62009CJ0327_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-327/09,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tyskland) ved afgørelse af 1. juli 2009, indgået til Domstolen den 14. august 2009, i sagen:
Mensch und Natur AG
mod
Freistaat Bayern,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, K. Lenaerts, og dommerne E. Juhász (refererende dommer), G. Arestis, J. Malenovský og T. von Danwitz,
generaladvokat: N. Jääskinen
justitssekretær: fuldmægtig B. Fülöp,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. september 2010,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Mensch und Natur AG ved Rechtsanwalt H. Schmidt
– den græske regering ved E. Leftheriotou og A. Vasilopoulou, som befuldmægtigede
– den polske regering ved M. Dowgielewicz, som befuldmægtiget
– den svenske regering ved A. Falk, A. Engman og S. Johannesson, som befuldmægtigede
– Europa-Kommissionen ved L. Pignataro-Nolin og T. Scharf, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 23. november 2010,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 249, stk. 4, EF, af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 258/97 af 27. januar 1997 om nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser (EFT L 43, s. 1) og af Kommissionens beslutning 2000/196/EF af 22. februar 2000 om afslag på tilladelse til markedsføring af »Stevia rebaudiana Bertoni: planter og tørrede blade« som nyt levnedsmiddel eller ny levnedsmiddelingrediens i henhold til forordning nr. 258/97 (EFT L 61, s. 14).
2. Denne anmodning blev indgivet inden for rammerne af en tvist mellem Mensch und Natur AG (herefter »Mensch und Natur«) og Freistaat Bayern vedrørende et forbud mod markedsføring i Tyskland af visse produkter, der markedsføres af det pågældende selskab, med den begrundelse, at sammensætningen af disse produkter indeholder Stevia rebaudiana Bertoni (herefter »stevia«).
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 258/97
3. Første og anden betragtning til forordning nr. 258/97 har følgende ordlyd:
»(1) De nationale lovgivninger om nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser er forskellige og kan derfor være til hinder for levnedsmidlers frie bevægelighed og skabe illoyale konkurrencevilkår, der direkte påvirker det indre markeds funktion.
(2) For at beskytte folkesundheden er det nødvendigt at sikre, at nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser underkastes en enkelt sikkerhedsvurdering efter en fællesskabsprocedure, inden de bringes på markedet i Fællesskabet […]«
4. Forordningens artikel 1 bestemmer følgende:
»1. Denne forordning har til formål at fastsætte regler for markedsføring i Fællesskabet af nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser.
2. Forordningen gælder for markedsføring i Fællesskabet af levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser, som ikke hidtil har været anvendt til konsum i nævneværdigt omfang i Fællesskabet, og som henhører under følgende kategorier:
[…]
e) levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser, der består af eller er isoleret fra planter, og levnedsmiddelingredienser, der er isoleret fra dyr, bortset fra levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser, der er frembragt ved traditionelle formerings- eller avlsmetoder, og som traditionelt anses for at kunne anvendes risikofrit til levnedsmidler
[…]
3. Det kan om nødvendigt afgøres efter proceduren i artikel 13, om en bestemt type levnedsmiddel eller levnedsmiddelingrediens er omfattet af stk. 2 i nærværende artikel.«
5. Artikel 3 i samme forordning bestemmer:
»1. Levnedsmidler eller levnedsmiddelingredienser, der er omfattet af denne forordning, må ikke
– udgøre en fare for forbrugerne
– vildlede forbrugerne
– afvige så meget fra de levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser, som de skal erstatte, at normal indtagelse af dem vil være ernæringsmæssigt uheldigt for forbrugerne.
2. Ved markedsføring i Fællesskabet af levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser, der er omfattet af denne forordning, finder artikel 4, 6, 7 og 8 anvendelse på grundlag af kriterierne i stk. 1 i nærværende artikel og de øvrige relevante faktorer i ovennævnte artikler.
[…]«
6. Artikel 4 i forordning nr. 258/97 har følgende ordlyd:
»1. Den ansvarlige for markedsføringen i Fællesskabet, i det følgende benævnt »ansøgeren«, forelægger den medlemsstat, i hvilken et produkt skal markedsføres for første gang, en ansøgning om markedsføring. Samtidig sendes en kopi af ansøgningen til Kommissionen.
