Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
23 päivänä huhtikuuta 2026 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Direktiivi 2008/115/EY – Laittomasti oleskelevien kolmannen maan kansalaisten palauttaminen – 11 artiklan 2 kohta – Maahantulokielto – Kesto – Kansallinen säännöstö, jonka nojalla tietyissä tapauksissa on määrättävä lähtökohtaisesti toistaiseksi voimassa oleva maahantulo- ja oleskelukielto – Terrorismin uhka
Asiassa C‑446/24,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Bremenin osavaltion ylempi hallintotuomioistuin, Saksa) on esittänyt 17.6.2024 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 25.6.2024, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Freie Hansestadt Bremen
vastaan
DT,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. L. Arastey Sahún sekä tuomarit J. Passer, E. Regan (esittelevä tuomari), D. Gratsias ja B. Smulders,
julkisasiamies: J. Richard de la Tour,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Siekierzyńska,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 19.6.2025 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–        Freie Hansestadt Bremen, asiamiehenään F. Müller,
–        DT, edustajanaan C. Graebsch, yliopiston opettaja,
–        Saksan hallitus, asiamiehinään J. Möller ja R. Kanitz,
–        Tanskan hallitus, asiamiehinään D. Elkan, M. Jespersen ja C. A.-S. Maertens,
–        Ruotsin hallitus, asiamiehenään J. Olsson,
–        Euroopan komissio, asiamiehinään A. Katsimerou ja M. Wasmeier,
kuultuaan julkisasiamiehen 2.10.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1        Ennakkoratkaisupyyntö koskee jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (EUVL 2008, L 348, s. 98) 3 artiklan 6 alakohdan ja 11 artiklan 2 kohdan tulkintaa.
2        Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Freie Hansestadt Bremen (Bremenin osavaltio, Saksa; jäljempänä Bremenin osavaltio) ja DT ja joka koskee DT:lle määrättyä maahantulo- ja oleskelukieltoa Saksassa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3        Direktiivin 2008/115 johdanto-osan 2, 6 ja 14 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)      Brysselissä 4 ja 5 päivänä marraskuuta 2004 kokoontunut Eurooppa-neuvosto vaati tehokasta maastapoistamis- ja palauttamispolitiikkaa, joka perustuu yhteisiin vaatimuksiin, joiden mukaisesti henkilöt palautetaan inhimillisellä tavalla ja heidän perusoikeuksiaan ja ihmisarvoaan täysimääräisesti kunnioittaen.
– –
(6)      Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että kolmansien maiden kansalaisten laittoman oleskelun lopettamiseen sovelletaan oikeudenmukaista ja avointa menettelyä. EU-oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti tämän direktiivin nojalla tehtävät päätökset olisi tehtävä tapauskohtaisesti ja objektiivisin perustein, ja harkinnassa olisi otettava huomioon muitakin seikkoja kuin pelkkä laiton oleskelu. Tehdessään palauttamiseen liittyvät päätökset (eli palauttamispäätökset taikka mahdollisia maahantulokieltoa tai maastapoistamista koskevat päätökset) vakiomuotoiselle lomakkeelle jäsenvaltioiden olisi kunnioitettava kyseistä periaatetta ja noudatettava täysimääräisesti kaikkia sovellettavia tämän direktiivin säännöksiä.
– –
(14)      Kansallisten palauttamistoimien vaikutuksille olisi annettava eurooppalainen ulottuvuus ottamalla käyttöön maahantulokielto, jolla kielletään saapuminen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelu siellä. Maahantulokiellon pituutta määritettäessä olisi otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäisen tapauksen erityispiirteet, eikä se saisi pääsääntöisesti ylittää viittä vuotta. – –”
4        Direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on yhteisön oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet.”
5        Direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
– –
4)      ’palauttamispäätöksellä’ hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta;
– –
6)      ’maahantulokiellolla’ hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kielletään määrätyksi ajaksi tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ja joka liittyy palauttamispäätökseen;
– –”
6        Direktiivin 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Maahantulokielto”, säädetään seuraavaa:
”1.      Palauttamispäätöksiin on liitettävä maahantulokielto
a)      jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa; tai
b)      jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu.
Muissa tapauksissa palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto.
