62017CC0059
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MICHAL BOBEK
apresentadas em 22 de fevereiro de 2018 (
1
)
Processo C‑59/17
SCI Château du Grand Bois
contra
Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
[pedido de decisão prejudicial do Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França)]
«Reenvio prejudicial — Agricultura — Regulamento (CE) n.o 555/2008 — Reestruturação e conversão de vinhas — Apoio aos vinicultores — Prémio ao arranque — Controlos no local sem aviso prévio — Exigência de consentimento para entrar nas terras — Terras vedadas ou não vedadas — Inviolabilidade do domicílio — Direito de propriedade»
I. Introdução
1.
Nos termos do artigo 81.o do Regulamento (CE) n.o 555/2008 (a seguir «Regulamento n.o 555/2008») (
2
), os beneficiários do prémio ao arranque são objeto de controlos (inspeções) antes e após a realização do arranque da vinha. Esses controlos podem assumir, nomeadamente, a forma de controlos no local. O artigo 78.o, n.o 1, do Regulamento n.o 555/2008 especifica ainda que, em princípio, os controlos no local decorrem sem aviso prévio.
2.
No âmbito de um litígio entre um requerente de um prémio, a SCI Château du Grand Bois e o Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) decidiu pedir ao Tribunal de Justiça para determinar se o Regulamento n.o 555/2008 pode ser interpretado no sentido de autorizar a entrada de agentes («inspetores») na vinha em questão para efetuarem controlos no local sem terem obtido o consentimento do requerente, respeitando ao mesmo tempo o direito à inviolabilidade do domicílio.
II. Quadro jurídico
A.
Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»)
3.
Nos termos do artigo 7.o da Carta, «[t]odas as pessoas têm direito ao respeito pela sua vida privada e familiar, pelo seu domicílio e pelas suas comunicações».
4.
Nos termos do artigo 17.o, n.o 1, «[t]odas as pessoas têm o direito de fruir da propriedade dos seus bens legalmente adquiridos, de os utilizar, de dispor deles e de os transmitir em vida ou por morte. Ninguém pode ser privado da sua propriedade, exceto por razões de utilidade pública, nos casos e condições previstos por lei e mediante justa indemnização pela respetiva perda, em tempo útil. A utilização dos bens pode ser regulamentada por lei na medida do necessário ao interesse geral».
B.
Regulamento (CE) n.o 479/2008
5.
O artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 479/2008 relativo à organização comum do mercado vitivinícola (
3
), que era aplicável à data dos factos, estabelecia que «o presente capítulo estabelece as regras que regem a atribuição de fundos comunitários aos Estados‑Membros e a utilização desses fundos por estes, mediante programas de apoio nacionais […] para financiar medidas específicas de apoio ao setor vitivinícola».
6.
O artigo 4.o, n.o 2, dispunha que:
«Os Estados‑Membros são responsáveis pelos programas de apoio, asseguram a sua coerência interna e garantem que sejam elaborados e aplicados de forma objetiva, atendendo à situação económica dos produtores em causa e à necessidade de evitar desigualdades de tratamento injustificadas entre produtores.
Os Estados‑Membros são responsáveis por prever e aplicar os controlos e sanções necessários em caso de incumprimento dos programas de apoio.»
7.
O artigo 11.o tinha por objeto a reestruturação e a reconversão de vinhas. O primeiro parágrafo estabelecia que «[a]s medidas relativas à reestruturação e à reconversão de vinhas têm por objetivo aumentar a competitividade dos produtores de vinho».
8.
O capítulo III do título V fixava as condições em que seria atribuído um prémio em contrapartida do arranque de vinhas (a seguir «prémio ao arranque»).
9.
O anexo I, ponto 2, definia arranque como «a eliminação completa das cepas que se encontram numa superfície plantada com vinha».
C.
Regulamento n.o 555/2008
10.
O considerando 73 do Regulamento n.o 555/2008 tem a seguinte redação: «[p]ara favorecer uma aplicação uniforme da regulamentação em toda a Comunidade, os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para que o pessoal das instâncias competentes disponha de poderes de investigação adequados para assegurar o cumprimento da regulamentação».
11.
O título V do Regulamento n.o 555/2008 tem por objeto os controlos no setor vitivinícola. O seu primeiro capítulo enuncia os princípios dos controlos a efetuar. A primeira disposição desse capítulo, o artigo 76.o, dispõe que:
«Sem prejuízo de disposições específicas do presente regulamento ou de outra legislação comunitária, os Estados‑Membros instituem os controlos e medidas necessários para garantir a correta aplicação do Regulamento (CE) n.o 479/2008 e do presente regulamento. Esses controlos e medidas devem ser eficazes, proporcionados e dissuasivos, a fim de assegurar uma proteção adequada dos interesses financeiros das Comunidades.
Cabe aos Estados‑Membros assegurar, nomeadamente, que:
a)
Possam ser controlados todos os critérios de elegibilidade estabelecidos pela legislação comunitária ou nacional ou no quadro nacional;
[…]
d)
Os controlos e medidas se adequem à natureza da medida de apoio. Os Estados‑Membros definem os métodos e meios de verificação, bem como as pessoas a controlar;
e)
Os controlos sejam efetuados quer sistematicamente, quer por amostragem […];
f)
As operações admitidas a financiamento comunitário sejam genuínas e conformes à legislação comunitária.»
12.
O artigo 77.o do Regulamento n.o 555/2008 tem a seguinte redação:
«1.   As verificações são efetuadas por meio de controlos administrativos e, se for caso disso, controlos no local.
[…]
3.   Exceto nos casos em que o Regulamento (CE) n.o 479/2008 ou o presente regulamento prevejam controlos no local sistemáticos, as autoridades competentes efetuam controlos no local por amostragem, a uma percentagem adequada de beneficiários/produtores, com base numa análise de risco em conformidade com o artigo 79.o do presente regulamento.
[…]»
13.
O artigo 78.o do Regulamento n.o 555/2008 dispõe que:
«1.   Os controlos no local decorrem sem aviso prévio. Todavia, desde que o objetivo do controlo não fique comprometido, pode ser dado um pré‑aviso, com a antecedência estritamente necessária. Exceto em casos devidamente comprovados, ou se se tratar de medidas para as quais estejam previstos controlos no local sistemáticos, essa antecedência não pode exceder 48 horas.
2.   Se for caso disso, os controlos no local previstos no presente regulamento são combinados com outros controlos previstos na legislação comunitária.
3.   Se um beneficiário ou seu representante impedir um controlo no local, os pedidos de ajuda em causa são rejeitados.»
14.
Nos termos do artigo 80.o do Regulamento n.o 555/2008:
«1.   Cada controlo no local é objeto de um relatório que permita recapitular os pormenores do controlo efetuado.
No que respeita aos controlos que incidam no financiamento comunitário, o relatório indica, nomeadamente:
a)
Os regimes de ajuda e os pedidos controlados;
b)
As pessoas presentes;
c)
Se for caso disso, as superfícies agrícolas controladas, as superfícies agrícolas medidas, os resultados das medições, por parcela agrícola medida, e os métodos de medição utilizados;
d)
No caso do regime de arranque, se a superfície foi adequadamente cultivada;
e)
As quantidades abrangidas pelo controlo e os resultados obtidos;
f)
Se foi dado pré‑aviso da visita ao beneficiário/produtor e, em caso afirmativo, com que antecedência;
g)
Outras ações de controlo efetuadas.
2.   Se forem detetadas discrepâncias entre as informações constantes do pedido e a situação efetivamente constatada no controlo efetuado no local ou por teledeteção, o agricultor recebe uma cópia do relatório de controlo e é‑lhe dada a oportunidade de o assinar antes de a autoridade competente extrair das suas constatações qualquer conclusão que implique reduções ou exclusões.»
15.
Por força do artigo 81.o do Regulamento n.o 555/2008:
«[…]
2.   Ao concederem‑se direitos de replantação em conformidade com o artigo 92.o do Regulamento (CE) n.o 479/2008, procede‑se a uma verificação sistemática, antes e depois do arranque, das superfícies. São controladas as parcelas candidatas à concessão de direitos de replantação.
