62004CJ0310_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci C‑310/04,
ktorej predmetom je žaloba o neplatnosť podľa článku 230 ES, podaná 22. júla 2004,
Španielske kráľovstvo,
v zastúpení: M. Muñoz Pérez, splnomocnený zástupca, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobca,
proti
Rade Európskej únie,
v zastúpení: M. Balta a F. Florindo Gijón, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorú v konaní podporuje:
Komisia Európskych spoločenstiev,
v zastúpení: M. Nolin a S. Pardo Quintillán, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
vedľajší účastník konania,
SÚDNY DVOR (druhá komora),
v zložení: predseda druhej komory C. W. A. Timmermans (spravodajca), sudcovia R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris a G. Arestis,
generálna advokátka: E. Sharpston,
tajomník: L. Hewlett, hlavná referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 19. januára 2006,
po vypočutí návrhov generálnej advokátky na pojednávaní 16. marca 2006,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
1. Španielske kráľovstvo vo svojej žalobe navrhuje, aby Súdny dvor zrušil kapitolu 10 a hlavy IV nariadenia Rady (ES) č. 1782/2003 z 29. septembra 2003, ktorým sa stanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory v rámci Spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zavádzajú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov a ktorým sa menia a dopĺňajú nariadenia (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (Ú. v. EÚ L 270, s. 1; Mim. vyd. 03/040, s. 269), ktorá bola zavedená článkom 1 bodom 20 nariadenia Rady (ES) č. 864/2004 z 29. apríla 2004 (Ú. v. ES L 161, s. 48; Mim. vyd. 03/045, s. 136, ďalej len „nariadenie č. 1782/2003 v znení zmien a doplnení“, a v súvislosti s kapitolou 10 a tohto nariadenia, ďalej takisto len „nový systém pomoci na výrobu bavlny“).
Právny rámec
2. V súvislosti s pristúpením Helénskej republiky k Európskym spoločenstvám v roku 1980 bol protokolom č. 4 o bavlne, ktorý je pripojený k aktu o pristúpení tohto členského štátu (Ú. v. ES L 291, 1979, s. 174, ďalej len „protokol č. 4“), zavedený systém pomoci na výrobu bavlny.
3. Tento systém bol prvýkrát uplatnený počas zberu v roku 1981 a následne došlo k jeho rozšíreniu, keďže Španielske kráľovstvo a Portugalská republika v roku 1986 pristúpili k Európskym spoločenstvám.
4. Podľa odseku 2 protokolu č. 4 je uvedený systém určený najmä na podporu výroby bavlny v tých oblastiach Spoločenstva, v ktorých je to dôležité pre poľnohospodársku ekonomiku, aby sa príslušným výrobcom umožnil primeraný príjem a na stabilizáciu trhu prostredníctvom štrukturálnych zlepšení na úrovni ponuky a uvádzania na trh.
5. V odseku 3 protokolu č. 4, tak vo svojom pôvodnom znení, ako aj v znení vyplývajúcom z nariadenia Rady (ES) č. 1050/2001 z 22. mája 2001, ktoré upravuje po šiestykrát systém pomoci pre bavlnu zavedenej protokolom 4, ktorý je súčasťou prílohy k Aktu o pristúpení Grécka (Ú. v. ES L 148, s. 1; Mim. vyd. 03/032, s. 330), sa stanovuje, že tento systém „zahŕňa finančnú podporu pomoci pri výrobe [poskytovanie pomoci na výrobu – neoficiálny preklad ]“.
6. Odsek 6 protokolu č. 4 zmeneného a doplneného nariadením č. 1050/2001 stanovuje, že „Rada, konajúca na základe kvalifikovanej väčšiny, na návrh Komisie a po konzultácii s Európskym parlamentom rozhodne o úpravách potrebných pre systém podľa tohto protokolu a prijme všeobecné pravidlá potrebné na vykonávanie ustanovení tohto protokolu“.
7. Na základe uvedeného odseku 6 Rada prijala nariadenie Rady (ES) č. 1051/2001 z 22. mája 2001 o výrobnej pomoci pre bavlnu (Ú. v. ES L 148, s. 3; Mim. vyd. 03/032, s. 332).
8. Z článkov 2, 11 a 12 tohto nariadenia vyplýva, že pomoc na výrobu neodzrnenej bavlny sa rovná rozdielu medzi smernou cenou uvedenej bavlny, ktorú stanovuje uvedené nariadenie, a cenou na svetovom trhu, a že táto pomoc sa vypláca podnikom odzrňujúcim bavlnu v prípade, že kúpili neodzrnenú bavlnu za cenu aspoň rovnú minimálnej cene stanovenej tým istým nariadením.
9. V rámci tejto reformy spoločnej poľnohospodárskej politiky prijala Rada nariadenie č. 1782/2003, ktorým sa stanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky, ako aj niektorých režimov podpory pre poľnohospodárov.
10. Na účely zosúladenia režimov podpory pre bavlnu, olivový olej, surový tabak a chmeľ s režimami podpory v iných odvetviach spoločnej poľnohospodárskej politiky prijala Rada nariadenie č. 864/2004.
11. Odôvodnenia č. 1, 2, 5, 6, 7, 22 a 23 nariadenia č. 864/2004 znejú:
„(1) zrušenie viazanosti priamej podpory producentov a zavedenie schémy jednotných platieb sú základné prvky v procese reformovania spoločnej poľnohospodárskej politiky zameraného na postupný odklon od politiky podporovania cien a produkcie a prechod na podporovanie [k politike podporovania – neoficiálny preklad ] príjmov poľnohospodárov. Nariadením (ES) č. 1782/2003 sa tieto prvky zaviedli pre rôzne poľnohospodárske produkty;
(2) v záujme toho, aby sa dosiahli ciele, ktoré tvoria ťažisko reformy spoločnej poľnohospodárskej politiky, viazanosť podpory na bavlnu, olivový olej, surový tabak a chmeľ by sa mala zrušiť a táto podpora by sa mala začleniť do schémy jednotných platieb;
…
(5) úplným začlenením súčasnej podpory v sektore bavlny do jednotného systému platieb by sa v bavlnárskych oblastiach spoločenstva v značnej miere mohla narušiť produkcia. Časť podpory by sa preto naďalej mala viazať na pestovanie bavlny, a to vo forme platby na vybranú plodinu za nárokovateľný hektár. Jej výška by sa mala vypočítať tak, aby sa zabezpečili hospodárske podmienky, ktoré v oblastiach, kde sa táto plodina pestuje, umožňujú naďalej vykonávať činnosť v sektore bavlny a zabraňujú, aby ju vytlačili [nahradili – neoficiálny preklad ] iné plodiny. V záujme dosiahnutia tohto cieľa sa celková použiteľná pomoc pripadajúca na jeden hektár a jeden členský štát odôvodnene ustanovuje vo výške 35 % z podielu príslušného členského štátu na pomoci, ktorú nepriamo poberali producenti;
(6) zvyšných 65 % podielu príslušného členského štátu na pomoci, ktorú nepriamo poberali producenti, by sa mala vyčleniť pre schému jednotných platieb;
(7) z environmentálnych dôvodov by sa mala ustanoviť základná plocha pripadajúca na jeden členský štát, aby sa obmedzili plochy osiate bavlnou. Okrem toho nárokovateľné by mali byť len plochy, ktoré povolia členské štáty;
…
(22) zrušenie viazanosti pomoci na bavlnu a surový tabak si môže vyžiadať opatrenia smerujúce k reštrukturalizácii. Dodatková podpora spoločenstva, určená pre produkčné oblasti členských štátov, v ktorých sa pomoc na bavlnu a surový tabak poskytovala v rokoch 2000, 2001 a 2002, by sa mala sprístupniť prevodom finančných prostriedkov z položky 1a) do položky 1b) finančných výhľadov. Táto dodatková podpora by sa mala používať tak, ako sa ustanovuje v nariadení Rady (ES) č. 1257/1999 zo 17. mája 1999 o podpore rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho poradenského a záručného fondu (EPUZF);
(23) v záujme zabezpečenia ďalšieho zosúladeného vyplácania pomoci určenej na podporu príjmov producentom v sektore bavlny, olivového oleja a tabaku, by sa nemala uplatňovať možnosť odkladu v súvislosti so začlenením podporných schém do schémy jednotných platieb.“
12. Prostredníctvom nariadenia č. 864/2004 bola do hlavy IV nariadenia č. 1782/2003 zavedená kapitola 10 a s názvom „Druhotná platba na bavlnu [Osobitná pomoc na bavlnu – neoficiálny preklad ]“, ktorá zahŕňa články 110 a až 110 f.
