62023CJ0294
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
23. října 2025 (
*1
)
„Kasační opravný prostředek – Společná zemědělská politika (SZP) – Evropský zemědělský záruční fond (EZZF) a Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) – Prováděcí rozhodnutí (EU) 2021/261 – Výdaje vyloučené z financování Evropskou unií – Výdaje vynaložené Bulharskou republikou – Nařízení (EU) č. 1306/2013 – Článek 52 – Postup schvalování souladu – Článek 54 – Neoprávněné platby v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti – Neexistence zpětného získání dotčeným členským státem – Výsledky vyšetřování Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF)“
Věc C‑294/23 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek podaný na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie dne 8. května 2023,
Bulharská republika, zástupci: T. Mitova a S. Ruseva, jako zmocněnkyně,
účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelka),
přičemž další účastnicí řízení je:
Evropská komise, zástupci: J. Aquilina, G. Koleva a I. Zaloguin, jako zmocněnci,
žalovaná v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení: I. Jarukaitis (zpravodaj), předseda senátu, M. Condinanzi a N. Jääskinen, soudci,
generální advokát: A. Biondi,
za soudní kancelář: R. Stefanova-Kamiševa, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 4. prosince 2024,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 6. března 2025,
vydává tento
Rozsudek
1
Kasačním opravným prostředkem se Bulharská republika domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 8. března 2023, Bulharsko v. Komise (T‑235/21, dále jen napadený rozsudek, EU:T:2023:105), kterým Tribunál zamítl její žalobu proti prováděcímu rozhodnutí Komise (EU) 2021/261 ze dne 17. února 2021, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2021, L 59, s. 10, dále jen „sporné rozhodnutí“) v rozsahu, v němž vylučuje z tohoto financování částku 7656848,97 eura vykázanou Bulharskou republikou.
Právní rámec
Nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95
2
Článek 1 odst. 2 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. 1995, L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340) stanoví:
„ ‚Nesrovnalostí‘ se rozumí jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo formou neoprávněného výdaje.“
Nařízení (EU) č. 1306/2013
3
Body 36, 37, 39 a 94 odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 549) uvádějí:
„(36)
Za plnění rozpočtu Evropské unie v souladu s článkem 317 Smlouvy o fungování EU odpovídá [Evropská] [k]omise ve spolupráci s členskými státy. Komise je zmocněna prostřednictvím prováděcích aktů rozhodovat o tom, zda členské státy vynaložily výdaje v souladu s právem Unie. Členské státy by měly mít právo odůvodnit svá rozhodnutí o provedení plateb a v případě neshody mezi nimi a Komisí využít dohodovací řízení. […]
(37)
Pokud jde o [Evropský zemědělský záruční fond (EZZF)], částky získané zpět by měly být vráceny do fondu, jedná-li se o výdaje, jež nejsou v souladu s právem Unie a na něž neexistovalo žádné právo. S cílem poskytnout dostatek času pro všechny nezbytné správní postupy, včetně vnitřních kontrol, by členské státy měly vrácení prostředků vyžádat u příjemce do 18 měsíců poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, a případně ji obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získání. Je třeba stanovit systém finanční odpovědnosti v případě, že dojde k nesrovnalostem a zpět není získána celá částka. K tomuto účelu je vhodné stanovit postup umožňující Komisi chránit zájmy rozpočtu Unie přijetím rozhodnutí o tom, že dotyčnému členskému státu budou částečně připsány k tíži částky, k jejichž ztrátě došlo z důvodu nesrovnalostí a jež nebyly získány zpět v přiměřené lhůtě. […]
[…]
(39)
Aby byly chráněny finanční zájmy rozpočtu Unie, měly by členské státy přijmout opatření s cílem ověřit, že operace financované z fondů opravdu probíhají a že jsou řádně prováděny. Členské státy by rovněž měly předcházet veškerým nesrovnalostem nebo nesplnění povinností ze strany příjemců a tyto nesrovnalosti a nesplnění povinností odhalovat a účinně je řešit. Za tímto účelem by se mělo použít nařízení [č. 2988/95] […]
[…]
(94)
Dále by se prováděcí pravomoci Komise měly vztahovat také na: postupy ohledně zvláštních povinností, které musejí členské státy splňovat v souvislosti s kontrolami; postupy ohledně povinnosti spolupráce, kterou musejí členské státy dodržet při kontrolách prováděných Komisí na místě, a přístup k informacím; podrobnosti ohledně povinnosti oznamovat nesrovnalosti a podvody, postupy a jiná praktická ujednání pro povinnost uchovávat podklady k provedeným platbám a doklady týkající se provádění správních a fyzických kontrol stanovených právem Unie; schvalování účetní závěrky a schvalování souladu, vyloučení částek připisovaných k tíži rozpočtu Unie z financování Unií, postupy pro zpětné získávání neoprávněných plateb a úroků a na formy, jimiž mají členské státy Komisi oznamovat a sdělovat informace týkající se nesrovnalostí.“
4
Článek 1 nařízení č. 1306/2013, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:
„Toto nařízení stanoví pravidla pro:
a)
financování výdajů v rámci společné zemědělské politiky (SZP), včetně výdajů na rozvoj venkova;
b)
zemědělský poradenský systém;
c)
řídicí a kontrolní systémy, které mají zavést členské státy;
d)
systém podmíněnosti;
e)
schvalování účetní závěrky.“
5
Článek 2 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[…]
g)
‚nesrovnalostí‘ jakákoli nesrovnalost ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení [č. 2988/95].
[…]“
6
Nařízení č. 1306/2013 obsahuje hlavu IV, nadepsanou „Finanční řízení fondů“, která zahrnuje kapitolu IV, nadepsanou „Schvalování účetní závěrky“. V oddíle I této kapitoly, nadepsaném „Obecná ustanovení“, je obsažen článek 47 tohoto nařízení, nadepsaný „Kontroly na místě prováděné Komisí“, který stanoví:
„1.   Aniž jsou dotčeny kontroly prováděné členskými státy na základě vnitrostátních právních a správních předpisů, článku 287 Smlouvy o fungování EU anebo jakákoli kontrola zorganizovaná na základě článku 322 Smlouvy o fungování EU nebo založená na [nařízení Rady (Euratom, ES) č. 2185/96 ze dne 11. listopadu 1996 o kontrolách a inspekcích na místě prováděných Komisí za účelem ochrany finančních zájmů Evropských společenství proti podvodům a jiným nesrovnalostem (Úř. věst. 1996, L 292, s. 2; Zvl. vyd. 09/01, s. 303)], může Komise v členských státech organizovat kontroly na místě s cílem ověřovat zejména:
a)
zda je správní praxe v souladu s pravidly Unie;
b)
zda jsou k dispozici požadované podklady a zda jsou v souladu s operacemi financovanými z EZZF nebo [Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV)];
c)
podmínky, za kterých jsou operace financované z EZZF nebo EZFRV prováděny a kontrolovány;
d)
zda platební agentura splňuje akreditační kritéria stanovená v čl. 7 odst. 2 a zda členské státy řádně uplatňují čl. 7 odst. 5.
Osoby pověřené Komisí prováděním kontrol na místě nebo zástupci Komise působící v rámci pravomocí, které jim jsou svěřeny, mají přístup k účetnictví a všem dalším dokladům, jež souvisejí s výdaji financovanými z EZZF nebo EZFRV, včetně dokladů a jejich popisných informací vytvořených nebo obdržených a uchovávaných v elektronické podobě.
Pravomocemi provádět kontroly na místě není dotčeno uplatňování práva členského státu, které vyhrazuje některé úkony činitelům vnitrostátním právem zvlášť určeným. Aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení [nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 ze dne 11. září 2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) a o zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 a nařízení Rady (Euratom) č. 1074/1999 (Úř. věst. 2013, L 248, s. 1),] a nařízení [č. 2185/96], neúčastní se osoby pověřené Komisí jednat jejím jménem mimo jiné domovních prohlídek ani úředních výslechů osob podle práva dotčeného členského státu. K takto získaným informacím však mají přístup.
