URTEIL DES GERICHTS (Erste erweiterte Kammer)
26. März 2025(*)
„ Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren – Befristetes Sendeverbot und Aussetzung der Genehmigungen für die Ausstrahlung von Inhalten bestimmter Medien – Befristetes Verbot der Werbung für Produkte oder Dienstleistungen in Inhalten, die von bestimmten Medien erstellt oder gesendet werden – Zuständigkeit des Rates – Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit – Verhältnismäßigkeit – Begründungspflicht “
In der Rechtssache T‑307/22,
A2B Connect BV mit Sitz in Purmerend (Niederlande),
BIT BV mit Sitz in Ede (Niederlande),
Freedom Internet BV mit Sitz in Amsterdam (Niederlande),
vertreten durch Rechtsanwältin L. Oranje sowie Rechtsanwälte J. Spauwen und J. van den Brink,
Klägerinnen,
gegen
Rat der Europäischen Union, vertreten durch S. Lejeune als Bevollmächtigte,
Beklagter,
unterstützt durch
Republik Estland, vertreten durch M. Kriisa als Bevollmächtigte,
durch
Republik Lettland, vertreten durch J. Davidoviča, K. Pommere und I. Romanovska als Bevollmächtigte,
durch
Republik Litauen, vertreten durch K. Dieninis und V. Kazlauskaitė-Švenčionienė als Bevollmächtigte,
durch
Europäische Kommission, vertreten durch J.‑F. Brakeland, C. Giolito, L. Malferrari und M. Carpus Carcea als Bevollmächtigte,
und durch den
Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, vertreten durch F. Hoffmeister, L. Havas und M. De Almeida Veiga als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
erlässt
DAS GERICHT (Erste erweiterte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten M. van der Woude, des Richters R. Mastroianni (Berichterstatter), der Richterin M. Brkan, sowie der Richter I. Gâlea und T. Tóth,
Kanzler: A. Marghelis, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens, insbesondere
–        der am 24. Mai 2022 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenen Klageschrift,
–        des am 29. August 2022 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenen Schriftsatzes zur Anpassung der Klageschrift,
–        der am 6. Januar 2023 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenen Streithilfeschriftsätze der Republik Estland, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Kommission und des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik,
auf die mündliche Verhandlung vom 10. Juli 2024
folgendes
Urteil
1        Mit ihrer Klage nach Art. 263 AEUV beantragen die Klägerinnen, die A2B Connect BV, die BIT BV und die Freedom Internet BV, erstens die Nichtigerklärung des Beschlusses (GASP) 2022/351 des Rates vom 1. März 2022 zur Änderung des Beschlusses 2014/512/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. 2022, L 65, S. 5, im Folgenden: erster angefochtener Beschluss), der Verordnung (EU) 2022/350 des Rates vom 1. März 2022 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. 2022, L 65, S. 1, im Folgenden: erste angefochtene Verordnung) (im Folgenden zusammen: Rechtsakte vom 1. März 2022), und zweitens die teilweise Nichtigerklärung des Beschlusses (GASP) 2022/884 des Rates vom 3. Juni 2022 zur Änderung des Beschlusses 2014/512/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. 2022, L 153, S. 128, im Folgenden: zweiter angefochtener Beschluss), und der Verordnung (EU) 2022/879 des Rates vom 3. Juni 2022 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. 2022, L 153, S. 53, im Folgenden: zweite angefochtene Verordnung) (im Folgenden zusammen: Rechtsakte vom 3. Juni 2022), soweit diese Rechtsakte (im Folgenden zusammen: angefochtene Rechtsakte) sie betreffen.
Vorgeschichte des Rechtsstreits und Ereignisse nach Klageerhebung
2        Hintergrund der vorliegenden Rechtssache sind die von der Europäischen Union eingeführten restriktiven Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen.
3        Die Klägerinnen sind in den Niederlanden ansässige Betreiber der Informationsgesellschaft, die sich als Anbieter von Internetzugangsdiensten für Privatpersonen – was Freedom Internet anbelangt – oder für Unternehmen – was A2B Connect und BIT anbelangt – präsentieren.
4        Im März 2014 annektierte die Russische Föderation rechtswidrig die Krim sowie die Stadt Sewastopol (Ukraine) und nimmt seitdem kontinuierlich Handlungen vor, die die Lage im Osten der Ukraine destabilisieren. Als Reaktion auf dieses Vorgehen führte die Union restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen der Russischen Föderation, die die Lage in der Ukraine destabilisieren, restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen, sowie restriktive Maßnahmen als Reaktion auf die rechtswidrige Eingliederung der Krim und der Stadt Sewastopol durch Annexion seitens der Russischen Föderation ein.
5        So wurden am 17. März 2014 vom Rat der Europäischen Union der Beschluss 2014/145/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2014, L 78, S. 16), und die Verordnung (EU) Nr. 269/2014 des Rates über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2014, L 78, S. 6), erlassen.
6        In der Folge wurde der Beschluss 2014/512/GASP des Rates vom 31. Juli 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. 2014, L 229, S. 13), erlassen, um in den Bereichen des Zugangs zu den Kapitalmärkten, der Verteidigung, der Güter mit doppeltem Verwendungszweck und der sensiblen Technologien, unter Einschluss des Energiesektors, zielgerichtete Maßnahmen einzuführen. Da der Rat annahm, dass diese Maßnahmen in den Geltungsbereich des AEU-Vertrags fielen und für ihre Umsetzung Rechtsvorschriften auf Unionsebene erforderlich seien, erließ er die Verordnung (EU) Nr. 833/2014 des Rates vom 31. Juli 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. 2014, L 229, S. 1), die detailliertere Vorschriften enthält, um die Vorgaben des Beschlusses 2014/512 sowohl auf Unionsebene als auch in den Mitgliedstaaten umzusetzen.
7        Am 24. Februar 2022 kündigte der Präsident der Russischen Föderation eine militärische Operation in der Ukraine an, und am selben Tag griffen russische Streitkräfte die Ukraine an mehreren Stellen des Landes an.
8        Ebenfalls am 24. Februar 2022 veröffentlichte der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (im Folgenden: Hoher Vertreter) im Namen der Union eine Erklärung, in der er die Invasion der Ukraine durch Streitkräfte der Russischen Föderation verurteilte und ankündigte, dass die Reaktion der Union sowohl sektorspezifische als auch individuelle restriktive Maßnahmen umfassen werde. Der Europäische Rat verurteilte in den am selben Tag auf seiner außerordentlichen Tagung angenommenen Schlussfolgerungen diese „grundlose und ungerechtfertigte militärische Aggression“ auf das Schärfste und vertrat die Auffassung, dass die Russische Föderation durch ihre rechtswidrigen militärischen Handlungen, für die sie zur Rechenschaft gezogen werde, massiv gegen das Völkerrecht und die Grundsätze der am 26. Juni 1945 in San Francisco unterzeichneten Charta der Vereinten Nationen (im Folgenden: Charta der Vereinten Nationen) verstoße und die Sicherheit und Stabilität Europas und der Welt gefährde.
9        In diesem Kontext erließ der Rat am 1. März 2022 auf der Grundlage von Art. 29 EUV den ersten angefochtenen Beschluss und auf der Grundlage von Art. 215 AEUV die erste angefochtene Verordnung, um die über eine Reihe unter ständiger direkter oder indirekter Kontrolle durch die Führung der Russischen Föderation stehender Medien verbreiteten kontinuierlichen und konzertierten Propagandaaktionen zur Unterstützung der militärischen Aggression der Russischen Föderation gegen die Ukraine zu unterbinden, die sich gegen die Zivilgesellschaft in der Union und ihrer Nachbarländer richteten und eine Bedrohung für die öffentliche Ordnung und Sicherheit der Union darstellten.
10      Mit Art. 1 Nr. 1 des ersten angefochtenen Beschlusses wurde in den Beschluss 2014/512 ein neuer Art. 4g mit folgendem Wortlaut eingefügt:
„(1)      Es ist den Betreibern verboten, Inhalte durch die in Anhang IX aufgeführten juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen zu senden oder deren Sendung zu ermöglichen, zu erleichtern oder auf andere Weise dazu beizutragen, auch durch die Übertragung oder Verbreitung über Kabel, Satellit, IP-TV, Internetdienstleister, Internet-Video-Sharing-Plattformen oder -Anwendungen, unabhängig davon, ob sie neu oder vorinstalliert sind.
(2)      Alle Rundfunklizenzen oder ‑genehmigungen, Übertragungs- und Verbreitungsvereinbarungen mit den in Anhang IX aufgeführten juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen werden ausgesetzt.“
11      Mit Art. 1 Nr. 1 der ersten angefochtenen Verordnung wurde in die Verordnung Nr. 833/2014 ein neuer Art. 2f mit folgendem Wortlaut eingefügt:
„(1)      Es ist den Betreibern verboten, Inhalte durch die in Anhang XV aufgeführten juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen zu senden oder deren Sendung zu ermöglichen, zu erleichtern oder auf andere Weise dazu beizutragen, auch durch die Übertragung oder Verbreitung über Kabel, Satellit, IP-TV, Internetdienstleister, Internet-Video-Sharing-Plattformen oder -Anwendungen, unabhängig davon, ob sie neu oder vorinstalliert sind.
(2)      Alle Rundfunklizenzen oder ‑genehmigungen, Übertragungs- und Verbreitungsvereinbarungen mit den in Anhang XV aufgeführten juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen werden ausgesetzt.“
12      Mit den Rechtsakten vom 1. März 2022 wurde eine Liste der juristischen Personen, Organisationen und Einrichtungen, die dem Sendeverbot unterliegen, als Anhang IX des Beschlusses 2014/512 bzw. als Anhang XV der Verordnung Nr. 833/2014 (im Folgenden: in Rede stehende Liste) hinzugefügt. Die Namen der Klägerinnen sind dort nicht aufgeführt.
13      Angesichts der ernsten Lage in der Ukraine erließ der Rat die Rechtsakte vom 3. Juni 2022, und zwar den zweiten angefochtenen Beschluss auf der Grundlage von Art. 29 EUV und die zweite angefochtene Verordnung auf der Grundlage von Art. 215 AEUV.
14      Durch Art. 1 Nr. 10 des zweiten angefochtenen Beschlusses wurde Art. 4g des Beschlusses 2014/512 ein neuer Abs. 3 hinzugefügt, der wie folgt lautet:
„(3)      Es ist verboten, in Inhalten, die von den in Anhang IX aufgeführten juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen erstellt oder gesendet werden, für Produkte oder Dienstleistungen zu werben, einschließlich durch Übertragung oder Verbreitung mittels der in Absatz 1 genannten Möglichkeiten.“
15      Mit Art. 1 Nr. 1 der zweiten angefochtenen Verordnung wurde Art. 2f der Verordnung Nr. 833/2014 ein neuer Abs. 3 hinzugefügt, der im Wesentlichen den gleichen Wortlaut hat.
