61997CC0102_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1 Diese Vertragsverletzungsklage betrifft die Deutschland vorgeworfene Nichtumsetzung von Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 75/439/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über die Altölbeseitigung(1) in der Fassung der Richtlinie 87/101/EWG des Rates vom 22. Dezember 1986(2), wonach die Mitgliedstaaten der Behandlung von Altölen im Wege der Aufbereitung Vorrang vor deren Beseitigung durch Verbrennung oder auf andere Weise einzuräumen haben. Das Vorbringen der Parteien konzentriert sich auf die Frage, ob die Einschränkung dieses Erfordernisses in Artikel 3 Absatz 1 durch Verweisung auf technische, wirtschaftliche und organisatorische Sachzwänge als eine eng auszulegende Ausnahme oder als eine notwendige Voraussetzung für die Verpflichtung zur Einräumung des Vorrangs zu verstehen ist, der die gewöhnliche, weite Bedeutung beizumessen ist. Ich bin der Auffassung, daß die Vorschrift von den Mitgliedstaaten verlangt, der Aufbereitung von Altölen Vorrang einzuräumen, daß sie aber anerkennt, daß die Mitgliedstaaten bei der Entscheidung über Art und Umfang der erlassenen Maßnahmen bestimmten praktischen Sachzwängen Rechnung tragen dürfen.
II - Rechtlicher und tatsächlicher Kontext
2 Die Artikel 1 bis 6 der ursprünglichen Fassung der Richtlinie wurden durch die durch Artikel 1 der Änderungsrichtlinie eingefügten neuen Vorschriften vollständig ersetzt. Die Richtlinie verlangte früher von den Mitgliedstaaten, dafür Sorge zu tragen, daß die Beseitigung von Altölen soweit möglich durch Wiederverwendung (Aufbereitung und/oder Verbrennung) erfolgt(3). Die zweite Begründungserwägung der Änderungsrichtlinie lautet wie folgt:
"Die Aufbereitung ist wegen den damit verbundenen Energieeinsparungen im allgemeinen die rationellste Altölnutzung. Daher sollte der Behandlung von Altöl im Wege der Aufbereitung Vorrang eingeräumt werden, sofern dies angesichts der technischen, wirtschaftlichen und organisatorischen Sachzwänge möglich ist."
Artikel 1 der Richtlinie enthält eine Reihe von Begriffsbestimmungen:
"Im Sinne dieser Richtlinie bedeutet:
- $Altöl`:
jedes mineralische Schmier- oder Industrieöl, das für den Verwendungszweck, für den es ursprünglich bestimmt war, ungeeignet geworden ist, insbesondere gebrauchte Verbrennungsmotoren- und Getriebeöle, mineralische Maschinen-, Turbinen- und Hydrauliköle;
- $Beseitigung`:
die Behandlung oder Vernichtung von Altölen und deren Lagerung und Ablagerung auf dem Boden oder im Boden;
- $Behandlung`:
die Arbeitsvorgänge, die die Wiederverwertung von Altöl, d. h. die Aufbereitung und das Verbrennen, zum Ziel haben;
- $Aufbereitung`:
jedes Verfahren, bei dem Basisöle durch Raffinerieverfahren von Altölen erzeugt werden und die insbesondere die Trennung der Schadstoffe, der Oxidationsprodukte und der Zusätze in diesen Ölen umfassen;
..."
3 Artikel 2 der Richtlinie lautet:
"Unbeschadet der Bestimmungen der Richtlinie 78/319/EWG(4) treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß bei der Sammlung und Beseitigung von Altölen keine vermeidbare Beeinträchtigung der Menschen, der Gewässer, der Luft oder des Bodens eintritt."
4 Artikel 3 der Richtlinie sieht vor:
"(1) Sofern keine technischen, wirtschaftlichen und organisatorischen Sachzwänge entgegenstehen, treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen dafür, daß der Behandlung von Altölen im Wege der Aufbereitung Vorrang eingeräumt wird.
(2) Erfolgt aufgrund der in Absatz 1 genannten Sachzwänge keine Aufbereitung des Altöls, so treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, damit jegliches Verbrennen von Altölen nach umweltfreundlichen Verfahren gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie erfolgen kann, soweit dieses Verbrennen technisch, wirtschaftlich und organisatorisch durchführbar ist.
(3) Erfolgt aufgrund der in den Absätzen 1 und 2 genannten Sachzwänge weder die Aufbereitung noch das Verbrennen von Altölen, so treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um ihre schadlose Vernichtung oder kontrollierte Lagerung oder Ablagerung zu gewährleisten."
5 Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie bestimmt:
"In Fällen, in denen die in den Artikeln 2, 3 und 4 genannten Ziele nicht anders erreicht werden können, treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen dahin gehend, daß ein oder mehrere Unternehmen die ihnen von den Besitzern angebotenen Altöle gegebenenfalls in dem ihnen von der zuständigen Behörde zugewiesenen Bezirk sammeln und/oder beseitigen."
6 Die Artikel 14 und 15 der Richtlinie(5) lauten:
"Artikel 14
Als Ausgleich für die Verpflichtungen, welche die Mitgliedstaaten den Unternehmen, die Altöle sammeln und/oder beseitigen, gemäß Artikel 5 auferlegen, können diese Unternehmen für die erbrachte Dienstleistung Zuschüsse erhalten. Diese Zuschüsse dürfen die ungedeckten, tatsächlich festgestellten jährlichen Kosten der Unternehmen unter Berücksichtigung eines angemessenen Gewinns nicht übersteigen.
Diese Zuschüsse dürfen weder zu nennenswerten Wettbewerbsverzerrungen führen noch künstliche Handelsströme schaffen.
Artikel 15
Die Mittel für die Zuschüsse können unter anderem durch eine Abgabe auf die Erzeugnisse, durch deren Verwendung Altöle entstehen, oder auf Altöle aufgebracht werden.
