62023CJ0632
SODBA SODIŠČA (osmi senat)
z dne 13. novembra 2025 (
*1
)
„Neizpolnitev obveznosti države – Državne pomoči – Pomoč, razglašena za nezakonito in nezdružljivo z notranjim trgom – Člen 108(2), drugi pododstavek, PDEU – Posli menjave gozdnih zemljišč – Obveznost vračila – Obveznost obveščanja – Neizvršitev“
V zadevi C‑632/23,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 108(2), drugi pododstavek, PDEU, vložene 19. oktobra 2023,
Evropska
komisija, ki jo zastopajo C. Georgieva, A. Steiblytė in B. Stromsky, agenti,
tožeča stranka,
proti
Republiki Bolgariji, ki jo zastopata T. Mitova in R. Stoyanov, agenta,
tožena stranka,
SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi O. Spineanu‑Matei (poročevalka), predsednica senata, S. Rodin in N. Piçarra sodnika,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodna tajnica: R. Stefanova‑Kamisheva, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 8. januarja 2025,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 27. marca 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Bolgarija s tem, da v predpisanih rokih ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za izvršitev Sklepa Komisije (EU) 2015/456 z dne 5. septembra 2014 o shemi pomoči SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) in SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), ki jo je Republika Bolgarija izvedla v okviru menjav gozdnih zemljišč, ni izpolnila obveznosti iz členov od 4 do 6 tega sklepa in iz Pogodbe DEU.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EU) št. 1407/2013
2
Uredbe Komisije (EU) št. 1407/2013 z dne 18. decembra 2013 o uporabi členov 107 in 108 [PDEU] pri pomoči de minimis (UL 2013, L 352, str. 1) v členu 7(3) določa:
„Za vsako individualno pomoč de minimis, dodeljeno med 1. januarjem 2007 in 30. junijem 2014, ki izpolnjuje pogoje iz Uredbe [Komisije (ES) št. 1998/2006 z dne 15. decembra 2006 o uporabi členov 107 in 108 PDEU pri pomoči de minimis (UL 2006, L 379, str. 5)], se šteje, da ne izpolnjuje vseh meril iz člena 107(1) [PDEU], in je zato izvzeta iz zahteve glede priglasitve iz člena 108(3) [PDEU].“
Uredba (EU) 2015/1589
3
Z Uredbo Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9) je bila kodificirana in razveljavljena Uredba Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339).
4
V uvodni izjavi 25 Uredbe 2015/1589 je navedeno:
„V primeru nezakonite pomoči, ki ni združljiva z notranjim trgom, bi bilo treba ponovno vzpostaviti učinkovito konkurenco. V ta namen je potrebno, da se pomoč, vključno z obrestmi, vrne nemudoma. Primerno je, da se vračilo izvede v skladu s postopki nacionalnega prava. Uporaba teh postopkov ne bi smela, s preprečevanjem takojšnje in učinkovite izvedbe sklepa Komisije, preprečiti ponovne vzpostavitve učinkovite konkurence. Države članice bi morale za dosego tega rezultata sprejeti vse potrebne ukrepe, da zagotovijo učinkovitost sklepa Komisije.“
5
Člen 16(3) Uredbe št. 2015/1589 določa:
„Brez poseganja v odločbo Sodišča […] na podlagi člena [278 PDEU] se vračilo izvede nemudoma in skladno s postopki, določenimi v nacionalni zakonodaji zadevne države članice, če omogočajo takojšnjo in učinkovito izvajanje odločbe Komisije. V ta namen in v primeru postopka pred nacionalnimi sodišči zadevne države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe, ki so jim na voljo v njihovih pravnih sistemih, vključno z začasnimi ukrepi, brez poseganja v pravo Unije.“
6
Člen 35 Uredbe 2015/1589 določa:
„Uredba (ES) št. 659/1999 se razveljavi.
Sklici na razveljavljeno uredbo, se upoštevajo kot sklici na to uredbo in se berejo v skladu s korelacijsko tabelo v Prilogi II.“
Bolgarsko pravo
Zakon o stvarnem premoženju države
7
Člen 32(2) Zakon za darzhavnata sobstvenost (zakon o stvarnem premoženju države, DV št. 44 z dne 21. maja 1996) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o stvarnem premoženju države), določa:
„Enakovredno denarno nadomestilo iz odstavka 1 se določi glede na namembnost zemljišča pred začetkom veljavnosti podrobnega prostorskega načrta ali pred odobritvijo podrobnega prostorskega načrta, ki predvideva gradnjo državnega objekta in za katerega obstaja veljavna odredba, ki omogoča začasno izvršitev na podlagi tržnih cen zemljišč s podobnimi značilnostmi v bližini tistih, ki so predmet razlastitve.“
8
Odstavek 1a dopalnitelni razporedbi na Zakon za darzhavnata sobstvenost (dodatne določbe k zakonu o stvarnem premoženju države) določa:
„V tem zakonu so:
[…]
2. ‚tržne cene‘ povprečne vrednosti vseh pravnih poslov nakupa in prodaje, menjave, ustanovitve stvarnih pravic ali prenosa lastninske pravice v zameno za obveznost gradnje, hipoteke za zavarovanje prodajne pogodbe, prodaj z dražbo, ki jih opravijo državni ali zasebni sodni izvršitelji, organi ali občine, ter drugih neodplačnih pravnih poslov - razen tistih, ki se nanašajo na idealni delež nepremičnine -, pri katerih je vsaj ena od strank podjetje in ki so bili opravljeni v zadnjih 12 mesecih pred nalogom za cenitev ter vpisani pri registrskem organu v kraju, v katerem je nepremičnina. Če je bilo v zadnjih 12 mesecih pred datumom zahteve za cenitev pri registrskem organu v kraju, kjer je nepremičnina, vpisanih več kot 20 pravnih poslov, se tržna cena določi ob upoštevanju zadnjih 20 vpisanih pravnih poslov. Povprečje se izračuna na podlagi vsaj dveh upoštevnih pravnih poslov.
[…]
4. ‚Nepremičnine, ki so v bližini razlaščencev‘, nepremičnine, ki so:
(a)
v istem okraju, če gre za velika mesta, ki so razdeljena na okraje;
(b)
v isti četrti, če gre za druga mesta, naselja ali občine;
(c)
v isti katastrski občini, če gre za kmetijska in gozdna območja.“
Zakon o gozdovih
9
Člen 3 prehodnih in končnih določb Zakon za gorite (zakon o gozdovih, DV št. 19 z dne 8. marca 2011), ki velja od leta 2011, določa:
„1. V skladu s tem zakonom zemljiščem, ki so na gozdnih območjih, ki so jih fizične in pravne osebe ali občine pridobile od države z menjavo do dneva razglasitve zakona v Darzhaven vestnik [(uradni list)], ni mogoče spremeniti namembnosti in na njih ni mogoče izvesti nobene gradnje.
2. Prepoved iz odstavka 1 se uporablja tudi v primeru spremembe lastništva nepremičnine, razen v primerih, ko zadevno gozdno območje pridobi država.“
Dejansko stanje in predhodni postopek
Sklep 2015/456
10
Leta 1947 so bila gozdna zemljišča Republike Bolgarije nacionalizirana. Po letu 2000 jih je Republika Bolgarija začela vračati nekdanjim zasebnim lastnikom. Sprememba zakona o gozdovih, ki je začela veljati 22. februarja 2002, je omogočila menjavo privatiziranih gozdnih zemljišč z gozdnimi zemljišči te države članice. Cene zamenjanih zemljišč so bile določene na podlagi meril, določenih v bolgarski zakonodaji.
11
Komisija je na podlagi pritožbe, prejete leta 2008, ki se je nanašala na nezakonito državno pomoč v zvezi z menjavami gozdnih zemljišč, v dopisu z dne 29. junija 2011 Republiko Bolgarijo obvestila, da se je odločila začeti formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU.
