62000CC0117_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Med förevarande talan vill Europeiska gemenskapernas kommission att det skall fastställas att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3 och 4.4 första meningen i direktiv 79/409/EEG samt artikel 6.2 i direktiv 92/43/EEG. Kommissionen har anklagat denna medlemsstat för att inte inom den föreskrivna fristen ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att säkerställa skyddet av moripa (Lagopus lagopus), en naturligt förekommande art. Kommissionen har dessutom anklagat Irland för att inte, i enlighet med fågel- och livsmiljödirektiven, ha säkerställt bevarandet av ett särskilt skyddsområde, nämligen Owenduff-Nephin Beg Complex, i vilket det finns vilda fåglar och livsmiljöer som är av gemenskapsintresse.
I Tillämpliga bestämmelser
A Fågeldirektivet
2. Fågeldirektivet behandlar enligt artikel 1.1 första meningen "bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas".
3. I artikel 2 i fågeldirektivet föreskrivs att "medlemsstaterna skall, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de arter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå".
4. I artikel 3 i fågeldirektivet anges följande:
"1. Mot bakgrund av kravet i artikel 2 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga de fågelarter som avses i artikel 1.
2. Skyddet, bevarandet och återställandet av biotoper och livsmiljöer skall i första hand innefatta följande åtgärder:
a) Att avsätta skyddade områden.
b) Att i enlighet med livsmiljöernas ekologiska behov vidta underhålls- och skötselåtgärder inom och utanför de skyddade områdena.
c) Att återställa förstörda biotoper.
d) Att skapa nya biotoper."
5. Artikel 4 i fågeldirektivet rör de särskilda skyddsåtgärder som i synnerhet skall tillämpas på de arter som nämns i bilaga I samt på flyttfåglar, som inte omfattas av denna bilaga.
6. I nämnda artikel föreskrivs följande:
"1. För de arter som anges i bilaga 1 skall särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.
I samband med detta skall hänsyn tas till
a) utrotningshotade arter,
b) arter som är känsliga för vissa förändringar i livsmiljön,
c) arter som anses som sällsynta på grund av att populationerna är små eller den lokala utbredningen begränsad,
d) andra arter som kräver speciell uppmärksamhet på grund av den särskilda karaktären hos deras livsmiljö.
Vid utvärdering skall hänsyn tas till tendenser och variationer i populationsnivåerna.
Medlemsstaterna skall som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs-och landområde som omfattas av detta direktiv.
2. Med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv, skall medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1 med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna skall därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.
3. Medlemsstaterna skall sända all relevant information till kommissionen, så att den kan ta lämpliga initiativ för att uppnå den samordning som är nödvändig för att säkerställa att de områden som anges i punkterna 1 och 2 ovan bildar en sammanhängande helhet som uppfyller behovet av skydd för dessa arter inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.
4. Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ovan skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Medlemsstaterna skall även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer."
7. I artikel 18.1 i fågeldirektivet föreskrivs att medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv inom två år efter dagen för anmälan. Eftersom detta direktiv anmäldes i april 1979 löpte nämnda frist ut i april 1981.
B Livsmiljödirektivet
8. Livsmiljödirektivet har till syfte att bibehålla den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter på medlemsstaternas europeiska territorium där fördraget tillämpas.
9. I artikel 1 i livsmiljödirektivet definieras de huvudsakliga begrepp som används.
10. Enligt artikel 1 b i direktivet utgörs naturliga livsmiljöer av land- eller vattenområden som kännetecknas av särskilda geografiska, abiotiska och biotiska egenskaper, oavsett om de är naturliga eller delvis naturliga.
11. I artikel 1 d i livsmiljödirektivet definieras prioriterade livsmiljötyper som livsmiljötyper som riskerar att försvinna från det område som anges i artikel 2 och för vilkas bevarande gemenskapen har ett särskilt ansvar med hänsyn till den andel av deras naturliga utbredningsområde som ligger inom det territorium som anges i artikel 2. Dessa prioriterade livsmiljötyper är markerade med en asterisk i bilaga 1.
