Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
ATHANASIOS RANTOS
apresentadas em 7 de maio de 2026 (1)
Processo C‑199/25
Fluvius Halle‑Vilvoorde, anteriormente Sibelgas,
Fluvius Kempen, anteriormente Intercommunale Vereniging voor de Energiedistributie in de Kempen en het Antwerpse (IVEKA),
Fluvius IMEWO, anteriormente Intercommunale Maatschappij voor Energievoorziening in West‑ en Oost‑Vlaanderen (IMEWO),
Fluvius West, anteriormente Fluvius West e Intercommunale Maatschappij voor Gas en Elektriciteit van het Westen (GASELWEST),
Fluvius Zenne‑Dijle, anteriormente Iverlek e Provinciale Brabantse Energiemaatschappij (P.B.E.),
Fluvius Midden‑Vlaanderen, anteriormente Intercommunale Vereniging voor Energieleveringen in Midden‑Vlaanderen (INTERGEM),
Fluvius Antwerpen,
Fluvius West,
Fluvius Limburg,
Provinciale Brabantse Energiemaatschappij CVBA (PBE)
contra
De Vlaamse Nutsregulator, anteriormente de Vlaamse Regulator van de Elektriciteits‑en Gasmarkt (VREG)
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo hof van beroep te Brussel (Tribunal de Recurso de Bruxelas, Bélgica)]
« Reenvio prejudicial — Mercado interno da eletricidade — Regulamento (UE) 2019/943 — Artigo 18.°, n.° 1 — Tarifas de acesso às redes, utilização de redes e reforço — Conceito de “custos não relacionados que apoiem objetivos políticos não relacionados” — Metodologia tarifária para a distribuição de eletricidade que utiliza, para uma componente significativa dos custos dos operadores de redes, um método de tendência dos custos históricos — Possibilidade de manutenção temporária dos efeitos de uma regulamentação nacional, declarada incompatível com o direito da União, a fim de evitar uma situação de insegurança jurídica »
I.      Introdução
1.        O presente pedido de decisão prejudicial, apresentado pelo hof van beroep te Brussel (Tribunal de Recurso de Bruxelas, Bélgica), incide sobre a interpretação do artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (UE) 2019/943 (2).
2.        Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe dez operadores de rede de distribuição flamengos (a seguir «ORD recorrentes»), ao Vlaamse Nutsregulator, anteriormente Vlaamse Regulator van de Elektriciteits — en Gasmarkt (entidade reguladora flamenga do mercado da eletricidade e do gás) (a seguir «VREG») a respeito da legalidade de uma decisão deste último que estabelece o método de tarifação aplicável à distribuição de eletricidade e de gás natural durante o período de regulação de 2025‑2028 (a seguir «decisão controvertida»).
3.        Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, por um lado, sobre a compatibilidade com o artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento 2019/943, que ainda não foi interpretado pelo Tribunal de Justiça, de uma regulamentação nacional que prevê a possibilidade de os operadores de rede de distribuição (a seguir «ORD») repercutirem nos seus clientes finais os custos ligados ao cumprimento das obrigações de serviço público (a seguir «OSP») que lhes são impostas pelo Estado‑Membro em causa, bem como de uma decisão que estabelece um método de tarifação baseado na avaliação dos custos históricos, e, por outro, sobre a possibilidade de manter temporariamente os efeitos dessa regulamentação, no caso de ser declarada incompatível com o direito da União, a fim de evitar uma situação de insegurança jurídica.
II.    Quadro jurídico
A.      Direito da União
1.      Regulamento 2019/943
4.        O artigo 1.° do Regulamento 2019/943, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», tem a seguinte redação:
«O presente regulamento visa:
a)      Estabelecer a base para a prossecução dos objetivos da União da Energia [...] permitindo que os sinais de mercado sejam considerados para efeitos de uma maior eficiência, de uma percentagem mais elevada de fontes de energia renovável, de segurança do abastecimento, de flexibilidade, de sustentabilidade, de descarbonização e de inovação;
b)      Definir princípios fundamentais para o bom funcionamento de mercados integrados da eletricidade que permitam um acesso não discriminatório ao mercado de todos os fornecedores de recursos e clientes de eletricidade, [...] [e] a integração do mercado e a integração setorial, bem como a remuneração de mercado da eletricidade de fontes renováveis;
[…]»
5.        O artigo 18.° deste regulamento, sob a epígrafe «Tarifas de acesso às redes, utilização de redes e reforço», tem a seguinte redação:
«1.      As tarifas de acesso às redes aplicadas pelos operadores de redes, incluindo tarifas de ligação às redes, de utilização das redes e, quando aplicável, tarifas de reforço relacionadas com redes, devem refletir os custos, ser transparentes, ter em conta a necessidade de segurança e flexibilidade da rede e refletir os custos realmente suportados, na medida em que estes correspondam aos de um operador da rede eficiente e estruturalmente comparável, e ser aplicadas de forma não discriminatória. Essas tarifas não devem incluir custos não relacionados que apoiem objetivos políticos não relacionados.
Sem prejuízo do artigo 15.°, n.os 1 e 6, e dos critérios previstos no anexo XI da Diretiva 2012/27/UE (3), o método utilizado para determinar as tarifas de rede deve apoiar de forma neutra a eficiência global do sistema a longo prazo, através de sinais de preços para os clientes e produtores e, em especial, ser aplicado de forma que não discrimine, positiva ou negativamente, entre a produção ligada à distribuição e a produção ligada ao transporte. […]
2.      As metodologias tarifárias devem conceder incentivos adequados e refletir os custos fixos dos operadores de redes de transporte e dos operadores de redes de distribuição, quer a curto, quer a longo prazo, para aumentar as eficiências, incluindo a eficiência energética, promover a integração do mercado e a segurança do abastecimento, apoiar os investimentos eficientes [...].
[…]
4.      Na definição das tarifas de acesso à rede, devem ser tidos em conta os seguintes elementos:
a)      Os pagamentos e receitas resultantes do mecanismo de balanço entre operadores de redes de transporte;
b)      Os montantes efetivamente pagos e recebidos, bem como os montantes dos pagamentos previstos para períodos futuros, estimados com base em períodos anteriores.
[...]
7.      As tarifas de distribuição devem refletir os custos tendo em conta a utilização da rede de distribuição pelos utilizadores da rede, incluindo os clientes ativos. [...]
8.      As metodologias tarifárias de distribuição devem proporcionar incentivos aos operadores de redes de distribuição com vista à máxima eficiência em termos de custos no funcionamento e desenvolvimento das suas redes, designadamente através da contratação de serviços.
Para o efeito, as entidades reguladoras devem reconhecer como elegíveis e incluir os custos relevantes nas tarifas de distribuição e podem introduzir objetivos de desempenho para incentivar os operadores de redes de distribuição a aumentar a eficiência das suas redes. [...]»
2.      Diretiva (UE) 2019/944
6.        O artigo 2.° da Diretiva (UE) 2019/944 (4), sob a epígrafe «Definições», especifica, no seu ponto 57, que o conceito de «empresa de eletricidade» deve entender‑se como «a pessoa singular ou coletiva que exerce, pelo menos, uma das seguintes atividades: produção, transporte, distribuição, [...].»
7.        O artigo 9.° desta diretiva, sob a epígrafe «Obrigações de serviço público», enuncia, nos seus n.os 2 e 3:
«2.      Tendo plenamente em conta as disposições aplicáveis [do Tratado FUE], nomeadamente o artigo 106.°, os Estados‑Membros podem impor às empresas do setor da eletricidade, no interesse económico geral, obrigações de serviço público, nomeadamente em matéria de segurança, incluindo a segurança do abastecimento, de regularidade, de qualidade e de preço dos fornecimentos, assim como de proteção do ambiente, incluindo a eficiência energética, a energia de fontes renováveis e a proteção do clima. Essas obrigações devem ser claramente definidas, transparentes, não discriminatórias, verificáveis e garantir a igualdade de acesso das empresas do setor da energia elétrica da União aos consumidores nacionais [...].
3.      Sempre que existam compensações de natureza financeira ou outra e direitos exclusivos concedidos pelos Estados‑Membros para o cumprimento das obrigações previstas no n.° 2 do presente artigo ou para prestação do serviço universal conforme estabelecido no artigo 27.°, estes devem ser atribuídos de forma transparente e não discriminatória.»
8.        O artigo 57.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Designação e independência das entidades reguladoras», prevê, no seu n.° 4:
«Os Estados‑Membros devem garantir a independência da entidade reguladora e assegurar que esta exerce os seus poderes de modo imparcial e transparente. Para o efeito, os Estados‑Membros devem assegurar que, no exercício das funções reguladoras que lhe são conferidas pela presente diretiva e pela legislação conexa, a entidade reguladora:
a)      É juridicamente distinta e funcionalmente independente de qualquer outra entidade pública ou privada;
b)      Certifica‑se de que o seu pessoal e as pessoas responsáveis pela sua gestão:
i)      atuam de forma independente de qualquer interesse de mercado; e
ii)      não solicitam nem recebem instruções diretas de qualquer entidade governamental ou outra, pública ou privada, no desempenho das funções reguladoras. Este requisito não prejudica a estreita cooperação, quando adequado, com outras autoridades nacionais competentes nem as orientações políticas gerais emanadas do governo não relacionadas com as obrigações e competências regulatórias nos termos do artigo 59.°».
9.        O artigo 59.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Obrigações e poderes das entidades reguladoras», dispõe, no seu n.° 1, alínea a):
«As entidades reguladoras têm as seguintes obrigações:
a)      Estabelecer ou aprovar, mediante critérios transparentes, as tarifas de transporte ou distribuição, ou as suas metodologias, ou ambas.»
B.      Direito belga
10.      O artigo 4.1.30, § 1, do decreet van 8 mei 2009 houdende algemene bepalingen betreffende het energiebeleid (Energiedecreet) [Decreto de 8 de maio de 2009 que estabelece Disposições Gerais em matéria de Política Energética (Decreto relativo à Energia)] (5), na versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «Decreto relativo à Energia»), enuncia:
«A [VREG] estabelece um método de tarifação e exerce a sua competência tarifária com o objetivo de promover uma regulação estável e previsível que contribua para o bom funcionamento do mercado liberalizado e que permita aos operadores de redes de distribuição realizar os investimentos necessários nas suas redes de distribuição.»