2.   Komise s dostatečným předstihem ohlásí kontrolu na místě dotyčnému členskému státu nebo členskému státu, na jehož území má být kontrola provedena, přičemž při organizaci kontrol zohlední administrativní dopad na platební agentury. Zástupci dotyčného členského státu se mohou této kontroly zúčastnit.
Na žádost Komise a se souhlasem členského státu provádějí příslušné orgány tohoto členského státu dodatečné kontroly nebo šetření týkající se operací uvedených v tomto nařízení. Zástupci Komise nebo osoby pověřené Komisí jednat jejím jménem se mohou těchto kontrol zúčastnit.
K účinnějšímu provádění kontrol může Komise se souhlasem dotčených členských států požádat o účast orgánů těchto členských států na určitých kontrolách nebo šetřeních.“
7
Článek 48 odst. 3 nařízení č. 1306/2013 stanoví:
„Členské státy poskytují Komisi informace o zjištěných nesrovnalostech a případech podezření na podvod a také o krocích podniknutých za účelem zpětného získání neoprávněných plateb v souvislosti s těmito nesrovnalostmi a podvody podle oddílu III této kapitoly.“
8
Kapitola IV hlavy IV tohoto nařízení obsahuje oddíl II, nadepsaný „Schvalování“, který obsahuje článek 52 uvedeného nařízení věnovaný schvalování souladu a který v odstavcích 1 až 4 stanoví:
„1.   Pokud výdaje uvedené v čl. 4 odst. 1 a v článku 5 nebyly uskutečněny v souladu s právem Unie a v případě EZFRV nebyly uskutečněny v souladu s platným právem Unie a vnitrostátním právem podle článku 85 nařízení [Evropského parlamentu a Rady] (EU) č. 1303/2013 [ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 320)] přijme Komise prováděcí akty, kterými stanoví částky, které mají být vyloučeny z financování Unií. Tyto prováděcí akty se přijímají poradním postupem podle čl. 116 odst. 2.
2.   Komise posuzuje částky, které mají být vyloučeny z financování, s ohledem na závažnost zjištěného nesouladu. Komise náležitě zohlední povahu porušení pravidel a finanční újmu způsobenou Unii. Vyloučení částek z financování provede na základě určení neoprávněně vynaložených částek, a pokud tyto částky nelze přiměřeným úsilím určit, může použít opravy na základě extrapolace či paušální částky. Opravy na základě paušální částky se použijí pouze v těch případech, kde vzhledem k povaze případu nebo z důvodu neposkytnutí potřebných informací Komisi ze strany členských států není možné přiměřeným úsilím přesněji určit finanční újmu způsobenou Unii.
3.   Před přijetím rozhodnutí o zamítnutí financování jsou výsledky kontroly Komise i odpovědi dotyčného členského státu písemně oznámeny, a poté se obě strany pokusí dosáhnout dohody o opatřeních, která je třeba přijmout. V této fázi řízení musí být členským státům poskytnuta možnost prokázat, že skutečný rozsah nedodržení požadavků je menší, než uvádí Komise.
Není-li dohody dosaženo, může členský stát požádat o zahájení řízení, jehož účelem je ve lhůtě čtyř měsíců smířit stanoviska obou stran. Zpráva o výsledcích řízení se předloží Komisi. Komise před vydáním rozhodnutí o případném zamítnutí financování zohlední doporučení uvedená ve zprávě a rozhodne-li, že se od těchto doporučení odchýlí, uvede důvody, které ji k tomu vedly.
4.   Financování nelze zamítnout, pokud jde o:
a)
výdaje uvedené v čl. 4 odst. 1 uskutečněné více než 24 měsíců předtím, než Komise dotyčnému členskému státu písemně oznámí výsledky kontrol;
[…]“
9
Článek 53 nařízení č. 1306/2013, nadepsaný „Pravomoci Komise“, v odstavci 1 stanoví:
„Komise přijme prováděcí akty, kterými stanoví prováděcí pravidla týkající se:
[…]
b)
schvalování souladu podle článku 52, pokud jde o opatření, jež je třeba přijmout v souvislosti s přijetím rozhodnutí a jeho prováděním, včetně výměny informací mezi Komisí a členskými státy a příslušných lhůt, jakož i smírčí řízení stanovené v uvedeném článku, včetně zřízení smírčího orgánu, jeho úkolů, složení a pracovního režimu.“
10
Kapitola IV hlavy IV tohoto nařízení obsahuje oddíl III, nadepsaný „Nesrovnalosti“, který zahrnuje článek 54 uvedeného nařízení, nadepsaný „Společná ustanovení“, jenž v odstavcích 1, 2, 4 a 5 stanoví:
„1.   V případě neoprávněných plateb v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti požádají členské státy u příjemce o vrácení těchto plateb do 18 měsíců poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb. Odpovídající částky se v okamžiku podání žádosti o vrácení plateb zaznamenají do knihy dlužníků platební agentury.
2.   Nedojde-li ke zpětnému získání plateb do čtyř let od data žádosti o vrácení plateb, nebo do osmi let v případě, že zpětné získání je vymáháno u vnitrostátních soudů, pak finanční důsledky toho, že platby nebyly získány zpět, nese z 50 % dotyčný členský stát a z 50 % jsou kryty z rozpočtu Unie, aniž je dotčen požadavek, že dotyčný členský stát musí v souladu s článkem 58 pokračovat ve vymáhání neoprávněně vyplacených částek.
[…]
4.   Částky, jež členské státy ponesou podle odstavce 2 tohoto článku, zanesou do roční účetní závěrky, která má být předána Komisi v souladu s čl. 102 odst. 1 písm. c) bodem iv). Komise splnění této povinnosti ověří a v prováděcím aktu podle čl. 51 případně provede nezbytné úpravy v prováděcím aktu.
5.   Za předpokladu, že byl použit postup podle čl. 52 odst. 3, může Komise přijmout prováděcí akty, kterými z financování Unií vyloučí částky připsané k tíži rozpočtu Unie v těchto případech:
a)
pokud členský stát nedodržel lhůty uvedené v odstavci 1;
[…]
c)
pokud má za to, že nesrovnalost nebo neexistence zpětně získaných částek jsou důsledkem nesrovnalosti nebo nedbalosti, které lze přičíst správním orgánům nebo jinému úřednímu subjektu členského státu.
[…]“
11
Nařízení č. 1306/2013 obsahuje hlavu V, nadepsanou „Kontrolní systémy a sankce“, která zahrnuje kapitolu I, nadepsanou „Obecná pravidla“, v níž se nachází článek 58 tohoto nařízení, nadepsaný „Ochrana finančních zájmů Unie“, který v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy přijmou v rámci SZP veškeré právní a správní předpisy a veškerá další opatření nezbytná k zajištění účinné ochrany finančních zájmů Unie, zejména k:
[…]
e)
zpětnému získání neoprávněných plateb a úroku a dle potřeby k zahájení soudního řízení za tímto účelem.“
Nařízení (EU) č. 908/2014
12
Body 25 a 27 odůvodnění prováděcího nařízení Komise (EU) č. 908/2014 ze dne 6. srpna 2014, kterým se stanoví pravidla pro uplatňování nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o platební agentury a další subjekty, finanční řízení, schvalování účetní závěrky, pravidla pro kontroly, jistoty a transparentnost (Úř. věst. 2014, L 255, s. 59), uvádějí:
„(25)
Je třeba stanovit podrobná pravidla […] pro postup pro schválení souladu podle článku 52 [nařízení č. 1306/2013] […]
[…]
(27)
S cílem zajistit, aby v běžných případech byl postup pro schvalování souladu ukončen v přiměřené lhůtě, je vhodné pro různé fáze postupu stanovit zvláštní lhůty, které by Komise a členské státy musely dodržet. Zároveň je však zapotřebí, aby Komise měla možnost tyto lhůty prodloužit, pokud si takové prodloužení vyžaduje složitost vyšetřovaného případu. Postup pro schvalování souladu by měl dát členským státům právo na kontradiktorní řízení a řádně vyhodnocovat informace nezbytné pro hodnocení rizik fondů.“
13
Článek 34 tohoto prováděcího nařízení, nadepsaný „Schválení souladu“, stanoví:
„1.   Za účelem stanovení částek, které mají být vyloučeny z financování Unií v případě zjištění, že výdaje nebyly uskutečněny v souladu s předpisy Unie, využije Komise svých vlastních zjištění a zohlední informace poskytnuté členskými státy, pokud byly tyto informace poskytnuty ve lhůtách stanovených Komisí v rámci postupu pro schvalování souladu provedeného v souladu s článkem 52 nařízení (EU) č. 1306/2013 a s tímto článkem.