12. Enligt artikel 1 l i livsmiljödirektivet skall med beteckningen "ett särskilt bevarandeområde" förstås ett område av gemenskapsintresse som medlemsstaterna har utsett genom lagar och andra författningar eller genom avtal, och där nödvändiga åtgärder genomförs för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöerna eller populationerna av de arter för vilka området utsetts.
13. I artikel 2.2 i livsmiljödirektivet anges att de åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.
14. I artikel 3 i livsmiljödirektivet föreskrivs att ett sammanhängande ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden (SBO) skall inrättas i detta syfte med beteckningen Natura 2000. Nätet Natura 2000 skall även omfatta de särskilda skyddsområden (nedan kallade SSO) som medlemsstaterna har utsett i enlighet med fågeldirektivet.
15. I artikel 6.2 i livsmiljödirektivet anges följande:
"2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv."
16. I artikel 7 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:
"Förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.26.4 i detta direktiv skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med fågeldirektivet har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare."
17. Enligt artikel 23.1 i livsmiljödirektivet skall medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv inom två år efter dagen för anmälan. Eftersom detta direktiv anmäldes i juni 1992 löpte nämnda frist ut i juni 1994.
II Förfarandet
A Det administrativa förfarandet
18. Kommissionen, som konstaterat att Irland inte hade uppfyllt sina förpliktelser enligt artiklarna 3 och 4.4 i fågeldirektivet samt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, anmodade den 9 oktober 1997 denna medlemsstat att inkomma med synpunkter i detta avseende. Kommissionen betonade i denna skrivelse den negativa inverkan som överbetning har på det viktigaste SSO på Irland, det vill säga på Owenduff-Nephin Beg Complex, och den negativa inverkan som överbetning har på livsmiljöerna för moripan, som är en vild stannfågel som omfattas av artikel 3 i fågeldirektivet.
19. Då kommissionen inte hade erhållit något svar från de irländska myndigheterna, riktade den genom en skrivelse av den 8 april 1998 ett motiverat yttrande till de irländska myndigheterna, i vilket den upprepade de synpunkter som den tidigare lämnat och anmodade de irländska myndigheterna att inom en frist på två månader rätta sig efter det motiverade yttrandet.
20. Den 1 september 1998 besvarade de irländska myndigheterna det motiverade yttrandet genom att lämna information om de nya åtgärder som vidtagits för att begränsa överbetningen, såväl rent allmänt som mer specifikt i SSO Owenduff-Nephin Beg Complex.
21. Då kommissionen inte ansåg att det lämnade svaret gjorde det möjligt att fastställa att Irland hade uppfyllt sina skyldigheter enligt de ifrågasatta bestämmelserna i fågel- och livsmiljödirektiven, beslutade den att väcka förevarande talan.
B Parternas yrkanden
22. Kommissionens talan inkom till domstolens kansli den 27 mars 2000.
23. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
fastställa att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget och att rätta sig efter fågel- och livsmiljödirektiven, genom att inte vidta samtliga åtgärder som krävs för att följa artikel 3 i fågeldirektivet beträffande moripa samt artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet och artikel 6.2 i livsmiljödirektivet beträffande SSO Owenduff-Nephin Beg Complex, och
förplikta Irland att ersätta rättegångskostnaderna.
24. Irland har yrkat att domstolen skall
förklara att kommissionen inte har styrkt sina påståenden om att Irland underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3 och 4.4 första meningen i fågeldirektivet och artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, och
ogilla talan samt förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
III Kommissionens grunder och Irlands argument
A Den första grunden: avsaknaden av åtgärder för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för moripan (åsidosättande av artikel 3 i fågeldirektivet)
25. Enligt kommissionen omfattas inte moripan av det skydd som föreskrivs i artikel 4 i fågeldirektivet, eftersom denna art inte anges i bilaga I och inte är en flyttfågel, utan en stannfågel. Kommissionen anser emellertid att bestämmelserna i artikel 3 i fågeldirektivet är tillämpliga beträffande denna art. Nämnda artikel rör nämligen samtliga "fågelarter som naturligt förekommer" inom medlemsstaternas territorium. Så är fallet beträffande moripan.