16      Durch Art. 1 Nr. 14 des zweiten angefochtenen Beschlusses und Nr. 4 des Anhangs dieses Beschlusses sowie durch Art. 1 Nr. 21 und Anhang VI der zweiten angefochtenen Verordnung wurde die in Rede stehende Liste geändert, indem die Namen von drei zusätzlichen Organisationen – zu denen die Namen der Klägerinnen nicht gehören – hinzugefügt wurden.
Anträge der Parteien
17      Nach Anpassung der Klageschrift gemäß Art. 86 der Verfahrensordnung des Gerichts beantragen die Klägerinnen,
–        die angefochtenen Rechtsakte für nichtig zu erklären;
–        dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
18      Der Rat beantragt nach seinem letzten Schriftsatz im Wesentlichen,
–        die Klage und den Anpassungsschriftsatz als unzulässig oder, hilfsweise, als unbegründet abzuweisen;
–        den Klägerinnen die Kosten aufzuerlegen.
19      Die Republik Estland, die Republik Lettland, die Republik Litauen, die Europäische Kommission und der Hohe Vertreter beantragen im Wesentlichen, die Klage abzuweisen.
Rechtliche Würdigung
20      Mit der Klage und der Anpassung der Klageschrift beantragen die Klägerinnen zum einen die Nichtigerklärung der Rechtsakte vom 1. März 2022, soweit Art. 4g, der durch den ersten angefochtenen Beschluss in den Beschluss 2014/512 eingefügt wurde, und Art. 2f, der durch die erste angefochtene Verordnung in die Verordnung Nr. 833/2014 eingefügt wurde, nahezu wortgleich ein Sendeverbot für Inhalte von Medien vorsehen, deren Name in der in Rede stehenden Liste aufgeführt ist, und zum anderen die Nichtigerklärung der Rechtsakte vom 3. Juni 2022, soweit Art. 4g Abs. 3, der durch den zweiten angefochtenen Beschluss in den Beschluss 2014/512 eingefügt wurde, und Art. 2f Abs. 3, der durch die zweite angefochtene Verordnung in die Verordnung Nr. 833/2014 eingefügt wurde, nahezu wortgleich ein Verbot der Werbung für Produkte oder Dienstleistungen in Inhalten vorsehen, die von bestimmten Medien, deren Name in der in Rede stehenden Liste aufgeführt ist, erstellt oder gesendet werden.
21      Ohne ausdrücklich eine Einrede nach Art. 130 Abs. 1 der Verfahrensordnung zu erheben, macht der Rat in seinen Schriftsätzen geltend, die Klage sei unzulässig, weil der Antrag auf Nichtigerklärung der Rechtsakte vom 1. März 2022 nicht den Kriterien von Art. 263 Abs. 4 AEUV entspreche. Außerdem sei der Anpassungsschriftsatz unzulässig, weil er zum einen nicht die in Art. 86 der Verfahrensordnung genannten Kriterien erfülle und die Klägerinnen zum anderen weder ein Rechtsschutzinteresse noch eine Klagebefugnis in Bezug auf die Rechtsakte vom 3. Juni 2022 hätten.
Zur Zuständigkeit des Gerichts für die Entscheidung über den Antrag auf Nichtigerklärung der angefochtenen Beschlüsse
22      Von Amts wegen ist zu prüfen, ob mit dem Antrag auf Nichtigerklärung des ersten und des zweiten angefochtenen Beschlusses (im Folgenden: angefochtene Beschlüsse) ein für die Entscheidung über diesen Antrag zuständiges Gericht befasst wurde. Da nämlich die Frage, ob das Gericht für die Entscheidung eines Rechtsstreits zuständig ist, zu den zwingenden Prozessvoraussetzungen gehört, kann eine solche Frage zu jedem Zeitpunkt des Verfahrens, auch von Amts wegen, von ihm geprüft werden (vgl. Urteile vom 7. Februar 2024, Usmanov/Rat, T‑237/22, nicht veröffentlicht, Rechtsmittel anhängig, EU:T:2024:56, Rn. 22 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 15. Mai 2024, Russian Direct Investment Fund/Rat, T‑235/22, nicht veröffentlicht, EU:T:2024:311, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung). Die Parteien sind hierzu in der mündlichen Verhandlung auf eine schriftliche Frage hin, die ihnen vor der mündlichen Verhandlung übermittelt worden war, angehört worden.
23      Hierzu ist festzustellen, dass die angefochtenen Beschlüsse auf der Grundlage von Art. 29 EUV erlassen wurden, bei dem es sich um eine Bestimmung über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) handelt.
24      Zwar ist der Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 letzter Satz EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV in Bezug auf die Bestimmungen über die GASP und die auf ihrer Grundlage erlassenen Rechtsakte grundsätzlich nicht zuständig, doch sehen die Verträge ausdrücklich zwei Ausnahmen von diesem Grundsatz vor. Zum einen ist der Gerichtshof der Europäischen Union sowohl nach Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 letzter Satz EUV als auch nach Art. 275 Abs. 2 AEUV für die Kontrolle der Einhaltung des Art. 40 EUV zuständig, und zum anderen nach Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 letzter Satz EUV für die Überwachung der Rechtmäßigkeit bestimmter Beschlüsse nach Art. 275 Abs. 2 AEUV. Die letztgenannte Bestimmung verleiht den Unionsgerichten die Zuständigkeit für die unter den Voraussetzungen des Art. 263 Abs. 4 AEUV erhobenen Klagen im Zusammenhang mit der Überwachung der Rechtmäßigkeit von Beschlüssen über restriktive Maßnahmen gegenüber natürlichen oder juristischen Personen, die der Rat auf der Grundlage der Bestimmungen über die GASP erlassen hat (vgl. Urteil vom 28. März 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, Rn. 60 und die dort angeführte Rechtsprechung).
25      Bei Rechtsakten, die auf der Grundlage von Bestimmungen über die GASP erlassen wurden, eröffnet ihr einzelfallbezogener Charakter nach Art. 275 Abs. 2 AEUV den Zugang zu den Unionsgerichten (vgl. Urteil vom 28. März 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, Rn. 103 und die dort angeführte Rechtsprechung).
26      Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei restriktiven Maßnahmen zugleich um Rechtsakte mit allgemeiner Geltung, die es einer allgemeinen und abstrakten Gruppe von Adressaten aufgeben, Verbote in Bezug auf die Tätigkeiten bestimmter in ihren Anhängen aufgeführten Organisationen umzusetzen, und um Einzelentscheidungen gegenüber diesen Organisationen handelt (vgl. Urteil vom 28. März 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, Rn. 102 und die dort angeführte Rechtsprechung).
27      Im vorliegenden Fall sieht zum einen der durch Art. 1 Nr. 1 des ersten angefochtenen Beschlusses eingefügte Art. 4g Abs. 1 des Beschlusses 2014/512 ein Verbot für „[Betreiber vor], Inhalte durch die [Medien, deren Name in der in Rede stehenden Liste aufgeführt sind,] zu senden oder deren Sendung zu ermöglichen, zu erleichtern oder auf andere Weise dazu beizutragen“. Zum anderen sieht der durch Art. 1 Nr. 10 des zweiten angefochtenen Beschlusses eingefügte Art. 4g Abs. 3 des Beschlusses 2014/512 ein Verbot vor, „in Inhalten, die von den [Medien, deren Name in der in Rede stehenden Liste aufgeführt sind], erstellt oder gesendet werden, für Produkte oder Dienstleistungen zu werben, einschließlich durch Übertragung oder Verbreitung mittels der in Absatz 1 genannten Möglichkeiten“.
28      Somit ist festzustellen, dass die angefochtenen Beschlüsse ausdrücklich auf die in der in Rede stehenden Liste aufgeführten Medien Bezug nehmen, deren Inhalte Gegenstand der durch die vorgenannten Bestimmungen auferlegten Verbote sind. Diese Maßnahmen richten sich somit gegen bestimmte Medien und stellen in Bezug auf diese Medien restriktive Maßnahmen gegenüber juristischen Personen im Sinne von Art. 275 Abs. 2 AEUV dar.
29      Aus der Rechtsprechung ergibt sich nämlich, dass ein Beschluss über restriktive Maßnahmen als Einzelentscheidung angesehen werden kann, wenn die betroffene Person im Text des Beschlusses oder in einer Liste in seinem Anhang identifiziert wird, mit anderen Worten, wenn sie im Beschluss namentlich genannt wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Mai 2024, Russian Direct Investment Fund/Rat, T‑235/22, nicht veröffentlicht, EU:T:2024:311, Rn. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).
30      Da die Namen der Klägerinnen jedoch weder im Hauptteil des Beschlusses 2014/512 in der geänderten Fassung noch in seinem Anhang IX in der geänderten Fassung aufgeführt sind, stellen die angefochtenen Beschlüsse keine restriktiven Maßnahmen gegenüber den Klägerinnen dar (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteile vom 28. März 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, Rn. 104, und vom 15. Mai 2024, Russian Direct Investment Fund/Rat, T‑235/22, nicht veröffentlicht, EU:T:2024:311, Rn. 26). Die sowohl in den angefochtenen Beschlüssen als auch in der ersten und der zweiten angefochtenen Verordnung (im Folgenden: angefochtene Verordnungen) vorgesehenen, in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen sind nämlich so zu verstehen, dass sie in Bezug auf die Klägerinnen allgemeine Geltung haben (siehe oben, Rn. 27), da diese zu den Organisationen gehören, die der allgemeinen und abstrakten Kategorie der „Betreiber“ angehören, denen verboten ist, die Inhalte der „in Anhang IX aufgeführten juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen in Anhang IX“ des Beschlusses 2014/512 in der geänderten Fassung zu senden, und dass diesen Maßnahmen in Bezug auf diese Personen, Organisationen oder Einrichtungen einzelfallbezogene Geltung zukommt.
31      Die Klägerinnen können sich daher, um die Zuständigkeit des Gerichts für die Entscheidung über ihre Nichtigkeitsklage zu begründen, nicht darauf berufen, dass den in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen gegenüber den im Hauptteil des Beschlusses 2014/512 in geänderter Fassung genannten Medien ein einzelfallbezogener Charakter zukommt, indem ausdrücklich auf die in Rede stehende Liste, in der deren Name aufgeführt ist, Bezug genommen wird.
32      Daraus folgt, dass das Gericht nicht für die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Beschlüsse zuständig ist.
33      Dagegen wird die Zuständigkeit des Gerichts in Bezug auf die auf der Grundlage von Art. 215 AEUV erlassenen angefochtenen Verordnungen, mit denen im Kontext der GASP die angefochtenen Beschlüsse umgesetzt werden, in keiner Weise eingeschränkt. Es handelt sich bei solchen Verordnungen nämlich um auf der Grundlage des AEU-Vertrags erlassene Unionsrechtsakte, bei denen die Unionsgerichte gemäß den ihnen durch die Verträge übertragenen Zuständigkeiten eine grundsätzlich umfassende Kontrolle der Rechtmäßigkeit vorzunehmen haben (Urteil vom 28. März 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, Rn. 106).
