62021CJ0137_RES
Causa C‑137/21
Parlamento europeo
contro
Commissione europea
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 5 settembre 2023
«Ricorso per carenza – Regolamento (UE) 2018/1806 – Articolo 7, primo comma, lettera f) – Elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne – Elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo – Principio di reciprocità – Invito ad adottare un atto delegato che sospende temporaneamente l’esenzione dal visto per un periodo di dodici mesi per i cittadini degli Stati Uniti d’America»
Ricorso per carenza – Diffida nei confronti dell’istituzione – Invito ad agire – Termini – Presupposti – Ricorso per carenza proposto a seguito di un secondo invito ad agire adottato tre anni dopo un primo invito ad agire rimasto senza seguito – Tardività del ricorso – Insussistenza – Ricevibilità
(Art. 265, comma 2, TFUE)
(v. punti 27-35)
Ricorso per carenza – Presa di posizione ai sensi dell’articolo 265, secondo comma, TFUE prima della presentazione del ricorso – Nozione – Rifiuto di agire conformemente all’invito ad agire – Inclusione – Ricevibilità
(Art. 265, comma 2, TFUE)
(v. punti 39-43)
Istituzioni dell’Unione europea – Esercizio delle competenze – Potere conferito alla Commissione per l’adozione di atti delegati – Potere di integrare un atto legislativo – Portata – Regolamento di base che conferisce alla Commissione il potere di sospendere temporaneamente l’esenzione dall’obbligo del visto per i cittadini di un paese terzo – Obbligo per la Commissione di adottare l’atto delegato richiesto – Insussistenza
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2018/1806, considerando 17 e art. 7, comma 1, a), d), e), f) e h), e allegato II]
(v. punti 57-64)
Istituzioni dell’Unione europea – Esercizio delle competenze – Potere conferito alla Commissione per l’adozione di atti delegati – Potere discrezionale della Commissione per integrare la normativa del settore interessato – Rifiuto da parte della Commissione di adottare un atto delegato volto a sospendere temporaneamente l’esenzione dall’obbligo del visto per i cittadini di un paese terzo – Ammissibilità
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2018/1806, art. 7, comma 1, d)]
(v. punti 65-70)
Sintesi
Ai sensi del regolamento 2018/1806 (
1
), che adotta l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne e l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo, l’Unione ha elevato ad obiettivo il principio di piena reciprocità in materia di visti, al fine di migliorare la credibilità e la coerenza della sua politica esterna nei confronti dei paesi terzi (
2
). In tal senso, detto regolamento prevede che un meccanismo che consente di attuare il principio di reciprocità deve permettere all’Unione di fornire una risposta solidale qualora un paese terzo inserito nell’elenco di cui all’allegato II dello stesso regolamento decida di imporre l’obbligo del visto ai cittadini di uno o più Stati membri (
3
). Il regolamento delega alla Commissione il potere di adottare atti conformemente all’articolo 290 TFUE, i quali in particolare sospendono temporaneamente l’esenzione dall’obbligo del visto per i cittadini di tale paese terzo (
4
).
Nell’aprile 2016 la Commissione ha presentato al Parlamento e al Consiglio una comunicazione (
5
) in cui si affermava che persisteva una situazione di non reciprocità nei confronti di tre paesi terzi, tra cui gli Stati Uniti d’America, i quali imponevano allora l’obbligo del visto ai cittadini di cinque Stati membri. Dopo che la Commissione ha constatato (
6
) che la non reciprocità in materia di visti riguardava soltanto due paesi terzi, tra cui gli Stati Uniti d’America, il Parlamento ha adottato, nel marzo 2017, una risoluzione (
7
) in cui riteneva che la Commissione fosse «giuridicamente tenuta ad adottare un atto delegato - che [sospendesse] temporaneamente l’esenzione dall’obbligo del visto per i cittadini dei paesi terzi che non hanno revocato l’obbligo del visto per i cittadini di certi Stati membri» e ha invitato la Commissione ad adottare tale atto. La Commissione ha risposto negativamente a tale richiesta nel maggio 2017 (
8
). A seguito della presentazione, da parte della Commissione, della sua sesta comunicazione di monitoraggio nel marzo 2020, il Parlamento ha reiterato il suo invito ad agire (
9
), in quanto gli Stati Uniti d’America continuavano ad imporre l’obbligo di visto ai cittadini di quattro Stati membri. Ancora una volta, la Commissione non ha risposto favorevolmente a tale invito (
10
).
