62012CJ0028_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C‑28/12,
με αντικείμενο προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, η οποία ασκήθηκε στις 17 Ιανουαρίου 2012,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους G. Valero Jordana και K. Simonsson, καθώς και από την S. Bartelt,
προσφεύγουσα,
υποστηριζόμενη από:
το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, εκπροσωπούμενο από τους R. Passos και A. Auersperger Matić,
παρεμβαίνον,
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης,
εκπροσωπούμενου από τις M.‑M. Joséphidès και E. Karlsson, καθώς και από τους F. Naert και R. Szostak,
καθού,
υποστηριζόμενου από:
την Τσεχική Δημοκρατία,
εκπροσωπούμενη από τους M. Smolek και E. Ruffer,
το Βασίλειο της Δανίας,
εκπροσωπούμενο από τους U. Melgaard και L. Volck Madsen,
την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας,
εκπροσωπούμενη από τους T. Henze, N. Graf Vitzthum και B. Beutler,
την Ελληνική Δημοκρατία,
εκπροσωπούμενη από τις A. Σαμώνη‑Ράντου και Σ. Χαλά,
τη Γαλλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τους G. de Bergues, F. Fize και D. Colas, καθώς και από την N. Rouam,
την Ιταλική Δημοκρατία,
εκπροσωπούμενη από την G. Palmieri, επικουρούμενη από τον P. Gentili, avvocato dello Stato,
το Βασίλειο των Κάτω Χωρών,
εκπροσωπούμενο από την C. Wissels και τον J. Langer,
τη Δημοκρατία της Πολωνίας,
εκπροσωπούμενη από τους B. Majczyna και M. Szpunar,
την Πορτογαλική Δημοκρατία,
εκπροσωπούμενη από τον L. Inez Fernandes και την M.‑L. Duarte,
τη Δημοκρατία της Φινλανδίας,
εκπροσωπούμενη από τον J. Heliskoski,
το Βασίλειο της Σουηδίας,
εκπροσωπούμενο από την A. Falk,
το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας,
εκπροσωπούμενο από την C. Murrell και τον L. Christie, επικουρούμενους από τον R. Palmer, barrister,
παρεμβαίνοντες,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως),
συγκείμενο από τους Β. Σκουρή, Πρόεδρο, K. Lenaerts, αντιπρόεδρο, R. Silva de Lapuerta, L. Bay Larsen και K. Jürimäe, προέδρους τμήματος, A. Rosas, E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský (εισηγητή), C. Toader, M. Safjan, D. Šváby και F. Biltgen, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Mengozzi
γραμματέας: L. Hewlett, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 11ης Νοεμβρίου 2014,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 29ης Ιανουαρίου 2015,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με το δικόγραφό της η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί την ακύρωση της αποφάσεως 2011/708/ΕE του Συμβουλίου και των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, συνελθόντων στο πλαίσιο του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 2011, σχετικά με την υπογραφή, εξ ονόματος της Ένωσης, και την προσωρινή εφαρμογή της συμφωνίας αεροπορικών μεταφορών μεταξύ, ως πρώτου μέρους των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής, ως δεύτερου μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, ως τρίτου μέρους της Ισλανδίας και ως τέταρτου μέρους του Βασιλείου της Νορβηγίας, και σχετικά με την υπογραφή, εξ ονόματος της Ένωσης, και την προσωρινή εφαρμογή της συμπληρωματικής συμφωνίας μεταξύ, ως πρώτου μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, ως δεύτερου μέρους της Ισλανδίας και ως τρίτου μέρους του Βασιλείου της Νορβηγίας, για την εφαρμογή της συμφωνίας αεροπορικών μεταφορών μεταξύ, ως πρώτου μέρους των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής, ως δεύτερου μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, ως τρίτου μέρους της Ισλανδίας και ως τέταρτου μέρους του Βασιλείου της Νορβηγίας (ΕΕ L 283, σ. 1, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
Το ιστορικό της διαφοράς και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
2. Στις 25 και 30 Απριλίου 2007 η Ευρωπαϊκή Κοινότητα και τα κράτη μέλη της, αφενός, και οι Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής, αφετέρου, συνήψαν συμφωνία αεροπορικών μεταφορών (ΕΕ 2007, L 134, σ. 4), η οποία στη συνέχεια τροποποιήθηκε με πρωτόκολλο που υπεγράφη στο Λουξεμβούργο στις 24 Ιουνίου 2010 (ΕΕ 2010, L 223, σ. 3).
3. Δεδομένου ότι η συμφωνία αεροπορικών μεταφορών προέβλεπε τη δυνατότητα προσχωρήσεως τρίτων χωρών, η Δημοκρατία της Ισλανδίας και το Βασίλειο της Νορβηγίας υπέβαλαν αίτηση προσχωρήσεως το 2007. Για τον σκοπό των εν λόγω προσχωρήσεων, οι προαναφερθείσες δύο χώρες συνήψαν με τα συμβαλλόμενα μέρη της εν λόγω συμφωνίας συμφωνία αεροπορικής μεταφοράς μεταξύ, ως πρώτου μέρους, των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής, ως δεύτερου μέρους, της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, ως τρίτου μέρους, της Ισλανδίας, και, ως τέταρτου μέρους, του Βασιλείου της Νορβηγίας (ΕΕ 2011, L 283, σ. 3, στο εξής: συμφωνία προσχωρήσεως). Η συμφωνία αυτή επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής της αρχικής συμφωνίας αεροπορικών μεταφορών mutatis mutandis σε κάθε ένα από τα συμβαλλόμενα μέρη.