34      Nach alledem ist nur über die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnungen zu entscheiden.
Zum Antrag auf Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnungen
Zur Zulässigkeit
35      Der Rat, unterstützt durch die Kommission, macht u. a. geltend, dass die Klägerinnen als Internetdienstleister nicht unmittelbar von der ersten angefochtenen Verordnung betroffen seien, da sie nur mittelbar verpflichtet seien, den Zugang zu den Websites der von den in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen erfassten Medien zu sperren. Außerdem hält der Rat die Anpassung der Klageschrift für unzulässig, weil sie zum einen nicht die Kriterien des Art. 86 der Verfahrensordnung erfülle und die Klägerinnen zum anderen im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gegen die zweite angefochtene Verordnung weder ein Rechtsschutzinteresse noch eine Klagebefugnis hätten. Die Klage und die Anpassung der Klageschrift seien daher unzulässig.
36      Die Klägerinnen treten diesem Vorbringen entgegen.
37      In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Unionsgerichte prüfen können, ob es unter den vorliegenden Umständen nach den Grundsätzen einer geordneten Rechtspflege gerechtfertigt ist, die Klage als unbegründet abzuweisen, ohne zuvor über ihre Zulässigkeit zu entscheiden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. Februar 2002, Rat/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, Rn. 51 und 52).
38      Da im vorliegenden Fall die Klage aus den nachstehend dargelegten Gründen jedenfalls unbegründet ist, ist aus Gründen der Prozessökonomie ihre Begründetheit zu prüfen, ohne zuvor über ihre Zulässigkeit zu entscheiden.
Zur Begründetheit
39      Die Klägerinnen stützen ihre Klage auf drei Klagegründe, mit denen sie im Wesentlichen erstens die fehlende Zuständigkeit des Rates für den Erlass der angefochtenen Verordnungen, zweitens einen Verstoß gegen das in Art. 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verankerte Recht auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit und drittens einen Verstoß gegen das in Art. 41 der Charta garantierte Recht auf eine gute Verwaltung geltend machen.
40      Zunächst ist der erste, dann der dritte und schließlich der zweite Klagegrund zu prüfen.
–       Zum ersten Klagegrund: Fehlende Zuständigkeit des Rates für den Erlass der angefochtenen Verordnungen
41      Die Klägerinnen machen geltend, der Rat habe beim Erlass der angefochtenen Verordnungen außerhalb seiner Zuständigkeiten im Bereich der GASP gehandelt. Genauer gesagt verfolgten diese Verordnungen nicht eines der Ziele der GASP, wie sie in dem vom Rat am 4. Mai 2018 angenommenen Dokument mit dem Titel „Leitlinien zur Umsetzung und Evaluierung restriktiver Maßnahmen (Sanktionen) im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union“ (im Folgenden: Leitlinien zu restriktiven Maßnahmen) aufgeführt seien. Vielmehr zielten die angefochtenen Verordnungen darauf ab, bestimmte Medieninhalte unmittelbar zu regulieren, um die Unionsbürger auf unbestimmte Zeit und ohne Bezug zum Krieg in der Ukraine vor schädlicher Desinformation zu schützen.
42      Die Regulierung von Medieninhalten falle vielmehr in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (ABl. 2010, L 95, S. 1), die insbesondere allein den nationalen Behörden die Befugnis verleihe, tätig zu werden, um gegen ein audiovisuelles Medium wegen unangemessener redaktioneller Inhalte vorzugehen. Sechs Mitgliedstaaten hätten nämlich schon lange vor dem Erlass der angefochtenen Verordnungen auf der Grundlage dieser Richtlinie Maßnahmen bezüglich schädlicher Medieninhalte aus russischen Medien erlassen.
43      Der Rat, unterstützt durch die Republik Estland, die Republik Lettland, die Republik Litauen, die Kommission und den Hohen Vertreter, tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.
44      Auch wenn oben in Rn. 34 festgestellt worden ist, dass nur über die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnungen zu entscheiden ist, ist gleichwohl darauf hinzuweisen, dass der Rat nach Art. 215 Abs. 2 AEUV restriktive Maßnahmen gegen natürliche oder juristische Personen sowie Gruppierungen oder nicht staatliche Einheiten nur erlassen kann, wenn ein nach Titel V Kapitel 2 des EU-Vertrags erlassener Beschluss dies vorsieht. Folglich ist Voraussetzung für die Prüfung der Zuständigkeit des Rates für den Erlass der angefochtenen Verordnungen, dass er für den Erlass der angefochtenen Beschlüsse, mit denen ihm diese Befugnis verliehen wird, zuständig ist.
45      Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Union nach Art. 3 Abs. 5 EUV in ihren Beziehungen zur übrigen Welt ihre Werte und Interessen schützt und fördert und zum Schutz ihrer Bürgerinnen und Bürger beiträgt. Sie leistet einen Beitrag zu Frieden, Sicherheit sowie zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen.
46      Die angefochtenen Beschlüsse stützen sich auf Art. 29 EUV. Nach dieser Bestimmung, die zu Kapitel 2 („Besondere Bestimmungen über die [GASP]“) von Titel V des EU-Vertrags gehört, erlässt der Rat „Beschlüsse, in denen der Standpunkt der Union zu einer bestimmten Frage geografischer oder thematischer Art bestimmt wird“. Nach Art. 23 EUV beruht das Handeln der Union auf internationaler Ebene im Rahmen dieses Kapitels auf den Grundsätzen des Kapitels 1, verfolgt die darin genannten Ziele und steht mit den allgemeinen Bestimmungen jenes Kapitels im Einklang; dazu gehören nach Art. 21 Abs. 1 EUV Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte, die Achtung der Menschenwürde sowie die Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts. In Art. 24 Abs. 1 EUV heißt es: „Die Zuständigkeit der Union in der [GASP] erstreckt sich auf alle Bereiche der Außenpolitik sowie auf sämtliche Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit der Union“ (Urteil vom 27. Juli 2022, RT France/Rat, T‑125/22, im Folgenden: Urteil RT France, EU:T:2022:483, Rn. 49).
47      Nach der Rechtsprechung ergibt sich aus den Art. 21, 23, 24 Abs. 1, 25 und 28 Abs. 1 Unterabs. 1 EUV in Verbindung mit Art. 29 EUV, dass unter „Standpunkten der Union“ im Sinne von Art. 29 EUV Beschlüsse zu verstehen sind, die erstens zur GASP im Sinne von Art. 24 Abs. 1 EUV gehören, zweitens einer „bestimmten Frage geografischer oder thematischer Art“ zuzuordnen sind und drittens kein „operatives Vorgehen“ im Sinne von Art. 28 EUV sind, d. h. keine zivile oder militärische Operation, die von einem oder mehreren Mitgliedstaaten außerhalb der Union durchgeführt wird (vgl. Urteil RT France, Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).
48      Der Begriff „Standpunkt der Union“ im Sinne von Art. 29 EUV eignet sich daher für eine weite Auslegung, so dass, sofern die soeben in Rn. 47 genannten Voraussetzungen erfüllt sind, auf der Grundlage dieses Artikels insbesondere nicht nur Rechtsakte programmatischer Art oder einfache Absichtserklärungen erlassen werden können, sondern auch Beschlüsse über Maßnahmen, die geeignet sind, die Rechtslage des Einzelnen unmittelbar zu ändern. Dies wird im Übrigen durch den Wortlaut von Art. 275 Abs. 2 AEUV bestätigt (vgl. Urteil RT France, Rn. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung).
49      In Anbetracht des breiten Spektrums der in Art. 3 Abs. 5 EUV und in Art. 21 EUV sowie in den speziellen Vorschriften über die GASP, insbesondere den Art. 23 und 24 EUV, genannten Ziele und Zwecke der GASP verfügt der Rat bei der Festlegung des Gegenstands der von der Union im Bereich der GASP erlassenen restriktiven Maßnahmen über einen großen Spielraum. Daher kann dem Rat nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass er angesichts der internationalen Krise, die durch den Angriff der Russischen Föderation auf die Ukraine verursacht wurde, zu den als sachgerechte Reaktion auf die ernste Bedrohung des Friedens an den Grenzen der Union und die Verletzung des Völkerrechts anzusehenden Maßnahmen auch das Verbot der Verbreitung von Inhalten bestimmter aus dem russischen Staatshaushalt finanzierter Medien gezählt hat, mit der Begründung, dass sie den genannten Angriff durch kontinuierliche und konzertierte Propagandaaktionen unterstützten, die sich gegen die Zivilgesellschaft in der Union und ihrer Nachbarländer richteten und die Fakten drastisch verzerrten und manipulierten (vgl. in diesem Sinne Urteil RT France, Rn. 52). Ebenso konnte der Rat in einem solchen Kontext auf der Grundlage der Bestimmungen über die GASP ein Verbot erlassen, in Inhalten, die von den in der in Rede stehenden Liste aufgeführten Medien erstellt oder gesendet werden, für Produkte oder Dienstleistungen zu werben.
50      Aus den Erwägungsgründen 8 und 19 des ersten bzw. des zweiten angefochtenen Beschlusses geht nämlich hervor, dass die oben in Rn. 49 angeführten Maßnahmen nach der Einschätzung des Rates eine erhebliche und unmittelbare Bedrohung für die öffentliche Ordnung und Sicherheit der Union darstellten, was sein Tätigwerden im Rahmen der ihm durch Kapitel 2 von Titel V des EU-Vertrags übertragenen Zuständigkeiten rechtfertige (vgl. in diesem Sinne Urteil RT France, Rn. 53).
51      Ein solches Tätigwerden steht somit in unmittelbarem Zusammenhang mit den in Art. 21 Abs. 2 Buchst. a und c EUV genannten Zielen der GASP, da es zum einen zur Wahrung der Werte der Union, ihrer grundlegenden Interessen, ihrer Sicherheit, ihrer Unabhängigkeit und ihrer Unversehrtheit und zum anderen zur Erhaltung des Friedens, zur Verhütung von Konflikten und zur Stärkung der internationalen Sicherheit dienen soll (vgl. Urteil RT France, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52      Was die vom Rat verfolgten Ziele betrifft, beziehen sich die Erwägungsgründe 4 bis 10 des ersten angefochtenen Beschlusses sowie die Erwägungsgründe 4 und 5 sowie 17 bis 20 des zweiten angefochtenen Beschlusses auf die Notwendigkeit, die Union und ihre Mitgliedstaaten vor Desinformations- und Destabilisierungskampagnen durch Medien unter der Kontrolle der Führung der Russischen Föderation zu schützen, die die öffentliche Ordnung und Sicherheit der Union in einem durch eine militärische Aggression gegen die Ukraine gekennzeichneten Kontext bedrohen. Es handelt sich somit um Allgemeininteressen, die zum Schutz der europäischen Gesellschaft dienen und sich in eine Gesamtstrategie einfügen, mit der die gegen die Ukraine gerichtete Aggression schnellstmöglich beendet werden soll (vgl. in diesem Sinne Urteil RT France, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).
