61999CJ0133_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-133/99
Königreich der Niederlande, vertreten durch M. A. Fierstra und N. Wijmenga als Bevollmächtigte,
Kläger,
unterstützt durch
Französische Republik, vertreten durch R. Abraham und C. Vasak als Bevollmächtigte
Streithelferin,
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch T. van Rijn, K.-D. Borchardt und C. van der Hauwaert als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Beklagte,
wegen teilweiser Nichtigerklärung der Entscheidung 1999/187/EG der Kommission vom 3. Februar 1999 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1995 finanzierten Ausgaben (ABl. L 61, S. 37), soweit mit ihr die vom Königreich der Niederlande angemeldeten Ausgaben für Beihilfen für die zur Herstellung von Kasein und Kaseinaten bestimmte Magermilch in Höhe von 39 182 606 NLG von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen werden,
erlässt DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten P. Jann (Berichterstatter) sowie der Richter D. A. O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet und C. W. A. Timmermans,
Generalanwalt: J. Mischo
Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der Beteiligten in der Sitzung vom 22. November 2001, in der das Königreich der Niederlande durch J. S. van den Oosterkamp als Bevollmächtigten und die Kommission durch T. van Rijn vertreten waren,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 15. Januar 2002,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Das Königreich der Niederlande hat mit Klageschrift, die am 17. April 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 Absatz 1 EG) Klage auf teilweise Nichtigerklärung der Entscheidung 1999/187/EG der Kommission vom 3. Februar 1999 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1995 finanzierten Ausgaben (ABl. L 61, S. 37, im Folgenden: angefochtene Entscheidung) erhoben, soweit mit ihr die vom Kläger angemeldeten Ausgaben für Beihilfen für die zur Herstellung von Kasein und Kaseinaten in Höhe von 39 182 606 NLG von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen werden.
2 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 20. Januar 2000 ist die Französische Republik als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Königreichs der Niederlande zugelassen worden.
Rechtlicher Rahmen
3 Die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) legt fest, welche Ausgaben der Mitgliedstaaten von der Abteilung Garantie des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) übernommen werden und unter welchen Bedingungen diese Finanzierung gewährt werden kann. Artikel 5 Absatz 2 dieser Verordnung sieht vor:
"Nach Anhörung des in Artikel 11 genannten Fondsausschusses
a) entscheidet die Kommission
- zu Beginn des Jahres auf der Grundlage der in Absatz 1 Buchstabe a genannten Unterlagen über einen Vorschuss für die Dienststellen und Einrichtungen bis zu einem Drittel der im Haushaltsplan eingesetzten Mittel;
- im Laufe des Jahres über zusätzliche Zahlungen zur Deckung der von einer Dienststelle oder einer Einrichtung zu tragenden Ausgaben;
b) schließt die Kommission vor Ende des darauf folgenden Jahres die Rechnungen der Dienststellen und Einrichtungen auf der Grundlage der in Absatz 1 Buchstabe b genannten Unterlagen ab."
4 Die Verordnung Nr. 729/70 wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995 (ABl. L 125, S. 1) geändert. Artikel 5 lautet in der geänderten Fassung nunmehr:
"(1) Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission in regelmäßigen Zeitabständen die folgenden Auskünfte, die die in Artikel 4 genannten zugelassenen Zahlstellen sowie die Koordinierungsstellen betreffen und sich auf die von der Abteilung Garantie des EAGFL finanzierten Maßnahmen beziehen:
a) Ausgabenerklärungen und Voranschläge für den Finanzbedarf;
b) Jahresrechnungen mit den für ihren Abschluss notwendigen Auskünften sowie eine Bescheinigung über die Vollständigkeit, Genauigkeit und Richtigkeit der übermittelten Rechnungen.
(2) Die Kommission, nach Anhörung des Fondsausschusses,
a) beschließt die monatlichen Vorschüsse auf der Grundlage der buchmäßigen Erfassung der von den zugelassenen Zahlstellen getätigten Ausgaben. Die Ausgaben des Monats Oktober werden dem Monat Oktober zugerechnet, wenn sie zwischen dem 1. und dem 15. getätigt wurden, und dem Monat November, wenn sie zwischen dem 16. und dem 31. getätigt wurden. Die Vorschüsse werden dem Mitgliedstaat spätestens am dritten Arbeitstag des zweiten Monats gezahlt, der auf den Monat folgt, in dem die Ausgaben getätigt wurden.
Es können zusätzliche Vorschüsse gezahlt werden, wenn der Fondsausschuss davon bei der nächsten Anhörung unterrichtet wird;
b) schließt vor dem 30. April des auf das betreffende Haushaltsjahr folgenden Jahres die Rechnungen der zugelassenen Zahlstellen auf der Grundlage der Auskünfte gemäß Absatz 1 Buchstabe b ab.