2.   Pokud se Komise v důsledku šetření domnívá, že výdaje nebyly uskutečněny v souladu s předpisy Unie, sdělí svá zjištění dotčenému členskému státu, upřesní nápravná opatření nezbytná k zajištění budoucího souladu s těmito předpisy a uvede předběžnou výši finanční opravy, kterou považuje v této fázi postupu za odpovídající svým zjištěním. Součástí uvedeného sdělení bude rovněž návrh na uskutečnění dvoustranného jednání do čtyř měsíců od uplynutí lhůty pro odpověď členského státu. Sdělení bude odkazovat na tento článek.
Členský stát odpoví do dvou měsíců od přijetí sdělení. Ve své odpovědi má členský stát zejména možnost:
a)
prokázat Komisi, že skutečný rozsah nedodržení předpisů nebo riziko pro fondy je menší, než bylo uvedeno ve sdělení Komise;
b)
uvědomit Komisi o nápravných opatřeních, která přijal za účelem zajištění souladu s předpisy Unie, a o datu účinnosti jejich provedení.
V odůvodněných případech může Komise na základě odůvodněné žádosti členského státu schválit prodloužení dvouměsíční lhůty maximálně o dva měsíce. Žádost se Komisi předá před uplynutím této lhůty.
Pokud se členský stát domnívá, že není nutné, aby došlo k dvoustrannému jednání, uvědomí o tom Komisi ve své odpovědi na výše uvedené sdělení.
3.   Při dvoustranném jednání se obě strany snaží o nalezení dohody, pokud jde o opatření, která je nezbytné přijmout, jakož i o hodnocení závažnosti protiprávního jednání a finanční škody vzniklé rozpočtu Unie.
Komise do třiceti pracovních dnů po dvoustranném jednání vypracuje zápis a zašle jej členskému státu. Členský stát může Komisi své připomínky zaslat do patnácti pracovních dní po obdržení tohoto zápisu.
Do šesti měsíců od zaslání zápisu z dvoustranného jednání Komise formálně sdělí členskému státu své závěry na základě informací, které získala v rámci postupu pro schvalování souladu. Toto sdělení obsahuje hodnocení výdajů, jež mají být vyloučeny z financování Unií podle článku 52 nařízení (EU) [č. 1306/2013] a článku 12 nařízení [Komise] v přenesené pravomoci (EU) č. 907/2014 [ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o platební agentury a další subjekty, finanční řízení, schválení účetní závěrky, jistoty a použití eura (Úř. věst. 2014, L 255, s. 18)]. Sdělení obsahuje odkaz na čl. 40 odst. 1 tohoto nařízení.
[…]
5.   Komise musí mít k dispozici všechny informace, jež jsou relevantní v této konkrétní fázi postupu, aby odstavce 3 a 4 mohla použít v rámci příslušných lhůt. Pokud se Komise domnívá, že nemá dostatek informací, může kdykoli během lhůt stanovených v odstavcích 3 a 4:
a)
požádat členský stát o doplňující informace, které jí členský stát předá do dvou měsíců od obdržení sdělení; a/nebo
b)
sdělit členskému státu, že hodlá provést dodatečný audit za účelem provedení nezbytných ověření.
Lhůty uvedené v odstavcích 3 a 4 začínají v tomto případě běžet opět buď ode dne, kdy Komise obdrží požadované dodatečné informace, nebo od posledního dne dodatečného auditu.
[…]
7.   Poté, co Komise členským státům sdělila své závěry v souladu s čl. 34 odst. 3 nebo 4 tohoto nařízení, přijme případně jedno nebo více rozhodnutí podle článku 52 nařízení (EU) č. 1306/2013 s cílem vyloučit z financování Unií výdaje, které nejsou v souladu předpisy Unie. Komise může opakovaně přistoupit k postupu pro schvalování souladu, dokud členský stát skutečně neprovede nápravná opatření.
[…]“
14
Článek 40 prováděcího nařízení č. 908/2014, nadepsaný „Smírčí řízení“, v odstavci 1 stanoví:
„Členský stát se může obrátit na smírčí orgán ve lhůtě nejvýše 30 pracovních dnů od obdržení sdělení Komise podle čl. 34 odst. 3 třetího pododstavce s odůvodněným návrhem na zahájení smírčího řízení zaslaným sekretariátu smírčího orgánu.
[…]“
Skutečnosti předcházející sporu a sporné rozhodnutí
15
Skutečnosti předcházející sporu byly popsány Tribunálem v bodech 2 až 12 napadeného rozsudku a pro účely tohoto řízení je lze shrnout následovně.
16
Dopisem ze dne 4. ledna 2017 vyzvala Komise Bulharskou republiku, aby jí zaslala své připomínky k informacím poskytnutým Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) v rámci vyšetřování INT/2016/101/BG (dále jen „sdělení zjištění“), z něhož vyplynulo, že případy podvodného jednání vedly k neoprávněným platbám z unijních fondů. Kromě toho Komise Bulharské republice sdělila, že způsobilost všech výdajů souvisejících s programy prováděnými [důvěrné] (
1
) k financování z EZZF je zpochybněna, a tudíž v souladu s článkem 52 nařízení č. 1306/2013 zkoumá možnost vyloučit tyto výdaje z financování Unií. Komise rovněž doporučila bulharským orgánům pozastavit platby v rámci jakéhokoli programu a jakékoliv transakce, jichž se [důvěrné] (
2
) účastnil, pokud mají dostatečné důvody k tomu, aby tak učinily.
17
Dopisem ze dne 2. května 2017 vyzvala Komise bulharské orgány k účasti na dvoustranném jednání v souladu s čl. 34 odst. 2 prvním pododstavcem prováděcího nařízení č. 908/2014, přičemž je informovala, že trvá na svém stanovisku, že zjištění OLAF naznačují, že existují závažné nesrovnalosti týkající se výdajů uvedených v předchozím bodě. Upřesnila, že poskytne, rovněž v dopise a po sdělení závěrečné zprávy OLAF, doplňující informace týkající se jednotlivých fází, které budou následovat v rámci zahájeného postupu schvalování. Komise v závěru zdůraznila, že až do vydání této zprávy trvá na svém stanovisku, že veškeré výdaje související s programy prováděnými [důvěrné] (
3
) jsou rizikové.
18
Dopisem ze dne 11. září 2017 zaslala Komise Bulharské republice zápis z dvoustranného jednání, které se konalo dne 12. července 2017, a položila jí doplňující otázky Rovněž jí sdělila, že další fáze v postupu schvalování by měly proběhnout až po vydání závěrečné zprávy OLAF, zejména stran kvantitativního hodnocení rizika pro dotčené fondy v souvislosti se zjištěnými nedostatky. Na základě čl. 34 odst. 9 nařízení č. 908/2014 prováděcího nařízení č. 908/2014 Komise rozhodla o prodloužení šestiměsíční lhůty stanovené v čl. 34 odst. 3 téhož nařízení o tři měsíce k tomu, aby Bulharské republice sdělila závěry, ke kterým dospěla.
