62023CC0790
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 30 kwietnia 2025 r. (
1
)
Sprawa C‑790/23 [Qassioun] (
i
)
X
przeciwko
Maahanmuuttovirasto
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Korkein hallinto-oikeus (najwyższy sąd administracyjny, Finlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka azylowa – Rozporządzenie (UE) nr 604/2013 – Kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – Artykuł 18 – Obowiązki odpowiedzialnego państwa członkowskiego – Obowiązki wtórnego przejęcia osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej, której „wniosek został odrzucony” – Wniosek złożony w państwie członkowskim, które podlega przepisom rozporządzenia nr 604/2013, ale które nie jest związane dyrektywami 2011/95/UE oraz 2013/32/UE – Obywatel państwa trzeciego, względem którego Królestwo Danii cofnęło ochronę międzynarodową przyznaną zgodnie z prawem krajowym – Pojęcie „odrzuconego wniosku [o udzielenie ochrony międzynarodowej]”
I. Wprowadzenie
1.
Przedstawiony w niniejszej sprawie wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym daje Trybunałowi po raz kolejny okazję do wypowiedzenia się na temat zakresu skutków związanych z niejednolitym uczestnictwem Królestwa Danii w regulacjach składających się na wspólny europejski system azylowy (WESA) (
2
).
2.
To państwo członkowskie posiada bowiem, w odniesieniu do tytułu V części trzeciej traktatu FUE, do której należą w szczególności polityki dotyczące kontroli granicznej, azylu i imigracji, szczególny status na mocy Protokołu (nr 22) w sprawie stanowiska Danii, załączonego do traktatu UE i traktatu FUE, który odróżnia je od innych państw członkowskich. O ile na mocy umowy międzynarodowej zawartej z Unią Europejską (
3
) to państwo członkowskie zobowiązało się do stosowania rozporządzenia (UE) nr 604/2013 (
4
), o tyle nie jest ono związane dyrektywami 2011/95/UE (
5
) i 2013/32/UE (
6
), które są z tym rozporządzeniem powiązane. Decyzje, które to państwo członkowskie wydaje w ramach rozpatrywania przedłożonych mu wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z przepisami jego prawa krajowego, są zatem wydawane w świetle przesłanek materialnoprawnych i na podstawie przepisów proceduralnych właściwych dla tego państwa.
3.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy obywatelką Syrii a Maahanmuuttovirasto (krajowym urzędem imigracyjnym, Finlandia) (zwanym dalej „fińskim urzędem imigracyjnym”), do którego złożyła ona wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej zaraz po tym, jak tymczasowa ochrona przyznana jej przez Królestwo Danii została cofnięta. Fiński urząd imigracyjny odrzucił jej wniosek jako niedopuszczalny, uzasadniając to tym, że Królestwo Danii było państwem członkowskim odpowiedzialnym za jego rozpatrzenie i wyraziło również zgodę na jej wtórne przejęcie na podstawie art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III. Korkein hallinto-oikeus (najwyższy sąd administracyjny, Finlandia), który jest sądem odsyłającym, kwestionuje podstawę prawną, na której opiera się to wtórne przejęcie, podnosząc, że przepis ten ma zastosowanie do obywatela państwa trzeciego, „którego wniosek został odrzucony, i który złożył wniosek w innym państwie członkowskim”, co nie odpowiada sytuacji zainteresowanej.
4.
Trybunał miał już okazję orzec, że państwo członkowskie, w którym dana osoba wystąpiła z nowym wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, może zwrócić się do Królestwa Danii z wnioskiem o jej wtórne przejęcie, jeżeli spełnione są przesłanki wskazane w art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III (
7
). W niniejszej sprawie zwrócono się do Trybunału o ustalenie, czy przesłanki te są rzeczywiście spełnione w sytuacji, w której Królestwo Danii nie odrzuciło poprzedniego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej skarżącej w sensie ścisłym, lecz cofnęło ochronę tymczasową, udzieloną jej wcześniej w oparciu o swoje prawo krajowe.
5.
