61997C0221
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
presentate il 16 giugno 1998 (
*1
)
1.
Con il presente ricorso i ricorrenti hanno impugnato la sentenza del Tribunale di primo grado 15 aprile 1997, nella causa T-390/94, con cui è stato respinto il loro ricorso per risarcimento danni ex artt. 178 e 215, secondo comma, del Trattato CE (
1
). Tale ricorso era diretto a ottenere la condanna della Commissione al pagamento di 173174,45 DM in risarcimento del danno subito dai ricorrenti a causa di una serie di decisioni adottate dalla suddetta istituzione nell'ambito della lotta contro la peste suina classica (in prosieguo: la «PSC») nella Repubblica federale di Germania nel periodo 1993-1994.
2.
In sintesi, il Tribunale di primo grado ha ritenuto che non sussistessero i presupposti per far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità per atti delle sue istituzioni: le decisioni controverse non configuravano la violazione di una norma superiore di diritto, motivo sufficiente per respingere la domanda di risarcimento.
I fatti della controversia accertati dal Tribunale di primo grado
3.
Tenuto conto della cronologia dei fatti, che ha determinato l'emanazione, nell'arco di un breve periodo, di una serie di decisioni successive da parte della Commissione, ritengo sia preferibile trascrivere semplicemente i punti della sentenza del Tribunale che esaminano «i casi di comparsa della PSC in Germania nel 1993-1994 e i provvedimenti adottati dalla Commissione».
«14
La comparsa della PSC è stata segnalata in Germania nel 1993 in 100 casi, contro 13 nel 1992 e 6 nel 1991. Tali 100 casi si ripartivano in 7 Lander, il più colpito dei quali era il Land della Bassa Sassonia con 60 casi, 18 dei quali solo nel periodo 25 maggio -16 giugno 1993.
15
La Commissione, basandosi sull'art. 10, n. 4, della direttiva 90/425, ha adottato la decisione 18 giugno 1993, 93/364/CEE, relativa a determinate misure protettive contro la peste suina classica in Germania (GU L 150, pag. 47; in prosieguo: la “decisione 93/364”). Poiché, secondo il preambolo, il pericolo di infezione si limitava ad una zona geografica circoscritta, l'art. 1 disponeva che “la Germania non spedisce in altri Stati membri suini vivi provenienti dalle zone elencate nell'allegato I” alla decisione, vale a dire da talune circoscrizioni del Land della Bassa Sassonia, del Land del Meclenburgo-Pomerania occidentale, del Land dello Schleswig-Holstein, del Land della Renania settentrionale-Vestfalia e del Land della Renania-Palatinato. La Commissione, pur riconoscendo che la Germania aveva adottato alcuni provvedimenti e, in particolare, istituito zone di protezione e di sorveglianza conformemente alla direttiva 80/217, l'ha ugualmente obbligata, all'art. 2 della decisione 93/364, ad attuare misure adeguate di livello equivalente in grado di prevenire la diffusione della malattia dalle zone del suo territorio soggette a restrizioni ad altre zone. L'art. 3 della decisione 93/364 disponeva che la Germania non doveva spedire in altri Stati membri carni suine fresche e prodotti a base di carne suina ottenuti da suini provenienti da aziende situate nelle zone del suo territorio elencate nell'allegato I.
16
Essendo stata nel frattempo confermata in Germania la presenza di nuovi focolai di PSC, la decisione della Commissione 15 settembre 1993, 93/497/CEE, che modifica la decisione 93/364 (GU L 233, pag. 15; in prosieguo: la “decisione 93/497”), ha ampliato la parte del territorio interessata dai divieti di esportazione dei suini.
17
Essendo stato diagnosticato in Belgio un primo caso di PSC in suini importati dalla Germania, il Belgio ha vietato, con decreto ministeriale 14 ottobre 1993, l'importazione di suini dalla Germania, e la Commissione, con decisione 20 ottobre 1993, 93/539/CEE, che reca alcune misure protettive contro la peste suina classica in Germania e che abroga la decisione 93/364 (GU L 262, pag. 67; in prosieguo: la “decisione 93/539”), ha esteso i divieti di esportazione di suini a tutto il territorio tedesco.
18
La decisione della Commissione 29 ottobre 1993, 93/553/CEE, che modifica la decisione 93/539 (GU L 270, pag. 74), ha prorogato sino al 4 novembre 1993 i divieti di esportazione inizialmente vigenti fino al 29 ottobre 1993.
19
La Commissione ha in seguito emanato, sempre sulla base dell'art. 10, n. 4, della direttiva 90/425, la decisione 4 novembre 1993, 93/566/CEE, relativa a determinate misure protettive contro la peste suina classica in Germania e che sostituisce la decisione 93/539 (GU L 273, pag. 60; in prosieguo: la “decisione 93/566”). Secondo tale decisione, la Germania non doveva spedire suini vivi (art. 1), né carni suine fresche o prodotti a base di carne suina (art. 2), provenienti dalle zone elencate nell'allegato I non solo in altri Stati membri, ma neanche in altre parti del proprio territorio (in prosieguo: i “divieti di spedizione”).