19
Dopisem ze dne 19. ledna 2018 zaslala Komise Bulharské republice závěrečnou zprávu OLAF s referenčním číslem OF/2012/0565/B (dále jen „první zpráva OLAF“). Informovala bulharské orgány o tom, že s nimi zorganizuje druhé dvoustranné jednání za účelem projednání této zprávy.
20
Dopisem ze dne 7. května 2018 pozvala Komise Bulharskou republiku na druhé dvoustranné jednání, které se konalo dne 29. května 2018, aby projednala první zprávu OLAF (dále jen „druhá pozvánka na dvoustranné jednání“). Rovněž uvedla, že setrvává na svém stanovisku, že všechny výdaje související s propagačními programy, jichž se účastní [důvěrné] (
4
), jsou rizikové. Komise tedy doporučila bulharským orgánům neobnovit platby pro všechny programy, jichž se [důvěrné] (
5
) účastnil, a v souladu s článkem 54 nařízení č. 1306/2013 přistoupit k vymáhání neoprávněných plateb od jejich příjemců.
21
Dopisem ze dne 29. června 2018 zaslala Komise Bulharské republice zápis z druhého dvoustranného jednání, v němž připomněla, že během tohoto jednání byly požadovány doplňující informace.
22
Dopisem ze dne 3. září 2018 zaslala Komise bulharským orgánům zprávu OLAF s referenčním číslem OF/2016/0390/B5 (dále jen „druhá zpráva OLAF“), která se týkala nesrovnalostí, jichž se dopustil [důvěrné] (
6
) v rámci propagačních programů financovaných z EZZF.
23
Dopisem ze dne 1. března 2019 požádala Komise bulharské orgány, aby poskytly v souladu s čl. 34 odst. 5 písm. a) nařízení č. 908/2014 doplňující informace o vymáhání částek souvisejících s výdaji vynaloženými EZZF v rámci devíti propagačních programů, které byly identifikovány jako programy vykazující rizika pro dotčené fondy, jakož i o zanesení odpovídajících částek do knihy dlužníků v souladu s článkem 54 nařízení č. 1306/2013. Rovněž uvedla, že podle tohoto článku musí být žádost o vrácení částek souvisejících s programy prováděnými [důvěrné] (
7
) učiněna nejpozději 18 měsíců po 19. lednu 2018, zatímco žádost o vrácení částek souvisejících s programem prováděným [důvěrné] (
8
) musí být učiněna nejpozději 18 měsíců po 3. září 2018, tedy datu, kdy první a druhá zpráva OLAF (dále jen společně „závěrečné zprávy OLAF“) byly předány bulharské platební agentuře.
24
Dopisem ze dne 19. listopadu 2019 zaslala Komise Bulharské republice sdělení na základě čl. 34 odst. 3 třetího pododstavce prováděcího nařízení č. 908/2014, v němž analyzovala zejména informace poskytnuté bulharskými orgány v dopisech ze dnů 20. července 2018, 21. září 2018 a 24. dubna 2019. Vyplývalo z nich, že po dvoustranném jednání dne 29. května 2018 a na základě doplňujících informací, které jí byly následně poskytnuty Bulharskou republikou, jakož i závěrečných zpráv OLAF, měla Komise za to, že financování devíti propagačních programů prováděných [důvěrné] (
9
) a [důvěrné] (
10
) není v souladu s platnými pravidly. Dále měla za to, že jelikož Bulharská republika nezahájila žádný postup k získání plateb nazpět a k učinění záznamu do účetní knihy dlužníků platební agentury, její systém řízení a kontroly není v souladu s požadavky stanovenými unijním právem, a tedy existuje riziko pro dotčené fondy. Komise tudíž navrhla vyloučit částku 7656848,97 eura z financování z EZZF.
25
Dopisem ze dne 18. prosince 2019 se Bulharská republika obrátila v souladu s čl. 40 odst. 1 prováděcího nařízení č. 908/2014 na smírčí orgán, který vydal stanovisko dne 25. února 2020.
26
Dopisem ze dne 12. srpna 2020 předložila Komise své konečné stanovisko Bulharské republice, kterým ji informovala o tom, že setrvává na svém stanovisku vyjádřeném v dopise ze dne 19. listopadu 2019, a navrhla tedy vyloučit částku 7656848,97 eura z financování z EZZF.
27
Dne 17. února 2021 přijala Komise napadené rozhodnutí, kterým na základě článku 52 nařízení č. 1306/2013 provedla jednorázovou opravu, přičemž z financování Unií vyloučila některé výdaje vynaložené Bulharskou republikou v rámci operačních programů spolufinancovaných z EZZF a EZFRV. Sporné rozhodnutí tedy vyloučilo z financování Unií částku 7656848,97 eura.
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
28
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 28. dubna 2021 podala Bulharská republika žalobu znějící na zrušení sporného rozhodnutí v rozsahu, v němž jí byla uložena finanční oprava ve výši 7656848,97 eura.
29
Na podporu své žaloby Bulharská republika uvedla pět žalobních důvodů, z nichž v podstatě první vycházel z porušení jejích procesních práv při vedení správního řízení, které vedlo k přijetí rozhodnutí; druhý z nedostatečného odůvodnění; třetí z nesprávného výkladu čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, pokud jde o stanovení počátku běhu lhůty 18 měsíců, od které musí dotčený členský stát od příjemce požadovat vrácení jakékoli neoprávněné platby; čtvrtý z nesprávného posouzení, kterého se Komise dopustila tím, že měla za to, že platební agentura nejednala s řádnou péčí vyžadovanou k získání nazpět částek odpovídajících výdajům vystaveným riziku a že se dopustila nedbalosti tím, že nezahájila správní inkasní řízení ve lhůtách stanovených v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, a pátý žalobní důvod z toho, že výše výdajů vyloučených z unijního financování sporným rozhodnutím není v souladu s článkem 54 nařízení č. 1306/2013 ani se zásadou proporcionality.
30
Napadeným rozsudkem Tribunál žalobu zamítl.
Návrhová žádání účastnic řízení před Soudním dvorem
31
Bulharská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil napadený rozsudek;
–
vydal konečné rozhodnutí ve věci nebo podpůrně vrátil věc Tribunálu a
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
32
Komise navrhuje kasační opravný prostředek zamítnout a uložit Bulharské republice náhradu nákladů řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
33
Na podporu svého kasačního opravného prostředku uplatňuje Bulharská republika dva důvody.
34
První důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného právního posouzení při výkladu čl. 52 odst. 3 nařízení č. 1306/2013 a článku 34 prováděcího nařízení č. 908/2014 ve spojení s čl. 52 odst. 1 a čl. 54 odst. 5 nařízení č. 1306/2013, jakož i z porušení povinnosti uvést odůvodnění podle článku 296 SFEU, zásady řádné správy a zásady loajální spolupráce.
35
Druhý důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného právního posouzení, kterého se měl Tribunál dopustit při výkladu čl. 54 odst. 5 písm. a) a c) nařízení č. 1306/2013 ve spojení s čl. 54 odst. 1 tohoto nařízení.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastnic řízení
36
V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku Bulharská republika vytýká Tribunálu nesprávné právní posouzení při výkladu čl. 52 odst. 3 nařízení č. 1306/2013 a článku 34 prováděcího nařízení č. 908/2014 ve spojení s čl. 52 odst. 1 a čl. 54 odst. 5 nařízení č. 1306/2013, jakož i porušení povinnosti uvést odůvodnění podle článku 296 SFEU, zásady řádné správy a zásady loajální spolupráce, což vedlo Tribunál k nesprávnému závěru, že právo Bulharské republiky na obhajobu a procesní záruky uplatnitelné v rámci postupu pro schvalování souladu, povinnost odůvodnit nápravná opatření, zásada řádné správy a zásada loajální spolupráce byly dodrženy. Tento členský stát dodává, že odůvodnění napadeného rozsudku je nedostatečné a nevhodné, jelikož Tribunál neposoudil všechny skutečnosti relevantní pro spor a vyjádření, které uvedený členský stát předložil.