2. Der foretages en første vurdering som omhandlet i artikel 6.
Når proceduren i artikel 6, stk. 4, er afsluttet, informerer den i stk. 1 omhandlede medlemsstats straks ansøgeren om,
– at han kan begynde at markedsføre levnedsmidlet eller levnedsmiddelingrediensen, såfremt den yderligere vurdering, der er nævnt i artikel 6, stk. 3, ikke er nødvendig, og der ikke er fremsat begrundet indsigelse i henhold til artikel 6, stk. 4, eller
– at der kræves en afgørelse om tilladelse til markedsføring i henhold til artikel 7.
3. De enkelte medlemsstater underretter Kommissionen om navn og adresse på de levnedsmiddelvurderingsorganer på deres område, som skal udarbejde de første vurderingsrapporter, der er omhandlet i artikel 6, stk. 2.
4. Inden denne forordnings ikrafttræden offentliggør Kommissionen retningslinjer for de videnskabelige aspekter vedrørende:
– de oplysninger, som skal gives til støtte for ansøgningen, samt udformningen heraf
– udarbejdelsen af den i artikel 6 nævnte første vurderingsrapport.
[…]«
7. I forordningens artikel 6 er følgende fastsat:
»1. Ansøgningen som omhandlet i artikel 4, stk. 1, skal indeholde alle nødvendige oplysninger, herunder en kopi af de foretagne undersøgelser, og al anden dokumentation for, at levnedsmidlet eller levnedsmiddelingrediensen opfylder kriterierne i artikel 3, stk. 1, samt et passende forslag til præsentation og mærkning af levnedsmidlet eller levnedsmiddelingrediensen, der er i overensstemmelse med kravene i artikel 8. Desuden ledsages ansøgningen af et resumé af sagsmaterialet.
2. Efter modtagelsen af ansøgningen sørger den i artikel 4, stk. 1, omtalte medlemsstat for, at der foretages en første vurdering. Med henblik herpå meddeler den enten Kommissionen navnet på det levnedsmiddelvurderingsorgan, der har til opgave at udarbejde den første vurderingsrapport, eller den anmoder Kommissionen om i samråd med en anden medlemsstat at sørge for, at et af de i artikel 4, stk. 3, omtalte levnedsmiddelvurderingsorganer udarbejder denne rapport.
Kommissionen sender straks medlemsstaterne en kopi af det resumé af sagsmaterialet, ansøgeren har forelagt, og meddeler navnet på det levnedsmiddelvurderingsorgan, der har til opgave at foretage den første vurdering.
3. Den første vurderingsrapport udarbejdes efter de i artikel 4, stk. 4, omtalte retningslinjer inden tre måneder efter modtagelsen af en ansøgning, der opfylder betingelserne i stk. 1, og i denne rapport tages der stilling til, om levnedsmidlet eller levnedsmiddelingrediensen kræver yderligere vurdering i henhold til artikel 7.
4. Den pågældende medlemsstat sender straks levnedsmiddelvurderingsorganets rapport til Kommissionen, som videresender den til de øvrige medlemsstater. Inden for et tidsrum på 60 dage fra Kommissionens videresendelse af rapporten kan medlemsstaterne eller Kommissionen fremsætte bemærkninger til markedsføringen af det pågældende levnedsmiddel eller den pågældende levnedsmiddelingrediens eller fremsætte begrundet indsigelse herimod. Bemærkningerne eller indsigelserne kan også vedrøre præsentationen eller mærkningen af levnedsmidlet eller levnedsmiddelingrediensen.
Bemærkninger eller indsigelser stiles til Kommissionen, der videresender dem til medlemsstaterne inden for den frist på 60 dage, der er nævnt i første afsnit.
På en medlemsstats anmodning udleverer ansøgeren en kopi af de relevante oplysninger i ansøgningen.«
8. Samme forordning artikel 7 bestemmer:
»1. Hvis der kræves yderligere vurdering i henhold til artikel 6, stk. 3, eller hvis der fremsættes indsigelse i henhold til artikel 6, stk. 4, træffes der afgørelse om tilladelse til markedsføring efter proceduren i artikel 13.
2. Afgørelsen indeholder en afgrænsning af tilladelsens rækkevidde og fastslår, hvis det er relevant:
– betingelserne for levnedsmidlets eller levnedsmiddelingrediensens anvendelse
– betegnelsen på samt specifikation af levnedsmidlet eller levnedsmiddelingrediensen
– særlige krav til mærkning som omhandlet i artikel 8.
