62017CC0127
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
YVES BOT
apresentadas em 19 de setembro de 2018 (
1
)
Processo C‑127/17
Comissão Europeia
contra
República da Polónia
«Incumprimento de Estado — Diretiva 96/53/CE — Artigos 3.o e 7.o — Transportes — Tráfego rodoviário internacional — Veículos — Pesos máximos autorizados por eixo — Limitações em determinadas estradas ou estruturas de engenharia — Regime de licença especial»
1.
Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao exigir às empresas de transporte que possuam licenças especiais para poderem circular em determinadas vias públicas, a República de Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 3.o e 7.o da Diretiva 96/53/CE do Conselho, de 25 de julho de 1996, que fixa as dimensões máximas autorizadas no tráfego nacional e internacional e os pesos máximos autorizados no tráfego internacional para certos veículos rodoviários em circulação na Comunidade (
2
), conforme alterada pela Diretiva (UE) 2015/719 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2015 (
3
), em conjugação com os pontos 3.1. e 3.4. do anexo I da Diretiva 96/53.
2.
Este pedido reveste especial importância devido, por um lado, ao seu caráter inédito, apesar de a Diretiva 96/53 estar em vigor há mais de vinte anos, e, por outro, aos desafios económicos que representa a obrigação de cumprimento das normas harmonizadas na União Europeia desde 1985, que visam facilitar a circulação entre os Estados‑Membros, num contexto de rápido crescimento do transporte rodoviário europeu de mercadorias (
4
). Com efeito, é crucial para o desenvolvimento do comércio internacional e nacional que as mercadorias possam ser transportadas rapidamente, com toda a segurança e com custos controlados, especialmente em razão de certas práticas económicas, entre as quais a deslocalização. Impõe‑se, assim, uma particular vigilância quanto à justificação das limitações a que estão sujeitos os transportadores, dado que não devem entravar a realização dos objetivos europeus, nomeadamente em matéria de ambiente e de concorrência.
3.
Nas presentes conclusões, indicarei as razões pelas quais considero que esta ação por incumprimento é procedente.
I. Quadro jurídico
A.
Direito da União
1. Diretiva 96/53
4.
Os considerandos 1, 2, 3, 5, 7 e 12 da Diretiva 96/53 têm a seguinte redação:
«(1)
[…] a Diretiva 85/3/CEE do Conselho, de 19 de dezembro de 1984, relativa aos pesos, às dimensões e a certas outras características técnicas de certos veículos rodoviários [ (
5
)], introduziu, no âmbito da política comum de transportes, normas comuns que vieram permitir uma melhor utilização dos veículos rodoviários no tráfego entre Estados‑Membros;
(2)
[…] a Diretiva 85/3 […] foi substancialmente alterada diversas vezes; […] por ocasião da nova alteração da referida diretiva importa, por razões de lógica e clareza, refundi‑la, reunindo‑a num único texto com a Diretiva 86/364/CEE do Conselho, de 24 de julho de 1986, relativa à prova de conformidade dos veículos com a Diretiva 85/3/[ (
6
)];
(3)
[…] as diferenças entre as normas em vigor nos Estados‑Membros, no que respeita aos pesos e dimensões dos veículos rodoviários comerciais, podem ter efeitos desfavoráveis nas condições de concorrência e constituir um obstáculo à circulação entre os Estados‑Membros;
[…]
(5)
[…] as normas acima referidas refletem um equilíbrio entre a utilização racional e económica dos veículos rodoviários comerciais e as exigências impostas pela conservação das infraestruturas, pela segurança rodoviária e pela proteção do ambiente e da qualidade de vida;
[…]
(7)
[…] podem ser aplicadas aos veículos comerciais registados ou postos em circulação em qualquer Estado‑Membro condições técnicas complementares conexas com o peso e as dimensões dos veículos; […] essas condições não deverão constituir um entrave à circulação dos veículos comerciais entre Estados‑Membros;
[…]
(12)
quanto às outras características dos veículos, os Estados‑Membros só estão autorizados a aplicar nos seus territórios valores diferentes dos previstos na presente diretiva se os veículos em questão forem utilizados no tráfego nacional;»
5.
Nos termos do artigo 1.o, n.o 1, desta diretiva:
«A presente diretiva é aplicável:
a)
Às dimensões dos veículos a motor das categorias M2 e M3 e dos seus reboques da categoria 0 e dos veículos a motor das categorias N2 e N3 e dos seus reboques da categoria 03 e 04, definidos no anexo II da Diretiva 2007/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho[, de 5 de setembro de 2007, que estabelece um quadro para a homologação dos veículos a motor e seus reboques, e dos sistemas, componentes e unidades técnicas destinados a serem utilizados nesses veículos (diretiva‑quadro) (
7
)];
b)
Aos pesos e a algumas outras características dos veículos definidos na alínea a) e especificados no ponto 2 do anexo I[ (
8
)] da presente diretiva.»
6.
O artigo 2.o da referida diretiva enuncia:
Para os efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
–
[…]
–
«conjunto de veículos»:
–
quer um conjunto veículo‑reboque constituído por um veículo a motor atrelado a um reboque,
–
quer um veículo articulado constituído por um veículo a motor acoplado a um semirreboque,
–
[…]
–
«peso máximo autorizado», o peso máximo para a utilização, em tráfego internacional, de um veículo carregado,
–
«peso máximo autorizado por eixo», o peso máximo, para utilização em tráfego internacional, de um eixo ou de um conjunto de eixos carregado,
–
«carga indivisível», a carga que, para efeitos de transporte rodoviário, não possa ser subdividida em duas ou mais cargas sem custos ou risco de danos exagerados e que, devido às suas dimensões ou massas, não possa ser transportada por um veículo a motor, reboque, conjunto veículo‑reboque ou veículo articulado que satisfaça todas as disposições da presente diretiva,
[…]»
7.
O artigo 3.o, n.o 1, da mesma diretiva prevê:
«Os Estados‑Membros não podem recusar ou proibir a utilização no seu território:
–
em tráfego internacional, de veículos registados ou postos em circulação em qualquer outro Estado‑Membro, por razões que digam respeito ao peso ou às dimensões,
–
em tráfego nacional, de veículos registados ou postos em circulação em qualquer outro Estado‑Membro, por razões que digam respeito às dimensões
se esses veículos forem conformes com os valores‑limite especificados no anexo I.
Esta disposição é aplicável mesmo que:
a)
Os referidos veículos não estejam em conformidade com o disposto na legislação do Estado‑Membro em causa em relação a certas características de peso e dimensões não referidas no anexo I;
b)
A autoridade competente do Estado‑Membro no qual os veículos foram registados ou postos em circulação tenha autorizado limites não previstos no n.o 1 do artigo 4.o, que excedam os fixados no anexo I.»
8.
O artigo 7.o da Diretiva 96/53 tem a seguinte redação:
A presente diretiva não prejudica a aplicação das disposições em vigor em cada Estado‑Membro, em matéria de circulação rodoviária, que permitem limitar os pesos e/ou as dimensões dos veículos autorizados a circular em determinadas estradas ou [estruturas de engenharia], independentemente do Estado em que tenha tido lugar o registo ou a entrada em circulação desses veículos.
É nomeadamente possível impor restrições locais no que se refere às dimensões e/ou aos pesos máximos autorizados dos veículos que podem ser utilizados em determinadas zonas ou estradas, no caso de as infraestruturas não se adequarem a veículos longos e pesados, tais como centros urbanos, pequenas aldeias ou locais de particular interesse natural.»
9.
O anexo I desta diretiva intitula‑se «Pesos e dimensões máximas dos veículos e características conexas» (
9
).
10.
