61990C0042
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
JEAN MISCHO
της 14ης Νοεμβρίου 1990 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι οικαονές,
1.
Ο κατηγορούμενος δικάζεται από το Tribunal de grande instance της Μασσαλίας λόγω του ότι ήταν διαχειριστής μιας εταιρίας που πωλούσε το 1982 στη Γαλλία είδη ζαχαροπλαστικής τύπου « Panettone », ιταλικής προελεύσεως, που περιείχαν ένα συντηρητικό, το σορβικό οξύ, του οποίου η χρήση επιτρέπεται στην Ιταλία, αλλ' όχι για το είδος αυτό των τροφίμων στη Γαλλία.
2.
Το αιτούν δικαστήριο υποβάλλει επομένως στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
« Είναι σύμφωνη προς το κοινοτικό δίκαιο η άρνηση εισαγωγής στη Γαλλία τροφίμου που νομίμως παράγεται και διατίθεται στο εμπόριο άλλου κράτους μέλους, για τον λόγο ότι περιέχει σορβικό οξύ, συντηρητικό επιτρεπόμενο από την οδηγία 64/54/ΕΟΚ της 5ης Νοεμβρίου 1963, όπως συμπληρώθηκε και τροποποιήθηκε με την οδηγία 67/427/ΕΟΚ της 27ης Ιουνίου 1967, με την οδηγία 71/160/ΕΟΚ της 30ής Μαρτίου 1971 και με την οδηγία 74/62/ΕΟΚ της 17ης Δεκεμβρίου 1973, ουσία της οποίας τη χρήση επιτρέπει η γαλλική νομοθεσία μόνο για ορισμένα περιοριστικώς απαριθμούμενα τρόφιμα, χωρίς όμως να αναφέρει κανένα επιτακτικό λόγο προς τούτο; »
3.
Νομίζω καταρχάς ότι πρέπει να διευκρινιστεί, όπως ορθώς αναφέρει η Επιτροπή, ότι το εφαρμοστέο κοινοτικό δίκαιο συνίσταται κατ' ουσία στα άρθρα 30 και 36 της Συνθήκης ΕΟΚ.
4.
Η οδηγία 64/54/ΕΟΚ του Συμβουλίου (
1
), στην οποία αναφέρεται το εθνικό δικαστήριο, μνημονεύει, χωρίς να επιβάλλει καμία προϋπόθεση για τη χρήση του, το σορβικό οξύ μεταξύ των συντηρητικών των οποίων τη χρήση τα κράτη μέλη μπορούν να επιτρέπουν, αλλά βέβαια δεν τους επιβάλλει να επιτρέπουν τη χρήση αυτή. Δεδομένου ότι η οδηγία αυτή αποτελεί το πρώτο στάδιο για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών στον οικείο τομέα, το πρώτο άρθρο της οδηγίας απαγορεύει απλώς στα κράτη μέλη να επιτρέπουν τη χρησιμοποίηση των πρόσθετων ουσιών που δεν αναφέρονται στο παράρτημα της, αλλά δεν τους επιβάλλει την υποχρέωση να επιτρέπουν τη χρήση όλων των αναφερομένων στο παράρτημα ουσιών.
5.
Η ερμηνεία αυτή του πρώτου άρθρου επιβεβαιώνεται από τη νομολογία. Στην απόφαση Grunert (
2
) το Δικαστήριο κατέληξε στο εξής συμπέρασμα από την ανάλυση του πρώτου άρθρου της οδηγίας 64/54:
« Στο παρόν στάδιο της προσεγγίσεως των εθνικών νομοθεσιών στον τομέα των συντηρητικών και αντιοξειδωτικών ουσιών, τα κράτη μέλη δεν έχουν, επομένως, την υποχρέωση να επιτρέπουν τη χρησιμοποίηση στα τρόφιμα όλων των ουσιών που θεωρούνται από τις οδηγίες ότι μπορούν να χρησιμοποιούνται. »
6.