53      Da die Propaganda und die Desinformationskampagnen als integraler Bestandteil des modernen Kriegsarsenals geeignet sind, die Grundlagen demokratischer Gesellschaften in Frage zu stellen, fügen sich die fraglichen restriktiven Maßnahmen auch in den Rahmen der Verfolgung der in Art. 3 Abs. 1 und 5 EUV genannten Ziele durch die Union ein (Urteil RT France, Rn. 56).
54      Mit dem Erlass der angefochtenen Beschlüsse hat der Rat somit die der Union in den Verträgen durch die Bestimmungen über die GASP übertragene Zuständigkeit ausgeübt. Dieses Ergebnis kann nicht durch die Leitlinien zu restriktiven Maßnahmen in Frage gestellt werden, die, wie der Rat zu Recht geltend macht, jedenfalls nicht dahin ausgelegt werden können, dass sie diese Befugnis einschränken.
55      Auch kann dieses Ergebnis nicht durch das Vorbringen in Frage gestellt werden, der Rat habe die ihm durch die Verträge übertragenen Befugnisse überschritten, indem er Maßnahmen erlassen habe, die darauf abzielten, bestimmte Medieninhalte unmittelbar zu regulieren, um die Unionsbürger auf unbestimmte Zeit und ohne Bezug zum Krieg in der Ukraine vor schädlicher Desinformation zu schützen. Mit den angefochtenen Rechtsakten sollen nämlich als Reaktion auf die Handlungen und die Politik der Russischen Föderation, die darauf abzielen, die Ukraine zu destabilisieren und ihre Souveränität und Unversehrtheit zu untergraben, restriktive Maßnahmen verhängt werden. Die Klägerinnen können daher nicht geltend machen, dass sich der Rat beim Erlass dieser Maßnahmen auf die Bestimmungen des EU-Vertrags über die GASP gestützt habe, um die Inhalte der Medien, die von diesen Rechtsakten erfasst würden, über den durch die Handlungen und die Politik der Russischen Föderation zur Destabilisierung der Ukraine gekennzeichneten Kontext hinaus zu regulieren.
56      Ferner gilt das Gleiche für den von den Klägerinnen angeführten Umstand, dass die Befugnis, gegen ein audiovisuelles Medium Sanktionen wegen eines unangemessenen redaktionellen Inhalts zu verhängen, in die ausschließliche Zuständigkeit der nationalen Regulierungsbehörden falle. Zum einen können nämlich die Zuständigkeiten der Union einschließlich derjenigen im Bereich der GASP nicht durch die Existenz oder die Ausübung der einer Verwaltungsbehörde nach nationalem Recht zustehenden Befugnisse ausgeschlossen werden. Somit steht der Umstand, dass eine nationale Verwaltungsbehörde befugt ist, Sanktionen zu verhängen, der dem Rat zuerkannten Befugnis, unter besonderen Bedingungen restriktive Maßnahmen zu erlassen, um die Verbreitung bestimmter Medieninhalte vorläufig und in reversibler Weise zu verbieten, nicht entgegen (vgl. in diesem Sinne Urteil RT France, Rn. 57).
57      Zum anderen werden mit der den nationalen Verwaltungsbehörden durch die nationalen Rechtsvorschriften übertragenen Befugnis nicht dieselben Ziele verfolgt; sie beruht nicht auf denselben Annahmen oder Werten, und sie kann nicht dieselben Ergebnisse gewährleisten wie eine im Rahmen der GASP umsetzbare einheitliche und sofortige Intervention im gesamten Gebiet der Union. Ferner richten sich die verfügenden Teile der angefochtenen Beschlüsse an die Betreiber: Ihnen wird verboten, die Inhalte der in der in Rede stehenden Liste aufgeführten Organisationen in irgendeiner Form zu senden und Werbung in von diesen Organisationen erstellten oder gesendeten Inhalten zu treiben, einschließlich der Übertragung oder Verbreitung über Kabel, Satellit, IP-TV, Internetdienstleister, Internet-Video-Sharing-Plattformen oder -Anwendungen, unabhängig davon, ob sie neu oder vorinstalliert sind. Da solche Verbote unabhängig davon gelten, in welchem Mitgliedstaat die Betreiber ansässig sind und wie die Inhalte gesendet werden, hätten die mit den angefochtenen Beschlüssen angestrebten Ergebnisse nicht über die nationalen Regulierungsbehörden erreicht werden können, deren Zuständigkeit auf das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats beschränkt ist, dem sie angehören, und deren etwaiges Tätigwerden folglich nicht die gleiche Wirksamkeit hätte haben können wie eine im Rahmen der GASP erlassene allgemeine Maßnahme (vgl. in diesem Sinne Urteil RT France, Rn. 58).
58      Was schließlich das Vorbringen der Klägerinnen betrifft, mit dem im Wesentlichen auf die interne Zuständigkeitsverteilung in der Union Bezug genommen wird, ist festzustellen, dass der Erlass der angefochtenen Rechtsakte nicht dadurch in Frage gestellt werden kann, dass die Union im Bereich der audiovisuellen Dienste auf der Grundlage anderer im AEU-Vertrag geregelter Zuständigkeitskategorien tätig werden kann, insbesondere der durch Art. 4 Abs. 2 AEUV der Union übertragenen Zuständigkeiten zur Regulierung des Binnenmarkts (vgl. in diesem Sinne Urteil RT France, Rn. 59).
59      Insoweit genügt der Hinweis, dass nach Art. 40 Abs. 2 EUV die Durchführung der Politik nach den Art. 3 bis 6 AEUV die Anwendung der Verfahren und den Umfang der in den Verträgen für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union im Rahmen der GASP vorgesehenen Befugnisse der Organe unberührt lässt (Urteil RT France, Rn. 60).
60      Daraus folgt, dass sich die Zuständigkeiten der Union im Rahmen der GASP und nach anderen Bestimmungen des Dritten Teils des AEU-Vertrags, der die internen Politiken und Maßnahmen der Union betrifft, nicht gegenseitig ausschließen, sondern ergänzen, da jede ihren eigenen Anwendungsbereich hat und zur Erreichung unterschiedlicher Ziele dient (vgl. Urteil RT France, Rn. 61 und die dort angeführte Rechtsprechung).
61      Zur Zuständigkeit des Rates für den Erlass der ersten angefochtenen Verordnung ist festzustellen, dass er gemäß Art. 215 Abs. 2 AEUV, wenn ein nach Titel V Kapitel 2 des EU-Vertrags erlassener Beschluss dies vorsieht, restriktive Maßnahmen gegen natürliche oder juristische Personen sowie Gruppierungen oder nicht staatliche Einheiten erlassen kann.
62      Da im vorliegenden Fall, wie oben in Rn. 44 ausgeführt, zur Prüfung der Zuständigkeit des Rates für den Erlass der angefochtenen Verordnungen vorab zu prüfen ist, ob er für den Erlass der angefochtenen Beschlüsse, mit denen ihm diese Befugnis verliehen wurde, zuständig war, ist festzustellen, dass der Erlass dieser Verordnungen insofern, als der Rat befugt war, die angefochtenen Beschlüsse auf der Grundlage von Art. 29 EUV wirksam zu erlassen, auf der Grundlage von Art. 215 Abs. 2 AEUV, wie sich aus den Erwägungsgründen 12 und 28 der ersten bzw. der zweiten angefochtenen Verordnung ergibt, erforderlich war, um für eine einheitliche Umsetzung der in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen im Gebiet der Union zu sorgen. Da diese Maßnahmen nämlich nur umgesetzt werden können, indem den Betreibern ein vorübergehendes Verbot auferlegt wird, zum einen Inhalte der in der in Rede stehenden Liste aufgeführten Medien zu senden und zum anderen in den von diesen Medien erstellten oder gesendeten Inhalten Werbung zu treiben, ist festzustellen, dass eine im gesamten Unionsgebiet einheitliche Umsetzung dieser Verbote besser auf Unionsebene als auf nationaler Ebene verwirklicht werden konnte (vgl. in diesem Sinne Urteil RT France, Rn. 63).
63      Nach alledem ist der Klagegrund der Unzuständigkeit des Rates als unbegründet zurückzuweisen.
–       Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen das in Art. 41 der Charta garantierte Recht auf eine gute Verwaltung
64      Mit dem dritten Klagegrund machen die Klägerinnen einen Verstoß gegen das in Art. 41 der Charta garantierte Recht auf eine gute Verwaltung insofern geltend, als im Wesentlichen gegen die in Art. 296 AEUV verankerte Begründungspflicht verstoßen worden sei.
65      Nach Ansicht der Klägerinnen hat der Rat gegen seine Verpflichtung verstoßen, die besonderen und konkreten Gründe insbesondere in Bezug auf den Kontext sowie den Ernst und die besondere Dringlichkeit der Lage anzugeben, aus denen er es für erforderlich gehalten habe, die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen zu erlassen. Was den Kontext angehe, enthielten die Erwägungsgründe der angefochtenen Verordnungen lediglich Gründe betreffend die Tätigkeit der Sendung von Medien, ohne die neutrale Rolle von „Betreibern“ wie den Klägerinnen zu berücksichtigen. Zum Ernst und zur Dringlichkeit der Lage habe der Rat nicht hinreichend begründet, warum seines Erachtens die namentlich in der fraglichen Liste aufgeführten Medien eine schädliche Propaganda verbreiteten, die den Erlass der in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen rechtfertige.
66      Auch sei der Rat weder seiner Pflicht, in den angefochtenen Verordnungen die Wahl der herangezogenen Rechtsgrundlage zu begründen, noch seiner Verpflichtung nachgekommen, in diesen Verordnungen ausführlich darzulegen, inwiefern sie notwendig und verhältnismäßig seien und inwiefern sie mit den Grundrechten in Einklang ständen.
67      Schließlich werfen die Klägerinnen dem Rat vor, den Entscheidungsprozess, der zum Erlass der angefochtenen Verordnungen geführt habe, nicht dokumentiert und veröffentlicht zu haben, was sie daran gehindert habe, dessen Ursprung und Kontext zu kennen.
68      In der Erwiderung machen die Klägerinnen ferner geltend, dass die Erwägungen des Urteils RT France auf die vorliegende Rechtssache nicht übertragen werden könnten, da die Unzulänglichkeit der Begründung in diesem Urteil nur in Bezug auf RT France geprüft worden sei.
69      Der Rat, unterstützt durch die Republik Estland, die Republik Lettland, die Republik Litauen, die Kommission und den Hohen Vertreter, tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.
70      Zunächst ist festzustellen, dass die Klägerinnen ungeachtet der Überschrift des vorliegenden Klagegrundes, in der sie sich allgemein auf die Verletzung des in Art. 41 der Charta garantierten Rechts auf eine gute Verwaltung beziehen, in Wirklichkeit nur eine Verletzung der Begründungspflicht geltend machen.
