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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. La presente causa abbastanza insolita, rinviata alla Corte nell'ambito di una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta da un giudice finlandese, il Pargas tingsrätt (tribunale di primo grado, Pargas; in prosieguo: il «giudice nazionale»), solleva la questione se norme nazionali che disciplinano i diritti di pesca su aree private possano costituire restrizione alla libera circolazione delle merci o alla libera prestazione dei servizi, incompatibili con il Trattato CE.
II - Contesto normativo e di fatto
2. La presente causa sorge da una controversia tra il signor Jägerskiöld, proprietario di uno specchio d'acqua nel comune di Kimito (in prosieguo: il «ricorrente»), e il signor Gustafsson (in prosieguo: il «convenuto»), che ha praticato la pesca al lancio, nel maggio 1997, sullo specchio d'acqua del ricorrente.
3. Prima del 1996 il diritto di pescare e di conferire a terzi un diritto di pesca apparteneva al proprietario dello specchio d'acqua . La legge 12 dicembre 1996, n. 1045 (in prosieguo: la «legge del 1996»), ha modificato la situazione autorizzando (con riserva di deroghe non pertinenti nella presente fattispecie) chiunque a praticare la pesca sotto quasi tutte le forme, con una canna, un rotolo, ami e similari anche in specchi d'acqua di proprietà privata, con la sola riserva, per i pescatori di età tra il 18 e i 65 anni, del pagamento di un tributo, annuale o settimanale, dovuto allo Stato per ogni dipartimento in cui il pescatore esercita la sua attività. Nessun canone è dovuto per la pesca in specchi d'acqua pubblici . Il convenuto aveva ottenuto un permesso di pesca negli specchi d'acqua del ricorrente. Tali modifiche erano intese a tutelare gli interessi dei pescatori dilettanti, la cui domanda non era soddisfatta in base al regime precedente, a causa del frazionamento del diritto di proprietà sugli specchi d'acqua. Si voleva anche incentivare il turismo della pesca e assicurare un maggiore sfruttamento delle risorse ittiche. Il giudice nazionale compara i permessi di pesca a diritti di proprietà industriale, i cui effetti sono anche normalmente limitati ad un solo territorio nazionale.
4. L'art. 89a della legge del 1982, come modificata dalla legge del 1996, prevede la distribuzione ai proprietari di specchi d'acqua da pesca, proporzionalmente all'onere ch'essi sostengono, delle entrate derivanti dalle vendite dei permessi di pesca, dopo aver dedotto le spese sostenute dallo Stato per la riscossione. Questa distribuzione non era ancora avvenuta alla data dell'ordinanza di rinvio, ma il giudice nazionale rileva che le entrate statali erano nettamente inferiori ai prezzi del mercato vigente prima delle modifiche del 1996 e che, anche se i proprietari di specchi d'acqua erano ancora autorizzati a vendere permessi di pesca sui loro specchi d'acqua, le vendite erano fortemente diminuite. Ne era derivato in effetto un monopolio di Stato. Il ricorrente addebita al sistema di non contenere alcun meccanismo affidabile per determinare il livello effettivo di pesca sugli specchi d'acqua di ogni proprietario e di mirare a remunerare in maniera sproporzionata i proprietari degli specchi d'acqua meno interessanti.
5. Il ricorrente ha chiesto che il giudice nazionale constati che il convenuto non aveva il diritto di pescare nelle sue acque senza la sua autorizzazione. Egli ha sostenuto che la legge del 1996 violava le norme relative alla libera circolazione delle merci del Trattato CE e, in alternativa, quelle sulla libera prestazione dei servizi. Il convenuto non si è espresso sulla questione se vi fosse un conflitto tra la legge nazionale e il diritto comunitario. Il giudice nazionale ha sottoposto alla Corte le questioni qui di seguito indicate, per una pronuncia in via pregiudiziale ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE):
«1) Se il diritto di pesca o l'autorizzazione alla pesca al lancio siano merci ai sensi della pronuncia nella causa 7/68, Commissione/Italia (Racc. 1968, pag. 618).