O ponto 3. deste anexo intitula‑se «Peso máximo autorizado por eixo dos veículos referidos no n.o 1, alínea b), do artigo 1.o (em toneladas)». Os pontos 3.1. e 3.4. precisam:
«3.1.
Eixos simples
[Eixo não motor simples]
10 t
[…]
3.4.
Eixo motor[ (1)]
3.4.1.
Eixo motor dos veículos referidos nos pontos 2.2.1[ (2)] e 2.2.2[ (3)]
11,5 t
3.4.2.
Eixo motor dos veículos referidos nos pontos 2.2.3[ (4)], 2.2.4[ (5)], 2.3[ (6)] e 2.4[ (7)]
11,5 t
[…]»
2. Decisão n.o 1692/96
11.
A Decisão n.o 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho de 1996 sobre as orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (
10
), que foi substituída pela Decisão n.o 661/2010/UE (
11
), tendo esta última sido substituída pelo Regulamento (UE) n.o 1315/2013 (
12
), dispunha, no seu artigo 2.o, intitulado «Objetivos»:
«1.   A rede transeuropeia de transportes será progressivamente criada até ao ano 2010[ (
13
)], à escala comunitária, integrando redes de infraestruturas de transportes terrestres, marítimos e aéreos, de acordo com os planos descritos nos mapas do anexo I e/ou com as especificações previstas no anexo II.
2.   Essa rede deve:
a)
Assegurar, num espaço sem fronteiras internas, uma mobilidade sustentável das pessoas e das mercadorias nas melhores condições sociais e de segurança possíveis, concorrendo simultaneamente para a realização dos objetivos [da União], nomeadamente em matéria de ambiente e de concorrência, bem como contribuir para o reforço da coesão económica e social;
[…]»
3. Ato de Adesão de 2003
12.
O artigo 24.o do Ato relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (
14
), dispõe:
«As medidas enumeradas nos Anexos V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII e XIV do presente Ato aplicam‑se, em relação aos novos Estados‑Membros, nas condições definidas nesses Anexos.»
13.
O anexo XII do Ato de Adesão de 2003 tem por epígrafe «Lista a que se refere o artigo 24.o do Ato de Adesão: Polónia». O ponto 8 deste anexo, intitulado «Política de transportes», contém um n.o 3 que declara aplicável a Diretiva 96/53 nos seguintes termos:
«31996 L 0053: Diretiva 96/53 […], com a última redação que lhe foi dada por:
–
32002 L 0007: Diretiva 2002/7/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de [18 de fevereiro de 2002 (
15
)].
Em derrogação do n.o 1 do artigo 3.o da Diretiva 96/53/CE […], os veículos conformes com os valores‑limite da categoria 3.4 do Anexo I daquela diretiva só podem ser utilizados nas partes não modernizadas da rede rodoviária polaca até 31 de Dezembro de 2010 se estiverem conformes com os limites polacos relativos ao peso por eixo. A partir da data da adesão, não podem ser impostas restrições à utilização de veículos que preencham os requisitos da Diretiva 96/53 […] nos principais itinerários de trânsito estabelecidos no Anexo I da Decisão [n.o°]1692/96 […].
A Polónia deve cumprir o calendário fixado no quadro adiante para a modernização da sua rede rodoviária principal, nos termos do Anexo I da Decisão [n.o°]1692/96 […]. Todos os investimentos em infraestruturas que envolvam o recurso a fundos provenientes do orçamento [da União] devem garantir que as artérias sejam construídas ou modernizadas de forma a poder suportar uma carga de 11,5 toneladas por eixo.
À medida que a modernização vai sendo concluída, proceder‑se‑á à abertura gradual da rede viária polaca, incluindo da rede definida no Anexo I da Decisão [n.o°]1692/96 […], aos veículos que efetuem transportes internacionais e que sejam conformes com os valores‑limite fixados na diretiva. Para efeitos de carga e descarga, e sempre que tal seja tecnicamente possível, é autorizada a utilização de partes não modernizadas da rede de estradas secundárias durante todo o período transitório.
[…]»
14.
O calendário para a modernização da rede rodoviária principal polaca previsto no anexo XII, ponto 8, n.o 3, terceiro parágrafo, do Ato de Adesão de 2003 é fixado em oito quadros, que abrangiam o período compreendido entre 1 de janeiro de 2004 e 1 de janeiro de 2011.
B.
Direito polaco
15.
O artigo 41.o da ustawa o drogach publicznych (Lei sobre as estradas públicas) (
16
), de 21 de março de 1985, na sua versão em vigor à data dos factos (
17
), dispõe:
«1.   É autorizado nas estradas públicas o tráfego de veículos com um peso autorizado por eixo motor simples de 11,5 t, sob reserva do disposto nos n.os 2 e 3.
2.   O Minister właściwy do spraw transportu [Ministro dos Transportes, Polónia] estabelece, mediante regulamento, a lista:
1)
das estradas nacionais e regionais em que podem circular veículos com um peso autorizado por eixo simples de 10 t,
2)
das estradas nacionais em que podem circular veículos com um peso autorizado por eixo simples de 8 t,
tendo em conta a necessidade de proteger as estradas e de assegurar o tráfego.
3.   As estradas regionais que não as identificadas nos termos do n.o 2, ponto 1), as estradas distritais e as estradas municipais constituem uma rede rodoviária em que podem circular veículos com um peso autorizado por eixo simples de 8 t.»
16.
Com base no artigo 41.o, n.o 2, da Lei sobre as estradas públicas, o Minister Infrastruktury i Rozwoju (Ministro das Infraestruturas e do Desenvolvimento, Polónia) adotou, em 13 de maio de 2015, o rozporządzenie w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Regulamento relativo à lista das estradas nacionais e regionais em que podem circular veículos com um peso autorizado por eixo simples de 10 t e à lista das estradas nacionais em que podem circular veículos com um peso autorizado por eixo simples de 8 t) (
18
).
17.
O artigo 2.o, ponto 35a), da prawo o ruchu drogowym (Lei sobre a circulação rodoviária) (
19
), de 20 de junho de 1997, na sua versão em vigor à data dos factos (
20
), define um veículo não normalizado como um veículo ou um conjunto de veículos cujos pesos por eixo, com ou sem carga, sejam superiores aos autorizados e previstos para uma determinada estrada pelas disposições relativas às estradas públicas, ou cujas dimensões ou peso total efetivo, com ou sem carga, sejam superiores aos autorizados e previstos pelas disposições da referida lei.
18.
O artigo 2.o, ponto 35 b), da Lei sobre a circulação rodoviária define uma carga indivisível como uma carga que não possa ser subdividida em duas ou mais cargas sem custos ou risco de danos exagerados.
19.
O artigo 64.o, n.os 1 a 3, desta lei dispõe:
«1.   Os veículos não normalizados são autorizados a circular sob reserva do respeito dos seguintes requisitos:
1)
Obtenção de uma licença de circulação para veículos não normalizados da categoria correspondente, emitida pela autoridade competente mediante decisão administrativa […];
2)
Respeito das condições de circulação estabelecidas na licença referida no ponto 1);
3)
Condução do veículo não normalizado por um piloto[ (
21
)] quando o veículo ultrapasse pelo menos uma das seguintes dimensões:
a)
comprimento: 23 m;
b)
largura: 3,2 m;
c)
altura: 4,5 m;
d)
peso real total: 60 t;
4)
Particular vigilância por parte do condutor do veículo não normalizado.
2.   É proibido o transporte, por veículo não normalizado, de cargas que não sejam indivisíveis, com exceção dos veículos não normalizados autorizados a circular ao abrigo de uma licença de categoria I ou II.
3.   As dimensões, o peso e os pesos por eixo dos veículos não normalizados autorizados a circular ao abrigo de uma licença das categorias I a VII, bem como as estradas em que esses veículos são autorizados a circular, são especificados no quadro[ (
22
)] do anexo 1 da presente lei.»
