61990J0033
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-33/90 (
*1
)
I — Factos e enquadramento regulamentar
A — Preâmbulo
Através de uma questão apresentada por uma parlamentar europeia (questão escrita n.° 426/87 de Vera Squarcialupi, de 20 de Maio de 1987, JO C 295, p. 29), foi chamada a atenção da Comissão para o problema posto pela eliminação de residuos na região de Campania (Itália). Segundo os dados fornecidos por essa parlamentar, a maior parte dos resíduos produzidos naquela região eram eliminados de maneira selvagem e incontrolada: a Campania não dispunha, com efeito, de uma regulamentação adequada para organizar e controlar este tipo de operações. A mesma fonte dava igualmente conta de um acordo bilateral, em vias de elaboração, entre a Itália e os Estados Unidos, relativo à importação de 500000 toneladas de resíduos americanos por ano, destinados a serem incinerados na Campania; ora, essa região não dispunha de instalações apropriadas.
A fim de verificar o bem-fundado dessas informações, a Comissão solicitou às autoridades italianas, por carta de 29 de Junho de 1987, que respondesse, num prazo de seis semanas, às seguintes questões.
«1)
Que percentagem das 1620000 toneladas de resíduos produzidos por ano na Campania deve ser considerada como resíduos na acepção da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), e da Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (J0 L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98)?
2)
Que medidas foram adoptadas a nível regional ou local para evitar a descarga e a eliminação abusivas dos resíduos?
Por outras palavras, os artigos 6.° e 7° do Decreto n.° 915 do Presidente da República, de 10 de Setembro de 1982 (GURI n.° 343, de 15.12.1982, p. 9071), serão plenamente aplicados na região de Campânia?
3)
Em que fase de elaboração e de adopção se encontra o acordo bilateral acima referido, Itália — Estados Unidos ou região de Campania — Estados Unidos?
Tratar-se-á de resíduos na acepção da Directiva 75/442 ou da Directiva 78/319?
Todas as obrigações decorrentes da Directiva 84/63l/CEE do Conselho, de 6 de Dezembro de 1984, relativa à vigilância e ao controlo na Comunidade das transferências transfronteira de resíduos perigosos (JO L 326, p. 31; EE 15 F5 p. 122) terão sido tomadas em consideração?»
As autoridades italianas nunca responderam a estas questões.
B — Enquadramento regulamentar
Pela Directiva 75/442 relativa aos resíduos e pela Directiva 78/319 relativa aos resíduos tóxicos e perigosos, o Conselho prescreveu a harmonização das legislações nacionais no que toca à eliminação de certos resíduos. Tal como resulta dos seus considerandos, essas duas directivas prosseguem uma dupla finalidade. São, em primeiro lugar, destinadas a eliminar os entraves às trocas intracomunitárias e a desigualdade das condições de concorrência resultantes das disparidades das disposições nacionais em matéria de resíduos. Visam, em segundo lugar, assegurar a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos nocivos causados pela descarga de certos resíduos.
1. A Directiva 75/442 relativa aos resíduos
O artigo 5.° dessa directiva prevê as seguintes obrigações:
«Os Estados-membros estabelecerão ou designarão a ou as autoridades competentes encarregadas, numa determinada zona, de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos.»
O artigo 6.° prevê:
«A ou as autoridades competentes mencionadas no artigo 5.° devem estabelecer, logo que possível, um ou vários planos referentes, nomeadamente:
—
aos tipos e à quantidade de resíduos a eliminar,
—
às prescrições técnicas gerais,
—
aos locais apropriados para a eliminação,
—
a todas'as disposições especiais que digam respeito a determinados resíduos.
Esse ou esses planos podem incluir, por exemplo:
—
as pessoas singulares ou colectivas habilitadas a proceder à eliminação dos resíduos,
—
a estimativa dos custos das operações de eliminação,
—
as medidas susceptíveis de incentivar a racionalização da recolha, da triagem e do tratamento dos resíduos.»
2. A Directiva 78/319 relativa aos resíduos tóxicos e perigosos
O artigo 6.° desta directiva dispõe:
«Os Estados-membrds designarão ou estabelecerão a ou as autoridades competentes encarregadas, numa determinada zona, de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos.»
O artigo 12.° tem a seguinte redacção:
«1.
As autoridades competentes estabelecerão e manterão em dia programas para a eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos. Estes programas contemplarão nomeadamente :
—
os tipos e quantidades de resíduos a eliminar,
—
os métodos de eliminação,
—
os centros de tratamento especializados, se necessário,
—
os locais de depósito apropriados.
As autoridades competentes dos Estados-membros podem incluir outros aspectos específicos, nomeadamente, uma estimativa dos custos das operações de eliminação.
2.
As autoridades competentes publicarão os programas mencionados no n.° 1. Os Estados-membros comunicarão esses programas à Comissão.
3.
A Comissão organizará regularmente com os Estados-membros um confronto desses programas para assegurar uma suficiente harmonização na aplicação da presente directiva.»
