Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 2 października 2025 r.(1)
Sprawa C‑163/24
BX
przeciwko
Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice,
Curtea de Apel București
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie, Rumunia)]
Odesłanie prejudycjalne – Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Systemy wsparcia bezpośredniego – Rozporządzenie
(WE) nr 1782/2003 – Artykuł 20 ust. 1 – System identyfikacji działek rolnych – Skuteczne zarządzanie i kontrola – Przepis, który ma na celu przyznanie (nie ma na celu przyznania) praw jednostkom – Rozporządzenie (WE) nr 796/2004 – Artykuł 68 – Spoczywający na rolniku obowiązek zadeklarowania dokładnej powierzchni
oraz dokładnej identyfikacji uprawianej działki i jej granic – Zmniejszenia płatności i wykluczenia od płatności w przypadku zawyżenia zadeklarowanej powierzchni – Wyjątki – Pojęcie „wniosku poprawnego pod względem faktycznym” – Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii – Naruszenie, które można przypisać sądowi orzekającemu w ostatniej instancji – Zrównanie szeregu pojedynczych naruszeń prawa Unii z naruszeniem oczywistym
I.      Wprowadzenie
1.        Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie, Rumunia)(2) dotyczy zasadniczo wykładni art. 20 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003(3) ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (zwanej dalej „WPR”) i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz art. 68 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004(4) ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003.
2.        Wniosek ten został złożony w kontekście sporu pomiędzy BX, rumuńskim rolnikiem, a Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (państwem rumuńskim – ministerstwem finansów publicznych)
oraz
sądem apelacyjnym w Bukareszcie, dotyczącego stwierdzenia odpowiedzialności tego państwa członkowskiego w szczególności za uchybienie
przez ten sąd
– działający jako sąd ostatniej instancji –
przewidzianemu w art. 267 akapit trzeci TFUE
obowiązkowi
wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
3.        Niniejsza sprawa skłania Trybunał, po pierwsze, do doprecyzowania zakresu pojęcia „normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom” poprzez zbadanie, czy i pod jakimi warunkami norma prawna, która niewątpliwie zmierza do osiągnięcia celu
interesu ogólnego, może również chronić interesy osób fizycznych i prawnych. Po drugie, daje ona również Trybunałowi możliwość doprecyzowania kwestii dotyczących systemu odpowiedzialności państwa członkowskiego za naruszenie prawa Unii, które można przypisać sądowi orzekającemu w ostatniej instancji, tak jak ów system został ugruntowany przez Trybunał w wyroku
Köbler.(5)
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Rozporządzenie nr 1782/2003.
4.        Zgodnie z treścią motywów 1, 2, 11–14, 16 i 21 rozporządzenia nr 1782/2003:
„(1)      Należy ustanowić wspólne warunki dla płatności bezpośrednich w ramach poszczególnych systemów wsparcia dochodowego wspólnej polityki rolnej.
(2)      Płatność pełnej kwoty pomocy bezpośredniej powinna zostać powiązana ze spełnieniem zasad odnoszących się do gruntów rolnych, produkcji i działalności rolniczej. Zasady takie powinny służyć włączeniu w organizację wspólnego rynku podstawowych norm z zakresu ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Jeżeli takie podstawowe normy nie są spełniane, państwa członkowskie powinny cofnąć pomoc bezpośrednią w całości lub w części w oparciu o kryteria proporcjonalności, obiektywności i stopniowości. Takie cofnięcie pomocy powinno zostać zastosowane bez uszczerbku dla sankcji obecnie istniejących lub które w przyszłości zostaną wprowadzone na mocy innych przepisów prawa wspólnotowego lub prawa krajowego.
[…]
(11)      W celu poprawy skuteczności i użyteczności mechanizmów zarządzania i kontroli konieczna jest adaptacja systemu ustanowionego przez rozporządzenie [(EWG) nr 3508/92(6)], mając na względzie włączenie systemu płatności jednolitych […]. Należy zapewnić możliwość włączenia, na późniejszym etapie, pozostałych systemów pomocowych.
(12)      Dla dobra skutecznej kontroli oraz w celu przeciwdziałania wielokrotnemu składaniu tych samych wniosków o pomoc do różnych agencji płatniczych w ramach jednego państwa członkowskiego każde państwo członkowskie powinno ustanowić jednolity system rejestracji tożsamości rolników składających wnioski o pomoc, podlegający systemowi zintegrowanemu.
(13)      Poszczególne elementy systemu zintegrowanego [zarządzania i kontroli] mają na celu bardziej skuteczne zarządzanie i kontrolę. […]
(14)      Biorąc pod uwagę złożoność systemu oraz dużą liczbę rozpatrywanych wniosków o pomoc, zasadnicze znaczenie ma korzystanie z odpowiednich zasobów technicznych oraz metod zarządzania i kontroli. W konsekwencji, system zintegrowany powinien obejmować, w każdym państwie członkowskim, skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, wniosków o pomoc od rolników, zharmonizowany system kontroli oraz, w przypadku systemu płatności jednolitych, system identyfikacji i rejestrowania uprawnień do płatności.
[…]
(16)      Identyfikacja działek rolnych jest kluczowym elementem prawidłowego stosowania systemów opartych na powierzchni gruntów. Doświadczenia pokazują, że istniejące metody posiadają określone braki.
Należy zatem przewidzieć utworzenie systemu identyfikacyjnego, gdy zajdzie taka potrzeba, przy zastosowaniu metody teledetekcji.
[…]
(21)      Systemy wsparcia w ramach [WPR] przewidują bezpośrednie wsparcie dochodowe mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać niewłaściwemu rozdysponowaniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności wspierających rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takich płatności”.
5.        Artykuł 17 rozporządzenia nr 1782/2003, zatytułowany „Zakres zastosowania”,
stanowił w akapicie pierwszym:
„Każde państwo członkowskie ustanawia zintegrowany system zarządzania i kontroli, zwany następnie »zintegrowanym systemem«.
6.        Artykuł 18 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Elementy zintegrowanego systemu”,
stanowił w ust. 1:
„Zintegrowany system obejmuje następujące elementy:
a)      skomputeryzowaną bazę danych;
b)      system identyfikacji działek rolnych;
c)      system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, o którym mowa w art. 21;
d)      wnioski o pomoc;
e)      zintegrowany system kontroli;
f)      jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc”.
7.        Artykuł 19
rzeczonego rozporządzenia, zatytułowany „Skomputeryzowana baza danych”, stanowił w ust. 1:
„Skomputeryzowana baza danych rejestruje, dla każdego gospodarstwa rolnego, dane uzyskane z wniosków o pomoc.
Taka baza danych pozwala w szczególności na bezpośrednie i natychmiastowe zasięgnięcie, za pośrednictwem właściwego organu państwa członkowskiego, informacji odnoszących się do lat kalendarzowych lub gospodarczych począwszy od 2000 roku, a dotyczących pomocy przyznanej od dnia 1 maja 1998 r. na mocy przepisów tytułu IV rozdz. 10b”.
8.        Artykuł 20
owego rozporządzenia, zatytułowany „System identyfikacji działek rolnych”,
stanowił w ust. 1:
„System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na
podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też
innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000”.
9.        Artykuł 21 rozporządzenia nr 1782/2003, zatytułowany „System identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności”, miał następujące brzmienie:
„1.      Ustanawia się system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności pozwalający na weryfikację uprawnień oraz kontrole krzyżowe z wnioskami o pomoc i systemem identyfikacji działek rolnych.
2.      System taki pozwala na bezpośrednie i natychmiastowe
zaznajomienie się, poprzez właściwe władze państwa członkowskiego, z danymi dotyczącymi co najmniej poprzednich trzech kolejnych lat kalendarzowych lub gospodarczych”.
10.      Artykuł 22 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Wnioski o pomoc”, stanowił:
„1.      Każdego roku rolnik składa wniosek o płatności bezpośrednie podlegające zintegrowanemu systemowi, wyszczególniając, stosownie do sytuacji:
–        wszystkie działki rolne gospodarstwa,
[…]
2.      Państwo członkowskie może zdecydować, że wnioski o pomoc mają zawierać jedynie zmiany w odniesieniu do wniosku o pomoc, złożonego w poprzednim roku. Państwo członkowskie rozprowadza wydrukowane uprzednio formularze, w oparciu o powierzchnie określone w poprzednim roku oraz dostarcza materiały graficzne wskazujące położenie takich powierzchni, a w razie potrzeby, umiejscowienie odnośnych drzewek oliwnych.
[…]”.
2.      Rozporządzenie nr 796/2004
11.      Zgodnie z treścią motywów 11, 13, 17, 36, 55–58 i 67 rozporządzenia nr 796/2004:
„(11)      Aby przyczynić się do ochrony interesów finansowych Wspólnoty, należy przewidzieć, że płatności zgodnie z [rozporządzeniem nr 1782/2003] mogą być dokonywane po tym, jak przeprowadzone zostaną kontrole dotyczące kryteriów kwalifikowalności.
[…]
(13)      Ze względu na skuteczność kontroli, każdy rodzaj użytkowanego gruntu oraz stosownych systemów pomocowych powinien być zadeklarowany w tym samym czasie. Dlatego też należy ustanowić warunki do składania pojedynczego wniosku o przyznanie pomocy zawierającego jakiekolwiek wnioski o pomoc, które są w pewnym zakresie związane z danym obszarem.
[…]
(17)      W celu uproszczenia procedur wnioskowania oraz zgodnie z art. 22 ust. 2 [rozporządzenia nr 1782/2003], należy w tym kontekście ustalić warunki dla państw członkowskich udostępniania rolnikom w jak najszerszym zakresie wstępnie opublikowanych informacji.
[…]
(36)      Z zasady kontrole na miejscu obszarów składają się z dwóch części. Pierwsza część składa się z weryfikacji oraz pomiaru zadeklarowanych działek rolnych na podstawie materiału graficznego, zdjęć lotniczych itp. Druga część składa się z inspekcji fizycznej działek w celu zweryfikowania rzeczywistego rozmiaru zadeklarowanych działek rolnych oraz, w zależności od rozpatrywanego programu pomocowego, zadeklarowanych upraw i ich jakości. Jeśli to konieczne, należy dokonać pomiaru. Terenowa inspekcja fizyczna może być przeprowadzona na podstawie próbki.
[…]
(55)      Aby chronić interesy finansowe Wspólnoty, należy przyjąć skuteczne oraz odpowiednie środki do zwalczania nieprawidłowości oraz oszustw finansowych. Należy określić oddzielne warunki w przypadkach stwierdzonych nieprawidłowości w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności dla różnych programów pomocy.
(56)      System zmniejszenia płatności oraz wykluczeń z płatności przewidziany w [rozporządzeniu nr 1782/2003] odnośnie do warunków wzajemnej zgodności ma jednak inny cel, mianowicie, działać jako motywacja dla rolników do przestrzegania istniejącego ustawodawstwa w różnych obszarach wzajemnej zgodności.
(57)      System zmniejszenia płatności oraz wykluczeń powinien być ustanowiony z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a w przypadku kryteriów kwalifikowalności, specjalnych problemów związanych z działaniami siły wyższej oraz w przypadku wyjątkowych oraz naturalnych okoliczności. W przypadku warunków wzajemnej zgodności zmniejszenia płatności oraz wykluczenia mogą być stosowane w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowych działań. Zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności powinny być oceniane na podstawie wagi popełnionej nieprawidłowości i powinny uwzględniać całkowite wykluczenie na określony czas z jednego lub więcej programów pomocy. W odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności potrącenia oraz wyłączenia powinny uwzględniać szczegóły różnych programów pomocy.
(58)      W odniesieniu do wniosków o pomoc obszarową, nieprawidłowości zazwyczaj dotyczą części obszarów. Przekroczenie powierzchni wnioskowanej w odniesieniu do jednej działki może być zrównoważone poprzez zaniżenie powierzchni wnioskowanej działek z tej samej grupy upraw. Z pewnym marginesem tolerancji należy przewiedzieć, że wnioski pomocowe będą dostosowywane wyłącznie do obszaru zadeklarowanego, oraz że potrącenia zaczną być stosowane po przekroczeniu tego marginesu.
[…]
(67)      Zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności odnoszące się do kryteriów kwalifikowalności powinny z zasady nie być stosowane w przypadku, gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może udowodnić, że wina nie leży po jego stronie”.