20.
Os artigos 64.oa a 64.od da referida lei definem, para cada uma das sete categorias de veículos não normalizados, o procedimento relativo à apresentação de pedidos de licença, bem como o relativo à sua emissão. No que respeita aos veículos com um peso autorizado por eixo motor simples de 11,5 t, a licença é de categoria I ou IV, consoante a categoria das estradas públicas em que esses veículos circularão.
21.
O artigo 64.oa, n.o 3, da Lei sobre a circulação rodoviária precisa que a licença da categoria I (
23
) é emitida pelo gestor rodoviário competente para a estrada em que será efetuado o trajeto. A licença é emitida no prazo de sete dias úteis a contar da data de apresentação do respetivo pedido.
22.
O artigo 64.oc, n.o 3, ponto 2), desta lei indica que a licença, nomeadamente, de categoria IV (
24
) é emitida pelo Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Diretor‑Geral das estradas nacionais e das autoestradas, Polónia). Nos termos do artigo 64.oc, n.o 4, aquando da entrada no território da República da Polónia, esta licença é igualmente emitida pelo Naczelnik Urzędu celno‑skarbowego (Diretor dos serviços aduaneiros e impostos, Polónia). Nos termos do artigo 64.oc, n.o 7, a licença de categoria IV é emitida no prazo de três dias úteis a contar da data de apresentação do respetivo pedido.
23.
Nos termos do artigo 64.od, n.o 2, ponto 3), da Lei sobre a circulação rodoviária, citado pela República da Polónia, a licença é concedida, nomeadamente, quando é possível delimitar um itinerário que garanta a segurança e eficácia da circulação rodoviária e, em particular, quando:
«a)
A intensidade do tráfego permita uma circulação segura do veículo não normalizado;
b)
O estado de qualidade técnica dos edifícios situados ao longo de itinerário previsto (sendo esse estado determinado com base nas regras do direito da construção) permita tal circulação;
c)
A referida circulação não ponha em perigo o estado técnico dos edifícios situados nas proximidades do itinerário atrás referido.»
24.
O artigo 64.of desta lei fixa, para cada categoria, o limite máximo da taxa devida pela emissão da licença, que varia entre 240 zlótis polacos (PLN) (cerca de 55 euros (
25
)) para a categoria I e 5800 PLN (cerca de 1326 euros) para a categoria VI. Para a categoria IV, a taxa máxima é de 3600 PLN (cerca de 823 euros).
25.
Na secção 4 da mesma lei, os artigos 140.oaa e seguintes preveem coimas que incidem sobre os veículos não normalizados que circulem sem licença ou em violação das condições previstas na licença.
26.
A República da Polónia precisou que o montante exato da taxa devida pela licença é fixado pelo rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wysokości opłat za wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego (regulamento do Ministro dos Transportes, da Construção e da Economia Marítima relativo ao montante da taxa devida pela licença de circulação dos veículos não normalizados) (
26
), de 28 de março de 2012, e se eleva a:
«1)
para a categoria I:
–
50 PLN [cerca de 11,50 euros] para uma licença válida por um mês;
–
100 PLN [cerca de 23 euros] para uma licença válida por seis meses;
–
200 PLN [cerca de 46 euros] para uma licença válida por doze meses.
[…]
4)
para a categoria IV:
–
500 PLN [cerca de 115 euros] para uma licença válida por um mês;
–
1000 PLN [cerca de 230 euros] para uma licença válida por seis meses;
–
2000 PLN [cerca de 460 euros] para uma licença válida por doze meses;
–
3000 PLN [cerca de 686 euros] para uma licença válida por vinte e quatro meses.»
II. Procedimento pré‑contencioso
27.
Na sequência de queixas apresentadas por empresas de transportes que exercem a sua atividade no território polaco e da recolha de informações junto da República da Polónia no âmbito de um processo EU Pilot (
27
), a Comissão dirigiu a este Estado‑Membro, em 30 de abril de 2015, uma notificação para cumprir.
28.
Nessa notificação, a Comissão chamou a atenção da República da Polónia para o facto de algumas disposições da sua legislação nacional não serem conformes com as obrigações que lhe incumbem, por um lado, por força do artigo 3.o da Diretiva 96/53, dado que cerca de 97% da rede rodoviária polaca estava vedada à circulação de veículos que respeitam os limites de pesos fixados nos pontos 3.1. e/ou 3.4. do anexo I desta diretiva, bem como, por outro lado, por força do artigo 7.o da referida diretiva, uma vez que este Estado‑Membro invocou as derrogações previstas nessa disposição sem ter explicado as razões pelas quais 97% da rede rodoviária polaca delas podia beneficiar.
29.
Além disso, com a sua notificação para cumprir, a Comissão colocava em questão o regime especial de licença que permitia aos veículos que cumprissem os limites de peso fixados nos pontos 3.1. e/ou 3.4. do anexo I da Diretiva 96/53 circular em infraestruturas normalmente vedadas a esses veículos.
30.
Considerando que a resposta da República da Polónia de 29 de junho de 2015 era insatisfatória, a Comissão emitiu um parecer fundamentado, por ofício de 26 de fevereiro de 2016. Alegou que a República da Polónia violava as obrigações que lhe incumbem por força das disposições conjugadas dos artigos 3.o e 7.o da Diretiva 96/53, ao limitar a circulação dos veículos automóveis com um peso máximo por eixo motor simples de 11,5 t às estradas que fazem parte da rede transeuropeia de transportes e a certas estradas nacionais bem como ao submeter a circulação desses veículos noutras estradas públicas a um regime de licença especial cuja necessidade contestava igualmente.
31.
A República da Polónia apresentou à Comissão, em 26 de abril de 2016, um pedido de prorrogação do prazo de resposta ao parecer fundamentado, que foi indeferido pela Comissão, com fundamento em que tal pedido não continha informações concretas sobre as alterações legislativas projetadas a fim de pôr termo à infração.
32.
Na sua resposta de 30 de agosto de 2016 ao parecer fundamentado, a República da Polónia informou a Comissão dos seus esforços no sentido de, principalmente, alargar a rede de estradas públicas em que estava autorizada a circulação de veículos com um peso máximo por eixo de 11,5 t, bem como de alterar as disposições legislativas e regulamentares aplicáveis com o objetivo de reduzir o número de troços de estradas nacionais e regionais sujeitos às limitações de peso dos veículos. A República da Polónia precisou que essas alterações deviam entrar em vigor em maio de 2017 e em fevereiro de 2018.
33.
Uma vez que não ficou convencida da conformidade com o direito da União das alterações anunciadas e não aceitou o prazo em que as alterações dos textos deviam ocorrer, a Comissão decidiu intentar a presente ação no Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 258.o, segundo parágrafo, TFUE.
34.
Com um único fundamento, a Comissão acusa a República da Polónia de não ter cumprido as suas obrigações decorrentes das disposições conjugadas dos artigos 3.o e 7.o da Diretiva 96/53, em conjugação com os pontos 3.1. e 3.4. do anexo I da mesma, ao sujeitar, em particular, a um regime de licença especial a circulação dos veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t num número exorbitante de estradas públicas.
III. Argumentos das partes
A.
Comissão
35.
A Comissão fundamenta a sua ação alegando que a limitação do acesso às estradas públicas dos veículos e dos seus reboques, previstos na Diretiva 96/53 (
28
), que respeitam o peso máximo autorizado por eixo, ou seja, 10 t para o eixo não motor e 11,5 t para o eixo motor, resulta da combinação de dois fatores, a saber, em primeiro lugar, a abertura ao tráfego de veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t apenas das estradas que fazem parte da rede transeuropeia de transportes e de certas outras estradas nacionais, que decorre do artigo 41.o, n.o 2, da Lei sobre as estradas públicas e, em segundo lugar, a obrigação de possuir uma licença especial para circular noutras estradas, nos termos dos artigos 64.o e seguintes da Lei sobre a circulação rodoviária.
