62012CC0549
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PEDRO CRUZ VILLALÓN
vom 1. April 2014 (
1
)
Rechtssachen C‑549/12 P und C‑54/13 P
Bundesrepublik Deutschland
gegen
Kommission
„Rechtsmittel — Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) — Operationelles Programm in der Ziel‑1‑Region Land Thüringen und dem Ziel-1-Gebiet Berlin-Ost (Deutschland) (1994–1999) — Kürzung der ursprünglich gewährten finanziellen Beteiligung — Methode der Extrapolation — Nettofinanzkorrekturen — Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 — Verordnung (EWG) Nr. 4253/88“
1.
Im Zusammenhang mit zwei Rechtsmitteln gegen zwei Urteile des Gerichts, mit denen Nichtigkeitsklagen der Bundesrepublik Deutschland gegen zwei Entscheidungen der Kommission über die Kürzung von Beiträgen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) abgewiesen worden sind, stellt sich die Frage, inwieweit die Rechtsprechung zur Kürzung von Beiträgen aus anderen Strukturfonds (
2
) auf die hier streitigen Fälle übertragen werden kann. Zu klären ist insbesondere, ob im Fall des EFRE Verwaltungsfehler der innerstaatlichen Behörden „Unregelmäßigkeiten“ im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 (
3
) darstellen, und vor allem, ob die Kommission Finanzkorrekturen mittels der Extrapolationsmethode vornehmen darf.
I – Rechtlicher Rahmen
2.
Die Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Investitionsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente (
4
) legt den rechtlichen Rahmen für den EFRE fest, der die größten regionalen Ungleichgewichte in der Union korrigieren soll.
3.
Die Verordnung Nr. 4253/88 zur Durchführung der Verordnung Nr. 2052/88 sieht in ihrem Art. 23 („Finanzkontrolle“) vor:
„(1)   Um den erfolgreichen Abschluss der von öffentlichen oder privaten Trägern durchgeführten Maßnahmen zu gewährleisten, treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um
—
regelmäßig nachzuprüfen, dass die von der Kommission finanzierten Aktionen ordnungsgemäß ausgeführt worden sind;
—
Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen;
—
infolge von Unregelmäßigkeiten oder Fahrlässigkeit verloren gegangene Beträge zurückzufordern.
(2)   Unbeschadet der von den Mitgliedstaaten gemäß den innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften durchgeführten Kontrollen … können Beamte oder Bedienstete der Kommission vor Ort die Maßnahmen, die aus den Strukturfonds finanziert werden, insbesondere im Stichprobenverfahren kontrollieren.
…“
4.
Art. 24 („Kürzung, Aussetzung und Streichung der Beteiligung“) der Verordnung Nr. 4253/88 bestimmt:
„(1)   Wird eine Aktion oder eine Maßnahme so ausgeführt, dass nur ein Teil der gewährten finanziellen Beteiligung gerechtfertigt erscheint, so nimmt die Kommission eine entsprechende Prüfung des Falls im Rahmen der Partnerschaft vor und fordert insbesondere den Mitgliedstaat oder die von ihm für die Durchführung der Aktion benannten Behörden auf, sich innerhalb einer bestimmten Frist dazu zu äußern.
(2)   Nach dieser Prüfung kann die Kommission die finanzielle Beteiligung an der betreffenden Aktion oder Maßnahme kürzen oder aussetzen, wenn durch die Prüfung bestätigt wird, dass eine Unregelmäßigkeit oder insbesondere eine erhebliche Veränderung der Art oder der Durchführungsbedingungen der Aktion oder Maßnahme vorliegt und diese Veränderung der Kommission nicht zur Zustimmung unterbreitet wurde.
…“
5.
Nach Art. 1 Abs. 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 (
5
) ist eine „Unregelmäßigkeit“ gegeben „bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers …, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde, sei es durch die Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhoben werden, sei es durch eine ungerechtfertigte Ausgabe“.
6.
In Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 2064/97 (
6
) heißt es:
„(1)   Spätestens im Zeitpunkt des Antrags auf endgültige Zahlung und der endgültigen Ausgabenerklärung für jede Interventionsform legen die Mitgliedstaaten der Kommission einen Vermerk … vor, der von einer Person oder Stelle erstellt worden ist, die in ihrer Funktion von der mit der Durchführung betrauten Stelle unabhängig ist. Der Vermerk enthält einen Überblick über die Ergebnisse der in den abgelaufenen Jahren durchgeführten Kontrollen und Untersuchungen sowie eine zusammenfassende Schlussfolgerung zu der Gültigkeit des Antrags auf endgültige Zahlung und zu der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der dieser endgültigen Ausgabenerklärung zugrundeliegenden Maßnahmen.
(2)   Ist in Anbetracht erheblicher Mängel des Verwaltungs- oder Kontrollsystems oder der großen Häufigkeit des Auftretens von Unregelmäßigkeiten eine zusammenfassende positive Schlussfolgerung zur Gültigkeit des Antrags auf endgültige Zahlung sowie der endgültigen Ausgabenerklärung nicht möglich, so wird in dem Vermerk auf diese Umstände hingewiesen und eine Schätzung des Umfangs des Problems sowie seiner finanziellen Auswirkungen vorgenommen.
In einem solchen Fall kann die Kommission um die Durchführung einer weiteren Kontrolle mit dem Ziel der Feststellung und Beseitigung von Unregelmäßigkeiten innerhalb eines von ihr bestimmten Zeitraums ersuchen.“
II – Sachverhalt
A – Rechtssache C‑549/12 P
7.
Auf Antrag der deutschen Regierung genehmigte die Kommission mit ihrer Entscheidung K(94) 1939/5 vom 5. August 1994 das operationelle Programm in der Ziel-1-Region Land Thüringen in der Bundesrepublik Deutschland (Arinco Nr. 94.DE.16.005), das einen Beitrag aus den Strukturfonds in Höhe von 1021771000 ECU vorsah, der später mit der Entscheidung K(99) 5087 vom 29. Dezember 1999 auf 1086827000 Euro mit einem Höchstbeitrag des EFRE in Höhe von 1020719000 Euro erhöht wurde.
8.
Für die Maßnahme 2.1 zur Unterstützung produktiver Investitionen von kleineren und mittleren Unternehmen (KMU) wurden in der Entscheidung K(99) 5087 Gesamtausgaben in Höhe von 674104000 Euro veranschlagt, von denen 337052000 Euro aus dem EFRE kamen.
9.
Das Thüringer Ministerium für Wirtschaft und Verkehr wurde mit der Verwaltung des Programms betraut.
10.
Im Jahr 2001 nahm die Kommission eine systematische Prüfung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme in Thüringen vor, und am 30. Januar 2002 legte sie ihren abschließenden Prüfbericht mit verschiedenen Empfehlungen vor.
11.
Nachdem der in Art. 8 der Verordnung Nr. 2064/97 vorgesehene Abschlussvermerk übermittelt worden war und die deutschen Behörden ihren Antrag auf endgültige Zahlung für das Programm vorgelegt hatten, schloss die Kommission die Intervention am 27. Juni 2003 und leistete die endgültige Zahlung in beantragter Höhe an das Land Thüringen.
12.
In der zweiten Hälfte des Jahres 2003 unternahm der Rechnungshof mehrere Prüfbesuche und übermittelte am 22. Juni 2004 seinen vorläufigen Prüfbericht an die deutschen Behörden, die dem Rechnungshof mit Schreiben vom 31. August und 13. Oktober 2004 zusätzliche Informationen mitteilten.
13.
Am 17. Januar 2005 übermittelte der Rechnungshof den deutschen Behörden seinen Prüfbericht. Darin wurden individuelle und systematische Unregelmäßigkeiten bezüglich einzelner Operationen festgestellt, etwa die Förderung von Unternehmen, die nicht unter die Definition der KMU fielen, die Anmeldung nicht förderfähiger Ausgaben (zukünftige Leasingraten, Mehrwertsteuer, Rabatte), Fehler bei der Berechnung des Höchstbeitrags und das Fehlen von Belegen für bestimmte Ausgabenarten wie Gemeinkosten oder Eigenmittel. Der Prüfbericht stellte Mängel bei den Verwaltungs- und Kontrollsystemen der Intervention fest. Die bei den 28 Projekten der Maßnahme 2.1 ermittelte Fehlerquote betrug 31,36 %.
14.