26. Kommissionen har, med hänvisning till olika vetenskapliga källor, betonat att områden med kullandskap, mossar och hedar är nödvändiga för att denna art skall överleva.
27. Kommissionen har konstaterat att livsmiljön för denna art har försämrats och att dess reproduktionsförmåga på ett uppenbart och plötsligt sätt har minskat. Denna situation har uppstått genom den intensiva överbetning som skett alltsedan fågel- och livsmiljödirektivens ikraftträdande.
28. Kommissionen har grundat sin uppfattning på en rapport från år 1993 från Irish Wildbird Conservancy. Enligt Irish Wildbird Conservancy utgör moripan en av de tolv mest hotade häckande fågelarterna i landet.
29. Denna studie har bekräftats genom den inventering som efter förfrågan av de behöriga irländska myndigheterna har gjorts av Joint Nature Conservation Committee. I denna inventering har den intensiva överbetning som fåruppfödarna orsakar identifierats som en av de huvudsakliga orsakerna till att moripans livsmiljö är hotad och till att dess parningsplatser minskar i antal. För att komma till rätta med denna situation har kommittén rekommenderat diverse specifika åtgärder, såsom en mycket strikt kontroll av överbetningen.
30. Enligt kommissionen har det, genom de geografiska kartor som finns upptagna i de två kartböcker som hittills är de enda som har utarbetats rörande häckande fåglar, framkommit att ytan av det aktuella området med parningsplatser för moripan har minskat i storlek med 66 procent jämfört med de parningsplatser för arten som anges i den första kartboken och med 82 procent jämfört med dem som identifierats i den andra kartboken.
Dessutom visar en jämförelse mellan kartan över de områden som klassats som försämrade med kartorna som utvisar artens aktuella häckningsplatser såväl att häckningsplatserna fortfarande i stor utsträckning finns i de områden som utpekats som försämrade och att det också är i dessa försämrade områden som minskningen av artens häckningsplatser har varit mest tydlig.
31. Kommissionen har angivit att de irländska myndigheterna i sitt svar på det motiverade yttrandet har medgett att de häckande populationerna av moripan har påverkats av konsekvenserna av överbetningen och att deras parningsplatser har minskat i antal. Enligt de irländska myndigheterna beror situationen på att antalet får på Irland har fördubblats sedan fågeldirektivet trädde i kraft.
32. De sifferuppgifter som angivits stöder uppfattningen att minskningen av artens parningsplatser är oroande på så sätt att den skett på ett synnerligen plötsligt och snabbt sätt. Kommissionen anser följaktligen att Irland omgående bör vidta åtgärder i syfte att begränsa överbetningen. Enligt kommissionen kan endast en ytterst rigorös förvaltning av dessa områden bidra till att skydda, bevara eller återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för moripan.
33. Kommissionen har påpekat att effektiva och verkningsfulla åtgärder ännu inte har vidtagits av behöriga irländska myndigheter. Denna anmärkning har utvecklats särskilt i den andra grunden. Kommissionen anser att det under alla omständigheter klart framgår att Irland underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3 i fågeldirektivet på grund av konstaterandet att moripans utbredningsområde på Irland kraftig minskat i storlek.
34. Härav har kommissionen dragit slutsatsen att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3 i fågeldirektivet avseende att skydda tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för den ifrågavarande arten.
35. Den irländska regeringen har medgivit att moripans livsmiljö, som består av kullandskap, mossar och ljung, är allvarligt hotad av överbetningen. Den irländska regeringen har emellertid hävdat att kommissionen inte har visat att ytan för artens livsmiljö har minskat på ett sådant sätt att dess storlek nu är otillräcklig för artens bevarande. Enligt den irländska regeringen förutsätts nämligen, för att det skall vara fråga om ett åsidosättande av artikel 3 i fågeldirektivet, att en sådan minskning skall vara styrkt. En medlemsstat som har försökt att undanröja de svårigheter som är skadliga med avseende på bevarandet av arter och deras livsmiljöer kan följaktligen inte verkningsfullt kritiseras med stöd av denna artikel.
