62007CJ0567
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 1 października 2009 r. (
*1
)
„Swobodny przepływ kapitału — Artykuł 56 WE — Ograniczenia — Uzasadnienie — Polityka mieszkaniowa — Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym”
W sprawie C-567/07
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Raad van State (Niderlandy) postanowieniem z dnia 19 grudnia 2007 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu, w postępowaniu
Minister voor Wonen, Wijken en Integratie
przeciwko
Woningstichting Sint Servatius,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: P. Jann, prezes izby, A. Tizzano (sprawozdawca), A. Borg Barthet, E. Levits i J.J. Kasel, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Poiares Maduro,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 19 marca 2009 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
—
w imieniu Woningstichting Sint Servatius przez M. de Boera, J. de Preego oraz P. Slota, advocaten,
—
w imieniu rządu niderlandzkiego przez C. Wissels oraz Y. de Vriesa, działających w charakterze pełnomocników,
—
w imieniu rządu niemieckiego przez M. Lummę, działającego w charakterze pełnomocnika,
—
w imieniu rządu irlandzkiego przez D. O’Hagana, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez M. Gray, barrister,
—
w imieniu rządu węgierskiego przez J. Fazekas, R. Somssich oraz K. Borvölgyi, działające w charakterze pełnomocników,
—
w imieniu rządu polskiego przez M. Dowgielewicza oraz P. Kucharskiego, a także przez K. Majcher, działających w charakterze pełnomocników,
—
w imieniu rządu szwedzkiego przez S. Johannesson, działającą w charakterze pełnomocnika,
—
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez E. Traversa, V. Di Bucciego, H. van Vlieta oraz A. Nijenhuisa, działających w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 56 WE, 58 WE, art. 86 ust. 2 WE, art. 87 WE i 88 WE.
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Minister voor Wonen, Wijken en Integratie (ministrem ds. mieszkalnictwa, obszarów miejskich i integracji, zwanym dalej „Minister”) oraz Woningstichting Sint Servatius (zwaną dalej „Servatius”) dotyczącego odmowy ze strony Minister przyznania Servatius, będącej zarejestrowaną organizacją działającą w zakresie mieszkalnictwa socjalnego w Niderlandach, zezwolenia na dokonanie inwestycji w ramach projektu budowlanego w Liège (Belgia).
Krajowe ramy prawne
3
Artykuł 22 ust. 2 konstytucji niderlandzkiej stanowi, że „wspieranie zapewnienia wystarczającej liczby mieszkań jest zadaniem państwa”. Charakter i zakres tego zadania są zdefiniowane w Woningwet (ustawie o mieszkalnictwie) i Besluit beheer sociale-huursector (rozporządzeniu w sprawie zarządzania sektorem najmu socjalnego, zwanym dalej „BBSH”).
4
Artykuł 70 ust. 1 ustawy o mieszkalnictwie stanowi:
„Stowarzyszenia mające pełną zdolność do czynności prawnych oraz fundacje, które stawiają sobie za cel prowadzenie działalności wyłącznie w zakresie mieszkalnictwa i nie dążą do dokonywania wydatków innych niż w interesie mieszkalnictwa, mogą zostać zarejestrowane na podstawie dekretu królewskiego jako organizacje działające wyłącznie w interesie mieszkalnictwa”.
5
W rozumieniu art. 70c rzeczonej ustawy:
„Zarejestrowane organizacje udostępniają mieszkania przede wszystkim tym osobom, które ze względu na dochód lub inne okoliczności mają trudności ze znalezieniem odpowiedniego mieszkania […]”.
6
Artykuł 70d tej ustawy stanowi:
„1.   Kontrolę nad zarejestrowanymi organizacjami sprawuje właściwy minister, zgodnie z art. 71a ust. 1 initio i lit. b).
2.   Szczegółowe przepisy w zakresie kontroli zostaną przyjęte w rozporządzeniu administracyjnym lub przepisach wydanych na jego podstawie […]”.
7
Artykuł 120a ust. 1 ustawy o mieszkalnictwie ma następujące brzmienie:
„Rozporządzenie administracyjne lub przepisy wydane na jego podstawie mogą stanowić, że właściwy minister może na określony czas i tytułem próby odstąpić od przepisów rozporządzenia administracyjnego lub wydanych na jego podstawie lub wydać zgodę na takie odstąpienie”.
8
Zgodnie z art. 9 BBSH zmiany w statucie zarejestrowanej organizacji, wraz ze zmianami dotyczącymi obszaru, na którym organizacja ta prowadzi działalność, powinny być zatwierdzone przez właściwego ministra.
9
Artykuł 11 ust. 1 BBSH stanowi, że „[z]arejestrowana organizacja prowadzi działalność wyłącznie w zakresie mieszkalnictwa”.