12.      Artykuł 2 rozporządzenia nr 796/2004, zatytułowany „Definicje”,
stanowił, co następuje:
„Dla celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
22)      »obszar zatwierdzony«: oznacza obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy, w przypadku systemu płatności jednolitych obszar zadeklarowany uważa się za zatwierdzony jedynie, gdy towarzyszy mu odpowiednia liczba uprawnień do płatności;
[…]
25)      »System Informacji Geograficznej« (zwany dalej »GIS«): oznacza skomputeryzowane techniki systemu informacji geograficznej, o których mowa w art. 20 [rozporządzenia nr 1782/2003];
[…]
27)      »materiał graficzny«: oznacza mapy oraz inne dokumenty wykorzystywane do przekazywania informacji zawartych w GIS pomiędzy wnioskodawcami a państwami członkowskimi;
[…]”.
13.      Ustęp 1 art. 6 rozporządzenia nr 796/2004, zatytułowanego „Identyfikacja działek rolnych”, miał następujące brzmienie:
„System identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 20 [rozporządzenia nr 1782/2003] będzie stosowany na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co zapewni jednolitą identyfikację każdej działki referencyjnej.
Ponadto państwa członkowskie zapewnią wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności będą wymagały złożenia pojedynczego szczegółowego wniosku lub dostarczenia dokumentów określonych przez właściwe władze, które umożliwią zlokalizowanie oraz zmierzenie każdej działki rolnej.
GIS będzie działał na podstawie krajowego systemu geodezji”.
14.      Zgodnie z art. 12 rozporządzenia nr 796/2004, zatytułowanym
„Treść pojedynczego wniosku”:
„1.      Pojedynczy wniosek będzie zawierał wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy, w tym:
[…]
d)      szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, ich powierzchnię
wyrażoną w hektarach do dwóch miejsc po przecinku, ich
położenie i, w odpowiednich przypadkach, ich użytkowanie
oraz informacje, czy działka rolna jest nawadniana;
[…]
3.      W celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1
lit. d), wstępnie zadrukowane formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 22 ust. 2 [rozporządzenia nr 1782/2003] zawierają informacje na temat maksymalnego kwalifikującego się obszaru przypadającego na działkę referencyjną dla celów systemu płatności jednolitych. Ponadto materiał graficzny przekazany rolnikowi, zgodnie z tymi samymi przepisami, wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.
[…]
4.      Składając wniosek, rolnik poprawia wstępnie zadrukowany formularz, o którym mowa w ust. 2 i 3, jeśli należy wprowadzić poprawki, szczególnie w odniesieniu do przeniesienia uprawnień do płatności zgodnie z art. 46 [rozporządzenia nr 1782/2003] lub jeśli jakakolwiek inna informacja podana w formularzu jest błędna.
Jeśli poprawki dotyczą powierzchni obszaru, rolnik podaje właściwą powierzchnię danego obszaru […]”.
15.      Artykuł 15 rozporządzenia nr 796/2004, zatytułowany „Poprawki do pojedynczych wniosków”,
stanowił w ust. 3:
„Jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie będą zatwierdzone w odniesieniu do działek rolnych, w przypadku których wykryto nieprawidłowości”.
16.      Artykuł 18 tego rozporządzenia, zatytułowany „Uproszczenie procedur”,
miał następujące brzmienie w ust. 1 lit. c):
„1.      Z
zastrzeżeniem jakichkolwiek konkretnych warunków niniejszego rozporządzenia oraz [rozporządzenia nr 1782/2003], państwa członkowskie mogą zezwolić lub wymagać, aby wszelka komunikacja w ramach niniejszego rozporządzenia zarówno pomiędzy rolnikiem oraz władzami lub vice versa odbywała się w formie elektronicznej. W takim przypadku podjęte zostaną niezbędne środki, aby zapewnić w szczególności, że::
[…]
c)      przekazywane dane są wiarygodne pod kątem prawidłowego zarządzania rozpatrywanymi programami pomocy; jeśli wykorzystywane są dane zawarte w skomputeryzowanej bazie danych bydła, należy zapewnić poziom zabezpieczenia oraz wdrożenia bazy niezbędny do właściwego zarządzania rozpatrywanymi programami pomocowymi”.
17.      Zgodnie z art. 19 rozporządzenia nr 796/2004, zatytułowanym „Korygowanie oczywistych błędów”:
„Z zastrzeżeniem art. 11 i 18, wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy”.
18.      Artykuł 22 rozporządzenia, zatytułowany „Wycofanie wniosków pomocowych”, stanowił:
„1.      Każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu.
[…]
2.      Wycofanie zgodnie z ust. 1 sprawi, że ubiegający się znajdzie się w sytuacji sprzed złożenia wniosku pomocowego lub części rozpatrywanego wniosku”.
19.      Ustęp 1
lit. c) art. 24 tego rozporządzenia, zatytułowanego „Kontrole krzyżowe”,
miał następujące brzmienie:
„Kontrole administracyjne opisane w art. 23 [rozporządzenia nr 1782/2003] pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te:
[…]
c)      dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich”.
20.      Zgodnie z art. 30 rozporządzenia nr 796/2004, zatytułowanym
„Określenie powierzchni”:
„1.      Powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze, a zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładności wymaganej przy pomiarach wynikających z przepisów krajowych. […]
[…]
4.      Warunki kwalifikujące działki rolne do pomocy weryfikuje się za pomocą wszelkich właściwych środków. W tym celu, w uzasadnionych przypadkach wymagane są dodatkowe dowody”.
21.      Artykuł 51 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zmniejszenia płatności i wykluczenia od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej”, stanowił w ust. 1:
„Jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdziały 6, 9 i 10c [rozporządzenia 1782/2003] przekracza obszar stwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3–5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru stwierdzonego.
Jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru stwierdzonego, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa”.
22.      Artykuł 68 rozporządzenia nr 796/2003, zatytułowany „Wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń”, stanowił w ust. 1 i ust. 2 akapit drugi:
„1.      Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy [w jakikolwiek inny sposób] może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości.
2.      […]
Informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek pomocowy jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji”.
3.      Rozporządzenie (WE) nr 1973/2004
23.      Rozporządzenie (WE) nr 1973/2004(7) zawierało art. 138, zatytułowany „Redukcje i wyłączenia odnośnie [do] warunków kwalifikacji”, którego ust. 1 brzmiał następująco:
„Z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 [rozporządzenia nr 796/2004], jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 [rozporządzenia nr 796/2004] przekracza 3 %, lecz nie więcej niż 30 % wyznaczonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę.
Jeżeli ta różnica przekracza 30 % wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy.
[…]”.
B.      Prawo rumuńskie
24.      Artykuł 3 ust. 1 lit. g) Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (nadzwyczajnego dekretu rządowego nr 125/2006 w sprawie zatwierdzenia systemów płatności bezpośrednich i krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich przyznawanych w rolnictwie od 2007 r. oraz w sprawie zmiany art. 2 ustawy nr 36/1991 o spółkach rolnych i innych formach zrzeszeń rolniczych) z dnia 21 grudnia 2006 r. (zwany dalej „OUG nr 125/2006”)(8), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowił:
„W rozumieniu niniejszego dekretu nadzwyczajnego poniższe pojęcia mają następujące znaczenie:
[…]
g)      system identyfikacji działek rolnych – element składowy zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli obejmujący aplikacje komputerowe oparte na ortofotomapach, mapach, dokumentach ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Stosowane techniki muszą opierać się na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej zapewniającym jednolitą identyfikację każdego fizycznego bloku, najlepiej obejmującym ortoobrazy lotnicze lub satelitarne, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 i umożliwiającym identyfikację w ramach fizycznych bloków działek rolnych we wnioskach o przyznanie pomocy. Obszary zarejestrowane w systemie identyfikacji działek stanowią dane referencyjne dla procesu kontroli i dokonywania płatności”.
25.      Artykuł 7 ust. 1 lit. b) i c) OUG nr 125/2006 stanowił:
„Aby kwalifikować się do płatności w ramach systemów jednolitej płatności obszarowej, wnioskodawcy muszą być wpisani do rejestru rolników prowadzonego przez Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (agencję ds. płatności i interwencji w rolnictwie) [(zwaną dalej »APIA«)], terminowo składać wnioski o płatności oraz spełniać następujące warunki ogólne:
[…]
b)      zgłosić wszystkie działki rolne;
c)      przedstawić w formularzu wniosku o bezpośrednią płatność obszarową i w załączonych do niego dokumentach, pod rygorem odpowiedzialności karnej, rzeczywiste, pełne i w pełni wiarygodne dane, w tym zestawienie powierzchni”.
III. Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
26.      W dniu 14 maja 2007 r. BX, rumuński rolnik, skierował do APIA – Centrul Județean Argeș (APIA w okręgu Ardżesz, Rumunia)
(zwanej dalej „APIA Ardżesz”) wniosek na rok 2007 dotyczący systemów jednolitej płatności obszarowej i obszarów rolnych o mniej korzystnych warunkach gospodarowania. We wniosku tym wskazano łączny obszar użytków rolnych o powierzchni wynoszącej 264,71 ha, składający się z szeregu działek, których powierzchnię BX określił i zidentyfikował przy pomocy map topograficznych dostarczonych przez APIA Ardżesz. Wśród tych działek znajdował się obszar o powierzchni 129,09 ha w miejscowości Rucăr (Rumunia).
27.      W dniu 20 października 2007 r.
– po stwierdzeniu w wyniku kontroli administracyjnej, że inne osoby również złożyły wnioski w odniesieniu do niektórych obszarów zadeklarowanych przez BX – APIA Ardżes wystosowała żądanie udzielenia wyjaśnień w tym zakresie.
28.      W dniu 28 listopada 2007 r. BX oraz przedstawiciele tych innych zainteresowanych stron określili obszary wykorzystywane przez każdego z rolników i wyjaśnili w szczególności, że w odniesieniu do miejscowości Rucăr BX użytkował jedynie 45 ha
z 129,09 ha zadeklarowanych w pierwotnym wniosku.
29.      W tym samym dniu BX złożył w APIA Ardżesz formularz M1.1 zatytułowany „Zmiana deklaracji obszaru” (zwany dalej „formularzem M.1.1.”) w celu skorygowania obszaru zadeklarowanego w pierwotnym wniosku. W odniesieniu do miejscowości Rucăr zadeklarował obszar o powierzchni 45 ha zamiast 129,09 ha. Złożył również odręczne oświadczenie wyjaśniające, że rozbieżność między jego pierwotną deklaracją a jej zmianą wynikała, po pierwsze, z błędnego określenia granic góry Găinațu Mic w masywie Iezer-Păpușa (Rumunia), ponieważ na mapach topograficznych udostępnionych mu przez APIA Ardżesz nie było punktów odniesienia, a po drugie, z powodu różnicy między powierzchnią wskazaną w umowie dzierżawy (tj. 210 ha), która była mniejsza niż obszar faktycznie wykorzystywanego pastwiska górskiego, a sumą powierzchni dwóch fizycznych bloków tworzących tę górę(9).
30.      W złożonym do APIA Ardżesz piśmie zarejestrowanym w dniu 15 maja 2008 r. BX wskazał, że APIA Ardżesz powinna była unieważnić formularz M.1.1, zważywszy, że wycofanie wniosku co do obszaru o powierzchni 84,09 ha dokonane za pomocą tego formularza nastąpiło błędnie, ponieważ w chwili złożenia tego formularza BX nie miał wiedzy o tym, iż granica miejscowości Rucăr została błędnie oznaczona na mapach topograficznych APIA Ardżesz, co odkrył on dopiero później, a mianowicie na początku maja 2008 r.
31.      Decyzją z dnia 28 maja 2008 r. APIA Ardżesz uznała, że BX złożył pierwotną deklarację obszaru zawyżoną o 46,56 % w stosunku do stanu faktycznego i w konsekwencji oddaliła jego wniosek o przyznanie płatności na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004.
