62024CJ0665
SODBA SODIŠČA (sedmi senat)
z dne 11. decembra 2025 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Direktiva 2014/40/EU – Člen 2, točka 40 – Pojem ‚dajanje na trg‘ – Člen 23(2) in (3) – Spremljanje izvajanja Direktive 2014/40 – Cilj zagotavljanja visoke ravni zdravja – Približevanje zakonodaj – Izdelava, predstavitev in prodaja tobačnih izdelkov – Dobava posodic za ponovno polnjenje elektronskih cigaret, na katerih je distributer tobačnih in povezanih izdelkov trgovcu na drobno na embalaži nepravilno navedel vsebnost nikotina – Globa, naložena distributerju – Načelo nulla poena sine culpa – Sorazmernost globe“
V zadevi C‑665/24,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo College van Beroep voor het bedrijfsleven (višje upravno sodišče za gospodarske zadeve, Nizozemska) z odločbo z dne 8. oktobra 2024, ki je na Sodišče prispela 11. oktobra 2024, v postopku
Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport
proti
Diamond Flavours BV,
UEG Holland BV,
SODIŠČE (sedmi senat),
v sestavi K. Jürimäe (poročevalka), predsednica drugega senata v funkciji predsednice sedmega senata, M. Gavalec in Z. Csehi, sodnika,
generalni pravobranilec: M. Szpunar,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za UEG Holland BV in Diamond Flavours BV A. Jacobs, advocaat,
–
za nizozemsko vlado K. Bulterman in P. P. Huurnink, agentki,
–
za Evropsko komisijo E. E. Schmidt in F. van Schaik, agentki,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 23(2) Direktive 2014/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2001/37/ES (UL 2014, L 127, str. 1) v povezavi s členom 2, točka 40, ter členom 20(2) in (4)(b)(i) Direktive 2014/40.
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbama Diamond Flavours BV in UEG Holland BV, ki sta med drugim distributerki posodic za ponovno polnjenje elektronskih cigaret, ter Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport (državni sekretar za mladino, preventivo in šport, Nizozemska; v nadaljevanju: državni sekretar) glede globe, ki jo je državni sekretar naložil družbama Diamond Flavours in UEG Holland zaradi dajanja posodic za ponovno polnjenje elektronskih cigaret, na zavojčkih katerih je bila navedena napačna vsebnost nikotina, na trg.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2014/40
3
V uvodnih izjavah 8, 13 in 59 Direktive 2014/40 je navedeno:
„(8)
V skladu s členom 114(3) [PDEU] bi bilo za osnovo zakonodajnega predloga treba vzeti visoko raven varovanja zdravja in pri tem zlasti upoštevati vsak nov razvoj, ki temelji na znanstvenih dejstvih. Tobačni izdelki niso običajni izdelki in glede na posebno škodljiv učinek tobaka na zdravje ljudi bi bilo treba varovanju zdravja pripisati pomembno vlogo, zlasti za zmanjšanje razširjenosti kajenja med mladimi.
[…]
(13)
Da lahko države članice in Komisija izvajajo svoje regulativne naloge, potrebujejo izčrpne podatke o sestavinah in emisijah iz tobačnih izdelkov, s katerimi ocenijo privlačnost, zasvojljivost in toksičnost tobačnih izdelkov ter tveganje za zdravje, povezano z uporabo teh izdelkov. V ta namen bi bilo treba določiti strožje obveznosti poročanja o sestavinah in emisijah, kot trenutno obstajajo. Določiti bi bilo treba dodatne strožje obveznosti poročanja o dodatkih, ki so vključeni na prednostni seznam, da bi med drugim ocenili njihovo toksičnost, zasvojljivost, rakotvornost, mutagenost ali reproduktivno toksičnost […], tudi v izgorelem stanju. Obremenitve za [mala in srednja podjetja, v nadaljevanju:] MSP bi zaradi takih strožjih obveznosti poročanja morale biti čim bolj omejene. Takšne obveznosti poročanja so v skladu z obveznostjo Unije, da zagotovi visoko raven varovanja zdravja ljudi.
