61995CC0263_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Den 7. august 1995 har Forbundsrepublikken Tyskland anlagt sag ved Domstolen med paastand om annullation af Kommissionens beslutning 95/204/EF af 31. maj 1995 om gennemfoerelse af artikel 20, stk. 2, i Raadets direktiv 89/106/EOEF vedroerende byggevarer (1) (herefter »den anfaegtede beslutning«) og med paastand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Med den anfaegtede beslutning er der for forskellige typer produkter blevet truffet visse foranstaltninger angaaende proceduren for attestering af diverse varetypers overensstemmelse. Ifoelge sagsoegeren strider disse foranstaltninger mod direktiv 89/106/EOEF vedroerende byggevarer (2), som aendret ved direktiv 93/68/EOEF (3) (herefter »direktiv 89/106«), for saa vidt der i Kommissionens beslutning ved valget af proceduren for attestering af overensstemmelse for de varers vedkommende, der er omfattet af beslutningen, er undladt at tage hensyn til en raekke kriterier, som er opstillet i artikel 13, stk. 4, i direktiv 89/106. Ifoelge sagsoegeren er beslutningen derfor ugyldig. Den er desuden behaeftet med vaesentlige formelle mangler, fordi Kommissionen ikke har overholdt fristen for fremsendelse af forberedende dokumenter til adressaterne, fordi beslutningen er blevet vedtaget, uden at Det Staaende Byggeudvalg (herefter »udvalget«) havde afgivet en positiv udtalelse, og fordi begrundelsen for beslutningen er utilstraekkelig.
Retsforskrifter
2 Direktiv 89/106 - ogsaa kaldet »byggevaredirektivet« - som Raadet vedtog i december 1988 og aendrede i 1993, har til formaal at sikre den frie bevaegelighed for disse produkter inden for Faellesskabet. I henhold til betragtningerne til direktivet findes der i medlemsstaterne bestemmelser, der i forbindelse med byggeri bl.a. indeholder krav vedroerende sikkerhed, sundhed, energibesparelser og miljoebeskyttelse. Disse krav har direkte indflydelse paa arten af de byggevarer, der anvendes, og er afspejlet i nationale standarder, tekniske godkendelser og andre tekniske specifikationer og bestemmelser, som ved deres forskelligartethed udgoer en hindring for samhandelen inden for Faellesskabet. Fjernelsen af tekniske hindringer gennem en definition af vaesentlige krav med hensyn til sikkerhed og andre aspekter, som er vigtige for almenvellet, maa dog ikke medfoere en forringelse af det gaeldende og berettigede beskyttelsesniveau i medlemsstaterne (4).
I henhold til dette direktivs bestemmelser kan byggevarer kun markedsfoeres i medlemsstaten, hvis de er egnede til den anvendelse, de er bestemt til, dvs. hvis de har saadanne egenskaber, at de bygvaerker, hvori de skal indgaa, monteres, anvendes eller installeres, saafremt disse bygvaerker er korrekt udformet og opfoert, kan opfylde de vaesentlige krav, der er opstillet i bilag I til direktivet. Disse vaesentlige krav - der skal vaere opfyldt gennem en oekonomisk rimelig levetid, og ved hvilke der generelt er taget hensyn til normale paavirkninger af byggevarerne - er opdelt i foelgende seks afsnit: mekanisk modstandsdygtighed og stabilitet, brandsikring, hygiejne, sundhed og miljoe, sikkerhed ved anvendelsen, beskyttelse mod stoejgener og energibesparelser og varmeisolering. Med henblik paa at tage hensyn til bl.a. det forskellige beskyttelsesniveau paa nationalt plan, kan der for hvert kravs vedkommende i basisdokumenterne og i de tekniske specifikationer opstilles klasser.
Ved begrebet »harmoniserede standarder« forstaas de tekniske specifikationer, som er vedtaget af Den Europaeiske Standardiseringsorganisation (CEN), den Europaeiske Komité for Elektroteknisk Standardisering (Cenelec), eller af begge instanser i samarbejde paa grundlag af et mandat fra Kommissionen og i overensstemmelse med direktiv 83/189/EOEF (5).
Beviset for, at et produkt er i overensstemmelse med de harmoniserede standarder, foeres ved hjaelp af en procedure for attestering af overensstemmelse, der er reguleret i artikel 13, stk. 3. I henhold til artikel 13, stk. 4, er det Kommissionen, der, efter hoering af udvalget, og paa grundlag af bestemte kriterier, der er angivet i denne bestemmelse, vaelger, hvilken procedure der skal anvendes for en given vare eller varetype.
Det bestemmes i artikel 20, stk. 2, at de bestemmelser, der er noedvendige for fastlaeggelse af proceduren for attestering af overensstemmelse i mandater vedroerende standarder, vedtages efter proceduren i stk. 3 og 4: Kommissionens repraesentant forelaegger udvalget et udkast til de foranstaltninger, der skal traeffes. Udvalget afgiver en udtalelse om dette udkast inden for en frist, som formanden kan fastsaette under hensyntagen til det paagaeldende spoergsmaals hastende karakter. Det udtaler sig med det flertal, som er fastsat i traktatens artikel 148, stk. 2, for vedtagelse af de afgoerelser, som Raadet skal traeffe paa forslag af Kommissionen. Foranstaltningerne kan vedtages, hvis de er i overensstemmelse med udtalelsen; i modsat fald skal Kommissionen forelaegge Raadet et forslag, som Raadet traeffer afgoerelse om med kvalificeret flertal. Hvis Raadet ikke senest tre maaneder efter forslagets forelaeggelse har truffet afgoerelse, kan Kommissionen vedtage de foreslaaede foranstaltninger.
3 Udvalget vedtog sin forretningsorden i oktober 1989. I forretningsordenens artikel 2 er der opstillet regler vedroerende baade moedeindkaldelse og den frist, inden for hvilken arbejdsdokumenterne til hvert moede skal sendes til medlemsstaternes faste repraesentationer og disses repraesentanter i udvalget. I artikel 6 opstilles betingelserne for, at udvalget er beslutningsdygtigt, og artikel 9 indeholder bestemmelserne om stemmeret.
4 Den beslutning, som Forbundsrepublikken Tyskland har anfaegtet, vedtog Kommissionen i maj 1995 med henblik paa for foelgende varer og varetypers vedkommende at fastlaegge proceduren for attestering af overensstemmelse: varmeisolerende materialer; doere, vinduer, lemme, porte og dermed beslaegtede produkter; membraner; faerdigstoebte byggevarer af normal-, let- eller autoklaveret beton. Efter vedtagelse af denne beslutning blev de europaeiske standardiseringsorganisationer anmodet om at specificere systemet for attestering af overensstemmelse i de relevante harmoniserede standarder. Beslutningen indeholder tre artikler og tre bilag, som jeg senere skal gennemgaa naermere.
Formaliteten
5 Indledningsvis skal jeg bemaerke, at sagsoegeren var befoejet til at anlaegge den foreliggende sag. I medfoer af traktatens artikel 173, stk. 1, kan medlemsstaterne anlaegge sag til proevelse af de af Kommissionen udstedte dispositive akter (6). I henhold til Domstolens praksis afhaenger udoevelsen af denne ret ikke af, hvilken holdning den sagsoegende stats repraesentant har indtaget i det paagaeldende organ (7).
Anbringenderne
6 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning strider mod direktiv 89/106, fordi den er behaeftet med vaesentlige formelle mangler og tilsidesaetter direktivets artikel 13, stk. 4. Jeg skal undersoege sagsoegerens anbringender i denne raekkefoelge.
A - Vaesentlige formelle mangler: forsinket fremsendelse af dokumenterne; manglende udtalelse fra udvalget og manglende begrundelse
Den forsinkede fremsendelse af dokumenterne
7 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen, da den vedtog den anfaegtede beslutning, overtraadte udvalgets forretningsorden, naermere bestemt artikel 2, stk. 6 og 7. Afstemningen om udkastet til beslutningen var sat paa dagsordenen for udvalgets moede den 30. november 1994. Imidlertid forholdt det sig dels saaledes, at Tysklands faste repraesentation ikke modtog de dokumenter, der skulle droeftes og stemmes om, dels saaledes, at den tyske version af udkastet foerst blev sendt til de tyske medlemmer af udvalget pr. telefax den 11. november 1994, hvilket var en dag for sent. Kommissionen blev gjort opmaerksom paa dette forhold ved skrivelse af 29. november, hvori chefen for den tyske delegation anmodede om udsaettelse af afstemningen som foelge heraf. Sagsoegeren har anfoert, at der er tale om vaesentlige procedurefejl, som har haft afgoerende indflydelse paa den maade, hvorpaa man fra Tysklands side forholdt sig under forhandlingerne.
