62005CC0440_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Mit ihrer Klage gemäß Art. 35 Abs. 6 EU beantragt die Kommission die Nichtigerklärung des Rahmenbeschlusses 2005/667/JI des Rates vom 12. Juli 2005 zur Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens zur Bekämpfung der Verschmutzung durch Schiffe (im Folgenden: Rahmenbeschluss)(2) mit der Begründung, die darin enthaltenen Maßnahmen, die eine Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten in Strafsachen vorsähen, verstießen gegen Art. 47 EU und hätten auf den EG-Vertrag statt auf Titel VI des Vertrags über die Europäische Union gestützt werden müssen.
2. Somit betrifft der vorliegende Fall die Zuständigkeitsverteilung zwischen der ersten und der dritten Säule der Europäischen Union, aber auch zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten im Bereich des Strafrechts – einem Bereich, der weithin als der einzelstaatlichen Autorität und Souveränität vorbehalten gilt –, und ist daher von wahrhaft verfassungsrechtlicher Bedeutung.
3. Der Rechtsstreit schließt sich an das Urteil des Gerichtshofs vom 13. September 2005 in der Rechtssache Kommission/Rat(3) an, mit dem der Gerichtshof den Rahmenbeschluss 2003/80/JI des Rates vom 27. Januar 2003 über den Schutz der Umwelt durch das Strafrecht(4) mit der Begründung aufhob, die in jenem Fall streitigen Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten verpflichteten, strafrechtliche Sanktionen für eine Reihe von Umweltstraftaten vorzusehen, hätten von der Gemeinschaft richtigerweise auf Art. 175 EG gestützt werden müssen.
4. Allerdings lässt diese Entscheidung heikle Fragen offen bezüglich der Voraussetzungen, unter denen die Gemeinschaft die Befugnis besitzt, die Mitgliedstaaten zu verpflichten, strafrechtliche Sanktionen vorzusehen, und zum genauen Umfang dieser Befugnis.
5. In diesen Punkten haben die Kommission und das Europäische Parlament auf der einen Seite sowie der Rat und die 20 als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten auf der anderen Seite vollkommen entgegengesetzte Standpunkte zur Bedeutung des Urteils in der Rechtssache C‑176/03 bezogen.
6. Die Kommission und das Europäische Parlament, die ihre Auffassungen hinsichtlich der aus dem Urteil zu ziehenden Schlussfolgerungen auch in einer Mitteilung(5) bzw. einer Entschließung(6) deutlich gemacht haben, legen die Entscheidung im Wesentlichen so aus, dass die Ausführungen des Gerichtshofs auch über den Bereich des Umweltschutzes hinaus Anwendung fänden und bestätigten, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber grundsätzlich die Zuständigkeit besitze, im Rahmen der ersten Säule die erforderlichen Vorschriften in Bezug auf das Strafrecht der Mitgliedstaaten zu erlassen, um die volle Wirksamkeit der Gemeinschaftsrechtsnormen zu gewährleisten. Hinzuzufügen ist, dass die Kommission entsprechend dieser Auslegung bereits Vorschläge für eine Reihe von Richtlinien der Gemeinschaft vorgelegt hat, durch die die Mitgliedstaaten verpflichtet werden sollen, in ihrem nationalen Recht strafrechtliche Sanktionen vorzusehen(7) .
7. Demgegenüber meinen alle Mitgliedstaaten, die im vorliegenden Verfahren Erklärungen abgegeben haben, die Entscheidung des Gerichtshofs in der Rechtssache C‑176/03 sei eng dahin auszulegen, dass sie sich ausschließlich auf die Umweltpolitik beziehe; jedenfalls liege es aber außerhalb der Zuständigkeit der Gemeinschaft, Art und Höhe der von den Mitgliedstaaten vorzusehenden strafrechtlichen Sanktionen festzulegen.
8. Vor dem Hintergrund dieser Kontroverse ist der Gerichtshof daher im vorliegenden Fall aufgerufen, den Bedeutungsgehalt seines Urteils in der Rechtssache C‑176/03 bezüglich der korrekten Abgrenzung der Gemeinschaftszuständigkeit im Bereich des Strafrechts zu erhellen.
II – Rechtlicher Rahmen und Vorgeschichte des Rechtsstreits
9. Der Rahmenbeschluss wurde am 12. Juli 2005 gestützt auf Titel VI des Vertrags über die Europäische Union, insbesondere Art. 31 Abs. 1 Buchst. e EU und Art. 34 Abs. 2 Buchst. b EU erlassen.
10. Unter Hinweis auf den Untergang des Öltankschiffs „Prestige“ heißt es in den Erwägungsgründen des Rahmenbeschlusses, die Bekämpfung der vorsätzlichen oder grob fahrlässigen Verschmutzung durch Schiffe zähle zu den Prioritäten der Union, und zu diesem Zweck sollten die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten angeglichen werden (zweiter und dritter Erwägungsgrund).
11. Laut dem vierten Erwägungsgrund wird diese Angleichung durch ein Doppelinstrument geschaffen, bestehend zum einen aus dem Rahmenbeschluss und zum anderen aus der Richtlinie 2005/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Meeresverschmutzung durch Schiffe und die Einführung von Sanktionen für Verstöße(8) (im Folgenden: Richtlinie), wobei der Rahmenbeschluss die Richtlinie durch detaillierte Bestimmungen in Strafsachen ergänzen soll.
12. Dementsprechend haben die Mitgliedstaaten nach dem Rahmenbeschluss strafrechtliche Sanktionen für von Schiffen ausgehende Einleitungen von Schadstoffen in das Meer vorzusehen, die gemäß dem Rahmenbeschluss in Verbindung mit der Richtlinie als Straftaten zu betrachten sind.
13. Für die anwendbaren Begriffsbestimmungen verweist Art. 1 des Rahmenbeschlusses auf Art. 2 der Richtlinie.
14. Nach Art. 2 des Rahmenbeschlusses hat jeder Mitgliedstaat die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass Verstöße im Sinne der Art. 4 und 5(9) der Richtlinie als Straftat behandelt werden.
15. Art. 3 stellt sicher, dass auch die Beihilfe oder die Anstiftung zu einer solchen Straftat unter Strafe gestellt wird.
16. Art. 4 des Rahmenbeschlusses bestimmt, dass jeder Mitgliedstaat die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen hat, um sicherzustellen, dass Straftaten nach Art. 2 und 3 mit wirksamen, angemessenen und abschreckenden strafrechtlichen Sanktionen bedroht sind, und schreibt darüber hinaus recht detailliert Art und Höhe der zu verhängenden Sanktionen vor. Hierzu sind in der Vorschrift für verschiedene strafbare Handlungen der Strafrahmen und ein Höchstmaß für Freiheitsstrafen festgelegt.
17. Nach Art. 5 haben die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass eine juristische Person für eine nach dem Rahmenbeschluss strafbare Tat unter den dort geregelten Voraussetzungen verantwortlich gemacht werden kann.
18. Art. 6 regelt die Sanktionen gegen juristische Personen und enthält Bestimmungen über Art und Höhe der Sanktionen.
19. Art. 7 des Rahmenbeschlusses betrifft die gerichtliche Zuständigkeit.
20. Die Art. 8 und 9 haben die Unterrichtung der Kommission und der anderen Mitgliedstaaten über eine Straftat bzw. die Benennung von Kontaktstellen zum Gegenstand.
21. Schließlich sind in den Art. 10 bis 12 der territoriale Anwendungsbereich, die Umsetzung sowie das Inkrafttreten des Rahmenbeschlusses geregelt.
22. Die Richtlinie, in deren Erwägungsgründen auf die Politik der Gemeinschaft im Bereich der Sicherheit des Seeverkehrs sowie des Umweltschutzes verwiesen wird, stützt sich ihrerseits auf Art. 80 Abs. 2 EG, der in Titel V über den Verkehr steht. Art. 80 Abs. 2 EG lautet:
„Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit darüber entscheiden, ob, inwieweit und nach welchen Verfahren geeignete Vorschriften für die Seeschifffahrt und Luftfahrt zu erlassen sind.“
23. Die Kommission rügte sowohl bei Erlass der Richtlinie als auch bei der Annahme des Rahmenbeschlusses die Rechtsgrundlage, auf der der Rat die Mitgliedstaaten zu strafrechtlichen Sanktionen gegen das Einleiten von Schadstoffen von Schiffen verpflichtete, und machte geltend, auch insoweit sei Art. 80 Abs. 2 EG die richtige Rechtsgrundlage.
24. Entgegen dieser Auffassung heißt es im fünften Erwägungsgrund des Rahmenbeschlusses, dass der Rahmenbeschluss, der sich auf Art. 34 EU stütze, das richtige Instrument sei, um die Mitgliedstaaten zu verpflichten, strafrechtliche Sanktionen vorzusehen.
III – Verfahren vor dem Gerichtshof
25. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 25. April 2006 sind die Portugiesische Republik, das Königreich Belgien, die Republik Finnland, die Französische Republik, die Slowakische Republik, die Republik Malta, die Republik Ungarn, das Königreich Dänemark, das Königreich Schweden, Irland, die Tschechische Republik, die Hellenische Republik, die Republik Estland, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, die Republik Lettland, die Republik Litauen, das Königreich der Niederlande, die Republik Österreich und die Republik Polen auf der einen Seite und das Parlament auf der anderen Seite als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates bzw. der Kommission zugelassen worden. Ferner wurde mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 28. September 2006 die Republik Slowenien als Streithelfer zur Unterstützung des Rates zugelassen.
26. Im Gegensatz zu mehreren Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, haben weder die Kommission noch der Rat – nur sie sind Parteien des vorliegenden Verfahrens – einen Antrag auf mündliche Verhandlung gestellt. Dementsprechend hat der Gerichtshof, da er die zahlreichen eingereichten schriftlichen Erklärungen für ausreichend hält, gemäß Art. 44a der Verfahrensordnung beschlossen, ohne mündliche Verhandlung über die Rechtssache zu entscheiden.
IV – Wesentliches Vorbringen der Beteiligten
27. Die Kommission stellt die Gültigkeit des Rahmenbeschlusses mit der Begründung in Abrede, die in den Art. 1 bis 10 vorgesehenen strafrechtlichen Maßnahmen hätten auf Art. 80 Abs. 2 EG über die gemeinsame Verkehrspolitik der Gemeinschaft gestützt werden können, so dass aufgrund seiner Unteilbarkeit der gesamte Rahmenbeschluss gegen Art. 47 EU verstoße.
