61975C0045
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 20 de noviembre de 1975 (
1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El procedimiento de remisión que nos ocupa hoy trata de ciertas disposiciones relativas al monopolio de los aguardientes existente en la República Federal de Alemania. Me parece oportuno, por lo tanto, formular primero algunas observaciones acerca de las disposiciones básicas de dicho monopolio. Estas figuran en una Ley de 8 de abril de 1922, que fue modificada por última vez el 2 de marzo de 1974.
Dicha Ley establece que el aguardiente fabricado en el territorio nacional debe venderse a la Administración federal del monopolio, que paga como contrapartida a los productores un precio determinado (Übernahmepreis). Este se calcula a partir del precio de base del aguardiente (Branntweingrundpreis), que la Administración federal del monopolio fija de modo que «cubra el coste medio de producción de un hectolitro de espíritu de vino en las destilerías agrícolas de patatas bien administradas y de tamaño medio», es decir, las destilerías cuya producción anual asciende, por término medio, a 500 hl de espíritu de vino. La Ley establece además reducciones y aumentos esencialmente en función de las cantidades producidas. El precio al que el monopolio vende el aguardiente está igualmente fijado por la Administración del monopolio. El precio de venta normal, al margen del cual existen precios de venta reducidos, que varían según el uso al que se destine el aguardiente, pero que no vienen al caso, comprende el impuesto sobre el aguardiente (Branntweinsteuer) y una cantidad llamada recargo (Preisspitze), es decir, el precio pagado al productor y la cantidad que sirve para cubrir los gastos del monopolio.
En la medida en que la Ley prevé excepciones a la obligación de entregar, como por ejemplo, para el aguardiente fabricado a partir de frutas, se percibe un gravamen suplementario (Branntweinaufschlag). Este corresponde en principio a la diferencia entre el precio de venta normal y el precio de base del aguardiente, al que se le sustrae el importe medio de los gastos que la Administración del monopolio se ahorra al no intervenir el aguardiente. Estos gastos se habían fijado a 21 DM en el período objeto del litigio principal. También se prevén, según la naturaleza del aguardiente fabricado y la cantidad producida, incrementos y rebajas, cuyo importe varía, entre otras cosas, según que el aguardiente haya sido fabricado respetando o no el límite máximo del derecho de destilación fijado por la Administración del monopolio.
Las importaciones de aguardiente y de productos alcohólicos están sujetos a un gravamen compensatorio de monopolio (Monopolausgleichsabgabe). El concepto de productos alcohólicos engloba también los vinos y las bebidas análogas al vino -incluidas las bebidas aromatizadas- cuyo contenido de espíritu de vino sobrepasa un determinado porcentaje. El gravamen compensatorio normal aplicable a los aguardientes de consumo y a las bebidas espirituosas es igual a la diferencia entre el precio de venta normal y el precio de base del aguardiente y una cantidad llamada recargo del gravamen compensatorio de monopolio (Monopolausgleichspitze), que equivale a los gastos correspondientes a un hectolitro de alcohol etílico causados a la Administración federal del monopolio por la intervención y la venta de los aguardientes de producción nacional en régimen de entrega obligatoria o facultativa.
El procedimiento nacional que originó esta petición de decisión prejudicial trata esencialmente sobre la legitimidad de dicho recargo del gravamen compensatorio del monopolio.
En octubre de 1970, la empresa Rewe-Zentrale, parte demandante en el litigio principal, sometió una determinada cantidad de vermut italiano al régimen de depósito aduanero abierto, y en enero de 1971, comercializó determinadas cantidades de ese vino. Con arreglo a las citadas disposiciones, se le exigió un gravamen compensatorio de monopolio. En la medida en que este gravamen comprendía el recargo a que se ha hecho referencia, Rewe considera que su percepción es contraria al apartado 1 del artículo 37 y al párrafo primero del artículo 95 del Tratado CEE. Señala que los productos nacionales similares no están sujetos a este gravamen. Estima, además, que al no constituir los gastos de la Administración del monopolio un tributo interior fijo, determinado por la ley, sino un gravamen cuyo importe varía en función de determinados factores de precio, no pueden compensarse. Además, considera que existe una discriminación en el hecho de comparar los productos importados con los productos nacionales sujetos al gravamen suplementario sobre el aguardiente. Se refiere, a este respecto, al hecho de que al gravamen suplementario sobre el aguardiente se le sustraiga el importe medio de los gastos que la Administración del monopolio economiza y al hecho de que la ley prevea además, aumentos y reducciones. En su opinión, para que la comparación de los gravámenes fuera correcta, debería basarse en el tributo menos elevado que grave los productos nacionales.
Por todo ello, la empresa Rewe interpuso un recurso ante el Finanzgericht de Renania-Palatinado, el cual, mediante resolución de 10 de abril de 1975, suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia, de conformidad con el artículo artículo 177 del Tratado, las siguientes cuestiones prejudiciales:
1)
¿Debe interpretarse el apartado 1 del artículo 37 del Tratado CEE -así como el párrafo primero del artículo 95- en el sentido de que al término del período transitorio puede generar derechos en favor de los nacionales de los Estados miembros, que los órganos jurisdiccionales nacionales deben salvaguardar?
2)
¿La percepción de la parte del Monopolausgleich (gravamen compensatorio) llamado Monopolausgleichspitze (recargo del gravamen compensatorio) con ocasión de la importación de vermut italiano, viola el principio del párrafo primero del artículo 95 del Tratado CEE y, en caso de respuesta afirmativa, también el apartado 1 del artículo 37, en la medida en que no está destinada a compensar mediante un impuesto un gravamen que soportan los productos nacionales comparables, sino los gastos propios de la Administración del monopolio estatal?