32.      BX złożył do Tribunalul București (sądu okręgowego w Bukareszcie, Rumunia)
(zwanego dalej „sądem okręgowym w Bukareszcie”) skargę mającą na celu w szczególności stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz zasądzenie od APIA Ardżesz kwoty 697 391 EUR tytułem odszkodowania za szkodę, którą – jak twierdzi – poniósł w wyniku niezgodnego z prawem oddalenia jego wniosku pomocowego za rok 2007. Jego zdaniem zarzucane mu zawyżenie zadeklarowanej powierzchni wynikało w rzeczywistości z przyczyn leżących po stronie APIA Ardżesz, która udostępniła mu niewystarczająco dokładne mapy topograficzne niespełniające wymogów określonych w art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003_i twierdził także, że może wykazać ten fakt za pomocą dokumentów, świadków i sporządzonego pomiaru topograficznego. W konsekwencji, jako że nie ponosi on „winy”, to zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 nie powinny mieć wobec niego zastosowania żadne zmniejszenia ani wykluczenia od płatności.
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sąd okręgowy w Bukareszcie oddalił tę skargę(10).
33.      Od tego wyroku BX wniósł apelację do sądu apelacyjnego w Bukareszcie, sądu orzekającego w ostatniej instancji.
Jak wynika z postanowienia odsyłającego, w ramach tej apelacji BX wniósł o wystąpienie do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 796/2004. Na rozprawie BX wyjaśnił, że w apelacji wniósł też o wystąpienie
do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003.
34.      Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2012 r. sąd apelacyjny w Bukareszcie najpierw oddalił ów wniosek na tej podstawie, że podniesione
przez BX kwestie „nie wymagały” odesłania prejudycjalnego na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE.
35.      Następnie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2012 r. sąd ten oddalił apelację BX jako bezzasadną. Uznał bowiem, że decyzja z dnia 28 maja 2008 r. była
zasadna w świetle art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004, ponieważ BX zawyżył
zadeklarowaną powierzchnię, którą użytkował, o ponad 30 %. Składając formularz M.1.1 celem skorygowania pierwotnej deklaracji, BX przyznał, że błąd jest zawarty w jego pierwotnej deklaracji, a nie w deklaracji przedstawiciela, od którego wnioskodawca wydzierżawił grunt. Ponadto zarówno pierwotna deklaracja, jak i zmiana deklaracji dotyczącej powierzchni zostały sporządzone na podstawie tych samych map APIA Ardżesz, w związku z czym usprawiedliwienie dla zawyżenia zadeklarowanej powierzchni oparte na błędach w tych mapach nie było zasadne.
36.      Rzeczony sąd orzekł również, że na rolniku korzystającym z działki ciąży obowiązek podania we wniosku o bezpośrednie płatności obszarowe rzeczywistego obszaru działki, bez polegania na wielkości wskazanej w dokumentach własności tejże działki. Niedokładność map topograficznych APIA Ardżesz nie może zatem uzasadniać zawyżenia przez BX powierzchni wykorzystywanego obszaru, w szczególności w świetle wynikającego z art. 7 ust. 1 lit. c) OUG nr 125/2006 obowiązku podania w tym wniosku
rzeczywistych, pełnych i w pełni wiarygodnych danych pod rygorem sankcji karnych.
37.      Ponadto, ponieważ zarówno pierwotna deklaracja, jak i formularz M.1.1 zostały sporządzone na podstawie tych samych map APIA Ardżesz, zawyżenie zadeklarowanej powierzchni nie może być uzasadnione ewentualnymi błędami w tych mapach. Ponieważ mapy te nie zawierały wystarczających informacji umożliwiających prawidłową identyfikację obszaru, BX powinien był podjąć dalsze działania w celu ustalenia dokładnej powierzchni obszaru, który wykorzystywał, aby uniknąć jakiegokolwiek zawyżenia. Zdaniem tego sądu niedokładności na mapach APIA Ardżesz mogą prowadzić do nieprawidłowej identyfikacji obszarów w odniesieniu do ich położenia na mapie, ale w żadnym wypadku nie mogą uzasadniać zawyżenia zadeklarowanej powierzchni o 46,56 %.
38.      Ponadto sąd apelacyjny w Bukareszcie potraktował formularz M.1.1 jako wycofanie wniosku co do części obszaru, do którego miał zastosowanie art. 22 rozporządzenia nr 796/2004. Ponieważ zaś BX wycofał wniosek po otrzymaniu od APIA Ardżesz żądania udzielenia wyjaśnień, art. 15 ust. 3 tego rozporządzenia stoi na przeszkodzie wyłączeniu stosowania wobec niego sankcji przewidzianych w art. 51 rzeczonego rozporządzenia. Ponadto nie można przyjąć interpretacji BX, zgodnie z którą jego pismo z dnia 15 maja 2008 r. skutkowało odwołaniem oświadczenia o wycofaniu z dnia 28 listopada 2007 r. W rzeczywistości owo rozporządzenie nie umożliwia cofnięcia wniosku o wyłączenie działki, a jedynie o wyłączenie obszarów.
39.      Ponadto sąd ten uznał, że sytuacja BX nie jest również objęta zakresem przypadków określonych w art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. BX początkowo zadeklarował obszar o łącznej powierzchni 264,71 ha, a następnie odliczył obszar wielkości 84,09 ha, mimo że nie nastąpiła żadna zmiana w położeniu gruntów. Nie złożył zatem wniosku poprawnego pod względem faktycznym.
40.      Uznawszy, że oddalenie złożonego przez BX żądania odszkodowania nie wynikało z niemożności udowodnienia poniesionej szkody majątkowej, lecz z oddalenia powództwa głównego, sąd ten ostatecznie nie uznał za konieczne przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Podobnie sąd okręgowy w Bukareszcie, stwierdziwszy zawyżenie zadeklarowanej powierzchni wynikające z wycofania obszarów przez BX, uznał, że także sporządzenie pomiaru topograficznego nie wydaje się przydatne.
41.      W dniu 8 kwietnia 2013 r. BX wystąpił do tego ostatniego sądu z pozwem
zmierzającym do stwierdzenia odpowiedzialności państwa rumuńskiego za szkody majątkowe i krzywdę spowodowane naruszeniem prawa Unii przez sąd apelacyjny w Bukareszcie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2012 r. i podniósł, że ów sąd, po pierwsze, nie
zastosował w szczególności art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003, a także art. 68 rozporządzenia nr 796/2004, a po drugie, naruszył art. 267 akapit trzeci TFUE poprzez naruszenie obowiązku wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i brak uzasadnienia odmowy wystąpienia z takim wnioskiem.
42.      Wyrokiem z dnia 1 lipca 2016 r. sąd okręgowy w Bukareszcie oddalił jako bezzasadne powództwo BX.
43.      Sąd ten orzekł, że art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 nie przyznaje jednostkom praw, których naruszenie mogłoby prowadzić do powstania odpowiedzialności państwa, ponieważ reguluje on sposób identyfikacji działek rolnych, a także cechy, które muszą posiadać mapy i dokumenty ewidencji gruntów wykorzystywane w tym zakresie, w celu zapewnienia wspólnych warunków płatności bezpośrednich w ramach różnych programów pomocy w ramach WPR. W tym względzie prawo do informacji podnoszone przez BX, rozumiane jako prawo dostępu do informacji przydatnych w procesie uzyskania wnioskowanej pomocy i prawidłowej identyfikacji działki, byłoby prawem ogólnym, które można by wywieść z większości przepisów ustanawiających warunki dotyczące funkcjonowania określonego mechanizmu.
44.      Natomiast
zdaniem tego sądu art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 ma wyraźnie charakter normy przyznającej prawa jednostkom. Sąd ten wywiódł z tego, że sąd apelacyjny w Bukareszcie naruszył ów przepis, po pierwsze, nie ustalając znaczenia pojęcia „wniosek poprawny pod względem faktycznym”, mimo że nie zostało ono zdefiniowane w akcie, po drugie, stwierdzając, że przepis ten nie miał zastosowania do BX, wyłącznie na podstawie dokumentów stanowiących podstawę decyzji APIA Ardżesz, a tym samym pomijając inne dowody przedstawione przez BX, a po trzecie, nie przyznając BX możliwości wykazania wszelkimi środkami dowodowymi, że nie dopuścił się zawyżenia zadeklarowanej powierzchni.
45.      Jednakże na podstawie elementów wskazanych w pkt 55 i 56 wyroku Köbler sąd okręgowy w Bukareszcie uznał, że naruszenie prawa Unii, którego dopuścił się sąd apelacyjny w Bukareszcie, nie miało charakteru oczywistego mogącego prowadzić do powstania odpowiedzialności państwa.
46.      W tym względzie, po pierwsze, jeśli chodzi o „stopień jasności i precyzji”, sąd okręgowy w Bukareszcie stwierdził, że art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 jest jasny w tym sensie, że reguluje prawo rolnika do zwolnienia z sankcji polegającej na zmniejszeniu pomocy
lub wykluczeniu z pomocy w dwóch wymienionych w nim sytuacjach, oraz w tym sensie, że pośrednio zobowiązuje sąd, przed którym powołano się na możliwość zastosowania jednej z tych dwóch sytuacji, do zbadania, czy ten środek obrony jest zasadny.
47.      Po drugie,
co się tyczy „usprawiedliwionego lub nieusprawiedliwionego charakteru” naruszenia prawa, zgodnie z prawem rumuńskim nie można powoływać się na naruszenie prawa, jeżeli przepisy prawne są dostępne i przewidywalne, co obejmuje przepisy opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i wyroki wydane przez Trybunał. Tymczasem w niniejszym
przypadku niezdolność sądu apelacyjnego w Bukareszcie do dokonania prawidłowej wykładni art. 68 tego rozporządzenia nie może stanowić nieusprawiedliwionego błędu, ponieważ Trybunał nie dokonał jeszcze wykładni tego przepisu.
48.      Po trzecie,
co się tyczy „stanowiska zajętego przez instytucję Unii”, sąd okręgowy w Bukareszcie zauważył, że Komisja faktycznie wielokrotnie twierdziła, iż rumuńskie przepisy nie zapewniają skuteczności krzyżowych kontroli administracyjnych. W szczególności podkreśliła, w kontekście prowadzonego przez siebie dochodzenia nr AA/2008/24(11), że wadliwy system kartograficzny prowadzi często do błędnej lokalizacji działek rolnych przez rolników, którzy ostatecznie doświadczają negatywnych skutków lub nie otrzymują pomocy. Tego rodzaju stanowiska nie mogą jednak wystarczyć do uznania, że instytucja Unii stwierdziła oczywisty charakter naruszenia prawa Unii. Aby bowiem stwierdzić taki oczywisty charakter, zajęte stanowisko musi odnosić się do stosowania naruszonej normy.
Tymczasem w niniejszej sprawie zajęcie stanowiska przez Komisję nie dotyczyło stosowania art. 68 rozporządzenia nr 796/2004, lecz sposobu, w jaki APIA Ardżesz prowadziła system lokalizacji działek rolnych.
49.      Po czwarte,
jeśli chodzi o „umyślny charakter naruszenia”, sąd apelacyjny w Bukareszcie nie naruszył prawa Unii w sposób zamierzony ani oczywisty. Chociaż Trybunał nie miał jeszcze okazji dokonać wykładni art. 68 rozporządzenia nr 796/2004, ów sąd apelacyjny wskazał powody, dla których uznał z jednej strony, że nie było konieczne dopuszczenie dodatkowych dowodów wnioskowanych przez BX, a z drugiej strony, że art. 68 nie miał zastosowania do sporu w postępowaniu głównym.
50.      Po piąte i ostatnie, sąd okręgowy w Bukareszcie stwierdził, że naruszenie art. 267 akapit trzeci TFUE nie może samo w sobie prowadzić do powstania odpowiedzialności państwa, ponieważ przepis ten nie przyznaje jednostkom praw. W każdym razie
prawdą jest, że w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2012 r. sąd apelacyjny w Bukareszcie ograniczył się do uzasadnienia odmowy zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącym wykładni rzeczonego art. 68, stwierdzając, że podniesione przez BX elementy „nie wymagały” wykładni Trybunału, przy czym nie przedstawił on żadnego szczegółowego uzasadnienia powodów, które doprowadziły go do takiego wniosku. Sąd okręgowy w Bukareszcie stwierdził jednak, że użycie wyrażenia „nie wymagały” zakłada, iż sąd apelacyjny w Bukareszcie uznał, że wykładnia i stosowanie przepisów rzeczonego art. 68 są oczywiste, a zatem nie wymagają analizy Trybunału.