71      Nach ständiger Rechtsprechung dient die Pflicht der Begründung von beschwerenden Rechtsakten zum einen dem Zweck, den Betroffenen so ausreichend zu unterrichten, dass er erkennen kann, ob der Rechtsakt sachlich richtig oder eventuell mit einem Mangel behaftet ist, der seine Anfechtung vor den Unionsgerichten zulässt, und zum anderen dazu, den Unionsgerichten die Rechtmäßigkeitsprüfung des Rechtsakts zu ermöglichen (vgl. in diesem Sinne Urteil RT France, Rn. 102 und die dort angeführte Rechtsprechung).
72      Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass die in Art. 296 AEUV und Art. 41 Abs. 2 Buchst. c der Charta vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts und dem Kontext, in dem er erlassen wurde, angepasst sein muss. Das Begründungserfordernis ist anhand der Umstände des Einzelfalls, insbesondere des Inhalts des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und des Interesses zu beurteilen, das die Adressaten oder andere von dem Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen insbesondere nicht alle tatsächlich und rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob eine Begründung ausreichend ist, nicht nur anhand des Wortlauts des Rechtsakts, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet zu beurteilen ist (vgl. Urteil RT France, Rn. 103 und die dort angeführte Rechtsprechung).
73      Somit ist ein beschwerender Rechtsakt zum einen hinreichend begründet, wenn er in einem Zusammenhang ergangen ist, der dem Betroffenen bekannt war und ihm gestattet, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen. Zum anderen müssen die an die Genauigkeit der Begründung eines Rechtsakts zu stellenden Anforderungen den tatsächlichen Möglichkeiten sowie den technischen und zeitlichen Bedingungen angepasst werden, unter denen der Rechtsakt zu ergehen hat (vgl. Urteil RT, Rn. 104 und die dort angeführte Rechtsprechung).
74      In Anbetracht dieser Rechtsprechung ist danach zu unterscheiden, ob die Begründung der streitigen Rechtsakte Vorschriften mit allgemeiner Geltung oder Vorschriften betrifft, die restriktiven Maßnahmen mit individueller Geltung für ihre Adressaten gleichkommen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. September 2018, Gazprom Neft/Rat, T‑735/14 und T‑799/14, EU:T:2018:548, Rn. 114).
75      Was die Vorschriften mit allgemeiner Geltung angeht, kann sich die Begründung nämlich darauf beschränken, die Gesamtlage anzugeben, die zu ihrem Erlass geführt hat, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit ihnen erreicht werden sollen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 28. März 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, Rn. 120 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 17. September 2020, Rosneft u. a./Rat, C‑732/18 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2020:727, Rn. 68).
76      Dagegen hat die Rechtsprechung im Hinblick auf Bestimmungen, die in Bezug auf ihre Adressaten restriktive Maßnahmen mit individueller Geltung darstellen, klargestellt, dass die Begründung eines Rechtsakts des Rates, mit dem eine restriktive Maßnahme verhängt wird, nicht nur die Rechtsgrundlage dieser Maßnahme nennen muss, sondern auch die besonderen und konkreten Gründe, aus denen der Rat in Ausübung seines Ermessens angenommen hat, dass der Betroffene einer solchen Maßnahme zu unterwerfen sei (vgl. Urteil vom 13. September 2018, Gazprom Neft/Rat, T‑735/14 und T‑799/14, EU:T:2018:548, Rn. 117 und die dort angeführte Rechtsprechung).
77      Im Licht dieser Erwägungen ist zu prüfen, ob der Rat seiner Verpflichtung nachgekommen ist, die streitigen Bestimmungen rechtlich hinreichend zu begründen.
78      Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass den angefochtenen Verordnungen, mit denen die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen verhängt werden, keine individuelle Geltung für die Klägerinnen zukommt (siehe oben, Rn. 30). Vielmehr soll mit diesen Maßnahmen ein allgemeines Verbot für alle Betreiber eingeführt werden, zum einen Inhalte von Medien zu senden, die unter ständiger direkter oder indirekter Kontrolle durch die Führung der Russischen Föderation stehen und deren Name in der in Rede stehenden Liste aufgeführt ist, und zum anderen in den von diesen Medien erstellten oder gesendeten Inhalten Werbung zu treiben. Daher ist zu prüfen, ob die Begründung zum einen im Hinblick auf die Gesamtlage, die zum Erlass der streitigen Bestimmungen geführt hat, und zum anderen im Hinblick auf die allgemeinen Ziele, die mit ihnen erreicht werden sollen, ausreichend ist (siehe oben, Rn. 75).
79      Es ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht in den Rn. 112 und 113 des Urteils RT France entschieden hat, dass die Begründung der ersten angefochtenen Verordnung in Bezug auf die Klägerin in jener Rechtssache, für die dieser Rechtsakt eine Maßnahme mit individueller Geltung darstellte, ausreichend war. Daraus folgt, dass die erste angefochtene Verordnung im Hinblick auf die Klägerinnen in der vorliegenden Rechtssache zwangsläufig hinreichend begründet ist, da diese Verordnung in Bezug auf sie einen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung darstellt, dessen Begründung sich, wie aus der oben in Rn. 75 angeführten Rechtsprechung hervorgeht, darauf beschränken kann, die Gesamtlage anzugeben, die zum Erlass der Rechtsakte, die die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen enthalten, geführt hat und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit ihnen erreicht werden sollen.
80      Wie das Gericht bereits in Rn. 107 des Urteils RT France ausgeführt hat, wird der allgemeine Kontext, der den Rat zum Erlass der in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen veranlasst hat, insbesondere in den Erwägungsgründen der ersten angefochtenen Verordnung klar dargelegt. Zum einen wird nämlich im vierten Erwägungsgrund dieser Verordnung auf die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 24. Februar 2022 (siehe oben, Rn. 8) Bezug genommen, in denen dieser die „grundlose und ungerechtfertigte militärische Aggression“ der Russischen Föderation gegen die Ukraine aufs Schärfste verurteilte, dazu aufrief, dringend ein weiteres Paket gegen Einzelpersonen gerichteter wirtschaftlicher Sanktionen auszuarbeiten, und von der Russischen Föderation u. a. verlangte, ihre Desinformationskampagne einzustellen. Zum anderen wird im fünften Erwägungsgrund dieser Verordnung auf die Schlussfolgerungen des Rates vom 10. Mai 2021 Bezug genommen, in denen er betonte, dass die Widerstandsfähigkeit der Union und der Mitgliedstaaten sowie ihre Fähigkeit zur Abwehr hybrider Bedrohungen, einschließlich Desinformation, weiter gestärkt werden müssten, unter anderem als Reaktion auf ausländische Einmischung und Einflussnahme. Die erste angefochtene Verordnung gibt somit die den Klägerinnen bekannte Gesamtlage an und die allgemeinen Ziele, die mit ihr erreicht werden sollen. Gleiches gilt für die zweite angefochtene Verordnung. Es ist festzustellen, dass sich solche Rechtfertigungen auch aus den Erwägungsgründen 7 bis 11 und 13 der zweiten angefochtenen Verordnung ergeben.
81      Somit ist davon auszugehen, dass der Rat die angefochtenen Verordnungen im Sinne der oben in Rn. 75 angeführten Rechtsprechung, wonach bei Rechtsakten mit allgemeiner Geltung nicht geprüft zu werden braucht, ob er die zum Erlass dieser Rechtsakte führenden „besonderen und konkreten Gründe“ angeführt hat, hinreichend begründet hat.
82      Das Vorbringen der Klägerinnen kann daran nichts ändern.
83      Erstens kann dem Rat nicht vorgeworfen werden, dass er die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen sowie deren Vereinbarkeit mit den Grundrechten nicht hinreichend begründet hat. Insoweit ist im Sinne der oben in Rn. 72 angeführten Rechtsprechung darauf hinzuweisen, dass in der Begründung nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden brauchen. Im Übrigen ist die Frage, ob solche Maßnahmen für die Erreichung dieser Ziele geeignet und erforderlich sind und ob sie im Einklang mit den Grundrechten stehen, im Rahmen der materiellen Prüfung dieser Maßnahmen zu klären (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. September 2018, Gazprom Neft/Rat, T‑735/14 und T‑799/14, EU:T:2018:548, Rn. 126); diese Prüfung wird nachfolgend im Rahmen des zweiten Klagegrundes vorgenommen werden.
84      Zweitens kann das Vorbringen der Klägerinnen, wonach die Nichtoffenlegung der den Entscheidungsprozess betreffenden Unterlagen für sich genommen einen Umstand darstelle, der für die Beurteilung der Frage relevant sei, ob der Rat seiner Begründungspflicht nachgekommen sei, keinen Erfolg haben. Wie der Rat zutreffend ausführt, sieht das Unionsrecht keine Verpflichtung zur Offenlegung dieser Unterlagen vor, und die Tatsache, dass keine solche Offenlegung erfolgt ist, gehört nicht zu den oben in Rn. 72 genannten Umständen, die für die Frage, ob die Begründung ausreichend ist, relevant sind.
85      Im Übrigen ist festzustellen, dass die Klägerinnen zum einen in der Lage waren, die streitigen Verbote nachzuvollziehen, und die Gründe darlegten, aus denen sie solchen Maßnahmen entgegentraten. Zum anderen haben sie sehr wohl verstanden, dass sie verpflichtet waren, im Einklang mit diesen Maßnahmen zu handeln, obwohl sie keine Fernsehveranstalter sind.
86      Nach alledem ist der dritte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
–       Zum zweiten Klagegrund: Missachtung der Freiheit der Meinungsäußerung und der Informationsfreiheit
87      Mit ihrem zweiten Klagegrund machen die Klägerinnen geltend, die angefochtenen Verordnungen verstießen gegen die durch Art. 11 der Charta, der Art. 10 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK) entspreche, gewährleistete Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit.
88      Insbesondere seien die fraglichen restriktiven Maßnahmen geeignet, ihre Freiheit zu beschränken, Informationen weiterzugeben.
89      Insoweit machen die Klägerinnen geltend, dass sie verpflichtet seien, eine äußerst breite Filterung durchzuführen, um jeden Inhalt von Medien zu ermitteln, deren Name in der in Rede stehenden Liste aufgeführt sei, und zwar unabhängig von der Plattform, auf der dieser Inhalt erscheine, unabhängig von der Person, die ihn veröffentlicht habe, und unabhängig von Zweck und Kontext dieser Veröffentlichung, was einen weitreichenden Eingriff in ihr Recht auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit darstelle.
90      Ein derart umfassendes Verbot stelle auch eine Einschränkung des Rechts der Nutzer der Dienste der Klägerinnen dar, Informationen zu übermitteln und zu empfangen, das integraler Bestandteil des Rechts der Klägerinnen auf Informationsübermittlung sei.
