ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
18 novembre 2004 (1)
«Manquement d'État – Dépôt illégal de déchets sur le site de Péra Galini – Directive 75/442/CEE relative aux déchets, modifiée par la directive 91/156/CEE – Articles 4 et 9»
Dans l'affaire C-420/02,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l'article 226 CE, introduit le 21 novembre 2002,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. M. Konstantinidis, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante_République hellénique, représentée par Mme E. Skandalou, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (première chambre),
composée de M. P. Jann, président de chambre, Mme R. Silva de Lapuerta (rapporteur), MM. K. Lenaerts, S. von Bahr et K. Schiemann, juges,
avocat général: M. L. A. Geelhoed,
greffier: Mme M. Múgica Arzamendi, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l'audience du 24 juin 2004,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 15 juillet 2004,
rend le présent
Arrêt
1
Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en omettant de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets déposés sur le site de Péra Galini, dans la circonscription territoriale de la préfecture d’Héraklion (Grèce), seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme, sans créer de risque pour l’eau, l’air ou le sol, ni pour la faune et la flore, sans provoquer d’incommodités par le bruit ou les odeurs, et en octroyant une autorisation d’exploitation de cette installation qui ne comporte pas les informations nécessaires, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 9 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32, ci-après la «directive»).
Le cadre juridique
2
L’article 4 de la directive prévoit:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement, et notamment:
–
sans créer de risque pour l’eau, l’air ou le sol, ni pour la faune et la flore,
–
sans provoquer d’incommodités par le bruit ou les odeurs,
–
sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier.
Les États membres prennent, en outre, les mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet et l’élimination incontrôlée des déchets.»
3
L’article 9 de la directive dispose:
«1.     Aux fins de l’application des articles 4, 5 et 7, tout établissement ou toute entreprise qui effectue les opérations visées à l’annexe II A doit obtenir une autorisation de l’autorité compétente visée à l’article 6.
Cette autorisation porte notamment sur:
–
les types et les quantités de déchets,
–
les prescriptions techniques,
–
les précautions à prendre en matière de sécurité,
–
le site d’élimination,
–
la méthode de traitement.
2.       Les autorisations peuvent être accordées pour une durée déterminée, être renouvelables, être assorties de conditions et d’obligations, ou, notamment si la méthode d’élimination envisagée n’est pas acceptable du point de vue de la protection de l’environnement, être refusées.»
La procédure précontentieuse
4
Suite au dépôt de pétitions auprès du Parlement européen faisant état du dépôt illégal de déchets sur le site de Péra Galini, la Commission a, le 23 février 2000, demandé au gouvernement grec des informations sur les conditions d’exploitation de l’installation en cause et sur l’avancement du plan de gestion des déchets dans la circonscription territoriale de la préfecture d’Héraklion.
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Dans leur réponse du 10 mai 2000, les autorités grecques ont fait référence à la mise en œuvre, dans différentes zones de la circonscription précitée, de projets, de type «XYTA», de construction de sites de mise en décharge de déchets. Elles ont indiqué qu’un tel projet existe pour le site de Péra Galini, sa localisation ayant été approuvée par une décision datant de mars 1995. Elles ont précisé que l’arrêté ministériel conjoint d’approbation des conditions environnementales pour ce projet n’avait pas encore été adopté.
6
En mai 2000, la Commission a eu connaissance d’une décision prise, le 22 décembre 1998, par le Polymeles Protodikeio Héraklion (Grèce) qui, constatant l’exploitation illégale de l’installation et les risques qui en résultaient pour l’environnement et pour l’homme, a ordonné l’arrêt du dépôt de déchets sur le site de Péra Galini.
7
Lors de réunions tenues les 13 et 14 décembre 2000, les autorités grecques ont informé la Commission que le plan de gestion des déchets dans la circonscription d’Héraklion n’avait pas encore été adopté et que l’étude d’impact environnemental concernant la nouvelle installation sur le site de Péra Galini n’était pas encore achevée.