28. Nach Auffassung der Kommission folgt dies aus den vom Gerichtshof in der Rechtssache C‑176/03 entwickelten Grundsätzen, die über den dort streitigen Bereich des Umweltschutzes hinausreichten und in ihrer Gesamtheit auch auf andere Gemeinschaftspolitiken wie die im vorliegenden Fall streitige gemeinsame Verkehrspolitik Anwendung fänden. Die Bedeutung des Umweltschutzes in der Gemeinschaft und seine besonderen Gegebenheiten, beispielsweise seine „Horizontalität“, hätten nämlich bei der Grundsatzentscheidung in der Rechtssache C‑176/03 keine maßgebliche Rolle gespielt. Derartige Kriterien würden sogar zu dem paradoxen Ergebnis führen, dass andere wichtige Bereiche des Gemeinschaftsrechts a priori
von der Möglichkeit einer wirksamen Durchsetzung durch auf den EG-Vertrag gestützte strafrechtliche Sanktionen ausgeschlossen wären.
29. Die Kommission trägt vor, obwohl das Strafrecht nicht als solches und nicht generell in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft falle und ein Tätigwerden auf diesem Gebiet nur auf die mit einer spezifischen Rechtsgrundlage verbundenen impliziten Befugnisse gestützt werden könne, dürfe der Gemeinschaftsgesetzgeber strafrechtliche Maßnahmen vorsehen, soweit dies zur Gewährleistung der vollen Wirksamkeit der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften notwendig sei. Diese impliziten Befugnisse der Gemeinschaft richteten sich somit nach dem Erfordernis, die Einhaltung einer gemeinschaftlichen Vorschrift oder Politik zu garantieren, seien aber nicht auf strafrechtliche Maßnahmen auf einem bestimmten Rechtsgebiet oder auf eine bestimmte Art von strafrechtlichen Maßnahmen beschränkt. Die Gemeinschaft sei daher auch zur Festlegung von Art und Höhe von Sanktionen zuständig, wenn und soweit feststehe, dass dies zur Gewährleistung der vollen Wirksamkeit einer Gemeinschaftspolitik erforderlich sei. Im Übrigen harmonisiere der Rahmenbeschluss nicht Art und Höhe der anzuwendenden strafrechtlichen Sanktionen, sondern lasse den Mitgliedstaaten insoweit einen gewissen Ermessensspielraum.
30. Die Kommission erachtet alle in den Art. 1 bis 10 des Rahmenbeschlusses vorgesehenen Maßnahmen für notwendig, um die Wirksamkeit der gemeinsamen Verkehrspolitik zu gewährleisten. Die vom Gerichtshof im Urteil C‑176/03 aufgestellte Voraussetzung der Erforderlichkeit sei daher erfüllt.
31. Schließlich trägt die Kommission vor, für Art. 47 EU sei es unerheblich, ob und wie die Gemeinschaft ihre Zuständigkeit nach Art. 80 Abs. 2 EG bereits wahrgenommen habe; es komme lediglich darauf an, ob die Zuständigkeit zum Erlass von Maßnahmen wie der in dem Rahmenbeschluss vorgesehenen tatsächlich bestehe.
32. Das Europäische Parlament lehnt sich im Wesentlichen an die Argumentation der Kommission an. Seiner Auffassung nach fallen die Art. 1 bis 6 des Rahmenbeschlusses gänzlich in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft. Der Beschluss sei daher aufgrund seiner Unteilbarkeit in vollem Umfang rechtswidrig.
33. Das Europäische Parlament hält den im vorliegenden Fall angefochtenen Rahmenbeschluss sowohl seinem Zweck als auch seinem Inhalt nach in jeder Hinsicht für mit dem in der Rechtssache C‑176/03 streitigen Rahmenbeschluss vergleichbar. Die Ausführungen des Gerichtshofs in jener Sache seien somit auf den vorliegenden Fall entsprechend übertragbar. Insbesondere führt das Parlament aus, laut den Erwägungsgründen des Rahmenbeschlusses betreffe dieser ebenso wie der seinerzeit für nichtig erklärte Rahmenbeschluss den Umweltschutz, und in beiden Fällen bezögen sich die vorgesehenen Straftatbestände in vergleichbarer Weise auf die Einleitung von Schadstoffen.
34. Das Europäische Parlament räumt zwar einen Unterschied zwischen den beiden Rahmenbeschlüssen bezüglich der genauen Festlegung von Höhe und Art der anwendbaren Sanktionen ein, sieht jedoch keinen Grund für ein anderes Ergebnis im vorliegenden Fall als in der Rechtssache C‑176/03. Nach Meinung des Parlaments hat der Gerichtshof bei der Prüfung von Art. 5 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses 2003/80 im damaligen Urteil bereits bestätigt, dass die Zuständigkeit der Gemeinschaft in Strafsachen sich auf Vorschriften über Art und Höhe strafrechtlicher Sanktionen erstrecke.
35. Schließlich trägt das Europäische Parlament vor, unter Berücksichtigung der Erwägungsgründe des Rahmenbeschlusses und der Umstände seiner Annahme stehe die Erforderlichkeit der strafrechtlichen Maßnahmen im vorliegenden Fall fest.
36. Demgegenüber bestreitet der Rat, der dabei ohne Ausnahme von den Mitgliedstaaten, die diesem Verfahren als Streithelfer beigetreten sind, unterstützt wird, dass die in dem Rahmenbeschluss vorgesehenen strafrechtlichen Maßnahmen auf Art. 80 Abs. 2 EG hätten gestützt werden müssen. Er hebt zunächst hervor, dass Art. 80 unbestritten die korrekte Rechtsgrundlage für den Erlass der Richtlinie sei, die vor allem als Maßnahme der gemeinsamen Verkehrspolitik einzustufen sei, auch wenn sie daneben Umweltschutzziele verfolge.
37. Nach Auffassung des Rates ist der vorliegende Fall in mehrfacher Hinsicht von der Fallgestaltung zu unterscheiden, die dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C‑176/03 zugrunde gelegen habe, das nicht unbedingt auf andere Bereiche des gemeinschaftlichen Tätigwerdens übertragen werden könne. Insoweit verweist der Rat darauf, dass der Gerichtshof seine Entscheidung mit Blick auf die Umweltziele der Gemeinschaft formuliert und die besondere Bedeutung des Umweltschutzes betont habe. Insbesondere zeichne sich der Umweltschutz durch „den Querschnittscharakter und die grundlegende Bedeutung [der Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen]“(10) aus.
38. Im Gegensatz hierzu fehle es der gemeinsamen Verkehrspolitik nicht nur an diesen Eigenschaften, der Umfang der gemeinschaftlichen Zuständigkeit auf diesem Gebiet hänge außerdem noch von einer Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers ab. Wie der Gerichtshof in der Rechtssache C‑476/98 ausgeführt habe, beschränke sich Art. 80 Abs. 2 EG darauf, eine Handlungsbefugnis der Gemeinschaft vorzusehen, die jedoch von einer vorherigen Entscheidung des Rates abhängig sei(11) . Somit sei es Sache des Rates zu entscheiden, ob
und in welchem Umfang
Vorschriften für den See- und Luftverkehr erlassen werden sollen. Durch Erlass der Richtlinie habe der Gemeinschaftsgesetzgeber festgelegt, in welchem Umfang er in dem betreffenden Bereich tätig werden wolle. Der Rat räumt ein, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber gestützt auf Art. 80 EG zum Teil weiter reichende Maßnahmen hätte erlassen können, betont dabei aber, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber sich eindeutig dagegen entschieden habe. Der Rat bestreitet daher die von der Kommission zugrunde gelegte Prämisse, die im Rahmenbeschluss enthaltenen Bestimmungen hätten vom Gemeinschaftsgesetzgeber erlassen werden müssen.
39. Hilfsweise trägt der Rat vor, die Bestimmungen des streitigen Rahmenbeschlusses unterschieden sich insoweit von denen des in der Rechtssache C‑176/03 für nichtig erklärten Rahmenbeschlusses, als sie detaillierter seien, vor allem was Höhe und Art der von den Mitgliedstaaten vorzusehenden Sanktionen betreffe. Dem Urteil in der Rechtssache C‑176/03 lasse sich klar entnehmen, dass der Gerichtshof dem Umstand Bedeutung beimesse, dass die zu prüfenden Vorschriften den Mitgliedstaaten die Wahl der anwendbaren strafrechtlichen Sanktionen überließen, vorausgesetzt, sie seien wirksam, angemessen und abschreckend(12) . Mithin besitze der Gemeinschaftsgesetzgeber keine Zuständigkeit zur Festsetzung von Höhe und Art der anzuwendenden strafrechtlichen Sanktionen. Der Rat kommt daher zu dem Ergebnis, die Mehrzahl der streitigen Vorschriften des Rahmenbeschlusses hätten nicht von der Gemeinschaft erlassen werden können und verstießen deshalb auch nicht gegen Art. 47 EU. Wollte man das Urteil C‑176/03 in der von der Kommission vorgeschlagenen Weise auslegen, würde Titel VI EU größtenteils seiner praktischen Wirkung beraubt: Eine derartige Auslegung gehe somit offensichtlich über das hinaus, was der Gerichtshof in dem Urteil beabsichtigt habe, das eng und im Licht der zugrunde liegenden besonderen Umstände auszulegen sei.
40. Schließlich trägt der Rat vor, aus der Annahme des Rahmenbeschlusses folge nicht, dass die darin vorgesehenen strafrechtlichen Maßnahmen „erforderlich“ im Sinne des Urteils C‑176/03 sein müssten.
41. Die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, folgen im Wesentlichen der Argumentation des Rates. Sie machen geltend, die – wie es der Gerichtshof im Urteil C‑176/03 formuliert habe – implizite Zuständigkeit der Gemeinschaft, strafrechtliche Maßnahmen vorzusehen, sei eine Ausnahme und daher eng auszulegen. Die implizite Zuständigkeit, Regelungen in Strafsachen zu treffen, sei auf Maßnahmen beschränkt, die „erforderlich“ und für die Bekämpfung schwerer Umweltbeeinträchtigungen „unerlässlich“ seien. Sie erstrecke sich nicht über den Bereich des Umweltschutzes hinaus auf andere gemeinsame Politiken wie die streitgegenständliche Verkehrspolitik und schließe jedenfalls die im Rahmenbeschluss erfolgte Harmonisierung von Art und Höhe der Sanktionen aus.
42. Die zahlreichen, leicht voneinander abweichenden Argumente, die die Mitgliedstaaten zur Begründung ihrer Auffassung vortragen, drehen sich vor allem um das Subsidiaritätsprinzip, den Grundsatz der beschränkten Einzelermächtigung und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, um die Besonderheiten und die notwendige Kohärenz des Strafrechts, um den den Mitgliedstaaten zu belassenden Spielraum sowie um das durch den Vertrag über die Europäische Union geschaffene System, das ihrer Ansicht nach ausgehebelt würde, folgte man der Auffassung der Kommission.