[…]
(59)
Ta direktiva ne spreminja obveznosti spoštovanja temeljnih pravic in pravnih načel, ki so določene v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah. Ta direktiva vpliva na več temeljnih pravic. Zato je treba zagotoviti, da obveznosti proizvajalcev, uvoznikov in distributerjev tobačnih in povezanih izdelkov ne le zagotavljajo visoko raven varovanja zdravja in varstva potrošnikov, ampak tudi varujejo vse druge temeljne pravice in so sorazmerne glede na pravilno delovanje notranjega trga. Pri uporabi te direktive bi bilo treba upoštevati pravo Unije in ustrezne mednarodne obveznosti.“
4
Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„Cilj te direktive je približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic o:
[…]
(f)
dajanju na trg in označevanju nekaterih izdelkov, ki so povezani s tobačnimi izdelki, in sicer elektronskih cigaret in posodic za ponovno polnjenje ter zeliščnih izdelkov za kajenje;
da bi olajšali pravilno delovanje notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih, in da bi izpolnili obveznosti Unije iz Okvirne konvencije [Svetovne zdravstvene organizacije, v nadaljevanju:] SZO za nadzor nad tobakom (v nadaljnjem besedilu: Konvencija FCTC).“
5
Člen 2 navedene direktive, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:, da se v tej direktivi uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
„[…]
16.
‚elektronska cigareta‘ pomeni izdelek, ki se lahko uporablja za vdihovanje hlapov, ki vsebujejo nikotin, skozi ustnik, ali kateri koli sestavni del tega izdelka, vključno s polnilom, rezervoarjem in napravo brez polnila ali rezervoarja. Elektronske cigarete so lahko takšne, da se po uporabi zavržejo ali pa se ponovno napolnijo s pomočjo posodice za ponovno polnjenje in rezervoarja, ali pa se lahko napolnijo s polnili za enkratno uporabo;
17.
‚posodica za ponovno polnjenje‘ pomeni embalažo, ki vsebuje tekočino z nikotinom, ki se lahko uporablja za ponovno polnjenje elektronskih cigaret;
[…]
30.
‚zavojček‘ pomeni najmanjšo posamezno embalažo tobačnega izdelka ali povezanega izdelka, ki se daje na trg;
[…]
37.
‚proizvajalec‘ pomeni vsako fizično ali pravno osebo, ki proizvaja izdelek ali naroči njegovo oblikovanje ali izdelavo in ga trži pod svojim imenom ali blagovno znamko;
[…]
39.
‚uvoznik tobačnih ali povezanih izdelkov‘ pomeni lastnika tobačnih ali povezanih izdelkov, ki so bili vneseni na ozemlje Unije, ali osebo, ki ima pravico razpolaganja z njimi;
40.
‚dajanje na trg‘ pomeni dajanje izdelkov, ne glede na kraj njihove proizvodnje, na voljo potrošnikom v Uniji odplačno ali neodplačno, vključno s prodajo na daljavo; pri čezmejni prodaji na daljavo se šteje, da je izdelek dan na trg v državi članici, v kateri se potrošnik nahaja;
41.
‚prodajno mesto‘ [‚prodajalec na drobno‘].pomeni katero koli prodajno mesto, ki tobačne izdelke daje na trg, vključno s fizičnimi osebami.“
6
Člen 20 iste direktive, naslovljen „Elektronske cigarete“, določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da se elektronske cigarete in posodice za ponovno polnjenje dajo na trg le, če so skladne s to direktivo in vso ostalo zadevno zakonodajo Unije.
Ta direktiva se ne uporablja za elektronske cigarete in posodice za ponovno polnjenje, za katere je treba pridobiti dovoljenje v skladu z Direktivo 2001/83/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. novembra 2001 o zakoniku Skupnosti o zdravilih za uporabo v humani medicini (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 27, str. 69)] ali za katere veljajo zahteve iz Direktive [Sveta] 93/42/EGS [z dne 14. junija 1993 o medicinskih pripomočkih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 12, str. 82)].
2.   Proizvajalci in uvozniki elektronskih cigaret in posodic za ponovno polnjenje predložijo uradno obvestilo pristojnim organom držav članic o kakršnih koli tovrstnih izdelkih, ki jih nameravajo dati na trg. Uradno obvestilo se predloži v elektronski obliki šest mesecev pred nameravanim dajanjem na trg. […] Za vsako bistveno spremembo izdelka se predloži novo uradno obvestilo.