Die Rechnungsabschlussentscheidung bezieht sich auf die Vollständigkeit, Genauigkeit und Richtigkeit der übermittelten Rechnungen.
Sie greift späteren Entscheidungen gemäß Buchstabe c nicht vor;
c) bestimmt die Ausgaben, die von der in den Artikeln 2 und 3 genannten gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind.
Vor jeder Entscheidung über eine Ablehnung der Finanzierung werden die Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission sowie die Antworten des betreffenden Mitgliedstaats jeweils schriftlich übermittelt; danach bemühen sich beide Parteien, zu einem Einvernehmen hinsichtlich der zu ziehenden Folgerungen zu gelangen.
Wird kein Einvernehmen erzielt, so kann der Mitgliedstaat die Eröffnung eines Verfahrens beantragen, um die jeweiligen Standpunkte innerhalb von vier Monaten miteinander in Einklang zu bringen; die Ergebnisse dieses Verfahrens werden in einem Bericht erfasst, der an die Kommission übermittelt und von dieser geprüft wird, bevor eine Finanzierung abgelehnt wird.
Die Kommission bemisst die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung der Tragweite der festgestellten Nichtübereinstimmung. Die Kommission trägt dabei der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden Rechnung.
Die Ablehnung der Finanzierung kann sich nicht auf Ausgaben beziehen, die über vierundzwanzig Monate vor dem Zeitpunkt getätigt wurden, zu dem die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen schriftlich mitgeteilt hat. Diese Bestimmung gilt jedoch nicht für die finanziellen Auswirkungen
- der Fälle von Unregelmäßigkeiten im Sinne von Artikel 8 Absatz 2,
- der einzelstaatlichen Beihilfen oder Verstöße, deretwegen das Verfahren nach Artikel 93 oder das Verfahren nach Artikel 169 des Vertrages eingeleitet wurde.
(3) Die Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel werden nach dem Verfahren des Artikels 13 erlassen. Sie beziehen sich insbesondere auf die in Absatz 1 genannte Bescheinigung zu den Rechnungen und die Verfahren im Zusammenhang mit den Entscheidungen gemäß Absatz 2."
5 Die allgemeinen Regeln über die Gewährung einer Beihilfe für die zur Herstellung von Kasein und Kaseinaten bestimmte Magermilch wurden durch Artikel 11 der Verordnung (EG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13) und durch die Verordnung (EWG) Nr. 987/68 des Rates vom 15. Juli 1968 zur Festlegung der Grundregeln für die Gewährung einer Beihilfe für Magermilch, die zu Kasein und Kaseinaten verarbeitet worden ist (ABl. L 169, S. 6), festgelegt. Die Einzelheiten der Durchführung dieser Bestimmungen wurden durch die Verordnung (EWG) Nr. 756/70 der Kommission vom 24. April 1970 über die Gewährung von Beihilfen für Magermilch, die zu Kasein und Kaseinaten verarbeitet worden ist (ABl. L 91, S. 28), aufgehoben und ersetzt durch die Verordnung (EWG) Nr. 2921/90 der Kommission vom 10. Oktober 1990 über die Gewährung von Beihilfen für die zur Herstellung von Kasein und Kaseinaten bestimmte Magermilch (ABl. L 279, S. 22).
6 Artikel 1 der Verordnung Nr. 2921/90 bestimmt:
"(1) Die Beihilfe wird einem Hersteller von Kasein und Kaseinaten nur gewährt, wenn diese Erzeugnisse
- aus Magermilch oder Rohkasein hergestellt worden sind, das von in der Gemeinschaft erzeugter Milch stammt;
- den in Anhang I, II oder III vorgesehenen Vorschriften über die Zusammensetzung entsprechen;
- gemäß den Anforderungen aus Artikel 3 verpackt sind.
(2) Die Beihilfe wird auf einen schriftlichen bei der zuständigen Stelle eingereichten Antrag hin gewährt, der folgende Angaben enthält:
a) Name und Anschrift des Herstellers,
b) die von ihm hergestellte Menge von Kasein und Kaseinaten, für die die Beihilfe beantragt wird, sowie Angaben über die Qualität der Erzeugnisse,
c) die Nummern der Partien, für die der Antrag gestellt wird.
(3) Die Voraussetzung für die Anwendung dieser Verordnung ist, dass eine Partie aus am selben Tag hergestellten Erzeugnissen gleicher Qualität besteht. Beläuft sich jedoch die Gesamterzeugung an Kasein und Kaseinat, die der betreffende Betrieb im vorherigen Kalenderjahr hergestellt hat, auf nicht mehr als 1 000 Tonnen, darf sich die Herstellungspartie aus Erzeugnissen zusammensetzen, die während ein und derselben Kalenderwoche hergestellt wurden."
7 Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2921/90 sieht vor:
"Der gewährte Beihilfebetrag ist derjenige, der am Tag der Herstellung des Kaseins oder der Kaseinate gilt."