Mit Schreiben vom 19. Oktober 2006 übermittelte die Kommission den deutschen Behörden die ersten Ergebnisse ihrer Prüfung des Prüfberichts des Rechnungshofs und ersuchte sie um Stellungnahme.
15.
Mit Schreiben vom 5. Januar 2007 beantworteten die deutschen Behörden dieses Schreiben der Kommission. Sie erhoben Einspruch gegen die Vornahme extrapolierter Finanzkorrekturen und fügten weitere Belege für die Förderfähigkeit bestimmter Ausgaben bei.
16.
Mit der Entscheidung K(2008) 1690 endg. vom 30. April 2008 (im Folgenden: angefochtene Entscheidung) kürzte die Kommission die finanzielle Beteiligung des EFRE um 81425825,67 Euro wegen individueller und systematischer Unregelmäßigkeiten im Bereich der Maßnahme 2.1. Die Kommission hatte dafür eine Extrapolation der Fehlerquote auf die gesamte Maßnahme 2.1 vorgenommen, und zwar auf der Grundlage einer Fehlerquote von 23,88 %. Sie errechnete einen Betrag von 1232012,70 Euro für individuelle Unregelmäßigkeiten und von 80193812,97 Euro für systematische Unregelmäßigkeiten.
17.
Laut der angefochtenen Entscheidung wurden folgende systematische Unregelmäßigkeiten festgestellt:
—
finanzielle Förderung von Unternehmen, die keine KMU waren;
—
ein Endbegünstigter, der nicht die nationalen KMU-Kriterien für eine zusätzliche Förderung von 15 % erfüllte;
—
Geltendmachung nicht erstattungsfähiger Ausgaben im Zusammenhang mit Leasingverträgen.
B – Rechtssache C‑54/13 P
18.
Mit der Entscheidung K(94) 1973 vom 5. August 1994 genehmigte die Kommission der Europäischen Gemeinschaften das operationelle Programm für das Ziel-1-Gebiet Land Berlin (Ost) in der Bundesrepublik Deutschland (Arinco Nr. 94.DE.16.006), das einen Beitrag aus den Strukturfonds in Höhe von 743112000 ECU vorsah, der dann auf 779154000 Euro erhöht wurde, wovon 540886000 Euro aus dem EFRE stammten.
19.
Als Verwaltungsbehörde wurde die Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie und Frauen des Landes Berlin benannt.
20.
Am 24. März 2003 stellten die deutschen Behörden ihren Antrag auf endgültige Zahlung.
21.
Zwischen Februar 2004 und März 2005 unternahmen die Kommission und ein von ihr beauftragtes externes Wirtschaftsprüfungsunternehmen im Rahmen der Abschlussprüfungen für die aus dem EFRE im Programmplanungszeitraum 1994–1999 kofinanzierten Programme mehrere Prüfbesuche.
22.
Mit Schreiben vom 31. Mai und 15. Dezember 2005 übermittelte die Kommission den deutschen Behörden ihren Prüfbericht. Darin stellte sie diverse systematische Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit einzelnen Operationen fest, darunter die Anmeldung nicht förderfähiger Ausgaben (Ausgaben ohne Abzug von Verkaufseinnahmen, nicht wirklich entstandene Gemeinkosten, gemeldete Ausgaben, die die tatsächlichen Ausgaben überstiegen), Verstöße gegen vergaberechtliche Vorschriften und das Fehlen von Belegen. Die bei den 29 tatsächlich geprüften Projekten der Intervention ermittelte Fehlerquote betrug 7,56 %. Von den ausgewählten 36 Projekten konnten sieben aufgrund Bankrotts nicht geprüft werden.
23.
Nachdem die deutschen Behörden hierzu Stellung genommen und ergänzende Informationen übersandt hatten, übermittelte die Kommission am 26. Januar 2007 ihre vorläufigen Schlussfolgerungen. Gegen diese erhoben die deutschen Behörden Einspruch unter Berufung auf das Fehlen einer Rechtsgrundlage. Sie traten insbesondere der Anwendung pauschalierter und extrapolierter Finanzkorrekturen entgegen und fügten weitere Belege für die Rechtmäßigkeit der Ausgaben bei.
24.
Mit der Entscheidung K(2008) 1615 endg. vom 29. April 2008 (im Folgenden: angefochtene Entscheidung) kürzte die Kommission die finanzielle Beteiligung des EFRE um 12900719,52 Euro. Die Kommission ging in ihrer Entscheidung, bezogen auf die 29 geprüften Projekte, von einer Fehlerquote von 3,63 % aus und nahm eine extrapolierte Finanzkorrektur vor, die einer Kürzung der Beteiligung des EFRE am Gesamtprogramm um 2,68 % entsprach.
III – Die Urteile des Gerichts
25.
Die Bundesrepublik Deutschland erhob beim Gericht zwei Klagen, die mit Urteilen vom 19. September 2012, Deutschland/Kommission (T‑265/08), und 21. November 2012, Deutschland/Kommission (T‑270/08), abgewiesen worden sind.
26.
Das Gericht hat die verschiedenen Nichtigkeitsgründe zurückgewiesen, die die Bundesrepublik Deutschland mit Unterstützung Spaniens, der Niederlande und des Vereinigtes Königreichs geltend gemacht hatte. Diese Streithelfer im ersten Rechtszug sind auch am Rechtsmittelverfahren beteiligt.
27.
Die Bundesrepublik Deutschland machte erstens geltend, dass die gemäß Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 erforderlichen Voraussetzungen für eine Kürzung der Beteiligungen nicht vorgelegen hätten. Das Gericht war jedoch der Auffassung, dass die Verwaltungsfehler der innerstaatlichen Behörden als Unregelmäßigkeiten im Sinne dieser Vorschrift angesehen werden dürften, da es auf den Begriff der „Unregelmäßigkeit“ im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95, die andere Zielsetzungen verfolge und nicht den gleichen Anwendungsbereich habe, nicht ankomme.
28.
Zweitens rügte die Bundesrepublik Deutschland, dass Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 für die Berechnung des Kürzungsbetrags nicht die Extrapolationsmethode zulasse. Insoweit hat das Gericht jedoch befunden, dass dies die am besten geeignete Methode sei, um den mit der Verordnung verfolgten Zweck zu erreichen, eine Finanzkorrektur zu bewirken, die den Verlust für den Gesamthaushalt der Union in voller Höhe ausgleiche.
29.
Drittens beanstandete die Bundesrepublik Deutschland, dass sich die Kommission auf eine Untersuchung des Rechnungshofs gestützt habe, statt selbst den Sachverhalt durch Vor-Ort-Kontrollen zu erforschen. Das Gericht hat hierin indessen keinen Verstoß gegen Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 erblickt.
30.
Viertens hat das Gericht darin, dass die Kommission Fehlverbuchungen bestimmter Unternehmen berücksichtigt hatte, keine Verletzung der Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit und der loyalen Zusammenarbeit gesehen.
31.
Schließlich hat das Gericht die Anwendung der Extrapolationsmethode auch nicht als Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bewertet.
32.
Gegen diese Urteile des Gerichts sind Rechtsmittel eingelegt worden, durch die das vorliegende Verfahren vor dem Gerichtshof eingeleitet worden ist.
IV – Die Rechtsmittel
33.
Das Rechtsmittel in der Rechtssache C‑549/12 P beruht auf zwei Gründen: 1) rechtsfehlerhafte Einstufung bestimmter Verwaltungsfehler als „Unregelmäßigkeiten“, 2) rechtsfehlerhafte Anwendung der Extrapolationsmethode.
34.
Das Rechtsmittel in der Rechtssache C‑54/13 P beruht auf den beiden vorgenannten Gründen und zusätzlich den beiden folgenden Rechtsmittelgründen: 1) rechtsfehlerhafte Vornahme unzulässiger Pauschalkorrekturen, 2) Verletzung der Begründungspflicht durch das Gericht.
V – Verfahren vor dem Gerichtshof
A – Rechtssache C‑549/12 P
35.
Die erste der beiden Rechtsmittelschriften ist am 29. November 2012 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen.
36.
Mit dem ersten Teil ihres ersten Rechtsmittelgrundes wirft die Bundesrepublik Deutschland dem Gericht vor, es habe rechtsfehlerhaft befunden, dass die beanstandeten Verwaltungsfehler der deutschen Behörden als Unregelmäßigkeiten im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 angesehen werden könnten. Nach Meinung der Bundesrepublik Deutschland ist der Begriff der „Unregelmäßigkeit“ in Einklang mit Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 auszulegen. Da das Gericht dies verkannt habe, habe es sowohl gegen diese Bestimmung als auch gegen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 2 EUV und Art. 7 AEUV) verstoßen.