20
La circoscrizione di Osnabrück, ove si trova l'azienda dei ricorrenti, rientrava tra le circoscrizioni del Land della Bassa Sassonia elencate nel suddetto allegato I.
21
La decisione della Commissione 30 novembre 1993, 93/621/CE, che modifica la decisione 93/566 e che sostituisce la decisione 93/539 (GU L 297, pag. 36; in prosieguo: la “decisione 93/621”), ha delimitato il territorio interessato dai divieti di spedizione non più per circoscrizione ma per comuni. Secondo la Commissione erano interessati tutti i comuni il cui territorio si trovava in tutto o in parte nel raggio di 20 km da aziende in cui erano stati segnalati casi di PSC. Il comune di Bramsche, ove si trova l'azienda dei ricorrenti, rientrava tra i comuni della circoscrizione di Osnabrück elencati nel nuovo allegato I alla decisione 93/566 come modificata.
22
La decisione della Commissione 10 dicembre 1993, 93/671/CE (GU L 306, pag. 59; in prosieguo: la “decisione 93/671”), nonché la decisione della Commissione 30 dicembre 1993, 93/720/CE (GU L 333, pag. 74; in prosieguo: la “decisione 93/720”), recanti, rispettivamente, seconda e terza modifica della decisione 93/566 e che sostituiscono la decisione 93/539, hanno adeguato l'estensione dei territori interessati dai divieti di spedizione per seguire l'andamento dei casi di comparsa della PSC.
23
La decisione della Commissione 20 gennaio 1994, 94/27/CE, relativa a determinate misure protettive contro la peste suina classica in Germania e recante abrogazione della decisione 93/566 (GU L 19, pag. 31; in prosieguo: la “decisione 94/27”), basata sull'art. 10 della direttiva 90/425, ha nuovamente determinato l'estensione dei territori interessati dai divieti di spedizione. Solo taluni comuni di tre circoscrizioni del Land della Bassa Sassonia rimanevano interessati dai divieti. Il comune di Bramsche era tra quelli elencati nell'allegato I alla decisione.
24
Essendo stati segnalati nuovi casi di PSC in altre regioni della Bassa Sassonia, l'art. 1, n. 1, della decisione della Commissione 23 marzo 1994, 94/178/CE, relativa a determinate misure protettive contro la peste suina classica in Germania e recante abrogazione delle decisioni 94/27/CE e 94/28/CE (GU L 83, pag. 54; in prosieguo: la “decisione 94/178”), ha esteso a tutto il territorio del Land della Bassa Sassonia i divieti di spedizione sia verso altre zone della Germania sia verso altri Stati membri. Inoltre, l'art. 1, n. 2, della stessa decisione ha stabilito un divieto di circolazione all'interno stesso del Land della Bassa Sassonia riguardo alle parti del suo territorio particolarmente minacciate, ossia dalla zona indicata nell'allegato II alla decisione verso la zona indicata nell'allegato I.
25
A causa della ricomparsa di un numero maggiore di focolai di PSC nel Land della Bassa Sassonia, la decisione della Commissione 19 maggio 1994, 94/292/CE (GU L 128, pag. 21; in prosieguo: la “decisione 94/292”), ha modificato la decisione 94/178, in particolare ai fini di un adeguamento della zona di cui all'allegato II
26
I ricorrenti praticano l'allevamento di scrofette della razza ibrida JSR nella loro porcilaia di Epe, comune di Bramsche, circoscrizione di Osnabrück nel Land della Bassa Sassonia. Secondo quanto dichiarato dai ricorrenti, le aziende da loro rifornite si trovano principalmente nelle circoscrizioni di Vechta, Diepholz e Osnabrück, nonché nella zona limitrofa del Land della Renania settentrionale-Vestfalia.
27
L'azienda dei ricorrenti non è stata colpita dalla PSC, ma si trova nelle zone del territorio interessate dai divieti di spedizione imposti dalle suddette decisioni adottate dalla Commissione tra il 4 novembre 1993 e il 19 maggio 1994».
La motivazione della sentenza del Tribunale
4.
Dopo aver respinto l'eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, il Tribunale inizia la sua analisi sul merito della causa, definendo le decisioni controverse come «(...) atti normativi che implicano scelte di politica economica per la cui adozione l'istituzione dispone di un ampio potere discrezionale» (punto 62). Respinge quindi l'argomento addotto dai ricorrenti secondo cui si tratterebbe di semplici atti amministrativi.
5.
Sulla base di questa considerazione il Tribunale esamina quattro dei cinque motivi dedotti dai ricorrenti per dimostrare l'illegittimità di tali decisioni. Respinge in limine il quinto motivo (insufficienza di motivazione di un atto), in quanto non può comportare la responsabilità della Comunità.
6.
Con il primo motivo della domanda di risarcimento i ricorrenti deducono la violazione del principio di non discriminazione rispetto al Belgio e al Land della Renania settentrionale-Vestfalia nonché una discriminazione derivante dalla delimitazione delle zone secondo i confini amministrativi.
7.