Die Mittel für die Zuschüsse müssen im Einklang mit dem $Verursacherprinzip` aufgebracht werden."
7 Die Artikel 17 und 18 der Richtlinie(6) bestimmen:
"Artikel 17
Jeder Mitgliedstaat teilt der Kommission in regelmässigen Abständen seine technischen Erkenntnisse sowie die Erfahrungen und Ergebnisse mit, welche sich aus der Anwendung der auf Grund der vorliegenden Richtlinie erlassenen Vorschriften ergeben.
Die Kommission übermittelt den Mitgliedstaaten eine Gesamtübersicht über diese Mitteilungen.
Artikel 18
Die Mitgliedstaaten erstellen alle drei Jahre einen Bericht über den Stand der Altölbeseitigung in ihren Ländern und übermitteln ihn der Kommission."
8 Nach Artikel 2 der Änderungsrichtlinie hatten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um den neuen Bestimmungen der Richtlinie, einschließlich Artikel 3 Absatz 1, zum 1. Januar 1990 nachzukommen, und die Kommission unverzueglich davon in Kenntnis zu setzen. Nach Artikel 4 der Änderungsrichtlinie haben die Mitgliedstaaten der Kommission den Wortlaut der wichtigsten innerstaatlichen Rechtsvorschriften mitzuteilen, die sie auf dem unter die Richtlinie fallenden Gebiet erlassen.
9 In Deutschland stellte bis 7. Oktober 1996 das Abfallgesetz (AbfG)(7) die Grundlage für den Erlaß spezieller Maßnahmen zur Abfallbeseitigung einschließlich der Altölverordnung (AltölV)(8) dar. Nach §§ 2 und 3 AltölV dürfen bestimmte Altöle zu Grundölen oder anderen Produkten aufgearbeitet werden, während für die Aufarbeitung anderer Altöle Voraussetzungen in bezug auf ihren Gehalt an Schadstoffen bestehen. Nach § 4 Absatz 1 AltölV sind Altöle mit einem hohen Gehalt an PCB(9) oder Halogenen getrennt zu entsorgen; sie dürfen nicht mit anderen Altölen vermischt werden. § 4 Absatz 2 verbietet die Vermischung bestimmter der in § 2 genannten Altöle mit anderen Altölen. § 4 Absatz 3 AltölV erlaubt abweichend von den Absätzen 1 und 2 die Vermischung solcher Altöle in zugelassenen Anlagen zur Aufarbeitung, thermischen Verwertung oder Entsorgung. Andere auf der Grundlage des AbfG erlassene Maßnahmen sehen vor, daß Altöle nur durch thermische Verwertung in Anlagen entsorgt werden dürfen, in denen ein Hoechstmaß an Energie aus ihnen gewonnen werden kann.
10 Nach § 5b AbfG mussten Unternehmen, die Verbrennungsmotorenöle, die zur Aufbereitung besonders geeignet sind, an Endverbraucher abgaben, auch Altöle von ihren Kunden kostenlos annehmen. An die Stelle des AbfG trat am 7. Oktober 1996 das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG)(10). § 6 KrW-/AbfG räumt der besser umweltverträglichen Abfallverwertungsart Vorrang ein und enthält eine Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, mit denen für bestimmte Abfallarten je nach den Umständen der Vorrang der stofflichen oder energetischen Verwertung bestimmt wird. Nach § 5 Absatz 2 ist eine der Art und Beschaffenheit des Abfalls entsprechende hochwertige Verwertung anzustreben.
III - Vorbringen der Parteien
11 Deutschland hat gegen die Klage der Kommission eine Unzulässigkeitseinrede erhoben, die auf eine angebliche Verletzung des Kollegialprinzips durch den Beschluß der Kommission gestützt ist, im vorliegenden Fall eine mit Gründen versehene Stellungnahme abzugeben, bevor ihr ein ausformulierter Text zur Genehmigung unterbreitet worden sei. Deutschland hat diese Einrede jedoch im Lichte des Urteils des Gerichtshofes vom 29. September 1998 in der Rechtssache C-191/95 (Kommission/Deutschland)(11) in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen.
12 Die Kommission behauptet in ihrer schriftlichen Aufforderung zur Äusserung vom 10. August 1992, in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 14. März 1995 und im vorliegenden Klageverfahren, daß Deutschland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie verstossen habe, daß es der stofflichen Verarbeitung von Altöl keinen Vorrang gegenüber der thermischen Verarbeitung eingeräumt habe, ohne dies mit technischen, wirtschaftlichen oder organisatorischen Sachzwängen rechtfertigen zu können. Die Verweisung auf derartige Sachzwänge in Artikel 3 Absatz 1 sei als Ausnahme von dem Erfordernis, der Aufbereitung Vorrang einzuräumen, unter Berücksichtigung der Zielsetzung der Richtlinie eng auszulegen(12). In der mündlichen Verhandlung hat der Bevollmächtigte der Kommission erklärt, daß diese Ausnahme auf Fälle beschränkt sei, in denen die in Artikel 3 Absatz 1 genannten Sachzwänge es unmöglich machten, der Aufbereitung Vorrang einzuräumen; er war jedoch nicht in der Lage, dem Gerichtshof ein Beispiel für Sachzwänge zu nennen, die dieser Anforderung genügen könnten.