91      Den Klägerinnen zufolge erfüllt eine solche Einschränkung der Freiheit der Meinungsäußerung und der Informationsfreiheit nicht die in Art. 52 Abs. 1 der Charta festgelegten Voraussetzungen, insbesondere nicht die Voraussetzungen, dass die Einschränkungen der Ausübung dieses Rechts gesetzlich vorgesehen, verhältnismäßig und erforderlich sein müssten. Hierzu machen die Klägerinnen in der Erwiderung geltend, die im Urteil RT France entwickelte Argumentation könne insbesondere in Anbetracht der „neutralen Stellung“, die sie als Internetdienstleister einnähmen, nicht entsprechend auf die vorliegende Rechtssache angewandt werden.
92      Was insbesondere als Erstes das Erfordernis anbelangt, dass die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen gesetzlich vorgesehen sein müssen, gehen die Klägerinnen davon aus, dass die Maßnahmen nicht hinreichend klar und vorhersehbar seien.
93      Als Zweites sind die Klägerinnen, was die Erforderlichkeit dieser Maßnahmen betrifft, erstens der Ansicht, der Rat habe nicht berücksichtigt, dass der vorliegende Fall die politische Auseinandersetzung und Fragen von allgemeinem Interesse betreffe, so dass den Inhalten der von dem in Rede stehenden Verbot erfassten Medien ein hohes Maß an Schutz der Freiheit der Meinungsäußerung gewährt werden sollte.
94      Zweitens werfen die Klägerinnen dem Rat vor, die Behauptungen in den angefochtenen Verordnungen nicht untermauert zu haben, die sich im Wesentlichen auf die Gründe und die Dringlichkeit der Einführung eines allgemeinen Verbots, Inhalte von Medien, die namentlich in der in Rede stehenden Liste aufgeführt seien, zu senden und in von diesen Medien erstellten oder gesendeten Inhalten Werbung zu treiben, auf die Gründe, aus denen diese Medien eine „maßgebliche“ Rolle im Krieg in der Ukraine spielten, auf die Gründe, aus denen sich ergebe, wie diese Medien die Tatsachen drastisch verzerrten und manipulierten, und auf die Auswirkungen oder Folgen ihrer Tätigkeit in der Union bezögen.
95      Drittens beruhten die angefochtenen Verordnungen auf einer fehlerhaften Auslegung des Rechts auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit, da Desinformation und Propaganda nicht als „rechtswidrige“ Inhalte angesehen werden könnten.
96      Viertens habe der Rat auch nicht strikt auf die rechtswidrigen Inhalte der von den restriktiven Maßnahmen betroffenen Organisationen abgezielt, sondern ohne jede Unterscheidung Beschränkungen für alle Inhalte dieser Organisationen erlassen.
97      Schließlich bestreiten die Klägerinnen die Wirksamkeit der angefochtenen Verordnungen mit der Begründung, es sei nicht erwiesen, dass die streitigen Verbote es ermöglichten, die Verbreitung von Desinformation über die Aggression in der Ukraine in weitem Umfang zu unterbinden. Vielmehr sei es nach wie vor möglich, auf die von diesem Verbot erfassten Inhalte zuzugreifen.
98      Als Drittes machen die Klägerinnen in Bezug auf die Unverhältnismäßigkeit der in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen im Wesentlichen geltend, dass andere Maßnahmen als ein vollständiges Sendeverbot hätten in Betracht gezogen werden können und dass diese Maßnahmen jedenfalls auf die Bereiche des Rundfunks und der Videoabrufdienste hätten beschränkt werden können, statt so weit gefasst zu sein, dass eine potenziell beträchtliche Zahl von Inhalten von diesem Verbot erfasst werden könne. Außerdem seien diese Maßnahmen zeitlich nicht klar begrenzt, sondern führten im Wesentlichen zu einem präventiven und dauerhaften Verbot.
99      In der Erwiderung und in ihren Stellungnahmen zu den Streithilfeschriftsätzen machen die Klägerinnen im Wesentlichen ferner geltend, die angefochtenen Verordnungen seien nicht mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 10 EMRK vereinbar, insbesondere was die Verfahrensgarantien und die präventiven Einschränkungen betreffe.
100    Der Rat, unterstützt durch die Republik Estland, die Republik Lettland, die Republik Litauen, die Kommission und den Hohen Vertreter, tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.
101    Vorab ist darauf hinzuweisen, dass das Handeln der Union die Grundrechte wahren muss, und zwar auch dann, wenn durch Verordnungen, die auf Art. 215 AEUV beruhen, im Bereich der GASP erlassene Beschlüsse umgesetzt werden.
102    Nach Art. 11 Abs. 1 der Charta hat jede Person das Recht auf freie Meinungsäußerung; dies schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen oder Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben. Nach Art. 11 Abs. 2 der Charta werden die Freiheit der Medien und ihre Pluralität geachtet.
103    Art. 11 der Charta stellt eine der wesentlichen Grundlagen einer demokratischen und pluralistischen Gesellschaft dar, die zu den Werten gehört, auf die sich die Union gemäß Art. 2 EUV gründet (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. Dezember 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C‑203/15 und C‑698/15, EU:C:2016:970, Rn. 93, sowie vom 23. April 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, Rn. 48).
104    Die in Art. 11 der Charta verankerten Rechte und Freiheiten können keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern müssen im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Oktober 2020, La Quadrature du Net u. a., C‑511/18, C‑512/18 und C‑520/18, EU:C:2020:791, Rn. 120 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
105    Wie sich aus den Erläuterungen zur Charta der Grundrechte (ABl. 2007, C 303, S. 17) und Art. 52 Abs. 3 der Charta ergibt, haben die in der Charta enthaltenen Rechte die gleiche Bedeutung und Tragweite wie die entsprechenden durch die EMRK garantierten Rechte, was der Gewährung eines weiter gehenden Schutzes durch das Unionsrecht indessen nicht entgegensteht (Urteil vom 22. Juni 2023, K.B. und F.S. [Prüfung von Amts wegen in Strafverfahren], C‑660/21, EU:C:2023:498, Rn. 41).
106    Bei der Auslegung von Art. 11 der Charta sind daher die entsprechenden durch Art. 10 EMRK garantierten Rechte in ihrer Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zu berücksichtigen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. März 2022, Autorité des marchés financiers, C‑302/20, EU:C:2022:190, Rn. 67, und vom 12. Januar 2023, Migracijos departamentas [Auf der politischen Überzeugung beruhende Verfolgungsgründe], C‑280/21, EU:C:2023:13, Rn. 29 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
107    Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte garantiert Art. 10 EMRK jedermann die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit und betrifft nicht nur den Inhalt der Informationen, sondern auch die Mittel zu ihrer Verbreitung, wobei jede Einschränkung dieser Mittel das Recht auf Empfang und Weitergabe von Informationen berührt (vgl. EGMR, 28. September 1999, Öztürk/Türkei, CE:ECHR:1999:0928JUD002247993, § 49 und die dort angeführte Rechtsprechung).
108    Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Klägerinnen im Wesentlichen geltend machen, dass zum einen ihr Recht auf freie Weitergabe von Informationen und zum anderen das Recht der Nutzer ihrer Dienste, Informationen zu empfangen und weiterzugeben, verletzt worden seien.
109    Was als Erstes den behaupteten Verstoß gegen die Freiheit der Klägerinnen zur Weitergabe von Informationen betrifft, ist vorab darauf hinzuweisen, dass der Umstand, dass sie bei der Sendung von Inhalten eine neutrale Rolle spielen, entgegen ihrem Vorbringen nicht ausschließt, dass eine Reihe von Erwägungen, die vom Gericht im Urteil RT France entwickelt wurden, sofern sie objektiv mit den in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen zusammenhängen, auf den vorliegenden Fall übertragbar sind.
110    Das Vorbringen der Klägerinnen kann aber selbst dann keinen Erfolg haben, wenn man davon ausgeht, dass Internetdienstleister wie die Klägerinnen, die sich im Übrigen als Betreiber bezeichnen, die Privatpersonen oder Unternehmen einen Internetzugang zur Verfügung stellen (siehe oben, Rn. 3), als Inhaber eines selbständigen Rechts auf freie Weitergabe von Informationen angesehen werden können, obwohl sie sich auf ihre neutrale Rolle bei der Sendung von Inhalten berufen.
111    Auch wenn das mit der ersten angefochtenen Verordnung verhängte vorübergehende Verbot, zur Sendung der Inhalte der von den in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen erfassten Medien beizutragen, und das mit der zweiten angefochtenen Verordnung verhängte Verbot, in Inhalten, die von diesen Medien gesendet werden, für Produkte oder Dienstleistungen zu werben, einen Eingriff in die Freiheit der Klägerinnen, Informationen weiterzugeben, darstellen können, ist nämlich darauf hinzuweisen, dass Art. 52 Abs. 1 der Charta Einschränkungen der Ausübung der in ihr anerkannten Rechte zulässt. Um mit dem Unionsrecht vereinbar zu sein, muss ein Eingriff in die Freiheit der Meinungsäußerung somit vier Voraussetzungen erfüllen. Erstens muss die in Rede stehende Einschränkung insofern „gesetzlich vorgesehen“ sein, als das Unionsorgan, das Maßnahmen erlässt, die geeignet sind, die Freiheit der Meinungsäußerung einer natürlichen oder juristischen Person zu beschränken, hierfür über eine Rechtsgrundlage verfügen muss. Zweitens muss die in Rede stehende Einschränkung den Wesensgehalt der Freiheit der Meinungsäußerung achten. Drittens muss sie einer als solcher von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung tatsächlich entsprechen. Viertens muss sie verhältnismäßig sein. Diese Voraussetzungen entsprechen im Wesentlichen jenen, die der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat: Danach muss ein Eingriff in das Recht auf freie Meinungsäußerung im Licht von Art. 10 Abs. 2 EMRK „gesetzlich vorgesehen“ sein, eines oder mehrere der in dieser Vorschrift aufgezählten legitimen Ziele verfolgen und für deren Erreichung „in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich“ sein (vgl. in diesem Sinne Urteil RT France, Rn. 143 bis 146).
112    Zur ersten Voraussetzung, wonach jede Einschränkung der Freiheit der Meinungsäußerung und der Informationsfreiheit gesetzlich vorgesehen sein muss, ist festzustellen, dass die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen gesetzlich vorgesehen sind, da sie in Rechtsakten enthalten sind, die u. a. allgemein anwendbar sind und für die es im Unionsrecht klare Rechtsgrundlagen gibt. Die angefochtenen Verordnungen wurden nämlich auf der Grundlage von Art. 215 AEUV erlassen, um die auf der Grundlage von Art. 29 EUV erlassenen angefochtenen Beschlüsse umzusetzen.