8 In Anbetracht der Unterschiede zwischen den Regelungen der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Zusammensetzung und die Herstellung von zur menschlichen Ernährung bestimmten Kaseinen und Kaseinaten, die geeignet waren, den freien Verkehr dieser Erzeugnisse zu behindern, legte der Gemeinschaftsgesetzgeber bestimmte Vorschriften fest, die in Bezug auf die Zusammensetzung dieser Erzeugnisse und ihre Kennzeichnung zu beachten sind. Auf der Grundlage von Artikel 100 EWG-Vertrag (nach Änderung Artikel 100 EG-Vertrag, jetzt Artikel 94 EG) wurde die Richtlinie 83/417/EWG des Rates vom 25. Juli 1983 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über bestimmte Milcherzeugnisse (Kaseine und Kaseinate) für die menschliche Ernährung (ABl. L 237, S. 25) erlassen.
9 Artikel 2 der Richtlinie 83/417 bestimmt:
"Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Vorkehrungen, damit
- die in den Anhängen definierten Erzeugnisse nur dann in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn sie den Definitionen und Bestimmungen dieser Richtlinie und ihrer Anhänge entsprechen, und
- den Kriterien in den Anhängen nicht entsprechende Erzeugnisse so bezeichnet und gekennzeichnet werden, dass sie den Käufer nicht hinsichtlich ihrer Art, Qualität und Verwendung irreführen."
10 In den Anhängen I und II der Richtlinie 83/417 sind die Bestimmungen in Bezug auf die Stoffe, aus denen sich die Kaseine und Kaseinate für die menschliche Ernährung zusammensetzen, im Einzelnen festgelegt. Aluminium-Ammoniumsulfat (im Folgenden: AAS) wird dort nicht erwähnt.
Das Verfahren über den Rechnungsabschluss
11 Im Oktober 1995 führte das Referat "Koordinierung der Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung" der Kommission (Unité de coordination de la lutte anti-fraude, im Folgenden: die UCLAF) nach Abstimmung mit den zuständigen niederländischen Behörden Kontrollen bei dem niederländischen Unternehmen DMV Campina in Bezug auf die Herstellung und den Verkauf bestimmter Typen von Kaseinaten durch, die für die Produktionsbeihilfe gemäß der Verordnung Nr. 2921/90 in Betracht kamen.
12 Aufgrund dieser Kontrollen stellte die UCLAF fest, da bestimmte Kaseinate AAS enthielten und da ein als "EMST" bezeichnetes Kaseinat nicht gemäß den Voraussetzungen der Verordnung Nr. 2921/90 hergestellt worden sei, seien die entsprechenden Beihilfen rechtswidrig gewährt worden. Die UCLAF stellte namentlich fest, dass die Verwendung von AAS durch die Richtlinie 83/417 untersagt gewesen sei.
13 In Abstimmungssitzungen, die sodann zwischen den Parteien stattfanden, machten die niederländischen Behörden geltend, dass die Verordnung Nr. 2921/90 die Verwendung von AAS bei der Herstellung von Kaseinaten nicht untersage, da die Richtlinie 83/417 in diesem Zusammenhang nicht anwendbar sei, und dass die Herstellung von EMST im Einklang mit der Verordnung Nr. 2921/90 erfolgt sei.
14 Da die Kommission diese Erklärungen nicht für zufrieden stellend hielt, teilte sie der niederländischen Regierung mit Schreiben vom 21. Januar 1998 mit, dass sie beabsichtige, Berichtigungen an den im erwähnten Zusammenhang angemeldeten Kosten vorzunehmen.
15 Das Königreich der Niederlande stellte daraufhin einen förmlichen Schlichtungsantrag. Die Schlichtungsstelle stellte in ihrem Bericht vom 16. Juli 1998 fest, dass in Bezug auf die Verwendung von AAS die rechtliche Argumentation der Dienststellen der Kommission nicht ganz offensichtlich begründet sei. In Bezug auf die EMST-Herstellung führte die Schlichtungsstelle aus, sie habe bestimmte Schwierigkeiten dabei gehabt, die Sorge der Dienststellen der Kommission zu verstehen, dass die Zulassung dieses Kaseinates für die Beihilfe große Gefahren von Spekulationen und von Missbrauch bei viel höheren Mengen von Kasein und Kaseinaten berge. Sie stellte abschließend fest, dass es ihr nicht möglich gewesen sei, die abweichenden Standpunkte der Parteien in diesem Fall auszugleichen.