13 Deutschland ist der Ansicht, daß ein Mitgliedstaat nicht verpflichtet sei, Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie wörtlich zu übernehmen, sofern unter Beachtung der konkreten Situation in seinem Gebiet und vorbehaltlich der in diesem Artikel genannten Sachzwänge die Voraussetzungen für die Aufbereitung von Altölen festgelegt würden(13). Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie gehe davon aus, daß von vornherein Sachzwänge bestehen könnten, weshalb die Verpflichtung, der Aufbereitung von Altölen Vorrang einzuräumen, nicht unbedingt sei; sie stehe unter der Voraussetzung, daß solche Sachzwänge überwunden seien. Die Verweisung auf nicht näher definierte technische, wirtschaftliche und organisatorische Sachzwänge sei daher nicht eng auszulegen; sie räume den Mitgliedstaaten vielmehr bezueglich des Bestehens solcher Sachzwänge, die kumulativ zu beurteilen seien, einen weiten Beurteilungsspielraum ein. Die Beurteilung durch die Mitgliedstaaten sei nur daraufhin überprüfbar, ob sie auf einem offensichtlichen Beurteilungsfehler beruhe. Dies werde durch einen Vergleich mit dem viel restriktiveren Wortlaut des ursprünglichen Vorschlags der Kommission bestätigt(14). Der Bevollmächtigte Deutschlands hat den Standpunkt der Kommission in der mündlichen Verhandlung dahin zusammengefasst, daß sie entweder den Erlaß einer gesetzlichen Leerformel, die nichtssagend wäre, oder einen staatlichen Eingriff in den Markt verlange, der nach Artikel 3 Absatz 1 nicht erforderlich sei.
14 Daher ist nach Ansicht Deutschlands den Erfordernissen des Artikels 3 in den bereits kurz zusammengefassten deutschen Rechtsvorschriften hinreichend Genüge getan. Ausserdem gewährleiste das in der AltölV enthaltene Verbot der Vermischung von zur Aufarbeitung geeigneten Altölen mit anderen Altölen, daß alle geeigneten Altöle für die aufarbeitende Industrie verfügbar seien. Verstärkt werde dies durch das Sammeln von Altölen durch die Verkäufer gemäß § 5b AbfG. Tatsächlich würden mehr als 50 % der in Deutschland jedes Jahr anfallenden Altöle aufgearbeitet(15). In Anbetracht wirtschaftlicher und technischer Sachzwänge stellt Deutschland fest, daß es nicht verpflichtet sei, weitere Maßnahmen zu erlassen, um der Aufbereitung grösseren Vorrang einzuräumen. Die kürzliche Schließung einer Aufbereitungsanlage habe die Kapazität zur Herstellung von Grundölen um ungefähr ein Drittel verringert(16). Obwohl aufbereitete Grundöle für grosse Automobilunternehmen ohne weiteres akzeptabel seien, stuenden sie nicht in der Gunst der Verbraucher. Ausserdem stellten die fehlende Nachfrage nach aufbereiteten Ölen und der sinkende Verbrauch an Motorölen im allgemeinen, die Überkapazität bei den europäischen Grundölproduzenten(17) sowie der niedrige Preis neuer Öle einen wirtschaftlichen Sachzwang dar. Den früheren Zuschuß zur Aufarbeitung nach § 30 AbfG habe man entsprechend dem Verursacherprinzip auslaufen lassen.
15 Deutschland trägt vor, daß jedenfalls ein Anreiz zur Ausdehnung der Altöl-Aufbereitungskapazität Unternehmen ein falsches Signal geben könnte; ausserdem liefe ein solcher Anreiz auf eine rechtswidrige staatliche Beihilfe hinaus, würde andere Marktbeteiligte wie Aufarbeitungsunternehmen, die andere Produkte als Grundöle herstellten, sowie Zement- und Stahlwerke und Sonderabfallverbrennungsanlagen, die Wärmeenergie aus der Verbrennung von Altölen gewönnen, ungerecht benachteiligen und könnte zum Entstehen eines Monopols der beiden verbliebenen Aufbereitungsanlagen führen(18). Für Altöle von Sammelunternehmen vorzuschreiben, daß sie zunächst den Aufbereitungsanlagen zu einem annehmbaren Preis angedient werden müssten, würde ebenfalls auf eine nicht akzeptable Benachteiligung dieser Unternehmen hinauslaufen, die für gesammelte Altöle weiterhin den üblichen Preis zu zahlen hätten. Vereinbarungen zwischen Unternehmen, mit denen ein solches System eingeführt werde, würden wiederum auf kartellrechtliche Probleme stossen. Ausserdem wäre der Transport von Altölen aus allen Teilen Deutschlands zu den beiden bestehenden Aufbereitungsanlagen teuer und würde entgegen Artikel 2 der Richtlinie zu Umweltgefährdungen führen. Da Schmierstoffe in Deutschland nicht spezifisch besteuert würden, könnte Altöl-Aufbereitungsanlagen keine Steuervergünstigung angeboten werden. Da jedenfalls der höchstmögliche Steuersatz für Altöl nach Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 92/81/EWG des Rates vom 19. Oktober 1992 zur Harmonisierung der Struktur der Verbrauchsteuern auf Mineralöle(19) 30 DM/t betrage, würde ihnen die Befreiung von dieser Steuer (wenn sie erhoben würde) keinen ausreichenden Wettbewerbsvorteil gegenüber Unternehmen verschaffen, die Altöle zur Verbrennung ankauften; die Steuer würde nur eine zusätzliche Belastung für die Altölsammelunternehmen darstellen, wodurch die Wirksamkeit und die Ausgewogenheit des Sammelsystems gefährdet würden.
16 Die Kommission trägt vor, der Aufbereitung von Altölen sei in Deutschland weder formell noch materiell Vorrang eingeräumt worden. Mit dem Erfordernis in § 6 KrW-/AbfG, daß die umweltverträglichere Verwertungsart zu verwenden sei, werde Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie nicht durchgeführt, weil die Richtlinie, wie sich aus ihrer zweiten Begründungserwägung ergebe, der Aufbereitung aus Gründen der Energieeinsparung a priori Vorrang einräume. Das in der AltölV angeordnete Verbot der Vermischung verschiedener Arten von Altölen sei eine unerläßliche Voraussetzung für die Aufbereitung der geeignetsten Öle, sichere aber keinen Vorrang.