3)
En caso de que la respuesta a la segunda pregunta fuera negativa: ¿Cuando se aplican el apartado 1 del artículo 37 y el párrafo primero del artículo 95 del Tratado CEE hay que comparar únicamente el Monopolausgleischpitze por un lado, y los gastos del monopolio por otro, o hay que averiguar si se sitúa al producto importado, en cuanto a su precio final, en una posición desventajosa respecto de los productos nacionales comparables, a causa de la percepción de la Monopolausgleichspitze?
4)
En caso de que se responda afirmativamente a la primera parte de la alternativa de la tercera pregunta: ¿Un vermut de importación italiano, sufre una discriminación en el sentido del apartado 1 del artículo 37 y del párrafo primero del artículo 95 del Tratado CEE, en la medida en que la Branntweinmonopolgesetz (Ley alemana relativa al monopolio del aguardiente) prevé un Monopolausgleichspitze de un importe fijo que grava el alcohol etílico contenido en los productos importados como bebidas, mientras que, para los productos nacionales comparables, establece gravámenes escalonados en función de las cantidades producidas con el objeto de financiar los costes de la Administración del monopolio nacional?
Antes de proceder al examen de estas cuestiones, es preciso, en mi opinión, formular dos observaciones preliminares. La primera se refiere al concepto de organización de mercado y la segunda al criterio de comparación que es determinante en el asunto que nos ocupa, debido a la naturaleza de los productos importados.
a)
Tanto el Gobierno de la República Federal de Alemania como la Comisión han destacado que en la medida en que la normativa alemana relativa al monopolio de los aguardientes atañe al alcohol fabricado a partir de productos agrícolas, debe ser considerada como una organización nacional de mercado para los productos agrícolas. Creo que esta opinión se ha expuesto de manera convincente, y no debería perderse de vista durante el examen del presente asunto.
En primer lugar me remitiré al concepto de organización de mercado y a sus características en Derecho comunitario, definidas por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 10 de diciembre de 1974, Charmasson (48/74_↔ Rec. p. 1383). Según esta sentencia, una organización de mercado existe cuando éste ha sido regulado por las autoridades públicas con el fin de estabilizarlo, de asegurar un nivel de vida equitativo a la población agrícola garantizando la comercialización de sus productos y de asegurar el abastecimiento de los consumidores.
Por otra parte es cierto que el Reglamento no 7 bis del Consejo, de 18 de diciembre de 1959, incluyó el alcohol bruto obtenido a partir de productos agrícolas en el Anexo II del Tratado CEE, y que, por ello, está considerado como producto agrícola en la acepción de los artículos 38 a 46 del Tratado.
Del mismo modo, es evidente que las normas relativas al monopolio tienden a equilibrar el mercado -a igualar en la medida de lo posible la producción y las necesidades- y que al intentar asegurar la valorización de los productos agrícolas básicos y la venta del alcohol mediante un precio garantizado, dichas normas se proponen garantizar unos determinados ingresos, tomando en consideración las diferencias de tamaño entre las empresas y los diferentes costes de producción para fijar el precio de intervención o, tratándose de alcohol exento de la obligación de entrega, para calcular el correspondiente recargo. Este objetivo de política agrícola aparece, además, muy claramente en toda una serie de disposiciones del monopolio del aguardiente. Pienso, por ejemplo, en el artículo 25 de la Ley alemana sobre el monopolio del aguardiente, que establece que las destilerías agrícolas deben estar vinculadas a una empresa agrícola, que dichas destilerías sólo pueden transformar patatas y cereales y que los residuos de su destilación deben darse íntegramente al ganado de la empresa de destilación como forraje. No hay que olvidar, además, que según el artículo 32 de dicha Ley, la creación de nuevas destilerías agrícolas está subordinada a la existencia de una necesidad económica y agrícola, que según su artículo 33, el derecho a destilar se establece teniendo en cuenta la superficie agrícola explotada, y que, con arreglo al artículo 33 bis, el elemento determinante para fijar el derecho a destilar es la cuestión de si las destilerías tienen una necesidad imperiosa de plantar patatas y transformarlas en aguardiente. Por lo demás, no hay que olvidar tampoco que, a tenor del artículo 37, el aguardiente fabricado en las destilerías colectivas de frutos, se obtiene exclusivamente de frutos cultivados por los miembros de la propia agrupación, y que, según el artículo 65 (me detendré aquí, aunque esta enumeración sea incompleta), el precio de base del aguardiente se determina partiendo del coste medio de producción de un hectolitro de alcohol etílico en las destilerías agrícolas de patatas bien administradas y de tamaño medio.
Estos hechos me parecen tan importantes, que no pueden apreciarse en su justa medida al principio de mi análisis. Las consecuencias que de ellos pueden desprenderse para el presente asunto serán expuestas posteriormente.
b)
Lo mismo ocurre con la segunda observación preliminar, indispensable para centrar el examen.
El problema central del asunto es saber si el alcohol importado sufre una discriminación respecto de los productos nacionales. Para resolverlo, es necesario determinar primero qué producto nacional debe considerarse como término de comparación. El litigio principal trata sobre la importación de vermut italiano. Para fabricarlo, se utiliza aparentemente alcohol de vino. El producto nacional comparable debe ser también alcohol de vino. Sin embargo, por lo que respecta a este producto nacional, ha quedado acreditado durante el procedimiento que, con arreglo a la Ley alemana relativa al monopolio del aguardiente no está sujeto a la obligación de entrega, y que, como se desprende del artículo 76, el monopolio ni siquiera puede aceptarlo. Si ello es cierto -y corresponde al órgano jurisdiccional de remisión decidir si lo es- si el monopolio ni compra ni vende este tipo de alcohol, entonces el gravamen impuesto en virtud del monopolio no puede consistir en la diferencia entre el precio que paga el monopolio por el alcohol y su precio de venta. El tributo interno comparable para este producto es más bien el recargo sobre el aguardiente, es decir, un gravamen que, debido a que, según el artículo 106 de la citada Ley, los precios de venta fijados por el monopolio son aplicables también a este tipo de alcohol, corresponde a la diferencia entre el precio de venta y el precio de base, tomando en consideración el importe medio de los gastos economizados (21 DM), así como, en su caso, ciertos aumentos o reducciones.
