DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
13 avril 2011(*)
« Agriculture – Organisation commune des marchés – Distribution de denrées alimentaires provenant des stocks d’intervention au bénéfice des personnes les plus démunies – Règlement (CE) n° 983/2008 – Plan d’attribution aux États membres de ressources imputables à l’exercice 2009 pour le programme de distribution – Mobilisations sur le marché – Recours en annulation »
Dans l’affaire T‑576/08,
République fédérale d’Allemagne, représentée initialement par MM. M. Lumma et B. Klein, puis par MM. Lumma, Klein, T. Henze et N. Graf Vitzthum, en qualité d’agents,
partie requérante,
soutenue par
Royaume de Suède, représenté par Mmes A. Falk, K. Petkovska, S. Johannesson et M. A. Engman, en qualité d’agents,
partie intervenante,
contre
Commission européenne, représentée par M. F. Erlbacher et Mme A. Szmytkowska, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Royaume d’Espagne, représenté par Mme B. Plaza Cruz, en qualité d’agent,
par
République française, représentée par MM. G. de Bergues et B. Cabouat, en qualité d’agents,
par
République italienne, représentée initialement par Mme I. Bruni, en qualité d’agent, puis par M. P. Gentili, avvocato dello Stato,
et par
République de Pologne, représentée initialement par M. M. Dowgielewicz, puis par M. M. Szpunar, et enfin par MM. Szpunar, B. Majczyna et M. Drwiecki, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande d’annulation partielle du règlement (CE) n° 983/2008 de la Commission, du 3 octobre 2008, relatif à l’adoption d’un plan portant attribution aux États membres de ressources imputables à l’exercice 2009 pour la fourniture de denrées alimentaires provenant des stocks d’intervention au bénéfice des personnes les plus démunies de la Communauté (JO L 268, p. 3),
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. M. Prek (rapporteur), faisant fonction de président, S. Soldevila Fragoso et S. Frimodt Nielsen, juges,
greffier : Mme K. Andová, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 9 septembre 2010,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1        Le considérant 10 du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil, du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement « OCM unique ») (JO L 299, p. 1) est rédigé de la manière suivante :
« Afin de stabiliser les marchés et d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, un système de soutien des prix différencié en fonction des secteurs a été mis en place […] Ces mesures prennent la forme d’une intervention publique ou d’un paiement d’aides pour le stockage privé des produits des secteurs des céréales, du riz, du sucre, de l’huile d’olive et des olives de table, de la viande bovine, du lait et des produits laitiers, de la viande de porc et des viandes ovine et caprine. Eu égard aux objectifs du présent règlement, il est donc nécessaire de maintenir les mesures de soutien des prix lorsque celles-ci sont prévues dans les instruments élaborés à l’époque, sans y apporter de modifications importantes par rapport à la situation juridique existante. »
2        Le considérant 18 du même règlement est rédigé de la manière suivante :
« Grâce à ses stocks d’intervention de divers produits agricoles, la Communauté dispose du moyen potentiel d’apporter une contribution notable au bien-être de ses citoyens les plus démunis. Il est dans son intérêt d’exploiter durablement ce potentiel jusqu’à la réduction des stocks à un niveau normal par l’instauration des mesures appropriées. Dans cet esprit, le règlement (CEE) n° 3730/87 du Conseil, du 10 décembre 1987, fixant les règles générales applicables à la fourniture à certaines organisations de denrées alimentaires provenant des stocks d’intervention et destinées à être distribuées aux personnes les plus démunies de la Communauté a, jusqu’ici, permis la distribution de nourriture par les organisations caritatives. Il convient de maintenir et d’inclure dans le présent règlement cette mesure sociale importante, qui peut se révéler extrêmement précieuse pour les personnes défavorisées. »
3        La sous-section IV, intitulée « Écoulement des stocks d’intervention », de la section II du chapitre I du titre I de la partie II du règlement OCM unique regroupe les articles 25 à 27.
4        Selon l’article 25 du règlement OCM unique, « [l]’écoulement des produits achetés dans le cadre de l’intervention publique a lieu dans des conditions telles que toute perturbation du marché soit évitée et que l’égalité d’accès aux marchandises ainsi que l’égalité de traitement des acheteurs soient assurées ».
5        L’article 27 du même règlement, intitulé « Distribution dans la Communauté aux personnes les plus démunies », dispose :
« 1. Les produits des stocks d’intervention sont mis à la disposition de certains organismes désignés en vue de permettre la distribution de denrées alimentaires aux personnes les plus démunies de la Communauté conformément à un plan annuel.
La distribution est effectuée :
a)      gratuitement, ou
b)      à un prix ne dépassant en aucun cas un niveau justifié par les coûts supportés dans l’exécution de l’action par les organismes désignés.
2. Un produit peut être mobilisé sur le marché communautaire dans le cas où :
a)      ce produit est temporairement indisponible dans les stocks d’intervention dans la Communauté lors de la mise en œuvre du plan annuel visé au paragraphe 1, dans la mesure nécessaire pour permettre la réalisation dudit plan dans un ou plusieurs États membres, et à condition que les coûts restent dans les limites des dépenses prévues à cet effet dans le budget communautaire, ou
b)      la réalisation du plan impliquerait de recourir à un transfert intracommunautaire, portant sur de petites quantités, de produits détenus à l’intervention dans un État membre autre que celui ou ceux où le produit est requis.
3. Les États membres concernés désignent les organisations visées au paragraphe 1 et informent la Commission en temps utile chaque année de leur souhait d’appliquer ou non ce régime.
4. Les produits visés aux paragraphes 1 et 2 sont remis gratuitement aux organismes désignés. Leur valeur comptable est égale au prix d’intervention, pondéré le cas échéant par des coefficients tenant compte des différences de qualité.
5. Sans préjudice de l’article 190, les produits fournis au titre des paragraphes 1 et 2 du présent article sont financés par des crédits de la ligne budgétaire appropriée du FEAGA, à l’intérieur du budget des Communautés européennes […] »
6        L’article 1er du règlement (CEE) n° 3149/92 de la Commission, du 29 octobre 1992, portant modalités d’application de la fourniture de denrées alimentaires provenant des stocks d’intervention au bénéfice des personnes les plus démunies de la Communauté (JO L 313, p. 50) dispose :
« 1. Les États membres désireux d’appliquer l’action au profit des personnes les plus démunies de la Communauté, instituée par le règlement […] n° 3730/87, en informent la Commission chaque année au plus tard le 1er février précédant la période d’exécution du plan annuel visé à l’article 2.
2. Les États membres concernés communiquent à la Commission au plus tard le 31 mai :
a)      les quantités de chaque type de produit […] nécessaires pour exécuter le plan sur leur territoire pour l’exercice considéré ;
[…] »
7        Selon l’article 2 du même règlement :
« 1. La Commission adopte chaque année avant le 1er octobre un plan annuel de distribution de denrées alimentaires au profit des personnes les plus démunies, ventilé par État membre concerné. Aux fins de la répartition des ressources entre les États membres, la Commission tient compte des meilleures estimations concernant le nombre de personnes les plus démunies dans les États membres concernés. Elle tient également compte de l’exécution et des utilisations opérées lors des exercices précédents […]
2. La Commission, avant d’établir le plan annuel, consulte les principales organisations familiarisées avec les problèmes des personnes les plus démunies de la Communauté.
3. Le plan détermine en particulier :
1)      Pour chacun des États membres qui appliquent l’action, les éléments repris ci-dessous :
a)      les moyens financiers maximaux mis à disposition pour exécuter leur part du plan ;
b)      la quantité de chaque type de produit à retirer des stocks détenus par les organismes d’intervention ;
c)      l’allocation mise à leur disposition, pour chaque produit, en vue de l’achat sur le marché communautaire pour le cas d’indisponibilité temporaire dudit produit dans les stocks détenus par les organismes d’intervention, constatée lors de l’adoption du plan annuel.
Cette allocation est déterminée, pour chaque produit, en tenant compte de la quantité qui figure dans leur communication visée à l’article 1er paragraphe 2, des quantités de produits requis indisponibles dans les stocks d’intervention, des produits demandés et attribués au cours des exercices précédents ainsi que de l’utilisation effective de ces derniers.
[…] »
8        L’article 3 du même règlement dispose que la période d’exécution du plan commence le 1er octobre et se termine le 31 décembre de l’année suivante.
9        Selon l’article 4, paragraphe 1 bis, quatrième alinéa, de ce règlement :
« La mobilisation sur le marché, pour un produit donné, ne peut être mise en œuvre que si les fournitures à opérer, à partir de toutes les quantités du produit du même groupe à retirer des stocks d’intervention en application de l’article 2, paragraphe 3, point 1[, sous] b), y compris les quantités à transférer en application de l’article 7, ont été préalablement attribuées. L’autorité nationale compétente informe la Commission de l’ouverture des procédures de mobilisation sur le marché. »
Règlement attaqué
10      Le plan annuel d’attribution aux États membres de ressources pour la fourniture de denrées alimentaires provenant des stocks d’intervention au bénéfice des personnes les plus démunies de la Communauté pour l’exercice 2009 a été établi par le règlement (CE) n° 983/2008 de la Commission, du 3 octobre 2008 (JO L 268, p. 3, ci-après le « règlement attaqué »).