8 Kommissionen har i svarskriftet anerkendt, at fremsendelsen af dokumenterne til sagsoegeren skete med en mindre forsinkelse, idet Kommissionen afsendte dem den 11. november, mellem kl. 14.09 og 14.23. Ifoelge Kommissionen sendte man den 10. november dog den engelske version af dokumenterne til alle medlemsstaternes delegationer, som i oevrigt siden september 1994 havde vaeret i besiddelse af det oprindelige udkast til beslutning, der var blevet droeftet paa udvalgets 27. moede. Kommissionen har tilfoejet, at sagsoegeren den 21. oktober 1994 var fremkommet med et modforslag, der var udarbejdet paa tysk og engelsk, hvilket viser, at sagsoegeren kendte udkastet meget noeje. De faa og ikke ret betydningsfulde aendringer af udkastet, der blev foretaget, kan ifoelge Kommissionen under alle omstaendigheder ikke begrunde sagsoegerens anbringende om, at forsinkelsen paa en halv dag paavirkede delegationens holdning under droeftelsen og afstemningen i udvalget.
Hvad angaar skrivelsen af 29. november 1994 har sagsoegte anfoert, at det var udtryk for misbrug, at man fra tysk side dagen foer moedet anmodede om en udsaettelse af afstemningen, ogsaa selv om der i henhold til forretningsordenen er mulighed for dette. Desuden skulle sagsoegeren, hvis forsinkelsen virkelig havde foraarsaget saa stor en skade, have fastholdt sin anmodning paa moedet i stedet for at godkende dagsordenen uden forbehold og deltage i droeftelserne om udkastets indhold og i afstemningen, hvilket fik udvalgsformanden til at antage, at Tyskland frafaldt sin anmodning. Hvad angaar det foerste anbringende har Kommissionen konkluderet, at hvis der blev begaaet formfejl, saa var disse minimale og paa ingen maade tilstraekkelige til at begrunde en annullation af beslutningen.
9 Sagsoegeren har i replikken fastholdt, at det udkast, som sagsoegeren fik tilsendt, skulle have vaeret affattet paa tysk, og at det er helt uden betydning, at man den 10. november fremsendte den engelske version til alle udvalgsmedlemmer; dette gaelder isaer i en sag som den foreliggende, hvor det er af stor betydning, at terminologien er noejagtig. Foerst paa det tidspunkt, hvor Kommissionen havde sendt den tyske version af det udkast, der skulle diskuteres, kunne man fra tysk side danne sig en endelig mening om indholdet, ogsaa selv om man inden raadede over andre mere eller mindre lignende tekster paa dette sprog.
Hvad angaar anmodningen om udsaettelse af afstemningen om udkastet til en senere dato har sagsoegeren fastholdt, at begaeringen blev fremsat paa korrekt vis, da der i udvalgets forretningsorden ikke er opstillet nogen frist for udoevelse af denne ret. Begaeringen blev gentaget mundtligt paa moedet den 30. november 1994, hvilket ogsaa fremgaar af en saetning, der ved vedtagelsen af moedeprotokollen for det 28. udvalgsmoede blev tilfoejet i moedeprotokollatets punkt 22. Sagsoegeren har tilfoejet, at man fra tysk side heller ikke havde godkendt dagsordenen, og at grunden til, at man deltog i debatten med de andre delegationer, var Tysklands interesse for udkastet, men ikke, at man havde frafaldet begaeringen.
10 Hvad angaar den saetning, der blev optaget i moedeprotokollen i forbindelse med dens vedtagelse, har Kommissionen i duplikken udtalt foelgende: »Den omstaendighed, at denne saetning optraeder i moedeprotokollen, viser ikke noedvendigvis, at den tyske delegation rent faktisk udtrykkeligt har naegtet at afgive sin stemme. I praksis foretager Kommissionen denne type af efterfoelgende tilfoejelser, som en delegation oensker skal fremgaa af moedeprotokollen, uden at undersoege indholdet naermere; ellers ville det ikke vaere muligt for Kommissionen og medlemsstaterne at samarbejde i et tillidsforhold.«
11 Det er i loebet af proceduren blevet konstateret, at Kommissionen ikke har tilsendt Tysklands Faste Repraesentation teksten til det udkast, der skulle vaere genstand for droeftelser og afstemning, men at den derimod inden for fristen paa tyve dage sendte den engelske version af udkastet til medlemsstaternes repraesentanter i udvalget; det er ogsaa blevet konstateret, at den tyske version blev sendt til de tyske repraesentanter med forsinkelse, og at Kommissionen hverken udsatte dette punkt paa dagsordenen til et senere moede eller udsatte moededatoen for derved at overholde fristen, og dette paa trods af at Tyskland paa korrekt vis havde fremsat begaering herom.
Denne adfaerd fra Kommissionens side strider utvivlsomt mod bestemmelserne i artikel 2, stk. 6 og 7, i udvalgets forretningsorden, hvorefter udkastene til de bestemmelser, der er omhandlet i artikel 20, stk. 2, i direktiv 89/106, og hvorom der skal stemmes, skal vaere medlemsstaternes faste repraesentationer og disses repraesentanter i udvalget i haende senest 20 dage foer den planlagte dato for moedet. Hvis denne frist ikke er overholdt, skal dette punkt paa dagsordenen enten udsaettes til et senere moede, eller moedet skal, hvis en repraesentant for en medlemsstat anmoder derom, udsaettes til en senere dato, for at denne frist kan overholdes.
12 Det skal herefter afgoeres, om disse overtraedelser af proceduren i forretningsordenen er tilstraekkelig alvorlige til, at de skal anses for formelle mangler efter traktatens artikel 173, stk. 2, og dermed kan begrunde en annullation af den anfaegtede retsakt. For at kunne tage stilling hertil, er det noedvendigt at undersoege formaalet med de bestemmelser, der er paastaaet overtraadt, og den betydning, overtraedelsen kan have for indholdet af retsakten (8).
13 Sammenligner man indholdet af henholdsvis stk. 5 og 6 i artikel 2 i udvalgets forretningsorden, saa fremgaar det, at foerstnaevnte bestemmelse fastsaetter en frist paa 20 dage til at sende de forberedende moededokumenter og alle andre arbejdsdokumenter til medlemsstaternes faste medlemmer og suppleanter med kopi til Den Faste Repraesentation. I hastetilfaelde kan formanden afkorte denne frist til mindst 10 fulde hverdage. Ved proceduren i henhold til stk. 6 skal udkastene til de bestemmelser, hvorom der skal stemmes i udvalget, imidlertid vaere medlemsstaternes faste repraesentationer og disses repraesentanter i udvalget i haende senest 20 dage foer den planlagte dato for moedet, og der kan ikke goeres undtagelser fra sidstnaevnte frist.
14 Denne forskel mellem de to procedurer er efter min opfattelse begrundet, da de forfoelger forskellige maal. Stk. 5 omhandler fremsendelse af forberedende moededokumenter og arbejdspapirer generelt set, mens der i stk. 6 opstilles en strengere procedure for det tilfaelde, at udvalget skal stemme om vedtagelsen af bestemte regler; i stk. 7 er det fastlagt, hvilke konsekvenser en manglende overholdelse af sidstnaevnte procedure har.
Artikel 2, stk. 6, i udvalgets forretningsorden sikrer saaledes, at medlemsstaternes repraesentanter i udvalget, naar der skal ske en droeftelse af et udkast til en bestemmelse for derefter at afgive en udtalelse, har tilstraekkelig tid til at gennemgaa udkastet. I modsat fald ville der - isaer naar der er tale om bestemmelser som de foreliggende, der er meget komplekse, og som kan paavirke forskellige omraader af de nationale forvaltninger - vaere risiko for, at udvalgsmedlemmerne ikke kunne samle alle de informationer, der er noedvendige for at have fuldt kendskab til det, der stemmes om. Det forhold, at der i stk. 7 er opstillet to loesninger for det tilfaelde, at fristen paa 20 dage ikke er overholdt (enten udsaettes dette punkt paa dagsordenen til et senere moede, eller ogsaa udsaettes moedet paa anmodning af en medlemsstats repraesentant til en senere dato), bekraefter min opfattelse af, at det er meget betydningsfuldt, at fristen for medlemsstaterne til at danne sig deres mening overholdes.