43. Ferner wird vorgetragen, Art. 47 EU bezwecke eine klare Zuständigkeitsabgrenzung zwischen der ersten und der dritten Säule, nicht jedoch die Festschreibung eines Vorrangs der ersten gegenüber der dritten. Einige Mitgliedstaaten wenden sich gegen die Auffassung der Kommission, dass den Mitgliedstaaten einerseits ein individuelles Handeln freistehe, solange die Gemeinschaft von ihren Befugnissen nach Art. 80 Abs. 2 EG keinen Gebrauch mache, dass ihnen aber andererseits ein auf die dritte Säule gestütztes kollektives Handeln verwehrt sei. Da im Übrigen zum Zeitpunkt der Annahme des Rahmenbeschlusses noch keine Vorschriften der Gemeinschaft über die Verschmutzung durch Schiffe erlassen gewesen seien, sei das Argument unzulässig, der Beschluss verletze eine bestehende Gemeinschaftskompetenz.
44. Die Mitgliedstaaten halten daher im Ergebnis den Rahmenbeschluss für das richtige rechtliche Instrument zur Annahme der darin enthaltenen strafrechtlichen Maßnahmen.
V – Würdigung
A – Allgemeine Regelung zur Abgrenzung der Zuständigkeiten: Art. 47 EU
45. Für eine sachgerechte Entscheidung des vorliegenden Falles ist zunächst Art. 47 EU maßgeblich, der eine Trennungslinie zwischen der ersten, also der Gemeinschaftssäule, auf der einen Seite sowie der zweiten und der dritten Säule mit den Bereichen Außen- und Sicherheitspolitik (Titel V EU) sowie polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (Titel VI EU) auf der anderen Seite zieht.
46. Die Unterscheidung ist bedeutsam, denn entlang dieser Linie verläuft die Grenze zwischen der für die Gemeinschaft charakteristischen Handlungsweise im „Kernbereich“ der europäischen Integration im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften und den durch den EU-Vertrag geschaffenen eher „zwischenstaatlichen“ Politiken und Formen der Zusammenarbeit(13) .
47. Angesichts des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten scheint es zweckmäßig, die Bedeutung von Art. 47 EU sowie die Folgen zu klären, die sich daraus für die im vorliegenden Fall aufgeworfenen Zuständigkeitsfragen ergeben.
48. Art. 47 EU bestimmt, dass der Vertrag über die Europäische Union den EG-Vertrag unberührt lässt.
49. Der Gerichtshof hat hierzu bereits entschieden, dass er darüber zu wachen habe, dass die Handlungen, von denen der Rat behauptet, sie fielen unter Titel VI des Vertrags über die Europäische Union, „nicht in die Zuständigkeiten übergreifen, die die Bestimmungen des EG-Vertrags der Gemeinschaft zuweisen“(14) .
50. Schon aus dieser Feststellung ergibt sich, dass Art. 47 EU nicht bloß bezweckt, dass der EU-Vertrag den materiell-rechtlichen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts nicht zuwiderläuft. Er soll vielmehr darüber hinaus in einem umfassenderen Sinne die der Gemeinschaft zugewiesenen Zuständigkeiten als solche wahren.
51. Bestätigt wird dies durch Art. 29 Abs. 1 EU, in dem ausdrücklich bestimmt ist, dass die Bestimmungen der Union über die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen „[u]nbeschadet der Befugnisse der Europäischen Gemeinschaft“ gelten.
52. Bei der Prüfung, ob ein Verstoß gegen Art. 47 EU vorliegt, ist daher zu fragen, ob die in Rede stehenden Bestimmungen – potenziell – auf der Grundlage des EG-Vertrags hätten erlassen werden können(15) .
53. Entgegen der von einigen Regierungen vertretenen Auffassung legt Art. 47 EU den „Vorrang“ des Gemeinschaftsrechts, genauer den Vorrang von Gemeinschaftsrechtsakten gemäß dem EG-Vertrag gegenüber einem Handeln auf der Grundlage von Titel V oder Titel VI des EU-Vertrags insoweit fest, als der Rat und gegebenenfalls die anderen Organe der Union auf der Grundlage des EG-Vertrags handeln müssen, wenn und soweit dieser eine geeignete Rechtsgrundlage für den geplanten Rechtsakt bietet.
54. Damit spiegelt Art. 47 EU den Aufbau der Union nach Maßgabe von Art. 1 EU wider, in dem es heißt: „Grundlage der Union sind die Europäischen Gemeinschaften, ergänzt
durch die mit [dem] Vertrag [über die Europäische Union] eingeführten Politiken und Formen der Zusammenarbeit“ (Hervorhebung nur hier). Ebenfalls nach Art. 1 EU stellt der Vertrag über die Europäische Union ferner „eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas“ dar.
55. Aus dieser Formulierung ergibt sich ganz eindeutig, dass der Vertrag über die Europäische Union mit der Einführung bestimmter neuer Formen der Zusammenarbeit die Handlungsmöglichkeiten der Gemeinschaft bereichern, nicht aber einengen wollte, indem „alternative“ Zuständigkeiten geschaffen werden, die die Organe der Union wahrnehmen könnten, wenn sich Gemeinschafts- und Unionspolitiken überschneiden, d. h., indem die Organe ermächtigt werden, in derartigen Situationen von weniger integrierten Formen der Zusammenarbeit nach Titel V oder VI EU Gebrauch zu machen.
56. Aus den vorstehenden Überlegungen folgt erstens, dass der Rat in der Regel zwar nicht verpflichtet ist, überhaupt normsetzend tätig zu werden, dass er aber, wenn er sich im Rahmen der Union hierzu entscheidet, verpflichtet ist, dabei ausschließlich auf der Grundlage des EG-Vertrags zu handeln, soweit dieser der Gemeinschaft die erforderlichen Befugnisse verleiht.
57. Zweitens lassen sich entgegen dem Vortrag einiger Regierungen keine für die vorliegende Problematik tragfähigen Schlussfolgerungen aus der Tatsache ziehen, dass die Gemeinschaft zum Zeitpunkt der Annahme des Rahmenbeschlusses noch keine Vorschriften über die vom Rahmenbeschluss erfassten Sachverhalte erlassen hatte (die Richtlinie wurde nämlich erst später erlassen).
58. Die vertikale Zuständigkeitsverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten ist insoweit von der in Art. 47 EU geregelten horizontalen Zuständigkeitsverteilung zwischen den einzelnen Säulen zu unterscheiden. In der vertikalen Linie steht es – wenn keine ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft besteht – den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei, tätig zu werden, es sei denn, die Gemeinschaft hat ihre eigenen Zuständigkeiten tatsächlich und in einer Weise wahrgenommen, dass sie die mitgliedstaatliche Zuständigkeit im Sinne der AETR-Rechtsprechung(16) „ausschließt“.
59. Demgegenüber ist auf horizontaler Linie ein Tätigwerden nach Titel V oder VI EU von vornherein durch die Existenz entsprechender EG-vertraglicher Befugnisse ausgeschlossen, und zwar ungeachtet dessen, ob und in welchem Umfang die Gemeinschaft diese bereits ausgeübt hat.
60. Demzufolge ist die Auffassung, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich freistehe, auf einzelstaatlicher Ebene auf dem Gebiet des Strafrechts tätig zu werden, soweit die Gemeinschaft keine Vorschriften auf diesem Gebiet erlassen habe, der Rat aber gleichzeitig aufgrund von Art. 47 EU an einem Tätigwerden im Rahmen von Titel VI EU gehindert sei, in sich nicht widersprüchlich.
61. Was im Einzelnen die von mehreren Regierungen vorgetragene Argumentation betrifft, wenn es Mitgliedstaaten erlaubt sei, „einzeln“ zu handeln, müsse es ihnen erst recht erlaubt sein, „kollektiv“, d. h. im Wege eines Rahmenbeschlusses nach Titel VI, zu handeln(17), ist darauf hinzuweisen, dass zwar jeder Mitgliedstaat im Rat vertreten ist, die Rechtsnatur von Ratshandeln aber nicht zu reinem „Kollektivhandeln“ der Mitgliedstaaten umgedeutet werden kann. Als Organ der Union übt der Rat nach Art. 5 EU seine Befugnisse nach Maßgabe und im Sinne der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie des Vertrags über die Europäische Union aus.
62. Drittens ist meiner Meinung nach bei Art. 47 EU – wie die Kommission zutreffend ausgeführt hat – nicht entscheidend, dass der Rat nach Art. 80 Abs. 2 EG darüber entscheiden kann, ob und inwieweit Vorschriften für die Seeschifffahrt und Luftfahrt zu erlassen sind. Selbst wenn es zutrifft, dass der EG-Vertrag diese Handlungsbefugnis von einer vorherigen Entscheidung des Rates abhängig macht(18), bleibt doch die Tatsache bestehen, dass der Rat nach dem EG-Vertrag im Bereich der Seeschifffahrt handlungsbefugt ist.
63. Infolgedessen ist nunmehr zu prüfen, ob die umstrittenen Strafrechtsbestimmungen im Rahmenbeschluss angesichts der Ausführungen des Gerichtshofs im Urteil C‑176/03 auf der Grundlage von Art. 80 Abs. 2 EG hätten erlassen werden können.
64. Dabei darf allerdings nicht übersehen werden, dass, selbst wenn der Gerichtshof aus dem einen oder anderen Grund zu dem Ergebnis gelangen sollte, dass keine derartige Zuständigkeit im Rahmen der Verkehrspolitik besteht, damit streng genommen noch nichts entschieden wäre.
65. Dass in dem uns vorliegenden Fall Art. 80 Abs. 2 EG als Rechtsgrundlage für die Richtlinie gewählt wurde, bedeutet nicht zwangsläufig, dass keine andere EG-Vertragsbestimmung – die naheliegendste Alternative wäre Art. 175 EG über die Umwelt – als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Maßnahmen des Rahmenbeschlusses hätte dienen können. Sollte sich herausstellen, dass die Bestimmungen des Rahmenbeschlusses auch auf eine andere im EG-Vertrag verankerte Rechtsgrundlage hätten gestützt werden können, so würde dies grundsätzlich bedeuten, dass der Rahmenbeschluss gegen Art. 47 EU verstößt.
66. Die Verfahrensbeteiligten sind jedoch entweder dieser Frage aus dem Weg gegangen oder sie haben sich darauf verständigt, dass – wenn überhaupt – nur eine der Bestimmungen des EG-Vertrags die richtige Rechtsgrundlage für die Annahme von Maßnahmen wie den hier streitigen darstellen könnte, nämlich Art. 80 Abs. 2 EG. Dementsprechend werde ich meiner Prüfung diese Auffassung zugrunde legen.