11      Le considérant 4 du règlement attaqué est rédigé de la manière suivante :
« L’article 2, paragraphe 3, point 1[, sous] c), du règlement […] n° 3149/92 prévoit l’octroi d’allocations destinées à l’achat sur le marché de produits temporairement indisponibles dans les stocks d’intervention. Les stocks de céréales propres à la consommation humaine actuellement détenus par les organismes d’intervention sont très réduits et des dispositions ont déjà été prises quant à leur vente sur le marché. En outre, aucun stock de riz et de lait écrémé en poudre n’est actuellement détenu par les organismes d’intervention et aucune mise à l’intervention de ces produits agricoles n’est prévue pour 2008. Il importe donc de fixer lesdites allocations afin de permettre l’achat sur le marché des céréales, du lait écrémé en poudre ainsi que du riz nécessaires à la mise en œuvre du plan pour l’exercice 2009. »
12      L’article 1er du règlement attaqué dispose :
« Pour 2009, la distribution de denrées alimentaires destinées aux personnes les plus démunies de la Communauté, en application de l’article 27 du règlement [OCM unique], est réalisée conformément au plan annuel de distribution établi à l’annexe I du présent règlement. »
13      Selon l’article 2 du règlement attaqué, « [l]es allocations aux États membres destinées à l’achat sur le marché de céréales, de lait écrémé en poudre et de riz, conformément au plan visé à l’article 1er, sont fixées à l’annexe II » de ce même règlement.
14      L’annexe I, sous a), du règlement attaqué fixe les moyens financiers mis à disposition pour exécuter le plan dans chaque État membre à un montant total de 496 millions d’euros.
15      L’annexe II du règlement attaqué fixe les allocations aux États membres destinées à l’achat de produits sur le marché communautaire dans la limite des montants fixés à l’annexe I, sous a), de celui-ci à un montant total de 431 420 891 euros.
16      Le budget général de l’Union européenne pour l’exercice 2009 a été adopté le 18 décembre 2008 (JO 2009, L 69, p. 1). Ce dernier prévoyait des crédits pour un montant de 500 millions d’euros destinés à des programmes alimentaires en faveur des personnes les plus démunies de la Communauté européenne.
Procédure et conclusions des parties
17      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 23 décembre 2008, la République fédérale d’Allemagne a introduit le présent recours.
18      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 6 avril 2009, la République italienne a demandé à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions de la Commission des Communautés européennes.
19      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 8 avril 2009, la République française a demandé à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions de la Commission.
20      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 14 avril 2009, le Royaume de Suède a demandé à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions de la République fédérale d’Allemagne.
21      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 16 avril 2009, la République de Pologne a demandé à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions de la Commission.
22      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 27 mai 2009, le Royaume d’Espagne a demandé à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions de la Commission.
23      Par ordonnance du 3 juin 2009, le président de la cinquième chambre du Tribunal a admis les interventions de la République française, de la République italienne, de la République de Pologne et du Royaume de Suède. Ces intervenants ont déposé leurs mémoires dans les délais impartis.
24      La demande d’intervention du Royaume d’Espagne ayant été présentée après l’expiration du délai de six semaines visé à l’article 115, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, par ordonnance du président de la cinquième chambre du 8 septembre 2009, le Royaume d’Espagne a été admis à intervenir au soutien des conclusions de la Commission et à présenter ses observations lors de la procédure orale.
25      Par décision du président du Tribunal, la composition de la cinquième chambre du Tribunal a été modifiée aux fins de la présente procédure.
26      Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
27      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 9 septembre 2010.
28      La République fédérale d’Allemagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler le règlement attaqué ;
–        limiter les effets de l’annulation à l’article 2 et à l’annexe II du règlement attaqué et les « suspendre » ;
–        condamner la Commission aux dépens.
29      Le Royaume de Suède conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        faire droit au recours introduit par la République fédérale d’Allemagne ;
–        « maintenir en vigueur » les effets du règlement annulé.
30      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        « faire abstraction » de l’ensemble des références faites à l’avis du service juridique du Conseil, du 17 octobre 2008 ;
–        rejeter le recours comme non fondé ;
–        à titre subsidiaire, limiter et « suspendre » les effets de l’annulation du règlement attaqué ;
–        condamner la République fédérale d’Allemagne aux dépens.
31      La République française conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la République fédérale d’Allemagne aux dépens.
32      La République italienne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        à titre subsidiaire, rejeter le recours comme non fondé ;
–        dans le cas de l’annulation du règlement attaqué, déclarer que tous les effets de ce dernier doivent être considérés comme définitifs ;
–        condamner la République fédérale d’Allemagne aux dépens.
33      Le Royaume d’Espagne et la République de Pologne concluent à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours.
En droit
Sur les fins de non-recevoir soulevées par la République italienne et la République de Pologne
Arguments des parties
34      La République italienne et la République de Pologne soutiennent que le présent recours est irrecevable.
35      En particulier, la République italienne soutient que la République fédérale d’Allemagne aurait dû contester le budget communautaire pour 2009 dans sa partie concernant les allocations destinées aux achats sur les marchés agricoles. Dans la mesure où le règlement attaqué ne ferait que répartir ces allocations, un recours contre ce dernier serait tardif et donc irrecevable.
36      La République de Pologne, quant à elle, fait valoir que le présent recours vise en fait à remettre en cause les règles fondamentales du mécanisme de distribution contenues dans le règlement OCM unique, sur la base duquel le règlement attaqué a été adopté, ainsi que la procédure d’élaboration des plans annuels de distribution, définie par le règlement n° 3149/92.
37      La République fédérale d’Allemagne fait valoir que ces deux intervenantes ne sont pas recevables à soulever de telles fins de non-recevoir, puisque, selon la jurisprudence, les intervenantes ne pourraient pas opposer une fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité du recours lorsque la partie principale ne l’a pas fait.
Appréciation du Tribunal
38      Le Tribunal constate que la Commission n’a pas conclu à l’irrecevabilité du recours et s’est limitée à demander que le recours soit rejeté sur le fond. Or, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 40, quatrième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable à la procédure devant le Tribunal en vertu de 1’article 53, premier alinéa, dudit statut, les conclusions de la requête en intervention ne peuvent avoir d’autre objet que le soutien des conclusions de l’une des parties. En outre, aux termes de l’article 116, paragraphe 3, du règlement de procédure, la partie intervenante accepte le litige dans l’état où il se trouve lors de son intervention.
39      Il en résulte que la République italienne et la République de Pologne n’ont pas qualité pour soulever une fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité du recours et que le Tribunal n’est dès lors pas tenu d’examiner les moyens d’irrecevabilité qu’elles invoquent (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 24 mars 1993, CIRFS e.a./Commission, C‑313/90, Rec. p. I‑1125, points 20 à 22, et arrêt du Tribunal du 27 novembre 1997, Kaysersberg/Commission, T‑290/94, Rec. p. II‑2137, point 76). Il y a donc lieu de rejeter les fins de non-recevoir soulevées par la République italienne et la République de Pologne.
Sur la demande de la Commission de ne pas prendre en compte les références, effectuées dans la requête, à l’avis du service juridique du Conseil de l’Union européenne du 17 octobre 2008
40      La Commission fait valoir que la production de l’avis en cause qui concerne la proposition de la Commission de modification du règlement OCM unique n’a été ni autorisée par le Conseil ni ordonnée par le Tribunal. Par conséquent, aucune des références à celui-ci dans la requête ne devrait, selon une jurisprudence constante, être prise en compte par le Tribunal.
41      La République fédérale d’Allemagne précise que cet avis, sans importance fondamentale pour la solution du présent litige, avait déjà fait l’objet d’un rapport officiel et qu’il a été évoqué, dans la requête, d’une manière très générale.
42      Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il serait contraire à l’intérêt public qui veut que les institutions puissent bénéficier des avis de leur service juridique, donnés en toute indépendance, d’admettre que de tels documents internes puissent être produits par des personnes autres que les services à la demande desquels ils ont été établis dans un litige devant le Tribunal sans que leur production ait été autorisée par l’institution concernée ou ordonnée par la juridiction (ordonnance de la Cour du 23 octobre 2002, Autriche/Conseil, C‑445/00, Rec. p. I‑9151, point 12 ; arrêt du Tribunal du 8 novembre 2000, Ghignone e.a./Conseil, T‑44/97, RecFP p. I‑A‑223 et II‑1023, point 48, et ordonnance du Tribunal du 10 janvier 2005, Gollnisch e.a./Parlement, T‑357/03, Rec. p. II‑l, point 34).
43      Dès lors, il convient de faire droit à la demande de la Commission de ne pas tenir compte des références, effectuées dans la requête, à l’avis du service juridique du Conseil du 17 octobre 2008.
