ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção alargada)
24 de outubro de 2018 (*)
«Função Pública — Funcionários — Diretor‑geral do OLAF — Decisão de levantamento da imunidade de jurisdição do recorrente — Litispendência — Ato lesivo — Dever de fundamentação — Deveres de assistência e de solicitude — Confiança legítima — Direitos de defesa»
No processo T‑29/17,
RQ, funcionário da Comissão Europeia, representado por É. Boigelot, advogado,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por K. Banks, J.‑P. Keppenne e J. Baquero Cruz, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido apresentado ao abrigo do artigo 270.o TFUE com vista à anulação da Decisão C(2016) 1449 final da Comissão, de 2 de março de 2016, relativa a um pedido de levantamento da imunidade de jurisdição do recorrente, e, na medida do necessário, da Decisão Ares(2016) 5814495 da Comissão, de 5 de outubro de 2016, que indeferiu a reclamação do recorrente apresentada contra a primeira decisão,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção alargada),
composto por V. Tomljenović, presidente, E. Bieliūnas (relator), A. Marcoulli, R. Barents e A. Kornezov, juízes,
secretário: G. Predonzani, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 12 de abril de 2018,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
Factos na origem do litígio
1        Em maio de 2012, a sociedade Swedish Match, um fabricante de produtos de tabaco, apresentou uma queixa junto da Comissão Europeia que continha acusações graves sobre o envolvimento de John Dalli, membro da Comissão encarregado da saúde e da defesa dos consumidores, em tentativas de corrupção. Segundo a sociedade queixosa, um empresário maltês, Silvio Zammit, teria utilizado os seus contactos com J. Dalli para tentar obter desta sociedade e da associação European Smokeless Tobacco Council (ESTOC) uma vantagem pecuniária, em troca da sua intervenção para influenciar, a favor da indústria do tabaco, uma eventual futura proposta legislativa relativa aos produtos do tabaco. A queixa mencionava, nomeadamente, uma conversa telefónica que ocorrera, em 29 de março de 2012, entre o secretário‑geral do ESTOC e S. Zammit, durante a qual este último teria formulado um pedido de pagamento muito elevado em contrapartida de uma reunião com J. Dalli, primeiro passo para uma possível iniciativa deste a favor da indústria do tabaco.
2        O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) deu início a um inquérito administrativo, registado sob a referência OF/2012/0617, relativo a essa queixa. Com base nos elementos recolhidos durante a primeira fase do inquérito, considerou que poderia ser oportuno pedir ao secretário‑geral do ESTOC que tivesse uma nova conversa telefónica com S. Zammit, suscetível de fornecer elementos de prova suplementares, o que permitiria um melhor planeamento dos trâmites da investigação e confirmar, ou infirmar, a realidade dos factos relativos à tentativa de corrupção denunciada e, eventualmente, especificar o seu alcance. O secretário‑geral do ESTOC confirmou a sua disponibilidade para cooperar com o OLAF neste sentido.
3        Esta segunda conversa telefónica entre S. Zammit e o secretário‑geral do ESTOC teve lugar em 3 de julho de 2012. O secretário‑geral do ESTOC fez a chamada utilizando, com o acordo e na presença do recorrente RQ, diretor‑geral do OLAF, um telemóvel nas instalações do OLAF. A conversa telefónica foi gravada pelo OLAF e descrita no relatório final do inquérito, adotado pelo OLAF em 15 de outubro de 2012.
4        Após o encerramento desse inquérito administrativo, J. Dalli apresentou, em 13 de dezembro de 2012, queixas‑crime nos órgãos jurisdicionais belgas, com constituição de parte civil, nas quais invocava, nomeadamente, a ilegalidade das escutas telefónicas. Essas queixas levaram um primeiro juiz de instrução belga a pedir à Comissão, por carta de 19 de março de 2013, o levantamento da inviolabilidade dos arquivos relacionados com os factos sujeitos a inquérito, bem como o levantamento do dever de reserva dos funcionários que participaram nesse inquérito. Em 21 de novembro de 2013, o diretor‑geral do OLAF respondeu positivamente em relação ao levantamento do dever de reserva dos membros da equipa de inquérito do OLAF e do seu chefe de unidade.
5        Por cartas de 21 de novembro de 2014 e de 6 de fevereiro de 2015, respetivamente, o primeiro juiz de instrução e um segundo juiz de instrução que sucedeu ao primeiro solicitaram à Comissão, no âmbito de uma investigação penal destinada a apurar a possível ilegalidade das escutas telefónicas, o levantamento da imunidade de quatro agentes do OLAF, entre os quais o recorrente, com vista à audição dos mesmos na qualidade de arguidos. Em resposta, por cartas de 19 de dezembro de 2014 e 3 de março de 2015, a Comissão pediu que lhe fossem prestados esclarecimentos mais detalhados a fim decidir com pleno conhecimento de causa.