17 Die Kommission führt aus, die Sachzwänge, auf die sich Deutschland berufe, seien ihrer Art nach zu allgemein, um einer engen Auslegung der Ausnahmebestimmung in Artikel 3 Absatz 1 zu genügen. Überkapazitäten in der aufbereitenden Industrie, die in der Schließung einer Anlage zum Ausdruck kämen, zeigten das Fehlen technischer Sachzwänge in bezug auf die Einräumung des Vorrangs. Auf wirtschaftliche Sachzwänge könne nur verwiesen werden, wenn es in den Mitgliedstaaten keine Aufbereitungsunternehmen gebe oder ihre Tätigkeit nicht den erforderlichen Umfang erreichen könne oder wenn dargetan werde, daß es keine weiteren Absatzmöglichkeiten für aufbereitete Grundöle gebe. Das Vorbringen Deutschlands, daß die Aufbereitung von Altölen unrentabel sei, beziehe sich ausschließlich auf die gegenwärtigen Marktbedingungen und nicht auf die Lage, wie sie sich nach dem Erlaß von Maßnahmen, mit denen der Aufbereitung Vorrang eingeräumt würde, wahrscheinlich darstellen würde; die Richtlinie sehe z. B. in den Artikeln 14 und 15 über Zuschüsse den Erlaß von Maßnahmen vor, um Marktkräften entgegenzuwirken. Die Kommission trägt vor, sie könne nicht die verschiedenen, den Mitgliedstaaten offenstehenden Möglichkeiten, der Richtlinie nachzukommen, beurteilen, unterstütze aber grössere Absatzanstrengungen; anstelle von Subventionen würde eine vorteilhafte steuerliche Behandlung der Aufbereitung gegenüber der Verbrennung von Altölen eine positive Wirkung haben. Der Bevollmächtigte der Kommission hat in der mündlichen Verhandlung auf einen Bericht von Coopers und Lybrand von 1997 verwiesen, wonach zwischen dem Preis für Altöle, der von Aufbereitungsunternehmen und von denjenigen, die sie zur Verbrennung kauften, gezahlt werde, eine Differenz von nur 20 DM bestehe, die durch steuerliche Vorteile überbrückt werden könnte. Deutschland sei in diesem Zusammenhang nicht verpflichtet, von der durch Artikel 8 der Richtlinie 92/81/EWG eingeräumten und durch die Entscheidung 97/425/EG des Rates(20) ausgeweiteten Möglichkeit, als Heizstoff genutztes Öl von der Verbrauchsteuer zu befreien, Gebrauch zu machen. Der Bevollmächtigte der Kommission hat in der mündlichen Verhandlung auch erklärt, daß die Gewährung staatlicher Beihilfen für Aufbereitungsanlagen nicht notwendigerweise ausgeschlossen sei. Ausserdem seien Maßnahmen, die den Aufbereitungsanlagen die günstige Beschaffung von Altölen sichern sollten - wie die Gewährung eines Andienungsrechts -, in Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie vorgesehen. Altöle würden bereits zur Beseitigung durch Verbrennung über weite Entfernungen transportiert. Der Erlaß von Maßnahmen, mit denen der Altölaufbereitung Vorrang eingeräumt werde, setze notwendigerweise gleichzeitig Nachteile für Wirtschaftsteilnehmer voraus, die Altöle für andere Zwecke nutzten. Daß dieser Vorrang zu einem Monopol für bestehende Anlagen führe, sei wegen des möglichen Wettbewerbs durch Unternehmen in anderen Ländern der Gemeinschaft und deshalb unwahrscheinlich, weil andere Unternehmen, denen die für die Herstellung neuer Öle bestehenden Überkapazitäten zu schaffen machten, in den Aufbereitungssektor eintreten würden, wenn dieser wirtschaftlich attraktiv gemacht würde.
IV - Rechtliche Würdigung
18 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß die Pflicht eines Mitgliedstaats, alle zur Erreichung des durch eine Richtlinie vorgeschriebenen Zieles erforderlichen Maßnahmen zu treffen, eine durch Artikel 189 Absatz 3 EG-Vertrag und durch die Richtlinie selbst auferlegte zwingende Pflicht ist(21).
19 Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie schafft - vorbehaltlich nur der ausdrücklich genannten Einschränkungen - eine zwingende Pflicht, "die erforderlichen Maßnahmen dafür [zu treffen], daß der Behandlung von Altölen im Wege der Aufbereitung Vorrang eingeräumt wird". Für mich ist klar, daß diese Vorschrift mehr verlangt, als den gesetzgeberischen Erlaß einer "Leerformel". Der Vorrang, der der Aufbereitung einzuräumen ist, dient sowohl einem praktischen umweltpolitischen Zweck als auch der Erzielung von Energieeinsparungen(22). Für den Fall, daß die u. a. in Artikel 3 genannten Ziele nicht anders erreicht werden können, bestimmt Artikel 5 Absatz 2 die weiteren Schritte, die die Mitgliedstaaten zu unternehmen haben, um die Beseitigung (einschließlich Aufbereitung) von Altölen durch ausgewählte Unternehmen zu gewährleisten. Das Bestehen einer solch konkreten subsidiären Verpflichtung verstärkt den Eindruck, daß die Artikel 2, 3 und 4 der Richtlinie Verpflichtungen ähnlich konkreter Art schaffen. Praktisch gesprochen muß die Einräumung des Vorrangs der Aufbereitung von Altölen mit realen Schritten zur Begünstigung dieser Methode der Beseitigung gegenüber der Verbrennung, Vernichtung, Lagerung oder Ablagerung einhergehen.