13. V zmysle článkov 110 a až 110 c nariadenia č. 1782/2003 v znení zmien a doplnení:
„Článok 110 a
Pôsobnosť
Pomoc sa poskytuje poľnohospodárom produkujúcim bavlnu, ktorá patrí pod číselný znak KN 5201 00, za podmienok ustanovených v tejto kapitole.
Článok 110 b
Nárokovateľnosť
1. Pomoc sa poskytuje na hektár nárokovateľnej plochy, na ktorej sa pestuje bavlna. Za túto plochu vzniká nárok, ak sa nachádza na poľnohospodárskej pôde, na ktorej členský štát povolil pestovanie bavlny, ak je osiata schválenými odrodami a ak sa aspoň do otvorenia toboliek udržiava za bežných rastových podmienok.
Jednako pokiaľ bavlna v dôsledku výnimočných poveternostných podmienok, ktoré príslušný členský štát za výnimočné uzná, nedosiahne štádium otvorenia toboliek, za plochy v celom rozsahu osiate bavlnou naďalej vzniká nárok na pomoc za predpokladu, že sa tieto plochy až do otvorenia toboliek nepoužijú na iný účel ako na produkciu bavlny.
2. Členské štáty schvaľujú pôdu a odrody, ktoré sa uvádzajú v odseku 1, v súlade s presnými pravidlami a podmienkami, ktoré sa prijmú v súlade s postupom uvedeným v článku 144 ods. 2.
Článok 110 c
Základné plochy a výška pomoci
1. Týmto sa určuje základná plocha pre:
– Grécko:		370 [370 000 – neoficiálny preklad ] ha
– Španielsko:	70 000 ha
– Portugalsko:	360 ha.
2. Výška pomoci na nárokovateľný hektár je pre:
– Grécko:		594 eur na 300 000 hektárov a 342,85 eur na zvyšných 70 000 hektárov
– Španielsko:	1 039 eur
– Portugalsko:	556 eur
…“
14. Články 110 d a 110 e nariadenia č. 1782/2003 v znení zmien a doplnení upravujú schválené medziodvetvové organizácie, ktoré tvoria výrobcovia bavlny a aspoň jeden čistič bavlny „majúce za cieľ najmä dodávanie kvalitatívne vyhovujúcej nevyčistenej bavlny čističovi bavlny“. Medziodvetvová organizácia môže diferencovať najviac polovicu čiastky pomoci, na ktorú majú jej členskí výrobcovia nárok podľa stupnice, ktorú určí a ktorá zohľadňuje najmä kvalitu nevyčistenej bavlny.
15. Nariadením č. 864/2004 bola do nariadenia č. 1782/203 okrem iného včlenená hlava IV B s názvom „Finančné prevody“, ktorá okrem iného zahŕňa článok 143 d s názvom „Finančný prevod na reštrukturalizáciu bavlnárskych oblastí“, ktorý znie takto:
„Počnúc rozpočtovým rokom 2007 na každý kalendárny rok bude k dispozícii čiastka [22 miliónov] eur, odvodená z priemerných výdavkov na bavlnu v rokoch 2000, 2001 a 2002, ako dodatková podpora Spoločenstva na opatrenia v bavlnárskych oblastiach, v rámci plánovania rozvoja vidieka, ktoré sa v súlade s nariadením (ES) č. 1257/1999 financuje v rámci ‚záručnej‘ sekcie EPUZF.“
16. Napokon nariadením č. 864/2004 bol do článku 153 nariadenia č. 1782/2003 včlenený najmä odsek 4 a, ktorým sa ruší nariadenie č. 1051/2001, ktoré sa však uplatňuje aj počas hospodárskeho obdobia 2005/2006. Podľa článku 156 ods. 2 písm. g) nariadenia č. 1782/2003 v znení zmien a doplnení sa nový systém pomoci na bavlnu uplatňuje od 1. januára 2006 na bavlnu zasiatu od tohto dňa.
Návrhy účastníkov konania
17. Španielska vláda navrhuje, aby Súdny dvor:
– zrušil kapitolu 10 a hlavy IV nariadenia č. 1782/2003 v znení zmien a doplnení,
– zaviazal Radu na náhradu trov konania.
18. Rada navrhuje, aby Súdny dvor žalobu zamietol ako nedôvodnú a žalobcu zaviazal na náhradu trov konania.
19. Komisia, ktorej bolo uznesením predsedu Súdneho dvora z 21. septembra 2004 umožnené vstúpiť do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Rady, navrhuje, aby Súdny dvor zamietol žalobu ako nedôvodnú.
O návrhu Rady, aby bola vec postúpená Súdnemu dvoru a pridelená veľkej komore
20. Rada listom podaným do kancelárie Súdneho dvora 5. apríla 2006 navrhuje, aby bola vec postúpená Súdnemu dvoru a pridelená veľkej komore.
21. Tento návrh bol predložený v zmysle článku 16 tretieho odseku Štatútu Súdneho dvora, v ktorom sa uvádza, že Súdny dvor zasadá vo veľkej komore, najmä ak o to požiada inštitúcia Spoločenstiev, ktorá je účastníkom konania, ako aj na základe článku 44 ods. 4 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, v ktorom sa uvádza, že Rozhodovacie zloženie, ktorému bola vec pridelená, môže v ktoromkoľvek štádiu konania postúpiť vec Súdnemu dvoru, aby ju pridelil širšiemu zloženiu.
22. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že článok 16 tretí odsek Štatútu Súdneho dvora ukladá Súd nemu dvoru povinnosť zasadať vo veľkej komore, najmä ak o to v tomto zmysle požiada inštitúcia Spoločenstiev, ktorá je účastníkom konania, zatiaľ čo odkaz v zmysle článku 44 ods. 4 uvedeného rokovacieho poriadku je opatrením, podľa ktorého zloženie, ktorému bola vec pridelená, rozhoduje v zásade z úradnej povinnosti a voľne.
23. Ak by sa však umožnilo, aby sa návrh v zmysle uvedeného článku 16 tretieho odseku podal v neskoršom štádiu konania, v tomto prípade po ukončení ústnej časti konania, teda v štádiu rozhodovania, vzniklo by riziko značného omeškania vo vzťahu k dĺžke trvania konania, a teda aj riziko, že nastanú účinky, ktoré sú v zjavnom rozpore s požiadavkou riadneho výkonu spravodlivosti, z čoho vyplýva, že vo všetkých veciach predložených Súdnemu dvoru má Súdny dvor zaručiť, aby bolo rozhodnutie vydané v primeranej lehote ako výsledok efektívneho konania.
24. Okrem iného sa Súdny dvor v tomto prípade domnieva, že sú mu známe všetky skutočnosti potrebné na rozhodnutie.
25. V dôsledku toho je potrebné návrh Rady zamietnuť.
O žalobe
26. Na podporu svojej žaloby uvádza španielska vláda štyri žalobné dôvody, a to porušenie protokolu č. 4, porušenie povinnosti odôvodnenia, zneužitie právomoci a porušenie všeobecnej zásady proporcionality a ochrany legitímnej dôvery.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení protokolu č. 4
Tvrdenia účastníkov konania
27. Vo svojom prvom žalobnom dôvode španielska vláda uvádza, že článok 110 b kapitoly 10 a hlavy IV nariadenia č. 1782/2003 v znení zmien a doplnení, je pokiaľ ide o stanovenie ako jedinej podmienky nárokovateľnosti osobitnej pomoci na bavlnu udržiavanie plochy aspoň do otvorenia toboliek, v rozpore s odsekom 3 protokolu č. 4, ktorý je ustanovením primárneho práva Spoločenstva, a najmä s požiadavkou systému pomoci na výrobu, ktorú uvádza toto naposledy uvedené ustanovenie.
