61985C0054
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
G. FEDERICO MANCINI
apresentadas em 4 de Fevereiro de 1986 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Xavier Mirepoix foi acusado de ter importado, para ser comercializado em França, um lote de cebolas provenientes dos Países Baixos e tratadas com hidrazida maleica, um pesticida cuja utilização é proibida pela legislação francesa. No âmbito do processo em causa, o tribunal de police de Dijon apresentou ao Tribunal de Justiça a seguinte questão, a título prejudicial:
«O artigo 6.o do decreto de 20 de Julho de 1956, que proíbe a venda de frutas e produtos hortícolas que foram objecto, antes ou depois da colheita, de um tratamento antiparasitário ou químico não autorizado e que tem por efeito a proibição da importação em França de cebolas provenientes, nomeadamente dos Países Baixos e tratadas com substâncias experimentadas, para facilitar a conservação das referidas cebolas — substâncias entre as quais se inclui a hidrazida maleica, cujo emprego como inibidor de germinação é, ao que parece, permitido nos outros países da CEE — constitui ou não uma medida que tem um efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação, na acepção do artigo 30.o do Tratado CEE?» (Decisão de 4 de Fevereiro de 1985).
Assim, pede-se mais uma vez ao Tribunal que interprete as disposições do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias e, no caso concreto, o princípio contido na primeira parte do artigo 36.o, que autoriza «as proibições ou (as) restrições à importação ... justificadas por razões de protecção da saúde e da vida das pessoas». O Tribunal deverá decidir se tal princípio se aplica às disposições de uma ordem jurídica interna que proíbam, em geral (mas permitam que a administração autorize caso a caso), a comercialização de produtos alimentares tratados com pesticidas e importados de outros Estados-membros em que a sua circulação é permitida.
2.
Para uma melhor compreensão da questão, é necessário fornecer alguns dados sobre o pesticida de que se trata, sobre as normas que regulam a sua utilização em França e sobre a regulamentação comunitária em matéria de pesticidas.
A hidrazida maleica é um produto químico de síntese, que pertence ao grupo dos pesticidas reguladores do crescimento. Aplicado sobre as folhas das plantas, penetra nos tecidos ao longo do crescimento activo, inclusivamente nos bolbos e tubérculos. Os seus resíduos permanecem neles tempo suficiente para provocar o seu entorpecimento e deter a germinação. No tratamento das cebolas, a substância é aplicada entre duas e quatro semanas antes da colheita.
A regulamentação francesa é simples. De acordo com o artigo 6.o do decreto de 20 de Julho de 1956, relativo ao comércio de frutas e produtos hortícolas:
«E ... proibida a venda de frutas e produtos hortícolas que foram objecto:
a)
Antes da colheita, de tratamentos antiparasitários ou à base de substâncias não autorizadas, ou efectuados em contravenção às normas estabelecidas para a utilização das referidas substâncias, quer tenham sido aplicados directamente sobre os próprios produtos, quer sobre os vegetais de que derivam;
b)
após a colheita, de tratamentos químicos — nomeadamente para desinfecção, eliminação de insectos ou para a protecção contra as alterações — que não tenham sido autorizadas por decreto do secretário de Estado da Agricultura, adoptado com o parecer conforme do Conselho Superior de Higiene Pública...» (JORF 1956, p. 7627).
O regime de autorização do emprego de substâncias tóxicas, destinadas a rins diferentes dos da medicina, vem contido nos artigos R 5149 e seguintes do code de la santé publique. Os produtos tóxicos estão classificados na tabela A e, nos termos do artigo R 5158, a sua utilização «para a destruição de parasitas prejudiciais à agricultura é proibida em todas as culturas e colheitas para as quais o seu emprego não tenha sido autorizado por decreto do ministro da Agricultura». Ora, um decreto ministerial de 31 de Julho de 1968 incluiu a hidrazida maleica na referida tabela. A substância não pode, por isso, ser utilizada sem uma autorização aci boc que, até à época dos factos da causa, não consta que tenha sido concedida.