Κατά συνέπεια, πρέπει οπωσδήποτε να συναχθεί το συμπέρασμα ότι, δεδομένου του σταδίου της προσεγγίσεως των νομοθεσιών το 1982, τα κράτη μέλη μπορούσαν να απαγορεύουν τη χρήση ακόμη και των συντηρητικών που απαριθμούνταν στο παράρτημα της οδηγίας 64/54.
7.
Η δυνατότητα τους όμως αυτή υπέκειτο σε δύο περιορισμούς.
8.
Ο πρώτος περιορισμός αφορά την τήρηση του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 64/427/ΕΟΚ (
3
), της 27ης Ιουνίου 1967, σχετικά με την οποία αναπτύσσουν ορισμένες σκέψεις ο κατηγορούμενος και η Επιτροπή.
9.
Η διάταξη αυτή ορίζει τα εξής:
« Εντούτοις, η νομοθεσία κράτους μέλους μπορεί να αποκλείει εξ ολοκλήρου τη χρησιμοποίηση ενός από τα συντηρητικά που απαριθμούνται στο παράρτημα, μόνο στην περίπτωση που δεν υπάρχει τεχνολογική ανάγκη χρησιμοποιήσεως του στα τρόφιμα που παράγονται και καταναλίσκονται στο έδαφος του. »
10.
Είναι σαφές ότι το άρθρο αυτό δεν έχει καμία σημασία για την παρούσα υπόθεση, όπου πρόκειται για τρόφιμα που έχουν παραχθεί εκτός Γαλλίας. Το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει εξάλλου ότι η εφαρμοστέα εν προκειμένω γαλλική νομοθεσία επιτρέπει τη χρήση σορβικού οξέος σε ορισμένες περιπτώσεις.
11.
Τα κράτη μέλη όμως έπρεπε επίσης να τηρούν τις διατάξεις των άρθρων 30 και 36 της Συνθήκης. Το Δικαστήριο έχει δεχθεί κατά πάγια νομολογία ότι
« αφενός, η ύπαρξη των οδηγιών εναρμονίσεως δεν αποκλείει την εφαρμογή του άρθρου 30 της Συνθήκης και, αφετέρου, μόνο στην περίπτωση που κοινοτικοί κανόνες προβλέπουν την πλήρη εναρμόνιση όλων των μέτρων που είναι αναγκαία για τη διασφάλιση της προστασίας της υγείας και ρυθμίζουν κοινοτικές διαδικασίες ελέγχου της τηρήσεως τους παύει να είναι δικαιολογημένη η προσφυγή στο άρθρο 36 (
4
).»
12.
Το επίμαχο εθνικό μέτρο, δηλαδή η απαγόρευση εμπορίας ενός τροφίμου, παρακωλύει προφανώς τις εισαγωγές του τροφίμου αυτού και επομένως αποτελεί αναμφισβήτητα μέτρο ισοδύναμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό, κατά την έννοια του άρθρου 30, το οποίο, κατά την ερμηνεία του Δικαστηρίου (
5
), καλύπτει κάθε μέτρο που ενδέχεται να επηρεάσει άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά, το ενδοκοινοτικό εμπόριο.
13.
Η απαγόρευση αυτή επομένως δεν θα μπορούσε να δικαιολογηθεί παρά μόνο από λόγους αναγόμενους στην προστασία της δημόσιας υγείας, δυνάμει του άρθρου 36 της Συνθήκης, αφού κατά τις προαναφερθείσες αποφάσεις η εφαρμογή της διατάξεως αυτής είναι πάντοτε δυνατή.
14.