28. Uvedená vláda totiž v tejto súvislosti uvádza, že pojem „výroba“ uvedený v odseku 3 protokolu č. 4 sa musí chápať tak, že zozbieranie bavlny stanovuje ako podmienku pre poskytnutie pomoci na bavlnu.
29. Odkaz na dôležitosť bavlny ako suroviny uvedený v odôvodnení č. 3 uvedeného protokolu sa musí chápať tak, že sa ním myslí zozbieraná bavlna, pretože iba táto môže byť predmetom priemyselného spracovania.
30. Okrem toho, upresnenie uvedené v článku 1 nariadenia Komisie (EHS) č. 4006/87 z 23. decembra 1987, ktorým sa mení a dopĺňa Protokol č. 4 o bavlne (Ú. v. ES L 377, s. 49; Mim. vyd. 02/002, s. 434), podľa ktorého sa tento protokol „týka bavlny nemykanej alebo česanej [nečesanej – neoficiálny preklad ], ktorá spadá pod položku č. 5201 00 kombinovanej nomenklatúry“ má zmysel iba keď sa pojem „bavlna“ chápe ako zozbieraná bavlna, pretože v štádiu otvorenia toboliek je bavlna nevyhnutne takejto povahy.
31. Napokon, podľa všeobecnej právnej zásady spoločnej pre všetky členské štáty a najmä potvrdenej občianskymi zákonníkmi niekoľkých týchto štátov, sa prírodný plod, akým je bavlna, nemôže považovať za vyrobený pred tým, ako bol zozbieraný, keďže pred touto činnosťou plod z hľadiska práva neexistuje oddelene od rastliny, a teda sa považuje za súčasť samotnej rastliny.
32. Z povinnosti udržiavať plochu aspoň do otvorenia toboliek, ktorú stanovuje nariadenie č. 1782/2003 v znení zmien a doplnení ako jedinú podmienku využívania nového systému pomoci na bavlnu, teda už na rozdiel od predchádzajúceho systému pomoci nevyplýva, že bavlna musí byť zozbieraná.
33. Znenie odôvodnenia č. 5 nariadenia č. 864/2004, ako aj znenie kapitoly 10 a hlavy IV nariadenia č. 1782/2003 v znení zmien a doplnení potvrdzujú, že nová pomoc na bavlnu je pomocou na pestovanie a nie na výrobu bavlny.
34. Štúdie okrem iného preukazujú, že je možné predpokladať, že nadobudnutím platnosti nového systému pomoci na bavlnu už nebude pre poľnohospodárov rentabilné zabezpečovať určitú minimálnu kvalitu bavlny, a v dôsledku toho sa poľnohospodári už nebudú venovať jej zberu.
35. Navyše podľa klasifikácie pomoci na účely dohody o poľnohospodárstve uvedenej v prílohe 1 A dohody o zriadení Svetovej obchodnej organizácie, ktorá bola schválená článkom 1 ods. 1 prvou zarážkou rozhodnutia Rady 94/800/ES z 22. decembra 1994 týkajúceho sa uzavretia dohôd v mene Európskeho spoločenstva, pokiaľ ide o záležitosti v rámci jeho kompetencie, ku ktorým sa dospelo na Uruguajskom kole multilaterálnych rokovaní (1986 – 1994) (Ú. v. ES L 336, s. 1; Mim. vyd. 11/021, s. 80), ďalej len „dohoda WTO o poľnohospodárstve“), prechádza nový systém pomoci na bavlnu z kategórie „amber box“ (pomoc na výrobu uvedenú v článku 6 tejto dohody) do kategórie „blue box“ (priame platby vykonané na základe programov na obmedzenie výroby založené na ploche a čistých výnosoch v zmysle článku 6 ods. 5 tej istej dohody).
36. Uvedené potvrdzuje, že v novom systéme pomoci sa výrobe bavlny nekladie žiadna dôležitosť.
37. Uvedený systém teda nie je možné kvalifikovať ako systém pomoci na výrobu v zmysle odseku 3 protokolu č. 4.
38. Rada uvádza, že nový systém pomoci na bavlnu je v úplnom súlade s protokolom č. 4, najmä s jeho odsekom 3, keďže ide o systém pomoci na výrobu, aj keď skutočnosť rozhodujúca pre vznik nároku na platbu teraz spočíva v tom, že v pestovaní sa pokračuje až do štádia otvorenia toboliek.
Posúdenie Súdnym dvorom
39. Vo svojom prvom žalobnom dôvode španielska vláda tvrdí, že nová podmienka nárokovateľnosti osobitnej pomoci, ktorú zavádza nový systém pomoci na bavlnu a podľa ktorej sa plocha udržiava aspoň do štádia otvorenia toboliek, je v rozpore s odsekom 3 protokolu č. 4.
40. Je nesporné, že táto nová podmienka nárokovateľnosti pomoci nepožaduje, aby bavlna bola zozbieraná. Z tohto žalobného dôvodu teda vyplýva v podstate otázka, či sa to, že odsek 3 protokolu č. 4 uvádza, že má existovať systém pomoci na výrobu, má chápať v takom zmysle, že z toho vyplýva, že takýto systém musí nevyhnutne podmieňovať poskytnutie pomoci zberom.
41. Ako to zdôraznila Rada, pojem výroba vo svojom zvyčajnom význame predstavuje proces pozostávajúci z niekoľkých etáp.
42. Vzhľadom na neexistenciu definície tohto pojmu v protokole č. 4 zo znenia alebo kontextu tohto aktu nevyplýva, že v rámci uvedeného protokolu má pojem výroba rozsah odlišný od rozsahu vyplývajúceho zo zvyčajného významu.
43. V tejto súvislosti zmienka o dôležitosti bavlny ako suroviny uvedená v preambule protokolu č. 4 neznamená, že uvedený protokol sa týka len zozbieranej bavlny.
44. Skutočnosť, že sa táto zmienka uvádza v preambule, sa má chápať tak, že vzhľadom na dôležitosť bavlny ako suroviny sa zdôrazňuje, že systém pomoci na bavlnu nesmie mať negatívne účinky na obchodovanie s tretími krajinami.
45. Následne, pokiaľ ide o upresnenie uvedené v článku 1 nariadenia č. 4006/87, podľa ktorého sa protokol č. 4 týka bavlny nemykanej alebo nečesanej, ktorá spadá pod položku č. 5201 00 kombinovanej nomenklatúry, je potrebné konštatovať, že toto upresnenie vôbec nevylučuje bavlnu, o ktorú ide v okamihu otvorenia toboliek. V tomto štádiu totiž, tak ako aj v štádiu po zbere, bavlna nie je podľa definície ani mykaná, ani česaná.
46. Navyše, významy pojmov výroba, výrobok alebo plod, ktoré môžu vyplývať, ako to uvádza španielska vláda, zo všeobecných definícií v občianskom práve niektorých členských štátov, a dokonca aj z klasifikácie pomoci na účely dohody WTO o poľnohospodárstve, sú v tejto súvislosti irelevantné.
47. Rovnako nie je možné vychádzať zo zjavne obmedzujúcej definície pojmu výroba, ktorú uprednostňuje španielska vláda, podľa ktorej sa tento pojem chápe iba ako konečné štádium výroby, ktoré predstavuje zber.
48. Okrem iného sa musí zvyčajný význam pojmu výroba, ktorým sa celkovo chápe proces výroby, zvážiť vo vzťahu k širokej miere voľnej úvahy, ktorou disponuje Rada na základe odseku 6 protokolu č. 4, jednak pokiaľ ide o rozhodovanie o potrebných úpravách systému zavedeného týmto protokolom, ako aj v súvislosti s prijatím základných pravidiel nevyhnutných na vykonanie týchto ustanovení.
49. V rámci tejto širokej miery voľnej úvahy Rada môže podmieniť poskytnutie pomoci uskutočnením jedného alebo druhého štádia pestovania bavlny.
50. Vybrané opatrenie teda musí byť proporcionálne k cieľom uvedeným v odseku 2 protokolu č. 4. Otázka, či v tomto prípade bolo toto obmedzenie dodržané, je predmetom druhej časti štvrtého žalobného dôvodu, ktorý uvádza španielska vláda.
51. V zásade si teda zákonodarca Spoločenstva mohol ako podmienku nárokovateľnosti pomoci na bavlnu vybrať jedno zo štádií pestovania, v tomto prípade sa skôr priklonil k štádiu otvorenia toboliek než k neskoršiemu štádiu, ktorým je zber, teda k štádiu, ktoré muselo byť v predchádzajúcich systémoch pomoci uskutočnené.
52. Z odkazu na nový systém pomoci na bavlnu ako na pomoc na pestovanie, uvedeného v odôvodnení č. 5 nariadenia č. 864/2004, ako aj v názve kapitoly 10 a hlavy IV nariadenia č. 1782/2003 v znení zmien a doplnení, vôbec nevyplýva, že táto pomoc nie je pomocou na výrobu bavlny v zmysle odseku 3 protokolu č. 4.
53. Z toho je potrebné vyvodiť záver, že pojem pomoc na výrobu, ktorý je uvedený v odseku 3 protokolu č. 4, nie je v rozpore s podmienkou nárokovateľnosti osobitnej pomoci prostredníctvom nového systému pomoci na bavlnu, spočívajúcou v povinnosti udržiavať plochu aspoň do otvorenia toboliek.
54. Prvý žalobný dôvod je teda potrebné zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení požiadavky odôvodnenia
Tvrdenia účastníkov konania
55. Vo svojom druhom žalobnom dôvode španielska vláda uvádza, že v rámci prijatia nového systému pomoci na bavlnu nebola splnená povinnosť odôvodnenia, ktorá vyplýva z článku 253 ES, keďže nariadenie č. 864/2004, ktoré tento systém zavádza, nikde neuvádza dôvody, ktoré zákonodarcu Spoločenstva viedli k nahradeniu pôvodného systému upravujúceho nepriamu pomoc poskytnutú výrobcom prostredníctvom podnikov odzrňujúcich bavlnu v závislosti od zozbieranej bavlny, systémom zavádzajúcim priamu pomoc výrobcom, teda pomoc, ktorej poskytnutie teraz podlieha jedinej podmienke, a síce, aby sa v pestovaní bavlny pokračovalo až do štádia otvorenia toboliek.
56. Rada sa domnieva, že boli dodržané obmedzenia, ktoré vyplývajú z judikatúry Súdneho dvora v oblasti odôvodňovania všeobecne záväzných normatívnych aktov. V tejto súvislosti postačuje tvrdenie, že nariadenie č. 864/2004 uvádza všeobecné dôvody, ktoré zákonodarcu Spoločenstva viedli v rámci jeho širokej diskrečnej právomoci k prijatiu ustanovení, ktorých sa táto žaloba týka. Okrem toho zákonodarca Spoločenstva nie je povinný osobitne vysvetľovať, prečo podľa nového systému vyplácanie viazanej pomoci už nezávisí od množstva zozbieranej bavlny, ani od jej kvality, ale od bavlny pestovanej na danej ploche.
Posúdenie Súdnym dvorom
57. Podľa ustálenej judikatúry odôvodnenie vyžadované podľa článku 253 ES má byť prispôsobené povahe predmetného aktu a má uvádzať jasným a jednoznačným spôsobom úvahy inštitúcie, autora aktu, spôsobom umožňujúcim dotknutým osobám spoznať odôvodnenia prijatých opatrení a súdu Spoločenstva vykonávať svoju kontrolnú právomoc. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, pretože otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 253 ES, má byť posudzovaná s ohľadom nielen na jeho znenie, ale tiež na jeho kontext, ako aj na súhrn právnych pravidiel upravujúcich predmetnú oblasť (pozri najmä rozsudky zo 14. júla 2005, Holandsko/Komisia, C‑26/00, Zb. s. I‑6527, bod 113, a citovanú judikatúru).
58. Ak ide, ako v danom prípade, o akt určený pre všeobecné uplatnenie, odôvodnenie sa môže obmedziť na jednej strane na uvedenie celkovej situácie, ktorá viedla k jeho prijatiu, a na druhej strane na uvedenie všeobecných cieľov, ktorých dosiahnutie sa navrhuje (pozri najmä rozsudok z 10. marca 2005, Španielsko/Rada, C‑342/03, Zb. s. I‑1975, bod 55).
59. V tejto súvislosti Súdny dvor okrem iného opakovane rozhodol, že je neprimerané vyžadovať osobitné odôvodnenie pre rôznu voľbu použitých techník, keď je zo všeobecne platného aktu zrejmý základný cieľ sledovaný inštitúciou (pozri najmä rozsudok z 19. novembra 1998, Španielsko/Rada, C‑284/94, Zb. s. I‑7309, bod 30).
60. V tejto súvislosti je opodstatnené konštatovať, že preambula nariadenia č. 864/2004 sumarizuje transparentným a jasným spôsobom celkovú situáciu, ktorá zákonodarcu Spoločenstva viedla k prijatiu tohto aktu, ako aj sledované všeobecné ciele.
61. Z prvých dvoch odôvodnení uvedeného nariadenia totiž vyplýva, že cieľom zmien a doplnení, ktoré sú predmetom tohto aktu, je zosúladenie režimov podpory niektorých odvetví spoločnej poľnohospodárskej politiky, teda odvetvia bavlny, s cieľmi reformy, ktorú zaviedlo nariadenie č. 1782/2003 pre ostatné odvetvia uvedenej politiky.
62. Odôvodnenie č. 2 stanovuje, že pokiaľ ide o uvedené odvetvia, z týchto cieľov vyplýva odklon od politiky podporovania cien a výroby a prechod na podporovanie príjmov poľnohospodárov, a teda zrušenie viazanosti veľkej časti podpory a jej integrácia do schémy jednotných platieb.
63. Následne, odôvodnenia č. 5 a 6 nariadenia č. 864/2004 uvádzajú dôvody, pre ktoré viazanosť podpory na bavlnu nie je možné zrušiť úplne. Tieto odôvodnenia takisto uvádzajú, na akých základoch sa musí stanoviť suma pomoci, ktorá musí byť viazaná, a že táto suma zodpovedá 35 % sumy existujúcej nepriamej pomoci a zvyšných 65 % uvedenej sumy sa vyčleňuje na schému jednotnej platby.
64. Z uvedeného je potrebné vyvodiť, že zo súboru týchto odôvodnení vyplýva podstata cieľa, ktorý inštitúcia sleduje prijatím nariadenia č. 864/2004, ktorým sa zavádza nový systém pomoci na bavlnu.
65. Zákonodarca Spoločenstva teda nebol okrem iného povinný osobitne odôvodniť rôznu voľbu použitých techník, akou je aj tá, ktorá podmieňuje poskytnutie osobitnej pomoci na bavlnu tým, že sa bude v pestovaní bavlny pokračovať až do štádia otvorenia toboliek.
66. Z toho vyplýva, že druhý žalobný dôvod musí byť takisto zamietnutý.
O treťom žalobnom dôvode založenom na zneužití právomoci
Tvrdenia účastníkov konania
67. Španielska vláda uvádza, že v prípade nariadenia č. 864/2004, ktorým sa zavádza nový systém pomoci na bavlnu, došlo k zneužitiu právomoci, pretože hoci bolo prijaté na základe odseku 6 protokolu č. 4, jeho účel sa odlišuje od účelu uvedeného v tomto odseku a jeho hlavným cieľom je vyhnutie sa osobitnému postupu stanoveného Zmluvou ES pre zmenu ustanovení primárneho práva, ktoré sú uvedené v tomto protokole.
68. Rada tvrdí, že zavedenie nového systému pomoci na bavlnu napadnutými ustanoveniami nariadenia č. 1782/2003 v znení zmien a doplnení dokonale zodpovedá pojmu „potrebná úprava“ uvedenému v odseku 6 protokolu č. 4, takže zneužitie právomoci neprichádza do úvahy.
Posúdenie Súdnym dvorom
69. Ako to Súdny dvor opakovane vyslovil, v prípade jednotlivého aktu môže dôjsť k zneužitiu právomoci, iba ak z objektívnych, relevantných a zhodujúcich sa dôkazov vyplýva, že bo l prijatý s výlučným cieľom alebo prinajmenšom rozhodujúcim cieľom iným, ako sú uvádzané ciele, alebo na vyhnutie sa postupu osobitne stanovenému Zmluvou na riešenie skutočností v danom prípade (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok z 10. marca 2005, Španielsko/Rada, už citovaný, bod 64, a citovanú judikatúru).
70. Je potrebné konštatovať, že španielska vláda nepredložila takéto dôkazy.
71. Pokiaľ ide o cieľ sledovaný Radou počas prijímania nariadenia č. 864/2004, ktorým sa zavádza nový systém pomoci na bavlnu, na základe žiadnej skutočnosti v spise nie je možné potvrdiť, že Rada sledovala iný výlučný alebo prinajmenšom rozhodujúci cieľ, ako sú ciele uvedené v odôvodneniach č. 1 a 2 tohto nariadenia, teda prispôsobenie režimu podpory v odvetví bavlny na účely jeho zosúladenia s cieľmi reformy už zavedenej nariadením č. 1782/2003 pre iné odvetvia spoločnej poľnohospodárskej politiky.
72. Španielska vláda takisto nepreukázala, že prijatím nariadenia č. 864/2004 na základe odseku 6 protokolu č. 4 sledovala Rada výlučný alebo prinajmenšom rozhodujúci cieľ vyhnúť sa postupu stanovenému pre zmenu ustanovení primárneho práva.
73. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že podľa právneho základu, ktorým je odsek 6 protokolu č. 4, sa Rade zveruje miera voľnej úvahy, pokiaľ ide o rozhodovanie o potrebných úpravách režimu podpory na bavlnu stanoveného v tomto protokole.
74. Španielska vláda nepredložila žiadny dôkaz, ktorý by mohol preukázať, že Rada v skutočnosti sledovala cieľ, ktorý sa odlišuje od cieľa, ktorý sa snažila dosiahnuť týmito úpravami, a že sa pri prijímaní týchto úprav riadila postupom uvedeným v odseku 6 protokolu č. 4 s výlučným alebo prinajmenšom rozhodujúcim cieľom vyhnúť sa postupu stanovenému pre zmenu ustanovení primárneho práva.
75. Napokon je dôležité konštatovať, že z odôvodnenia č. 5 nariadenia č. 864/2004 vyplýva, že prijatím tohto aktu, ktorý mení a dopĺňa systém pomoci na bavlnu, mala Rada v úmysle dodržanie cieľov stanovených v odseku 2 protokolu č. 4, teda podporovanie výroby bavlny v tých oblastiach Spoločenstva, v ktorých je to dôležité pre poľnohospodársku ekonomiku, aby sa príslušným výrobcom umožnil primeraný príjem, a stabilizáciu trhu prostredníctvom štrukturálnych zlepšení na úrovni ponuky a uvádzania na trh.
76. Otázka, či sa tento cieľ dosiahol, je predmetom druhej časti štvrtého žalobného dôvodu založeného na porušení zásady proporcionality. Táto otázka sa teda nemá skúmať v rámci tohto žalobného dôvodu.
77. Vzhľadom na vyššie uvedené je tretí žalobný dôvod potrebné takisto zamietnuť.
O štvrtom žalobnom dôvode založenom na porušení všeobecných zásad proporcionality a ochrany legitímnej dôvery
78. V prvom rade je potrebné preskúmať druhú časť tohto žalobného dôvodu týkajúcu sa zásady ochrany legitímnej dôvery, aby sa následne preskúmala jeho prvá časť, ktorá sa týka zásady proporcionality.
O porušení zásady ochrany legitímnej dôvery
– Tvrdenia účastníkov konania
79. Španielska vláda tvrdí, že prijatím nariadenia č. 864/2004, ktorým sa zavádza nový systém pomoci na bavlnu, bola porušená legitímna dôvera hospodárskych subjektov v odvetví bavlny, ktorí mohli očakávať, že budú aj naďalej využívať príslušný systém pomoci, v každom prípade ciele uvedené v odseku 2 protokolu č. 4, najmä zachovanie výroby bavlny v niektorých oblastiach Spoločenstva, a požiadavka na existenciu takého systému pomoci na výrobu uvedeného v odseku 3 tohto protokolu.
80. Rada tvrdí, že prijatie uvedeného nariadenia nemalo dosah na legitímne očakávanie hospodárskych subjektov v odvetví bavlny, že systém pomoci sa zachová v súlade s protokolom č. 4, keďže nový systém pomoci na bavlnu bol v úplnom súlade s cieľmi uvedeného protokolu a nebola im spôsobená značná ujma, ako uvádza španielska vláda, pričom príjmy uvedených hospodárskych subjektov ostávajú stabilné.
– Posúdenie Súdnym dvorom
81. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora má možnosť dovolávať sa ochrany legitímnej dôvery každý hospodársky subjekt, u ktorého vzbudil orgán Spoločenstva odôvodnené očakávania. Ak však mohol opatrný a obozretný hospodársky subjekt predvídať prijatie opatrení Spoločenstva, ktoré sa týkajú jeho záujmov, nemôže sa po ich prijatí odvolávať na uvedenú zásadu. Navyše, aj keď zásada legitímnej dôvery patrí medzi základné zásady Spoločenstva, nie je dôvodné, aby hospodárske subjekty legitímne očakávali, že bude zachovaný existujúci stav, ktorý môže byť zmenený inštitúciami Spoločenstva v rámci ich voľnej úvahy, a to najmä v takej oblasti, akou je oblasť spoločnej organizácie trhu, ktorej účelom je neustále reagovať na zmeny hospodárskej situácie (rozsudok z 15. júla 2004, Di Lenardo a Dilexport, C‑37/02 a C‑38/02, Zb. s. I‑6911, bod 70, a citovaná judikatúra).
82. V tomto prípade španielska vláda nepredložila žiadny dôkaz, ktorým by sa preukázalo, že by dotknuté hospodárske subjekty mohli mať nejaké odôvodnené očakávanie, ktoré inštitúcie Spoločenstva mohli vzbudiť, že uplatniteľná právna úprava v oblasti pomoci v odvetví bavlny pred zmenami a doplneniami zavedenými nariadením č. 864/2004 ostane zachovaná.
83. Okrem toho sa v tomto prípade nemožno odvolávať na zásadu ochrany legitímnej dôvery, keďže opatrný a obozretný hospodársky subjekt mohol predvídať prijatie nariadenia č. 864/2004 a reformu režimu podpory na bavlnu, ktorý je uvedený v tomto nariadení.
84. V dôsledku toho, ako to zdôrazňuje generálna advokátka v bode 70 svojich návrhov, patrí táto reforma do rámca rozsiahlejšej základnej reformy, o ktorej sa od roku 1992 viedli diskusie na politickej úrovni a ktorá bola okrem iného konkrétne uvedená v bode 2 oznámenia Komisie KOM(2003) 698 v konečnom znení prijatého 20. novembra 2003, ktoré navrhuje zmenu nariadenia č. 1782/2003 a ktoré bolo predmetom stanoviska uverejneného v úradnom vestníku (Ú. v. EÚ C 96, 2004, s. 5). Systém pomoci v odvetví bavlny bol navyše v minulosti už predmetom niekoľkých dôležitých reforiem.
85. Napokon v súvislosti s tým, že španielska vláda uvádza porušenie zásady ochrany legitímnej dôvery, pretože nový systém pomoci na bavlnu nezodpovedá cieľom uvedeným v protokole č. 4, toto tvrdenie sa spája s tvrdením, ktoré sa uvádza na podporu prvej časti štvrtého žalobného dôvodu, takže nie je opodstatnené, aby sa preskúmalo v tejto časti.
86. Druhú časť štvrtého žalobného dôvodu založeného na porušení zásady ochrany legitímnej dôvery je teda treba zamietnuť.
O porušení zásady proporcionality
– Tvrdenia účastníkov konania
87. Španielska vláda v podstate tvrdí, že opatrenia prijaté v rámci nového systému pomoci na bavlnu, najmä stanovenie sumy osobitnej pomoci na bavlnu ako 35 % sumy pomoci, ktorá je k dispozícii podľa predchádzajúceho systému pomoci, a to, že nárokovateľnosť pomoci je podmienená jedinou podmienkou, podľa ktorej sa v pestovaní pokračuje až do štádia otvorenia toboliek, sú zjavne neprimerané na dosiahnutie sledovaného cieľa, ktorý je vyjadrený v odôvodnení č. 5 tohto nariadenia, čo je cieľ, ktorý je v súlade s tým, ktorý je uvedený v odseku 2 protokolu č. 4. Zásada proporcionality bola teda porušená.
88. Z dvoch štúdií, ktoré vyhotovila španielska vláda, totiž vyplynulo, že je možné očakávať, že tieto opatrenia spôsobia, že výroba bavlny v príslušných španielskych oblastiach nebude rentabilná.
89. Pravdepodobným výsledkom by bolo najmä zrušenie značnej časti španielskej výroby surovej bavlny, dokonca aj jej nahradenie inými plodinami, ako aj významný pokles stupňa využívania objemu spracovávania, ktorý majú továrne odzrňujúce bavlnu v bavlnárskych oblastiach, čo ohrozuje hospodársku životaschopnosť týchto tovární, a môže viesť aj k ich definitívnemu zatvoreniu.
90. Tento naposledy uvedený vývoj by mohol spôsobiť dodatočné zníženie výroby bavlny, pretože táto výroba bavlny nie je možná bez účasti, a teda aj hospodárskej životaschopnosti, týchto tovární, ktoré sa nachádzajú v blízkosti príslušných bavlnárskych oblastí, keďže bavlna pred spracovaním má malú trhovú hodnotu, a nemôže sa prepravovať na dlhé vzdialenosti.
91. Rada a Komisia uvádzajú, že sporné opatrenia nie sú zjavne neprimerané vo vzťahu k ich cieľom uvedeným v odseku 2 protokolu č. 4, ako aj v odôvodnení č. 5 nariadenia č. 864/2004.
92. Príjmy výrobcov podľa nového systému pomoci na bavlnu, teda výška jednotnej platby, osobitnej pomoci na hektár a predajnej ceny úrody, ostávajú vo svojej podstate rovnaké ako podľa predchádzajúceho systému tak, aby zavedenie tohto nového systému nemalo vplyv na rentabilitu výroby bavlny.
93. Okrem toho, z komparatívnej štúdie predpokladanej rentability pestovania bavlny podľa nového systému pomoci vo vzťahu k rentabilite iných plodín vyplýva, že výška osobitnej pomoci na hektár bola stanovená na úroveň, ktorá výrobcom umožňuje v prípade bavlny dosiahnuť, mimo jednotnej platby, hrubú maržu, ktorá je porovnateľná s maržou v prípade iných plodín, akými sú tvrdá pšenica alebo kukurica.
94. Keďže pestovanie bavlny zostáva podľa predpovedí rentabilné, nie je teda pravdepodobné, že sa nahradí inými plodinami.
– Posúdenie Súdnym dvorom
95. Na úvod je potrebné si pripomenúť ustálenú judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa zásady proporcionality, ktorá sa uplatňuje najmä v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky.
96. Zákonodarca Spoločenstva disponuje v oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky širokou mierou voľnej úvahy, ktorá zodpovedá politickej zodpovednosti, ktorú mu zverujú články 34 ES až 37 ES. Následne sa musí preskúmanie súdmi Spoločenstva obmedziť na overenie, či v prípade predmetného opatrenia nedošlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu alebo zneužitiu právomoci alebo či predmetný orgán zjavne neprekročil hranice svojej voľnej úvahy (rozsudok z 12. júla 2001, Jippes a i., C‑189/01, Zb. s. I‑5689, bod 80, a citovaná judikatúra).
97. Pokiaľ ide o zásadu proporcionality, ktorá je súčasťou všeobecných zásad práva Spoločenstva, táto vyžaduje, aby akty orgánov Spoločenstva neprekračovali hranice toho, čo je primerané a potrebné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou, pričom pokiaľ sa ponúka výber medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu a spôsobené zásahy nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom (rozsudok Jippes a i., už citovaný, bod 81, a citovaná judikatúra).
98. Pokiaľ ide o súdne preskúmanie podmienok uplatňovania tejto zásady vzhľadom na širokú mieru voľnej úvahy, ktorú má zákonodarca Spoločenstva v oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky, len zjavná neprimeranosť opatrenia prijatého v tejto oblasti vo vzťahu k cieľu, ktorý príslušná inštitúcia sleduje, môže ovplyvniť zákonnosť takéhoto opatrenia (rozsudok Jippes a i., už citovaný, bod 82, a citovaná judikatúra).
99. Takisto nie je podstatné, či bolo opatrenie prijaté zákonodarcom jediné alebo najlepšie možné, ale či bolo zjavne neprimerané (pozri v tomto zmysle rozsudok Jippes a i., už citovaný, bod 83).
100. Pokiaľ ide o nový systém pomoci na bavlnu zavedený nariadením č. 864/2004, z odôvodnenia č. 5 uvedeného nariadenia vyplýva, že výška osobitnej pomoci na bavlnu bola vypočítaná tak, aby sa zabezpečili hospodárske podmienky, ktoré v oblastiach, kde sa táto plodina pestuje, umožňujú naďalej vykonávať činnosť v odvetví poľnohospodárstva a zabraňujú, aby ju nahradili iné plodiny.
101. Tento cieľ odráža a upresňuje ciele uvedené v odseku 2 protokolu č. 4, podľa ktorého sa systém pomoci na výrobu v odvetví bavlny zavádza najmä na podporu výroby bavlny v tých oblastiach Spoločenstva, v ktorých je to dôležité pre poľnohospodársku ekonomiku, aby sa príslušným výrobcom umožnil primeraný príjem, a na stabilizáciu trhu prostredníctvom štrukturálnych zlepšení na úrovni ponuky a uvádzania na trh.
102. Ako vyplýva z judikatúry citovanej v bodoch 98 a 99 tohto rozsudku, žalobný dôvod uvádzaný španielskou vládou v tejto časti vedie k preskúmaniu, či sú sporné opatrenia nového systému pomoci na bavlnu zjavne neprimerané vo vzťahu k uvedenému cieľu, ktorý pozostáva najmä z určenia výšky osobitnej pomoci na bavlnu na takú úroveň, ktorá zabezpečí dostatočnú rentabilitu, a teda pokračovanie vo výrobe bavlny v oblastiach, kde sa táto plodina pestuje, zabrániac tak tomu, aby ju nahradili iné plodiny.
103. V tejto súvislosti je nesporné, že prijatiu nariadenia č. 864/2004 nepredchádzala štúdia Komisie, ktorá by vyhodnotila pravdepodobné sociálno-ekonomické účinky navrhovanej reformy v odvetví bavlny, pričom takéto štúdie boli vypracované v rámci reformy systému pomoci v niektorých ďalších odvetviach, akým je odvetvie tabaku.
104. Kladie sa teda otázka, na akom základe bola určená výška osobitnej pomoci na bavlnu, stanovená ako 35 % celkovej výšky pomoci existujúcej v systéme predchádzajúcej pomoci, a teda či na tomto základe mohol zákonodarca Spoločenstva bez toho, aby prekročil širokú mieru svojej voľnej úvahy, dospieť k záveru, že táto suma postačuje na dosiahnutie cieľa, ktorým je zabezpečenie rentability, a teda aby sa pokračovalo v jej pestovaní.
105. V tejto súvislosti Rada poukazuje na tabuľku vypracovanú Komisiou, ktorá obsahuje komparatívnu štúdiu predpokladanej rentability pestovania bavlny podľa nového systému pomoci v porovnaní s pestovaním alternatívnych plodín. Rada uvádza, že tieto číselné údaje jej boli poskytnuté na účely ich zohľadnenia počas prijímania nariadenia č. 864/2004.
106. Podľa tejto štúdie dosahuje hrubá marža, mimo jednotnej platby, pre bavlnu výšku 744 eur, a teda jej výška sa nachádza medzi uvedenou maržou pre tvrdú pšenicu vo výške 334 eur a maržou pre kukuricu vo výške 914 eur. Počas pojednávania Komisia potvrdila, že z týchto číselných údajov vyplýva, že pestovanie bavlny je rentabilné a možné aj po nadobudnutí účinnosti reformy.
107. Marža, o ktorú ide, sa počíta podľa vzorca, na základe ktorého sa od príjmov za hektár – tvorených predajnou cenou neodzrnenej bavlny vo výške 750 eur a osobitnou pomocou vo výške 1 039 eur, čo predstavuje celkom 1 789 eur – odpočítajú výrobné náklady, teda suma osobitných nákladov a všeobecných výdavkov, ktorých výška podľa Komisie dosahuje 1 045 eur za hektár.
108. Rada však uviedla, že na účely tejto štúdie o budúcej rentabilite pestovania bavlny sa za opodstatnené považuje takisto zohľadnenie príjmov pochádzajúcich z jednotnej platby rovnajúcich sa 65 % pomoci existujúcej v tomto odvetví.
109. Výška viazanej a neviazanej pomoci podľa systému pomoci na bavlnu sa teda rovná výške celkovej nepriamej pomoci poskytnutej podľa predchádzajúceho systému pomoci, preto nie je opodstatnené spochybňovať budúcu rentabilitu pestovania bavlny. Reforma podpory na túto plodinu je totiž založená na jej rozpočtovej neutralite.
110. Toto tvrdenie je potrebné zamietnuť. Ako uviedla španielska vláda, pričom Komisia to nepoprela, pokiaľ ide o komparatívnu štúdiu rentability alternatívnych plodín, nie je opodstatnené zohľadňovať jednotnú platbu, keďže jednotná platba sa poskytuje nezávisle od vybranej plodiny, a takisto v prípade, ak sa poľnohospodár rozhodne, že nebude vyrábať nič.
111. Táto platba teda nijako neovplyvňuje rozhodnutie poľnohospodára pri výbere jednej z niekoľkých plodín. Rozpočtová neutralita reformy nie je ako taká relevantná na posúdenie, či poľnohospodári v budúcnosti budú aj naďalej pestovať bavlnu alebo či ju prípadne nahradia inými plodinami.
112. S odvolaním sa na dve štúdie španielska vláda okrem iného spochybnila niektoré číselné údaje použité pri výpočte rentability pestovania bavlny predložené Komisiou, najmä číselné údaje týkajúce sa výrobných nákladov.
113. Podľa uvedených štúdií tieto náklady v skutočnosti dosahujú minimálnu výšku 1 861,81 eur za hektár. Do tejto sumy sú zah rnuté mzdové náklady, pričom do príslušnej sumy, z ktorej vychádza Komisia, neboli započítané, čo bolo nesprávne. Pripočítanie mzdových nákladov k sume vo výške 1 045 eur za hektár stanovenej Komisiou spôsobuje, že rozdiel medzi číselnými údajmi, ktoré uvádza Komisia a číselnými údajmi, ktoré uvádza španielska vláda, je už len 10 %, pokiaľ ide o celkové výrobné náklady.
114. Keďže si pestovanie bavlny vyžaduje pracovnú silu, ktorá je značne vyššia ako pracovná sila potrebná pri iných plodinách, je nevyhnutné, aby boli tieto náklady zohľadnené v štúdii o budúcej rentabilite tejto plodiny.
115. Ak sa teda do výpočtu Komisie zahrnú okrem iného mzdové náklady, pri zohľadnení predajnej ceny rovnajúcej sa súčasnej výške na trhu, vyplýva z toho, že výrobné náklady presahujú príjmy výrobcov podľa nového systému pomoci, a teda očakávaná hrubá marža pre bavlnu sa rovná nule, a dokonca je záporná, a preto sú poľnohospodári vystavení riziku, že im vznikne strata, ak budú aj naďalej pestovať bavlnu.
116. V súvislosti s otázkou položenou na pojednávaní Komisia uviedla, že suma 1 045 eur za hektár, ktorú stanovila vzhľadom na všeobecné náklady tvoriace súčasť výrobných nákladov, pokrýva niektoré mzdové náklady, medzi ktoré patria mzdové náklady dočasných alebo sezónnych zamestnancov a zamestnancov vykonávajúcich určitú vopred vymedzenú prácu.
117. Podľa Komisie však komparatívna štúdia o rentabilite plodín má zohľadňovať iba osobitné náklady, teda náklady spojené s príslušnými plodinami, a nie fixné náklady, teda náklady spojené s prevádzkou. Komisia preto nezahrnula fixné mzdové náklady, akými sú náklady na pracovnú silu poľnohospodárov a ich rodín.
118. Komisia uviedla, že tieto naposledy uvedené náklady v žiadnom prípade nemôžu byť začlenené do výpočtu rentability. Na jednej strane totiž boli medzi číselnými údajmi rozličných oblastí týkajúcimi sa uvedených nákladov zistené veľké a okrem iného nevysvetliteľné rozdiely, takže tieto údaje neboli spoľahlivé. Na druhej strane je veľmi náročné tieto náklady rozdeliť medzi rozdielne plodiny a iné činnosti vykonávané v každom poľnohospodárskom podniku.
119. Vzhľadom na toto je opodstatnené položiť si otázku, či stanovením výšky osobitnej pomoci na bavlnu na základe komparatívnej štúdie uvedenej v bode 105 tohto rozsudku porušili inštitúcie Spoločenstva zásadu proporcionality.
120. Keďže je úlohou zákonodarcu Spoločenstva, tak ako v tomto prípade, posúdiť budúce účinky prijímanej právnej úpravy, hoci tieto účinky sa nedajú presne predvídať, jeho posúdenie možno kritizovať iba ak je zjavne nesprávne z hľadiska skutočností, ktoré mu boli známe v čase prijatia predmetnej právnej úpravy (rozsudok Jippes a i., už citovaný, bod 84, a citovaná judikatúra).
121. Okrem iného je pravda, že široká miera voľnej úvahy zákonodarcu Spoločenstva, ktorá implikuje následné obmedzené súdne preskúmanie jej výkonu, sa nevzťahuje len na povahu a dosah prijímaných predpisov, ale v určitej miere aj na určenie východiskových údajov (pozri najmä rozsudok z 25. októbra 2001, Taliansko/Rada, C‑120/99, Zb. s. I‑7997, bod 44).
122. Aj keď má takéto súdne preskúmanie obmedzenú pôsobnosť, je potrebné, aby boli inštitúcie Spoločenstva, autori predmetného aktu, schopné Súdnemu dvoru preukázať, že akt bol prijatý na základe efektívneho výkonu ich voľnej úvahy, čo predpokladá zohľadnenie všetkých relevantných skutočností a okolností situácie, ktoré mal tento akt upravovať.
