61981C0220
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 13. MAJ 1982 (
*1
)
Høje Domstol.
1.
I den foreliggende præjudicielle sag anmodes Domstolen endnu engang om at tage stilling til rækkevidden af begrebet »foranstaltninger med tilsvarende virkning« (som kvantitative indførselsrestriktioner) i EØF-traktatens artikel 30. Denne bestemmelse ønskes fortolket under en ny synsvinkel for at få fastslået, om en medlemsstat kan kræve, og i bekræftende fald inden for hvilke grænser den kan kræve, at erhvervsdrivende, der importerer eller handler med arbejder af ædelt metal eller påført ædelt metal, forsyner disse arbejder med stempler efter nærmere fastlagte regler.
Først skal jeg kort gennemgå de faktiske omstændigheder. Det spørgsmål, Domstolen skal besvare, er rejst i forbindelse med en strafferetlig forfølgning — på grundlag af en anmeldelse fra en belgisk forbrugerforening, UFIDEC — mod de tiltalte Robertson, Declercq, Konijn, Haas, Lambeets og Demeuldre-Coche, som importerer og handler med ædle metaller. De er sat under tiltale for at have solgt sølvpletbestik fra andre medlemsstater, som indeholdt en mindre mængde fint sølv end angivet i det påførte stempel, hvorved de har gjort sig skyldige i forfalskning vedrørende den solgte vares kvalitet, ligesom de har overtrådt artiklerne 1, 10 og 17 i arrêté royal nr. 80 af 28. november 1939 med senere ændringer, hvorefter det netop kræves, at fabrikanter, importører og handlende påfører sølvpletbestik et stempel med angivelse af, hvilken procentdel fint sølv der er påført. Mod Declercq er der ligeledes rejst tiltale for et andet forhold vedrørende salgspriserne, men dette aspekt af sagens realitet er ikke omfattet af de spørgsmål, som er forelagt Domstolen. Tribunal de premiere instance de Bruxelles, hvor de forskellige sager verserer, har besluttet at forene sagerne og at udsætte dem for i medfør af EØF-traktatens artikel 177 at anmode Domstolen om at besvare følgende præjudicielle spørgsmål: »Skal EØF-traktatens artikler 30-36 fortolkes således, at de hvad angår ædle metaller forbyder bestemmelser som dem, der findes i den belgiske arrêté royal nr. 80 af 28. november 1939 om tilføjelser til og ændring af loven af 5. juni 1968 — som stadfæstet ved lov af 16. juni 1947, hvori holdigheden af en legering af fint sølv fastsættes, i overensstemmelse med nærmere angivne fremgangsmåder, ligesom der fastsættes regler for udformningen og det nærmere indhold af de stempler, som skal yde garanti for den således fastsatte holdighed«.
2.
Jeg skal først redegøre for den gældende belgiske lovgivning om stempling af arbejder af ædle metaller. Den nævnte anordning, arrêté royal nr. 80 fra 1939, som efter at have gennemgået visse ændringer fortsat regulerer fabrikation af og handel med guld og sølv, har indført en garanti for holdigheden af arbejder af ædelt metal; artikel 1 (som ændret ved arrêté du Regent af 28. februar 1947) bestemte følgende: »Fabrikanter af arbejder af guld, sølv eller platin skal garantere legeringens holdighed ved påføring af to stempler. Et at stemplerne skal være fabrikantens navnestempel, og det andet stempel skal angive holdigheden«. I samme artikel sidestilles i stk. 4 »importører og forhandlere af arbejder af ædle metaller ...«, for så vidt angår de arbejder, som sælges af dem, og som ikke er stemplet efter forskrifterne i denne anordning, med fabrikanten af arbejderne«. Endelig bestemte artikel 10, at arbejder af forsølvet metal (der, som allerede sagt, er de arbejder, sagen for Tribunal de premiere instance de Bruxelles drejer sig om) ligeledes skal »være påført to stempler, hvoraf det ene skal være fabrikantens navnestempel ... og det andet skal angive, hvor mange gram fint sølv arbejdet er forsynet med«.