37.
Die Kommission hält dem entgegen, dass im Rahmen der geteilten Verwaltung von Mitteln aus Strukturfonds sich Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 einerseits auf Korrekturen gegenüber den Begünstigten und andererseits gegenüber den Mitgliedstaaten beziehe, ohne dass im letztgenannten Fall die Verordnung Nr. 4253/88 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 2988/95 zu lesen wäre.
38.
Mit dem zweiten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, das Gericht habe rechtsfehlerhaft angenommen, dass Verstöße gegen das innerstaatliche Recht und Fehler ohne Schaden für den Unionshaushalt nach Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 Unregelmäßigkeiten im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 darstellen könnten.
39.
Die Kommission meint, dass der Begriff „Unregelmäßigkeit“ alle Arten von Verstößen gegen die anwendbaren Rechtsvorschriften umfasse, die ein Risiko für den Unionshaushalt beinhalteten, wobei die fehlende Förderfähigkeit von Ausgaben eindeutig ein solches Risiko darstelle.
40.
Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund rügt es die Bundesrepublik Deutschland als rechtsfehlerhaft, dass das Gericht der Kommission eine Befugnis zur Vornahme von extrapolierten Finanzkorrekturen zuerkannt und auch die von der Kommission im vorliegenden Fall gewählte Art und Weise der Durchführung dieser Extrapolation bestätigt habe.
41.
Im Rahmen des ersten Teils dieses Rechtsmittelgrundes trägt die Bundesrepublik Deutschland mit Unterstützung des Königreichs Spanien und der Französischen Republik vor, dass das angefochtene Urteil gegen Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 – dessen Wortlaut (im Unterschied zu der Regelung, die ausdrücklich für die folgende Förderperiode gegolten habe (
7
)) Finanzkorrekturen nur für Aktionen oder Maßnahmen zulasse, bei denen eine Unregelmäßigkeit tatsächlich festgestellt worden sei – und den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung verstoßen habe.
42.
Die Kommission erwidert hierauf, dass sie im Einklang mit den von ihr zur Durchführung des Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 erlassenen Leitlinien über Nettofinanzkorrekturen in Fällen, in denen eine Prüfung ein allgemeines Risiko für das gesamte operationelle Programm ermittele, das Recht haben müsse, eine Korrektur im Wege der Extrapolation vorzunehmen, um zu vermeiden, dass der Unionshaushalt Ausgaben übernehmen müsse, die nicht im Einklang mit den anwendbaren Vorschriften getätigt worden seien.
43.
Mit dem zweiten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes trägt die Bundesrepublik Deutschland – unterstützt durch das Königreich Spanien – vor, dass das Gericht jedenfalls fehlerhaft die Art und Weise der konkreten Durchführung der Extrapolation durch die Kommission bestätigt habe. Erstens nämlich hätte die Fehlverbuchung einzelner Projekte mangels eines Schadens für den Unionshaushalt nicht zur Grundlage einer extrapolierten Finanzkorrektur gemacht werden dürfen, die dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit widerspreche, und zweitens habe das Gericht es zu Unrecht gebilligt, dass die Kommission bestimmte Fehler entgegen der Beurteilung des Rechnungshofs als systematische Fehler qualifiziert habe.
44.
Die Kommission hält dem entgegen, dass sie bei Fehlbuchungen von Ausgaben, die ein Risiko der Schädigung des Unionshaushalts beinhalteten, zur Vornahme einer Korrektur durch Extrapolation befugt sei. Die Einstufung der Unregelmäßigkeiten als systematisch beruhe auf Punkt 5 der Leitlinien für Nettofinanzkorrekturen, ohne dass hierbei eine Bindung an die rechtliche Qualifikation durch den Rechnungshof bestehe. Im Übrigen sei die Extrapolation verhältnismäßig, da sie darin bestehe, die in einer repräsentativen Stichprobe festgestellte Fehlerquote auf das restliche operationelle Programm zu übertragen.
B – Rechtssache C‑54/13 P
45.
Die zweite Rechtsmittelschrift ist am 31. Januar 2013 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen.
46.
Die ersten beiden Rechtsmittelgründe im Rahmen dieser Rechtssache sind im Wesentlichen deckungsgleich mit den Rechtsmittelgründen in der Rechtssache C‑549/12 P.
47.
So beanstandet die Bundesrepublik Deutschland insbesondere, dass das Gericht von der Kommission festgestellte systematische Unregelmäßigkeiten bestätigt habe, obwohl diese hierbei vergaberechtliche Fehler, die nur bestimmte Teile des operationellen Programms berühren könnten, sowie Fehler in ganz besonderen und zweifelhaften Fallkonstellationen einbezogen habe.
48.
Auch habe das Gericht zu Unrecht angenommen, dass das von der Kommission verwendete Verfahren zur Ermittlung einer angemessenen Stichprobe geeignet gewesen sei, weshalb die zugrunde gelegte Fehlerquote nicht repräsentativ gewesen sei.
49.
Zum anderen macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, dass eine Extrapolation nicht repräsentativer Fehler und von pauschalierten Finanzkorrekturen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletze, weil die Finanzkorrektur damit über den Ausgleich finanzieller Verluste hinausgehe, die der Unionshaushalt tatsächlich erlitten habe.
50.
Dem hält die Kommission entgegen, dass die festgestellten Unregelmäßigkeiten systematischer Art gewesen seien, da sie eine Unzulänglichkeit der Verwaltungs- und Kontrollsysteme aufgezeigt hätten. Die Stichprobe sei nach einer international anerkannten Technik erhoben worden. Schließlich bilde die Extrapolation als solche eine verhältnismäßige Methode, um die Risiken einer Intervention zu bewerten und zu quantifizieren.
51.
Mit dem dritten Rechtsmittelgrund wird ein Verstoß gegen Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 durch die Vornahme von Pauschalkorrekturen gerügt.
52.
Die Kommission trägt hierzu vor, dass Pauschalkorrekturen im Fall von Unregelmäßigkeiten, denen – wie hier – kein bestimmtes Finanzvolumen zugeordnet werden könne, angemessen und angesichts der Tragweite der Operationen auch verhältnismäßig seien.
53.
Der vierte Rechtsmittelgrund hat einen Verstoß des Gerichts gegen die Begründungspflicht zum Gegenstand. So habe sich das Gericht nicht mit dem Vorbringen zur Unzulässigkeit pauschaler Finanzkorrekturen auseinandergesetzt. Die Kommission bestreitet dies.
54.
In der mündlichen Verhandlung, die am 9. Januar 2014 stattgefunden hat, waren die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien und die Kommission vertreten.
VI – Würdigung
55.
Auch wenn ich auf jeden der von der Bundesrepublik Deutschland angeführten Aufhebungsgründe eingehen werde, werde ich mich ausführlicher mit dem zweiten Rechtsmittelgrund befassen, der sich auf die Anwendung der Extrapolationsmethode für die Vornahme von Finanzkorrekturen im Fall von Unregelmäßigkeiten bezieht, die im Rahmen von durch den EFRE finanzierten Aktionen festgestellt worden sind.
A – Erster Rechtsmittelgrund in beiden Rechtsmittelverfahren
56.
Die Bundesrepublik Deutschland meint, das Gericht habe rechtsfehlerhaft angenommen, dass Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 die Kommission dazu ermächtige, Finanzkorrekturen wegen Verwaltungsfehlern vorzunehmen.
57.
In Übereinstimmung mit den Ausführungen der Kommission ist zunächst daran zu erinnern, dass in Fällen, in denen die Mitgliedstaaten Unionsvorschriften über Fonds oder finanzielle Programme der Union durchführen, außer den allgemeinen Verpflichtungen, die sich aus den Grundsätzen der loyalen Zusammenarbeit und der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten ergeben, auch die wechselseitigen Verantwortlichkeiten der Kommission und der Mitgliedstaaten beim Vollzug des Unionshaushalts zu beachten sind, die in Art. 247 EG (jetzt Art. 317 AEUV) der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 (im Folgenden: Haushaltsordnung) (
8
), der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2342/2002 (im Folgenden: Durchführungsverordnung) (
9
) und, je nach Fall, den Verordnungen über die Strukturfonds niedergelegt sind.
58.
Auf der Grundlage all dessen hat die Bundesrepublik Deutschland von der Union eine finanzielle Beteiligung erhalten, die sie im Namen der Union mit der Gewähr zu verwalten hatte, dass ihre Verwendung im Einklang mit den geltenden Vorschriften steht.