6        Posteriormente, a Procuradoria Federal belga passou a ter competência nos autos e reiterou, por carta de 23 de junho de 2015 (a seguir «carta de 23 de junho de 2015»), o pedido de levantamento de imunidade que entretanto tinha sido limitada ao recorrente. O procurador federal belga declarou que, no seu entender, determinados elementos demonstravam que o inquérito realizado pelo OLAF continha indícios da realização de uma escuta telefónica ilegal penalmente punível. A este respeito, referiu‑se, nomeadamente, a um depoimento prestado pelo secretário‑geral do ESTOC perante as autoridades judiciárias belgas, segundo o qual o OLAF gravou, no escritório do recorrente, uma conversa telefónica entre o referido secretário‑geral e S. Zammit, sem o conhecimento deste. Esta conversa foi, aliás, colocada em alta voz, por forma a que todas as pessoas presentes pudessem ouvi‑lo.
Decisão impugnada
7        Foi nessas circunstâncias que, em 2 de março de 2016, a Comissão adotou a Decisão C(2016) 1449 final, relativa a um pedido de levantamento da imunidade de jurisdição do recorrente (a seguir «decisão impugnada»). Com esta decisão, a Comissão levantou parcialmente a imunidade de jurisdição do recorrente, nos termos do artigo 17.o, segundo parágrafo, do Protocolo n.o 7 relativo aos Privilégios e Imunidades da União Europeia (JO 2010, C 83, p. 266), no que diz respeito às alegações factuais referentes à escuta de uma conversa telefónica mencionada na carta de 23 de junho de 2015, rejeitando o pedido de levantamento de imunidade quanto às outras alegações.
8        Na fundamentação da decisão impugnada, por um lado, a Comissão referiu que o artigo 17.o do Protocolo n.o 7 a obrigava a assegurar‑se de que o levantamento da imunidade não é contrário aos interesses da União Europeia e, mais especificamente, à independência e ao bom funcionamento das instituições, dos órgãos e dos organismos da União. Este é, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o único critério de mérito que permite recusar levantar a imunidade. Caso contrário, a imunidade deve ser levantada de forma sistemática, uma vez que o Protocolo n.o 7 não permite às instituições da União fiscalizar o mérito ou o caráter equitativo do processo judicial nacional subjacente ao pedido.
9        Por outro lado, a Comissão sublinhou, no considerando 10 da decisão impugnada, que havia que ter em conta o quadro jurídico muito específico que rege os inquéritos do OLAF. Assim, pelo Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo OLAF e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.o 1074/1999 do Conselho (JO 2013, L 248, p. 1), o legislador da União atribuiu ao OLAF competências de inquérito que este último, embora ligado à Comissão, exerce com total independência, inclusive em relação à própria Comissão. Este quadro regulamentar especial obriga a Comissão a assegurar‑se que, ao deferir o pedido de levantamento de imunidade, não está a prejudicar a independência e o bom funcionamento do OLAF enquanto organismo independente de inquérito antifraude da União, sob pena de censura pelo juiz da União, na sequência de um recurso interposto pelo funcionário em causa com fundamento no artigo 17.o, n.o 3, do Regulamento n.o 883/2013.
10      A Comissão prosseguiu expondo, no considerando 11 da decisão impugnada, que apenas podia levantar a imunidade do diretor‑geral do OLAF se fosse informada, com suficiente clareza e precisão, das razões pelas quais a autoridade judiciária requerente considerava que as alegações formuladas a seu respeito podiam, eventualmente, justificar que fosse ouvido na qualidade de arguido. Caso contrário, qualquer pessoa implicada num inquérito do OLAF conseguiria, formulando alegações manifestamente infundadas contra o seu diretor‑geral, paralisar o funcionamento desse organismo, o que seria contrário aos interesses da União. No caso vertente, quanto às alegadas escutas telefónicas ilegais, a Comissão considerou que, na sequência da carta de 23 de junho de 2015, tinha passado a dispor de indicações muito claras e precisas que deixavam transparecer que a autoridade judiciária requerente podia razoavelmente, e, em todo o caso, sem atuar de forma arbitrária ou abusiva, considerar que as alegações formuladas contra o recorrente justificavam que se prosseguisse com um inquérito a seu respeito. Nesta situação, seria contrário ao princípio da cooperação leal com as autoridades nacionais recusar o levantamento da imunidade do recorrente. A Comissão estava, portanto, obrigada a deferir o pedido de levantamento de imunidade para essas alegações.