16 Am 12. Januar 1999 beschloss die Kommission ihren Zusammenfassenden Bericht über die Kontrollergebnisse für den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1995 (im Folgenden: Zusammenfassender Bericht). Sie stellte zwei Regelwidrigkeiten fest, von denen die erste die verbotene Verwendung von AAS bei der Herstellung von Kaseinaten und die zweite die Herstellung von EMST aus Rückständen aus der Herstellung von Kasein betraf. Aus diesen Gründen verfügte die Kommission in der angefochtenen Entscheidung Berichtigungen für das Haushaltsjahr 1995 in Höhe von 32 746 529 NLG im Zusammenhang mit der Herstellung von AAS enthaltenden Kaseinaten und von 6 436 077 NLG im Zusammenhang mit der EMST-Herstellung.
Zur Berichtigung in Höhe von 32 746 529 NLG im Zusammenhang mit der Herstellung von AAS enthaltenden Kaseinaten
17 In Bezug auf die in Rede stehende Berichtigung in Bezug auf die Verwendung von AAS bei der Herstellung von Kaseinaten stützt die niederländische Regierung ihre Klage auf Teilnichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung auf vier Gründe. Mit dem ersten Klagegrund rügt sie in erster Linie, dass die Kommission dadurch gegen die Verordnung Nr. 2921/90 verstoßen habe, dass sie die Berichtigung mit der Nichteinhaltung von Anforderungen aus der Richtlinie 83/417 begründet habe, die in dieser Verordnung nicht vorgesehen seien. Hilfsweise macht sie geltend, es sei auch den Anforderungen der Richtlinie 83/417 genügt worden. Mit ihrem zweiten Klagegrund rügt sie einen Verstoß gegen Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 in der Fassung der Verordnung Nr. 1287/95 sowie gegen die Grundsätze der guten Zusammenarbeit, des rechtlichen Gehörs und des zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten vereinbarten vorbeugenden Ansatzes. Mit dem dritten Klagegrund rügt sie einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit, da die nationalen Behörden vernünftigerweise davon hätten ausgehen können, dass die Voraussetzungen der Richtlinie 83/417 im Rahmen der Anwendung der Verordnung Nr. 2921/90 nicht erfuellt werden müssten. Mit ihrem vierten Klagegrund rügt die niederländische Regierung einen Verstoß gegen die Begründungspflicht.
Zum ersten Klagegrund
18 Mit ihrem ersten Klagegrund rügt die niederländische Regierung, die Kommission habe dadurch gegen die Verordnung Nr. 2921/90 verstoßen, dass sie verlangt habe, dass für die Gewährung der in Rede stehenden Beihilfe die Voraussetzungen der Richtlinie 83/417 erfuellt sein müssten.
19 Nach Ansicht der niederländischen Regierung, die darin von der französischen Regierung unterstützt wird, verweist die Verordnung Nr. 2921/90 nicht auf die Richtlinie 83/417. Rechtsgrundlage und Zweck der beiden Verordnungen seien unterschiedlich: Während die auf Artikel 43 EWG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 37 EG) gestützte Verordnung Nr. 2921/90 die Verwirklichung von im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik festgelegten Zielen, insbesondere die Stabilisierung der Herstellungspreise für Milcheiweiße im Hinblick auf ihre Ausfuhr in Drittländer, bezwecke, diene die auf Artikel 100 EWG-Vertrag gestützte Richtlinie 83/417 der Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften über die Voraussetzungen des Inverkehrbringens von für die menschliche Ernährung bestimmten Kaseinen und Kaseinaten innerhalb der Gemeinschaft dem Zweck, Hemmnisse für den Handelsverkehr zu beseitigen. Die Richtlinie 83/417 könne daher den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 2921/90 nicht beschränken.
20 Im Übrigen habe die Kommission selbst eingeräumt, dass die Verordnung Nr. 2921/90 in keinem Zusammenhang mit der Richtlinie 83/417 stehe. Denn 1997 habe sie einen Vorschlag einer Änderung dieser Verordnung vorgelegt, mit dem sie deren Bestimmungen mit denjenigen der Richtlinie 83/417 dadurch zu harmonisieren beabsichtigt habe, dass die Gewährung der Beihilfe ausdrücklich von der Voraussetzung habe abhängig gemacht werden sollen, dass den Anforderungen dieser Richtlinie genügt werde. Dieser Vorschlag sei indessen 1998 durch einen entgegengesetzten Vorschlag ersetzt worden, der vorgesehen habe, dass die Gewährung der Beihilfe aus Gründen der technischen Kontrolle nicht davon abhängig sein sollte, dass den Anforderungen der Richtlinie 83/417 genügt werde. Beide Vorschläge seien auf Einwände der Mitgliedstaaten gestoßen und schließlich von der Kommission zurückgezogen worden.
21 Nach Ansicht der Kommission ist dieser Klagegrund nicht stichhaltig. Der Zusammenhang zwischen der Verordnung Nr. 2921/90 und der Richtlinie 83/417 liege auf der Hand, denn die Einheitlichkeit des Gemeinschaftsrechts verlange, dass ein Erzeugnis, das auf dem Gemeinsamen Markt nicht in den Verkehr gebracht werden dürfe, auch nicht für eine Produktionsbeihilfe in Betracht kommen dürfe.
