62004CC0026_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Met het onderhavige beroep krachtens artikel 226 EG verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door de stranden „A Videira”, „Niño do Corvo” en „Canabal”, gelegen in Moaña, Ría de Vigo, aan de Galicische kust, niet officieel als badwateren aan te wijzen en door voor de Ría de Vigo geen programma tot vermindering van de verontreiniging op te stellen, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 76/160/EEG(2) (hierna: „zwemwaterrichtlijn”) en artikel 5 van richtlijn 79/923/EEG(3) (hierna: „schelpdierwaterrichtlijn”).
I – Schending van de zwemwaterrichtlijn
A – De zwemwaterrichtlijn
2. Ingevolge de eerste overweging van de considerans van de zwemwaterrichtlijn heeft deze tot doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen door de verontreiniging van het zwemwater te verminderen en dat water te beschermen tegen verdere kwaliteitsvermindering.
3. In artikel 1 wordt de werkingssfeer van deze richtlijn als volgt omschreven:
„1. Deze richtlijn heeft betrekking op de kwaliteit van het zwemwater met uitzondering van water bestemd voor therapeutisch gebruik en het water van zwembaden.
2. Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) ‚zwemwater’, alle wateren, of delen van die wateren, te weten stromende of stilstaande zoete wateren alsmede zeewater, waarin het baden:
– door de bevoegde instanties van elke lidstaat uitdrukkelijk is toegestaan, dan wel
– niet is verboden en gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend;
b) ‚badzone’, de plaats waar zich zwemwater bevindt;
c) ‚badseizoen’, de periode waarin, gelet op de plaatselijke gebruiken, met inbegrip van de eventuele plaatselijke bepalingen betreffende het baden, alsmede op de meteorologische omstandigheden, een grote toevloed van baders kan worden verwacht.”
4. Een bijlage bij de richtlijn, die daarvan ingevolge artikel 2 integrerend deel uitmaakt, bevat een tabel met een aantal fysisch-chemische en microbiologische parameters die van toepassing zijn op zwemwater. Deze tabel bevat in kolom G richtwaarden en in kolom I bindende waarden waaraan het zwemwater van de lidstaten overeenkomstig artikel 3 van de richtlijn moet voldoen.
5. Volgens artikel 3, lid 1, moeten de lidstaten voor alle badzones of voor elke badzone afzonderlijk de op het zwemwater toepasselijke waarden voor de in de bijlage genoemde parameters vaststellen. Artikel 3, lid 2, bepaalt dat de door de lidstaten voor hun zwemwater vastgestelde waarden „niet minder streng [mogen] zijn dan die vermeld in kolom I van de bijlage”. Ingevolge artikel 3, lid 3, moeten de lidstaten trachten de waarden in kolom G van de bijlage, die bedoeld zijn als richtwaarden, te eerbiedigen.
6. Artikel 4, lid 1, verplicht de lidstaten tot het nemen van „de nodige maatregelen opdat de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming wordt gebracht met de ingevolge artikel 3 vastgestelde grenswaarden en wel binnen een termijn van tien jaar nadat van deze richtlijn kennis is gegeven”.
7. De lidstaten moeten met behulp van een in de artikelen 5 en 6 uitdrukkelijk voorgeschreven bemonsteringsprocedure bepalen of de wateren in overeenstemming zijn met de bindende waarden. In de bijlage bij de richtlijn is aangegeven hoe vaak de bemonstering moet plaatsvinden en met welke parameters de lidstaten rekening moeten houden.
8. Artikel 8 van de richtlijn bevat een uitputtende lijst van gevallen waarin van deze parameters mag worden afgeweken.
9. Ingevolge artikel 13, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied(4), moeten de resultaten van de bemonsteringen aan het einde van elk badseizoen worden toegezonden aan de Commissie, die een samenvattend verslag publiceert.
10. Artikel 395 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek(5) voorziet voor het Koninkrijk Spanje niet in een afwijking van de verplichting tot omzetting en tenuitvoerlegging van de zwemwaterrichtlijn. De kwaliteit van het zwemwater in Spanje moest dan ook uiterlijk op 1 januari 1986 in overeenstemming zijn met de bindende grenswaarden van deze richtlijn.
B – Beoordeling
11. De Commissie verzoekt om de vaststelling dat het Koninkrijk Spanje heeft verzuimd de drie betrokken stranden „officieel aan te wijzen” als badzone in de zin van de zwemwaterrichtlijn. De Commissie stelt, zonder door het Koninkrijk Spanje te worden tegengesproken, dat een dergelijke verplichting voortvloeit uit artikel 4, lid 1, van deze richtlijn.
12. Artikel 4, lid 1, noch enige andere bepaling van de zwemwaterrichtlijn verplicht de lidstaten uitdrukkelijk ertoe vooraf, op officiële of andere wijze, de nationale wateren „aan te wijzen” of te „identificeren” die voor de toepassing van de richtlijn moeten worden beschouwd als zwemwater. De Commissie beroept zich ter ondersteuning van haar uitlegging echter op de conclusie van advocaat-generaal Léger in de zaak Commissie/Portugal (C‑272/01). Volgens die conclusie volgt deze verplichting uit een teleologische uitlegging van de zwemwaterrichtlijn.(6) In zijn arrest heeft het Hof deze vraag niet onderzocht, aangezien het op andere gronden uitspraak heeft gedaan.