3. Kommissionen underretter straks ansøgeren om den trufne afgørelse. Afgørelserne offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende .«
9. Artikel 13 i forordning nr. 258/97 bestemmer:
»1. Ved anvendelsen af proceduren i denne artikel bistås Kommissionen af Den Stående Levnedsmiddelkomité, i det følgende benævnt »komitéen«.
2. Komitéen indkaldes af formanden, enten på dennes initiativ eller efter anmodning fra en medlemsstats repræsentant.
3. Kommissionens repræsentant forelægger komitéen et udkast til de foranstaltninger, der skal træffes. Komitéen afgiver en udtalelse om dette udkast inden for en frist, som formanden kan fastsætte under hensyn til, hvor meget det pågældende spørgsmål haster. Den udtaler sig med det flertal, der er fastsat i […] artikel [205], stk. 2, [EF] for vedtagelse af de afgørelser, som Rådet skal træffe på forslag af Kommissionen. Ved afstemninger i komitéen tillægges de stemmer, der afgives af repræsentanterne for medlemsstaterne, den vægt, der er fastlagt i nævnte artikel. Formanden deltager ikke i afstemningen.
4. a) Kommissionen vedtager de påtænkte foranstaltninger, når de er i overensstemmelse med komitéens udtalelse.
[…]«
10. I henhold til artikel 15 i forordning nr. 258/97 træder den i kraft 90 dage efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende .
Beslutning 2000/196
11. I tredje henvisning i beslutning 2000/196 nævnes: »ansøgning indgivet af professor J. Geuns, Laboratoriet for plantefysiologi, KUL, til de belgiske kompetente myndigheder af 5. november 1997 om tilladelse til at markedsføre »[stevia]: planter og tørrede blade« som nyt levnedsmiddel eller ny levnedsmiddelingrediens«.
12. Betragtningerne til beslutning 2000/196 har følgende ordlyd:
»(1) Den første vurderingsrapport, som er udarbejdet af de belgiske kompetente myndigheder, konkluderede på grundlag af de forelagte oplysninger, at der ikke bør udstedes tilladelse til at markedsføre produktet.
(2) Ansøgeren har som reaktion på den første vurderingsrapport fremlagt yderligere oplysninger til Kommissionen, som videresendte disse til medlemsstaterne og Den Videns kabelige Komité for Levnedsmidler.
(3) I overensstemmelse med […] artikel 7 [i forordning nr. 258/97] blev der udført en yderligere vurdering. Den Videnskabelige Komité for Levnedsmidler afgav den 17. juni 1999 en udtalelse, som i det væsentlige bekræftede den første vurderingsrapport.
(4) [Stevia], planter og tørrede blade, er et nyt levnedsmiddel som omhandlet i forordning […] nr. 258/97. Da det ikke er blevet godtgjort, at produktet opfylder kriterierne i forordningens artikel 3, stk. 1, vil det ikke blive markedsført i Fællesskabet.
(5) De i denne beslutning fastsatte foranstaltninger er i overensstemmelse med udtalelse fra Den Stående Levnedsmiddelkomité.«
13. Artikel 1 og 2 i beslutning 2000/196 bestemmer:
»Artikel 1
»[Stevia]: planter og tørrede blade« kan ikke markedsføres i Fællesskabet som nyt levnedsmiddel eller ny levnedsmiddelingrediens.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til professor J. Geuns, Laboratoriet for plantefysiologi, KUL, Kardinal Mercierlaan 92, 3001 Heverlee, Belgien.«
National ret
14. Ifølge § 2, stk. 1, nr. 1, i Bayerisches Lebensmittelüberwachungsgesetz (delstaten Bayerns lov om fødevarekontrol) af 11. november 1997 kan levnedsmiddelmyndighederne under opfyldelse af deres opgaver træffe individuelle afgørelser for at forebygge eller hindre overtrædelser af levnedsmiddelretlige bestemmelser.
15. I § 3, stk. 1, i Neuartige Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten-Verordnung (bekendtgørelse om nye levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser) bestemmes det, at levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 258/97 ikke kan markedsføres af den ansvarlige for markedsføringen, hvis der ikke er udstedt en tilladelse i henhold til de i artikel 3, stk. 2, i forordningen nævnte procedurer.
De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
16. Mensch und Natur fremstiller og forhandler forskellige te-sorter. I visse te-sorter anvendes udtræk af stevia-blade som sødemiddel.