Sur le fond
Arguments des parties
44      La République fédérale d’Allemagne, soutenue par le Royaume de Suède, soulève un moyen unique, selon lequel le règlement attaqué a été adopté en violation de l’article 27 du règlement OCM unique, lu à la lumière de son considérant 18 énonçant l’intérêt de la Communauté d’exploiter durablement les produits agricoles jusqu’à la réduction des stocks à un niveau normal, ainsi que des articles 33 CE et 37 CE. Le règlement attaqué aurait « perdu tout lien » avec la politique agricole commune (PAC) et serait en réalité un élément de la politique sociale.
45      En premier lieu, l’article 27 du règlement OCM unique, faisant partie de la sous-section IV, intitulée « Écoulement des stocks d’intervention », de la section II du chapitre I du titre I de la partie II du règlement OCM unique, autoriserait l’achat supplémentaire sur les marchés de denrées alimentaires uniquement dans le cas où un produit est temporairement indisponible dans les stocks d’intervention lors de la mise en œuvre du plan annuel, dans la mesure nécessaire pour permettre la réalisation de ce plan dans un ou plusieurs États membres.
46      Or, premièrement, le règlement attaqué ne concernerait pas l’achat de produits qui ne seraient que « temporairement indisponible[s] dans les stocks d’intervention ». En effet, alors que cette condition exigerait que les stocks d’intervention existants soient distribués en premier et que les achats supplémentaires soient de nature provisoire et exceptionnelle, le rapport entre les denrées provenant de stocks d’intervention et celles achetées en sus se serait inversé, la proportion de ces dernières par rapport au volume total du plan étant passée de 18,06 % en 2006 à 85,35 % en 2008 et à 86,98 % en 2009. En outre, selon les prévisions de la Commission sur l’évolution des stocks d’intervention, cette situation devrait s’inscrire dans la durée.
47      Quant au budget alloué pour la réalisation du plan en 2009, il aurait été augmenté et serait passé à 500 millions d’euros, sans que cette hausse par rapport aux années précédentes puisse se justifier par l’augmentation des prix des produits couverts par le plan. La République fédérale d’Allemagne met également en doute la conformité de la procédure d’adoption du plan avec le règlement n° 3149/92 en faisant valoir que, sur la base de l’augmentation annoncée du budget alloué au plan, la Commission avait invité les États membres, après la date limite prévue à cet égard, à reconsidérer leurs demandes de produits nécessaires pour exécuter le plan.
48      Deuxièmement, l’indisponibilité des produits dans les stocks d’intervention devrait se présenter « lors de la mise en œuvre du plan annuel ». Selon la République fédérale d’Allemagne, cette condition devrait être interprétée dans le sens qu’un achat pourrait être prévu dans le cas de produits manquants au cours de l’exercice annuel du plan ou bien s’il était constaté, lors de l’établissement du plan annuel, que les stocks d’intervention existants ne suffiraient probablement ou sûrement pas. Or, le règlement attaqué aurait alloué des fonds pour l’achat des produits pour lesquels, dès l’établissement du plan, aucun stock d’intervention n’aurait été prévu dans l’année.
49      Troisièmement, le plan fixé ne serait pas fondé sur les volumes des stocks d’intervention existants ou attendus, mais uniquement sur les besoins déclarés par les États membres participants et ne correspondrait pas, par conséquent, à ce qui est « nécessaire » pour sa réalisation. Selon la République fédérale d’Allemagne, le volume du plan doit être lié aux stocks d’intervention. Ainsi, l’article 43, sous g), du règlement OCM unique habiliterait la Commission à élaborer un plan annuel uniquement conformément à son article 27, paragraphe 1, prévoyant la distribution des produits des stocks d’intervention.
50      En second lieu, la République fédérale d’Allemagne soutient que le plan adopté par le règlement attaqué ne poursuit aucun des objectifs de l’article 33 CE. Elle rappelle la jurisprudence de la Cour selon laquelle le choix de la base juridique d’un acte doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l’acte. Selon elle, la réglementation en cause n’est pas relative à la production et à la commercialisation de produits agricoles et n’est pas une mesure adoptée dans le cadre de la PAC.
51      En effet, contrairement à l’appréciation de la Commission, le plan concerné aurait « perdu tout lien » avec la PAC et notamment avec l’objectif de stabilisation des marchés au sens de l’article 33, paragraphe 1, sous c), CE. Une diminution tellement forte des stocks d’intervention étant survenue et le plan étant principalement fondé sur l’achat de denrées, cette mesure ne ferait plus partie du marché agricole, mais se situerait en aval de celui-ci. Le plan litigieux ne serait concerné par les articles 33 CE et 37 CE que comme étant un élément accessoire du mécanisme d’intervention, son objectif premier étant social. Or, selon la jurisprudence de la Cour, le domaine d’application de la PAC serait limité lorsqu’un acte juridique a certains effets sur l’agriculture qui ne sont qu’accessoires par rapport à l’objectif principal.
52      De même, contrairement à l’affirmation de la Commission, le programme d’aide alimentaire communautaire ne contribuerait pas non plus à assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs au sens de l’article 33, paragraphe 1, sous e), CE. En effet, puisque les denrées seraient offertes aux personnes les plus démunies, l’objectif d’un prix raisonnable ne serait absolument pas réalisable. Selon la jurisprudence de la Cour, le caractère raisonnable du prix ne saurait s’identifier avec les prix les plus bas possibles.
53      Selon la République fédérale d’Allemagne, ses conclusions seraient confirmées par le projet de la Commission, du 17 septembre 2008, de modification du règlement OCM unique, qui prévoirait notamment de supprimer la limitation des achats aux situations d’indisponibilité temporaire des stocks d’intervention. Cette modification répondrait à une nécessité d’adaptation du droit dérivé à la réalité, ce que la Commission aurait confirmé.
54      Quant au règlement n° 3149/92, celui-ci ne serait pas en soi contraire au droit de l’Union, mais il devrait être lu à la lumière des normes supérieures de droit et ne pourrait en aucun cas déroger à celles-ci.
55      S’agissant du Royaume de Suède, en premier lieu, il ajoute que le règlement OCM unique prévoit, en principe, uniquement l’utilisation des stocks d’intervention et que l’achat notable de produits sur le marché communautaire représente un « contournement » de ce règlement. Les conditions pour l’achat des produits fixées dans l’article 27, paragraphe 2, de ce règlement devraient être interprétées de manière restrictive, puisqu’il s’agirait d’exceptions.
56      Concernant le moment où il est possible de procéder aux achats, le Royaume de Suède évoque la possibilité d’une certaine différence de libellé entre les différentes versions linguistiques de l’article 27 du règlement OCM unique. Selon la version suédoise, l’indisponibilité d’un produit devrait survenir au cours de la mise en œuvre du plan, auquel cas il suffirait d’adopter des amendements au plan annuel. Cette interprétation serait étayée par le contexte et la finalité de cette disposition qui serait celle d’utiliser utilement les stocks d’intervention et non, en premier lieu, d’aider les personnes les plus démunies. De plus, selon l’article 4 du règlement n° 3149/92, il ne pourrait être procédé à l’achat sur le marché d’un produit donné que si les aliments de première nécessité qui doivent être fournis ont déjà été répartis à partir des stocks d’intervention et par des transferts intracommunautaires.
57      Le législateur de l’Union n’aurait jamais voulu prévoir un programme permanent d’aide. Au contraire, sur la base du considérant 18 du règlement OCM unique, la baisse des stocks d’intervention entraînerait une diminution de l’étendue du plan. En revanche, les objectifs de politique sociale ressortiraient clairement des articles 1er et 2 du règlement n° 3149/92.
58      En second lieu, le Royaume de Suède soutient que l’article 27 du règlement OCM unique ne vise pas à assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs, tel que cela est prévu par l’article 33, paragraphe 1, CE. Quant à l’objectif de stabilisation des marchés, il rappelle qu’il résulte d’une jurisprudence constante que celui-ci comporte également une volonté de réduire les excédents dans la Communauté. Or, la répartition des produits fixée par le règlement attaqué ne présenterait pas le lien nécessaire avec les achats d’intervention dans ce but. Une interprétation contraire pourrait aboutir au recours à l’article 37 CE comme base juridique de toute législation destinée à subventionner l’achat de denrées alimentaires.
59      En outre, selon une jurisprudence constante, si l’examen d’un acte communautaire démontre qu’il poursuit une double finalité ou qu’il a une double composante et si l’une de celles-ci est identifiable comme étant principale ou prépondérante, l’acte devrait être fondé sur cette dernière. Le Royaume de Suède considère qu’un acte tel que le règlement attaqué pourrait être adopté sur la base de l’article 308 CE.
60      Soutenue par le Royaume d’Espagne, la République française, la République italienne et la République de Pologne, la Commission fait valoir que le règlement attaqué est conforme au règlement OCM unique ainsi qu’au règlement n° 3149/92.