59.
Zu dieser Art der geteilten Verwaltung von finanziellen Beteiligungen der Union hat der Gerichtshof eine gefestigte Rechtsprechung im Bereich der Strukturfonds entwickelt, so insbesondere im Zusammenhang mit dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für Landwirtschaft (EAGFL) und dem Europäischen Sozialfonds (ESS) (
10
). Ich teile die Auffassung der Kommission, dass diese Rechtsprechung auch auf den EFRE übertragbar ist, der letztlich ebenfalls ein Strukturfonds ist und dessen Beteiligungen zugunsten der Mitgliedstaaten seitens der Kommission nur indirekt und nicht umfassend kontrolliert werden können.
60.
Nach dieser Rechtsprechung gehen „allein die im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften vorgenommenen Ausgaben zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts“ (
11
). Gewiss könnte diese Bezugnahme auf die „Gemeinschaftsvorschriften“ für die Auffassung der Bundesrepublik Deutschland sprechen, dass Verstöße gegen innerstaatliche Rechtsvorschriften nicht zu berücksichtigen sind. Meines Erachtens verhält es sich indessen nicht so.
61.
Hinsichtlich der geteilten Verwaltung von Unionsmitteln ist es unvermeidlich, dass die Gemeinschaftsvorschriften – deren Schwerpunkt die allgemeine Regelung der Vergabevoraussetzungen und der Verwaltung der von der Union finanzierten Subventionen bildet – durch die nationalen Rechtsvorschriften ergänzt werden, die durch die Konkretisierung dieser allgemeinen Regelung die genaue Bestimmung der Subventionsempfänger ermöglichen.
62.
In diesem Sinne bilden die Gemeinschaftsvorschriften und die nationalen Vorschriften ein Ganzes im Hinblick auf Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88, dessen Bezugnahme auf eine „Unregelmäßigkeit … [hinsichtlich] der Durchführungsbedingungen der Aktion oder Maßnahme“ (
12
) notwendig sämtliche Rechtsnormen umfasst, die den Inhalt und die Reichweite dieser Bedingungen in ihrer ganzen Tragweite festlegen.
63.
Damit nehme ich bereits meine Auffassung zu der von der deutschen Regierung aufgeworfenen Frage vorweg, in welcher Regelung der hier interessierende Begriff der „Unregelmäßigkeit“ zu suchen ist. Ich folge insoweit der Auffassung der Kommission.
64.
Nach Meinung der Bundesrepublik Deutschland ist nämlich von dem Begriff der „Unregelmäßigkeit“ auszugehen, der in Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft niedergelegt und dort definiert ist im Sinne von „jede[r] Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers …, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde“.
65.
Da es sich bei dieser Bestimmung um eine allgemeine Rechtsvorschrift über den Schutz der finanziellen Interessen der Union handelt, tritt sie gegenüber der in Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 enthaltenen besonderen Norm zurück, die den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft in dem speziellen Bereich der Strukturfonds regelt.
66.
Daher lässt sich nicht geltend machen, dass die Kommission eine Finanzbeihilfe nur streichen oder kürzen dürfte, wenn die festgestellte Unregelmäßigkeit einem Wirtschaftsteilnehmer im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 zugeordnet werden kann, womit Unregelmäßigkeiten ausgeschlossen wären, die den für die Verwaltung der gemeinschaftlichen Beihilfe verantwortlichen nationalen Behörden zuzurechnen sind.
67.
In diesem Sinne hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass „Artikel 24 der Verordnung Nr. 4253/88 … weder quantitativ noch qualitativ zwischen den Unregelmäßigkeiten [unterscheidet], die zur Kürzung einer Beteiligung führen können“ (
13
). Diese Feststellung galt zwar dem Vorbringen, dass die in dem zugrunde liegenden Fall festgestellten Unregelmäßigkeiten technischer Art gewesen seien, aber sie lässt sich erstrecken auf Fälle, in denen – wie hier – der öffentliche Charakter des Rechtssubjekts geltend gemacht wird, dem die Unregelmäßigkeit zuzurechnen ist.
68.
Dies ist deshalb so, weil – wie die Kommission hervorhebt – in den Worten des Urteils vom 24. Januar 2002, Conserve Italia/Kommission (
14
), „Artikel 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 in der geänderten Fassung die einzige Rechtsgrundlage für Rückzahlungsaufforderungen der Kommission ist“. Damit ist eine weite Auslegung des Begriffs der „Unregelmäßigkeit“ im Sinne dieser Bestimmung geboten, die andernfalls beträchtlich an praktischer Wirksamkeit verlöre, weil sich dann die Unregelmäßigkeiten, die der die Mittel verwaltenden innerstaatlichen öffentlichen Stelle zuzurechnen sind, nicht korrigieren ließen, obwohl mit ihnen im Kontext der die Strukturfonds kennzeichnenden geteilten Mittelverwaltung notwendig zu rechnen ist.
69.
Aus diesem Grund hat das Gericht meines Erachtens in Rn. 40 des ersten der angefochtenen Urteile zu Recht festgestellt, dass der Umstand, dass „den nationalen Behörden bei der Durchführung der Strukturfonds eine Schlüsselrolle zukommt, … für eine weite Auslegung des Begriffs der Unregelmäßigkeit [spricht, nach der ein] ihnen unterlaufener Fehler … im Hinblick auf die Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung in Art. 274 EG und der loyalen Zusammenarbeit in Art. 10 EG, die keine Immunität der Mitgliedstaaten zulassen, und aufgrund der Tatsache, dass Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 die einzige Rechtsgrundlage für die Kürzung einer Beteiligung ist, wenn eine Intervention nicht wie zunächst vorgesehen durchgeführt wurde, als ‚Unregelmäßigkeit‘ im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 anzusehen“ ist (
15
).
70.
Schließlich teile ich auch nicht die Ansicht, dass nur Unregelmäßigkeiten beachtlich seien, die dem Unionshaushalt einen Schaden zugefügt haben.
71.
Auch hier handelt es sich um eine Voraussetzung gemäß Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95, nicht aber gemäß Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88, der im vorliegenden Fall vorrangig anwendbar ist und in dessen Rahmen Unregelmäßigkeiten beachtlich sind, die die „Durchführungsbedingungen der Aktion oder Maßnahme“ betreffen und „der Kommission nicht zur Zustimmung unterbreitet“ wurden. Es liegt auf der Hand, dass das Interesse des Gesetzgebers an der Gewährleistung der ordnungsgemäßen Durchführung der Aktionen und Finanzierungsmaßnahmen seine Rechtfertigung letztlich in seinem Interesse findet, jeder Schädigung des Gemeinschaftshaushalts vorzubeugen. Aber auch wenn es nicht so weit kommt, liegt ebenso auf der Hand, dass jede Unregelmäßigkeit, auch wenn sie den Gemeinschaftshaushalt nicht unmittelbar schädigt, einen Mangel in der Verwaltung öffentlicher Mittel bedeutet, der als solcher eine Gefahr für die Integrität des Haushalts darstellt. Hinzu kommt, dass Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 primär eben gerade die ordnungsgemäße Verwaltung der Mittel der Union als solche bezweckt, womit es meines Erachtens nicht darauf ankommt, dass die festgestellten Unregelmäßigkeiten einen unmittelbaren wirtschaftlichen Schaden verursachen.
72.
Infolgedessen bin ich der Auffassung, dass der erste Rechtsmittelgrund im Rahmen beider Rechtssachen zurückzuweisen ist.
B – Zweiter Rechtsmittelgrund in beiden Rechtsmittelverfahren
73.
Nach Auffassung der Bundesrepublik Deutschland stellt es einen Rechtsfehler dar, dass das Gericht der Kommission die Befugnis zuerkannt hat, Finanzkorrekturen durch Extrapolation durchzuführen, und zudem die konkret im vorliegenden Fall vorgenommene Extrapolation bestätigt hat.
1. Zur Zulässigkeit der Verwendung der Extrapolationsmethode im Bereich des EFRE
74.
