62017CJ0235_RES
Rechtssache C‑235/17
Europäische Kommission
gegen
Ungarn
Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 21. Mai 2019
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Art. 63 AEUV – Freier Kapitalverkehr – Art. 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Eigentumsrecht – Nationale Regelung, kraft deren die Nießbrauchsrechte, die in der Vergangenheit von juristischen Personen oder von natürlichen Personen ohne nachgewiesenes nahes Angehörigenverhältnis zum Eigentümer an land‑ und forstwirtschaftlichen Flächen erworben wurden, ex lege und ohne Entschädigung erlöschen“
Freier Kapital- und Zahlungsverkehr – Beschränkungen für Immobiliengeschäfte – Grundrechte – Eigentumsrecht – Nationale Regelung, die das Erlöschen von an landwirtschaftlichen Flächen erworbenen Nießbrauchsrechten für den Fall vorsieht, dass kein nahes Angehörigenverhältnis zum Eigentümer dieser Flächen nachgewiesen wird – Unzulässigkeit – Rechtfertigungsgründe – Fehlen
(Art. 63 und Art. 65 Abs. 1 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 Abs. 1)
(vgl. Rn. 58, 124, 130 und Tenor)
Grundrechte – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Anwendungsbereich – Durchführung des Unionsrechts – Nationale Regelung, die geeignet ist, eine oder mehrere durch den AEU-Vertrag garantierte Grundfreiheiten zu beeinträchtigen – Mitgliedstaat, der sich als Rechtfertigung auf unter Art. 65 AEUV fallende Gründe und auf unionsrechtlich anerkannte zwingende Gründe des Allgemeininteresses beruft – Einbeziehung
(Art. 63 und 65 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 51 Abs. 1)
(vgl. Rn. 63-65)
Grundrechte – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Eigentumsrecht – Anwendungsbereich – Rechte, aus denen sich eine gesicherte Rechtsposition ergibt – Begriff – Nießbrauchsrechte an Immobilien, die ihrem Inhaber die Nutzung und den Nießbrauch dieser Immobilien erlauben – Einbeziehung – Einschränkung oder Ausschluss der Übertragbarkeit dieser Rechte – Keine Auswirkung
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 Abs. 1)
(vgl. Rn. 69-71, 73)
Grundrechte – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Eigentumsrecht – Bedeutung – Entziehung – Voraussetzungen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1)
(vgl. Rn. 86-89)
Freier Kapital- und Zahlungsverkehr – Beschränkungen für Immobiliengeschäfte – Nationale Regelung, die das Erlöschen von an landwirtschaftlichen Flächen erworbenen Nießbrauchsrechten für den Fall vorsieht, dass kein nahes Angehörigenverhältnis zum Eigentümer dieser Flächen nachgewiesen wird – Unzulässigkeit – Rechtfertigung durch dem Gemeinwohl dienende Zielsetzungen betreffend die Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen – Voraussetzungen – Beweisanforderungen
(Art. 63 AEUV)
(vgl. Rn. 91, 92, 94)
Freier Kapital- und Zahlungsverkehr – Beschränkungen für Immobiliengeschäfte – Nationale Regelung, die das Erlöschen von an landwirtschaftlichen Flächen erworbenen Nießbrauchsrechten für den Fall vorsieht, dass kein nahes Angehörigenverhältnis zum Eigentümer dieser Flächen nachgewiesen wird – Unzulässigkeit – Rechtfertigung durch die Bekämpfung von Praktiken, mit denen das nationale Recht umgangen werden soll – Voraussetzung – Rechtfertigung, die sich speziell auf rein künstliche Gestaltungen bezieht und jede allgemeine Vermutung missbräuchlicher Praktiken ausschließt
(Art. 63 und Art. 65 Abs. 1 Buchst. b AEUV)
