62023TO0244
BESCHIKKING VAN HET GERECHT (Vierde kamer)
26 oktober 2023 (
*1
)
„Beroep wegens nalaten – Institutioneel recht – Volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië – Verplichting om een besluit krachtens artikel 4 van het Protocol betreffende de voorwaarden en de nadere regels voor de toelating van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Unie vast te stellen – Status van bevoorrechte verzoekende partij – Beroep kennelijk rechtens ongegrond”
In zaak T‑244/23,
Eugen Tomac, woonachtig te Brussel (België), vertegenwoordigd door R. Duta, advocaat,
verzoeker,
tegen
Raad van de Europese Unie,
verweerder,
geeft
HET GERECHT (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: R. da Silva Passos (rapporteur), president, S. Gervasoni en I. Reine, rechters,
griffier: V. Di Bucci,
de navolgende
Beschikking
1
Het door verzoeker, Eugen Tomac, krachtens artikel 265 VWEU ingestelde beroep strekt er in wezen toe dat het Gerecht ten eerste vaststelt dat de Raad van de Europese Unie ten onrechte heeft nagelaten stappen te ondernemen teneinde een besluit te nemen over de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië, en dat het Gerecht ten tweede erkent dat hij de status van bevoorrechte verzoekende partij geniet, zodat hem in dit verband alle rechten, middelen en rechtsvorderingen toekomen.
Voorgeschiedenis van het geding
2
Het Schengenacquis, zoals bedoeld in artikel 1 – dat verwijst naar bijlage A – van besluit 1999/435/EG van de Raad van 20 mei 1999 tot vaststelling in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de rechtsgrondslag van elk van de bepalingen of besluiten die het Schengenacquis vormen (PB 1999, L 176, blz. 1), is een juridisch corpus dat ertoe strekt de controles aan de gemeenschappelijke grenzen van de lidstaten van het Schengengebied geleidelijk af te schaffen.
3
Bij het Verdrag van Amsterdam is het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het EG-Verdrag gehecht (PB 1997, C 340, blz. 93). Vervolgens is het Protocol (nr. 19) betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie (PB 2008, C 115, blz. 290), dat aan het Verdrag betreffende de Europese Unie was gehecht, aan het Verdrag van Lissabon gehecht (PB 2010, C 83, blz. 290).
4
Wat meer in het bijzonder Roemenië betreft, is in artikel 4, leden 1 en 2, van het Protocol betreffende de voorwaarden en de nadere regels voor de toelating van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie (PB 2005, L 157, blz. 29; hierna: „Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie”) bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2005, L 157, blz. 203) het volgende bepaald:
„1.   De bepalingen van het […] in het kader van de Europese Unie geïntegreerde Schengenacquis, en de daarop voortbouwende of op een andere wijze daaraan gerelateerde rechtsbesluiten die zijn opgesomd in bijlage II, evenals alle andere dergelijke rechtsbesluiten die eventueel worden aangenomen vóór de toetredingsdatum, zijn vanaf de datum van toetreding verbindend voor en toepasselijk in [de Republiek] Bulgarije en Roemenië.
2.   De bepalingen van het in het kader van de Europese Unie geïntegreerde Schengenacquis en de daarop voortbouwende of op een andere wijze daaraan gerelateerde rechtsbesluiten welke niet in lid 1 bedoeld worden, zijn vanaf de datum van toetreding verbindend voor [de Republiek] Bulgarije en Roemenië, maar zijn in elk van voornoemde staten slechts toepasselijk op grond van een daartoe strekkend Europees besluit van de Raad, nadat overeenkomstig de toepasselijke Schengenevaluatieprocedures is geconstateerd dat in de respectieve staten aan de nodige voorwaarden voor de toepassing van alle onderdelen van het betreffende acquis is voldaan.
De Raad besluit na raadpleging van het Europees Parlement met eenparigheid van stemmen van de leden die de regeringen vertegenwoordigen van de lidstaten ten aanzien waarvan de bepalingen van dit lid reeds van kracht zijn en van de vertegenwoordiger van de regering van de lidstaat ten aanzien waarvan die bepalingen van kracht moeten worden. […]”
5
Naar aanleiding van zijn toetreding tot de Unie op 1 januari 2007 heeft Roemenië tussen 2009 en 2011 een reeks stappen in het kader van de Schengenevaluatieprocedures gezet teneinde te voldoen aan de criteria voor de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis.