36. Irland har för övrigt påpekat att ramprojekten för samägd mark i de mest försämrade områdena i de sex grevskapen i väster skall börja genomföras under år 2001, vilket bör göra det möjligt att säkerställa ett effektivt och verkningsfullt skydd av moripans häckningsplatser.
B Den andra grunden: avsaknaden av lämpliga åtgärder för skydd av SSO Owenduff-Nephin Beg Complex (åsidosättande av artikel 4.4 i fågeldirektivet och artikel 6.2 i livsmiljödirektivet)
37. Kommissionen har påpekat att Owenduff-Nephin Beg Complex är ett stort område av mossar och berg. Området omfattar avrinningsområdet Owenduff och bergskedjan Nephin Beg (County Mayo) på västra Irland.
38. Området Owenduff-Nephin Beg Complex har av de irländska myndigheterna beskrivits som ett exempel på ett av de största och mest anmärkningsvärda mossbetäckta områdena på Irland som fortfarande är orört. Mossbetäckta områden är en sådan prioriterad livsmiljö som anges i bilaga I till livsmiljödirektivet.
39. Den 8 oktober 1996 klassificerade Irland detta område som SSO med verkan från och med den 15 oktober 1996. Det område som berörs av denna klassificering har en yta på 25 622,2 hektar och utgör det största SSO på Irland. Dessutom har en betydande del av området i enlighet med Ramsarkonventionen år 1986 klassificerats som "våtmark av internationell betydelse".
40. Inom detta område finns tre fågelarter som anges i bilaga I till fågeldirektivet, nämligen stenfalk (Falco columbarius), ljungpipare (Pluvialis apricaria) och den grönländska bläsgåsen (Anser albifrons flavirostris). Dessa arter bör i enlighet med artikel 4.1 i direktivet vara föremål för särskilda bevarandeåtgärder vad gäller deras livsmiljö.
41. Det finns även flera arter av flyttfåglar, såsom kärrsnäppa (Calidris alpina), enkelbeckasin (Gallinago gallinago) och storspov (Numenius arquata), som inte anges i bilaga I, men som under vissa stadier av deras årscykel är beroende av detta område med livsmiljöer bestående av kullandskap och mossa.
42. Kommissionen anser, med beaktande av karaktären och betydelsen av området Owenduff-Nephin Beg Complex för såväl de ovannämnda arterna, som anges i bilaga I, som för de flyttfåglar som inte anges i bilaga I men som regelbundet förekommer där, att det enligt fågel- och livsmiljödirektiven krävs att de irländska myndigheterna vidtar specifika åtgärder. I förevarande fall har sådana åtgärder antingen inte vidtagits eller vidtagits på ett olämpligt eller otillräckligt sätt.
1. Åsidosättandet av skyldigheterna enligt artikel 4.4 i fågeldirektivet, som ersatts av skyldigheterna enligt bestämmelserna i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet
43. Kommissionen har kritiserat de irländska myndigheterna för att de inte har vidtagit lämpliga förebyggande åtgärder i syfte att förhindra de skador som vållats Owenduff-Nephin Beg Complex genom överbetning.
44. Kommissionen har gjort gällande att de irländska myndigheterna, på grund av den ovannämnda karaktären av det ifrågavarande området, har genomfört de åtgärder som föreskrivs i artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet för sent. Enligt bestämmelserna i denna artikel skulle detta område nämligen ha klassificerats som SSO vid den tidpunkt som fastställs i artikel 18 i fågeldirektivet, det vill säga den 6 april 1981. Från och med denna tidpunkt borde detta område dessutom, fram till dess att bestämmelserna i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet genomförs, ha omfattats av de förebyggande åtgärder som föreskrivs i artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet.