2.      Maahantulokiellon kestoa määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet, eikä kielto saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään. Se voi kuitenkin olla pidempi kuin viisi vuotta, jos asianomainen kolmannen maan kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.
3.      Jäsenvaltion on harkittava maahantulokiellon kumoamista tai lykkäämistä silloin, kun kolmannen maan kansalainen, jolle on määrätty maahantulokielto 1 kohdan toisen alakohdan mukaisesti, voi todistettavasti osoittaa poistuneensa jäsenvaltion alueelta noudattaen täysin palauttamispäätöstä.
– –
Jäsenvaltio voi pidättyä määräämästä maahantulokieltoa, kumota sen tai lykätä sitä yksittäistapauksissa humanitaarisista syistä.
Jäsenvaltio voi kumota maahantulokiellon tai lykätä sen täytäntöönpanoa yksittäistapauksissa tai tietyissä tapausryhmissä muiden syiden perusteella.
– –”
Saksan oikeus
7        Ulkomaalaisten oleskelusta, työskentelystä ja kotouttamisesta liittovaltion alueella 30.7.2004 annetun lain (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet; BGBl. 2004 I, s. 1950), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan (jäljempänä AufenthG), 11 §:ssä, jonka otsikko on ”Maahantulo- ja oleskelukielto”, säädetään seuraavaa:
”– –
(4)      Maahantulo- ja oleskelukielto voidaan kumota tai sen kestoa voidaan lyhentää ulkomaalaisen suojeltavien etujen turvaamiseksi tai siltä osin kuin tämän kiellon tarkoitus ei enää edellytä sitä.
– –
– –
(5a)      – – Maahantulo- ja oleskelukiellon keston lyhentäminen tai tämän kiellon kumoaminen on lähtökohtaisesti poissuljettu. Osavaltion ylin viranomainen voi hyväksyä tästä poikkeuksia yksittäistapauksessa.
(5b)      Jos ulkomaalainen poistetaan liittovaltion alueelta 58a §:ssä tarkoitetun maastapoistamispäätöksen perusteella, on lähtökohtaisesti määrättävä toistaiseksi voimassa oleva maahantulo- ja oleskelukielto. Edellä 5a momentissa tarkoitetuissa tapauksissa tai jos ulkomaalainen on karkotettu jonkin 54 §:n 1 momentin 1, 2 tai 2a kohdassa mainitun karkottamisperusteen nojalla, toistaiseksi voimassa oleva maahantulo- ja oleskelukielto voidaan määrätä yksittäistapauksessa. Edellä 5a momentin kolmatta ja neljättä virkettä sovelletaan vastaavasti.
– –”
8        AufenthG:n 58a §:n, jonka otsikko on ”Maastapoistamispäätös”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Osavaltion ylin viranomainen voi tosiseikkoihin perustuvan arvion perusteella antaa ulkomaalaiselle maastapoistamismääräyksen ilman aiempaa karkotustoimea Saksan liittotasavallan turvallisuuteen kohdistuvan erityisen vaaran tai terrorismin uhan torjumiseksi. Maastapoistamismääräys voidaan panna täytäntöön heti; maastapoistamista koskevaa varoitusta ei edellytetä.
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
9        Pääasian kantaja on Venäjän kansalainen, joka on asunut Bremenissä (Saksa) oleskeluluvan perusteella.
10      Bremenin osavaltion sisäministeri (Senator für Inneres; jäljempänä sisäministeri) antoi 13.3.2017 AufenthG:n 58a §:n nojalla määräyksen kantajan poistamisesta maasta Venäjän federaatioon, koska toimivaltaisten turvallisuusviranomaisten tietojen mukaan oli olemassa vaara, että kantaja tekisi Saksassa terrori-iskun.
11      Saatettuaan asian menestyksettä Bundesverwaltungsgerichtin (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa), Bundesverfassungsgerichtin (liittovaltion perustuslakituomioistuin, Saksa) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi kantaja poistettiin 4.9.2017 maasta Venäjän federaatioon. Hän asuu tällä hetkellä tässä kolmannessa maassa.