13. Ik ben er niet van overtuigd dat uit de bepalingen van de zwemwaterrichtlijn een verplichting voortvloeit om zwemwater „officieel aan te wijzen” of dat deze verplichting uit de doelstellingen van de richtlijn kan worden afgeleid.
14. Zoals het Hof heeft verklaard, is de zwemwaterrichtlijn een richtlijn die eist dat „de lidstaten binnen de gestelde termijn nauwkeurig bepaalde, concrete resultaten bereiken”.(7) Om die resultaten te bereiken, moeten zij een aantal specifieke en gedetailleerde verplichtingen nakomen. Er is echter niet uitdrukkelijk voorzien in de verplichting de betrokken wateren „officieel aan te wijzen” of zelfs maar te „identificeren”. Het feit dat de zwemwaterrichtlijn niet een dergelijke verplichting inhoudt, komt nog duidelijker tot uiting door het feit dat andere richtlijnen betreffende de bescherming van het milieu en van de volksgezondheid wel uitdrukkelijk een verplichting voor de lidstaten bevatten om bepaalde zones of wateren vóór een bepaalde datum „officieel aan te wijzen” of te „identificeren”.(8)
15. Zoals advocaat-generaal Léger benadrukte, is het voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de zwemwaterrichtlijn duidelijk noodzakelijk dat de lidstaat vooraf het zwemwater identificeert waarop de richtlijn van toepassing is. Dat geldt in het bijzonder voor de in artikel 1, lid 2, sub a, tweede streepje, genoemde badwateren, te weten die waar het baden niet is verboden en gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend.
16. Hoewel uit de bepalingen van de richtlijn een verplichting kan worden afgeleid, het onder de richtlijn vallende zwemwater te identificeren(9), betekent dat niet dat de lidstaten verplicht zijn deze wateren „officieel aan te wijzen”. Deze laatste verplichting zou mijns inziens inhouden dat de lidstaat niet alleen de wateren identificeert die binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen, maar daartoe ook een uitdrukkelijke formele handeling verricht.
17. Aangezien de zwemwaterrichtlijn niet een dergelijke specifieke verplichting oplegt of in een procedure ter zake voorziet, staan de middelen waarmee deze zones worden geïdentificeerd, ter vrije keuze van de lidstaten, op voorwaarde natuurlijk dat alle binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallende wateren worden bemonsterd en dat de door de richtlijn beoogde resultaten worden bereikt. Er zijn situaties denkbaar waarin een lidstaat geen officiële lijst van de betrokken wateren heeft opgesteld, maar toch heeft voldaan aan de specifieke verplichtingen op grond van de zwemwaterrichtlijn en de daarin vastgelegde kwaliteitsstandaard heeft bereikt. Onder die omstandigheden kan het ontbreken van een officiële aanwijzing mijns inziens geen schending van de richtlijn opleveren.
18. Uit het dossier blijkt, en het Koninkrijk Spanje spreekt dit niet tegen, dat aan de drie betrokken stranden niet met de vereiste frequentie monsters van het water zijn genomen. Indien deze stranden, zoals de Commissie stelt, ten tijde van de relevante feiten binnen de werkingssfeer van de zwemwaterrichtlijn vielen, zou de schending van de richtlijn niet volgen uit het feit dat het Koninkrijk Spanje heeft verzuimd de wateren van de drie betrokken stranden „officieel aan te wijzen” als zwemwater in de zin van de richtlijn, maar uit het feit dat het heeft verzuimd de verplichte monsternemingen te verrichten.(10)
19. Dat is echter niet wat de Commissie het Hof verzoekt vast te stellen. Aangezien het Hof in het kader van een beroep krachtens artikel 226 EG moet bepalen of de betrokken lidstaat, zoals de Commissie stelt, zijn verplichtingen niet is nagekomen, ben ik van mening dat het Hof het beroep van de Commissie dient te verwerpen wat de schending van de zwemwaterrichtlijn betreft.
20. Ik zal niettemin de door het Koninkrijk Spanje aangevoerde argumenten behandelen, voor het geval dat het Hof besluit deze redenering niet te volgen en met de Commissie van oordeel is, dat uit de algemene opzet en het doel van de zwemwaterrichtlijn impliciet een verplichting voortvloeit om de onder de richtlijn vallende wateren „officieel aan te wijzen”.
21. Het Koninkrijk Spanje stelt ten eerste dat het, gelet op de aanzienlijke inspanningen die het heeft geleverd om de kwaliteit van de wateren te verbeteren en de verontreiniging te verminderen aan dat gedeelte van de kust waar de drie stranden zijn gelegen(11), heeft gehandeld in overeenstemming met de hoofddoelstelling van de zwemwaterrichtlijn, maatregelen vast te stellen om de kwaliteit van het zwemwater te verbeteren en te herstellen.