Creo oportuno indicar desde ahora que este hecho tampoco debe perderse de vista, durante el análisis ulterior del litigio.
Primera cuestión
Tras estas observaciones preliminares indispensables, me referiré a continuación a la primera cuestión, en cuyo contexto hay que examinar en primer lugar si el término período transitorio, el apartado 1 del artículo 37 y el párrafo primero del artículo 95 del Tratado CEE generan directamente derechos individuales que los órganos jurisdiccionales internos deben salvaguardar.
Si nos atenemos estrictamente a sus términos, la respuesta a esta pregunta no presenta ninguna dificultad. Todas las partes que han formulado observaciones al respecto sugieren unánimemente darle una respuesta afirmativa, para lo cual existen buenas razones.
En primer lugar quiero señalar que se trata de una obligación clara. Esto no se aplica solamente al párrafo primero del artículo 95, sino también al apartado 1 del artículo 37, según el cual, al final del período transitorio, los monopolios nacionales de carácter comercial no pueden implicar ninguna discriminación entre los nacionales de los Estados miembros respecto de las condiciones de abastecimiento y de mercado. Por otro lado, es interesante observar que ya en la sentencia de 15 de julio de 1964, Costa, (6/64_↔ Rec. p. 1141), el Tribunal de Justicia reconoció la aplicabilidad directa del apartado 2 del artículo 37, que prohibe la introducción de cualquier nueva discriminación. Se puede deducir acertadamente que el concepto mismo de discriminación, que evidentemente tiene el mismo contenido en los apartados 1 y 2 del artículo 37, no impide la aplicabilidad directa (véanse, a este respecto, las conclusiones presentadas en el que recayó la sentencia de 21 de marzo de 1972, SAIL (82/71, Rec. 1972, p. 119).
No obstante, me pregunto si debemos contentarnos con estas observaciones, o si, como en otros procedimientos, después de haber conocido los hechos, existen motivos para rebasar los términos de la pregunta planteada y exponer también otros aspectos del Derecho comunitario relevantes para la resolución del presente asunto. Me refiero concretamente a las observaciones expuestas por el Gobierno de la República Federal de Alemania acerca del apartado 4 del artículo 37, en las que sostiene que de dicha disposición se deduce que, en determinados supuestos, la prohibición de discriminación del apartado 1 del artículo 37 adquiere un carácter relativo. En mi opinión el examen debe extenderse al menos a dicho aspecto.
El apartado 4 del artículo 37 dispone:
«En caso de que un monopolio de carácter comercial implique una regulación destinada a facilitar la comercialización o a mejorar la rentabilidad de los productos agrícolas, deberán adoptarse las medidas necesarias para asegurar, en la aplicación de las normas del presente artículo, garantías equivalentes para el empleo y el nivel de vida de los productores interesados […]»
Bajo mi punto de vista, los propios términos de dicha disposición demuestran que para los productos que contempla -y sin duda no sólo los citados en el Anexo II- se propone combinar dos consideraciones: la aplicación de la prohibición de toda discriminación sólo procede cuando ciertas medidas positivas aseguren garantías equivalentes para el empleo y el nivel de vida de los productores interesados. Esta norma no debe interpretarse en ningún caso como una obligación de alcance jurídico restringido. La génesis de dicha disposición y el hecho de que las delegaciones de diversos Estados miembros concedieran gran importancia a que se adoptara este texto permiten deducir su obligatoriedad.
El establecimiento de garantías equivalentes podría efectivamente realizarse mediante medidas nacionales, tal y como algunos señalaron acertadamente durante le procedimiento. No obstante, serían más apropiadas las medidas de Derecho comunitario, adoptadas en particular en el marco de la instauración de organizaciones comunes de mercados. Esto es aplicable ciertamente a un sector como el presente, donde se intenta efectivamente conseguir la instauración de una organización común de mercados (véase la Propuesta de Reglamento sobre la organización común del mercado del alcohol etílico de origen agrícola y las disposiciones complementarias sobre el alcohol etílico de origen no agrícola, así como de ciertos productos alcohólicos, presentada por la Comisión el 6 de marzo de 1972; DO C 43, p. 3).
La actitud adoptada por la Comisión está orientada también en este sentido, y así lo demuestra una Recomendación dirigida a la República Federal de Alemania el 22 de diciembre de 1969, sobre la adecuación del monopolio nacional de carácter comercial de los alcoholes (DO 1970, L 31, p. 20). En ésta se expone que la organización nacional del mercado del alcohol etílico de origen agrícola debería sustituirse por una organización de Derecho comunitario, y refiriéndose al apartado 4 del artículo 37, declara que se necesitan ciertas medidas particulares hasta la entrada en vigor de la organización común de mercados. Así es como los aguardientes de consumo importados pueden en principio, tratarse, en lo que respecta a los derechos que gravan la importación, como si se hubieran fabricado en una destilería que produzca 10.000 hectolitros de espíritu vino al año; por otra parte se declara lícita la percepción de un gravamen compensatorio sobre la importación de bebidas alcohólicas. También puede limitarse la utilización de alcohol etílico de origen no agrícola, que puede igualmente ser objeto de un gravamen especial.
Ello permite afirmar con certeza, que existen buenas razones para mantener que el apartado 1 del artículo 37 no es aplicable sin reservas a los productos a que se refiere el apartado 4 del artículo 37, mientras no se hayan creado a nivel comunitario -como se pretende- garantías equivalentes para el empleo y el nivel de vida de los productores de alcohol de origen agrícola.