Z powodów, które teraz przedstawię, uważam, że Królestwo Danii nie może zostać uznane za odpowiedzialne państwo członkowskie, na którym spoczywa obowiązek wtórnego przejęcia przewidziany w art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III. Prawdą jest, że skuteczne stosowanie tego rozporządzenia do Królestwa Danii przemawia za szeroką interpretacją przesłanek stosowania tego przepisu. Niemniej jednak, jak wyjaśnię, wykładnia ta jest moim zdaniem sprzeczna ze znaczeniem i z zakresem przepisów i pojęć, których harmonizacji prawodawca Unii dokonał w dyrektywach 2011/95 i 2013/32, na których opierają się rozporządzenie Dublin III i, szerzej, WESA.
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
1. Umowa między Unią a Danią
6.
Na mocy umowy między Unią a Danią, zatwierdzonej w imieniu Unii decyzją 2006/188/WE (
8
), Unia i Królestwo Danii uzgodniły między innymi rozszerzenie „na mocy prawa międzynarodowego” stosowania rozporządzenia (WE) nr 343/2003 (
9
) na stosunki między nimi. Następnie, zgodnie z art. 3 ust. 2 tej umowy, to państwo członkowskie notyfikowało Komisji Europejskiej swoją decyzję o stosowaniu „zmiany” do tego rozporządzenia, w postaci rozporządzenia Dublin III.
7.
Akapit jedenasty preambuły umowy między Unią a Danią stanowi, że „Trybunał Sprawiedliwości [Unii Europejskiej] powinien posiadać jurysdykcję w celu zapewnienia jednolitego stosowania i wykładni [tej] umowy, w tym przepisów rozporządzeń oraz wszelkich środków wykonawczych [Unii], które stanowią część [tego] porozumienia”.
8.
Artykuł 1 tej umowy, zatytułowany „Cel”, stanowi:
„1.   Celem niniejszej umowy jest zastosowanie przepisów [rozporządzenia Dublin II] […] oraz środków wykonawczych do tych rozporządzeń w stosunkach pomiędzy [Unią] i Danią, zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2.
2.   Celem stron umowy jest doprowadzenie do jednolitego zastosowania i wykładni przepisów [tego rozporządzenia] oraz środków wykonawczych do tych [tego rozporządzenia] we wszystkich państwach członkowskich.
[…]”.
9.
Artykuł 2 ust. 1 wskazanej umowy stanowi:
„Przepisy [rozporządzenia Dublin III] […] obowiązuj[ą], zgodnie z prawem międzynarodowym, w stosunkach pomiędzy [Unią] i Danią”.
2. Rozporządzenie Dublin III
10.
Artykuł 2 lit. b) i d) rozporządzenia Dublin III stanowi, co następuje:
„Na użytek niniejszego rozporządzenia:
[…]
b)
»wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej« oznacza wniosek o udzielenie międzynarodowej ochrony zdefiniowany w art. 2 lit. h) dyrektywy [2011/95 (
10
)];
[…]
d)
»rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej« oznacza wszelkie przypadki rozpatrzenia wniosku lub wydania decyzji lub orzeczenia w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez właściwe organy zgodnie z dyrektywą [2013/32] i dyrektywą [2011/95], z wyjątkiem postępowań w sprawie ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”.
11.
Artykuł 3 tego rozporządzenia, zatytułowany „Rozpatrywanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie rozpatrują każdy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który składa wniosek na terytorium jednego z nich, w tym na granicy lub w strefach tranzytowych. Wniosek jest rozpatrywany przez jedno państwo członkowskie, którym jest państwo, które kryteria wymienione w rozdziale III wskazują jako odpowiedzialne.
2.   W przypadku gdy nie można wyznaczyć odpowiedzialnego państwa członkowskiego na podstawie kryteriów wymienionych w niniejszym rozporządzeniu, odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest pierwsze państwo członkowskie, w którym wniosek ten został złożony.
[…]”.
12.
Artykuł 18 tego rozporządzenia określa „[o]bowiązki odpowiedzialnego państwa członkowskiego” w następujący sposób:
„1.   Odpowiedzialne państwo członkowskie na podstawie niniejszego rozporządzenia jest zobowiązane do:
[…]
d)
wtórnego przejęcia […] obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, którego wniosek został odrzucony, i który złożył wniosek w innym państwie członkowskim lub który przebywa na terytorium innego państwa członkowskiego bez dokumentu pobytu.