22. Ik zie niet in hoe een dergelijk argument relevant zou kunnen zijn in de onderhavige zaak, aangezien het niet is gericht tegen de gronden waarop de Commissie haar beroep wegens niet-nakoming baseert, namelijk het verzuim de betrokken wateren „officieel aan te wijzen”. In ieder geval verlangt de zwemwaterrichtlijn, zoals het Hof heeft verklaard, van de lidstaten dat zij „ervoor zorgen dat bepaalde resultaten worden bereikt, en afgezien van de afwijkingen waarin zij voorziet, kunnen de lidstaten zich niet op bijzondere omstandigheden beroepen om de niet-nakoming van deze verplichting te rechtvaardigen”.(12) Indien het Koninkrijk Spanje, zoals het stelt, een aanzienlijke inspanning heeft geleverd om de door de richtlijn vereiste resultaten te bereiken, is dat lovenswaardig maar volstaat dat niet voor nakoming van de richtlijn.(13) Dit argument moet derhalve worden verworpen.
23. Het Koninkrijk Spanje bestrijdt in de tweede plaats dat de door de Commissie overgelegde bewijsmiddelen voldoende overtuigend bewijzen dat het in oktober 2001 de krachtens de zwemwaterrichtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen en dat deze niet-nakoming tot in september 2002 heeft voortgeduurd.
24. Voor haar conclusie dat de wateren van de drie betrokken stranden vallen onder de definitie van artikel 1, lid 2, sub a, van wateren waarin „het baden niet is verboden en gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend”, en dan ook „officieel” hadden moeten worden „aangewezen”, baseert de Commissie zich op de informatie over deze stranden in de „Strandengids”, die wordt gepubliceerd door het Spaanse Ministerie van Milieu. De Strandengids geeft algemene informatie over Spaanse stranden, zoals foto’s, routebeschrijvingen, belangrijkste kenmerken, nabijgelegen diensten zoals ziekenhuizen, hotels, kampeerterreinen, enzovoort. De Strandengids geeft ook aan door hoeveel mensen ieder strand wordt bezocht. Volgens de bladzijden die de Commissie als bijlage bij haar verzoekschrift heeft gevoegd, worden de drie betrokken stranden door veel mensen bezocht.
25. Het Koninkrijk Spanje betoogt in wezen dat de Strandengids een zuiver informatief document is en niet aangeeft wanneer de informatie is verkregen. De bladzijden die de Commissie als bijlage bij haar verzoekschrift heeft gevoegd, tonen niet aan dat het Koninkrijk Spanje zijn verplichtingen op de door de Commissie gestelde data niet was nagekomen.
26. Volgens mij is een gids die officieel door het Spaanse Ministerie van Milieu wordt gepubliceerd en die aangeeft dat de betrokken stranden door veel mensen worden bezocht, voldoende bewijs voor de stelling van de Commissie dat het baden op de betrokken stranden gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend. Bovendien heeft het Hof, zoals de Commissie opmerkt, in andere zaken reclamebrochures over kampeerterreinen waarin bepaalde zones worden aangeduid als badplaatsen, aanvaard als aanwijzing dat deze zones door een groot aantal baders worden bezocht.(14)
27. Gelet op dit bewijs staat het aan het Koninkrijk Spanje om het tegendeel te bewijzen. In plaats daarvan heeft het enkel de waarde van de door de Commissie overgelegde bewijsstukken bestreden, zonder het Hof duidelijk te maken waarom de conclusies die de Commissie uit zijn gids heeft getrokken, onjuist zijn. Als opsteller van de gids lijkt het Koninkrijk Spanje mij juist de aangewezen partij om bekend te maken wanneer en hoe de daarin opgenomen informatie is verkregen, als het daarmee het argument van de Commissie kan weerleggen. Dat heeft het echter niet gedaan.
28. Zou het Hof van oordeel zijn dat de zwemwaterrichtlijn een impliciete verplichting bevat om het daarin bedoelde zwemwater „officieel aan te wijzen”, dan zou het dus moeten concluderen dat het Koninkrijk Spanje, door dit te verzuimen voor de stranden van „A Videira”, „Niño do Corvo” en „Canabal”, gelegen te Moaña, Ría de Vigo, aan de Galicische kust, de krachtens artikel 4, lid 1, van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
II – Schending van de schelpdierwaterrichtlijn
A – De schelpdierwaterrichtlijn
29. Volgens de eerste en de tweede overweging van de considerans van de schelpdierwaterrichtlijn heeft deze tot doel water, met inbegrip van schelpdierwater, te beschermen tegen verontreiniging en bepaalde schelpdierpopulaties te beschermen tegen de verschillende rampzalige gevolgen van het in het zeewater lozen van verontreinigende stoffen.
30. Artikel 1 bepaalt: „Deze richtlijn heeft betrekking op de kwaliteit van schelpdierwater en is van toepassing op de kustwateren en brakke wateren, die door de lidstaten zijn aangewezen als bescherming of verbetering behoevende teneinde geschikt te zijn voor het leven en de groei van schelpdieren [...] en aldus bij te dragen tot een goede kwaliteit van de schelpdierproducten die bestemd zijn voor rechtstreekse menselijke consumptie.”