B – Die Folgen des Urteils C‑176/03: Umfang der Gemeinschaftskompetenz, strafrechtliche Maßnahmen vorzusehen
67. In vielerlei Hinsicht hebt sich das Strafrecht von anderen Rechtsgebieten ab. Indem es vom schwersten und abschreckendsten Instrument sozialer Kontrolle – Strafen – Gebrauch macht, zeigt das Strafrecht die äußersten Grenzen akzeptablen Verhaltens auf und schützt auf diese Weise die von der Gesellschaft am höchsten geschätzten Werte(19) . Als im Wesentlichen Ausdruck des gemeinsamen Willens beinhalten strafrechtliche Sanktionen eine bestimmte soziale Missbilligung und unterscheiden sich in dieser Hinsicht qualitativ von anderen Strafen, wie etwa administrativen Sanktionen.
68. Somit spiegelt das Strafrecht deutlicher als andere Rechtsgebiete zumeist die konkreten kulturellen, moralischen, finanziellen und sonstigen Positionen einer Gesellschaft wider und ist besonders empfänglich für gesellschaftliche Veränderungen.
69. Es gibt jedoch keine einheitliche Auffassung vom Wesen des Strafrechts, und die Mitgliedstaaten mögen sehr unterschiedliche Vorstellungen haben, wenn es darum geht, Zweck und Wirkung des Strafrechts näher zu bestimmen. Es ist daher schwierig, über das Strafrecht im Allgemeinen und ohne speziellen nationalen Bezug zu sprechen.
70. Wenn wir aber die Europäische Menschenrechtskonvention als gemeinsamen Ausgangspunkt nehmen, so können wir jedenfalls feststellen, dass in ihrem Rahmen dem besonderen Wesen strafrechtlicher Anklagen und Sanktionen Rechnung getragen wird, indem in Art. 6 Abs. 2 und 3 sowie Art. 7 bei Strafsachen zusätzliche und umfassendere verfahrens- und materiell-rechtliche Garantien vorgesehen sind als bei Zivilsachen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat dem Begriff der Straftat im Sinne der genannten Artikel eine eigenständige Bedeutung zugewiesen und ist bestrebt, diesen Begriff in erster Linie nicht an die Einstufung im inländischen Strafrecht anzuknüpfen, sondern vielmehr an das Wesen der Straftat selbst und an das Wesen und die Höhe der Strafe, die verhängt werden kann(20) . Insbesondere zum Zweck strafrechtlicher Sanktionen hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte festgestellt, dass „die Ziele der Prävention und der Wiedergutmachung mit einem Strafzweck vereinbar sind und als Bestandteile des Begriffs Bestrafung selbst betrachtet werden können“(21) .
71. Meiner Meinung nach lässt sich durchaus sagen, dass kennzeichnend für das Strafrecht seine abschreckende Wirkung ist(22) . Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass Abschreckung nicht die einzige erkennbare Funktion des Strafrechts ist und dass der Einsatz dieses letzten Mittels – worauf auch einige Verfahrensbeteiligte hingewiesen haben – ein Anhaltspunkt für die die jeweilige Gesellschaft definierenden sozialen Normen und daher letztlich untrennbar mit der Identität dieser Gesellschaft verbunden ist.
72. Aus herkömmlicher Sicht ist die Strafgewalt sicherlich eng mit dem Begriff der Souveränität verknüpft und wird daher eher bei den einzelnen Staaten und zwischenstaatlichen Formen der Zusammenarbeit als bei der Gemeinschaft angesiedelt. Allerdings muss betont werden, dass das Strafrecht, auch wenn es ebenso wie das Strafprozessrecht grundsätzlich nicht in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt(23), nach dem EG-Vertrag keineswegs domaine réservé der Mitgliedstaaten ist.
73. Bereits aus der vor dem Urteil C‑176/03 ergangenen Rechtsprechung ergibt sich, dass sich das Gemeinschaftsrecht in mehrfacher Hinsicht mit dem Strafrecht überschneidet. Anstatt jedoch im Einzelnen auf diese Rechtsprechung einzugehen – die Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer(24) zusammen mit dem einschlägigen abgeleiteten Gemeinschaftsrecht schon eingehend untersucht hat –, werde ich noch einmal kurz die wichtigsten Arten von Überschneidungen zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Strafrecht aufzählen.
74. Zunächst kann Gemeinschaftsrecht ganz allgemein das nationale Strafrecht mittelbar beeinflussen, weil in Angelegenheiten innerhalb des gemeinschaftsrechtlichen Geltungsbereichs die einschlägigen nationalen Strafrechtsvorschriften in Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht stehen müssen. Dieser Gesichtspunkt der Vereinbarkeit wird in der Rechtssache Amsterdam Bulb deutlich, in der der Gerichtshof entschieden hat, dass es den Mitgliedstaaten dann, wenn die Gemeinschaftsregelung keine bestimmten Sanktionen vorsehe, freistehe, die Sanktionen – auch strafrechtliche Sanktionen – zu wählen,
die ihnen sachgerecht erschienen(25) . Die Kehrseite der Medaille ist, dass strafrechtliche Sanktionen für Verstöße gegen nationale Vorschriften, mit denen Gemeinschaftsrecht umgesetzt wird, durch das Gemeinschaftsrecht verboten sein können, weil sie beispielsweise übermäßig sind und dadurch die Freizügigkeit behindern können(26) .
75. In derartigen Fällen begrenzt das Gemeinschaftsrecht somit den Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten im Bereich des Strafrechts dadurch, dass es eine „negative Integration“ verlangt(27) .
76. In der unter dem Stichwort „Griechischer Mais“ bekannten Serie von Rechtssachen hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung, die sich als Entwicklung in Richtung „positive Integration“ und Anerkennung von Handlungspflichten im Bereich des Strafrechts bezeichnen lässt, Folgendes festgestellt: Enthält eine gemeinschaftsrechtliche Regelung keine besondere Vorschrift, die für den Fall eines Verstoßes gegen die Regelung eine Sanktion vorsieht, oder verweist sie insoweit auf die nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, können die Mitgliedstaaten aufgrund der ihnen obliegenden allgemeinen Pflicht aus Art. 10 EG verpflichtet sein, alle geeigneten Maßnahmen zu treffen, um die volle Wirksamkeit und die Geltung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten; dabei müssen sie „namentlich darauf achten, dass Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht nach ähnlichen sachlichen und verfahrensrechtlichen Regeln geahndet werden wie nach Art und Schwere gleichartige Verstöße gegen nationales Recht, wobei die Sanktion jedenfalls wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein muss“(28) . Im Urteil Nunes und de Matos(29) führte der Gerichtshof aus, Gleiches gelte, wenn eine Gemeinschaftsregelung für einen Verstoß bestimmte Sanktionen vorsehe, ohne die Sanktionen, die die Mitgliedstaaten verhängen könnten, abschließend festzulegen. So verhalte es sich bei der in dem genannten Fall streitigen Regelung über den Europäischen Sozialfonds.
77. Vor diesem Hintergrund vollzog der Gerichtshof im Urteil C‑176/03 einen in der Sache bedeutsamen und letztlich nachvollziehbaren Schritt, als er davon ausging, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber zum Erlass von Maßnahmen befugt sein kann, durch die die Mitgliedstaaten ausdrücklich verpflichtet werden, für ein bestimmtes Verhalten strafrechtliche Sanktionen vorzusehen, und die somit – wie der Gerichtshof einräumt – eine Teilharmonisierung der Strafrechtsvorschriften der Mitgliedstaaten enthalten(30) .
78. Die Frage, wie groß dieser Schritt wirklich war, d. h., wie weit die damit festgestellte Gemeinschaftskompetenz, strafrechtliche Sanktionen vorzusehen, sich in die Breite und in die Tiefe erstreckt, steht natürlich gerade im Mittelpunkt des vorliegenden Rechtsstreits.
79. Die Erwägungen, die den Gerichtshof zur Anerkennung dieser Befugnis im Urteil C‑176/03 veranlasst haben, lassen sich kurz wie folgt zusammenfassen.
80. Der Gerichtshof hatte zu prüfen, ob die strafrechtlichen Maßnahmen in dem im damaligen Fall streitigen Rahmenbeschluss auf der Grundlage von Art. 175 EG über die Umwelt hätten erlassen werden können, und bejahte diese Frage(31) .
81. Insoweit erinnerte der Gerichtshof zunächst daran, dass nach Art. 2 EG und nach der Rechtsprechung der Umweltschutz eines der wesentlichen Ziele der Gemeinschaft sei. Er verwies ferner auf Art. 6 EG, nach dem „[d]ie Erfordernisse des Umweltschutzes … bei der Festlegung und Durchführung der … Gemeinschaftspolitiken und ‑maßnahmen … einbezogen werden“ müssen, sowie auf die Art. 174 EG bis 176 EG, die den Rahmen festlegten, in dem die gemeinschaftliche Umweltpolitik durchzuführen sei(32) .
82. In seinen weiteren Ausführungen stellte der Gerichtshof fest, alle in den drei Gedankenstrichen von Art. 175 Abs. 2 Unterabs. 1 EG genannten Maßnahmen implizierten ein Tätigwerden der Gemeinschaftsorgane auf Gebieten, für die außerhalb der gemeinschaftlichen Umweltpolitik entweder keine Gesetzgebungszuständigkeit der Gemeinschaft bestehe oder im Rat Einstimmigkeit erforderlich sei.
83. Ferner erinnerte der Gerichtshof an die ständige Rechtsprechung, nach der sich die Wahl der Rechtsgrundlage eines gemeinschaftlichen Rechtsakts auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen müsse, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehörten(33) .
84. Was demnach die Zielsetzung des Rahmenbeschlusses anging, so ergab sich nach Auffassung des Gerichtshofs sowohl aus seinem Titel als auch aus seinen ersten drei Erwägungsgründen, dass er das Ziel des Umweltschutzes verfolgte(34) .
85. Was den Inhalt des damals angefochtenen Rahmenbeschlusses anging, erkannte der Gerichtshof an, dass die Art. 2 bis 7 des Beschlusses eine Teilharmonisierung der Strafrechtsvorschriften der Mitgliedstaaten enthielten, „insbesondere in Bezug auf die Tatbestandsmerkmale verschiedener Umweltstraftaten“, und bekräftigte, dass grundsätzlich weder das Strafrecht noch das Strafprozessrecht in die Zuständigkeit der Gemeinschaft falle(35) .