Il Tribunale esamina la diversità tra la situazione nel Land della Bassa Sassonia (con un numero molto elevato di casi di PSC) e quella nel Belgio e nel Land della Renania settentrionale-Vestfalia: la diversità è tale da impedire di considerare le situazioni analoghe. Riguardo alla delimitazione delle zone in base ai confini amministrativi, il Tribunale rileva che si tratta di un metodo che offre le migliori garanzie di controllo e di esecuzione efficace delle misure adottate e che non viola il principio di non discriminazione.
8.
Il secondo motivo della domanda di risarcimento riguarda la lamentata violazione del diritto di proprietà e del diritto al libero esercizio di un'attività economica. I ricorrenti sostengono che i divieti di spedizione imposti dalle decisioni della Commissione hanno limitato la possibilità di godere delle loro proprietà tanto da equivalere in pratica ad un'espropriazione. Tali decisioni avrebbero avuto infatti il risultato di rendere impossibile l'allevamento e l'ingrasso dei suini. I ricorrenti aggiungono che detti divieti sono di fatto divieti di commercializzazione e costituiscono quindi un'espropriazione, la quale è lecita solo in presenza di un indennizzo rapido, equo ed effettivo, che nel caso di specie non è stato previsto. Per gli stessi motivi, le decisioni controverse avrebbero violato il diritto dei ricorrenti al libero esercizio di un'attività economica.
9.
Dopo aver ricordato che i diritti invocati dai ricorrenti non costituiscono prerogative assolute, in quanto possono essere apportate restrizioni alla loro applicazione per motivi di interesse generale, il Tribunale esamina l'obiettivo perseguito dalle misure adottate (lotta contro una epizoozia con conseguenze mortali in grado di compromettere tutto l'allevamento suino della Comunità) e lo considera di importanza sufficiente a giustificare i divieti di spedizione di cui trattasi.
10.
Il terzo motivo della domanda di risarcimento consiste nella violazione del principio di proporzionalità. A parere dei ricorrenti le decisioni controverse sono sproporzionate in quanto la loro azienda non era stata colpita dalla PSC e, di conseguenza, sarebbe stata sufficiente una vaccinazione preventiva o d'urgenza.
11.
Di contro il Tribunale ricorda che l'impiego di vaccini contro la suddetta epizoozia costituisce oggetto di un divieto di principio sancito da diverse direttive comunitarie e rileva che, anche nell'ipotesi eccezionale di una vaccinazione d'urgenza, le restrizioni al movimento di bestiame avrebbero avuto lo stesso effetto pratico.
12.
Infine il quarto motivo della domanda di risarcimento si basa sul fatto che le direttive applicabili non consentono né di imporre divieti di spedizione né di adottare misure di salvaguardia all'interno di uno Stato membro.
13.
Nel suo giudizio su questo motivo il Tribunale afferma che la normativa comunitaria, secondo l'interpretazione data dalla Corte di giustizia, consente senz'altro tanto l'adozione di misure di salvaguardia, come i divieti di spedizione di bestiame, quanto la limitazione di tali divieti a determinate regioni di uno Stato membro.
L'eccezione preliminare di irricevibilità sollevata dalla Commissione
14.
In via preliminare la Commissione sostiene che il ricorso alla Corte è irricevibile, in quanto disconosce la natura di questo procedimento giurisdizionale: anziché far valere motivi e argomenti di diritto, ai sensi dell'art. 112 del regolamento di procedura della Corte di giustizia, i ricorrenti insistono su questioni di fatto, criticano alcuni aspetti della valutazione dei fatti contenuta nella sentenza, arrivano persino a presentare prove e prospettare nuovi motivi; infine, si limitano a riproporre gli argomenti dedotti in primo grado.
15.
Da parte mia, pur convenendo su gran parte di queste obiezioni, ritengo che il ricorso non vada dichiarato irricevibile nel suo complesso, in termini generali, bensì che occorra analizzare ciascuno degli argomenti dedotti al fine di dichiararne l'irricevibilità o di stabilire se debba essere accolto o respinto. La mera lettura del ricorso rivela che, insieme a motivi palesemente irricevibili, ve ne sono alcuni che si riferiscono a questioni di diritto e che possono essere analizzati nell'ambito di un ricorso contro una sentenza del Tribunale di primo grado.
Il primo motivo di ricorso
16.
Il ricorso proposto dinanzi alla Corte di giustizia avverso la sentenza del Tribunale di primo grado si fonda su due motivi, che si riferiscono alla violazione del diritto alla difesa e alla violazione del diritto comunitario.
17.
In primo luogo, i ricorrenti sostengono che il Tribunale ha violato il diritto alla difesa, in quanto non ha tenuto conto di una parte delle motivazioni esposte nell'ambito del procedimento di primo grado.
18.
Con questo motivo i ricorrenti oppongono le loro considerazioni alle affermazioni contenute in taluni punti della sentenza di primo grado, per sostenere che il Tribunale è giunto a conclusioni errate nella valutazione dei fatti o non ha preso in considerazione il contenuto del ricorso e della replica né delle dichiarazioni rese in udienza.
19.