10
Zgodnie wreszcie z art. 49 ust. 1 BBSH:
„Właściwy minister może odstąpić od tego rozporządzenia lub udzielić zgody na odstąpienie od niego w zakresie działań, które jego zdaniem są działaniami w interesie mieszkalnictwa”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
11
Servatius jest zarejestrowaną organizacją w rozumieniu art. 70 ust. 1 ustawy o mieszkalnictwie. Zgodnie ze swoim statutem organizacja ta ma na celu wyłącznie działalność w zakresie mieszkalnictwa, a terytorialny zakres jej działania ogranicza się do niektórych gmin niderlandzkich. Servatius jest jedynym udziałowcem spółki holdingowej Servatius Holding Maastricht BV i zarządzającym tą spółką.
12
W celu podjęcia budowy mieszkań w mieście Liège, położonym w odległości 30 km od granicy niderlandzkiej, Servatius utworzyła za pośrednictwem Servatius Holding Maastricht BV dwie spółki prawa belgijskiego i zwróciła się do właściwego ministra niderlandzkiego o wydanie zezwolenia tytułem próby, zgodnie z art. 120a ustawy o mieszkalnictwie i art. 49 BBSH. Projekt ten obejmował kompleks złożony z lokali mieszkalnych przeznaczonych na sprzedaż i na wynajem, miejsc parkingowych oraz lokali użytkowych.
13
W celu sfinansowania tego projektu Servatius udzieliła jednej ze swych belgijskich spółek zależnych oprocentowanej pożyczki, której stopa oprocentowania wynosiła 1,5%, po tym jak sama uzyskała w Niderlandach, jako zarejestrowana organizacja, kredyt na szczególnie korzystnych warunkach.
14
Decyzją z dnia 5 grudnia 2002 r. Minister odmówił zezwolenia na projekt Servatius z uwagi na fakt, że miał on być realizowany w Belgii. Zdaniem Minister, Servatius nie wykazała, że rzeczony projekt przyniesie korzyści niderlandzkiemu rynkowi mieszkaniowemu, a w szczególności osobom poszukującym mieszkania w regionie Maastricht (Niderlandy). Projekt budowlany Servatius nie uzyskał zatem statusu projektu eksperymentalnego w rozumieniu art. 120a ustawy o mieszkalnictwie i art. 49 BBSH, który to status pozwoliłby jej na realizację planowanego przedsięwzięcia budowlanego w Belgii.
15
Decyzją z dnia 29 grudnia 2003 r. Minister uznał, że zażalenie wniesione przez Servatius na decyzję o odmowie wydania zezwolenia w zakresie jej projektu budowlanego jest bezzasadne.
16
Orzeczeniem z dnia 19 maja 2006 r. Rechtbank Maastricht (sąd okręgowy w Maastricht) uznał za zasadną skargę wniesioną przez Servatius na rzeczoną decyzję o odmowie i stwierdziwszy nieważność tej decyzji, przekazał sprawę Minister, nakazując mu przyjęcie nowej decyzji w przedmiocie zażalenia wniesionego przez Servatius.
17
W dniu 29 czerwca 2006 r. Minister wniósł odwołanie od tego orzeczenia do sądu krajowego.
18
Raad van State, mając wątpliwości w odniesieniu do wykładni art. 56 WE, 58 WE, art. 86 ust. 2 WE, art. 87 WE i 88 WE, postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy zachodzi ograniczenie swobodnego przepływu kapitału w rozumieniu art. 56 WE, jeśli przedsiębiorstwo, które na podstawie ustawy zostało zarejestrowane w zakresie działalności w interesie mieszkalnictwa w Niderlandach i w związku z tym może korzystać ze środków publicznych, i zgodnie z ustawą może wykonywać działalność wyłącznie w interesie mieszkalnictwa, oraz którego obszarem działania są zasadniczo Niderlandy (zarejestrowana organizacja), nie może wykonywać bez uprzedniego zezwolenia ministra działalności transgranicznej?
2
a)
Czy interesy mieszkalnictwa państwa członkowskiego mogą zostać uznane za interesy związane z porządkiem publicznym w rozumieniu art. 58 WE?
b)
Czy interesy mieszkalnictwa państwa członkowskiego mogą zostać uznane za przyjęte w orzecznictwie Trybunału nadrzędne względy interesu ogólnego?
c)
Czy w szczególności skuteczność polityki mieszkaniowej państwa członkowskiego oraz system jej finansowania mogą zostać uznane za interes związany z porządkiem publicznym w rozumieniu art. 58 WE lub za przyjęte w orzecznictwie Trybunału nadrzędne względy interesu ogólnego?