31. Artikel 3, lid 1, luidt: „Voor de aangewezen wateren stellen de lidstaten waarden vast voor de in de bijlage opgenomen parameters, voorzover er waarden zijn aangegeven in kolom G of in kolom I. Zij voegen zich naar de opmerkingen in die twee kolommen.” Ingevolge artikel 3, lid 2, mogen de lidstaten geen waarden vaststellen die minder streng zijn dan die van kolom I van de bijlage en moeten zij trachten de waarden in kolom G te eerbiedigen, die eerder richtwaarden dan bindende waarden zijn.
32. Artikel 5 bepaalt: „De lidstaten stellen programma’s op teneinde de verontreiniging te verminderen en er zorg voor te dragen dat de aangewezen wateren binnen zes jaar na de aanwijzing overeenkomstig artikel 4, voldoen aan de waarden die de lidstaten krachtens artikel 3 hebben vastgesteld, alsmede aan de opmerkingen in de kolommen G en I van de bijlage.”
33. Artikel 6 bepaalt dat voor de toepassing van artikel 5 de aangewezen wateren worden geacht in overeenstemming te zijn met de bepalingen van deze richtlijn, indien monsters die in deze wateren over een periode van twaalf maanden op eenzelfde bemonsteringspunt zijn genomen met de minimale frequentie aangegeven in de bijlage, uitwijzen dat deze wateren ten belope van een bepaald percentage van de monsters, dat varieert naar gelang van de in de bijlage genoemde parameters, voldoen aan de door de lidstaten krachtens artikel 3 vastgestelde waarden, alsmede aan de opmerkingen in de kolommen G en I van de bijlage.
34. Voor parameter 10 van de bijlage „Fecale colibacteriën per 100 ml” is een richtwaarde van „≤ 300 in het schelpdiervlees en de vloeistof binnen de schelp van het schelpdier” vastgelegd. Hoewel deze waarde in kolom G staat, geeft een voetnoot erbij aan dat „[i]n afwachting van de aanneming van een richtlijn inzake de bescherming van de consumenten van schelpdierproducten [...] deze waarde bindend is voor de wateren waar rechtstreeks voor menselijke consumptie bestemde schelpdieren leven”, zodat deze waarde in de tussenliggende periode bindend is.
35. Artikel 395 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek(15) voorziet voor het Koninkrijk Spanje niet in een afwijking van de verplichting tot omzetting en tenuitvoerlegging van de schelpdierwaterrichtlijn. De in artikel 5 van de schelpdierwaterrichtlijn bedoelde programma’s moesten dus uiterlijk op 30 oktober 1987 zijn opgesteld.
B – Overige relevante bepalingen van gemeenschapsrecht
36. De richtlijn inzake de bescherming van de consumenten van schelpdierproducten, waarnaar in punt 34 hierboven is verwezen, is op 15 juli 1991 door de Raad vastgesteld.(16) Op grond van hoofdstuk I van de bijlage moeten de bevoegde instanties de verschillende productiegebieden identificeren, met inbegrip van de gebieden waarin schelpdieren kunnen worden verzameld en gebruikt voor rechtstreekse menselijke consumptie. Deze schelpdieren moeten voldoen aan de eisen van hoofdstuk V van de bijlage, die de voorwaarden bevat waaronder levende tweekleppige weekdieren (die ik hierna zal aanduiden met de algemene term „schelpdieren”) mogen worden aangeboden voor „rechtstreekse” menselijke consumptie. Deze eisen hebben voornamelijk betrekking op de fysieke kenmerken en de chemische en bacteriologische samenstelling van de schelpdieren.
C – Beoordeling
37. De Commissie is van mening dat het Koninkrijk Spanje, door voor de Ría de Vigo geen programma tot vermindering van de verontreiniging op te stellen, de krachtens artikel 5 van de schelpdierwaterrichtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
38. De Commissie stelt, zonder door het Koninkrijk Spanje te worden tegengesproken, dat het water van de Ría de Vigo door het Koninkrijk Spanje is aangewezen als schelpdierwater. De Ría de Vigo valt dus onder artikel 5 van de schelpdierwaterrichtlijn en er moet dan ook een programma worden opgesteld om de verontreiniging te verminderen en er zorg voor te dragen dat het betrokken water voldoet aan de door de richtlijn voorgeschreven waarden. Aangezien ondanks haar formele verzoeken nooit een dergelijk programma aan de Commissie is meegedeeld, heeft zij geconcludeerd dat dit niet is opgesteld.
39. Het Koninkrijk Spanje voert te zijner verdediging twee argumenten aan. Het stelt primair dat de Ría de Vigo niet onder artikel 5 van de schelpdierwaterrichtlijn valt, en subsidiair dat, indien dat wel zo was, het hoe dan ook zijn verplichtingen op grond van artikel 5 is nagekomen.