Tali omissioni o contraddizioni sarebbero le seguenti:
1)
Il punto 26 della sentenza afferma: «(...) Secondo quanto dichiarato dai ricorrenti, le aziende da loro rifornite si trovano principalmente nelle circoscrizioni di Vechta, Diepholz e Osnabrück, nonché nella zona limitrofa del Land della Renania settentrionale-Vestfalia».
I ricorrenti asseriscono di avere dichiarato di rifornire talune aziende del Land della Renania settentrionale-Vestfalia, le quali facevano parte della loro clientela.
2)
Il punto 95 della sentenza afferma: «(...) In secondo luogo, i ricorrenti non hanno dimostrato che una delimitazione delle zone di territorio colpite dai divieti effettuata solo in base al criterio della distanza geografica dai focolai di infezione avrebbe avuto il risultato di escludere la loro azienda dai divieti di spedizione (...)».
I ricorrenti sostengono di avere dichiarato che la delimitazione delle zone colpite dal divieto in base ai confini amministrativi era inadeguata e che l'unico mezzo appropriato per impedire la propagazione dell'epizoozia doveva essere il criterio della distanza dai focolai di infezione.
3)
Allo stesso punto 95 della sentenza si afferma: «(...) secondo le affermazioni della Commissione, non smentite dai ricorrenti, la circoscrizione di Osnabrück, in cui si trova l'azienda dei ricorrenti, nonché le vicine circoscrizioni di Vechta e di Diepholz, nelle quali sono stati segnalati numerosi casi di PSC, hanno la più alta densità mondiale di aziende di allevamento suino».
I ricorrenti affermano di avere contestato l'esattezza di tali dati nel corso dell'udienza.
4)
Il punto 99 della sentenza afferma: «La Commissione ha sostenuto, senza essere contraddetta dai ricorrenti, che nel caso di specie la stessa Repubblica federale di Germania ha proposto una delimitazione in base a unità amministrative (circoscrizioni e/o comuni) (...)».
I ricorrenti asseriscono che tale affermazione non è esatta.
5)
Il punto 129 della sentenza afferma: «(...) Dall'altro, le restrizioni hanno riguardato soltanto alcune aree geograficamente circoscritte che presentavano un rischio particolare (...)».
I ricorrenti sostengono che si sono trovati nell'impossibilità di vendere il bestiame ai loro clienti tradizionali e che il Tribunale non ha esaminato gli effetti dei provvedimenti sulla loro attività economica.
20.
Il primo motivo di ricorso non può essere accolto. Il diritto di essere sentiti nel corso di un procedimento giurisdizionale non implica che il giudice debba accogliere integralmente tutte le allegazioni di ciascuna delle parti. Il giudice, dopo averle sentite ed avere valutato gli elementi probatori, si deve pronunciare sulle pretese dei ricorrenti in senso favorevole o contrario, motivando la sua decisione. Questo è precisamente quanto fa il Tribunale di primo grado nell'ambito della sua sentenza esauriente e ampiamente ragionata.
21.
Infatti il Tribunale si è pronunciato nell'uno o nell'altro senso su ciascuna delle questioni cui si riferisce il primo motivo di ricorso. Non sussiste quindi alcun motivo per dedurre un'insufficienza di motivazione né una violazione dell'obbligo di sentire i ricorrenti, giacché la semplice lettura della sentenza dimostra il contrario.
22.
In realtà con questo motivo i ricorrenti intendono contestare la valutazione dei fatti compiuta dal Tribunale, finalità che esula dall'ambito dell'impugnazione. Questo primo motivo non contiene questioni di diritto da esaminare, bensì semplici discrepanze in merito alla veridicità dei fatti allegati. Secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia, un'impugnazione può essere basata solo su motivi attinenti alla violazione di regole di diritto, ad esclusione di ogni valutazione dei fatti (
2
). Il primo motivo è pertanto manifestamente irricevibile.
Il secondo motivo di ricorso
23.
Come secondo motivo di ricorso, i ricorrenti adducono che il Tribunale di primo grado ha commesso una triplice violazione del diritto comunitario, in quanto: a) ha applicato un criterio errato di responsabilità; b) non ha tenuto conto dei diritti individuali dei ricorrenti, e e) non ha riconosciuto la mancanza di fondamento giuridico nelle decisioni della Commissione.
i) Sitila prima parte del secondo motivo
24.
Secondo i ricorrenti, poiché le decisioni controverse non sono atti normativi, costituisce un errore di diritto giudicarle secondo i criteri elaborati dalla Corte in relazione alla responsabilità della Comunità derivante da questo tipo di atti.
25.
Essi aggiungono che, se fossero stati applicati i criteri in materia di responsabilità per atti amministrativi, il Tribunale avrebbe dovuto riconoscere l'illegittimità delle misure adottate dalla Commissione, cosicché sarebbe stato dimostrato il loro diritto al risarcimento, derivante da tale responsabilità extracontrattuale.
26.
Com'è noto, nella sua interpretazione dell'art. 215 del Trattato la Corte ha affermato che i presupposti necessari a far sorgere la responsabilità della Comunità sono l'illegittimità del comportamento addebitato a un'istituzione comunitaria, un danno effettivo e il nesso causale tra l'illegittimità del comportamento e il danno lamentato.