3
a)
Czy wymóg uzyskania przez zarejestrowaną organizację, o której mowa w pytaniu pierwszym, uprzedniego zezwolenia, przy założeniu, że stanowi ono ograniczenie uzasadnione ze względów, o których mowa w pytaniu 2a), 2b) i 2c), jest niezbędny i proporcjonalny?
b)
Czy państwo członkowskie, które powołuje się na to uzasadnienie, dysponuje szerokim swobodnym uznaniem w odniesieniu do określenia zakresu danego interesu ogólnego oraz sposobu ochrony tego interesu? Czy ma przy tym również znaczenie to, że Wspólnota [Europejska] nie posiada w dziedzinie mieszkalnictwa żadnych kompetencji lub posiada niewielkie kompetencje?
4
a)
Czy państwo członkowskie w celu uzasadnienia ograniczenia swobodnego przepływu kapitału może, niezależnie od wskazanych w art. 58 WE i przyjętych w orzecznictwie nadrzędnych względów interesu ogólnego i Trybunału lub w związku z tymi względami, powoływać się na art. 86 ust. 2 WE, jeśli danym przedsiębiorstwom zostały przyznane prawa specjalne i przedsiębiorstwa te zostały zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym?
b)
Czy treść pojęcia interesu ogólnego w rozumieniu art. 58 traktatu WE i przyjętych w orzecznictwie Trybunału nadrzędnych względów interesu ogólnego pokrywa się z treścią pojęcia ogólnego interesu gospodarczego w rozumieniu art. 86 ust. 2 traktatu WE?
c)
Czy powołanie się przez dane państwo członkowskie na art. 86 ust. 2 traktatu WE z takim uzasadnieniem, że dane przedsiębiorstwa, którym zostały przyznane prawa specjalne, wykonują zadania w ogólnym interesie gospodarczym, ma dodatkowe znaczenie wobec powołania się na interes ogólny w rozumieniu art. 58 traktatu WE i na przyjęte w orzecznictwie Trybunału nadrzędne względy interesu ogólnego?
5
a)
Czy przedsiębiorstwa, takie jak zarejestrowane organizacje, o których mowa w pytaniu pierwszym, które są zobowiązane do wykorzystywania wszystkich środków w interesie mieszkalnictwa, a które jednak wykonują również działalność gospodarczą na rzecz mieszkalnictwa, mogą zostać uznane w odniesieniu do całości lub części swoich zadań za przedsiębiorstwa, które zostały zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 86 ust. 2 traktatu WE?
b)
Czy dla udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie 5a) konieczne jest, aby dane przedsiębiorstwa prowadziły odrębne księgi rachunkowe, na podstawie których można jednoznacznie stwierdzić, jakie wydatki i jakie wpływy są związane z działalnością społeczną, a jakie z działalnością gospodarczą, i aby obowiązek taki był określony przez przepisy krajowe? Czy należy przy tym zapewnić, aby przyznane przez państwo członkowskie środki finansowe były wykorzystywane wyłącznie na rzecz działalności społecznej i jej ciągłości?
6
a)
Czy w przypadku gdy zarejestrowaną organizację, o której mowa w pytaniu pierwszym, należy uznać w odniesieniu do całości lub części jej działalności za przedsiębiorstwo, które zostało zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 86 ust. 2 WE, zobowiązanie do zarządzania tego rodzaju usługami może uzasadniać nałożenie na zarejestrowaną organizację ograniczenia swobodnego przepływu kapitału w rozumieniu art. 56 WE?
b)
Czy państwu członkowskiemu, które powołuje się na to uzasadnienie, przysługuje szerokie swobodne uznanie co do określenia zakresu danego ogólnego interesu gospodarczego i co do tego, w jaki sposób ten interes należy chronić? Czy ma przy tym również znaczenie to, że Wspólnota nie posiada w dziedzinie mieszkalnictwa żadnych kompetencji lub posiada niewielkie kompetencje?
7
a)
Czy okoliczność, że państwo członkowskie przyznaje określonym przedsiębiorstwom w rozumieniu art. 86 ust. 2 WE środki finansowe, powoduje, iż konieczne jest terytorialne ograniczenie działalności tych przedsiębiorstw, tak aby zapobiec temu, by te środki finansowe stanowiły niedozwoloną pomoc państwa oraz temu, by przedsiębiorstwa przy wykorzystaniu tych środków w innym państwie członkowskim konkurowały na warunkach sprzecznych z warunkami rynkowymi z przedsiębiorstwami w tym państwie członkowskim?
b)
Czy państwo członkowskie, w niniejszym przypadku Niderlandy, może nałożyć na zarejestrowane organizacje, o których mowa w pytaniu pierwszym, a które mają zamiar wykonywać w innym państwie członkowskim działalność o charakterze społecznym i gospodarczym w dziedzinie mieszkalnictwa, wymóg uprzedniego zezwolenia, jeśli w pierwszym z wymienionych państw członkowskich nie istnieje jeszcze obowiązek ustawowy rozróżnienia między tymi dwoma rodzajami działalności? Czy wymóg wcześniejszego zezwolenia jest w tym przypadku, przy uwzględnieniu art. 87 WE i 88 WE, niezbędnym i proporcjonalnym środkiem?”.