O controlo a efetuar antes do arranque inclui a verificação da existência da vinha em causa.
Esse controlo consiste num controlo no local clássico. Todavia, se o Estado‑Membro dispuser de um cadastro vitícola informatizado que se encontre atualizado e seja fiável, o controlo pode ser administrativo e a obrigação de controlo no local antes do arranque pode limitar‑se a 5% dos pedidos do ano, para confirmar a fiabilidade do sistema de controlo administrativo. Se o controlo no local revelar a existência de discrepâncias ou irregularidades significativas numa região ou parte de região, a autoridade competente aumenta, de modo adequado, o número de controlos no local durante o ano em causa e o ano seguinte.
3.   Procede‑se a uma verificação sistemática, antes e depois do arranque, das superfícies candidatas ao prémio ao arranque. São verificadas as parcelas que sejam objeto de um pedido de ajuda.
O controlo a efetuar antes do arranque inclui a verificação da existência da vinha em causa e a confirmação da superfície plantada, determinada em conformidade com o artigo 75.o, e destina‑se igualmente a verificar se a superfície em causa foi adequadamente cultivada.
Esse controlo consiste num controlo no local clássico. Todavia, se o Estado‑Membro dispuser de meios gráficos, no cadastro vitícola informatizado, que permitam medir as parcelas em conformidade com o artigo 75.o e de informações atualizadas fiáveis sobre o adequado cultivo das parcelas, o controlo pode ser administrativo e a obrigação de controlo no local antes do arranque pode limitar‑se a 5% dos pedidos, para confirmar a fiabilidade do sistema de controlo administrativo. Se o controlo no local revelar a existência de discrepâncias ou irregularidades significativas numa região ou parte de região, a autoridade competente aumenta, de modo adequado, o número de controlos no local durante o ano em causa.
4.   Para verificar se o arranque foi, de facto, efetuado, procede‑se a um controlo no local clássico; caso se trate do arranque de parcelas completas de vinha ou se a resolução da teledeteção for, no mínimo, de 1 m2, essa verificação pode ser efetuada por teledeteção.
5.   No caso das superfícies candidatas ao prémio ao arranque, e sem prejuízo do terceiro parágrafo do n.o 3 e do n.o 4, pelo menos um dos dois controlos a que se refere o primeiro parágrafo do n.o 3 consiste num controlo no local clássico.»
16.
O artigo 83.o estabelece os poderes dos agentes de controlo:
«Cada Estado‑Membro toma todas as medidas necessárias para facilitar a realização das tarefas dos agentes das suas instâncias competentes e vela, nomeadamente, por que esses agentes, eventualmente com a colaboração de agentes de outros serviços que habilite para esse fim:
a)
Tenham acesso às vinhas, às instalações de vinificação, de armazenagem e de transformação dos produtos vitivinícolas e aos meios de transporte desses produtos;
b)
Tenham acesso aos locais comerciais ou entrepostos e aos meios de transporte de quem detenha para venda, comercialize ou transporte produtos vitivinícolas ou produtos que possam destinar‑se a utilização no setor vitivinícola;
[…]
d)
Possam recolher amostras dos produtos vitivinícolas, das substâncias e produtos suscetíveis de serem destinados à elaboração dos mesmos e dos produtos detidos com vista à venda, comercialização ou transporte;
e)
Possam tomar conhecimento dos dados contabilísticos ou de outros documentos úteis aos controlos e deles possam fazer cópias ou extratos;
f)
Possam tomar medidas cautelares apropriadas, no referente à elaboração, detenção, transporte, designação, apresentação e comercialização de produtos vitivinícolas ou de produtos destinados a ser utilizados na elaboração dos mesmos, se houver suspeitas fundamentadas de infração grave às disposições comunitárias, nomeadamente em caso de práticas fraudulentas ou de risco para a saúde.»
III. Matéria de facto, tramitação do processo e questões prejudiciais
17.
Em 29 de julho de 2009, a SCI Château du Grand Bois (a seguir «requerente») apresentou um pedido de apoio à reestruturação e reconversão das suas vinhas para a campanha de 2008/2009.
18.
Por decisão de 18 de dezembro de 2009, o diretor‑geral do Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (Instituto Nacional dos Produtos Agrícolas e Marinhos, França) (a seguir «FranceAgriMer») indeferiu o pedido, alegando que os controlos no local efetuados em 27 de agosto e em 15 de setembro de 2009 por um dos seus agentes, em determinadas parcelas vitícolas das terras da requerente, tinham revelado que o arranque das vinhas não tinha sido efetuado em conformidade com a legislação em vigor.
19.
A requerente interpôs recurso de anulação dessa decisão no Tribunal administratif de Nantes (Tribunal Administrativo de Nantes, França). Por decisão de 7 de maio de 2013, esse órgão jurisdicional anulou a decisão, designadamente com fundamento no facto de o agente que realizou os controlos não dispor de autorização para o efeito.
20.
Em 5 de fevereiro de 2015, a Cour administrative d’appel de Nantes (Tribunal Administrativo de Recurso, Nantes, França) anulou a decisão proferida em primeira instância e rejeitou os argumentos que a requerente tinha apresentado nessa sede, tendo concluído que o regulamento não exige que o agente que efetua o controlo informe previamente o requerente de um prémio ao arranque da data em que o controlo terá lugar. O facto de não ter sido dado consentimento para entrar em propriedade privada não afetava a legalidade da decisão impugnada. Além disso, o facto de o relatório de controlo não referir se a requerente tinha recebido ou não aviso prévio não afetava a legalidade das operações de controlo.
21.
A requerente recorreu para o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), alegando que a Cour administrative d’appel de Nantes (Tribunal Administrativo de Recurso, Nantes) cometeu um erro de direito ao decidir que o facto de o agente responsável pelo controlo ter entrado na sua propriedade sem o seu consentimento não afetava a legalidade da decisão de indeferimento do seu pedido de apoio à reestruturação ou reconversão de vinhas.
22.
Segundo o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), a resposta a este argumento depende da questão de saber se o Regulamento n.o 555/2008 autoriza os agentes responsáveis pela realização de controlos no local a entrarem nas terras de uma exploração agrícola sem o consentimento do viticultor. É neste contexto factual e jurídico que o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e apresentar as seguintes questões ao Tribunal de Justiça:
–
As disposições dos artigos 76.o, 78.o e 81.o do Regulamento de Execução [n.o 555/2008] [da Comissão], de 27 de junho de 2008, autorizam os agentes que procedem ao controlo no local a entrar nas terras de uma exploração agrícola sem terem obtido o acordo do agricultor?
–
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, deve uma distinção ser feita consoante as terras em causa estejam vedadas ou não?
–
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, as disposições dos artigos 76.o, 78.o e 81.o do Regulamento de Execução [n.o 555/2008] [da Comissão], de 27 de junho de 2008, são compatíveis com o princípio da inviolabilidade do domicílio, tal como está garantido pelo artigo 8.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem?»
23.
Foram apresentadas observações escritas pelos Governos grego e francês, e pela Comissão Europeia. As partes interessadas foram igualmente ouvidas na audiência que teve lugar em 7 de novembro de 2017.
IV. Apreciação
24.
As três questões formuladas pelo órgão jurisdicional de reenvio resumem‑se, essencialmente, a uma pergunta: existe uma base jurídica que conceda aos agentes de controlo autorização para entrarem em terras privadas sem terem obtido o consentimento expresso do viticultor a fim de efetuarem controlos no local numa vinha? O cerne da primeira questão consiste em saber se a autorização está implícita no Regulamento n.o 555/2008. A segunda e terceira questões parecem ser questões complementares: a segunda questão é um aperfeiçoamento da primeira — é relevante saber se as terras estavam ou não vedadas? A terceira questão diz respeito à validade dos artigos 76.o, 78.o e 81.o do Regulamento n.o 555/2008, caso se conclua que não existe a obrigação de obter consentimento. O órgão jurisdicional de reenvio sugere implicitamente que, se forem interpretadas nesse sentido, as referidas disposições do Regulamento n.o 555/2008 poderão ser incompatíveis com determinados direitos fundamentais.