Passemos à regulamentação comunitaria. Ainda agora bem longe do objectivo da harmonização, articula-se em duas ordens de disposições: aquelas que respeitam à licitude da venda e aquelas que determinam o teor máximo de resíduos de produtos químicos nos alimentos. Entre as primeiras, as da Directiva 79/117 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1978, relativa à proibição de colocação no mercado e de utilização dos produtos fitofarmacêuticos contendo determinadas substâncias activas (JO 1978, L 33, p. 36; EE 03, fase. 15, p. 126) limita-se a proibir a venda de pesticidas particularmente perigosos; da respectiva lista não consta, todavia, a hidrazida maleica. Entre as segundas, devem recordar-se as da Directiva 76/895 do Conselho, de 23 de Novembro de 1976 (JO 1976, L 340, p. 26; EE, 03, fase. 11, p. 84), mais tarde alterada pela Directiva 82/528 do Conselho, de 19 de Julho de 1982 (JO 1982, L 234, p. 1; EE 03, fase. 26, p. 38) relativa à fixação de teores máximos para os resíduos de determinados pesticidas em ou sobre as frutas e os produtos hortícolas e do seu anexo II, que contém a lista das substâncias em relação às quais a admissibilidade dos resíduos é objecto de limitações, não consta a hidrazida maleica.
Convém, todavia, assinalar que em 12 de Novembro de 1981 a Comissão das Comunidades Europeias, na sequência de estudos levados a cabo pelo comité de pesticidas, propôs a inclusão da substância aqui em causa no referido anexo, fixando para as cebolas um teor máximo de 10 mg por kg de peso corpóreo. O projecto está sendo, agora, objecto de exame por parte do Conselho (JO 1982, C 95, p. 6).
3.
No decurso do processo perante este Tribunal, apresentaram observações escritas o Governo francês, o da Alemanha e a Comissão. Mirepoix só interveio na audiência.
Ambos os governos se pronunciaram pela compatibilidade do regime em causa com o direito comunitário: este dever-se-ia, com efeito, à harmonização apenas embrionária até aqui realizada no sector dos pesticidas e fundar-se-ia na excepção contida na primeira parte do artigo 36.o do Tratado CEE. No mesmo sentido militaria, depois, o acórdão de 19 de Setembro de 1984 no processo 94/83 (Heijn, Recueil 1984, p. 3263). Também neste caso se tratava de um pesticida, a vinclozolina, cujos resíduos foram encontrados num lote de maçãs. O importador fora acusado de ter transgredido as normas neerlandesas relativas aos teores máximos admissíveis em resíduos de pesticidas nos produtos alimentares e sustentara, perante o juiz nacional, que as maçãs encontradas nos seus armazéns com resíduos de vinclozolina (substância para a qual a percentagem tolerável é igual a zero) provinham de Itália, onde eram regularmente comercializadas. A proibição da sua venda contrariava, por isso, as normas do Tratado que garantem a livre circulação de mercadorias.
O Tribunal afirmou que, não sendo a substância de que se trata objecto de regulamentação a nível comunitário, «os Estados-membros podem, de um modo geral, adoptar medidas relativas aos teores máximos consentidos para os (seus) resíduos ... ficando assente que esta faculdade é por sua vez limitada pelo Tratado e em especial pela última parte do artigo 36.o». Se bem que necessários à agricultura, os pesticidas são, de facto, nocivos; e esta sua característica, juntamente com a incontrolabilidade e imprevisibilidade das quantidades absorvidas pelo consumidor, sob a forma de resíduos nos produtos alimentares, justifica a adopção de medidas rigorosas. Desta forma, «se a regulamentação comunitária ... não contempla determinados pesticidas, os Estados-membros podem estabelecer normas sobre a presença dos (seus) resíduos ... nos produtos de uma forma que pode variar de país para país, de acordo com as condições climatéricas e com os hábitos alimentares ... Neste contexto, podem fazer variar o teor permitido, em relação ao mesmo pesticida, conforme os alimentos em causa. As autoridades do Estado-membro ... importador devem, todavia, modificar (tal) teor se resultar claro que as razões que estiveram por detrás da (sua) fixação se alteraram, por exemplo, na sequência da descoberta de uma nova utilização para este ou aquele pesticida» (n.os 14 a 16 e 18). De tais palavras deduz o Governo da Alemanha que, no estado actual da harmonização comunitária e dos conhecimentos científicos, os Estados-membros estão habilitados a regulamentar de maneiras diferentes a utilização da hidrazida maleica. Não afecta este poder o facto de os cientistas terem especificado a dose diária admissível para a referida substância ou a circunstância de alguns Estados autorizarem a sua utilização.
4.
Uma tese oposta foi sustentada pela Comissão. Também ela se apoia no acórdão Heijn; sublinha, todavia, que, enquanto no caso aqui em discussão a regulamentação nacional estabelecia um teor máximo permitido em relação ao pesticida, o regime hoje em apreciação, proibindo a venda de frutas e produtos hortícolas, submetidos no Estado exportador a um tratamento autorizado pelo Estado importador, exclui radicalmente a presença de hidrazida maleica nas cebolas. A regulamentação francesa, além disso, viola o princípio da proporcionalidade. Diversamente daquela sobre que o Tribunal se pronunciou no processo Heijn, esta regulamentação, de facto, não prevê a possibilidade de reexaminar as razões da proibição, com base em novos conhecimentos científicos internacionais e, por isso, de estabelecer limites de admissibilidade de resíduos, pelo menos, em relação aos produtos importados.