6
Op 29 september 2010 en 8 juli 2011 heeft het voorzitterschap van de Raad een eerste ontwerpbesluit van de Raad betreffende de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in de Republiek Bulgarije en Roemenië opgesteld en vervolgens gewijzigd, namelijk ontwerpbesluit nr. 14142/10, dat vervolgens ontwerpbesluit nr. 14142/1/10 is geworden (hierna: „ontwerpbesluit nr. 14142/10”).
7
In zijn resolutie van 8 juni 2011 over ontwerpbesluit nr. 14142/10 (PB 2012, CE 380, blz. 160) heeft het Europees Parlement een positief standpunt ten aanzien van dit ontwerpbesluit ingenomen.
8
In zijn conclusies van 9 juni 2011 over de voltooiing van het evaluatieproces van de mate waarin Roemenië klaar is om alle bepalingen van het Schengenacquis uit te voeren (9166/3/11 REV 3) heeft het Schengenevaluatieteam van de Groep Schengenaangelegenheden van de Raad nota genomen van het feit dat de Schengenevaluatieprocedures ten aanzien van Roemenië waren voltooid. Nadat het had vastgesteld dat Roemenië op alle gebieden van het Schengenacquis aan de voorwaarden voldeed, heeft dit team geconcludeerd dat de Raad het in artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie bedoelde besluit kon vaststellen.
9
Hoewel op 24 juni 2011 was overeengekomen dat het besluit betreffende de toetreding van Roemenië tot het Schengengebied uiterlijk in september 2011 zou worden genomen, heeft de Raad de stemming over de aanneming van dit besluit tijdens een vergadering van 22 september 2011 uitgesteld.
10
In zijn resolutie van 13 oktober 2011 over de toetreding van Bulgarije en Roemenië tot Schengen (PB 2013, CE 94, blz. 13) heeft het Parlement opnieuw zijn steun uitgesproken voor de toetreding van Roemenië tot het Schengengebied en de Raad opgeroepen daartoe de nodige maatregelen te nemen.
11
Het door het voorzitterschap van de Raad opgestelde ontwerpbesluit nr. 14302/3/11 van de Raad van 7 december 2011 is tijdens een vergadering van 9 december 2011 niet door de Raad in stemming genomen.
12
In zijn resolutie van 11 december 2018 over de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Bulgarije en Roemenië: afschaffing van de controles aan de binnengrenzen te land, ter zee en in de lucht (PB 2020, C 388, blz. 18) heeft het Parlement de Raad met klem verzocht om ten eerste zo spoedig mogelijk, op basis van ontwerpbesluit nr. 14142/10, een nieuw ontwerpbesluit inzake de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië voor te leggen en ten tweede door middel van één enkele rechtshandeling onmiddellijk een besluit te nemen over de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen.
13
Vervolgens heeft de Europese Commissie bevestigd dat Roemenië aan de nodige voorwaarden voor de toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in dat land voldeed, en heeft zij de Raad opgeroepen daartoe de nodige stappen te zetten, aanvankelijk in een eerste mededeling aan het Europees Parlement en de Raad van 2 juni 2021, getiteld „Een strategie voor een volledig functionerend en veerkrachtig Schengengebied” [COM(2021) 277 final], en vervolgens in een tweede mededeling aan het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s van 24 mei 2022, getiteld „Verslag over de staat van Schengen 2022” [COM(2022) 301 final].
14
In zijn resolutie van 18 oktober 2022 over de toetreding van Roemenië en Bulgarije tot het Schengengebied (PB 2023, C 149, blz. 11) heeft het Parlement de Raad opnieuw opgeroepen om alle nodige stappen te ondernemen om vóór eind 2022 een besluit over de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis op Roemenië vast te stellen.
15
In een deskundigenverslag van 21 oktober 2022, dat op gezag van de Commissie is uitgebracht naar aanleiding van een vrijwillige onderzoeksmissie in Bulgarije en Roemenië in verband met de toepassing van het Schengenacquis en de ontwikkelingen daarvan sinds 2011 (13906/22) zijn de conclusies van de in 2011 voltooide evaluatieprocedures bevestigd. Tevens werd hierin uiteengezet dat Roemenië het acquis en de bijbehorende instrumenten had uitgevoerd en de toepassing ervan op alle gebieden zelfs had versterkt. In een mededeling aan het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2022, getiteld „Versterking van het Schengengebied: Bulgarije, Roemenië en Kroatië zijn klaar om volledig deel te nemen aan het gebied zonder binnengrenstoezicht” [COM(2022) 636 final], heeft de Commissie de Raad opnieuw opgeroepen om Roemenië tot het Schengengebied te laten toetreden.