51.      Chociaż takie uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych przez Trybunał w wyroku
Cilfit(12), sąd okręgowy w Bukareszcie uznał, po dokonaniu porównania okoliczności sporu w postępowaniu głównym z okolicznościami sprawy, w której zapadł wyrok
Köbler, że ten brak wystarczającego uzasadnienia nie może stanowić oczywistego naruszenia prawa Unii. O ile bowiem w tej ostatniej sprawie sąd, którego orzeczenia nie podlegały zaskarżeniu w ramach krajowych środków odwoławczych, wycofał swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a następnie błędnie zinterpretował orzecznictwo Trybunału, o tyle Trybunał orzekł, że naruszenie prawa Unii nie miało ani charakteru oczywistego, ani wystarczająco poważnego, aby prowadzić do powstania odpowiedzialności danego państwa. W konsekwencji skoro w niniejszej sprawie nie istniał żaden mający zastosowanie wyrok Trybunału dokonujący wykładni spornych przepisów prawa Unii, naruszenie tych przepisów tym bardziej nie mogło zostać uznane za oczywiste.
52.      BX wniósł apelację od wyroku z dnia 1 lipca 2016 r. wydanego przez sąd okręgowy w Bukareszcie do sądu apelacyjnego w Bukareszcie.
53.      W ramach tej apelacji BX wskazał przede wszystkim, że – wbrew temu, co orzekł sąd okręgowy w Bukareszcie – art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 przyznaje jednostkom prawa, co wynika zarówno z orzecznictwa Trybunału(13), jak i z dochodzenia Komisji nr AA/2008/24, o którym mowa w pkt 48 niniejszej opinii. W konsekwencji naruszenie tego przepisu może prowadzić do powstania odpowiedzialności instytucji winnej owego naruszenia i do nakazania jej naprawienia wyrządzonej szkody zgodnie z art. 41 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”). Następnie BX podniósł, że nie uwzględniwszy oczywistego brzmienia art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 oraz wynikających zeń obowiązków, sąd apelacyjny w Bukareszcie naruszył jego prawo do rzetelnego procesu sądowego w świetle art. 47–52 Karty. Naruszenie jego prawa do obrony świadczy o umyślnym charakterze tego uchybienia. Odmowa skierowania do Trybunału wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, mimo że wniósł on o takie odesłanie, potwierdza dodatkowo tę konkluzję, zważywszy, że uzasadnienie tej odmowy było celowo niejednoznaczne, aby uniemożliwić sądowi kontrolę zasadności i zgodności z prawem tego uzasadnienia. Wreszcie BX wskazał, że stwierdzenie oczywistego naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 267 akapit trzeci TFUE nie powinno być ograniczone wyłącznie do sytuacji, w której sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu na gruncie prawa krajowego, nie zastosował się do wyroku Trybunału
wydanego w trybie prejudycjalnym. W braku takiego wyroku Trybunału nie ma potrzeby badania kryteriów określonych w pkt 55 wyroku
Köbler.
54.      Na potrzeby rozpoznania apelacji wniesionej przez BX
sąd apelacyjny w Bukareszcie uznaje za konieczne zwrócenie się do Trybunału z pytaniami, po pierwsze, czy art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 przyznaje jednostkom szczególne prawa, po drugie, czy pojęcie „wniosku poprawnego pod względem faktycznym” w rozumieniu art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 obejmuje zarówno prawidłowe zadeklarowanie obszarów przez rolnika, jak i prawidłową identyfikację użytkowanej działki, a po trzecie, czy w okolicznościach sporu w postępowaniu głównym fakt, że sąd ten nie zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni
tego art. 68, stanowi oczywiste naruszenie prawa Unii mogące skutkować powstaniem odpowiedzialności państwa rumuńskiego.
55.      W tych okolicznościach sąd apelacyjny w Bukareszcie postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy art. 20 ust. 1 rozporządzenia [nr 1782/2003] stanowi przepis prawa Unii Europejskiej, który przyznaje jednostkom konkretne prawa, których naruszenie może prowadzić do powstania odpowiedzialności państwa z powodu orzeczenia sądu krajowego ostatniej instancji?
2)      Czy pojęcie »wniosku poprawnego pod względem faktycznym«, o którym mowa w art. 68 ust. 1 rozporządzenia [nr 796/2004], należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono zarówno prawidłową deklarację obszaru przez rolnika, jak i prawidłową identyfikację użytkowanej działki i jej granic?
3)      Czy w okolicznościach niniejszej sprawy niewystąpienie przez sąd krajowy ostatniej instancji z odesłaniem prejudycjalnym do [Trybunału] w celu dokonania wykładni art. 68 rozporządzenia nr 796//2004 stanowi oczywiste i wystarczająco poważne naruszenie, które powoduje powstanie odpowiedzialności państwa za szkody, jakie miały zostać wyrządzone wyrokiem tego sądu?”.
56.      Uwagi na piśmie zostały przedłożone Trybunałowi przez rząd rumuński oraz Komisję Europejską. Zarówno te strony, jak i BX przedstawiły również uwagi ustne podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 20 maja 2025 r.
IV.    Analiza
A.      Uwagi wstępne
57.      Tytułem wstępu pragnę przypomnieć, że niniejsza sprawa dotyczy sytuacji, w której BX, rolnik ubiegający się o pomoc obszarową, przeszacował obszar użytków rolnych, w odniesieniu do których złożył wniosek o przyznanie tej pomocy, podczas gdy udostępnione przez właściwy organ krajowy mapy topograficzne, na podstawie których określił on odnośny obszar użytków rolnych, nie były wystarczająco dokładne, aby umożliwić określenie granic użytkowanego gruntu. W takich okolicznościach rolnik ten, który w wyniku zawyżenia zadeklarowanej powierzchni został wykluczony z pomocy decyzją tego organu, podniósł, że nie chodziło o umyślne „zawyżenie”, lecz o błędną identyfikację granic użytkowanych gruntów z powodu niedokładności owych map, które nie spełniały wymogów określonych w art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, i że w związku z tym jego wniosek o pomoc był „wnioskiem poprawnym pod względem faktycznym”, a przynajmniej nie ponosi on „winy”, co – zgodnie z art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 – oznacza, że wykluczenia z pomocy nie powinny mieć zastosowania.
58.      Problem prawny, który leży u podstaw sprawy w postępowaniu głównym, dotyczy naprawienia szkody, jaką BX miał ponieść wskutek wyroku sądu apelacyjnego w Bukareszcie, który orzekając jako sąd ostatniej instancji, po pierwsze, oddalił apelację wniesioną przez BX od wyroku sądu okręgowego w Bukareszcie, w którym to wyroku ów sąd nie uznał jego prawa do pomocy ze względu na zawyżenie zadeklarowanej powierzchni, w odniesieniu do której ubiegał się o pomoc, a po drugie, odmówił zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W następstwie wyroku sądu apelacyjnego w Bukareszcie BX wniósł do sądu okręgowego w Bukareszcie pozew
zmierzający do stwierdzenia odpowiedzialności państwa rumuńskiego za naruszenie prawa Unii, w szczególności art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 oraz spoczywającego na sądzie
orzekającym w ostatniej instancji obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE. Powództwo to zostało oddalone przez sąd okręgowy w Bukareszcie jako bezzasadne, wobec czego BX wniósł apelację do sądu apelacyjnego w Bukareszcie.
59.      W tych okolicznościach sąd apelacyjny w Bukareszcie, który musi rozstrzygnąć, czy
jako sąd orzekający w ostatniej instancji powinien był wystąpić z odesłaniem prejudycjalnym, zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału z trzema pytaniami prejudycjalnymi.
B.      W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
60.      Poprzez pytanie
pierwsze sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 stanowi przepis mający na celu przyznanie jednostkom praw, których naruszenie mogłoby skutkować powstaniem odpowiedzialności danego państwa członkowskiego.
61.      Przypomnieć należy, że sąd okręgowy w Bukareszcie w ramach sporu w postępowaniu głównym stwierdził, iż naruszenie art. 20 ust. 1 tego rozporządzenia nie mogło powodować powstania odpowiedzialności państwa rumuńskiego, jako że przepis ten nie przyznawał praw jednostkom(14). BX kwestionuje zaś to stanowisko, powołując się na decyzje Komisji
wydane w latach 2010–2011(15). W szczególności jego zdaniem wspomniany
wniosek jest sprzeczny z dochodzeniem Komisji nr AA/2008/24, w którym wskazano, że wadliwy system kartograficzny nie spełnia swojej roli polegającej na zapewnieniu skuteczności krzyżowych kontroli administracyjnych (interes ogólny), ale często prowadzi także do błędnej lokalizacji działek rolnych w systemie identyfikacji tych działek przez rolników, którzy ostatecznie doświadczają negatywnych skutków lub nie otrzymują pomocy lub zwrotu poniesionych kosztów, „w związku z czym w grę wchodzi również interes prywatny każdego rolnika”. W takim kontekście art. 20 rzeczonego rozporządzenia ma zatem wymiar instytucjonalny, a mianowicie zapewnia skuteczność procedur zarządzania i kontroli w ramach WPR. Nie wyklucza to jednak automatycznie możliwości, że ten sam przepis przyznaje prawa jednostkom, a w szczególności prawo do informacji przy pomocy dokładnych map topograficznych, przy czym naruszenie tego wymogu dotyczącego dokładności map mogłoby pozbawić rolnika istotnych informacji w procesie ubiegania się o pomoc i bezpośrednio wpłynąć na możliwość uzyskania wsparcia finansowego.
62.      W tym względzie pragnę przypomnieć na wstępie, że jeśli chodzi o przesłanki powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszeń prawa Unii,
które można przypisać temu państwu, Trybunał wielokrotnie orzekał, że poszkodowane jednostki mają prawo do odszkodowania za poniesione szkody, jeśli spełnione są trzy przesłanki, mianowicie, po pierwsze, naruszona norma prawa ma na celu przyznanie jednostkom praw, po drugie, naruszenie tej normy jest wystarczająco istotne oraz, po trzecie, istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem ciążącego na państwie członkowskim zobowiązania, a poniesioną przez te jednostki szkodą(16).
63.      Jeśli chodzi
konkretnie o pierwszą przesłankę, której dotyczy pierwsze pytanie prejudycjalne, Trybunał orzekł już, że przyznane jednostkom prawa powstają nie tylko przy okazji wyraźnego przyznania ich przez przepisy prawa Unii, lecz także z powodu obowiązków, pozytywnych lub negatywnych, jakie nakładają one w ściśle określony sposób zarówno na jednostki, jak i państwa członkowskie lub instytucje Unii(17). Naruszenie takich pozytywnych lub negatywnych obowiązków przez państwo członkowskie może stanowić przeszkodę w wykonywaniu przez zainteresowane jednostki uprawnień, które zostały im w sposób dorozumiany przyznane na mocy mających zastosowanie przepisów prawa Unii i na które owe jednostki mogą się powołać na poziomie krajowym, a tym samym może zmienić sytuację prawną, której stworzenie dla tych jednostek mają na celu wspomniane przepisy. Z tego względu pełna skuteczność rzeczonych norm prawa Unii i ochrona uprawnień, których przyznanie jest celem wspomnianych norm, wymagają, aby jednostki miały możliwość uzyskania odszkodowania i to niezależnie od kwestii, czy mające zastosowanie przepisy wywołują skutek bezpośredni, ponieważ cecha ta nie jest ani konieczna, ani wystarczająca sama w sobie, aby pierwsza z trzech przesłanek, o których mowa w pkt 62
niniejszej opinii, została spełniona(18).
64.      To właśnie w świetle tych zasad należy zbadać, czy art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, który wprowadza zasady dotyczące ustanowienia systemu identyfikacji działek rolnych, będące częścią wspólnych zasad w dziedzinie płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcia dochodowego objętych WPR, ma na celu przyznanie praw jednostkom, a w szczególności wnioskodawcom, umożliwiając im wniesienie powództwa o naprawienie szkody spowodowanej brakiem dokładności map topograficznych APIA(19).
65.      Z przyczyn przedstawionych poniżej uważam, że tego przepisu nie można uznać za przepis przyznający szczególne prawa
wnioskującym o pomoc ani –
przynajmniej – za przepis mający na celu stworzenie sytuacji prawnej mającej do nich zastosowanie, czy to w sposób wyraźny, czy dorozumiany.