86. In der daran anschließenden Schlüsselpassage des Urteils stellt der Gerichtshof dann recht knapp fest, dies könne „den Gemeinschaftsgesetzgeber jedoch nicht daran hindern, Maßnahmen in Bezug auf das Strafrecht der Mitgliedstaaten zu ergreifen, die seiner Meinung nach erforderlich sind, um die volle Wirksamkeit der von ihm zum Schutz der Umwelt erlassenen Rechtsnormen zu gewährleisten, wenn die Anwendung wirksamer, verhältnismäßiger und abschreckender Sanktionen durch die zuständigen nationalen Behörden eine zur Bekämpfung schwerer Beeinträchtigungen der Umwelt unerlässliche Maßnahme darstellt“(36) .
87. Somit bleibt festzuhalten, dass der Gerichtshof eine Befugnis der Gemeinschaft anerkannt hat, die Mitgliedstaaten zum Erlass strafrechtlicher Sanktionen zu verpflichten, wie sie in dem Rahmenbeschluss vorgesehen waren, und dass er diese Befugnis für eine implizite Ausformung der der Gemeinschaft durch Art. 175 EG zugewiesenen Befugnisse hielt.
88. Allerdings beschrieb der Gerichtshof diese Befugnis sehr genau mit direktem Bezug auf den damaligen Sachverhalt und nicht in Form eines Grundsatzes, woraus sich die Schwierigkeit erklärt, die zugrunde liegende Ratio von ihrer konkreten Anwendung zu unterscheiden.
89. Zunächst ist festzustellen, dass fundamentaler Beweggrund und Anlass der Entscheidung in der Rechtssache C‑176/03 – und insoweit ähnelt sie der zeitlich davor liegenden Rechtsprechung in der Rechtssache „Griechischer Mais“(37) – das Anliegen ist, die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen. Das ergibt sich nicht nur aus der oben angeführten Schlüsselpassage, sondern – abgesehen von den Schlussanträgen von Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer(38) – auch aus Randnr. 52 des Urteils, in der der Gerichtshof feststellt, den Art. 135 EG und 280 Abs. 4 EG lasse sich nicht entnehmen, dass jede strafrechtliche Harmonisierung unzulässig wäre, „selbst wenn sie zur Sicherstellung der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts erforderlich ist“(39) .
90. Aus einem anderen Blickwinkel ist darüber hinaus erkennbar, dass der Gerichtshof bei der Feststellung, Art. 175 EG verleihe der Gemeinschaft die Befugnis, die Mitgliedstaaten zur Kriminalisierung eines bestimmten, die Umwelt besonders beeinträchtigenden Verhaltens zu verpflichten, seine Gedankenführung im Wesentlichen auf dem Konzept der impliziten Befugnisse aufbaute, wonach der Gemeinschaft die Befugnisse bzw. Mittel zur Verfügung stehen, die zur Erreichung eines bestimmten Ziels oder zur Erfüllung einer ihr zugewiesenen Aufgabe notwendig sind(40) . Einfach gesagt, das gemeinschaftliche Ziel des Umweltschutzes und sein effet utile
wären nach der Ratio des Urteils in Frage gestellt, wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht die Befugnis zur Festlegung der strafrechtlichen Maßnahmen hätte, die erforderlich sind, um die volle Wirksamkeit der von ihm zum Schutz der Umwelt erlassenen Rechtsnormen zu gewährleisten.
91. Nunmehr stellt sich die Frage, inwieweit außer Betracht bleiben kann, dass es in der Rechtssache C‑176/03 um Umweltschutz und um die „Bekämpfung schwerer Beeinträchtigungen der Umwelt“ ging. Ist die Befugnis, Durchsetzung mit den Mitteln des Strafrechts zu verlangen, in der Breite auf das Umweltrecht beschränkt, wie dies der Rat und die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten geltend machen, oder gilt sie, wie von der Kommission und dem Parlament behauptet, grundsätzlich auch für andere Bereiche der gemeinsamen Politik wie die hier in Rede stehende Verkehrspolitik?
92. Obwohl die in dem Urteil anzutreffenden zahlreichen Verweise auf den Umweltschutz und dessen Stellung im Vertrag so verstanden werden könnten, dass – wie der Rat und die Mitgliedstaaten im Wesentlichen argumentieren – der Gerichtshof seine Ausführungen speziell auf das Gebiet der Umwelt beschränken wollte, teile ich die Auffassung der Kommission, dass es in der Tat keinen stichhaltigen Grund für die Annahme gebe, die Befugnis, strafrechtliche Maßnahmen vorzusehen, als in dieser Weise beschränkt anzusehen.
93. Es trifft zu, dass der Umweltschutz – wie die vor Kurzem vorgelegten Sonderberichte des Intergovernmental Panel on Climate Change deutlicher gemacht haben als je zuvor – nicht nur aus europapolitischer Sicht, sondern auch mit Blick auf die Zukunft der Menschheit insgesamt von entscheidender Bedeutung ist(41) und dass er, woran der Gerichtshof im Urteil C‑176/03 erinnert hat, eines der wesentlichen Ziele der Gemeinschaft darstellt(42) .
94. Es liegt jedoch auf der Hand, dass der Umweltschutz nicht das einzige wesentliche Ziel bzw. der einzige wesentliche Politikbereich der Gemeinschaft ist, und er lässt sich insoweit nur schwer von den anderen in den Art. 2 EG und 3 EG genannten Zielen und Maßnahmen abheben, zu denen die Errichtung eines durch die Grundfreiheiten gekennzeichneten Binnenmarkts, die gemeinsame Agrarpolitik und die
gemeinsamen Wettbewerbsregeln gehören.
95. Entsprechend den vorstehenden Ausführungen über die Funktion oder vielmehr die Wirkung des Strafrechts als Barometer für die Bedeutung, die eine Gesellschaft einem Rechtsgut oder rechtlichen Wert beimisst(43), würde eine Aussonderung des Umweltschutzes in dieser Weise dem Wesen – man könnte sogar sagen – der Identität
der Gemeinschaft meiner Meinung nach in keiner Weise gerecht.
96. Außerdem ist die Umwelt nicht der einzige „horizontale“ Bereich (Art. 6 EG) nach Maßgabe des EG-Vertrags – man denke nur an die Gleichstellung der Geschlechter (Art. 3 Abs. 2 EG), das Diskriminierungsverbot (Art. 12 Abs. 1 EG) oder die Gesundheit der Bevölkerung (Art. 152 Abs. 1 EG); jedenfalls leuchtet mir nicht ein, dass es für die Befugnis, strafrechtliche Durchführungsmaßnahmen vorschreiben zu können, entscheidend gerade auf dieses Merkmal ankommen soll, wie der Rat und mehrere Mitgliedstaaten argumentieren.
97. Ferner ist die Auffassung, dass diese Befugnis auf den Umweltbereich beschränkt sein soll, kaum vertretbar, wenn man bedenkt, dass sie aus dem Grundsatz der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts abgeleitet ist.
98. Unter diesem Gesichtspunkt impliziert die Annahme, die Befugnis, strafrechtliche Sanktionen verlangen zu können, sei auf das Gebiet der Umwelt beschränkt, entweder, dass der Umweltschutz aufgrund seiner Besonderheit der einzige Bereich ist, der zu seiner Wirksamkeit der Durchsetzung mit strafrechtlichen Mitteln bedarf, oder aber – wenn man davon ausgeht, dass auch andere Politiken in dieser Weise durchgesetzt werden müssen, um wirksam zu sein – dass der Gemeinschaftsgesetzgeber einen potenziellen Mangel an Wirksamkeit in anderen Bereichen als hinnehmbar betrachten muss, weil sie etwa von „geringerer Bedeutung“ sind oder „weniger wesentliche“ Ziele verfolgen. Meiner Meinung nach sind beide Auffassungen unannehmbar und unhaltbar.
99. In Anbetracht dessen halte ich es daher kaum für möglich – jedenfalls nicht ohne ein gewisses Maß an Willkür –, die Befugnis der Gemeinschaft, die Mitgliedstaaten zum Einsatz des Instruments strafrechtlicher Durchführungsmaßnahmen zu verpflichten, ausschließlich dem besonderen Gebiet der Umwelt vorzubehalten. Da sich der Daseinszweck dieser Befugnis aus dem Grundsatz der Wirksamkeit des zugrunde liegenden Gemeinschaftsrechts ergibt, muss sie grundsätzlich auch für alle anderen Bereiche der Gemeinschaftspolitik (wie etwa Verkehr) gelten, selbstverständlich innerhalb der Grenzen, die durch die Vertragsbestimmungen gesetzt werden, die jeweils die materielle Rechtsgrundlage bilden.
100. Freilich bleiben noch die konkreten Umrisse der Befugnis zum Erlass von Maßnahmen in Bezug auf das Strafrecht der Mitgliedstaaten zu bestimmen. Auch in dieser Hinsicht sind die Ausführungen im Urteil C‑176/03 recht mehrdeutig. Die Rede ist sowohl von „zur Bekämpfung schwerer Beeinträchtigungen … unerlässliche[n] Maßnahme[n]“ als auch von Maßnahmen in Bezug auf das Strafrecht, die „seiner [des Gemeinschaftsgesetzgebers] Meinung nach erforderlich sind, um die volle Wirksamkeit der von ihm … erlassenen Rechtsnormen zu gewährleisten“(44) .
101. Der Bedeutungsgehalt dieser Kriterien wird im weiteren Verlauf der Urteilsbegründung insofern etwas klarer, als es der Gerichtshof bei der Prüfung, ob in dem ihm vorliegenden Fall die Voraussetzungen für den Erlass der streitigen Maßnahmen auf der Grundlage von Art. 175 EG erfüllt waren, als entscheidend ansah, dass der Rahmenbeschluss auf Verstöße gegen zahlreiche Gemeinschaftsrechtsakte Bezug nahm und „dass die strafrechtlichen Sanktionen nach Ansicht des Rates für die Bekämpfung schwerer Beeinträchtigungen der Umwelt unerlässlich waren“(45) .
102. Aus dem Urteil C‑176/03 ergibt sich daher, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber zum Erlass von Rechtsakten befugt ist, die die Verhängung strafrechtlicher Sanktionen vorsehen, wenn er solche Sanktionen für erforderlich hält, um die volle Wirksamkeit der von ihm erlassenen Rechtsnormen zu gewährleisten, vorausgesetzt, die strafrechtlichen Maßnahmen sind zur Bekämpfung schwerer Beeinträchtigungen des betreffenden Bereichs unerlässlich.
103. Was die Frage anlangt, ob innerhalb dieser Parameter die Gemeinschaft Art und Höhe der anzuwendenden Sanktionen vorschreiben darf (Tiefe der Befugnis), so bin ich mit Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer(46) einer Meinung, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber die Mitgliedstaaten zwingen kann, von der strafrechtlichen Ahndung Gebrauch zu machen, und vorschreiben kann, dass die Sanktionen wirksam, angemessen und abschreckend sind, dass er darüber hinaus jedoch nicht befugt ist, die aufzuerlegenden Sanktionen näher festzulegen.