36.
Para ilustrar o impacto económico dessa obrigação sobre a atividade de fábricas de importância europeia e internacional, a Comissão citou, nomeadamente, o exemplo das estradas de acesso à cidade de Kętrzyn (Polónia), onde estão implantadas as fábricas da Plastivaloire e da Philips, cujo regime de circulação obrigaria os transportadores a fazer grandes desvios para transportarem os produtos nelas fabricados para os mercados da Europa Ocidental.
1. Quanto à limitação do tráfego internacional às estradas da rede transeuropeia de transportes e a certas estradas nacionais
37.
A Comissão invoca um primeiro argumento, segundo o qual a limitação prevista pela legislação polaca é contrária ao artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 96/53, que estabelece um regime de livre circulação dos veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t.
38.
A este respeito, alega, em primeiro lugar, que, embora o artigo 41.o, n.o 1, da Lei sobre as estradas públicas estabeleça o princípio da circulação dos veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t em todas as estradas públicas, os n.os 2 e 3 desse artigo introduzem derrogações que esvaziam o n.o 1 da sua substância, uma vez que levam à exclusão desses veículos de cerca de 97% da rede rodoviária.
39.
A Comissão salienta, em segundo lugar, que resulta das informações prestadas pela República da Polónia em 29 de junho de 2015, que menos de 40% da rede de autoestradas e estradas nacionais está aberta sem restrições à circulação dos veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t, o que representa menos de 4% da rede rodoviária composta pelas autoestradas, pelas estradas nacionais e pelas estradas regionais mais importantes no território polaco.
40.
Em terceiro lugar, a Comissão contesta o argumento da República da Polónia segundo o qual só as estradas em que se concentra o tráfego internacional, a saber, o tráfego transfronteiriço na rede de transporte rodoviário transeuropeia, são abrangidas pelos requisitos da Diretiva 96/53. Alega, por um lado, dando vários exemplos, que troços de estradas de acesso a cidades importantes, afetadas pelo transporte internacional e especialmente pela carga e descarga (
29
), não são livremente utilizáveis.
41.
Por outro lado, salienta que, contrariamente ao que alega a República da Polónia, a Diretiva 96/53 não contém qualquer restrição, em conformidade com os objetivos que visa, desde a sua entrada em vigor, e que o seu âmbito de aplicação não foi alterado na sequência da criação da rede transeuropeia de transportes através da Decisão n.o 1692/96, apesar de esta participar do mesmo objetivo de facilitar a circulação das mercadorias. A Comissão esclarece que, embora o artigo 2.o desta diretiva não contenha uma definição do tráfego internacional, os seus considerandos 3 e 7, que se referem à circulação entre os Estados‑Membros, lidos à luz do seu considerando 12, indicam que este conceito deve ser interpretado no sentido de respeitar a qualquer circulação transfronteiriça, independentemente do tipo de estradas. Qualquer outra interpretação esvaziaria de sentido o artigo 7.o da Diretiva 96/53.
42.
Em quarto lugar, no que respeita aos argumentos da República da Polónia relativos ao estado das infraestruturas rodoviárias, a Comissão salienta que, embora a Diretiva 96/53 não obrigue à construção de todas as estradas públicas de modo a que os critérios dos pontos 3.1. e 3.4. do anexo I possam ser respeitados, os Estados‑Membros devem, no entanto, respeitar tais critérios. Além disso, as estradas que podem suportar um peso de 10 t poderiam suportar um tráfego limitado de veículos com um peso por eixo motor de 11,5 t.
43.
Acrescenta que a República da Polónia não pode abster‑se de respeitar as normas adotadas pela Diretiva 96/53, relativas ao peso máximo autorizado por eixo, invocando o equilíbrio mencionado no considerando 5, quando é desse equilíbrio que tais normas decorrem.
44.
No que diz respeito à categoria e à localização das estradas públicas, em grande parte não alcatroadas, invocadas pela República da Polónia, a Comissão considera que não se trata de um argumento operante, dado que o debate não incide sobre as estradas onde não existem pontos importantes de carga e descarga cujo estado poderia justificar que fossem abrangidas pelo artigo 7.o da Diretiva 96/53, mas sobre a maioria das estradas alcatroadas suscetíveis de serem utilizadas.
45.
Em quinto lugar, a Comissão contesta o argumento da República da Polónia baseado no Anexo XII, ponto 8, n.o 3, do Ato de Adesão de 2003, com fundamento em que o primeiro parágrafo desta disposição exigia claramente uma adaptação ao tráfego internacional das outras estradas além das que integram a rede rodoviária transeuropeia, a partir de 31 de dezembro de 2010, sem aguardar a progressão da modernização da rede rodoviária nacional, como tinha sido aceite durante o período transitório.
46.
A título complementar, a Comissão indica que, a partir de 2004, vários milhares de quilómetros de estradas, que não as estradas nacionais ou as da rede transeuropeia de transportes, foram modernizados no âmbito do programa nacional de reconstrução das estradas locais, financiado por fundos europeus. Ora, segundo a regulamentação polaca, em princípio, estas estradas municipais e distritais estão sujeitas à limitação de peso por eixo simples de 8 t, sem distinção em função da sua modernização. Assim é ainda, mesmo após a entrada em vigor do rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (regulamento do Ministro das Infraestruturas e da Construção, relativo à lista das estradas nacionais e regionais sobre as quais podem circular veículos com peso autorizado por eixo motor simples de 10 t e à lista das estradas nacionais sobre as quais podem circular veículos com peso autorizado por eixo motor simples de 8 t) (
30
), de 21 de abril de 2017, a que a República da Polónia se refere, que entrou em vigor posteriormente à propositura da ação por incumprimento, por força do qual os veículos com um peso máximo por eixo conforme aos requisitos da Diretiva 96/53 continuam a não poder circular sem licença em cerca de 45% das estradas nacionais. A Comissão considera igualmente que, uma vez que a circulação é possível, todavia, mediante uma licença sujeita a pagamento, o fundamento de defesa relativo à modernização em curso da rede rodoviária é improcedente.
47.
A Comissão invoca um segundo argumento, segundo o qual as restrições previstas no artigo 41.o, n.os 2 e 3, da Lei sobre as estradas públicas se baseiam numa interpretação errada do artigo 7.o da Diretiva 96/53, que prevê uma exceção ao princípio da livre circulação dos veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t. A Comissão recorda, antes de mais, que a República da Polónia não pode sustentar que a limitação respeita às estradas onde não há tráfego internacional, pela razão principal que nenhum ato da União prevê tal distinção.
48.
Seguidamente, esclarece que a única derrogação possível ao princípio da livre circulação em todas as estradas se deve basear na inadequação destas à circulação de veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t. Os critérios a tomar em consideração devem ser a segurança do tráfego, a capacidade de carga das estruturas de engenharia e a intensidade do tráfego rodoviário. A Comissão sublinha, a este respeito, que o artigo 7.o da Diretiva 96/53, que prevê a possibilidade de derrogar o princípio de livre circulação «em determinadas estradas ou estruturas de engenharia», deve ser interpretado restritivamente. Nestas condições, derrogações em 97% da rede rodoviária polaca ou, especialmente, na totalidade das estradas locais, são injustificadas.
49.
A Comissão observa, por último, que as restrições de acesso a determinadas estradas públicas polacas não assentam em considerações respeitantes ao seu estado ou ao dos seus troços, como resulta do sistema de emissão de licenças de circulação ilimitadas.
