62019TJ0684_RES
Συνεκδικασθείσες υποθέσεις T‑684/19 και T‑704/19
Magyar Energetiet és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH)
και
FGSZ Földgázszállító Zrt.
κατά
Οργανισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη Συνεργασία των Ρυθμιστικών Αρχών Ενέργειας
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (δεύτερο πενταμελές τμήμα)της 16ης Μαρτίου 2022
«Ενέργεια – Κανονισμός (ΕΕ) 2017/459 – Κώδικας δικτύου που θεσπίσθηκε από την Επιτροπή και περιλαμβάνει “διαδικασία επαυξημένης δυναμικότητας” – Απόφαση του ACER περί εγκρίσεως της υλοποίησης έργου επαυξημένης δυναμικότητας – Ένσταση ελλείψεως νομιμότητας – Αναρμοδιότητα της Επιτροπής – Άρθρο 6, παράγραφος 11, άρθρο 7, παράγραφος 3, και άρθρο 8, παράγραφος 6, του κανονισμού (ΕΚ) 715/2009»
Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Προϋποθέσεις παραδεκτού – Απόφαση του Οργανισμού Συνεργασίας των Ρυθμιστικών Αρχών Ενέργειας (ACER) με την οποία εγκρίνεται η υλοποίηση έργου επαυξημένης δυναμικότητας σε σύστημα μεταφοράς φυσικού αερίου – Πράξη περί ιδρύσεως του ACER η οποία προβλέπει τη δυνατότητα ασκήσεως ενδικοφανούς προσφυγής κατά της αποφάσεως του ACER – Προσφυγή ακυρώσεως ασκηθείσα κατά αποφάσεως του ACER χωρίς να έχει τηρηθεί η διαδικασία της ενδικοφανούς προσφυγής – Απαράδεκτο
(Άρθρο 263, εδ. 5, ΣΛΕΕ· κανονισμός 2019/942 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογική σκέψη 34 καθώς και άρθρα 28 και 29)
(βλ. σκέψεις 29-32, 35-39, 41, 42)
Πράξεις των θεσμικών οργάνων – Διαχρονική εφαρμογή – Διαδικαστικοί κανόνες – Ουσιαστικοί κανόνες – Διάκριση
(βλ. σκέψη 33)
Προσφυγή ακυρώσεως – Προσφυγή κατά αποφάσεως του συμβουλίου προσφυγών του Οργανισμού Συνεργασίας των Ρυθμιστικών Αρχών Ενέργειας (ACER) – Πράξη περί ιδρύσεως του ACER η οποία αποκλείει τη δυνατότητα προβολής ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου λόγων που δεν προβλήθηκαν ενώπιον του συμβουλίου προσφυγών – Ένσταση ελλείψεως νομιμότητας που προβάλλεται για πρώτη φορά στο πλαίσιο της προσφυγής ακυρώσεως – Παραδεκτό
(Άρθρα 263 και 277 ΣΛΕΕ· κανονισμός 2019/942 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 29)
(βλ. σκέψεις 47-51)
Ένσταση ελλείψεως νομιμότητας – Περιεχόμενο – Πράξεις κατά των οποίων μπορεί να προβληθεί η ένσταση ελλείψεως νομιμότητας – Κανονισμός ο οποίος δεν προσβλήθηκε βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ – Ένσταση ελλείψεως νομιμότητας που προβάλλεται από εθνική αρχή η οποία δεν είναι προφανές ότι μπορεί να ασκήσει παραδεκτώς προσφυγή ακυρώσεως – Παραδεκτό
(Άρθρα 263, εδ. 4, και 277 ΣΛΕΕ· κανονισμός 2017/459 της Επιτροπής)
(βλ. σκέψεις 54, 55)
Ένσταση ελλείψεως νομιμότητας – Περιεχόμενο – Πράξεις κατά των οποίων μπορεί να προβληθεί η ένσταση ελλείψεως νομιμότητας – Πράξη γενικού χαρακτήρα στην οποία στηρίζεται η προσβαλλόμενη απόφαση – Είναι αναγκαίο να υπάρχει νομικός δεσμός μεταξύ της προσβαλλόμενης πράξεως και της επίμαχης πράξεως γενικού χαρακτήρα
(Άρθρο 277 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψη 58)