15 Jeg skal i oevrigt understrege, at der ikke blot er tale om en formel sondring mellem indkaldelse til moeder generelt og indkaldelse til moeder, hvor der skal stemmes om vedtagelsen af visse bestemmelser. Der er en anden vigtig forskel, som bestaar i, at naar der er tale om vedtagelse af bestemmelser som de omstridte, hvori proceduren for attestering af overensstemmelse skal fastlaegges, saa er spoergsmaalet om, hvorvidt der er afgivet en positiv udtalelse fra udvalget, afgoerende for, hvilken procedure Kommissionen skal foelge for at kunne vedtage udkastet.
16 Ved bedoemmelsen af, hvilken indflydelse denne overtraedelse kunne have paa indholdet af retsakten, er det efter min opfattelse uden betydning, at Kommissionen inden for fristen paa 20 dage sendte den engelske version af udkastet til Tysklands medlemmer i udvalget. Ifoelge artikel 3 i forordning nr. 1 (9) skal de dokumenter, som en faellesskabsinstitution retter til en medlemsstat, affattes paa denne stats sprog. Overholdelsen af denne forpligtelse er af ganske saerlig betydning i den foreliggende sag, idet de to repraesentanter fra hver medlemsstat i henhold til artikel 19, stk. 2, i direktiv 89/106 kan ledsages af sagkyndige. Kommissionen kan muligvis som en selvfoelge gaa ud fra, at embedsmaendene i Tysklands Faste Repraesentation behersker engelsk, men man ville efter min mening gaa for langt, hvis man ogsaa fremsatte en saadan formodning vedroerende de to repraesentanter for dette land i udvalget og altsaa udvidede formodningen til at omfatte de sagkyndige.
17 Efter min opfattelse er det i denne forbindelse endvidere uden betydning, at sagsoegeren ifoelge Kommissionen deltog i tidligere moeder, paa hvilke det oprindelige udkast til beslutning blev droeftet, og at det kun var faa og smaa aendringer i udkastet, som blev foretaget efter disse droeftelser. Antallet og isaer betydningen af aendringerne kunne repraesentanterne i udvalget og de sagkyndige foerst vurdere, efter at de havde modtaget den tyske version af teksten, der skulle droeftes og stemmes om paa moedet den 30. november 1994; men denne version blev som sagt tilsendt dem med forsinkelse. Selv om forsinkelsen var minimal, er sagsoegerens paastand om, at den kunne have indflydelse paa Tysklands holdning paa tidspunktet for droeftelsen og afstemningen i udvalget, efter min opfattelse begrundet.
18 Jeg tilslutter mig derfor sagsoegerens argument om, at sagsoegerens anmodning om udsaettelse af moedet blev fremsat paa korrekt vis, og at Kommissionen skulle have efterkommet den. I forretningsordenen er der rent faktisk ikke opstillet nogen frist, inden for hvilken medlemsstaterne skal udoeve denne ret. I oevrigt er det forhold, at Tyskland anmodede om udsaettelse én dag foer moedet, et tilstraekkeligt indicium for, at der paa denne dato var klarhed over, at den forsinkede fremsendelse af teksten paa tysk hindrede en korrekt forberedelse til moedet den fastsatte dato. Under disse forhold er det overfloedigt at undersoege, om Tyskland den 30. november 1994 mundtligt gentog sin anmodning om udsaettelse af moedet eller afstemningen, eftersom dette bevis kun kan foeres gennem moedeprotokollen, og Kommissionen har anfoert, at den saetning, der indeholder en saadan bekraeftelse, blev indfoejet efter Tysklands begaering, og at denne type efterfoelgende tilfoejelser, som en delegation oensker skal fremgaa af protokollen, i praksis indfoejes, uden at indholdet undersoeges.
19 Af ovenstaaende grunde mener jeg, at Kommissionens overtraedelse af proceduren i henhold til artikel 2, stk. 6 og 7, i udvalgets forretningsorden skal anses for en vaesentlig formel mangel i traktatens artikel 173, stk. 2's forstand.
Den manglende udtalelse fra udvalget
20 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning blev vedtaget i strid med bestemmelserne i artikel 20, stk. 2, 3 og 4, i direktiv 89/106, idet afstemningen om udkastet paa moedet den 30. november ikke foerte til det flertal, der kraeves i henhold til artikel 20, stk. 3, tredje saetning, hvorefter udvalget udtaler sig med det flertal, som er fastsat i traktatens artikel 148, stk. 2, for vedtagelse af de afgoerelser, som Raadet skal traeffe paa forslag af Kommissionen. Som foelge af den manglende udtalelse skulle Kommissionen straks have forelagt Raadet et forslag. I modsaetning til, hvad der er angivet i moedeprotokollatet, vedtog udvalget ikke nogen beslutning vedroerende det omstridte udkast paa moedet den 30. november 1994. Visse delegationer godkendte ikke udkastet definitivt, men fremsatte forbehold angaaende muligheden for, at offentlige ordregivere kan anvende en strengere procedure for attestation af overensstemmelse; den nederlandske delegation fremsatte forbehold angaaende hensyntagen til miljoebeskyttelseskrav i mandaterne. Kommissionen har laest to erklaeringer om disse punkter op, og formanden har indroemmet delegationerne en frist til at foretage en fornyet undersoegelse af disse spoergsmaal, foerend de giver et endeligt svar. I henhold til punkt 41 i moedeprotokollatet skulle ja-stemmerne til udkastet bekraeftes inden 14 dage efter fremsendelse af erklaeringernes ordlyd. Da afstemningen paa moedet ikke foerte til det noedvendige flertal, og da udvalgets forretningsorden ikke hjemler en skriftlig beslutningsprocedure, blev den anfaegtede beslutning ifoelge Tyskland ikke vedtaget paa gyldig vis.
21 Kommissionen har anfoert, at det kan udledes af moedeprotokollatet, at det fornoedne flertal stemte for vedtagelsen af udkastet, og at det forhold, at fire delegationer har fremsat et »forbehold om undersoegelse«, ikke aendrer paa den tilslutning, de udtrykte paa moedet den 30. november 1994. Kommissionen har forklaret, at visse delegationer denne dag udtrykte tvivl om forholdet mellem direktiv 89/106, direktivet om offentlige bygge- og anlaegskontrakter (10) og direktivet om farlige stoffer (11). Kommissionen - der var repraesenteret af Generaldirektorat III - ville svare paa dette spoergsmaal med det samme ved at laese to erklaeringer op, hvis endelige indhold imidlertid, som Kommissionen praeciserede, skulle droeftes med Generaldirektorat XV og Den Juridiske Tjeneste, inden de blev tilstillet medlemsstaterne. Seks medlemsstater har uden forbehold erklaeret sig indforstaaet med udkastet, og fire andre har ligeledes stemt for det, men dog forbeholdt sig ret til at traeffe afgoerelse om bekraeftelse af deres stemme efter at have modtaget den endelige version af erklaeringerne; en saadan bekraeftelse blev foretaget.
Kommissionen har tilfoejet, at selv om forretningsordenen ikke udtrykkeligt foreskriver en skriftlig procedure for vedtagelse af beslutninger, saa forbyder den heller ikke en saadan fremgangsmaade, der udgoer en del af det vaerktoej, som Kommissionen (12) og Raadet (13) benytter sig af, og som systematisk er blevet optaget i forretningsordenerne for de udvalg, der nylig er blevet oprettet i henhold til »komitologiafgoerelsen« (14). Moededeltagerne blev i al fald enige om at benytte sig af denne fremgangsmaade; sagsoegeren gav kun i skrivelserne af 22. december 1994 og 19. januar 1995 udtryk for, at Tyskland ikke var enig heri, og selv om det er rigtigt, at der blev indfoejet en saadan henvisning i moedeprotokollatets punkt 41, saa blev denne saetning foerst tilfoejet paa det tidspunkt, hvor moedeprotokollatet blev vedtaget. Den dag, hvor moedet fandt sted, foretog man fra tysk side ikke en saadan henvisning, og man fremsatte heller ikke nogen anmodning i denne henseende.
Kommissionen har endelig gjort gaeldende, at selv hvis man gik ud fra, at der ikke blev truffet nogen beslutning den 30. november 1994 eller inden for rammerne af den efterfoelgende skriftlige procedure, saa blev der den 29. maj 1995 raadet bod paa denne mangel ved vedtagelsen af moedeprotokollatet, som man havde vedlagt de endelige versioner af Kommissionens udtalelser. Det er i denne forbindelse uden betydning, at vedtagelsen af den anfaegtede beslutning ikke naevnes i dagsordenen for det 29. moede, da der var tale om en endelig konstatering af resultatet af en afstemning, som blev paabegyndt den 30. november, hvor dette punkt stod paa dagsordenen.