2. Quanto à exigência relativa à posse de uma licença especial de circulação noutras estradas
50.
A Comissão alega que o regime de proibição de circulação sob condição de obtenção de uma licença é contrário à Diretiva 96/53, na medida em que limita e entrava a liberdade de circulação dos veículos.
51.
Observa que, segundo o regime restritivo a que estão sujeitas as estradas regionais, distritais ou municipais, devem ser requeridas licenças para cada uma delas, junto de várias autoridades, para um único trajeto. A Comissão considera que, na falta de um balcão único e devido aos prazos de obtenção da licença bem como às tarifas fixadas, o sistema instituído revela‑se dispendioso, moroso e suscetível de criar uma discriminação indireta em detrimento dos transportadores não residentes e provenientes dos Estados‑Membros. Precisa que, nos termos do artigo 64.o, n.o 2, da Lei sobre a circulação rodoviária, as licenças de categoria IV, que permitem aos veículos com um peso por eixo motor de 11,5 t circular nas estradas nacionais, não podem ser utilizadas em caso de transporte de cargas divisíveis, apesar de estas constituírem a maior parte das cargas transportados por estrada. Deste modo, o trabalho das empresas de transporte torna‑se mais complexo devido à obrigação de utilizar um maior número de camiões. A Comissão salienta que todos estes inconvenientes justificaram a apresentação de queixas que estiveram na origem da ação por incumprimento. Invoca igualmente uma grave restrição à livre prestação de serviços rodoviários.
52.
A Comissão sustenta que o argumento da República da Polónia segundo o qual esse regime de licença não é contrário à Diretiva 96/53, uma vez que é aplicado sem restrição ou discriminação e com benevolência, não só é inoperante, em razão do princípio da livre circulação enunciado por esta diretiva, como é, além disso, revelador de que a proteção da infraestrutura rodoviária e o controlo do número de veículos que nela circulam não são suscetíveis de justificar o sistema instituído pelo legislador polaco.
53.
A Comissão acrescenta que a República da Polónia não pode sustentar que a obrigação de obter uma licença visa encorajar os transportadores a circular em estradas paralelas mais adequadas ao tráfego de camiões, dado que esta justificação é contrária ao artigo 3.o da referida diretiva.
54.
Além disso, observa, por um lado, a título de exemplo, que, para a estrada nacional DK 92 entre Berlim (Alemanha) e Varsóvia (Polónia), este objetivo foi atingido por outro meio, a saber, a cobrança de uma taxa sobre os camiões, que é um modo de gestão razoável do tráfego, ao contrário do regime das licenças. Por outro lado, recorda que, em determinadas estradas, não existe outra solução para aceder aos locais de carga e de descarga das mercadorias senão a obtenção de uma licença.
B.
República da Polónia
55.
A República da Polónia considera que a ação da Comissão assenta numa interpretação errada dos artigos 3.o e 7.o da Diretiva 96/53 e pede ao Tribunal de Justiça que a julgue improcedente.
1. Quanto à violação do artigo 3.o da Diretiva 96/53
a) Quanto às estradas abrangidas pela obrigação de permitir a circulação de veículos pesados utilizados no «tráfego internacional»
56.
A este respeito, a República da Polónia alega, a título principal, que a Comissão considera erradamente que o conceito de «tráfego internacional» visa a totalidade da rede rodoviária dos Estados‑Membros, quando tal conceito se refere unicamente ao tráfego transfronteiriço e às estradas que suportam o tráfego em que este se concentra. Alega que a interpretação extensiva que a Comissão faz do tráfego internacional, que leva a abrir qualquer estrada dos Estados‑Membros, mesmo local, aos veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t, não resulta de nenhuma disposição nem de nenhum considerando da Diretiva 96/53, nem sequer de debates tendo em vista a sua alteração. Segundo este Estado‑Membro, esta interpretação esvaziaria de sentido o artigo 3.o, n.o 1, segundo travessão, desta diretiva, que restringe o tráfego nacional em função das dimensões dos veículos.
57.
A República da Polónia invoca igualmente a obrigação de interpretar a Diretiva 96/53 em sintonia com a Decisão n.o 1692/96 relativa à rede transeuropeia de transportes, cujos objetivos são convergentes, dado que estes dois instrumentos se tornaram vinculativos concomitantemente, no momento da sua adesão à União.
58.
A República da Polónia conclui que não viola o artigo 3.o da Diretiva 96/53 ao derrogar o princípio geral de livre circulação dos veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t para a utilização de certas estradas nacionais e locais, como as estradas regionais, distritais e municipais. As escolhas a que procedeu visam alcançar o objetivo enunciado no considerando 5 da referida diretiva. Procurou, assim, alcançar um equilíbrio entre a utilização racional e económica dos veículos rodoviários comerciais e as exigências impostas pela conservação das infraestruturas, pela segurança rodoviária bem como pela proteção do ambiente e da qualidade de vida.
59.
A título subsidiário, a República da Polónia invoca as disposições transitórias do Ato de Adesão de 2003, constantes do anexo XII, que regulamentam, no ponto 8, n.o 3, as questões associadas à aplicação da Diretiva 96/53 e da Decisão n.o 1692/96 e, especialmente, os segundo e terceiro parágrafos desse número, dos quais resulta que não lhe era imposto qualquer prazo para adaptar outras estradas, além das da rede transeuropeia de transportes, ao nível máximo de capacidade de carga.
60.
Salienta, por um lado, que, nos termos do ponto 8, n.o 3, terceiro parágrafo, deste anexo, a abertura progressiva da rede rodoviária aos veículos em tráfego internacional devia ocorrer em paralelo com a conclusão do processo de modernização dessas estradas. A República da Polónia não partilha da opinião da Comissão segunda a qual esta interpretação seria contrária às disposições da segunda frase desse terceiro parágrafo, que prevê a autorização de utilização das partes não modernizadas da rede secundária para efeitos de carga e descarga, durante todo o período transitório, pelo facto de se tratar de uma exceção ao princípio.
61.
Por outro lado, a República da Polónia contesta o argumento da Comissão segundo o qual a sua interpretação das disposições transitórias conduziria a aceitar que a abertura da rede rodoviária polaca, nos termos da Diretiva 96/53, só ocorresse ao fim de várias décadas. Alega que os esforços de modernização devem incidir sobre as estradas alcatroadas e que, na sequência dos esforços já desenvolvidos, 54,2% da totalidade das estradas nacionais estão abertas à circulação dos veículos em questão.
62.
A este respeito, a República da Polónia recorda, antes de mais, que cerca de 91% das estradas públicas na Polónia foram construídas antes da sua adesão à União, tendo como limite, nas estradas nacionais, 10 t de peso máximo por eixo simples e, nas outras estradas, de 8 t, e que a legislação polaca foi alterada a fim de dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito da União.
63.
Seguidamente, a República da Polónia esclarece que as estradas nacionais, que representam 5% das estradas públicas, suportam até 60% do tráfego. Os restantes 95% das estradas públicas são estradas locais, das quais 88% são estradas distritais e municipais. São utilizadas para as necessidades locais e um terço das estradas públicas não são alcatroadas, como resulta das estatísticas oficiais do Eurostat citadas pela Comissão. A República da Polónia considera, consequentemente, que a Comissão não pode afirmar que 97% da rede rodoviária polaca está vedada à circulação dos veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t, sem tomar em conta as características desta rede.
64.
Por último, relata os esforços contínuos, desde a sua adesão à União, no sentido de abrir novas estradas nacionais, tomando em conta as necessidades do tráfego internacional e do ambiente, e destaca o considerável encargo financeiro, a longo prazo, que representaria a adaptação, excecional num Estado‑Membro da União, da totalidade da sua rede rodoviária à circulação de veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t.
b) Quanto à exigência relativa à posse de uma licença de circulação noutras estradas
65.