61      En premier lieu, la Commission fait valoir que l’argumentation de la République fédérale d’Allemagne concernant l’interprétation de l’article 33 CE est dénuée de pertinence. Cependant, pour répondre à la critique selon laquelle le règlement attaqué ne poursuivrait pas les objectifs de cet article, la Commission rappelle la jurisprudence selon laquelle une réglementation doit être rattachée au domaine de l’agriculture, et donc à l’article 37 CE, lorsque les produits concernés par cette réglementation sont énumérés à l’annexe I du traité CE et lorsque la réglementation en cause contribue à la réalisation d’un ou de plusieurs objectifs de la PAC, ce qui serait le cas des produits concernés par l’article 27 du règlement OCM unique.
62      En effet, l’article 33 CE aurait pour finalité la stabilisation des marchés par l’écoulement et l’achat temporaire de produits sur le marché communautaire et viserait à assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs, dont les personnes les plus démunies, en offrant à celles-ci des produits agricoles à des prix abordables. La Commission ajoute que l’objectif social du plan de distribution avait toujours été clairement affiché par les dispositions de base ainsi que par les articles 2 CE et 3 CE, à la lumière desquels la PAC devrait être interprétée. Ce plan aurait conservé son lien avec la PAC.
63      En second lieu, concernant la prétendue violation de l’article 27 du règlement OCM unique la Commission soutient que la condition de l’indisponibilité des stocks « lors de la mise en œuvre du plan annuel » est remplie si les stocks d’intervention ne sont pas disponibles au cours de la réalisation du plan annuel. En outre, il ressortirait du règlement n° 3149/92 ainsi que du contexte et de la finalité de l’article 27 du règlement OCM unique que la disponibilité des stocks doit être vérifiée au moment de l’adoption du plan annuel. Conformément au règlement n° 3149/92, la programmation de la distribution s’effectuerait à partir du mois de mai de l’année précédente (communication par les États membres de leurs besoins) pour une adoption du plan avant le 1er octobre, date à laquelle celui-ci commencerait à être exécuté. En effet, selon l’article 2, paragraphe 3, point 1, sous c), de ce règlement, l’allocation serait mise à la disposition des États membres pour le cas d’une indisponibilité temporaire d’un produit, constatée lors de l’adoption du plan annuel. Par ailleurs, les arguments de la République fédérale d’Allemagne exposés sur ce point dans la réplique sembleraient aller dans le sens de cette argumentation.
64      Concernant l’« indisponibilité temporaire » des stocks d’intervention, la Commission partage le point de vue de la République fédérale d’Allemagne en ce qui concerne le caractère subsidiaire des achats par rapport aux stocks d’intervention. Cependant, elle fait valoir que, en l’absence de précision de cette condition, cette dernière devrait être interprétée à la lumière de la finalité du règlement OCM unique, en tenant compte du fait que les interventions publiques sur le marché constituent un instrument permanent dans le cadre de la PAC qui a besoin de possibilités d’écoulement appropriées, ce qui ne serait pas contesté par la République fédérale d’Allemagne. Afin de maintenir de telles possibilités, les achats concernés ne seraient pas seulement admissibles, mais indispensables. Ainsi, tant que la constitution de stocks d’intervention de certains produits est juridiquement possible et effectivement suffisamment probable, la Commission aurait l’obligation de prévoir l’achat supplémentaire de tels produits.
65      En outre, la notion d’« indisponibilité temporaire » devrait être comprise dans le contexte d’un examen global effectué sur plusieurs années. Ainsi, conformément à l’article 2 du règlement n° 3149/92, la Commission aurait l’obligation, au moment de l’adoption du plan, de tenir compte de l’utilisation des ressources lors des exercices précédents. En effet, vu le large pouvoir d’appréciation dont disposerait la Commission sur cette question, les achats concernés seraient interdits uniquement dans le cas d’une suppression ou bien d’une suspension à long terme du mécanisme d’intervention pour un produit.
66      Or, tel n’aurait pas été le cas en ce qui concerne le règlement attaqué. En effet, pour satisfaire à l’exigence de l’article 27 du règlement OCM unique, la Commission serait obligée d’effectuer le contrôle de disponibilité pour chaque produit séparément et non pour l’ensemble des stocks d’intervention. Or, premièrement, en vertu de ce règlement, les produits concernés par le plan seraient éligibles aux achats supplémentaires aux fins d’intervention. Deuxièmement, les niveaux des stocks d’intervention des différents produits ne seraient pas constants, mais varieraient au cours des années. Troisièmement, les produits devant être mobilisés en 2009 auraient été indisponibles seulement pour une courte durée. En outre, les nouveaux stocks d’intervention qui seraient en train de se constituer pourraient couvrir une grande partie du plan annuel pour l’exercice 2010. Il s’ensuivrait que la Commission aurait considéré à juste titre que l’indisponibilité de ces stocks n’était que temporaire et qu’elle pouvait prévoir la mobilisation de ces produits sur le marché communautaire.
67      La Commission considère que l’argumentation de la République fédérale d’Allemagne sur ce point est contradictoire et ne répond pas à la question de savoir à partir de quel seuil de stocks d’intervention existants elle pourrait ordonner des achats supplémentaires. L’élément quantitatif avancé par la République fédérale d’Allemagne ne ressortirait pas de la disposition concernée du règlement OCM unique. Il serait en outre contraire à sa finalité et aboutirait à une insécurité juridique lors de son application. En toute hypothèse, ses arguments ne seraient pas de nature à réfuter l’interprétation de cette disposition donnée par la Commission ou à mettre en cause la légalité du règlement attaqué, fondé sur cette interprétation. Le document semestriel produit par la République fédérale d’Allemagne concernerait des prévisions à long terme qui ne seraient pas censées servir de fondement à la décision de la Commission relative à l’exécution des plans annuels. En toute hypothèse, aux fins de l’appréciation de la légalité du règlement attaqué, seule serait pertinente la situation juridique existant au moment de son adoption.
68      Quant à la condition de la nécessité, la Commission rappelle que le plan annuel pour l’exercice 2009 se limite aux dépenses prévues à cet effet dans le budget de l’Union, ainsi que cela serait prescrit par l’article 27, paragraphe 2, sous a), du règlement OCM unique. Conformément à cette disposition, la nécessité ne devrait pas être appréciée sur la base du rapport entre le volume du plan et les stocks d’intervention, mais sur la base des mobilisations nécessaires pour assurer l’exécution du plan dans les États membres participants. Ainsi, elle soutient que, au cours des exercices où le volume des stocks d’intervention était très important, le plan n’avait écoulé qu’une petite partie de ces stocks. En effet, le plan annuel aurait pour objectif de couvrir – dans le cadre des ressources budgétaires imparties – les besoins déclarés par les États membres en tenant compte de leurs meilleures estimations concernant le nombre de personnes les plus démunies.
69      À cet égard, la Commission conteste l’argument de la République fédérale d’Allemagne concernant l’augmentation du budget et soutient que celui-ci n’est pas fixé sur une base abstraite, mais sur la base des coûts pour l’achat d’une certaine quantité de produits aux prix du marché qui auraient fortement augmenté en 2008 et auraient été nettement supérieurs aux prix d’intervention.
70      Selon la Commission, une réduction ou une suppression à court terme du plan en raison d’une diminution temporaire des stocks d’intervention en général et de l’indisponibilité de certains produits en particulier serait contraire à sa finalité. En effet, cela aurait pour effet le retrait de la participation à ce plan des organisations caritatives qui en dépendent et la suppression de l’infrastructure liée à l’instrument d’écoulement des stocks au cours des années suivantes, lesquelles seraient caractérisées par une augmentation de ceux-ci. Cela mettrait en cause les objectifs de stabilisation du marché et de garantie d’un niveau de protection sociale élevé poursuivis par le plan.
71      Enfin, la Commission fait valoir que sa proposition de modification du règlement OCM unique ne produit aucun effet juridique et qu’elle ne peut donc pas faire l’objet du recours.
72      Dans ses observations sur le mémoire en intervention du Royaume de Suède, la Commission conteste l’interprétation selon laquelle les achats supplémentaires ne seraient possibles que lorsque l’indisponibilité des produits dans les stocks d’intervention est survenue au cours de la réalisation du plan. La grande majorité des versions linguistiques de l’article 27 du règlement OCM unique iraient plutôt dans le sens de l’interprétation donnée par la Commission. En outre, celle-ci soutient qu’il ne ressort aucunement du considérant 18 de ce règlement que le législateur avait prévu une diminution de l’étendue du plan dans le cas d’une baisse des volumes de stocks d’intervention disponibles.
73      La République italienne estime, en outre, que l’arrêt du 4 avril 2000, Commission/Conseil (C‑269/97, Rec. p. I‑2257), dans lequel la Cour aurait conclu que les articles 33 CE et 37 CE pouvaient servir de base juridique à l’adoption d’une mesure ayant pour but également et, peut-être, principalement, la protection de la santé publique, est transposable au cas d’espèce. Il ressortirait aussi des dispositions des articles 2 CE, 136 CE et 137 CE que les articles 33 CE et 37CE peuvent constituer la base juridique exclusive de l’adoption de mesures ayant également une finalité sociale, même prédominante, à condition d’utiliser des dispositifs rattachés à la réglementation et à l’intervention sur les marchés agricoles, ce qui serait le cas en ce qui concerne le règlement attaqué.