Das Argument der deutschen Regierung, dem sich die spanische Regierung und die französische Regierung anschließen, ist im Wesentlichen grammatischer Art. Es ist nämlich darauf gestützt, dass nach dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 „eine Unregelmäßigkeit oder insbesondere eine erhebliche Veränderung der Art oder der Durchführungsbedingungen der Aktion oder Maßnahme“ vorliegen muss (
16
). Daraus ergebe sich der Schluss, dass die Kürzung oder Streichung der Beihilfe nur zulässig sei, wenn tatsächlich eine konkrete Unregelmäßigkeit oder Veränderung festgestellt worden sei. Die Möglichkeit einer Extrapolation im Hinblick auf Aktionen oder Maßnahmen, die nicht geprüft worden seien, scheide damit aus.
75.
Diese Argumentation ist die gleiche wie die, die Generalanwalt La Pergola in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache C‑443/97, Kommission/Spanien (
17
), entwickelt hat und wonach „die sprachliche Fassung [ (
18
) ] des Art. 24 es nicht zulässt, Verstöße gegen die Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. 1 in den begrifflichen Bereich der ‚Unregelmäßigkeiten‘ zu übernehmen und damit Nettokorrekturen zu rechtfertigen“ (
19
).
76.
Hinzu komme, dass die für den Zeitraum 2000–2006 geltende Verordnung Nr. 1260/1999 im Unterschied zu Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 in ihrem Art. 39 Abs. 3 Buchst. b die Kommission ausdrücklich dazu ermächtige, „die erforderlichen Finanzkorrekturen vorzunehmen“, wenn „bei den Verwaltungs- und Kontrollsystemen beträchtliche Mängel vorliegen, die zu systematischen Unregelmäßigkeiten führen könnten“ (Abs. 2 Buchst. c dieses Artikels). Diese Korrekturen bestünden, wie es in diesem Absatz weiter heiße, darin, die „die Fondsbeteiligung für die betreffende Intervention ganz oder teilweise zu streichen“. Dabei werde der Betrag „unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und unter Berücksichtigung der Art der Unregelmäßigkeit oder der Änderung sowie des Umfangs und der finanziellen Auswirkungen der festgestellten Mängel der Verwaltungs- oder Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten“ festgesetzt.
77.
Letzten Endes folgt für die deutsche Regierung somit sowohl aus dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 als auch aus den seither auf diesem Gebiet erlassenen Regelungen, dass diese Bestimmung die Verwendung der Extrapolationsmethode nicht zulässt.
78.
Diesem Vorbringen lässt sich das nachstehend Ausgeführte entgegenhalten: Erstens ist Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 in Verbindung mit dem ihm vorangehenden Artikel auszulegen. Zweitens ist die spätere Entwicklung der auf diesem Gebiet geltenden Regelungen nicht maßgeblich für die Auslegung der Regelung, die uns hier beschäftigt.
a) Die Systematik der Art. 23 und 24 der Verordnung Nr. 4253/88
79.
Meines Erachtens ergeben die Art. 23 und 24 der Verordnung Nr. 4253/88 nur Sinn, wenn sie als ein Regelungszusammenhang aufgefasst werden, der sich eben um den Begriff der „Unregelmäßigkeit“ dreht. Die erste dieser beiden Bestimmungen erlegt den Mitgliedstaaten in ihrem Abs. 1 die Verpflichtung zum Erlass der erforderlichen Maßnahmen auf, um die ordnungsgemäße Durchführung der von der Union finanzierten Aktionen zu überprüfen, Unregelmäßigkeiten vorzubeugen und nachzugehen und gegebenenfalls die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Fahrlässigkeit verlorengegangenen Beträge zurückzufordern (
20
). Es handelt sich letztlich um die Schaffung eines Systems der finanziellen Kontrolle, das die zweckentsprechende Verwendung der gemeinschaftlichen Mittel sicherzustellen vermag.
80.
Wenn die Mitgliedstaaten dieser Verpflichtung nicht ordnungsgemäß nachkommen, indem sie entweder kein angemessenes Kontrollsystem schaffen oder es im Einzelfall nicht ordnungsgemäß anwenden, so begehen sie eine offenkundige Unregelmäßigkeit. Im ersten Fall müsste die Reaktion des Unionsrechts die Form einer Vertragsverletzungsklage annehmen (
21
), während im zweiten Fall der einzig gangbare Weg nach meiner Auffassung in der in Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 vorgesehenen Streichung oder Kürzung der Beihilfe bestehen kann.
81.
Die Feststellung bestimmter Mängel des von einem Mitgliedstaat geschaffenen Kontrollsystems bildet nämlich einen der Fälle, die zu Recht begründete Zweifel daran erwecken können, ob eine konkrete Finanzhilfe der Union gerechtfertigt ist. Hierauf bezieht sich Art. 24 Abs. 1 der Verordnung Nr. 4253/88 mit der Nennung des Falles, in dem „eine Aktion oder eine Maßnahme so ausgeführt [wird], dass nur ein Teil der gewährten finanziellen Beteiligung gerechtfertigt erscheint“. In diesem Fall verpflichtet die Bestimmung die Kommission dazu, „eine entsprechende Prüfung des Falls im Rahmen der Partnerschaft [vorzunehmen] und … insbesondere den Mitgliedstaat [aufzufordern], sich innerhalb einer bestimmten Frist dazu zu äußern“.
82.
Nach dieser Prüfung kann die Kommission gemäß Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 „die finanzielle Beteiligung an der betreffenden Aktion oder Maßnahme kürzen oder aussetzen, wenn durch die Prüfung bestätigt wird, dass eine Unregelmäßigkeit oder insbesondere eine erhebliche Veränderung der Art oder der Durchführungsbedingungen der Aktion oder Maßnahme vorliegt“. Meines Erachtens beeinträchtigt eine Unregelmäßigkeit im System zur Kontrolle einer Finanzhilfe der Union sehr einschneidend die Durchführungsbedingungen der durch diese Beihilfe begünstigten Aktion oder Maßnahme. Dies ist möglicherweise die Art von Unregelmäßigkeit, die diese Bedingungen am unmittelbarsten berührt.
83.
Ich kann darum keinen Grund erkennen, warum die Unregelmäßigkeiten, die in der Nichterfüllung der in Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 4253/88 festgelegten Verpflichtungen bestehen, nicht zu den Unregelmäßigkeiten zählen könnten, die eine Streichung oder Kürzung der Beihilfe gemäß Art. 24 Abs. 2 dieser Verordnung rechtfertigen. Und dieser Umstand legitimiert, wie wir sehen werden, die Verwendung der Extrapolationsmethode, da Unregelmäßigkeiten eines Kontrollsystems ihrem Wesen nach geeignet sind, die Gesamtheit der diesem System unterliegenden Aktionen zu berühren, und sind sie einmal als Mängel systematischer Art festgestellt worden, lassen sie sich nur dadurch korrigieren, dass sie auf die Gesamtheit dieser Aktionen hochgerechnet werden.
b) Die Nachfolgeregelung und ihre Bedeutung für die Auslegung von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88
84.
Zwar ermächtigt die für den Zeitraum 2000–2006 geltende Regelung, wie die deutsche Regierung vorträgt, die Kommission ausdrücklich dazu, „die erforderlichen Finanzkorrekturen vorzunehmen“, wenn „bei den Verwaltungs- und Kontrollsystemen beträchtliche Mängel vorliegen, die zu systematischen Unregelmäßigkeiten führen könnten“ (Art. 39 Abs. 2 Buchst. c und Abs. 3 Buchst. b der Verordnung Nr. 1260/1999). Das heißt aber nicht, dass nach der vorangegangenen Regelung nicht in gleicher Weise hätte verfahren werden dürfen, wenn auch nunmehr nur aufgrund einer Ermächtigung, die als im Regelungszusammenhang der Art. 23 und 24 der Verordnung Nr. 4253/88 implizit enthalten verstanden werden muss (
22
).
85.
Diesen Standpunkt hat auch der Gerichtshof eingenommen, als er festgestellt hat, dass die in Fällen wie den hier fraglichen angewendeten internen Leitlinien der Kommission vom 15. Oktober 1997 für Nettofinanzkorrekturen im Rahmen der Anwendung des Art. 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 (
23
)„die allgemeinen Regeln [enthalten], die die Kommission künftig zugrunde zu legen gedenkt, wenn sie, gestützt auf Art. 24 …, Einzelfallentscheidungen erlässt, deren Rechtmäßigkeit der betroffene Mitgliedstaat … in Frage stellen kann“ (
24
). Die Nrn. 5 und 6 dieses Kommissionsdokuments beziehen sich ausdrücklich auf Finanzkorrekturen bei Unregelmäßigkeiten, die systematische Mängel in der Verwaltung, in der Kontrolle oder in Audits offenbaren. Dies sind Unregelmäßigkeiten, deren Risiko wegen der Art der in ihnen zum Ausdruck kommenden Mängel nur durch die Extrapolationsmethode quantifiziert werden kann.