12
Obdobje spornih poslov menjave, ki se je upoštevalo, je trajalo od 1. januarja 2007 do 27. januarja 2009, pri čemer je 27. januarja 2009 začela veljati prepoved menjave gozdnih zemljišč.
13
Komisija je s Sklepom 2015/456 ugotovila, da je Republika Bolgarija podjetjem v okviru menjave gozdnih zemljišč v javni lasti za gozdna zemljišča v zasebni lasti v obdobju od 1. januarja 2007 do 27. januarja 2009 dodelila nezakonito državno pomoč, ki je zajemala 132 poslov menjave. V zvezi s tem je menila, da posli menjave, ki jih je Republika Bolgarija opravila v tem obdobju, pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe, če je nasprotna stranka v poslu zadevne menjave podjetje v smislu navedene določbe, če administrativne cene, uporabljene za navedeni posel, ne izražajo tržnih cen in če niso izpolnjeni pogoji za pomoč de minimis iz Uredbe 1407/2013. Na drugi strani je Komisija menila, da odločitev javnega organa, da po poslu menjave spremeni namembnost določenega zemljišča, da gozdno zemljišče postane zazidljivo zemljišče, ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.
14
Členi 1 in od 4 do 6 Sklepa 2015/456 določajo:
„Člen 1
Državna pomoč, ki je bila dodeljena podjetjem v okviru poslov menjave gozdnih zemljišč v javni lasti za gozdna zemljišča v zasebni lasti v obdobju od 1. januarja 2007 do 27. januarja 2009 in ki jo je Republika Bolgarija izvedla nezakonito v nasprotju s členom 108(3) [PDEU], ni združljiva z notranjim trgom.
Člen 4
1.   Republika Bolgarija od upravičencev zahteva vračilo nezdružljive pomoči, dodeljene na podlagi poslov menjave iz člena 1.
2.   Z odstopanjem od odstavka 1 se lahko vračilo nezdružljive pomoči od upravičencev opravi z razveljavitvijo poslov menjave v primerih, v katerih od datuma posla menjave ni bilo bistvenih sprememb gozdnih zemljišč v javni in zasebni lasti, na katera se je menjava nanašala.
3.   Zneski, ki jih je treba vrniti, vključujejo obresti od datuma, ko so bili dani na voljo upravičencem, do datuma njihovega dejanskega vračila.
4.   Obresti se izračunajo z obrestnoobrestnim računom v skladu s poglavjem V Uredbe [Komisije (ES) št. 794/2004 z dne 21. aprila 2004 o izvajanju Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 4, str. 3)] in v skladu z Uredbo [Komisije (ES) št. 794/2004 o izvajanju Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL 2008, L 82, str. 1)].
5.   Republika Bolgarija prekliče vsa preostala plačila pomoči na podlagi poslov menjave iz člena 1 z veljavnostjo od datuma sprejetja tega sklepa.
Člen 5
1.   Vračilo pomoči, dodeljene na podlagi sheme iz člena 1, se izvede takoj in učinkovito.
2.   Republika Bolgarija zagotovi, da se ta sklep v celoti izvede v dvanajstih mesecih od datuma uradnega obvestila o njem.
Člen 6
1.   Republika Bolgarija v štirih mesecih od uradnega obvestila o tem sklepu Komisiji predloži naslednje informacije:
(a)
seznam vseh poslov menjave z naslednjimi informacijami:
–
administrativnimi in tržnimi cenami za zamenjana gozdna zemljišča v zasebni in javni lasti, informacijami o dodatnih denarnih zneskih pri vsakem poslu in posledičnem znesku državne pomoči;
–
imenom zasebne stranke, tj. upravičenca do posla menjave, vključene v vsak posel, in navedbo razlogov, zaradi katerih se ta stranka šteje ali ne šteje za podjetje;
(b)
opredelitev primerov, v katerih bo vračilo izvedeno na podlagi tržnih cen v času poslov menjave, navedenih v dopisu Republike Bolgarije 2014/032997;
(c)
opredelitev primerov, v katerih bo vračilo izvedeno z razveljavitvijo posla menjave;
(d)
opredelitev primerov, v katerih bo vračilo izvedeno na podlagi zneskov, ki jih bo določil neodvisni cenilec, in dokumentov, iz katerih je razvidno imenovanje takega neodvisnega izvedenca, ki je bil izbran z javnim razpisom in ga je potrdila Komisija.
2.   Republika Bolgarija v osmih mesecih od uradnega obvestila o tem sklepu Komisiji predloži naslednje informacije:
(a)
seznam upravičencev, ki so prejeli pomoč na podlagi poslov menjave iz člena 1, in skupni znesek pomoči, ki ga je na podlagi navedenih poslov prejel vsak od njih;
(b)
skupni znesek (glavnica in obresti za vračilo), ki ga mora vrniti vsak upravičenec;
(c)
podroben opis že sprejetih in načrtovanih ukrepov za uskladitev s tem sklepom;
(d)
dokumente, ki dokazujejo, da je bilo upravičencem odrejeno vračilo pomoči.
3.   Republika Bolgarija v dvanajstih mesecih od uradnega obvestila o tem sklepu predloži dokumente, iz katerih je razvidno, da so zadevni upravičenci v celoti vrnili pomoč.
4.   Republika Bolgarija Komisijo obvešča o napredku nacionalnih ukrepov, sprejetih za izvajanje tega sklepa, do končnega vračila pomoči, dodeljene na podlagi poslov menjave iz člena 1, tako da vsaka dva meseca predloži poročilo. Na zahtevo Komisije takoj predloži informacije o že sprejetih in načrtovanih ukrepih za uskladitev s tem sklepom. Prav tako predloži podrobne informacije o zneskih pomoči in obrestih za vračilo, ki so jih upravičenci že vrnili.“
15
Komisija je v Sklepu 2015/456 najprej v točkah 173 in 174 obrazložitve navedla metodo, ki jo morajo bolgarski organi upoštevati pri izračunu zneska državne pomoči, ki ga je treba vrniti. V točki 175 obrazložitve tega sklepa je navedla, da bolgarski organi že imajo informacije o administrativnih cenah, uporabljenih pri poslih menjave, in tržnih cenah vseh zemljišč, na katera so se navedene menjave nanašale, v času menjav in da posledično ne bi smeli imeti večjih težav pri določitvi zneskov, ki jih je treba vrniti, na podlagi metode, opisane v tej točki 173 obrazložitve.
16
Komisija je v točki 176 obrazložitve Sklepa 2015/456 pojasnila, da se lahko v primerih, v katerih lahko bolgarski organi izrazijo upravičene pomisleke, da te metode ni mogoče uporabiti ali da vodi do zneska, ki ne izraža ustrezno zneska državne pomoči, ki ga je prejel upravičenec, bolgarski organi odločijo, da bodo opravili oceno tržnih cen zamenjanih zemljišč v času posla menjave, za kar bodo pritegnili neodvisnega izvedenca, usposobljenega za taka vrednotenja in izbranega na podlagi postopka javnega razpisa.
17
Komisija je nato v točki 177 obrazložitve Sklepa 2015/456 dodala, da bi, ker je namen vračila znova vzpostaviti stanje, kot je obstajalo pred opravljenim poslom menjave in glede na izjemno naravo pogodb o menjavi v zvezi z gozdnimi zemljišči, ki niso bila poslovno izkoriščena, Republika Bolgarija svojo obveznost zagotovitve vračila nezakonite pomoči izpolnila z razveljavitvijo spornih poslov menjave v primerih, v katerih od datuma posla menjave ni bilo bistvenih sprememb zadevnih gozdnih zemljišč v javni in zasebni lasti.