104. Zu beachten ist, dass es hier nicht um eine mögliche Befugnis der Gemeinschaft geht, selbst strafrechtliche Sanktionen zu verhängen, sondern vielmehr um die Befugnis, die Mitgliedstaaten dazu zu verpflichten, innerhalb ihres eigenen Strafrechtssystems bestimmte Handlungen als Straftat einzustufen, um auf diese Weise die Gemeinschaftsrechtsordnung aufrechtzuerhalten. Daraus ergeben sich selbstverständlich nicht nur Bedenken hinsichtlich der inneren Kohärenz des strafrechtlichen Regelwerks der Union, auf die die Kommission zu Recht in ihrer Mitteilung über das Urteil C‑176/03(47) hingewiesen hat, sondern auch hinsichtlich der Kohärenz der einzelnen nationalen Strafrechtssysteme.
105. Wie sich aus den Erklärungen der Streithelfer ergibt, haben die Mitgliedstaaten in dieser Beziehung bereits auf grundsätzlicher Ebene recht unterschiedliche Vorstellungen über Aufgabe und Zweck des Strafrechts als Mittel der Durchsetzung. Auf der konkreten Ebene äußern sich diese divergierenden Grundvorstellungen darin, dass sich die nationalen Strafrechtssysteme hinsichtlich des allgemeinen Niveaus, auf dem die Sanktionen angesiedelt sind, der Relation der verschiedenen Strafformen zueinander sowie natürlich hinsichtlich Art und Höhe der für bestimmte Straftaten vorgesehenen Sanktionen unterscheiden. Jedes Strafgesetz ist Ausdruck einer bestimmten Rangfolge von Rechtsgütern, die geschützt werden sollen (das Eigentum, die Person, die Umwelt usw.), und variiert die Sanktionen dementsprechend.
106. Legt also der Gemeinschaftsgesetzgeber – aufgrund einer Befugnis, die sich aus den im Vertrag bestimmten besonderen Zuständigkeiten ableitet und die auf Sektorebene (nur) eine Teilharmonisierung des nationalen Strafrechts erlaubt – Art und Höhe der vorzusehenden Sanktionen fest, so könnte dies zu einer Fragmentierung der nationalen Strafrechtssysteme führen und deren Kohärenz gefährden.
107. Ferner dürfen die Schwere einer strafrechtlichen Sanktion, ihre Wirksamkeit und ihre abschreckende Wirkung nicht losgelöst von den anderen im nationalen Recht vorgesehenen strafrechtlichen Sanktionen und ihrem Einsatz als Durchsetzungsinstrument in einem Mitgliedstaat betrachtet werden. Wie die Regierung des Vereinigten Königreichs hierzu darlegt, kann die Höhe einer Geldstrafe in den einzelnen Mitgliedstaaten einen vollkommen unterschiedlichen Eindruck von der Schwere der Straftat vermitteln.
108. Aus diesen Gründen, aber auch nach dem Subsidiaritätsprinzip sind meiner Meinung nach die Mitgliedstaaten in der Regel besser als die Gemeinschaft in der Lage, den Begriff „wirksame, angemessene und abschreckende strafrechtliche Sanktionen“ in ihre eigene Rechtsordnung und ihren eigenen gesellschaftlichen Kontext zu „übersetzen“.
109. Das Urteil C‑176/03 steht dem nicht entgegen. Vielmehr entsprechen die Ausführungen des Gerichtshofs, dass die Bestimmungen des für nichtig erklärten Rahmenbeschlusses „den Mitgliedstaaten … die Wahl der anwendbaren strafrechtlichen Sanktionen überlassen, die nach Artikel 5 Absatz 1 des Beschlusses freilich wirksam, angemessen und abschreckend sein müssen“(48), insofern dem Standpunkt von Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer, als dieser die Auffassung vertritt, dass die Gemeinschaft nicht weiter gehen dürfe, als die Mitgliedstaaten zu verpflichten, bestimmte Straftatbestände vorzusehen und Verstöße mit „wirksamen, angemessenen und abschreckenden strafrechtlichen Sanktionen“ zu bedrohen(49) . Eine derartige Abgrenzung der Befugnisse der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten steht außerdem in Einklang mit der vor dem Urteil C‑176/03 ergangenen Rechtsprechung(50) .
110. Richtig ist, dass der Gerichtshof im Gegensatz zum Generalanwalt(51) nicht speziell auf die Bestimmung des Art. 5 Abs. 1 des für nichtig erklärten Rahmenbeschlusses eingegangen ist, wonach die schwerwiegenden Fälle mit Freiheitsstrafen zu belegen waren, die zu einer Auslieferung führen konnten, und dass er den Erlass einer derartigen Bestimmung (bezüglich der Sanktionsart) im Rahmen der ersten Säule nicht ausdrücklich für unzulässig erklärt hat. Daraus darf jedoch nicht der Fehlschluss gezogen werden, dass eine Bestimmung über die Sanktionsart tatsächlich auf dieser Grundlage erlassen werden dürfte. Die Feststellung des Gerichtshofs, dass der – seiner Meinung nach unteilbare – Rahmenbeschluss richtigerweise auf Art. 175 EG zu stützen war, soweit darin die Strafbarkeit eines die Umwelt besonders schwer beeinträchtigenden Verhaltens vorgesehen war, bedeutete schon, dass der Rahmenbeschluss für nichtig zu erklären war, so dass sich eine nähere Prüfung erübrigte und daher auch nicht erfolgt ist(52) .
111. Die vorstehend dargestellte Abgrenzung der Befugnisse, wonach die Gemeinschaft die Verhängung wirksamer, angemessener und abschreckender strafrechtlicher Sanktionen verlangen kann, die Festlegung ihrer Art und Höhe jedoch den Mitgliedstaaten überlassen muss, hat außerdem den Vorteil der Klarheit und Eindeutigkeit. Ich bezweifle, dass eine weitere Differenzierung danach, bis in welche Einzelheiten genau die Gemeinschaft Sanktionen festlegen darf, überhaupt praktisch möglich wäre(53) .
112. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass gemäß dem Urteil C‑176/03, wie ich es verstehe, der Gemeinschaftsgesetzgeber immer dann, wenn strafrechtliche Maßnahmen zur Sicherstellung der vollen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts erforderlich und zur Bekämpfung schwerer Beeinträchtigungen in einem bestimmten Bereich unerlässlich sind, die Mitgliedstaaten verpflichten kann, ein bestimmtes Verhalten zu ahnden und insoweit wirksame, angemessene und abschreckende strafrechtliche Sanktionen vorzusehen.
113. Diese Zuständigkeit ermöglicht der Gemeinschaft, innerhalb der ihr zugewiesenen Befugnisse und Politikbereiche von dem gesamten rechtlichen Durchsetzungsinstrumentarium Gebrauch zu machen, um ihre eigene Rechtsordnung aufrechtzuerhalten. Sie stellt daher einen wichtigen Faktor in der Entwicklung des Gemeinschaftsrechts sozusagen in Richtung einer lex perfecta
dar. Gleichzeitig wird durch eine solche Zuständigkeit weder der allgemeine Grundsatz in Frage gestellt, dass das Strafrecht und die Strafrechtsnormen in die Kompetenz der Mitgliedstaaten fallen, noch wird damit – da den Mitgliedstaaten die Wahl der anzuwendenden strafrechtlichen Sanktionen überlassen bleibt – so weit in die nationalen Strafrechtssysteme eingegriffen, dass deren Kohärenz in unannehmbarer Weise beeinträchtigt wäre(54) .
114. Dabei darf allerdings nicht verschwiegen werden, dass die vom Gerichtshof im Urteil C‑176/03 festgestellte Zuständigkeit der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Strafrechts bei näherer Betrachtung einige konzeptionelle Mängel aufweist, die – wie der vorliegende Fall zeigt – die Beurteilung erschweren, ob im Einzelfall die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Zuständigkeit erfüllt sind.
115. Zunächst ist „Wirksamkeit“ in mehrfacher Hinsicht ein ungenaues Kriterium zur Festlegung der Zuständigkeit für Rechtsakte im Bereich des Strafrechts.
116. Erstens und allgemein ausgedrückt: Wirksamkeit ist keine Frage von alles oder nichts, sondern eine solche der graduellen Abstufung. Die Schwierigkeit besteht darin, den erforderlichen Maßstab zu finden: Wann sind Regelungen auf einem bestimmten Gebiet nicht hinreichend wirksam oder nicht „voll wirksam“, so dass das Instrument des Strafrechts eingesetzt werden muss?
117. Zweitens: Inwieweit tragen strafrechtliche Sanktionen zur Wirksamkeit einer Rechtsvorschrift bei? In der Kriminologie hält die Diskussion darüber an, auf welche Weise und in welchen Bereichen strafrechtliche Sanktionen das beste Mittel zur wirksamen Durchsetzung des Rechts sind. Die Annahme, dass bei mangelnder Wirksamkeit das Strafrecht stets die geeignete Abhilfe schaffe, ist wohl zu simpel.
118. Drittens: Aufgrund seiner abschreckenden Wirkung besteht zwar sicherlich eine Wechselbeziehung zwischen Strafrecht und Wirksamkeit, jedoch ist mit dem Begriff der Wirksamkeit das eigentliche Wesen des Strafrechts keineswegs vollständig erfasst. Wie ich oben bereits ausgeführt habe, gehen die politischen Erwägungen, die hinter dem Einsatz strafrechtlicher Sanktionen in einer Gesellschaft stehen, weit über die bloße Frage einer wirksamen Durchsetzung hinaus.
119. Somit ergibt sich, dass es zur Beantwortung der Fragen, ob strafrechtliche Maßnahmen im Einzelfall zur Bekämpfung schwerer Beeinträchtigungen „unerlässlich“ sind bzw. ob sie „erforderlich“ sind, um „die volle Wirksamkeit“ von Rechtsnormen zu gewährleisten, nicht nur einer „objektiven“ Prüfung der betreffenden materiellen Rechtsgrundlage bzw. des Politikbereichs, sondern auch einer gewissen Wertung bedarf. So gesehen war es kein Zufall, dass der Gerichtshof von strafrechtlichen Maßnahmen sprach, die „seiner [des Gemeinschaftsgebers] Meinung nach
erforderlich sind“, und feststellte, dass „die strafrechtlichen Sanktionen nach Ansicht
des Rates … unerlässlich waren“(55) .