8
Dans une lettre du 20 mars 2001, ces mêmes autorités ont fait part à la Commission de l’achèvement de la première phase du plan de gestion des déchets dans la région de Crète. Elles ont également fait référence à une expertise visant à examiner les conditions d’exploitation de l’installation existant sur le site de Péra Galini. Elles ont ajouté que ce site était approprié pour la construction de la nouvelle installation de gestion des déchets.
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Estimant que la République hellénique avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 9 de la directive, la Commission a, par lettre du 24 avril 2001, mis cet État membre en demeure de présenter ses observations.
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Dans leur réponse du 16 novembre 2001, les autorités grecques ont informé la Commission que le conseil régional de Crète avait, le 16 juillet 2001, approuvé l’étude du plan de gestion des déchets de la région de Crète. Elles ont soutenu que la mise en œuvre de ce plan, au moyen de l’adoption d’un plan de réhabilitation pour le site de Péra Galini, contribuerait de manière décisive au règlement du problème. Elles ont fait état, par ailleurs, de diverses mesures prises sur ce site pour limiter les conséquences négatives sur l’environnement et les risques pour la santé humaine. Ainsi, une clôture et un système de garde 24 heures sur 24 auraient été mis en place, une zone coupe-feu aurait été créée, une route asphaltée d’accès au site pour réduire les émissions de poussière ainsi qu’une fosse d’écoulement des eaux de pluie auraient été construites avec contrôle de cet écoulement et recyclage sur place et le site aurait été recouvert de sable. En outre, selon les autorités grecques, les roches de la région seraient imperméables.
11
Considérant que les mesures précitées étaient insuffisantes, la Commission a, le 21 décembre 2001, émis un avis motivé invitant la République hellénique à prendre les mesures nécessaires pour s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
12
Dans leurs réponses des 17 avril et 7 juin 2002, les autorités grecques ont à nouveau fait référence à l’achèvement du cadre du plan de gestion des déchets de la région de Crète et rappelé les mesures qui ont été prises sur le site de Péra Galini. Elles ont précisé que l’ensemble des études menées par la région de Crète sur la gestion des déchets devait être achevé en juillet 2002, de sorte que les projets pourraient être financés dans le courant de cette même année. Le plan prévoit la création et l’exploitation, sur le site de Péra Galini, d’une installation «XYTA» moderne répondant aux besoins des préfectures d’Héraklion, de Rethymnon et de Lassithi.
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Estimant que la situation demeurait insatisfaisante, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Sur le premier grief, tiré d’une violation de l’article 4 de la directive
Argumentation des parties
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La Commission observe que, selon une inspection effectuée par les autorités compétentes le 11 février 1998, l’exploitation de la décharge sur le site de Péra Galini est à l’origine d’une pollution de l’environnement et comporterait des risques pour la santé des habitants.
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Elle constate que, dans leurs réponses à la mise en demeure et à l’avis motivé, les autorités grecques reconnaissent que l’exploitation de la décharge n’a pas été interrompue. Elle soutient que les mesures qui ont été prises sur le site ne sont pas suffisantes pour garantir le bon fonctionnement de la décharge et pour prévenir tout risque pour l’environnement naturel et humain, au sens de l’article 4 de la directive. Selon elle, la construction de fosses d’écoulement doit s’accompagner d’études hydrogéologiques et d’informations liées à l’étanchéité du sol. En outre, aucune mesure de prévention de la pollution des sols et des eaux souterraines, telle que la construction d’un mur d’isolation géologique, la mise en place d’un nouveau système de collecte des eaux d’écoulement et d’imperméabilisation, des contrôles périodiques sur place, des analyses de la qualité des eaux ou la collecte et la gestion du biogaz, n’aurait été envisagée.
16
Par ailleurs, la Commission indique que, selon un rapport de visite établi le 23 janvier 2002 par la direction de la santé de l’administration préfectorale d’Héraklion, les eaux de ruissellement des déchets ne sont pas contenues et se déversent dans un ruisseau avant d’aboutir à la mer. Quant à l’étanchéité des roches qui supportent la décharge, elle ne serait pas établie et ne pourrait donc être invoquée pour justifier l’absence de mesures visant à prévenir la pollution du sol et des eaux souterraines. Enfin, les mesures du plan régional de gestion des déchets, prévues pour résoudre le problème de la gestion des déchets en Crète, ne seraient encore qu’au stade des études.
