62020CJ0468
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
8. lipnja 2023. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Elektroničke komunikacijske mreže i usluge – Direktive 2002/19/EZ, 2002/20/EZ, 2002/21/EZ i 2002/22/EZ – Članak 49. UFEU‑a – Sloboda poslovnog nastana – Članak 56. UFEU‑a – Slobodno pružanje usluga – Nacionalni propis kojim se nacionalnom regulatornom tijelu dodjeljuje ovlast da operatorima usluga telefonije utvrdi najkraći interval produljenja ponuda i najkraći interval izdavanja računa – Zaštita potrošača – Načelo proporcionalnosti – Načelo jednakog postupanja”
U predmetu C‑468/20,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), odlukom od 9. srpnja 2020., koju je Sud zaprimio 29. rujna 2020., u postupku
Fastweb SpA,
TIM SpA,
Vodafone Italia SpA,
Wind Tre SpA
protiv
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
uz sudjelovanje:
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA,
Associazione Movimento Consumatori,
U.Di.Con – Unione per la Difesa dei Consumatori,
Wind Tre SpA,
Assotelecomunicazioni (Asstel),
Eolo SpA,
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons),
Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A. U. S. TEL ONLUS,
Altroconsumo,
Federconsumatori,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev (izvjestitelj), predsjednik vijeća, P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin i I. Ziemele, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Emiliou,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Fastweb SpA, F. Caliento, E. Cerchi, M. Contu, M. Merola i E. Pistis, avvocati,
–
za Tim SpA, F. Cardarelli, A. Catricalà, C. Cazzato i F. Lattanzi, avvocati,
–
za Vodafone Italia SpA, F. Cintioli i G. Lo Pinto, avvocati,
–
za Wind Tre SpA, A. Cassano, M. Clarich, I. Perego, G. M. Roberti i M. Serpone, avvocati,
–
za Associazione Movimento Consumatori, P. Fiorio i R. Viriglio, avvocati,
–
za Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) i Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A. U. S. TEL ONLUS, G. Giuliano i C. Rienzi, avvocati,
–
za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju P. Palmieri, avvocato dello Stato, i M. Cherubinija, procuratore dello Stato
–
za francusku vladu, C. Mosser, E. de Moustier i N. Vincent, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, G. Braun, L. Malferrari i A. Spina, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 15. prosinca 2022.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 49. i 56. UFEU‑a, Direktive 2002/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme (Direktiva o pristupu) (SL 2002., L 108, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 38., str. 69.), članka 3. Direktive 2002/20/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (Direktiva o ovlaštenju) (SL 2002., L 108, str. 21.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 53., str. 62.), članka 8. stavaka 2. i 4. Direktive 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) (SL 2002., L 108, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 25.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. (SL 2009., L 337, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 68.) (u daljnjem tekstu: Okvirna direktiva), članaka 20., 21. i 22. Direktive 2002/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (Direktiva o univerzalnoj usluzi) (SL 2002., L 108, str. 51.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/136/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. (SL 2009., L 337, str. 11.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 52., str. 224. te ispravci SL 2017., L 162, str. 56. i SL 2018., L 74, str. 11.) (u daljnjem tekstu: Direktiva o univerzalnoj usluzi), te načelâ proporcionalnosti i jednakog postupanja.
2
Zahtjev je upućen u okviru sporova između četiriju operatora nepokretne i pokretne telefonije koji svoje djelatnosti obavljaju u Italiji, odnosno društava Fastweb SpA, Tim SpA, Vodafone Italia SpA i Wind Tre SpA, i Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Regulatorno tijelo za komunikacije, Italija) (u daljnjem tekstu: AGCOM), povodom odluke tog tijela kojom se utvrđuje najkraći interval, s jedne strane, produljenja poslovnih ponuda i, s druge strane, izdavanja računa za usluge nepokretne i pokretne telefonije.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Zajednički regulatorni okvir za elektroničke komunikacijske usluge, elektroničke komunikacijske mreže te pripadajuću opremu i usluge koji je bio na snazi u vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: zajednički regulatorni okvir), sastoji se od Okvirne direktive i četiriju popratnih posebnih direktiva, među kojima su, osobito, Direktiva o pristupu, Direktiva o ovlaštenju i Direktiva o univerzalnoj usluzi. Te su direktive stavljene izvan snage Direktivom (EU) 2018/1972 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija (SL 2018., L 321, str. 36. i ispravak SL 2019., L 334, str. 164.).
Direktiva o pristupu
4
Člankom 1. stavkom 1. Direktive o pristupu određivalo se:
„Unutar okvira utvrđenog u [Okvirnoj direktivi], ova Direktiva usklađuje način na koji države članice uređuju pristup i međusobno povezivanje elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme. […]”
Direktiva o ovlaštenju
5
Člankom 1. stavkom 2. Direktive o ovlaštenju predviđalo se:
„Ova Direktiva se primjenjuje na ovlaštenja za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga.”
Okvirna direktiva
6
Uvodna izjava 16. Okvirne direktive glasila je:
„Državna regulatorna tijela moraju imati usklađen sustav ciljeva i načela koje podupiru, i moraju, ako je potrebno, u izvršavanju zadaća vezano uz ovaj regulatorni okvir, usklađivati svoje djelovanje s regulatornim tijelima drugih država članica.”
7
Člankom 1. stavkom 1. te direktive određivalo se:
„Ovom se Direktivom utvrđuje usklađeni okvir za pravno uređenje elektroničkih komunikacijskih usluga, elektroničkih komunikacijskih mreža, pristupne opreme i srodnih usluga te određenih značajki terminalne opreme kako bi se olakšao pristup osobama s invaliditetom. Ovom se Direktivom navode zadaće državnih regulatornih tijela i utvrđuje serija postupaka kako bi se osigurala usklađena primjena regulatornog okvira u cijeloj [Europskoj uniji].”
8
Člankom 8. Okvirne direktive predviđalo se:
„1.   Države članice osiguravaju da državna regulatorna tijela u izvršavanju svojih regulatornih zadaća navedenih u ovoj Direktivi i posebnim direktivama poduzmu sve opravdane mjere u svrhu ostvarivanja ciljeva navedenih u stavcima 2., 3. i 4. Ove mjere su proporcionalne tim ciljevima.