18
Nazadnje, Komisija je v točki 180 obrazložitve Sklepa 2015/456 navedla, da je treba pri času zagotovitve vračila zneskov državne pomoči od posameznih upravičencev čim bolj upoštevati roke, določene v obvestilu [Komisije z dne 15. novembra 2007 z naslovom „Za učinkovito izvajanje odločb Komisije, ki od držav članic zahtevajo dosego vračila nezakonite in nezdružljive državne pomoči“ (UL 2007, C 272, str. 4)]. Vsekakor roki ne smejo presegati rokov iz preglednice 5 Sklepa 2015/456.
Predhodni postopek
19
Bolgarski organi so na prvem sestanku s Komisijo 7. oktobra 2014 sporočili svojo odločitev, da ne bodo uporabili možnosti razveljavitve spornih poslov menjave gozdnih zemljišč.
20
Potem ko so bolgarski organi navedli, da bodo s pritegnitvijo neodvisnega izvedenca opravili oceno tržnih cen zamenjanih zemljišč v času posla menjave, je bilo med letoma 2014 in 2017 organiziranih več postopkov javnega razpisa za izbiro tega izvedenca. Bolgarski organi so 16. oktobra 2017 Komisiji v odobritev predlagali družbo Agrolesproekt EOOD. Ta je 26. oktobra 2017 odobrila izbor družbe Agrolesproekt. Bolgarski organi in družba Agrolesproekt so 7. novembra 2017 podpisali pogodbo za izvedbo storitve izračuna tržne cene zamenjanih gozdnih zemljišč.
21
Bolgarski organi so 4. septembra 2018 Komisiji predložili poročilo o oceni tržnih cen zamenjanih gozdnih zemljišč.
22
Komisija je leta 2020 ugotovila, da je družba Agrolesproekt javno podjetje in da naloge upravljanja izvaja organ, ki je dodelil zadevno državno pomoč, in sicer minister za kmetijstvo, prehrano in gozdove, ter menila, da družba Agrolesproekt zato ne izpolnjuje zahtevanega pogoja neodvisnosti.
23
Komisija je z dopisom z dne 22. septembra 2020 bolgarske organe pozvala, naj ponovno preučijo vsa posamezna poročila o vrednotenju, ki jih je pripravila družba Agrolesproekt, da bi tržne cene zamenjanih gozdnih zemljišč določili v skladu z metodo, opisano v Sklepu 2015/456, in brez odlašanja izračunajo pravilne zneske državne pomoči, ki jih je treba vrniti.
24
Bolgarski organi so z dopisom z dne 2. novembra 2020 Komisijo obvestili, da so bile pri nacionalnih sodiščih vložene številne tožbe zoper izdane naloge za vračilo in o neobstoju postopkovnega ali zakonodajnega mehanizma, ki bi omogočal ponovni začetek ali zaključek sodnega postopka, ki poteka.
25
Bolgarski organi so z dopisom z dne 11. maja 2021 zagovarjali izbiro družbe Agrolesproekt za izvedenca.
26
Bolgarski organi so v dopisu z dne 12. julija 2022 navedli, da je bilo od skupaj 102 zadev, v katerih je bila ugotovljena dodelitev državne pomoči, doslej začetih 66 sodnih postopkov v zvezi z vračilom te pomoči in da je Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija) v desetih zadevah razveljavilo izpodbijane naloge za vračilo. Pojasnili so, da so poslali 21 nalogov za vračilo, od katerih jih je bilo 10 plačanih, 5 pa je vodilo do razveljavitve posla menjave.
27
V okviru ene od tožb, navedenih v točki 24 te sodbe, je Administrativen sad – Varna (upravno sodišče v Varni, Bolgarija) pri Sodišču vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe glede vprašanj v zvezi z razlago Sklepa 2015/456, člena 107(1) PDEU v zvezi s pojmom „podjetje“ in člena 16(3) Uredbe 2015/1589 v zvezi z merili, na podlagi katerih je mogoče določiti znesek državne pomoči, prejete ob pridobitvi zemljišč v okviru menjave, ob upoštevanju podrobnih pravil za izračun tržne cene gozdnih zemljišč. Sodišče se je o teh vprašanjih izreklo v sodbi z dne 19. oktobra 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793).
28
V teh okoliščinah se je Komisija odločila, da vloži to tožbo.
Tožba
29
Komisija v utemeljitev svoje tožbe navaja tri očitke. Prvi očitek se nanaša na neizvedbo Sklepa 2015/456 v predpisanem roku. Drugi očitek se nanaša na obstoj zelo omejenega rezultata glede vračila zadevne državne pomoči. Tretji očitek se nanaša na neobstoj okoliščin, ki bi dokazovale absolutno nemožnost izvršitve Sklepa 2015/456.
30
Republika Bolgarija predlaga, naj se tožba zavrne kot neutemeljena.
Uvodne ugotovitve
31
Opozoriti je treba, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da mora država članica, ki je naslovnica sklepa, na podlagi katerega je zavezana zagotoviti vračilo nezakonitih pomoči, ki so bile razglašene za nezdružljive z notranjim trgom, v skladu s členom 288, četrti odstavek, PDEU sprejeti vse ustrezne ukrepe za zagotovitev izvršitve tega sklepa. Zagotoviti mora učinkovito vračilo zneskov, ki jih je treba plačati za odpravo izkrivljanja konkurence, ki ga je povzročila konkurenčna prednost, nastala zaradi teh pomoči (sodbi z dne 12. maja 2021, Komisija/Grčija (Pomoč kmetijskim pridelovalcem), C‑11/20, EU:C:2021:380, točka 33 in navedena sodna praksa, in z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 55 in navedena sodna praksa).
32
V skladu s členom 16(3) Uredbe št. 2015/1589 se vračilo pomoči, ki je bila s sklepom Komisije razglašena za nezakonito in nezdružljivo z notranjim trgom, kot je razvidno tudi iz uvodne izjave 25 te uredbe, izvede nemudoma in v skladu s postopki, določenimi v nacionalnem pravu zadevne države članice, če omogočajo takojšnjo in učinkovito izvajanje navedenega sklepa, pri čemer tak pogoj odraža zahteve načela učinkovitosti, določenega v sodni praksi Sodišča (sodba z dne 15. septembra 2022, Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, točka 40). V ta namen zadevne države članice sprejmejo vse ukrepe, ki so jim na voljo v nacionalnih pravnih sistemih, vključno z začasnimi ukrepi, brez poseganja v pravo Unije (sodba z dne 12. maja 2021, Komisija/Grčija (Pomoč kmetijskim pridelovalcem), C‑11/20, EU:C:2021:380, točka 34).
33
Prepozno vračilo, do katerega pride po izteku določenih rokov, zato ne more izpolnjevati zahtev iz Pogodbe DEU. V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je referenčni datum za uporabo člena 108(2), drugi pododstavek, PDEU datum, določen v sklepu, katerega neizvršitev se izpodbija, ali glede na okoliščine primera datum, ki ga je Komisija nato določila (sodbi z dne 12. februarja 2015, Komisija/Francija, C‑37/14, EU:C:2015:90, točki 55 in 56 ter navedena sodna praksa, in z dne 29. aprila 2021, Komisija/Španija (Digitalna prizemna televizija v Kastilji‑Manči), C‑704/19, EU:C:2021:342, točka 50).
34
Nazadnje, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je, razen v primerih, v katerih je bil sklep o vračilu razglašen za ničen na podlagi člena 263 PDEU, edini razlog, na katerega se država članica lahko sklicuje v obrambi zoper tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo Komisija vloži na podlagi člena 108(2) PDEU, absolutna nemožnost izvršitve sklepa, ki je naslovljen nanjo (sodbi z dne 11. septembra 2014, Komisija/Nemčija, C‑527/12, EU:C:2014:2193, točka 48 in navedena sodna praksa, ter v tem smislu z dne 12. maja 2021, Komisija/Grčija (Pomoč kmetijskim pridelovalcem), C‑11/20, EU:C:2021:380, točka 40 in navedena sodna praksa).