W przedmiocie pytań od pierwszego do trzeciego
19
W pierwszych trzech pytaniach, które należy rozważyć łącznie, sąd krajowy pyta w istocie, czy wymóg nałożony przez państwo członkowskie, zgodnie z którym organizacja taka jak Servatius, która jest organizacją zarejestrowaną w rozumieniu art. 70 ust. 1 ustawy o mieszkalnictwie, działającą w zakresie mieszkalnictwa, musi uzyskać uprzednie zezwolenie, aby móc dokonywać inwestycji w dziedzinie budownictwa w innym państwie członkowskim, stanowi ograniczenie swobodnego przepływu kapitału w rozumieniu art. 56 WE. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na to pytanie sąd krajowy pragnie ustalić, po pierwsze, czy taki rodzaj ograniczenia może być uzasadniony względami związanymi z polityką mieszkaniową w zainteresowanym państwie członkowskim oraz systemem finansowania tej polityki, na podstawie odstępstwa wyraźnie przewidzianego w art. 58 WE lub w oparciu o nadrzędne względy interesu ogólnego uznane w orzecznictwie Trybunału oraz, po drugie, czy takie ograniczenie stanowi konieczny i proporcjonalny środek służący realizacji założonego celu.
20
W celu udzielenia odpowiedzi na te pytania należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepływ kapitału obejmuje czynności, poprzez które nierezydenci dokonują inwestycji w zakresie nieruchomości na terytorium państwa członkowskiego, jak wynika w szczególności z nomenklatury przepływów kapitału znajdującej się w załączniku I do dyrektywy Rady 88/361/EWG z dnia z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie wykonania art. 67 [WE, artykuł uchylony traktatem z Amsterdamu] (Dz.U. L 178, s. 5), która to nomenklatura zachowuje walor interpretacyjny dla zdefiniowania pojęcia przepływu kapitału (zob. w szczególności wyrok z dnia w sprawie C-370/05 Festersen, Zb.Orz. s. I-1129, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo). Innymi słowy, wykonywanie prawa do nabywania, użytkowania i zbywania nieruchomości na terytorium innego państwa członkowskiego powoduje przepływ kapitału (zob. w szczególności wyrok z dnia w sprawach połączonych C-515/99, od C-519/99 do C-524/99 i od C-526/99 do C-540/99 Reisch i in., Rec. s. I-2157, pkt 29).
21
Jak zatem orzekł już Trybunał, do środków zakazanych przez art. 56 ust. 1 WE, stanowiących ograniczenia w przepływie kapitału zaliczają się te, które mogą zniechęcić osoby niebędące rezydentami do dokonania inwestycji w zakresie nieruchomości w danym państwie członkowskim lub które mogą zniechęcić rezydentów tego państwa członkowskiego do dokonywania inwestycji w innych państwach członkowskich (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Festersen, pkt 24).
22
Jest tak w szczególności w przypadku przepisów krajowych, które poddają inwestycje w zakresie nieruchomości procedurze uprzedniego zezwolenia, ograniczając w ten sposób poprzez ich przedmiot swobodny przepływ kapitału (zob. podobnie wyrok z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie C-302/97 Konle, Rec. s. I-3099, pkt 39; a także ww. wyrok w sprawie Reisch i in., pkt 32).
23
W postępowaniu przed sądem krajowym nie ulega wątpliwości, że na podstawie przepisów krajowych będących przedmiotem tego postępowania projekty niderlandzkich zarejestrowanych organizacji związane z transgraniczynymi inwestycjami w nieruchomości muszą być przedmiotem postępowania administracyjnego w celu uzyskania uprzedniego zezwolenia, w ramach którego organizacje te mają wykazać, że dane inwestycje są prowadzone w interesie mieszkalnictwa w Niderlandach.
24
W tej sytuacji należy stwierdzić, że obowiązek uzyskania przez takie organizacje uprzedniego zezwolenia właściwego ministra w celu dokonania inwestycji w zakresie nieruchomości w państwach członkowskich innych niż państwo, w którym mają siedzibę, stanowi ograniczenie swobodnego przepływu kapitału.
25
Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem krajowe przepisy ograniczające swobodny przepływ kapitału mogą być uzasadnione względami wymienionymi w art. 58 WE lub nadrzędnymi względami interesu ogólnego, pod warunkiem że będą właściwe dla zagwarantowania osiągnięcia zamierzonego przez nie celu i nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia (zob. wyrok z dnia 23 października 2007 r. w sprawie C-112/05 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-8995, pkt 72, 73 i przytoczone tam orzecznictwo).