2.   […]
W przypadkach objętych zakresem ust. 1 lit. d), jeżeli wniosek został odrzucony jedynie w pierwszej instancji, odpowiedzialne państwo członkowskie zapewnia, by zainteresowana osoba mogła skorzystać lub skorzystała z dostępu do skutecznego środka zaskarżenia […]”.
B.
Prawo fińskie
13.
Zgodnie z § 103 pkt 2 ulkomaalaislaki (301/2004) [ustawy o cudzoziemcach (301/2004)] z dnia 30 kwietnia 2004 r. wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej można odrzucić jako niedopuszczalny, jeżeli wnioskodawcę można przekazać do innego państwa, które w świetle rozporządzenia Dublin III jest odpowiedzialne za rozpatrzenie tego wniosku.
C.
Prawo duńskie
14.
Paragraf 7 ust. 1–3 udlændingeloven (ustawy o cudzoziemcach), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym (
11
), stanowi:
„1.   Zezwolenie na pobyt czasowy jest udzielane cudzoziemcowi na jego wniosek, jeżeli jest on objęty zakresem zastosowania Konwencji dotyczącej statusu uchodźców[ (
12
)].
2.   Cudzoziemcowi udziela się na wniosek zezwolenia na pobyt czasowy, jeżeli w wypadku powrotu do kraju pochodzenia grożą mu kara śmierci, tortury lub nieludzkie lub poniżające traktowanie bądź karanie. Wniosek w rozumieniu zdania pierwszego uznaje się też za wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w rozumieniu ust. 1.
3.   W sytuacjach, o których mowa w ust. 2, kiedy niebezpieczeństwo kary śmierci lub tortur czy też nieludzkiego lub poniżającego traktowania bądź karania wynika ze szczególnie poważnej sytuacji w kraju pochodzenia, naznaczonej arbitralną przemocą i atakami na ludność cywilną, udziela się na wniosek zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek w rozumieniu zdania pierwszego uznaje się też za wniosek o zezwolenie na pobyt w rozumieniu ust. 1 i 2”.
15.
Paragraf 11 ust. 2 duńskiej ustawy o cudzoziemcach stanowi:
„Zezwolenie na pobyt czasowy, udzielone z możliwością uzyskania zezwolenia na pobyt stały, przedłuża się na wniosek, chyba że występują powody przemawiające za cofnięciem zezwolenia na pobyt […]. Udlændingestyrelsen [urząd imigracyjny, Dania (
13
)] z urzędu wydaje decyzję o przedłużeniu zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w § 7 […], jeżeli nadal istnieje ku temu podstawa. […]”.
III. Stan faktyczny sporu w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
16.
Skarżąca, obywatelka Syrii, złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej do organów duńskich w dniu 1 lipca 2016 r.
17.
W dniu 29 sierpnia 2016 r. wydano jej dokument pobytowy w oparciu o udzielenie ochrony czasowej na mocy § 7 ust. 3 duńskiej ustawy o cudzoziemcach. Ten dokument pobytowy, który stał się skuteczny w dniu jego wydania, był początkowo ważny przez rok. Był on następnie kilkakrotnie przedłużany na ten sam okres przez duński urząd ds. cudzoziemców i z inicjatywy tego urzędu. W dniu 17 listopada 2020 r. urząd ten postanowił jednak, także z własnej inicjatywy, nie odnawiać wskazanego dokumentu, powołując się na § 11 ust. 2 tej ustawy i uzasadniając to tym, że podstawa do jego wydania przestała istnieć. Flygtningenævnet (komisja odwoławcza ds. uchodźców, Dania) utrzymała tę decyzję w mocy decyzją z dnia 2 lipca 2021 r. i nakazała skarżącej opuszczenie Danii w terminie miesiąca.
18.
W dniu 27 lipca 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Finlandii.
19.