22 Jeg tilslutter mig sagsoegerens opfattelse af, at der den 30. november 1994 ved afstemningen om udkastet til beslutningen ikke blev opnaaet det flertal af ja-stemmer, som kraeves i henhold til artikel 20, stk. 3, i direktiv 89/106. Som det fremgaar af moedeprotokollatet - som ingen af parterne har bestridt - noterede formanden foelgende resultat vedroerende delegationernes indforstaaelse med at afgive en udtalelse om udkastet til beslutningen:
I Ja; udtaler sig paa et senere tidspunkt om indholdet af de to erklaeringer: I, E, DK, P, UK, L
II Ja; med forbehold af en fornyet undersoegelse af de to erklaeringer: F, GR, IRL, NL
III Nej: D, B (med visse nuancer).
Hvad angaar tiltraedelsesstaterne har AU naermest tilsluttet sig gruppe III, SWE og FIN gruppe I.
23 Som argument for, at disse stemmer skulle vaere gyldige, har Kommissionen principalt gjort gaeldende, at der blot var tale om, at ja-stemmerne for udkastet skulle bekraeftes paa et senere tidspunkt; subsidiaert har Kommissionen gjort gaeldende, at der blev foretaget en delvist skriftlig procedure, som ikke er forbudt i henhold til udvalgets forretningsorden, og som Raadet og Kommissionen ofte benytter sig af.
24 I november 1994 kraevedes der for at kunne vedtage denne beslutning et flertal paa 54 stemmer. Ifoelge mine beregninger var der afgivet 15 stemmer imod og 38 for beslutningen. Der var derudover afgivet 23 ja-stemmer med forbehold af en fornyet undersoegelse af de to erklaeringer, som Kommissionen skulle foretage. Det er indlysende, at svaret paa, om der foreligger et flertal for vedtagelse af beslutningsudkastet, og foelgelig, om der foreligger en tilsvarende udtalelse, afhaenger af, hvordan man betragter de sidstnaevnte stemmer.
25 I modsaetning til Kommissionen mener jeg ikke, at det er muligt at opfatte de fire medlemsstaters oprindelige stemmer for beslutningen som endelige. Disse medlemsstater forbeholdt sig ret til at bekraefte deres ja efter at have undersoegt de to erklaeringer, som Kommissionen laeste op paa moedet, og hvis endelige indhold senere skulle droeftes med Generaldirektorat XV og Den Juridiske Tjeneste. Ja-stemmerne var ikke blot betinget af, at ordlyden af erklaeringerne blev tilsendt; forbeholdet vedroerte en undersoegelse af selve indholdet, som meget sandsynligt ville vaere genstand for aendringer. Det var derfor meget muligt, at i det mindste én af disse delegationer efter at have undersoegt den endelige tekst ikke laengere ville vaere indstillet paa at bekraefte sin ja-stemme. Jeg mener, at man under disse omstaendigheder skal gaa ud fra, at der paa moedet den 30. november 1994, der var blevet indkaldt til med dette formaal, ikke blev opnaaet det noedvendige flertal af stemmer for vedtagelsen af udkastet til beslutningen.
26 Skal man alligevel opfatte den procedure, der i det foreliggende tilfaelde blev fulgt efter moedet, og som Kommissionen har betegnet som »delvis skriftlig«, som gyldig, eftersom de fire medlemsstater i sidste ende bekraeftede deres oprindelige stemmer?
27 Jeg mener af flere grunde, som jeg skal komme ind paa i det foelgende, at ogsaa dette spoergsmaal skal besvares benaegtende:
For det foerste fremgaar det tilsyneladende af bestemmelserne vedroerende afstemning i udvalget, at afstemningen skal ske under selve moedet og ikke kan foretages efter eller uden for dette. I henhold til artikel 6 i udvalgets forretningsorden, der vedroerer spoergsmaalet om beslutningsdygtighed, skal mindst syv medlemsstater vaere repraesenteret (15). Hvad angaar afgivelse af udtalelser, henviser denne bestemmelse imidlertid til artikel 9, hvorefter beslutningsdygtighed opnaas i overensstemmelse med vaegtningen i henhold til traktatens artikel 148; eneste stemmeberettigede er de repraesentanter eller deres suppleanter, som medlemsstaterne har valgt, og en medlemsstat kan i givet fald vaere stedfortraeder for én enkelt anden medlemsstat. Alle disse bestemmelser taler efter min opfattelse for den fortolkning, jeg foreslaar (16).
For det andet er der i forretningsordenen ikke givet mulighed for at foretage afstemning ved den saakaldt skriftlige procedure. Ganske vist er der i Raadets og Kommissionens forretningsorden hjemlet en saadan procedure for disse organers vedtagelse af beslutninger, og proceduren i henhold til direktivets artikel 20, stk. 3 og 4, stemmer overens med procedure III, variant a), i komitologiafgoerelsen. Men samtidig naevner hverken komitologiafgoerelsen fra 1987 eller direktiv 89/106 den skriftlige procedure som fremgangsmaade ved vedtagelse af beslutninger i de udvalg, der er blevet oprettet paa grundlag af disse reguleringer, og udvalgets forretningsorden, der blev vedtaget i 1989, henviser ikke til nogen anden forretningsorden, der kan anvendes supplerende, og som hjemler en saadan procedure.
28 Det er efter min opfattelse ogsaa uden betydning, om delegationerne var indforstaaet med at anvende denne procedure eller ej. Eftersom udvalgets forretningsorden i sin tid blev vedtaget af medlemsstaterne, binder denne efter min mening alle i samme omfang, og der kan ikke goeres undtagelser fra dens bestemmelser uden at foretage en formel aendring af disse. Denne fortolkning bygger paa den udlaegning af Raadets forpligtelse til at overholde sin egen forretningsorden, som Domstolen gav i en sag, hvor det skulle afgoeres, om det forhold, at den skriftlige procedure blev anvendt ved vedtagelsen af et direktiv, selv om to stater havde modsat sig dette, og anvendelsen af den skriftlige procedure ifoelge Raadets forretningsorden forudsatte, at samtlige Raadets medlemmer var indforstaaet hermed, var udtryk for en vaesentlig formel mangel. Domstolen fastslog, at »Raadet er ... forpligtet til at overholde den procedureregel, som det selv har fastlagt i artikel 6, stk. 1, i sin forretningsorden. Raadet kan ikke - end ikke paa grundlag af et stoerre flertal end det, der kraeves for fastsaettelsen af forretningsordenen eller gennemfoerelse af aendringer heri - fravige denne procedureregel uden formelt at aendre forretningsordenen ...« (17).
29 Denne fortolkning fritager mig for at undersoege, hvorvidt alle delegationerne var enige om at benytte sig af denne procedure, eller hvorvidt den tyske delegation allerede dagen foer moedet gav udtryk for sin modstand; parterne er nemlig uenige om dette punkt, og striden kan ikke afgoeres ved hjaelp af moedeprotokollatet, da man paa ny ville stoede mod Kommissionens paastand om, at den paagaeldende saetning blev tilfoejet moedeprotokollen paa Tysklands begaering og ikke er i overensstemmelse med de faktiske forhold.
30 Til sidst skal jeg nu undersoege Kommissionens paastand om, at selv hvis man maatte mene, at beslutningen ikke blev vedtaget hverken den 30. november 1994 eller inden for rammerne af den skriftlige procedure, saa fjernede den enstemmige vedtagelse den 29. maj 1995 af protokollen for moedet den 30. november 1994, enhver eventuel tvivl vedroerende afstemningen om udkastet.
Jeg skal indroemme, at dette argument virker endnu mere uholdbart paa mig end de foregaaende, naar der henses til, hvor lidt tillid man kan have til moedeprotokollaterne i betragtning af Kommissionens beskrivelse af, hvorledes disse udarbejdes og vedtages. Det er under alle omstaendigheder af to grunde udelukket at give Kommissionen ret paa dette punkt: For det foerste skulle afstemningen, hvis udtalelsen ikke blev vedtaget den 30. november 1994, og det ikke var muligt at benytte sig af den skriftlige procedure, have fundet sted paa et moede, hvor afstemningen var sat paa dagsordenen, hvilket ikke var tilfaeldet med det moede, der blev afholdt den 29. maj 1995. For det andet skulle Kommissionen, naar den haevder, at udkastet blev endeligt vedtaget den sidstnaevnte dag, have redegjort for, hvornaar og hvordan de tre medlemsstater, der i mellemtiden har tiltraadt Faellesskabet, stemte.