4. Επιπλέον, η Επιτροπή διεξήγαγε διαπραγματεύσεις για την υπογραφή συμπληρωματικής συμφωνίας μεταξύ, ως πρώτου μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, ως δεύτερου μέρους της Ισλανδίας και ως τρίτου μέρους του Βασιλείου της Νορβηγίας, για την εφαρμογή της συμφωνίας αεροπορικών μεταφορών μεταξύ ως πρώτου μέρους των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής, ως δεύτερου μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, ως τρίτου μέρους της Ισλανδίας και ως τέταρτου μέρους, του Βασιλείου της Νορβηγίας (ΕΕ 2011, L 283, σ. 16, στο εξής: συμπληρωματική συμφωνία). Η συμφωνία αυτή είναι συμπληρωματική της συμφωνίας προσχωρήσεως, καθόσον έχει ως σκοπό τη διατήρηση του διμερούς χαρακτήρα των διαδικασιών λήψεως των εκτελεστικών μέτρων της αρχικής συμφωνίας αεροπορικής μεταφοράς, ορίζοντας ότι η Επιτροπή εκπροσωπεί καταρχήν τη Δημοκρατία της Ισλανδίας και το Βασίλειο της Νορβηγίας στο πλαίσιο των εν λόγω διαδικασιών.
5. Στις 2 Μαΐου 2011 η Επιτροπή υιοθέτησε πρόταση αποφάσεως σχετικά με την υπογραφή και την προσωρινή εφαρμογή της συμφωνίας προσχωρήσεως και της συμπληρωματικής συμφωνίας. Η πρόταση αυτή, βασισμένη στο άρθρο 100, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 218, παράγραφος 5, ΣΛΕΕ, προέβλεπε ότι το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ήταν το μόνο αρμόδιο όργανο να εκδώσει τη συγκεκριμένη απόφαση.
6. Αφιστάμενο από την πρόταση της Επιτροπής, το Συμβούλιο εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση υπό τη μορφή υβριδικής αποφάσεως, δηλαδή αποφάσεως τόσο του Συμβουλίου όσο και των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των συνελθόντων στο πλαίσιο του Συμβουλίου κρατών μελών.
7. Τα άρθρα 1 έως 3 της προσβαλλομένης αποφάσεως έχουν ως εξής:
« Άρθρο 1
Επιτρέπεται, εξ ονόματος της Ένωσης, η υπογραφή της [συμφωνίας προσχωρήσεως] και της [συμπληρωματικής συμφωνίας] υπό την επιφύλαξη της σύναψης των εν λόγω συμφωνιών.
Τα κείμενα της συμφωνίας προσχώρησης και της συμπληρωματικής συμφωνίας επισυνάπτονται στην παρούσα απόφαση.
Άρθρο 2
Ο πρόεδρος του Συμβουλίου εξουσιοδοτείται να ορίσει το ή τα πρόσωπα που είναι αρμόδια να υπογράψουν τη συμφωνία προσχώρησης και τη συμπληρωματική συμφωνία, εξ ονόματος της Ένωσης.
Άρθρο 3
Η συμφωνία προσχώρησης και η συμπληρωματική συμφωνία εφαρμόζονται προσωρινά, από την ημερομηνία υπογραφής από την Ένωση και, στο μέτρο που επιτρέπεται από το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο, από τα κράτη μέλη της και τα οικεία μέρη, ενώ εκκρεμεί η ολοκλήρωση των διαδικασιών σύναψής τους.»
8. Η συμφωνία προσχωρήσεως υπεγράφη στο Λουξεμβούργο και το Όσλο, αντιστοίχως, στις 16 και 21 Ιουνίου 2011. Η συμπληρωματική συμφωνία υπεγράφη στις ίδιες πόλεις κατά τις ίδιες ημερομηνίες.
9. Με την από 18 Ιουνίου 2012 διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου επετράπη στην Τσεχική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Δανίας, την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, την Ελληνική Δημοκρατία, τη Γαλλική Δημοκρατία, την Ιταλική Δημοκρατία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, τη Δημοκρατία της Πολωνίας, την Πορτογαλική Δημοκρατία, τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Σουηδίας, το Ηνωμένο Βασίλειο, αφενός, και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, αφετέρου, να παρέμβουν προς στήριξη, αντιστοίχως, του Συμβουλίου και της Επιτροπής.