66.      W pierwszej kolejności pragnę bowiem zauważyć, że z brzmienia art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 nie wynika, że ma on na celu przyznanie praw wnioskującym o pomoc. Przepis ten, który znajduje się w tytule II tegoż rozporządzenia, zatytułowanym „Przepisy ogólne”, a dokładniej w jego rozdziale 4, zatytułowanym „Zintegrowany system zarządzania i kontroli”, ma bowiem charakter czysto techniczny, ponieważ stanowi, iż system identyfikacji działek rolnych jest „ustanowiony na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych”. Przepis ten definiuje techniki stosowane przy wdrażaniu tego systemu, precyzując, że „[k]orzysta się
z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000”.
67.      Wynika stąd, po pierwsze, że brzmienie art. 20 ust. 1 tego rozporządzenia nie zawiera żadnego odniesienia do jednostek, a tym bardziej do wnioskujących o pomoc, wobec czego ów przepis nie dokonuje żadnego „wyraźnego przyznania” praw w rozumieniu orzecznictwa Trybunału przytoczonego w pkt 63 niniejszej opinii. Po drugie, przepis ten nakłada na właściwe organy państw członkowskich odpowiedzialne za zarządzanie
płatnościami bezpośrednimi dla rolników oraz ich kontrolę „pozytywny obowiązek” posługiwania się systemami identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem w szczególności map topograficznych charakteryzujących się minimalnym poziomem dokładności. Tymczasem z brzmienia tego przepisu nie wynika, by
ów „pozytywny obowiązek” skutkował powstaniem praw na rzecz jednostek w rozumieniu wspomnianego orzecznictwa Trybunału.
Ów przepis nie zawiera bowiem żadnej wskazówki, że korzystanie z map topograficznych powinno przynosić korzyści jednostkom, a w szczególności rolnikom ubiegającym się o pomoc.
68.      W
drugiej kolejności
owo stwierdzenie
wynika również z wykładni kontekstowej i celowościowej art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003.
69.      W tym względzie pragnę przypomnieć, że zgodnie z art. 17 akapit pierwszy tego rozporządzenia „[k]ażde państwo członkowskie ustanawia zintegrowany system zarządzania i kontroli”, zwany „systemem zintegrowanym”, który zgodnie z akapitami drugim i trzecim tego artykułu ma zastosowanie do różnych systemów wsparcia w ramach WPR(20), a także do kontroli zasad ustanowionych w przepisach ogólnych tego rozporządzenia(21). Zgodnie z motywami 11 i 13 rzeczonego rozporządzenia ogólnym celem tego systemu zintegrowanego
jest „popraw[a] skuteczności i użyteczności mechanizmów zarządzania i kontroli”.
70.      W tym kontekście zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 w związku z jego motywem
13 zintegrowany system zarządzania obejmuje szereg elementów, które jako całość mają na celu „bardziej skuteczne zarządzanie i kontrolę”. Wśród tych elementów pod lit. b)
znajduje się „system identyfikacji działek rolnych” (zwany dalej „LPIS”), o którym mowa w art. 20 tego rozporządzenia. LPIS jest zatem tylko jednym z elementów systemu
zintegrowanego i nie może być analizowany samodzielnie, bez uwzględnienia bardziej ogólnych celów, którym służy wdrożenie systemu zintegrowanego. Zgodnie bowiem z motywem 14 rzeczonego rozporządzenia LPIS
– podobnie jak inne elementy systemu zintegrowanego, a mianowicie skomputeryzowana baza danych, wnioski
rolników o pomoc, zintegrowany system kontroli oraz, w przypadku systemu płatności jednolitych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności – ma na celu bardziej skuteczne zarządzanie i kontrolę, biorąc pod uwagę złożoność systemu oraz dużą liczbę rozpatrywanych wniosków o pomoc. W szczególności zgodnie z motywem 16 tego rozporządzenia identyfikacja działek rolnych,
gdy zajdzie taka potrzeba, przy zastosowaniu metody teledetekcji „jest kluczowym elementem prawidłowego stosowania systemów opartych na powierzchni gruntów”, zważywszy na fakt, że „doświadczenia pokazują, że istniejące metody [identyfikacji] posiadają określone braki”.
71.      Wynika z tego, że przepis ten, podobnie jak inne elementy tworzące „system zintegrowany”, ustanowione rozporządzeniem nr 1782/2003(22), ma na celu wyłącznie bardziej skuteczną kontrolę poprzez zapewnienie, aby właściwe organy państw członkowskich mogły skutecznie weryfikować zgodność wniosków o pomoc z wymogami prawa Unii. Celem skutecznego zarządzania
płatnościami bezpośrednimi i ich
kontroli jest właśnie ochrona interesów finansowych Unii(23).Z
tej perspektywy jeśli mapy topograficzne nie są wystarczająco dokładne, mogą one osłabić skuteczność kontroli, tworząc tym samym ryzyko, że państwa członkowskie nie wykryją nienależnych płatności, co stanowi zagrożenie finansowe dla budżetu Unii.
72.      A zatem przepisy te, choć potencjalnie użyteczne dla rolników(24), nie zostały opracowane przez prawodawcę Unii w celu zapewnienia im ochrony w ramach ich wniosków o pomoc.
Poziom dokładności map topograficznych, które są wykorzystywane przez właściwe organy państw członkowskich, jest bowiem określony w celu zagwarantowania skuteczności kontroli wniosków o pomoc, przy czym system zintegrowany nie funkcjonuje jako instrument wsparcia dla rolników w odniesieniu do ich wniosków. Taki instrument jest jednak przewidziany w rozporządzeniu nr 1782/2003, a mianowicie jest to „system doradztwa rolniczego” ustanowiony przez państwa członkowskie „dla rolników”(25).
73.      Ponadto chciałbym zauważyć, że chociaż rolnik może odnieść korzyści ze stosowania „systemu zintegrowanego”, to taka użyteczność jest z samej swej natury nierozerwalnie związana z każdym systemem organizacyjnym, podobnym do „systemu zintegrowanego”, ponieważ żaden system nie wydaje się funkcjonować w sposób autoreferencyjny
tylko dla samego siebie: w ostatecznym rozrachunku zawsze służy on dobru obywatela. Jednakże taka użyteczność ma charakter całkowicie pośredni i automatyczny i nie wystarczy do „przyznania praw jednostkom” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału(26). W przeciwnym razie każdy przepis o charakterze organizacyjnym należałoby uznać za przepis przyznający prawa jednostkom, co stanowiłoby reductio ad absurdum.
74.      W trzeciej i ostatniej kolejności czysto obiektywny i techniczny charakter art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003 staje się jeszcze bardziej oczywisty w świetle genezy tego przepisu. W tym względzie zwracam uwagę, że „zintegrowany system zarządzania i kontroli” został wprowadzony w rozporządzeniu (EWG) nr 3508/92 w celu, między innymi, poprawy efektywności i użyteczności mechanizmów zarządzania i kontroli (motyw 3 tego rozporządzenia) poprzez zastosowanie odpowiednich środków technicznych oraz metod zarządzania i kontroli, biorąc pod uwagę złożoność takiego systemu oraz dużą liczbę wniosków o przyznanie pomocy, jakie trzeba rozpatrzyć (motyw 5 tego rozporządzenia), i powinien on zawierać na poziomie każdego państwa członkowskiego „skomputeryzowaną bazę danych, system alfanumerycznej identyfikacji działek rolnych, wnioski o przyznanie pomocy złożone przez rolników, zharmonizowany system kontroli oraz, w sektorze żywego inwentarza, system identyfikacji i rejestrowania zwierząt”(27).
Ponadto dla pełnej jasności stwierdzam, że ta same założenia i cel LPIS zostały przejęte przez rozporządzenie nr 73/2009(28), które uchyliło i zastąpiło rozporządzenie nr 1782/2003, jak również przez wszystkie późniejsze rozporządzenia(29).
75.      W konsekwencji, biorąc pod uwagę brzmienie art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003, jego kontekst, cel i genezę, ów przepis zmierza do uregulowania
sposobu identyfikacji działek rolnych
jako elementu zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli legalności wykorzystania środków finansowych Unii, przyczyniając się w ten sposób do ochrony interesów finansowych Unii, i nie został on pomyślany jako ustanawiający normę prawa Unii przyznającą prawa jednostkom. Jego przepisy, które dotyczą wdrożenia systemu identyfikacji działek rolnych, czyli kluczowego elementu zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, mają na celu zapewnienie jego prawidłowego funkcjonowania, a tym samym umożliwienie właściwym organom w państwach członkowskich wypełniania swoich obowiązków w zakresie skutecznego zarządzania wnioskami o pomoc i ich skutecznej kontroli.
76.      W mojej ocenie wniosku tego nie może podważyć przeprowadzony przez Komisję audyt AA/2008/24, na który BX powołuje się w swojej argumentacji, aby podkreślić błędny charakter wniosku sądu okręgowego w Bukareszcie. Jak stwierdziła bowiem Komisja w swoich uwagach na piśmie, audyt ten pozwolił na stwierdzenie istnienia luki w systemie identyfikacji działek rolnych w Rumunii, która doprowadziła do zastosowania korekt finansowych. Niemniej jednak takie dochodzenie ze względu na swój charakter dotyczy jedynie stosunków między Unią a Rumunią i ma na celu wyłącznie identyfikację ryzyka finansowego dla funduszy Unii. W konsekwencji z tego audytu nie można wywodzić, że Komisja uznała, iż art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003 chroni prawa indywidualne rolników.
77.      Proponuję zatem, aby na pierwsze pytanie prejudycjalne odpowiedzieć, że art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 nie należy interpretować w ten sposób, iż ma on na celu przyznanie praw jednostkom, a w szczególności wnioskodawcom ubiegającym się o płatności bezpośrednie.
C.      W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
78.      Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 należy interpretować w ten sposób, że użyte w tych przepisie pojęcie „wniosku poprawnego pod względem faktycznym”
obejmuje zarówno prawidłową deklarację obszaru przez rolnika, jak i prawidłową identyfikację przez niego użytkowanej działki i jej granic.
79.      Dla przypomnienia, w niniejszej sprawie wniosek BX został wykluczony z dopłat bezpośrednich na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004, ponieważ BX złożył pierwotną deklarację obszaru zawyżoną o 46,56 % w stosunku do stanu faktycznego(30).
BX zaprzecza, jakoby dopuścił się takiego zawyżenia zadeklarowanej powierzchni. Jego zdaniem zarzucane mu zawyżenie zadeklarowanej powierzchni wynika z przyczyn leżących po stronie APIA Ardżesz, która udostępniła mu niewystarczająco dokładne mapy topograficzne, a zatem niespełniające wymogów określonych w art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003. W konsekwencji BX złożył „wniosek poprawny pod względem faktycznym” i w żadnym wypadku nie ponosi „winy”, wobec czego zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 nie powinny mieć wobec niego zastosowania żadne obniżki ani
wyłączenia z pomocy.
80.      Na wstępie pragnę przypomnieć, że art. 68
tego rozporządzenia, który zawiera przepisy dotyczące wyjątków od stosowania obniżek i wyłączeń płatności przewidzianych w szczególności w jego rozdziale I poświęconym ustaleniom w zakresie kryteriów kwalifikowalności, stanowi w ust. 1, że obniżki i wyłączenia płatności nie mają zastosowania, w przypadku gdy rolnik złożył „wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać
[w jakikolwiek inny sposób], że nie jest winny nieprawidłowości”(31). Zgodnie
bowiem z motywem 67 tego rozporządzenia „[z]mniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności odnoszące się do kryteriów kwalifikowalności powinny z zasady nie być stosowane w przypadku, gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może udowodnić, że wina nie leży po jego stronie”.
81.      W tym względzie, jeżeli chodzi o stosowanie art. 68 ust. 1 tego rozporządzenia w odniesieniu do danych związanych z kryteriami kwalifikowalności, przepis ten należy odczytywać w związku z art. 12 owego rozporządzenia, który reguluje treść „pojedynczego wniosku” składanego przez rolnika(32), w ramach którego ów rolnik zgłasza nie tylko obszar używany do celów rolniczych, lecz także swoje uprawnienia do płatności(33). Otóż zgodnie z art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 „[p]ojedynczy wniosek będzie zawierał wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy, w tym: […]
szczegóły pozwalające na identyfikację
wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie
i, w odpowiednich przypadkach, ich użytkowanie oraz informacje, czy działka rolna jest nawadniana”(34).