26
W postępowaniu przed sądem krajowym rząd niderlandzki podnosi, że rozważany system uprzedniego zezwolenia jest uzasadniony względami związanymi z polityką mieszkaniową prowadzoną przez to państwo członkowskie i systemem jej finansowania, względami związanymi z porządkiem publicznym w rozumieniu art. 58 WE oraz nadrzędnymi względami interesu ogólnego uznanymi w orzecznictwie Trybunału.
27
System ten miałby zatem gwarantować, że zarejestrowane organizacje dokonują, zgodnie ze swoim statutem, inwestycji w projekty prowadzone w interesie mieszkalnictwa w Niderlandach, w szczególności w celu zapewnienia dostatecznej oferty mieszkaniowej osobom o niskich dochodach lub innym grupom społecznym znajdującym się w trudnej sytuacji. Chodzi również o uniknięcie takiej sytuacji, w której ułatwienia finansowe, z których korzystają te organizacje z tytułu swoich zadań statutowych, zostałyby wykorzystane do innych działań gospodarczych, narażając w ten sposób skuteczność i system finansowania rzeczonej polityki mieszkaniowej.
28
Tymczasem w odniesieniu, po pierwsze, do odstępstw dopuszczonych w art. 58 WE, wystarczy stwierdzić, że uznając nawet, iż konieczność promowania przez państwo członkowskie mieszkalnictwa socjalnego może stanowić podstawowy interes społeczny, nie można w tym przypadku powoływać się na względy porządku publicznego, gdyż ewentualne niewypełnienie zobowiązań statutowych nałożonych na zarejestrowane organizacje jak też ewentualne niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie otrzymywanych przez nie funduszy na działalność o innym niż społeczny charakterze nie może stanowić jednak rzeczywistego i dostatecznie poważnego naruszenia takiego podstawowego interesu (zob. podobnie wyrok z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie C-54/99 Église de scientologie, Rec. s. I-1335, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo).
29
Jeśli chodzi następnie o uzasadnienie oparte na nadrzędnych względach interesu ogólnego, należy przypomnieć, że Trybunał przyznał już, iż przepisy krajowe mogą ograniczać swobodny przepływ kapitału w imię celów związanych ze zwalczaniem presji rynku nieruchomości lub utrzymaniem w celu zagospodarowania przestrzennego stałej populacji w środowisku wiejskim (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Konle, pkt 40; w sprawie Reisch i in., pkt 34; a także w sprawie Festersen, pkt 27, 28).
30
Należy zatem w drodze analogii uznać, że wymogi związane z polityką mieszkalnictwa socjalnego państwa członkowskiego i systemem jej finansowania mogą również stanowić nadrzędne względy interesu ogólnego i w związku z tym uzasadniać ograniczenia takie jak ustanowione w przepisach krajowych będących przedmiotem postępowania przed sądem krajowym. Jak zauważył zatem słusznie rząd niderlandzki, pewne szczególne cechy charakteryzujące rynek krajowy będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, takie jak niedobór mieszkań i szczególnie wysokie zagęszczenie ludności, mogą jedynie potwierdzić te uwagi.
31
Ponadto, jak słusznie zauważył rzeczony rząd, Trybunał orzekł już w przeszłości, że ryzyko poważnego naruszenia równowagi finansowej polityki socjalnej może stanowić nadrzędną przesłankę interesu ogólnego, mogącą usprawiedliwić przeszkodę w swobodnym przepływie (zob. analogicznie w odniesieniu do systemu zabezpieczenia społecznego wyrok z dnia 16 maja 2006 r. w sprawie C-372/04 Watts, Zb.Orz. s. I-4325, pkt 103 i przytoczone tam orzecznictwo).
32
Wobec powyższego należy jeszcze zbadać, czy obowiązek uczestniczenia przez zarejestrowaną organizację w postępowaniu administracyjnym w celu uzyskania uprzedniego zezwolenia przed podjęciem realizacji projektu budowlanego w państwie członkowskim innym niż państwo, w którym organizacja ta ma siedzibę, stanowi środek konieczny i odpowiedni do realizacji celów, o których mowa w pkt 26 i 27 niniejszego wyroku.
33
W związku z tym należy przypomnieć, że system uprzedniego zezwolenia może z pewnością w niektórych przypadkach być konieczny i proporcjonalny do założonych celów, jeżeli cele te nie mogą być osiągnięte poprzez mniej restrykcyjne środki, w szczególności poprzez system odpowiedniego zgłoszenia (zob. podobnie wyrok z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawach połączonych C-163/94, C-165/94 i C-250/94 Sanz de Lera i in., Rec. s. I-4821, pkt 23–28; ww. wyrok w sprawie Konle, pkt 44; a także wyrok z dnia w sprawie C-205/99 Analir i in., Rec. s. I-1271, pkt 35).