Επί του παραδεκτού
Επιχειρήματα των διαδίκων
10. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η προσφυγή της Επιτροπής είναι απαράδεκτη για τρεις λόγους. Πρώτον, διατείνεται ότι η προσφυγή έπρεπε να στρέφεται κατά των κρατών μελών και όχι κατά του Συμβουλίου, καθώς η Επιτροπή αμφισβητεί τη συμμετοχή των κρατών μελών στη διαδικασία λήψεως της προσβαλλομένης αποφάσεως. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή στρέφεται στην πραγματικότητα κατά παρατυπίας καταλογιστέας όχι στο Συμβούλιο αλλά στα κράτη μέλη.
11. Ως εκ τούτου, η προσφυγή της Επιτροπής είναι, κατά δεύτερον, απαράδεκτη, καθόσον πράξη εκδοθείσα από τους αντιπροσώπους των κρατών μελών δεν υπόκειται στον έλεγχο του Δικαστηρίου στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως.
12. Τρίτον, η Επιτροπή δεν έχει πραγματικό έννομο συμφέρον προς άσκηση της προσφυγής, καθόσον ενδεχόμενη ακύρωση της προσβαλλομένης πράξεως δεν θα παραγάγει καμία έννομη συνέπεια. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι, δεδομένου ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση και τα κράτη μέλη πρέπει να συνεργάζονται στενά στους τομείς συντρέχουσας αρμοδιότητας, η ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως θα επέφερε απλώς και μόνο μια τεχνητή κατάτμησή της σε δύο διακριτές αποφάσεις, οι οποίες πρέπει εν πάση περιπτώσει να εκδίδονται ταυτοχρόνως. Υπό αυτές τις συνθήκες, από την προσφυγή της Επιτροπής δεν είναι δυνατό να απορρεύσει κανένα όφελος ούτε για την Ένωση ούτε για την Επιτροπή.
13. Η Επιτροπή και το Κοινοβούλιο ισχυρίζονται ότι η προσφυγή είναι παραδεκτή.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
14. Κατά πάγια νομολογία, πρέπει να παρέχεται η δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως κατά όλων των πράξεων που εκδίδουν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, ανεξαρτήτως φύσεως ή μορφής, τα οποία σκοπούν στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων (βλ., επ’ αυτού, αποφάσεις Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, C‑181/91 και C‑248/91, EU:C:1993:271, σκέψη 13, καθώς και Επιτροπή κατά Συμβουλίου, C‑27/04, EU:C:2004:436, σκέψη 44).
15. Εν προκειμένω, δεδομένου ότι η προσβαλλόμενη απόφαση αφορά την υπογραφή συμφωνίας προσχωρήσεως και συμπληρωματικής συμφωνίας στο όνομα της Ένωσης καθώς και την προσωρινή εφαρμογή των συμφωνιών αυτών, αφενός, από την Ένωση, αφετέρου, από τα κράτη μέλη, συνάγεται το συμπέρασμα ότι το Συμβούλιο συμμετείχε στη λήψη όλων των αποφάσεων που εκδόθηκ αν σχετικώς (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση Επιτροπή κατά Συμβουλίου, C‑114/12, EU:C:2014:2151, σκέψη 41).
16. Επιπλέον, δεν αμφισβητείται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση παράγει έννομα αποτελέσματα.
17. Υπό αυτές τις συνθήκες, η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να θεωρηθεί πράξη του Συμβουλίου δυνάμενη να προσβληθεί με προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, συνεπώς ο πρώτος και ο δεύτερος λόγος απαραδέκτου πρέπει να απορριφθούν.
18. Όσον αφορά τον τρίτο λόγο απαραδέκτου, από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι το παραδεκτό της προσφυγής ακυρώσεως της Επιτροπής δεν μπορεί να εξαρτάται από την απόδειξη της υπάρξεως εννόμου συμφέροντος της Επιτροπής (βλ. αποφάσεις Επιτροπή κατά Συμβουλίου, 45/86, EU:C:1987:163, σκέψη 3, και Επιτροπή κατά Συμβουλίου, C‑370/07, EU:C:2009:590, σκέψη 16).
19. Επομένως, δεδομένου ότι ο τρίτος λόγος απαραδέκτου πρέπει επίσης να απορριφθεί, η προσφυγή της Επιτροπής κρίνεται παραδεκτή.
Επί της ουσίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως
20. Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Κοινοβούλιο, διατείνεται ότι το Συμβούλιο, εκδίδοντας την προσβαλλόμενη απόφαση, παρέβη το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 218, παράγραφοι 2 και 5, ΣΛΕΕ.
21. Αφενός, από το τελευταίο άρθρο προκύπτει ότι το Συμβούλιο είναι το μόνο θεσμικό όργανο που είναι εξουσιοδοτημένο να επιτρέπει την υπογραφή διεθνούς συμφωνίας από την Ένωση. Επομένως, η προσβαλλόμενη απόφαση έπρεπε να είχε εκδοθεί μόνον από το Συμβούλιο, αποκλειομένων των συνερχόμενων στο πλαίσιο του Συμβουλίου κρατών μελών. Ειδικότερα, το Συμβούλιο δεν μπορεί να παρεκκλίνει μονομερώς από τη διαδικασία του άρθρου 218 ΣΛΕΕ, παρέχοντας στα κράτη μέλη δυνατότητα συμμετοχής στη διαδικασία λήψεως της εν λόγω αποφάσεως.