20 Ebenso klar ist, daß die Mitgliedstaaten bezueglich der Frage, wie das in Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie vorgeschriebene Ziel zu erreichen ist, über ein weites Ermessen verfügen, was durch die sehr allgemeinen Worte, mit denen die Verpflichtung ausgedrückt ist, und durch die Auswahl an möglichen realen Maßnahmen bestätigt wird, die von den Parteien im Rahmen ihres Vorbringens erörtert worden sind. Zu diesen Maßnahmen zählen Marketingkampagnen, steuerliche Anreize und Zwangsmaßnahmen. Unter diesen Umständen kann weder die Kommission noch der Gerichtshof die genauen Maßnahmen vorschreiben, die die Mitgliedstaaten erlassen sollten. Wenn die Mitgliedstaaten über ein solches Ermessen verfügen, kann der Gerichtshof aber auf Antrag der Kommission feststellen, ob ein Mitgliedstaat offensichtlich keine geeigneten oder unzureichende Maßnahmen erlassen hat, um seine Verpflichtungen zu erfuellen. Z. B. hat der Gerichtshof in der Rechtssache C-265/95 (Kommission/Frankreich)(23) auf den Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung zur Beseitigung von Beeinträchtigungen von Einfuhren in einer bestimmten Situation hingewiesen und bemerkt, daß die Gemeinschaftsorgane nicht die zu erlassenden Maßnahmen vorschreiben könnten(24); gleichwohl ist er angesichts des Sachverhalts zu dem Ergebnis gekommen, daß "die Maßnahmen, die die französische Regierung getroffen hat, ... offenkundig nicht ausreichten"(25). In der Rechtssache C-3/96 (Kommission/Niederlande)(26) hat der Gerichtshof entschieden, daß festgestellt werden kann, daß ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung aus Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/409/EWG über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten(27), besondere Schutzgebiete für die Erhaltung bestimmter Vogelarten auszuweisen, verstossen hat, wenn die Zahl und Gesamtfläche der so ausgewiesenen Gegenden "offensichtlich unter" der Zahl und Gesamtfläche der geeignetsten Gegenden liegen(28).
21 In der vorliegenden Rechtssache erscheint es offensichtlich, daß Deutschland keine Schritte unternommen hat, um der Aufbereitung von Altölen Vorrang einzuräumen. In diesem Zusammenhang ist es nicht erforderlich, die Vorschriften des Krw-/AbfG heranzuziehen, das erst nach Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme, die dem vorliegenden Verfahren vorausging, in Kraft getreten ist. Jedenfalls sieht dieses Gesetz unabhängig von der danach bestehenden formellen Gleichheit von Aufarbeitung und Verbrennung nur den Erlaß spezifischer konkreter Maßnahmen vor, für die dem Gerichtshof als Beispiel nur diejenigen Maßnahmen genannt wurden, die aus der Zeit, in der das AbfG galt, übergeleitet wurden. Ich bin mit der Kommission der Meinung, daß weder die sich aus § 5b AbfG ergebende Verpflichtung derjenigen, die bestimmte Öle an Endverbraucher abgeben, Altöle von ihren Kunden zu sammeln, noch das mit der AltölV angeordnete Verbot der Vermischung von zur Aufbereitung geeigneten Altölen ausreicht, um der Aufbereitung Vorrang einzuräumen, auch wenn beide Maßnahmen für die Erreichung dieses Zieles erforderlich sein mögen. Keine dieser Maßnahmen bringt der Aufbereitung einen konkreten Vorteil gegenüber z. B. der Beseitigung von Altölen im Wege der Verbrennung.
22 Daher ist zu prüfen, ob Deutschland, wie behauptet, durch Sachzwänge technischer, wirtschaftlicher oder organisatorischer Art daran gehindert war, der Aufbereitung von Altölen Vorrang einzuräumen. Ich möchte zwei Vorbemerkungen zum Wortlaut der Einschränkung in Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie machen. Erstens stimme ich der Kommission nicht darin zu, daß die Einschränkung in Artikel 3 Absatz 1 als Ausnahme zu verstehen und daher eng auszulegen ist. Auch wenn ihre Tragweite anhand der Ziele der Richtlinie zu bestimmen wäre, wie die von der Kommission zitierte Rechtsprechung zu Ausnahmen es verlangt, würde dies die Sache nicht sehr erleichtern, da das Ziel der Einräumung des Vorrangs der Aufbereitung in der zweiten Begründungserwägung selbst mit der gleichen Einschränkung bezueglich technischer, wirtschaftlicher und organisatorischer Sachzwänge versehen ist. Ausserdem regelt die Richtlinie, obwohl der Aufbereitung Vorrang einzuräumen ist, in Artikel 3 Absätze 2 und 3 die Alternativen zur Aufbereitung, wenn Altöle wegen dieser Sachzwänge nicht aufbereitet werden. Die Sachzwänge haben auch Einfluß darauf, ob Altöle unter solchen Umständen durch Verbrennen oder in anderer Weise beseitigt werden. Die Rolle technischer, wirtschaftlicher und organisatorischer Sachzwänge bei der Bestimmung der von den Mitgliedstaaten erlassenen Maßnahmen sollte daher nicht als Ausnahme, sondern vielmehr als ein zentrales Element des Systems von Alternativen gesehen werden, die in Artikel 3 nach Vorrang aufgeführt sind.