[…]
2.   Državna regulatorna tijela promiču tržišno natjecanje u području pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža, elektroničkih komunikacijskih usluga i pripadajuće opreme i usluga, inter alia:
(a)
osiguravajući da korisnici, uključujući korisnike s invaliditetom, korisnike starije dobi te korisnike s posebnim društvenim potrebama izvuku najveću korist iz uvjeta odabira, cijene i kakvoće;
[…]
4.   Državna regulatorna tijela promiču interese građana Europske unije, inter alia:
[…]
(b)
osiguravanjem visokog stupnja zaštite potrošača pri njihovim kontaktima s pružateljima usluga, posebno osiguravanjem jednostavnih i jeftinih postupaka za rješavanje sporova koje provode tijela koja su neovisna o strankama u sporu;
[…]
(d)
promicanjem davanja jasnih informacija, posebno zahtijevajući transparentnost tarifa i uvjeta za korištenje javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga;
[…]
5.   U provođenju ciljeva politike iz stavaka 2., 3. i 4., državna regulatorna tijela, inter alia, primjenjuju nepristrana, transparentna, nediskriminirajuća i razmjerna regulatorna načela:
[…]
(b) osiguravajući da, u sličnim okolnostima, nema diskriminacije u postupanju prema poduzećima koja daju na korištenje elektroničke komunikacijske mreže i pružaju elektroničke komunikacijske usluge;
[…]”
Direktiva o univerzalnoj usluzi
9
U skladu s člankom 20. Direktive o univerzalnoj usluzi:
„1.   Države članice osiguravaju da, kod sklapanja pretplatničkog ugovora za usluge koje omogućavaju vezu na javnu komunikacijsku mrežu i/ili javno dostupne usluge elektroničkih komunikacija, potrošači i drugi krajnji korisnici koji tako zatraže, imaju pravo na sklapanje ugovora s jednim ili više poduzeća koja nude navedeno povezivanje i/ili usluge. Ugovor navodi na jasan, razumljiv i lako dostupan način barem sljedeće:
[…]
2.   Države članice osiguravaju pravo pretplatnika na raskid ugovora bez naknade, nakon podnošenja obavijesti o prilagodbi ugovorenih uvjeta koje predlažu poduzeća operatori elektroničkih komunikacijskih mreža i/ili usluga. Pretplatnici se odgovarajuće obavješćuju o svim navedenim prilagodbama ugovora, u vremenskom razdoblju koje nije kraće od mjesec dana, te se istodobno obavješćuju o pravu na raskidanje ugovora, bez naknade, ako ne prihvaćaju nove uvjete. Države članice osiguravaju da nacionalna tijela mogu utvrditi oblik takvih obavijesti.”
10
Člankom 21. stavkom 1. Direktive o univerzalnoj usluzi predviđalo se:
„Države članice osiguravaju da državna regulatorna tijela imaju mogućnost naređivanja poduzećima operatorima elektroničkih komunikacijskih mreža i/ili javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga objavljivanja transparentnih, usporedivih, odgovarajućih i ažurnih podataka o primjenjivim cijenama i tarifama, svim troškovima vezanim uz raskid ugovora, te o uobičajenim uvjetima s obzirom na pristup, korištenje i usluge koje se nude krajnjim korisnicima i potrošačima u skladu s Prilogom II. Takvi podaci objavljuju se u jasnom, razumljivom i lako dostupnom obliku. Državna regulatorna tijela mogu utvrditi posebne zahtjeve s obzirom na oblik objavljivanja navedenih podataka.”
11
Člankom 22. stavcima 1. i 3. te direktive određivalo se:
„1.   Države članice osiguravaju da državna regulatorna tijela, nakon uzimanja u obzir svih mišljenja zainteresiranih strana, mogu od operatora javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih mreža i/ili usluga zahtijevati objavljivanje usporedivih, odgovarajućih i ažurnih podataka za krajnje korisnike, o kakvoći njihovih usluga te o mjerama koje su poduzete kako bi se osigurala jednakost u pristupu za korisnike s invaliditetom. […]
[…]
3.   Kako bi se spriječilo smanjenje kakvoće usluge i sprečavanje usporavanja prometa putem odgovarajućih mreža, države članice osiguravaju da nacionalna regulatorna tijela imaju mogućnost utvrđivanja zahtjeva za minimalnom kakvoćom usluge za pojedinog operatora ili više njih, koji podržavaju javne komunikacijske mreže.
[…]”
Talijansko pravo
12
Člankom 1. stavkom 1. leggea n. 481 – Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (Zakon br. 481 o pravilima tržišnog natjecanja i uređenju komunalnih usluga te osnivanju regulatornih tijela za komunalne usluge) od 14. studenoga 1995. (GURI br. 270 od 18. studenoga 1995., str. 1.; u daljnjem tekstu: Zakon br. 481/1995) predviđa se:
„Svrha odredbi ovog zakona je osigurati promicanje tržišnog natjecanja i učinkovitosti u sektoru komunalnih usluga […] kao i odgovarajuću razinu kakvoće tih usluga, u uvjetima isplativosti i učinkovitosti, olakšavanjem korištenja i ujednačavanjem uvođenja tih usluga na cijelom državnom području, uspostavljajući siguran i transparentan tarifni sustav utemeljen na unaprijed utvrđenim kriterijima, promičući zaštitu interesa korisnika i potrošača, uzimajući u obzir propise [Unije] u tom području i smjernice opće politike koje je izdala vlada.
[…]”
13
U skladu s člankom 2. stavkom 12. točkama h) i l) tog zakona:
„U svrhu postizanja ciljeva iz članka 1. svako tijelo izvršava sljedeće funkcije:
[…]
h)
donosi smjernice za osmišljavanje i pružanje usluga od strane pružatelja tih usluga, pri čemu se konkretno utvrđuju opća razina kakvoće koja se odnosi na sve usluge i posebna razina kakvoće koja se odnosi na pojedinačnu uslugu koju treba osigurati korisniku, i to nakon savjetovanja s pružateljima usluga i predstavnicima korisnika i potrošača, po potrebi uz njihovo razlikovanje s obzirom na sektor i vrstu usluge; predmetne odluke proizvode učinke navedene u stavku 37.;
[…]
l)
daje i objavljuje informacije o uvjetima pružanja usluga kako bi se osigurala potpuna transparentnost, konkurentnost ponude i posredničkim ili krajnjim korisnicima pružila mogućnost boljeg odabira.”
14
Člankom 1. stavkom 6. točkom b) podtočkom 2. leggea n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (Zakon br. 249 o osnivanju Regulatornog tijela za komunikacije i pravilima koja se odnose na sustave telekomunikacija i radiotelevizije) od 31. srpnja 1997. (GURI br. 177 od 31. srpnja 1997., str. 3.; u daljnjem tekstu: Zakon br. 249/1997) određuje se:
„[AGCOM‑ove] ovlasti utvrđene su kako slijedi:
[…]
b)
odbor za usluge i proizvode:
[…]
2)
donosi smjernice koje se odnose na opću razinu kakvoće usluga i na to da svaki operator donese dokument u kojem se navode minimalni standardi za svaki sektor aktivnosti”.
15
Člancima 13., 70. i 71. decreta legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (Zakonodavna uredba br. 259 o Zakoniku o elektroničkim komunikacijama) od 1. kolovoza 2003. (GURI br. 214 od 15. rujna 2003., str. 3.; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 259/2003) u talijanski je pravni poredak prenesen članak 8. Okvirne direktive te članci 20. i 21. Direktive o univerzalnoj usluzi.
16
Člankom 13. te zakonodavne uredbe predviđa se:
„1.   U izvršavanju regulatornih zadaća navedenih u [ovom] zakoniku i u skladu s postupcima koji su u njemu sadržani, Ministarstvo i [AGCOM], u okviru svojih ovlasti, poduzimaju sve razumne mjere za postizanje općih ciljeva utvrđenih u članku 4. i stavcima 4., 5. i 6. ovog članka.
[…]
4.   Ministarstvo i [AGCOM] promiču tržišno natjecanje u području pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža, elektroničkih komunikacijskih usluga te pripadajuće opreme i usluga:
a)
osiguravajući da korisnici, uključujući korisnike s invaliditetom, korisnike starije dobi te korisnike s posebnim društvenim potrebama izvuku najveću korist iz uvjeta odabira, cijene i kakvoće;
b)
osiguravajući da nema poremećaja ili ograničavanja tržišnog natjecanja u području elektroničkih komunikacija, uključujući prijenos sadržaja;
[…]
d)
poticanjem učinkovitog korištenja i osiguranjem djelotvornog upravljanja radijskim frekvencijama i resursima dodjele brojeva.