11.      O artigo 4.1.32, § 1, deste decreto prevê:
«A [VREG] estabelece o método de tarifação, tendo em conta as seguintes diretrizes:
[…]
5°      As tarifas devem refletir os custos realmente suportados, desde que estes correspondam aos custos de uma entidade ou atividade comparável eficiente;
[…]
10°      Os custos relativos à execução do orçamento das obrigações de serviço público, impostos pelo decreto ou por força deste, que não sejam financiados por impostos, taxas, subvenções, contribuições e encargos são contabilizados de forma transparente e não discriminatória nas tarifas, após controlo da [VREG];
[…]
19°      As tarifas não devem conter qualquer incentivo prejudicial à eficiência global, incluindo a eficiência energética da produção, distribuição e fornecimento de eletricidade [...].»
12.      O artigo 4.1.34, quarto parágrafo, do referido decreto dispõe:
«A Cour d’Appel (Tribunal de Recurso), oficiosamente ou a pedido de uma das partes, pode declarar que os efeitos jurídicos da decisão total ou parcialmente anulada se mantêm, no todo ou em parte, ou são provisoriamente mantidos pelo tempo que o tribunal determinar. No entanto, esta medida só pode ser ordenada quando haja motivos excecionais que justifiquem uma violação do princípio da legalidade, tendo por base uma decisão especificamente motivada e após o exercício do contraditório pelas partes. Esta decisão deve igualmente ter em conta os interesses de terceiros.»
III. Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça
13.      Os ORD recorrentes foram designados pela VREG para gerir as redes de distribuição de eletricidade e de gás natural em determinadas zonas situadas na Flandres (Bélgica).
14.      A exploração destas redes implica custos para os ORD recorrentes, que podem ser recuperados junto dos utilizadores das referidas redes, dentro de certos limites e condições, através das tarifas de rede. No entanto, dado que os ORD recorrentes constituem monopólios legais, a VREG regula as suas tarifas de rede, determinando o método de tarifação aplicável. Este método, geralmente estabelecido para o período de quatro anos, fixa o nível de receitas que os ORD recorrentes estão autorizados a receber através das tarifas de rede pagas pelos utilizadores da rede de distribuição, a fim de cobrir os seus custos de exploração.
15.      A receita autorizada é composta por uma parte correspondente aos custos exógenos, ou seja, os custos sobre os quais os ORD recorrentes não podem exercer qualquer influência, e por uma parte correspondente aos custos endógenos, ou seja, os custos razoáveis e necessários ligados à gestão das redes e dos dados, sobre os quais os ORD recorrentes podem portanto exercer uma influência (6).
16.      Em 21 de junho de 2024, o presidente e um membro do conselho de administração da VREG assinaram, em conformidade com o Decreto relativo à Energia, a decisão controvertida, que fixa o método de tarifação aplicável à distribuição de eletricidade e de gás natural para o período de 2025‑2028. Este método de tarifação inclui fórmulas que permitem calcular a receita autorizada destinada a cobrir os custos endógenos razoáveis e eficientes dos ORD recorrentes, ou seja, os custos endógenos máximos que estes podem repercutir nos utilizadores das redes de distribuição.
17.      Para o efeito, o referido método de tarifação tem em conta a evolução dos custos suportados pelos ORD recorrentes. Mais especificamente, em primeiro lugar, a VREG toma em consideração a evolução dos custos endógenos setoriais, a saber, os custos endógenos agregados do conjunto dos ORD flamengos para uma mesma atividade regulada, no decurso do período tarifário anterior, no caso em apreço, o período de 2019‑2023. Em segundo lugar, a VREG prevê, durante todo o período de regulação de 2025‑2028, que a parcela de base da receita autorizada para os custos endógenos evolui anualmente de acordo com a inflação, pelo que essa parcela de base é retificada ex post em função da inflação real. Em terceiro lugar, além da evolução dos custos históricos, a VREG tem igualmente em conta um fator de incentivo à eficiência denominado «frontier shift», que reflete a melhoria da produtividade realizada pelas empresas com melhor desempenho graças à aplicação de melhores práticas (progresso tecnológico) e que, segundo a VREG, é necessário para compensar a diminuição da concorrência entre os ORD recorrentes. Por último, em quarto lugar, cinco elementos endógenos adicionais, que são irrelevantes no presente caso, acrescem à parcela de base da receita autorizada para os custos endógenos,
18.      Em 19 de julho de 2024, os ORD recorrentes interpuseram recurso perante o hof van beroep te Brussel (Tribunal de Recurso de Bruxelas), o órgão jurisdicional de reenvio, pedindo a anulação da decisão controvertida. Sustentam, nomeadamente, que a metodologia de tarifação, aplicada pela VREG, para fixar as tarifas de distribuição da eletricidade e de gás natural para o período de 2025‑2028, viola o disposto nos artigos 4.1.30 e 4.1.32 do Decreto relativo à Energia, a Diretiva 2019/944, o princípio de uma tarifação que reflete os custos tal como previsto no artigo 18.° do Regulamento 2019/943, bem como vários princípios relativos à boa administração.
19.      Por seu turno, a VREG alega, nomeadamente, que o método de tarifação fixado para o período de 2025‑2028 viola o segundo período do artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento 2019/943, uma vez que, por força do artigo 4.1.32, § 1, 10.°, do Decreto relativo à Energia, as tarifas incluem custos não relacionados que apoiem objetivos políticos não relacionados. A este respeito, a VREG alega que a regulamentação nacional em causa no processo principal impõe diversas OSP aos ORD recorrentes, pelas quais lhes são concedidas compensações financiadas em parte pelos recursos disponibilizados graças ao Energiefonds (Fundo da Energia) e pelo orçamento das despesas gerais da Vlaamse Gewest (Região Flamenga). No entanto, após dedução dessas compensações, os restantes custos inerentes às OSP de caráter financeiro são repercutidos nas tarifas de rede para a eletricidade. Ora, segundo a VREG, a maioria destas OSP prosseguem objetivos de ordem social e ambiental, pelo que não apresentam qualquer relação com a gestão das redes de distribuição.
20.      Nestas circunstâncias, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em primeiro lugar, sobre a compatibilidade da regulamentação nacional em causa no processo principal com o artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, segundo período, do Regulamento 2019/943, nos termos do qual as tarifas de rede não devem incluir «custos não relacionados que apoiem objetivos políticos não relacionados», conceito que não é definido neste regulamento. Em seu entender, a expressão «objetivos políticos não relacionados» visa finalidades alheias ao desenvolvimento e à exploração das próprias redes. Esse órgão jurisdicional observa, a este respeito, que a promoção da utilização de fontes de energia renováveis, nomeadamente através da obrigação de aquisição de certificados ditos «verdes» e de certificados de cogeração, parece prosseguir objetivos de política energética distintos dos relativos ao desenvolvimento ou à exploração eficiente das redes de distribuição. Assim, o referido órgão jurisdicional questiona se os «custos não relacionados» inerentes às OSP, que não têm qualquer relação com a gestão da rede e que, na Bélgica, são repercutidos nas tarifas por força do Decreto relativo à Energia, são compatíveis com esta disposição.
21.      Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a conformidade, à luz do artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, primeiro período, do
Regulamento 2019/943, de um método de tarifação baseado nos custos históricos dos ORD recorrentes, na falta de controlo da sua eficiência. Esta disposição exige, efetivamente, que os custos repercutidos nos utilizadores correspondam aos de um operador da rede eficiente e estruturalmente comparável, o que implica que as tarifas não podem exceder o nível que resultaria de um mercado concorrencial. A este respeito, embora admita que o recurso aos dados históricos empíricos pode revelar‑se pertinente, o órgão jurisdicional de reenvio questiona se uma regulação tarifária baseada exclusivamente nos custos históricos, sem um mecanismo de avaliação da sua eficiência, é realmente compatível com o objetivo desse regulamento e, de um modo mais geral, com a própria finalidade de qualquer regulação aplicável a um mercado monopolístico, que consiste em impedir a fixação de preços superiores aos que prevaleceriam num contexto concorrencial.
22.      Em terceiro e último lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a manutenção temporária dos efeitos do método de tarifação contestado no caso em apreço. Em seu entender, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (7), considerações imperiosas de segurança jurídica parecem justificar uma manutenção provisória dos efeitos do artigo 4.1.32, § 1, 10.°, do Decreto relativo à Energia e/ou da decisão controvertida, no caso de o Tribunal de Justiça os considerar incompatíveis com o direito da União. Esse órgão jurisdicional salienta, a este respeito, que uma anulação sem modulação poderia prejudicar a segurança jurídica (8).
23.      Nestas circunstâncias, o hof van beroep te Brussel (Tribunal de Recurso de Bruxelas) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Deve o artigo 18.°, n.° 1, [primeiro parágrafo,] segunda frase, do Regulamento [2019/943] ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição nacional como o artigo 4.1.32., § 1, 10.° do [Decreto relativo à Energia], que prevê que as tarifas devem incluir os custos das [OSP] impostas pelo decreto ou por força deste, que não são financiados por impostos, taxas, subvenções, contribuições e encargos?
2)      Deve o artigo 18.°, n.° 1, [primeiro parágrafo,] primeira frase, do Regulamento [2019/943] ser interpretado no sentido de que se opõe, enquanto tal, à adoção, por uma entidade reguladora, de uma metodologia tarifária para a distribuição de eletricidade que, relativamente a uma parte significativa dos custos dos [ORD] sujeitos à regulação das receitas, utiliza um método baseado na tendência histórica dos custos (que determina as receitas por referência aos custos do passado), ou deve a aplicação desta metodologia ser apoiada pelo controlo do nível dos custos históricos no que diz respeito à sua eficiência?