Για την εφαρμογή όμως αυτή η νομολογία του Δικαστηρίου επιβάλλει ορισμένες συγκεκριμένες προϋποθέσεις, οι οποίες απαριθμούνται π. χ. στην απόφαση της 12ης Μαρτίου 1987, Επιτροπή κατά Γερμανίας (
6
) τη λεγόμενη« απόφαση περί ζύθου », στην οποία αναφέρονται τα εξής:
« 44
Πρέπει πρώτον να υπομνηστεί ότι με τις προαναφερθείσες αποφάσεις του, Sandoz, Motte και Muller, το Δικαστήριο συνήγαγε από την αρχή της αναλογικότητας, στην οποία στηρίζεται η τελευταία φράση του άρθρου 36 της Συνθήκης, ότι οι απαγορεύσεις διαθέσεως στο εμπόριο προϊόντων που περιέχουν πρόσθετες ουσίες επιτρεπόμενες στο κράτος μέλος παραγωγής, απαγορευόμενες όμως στο κράτος μέλος εισαγωγής, πρέπει να περιορίζονται σε ό,τι είναι πράγματι αναγκαίο για τη διασφάλιση της προστασίας της δημόσιας υγείας. Το Δικαστήριο δέχτηκε επίσης ότι η χρησιμοποίηση συγκεκριμένης πρόσθετης ουσίας, επιτρεπόμενης σε άλλο κράτος μέλος, πρέπει να επιτρέπεται στην περίπτωση εισαγόμενου προϊόντος από το εν λόγω κράτος μέλος, εφόσον, λαμβανομένων υπόψη, αφενός, των αποτελεσμάτων της διεθνούς επιστημονικής έρευνας και ειδικά των εργασιών της Κοινοτικής Επιστημονικής Επιτροπής Ανθρώπινης Διατροφής και του Codex alimentarius του FAO και της Παγκόσμιας Οργάνωσης Υγείας και, αφετέρου, των συνηθειών διατροφής στο κράτος μέλος εισαγωγής, η πρόσθετη αυτή ουσία δεν παρουσιάζει κίνδυνο για τη δημόσια υγεία και ανταποκρίνεται σε μια πραγματική ανάγκη, τεχνολογικής ιδίως φύσεως.
45
Δεύτερον, πρέπει να υπομνησθεί ότι, όπως έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση της 6ης Μαΐου 1986 ( Muller, που προαναφέρθηκε ), η αρχή της αναλογικότητας επιβάλλει επίσης να μπορούν οι επιχειρηματίες να ζητούν, με διαδικασία που να τους είναι ευχερώς προσιτή και η οποία να μπορεί να τερματίζεται εντός ευλόγου χρόνου, να επιτρέπεται με πράξη γενικής εφαρμογής η χρησιμοποίηση συγκεκριμένων πρόσθετων ουσιών.
46
Πρέπει να διευκρινιστεί ότι την αδικαιολόγητη έλλειψη άδειας πρέπει να μπορούν να προσβάλλουν οι επιχειρηματίες στο πλαίσιο ένδικης προσφυγής (... ). »
15.
Όσον αφορά τη συνδρομή των προϋποθέσεων αυτών στην προκειμένη υπόθεση, συμφωνώ κατ' ουσία με την ανάλυση της Επιτροπής.
16.
Η Επιτροπή εκθέτει καταρχάς ότι η ποσότητα της πρόσθετης ουσίας στο επίμαχο προϊόν δεν υπερβαίνει τα όρια που προβλέπει η ιταλική νομοθεσία. Πρόκειται επομένως οπωσδήποτε για προϊόν που παράγεται ή παρασκευάζεται νομίμως και διατίθεται νομίμως στο εμπόριο σε άλλο κράτος μέλος.
17.
Επιπλέον, το σορβικό οξύ περιλαμβάνεται στον πίνακα των συντηρητικών που επιτρέπει η οδηγία 64/54, ενώ δεν προβλέπονται ιδιαίτερες προϋποθέσεις για τη χρησιμοποίηση του, για τον λόγο ακριβώς ότι δεν παρουσιάζει καταρχήν σοβαρούς κινδύνους για την υγεία. Πριν ο κοινοτικός νομοθέτης περιλάβει ορισμένη πρόσθετη ουσία σε ένα τέτοιο πίνακα έχουν οπωσδήποτε γίνει έρευνες για τους κινδύνους που ενδέχεται να ενέχει για την υγεία των ατόμων η συγκεκριμένη ουσία. Κατά συνέπεια, για να αποδειχθεί ότι υφίσταται απειλή για την υγεία, πρέπει να συντρέχουν ιδιαίτερες περιστάσεις στο οικείο κράτος μέλος, όπως π. χ. ιδιαιτερότητα των συνηθειών διατροφής του πληθυσμού του κράτους αυτού.