82.      Tak więc z brzmienia tego ostatniego przepisu jasno wynika, że zarówno „prawidłowa deklaracja obszaru przez rolnika”, o ile odnosi się ona do „powierzchni wyrażonej w hektarach do dwóch miejsc po przecinku”, jak i „prawidłowa identyfikacja użytkowanej działki i jej granic”, o ile odnosi się ona do „identyfikacji działek rolnych” i „ich położenia”, stanowią informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy.
Stwierdzenie to jest zresztą zgodne z samą koncepcją „identyfikacji” działki rolnej, która polega wyłącznie na identyfikacji granic działki, a nie jej powierzchni, którą można ustalić dopiero po dokładnym zidentyfikowaniu granic tej działki. Innymi słowy, prawidłowa identyfikacja działki rolnej oznacza, o ile nie popełniono błędu w obliczeniach, konieczność prawidłowego zadeklarowania powierzchni.
83.      Mając jednak na uwadze okoliczności sporu w postępowaniu głównym, uważam za konieczne rozszerzenie zakresu tego pytania i zbadanie, czy rolnik, który przekazał właściwemu organowi krajowemu błędne informacje, może jednak uniknąć zmniejszenia lub wykluczenia z płatności na podstawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, jeżeli wykaże, że nie jest „winny”, ponieważ stwierdzony przez ten organ błąd nie leży po jego stronie.
84.      W tym względzie kwestia możliwości przypisania naruszenia zależy od specyfiki każdego przypadku. Na przykład fakt, że organ, taki jak APIA, dostarczył wnioskującemu o pomoc błędne lub niewystarczająco dokładne dokumenty, które nie pozwoliły rolnikowi dokładnie zlokalizować i wytyczyć granic działek, które chciałby uprawiać, mógłby wyłączyć jakąkolwiek „winę” tego rolnika, gdyby udało mu się wykazać, że nie miał innych dowodów, opartych na innych mapach lub dokumentach ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, umożliwiających mu identyfikację lub lokalizację tych działek. Niemniej jednak zważywszy na odpowiedź, której proponuję udzielić na pierwsze pytanie prejudycjalne, z przepisów rozporządzeniu nr 1782/2003 dotyczących „systemu
zintegrowanego” nie wynika, aby przyznawały one rolnikowi jakiekolwiek prawo pozwalające mu na wykazanie położenia i powierzchni jego działek za pomocą dokumentów znajdujących się w posiadaniu właściwego organu krajowego.
85.      Jeżeli chodzi o okoliczności sporu w postępowaniu głównym
które przedstawiono w postanowieniu odsyłającym, stwierdzam przede wszystkim, że
– jak Trybunał orzekł już wcześniej –
co się tyczy oceny charakteru „wniosku poprawnego pod względem faktycznym”, kwalifikujący się obszar powiązany z uprawnieniem do płatności powinien pozostawać w dyspozycji rolnika(35), przy czym taki obszar należy do gospodarstwa rolnika, gdy przysługuje mu uprawnienie do zarządzania nim do celów prowadzenia działalności rolniczej(36). Rolnik musi dysponować w odniesieniu do danego obszaru wystarczającą samodzielnością, co powinien ocenić sąd krajowy, mając na uwadze wszystkie okoliczności danej sprawy(37). Ponadto, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, istotne jest, by sporne obszary nie były przedmiotem żadnej działalności rolniczej wykonywanej przez osobę trzecią we wskazanym okresie. W celu uniknięcia sytuacji, w której kilku rolników rości sobie prawa do określonych działek jako należących do ich gospodarstw, konieczne jest bowiem, by w tym okresie działki te nie mogły zostać przyporządkowane do gospodarstwa innych rolników dla celów systemu płatności jednolitych(38).
86.      W niniejszej sprawie, po pierwsze, z postanowienia odsyłającego wynika, że obszar dzierżawiony przez BX od właściciela gruntów był mniejszy niż ten, który zadeklarował. Jeżeli BX wiedział, że powierzchnia faktycznie użytkowana była większa niż ta, którą dysponował na podstawie umowy dzierżawy zawartej z właścicielem gruntu, powinien był to udowodnić przed APIA Ardżesz.
Chciałbym wszak zauważyć, że w swoich oświadczeniach BX pominął element faktyczny, który wydaje się jednak istotny, a mianowicie prawidłową powierzchnię, podczas gdy powinien był i mógł przewidzieć, że część deklarowanych obszarów była użytkowana przez właściciela lub przez inne osoby.
Ponadto zwracam uwagę, że w niniejszej sprawie zawyżenie zadeklarowanej powierzchni nie dotyczyło niewielkiej różnicy, którą w razie potrzeby można by tolerować lub usprawiedliwić, ale dotyczyło różnicy przekraczającej 80 ha, co wydaje się trudne do wyobrażenia w przypadku działek rolnych należących do gospodarstwa jednego rolnika, który jest zobowiązany do zarządzania nimi w ramach swojej działalności zawodowej. Po drugie, nawet jeśli BX powołuje się na błędy w mapach topograficznych, które udostępniła mu APIA Ardżesz, z akt sprawy wynika, że zarówno pierwotna
deklaracja, jak i deklaracja zmiany powierzchni zostały dokonane na podstawie tych samych map APIA.
87.      W związku z powyższym proponuję odpowiedzieć na drugie pytanie prejudycjalne, że art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w związku z jego art. 12 należy interpretować w ten sposób, iż zawarte w pierwszym z tych przepisów pojęcie „wniosku poprawnego pod względem faktycznym” dotyczy, w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności do pomocy, wszelkich informacji niezbędnych do ustalenia takiej kwalifikowalności i obejmuje w szczególności zarówno prawidłową deklarację obszaru przez rolnika, jak i prawidłową identyfikację przez niego użytkowanej działki i jej granic.
D.      W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
88.      Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy fakt, że w okolicznościach sporu w postępowaniu głównym
ów sąd nie wystąpił do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE w celu dokonania wykładni art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, stanowi oczywiste naruszenie prawa Unii mogące skutkować powstaniem odpowiedzialności danego państwa członkowskiego za szkody, jakie miały zostać wyrządzone wyrokiem tego sądu.
89.      Innymi słowy, nie chcąc narazić się na zarzut, że jest jednocześnie sędzią i stroną, sąd ten zwraca się do Trybunału o rozstrzygnięcie co do istoty kwestii, czy jego orzeczenia z dni 2 i 9 kwietnia 2012 r. w sposób oczywisty naruszyły prawo Unii(39).
90.      Na wstępie wydaje mi się zasadne przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody spowodowane orzeczeniem sądu orzekającego w ostatniej instancji, które narusza normę prawa Unii, podlega tym samym przesłankom co przesłanki odpowiedzialności państwa członkowskiego, o których mowa w pkt 62 niniejszej opinii(40).
91.      W szczególności jeśli chodzi o drugą z tych przesłanek, do których odnosi się trzecie pytanie prejudycjalne, a która wymaga, aby naruszenie przepisu prawa Unii było wystarczająco istotne, Trybunał miał już okazję wyjaśnić, że odpowiedzialność państwa z tytułu działalności sądowej powstaje tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy sąd krajowy orzekający w najwyższej instancji w sposób oczywisty naruszył obowiązujące prawo. Celem ustalenia, czy nastąpiło wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii, należy wziąć pod uwagę wszystkie elementy charakteryzujące sytuację przedstawioną sądowi krajowemu.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału do elementów, jakie można wziąć w tym kontekście pod uwagę, należą w szczególności: stopień jasności i precyzji naruszonego
przepisu, zakres uznania, jaki naruszony przepis pozostawia władzom krajowym, umyślny lub nieumyślny charakter popełnionego uchybienia lub wyrządzonej szkody, usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego naruszenia prawa, okoliczność, że postępowanie instytucji Unii mogło przyczynić się do przyjęcia lub utrzymania w mocy przepisów lub praktyk krajowych sprzecznych z prawem Unii, a także uchybienie przez sąd krajowy spoczywającemu na nim obowiązkowi zwrócenia się z odesłaniem prejudycjalnym zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE(41).
92.      W tym względzie jeśli chodzi o ów obowiązek wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym, o którym wyraźnie mowa w trzecim pytaniu prejudycjalnym, stwierdzam, że zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE, gdy pytanie prejudycjalne zostało podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę
do Trybunału(42).
93.      Obowiązek ten nie ma jednak charakteru bezwzględnego.
94.      Otóż w granicach wyznaczonych w wyroku Cilfit i zgodnie z późniejszym utrwalonym orzecznictwem Trybunału(43) sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, może zostać zwolniony z tego obowiązku wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym wyłącznie w przypadku, gdy stwierdzi, podając uzasadnienie, że podniesione pytanie nie jest istotne dla sprawy lub że dany przepis prawa Unii stanowił już przedmiot wykładni Trybunału, albo że prawidłowa wykładnia prawa Unii jest na tyle oczywista, że nie pozostawia ona miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości
(zob. odpowiednio teoria „acte éclairé” i teoria „acte clair”)(44).
95.      W tym kontekście
Trybunał orzekł w wyroku Consorzio Italian Management, że
z systemu ustanowionego w art. 267 TFUE w związku z art. 47 akapit drugi Karty wynika, iż w przypadku gdy sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, uzna – z uwagi na to, iż znajduje się on w jednej z trzech sytuacji, o których mowa w poprzednim punkcie niniejszej opinii – że jest zwolniony z obowiązku zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przewidzianego w art. 267 akapit trzeci TFUE, uzasadnienie wydanego przez niego orzeczenia powinno wskazywać, że podniesiona przed nim kwestia dotycząca prawa Unii nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu albo że wykładnia odnośnego przepisu prawa Unii znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału lub też, w braku takiego orzecznictwa, że wykładnia prawa Unii jest dla sądu orzekającego w ostatniej instancji tak oczywista, iż nie pozostawia ona miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości(45). Należy jednak zauważyć, że ogólnie rzecz biorąc, ocena takiego orzeczenia sądu krajowego musi być dokonana na podstawie elementów prawnych i faktycznych istniejących w momencie jego wydania(46). Wprawdzie sąd krajowy ma obowiązek uzasadniać swoje orzeczenia, to jednak skoro obowiązek wyraźnego uzasadnienia w rozumieniu wyroku Consorzio Italian Management został wyraźnie określony dopiero w dniu 6 października 2021 r., moim zdaniem może on być egzekwowany wobec sądów krajowych dopiero od tej daty(47).
96.      To w świetle tych zasad ustalonych przez Trybunał należy zbadać, czy w niniejszej sprawie sąd apelacyjny w Bukareszcie, jako sąd orzekający w ostatniej instancji, dopuścił się oczywistego naruszenia prawa Unii, po pierwsze, gdy postanowił nie zwracać się do Trybunału z odesłaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE, a po drugie, gdy uchybił ciążącemu na nim obowiązkowi uzasadnienia tego orzeczenia.
97.      W tym względzie chciałbym zauważyć, że trzecie pytanie prejudycjalne, tak jak je sformułował sąd odsyłający, odnosi się w istocie jedynie do podnoszonych naruszeń obowiązku wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym i obowiązku uzasadnienia oddalenia
wniosku w tym zakresie w związku z wykładnią art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Wydaje się jednak, że BX wystąpił także o interpretację art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003(48). Proponuję zatem rozszerzyć zakres tego pytania prejudycjalnego tak, aby obejmowało ono również ten element. Ponadto w niniejszej sprawie istnieje oczywisty i ścisły związek między tymi dwoma przepisami, ponieważ niedokładność map topograficznych, która dotyczy art. 20, stanowi jeden ze względów powoływanych przez BX w celu uzasadnienia zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004.