40. Wat het primaire argument betreft, stelt het Koninkrijk Spanje dat de schelpdierwaterrichtlijn ingevolge artikel 1 alleen van toepassing is op de wateren die bedoeld zijn voor de productie van schelpdieren voor „rechtstreekse” menselijke consumptie. Aangezien de in het schelpdierwater van de Ría de Vigo verzamelde schelpdieren, volgens de meest recente classificatie van 1998, een behandeling ondergaan voordat zij voor menselijke consumptie op de markt worden gebracht, valt dit water niet binnen die categorie. Het Koninkrijk Spanje betoogt verder dat de productie en het in de handel brengen van schelpdierproducten wordt geregeld door verschillende communautaire maatregelen die onderscheid maken tussen de verschillende productiegebieden, naargelang de daar verzamelde schelpdierproducten bestemd zijn voor rechtstreekse menselijke consumptie of vóór consumptie een behandeling moeten ondergaan. In het belang van een eenvormige uitlegging en om interne tegenstrijdigheden tussen communautaire handelingen over verwante onderwerpen te vermijden, moet de schelpdierwaterrichtlijn worden uitgelegd in het licht van die verwante communautaire maatregelen. Het Koninkrijk Spanje verwijst naar verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong(17) en in het bijzonder naar bijlage II ervan, waarin de officiële controles worden beschreven die voor menselijke consumptie bestemde schelpdieren moeten ondergaan.
41. Deze argumenten moeten mijns inziens worden verworpen.
42. Wat de werkingssfeer van de schelpdierwaterrichtlijn betreft, is het waar dat artikel 1 onduidelijkheid veroorzaakt over de precieze werkingssfeer van de richtlijn door te verwijzen naar de doelstelling, bij te dragen tot een goede kwaliteit van „de schelpdierproducten die bestemd zijn voor rechtstreekse menselijke consumptie”. Ik ben het echter met de Commissie eens dat op grond van een systematische uitlegging moet worden geconcludeerd, dat de werkingssfeer van de richtlijn al het schelpdierwater omvat en niet alleen de wateren waarin schelpdieren voor rechtstreekse menselijke consumptie worden geproduceerd.(18)
43. In de eerste plaats wordt de werkingssfeer van de schelpdierwaterrichtlijn in artikel 1 in algemene termen omschreven en is deze van toepassing op „de kustwateren en brakke wateren, die door de lidstaten zijn aangewezen als bescherming of verbetering behoevende teneinde geschikt te zijn voor het leven en de groei van schelpdieren”. De verwijzing naar „het leven en de groei van schelpdieren” wordt niet nader gepreciseerd. Mijns inziens beperkt de zinsnede „en aldus bij te dragen tot een goede kwaliteit van de schelpdierproducten die bestemd zijn voor rechtstreekse menselijke consumptie” de werkingssfeer van de richtlijn niet tot deze doelstelling, maar wijst ze op nog een doelstelling die met dezelfde middelen kan worden verwezenlijkt. Het gebruik van het bijwoord „aldus” is in dit opzicht belangrijk.
44. In de tweede plaats wijst niets in de considerans van de schelpdierwaterrichtlijn erop dat de gemeenschapswetgever de bedoeling had de werkingssfeer van deze richtlijn in de door het Koninkrijk Spanje gestelde zin te beperken. De considerans verwijst immers steeds naar schelpdierwater in het algemeen(19) en er wordt nergens verwezen naar wateren waar „schelpdierproducten die bestemd zijn voor rechtstreekse menselijke consumptie”, worden verzameld. Hetzelfde geldt voor de titel van de richtlijn, die in algemene zin naar de kwaliteit van schelpdierwater verwijst.
45. In de derde plaats moeten de lidstaten zich ingevolge artikel 3, lid 1, en artikel 5 voegen naar de opmerkingen in de kolommen G en I van de bijlage. Voor parameter 10 van de bijlage „Fecale colibacteriën per 100 ml” is een richtwaarde van „≤ 300 in het schelpdiervlees en de vloeistof binnen de schelp van het schelpdier” vastgelegd. Hoewel deze waarde in kolom G staat, geeft een voetnoot erbij aan dat „[i]n afwachting van de aanneming van een richtlijn inzake de bescherming van de consumenten van schelpdierproducten [...] deze waarde bindend is voor de wateren waar rechtstreeks voor menselijke consumptie bestemde schelpdieren leven”.
46. Zoals de Commissie opmerkt, impliceert de precisering in deze voetnoot dat de in de bijlage genoemde waarde een richtwaarde blijft voor alle andere schelpdierwateren dan die „waar rechtstreeks voor menselijke consumptie bestemde schelpdieren leven”, en dat de werkingssfeer van de richtlijn derhalve ruimer is dan het Koninkrijk Spanje beweert.