12      Kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (Bremenin kunnallinen ulkomaalaisviranomainen, Saksa) totesi 1.12.2017 tekemällään päätöksellä, että AufenthG:n 58a §:n perusteella määrätyn maastapoistamisen voimassaoloa ei ollut rajoitettu kestoltaan tietynpituiseksi.
13      Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Bremenin osavaltion hallintotuomioistuin, Saksa) kumosi kyseisen päätöksen 3.12.2021 antamallaan lainvoimaisella tuomiolla sillä perusteella, ettei pääasian kantajaan ollut vielä kohdistettu mitään maahantulo‑ ja oleskelukieltoa jäsenvaltioiden alueella.
14      Sisäministeri määräsi 1.2.2022 tekemällään päätöksellä pääasian kantajalle toistaiseksi voimassa olevan maahantulo- ja oleskelukiellon Saksassa. Hän vetosi päätöksensä tueksi pääasiallisesti siihen, että tällainen toistaiseksi voimassa oleva kielto on lähtökohtaisesti määrättävä AufenthG:n 11 §:n 5b momentin ensimmäisen virkkeen mukaan henkilöille, jotka on poistettu maasta kyseisen lain 58a §:ään perustuvan
maastapoistamismääräyksen nojalla. Sisäministeri väitti, että tähän
lähtökohtaan ei ollut syytä soveltaa poikkeusta kantajan tapauksessa, kun otettiin huomioon asianomaisten turvallisuusviranomaisten tiedot kantajan käyttäytymisestä hänen maastapoistamisensa jälkeen sekä hänen sosiaaliset siteensä ja perhesiteensä Saksaan. Sisäministerin mielestä oli vielä syytä pelätä, että jos kantaja tulee Saksan liittotasavallan alueelle, hän tekee tällä alueella terrori-iskun.
15      Pääasian kantaja nosti kyseisestä 1.2.2022 tehdystä päätöksestä kanteen Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremenissä, joka kumosi päätöksen sillä perusteella, että AufenthG:n 11 §:n 5b momentin ensimmäistä virkettä ei voida soveltaa, koska toistaiseksi voimassa olevan jäsenvaltioiden aluetta koskevan maahantulo- ja oleskelukiellon määrääminen ei ole direktiivin 2008/115 3 artiklan 6 alakohdan ja 11 artiklan 2 kohdan mukaista.
16      Bremenin osavaltio valitti Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremenin tuomiosta Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremeniin (Bremenin osavaltion ylempi hallintotuomioistuin, Saksa), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.
17      Tämä tuomioistuin toteaa, että pääasian kantajalle määrättiin toistaiseksi voimassa oleva maahantulo- ja oleskelukielto Saksassa AufenthG:n 11 §:n 5b momentin ensimmäisen virkkeen nojalla. Direktiivin 2008/115 3 artiklan 6 alakohdan mukaan kuitenkin ”maahantulokiellolla” tarkoitetaan hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla ”kielletään” ”määrätyksi ajaksi” tulo jäsenvaltioiden alueella ja siellä oleskelu, ja direktiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaan maahantulokiellolle on määritettävä ”kesto”. On siis kysyttävä, onko näitä direktiivin säännöksiä tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että AufenthG:n 11 §:n 5b momentin ensimmäisessä virkkeessä pääsääntönä säädetyn kaltainen toistaiseksi voimassa oleva kielto tulla jäsenvaltioiden alueelle määrätään ulkomaalaisille, joiden oleskelu on päätetty kyseisen lain 58a §:ssä tarkoitetun terrorismin vaaran ehkäisemiseksi.
18      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pitää ennakkoratkaisun pyytämistä unionin tuomioistuimelta tarpeellisena, koska unionin tuomioistuin ei ole vielä lausunut mainitusta kysymyksestä ja koska kansallisten tuomioistuinten, Saksan hallituksen ja saksalaisen oikeuskirjallisuuden siihen esittämät vastaukset poikkeavat toisistaan.