22. Συναφώς, οι τομείς δραστηριότητας της Ένωσης πρέπει να διακρίνονται σαφώς από τους τομείς στους οποίους τα κράτη μέλη διατηρούν τη δυνατότητα να ασκούν τις αρμοδιότητές τους. Επομένως, δεν είναι δυνατόν το αμάλγαμα μεταξύ διακυβερνητικής πράξεως και πράξεως της Ένωσης, καθόσον κάτι τέτοιο θα παραμόρφωνε τις προβλεπόμενες από το άρθρο 218 ΣΛΕΕ διαδικασίες της Ένωσης, καθιστώντας τες άνευ αντικειμένου.
23. Αφετέρου, το Συμβούλιο παρέβη το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 218, παράγραφοι 2 και 5, ΣΛΕΕ, καθότι τα θεσμικά όργανα της Ένωσης δεν μπορούν να παρεκκλίνουν από τους κανόνες των Συνθηκών και να θέτουν σε εφαρμογή εναλλακτικές διαδικασίες. Περί τούτου πρόκειται στην υπό κρίση υπόθεση, καθόσον η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε υπό όρους διαφορετικούς από τους οριζόμενους στο άρθρο 218 ΣΛΕΕ. Ειδικότερα, το εν λόγω άρθρο δεν προβλέπει έκδοση αποφάσεως μεικτής φύσεως.
24. Κατά το Συμβούλιο και τις παρεμβαίνουσες κυβερνήσεις, η προσβαλλόμενη απόφαση είναι σύμφωνη τόσο με το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ όσο και με το άρθρο 218, παράγραφοι 2 και 5, ΣΛΕΕ.
25. Πρώτον, η προσβαλλόμενη απόφαση ενσωματώνει δύο διακριτές αποφάσεις. Η πρώτη εκδόθηκε από το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 218 ΣΛΕΕ. Με αυτή το Συμβούλιο επέτρεψε την υπογραφή των επίμαχων συμφωνιών στο όνομα της Ένωσης καθώς και την προσωρινή εφαρμογή τους από την Ένωση. Αφετέρου, οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των συνελθόντων στο πλαίσιο του Συμβουλίου κρατών μελών εξέδωσαν απλώς και μόνο την πράξη που διαλαμβάνει το άρθρο 3 της προσβαλλομένης αποφάσεως. Με την πράξη αυτή τα κράτη μέλη επέτρεψαν την προσωρινή εφαρμογή των εν λόγω συμφωνιών στους τομείς που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά τους.
26. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη δεν συμμετείχαν στη διαδικασία εκδόσεως της πράξεως της εκδιδόμενης, βάσει του άρθρου 218, παράγραφοι 2 και 5, ΣΛΕΕ, από το Συμβούλιο.
27. Δεύτερον, οι Συνθήκες δεν περιέχουν ρητές διατάξεις ορίζουσες τους όρους σχετικά με τη διαπραγμάτευση και τη σύναψη των μεικτών συμφωνιών. Κατά συνέπεια, το Συμβούλιο και τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να καθορίζουν την ακριβή μορφή τους. Το γεγονός ότι η έγκριση για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας κοινοποιήθηκε με μία και μόνη απόφαση ουδόλως αντιβαίνει προς τις διαδικαστικές απαιτήσεις του άρθρου 218 ΣΛΕΕ.
28. Τρίτον, στα κράτη μέλη και την Ένωση απόκειται να συνεργάζονται στενά στον τομέα των μεικτών συμφωνιών και να υιοθετούν κοινή προσέγγιση προκειμένου να διασφαλίζουν την ενιαία εκπροσώπηση της Ένωσης στις διεθνείς σχέσεις. Η έκδοση αποφάσεως μεικτής φύσεως αποτελεί την έκφραση της επιβαλλόμενης κατά τον τρόπο αυτό συνεργασίας.
Επί του δεύτερου λόγου ακυρώσεως
29. Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Κοινοβούλιο, διατείνεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι αντίθετη προς τον κανόνα που προβλέπει το άρθρο 218, παράγραφος 8, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 100, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, κατά το οποίο το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία. Ειδικότερα, δεδομένου ότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδίδεται επίσης από τους αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών που συνέρχονται στο πλαίσιο του Συμβουλίου πρέπει να εκδίδεται ομοφώνως. Η έκδοσή της με τον κανόνα της ομοφωνίας καθιστά άνευ αντικειμένου την προβλεπόμενη από το άρθρο 218, παράγραφος 8, ΣΛΕΕ διαδικασία ψηφοφορίας.