98.      W
pierwszej kolejności,
jeżeli chodzi o obowiązek wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, z akt sprawy będących w dyspozycji Trybunału wynika, że sąd apelacyjny w Bukareszcie ograniczył się w swoim postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2012 r. do oddalenia wniosku o odesłanie prejudycjalne, stwierdzając, że podniesione przez BX argumenty „nie wymagały” skierowania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE, bez podania powodów, dla których ów sąd popierał to stanowisko proceduralne(49). Wydaje się zatem, że sąd ten uznał w sposób dorozumiany, iż ta wykładnia nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy prawdopodobnie ze względu na fakt, że art. 20 ust. 1 tego rozporządzenia nie może powodować powstania odpowiedzialności państwa rumuńskiego, ponieważ nie przyznaje on jednostkom żadnych praw(50). W tym względzie pragnę stwierdzić, że skoro przepis ten nie był jeszcze przedmiotem wykładni Trybunału, a zatem sąd apelacyjny w Bukareszcie nie był co do zasady zwolniony z obowiązku wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym(51), sąd ten powinien był podać powody, dla których uznał, że z uwagi na wyjątki uznane w wyroku Cilfit
nie ciąży na nim obowiązek zwrócenia się do Trybunału. Jak wskazano
jednak powyżej, brak „konieczności” powinno się w tym przypadku rozumieć jako brak „znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy”. Ocena kryterium „znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy”, w przeciwieństwie do oceny dwóch pozostałych kryteriów dotyczących teorii „acte clair” lub „éclairé”, leży wyłącznie w kompetencji sądu odsyłającego(52). W związku z tym to na tym sądzie spoczywa obowiązek zbadania, z jednej strony, czy uzasadnienie postanowienia z dnia 2 kwietnia 2012 r. w związku z wyrokiem tego sądu z dnia 9 kwietnia 2012 r. wystarczająco jasno wskazuje powody, dla których wykładnia art. 20 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia nie była „konieczna” do celów powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności, a z drugiej strony, czy brak „konieczności” wykładni art. 20 ust. 1 owego rozporządzenia był uzasadniony w szczególności w świetle tego, że argument, który BX chciał wywieść z rzeczonego przepisu, był w istocie nieskuteczny, a zatem bez znaczenia w niniejszej sprawie.
99.      W każdym razie nawet przy założeniu, że sąd apelacyjny w Bukareszcie naruszył art. 267 TFUE, gdy nie dokonał odesłania prejudycjalnego lub gdy nie uzasadnił wystarczająco swojego postanowienia, naruszenie to nie może, moim zdaniem, zostać uznane za „oczywiste”. Z jednej strony bowiem, jak wynika z pkt 95 niniejszej
opinii, obowiązek uzasadnienia zgodnie z wymogami
określonymi w wyroku w Consorzio Italian Management został uznany przez Trybunał dopiero kilka lat po wydaniu orzeczeń będących przedmiotem postępowania głównego, wobec czego nie można go ściśle egzekwować wobec sądu apelacyjnego w Bukareszcie, ani, a fortiori, nie może on uzasadnić stwierdzenia oczywistego naruszenia prawa Unii z powodu braku uzasadnienia. Z drugiej strony, jak wynika z odpowiedzi, której proponuję udzielić na pierwsze pytanie prejudycjalne, art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 nie przyznaje żadnych praw jednostkom. W związku z tym wykładnia zasugerowana przez sąd apelacyjny w Bukareszcie jest zgodna z tym stanowiskiem i nie przyczyniła się do przyjęcia lub utrzymania środków lub praktyk krajowych sprzecznych z prawem Unii.
100. W drugiej kolejności, jeżeli chodzi o obowiązek wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wobec braku wykładni tego przepisu przez Trybunał, należy stwierdzić, że – jak zauważył sąd okręgowy w Bukareszcie –sąd apelacyjny w Bukareszcie powinien był zawrzeć więcej elementów w uzasadnieniu postanowienia o oddaleniu wniosku o odesłanie prejudycjalne(53), tak aby umożliwić sądowi rozpoznającemu powództwo z tytułu odpowiedzialności państwa rumuńskiego zweryfikowanie, czy zostały spełnione przesłanki stosowania art. 267 akapit trzeci TFUE. W tych okolicznościach, ponieważ jest bezsporne, że art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 przyznaje jednostkom prawa, można by podnieść, iż pierwszy warunek powstania odpowiedzialności w związku z naruszeniem przepisu prawa Unii jest spełniony.
101. Jednakże, podobnie jak wynika z wcześniejszej analizy oraz w świetle wyroku
Köbler oraz późniejszego orzecznictwa Trybunału(54), taki brak wystarczającego uzasadnienia nie może moim zdaniem stanowić oczywistego naruszenia prawa Unii ani też naruszenia wystarczająco poważnego, aby powodować powstanie odpowiedzialności państwa rumuńskiego. Po pierwsze bowiem, BX powołuje się na art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, wychodząc z założenia, że doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003. Jednakże w zakresie, w jakim w niniejszej sprawie sąd apelacyjny w Bukareszcie nie stwierdził takiego naruszenia, uznanie, że wykładnia art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 nie była „konieczna”, wydaje mi się na pierwszy rzut oka spójne i z pewnością nie stanowi „oczywistego naruszenia
obowiązującego prawa”,
to jest rozporządzeń nr 796/2004 i nr 1782/2003, ani orzecznictwa Trybunału dotyczącego tych rozporządzeń(55), ponieważ w niniejszej sprawie nie istniał żaden wyrok Trybunału dokonujący wykładni
omawianych przepisów prawa Unii. Po drugie, z akt sprawy wynika, że sąd apelacyjny w Bukareszcie uznał, iż w niniejszej sprawie prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 były tak oczywiste, że nie pozostawiały miejsca na „jakiekolwiek racjonalne wątpliwości” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, o którym mowa w pkt 94 niniejszej opinii. Zdaniem sądu odsyłającego sytuacja, w której znalazł się BX, nie wchodziła w zakres przypadków, o których mowa w art. 68 ust. 1 tego rozporządzenia, ponieważ BX początkowo zadeklarował określony obszar, a następnie wycofał z niego 84,09 ha, mimo że nie nastąpiła żadna zmiana w położeniu gruntu, ale również dlatego, że mógł i powinien był znać dokładną powierzchnię obszaru, który użytkował, i prawidłowo ją zadeklarować. W konsekwencji nie wydaje się, aby sąd krajowy, orzekający w ostatniej instancji, w sposób oczywisty naruszył prawo Unii, gdy uznał w ramach przysługującego mu zakresu uznania, że w sytuacji, w jakiej się znajdował, mógł zaniechać skierowania do Trybunału pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni art. 68 rozporządzenia nr 796/2004, skoro jego zdaniem odpowiedź była oczywista.
102. W związku z tym proponuję, aby na trzecie pytanie prejudycjalne odpowiedzieć, że w okolicznościach sporu w postępowaniu głównym
fakt, iż sąd odsyłający nie wystąpił do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE w celu dokonania wykładni art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004,
nie wydaje się stanowić – z zastrzeżeniem ostatecznej oceny dokonanej przez ten sąd –
oczywistego naruszenia prawa Unii mogącego powodować powstanie odpowiedzialności danego państwa członkowskiego.
V.      Wnioski
103. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Curtea de Apel București (sąd apelacyjny w Bukareszcie, Rumunia) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
1)      Artykuł 20 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001,
zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1009/2008 z dnia 9 października 2008 r.,
należy interpretować w ten sposób, że:
przepis ten nie ma na celu przyznania praw jednostkom, a w szczególności wnioskodawcom ubiegającym się o płatności bezpośrednie.
2)      Artykuł 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 381/2007 z dnia 4 kwietnia 2007 r., w związku z art. 12 tego rozporządzenia,
należy interpretować w ten sposób, że:
zawarte w pierwszym z tych przepisów pojęcie „wniosku poprawnego pod względem faktycznym” obejmuje zarówno prawidłową deklarację obszaru przez rolnika, jak i prawidłową identyfikację przez niego użytkowanej działki i jej granic.
3)      Artykuł 267 TFUE
należy interpretować w ten sposób, że:
w
okolicznościach sporu w postępowaniu głównym fakt, iż sąd odsyłający nie wystąpił do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w celu dokonania wykładni art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, zmienionego rozporządzeniem nr 381/2007, nie wydaje się stanowić – z zastrzeżeniem ostatecznej oceny dokonanej przez ten sąd – oczywistego naruszenia prawa Unii mogącego powodować powstanie odpowiedzialności danego państwa członkowskiego.
1      Język oryginału: francuski.
2      Zwany dalej „sądem apelacyjnym w Bukareszcie”.
3      Rozporządzenie Rady z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. 2003, L 270, s. 1), zmienione rozporządzeniem Rady (WE) nr 1009/2008 z dnia 9 października 2008 r. (Dz.U. 2008, L 276, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1782/2003”).
4      Rozporządzenie Komisji z dnia 21 kwietnia 2004 r.
ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie [WPR] oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. 2004, L 141, s. 18), zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 381/2007 z dnia 4 kwietnia 2007 r. (Dz.U. 2007, L 95, s. 8) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 796/2004”).
5      Wyrok z dnia 30 września 2003 r.
Köbler (C‑224/01, zwany dalej „wyrokiem
Köbler”, EU:C:2003:513). Zobacz także późniejsze orzecznictwo Trybunału dotyczące naruszenia prawa Unii przypisywanego sądowi krajowemu, w szczególności wyroki: z dnia 13 czerwca 2006 r., Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, zwany dalej „wyrokiem Traghetti del Mediterraneo”, EU:C:2006:391); z dnia 28 lipca 2016 r., Tomášová (C‑168/15, zwany dalej „wyrokiem Tomášová”, EU:C:2016:602); z dnia 29 lipca 2019 r.,
Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, zwany dalej „wyrokiem Hochtief”, EU:C:2019:630); a także postanowienia: z dnia 15 października 2019 r.,
Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:884); z dnia 18 grudnia 2019 r., Hochtief (C‑362/18, EU:C:2019:1100).
6      Rozporządzenie Rady z dnia 27 listopada 1992 r. ustanawiające zintegrowany system zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy
(Dz.U. 1992, L 355, s. 1).
7      Rozporządzenie Komisji z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania [rozporządzenia nr 1782/2003] w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U. 2004, L 345, s. 1).
8      Monitorul Oficial al României, część I, nr 1043 z dnia 29 grudnia 2006 r.
9      Te dwie przyczyny miały doprowadzić do zawyżenia zadeklarowanej powierzchni odpowiednio o 52 ha i 33 ha w stosunku do powierzchni pierwotnie zadeklarowanej dla miejscowości Rucăr.
10      Sąd ten uznał w istocie, że doszło do zawyżenia zadeklarowanej powierzchni, ponieważ na podstawie umowy dzierżawy i umowy sprzedaży BX wiedział, że określona w nich powierzchnia gruntu wynosiła 211,06 ha, a nie 264,71 ha, jak pierwotnie zadeklarował.
11      Zobacz w tym względzie dochodzenie prowadzone w sprawie nr 44537/3/2008.
12      Wyrok z dnia 6 października 1982 r., Cilfit i in. (C‑283/81, zwany dalej „wyrokiem Cilfit”, EU:C:1982:335). Zdaniem sądu okręgowego w Bukareszcie sąd apelacyjny w Bukareszcie powinien był odwołać się – przynajmniej w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 9 kwietnia 2012 r. – do takich elementów, jak: terminologia właściwa prawu Unii, kontekst, w jaki wpisywał się dany przepis prawa Unii, całość przepisów prawa Unii, w świetle których dokonano jego wykładni, jego cel oraz stan rozwoju prawa Unii w chwili, gdy przepis ten miał być zastosowany, aby umożliwić sądowi rozpoznającemu powództwo z tytułu odpowiedzialności państwa weryfikację, czy przepisy art. 267 TFUE były przestrzegane.
13      Sąd odsyłający wymienia w tym względzie wyroki Trybunału: z dnia 2 czerwca 1976 r., Kampffmeyer i in./EWG (od 56/74 do 60/74, EU:C:1976:78, pkt 13); z dnia 10 kwietnia 2002 r., Lamberts/Rzecznik Praw Obywatelskich (T‑209/00, EU:T:2002:94, pkt 87); z dnia 23 listopada 2011 r., Sison/Rada (T‑341/07, EU:T:2011:687, pkt 47).
14      Zobacz pkt 43 niniejszej opinii.
15      Są to decyzje, w których stwierdzono szereg uchybień Rumunii związanych z systemem LPIS-GISLPIS, kontrolami administracyjnymi i stosowaniem sankcji za udostępnianie rolnikom błędnych informacji oraz nieskutecznymi kontrolami w odniesieniu do pomocy obszarowej.