37
Zaprvé tentýž členský stát tvrdí, že Tribunál tím, že měl v bodech 47 až 49 napadeného rozsudku za to, že jelikož byla zaslána druhá pozvánka na dvoustranné jednání a toto jednání se konalo, byly napraveny procesní vady týkající se změny ze strany Komise právního základu finanční opravy vztahující se k výdajům vystaveným riziku, zaměnil kontradiktorní řízení stanovené v čl. 52 odst. 3 nařízení č. 1306/2013 ve spojení s článkem 34 prováděcího nařízení č. 908/2014 s odlišnými věcnými důvody umožňujícími uložit finanční opravu podle čl. 52 odst. 1 a čl. 54 odst. 5 nařízení č. 1306/2013.
38
Bulharská republika v tomto ohledu tvrdí, že finanční oprava uložená podle čl. 52 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 a taková oprava uložená podle čl. 54 odst. 5 tohoto nařízení se zakládají na různých právních důvodech. I když se tedy na přijetí rozhodnutí na každém z těchto základů vztahuje stejné kontradiktorní řízení upravené v čl. 52 odst. 3 uvedeného nařízení ve spojení s článkem 34 prováděcího nařízení č. 908/2014, sporné rozhodnutí mělo být založeno na stejných důvodech, na jejichž základě bylo zahájeno řízení, které vedlo k jeho přijetí.
39
V projednávané věci měla Komise přerušit postup zahájený na základě čl. 52 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 a zahájit nový postup na základě čl. 54 odst. 5 tohoto nařízení tím, že by Bulharské republice v souladu s čl. 34 odst. 2 prováděcího nařízení č. 908/2014 sdělila svá zjištění, k nimž dospěla po ověřeních uvedených v čl. 54 odst. 4 nařízení č. 1306/2013.
40
Tribunál měl tedy podle Bulharské republiky v bodě 42 napadeného rozsudku nesprávně za to, že druhá pozvánka na dvoustranné jednání mohla přizpůsobit sdělení zjištění nově uvedenému právnímu základu.
41
Bulharská republika zadruhé tvrdí, že Tribunál měl v bodech 61 a 62 napadeného rozsudku nesprávně za to, že povinnost uvést odůvodnění byla dodržena z důvodu účasti Bulharské republiky na kontradiktorním řízení podle čl. 52 odst. 3 nařízení č. 1306/2013.
42
V tomto ohledu tento členský stát tvrdí, že čl. 54 odst. 5 nařízení č. 1306/2013 zmocňuje Komisi k přijetí prováděcích aktů vylučujících částky z financování Unií, pokud byl dodržen postup stanovený v čl. 52 odst. 3 tohoto nařízení, který zmocňuje Komisi k přijetí takových aktů i v případě neexistence předchozí kontroly na místě ve smyslu článku 47 nařízení č. 1306/2013, jsou-li dodržena práva na obhajobu a zásada kontradiktornosti.
43
Bulharská republika z toho vyvozuje, že v projednávané věci měla Komise přerušit ověřování zahájené předáním závěrečných zpráv OLAF a poté, co ověřila dokumenty uvedené v čl. 54 odst. 4 nařízení č. 1306/2013, měla zahájit postup stanovený v odstavci 5 tohoto článku 54 tím, že by v souladu s čl. 34 odst. 2 prováděcího nařízení č. 908/2014 zaslala sdělení informující členský stát o jeho závěrech podle čl. 54 odst. 5 nařízení č. 1306/2013, vypracovaných v návaznosti na kontroly uvedené v odstavci 4 tohoto článku 54.
44
Komise přitom zahájila šetření na základě čl. 52 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 a poté nakonec dospěla k závěru, že z důvodu nedbalosti platební agentury, pokud jde o žádost o vrácení plateb, která má být podána u příjemce, a zaznamenání dotčených částek do knihy dlužníků ve lhůtě stanovené v čl. 54 odst. 1 tohoto nařízení, je důvodem pro vyloučení důvod uvedený v čl. 54 odst. 5 písm. a) a c) uvedeného nařízení, a to i přesto, že odůvodnění sporného rozhodnutí nijak neodkazuje na toto ustanovení.
45
Zatřetí má Bulharská republika za to, že Tribunál neověřil, zda Komise dodržela povinnost řádné péče stanovenou v čl. 4 odst. 3 SEU.
46
V tomto ohledu Bulharská republika tvrdí, že Komise jednala předčasně, jelikož po obdržení závěrečných zpráv OLAF jí je měla předat pouze spolu s doporučením přijmout nápravná opatření a následně ověřit, zda byl čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 dodržen před tím, než přijala prováděcí rozhodnutí na základě čl. 54 odst. 5 písm. a) a c) tohoto nařízení.
47
Začtvrté Bulharská republika tvrdí, že Tribunál neposoudil ani nekomentoval důkazy, které předložila před jednáním a které se týkaly dodržení zásad loajální spolupráce a řádné správy. Z těchto důkazů podle tohoto státu vyplývalo, že v jiných případech, v nichž platební agentura obdržela několik závěrečných zpráv týkajících se kontrol provedených OLAF, které Komise rovněž předala bulharským orgánům, Komise nezahájila postup stanovený v článku 52 nařízení č. 1306/2013. Bulharská republika tvrdí, že v tomto ohledu Tribunál neposoudil ani nekomentoval skutečnost, že Komise zjevně změnila přístup.
48
Podle Bulharské republiky mohlo být sporné rozhodnutí rozumně přijato pouze tehdy, kdyby závěrečné zprávy OLAF prokázaly, že platební agentura nedodržela ustanovení čl. 54 odst. 5 písm. a) a c) nařízení č. 1306/2013, zatímco v projednávané věci se skutkový stav týkal nesrovnalostí, kterých se dopustili příjemci prostředků ze zemědělských fondů Unie.
49
Komise zpochybňuje opodstatněnost tohoto argumentu.
Závěry Soudního dvora
50
Pokud jde zaprvé o výtku shrnutou v bodech 37 až 40 tohoto rozsudku, že Komise nemohla prostřednictvím druhé pozvánky na dvoustranné jednání upravit sdělení zjištění ve smyslu čl. 34 odst. 2 prováděcího nařízení č. 908/2014, jelikož uložení finanční opravy na základě čl. 52 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 nebo uložení takové opravy na základě čl. 54 odst. 5 tohoto nařízení spočívá na odlišných právních základech, je třeba připomenout, že v bodech 41, 42 a 46 napadeného rozsudku Tribunál uvedl následující:
„41
[…] je třeba konstatovat, že […] důvody sporné finanční opravy, jak byly uvedeny v souhrnné zprávě a v [sporném] rozhodnutí, odpovídají pouze částečně důvodům, které odůvodňovaly zahájení sporného postupu schvalování, jak byly vysvětleny Komisí ve sdělení zjištění.
42
Nicméně […] Komise pozvala Bulharskou republiku na druhé dvoustranné jednání. V této druhé pozvánce bylo zejména uvedeno, že některé platby by mohly být považovány za nezpůsobilé pro financování Unií, a bylo doporučeno jednak neobnovit platby považované za rizikové pro dotčený fond, jednak získat zpět neoprávněné platby od jejich příslušných příjemců v souladu s článkem 54 nařízení č. 1306/2013. Kromě toho druhá pozvánka na dvoustranné jednání obsahovala zaprvé odkaz na článek 34 [prováděcího] nařízení č. 908/2014, zadruhé přesnou identifikaci nesrovnalostí, které by v této fázi mohly odůvodnit finanční opravu, a zatřetí údaj o nápravných opatřeních, která je třeba zvážit. V tomto rozsahu lze mít za to, že taková pozvánka v podstatě upravovala sdělení zjištění předané Bulharské republice dne 4. ledna 2017.