16
Op 29 november 2022 heeft het voorzitterschap van de Raad op grond van artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie ontwerp nr. 15218/22 voor een besluit van de Raad betreffende de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Bulgarije en Roemenië opgesteld (hierna: „ontwerpbesluit nr. 15218/22”).
17
Op 8 december 2022 is de Raadsformatie „Justitie en Binnenlandse Zaken” (JBZ) bijeengekomen om in het kader van de politieke governance van het Schengengebied (te weten de Schengenraad) en de niet-wetgevende activiteiten een besluit te nemen over ontwerpbesluit nr. 15218/22, dat als punt 3a) op de agenda van de bijeenkomst was geplaatst, met de vermelding dat om een stemming met het oog op de eventuele aanneming van dat besluit kon worden verzocht. Aangezien de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten tijdens die bijeenkomst geen unanimiteit over ontwerpbesluit nr. 15218/22 hebben bereikt, is dit ontwerp niet aangenomen.
18
Verzoeker is een Europees afgevaardigde van Roemeense nationaliteit.
19
Bij e-mail van 15 december 2022 heeft verzoeker de directeur-generaal JBZ van het secretariaat-generaal van de Raad verzocht hem de uitslag mee te delen van de stemming over de volledige toepassing van het Schengenacquis in Roemenië, die geagendeerd stond op de bijeenkomst van de Raad van 8 december 2022, en hem de notulen van die bijeenkomst of het daarop betrekking hebbende verslag te verstrekken.
20
Bij e-mail van 16 december 2022 heeft de directeur-generaal JBZ van het secretariaat-generaal van de Raad verzoeker geantwoord dat ontwerpbesluit nr. 15218/22 tijdens die bijeenkomst inderdaad niet was aangenomen en dat de uitslag van de stemming overeenkomstig de artikelen 8 en 9 van het reglement van orde van de Raad niet openbaar was gemaakt, omdat het niet-openbare beraadslagingen over een niet-wetgevingshandeling betrof. Zij heeft hieraan toegevoegd dat de notulen van deze procedure evenmin openbaar waren gemaakt.
21
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 februari 2023, heeft verzoeker krachtens artikel 263 VWEU beroep ingesteld tot nietigverklaring van het „besluit” van de Raad van 8 december 2022 om ontwerpbesluit nr. 15218/22 niet aan te nemen. Dit beroep is ingeschreven onder zaaknummer T‑48/23.
22
Bij brief van 6 februari 2023 heeft verzoeker een minister, die lid was van de Raadsformatie JBZ, krachtens artikel 265, tweede alinea, VWEU verzocht om krachtens artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie een besluit te nemen over de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië. Ter onderbouwing van dit verzoek heeft hij in wezen de voorgeschiedenis van het geding uiteengezet en de argumenten vermeld die hij tot staving van zijn beroep tot nietigverklaring in zaak T‑48/23 had aangevoerd. In dat verband heeft hij zich onder meer beroepen op schending van de beginselen van gelijkheid, non-discriminatie en loyale samenwerking tussen de lidstaten. Daarnaast heeft hij betoogd dat „aangezien [was] vastgesteld dat Roemenië aan de voorwaarden van de evaluatieprocedure voldeed, de integratie van dit land niet kon worden geweigerd onder het voorwendsel van het ongerechtvaardigde verzet van één enkele […] lidstaat” en dat de Raad „een kennelijk ongerechtvaardigd verzet in de zin van onder meer artikel 4 van het Protocol [bij de akte] van toetreding van Roemenië tot de Unie terzijde [diende] te schuiven”.
23
Bij brief van 13 april 2023 heeft de directeur-generaal van de dienst Algemeen en Institutioneel Beleid (AIB) van de Raad verzoeker geantwoord. Daarin heeft hij hem herinnerd aan het unanimiteitsvereiste van artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie, dat in acht moest worden genomen bij de vaststelling van een besluit in de zin van dit artikel. Vervolgens heeft hij hem uitgelegd dat ontwerpbesluit nr. 15218/22 in de bijeenkomsten van 8 en 9 december 2022 niet de unanieme steun van de vertegenwoordigers van de betrokken lidstaten had gekregen en dat de onderhandelingen over de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië dus zouden worden voortgezet teneinde de volgens de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie vereiste unanimiteit te bereiken.