[…]
6.   Ministarstvo i [AGCOM], u okviru svojih ovlasti, promiču interese građana:
a)
osiguravanjem pristupa univerzalnim uslugama svim građanima, kako je utvrđeno u glavi II., poglavlju IV.;
b)
osiguravanjem visokog stupnja zaštite potrošača pri njihovim kontaktima s pružateljima usluga, posebno osiguravanjem jednostavnih i jeftinih postupaka za rješavanje sporova koje provode tijela koja su neovisna o strankama u sporu;
[…]
d)
promicanjem davanja jasnih informacija, posebno zahtijevajući transparentnost tarifa i uvjeta za korištenje javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga;
e)
rješavajući potrebe korisnika s invaliditetom, korisnika starije dobi i korisnika s posebnim društvenim potrebama;
[…]
g)
promičući sposobnost krajnjih korisnika da pristupe informacijama i da ih objavljuju te da koriste aplikacije i usluge po svojem izboru.
[…]”
17
Člankom 70. te zakonodavne uredbe određuje se:
„1.   […] potrošači i drugi krajnji korisnici koji to zatraže imaju pravo sklopiti ugovor s jednim ili više poduzeća koja pružaju usluge povezivanja na javnu komunikacijsku mrežu ili javno dostupne elektroničke komunikacijske usluge. Ugovor navodi na jasan, razumljiv i lako dostupan način barem sljedeće:
a)
identitet i adresu poduzeća;
b)
usluge koje se nude, uključujući prije svega:
[…]
3)
minimalnu kakvoću ponuđenih usluga, uključujući vrijeme koje je potrebno za prvo priključenje i, po potrebi, druge pokazatelje kakvoće usluga, kako ih je definirao [AGCOM],
[…]
2.   [AGCOM] vodi računa o primjeni mjera poduzetih za potrebe odredbi stavka 1. i može proširiti obveze iz istog stavka kako bi one bile dostupne i drugim krajnjim korisnicima.
[…]
4.   Ako druga ugovorna strana ne prihvati izmjene ugovornih uvjeta poduzeća koja pružaju elektroničke komunikacijske mreže ili usluge, ona ima pravo na raskid ugovora bez naknade ili troškova isključenja. Druga ugovorna strana mora biti pravodobno obaviještena o izmjenama, najmanje 30 dana unaprijed, te u njima moraju biti navedene potpune informacije o ostvarivanju prava na raskid. [AGCOM] može odrediti oblik tih obavijesti.
[…]”
18
U skladu s člankom 71. Zakonodavne uredbe br. 259/2003:
„1.   [AGCOM] može od poduzeća operatora elektroničkih komunikacijskih mreža ili javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga zahtijevati objavljivanje transparentnih, usporedivih, odgovarajućih i ažurnih podataka o primjenjivim cijenama i tarifama, svim troškovima vezanima uz raskid ugovora te o uobičajenim uvjetima s obzirom na pristup, korištenje i usluge koje se nude krajnjim korisnicima i potrošačima u skladu s Prilogom 5. Takvi podaci objavljuju se u jasnom, razumljivom i lako dostupnom obliku. [AGCOM] može utvrditi posebne zahtjeve s obzirom na oblik objavljivanja navedenih podataka.
[…]
2.   [AGCOM] potiče pružanje usporedivih informacija kako bi se krajnjim korisnicima i potrošačima omogućilo provođenje neovisne procjene troškova alternativnih mogućnosti uporabe, uključujući interaktivnim vodičima. Kada navedeno na tržištu nije dostupno besplatno ili po razumnoj cijeni, [AGCOM] osigurava njihovu dostupnost, sam ili putem trećih strana. Treća strana ima pravo besplatno koristi informacije koje objavljuju poduzeća koja su operatori elektroničkih komunikacijskih mreža ili javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga, za potrebe prodaje ili omogućavanja dostupnosti navedenih interaktivnih vodiča ili sličnih tehnika.
[…]”
Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
19
AGCOM je tijekom 2016. pokrenuo postupak javnog savjetovanja u sektoru elektroničkih komunikacijskih usluga u Italiji, s obzirom na uočenu potrebu da se uzme u obzir razvoj tržišta nepokretne i pokretne telefonije kako bi se korisnicima osigurale transparentne, usporedive, odgovarajuće i ažurirane informacije o cijenama pristupa tim uslugama i njihove upotrebe.
20
Tijekom tog savjetovanja AGCOM je, među ostalim, istaknuo probleme koji se odnose na, s jedne strane, mogućnost da korisnici besplatno saznaju za preostali iznos kredita u okviru pokretne telefonije i, s druge strane, učestalost izdavanja računa u okviru nepokretne telefonije.
21
S jedne strane, kad je riječ o nepokretnoj telefoniji, AGCOM je utvrdio da su određeni operatori promijenili uvjete svojih poslovnih ponuda tako što su ograničili razdoblje njihova produljenja na četiri tjedna, umjesto na mjesec dana, što je dovelo do povećanja cijena i korisnicima otežalo usporedbu ponuda različitih operatora jer su konkurentne ponude imale različite intervale produljenja, što je negativno utjecalo na zahtjeve transparentnosti i usporedivosti financijskih uvjeta ponuda i, stoga, na pravo korisnika na slobodan izbor ugovora koji treba sklopiti. Kako bi otklonio te probleme, AGCOM je razmatrao mogućnost određivanja intervala izdavanja računa, s kojim je povezan interval produljenja, na mjesečnoj osnovi za nepokretnu telefoniju i druge s njom povezane usluge.
22
S druge strane, kad je riječ o pokretnoj telefoniji, AGCOM je utvrdio da je većina operatora već uvela ili je namjeravala uvesti interval produljenja svojih ponuda u trajanju od četiri tjedna i da se, stoga, usporedivost tih ponuda može osigurati određivanjem intervala njihova produljenja bilo na mjesečnoj bilo na četverotjednoj osnovi ili pak odobravanjem promjene intervala izdavanja računa samo pod uvjetom da trošak za korisnika ostane nepromijenjen.
23
Nakon dovršetka postupka javnog savjetovanja koji je pokrenuo, AGCOM je donio odluku br. 121/17/CONS (u daljnjem tekstu: predmetna odluka) kojom se, među ostalim, predviđa da se interval produljenja ponuda za nepokretnu telefoniju i interval izdavanja računa za te usluge utvrđuju na mjesečnoj ili višemjesečnoj osnovi, dok interval za pokretnu telefoniju ne smije biti kraći od četiri tjedna. Prema toj odluci, u slučaju ponuda koje su povezane s nepokretnom telefonijom, primjenjuje se interval za nepokretnu telefoniju. Navedena odluka također predviđa da operatori pokretne telefonije koji uvedu intervale produljenja ponuda i izdavanja računa koji nisu na mjesečnoj osnovi, dužni su odmah, slanjem tekstualne poruke, obavijestiti korisnika o produljenju ponude.
24
Društva Fastweb, Tim, Vodafone Italia i Wind Tre pobijala su predmetnu odluku četirima zasebnim tužbama podnesenima Tribunaleu amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija).
25
Budući da je taj sud odbio tužbe tužiteljâ u glavnom postupku, oni su podnijeli žalbu Consigliu di Stato (Državno vijeće, Italija), sudu koji je uputio zahtjev, ističući, u biti, kao prvo, da predmetna odluka nema pravnu osnovu jer AGCOM, ni na temelju talijanskog pravnog poretka ni na temelju prava Unije, nema regulatorne ovlasti u pogledu intervala produljenja ponuda usluga telefonije i intervala izdavanja računa za te usluge. Kao drugo, tvrde da se tom odlukom povređuje načelo proporcionalnosti s obzirom na to da se ciljevi na kojima se temelji donošenje navedene odluke mogu postići mjerama kojima se manje ograničava sloboda operatora usluga telefonije. Kao treće, prema mišljenju tih tužitelja, mjerama iz predmetne odluke povređuje se načelo jednakog postupanja jer ne postoji nijedan razlog za različito pravno postupanje prema operatorima pokretne telefonije i operatorima nepokretne telefonije.