35
V skladu s sodno prakso pogoj v zvezi z obstojem absolutne nemožnosti ni izpolnjen, kadar se tožena država članica zgolj sklicuje na pravne, politične ali praktične težave, s katerimi se je soočala pri izvršitvi zadevnega sklepa, ne da bi zoper zadevna podjetja dejansko ukrepala z namenom zagotovitve vračila zadevne državne pomoči in ne da bi Komisiji predlagala druge načine za izvršitev tega sklepa, s katerimi bi lahko premagala te težave (sodbi z dne 14. decembra 2006, Komisija/Španija, od C‑485/03 do C‑490/03, EU:C:2006:777, točka 74 in navedena sodna praksa, in z dne 12. maja 2021, Komisija/Grčija (Pomoč kmetijskim pridelovalcem), C‑11/20, EU:C:2021:380, točka 43 in navedena sodna praksa).
36
V obravnavani zadevi je treba v zvezi z referenčnim datumom iz sodne prakse, navedene v točki 33 te sodbe, najprej poudariti, da ni sporno, da je bil datum, določen za izvršitev Sklepa 2015/456, 5. september 2015 in da Republika Bolgarija Komisije ni zaprosila za določitev dodatnega roka za to izvršitev. Poleg tega, kot je bilo opozorjeno v točki 1 te sodbe, je Komisija s svojimi predlogi sama omejila tožbo tako, da se nanaša na neizpolnitev obveznosti Republike Bolgarije iz členov od 4 do 6 Sklepa 2015/456 v predpisanih rokih. Zato je v obravnavani zadevi referenčni datum za uporabo člena 108(2), drugi pododstavek, PDEU 5. september 2015.
37
Posledično trditve v okviru drugega očitka, v skladu s katerimi Komisija v bistvu izpodbija, prvič, neodvisnost družbe Agrolesproekt, ki je bila kot neodvisni izvedenec izbrana 7. novembra 2017, in drugič, uporabo metod vrednotenja, ki po mnenju te institucije niso odražale realne tržne cene, niso upoštevne za preučitev te tožbe.
38
V teh okoliščinah je treba ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točkah od 31 do 35 te sodbe, preučiti le prvi in tretji očitek.
Prvi očitek
Trditve strank
39
Komisija navaja, da je Republika Bolgarija 26. novembra 2014 sestavila seznam ukrepov, ki izpolnjujejo pogoje iz Uredbe št. 1998/2006. Dodaja, da je Republika Bolgarija med letoma 2014 in 2017 organizirala pet postopkov javnega razpisa za izbiro izvedenca, pristojnega za določitev tržne cene zamenjanih gozdnih zemljišč, in da je ob izteku roka, določenega v Sklepu 2015/456 za njegovo izvršitev, in sicer 5. septembra 2015, priprava tehničnih specifikacij za tretji postopek javnega razpisa za izbiro izvedenca še vedno potekala.
40
Komisija trdi, da Republika Bolgarija do 5. septembra 2015 ni izvršila Sklepa 2015/456, ker ni zagotovila nobenega vračila zadevne državne pomoči od upravičencev in ni izpolnila obveznosti v zvezi s predložitvijo informacij, določenih v členu 6 tega sklepa.
41
Republika Bolgarija izpodbija utemeljenost prvega očitka.
42
Na prvem mestu, Republika Bolgarija trdi, da obstoj velikega števila upravičencev do zadevne državne pomoči pomeni pravno in dejansko zapletenost, ki je upoštevna pri določitvi primernega in razumnega roka za izvršitev Sklepa 2015/456. Vračilo naj bi se nanašalo na državne pomoči, dodeljene v okviru 132 poslov menjave gozdnih zemljišč, ki skupaj ustrezajo 2500 zemljiščem, katerih izračun naj bi temeljil na številnih posameznih dejavnikih. Poleg tega naj bi rok 12 mesecev, določen za izvajanje Sklepa 2015/456, vključeval obdobje, v katerem lahko upravičenci uveljavljajo svojo pravico do pravnega sredstva zoper naloge za vračilo, s katerimi je bila ugotovljena javna terjatev. Republika Bolgarija poudarja, da je bilo pred nacionalnimi sodišči zoper take naloge sproženih 68 sodnih postopkov. Uresničevanje pravice teh upravičencev do učinkovitega sodnega varstva naj ne bi bilo odvisno od volje bolgarske vlade. Zato naj rok 12 mesecev, določen v Sklepu 2015/456 za njegovo izvršitev, ne bi bil razumen.
43
Na drugem mestu, Republika Bolgarija trdi, da je v predpisanem roku sprejela številne ukrepe s tem, da je določila razpisno dokumentacijo za javni razpis, da bi imenovala izvedenca, odgovornega za oceno tržne cene zamenjanih gozdnih zemljišč. Neobstoj ponudbe v okviru prvega javnega razpisa, ki je bil organiziran, naj bi bil okoliščina, na katero bolgarska vlada ni mogla vplivati. Naslednji postopek javnega razpisa, ki je bil začet leta 2015, naj bi bil preklican na zahtevo Komisije na podlagi pritožbe, vložene pri njenih službah, ne da bi ta institucija upoštevala dejstvo, da so bile v tej pritožbi navedene zgolj ocene, in ne dejanske cene pravnih poslov.
44
Poleg tega Republika Bolgarija navaja, da je v rokih iz točke 180 obrazložitve Sklepa 2015/456 sestavila seznam 132 poslov menjave gozdnih zemljišč, izvedenih v obdobju od 1. januarja 2007 do 27. januarja 2009, v katerem so bili opredeljeni upravičenci, od katerih je bilo treba zagotoviti vračilo državne pomoči, in seznam upravičencev, ki so prejeli pomoč de minimis. Trdi, da si je prizadevala zagotoviti popolno in učinkovito izvajanje Sklepa 2015/456, tako da je za postopke javnega razpisa, ki so bili organizirani v letih 2016 in 2017 za izbiro izvedenca, določila, da je treba preučiti vseh 132 pravnih poslov in določiti tržno vrednost zamenjanih gozdnih zemljišč. Bolgarska vlada naj bi izbrala neodvisnega izvedenca, preučila navedene posle, od katerih naj bi 103 upravičevalo vračilo, in izračunala natančen znesek dolgovanih pomoči. Bolgarska vlada naj bi v letih 2019 in 2020 izdala 98 nalogov za vračilo teh pomoči.
45
Komisija v repliki na prvem mestu trdi, da bi morala Republika Bolgarija, ker zoper Sklep 2015/456 ni bila vložena nobena ničnostna tožba na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU, ta sklep izvesti v roku, določenem v njem. Ta država članica naj bi poleg tega ta rok prvič izpodbijala šele v odgovoru na tožbo.
46
Na drugem mestu, izvršitev Sklepa 2015/456, in sicer vračilo državne pomoči, naj bi pomenila obveznost rezultata, ne pa sredstev. Zgolj organizacija postopkov javnega razpisa za izbiro izvedenca naj ne bi zadostovala za ugotovitev, da je bil ta sklep izvršen. Komisija poleg tega meni, da je ni mogoče šteti za odgovorno za nepravilnosti, povezane z organizacijo postopka javnega razpisa in izbiro izvedenca.