2) Se la modifica, effettuata in Finlandia, della legge sulla pesca n. 1045/96 configuri un ostacolo alla libera circolazione delle merci alla luce dei criteri definiti nella causa 8/74, Dassonville (Racc. 1974, pag. 837).
3) Se le esigenze ricreative dei pescatori dilettanti costituiscano un motivo che giustifica le misure ai sensi dell'art. 36 del Trattato che istituisce la Comunità europea.
4) Se nel caso di specie si tratti di prodotti agricoli ai sensi del n. 4 dell'art. 37 del Trattato di Roma.
5) Se le dette norme abbiano effetto diretto alla luce della causa 6/64, Costa/ENEL (Racc. 1964, pag. 1129).
6) Se gli interessi degli agricoltori siano stati presi in considerazione in misura sufficiente.
7) Se quindi la modifica della legge finlandese sulla pesca n. 1045/96 per quanto riguarda la pesca al lancio sia in contrasto con le norme sulla libera circolazione delle merci (o dei servizi) contenute nel Trattato che istituisce la Comunità europea».
III - Osservazioni
6. Osservazioni scritte e orali sono state presentate dal ricorrente, dalla Repubblica di Finlandia e dalla Commissione. Il convenuto si è limitato a presentare osservazioni orali.
IV - Analisi
Ricevibilità
7. La Commissione sostiene che la domanda di pronuncia pregiudiziale non è ricevibile, in particolare perché non vi è un'effettiva controversia: nell'ordinanza di rinvio si fa presente che il convenuto non ha sollevato questioni di diritto comunitario, il che indicherebbe un'eventuale acquiescenza . Inoltre essa sostiene che l'ordinanza di rinvio non contiene informazioni sufficienti sui fatti, né una sufficiente illustrazione della pertinenza dei punti di diritto comunitario sollevati dal giudice nazionale . La Finlandia sostiene che la causa non contiene alcun elemento transfrontaliero che possa farla rientrare nel campo di applicazione del diritto comunitario .
8. I dubbi sollevati dalla Commissione sono stati amplificati dalle osservazioni orali del convenuto che erano tutte, in effetti, critiche nei confronti del sistema di licenza di pesca. Benché egli abbia formalmente contestato la fondatezza del ricorso, dichiarando che il sistema era legittimo, e abbia dichiarato che aveva interesse ad accertare se avesse diritto a pescare in base alla legge del 1996, egli ha fatto presente che era anche un proprietario interessato allo sfruttamento privato dei diritti di pesca e alla fornitura, a turisti pescatori, di servizi quali alloggi per vacanze. Egli ha rilevato che ciò poteva avere un effetto sull'attività economica consistente nel dare in affitto bungalow per vacanze a turisti, ivi compresi quelli che vengono dall'estero. Gli sembrava importante accertare se potesse offrire in futuro possibilità di pesca sulla sua proprietà a turisti, e anche se potesse egli stesso praticare la pesca su tali specchi d'acqua. Egli ha dichiarato che questo è il motivo per cui era stato d'accordo con il ricorrente circa la necessità di chiedere una domanda di pronuncia pregiudiziale nella fattispecie. Egli ha aderito all'argomento del ricorrente secondo cui il metodo di distribuzione dei tributi tra i proprietari non teneva conto dei vari livelli di utilizzo, da parte dei pescatori, degli specchi d'acqua di cui trattasi.