26
Sud koji je uputio zahtjev ističe, kao prvo, da se na člancima 13., 70. i 71. Zakonodavne uredbe br. 259/2003, u vezi s člankom 2. stavkom 12. točkama h) i l) Zakona br. 481/1995 i člankom 1. stavkom 6. točkom b) podtočkom 2. Zakona br. 249/1997, može temeljiti AGCOM‑ova ovlast da radi osiguranja zaštite potrošača odredi interval izdavanja računa za usluge nepokretne i pokretne telefonije te interval produljenja poslovnih ponuda za takve usluge, čak i ako tim odredbama takva ovlast nije izričito predviđena.
27
Ta je ovlast u skladu sa zajedničkim regulatornim okvirom kojim su definirani ciljevi koji se žele postići u području elektroničkih komunikacijskih usluga, elektroničkih komunikacijskih mreža te pripadajuće opreme i usluga i kojim je nacionalnim regulatornim tijelima (u daljnjem tekstu: NRT) prepušteno utvrđivanje regulatornih mjera koje smatraju najprikladnijima za postizanje tih ciljeva.
28
Naime, navedena je ovlast u skladu s ciljevima Okvirne direktive, kojom se nastoji osigurati promicanje tržišnog natjecanja u području pružanju elektroničkih komunikacijskih mreža, među ostalim osiguravajući, kao što je to navedeno u članku 8. stavku 2. točki (a) te direktive, da najranjivije skupine korisnika izvuku najveću korist iz uvjeta odabira, cijene i kakvoće. Usto, takva bi ovlast omogućila promicanje interesa građana Unije osiguravanjem visokog stupnja zaštite potrošača i poticanjem davanja jasnih informacija, posebno zahtijevajući transparentnost tarifa i uvjeta za korištenje elektroničkih komunikacijskih usluga, u skladu s odredbama članka 8. stavka 4. točaka (b) i (d) navedene direktive. Osim toga, iz teksta tih odredbi proizlazi da one ne sadržavaju taksativan popis sredstava za postizanje cilja promicanja interesa građana Unije. NRT‑ove ovlasti stoga nisu ograničene na provedbu mjera koje su izričito navedene u tim odredbama.
29
AGCOM‑ova ovlast, koja se sastoji od određivanja intervala izdavanja računa za usluge nepokretne i pokretne telefonije te produljenja poslovnih ponuda za takve usluge, u skladu je i sa zahtjevima iz članka 20. stavka 1. točke (b) odnosno članka 21. Direktive o univerzalnoj usluzi, kojima države članice trebaju udovoljiti, a kojima se, s jedne strane, nastoji osigurati da pokazatelji kakvoće usluge budu navedeni u ugovoru između potrošača i poduzeća koje pruža elektroničku vezu ili usluge i, s druge strane, zahtijeva da operatori elektroničkih komunikacijskih mreža ili elektroničkih usluga u jasnom, razumljivom i lako dostupnom obliku objavljuju transparentne, usporedive, odgovarajuće i ažurne informacije o, među ostalim, primjenjivim cijenama i tarifama.
30
Ta ovlast nije protivna ni člancima 49. i 56. UFEU‑a jer se mjerama koje AGCOM može donijeti u okviru izvršavanja navedene ovlasti operatorima usluga nepokretne i pokretne telefonije ne nameće obveza da prije obavljanja svoje djelatnosti ishode ovlaštenje te im se jamči sloboda u obavljanju njihove djelatnosti određivanjem financijskih uvjeta ugovorene usluge.
31
Sud koji je uputio zahtjev ističe, kao drugo, da je predmetna odluka u skladu s načelom proporcionalnosti. Naime, mjere predviđene tom odlukom omogućuju korisnicima usporedbu različitih poslovnih ponuda s obzirom na to da te mjere umanjuju rizik od toga da su u takvim ponudama navedene niže cijene koje su izračunane na temelju razdoblja koje je kraće od onog utvrđenog u praksi. Navedena odluka također omogućuje korisnicima usluga nepokretne i pokretne telefonije da provjere troškove primljene usluge.
32
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, alternativne mjere, poput stavljanja na raspolaganje korisnicima usluga telefonije interaktivnih vodiča ili alata za izračun koji služe za usporedbu poslovnih ponuda na temelju istog vremenskog kriterija, nisu učinkovite jer znatan broj korisnika u Italiji ne posjeduje pametne telefone ili se ne koristi internetom. Usto, mjera kojom se nameće obveza objavljivanja predviđenih cijena i na mjesečnoj osnovi može utjecati na zaštitu potrošača jer takva obveza može dovesti do nedoumica u pogledu stvarnog sadržaja ugovornih odredbi koje se odnose na interval.
33
Mjere predviđene predmetnom odlukom ne nanose prekomjernu štetu pravima i interesima operatora usluga nepokretne i pokretne telefonije jer ne utječu na njihovu slobodu određivanja cijene usluga i davanja poslovnih ponuda u intervalima duljima od četiri tjedna.
34
Kao treće, sud koji je uputio zahtjev smatra da se predmetnom odlukom poštuje načelo jednakog postupanja jer različiti intervali izdavanja računa koji su utvrđeni za usluge nepokretne i pokretne telefonije proizlaze iz okolnosti da ta dva područja djelatnosti nisu objektivno usporediva zbog razlika u poslovnim praksama pružatelja tih usluga i načina njihova plaćanja, koji su postojali u trenutku donošenja predmetne odluke. Prema mišljenju tog suda, za razliku od usluga pokretne telefonije za koje je većinom svojstven interval produljenja poslovne ponude i izdavanja računa u trajanju od četiri tjedna te kupnja unaprijed plaćenih usluga, kod usluga nepokretne telefonije prevladava mjesečni interval te se većinom plaćaju nakon njihova pružanja terećenjem tekućeg računa korisnika.
35
Prema tome, interval u trajanju od četiri tjedna za produljenje poslovne ponude i za izdavanje računa omogućuje korisnicima usluga pokretne telefonije usporedbu ponuda. Usto, priopćavanje korisnicima navedenih usluga informacija koje se odnose na njihov preostali iznos kredita i interval produljenja poslovne ponude i izdavanja računa dovoljno je kako bi im se omogućila provjera troškova nastalih na temelju primljene usluge. Nasuprot tomu, budući da plaćanje nakon pružanja usluga nepokretne telefonije otežava kontrolu troškova nastalih tim uslugama, ona bi se mogla osigurati utvrđivanjem isteka ugovornog intervala na određeni dan, na mjesečnoj ili višemjesečnoj osnovi.
36
U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Zahtijeva li pravilno tumačenje članka 267. UFEU‑a od nacionalnog suda, protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka, da mora uputiti zahtjev za prethodnu odluku o pitanju tumačenja prava [Unije] koje je relevantno u glavnom postupku, čak i ako se može isključiti postojanje dvojbe u pogledu tumačenja relevantne odredbe prava Unije, pri čemu se u obzir uzimaju terminologija i značenje koji su svojstveni pravu [Unije] i koji se mogu pripisati tekstu relevantne odredbe, primjenjivi zakonodavni okvir Unije i ciljevi zaštite na kojima se temelji, te uzimajući u obzir stanje razvoja prava [Unije] u trenutku kad se primjenjuje relevantna odredba u okviru nacionalnog postupka, ali u subjektivnom pogledu, s obzirom na postupanje drugih sudova, nije moguće iscrpno dokazati da je tumačenje suda koji je uputio zahtjev jednako tumačenju koje mogu pružiti sudovi drugih država članica i Sud ako odlučuju o istom pitanju?