C — A carta de notificação de incumprimento
Na carta de notificação de incumprimento, de 20 de Junho de 1988, a Comissão salienta, antes de mais, que, ao não responder à carta de 29 de Junho de 1987, a Itália faltou às obrigações que lhe incumbem por força, nomeadamente, do artigo 5.° do Tratado, nos termos do qual os Estados-membros devem facilitar o cumprimento da sua missão, que consiste, entre outras coisas, em velar pela aplicação do direito comunitário.
A Comissão reconhece que, na verdade, o Decreto presidencial n.° 915, já referido, transpôs para a ordem jurídica nacional, particularmente pelos seus artigos 6.° e 8.°, as obrigações contidas nos artigos 5.° e 6.° da Directiva 75/442 relativa aos resíduos. Mas alega que, segundo as suas informações, essas disposições continuariam a não ser aplicadas na Campânia.
No que toca aos artigos 6.° e 12.° da Directiva 78/319 relativa aos resíduos tóxicos e perigosos, a Comissão salienta que, apesar do seu pedido expresso, não recebeu, em especial em relação à Campania, os programas prescritos nem qualquer dado estatístico relativo à eliminação desse tipo de resíduos.
As autoridades italianas não responderam a essa carta de notificação de incumprimento.
D — O parecer fundamentado
No parecer fundamentado de 23 de Maio de 1989, a Comissão salienta, antes de mais, que, ao não responder às cartas de 29 de Junho de 1987 e de 20 de Junho de 1988, as autoridades italianas não facilitaram o cumprimento da sua missão.
No tocante à Directiva 75/422 relativa aos resíduos, a Comissão entende que as autoridades italianas não fizeram o necessário, como lho imporia o seu artigo 5.°, para que a planificação, a organização, a autorização, a homologação e a fiscalização das operações de eliminação dos resíduos pelas autoridades competentes sejam asseguradas na Campania. O artigo 6.° foi, quanto a ela, violado porque a região de Campânia não estabeleceu planos que tomem em conta todos os elementos relativos às diferentes operações de eliminação dos resíduos.
No que respeita à Directiva 78/319 relativa aos resíduos tóxicos e perigosos, a Comissão salienta que não recebeu qualquer programa relativo à eliminação de tais resíduos na Campânia. Daí deduz que os artigos 6.° e 12.° não foram respeitados.
Por isso, a Comissão convidou a República Italiana a adoptar todas as medidas necessárias num prazo de dois meses.
As autoridades italianas não responderam a este parecer fundamentado.
E — A acção
Em 31 de Janeiro de 1990, a Comissão, por conseguinte, propôs a presente acção.
Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal de Justiça decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia. Decidiu, no entanto, colocar questões à República Italiana e à Comissão.
II — Pedidos das partes
A Comissão conclui no sentido de que o Tribunal :
—
declare que, ao não ter adoptado as medidas necessárias para garantir, na região de Campânia, a planificação, a organização e a fiscalização das operações de eliminação de resíduos, de harmonia com o disposto no artigo 6.° da Directiva 75/442, nem os programas para a eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos, de acordo com o disposto no artigo 12.° da Directiva 78/319, e ao não ter comunicado esses programas à Comissão, a República Italiana faltou às obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° do Tratado CEE, dos artigos 5.° e 6.° da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, e doś artigos 6.° e 12.° da Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos;
—
condene o Governo da República Italiana nas despesas do processo.
A República Italiana conclui no sentido de que o Tribunal:
—
indefira o pedido por não ter fundamento.
III — Argumentos das partes
A — Posição da Comissão
A Comissão lembra o teor das disposições que a República Italiana não terá cumprido.
Alega que a possibilidade de obter informações junto dos Estados-membros é essencial para a execução de ambas as directivas. A omissão pela Itália de transmitir tais informações foi já sancionada pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 14 de Junho de 1990, Comissão/Itália (C-48/89, Colect., p. I-2425), especialmente no que toca à omissão de fornecer os programas previstos no n.° 2 do artigo 12.° da Directiva 78/319 relativa aos resíduos tóxicos e perigosos.
A este propósito, o dever de informar a Comissão não poderá ser limitado à situação nacional tomada no seu conjunto. A Comissão considera que está igualmente autorizada a informar-se da situação mais particular de uma região determinada.
Aliás, um Estado-membro não poderá exonerar-se das suas obrigações para com a Comunidade, invocando que delegou nas suas regiões a faculdade de promulgar leis complementares. Por um lado, a obrigação de fazer respeitar uma directiva seria uma obrigação de resultado, a cargo do Estado-membro como tal. Por outro, o Estado-membro não é obrigado a delegar as suas competências nas regiões, nas províncias ou nas autarquias locais, especialmente quando considerar que tal delegação é susceptível de comprometer a boa aplicação de uma directiva. Por fim, quando uma delegação, tal como a contida no Decreto presidencial n.° 915, já referido, foi operada e quando se afigura que uma região não deu cumprimento às obrigações que lhe são impostas, deve deduzir-se daí não só que essa região violou a regulamentação nacional, mas, além disso, que há incumprimento da regulamentação comunitária em que essa legislação nacional assenta.