86.
Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass die Kommission, statt die ihr in Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 verliehene Zuständigkeit auszulegen, sich in Wirklichkeit eine ihr in dieser Bestimmung nicht zuerkannte Kompetenz anmaße, denn – wiederum in den Worten des Gerichtshofs im Zusammenhang mit den Leitlinien für Nettofinanzkorrekturen – „[n]ichts hindert … die Kommission daran, zur vollständigen Wahrnehmung der in der vorstehenden Randnummer genannten Befugnis[ (
25
) ] interne Leitlinien für Nettofinanzkorrekturen im Rahmen der Anwendung des Art. 24 der Koordinierungsverordnung zu erlassen und den betroffenen Dienststellen aufzutragen, sie anzuwenden“ (
26
).
87.
Im Übrigen sind die Unterschiede zwischen der im Zeitraum 2000–2006 geltenden Regelung und der hier fraglichen nicht so bedeutsam, was einen der empfindlichsten Aspekte der Frage anbelangt, nämlich die den Mitgliedstaaten zu Gebote stehenden Möglichkeiten, ihre Rechte und Interessen zu verteidigen.
88.
Die Bundesrepublik Deutschland weist nämlich zu Recht darauf hin, dass das Regelungswerk der Verordnung Nr. 1260/1999 dem Mitgliedstaat die Möglichkeit gewährleistet, Stellungnahmen abzugeben und Zusammenkünfte mit der Kommission abzuhalten, wenn er mit der Auffassung der Kommission nicht einverstanden ist, wobei beide Seiten „in Zusammenarbeit auf der Grundlage der Partnerschaft“ bemüht zu sein haben, zu einer Einigung zu gelangen (Art. 39 Abs. 2 Unterabs. 2). Diese Garantie wird aber auch durch Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 nicht ausgeschlossen, dessen Abs. 1 von einer angemessenen Prüfung des Falles „im Rahmen der Partnerschaft“ und auf der Grundlage der Äußerungen des Mitgliedstaats spricht. So verhielt es sich in beiden Fällen, die Gegenstand dieses Verfahrens sind, ohne dass mit der geringsten Grundlage der Verdacht aufkommen könnte, dass die nationalen Behörden gegenüber der Vorgehensweise der Kommission ohne Möglichkeit der Verteidigung waren.
89.
Hinzuzufügen ist, dass die Verfahrensweise der Kommission den bereits genannten Leitlinien für Nettofinanzkorrekturen folgte, die öffentlich bekannt sind und hinsichtlich deren der Gerichtshof festgestellt hat, dass sie dazu beitragen, „sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten oder die von ihnen benannten Dienststellen, wenn die Kommission gemäß dem genannten Artikel Entscheidungen erlässt, in gleichen Fällen gleichbehandelt werden … [, und] die Transparenz von an die Mitgliedstaaten gerichteten Einzelfallentscheidungen erhöhen [können]“ (
27
). Diese Leitlinien enthalten nämlich, wie bereits ausgeführt, „die allgemeinen Regeln, die die Kommission künftig zugrundezulegen gedenkt, wenn sie, gestützt auf Art. 24 …, Einzelfallentscheidungen erlässt, deren Rechtmäßigkeit der betroffene Staat beim Gerichtshof … in Frage stellen kann“ (
28
), so dass letztlich der Anspruch des betreffenden Mitgliedstaats auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz keinen Schaden nimmt.
90.
Daher hat das Gericht meines Erachtens zu Recht festgestellt, dass der Verlust des Unionshaushalts „in voller Höhe ausgeglichen werden [muss], da insoweit jedes Versäumnis eine Verletzung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung darstellen würde, zu dessen Einhaltung sich die Kommission und die Mitgliedstaaten gemäß Art. 274 EG verpflichtet haben. Die Kommission muss also die finanzielle Beteiligung in einem Maß kürzen können, das die Tragweite der Unregelmäßigkeit widerspiegelt, die sie im kontradiktorischen Verfahren nach Art. 24 Abs. 1 der Verordnung Nr. 4253/88 festgestellt hat“ (
29
).
91.
Ebenso hat das Gericht fehlerfrei festgestellt, dass angesichts des Erfordernisses, bei der Kürzung der systematischen Dimension der festgestellten Unregelmäßigkeiten Rechnung zu tragen, und des weiteren Umstands, dass die „Kommission … nicht über Informationen zu allen Kontrollen [verfügt], die der betreffende Mitgliedstaat durchgeführt hat“, die „Heranziehung der Extrapolationsmethode das am besten geeignete Mittel [darstellt], um die Ziele von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 zu erreichen“ (
30
).
92.
Da nämlich die Kommission nicht selbst die Finanzkontrolle über die Beihilfen wahrnimmt und auch nicht über sämtliche Informationen zu allen Kontrollen der nationalen Behörden verfügt, aber über die zweckgerechte Verwendung der Haushaltsmittel der Union zu wachen hat, liegt es auf der Hand, dass sie diese Verpflichtung nur durch die Verwendung einer Methode erfüllen kann, die, wie die Extrapolationsmethode, die Ergebnisse der selektiven Kontrollen, die die Kommission durchzuführen vermag, auf die Gesamtheit der Beihilfen erstreckt. Anders gesagt, dem notwendig partiellen und selektiven Charakter der von der Kommission durchgeführten Kontrollen muss eine Korrekturmethode gleichen Charakters entsprechen. Dabei versteht es sich, dass – wie im Folgenden aufzuzeigen sein wird – diese Methode mit den gebotenen Garantien dafür anzuwenden ist, dass die Erstreckung ihrer Ergebnisse auf die gesamten Beihilfen verlässlich ist.
93.
Nachdem somit die Geeignetheit der Extrapolationsmethode für Finanzkorrekturen im Zusammenhang mit den EFRE als Grundsatzfrage geklärt ist, stellt sich die weitere Frage, ob die Anwendung dieser Methode in den hier fraglichen Sachverhalten rechtmäßig erfolgt ist.
2. Zur Anwendung der Extrapolationsmethode in den streitigen Fällen
94.
Nach Ansicht der Bundesrepublik Deutschland hat das Gericht rechtsfehlerhaft festgestellt, dass die in den beiden Fällen mit der Extrapolationsmethode vorgenommenen Korrekturen rechtmäßig gewesen seien.
a) Rechtssache C‑549/12 P
95.
Im Zusammenhang mit dem in der Rechtssache C‑549/12 P angefochtenen Urteil tragen die deutschen Behörden vor, dass die Kommission mangels eines Schadens für den Unionshaushalt Fehlverbuchungen einzelner Projekte hätte außer Betracht lassen müssen, da ihre Extrapolation eine Überkompensation zugunsten der Union bewirke und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit widerspreche. Außerdem hätte die Kommission nach Meinung der deutschen Regierung hinsichtlich der Frage, ob bestimmte Unregelmäßigkeiten systematischer Art seien, von der Auffassung des Rechnungshofs nicht ohne eine ausdrückliche und substantiierte Begründung abweichen dürfen.
96.
Zu der ersten dieser beiden Rügen ist festzustellen, dass – wie in den Rn. 51 bis 53 des angefochtenen Urteils ausgeführt – die fünf Vorhaben, deren Buchungen nach Ansicht der deutschen Regierung keinen Schaden für den Unionshaushalt bewirkt haben, unter der Maßnahme 1.1 förderfähig gewesen wären, aber in Wirklichkeit zu Unrecht unter Maßnahme 2.1 gefördert wurden, da die Frist abgelaufen war, innerhalb deren die Zuordnung der Vorhaben zu der einen oder der anderen Maßnahme hätte geändert werden können.
97.