11      Não obstante, a Comissão referiu, no considerando 14 da decisão impugnada, que o recorrente gozava da presunção de inocência e que a decisão de levantamento da sua imunidade não continha qualquer juízo sobre o mérito das alegações efetuadas a seu respeito, nem sobre o caráter equitativo do processo nacional instaurado. Além disso, salientou, no considerando 15 da decisão impugnada, que o recorrente tinha o direito de lhe solicitar assistência jurídica com fundamento no artigo 24.o, primeiro parágrafo, do Estatuto dos Funcionários da União Europeia (a seguir «Estatuto»), para cobrir os encargos judiciais e despesas com advogado, caso o inquérito conduzido pelas autoridades belgas a seu respeito implicasse fases processuais que pudessem acarretar despesas.
12      No artigo 1.o, n.o 1, da decisão impugnada, a Comissão decidiu assim levantar a imunidade de jurisdição do recorrente apenas em relação às alegações factuais respeitantes à escuta da conversa telefónica que ocorreu em 3 de julho de 2012. Em contrapartida, no n.o 2 do mesmo artigo, indeferiu o pedido em relação às outras alegações factuais.
Eventos posteriores à decisão impugnada
13      A decisão impugnada foi comunicada ao recorrente em 11 de março de 2016.
14      Em março e abril de 2016, a Comissão emitiu declarações públicas reafirmando que o recorrente continuava a beneficiar da sua confiança e da presunção de inocência. Além disso, salientou publicamente que a decisão impugnada não afetava nem o funcionamento do OLAF, nem a autoridade do recorrente na qualidade de diretor‑geral do OLAF.
15      Além disso, na sequência de um pedido apresentado pelo recorrente, a Comissão concedeu‑lhe, em 1 de abril de 2016, a assistência prevista no artigo 24.o, primeiro parágrafo, do Estatuto para a cobertura das despesas com advogado no âmbito dos procedimentos criminais instaurados pelas autoridades belgas.
16      Por último, por carta de 12 de abril de 2016, a Procuradoria Federal belga requereu à Comissão o levantamento do dever de reserva do recorrente para que pudesse ser ouvido. Por carta de 28 de abril de 2016, a Comissão deferiu esse pedido.
17      Além disso, em 10 de junho de 2016, o recorrente apresentou uma reclamação contra a decisão impugnada, nos termos do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto.
18      Essa reclamação foi indeferida pela Decisão Ares (2016) 5814495 da Autoridade Investida do Poder de Nomeação da Comissão, de 5 de outubro de 2016 (a seguir «decisão da AIPN»).
Tramitação processual e pedidos das partes
19      O recorrente interpôs o presente recurso por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de janeiro de 2017.
20      Por carta de 8 de fevereiro de 2017, a Comissão pediu a suspensão do processo, nos termos do artigo 69.o, alínea d), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, até à resolução definitiva do processo registado sob o número T‑251/16, Diretor‑geral do OLAF/Comissão.
21      Em 16 de março de 2017, o Presidente da Sétima Secção do Tribunal Geral, ouvido o recorrente, indeferiu o pedido de suspensão.
22      Sob proposta da sua Sétima Secção, o Tribunal Geral decidiu, ao abrigo do artigo 28.o do Regulamento de Processo, remeter o processo a uma formação de julgamento alargada.
23      O recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        anular a decisão impugnada;
–        se necessário, anular a decisão da AIPN;
–        condenar a Comissão nas despesas.
24      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        negar provimento ao recurso;
–        condenar o recorrente nas despesas.
Questão de direito
25      O recorrente invoca cinco fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, à violação do artigo 23.o do Estatuto e do artigo 17.o, segundo parágrafo, do Protocolo n.o 7, bem como a erros manifestos de apreciação referentes ao levantamento da imunidade de jurisdição, o segundo, à violação do artigo 24.o do Estatuto e do dever de solicitude, o terceiro, à violação do dever de fundamentação, o quarto, à violação do princípio da proteção da confiança legítima e, o quinto, à violação dos direitos de defesa.
26      A Comissão tinha inicialmente suscitado a questão da admissibilidade do recurso em razão, em primeiro lugar, da litispendência com o processo registado sob o número T‑251/16 e, em segundo lugar, da inexistência de ato lesivo.
27      Na audiência, a Comissão declarou renunciar ao seu primeiro fundamento de inadmissibilidade baseado na exceção de litispendência devido à cessação das funções do recorrente enquanto diretor‑geral do OLAF, o que ficou a constar na ata da audiência.
