62019CJ0928_RES
Věc C‑928/19 P
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
v.
Evropská komise
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 2. září 2021
„Kasační opravný prostředek – Institucionální právo – Sociální politika – Články 154 a 155 SFEU – Dialog mezi sociálními partnery na úrovni Evropské unie – Informování úředníků a zaměstnanců ústředních orgánů státní správy členských států a konzultace s nimi – Dohoda uzavřená mezi sociálními partnery – Společná žádost smluvních stran o provedení této dohody na úrovni Unie – Odmítnutí Evropské komise předložit Radě Evropské unie návrh rozhodnutí – Rozsah soudního přezkumu – Povinnost odůvodnit odmítavé rozhodnutí“
Sociální politika – Dohoda o sociální politice – Dohody sociálních partnerů – Provedení rozhodnutím Rady na návrh Komise – Pravomoc iniciativy Komise – Rozsah – Společná žádost smluvních stran – Povinnost Komise předložit Radě návrh rozhodnutí – Neexistence – Samostatnost sociálních partnerů – Neexistence vlivu
(Článek 17 SEU; článek 151 první pododstavec, článek 152 první pododstavec, článek 154 a 155 odst. 2 SFEU)
(viz body 33, 34, 40, 44–49, 60–64, 71)
Komise – Pravomoci – Provádění dohod uzavřených mezi sociálními partnery na úrovni Unie – Pravomoc iniciativy Komise – Výkon v souladu se zásadou rozdělení pravomocí a zásadou institucionální rovnováhy
(Článek 13 odst. 2 a čl. 17 odst. 2 SEU; čl. 155 odst. 2 SFEU)
(viz bod 48)
Komise – Pravomoci – Provádění dohod uzavřených mezi sociálními partnery na úrovni Unie – Pravomoc iniciativy Komise – Pravomoc Komise rozhodnout o vhodnosti předložení návrhu Radě – Rozsah této pravomoci – Neexistence vlivu legislativní povahy takového návrhu
(Článek 155 odst. 2 SFEU)
(viz body 87, 88)
Sociální politika – Dohoda o sociální politice – Dohody sociálních partnerů – Provedení rozhodnutím Rady na návrh Komise – Pravomoc iniciativy Komise – Prostor pro uvážení Komise – Soudní přezkum – Meze
(Článek 17 SEU; čl. 155 odst. 2 SFEU)
(viz body 95, 96, 98)
Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Rozhodnutí Komise odmítající předložit Radě návrh na provedení dohod uzavřených mezi sociálními partnery
(Článek 296 SFEU)
(viz body 108, 109, 111, 112)
Právo Evropské unie – Zásady – Ochrana legitimního očekávání – Podmínky – Konkrétní ujištění poskytnutá správním orgánem – Pravomoc iniciativy Komise v rámci provádění dohod uzavřených mezi sociálními partnery na úrovni Unie – Sdělení předem zveřejněná tímto orgánem v oblasti sociální politiky – Výslovný a jednoznačný závazek týkající se výkonu uvedené pravomoci – Neexistence
(Článek 155 odst. 2 SFEU)
(viz body 127–129)
Shrnutí
Kasační opravný prostředek EPSU: Komise není povinna vyhovět žádosti sociálních partnerů směřující k provedení dohody, kterou uzavřeli, na úrovni Unie
Soudní dvůr potvrzuje rozsudek Tribunálu a připomíná prostor pro uvážení, kterým disponuje Komise při rozhodování o vhodnosti předložení návrhu Radě na takové provedení podle čl. 155 odst. 2 SFEU
V dubnu 2015 zahájila Evropská komise konzultace týkající se případného rozšíření působnosti několika směrnic o informování zaměstnanců a projednávání s nimi (
1
) na úředníky a zaměstnance ústředních orgánů státní správy členských států. O několik měsíců později v rámci této konzultace uzavřeli dva sociální partneři, Odborová delegace vnitrostátní a evropské správy (TUNED) a Zaměstnavatelé evropské veřejné správy (EUPAE) dohodu, kterou se zavádí obecný rámec pro informování úředníků a zaměstnanců těchto vnitrostátních orgánů státní správy a konzultace s nimi.
Strany dohody následně požádaly Komisi, aby Radě Evropské unie předložila návrh rozhodnutí, kterým se provádí na úrovni Unie tato dohoda, na základě čl. 155 odst. 2 SFEU (
2
). Rozhodnutím ze dne 5. března 2018 Komise jejich žádost odmítla (dále jen „sporné rozhodnutí“).
V květnu 2018 EPSU, federace, která sdružuje evropské odborové organizace zastupující zaměstnance veřejných služeb a která přispěla k vytvoření TUNED, napadla toto rozhodnutí před Tribunálem a domáhala se jeho zrušení. Tribunál tuto žalobu zamítl (
3
), jelikož měl za to, že čl. 155 odst. 2 SFEU neukládá unijním orgánům povinnost vyhovět společné žádosti předložené smluvními stranami, které uzavřely dohodu, o její provedení na úrovni Unie. Poté, co Tribunál konstatoval, že sporné rozhodnutí musí být předmětem omezeného přezkumu, rozhodl, že toto rozhodnutí splňuje povinnost uvést odůvodnění stanovenou v článku 296 SFEU a že napadené důvody tohoto rozhodnutí jsou opodstatněné.
Na základě kasačního opravného prostředku podaného EPSU Soudní dvůr zasedající ve velkém senátu potvrdil rozsudek Tribunálu a připomněl prostor pro uvážení přiznaný Komisi v této oblasti a omezený rozsah soudního přezkumu, který se týká takových rozhodnutí.