18.
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει σαφώς ότι το βάρος της αποδείξεως αυτής στο πλαίσιο της εθνικής διαδικασίας χορηγήσεως αδειών έχουν οι εθνικές αρχές (
7
).
19.
Ποια συμπεράσματα πρέπει να συναχθούν από τις γενικές αυτές αρχές για την έκδοση της αποφάσεως στη συγκεκριμένη υπόθεση; Το Tribunal de grande instance της Μασσαλίας διερωτάται ρητά αν είναι σύμφωνη προς το κοινοτικό δίκαιο η άρνηση εισαγωγής στη Γαλλία του επίμαχου τροφίμου « χωρίς να αναφέρεται κανείς επιτακτικός λόγος προς τούτο », δηλαδή χωρίς οι αρμόδιες αρχές της Γαλλικής Δημοκρατίας να έχουν αιτιολογήσει δεόντως την απαγόρευση πωλήσεως του συγκεκριμένου αυτού τροφίμου ( που νομίμως παρασκευάζεται και διατίθεται στο εμπόριο στη χώρα προελεύσεως) επικαλούμενες λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας που αφορούν μόνο τη Γαλλία.
20.
Αν, όπως φαίνεται να συμβαίνει εν προκειμένω, δεν υπάρχει προφανώς καμία τέτοια αιτιολογία, πρέπει το εθνικό δικαστήριο:
—
να αναγνωρίσει αυτεπαγγέλτως ότι η απαγόρευση που προβλέπει το εθνικό δίκαιο είναι ασυμβίβαστη προς το κοινοτικό δίκαιο;
—
να δώσει τη δυνατότητα στον εισαγγελέα να αποδείξει με τρόπο που να πείθει το Δικαστήριο ότι, εν όψει των συνηθειών διατροφής του γαλλικού πληθυσμού, τα Panettone με σορβικό οξύ είναι επιβλαβή;
—
να θεωρήσει ότι, αφού η γαλλική νομοθεσία προβλέπει τη δυνατότητα παρεκκλίσεων για συγκεκριμένες περιπτώσεις και καμία παρέκκλιση δεν προβλέφθηκε για το επίμαχο προϊόν είτε κατόπιν πρωτοβουλίας των δημοσίων αρχών είτε κατόπιν αιτήσεως του G. C Bellon, πρέπει να εφαρμόσει τον γενικό κανόνα και να καταδικάσει τον κατηγορούμενο;
21.
Νομίζω ότι η τελευταία λύση είναι η ορθή, μολονότι έχω μια επιφύλαξη, την οποία θα εκθέσω κατωτέρω.
22.