[…]
46
[…] je třeba poznamenat, že Komise v žádosti o doplňující informace zaslané dne 1. března 2019 Bulharské republice připomněla požadavky, které vyplývají z čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, právě proto, že byla konfrontována s odmítnutím Bulharské republiky splnit část zamýšlených nápravných opatření, a sice co nejrychlejší zpětné získání sporných plateb. Při této příležitosti Komise zejména zdůraznila, že Bulharská republika měla vyžadovat vrácení neoprávněných plateb od jejich příjemců ve lhůtě 18 měsíců od oznámení konečných zpráv OLAF v obou jím vedených vyšetřováních. Kromě toho odkaz na článek 54 nařízení č. 1306/2013 neponechával prostor pro pochybnosti ohledně možnosti finančních oprav, pokud by uvedená lhůta nebyla dodržena.“
51
Článek 54 odst. 5 písm. a) a c) nařízení č. 1306/2013 stanoví, že za předpokladu, že byl použit postup podle čl. 52 odst. 3 tohoto nařízení může Komise přijmout prováděcí akty, kterými z financování Unií vyloučí částky připsané k tíži rozpočtu Unie, pokud členský stát nedodržel lhůtu 18 měsíců uvedenou v odstavci 1 uvedeného nařízení, nebo pokud má za to, že neexistence zpětně získaných částek je důsledkem nesrovnalosti nebo nedbalosti, které lze přičíst tomuto členskému státu.
52
Článek 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 stanoví, že členské státy požádají příjemce o vrácení neoprávněných plateb v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti do 18 měsíců poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb. Odpovídající částky musí být v okamžiku podání žádosti o vrácení plateb zaznamenány do knihy dlužníků platební agentury.
53
Jak uvedl generální advokát v bodě 40 svého stanoviska, ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že povinnost členských států požadovat zpětné získání neoprávněných plateb v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti uložená tímto ustanovení vzniká v okamžiku, kdy platební agentura nebo subjekt odpovědný za jejich získání nazpět schválí nebo obdrží „kontrolní zprávu nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti.“
54
Dále vzhledem k tomu, že čl. 54 odst. 5 nařízení č. 1306/2013 podmiňuje přijetí prováděcího rozhodnutí Komisí na základě uvedeného ustanovení dodržením pouze postupu stanoveného v čl. 52 odst. 3 tohoto nařízení, je třeba mít za to – podobně jako generální advokát v bodě 41 svého stanoviska – že postup vedoucí k přijetí prováděcího aktu na základě čl. 54 odst. 5 uvedeného nařízení může být proveden nezávisle na postupu založeném na čl. 52 odst. 1 téhož nařízení.
55
Z toho vyplývá, že v souladu s cílem ochrany finančních zájmů rozpočtu Unie, který je uveden v bodech 37 a 39 odůvodnění nařízení č. 1306/2013, může Komise, pokud bylo zjištěno porušení povinnosti požadovat vrácení částek, přijmout prováděcí akt na základě čl. 54 odst. 5 uvedeného nařízení, je-li dodržen postup stanovený v čl. 52 odst. 3 téhož nařízení.
56
Z posledně uvedeného ustanovení, které definuje postup, jenž je třeba dodržet před každým rozhodnutím o zamítnutí financování, vyplývá, že přijetí takového rozhodnutí je podmíněno výměnou písemných sdělení mezi Komisí a dotčeným členským státem o výsledcích ověřování Komise s cílem dosáhnout dohody o opatřeních, která mají být přijata. Není-li dosaženo dohody, může dotčený členský stát požádat o zahájení smírčího řízení, po jehož ukončení bude předložena zpráva obsahující doporučení Komisi, která je zohlední před rozhodnutím o zamítnutí financování.
57
V souladu s čl. 53 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1306/2013 přijala Komise prováděcí nařízení č. 908/2014, jehož článek 34 stanoví podrobná pravidla pro postup schvalování souladu stanovený v článku 52 nařízení č. 1306/2013.
58
Jak vyplývá z článku 34 prováděcího nařízení č. 908/2014 vykládaného ve světle bodu 27 odůvodnění tohoto nařízení, jedná se o kontradiktorní řízení, jehož jednotlivé fáze, které Tribunál uvedl v bodě 36 napadeného rozsudku, podléhají povinnosti dodržet specifické lhůty, aby bylo zajištěno, že toto řízení bude ukončeno v přiměřené lhůtě.
59
V první fázi Komise sdělí svá zjištění dotčenému členskému státu s upřesněním nápravných opatření, která považuje za nezbytná přijmout, a s uvedením předběžné výše finanční opravy, kterou považuje za odpovídající. Podle ustálené judikatury připomenuté v bodě 37 napadeného rozsudku musí toto sdělení s dostatečnou přesností identifikovat veškeré nesrovnalosti vytýkané dotčenému členskému státu, na nichž byla s konečnou platností založena provedená finanční oprava. Pouze takové sdělení umožňuje zaručit dokonalé obeznámení s výhradami Komise (obdobně viz rozsudek ze dne 3. května 2012, Španělsko v. Komise, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, bod 31). Kromě toho podle čl. 34 odst. 2 prvního pododstavce prováděcího nařízení č. 908/2014 musí uvedené sdělení odkazovat na tento článek 34 a stanovit, že do čtyř měsíců od uplynutí lhůty pro odpověď, kterou má dotčený členský stát k dispozici, se uskuteční dvoustranné jednání.
60
V projednávané věci Tribunál v bodě 42 napadeného rozsudku uvedl, že v druhé pozvánce na dvoustranné jednání, které Komise zaslala Bulharské republice, tento orgán uvedl, že některé platby mohly být považovány za nezpůsobilé k financování Unií. Komise v něm doporučila neobnovit platby považované za rizikové pro dotčený fond, a dále získat zpět neoprávněné platby od jejich příslušných příjemců v souladu s článkem 54 nařízení č. 1306/2013. Kromě toho Tribunál konstatoval, že tato pozvánka obsahovala zaprvé odkaz na článek 34 nařízení č. 908/2014, zadruhé přesnou identifikaci nesrovnalostí, které v této fázi mohly odůvodnit finanční opravu, a zatřetí údaj o nápravných opatřeních, která bylo třeba zvážit.
61
Tribunál z toho tedy mohl vyvodit – aniž se dopustil nesprávného právního posouzení – že druhá pozvánka na dvoustranné jednání splňovala požadavky stanovené v čl. 34 odst. 2 prvním pododstavci prováděcího nařízení č. 908/2014, a mít tudíž za to, že tato pozvánka upravila sdělení zjištění zaslané Bulharské republice dne 4. ledna 2017.
62
Pokud Bulharská republika touto výtkou tvrdí, že v projednávané věci jednala Komise předčasně, když zahájila postup podle čl. 54 odst. 5 písm. a) a c) nařízení č. 1306/2013, z důvodu, že jí měla nejprve předat závěrečné zprávy OLAF spolu s pouhým doporučením přijmout nápravná opatření, a poté ověřit, zda splnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 54 odst. 1 tohoto nařízení, a následně jí sdělit svá zjištění podle čl. 34 odst. 2 prováděcího nařízení č. 908/2014, je třeba uvést, že tento výklad není nijak podpořen zněním těchto ustanovení.
63
Bulharská republika kromě toho tvrdí, že uvedený výklad je obtížně slučitelný s cílem ochrany finančních zájmů rozpočtu Unie, připomenutým v bodě 55 tohoto rozsudku.
64
Takový výklad by totiž vedl k tomu, že Komise by byla nucena vyčkat uplynutí lhůty 18 měsíců stanovené v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, než by mohla zahájit kontradiktorní řízení podle článku 34 prováděcího nařízení č. 908/2014, a zejména sdělit dotčenému členskému státu nápravná opatření, která by podle ní měla být provedena, což by mohlo snížit pravděpodobnost skutečného zpětného získání neoprávněných plateb v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti.