Partindo do princípio de que a restrição da utilização da rede rodoviária não é contrária ao artigo 3.o da Diretiva 96/53, a República da Polónia acrescenta que é precisamente graças à contribuição financeira para a manutenção das estradas degradadas pelos veículos pesados que nelas circulam, prevista nos artigos 64.o e seguintes da Lei sobre a circulação rodoviária, que é assegurada, a longo prazo, a livre circulação de veículos cuja carga por eixo não é adequada às possibilidades técnicas das estradas.
66.
A este respeito, a República da Polónia observa que a Comissão expôs o sistema de licença de forma parcialmente inexata e precisa que as licenças são emitidas pelo gestor rodoviário, no que respeita às licenças da categoria I (
31
), ou pelo Diretor‑Geral das estradas nacionais e das autoestradas, no caso das licenças de categoria IV destinadas às estradas nacionais em questão. As licenças de categoria I são emitidas em nome do transportador, consoante o pedido, por períodos de um mês, seis meses ou doze meses, sem indicação dos veículos em questão. A licença é emitida no prazo máximo de sete dias úteis a contar da data da apresentação do pedido. As mesmas regras aplicam‑se às licenças da categoria IV, podendo estas últimas, contudo, ser igualmente emitidas por períodos de 24 meses, no prazo máximo de três dias úteis a contar da data da apresentação do pedido.
67.
Segundo a República da Polónia, a fim de garantir a segurança jurídica dos interessados, o montante máximo da taxa devida pelas licenças de categoria I foi fixado em 240 PLN (cerca de 55 euros), ao passo que, para as licenças de categoria IV, tal montante se eleva a 3600 PLN (cerca de 850 euros). Contudo, o montante real da taxa, fixado pelo regulamento do Ministro dos Transportes, da Construção e da Economia Marítima relativo ao montante da taxa devida pela licença de circulação dos veículos não normalizados, difere em função da duração de cada licença. Por conseguinte, segundo essa tabela, inalterada desde 2012, a licença mais cara de categoria I, com validade de doze meses, custa 200 PLN (cerca de 50 euros), ao passo que a licença de categoria IV, com validade de doze meses, custa 2000 PLN (cerca de 470 euros) e a com validade de 24 meses 3000 PLN (cerca de 710 euros) (
32
).
68.
A República da Polónia conclui quanto a esta questão, na sua contestação, indicando que não partilha da análise da Comissão segundo a qual este sistema é dispendioso e moroso, dado que é transparente e facilita a circulação dos transportadores na totalidade da rede. Além disso, refuta a tese da Comissão segundo a qual a falta de licença implica uma proibição de circulação, uma vez que é possível escolher a estrada em que se efetua o transporte internacional.
69.
Na sua tréplica, alega a inadmissibilidade, por serem novos, dos fundamentos relativos a uma discriminação indireta dos transportadores provenientes de outros Estados‑Membros e a uma restrição da livre prestação de serviços rodoviários, invocadas pela Comissão na réplica (
33
). Acrescenta que, em qualquer caso, são improcedentes, na medida em que os pedidos de licença podem ser facilmente obtidos através de um sítio Internet, que as licenças são emitidas por um período determinado, independentemente do número de operações de transporte, e que o seu custo é relativamente baixo atendendo às necessidades dos transportadores. Alega que este sistema transparente e prático é conforme às expectativas dos transportadores e não foi objeto de críticas antes da apresentação da queixa à Comissão.
2. Quanto à violação do artigo 7.o da Diretiva 96/53
70.
A República da Polónia apresenta os seus argumentos, igualmente a título subsidiário, dado que considera que a sua legislação é conforme ao artigo 3.o da Diretiva 96/53.
71.
Alega que a acusação relativa à violação do artigo 7.o da Diretiva 96/53 resulta de uma interpretação excessivamente restritiva desta disposição que é contrária ao seu teor, uma vez que, por um lado, o âmbito de aplicação do seu primeiro parágrafo não limita as restrições ao caráter inadequado das estradas aos veículos em causa, bem como a «troços de estrada determinados», e que, por outro, os casos previstos no segundo parágrafo constituem meros exemplos.
72.
Daí deduz que pode limitar a circulação não só nas estradas inadequadas ao tráfego de veículos pesados, como também em partes da rede rodoviária em que, em razão da sua configuração, a passagem de tais veículos seria perigosa ou, ainda, em razão da existência de muitas pontes cuja reduzida capacidade de carga até ao limite de 20 t e 30 t foi ignorada pela Comissão.
73.
Além disso, a República da Polónia considera que, no que respeita a uma pequena parte das estradas locais, que já foram adaptadas ao tráfego de veículos com um peso máximo autorizado por eixo motor simples de 11,5 t, a possibilidade de introduzir limitações é abrangida pelo artigo 7.o, primeiro parágrafo, da Diretiva 96/53, uma vez que não há qualquer interesse prático em permitir a sua circulação nas mesmas, dado que se trata geralmente de troços que não estão ligados ao resto da rede rodoviária e não podem assegurar a fluidez do tráfego.
74.
Quanto aos exemplos, fornecidos pela Comissão, de limitações no território polaco do tráfego de veículos pesados, a República Polaca esclarece que a sua circulação é atualmente autorizada na maior parte dessas situações e que, se assim não fosse, à data da apresentação das observações (
34
), estavam previstas as alterações adequadas.
75.
Por outro lado, observa que o tráfego internacional, na aceção do artigo 3.o da Diretiva 96/53, não se concentra nestas troços e recorda que as disposições transitórias do Ato de Adesão de 2003 apenas exigem uma abertura gradual ao tráfego de veículos pesados das estradas que não façam parte da rede transeuropeia de transportes.
IV. Análise
76.
A ação por incumprimento intentada pela Comissão incide, em substância, sobre as condições de aplicação pela República da Polónia, em 26 de abril de 2016, do princípio da livre circulação dos veículos pesados abrangidos pela Diretiva 96/53 (
35
), enunciado no seu artigo 3.o, n.o 1, para o tráfego internacional, dentro dos limites especificados no anexo I da mesma diretiva.
77.
A discussão entre as partes tem por objeto, essencialmente, o alcance desta disposição, uma vez que a legislação polaca subordina a uma licença especial o acesso dos veículos pesados a todas as estradas públicas, com exceção das que fazem parte da rede transeuropeia de transporte e de determinadas estradas nacionais.
78.
Na minha opinião, resulta claramente da redação do artigo 3.o da Diretiva 96/53 e dos objetivos prosseguidos, expostos nos considerandos 3, 7 e 12 da mesma, que os termos «tráfego internacional» se referem à circulação entre Estados‑Membros e não a deslocações em certas estradas nacionais ou da rede transeuropeia. Os únicos limites a este tráfego incidem sobre os pesos e as dimensões cujos valores são especificados no anexo I desta diretiva, e resultam da procura do equilíbrio referido no seu considerando 5.
79.
Esta falta de distinção entre o tipo de estradas levou, assim, o legislador da União a prever uma exceção ao princípio de livre circulação para ter em conta a falta de adaptação de algumas delas ou de certas estruturas de engenharia. O artigo 7.o da Diretiva 96/53 visa alcançar esse objetivo. Normalmente, uma vez que se trata de uma exceção, deve ser interpretada de forma restritiva.
80.
Atendendo ao objetivo desta disposição, a sua aplicação exige igualmente justificações precisas para cada caso particular e deve conduzir à escolha das medidas destinadas a proteger a infraestrutura quando esta não se adeque à circulação dos veículos cujas dimensões ou cujo peso atinjam os valores‑limite mais elevados. Por conseguinte, embora se possa considerar, como alega a República da Polónia, que o artigo 7.o, segundo parágrafo, fornece apenas um exemplo das medidas que podem ser tomadas, este parágrafo vem confirmar, contudo, o que se dispõe no artigo 7.o, primeiro parágrafo, a saber, que estas medidas devem consistir apenas na limitação dos pesos ou das dimensões dos veículos em função da inadequação de certos locais à sua circulação.