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι το κοινοτικό δίκαιο, κατά το παρόν στάδιο της εξελίξεως του, επιτρέπει στα κράτη μέλη να απαγορεύουν καταρχήν τη χρησιμοποίηση ορισμένων πρόσθετων ουσιών. Στη σκέψη 42 της αποφάσεως « ζύθος (
8
)» αναφέρεται π.χ. ότι
« το κοινοτικό δίκαιο δεν αντιτίθεται στο να θεσπίζουν τα κράτη μέλη νομοθεσία που να υπάγει τη χρησιμοποίηση πρόσθετων ουσιών σε προηγούμενη άδεια χορηγούμενη με πράξη γενικής εφαρμογής για συγκεκριμένες πρόσθετες ουσίες, είτε για όλα τα προϊόντα είτε για ορισμένα μόνο μεταξύ αυτών, είτε για ορισμένες χρήσεις. Νομοθεσία αυτού του είδους ανταποκρίνεται στον θεμιτό στόχο της υγειονομικής πολιτικής που συνίσταται στην περιστολή της ανεξέλεγκτης καταναλώσεως πρόσθετων τροφικών ουσιών. »
Το Δικαστήριο διευκρινίζει στη συνέχεια, με την επόμενη σκέψη της αποφάσεως, ότι
«η επί των εισαγόμενων προϊόντων επιβολή απαγορεύσεων διαθέσεως στο εμπόριο προϊόντων που περιέχουν πρόσθετες ουσίες επιτρεπόμενες στο κράτος μέλος παραγωγής, απαγο-ρευόμενες όμως στο κράτος μέλος εισαγωγής, επιτρέπεται πάντως μόνο κατά το μέτρο που είναι σύμφωνη προς τις απαιτήσεις του άρθρου 36 της Συνθήκης, όπως αυτό έχει ερμηνευθεί από το Δικαστήριο. »
23.
Με τις προεκτεθείσες σκέψεις 44 έως 46 της ίδιας αποφάσεως το Δικαστήριο προσδιόρισε τις προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν κατά το άρθρο 36 της Συνθήκης σε σχέση με τα προϊόντα αυτά. Και στις τρεις αυτές σκέψεις απαντούν η λέξη « άδεια » ή το ρήμα « επιτρέπεται. »
24.
Είναι επομένως σαφές ότι, εφόσον δεν υπάρχει άδεια χρησιμοποιήσεως σορβικού οξέος στα Panettone, τα γαλλικά δικαστήρια μπορούν να εφαρμόζουν τη γενική απαγόρευση που προβλέπει η νομοθεσία της χώρας τους και να καταδικάζουν τους παραβάτες της απαγορεύσεως αυτής.
25.
Η μόνη επιφύλαξη που είναι ενδεδειγμένη σε σχέση με τον κανόνα αυτό αφορά την ύπαρξη της κατάλληλης διαδικασίας που να δίνει τη δυνατότητα στους εισαγωγείς να επιτύχουν εξαίρεση από την απαγόρευση. Με τα ανωτέρω παρατεθέντα χωρία της αποφάσεως « ζύθος » το Δικαστήριο υπενθύμισε τις προϋποθέσεις τις οποίες πρέπει να πληροί η διαδικασία αυτή. Η δε σκέψη 46 της αποφάσεως αυτής περιέχει, στο δεύτερο εδάφιο, μια σημαντική διευκρίνιση. Η ανωτέρω σκέψη έχει ως εξής:
« Πρέπει να διευκρινιστεί ότι την αδικαιολόγητη έλλειψη άδειας πρέπει να μπορούν να προσβάλλουν οι επιχειρηματίες στο πλαίσιο ένδικης προσφυγής. Υπό την επιφύλαξη της δυνατότητας που έχουν οι αρμόδιες εθνικές αρχές να ζητούν από τους επιχειρηματίες τα στοιχεία που αυτοί διαθέτουν και που μπορούν να είναι χρήσιμα στην εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών, με την απόφαση της 6ης Μαΐου 1986, Muller (που προαναφέρθηκε ) κρίθηκε ότι οι εν λόγω αρχές του κράτους μέλους εισαγωγής υποχρεούνται να αποδεικνύουν ότι η απαγόρευση δικαιολογείται από λόγους προστασίας της υγείας του πληθυσμού τους. »
26.
Εφόσον επομένως η αίτηση χορηγήσεως άδειας απορρίπτεται, η αρμόδια εθνική αρχή φέρει το βάρος της αποδείξεως του ότι η προσθήκη της πρόσθετης ουσίας είναι επιβλαβής.
27.