45. På grund av att den speciella karaktären av området har beaktats för sent, har Irland inte kunnat vidta de förebyggande åtgärder som borde ha kunnat förhindra de allvarliga skador som överbetningen vållat torvmossarna i området. Kommissionen har till stöd för sina påståenden grundat sig på olika uppgifter.
46. För det första har de irländska myndigheterna i sin skriftväxling med kommissionen lämnat en lista över samägd mark som blivit "försämrade områden". Denna mark utgörs till stor del av kullandskap och mossar och området utgör en betydande del av det huvudsakliga område som bedömts vara försämrat. De irländska myndigheterna har angivit att ungefär 7580 procent av dessa områden sammanfaller med de områden som enligt förslag skall ingå i Irlands naturminnesområden, vilka kommer att omfattas av de bevarande- och skyddsåtgärder som inom kort skall genomföras. De irländska myndigheterna har medgivit att de skador som vållats dessa områden huvudsakligen beror på överbetning. De har medgivit att vissa arter är hotade på grund av de skador som får har orsakat i dessa områden med kullandskap och mossar. En minskning av antalet grönländska bläsgäss, stenfalkar och ljungpipare, vilka brukar söka föda och fortplanta sig i de försämrade områdena, har därmed konstaterats.
47. Dessa skador har även påvisats i flera specialundersökningar. För det första bekräftas i dessa undersökningar att den grönländska bläsgåsens övervintringsområden i County Mayo i allt högre grad hotas av planteringar och av den försämring av växttäcket som blir följden av överbetningen. För det andra har förstörelsen av det vattensjuka kullandskapet lett till en minskning av antalet stenfalkar i det ifrågavarande området.
48. Kommissionen har slutligen hänvisat till andra mer allmänna uppgifter som alla utgör stöd för de ovan redovisade uppgifterna, det vill säga de extremt förödande verkningarna av överbetningen på torvmossan och på övriga känsliga livsmiljöer, genom försvagad växtlighet och erosion.
49. Den irländska regeringen har inte bestritt att området allvarligt har försämrats genom överbetningen.
2. Frågan huruvida de åtgärder som Irland vidtagit i syfte att reparera de skador som vållats SSO Owenduff-Nephin Beg Complex varit otillräckliga och olämpliga (åsidosättande av artikel 3 i fågeldirektivet)
50. Åtgärder som syftar till att korrigera, reparera eller stabilisera de skador som vållats området på grund av att bestämmelserna i fågeldirektivet inte har beaktats, är enligt kommissionens uppfattning otillräckliga för att effektivt bekämpa överbetning. Detta gäller såväl rent allmänt som för det ifrågavarande särskilda skyddsområdet.
51. De lösningar som valts av de irländska myndigheterna för att komma till rätta med dessa skador är av två slag. För det första avser den irländska staten att förvärva stora ytor av den mark som är belägen inom området. För det andra bör programmet för miljöskydd på landsbygden inom kort bidra till att torvmossarna skyddas. Enligt detta program villkoras beviljandet av subventioner till jordbrukarna med att de skall behandla mossarna och hedarna på ett miljövänligt sätt.
52. Även om dessa lösningar innebär ett betydelsefullt framsteg i jämförelse med den tidigare situationen, är de fortfarande otillräckliga för att den grundläggande orsaken till försämringen av området, det vill säga den intensiva betningen, effektivt skall kunna bekämpas.
53. Kommissionen har nämligen påpekat att statliga förvärv av mark som är belägen inom området inte i sig kan förhindra får från att komma in i dessa områden och i stort antal beta där, eftersom området till stor del utgörs av öppna landskap utan inhägnader.
54. Vad beträffar REPS har kommissionen gjort en åtskillnad vad gäller de perioder då programmet tillämpats. Den första perioden sträckte sig från år 1994 till år 1998. Den andra perioden påbörjades år 1998 och pågår fortfarande. Kommissionen har gjort en bedömning av detta program från och med år 1994. Den har härvid beaktat de rättsliga förhållanden som gällt för den mark som omfattas av programmet. I det avseendet har kommissionen gjort en åtskillnad mellan samägd mark och mark som inte är samägd (eller privat). På den mark som inte är samägd är deltagandet i programmet frivilligt, i den meningen att dess tillämplighet beror på om jordbrukarna godkänner det.