Den 13. juli 1948 udstedtes arrêté du Régent om den nærmere gennemførelse af anordning nr. 80 fra 1939. I arrêté du Régent bestemmes det bl.a. i artikel 7, at såvel navnestemplet som holdighedsstemplet, eller (for sølvpletvarer) det stempel, der angiver den påførte mængde fint sølv, skal have en bestemt form, idet navnestemplet skal være tøndeformet, mens holdighedsstemplet skal have form af et rektangel. Endvidere foreskrives det, at den påførte mængde sølv skal angives i arabertal, og at angivelserne skal påføres hver enkelt genstand i længderetningen.
Det skal understreges, at den nævnte anordning af 13. juli 1948 i artikel 21 indeholdt en undtagelse fra artikel 1, stk. 4, i anordning nr. 80 fra 1939, idet det bestemtes, at det — indtil der blev udstedt gennemførelsesbestemmelser vedrørende arbejder af ædle metaller af udenlandsk oprindelse, som vil kunne bringes i handelen i Belgien selv uden de ifølge loven foreskrevne stempler — var tilladt midlertidigt at bringe udenlandsk fremstillede arbejder af guld, sølv eller platin i omsætning i Belgien selv uden de foreskrevne stempler »under forudsætning af, at arbejderne er påført de nødvendige statslige kontrolstempler for at kunne bringes i omsætning i deres oprindelsesland«. Da de påtænkte gennemførelsesbestemmelser endnu ikke er udstedt, må det formodes, at der kun stilles krav om stempling af udenlandsk fremstillede arbejder af ædle metaller, der importeres til Belgien, når det ikke i oprindelseslandets lovgivning kræves, at arbejderne for at kunne omsættes på hjemmemarkedet skal påføres offentligt godkendte stempler. Omvendt er der ingen undtagelsesbestemmelser for arbejder af almindeligt metal, der er belagt med ædle metaller, hvorfor sådanne varer for at kunne importeres til og omsættes i Belgien under alle omstændigheder skal påføres både navnestempel og holdighedsstempel (jf. nævnte artikel 1, stk. 4, i anordning nr. 80 fra 1939).
3.
Kan bestemmelser af den beskrevne art da betegnes som foranstaltninger med tilsvarende virkninger som kvantitative indførselsrestriktioner? Jeg mener, at de ubestrideligt udgør en hindring for samhandelen inden for Fællesskabet med varer, der er belagt med ædle metaller, hvis man antager, at kravet om en særlig form for stempling af sådanne varer (som f.eks. sølvpletbestik) ikke er omfattet af nogen undtagelsesbestemmelse, således at importøren og den handlende i alle tilfælde er forpligtet til at stemple varer af denne art, der importeres fra udlandet (som det er tilfældet i Belgien).
For så vidt angår varer, der udelukkende er fremstillet af ædelt metal, er hindringen for den internationale handel derimod mindre åbenbar, når den nationale lovgivning giver mulighed for frit at omsætte varer af denne art, som allerede i oprindelseslandet er påført et officielt godkendt stempel. Også for disse varer kan det i visse tilfælde være nødvendigt at stille krav om stempling, f.eks. når kravet i oprindelseslandet er mindre omfattende (f.eks. begrænset til holdighedsstempel). Det er næppe nødvendigt at tilføje, at varer, der ikke er stemplet i oprindelseslandet (eller hvor stemplingen ikke er officielt godkendt), under alle omstændigheder skal stemples.
Under retsmødet er det imidlertid oplyst, at stemplingen af importerede varer pålægger importøren en ekstra byrde. I et system som det belgiske skal han forudgående lade stemplerne registrere hos myndighederne og derefter stemple samtlige varer, inden de bringes i handelen. Disse operationer udgør klart en hindring for samhandelen, dels fordi de er tidskrævende og derfor forsinker omsætningen_. dels fordi de medfører ekstra omkostninger.