47
Na tretjem mestu, dejstvo, da je bilo izdanih 98 nalogov za vračilo, naj ne bi omogočalo ugotovitve, da je bila državna pomoč vrnjena. V primeru postopka pred nacionalnimi sodišči naj bi morali bolgarski organi, vključno s temi sodišči, sprejeti vse potrebne ukrepe, ki so na voljo v njihovem pravnem sistemu, vključno z začasnimi ukrepi, da bi se zagotovila takojšnja in učinkovita izvršitev Sklepa 2015/456. Obveznost zagotoviti polni učinek tega sklepa in doseči rešitev, ki je v skladu z njegovim ciljem, naj bi namreč predpostavljala, da se zagotovi, da upravičenci do te pomoči niti začasno ne razpolagajo z njo. Dejstvo, da se z nacionalnim sodnim postopkom samodejno odložijo učinki izpodbijanega naloga za vračilo in prepreči učinkovita zagotovitev vračila navedene pomoči, naj bi samo po sebi pomenilo kršitev prava Unije in zlasti načela učinkovitosti pri izvajanju Sklepa 2015/456.
48
Republika Bolgarija v dupliki na prvem mestu trdi, da ni mogla presoditi razumnosti roka, določenega v Sklepu 2015/456 za njegovo izvršitev, preden se je soočila s težavami, ki jih je povzročil ta sklep. Poleg tega naj bi bolgarski organi že v fazi predhodne preučitve v skladu z načelom lojalnega sodelovanja Komisijo obvestili, da ni mogoče opraviti objektivne primerjave z ravnmi cen pravnih poslov, opravljenih na nepremičninskem trgu.
49
Na drugem mestu, Komisija naj v Sklepu 2015/456 ne bi upoštevala informacij, ki so jih bolgarski organi predložili o vrednosti nepremičnin v skladu z zadevnimi notarskimi listinami, da bi oblikovala in tem organom predlagala sredstvo za dosego realne tržne cene, ki ga je ta institucija navedla v tem sklepu.
50
Na tretjem mestu, Republika Bolgarija naj bi sprejela konkretne ukrepe za to, da upravičenci do državne pomoči niti začasno ne razpolagajo s to pomočjo. Tako naj bi imeli ti v skladu z moratorijem, sprejetim leta 2009, le golo lastništvo gozdnih zemljišč, prejetih od države, ne da bi lahko na njih izvajali kakršno koli gradnjo, kar naj bi zmanjšalo vrednost teh zemljišč. Ti upravičenci naj bi utrpeli izgubo in naj zato ne bi prišlo do dejanskega izkrivljanja konkurence. Komisiji naj tako nikakor ne bi uspelo dokazati, da ta moratorij ni bil učinkovit ukrep za izvršitev Sklepa 2015/456.
Presoja Sodišča
51
Najprej je treba opozoriti, da je v obravnavani zadevi referenčni datum za uporabo člena 108(2), drugi pododstavek, PDEU 5. september 2015.
52
Poudariti je treba, da ni sporno, da so bolgarski organi 17. oktobra 2014 poslali seznam poslov menjave gozdnih zemljišč, ki izpolnjujejo pogoje za to, da se štejejo za „pomoči de minimis“. Republika Bolgarija trdi, da je Komisija 22. oktobra 2014 bolgarskim organom sporočila, da je bil ta seznam pravilno sestavljen, kar je ta institucija potrdila na obravnavi.
53
Zato je treba ugotoviti, da je Komisija menila, da je treba posle menjave gozdnih zemljišč z navedenega seznama šteti za „pomoči de minimis“ in da bolgarski organi ne smejo zagotoviti njihovega vračila v okviru izvršitve Sklepa 2015/456.
54
Na prvem mestu, v zvezi z obveznostjo vračila državne pomoči iz členov 4 in 5 Sklepa 2015/456 je treba ugotoviti, da Republika Bolgarija ni nikoli izpodbijala svoje obveznosti zagotovitve vračila te pomoči in da je sprejela konkretne ukrepe za to vračilo.
55
Vendar je na eni strani iz pisanj Republike Bolgarije razvidno, da je do razveljavitve šestih poslov menjave gozdnih zemljišč prišlo najprej leta 2020.
56
Na drugi strani je treba pojasniti, da so bili bolgarski organi z vprašanjem za pisni odgovor, ki ga je nanje naslovilo Sodišče, pozvani, naj pojasnijo posle menjave gozdnih zemljišč, na podlagi katerih so bile dodeljene državne pomoči dejansko vrnjene drugače kot z razveljavitvijo posla menjave in v znesku, s katerim se je Komisija strinjala. Republika Bolgarija je v odgovor na to vprašanje poslala seznam teh poslov, iz katerega je razvidno, da so vsi datumi, ko so bila ta vračila izvedena, po 5. septembru 2015.
57
V zvezi s tem Republika Bolgarija ne trdi, da je pred 5. septembrom 2015 dejansko zagotovila vračilo zneskov, ki ustrezajo državni pomoči, ugotovljeni v Sklepu 2015/456.
58
Iz tega izhaja, da je treba v zvezi z drugimi posli menjave, ki niso navedeni na seznamu iz točke 53 te sodbe, ugotoviti, da Republika Bolgarija 5. septembra 2015, kot trdi Komisija, ni niti delno dejansko zagotovila vračila državne pomoči v skladu s členoma 4 in 5 Sklepa 2015/456.
59
Trditve Republike Bolgarije te ugotovitve ne morejo omajati.
60
Prvič, v delu, v katerem Republika Bolgarija trdi, da rok, določen v Sklepu 2015/456 za njegovo izvedbo, ni bil razumen, je treba, ker se s temi trditvami implicitno uveljavlja nezakonitost tega sklepa v okviru te tožbe, navedene trditve zavrniti.
61
V skladu z ustaljeno sodno prakso se namreč država članica v obrambi zoper tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, ki temelji na neizvršitvi sklepa, ne more sklicevati na nezakonitost tega sklepa, razen če ga je treba šteti za neobstoječega. Zakonitost takega akta prava Unije je treba vedno izpodbijati v okviru ločenega postopka, to je ničnostne tožbe iz člena 263 PDEU (glej zlasti sodbo z dne 12. februarja 2015, Komisija/Francija, C‑37/14, EU:C:2015:90, točka 77 in navedena sodna praksa, ter v tem smislu sodbo z dne 29. aprila 2021, Komisija/Španija (Digitalna prizemna televizija v Kastilji‑Manči), C‑704/19, EU:C:2021:342, točka 69 in navedena sodna praksa). Republika Bolgarija pa ni vložila tožbe za razglasitev ničnosti Sklepa 2015/456 in njene trditve ne vsebujejo nobenega elementa, s katerim bi bilo mogoče omajati sam obstoj tega sklepa.
62
Poleg tega, kot je bilo navedeno v točki 36 te sodbe, ni sporno, da Republika Bolgarija ni zaprosila za podaljšanje roka, ki je s Sklepom 2015/456 določen za njegovo izvršitev.
63
V delu, v katerem je treba trditve Republike Bolgarije, navedene v točki 60 te sodbe, razumeti tako, da se z njimi uveljavlja nemožnost izvršitve Sklepa 2015/456 v predpisanem roku, je treba te trditve preučiti v okviru tretjega očitka.
64
Drugič, v delu, v katerem Republika Bolgarija trdi, da je v predpisanem roku sprejela številne ukrepe – in sicer v bistvu pripravo razpisne dokumentacije za javni razpis za izbiro izvedenca, odgovornega za oceno tržne cene zamenjanih gozdnih zemljišč, in za začetek postopkov javnih razpisov, to, da se je za postopke javnih razpisov, organizirane v letih 2016 in 2017, zahtevala preučitev 132 poslov menjave in določitev tržne vrednosti zamenjanih gozdnih zemljišč, to, da je bil izračunan natančen znesek prejetih pomoči in da so bili izdani nalogi za vračilo teh pomoči – je treba poudariti, da ne glede na dejanski datum sprejetja teh ukrepov nobeden od njih ne pomeni dejanskega vračila zneskov državne pomoči v skladu s členoma 4 in 5 Sklepa 2015/456, saj ta sklep vključuje obveznost rezultata (glej v tem smislu sodbo z dne 14. aprila 2011, Komisija/Poljska, C‑331/09, EU:C:2011:250, točki 56 in 57 ter navedena sodna praksa).