A la vista de las observaciones que he formulado al principio de mi reflexión sobre la existencia de una organización alemana del mercado del alcohol y de que, en un caso como éste, las normas especiales de los artículos 39 a 46 del Tratado CEE son determinantes, sin duda es posible profundizar en el examen y preguntarse si las disposiciones generales del apartado 1 del artículo 37 y del párrafo primero del artículo 95, que se mencionan en todas las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional de remisión, pueden no ser aún aplicables sin reservas al final del período transitorio, porque la organización nacional de mercado no ha sido reemplazada aún por una organización común de mercados.
Al plantear dicha cuestión, no olvido que el Tribunal de Justicia se ha pronunciado ya sobre este punto concreto en el asunto 48/74. Recordaré que, en esta ocasión, declaró que las organizaciones nacionales de mercado pueden mantenerse en vigor hasta la instauración de una organización común, pero no después de la expiración del período transitorio. Una vez finalizado éste, las organizaciones nacionales de mercado existentes en el momento de la entrada en vigor del Tratado ya no justifican, aun cuando no se haya adoptado todavía una política común en el sector de que se trata, el quebrantamiento de las disposiciones del artículo 33 relativas a la inaplicación de las restricciones cuantitativas. En mi opinión es importante, sin embargo, resaltar que la declaración decisiva del Tribunal se refería a restricciones cuantitativas a la importación de plátanos en Francia y que afirmó a este respecto que el mantenimiento de un simple sistema de contingentes no cumplía los requisitos que debe reunir la existencia de una organización nacional de mercado. Las declaraciones acerca del mantenimiento en vigor de organizaciones nacionales de mercado sólo constituyen, por tanto, un obiter dictum de dicha decisión, con la consecuencia de que debe permitirse reexaminarlas en un asunto en el que el problema de la organización de mercados se plantea efectivamente, y en el que los efectos de una tesis desfavorable para las organizaciones nacionales de mercado se manifiestan claramente.
En mi opinión, si se me permite anticipar un poco, el examen del problema de si las organizaciones nacionales de mercado pueden subsistir aún después del final del período transitorio demuestra efectivamente que está justificado que no se insista de modo demasiado unilateral en el principio que establece el artículo 8:
«la expiración del período transitorio constituirá la fecha límite para la entrada en vigor del conjunto de las normas previstas y la aplicación de las medidas necesarias para el establecimiento del mercado común».
o en el principio enunciado por el artículo 40:
«Los Estados miembros desarrollarán gradualmente, durante el período transitorio, la política agrícola común, que quedará establecida, a más tardar, al final de dicho período.»
De no ser así, no se tomarían suficientemente en consideración otras máximas también muy claras que el Tratado contiene. Así, no hay que olvidar el hecho de que la primera disposición del Título consagrado a la agricultura, el artículo 38, subraya en apartado 4 que el funcionamiento y desarrollo del mercado común para los productos agrícolas deberán ir acompañados del establecimiento de una política agrícola común entre los Estados miembros. Esta disposición establece, por tanto, que sin política agrícola común, no puede instaurarse el mercado común para los productos agrícolas. Tampoco hay que olvidar que el apartado 2 del artículo 43, trata de la sustitución de las organizaciones nacionales por alguna de las formas de organización común previstas en el apartado 2 del artículo 40, y que el apartado 3 del artículo 43 prevé que la organización común mencionada en el apartado 2 del artículo 40, sólo puede sustituirse a condición de que se ofrezcan garantías equivalentes para el empleo y el nivel de vida de los productores interesados. Estas disposiciones expresan la idea de que hay que evitar toda ruptura y asegurar una evolución continua que garantice las adaptaciones necesarias. Dichas normas bastan para que la teoría según la cual, una vez finalizado el período transitorio, independientemente del grado de integración de una política común, ya no es posible valerse de organizaciones nacionales de mercado para excluir o limitar la aplicación de las disposiciones generales del Tratado, resulte difícilmente defendible.
Un examen retrospectivo demuestra ademas que la realización de la política agrícola común ha sido complicada y lenta debido a la existencia de numerosos intereses contradictorios. La famosa Resolución de Luxemburgo de enero de 1966 introduciendo el principio de unanimidad, mientras que el Tratado establece en su artículo 43 la adopción de decisiones del Consejo por mayoría cualificada, añadió una dificultad adicional. Sin duda, las laboriosas negociaciones «por paquetes» no son ajenas a la inexistencia de decisión final el 31 de diciembre de 1969 en todos los sectores agrícolas. En estas circunstancias, que podían haberse previsto parcialmente en el momento de la elaboración de las disposiciones del Tratado, me parece absolutamente imposible mantener que sus autores hayan querido que el término del período transitorio, independientemente del grado de integración de una política agrícola común, se apliquen las normas generales del Tratado, incluso si ello afecta gravemente a los intereses que protegen las organizaciones nacionales de mercado. Es fácil imaginar situaciones en las que solamente uno o varios Estados miembros estuvieran interesados en que una organización nacional de mercado fuera reemplazada por una organización común. Si fuera correcta la tesis según la cual, al final del período transitorio ya no es posible valerse de organizaciones nacionales de mercado, los esfuerzos de estos Estados miembros por conseguir sus objetivos se hubieran visto considerablemente obstaculizados, mientras que los otros Estados miembros, interesados únicamente en la aplicación de las disposiciones generales del Tratado, hubieran podido conseguir sus propósitos limitándose únicamente a obstruir y dejar pasar el tiempo. Al no poder partir de la base de que cualquier Estado miembro hubiera aceptado ese resultado, lo que equivaldría a sacrificar a la ligera intereses propios esenciales, es necesario admitir que el final del período transitorio no constituye un término rígido a efectos de la aplicación de las disposiciones generales del Tratado, y que, aun después de su expiración, ciertas normas particulares previstas por una organización nacional de mercado deben conservar su importancia mientras no se haya instaurado una organización común de mercados.
Para completar, no quisiera omitir las dos consideraciones siguientes, también en apoyo de este punto de vista.