9. La Corte si è già occupata delle conseguenze di un'azione nazionale collusiva che ha comportato una domanda di pronuncia pregiudiziale nelle due cause Foglia/Novello . La causa principale dinanzi ai giudici italiani riguardava un'imposta francese sull'importazione di vino, nel contesto dell'attuazione di una clausola, comune a due contratti collegati per l'esportazione ed il trasporto di vino dall'Italia in Francia, con cui si stabiliva che nessun imposizione incompatibile col diritto comunitario sarebbe stata posta a carico di una parte specifica di ciascun contratto. Nella causa Foglia/Novello I la Corte ha rilevato che l'atteggiamento di una delle parti della causa principale era stato neutro, ch'essa aveva dichiarato all'udienza dinanzi alla Corte che partecipava al procedimento nell'interesse che l'esito della controversia presentava per una categoria determinata di commercianti e che le parti avevano entrambe fatto valere dinanzi alla Corte che la normativa francese di cui trattasi, di cui esse davano essenzialmente descrizioni identiche, era incompatibile con il diritto comunitario . La Corte concludeva che il procedimento nazionale, tra due parti in accordo circa il risultato da raggiungere, costituiva un espediente artificiale. Statuire in un tale caso sulla compatibilità con il diritto comunitario di tributi quali quelli imposti dalla Francia avrebbe pregiudicato il sistema dell'insieme delle vie di ricorso giurisdizionale di cui dispongono i singoli e non rientrerebbe nella competenza della Corte, che è quella di fornire ai giudici nazionali gli elementi d'interpretazione del diritto comunitario che sono loro necessari per la soluzione delle controversie da esse sottoposte .
10. Nella sentenza Foglia/Novello II la Corte ha precisato il ragionamento che l'aveva condotta a tale soluzione. Anche se, tenuto conto del suo rapporto di cooperazione con il giudice nazionale, essa deve poter far il più possibile affidamento sulle constatazioni di quest'ultimo per quanto riguarda la necessità di una soluzione delle questioni pregiudiziali, la Corte deve tuttavia essere in grado di verificare se sia competente; essa non può quindi rimanere indifferente a tali constatazioni nei casi eccezionali in cui ciò potrebbe pregiudicare il buon funzionamento del procedimento di pronuncia pregiudiziale. In particolare la Corte ritiene che essa non sia competente a formulare pareri consultivi su questioni generali o ipotetiche, in quanto il suo compito è di contribuire all'amministrazione della giustizia negli Stati membri .
11. Il nesso tra l'incompetenza della Corte nei casi di azione collusiva o orchestrata e la regola più ampia che vieta pareri consultivi su questioni generali o ipotetiche è stato confermato nella sentenza Gmurzynska-Bscher, in cui la Corte ha dichiarato che essa metterebbe in discussione le constatazioni di un giudice nazionale per quanto riguarda la necessità di una pronuncia pregiudiziale:
«solo nei casi in cui risulti che il procedimento di cui all'art. 177 del Trattato è stato sviato dal suo scopo e, in realtà, mira a indurre la Corte a statuire mediante una lite artefatta, oppure sia evidente che non può applicarsi la disposizione di diritto comunitario presentata all'interpretazione della Corte» .
12. La Corte ha dichiarato nella sentenza Bosman che, «se le questioni sollevate dal giudice nazionale vertono sull'interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in via di principio, è tenuta a statuire» . La Corte ha poi fatto riferimento alla sua funzione, che non è quella di esprimere pareri consultivi su questioni generali o ipotetiche, di modo che essa non era competente a statuire in via pregiudiziale su una questione rinviata da un giudice nazionale «qualora appaia in modo manifesto che l'interpretazione o il giudizio sulla validità di una norma comunitaria chiesti da tali giudici non hanno alcuna relazione con l'effettività o con l'oggetto della causa a qua» .