Uradno obvestilo glede na to, ali gre za elektronsko cigareto ali posodico za ponovno polnjenje, vsebuje:
[…]
(b)
seznam vseh sestavin izdelka in emisij, ki nastanejo pri njegovi uporabi, posebej za vsako blagovno znamko in za vsako vrsto, vključno s količinami teh sestavin;
[…]
4.   Države članice zagotovijo, da:
[…]
(b)
zavojčki in vsaka zunanja embalaža elektronskih cigaret in posodic za ponovno polnjenje:
(i)
zajemajo seznam vseh sestavin izdelka v vrstnem redu, padajočem glede na težo, navedbo vsebnosti nikotina v izdelku in dovajanje na odmerek, številko serije ter priporočilo, naj se izdelek hrani izven dosega otrok;
[…].“
7
Člen 23 Direktive 2014/40, naslovljen „Nadzor in izvrševanje“, v odstavkih 2 in 3 določa:
„2.   Države članice zagotovijo, da se tobačni in povezani izdelki, ki niso v skladu s to direktivo, vključno z izvedbenimi in delegiranimi akti, ki so v njej določeni, ne dajo na trg. Države članice zagotovijo, da se tobačni in povezani izdelki ne dajo na trg, če niso izpolnjene obveznosti poročanja iz te direktive.
3.   Države članice določijo pravila o kaznih, ki veljajo za kršitev nacionalnih določb, sprejetih na podlagi te direktive, in sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotavljanje njihovega izvrševanja. Določene kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne. Morebitne finančne kazni, ki se lahko naložijo za namerne kršitve, so lahko takšne, da izničijo gospodarsko korist, ki se jo je nameravalo pridobiti s kršitvijo.“
Uredba (EU) 2019/1020
8
Člen 2 Uredbe (EU) 2019/1020 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019 o nadzoru trga in skladnosti proizvodov ter spremembi Direktive 2004/42/ES in uredb (ES) št. 765/2008 in (EU) št. 305/2011 (UL 2019, L 169, str. 1), naslovljen „Področje uporabe“, v odstavku 1 določa:
„Ta uredba se uporablja za proizvode, za katere se uporablja harmonizacijska zakonodaja Unije, navedena v Prilogi I (v nadaljnjem besedilu: harmonizacijska zakonodaja Unije), če v harmonizacijski zakonodaji Unije ni drugih posebnih določb z enakim ciljem, ki bolj specifično urejajo posamezne vidike nadzora trga in izvrševanja.“
9
V Prilogi I k Uredbi 2019/1020, naslovljeni „Seznam harmonizacijske zakonodaje Unije“, so našteti akti Unije, ki spadajo v harmonizacijsko zakonodajo Unije iz člena 2 te uredbe. Med temi akti je v točki 55 te priloge navedena Direktiva 2014/40.
Nizozemsko pravo
10
Direktiva 2014/40 je bila v nizozemski pravni red prenesena s Tabaks – en rookwarenwet (zakon o tobačnih in kadilskih izdelkih) z dne 10. marca 1988 (Stb. 1988, št. 342; v nadaljevanju: zakon o tobačnih izdelkih), Tabaks – en rookwarenbesluit (odlok o tobačnih in kadilskih izdelkih) z dne 14. oktobra 2015 (Stb. 2015, št. 398; v nadaljevanju: odlok) in Tabaks – en rookwarenregeling (pravilnik o tobačnih in kadilskih izdelkih) z dne 10. maja 2016 (Stcrt. 2016, št. 25446).
11
Iz člena 1(1) zakona o tobačnih izdelkih izhaja, da „dajanje na trg“ pomeni dajanje izdelkov na voljo potrošnikom. Pojem „uvoznik tobačnih in povezanih izdelkov“ je v nizozemskem pravu opredeljen kot lastnik ali oseba, ki ima pravico razpolagati s tobačnimi ali povezanimi izdelki, vnesenimi na Nizozemsko.
12
V skladu s členom 3(1) zakona o tobačnih izdelkih v povezavi s členom 2(2)(a) tega zakona, členom 3.3 odloka o tobačnih in kadilskih izdelkih in členom 3.10(1) pravilnika o tobačnih in kadilskih izdelkih je prepovedano dajati na trg zavojčke, na katerih ni navedena vsebnost nikotina v posodicah za ponovno polnjenje. V primeru kršitve te prepovedi lahko minister v skladu s členom 11b(1) navedenega zakona naloži upravno globo.
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
13
Inšpektor Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (organ za nadzor nad živili in potrošniškimi proizvodi, Nizozemska) je odvzel vzorce iz petih posodic za ponovno polnjenje elektronskih cigaret, ki jih je kupil na spletnih mestih različnih trgovcev na drobno. Inšpektor je na podlagi tega vzorca ugotovil, da je bila vsebnost nikotina v teh posodicah za ponovno polnjenje nižja od vsebnosti, navedene na zavojčku navedenih posodic.