Conclusies van verzoeker
24
Verzoeker verzoekt het Gerecht in wezen om:
–
vast te stellen dat de Raad ten onrechte geen stappen heeft ondernomen om krachtens artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie een besluit te nemen over de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië;
–
te erkennen dat hij de status van bevoorrechte verzoekende partij geniet, zodat hem in dit verband alle rechten, middelen en rechtsvorderingen toekomen;
–
de Raad te verwijzen in de kosten.
In rechte
25
Volgens artikel 126 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht kan het Gerecht, wanneer een beroep kennelijk rechtens ongegrond is, te allen tijde beslissen om bij met redenen omklede beschikking uitspraak te doen zonder de behandeling voort te zetten.
26
In casu acht het Gerecht zich voldoende ingelicht door de stukken van het dossier en besluit het overeenkomstig dit artikel om uitspraak te doen zonder de behandeling voort te zetten.
27
Artikel 265 VWEU bepaalt het volgende:
„Ingeval [een instelling, orgaan of instantie van de Unie], in strijd met de Verdragen, nalaat een besluit te nemen, kunnen de lidstaten en de overige instellingen van de Unie zich wenden tot het Hof van Justitie van de Europese Unie om deze schending te doen vaststellen. […]
[Het] beroep [wegens nalaten] is slechts ontvankelijk indien de betrokken instelling, orgaan of instantie vooraf tot handelen is uitgenodigd. Indien deze instelling na twee maanden, te rekenen vanaf de uitnodiging, haar standpunt nog niet heeft bepaald, kan het beroep worden ingesteld binnen een nieuwe termijn van twee maanden.
Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan onder de in de voorgaande alinea’s vastgestelde voorwaarden bij het Hof zijn bezwaren indienen tegen het feit dat een der instellingen, organen of instanties van de Unie heeft nagelaten te zijnen aanzien een andere handeling te verrichten dan het geven van een aanbeveling of een advies.”
28
Om te beginnen zij herinnerd aan de rechtspraak dat het beroep wegens nalaten is onderworpen aan de voorwaarde dat op de betrokken instelling een verplichting tot handelen rust in die zin dat het gestelde nalaten in strijd is met het Verdrag (beschikkingen van 6 juli 1998, Goldstein/Commissie, T‑286/97, EU:T:1998:150, punt 24, en 6 september 2011, Mugraby/Raad en Commissie, T‑292/09, niet-gepubliceerd, EU:T:2011:418, punt 34), en dat een natuurlijke of rechtspersoon zich uitsluitend krachtens artikel 265, derde alinea, VWEU tot de Unierechter kan wenden teneinde te doen vaststellen dat één der instellingen, organen of instanties van de Unie in strijd met het Verdrag heeft nagelaten een andere handeling dan een aanbeveling of advies, waarvan hij de potentiële adressaat is of waartegen hij in het kader van een beroep tot nietigverklaring zou kunnen opkomen, vast te stellen (beschikking van 27 november 2012, H-Holding/Parlement, T‑672/11, niet-gepubliceerd, EU:T:2012:628, punt 16).
29
Om zich over de gegrondheid van het beroep wegens nalaten te kunnen uitspreken, dient het Gerecht dus na te gaan of, op het tijdstip waarop volgens artikel 265, tweede alinea, VWEU de uitnodiging tot handelen aan de betrokken instelling, het betrokken orgaan of de betrokken instantie werd gericht, op die instelling, dat orgaan of die instantie een verplichting rustte om te handelen in de zin zoals door verzoeker werd aangegeven in zijn uitnodiging tot handelen (zie in die zin beschikking van 17 juli 2020, Wagenknecht/Europese Raad, T‑715/19, EU:T:2020:340, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30
In dit verband moet in casu worden opgemerkt dat artikel 4 van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie geen termijn stelt waarbinnen het in dit artikel bedoelde besluit van de Raad moet worden genomen of geacht wordt te zijn genomen (zie punt 4 hierboven).
31
Bovendien vloeit uit de algemene opzet van dit artikel – en met name uit de daarin bedoelde stemming en het daarin gestelde unanimiteitsvereiste – voort, dat de vertegenwoordigers van de regeringen van de betrokken lidstaten niet verplicht zijn om in alle omstandigheden een besluit in de zin van deze bepaling te nemen maar op dit punt juist beschikken over een discretionaire bevoegdheid, waardoor het is uitgesloten dat particulieren het recht zouden hebben om van hen en daarmee van de Raad te eisen dat zij bij de beraadslagingen over een ontwerpbesluit een bepaald standpunt innemen [zie in die zin, naar analogie, arresten van 14 februari 1989, Star Fruit/Commissie_247/87, EU:C:1989:58, punt 11, en 5 september 2023, Parlement/Commissie (Visumvrijstelling voor staatsburgers van de Verenigde Staten), C‑137/21, EU:C:2023:625, punten 57‑62].