65
Tretjič, trditev Republike Bolgarije, da so bili sprejeti konkretni ukrepi za zagotovitev, da upravičenci do državne pomoči niti začasno ne razpolagajo s to pomočjo, je treba zavrniti, saj teh ukrepov ni mogoče šteti za ukrepe za izvršitev Sklepa 2015/456.
66
Republika Bolgarija namreč trdi, da so imeli ti upravičenci po sprejetju teh ukrepov le še „golo lastništvo“ gozdnih zemljišč, prejetih od države, ne da bi lahko na teh zemljiščih izvajali kakršno koli gradnjo, kar naj bi zmanjšalo vrednost navedenih zemljišč.
67
Vendar so bili na eni strani, kot je razvidno iz pisanj Republike Bolgarije in izmenjave mnenj na obravnavi, ti ukrepi sprejeti pred sprejetjem Sklepa 2015/456, saj so bolgarski organi po tem, ko so leta 2009 uvedli moratorij na spremembo namembnosti zamenjanih zemljišč, gradnjo na teh zemljiščih prepovedali z zakonom, sprejetim leta 2011.
68
Ker se je na drugi strani za sklep javnih organov o odobritvi spremembe namembnosti zemljišč, prejetih od države, v Sklepu 2015/456 štelo, da ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, torej v zvezi s tem ni treba vrniti nobene pomoči. Poleg tega na podlagi tega, da na zemljiščih, prejetih od države po zamenjavi gozdnih zemljišč, ni mogoče graditi, ni mogoče sklepati, da ne obstaja več ekonomska ugodnost, ki v skladu s Sklepom 2015/456 izhaja iz take zamenjave.
69
Na drugem mestu, v zvezi z obveznostjo iz člena 6 Sklepa 2015/456, v skladu s katero je morala Republika Bolgarija nekatere informacije predložiti v štirih mesecih, osmih mesecih in dvanajstih mesecih od uradnega obvestila o tem sklepu, ta država članica trdi, da je v rokih, določenih v točki 180 obrazložitve Sklepa 2015/456, sestavila seznam 132 poslov menjave gozdnih zemljišč, izvedenih v obdobju od 2007 do 2009, in opredelila upravičence, od katerih je bilo treba zagotoviti vračilo državne pomoči, ter pripravila seznam upravičencev, ki so prejeli pomoč de minimis.
70
Ne glede na datume, ko naj bi bili ti ukrepi sprejeti, je treba ugotoviti, da na podlagi njihovega sprejetja ni mogoče šteti, da je Republika Bolgarija informacije, ki jih je morala posredovati Komisiji, predložila v skladu s členom 6 Sklepa 2015/456.
71
Navedeni ukrepi namreč ne ustrezajo informacijam, opisanim v členu 6, od (1) do (3), Sklepa 2015/456. Poleg tega, kot je razvidno iz točk od 54 do 68 te sodbe, ker Republika Bolgarija v roku, določenem v Sklepu 2015/456, ni niti delno dejansko zagotovila vračila državne pomoči, ni mogoče šteti, da je ta država članica Komisiji pred 5. septembrom 2015 predložila vse ukrepe in informacije, navedene v členu 6(4) tega sklepa.
72
Glede na vse navedeno je treba prvi očitek sprejeti.
Tretji očitek
Trditve strank
73
Komisija opozarja, da morajo države članice dokazati, da so si v dobri veri prizadevale zagotoviti vračilo državne pomoči in sodelovati z njo na podlagi člena 4(3) PEU, da bi premagale morebitne težave. V obravnavanem primeru pa naj ne bi bilo tako. Komisija navaja, da v skladu z informacijami, ki jih ima na voljo, Sklep 2015/456 na dan vložitve njene tožbe še ni bil v celoti izvršen.
74
Na prvem mestu, Komisija trdi, da je 66 od 102 upravičencev do državne pomoči naloge za vračilo izpodbijalo pred nacionalnimi sodišči, kar naj bi povzročilo dodatne zamude pri izvrševanju Sklepa 2015/456 ter odvisno od primera nove upravne in sodne postopke.
75
Na eni strani naj bi morali pristojni nacionalni organi in nacionalna sodišča zagotoviti polni učinek Sklepa 2015/456 in doseči rešitev v skladu s ciljem, ki se uresničuje s tem sklepom, in sicer zagotoviti, da upravičenci do državne pomoči niti začasno ne razpolagajo s sredstvi, ki ustrezajo državni pomoči. Nacionalna sodišča naj zato ne bi mogla uporabiti metode za izračun zneska te pomoči, katere učinek je nevtralizacija gospodarske prednosti, ugotovljene v tem sklepu. Poleg tega naj se Republika Bolgarija ne bi sklicevala na odlog izvršitve naloga za vračilo državne pomoči, ki bi temeljil na dvomih o veljavnosti Sklepa 2015/456, ne glede na to, ali ti dvomi izvirajo od te države članice v okviru ničnostne tožbe, vložene na podlagi člena 263 PDEU, ali od nacionalnih sodišč.
76
Na drugi strani Komisija trdi, da Republika Bolgarija meni, da v skladu z bolgarskim pravom ni mogoče posegati v tekoče sodne postopke ali pravnomočne odločbe, zato mora nacionalno sodišče zagotoviti polni učinek določb prava Unije, tako da po potrebi po lastni presoji odloči, da ne bo uporabilo nobene neskladne določbe nacionalne zakonodaje. Tako naj pravnomočnost odločb nacionalnih sodišč, ki de facto nevtralizirajo vračilo pomoči, ne bi bila okoliščina, ki bi kazala na absolutno nemožnost izvršitve sklepa Komisije.
77
Na drugem mestu, Komisija poudarja, da mora država članica za izpolnitev obveznosti zagotovitve vračila zadevne državne pomoči sprejeti nove pravne akte ali ne uporabiti določb nacionalnega prava, ki ji preprečujejo izvršitev sklepa, s katerim je naloženo vračilo pomoči, ki je nezakonita in nezdružljiva z notranjim trgom, in hitro premagovanje težav, s katerimi se sooča. Tako naj bi bilo treba dopolnilne določbe zakona o stvarnem premoženju države, ki jih uporabljajo sodni izvedenci, spremeniti ali ne uporabiti, da se zagotovi polni učinek Sklepa 2015/456, kar naj bi v celoti spadalo v pristojnost Republike Bolgarije.
78
Republika Bolgarija izpodbija utemeljenost tretjega očitka.
79
Na prvem mestu, Republika Bolgarija trdi, da se je družba Agrolesproekt zaradi obstoja majhnega števila pravnih poslov med posamezniki soočila z objektivno nemožnostjo, da za pripravo ocen tržnih cen zamenjanih gozdnih zemljišč najde podobne pravne posle na trgu, ki bi lahko izpolnili nepodprte zahteve Komisije v zvezi z „realno tržno ceno“.
80
Na drugem mestu, Republika Bolgarija trdi, da so nacionalna sodišča naloge za vračilo razveljavila na podlagi poročil sodnih izvedencev, sestavljenih v skladu z nacionalnimi merili za vrednotenje iz odstavka 1a, točki 2 in 4, dopolnilnih določb zakona o stvarnem premoženju države. V zvezi s tem naj bi iz sodbe z dne 19. oktobra 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, točka 60), izhajalo, da je ta odstavek 1a, točki 2 in 4, v skladu s členom 107(1) PDEU in členom 16(3) Uredbe 2015/1589. Zato naj bi bile odločbe, ki so jih sprejela bolgarska sodišča, v skladu s pravom Unije.