2.
Protivi li se pravilnom tumačenju članaka 49. i 56. UFEU‑a te usklađenog zakonodavnog okvira koji je utvrđen [Direktivom o pristupu], [Direktivom o ovlaštenju], [Okvirnom direktivom] i [Direktivom o univerzalnoj usluzi], i to konkretno člankom 8. stavcima 2. i 4. [Okvirne direktive], člankom 3. [Direktive o ovlaštenju] i člancima 20., 21. i 22. [Direktive o univerzalnoj usluzi], nacionalno pravno pravilo kao što je ono koje proizlazi iz odredbi članaka 13., 70. i 71. Zakonodavne uredbe br. 259/2003 u vezi s člankom 2. stavkom 12. točkama (h) i (l) Zakona br. 481/1995 i člankom 1. stavkom 6. [točkom b)] podtočkom 2. Zakona br. 249/1997, kojim se Nacionalnom regulatornom tijelu u sektoru elektroničke komunikacije dodjeljuje ovlast da: (i.) za pokretnu telefoniju utvrdi interval produljenja ponuda i izdavanja računa koji nije kraći od četiri tjedna uz istodobno predviđanje obveze za dotične gospodarske subjekte koji primjenjuju interval produljenja ponuda i izdavanja računa na osnovi koja nije mjesečna, da slanjem tekstualne poruke odmah obavijeste korisnika da je ponuda produljena; (ii.) za nepokretnu telefoniju utvrdi interval produljenja ponuda i izdavanja računa na mjesečnoj osnovi ili na višemjesečnoj osnovi; (iii.) u slučaju ponuda koje su povezane s nepokretnom telefonijom, primijeni interval koji se odnosi na potonju?
3.
Protivi li se pravilnom tumačenju i primjeni načela proporcionalnosti u vezi s člancima 49. i 56. UFEU‑a i usklađenim zakonodavnim okvirom koji je utvrđen [Direktivom o pristupu], [Direktivom o ovlaštenju], [Okvirnom direktivom] i [Direktivom o univerzalnoj usluzi], i to konkretno člankom 8. stavcima 2. i 4. [Okvirne direktive], člankom 3. [Direktive o ovlaštenju] i člancima 20., 21. i 22. [Direktive o univerzalnoj usluzi], to da nacionalno regulatorno tijelo u sektoru elektroničkih komunikacija donese regulatorne mjere kojima se: (i.) za nepokretnu telefoniju utvrđuje interval produljenja ponuda i izdavanja računa koji nije kraći od četiri tjedna uz istodobno predviđanje obveze za dotične gospodarske subjekte koji primjenjuju interval produljenja ponuda i izdavanja računa na osnovi koja nije mjesečna, da slanjem tekstualne poruke odmah obavijeste korisnika da je ponuda produljena; (ii.) za nepokretnu telefoniju utvrđuje interval produljenja ponuda i izdavanja računa na mjesečnoj osnovi ili na višemjesečnoj osnovi; (iii.) u slučaju ponuda koje su povezane s nepokretnom telefonijom, primjenjuje interval koji se odnosi na potonju?
4.
Protivi li se pravilnom tumačenju i primjeni načela nediskriminacije i jednakog postupanja u vezi s člancima 49. i 56. UFEU‑a i usklađenim zakonodavnim okvirom koji je utvrđen [Direktivom o pristupu], [Direktivom o ovlaštenju], [Okvirnom direktivom] i [Direktivom o univerzalnoj usluzi], i to konkretno člankom 8. stavcima 2. i 4. [Okvirne direktive], člankom 3. [Direktive o ovlaštenju] i člancima 20., 21. i 22. [Direktive o univerzalnoj usluzi], to da nacionalno regulatorno tijelo u sektoru elektroničkih komunikacija donese regulatorne mjere kojima se: (i.) za nepokretnu telefoniju utvrđuje interval produljenja ponuda i izdavanja računa koji nije kraći od četiri tjedna uz istodobno predviđanje obveze za dotične gospodarske subjekte koji primjenjuju produljenja ponuda i izdavanja računa na osnovi koja nije mjesečna osnova, da slanjem tekstualne poruke odmah obavijeste korisnika da je ponuda produljena; (ii.) za nepokretnu telefoniju utvrđuje produljenja ponuda i izdavanja računa na mjesečnoj osnovi ili na višemjesečnoj osnovi; (iii.) u slučaju ponuda koje su povezane s nepokretnom telefonijom, primjenjuje interval koji se odnosi na potonju?”
37
Dopisom od 25. listopada 2021. Sud je sudu koji je uputio zahtjev dostavio presliku presude od 6. listopada 2021., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799), pozivajući taj sud da se izjasni o tome namjerava li, s obzirom na tu presudu, ostati pri zahtjevu za prethodnu odluku. Rješenjem od 23. studenoga 2021. navedeni sud odlučio je, s jedne strane, povući prvo prethodno pitanje i, s druge strane, ostati pri ostalim pitanjima.
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
38
Talijanska vlada tvrdi da su prethodna pitanja nedopuštena.
39
Naime, ta su pitanja isključivo hipotetska i apstraktna te čine zahtjev za donošenje mišljenja koji je sastavljen neovisno o posebnostima glavnog postupka.
40
Usto, zahtjev za prethodnu odluku nije usmjeren na otklanjanje određene dvojbe suda koji je uputio zahtjev u pogledu pravilnog tumačenja pravila Unije primjenjivih na taj spor, nego na potvrđivanje uvjerenja tog suda o načinu na koji treba tumačiti ta pravila.
41
U tom pogledu, valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova koja je određena člankom 267. UFEU‑a isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da uvažavajući posebnosti predmeta ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Slijedom navedenog, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud u načelu mora donijeti odluku (presuda od 7. veljače 2023., Confédération paysanne i dr. (Nasumična mutageneza in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, t. 32. i navedena sudska praksa).
42
Sud može odbiti odgovoriti na prethodno pitanje nacionalnog suda samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na postavljena pitanja (presuda od 7. veljače 2023., Confédération paysanne i dr. (Nasumična mutageneza in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, t. 33. i navedena sudska praksa).
43
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u biti proizlazi da se drugo, treće i četvrto pitanje temelje, među ostalim, na argumentaciji tužiteljâ u glavnom postupku prema kojoj se predmetnom odlukom, donesenom u skladu s primjenjivim nacionalnim propisom i čija se zakonitost osporava u okviru glavnog postupka, povređuje pravo Unije, s obzirom na to da se nijednim pravilom Unije AGCOM‑u ne dodjeljuje ovlast određivanja intervala ugovornog produljenja usluga pokretne i nepokretne telefonije i intervala izdavanja računa za te usluge te da se tom odlukom povređuju načela proporcionalnosti i jednakog postupanja.
44
Stoga se ne može smatrati da ta pitanja nemaju nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka niti da su hipotetska.