Dito isto a Comissão afirma que, quando legislarem sobre a utilização de um determinado pesticida, os Estados não podem deixar-se guiar somente pelo objectivo da protecção da saúde. As suas medidas devem, pelo contrário, conciliar tal exigência, que impõe a utilização do mínimo teor possível de substâncias tóxicas, com os interesses técnicos e económicos da produção agrícola. O valor «saúde» será, pois, de considerar como prevalecente somente quando as autoridades nacionais se convençam de que a utilização do referido pesticida comporta um risco superior àquele admitido por eles, em geral, ao quantificar os resíduos admissíveis dos vários pesticidas. Para que as suas decisões sejam conformes com as disposições comunitárias não basta, por isso, que as mesmas autoridades adoptem uma atitude passiva, endossando ao importador o ónus de provar a inocuidade do tratamento. Pelo contrário, devem desempenhar um papel activo, mantendo-se ao corrente dos resultados obtidos pela investigação científica e das medidas adoptadas nos Estados-membros que admitem o tratamento.
Mirepoix sustentou, por seu lado, com argumentos análogos aos da Comissão, a desproporção da regulamentação francesa em relação à exigência da protecção da saúde.
5.
Formulada em termos mais próximos do disposto no artigo 177?, a questão apresentada pelo tribunal de police de Dijon tem por objecto a compatibilidade de uma regulamentação nacional que proíba, salvo autorização administrativa, a venda de produtos alimentares tratados com um pesticida cuja utilização esteja proibida, com o direito comunitário.
E necessário, por isso, fornecer ao juiz do reenvio elementos que lhe permitam decidir se aquela proibição pode ser aplicada também em relação aos produtos importados, ou se é incompatível com as disposições do Tratado e com as normas de direito derivado em matéria de livre circulação de mercadorias.
Colocado desta maneira, o problema não é novo, tendo-o defrontado o Tribunal, não só no acórdão Heijn, já mencionado, como também em numerosos acórdãos dos anos 80 (12 de Junho de 1980, processo 88/79, Grunert, Recueil 1980, p. 1827; 5 de Fevereiro de 1981, processo 108/80, Kugelmann, Recueil 1981, p. 433; 5 de Fevereiro de 1981, processo 53/80, Kaasfabriek Eyssen, Recueil 1981, p. 409; 17 de Dezembro de 1981, processo 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Recueil 1981, p. 3277; 14 de Julho de 1983, processo 174/82, Sandoz, Recueil 1983, p. 2445; 30 de Novembro de 1983, processo 227/82, van Bennekom, Recueil 1983, p. 3883; 6 de Junho de 1984, processo 97/83, Melkunie, Recueil 1984, p. 2367; e 10 de Dezembro de 1985, processo 247/84, Motte, Recueil 1985, p. 3887). Abstraindo das particularidades de cada caso concreto, esta jurisprudencia — que concilia a liberdade de circulação dos produtos alimentares com a protecção da saúde, quando o produto contenha substâncias sobre cuja perigosidade a ciência não fornece dados concludentes e os regimes nacionais não estejam completamente harmonizados — constitui uma base válida para determinar a resposta à questão prejudicial. Em minha opinião, digo-o desde já, os argumentos com que os governos francês e alemão sustentaram a compatibilidade da regulamentação em causa com o direito comunitário encontram ali uma confirmação substancial. Pelo contrário, os princípios afirmados pelo Tribunal excluem o bem fundado da tese avançada pela Comissão e por Mirepoix.
6.
Convém, antes de mais, sublinhar que entre o caso em consideração e aquele a que respeita o acórdão Heijn não subsistem as diferenças pretendidas pela Comissão. No nosso caso — é verdade — a regulamentação nacional proíbe qualquer tratamento com hidrazida maleica e, por isso, exclui a priori a presença dos seus resíduos nos alimentos. Todavia, é certo, do mesmo modo, que a legislação submetida à apreciação do Tribunal no processo Heijn atingia o mesmo resultado, ao fixar em zero o teor máximo admissível em vinclozolina. A referência feita pelos dois governos intervenientes às normas que o Tribunal enunciou é, no fim de contas, pertinente.
7.
O nosso problema reduz-se, portanto, a verificar se o regime em causa é justificável, tendo em conta a primeira parte do artigo 36.o e, em especial, se as normas nele contidas são proporcionais à exigência da protecção da saúde.