No podía excluirse que ciertas organizaciones comunes de mercados se establecieran sólo poco antes del final del período transitorio. Su entrada en vigor exigía una fase transitoria y de adaptación, regulada por normas particulares para los diversos Estados miembros. Ello no hubiera sido posible si, desde el final del período transitorio, sólo hubieran sido aplicables las disposiciones generales del Tratado o las normas de las organizaciones comunes de mercados.
Me referiré además, a los términos del apartado 6 del artículo 44, que establece que al final del período transitorio se procederá a establecer una relación de los precios mínimos todavía en vigor, y que el Consejo «establecerá el régimen aplicable en el marco de la política agrícola común». Precisamente basándose en estas disposiciones adoptó el Consejo su Decisión de 20 de diciembre de 1969 (DO L 328, p. 11), y prorrogó su validez reiteradamente. Ya que no era posible establecer antes del final del período transitorio una organización común de mercados para todos los productos sometidos a un régimen de precios mínimos, dicha Decisión previó explícitamente excepciones para ciertos Estados miembros (percepción de gravámenes compensatorios, mantenimiento en vigor de un régimen de precios mínimos). Esto también es difícilmente conciliable con la tesis según la cual, a falta de una organización común de mercados, eran aplicables las disposiciones generales del Tratado a partir del final del período transitorio.
Si, a pesar de todas estas consideraciones, no se admitiera la interpretación de los artículos 39 a 46 que he apuntado, es decir, aceptar que las organizaciones nacionales de mercado pudieran subsistir incluso después del final del período transitorio, hay una observación al menos que no puede eludirse.
El Título II relativo a la agricultura declara en principio la necesidad de proceder gradualmente a las adaptaciones necesarias, y esto, en diferentes lugares. Me refiero por ejemplo al apartado 2 del artículo 39 y al artículo 43. El apartado 4 del artículo 37 también contiene una norma en este sentido. Se trata de un principio realmente fundamental para la política agrícola común. Debe evitarse, en la medida de lo posible, toda transición brutal de una organización a otra. Me parece que habría que inspirarse en esta idea también para el presente asunto, recurriendo en su caso, a los principios fundamentales contenidos en los artículos 171 y 174 del Tratado CEE. El resultado sería el siguiente. Como la aplicabilidad de las disposiciones generales del Tratado una vez finalizado el período transitorio sólo ha sido declarada por la jurisprudencia recientemente, mientras que con anterioridad se estimaba generalmente lo contrario, dicha aplicabilidad podría no ser efectiva inmediatamente, sino sólo tras la expiración de un determinado plazo de gracia fijado por el Tribunal de Justicia en un acto creador de Derecho. Sólo dicha actitud permitiría, en mi opinión, evitar todo rigor injusto, garantizar una transición sin rupturas y efectuar las adaptaciones necesarias.
Independientemente del ángulo desde el que se considere la situación, ya sea bajo el punto de vista del mantenimiento en vigor de ciertas organizaciones nacionales de mercado, acogiéndonos a la reserva del apartado 4 del artículo 37, o bajo el punto de vista expuesto en último lugar, es preciso afirmar, en lo que respecta a la primera pregunta, que una vez finalizado el período transitorio, el apartado 1 del artículo 37 y el párrafo primero del artículo 95 no podían aplicarse sin reservas a un caso como el que nos ocupa. Aún más, su aplicación sólo podría considerarse en la medida en que no pusiera en peligro la existencia del monopolio nacional de carácter comercial o de la organización nacional de mercado, ni afectase gravemente a ciertos elementos importantes del régimen nacional.
Segunda cuestión
En segundo lugar, hay que examinar si el recargo del gravamen compensatorio de monopolio (Monopolausgleichpitze) percibido sobre la importación de vermut italiano es incompatible con el párrafo primero del artículo 95 y el apartado 1 del artículo 37, al tener como función compensar el gravamen al que están sujetos los productos nacionales comparables con los gastos de administración del monopolio.
Dicha cuestión ha sido planteada a este Tribunal porque la demandante en el procedimiento principal sostiene que la comparación de los gravámenes exigida por el Tratado no puede considerar más que los tributos interiores fijos, determinados por la ley. En su opinión, las partidas contables que incluyen factores de precio y de coste (gastos de producción y de comercialización) de naturaleza global y que no son uniformes para todos los productos nacionales, no pueden tomarse en consideración.
Antes que nada hay que recordar nuevamente a este respecto que el producto nacional comparable, que es determinante en el procedimiento principal, es el alcohol exento de la obligación de entrega. Este producto no soporta los gravámenes referidos por la demandante, ya que no pasa por el monopolio y por lo tanto, no es tratado, transportado ni comercializado por el monopolio. Por el contrario, está gravado con un recargo variable, que se percibe para asegurar la igualdad de trato interno respecto de los productos sometidos al monopolio, para evitar que el alcohol exento de la obligación de entrega goce de una ventaja competitiva. Sólo en esta medida puede decirse que estos productos están sujetos a un monopolio.
Si volvemos ahora, sin olvidar este hecho, sobre la interpretación del artículo 95, es importante destacar en primer lugar que esta disposición tiene un ámbito de aplicación muy vasto, como la Comisión ha subrayado acertadamente. Abarca en efecto los tributos «cualquiera que sea su naturaleza» y por tanto no se limita sólo a los puramente fiscales. Como la finalidad a la que se destinan es claramente irrelevante y como el recargo sobre el aguardiente, debido a la fijación de sus elementos determinantes (precio de venta, precio de base) por las autoridades, debe considerarse inevitablemente como un gravamen impuesto por la autoridad pública -independientemente de su calificación legal expresa como impuesto sobre el consumo-, todo conduce a creer que dicho recargo también está comprendido en el artículo 95 en su totalidad, y no sólo en su parte fiscal.