30. Επιπλέον, η διαδικασία εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως είναι αντίθετη προς την επιταγή της ασφάλειας δικαίου, η οποία επιτάσσει να αναφέρεται σε κάθε νομική πράξη η διάταξη που αποτέλεσε τη νομική της βάση. Η μνεία αυτή καθορίζει τη διαδικασία εκδόσεως της εν λόγω πράξεως και, κατά συνέπεια, τους κανόνες της ψηφοφορίας εντός του Συμβουλίου. Πάντως, η μνημονευόμενη στην προσβαλλόμενη απόφαση νομική βάση, ήτοι το άρθρο 100, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 218, παράγραφοι 5 και 8, ΣΛΕΕ, δεν επέτρεψε τον καθορισμό των εφαρμοστέων εντός του Συμβουλίου κανόνων ψηφοφορίας, καθόσον ο προβλεπόμενος στις διατάξεις αυτές κανόνας ψηφοφορίας, ήτοι η ειδική πλειοψηφία, αντικαταστάθηκε στην πράξη από τον κανόνα της ομοφωνίας.
31. Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από τις παρεμβαίνουσες κυβερνήσεις, διατείνεται ότι τήρησε τους κανόνες ψηφοφορίας των Συνθηκών. Ειδικότερα, το γεγονός ότι κανένα μέλος του Συμβουλίου δεν εναντιώθηκε στην προσβαλλόμενη απόφαση δεν σημαίνει ότι δεν τηρήθηκε η ειδική πλειοψηφία κατά την ψηφοφορία, καθότι κάθε απόφαση που λαμβάνεται ομοφώνως περιλαμβάνει, κατ’ ανάγκη, μια ειδική πλειοψηφία.
32. Επιπλέον, στον τομέα των διεθνών συμφωνιών, η σώρευση πλειόνων κανόνων ψηφοφορίας επ’ ουδενί είναι ασυνήθης. Η πρακτική αυτή αντικατοπτρίζει την ανάγκη επιτεύξεως συναινέσεως μεταξύ των κρατών μελών, η οποία μπορεί είτε να προσλαμβάνει τη μορφή αποφάσεως μεικτής φύσεως είτε να απορρέει από τις αποφάσεις που λαμβάνει κάθε κράτος μέλος εξατομικευμένα.
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως
33. Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Κοινοβούλιο, προσάπτει στο Συμβούλιο ότι παρέβη τους σκοπούς των Συνθηκών και παραβίασε την κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ αρχή της καλόπιστης συνεργασίας.
34. Επιτρέποντας στα κράτη μέλη να παρέμβουν σε τομέα στον οποίο έχει αρμοδιότητα η Ένωση, το Συμβούλιο, αφενός, προκάλεσε σύγχυση όσον αφορά τη νομική προσωπικότητα της Ένωσης στις διεθνείς σχέσεις και την εξουσία που αυτή διαθέτει για να εκδώσει μόνη της απόφαση στον συγκεκριμένο τομέα. Αφετέρου, το Συμβούλιο αγνόησε το καθήκον καλόπιστης συνεργασίας μεταξύ των θεσμικών οργάνων, δυνάμει του οποίου όφειλε να ασκήσει τις εξουσίες του χωρίς να κατακερματίσει το θεσμικό πλαίσιο της Ένωσης επιτρέποντας στα κράτη μέλη να παρέμβουν στη διεξαγωγή διαδικασίας η οποία αφορούσε αποκλειστικώς το Συμβούλιο.
35. Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από τις παρεμβαίνουσες κυβερνήσεις, υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν προκαλεί την παραμικρή σύγχυση σε τρίτες χώρες όσον αφορά τη νομική προσωπικότητα της Ένωσης. Αντιθέτως, όσον αφορά τις μεικτές συμφωνίες, σύγχυση θα προκαλούνταν αν το Συμβούλιο λάμβανε απόφαση σχετικά με τις εν λόγω συμφωνίες χωρίς να συμπεριλάβει σε αυτήν και την αντίστοιχη απόφαση των κρατών μελών.
36. Εξάλλου, η προσβαλλόμενη απόφαση όχι μόνο συνάδει με τον σκοπό της ενιαίας διεθνούς εκπροσωπήσεως της Ένωσης, αλλά διασφαλίζει την επίτευξή του, τον προάγει και τον ενισχύει, προβάλλοντας την κοινή θέση της Ένωσης και των κρατών μελών της. Κατά το Συμβούλιο, η έκδοση τέτοιου είδους αποφάσεως συνιστά ακριβώς έκφραση της υποχρεώσεως στενής συνεργασίας που επιτάσσουν οι Συνθήκες.
37. Ασφαλώς, η πράξη της Ένωσης για την υπογραφή μεικτής συμφωνίας και η αντίστοιχη πράξη των κρατών μελών θα μπορούσαν να είχαν εκδοθεί βάσει δύο διακριτών διαδικασιών. Εντούτοις, η διεξαγωγή παράλληλων διαδικασιών θα συνεπαγόταν κινδύνους αποκλίσεων μεταξύ των κρατών μελών και θα μπορούσε να προκαλέσει καθυστερήσεις, μην καθιστώντας, κατά συνέπεια, δυνατή μια αρκούντως στενή συνεργασία μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
38. Με τον πρώτο και τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι σύμφωνη με το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 218, παράγραφοι 2, 5 και 8, ΣΛΕΕ, καθόσον δεν εκδόθηκε αποκλειστικώς από το Συμβούλιο και κατ’ εφαρμογή της διαδικασίας και των κανόνων ψηφοφορίας που προβλέπει το άρθρο 218 ΣΛΕΕ.