74      La République italienne rappelle que le règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la PAC (JO L 209, p. 1), prévoit que le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) finance la stabilisation des marchés agricoles. Dès lors que l’article 27 du règlement OCM unique attribue au FEAGA la mission de financer les achats en question, ces derniers constitueraient également des dépenses de stabilisation des marchés agricoles, conformément à l’article 4 du règlement (CEE) n° 3730/87 du Conseil, du 10 décembre 1987, fixant les règles générales applicables à la fourniture à certaines organisations de denrées alimentaires provenant des stocks d’intervention et destinées à être distribuées aux personnes les plus démunies de la Communauté (JO L 352, p. 1), dans les limites de dépenses admissibles à ce titre par l’autorité budgétaire.
75      Il ressortirait du premier considérant du règlement (CE) nº 2535/95 du Conseil, du 24 octobre 1995, modifiant le règlement n° 3730/87 (JO L 260, p. 3), que, malgré la réduction progressive du régime des stocks d’intervention, le législateur de l’Union a voulu maintenir le plan concerné en prévoyant l’achat sur le marché comme une « mesure relais », c’est-à-dire équivalente et non subsidiaire, ni accessoire, par rapport à l’écoulement des stocks, qui serait toujours conforme aux objectifs de la PAC. Sur la base du constat de l’indisponibilité d’un produit, la liberté de manœuvre entre l’écoulement des stocks et les achats sur le marché serait donc limitée uniquement par l’obligation d’utiliser les premiers avant de procéder aux seconds. Cette conclusion serait confirmée par le deuxième considérant du règlement n° 3730/87, par le troisième considérant et par l’article 4 du règlement n° 3149/92, par les troisième et quatrième considérants du règlement (CE) n° 267/96 de la Commission, du 13 février 1996, modifiant le règlement n° 3149/92 (JO L 36, p. 2), ainsi que par le cinquième considérant du règlement (CE) n° 1127/2007 de la Commission, du 28 septembre 2007, modifiant le règlement n° 3149/92 (JO L 255, p. 18).
76      La République italienne qualifie de nécessaires tous les achats destinés à couvrir les besoins envisagés dans le plan qui ne peuvent pas être satisfaits moyennant, au préalable, l’utilisation des stocks d’intervention. Cette condition ne serait toutefois pas liée à l’existence d’un minimum de stocks utilisables et encore moins au fait que ce minimum soit supérieur à celui acheté sur le marché.
77      Concernant l’indisponibilité d’un produit lors de la mise en œuvre du plan, la République italienne soutient que l’article 27 du règlement OCM unique est libellé ainsi, car ce serait à ce moment seulement que doivent se faire les achats nécessaires sur le marché, ce qui serait également conforme à l’article 3 du règlement n° 3149/92. Les achats seraient donc effectués uniquement si l’indisponibilité des stocks se confirme au cours de la mise en œuvre du plan. Cette référence à la période de mise en œuvre du plan n’empêcherait pas d’évaluer l’insuffisance des stocks préalablement, puisque cela serait indispensable pour déterminer l’allocation budgétaire affectée aux achats. Cela serait confirmé par le premier considérant du règlement n° 267/96.
78      La République française, pour sa part, insiste sur l’objectif du règlement attaqué qui serait d’assurer des prix raisonnables aux consommateurs, lequel est contesté par la République fédérale d’Allemagne. En effet, que ce soit contre le versement d’une somme d’argent ou gratuitement, ce règlement viserait précisément à assurer le seul prix pouvant être considéré comme raisonnable pour les personnes les plus démunies, en particulier lorsque celui-ci serait pris globalement avec les prix payés par ces dernières pour les denrées achetées dans le circuit normal de distribution.
79      Elle ajoute que la PAC fait partie des actions de la Communauté énumérées à l’article 3, paragraphe 1, CE dont la mise en œuvre doit notamment permettre, conformément à l’article 2 CE, de promouvoir dans l’ensemble de la Communauté un niveau de protection sociale élevé. La Cour aurait jugé que la poursuite des objectifs de la PAC, notamment dans le cadre des organisations communes de marché, ne saurait faire abstraction d’exigences d’intérêt général telles que la protection des consommateurs ou de la santé et de la vie des personnes et des animaux. L’aide aux personnes les plus démunies serait aussi une exigence d’intérêt général.
80      Concernant le caractère temporaire de l’indisponibilité des stocks d’intervention, la République française soutient que la diminution du recours à ces stocks n’a été particulièrement importante que sur les deux dernières années, à savoir à partir de 2008.
81      La République de Pologne fait valoir que les expressions contenues dans l’article 27 du règlement OCM unique ayant un caractère vague et très général, la Commission jouit d’une marge d’appréciation importante concernant les conditions pour l’achat des denrées sur le marché. En toute hypothèse, la seule interprétation correcte de cet article serait celle donnée par le règlement n° 3149/92. En revanche, si l’argumentation de la République fédérale d’Allemagne concernant la part des achats sur le marché fixée par le règlement attaqué devait être acceptée, cela apporterait une nouvelle condition au mécanisme de distribution que le règlement OCM unique ne prévoirait pas à ce jour. En outre, dans le cadre du large pouvoir d’appréciation de la Commission en matière de PAC, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en ce domaine pourrait affecter sa légalité.
82      S’agissant, plus particulièrement, de la condition d’indisponibilité temporaire des produits, celle-ci ne viserait pas le passé de la mesure concernée, mais son « avenir prévisible ». Ainsi, en l’absence de certitude que les stocks ne se constitueraient pas dans un « avenir prévisible », cette condition resterait remplie.
83      Quant aux objectifs de la PAC, la République de Pologne soutient que, selon la jurisprudence de la Cour, leur interprétation doit être effectuée en tenant compte des objectifs sociaux et économiques généraux de l’Union tels qu’ils sont définis à l’article 2 CE ainsi que de la situation économique et sociale actuelle et des circonstances en perpétuelle évolution. Or, l’interprétation proposée par la République fédérale d’Allemagne ne répondrait pas à ces critères. En particulier, celle-ci ne tiendrait pas compte du changement fondamental de la situation de l’agriculture depuis les derniers élargissements de l’Union.
84      Selon la République de Pologne, les objectifs de la PAC, énumérés à l’article 33, paragraphe 1, CE, peuvent être répartis en deux groupes équivalents, le premier visant à garantir le développement de l’agriculture et le maintien d’un niveau de vie adéquat pour la population rurale et le second visant à garantir la sécurité des approvisionnements et à assurer des prix raisonnables, s’adressant principalement aux consommateurs de denrées alimentaires. À cet égard, elle considère que la République fédérale d’Allemagne assimile, à tort, la notion de prix raisonnable à celle de prix du marché, la première devant être interprétée en tenant compte des circonstances spécifiques du cas d’espèce et ne serait donc pas toujours équivalente à la seconde. En outre, la République fédérale d’Allemagne aurait mal interprété la jurisprudence de la Cour concernant la notion de prix raisonnable, puisque celle-ci ne viserait pas la catégorie spécifique de consommateurs que constituent les personnes les plus démunies.
85      Enfin, la République de Pologne soutient que, indépendamment de leur provenance, les produits agricoles utilisés dans le cadre du mécanisme de distribution réduisent l’excédent de produits présents sur le marché, ce qui contribue à sa stabilisation et à l’amélioration des revenus des personnes travaillant dans le secteur agricole.
86      Lors de l’audience, le Royaume d’Espagne a insisté sur l’exigence de stabilité de la mesure de distribution des denrées aux personnes les plus démunies en soulignant que les achats supplémentaires étaient indispensables pour le maintien et le bon fonctionnement de cette mesure sur plusieurs années. En effet, la mise en place des ressources matérielles et humaines pour l’application du plan uniquement lors des années caractérisées par des stocks excédentaires serait beaucoup trop lourde du point de vue financier et fonctionnel. En outre, cette mesure n’aurait pas seulement un caractère social, puisqu’elle ne bénéficierait pas uniquement aux personnes les plus démunies, mais également au marché agroalimentaire dans son ensemble.
87      La République fédérale d’Allemagne considère que, contrairement à l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Conseil, point 73 supra, auquel fait référence la République italienne, dans la présente affaire, le règlement attaqué n’a pas pour objectif la production et la commercialisation de produits agricoles, mais concerne, à 90 %, des achats de produits agricoles qui sont effectués de manière tout à fait indépendante par rapport aux instruments de la PAC. Elle conteste l’argument de la République italienne selon lequel l’aide alimentaire serait devenue un objectif stable de la PAC, puisque cela serait incompatible avec les règles de délimitation des compétences entre la Communauté et les États membres. En outre, il ne serait pas possible de justifier la qualification d’une mesure de relevant de la PAC en soutenant qu’elle résulte de jure de l’imputation des ressources correspondantes au FEAGA.