81.
Assim, é à luz destes elementos que há que apreciar a procedência da acusação da Comissão.
82.
Em primeiro lugar, no que respeita ao argumento relativo à limitação do tráfego internacional a determinadas estradas, importa observar que, embora o artigo 41.o, n.o 1, da Lei sobre as estradas públicas enuncie o princípio da livre circulação nas estradas públicas dos veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t, em conformidade com as exigências da Diretiva 96/53, este princípio é sujeito a reservas que reduzem consideravelmente o seu alcance.
83.
Com efeito, resulta do artigo 41.o, n.os 2 e 3, da referida lei que:
–
em certas estradas nacionais podem circular todos os veículos com «eixo simples» de 10 t ou apenas 8 t;
–
em certas estradas regionais podem circular todos os veículos com «eixo simples» de 10 t;
–
noutras estradas regionais, nas estradas distritais e nas estradas municipais podem circular todos os veículos com «eixo simples» de 8 t.
84.
Consequentemente, como a República da Polónia confirmou na audiência, não havendo distinção, no texto do artigo 41.o, n.os 2 e 3, da Lei sobre as estradas públicas, entre eixo motor e eixo não motor, a proibição de circulação incide sobre qualquer eixo de mais de 8 t ou de 10 t.
85.
Ora, por um lado, no anexo I da Diretiva 96/53, que fixa os valores‑limite do peso autorizado por eixo dos veículos em causa, é estabelecida uma distinção entre o peso por «eixo motor» e o peso por «eixo não motor simples» ou «eixo[s] simples». Por outro lado, o peso máximo autorizado para o eixo motor é fixado em 11,5 t e, para o eixo não motor simples, o valor é de 10 t. O limite não pode, portanto, ser fixado para os eixos motores em 10 t e para os eixos não motores simples em 8 toneladas. Por outras palavras, retomando a terminologia da legislação polaca, os veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t não podem ser considerados não normalizados (
36
), dado que esse peso é conforme ao previsto no Anexo I da Diretiva 96/53. O mesmo se aplica aos veículos com um peso máximo por eixo não motor simples de 10 t, que em certas estradas estão sujeitos ao limite fixado em 8 t.
86.
Além disso, como foi também confirmado na audiência, em caso de carga divisível, a proibição de circulação relativa ao transporte em veículo «não normalizado», na aceção da legislação polaca, é absoluta no que respeita a certas estradas nacionais (
37
), por força do artigo 64.o, n.o 2, da Lei sobre a circulação rodoviária, que organiza o regime das licenças de circulação nas estradas sujeitas às restrições de acesso, com base no artigo 41.o, n.o 2, da Lei das estradas públicas.
87.
Acresce que é pacífico que, por efeito da legislação polaca, 97% das estradas públicas são vedadas à circulação dos veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t, sob reserva de obtenção de uma licença especial (
38
). Para apreciar o mérito do presente recurso, não é necessário decidir da questão, suscitada pela República da Polónia, da oportunidade de adotar tal proporção, em razão do estado da rede rodoviária. Basta expor as consequências das disposições legais polacas em matéria de circulação na rede de estradas suscetíveis de serem frequentemente utilizadas.
88.
Segundo as estatísticas do final de 2015 apresentadas pela República da Polónia, menos de 40% da rede das autoestradas e das estradas nacionais estava aberta sem restrições à circulação dos veículos em causa, o que representa menos de 4% (
39
) da rede rodoviária constituída pelas autoestradas, pelas estradas nacionais e pelas estradas regionais mais importantes no território polaco. A este respeito, a título de exemplo, resulta da contestação da República da Polónia que o livre acesso às cidades de Łomża, Nowy Sącz, Piła, Koszalin, Poznań (Polónia), referidas pela Comissão na petição, por estradas nacionais que permitam a livre circulação de veículos com um peso autorizado por eixo motor de 11,5 t, só é possível desde a entrada em vigor do Regulamento do Ministro das Infraestruturas e da Construção de 21 de abril de 2017, já referido no n.o 46 das presentes conclusões. Além disso, não se contesta que, nos arredores de Wroclaw e de Cracóvia (Polónia), não existe livre acesso aos pontos de carga e descarga, apesar de estes serem primordiais em matéria de transporte rodoviário internacional de mercadorias. De igual modo, não se discute a afirmação da Comissão segundo a qual continua a existir, após 2017, no trajeto de Kętrzyn para a Europa Ocidental, a obrigação de solicitar duas ou três licenças a duas autoridades diferentes, num montante de 100‑150 PLN (cerca de 23‑35 euros) para efetuar uma única vez um trajeto de cerca de 25 quilómetros.
89.
Além disso, há que constatar que, embora tenham sido modernizados estradas, que não as estradas nacionais ou as da rede transeuropeia de transportes, no âmbito do programa nacional de reconstrução das estradas locais, financiado por fundos europeus, tais estradas são, em princípio, vedadas à circulação de veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t, quando se trata de estradas municipais ou distritais.
90.
Além disso, pode observar‑se que a extensão da rede por efeito da sua modernização continua a ter consequências limitadas, uma vez que, segundo os esclarecimentos da República da Polónia quanto à reforma ocorrida em 2017, apenas 54,2% das estradas nacionais, que representam 5% das estradas públicas, estão abertas à livre circulação dos veículos com um peso máximo por eixo motor de 11,5 t.
91.
Resulta de todas estas considerações que o acesso à totalidade da rede rodoviária polaca é limitado, em condições contrárias ao princípio estabelecido no artigo 3.o da Diretiva 96/53.
92.
Em segundo lugar, no que respeita aos argumentos, invocados a título subsidiário pela República da Polónia, segundo os quais as restrições que instituiu à abertura da sua rede rodoviária ao tráfego internacional e o seu regime poderiam basear‑se numa interpretação das disposições do Ato de Adesão de 2003 ou no artigo 7.o da Diretiva 96/53, pode observar‑se, a título preliminar, que, concretamente, atendendo à sua dimensão e caráter geral, tais restrições conduzem a uma situação que poderia ser equiparada à do período transitório, previsto pelo Ato de Adesão de 2003. Ora, por um lado, não se pode deduzir dos termos do Anexo XII, ponto 8, n.o 3, desse Ato que o regime derrogatório que previa se destinasse a perdurar. Esta disposição visava, pelo contrário, adaptar o período compreendido entre a data de adesão da República da Polónia e 31 de dezembro de 2010, para que o princípio estabelecido pela Diretiva 96/53 pudesse ser respeitado após essa data (
40
). Este objetivo justificou, aliás, a afetação de fundos europeus à sua realização.
93.
Por outro lado, afigura‑se que, pelas mesmas razões que se prendem com o caráter excessivo das suas consequências, estas derrogações também não podem basear‑se no artigo 7.o da referida diretiva, ainda que se justificassem pela vetustez das infraestruturas rodoviárias, invocada pela República da Polónia.
94.
Com efeito, a Diretiva 96/53 não prevê tal motivo geral e a inadequação da rede rodoviária é prevista no artigo 7.o desta diretiva apenas para situações particulares.
95.