Ritenendo che l’articolo 7, primo comma, lettera f), del regolamento 2018/1806 imponga alla Commissione di adottare un atto delegato qualora siano soddisfatte le condizioni per l’adozione di un atto del genere previste da tale disposizione, il Parlamento ha proposto un ricorso per carenza nei confronti della Commissione, ai sensi dell’articolo 265 TFUE.
Nella sua sentenza, la Corte si pronuncia sulla ricevibilità del ricorso per carenza, vale a dire, da un lato, sul termine di ricorso previsto da quest’ultima disposizione e, dall’altro, sulla nozione di presa di posizione ai sensi di detta disposizione in un contesto interistituzionale. Nel merito, la Corte respinge il ricorso con la motivazione che, nel rispetto dei criteri di detto regolamento, la Commissione non ha ecceduto il suo margine di discrezionalità allorché ha ritenuto di non essere tenuta ad adottare l’atto delegato richiesto.
Giudizio della Corte
In primo luogo, la Corte si pronuncia sulla ricevibilità del ricorso (
11
).
La prima eccezione di irricevibilità verte sulla tardività di quest’ultimo, in quanto il Parlamento ha proposto il suo ricorso per carenza dopo aver inviato alla Commissione, con una risoluzione dell’ottobre 2020, un secondo invito ad agire, mentre non aveva proposto un siffatto ricorso a seguito della risoluzione del marzo 2017. Al riguardo, la Corte constata che la questione se il Parlamento abbia in tal caso violato il termine di ricorso previsto dall’articolo 265, secondo comma, TFUE dipende dalla questione se tale secondo invito ad agire sia, alla luce di elementi oggettivi relativi al suo contenuto o al suo contesto, distinto dal primo. A tal proposito, nella comunicazione a seguito della risoluzione del marzo 2017, la Commissione aveva ritenuto, in particolare, che l’adozione di un atto delegato che sospendeva temporaneamente l’esenzione dal visto sarebbe stata «in questa fase» controproducente e non avrebbe contribuito a conseguire l’obiettivo dell’esenzione dal visto per tutti i cittadini dell’Unione. Con la sua risoluzione dell’ottobre 2020, il Parlamento aveva invitato la Commissione a riconsiderare il percorso scelto tre anni prima, tenuto conto degli sviluppi intervenuti nel frattempo. La Corte osserva, al riguardo, che diverse ragioni, di ordine sia giuridico sia politico, hanno potuto indurre il Parlamento a rinunciare, in un primo tempo, alla via contenziosa in seguito all’adozione di tale comunicazione da parte della Commissione. Risulta, peraltro, che è stato dopo aver valutato l’evoluzione della situazione successiva all’adozione del primo invito ad agire che il Parlamento ha adottato la risoluzione dell’ottobre 2020. Poiché gli inviti ad agire contenuti nelle due risoluzioni sono distinti alla luce sia del loro contenuto sia del contesto nel quale sono stati adottati, la Corte conclude che la risoluzione dell’ottobre 2020 non ha potuto avere l’obiettivo di eludere il termine di ricorso previsto all’articolo 265, secondo comma, TFUE, che aveva iniziato a decorrere con l’invito ad agire contenuto nella risoluzione del marzo 2017.