Závěry Soudního dvora
Pokud jde nejprve o doslovný výklad čl. 155 odst. 2 SFEU, Soudní dvůr uvádí, že toto ustanovení neuvádí případnou povinnost Komise předložit Radě návrh rozhodnutí. Imperativní formulace použité v několika jazykových verzích tak mají pouze vyjadřovat výlučnost obou alternativních postupů, které jsou v nich uvedeny, přičemž jedním z nich je specifický postup vedoucí k přijetí unijního aktu.
Dále, pokud jde o jeho kontextuální a teleologický výklad, Soudní dvůr analyzuje toto ustanovení v rámci pravomocí svěřených Komisi Smlouvami, zejména v článku 17 SEU, jehož odstavec 1 tomuto orgánu svěřuje úkol spočívající v podpoře obecného zájmu Unie a jehož odstavec 2 mu přiznává pravomoc obecné legislativní iniciativy. Soudní dvůr z toho vyvodil, že čl. 155 odst. 2 SFEU přiznává Komisi zvláštní pravomoc, která spadá do rámce úlohy, která je jí svěřena v čl. 17 odst. 1 SEU a spočívá v posouzení, zda je vhodné předložit Radě návrh na základě dohody uzavřené mezi sociálními partnery za účelem jejího provedení na úrovni Unie. Jiný výklad by měl za následek upřednostnění pouze zájmů sociálních partnerů, kteří uzavřeli dohodu, před úlohou podporovat obecný zájem Unie, která je Komisi svěřena. Samostatnost sociálních partnerů, zakotvená v čl. 152 prvním pododstavci SFEU, kterou je třeba zohlednit v rámci sociálního dialogu podporovaného jako cíl Unie čl. 151 prvním pododstavcem SFEU, tento závěr nezpochybňuje. Tato samostatnost, kterou se vyznačuje fáze jednání o případné dohodě mezi sociálními partnery, přitom neznamená, že Komise musí Radě na základě jejich žádosti automaticky předložit návrh rozhodnutí, kterým se provádí taková dohoda na úrovni Unie, neboť to by znamenalo přiznat těmto sociálním partnerům vlastní právo iniciativy, které jim nepřísluší.
Soudní dvůr kromě toho uvádí, že otázka legislativní povahy právních aktů přijatých na základě čl. 155 odst. 2 SFEU, vznesená EPSU, se liší od otázky pravomoci, kterou má Komise při rozhodování o vhodnosti předložit Radě návrh podle tohoto ustanovení, a že rozsah této pravomoci Komise je stejný bez ohledu na to, zda má akt legislativní povahu, či nikoliv.
Kromě toho, pokud jde o problematiku rozsahu soudního přezkumu sporného rozhodnutí, Soudní dvůr připomíná, že Komise má při rozhodování o tom, zda je vhodné předložit Radě návrh podle čl. 155 odst. 2 SFEU, prostor pro uvážení. Vzhledem ke složitým posouzením, která musí Komise v tomto ohledu provést, je soudní přezkum takových rozhodnutí omezený. Takové omezení se uplatní zejména tehdy, mají-li unijní orgány, tak jako v projednávaném případě, přihlédnout k potenciálně rozdílným zájmům a přijmout rozhodnutí zahrnující politická rozhodnutí s ohledem na politická, ekonomická a sociální hlediska.
Konečně žalobkyně tvrdila údajné porušení legitimního očekávání, jelikož měla za to, že se Komise odchýlila od svých dřívějších sdělení zveřejněných v oblasti sociální politiky. V tomto ohledu je sice dle Soudního dvora pravda, že se orgán, který přijme pravidla chování a prostřednictvím jejich zveřejnění oznámí, že je napříště bude používat na případy jimi dotčené, omezuje při výkonu své posuzovací pravomoci. Při neexistenci výslovného a jednoznačného závazku ze strany Komise však nelze mít za to, že by se Komise sama omezila v projednávaném případě při výkonu své pravomoci stanovené ustanovením primárního práva tím, že se zavázala k tomu, že před předložením svého návrhu bude posuzovat výhradně některá specifická hlediska, čímž by tuto diskreční pravomoc změnila ve vázanou pravomoc, pokud jsou splněny určité podmínky.
Soudní dvůr tak potvrzuje, že se Tribunál nedopustil žádného nesprávného právního posouzení, a zamítá kasační opravný prostředek EPSU v plném rozsahu.
(
1
) – Směrnice Rady 98/59/ES ze dne 20. července 1998 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se hromadného propouštění (Úř. věst. 1998, L 225, s. 16; Zvl. vyd. 05/03, s. 327), směrnice Rady 2001/23/ES ze dne 12. března 2001 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se podniků, závodů nebo částí podniků nebo závodů (Úř. věst. 2001, L 82, s. 16; Zvl. vyd. 05/04, s. 98) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14/ES ze dne 11. března 2002, kterou se stanoví obecný rámec pro informování zaměstnanců a projednávání se zaměstnanci – Společné prohlášení Evropského parlamentu, Rady a Komise o zastupování zaměstnanců (Úř. věst. 2002, L 80, s. 29; Zvl. vyd. 05/04, s. 219).
(
2
) – Z tohoto ustanovení v podstatě vyplývá, že k provádění dohod uzavřených mezi sociálními partnery na úrovni Unie dochází buď podle postupů a zvyklostí těchto partnerů a členských států, nebo, v záležitostech týkajících se článku 153 (a sice spadajících do oblasti sociální politiky) rozhodnutím Rady na návrh Komise na základě společné žádosti smluvních stran.
(
3
) – Rozsudek ze dne 24. října 2019, EPSU a Goudriaan v. Komise (T‑310/18, EU:T:2019:757).