22 Diese Auslegung ergebe sich bereits aus dem Zweck der Beihilferegelung, die die Erzeuger in der Gemeinschaft in eine Wettbewerbsposition bringen solle, die derjenigen der Erzeuger in den Drittländern entspreche. Wenn ein Erzeugnis innerhalb der Gemeinschaft nicht in den Verkehr gebracht werden dürfe, könne keine Ungleichheit bei der Wettbewerbsposition im Vergleich zu den Erzeugern der Drittländer bestehen, und es gebe daher keinen Grund für die Gewährung einer Beihilfe.
23 Die Kommission bestätigt, dass sie nacheinander zwei Vorschläge für eine Änderung der Verordnung Nr. 2921/90 vorgelegt habe, macht jedoch geltend, dass mit dem ersten Vorschlag, mit dem die Gewährung der Beihilfe ausdrücklich davon habe abhängig gemacht werden sollen, dass die Voraussetzungen der Richtlinie 83/417 erfuellt seien, nicht bezweckt worden sei, eine neue Verpflichtung zu schaffen, sondern nur eine bereits im geltenden Recht bestehende Verpflichtung klarzustellen. Dies sei durch den zweiten Vorschlag bestätigt worden, der im gegenteiligen Sinn eine Ausnahme von den Bestimmungen der Richtlinie 83/417 in Bezug auf die Gewährung der Beihilfe vorgesehen habe.
24 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnung Nr. 2921/90 die Gewährung der in Rede stehenden Beihilfen von einer Reihe von Voraussetzungen abhängig macht. Diese Voraussetzungen sind in Artikel 1 Absatz 1 dieser Verordnung aufgezählt und beziehen sich auf die Herstellung aus Erzeugnissen, die aus der Gemeinschaft stammen, sowie auf bestimmte Vorschriften über die Zusammensetzung und die Verpackung. In Bezug auf die Vorschriften über die Zusammensetzung verweist Artikel 1 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 2921/90 auf die Anhänge I, II und III dieser Verordnung. Diese Anhänge legen den Hoechst- oder Mindestgehalt an bestimmten Stoffen fest oder untersagen deren Vorhandensein in den in Rede stehenden Erzeugnissen. Es steht fest, dass AAS dort nicht aufgeführt ist, weder um sein Vorhandensein in den Kaseinen und Kaseinaten zu verlangen, noch um es zu untersagen.
25 Zum anderen verweist die Verordnung Nr. 2921/90 an keiner Stelle auf die Richtlinie 83/417 und erwähnt sie nicht einmal. Daher ist zu prüfen, ob diese Richtlinie dennoch aus den von der Kommission angeführten Gründen zusätzliche Anforderungen für die Gewährung der in Rede stehenden Beihilfen aufstellt.
26 Die Kommission macht namentlich geltend, die Richtlinie 83/417 untersage die Beigabe von AAS zu Kaseinen und Kaseinaten, die in der Gemeinschaft in den Verkehr gebracht würden, und dieses Verbot beeinflusse wegen seiner kategorischen Natur alle anderen Bereiche des Gemeinschaftsrechts, so dass Beihilfen für die Erzeugung von Kasein oder Kaseinaten, die AAS enthielten, als rechtswidrig zu betrachten seien. Die Kommission stützt sich auf diese Weise auf eine einheitliche Auffassung vom Gemeinschaftsrecht, unabhängig davon, um welchen Rechtsbereich es sich handelt, und unabhängig von den besonderen Zwecken jeder der betroffenen Regelungen.
27 In diesem Zusammenhang ergibt sich zwar aus Artikel 2 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 83/417, dass die für die menschliche Ernährung bestimmten Kaseine und Kaseinate in der Gemeinschaft nur dann in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn sie den Definitionen und Bestimmungen dieser Richtlinie und ihrer Anhänge entsprechen. AAS ist jedoch nicht unter den durch die Anhänge dieser Richtlinie zugelassenen Inhalts- und Zusatzstoffen aufgeführt.
28 Jedoch müssen nach Artikel 2 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 83/417 die Mitgliedstaaten, wenn die Erzeugnisse nicht den Kriterien in den Anhängen entsprechen, alle erforderlichen Vorkehrungen treffen, damit diese Erzeugnisse so bezeichnet und gekennzeichnet werden, dass sie den Käufer nicht hinsichtlich ihrer Art, Qualität und Verwendung irreführen.
29 Daher ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von Artikel 2 der Richtlinie 83/417, dass diese Bestimmung kein vollständiges Verbot des Inhalts aufstellt, dass Kaseine und Kaseinate, die den Anforderungen dieser Richtlinie nicht entsprechen, in der Gemeinschaft nicht in den Verkehr gebracht werden dürfen, sondern dass sie sich darauf beschränkt, bestimmte Kriterien und eine Alternativlösung für den Fall anzuführen, dass diesen Kriterien nicht entsprochen wird.