28      Nas circunstâncias do caso vertente, o Tribunal Geral considera que há que delimitar o objeto do recurso antes de apreciar, em primeiro lugar, o segundo fundamento de inadmissibilidade suscitado pela Comissão, baseado na inexistência de ato lesivo e, em segundo lugar, o mérito da causa, decidindo inicialmente, neste âmbito, sobre o quinto fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa.
Quanto ao objeto do recurso
29      Com o seu segundo pedido, o recorrente pede a anulação, se necessário, da decisão da AIPN.
30      Ora, é jurisprudência constante que os pedidos dirigidos contra o indeferimento de uma reclamação têm por efeito submeter à apreciação do juiz o ato contra o qual foi apresentada a reclamação e são, como tais, desprovidos de conteúdo autónomo. Por conseguinte, há que considerar que o segundo pedido relativo à anulação da decisão da AIPN e o primeiro pedido relativo à anulação da decisão impugnada têm o mesmo objeto (v., neste sentido, Acórdão de 20 de novembro de 2007, Ianniello/Comissão, T‑205/04, EU:T:2007:346, n.o 27 e jurisprudência referida).
31      Daí resulta que o presente recurso de anulação se deve considerar como sendo dirigido apenas contra a decisão impugnada.
Quanto à admissibilidade do recurso
32      Em apoio do seu segundo fundamento de inadmissibilidade, relativo à inexistência de um ato lesivo, a Comissão alega que o artigo 11.o, alínea a), do Protocolo n.o 7 não confere um direito subjetivo à imunidade de jurisdição aos funcionários da União. A redação, o contexto e a finalidade do artigo 17.o do referido protocolo parecem, efetivamente, opor‑se a tal interpretação.
33      Acrescenta que, em relação ao funcionário, a decisão de levantamento da imunidade constitui, quando muito, um ato preparatório que se limita a permitir a prossecução normal do processo nacional. Apenas a decisão penal nacional definitiva pode ter, em caso de condenação, incidência sobre a situação jurídica do funcionário.
34      Por último, a Comissão considera que o Acórdão de 13 de janeiro de 2010, A e G/Comissão (F‑124/05 e F‑96/06, EU:F:2010:2), que declara que o levantamento da imunidade de jurisdição de um funcionário constitui um ato lesivo para o funcionário ou agente em causa, é um acórdão isolado do Tribunal da Função Pública, não confirmado pelo Tribunal Geral ou pelo Tribunal de Justiça.
35      O recorrente alega que resulta da jurisprudência que a decisão impugnada, na medida em que levanta a sua imunidade, é um ato lesivo contra o qual pode apresentar uma reclamação e, posteriormente, um recurso no Tribunal Geral.
36      Importa recordar que constituem atos lesivos para um funcionário, as medidas que produzem efeitos jurídicos obrigatórios, suscetíveis de afetar direta e imediatamente os interesses do interessado, alterando de modo caracterizado a sua situação jurídica (v. Acórdão de 23 de novembro de 2016, Alsteens/Comissão, T‑328/15 P, não publicado, EU:T:2016:671, n.o 113 e jurisprudência referida).
37      Embora os privilégios e imunidades reconhecidos à União pelo Protocolo n.o 7 tenham caráter funcional, na medida em que visam evitar que sejam colocados obstáculos ao funcionamento e à independência da União, não deixa de ser verdade que foram expressamente concedidos aos membros do Parlamento Europeu e aos funcionários e outros agentes das instituições da União. O facto de os privilégios e imunidades serem previstos no interesse público da União justifica o poder dado às instituições de, se for caso disso, levantarem a imunidade, mas não significa que esses privilégios e imunidades sejam concedidos exclusivamente à União e não igualmente aos seus funcionários, outros agentes e membros do Parlamento. Assim, o protocolo cria um direito subjetivo em benefício das pessoas em causa, cujo respeito é garantido pelo sistema das vias de recurso previsto no Tratado (v. Acórdão de 17 de janeiro de 2013, Gollnisch/Parlamento, T‑346/11 e T‑347/11, EU:T:2013:23, n.o 58 e jurisprudência referida).
38      A imunidade de jurisdição prevista pelo artigo 11.o do Protocolo n.o 7 protege os funcionários e agentes contra procedimentos das autoridades dos Estados‑Membros em razão de atos praticados na sua qualidade oficial. Deste modo, uma decisão que levanta a imunidade de um funcionário ou agente modifica a situação jurídica deste, pelo mero efeito da supressão dessa proteção, restabelecendo o seu estatuto de pessoa sujeita ao direito comum dos Estados‑Membros, expondo‑o deste modo, sem que nenhuma regra intermédia seja necessária, a medidas, designadamente de detenção e procedimento judicial, instituídas por esse direito comum (v. Acórdão de 13 de janeiro de 2010, A e G/Comissão, F‑124/05 e F‑96/06, EU:F:2010:2, n.o 231 e jurisprudência referida).