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Dans ces conditions, la Commission soutient que, dans la mesure où la décharge de Péra Galini est utilisée depuis 1994 et est encore en fonctionnement à ce jour, la République hellénique a outrepassé la marge d’appréciation que lui confère l’article 4 de la directive.
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Le gouvernement grec soutient ne pas avoir outrepassé les limites du pouvoir d’appréciation que l’article 4 de la directive laisse aux États membres. Il estime que, compte tenu des mesures prises sur le site de Péra Galini, le fonctionnement actuel de la décharge ne crée pas un danger pour la santé de l’homme et l’environnement.
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À cet égard, il fait encore valoir les éléments suivants:
–
dans le cadre du nouveau plan de gestion des déchets, le site concerné fait l’objet d’une étude de réhabilitation;
–
la deuxième phase du plan de gestion des déchets de la région de Crète est achevée;
–
le plan et le programme des investissements et du fonctionnement du système de recyclage des matériaux de conditionnement, approuvés par le ministre de l’Environnement, devraient être opérationnels au cours de l’année 2004;
–
une demande de concours des Fonds structurels en vue de financer la construction du site central XYTA et la réhabilitation du site de Péra Galini devait être introduite en 2003.
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En ce qui concerne le rapport du mois de janvier 2002, dont la Commission fait état, le gouvernement grec fait valoir qu’il a été établi à la suite d’une visite réalisée à une époque où existaient des conditions particulièrement difficiles liées à des pluies continues. D’autre part, les autorités grecques indiquent qu’il ressort d’un rapport établi le 12 mars 2003 que, sauf cas exceptionnel, les eaux d’écoulement aboutissent à trois citernes étanches, avec recyclage sur place. Par ailleurs, l’étude d’impact environnemental concernant la réhabilitation de la décharge de Péra Galini aurait été déposée le 10 février 2003, pour une approbation prévue en avril 2003. Quant à l’étanchéité des roches de la région, elle aurait été attestée à l’occasion d’une analyse géologique réalisée pour les besoins de la mise en œuvre du plan de gestion des déchets. Les autorités grecques font également valoir que les mesurages de la qualité des eaux réalisés par les services compétents n’ont pas fait apparaître de dépassement des limites autorisées.
Appréciation de la Cour
21
À titre liminaire, il convient de rappeler que si l’article 4, premier alinéa, de la directive ne précise pas le contenu concret des mesures qui doivent être prises pour assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement, il n’en reste pas moins que cette disposition lie les États membres quant à l’objectif à atteindre, tout en laissant aux États membres une marge d’appréciation dans l’évaluation de la nécessité de telles mesures (arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie, C‑365/97, Rec. p. I‑7773, point 67).
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Il n’est donc en principe pas possible de déduire directement de la non‑conformité d’une situation de fait avec les objectifs fixés à l’article 4, premier alinéa, de la directive que l’État membre concerné a nécessairement manqué aux obligations imposées par cette disposition, à savoir prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement. Toutefois, la persistance d’une telle situation de fait, notamment lorsqu’elle entraîne une dégradation significative de l’environnement pendant une période prolongée sans intervention des autorités compétentes, peut révéler que les États membres ont outrepassé la marge d’appréciation que leur confère cette disposition (arrêt Commission/Italie, précité, point 68).
23
Il convient de rappeler également que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 24 octobre 2002, Commission/Italie, C‑455/00, Rec. p. I-9231, point 21, et du 2 octobre 2003, Commission/Italie, C‑348/02, Rec. p. I‑11653, point 7).
24
Il y a donc lieu d’examiner si la Commission a établi à suffisance de droit que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, la République hellénique avait omis, pendant une période prolongée, de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets déposés sur le site de Péra Galini soient valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement.
25
À cet égard, il importe de relever que le gouvernement grec ne conteste pas la présence, sur le site de Péra Galini, de déchets présentant un danger pour la santé de l’homme et susceptibles de porter préjudice à l’environnement.
26
Il convient de relever également que, dès 1998, les conclusions d’un contrôle d’inspection effectué sur le site concerné ont révélé que l’exploitation de la décharge sur ce site de était à l’origine d’une pollution de l’environnement et comportait des risques pour la santé des habitants.