30 Somit kann Artikel 2 der Richtlinie 83/417 nicht als Grundlage eines Verbotes dienen, das aufgrund einer einheitlichen Auffassung vom Gemeinschaftsrecht den Bereich der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte beeinflussen würde.
31 Wie der Generalanwalt in den Nummern 56 und 57 seiner Schlussanträge ausführt, würde selbst dann, wenn nachgewiesen wäre, dass das Unternehmen DMV Campina die Bezeichnung "Nährkaseinat" entgegen Artikel 2 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 83/417 verwendet hätte, dies zwar einen Verstoß bedeuten, der von den Mitgliedstaaten geahndet werden müsste, jedoch nicht dazu führen, dass das in Rede stehende Erzeugnis für die Produktionsbeihilfe nicht in Betracht käme.
32 Zu dem Vorbringen der Kommission, dass der erste Vorschlag einer Änderung der Verordnung Nr. 2921/90 zu dem Zweck, die Gewährung der Beihilfe davon abhängig zu machen, dass die Voraussetzungen der Richtlinie 83/417 erfuellt seien, nur einen bereits bestehenden Rechtszustand bestätige, genügt die Feststellung, dass ein derartiger Vorschlag selbst dann, wenn nicht verwirklichte Absichten des Gesetzgebers ein zulässiges Mittel für die Auslegung einer bestehenden Bestimmung wären, vermuten lässt, dass zuvor kein derartiger Zusammenhang zwischen der Verordnung Nr. 2921/90 und der Richtlinie 83/417 bestand. Auch der zweite Änderungsvorschlag, der demgegenüber eine ausdrückliche Ausnahme von den Voraussetzungen der Richtlinie 83/417 vorsah, kann nicht als Bestätigung eines derartigen Rechtszustands betrachtet werden.
33 Die Rüge der niederländischen Regierung, die Kommission habe gegen die Verordnung Nr. 2921/90 verstoßen, indem sie sich auf Anforderungen gestützt habe, die in dieser Verordnung nicht vorgesehen seien, greift daher durch. Daher ist die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären, soweit sie eine Berichtigung um 32 746 529 NLG bei Produktionsbeihilfen für AAS enthaltende Kaseinate verfügt.
Zum zweiten, dritten und vierten Klagegrund
34 Nachdem der Gerichtshof den ersten Klagegrund der niederländischen Regierung als stichhaltig angesehen hat, brauchen die übrigen Klagegründe nicht mehr geprüft zu werden.
Zur Berichtigung um 6 436 077 NLG im Zusammenhang mit der Herstellung von EMST
35 In Bezug auf die streitige Berichtigung in Bezug auf die Einzelheiten der Herstellung von EMST stützt die niederländische Regierung ihren Antrag auf teilweise Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung auf vier Gründe. Mit ihrem ersten Klagegrund rügt sie, die Kommission habe verkannt, dass das EMST entsprechend den Bestimmungen der Verordnung Nr. 2921/90 hergestellt worden sei. Mit ihrem zweiten Klagegrund macht sie geltend, die Kommission habe gegen die Grundsätze der guten Zusammenarbeit, des rechtlichen Gehörs und des zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten vereinbarten vorbeugenden Ansatzes verstoßen. Mit ihrem dritten Klagegrund rügt sie einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit. Schließlich rügt sie mit ihrem vierten Klagegrund eine Verletzung der Begründungspflicht.
Zum ersten Klagegrund
36 Mit ihrem ersten Klagegrund rügt die niederländische Regierung, die Kommission habe den Umstand verkannt, dass das EMST im Einklang mit den Anforderungen von Artikel 1 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 2921/90 hergestellt worden sei.
37 Nach Artikel 1 Absatz 1 dieser Verordnung könne die Beihilfe für Kaseinat nur gewährt werden, wenn es aus Magermilch oder Rohkasein hergestellt worden sei. Dies sei hier der Fall, da das EMST aus beim Verfahren zur Herstellung von Kaseinaten entstehenden Abfällen hergestellt werde, die mehrere Tage oder mehrere Wochen lang gesammelt würden und Halbfertigerzeugnisse darstellten. Vor ihrer Verarbeitung zu EMST müssten diese Abfälle das Verfahren zur Herstellung von Kaseinaten vollständig durchlaufen haben. Zum Zeitpunkt ihrer Sammlung stellten sie daher noch kein fertiges Kaseinat dar.