19      Erityisesti osa saksalaisesta oikeuskirjallisuudesta puoltaa
Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremenin antamaa tuomiota. Oikeuskirjallisuuden tämän osan mukaan unionin tuomioistuin on jo todennut 19.9.2013 antamassaan tuomiossa Filev ja Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569, 27 kohta), että direktiivin 2008/115 11 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen sanamuodosta ”maahantulokiellon kestoa määritettäessä” ilmenee selvästi, että jäsenvaltioilla on velvollisuus rajoittaa ajallisesti kunkin maahantulokiellon vaikutusten kesto riippumatta siitä, onko asianomainen kolmannen maan kansalainen hakenut tällaista rajoittamista. Tämä tulkinta saa tukea kyseisen direktiivin 3 artiklan 6 alakohdassa olevasta maahantulokiellon käsitteen määritelmästä. Mitään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin päätellä päinvastaista, ei myöskään ilmene palauttamistoimenpiteitä varten laaditusta jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käyttöön tarkoitetusta yhteisestä ”palauttamiskäsikirjasta” 16.11.2017 annetusta komission suosituksesta (EU) 2017/2338 (EUVL 2017, L 339, s. 83), jossa todetaan muun muassa seuraavaa: ”Ei rajoittamattomia maahantulokieltoja: Maahantulokiellon kesto on yksi maahantulokieltopäätöksen keskeinen tekijä.”
20      Toinen osa saksalaista oikeuskirjallisuutta kuitenkin katsoo, että AufenthG:n 11 §:n 5b momentin ensimmäisessä virkkeessä säädetty maahantulo- ja oleskelukielto on direktiivin 2008/115 3 artiklan 6 alakohdan ja 11 artiklan 2 kohdan mukainen. Eräät tätä tulkintaa kannattavat kirjoittajat ovat sitä mieltä, että kyseisellä suosituksella laaditussa palauttamiskäsikirjassa Euroopan komissio on katsonut, että ”elinikäisten maahantulokieltojen järjestelmällinen määrääminen – – ottamatta huomioon yksittäistapauksen erityispiirteitä” on kyseisen direktiivin vastaista. Heidän mielestään AufenthG:n 11 §:n 5b momentin ensimmäinen virke sopii yhteen mainitun direktiivin kanssa, koska se koskee ainoastaan kyseisen lain 58a §:ssä tarkoitettuja tapauksia, kuten muiden muassa niitä, jotka koskevat terrorismin uhan aiheuttavia henkilöitä. Lopuksi he toteavat, että 19.9.2013 annetun tuomion Filev ja Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569) 27 kohtaa on tarkasteltava kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa unionin tuomioistuimelle esitetyn ennakkoratkaisukysymyksen asiayhteydessä. Tämä kysymys koski ainoastaan sitä, onko kansallinen säännös, jonka mukaan maahantulokiellon keston rajoittaminen edellyttää sitä, että asianomainen kolmannen maan kansalainen hakee tällaista rajoitusta, unionin oikeuden mukainen.
21      Tässä tilanteessa Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [direktiivin 2008/115] 3 artiklan 6 alakohtaa ja 11 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan henkilölle, jonka oleskeluoikeus on päätetty ja josta on tehty palauttamispäätös, koska hän aiheuttaa terrorismin uhan, on lähtökohtaisesti määrättävä toistaiseksi voimassa oleva maahantulokielto?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Alustavat huomautukset
22      Pääasian kantaja väittää, että kun otetaan huomioon aika, joka kului pääasiassa kyseessä olevan palauttamispäätöksen tekopäivän, joka oli 13.3.2017, ja häntä koskevan maahantulokiellon antamispäivän, joka oli 1.2.2022, välillä, tämän kiellon ei voida katsoa liittyvän kyseiseen palauttamispäätökseen, kuten direktiivissä 2008/115 edellytetään. Argumentaatiollaan pääasian kantaja riitauttaa siten kyseisen direktiivin sovellettavuuden pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen.
23      Tältä osin on korostettava, että direktiivin 2008/115 3 artiklan 6 alakohdan mukaan ”maahantulokiellolla” tarkoitetaan hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kielletään määrätyksi ajaksi tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ja joka ”liittyy palauttamispäätökseen”, ja että tämä viimeksi mainittu päätös määritellään kyseisen direktiivin 3 artiklan 4 alakohdassa siten, että sillä tarkoitetaan hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta.
24      Lisäksi direktiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan palauttamispäätöksiin on ”liitettävä” maahantulokielto, jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa tai jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu. Muissa tapauksissa palauttamispäätöksiin voidaan ”liittää” ”maahantulokielto”.