27.
Quanto alla prima condizione, la giurisprudenza della Corte opera una distinzione a seconda che si tratti di atti amministrativi o di atti normativi. In quest'ultimo caso detta responsabilità può sorgere solo in presenza di una violazione sufficientemente grave e manifesta del diritto comunitario, precisamente la violazione di una norma supcriore di diritto posta a tutela dei singoli.
28.
Inoltre, per quanto riguarda gli atti normativi che implicano scelte di politica economica, la responsabilità extracontrattuale può sorgere solo se l'istituzione comunitaria che ha emanato l'atto ha oltrepassato, in modo palese e grave, i limiti del potere discrezionale ad essa conferito.
29.
La sentenza della Corte 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (
3
), ha sintetizzato questa dottrina sulla portata della responsabilità extracontrattuale della Comunità in materia di atti normativi nei termini seguenti:
—
«Il regime enunciato dalla Corte alla luce dell'art. 215 del Trattato, in ispecie per quanto riguarda la responsabilità derivante da atti normativi, tiene segnatamente conto della complessità delle situazioni da disciplinare, delle difficoltà di applicazione o interpretazione dei testi e, più in particolare, del margine di valutazione discrezionale rimesso all'autore dell'atto controverso».
—
«È tenendo conto dell'ampio potere discrezionale devoluto alle istituzioni per l'attuazione delle politiche comunitarie che è stata elaborata la giurisprudenza della Corte in tema di responsabilità extracontrattuale della Comunità, con particolare riferimento agli atti normativi che implicavano scelte di politica economica».
—
«(...) la concezione restrittiva della responsabilità della Comunità derivante dall'esercizio delle proprie attività normative si spiega con la considerazione che l'esercizio del potere legislativo, anche nei casi in cui esiste un controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti, non deve essere ostacolato dalla prospettiva di azioni risarcitorie ogni volta che esso deve adottare, nell'interesse generale della Comunità, provvedimenti normativi che possono ledere interessi di singoli e che, per l'altro verso, in un contesto normativo caratterizzato dall'esistenza di un ampio potere discrezionale, indispensabile per l'attuazione di una politica comunitaria, la responsabilità della Comunità può sussistere solo se l'istituzione di cui trattasi ha disconosciuto, in modo palese e grave, i limiti che si impongono all'esercizio dei suoi poteri (sentenza 25 maggio 1978, cause riunite 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, HNL e a./Consiglio e Commissione, Race, pag. 1209, punti 5 e 6)».
30.
Questa giurisprudenza, considerata restrittiva dalla stessa Corte di giustizia e che, a mio parere — che concorda, in parte, con quello di altri avvocati generali (
4
) —, richiederebbe forse alcune correzioni tese ad adeguarla all'evoluzione dei «principi generali comuni ai diritti degli Stati membri» in materia (art. 215, secondo comma, del Trattato), avrebbe effetti ancora più restrittivi se si adottasse una nozione assai ampia di «atto normativo», come quella che si desume dalla sentenza impugnata.
31.
La distinzione tra atto normativo e atto amministrativo non è certo molto chiara né i limiti tra le due nozioni sono ben definiti. Senza dubbio non è così netta quanto sostengono i ricorrenti. Tra i criteri che si possono impiegare per stabilire se un determinato atto rientri nell'una o nell'altra categoria, si devono scartare, innanzitutto, quelli puramente formali: la denominazione ufficiale (decisione, regolamento, ecc.) senz'altro non è sufficiente a stabilire se si tratti dell'uno o dell'altro tipo di atto. Al contrario, si devono valutare la natura e gli elementi concreti dell'atto, tenendo conto che la natura di un atto non può essere ricercata nella sua forma esteriore, ma nella portata generale o meno dell'atto in questione (
5
).
32.
In linea di principio, l'atto normativo si distingue per i suoi elementi di generalità, astrattezza, durata nel tempo, applicabilità a una pluralità di situazioni e produzione di effetti giuridici su destinatari non precisamente individuati, bensì definiti in termini generali. Per contro, l'atto amministrativo consiste nella semplice esecuzione o applicazione di una norma precedente, rivolta a uno o più soggetti precisamente individuati come destinatari, la cui applicazione nel tempo «esaurisce», di norma, la sua efficacia.
33.
La realtà di solito non è così semplice e, di fatto, vi sono tipologie di atti che comprendono elementi di entrambe le categorie. Infatti nei diversi ordinamenti giuridici si trovano, da un lato, «leggi per casi specifici» e «leggi-prowedimento» e, dall'altro, atti amministrativi di contenuto generico, molto simili agli atti normativi. In particolare nel ramo del diritto che concerne i fenomeni economici è frequente la presenza di atti che, in linea di principio, sarebbero normativi, ma che non contengono i loro elementi tipici di generalità e durata nel tempo, in quanto sono stati emanati per evitare o per porre rimedio a una situazione unica e irripetibile.
34.