3)      Se, com base nas respostas às questões prejudiciais acima referidas, o hof van beroep te Brussel (Tribunal de Recurso de Bruxelas, Bélgica) concluir que a VREG viola uma ou mais obrigações decorrentes das disposições mencionadas nestas questões, poderá o mesmo manter provisoriamente os seus efeitos para evitar a insegurança jurídica?»
24.      Foram apresentadas observações escritas ao Tribunal de Justiça pelos ORD recorrentes, pela VREG, pelos Governos Belga e Finlandês, bem como pela Comissão Europeia. Estas partes também apresentaram observações orais na audiência de alegações realizada em 11 de fevereiro de 2025.
IV.    Análise
A.      Quanto à primeira questão prejudicial
1.      Quanto à admissibilidade
25.      A título preliminar, embora nenhuma exceção de inadmissibilidade tenha sido invocada pelas partes no processo, parece‑me necessário examinar a admissibilidade da primeira questão prejudicial.
26.      A este respeito, recordo que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no âmbito de um processo instituído pelo artigo 267.° TFUE, o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação do Direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (9). No entanto, cabe ao Tribunal de Justiça apreciar as condições em que é chamado a pronunciar‑se pelo juiz nacional, com vista a verificar a sua própria competência ou a admissibilidade do pedido que lhe é submetido. O Tribunal de Justiça pode, nomeadamente, ser levado a analisar se as disposições do Direito da União sobre as quais incidem as questões prejudiciais são aplicáveis ao litígio no processo principal. Se não for esse o caso, estas disposições são desprovidas de pertinência para a solução deste litígio e a decisão prejudicial solicitada não é necessária para permitir ao órgão jurisdicional de reenvio proferir a sua decisão, de modo que essas questões devem ser julgadas inadmissíveis (10).
27.      No presente caso, decorre da decisão de reenvio que, no âmbito do litígio submetido ao órgão jurisdicional de reenvio, a VREG contesta, à luz do artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, segundo período, do Regulamento 2019/943, a legalidade do artigo 4.1.32, § 1, 10.°, do Decreto relativo à Energia, disposição que permite a tomada em consideração, nas tarifas de rede, dos custos ligados ao cumprimento das OSP impostas aos ORD pelo Estado‑Membro em causa, quando esses custos não sejam financiados por impostos, taxas, subvenções, contribuições ou encargos.
28.      Ora, não se pode deixar de observar que o Decreto relativo à Energia serviu de fundamento à instituição de um regime de promoção da eletricidade produzida a partir de fontes renováveis, que foi notificado pelas autoridades belgas competentes à Comissão e que foi objeto da Decisão C(2018) 1003 final, de 16 de fevereiro de 2016, relativa ao auxílio de Estado SA.46013 (2017/N) — Bélgica, Certificados para a eletricidade produzida a partir das fontes renováveis e certificados para a cogeração de alto rendimento nas Flandres (a seguir «Decisão de autorização da Comissão») (11). Nesta decisão, a Comissão decidiu não levantar objeções a esse regime, considerando assim que era compatível com o mercado interno com base no artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE (12).
29.      Neste sentido, saliento que, como resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no sistema de fiscalização dos auxílios de Estado instituído pelo Tratado FUE, os órgãos jurisdicionais nacionais e a Comissão desempenham papéis complementares, mas distintos (13). Em especial, os órgãos jurisdicionais nacionais zelam pela salvaguarda, até à decisão final da Comissão, dos direitos dos litigantes em caso de uma eventual violação, pelas autoridades estatais, da proibição prevista no artigo 108.°, n.° 3, TFUE. Para este efeito, podem ser submetidos aos órgãos jurisdicionais nacionais litígios nos quais estes últimos são chamados a interpretar e a aplicar o conceito de «auxílio [de] Estado» referido no artigo 107.°, n.° 1, TFUE, para determinar se uma medida estatal adotada em violação do procedimento de controlo prévio previsto no artigo 108.°, n.° 3, TFUE deveria ou não ter‑lhe sido submetida. Em contrapartida, esses órgãos jurisdicionais não são competentes para decidir sobre a compatibilidade com o mercado interno de medidas de auxílio ou de um regime de auxílios de Estado. Com efeito, de acordo com jurisprudência igualmente constante do Tribunal de Justiça, esta apreciação é da competência exclusiva da Comissão, que atua sob a fiscalização dos órgãos jurisdicionais da União Europeia (14).
30.      Além disso, ainda de acordo com jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, o procedimento previsto no artigo 108.° TFUE nunca deve conduzir a um resultado que seja contrário às disposições específicas do Tratado FUE. Assim, um auxílio que, enquanto tal ou por algumas das suas modalidades, viole disposições ou princípios gerais do Direito da União não pode ser declarado compatível com o mercado interno. Com efeito, quando as modalidades de um auxílio ou de um regime de auxílios estão de tal modo indissociavelmente ligadas ao objeto do auxílio, ao regime ou ao seu funcionamento, que não podem ser apreciadas isoladamente, os seus efeitos sobre a compatibilidade ou a incompatibilidade do auxílio ou do regime no seu conjunto devem necessariamente ser apreciados através do procedimento previsto no artigo 108.° TFUE (15). A apreciação dessas modalidades de execução não é, por conseguinte, da competência dos órgãos jurisdicionais nacionais (16).
31.      No âmbito do litígio no processo principal, há, portanto, que verificar se a possibilidade de contabilizar, nas tarifas de rede, os custos relativos ao cumprimento das OSP impostas aos ORD recorrentes pelo Estado por força do Decreto relativo à Energia é suscetível de ser apreciada pelo órgão jurisdicional de reenvio à luz do artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, segundo período, do Regulamento 2019/943, embora este decreto já tenha sido objeto de uma decisão de autorização da Comissão que declara a sua compatibilidade com o mercado interno.
32.      A este respeito, importa recordar que, no Acórdão Tiberis Holding, o Tribunal de Justiça declarou a inadmissibilidade do pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) pelo facto de, em substância, a interpretação do artigo 3.° da Diretiva 2009/28/CE (17) e do artigo 4.° da Diretiva (UE) 2018/2001 (18), que era solicitada por esse órgão jurisdicional, não ser pertinente para efeitos da resolução do litígio no processo principal, opondo‑se o direito da União a que o órgão jurisdicional de reenvio apreciasse a compatibilidade do mecanismo do incentivo negativo em causa nesse processo com essas disposições, uma vez que este mecanismo era, efetivamente, indissociável do funcionamento do regime de auxílios de Estado que a Comissão tinha declarado compatível com o mercado interno através da Decisão C(2016) 2726 final, de 28 de abril de 2016, relativa ao auxílio de Estado SA.43756 (2015/N) — Apoio à eletricidade proveniente de fontes de energia renováveis em Itália.
33.      Mais especificamente, o Tribunal de Justiça declarou, por um lado, que permitir ao Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pronunciar‑se, à luz do artigo 3.° da Diretiva 2009/28, sobre a legalidade do mecanismo de incentivo negativo em causa equivaleria a conferir a esse órgão jurisdicional o poder de substituir a sua própria apreciação à que foi efetuada pela Comissão na sua decisão e, assim, invadir as competências exclusivas reservadas a esta instituição no que respeita à apreciação da compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado interno (19). O Tribunal de Justiça considerou, por outro lado, que qualquer alteração do mecanismo de incentivo negativo, resultante de um eventual aumento da intensidade do auxílio que daí pudesse resultar, seria suscetível de influenciar a apreciação da sua compatibilidade com o mercado interno e constituiria, assim, um «novo auxílio», sujeito à obrigação de notificação e cuja apreciação da compatibilidade com o mercado interno é da competência exclusiva da Comissão, sob a fiscalização dos órgãos jurisdicionais da União (20). Esta jurisprudência permite, assim, identificar claramente os casos em que o juiz nacional, que conhece de um litígio que suscita uma questão relativa à compatibilidade de uma regulamentação nacional com o direito da União, pode proferir decisão quando essa regulamentação se aplica a uma medida de auxílio de Estado cuja compatibilidade foi previamente examinada pela Comissão.
34.      A este respeito, importa especificar que o regime de auxílio às energias renováveis, instituído pelo Governo Belga e aprovado pela Comissão, visa incentivar a produção de eletricidade em instalações fotovoltaicas através de uma obrigação de aquisição e de um preço mínimo garantido. Em especial, decorre da Decisão de autorização da Comissão que este regime assenta na criação de um mercado de certificados verdes no qual participam diversos agentes no mercado da energia e no âmbito do qual os operadores de rede são legalmente obrigados a adquirir os certificados a um preço mínimo garantido quando os produtores não encontram compradores no mercado (21). Após uma análise aprofundada das disposições relevantes do Decreto relativo à energia e do funcionamento concreto do mecanismo de apoio às energias renováveis, incluindo o papel confiado aos operadores de rede no âmbito da aquisição dos certificados verdes. A Comissão concluiu pela compatibilidade do mencionado regime com as regras relativas aos auxílios de Estado.
35.      Além disso, decorre, nomeadamente, da Decisão de autorização da Comissão que a obrigação de reaquisição imposta aos ORD pelo Decreto relativo à Energia reveste particular importância no âmbito do funcionamento do regime de auxílio em questão e foi tida em conta na apreciação da compatibilidade, bem como da proporcionalidade do regime notificado. Com efeito, uma vez que os ORD flamengos foram investidos da obrigação de atuar como «compradores de última instância» — no sentido de que são obrigados a adquirir toda a quantidade de certificados que lhes é oferecida pelos agentes do mercado a um preço mínimo fixado pela regulamentação nacional em causa — (22), a sua intervenção no mercado constitui um elemento central do regime de auxílio visado pela Decisão de autorização da Comissão (23).