113    Es ist darauf hinzuweisen, dass eine Person oder Organisation, nötigenfalls unter Inanspruchnahme sachkundiger Ratschläge, in der Lage sein muss, unter den Umständen des konkreten Falles in vernünftigem Maß vorherzusehen, welche Folgen eine bestimmte Handlung haben kann. Insbesondere müssen diese Folgen nicht unbedingt mit absoluter Gewissheit vorhersehbar sein. Somit verstößt ein Gesetz, mit dem zwar ein Ermessen eingeräumt wird, dessen Umfang und Ausübungsmodalitäten aber unter Berücksichtigung des verfolgten legitimen Ziels mit hinreichender Deutlichkeit präzisiert werden, um dem Einzelnen angemessenen Schutz vor Willkür zu verschaffen, für sich genommen nicht gegen das Erfordernis der Vorhersehbarkeit (vgl. in diesem Sinne Urteil RT France, Rn. 150 und die dort angeführte Rechtsprechung).
114    Für Internetdienstleister, die die Verbreitung von Inhalten zur Unterstützung der militärischen Aggression der Russischen Föderation gegen die Ukraine im Rahmen von Sendungen ermöglichen, die im Fernsehen und über das Internet von einem vollständig aus dem russischen Staatshaushalt finanzierten Medium ausgestrahlt werden, war es daher vorhersehbar, dass ihnen gegenüber restriktive Maßnahmen in Form eines Sendeverbots für Propagandaaktivitäten zugunsten einer solchen Aggression verhängt werden könnten, und dass daher allen Betreibern ein Verbot der Sendung von Inhalten dieser Medien, „auch durch die Übertragung oder Verbreitung über … Internetdienstleister“, auferlegt werden könnte. Dies gilt umso mehr in Anbetracht des weiten Ermessens, über das der Rat im Rahmen des Erlasses restriktiver Maßnahmen verfügt, und angesichts der Bedeutung der Rolle, die die Medien, vor allem die audiovisuellen Medien, in der heutigen Gesellschaft spielen (vgl. in diesem Sinne Urteil RT France, Rn. 151 und die dort angeführte Rechtsprechung).
115    Daher ist davon auszugehen, dass die Voraussetzung, wonach Einschränkungen der Freiheit der Meinungsäußerung und der Informationsfreiheit gesetzlich vorgesehen sein müssen, im vorliegenden Fall erfüllt ist.
116    Zur zweiten Voraussetzung betreffend die Beeinträchtigung des Wesensgehalts der Freiheit der Klägerinnen, Informationen weiterzugeben, ist festzustellen, dass das Verbot, Inhalte bestimmter Medien zu senden, ebenso wie das Verbot, in den von diesen Medien erstellten oder gesendeten Inhalten Werbung zu treiben, nur die Freiheit betrifft, Inhalte einer begrenzten Anzahl von Medien zu empfangen oder weiterzugeben. Daraus folgt, dass diese Verbote den Wesensgehalt der von den Klägerinnen geltend gemachten Freiheit nicht beeinträchtigen können.
117    Außerdem ergibt sich aus dem Wortlaut des letzten Teils der Erwägungsgründe 10 und 11 der ersten bzw. zweiten angefochtenen Verordnung bei einer Auslegung im Licht des Erfordernisses eines möglichst geringen Eingriffs in die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit, dass die in diesen Verordnungen vorgesehenen Maßnahmen beibehalten werden konnten, „bis die Aggression gegen die Ukraine beendet wird“ und „bis die Russische Föderation und die mit ihr verbundenen Medien die Durchführung von Propagandaaktionen gegen die Union und deren Mitgliedstaaten einstellen“. Da es sich um zwei kumulative Voraussetzungen handelt, können die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen keinen Bestand mehr haben, wenn eine von ihnen weggefallen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil RT France, Rn. 155). Es kann daher nicht geltend gemacht werden, dass die angefochtenen Verordnungen, wie die Klägerinnen vortragen, ohne eine vom Rat im Vorhinein festgelegte zeitliche Begrenzung gelten sollen.
118    Dass die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen in der Folge beibehalten wurden, da diese Voraussetzungen weiterhin erfüllt waren, kann ihren befristeten und reversiblen Charakter nicht in Frage stellen. Im Übrigen kann dieser Umstand entgegen der von den Klägerinnen offenbar vertretenen Auffassung nicht berücksichtigt werden, da die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnungen anhand der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt ihres Erlasses zu beurteilen ist (vgl. Urteil vom 10. September 2019, HTTS/Rat, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung).
119    Schließlich ist das Vorbringen, wonach die Filterung der Inhalte, zu deren Durchführung die Klägerinnen verpflichtet seien, zu einem hohen Arbeitsaufwand und zu hohen Kosten für sie führe, selbst wenn es auf einer zutreffenden Auslegung der Verpflichtung aus dem mit der ersten angefochtenen Verordnung eingeführten Art. 2f der Verordnung Nr. 833/2014 beruhen sollte, im Rahmen der Beurteilung der Beeinträchtigung des Wesensgehalts des Rechts auf Weitergabe von Informationen irrelevant, könnte aber allenfalls, wie der Rat mit Unterstützung der Republik Estland, der Kommission und des Hohen Vertreters hervorhebt, eine etwaige Verletzung der unternehmerischen Freiheit darstellen, die jedoch von den Klägerinnen nicht geltend gemacht worden ist.
120    Was das in Art. 1 Nr. 1 der zweiten angefochtenen Verordnung aufgestellte Werbeverbot angeht, ist festzustellen, dass es entgegen dem Vorbringen der Klägerinnen im Wesentlichen darauf abzielt, den im Gebiet der Union tätigen Unternehmen zu verbieten, Werbezeit auf den Kanälen und Internetseiten der Medien zu kaufen, deren Namen in der Rede stehenden Liste aufgeführt werden. Daraus folgt, dass ein solches Verbot, wie der Rat hervorhebt, für Internetdienstleister wie die Klägerinnen keine Verpflichtung begründen kann, ihre Nutzer daran zu hindern, Werbung in Inhalten zu verbreiten, die von den Medien, die von den restriktiven Maßnahmen erfasst werden, erstellt oder gesendet werden, oder einfach auf diese Werbung zuzugreifen. Entgegen dem Vorbringen der Klägerinnen geht nämlich aus dem Wortlaut von Art. 1 Nr. 1 der zweiten angefochtenen Verordnung klar hervor, dass das dort vorgesehene Verbot nicht die Werbung für Inhalte dieser Medien betrifft, sondern verlangt, dass keine Werbung in den von diesen Medien erstellten oder gesendeten Inhalten getrieben wird.
121    Daher kann nicht davon ausgegangen werden, dass die streitigen Verbote den Wesensgehalt der Freiheit der Klägerinnen, Informationen weiterzugeben, beeinträchtigen.
122    Zur dritten Voraussetzung betreffend die Verfolgung einer als solcher von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung ist festzustellen, dass das Gericht entschieden hat, dass die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen, wie aus den Erwägungsgründen 5 bis 10 der ersten angefochtenen Verordnung und den Erwägungsgründen 7 bis 11 der zweiten angefochtenen Verordnung hervorgeht, die in Art. 21 Abs. 2 Buchst. a EUV genannten Ziel verfolgten, die Werte der Union, ihre grundlegenden Interessen, ihre Sicherheit und ihre Unversehrtheit zu wahren, dass sie sich in den Rahmen einfügten, in dem die Union die ihr durch Art. 3 Abs. 1 und 5 EUV zugewiesenen, insbesondere den Frieden betreffenden Ziele verfolgt, dass sie der in Art. 21 Abs. 2 Buchst. c EUV genannten Zielsetzung entsprachen, im Einklang mit den Zielen und Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen den Frieden zu erhalten, Konflikte zu verhüten und die internationale Sicherheit zu stärken, und dass sie schließlich darauf abzielten, den Kriegszustand und die Verletzungen des humanitären Völkerrechts, zu denen der Krieg führen kann, zu beenden, was ebenfalls einem vorrangigen, dem Gemeinwohl dienenden Ziel der internationalen Völkergemeinschaft entspricht (vgl. Urteil RT France, Rn. 161 bis 166 und die dort angeführte Rechtsprechung).
123    Es ist daher festzustellen, dass im vorliegenden Fall die Voraussetzung der Verfolgung einer als solcher von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung erfüllt ist.
124    Zur vierten Voraussetzung betreffend die Verhältnismäßigkeit der in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen ist festzustellen, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass etwaige durch Unionsrechtsakte vorgenommene Einschränkungen der in der Charta verankerten Rechte und Freiheiten nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der verfolgten legitimen Ziele oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer geeignet und erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die dadurch bedingten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen dürfen (vgl. Urteil RT France, Rn. 168 und die dort angeführte Rechtsprechung).
125    Im Urteil RT France hat das Gericht bereits festgestellt, dass der Rat keinen Fehler begangen hat, als er es für erforderlich hielt, unter Beachtung von Art. 11 der Charta Ausdrucksformen zu verhindern, mit denen ein unter Verstoß gegen das Völkerrecht und die Charta der Vereinten Nationen durchgeführter militärischer Akt der Aggression gerechtfertigt und unterstützt werden sollte, und dass angesichts des außergewöhnlichen Kontexts des vorliegenden Falles festzustellen war, dass die aufgrund der in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen zu erwartenden Beschränkungen der Freiheit der Meinungsäußerung von RT France und per definitionem der anderen von dem streitigen Verbot erfassten Medien, da sie geeignet und erforderlich waren, in angemessenem Verhältnis zu den verfolgten Zielen standen (vgl. Urteil RT France, Rn. 192 bis 213 und die dort angeführte Rechtsprechung). Es ist jedoch festzustellen, dass diese Prüfung der Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Verordnungen im Hinblick auf RT France durchgeführt wurde, bei der es sich um eine der Organisationen handelt, die ausdrücklich von den in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen erfasst werden.
126    Im vorliegenden Fall muss sich eine solche Prüfung hingegen auf die Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Verordnungen im Hinblick auf die Klägerinnen beziehen, da sie sich auf die Verletzung ihres eigenen Rechts auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit, insbesondere auf die Freiheit, Informationen weiterzugeben, berufen.
127    Zunächst ist zu prüfen, ob die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen im Hinblick auf die Klägerinnen geeignet sind, die von der Union verfolgten dem Gemeinwohl dienenden Ziele zu erreichen. Insoweit ist davon auszugehen, dass der Rat zu der Annahme berechtigt war, dass diese restriktiven Maßnahmen, die sich gegen die von der Führung der Russischen Föderation kontrollierten Medien richteten, die Propagandaaktionen zugunsten der militärischen Invasion der Russischen Föderation in die Ukraine betrieben, geeignet waren, die öffentliche Ordnung und Sicherheit der Union zu schützen und die Integrität der demokratischen Debatte in der europäischen Gesellschaft, den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu bewahren (vgl. in diesem Sinne Urteil RT France, Rn. 193).
128    Es ist festzustellen, dass die streitigen Verbote insofern, als sie Bestandteil einer Reihe restriktiver Maßnahmen sind, die nach der militärischen Aggression gegen die Ukraine erlassen wurden, zudem Maßnahmen darstellen, die geeignet sind, das Ziel zu erreichen, größtmöglichen Druck auf die russischen Behörden auszuüben, damit sie ihre Aktionen und ihre Politiken zur Destabilisierung der Ukraine sowie den militärischen Angriff gegen dieses Land beenden.