Le decisioni controverse presentano elementi di entrambe le categorie. Da un lato, si tratta di atti volti a porre rimedio a una situazione unica, la cui efficacia temporale è limitata e la cui applicazione «esaurisce» la validità dell'atto stesso, cioè non importano un obbligo generale e astratto. In questo senso sono più simili alla categoria degli atti amministrativi, in quanto non «innovano» l'ordinamento giuridico e stabiliscono l'applicazione di alcune misure già previste da una disciplina generale preesistente. Dall'altro, tuttavia, tali decisioni importano un obbligo a carico di destinatari non identificati a priori, ma caratterizzati dalla loro appartenenza a una categoria determinata in base a criteri oggettivi. Per questi destinatari potenziali le decisioni hanno portata generale e producono gli stessi effetti giuridici di qualsiasi altra norma.
35.
Se si dovesse necessariamente scegliere di classificarle nell'una o nell'altra categoria, sarci tentato di includere le decisioni controverse tra gli atti amministrativi e non tra quelli normativi: a mio parere prevale nella fattispecie il carattere di semplici misure di attuazione di una normativa generale precedente (
6
). Ciascuna delle singole decisioni destinate a dichiarare, in un dato momento e in base alla sequenza degli avvenimenti, una situazione epizootica, a delimitare un territorio fisico e a imporre divieti di esportazione o di trasporto durante il periodo di cui trattasi non costituiscono, a mio parere, atti di carattere normativo bensì misure di «polizia» sanitaria di natura tipicamente amministrativa. In quanto tali, esse sono previste dalle leggi o dalle disposizioni di regolamenti che — come le citate direttive 80/217 e 90/425 — disciplinano il comportamento delle istituzioni nazionali e comunitarie in caso di crisi di tale natura. Il fatto che dette autorità godano di un relativo margine di discrezionalità per adottare siffatte misure, entro i limiti in cui siano necessarie, non è in contrasto con il loro carattere amministrativo, in quanto la presenza di un margine di discrezionalità è prerogativa tipica della prassi amministrativa, in questa come in tante altre materie.
36.
Orbene, era assolutamente necessario far 38. rientrare le decisioni controverse nell'una o nell'altra categoria, come se fossero compartimenti stagni? Qui va ricercata, a mio parere, la soluzione del presente ricorso. La risposta adeguata, a mio parere, è che non vi fosse tale necessità giacché, a prescindere dalla soluzione fornita, nella fattispecie si perverrebbe al medesimo risultato finale. Pertanto questo motivo di ricorso risulta invalido: anche se si ammettesse, a fini dialettici, che le decisioni controverse erano semplici atti amministrativi, senza dubbio non è stato dimostrato che, in tale ipotesi, ricorresse la prima condizione necessaria a far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità, cioè l'illegittimità di tali decisioni dedotta dai ricorrenti a sostegno della loro domanda (
7
).
37.
L'analisi degli argomenti addotti dai ricorrenti a sostegno dell'illegittimità delle decisioni compiuta dal Tribunale giunge a risultati negativi per questi motivi: il Tribunale respinge quattro dei cinque motivi proposti nel ricorso e non procede all'esame del quinto, in quanto l'asserita insufficienza di motivazione di una decisione di questo genere non può comportare la responsabilità della Comunità.
38.
Nel ricorso contro la sentenza del Tribunale i ricorrenti non formulano alcuna osservazione su quest'ultimo punto. Quanto al rigetto degli altri quattro motivi fondamentali del ricorso di primo grado, che invocavano la violazione, da parte della Commissione, di norme superiori di diritto, le conclusioni negative del Tribunale sono applicabili sia che si tratti di atti amministrativi sia che si tratti di atti normativi.
39.
Infatti, i «vizi» di illegittimità invocati dai ricorrenti nei confronti delle decisioni controverse (dopo averle qualificate come atti amministrativi) erano, in realtà, asserite violazioni di norme superiori di diritto intese a tutelare i singoli. Ammessa l'esistenza di una qualsiasi di tali violazioni, il risultato sarebbe stato identico sia che si considerino le decisioni come atti amministrativi che come atti normativi. Se invece il ricorso è respinto su questo punto, risulta ininfluente anche stabilire la natura dell'atto di cui si asserisce l'illegittimità.
40.
Infine, quanto all'asserita mancanza di motivazione delle decisione, ho già affermato che l'atto di impugnazione non contiene alcun riferimento in proposito. Inoltre è pacifico che l'esistenza di un semplice vizio di forma, come la mancanza di motivazione di un atto, non sarebbe sufficiente a far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità, presumibilmente derivante dal contenuto di detto atto e dalla sua incidenza sulla situazione giuridica dei singoli. Non sussisterebbe, in tale ipotesi, alcun nesso causale tra il difetto formale e il danno derivante.
41.
La prima parte del secondo motivo risulta quindi inadeguata ai fini dell'annullamento della sentenza: anche accogliendo, a fini dialettici, la tesi su cui si fonda, non ne deriverebbe alcuna conseguenza favorevole in ordine all'illegittimità delle decisioni controverse, illegittimità che, a sua volta, costituiva il presupposto su cui il ricorso era fondato.
ii) Sulla seconda parte del secondo motivo
42.