31 Af ovenstaaende grunde mener jeg, at ogsaa anbringendet om udvalgets manglende udtalelse er begrundet.
Den manglende begrundelse
32 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning er en nullitet som foelge af, at begrundelsespligten i henhold til traktatens artikel 190 er tilsidesat, eftersom man fra tysk side, selv om retsakten er rettet til Tyskland, og staten har deltaget i forarbejderne bag denne, ikke er i stand til at konstatere, hvorledes Kommissionen har taget hensyn til de enkelte vaesentlige egenskaber ved produkterne. Sagsoegeren har fremfoert foelgende argumenter: For det foerste er beslutningen den foerste inden for dette omraade, og det er derfor ikke muligt ved en sammenligning med tidligere lignende tilfaelde at udlede, hvilke motiver Kommissionen har stoettet sig til. For det andet gengav Kommissionen som forsoeg paa at begrunde beslutningen blot ordlyden af direktiv 89/106, hvilket ikke er tilstraekkeligt til at anse kravene i traktatens artikel 190 for opfyldt. For det tredje har Kommissionen ikke over for medlemsstaterne angivet grundene til, at den undlod at tage hensyn til visse vaesentlige krav, der fremgaar af bilag I til direktiv 89/106. Endelig har Kommissionen heller ikke forklaret, hvorfor foerstegangsafproevningen af produktet skal begraenses til visse egenskaber.
33 Kommissionen har i denne forbindelse gjort gaeldende, at begrundelsen ganske vist er kort, men tilstraekkelig, naar der henses til retsaktens natur og den sammenhaeng, den blev vedtaget i, og at ethvert forsoeg paa at give en mere detaljeret begrundelse ville medfoere, at man fortabte sig i tekniske detaljer om enkelte varer og varetyper. Det afgoerende ved beslutningen er valget mellem de to procedurer for attestering af overensstemmelse, og dette er reguleret i beslutningens artikel 1 og 2, sammenholdt med bilag 1 og 2, mens artikel 3 spiller en underordnet rolle. Kommissionen har tilfoejet, at medlemsstaterne var taet inddraget i udarbejdelsen af beslutningen og kendte de betragtninger, den bygger paa, hvilket ogsaa berettigede til at give en saa kortfattet begrundelse.
34 Ifoelge traktatens 190 skal de forordninger, direktiver og beslutninger, som vedtages af Raadet eller Kommissionen, rent faktisk begrundes og henvise til de forslag og udtalelser, som skal indhentes i henhold til traktaten. Det angives derimod ikke, hvilket omfang eller hvilke graenser, der gaelder for pligten til at foretage en begrundelse; dette maa udledes af Domstolens praksis.
35 I henhold til fast retspraksis skal »den begrundelse, som kraeves i henhold til traktatens artikel 190 ... klart og utvetydigt ... angive de betragtninger, som den faellesskabsmyndighed, der har udstedt den anfaegtede retsakt, har lagt til grund, dels saaledes at de beroerte personer kan faa kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, for at de kan forsvare deres rettigheder, dels saaledes at Domstolen kan udoeve sin proevelsesret ... Det kraeves dog ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter ... spoergsmaalet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, [skal] ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt alle de retsregler, som gaelder paa det paagaeldende omraade« (18). Domstolen har ligeledes udtalt, at »det ikke kan kraeves, at begrundelsen af forordningerne specificerer de ofte meget talrige og komplicerede faktiske og retlige detaljer, som omfattes af forordningerne, naar de falder inden for systematikken i den helhed, hvori de indgaar. Heraf foelger, at hvis det maal, der forfoelges af institutionen, i det vaesentlige fremgaar af den anfaegtede retsakt, ville det vaere urimeligt at kraeve en saerlig begrundelse for de enkelte afgoerelser af teknisk art, som institutionen har truffet« (19).
36 Det forhold, at den sagsoegende medlemsstat har medvirket ved udarbejdelsen af den anfaegtede retsakt, har Domstolen i visse tilfaelde anset for tilstraekkelig grund til at afvise paastanden om manglende begrundelse. Dette forhold kan illustreres med diverse domme, hvori Domstolen har fastslaaet, at »det kraeves ... ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spoergsmaalet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt alle de retsregler, som gaelder paa det paagaeldende omraade ... Dette gaelder saa meget desto mere, naar medlemsstaterne har vaeret dybt inddraget i udarbejdelsen af den omtvistede retsakt og saaledes kender de begrundelser, som ligger til grund for retsakten« (20).
Den modsatte opfattelse kan illustreres med en dom fra 1983, hvori Domstolen fastslog, at »naar det i traktatens artikel 190 paalaegges Kommissionen at begrunde sine beslutninger, er det ikke blot af formelle grunde, men ogsaa for at goere det muligt for parterne at forsvare deres rettigheder, give Domstolen mulighed for at foretage en retlig kontrol og medlemsstaterne og alle interesserede borgere mulighed for at faa kendskab til de omstaendigheder, hvorunder Kommissionen har anvendt traktaten. Det er saaledes ikke tilstraekkeligt, at medlemsstaterne som adressater for beslutningen, i kraft af deres deltagelse i den procedure, der gaar forud for beslutningens vedtagelse, har kendskab til dens grunde, og at sagsoegeren som umiddelbart og individuelt beroert kan udlede disse grunde ved at sammenholde beslutningen med tilsvarende forudgaaende beslutninger. Sagsoegeren skal ogsaa reelt have mulighed for at forsvare sine interesser og Domstolen skal have grundlag for at foretage en effektiv proevelse paa grundlag af beslutningens begrundelse« (21).
37 Det er rigtigt, at begrundelsen til den anfaegtede beslutning, som Kommissionen ogsaa har indroemmet det, er kortfattet. Det skal derfor undersoeges, om begrundelsen, set ud fra sin sammenhaeng og de retlige bestemmelser, der regulerer omraadet, klart og entydigt gengiver de betragtninger, som Kommissionen som retsaktens forfatter har haft, og giver interesserede parter mulighed for at faa kendskab til foranstaltningens grunde og Domstolen grundlag for at udoeve sin kontrol.
38 Artikel 13, stk. 3, i direktiv 89/106 hjemler to procedurer for attestering af overensstemmelse, hvoraf den ene bestaar i en attestering af overensstemmelse, som fabrikanten foretager for at sikre, at hans varer er i overensstemmelse med de relevante tekniske specifikationer, mens den anden forudsaetter, at der inddrages et autoriseret certificeringsorgan. Hvilken procedure, der skal anvendes, afgoer Kommissionen paa grundlag af bestemte kriterier, som er opregnet i artikel 13, stk. 4, og som bl.a. omfatter varens betydning i forhold til de vaesentlige krav, navnlig i forbindelse med sundhed og sikkerhed. De vaesentlige krav er beskrevet i bilag I. Det er ligeledes Kommissionen, som fastlaegger proceduren for attestering af byggevarers overensstemmelse i de mandater, den tildeler europaeiske standardiseringsorganer.
39 Den anfaegtede beslutning er rent faktisk den foerste, som Kommissionen har vedtaget med henblik paa at fastlaegge proceduren for attestering af visse byggevarers overensstemmelse (22). Ud over betragtningerne, hvori lovgiver har begraenset sig til at gengive ordlyden af visse artikler i direktiv 89/106, bestaar beslutningen af tre artikler og tre bilag. I artikel 1 bestemmes det, at for varer, der er anfoert i bilag 1, attesteres overensstemmelsen ved en procedure, hvorefter fabrikanten er eneansvarlig for en produktionskontrolordning i fabrikken, som sikrer, at varerne er i overensstemmelse med de relevante tekniske specifikationer, mens det i artikel 2 bestemmes, at for varer, der er anfoert i bilag 2, attesteres overensstemmelsen ved en procedure, hvorefter der som supplement til produktionskontrolordningen i fabrikken, som gennemfoeres af fabrikanten, inddrages et autoriseret certificeringsorgan i bedoemmelsen og overvaagningen af produktionskontrollen eller af selve varen. I henholdsvis bilag 1 og 2 er der opstillet en varefortegnelse.