47. Met betrekking tot het door het Koninkrijk Spanje aangevoerde argument, dat de schelpdierwaterrichtlijn moet worden uitgelegd in het licht van latere communautaire handelingen die de productie en het in de handel brengen van schelpdierproducten regelen, zou ik willen opmerken dat uit de considerans van de schelpdierwaterrichtlijn(20) blijkt dat de hoofddoelstelling ervan de bescherming van het milieu is en niet de bescherming van de consument. Dat de richtlijn enkele aspecten betreffende de bescherming van consumenten van schelpdierproducten regelt, is slechts bijkomstig ten opzichte van de hoofddoelstelling. De betrokken bepalingen waren bedoeld om slechts tijdelijk te gelden, totdat een specifieke richtlijn voor de bescherming van consumenten op dit terrein zou worden vastgesteld, namelijk de richtlijn inzake de bescherming van consumenten van schelpdierproducten.(21)
48. Deze laatste richtlijn preciseert de gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van schelpdieren die bestemd zijn voor „rechtstreekse” menselijke consumptie of vóór menselijke consumptie een behandeling moeten ondergaan. Hoewel de twee richtlijnen nauw verwant zijn, blijven zij verschillende regelingen die verschillende, zij het complementaire doelstellingen nastreven. Zo is de doelstelling van de schelpdierwaterrichtlijn hoofdzakelijk het verzekeren van de kwaliteit van de wateren waar schelpdieren leven en groeien, terwijl de richtlijn inzake de bescherming van consumenten van schelpdierproducten specifiek als doelstelling heeft de kwaliteit van de schelpdieren zelf te verzekeren, om hen geschikt te maken voor menselijke consumptie, hetzij rechtstreeks hetzij na verwerking. Dat blijkt duidelijk uit het feit dat de in hun respectieve bepalingen en bijlagen vastgelegde parameters, waarden en testprocedures grotendeels van elkaar verschillen, ook al kunnen sommige ervan met elkaar overeenstemmen.
49. Dezelfde redenering geldt voor andere, op verwante terreinen vastgestelde communautaire maatregelen, waaronder verordening nr. 854/2004, die door het Koninkrijk Spanje ter ondersteuning van zijn stelling wordt aangehaald.(22) De voornaamste doelstelling van deze verordening is de organisatie van officiële controles van producten van dierlijke oorsprong, onder andere schelpdieren, en niet het verzekeren van de kwaliteit van het schelpdierwater zelf.
50. Tot slot zie ik geen enkele bepaling in de richtlijn inzake de bescherming van consumenten van schelpdierproducten of verordening nr. 854/2004 die als steun kan dienen voor het argument, dat de gemeenschapswetgever de bedoeling had de werkingssfeer van de schelpdierwaterrichtlijn in de door het Koninkrijk Spanje gestelde zin te wijzigen of aan te passen.
51. Het Koninkrijk Spanje lijkt de doelstellingen en de werkingssfeer van die verschillende communautaire handelingen en de daaruit voortvloeiende verplichtingen door elkaar te halen. De verplichting voor de bevoegde nationale instanties om onderscheid te maken tussen de zones voor schelpdierproductie, naargelang de geproduceerde schelpdieren al dan niet bestemd zijn voor rechtstreekse menselijke consumptie, volgt uit hoofdstuk I van de bijlage bij de richtlijn inzake de bescherming van consumenten van schelpdierproducten en bijlage II bij verordening nr. 854/2004. Deze classificatie van zones is dan ook enkel relevant voor de omzetting van deze communautaire handelingen.
52. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de werkingssfeer van de schelpdierwaterrichtlijn niet beperkt is tot schelpdierwateren waar schelpdieren voor rechtstreekse menselijke consumptie worden verzameld, maar alle wateren omvat die overeenkomstig artikel 1 van de richtlijn door de lidstaten zijn aangewezen als schelpdierwater. Aangezien het Koninkrijk Spanje niet bestrijdt dat de wateren van de Ría de Vigo moeten worden gekwalificeerd als schelpdierwater, is de schelpdierwaterrichtlijn daarop van toepassing.
53. Subsidiair betoogt het Koninkrijk Spanje dat het hoe dan ook maatregelen heeft vastgesteld om te voldoen aan de eisen van artikel 5 van de schelpdierwaterrichtlijn, namelijk het „Plan General de Saneamiento de Galicia” voor de periode 2000-2015 en Ley 8/2001 van het autonome gebied Galicië betreffende de bescherming van de kwaliteit van de wateren van de Rías van Galicië en de organisatie van de openbare dienst voor de zuivering van stedelijk afvalwater.