17. Kommissionen har med beslutning 2000/196 bestemt, at stevia ikke må markedsføres på Unionsmarkedet som nyt levnedsmiddel eller ny levnedsmiddelingrediens. Denne beslutning blev truffet som følge af en ansøgning fremsat af professor J. Geuns, som beslutningen er rettet til.
18. Med afgørelse af 8. april 2003 rettet til Mensch und Natur forbød Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen markedsføring af flere te-sorter, idet overtrædelse ville udløse en administrativ bøde.
19. I denne afgørelse konstaterede Landsratsamt, at ansøgningen om godkendelse af stevia som nyt levnedsmiddel var blevet afvist ved Kommissionens beslutning 2000/196, hvilken beslutning pålagde alle medlemsstaterne at forbyde markedsføringen heraf. Myndigheden anførte ligeledes, at Mensch und Natur ikke havde godtgjort, at de omtvistede te-sorter allerede før ikrafttrædelsen af forordning nr. 258/97 den 15. maj 1997 var blevet anvendt til konsum i ikke ubetydeligt omfang i Den Europæiske Union.
20. Mensch und Natur anlagde søgsmål til prøvelse af afgørelsen af 8. april 2003 fra Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen ved Bayerisches Verwaltungsgericht München og gjorde gældende, at de stevia-holdige produkter allerede fra begyndelsen af 90’erne var blevet udviklet af dets forgænger, og at disse produkter allerede før den 15. maj 1997 var blevet markedsført i betydeligt omfang inden for Unionen via postordresalg og i helsekostbutikker. Mensch und Natur hævdede endvidere, at beslutning 2000/196 ikke havde bindende virkning i forhold til selskabet.
21. Verwaltungsgericht München gav ved dom af 13. maj 2004 sagsøgeren medhold i sagen.
22. Freistaat Bayern appellerede denne dom til Bayerischer Verwaltungsgerichtshof.
23. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, der fandt det nødvendigt at indhente nærmere oplysninger om fortolkningen af EU-retten, før den traf afgørelse, besluttede at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er artikel 249, stk. 4, EF til hinder for, at en kommissionsbeslutning, der efter sin ordlyd udelukkende er rettet til en bestemt virksomhed, udlægges således, at den også har bindende virkninger for andre virksomheder, der, henset til beslutningens mening og formål, skal behandles på samme måde?
2) Er Kommissionens beslutning [2000/196], efter hvis artikel 1 der udstedes forbud mod at markedsføre [stevia] som nyt levnedsmiddel eller ny levnedsmiddelingrediens i Fællesskabet, også bindende for [Mensch und Natur], der aktuelt markedsfører [det] i Fællesskabet?«
Om de præjudicielle spørgsmål
24. Med sine to spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt, at Domstolen præciserer retsvirkningerne af en kommissionsbeslutning, der afviser en tilladelse til at markedsføre et produkt på Unionsmarkedet som nyt levnedsmiddel eller ny levnedsmiddelingrediens i henhold til artikel 7 i forordning nr. 258/97.
25. Det fremgår af artikel 249, stk. 4, EF, at »[e]n beslutning er bindende i alle enkeltheder for dem, den angiver at være rettet til«. Denne bestemmelse er blevet til artikel 288, stk. 4, TEUF, der bestemmer, at »[e]n afgørelse er bindende i alle enkeltheder. Når den angiver, hvem den er rettet til, er den kun bindende for disse«.
26. Karakteren af den procedure, der er fastsat ved forordning nr. 258/97, udelukker ligeledes en udvidende fortolkning med hensyn til dem, som en beslutning truffet i henhold til denne retsakt er rettet til.
27. Herved bemærkes dels, at forordningen kun finder anvendelse på nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser som omhandlet i dennes artikel 1, stk. 2. Denne kvalifikation afhænger af spørgsmålet om, hvorvidt disse levnedsmidler eller levnedsmiddelingredienser har været anvendt til konsum i nævneværdigt omfang i Unionen inden forordningens ikrafttræden.
28. Artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 258/97 giver kun adgang til »i givet fald« at afgøre, om en bestemt type levnedsmiddel eller levnedsmiddelingrediens er omfattet af forordningens anvendelsesområde efter den »udvalgsprocedure«, der er foreskrevet i dens artikel 13 (jf. dom af 15.1.2009, sag C-383/07, M-K Europa, Sml. I, s. 115, præmis 40). Den erhvervsdrivende er imidlertid ikke forpligtet til at iværksætte proceduren i artikel 13 (M-K Europa-dommen, præmis 43).