Προσέγγιση των νομοθεσιών – Μέτρα προσέγγισης – Κοινοί κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου – Κανονισμός 715/2009 – Όροι πρόσβασης στα δίκτυα μεταφοράς φυσικού αερίου – Παροχή εξουσιοδότησης στην Επιτροπή για τη θέσπιση κωδίκων δικτύου σε ορισμένους τομείς – Περιεχόμενο – Κώδικας δικτύου που θεσπίστηκε από την Επιτροπή και περιλαμβάνει διαδικασία επαυξημένης δυναμικότητας – Δεν επιτρέπεται
(Κανονισμός 715/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 6 § 11, εδ. 1, και 8 § 6· κανονισμός 2017/459 της Επιτροπής, άρθρα 22 έως 31· οδηγία 2009/73 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου)
(βλ. σκέψεις 66-74, 95-97, 100, 102-105, 109,110, 114, 119, 123-126, 128, 134, 135)
Προσέγγιση των νομοθεσιών – Μέτρα προσέγγισης – Κοινοί κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου – Κανονισμός 715/2009 – Όροι πρόσβασης στα δίκτυα μεταφοράς φυσικού αερίου – Θέσπιση κωδίκων δικτύου – Κανονισμός της Επιτροπής για τη θέσπιση κώδικα δικτύου σχετικά με μηχανισμούς κατανομής δυναμικότητας στα συστήματα μεταφοράς αερίου – Θέση σε εφαρμογή διαδικασίας επαυξημένης δυναμικότητας – Μέτρο που αποσκοπεί στη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς αερίου – Νομική βάση – Άρθρο 114 ΣΛΕΕ
(Άρθρο 114 ΣΛΕΕ· κανονισμός 715/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 1· κανονισμός 2017/459 της Επιτροπής, άρθρα 22 έως 31)
(βλ. σκέψεις 83-88)
Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Άσκηση των αρμοδιοτήτων – Αρμοδιότητα της Επιτροπής να εκδίδει πράξεις κατ’ εξουσιοδότηση – Υποχρέωση μη τροποποιήσεως των ουσιωδών στοιχείων της βασικής νομοθετικής πράξεως – Βασικός κανονισμός που εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να θεσπίζει κώδικες δικτύου σε ορισμένους τομείς – Κώδικας δικτύου που περιλαμβάνει κανόνες σχετικούς με τομέα που δεν αναφέρεται στον βασικό κανονισμό – Δεν επιτρέπεται – Τροποποίηση η οποία αφορά ουσιώδες στοιχείο του βασικού κανονισμού
(Κανονισμός 715/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 6 § 11, εδ. 2, 7 § 3, και 8 § 6, στοιχείο ζʹ· κανονισμός 2017/459 της Επιτροπής, άρθρα 22 έως 31· οδηγία 2009/73 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου]
(βλ. σκέψεις 137-141)
Σύνοψη
Το 2015 η FGSZ Földgázszállító Zrt., διαχειρίστρια του ουγγρικού συστήματος μεταφοράς αερίου (στο εξής: FGSZ), και οι ομόλογοί της από τη Βουλγαρία, τη Ρουμανία και την Αυστρία δρομολόγησαν έργο περιφερειακής συνεργασίας με σκοπό την ενίσχυση της ενεργειακής ανεξαρτησίας διά της εισαγωγής φυσικού αερίου από τη Μαύρη Θάλασσα. Το έργο αυτό προέβλεπε την αύξηση της δυναμικότητας σε δύο σημεία διασύνδεσης, το ένα εκ των οποίων βρισκόταν μεταξύ Ουγγαρίας και Αυστρίας (στο εξής: έργο HUAT). Στο πλαίσιο αυτό, η FGSZ και η αυστριακή ομόλογός της Gas Connect Austria GmbH (στο εξής: GCA) δημοσίευσαν κοινή έκθεση εκτίμησης, σύμφωνα με τον κανονισμό 2017/459 για τη θέσπιση κώδικα δικτύου σχετικά με μηχανισμούς κατανομής δυναμικότητας στα συστήματα μεταφοράς αερίου (
1
).
Κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού αυτού (
2
), η FGSZ υπέβαλε επισήμως στην ουγγρική ρυθμιστική αρχή του τομέα της ενέργειας και των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, τη Magyar Energetiet és Közmű-szabályozási Hivatal (στο εξής: MEKH), την πρόταση έργου HUAT, υπογραμμίζοντας συγχρόνως ότι δεν τασσόταν υπέρ της υλοποίησης του έργου αυτού. Η δε GCA υπέβαλε πρόταση στην αυστριακή ρυθμιστική αρχή των τομέων της ηλεκτρικής ενέργειας και του φυσικού αερίου, την Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (στο εξής: E‑Control).
Η E‑Control ενέκρινε την πρόταση έργου HUAT, ενώ η MEKH την απέρριψε. Δεδομένου ότι οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές δεν κατέληξαν σε συμφωνία, ο Οργανισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη συνεργασία των Ρυθμιστικών Αρχών Ενέργειας (στο εξής: ACER) εξέδωσε, με τη σειρά του, απόφαση περί εγκρίσεως της προτάσεως έργου HUAT (στο εξής: αρχική απόφαση).
Τόσο η MEKH όσο και η FGSZ άσκησαν εκάστη προσφυγή κατά της αρχικής αποφάσεως ενώπιον του συμβουλίου προσφυγών του ACER. Δεδομένου ότι οι προσφυγές τους απορρίφθηκαν από το συμβούλιο προσφυγών, η MEKH (υπόθεση T‑684/19) και η FGSZ (υπόθεση T‑704/19) άσκησαν ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου δύο προσφυγές για την ακύρωση της εν λόγω απορριπτικής αποφάσεως, ενώ η προσφυγή της MEKH είχε ως αίτημα και την ακύρωση της αρχικής αποφάσεως. Προς στήριξη της προσφυγής της, η MEKH προέβαλε, μεταξύ άλλων, την έλλειψη νομιμότητας του κεφαλαίου V του κανονισμού 2017/459.
Με την απόφασή του, το δεύτερο πενταμελές τμήμα του Γενικού Δικαστηρίου κρίνει μεν απαράδεκτη την προσφυγή ακυρώσεως της MEKH κατά το μέρος που αυτή στρέφεται κατά της αρχικής αποφάσεως, πλην όμως δέχεται την εκ μέρους της προβληθείσα ένσταση ελλείψεως νομιμότητας και ακυρώνει, κατά συνέπεια, την απορριπτική απόφαση του συμβουλίου προσφυγών του ACER.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Καταρχάς, το Γενικό Δικαστήριο αποφαίνεται ότι η προσφυγή ακυρώσεως της MEKH είναι απαράδεκτη κατά το μέρος που στρέφεται κατά της αρχικής αποφάσεως. Συναφώς, επισημαίνει ότι το παραδεκτό προσφυγής ακυρώσεως η οποία ασκείται από φυσικά ή νομικά πρόσωπα κατά των πράξεων του ACER που προορίζονται να παράγουν έννομα αποτελέσματα έναντι των εν λόγω προσώπων πρέπει να εξετάζεται βάσει των ειδικών πρακτικών ρυθμίσεων που προβλέπει η πράξη περί ιδρύσεως του οργανισμού αυτού, δηλαδή ο κανονισμός 2019/942 (
3
). Κατά τον εν λόγω κανονισμό, μόνον η απόφαση του συμβουλίου προσφυγών του ACER μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου (
4
).
Αντιθέτως, παρά το γεγονός ότι η MEKH δεν είχε προβάλει ένσταση ελλείψεως νομιμότητας του κεφαλαίου V του κανονισμού 2017/459 ενώπιον του συμβουλίου προσφυγών του ACER, η ένσταση αυτή, που προβλήθηκε από τη MEKH ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, κρίνεται παραδεκτή από το Γενικό Δικαστήριο. Πράγματι, καθόσον μόνον ο δικαστής της Ένωσης έχει την εξουσία να διαπιστώσει την έλλειψη νομιμότητας πράξεως γενικής ισχύος (
5
), η MEKH είχε δικαίωμα να προβάλει την ένσταση αυτή για πρώτη φορά ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου προκειμένου να αμφισβητήσει το κύρος της απορριπτικής αποφάσεως του συμβουλίου προσφυγών του ACER.