38 Was Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2921/90 angehe, wonach eine Partie aus am selben Tag hergestellten Erzeugnissen gleicher Qualität bestehen müsse, so sei diese Voraussetzung ebenfalls erfuellt, auch wenn die Abfälle mehrere Tage lang gesammelt würden, bevor sie an einem bestimmten Tag zu Kaseinaten verarbeitet würden. Denn das in Artikel 1 Absatz 3 verwendete Tätigkeitswort "herstellen" sei im Sinne von "zubereiten" zu verstehen. Dieser Bestimmung liege lediglich der Gedanke zugrunde, den Begriff "Tag der Herstellung" im Sinne von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2921/90 genau abzugrenzen, da nach diesem Artikel die Beihilfen von Tag zu Tag unterschiedlich seien, und auf diese Weise zu verhindern, dass sich eine Partie aus Erzeugnissen zusammensetze, für die unterschiedliche Beihilfebeträge gälten. Die Festlegung des Tages der Herstellung sei im vorliegenden Fall jedoch nicht das Problem.
39 Nach Ansicht der Kommission wurde die anwendbare Regelung verletzt, da die Abfälle, die bei der Herstellung von Kaseinaten entstuenden, bereits das Fertigerzeugnis und kein Halbfertigerzeugnis darstellten. Die von dem Unternehmen DMV Campina angewandte Methode, die darin bestehe, einige Tage oder einige Wochen lang die Abfälle zu sammeln, um sie neu zu verarbeiten und sie als beihilfefähiges Kaseinat anzubieten, stehe nicht im Einklang mit Artikel 1 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 2921/90. Daher sei eine Partie nicht aus Magermilch oder Rohkasein hergestellt, sondern aus Kaseinat, und setze sich nicht aus am selben Tag hergestellten Erzeugnissen gleicher Qualität zusammen.
40 Ferner führt die Kommission aus, dass das Entstehen von Abfällen bei der Herstellung von Kaseinaten bereits von vornherein bei der Berechnung des Betrages der Beihilfe berücksichtigt worden sei. Denn für Verluste sei eine Rate von 5 % der Beihilfe angesetzt worden, was sehr großzügig sei, da in modernen Anlagen wie denjenigen von DMV Campina der tatsächliche Prozentsatz üblicherweise 2 % nicht übersteige. Das betroffene Unternehmen habe somit in Wirklichkeit für dasselbe Erzeugnis zweimal die Beihilfe erhalten.
41 Hierzu ist festzustellen, dass die Beihilfe nach dem Wortlaut von Artikel 1 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 2921/90 für ein Fertigerzeugnis aus bestimmten Grunderzeugnissen gewährt wird, deren Verarbeitung am selben Tag stattgefunden hat. Die Sammlung von Abfällen des bereits fertig gestellten Erzeugnisses während einiger Tage und die Behandlung dieser Abfälle entsprechen offenkundig dieser Definition nicht, da es sich nicht um eine Herstellung aus Grunderzeugnissen handelt.
42 Diese Auslegung wird bestätigt durch die Berechnungsweise für den Betrag der Beihilfe, die bereits einen bestimmten Prozentsatz an Abfällen berücksichtigt. Wie der Generalanwalt in Nummer 104 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, würde es dieser Methode nicht entsprechen, wenn die Beihilfe für die Behandlung der Abfälle erneut gewährt würde.
43 Somit ist der erste Klagegrund der niederländischen Regierung, der darauf gestützt wird, dass das Verfahren der Herstellung von EMST mit Artikel 1 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 2921/90 vereinbar sei, unbegründet und kann daher nicht durchgreifen.
Zum zweiten, dritten und vierten Klagegrund
44 Mit ihrem zweiten Klagegrund rügt die niederländische Regierung, dass die Kommission mit ihrer Weigerung, die Beihilfe für EMST zu gewähren, gegen die Grundsätze der guten Zusammenarbeit, des rechtlichen Gehörs und des zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten vereinbarten vorbeugenden Ansatzes verstoßen habe. Die genannten Grundsätze ergäben sich aus Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 in der Fassung der Verordnung Nr. 1287/95. Obwohl diese Bestimmung nicht für das Haushaltsjahr 1995, sondern nur für die folgenden Haushaltsjahre anwendbar sei, konkretisiere sie nur Grundsätze, die bereits vorher gegolten hätten. Die Kommission habe dadurch gegen sie verstoßen, dass sie nicht den kritischen Bericht der Schlichtungsstelle berücksichtigt und nicht versucht habe, einen redlichen Dialog mit den niederländischen Behörden einzuleiten, sondern zu den von diesen Behörden vorgebrachten Argumenten geschwiegen habe.
45 Mit ihrem dritten Klagegrund, mit dem sie einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit geltend macht, rügt die niederländische Regierung ebenfalls, dass es seitens der Kommission an einem Dialog gefehlt habe, denn die zuständigen niederländischen Behörden hätten der Kommission bereits mit einem Schreiben vom 2. Februar 1993 ihre Auslegung der Verordnung Nr. 2921/90 in Bezug auf die Herstellung von EMST übermittelt, und die Kommission habe dagegen zunächst keine Einwände erhoben.