Bestemmelser af den beskrevne art synes således at være i strid med EØF-traktatens artikel 30. Som bekendt omfatter »foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestrikti-oner« ifølge Domstolens praksis »enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen inden for Fællesskabet« (jf. dom af 11. juli 1974 i sag 8/74 Dassonville, Sml. 1974, s. 837, dom af 15. december 1976 i sag 41/76, Donckerwolcke, Sml. 1976, s. 1921, og dom af 13. marts 1979 i sag 119/78, S.A. des Grandes Distilleries Peureux, Sml. 1979, s. 975, især præmis 22). En lovgivning som den beskrevne er imidlertid uden tvivl en aktuel — omend indirekte — hindring for samhandelen inden for Fællesskabet og må derfor være omfattet af forbudet efter artikel 30, medmindre den er rimeligt begrundet.
Den belgiske regering har for sit vedkommende henledt opmærksomheden på, at det ifølge belgisk lovgivning er tilladt at omsætte genstande, som i oprindelseslandet allerede er påført offentligt godkendte holdighedsstempler og navnestempler. Jeg har allerede omtalt dette aspekt af den belgiske lovgivning, idet jeg har gjort opmærksom på, at et stort antal genstande alligevel skal stemples — jeg tænker her på sølv-pletvarer — og at endog bestemmelserne vedrørende genstande af massivt ædelmetal ikke udelukker, at der i adskillige tilfælde stilles krav om stempling. Derfor kan problemet ikke løses alene på grundlag af disse bestemmelser.
4.
Subsidiært har den belgiske regering — støttet af Det forenede Kongeriges regering — gjort gældende, at bestemmelserne er lovlige, for så vidt de er begrundet i hensyn til forbrugerbeskyttelsen og god handelsskik. Denne opfattelse er ikke uden interesse.
Som bekendt har medlemsstaterne ifølge Domstolens praksis mulighed for at indføre begrænsninger for samhandelen, som er »uomgængeligt nødvendige af hensyn til især en effektiv skattekontrol, beskyttelse af den offentlige sundhed, god handelsskik og forbrugerbeskyttelse« (denne formulering findes i dommen af 20. februar 1979 i sag 120/78 Rewe, Sml. 1979, s. 649, og gentages senere i dommen af 26. juni 1980 i sag 788/79, Gilli, Sml. 1980, s. 2071, og i dommen af19. februar 1981 i sag 130/80, Kelderman, Smi. 1981, s. 527). Som jeg allerede har præciseret i mit forslag til afgørelse i Gilli-sagen og senere i forslaget til afgørelse i Oebel-sagen (sag 155/80, forslag til afgørelse fremsat i retsmødet den 27. maj 1981 — endnu utrykt) har Domstolen anerkendt, at nationale bestemmelser kan tilsidesætte forbudene i EØF-traktatens artikler 30 og 34, endog ud over undtagelsesreglerne i artikel 36, når de handelshindringer, som følger af de nationale bestemmelser, kan begrundes i [mål i] »almenhedens interesse, som går forud for hensynet til frie varebevægelser, som er et af Fællesskabets grundlæggende principper« (præmis 14 i den nævnte Rewe-dom af 20. februar 1979). I en nyere dom har Domstolen klart udelukket, at en fravigelse fra artiklerne 30 og 34 af hensyn til god handelsskik og forbrugerbeskyttelse kan udledes af artikel 36 (jf. dom af 17. juni 1981 i sag 113/80 Kommissionen mod Irland, Sml. 1981, s. 1625, især præmis 8); i den samme dom har Domstolen imidlertid ligeledes fastholdt sin afgørelse i Rewe-sagen, idet den gentog, at staterne har mulighed for at fravige artikel 30, såfremt det er »uomgængeligt nødvendigt af hensyn til især... redelig handelsskik og forbrugerbeskyttelse« (præmis 10). Det skal herefter afgøres, om disse principper finder anvendelse på det tilfælde, der her er forelagt.
5.
Kommissionen har anerkendt, at bestemmelser, hvorefter genstande af ædle metaller eller sølvplet skal stemples, har til formål at sikre forbrugerbeskyttelsen og god handelsskik. Den har imidlertid anført, at der ikke lovligt kan stilles krav om ny stempling, såfremt varen allerede er stemplet i oprindelseslandet, ligesom det heller ikke er lovligt at kræve, at stemplet skal have en bestemt form.