45
Kad je riječ o tome da je sud koji je uputio zahtjev u svojoj odluci od 9. srpnja 2020. pojasnio da ne dvoji o načinu na koji treba tumačiti pravila Unije koja smatra relevantnima za rješavanje spora u glavnom postupku, dovoljno je podsjetiti na to da, čak i pod pretpostavkom da je pravilno tumačenje tih pravila toliko očito da uopće ne ostavlja prostora za razumnu sumnju, takva okolnost ne dokazuje nedopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku, nego u najboljem slučaju može osloboditi sud koji je uputio zahtjev obveze upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku koju ima na temelju članka 267. trećeg stavka UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 7. veljače 2023., Confédération paysanne i dr. (Nasumična mutageneza in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, t. 35.).
46
S obzirom na prethodno navedeno, zahtjev za prethodnu odluku valja proglasiti dopuštenim.
O prethodnim pitanjima
47
Uvodno valja istaknuti da se Direktivom o pristupu i Direktivom o ovlaštenju, u skladu s njihovim člancima 1., usklađuju, s jedne strane, način na koji države članice uređuju pristup i međusobno povezivanje elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme te, s druge strane, pravila i uvjeti ovlašćivanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga. Stoga one nisu relevantne za rješavanje spora u glavnom postupku jer AGCOM‑ove ovlasti o kojima je riječ u tom sporu očito nisu obuhvaćene njihovim materijalnim područjem primjene.
48
U tim okolnostima treba smatrati da svojim drugim, trećim i četvrtim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti želi doznati treba li članke 49. i 56. UFEU‑a te odredbe Okvirne direktive i Direktive o univerzalnoj usluzi, osobito članak 8. stavke 2. i 4. Okvirne direktive i članke 20., 21. i 22. Direktive o univerzalnoj usluzi, u vezi s načelima proporcionalnosti i jednakog postupanja, tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji NRT‑u dodjeljuje ovlast donošenja odluke kojom se, s jedne strane, operatorima usluga pokretne telefonije nalaže primjena intervala produljenja poslovnih ponuda i intervala izdavanja računa koji nisu kraći od četiri tjedna i, s druge strane, operatorima usluga nepokretne telefonije i s njima povezanih usluga nalaže primjena intervala produljenja takvih ponuda i intervala izdavanja računa u trajanju od jednog ili više mjeseci.
49
Najprije valja podsjetiti na to da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da svaku nacionalnu mjeru u području u kojem je provedeno iscrpno usklađivanje na razini Unije valja ocjenjivati s obzirom na odredbe te mjere usklađivanja, a ne s obzirom na odredbe primarnog prava (presuda od 17. rujna 2020., Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, t. 25. i navedena sudska praksa).
50
Nasuprot tomu, kada provedeno usklađivanje nije iscrpno, nacionalne mjere kojima se provode usklađujuće odredbe trebaju se ocjenjivati ne samo s obzirom na potonje odredbe nego i s obzirom na relevantne odredbe primarnog prava (vidjeti u tom smislu presude od 12. studenoga 2015., Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, t. 48.; od 8. ožujka 2017., Euro Park Service, C‑14/16, EU:C:2017:177, t. 26. i od 7. rujna 2017., Eqiom i Enka, C‑6/16, EU:C:2017:641, t. 18.).
51
U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da ni Okvirnom direktivom ni Direktivom o univerzalnoj usluzi nije predviđeno potpuno usklađivanje pitanja zaštite potrošača (vidjeti u tom smislu presudu od 14. travnja 2016., Polkomtel, C‑397/14, EU:C:2016:256, t. 32. i navedenu sudsku praksu). Iz toga slijedi da nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku treba razmotriti kako u odnosu na te direktive tako, u pogledu aspekata koji nisu obuhvaćeni tim direktivama, u odnosu na članke 49. i 56. UFEU‑a (presuda od 11. prosinca 2019., TV Play Baltic, C‑87/19, EU:C:2019:1063, t. 33. i navedenu sudsku praksu).
Okvirna direktiva i Direktiva o univerzalnoj usluzi
52
Treba podsjetiti na to da u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst te ciljeve propisa kojeg je ona dio (presuda od 17. studenoga 2022., TOYA, C‑243/21, EU:C:2022:889, t. 36. i navedena sudska praksa).
53
Kad je riječ o članku 8. Okvirne direktive, valja podsjetiti na to da, u skladu s njegovim stavkom 1. prvim podstavkom, države članice trebaju osigurati da NRT‑ovi poduzmu sve opravdane mjere u svrhu ostvarivanja ciljeva navedenih, među ostalim, u stavcima 2. i 4. tog članka, pri čemu te mjere trebaju biti proporcionalne tim ciljevima.
54
Konkretno, s jedne strane, člankom 8. stavkom 2. točkom (a) te direktive predviđa se da NRT‑ovi promiču tržišno natjecanje u području pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga te pripadajuće opreme i usluga osiguravajući da krajnji korisnici izvuku najveću korist iz, među ostalim, uvjeta odabira i cijene (vidjeti u tom smislu presudu od 20. prosinca 2017., Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, t. 35.).
55
S druge strane, u skladu s člankom 8. stavkom 4. točkama (b) i (d) navedene direktive, NRT‑ovi promiču interese građana Unije, inter alia, osiguravanjem visokog stupnja zaštite potrošača pri njihovim kontaktima s pružateljima usluga i promicanjem davanja jasnih informacija, posebno zahtijevajući transparentnost tarifa i uvjeta za korištenje javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga.
56
Iako iz tih odredbi ne proizlazi da NRT‑ovi trebaju imati ovlast uređenja intervala produljenja poslovnih ponuda i izdavanja računa koje primjenjuju operatori usluga telefonije, iz uporabe izraza „inter alia” ili „posebno” u članku 8. stavcima 2. i 4. Okvirne direktive ipak proizlazi da mjere koje NRT‑ovi mogu donijeti radi ispunjavanja zadaća koje su im dodijeljene tim odredbama i ostvarivanja ciljeva te direktive nisu taksativno navedene.
57
Kad je riječ o ciljevima zajedničkog regulatornog okvira, valja istaknuti da je, u skladu s člankom 1. stavkom 1. Okvirne direktive, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 16., cilj te direktive utvrditi usklađeni okvir za pravno uređenje elektroničkih komunikacijskih usluga, elektroničkih komunikacijskih mreža te pripadajuće opreme i usluga. Navedenom se direktivom utvrđuju zadaće NRT‑ova i serija postupaka kojima se osigurava usklađena primjena zajedničkog regulatornog okvira u cijeloj Uniji. Okvirnom direktivom stoga se NRT‑ovima dodjeljuju posebne zadaće koje se odnose na reguliranje tržišta elektroničkih komunikacija (presuda od 11. ožujka 2010., Telekomunikacja Polska, C‑522/08, EU:C:2010:135, t. 21.).
58
Iz toga slijedi da cilj te direktive, kojom se, kao što je navedeno u točki 51. ove presude, ne provodi potpuno usklađivanje, nije utvrđivanje posebnog i taksativnog popisa ovlasti koje države članice mogu dodijeliti NRT‑ovima kako bi se osiguralo ispunjenje tih zadaća i ostvarenje navedenih ciljeva.
59
U tom je kontekstu Sud presudio da NRT‑ovi u izvršavanju svojih regulatornih funkcija imaju široke ovlasti kako bi mogli ocijeniti potrebu za reguliranjem tržišta ovisno o konkretnoj situaciji, od slučaja do slučaja (presude od 15. rujna 2016., Koninklijke KPN i dr., C‑28/15, EU:C:2016:692, t. 36. i od 19. listopada 2016., Ormaetxea Garai i Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, t. 48.).