25      Tämän tuomion 23 ja 24 kohdassa esitetyistä näkökohdista ilmenee, että direktiivissä 2008/115 tarkoitetulla ”maahantulokiellolla” on tarkoitus täydentää palauttamispäätöstä siten, että asianomaista kielletään tietyn ajan hänen ”palauttamisensa” – sellaisena kuin tämä käsite määritellään mainitun direktiivin 3 artiklan 3 alakohdassa – jälkeen ja siis hänen jäsenvaltioiden alueelta poistumisensa jälkeen saapumasta uudelleen kyseiselle alueelle ja oleskelemasta siellä. Maahantulokiellon vaikutukset alkavat siten vasta ajankohdasta, jolloin asianomainen tosiasiallisesti poistuu jäsenvaltioiden alueelta (tuomio 3.6.2021, Westerwaldkreis, C‑546/19, EU:C:2021:432, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
26      Kuten oikeuskäytännöstä ilmenee, maahantulokieltoa ei välttämättä ole määrättävä samanaikaisesti palauttamispäätöksen
kanssa eikä edes tehtävä lyhyessä ajassa tällaisen päätöksen tekemisen jälkeen (ks. vastaavasti tuomio 1.8.2025, Al Hoceima ja Boghni, C‑636/23 ja C‑637/23, EU:C:2025:603, 66 kohta). Näin ollen riittää, että ”maahantulokielto” on annettu jatkona päätökselle, jolla vastaanottava jäsenvaltio on peruuttanut asianomaiselta kolmannen maan kansalaiselta samasta syystä hänen oikeutensa oleskella kyseisen jäsenvaltion alueella (ks. analogisesti tuomio 27.4.2023, M. D. (Maahantulokielto Unkariin), C‑528/21, EU:C:2023:341, 80 kohta).
27      Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä ilmenee, että päätös, jolla pääasian kantajaa kielletään saapumasta Saksaan, on ”liitetty” samasta syystä tehtyyn päätökseen, jolla häneltä peruutettiin hänen oleskeluoikeutensa Saksassa ja jolla hänet karkotettiin, eli siitä syystä, että toimivaltaisten turvallisuusviranomaisten mielestä oli olemassa riski siitä, että pääasian kantaja tekee terrori-iskun Saksassa.
28      Lisäksi näyttää siltä, että – mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tarkastettava – pääasiassa kyseessä oleva palauttamispäätös tehtiin myöntämättä aikaa vapaaehtoista paluuta varten, joten – kuten tämän tuomion 24 kohdasta ilmenee – Saksan toimivaltaisen viranomaisen oli direktiivin 2008/115 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti määrättävä maahantulokielto pääasian kantajalle.
29      Näin ollen ei voida katsoa, että aika, joka kului palauttamispäätöksen tekemisen ja pääasiassa kyseessä olevan maahantulokiellon välillä, johtaisi siihen, että kyseinen kielto jäisi direktiivin 2008/115 soveltamisalan ulkopuolelle.
Asiakysymys
30      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään pääasiallisesti, onko direktiivin 2008/115 3 artiklan 6 alakohtaa ja 11 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan palauttamispäätöksen kohteena olevalle laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle on lähtökohtaisesti määrättävä toistaiseksi voimassa oleva kielto tulla jäsenvaltioiden alueelle silloin, kun palauttamispäätös perustuu terrorismin uhan olemassaoloon.
31      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinnassa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (tuomio 13.2.2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32      Ensinnäkin direktiivin 2008/115 3 artiklan 6 alakohdan ja 11 artiklan 2 kohdan sanamuodosta on muistutettava, että ensin mainitussa säännöksessä ”maahantulokielto” määritellään hallinnolliseksi tai oikeudelliseksi päätökseksi tai muuksi toimenpiteeksi, joka liittyy palauttamispäätökseen ja jolla kielletään ”määrätyksi ajaksi” tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu. Direktiivin 11 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä puolestaan säädetään, että maahantulokiellon kestoa määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon ”kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet”, eikä kielto saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään, kun taas sen toisessa virkkeessä täsmennetään, että maahantulokiellon kesto ”voi kuitenkin olla pidempi kuin viisi vuotta”, jos asianomainen kolmannen maan kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.