120. Sodann ist es keineswegs ideal, dass die skizzierte strafrechtliche Zuständigkeit der Gemeinschaft nach dem Gedanken accessorium sequitur principale an die der Gemeinschaft zugewiesenen besonderen Zuständigkeiten geknüpft wird – und zwar so, dass sie praktisch nur als ein einzelner Aspekt der betreffenden Gemeinschaftspolitik erscheint –, während doch gleichzeitig die sich daraus ergebenden Folgen in den Strafrechtsnormen der Mitgliedstaaten berücksichtigt werden müssen, die normalerweise als eigenständiges Regelwerk angesehen werden.
121. Besonders problematisch erscheint mir, dass die Voraussetzungen für die Umsetzung der im Rahmen der Gemeinschaftssäule erlassenen strafrechtlichen Normen, insbesondere das Gesetzgebungsverfahren, von dem Bereich abhängen, in den der betreffende Gemeinschaftsrechtsakt fällt, und daher entsprechend variieren.
122. Aus dem gleichen Grund ist dies auch keine besonders zufriedenstellende Grundlage für eine allgemeine Entwicklung in Richtung Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts mit strafrechtlichen Mitteln. Wenn eine derartige Politik innerhalb der Gemeinschaft verfolgt werden soll, wäre sicherlich eine spezifische Rechtsgrundlage wünschenswert, die ein einheitliches Rechtsetzungsverfahren schafft.
C – Gültigkeit des angefochtenen Rahmenbeschlusses
123. Nachdem vorstehend die allgemeine Problematik des vorliegenden Falls behandelt wurde, bleibt nunmehr konkret zu prüfen, ob oder in welchem Umfang der angefochtene Rahmenbeschluss – unter Berücksichtigung insbesondere seines Ziels und seines Inhalts(56) – richtigerweise auf den EG-Vertrag hätte gestützt werden können.
124. Was das Ziel des Rahmenbeschlusses betrifft, ergibt sich aus dem Titel und den Erwägungsgründen, dass er eine Angleichung der Bestimmungen der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung der Verschmutzung durch Schiffe bezweckt und insoweit die Richtlinie ergänzen soll.
125. Zur Förderung speziell der Politik der Gemeinschaft im Bereich der Sicherheit des Seeverkehrs dient der Rahmenbeschluss, ebenso wie die Richtlinie 2005/35(57), somit dem Umweltschutz, insbesondere der Bekämpfung der Umweltkriminalität (erster Erwägungsgrund des Rahmenbeschlusses).
126. Wie ich bereits dargelegt habe(58), begründet die Kommission ihre Klage im vorliegenden Fall damit, dass die in dem Rahmenbeschluss enthaltenen Bestimmungen ebenso wie die Richtlinie auf Art. 80 Abs. 2 EG hätten gestützt werden müssen, da es um die Seeschifffahrt gehe. Abgesehen vom strafrechtlichen Aspekt haben die anderen Parteien und Streithelfer diese Auffassung weder grundsätzlich beanstandet, noch geltend gemacht, dass Art. 175 EG über die Umwelt als Rechtsgrundlage für die Richtlinie oder für die im Rahmenbeschluss vorgesehenen Maßnahmen in Frage käme, wenn diese im Rahmen der Gemeinschaftssäule erlassen würden.
127. Ich bin ebenfalls der Meinung, dass die Kommission nicht irrt, wenn sie davon ausgeht, dass trotz des Umweltaspekts die Ziele des Rahmenbeschlusses auf der Grundlage von Art. 80 Abs. 2 EG über die Seeschifffahrt verfolgt werden können. Die Meeresverschmutzung als solche ist sicherlich ein Thema der Umweltpolitik, jedoch ist die Verringerung oder Verhinderung von Meeresverschmutzung gleichzeitig auch ein wichtiger Bereich der seeverkehrspolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft(59) .
128. Hierzu ist Folgendes festzustellen: Dass ein Rechtsakt der Gemeinschaft Umweltschutzziele verfolgt, bedeutet nicht zwangsläufig, dass er auf Art. 175 EG gestützt werden muss. Wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, sollen die Art. 174 EG und 175 EG der Gemeinschaft zwar die Zuständigkeit für spezifische Maßnahmen im Umweltbereich zuweisen, hiervon unberührt bleiben jedoch die Zuständigkeiten, die die Gemeinschaft aufgrund von sonstigen Vorschriften des Vertrags besitzt, auch wenn die betreffenden Maßnahmen zugleich eines der Ziele des Umweltschutzes verfolgen; da im Übrigen die Erfordernisse des Umweltschutzes notwendiger Bestandteil der anderen Politiken der Gemeinschaft sind, kann eine gemeinschaftliche Maßnahme nicht allein deshalb als eine Handlung der Gemeinschaft im Umweltbereich gewertet werden, weil sie diesen Erfordernissen Rechnung trägt(60) .
129. Meiner Meinung nach sind Umweltschutzmaßnahmen, die wie im vorliegenden Fall speziell die Verschmutzung durch Schiffe betreffen, Bestandteil der Seeverkehrspolitik, für die Art. 80 Abs. 2 EG eine besondere Rechtsgrundlage bietet. Ich stimme daher der Kommission zu, dass zum Erlass derartiger Maßnahmen Art. 80 Abs. 2 EG, der den Erlass von Bestimmungen in der Seeschifffahrt ermöglicht, und nicht Art. 175 EG über die Umwelt die richtige Rechtsgrundlage wäre.
130. Bezüglich des Inhalts des Rahmenbeschlusses macht die Kommission, die dabei vom Parlament unterstützt wird, jedoch recht pauschal geltend, der Rahmenbeschluss hätte zur Gänze auf Art. 80 Abs. 2 EG gestützt werden können.
131. Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass diese Auffassung für die Art. 4 und 6 des Rahmenbeschlusses insofern unzutreffend ist, als dort sehr detailliert – wenngleich teilweise in Form eines Strafmaßrahmens – Art und Höhe der anzuwendenden Sanktionen vorgeschrieben werden. Der Erlass derartiger Bestimmungen fällt, wie ich oben ausgeführt habe, unter Titel VI des Vertrags über die Europäische Union. Ferner gehen die Art. 7, 8 und 9 des Rahmenbeschlusses, soweit darin die Begründung und Koordinierung der Zuständigkeit, ein Mechanismus für den Informationsaustausch über Straftaten sowie die Einrichtung von Kontaktstellen geregelt sind, meiner Meinung nach über die vorstehend umrissene Zuständigkeit der Gemeinschaft hinaus, die Mitgliedstaaten zur Kriminalisierung eines bestimmten Verhaltens zu verpflichten. Diese Bestimmungen wurden daher zu Recht im Wege eines Rahmenbeschlusses im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen angenommen. Die Art. 10 (Territorialer Anwendungsbereich), Art. 11 (Umsetzung) und Art. 12 (Inkrafttreten) schließlich sind rein rechtstechnischer Natur.
132. Der Rahmenbeschluss enthält jedoch auch eine Reihe von Bestimmungen über vorzusehende einzelne Tatbestandsmerkmale sowie die Vorschrift, dass die Straftaten mit wirksamen, angemessenen und abschreckenden strafrechtlichen Sanktionen bedroht sein müssen. Hierzu zähle ich Art. 2, Art. 3 und Art. 4 Abs. 1 über Sanktionen, insofern die Mitgliedstaaten danach sicherzustellen haben, dass Straftaten nach den beiden vorangegangenen Artikeln mit wirksamen, angemessenen und abschreckenden strafrechtlichen Sanktionen bedroht sind, Art. 5, wonach juristische Personen für solche Straftaten verantwortlich gemacht werden können, sowie Art. 6 Abs. 1, insofern darin bestimmt ist, dass gegen juristische Personen wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen verhängt werden können.
133. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass – wie es im ersten Erwägungsgrund der Richtlinie heißt – die Politik der Gemeinschaft im zur Seeschifffahrt zu zählenden Bereich der Sicherheit des Seeverkehrs auf ein hohes Sicherheits- und Umweltschutzniveau abzielt. Nach den Erwägungsgründen des Rahmenbeschlusses hielt es der Rat nach dem Unfall des Öltankschiffs „Prestige“ für erforderlich, die Mitgliedstaaten zu verpflichten, strafrechtliche Sanktionen zur Bekämpfung der Umweltkriminalität vorzusehen, um die Sicherheit im Seeverkehr zu erhöhen. Veranlasst durch die schwere Umweltschädigung nach dem Untergang der „Prestige“, sollte der Rahmenbeschluss, wie sein Titel besagt, den strafrechtlichen Rahmen zur Bekämpfung der Verschmutzung durch Schiffe verstärken.
134. Außerdem wurden laut dem zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie die auf das Marpol-Übereinkommen 73/78 gestützten Regeln in den Mitgliedstaaten tagtäglich von zahlreichen in den Gemeinschaftsgewässern verkehrenden Schiffen übertreten, ohne dass dagegen Maßnahmen getroffen wurden.
135. Schließlich erklärte der Gemeinschaftsgesetzgeber in der Richtlinie ausdrücklich (vierter und fünfter Erwägungsgrund), dass abschreckende Maßnahm en mit der Politik der Gemeinschaft im Bereich der Sicherheit des Seeverkehrs untrennbar verbunden seien und dass es im Hinblick auf einen effizienten Schutz der Umwelt wirksamer, abschreckender und verhältnismäßiger Sanktionen bedürfe.
136. Vor diesem Hintergrund kann meiner Meinung nach davon ausgegangen werden, dass aus der Sicht des Gemeinschaftsgesetzgebers der Erlass strafrechtlicher Maßnahmen für den wirksamen Umweltschutz im Hinblick auf die Verschmutzung durch Schiffe erforderlich und zur Bekämpfung schwerer Beeinträchtigungen in diesem Bereich unerlässlich ist.
137. Somit fällt es in die Zuständigkeit der Gemeinschaft, die Mitgliedstaaten zu verpflichten, derartige Beeinträchtigungen zu ahnden sowie wirksame, angemessene und abschreckende Sanktionen festzulegen.
138. Daraus folgt, dass die Art. 2, 3 und 5 sowie teilweise auch Art. 4 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses richtigerweise auf Art. 80 Abs. 2 EG hätten gestützt werden können.
139. Da der Rahmenbeschluss als unteilbar zu betrachten ist, ist demzufolge meiner Meinung nach davon auszugehen, dass der gesamte Rahmenbeschluss unter Verstoß gegen Art. 47 EU angenommen wurde; er ist daher für nichtig zu erklären.
VI – Ergebnis
140. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof folgende Entscheidung vor:
1. Der Rahmenbeschluss 2005/667/JI des Rates vom 12. Juli 2005 zur Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens zur Bekämpfung der Verschmutzung durch Schiffe ist nichtig.
2. Der Rat der Europäischen Union trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Die Streithelfer tragen ihre eigenen Kosten.
(1) .
(2)  –	ABl. L 255, S. 164.