25.
As três questões estão, portanto, interligadas. Coloca‑se, assim, um problema de legalidade e de base jurídica: existe uma disposição de direito da União que permita a entrada em terras privadas, vedadas ou não, a fim de efetuar os referidos controlos, independentemente do que o direito nacional estabeleça nessa matéria?
26.
Nas presentes conclusões, proponho uma resposta a dois níveis. Em primeiro lugar, dado que não existe uma disposição legal clara que autorize o afastamento das regras nacionais sobre a entrada em terras privadas nem no Regulamento n.o 555/2008 nem no sistema e na lógica dos programas de apoio da União, considero que as regras sobre a entrada em terras privadas para efetuar controlos constituem uma questão de direito nacional (A). Existem, contudo, alguns limites à margem de liberdade concedida para definir essas regras nacionais, inerentes quer às disposições do Regulamento n.o 555/2008 quer à necessidade de respeitar determinados direitos fundamentais da União (B).
A.
O direito da União como base jurídica suficiente per se
27.
Todas as partes que intervieram na fase escrita e oral do processo no Tribunal de Justiça — os Governos grego e francês e a Comissão — são da mesma opinião: o Regulamento n.o 555/2008 não exige consentimento expresso para entrar em terras privadas a fim de efetuar os controlos necessários. Os controlos no local são autorizados a priori e em geral pelo requerente de apoio. Parte‑se do princípio de que a autorização para entrar nas terras resulta do sistema e da lógica dos controlos efetuados ao abrigo do Regulamento n.o 555/2008. O consentimento geral do requerente para a realização das diligências conducentes à decisão de conceder ou não apoio, prestado através da mera apresentação de um pedido de ajuda, poderá mesmo ser considerado inerente ao sistema global de programas de apoio da União.
28.
Discordo.
29.
É facto assente que o Regulamento n.o 555/2008 impõe aos Estados‑Membros a obrigação de realizar controlos no local. Também é verdade que alguns elementos adicionais quanto à forma como esses controlos deverão ser efetuados estão previstos no mesmo regulamento. Desta forma, e nesta medida, é efetivamente lícito afirmar que o Regulamento n.o 555/2008 autoriza controlos em geral. No entanto, também é verdade que o Regulamento n.o 555/2008 não aborda todos os aspetos específicos desses controlos. Em especial, o regulamento é omisso quanto às condições de entrada ou quanto à necessidade de obter o consentimento do viticultor.
30.
De certa forma, é esse o cerne da questão: o que se pode deduzir do silêncio do Regulamento n.o 555/2008 sobre a questão da autorização de entrada? A meu ver, esse silêncio, juntamente com outras disposições do mesmo regulamento, que referem claramente que os controlos são uma questão da competência dos Estados‑Membros, significa que também compete aos Estados‑Membros regular esse elemento. Em contrapartida, os Estados‑Membros intervenientes e a Comissão defendem que o facto de o regulamento não exigir expressamente que seja dado consentimento significa que este não é necessário.
31.
Não posso subscrever essa abordagem interpretativa. O facto de algo não estar previsto ao nível da União dificilmente poderá conduzir à conclusão de que é autorizado pelo direito da União. A lógica correta, certamente em domínios relacionados com os direitos dos cidadãos e a propriedade privada, é precisamente a contrária: o facto de não estar prevista uma autorização expressa significa que esta não foi concedida para efeitos do direito da União.
32.
Na secção que se segue, demonstrarei que nem o Regulamento n.o 555/2008, em especial os seus artigos 76.o, 78.o e 81.o, que constituem o objeto da primeira questão apresentada ao Tribunal de Justiça (1), nem a lógica global que está subjacente aos programas de apoio da União (2) autorizam, de uma forma geral, a entrada de agentes de controlo em terras privadas sem o consentimento expresso do viticultor. Cabe, pois, ao direito nacional decidir se tal consentimento é exigido para aquele fim, tendo igualmente em conta o tipo de terras em questão (3).
1. O Regulamento n.o 555/2008 como base da autorização de entrada em terras privadas para realizar controlos
33.
Resulta da redação e do contexto do Regulamento n.o 555/2008 que este não regula o acesso a terras privadas para efeitos de realização de controlos no local. Por conseguinte, não pode, per se, constituir base jurídica suficiente para autorizar, em geral, a entrada em terras privadas na falta de consentimento do viticultor, nos casos em que tal consentimento seja exigido pelo direito nacional.
34.
Em primeiro lugar, é claro, com base em várias disposições do referido regulamento, que incumbe aos Estados‑Membros a tarefa de definir as modalidades específicas dos diferentes controlos nele previstos, nomeadamente no que se refere à questão de saber se a entrada em terras privadas para realizar controlos no local está sujeita ao consentimento do viticultor.
35.
No que se refere aos controlos em geral, o artigo 76.o do Regulamento n.o 555/2008 dispõe que os Estados‑Membros devem instituir controlos e medidas eficazes, proporcionados e dissuasivos, na medida em que sejam necessários para garantir a correta aplicação desse regulamento. Em especial, o artigo 76.o, alínea a), dispõe que os Estados‑Membros assegurarão a possibilidade de controlar todos os critérios de elegibilidade estabelecidos pela legislação da União ou nacional. Nos termos do artigo 76.o, alínea d), os Estados‑Membros definem os métodos e meios de verificação, bem como as pessoas a controlar. Além disso, o artigo 83.o estabelece que cada Estado‑Membro toma todas as medidas necessárias para facilitar a realização das tarefas dos agentes de controlo.
36.
Todas estas disposições indicam claramente que, embora o Regulamento n.o 555/2008 exija a realização dos controlos, deixa todos os elementos não expressamente previstos nas suas disposições ao critério dos Estados‑Membros. Assim, esse regulamento deixa uma margem de manobra significativa aos Estados‑Membros para definirem o modo como os controlos devem ser efetuados.
37.
Essa conclusão aplica‑se igualmente à categoria específica de controlos no local. O artigo 78.o, n.o 1, do Regulamento n.o 555/2008 prevê apenas uma característica desses controlos: «[o]s controlos no local decorrem sem aviso prévio. Todavia, desde que o objetivo do controlo não fique comprometido, pode ser dado um pré‑aviso, com a antecedência estritamente necessária. Exceto em casos devidamente comprovados, ou se se tratar de medidas para as quais estejam previstos controlos no local sistemáticos, essa antecedência não pode exceder 48 horas».
38.
Qual a relevância dessa disposição específica para a questão da necessidade de consentimento para entrar em terras privadas? Segundo a Comissão, pedir o consentimento expresso para entrar nas terras seria incompatível com o próprio facto de os controlos no local serem, em princípio, efetuados sem aviso prévio. Tal exigência implicaria necessariamente um pré‑aviso, que apenas deveria ser dado em casos excecionais.
39.
A um certo nível, a Comissão está correta: pedir ao viticultor que autorize a entrada nas suas terras, nos casos em que tal seja exigido pelo direito nacional, implicaria efetivamente a comunicação com essa pessoa e, como tal, esta seria avisada da realização do controlo. No entanto, fico com a ideia de que a Comissão está a defender argumentos com um alcance considerável com base numa disposição que pura e simplesmente diz respeito a uma questão diferente.
40.
Em primeiro lugar, se olharmos apenas para a expressão utilizada, «sem aviso prévio» significa «sem aviso prévio». O significado natural dessa expressão, quando aplicada a controlos, é o de que estes podem ter lugar em qualquer momento, sem que o viticultor seja informado com antecedência dos mesmos. As diferentes versões linguísticas dessa disposição (
4
), juntamente com a forma como o artigo 78.o no seu conjunto está redigido, demonstram que «sem aviso prévio» significa apenas sem antecedência. Daqui resulta que não existe qualquer obrigação de informar o viticultor ou o seu representante de que irá ser realizado um controlo ou parte dele (
5
). Assim, o agente de controlo pode apresentar‑se no local no dia que lhe aprouver, sem informar o viticultor da visita.
41.