39      O poder de apreciação deixado às autoridades nacionais, após levantamento da imunidade, quanto ao reatamento ou ao abandono de procedimentos instaurados a funcionário ou agente, em nada altera a afetação direta da situação jurídica deste último, uma vez que os efeitos ligados à decisão de supressão da imunidade se limitam à supressão da proteção de que o mesmo beneficiava em razão da sua qualidade de funcionário ou agente, que não implica nenhuma medida complementar de execução (v. Acórdão de 13 de janeiro de 2010, A e G/Comissão, F‑124/05 e F‑96/06, EU:F:2010:2, n.o 232 e jurisprudência referida).
40      Resulta do acima exposto que a decisão através da qual a Comissão levantou a imunidade de jurisdição do recorrente constitui um ato lesivo para este.
41      Esta conclusão não pode ser contrariada pelos argumentos da Comissão.
42      Em primeiro lugar, deve ser rejeitado o argumento da Comissão segundo o qual o Acórdão de 16 de dezembro de 1960, Humblet/Estado belga (6/60‑IMM, EU:C:1960:48), referente à isenção dos funcionários e agentes da União de qualquer imposto nacional sobre os vencimentos, salários e emolumentos pagos pela União, não confirma que um funcionário possa agir judicialmente contra a decisão da instituição de levantar a sua imunidade. Com efeito, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que um recurso interposto com fundamento no artigo 16.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), de 18 de abril de 1951, tinha como objetivo proteger os privilégios e imunidades previstos pelo referido protocolo sem distinguir entre os privilégios e imunidades concedidos aos funcionários e agentes da União. Assim, referiu, de forma geral, que, embora os privilégios e imunidades tenham sido concedidos «exclusivamente no interesse da Comunidade», não se pode perder de vista o facto de terem sido expressamente concedidos aos «funcionários das instituições da Comunidade». Por último, considerou que é o protocolo, e não este ou aquele artigo do mesmo, que cria um direito subjetivo a favor das pessoas em causa. Por conseguinte, nenhum elemento nesse acórdão permite considerar que há que tratar de modo diferente as diversas categorias de privilégios e imunidades concedidos aos funcionários e agentes da União.
43      Em segundo lugar, relativamente ao Acórdão de 15 de outubro de 2008, Mote/Parlamento (T‑345/05, EU:T:2008:440), embora seja verdade, como defende a Comissão, que este é referente à situação de um membro do Parlamento e não de um funcionário, não é menos verdade que, neste acórdão, o Tribunal Geral decide precisamente aplicar, por analogia, a solução adotada no Acórdão de 16 de dezembro de 1960, Humblet/Estado belga (6/60‑IMM, EU:C:1960:48), apesar de este último dizer respeito a um funcionário. Por conseguinte, o argumento da Comissão segundo o qual não é possível aplicar, por analogia, o Acórdão de 15 de outubro de 2008, Mote/Parlamento (T‑345/05, EU:T:2008:440), ao presente caso, não tem fundamento jurídico.
44      Em terceiro e último lugar, a mera circunstância de o Acórdão de 13 de janeiro de 2010, A e G/Comissão (F‑124/05 e F‑96/06, EU:F:2010:2), ser, com efeito, o único precedente que se refere simultaneamente à imunidade de jurisdição e aos funcionários, conforme alega a Comissão, não basta para ignorar os princípios nele estabelecidos. Ora, uma vez que foram rejeitados os outros argumentos avançados pela Comissão para concluir que uma decisão de levantamento de imunidade de jurisdição não é um ato lesivo, não há que afastar a jurisprudência resultante desse acórdão.
45      Por conseguinte, a exceção de inadmissibilidade alegada pela Comissão, que assenta no facto de as decisões de levantamento de imunidade não lesarem os funcionários e agentes, dado que não alteram em nada a sua situação jurídica, deve ser julgada improcedente.
Quanto ao mérito
46      Em apoio do seu quinto fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa, o recorrente apresenta três alegações referentes, a primeira, à violação do direito a ser ouvido, a segunda, à violação do princípio da presunção de inocência e do dever de imparcialidade e, a terceira, à violação do dever de diligência.