(vgl. Rn. 110, 112, 114, 115, 119, 120)
Grundrechte – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Eigentumsrecht – Nationale Regelung, kraft deren die Nießbrauchsrechte, die von Personen ohne nachgewiesenes nahes Angehörigenverhältnis zum Eigentümer an landwirtschaftlichen Flächen erworben wurden, ex lege und ohne Entschädigung erlöschen – Unzulässigkeit – Verweis auf die allgemeinen zivilrechtlichen Entschädigungsvorschriften – Keine Auswirkung
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 Abs. 1)
(vgl. Rn. 125-127)
Zusammenfassung
Ungarn hat durch die Löschung der Nießbrauchsrechte, die Angehörige anderer Mitgliedstaaten unmittelbar oder mittelbar an landwirtschaftlichen Flächen in Ungarn innehaben, gegen seine Verpflichtungen aus dem freien Kapitalverkehr und dem durch die Charta garantierten Eigentumsrecht verstoßen
Mit Urteil vom 21. Mai 2019, Kommission/Ungarn (C‑235/17), hat die Große Kammer des Gerichtshofs entschieden, dass Ungarn dadurch, dass es ex lege das Erlöschen der Nießbrauchsrechte vorsah, die Angehörige anderer Mitgliedstaaten unmittelbar oder mittelbar an land‑ und forstwirtschaftlichen Flächen in Ungarn innehaben, gegen seine Verpflichtungen aus Art. 63 AEUV in Verbindung mit Art. 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verstoßen hat.
Im Jahr 2013 erließ Ungarn ein Gesetz (im Folgenden: Gesetz von 2013), wonach Nießbrauchsrechte, die in der Vergangenheit von juristischen Personen oder von natürlichen Personen ohne nachgewiesenes nahes Angehörigenverhältnis zum Eigentümer an land‑ und forstwirtschaftlichen Flächen erworben wurden, ex lege und ohne Entschädigung erlöschen. Ungarn begründete dieses Gesetz damit, dass mit den betreffenden Nießbrauchsverträgen die vor seinem Beitritt zur Union geltenden Verbote, Eigentum an landwirtschaftlichen Flächen zu erwerben, umgangen worden seien und sie außerdem gegen die damals geltenden nationalen Vorschriften über Devisenkontrollen verstießen, so dass sie bereits vor dem EU-Beitritt Ungarns nichtig gewesen seien. Ungarn berief sich auch auf verschiedene agrarpolitische Zielsetzungen, die darin bestehen sollen, sicherzustellen, dass landwirtschaftliche Anbauflächen nur den natürlichen Personen gehören, die sie bewirtschaften, und nicht der Spekulation dienen, die Zerstückelung von Agrarflächen zu verhindern und weiterhin eine Landbevölkerung und eine nachhaltige Landwirtschaft zu haben sowie Betriebe zu schaffen, die aufgrund ihrer Größe lebensfähig und wettbewerbsfähig sind.
Der Gerichtshof hat festgehalten, dass das Gesetz von 2013 nicht im Licht von Art. 49 AEUV geprüft zu werden braucht und sodann festgestellt, dass dieses Gesetz bereits dadurch, dass es ex lege das Erlöschen der Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen, die Personen ohne nachgewiesenes nahes Angehörigenverhältnis zum Eigentümer dieser Flächen – darunter zahlreiche Angehörige anderer Mitgliedstaaten als Ungarn – innehaben, vorsieht, also schon allein aufgrund seines Gegenstands, das Recht der Betroffenen auf den durch Art. 63 AEUV garantierten freien Kapitalverkehr beschränkt. Durch diese nationale Regelung wird den Betroffenen nämlich sowohl die Möglichkeit genommen, ihr Nießbrauchsrecht weiterhin auszuüben, als auch die Möglichkeit, dieses Recht zu veräußern. Diese Regelung ist zudem geeignet, Gebietsfremde künftig von Investitionen in Ungarn abzuhalten.