23 Zweitens sollte auf die Unterschiede im Satzbau der auf diese Sachzwänge verweisenden Klausel in den verschiedenen Sprachfassungen von Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie hingewiesen werden. Die dänische, finnische und schwedische Fassung verlangen, daß Maßnahmen ergriffen werden, wenn dies angesichts der technischen, wirtschaftlichen und organisatorischen Beschränkungen möglich ist(29). Nach der spanischen, englischen, französischen, italienischen und portugiesischen Fassung sind die erforderlichen Maßnahmen, mit denen ein Vorrang eingeräumt wird, zu erlassen, wenn oder soweit technische, wirtschaftliche und organisatorische Sachzwänge dies erlauben oder zulassen(30); die deutsche, griechische und niederländische Fassung sind dagegen negativ gefasst und verlangen den Erlaß solcher Maßnahmen soweit oder sofern diese Sachzwänge nicht entgegenstehen oder nicht bestehen(31). Die in der deutschen, griechischen und niederländischen Fassung verwendeten Verben oder Adjektive könnten wörtlich so verstanden werden, daß die Berufung auf solche Sachzwänge zulässig ist, wenn sie lediglich ein Hindernis, und sei es ein noch so unbedeutendes, für nationale Maßnahmen darstellen, während die anderen Sprachfassungen ihrem Wortlaut nach die Mitgliedstaaten vom Erlaß solcher Maßnahmen offenbar nur befreien, wenn dieser durch technische, wirtschaftliche und organisatorische Sachzwänge tatsächlich verhindert wird. Angesichts solcher Unterschiede ist die Auslegung einer Vorschrift "anhand der allgemeinen Systematik und des Zwecks der Regelung ..., zu der sie gehört", zu ermitteln(32). Im vorliegenden Fall kann für mich aufgrund der Systematik von Artikel 3 mit ihrer Rangfolge alternativer Methoden der Beseitigung von Altölen in Verbindung damit, daß die Aufbereitung mit dem praktischen Ziel der Einsparung von Energie verknüpft wird, dem Vorbringen der Kommission nicht zugestimmt werden, daß die Mitgliedstaaten von der Verpflichtung, der Aufbereitung Vorrang einzuräumen, nur in Fällen absoluter Unmöglichkeit aus technischen, wirtschaftlichen oder organisatorischen Gründen befreit sein könnten. Andererseits würde Artikel 3 Absatz 1 jeder zweckdienliche Inhalt genommen und die darin enthaltene Verpflichtung unwirksam gemacht, wenn das blosse Bestehen technischer, wirtschaftlicher oder organisatorischer Hindernisse ausreichen würde, um es den Mitgliedstaaten zu gestatten, nicht die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Dem Erfordernis der "erforderlichen Maßnahmen dafür, daß der Behandlung von Altölen im Wege der Aufbereitung Vorrang eingeräumt wird", ist inhärent, daß der normalen Tendenz auf den verwandten Märkte für Öle und Schmierstoffe, Altöle, aufbereitete Grundöle und Brennmaterial möglicherweise durch staatliche Maßnahmen wirtschaftlicher Art entgegengewirkt werden muß, daß möglicherweise Anstrengungen unternommen werden müssen, um technische Hindernisse zu überwinden, und daß gegebenenfalls dort organisatorische Strukturen geschaffen werden müssen, wo sie zuvor nicht bestanden.
24 Tatsache ist schlicht, daß das deutsche Recht keine Vorschrift enthält, die der Aufbereitung von Altöl Vorrang einräumt. Diese Situation könnte nur gerechtfertigt sein, wenn das Fehlen "technischer, wirtschaftlicher und organisatorischer Sachzwänge" nach Artikel 3 Absatz 1 Bedingung für die Verpflichtung zum Erlaß von Maßnahmen wäre. Dieses Ergebnis war eindeutig nicht beabsichtigt. Es stuende im Widerspruch zu der zitierten Erklärung, daß "die Aufbereitung ... im allgemeinen die rationellste Altölnutzung [ist]". Sachzwänge wird es immer geben. Das Verhältnis zwischen der Verpflichtung und den Sachzwängen erkennt an, daß der Vorrang nicht absolut ist, sondern offensichtlichen praktischen Hindernissen Rechnung tragen muß. Dies kann als spezifischer Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit oder der Abwägung des zu erreichenden Zieles, d. h. der Aufbereitung, gegen die dafür eingesetzten Mittel, d. h. die zu erlassenden Maßnahmen, gesehen werden. Die Mitgliedstaaten haben somit meiner Ansicht nach der Aufbereitung von Altölen durch praktische Maßnahmen in dem Maß den Vorrang zu geben, daß dieser Vorrang wirksam ist und sie dadurch nicht technischen, wirtschaftlichen oder organisatorischen Belastungen ausgesetzt sind, die im Hinblick auf das Ziel der Einsparung von Energie und angesichts des Vorhandenseins der in Artikel 3 Absätze 2 und 3 der Richtlinie genannten alternativen Beseitigungsmethoden ausser Verhältnis stehen(33).
25 Dennoch bleibt die Verpflichtung, der Aufbereitung Vorrang einzuräumen, das zentrale Erfordernis von Artikel 3 Absatz 1. Ich habe bereits festgestellt, daß es Deutschland offenkundig unterlassen hat, irgendwelche Maßnahmen zu ergreifen, um der Aufbereitung von Altölen wirksam Vorrang einzuräumen. Deutschland hat z. B. nicht die von der Kommission vorgeschlagene Marketingkampagne für aufbereitete Grundöle aufgenommen, die anerkanntermassen eine annehmbare Alternative zu gewöhnlichen Motorschmierölen darstellen. Bezueglich möglicher steuerlicher Anreize, der Zahlung von Zuschüssen oder bezueglich Maßnahmen, um Aufbereitungsanlagen einen privilegierten Zugang zur Beschaffung von Altölen einzuräumen, oder bezueglich anderer möglicher Alternativen zur Einräumung eines Vorrangs reicht es nicht aus, wenn Deutschland Möglichkeiten einfach ausschließt, die in gewissem Umfang den Haushalt belasten oder die Unternehmen, die Altöle anders als durch Aufbereitung beseitigen, zwangsläufig benachteiligen. Ein Mitgliedstaat kann sich auch nicht einfach auf die mögliche Rechtswidrigkeit bestimmter Maßnahmen im Hinblick auf Gemeinschaftsbestimmungen zum Wettbewerb oder zu staatlichen Beihilfen berufen, wenn nicht dargetan ist, daß er in dieser Frage die Kommission zu Rate gezogen hat(34).