47      Há que examinar a primeira alegação relativa à violação do direito a ser ouvido.
48      A este respeito, o recorrente acusa a Comissão de não o ter ouvido antes da adoção da decisão impugnada, apesar de se tratar de um ato que lhe é lesivo e de ter que ser ouvido, nos termos do artigo 41.o, n.o 2, alínea a), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
49      Sublinha que a Comissão invoca erradamente a proteção do segredo de justiça para justificar o facto de não ter sido ouvido, quando, por um lado, a Comissão o tinha informado de que tinha sido formulado um pedido de levantamento de imunidade e, por outro, não pode haver violação do segredo de justiça, uma vez que os factos sobre os quais poderia ter dado explicações tinham sido tornados públicos por J. Dalli ou até mesmo pelas instâncias judiciais belgas.
50      A Comissão alega que o processo nacional estava sujeito ao segredo de justiça e que qualquer violação do referido segredo podia ser punida nos termos do artigo 458.o do Código Penal belga, de modo que não podia ouvir o recorrente antes de tomar a sua decisão sem violar o direito penal nacional aplicável. A Comissão refere, todavia, ter perguntado às autoridades nacionais competentes qual era a possibilidade de transmitir, aos funcionários em causa e, pelo menos, ao diretor‑geral do OLAF, as informações que figuravam na carta referente ao pedido de levantamento de imunidade, tendo, porém, recebido uma recusa categórica por parte do segundo juiz de instrução.
51      A fuga de informações na imprensa mencionada pelo recorrente, tal como a antiguidade dos factos ou a divulgação ulterior dessas informações ao requerente, na sequência da autorização das autoridades belgas, em nada mudam esta análise. Com efeito, o segredo de justiça continuando a ser imposto pelas autoridades belgas, a Comissão não podia ouvir de forma útil o recorrente sem lhe transmitir os diferentes documentos trocados durante o processo.
52      A este respeito, importa lembrar que, de acordo com jurisprudência assente, o respeito pelos direitos de defesa, designadamente o direito a ser ouvido, em qualquer processo instaurado contra uma pessoa e suscetível de culminar na adoção de um ato lesivo dos interesses desta, constitui um princípio fundamental do direito da União e deve ser garantido mesmo na falta de regulamentação relativa ao processo em causa. Este princípio foi, aliás, consagrado no artigo 41.o, n.o 2, alínea a), da Carta (v. Acórdão de 17 de janeiro de 2013, Gollnisch/Parlamento Europeu, T‑346/11 e T‑347/11, EU:T:2013:23, n.o 175 e jurisprudência referida).
53      Por força deste princípio, o interessado deve ter tido a possibilidade, antes da adoção da decisão que lhe diz respeito, de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre a realidade e a relevância dos factos e circunstâncias alegados, com base nos quais esta decisão foi adotada (v. Acórdão de 17 de janeiro de 2013, Gollnisch/Parlamento Europeu, T‑346/11 e T‑347/11, EU:T:2013:23, n.o 176 e jurisprudência referida).
54      Daqui decorre que, em conformidade com estes princípios, não pode ser adotada uma decisão com fundamento em elementos de facto e em circunstâncias sobre os quais o interessado não teve a possibilidade de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista antes da adoção desta decisão (v. Acórdão de 17 de janeiro de 2013, Gollnisch/Parlamento Europeu, T‑346/11 e T‑347/11, EU:T:2013:23, n.o 177).
55      Todavia, segundo jurisprudência igualmente constante do Tribunal de Justiça, os direitos fundamentais, como o respeito dos direitos de defesa, não constituem prerrogativas absolutas, mas podem comportar restrições, na condição de estas corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral prosseguidos pela medida em causa e não constituírem, à luz da finalidade prosseguida, uma intervenção desmedida e intolerável que viole a própria substância dos direitos assim garantidos (v. Acórdão de 11 de dezembro de 2014, Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, n.o 43 e jurisprudência referida).
56      Com efeito, nos termos do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela Carta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial do direito fundamental em causa. Além disso, na observância do princípio da proporcionalidade, essa restrição só pode ser introduzida se for necessária e corresponder efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União.
57      No caso em apreço, é ponto assente entre as partes, conforme resulta tanto dos seus articulados como da audiência, que o recorrente não foi ouvido pela Comissão antes da adoção da decisão impugnada. Assim, há que verificar se a limitação do direito a ser ouvido em causa no presente processo está prevista na lei, corresponde efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União e é necessária e proporcional ao objetivo prosseguido, sem deixar de respeitar o conteúdo essencial do direito a ser ouvido.