55. Den samägda marken, som är belägen inom de områden som betecknats som försämrade, täcker 40 procent av Owenduff-Nephin Beg Complex. På denna mark skall REPS gälla för jordbrukarna. Enligt kommissionen hade REPS under perioden år 1994år 1998 som enda syfte att vänja samtliga irländska jordbrukare vid principerna om hantering av landskap och skydd för miljön. Under denna period har REPS således inte kunnat förhindra en försämring av de ifrågavarande livsmiljöerna. Detta förhållande har bekräftats genom olika rapporter från det irländska kulturrådet.
56. Från och med år 1998 har konkreta åtgärder, såsom olika ramprojekt, vidtagits i syfte att begränsa tätheten av överbetningen på mark som består av hedar och mossar. Kommissionen tvivlar emellertid på åtgärdernas effektivitet, eftersom den inte blivit informerad om vilken inverkan dessa åtgärder har vad gäller skydd och reparation av de skador som vållats Owenduff-Nephin Beg Complex och moripans livsmiljöer.
57. Kommissionen har dessutom gjort gällande att den åtgärd som provisoriskt vidtogs under vintern 19981999 i avvaktan på utvärderingen av ramprojekten angående samägd mark, genom vilken åtgärd en generell minskning med 30 procent av kvoten bergsfår infördes, är uppenbart otillräcklig. Denna åtgärd vidtogs nämligen i en situation där mycket kraftiga stegringar av tätheten av överbetningen hade noterats alltsedan år 1980, vilket på nationell nivå åtföljts av en fördubbling av antalet får. Genom denna åtgärd, som på samma sätt skall tillämpas på all den mark som skall skyddas, tas inte hänsyn till den samägda markens och jordbruksföretagens egna ekologiska särart. Det varierar emellertid från ett markområde till ett annat hur känsliga de olika livsmiljöerna är och hur allvarliga konsekvenser en intensiv betning kan få. I rapporterna från de irländska myndigheterna understryks slutligen allmänt att en minskning av småboskapen med 30 procent varken kan stabilisera eller rätta till försämringen av livsmiljöerna.
58. Den mark som inte är samägd och som är belägen inom de områden som anses vara försämrade omfattar en del av det aktuella området och motsvarar ungefär 250 000 hektar hedar, torvmossar och öppna landskap. Detta område planerar Irland att utse till SSO i syfte att särskilt kunna beakta de särskilda behov som gäller för moripans livsmiljöer. Beträffande tillämpningen av REPS på denna mark har kommissionen gjort gällande att programmet är frivilligt och har en högst relativ effektivitet. Om jordbrukarna väljer att inte delta i REPS, finns det således ingen bestämmelse som fastställer gränsen för den intensiva uppfödningen av får inom dessa områden. Frekvensen av djurens överbetning inom dessa områden har med andra ord överlämnats till uppfödarnas eget skön. Frågan om frekvensen av överbetningen är, även när jordbrukarna accepterar att delta i REPS, beroende av en bedömning från de personer som är ansvariga för att upprätta de individuella utvecklingsplanerna för jordbruk som deltagarna i REPS skall ge in till myndigheterna. De riktlinjer som gäller för utarbetningen av dessa planer är emellertid för allmänt hållna och ger i miljöhänseende inga tydliga anvisningar beträffande de arter av växter och djur som skall skyddas inom de ifrågavarande livsmiljöerna.
59. Sammanfattningsvis anser kommissionen att även om REPS och vissa kompletterande åtgärder på ett tillfredsställande sätt har bidragit till att problemet med överbetning kontrollerats och lösts både inom Owenduff-Nephin Beg Complex och, vad avser moripans livsmiljöer, inom andra områden som föreslagits som SSO, uppvisar dessa åtgärder brister vad gäller såväl bevarandet av området som skall skyddas, innehållet i föreskrifterna som de genomförandevillkor som uppställs.