14
Trgovci na drobno so posodice za ponovno polnjenje dobili od dveh različnih distributerjev. Ta distributerja sta te posodice za ponovno polnjenje, preden sta jih vnesla na Nizozemsko, kupila pri proizvajalcu s sedežem v Franciji, pri uvozniku s sedežem na Irskem in uvozniku s sedežem na Madžarskem.
15
Državni sekretar je z odločbama z dne 18. in 25. oktobra 2019 navedenima distributerjema naložil pet upravnih glob, ki so za vsakega od njiju znašale 450 EUR, ker sta na trg dala posodice za ponovno polnjenje elektronskih cigaret, na zavojčku katerih je navedena napačna vsebnost nikotina.
16
Distributerja sta zoper te globe vložila tožbo pri rechtbank Rotterdam (sodišče v Rotterdamu, Nizozemska). To sodišče je s sodbo z dne 7. aprila 2021 njuni tožbi razglasilo za utemeljeni in navedene globe odpravilo z obrazložitvijo, da zadevna distributerja zadevnih posodic za ponovno polnjenje nista dala na voljo potrošnikom, zato jih ta distributerja nista „dala na trg“ v smislu veljavnih predpisov.
17
Državni sekretar je zoper to sodbo vložil pritožbo pri College van Beroep voor het bedrijfsleven (višje upravno sodišče za gospodarske zadeve, Nizozemska), ki je predložitveno sodišče.
18
To sodišče, na prvem mestu, navaja, da je v sodbi z dne 9. septembra 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:510) že razsodilo, da Direktiva 2014/40 ne dovoljuje dajanja tobačnega izdelka, na embalaži katerega ni navedena vsebnosti nikotina, na trg. Navedeno sodišče dodaja, da uprava v zvezi s tem nima nobene diskrecijske pravice in ne more upoštevati tveganj za javno zdravje, kadar obstaja razlika med vsebnostjo nikotina v posodici za ponovno polnjenje in označbo vsebnosti nikotina na zavojčku te posodice.
19
Vendar poudarja, da se je ta precedens nanašal na trgovca na drobno, ki je posodice za ponovno polnjenje elektronskih cigaret potrošnikom prodajal na svojem spletnem mestu. Šlo je torej za „dajanje v promet“ v smislu veljavne nacionalne ureditve, trgovca na drobno pa je bilo mogoče šteti za kršitelja.
20
Nasprotno pa naj se postopek v glavni stvari ne bi nanašal na dobavo posodic za ponovno polnjenje, ki jo je „uvoznik“ v smislu te ureditve – to je lastnik ali oseba, ki ima pravico razpolaganja s tobačnimi ali povezanimi izdelki, vnesenimi na Nizozemsko – opravil v korist potrošnikom, ampak trgovcem na drobno. Zato naj bi v tem primeru obstajala negotovost glede razlage pojma „dajanje na trg“, ki je pogoj za obveznost držav članic na podlagi člena 23(2) Direktive 2014/40, da zagotovijo, da se tobačni in povezani izdelki, ki niso v skladu s to direktivo, ne dajejo na trg.
21
Predložitveno sodišče na drugem mestu ugotavlja, da je državni sekretar zadevnim distributerjem naložil upravne sankcije kazenske narave. Iz tega naj bi sledilo, da se uporablja člen 48(1) Listine o temeljnih pravicah in s tem načelo nulla poena sine culpa (ni kazni brez krivde). To načelo pa naj bi zahtevalo krivdo in torej odgovornost za izvršitev zadevne kršitve. Zato naj bi se postavljalo vprašanje, ali sta ta distributerja odgovorna za dajanje posodic za ponovno polnjenje elektronskih cigaret, na zavojčku katerih je navedena napačna vsebnost nikotina, na trg, zlasti zaradi morebitnega pretiranega bremena, ki bi ga lahko za navedena distributerja imelo vzorčenje zadevnih izdelkov.
22
V teh okoliščinah je College van Beroep voor het bedrijfsleven (višje upravno sodišče za gospodarske zadeve) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je treba člen 23(2) [Direktive 2014/40] v povezavi s členom 2, točka 40, in členom 20(4)(b)(i) [te direktive] razlagati tako, da obveznost držav članic, da zagotovijo, da se posodice za ponovno polnjenje, na zavojčkih katerih ni pravilne navedbe vsebnosti nikotina, ne dajo na trg, ne zajema le prodaje teh posodic za ponovno polnjenje na prodajnem mestu ali s strani prodajalca na drobno, temveč tudi njihovo dobavo prodajalcu na drobno?