I artikel 3 bestemmes det, at det i standardiseringsmandaterne anfoeres, hvilken procedure der skal anvendes til attestering af overensstemmelse i henhold til bilag 3. I bilag 3 er der anfoert i alt elleve varetyper, der hver behandles i to dele. I den foerste del anmodes CEN og Cenelec om for hver vare og dennes forudsatte anvendelse at specificere systemet for attestering af overensstemmelse i de relevante harmoniserede standarder. Den anden del bestaar af to afsnit: I det foerste (2.1) opstilles visse betingelser, som CEN skal opfylde ved specifikationen af systemet for attestering af overensstemmelse, mens det andet (2.2) indeholder instrukser for det autoriserede organ, hvorefter organet i forbindelse med visse systemer ved sin foerstegangsafproevning af en vare skal indskraenke sig til at efterproeve visse egenskaber, som er forskellige, alt efter hvilken type varer der er tale om.
40 Efter min opfattelse kan den begrundelse, der er indeholdt i betragtningerne til den anfaegtede beslutning, set ud fra begrundelsens sammenhaeng og de retsregler, der regulerer dette omraade, anses for tilstraekkelig hvad angaar beslutningens artikler og bilag 1 og 2 samt punkt 1 og 2.1 i bilag 3. Hvad angaar punkt 2.2 i bilag 3 indeholder beslutningen derimod hverken nogen begrundelse eller noget indicium for, hvorfor Kommissionen har besluttet, at det autoriserede organ ved foerstegangsafproevningen, som er en metode til udoevelse af overensstemmelseskontrol, der anvendes i alle certificeringssystemer, skal begraense sig til kun at efterproeve visse af varens egenskaber og undlade at kontrollere andre.
41 Jeg indroemmer gerne, at det ville vaere overdrevet at forlange en specifik begrundelse af alle afgoerelser af teknisk karakter, der er blevet truffet i den anfaegtede retsakt. Men det, at der slet ikke er henvist til baggrunden for, at Kommissionen har opstillet denne begraensning, hindrer de interesserede i at faa kendskab til foranstaltningens grunde og fratager Domstolen mulighed for at udoeve sin kontrol.
42 Ovennaevnte argumenter betyder efter min opfattelse, at ogsaa anbringendet om utilstraekkelig begrundelse skal tages til foelge.
43 Den omstaendighed, at den anfaegtede retsakt er behaeftet med vaesentlige formelle mangler, er tilstraekkelig til at begrunde annullation af den. For fuldstaendighedens skyld og for det tilfaelde, at Domstolen ikke maatte dele min opfattelse, skal jeg i det foelgende dog ogsaa undersoege anbringendet om tilsidesaettelse af faellesskabsretten.
B - Tilsidesaettelse af artikel 13, stk. 4, i direktiv 89/106
44 Ifoelge sagsoegeren skal Kommissionen, naar den vaelger proceduren for attestering af overensstemmelse ogsaa angive de egenskaber ved varen, der skal efterproeves ved den foerstegangsafproevning, som et autoriseret organ gennemfoerer. Paa det tidspunkt, hvor det vaelges, hvilken procedure der skal foelges, skal de relevante vaesentlige krav opregnes i Kommissionens beslutning under hensyn til deres betydning for proceduren. Den anfaegtede beslutning henviser imidlertid kun til en ufuldstaendig liste over varens vaesentlige egenskaber. Kommissionen har undladt at angive, efter hvilken anden procedure der skal ske en efterproevelse af de vaesentlige krav, der ikke er omfattet af beslutningen, og de vigtige egenskaber ved varen, der er forbundet hermed. Sammenfattende har den tyske regering for det foerste bebrejdet Kommissionen, at den ved fastlaeggelsen af betingelserne for foerstegangsafproevningen kun paa selektiv vis inddrog aspekterne vedroerende sundhedsbeskyttelse i grundlaget for beslutningen, selv om disse fremgaar af artikel 13, stk. 4, litra a), i direktiv 89/106. For det andet tog Kommissionen efter den tyske regerings opfattelse for visse varetypers vedkommende slet ikke og for andres vedkommende kun paa selektiv og ufuldstaendig vis hensyn til det vaesentlige krav om sundhed og miljoebeskyttelse.
45 Kommissionen har gjort gaeldende, at sagsoegeren har fortolket forholdet mellem standardiseringsmandaterne og procedurerne for attestering af overensstemmelse forkert og misforstaaet de aspekter, der skal tages hensyn til ved disse procedurers gennemfoerelse. I de mandater, som Kommissionen skal give europaeiske standardiseringsorganer, fastlaegges det, for hvilke produktegenskaber der skal udvikles ensartede normer, som garanterer, at varen, maalt i forhold til de vaesentlige krav, er egnet til anvendelse. Omvendt er der ved procedurerne for attestering af overensstemmelse tale om, hvilken betydning varen har med hensyn til de vaesentlige krav, og dermed om valget mellem forskellige kontrolprocedurer. Sagsoegte har understreget, at det i praksis er umuligt at underkaste enhver egenskab ved en vare en kompliceret kontrolprocedure; desuden er der i henhold til artikel 13, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 89/106 pligt til at overholde proportionalitetsprincippet, idet der i det enkelte tilfaelde skal vaelges den billigste procedure, der er forenelig med sikkerhedshensyn.
46 Sagsoegeren har i replikken anfoert, at proportionalitetsprincippet kun gaelder valget af procedure og ikke procedurens indhold, dvs. de egenskaber, der skal kontrolleres og gennemfoerelsen af proceduren som saadan.
47 I duplikken har Kommissionen gentaget, at den har taget hensyn til alle vaesentlige krav og til varens betydning for opfyldelsen af disse krav. Hvad angaar varmeisolerende produkter kan dette bevises ved, at de mindst farlige materialer er blevet indordnet under den mindst tyngende procedure for attestering af overensstemmelse, mens de materialer, der kan udgoere brandfare, er blevet underkastet den procedure, hvorefter et certificeringsorgan udfoerer en supplerende kontrol. Hvad angaar proportionalitetsprincippet har Kommissionen anfoert, at dette anvendes paa hele faellesskabsretten og foelgelig ogsaa gaelder med hensyn til kontrolprocedurens udformning.
48 I henhold til artikel 13, stk. 4, i direktiv 89/106 tilkommer det Kommissionen at vaelge proceduren for attestering af en vares overensstemmelse, dvs. at vaelge, om fabrikanten er den eneste, der sikrer, at produktionen er i overensstemmelse med de relevante tekniske specifikationer, eller om der skal inddrages et autoriseret certificeringsorgan; Kommissionen traeffer sit valg efter hoering af udvalget og paa grundlag af foelgende kriterier: varens betydning i forhold til de vaesentlige krav, navnlig i forbindelse med sundhed og sikkerhed; varens beskaffenhed; hvorledes aendringer i varens egenskaber indvirker paa dens funktion; hvor hyppigt der opstaar fejl ved fremstillingen af varen. I forbindelse med alle disse punkter skal Kommissionen tage hensyn til de naermere enkeltheder, der er anfoert i bilag III.
49 I den anfaegtede beslutning har Kommissionen for visse varer og varetypers vedkommende faktisk opstillet to lister (bilag 1 og 2), som varerne indordnes under, alt efter om attesteringen af overensstemmelse skal ske paa grundlag af den ene eller den anden af ovennaevnte procedurer. Kommissionen har derefter, i bilag 3, anmodet CEN/Cenelec om for den vare og dens anvendelse, der angives i det enkelte tilfaelde, at specificere systemet for attestering af overensstemmelse i de relevante harmoniserede standarder.
50 For bedre at kunne forklare den anfaegtede beslutnings struktur skal jeg omtale eksemplet med varmeisolerende materialer. De materialer, der henhoerer under klasse A, B og C (23), og hvis ydeevne med hensyn til reaktion ved brand (24) ikke aendrer sig under produktionsprocessen (25), og de materialer, der henhoerer under klasse D, E og F, er opfoert i bilag 1, hvilket betyder, at ved attesteringen af overensstemmelse er fabrikanten eneansvarlig for produktionskontrolordningen i fabrikken, hvorved det sikres, at varerne er i overensstemmelse med de relevante tekniske specifikationer. Omvendt er de varer, der henhoerer under klasse A, B eller C, og hvis ydeevne med hensyn til reaktion ved brand kan aendre sig under produktionsprocessen, opfoert i bilag 2; som foelge heraf skal der som supplement til fabrikantens produktionskontrolordning i fabrikken inddrages et hertil autoriseret certificeringsorgan i bedoemmelsen og overvaagningen af produktionskontrollen eller af selve varen.