129    In Anbetracht dessen, dass die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen darauf abzielen, zum einen die Sendung von Inhalten der von der Führung der Russischen Föderation kontrollierten Medien zu verbieten, die Propagandaaktionen zugunsten der militärischen Invasion der Ukraine betreiben und die in der in Rede stehenden Liste namentlich aufgeführt werden, und zum anderen die Werbung für Produkte und Dienstleistungen in den von diesen Medien gesendeten Inhalten zu verbieten, war es angemessen, dass der Rat Internetdienstleister wie die Klägerinnen – ebenso wie alle anderen Mittel zur Übertragung oder Verbreitung von Inhalten – als Betreiber berücksichtigt hat, die die Umsetzung und damit die Wirksamkeit dieser Verbote im Unionsgebiet sicherstellen sollten. Im Übrigen ist mit dem Rat festzustellen, dass das Werbeverbot auch geeignet ist, den Druck auf die russischen Behörden zu erhöhen.
130    Der von den Klägerinnen angeführte Umstand, dass die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen nicht zweckmäßig seien, da es immer noch möglich sei, überall in der Union auf die Internetseite der Zeitung Russia today zuzugreifen, kann die Angemessenheit des streitigen Sendeverbots nicht in Frage stellen. Etwaige Schwierigkeiten bei der Durchführung der angefochtenen Verordnungen können nämlich nicht implizieren, dass diese Maßnahmen ihrer Natur nach ungeeignet wären.
131    Folglich sind die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen geeignet, die von der Union verfolgten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen zu erreichen.
132    Zur Erforderlichkeit der Einschränkungen im Hinblick auf die Klägerinnen ist festzustellen, dass es sich bei den streitigen Verboten um allgemeine Maßnahmen handelt, die den Klägerinnen ebenso wie anderen Internetdienstleistern und anderen Betreibern der Informationsgesellschaft auferlegt werden. Angesichts der Besonderheit dieser Verbote, die allgemein im gesamten Unionsgebiet angewandt werden müssen, waren sie ihrem Wesen nach erforderlich, um die den in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen innewohnenden Ziele wirksam zu verfolgen.
133    Um hinreichend wirksam zu sein und die mit den in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen – die sich auf Medien beziehen, die unter ständiger direkter oder indirekter Kontrolle durch die Führung der Russischen Föderation stehen, die eine systematische Propagandakampagne zur Unterstützung der militärischen Aggression gegen die Ukraine geführt hat (Urteil RT France, Rn. 161 und 162) – verfolgten Wirkungen zu entfalten, mussten die streitigen Verbote nämlich zwangsläufig jede Form der Verbreitung, auch durch „Internetdienstleister“, betreffen und konnten nicht, wie die Klägerinnen behaupten (siehe oben, Rn. 98), auf die Bereiche des Rundfunks und der Videoabrufdienste beschränkt werden. Im Übrigen haben sich die Klägerinnen auf keine alternative, weniger belastende Maßnahme berufen, die es ermöglicht hätte, die mit den in Rede stehenden Maßnahmen verfolgten Ziele ebenso wirksam zu erreichen.
134    Schließlich zeigt eine Abwägung der betroffenen Interessen, dass die mit den streitigen Verboten verbundenen Nachteile nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu den verfolgten Zielen stehen. Insoweit hat die Bedeutung der mit den angefochtenen Verordnungen verfolgten Ziele, die sich in das übergeordnete Ziel der Erhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit in Einklang mit den in Art. 21 EUV genannten Zielen des auswärtigen Handelns der Union einfügen, Vorrang auch gegenüber erheblichen negativen Folgen für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer, die für die Situation, die zum Erlass der restriktiven Maßnahmen geführt hat, nicht verantwortlich waren (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 28. März 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, Rn. 149 und die dort angeführte Rechtsprechung). Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass die Klägerinnen lediglich verpflichtet sind, nicht zur Sendung von Inhalten dieser Medien beizutragen, deren Anzahl im Übrigen sehr begrenzt ist. Somit hindern die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen die Klägerinnen nicht daran, ihre Grundrechte und insbesondere die von ihnen geltend gemachte Freiheit auszuüben, Informationen weiterzugeben, da es ihnen unbenommen ist, den Internetnutzern, mit denen sie vertraglich verbunden sind, Zugang zu allen anderen Inhalten zu gewähren. Folglich haben die Klägerinnen nicht nachgewiesen, dass die angefochtenen Verordnungen ihre Freiheit, Informationen weiterzugeben, unverhältnismäßig beeinträchtigt haben.
135    Nach alledem ist festzustellen, dass, selbst wenn sich die Klägerinnen auf die Freiheit, Informationen weiterzugeben, berufen könnten, die Einschränkungen dieser Freiheit, die die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen mit sich bringen können, verhältnismäßig sind, da sie geeignet, erforderlich und in Bezug auf die angestrebten Ziele strikt verhältnismäßig sind.
136    Was als Zweites die angebliche Verletzung des Rechts auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit der Nutzer der Dienste der Klägerinnen anbelangt, denen der Zugang zu den Inhalten der von den in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen betroffenen Medien verwehrt werde, ist festzustellen, dass dieses Recht nicht nur das Recht auf Weitergabe von Informationen betrifft, sondern auch das Recht der Öffentlichkeit, sie zu empfangen (vgl. in diesem Sinne EGMR, 1. Dezember 2015, Cengiz u. a./Türkei, CE:ECHR:2015:1201JUD004822610, § 56 und die dort angeführte Rechtsprechung).
137    Im vorliegenden Fall haben die Klägerinnen nicht angegeben, inwieweit und vor allem in welcher Eigenschaft sie sich auf das Recht der Nutzer ihrer Dienste auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit berufen könnten, da sie Internetdienstleister sind und ihre Rolle daher die eines „bloßen Durchleitungsdienstes“ für die übermittelten Informationen ist.
138    Selbst wenn man nämlich annimmt, dass diese Nutzer, bei denen es sich um natürliche oder juristische Personen handelt, denen die Klägerinnen den Zugang zum Internet gewährleisten, die Verletzung eines Rechts auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit und insbesondere des Rechts auf freien Empfang von Informationen geltend machen können, so können sich die Klägerinnen zur Stützung ihrer Nichtigkeitsklage gleichwohl nicht auf ein Recht berufen, dessen Inhaber sie nicht sind (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 22. Juni 2022, Anglo Austrian AAB und Belegging-Maatschappij „Far-East“/EZB, T‑797/19, EU:T:2022:389, Rn. 285, im Rechtsmittelverfahren bestätigt durch Urteil vom 12. September 2024, Anglo Austrian AAB/EZB und Far-East, C‑579/22 P, EU:C:2024:731). Nach der Rechtsprechung kann nämlich die Verletzung eines subjektiven Rechts grundsätzlich nur von der Person geltend gemacht werden, deren Recht angeblich verletzt wurde, nicht aber von Dritten (vgl. entsprechend Urteil vom 19. September 2019, Zhejiang Jndia Pipeline Industry/Kommission, T‑228/17, EU:T:2019:619, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
139    Im vorliegenden Fall haben sich die Klägerinnen auf den ganz allgemeinen Hinweis beschränkt, dass die Nutzer ihrer Dienste über keine Rechtsbehelfe vor den nationalen Gerichten verfügten, um dort eine Verletzung ihres Rechts auf Empfang und Weitergabe von Informationen geltend zu machen. Die Klägerinnen erläutern jedoch nicht, in welcher Eigenschaft und auf welcher Rechtsgrundlage sie sich im Namen dieser Nutzer im Rahmen einer Nichtigkeitsklage vor dem Gericht auf die angebliche Verletzung von deren Recht berufen könnten.
140    Diese Schlussfolgerung kann auch nicht durch das Vorbringen der Klägerinnen in Frage gestellt werden, dass ihr Recht auf Weitergabe von Informationen und das Recht der Nutzer, Informationen zu empfangen und weiterzugeben, die beide in Art. 11 Abs. 1 der Charta garantiert würden, ihrer Art nach untrennbar miteinander verbunden seien. Selbst wenn sich die Klägerinnen nämlich auf ein eigenes Recht auf Weitergabe von Informationen berufen könnten, sind die Einschränkungen, die sich aus den in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen ergeben können, mit Art. 52 Abs. 1 der Charta vereinbar (siehe oben, Rn. 135). Jedenfalls ist festzustellen, dass dann, wenn ein Eingriff in das Recht zur Sendung von Inhalten, mit denen die Unterstützung eines Akts der Aggression verbunden ist, gerechtfertigt und verhältnismäßig ist, erst recht die Einschränkung des Rechts der Öffentlichkeit, von solchen Inhalten vermittelte Informationen zu erhalten, gerechtfertigt und verhältnismäßig ist (vgl. in diesem Sinne Urteil RT France, Rn. 214).
141    Schließlich ist zu Art. 11 Abs. 2 der Charta festzustellen, dass sich die Klägerinnen auf diese Vorschrift erstmals in der mündlichen Verhandlung berufen haben, ohne im Übrigen klarzustellen, inwiefern diese Bestimmung, die speziell die Achtung der Freiheit der Medien und ihrer Pluralität betrifft, unabhängig davon, ob es sich um die Freiheit von Journalisten oder Verlegern und Presseorganen handelt, auf sie, die keine Medien, sondern Internetdienstleister sind, anwendbar sein soll.
142    Nach alledem ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen und damit die Klage insgesamt abzuweisen, ohne dass über die Zulässigkeit der von den Klägerinnen gemäß Art. 85 Abs. 3 der Verfahrensordnung vorgelegten zusätzlichen Beweise entschieden zu werden braucht.
Kosten
143    Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerinnen unterlegen sind, sind ihnen entsprechend dem Antrag des Rates ihre eigenen Kosten und die Kosten des Rates aufzuerlegen.
144    Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Folglich tragen die Republik Estland, die Republik Lettland, die Republik Litauen und die Kommission, die beantragt hatte, den Klägerinnen die Kosten aufzuerlegen, ihre eigenen Kosten.
145    Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung kann das Gericht entscheiden, dass ein anderer Streithelfer als die in den Abs. 1 und 2 dieses Artikels genannten seine eigenen Kosten trägt. Im vorliegenden Fall ist zu entscheiden, dass der Hohe Vertreter seine eigenen Kosten trägt.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Erste erweiterte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1.      Die Klage wird abgewiesen.
2.      Die A2B Connect BV, die BIT BV und die Freedom Internet BV tragen ihre eigenen Kosten sowie die Kosten des Rates der Europäischen Union.
3.      Die Republik Estland, die Republik Lettland, die Republik Litauen, die Europäische Kommission und der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik tragen ihre eigenen Kosten.
van der Woude
Mastroianni
Brkan
Gâlea
Tóth
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 26. März 2025.
Unterschriften
*      Verfahrenssprache: Englisch.