Δεδομένου ότι το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων δεν επιτρέπεται να αποφανθεί, στο πλαίσιο της προδικαστικής διαδικασίας, για το αν συμβιβάζεται η εθνική ρύθμιση με το κοινοτικό δίκαιο, στο Tribunal de grande instance της Μασσαλίας εναπόκειται να εκτιμήσει αν ανταποκρίνεται στην ανωτέρω προϋπόθεση η διαδικασία η οποία έχει καθιερωθεί στη Γαλλία με νόμο της 1ης Αυγούστου 1905, με διάταγμα της 15ης Απριλίου 1912, το οποίο τροποποιήθηκε με διάταγμα της 12ης Φεβρουαρίου 1973, και με μία εγκύκλιο της 8ης Αυγούστου 1980 ( Εφημερίδα της Κυβερνήσεως της Γαλλικής Δημοκρατίας της 25.9.1980, σ. 8544 ), και στην οποία αναφέρθηκε ο εκπρόσωπος της Γαλλικής Κυβερνήσεως. Αν το Tribunal καταλήξει στο συμπέρασμα ότι αυτό δεν συμβαίνει εν προκειμένω, τότε θα πρέπει κατά τη γνώμη μου να συναγάγει και το συμπέρασμα ότι και η ίδια η διαδικασία δεν είναι σύμφωνη προς το κοινοτικό δίκαω και να αθωώσει τον κατηγορούμενο.
28.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει την εξής απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα:
« Τα άρθρα 30 και 36 της Συνθήκης ΕΟΚ έχουν την έννοια ότι δεν εμποδίζουν ένα κράτος μέλος να απαγορεύει την εμπορία ενός τροφίμου που εισάγεται από άλλο κράτος μέλος, όπου νομίμως παράγεται και διατίθεται στο εμπόριο, και στο οποίο έχει προστεθεί μία από τις ουσίες που απαριθμούνται στο παράρτημα της οδηγίας 64/54/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 5ης Νοεμβρίου 1963, εφόσον στο πρώτο κράτος μέλος μπορεί να υποβληθεί αίτηση χορηγήσεως άδειας εμπορίας του είδους αυτού διατροφής και η αίτηση αυτή δεν μπορεί να απορριφθεί παρά μόνο στο πλαίσιο διαδικασίας καθ' όλα σύμφωνης προς τα κριτήρια που έθεσε το Δικαστήριο με την απόφαση της 12ης Μαρτίου 1987, Επιτροπή κατά Γερμανίας ( 178/84, Συλλογή 1987, σ. 1227 ). »
(
*1
)	Γλώσσα του πριοτοτυπου: η γαλλική.
(
1
)	Οδηγία του Συμβουλίου, τυς 5ης Νοεμβρίου 1963, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τα συντηρητικά που επιτρέπεται να χρησιμοποιούνται στα τρόφιμα (ΕΕ ειδ. εκδ. 03/001, σ. 89).
(
2
)	Απόφαση της 10ης Μαΐου 1980, Gruñen, σκέψη 8 (88/79, Rec. 1980, σ. 1827,1836).
(
3
)	Οδηγία του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1967, περί της χρήσεως ορισμένων συντηρητικών για την επεξεργασία της επιφανείας των εσπεριδοειδών καθώς και περί των μέτρων ελέγχου για την ανίχνευση και τον προσδιορισμό των συντηρητικών μέσα και πάνω στα εσπεριδοειδή (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/002, σ. 120).
(
4
)	Βλ. π.χ. την απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 1985, Motte, σκέψη 16 (247/84, Συλλογή 1985, σ. 3887) και την απόφαση της 6ης Μαΐου 1986, Muller, σκέψη 14 (304/84, Συλλογή 1986, σ. 1511).
(
5
)	Βλ. απόφαση της 11ης Ιουλίου 1974, DassonvHle (8/74, Rec. 1974, s. 837).
(
6
)	Απόφαση της 12ης Μαρτίου 1987, Επιτροπή κατά Γερμανίας (178/84, Συλλογή 1987, σ. 1262).
(
7
)	Βλ. π.χ. την προαναφερ9εΙσο απόφαση Muller.
(
8
)	Βλ. υποσημείωση 6.