34
Tymczasem nie można wykluczyć, że może tak być w przypadku polityki mieszkaniowej, która dąży do realizacji celów takich jak te określone w ustawie o mieszkalnictwie i BBSH. Wydaje się, że uprzednia kontrola wykonywana przez właściwe organy administracji może w lepszym stopniu zapewnić, iż środki zarejestrowanych organizacji przeznaczane są w pierwszej kolejności na realizację potrzeb mieszkaniowych niektórych grup społecznych w Niderlandach, podczas gdy istniałoby ryzyko, że działania podjęte w ramach systemu kontroli a posteriori byłyby spóźnione, w szczególności gdy poczynione zostały już poważne wydatki, których zwrot byłby trudny do uzyskania.
35
Jednakże Trybunał orzekł również wielokrotnie, że system uprzednich zezwoleń administracyjnych nie może uzasadniać uznaniowości władz krajowych pozbawiającej skuteczności postanowienia wspólnotowe, zwłaszcza dotyczące jednej z podstawowych swobód takiej jak ta, która jest przedmiotem postępowania przed sądem krajowym. Zatem aby taki system zezwoleń był uzasadniony, nawet gdy stanowi odstępstwo od podstawowej swobody tego rodzaju, powinien opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach zapewniających jego odpowiedniość, jeśli chodzi o wystarczające zakreślenie ram uznania władz krajowych (zob. w szczególności wyrok z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C-169/07 Hartlauer, Zb.Orz. s. I-1721, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
36
Tymczasem nie można wykluczyć w świetle informacji zawartych w aktach sprawy przedłożonych Trybunałowi, że przepisy ustawy o mieszkalnictwie i przepisy BBSH będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym nie odpowiadają w pełni takim wymogom.
37
W związku z tym, po pierwsze, w szczególności z odpowiedzi rządu niderlandzkiego udzielonej na pytania na piśmie zadane przez Trybunał wynika, że rzeczone przepisy krajowe uzależniają wydanie uprzedniego zezwolenia przez właściwego ministra od jednej przesłanki, zgodnie z którą planowany projekt powinien być realizowany w interesie mieszkalnictwa socjalnego w Niderlandach, jak wymaga tego art. 49 ust. 1 BBSH. Po drugie, jeśli chodzi o kwestię, czy taka przesłanka została spełniona, wydaje się, że badanie jej następuje w każdym indywidualnym przypadku, przy czym badanie to nie jest przedmiotem jakiegokolwiek aktu prawnego i brak jest jakiegokolwiek innego szczególnego i obiektywnego kryterium pozwalającego zainteresowanym organizacjom na uprzednie zapoznanie się z okolicznościami, w jakich ich wniosek zostanie przyjęty, a sądom, do których wniesiona zostałaby ewentualnie skarga na odmowę udzielenia zezwolenia, na przeprowadzenie pełnej kontroli sądowej.
38
W tej sytuacji, z zastrzeżeniem konieczności zbadania przez sąd krajowy tych elementów w świetle kryteriów określonych w orzecznictwie przypomnianym w pkt 35 niniejszego wyroku, system uprzedniego administracyjnego zezwolenia będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym może nie być uznany za oparty na przesłankach, pozwalających w wystarczający sposób zakreślić ramy uznania władz krajowych, a zatem uzasadnić odstępstwo od swobodnego przepływu kapitału.
39
W świetle ogółu powyższych rozważań na pierwsze trzy pytania należy odpowiedzieć, że wykładni art. 56 WE należy dokonywać w ten sposób, że sprzeciwia się on obowiązywaniu przepisów krajowych, takich jak w postępowaniu przed sądem krajowym, które uzależniają wykonywanie transgranicznej działalności przez organizacje zarejestrowane w zakresie mieszkalnictwa, w rozumieniu art. 70 ust. 1 ustawy o mieszkalnictwie, od uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego, w zakresie w jakim takie przepisy nie są oparte na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach, pozwalających w wystarczający sposób zakreślić ramy uznania władz krajowych, czego zbadanie należy do sądu krajowego.
W przedmiocie pytań od czwartego do szóstego
40
W pytaniach od czwartego do szóstego, które należy zbadać łącznie, sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy państwo członkowskie może powołać się na art. 86 ust. 2 WE dla uzasadnienia środka ograniczającego swobodny przepływ kapitału nałożonego na przedsiębiorstwa, które są zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym i którym zostały przyznane prawa specjalne.
41
W ramach tej kwestii sąd krajowy zastanawia się, po pierwsze, czy przedsiębiorstwa takie jak Servatius, jeżeli prowadzą również działalność gospodarczą w zakresie mieszkalnictwa, mogą być uznane w odniesieniu do całej lub części prowadzonej działalności za przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 86 ust. 2 WE i czy w tym celu konieczne jest, aby dane przedsiębiorstwo prowadziło odrębne księgi rachunkowe pozwalające na odróżnienie wydatków i wpływów dotyczących działalności społecznej od tych o charakterze gospodarczym. Po drugie, sąd krajowy zastanawia się na zakresem swobodnego uznania, które przysługuje państwu członkowskiemu co do określenia zakresu ogólnego interesu gospodarczego w rozumieniu rzeczonego przepisu i co do tego, w jaki sposób ten interes należy chronić.