13. Tenuto conto del fatto che spetta inanzi tutto al giudice nazionale determinare in ogni caso se una pronuncia pregiudiziale sia necessaria e del fatto che la Corte è in via di principio tenuta a statuire, ritengo che il requisito secondo cui, affinché la Corte possa dichiararsi incompetente, occorre che il carattere generale o ipotetico delle questioni sia manifesto, dev'essere specificamente esteso alle situazioni di collusione o di acquiescenza fatte valere. Come ho già detto nelle mie conclusioni nella causa Celestini, occorre applicare in maniera molto restrittiva e con la maggiore precauzione il principio secondo cui non occorre più statuire quando vi è stato «abuso» di tale procedura. E' possibile avere dubbi sull'effettività della controversia nella presente fattispecie, ma non vi sono prove sufficienti, a mio avviso, per consentire di concludere che il procedimento sia manifestamente artificiale o collusivo. Benché le osservazioni delle due parti in causa dinanzi al giudice nazionale contengano entrambe critiche nei confronti della legge del 1996 e il convenuto non abbia commentato direttamente le questioni di diritto comunitario sollevate nella fattispecie, egli ha formalmente agito come convenuto ed ha affermato di avere un interesse alla conclusione del procedimento, sia come pescatore sia come proprietario, affermazione questa che non è contraddetta dalle prove . Il fatto che le parti siano state d'accordo sulla necessità di un rinvio pregiudiziale non è incompatibile con l'esistenza di una controversia per quanto riguarda l'interpretazione appropriata delle norme di diritto comunitario di cui trattasi. Di conseguenza, non propongo che la domanda di pronuncia pregiudiziale sia considerata irricevibile per tale motivo.
14. Non ritengo nemmeno che occorra dichiararla irricevibile per insufficienza d'informazioni o di chiarimenti per quanto riguarda la pertinenza dei problemi di diritto comunitario. Nonostante la brevità dei chiarimenti dell'ordinanza di rinvio per quanto riguarda la questione sui servizi, mi sembra sufficientemente chiaro che quest'ultima riguarda un argomento in subordine del ricorrente e che le sue tesi per quanto riguarda le merci si applichino anche ai servizi.
Sul merito
15. E' chiaro che le prime sei questioni dipendono dalla prima, cioè se le autorizzazioni di pesca o i permessi di pesca siano «merci» ai sensi dell'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE).
16. Il ricorrente sostiene che le autorizzazioni di pesca e i permessi di pesca costituiscano merci, quali definite nella sentenza Commissione/Italia, poiché possono costituire oggetto di transazioni commerciali ed hanno un valore monetario, analogamente ai diritti di proprietà intellettuale. Una legge che limita la libera disposizione o la fissazione del prezzo di tali beni costituisce quindi una restrizione alla libera circolazione delle merci secondo i criteri fissati dalla Corte nella sentenza Dassonville, a causa dei suoi effetti discriminatori ad esempio sui proprietari che hanno effettuato investimenti considerevoli sui loro specchi d'acqua . A suo parere, questa restrizione non trova alcuna giustificazione in base all'art. 36 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 30 CE) o sulla base dei motivi d'interesse generale quali la tutela dell'ambiente a causa dell'omessa presa in considerazione degli interessi dei proprietari degli specchi d'acqua, del modo discriminatorio in cui gli introiti dei tributi sono stati distribuiti e della soppressione della concorrenza in materia di prezzi mediante l'imposizione di un tributo standard. Le norme nazionali sarebbero anche incompatibili con l'art. 37, n. 4, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 31, n. 3, CE), poiché esse creano un monopolio della distribuzione del pesce e non tengono sufficientemente conto degli interessi dei proprietari di specchi d'acqua che sono, in maggioranza, agricoltori. Se si considera che la causa riguarda la vendita dei permessi di pesca piuttosto che il diritto di proprietà in materia di autorizzazione di pesca in quanto tale, il ricorrente fa valere in subordine che le norme costituiscono una nuova restrizione alle prestazioni di servizi, incompatibile con l'art. 62 del Trattato CE (soppresso dal Trattato di Amsterdam). Per il ricorrente la causa non rientra nell'art. 222 del Trattato CE (divenuto art. 295 CE) poiché la commissione costituzionale finlandese ha ritenuto che le modifiche del 1996 non pregiudicavano i diritti di proprietà privata.
17. La Repubblica di Finlandia sostiene che il sistema dei permessi di pesca istituiti dalla legge del 1996 non si applica a merci che possono essere scambiate. Inoltre, esso rientra nel sistema finlandese della proprietà ed è quindi tutelato dall'art. 222 del Trattato. La Finlandia fa valere che le norme relative alla pesca ricreativa sono molto distanti dal campo di applicazione della politica agricola comune e perseguono, in ogni caso, obiettivi totalmente diversi, che sono compatibili con tale politica . Infine il ricorrente non ha dimostrato che potrebbero esservi effetti sul commercio intracomunitario e la tutela dei diritti di proprietà, in quanto parte dei diritti fondamentali garantiti dai principi generali del diritto comunitario, non riguarda situazioni che non rientrano esse stesse nel campo di applicazione del diritto comunitario .
18. La Commissione afferma che il semplice fatto che l'esercizio di un diritto di pesca possa portare alla cattura e alla vendita di pesce non è sufficiente per far rientrare le norme nazionali di cui trattasi nel campo di applicazione delle norme comunitarie sulla libera circolazione delle merci . La causa riguarda un diritto che può essere esercitato solo in Finlandia e non beni che possono essere confezionati e distribuiti. Su tale conclusione non incide il fatto che la prova materiale del diritto di pesca possa essere fornita da un documento che può essere commercializzato. La Comunità non ha esercitato la sua competenza per estendere la politica comune della pesca alla pesca ricreativa in acqua dolce che rimane quindi di competenza del legislatore nazionale. La Commissione dichiara che una persona, quale un turista, che acquista il diritto di pescare in uno specchio d'acqua di un altro Stato membro può essere considerata come destinataria di un servizio transfrontaliero . Tuttavia non si può trovare alcun elemento transfrontaliero nella presente fattispecie.
19. Mi sembra assolutamente incontestabile che il sistema di permesso di pesca istituito con la legge del 1996 non rientra nelle disposizioni del Trattato sulle merci. La definizione delle merci nella sentenza 10 dicembre 1968, Commissione/Italia, in quanto «prodotti pecuniariamente valutabili e come tali atti a costituire oggetto di negozi commerciali» non può essere intesa nel senso che comprende qualunque cosa di valore che possa essere commercializzata. Occorre ricordare che questa definizione è stata formulata in risposta ad un argomento secondo cui articoli di natura artistica, storica, archeologica o etnografica non erano assoggettati alle disposizioni del Trattato applicabili assertivamente solo alle «merci ordinarie». La Corte si è anche preoccupata di utilizzare l'espressione «prodotti».
20. Nell'accezione comune di tale espressione, le merci possiedono caratteristiche fisiche tangibili. Il Trattato contiene disposizioni diverse per quanto riguarda la libera circolazione delle merci e quella dei servizi. Nelle cause in cui la Corte ha dovuto risolvere la questione, essa ha adottato un approccio funzionale ed ha evitato una definizione esauriente. Un messaggio televisivo «va considerato, per natura, una prestazione di servizi» . L'attività di lotteria comporta anche essenzialmente la fornitura di servizi, in quanto l'importazione e la diffusione di prospetti pubblicitari o di biglietti di lotteria non sono «fini a sé stesse» . Da un lato, i rifiuti, siano essi riciclabili o meno, costituiscono merci, poiché «oggetti che vengono trasportati al di là di una frontiera per dar luogo a negozi commerciali sono soggetti all'art. 30, indipendentemente dalla natura di tali negozi» . Può quindi sembrare sorprendente che la Corte abbia ritenuto un prodotto l'energia elettrica, nonostante il suo carattere intangibile . Così facendo la Corte ha tenuto conto del fatto che essa era trattata come merce in diritto comunitario e nelle normative degli Stati membri, così come nella nomenclatura comunitaria. A mio parere, l'energia elettrica dev'essere considerata un caso specifico, il che è forse giustificato dalla sua funzione in quanto fonte di energia e quindi del fatto che è in concorrenza con il gas e con il petrolio.