51 I punkt 1 i bilag 3 til den anfaegtede beslutning anmodes CEN og/eller Cenelec om for alle varmeisolerende produkter, der er fremstillet i fabrikken og paa byggepladsen, uanset hvilken forudsat anvendelse de har, at specificere systemet for attestering af overensstemmelse i de relevante harmoniserede standarder. De varmeisolerende materialer, der er opfoert i bilag 2 - dvs. de materialer, hvis ydeevne med hensyn til reaktion ved brand kan aendre sig under produktionsprocessen - henhoerer under system 1 for attestering af overensstemmelse, der er det mest komplekse, og som svarer til den procedure, der er opstillet i bilag III, punkt 2, nr. i), i direktiv 89/106, bortset fra den supplerende afproevning af vareproever udtaget paa fabrikken. Dette betyder konkret, at attestering af varens overensstemmelse i dette tilfaelde foretages af et autoriseret organ paa grundlag af foelgende:
a) Paahviler fabrikanten
1) fabrikkens egen produktionskontrol
2) fabrikantens supplerende afproevning af proever udtaget paa fabrikken efter en fastlagt afproevningsplan.
b) Paahviler det autoriserede organ
3) foerstegangsafproevning af varen
4) forudgaaende kontrol af fabrikken og af dennes egen produktionskontrol
5) loebende overvaagning, bedoemmelse og godkendelse af fabrikkens egen produktionskontrol.
52 I forbindelse med fastlaeggelsen af, hvilken procedure for attestering af overensstemmelse der skal anvendes, opdeles de varmeisolerende produkter, der naevnes i bilag 1, i to klasser, alt efter produkternes reaktion ved brand.
Saaledes behandles de varer, der henhoerer under klasse A, B eller C, efter system 3 for attestering af overensstemmelse, der svarer til anden variant under punkt 2, nr. ii), i bilag III, dvs. at fabrikanten fastslaar varens overensstemmelse paa grundlag af:
1) foerstegangsafproevning af varen foretaget af et autoriseret laboratorium
2) fabrikkens egen produktionskontrol,
mens de produkter, der henhoerer under klasse D, E og F, behandles efter system 4 for attestering af overensstemmelse, der er den mindst komplicerede procedure, og som svarer til tredje variant under punkt 2, nr. ii), i bilag III. I dette tilfaelde fastslaar fabrikanten varens overensstemmelse paa grundlag af:
1) foerstegangsafproevning foretaget af fabrikanten
2) fabrikkens egen produktionskontrol.
53 I punkt 2.1 har Kommissionen fastlagt de betingelser, som CEN skal overholde ved specificeringen af systemet for attestering af overensstemmelse: Specifikationen boer vaere saaledes udformet, at den ogsaa kan anvendes, naar det ikke er noedvendigt at fastlaegge ydeevnen for en bestemt egenskab, fordi der i mindst en medlemsstat ikke stilles lovbestemte krav for den paagaeldende egenskab. I saadanne tilfaelde maa fabrikanten ikke vaere forpligtet til at kontrollere den paagaeldende egenskab, hvis han ikke oensker at oplyse byggevarens ydeevne paa det punkt.
54 I punkt 2.2 er det bestemt, at for varer, der henhoerer under system 1 og system 3, begraenses det autoriserede organs foerstegangsafproevning til foelgende egenskaber:
Euroklasse-egenskaber for reaktion ved brand som anfoert i Kommissionens beslutning 94/611 (26).
55 I staevningen har den tyske regering paa grundlag af angivelserne i dokumentet Construct 94/125 for de varmeisolerende materialer opstillet en liste, der omfatter de andre vigtige krav, der er anfoert i bilag I til direktiv 89/106, og de produktegenskaber, som ifoelge sagsoegeren er paakraevet, men ikke er blevet iagttaget af Kommissionen hvad angaar foerstegangsafproevningen. Der er tale om foelgende:
a) hvad angaar det vaesentlige krav »energibesparelser og varmeisolering«: modstandsdygtighed mod varmegennemgang; vanddampsgennemtraengelighed; modstand mod tryk; modstand mod boejningstraek og udslip af aetsende stoffer
b) hvad angaar det vaesentlige krav »beskyttelse mod stoejgener«: indeks for lyddaempning og isolering
c) hvad angaar det vaesentlige krav »hygiejne, sundhed og miljoe«: vandgennemtraengelighed og udslip af farlige stoffer.
56 Jeg er delvis enig med Kommissionen, naar denne goer gaeldende, at der skal sonderes tydeligt mellem paa den ene side valget af procedure for attestering af en vares overensstemmelse, hvor der skal tages hensyn til kriterierne i direktivets artikel 13, stk. 4 - et hensyn Kommissionen efter min vurdering tog ved indplaceringen af varerne og varetyperne i henholdsvis bilag 1 og 2 i den anfaegtede beslutning - og paa den anden side det meget anderledes forhold, at de europaeiske standardiseringsorganer anmodes om for visse varer og disses forudsatte anvendelse at specificere systemerne for attestering af overensstemmelse i de relevante harmoniserede standarder - en anmodning, som Kommissionen har fremsat i bilag 3 til den anfaegtede beslutning.
57 Jeg skal vende tilbage til mit eksempel med varmeisolerende materialer. Her afhaenger den attestering af overensstemmelse, som foretages af fabrikanten alene eller med inddragelse af et autoriseret certificeringsorgan, hvad angaar varer i klasse A, B og C (27) af, om reaktionen ved brand kan aendre sig under produktionsprocessen eller ej; i foerstnaevnte tilfaelde skal varerne opfoeres i bilag 2, i sidstnaevnte tilfaelde i bilag 1. Varer i klasse D, E og F (28) optraeder derimod kun i bilag 1, hvilket betyder, at fabrikanten er eneansvarlig for attesteringen af overensstemmelse.
Selv om de varer i klasse A, B og C, hvis reaktion ved brand ikke kan aendre sig under produktionsprocessen, og varerne i klasse D, E og F alle er opfoert i bilag 1, har Kommissionen i sin anmodning til de europaeiske standardiseringsorganer om at specificere systemerne for attestering af overensstemmelse, angivet, at den foerste gruppe varer skal henhoere under system 3, i henhold til hvilket varerne udsaettes for strengere afproevning end varerne i den anden gruppe, der henhoerer under system 4.
58 Af disse betragtninger udleder jeg, at Kommissionen baade hvad angaar den type varer, jeg har anfoert som eksempel, og de andre varetyper, der er omfattet af den anfaegtede beslutning, ved sit valg af procedure for attestering af overensstemmelse i henhold til artikel 1 og 2, sammenholdt med bilag 1 og 2, har taget hensyn til varens betydning i forhold til de vaesentlige krav, navnlig i forbindelse med sundhed og sikkerhed, varens beskaffenhed, hvorledes aendringer i varens egenskaber indvirker paa dens funktion, og hvor hyppigt der opstaar fejl ved fremstillingen af varen.
59 Hvad angaar bilag 3 maa jeg dog give den tyske regering medhold i dens paastand om, at Kommissionen hvad angaar foerstegangsafproevningen har undladt at tage hensyn til andre egenskaber ved varerne, og at der ikke af bestemmelsens ordlyd eller den sammenhaeng, den er blevet vedtaget i, fremgaar nogen begrundende omstaendighed, som har foranlediget Kommissionen til at begraense det autoriserede organs afproevning til visse egenskaber og til at undlade at lade afproevningen omfatte varens andre egenskaber.
60 Da foerstegangsafproevningen er en metode til kontrol af overensstemmelse, der i henhold til bilag III til direktiv 89/106 finder anvendelse paa alle systemer for attestering af overensstemmelse, kunne Kommissionen efter for disse varetypers vedkommende at have valgt proceduren for attestering af overensstemmelse - ved dette valg tog Kommissionen efter min opfattelse behoerigt hensyn til de kriterier, der er opstillet i artikel 13, stk. 4 - ikke uden at overtraede denne bestemmelse udelukke nogle af disse kriterier ved fastlaeggelsen af de krav, som CEN skal overholde ved specificeringen af systemet for attestering af overensstemmelse; en saadan udelukkelse skete, da Kommissionen bestemte, at det autoriserede organ ved foerstegangsafproevningen skal begraense sig til at efterproeve en del af varens egenskaber.
61 Af disse grunde mener jeg - og det er efter min opfattelse ikke noedvendigt at undersoege spoergsmaalet om proportionalitetsprincippets anvendelse - at ogsaa anbringendet om, at artikel 13, stk. 4, er tilsidesat for saa vidt angaar bilag 3 til beslutningen, er begrundet.