33      Ensinnäkin kyseisen 11 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen sanamuodostakin jo ilmenee, että maahantulokiellon kesto on lähtökohtaisesti rajoitettava viiteen vuoteen.
34      Sitä vastoin mitään enimmäiskestoa ei ole nimenomaisesti asetettu sellaista tapausta varten, jossa kolmannen maan kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle, vaan direktiivin 2008/115 11 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä säädetään ainoastaan, että maahantulokiellon kesto ”voi kuitenkin olla pidempi kuin viisi vuotta” tällaisessa tapauksessa. Kyseisen 2 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen sisältyvä nimenomainen viittaus ”lähtökohtaiseen” viiden vuoden enimmäiskestoon antaa ymmärtää, että jos unionin lainsäätäjä olisi halunnut asettaa enimmäiskeston myös silloin, kun kolmannen maan kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle, se olisi säätänyt siitä nimenomaisesti (ks. analogisesti tuomio 19.9.2013, Filev ja Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, 30 kohta).
35      Tästä näkökulmasta tarkasteltuna on todettava, että direktiivin 2008/115 3 artiklan 6 alakohdassa olevaa viittausta siihen, että maahantulokiellolla kielletään tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ”määrätyksi” ajaksi, ei ole välttämättä ymmärrettävä siten, että siinä kansalliset viranomaiset velvoitettaisiin määräämään kussakin tapauksessa, että annetun maahantulokiellon kesto rajoitetaan ajallisesti, vaan sen voidaan myös tulkita – kuten Tanskan ja Ruotsin hallitukset ovat väittäneet ja kuten julkisasiamies on korostanut ratkaisuehdotuksensa 25 kohdassa – merkitsevän sitä, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on kussakin tapauksessa ”määritettävä” päätöksessä, jolla ne määräävät tällaisen kiellon, sen kesto täsmällisesti ja perustellusti riippumatta siitä, onko kielto kestoltaan rajoitettu vai toistaiseksi voimassa oleva.
36      Toiseksi direktiivin 2008/115 11 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen sanamuodostakin jo ilmenee, että maahantulokiellon kestoa määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet. Kuten tämän tuomion 34 kohdasta ilmenee, kyseisen 2 kohdan toisessa virkkeessä säädetään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta ylittää mainitussa ensimmäisessä virkkeessä säädetty viiden vuoden lähtökohtainen kesto sellaisessa tapauksessa, jossa yleinen järjestys, yleinen turvallisuus tai valtion turvallisuus on vakavasti uhattuna, mutta kyseisessä toisessa virkkeessä ei sitä vastoin säädetä poikkeuksesta edes tällaisessa tapauksessa kyseisten jäsenvaltioiden velvollisuuteen ottaa asianmukaisesti huomioon kaikki asianomaisen yksittäistapauksen erityispiirteet.
37      Seuraavaksi direktiivin 2008/115 3 artiklan 6 alakohdan ja 11 artiklan 2 kohdan asiayhteydestä on muistutettava ensinnäkin, että direktiivin 2008/115 11 artiklan 3 kohdassa säädetään olosuhteista, joissa jäsenvaltiot yhtäältä ovat velvollisia harkitsemaan maahantulokiellon kumoamista tai lykkäämistä ja toisaalta voivat pidättyä määräämästä tällaista kieltoa, voivat kumota sen tai lykätä sitä. Näillä velvoitteilla ja mahdollisuuksilla voitaisiin tarvittaessa varmistaa kyseisessä direktiivissä säädettyjen aineellisten ja menettelyllisten takeiden noudattaminen sekä se, että toistaiseksi voimassa olevan kiellon vaikutukset eivät jatku sen ajankohdan jälkeen, jona sen ei enää voida katsoa olevan tarpeen ja oikeassa suhteessa sillä tavoiteltuun päämäärään.