Con questa parte del secondo motivo, i ricorrenti contestano al Tribunale una duplice violazione del diritto comunitario, in quanto: a) nell'accertare la violazione dei diritti fondamentali di proprietà privata e di libero esercizio di un'attività economica, «non ha tenuto conto della tutela dei diritti individuali fondamentali, garantiti dall'ordinamento giuridico comunitario»; b) avrebbe violato i principi di non discriminazione e di proporzionalità.
a) L'asserita violazione dei diritti fondamentali
43.
La contestazione dei ricorrenti, a questo proposito, è rivolta non solo contro la sentenza di primo grado, ma anche, in generale, contro «la giurisprudenza della Corte di giustizia» che, a loro parere, «non tiene sufficientemente conto del diritto soggettivo del singolo all'osservanza e al rispetto dei suoi diritti individuali fondamentali».
44.
Come afferma correttamente la Commissione, questa parte del secondo motivo è manifestamente irricevibile per due ragioni. In primo luogo, l'invocazione della norma di diritto di cui si lamenta la violazione è imprecisa e manca di rigore. I ricorrenti adducono la tradizione costituzionale comune agli Stati membri e la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, senza fornire ulteriori precisazioni, a sostegno di una determinata tesi sulla prevalenza assoluta del diritto di proprietà (e del diritto all'esercizio di un'attività economica) che non trova, né nella tradizione costituzionale né nella Convenzione citata, riscontri concreti di natura normativa.
45.
In secondo luogo, la nuova impostazione che i ricorrenti tentano di dare all'azione risarcitoria (basata non già sull'illegittimità delle decisioni, ma sul fatto che, anche essendo legittime, hanno imposto loro un onere sproporzionato a favore della collettività, che non erano tenuti a sostenere, a meno che non fossero risarciti del danno subito) compare per la prima volta nel ricorso senza che il Tribunale abbia avuto modo di pronunciarsi nel merito. Si tratta, pertanto, di una questione nuova, inammissibile nell'ambito di un ricorso necessariamente diretto all'accertamento di eventuali errori di diritto nella sentenza impugnata (
8
).
b) L'asserita violazione dei principi di proporzionalità e di non discriminazione
46.
Questa parte del secondo motivo è del pari irricevibile, in quanto i ricorrenti: a) si limitano a fare rimando alle asserzioni formulate nel ricorso e nella replica dinanzi al Tribunale di primo grado; b) insistono su questioni di semplice valutazione dei fatti, come il confronto tra l'una e l'altra delle zone colpite dalla peste suina o l'impiego di metodi più o meno adeguati di delimitazione delle zone in base a taluni o talaltri criteri tecnici.
47.
Secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia (
9
), l'atto di impugnazione deve indicare in modo preciso gli elementi criticati della sentenza di cui si chiede l'annullamento nonché gli argomenti di diritto presentati a specifico sostegno di tale domanda. Non soddisfa questo requisito l'atto di impugnazione che si limiti a ripetere o a riprodurre testualmente i mezzi e gli argomenti già dedotti dinanzi al Tribunale, ivi compresi quelli basati su fatti espressamente disattesi da tale giudice.
48.
Per quanto riguarda le questioni di fatto summenzionate, rimando a quanto ho già osservato in merito al primo motivo di ricorso.
iii) Sulla terza parte del secondo motivo
49.
Nell'ultima parte del secondo motivo i ricorrenti asseriscono che l'art. 10, n. 4, della direttiva 90/425 non contiene un «fondamento giuridico sufficiente» per l'adozione delle decisioni controverse. Praticamente tutti gli argomenti presentati a sostegno di questo motivo sono, anche in questo caso, una mera ripetizione di quelli già dedotti dinanzi al Tribunale di primo grado, la cui sentenza li ha esaminati e respinti in maniera esauriente e motivata.
50.
Infatti anche in questo caso i ricorrenti si limitano a riprodurre le loro precedenti affermazioni in materia, senza sottoporre a debita critica gli argomenti sviluppati nella sentenza di primo grado sull'interpretazione della citata direttiva 90/425.
51.
L'unica censura concreta, formulata, su questo punto, nei confronti della sentenza, si limita al punto 156, nel quale il Tribunale ricorda che «(...) la Corte, nella sentenza 26 maggio 1993, causa C-52/92, Commissione/Portogallo (Race. pag. I-2961), ha già confermato la legittimità di una decisione della Commissione, adottata in base all'art. 10 della direttiva 90/425, che vietava a taluni Stati membri di spedire verso altri Stati membri suini da ingrasso provenienti da comuni ad alto rischio». Secondo i ricorrenti, questa giurisprudenza non può essere invocata contro la loro tesi, in quanto non si riferisce al divieto di spedizione all'interno di uno Stato membro.
52.
La censura sarebbe adeguata se, con tale citazione, il Tribunale avesse tentato di motivare la parte della sua sentenza volta a giustificare le restrizioni al movimento di bestiame all'interno di uno Stato. Tuttavia questa finalità è perseguita dai punti 157-161 e non già dal punto 156, che si riferisce a un'altra questione.