Jeg er enig med Kommissionen i, at det generelt er lovligt at kræve stempling. Det skal dernæst undersøges, om de hindringer for handelen mellem medlemsstaterne med varer af ædelt metalt, der følger af bestemmelser om stempling af den art, som findes i belgisk ret, er rimelige af hensyn til god handelsskik og forbrugerbeskyttelse. Det drejer sig med andre ord om at undersøge lovligheden af bestemmelserne på baggrund af proportionalitetsprincippet. Ifølge Domstolen kan principperne om forbrugerbeskyttelse og god handelsskik ikke påberåbes, når de tilsigtede mål kan nås ved begrænsninger, der er mindre restriktive for samhandelen inden for Fællesskabet end de foreliggende restriktioner (jf. dom af 20. februar 1979 i den allerede nævnte Rewe-sag, især præmis 13).
Som allerede nævnt gælder der ifølge de belgiske bestemmelser — der er taget som udgangspunkt for det spørgsmål, den forelæggende ret har stillet — andre regler for importerede varer af massivt ædelt metal end for importerede varer, der er påført ædelt metal. Den videre undersøgelse bør således foretages på baggrund af den forskellige behandling, som de to varetyper (eventuelt) udsættes for. Jeg skal dog forudskikke den bemærkning vedrørende disse to typer, at der indtil nu ikke er udstedt harmoniseringsdirektiver på dette område. Hverken den »almindelige plan for fjernelse af tekniske handelshindringer som følge af forskelle i medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser« som vedtaget af Rådet den 28. maj 1969 eller Rådets resolution af 17. december 1973 om industripolitikken, som begge foreskriver en gradvis afskaffelse af forskellene mellem de nationale lovgivninger om handel med ædle metaller, er blevet gennemført.
Herefter skal jeg først og fremmest vedrørende varer af ædelt metal bemærke, at regler som de belgiske principielt går ud på, at en i udlandet foretaget kontrol er tilstrækkelig til, at varerne kan omsættes inden for landets egne grænser, fuldt ud er begrundet i hensynet til såvel forbrugerbeskyttelse som god handelsskik. Det forekommer mig ligeledes rimeligt, når den fremmede lovgivning ikke yder nogen garanti for den nævnte kontrols officielle karakter, eller når en sådan kontrol slet ikke foreskrives, at pålægge importørerne at overholde den nationale lovgivning og som følge heraf at sørge for den heri foreskrevne stempling. Jeg finder det ikke urimeligt at stille krav om både holdighedsstempel og navnestempel, da begge stempler tilgodeser ganske bestemte hensyn til forbrugerbeskyttelse og god handelsskik, idet holdigheden på letfattelig måde oplyser køberne om legeringens indhold af ædelt metal, mens navnet gør det muligt uden vanskeligheder at finde frem til fabrikanten med henblik på det ansvar, der kan gøres gældende mod ham (endog når det drejer sig om nøjagtigheden af den angivne holdighed). Jeg finder det særlig betydningsfuldt, at stemplingen har samme kendetegn uanset importørens nationalitet. Set under denne synsvinkel mener jeg ikke, at en bestemmelse som den, der findes i artikel 14 i den allerede nævnte anordning nr. 80/1939, hvorefter fabrikanter eller importører, der ikke er belgiske statsborgere, ved anmeldelsen af stemplet skal stille en vis sikkerhed, som ikke kræves af belgiske statsborgere, er forenelig med fællesskabsretten. En bestemmelse af denne art indebærer nemlig en uberettiget forskelsbehandling af udlændinge i forhold til landets egne statsborgere; i denne forbindelse skal jeg henvise til den allerede nævnte dom af 17. juni 1981 i sag 113/80 (jf. især præmis 11).