36.      Embora, tendo em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça recordada no n.° 30 das presentes conclusões, a OSP de reaquisição dos certificados verdes imposta aos ORD pelo Estado‑Membro em causa seja suscetível de constituir uma modalidade indissociavelmente ligada ao funcionamento do regime de auxílio em causa, impõe‑se observar, no entanto, que, no presente processo, não é o mecanismo instituído pelo Decreto relativo à Energia que prevê a obrigação de os ORD adquirirem os certificados verdes que é contestado à luz do artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento 2019/943 (24), mas a possibilidade de contabilizar nas tarifas de rede os custos relativos ao cumprimento das OSP impostas aos ORD por esse
decreto, bem como as modalidades da sua integração (25). Ora, este último parâmetro não constitui, na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma modalidade indissociavelmente ligada ao funcionamento do regime de auxílio em questão com base na qual a Comissão apreciou a sua conformidade e a sua compatibilidade com as disposições relativas aos auxílios de Estado.
37.      Com efeito, a forma como os custos inerentes às OSP foram contabilizados nas tarifas de eletricidade não foi examinada na Decisão de autorização da Comissão. Mesmo admitindo que o regime de auxílio notificado à Comissão contivesse elementos relativos à contabilização desses custos, o que não resulta todavia dessa decisão, esta instituição não estava, de qualquer modo, em condições de identificar uma eventual incompatibilidade do Decreto relativo à Energia à luz da proibição, atualmente prevista no artigo 18.° do Regulamento 2019/943, de incluir nas tarifas de rede «custos não relacionados que apoiem objetivos políticos não relacionados» (26).
38.      Observo, a título complementar, que a jurisprudência emanada do Acórdão Tiberis Holding só poderia tornar‑se relevante se o órgão jurisdicional de reenvio viesse a declarar que uma eventual incompatibilidade do Decreto relativo à Energia com o artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento 2019/943 seria suscetível de afetar a intensidade ou as modalidades do auxílio aprovado pela Comissão, na medida em que implicaria uma alteração do montante desse auxílio ou das condições com base nas quais a sua análise de compatibilidade foi efetuada e a sua aprovação concedida, ou se viesse a declarar que essa eventual incompatibilidade seria suscetível de influenciar a avaliação da compatibilidade do regime de auxílio em causa com o mercado interno, caso em que se poderia considerar que se trata de um «novo auxílio», com as consequências daí decorrentes tanto em matéria de competência do órgão jurisdicional nacional como em matéria de inadmissibilidade da primeira questão prejudicial (27). Ora, os autos apresentados ao Tribunal de Justiça não contêm qualquer elemento que sustente essa conclusão.
39.      Por conseguinte, entendo, à luz das considerações anteriores que os fundamentos que levaram a concluir pela inadmissibilidade do pedido de decisão prejudicial no processo que deu origem ao Acórdão Tiberis Holding não são transponíveis para o presente processo e que, portanto, a primeira questão prejudicial é admissível.
2.      Quanto ao mérito
40.      Antes de mais, observo que a interpretação solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio diz exclusivamente respeito ao artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento 2019/943. No entanto, como todas as partes processuais, considero que, para dar uma resposta útil a esse órgão jurisdicional, há que ter simultaneamente em conta o artigo 9.° da Diretiva 2019/944, que estabelece o quadro jurídico aplicável às OSP no setor da energia, bem como os artigos 57.° e 59.° desta diretiva, que regulam, respetivamente, a designação e a independência das entidades reguladoras nacionais, bem como o alcance das obrigações que lhes são atribuídas.
41.      Feita esta precisão, o Tribunal de Justiça é chamado a interpretar o artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento 2019/943 e a examinar as suas interações com as disposições acima referidas da Diretiva 2019/944, a fim de, por um lado, avaliar se os custos ligados ao cumprimento das OSP estão abrangidos pelo conceito de «tarifas de acesso à rede», e, por outro, estabelecer se a fixação dessas tarifas faz efetivamente parte das obrigações atribuídas às entidades reguladoras nacionais e, sendo o caso, determinar em que medida é suscetível de afetar a autonomia decisória e a independência dessas entidades.
a)      Quanto à tomada em consideração das OSP nas tarifas de acesso à rede
42.      A primeira problemática suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio diz respeito à compatibilidade do Decreto relativo à Energia com o artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento 2019/943, uma vez que aquele decreto prevê que os custos das OSP relativos às energias renováveis podem ser repercutidos nas tarifas de rede, apesar de essas OSP não terem qualquer ligação com a gestão da rede de distribuição e de esta disposição proibir a inclusão nas tarifas de acesso à rede dos «custos não relacionados que apoiem objetivos políticos não relacionados».
43.      Recordo que, em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para efeitos da interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta os seus termos, o contexto em que se inscreve e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (28).
44.      Em primeiro lugar, quanto aos termos do artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento 2019/943, esta disposição enuncia que as tarifas de acesso às redes aplicadas pelos operadores de redes, incluindo tarifas de ligação às redes, de utilização das redes e, quando aplicável, tarifas de reforço relacionadas com redes, devem refletir os custos, ser transparentes, ter em conta a necessidade de segurança e flexibilidade da rede e refletir os custos realmente suportados, na medida em que estes correspondam aos de um operador da rede eficiente e estruturalmente comparável, e ser aplicadas de forma não discriminatória. Essas tarifas não devem incluir custos não relacionados que apoiem objetivos políticos não relacionados.
45.      Resulta, à primeira vista, da redação da referida disposição que, embora o legislador da União tenha pretendido enquadrar as tarifas de acesso à rede exigindo que os custos que lhe são inerentes estejam ligados à exploração efetiva da rede, estas não devem, nomeadamente, incluir custos não relacionados que apoiem objetivos políticos não relacionados, não sendo, todavia, definidos neste regulamento os conceitos de «tarifas de acesso às redes», «custos não relacionados» e «objetivos políticos não relacionados».
46.      Em segundo lugar, quanto ao contexto em que se inscreve o artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento 2019/943, esta disposição insere‑se no capítulo III deste regulamento, dedicado ao acesso à rede e a eventuais casos de congestionamento da mesma, e, mais precisamente, na secção II desse capítulo, intitulada «Tarifas de rede e receitas provenientes dos congestionamentos», que contém dois artigos.
47.      A este respeito, verifica‑se que, embora os n.os 2 a 8 da referida disposição forneçam mais precisões quanto à metodologia a seguir para determinar as tarifas de acesso à rede e, de modo mais geral, orientações sobre a tarifação do transporte e da distribuição de eletricidade, estes elementos não permitem, por si sós, dar uma resposta clara à primeira questão prejudicial.
48.      Nestas circunstâncias e para examinar plenamente o contexto em que se insere o artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento 2019/943, importa igualmente ter em conta certas disposições da Diretiva 2019/944.
49.      No que diz respeito à metodologia tarifária, saliento que, em conformidade com o ponto 3 do anexo I desta diretiva, que especifica os requisitos mínimos em matéria de faturação e informações sobre a faturação, o preço no cliente corresponde à soma das três componentes principais, a saber, primeiro, a componente «energia e fornecimento», segundo, a componente «rede» (transporte e distribuição) e, terceiro, a componente que incluiu «impostos, direitos, taxas e encargos». Além disso, como recorda este ponto 3, a definição pertinente destas componentes figura no anexo II do Regulamento (UE) 2016/1952 (29), que prevê expressamente que a terceira componente («impostos, taxas, direitos e encargos») pode incluir, nomeadamente, taxas relativas à promoção das fontes de energia renováveis.
50.      No que se refere, mais especificamente, às OSP, o artigo 9.°, n.° 2, da Diretiva 2019/944 prevê que os Estados‑Membros têm o direito de impor essas obrigações, incluindo em matéria de energia proveniente de fontes renováveis, às empresas de eletricidade e de gás natural (30). O artigo 9.°, n.° 3, desta diretiva especifica, por outro lado, que, sempre que existam compensações de natureza financeira ou outra e direitos exclusivos concedidos pelos Estados‑Membros para o cumprimento das obrigações previstas no n.° 2 deste artigo, estes devem ser atribuídos de forma transparente e não discriminatória.
51.      Resulta, assim, de uma leitura conjugada do artigo 18.° do Regulamento 2019/943 e das disposições acima referidas da Diretiva 2019/944 que, embora os conceitos de «redevances d’accès au réseau», «tarifs» e «méthodes de tarification» não sejam definidos no Regulamento 2019/943 nem sejam utilizados sempre de forma coerente (31), os «tarifs» ou as «redevances de réseau» referidos no artigo 18.°, n.° 1, deste regulamento constituem apenas uma das três componentes principais da faturação total.
52.      Além disso, o artigo 9.° da Diretiva 2019/944 reconhece aos Estados‑Membros uma margem de manobra significativa tanto na definição do tipo de OSP que pretendem impor aos ORD como nas modalidades de financiamento dessas OSP (32). Daqui resulta que esta diretiva não se opõe, em princípio, a uma regulamentação nacional que prevê a possibilidade de os ORD repercutirem nos clientes finais os custos ligados ao cumprimento das OSP que lhes são impostas pelo Estado‑Membro em causa, incluindo sob a forma de taxas, desde que os parâmetros e as modalidades desse financiamento preencham os requisitos enunciados no artigo 9.°, n.° 3, da referida diretiva.
53.      Em terceiro e último lugar, quanto aos objetivos prosseguidos pelo Regulamento 2019/943, decorre do seu artigo 1.° que visa, nomeadamente, estabelecer a base para a prossecução dos objetivos da União da Energia e do objetivo da neutralidade climática da União. Este tende, em especial, a permitir que os sinais de mercado sejam considerados para efeitos de uma maior eficiência, de uma percentagem mais elevada de fontes de energia renovável, de segurança do abastecimento, de flexibilidade, de sustentabilidade, de descarbonização e de inovação.
54.      Tendo em conta os elementos expostos nos números anteriores das presentes conclusões, considero que devem ser retidas as seguintes conclusões.
55.      Em primeiro lugar, observo, como foi salientado nos n.os 44 e 45 das presentes conclusões, que o artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento 2019/943 se aplica apenas às «tarifas» relacionadas com a utilização, a ligação e o reforço da rede. Esta disposição abrange, portanto, apenas os custos efetivamente suportados pelo operador de rede que estão estreitamente ligados à gestão da rede de distribuição e não regula outras componentes tarifárias que não tenham qualquer relação com a utilização efetiva da rede. Daqui resulta que, a priori, os custos inerentes às OSP em matéria de apoio às energias renováveis faturados pelo operador de rede não fazem parte das «tarifas» a que se refere esta disposição e não estão, portanto, abrangidos pelo seu âmbito de aplicação (33).
56.      Por outro lado, decorre do artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento 2019/943 que os Estados‑Membros não devem incluir nas tarifas de acesso à rede a que se refere essa disposição, custos que não estejam estritamente ligados à gestão da rede e que prossigam «objetivos não relacionados». Esta limitação parece traduzir, por um lado, a vontade do legislador da União de evitar que essas tarifas sejam desviadas da sua finalidade e utilizadas como mecanismo residual de financiamento das políticas públicas sem ligação aparente com a rede de distribuição e transporte de eletricidade e, por outro lado, de assegurar a transparência da tarifação, a qual constitui um elemento essencial para o bom funcionamento dos mercados da eletricidade a nível da União (34).
57.      Em segundo lugar, saliento que o legislador da União estabeleceu certas regras que enquadram a faturação, tanto para o operador de rede como para o consumidor final, as quais exigem, nomeadamente, que as taxas relacionadas com a rede e as taxas relativas às OSP em matéria de apoio às energias renováveis sejam apresentadas de forma transparente como taxas distintas das tarifas de rede e que não sejam incluídas nestas últimas.
58.      Ora, a particularidade que caracteriza o presente processo reside no facto de os custos inerentes às OSP parecerem ter sido contabilizados, não na categoria relativa aos «impostos, taxas e tarifas» (que corresponde à terceira componente da tarifação em conformidade com o ponto 3 do anexo I da Diretiva 2019/944)(35), o que, segundo todas as partes no processo, conduziria a uma solução conforme com o direito da União (36), mas na categoria relativa às «tarifas de rede» (que corresponde à segunda componente da tarifação em conformidade com o ponto 3 do anexo I desta diretiva) (37), na qual devem, em princípio, figurar apenas custos relacionados com a rede.
59.      Embora essa situação possa, à primeira vista, suscitar interrogações quanto à compatibilidade da regulamentação nacional em causa no processo principal com o artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento 2019/943, resta ainda, a meu ver, clarificar a forma como as taxas ligadas às OSP foram integradas nas tarifas de rede e, em especial, se essas taxas influenciam efetivamente a fixação dessas tarifas pela VREG (38). Com efeito, limitar‑se à mera qualificação formal desses custos para concluir pela incompatibilidade com essa disposição, pelo facto de os referidos custos terem sido contabilizados noutra categoria, apesar de terem sido inscritos de forma claramente distinta, constitui, do meu ponto de vista, um excesso de formalismo que é contrário à aplicação efetiva tanto do Regulamento 2019/943 como da Diretiva 2019/944 (39).
60.      Cabe, assim, ao órgão jurisdicional de reenvio examinar não só a qualificação formal e a finalidade da cobrança em causa mas também a sua ligação com a atividade da rede, mas também a forma como esses mesmos custos são integrados na estrutura tarifária. Com efeito, se essas taxas relacionadas com a rede não puderem ser dissociadas de outros custos que prosseguem objetivos independentes da rede, tal seria, a priori, incompatível com o artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do
Regulamento 2019/943. Em contrapartida, esta conclusão não se impõe, a meu ver, da mesma forma quando os custos não relacionados com a rede, como, por exemplo, os custos relativos às OSP, estão claramente separados
e podem ser nitidamente distinguidos das taxas ou das tarifas de rede (40). No entanto, sem prejuízo das verificações que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar a este respeito, não se exclui que a situação em causa no processo principal se enquadre nesse último caso (41).
b)      Quanto à incidência da integração das OSP nas tarifas de rede à luz das competências e do papel atribuídos à entidade reguladora nacional
61.      A segunda problemática suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio tem por objeto saber se a integração dos custos relativos às OSP nas tarifas de acesso à rede, conforme prevista pela regulamentação nacional em causa no processo principal, é suscetível de prejudicar a independência ou a autonomia decisória da entidade reguladora nacional na fixação das tarifas de rede, em conformidade com os requisitos estabelecidos no artigo 57.°, n.os 4 e 5, e no artigo 59.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2019/944 (42).
62.      A título preliminar, recordo que o artigo 57.° n.° 4, da Diretiva 2019/944 prevê, em substância, que os Estados‑Membros devem garantir a independência da entidade reguladora e assegurar, para o efeito, que, no exercício das funções reguladoras que lhe são conferidas pela diretiva e pela legislação conexa, essa entidade seja juridicamente distinta e funcionalmente independente de qualquer outra entidade pública ou privada e se certifique de que o seu pessoal e as pessoas responsáveis pela sua gestão atuam de forma independente de qualquer interesse de mercado e não solicitam nem recebem instruções diretas de qualquer entidade governamental ou outra, pública ou privada, no desempenho dessas funções (43). No entanto, de acordo com o artigo 57.°, n.° 4, alínea b), ii), da referida diretiva, este último requisito não prejudica a estreita cooperação, quando adequado, com outras autoridades nacionais interessadas nem as orientações políticas gerais emanadas do governo não relacionadas com as obrigações e competências regulatórias nos termos do artigo 59.° da mesma diretiva, as quais incluem, em conformidade com o seu n.° 1, alínea a), a de estabelecer ou aprovar as tarifas de transporte ou distribuição de eletricidade ou as suas metodologias (44).
63.      Daqui resulta que, para garantir o bom funcionamento do mercado interno da eletricidade, é necessário, por um lado, que as entidades reguladoras nacionais tenham a capacidade de tomar decisões sobre todas as questões de regulação relevantes e gozem de total independência de qualquer outro interesse público ou privado e, por outro, que a Diretiva 2019/944 não impeça os Estados‑Membros de elaborar e lançar a sua política energética nacional, bem como de definir o enquadramento político dessas entidades. Por conseguinte, os Estados‑Membros permanecem livres de adotar a sua própria regulamentação relativa ao mercado nacional da eletricidade, sob reserva do respeito das obrigações e competências atribuídas às entidades reguladoras por esta diretiva (45).
64.      Ora, há que observar a este respeito que, embora não seja contestado que a fixação das tarifas de distribuição e o estabelecimento da metodologia tarifária aplicável relativa às despesas de ligação são, ao abrigo do artigo 59.°, n.° 1, alínea a), da referida diretiva, da competência exclusiva das entidades reguladoras nacionais, que dispõem de uma margem de manobra importante na matéria, esta competência não pode automaticamente estender‑se a outras questões da política energética que não estão relacionadas com as obrigações atribuídas a essas entidades, por força desta disposição e que, por conseguinte, escapam à sua competência e cuja determinação é, em princípio, uma prerrogativa do poder legislativo ou executivo. É este, nomeadamente, o caso da fixação dos custos relativos às OSP em matéria de apoio às energias renováveis e das modalidades de recuperação desses custos. Com efeito, a forma como um Estado‑Membro pretende apoiar o mercado das energias renováveis no seu território, quer se trate de subvenções diretas, de mecanismos fiscais ou, como no caso em apreço, de uma medida de caráter parafiscal que consiste em repercutir os custos nos consumidores finais, é puramente uma escolha de política energética que escapa à competência das entidades reguladores nacionais (46).
65.      Por outras palavras, embora a fixação das «tarifas» de rede referidas no artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento 2019/943 seja claramente da competência das entidades reguladoras nacionais ao abrigo do artigo 59.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2019/944, não pode ser o caso dos «impostos ou outras taxas» que não estão relacionados com o acesso ou a utilização da rede e que, por isso, não estão abrangidos, em princípio, pelo âmbito de aplicação desse artigo 18.°, n.° 1 (47).
66.      No entanto, esta constatação não impede os Estados‑Membros de atribuir essa competência às entidades reguladoras nacionais e de submeter, como no caso em apreço (48), a regulação de certas questões tarifárias não abrangidas necessariamente pelas obrigações iniciais definidas no artigo 59.° da Diretiva 2019/944, à supervisão, ou mesmo ao controlo, da entidade reguladora nacional competente (49). Com efeito, nenhuma disposição do direito da União parece opor‑se a que os Estados‑Membros habilitem a entidade nacional competente a regular as tarifas relacionadas com as OSP.
67.      A circunstância, mencionada no n.° 58 das presentes conclusões, de as taxas relacionadas com as OSP terem sido contabilizadas não na terceira componente tarifária, mas nas tarifas de rede, não é suscetível de pôr em causa a análise precedente e não pode, por si só, levar a declarar a incompatibilidade da regulamentação nacional em causa no processo principal com o artigo 57.°, n.° 4, e o artigo 59.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2019/944. Com efeito, sob reserva de o órgão jurisdicional de reenvio confirmar que os custos ligados às OSP, embora formalmente integrados nas tarifas de rede, foram, na realidade, claramente dissociados destas, pelo que não afetem concretamente o método de cálculo e de fixação das taxas ou das tarifas de rede, essa situação não pode ser equiparada àquela em que o poder legislativo ou executivo tivesse pretendido invadir a esfera de competência da entidade reguladora nacional ou prejudicar a sua autoridade em matéria de fixação ou aprovação dos métodos tarifários.
68.      Por último, sublinho que, admitindo que se conclua que os custos ligados ao cumprimento das OSP, destinados a ser repercutidos nos clientes finais, estão abrangidos pelas obrigações das entidades reguladoras nacionais, a jurisprudência do Tribunal de Justiça reconhece que, em certos casos, mesmo em domínios da competência da entidade reguladora nacional, o exercício, por um Estado‑Membro, das suas competências quanto ao estabelecimento da sua política energética pode ter repercussões nos custos de exploração da rede elétrica, sem que essa intervenção seja, enquanto tal, incompatível com o artigo 57.°, n.os 4 e 5, da Diretiva 2019/944 (50).