53.
Ai punti 157-161 della sentenza il Tribunale argomenta che la direttiva 90/425 consente l'imposizione di divieti di spedizione all'interno di uno Stato membro, in quanto costituiscono il corollario dei divieti di spedizione verso gli altri Stati membri. Per contro la citazione giurisprudenziale di cui al punto 156 mira solo a giustificare il fatto che la direttiva 90/425 consente, in generale, l'adozione di provvedimenti cautelari.
54.
La critica nei confronti di questo punto della sentenza risulta pertanto manifestamente infondata.
55.
Di conseguenza, il primo motivo e la seconda parte del secondo motivo di ricorso devono essere dichiarati irricevibili e la prima e la terza parte del secondo motivo di ricorso vanno disattese.
56.
Ai sensi degli artt. 69, n. 2, 118 e 122 del regolamento di procedura, qualora la Corte di giustizia respinga un ricorso avverso una sentenza del Tribunale di primo grado, i ricorrenti devono essere condannati alle spese.
Conclusione
Alla luce delle considerazioni sopra esposte, propongo alla Corte di giustizia di:
1)
respingere il ricorso,
2)
condannare i ricorrenti alle spese.
(
*1
)	Lingua originale: lo spagnolo.
(
1
)	Sentenza Schröder c a./Commissionc (Racc. pag. II-501).
(
2
)	Sentenze 2 marzo 1994, causa C-53/92 P, Hilti/Commissione (Racc. pag. I-667, punto 42), e 6 aprile 1995, cause riunite C-241/91 P e C-242/91 P, RTE e ITP/Commissione (Racc. pag. I-743, punto 67), e ordinanza 17 settembre 1996, causa C-19/95 P, San Marco/Commissione (Racc. pag. I-4435, punti 39 e 40).
(
3
)	Cause riunite C-46/93 c C-48/93 (Racc. pag. I-1029, punti 43-45).
(
4
)	L'avvocato generale Tesauro, nelle conclusioni nella causa Brasserie du pêcheur c Factortame, citata supra, afferma che questa giurisprudenza impone, «in particolare in relazione all'illegittimità del comportamento imputabile alle istituzioni, condizioni talmente restrittive da rendere estremamente difficile un'effettiva condanna di risarcimento a carico di un'istituzione comunitaria» (paragrafo 63). In altri paragrafi delle sue conclusioni (nota 76), sottolinea parimenti che, da tale giurisprudenza, sembra emergere che tutti gii atti legislativi della Comunità implichino scelte di politica economica.
(
5
)	V., a questo proposito, sentenza della Corte 5 maggio 1977, causa 101/76, Koninklijke Schloten Honig/Consiglio e Commissione (Racc. pag. 797, punti 7 e 9).
(
6
)	In ispecie, si tratta di decisioni adottate in forza della direttiva del Consiglio 22 gennaio 1980, 80/2I7/CEE, che stabilisce misure comunitarie di lotta contro la peste suina classica (GU L 47, pag. 11), e della direttiva del Consiglio 26 giugno 1990, 90/425/CEE, relativa ai controlli veterinari e zootecnici applicabili negli scambi intracomunitari di taluni animali vivi e prodotti di origine animale, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (GU L 224, pag. 29).
(
7
)	In realtà, questo stesso schema argomentale è stato difeso dai ricorrenti. Nella replica dinanzi al Tribunale di primo grado (paragrafo 132 e ss.) hanno asserito che, anche ammettendo che si trattasse di atti normativi, sussistevano le condizioni necessarie a far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Commissione, giacché le decisioni violavano, in maniera sufficientemente grave e manifesta, norme superiori di diritto poste a loro tutela. Tali norme erano precisamente le stesse (violazione dei principi di non discriminazione e di proporzionalità, violazione di diritti fondamentali, ecc.) invocate contro le decisioni in quanto atti amministrativi.
(
8
)	Da parte mia, devo riconoscere che quest'impostazione del problema mi sembra molto più suggestiva di quella seguita dai ricorrenti nel ricorso per risarcimento proposto al Tribunale. Il sorgere della responsabilità extracontrattuale delle istituzioni comunitarie nel caso in cui il loro comportamento non sia stato illegittimo, ma abbia imposto a determinati operatori economici un onere di carattere singolare, non riconducibile a una delle normali limitazioni applicabili alla proprietà o ad altri diritti, merita di essere esaminato con attenzione. Le caratteristiche processuali e strutturali del procedimento di impugnazione non consentono, tuttavia, di affrontarlo nell'ambito del presente ricorso.
(
9
)	V., tra l'altro, ordinanze 26 aprile 1993, causa C-244/92 P, Kupka-Floridi/CES (Race. pag. I-2041); 26 settembre 1994, causa C-26/94 P, X/Commissione (Racc. pag. I-4379); 17 ottobre 1995, causa C-62/94 P, Turner/Commissione (Racc. pag. I-3177), e sentenza 24 ottobre 1996, causa C-73/95 P, Viho/Commissione (Race. pag. I-5457, punti 25 e 26).