En todo caso, no es oportuno referirse a estos efectos a la sentencia dictada el 14 de diciembre de 1962, Comisión/Luxemburgo y Bélgica (asuntos acumulados 2/62 y 3/62_↔ Rec. p. 813) ni intentar justificar una apreciación diferente basándose en las declaraciones que en ella se efectúan. Como este Tribunal ya sabe, dicha sentencia subraya que el artículo 95 no permite cualquier compensación entre las cargas económicas, sobre todo para conseguir un ajuste de precios, porque en el caso del gravamen compensatorio del monopolio, no se trata de la compensación de un gravamen soportado anteriormente por una materia prima utilizada para fabricar alcohol, sino de una compensación del gravamen que se impone directamente al producto final mediante el recargo sobre el aguardiente. Por otro lado, la idea del ajuste de precios no puede retenerse porque la percepción del gravamen compensatorio de monopolio no hace desaparecer evidentemente las diferencias existentes entre los precios de coste extranjeros e interiores.
Sin embargo, en el fondo, podría dejar de examinarse la cuestión de cómo debe interpretarse el artículo 95 y el concepto de tributo que utiliza. Para apreciar los gravámenes monopolísticos y un tributo compensatorio de monopolio, el artículo 37 constituye, en mi opinión, el único criterio decisivo ya que debe considerarse una lex specialis respecto del artículo 95. Para corroborarlo me remito a la sentencia dictada el 16 de diciembre de 1970, Francesco Cinzano & Cia GmbH (13/70, Rec. p. 1089). Este asunto trataba sobre la tributación de mercancías importadas sujetas en el territorio nacional a un monopolio y la decisión se basó exclusivamente en el artículo 37 y en la prohibición de toda discriminación que establece. En esta sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que no había discriminación cuando los productos importados quedaban sujetos a las mismas condiciones que los productos nacionales sometidos al monopolio, y que los derechos a la importación relacionados con la existencia de un monopolio de Estado no constituían una infracción del artículo 37, cuando la cuantía del gravamen correspondiera a la impuesta sobre los productos nacionales.
Según esta jurisprudencia, basta, pues, que no exista diferencia en cuanto a las condiciones de venta. El artículo 37 no considera relevante la finalidad a que se destina un gravamen, de modo que nada se opone a que también se tomen en consideración, en el marco del artículo 37, los gastos de administración del monopolio.
A esto ya no se puede objetar que el hecho de incluir en la comparación de los gravámenes los gastos de administración del monopolio conduce a una discriminación de los productos importados, ya que éstos deben soportar de todos modos los gastos de transformación y de comercialización en los países de exportación. Este argumento podría admitirse todo lo más en el caso de que se comparara el gravamen soportado por los productos sujetos al monopolio, y sólo en la medida en que se tratara efectivamente de gastos de fabricación y de comercialización. En el caso del recargo sobre el aguardiente, por el contrario, que es lo que nos interesa en el presente procedimiento, este argumento es irrelevante, ya que el alcohol de producción nacional que se considera a este respecto no pasa por el monopolio, y por lo tanto no se beneficia de las prestaciones del monopolio durante su fabricación y comercialización, pero no deja de estar sujeto, al igual que los productos importados, a un gravamen compensatorio.
A estos efectos, el argumento sostenido por el Gobierno de la República Federal de Alemania no carece de pertinencia: alega que eliminando de la comparación de los gravámenes el factor costes, que comprende el recargo del gravamen compensatorio, se llega a un resultado absolutamente inadmisible para el monopolio.
El resultado sería el siguiente: bien los productos importados, que soportan ya en gran medida gastos de fabricación menos elevados, gozarían entonces de una ventaja competitiva considerable. Las posibilidades de venta de los productos sometidos al monopolio disminuirían notablemente, lo que infligiría un grave perjuicio o incluso pondría en peligro la existencia misma del monopolio, a pesar de que el artículo 37 no exige la supresión de los monopolios nacionales de carácter comercial.
Bien habría que exonerar a los productos nacionales de esta parte del gravamen monopolístico, y, consiguientemente, financiar los gastos de administración del monopolio con cargo a los Presupuestos Generales. Sin embargo, nadie calificaría esta solución, es decir, la financiación del monopolio con cargo a los Presupuestos Generales, como una medida apropiada. Es más oportuno, sin lugar a dudas, que los gastos del monopolio corran a cargo de aquéllos que utilizan los productos del monopolio. Tal y como el Gobierno de la República Federal de Alemania ha observado pertinentemente, la autofinanciación del monopolio constituye, por lo tanto, un componente esencial del régimen, si bien los efectos de este sistema deben considerarse sin lugar a dudas en el marco de la compensación autorizada por el artículo 37.
De hecho, he expuesto todo lo que debía decirse para responder a la segunda cuestión. Todo lo más debe hacerse una última observación relativa a la cuestión planteada por la Comisión en su escrito de observaciones sobre si el recargo del gravamen compensatorio constituye, por razón de su afectación, es decir, por ir destinado a financiar el monopolio, y, en consecuencia, una actividad sólo aprovecha a los productos nacionales, una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana prohibido por el Tratado. La Comisión se ha referido a este respecto a las sentencias dictadas el 19 de junio de 1973, Carmine Capolongo (77/72, ↔ Rec. p. 611) y el 18 de junio de 1975, IGAV (94/74, ↔ Rec. p. 699). Este Tribunal calificó como exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana una contribución que afectaba en igual medida los productos nacionales y los importados, pero que estaba destinada a financiar y promover las actividades de una corporación de Derecho público, lo cual beneficia particularmente a los productos nacionales, de modo que la contribución que grava los productos nacionales debe considerarse como la contrapartida de las ventajas obtenidas.
No obstante, habida cuenta de lo que se ha expuesto durante el procedimiento, debería estar claro que dicha jurisprudencia no encuentra aplicación en el presente caso. Basta comprobar -y también la Comisión parece compartir este punto de vista- que el recargo del gravamen compensatorio del monopolio no se utiliza para financiar el monopolio. El recargo del gravamen compensatorio va a parar, por el contrario, y sin afectación precisa, al Presupuesto federal. Como el monopolio no recibe por otro lado ninguna subvención procedente de dicho Presupuesto, no hay, en efecto, ningún motivo para referirse en el presente caso a la mencionada jurisprudencia, ni de tomar en consideración el concepto de exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana.