26 Ausserdem sollte ein Mitgliedstaat, wenn er auf Schwierigkeiten stösst, von denen er behauptet, daß sie es unmöglich machten oder es im Lichte der Einschränkung in Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie aufgrund technischer, wirtschaftlicher oder organisatorischer Sachzwänge unverhältnismässig erschwerten, die in dieser Vorschrift enthaltene Verpflichtung einzuhalten, meiner Meinung nach unter Berücksichtigung seiner Verpflichtungen aus Artikel 5 EG-Vertrag seine Probleme der Kommission vorlegen und nach geeigneten Lösungen suchen. Der Gerichtshof hat in der Rechtssache C-217/88 (Kommission/Deutschland)(35), in der er die Frage behandelt hat, ob es für Deutschland absolut unmöglich war, seine Verpflichtungen aus einer Verordnung zu erfuellen, ausgeführt, daß die Kommission und die Mitgliedstaaten aufgrund der gegenseitigen Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit, die sich für sie insbesondere aus Artikel 5 EG-Vertrag ergibt, nach Treu und Glauben zusammenarbeiten müssen, um diese Schwierigkeiten zu überwinden(36). In dieser Rechtssache ging es um eine einseitige Entscheidung Deutschlands, nicht die sofortige Vollziehung von Heranziehungsbescheiden, in denen die Destillation bestimmter Weinmengen verlangt wurde, in einem Fall anzuordnen, in dem der Gemeinschaftsgesetzgeber die Voraussetzungen für eine Befreiung abschließend festgelegt hatte, so daß den Mitgliedstaaten kein Ermessen verblieb(37). Der Gerichtshof hat entschieden, daß eine einseitige Entscheidung, auf die weitere Durchführung von gemeinschaftsrechtlich gebotenen Maßnahmen zu verzichten, gegen diese Pflicht zur Zusammenarbeit verstösst(38). Meiner Ansicht nach gilt diese Überlegung in gleicher Weise für Fälle wie den vorliegenden, in denen ein Mitgliedstaat behauptet, daß Schwierigkeiten dem Erlaß von Durchführungsmaßnahmen entgegenstuenden, bezueglich deren er über ein weites Ermessen verfügt, und in denen er sein Unterlassen eher mit relativer als mit absoluter Unmöglichkeit rechtfertigt(39). Ich werfe diese Frage in der vorliegenden Rechtssache nicht auf, um einen eigenständigen Verstoß gegen Artikel 5 EG-Vertrag (auf den sich die Kommission nicht berufen hat) nachzuweisen, sondern vielmehr, um zu veranschaulichen, daß Deutschland bei dem Bemühen um ein Mittel, die bestehenden Sachzwänge anzugehen und seinen Verpflichtungen aus Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie nachzukommen, nicht alle möglichen Wege ausgeschöpft hat. Unter solchen Umständen stellt Deutschlands offenkundige Unterlassung, Maßnahmen dafür zu treffen, daß der Behandlung von Altölen im Wege der Aufbereitung Vorrang eingeräumt wird, einen klaren Verstoß gegen diese Vorschrift dar.
27 Demzufolge sollte der Gerichtshof feststellen, daß Deutschland seine Verpflichtungen aus Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie nicht ordnungsgemäß eingehalten hat. Ausserdem sollte er Deutschland die Kosten auferlegen.
V - Ergebnis
28 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
1. festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 75/439/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über die Altölbeseitigung in der Fassung der Richtlinie 87/101/EWG des Rates vom 22. Dezember 1986 verstossen hat, daß sie nicht die erforderlichen Maßnahmen dafür getroffen hat, daß der Behandlung von Altölen im Wege der Aufbereitung Vorrang eingeräumt wird;
2. der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(1) - ABl. 1975, L 194, S. 31; im folgenden: Richtlinie. Sofern nichts anderes angegeben ist, wird auf die Richtlinie 75/439 in der geänderten Fassung Bezug genommen.
(2) - ABl. 1987, L 42, S. 43; im folgenden: Änderungsrichtlinie.
(3) - Artikel 3 der Richtlinie in der ursprünglichen Fassung.
(4) - Richtlinie 78/319/EWG des Rates vom 20. März 1978 über giftige und gefährliche Abfälle (ABl. L 84, S. 43).
(5) - Früher Artikel 13 und 14 der Richtlinie (vor Inkrafttreten der Änderungsrichtlinie).
(6) - Früher Artikel 15 und 16 der Richtlinie (vor Inkrafttreten der Änderungsrichtlinie).
(7) - BGBl. 1986 I S. 1410.
(8) - BGBl. 1987 I S. 2335.
(9) - Polychlorierte Biphenyle.
(10) - BGBl. 1994 I S. 2705.
(11) - Slg. 1998, I-0000.
(12) - Die Kommission verwies auf Urteile vom 6. Dezember 1979 in der Rechtssache 47/79 (Nehlsen, Slg. 1979, 3639, Randnr. 4), vom 22. März 1984 in der Rechtssache 90/83 (Paterson, Slg. 1984, 1567, Randnr. 16), vom 11. Juli 1984 in der Rechtssache 133/83 (Scott, Slg. 1984, 2863, Randnr. 15), vom 25. Juni 1992 in der Rechtssache C-116/91 (British Gas, Slg. 1992, I-4081, Randnrn. 12 und 20), vom 15. Dezember 1993 in der Rechtssache C-116/92 (Charlton u. a., Slg. 1993, I-6755, Randnr. 20), vom 21. März 1996 in der Rechtssache C-39/95 (Goupil, Slg. 1996, I-1601, Randnr. 8) und vom 21. März 1996 in der Rechtssache C-335/94 (Mrozek und Jäger, Slg. 1996, I-1573, Randnr. 8).