60
U tim okolnostima nacionalni propis kojim se, poput nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku, NRT‑u dodjeljuje ovlast da radi zaštite krajnjih korisnika donese odluku kojom se osigurava, među ostalim, bolja transparentnost i usporedivost poslovnih ponuda i izdavanja računa za usluge telefonije, pridonosi postizanju ciljeva iz članka 8. Okvirne direktive, osobito cilja zaštite interesa tih korisnika, koji je naveden u članku 8. stavku 2. točki (a) te direktive, kao i ciljeva osiguranja visokog stupnja zaštite potrošača pri njihovim kontaktima s pružateljima usluga te promicanja davanja jasnih informacija, među ostalim, o tarifama za javno dostupne elektroničke komunikacije, koji su navedeni u članku 8. stavku 4. točkama (b) i (d) navedene direktive.
61
Iz toga slijedi da ovlast uređivanja intervala produljenja poslovnih ponuda i intervala izdavanja računa za usluge telefonije načelno može biti jedna od onih ovlasti kojima NRT‑ovi trebaju raspolagati kako bi mogli ispuniti zadaće koje su utvrđene Okvirnom direktivom i postići ciljeve određene tom direktivom.
62
Unatoč tomu, da bi izvršavanje te ovlasti bilo u skladu s tom direktivom, ono, među ostalim, treba biti proporcionalno ciljevima koji se tako žele postići, u skladu s člankom 8. stavkom 1. prvim podstavkom navedene direktive, i u skladu s načelom jednakog postupanja, kao što to u biti zahtijeva članak 8. stavak 5. točka (b) iste direktive.
63
U tom je pogledu na sudu koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan za ocjenu činjenica u glavnom postupku i za tumačenje nacionalnih propisa, da utvrdi odgovara li predmetna odluka i u kojoj mjeri tim zahtjevima. Međutim, Sud, koji tom sudu treba dati koristan odgovor, ovlašten je dati mu upute na temelju spisa glavnog predmeta kao i pisanih očitovanja koja su mu podnesena, tako da omogući navedenom sudu donošenje odluke (presude od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr., C‑391/20, EU:C:2022:638, t. 72. i 73. i navedena sudska praksa te od 2. veljače 2023., Freikirche der Siebenten‑Tags‑Adventisten in Deutschland, C‑372/21, EU:C:2023:59, t. 38.).
64
Kad je riječ o načelu proporcionalnosti, koje je konkretizirano u članku 8. stavku 1. prvom podstavku Okvirne direktive, valja podsjetiti na to da poštovanje tog načela posebice znači da je predmetna mjera prikladna da na dosljedan i sustavan način jamči postizanje željenog cilja i da ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo ostvarenje, s time da, ako postoji izbor između više prikladnih mjera, treba izabrati manje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići (vidjeti u tom smislu presude od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 46. i navedenu sudsku praksu te od 2. ožujka 2023., PrivatBank i dr., C‑78/21, EU:C:2023:137, t. 70.).
65
U tom pogledu, s obzirom na informacije koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev, jasno je, prije svega, da se AGCOM‑ovim izvršavanjem ovlasti, koja mu je dodijeljena talijanskim pravom, da utvrdi najkraći interval za produljenje poslovnih ponuda i za izdavanje računa za elektroničke komunikacijske usluge, mogu riješiti problemi koje je on utvrdio tijekom javnog savjetovanja koje je prethodilo predmetnoj odluci. Naime, određivanje ujednačenog intervala omogućuje krajnjim korisnicima da usporede različite poslovne ponude i da se u potpunosti upoznaju s financijskim troškovima koji proizlaze iz ugovora koji im se nude, da izbjegnu privid nižih cijena koji je posljedica njihova izračuna na temelju vremenskog kriterija koji je kraći od onoga utvrđenog u praksi i da provjere troškove primljene usluge, osobito kad je riječ o uslugama pokretne telefonije u Italiji, koje su većinom unaprijed plaćene. Nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku stoga je prikladan za postizanje zadanog cilja.
66
Nadalje, sam sud koji je uputio zahtjev pojašnjava, u biti, da su mjere koje su predmet odluke o kojoj je riječ, koje su donesene u skladu s primjenjivim propisima, najmanje ograničavajuće za učinkovito osiguranje zaštite potrošača s obzirom na probleme koje je utvrdio AGCOM. Naime, alternativne mjere poput provedbe interaktivnih vodiča ili alata za izračun koji služe za usporedbu poslovnih ponuda na temelju istog vremenskog kriterija mogle bi biti neučinkovite s obzirom na znatan broj korisnika u Italiji koji ne posjeduju pametne telefone ili koji se ne koriste internetom. Usto, nametanje obveze objavljivanja predviđenih cijena i na mjesečnoj osnovi može ugroziti zaštitu potrošača jer takva obveza može dovesti do nedoumica u pogledu stvarnog sadržaja ugovornih odredbi koje se odnose na interval izdavanja računa.
67
Naposljetku, mjere koje su predmet odluke o kojoj je riječ ne nanose prekomjernu štetu pravima i interesima operatora usluga telefonije jer, kao što to proizlazi iz spisa kojim Sud raspolaže, ne utječu na, među ostalim, njihovu slobodu određivanja cijene njihovih usluga i davanja poslovnih ponuda u intervalima duljima od četiri tjedna. Slijedom toga, ne čini se da te mjere uzrokuju nepovoljnosti koje su nerazmjerne željenim ciljevima.
68
Kad je riječ o poštovanju načela jednakog postupanja, koje je konkretizirano u članku 8. stavku 5. točki (b) Okvirne direktive, valja istaknuti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, to načelo zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (presuda od 15. rujna 2022., Brown/Komisija i Vijeće, C‑675/20 P, EU:C:2022:686, t. 66. i navedena sudska praksa).
69
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da različito postupanje prema uslugama pokretne telefonije i uslugama nepokretne telefonije o kojima je riječ u glavnom postupku proizlazi iz okolnosti da te dvije kategorije usluga u trenutku donošenja predmetne odluke nisu bile u usporedivim situacijama.
70
Iz sudske prakse Suda proizlazi da usporedivost situacija radi utvrđivanja postojanja povrede načela jednakog postupanja treba ocjenjivati s obzirom na predmet i cilj predmetnog nacionalnog propisa (vidjeti u tom smislu presude od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 25. i 26.; od 9. ožujka 2017., Milkova, C‑406/15, EU:C:2017:198, t. 56. i 57. i od 26. lipnja 2018., MB (Promjena spola i starosna mirovina), C‑451/16, EU:C:2018:492, t. 42.).
71
U ovom slučaju, budući da je cilj predmetnog nacionalnog propisa omogućiti NRT‑u da jamči zaštitu potrošača, i to osiguravajući, među ostalim, ujednačenu osnovu za usporedbu poslovnih ponuda i omogućujući bolju kontrolu troškova primljene usluge, razlike koje se odnose na značajke različitih kategorija usluga o kojima je riječ, osobito one koje se odnose na prevagu određenih intervala produljenja tih ponuda i izdavanja računa na različitim tržištima kao i one koje se odnose na načine plaćanja cijene tih usluga, navedene u točki 34. ove presude, upućuju na neusporedivost situacija tih kategorija usluga.
72
U tim okolnostima, čini se da predmetna odluka u različitim situacijama postupa na različit način.
73
Iz toga slijedi da je, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, izvršavanje ovlasti koje su, u okviru donošenja predmetne odluke, dodijeljene AGCOM‑u nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku, proporcionalno ciljevima koji se nastoje postići i u skladu s načelom jednakog postupanja.