88      La République fédérale d’Allemagne souligne aussi que le règlement n° 2535/95 n’est pas pertinent dans la présente affaire et que la conclusion de la République italienne ne porte pas sur la dernière partie du premier considérant de celui-ci. Quant au règlement n° 1127/2007, il ne saurait influer sur l’interprétation de normes de droit de niveau supérieur. Enfin, le règlement n° 3730/87 ne devrait pas être interprété comme s’il prévoyait déjà un élargissement des mesures dans le cadre du programme alimentaire.
89      S’agissant des arguments de la République française concernant la poursuite des objectifs de la PAC dans le règlement attaqué, la République fédérale d’Allemagne souligne que, selon la jurisprudence de la Cour, l’objectif de stabilisation du marché correspond à l’établissement d’un équilibre du marché entre l’offre et la demande, de sorte que les mesures en cause doivent contribuer au fonctionnement du marché commun, ce qui ne serait pas le cas des achats prévus par le règlement attaqué. En outre, le prix maximal pouvant être exigé pour la fourniture de denrées alimentaires se calculerait uniquement en fonction des coûts supportés et ne pourrait donc non plus poursuivre l’objectif visant à assurer des prix raisonnables. Par ailleurs, cet objectif ne serait mentionné ni explicitement ni implicitement dans aucun des actes constituant la base juridique du règlement attaqué.
90      La République fédérale d’Allemagne conteste aussi l’analyse que fait la République française du caractère temporaire de l’indisponibilité des stocks et soutient qu’une part de 20 à 30 % d’achats sur le marché devrait déjà être considérée comme étant importante et que, par conséquent, des difficultés d’approvisionnement existeraient depuis au moins quatre ans.
91      Quant au large pouvoir d’appréciation de la Commission qui ressortirait de la jurisprudence à laquelle fait référence la République de Pologne, il ne concernerait pas, selon la République fédérale d’Allemagne, l’interprétation des objectifs d’une mesure et, par conséquent, la présente affaire.
92      S’agissant du critère de l’indisponibilité temporaire des produits, la République fédérale d’Allemagne considère qu’il existe un lien entre cette indisponibilité et la valeur des achats supplémentaires, puisqu’un tel programme ne peut reposer sur des achats en augmentation durant une assez longue période en constituant la quasi-totalité des fournitures des deux dernières années. Lors de l’appréciation de ce caractère, il serait tout à fait approprié de tenir compte du passé.
93      La République fédérale d’Allemagne évoque le rapport spécial n° 6/2009 de la Cour des comptes des Communautés européennes, intitulé « L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies : une évaluation des objectifs, ainsi que des moyens et des méthodes utilisés », dans lequel celle-ci aurait considéré qu’un programme d’aide alimentaire était, certes, politiquement souhaitable comme mesure sociale, mais qu’il n’était pas compatible avec les dispositions de la PAC et son financement. La Cour des comptes aurait aussi émis des doutes quant à la contribution de ce programme à la régulation du marché.
Appréciation du Tribunal
94      À titre liminaire, il convient de préciser les liens unissant le règlement OCM unique, le règlement n° 3149/92 et le règlement attaqué.
95      Premièrement, il ressort des visas du règlement attaqué que celui-ci a été adopté sur la base du règlement OCM unique, et notamment de son article 43, sous g), en liaison avec l’article 4 du même règlement, ces deux derniers articles faisant référence à l’adoption par la Commission des modalités d’application pour l’établissement du plan annuel visé à l’article 27, paragraphe 1, du règlement OCM unique, ainsi qu’à la procédure à suivre par elle.
96      En outre, il ressort de l’article 1er du règlement attaqué que la distribution de denrées alimentaires aux personnes les plus démunies de la Communauté, en application de l’article 27 du règlement OCM unique, est réalisée conformément au plan annuel.
97      Deuxièmement, en ce qui concerne les liens unissant le règlement attaqué et le règlement n° 3149/92, il convient de souligner que, par ce dernier, la Commission s’est fixée un certain nombre de règles qui conditionnent l’exercice des pouvoirs qu’elle tire du règlement OCM unique.
98      Ainsi, lors de l’adoption du plan annuel, la Commission était aussi tenue de respecter le règlement n° 3149/92. À cet égard, il y a lieu de rappeler que le considérant 1 du règlement attaqué est rédigé de la manière suivante :
« Conformément à l’article 2 du règlement […] n° 3149/92 […], la Commission doit adopter un plan de distribution à financer sur les crédits disponibles au titre de l’exercice 2009. Ce plan doit déterminer en particulier, pour chacun des États membres qui appliquent l’action, les moyens financiers maximaux mis à disposition pour exécuter leur part du plan ainsi que la quantité de chaque type de produit à retirer des stocks détenus par les organismes d’intervention. »
99      Il s’ensuit que la légalité du règlement attaqué doit être appréciée eu égard, d’une part, au règlement OCM unique, qui constitue son fondement juridique, et, d’autre part, au règlement n° 3149/92.
100    Dans l’éventualité d’un conflit entre les dispositions de ces deux derniers règlements, il y a lieu de rappeler que, en vertu du principe du respect de la hiérarchie des normes, un règlement d’exécution ne peut pas déroger aux règles contenues dans l’acte auquel il donne exécution (voir arrêt du Tribunal du 3 mai 2007, Espagne/Commission, T‑219/04, Rec. p. II‑1323, point 66, et la jurisprudence citée).
101    Toutefois, il convient de relever que, en l’espèce, les parties ne soutiennent pas qu’il y ait une quelconque incompatibilité entre le règlement OCM unique et le règlement n° 3149/92, mais chacune d’elles défend une interprétation différente de l’article 27 du règlement OCM unique.
102    L’issue du présent recours dépend donc de l’interprétation de l’article 27 du règlement OCM unique qu’il y a lieu de privilégier.
103    Selon une jurisprudence constante, lorsqu’un texte de droit dérivé de l’Union exige une interprétation, il doit être interprété, dans la mesure du possible, dans le sens de sa conformité avec les dispositions du traité. Un règlement d’exécution doit également faire l’objet, si possible, d’une interprétation conforme aux dispositions du règlement de base (arrêts de la Cour du 24 juin 1993, Dr Tretter, C‑90/92, Rec. p. I‑3569, point 11, et du 10 septembre 1996, Commission/Allemagne, C‑61/94, Rec. p. I‑3989, point 52).
104    Dès lors, il convient d’interpréter le règlement OCM unique dans le sens de sa conformité avec les dispositions pertinentes du traité concernant la PAC dans laquelle il s’insère.
105    À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il y a lieu, pour l’interprétation d’une disposition de droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (voir arrêt de la Cour du 7 juin 2005, VEMW e.a., C‑17/03, Rec. p. I‑4983, point 41, et la jurisprudence citée).
106    Par ailleurs, dès lors que les interprétations littérale et historique d’un règlement, et en particulier de l’une de ses dispositions, ne permettent pas d’en apprécier la portée exacte, il y a lieu d’interpréter la réglementation en cause en se fondant tant sur sa finalité que sur son économie générale (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 31 mars 1998, France e.a./Commission, C‑68/94 et C‑30/95, Rec. p. I‑1375, point 168, et arrêt du Tribunal du 25 mars 1999, Gencor/Commission, T‑102/96, Rec. p. II‑753, point 148).
107    C’est à la lumière de ces principes qu’il y a lieu de d’examiner la légalité du règlement attaqué.
–       Sur le moyen unique, tiré de la prétendue adoption du règlement attaqué en violation du règlement OCM unique et notamment de son article 27
108    Ainsi qu’il ressort du considérant 10 du règlement OCM unique, les achats d’intervention constituent un instrument de la PAC de stabilisation des marchés agricoles et de garantie d’un niveau de vie équitable de la population agricole. L’intervention publique est actuellement régie par les dispositions contenues dans le chapitre I du titre I de la partie II du règlement OCM unique. Un des moyens d’écoulement des stocks d’intervention ainsi constitués est, selon l’article 27 de ce même règlement, leur distribution aux personnes les plus démunies.
109    À cet égard, il convient de rappeler le contexte historique dans lequel s’insère cette disposition.
110    La mesure de distribution de denrées alimentaires aux personnes les plus démunies de la Communauté a été instituée par le règlement n° 3730/87. Il ressortait, notamment, du troisième considérant de ce règlement que, « avec ses stocks d’intervention de divers produits agricoles, la Communauté dispose du moyen potentiel d’apporter une contribution notable au bien-être de ses citoyens les plus démunis » et qu’« il est dans l’intérêt de la Communauté et conforme aux objectifs de la [PAC] d’exploiter durablement ce potentiel jusqu’à la réduction des stocks à un niveau normal par l’instauration des mesures appropriées ».
111    À la suite d’une succession de réformes de la PAC, les stocks d’intervention ont progressivement été réduits et les périodes durant lesquels ces stocks étaient faibles ou inexistants se sont multipliées. Aussi, le règlement nº 3730/87 a été modifié par le règlement nº 2535/95. Ce règlement a introduit la possibilité, sous certaines conditions, de mobiliser certains produits sur le marché.