Contudo, «sem aviso prévio» não é certamente sinónimo de «sem autorização». «Sem antecedência ou sem informação prévia» não significa «sem autorização de entrada». O objetivo e a finalidade da inexistência de aviso prévio são importantes neste contexto. É lícito presumir que a razão pela qual o legislador da União incluiu uma disposição específica sobre a realização de controlos sem aviso prévio era evitar a potencial tentação de apresentar determinados factos sob uma luz mais favorável antes dos controlos, e exclusivamente para efeitos dos controlos e durante estes. Assim, se o viticultor não tem conhecimento da data de realização dos controlos, poder‑se‑á presumir que o agente de controlo será sempre confrontado com a situação real.
42.
Se é esta, de facto, a finalidade subjacente a essa disposição, não vejo como é que o facto de ser pedida autorização de entrada, se tal for exigido pelo direito nacional para o tipo específico de terras em questão, comprometeria o objetivo global dos controlos sem aviso prévio. É, com efeito, concebível que um controlo sem aviso prévio possa ser realizado num determinado dia, sendo pedida autorização para entrar nas terras à chegada e imediatamente antes do início do controlo. Esse controlo não deixa de ser «sem aviso prévio» na aceção do artigo 78.o, mas seria igualmente autorizado, sem que o objetivo dessa disposição fosse, de modo algum, comprometido.
43.
Em segundo lugar, há o argumento contextual. Além das disposições expressamente mencionadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, outras disposições do Regulamento n.o 555/2008 confirmam igualmente que cabe aos Estados‑Membros definir regras processuais relativas aos controlos no local e que não é possível inferir desse regulamento a existência de autorização de entrada. Em especial, o artigo 83.o, alínea a), do Regulamento n.o 555/2008 dispõe que os Estados‑Membros devem assegurar que os agentes de controlo «[t]enham acesso às vinhas, às instalações de vinificação, de armazenagem e de transformação dos produtos vitivinícolas e aos meios de transporte desses produtos».
44.
Suscita‑se, assim, uma questão muito simples: se o legislador tinha efetivamente a intenção de prever uma autorização «implícita» de entrada, por que razão existiria uma disposição específica que determina que os Estados‑Membros devem assegurar que os agentes de controlo tenham acesso às vinhas?
45.
É possível estabelecer um paralelismo mais amplo entre os agentes de controlo mencionados no Regulamento n.o 555/2008 e os funcionários da Comissão mencionados no Regulamento (CE) n.o 1/2003 (
6
). Nos termos do artigo 20.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 1/2003, os funcionários da Comissão podem aceder a todas as instalações, terrenos e meios de transporte das empresas no quadro de um inquérito relativo a violações de disposições do direito da concorrência por essas empresas. No entanto, os poderes de inquérito conferidos à Comissão pelo Regulamento n.o 1/2003 não abrangem a entrada forçada caso exista uma obstrução ao acesso e, consequentemente, esta deve, em tal situação, obter autorização judicial para entrar na propriedade. Neste contexto, o Tribunal de Justiça sustentou que, embora os funcionários da Comissão tenham o poder de entrar nessas instalações, «pelo contrário, não podem forçar o acesso a locais ou móveis ou obrigar o pessoal da empresa a garantir‑lhes esse acesso, nem empreender buscas sem autorização dos responsáveis da empresa» (
7
).
46.
É certo que as instalações que podem ser inspecionadas no contexto do direito da concorrência nos termos do Regulamento n.o 1/2003 têm provavelmente uma natureza diferente da das vinhas (
8
). Porém, o argumento aqui aduzido por referência ao Regulamento n.o 1/2003 tem um caráter diferente. Em primeiro lugar, é a analogia com a interação entre um regulamento da União que obriga à realização de controlos e a legislação nacional que é mais relevante. À semelhança do Regulamento n.o 555/2008, o Regulamento n.o 1/2003 também exige a realização de controlos ou inquéritos. No entanto, a escolha dos métodos aplicáveis, incluindo a questão das condições de entrada, é deixada ao critério dos Estados‑Membros. Em segundo lugar, há uma comparação a fazer: se não se pode deduzir do Regulamento n.o 1/2003 uma autorização de entrada aos funcionários da Comissão a fim de executarem uma política num domínio fundamental de direito da União, não vejo, a fortiori, por que motivo deveriam ou poderiam ser concedidos mais poderes ao abrigo do Regulamento n.o 555/2008, numa situação em que os agentes de controlo verificam «apenas» se um requerente de apoio preenche todas as condições para obter esse apoio.
47.
Em suma, na falta de uma disposição específica no Regulamento n.o 555/2008 que exclua ou exija consentimento para entrar em terras privadas, o referido regulamento não pode constituir uma base jurídica suficiente para autorizar o acesso de agentes de controlo às terras de uma exploração agrícola, nos casos em que tal consentimento seja exigido pelo direito nacional para o tipo específico de terras em causa.
2. Autorização de entrada através do sistema e da lógica dos programas de apoio da União?
48.
Além do argumento de que a autorização para entrar em terras privadas sem consentimento expresso está prevista no Regulamento n.o 555/2008, o Governo francês e a Comissão alegam adicionalmente (ou paralelamente) que essa autorização resulta do próprio sistema e lógica dos programas de apoio da União. O seu raciocínio é o seguinte: os controlos são, no essencial, efetuados porque foi apresentado um pedido de apoio. A entrada nas terras a que o apoio se destina é necessária para que esses controlos sejam eficazes. Por conseguinte, a entrada foi implicitamente autorizada pelo requerente através da mera apresentação de um pedido de ajuda.
49.
Para sustentar essa posição, o Governo francês aduz outro argumento com base numa declaração que figurava no formulário nacional do pedido de ajuda em vigor à data dos factos. Segundo o Governo francês, esse formulário referia que o requerente «compromete‑se a apresentar às autoridades responsáveis pelo controlo qualquer documento comprovativo solicitado e a permitir a realização das verificações necessárias» (
9
). Por conseguinte, ao assinar o formulário, o requerente autorizava todas as diligências posteriores, incluindo a entrada de agentes de controlo nas suas terras para efetuarem controlos no local sem terem de solicitar o seu consentimento.
50.
No que se refere, antes de mais, ao argumento apresentado pelo Governo francês sobre o formulário nacional, devo admitir que não o considero relevante, por duas razões.
51.
Em primeiro lugar, quanto ao seu texto, é necessária uma extensa cadeia argumentativa (e criatividade interpretativa) para transformar a declaração «Pelo presente, comprometo‑me a autorizar as verificações necessárias» em «Pelo presente, autorizo os agentes de controlo a entrarem nas minhas terras sem o meu consentimento». Tal interpretação extensiva seria claramente contrária ao princípio geral aplicável à interpretação de uma renúncia a direitos, que deve assentar no significado natural e corrente das palavras interpretadas, e não deve ser objeto de uma interpretação lata.
52.
Em segundo lugar, e talvez mais importante ainda, esse formulário é um documento nacional. Mesmo que talvez pudesse, fazendo uma leitura generosa do seu conteúdo, ser invocado para determinar os direitos e as obrigações do requerente ao abrigo do direito nacional, tenho dificuldade em compreender como poderia ser utilizado para interpretar o conteúdo de uma medida de direito da União, que deveria ser igual em todos os Estados‑Membros, independentemente das potenciais diferenças no conteúdo dos formulários nacionais.
53.
Seguidamente, no que se refere ao argumento mais geral que invoca a lógica e o sistema global dos programas de apoio da União, que supostamente estará também na base do Regulamento n.o 555/2008, devo confessar que o considero não só pouco convincente como também muito questionável por uma questão de princípio. Neste argumento, é possível destacar dois níveis: um específico e um geral.
54.