Há que excluir, em primeiro lugar, que os produtos alimentares tratados com hidrazida maleica possam — como sustentou a Comissão — não conter resíduos de tal substância. Respondendo a uma questão colocada pelo Tribunal, a própria Comissão esclareceu, efectivamente, que «para cada combinação pesticida-produto alimentar é fixado um limite inferior de determinação analítica, definido como a concentração mínima do resíduo que, através de um método de análise oficial, se pode identificar ... quantitativamente no produto ... com um grau de precisão razoável. Considera-se como teor nulo de resíduos de um pesticida o teor que seja inferior ao (referido) limite ... Considera-se que no caso dos resíduos de hidrazida maleica nas cebolas, o limite (em questão) ... se situa actualmente ao nível de 1 mg/kg. Análises levadas a cabo em vários países demonstraram que, mesmo após um período ... de vários mėses, persistem resíduos de hidrazida maleica nas cebolas em teores superiores ao limite de fixação». E, por isso, improvável — conclui a Comissão — que, «tratadas com hidrazida maleica e colocadas no mercado em estado fresco, (as cebolas) não contenham resíduos do referido pesticida em quantidade superior ao limite ... indicado».
Saliento, além disso, que, no estado dos conhecimentos científicos internacionais, persistem dúvidas sobre a perigosidade do pesticida aqui em questão e, mais precisamente sobre os limites de admissibilidade dos seus resíduos nos produtos alimentares. E verdade que os estudos levados a cabo até aqui permitiram estabelecer, em relação à hidrazida maleica resultante do emprego de sais de sódio ou de potássio, um resíduo de 10 mg/kg nas cebolas (parecer, de 12 de Julho de 1984, do Comité Científico Comunitário dos Pesticidas) e uma dose diária máxima de 0 a 1 mg/kg (relatório do Comité Comum de Peritos FAO/OMS referente a 1984). Mas, como sublinha o Governo da Alemanha, na esteira dos mencionados acórdãos Kaasfabriek Eyssen, n.o 3, e Sandoz, já mencionado, estas conclusões não postulam «um juízo completo e definitivo, sobre esta substância», sobretudo porque «a adopção de uma dose diária admissível não significa que a absorção de quantidades mínimas seja de todo inofensiva. Tal dose é, de facto, calculada com base nas experiências realizadas em animais, cujos resultados não podem ser transferidos automaticamente para o homem. Além disso, a dose diária admissível baseia-se num exame isolado das substâncias. A acção combinada (da hidrazida maleica) e das outras substâncias presentes nos géneros alimentícios, e também no ambiente não se pode apreciar com precisão».
Nem se pode acusar o regime controvertido de violação de princípio da proporcionalidade, pelo facto de nao ter previsto a possibilidade de um reexame que dê conta dos progressos científicos. Observo a este respeito que: a) em termos de direito, tal regime admite derrogações à proibição, mediante autorização administrativa (artigo 6.o do decreto de 20 de Julho de 1956); b) em termos de facto, como afirmou o Governo francês em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal, a comissão francesa de estudo sobre o grau de toxicidade dos pesticidas para uso agrícola emitiu um parecer favorável sobre a hidrazida maleica (17 de Setembro de 1985) e as autoridades competentes estão a examinar a possibilidade de autorizar a sua utilização. A observação da Comissão é, por isso, desprovida de fundamento. O comportamento da França está em sintonia com a obrigação — sancionado sobretudo nos acórdãos Heijn e Motte, n.os 18 e 20 — de sujeitar a apreciação dos riscos a uma contínua revisão com base nos resultados a que cheguem os organismos internacionais de investigação.
8.
Tendo em conta as considerações precedentes, sugiro que se responda à questão apresentada pelo tribunal de police de Dijon, por decisão de 4 de Fevereiro de 1985, no âmbito do processo-crime contra Xavier Mirepoix, como se segue:
No estado actual da regulamentação comunitária sobre produtos alimentares tratados com pesticidas, as disposições do Tratado CEE e as normas de direito derivado em matéria de livre circulação de mercadorias devem ser interpretadas no sentido de que não constituem obstáculo a que um Estado-membro adopte medidas com as quais, por razões de protecção da saúde contempladas no artigo 36.o do Tratado, se proíba o tratamento com um pesticida, salvo autorização administrativa. Todavia, aplicando tal regulamentação aos produtos importados de um outro Estado-membro, em que são legalmente colocados no mercado, as autoridades nacionais, na apreciação do risco que representam para a saúde humana, devem ter em conta os resultados da investigação científica internacional e, em especial, os estudos levados a cabo pelo Comité Científico Comunitário dos Pesticidas.
(
*1
)	Tradução do italiano.