2.
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali je mogoče v položaju, za kakršnega gre v obravnavani zadevi, v katerem je bila naložena upravna globa, gospodarski subjekt, ki je od proizvajalca ali uvoznika v smislu Direktive 2014/40 kupil posodice za ponovno polnjenje, šteti za odgovornega in mu torej očitati, da je dal na trg posodice za ponovno polnjenje, na zavojčkih katerih je napačna navedba vsebnosti nikotina, čeprav je vsebnost nikotina, navedena na zavojčku, skladna z vsebnostjo nikotina v tej posodici za ponovno polnjenje, ki je navedena v uradnem obvestilu v smislu člena 20(2) [te direktive]?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
23
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 23(2) Direktive 2014/40 v povezavi s členom 2, točka 40, in členom 20(4)(b)(i) te direktive razlagati tako, da je obveznost, ki je naložena državam članicam, da zagotovijo, da se posodice za ponovno polnjenje elektronskih cigaret, na katerih je navedena napačna vsebnost nikotina, ne dajo na trg, omejena na fazo, v kateri trgovec na drobno te posodice za ponovno polnjenje proda potrošniku.
Dopustnost
24
Oba distributerja iz postopka v glavni stvari v pisnih stališčih menita, da prvo vprašanje ni dopustno, ker naj ne bi ustrezalo točki, o kateri naj bi se predložitveno sodišče izreklo v zadevi v glavni stvari. Nizozemski organi naj namreč ne bi predvideli možnosti, da se distributerju naloži upravna sankcija, če ima tekočina v posodici za ponovno polnjenje elektronskih cigaret nižjo vsebnost nikotina, kot je navedena na embalaži, in če se ta posodica za ponovno polnjenje najde pri trgovcu na drobno.
25
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, ki ga določa člen 267 PDEU, v skladu z ustaljeno sodno prakso le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato Sodišče, kadar se zastavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti (glej v tem smislu sodbe z dne16. decembra 1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, točka 15; z dne 8. novembra 1990, Gmurzynska‑Bscher, C‑231/89, EU:C:1990:386, točki 19 in 20, ter z dne 15. julija 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, točka 54).
26
Sodišče lahko zavrne odločanje o predlogu nacionalnega sodišča samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodbi z dne 15. decembra 1995, Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, točka 61, in z dne 15. julija 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, točka 55).
27
Predložitveno sodišče pa želi s prvim vprašanjem dobiti prav razlago pojma „dajanje na trg“ iz člena 23(2) Direktive 2014/40, da bi ugotovilo, ali je mogoče distributerja posodic za ponovno polnjenje elektronskih cigaret obsoditi zato, ker je trgovcu na drobno, in ne potrošniku, prodal izdelek, ki ni v skladu z eno od obveznosti iz te direktive.
28
Zato je treba ugotoviti, da je prvo vprašanje dopustno.
Vsebinska presoja
29
V zvezi z nedavnim vprašanjem o razlagi pojma „dajanje v promet“ iz člena 23(2) Direktive 2014/40, ki ga je postavilo Verwaltungsgerichtshof (upravno sodišče, Avstrija), je Sodišče odločilo, da je treba člen 23(2) Direktive 2014/40 v povezavi s členom 2, točka 40, te direktive, razlagati tako, da obveznost držav članic, da zagotovijo, da se tobačni izdelki, katerih označevanje zavojčka ni v skladu z zahtevami v zvezi s predstavitvijo teh izdelkov, ne dajo na trg, ni omejena na fazo, v kateri jih prodajalec na drobno proda potrošniku (sodba z dne 15. maja 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, točka 52).
30
Vendar ima člen 23(2) Direktive 2014/40 transverzalen obseg, ker je njegov namen ta, da se tobačni in povezani izdelki, ki niso v skladu s katero koli določbo te direktive, ne dajo na trg (glej v tem smislu sodbo z dne 15. maja 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, točka 39).
31
Za zagotavljanje učinkovitosti navedene določbe člen 23(3) te direktive državam članicam namreč nalaga, da določijo pravila o kaznih, ki veljajo za kršitev nacionalnih določb, sprejetih na podlagi navedene direktive, in da sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotavljanje izvrševanja teh kazni. Uvedba teh pravil o kaznih se nanaša na vse določbe Direktive 2014/40, ne glede na fazo v dobavni verigi, za katero se uporabljajo, in tako ni omejena na fazo, v kateri prodajalec na drobno neskladne tobačne izdelke proda potrošnikom (sodba z dne 15. maja 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, točka 40).
32
Ta razlaga, v skladu s katero obveznost, ki je naložena državam članicam, velja v kateri koli fazi dobavne verige, ne da bi bila omejena na fazo, v kateri trgovec na drobno tobačne izdelke proda potrošnikom, je potrjena tudi s širšim regulativnim okvirjem, v katerega spada Direktiva 2014/40, zlasti z Uredbo 2019/1020, ki se v skladu s členom 2 in točko 55 Priloge I k tej uredbi uporablja za izdelke, ki spadajo na področje uporabe Direktive 2014/40 (glej v tem smislu sodbo z dne 15. maja 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, točke od 42 do 46).
33
Da bi se dosegel cilj zagotavljanja visoke stopnje varovanja zdravja in varstva potrošnikov, ki je določen v členu 1 te direktive v povezavi z uvodnima izjavama 8 in 59 navedene direktive, ta obveznost poleg tega nalaga izvajanje nadzora v različnih fazah v dobavni verigi s tem, da zagotavlja, da države članice pri vsaki transakciji, ki je predpogoj za to, da je izdelek nazadnje na voljo potrošnikom, preverijo skladnost z zahtevami iste direktive (sodba z dne 15. maja 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, točka 51).
34
Dejstvo, da se spor o glavni stvari nanaša na prodajo posodic za ponovno polnjenje elektronskih cigaret, ne vpliva na razlago člena 23(2) Direktive 2014/40, navedeno v točki 29 te sodbe. Nasprotno, člen 20 navedene direktive, ki se nanaša izključno na elektronske cigarete, v odstavku 1 izrecno poudarja obveznost držav članic, da zagotovijo, „da se elektronske cigarete in posodice za ponovno polnjenje dajo na trg le, če so skladne s to direktivo in vso ostalo zadevno zakonodajo Unije.“
35
Glede na zgoraj navedene razloge je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 23(2) Direktive 2014/40 v povezavi s členom 2, točka 40, in členom 20(4)(b)(i) te direktive razlagati tako, da obveznost, ki je naložena državam članicam, da zagotovijo, da se posodice za ponovno polnjenje elektronskih cigaret, na zavojčku katerih je navedena napačna vsebnost nikotina, ne dajo na trg, ni omejena na fazo, v kateri trgovec na drobno te posodice za ponovno polnjenje proda potrošniku.
Drugo vprašanje
36
Najprej je treba ugotoviti, da se drugo vprašanje, kot ga je oblikovalo predložitveno sodišče, ne nanaša na nobeno določbo prava Unije.
37
Zato mora Sodišče v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenega s členom 267 PDEU, nacionalnemu sodišču dati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča. S tega vidika lahko Sodišče presodi, da je treba upoštevati določbe prava Unije, na katere se nacionalno sodišče v besedilu svojega vprašanja ni sklicevalo (glej v tem smislu sodbi z dne 20. marca 1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, točka 9, in z dne 4. oktobra 2024, Confédération paysanne (Melone in paradižniki iz Zahodne Sahare), C‑399/22, EU:C:2024:839, točka 40).
38
V obravnavanem primeru je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da so sankcije, ki so predmet spora o glavni stvari, del pravil o kaznih, ki jih morajo države članice sprejeti na podlagi člena 23(3) Direktive 2014/40.
39
V teh okoliščinah je treba šteti, da predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 23(3) Direktive 2014/40 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za sankcioniranje gospodarskega subjekta, ki je dal na trg posodice za ponovno polnjenje elektronskih cigaret, na zavojčkih katerih je napačna navedba vsebnosti nikotina – čeprav te navedbe ustrezajo navedbam iz obvestila, ki ga je na podlagi člena 20(2) te direktive predložil „proizvajalec“ ali „uvoznik“, od katerega je ta gospodarski subjekt kupil te posodice – določa upravno globo kazenske narave.
40
Iz besedila člena 23(3) Direktive 2014/40 je razvidno, prvič, da države članice določijo pravila o kaznih, ki veljajo za kršitev nacionalnih določb, sprejetih na podlagi te direktive, drugič, da morajo biti te kazni učinkovite, sorazmerne in odvračilne, in tretjič, da morajo biti finančne kazni, ki se lahko naložijo za namerne kršitve, takšne, da izničijo gospodarsko korist, ki se je nameravala pridobiti s kršitvijo.