74
Međutim, valja podsjetiti na to da, u kontekstu minimalnog usklađivanja, države članice mogu zadržati ili donijeti strože mjere u tom području, sve dok te mjere, među ostalim, nisu takve da mogu ozbiljno ugroziti rezultat propisan direktivom o kojoj je riječ (vidjeti u tom smislu presudu od 7. srpnja 2016., Muladi, C‑447/15, EU:C:2016:533, t. 43.).
75
U tom pogledu, čak i pod pretpostavkom da se nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku predviđaju strože odredbe u području zaštite potrošača od onih propisanih Okvirnom direktivom i Direktivom o univerzalnoj usluzi, valja istaknuti da se, suprotno onomu što je tvrdilo društvo Fastweb u svojim pisanim očitovanjima, ne može smatrati da taj propis ograničavanjem mogućnosti telefonskih operatora da promijene interval svojih poslovnih ponuda, ograničava tržišno natjecanje između operatora usluga telefonije u Italiji, s obzirom na to da su oni i dalje slobodni sudjelovati u takvom tržišnom natjecanju, među ostalim, na temelju cijene i kakvoće ponuđenih usluga.
76
Usto, kad je riječ o člancima 20. i 21. Direktive o univerzalnoj usluzi, valja smatrati da se navedenim propisom ne povređuju ti članci. Naime, kako proizlazi iz njihova teksta, oni se odnose na informacije koje se moraju navesti u ugovorima o pružanju usluga povezivanja na javnu komunikacijsku mrežu i/ili javno dostupne usluge elektroničkih komunikacija, na pravo pretplatnika na raskid ugovora u slučaju izmjene i na obveze transparentnosti i objave podataka, koje se mogu nametnuti poduzećima operatorima elektroničkih komunikacijskih mreža i/ili javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga. Nasuprot tomu, navedene odredbe ne odnose se na uvjete izvršenja ugovora o pružanju elektroničkih komunikacijskih usluga, u koje spada problematika intervala produljenja poslovnih ponuda i izdavanja računa.
77
Isto vrijedi i za članak 22. te direktive koji se odnosi na podatke o kakvoći usluga koje poduzeća koja nude javno dostupne elektroničke komunikacijske mreže i/ili usluge mogu biti dužna objavljivati i zahtjeve u pogledu kakvoće usluge koje NRT‑ovi mogu odrediti.
78
Stoga se ne može smatrati da nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku može ozbiljno ugroziti postizanje rezultata propisanog Okvirnom direktivom i Direktivom o univerzalnoj usluzi.
79
Na temelju prethodnih razmatranja može se zaključiti da je nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku u skladu s navedenim direktivama.
Članci 49. i 56. UFEU‑a
80
Sud koji je uputio zahtjev također želi doznati je li navedeni nacionalni propis u skladu s člancima 49. i 56. UFEU‑a.
81
Valja podsjetiti na to da se ograničenjima slobode poslovnog nastana i/ili slobode pružanja usluga smatraju sve mjere koje zabranjuju, ometaju ili umanjuju privlačnost korištenja sloboda zajamčenih člancima 49. i 56. UFEU‑a (presuda od 22. siječnja 2015., Stanley International Betting i Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, t. 45.).
82
Pojam ograničenja obuhvaća mjere koje poduzima država članica koje, iako se jednako primjenjuju, utječu na pristup gospodarskih subjekata drugih država članica tržištu (presude od 29. ožujka 2011., Komisija/Italija, C‑565/08, EU:C:2011:188, t. 46. i od 14. veljače 2019., Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, t. 64.).
83
U glavnom predmetu nije sporno da se mjere iz predmetne odluke, koje su donesene u skladu s relevantnim nacionalnim propisom, primjenjuju bez obzira na mjesto poslovnog nastana pružatelja usluga telefonije.
84
Međutim, društvo Fastweb tvrdi da te mjere predstavljaju ograničenje slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga jer je Talijanska Republika jedina država članica u kojoj NRT ima ovlast određivanja najkraćih intervala izdavanja računa i, slijedom toga, kako bi se operator s poslovnim nastanom u drugoj državi članici prilagodio talijanskom regulatornom okviru treba, među ostalim, usvojiti drukčiji sustav upravljanja i izdavanja računa, što ga izlaže dodatnim administrativnim troškovima.
85
U tom pogledu, valja podsjetiti na to da propisi države članice ne predstavljaju ograničenje u smislu UFEU‑a zbog same činjenice da druge države članice prema pružateljima sličnih usluga koji imaju poslovni nastan na njihovu području primjenjuju blaže ili ekonomski povoljnije propise (presuda od 12. rujna 2013., Konstantinides, C‑475/11, EU:C:2013:542, t. 47. i navedena sudska praksa).
86
Iz toga proizlazi da se, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 50. i 51. svojeg mišljenja, postojanje ograničenja u smislu UFEU‑a ne može izvesti iz same činjenice da ograničenja uvedena predmetnom odlukom ne postoje u drugim državama članicama.
87
U ovom slučaju iz spisa kojim Sud raspolaže ne proizlazi da bi navodni dodatni administrativni troškovi, na koje se poziva društvo Fastweb, sami po sebi mogli odvratiti gospodarske subjekte iz drugih država članica od ostvarivanja sloboda zajamčenih člancima 49. i 56. UFEU‑a.
88
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo, treće i četvrto pitanje valja odgovoriti tako da članke 49. i 56. UFEU‑a, članak 8. stavak 1. prvi podstavak, članak 8. stavak 2. točku (a), članak 8. stavak 4. točke (b) i (d), članak 8. stavak 5. točku (b) Okvirne direktive te članke 20., 21. i 22. Direktive o univerzalnoj usluzi, u vezi s načelima proporcionalnosti i jednakog postupanja, treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis koji NRT‑u dodjeljuje ovlast donošenja odluke kojom se, s jedne strane, operatorima usluga pokretne telefonije nalaže primjena intervala produljenja poslovne ponude i intervala izdavanja računa koji nisu kraći od četiri tjedna i, s druge strane, operatorima usluga nepokretne telefonije i s njima povezanih usluga nalaže primjena intervala produljenja takvih ponuda i intervala izdavanja računa u trajanju od jednog ili više mjeseci, pod uvjetom da se dvije kategorije usluga o kojima je riječ nalaze u različitim situacijama, s obzirom na predmet i svrhu nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku.
Troškovi
89
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
Članke 49. i 56. UFEU‑a, članak 8. stavak 1. prvi podstavak, članak 8. stavak 2. točku (a), članak 8. stavak 4. točke (b) i (d), članak 8. stavak 5. točku (b) Direktive 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140/CE Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009., te članke 20., 21. i 22. Direktive 2002/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (Direktiva o univerzalnoj usluzi), kako je izmijenjena Direktivom 2009/136/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009., u vezi s načelima proporcionalnosti i jednakog postupanja,
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi nacionalni propis koji nacionalnom regulatornom tijelu dodjeljuje ovlast donošenja odluke kojom se, s jedne strane, operatorima usluga pokretne telefonije nalaže primjena intervala produljenja poslovne ponude i intervala izdavanja računa koji nisu kraći od četiri tjedna i, s druge strane, operatorima usluga nepokretne telefonije i s njima povezanih usluga nalaže primjena intervala produljenja takvih ponuda i intervala izdavanja računa u trajanju od jednog ili više mjeseci, pod uvjetom da se dvije kategorije usluga o kojima je riječ nalaze u različitim situacijama, s obzirom na predmet i svrhu tog nacionalnog propisa.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski