ORDONNANCE DE LA COUR (septième chambre)
28 avril 2025 (*)
« Renvoi préjudiciel – Article 53, paragraphe 2, et article 94 du règlement de procédure de la Cour – Liberté d’entreprise – Liberté d’établissement – Situation purement interne – Exigence d’indication des raisons justifiant la nécessité d’une réponse par la Cour – Exigence d’indication du lien existant entre les dispositions de droit de l’Union dont l’interprétation est demandée et la législation nationale applicable – Absence de précisions suffisantes – Irrecevabilité manifeste »
Dans l’affaire C‑656/24,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 4 octobre 2024, parvenue à la Cour le 8 octobre 2024, dans la procédure
Ufficio Territoriale del Governo (UTG) – Prefettura di Bari,
Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC)
contre
Dmeco Engineering Srl,
Regione Puglia,
BG,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. M. Gavalec (rapporteur), président de chambre, MM. Z. Csehi et F. Schalin, juges,
avocat général : M. R. Norkus,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 49 TFUE ainsi que des articles 16 et 52 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant l’Ufficio Territoriale del Governo (UTG) – Prefettura di Bari [bureau territorial du gouvernement (UTG) – préfecture de Bari, Italie] (ci-après la « préfecture de Bari ») et l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) [autorité nationale de lutte contre la corruption (ANAC), Italie] à Dmeco Engineering Srl (ci‑après « Dmeco »), une société de droit italien, à Regione Puglia (région des Pouilles, Italie) ainsi qu’à BG au sujet de l’application d’une mesure extraordinaire de soutien et de suivi de l’entreprise.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        L’article 94 du règlement de procédure de la Cour dispose :
« Outre le texte des questions posées à la Cour à titre préjudiciel, la demande de décision préjudicielle contient :
a)      un exposé sommaire de l’objet du litige ainsi que des faits pertinents, tels qu’ils ont été constatés par la juridiction de renvoi ou, à tout le moins, un exposé des données factuelles sur lesquelles les questions sont fondées ;
b)      la teneur des dispositions nationales susceptibles de s’appliquer en l’espèce et, le cas échéant, la jurisprudence nationale pertinente ;
c)      l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation ou la validité de certaines dispositions du droit de l’Union, ainsi que le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal. »
Le droit italien
4        L’article 32 du decreto-legge n. 90 – Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari (décret-loi no 90, portant adoption de mesures urgentes pour la simplification et la transparence administrative et pour l’efficacité des juridictions), du 24 juin 2014 (GURI no 144, du 24 juin 2014, p. 1), converti en loi, avec modifications, par la legge n. 114 (loi no 114), du 11 août 2014 (GURI no 190, du 18 août 2014, p. 1) (ci-après le « décret-loi no 90/2014 »), intitulé « Mesures extraordinaires de gestion, de soutien et de suivi des entreprises dans le cadre de la prévention de la corruption », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Dans l’hypothèse où l’autorité judiciaire [...] entame une procédure en présence des situations anormales et caractéristiques de conduites illicites ou de faits criminels imputables à une entreprise adjudicataire d’un marché pour la réalisation d’ouvrages publics, de services ou de fournitures, ou à une entreprise qui exerce une activité dans le domaine de la santé pour le compte du Service national de santé [...] ou encore à un concessionnaire de travaux publics ou à un entrepreneur général, le président de l’ANAC en informe le procureur de la République et, en présence de faits graves et avérés au sens de l’article 19, paragraphe 5, sous a), du présent décret, il propose au préfet compétent pour le lieu où est établi le siège du pouvoir adjudicateur :
a)      d’ordonner une modification des organes sociaux par le remplacement de la personne impliquée et, si l’entreprise ne se conforme pas [à cette décision] dans le délai imparti, de la placer sous gestion extraordinaire et temporaire, dans la limite de l’exécution complète du marché public, de l’accord contractuel ou de la concession ; ou
b)      de placer directement l’entreprise [adjudicataire] sous gestion extraordinaire et temporaire, également dans la limite de l’exécution complète du marché public, de l’accord contractuel ou de la concession ; ou
b bis)            d’ordonner au pouvoir adjudicateur d’effectuer les paiements à l’opérateur économique, également dans les cas visés sous a), après déduction du bénéfice découlant de la conclusion du contrat, évalué à dix pourcent de la contrepartie, qui doit, conformément au paragraphe 7, être enregistré dans un compte spécial. »
5        L’article 12, paragraphe 1, point 12 ter, du decreto-legge n. 121 – Disposizioni urgenti in materia di investimenti e sicurezza delle infrastrutture, dei trasporti e della circolazione stradale, per la funzionalità del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, del Consiglio superiore dei lavori pubblici e dell’Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali (décret-loi no 121 – Dispositions urgentes en matière d’investissements et de sureté des infrastructures, des transports et de la circulation routière, pour le fonctionnement du ministère des Infrastructures et de la Mobilité durable, du Conseil supérieur des travaux publics et de l’agence nationale pour la sécurité des chemins de fer et des infrastructures routières et autoroutières), du 10 septembre 2021 (GURI no 217, du 10 septembre 2021, p. 1), converti en loi, avec modifications, par la legge n. 156 (loi no 156), du 9 novembre 2021 (GURI no 267, du 9 novembre 2021, p. 1) (ci-après le « décret-loi no 121/2021 »), a modifié l’article 32, paragraphe 8, du décret-loi no 90/2014.
6        L’article 32, paragraphe 8, du décret-loi no 90/2014, tel que modifié par le décret‑loi no 121/2021, dispose :
« Lorsque les enquêtes visées au paragraphe 1 concernent des membres d’organes de la société différents de ceux visés à ce paragraphe, même lorsque le contrat de marché public a été conclu et entièrement exécuté, la mesure de soutien et de suivi de l’entreprise est appliquée. Le préfet procède, par décret adopté selon les modalités visées au paragraphe 2, à la nomination d’un ou de plusieurs experts, sans toutefois que leur nombre dépasse trois, [...] chargés d’exercer les fonctions de soutien et de suivi de l’entreprise. À cette fin, les experts fournissent à l’entreprise et aux entreprises qui exercent sur cette dernière un contrôle au titre de l’article 2359 du Codice civile [(code civil)] lorsqu’elles sont impliquées dans les enquêtes, ainsi qu’aux entreprises contrôlées par celles-ci, des directives opérationnelles, élaborées selon des indicateurs reconnus et des modèles de transparence, concernant les structures organisationnelles, le système de contrôle interne ainsi que les organes administratifs et de contrôle. »
Le litige au principal et la question préjudicielle
7        À la suite d’une enquête menée par la Procura della Repubblica di Bari (parquet de la République de Bari, Italie) concernant une procédure de passation d’un marché public pour la construction d’un hôpital public dans la région des Pouilles, le Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Bari (juge des enquêtes préliminaires du tribunal de Bari, Italie) a adopté, le 26 décembre 2021, dans le cadre d’une procédure pénale, une ordonnance de mesures provisoires, par laquelle il a imposé une mesure d’assignation à résidence, notamment, du représentant légal et unique administrateur de Dmeco, soupçonné d’avoir commis une infraction de corruption publique en lien avec divers marchés attribués par la région des Pouilles.
8        Par une note du 24 mai 2022, l’ANAC a informé Dmeco de l’ouverture d’une procédure administrative concernant les infractions visées par cette ordonnance de mesures provisoires. À l’issue de cette procédure, le président de l’ANAC a proposé d’appliquer à cette société la mesure de soutien et de suivi de l’entreprise, prévue à l’article 32 du décret-loi no 90/2014.
9        La proposition du président de l’ANAC a été transmise au Prefetto di Bari (préfet de Bari, Italie), qui, par un décret du 3 janvier 2023, a ordonné l’application, à l’égard de Dmeco, de la mesure de soutien et de suivi de l’entreprise visée à l’article 32, paragraphe 8, du décret-loi no 90/2014, tel que modifié par le décret‑loi no 121/2021, pour une durée de six mois.
10      Dmeco a introduit, devant le Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (tribunal administratif régional des Pouilles, Italie), un recours tendant à l’annulation de ce décret du 3 janvier 2023. Elle a relevé qu’elle n’était partie à aucun contrat, conclu avec les administrations publiques, qui serait en cours d’exécution. Dans ce contexte, elle a soutenu que la modification de l’article 32, paragraphe 8, du décret-loi no 90/2014 par le décret-loi no 121/2021, qui a consisté à insérer dans cette disposition le segment de phrase « même lorsque le contrat de marché public a été conclu et entièrement exécuté », est contraire aux principes de liberté d’entreprise et de liberté d’établissement du droit de l’Union, en ce qu’elle impliquerait une ingérence du préfet « compétent pour le lieu où est établi le siège du pouvoir adjudicateur », conformément à l’article 32, paragraphe 1, du décret‑loi no 90/2014, dans la gestion d’une entreprise privée qui n’a plus aucun rapport contractuel en cours avec des pouvoirs adjudicateurs. L’article 32 du décret-loi no 90/2014, tel que modifié par le décret-loi no 121/2021, serait, dès lors, contraire à l’article 16 de la Charte et à l’article 49 TFUE.
11      Par un jugement du 10 août 2023, le Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (tribunal administratif régional des Pouilles) a fait droit au recours de Dmeco et a annulé ledit décret du 3 janvier 2023. Cette juridiction a notamment considéré que l’article 32, paragraphe 8, du décret-loi no 90/2014, tel que modifié par le décret-loi no 121/2021, devait être partiellement écarté, dans la mesure où il permet l’adoption de la mesure de soutien et de suivi de l’entreprise prévue à cette disposition même lorsqu’aucun contrat n’est en cours d’exécution.
12      La préfecture de Bari et l’ANAC ont interjeté appel de ce jugement devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), qui est la juridiction de renvoi, en invoquant une violation de l’article 32 du décret-loi no 90/2014, tel que modifié par le décret-loi no 121/2021. Selon elles, la mesure de soutien et de suivi de l’entreprise visée à cet article 32, paragraphe 8, n’aurait aucune incidence sur la gestion de l’entreprise adjudicataire et n’impliquerait aucune ingérence dans l’organisation de celle-ci, comme l’aurait reconnu le Consiglio di Stato (Conseil d’État) dans l’arrêt no 1791 du 3 mars 2021.
13      La juridiction de renvoi s’interroge sur la compatibilité de l’article 32, paragraphe 8, du décret-loi no 90/2014, tel que modifié par le décret-loi no 121/2021, avec l’article 49 TFUE et les articles 16 et 52 de la Charte. Reprenant à son compte les considérations de la préfecture de Bari et de l’ANAC, cette juridiction estime que l’application de la mesure de soutien et de suivi de l’entreprise prévue à cet article 32, paragraphe 8, tout en constituant l’expression d’un pouvoir régulateur qui limite la liberté d’initiative économique, n’enfreint pas les principes du droit de l’Union régissant la matière, dès lors que cette mesure respecte les principes de progressivité et de proportionnalité, et qu’elle est justifiée par l’objectif de sauvegarder des intérêts publics d’ordre supérieur, au regard desquels la liberté d’entreprise n’est pas un droit absolu, puisqu’elle reste en tout état de cause soumise au respect du cadre réglementaire de l’Union et de l’État dont elle relève.
14      Selon ladite juridiction, une réponse à la question préjudicielle citée au point 15 de la présente ordonnance serait décisive aux fins de la solution du litige. En effet, dans l’hypothèse où elle jugerait que ledit article 32, paragraphe 8, est conforme au droit de l’Union, elle devrait faire droit au recours en appel de la préfecture de Bari et de l’ANAC ainsi que réformer le jugement mentionné au point 11 de cette ordonnance. À l’inverse, une réponse à cette question tendant au constat d’un défaut de conformité de cette disposition au droit de l’Union entraînerait le rejet de ce recours, la confirmation de ce jugement et l’annulation de la mesure de soutien et de suivi de l’entreprise ordonnée à l’égard de Dmeco.
15      Dans ces conditions, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Les articles 16 et 52 de la [Charte] et les principes du droit de l’Union relatifs à la liberté d’établissement et à la liberté d’entreprise (article 49 TFUE) s’opposent‑ils à l’interprétation d’une disposition nationale, en l’espèce l’article 32, paragraphe 8, du décret-loi no 90/2014, tel que modifié par l’article 12, paragraphe 1, point 12 ter, du décret-loi no 121/2021, qui permet désormais d’ordonner une mesure de soutien et de suivi [de l’entreprise] à l’égard d’une entreprise adjudicataire “d’un marché pour la réalisation d’ouvrages publics, de services ou de fournitures” même dans le cas où le contrat faisant l’objet du marché et [étant] à l’origine de l’adoption de [cette] mesure a été conclu et entièrement exécuté et où l’entreprise n’a pas d’autres relations contractuelles en cours avec des administrations publiques ? »
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
16      En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, lorsqu’une demande de décision préjudicielle est manifestement irrecevable, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
17      Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
18      Selon une jurisprudence constante, la procédure instituée à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher (arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny, C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 44 ainsi que jurisprudence citée).
19      Dès lors que la décision de renvoi sert de fondement à cette procédure, la juridiction nationale est tenue d’expliciter, dans la décision de renvoi elle-même, le cadre factuel et réglementaire du litige au principal et de fournir les explications nécessaires sur les raisons du choix des dispositions du droit de l’Union dont elle demande l’interprétation ainsi que sur le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige qui lui est soumis [voir en ce sens, notamment, arrêt du 4 juin 2020, C. F. (Contrôle fiscal), C‑430/19, EU:C:2020:429, point 23 et jurisprudence citée].
20      À cet égard, il importe de souligner également que les informations contenues dans les décisions de renvoi doivent permettre, d’une part, à la Cour d’apporter des réponses utiles aux questions posées par la juridiction nationale et, d’autre part, aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres intéressés d’exercer le droit qui leur est conféré par l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne de présenter des observations. Il incombe à la Cour de veiller à ce que ce droit soit sauvegardé, compte tenu du fait que, en vertu de cet article 23, seules les décisions de renvoi sont notifiées aux intéressés (voir, en ce sens, arrêt du 2 septembre 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, point 134 et jurisprudence citée).
21      Ces exigences cumulatives concernant le contenu d’une décision de renvoi figurent de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure, dont la juridiction de renvoi est censée, dans le cadre de la coopération instaurée à l’article 267 TFUE, avoir connaissance et qu’elle est tenue de respecter scrupuleusement (ordonnance du 3 juillet 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, point 21, et arrêt du 9 septembre 2021, Toplofikatsia Sofia e.a., C‑208/20 et C‑256/20, EU:C:2021:719, point 20 ainsi que jurisprudence citée). Lesdites exigences sont, en outre, rappelées aux points 13, 15 et 16 des recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO C, C/2024/6008).
22      En l’occurrence, la décision de renvoi ne répond manifestement pas aux exigences posées à l’article 94, sous c), du règlement de procédure.
23      En premier lieu, dans la mesure où la question posée porte sur l’interprétation de l’article 49 TFUE, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, les dispositions du traité FUE relatives, notamment, à la liberté d’établissement ne trouvent, en principe, pas à s’appliquer à une situation dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre (voir, en ce sens, arrêts du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, point 47 et jurisprudence citée, ainsi que du 2 mars 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, point 48).
24      Aux points 50 à 53 de l’arrêt du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), la Cour a rappelé les hypothèses dans lesquelles il peut être nécessaire, pour la solution du litige au principal, de procéder à l’interprétation de ces dispositions du traité FUE, bien que tous les éléments de ce litige soient cantonnés à l’intérieur d’un seul État membre, et dans lesquelles les demandes de décision préjudicielle qui lui sont présentées sont ainsi déclarées recevables (voir, en ce sens, arrêts du 20 septembre 2018, Fremoluc, C‑343/17, EU:C:2018:754, point 20, et du 2 mars 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, point 49).
25      Néanmoins, la Cour a précisé, au point 54 de l’arrêt du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), que, dans ces hypothèses, elle ne saurait considérer qu’une demande de décision préjudicielle portant sur lesdites dispositions du traité FUE est nécessaire à la solution du litige au principal, sans indication de la juridiction de renvoi en ce sens. En effet, les éléments concrets permettant d’établir un lien de rattachement entre l’objet ou les circonstances d’un tel litige, dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur de l’État membre concerné, et les dispositions du traité FUE concernées doivent ressortir de la décision de renvoi (voir, en ce sens, arrêts du 18 janvier 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, point 52, et du 2 mars 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, point 50).
26      Par conséquent, dans le contexte d’une situation dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre, il appartient à la juridiction de renvoi d’indiquer à la Cour, conformément à l’article 94, sous c), du règlement de procédure, en quoi, en dépit de son caractère purement interne, le litige pendant devant elle présente, avec les dispositions du traité FUE relatives aux libertés fondamentales, un élément de rattachement qui rend l’interprétation préjudicielle sollicitée nécessaire à la solution de ce litige (voir, en ce sens, arrêts du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, point 55, et du 2 mars 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, point 51).
27      En l’occurrence, si la demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 49 TFUE, les éléments du litige au principal semblent tous, ainsi qu’il ressort de cette demande, se cantonner à l’intérieur de l’Italie. À cet égard, il ressort des éléments exposés par la juridiction de renvoi dans ladite demande que ce litige porte sur l’application, par une autorité administrative italienne, à savoir le préfet de Bari, à la suite d’une proposition émanant d’une autre autorité italienne, à savoir le président de l’ANAC, d’une mesure de soutien et de suivi de l’entreprise au titre de l’article 32, paragraphe 8, du décret‑loi no 90/2014, tel que modifié par le décret-loi no 121/2021, à l’égard d’une entreprise établie en Italie, à savoir Dmeco, en lien avec divers marchés attribués par une région italienne, à savoir la région des Pouilles.
28      Or, la décision de renvoi ne permet pas de comprendre en quoi le litige au principal, en dépit de son caractère purement interne, présente un quelconque lien de rattachement avec le droit de l’Union. En effet, cette décision ne comporte pas l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger, malgré ce caractère purement interne, sur l’interprétation de l’article 49 TFUE et n’expose pas le lien qui existerait entre cet article 49 et la législation nationale applicable au litige au principal, de sorte que la Cour ne peut apprécier dans quelle mesure une réponse à la question posée est nécessaire pour permettre à cette juridiction de rendre sa décision. En particulier, ladite juridiction ne présente aucun élément permettant à la Cour de constater qu’elle se trouve en présence d’une des hypothèses visées aux points 50 à 53 de l’arrêt du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874) (voir, par analogie, ordonnances du 31 mars 2023, ASADE, C‑676/20, EU:C:2023:289, point 36, et du 7 décembre 2023, Caisse CIBTP du Grand Ouest, C‑311/23, EU:C:2023:976, point 24).
29      En second lieu, s’agissant de l’interprétation des articles 16 et 52 de la Charte, il importe de rappeler que l’article 51, paragraphe 1, de la Charte prévoit que les dispositions de celle-ci s’adressent aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union.
30      Ainsi, lorsqu’une situation juridique ne relève pas du champ d’application du droit de l’Union, la Cour n’est pas compétente pour en connaître et les dispositions éventuellement invoquées de la Charte ne sauraient, à elles seules, fonder cette compétence (arrêt du 24 février 2022, Viva Telecom Bulgaria, C‑257/20, EU:C:2022:125, point 128 et jurisprudence citée, ainsi que ordonnance du 26 avril 2022, VD, C‑654/20, EU:C:2022:300, point 29).
31      En l’occurrence, l’insuffisance d’informations concernant l’applicabilité de l’article 49 TFUE au litige au principal et la pertinence de cet article 49 pour la solution de celui-ci ne permet pas à la Cour de déterminer si la réglementation nationale en cause au principal relève du champ d’application dudit article 49 et si elle doit donc être examinée au regard des dispositions de la Charte.
32      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, la présente demande de décision préjudicielle est, en application de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, manifestement irrecevable.
33      Il convient cependant de rappeler que la juridiction de renvoi conserve la faculté de soumettre une nouvelle demande de décision préjudicielle en fournissant à la Cour l’ensemble des éléments permettant à celle-ci de statuer (voir, en ce sens, arrêt du 11 septembre 2019, Călin, C‑676/17, EU:C:2019:700, point 41 et jurisprudence citée).
Sur les dépens
34      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare :
La demande de décision préjudicielle introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 4 octobre 2024, est manifestement irrecevable.
Signatures
*      Langue de procédure : l’italien.