112    Le premier considérant du règlement nº 2535/95 est rédigé de la manière suivante :
« considérant que le régime établi par le règlement […] n° 3730/87 […] est fondé sur l’existence de stocks publics disponibles à la suite de mesures d’achat pour les organismes d’intervention […] ; qu’il s’est avéré que l’adoption et l’exécution du plan annuel de fournitures de denrées alimentaires peuvent être rendues difficiles par l’indisponibilité temporaire de certains produits de base dans les stocks de l’intervention au cours de l’année ; que ce risque est susceptible de s’accroître compte tenu des mesures prises pour favoriser une meilleure maîtrise des marchés et une meilleure adaptation de la production aux besoins ; qu’il paraît approprié, à titre de mesure relais en pareilles circonstances et pour ne pas compromettre l’adoption et la réalisation des programmes de fournitures, de prévoir la possibilité de mobiliser les produits concernés sur le marché communautaire, dans des conditions toutefois qui ne mettent en cause ni le principe de la fourniture de produits provenant des stocks de l’intervention, ni le cadre des crédits inscrits à cet effet au budget communautaire ».
113    La disposition issue des règlements nos 3730/87 et 2535/95 a été reprise à l’article 27 du règlement OCM unique, dont le considérant 18 rappelle que, « [g]râce à ses stocks d’intervention de divers produits agricoles, la Communauté dispose du moyen potentiel d’apporter une contribution notable au bien-être de ses citoyens les plus démunis », en précisant qu’« [i]l est dans son intérêt d’exploiter durablement ce potentiel jusqu’à la réduction des stocks à un niveau normal par l’instauration des mesures appropriées ». Il ressort du même considérant que c’est dans cet esprit que le règlement n° 3730/87 avait instauré la « mesure sociale » de la distribution de nourriture aux personnes les plus démunies de la Communauté et qu’il convenait de la maintenir et de l’inclure dans le règlement OCM unique.
114    Ainsi qu’il a été rappelé au point 3 ci-dessus, l’article 27 du règlement OCM unique fait partie de la sous-section IV, intitulée « Écoulement des stocks d’intervention », de la section II du chapitre I du titre I de la partie II dudit règlement. Cet article, intitulé « Distribution dans la Communauté aux personnes les plus démunies », dispose, dans son paragraphe 1, que les produits des stocks d’intervention sont mis à la disposition de certains organismes désignés conformément à un plan annuel. Le paragraphe 2, sous a), du même article prévoit qu’un produit peut être mobilisé sur le marché communautaire dans le cas, notamment, où « ce produit est temporairement indisponible dans les stocks d’intervention dans la Communauté lors de la mise en œuvre du plan annuel visé au paragraphe 1, dans la mesure nécessaire pour permettre la réalisation dudit plan dans un ou plusieurs États membres, et à condition que les coûts restent dans les limites des dépenses prévues à cet effet dans le budget communautaire ».
115    Par conséquent, il convient d’interpréter cette disposition comme prévoyant une mesure d’exploitation utile des stocks d’intervention.
116    Force est de constater que le présent litige s’inscrit dans le cadre de l’application d’une réglementation prévoyant deux phases. La principale, celle de l’intervention publique sur le marché, poursuit clairement les objectifs de la PAC, précisés à l’article 33, paragraphe 1, CE, et notamment celui de stabilisation des marchés. La phase consécutive est celle de l’écoulement des stocks d’intervention ainsi constitués dont la distribution des produits aux personnes les plus démunies constitue l’une des modalités. Cette distribution poursuit un objectif social qui ne peut être que secondaire et d’une certaine manière accessoire par rapport aux objectifs primaires de la PAC et peut donc, en principe, s’effectuer uniquement dans les limites des stocks excédentaires et en tenant compte de ce qu’il est « conforme aux objectifs de la [PAC] d’exploiter durablement ce potentiel jusqu’à la réduction des stocks à un niveau normal ».
117    En ce qui concerne la possibilité des achats supplémentaires, il ressort du premier considérant du règlement nº 2535/95 que cette mesure avait été adoptée, parce qu’il « s’[était] avéré que l’adoption et l’exécution du plan annuel de fournitures de denrées alimentaires [pouvaient] être rendues difficiles par l’indisponibilité temporaire de certains produits de base dans les stocks de l’intervention au cours de l’année » et qu’il fallait « à titre de mesure relais en pareilles circonstances et pour ne pas compromettre l’adoption et la réalisation des programmes de fournitures, […] prévoir la possibilité de mobiliser les produits concernés sur le marché communautaire ». En revanche, le même considérant précise que cela doit être effectué « dans des conditions […] qui ne mettent en cause ni le principe de la fourniture de produits provenant des stocks de l’intervention, ni le cadre des crédits inscrits à cet effet au budget communautaire ».
118    Il ressort donc clairement de ce qui précède que cette mesure trouve sa raison d’être dans l’existence des stocks d’intervention et dans le plan annuel pour leur distribution aux personnes les plus démunies. Par conséquent, l’objectif du plan annuel et des achats supplémentaires qu’il détermine ne saurait être, comme l’affirme la Commission, de couvrir les besoins déclarés par les États membres participant au plan, mais de distribuer aux personnes les plus démunies les volumes des stocks d’intervention existants.
119    Ainsi, l’article 27, paragraphe 1, du règlement OCM unique dispose que sont mis à disposition les « produits des stocks d’intervention », alors que, selon son paragraphe 2, sous a), un produit peut être mobilisé sur le marché dans le cas où celui-ci est « temporairement indisponible dans les stocks d’intervention […] lors de la mise en œuvre du plan annuel ». Cela indique que l’achat supplémentaire de tels produits est prévu en tant qu’exception à la règle qui est celle de la distribution des produits des stocks d’intervention. Cette mesure, en tant qu’exception, doit donc faire l’objet d’une interprétation restrictive. Elle ne saurait en aucun cas être élevée au niveau de la règle.
120    L’interprétation restrictive de la notion de « temporairement indisponible […] lors de la mise en œuvre du plan annuel » est également imposée par la précision supplémentaire figurant à l’article 27, paragraphe 2, sous a), du règlement OCM unique, selon laquelle un produit ne peut être mobilisé sur le marché que « dans la mesure nécessaire pour permettre la réalisation du […] plan [annuel], et à condition que les coûts restent dans les limites des dépenses prévues à cet effet dans le budget communautaire ».
121    Il ressort de cette disposition que ce n’est que dans le cas où l’indisponibilité temporaire d’un produit se présente lors de la mise en œuvre du plan annuel que ledit produit peut être acheté sur le marché. Elle suppose également qu’un plan annuel ainsi que le budget prévu pour son exécution aient été adoptés préalablement à une éventuelle mobilisation.
122    Certes, ainsi que l’affirme la Commission, il est vrai que, pour des raisons pratiques d’application, et afin, précisément, de pouvoir adopter le plan et le budget prévu pour son exécution, c’est au moment de l’adoption du plan que la Commission doit être à même de connaître les volumes des produits devant être achetés en sus, car étant indisponibles dans les stocks d’intervention. Cette manière de procéder est, en effet, la seule possible et conforme aux dispositions pertinentes du règlement n° 3149/92.
123    Selon l’article 1er du règlement n° 3149/92, les États membres participants communiquent leurs besoins à la Commission au plus tard le 31 mai précédant la période d’exécution du plan. Selon l’article 2 du même règlement, c’est avant le 1er octobre de la même année que la Commission adopte le plan annuel qui détermine, notamment, « l’allocation mise à [la] disposition [des États membres], pour chaque produit, en vue de l’achat sur le marché communautaire pour le cas d’indisponibilité temporaire dudit produit dans les stocks détenus par les organismes d’intervention, constatée lors de l’adoption du plan annuel ».
124    Cependant, ces dispositions ne sauraient aucunement être comprises comme conférant à la Commission le pouvoir de déterminer le plan indépendamment des volumes de stocks d’intervention existants et/ou estimés pour l’année concernée. Ainsi, si elle doit, aux fins de la détermination des allocations, tenir compte des quantités demandées par les États membres, des quantités de produits requis indisponibles dans les stocks d’intervention ainsi que des produits demandés, attribués et effectivement utilisés au cours des exercices précédents [article 2, paragraphe 3, sous c), deuxième alinéa, du règlement n° 3149/92], elle ne saurait, cependant, dépasser les limites fixées par la norme supérieure de droit, à savoir le règlement OCM unique.
125    En effet, c’est bien au moment de l’adoption du plan qu’incombe à la Commission la responsabilité d’adapter le volume de celui-ci aux volumes des stocks d’intervention. Dans ce cadre, elle dispose, certes, d’une marge de manœuvre, accordée par l’article 27, paragraphe 2, du règlement OCM unique, mais cela ne doit pas conduire à méconnaître la nature exceptionnelle de cette disposition. En effet, les stocks d’intervention devant être appréhendés comme constituant une institution permanente, dont seul le volume change selon les fluctuations du marché et des interventions publiques, l’expression « temporairement indisponible » ne peut pas être interprétée comme faisant référence à un nombre de mois ou d’années, mais en tant que désignant une exception à la règle de la distribution des produits des stocks d’intervention. Les proportions du volume des achats supplémentaires doivent ainsi refléter la nature exceptionnelle de cette mesure par rapport aux volumes totaux du plan annuel, laquelle n’ayant pour but que de pallier les insuffisances qui, selon l’état des stocks, devraient se présenter lors de l’exécution du plan. Dans le cas contraire, il en résulterait une inversion entre la règle et l’exception.