Tendo em conta as especificidades do presente caso, observei na secção precedente das presentes conclusões que o próprio regulamento é omisso quanto à exigência ou não de autorização para entrar em terras privadas para as inspecionar. Assim sendo, como poderia até mesmo um viticultor com qualidades verdadeiramente hercúleas, que passa os serões a ler a legislação relevante da União, jurisprudência e outros documentos pertinentes, saber que essa autorização é inerente ao sistema e à lógica desses programas, dado que este facto não é mencionado em parte alguma? Poder‑se‑ia acrescentar que o mesmo é válido para a potencial «autorização geral prévia» ou «renúncia» constante do formulário do pedido: ainda que se considere que a autorização de todas «as verificações necessárias» deveria incluir todas as diligências posteriores que se revelassem necessárias para determinar se as condições para a concessão de apoio tinham ou não sido cumpridas, é, uma vez mais, lícito presumir que essas diligências seriam apenas as que fossem realizadas da forma expressamente prevista na legislação aplicável.
55.
No entanto, é o nível mais geral do mesmo argumento que, no meu entender, é extremamente problemático: uma autorização que não é expressamente prevista na legislação em vigor deveria ser concedida por ser considerada necessária para reforçar a eficácia do sistema global. Deixando para já de lado a questão da necessidade (
10
), o caráter arbitrário e aberto desse argumento é deveras preocupante em qualquer comunidade assente no Estado de direito. Os fins justificam os meios, independentemente do que a lei estabelece? Se for esse efetivamente o caso, o Regulamento n.o 555/2008 autoriza igualmente a entrada em terras privadas vedadas para efetuar controlos no local, mas autorizará presumivelmente também a entrada forçada nas instalações comerciais ou até mesmo na casa do viticultor para obter documentação comprovativa de possíveis irregularidades no seu pedido de apoio. Seguindo a mesma lógica, estes dois exemplos estão implicitamente previstos, uma vez que o Regulamento n.o 555/2008 é omisso quanto a essas possibilidades (não exige que seja dado consentimento) e uma medida dessa natureza reforçaria certamente o efeito útil da legislação.
56.
Na audiência, a Comissão acrescentou um argumento subsidiário a esta linha de raciocínio, relacionado com a lógica dos programas de apoio da União Europeia. A Comissão defendeu que, no contexto específico da gestão de prestações (utilizando o termo alemão Leistungsverwaltung), a exigência de uma base jurídica é menos rigorosa do que no domínio penal. Por conseguinte, não seria tão importante identificar a base jurídica relevante para justificar a entrada em terras privadas sem consentimento expresso.
57.
Discordo.
58.
No meu entender, estas duas linhas de argumentação contrariam claramente os princípios da legalidade de todas as ações públicas e do Estado de direito. É jurisprudência constante que «as intervenções do poder público na esfera da atividade privada de qualquer pessoa […] devem ter fundamento legal» (
11
). A proteção contra as intervenções arbitrárias e desproporcionadas do poder público constitui um princípio geral de direito da União. Além disso, no contexto do direito da União, existe ainda o princípio constitucional da atribuição de competência, que, se for levado a sério, constitui igualmente um limite, sobretudo nos domínios de competência partilhada, à plausibilidade e à necessidade da expansão funcional da competência da União. Por último, considero que o argumento aduzido pela Comissão que essencialmente sugere que «quando se entrega dinheiro, a legalidade não é (muito) importante», é inconclusivo e tem caráter subsidiário, pelo que não é necessário analisar em profundidade as suas deficiências (
12
).
59.
Por estas razões, a autorização para entrar em terras privadas sem consentimento não pode ser inferida do sistema e da lógica dos programas de apoio da União. Assim, nem o Regulamento n.o 555/2008 nem o sistema geral subjacente aos programas de apoio da União permitem concluir que a entrada em terras privadas sem consentimento seria autorizada, nos casos em que tal consentimento fosse exigido pelo direito nacional para esse tipo de terras.
60.
Isto leva‑me ao ponto final sobre esta matéria, inspirado pela segunda questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio: deve ser efetuada uma distinção com base no facto de as terras em questão estarem ou não vedadas? A minha resposta é, sucintamente, «não»: a conclusão anterior não é alterada pelo facto de as terras estarem ou não vedadas.
61.
Este elemento factual, que constitui o objeto da segunda questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio, poderá não ser inteiramente relevante para a resolução do litígio nele pendente. O despacho de reenvio nada diz sobre se as terras em questão estavam ou não vedadas. Na audiência, o Governo francês informou que as terras não estavam vedadas. Neste contexto factual, a segunda questão poderia ser entendida como hipotética.
62.
No entanto, essa questão é indiretamente importante para a resposta a dar à primeira questão. Independentemente de as terras estarem ou não vedadas, a resposta a dar pelo Tribunal de Justiça deve ser coerente e útil em ambos os casos. Dificilmente seria concebível interpretar o Regulamento n.o 555/2008 no sentido de autorizar a entrada em terras privadas se estas não estiverem vedadas, independentemente do que o direito nacional estabeleça nessa matéria em termos da necessidade de consentimento, e sustentar o entendimento contrário se as terras estiverem vedadas. O Regulamento n.o 555/2008 é igualmente omisso quanto a estes dois cenários.
63.
Porém, interpretar o Regulamento n.o 555/2008 no sentido de permitir que os agentes de controlo entrem em terras vedadas sem o consentimento do viticultor, criando assim, na prática, um «direito de transpor uma vedação» baseado no direito da União a favor desses agentes, seria claramente incompatível com o direito de propriedade e/ou inviolabilidade do domicílio, sendo essa compatibilidade justificadamente questionada pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua terceira questão. Deste modo, a segunda questão reforça a resposta a dar à primeira questão, uma vez que não deixa dúvidas de que a resposta a esta última deve ser no sentido de que não é, em geral, autorizada a entrada em terras privadas sem consentimento, desde que tal consentimento seja exigido pelo direito nacional.
3. Observações finais (práticas)
64.
Importa deixar bem claro que os artigos 76.o, 78.o e 81.o do Regulamento n.o 555/2008, juntamente com outras disposições do mesmo regulamento, exigem inequivocamente a realização de controlos no local (em princípio, sem aviso prévio). Porém, não preveem a realização de controlos sem o consentimento do viticultor para entrar nas suas terras. O Regulamento n.o 555/2008 deixa aos Estados‑Membros a liberdade de decidir, dentro de certos limites (que serão descritos infra), se a entrada em terras privadas para realizar estes controlos deve estar sujeita ao consentimento do viticultor.
65.
Por conseguinte, seja qual for a escolha feita pelos Estados‑Membros no que diz respeito à necessidade de obter o consentimento expresso do viticultor para entrar nas suas terras, as autoridades nacionais devem, obviamente, efetuar os controlos em plena conformidade com as regras nacionais relativas aos controlos no local e à entrada em propriedade privada.
66.
Em termos práticos, porém, não obstante as alegações em contrário apresentadas durante o presente processo, é pouco provável que esse quadro processual comprometa significativamente a eficácia dos controlos.
67.
Em primeiro lugar, é perfeitamente lógico que o agente de controlo possa recorrer a medidas nacionais ao seu dispor para entrar nas terras de explorações agrícolas privadas. As regras nesta matéria variam de um Estado‑Membro para outro. No entanto, em alguns Estados‑Membros, existe um direito público de entrada ou o direito de passagem em terras agrícolas não vedadas, desde que sejam cumpridas certas condições. Por exemplo, como resulta das observações escritas do Governo francês, o direito francês não penaliza a entrada em terras privadas não vedadas, desde que não sejam causados danos patrimoniais. Aparentemente, nas zonas rurais, é muitas vezes permitida a entrada em terras agrícolas sem o consentimento expresso do viticultor. Por conseguinte, se o direito nacional autoriza qualquer pessoa a entrar em terras privadas nessas condições sem consentimento, o mesmo é válido para os agentes de controlo.
68.
Em segundo lugar, desde que seja possível realizar eficazmente os controlos necessários sem entrar nas terras, caso o direito nacional exija a obtenção de consentimento para o efeito, essa opção é obviamente preferível ao que poderia ser considerado como entrada não autorizada. Nem sempre os controlos no local exigem a entrada nas terras. Presumivelmente, a verificação de que o arranque foi efetuado pode, em certos casos, ser realizada a uma certa distância, por exemplo espreitando por cima da vedação a partir de uma via pública ou de outro lote de terreno. É o que provavelmente acontecerá com o desenvolvimento das novas tecnologias. O Regulamento n.o 555/2008 prevê mesmo expressamente que os controlos podem ser efetuados por teledeteção, que não exige a comparência nas terras objeto da investigação (
13
).