41
V Direktivi 2014/40 torej razen tega zadnjega pojasnila, ki izničenje gospodarske koristi, pridobljene s kršitvijo, pogojuje z namernostjo te kršitve, ni pravil v zvezi z določitvijo veljavnih pravil o kaznih, razen tistih, ki zahtevajo učinkovitost, sorazmernost in odvračilnost teh kazni. Tako je iz besedila člena 23(3) te direktive mogoče sklepati, da države članice ob spoštovanju te zahteve pri določanju teh pravil ohranijo avtonomijo.
42
Države članice so, kadar ne obstaja usklajena zakonodaja Unije glede sankcij, ki se uporabijo v primeru nespoštovanja pogojev, določenih s pravili, uvedenimi s to zakonodajo, pristojne izbrati sankcije, ki se jim zdijo primerne. Vendar morajo to pristojnost izvajati v skladu s pravom Unije in z njegovimi temeljnimi načeli, torej v skladu z načelom sorazmernosti (sodbe z dne 9. februarja 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, točka 23; z dne 22. marca 2017, Euro‑Team in Spirál‑Gép, C‑497/15 in C‑498/15, EU:C:2017:229, točka 39, in z dne 21. novembra 2024, Ekostroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, točka 41).
43
Kot je razvidno iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, se vprašanje, na katerem temelji drugo vprašanje, nanaša na združljivost sistema objektivne odgovornosti z zahtevo iz člena 23(3) Direktive 2004/40 in zlasti s spoštovanjem načela sorazmernosti.
44
Glede tega načela je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da tak sistem sam po sebi ni nezdružljiv s pravom Unije (glej v tem smislu sodbe z dne 10. julija 1990, Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, točka 19; z dne 27. februarja 1997, Ebony Maritime in Loten Navigation, C‑177/95, EU:C:1997:89, točka 36; z dne 11. julija 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, EU:C:2002:440, točka 47, in z dne 9. februarja 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, točka 47).
45
Sistem objektivne odgovornosti namreč ni nesorazmeren, če zadevne osebe spodbuja k spoštovanju določb akta Unije in če so zastavljeni cilji, s katerim je mogoče upravičiti uvedbo takega sistema, v splošnem interesu (glej v tem smislu sodbi z dne 10. julija 1990, Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, točka 19, in z dne 9. februarja 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, točka 48).
46
V obravnavanem primeru, prvič, se z Direktivo 2014/40, kot je bilo opozorjeno v točki 33 te sodbe, v skladu z njenim členom 1 uresničuje cilj zagotavljanja visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih.
47
Tak cilj pa je v smislu sodne prakse, navedene v točki 45 te sodbe, v splošnem interesu (glej v tem smislu sodbi z dne 6. septembra 2012, Deutsches Weintor, C‑544/10, EU:C:2012:526, točka 49, in z dne 29. aprila 2015, Léger, C‑528/13, EU:C:2015:288, točka 57), s katerim je mogoče upravičiti, da države članice uvedejo sistem objektivne odgovornosti. Tak sistem prav tako spodbuja zadevne osebe k spoštovanju obveznosti, ki izhajajo iz Direktive 2014/40.
48
Poleg tega je treba v zvezi s posebno okoliščino, da so vsebnosti nikotina, zaradi katerih so bile v postopku v glavni stvari naložene sankcije, v skladu s tistimi, ki so jih v obvestilu navedli proizvajalec in uvozniki spornih izdelkov na podlagi člena 20(2) te direktive, ugotoviti, da je cilj tega obveščanja v skladu z uvodno izjavo 13 navedene direktive olajšati regulativno nalogo držav članic in Komisije, ne pa da se gospodarskim subjektom, ki delujejo v nadaljnjih fazah, omogoči izognitev svoji odgovornosti.
49
Drugič, s temi sankcijami očitno ni mogoče izničiti finančne koristi, pridobljene s kršitvijo, kar mora preveriti predložitveno sodišče. V takem primeru za navedene sankcije ne bi bilo treba dokazati namernosti na podlagi člena 23(3) Direktive 2014/40.
50
V takih okoliščinah lahko torej države članice sprejmejo nacionalno ureditev, ki določa upravno globo kazenske narave za sankcioniranje gospodarskega subjekta, ki je na trg dal posodice za ponovno polnjenje elektronskih cigaret, na zavojčku katerih so bile napačne navedbe o vsebnosti nikotina, čeprav te navedbe ustrezajo navedbam iz obvestila, ki ga je na podlagi člena 20(2) Direktive 2014/40 predložil „proizvajalec“ ali „uvoznik“, pri katerem je ta gospodarski subjekt kupil te posodice.