54. Om te beginnen moet ik erop wijzen dat blijkens het dossier het Koninkrijk Spanje de Commissie niet op de hoogte heeft gesteld van de maatregelen die het naar eigen zeggen had vastgesteld om uitvoering te geven aan artikel 5 van de schelpdierwaterrichtlijn, ondanks de verzoeken van de Commissie; het heeft ook niet geantwoord op het met redenen omklede advies van de Commissie. Deze verzuimen op zich kunnen het beroep van de Commissie reeds rechtvaardigen.(23)
55. In de zaak Commissie/Duitsland(24) stelde de Commissie onder andere dat de Bondsrepubliek Duitsland, door de op grond van artikel 5 van de zoetwaterrichtlijn(25) en artikel 5 van de schelpdierwaterrichtlijn vereiste programma’s niet in te dienen, de krachtens die richtlijnen op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen. Het Hof verklaarde: „Uit de formulering van artikel 5 van [richtlijn] 79/923, alsmede uit de door deze [richtlijn] omschreven gedetailleerde regeling betreffende de kwaliteitscontrole van het water blijkt duidelijk, dat de lidstaten verplicht zijn, specifieke programma’s op te stellen teneinde de verontreiniging van [...] schelpdierwater binnen [...] zes jaar te verminderen”.(26)
56. Het Hof verwierp het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat artikel 5 van de zoetwaterrichtlijn kon worden geacht toereikend te zijn omgezet door het bestaan van algemene waterzuiveringsprogramma’s. Het Hof was ook van oordeel dat het door die algemene programma’s nagestreefde doel, de verontreiniging van water door afvalwater te verminderen, niet noodzakelijkerwijs strookte met het meer specifieke doel van richtlijn 78/659, dat bestaat in de verbetering van de kwaliteit van zoet water teneinde het geschikt te maken voor het leven van vissen.(27)
57. Hoewel de ze vaststellingen betrekking hadden op artikel 5 van de zoetwaterrichtlijn, kunnen de conclusies van het Hof worden geacht ook in de onderhavige context te gelden, aangezien de hier aan de orde zijnde bepaling praktisch identiek is geformuleerd. Mijns inziens voldoen de door het Koninkrijk Spanje voorgestelde omzettingsmaatregelen niet aan de eisen van de schelpdierwaterrichtlijn. Het „Plan General de Saneamiento de Galicia” voor de periode 2000-2015 en Ley 8/2001 zijn mijns inziens te onbepaald om te voldoen aan de eisen van artikel 5 van de schelpdierwaterrichtlijn, zoals uitgelegd door het Hof. Zoals de Commissie terecht stelt, zijn deze maatregelen niet specifiek vastgesteld om uitvoering te geven aan de uit de schelpdierwaterrichtlijn voortvloeiende verplichtingen, maar om gevolg te geven aan andere communautaire richtlijnen op het gebied van de behandeling en de kwaliteit van water.(28)
58. Bovenal bevat geen van beide maatregelen, zoals de Commissie opmerkt zonder door het Koninkrijk Spanje te worden tegengesproken, specifieke bepalingen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de wateren van Galicië, en in het bijzonder die van de Ría de Vigo, voldoet aan de in de bijlage bij de richtlijn vastgelegde gedetailleerde en nauwkeurige fysische en chemische parameters, welk doel bovendien uiterlijk in oktober 1987 had moeten zijn bereikt. Zoals ik bij een eerdere gelegenheid heb betoogd, kunnen dergelijke algemene maatregelen weliswaar indirect bijdragen tot schoner water, maar is het, althans zonder ondersteunend bewijsmateriaal, niet vanzelfsprekend om er zonder meer van uit te gaan dat zij het door de schelpdierwaterrichtlijn nagestreefde effect zullen hebben, namelijk het leven en de groei van schelpdieren mogelijk te maken.(29)
III – Conclusie
59. Ik geef het Hof derhalve in overweging:
1) vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door niet vóór de gestelde datum voor de Ría de Vigo een programma tot vermindering van de verontreiniging op te stellen, zijn verplichtingen krachtens artikel 5 van richtlijn 79/923/EEG van de Raad van 30 oktober 1979 inzake de vereiste kwaliteit van schelpdierwater niet is nagekomen;
2) het beroep voor het overige te verwerpen;
3) iedere partij in haar eigen kosten te verwijzen.
(1) .
(2)  –	Richtlijn van de Raad van 8 december 1975, betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB 1976, L 31, blz. 1).
(3)  –	Richtlijn van de Raad van 30 oktober 1979 inzake de vereiste kwaliteit van schelpdierwater (PB L 281, blz. 47).
(4)  –	PB L 377, blz. 48.
(5)  –	PB 1985, L 302, blz. 32.
(6)  –	„[De] doelstellingen [van de zwemwaterrichtlijn] worden niet bereikt wanneer [...] stranden waar het baden niet met zoveel woorden is toegestaan, maar evenmin [...] wordt verboden, en waar daadwerkelijk wordt gebaad, niet overeenkomstig de richtlijn als badzones worden aangewezen en daardoor aan de controle van de Commissie worden onttrokken” [punt 34 van de conclusie in de zaak Commissie/Portugal (arrest van 15 juli 2004, C‑272/01, Jurispr. blz. I‑6767)].
(7)  –	Arrest van 18 juni 2002, Commissie/Frankrijk (C‑60/01, Jurispr. blz. I‑5679, punt 28, en de daar aangehaalde rechtspraak).
(8)  –	Zie bijvoorbeeld artikel 4, lid 1, van de schelpdierwaterrichtlijn; artikel 4, lid 1, van richtlijn 78/659/EEG van de Raad van 18 juli 1978 betreffende de kwaliteit van zoet water dat bescherming of verbetering behoeft teneinde geschikt te zijn voor het leven van vissen (PB L 222, blz. 1); artikel 3, lid 1, van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375, blz. 1). Zie ook artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PB L 135, blz. 40).