65
Je třeba dodat, že výklad zastávaný Bulharskou republikou není odůvodněn požadavkem ochrany práva na obhajobu, jelikož – jak ostatně ověřil Tribunál v bodě 49 napadeného rozsudku – výklad, který provedl, nezbavuje dotčený členský stát možnosti účelně vyjádřit své stanovisko k získání výdajů vystavených riziku nazpět a k použití článku 54 nařízení č. 1306/2013.
66
Z výše uvedených úvah vyplývá, že projednávaná výtka vychází z nesprávného výkladu čl. 52 odst. 1 a čl. 54 odst. 5 nařízení č. 1306/2013, takže musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
67
Pokud jde zadruhé o argumentaci uvedenou v bodech 41 až 44 tohoto rozsudku, v níž Bulharská republika tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl v bodech 61 a 62 napadeného rozsudku za to, že Komise splnila svou povinnost uvést odůvodnění, ačkoli sporné rozhodnutí nijak neodkazuje na čl. 54 odst. 5 nařízení č. 1306/2013, který je skutečným právním základem tohoto rozhodnutí, je třeba uvést, že Tribunál právem v bodě 57 napadeného rozsudku připomněl ustálenou judikaturu týkající se článku 296 SFEU, podle níž musí být odůvodnění právních aktů přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl provést svůj přezkum.
68
V bodě 60 napadeného rozsudku Tribunál rovněž právem připomněl judikaturu, podle které ve zvláštním kontextu přípravy rozhodnutí o schválení účetní závěrky v oblasti zemědělských fondů Unie musí být odůvodnění rozhodnutí, které odmítá přiznat k tíži takového fondu část vykázaných výdajů, považováno za dostatečné, pokud byl stát, kterému je rozhodnutí určeno, úzce zapojen do procesu, který vedl k přijetí tohoto rozhodnutí a byly mu známy důvody, proč se Komise domnívala, že nemůže připustit, aby tyto výdaje byly účtovány k tíži dotčeného fondu.
69
V projednávané věci přitom Bulharská republika nezpochybňuje zjištění učiněná Tribunálem v bodě 61 napadeného rozsudku, že tento členský stát byl zapojen do procesu přípravy sporného rozhodnutí a že otázka vymáhání sporných pohledávek byla ve vztahu k článku 54 nařízení č. 1306/2008 účastnicemi řízení mnohokrát projednávána.
70
Bulharská republika tudíž nemůže Tribunálu důvodně vytýkat, že z toho v bodě 62 napadeného rozsudku vyvodil, že nemohla tvrdit, že nebyla informována o důvodech, proč jí Komise zamýšlela uložit finanční opravu týkající se výdajů vystavených riziku, ani že nemohla porozumět důvodům sporného rozhodnutí v tomto bodě.
71
S ohledem na judikaturu připomenutou Tribunálem tedy Tribunál mohl učinit závěr – aniž se dopustil nesprávného právního posouzení – že Komise neporušila povinnost uvést odůvodnění.
72
Druhá výtka musí být tedy zamítnuta jako neopodstatněná.
73
Zatřetí v rozsahu, v němž má Bulharská republika na základě argumentace shrnuté v bodech 45 a 46 tohoto rozsudku za to, že Tribunál neposoudil, zda Komise dodržela povinnost řádné péče stanovenou v čl. 4 odst. 3 SEU, stačí uvést – podobně jako to učinil generální advokát v bodech 82 až 85 svého stanoviska – že argumentace rozvinutá v tomto ohledu Bulharskou republikou před Tribunálem nemá samostatnou povahu, ale byla uvedena jako důsledek údajného porušení postupu, který měl podle tohoto členského státu vést k přijetí sporného rozhodnutí, a dále že tato argumentace byla obzvláště stručná a ačkoli tento členský stát tvrdí opak, z bodu 49 napadeného rozsudku vyplývá, že ji Tribunál posoudil a stejně stručně na ni odpověděl.
74
Třetí výtka musí být tedy zamítnuta jako neopodstatněná.
75
Začtvrté, pokud jde o výtku shrnutou v bodech 47 a 48 tohoto rozsudku, podle které Tribunál neposoudil některé důkazy, které by prokázaly, že Komise nedodržela zásady loajální spolupráce a řádné správy tím, že zahájila postup podle článku 52 nařízení č. 1306/2013, ačkoli v jiných podobných případech, ke kterým došlo později, nebyl tento postup zahájen, je třeba připomenout, že v rámci kasačního opravného prostředku je předmětem přezkumu Soudního dvora zejména ověřit, zda Tribunál právně dostačujícím způsobem odpověděl na všechny argumenty uplatněné navrhovatelem, a že důvod vycházející z toho, že Tribunál neodpověděl na argumenty uplatněné v prvním stupni, v podstatě znamená dovolávat se porušení povinnosti uvést odůvodnění, která vyplývá z článku 36 statutu Soudního dvora Evropské unie použitelného na Tribunál na základě čl. 53 prvního pododstavce tohoto statutu a článku 117 jednacího řádu Tribunálu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. února 2025, OA v. Parlament, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, bod 24 a citovaná judikatura).
76
Tato povinnost odůvodnit rozsudky nenutí Tribunál, aby poskytl vysvětlení, ve kterém by se vyčerpávajícím způsobem postupně zabýval každou ze všech úvah uvedených účastníky sporu. Odůvodnění tedy může být implicitní za podmínky, že zúčastněným osobám umožní seznámit se s důvody, ze kterých vychází napadený rozsudek, a Soudnímu dvoru disponovat poznatky dostatečnými k tomu, aby mohl vykonat soudní přezkum v rámci kasačního opravného prostředku (rozsudek ze dne 27. února 2025, OA v. Parlament, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, bod 25 a citovaná judikatura).
77
Pokud jde v projednávané věci o dopis Komise, který Bulharská republika obdržela dne 12. května 2022, je třeba uvést, že Tribunál v bodě 22 napadeného rozsudku rozhodl, že tento důkaz, který tento členský stát předložil den před jednáním před Tribunálem, je přípustný. Tribunál jej dále zkoumal v bodě 53 tohoto rozsudku, v němž měl za to, že uvedený členský stát nevysvětlil, v čem tento dopis mohl podpořit jeho argumentaci, takže tvrzení, že Tribunál uvedený důkaz nezohlednil, není opodstatněné.
78
Dále v rozsahu, v němž má Bulharská republika v rámci této výtky za to, že se Tribunál nevyjádřil k jejímu vyjádření založenému na bodě 29 odůvodnění a článku 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2020/2223 ze dne 23. prosince 2020, kterým se mění nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013, pokud jde o spolupráci s Úřadem evropského veřejného žalobce a účelnost vyšetřování Evropského úřadu pro boj proti podvodům (Úř. věst. 2020, L 437, s. 49), je třeba připomenout ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle níž na základě článku 256 SFEU, čl. 58 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie, jakož i čl. 168 odst. 1 písm. d) jednacího řádu Soudního dvora musí kasační opravný prostředek přesným způsobem uvést kritizované části rozsudku, jehož zrušení je navrhováno, jakož i právní argumenty, kterými je tento návrh konkrétně podpořen (rozsudek ze dne 22. května 2025, Trasta Komercbanka v. ECB, C‑90/23 P, EU:C:2025:369, bod 53 a citovaná judikatura).
79
V projednávané věci je přitom třeba uvést, že argumenty Bulharské republiky založené na tomto bodě 29 odůvodnění a na tomto článku 2, uvedené v bodě 48 kasačního opravného prostředku, se vyznačují naprostým nedostatkem jasnosti a souvislosti s odůvodněním napadeného rozsudku, a jsou tudíž zjevně nepřípustné.
80
S ohledem na předcházející úvahy je třeba první důvod kasačního opravného prostředku zčásti odmítnout jako nepřípustný a zčásti zamítnout jako neopodstatněný.