Zwar heißt es in Rn. 52 des angefochtenen Urteils, dass „das Bestehen solcher Unregelmäßigkeiten [ausreicht], um eine Finanzkorrektur vorzunehmen, ohne dass ein konkreter Schaden für den Gemeinschaftshaushalt erforderlich ist“. Dies bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass das Gericht der Meinung gewesen wäre, dass im vorliegenden Fall ein konkreter Schaden nicht eingetreten sei. So wird in Rn. 50 ausgeführt, dass einem bestimmten Vorhaben (Tralag Landmaschinen) zu Unrecht ein Zuschlag von 15 % zugutegekommen sei. Die übrigen vier Vorhaben hätten gefördert werden können, wenn sie unter Maßnahme 1.1 verbucht worden wären, aber waren nicht förderfähig unter Maßnahme 2.1, unter der sie indessen gefördert wurden. Diese Unregelmäßigkeit liegt darin, dass Vorhaben gefördert wurden, die, obgleich sie abstrakt förderfähig waren, konkret nur hätten gefördert werden dürfen, wenn bestimmte von der Union festgelegte Voraussetzungen vorgelegen hätten, die der Mitgliedstaat einzuhalten hat. Meines Erachtens bewirkt dies einen offensichtlichen Schaden für den Gemeinschaftshaushalt, zu dessen Lasten Vorhaben gefördert wurden, die den insoweit geltenden Bedingungen nicht entsprachen.
98.
Selbst wenn man davon ausginge, dass die von der deutschen Regierung benannten Vorhaben keinen konkreten finanziellen Schaden bewirkt hätten, bedeutet dies jedenfalls nicht, dass sie nicht Gegenstand einer Extrapolation hätten sein dürfen. Der Gegenstand der Extrapolation ist nicht, wie die Bundesrepublik Deutschland behauptet, die finanzielle Auswirkung einer Unregelmäßigkeit, sondern die Unregelmäßigkeit als solche. Die fraglichen Vorhaben könnten ohne konkrete finanzielle Auswirkung geblieben sein, aber ihnen allen hafte eine schwerwiegende Unregelmäßigkeit an, nämlich die, dass es sich nicht um KMU handelte und damit eine der Hauptbedingungen für die Förderung nicht erfüllt war.
99.
Ich stimme daher dem Gericht zu, soweit es in Rn. 66 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, dass „die Fehlbuchungen in Bezug auf Nicht-KMU systematischer Natur [sind], weil sie auf Mängel im Bereich der Verwaltung, der Kontrolle oder des Audits zurückgehen, die sich mehrfach gezeigt haben und mit hoher Wahrscheinlichkeit in einer ganzen Reihe ähnlich gelagerter Fälle ebenfalls aufgetreten sind. [ (
31
) ] Folglich hat die Kommission die Fehlbuchungen in Bezug auf Nicht-KMU zutreffend als systematische Unregelmäßigkeit eingestuft.“
100.
Insoweit meine ich auch, dass die Kommission an die Beurteilung des Rechnungshofs nicht gebunden war, denn es ergibt sich, wie das Gericht in Rn. 65 seines Urteils dargelegt hat, „aus dem Wortlaut von Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 nicht …, dass die Kommission bei der Ausübung ihrer Befugnisse nach diesem Artikel an die Anmerkungen des Prüfungsorgans gebunden ist. Sie hat vielmehr die festgestellten Unregelmäßigkeiten selbst zu bewerten. Deshalb gibt die angefochtene Entscheidung die durch die Kommission vorgenommene Beurteilung und nicht die des Rechnungshofs wieder.“
101.
Im Übrigen bestreitet die Bundesrepublik Deutschland streng genommen nicht die Richtigkeit der von der Kommission vorgenommenen Buchprüfung, sondern nur die Repräsentativität der verwendeten Stichprobe, von der nach Auffassung der Bundesrepublik die Unregelmäßigkeiten hätten ausgeschlossen werden müssen, die in Vorhaben festgestellt wurden, welche nach Meinung der Bundesrepublik keinen Schaden für den Unionshaushalt hervorgerufen haben. Abgesehen von diesem Umstand – den ich ebenso wie das Gericht für irrelevant halte – wendet sich die deutsche Regierung nicht gegen die Ordnungsmäßigkeit einer Buchprüfung, die auf der Grundlage einer ausreichend repräsentativen Stichprobe eine Unregelmäßigkeit ermittelte, welche vernünftigerweise als systematisch einzustufen und damit auf alle geförderten Vorhaben zu extrapolieren war. Und eben weil eine festgestellte Unregelmäßigkeit auf der Grundlage einer ausreichend repräsentativen Stichprobe extrapoliert wurde, liegt auf der Hand, dass ihrem Wesen nach das Ergebnis dieser Extrapolation nur verhältnismäßig sein konnte.
b) Rechtssache C‑54/13 P
102.
Hinsichtlich des in der Rechtssache C‑54/13 P angefochtenen Urteils rügt es die Bundesrepublik Deutschland als rechtsfehlerhaft, dass das Gericht die Einstufung bestimmter Fehler als systematische Unregelmäßigkeiten bestätigt habe, die sich auf sehr konkrete und zweifelhafte Fälle bezogen hätten. Rechtsfehlerhaft sei auch die Billigung eines Vorgehens auf der Grundlage einer unzureichenden Stichprobe. Alles dies verletze den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch die Verpflichtung zu Rückzahlungen, die höher als die von der Union tatsächlich erlittenen Schäden seien.
103.
Insoweit erscheint mir der Hinweis erforderlich, dass es die dem Rechtsmittel gezogenen Grenzen dem Gerichtshof nicht erlauben, die Tatsachenwürdigung durch das Gericht zu überprüfen, wenn der Rechtsmittelführer dieser lediglich seine eigene abweichende Beurteilung entgegenhält (
32
).
104.
Die von der deutschen Regierung als zweifelhaft betrachteten Fälle (die Vorhaben Nr. 8 und Nr. 20) erschienen weder der Kommission als zweifelhaft noch dem Gericht, das sie jedenfalls in Zusammenhang mit anderen Einzelsachverhalten gewürdigt hat, um daraus in begründeter Weise den Schluss zu ziehen, dass sie eine Gesamtheit systematischer Unregelmäßigkeiten belegten, die der Extrapolation zugänglich seien. Unter diesen Umständen erscheint mir das Rechtsmittel kein geeigneter Rechtsbehelf zu sein, mit dem dies lediglich bestritten werden könnte.
105.
Was die Geeignetheit des verwendeten Stichprobenverfahrens angeht, so hat die Kommission zunächst erneut darauf verwiesen, dass die Union angesichts des Wesens der geteilten Mittelverwaltung nur punktuelle Kontrollen in der Art von Stichproben durchführen könne, und weiter geltend gemacht, dass in den hier fraglichen Fällen eine international anerkannte Technik, nämlich die MUS-Methode (monetary unit sampling), angewandt worden sei, die bei einer Auswahl von 36 Operationen (die 32,3 % der im Rahmen der fraglichen Intervention ausgewiesenen Ausgaben repräsentiert hätten) eine genügend repräsentative Probe biete, um eine ordnungsgemäße Extrapolation auf die übrigen kofinanzierten Operationen vorzunehmen.
106.
Das Gericht hat sich diese Auffassung der Kommission in den Rn. 113 bis 115 des angefochtenen Urteils zu eigen gemacht und dabei außerdem hervorgehoben, dass das fragliche Verfahren für die Zwecke der Abschlussprüfung für die aus dem EFRE im Programmplanungszeitraum 1994–1999 kofinanzierten Programme im Vorhinein ausgearbeitet und anschließend auf die Prüfungen in allen Mitgliedstaaten angewandt worden sei, wodurch eine Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten gewährleistet worden sei.
107.
Meiner Auffassung nach ist diese begründete und sachgerechte Beurteilung des Gerichts vom Gerichtshof nicht zu beanstanden.
C – Dritter Rechtsmittelgrund in dem Rechtsmittelverfahren C‑54/13 P
108.
Mit diesem Rechtsmittelgrund macht die Bundesrepublik Deutschland ein weiteres Mal geltend, dass Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 Korrekturen nur im Fall konkreter und spezifischer Unregelmäßigkeiten erlaube, was Pauschalkorrekturen ausschließe, die ihrem Wesen nach ungenau und auf nur potenzielle Unregelmäßigkeiten gestützt seien.
109.
Jedoch nehmen, wie die Kommission vorgetragen hat, die internen Leitlinien vom 15. Oktober 1997 in Punkt 7 ausdrücklich auf Pauschalkorrekturen als eine notwendige Methode zur Korrektur „gewisse[r] Unregelmäßigkeiten“ Bezug, „denen sich kein bestimmtes Finanzvolumen zuordnen lässt“. Jedenfalls bin ich aus den Gründen, die ich im Zusammenhang mit der Zurückweisung der vorangegangenen Rechtsmittelgründe dargelegt habe, der Auffassung, dass auch diese Rüge nicht durchgreifen kann, die auf der Prämisse beruht, dass Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 nur die Korrektur konkreter Unregelmäßigkeiten gestattet.
110.