W dniu 29 lipca 2021 r. fiński urząd imigracyjny, który jest fińskim organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku, skierował do Królestwa Danii wniosek o wtórne przejęcie skarżącej na podstawie art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III. W dniu 5 sierpnia 2021 r. Królestwo Danii uznało ten wniosek.
20.
W dniu 12 listopada 2021 r. fiński urząd imigracyjny odrzucił złożony przez skarżącą wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jako niedopuszczalny, uzasadniając to tym, że Królestwo Danii było państwem członkowskim odpowiedzialnym za jego rozpatrzenie, postanawiając jednocześnie o wydaleniu jej do tego państwa członkowskiego i nakładając na nią dwuletni zakaz wjazdu do Finlandii.
21.
Skarżąca wniosła środek odwoławczy od tej decyzji do Helsingin hallinto-oikeus (sądu administracyjnego w Helsinkach, Finlandia), który go oddalił. Następnie złożyła ona wniosek o dopuszczenie środka odwoławczego do Korkein hallinto-oikeus (najwyższego sądu administracyjnego).
22.
Na poparcie tego wniosku podnosi ona w szczególności, że decyzja, na mocy której fiński urząd imigracyjny odrzucił jej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jako niedopuszczalny, jest sprzeczna z prawem Unii.
23.
Sąd odsyłający zastanawia się w istocie nad kwestią, czy spełnione są przesłanki powodujące powstanie obowiązku wtórnego przejęcia przewidzianego w art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III, a w szczególności, czy można uznać, że pierwszy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony w Danii przez skarżącą stanowi „wniosek [o udzielenie ochrony międzynarodowej, który] został odrzucony” przez właściwy organ duński w rozumieniu tego przepisu.
24.
W tym względzie sąd odsyłający wskazuje w pierwszej kolejności, że sporny wniosek był początkowo przedmiotem szeregu częściowo korzystnych decyzji, jako że duński urząd imigracyjny udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy, które następnie kilkakrotnie przedłużano. Sąd ten dodaje, że dopiero później, z inicjatywy tego organu, wydano decyzję o nieprzedłużeniu ważności tego zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd ten zastanawia się, czy w takiej sytuacji można uznać, że doszło do odrzucenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w rozumieniu art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III.
25.
W drugiej kolejności sąd odsyłający twierdzi, że biorąc pod uwagę szczególną sytuację prawną Królestwa Danii, krajowe procedury rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej stosowane w tym państwie członkowskim różnią się od procedur stosowanych w innych państwach członkowskich, i w konsekwencji zastanawia się, jaką definicję pojęcia „wniosku” należy przyjąć.
26.
W tych okolicznościach Korkein hallinto-oikeus (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy wykładni art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia [Dublin III] należy dokonywać w ten sposób, że odrzucenie wniosku w rozumieniu tego przepisu obejmuje sytuację, w której nie przedłużono uprzednio wystawionego danej osobie w Danii czasowego dokumentu pobytu, opartego na względach ochrony, jeżeli organ wydał decyzję o jego nieprzedłużeniu nie na wniosek tej osoby, lecz z urzędu?”.
27.
Uwagi na piśmie zostały przedłożone przez fiński urząd imigracyjny, rządy fiński, duński, niemiecki, niderlandzki i szwajcarski oraz przez Komisję. Strony te i zainteresowani (z wyjątkiem rządów niderlandzkiego i szwajcarskiego), do których dołączyła skarżąca, wzięli udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 29 stycznia 2025 r. i podczas której odpowiedzieli oni również na zadane przez Trybunał pytania wymagające odpowiedzi ustnej.
IV. Analiza
28.
Poprzez swoje pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zasadniczo zwraca się do Trybunału o ustalenie, czy art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie w sytuacji, w której obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi cofnięto ochronę tymczasową udzieloną mu przez Królestwo Danii w odpowiedzi na wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony przez tę osobę zgodnie z przepisami prawa krajowego tego państwa członkowskiego i w której po tymże cofnięciu ochrony osoba ta złożyła wniosek w innym państwie członkowskim.
A.
Uwagi wstępne
29.