(3)  –	 C‑176/03, Slg. 2005, I‑7879.
(4)  –	ABl. L 29, S. 55.
(5)  –	Mitteilung der Kommission vom 23. November 2005 an das Europäische Parlament und den Rat über die Folgen des Urteils des Gerichtshofs vom 13. September 2005 (Rs. C‑176/03, Kommission gegen Rat) (KOM[2005] 583 endg.).
(6)  –	Entschließung des Europäischen Parlaments zu den Folgen des Urteils vom 13. September 2005 (Rs. C‑176/03, Kommission gegen Rat) (2006/2007[INI]).
(7)  –	Vgl. geänderten Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über strafrechtliche Maßnahmen zur Durchsetzung der Rechte des geistigen Eigentums (KOM[2006] 168 endg.) sowie Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den strafrechtlichen Schutz der Umwelt (KOM[2007] 51 endg.).
(8)  –	ABl. L 255, S. 11.
(9)  –	Art. 4 der Richtlinie 2005/35 mit der Überschrift „Verstöße“ lautet: „Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass von Schiffen ausgehende Einleitungen von Schadstoffen in einem der in Artikel 3 Absatz 1 genannten Gebiete als Verstöße betrachtet werden, wenn sie auf Vorsätzlichkeit, Leichtfertigkeit oder grobe Fahrlässigkeit zurückzuführen sind. Diese Verstöße werden in dem Rahmenbeschluss 2005/667/JI zur Ergänzung dieser Richtlinie unter den in dem Rahmenschluss vorgesehenen Umständen als Straftat betrachtet.“ In Art. 5 der Richtlinie 2005/35 sind bestimmte Ausnahmen von Art. 4 geregelt.
(10)  –	In Fn. 3 angeführt, Randnr. 42.
(11)  –	Urteil vom 5. November 2002, Kommission/Deutschland (Slg. 2002, I‑9855, Randnr. 80).
(12)  –	In Fn. 3 angeführt, Randnr. 49.
(13)  –	Letztere unterscheiden sich recht deutlich vom gemeinschaftlichen Handeln, vor allem in Art und Wirkung der zu ihrer Förderung getroffenen Maßnahmen und der eingesetzten Rechtsinstrumente (die eher völkerrechtlicher Natur sind und keine unmittelbare Geltung haben), im Entscheidungsfindungsprozess und der Funktion der einzelnen Organe (es gibt keine ausschließliche Initiativbefugnis der Kommission, und in der Regel werden Vorschriften einstimmig vom Rat beschlossen, wobei das Europäische Parlament nur in begrenztem Umfang beteiligt ist) und nicht zuletzt in der gerichtlichen Kontrolle (es gibt kein Vertragsverletzungsverfahren wie bei Art 226 EG, wenn ein Rahmenbeschluss nicht in einzelstaatliches Recht umgesetzt wird, und es gelten Beschränkungen hinsichtlich der Zuständigkeit des Gerichtshofs für Vorabentscheidungen). Einige zum Gemeinschaftsrecht entwickelte Grundsätze können jedoch auch für die zweite und die dritte Säule gelten: zur Pflicht einer kohärenten Auslegung vgl. insbesondere Urteil vom 16. Juni 2005, Pupino (C‑105/03, Slg. 2005, I‑5285).
(14)  –	Vgl. Urteile vom 12. Mai 1998, Kommission/Rat (C‑170/96, Slg. 1998, I‑2763, Randnr. 16), und C‑176/03, in Fn. 3 angeführt, Randnr. 39.
(15)  –	Vgl. in diesem Sinne Urteil C‑176/03, in Fn. 3 angeführt, Randnr. 40.
(16)  –	Vgl. hierzu u. a. Urteile vom 31. März 1971, Kommission/Rat („AETR“, 22/70, Slg. 1971, 263, Randnr. 31), und C‑476/98, in Fn. 11 angeführt, insbesondere Randnrn. 108 bis 110.
(17)  –	In diesem Zusammenhang wurde auch der Grundsatz erwähnt: „Wer mehr tun kann, kann auch weniger tun“.
(18)  –	Vgl. Urteil C‑476/98, in Fn. 11 angeführt, Randnr. 80.
(19)  –	Ähnlich bereits die Schlussanträge von Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer in der Rechtssache C‑176/03 (Urteil in Fn. 3 angeführt, Nr. 72).
(20)  –	Die sogenannten „Engel-Kriterien“: Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Urteil Engel u. a. vom 8. Juni 1976, Serie A Nr. 22.
(21)  –	Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Urteil Welch vom 9. Februar 1993, Serie A Nr. 307.
(22)  –	Siehe hierzu auch Schlussanträge von Generalanwalt Jacobs in der Rechtssache Deutschland/Kommission (C‑240/90, Urteil vom 27. Oktober 1992, Slg. 1992, I‑5383, Nr. 11) und Schlussanträge von Generalanwalt Saggio in der Rechtssache Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (C‑356/97, Urteil vom 6. Juli 2000, Slg. 2000, I‑5461, Nr. 50).
(23)  –	Urteil C‑176/03, in Fn. 3 angeführt, Randnr. 47, unter Verweis auf die Urteile vom 11. November 1981, Casati (203/80, Slg. 1981, 2595, Randnr. 27), und vom 16. Juni 1998, Lemmens (C‑226/97, Slg. 1998, I‑3711, Randnr. 19).
(24)  –	Vgl. Schlussanträge in der Rechtssache C‑176/03 (Urteil in Fn. 3 angeführt), Nrn. 30 ff.
(25)  –	Urteil vom 2. Februar 1977 (50/76, Slg. 1977, 137, Randnrn. 32 und 33) (Hervorhebung nur hier).
(26)  –	Siehe hierzu Urteil vom 29. Februar 1996, Skanavi und Chryssanthakopoulos (C‑193/94, Slg. 1996, I‑929, Randnr. 36) (Hervorhebung nur hier).
(27)  –	Auch das Urteil vom 11. November 2004, Niselli (C‑457/02, Slg. 2004, I‑10853), ist als Beispiel für die mittelbare Wirkung des Gemeinschaftsrechts – damals ging es um gemeinschaftsrechtliche Abfallvorschriften – auf das nationale Strafrecht anzuführen. Zu den Grenzen in diesem Zusammenhang vgl. Urteil vom 3. Mai 2005, Berlusconi u. a. (C‑387/02, C‑391/02 und C‑403/02, Slg. 2005, I‑3565).
(28)  –	Urteil vom 21. September 1989, Kommission/Griechenland (68/88, Slg. 1989, 2965, Randnrn. 23 f.).
(29)  –	Urteil vom 8. Juli 1999 (C‑186/98, Slg. 1999, I‑4883, Randnr. 12).
(30)  –	Vgl. Urteil C‑176/03, in Fn. 3 angeführt, Randnr. 47.
(31)  –	Ebd., Randnr. 40.
(32)  –	Ebd., Randnrn. 41 bis 43.
(33)  –	Ebd., Randnr. 45, unter Verweis auf die Urteile vom 11. Juni 1991, Kommission/Rat („Titandioxid“, C‑300/89, Slg. 1991, I‑2867, Randnr. 10), und vom 19. September 2002, Huber (C‑336/00, Slg. 2002, I‑7699, Randnr. 30).
(34)  –	Ebd., Randnr. 46.
(35)  –	Ebd., Randnr. 47.
(36)  –	Ebd., Randnr. 48.
(37)  –	Siehe oben, Nr. 76.
(38)  –	Vgl. insbesondere die Nrn. 84 bis 87 der Schlussanträge (Urteil in Fn. 3 angeführt).
(39)  –	Urteil C‑176/03, in Fn. 3 angeführt, Randnr. 52.
(40)  –	Vgl. zu dieser Gedankenführung Urteil vom 9. Juli 1987, Deutschland/Kommission (281/85, 283/85 bis 285/85 und 287/85, Slg. 1987, 3203, Randnr. 28).
(41)  –	Siehe auch den Stellenwert, den Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer dem Anliegen des Umweltschutzes in seinen Schlussanträgen (Urteil in Fn. 3 angeführt), Nrn. 52 bis 70, einräumt.
(42)  –	Randnr. 41 des Urteils.
(43)  –	Siehe oben, Nrn. 67 ff.
(44)  –	Randnr. 48.
(45)  –	Randnr. 50.
(46)  –	Vgl. Nrn. 83 bis 87 seiner Schlussanträge (Urteil in Fn. 3 angeführt).
(47)  –	In Fn. 5 angeführt, Randnr. 13.
(48)  –	Vgl. Urteil C‑176/03, in Fn. 3 angeführt, Randnr. 49.
(49)  –	Vgl. Nrn. 83 bis 85 der Schlussanträge (Urteil in Fn. 3 angeführt).
(50)  –	Siehe oben, Nr. 76.
(51)  –	Vgl. Nr. 94 der Schlussanträge (Urteil in Fn. 3 angeführt).
(52)  –	Umgekehrt hielt es der Gerichtshof nicht für erforderlich, das Argument der Kommission zu prüfen, der Rahmenbeschluss sei jedenfalls zumindest teilweise für nichtig zu erklären, weil den Mitgliedstaaten bestimmte Möglichkeiten frei zur Wahl gestellt seien. Vgl. Urteil C‑176/03, in Fn. 3 angeführt, Randnr. 54.
(53)  –	Beispielsweise durch Vorgabe der Art, nicht aber der Höhe der Sanktion oder durch Festlegung eines bestimmten Rahmens für die Höhe der Sanktionen.
(54)  –	Beachtenswert ist ferner, dass es, wie die österreichische Regierung dargelegt hat, in bestimmten föderalen Systemen eine vergleichbare Annexkompetenz gibt, wonach die Gliedstaaten u. a. für Maßnahmen im Bereich des Strafrechts zuständig sind, die zur Regelung der in ihren Kompetenzbereich fallenden Angelegenheiten erforderlich sind, obwohl in der Regel das Strafrecht in die Zuständigkeit des nationalen Gesetzgebers fällt.
(55)  –	Vgl. Urteil C‑176/03, in Fn. 3 angeführt, Randnrn. 48 und 50 (Hervorhebung nur hier).
(56)  –	Vgl. Urteil C‑176/03, in Fn. 3 angeführt, Randnr. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(57)  –	Vgl. insbesondere den ersten und den vierten Erwägungsgrund.
(58)  –	Vgl. Nrn. 65 und 66.
(59)  –	Vgl. zweiter Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/59/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. November 2000 über Hafenauffangeinrichtungen für Schiffsabfälle und Ladungsrückstände (ABl. L 332, S. 81), die ebenfalls auf Art. 80 Abs. 2 EG gestützt wurde.
(60)  –	Vgl. in diesem Sinne Urteil C‑336/00, in Fn. 33 angeführt, Randnr. 33.