69.
Em terceiro lugar, os controlos no local devem ser efetuados de modo proporcionado. Essa ideia resulta de várias disposições do Regulamento n.o 555/2008, incluindo o artigo 78.o, n.o 1, anteriormente analisado. Com efeito, essa disposição estabelece exceções à regra de que os controlos decorrem sem aviso prévio, que, diga‑se de passagem, foi objeto de várias ressalvas na última versão dessa disposição (
14
). A existência de exceções, juntamente com estas ressalvas, mostra que essa disposição admite talvez uma certa cortesia para com a pessoa objeto dos controlos, sem prejudicar, de modo algum, a eficácia desses controlos (
15
). Porém, importa também reconhecer claramente que do artigo 78.o, n.o 1, não resulta qualquer obrigação legal de os agentes de controlo agirem desse modo.
70.
Em quarto e último lugar, importa salientar que o facto de ser solicitado o consentimento prévio do viticultor para entrar nas suas terras nos casos em que o direito nacional exija tal consentimento para o tipo de terras em causa em nada compromete o objetivo do Regulamento n.o 555/2008 de proteger os interesses financeiros da União.
71.
Nos termos do artigo 78.o, n.o 3, do Regulamento n.o 555/2008, o pedido de ajuda será rejeitado se os beneficiários impedirem a realização de um controlo no local. No contexto de outros regulamentos relativos a programas de apoio agrícola (
16
), o Tribunal de Justiça já considerou que criar obstáculos à realização de controlos só pode ter consequências jurídicas consideráveis, tais como o indeferimento dos pedidos de ajuda em causa. Esse indeferimento constitui a consequência jurídica da impossibilidade de verificar eficazmente o respeito das condições previstas para a concessão dos apoios (
17
). Essa impossibilidade pode, nomeadamente, ser o resultado de um comportamento intencional do agricultor, mas também «qualquer ato ou omissão imputável à negligência do agricultor ou do seu representante que tenha tido a consequência de impedir a realização integral do controlo in loco, quando o agricultor ou o seu representante não tiver tomado todas as medidas que lhe possam ser razoavelmente exigidas para garantir que esse controlo se realizará integralmente» (
18
).
72.
Em face das consequências radicais associadas à obstrução, que incluirá naturalmente a recusa injustificada de consentimento para entrar nas terras a inspecionar, não vejo por que razão seria necessário, em nome da eficácia dos controlos, conceber uma autorização geral de entrada em terras agrícolas (vedadas ou não) sem o consentimento do viticultor, ignorando as regras aplicáveis a nível nacional. Em caso de recusa injustificada, o pedido de ajuda será, em todo o caso, indeferido e o requerente suportará as consequências desse facto.
73.
Em suma, nem as disposições do Regulamento n.o 555/2008 nem o sistema geral e a lógica dos programas de apoio da União podem ser interpretados no sentido de autorizar os agentes que realizam controlos no local a entrar em terras agrícolas, estejam ou não vedadas, sem terem obtido o consentimento do viticultor, caso o direito nacional assim o exija. As modalidades de entrada, incluindo a questão de saber se é necessário consentimento para entrar num determinado tipo de terras, são reguladas pelo direito nacional.
B.
Limites impostos pelo direito da União à autonomia dos Estados‑Membros quanto à forma como os controlos devem ser efetuados
74.
O facto de o direito da União não prever autorização para entrar em terras privadas, ignorando as regras nacionais nessa matéria, não significa, naturalmente, que o direito da União seja totalmente irrelevante. Embora não conceda essa autorização específica, o direito da União impõe alguns limites à autonomia dos Estados‑Membros quanto à forma como os controlos, exigidos pelo Regulamento n.o 555/2008, devem ser efetuados.
75.
Nesta secção final, descreverei sucintamente dois tipos de limites: os que resultam do próprio Regulamento n.o 555/2008 (1) e os que decorrem de direitos fundamentais — concretamente, o direito de propriedade e o direito à inviolabilidade do domicílio (2).
1. Limites decorrentes do Regulamento n.o 555/2008
76.
Em primeiro lugar, tal como em muitas outras áreas de aplicação e fiscalização do cumprimento do direito da União ao nível nacional, impostas pela União (
19
), e também no contexto do Regulamento n.o 555/2008 (como referido claramente no seu artigo 76.o), os controlos devem ser eficazes, proporcionados e dissuasivos. Porém, como procurei explicar na secção anterior das presentes conclusões, «eficazes» não significa que «vale tudo», em violação do princípio da legalidade (
20
).
77.
Em segundo lugar, o artigo 80.o, n.o 2, do Regulamento n.o 555/2008 prevê possivelmente um direito a ser ouvido, ainda que de alcance limitado. O artigo 80.o, n.o 1, do regulamento estabelece que cada controlo no local é objeto de um relatório que permita recapitular os pormenores do controlo efetuado. O relatório deve conter uma série de dados, indicando, nomeadamente, quem esteve presente, se a superfície foi adequadamente cultivada no caso do regime de arranque, se foi dado pré‑aviso e, em caso afirmativo, com que antecedência. Nos termos do artigo 80.o, n.o 2, do regulamento, se forem detetadas discrepâncias entre as informações constantes do pedido e a situação efetivamente constatada no controlo, o viticultor deve receber uma cópia do relatório de controlo e ter a oportunidade de o assinar antes de a autoridade competente extrair as suas conclusões.
78.
Embora o significado exato da expressão «oportunidade de o assinar» possa suscitar dúvidas, é inquestionável que o requerente do apoio tem o direito de ser informado sobre as constatações factuais negativas resultantes do controlo no local. Além disso, uma vez que tudo isto deverá acontecer antes de a autoridade competente extrair as suas conclusões da matéria de facto no que respeita à sua decisão final, faz sentido que seja dada ao requerente a possibilidade de contestar as constatações factuais negativas da autoridade competente.
79.
O artigo 80.o, n.o 2, do Regulamento n.o 555/2008 parece ser uma manifestação específica do direito de ser ouvido baseada no contexto, como uma componente do princípio geral do respeito pelos direitos de defesa. É jurisprudência assente que, «[p]or força deste princípio, os destinatários de decisões que afetam de modo sensível os seus interesses devem ter a possibilidade de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre os elementos com base nos quais a Administração tenciona tomar a sua decisão. Esta obrigação incumbe às Administrações dos Estados‑Membros, sempre que estas tomem decisões que entram no âmbito de aplicação do direito da União, mesmo que a legislação da União aplicável não preveja expressamente essa formalidade» (
21
).
80.
Compete ao Estado‑Membro definir a forma exata como este direito de ser ouvido será concretizado no processo nacional. Por outro lado, é certamente possível facultar o relatório ao viticultor alguns dias depois do controlo. Essa possibilidade dispensaria a presença do viticultor durante os controlos, mas exigiria que a autoridade competente esperasse que o requerente assinasse o relatório antes de extrair dele as suas conclusões. Por outro lado, é igualmente possível que os Estados‑Membros assegurem o respeito pelo direito de ser ouvido numa fase anterior, nomeadamente durante o próprio controlo ou, mais precisamente, imediatamente após a sua realização. Com efeito, seria sensato — e talvez ainda mais eficiente — permitir que o viticultor estivesse presente durante o controlo e pedir‑lhe que assinasse o relatório no final da inspeção. Nesse caso, seria lógico que o agente de controlo solicitasse o consentimento expresso do viticultor antes de entrar nas suas terras, uma vez que está presente.
81.
No entanto, essa obrigação não está expressamente prevista no Regulamento n.o 555/2008. Cabe, portanto, ao direito nacional definir o direito de ser ouvido nos moldes que considerar adequados. Em qualquer caso, os Estados‑Membros devem assegurar que, em caso de discrepâncias entre as informações constantes do pedido e a situação real identificada durante o controlo no local, o viticultor terá efetivamente o direito de ser ouvido antes da adoção de qualquer decisão formal que lhe diga respeito. Para esse efeito, o relatório de controlo deve conter todas as informações necessárias a que se refere o artigo 80.o, n.o 1, do regulamento, um facto que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar.