60. Den irländska regeringen har medgivit att genomförandet av handlingsplanen för bevarandet av området Owenduff-Nephin Beg Complex har blivit försenat på grund av den omständigheten att det varit nödvändigt att genomföra ett detaljerat samråd med berörda personer. Den irländska regeringen tror emellertid att situationen inom en mycket snar framtid kommer att lösas på ett tillfredsställande sätt genom en samtidig tillämpning av bestämmelserna i REPS, av handlingsplanerna för bevarandet av SBO och SSO, av ramprojekten för den samägda marken och diverse andra program för mark som inte omfattas av REPS samt genom det samtidiga genomförandet av programmen AHGI och REPS.
61. Den irländska regeringen har, vad gäller minskningen av fårbesättningarna, gjort gällande att ett omedelbart och häftigt framtvingande av en ännu mer betydande minskning av antalet får inom de försämrade områdena skulle förkastas av jordbrukssamhället och leda till att detta skulle avbryta samarbetet inom ramen för programmet om bevarande av livsmiljöer.
62. Slutligen har Irland hävdat att landet företar samordnade och alltmer långtgående åtgärder för att förhindra ytterligare skador på området och för att tillförsäkra ett bättre skydd av de arter av växter och djur som lever inom området. Irland anser sig ha vidtagit lämpliga åtgärder, även om dessa inte haft den eftersträvade verkan vad gäller att skydda de djur- och växtarter som finns inom området. Irland har mot denna bakgrund dragit slutsatsen att en medlemsstat som visar prov på god vilja, men som inte uppnår det eftersträvade målet, inte kan anses ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt bestämmelserna i artikel 4.4 i fågeldirektivet och artikel 6.2 i livsmiljödirektivet.
IV Bedömning
A Den första grunden: avsaknaden av åtgärder för skyddande, bevarande och återställande av tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för moripan (åsidosättande av artikel 3 i fågeldirektivet)
63. I enlighet med fast rättspraxis skall "förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet. Domstolen skall således inte beakta senare förändringar."
64. Det framgår av bestämmelserna i artikel 3 i fågeldirektivet att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga vilda fågelarter.
65. Moripan är en stannfågelart som förekommer naturligt i Europa, bland annat på Irland. I bilaga II/1 till fågeldirektivet är moripan angiven under beteckningen Lagopus lagopus hibernicus.
66. Den irländska regeringen är på grund härav skyldig att vidta de förebyggande och återställande åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för denna art, varigenom dess bevarande kan säkerställas.
67. Den irländska regeringen har inte ifrågasatt att moripan omfattas av tillämpningsområdet för artikel 3 i fågeldirektivet. Den irländska regeringen har även medgivit att områden som består av kullandskap och mossar, i vilka växtarter som markljung (Calluna vulgaris) finns, är nödvändiga för bevarandet av denna fågel. Den irländska regeringen har även medgivit att den intensiva betningen är en av de huvudsakliga orsakerna till försämringen av denna arts livsmiljö, på grund av att dess konsekvenser är extremt skadliga för ljungens överlevnad.
68. Den irländska regeringen har emellertid hävdat att det förutsätts att den ifrågavarande artens livsmiljö är så skadad att det inte är möjligt att bevara arten för att det skall kunna vara fråga om ett åsidosättande av artikel 3 i fågeldirektivet. Några sifferuppgifter som styrker att en betydande minskning av antalet fåglar av denna art har skett har dock inte ingetts i målet.
69. Den tolkning som har föreslagits av Irland kan inte godtas. Domstolen har nämligen fastställt att de skyldigheter som följer av artikel 3 i fågeldirektivet medför att medlemsstaterna ansvarar för att konkreta åtgärder vidtas "före det att en minskning av antalet fåglar har kunnat konstateras eller att det visat sig föreligga en risk för att någon av de skyddade arterna försvinner". Avsaknaden av uppgifter om antalet moripor som i dag lever i livsmiljöer i de områden som i förevarande mål betecknats som försämrade gör det följaktligen inte möjligt för Irland att undandra sig sina skyldigheter.