Per quanto riguarda la seconda eccezione di irricevibilità, vertente sull’esistenza di una presa di posizione della Commissione con la sua comunicazione del dicembre 2020, la Corte ricorda che, ai sensi dell’articolo 265, primo comma, TFUE, essa può essere adita al fine di far constatare che, in violazione dei trattati, l’istituzione interessata si astiene dal pronunciarsi. A tal riguardo, la Corte ricorda che la circostanza che la risposta di un’istituzione ad un invito ad agire non dia soddisfazione alla persona che glielo ha rivolto non significa che tale risposta non costituisca una presa di posizione, la cui adozione pone fine alla carenza. Tuttavia, tale soluzione non può applicarsi in un contesto interistituzionale, nei casi in cui l’irricevibilità del ricorso per carenza consenta all’istituzione interessata di perpetuare uno stato di inerzia. Orbene, ciò avverrebbe se la comunicazione della Commissione di cui trattasi dovesse essere qualificata come «presa di posizione», ai sensi dell’articolo 265, secondo comma, TFUE. Un rifiuto di agire a seguito di un invito ad agire può quindi essere deferito alla Corte sulla base dell’articolo 265, secondo comma, TFUE, dal momento che tale rifiuto, per quanto esplicito, non pone fine alla carenza. In tali circostanze, in un contesto interistituzionale, la risposta di un’istituzione consistente, come nel caso di specie, in un’esposizione delle ragioni per le quali occorre, secondo tale istituzione, non adottare la misura richiesta deve necessariamente essere considerata un rifiuto di agire da parte di tale istituzione e deve quindi poter essere deferita alla Corte nell’ambito di un ricorso proposto ai sensi dell’articolo 265 TFUE.
In secondo luogo, per quanto riguarda il motivo unico dedotto, nel merito, dal Parlamento, secondo il quale la Commissione avrebbe violato i trattati non avendo adottato, in forza dell’articolo 7, primo comma, lettera f), del regolamento 2018/1806, un atto delegato che sospendesse temporaneamente l’esenzione dall’obbligo del visto per i cittadini degli Stati Uniti d’America, la Corte osserva che è pur vero che dalla formulazione di tale disposizione sembra emergere che la Commissione è tenuta ad adottare un atto del genere qualora le condizioni richieste per la sua adozione siano soddisfatte. Tuttavia, tale interpretazione deve essere esclusa alla luce dell’impianto sistematico dell’articolo 7, primo comma, del regolamento 2018/1806, caratterizzato in particolare dalla struttura in più fasi del meccanismo di reciprocità da esso istituito. Risulta quindi, in particolare, dal combinato disposto delle disposizioni contenute in tale articolo, letto alla luce del considerando 17 del medesimo regolamento, che la Commissione dispone di un margine di discrezionalità per adottare o meno un atto delegato ai sensi di tale articolo. La Commissione non ha pertanto l’obbligo di adottare l’atto delegato in questione dopo la scadenza del termine di 24 mesi dalla data di pubblicazione della notifica di cui all’articolo 7, primo comma, lettera a), di tale regolamento.
Per contro, la Commissione deve tenere conto dei tre criteri previsti dall’articolo 7, primo comma, lettera d), del regolamento 2018/1806 al fine di stabilire se, alla luce dell’obiettivo della piena reciprocità, occorra sospendere l’esenzione dall’obbligo del visto per i cittadini del paese terzo interessato o se occorra, al contrario, astenersi dall’adottare una siffatta misura, alla luce di interessi che riguardano, in particolare, le relazioni esterne degli Stati membri, dei paesi associati allo spazio Schengen e dell’Unione (
12
). Dopo avere esaminato tali tre criteri, la Corte giunge alla conclusione che la Commissione non ha ecceduto il margine di discrezionalità di cui disponeva nel caso di specie allorché ha reputato, a seguito dell’invito ad agire rivoltole dal Parlamento nell’ottobre 2020, di non essere tenuta ad adottare l’atto delegato in questione. Di conseguenza, essa respinge il ricorso in quanto infondato.