Tercera cuestión
La tercera cuestión trata de saber si, al aplicar el apartado 1 del artículo 37 y el párrafo primero del artículo 95, puede compararse sólo el recargo del gravamen compensatorio y los gastos del monopolio o si hay que atribuir una importancia determinante al hecho de que la percepción de dicho recargo sobre los productos importados no los sitúa en una posición menos favorable que los productos nacionales comparables.
Esta cuestión parece haberse planteado porque los costes de fabricación de los productos extranjeros son generalmente menos elevados, de modo que, a pesar de la percepción del gravamen compensatorio del monopolio, encuentra fácil salida en el territorio nacional y gozan incluso de una ventaja de precio en comparación con los productos nacionales.
Sobre esta cuestión, todos los que han tomado parte en este procedimiento han declarado que el importe del precio total carece de importancia a efectos de los artículos del Tratado mencionados. Dicha interpretación es evidentemente la única exacta.
El artículo 37 habla de la exclusión de toda discriminación en las condiciones de abastecimiento y de mercado entre los nacionales de los Estados miembros. Hay que entender por ello que sólo cuentan los gravámenes condicionados por el monopolio. Podrán gravarse las importaciones sólo hasta esa cuantía. Por el contrario, el artículo 37 no tiene manifiestamente por objeto una comparación de los precios, es decir, un ajuste de los precios, análogo al que prevén numerosas organizaciones de mercados agrícolas. A este respecto, podemos remitirnos además a la sentencia que este Tribunal dictó el 14 de diciembre de 1962, Comisión/Luxemburgo y Bélgica (asuntos acumulados 2/62 y 3/62, antes citada) y a la idea que en ella se expone, según al cual, en el sector que nos interesa en este caso, no se puede efectuar cualquier tipo de compensación, como por ejemplo, la compensación de los gravámenes económicos soportados por los productos nacionales.
Cuarta cuestión
En el marco de la cuarta cuestión, hay que examinar por último si el vermut de importación italiano es objeto de una discriminación por soportar un recargo del gravamen compensatorio de monopolio de un importe fijo, mientras que los productos nacionales comparables están sujetos, para financiar los gastos de administración del monopolio, a gravámenes escalonados en función de las cantidades que se produzcan en la empresa de fabricación.
El procedimiento ha demostrado efectivamente que el gravamen compensatorio de monopolio está compuesto por una cantidad del impuesto sobre el aguardiente y por los gastos de administración del monopolio. En el momento de las importaciones controvertidas, este gravamen compensatorio se elevaba a 1.266 DM. Para el alcohol nacional comparable, exento de la obligación de entrega, el recargo era escalonado, debido a la consideración de los aumentos y reducciones practicados en el precio base del aguardiente, que constituye a este respecto obligado término de referencia. Los recargos sobre el aguardiente oscilan por lo tanto entre 929,80 DM como mínimo y 1.463 DM como máximo, o más exactamente 1.266 DM, ya que, según el artículo 79 de la Ley relativa al monopolio del aguardiente, el importe del gravamen compensatorio de monopolio constituye aparentemente el límite superior. Existe la tentación de hablar de discriminación, sobre todo si se interpreta la prohibición de discriminación en el sentido de que los productos importados no pueden gravarse en ningún caso con tributos superiores a los de cualquier producto nacional comparable.
Sin embargo tengo mis dudas sobre la procedencia de esta opinión. Hemos escuchado igualmente durante el procedimiento que a partir de determinado volumen de producción (332 hectolitros de espíritu de vino al año), el recargo sobre el aguardiente que grava los productos nacionales consti tuye un gravamen equivalente al gravamen compensatorio de monopolio que impone sobre los productos importados. Como, al parecer, los derechos de destilación, que son relevantes a este respecto, se sobrepasan regularmente, esto es aplicable al 97 % de la producción que nos interesa en este caso. Unicamente una cantidad bastante limitada de aguardiente producido en el territorio nacional, goza de la ventaja de un gravamen reducido. En mi opinión, esta circunstancia debe tomarse en consideración. En otros términos, encuentro defendible referirse al gravamen que los productos nacionales soportan normalmente y determinar sobre esta base la tributación admisible de los productos importados. El hecho de que, a nivel nacional, el importe del gravamen se reduzca en determinados casos debería considerarse, por el contrario, como una ayuda concedida por razones de práctica agrícola y de política de las clases medias. Si se procede de este modo, es decir, si se contemplan los raros casos de tributación menos elevada a la luz de las disposiciones relativas a las ayudas, serían lícitos, considerando que aparentemente ya existían en el momento de la entrada en vigor del Tratado, que la Comisión no ha adoptado ninguna Decisión con arreglo a los artículos 92 y siguientes, si no es porque resulta imposible criticar estos hechos con base en los artículos 92 y siguientes porque las normas relativas a las ayudas no se aplican a la agricultura. Por ello, a mi juicio, es totalmente imposible mantener que todas las importaciones deben gravarse unicamente con un tributo igualmente reducido.
En el caso de que esta opinión no fuera compartida, habría que remitirse a las consideraciones expuestas al inicio de mi argumentación referentes al apartado 4 del artículo 37, así como a la existencia de una organización nacional de mercado y a la necesidad de autorizar incluso hoy, en la medida necesaria, ciertas excepciones a las disposiciones generales del Tratado, y ello, para que las garantías de venta y de ingresos, diferenciadas según las cantidades producidas, puedan surtir sus efectos esenciales para el funcionamiento de la organización nacional de mercado. En este caso, ya que no es posible tratar diferenciadamente a los productos importados por falta de conocimiento y de control de las condiciones de origen, hay que preguntarse qué consecuencias tendría el restablecimiento de una igualdad absoluta de trato, es decir, la supresión de las ventajas mencionadas anteriormente.