21. Non ritengo che l'analogia con i diritti di proprietà intellettuale si ponga a favore delle tesi del ricorrente. E' vero, naturalmente, che tutta una serie di diritti di proprietà intellettuale può incidere sul commercio delle merci: i brevetti, i diritti d'autore e il diritto di marchio commerciale svolgono tutti un tale ruolo. Tuttavia, il diritto comunitario non colloca i diritti stessi di proprietà intellettuale tra le merci. Per contro, nella sentenza Phil Collins e a., essi sono considerati nel senso che presentano una carattere sui generis, ma rientrano nel Trattato a causa dei loro effetti economici:
«Da quanto precede emerge che il diritto d'autore e i diritti connessi, i quali rientrano nella sfera di applicazione del Trattato a causa, in particolare, dei loro effetti sugli scambi intracomunitari di beni e di servizi, sono inevitabilmente soggetti al generale principio di non discriminazione sancito dall'art. 7, primo comma, del Trattato, senza che sia necessario collegarli alle disposizioni specifiche degli artt. 30, 36, 59 e 66 del Trattato stesso» .
22. L'attività che consiste nell'offrire a terzi il diritto di utilizzare temporaneamente terreni o specchi d'acqua per fini ricreativi mi sembra costituire chiaramente un servizio che, se è fornito a persone stabilite in un altro Stato membro, rientra nel campo di applicazione delle disposizioni del Trattato sui servizi. Questo può facilmente essere comparato alla locazione di impianti sportivi, di alloggi in alberghi o di altri diritti di godimento temporaneo di proprietà immobiliari . Il fatto che merci - pesce - possano risultare dalla transazione è privo di pertinenza, poiché molti servizi possono essere forniti come elementi del processo di produzione di merci.
23. Propongo quindi alla Corte di risolvere la prima questione pregiudiziale in senso negativo. Ne deriva che non è necessario risolvere le questioni 2-6. E' importante quindi, ai fini della settima questione, determinare se le disposizioni del Trattato relative ai servizi si applichino nelle circostanze della presente fattispecie.
24. E' chiaro che il ricorrente e il convenuto sono entrambi stabiliti in Finlandia. La Corte ha sempre ritenuto che le disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione dei servizi non possono essere applicate alle attività i cui elementi pertinenti sono collocati all'interno di un solo Stato membro . Benché nei loro argomenti le parti della presente causa abbiano messo in evidenza l'eventualità che la legge del 1996 pregiudica la possibilità dei proprietari di fornire ai turisti stranieri un servizio che consiste nell'autorizzarli a pescare nei loro specchi d'acqua nonché alloggi e altri servizi, la presente fattispecie non riguarda una transazione che presenta un tale carattere transfrontaliero. Pertanto il procedimento non presenta alcun nesso con alcuna situazione considerata dalle norme di diritto comunitario sulla libera circolazione dei servizi. La possibilità teorica di una controversia analoga a quella di cui ci trattasi, in circostanze in cui un pescatore non finlandese pescherebbe nello specchio d'acqua del ricorrente sulla base del permesso concesso ai sensi della legge del 1996, non incide su tale constatazione.
25. Inoltre mi sembra che non vi siano motivi, nel presente contesto, per riconsiderare l'approccio utilizzato constantemente dalla Corte, che consiste nel far appello alle disposizioni del Trattato sulle prestazioni di servizi alla luce della sentenza Pistra e a., che modificava l'approccio tradizionale consistente, da parte di taluni produttori nazionali, nel far valere le norme del Trattato sulla libera circolazione delle merci per quanto riguarda le norme nazionali che creano una disparità di Trattamento tra i prodotti nazionali ed i prodotti importati a danno di questi ultimi . Senza che sia necessario determinare se le disposizioni indistintamente applicabili della legge del 1996, di cui trattasi nella presente fattispecie, possano costituire restrizioni alla libera prestazione dei servizi, è chiaro che non vi è una tale disparità di trattamento nella presente fattispecie.
V - Conclusioni
26. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere nel modo seguente le questioni ad esse sottoposte dal Pargas tingsrätt:
«1) I diritti di pesca e i permessi di pesca al lancio non costituiscono merci ai sensi del Trattato CE.
2) Le disposizioni del Trattato CE relative alla libera prestazione dei servizi non si applicano ad una situazione i cui elementi siano tutti collocati all'interno di un solo Stato membro».