81
Poleg tega naj bi Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija) v sodbah, izdanih na dan vložitve odgovora Republike Bolgarije na tožbo, odločno zavrnilo možnost uporabe zemljišč z drugačno rabo. Ker pa je v skladu z ustaljeno sodno prakso absolutna nemožnost izvršitve lahko pravne narave, kadar izvira iz odločb, ki so jih izdala nacionalna sodišča, če so te odločbe v skladu s pravom Unije, naj bi iz tega izhajalo, da je bila Republika Bolgarija v obravnavanem primeru soočena s tako nemožnostjo.
82
Na tretjem mestu, Republika Bolgarija trdi, da je Komisiji v predpisanem roku v presojo predložila težave, povezane z vračilom državne pomoči, in zahtevala navodila, tako da bi nacionalnim sodiščem naložila, naj ta navodila upoštevajo. Ker ji Komisija teh navodil ni dala in s tem ni izpolnila svoje obveznosti lojalnega sodelovanja, naj bi zastopniki ministra za kmetijstvo, prehrano in gozdove pred sodišči v okviru postopkov s pravnimi sredstvi zoper naloge za vračilo predlagali, naj se Sodišču predloži predlog za sprejetje predhodne odločbe, na podlagi česar naj bi bila izdana sodba z dne 19. oktobra 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), s katero naj bi bile bolgarskim organom dane nove možnosti za sprejetje ukrepov spremljanja za premagovanje težav, povezanih z izvrševanjem Sklepa 2015/456.
83
Na četrtem mestu, Republika Bolgarija opozarja, da Komisija niti v Sklepu 2015/456 niti v poznejši fazi ni navedla posebne metode za oceno tržnih cen zamenjanih gozdnih zemljišč. Poleg tega, kar zadeva trditve Komisije v zvezi z nezanesljivostjo pripravljenih ocen, naj ta institucija niti v tožbi niti v prilogah k njej ne bi navedla natančne ali približne številčne vrednosti „realne tržne cene“.
84
Komisija v repliki na prvem mestu poudarja, da iz sodbe z dne 19. oktobra 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), ne izhaja, da nacionalna sodišča znesek državne pomoči izračunajo tako, da bi to vodilo do izvršitve Sklepa 2015/456, niti da metoda, ki izhaja iz zakona o državnem premoženju, vodi do pravilnega izračuna realne tržne cene. Poudarja, da je Sodišče ugotovilo, da mora nacionalno sodišče upoštevati, prvič, prenizko vrednotenje cen, navedenih v notarskih listinah, in drugič, nezadostno število prodaj, ki jih je mogoče upoštevati po analogiji, da bi se omogočila zanesljiva primerjava. Iz sodbe Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče) z dne 20. aprila 2021 pa naj bi izhajalo, da ta dejavnika nista bila upoštevana pri uporabi metode, ki izhaja iz zakona o stvarnem premoženju države.
85
Poleg tega naj bi bilo očitno, da odločbe nacionalnih sodišč niso v skladu s pravom Unije, ker naj bi sodni izvedenci, ki so izračunali tržne cene gozdnih zemljišč, zamenjanih zlasti na podlagi podatkov iz notarskih listin, v 58 primerih nevtralizirali vračilo državne pomoči.
86
Na drugem mestu, Komisija zanika, da bi morala najti rešitev za domnevno pravno nemožnost zagotovitve vračila nezakonite državne pomoči v nacionalnem pravnem redu. Poudarja, da je pojem „absolutna pravna nemožnost“ zasnovan ozko, da ne bi posegal v primarnost in učinkovitost prava Unije, in da ne more izhajati iz obstoja nacionalnega pravnega okvira, ki preprečuje dejansko zagotovitev vračila. Poleg tega meni, da točke od 172 do 179 obrazložitve Sklepa 2015/456 Republiki Bolgariji dajejo več možnosti za soočanje z zapletenostjo zagotovitve vračila državne pomoči.
87
Na tretjem mestu, Komisija pojasnjuje, da je Republika Bolgarija na dan vložitve replike predložila podatke le za zneske državne pomoči, izračunane v okviru nacionalnih sodnih postopkov, ki še potekajo. Nasprotno pa naj ne bi bila seznanjena z dokončnimi podatki v zvezi z izračunom zneskov, ki jih je treba vrniti.
88
Republika Bolgarija v dupliki trdi, da je spremenila določbe člena 6 Naredba za otsenka na pozemleni imoti v gorski teritorii (uredba o vrednotenju zemljišč na gozdnih območjih, DV št. 63 z dne 16. avgusta 2011), kakor je bila spremenjena in dopolnjena (DV št. 34 z dne 3. maja 2016), da bi izvršila Sklep 2015/456. Tržne cene zamenjanih gozdnih zemljišč, določene v izvedenskih cenitvah družbe Agrolesproekt, naj bi bile dosežene zaradi te spremembe in kljub nezadostnemu številu podobnih pravnih poslov na trgu.
89
Obstajala naj bi tudi objektivna pravna nemožnost, ki naj bi izhajala iz tega, da so nacionalna sodišča uporabila odstavek 1a, točki 2 in 4, dopolnilnih določb zakona o stvarnem premoženju države, kar naj bi bilo v skladu s sodbo z dne 19. oktobra 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793). Merila iz teh določb naj bi zahtevala, da izvedenci preučijo podobne tržne pravne posle na podlagi notarskih listin v zvezi s temi pravnimi posli, ki se štejejo za dejansko prodajo blaga s podobnimi značilnostmi.
Presoja Sodišča
90
Na prvem mestu, v delu, v katerem Republika Bolgarija trdi, da Komisija v Sklepu 2015/456 ali v poznejši fazi ni navedla niti posebne metode za oceno tržnih cen zamenjanih gozdnih zemljišč niti natančne ali približne številčne vrednosti „realne tržne cene“, je treba opozoriti, da je Komisija v resnici navedla tri metode, ki jih je Republika Bolgarija lahko uporabila za izvršitev Sklepa 2015/456, navedene v točkah od 173 do 177 obrazložitve tega sklepa.
91
Z metodo iz točke 177 obrazložitve Sklepa 2015/456 je določena razveljavitev pravnega posla zamenjave gozdnih zemljišč. Drugi dve metodi, navedeni v točkah od 173 do 176 obrazložitve tega sklepa, se nanašata na določitev zneska državne pomoči, ki jo je treba vrniti, bodisi na podlagi tržnih cen, ki so veljale v času poslov menjave in so navedene v mnenju 2014/032997, ki ga je predložila Republika Bolgarija, bodisi kakor ga je določil neodvisni izvedenec po oceni tržne cene teh zemljišč.
92
V teh okoliščinah Komisiji, ki ji ni bilo treba količinsko opredeliti pomoči, ki jo je treba vrniti, v nasprotju s tem, kar trdi Republika Bolgarija, v Sklepu 2015/456 ali v poznejši fazi ni bilo treba opredeliti niti natančnejših podrobnih pravil za oceno tržnih cen zamenjanih gozdnih zemljišč niti natančne ali približne vrednosti „dejanske tržne cene“.