69.      A este respeito, observo que, no âmbito de um litígio relativo à conformidade com a Diretiva 2009/73/CE (51) de uma regulamentação nacional que consiste, em substância, numa intervenção do Estado no preço do gás natural, o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 3.°, n.os 1 a 3, desta diretiva (52), lido à luz dos artigos 36.° e 38.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro que prevê que os custos resultantes das obrigações de armazenamento de gás natural, impostas às empresas de gás natural para assegurar a segurança do abastecimento de gás natural e a regularidade do seu fornecimento nesse Estado‑Membro, sejam inteiramente suportados pelos clientes dessas empresas, que podem ser particulares, desde que essa regulamentação prossiga um objetivo de interesse económico geral, respeite o princípio da proporcionalidade e as OSP que prevê sejam claramente definidas, transparentes, não discriminatórias e verificáveis e garantam às empresas de gás da União igualdade de acesso aos consumidores nacionais (53).
70.      Tendo em conta o que precede, proponho que se responda à primeira questão que o artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, segundo período, do Regulamento 2019/943, bem como o artigo 57.°, n.os 4 e 5, e o artigo 59.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2019/944 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem à contabilização nas tarifas de acesso à rede dos custos relativos ao cumprimento das OSP impostas ao operador de rede por um Estado‑Membro com base no artigo 9.°, n.° 2, da Diretiva 2019/944 e que não são financiados através de impostos, taxas, subvenções, contribuições ou encargos, desde que esses custos não sejam integrados na metodologia de fixação dessas tarifas e sejam claramente distinguidos das referidas tarifas.
B.      Quanto à segunda questão prejudicial
71.      Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, primeiro período, do Regulamento 2019/943, deve ser interpretado no sentido de que se opõe à adoção, por uma entidade reguladora nacional, de um método de tarifação da distribuição de eletricidade que, relativamente a uma parte significativa dos custos dos ORD sujeitos à regulação das receitas, utiliza um método baseado na evolução dos custos históricos (e determina assim as receitas por referência aos custos passados), ou se a aplicação deste método deve ser apoiada pelo controlo do nível dos custos históricos no que diz respeito à sua eficiência.
72.      A título preliminar, observo que a interpretação solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio tem exclusivamente por objeto o artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, primeiro período, do Regulamento 2019/943, que impõe que as tarifas de acesso às redes reflitam os custos dos ORD, na medida em que estes correspondam aos de um ORD eficiente e estruturalmente comparável. Ora, para dar uma resposta útil a esse órgão jurisdicional, considero que há que reformular esta questão, referindo‑se não ao n.° 1 deste artigo 18.°, mas antes aos seus n.os 2 e 8.
73.      Recordo, a este respeito, que o artigo 18.° do Regulamento 2019/943 enumera os princípios gerais aplicáveis à fixação e à aprovação das tarifas de acesso às redes, que devem, nomeadamente, refletir os custos, promover a integração do mercado e garantir a segurança do abastecimento, bem como incentivar uma utilização eficiente da rede existente através de sinais de preços adequados dirigidos aos utilizadores.
74.      Em primeiro lugar, saliento que o artigo 18.° deste regulamento não impõe um método específico de tarifação da distribuição de eletricidade que a entidade reguladora nacional seja obrigada a seguir. Cabe, portanto, a esta última elaborar um método que satisfaça todos os requisitos previstos no artigo 18.° do referido regulamento, incluindo o relativo à eficiência dos custos (54). Por outro lado, atendendo à natureza complexa e técnica da sua obrigação, esta entidade deve dispor de uma ampla margem de apreciação para determinar esse método (55). Neste contexto, a margem de apreciação de que dispõe a referida entidade deve permitir‑lhe ajustar a metodologia adotada, bem como as modalidades de cálculo em função dos parâmetros que considere pertinentes à luz dos objetivos prosseguidos tanto pelo direito da União como pela legislação nacional aplicável, tendo nomeadamente em conta as condições particulares existentes no mercado nacional da eletricidade (56).
75.      Em segundo lugar, constato que o simples facto de a metodologia adotada por uma entidade reguladora nacional se basear parcialmente em dados históricos, utilizados como ponto de partida para a avaliação dos custos futuros de um ORD (57), não pode, por si só, torná‑la incompatível com o artigo 18.° do mesmo regulamento (58). É o que acontece, nomeadamente, quando essa metodologia não exclui, como parece ser o caso no presente processo, a tomada em consideração de fatores de ajustamento dos custos históricos ou de critérios complementares que tenham em conta o facto de as evoluções futuras do mercado poderem diferir das observadas no passado.
76.      Em terceiro lugar, como resulta do artigo 18.°, n.os 1, 2, e 8, do Regulamento 2019/943, para que seja compatível com esta disposição, esse método de tarifação deve conter elementos que incentivem o operador de rede a melhorar a eficiência, tanto a curto como a longo prazo, dos custos e dos investimentos. Importa precisar, por outro lado, que, no âmbito do seu amplo poder de apreciação, recordado no n.° 74 das presentes conclusões, a entidade reguladora nacional pode assegurar a eficiência económica dos ORD de diferentes formas.
77.      No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que o método de tarifação adotado pela VREG contém fatores de ajustamento destinados a garantir a melhoria da eficiência geral, incluindo a eficiência energética do sistema, e prevê igualmente uma forma de controlo dos custos suportados pelos ORD recorrentes que são repercutidos nas tarifas de eletricidade (59).
78.      Em quarto lugar, observo que, embora o órgão jurisdicional de reenvio se questione sobre a compatibilidade do método aplicado pela VREG com o requisito enunciado no artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento 2019/943, segundo o qual os custos que podem ser repercutidos devem corresponder «aos de um operador da rede eficiente e estruturalmente comparável», esta questão é essencialmente teórica, uma vez que esse órgão jurisdicional não se pronunciou sobre a argumentação detalhada apresentada tanto pelos ORD recorrentes como pela VREG relativamente aos diferentes parâmetros e modalidades do método de tarifação adotado pela VREG (60).
79.      Parece‑me igualmente importante sublinhar, a este respeito, que, embora o Tribunal de Justiça seja competente para interpretar as disposições do direito da União, não lhe cabe avaliar in abstracto os diferentes parâmetros da metodologia adotada pela VREG, nem determinar, ele próprio, a concreta metodologia que essa entidade seria obrigada a aplicar, nem pronunciar‑se sobre a adequação dos critérios de substituição que poderiam ter sido utilizados no caso em apreço. Com efeito, a determinação da metodologia adequada depende de um conjunto de elementos factuais e de parâmetros técnicos de que o Tribunal de Justiça não dispõe e, de qualquer modo, essa concreta apreciação é da competência exclusiva do órgão jurisdicional de reenvio. Daqui resulta que cabe a este último órgão jurisdicional verificar se o método de tarifação contestado no caso em apreço cumpre os requisitos previstos no artigo 18.° do Regulamento 2019/943, à luz de todos os elementos factuais de que dispõe.
80.      Tendo em conta o exposto, proponho que se responda à segunda questão que o artigo 18.° do Regulamento 2019/943 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe à adoção, por uma entidade reguladora nacional, de um método de tarifação da distribuição de eletricidade que utiliza um método baseado na evolução dos custos históricos, desde que esse método preveja fatores que permitem ajustar esses dados, se necessário, aos custos de um ORD eficiente e estruturalmente comparável. Cabe à entidade reguladora nacional, sob a fiscalização dos órgãos jurisdicionais nacionais, determinar o caráter adequado do método utilizado para efeitos desse cálculo, com base nos factos pertinentes, respeitando simultaneamente os princípios gerais de fixação das tarifas estabelecidos nessa disposição.
C.      Quanto à terceira questão prejudicial
81.      Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se pode, a fim de evitar uma situação de insegurança jurídica, manter temporariamente os efeitos de uma disposição nacional, como o artigo 4.1.32, n.° 1, 10.°, do Decreto relativo à Energia, e/ou da decisão controvertida, quando, à luz de um acórdão do Tribunal de Justiça proferido no âmbito de um reenvio prejudicial, se revela incompatível com o direito da União.
82.      A este respeito, como salientou o órgão jurisdicional de reenvio, esta questão só é pertinente no caso de, tendo em conta as respostas dadas às duas primeiras questões prejudiciais, esse órgão jurisdicional decidir anular o Decreto relativo à Energia e/ou da decisão controvertida, com o fundamento de que um ou ambos são incompatíveis com o direito da União.
83.      Atendendo às respostas que proponho dar à primeira e segunda questões prejudiciais, não há que responder à terceira questão.
V.      Conclusão
84.      À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo hof van beroep te Brussel (Tribunal de Recurso de Bruxelas, Bélgica) do seguinte modo:
1)      O artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, segundo período, do Regulamento (UE) 2019/943 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativo ao mercado interno da eletricidade, bem como o artigo 57.°, n.os 4 e 5, e o artigo 59.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva (UE) 2019/944 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativa a regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que altera a Diretiva 2012/27/UE
devem ser interpretados no sentido de que:
não se opõem à contabilização nas tarifas de acesso à rede dos custos relativos ao cumprimento das obrigações de serviço público impostas ao operador de rede por um Estado‑Membro com base no artigo 9.°, n.° 2, da Diretiva 2019/944 e que não são financiados através de impostos, taxas, subvenções, contribuições ou encargos, desde que esses custos não sejam integrados na metodologia de fixação dessas tarifas e sejam claramente distinguidos das referidas tarifas.
2)      O artigo 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, segundo período, do Regulamento 2019/943
deve ser interpretado no sentido de que:
não se opõe à adoção, por uma entidade reguladora nacional, de um método de tarifação da distribuição de eletricidade que utiliza um método baseado na evolução dos custos históricos, desde que esse método preveja fatores que permitem ajustar esses dados, se necessário, aos custos de um operador de rede de distribuição eficiente e estruturalmente comparável. Cabe à entidade reguladora nacional, sob a fiscalização dos órgãos jurisdicionais nacionais, determinar o caráter adequado do método utilizado para efeitos desse cálculo, com base nos factos pertinentes, respeitando simultaneamente os princípios gerais de fixação das tarifas estabelecidos no artigo 18.° deste regulamento.