Forslag til afgoerelse
Paa grundlag heraf foreslaar jeg Domstolen
1)
at annullere Kommissionens beslutning 95/204/EF af 31. maj 1995 om gennemfoerelse af artikel 20, stk. 2, i Raadets direktiv 89/106/EOEF vedroerende byggevarer
2)
i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, foerste afsnit, at paalaegge Kommissionen at betale sagens omkostninger, eftersom sagsoegerens anbringender maa tages til foelge.
(1) - EFT L 129, s. 23.
(2) - Raadets direktiv af 21.12.1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om byggevarer (EFT 1989 L 40, s. 12).
(3) - Raadets direktiv af 22.7.1993 om aendring af direktiv 87/404/EOEF (simple trykbeholdere), 88/378/EOEF (sikkerhedskrav til legetoej), 89/106/EOEF (byggevarer), 89/336/EOEF (elektromagnetisk kompatibilitet), 89/392/EOEF (maskiner), 89/686/EOEF (personlige vaernemidler), 90/384/EOEF (ikke-automatiske vaegte), 90/385/EOEF (aktive, implantable medicinske anordninger), 90/396/EOEF (gasapparater), 91/263/EOEF (terminaludstyr), 92/42/EOEF (nye varmtvandskedler, der anvender flydende eller luftformigt braendsel) og 73/23/EOEF (elektrisk materiel bestemt til anvendelse inden for visse spaendingsgraenser) (EFT L 220, s. 1) (min fremhaevelse).
(4) - Anden, tredje og fjerde betragtning til direktivet.
(5) - Raadets direktiv af 28.3.1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT L 109, s. 8).
(6) - Dom af 20.3.1985, sag 41/83, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 873, praemis 30. I denne dom udtalte Domstolen, at alle medlemsstater inden for rammerne af et annullationssoegsmaal kan paaberaabe sig, at Kommissionen har overtraadt traktatens artikel 90, stk. 2, ogsaa selv om den beroerte virksomhed henhoerer under en anden medlemsstats retsregler.
(7) - Dom af 12.7.1979, sag 166/78, Italien mod Raadet, Sml. s. 2575, praemis 5 og 6. I denne dom udtalte Domstolen, at Italien var berettiget til at begaere bestemte regler i to forordninger fra Raadet annulleret, paa trods af, at den italienske repraesentant i Raadet uden forbehold havde stemt for vedtagelsen af disse forordninger, og paa trods af, at den italienske repraesentant i »Forvaltningskomitéen for Korn« ligeledes gjorde dette ved den senere behandling af visse gennemfoerelsesforanstaltninger.
(8) - Rettens dom af 14.7.1997, sag T-123/95, B. mod Parlamentet, Sml. Pers. II, s. 697, praemis 32.
(9) - Raadets forordning af 15.4.1958 om den ordning, der skal gaelde for Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab paa det sproglige omraade, EFT 1952-1958, s. 59.
(10) - Jeg gaar ud fra, at Kommissionen henviser til Raadets direktiv 71/305/EOEF af 26.7.1971 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter (EFT 1971 II, s. 613).
(11) - Jeg gaar ud fra, at Kommissionen henviser til Raadets direktiv 67/548/EOEF af 27.6.1967 om tilnaermelse af lovgivning om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer (EFT 1967, s. 211), som aendret ved diverse lejligheder og tilpasset de tekniske fremskridt i aarenes loeb.
(12) - I henhold til artikel 10 i Kommissionens forretningsorden af 17.2.1993 (EFT L 230, s. 15) er den »skriftlige procedure« en af de beslutningsprocedurer, som Kommissionen kan anvende, naar visse forudsaetninger er opfyldt. Artikel 10, stk. 4, er blevet aendret ved Kommissionens beslutning af 8.3.1995 om aendring af forretningsordenen (EFT L 97, s. 82).
(13) - I artikel 8 i Raadets forretningsorden af 6.12.1993 (EFT L 304, s. 1) bestemmes det, under hvilke forhold og betingelser Raadet kan traeffe beslutninger ved skriftlig afstemning.
(14) - Raadets afgoerelse 87/373/EOEF af 13.7.1987 om fastsaettelse af de naermere vilkaar for udoevelsen af de gennemfoerelsesbefoejelser, der tillaegges Kommissionen (EFT L 197, s. 33).
(15) - Der er tale om den version af forretningsordenen, som var i kraft i november 1994.
(16) - Mine fremhaevelser.
(17) - Dom af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 855, praemis 48.
(18) - Dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, praemis 15 og 16, af 17.10.1995, sag C-478/93, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 3081, praemis 48 og 49, og af 25.6.1997, sag C-285/94, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3519, praemis 48.
(19) - Dom af 22.1.1986, sag 250/84, Eridania m.fl., Sml. s. 117, praemis 38.
(20) - Dom af 22.6.1993, sag C-54/91, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3399, praemis 11 og 12, og dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, naevnt i fodnote 18, praemis 49 og 50.
(21) - Dom af 17.3.1983, sag 294/81, Control Data mod Kommissionen, Sml. s. 911, praemis 14 og 15.
(22) - Beslutningen var dog paa ingen maade den sidste. Kommissionen har nemlig siden hen udstedt ikke mindre end 18 andre beslutninger, der alle vedroerer proceduren for attestering af byggevarers overensstemmelse i henhold til artikel 20, stk. 2, i direktiv 89/106. Der er tale om foelgende beslutninger: 95/467/EF af 24.10.1995 om skorstene, gipsprodukter og udstyr til understoetning (EFT L 268, s. 29); 96/577/EF af 24.6.1996 om systemer til bekaempelse af brand (EFT L 254, s. 44); 96/578/EF af 24.6.1996 om sanitetsudstyr (EFT L 254, s. 49); 96/579/EF af 24.6.1996 om fast vejudstyr (EFT L 254, s. 52); 96/580/EF af 24.6.1996 om ikke-baerende ydervaegge (EFT L 254, s. 56); 96/581/EF af 24.6.1996 om geotekstiler (EFT L 254, s. 59); 96/582/EF af 24.6.1996 om glasfacadesystemer med kraftoverfoerende klaebning og metalankre til anvendelse i beton (EFT L 254, s. 62); 97/161/EF af 17.2.1997 om metalankre til anvendelse i beton med henblik paa fastgoerelse af lette bygningsdele (EFT L 62, s. 41); 97/176/EF af 17.2.1997 om baerende konstruktionsdele af trae og tilbehoer (EFT L 73, s. 19); 97/177/EF af 17.2.1997 om injektionsankre af metal til anvendelse i murvaerk (EFT L 73, s. 24); 97/462/EF af 27.6.1997 om traebaserede paneler (EFT L 198, s. 27); 97/463/EF af 27.6.1997 om plastankre til anvendelse i beton og murvaerk (EFT L 198, s. 31); 97/464/EF af 27.6.1997 om spildevandstekniske byggevarer (EFT L 198, s. 33); 97/555/EF af 14.7.1997 om cement, bygningskalk og andre hydrauliske bindere (EFT L 229, s. 9); 97/556/EF af 14.7.1997 om kompositsystemer/-saet til udvendig varmeisolering med puds (EFT L 229, s. 14); 97/597/EF af 14.7.1997 om armerings- og forspaendingsstaal til beton (EFT L 240, s. 4); 97/638/EF af 19.9.1997 om tilbehoer til baerende konstruktionsdele af trae (EFT L 268, s. 36); 97/740/EF af 14.10.1997 om murvaerk og byggevarer til murvaerk (EFT L 299, s. 42).
(23) - I bilaget til Kommissionens beslutning 94/611/EF af 9.9.1994 (EFT L 241, s. 25) er der opstillet foelgende klasser for byggevarers reaktion ved brand: A, intet bidrag til brand; B, meget begraenset bidrag til brand; C, begraenset bidrag til brand; D, acceptabelt bidrag til brand; E, acceptabel reaktion paa brand; F, ingen ydeevne fastlagt.
(24) - I baade bilag 1 og 2 henvises der i en fodnote til, at reaktionen ved brand fastlaegges i forhold til de klasser og niveauer, der er opstillet i beslutning 94/611, naevnt i foregaaende fodnote, og i henhold til de betingelser, der er opstillet i bilag 3.
(25) - Mine fremhaevelser.
(26) - Naevnt i fodnote 23.
(27) - Disse klasser daekker over varer med henholdsvis »intet bidrag til brand«, »meget begraenset bidrag til brand« og »begraenset bidrag til brand«.
(28) - Disse klasser daekker over varer med henholdsvis »acceptabelt bidrag til brand«, »acceptabel reaktion paa brand« og »ingen ydeevne fastlagt«.