2. Limites decorrentes de direitos fundamentais
82.
O Regulamento n.o 555/2008 deixa aos Estados‑Membros a liberdade de decidir sobre o modo de realização dos controlos no local no respeitante às condições de entrada em terras privadas, concretamente quanto à necessidade de obter o consentimento expresso do viticultor em relação a um determinado tipo de terras (vedadas ou não vedadas). Uma vez que o direito da União não constitui uma base jurídica suficiente para entrar em terras privadas sem consentimento, não é necessário analisar a terceira questão relativa à compatibilidade dos artigos 76.o, 78.o e 81.o do regulamento com o princípio da inviolabilidade do domicílio. Com efeito, a terceira questão pressupõe uma resposta afirmativa à primeira questão, que não é a resposta proposta nas presentes conclusões.
83.
No entanto, a questão dos direitos fundamentais como limites à forma como podem ser realizados controlos no local continua a ser parcialmente relevante de uma perspetiva diferente, dado que o direito da União impõe limites à autonomia dos Estados‑Membros na definição das condições de entrada em terras privadas. Tendo em conta esta dimensão, farei uma descrição muito sucinta desses limites nesta secção final.
84.
Na sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio invocou apenas o direito fundamental à inviolabilidade do domicílio (artigo 7.o da Carta). Porém, há outro direito que poderá ser também relevante no presente processo: o direito de propriedade (artigo 17.o, n.o 1, da Carta).
85.
Nos termos do artigo 51.o, n.o 1, da Carta, as disposições desta última têm por destinatários os Estados‑Membros apenas quando apliquem o direito da União. No caso em apreço, não há dúvida de que os Estados‑Membros atuam no âmbito de aplicação do direito da União quando efetuam controlos expressamente exigidos pelo Regulamento n.o 555/2008. Assim, os direitos fundamentais da União, em especial a Carta e os princípios gerais de direito da União, são aplicáveis ao caso em apreço.
86.
Essa conclusão não é alterada pelo facto de, como alega o Governo francês, a Carta não ser formalmente aplicável ratione temporis aos factos do processo. Em grande parte, sobretudo no que respeita ao direito de propriedade e à inviolabilidade do domicílio, a Carta representa a mera codificação de direitos fundamentais já reconhecidos como princípios gerais de direito da União (
22
). Assim, a Carta pode servir de orientação no presente caso, uma vez que pode ser invocada para fins interpretativos, apesar de não estar em vigor à data dos factos (
23
).
87.
Pela mesma ordem de ideias, é irrelevante que, no seu despacho, o órgão jurisdicional de reenvio não faça referência à Carta, mas sim à Convenção Europeia dos Direitos do Homem (a seguir «Convenção»). Nos termos do artigo 52.o, n.o 3, da Carta, na medida em que a Carta contenha direitos correspondentes aos direitos garantidos pela Convenção, o sentido e o âmbito desses direitos são iguais aos conferidos por essa Convenção — embora o direito da União possa proporcionar uma proteção mais ampla. Uma vez que a inviolabilidade do domicílio e o direito de propriedade são protegidos pelo direito da União e pela Convenção, a Convenção e a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH») são naturalmente pertinentes para efeitos do presente processo (
24
).
88.
Quanto ao direito de propriedade, dos três tipos de potencial ingerência nesse direito, é provável que fosse posto em causa o gozo pacífico da propriedade (
25
). A apreciação dessas questões caberia, naturalmente, ao órgão jurisdicional nacional, mas é pouco provável que a entrada em terras privadas não vedadas para realizar os referidos controlos sem a autorização exigida pelo direito nacional, mas também sem causar danos patrimoniais, constituísse uma violação de direitos fundamentais. Esse tipo de ingerência seria possivelmente justificado, pois é pouco provável que ultrapassasse o necessário para realizar eficazmente os controlos. Assim, embora potencialmente ilegal, esse modo de efetuar os controlos dificilmente constituiria uma violação do direito fundamental de propriedade.
89.
Em contrapartida, e em articulação com a segunda questão, se as terras em questão estiverem vedadas, a entrada em terras privadas sem o consentimento do viticultor constituiria uma ingerência mais significativa no direito de propriedade, dado que implicaria, na prática, uma entrada forçada. Mais uma vez, tudo dependeria das circunstâncias do caso concreto, mas afigura‑se, em geral, muito menos provável que tal ingerência pudesse ser justificada.
90.
No que diz respeito à inviolabilidade do domicílio, é verdade que, ao longo dos anos, o TEDH tem vindo a alargar gradualmente o conceito de «domicílio», que passou a abranger certas instalações comerciais, como escritórios e sucursais (
26
). No entanto, mais recentemente, essa evolução parece ter encontrado os seus limites naturais nos processos Leveau e Fillon (
27
) e Khamidov (
28
).
91.
O processo Leveau e Fillon dizia respeito à entrada de um agente numa exploração porcina para verificar se os agricultores cumpriam as regras aplicáveis a essas explorações. O TEDH entendeu que as explorações porcinas não podiam ser consideradas abrangidas pelo conceito de «domicílio», tendo ainda sublinhado que o significado deste termo não devia ser subvertido e contrariar o senso comum (
29
). No processo Khamidov, o TEDH também rejeitou a qualificação de instalações comerciais, tais como fábricas, padarias e armazéns, como domicílio para efeitos do artigo 8.o da Convenção.
92.
Seguindo o exemplo do TEDH, o Tribunal de Justiça também reconheceu, no contexto das inspeções‑surpresa, que a proteção do domicílio podia abranger igualmente as instalações comerciais (
30
). O Tribunal de Justiça reconheceu expressamente que «o direito fundamental à inviolabilidade do domicílio» constituía um princípio geral de direito da União «atualmente expresso no artigo 7.o da Carta, que corresponde ao artigo 8.o da CEDH» (
31
).
93.
Por conseguinte, parece resultar da atual jurisprudência que, para além das residências claramente particulares, seja qual for a sua natureza, existe uma segunda categoria de «domicílio», que abrange certos tipos de instalações comerciais. Esta última categoria está, no entanto, limitada aos espaços em que a vida privada e a vida profissional das pessoas em causa estão de tal forma interligadas que não existe qualquer possibilidade de as distinguir na prática. Simplificando, até agora essa proteção tem sido alargada aos escritórios que sejam simultaneamente o local onde as pessoas em causa vivem e nos quais se desenrola também uma parte considerável da sua vida privada.
94.
Em contrapartida, os meros locais de produção, quer industriais quer agrícolas, em que a vida profissional e a vida privada não se misturam, dificilmente serão qualificados como «domicílios». Não pretendo, de modo algum, pôr em causa a relação de proximidade (quase de intimidade) que existirá provavelmente entre um viticultor e a sua vinha. Não obstante, a lógica acima descrita que está subjacente a um alargamento limitado do conceito de domicílio no sentido de incluir algumas instalações comerciais simplesmente não é aplicável a locais de produção ao ar livre, como as vinhas. Acresce que, tendo em conta a lógica e a finalidade do conceito de «domicílio» no contexto da sua proteção ao abrigo do artigo 7.o da Carta, não vejo qualquer motivo para alargar ainda mais esse conceito.
95.
Por estas razões, não creio que uma vinha ao ar livre possa ser considerada abrangida pelo conceito de «domicílio», a menos que, obviamente, estejam presentes, em determinado caso, outros elementos factuais que justifiquem uma conclusão diferente, como, por exemplo, o facto de a vinha em questão ser imediatamente adjacente à residência privada ou ao escritório da pessoa em causa (
32
).
V. Conclusão
96.