39. Επιβάλλεται η υπόμνηση ότι, αντιθέτως προς τις συνήθεις διεθνείς συνθήκες, οι ιδρυτικές Συνθήκες της Ένωσης θέσπισαν μια νέα έννομη τάξη, διαθέτουσα τα δικά της θεσμικά όργανα, υπέρ της οποίας τα κράτη μέλη περιόρισαν, σε όλο και ευρύτερους τομείς, τα κυριαρχικά δικαιώματά τους και της οποίας υποκείμενα είναι όχι μόνο τα κράτη μέλη, αλλά και οι υπήκοοί τους (βλ., μεταξύ άλλων, γνωμοδότηση 1/09, EU:C:2011:123, σκέψη 65, και γνωμοδότηση 2/13, EU:C:2014:2454, σκέψη 157).
40. Επιπλέον, τα κράτη μέλη, λόγω της συμμετοχής τους στην Ένωση, έχουν αποδεχθεί ότι οι μεταξύ τους σχέσεις, όσον αφορά τους τομείς οι οποίοι αποτελούν αντικείμενο μεταβιβάσεως αρμοδιοτήτων από τα κράτη μέλη προς την Ένωση, θα διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης αποκλειομένου, εφόσον το δίκαιο αυτό το απαιτεί, οποιουδήποτε άλλου δικαίου (γνωμοδότηση 2/13, EU:C:2014:2454, σκέψη 193).
41. Κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, κάθε θεσμικό όργανο δρα εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που του ανατίθενται από τις Συνθήκες, σύμφωνα με τις διαδικασίες, τους όρους και τους σκοπούς τους οποίους αυτές προβλέπουν.
42. Συναφώς, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι οι κανόνες που ρυθμίζουν τον τρόπο με τον οποίο διαμορφώνεται η βούληση των οργάνων της Ένωσης προβλέπονται από τις Συνθήκες και είναι δεσμευτικοί τόσο για τα κράτη μέλη όσο και για τα ίδια τα θεσμικά όργανα (αποφάσεις Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, 68/86, EU:C:1988:85, σκέψη 38, και Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, C‑133/06, EU:C:2008:257, σκέψη 54).
43. Όσον αφορά την υπό κρίση υπόθεση, το άρθρο 218, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ επιτάσσει, για τη διαπραγμάτευση και τη σύναψη των συμφωνιών μεταξύ της Ένωσης και τρίτων χωρών ή διεθνών οργανισμών, να ακολουθείται η διαδικασία των παραγράφων 2 έως 11 του συγκεκριμένου άρθρου, εξυπακουομένου ότι τα κράτη μέλη, ως υποκείμενα δικαίου της Ένωσης, δεσμεύονται από το σύνολο των διατάξεων του εν λόγω άρθρου.
44. Επιπλέον, κατά το άρθρο 218, παράγραφος 5, ΣΛΕΕ, η απόφαση που επιτρέπει την υπογραφή τέτοιου είδους συμφωνίας και, ενδεχομένως, την προσωρινή της εφαρμογή πριν να τεθεί σε ισχύ εκδίδεται από το Συμβούλιο. Το εν λόγω άρθρο δεν αναγνωρίζει καμία αρμοδιότητα στα κράτη μέλη για την έκδοση τέτοιου είδους αποφάσεως.
45. Εξάλλου, από το άρθρο 218, παράγραφος 8, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι, όσον αφορά απόφαση όπως αυτή για την οποία έγινε λόγος στην αμέσως προηγούμενη σκέψη, το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία.
46. Στην υπό κρίση υπόθεση δεν αμφισβητείται ότι η συμφωνία προσχωρήσεως και η συμπληρωματική συμφωνία συνιστούν μεικτές συμφωνίες.
47. Τα συμβαλλόμενα μέρη μεικτής συμφωνίας που συνάπτεται με τρίτες χώρες είναι, αφενός, η Ένωση, και, αφετέρου, τα κράτη μέλη. Κατά τη διαπραγμάτευση και τη σύναψη τέτοιου είδους συμφωνίας, καθένα από τα συμβαλλόμενα μέρη πρέπει να δρα εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων του και τηρουμένων των αρμοδιοτήτων κάθε άλλου συμβαλλόμενου μέρους.
48. Όπως προκύπτει από το γράμμα της προσβαλλομένης αποφάσεως, αυτή επιτρέπει την υπογραφή των επίμαχων συμφωνιών στο όνομα της Ένωσης και προβλέπει την προσωρινή τους εφαρμογή.
49. Πρώτον, πρέπει να διαπιστωθεί ότι η εν λόγω απόφαση συναιρεί στην πραγματικότητα δύο διακριτές πράξεις, ήτοι, αφενός, πράξη σχετική με την υπογραφή των επίμαχων συμφωνιών στο όνομα της Ένωσης και την προσωρινή εφαρμογή τους από αυτή και, αφετέρου, πράξη σχετική με την προσωρινή εφαρμογή των συμφωνιών αυτών από τα κράτη μέλη, χωρίς να είναι δυνατό να διακριθεί ποια πράξη αποτυπώνει τη βούληση του Συμβουλίου και ποια εκφράζει τη βούληση των κρατών μελών.
50. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη συμμετείχαν στην έκδοση της πράξεως σχετικά με την υπογραφή των επίμαχων συμφωνιών στο όνομα της Ένωσης και την προσωρινή εφαρμογή τους από αυτή, ενώ, κατά το άρθρο 218, παράγραφος 5, ΣΛΕΕ, τέτοιου είδους πράξη πρέπει να εκδίδεται αποκλειστικώς από το Συμβούλιο. Επιπλέον, το Συμβούλιο συμμετείχε, ως θεσμικό όργανο της Ένωσης, στην έκδοση της πράξεως σχετικά με την προσωρινή εφαρμογή των εν λόγω συμφωνιών από τα κράτη μέλη, ενώ τέτοιου είδους πράξη διέπεται καταρχάς από τα αντίστοιχα εθνικά δίκαια των εν λόγω κρατών και εν συνεχεία από το διεθνές δίκαιο.
51. Δεύτερον, η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε στο πλαίσιο διαδικασίας που περιλάμβανε αδιακρίτως στοιχεία εμπίπτοντα στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων του Συμβουλίου και στοιχεία διακυβερνητικής φύσεως.
52. Όπως επιβεβαίωσε το Συμβούλιο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε μέσω ενιαίας διαδικασίας η οποία εφαρμόσθηκε σε αμφότερες τις πράξεις που αναφέρθηκαν στη σκέψη 49 της παρούσας αποφάσεως. Η πράξη που αφορά την προσωρινή εφαρμογή των επίμαχων συμφωνιών από τα κράτη μέλη προϋποθέτει ομοφωνία των αντιπροσώπων των εν λόγω κρατών, και επομένως την ομόφωνη συμφωνία τους, ενώ το άρθρο 218, παράγραφος 8, ΣΛΕΕ προβλέπει ότι το Συμβούλιο πρέπει να αποφασίζει στο όνομα της Ένωσης με ειδική πλειοψηφία. Επομένως, οι δύο διακριτές πράξεις τις οποίες περιλαμβάνει η προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορούν εγκύρως να θεσπιστούν στο πλαίσιο ενιαίας διαδικασίας (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση Επιτροπή κατά Συμβουλίου, C‑338/01, EU:C:2004:253).
53. Υπό αυτούς τους όρους, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι σύμφωνη με το άρθρο 218, παράγραφοι 2, 5 και 8, ΣΛΕΕ, και, κατά συνέπεια, με το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
54. Όσον αφορά το επιχείρημα του Συμβουλίου κατά το οποίο η προσβαλλόμενη απόφαση απηχεί το καθήκον συνεργασίας που βαρύνει την Ένωση και τα κράτη μέλη στον τομέα των μεικτών συμφωνιών, το Δικαστήριο έχει ασφαλώς αναγνωρίσει ότι, εάν το αντικείμενο συμφωνίας εμπίπτει εν μέρει στην αρμοδιότητα της Ένωσης και εν μέρει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, είναι σημαντικό να διασφαλίζεται στενή συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, τόσο κατά τις διαπραγματεύσεις όσο και κατά την εκτέλεση των αναληφθεισών με αυτή δεσμεύσεων (γνωμοδότηση 1/94, EU:C:1994:384, σκέψη 108, και απόφαση Επιτροπή κατά Σουηδίας, C‑246/07, EU:C:2010:203, σκέψη 73).
55. Εντούτοις, η εν λόγω αρχή δεν μπορεί να δικαιολογήσει τη μη τήρηση από το Συμβούλιο των διαδικαστικών κανόνων και των κανόνων ψηφοφορίας του άρθρου 218 ΣΛΕΕ.
56. Ως εκ τούτου, διαπιστώνεται ότι ο πρώτος και ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως είναι βάσιμοι.
57. Επομένως, πρέπει να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη απόφαση, ενώ παρέλκει η εξέταση του τρίτου λόγου ακυρώσεως που προέβαλε η Επιτροπή προς στήριξη της προσφυγής της.
Επί του αιτήματος περί διατηρήσεως των αποτελεσμάτων της προσβαλλομένης αποφάσεως
58. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή, υποστηριζόμενοι συναφώς από το Κοινοβούλιο και την Τσεχική, τη Γερμανική, τη Γαλλική, την Πορτογαλική και τη Φινλανδική Κυβέρνηση, ζητούν από το Δικαστήριο να διατηρήσει τα αποτελέσματα της προσβαλλομένης αποφάσεως, σε περίπτωση ακυρώσεώς της, έως την έκδοση νέας αποφάσεως.
59. Κατά το άρθρο 264, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο προσδιορίζει, εφόσον το κρίνει αναγκαίο, τα αποτελέσματα της ακυρωθείσας πράξεως που θεωρούνται οριστικά.