B — Posição da República Italiana
A República Italiana entende, antes de mais, que não há relação entre as acusações formuladas pela Comissão na sua carta de notificação de incumprimento e as infracções alegadas no quadro da presente acção. Com efeito, a carta de notificação de incumprimento limita-se a censurar às autoridades italianas o não terem respondido à carta de 29 de Junho de 1987, ao passo que a petição tem por objecto infracções às disposições de duas directivas específicas.
Sublinha, em seguida, que não era obrigada a enviar à Comissão as informações que esta solicitava. Com efeito, o artigo 12.° da Directiva 75/442 relativa aos resíduos e os artigos 12.°, n.° 2, e 16.° da Directiva 78/319 relativa aos resíduos tóxicos e perigosos estabelecem, de maneira exaustiva, que informações deverão ser transmitidas pelos Estados-membros à Comissão. Fora desse quadro, os Estados-membros não têm outras obrigações. Ora, essas directivas não prevêem a comunicação de informações relativas a situações particulares ou a regiões determinadas.
De qualquer forma, uma falta de resposta não pode servir de prova às infracções alegadas.
Além disso, as autoridades italianas alegam que transpuseram correctamente as duas directivas para o Decreto presidencial n.° 915, já referido. Se as autoridades regionais não respeitam esse decreto, as sanções só poderiam ser procuradas no quadro do direito nacional. A circunstância de se cometerem abusos não implica, em si mesma, a inexecução pelo Estado-membro das obrigações que lhe incumbem por força das directivas.
IV — Respostas às questões apresentadas pelo Tribunal de Justiça
A — Questões colocadas à República Italiana
Questão 1:A República Italiana é instada a comunicar ao Tribunal se a região de Campania foi designada como a autoridade competente, na acepção do artigo 5.° da Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos e do artigo 6.° da Directiva 78/319/CEE relativa aos resíduos tóxicos e perigosos.
Resposta: A República Italiana responde afirmativamente a essa questão, alegando que, nos termos da alínea a) do artigo 6.° do Decreto presidencial n.° 915, já referido, as regiões são efectivamente competentes para elaborar, propor e actualizar, após consulta das autarquias, os planos que organizam os serviços de eliminação dos resíduos.
Questão 2: A região de Campania estabeleceu, antes da expiração do prazo imposto no parecer fundamentado, planos na acepção do artigo 6.° da Directiva 75/442 e programas na acepção do artigo 12.° da Directiva 78/319? Em caso de resposta afirmativa, a República Italiana é solicitada a comunicar ao Tribunal, exemplificativamente, esses planos e esses programas.
Resposta: Em resposta a esta questão, a República Italiana limita-se a notar que, no que toca aos planos previstos pelo artigo 6.° da Directiva 75/442, a referida directiva não prevê uma obrigação de os publicar e de os comunicar à Comissão. Aliás, a Co- missão nunca dirigiu à República Italiana um pedido com vista a tomar conhecimento de tais planos, nem no que toca à situação nacional nem no que diz respeito à situação específica da região de Campânia. No que se refere aos programas referidos no artigo 12.° da Directiva 78/319, a República Italiana limita-se a lembrar que, no acórdão de 14 de Junho de 1990, Comissão/Itália, já referido, o Tribunal de Justiça declarou já que a República Italiana faltou à sua obrigação de os publicar e de os comunicar. Esta infracção vale igualmente para a região de Campania.
Questão 3: Se a região de Campania não estabeleceu qualquer plano ou qualquer programa, que medidas adoptou a República Italiana para que as obrigações previstas na directiva sejam respeitadas?
Resposta: A República Italiana alega que, ao vigiar a aplicação a nível regional e local das disposições relativas à eliminação dos resíduos, o Governo constatou, desde há muito tempo, dificuldades no que toca à eliminação dos resíduos de origem industrial. Essas dificuldades são devidas, em primeiro lugar, a um desequilíbrio entre as quantidades de resíduos produzidas e as capacidades das instalações e das descargas, e, em segundo lugar, a uma falta de iniciativa das regiões em conseguir uma programação eficaz da eliminação desses resíduos industriais. A fim de ultrapassar essas dificuldades, o artigo 5.° da Lei n.° 475/88 (GURI n.° 264, de 10.11.1988) encarregou o ministro do Ambiente de preparar um programa nacional para apurar as exigências não satisfeitas nas diferentes regiões e definir as medidas que permitem fazer-lhe face e que deverão ser adoptadas pelas regiões interessadas. Esse programa está em vias de execução. Para as regiões que não o apliquem, está previsto que o Governo pode actuar em seu lugar.
B — Questões colocadas à Comissão
Em resposta às questões colocadas pelo Tribunal, a Comissão especifica que desiste das acusações relativas ao não respeito do disposto no artigo 5.° da Directiva 75/442 e nos artigos 6.° e 12.°, n.° 2, da Directiva 78/319.
Está em causa, portanto, apenas o incumprimento das obrigações que incumbem à República Italiana por força do artigo 5.° do Tratado CEE, do artigo 6.° da Directiva 75/442 e do n.° 1 do artigo 12.° da Directiva 78/319.
R. Joliét
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: italiano.