46 Mit ihrem vierten Klagegrund rügt die niederländische Regierung, dass die Kommission gegen ihre Pflicht zur Begründung der angefochtenen Entscheidung verstoßen habe, da es unmöglich sei, anhand der Gründe dieser Entscheidung festzustellen, weshalb die Kommission sie erlassen habe und welches ihre Gründe dafür gewesen seien.
47 Die Kommission widerspricht dem Vorwurf, es habe an einer guten Zusammenarbeit und dem rechtlichen Gehör gefehlt. Sie macht geltend, sie habe während des gesamten Verfahrens, das dreieinhalb Jahre gedauert habe, zu allen von den niederländischen Behörden vorgebrachten wichtigen Punkten eine Antwort erteilt, was der umfangreiche Schriftwechsel ebenso beweise wie der Zusammenfassende Bericht. Von einem Verstoß gegen die Begründungspflicht könne daher keine Rede sein. Vielmehr seien die niederländischen Behörden in weitem Umfang in die Vorbereitung der angefochtenen Entscheidung eingebunden worden. Was den vereinbarten vorbeugenden Ansatz betreffe, so sei ein solcher Ansatz, den es im Rahmen mangelhafter Kontrollen gebe, für einen Fall wie den vorliegenden nicht vorgesehen, bei dem die Beihilfen unter Verstoß gegen die anwendbare Regelung gewährt worden seien. Dass sie zu dem Ergebnis gekommen sei, die Kritik der Schlichtungsstelle sei nicht gerechtfertigt, und daher beschlossen habe, ihren Standpunkt aufrechtzuerhalten, könne nicht als Begründung für die Rüge herangezogen werden, sie habe einen redlichen Dialog abgelehnt.
48 In Bezug auf die Vorabunterrichtung über das Verfahren der Herstellung von EMST habe das Schreiben der niederländischen Behörden vom 2. Februar 1993 nur ganz allgemein das Herstellungsverfahren beschrieben, ohne anzugeben, dass das Erzeugnis vor der erneuten Verarbeitung mehrere Tage oder mehrere Wochen lang gesammelt werde. Wäre sie vom wirklichen Ablauf dieses Verfahrens unterrichtet worden, so wäre sie bei diesen Behörden vorstellig geworden.
49 Zu diesen Klagegründen, die gemeinsam zu prüfen sind, ist auszuführen, dass der Umfang des Schriftwechsels und der Rückgriff auf das Schlichtungsverfahren beweisen, dass die Parteien über ihre jeweiligen Standpunkte gut unterrichtet waren und dass sie versuchten, ihre unterschiedlichen Standpunkte abzustimmen. Der Umstand, dass letztlich keine Einigung erzielt werden konnte, kann nicht der Kommission zur Last gelegt werden, da die Befassung der Schlichtungsstelle ihr nicht das Recht nimmt, die endgültige Entscheidung über den Rechnungsabschluss zu erlassen.
50 Daher und aus den in den Nummern 119 bis 121 und 123 bis 127 der Schlussanträge des Generalanwalts im Einzelnen angeführten Gründen kann nicht gerügt werden, dass die Kommission gegen die Grundsätze einer guten Zusammenarbeit, des rechtlichen Gehörs, des vereinbarten vorbeugenden Ansatzes und der Rechtssicherheit sowie die Begründungspflicht verstoßen habe. Somit sind der zweite, der dritte und der vierte Klagegrund in Bezug auf EMST ebenfalls zurückzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
51 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Parteien haben wechselseitige Anträge auf Verurteilung zur Tragung der Kosten gestellt. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen in Bezug auf den Betrag von 32 746 529 NLG und das Königreich der Niederlande mit seinem Vorbringen in Bezug auf den Betrag von 6 436 077 NLG unterlegen ist, sind der Kommission fünf Sechstel der Kosten und dem Königreich der Niederlande ein Sechstel der Kosten aufzuerlegen. Nach Artikel 69 § 4 Absatz 1 der Verfahrensordnung trägt die Französische Republik, die dem Rechtsstreit als Streithelferin beigetreten ist, ihre eigenen Kosten.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Entscheidung 1999/187/EG der Kommission vom 3. Februar 1999 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1995 finanzierten Ausgaben wird für nichtig erklärt, soweit mit ihr die vom Königreich der Niederlande angemeldeten Ausgaben für Beihilfen für die zur Erzeugung von Kasein und Kaseinaten bestimmte Magermilch in Höhe von 32 746 529 NLG von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen werden.
2. Im Übrigen wird die Klage des Königreichs der Niederlande abgewiesen.
3. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt fünf Sechstel und das Königreich der Niederlande ein Sechstel der Kosten.
4. Die Französische Republik trägt ihre eigenen Kosten.