Consequentemente, as restrições por tipo de estradas não podem basear‑se na referida disposição. Por maioria de razão, não se pode admitir um sistema de licenças gerais destinadas a criar tais limitações. Além disso, pode duvidar‑se da justificação concreta das restrições de circulação nas estradas designadas pelo Ministro dos Transportes, nos termos do artigo 41.o, n.o 2, da Lei sobre as estradas públicas, se as mesmas puderem ser afastadas pela obtenção de uma licença geral, paga, reservada às cargas indivisíveis para as estradas mais frequentadas, com uma única limitação de duração e, portanto, sem relação com o grau de danificação das estradas (
41
), nem com as necessidades de financiamento, alegadas pela República da Polónia para justificar a oportunidade do sistema. Por outras palavras, ou a estrada pode suportar passagens cujo número não é controlado durante um período que pode ir de 1 a 24 meses, ou a via de circulação é inadequada e, nesse caso, o pagamento de uma licença de montante pouco elevado não é suscetível de resolver essa situação.
96.
Resulta do que precede que, ao limitar a circulação dos veículos automóveis com um peso por eixo motor de 11,5 t às estradas que fazem parte da rede transeuropeia de transportes e a certas outras estradas nacionais e ao submeter a circulação desses veículos noutras estradas públicas a um regime de licença especial, a República da Polónia violou as obrigações que lhe incumbem por força das disposições conjugadas dos artigos 3.o e 7.o da Diretiva 96/53.
97.
Por conseguinte, há que declarar que, ao impor às empresas de transporte a obrigação de possuírem licenças especiais para poderem circular em determinadas estradas públicas, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições conjugadas dos artigos 3.o e 7.o da Diretiva 96/53, em conjugação com os pontos 3.1. e 3.4. do anexo I da Diretiva 96/53.
V. Quanto às despesas
98.
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República da Polónia e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
VI. Conclusão
99.
À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do seguinte modo:
1)
Ao exigir às empresas de transporte que possuam licenças especiais para poderem circular em determinadas vias públicas, a República de Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 3.o e 7.o da Diretiva 96/53/CE do Conselho, de 25 de julho de 1996, que fixa as dimensões máximas autorizadas no tráfego nacional e internacional e os pesos máximos autorizados no tráfego internacional para certos veículos rodoviários em circulação na Comunidade, conforme alterada pela Diretiva (UE) 2015/719 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2015, em conjugação com os pontos 3.1. e 3.4. do anexo I da Diretiva 96/53.
2)
A República da Polónia é condenada nas despesas.
(
1
)	Língua original: francês.
(
2
)	JO 1996, L 235, p. 59.
(
3
)	JO 2015, L 115, p. 1, a seguir «Diretiva 96/53».
(
4
)	Em 2016, tinha aumentado 5,1% relativamente a 2015, segundo as estatísticas fornecidas pelo Eurostat.
(
5
)	JO 1985, L 2, p. 14.
(
6
)	JO 1986, L 221, p. 48.
(
7
)	JO 2007, L 263, p. 1. Nos termos do anexo II, parte A, ponto 1.1., da Diretiva 2007/46, a categoria M corresponde aos «[v]eículos a motor concebidos e construídos para o transporte de passageiros, com, pelo menos, quatro rodas». A categoria N2 corresponde, nos termos do anexo II, parte A, ponto 1.2.2., desta diretiva, aos «[v]eículos [concebidos e construídos para o transporte de mercadorias] com uma massa máxima superior a 3,5 toneladas mas não superior a 12 toneladas». A categoria N3 corresponde, nos termos do anexo II, parte A, ponto 1.2.3., da referida diretiva, aos «[v]eículos [concebidos e construídos para o transporte de mercadorias] com uma massa máxima superior a 12 toneladas».
(
8
)	V. nota da página 9 das presentes conclusões.
(
9
)	O ponto 1 intitula‑se «Dimensões máximas autorizadas dos veículos referidos no n.o 1, alínea a), do artigo 1.o». O ponto 2 respeita ao «[p]eso máximo autorizado dos veículos (em toneladas)».
(
10
)	JO 1996, L 228, p. 1.
(
11
)	Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de julho de 2010, sobre as orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (JO 2010, L 204, p. 1).
(
12
)	Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo às orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes e que revoga a Decisão n.o 661/2010/UE (JO 2013, L 348, p. 1).
(
13
)	Através do artigo 1.o, n.o 1, da Decisão n.o 884/2004/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, que altera a Decisão n.o 1692/96/CE sobre as orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes do (JO 2004, L 167, p. 1), esta data foi substituída por «2020». V. igualmente os considerandos 1, 4 e 5 desta decisão.
(
14
)	JO 2003, L 236, p. 33, a seguir «Ato de Adesão de 2003».
(
15
)	JO 2002, L 67, p. 47.
(
16
)	Dz. U. n.o 14, posição 60.
(
17
)	Ou seja, 26 de abril de 2016, como foi confirmado na audiência.
(
18
)	Dz. U. de 2015, posição 802.
(
19
)	Dz. U., n.o 98, posição 602.
(
20
)	Ou seja, 26 de abril de 2016, como foi confirmado na audiência.
(
21
)	O artigo 2.o, ponto 35 c), da Lei sobre a circulação rodoviária, citado pela República da Polónia, define o termo «piloto» como a pessoa responsável por garantir a segurança da circulação rodoviária e por minimizar os entraves à circulação rodoviária, durante a circulação do veículo em questão.
(
22
)	Este quadro indica as dimensões (comprimento, largura e altura) e os pesos por eixo para cada uma destas categorias.
(
23
)	Ou seja, a licença para utilizar as estradas municipais, distritais e regionais.
(
24
)	Ou seja, a licença para utilizar as estradas nacionais.
(
25
)	À taxa de câmbio de 26 de abril de 2016. Esta taxa serve de referência para os montantes referidos mais adiante.
(
26
)	Dz. U. de 2012, posição 366.
(
27
)	Processo EU Pilot n.o 5913/13/MOVE. A República da Polónia esclareceu na sua tréplica que a Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Drogowego (Associação nacional dos empregadores do setor do transporte rodoviário, Polónia) apresentou uma queixa à Comissão.
(
28
)	V. n.os 5 e 10 das presentes conclusões.
(
29
)	A Comissão precisa que esses locais são igualmente denominados «primeira e última milha».
(
30
)	Dz. U. de 2017, posição 878.
(
31
)	A saber, para os troços de estradas da sua competência, ou seja, as estradas municipais, distritais ou regionais.
(
32
)	À taxa de câmbio de 26 de abril de 2016 (v. nota da página 32 das presentes conclusões), estes montantes ascendiam a cerca de 55 euros, 823 euros, 46 euros, 460 euros e 686 euros.
(
33
)	V. n.os 51 e 52 das presentes conclusões.
(
34
)	A saber, 25 de maio de 2017.
(
35
)	Para uma recapitulação das categorias, v. n.os 5 e 10 das presentes conclusões.
(
36
)	V. n.os 17 e 19 das presentes conclusões.
(
37
)	Em tal caso, a licença exigida é de categoria IV. Ora, a única exceção prevista em caso de carga divisível respeita aos veículos autorizados a circular ao abrigo de uma licença de categoria I ou II.
(
38
)	Salvo em caso de cargas divisíveis de veículos que circulem em certas estradas nacionais.
(
39
)	Segundo a resposta escrita à quarta questão dirigida pelo Tribunal de Justiça à República da Polónia, a proporção era de 6%, com base nos dados do final do ano de 2016.
(
40
)	V., neste sentido, Kronenberger, V., «Transport Policy», Die Verträge zur EU‑Osterweiterung. Kommentar mit systematischen Erläunterungen, Berliner Wissenschafts‑Verlag, Berlim, 2008, pp. 297 a 322, em especial n.os 33 a 36 e 54 (artigo em língua inglesa).
(
41
)	Importa recordar, a este respeito, que determinadas estradas modernizadas estão sujeitas ao regime da circulação sob condição de obtenção de uma licença (v. n.o 89 das presentes conclusões).