À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões colocadas pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) nos seguintes termos:
Os artigos 76.o, 78.o e 81.o do Regulamento (CE) n.o 555/2008 da Comissão, de 27 de junho de 2008, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 479/2008 do Conselho que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, no que respeita aos programas de apoio, ao comércio com países terceiros, ao potencial de produção e aos controlos no setor vitivinícola, não podem ser interpretados no sentido de autorizar os agentes que procedem a controlos no local a entrar nas terras de uma exploração agrícola, vedadas ou não, sem terem obtido o consentimento do viticultor, nos casos em que tal consentimento seja exigido pelo direito nacional para entrar no tipo de terras em causa. Compete ao direito nacional estabelecer as formas de entrada em terras privadas para efeitos de realização de controlos no local e definir o modo como esses controlos devem ser efetuados dentro dos limites decorrentes do direito da União, nomeadamente no respeito pelos direitos fundamentais.
(
1
)	Língua original: inglês.
(
2
)	Regulamento da Comissão de 27 de junho de 2008, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 479/2008 do Conselho que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, no que respeita aos programas de apoio, ao comércio com países terceiros, ao potencial de produção e aos controlos no setor vitivinícola (JO 2008, L 170, p. 1).
(
3
)	Regulamento do Conselho, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1493/1999, (CE) n.o 1782/2003, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 3/2008 e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 2392/86 e (CE) n.o 1493/1999 (JO 2008, L 148, p. 1).
(
4
)	Por exemplo, em inglês «unannounced», em francês, «de manière inopinée»; em italiano, «senza preavviso»; em alemão, «unangekündigt»; em espanhol, «sin previo aviso»; e em checo, «bez ohlášení».
(
5
)	V., no contexto de outro regulamento relativo aos regimes de apoio aos agricultores, Acórdão de 16 de junho de 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, n.o 32).
(
6
)	Regulamento do Conselho de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.o e 82.o do Tratado (JO 2003, L 1, p. 1).
(
7
)	Acórdão de 21 de setembro de 1989, Hoechst/Comissão (46/87 e 227/88, EU:C:1989:337, n.o 31).
(
8
)	Certamente se as terras em questão não estiverem vedadas. No entanto, a segunda questão do órgão jurisdicional de reenvio diz respeito a terras vedadas. Além disso, são concebíveis outros cenários, como uma situação hipotética de terras (vedadas ou não) nas quais se situasse também uma habitação e, consequentemente, o domicílio do viticultor. Esses cenários estariam então muito mais próximos do Regulamento n.o 1/2003.
(
9
)	O sublinhado é meu.
(
10
)	Tendo em conta as fortes sanções já previstas no regulamento — v. n.o 71, infra.
(
11
)	Acórdãos de 21 de setembro de 1989, Hoechst/Comissão (46/87 e 227/88, EU:C:1989:337, n.o 19), e de 22 de outubro de 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, n.o 27).
(
12
)	A título de exemplo de uma abordagem totalmente oposta, poderia ser mencionado o Acórdão de 9 de novembro de 2010, Volker und Markus Schecke e Eifert (C‑92/09 e C‑93/09, EU:C:2010:662). Nesse processo, o Tribunal de Justiça rejeitou claramente o argumento de que, uma vez que estava em causa o pagamento de fundos da União, deveria existir máxima transparência e acesso às informações sobre os beneficiários de fundos agrícolas da União, o que justificaria o fornecimento de mais informações do que as previstas pelo regulamento de execução da Comissão impugnado.
(
13
)	V. artigo 81.o, n.o 4, do Regulamento n.o 555/2008.
(
14
)	O artigo 78.o, n.o 1, do Regulamento n.o 555/2008 foi substituído pelo artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento de Execução (UE) 2016/1150 da Comissão, de 15 de abril de 2016, que estabelece as normas de execução do Regulamento (UE) n.o 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere aos programas de apoio nacionais ao setor vitivinícola (JO 2016, L 190, p. 23). Essa última disposição revela uma mudança de espírito considerável, uma vez que a realização dos controlos no local sem aviso prévio deixou de ser a regra; esse primeiro período desapareceu da disposição. Além disso, agora pode ser dado um aviso prévio de 14 dias.
(
15
)	V. n.os 40 a 42, supra, das presentes conclusões.
(
16
)	Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos (JO 1999, L 160, p. 80); Regulamento (CE) n.o 796/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos nos Regulamentos (CE) n.o 1782/2003 e (CE) n.o 73/2009, bem como para a execução relativa à condicionalidade prevista no Regulamento n.o 479/2008 do Conselho (JO 2004, L 141, p. 18).
(
17
)	V. Acórdãos de 16 de junho de 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, n.o 27), e de 24 de maio de 2012, Hehenberger (C‑188/11, EU:C:2012:312, n.os 33 e 34).
(
18
)	Acórdão de 16 de junho de 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, n.o 30).
(
19
)	V., por exemplo, Acórdãos de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, n.o 32); de 16 de julho de 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, n.o 25); e de 11 de novembro de 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, n.o 45).
(
20
)	V. também, neste sentido, o recente Acórdão de 5 de dezembro de 2017, M.A.S. e M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, n.os 51 a 58).
(
21
)	Acórdãos de 22 de outubro de 2013, Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:678, n.o 38); de 17 de dezembro de 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, n.o 84); e de 9 de novembro de 2017, Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:843, n.o 26).
(
22
)	Relativamente ao direito de propriedade, v., por ex., Acórdãos de 14 de maio de 1974, Nold/Comissão (4/73, EU:C:1974:51, n.os 12 a 14); e de 5 de outubro de 1994, Alemanha/Conselho (C‑280/93, EU:C:1994:367, n.o 78); relativamente à inviolabilidade do domicílio, v., por ex., Acórdão de 21 de setembro de 1989, Hoechst/Comissão (46/87 e 227/88, EU:C:1989:337, n.o 17).
(
23
)	V., por exemplo, com referências à Carta mesmo antes da sua entrada em vigor, Acórdãos de 18 de dezembro de 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809, n.o 91); de 14 de fevereiro de 2008, Varec (C‑450/06, EU:C:2008:91, n.o 48); e de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.o 335).
(
24
)	V., nesse sentido, Acórdãos de 18 de junho de 2015, Deutsche Bahn e o./Comissão (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, n.o 20), e de 13 de junho de 2017, Florescu e o. (C‑258/14, EU:C:2017:448, n.o 49).
(
25
)	Acórdão de 13 de dezembro de 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, n.o 19). Para mais exemplos de ingerência no direito de propriedade, v., por exemplo, em caso de prejuízo económico, Acórdãos TEDH, 29 de novembro de 1991, Pine Valley Developments Ltd e o. c. Irlanda (CE:ECHR:1991:1129JUD001274287), e 23 de janeiro de 2003, Kienast c. Áustria (CE:ECHR:2003:0123JUD002337994). V., noutras circunstâncias relativas a regras francesas que permitem a entrada em terras privadas para fins de caça, Acórdão TEDH, 29 de abril de 1999, Chassagnou e o. (CE:ECHR:1999:0429JUD002508894).
(
26
)	Acórdãos TEDH, 16 de dezembro de 1992, Niemietz c. Alemanha (CE:ECHR:1992:1216JUD001371088), relativo a buscas no escritório de um advogado, e 16 de abril de 2002, Société Colas Est c. França (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197), referente a inspeções a sedes e sucursais de empresas sem autorização judicial.
(
27
)	Acórdão TEDH, 6 de setembro de 2005, Leveau e Fillon c. França (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).
(
28
)	Acórdão TEDH, 15 de novembro de 2007, Khamidov c. Rússia (CE:ECHR:2007:1115JUD007211801).
(
29
)	Acórdão TEDH, 6 de setembro de 2005, Leveau e Fillon c. França (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).
(
30
)	Acórdão de 22 de outubro de 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, n.o 29).
(
31
)	Acórdão de 18 de junho de 2015, Deutsche Bahn e o./Comissão (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, n.o 19).
(
32
)	V., por analogia, por ex., Acórdão TEDH, 7 de junho de 2007, Guţu c. Moldávia (CE:ECHR:2007:0607JUD002028902, § 65), em que se entendeu que a entrada não autorizada de agentes da polícia nas instalações da requerente — o jardim dianteiro — constituía uma ingerência no seu direito ao respeito pelo domicílio.