58      A Comissão justificou o facto de não ter ouvido o recorrente antes da adoção da decisão impugnada pela necessidade de respeitar o segredo de justiça, conforme exigido pelas autoridades belgas. A este respeito, menciona o artigo 458.o do Código Penal belga, a que fez referência o juiz de instrução na sua carta de 21 de novembro de 2014 (relativa ao primeiro pedido de levantamento da imunidade).
59      A este respeito, importa salientar que, nos Estados‑Membros em que se encontra previsto, o segredo de justiça é um princípio de ordem pública que visa não só proteger as investigações, a fim de evitar as concertações fraudulentas e as tentativas de dissimulação de provas e indícios, mas também preservar as pessoas suspeitas ou acusadas cuja culpabilidade ainda não foi provada.
60      Assim, a falta de audição da pessoa em causa pode ser objetivamente justificada pelo segredo de justiça, cujas modalidades estão previstas na lei, e na medida em que se afigura necessária e proporcionada ao objetivo prosseguido, ou seja, o bom desenrolar do processo penal.
61      No caso em apreço, o artigo 57.o, n.o 1, e o artigo 61.o‑B, n.o 1, do Code d’instruction criminelle (Código de Processo Penal) belga consagram o princípio do segredo de justiça, especificando simultaneamente que as exceções ao referido princípio estão previstas na lei.
62      Assim, à luz do princípio da cooperação leal, tal como consagrado no artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, TUE, segundo o qual, a União e os Estados‑Membros respeitam‑se e assistem‑se mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados, a Comissão não pode ser censurada por ter tido em conta o segredo de justiça conforme previsto nas regras nacionais mencionadas no n.o 61, supra.
63      Por conseguinte, a falta de audição prévia da pessoa em causa pode, em princípio, ser objetivamente justificada pelo segredo de justiça, em conformidade com o artigo 52.o da Carta.
64      Importa, além disso, verificar se esta falta de audição se afigura necessária e proporcional ao objetivo prosseguido, a saber, a salvaguarda do segredo de justiça e, in fine, o bom desenrolar do processo penal.
65      A este respeito, há que salientar que, regra geral, o facto de não ouvir a pessoa interessada antes do levantamento da sua imunidade é suscetível de garantir o segredo de justiça.
66      Todavia, há que sublinhar que, se, em casos devidamente justificados, uma autoridade nacional se opuser à comunicação ao interessado dos motivos precisos e completos que constituem o fundamento do pedido de levantamento de imunidade, invocando razões de segredo de justiça, a Comissão deve, em colaboração com as autoridades nacionais, em conformidade com o princípio da cooperação leal, aplicar medidas destinadas a conciliar, por um lado, as considerações legítimas do segredo de justiça e, por outro, a necessidade de garantir de forma suficiente ao interessado o respeito dos seus direitos fundamentais, como o direito a ser ouvido (v., por analogia, Acórdão de 4 de junho de 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, n.o 57).
67      Com efeito, dado que a Comissão deve respeitar o direito a ser ouvido quando adota um ato lesivo, esta deve interrogar‑se com o maior cuidado sobre o modo como pode conciliar o respeito do referido direito da pessoa interessada e as considerações legítimas invocadas pelas autoridades nacionais. Esta ponderação é que permite assegurar tanto a proteção dos direitos que a ordem jurídica da União confere aos funcionários e agentes da União e, assim, os interesses da União, nos termos do artigo 17.o, segundo parágrafo, do Protocolo n.o 7, como o desenrolar eficaz e sereno dos processos penais nacionais, no respeito do princípio da cooperação leal.
68      A este respeito, há que especificar que as regras que, nas legislações nacionais de caráter penal, impedem a comunicação a certas pessoas de atos de processo penal podem ser invocadas em relação à Comissão, na medida em que essas mesmas restrições sejam oponíveis à administração nacional (Acórdão de 10 de janeiro de 1980, Comissão/Itália, 267/78, EU:C:1980:6, n.o 22). Assim, o dever de cooperação de um Estado‑Membro pode ser limitado, no sentido de que este não pode ser obrigado a comunicar à Comissão os atos de processo penal que a autoridade nacional em questão nem sequer comunica às demais autoridades desse Estado.
69      Ora, há que referir que, no caso vertente, não resulta dos autos apresentados no Tribunal Geral que a Comissão tenha efetuado a ponderação indicada no n.o 67, supra, da forma exigida e mencionada no n.o 68, supra.
70      Com efeito, em primeiro lugar, resulta, tanto dos articulados das partes como das peças processuais, que a Comissão não perguntou às autoridades nacionais em que medida a audição prévia do recorrente comportava riscos para o respeito do segredo de justiça e, in fine, para o bom desenrolar do processo penal.