K druhému důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastnic řízení
81
Druhý důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného právního posouzení, kterého se měl Tribunál dopustit tím, že vyložil čl. 54 odst. 5 písm. a) a c) nařízení č. 1306/2013 ve spojení s čl. 54 odst. 1 tohoto nařízení v tom smyslu, že v projednávané věci začala lhůta 18 měsíců stanovená v tomto čl. 54 odst. 1 běžet od okamžiku, kdy platební agentura obdržela závěrečné zprávy OLAF.
82
Závěry Tribunálu uvedené v bodech 76 až 78 napadeného rozsudku, jsou totiž podle Bulharské republiky v rozporu s jeho ustálenou judikaturou, podle níž je rozhodovací proces stanovený v článku 52 nařízení č. 1306/2013 kontradiktorní a jednotlivé dokumenty vyměněné v rámci správního řízení jsou přípravnými dokumenty pro přijetí rozhodnutí.
83
Bulharská republika zejména tvrdí, že Tribunál měl v bodě 76 napadeného rozsudku za to, že pokud by unijní normotvůrce zamýšlel situovat počátek běhu lhůty 18 měsíců stanovené k tomu, aby členské státy požadovaly vrácení neoprávněných plateb od jejich příjemců, do okamžiku formálního ukončení postupu schvalování, jak je stanovený v článku 52 nařízení č. 1306/2013, odkázal by výslovně na „prováděcí akty“.
84
Tento členský stát v tomto ohledu tvrdí, že unijní normotvůrce v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 sice definoval dokumenty, od jejichž obdržení začíná běžet lhůta 18 měsíců, obecně, avšak je tomu však z důvodu různorodé povahy kontrol, závěrů a zpráv, které mohou být přijaty v rámci postupu schvalování a postupu týkajícího se nesrovnalostí.
85
Bulharská republika kromě toho uvádí, že na rozdíl od toho, co je uvedeno v bodě 77 napadeného rozsudku, nezpochybňuje, že Komise má v zásadě právo rozhodnout o zahájení postupu pro schvalování souladu a vyloučit výdaje na základě informací obsažených v závěrečných zprávách OLAF.
86
V projednávané věci však již postup zahájený na základě článku 52 nařízení č. 1306/2013 vyžadoval, aby Komise přijala rozhodnutí o zamítnutí financování na konci všech fází stanovených v článku 34 prováděcího nařízení č. 908/2014.
87
Postup stanovený v čl. 52 odst. 3 nařízení č. 1306/2013, zahájený na základě čl. 52 odst. 1 tohoto nařízení, totiž ukládá Komisi povinnost ukončit jej prováděcím rozhodnutím přijatým na stejném základě, aby dotčený členský stát mohl s jistotou zjistit, jaká opatření má přijmout.
88
Bulharská republika má za to, že tím, že tak Komise neučinila, uvedla ji do nejistoty, pokud jde o přesnou povahu toho, co jí je vytýkáno.
89
Tento členský stát tvrdí, že si Tribunál v bodech 73 až 81 napadeného rozsudku nesprávně vyložil skutkové okolnosti projednávané věci ve spojení s články 52 a 54 nařízení č. 1306/2013, které by měly být předmětem společného výkladu, jelikož článek 54 tohoto nařízení odkazuje, pokud jde o právo na obhajobu, na čl. 52 odst. 3 uvedeného nařízení a také na informaci v rámci rozhodnutí, které má být přijato na základě čl. 54 odst. 5 téhož nařízení.
90
Tribunál podle Bulharské republiky nesprávně vyložil kombinaci ustanovení čl. 52 odst. 1 a 3 nařízení č. 1306/2013, když měl za to, že tato ustanovení umožňují Komisi přijmout rozhodnutí na základě čl. 54 odst. 5 tohoto nařízení, zatímco ve skutečnosti posledně uvedené ustanovení ukládá Komisi pouze povinnost dodržet kontradiktorní řízení stanovené v čl. 52 odst. 3 uvedeného nařízení za účelem vyloučení výdajů na základě tohoto čl. 54 odst. 5 v případě nedodržení lhůty stanovené v čl. 54 odst. 1 téhož nařízení nebo nedbalosti ze strany dotčeného členského státu.
91
Komise zpochybňuje opodstatněnost tohoto argumentu.
Závěry Soudního dvora
92
V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku má Bulharská republika za to, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení při výkladu čl. 54 odst. 5 písm. a) a c) nařízení č. 1306/2013 ve spojení s čl. 54 odst. 1 tohoto nařízení, jelikož měl v podstatě za to, že v projednávané věci lhůta 18 měsíců stanovená v tomto čl. 54 odst. 1 začala běžet od okamžiku, kdy platební agentura obdržela závěrečné zprávy OLAF, zatímco tento členský stát má za to, že je-li zahájen postup na základě článku 52 uvedeného nařízení, musí tento postup vést k přijetí rozhodnutí o zamítnutí financování po ukončení jednotlivých fází stanovených v článku 34 prováděcího nařízení č. 908/2014, k čemuž v projednávané věci, když OLAF předal své závěrečné zprávy, nedošlo.
93
Podle tohoto státu Tribunál tím pominul kontradiktorní povahu rozhodovacího procesu stanoveného v článku 52 nařízení č. 1306/2013, jakož i skutečnost, že dokumenty, které jsou předány v rámci tohoto správního řízení, jsou přípravnými dokumenty pro přijetí rozhodnutí o zamítnutí financování.
94
V tomto ohledu je třeba uvést, že druhý důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného předpokladu, že vzhledem k tomu, že Komise zahájila postup pro schvalování souladu na základě čl. 52 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, byla povinna přijmout prováděcí akt na základě tohoto ustanovení před tím, než případně mohla zahájit postup na základě čl. 54 odst. 5 písm. a) a c) tohoto nařízení.
95
Jak totiž vyplývá z přezkumu prvního důvodu kasačního opravného prostředku, a zejména z bodů 53 až 55 tohoto rozsudku, povinnost požadovat získání nazpět neoprávněných plateb v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti vzniká zejména ode dne, kdy platební agentura nebo subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb obdrží „kontrolní zprávu nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti“ a postup vedoucí k přijetí prováděcího aktu na základě čl. 54 odst. 5 nařízení č. 1306/2013 může být proveden nezávisle na postupu podle čl. 52 odst. 1 tohoto nařízení.
96
Komise tudíž může, jakmile je prokázáno porušení povinnosti požadovat zpětné získání částky – aniž je povinna nejprve ukončit postup zahájený na základě posledně uvedeného ustanovení – přijmout prováděcí akt na základě čl. 54 odst. 5 uvedeného nařízení, pokud je dodržen postup stanovený v čl. 52 odst. 3 téhož nařízení.
97
Za těchto podmínek nemůže tento důvod kasačního opravného prostředku obstát.
98
Vzhledem k tomu, že žádnému z důvodů projednávaného kasačního opravného prostředku nebylo vyhověno, je třeba kasační opravný prostředek v plném rozsahu zamítnout.
K nákladům řízení
99
Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný.
100
Podle čl. 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, který se použije na základě čl. 184 odst. 1 tohoto jednacího řádu na řízení o kasačním opravném prostředku, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
101
Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Bulharská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1)
Kasační opravný prostředek se zamítá.
2)
Bulharská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady vynaložené Evropskou komisí.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: bulharština.
(
1
) – Skryté důvěrné údaje.
(
2
) – Skryté důvěrné údaje.
(
3
) – Skryté důvěrné údaje.
(
4
) – Skryté důvěrné údaje.
(
5
) – Skryté důvěrné údaje.
(
6
) – Skryté důvěrné údaje.
(
7
) – Skryté důvěrné údaje.
(
8
) – Skryté důvěrné údaje.
(
9
) – Skryté důvěrné údaje.
(
10
) – Skryté důvěrné údaje.