123. Z toho vyplýva, že tieto inštitúcie musia byť prinajmenšom schopné jasným a jednoznačným spôsobom zabezpečiť a predložiť východiskové údaje, ktoré sa musia zohľadniť pri odôvodnení napadnutých opatrení tohto aktu a od ktorých závisí výkon ich voľnej úvahy.
124. Teda, ako bolo zdôraznené v bodoch 116 až 118 tohto rozsudku, z upresnení, ktoré Komisia uviedla na pojednávaní, vyplýva, že niektoré mzdové náklady neboli zahrnuté, a teda neboli zohľadnené v jej komparatívnej štúdii o predpokladanej rentabilite pestovania bavlny podľa nového systému pomoci, ktorý je základom pre určenie výšky osobitnej pomoci na bavlnu.
125. Španielska vláda však, odvolávajúc sa na štúdie obsahujúce číselné údaje, uviedla, že tieto náklady môžu byť vypočítané, že sú značné a že ich zohľadnením vznikajú vážne pochybnosti vo vzťahu k rentabilite pestovania bavlny podľa nového systému pomoci.
126. Bez toho, aby bolo potrebné sa vyjadriť k dôvodnosti číselných údajov poskytnutých z obidvoch strán, je opodstatnené konštatovať, že relevantnosť dotknutých mzdových nákladov na účely výpočtu výrobných nákladov na bavlnu a predpokladanej rentability tejto plodiny sa zdá byť ako taká ťažko napadnuteľná. Okolnosť uvedená Komisiou, podľa ktorej sú so získaním týchto údajov spojené určité technické problémy, nemôže spochybniť ich relevantnosť.
127. Okrem iného je opodstatnené poznamenať, že Rada a Komisia neuviedli presné tvrdenia, ktoré by vyvrátili tvrdenie španielskej vlády, podľa ktorého vedie začlenenie týchto nákladov k zvýšeniu výrobných nákladov na bavlnu, čo spôsobuje, že dostatočná rentabilita tejto plodiny podľa nového systému pomoci nie je zabezpečená, takže vzniká riziko, že dôjde k zrušeniu pestovania tejto plodiny, prinajmenšom v značnej časti, alebo prípadne jej nahradeniu inými plodinami.
128. Okrem iného je zrejmé, že neboli preskúmané potenciálne účinky reformy systému pomoci na bavlnu na hospodársku situáciu podnikov odzrňujúcich bavlnu.
129. Iste, tak ako to uviedla Komisia, požiadavka týkajúca sa zachovania rentability výroby bavlny, ktorá vyplýva z odseku 2 protokolu č. 4, sa ako taká týka výrobcov bavlny a nie podnikov odzrňujúcich bavlnu.
130. Adekvátna štúdia účinkov uvedenej reformy na rentabilitu tejto výroby si však vyžaduje preskúmanie následkov, ktoré môže táto reforma spôsobiť podnikom odzrňujúcim bavlnu nachádzajúcim sa vo výrobných zónach.
131. Ako totiž zdôraznila španielska vláda bez toho, aby jej niekto oponoval, výroba bavlny je ekonomicky nemožná bez účasti takých podnikov nachádzajúcich sa v blízkosti oblastí výroby, ktoré vykonávajú činnosť za ekonomicky udržateľných podmienok, keďže bavlna má pred spracovaním malú trhovú hodnotu, a nemôže sa prepravovať na dlhé vzdialenosti.
132. Výroba bavlny a jej spracovanie podnikmi odzrňujúcimi bavlnu sa teda zdajú byť neoddeliteľne spojené. Potenciálne účinky reformy systému pomoci na bavlnu na hospodársku životaschopnosť podnikov odzrňujúcich bavlnu sú teda východiskovým údajom, ktorý je potrebné zohľadniť pri hodnotení rentability pestovania bavlny.
133. Za týchto podmienok je potrebné konštatovať, že Rada, ktorá je autorom nariadenia č. 864/2204, pred Súdnym dvorom nepreukázala, že nový systém pomoci na bavlnu zavedený týmto nariadením bol prijatý na základe skutočného výkonu jej voľnej úvahy predpokladajúcej zohľadnenie všetkých relevantných skutočností a okolností v danom prípade, medzi ktoré patria celkové mzdové náklady spojené s pestovaním bavlny a životaschopnosť podnikov odzrňujúcich bavlnu, ktorých zohľadnenie bolo potrebné na posúdenie rentability tejto plodiny.
134. Z toho vyplýva, že z údajov, ktoré inštitúcie Spoločenstva predložili Súdnemu dvoru, nie je možné zistiť, či zákonodarca Spoločenstva mohol bez toho, aby prekročil širokú mieru voľnej úvahy, ktorú má v tejto veci k dispozícii, dospieť k záveru, že stanovenie výšky osobitnej pomoci na bavlnu ako 35 % celkovej pomoci existujúcej v predchádzajúcom systéme pomoci postačuje na zabezpečenie cieľa uvedeného v odôvodnení č. 5 nariadenia č. 864/2004, ktorým je zabezpečenie rentability, a teda pokračovanie v pestovaní tejto plodiny, pričom tento cieľ zodpovedá cieľu uvedenému v odseku 2 protokolu č. 4.
135. Rovnako je opodstatnené dospieť k záveru, že bola porušená zásada proporcionality.
136. Z toho vyplýva, že štvrtý žalobný dôvod založený na porušení tejto zásady, je dôvodný a žalobe je opodstatnené vyhovieť.
137. Vzhľadom na vyššie uvedené je teda opodstatnené zrušiť kapitolu 10 a hlavy IV nariadenia č. 1782/2003 v znení zmien a doplnení.
O obmedzení účinkov zrušenia
138. Podľa článku 231 druhého odseku ES môže Súdny dvor, ak to považuje za potrebné, uviesť, ktoré účinky nariadenia vyhláseného za neplatné sa považujú za konečné.
139. V tomto prípade je namieste pripomenúť, že podľa článku 156 ods. 2 písm. g) nariadenia č. 1782/203 v znení zmien a doplnení sa nový systém pomoci na bavlnu uplatňuje od 1. januára 2006 na bavlnu zasiatu od tohto dňa.
140. Poľnohospodári dotknutých členských štátov už teda mohli podniknúť niektoré kroky na prispôsobenie sa tomuto systému, aby mohli využívať podporu zavedenú týmto systémom, alebo prinajmenšom budú musieť takého kroky v krátkej lehote podniknúť. Okrem toho, príslušné orgány uvedených členských štátov už mohli prijať opatrenia potrebné na vykonanie uvedeného systému alebo budú musieť takéto opatrenia v blízkej budúcnosti prijať.
141. Vzhľadom na tieto skutočnosti a napokon, najmä s cieľom vyhnúť sa akejkoľvek právnej neistote, pokiaľ ide o systém uplatniteľný na pomoc v odvetví bavlny po zrušení kapitoly 10 a hlavy IV nariadenia č. 1782/2003 v znení zmien a doplnení, je opodstatnené odložiť účinky uvedeného zrušenia až do prijatia nového nariadenia v primeranej lehote.
O trovách
142. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Španielske kráľovstvo navrhlo zaviazať Radu na náhradu trov konania a Rada nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania. V súlade s článkom 69 ods. 4 rokovacieho poriadku znášajú inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, svoje vlastné trovy konania.
Výrok
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol a vyhlásil:
1. Kapitola 10 a hlavy IV nariadenia Rady (ES) č. 1782/2003 z 29. septembra 2003, ktorým sa stanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory v rámci Spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zavádzajú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov a ktorým sa menia a dopĺňajú nariadenia (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001, ktorá bola zavedená článkom 1 bodom 20 nariadenia Rady (ES) č. 864/2004 z 29. apríla 2004, sa zrušuje.
2. Účinky uvedeného zrušenia sa odkladajú až do prijatia nového nariadenia v primeranej lehote.
3. Rada Európskej únie je povinná nahradiť trovy konania.
4. Komisia Európskych spoločenstiev znáša svoje vlastné trovy konania.