Na wstępie należy wyjaśnić charakter ochrony przyznanej skarżącej przez Królestwo Danii na okres ponad czterech lat na podstawie § 7 ust. 3 duńskiej ustawy o cudzoziemcach. Rząd fiński opiera bowiem swoje uwagi na założeniu, że udzielenie takiej ochrony należy uznać za równoważne z udzieleniem ochrony międzynarodowej.
30.
W mojej ocenie założenie to należy odrzucić, ponieważ ochrony tymczasowej, z której korzystała skarżąca, nie można uznać za „ochronę międzynarodową” w rozumieniu art. 2 lit. a) dyrektywy 2011/95. Okazuje się, że osoba ta nie uzyskała ani statusu uchodźcy w rozumieniu art. 2 lit. e) tej dyrektywy, ani statusu osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej w rozumieniu art. 2 lit. g) tej dyrektywy.
31.
Ochrona tymczasowa, o której mowa, jest rzeczywiście przyznawana w oparciu o przesłanki, które są dość podobne do tych regulujących przyznawanie ochrony uzupełniającej i które określono w art. 15 przytoczonej dyrektywy. Ochrona przewidziana w § 7 ust. 3 duńskiej ustawy o cudzoziemcach odnosi się bowiem do obywateli państw trzecich, którzy mogą być narażeni na karę śmierci, tortury lub nieludzkie bądź poniżające traktowanie lub karanie w wyniku ogólnej sytuacji panującej w państwie pochodzenia, na przykład w wyniku wojny (
14
).
32.
Różni się ona jednak od drugiej wspomnianej ochrony pod dwoma względami. Z jednej strony ochrona tymczasowa przewidziana w § 7 ust. 3 duńskiej ustawy o cudzoziemcach jest przyznawana na podstawie przesłanek materialnoprawnych i przepisów proceduralnych właściwych dla prawa duńskiego. Z drugiej strony prawa przyznane beneficjentowi takiej ochrony tymczasowej różnią się, zarówno pod względem charakteru, jak i zakresu, od praw związanych ze statusem przyznanym w ramach ochrony uzupełniającej, określonych w rozdziale VII dyrektywy 2011/95.
33.
Przeanalizuję zatem pytanie zadane przez sąd odsyłający, przyjmując, że ochrona tymczasowa przewidziana w § 7 ust. 3 duńskiej ustawy o cudzoziemcach stanowi inny rodzaj ochrony, wykraczający poza zakres stosowania dyrektyw 2011/95 i 2013/32, który jest przewidziany i przyznawany wyłącznie na podstawie przepisów prawa duńskiego.
B.
Co do istoty
34.
Artykuł 18 rozporządzenia Dublin III określa ogólne i szczególne obowiązki spoczywające na państwie członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, do którego zwrócono się o przejęcie lub wtórne przejęcie osoby ubiegającej się o taką ochronę.
35.
Obowiązki związane zarówno z przejęciem lub wtórnym przejęciem takiej osoby, jak i z rozpatrzeniem jej wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej są określane w zależności od stanu postępowania i oceny tego wniosku w tym państwie członkowskim. Artykuł 18 ust. 1 rozporządzenia Dublin III przewiduje w sposób wyczerpujący cztery przypadki. Po pierwsze, przejęcie wnioskodawcy, który złożył wniosek w innym państwie członkowskim [lit. a)]. Po drugie, wtórne przejęcie wnioskodawcy, którego wniosek jest rozpatrywany w odpowiedzialnym państwie członkowskim i który złożył wniosek w innym państwie członkowskim [lit. b)]. Po trzecie, wtórne przejęcie obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który wycofał swój wniosek w trakcie jego rozpatrywania w odpowiedzialnym państwie członkowskim i który złożył wniosek w innym państwie członkowskim [lit. c)]. Po czwarte, wtórne przejęcie obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, którego „wniosek [o udzielenie ochrony międzynarodowej] został odrzucony i który złożył wniosek w innym państwie członkowskim” [lit. d)]. Wniosek o dokonanie wykładni dotyczy właśnie tego czwartego przypadku. Zdaniem Trybunału art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III odnosi się w szczególności do przypadków, w których wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej został odrzucony decyzją właściwego organu, która nie stała się jeszcze ostateczna (
15
).