32
Dienaangaande zij onderstreept dat de directeur-generaal van de dienst AIB van de Raad verzoeker naar aanleiding van zijn uitnodiging tot handelen van 6 februari 2023 terecht heeft geantwoord dat op zijn verzoek om een besluit te nemen over de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië niet kon worden ingegaan zonder in aanmerking te nemen dat de stemming over ontwerpbesluit nr. 15218/22 tot niet-aanneming van dat besluit had geleid, aangezien de Raad niet rechtmatig buiten beschouwing kon laten dat er geen unanimiteit bestond bij de vertegenwoordigers van de betrokken lidstaten, omdat anders de voorwaarden van artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie zouden worden geschonden. Deze reden vormde derhalve een rechtvaardiging om met inachtneming van deze voorwaarden geen besluit vast te stellen en om dus de onderhandelingen daaromtrent voort te zetten (zie punt 23 hierboven).
33
Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat op het tijdstip waarop verzoeker de Raad tot handelen uitnodigde, op deze instelling geen verplichting rustte om een besluit krachtens artikel 4 van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie vast te stellen. Integendeel, de Raad diende te handelen met inachtneming van het unanimiteitsvereiste, zoals uitdrukkelijk vastgelegd in artikel 4 van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie.
34
Bovendien zij erop gewezen dat de Raad, gelet op het feit dat het voorzitterschap van de Raad de ontwerpbesluiten nrs. 14142/10, 14302/3/11 en 15218/22 heeft opgesteld, niet heeft nagelaten om – voordat er beroep werd ingesteld – in het kader van zijn bevoegdheden alle stappen te ondernemen die nodig zijn om een besluit in de zin van artikel 4 van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie vast te stellen, zoals verzoeker nadien in wezen heeft gevraagd.
35
Het is dus duidelijk dat de Raad, door geen gevolg te geven aan de door verzoeker tot hem gerichte uitnodiging tot handelen en los van de vraag of het verzet van een lidstaat tegen de aanneming van het betrokken ontwerpbesluit het beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten zou kunnen schenden, hoe dan ook niet ten onrechte heeft nagelaten om handelend op te treden in het licht van artikel 4 van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie, dat op dezelfde wijze als de Verdragen deel uitmaakt van het primaire recht.
36
Hieruit volgt dat de Raad in casu niet ten onrechte heeft nagelaten te handelen in de zin van artikel 265 VWEU. Derhalve moet worden geconcludeerd dat de eerste vordering, die er in wezen toe strekt dat het Gerecht vaststelt dat de Raad de krachtens artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, moet worden afgewezen op grond dat zij kennelijk rechtens ongegrond is.
37
Wat voorts de tweede vordering betreft, waarmee verzoeker in wezen om erkenning van de status van bevoorrechte verzoekende partij verzoekt, zodat hem in dit verband alle rechten, middelen en rechtsvorderingen toekomen, moet worden onderstreept dat de status van bevoorrechte verzoekende partij volgens artikel 263, tweede alinea, VWEU is voorbehouden aan enkel een lidstaat, het Parlement, de Raad of de Commissie. In die omstandigheden kan die status in casu niet aan verzoeker worden toegekend.
38
Derhalve moet ook de tweede vordering worden afgewezen op grond dat zij kennelijk rechtens ongegrond is.
39
Gelet op de voorgaande overwegingen moet het beroep in zijn geheel worden verworpen op grond dat het kennelijk rechtens ongegrond is, zonder dat het aan de Raad hoeft te worden betekend.
Kosten
40
Aangezien de onderhavige beschikking is gegeven voordat het verzoekschrift aan de Raad is betekend en voordat deze instelling kosten heeft kunnen maken, kan worden volstaan met de beslissing dat verzoeker overeenkomstig artikel 133 van het Reglement voor de procesvoering zijn eigen kosten draagt.
HET GERECHT (Vierde kamer)
beschikt:
1)
Het beroep wordt kennelijk rechtens ongegrond verklaard.
2)
Eugen Tomac draagt zijn eigen kosten.
Luxemburg, 26 oktober 2023.
De griffier
V. Di Bucci
De president
R. da Silva Passos
(
*1
)	Procestaal: Frans.