(
1
)	Regolamento (UE) 2018/1806 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 novembre 2018, che adotta l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne e l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo (codificazione) (GU 2018, L 303, pag. 39).
(
2
)	V. considerando 14 del regolamento 2018/1806.
(
3
)	V. considerando 15 del regolamento 2018/1806.
(
4
)	V. considerando 17 e articolo 7, e), f) e h) del regolamento 2018/1806. In particolare, ai sensi dell’articolo 7:
«L’applicazione, da parte di un paese terzo di cui all’allegato II, dell’obbligo del visto per i cittadini di almeno uno Stato membro comporta l’applicazione delle seguenti disposizioni:
(…)
f) se entro 24 mesi dalla data della pubblicazione di cui al terzo comma, lettera a), il paese terzo interessato non ha revocato l’obbligo del visto, la Commissione adotta, a norma dell’articolo 10, un atto delegato che sospende temporaneamente l’esenzione dall’obbligo del visto per un periodo di dodici mesi per i cittadini di tale paese terzo. (…) Fatta salva l’applicazione dell’articolo 6, durante i periodi di tale sospensione i cittadini del paese terzo interessato dall’atto delegato devono essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri;
(…)».
(
5
)	Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, del 12 aprile 2016, «Bilancio e possibili prospettive per quanto riguarda la situazione di non reciprocità con taluni paesi terzi nel settore della politica dei visti» [COM(2016) 221 final].
(
6
)	Con la sua seconda comunicazione di monitoraggio, del 21 dicembre 2016.
(
7
)	Risoluzione del Parlamento europeo del 2 marzo 2017 sugli obblighi della Commissione in materia di reciprocità dei visti a norma dell’articolo 1, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 539/2001 [2016/2986(RSP)] (GU 2018, C 263, pag. 2; in prosieguo: la «risoluzione del marzo 2017»).
(
8
)	Nella sua comunicazione di monitoraggio del 2 maggio 2017 [COM (2017) 227 final].
(
9
)	Risoluzione del Parlamento europeo del 22 ottobre 2020 sugli obblighi della Commissione in materia di reciprocità dei visti a norma dell’articolo 7 del regolamento (UE) 2018/1806 [2020/2605(RSP)] (GU 2021, C 404, pag. 157; in prosieguo: la «risoluzione dell’ottobre 2020»).
(
10
)	Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio che definisce la posizione della Commissione a seguito della risoluzione del Parlamento europeo del 22 ottobre 2020 relativa agli obblighi della Commissione in materia di reciprocità dei visti e che riferisce sui progressi compiuti [COM (2020) 851 final] (in prosieguo: la «comunicazione del dicembre 2020»).
(
11
)	Ai sensi dell’articolo 265, secondo comma, TFUE, il ricorso per carenza è ricevibile soltanto quando l’istituzione, l’organo o l’organismo in causa siano stati preventivamente richiesti di agire. Se, allo scadere di un termine di due mesi da tale richiesta, l’istituzione, l’organo o l’organismo non hanno preso posizione, il ricorso può essere proposto entro un nuovo termine di due mesi.
(
12
)	Ai sensi dell’articolo 7, lettera d), del regolamento 2018/1806:
«L’applicazione, da parte di un paese terzo di cui all’allegato II, dell’obbligo del visto per i cittadini di almeno uno Stato membro comporta l’applicazione delle seguenti disposizioni:
(…)
d) la Commissione, nel valutare ulteriori interventi a norma delle lettere e), f) o h), tiene conto dell’esito delle misure adottate dallo Stato membro interessato al fine di garantire l’esenzione dall’obbligo del visto, degli interventi effettuati a norma della lettera b) e delle conseguenze della sospensione dell’esenzione dall’obbligo del visto per le relazioni esterne dell’Unione e dei suoi Stati membri con il paese terzo in questione;
(…)»