Unter diesen Voraussetzungen hat es der Gerichtshof für erforderlich gehalten, zu prüfen, ob diese Beschränkung aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses oder aus den in Art. 65 AEUV genannten Gründen gerechtfertigt ist und verhältnismäßig ist, indem sie die angeführten Zielsetzungen in kohärenter und systematischer Weise verfolgt.
In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof außerdem darauf hingewiesen, dass die durch die Grundrechtecharta garantierten Grundrechte in allen unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen Anwendung finden und daher auch zu beachten sind, wenn eine nationale Regelung in den Geltungsbereich dieses Rechts fällt. Dies ist namentlich der Fall, wenn eine nationale Regelung geeignet ist, eine oder mehrere durch den AEU-Vertrag garantierte Grundfreiheiten zu beeinträchtigen, und der betreffende Mitgliedstaat sich auf unter Art. 65 AEUV fallende Gründe und auf unionsrechtlich anerkannte zwingende Gründe des Allgemeininteresses beruft, um eine solche Beeinträchtigung zu rechtfertigen. Unter diesen Umständen können Ausnahmen für die betreffende nationale Regelung nur dann gelten, wenn sie im Einklang mit den Grundrechten steht, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat. Nimmt ein Mitgliedstaat im Unionsrecht vorgesehene Ausnahmen in Anspruch, um eine Beschränkung einer durch den Vertrag garantierten Grundfreiheit zu rechtfertigen, muss dies als „Durchführung des Rechts der Union“ im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Grundrechtecharta angesehen werden.
Daher hat der Gerichtshof die Vereinbarkeit des Gesetzes von 2013 mit dem Unionsrecht unter Berücksichtigung sowohl der sich aus dem Vertrag und der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Ausnahmen als auch der durch die Grundrechtecharta garantierten Grundrechte geprüft, zu denen das in Art. 17 der Charta verankerte Eigentumsrecht gehört, dessen Verletzung die Kommission im vorliegenden Fall behauptete.
Was Art. 17 der Grundrechtecharta betrifft, hat der Gerichtshof erstens ausgeführt, dass sich der durch Abs. 1 dieses Artikels gewährte Schutz auf vermögenswerte Rechte bezieht, aus denen sich im Hinblick auf die betreffende Rechtsordnung eine gesicherte Rechtsposition ergibt, die eine selbständige Ausübung dieser Rechte durch und zugunsten ihres Inhabers ermöglicht. Nach Ansicht des Gerichtshofs ist es offenkundig, dass die fraglichen Nießbrauchsrechte einen Vermögenswert haben und dem Inhaber eine erworbene Rechtsposition verleihen, und zwar selbst dann, wenn die Übertragbarkeit dieser Rechte nach dem anwendbaren nationalen Recht eingeschränkt oder ausgeschlossen wäre. Der vertragliche Erwerb solcher Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen ist nämlich grundsätzlich mit der Zahlung eines Preises verbunden. Diese Rechte ermöglichen es ihren Inhabern, diese Flächen insbesondere zu wirtschaftlichen Zwecken zu nutzen oder sie gegebenenfalls an Dritte zu verpachten, und fallen somit in den Anwendungsbereich von Art. 17 Abs. 1 der Grundrechtecharta.
Der Gerichtshof hat zweitens entschieden, dass die kraft des Gesetzes von 2013 erloschenen Nießbrauchsrechte als „rechtmäßig erworben“ im Sinne dieser Bestimmung der Grundrechtecharta anzusehen sind. Diese Nießbrauchsrechte wurden nämlich zu einem Zeitpunkt bestellt, zu dem die Bestellung solcher Rechte nicht durch die geltenden Rechtsvorschriften verboten war, und Ungarn hat nicht nachgewiesen, dass diese Rechte wegen Verstoßes gegen die damaligen nationalen Vorschriften über Devisenkontrollen ungültig waren. Außerdem wurden diese Rechte von den zuständigen nationalen Behörden systematisch in die Grundbücher eingetragen und ihr Bestehen durch ein 2012 erlassenes Gesetz bestätigt.