126    Cette conclusion ne va à l’encontre d’aucune des dispositions du règlement n° 3149/92. Par ailleurs, elle est conforme au libellé du premier considérant du règlement nº 2535/95 qui a introduit la possibilité des achats supplémentaires, selon lequel cette possibilité devait être prévue afin de ne pas compromettre l’adoption et la réalisation des programmes de fournitures.
127    En l’espèce, par le règlement attaqué, la Commission a fixé, pour l’exercice 2009, le plan annuel de distribution de denrées alimentaires destinées aux personnes les plus démunies, dans le cadre duquel elle a prévu, à l’annexe II, les allocations aux États membres destinées à l’achat de produits sur le marché d’un montant total de 431 420 891 euros, soit approximativement 89,98 % du volume total du plan qui était de 496 millions d’euros [annexe I, sous a), du règlement attaqué].
128    Force est donc de constater que l’objectif principal du plan annuel contenu dans le règlement attaqué n’était pas l’écoulement des stocks d’intervention, mais la couverture des besoins déclarés par les États membres participant au plan.
129    Par ailleurs, il ressort des annexes de la réplique que, à la suite de la déclaration du président de la Commission relative à l’augmentation de deux tiers du budget prévu pour le programme de distribution de denrées alimentaires aux personnes les plus démunies, la Commission a invité les États participants à réviser les besoins déclarés pour l’exercice 2009 et à les lui communiquer avant la fin du mois d’août 2008, soit après la date limite prévue à l’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 3149/92.
130    Dans ces circonstances, le plan annuel pour l’exercice 2009 ne saurait être considéré comme conforme à l’article 27 du règlement OCM unique, tel qu’il a été interprété ci-dessus.
131    Cette conclusion ne peut être remise en cause par aucun des arguments de la Commission, du Royaume d’Espagne, de la République française, de la République italienne ou de la République de Pologne.
132    La Commission, le Royaume d’Espagne, la République française et la République de Pologne affirment notamment qu’une réduction ou une suppression à court terme du plan en raison d’une diminution temporaire ou de l’indisponibilité de certains produits dans les stocks d’intervention serait contraire à sa finalité, puisque cela aurait pour effet le retrait de la participation à ce plan des organisations caritatives qui en dépendent et la suppression de l’infrastructure liée à l’instrument d’écoulement des stocks au cours des années suivantes, lesquelles seraient caractérisées par une augmentation de ceux-ci. Cela serait contraire aux objectifs de la PAC et rendrait impossible la contribution du programme à l’objectif consistant à assurer un niveau de protection sociale élevé.
133    Cet argument ne saurait prospérer. Premièrement, il convient de relever que l’institution même du plan annuel de distribution de denrées alimentaires aux personnes les plus démunies n’est pas mis en cause dans le cadre du présent recours. Or, conformément à l’article 27 du règlement OCM unique, l’objectif principal de ce plan est la distribution des produits des stocks d’intervention et non la stabilité de la couverture des besoins des organisations caritatives participant au programme. Deuxièmement, il ressort du dossier et des considérations qui précèdent que le plan pour l’exercice 2009 fixé par le règlement attaqué n’a pas seulement été déconnecté des volumes des stocks d’intervention disponibles, mais a prévu des allocations pour les achats supplémentaires dans le cadre d’un budget beaucoup plus important que ceux des trois années précédentes. Dans ces circonstances, il est impossible de considérer que le règlement attaqué avait pour but d’assurer la stabilité du programme concerné.
134    Les arguments de la Commission, de la République française, de la République italienne et de la République de Pologne, selon lesquels l’article 27 du règlement OCM unique ainsi que le règlement attaqué poursuivent les différents objectifs de la PAC, tels que définis à l’article 33, paragraphe 1, CE, même à les supposer exacts, ne sont pas de nature à infirmer la conclusion selon laquelle le règlement attaqué, ainsi qu’il ressort des considérations exposées ci-dessus, viole l’article 27 du règlement OCM unique, article dont la légalité n’est, en tout état de cause, pas remise en cause dans le cadre du présent recours.
135    Dans ce cadre, la jurisprudence invoquée par la Commission, la République italienne, la République de Pologne ainsi que par la République fédérale d’Allemagne, en ce qui concerne la détermination de la base juridique appropriée d’une mesure par rapport aux objectifs poursuivis par cette dernière, n’est pas pertinente en l’espèce. En effet, la présente affaire ne concerne pas la question du choix de la base juridique d’un acte.
136    Enfin, quant aux différents passages des considérants des règlements qui n’ont pas été pris en compte à l’occasion de l’interprétation de l’article 27 du règlement OCM unique effectuée ci-dessus, à savoir les règlements nos 267/96 et 1127/2007, modifiant le règlement n° 3149/92, auxquels la République italienne se réfère, au motif qu’ils révéleraient que l’achat supplémentaire est conditionné uniquement par l’indisponibilité du produit dans les stocks d’intervention dont le volume serait en diminution, il convient de constater qu’ils ne sont pas de nature à remettre en cause l’interprétation de l’article 27 du règlement OCM unique retenue par le Tribunal. En effet, l’interprétation de l’article 27 du règlement OCM unique ne saurait être déterminée par des dispositions de règlements de rang inférieur, adoptés aux fins de son application.
137    Au vu de ce qui précède, il convient de constater que le règlement attaqué a été adopté en violation de l’article 27 du règlement OCM unique.
–       Sur les conséquences de la violation de l’article 27 du règlement OCM unique
138    Dans l’hypothèse où il serait fait droit au recours, la République fédérale d’Allemagne, soutenue par le Royaume de Suède, demande que le Tribunal fasse usage de son pouvoir de décider de limiter les effets de l’annulation à l’article 2 et à l’annexe II du règlement attaqué et de les « suspendre » afin d’éviter que cette annulation puisse affecter la mise en œuvre du plan en faveur d’organisations caritatives au cours de l’exercice 2009 ou – dans le cas où le Tribunal statuerait après la fin de l’exercice – a posteriori.
139    La même conclusion a été formulée par la Commission, soutenue par la République italienne et la République de Pologne.
140    En premier lieu, il convient de constater que, par une telle formulation, la République fédérale d’Allemagne, soutenue par le Royaume de Suède, demande en réalité une annulation partielle du règlement attaqué, à savoir celle de son article 2 et de son annexe II.
141    En effet, il importe de rappeler que, dans le cas d’espèce, ce n’est pas la légalité du mécanisme même de l’attribution des ressources au bénéfice des personnes les plus démunies qui est mise en question, mais le fait que le plan pour l’exercice 2009 arrêté par le règlement attaqué repose principalement sur les achats supplémentaires des produits sur le marché. Eu égard à la conclusion tirée au point 137 ci-dessus, il y a, par conséquent, lieu d’annuler les seules dispositions prévoyant les allocations pour de tels achats, à savoir l’article 2 et l’annexe II du règlement attaqué.
142    En second lieu, il convient de préciser que l’annulation partielle du règlement attaqué intervient à un moment où la totalité des allocations ont en principe déjà été versées. Dans ces circonstances, et pour éviter que l’effet rétroactif de l’annulation ne crée une obligation de remboursement pour les États membres ayant bénéficié de ces allocations, il convient de faire usage du pouvoir du Tribunal d’indiquer les effets de l’acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.
143    Dans les circonstances particulières de l’espèce, il convient donc d’annuler l’article 2 et l’annexe II du règlement attaqué et de décider que cette annulation partielle n’affecte pas la validité des allocations déjà effectuées.
Sur les dépens
144    Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la République fédérale d’Allemagne, conformément aux conclusions de cette dernière.
145    Par ailleurs, aux termes de l’article 87, paragraphe 4, du même règlement, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Le Royaume d’Espagne, la République française, la République italienne, la République de Pologne et le Royaume de Suède supporteront donc leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1)      L’article 2 et l’annexe II du règlement (CE) nº 983/2008 de la Commission, du 3 octobre 2008, relatif à l’adoption d’un plan portant attribution aux États membres de ressources imputables à l’exercice 2009 pour la fourniture de denrées alimentaires provenant des stocks d’intervention au bénéfice des personnes les plus démunies de la Communauté, sont annulés.
2)      L’annulation de l’article 2 et de l’annexe II du règlement nº 983/2008 n’affecte pas la validité des allocations déjà effectuées.
3)      La Commission européenne est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la République fédérale d’Allemagne.
4)      Le Royaume d’Espagne, la République française, la République italienne, la République de Pologne et le Royaume de Suède supporteront leurs propres dépens.
Prek
Soldevila Fragoso
Frimodt Nielsen
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 avril 2011.
Signatures
* Langue de procédure : l’allemand.