51
Zato, čeprav morajo države članice pri določitvi konstitutivnih elementov kršitve upoštevati načelo sorazmernosti, to velja tudi, kadar gre za presojo upoštevnih dejavnikov za določitev zneska globe (glej v tem smislu sodbe z dne 9. februarja 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, točka 54; z dne 22. marca 2017, Euro‑Team in Spirál‑Gép, C‑497/15 in C‑498/15, EU:C:2017:229, točka 43, in z dne 21. novembra 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, točka 46).
52
To pomeni, da se pri določitvi zneska globe upoštevajo individualne okoliščine obravnavanega primera (glej v tem smislu sodbi z dne 4. oktobra 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, točka 45, in z dne 21. novembra 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, točka 47). Zato se lahko uporaba globe v pavšalnem znesku – za vsako kršitev nekaterih obveznosti, določenih v nacionalni ureditvi – ne da bi se znesek te globe prilagodil teži kršitve, šteje za nesorazmerno glede na cilje, ki se uresničujejo s predpisi Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 9. februarja 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, točka 41, in z dne 22. marca 2017, Euro‑Team in Spirál‑Gép, C‑497/15 in C‑498/15, EU:C:2017:229, točka 50).
53
V obravnavanem primeru se zdi, da nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari ne omogoča individualizacije navedenih sankcij, o čemer pa mora presoditi predložitveno sodišče. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe in stališč, predloženih Sodišču, je namreč razvidno, da na znesek glob, naloženih zadevnima distributerjema, ne vplivajo individualne okoliščine obravnavanega primera in zlasti ne dejstvo, da je navedba vsebnosti nikotina, ki se jima očita, višja od dejanske vsebnosti v posodicah za ponovno polnjenje, ki so bile dane na trg.
54
Iz tega sledi, da naložitev denarne kazni v pavšalnem znesku za vsako kršitev nekaterih obveznosti, določenih z nacionalnim zakonom na podlagi Direktive 2014/40, ne da bi se znesek te denarne kazni prilagodil teži kršitve, kot očitno določajo pravila o kaznih iz postopka v glavni stvari, ni sorazmerna glede na cilj, ki se uresničuje z Direktivo 2014/40, in sicer zagotoviti visoko raven varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih (glej po analogiji sodbi z dne 22. marca 2017, Euro‑Team in Spirál‑Gép, C‑497/15 in C‑498/15, EU:C:2017:229, točke 62 do 64 in 66, in z dne 21. novembra 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, točka 53).
55
Na podlagi zgoraj navedenih razlogov je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 23(3) Direktive 2014/40 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za sankcioniranje gospodarskega subjekta, ki je dal na trg posodice za ponovno polnjenje elektronskih cigaret, na zavojčkih katerih so napačne navedbe vsebnosti nikotina – čeprav te navedbe ustrezajo navedbam iz obvestila, ki ga je na podlagi člena 20(2) te direktive predložil „proizvajalec“ ali„uvoznik“, od katerega je ta gospodarski subjekt kupil te posodice – določa upravno globo kazenske narave, če zneska te globe ni mogoče prilagoditi teži kršitve ob upoštevanju individualnih okoliščin posameznega primera.
Stroški
56
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (sedmi senat) razsodilo:
1.
Člen 23(2) Direktive 2014/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2001/37/ES v povezavi s členom 2, točka 40, ter členom 20(4)(b)(i) Direktive 2014/40
je treba razlagati tako, da
obveznost, ki je naložena državam članicam, da zagotovijo, da se posodice za ponovno polnjenje elektronskih cigaret, na zavojčku katerih je navedena napačna vsebnost nikotina, ne dajo na trg, ni omejena na fazo, v kateri trgovec na drobno te posodice za ponovno polnjenje proda potrošniku.
2.
Člen 23(3) Direktive 2014/40
je treba razlagati tako, da
da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za sankcioniranje gospodarskega subjekta, ki je dal na trg posodice za ponovno polnjenje elektronskih cigaret, na zavojčkih katerih so napačne navedbe vsebnosti nikotina – čeprav te navedbe ustrezajo navedbam iz obvestila, ki ga je na podlagi člena 20(2) te direktive predložil „proizvajalec“ ali „uvoznik“, od katerega je ta gospodarski subjekt kupil te posodice – določa upravno globo kazenske narave, če zneska te globe ni mogoče prilagoditi teži kršitve ob upoštevanju individualnih okoliščin posameznega primera.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nizozemščina.