(13) - Vgl. Urteil vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C-131/88 (Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I-825, Randnr. 6)
(14) - ABl. 1985, C 58, S. 3: "Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen dafür, daß die Beseitigung von Altölen soweit wie möglich durch Aufbereitung erfolgt."
(15) - Von 1991 bis 1996 seien jährlich 430 000 t bis 460 000 t behandelt worden, was 240 000 t bis 260 000 t aufgearbeitete Öle, davon 122 000 t Grundöle, ergeben habe.
(16) - Die Anlage, die 1996 geschlossen worden sei, habe jährlich 42 000 t Grundöl aus Altölen hergestellt.
(17) - Deutschland weist auf Beweismaterial für eine Überkapazität der europäischen Grundölproduktion von 2 Mio. t im Jahr hin.
(18) - Deren Produktionskapazität betrage 8 000 t bzw. 70 000 t Grundöl im Jahr.
(19) - ABl. 1992, L 316, S. 12.
(20) - Entscheidung 97/425/EG des Rates vom 30. Juni 1997 zur Ermächtigung bestimmter Mitgliedstaaten, gemäß dem Verfahren der Richtlinie 92/81/EWG ermässigte Verbrauchsteuersätze oder Verbrauchsteuerbefreiungen für Mineralöle mit bestimmten Verwendungszwecken anzuwenden und beizubehalten (ABl. L 182, S. 22).
(21) - Vgl. Urteile vom 1. Februar 1977 in der Rechtssache 51/76 (Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Slg. 1977, 113, Randnr. 22), vom 26. Februar 1986 in der Rechtssache 152/84 (Marshall, Slg. 1986, 723, Randnr. 48), und vom 18. Dezember 1997 in der Rechtssache C-129/96 (Inter-Environnement Wallonie, Slg. 1997, I-7411, Randnr. 40).
(22) - Vgl. zweite Begründungserwägung der Richtlinie.
(23) - Urteil vom 9. Dezember 1997 (Slg. 1997, I-6959).
(24) - A. a. O., Randnrn. 33 und 34.
(25) - A. a. O., Randnr. 52 (Hervorhebung von mir).
(26) - Urteil vom 19. Mai 1998 (Slg. 1998, I-3031).
(27) - ABl. 1979, L 103, S. 1.
(28) - A. a. O., Randnr. 63 (Hervorhebung von mir).
(29) - "[N]aar dette er muligt ud fra tekniske, ökonomiske og organisatoriske hensyn" (Dänisch); "Jos se on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta mahdollista" (Finnisch); "[O]m en saadan behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsninger" (Schwedisch).
(30) - "Cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitan" (Spanisch); "Where technical, economic and organisational constraints so allow" (Englisch); "Lorsque les contraintes d'ordre technique, économique et organisationnel le permettent" (Französisch); "Sempre que as restrições de ordem técnica, económica e administrativa o permitam" (Portugiesisch).
(31) - "Sofern keine technischen, wirtschaftlichen und organisatorischen Sachzwänge entgegenstehen" (Deutsch); "AAöueóïí äaaí õðÜñ÷ïõí aaìðüäéá ôaa÷íéêÞò, ïéêïíïìéêÞò êáé ïñãáíùôéêÞò öýóçò" (Griechisch); "Wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten" (Niederländisch).
(32) - Vgl. Urteil vom 7. Dezember 1995 in der Rechtssache C-449/93 (Rockfon, Slg. 1995, I-4291, Randnr. 28); vgl. auch Urteil vom 5. Dezember 1996 in den verbundenen Rechtssachen C-267/95 undC-268/95 (Merck und Beecham, Slg. 1996, I-6285, Randnr. 22).
(33) - Zur Pflicht der Mitgliedstaaten zu wirksamem und angemessenem Handeln in Fällen, in denen ihnen die Richtlinie ein weites Ermessen belässt, vgl. Urteile vom 2. Oktober 1991 in der Rechtssache 7/90 (Vandevenne u. a., Slg. 1991, I-4371, Randnr. 11) und vom 8. Juni 1994 in der Rechtssache C-383/92 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1994, I-2479, Randnr. 40).
(34) - Für die Entscheidung der letztgenannten Frage müsste das Urteil des Gerichtshofes vom 7. Februar 1985 in der Rechtssache 240/83 (ADBHU, Slg. 1985, 531, insbesondere Randnr. 18) zu den gegenwärtigen Artikeln 14 und 15 der Richtlinie berücksichtigt werden.
(35) - Urteil vom 10. Juli 1990 (Slg. 1990, I-2879, Randnr. 33).
(36) - Siehe auch bezueglich der Behauptung, die Rückforderung staatlicher Beihilfen sei unmöglich, Urteile vom 15. Januar 1986 in der Rechtssache 52/84 (Kommission/Belgien, Slg. 1986, 89, Randnr. 16) und vom 23. Februar 1995 in der Rechtssache C-349/93 (Kommission/Italien, Slg. 1995, I-343, Randnr. 13).
(37) - A. a. O., Randnr. 30; siehe ausserdem die Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs, Nrn. 33 und 34.
(38) - A. a. O., Randnr. 33. Vgl. auch Urteil vom 7. Februar 1979 in der Rechtssache 128/78 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1979, 419, Randnr. 10).
(39) - Die Pflicht zur Rücksprache wird im vorliegenden Fall dadurch verstärkt, daß die Mitgliedstaaten der Kommission nach den Artikeln 17 und 18 der Richtlinie die Erfahrungen und Ergebnisse, die sich aus der Anwendung der aufgrund der Richtlinie erlassenen Vorschriften ergeben, sowie den Stand der Altölbeseitigung in ihrem Hoheitsgebiet mitzuteilen haben.