(9)  –	Hier moet worden opgemerkt dat in de zaak Commissie/Portugal, aangehaald in voetnoot 6, het verwijt van de Commissie aan de Republiek Portugal was dat zij niet alle relevante binnenwateren had aangewezen en niet dat zij deze niet „officieel” had aangewezen, zoals in het onderhavige geval.
(10)  –	Door de niet-inachtneming van de in de richtlijn bepaalde minimale bemonsteringsfrequentie worden de krachtens de richtlijn opgelegde verplichtingen niet nagekomen, ook al is deze niet-nakoming beperkt en heeft zij nagenoeg geen praktische gevolgen: arrest van 8 juni 1999, Commissie/Duitsland (C‑198/97, Jurispr. blz. I‑3257, punt 46); zie ook arrest van 30 januari 2003, Commissie/Denemarken (C‑226/01, Jurispr. blz. I‑1219, punten 32 en 33).
(11)  –	Het Koninkrijk Spanje verwijst in dat opzicht naar het in november 2000 door de Xunta de Galicia vastgestelde „Plan General de Saneamiento de Galicia” voor de periode 2000‑2015, waarvan één van de doelstellingen is de nodige investeringen te doen om te verzekeren dat aan de Galicische stranden veilig kan worden gebaad, en naar het nieuwe rioleringsstelsel van de gemeente Moaña, waar de drie stranden zijn gelegen, dat ten tijde van de indiening van het verzoekschrift werd aangelegd en dat in juli 2003 is voltooid.
(12)  –	Commissie/Duitsland, aangehaald in voetnoot 10, punt 35.
(13)  –	Ibidem en de daar aangehaalde rechtspraak. Zie meer recentelijk arrest Commissie/Portugal, aangehaald in voetnoot 6, punt 34.
(14)  –	Arrest van 25 mei 2000, Commissie/België (C‑307/98, Jurispr. blz. I‑3933, punt 32).
(15)
–	Aangehaald in voetnoot 5.
(16)  –	Richtlijn 91/492/EEG tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van levende tweekleppige weekdieren (PB L 268, blz. 1).
(17)  –	PB L 139, blz. 206.
(18)  –	Artikel 1 van de oorspronkelijke maatregel tot omzetting van de schelpdierwaterrichtlijn in het Koninkrijk Spanje, Real Decreto nr. 38/1989, verwees overigens alleen naar schelpdieren voor menselijke consumptie en niet specifiek naar schelpdieren voor „rechtstreekse” consumptie. Pas bij de omzetting van de richtlijn inzake de bescherming van consumenten van schelpdierproducten werd bij Real Decreto nr. 345/1993 (Normas de calidad de las aguas y de la producción de moluscos y otros invertebrados marinos vivos, BOE nr. 74 van 27 maart 1993) in overeenstemming met deze richtlijn een dergelijk onderscheid ingevoerd. Dit latere Real Decreto heeft Real Decreto nr. 38/1989 ingetrokken en de bepalingen ervan overgenomen in één nieuwe geconsolideerde tekst. Deze tekst werd gehandhaafd bij de omzetting van richtlijn 97/61/EG van de Raad van 20 oktober 1997 houdende wijziging van de bijlage van richtlijn 91/492/EEG tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van levende tweekleppige weekdieren (PB L 295, blz. 35). Deze richtlijn is omgezet bij Real Decreto nr. 571/1999 van 9 april 1999 (BOE nr. 86 van 10 april 1999).
(19)  –	Zie bijvoorbeeld de eerste, de derde, de zevende en de tiende overweging van de considerans.
(20)  –	Zie bijvoorbeeld de eerste, de tweede en de tiende overweging van de considerans.
(21)  –	Aangehaald in voetnoot 16.
(22)  –	Aangehaald in voetnoot 17.
(23)  –	Zie arrest van 16 juni 2005, Commissie/Italië (C‑456/03, Jurispr. blz. I-5335, punt 27 en de daar aangehaalde rechtspraak).
(24)  –	Arrest van 12 december 1996 (C‑298/95, Jurispr. blz. I‑6747).
(25)  –	Richtlijn 78/659.
(26)  –	Arrest van 12 december 1996, Commissie/Duitsland, aangehaald in voetnoot 24, punt 24.
(27)  –	Ibidem, punten 25 en 26. Zie ook mijn conclusie in die zaak, punten 17 en 18.
(28)  –	Uit de formulering van het „Plan General de Saneamiento de Galicia” zelf blijkt dat het voornamelijk is vastgesteld om uitvoering te geven aan de verplichtingen die voortvloeien uit richtlijn 91/271. Ley 8/2001 legt weliswaar kwaliteitsdoelstellingen vast voor de wateren van de Rías van Galicië, maar heeft in algemene zin betrekking op de regeling en de controle van het lozen van stedelijk en industrieel afvalwater in de Rías van Galicië.
(29)  –	Zie mijn conclusie in de zaak Commissie/Duitsland, arrest van 12 december 1996, aangehaald in voetnoot 24, punten 17 en 18. Zie ook punt 26 van het arrest.