Όσον αφορά το βάσιμο της εν λόγω ενστάσεως ελλείψεως νομιμότητας, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει καταρχάς ότι ο κανονισμός 2017/459, που θεσπίζει έναν κώδικα δικτύου για τους μηχανισμούς κατανομής δυναμικότητας στα συστήματα μεταφοράς αερίου, προβλέπει στο κεφάλαιο V μια διαδικασία επαυξημένης δυναμικότητας η οποία μπορεί να επιβάλει στους διαχειριστές συστημάτων μεταφοράς την υποχρέωση να πραγματοποιήσουν τις αναγκαίες επενδύσεις για τη δημιουργία επαυξημένης δυναμικότητας στο δίκτυο. Πράγματι, από το ίδιο το γράμμα του εν λόγω κεφαλαίου V (
6
) προκύπτει ότι ένα έργο επαυξημένης δυναμικότητας αρχίζει εφόσον πληρούνται οι διάφορες προϋποθέσεις που προβλέπονται στο κεφάλαιο αυτό, πράγμα που συνεπάγεται ότι οι διαχειριστές του συστήματος μεταφοράς οφείλουν να πραγματοποιούν τις αναγκαίες προς τούτο επενδύσεις.
Εν συνεχεία, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει αν η Επιτροπή, εκπονώντας έναν κώδικα δικτύου που προβλέπει μια τέτοια διαδικασία δημιουργίας επαυξημένης δυναμικότητας, υπερέβη τα όρια της εξουσιοδοτήσεως που της παρέχει ο βασικός κανονισμός, ήτοι ο κανονισμός 715/2009 σχετικά με τους όρους πρόσβασης στα δίκτυα μεταφοράς φυσικού αερίου (
7
).
Λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι, δυνάμει του εν λόγω βασικού κανονισμού, η Επιτροπή έχει εξουσιοδότηση να θεσπίζει κώδικες δικτύου μόνο σε ορισμένους περιοριστικώς απαριθμούμενους τομείς και υπό την προϋπόθεση ότι το ευρωπαϊκό δίκτυο διαχειριστών συστημάτων μεταφοράς αερίου (στο εξής: ΕΔΔΣΜ) δεν έχει ακόμη εκπονήσει έναν τέτοιο κώδικα στον οικείο τομέα (
8
), το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει, πρώτον, αν το κεφάλαιο V του κανονισμού 2017/459 έχει σχέση με κάποιον από τους τομείς αυτούς.
Συναφώς, από τη γραμματική ερμηνεία του βασικού κανονισμού προκύπτει ότι στους απαριθμούμενους σε αυτόν τομείς δεν μπορεί να περιληφθεί το ζήτημα της δημιουργίας επαυξημένης δυναμικότητας στο δίκτυο. Ομοίως, από τη συστηματική ερμηνεία του εν λόγω κανονισμού προκύπτει διάκριση μεταξύ, αφενός, των τομέων για τους οποίους το ΕΔΔΣΜ είναι αρμόδιο να εκπονεί κώδικες δικτύου και, αφετέρου, του πλαισίου των επενδύσεων που είναι αναγκαίες για τη δημιουργία επαυξημένης δυναμικότητας στο δίκτυο, για τις οποίες το ΕΔΔΣΜ συντονίζει την εκ μέρους των κρατών μελών άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι η οδηγία 2009/73, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου (
9
), είναι εκείνη βάσει της οποίας οι διαχειριστές συστημάτων μεταφοράς υπέχουν, ενδεχομένως, την υποχρέωση να πραγματοποιούν τις επενδύσεις που είναι αναγκαίες για τη δημιουργία τέτοιας επαυξημένης δυναμικότητας. Στο πλαίσιο αυτό, εναπόκειται στα κράτη μέλη να μεριμνούν για την τήρηση της υποχρεώσεως αυτής, χωρίς να αναγνωρίζεται στο ΕΔΔΣΜ ή στην Επιτροπή οιαδήποτε συναφής κανονιστική αρμοδιότητα. Τέλος, από καμία αιτιολογική σκέψη του βασικού κανονισμού δεν μπορεί να συναχθεί η πρόθεση εξουσιοδότησης του ΕΔΔΣΜ και, κατά συνέπεια, της Επιτροπής για εκπόνηση κώδικα δικτύου που να καλύπτει και το ζήτημα των αναγκαίων για τη δημιουργία επαυξημένης δυναμικότητας επενδύσεων.