38      Toiseksi direktiivin 2008/115 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, että tämän direktiivin nojalla tehtävät päätökset olisi tehtävä ”tapauskohtaisesti”, ja direktiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleessa, joka on direktiivin 11 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen taustalla, puolestaan todetaan, että maahantulokiellon pituutta määritettäessä ”olisi otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäisen tapauksen erityispiirteet”, mikä siten tukee viimeksi mainitun säännöksen tulkintaa, jonka mukaan silloinkin, kun kyse on terrorismin uhasta, maahantulokiellon kestoa koskevassa päätöksessä, kuten kaikissa tämän direktiivin nojalla tehdyissä päätöksissä, on otettava huomioon kaikki konkreettisen tapauksen erityispiirteet.
39      Lopuksi direktiivin 2008/115 3 artiklan 6 alakohdan ja 11 artiklan 2 kohdan sekä yleisemmin kyseisen direktiivin tavoitteista on muistutettava, että direktiivin 11 artiklan 2 kohdan tavoitteena on muun muassa varmistaa, ettei maahantulokiellon kesto ylitä viittä vuotta, paitsi jos kyseessä oleva henkilö on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle (tuomio 19.9.2013, Filev ja Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, 32 kohta).
40      Lisäksi unionin tuomioistuin on jo todennut, että maahantulokielto on toimenpide, jolla parannetaan unionin palauttamispolitiikan tehokkuutta takaamalla, että laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen ei voi tiettynä aikana maastapoistamisen jälkeen enää laillisesti palata jäsenvaltioiden alueelle. Kyseinen väline on siten osa itse direktiivin tavoitetta, sillä direktiivillä tavoitellaan, kuten sen johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee, tehokasta maastapoistamis- ja palauttamispolitiikkaa, joka perustuu yhteisiin vaatimuksiin, jotta henkilöt palautetaan inhimillisellä tavalla ja heidän perusoikeuksiaan ja ihmisarvoaan täysimääräisesti kunnioittaen (ks. vastaavasti tuomio 27.4.2023, M.D. (Maahantulokielto Unkariin), C‑528/21, EU:C:2023:341, 72 ja 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41      Direktiivin 2008/115 nimenomaisena tavoitteena nimittäin on, kuten sen 1 artiklasta ilmenee, säätää yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on unionin oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet.
42      Direktiivin 2008/115 3 artiklan 6 alakohdan ja 11 artiklan 2 kohdan tulkitseminen siten, että niissä annetaan toimivaltaisille kansallisille viranomaisille mahdollisuus päättää kaikki konkreettisen tapauksen olosuhteet huomioon ottaen, että terrorismin uhan olemassaolo oikeuttaa määräämään asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle toistaiseksi voimassa olevan maahantulokiellon, ei millään tavoin vaaranna mainittujen säännösten tavoitetta, joka palautettiin mieleen tämän tuomion 39 kohdassa. Tällaisella tulkinnalla voidaan päinvastoin varmistaa, että jäsenvaltiot voivat käyttää täysimääräisesti maahantulokiellon muodostamaa tehokasta välinettä taatakseen alueensa turvallisuuden samalla, kun ne varmistavat, että kyseisen välineen voimassaoloaika on perusteltu konkreettisen tapauksen erityispiirteiden kannalta ja että asianomaisten henkilöiden perusoikeuksia kunnioitetaan.
43      Tällainen tulkinta saa tukea Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä, jonka mukaan se, että kolmannen maan kansalainen muodostaa terrorismin uhan kaltaisen vakavan uhan yleiselle järjestykselle, voi yksinään riittää päätelmään, että toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on kaikkien kyseisen henkilön tilanteelle ominaisten merkityksellisten olosuhteiden tutkimisen perusteella oikeus paitsi karkottaa kyseinen kansalainen valtion alueelta myös määrätä hänelle toistaiseksi voimassa oleva maahantulokielto ilman, että niiden voitaisiin väittää täten rikkoneen Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 8 artiklaa, joka koskee oikeutta yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 25.3.2010, Mutlag v. Saksa, CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, 60–63 kohta; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 30.11.2021, Avci v. Tanska, CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, 35–39 kohta; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 22.3.2022, Laraba v. Tanska, CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, 32–35 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 5.9.2023, Al-Masudi v. Tanska, CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, 33–36 kohta).