29. Dels bemærkes, at en kommissionsbeslutning vedrørende et afslag på tilladelse til markedsføring af et produkt hovedsagelig er baseret på en persons ansøgning om markedsføring af det berørte produkt og de oplysninger, som den pågældende har afgivet, således som det bl.a. fremgår af artikel 4, stk. 1, og 6, stk. 1, i forordning nr. 258/97.
30. Det fremgår ikke med sikkerhed af ordlyden af beslutning 2000/196, at Kommissionen har undersøgt, om det omhandlede produkt har været anvendt til konsum i nævneværdigt omfang i Unionen inden forordningens ikrafttræden.
31. Medlemsstaterne, der er bundet af forpligtelsen til loyalt samarbejde i artikel 10 EF og nu i artikel 4, stk. 3, TEU, skal til gengæld overholde forordning nr. 258/97 og følgelig påse, at intet »nyt« levnedsmiddel eller »ny« levnedsmiddelingrediens i den i forordningens artikel 1, stk. 2, omhandlede betydning, og som af denne grund er omfattet af forordningens anvendelsesområde, markedsføres på deres nationale område, uden at den berørte medlemsstats kompetente myndighed har konstateret, at en tilladelse i henhold til forordningens artikel 4 ikke er fornøden og i givet fald uden Kommissionens tilladelse, jf. forordningens artikel 7.
32. Ifølge artikel 7, stk. 3, i forordning nr. 258/97 skal de afgørelser, der træffes på grundlag af denne artikel, offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende .
33. Under disse omstændigheder skal en medlemsstats myndigheder, når de råder over oplysninger om, at der på dennes område markedsføres produkter, hvis kendetegn synes at svare til dem, som gælder for produkter, som Kommissionen har udstedt forbud mod markedsføring af, efterprøve omstændighederne omkring denne markedsføring på grundlag af forordningens bestemmelser og i givet fald forhindre markedsføringen af disse produkter.
34. Deres opgave består først og fremmest i at afgøre, om det omhandlede produkt udgør et nyt levnedsmiddel eller en ny levnedsmiddelingrediens i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 258/97, idet den berørte person gives mulighed for at bevise, at produktet har været anvendt til konsum i nævneværdigt omfang i Unionen inden forordningens ikrafttræden.
35. Hvis det herefter konstateres, at produktet udgør et nyt levnedsmiddel eller en ny levnedsmiddelingrediens, skal den berørte medlemsstats myndighed træffe de nødvendige foranstaltninger for, at bestemmelserne i forordning nr. 258/97 faktisk anvendes, hvilket kan omfatte et påbud til den berørte person om at indgive en ansøgning i henhold til forordningens artikel 4, for at vedkommende kan fortsætte markedsføringen af produktet.
36. Henset til de ovenstående betragtninger, skal de forelagte spørgsmål besvares med, at en kommissionsbeslutning truffet på grundlag af artikel 7 i forordning nr. 258/97, der afviser en tilladelse til at markedsføre et levnedsmiddel eller en levnedsmiddelingrediens på Unionsmarkedet, ikke er bindende for andre personer end den eller dem, som beslutningen angiver at være rettet til. En medlemsstats kompetente myndigheder skal til gengæld undersøge, om et produkt, der markedsføres på den pågældende medlemsstats område, og hvis kendetegn synes at svare til dem, som gælder for det produkt, der har været genstand for denne kommissionsbeslutning, udgør et nyt levnedsmiddel eller en ny levnedsmiddelingrediens i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 1, stk. 2, og i givet fald pålægge den berørte person at efterleve forordningens bestemmelser.
Sagens omkostninger
37. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
En kommissionsbeslutning truffet på grundlag af artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 258/97 af 27. januar 1997 om nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser, der afviser en tilladelse til at markedsføre et levnedsmiddel eller en levnedsmiddelingrediens på Unionsmarkedet, er ikke bindende for andre personer end den eller dem, som beslutningen angiver at være rettet til. En medlemsstats kompetente myndigheder skal til gengæld undersøge, om et produkt, der markedsføres på den pågældende medlemsstats område, og hvis kendetegn synes at svare til dem, som gælder for det produkt, der har været genstand for kommissionsbeslutningen, udgør et nyt levnedsmiddel eller en ny levnedsmiddelingrediens i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 1, stk. 2, og i givet fald pålægge den berørte person at efterleve forordningens bestemmelser.