En mi opinión, las consecuencias son muy claras, aunque la decisión sobre este punto incumbiría, llegado el caso, al órgano jurisdiccional de remisión. Si se suprimiera la percepción del recargo del gravamen de compensación de monopolio, tal y como la demandante en el litigio principal lo exige en un determinado momento, o si, de acuerdo con la tesis que la demandante sostiene en otro lugar, a los productos importados se les impusiera el gravamen interno menos elevado, es decir, con el menor recargo sobre el aguardiente, las mercancías de importación se beneficiarían, debido a sus precios menos elevados en una serie de Estados miembros, de una ventaja competitiva tal que la venta del aguardiente nacional peligraría gravemente. En otras palabras, cabría esperar un grave perjuicio para la organización nacional de mercado y del monopolio nacional, e incluso, en último término, la desaparición del monopolio.
Si, por el contrario, -y ésta es la otra solución posible para evitar toda discriminación- se introdujera la tributación normal para los productos nacionales menos importantes, lo cual equivaldría a aceptar precios de intervención o de venta inferiores, ya no se cubrirían los costes de fabricación, más elevados en este tipo de empresa. Estas estarían entonces obligadas a dejar de producir, lo cual incidiría en el aprovechamiento de los productos agrícolas y en los ingresos de los productores interesados. A este respecto el Gobierno de la República Federal de Alemania ha citado cifras que me parecen impresionantes. Se desprende que esta medida afectaría a unas 1.300 destilerías agrícolas, a 27.000 destiladores autónomos que transforman los frutos de su propia cosecha, así como a 200.000 cosecheros destiladores que producen 85.000 hectolitros al año. Desde el punto de vista de la cría del ganado -al que se alimenta con el vinote que resulta de la fabricación de alcohol-, unas 4.000 empresas agrícolas correrían el riesgo de ser afectadas, y esto, sobre todo, en regiones que, como la zona fronteriza con la RDA, ya se cuentan entre las económicamente débiles y donde se han creado en los últimos aflos numerosas explotaciones fuertemente endeudadas. La exactitud de dicho cuadro está corroborada además por ciertas declaraciones expuestas en la Recomendación de la Comisión de 22 de diciembre de 1969, ya mencionada. Sólo citaré una frase: «La apertura incondicional del mercado alemán a los productos de los demás Estados miembros antes de la entrada en vigor de la organización común de mercados (para el alcohol etílico de origen agrícola) podría […] poner en peligro la venta del alcohol etílico alemán de origen agrícola, así como la competitividad de los aguardientes alemanes y, como consecuencia, el empleo y el nivel de vida de los productores de determinadas materias primas agrícolas.»
Como consecuencia de todo lo anterior, hay que afirmar que una aplicación estricta de los principios establecidos en el apartado 1 del artículo 37 y en el párrafo primero del artículo 95 a los hechos que han dado origen al litigio principal, tendría efectos considerables sobre la organización nacional de mercado y sobre el monopolio nacional de carácter comercial, y que dicho sistema nacional se vería privado de una de sus características esenciales: la protección de los intereses de las pequeñas y medianas empresas. Por lo tanto se puede afirmar que la diferenciación anteriormente expuesta, que constituye una parte importante del régimen nacional, no puede aún abandonarse, y que, en el supuesto de que se la considerara efectivamente discriminatoria, al menos no debería criticarse, habida cuenta de las disposiciones del apartado 4 del artículo 37, y de las prescripciones especiales para la agricultura, que obligan a relativizar la prohibición de discriminación.
Estas consideraciones incluyen, a mi entender, todo lo que debe decirse acerca de la cuarta cuestión en el marco de un procedimiento de remisión. Resulta superfluo examinar otros argumentos deducidos del apartado 2 del artículo 90 (monopolios fiscales).
5.
Como conclusión, propongo que se den a las preguntas planteadas por el Finanzgericht de Renania-Palatinado las respuestas siguientes:
a)
Una vez finalizado el período transitorio, el apartado 1 del artículo 37 y el párrafo primero del artículo 95 del Tratado CEE generan en favor de los particulares derechos que pueden ser invocados ante los órganos jurisdiccionales nacionales. No obstante, estas disposiciones no tienen una validez absoluta en la medida en que el apartado 4 del artículo 37 sea aplicable, o bien en la medida en que exista una organización nacional de mercado y en que las garantías equivalentes para el empleo y el nivel de vida de los productores interesados no estén aseguradas por una organización común de mercados.
b)
El apartado 1 del artículo 37 y el párrafo primero del artículo 95 no excluyen la posibilidad de tomar en consideración los gastos de una Administración nacional de monopolio para comparar los gravámenes soportados, por un lado, por los productos importados de otros Estados miembros y, por otro lado, por los productos nacionales comparables.
c)
Al aplicar el apartado 1 del artículo 37 y el párrafo primero del artículo 95, sólo importa la comparación de los gravámenes impuestos directamente por las autoridades a los productos importados y a los productos nacionales, y no la cuestión de si, habida cuenta de los impuestos y derechos a la importación, el precio total de los productos importados es superior a los precios aplicables a los productos nacionales comparables.
d)
No existe discriminación en el sentido del apartado 1 del artículo 37 y del párrafo primero del artículo 95, cuando el gravamen compensatorio de monopolio sobre los productos importados se fija de una manera uniforme, mientras que el gravamen sobre los productos nacionales comparables está escalonado en función de las cantidades producidas por la empresa de que se trate. Esto se aplica en todo caso cuando el gravamen a la importación corresponde al gravamen normal soportado por los productos nacionales o cuando las exigencias de una organización nacional de mercado no permiten renunciar a una diferenciación de la tributación de los productos nacionales.
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1
)	Lengua original: alemán.