44      Nyt käsiteltävässä asiassa Bremenin osavaltio ja Saksan hallitus korostavat ensinnäkin, että pääasiassa kyseessä oleva sääntö itsekin mahdollistaa yksittäistapauksen erityispiirteiden huomioon ottamisen, koska tehdessään erottelun rikosten vakavuuden sekä ehkäistävien riskien luonteen ja vakavuuden mukaan kansallinen lainsäätäjä on ottanut käyttöön standardoituja sääntöjä tiettyjä tilanneryhmiä varten säätämättä kuitenkaan toistaiseksi voimassa olevien maahantulokieltojen määräämisestä kaikissa tapauksissa.
45      Toiseksi unionin tuomioistuimelle esitetyistä seikoista ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevasta ”lähtökohtaisesta” säännöstä on poikkeuksia, koska tietyt poikkeukselliset ja epätyypilliset olosuhteet mahdollistavat poikkeamisen tästä säännöstä tapauskohtaisesti. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee erityisesti, että tässä asiassa sisäministerin mielestä kyseisestä säännöstä ei ollut syytä poiketa pääasian kantajan tapauksessa, kun otettiin huomioon toimivaltaisten turvallisuusviranomaisten tiedot kantajan käyttäytymisestä hänen maastapoistamisensa jälkeen sekä hänen sosiaaliset siteensä ja perhesiteensä Saksaan. Niinpä on korostettava, että vaikka on olemassa pääsääntö, jota sovelletaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisiin tilanteisiin, mahdollisuus poiketa siitä edellyttää ainakin konkreettisen tapauksen erityispiirteiden huomioon ottamista.
46      Kolmanneksi Bremenin osavaltio ja Saksan hallitus korostavat mahdollisuutta tarkastaa, ovatko ne erityiset olosuhteet, jotka ovat johtaneet toistaiseksi voimassa olevan maahantulokiellon määräämiseen, edelleen olemassa. Jos kolmannen maan kansalaisen käyttäytyminen muuttuu pysyvästi, AufenthG:n 11 §:n 4 ja 5b momentissa säädetään nimenomaisesti, että maahantulo- ja oleskelukielto voidaan myöhemmin kumota tai sitä voidaan lyhentää.
47      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on viime kädessä tarkastaa, mahdollistaako pääasiassa kyseessä oleva Saksan säännöstö konkreettisen yksittäistapauksen kaikkien merkityksellisten olosuhteiden tosiasiallisen huomioon ottamisen siten, että voidaan perustella paitsi toteamus terrorismin uhan olemassaolosta myös sen säännön sovellettavuus, joka edellyttää lähtökohtaisesti toistaiseksi voimassa olevaa kieltoa tulla jäsenvaltioiden alueelle, koska on tehty tällaisen uhan olemassaoloon perustuva palauttamispäätös.
48      Esitettyyn kysymykseen on vastattava kaiken edellä esitetyn perusteella, että direktiivin 2008/115 3 artiklan 6 alakohtaa ja 11 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan palauttamispäätöksen kohteena olevalle laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle on lähtökohtaisesti määrättävä toistaiseksi voimassa oleva kielto tulla jäsenvaltioiden alueelle silloin, kun palauttamispäätös perustuu terrorismin uhan olemassaoloon, kunhan toimivaltainen kansallinen viranomainen voi ottaa asianmukaisesti huomioon kaikki konkreettisen yksittäistapauksen erityispiirteet perustellakseen toteamuksen kyseisen uhan olemassaolosta ja kyseisen säännöstön sovellettavuuden asianomaisessa konkreettisessa tapauksessa.
Oikeudenkäyntikulut
49      Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY 3 artiklan 6 alakohtaa ja 11 artiklan 2 kohtaa
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan palauttamispäätöksen kohteena olevalle laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle on lähtökohtaisesti määrättävä toistaiseksi voimassa oleva kielto tulla jäsenvaltioiden alueelle silloin, kun palauttamispäätös perustuu terrorismin uhan olemassaoloon, kunhan toimivaltainen kansallinen viranomainen voi ottaa asianmukaisesti huomioon kaikki konkreettisen yksittäistapauksen erityispiirteet perustellakseen toteamuksen kyseisen uhan olemassaolosta ja kyseisen säännöstön sovellettavuuden asianomaisessa konkreettisessa tapauksessa.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikieli: saksa.