42
W tym kontekście należy przypomnieć, że jeżeli mając na uwadze podział kompetencji w ramach postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, wyłącznie do sądu krajowego należy określenie przedmiotu pytań, które zamierza zadać Trybunałowi, Trybunał orzekł, że w szczególnych okolicznościach i w celu zweryfikowania jego własnej kompetencji, to do niego należy ocena warunków, w jakich sąd krajowy kieruje do niego wniosek.
43
Tak jest w szczególności w przypadku, gdy problem przedłożony Trybunałowi jest natury hipotetycznej lub gdy wykładnia normy wspólnotowej, o którą wnioskuje sąd krajowy, nie ma żadnego związku z rzeczywistością lub przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C-415/93 Bosman, Rec. s. I-4921, pkt 61; z dnia w sprawie C-466/04 Acereda Herrera, Zb.Orz. s. I-5341, pkt 48; z dnia w sprawie C-380/05 Centro Europa 7, Zb.Orz. s. I-349, pkt 53). Trybunał wykluczył zatem swą właściwość w przypadku, w którym jest oczywiste, że przepis prawa wspólnotowego przedłożony do interpretacji Trybunału nie może znaleźć zastosowania (wyrok z dnia w sprawie C-85/95 Reisdorf, Rec. s. I-6257, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo).
44
Tymczasem należy zauważyć, że art. 86 ust. 2 WE w związku z ust. 1 tego artykułu pozwala na uzasadnienie przyznania przez państwo członkowskie przedsiębiorstwu zobowiązanemu do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym praw specjalnych lub wyłącznych niezgodnych z postanowieniami traktatu, w granicach, w jakich realizację powierzonych mu szczególnych zadań można zapewnić jedynie poprzez przyznanie takich praw i o ile rozwój handlu nie jest naruszany w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty (wyroki: z dnia 17 maja 2001 r. w sprawie C-340/99 TNT Traco, Rec. s. I-4109, pkt 52; z dnia w sprawie C-220/06 Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, Zb.Orz. s. I-12175, pkt 78).
45
W niniejszym przypadku należy jednak stwierdzić, że nie taki jest przedmiot systemu uprzedniego zezwolenia przewidzianego w krajowych przepisach będących przedmiotem sporu przed sądem krajowym.
46
Rzeczony spór nie dotyczy przyznania praw specjalnych lub wyłącznych Servatius ani uznania jej działalności za usługi w ogólnym interesie gospodarczym, lecz dotyczy wyłącznie zgodności z prawem ograniczenia nałożonego na tę organizację, w postaci obowiązku uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w celu uzyskania uprzedniego zezwolenia.
47
Wynika z tego, że nie należy udzielać odpowiedzi na przedłożone przez sąd krajowy pytania od czwartego do szóstego dotyczące wykładni art. 86 ust. 2 WE, gdyż przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji takiej jak w postępowaniu przed sądem krajowym.
W przedmiocie pytania siódmego
48
W pytaniu tym sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, po pierwsze, czy jeżeli państwo członkowskie przyznaje środki finansowe przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym, konieczne jest ograniczenie terytorialne działalności tych przedsiębiorstw w celu uniknięcia, aby środki te stanowiły niedozwoloną pomoc państwa z naruszeniem art. 87 WE i aby przedsiębiorstwa te przy wykorzystywaniu tych środków w innym państwie członkowskim naruszały reguły konkurencji. Po drugie, rzeczony sąd zastanawia się, czy fakt, że państwo członkowskie, w którym nie istnieje ustanowiony prawem obowiązek odróżnienia działalności natury gospodarczej i działalności społecznej, ustanawia wymóg, aby zarejestrowane organizacje pragnące prowadzić działalność w innym państwie członkowskim uzyskały uprzednie zezwolenie, stanowi konieczny i proporcjonalny środek dla zapewnienia przestrzegania art. 87 WE i 88 WE.
49
Jak zostało przypomniane w pkt 42 i 43 niniejszego wyroku, domniemanie pozostawania w związku ze sprawą, jakie towarzyszy pytaniom przedłożonym w trybie prejudycjalnym przez sądy krajowe, może być obalone wyłącznie w nadzwyczajnych przypadkach. Jeżeli bowiem przedłożone pytania dotyczą wykładni prawa wspólnotowego, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia.