16      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame (C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 51); Köbler (pkt 51);
Tomášová
(pkt 22); Hochtief (pkt 35); z dnia18 stycznia 2022 r., Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, pkt 44); z dnia 28 czerwca 2022 r., Komisja/Hiszpania (Naruszenie prawa Unii przez ustawodawcę) (C‑278/20, dalej zwany „wyrokiem Naruszenie prawa Unii przez ustawodawcę”, EU:C:2022:503, pkt 31).
Ponadto zdaniem Trybunału stosowanie tych przesłanek powinny co do zasady zapewnić sądy krajowe zgodnie z udzielonymi w tym względzie przez Trybunał wytycznymi [zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2018 r.
Kantarev (C‑571/16, zwany dalej: „wyrokiem Kantarev”, EU:C:2018:807, pkt 95 i przytoczone tam orzecznictwo)].
17      Zobacz wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r., Ministre de la Transition écologique i Premier ministre (Odpowiedzialność państwa za zanieczyszczenie powietrza) (C‑61/21, zwany dalej „wyrokiem Odpowiedzialność państwa za zanieczyszczenie powietrza”, EU:C:2022:1015, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także podobnie orzecznictwo dotyczące powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE [zob. wyrok z dnia 5 marca 2024 r., Kočner/Europol (C‑755/21 P, EU:C:2024:202, pkt 118–120 i przytoczone tam orzecznictwo)].
18      Zobacz wyroki: Odpowiedzialność państwa za zanieczyszczenie powietrza
(pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo); Kantarev
(pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo).
19      Zobacz, tytułem innych przykładów, gdzie Trybunał zbadał, czy naruszona norma prawa miała na celu przyznanie praw jednostkom, wyroki: z dnia 12 października 2004 r., Paul i in., (C‑222/02, EU:C:2004:606, pkt 50); z dnia 25 marca 2021 r., Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, pkt 115); z dnia 10 marca 2022 r., Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175, pkt 70);
Odpowiedzialność państwa za zanieczyszczenie powietrza
(pkt 45–57).
20      Mianowicie system płatności jednolitych (ustanowiony w tytule III rozporządzenia nr 1782/2003) i inne systemy pomocowe (ustanowione w tytule IV tego rozporządzenia), a także uproszczone systemy wsparcia na lata kalendarzowe 2002–2005 {na podstawie art. 2a rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach [WPR] (Dz.U. 1999, L 160, s. 113)}.
21      Mianowicie do rozdziałów 1–3 tytułu II, zatytułowanego „Przepisy ogólne”, rozporządzenia nr 1782/2003.
22      Zobacz w szczególności art. 19 (zatytułowany „Skomputeryzowana baza danych”), art. 21 (zatytułowany „System identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności”) oraz art. 22 (zatytułowany „Wnioski o pomoc”) rozporządzenia nr 1782/2003.
23      Zobacz podobnie motywy 11 i 55 rozporządzenia nr 796/2004.
24      Zobacz na przykład dostęp do skomputeryzowanych baz danych na podstawie art. 19 rozporządzenia nr 1782/2003. Prawidłowa identyfikacja działek rolnych w celu uzyskania wsparcia finansowego zależy częściowo od jakości udostępnionych map. Jednakże wbrew twierdzeniom BX nie można przyjąć, że bez tych map wnioskujący o pomoc nie byłby w stanie wytyczyć prawidłowo granic swoich gruntów.
25      Zobacz art. 13–16 oraz motywy 8 i 9 rozporządzenia nr 1782/2003.
26      Zobacz orzecznictwo Trybunału przytoczone w przypisach 16 i 17 niniejszej
opinii.
27      Rozporządzenie nr 1782/2003 przewiduje, że identyfikacja działek rolnych jest kluczowym elementem prawidłowego stosowania systemów opartych na powierzchni gruntów. Doświadczenia pokazują, że istniejące metody posiadają określone braki. Należy zatem przewidzieć utworzenie systemu identyfikacyjnego, gdy zajdzie taka potrzeba, przy zastosowaniu metody teledetekcji (zob. motyw 16 tego rozporządzenia).
28      Rozporządzenie Rady z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach [WPR] i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. 2009, L 30, p. 16) (zob. art. 15 i 17, a także motyw 21 tego rozporządzenia).
29      Zobacz art. 68 i 70, a także motywy 44 i 45 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania [WPR], zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549), jak również art. 66 i 68, a także motywy 58–60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.U. 2021, L 435, s. 187). Chciałbym jednak zauważyć, że art. 17 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. 2014, L 227, s. 69), wprowadziło również obowiązek dostarczenia wnioskodawcy przez właściwy organ formularza wniosku o pomoc geoprzestrzenną, w szczególności w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych.
30      Zobacz pkt 31 niniejszej opinii.
31      Wyróżnienie moje.
32      Zgodnie z art. 2 pkt 11 rozporządzenia nr 796/2004, ten „jednolity [pojedynczy] wniosek”,
oznacza „wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich w odniesieniu do systemu płatności jednolitych i innych systemów pomocy »obszarowej«, z wyjątkiem wniosku o przyznanie płatności na uprawy chmielu złożonego przez uznaną grupę producentów zgodnie z art. 68a drugi akapit rozporządzenia (WE) nr 1782/2003”.
33      Zobacz motyw 16 rozporządzenia nr 796/2004.
34      Podkreślenie własne.
35      Zobacz wyrok z dnia 14 października 2010 r.
Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, zwany dalej „wyrokiem Landkreis Bad Dürkheim”, EU:C:2010:606, pkt 53).
36      Zobacz wyrok Landkreis Bad Dürkheim
(pkt 58).
37      Zobacz wyrok Landkreis Bad Dürkheim
(pkt 62).
38      Zobacz wyrok Landkreis Bad Dürkheim
(pkt 66).
39      Zauważam, że poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający wydaje się odnosić wyłącznie do zarzutu naruszenia art. 267 akapit trzeci TFUE. Poniższa analiza nie ma zatem wpływu na rozpatrzenie pozostałych zarzutów podniesionych przez BX, dotyczących błędnego zastosowania art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 (zob. pkt 41 niniejszych wniosków). W tym względzie dla kompletności wywodu pragnę zauważyć, że według sądu okręgowego w Bukareszcie sąd apelacyjny w Bukareszcie naruszył art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 pod kilkoma względami, a mianowicie: i) nie ustalając znaczenia terminu „wniosek poprawny pod względem faktycznym”; ii) stwierdzając, że przepis ten nie ma zastosowania do BX, wyłącznie na podstawie dokumentów
stanowiących podstawę decyzji APIA Ardżesz, a tym samym pomijając inne dowody przedstawione przez BX; oraz iii) nie dając BX możliwości wykazania za pomocą wszelkich środków dowodowych, że nie dopuścił się zawyżenia zadeklarowanej powierzchni (zob. pkt 44 niniejszej
opinii). W takiej sytuacji nie można wykluczyć, że istnienie szeregu „pojedynczych” uchybień, jakich miało się dopuścić państwo w ramach tego postępowania, mogłoby stosownie do okoliczności uzasadniać przekwalifikowanie owych uchybień na jedno „poważne” uchybienie, które mogłoby skutkować powstaniem uprawnienia do odszkodowania.
40      Zobacz wyroki: Köbler
(pkt 52); Tomášová
(pkt 23); Hochtief (pkt 36).
41      Zobacz wyroki: Köbler
(pkt 54, 55); Tomášová
(pkt 24, 25). Elementy te, które wyraźnie czerpią inspirację z zasad ogólnego systemu odpowiedzialności państwa określonych w przełomowym wyroku z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du pêcheur i Factortame (C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 56), mają jednak charakter orientacyjny i nie są wyczerpujące, a sąd krajowy, który ma obowiązek ocenić oczywisty charakter naruszenia prawa Unii, powinien moim zdaniem mieć swobodę uwzględnienia również innych elementów, które mogą być bardziej istotne lub lepiej dostosowane do badanej przez niego sytuacji. W związku z tym, gdy sądowi krajowemu przypisuje się naruszenie prawa Unii, zgodnie z wyrokiem Köbler (pkt 53) należy wziąć pod uwagę specyfikę funkcji sądowniczej oraz uzasadnione wymogi pewności prawa. W tym celu istotne mogą być niektóre kryteria ustanowione w różnych systemach krajowych państw członkowskich, które dostosowały swój system odpowiedzialności władzy publicznej, w stosownych przypadkach, wprowadzając system szczególny oparty na orzecznictwie Köbler, aby uwzględnić specyfikę działalności sądowniczej. W związku z tym stosowne może być również odwołanie się do takich pojęć jak „brak staranności” lub „niedbalstwo” w odniesieniu do tego, czego wymaga się od normalnie starannego i ostrożnego sędziego. Podobnie można by wziąć pod uwagę konsekwencje takiego uchybienia, a w szczególności to, czy mogło ono poważnie naruszyć prawa danej osoby.
42      Obowiązek zwrócenia się do Trybunału wpisuje się w ramy współpracy – ustanowionej w celu zapewnienia prawidłowego stosowania i jednolitej wykładni prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich – między sądami krajowymi, w ramach ich odpowiedzialności za stosowanie prawa Unii, a Trybunałem, w szczególności w celu zapobieżenia rozwinięciu w jakimkolwiek państwie członkowskim orzecznictwa krajowego niezgodnego z przepisami prawa Unii [zob. wyroki: z dnia 4 listopada 1997 r., Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 15 września 2005 r., Intermodal Transports (C‑495/03, EU:C:2005:552, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo)].
43      Zobacz wyrok z dnia 6 października 2021 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi (C‑561/19, zwany dalej „wyrokiem Consorzio Italian Management”, EU:C:2021:799, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
44      Zobacz wyrok Consorzio Italian Management
(pkt 32, 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
45      Zobacz wyroki: Consorzio Italian Management
(pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo);
z dnia 29 lipca 2024 r., Breian (C‑318/24 PPU, EU:C:2024:658, pkt 68); z dnia 15 października 2024 r., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, pkt 62–65).
46      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 10 września 2019 r., HTTS/Rada (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, pkt 39), dotyczący skarg o odszkodowanie z tytułu niezgodności z prawem aktu lub zachowania mogącego pociągać za sobą odpowiedzialność pozaumowną Unii.
47      Ten obowiązek uzasadnienia spoczywający na sądach krajowych orzekających w ostatniej instancji można było wywnioskować w sposób dorozumiany z wcześniejszego orzecznictwa Trybunału, a mianowicie z wyroków Cilfit i Köbler, ale także z art. 47 Karty [zob. podobnie opinie: rzecznika generalnego Bota w sprawie Ferreira da Silva e Brito i in. (C‑160/14, EU:C:2015:390, pkt 90 i 94); rzecznika generalnego Bobka w sprawie Consorzio Italian Management (C‑561/19, EU:C:2021:291, pkt 171)], chociaż dopiero w wyroku w sprawie Consorzio Italian Management Trybunał potwierdził to, ustanawiając wyraźny związek z trzema kryteriami wynikającymi z wyroku Cilfit [zob. podobnie opinia rzeczniczki generalnej Ćapety w sprawie Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑767/23, EU:C:2025:486, pkt 37)].
48      Zobacz pkt 33 niniejszej opinii.
49      Zobacz pkt 34 niniejszej opinii.
50      Zobacz podobnie analiza
sądu okręgowego w Bukareszcie, przedstawiona w pkt 43 niniejszej opinii.
51      Zobacz podobnie wyrok z dnia 27 marca 1963 r., Da Costa i in.
(od 28/62 do 30/62, EU:C:1963:6, pkt 75, 76).
52      Zobacz
podobnie opinia rzeczniczki generalnej Ćapety w sprawie Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑767/23, EU:C:2025:486, pkt 30), w której stwierdza ona, że Trybunał nie jest właściwy do dokonywania wykładni pierwszego kryterium, to znaczy kryterium „znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy”.
53      Zobacz przypis 12.
54      Zobacz orzecznictwo Trybunału przytoczone w przypisie 5 do
niniejszej opinii.
55      Zobacz podobnie wyroki:
Köbler (pkt 52); Tomášová
(pkt 23).