93
Na drugem mestu, ker se Republika Bolgarija sklicuje na objektivno nemožnost, s katero se je soočala družba Agrolesproekt, in sicer nemožnost najti podobne pravne posle na trgu za oceno tržnih cen zamenjanih zemljišč, je treba poudariti, prvič, da možnost, da se ocena teh cen uporabi s pritegnitvijo izvedenca, določena v točki 176 obrazložitve Sklepa 2015/456, ni bila edina možna metoda za oceno zneska državne pomoči, ki jo je treba vrniti, kot je bilo poudarjeno v točki 91 te sodbe, in drugič, da če je bila ocena, ki jo je opravil ta izvedenec, v skladu s tem sklepom, ta ocena ni smela temeljiti na drugi metodi, navedeni v tej točki. Čeprav je Komisija odobrila izbor družbe Agrolesproekt, izbira, da se ocena opravi s pritegnitvijo strokovnjaka, ni bila naložena s Sklepom 2015/456, ampak je bila posledica odločitve bolgarskih organov.
94
V zvezi s tem je treba ugotoviti, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 64, 89 in 90 sklepnih predlogov, da je bil izvedenec lahko javno podjetje in da glede na stanje prava Unije in prakse odločanja Komisije Republika Bolgarija ni imela razloga, da bi Komisiji predložila informacijo o tem, da je bila družba Agrolesproekt javno podjetje, ki ga je med drugim nadziralo ministrstvo za kmetijstvo, prehrano in gozdarstvo.
95
Poleg tega so težave, na katere se tako sklicuje Republika Bolgarija, da bi se našli podobni pravni posli na trgu za oceno tržnih cen zamenjanih zemljišč, praktične in so bile tej državi članici znane, saj je o tem Komisijo obvestila v upravnem postopku, kot je navedeno v Sklepu 2015/456. V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 35 te sodbe, pa na podlagi takih težav ni mogoče šteti, da je pogoj v zvezi z obstojem absolutne nemožnosti izvršitve Sklepa 2015/456 v obravnavani zadevi izpolnjen.
96
Na tretjem mestu, v delu, v katerem se Republika Bolgarija sklicuje na obstoj tožb pred nacionalnimi sodišči zoper izdane naloge za vračilo, je treba poudariti, da ta država članica ne trdi, da so bili v okviru teh postopkov sprejeti ukrepi, da upravičenci zadevne pomoči ne bi koristili niti začasno. Poleg tega Republika Bolgarija ne trdi, da je bila veljavnost Sklepa 2015/256 v okviru takih tožb izpodbijana.
97
Zato v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 35 te sodbe, na podlagi teh pravnih težav ni mogoče šteti, da je v obravnavani zadevi pogoj v zvezi z obstojem absolutne nemožnosti izvršitve Sklepa 2015/456 izpolnjen.
98
Na četrtem mestu, v delu, v katerem se Republika Bolgarija sklicuje na absolutno pravno nemožnost izvršitve Sklepa 2015/456, ki izhaja iz odločb nacionalnih sodišč, ki so glede na sodbo z dne 19. oktobra 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), v skladu s pravom Unije, je treba te trditve zavrniti.
99
V zvezi s tem je Sodišče menilo, da člen 107(1) PDEU in člen 16(3) Uredbe 2015/1589 a priori ne nasprotujeta merilom, kot so določena v odstavku 1a, točki 2 in 4, dopolnilnih določb zakona o stvarnem premoženju države, na podlagi katerih je mogoče določiti znesek državne pomoči, prejete ob pridobitvi zemljišč v okviru menjave gozdnih zemljišč, ki temeljijo na povprečnih cenah vpisanih nepremičninskih pravnih poslov v zvezi z zemljišči, ki imajo podobne značilnosti kot zemljišča, ki so predmet vrednotenja, in ki so v bližini teh zemljišč, pri čemer je vsaj ena od strank teh poslov trgovec, ti posli pa so bili sklenjeni v dvanajstih mesecih pred vrednotenjem (glej v tem smislu sodbo z dne 19. oktobra 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, točki 56 in 60).
100
Vendar je Sodišče dodalo, da mora biti uporaba takih meril združljiva s sklepom Komisije o vračilu državne pomoči in da ta morajo ta merila omogočati določitev tržne vrednosti teh zemljišč v času posla menjave. V zvezi s tem je Sodišče, kot poleg tega poudarja Republika Bolgarija, pojasnilo, da mora nacionalno sodišče, ki je vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, zlasti preveriti resničnost okoliščine, da so bile cene nepremičninskih poslov v praksi prenizko ovrednotene, da bi se znižal znesek davkov in notarskih stroškov, ter okoliščine, ki jo je bolgarska vlada navedla v pisnem stališču, da prodaje, ki bi jih bilo mogoče upoštevati po analogiji, ne zadostujejo za zanesljivo primerjavo (glej v tem smislu sodbo z dne 19. oktobra 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, točke 56, 58 in 60).
101
Težave, ki jih navaja Republika Bolgarija in ki v bistvu izhajajo iz potrebe po uporabi odstavka 1a, točki 2 in 4, dopolnilnih določb zakona o stvarnem premoženju države, čeprav naj bilo na trgu težko najti podobne pravne posle za oceno tržnih cen zamenjanih zemljišč, so pravne in praktične težave. Kot je bilo že poudarjeno v točki 93 te sodbe, te težave na eni strani izhajajo iz odločitve bolgarskih organov, da uporabijo metodo izračuna zneska pomoči, ki jo je treba vrniti, ki temelji na določitvi tržne cene zadevnih zemljišč s pritegnitvijo izvedenca. Na drugi strani, ker bi uporaba odstavka 1a, točki 2 in 4, dopolnilnih določb zakona o stvarnem premoženju države ovirala izvršitev Sklepa 2015/456, so morali bolgarski organi sprejeti vse potrebne ukrepe, da ne bi bili soočeni s takimi težavami pri izvrševanju, in tako zagotoviti polni učinek tega sklepa.
102
Kot je Sodišče opozorilo v sodbi z dne 19. oktobra 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, točka 55 in navedena sodna praksa), če metoda vrednotenja privede do rezultata, ki odstopa od tržne vrednosti, je nacionalno sodišče na podlagi obveznosti vseh državnih organov, vključno z nacionalnimi sodišči, da ne uporabijo pravila nacionalnega prava, ki je v nasprotju s pravom Unije, ne bi smelo uporabiti.
103
V zvezi s tem je treba poudariti, da mora Komisija s konkretnimi in natančnimi dokazi dokazati, da tržna cena, ki so jo določili bolgarski organi, ne omogoča zagotovitve vračila državne pomoči v okviru izvršitve Sklepa 2015/456.
104
Na petem mestu, v delu, v katerem Republika Bolgarija trdi, da rok, določen v Sklepu 2015/456 za njegovo izvedbo, ni bil razumen, in če je treba te trditve razumeti tako, da se z njimi zatrjuje nemožnost izvršitve Sklepa 2015/456 v predpisanem roku, kot je bilo navedeno v točki 63 te sodbe, je treba navedene trditve zavrniti. Kot je bilo namreč navedeno v točki 36 te sodbe, Republika Bolgarija od Komisije ni zahtevala, naj določi dodatni rok za to izvršitev.
105
Zato je treba ugotoviti, da zamuda v zvezi z izvršitvijo Sklepa 2015/456 ni upravičena, tretji očitek pa je treba sprejeti.
106
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da je treba ugotoviti – ker je treba prvi in tretji očitek sprejeti – da Republika Bolgarija s tem, da v predpisanih rokih ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za izvršitev Sklepa 2015/456, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi členov od 4 do 6 tega sklepa in na podlagi Pogodbe DEU.
Stroški
107
V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Komisija predlagala, naj se Republiki Bolgariji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo:
1.
Republika Bolgarija s tem, da v predpisanih rokih ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za izvršitev Sklepa Komisije (EU) 2015/456 z dne 5. septembra 2014 o shemi pomoči SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) in SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), ki jo je Republika Bolgarija izvedla v okviru menjav gozdnih zemljišč, ni izpolnila obveznosti iz členov od 4 do 6 tega sklepa in iz Pogodbe DEU.
2.
Republiki Bolgariji se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: bolgarščina.