70. Med hänsyn till den förebyggande karaktären av de åtgärder som medlemsstaterna skall vidta för att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3 i fågeldirektivet, framgår Irlands åsidosättande av skyldigheterna enligt denna bestämmelse tydligt genom det obestridda konstaterandet att artens spridningsområde minskat i betydande grad och att dess livsmiljö försämrats uppenbart och plötsligt.
71. Det framgår av föregående överväganden att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3 i fågeldirektivet genom att inte säkerställa en tillräckligt varierande och stor livsmiljö för moripan.
B Den andra grunden: avsaknaden av lämpliga skyddsåtgärder för SSO Owenduff-Nephin Beg Complex (åsidosättande av artikel 4.4 i fågeldirektivet och artikel 6.2 i livsmiljödirektivet)
72. Som redan har konstaterats skall, enligt domstolens fasta rättspraxis, "förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet. Domstolen skall således inte beakta senare förändringar."
73. Enligt artikel 4.1 i fågeldirektivet skall medlemsstaterna klassificera sådana områden som i antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av de arter som nämns i bilaga I till nämnda direktiv som SSO. I artikel 4.2 i fågeldirektivet anges identiska skyldigheter avseende sådana flyttfåglar som inte anges i bilaga I, men vilka regelbundet förekommer i området. I artikel 4.2 i fågeldirektivet föreskrivs att medlemsstaterna i detta syfte bör lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.
74. I artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet föreskrivs att medlemsstaterna bör vidta lämpliga åtgärder för att i de SSO som avses i artikel 4.1 och 4.2 undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel.
75. På samma sätt föreskrivs i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, vad gäller SBO, att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att i SBO förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka dessa områden har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med nämnda direktiv.
76. I artikel 7 i livsmiljödirektivet anges att skyldigheterna enligt artikel 6.2 i detta direktiv, från och med dagen för genomförandet av livsmiljödirektivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med fågeldirektivet har klassificerat eller erkänt ett område om den dagen infaller senare, skall ersätta alla skyldigheter enligt artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som erkänts på ett liknande sätt enligt artikel 4.2 i nämnda direktiv.
77. Det har visats och det är obestritt att
torvmossar är en sådan prioriterad livsmiljö som anges i bilaga I till livsmiljödirektivet och att Irland sedan år 1996 har klassificerat området Owenduff-Nephin Beg Complex som SSO,
området Owenduff-Nephin Beg Complex dessutom anses som en "våtmark av internationell betydelse" enligt Ramsarkonventionen,
det i de ifrågavarande livsmiljöerna finns sådana vilda fågelarter som anges i bilaga I till fågeldirektivet och flera arter av flyttfåglar som, även om de inte anges i nämnda bilaga I, under olika stadier av deras årscykel är beroende av dessa livsmiljöer,
de ifrågavarande livsmiljöerna allvarligt har försämrats till följd av överbetning,
en minskning av antalet grönländska bläsgäss, stenfalkar och ljungpipare har konstaterats,
Irland den 8 juni 1998, vid utgången av den tidsfrist som fastställts av kommissionen i det motiverade yttrandet, inte hade vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra försämringen av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt förhindra störningar av de arter för vilka SSO Owenduff-Nephin Beg Complex har utsetts, och inte heller hade vidtagit sådana åtgärder som skulle kunna åtgärda de skador som därigenom uppstått.
78. Det följer av ovanstående överväganden att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet och artikel 6.2 i livsmiljödirektivet.
V Rättegångskostnader
79. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Irland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Irland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Förslag till avgörande
80. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall
1) fastställa att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar och rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta samtliga nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter artikel 3 i nämnda direktiv 79/409, beträffande moripa, och artikel 4.4 första meningen i samma direktiv samt artikel 6.2 i nämnda direktiv 92/43, beträffande det särskilda skyddsområdet Owenduff-Nephin Beg Complex, och
2) förplikta Irland att ersätta rättegångskostnaderna.