1      Língua original: francês.
2      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativo ao mercado interno da eletricidade (JO 2019, L 158, p. 54). Importa salientar que este regulamento foi objeto de sucessivas alterações, em 23 de junho de 2022 e 16 de julho de 2024. No entanto, uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio identificou como pertinentes as disposições constantes da versão inicial do referido regulamento, as presentes conclusões irão basear-se nesta última versão, esclarecendo-se que as alterações ulteriores não afetam a análise a que procedemos.
3      Diretiva 2012/27/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativa à eficiência energética, que altera as Diretivas 2009/125/CE e 2010/30/UE e revoga as Diretivas 2004/8/CE e 2006/32/CE (JO 2012, L 315, p. 1).
4      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativa a regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que altera a Diretiva 2012/27/UE (JO 2019, L 158, p. 125).
5      Belgisch Staatsblad, 7 de julho de 2009, p. 46192.
6      Mais especificamente, os custos endógenos dividem‑se em três componentes principais, a saber, primeiro, os custos de amortização, segundo, os encargos de exploração, incluindo as despesas e as receitas constantes das rubricas do plano contabilístico mínimo normalizado, e, terceiro, os custos do capital investido.
7      O órgão jurisdicional de reenvio refere‑se, a este respeito, aos Acórdãos de 5 de outubro de 2023, Osteopathie Van Hauwermeiren (C‑355/22, EU:C:2023:737, n.° 30), e de 12 de setembro de 2024, Casino de Spa e o. (C‑741/22, EU:C:2024:732, n.os 52, 53 e 58 a 62 e jurisprudência aí referida).
8      Com efeito, segundo a VREG, a elaboração de uma nova metodologia tarifária necessita, pelo menos, de dois anos, período durante o qual os operadores de redes podem ter de financiar as suas OSP sem dispor das receitas correspondentes, o que é suscetível de afetar a sua solvabilidade. Além disso, a falta de manutenção temporária pode implicar regularizações retroativas das faturas.
9      V., nomeadamente, Acórdão de 1 de agosto de 2025, Tiberis Holding (C‑514/23, a seguir «Acórdão Tiberis Holding», EU:C:2025:597, n.° 33 e jurisprudência aí referida).
10      V. Acórdão Tiberis Holding (n.° 35 e jurisprudência aí referida).
11      JO 2018, C 360, p. 1. Essa decisão está disponível, em língua inglesa, no sítio Internet da Comissão no seguinte endereço: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/271706/271706_1974009_131_2.pdf.
12      Por outro lado, importa observar que a Decisão de autorização da Comissão continua a ser aplicável, uma vez que a aprovação foi concedida por um período de 10 anos, em conformidade com o considerando 7 desta decisão.
13      V. Acórdão Tiberis Holding (n.° 39 e jurisprudência aí referida).
14      V. Acórdão Tiberis Holding (n.° 40 e jurisprudência aí referida).
15      V. Acórdão Tiberis Holding (n.° 41 e jurisprudência aí referida). V., igualmente, Acórdão de 11 de setembro de 2025, Áustria/Comissão (Central nuclear Paks II) (C‑59/23 P, EU:C:2025:686, n.os 52 a 55, 70 e 71 jurisprudência referida).
16      V. Acórdão Tiberis Holding (n.° 42 e jurisprudência aí referida).
17      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE (JO 2009, L 140, p. 16).
18      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa à promoção da utilização de energia de fontes renováveis (JO 2018, L 328, p. 82).
19      V. Acórdão Tiberis Holding (n.os 44 a 50 e jurisprudência aí referida).
20      V. Acórdão Tiberis Holding (n.os 51 a 62 e jurisprudência aí referida).
21      As principais modalidades do regime de auxílio às energias renováveis em causa podem ser resumidas do seguinte modo. São atribuídos certificados aos produtores de eletricidade a partir de fontes renováveis ou de cogeração por cada unidade de energia produzida. Os fornecedores de eletricidade, ou detentores de acesso à rede, estão sujeitos à obrigação anual de possuir ou de restituir um determinado número de certificados, proporcional ao seu volume de fornecimento, sob pena de pagamento de uma coima. Os certificados são, em princípio, comercializados no mercado e o seu preço é determinado pela lei da oferta e da procura. No caso de alguns dos certificados não encontrarem adquirentes nesse mercado, os ORD, que têm a obrigação legal de os adquirir a um preço mínimo garantido, intervêm para estabilizar o referido mercado. Os custos suportados pelo ORD no âmbito dessa obrigação de aquisição são, em seguida, repercutidos sobre os consumidores através das tarifas da rede. V., no que respeita à obrigação atribuída aos ORD no âmbito do funcionamento do regime de auxílio em causa, considerandos 8, 9, 36 e 75 da Decisão de autorização da Comissão.
22      V. considerando 75 da Decisão de autorização da Comissão.
23      Resulta do considerando 36 da Decisão de autorização da Comissão que o mercado em questão era, à época, caracterizado por um excedente de certificados, o que conduziu a um recurso frequente à obrigação de aquisição imposta aos ORD. Esta conclusão parece, de resto, ser confirmada pela decisão de reenvio, a qual salienta que os pagamentos em causa correspondem a montantes particularmente elevados, circunstância que, em seu entender, é suscetível de justificar, se for o caso, uma limitação temporal dos efeitos do acórdão que será proferido, no caso de as respostas dadas pelo Tribunal de Justiça levarem à constatação da incompatibilidade do regime de auxílio em causa no processo principal com o Direito da União. V., a este respeito, n.° 22 das presentes conclusões.
24      Nenhuma das partes processuais contesta, à luz de outras disposições do direito da União, a possibilidade de o Reino da Bélgica impor as OSP em causa. O mesmo acontece relativamente às modalidades de financiamento previstas por essas OSP e à possibilidade de os ORD repercutirem os custos inerentes nos consumidores finais. Como confirmado na audiência, o que está em causa na primeira questão prejudicial é a forma como os custos ligados às OSP devem ser compatibilizados nas tarifas de eletricidade, bem como
as consequências da sua tomada em consideração das tarifas de rede, sem que de modo nenhum seja posta em questão a existência dessas OSP nem as suas modalidades de financiamento, incluindo a possibilidade de repercutir os custos que deles resultam para os consumidores finais.
25      Com efeito, a primeira questão prejudicial tem por objeto saber se os custos ligados à reaquisição desses certificados verdes podem ser repercutidos nas tarifas de rede à luz do artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento 2019/943. Por outro lado, não resulta de qualquer elemento dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que o órgão jurisdicional de reenvio, com a sua questão, pretenda pôr em causa o mecanismo de reaquisição dos certificados verdes ou ainda as suas modalidades de financiamento.
26      Com efeito, a disposição aplicável no momento da adoção da decisão de autorização da Comissão, a saber, o artigo 14.° do Regulamento (CE) n.° 714/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, relativo às condições de acesso à rede para o comércio transfronteiriço de eletricidade e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1228/2003 (JO 2009, L 211, p. 15), estava redigida de forma diferente e não previa esta proibição.
27      V. Acórdãos Tiberis Holding (n.os 58, 60 e 61) e de 12 de janeiro de 2023, DOBELES HES (C‑702/20 e C‑17/21, EU:C:2023:1, n.os 60 e 61).
28      Acórdão de 1 de agosto de 2025, Alace e Canpelli (C‑758/24 e C‑759/24, EU:C:2025:591, n.° 91 e jurisprudência aí referida).
29      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016, relativo às estatísticas europeias sobre os preços do gás natural e da eletricidade e que revoga a Diretiva 2008/92/CE (JO 2016, L 311, p. 1). O anexo II deste regulamento especifica que o preço de rede inclui, nomeadamente, as tarifas de transporte e distribuição. Além disso, os «impostos, taxas, direitos ou encargos» incluem, igualmente, os impostos, taxas, direitos e encargos relativos à promoção das fontes de energia renováveis, à eficiência energética e à produção combinada de calor e eletricidade.
30      A este respeito, observo que o artigo 2.°, ponto 57, da Diretiva 2019/944 define o conceito de «empresa de eletricidade» de forma ampla, de modo a que as OSP referidas no artigo 9.° desta diretiva que são impostas às empresas de eletricidade possam dizer respeito tanto aos operadores de rede como às outras empresas do setor da eletricidade.
31      Embora o termo «redevances» seja utilizado no artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento 2019/943 para designar os custos relacionados com a rede de transporte e de distribuição de eletricidade, o termo «tarif» é, por seu turno, utilizado para designar esses mesmos custos no anexo II do Regulamento 2016/1952, para o qual remete o ponto 3 do anexo I da Diretiva 2019/944. O mesmo se aplica ao artigo 59.°, n.° 1, alínea a), desta diretiva, que refere «tarifs de transport et de distribution» sem que seja feita menção a «redevances d’accès au réseau» referidas no artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento 2019/943. Impõe‑se, igualmente, observar que o termo «redevance» é, por seu turno, utilizado para descrever tanto os custos relacionados com a rede (na aceção do artigo 18.°, n.° 1, deste regulamento) como os custos relativos às OSP (no âmbito da terceira componente tarifária, conforme prevista no ponto 3 do anexo I da Diretiva 2019/944 e no anexo II do Regulamento 2016/1952). Saliento, a este respeito, que todas as partes no processo confirmaram, na audiência, que os termos «tarifs» e «redevances» devem, segundo elas, ser entendidos de forma intermutável.
32      O que inclui, nomeadamente, a determinação das modalidades de reembolso dos custos decorrentes da sua execução.
33      Isto não exclui que certas OSP sejam implementadas sob a forma de tarifas relacionadas com a gestão ou a utilização da rede, que são abrangidas, por esse facto, pelo âmbito de aplicação do artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento 2019/943, nomeadamente quando se destinam a cobrir custos inerentes aos investimentos necessários para a melhoria ou proteção da rede ou ainda à ligação de clientes situados em zonas rurais ou remotas.