71      Em segundo lugar, sendo certo que o segredo de justiça pode, em determinados casos, exigir que o pedido de levantamento de imunidade não seja comunicado à pessoa em causa antes da decisão sobre esse pedido, por exemplo, quando existe um risco comprovado de fuga ou de destruição de elementos de prova por parte dessa pessoa ou ainda quando se mostra fundamental um efeito surpresa, há que referir que, no caso vertente, tais circunstâncias não foram invocadas pelas autoridades belgas. Aliás, importa referir que, conforme resulta dos autos, determinadas informações relativas à instrução em curso já eram de conhecimento público.
72      Em terceiro lugar, o facto de a Comissão alegar ter questionado os juízes de instrução e o procurador federal belgas quanto à possibilidade de ouvir o recorrente nos seus pedidos de levantamento de imunidade, o que é efetivamente confirmado pela correspondência junta com a contestação, não é suficiente, no presente caso, para considerar que a Comissão ponderou corretamente o interesse do recorrente em ser ouvido e o respeito do segredo de justiça. Com efeito, as respostas das autoridades nacionais belgas foram lacunares, quando, de acordo com o princípio da cooperação leal que se impõe tanto às instituições da União Europeia como aos Estados‑Membros, se esperava que dessem mais elementos à Comissão para entender os motivos pelos quais recusaram que a Comissão ouvisse o recorrente. De qualquer modo, não resulta dos autos apresentados no Tribunal Geral que a Comissão tenha interrogado as autoridades nacionais belgas sobre a possibilidade de elaborar uma versão não confidencial dos pedidos de levantamento de imunidade suscetível de ser comunicada ao recorrente ou, pelo menos, de indicar os elementos constantes dos referidos pedidos que consideravam sensíveis, sendo essa comunicação suscetível, consoante o caso, de assegurar uma ponderação adequada para preservar, na medida do possível, tanto o segredo de justiça como o respeito do direito a ser ouvido.
73      Em contrapartida, é inoperante o argumento do recorrente segundo o qual as autoridades belgas não se opuseram à transmissão a seu favor de todas as informações trocadas entre a Comissão, o procurador federal belga e os juízes de instrução belgas. Com efeito, como indica o próprio recorrente, essas trocas de informação ocorreram após a adoção da decisão impugnada. Ora, cabia unicamente às autoridades belgas determinar se a situação tinha evoluído, tornando possível a comunicação ao recorrente das referidas informações trocadas, de modo que esta circunstância não pode ser utilizada para acusar a Comissão de não ter ouvido o recorrente antes da decisão impugnada.
74      Resulta do acima exposto que o facto de não ouvir o recorrente antes da adoção da decisão impugnada vai além do que é necessário para prosseguir o objetivo de garantir o segredo de justiça e desrespeita, portanto, o conteúdo essencial do direito a ser ouvido consagrado no artigo 41.o, n.o 2, alínea a), da Carta.
75      Por conseguinte, a Comissão violou o direito a ser ouvido do requerente.
76      Por outro lado, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que não se pode impor ao recorrente que demonstre que a decisão da Comissão teria tido um conteúdo diferente sem a violação verificada, mas apenas que tal hipótese não está inteiramente excluída na medida em que o recorrente poderia ter garantido melhor a sua defesa se a irregularidade processual não tivesse existido (v., neste sentido, Acórdão de 1 de outubro de 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Conselho, C‑141/08 P, EU:C:2009:598, n.o 94 e jurisprudência referida). Ora, no caso vertente, essa hipótese não pode ser totalmente excluída, se a Comissão tivesse permitido ao recorrente dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre o levantamento da sua imunidade de jurisdição e, mais particularmente, como refere o recorrente nos seus articulados, o seu ponto de vista sobre o interesse da União e sobre a preservação da sua necessária independência enquanto funcionário que assume o cargo de diretor‑geral do OLAF.
77      Em face do exposto, há que julgar procedente o quinto fundamento, no que se refere à violação do direito a ser ouvido e, portanto, anular a decisão impugnada, sem que seja necessário apreciar as restantes alegações do quinto fundamento, nem os outros fundamentos invocados pelo recorrente.
Quanto às despesas
78      Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com os pedidos do recorrente.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção alargada)
decide:
1)      A Decisão C(2016) 1449 final da Comissão, de 2 de março de 2016, relativa a um pedido de levantamento da imunidade de jurisdição de RQ, é anulada.
2)      A Comissão Europeia é condenada nas despesas.
Tomljenović
Bieliūnas
Marcoulli
Barents
Kornezov
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 24 de outubro de 2018.
Assinaturas
*      Língua do processo: francês.