Drittens hat der Gerichtshof festgestellt, dass das Gesetz von 2013 zu keiner Beschränkung der Nutzung von Gütern führt, sondern zu einer Entziehung von Eigentum im Sinne von Art. 17 Abs. 1 der Grundrechtecharta, ungeachtet des Umstands, dass die betreffenden Nießbrauchsrechte nicht von der öffentlichen Hand erworben werden, sondern ihr Erlöschen zur Wiederherstellung des vollständigen Eigentums an den betreffenden Flächen zugunsten der Eigentümer führt.
Im Anschluss an diese Feststellung hat der Gerichtshof jedoch darauf hingewiesen, dass die Ausübung der in der Grundrechtecharta anerkannten Rechte eingeschränkt werden kann, sofern diese Einschränkung gesetzlich vorgesehen ist, den Wesensgehalt dieser Rechte achtet und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich ist sowie den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entspricht. Hierfür ergibt sich aus Art. 17 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 der Grundrechtecharta, dass bei Berufung auf einen Grund des öffentlichen Interesses zur Rechtfertigung einer Entziehung von Eigentum der in Art. 52 Abs. 1 der Grundrechtecharta verankerte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf diesen Grund und die von ihm abgedeckten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen gewahrt sein muss. Außerdem bedeutet eine solche Lesart, dass das durch Art. 17 Abs. 1 Satz 2 der Grundrechtecharta garantierte Eigentumsrecht verletzt würde, wenn kein eine Eigentumsentziehung rechtfertigender Grund des öffentlichen Interesses vorliegt oder zwar vorliegt, aber die in der genannten Bestimmung enthaltenen Voraussetzungen nicht erfüllt sind.
Insoweit hat der Gerichtshof zwar anerkannt, dass nationale Regelungen den freien Kapitalverkehr mit Zielsetzungen wie etwa den von Ungarn zur Rechtfertigung des Gesetzes von 2013 vorgebrachten beschränken dürfen, jedoch festgestellt, dass dieses Gesetz mangels Beweisen nicht als eine Regelung angesehen werden kann, die tatsächlich solche Zielsetzungen verfolgt und geeignet ist, die Erreichung dieser Zielsetzungen zu gewährleisten. Außerdem geht dieses Gesetz dem Gerichtshof zufolge jedenfalls über das hinaus, was zur Erreichung dieser Zielsetzungen erforderlich ist. Daher ist der Gerichtshof zu der Schlussfolgerung gelangt, dass keine Gründe des öffentlichen Interesses vorliegen, die die Eigentumsentziehung, die sich aus dem Erlöschen der betreffenden Nießbrauchsrechte ergibt, rechtfertigen könnten.
Zu dieser Eigentumsentziehung hat der Gerichtshof weiter ausgeführt, dass das Gesetz von 2013 jedenfalls nicht dem Erfordernis der Zahlung einer angemessenen und rechtzeitigen Entschädigung genügt, das nach Art. 17 Abs. 1 Satz 2 der Grundrechtecharta besteht. Dieses Gesetz enthält nämlich keine Bestimmung, die die Entschädigung enteigneter Inhaber von Nießbrauchsrechten vorsieht, und der von Ungarn vorgebrachte bloße Verweis auf die allgemeinen zivilrechtlichen Vorschriften ist hierfür nicht ausreichend. Mit einem solchen Verweis würde im vorliegenden Fall den Inhabern von Nießbrauchsrechten die Last auferlegt, eine ihnen möglicherweise vom Eigentümer des Grundstücks geschuldete Entschädigung mittels Verfahren, die sich als langwierig und kostspielig erweisen können, zu erhalten. Solche zivilrechtlichen Vorschriften ermöglichen es nicht, leicht und mit hinreichender Genauigkeit oder Vorhersehbarkeit festzustellen, ob am Ende eines solchen Verfahrens tatsächlich eine Entschädigung erlangt werden kann und welche Form und Höhe sie gegebenenfalls hat.