For så vidt angår sølvpletvarer går reglerne i belgisk lovgivning ud på, at de skal stemples i Belgien, uanset om de allerede er stemplet eller kontrolleret på tilsvarende måde i oprindelseslandet. Kommissionen hævder, at det også i dette tilfælde på baggrund af artikel 30 bør være tilladt at importere varer, som er stemplet i overensstemmelse med gældende ret i oprindelseslandet, forudsat at stemplerne i det mindste giver samme oplysninger som den stempling, der foretages efter belgisk lov. Til støtte herfor har Kommissionen henvist til Domstolens dom af 16. december 1980 i Fietje-sagen, sag 37/80 (Sml. 1980, s. 3839), der drejede sig om, hvorvidt en medlemsstat kunne give regler for betegnelse og etikettering af importerede alkoholholdige drikkevarer, således at det blev nødvendigt at ændre den etiket, hvorunder en vare lovligt blev solgt i oprindelseslandet. Domstolen fandt, at i det omfang angivelserne på den originale etiket indeholdt oplysninger [havde et »informationsindhold«], der (med hensyn til varens art) var af samme værdi for forbrugerne som den betegnelse, der var foreskrevet i importlandet, måtte de nationale bestemmelser betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, idet de ikke var begrundet i et almindeligt hensyn til forbrugerbeskyttelse.
Efter min opfattelse kan det kriterium, der opstilles i Fietjedommen, ligeledes anvendes i den foreliggende sag, selv om det unægtelig er vanskeligt konkret at fastslå, om indholdet og informationsværdien af stemplingen i ét land svarer til indholdet og informationsværdien af stemplingen i en anden stat. I denne forbindelse må det tages i betragtning, at stemplingen af ædle metaller giver forbrugeren oplysninger ved hjælp af et meget begrænset antal symboler. Ifølge de belgiske regler angiver et bogstav f.eks. metallets art og et tal mængden af det anvendte ædelmetal, mens hvert enkelt stempels karakteristiske form gør det muligt at skelne mellem oplysninger om holdigheden og oplysninger om navnet. Dette kodesystem er eller kan være forskelligt fra land til land, hvorfor det er rimeligt at antage, at forbrugerne i ét land kender den der anvendte kode, men derimod ikke de andre koder, som eventuelt anvendes i andre lande. Det er faktisk absolut nødvendigt at harmonisere lovgivningerne på dette område, såfremt en sådan harmonisering ikke gennemføres, må der sættes et stort spørgsmålstegn ved, om en stempling, der foreskrives i et lands lovgivning, indeholder oplysninger, der kan forstås selv af udenlandske forbrugere. Det forekommer mit væsentligt at understrege, at der skal være overensstemmelse mellem de forskellige landes stempler på tre punkter, nemlig med hensyn til indholdet (i den foreliggende sag gælder det angivelserne vedrørende holdigheden og navnet), med hensyn til kontrollen (som skal give samme sikkerhed) og endelig med hensyn til klarheden (forbrugeren skal være i stand til at forstå de oplysninger, der gives i stemplerne). Med henblik på at disse betingelser opfyldes, kan der gives Kommissionen medhold i, at nationale bestemmelser, som pålægger importørerne at anvende stempler af en særlig form eller stempler, som svarer til en på forhånd anmeldt model, er uforenelige med artikel 30, når varerne ved importen allerede er påført stempler af en anden form, som giver tilstrækkelige oplysninger.
6.
På baggrund af de fremsatte betragtninger foreslår jeg Domstolen, at det spørgsmål, som Tribunal de premiere instance de Bruxelles har forelagt ved dom af 20. juli 1981, besvares således:
En medlemsstats krav til importører og handlende om, at varer af ædle metaller (platin, guld, sølv) eller varer, der er påført ædelt metal, med oprindelse i en anden medlemsstat skal påføres holdighedsstempel og navnestempel, inden de bringes i handelen, kan ikke anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner, jf. EØF-traktatens artikel 30, hvis varerne ikke i oprindelseslandet er påført stempler, der opfylder tilsvarende krav med hensyn til indhold, klarhed og kontrol. De krav, medlemsstaten stiller, skal under alle omstændigheder — efter samme regler — gælde såvel medlemsstatens egne borgere som borgerne i andre medlemsstater.
(
*1
) – Oversat fra nederlandsk.