60. Συναφώς, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, για λόγους που άπτονται της ασφάλειας δικαίου, τα αποτελέσματα τέτοιου είδους πράξεως πρέπει να διατηρηθούν σε περίπτωση που η ακύρωση θα συνεπαγόταν κατά τρόπο άμεσο σοβαρές αρνητικές συνέπειες για τα πρόσωπα που αφορά η πράξη, η δε νομιμότητα της προσβαλλομένης πράξεως δεν αμφισβητείται λόγω του σκοπού της ή του αντικειμένου της αλλά λόγω της αναρμοδιότητας του εκδόντος οργάνου ή παραβάσεως ουσιώδους τύπου (βλ. απόφαση Κοινοβούλιο και Επιτροπή κατά Συμβουλίου, C‑103/12 και C‑165/12, EU:C:2014:2400, σκέψη 90 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
61. Εν προκειμένω, επισημαίνεται ιδίως ότι η προσβαλλόμενη απόφαση κατέστησε δυνατή την προσωρινή εφαρμογή της συμφωνίας προσχωρήσεως και της συμπληρωματικής συμφωνίας από την Ένωση. Ενδεχόμενη ακύρωση με άμεση ισχύ τής εν λόγω αποφάσεως θα μπορούσε να έχει σοβαρές επιπτώσεις στις σχέσεις της Ένωσης με τις οικείες τρίτες χώρες, καθώς και τους οικονομικούς φορείς που ασκούν τη δραστηριότητά τους στην αγορά αερομεταφορών και οι οποίοι μπόρεσαν να επωφεληθούν της προσωρινής εφαρμογής των εν λόγω συμφωνιών.
62. Υπό αυτές τις συνθήκες, συντρέχουν σοβαροί λόγοι ασφάλειας δικαίου που δικαιολογούν την εκ μέρους του Δικαστηρίου αποδοχή του αιτήματος να διατηρηθούν σε ισχύ τα αποτελέσματα της προσβαλλομένης αποφάσεως, ο σκοπός ή το περιεχόμενο της οποίας δεν αμφισβητούνται.
63. Κατά συνέπεια, πρέπει να διατηρηθούν τα αποτελέσματα της αποφάσεως αυτής έως τη θέση σε ισχύ, εντός εύλογης προθεσμίας από την ημερομηνία εκδόσεως της παρούσας αποφάσεως, νέας αποφάσεως η οποία πρέπει να εκδοθεί από το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 218, παράγραφοι 5 και 8, ΣΛΕΕ.
Επί των δικαστικών εξόδων
64. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Επειδή η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη του Συμβουλίου και αυτό ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
65. Συμφώνως προς το άρθρο 140, παράγραφος 1, του ίδιου Κανονισμού, η Τσεχική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Δανίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ελληνική Δημοκρατία, η Γαλλική Δημοκρατία, η Ιταλική Δημοκρατία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Δημοκρατία της Πολωνίας, η Πορτογαλική Δημοκρατία, η Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Σουηδίας, το Ηνωμένο Βασίλειο και το Κοινοβούλιο, που παρενέβησαν στην υπό κρίση ένδικη διαφορά, φέρουν τα δικά τους δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφασίζει:
1) Ακυρώνει την απόφαση 2011/708/ΕE του Συμβουλίου και των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, συνελθόντων στο πλαίσιο του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 2011, σχετικά με την υπογραφή, εξ ονόματος της Ένωσης, και την προσωρινή εφαρμογή της συμφωνίας αεροπορικών μεταφορών μεταξύ, ως πρώτου μέρους των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής, ως δεύτερου μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, ως τρίτου μέρους της Ισλανδίας και ως τέταρτου μέρους του Βασιλείου της Νορβηγίας, και σχετικά με την υπογραφή, εξ ονόματος της Ένωσης, και την προσωρινή εφαρμογή της συμπληρωματικής συμφωνίας μεταξύ, ως πρώτου μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, ως δεύτερου μέρους της Ισλανδίας και ως τρίτου μέρους του Βασιλείου της Νορβηγίας, για την εφαρμογή της συμφωνίας αεροπορικών μεταφορών μεταξύ, ως πρώτου μέρους των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής, ως δεύτερου μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, ως τρίτου μέρους της Ισλανδίας και ως τέταρτου μέρους του Βασιλείου της Νορβηγίας.
2) Τα αποτελέσματα της αποφάσεως 2011/708 διατηρούνται έως τη θέση σε ισχύ, εντός εύλογης προθεσμίας από την ημερομηνία εκδόσεως της παρούσας αποφάσεως, νέας αποφάσεως η οποία πρέπει να εκδοθεί από το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 218, παράγραφοι 5 και 8, ΣΛΕΕ.
3) Καταδικάζει το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στα δικαστικά έξοδα.
4) Η Τσεχική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Δανίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ελληνική Δημοκρατία, η Γαλλική Δημοκρατία, η Ιταλική Δημοκρατία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Δημοκρατία της Πολωνίας, η Πορτογαλική Δημοκρατία, η Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Σουηδίας, το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας, καθώς και το Κοινοβούλιο φέρουν τα δικά τους δικαστικά έξοδα.