27
La même année, une décision du Polymeles Protodikeio Héraklion, constatant l’exploitation illégale de l’installation et ordonnant l’arrêt du dépôt de déchets sur le site de Péra Galini, a fait état des risques qui en résultaient pour l’environnement et la santé de l’homme.
28
Par ailleurs, il ressort du rapport de visite du 23 janvier 2002 que, malgré les mesures prises par les autorités grecques, les eaux de ruissellement des déchets ne sont pas retenues par le muret de protection construit pour les contenir et aboutissent à la mer en longeant le cours d’un ruisseau.
29
Cette constatation ne saurait être invalidée par la circonstance que cette visite ait été réalisée pendant une période de fortes précipitations. De même, le gouvernement grec ne saurait tirer argument des conclusions du rapport établi après la visite du 12 mars 2003, dès lors que cette dernière est intervenue après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, soit postérieurement au 20 février 2002.
30
S’agissant des plans et études visant à améliorer le traitement des déchets dans la région de Crète invoqués par le gouvernement grec, force est de constater que, d’une part, ils ne constituent pas les mesures nécessaires pour assurer que les déchets déposés sur le site de Péra Galini soient valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement.
31
D’autre part, ils ne fournissent aucun élément permettant de déterminer la date à laquelle les opérations de valorisation ou d’élimination des déchets se trouvant sur le site concerné seraient, le cas échéant, mises en œuvre. Au contraire, ils révèlent que, au terme du délai fixé dans l’avis motivé, ces opérations n’avaient pas été effectuées.
32
En outre, ainsi que le relève M. l’avocat général au point 16 de ses conclusions, l’existence même de ces plans et études implique la reconnaissance par les autorités grecques de la menace que représente la décharge de Péra Galini pour la santé de l’homme et l’environnement.
33
Dès lors, la Commission a démontré à suffisance de droit que les autorités grecques ont omis, pendant une période prolongée, d’adopter les mesures nécessaires pour assurer que les déchets déposés sur le site de Péra Galini soient valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement.
34
Il s’ensuit que le premier grief, tiré d’une violation de l’article 4 de la directive, est fondé.
Sur le second grief, tiré d’une violation de l’article 9 de la directive
35
Par son second grief, la Commission demande à la Cour de constater que, en octroyant une autorisation d’exploitation du site de Péra Galini qui ne comporte pas les informations nécessaires, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 9 de la directive.
36
La Commission fait valoir que la décharge de Péra Galini fonctionne sans que soient remplies les conditions prévues par la législation grecque en vigueur. Dans ces conditions, elle estime qu’il est a fortiori incontestable que ladite décharge fonctionne sans une autorisation conforme aux conditions de l’article 9 de la directive.
37
Le gouvernement grec ne conteste pas cette allégation. Dès lors, et en l’absence d’éléments contraires produits par ce gouvernement, il y a lieu de considérer que le second grief de la Commission, tiré d’une violation de l’article 9 de la directive, est fondé.
38
Compte tenu de l’ensemble de ce qui précède, il convient de constater que, en omettant de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets déposés sur le site de Péra Galini, dans la circonscription territoriale de la préfecture d’Héraklion, seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme, sans créer de risque pour l’eau, l’air ou le sol, ni pour la faune et la flore, sans provoquer d’incommodités par le bruit ou les odeurs, et en octroyant une autorisation d’exploitation de cette installation qui ne comporte pas les informations nécessaires, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 9 de la directive.
Sur les dépens
39
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République hellénique et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) déclare et arrête:
1)
En omettant de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets déposés sur le site de Péra Galini, dans la circonscription territoriale de la préfecture d’Héraklion, seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme, sans créer de risque pour l’eau, l’air ou le sol, ni pour la faune et la flore, sans provoquer d’incommodités par le bruit ou les odeurs, et en octroyant une autorisation d’exploitation de cette installation qui ne comporte pas les informations nécessaires, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 9 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991.
2)
La République hellénique est condamnée aux dépens.
Signatures.
1 –
Langue de procédure: le grec.