50
Niemniej z utrwalonego orzecznictwa wynika, że konieczność przedstawienia sądowi krajowemu użytecznej dla niego wykładni prawa wspólnotowego wymaga, by sąd ten określił stan faktyczny i prawny, w który wpisują się postawione przez niego pytania, lub przynajmniej by wyjaśnił sytuację faktyczną, na której opierają się te pytania (wyroki: z dnia 26 stycznia 1993 r. w sprawach połączonych od C-320/90 do C-322/90 Telemarsicabruzzo i in., Rec. s. I-393, pkt 6; z dnia w sprawie C-470/04 N, Zb.Orz. s. I-7409, pkt 69; a także postanowienie z dnia w sprawie C-305/07 RAI, Zb.Orz. s. I-55, pkt 16).
51
Istotne jest również, aby sąd krajowy przedstawił szczegółowe powody, dla których sąd krajowy powziął wątpliwości w przedmiocie wykładni prawa wspólnotowego i uznał za konieczne postawienie pytań prejudycjalnych Trybunałowi. W tym kontekście niezbędne jest, aby sąd krajowy przedstawił minimum wyjaśnień dotyczących powodów wyboru przepisów wspólnotowych, o których wykładnię się zwraca, oraz związku, jaki dostrzega między tymi przepisami a ustawodawstwem krajowym mającym zastosowanie w sprawie (wyroki z dnia 6 grudnia 2005 r. w sprawach połączonych C-453/03, C-11/04, C-12/04 oraz C-194/04 ABNA i in., Zb.Orz. s. I-10423, pkt 46; z dnia w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i in., Zb.Orz. s. I-1891, pkt 34; a także ww. wyrok w sprawie Centro Europa 7, pkt 54).
52
Informacje przedstawione w postanowieniach odsyłających nie tylko powinny umożliwić Trybunałowi udzielenie pomocnych odpowiedzi, lecz także pozwolić rządom państw członkowskich i innym zainteresowanym uczestnikom postępowania na przedstawienie uwag zgodnie z art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości. Do Trybunału należy czuwanie nad zapewnieniem tej możliwości przy uwzględnieniu faktu, że na mocy wskazanego postanowienia zainteresowanym doręcza się jedynie postanowienia odsyłające (zob. wyrok z dnia 1 kwietnia 1982 r. w sprawach połączonych od 141/81 do 143/81 Holdijk i in., Rec. s. 1299, pkt 6; a także postanowienie z dnia w sprawie C-116/00 Laguillaumie, Rec. s. I-4979, pkt 14).
53
Należy ponadto dodać, że wymóg dokładności, w szczególności co do kontekstu faktycznego i prawnego postępowania przed sądem krajowym ma szczególne znaczenie w dziedzinie konkurencji, która charakteryzuje się złożonymi sytuacjami faktycznymi i prawnymi (zob. podobnie wyroki z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C-238/05 Asnef-Équifax i Administración del Estado, Zb.Orz. s. I-11125, pkt 23; a także ww. postanowienie w sprawie RAI, pkt 18).
54
Tymczasem w niniejszym przypadku należy stwierdzić, że pytanie siódme opiera się na założeniu, że w postępowaniu przed sądem krajowym pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE mogłaby zostać przyznana Servatius, jeżeli ta ostatnia wykorzystałaby środki publiczne do realizacji przyszłego projektu. Jednakże ani postanowienie odsyłające, ani uwagi stron w postępowaniu przed sądem krajowym nie zawierają informacji, które umożliwiałyby ewentualne stwierdzenie, że taka korzyść została rzeczywiście przyznana w ramach przedsięwzięcia budowlanego będącego przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, które nie zostało zresztą zrealizowane, z uwagi na nieuzyskanie przez Servatius wymaganego uprzedniego zezwolenia.
55
Ponadto należy zauważyć, że spór przed sądem krajowym nie dotyczy warunków, na jakich taka pomoc została lub mogłaby zostać przyznana Servatius, lecz wyłącznie całkowicie odrębnej i niezależnej kwestii, jaką jest zakwestionowanie przez tę organizację legalności odrzucenia wniosku o uprzednie zezwolenie złożonego w celu realizacji projektu budowlanego poza terytorium niderlandzkim.
56
W rezultacie należy uznać, że pytanie siódme przedłożone przez sąd krajowy jest niedopuszczalne.
W przedmiocie kosztów
57
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
Wykładni art. 56 WE należy dokonywać w ten sposób, że sprzeciwia się on obowiązywaniu przepisów krajowych, takich jak w postępowaniu przed sądem krajowym, które uzależniają wykonywanie transgranicznej działalności przez organizacje zarejestrowane w dziedzinie mieszkalnictwa, w rozumieniu art. 70 ust. 1 Woningwet (ustawy o mieszkalnictwie), od uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego, w zakresie w jakim takie przepisy nie są oparte na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach, pozwalających w wystarczający sposób zakreślić ramy uznania władz krajowych, czego zbadanie należy do sądu krajowego.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niderlandzki.