Was schließlich die angebliche Unverhältnismäßigkeit der von der Kommission vorgenommenen Korrekturen anbelangt, so weisen nach meiner Auffassung die Darlegungen des Gerichts in den Rn. 128 bis 134 des angefochtenen Urteils keinen Rechtsfehler auf, der im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens überprüft werden könnte.
111.
Deshalb ist meiner Ansicht nach dieser Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
D – Vierter Rechtsmittelgrund in dem Rechtsmittelverfahren C‑54/13 P
112.
Die Bundesrepublik Deutschland macht als Letztes geltend, dass das Gericht die Zurückweisung ihres Vorbringens zur Unzulässigkeit von pauschalen Finanzkorrekturen nicht begründet habe.
113.
Wie von der Kommission dargelegt, finden sich indessen die Darlegungen des Gerichts zu beiden Aspekten in den Rn. 95 bis 108 und 128 bis 134 des angefochtenen Urteils.
114.
Das Gericht hat nämlich zunächst in Rn. 84 seines Urteils auf das Vorbringen der deutschen Behörden verwiesen, dass die Vornahme pauschaler und extrapolierter Finanzkorrekturen hier nicht zulässig gewesen sei, und dazu in Rn. 96 ausgeführt, dass Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 der Kommission „eine Kürzungsbefugnis und einen weiten Handlungsspielraum [einräumt], ohne sie in ihrer Wahl der Methoden für die Ermittlung des Kürzungsbetrags einzuschränken“. Aus dieser Bezugnahme auf die Freiheit in der Methodenwahl ergibt sich, dass nach Meinung des Gerichts in dieser Vorschrift die einschlägige Rechtsgrundlage für die Anwendung der von der Kommission im streitigen Fall konkret herangezogene Methode zu sehen war.
115.
Zwar hat sich das Gericht sodann in den Rn. 97 bis 108 der Prüfung der Extrapolationsmethode zugewandt. Das bedeutet aber nicht, dass es der Frage nach der Methode der Pauschalkorrekturen ausgewichen wäre. Vielmehr bezieht es sich auf diese gerade in den Rn. 128 bis 134.
116.
In diesem Zusammenhang erscheint mir eindeutig, dass die erörterte Frage weniger die Zulässigkeit der Methode von Pauschalkorrekturen als vielmehr die Unverhältnismäßigkeit ihrer Auswirkungen im konkreten Fall zum Gegenstand hatte. Diese Frage hat das Gericht auf eine Art und Weise beantwortet, der man zustimmen mag oder nicht, aber die nicht als begründungslos angesehen werden kann. Auch dieser Rechtsmittelgrund ist daher meines Erachtens zurückzuweisen.
VII – Kosten
117.
Gemäß Art. 138 Abs. 1 und Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung, die nach deren Art. 184 Abs. 1 im Rechtsmittelverfahren Anwendung finden, schlage ich dem Gerichtshof vor, die Bundesrepublik Deutschland zur Tragung der Kosten zu verurteilen sowie dem Königreich Spanien und der Französischen Republik jeweils ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
VIII – Ergebnis
118.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
1.
die Rechtsmittel zurückzuweisen;
2.
die Bundesrepublik Deutschland zur Tragung der Kosten zu verurteilen;
3.
anzuordnen, dass das Königreich Spanien und die Französische Republik jeweils ihre eigenen Kosten tragen.
(
1
)	Originalsprache: Spanisch.
(
2
)	Vgl. z. B. Urteile vom 6. Oktober 1993, Italien/Kommission (C-55/91, Slg. 1993, I-4813), vom 30. November 2000, HMIL (C-436/98, Slg. 2000, I-10555), und vom 4. März 2004, Deutschland/Kommission (C-344/01, Slg. 2004, I-2081).
(
3
)	Verordnung des Rates vom 19. Dezember 1988 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits (ABl. L 374, S. 1).
(
4
)	ABl. L 185, S. 9.
(
5
)	Verordnung des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312, S. 1).
(
6
)	Verordnung der Kommission vom 15. Oktober 1997 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates hinsichtlich der Finanzkontrolle durch die Mitgliedstaaten bei von den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen (ABl. L 290, S. 1).
(
7
)	Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds (ABl. L 161, S. 1).
(
8
)	Verordnung des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 248, S. 1).
(
9
)	Verordnung der Kommission vom 23. Dezember 2002 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 357, S. 1).
(
10
)	Vgl. allgemein Urteil vom 15. September 2005, Irland/Kommission (C-199/03, Slg. 2005, I-8027).
(
11
)	Urteil Irland/Kommission, Rn. 26, unter Anführung des Urteils vom 6. Oktober 1993, Italien/Kommission, Rn. 67. Der Gerichtshof erachtete diesen Grundsatz, der ursprünglich im Zusammenhang mit dem EAGFL aufgestellt worden war, auch im Hinblick auf den ESF für anwendbar.
(
12
)	Hervorhebung nur hier.
(
13
)	Urteil Irland/Kommission, Rn. 30.
(
14
)	C-500/99 P (Slg. 2002, I-867), Rn. 88.
(
15
)	Im gleichen Sinne hat sich das Gericht in Rn. 28 des zweiten angefochtenen Urteils geäußert.
(
16
)	Hervorhebungen nur hier.
(
17
)	Schlussanträge vom 28. Oktober 1999 (Urteil vom 6. April 2000, Slg. 2000, I‑2415), Nrn. 18 bis 24.
(
18
)	Hervorhebung im Original.
(
19
)	Schlussanträge von Generalanwalt La Pergola, Nr. 21.
(
20
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Dezember 2011, Chambre de Commerce et d’Industrie de l’Indre (C-465/10, Slg. 2011, I-14081), Rn. 35.
(
21
)	Dies lässt sich dem Urteil des Gerichtshofs vom 11. Juli 1996, An Taisce und WWF UK/Kommission (C-325/94 P, Slg. 1996, I-3727), Rn. 22, entnehmen.
(
22
)	In seinem Urteil vom 22. Januar 2004, COPPI (C-271/01, Slg. 2004, I-1029), Rn. 41, hat der Gerichtshof ausgeführt, dass Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 4253/88, auch wenn „dieser Artikel nicht ausdrücklich die Rückforderung einer finanziellen Beteiligung des EAGFL durch einen Mitgliedstaat vorsieht“, jedoch seiner „praktischen Wirksamkeit beraubt [würde], wenn ein Mitgliedstaat nicht selbst solche Maßnahmen treffen könnte“. Der Grund, der diese implizite Ermächtigung in Art. 23 Abs. 1 zugunsten der Mitgliedstaaten rechtfertigt, legitimiert meines Erachtens auch eine gleichartige Ermächtigung gemäß Art. 24 Abs. 1 zugunsten der Kommission im Fall von Unregelmäßigkeiten, die von den Mitgliedstaaten nicht gemäß Art. 23 Abs. 1 der Verordnung korrigiert worden sind.
(
23
)	C(97) 3151 final – II.
(
24
)	Urteil Spanien/Kommission, Rn. 33.
(
25
)	Das heißt der in Art. 24 Abs. 2 genannten Befugnis der Kommission, „die finanzielle Beteiligung an der betreffenden Aktion oder Maßnahme [zu] kürzen oder [auszusetzen], wenn durch die Prüfung nach Art. 24 Abs. 1 bestätigt wird, dass eine Unregelmäßigkeit oder eine erhebliche Veränderung der Art oder der Durchführungsbedingungen der Aktion oder Maßnahme vorliegt und diese Veränderung ihr nicht zur Zustimmung unterbreitet wurde“ (Urteil Spanien/Kommission, Rn. 30).
(
26
)	Urteil Spanien/Kommission, Rn. 31.
(
27
)	Urteil Spanien/Kommission, Rn. 32.
(
28
)	Urteil Spanien/Kommission, Rn. 33.
(
29
)	Angefochtenes Urteil in der Rechtssache C‑549/12 P, Rn. 91; vgl. in diesem Sinne auch Rn. 101 des angefochtenen Urteils in der Rechtssache C‑54/13 P.
(
30
)	Angefochtenes Urteil in der Rechtssache C‑549/12 P, Rn. 95; vgl. in diesem Sinne auch Rn. 106 des angefochtenen Urteils in der Rechtssache C‑54/13 P.
(
31
)	Hervorhebung nur hier.
(
32
)	Vgl. in diesem Sinne statt aller Urteil vom 6. November 2012, Éditions Odile Jacob/Kommission, C‑551/10 P, Rn. 85.