34      Observo, a este respeito, que, em conformidade com o artigo 18.°, n.os 9 e 10, do Regulamento 2019/943, a Agência da União Europeia de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) elabora um relatório sobre boas práticas em matéria de metodologias de tarifas de transporte e distribuição. Na sua última versão, este relatório indica que «os custos que não estão relacionados com a utilização da rede podem falsear os sinais tarifários da rede e/ou causar perturbações no mercado da eletricidade». V. Relatório da ACER sobre as práticas em matéria de tarifas de rede, intitulado «Getting the signals right: Electricity network tariff methodologies in Europe», de 26 de março de 2025 (a seguir «Relatório da ACER»), disponível, apenas em língua inglesa, no seguinte endereço: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Reports/2025‑ACER‑Electricity‑Network‑Tariff‑Practices.pdf, em especial p. 29, ponto 85.
35      V. n.° 49 das presentes conclusões.
36      Tanto a VREG como a Comissão, que tinham inicialmente sustentado nas suas observações escritas que a inclusão dos custos ligados às OSP nas tarifas de acesso à rede conduziria a uma incompatibilidade, segundo a VREG, com o artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento 2019/943, e, segundo a Comissão, com o artigo 57.°, n.os 4 e 5, e o artigo 59.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2019/944, confirmaram na audiência que os custos inerentes às OSP poderiam ser inteiramente repercutidos nos consumidores finais no âmbito da terceira componente tarifária.
37      V. n.° 49 das presentes conclusões.
38      Embora o órgão jurisdicional de reenvio não se tenha pronunciado a este respeito, as posições das partes divergem quanto à forma como os custos relativos às OSP são efetivamente integrados nas tarifas de rede e quanto à existência real de uma tarifa distinta para as OSP na Flandres, bem como quanto à forma exata como esses custos são contabilizados. Os ORD recorrentes e o Governo Belga sustentam a existência de uma «tarifa específica» distinta para as OSP, afirmando que os custos relativos a essas OSP em nada afetam a metodologia de cálculo das tarifas de rede. Esta afirmação é, no entanto, contestada pelo VREG, que considera que os custos relativos às OSP não são objeto de uma tarifa separada.
39      Isto é tanto mais verdade quanto as disposições do direito da União acima referidas não primam pela sua clareza, como foi exposto no n.° 51 das presentes conclusões.
40      Esse seria o caso se os custos relativos às OSP, embora formalmente associados às «tarifas de acesso à rede», fossem contabilizados separadamente dessas tarifas.
41      Saliento, a este respeito, que decorre do Relatório da ACER, invocado tanto pela VREG como pelos ORD recorrentes e pelo Governo Belga, que, na Flandres, como na maioria dos Estados‑Membros, os custos que não estão relacionados com a rede são claramente separados dos outros custos ou taxas relacionados com a rede. V., a este respeito, o ponto 63 deste relatório e o quadro 4 que o acompanha, bem como o quadro 59 do anexo I, em especial p. 111. Este anexo pode ser consultado, apenas em língua inglesa, no seguinte endereço eletrónico: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Publications_annex/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Annex-I.pdf.
Embora, no referido relatório, a ACER sublinhe que, em determinados Estados‑Membros, entre os quais o Reino da Bélgica, a Irlanda e a Eslováquia, os custos não relacionados com a rede são integrados nas tarifas de rede e não estão claramente separados na fatura, esta observação não parece aplicar‑se a todo o território belga, mas limita‑se à região de Bruxelas. V., a este respeito, Relatório da ACER, p. 29, ponto 85, e quadro 59 do anexo I, p. 111.
42      A Comissão considera que a primeira questão prejudicial deve ser entendida no sentido de que visa determinar se um legislador nacional é competente para adotar disposições que obriguem uma entidade reguladora nacional a ter em conta, na determinação das tarifas, os custos ligados às OSP. Em seu entender, não podem ser admitidas, à luz do artigo 57.°, n.os 4 e 5, e do artigo 59.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2019/944, medidas regulamentares nacionais que incluam disposições detalhadas que determinam, de forma específica, os elementos que estão à discrição da entidade reguladora nacional, como o nível das tarifas da rede elétrica ou os métodos concretos do seu cálculo.
43      V., neste sentido, Acórdão de 2 de setembro de 2021, Comissão/Alemanha (Transposição das Diretivas 2009/72 e 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:662, n.os 108 e 109 e jurisprudência aí referida).
44      V. Acórdão de 6 de março de 2025, Alajärven Sähkö e o. (C‑48/23, a seguir «Acórdão Alajärven Sähkö e o.», EU:C:2025:144, n.° 30 e jurisprudência aí referida).
45      V. Acórdão Alajärven Sähkö e o. (n.os 32 e 39 e jurisprudência aí referida).
46      Na realidade, as taxas relativas às OSP assemelham‑se a um mecanismo de apoio «clássico», ao qual os Estados‑Membros recorrem, entre outros instrumentos, no âmbito dos regimes de auxílios de Estado para as energias renováveis.
47      Ora, conforme determinado nos n.os 50 e 57 das presentes conclusões, os custos inerentes às OSP que apoiam a promoção das energias renováveis pertencem, em princípio, a esta última categoria.
48      Recordo, a este respeito, que, no âmbito do presente processo, o Decreto relativo à Energia prevê que a repercussão dos custos pelos operadores de rede deve ser efetuada sob o controlo da VREG. De acordo com as observações, tanto escritas como orais, da VREG e do Governo Belga, o controlo exercido pela VREG incide, nomeadamente, na verificação da ligação entre esses custos e as OSP, bem como na razoabilidade destes.
49      Pode, nomeadamente, ser o caso quando esses aspetos comportem elementos técnicos que necessitem de apreciações complexas.
50      V. Acórdão Alajärven Sähkö e o. (n.° 40). V., igualmente, as minhas Conclusões nesse processo (C‑48/23, EU:C:2024:695, n.os 52 e 53).
51      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno do gás natural e que revoga a Diretiva 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94).
52      Disposições que correspondem, expressis verbis, ao artigo 9.°, n.os 1 a 3, da Diretiva 2019/944.
53      V. Acórdão de 30 de abril de 2020, Оvergas Mrezhi e Balgarska gazova asotsiatsia (C‑5/19, EU:C:2020:343, n.° 88). V., também, Acórdão de 16 de julho de 2020, Comissão/Hungria (Taxas de acesso às redes de transporte de eletricidade e de gás natural) (C‑771/18, EU:C:2020:584, n.os 47 a 53).
54      Uma vez que o Regulamento 2019/943 não prevê disposições mais específicas quanto ao método aplicável para avaliar e incentivar a eficiência, a determinação desse método faz parte das obrigações da entidade reguladora nacional, em conformidade com o artigo 59.° da Diretiva 2019/944.
55      V., por analogia, Acórdão de 23 de outubro de 2025, Gaso e Conexus Baltic Grid (C‑87/24, EU:C:2025:826, n.° 81). V., igualmente, as minhas Conclusões nesse processo (C‑87/24, EU:C:2025:249, n.° 65).
56      É, nomeadamente, o caso quando uma entidade reguladora nacional é chamada a efetuar análises económicas prospetivas destinadas a determinar a probabilidade de determinadas evoluções do mercado relevante num lapso de tempo previsível. É evidente que essas análises prospetivas apresentam, frequentemente, um caráter complexo e são necessariamente mais incertas do que as análises ex post. V., por analogia, no domínio das concentrações, Acórdão de 13 de julho de 2023, Comissão/CK Telecoms UK Investments (C‑376/20 P, EU:C:2023:561, n.os 82 e 83).
57      Importa especificar que a maioria das entidades reguladoras nacionais na União recorre, no âmbito da regulação das receitas dos ORD, a metodologias baseadas nos custos históricos para determinar as suas tarifas de rede. V., a este respeito, Relatório do Conselho de Reguladores Europeus da Energia (CEER) de 2023 sobre os quadros regulamentares para as redes europeias de energia, intitulado «Regulatory Frameworks for European Energy Networks», de 21 de fevereiro de 2024, disponível no seguinte endereço: https://www.ceer.eu/wp‑content/uploads/2024/04/RFR23‑Main‑report.pdf, em especial p. 166.
58      A este respeito, há que salientar que o artigo 18.°, n.° 4, alínea b), do Regulamento 2019/943 prevê que, na definição das tarifas de acesso à rede, os «montantes dos pagamentos previstos para períodos futuros, estimados com base em períodos anteriores» são um dos elementos que devem ser tidos em conta.
59      Decorre da decisão de reenvio que o método de tarifação adotado pela VREG prevê, nomeadamente, um controlo exercido por esta última sobre a razoabilidade dos custos declarados pelos ORD (que consiste, nomeadamente, em verificar se os custos são justificados do ponto de vista dos utilizadores da rede de distribuição ou do interesse geral e se não poderiam ter sido evitados). Além disso, a VREG aplica um limite máximo de receitas sobre os custos endógenos, o que constitui, assim, um incentivo à eficiência. V., igualmente, n.° 17 das presentes conclusões.
60      O órgão jurisdicional de reenvio salienta, nomeadamente, que o método aplicado pela VREG não parece incluir um mecanismo que permita verificar a justificação e a necessidade dos custos suportados pelos ORD durante o período de referência. Supondo que os ORD flamengos no presente caso tenham sido ineficientes — ponto sobre o qual esse órgão jurisdicional reconhece não poder pronunciar‑se nesta fase —, este método de tarifação não se afigura, segundo o referido órgão jurisdicional, adequado para detetar tal situação nem para impedir que custos excessivos sejam repercutidos nos utilizadores finais através de tarifas demasiado elevadas. Por uma questão de exaustividade, indico que, de acordo com a decisão de reenvio, e embora não se oponham, em princípio, à utilização dos custos históricos como ponto de partida para o cálculo das tarifas, os ORD recorrentes contestam a metodologia adotada pela VREG com o fundamento de que esta comporta o risco, não de «sobrestimar» os seus custos como prevê o mesmo órgão jurisdicional, mas de «subestimar» os seus custos reais (o que, portanto, se traduz na concessão de uma receita demasiado baixa a esses ORD). Os ORD recorrentes sublinham também que os dados históricos sobre os quais assenta o método utilizado pelo VREG não refletem necessariamente os curos efetivos suportados, nomeadamente, em caso de choques ou acontecimentos imprevisíveis que tenham gerado flutuações significativas nos mercados.