Δεδομένου ότι το κεφάλαιο V του κανονισμού 2017/459 δεν έχει σχέση με κάποιον από τους τομείς που απαριθμούνται περιοριστικά στον βασικό κανονισμό, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει, δεύτερον, αν η Επιτροπή είχε εξουσιοδότηση να θεσπίσει τους κανόνες που διέπουν τη διαδικασία επαυξημένης δυναμικότητας δυνάμει άλλων διατάξεων του εν λόγω βασικού κανονισμού που επιτρέπουν στην Επιτροπή να τροποποιεί τα μη ουσιώδη στοιχεία του στο πλαίσιο της θεσπίσεως κώδικα δικτύου (
10
).
Κατά πάγια νομολογία, τα ουσιώδη στοιχεία βασικής ρυθμίσεως είναι αυτά των οποίων η έγκριση προϋποθέτει πολιτικές επιλογές εμπίπτουσες στην αποκλειστική ευθύνη του νομοθέτη της Ένωσης. Εν προκειμένω, ο νομοθέτης της Ένωσης προέβη στην πολιτική επιλογή να αναθέσει την εφαρμογή των κανόνων που αφορούν τη δημιουργία επαυξημένης δυναμικότητας μόνο στα κράτη μέλη, δεδομένου ότι η εξουσιοδότηση που παρέχεται στο ΕΔΔΣΜ και, κατ’ επέκταση, στην Επιτροπή στον τομέα των κανόνων κατανομής της δυναμικότητας (
11
) αφορά μόνον την υφιστάμενη δυναμικότητα στο δίκτυο. Επομένως, η τροποποίηση που επήλθε με το κεφάλαιο V και συνίσταται στην επέκταση της εξουσιοδότησης αυτής και για τη δημιουργία επαυξημένης δυναμικότητας αφορά ουσιώδες στοιχείο του βασικού κανονισμού.
Καταλήγοντας, επομένως, στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή δεν είχε εξουσιοδότηση να θεσπίσει διαδικασία επαυξημένης δυναμικότητας, το Γενικό Δικαστήριο δέχεται την ένσταση ελλείψεως νομιμότητας και κρίνει ανεφάρμοστο το κεφάλαιο V του κανονισμού 2017/459. Δεδομένου ότι η απορριπτική απόφαση του συμβουλίου προσφυγών του ACER εφάρμοζε το εν λόγω κεφάλαιο, το Γενικό Δικαστήριο δέχεται, επίσης, τις προσφυγές ακυρώσεως κατά το μέρος που στρέφονται κατά της αποφάσεως αυτής, ακυρώνοντάς την erga omnes.
(
1
)	Άρθρο 26 του κανονισμού (ΕΕ) 2017/459 της Επιτροπής, της 16ης Μαρτίου 2017, για τη θέσπιση κώδικα δικτύου σχετικά με μηχανισμούς κατανομής δυναμικότητας στα συστήματα μεταφοράς αερίου και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 984/2013 (ΕΕ 2017, L 72, σ. 1).
(
2
)	Άρθρο 28, παράγραφος 1, του κανονισμού 2017/459.
(
3
)	Κανονισμός (ΕΕ) 2019/942 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 5ης Ιουνίου 2019, για την ίδρυση Οργανισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη Συνεργασία των Ρυθμιστικών Αρχών Ενέργειας (αναδιατύπωση) (ΕΕ 2019, L 158, σ. 22).
(
4
)	Αιτιολογική σκέψη 34 καθώς και άρθρα 28 και 29 του κανονισμού 2019/942.
(
5
)	Άρθρο 277 ΣΛΕΕ.
(
6
)	Άρθρο 22, παράγραφος 3, του κανονισμού 2017/459.
(
7
)	Κανονισμός (ΕΚ) 715/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, σχετικά με τους όρους πρόσβασης στα δίκτυα μεταφοράς φυσικού αερίου και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1775/2005 (ΕΕ 2009, L 211, σ. 36) (στο εξής: βασικός κανονισμός).
(
8
)	Άρθρο 6 του βασικού κανονισμού.
(
9
)	Οδηγία 2009/73/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου και την κατάργηση της οδηγίας 2003/55/ΕΚ (ΕΕ 2009, L 211, σ. 94).
(
10
)	Άρθρα 6, παράγραφος 11, δεύτερο εδάφιο, και 7, παράγραφος 3, του βασικού κανονισμού.
(
11
)	Άρθρο 8, παράγραφος 6, στοιχείο ζʹ, του βασικού κανονισμού.