36.
Pytanie zadane przez sąd odsyłający ma na celu ustalenie, w jakim zakresie można uznać, że Królestwo Danii odrzuciło wniosek skarżącej o udzielenie ochrony międzynarodowej w rozumieniu art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III poprzez cofnięcie ochrony tymczasowej, którą przyznało jej na mocy prawa krajowego.
37.
Nie jestem obojętny na argumenty przedstawione przez niektóre państwa członkowskie, które, biorąc pod uwagę szczególną sytuację prawną Królestwa Danii, proponują przyjąć wystarczająco szeroką wykładnię brzmienia tego przepisu, aby zapewnić rzeczywisty udział tego państwa członkowskiego w rozporządzeniu Dublin III, tak aby zapewnić skuteczność (effet utile) art. 2 umowy między Unią a Danią. Rząd niemiecki podnosi w tym duchu, że zawężająca wykładnia przepisów zawartych w art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III uniemożliwiłaby ich stosowanie w odniesieniu do Królestwa Danii, wbrew przyznanej temu państwu członkowskiemu możliwości dobrowolnego i selektywnego uczestnictwa w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
38.
Argumentacja ta wykracza jednak moim zdaniem poza ramy szerokiej wykładni art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III. Nawet gdyby wykładnia ta ograniczała się do ciążących na Królestwie Danii obowiązków przejęcia lub wtórnego przejęcia osób, wprowadza ona jednak ryzyko pomieszania terminów i pojęć, które zostały zharmonizowane w dyrektywach 2011/95 i 2013/32 i na których opiera się rozporządzenie Dublin III.
39.
I tak, rządy duński i szwajcarski twierdzą zasadniczo, że wniosek skarżącej o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony w dniu 1 lipca 2016 r. został odrzucony „tymczasowo” przez Królestwo Danii, gdy przyznało ono i przedłużyło ochronę tymczasową przewidzianą w jego prawie krajowym, a następnie został on odrzucony w sposób „ostateczny” w rozumieniu art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III, gdy państwo to potwierdziło cofnięcie tej ochrony w dniu 2 lipca 2021 r. Zgodnie z taką wykładnią wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, na podstawie którego wydano kolejne decyzje o przedłużeniu, a następnie o nieprzedłużeniu zezwolenia na pobyt czasowy, był zatem zawieszony od dnia 29 sierpnia 2016 r. do dnia 2 lipca 2021 r., kiedy to został ostatecznie odrzucony. Taki jest również pogląd rządu niemieckiego, który powołuje się na definicję pojęcia „wycofani[a] wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej” zawartą w art. 2 lit. e) rozporządzenia Dublin III. Zdaniem tego rządu możliwe byłoby uznanie, że w przypadku braku wycofania wniosku przez skarżącą wniosek ten w rzeczywistości nadal istniał, dopóki nie stał się przedmiotem ostatecznej decyzji, na przykład dlatego, że stanowił jedynie podstawę do wydania kolejnych decyzji o wydaniu lub przedłużeniu zezwolenia na pobyt czasowy. Rząd duński dodał, że w tym kontekście decyzja o odrzuceniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i decyzja cofająca ochronę tymczasową mają taki sam skutek prawny.
40.
Fiński urząd imigracyjny nie podziela tej wykładni, podnosząc przede wszystkim, że wyłącznie decyzja z dnia 29 sierpnia 2016 r., na mocy której skarżącej wydano zezwolenie na pobyt czasowy, może być traktowana jako decyzja odrzucająca wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, ponieważ w decyzji tej nie przyznano skarżącej ochrony międzynarodowej. Zdaniem tego urzędu decyzja o cofnięciu ochrony tymczasowej byłaby pozbawiona skutków prawnych z punktu widzenia stosowania art. 18 rozporządzenia Dublin III.
41.
Rząd niderlandzki twierdzi ze swej strony, że pojęcie „odrzuconego wniosku” stanowi wyrażenie o charakterze ogólnym, obejmujące różne przypadki, w których wnioskodawca nie kwalifikuje się lub przestał kwalifikować się do uzyskania ochrony międzynarodowej.
42.
Uważam, że tego rodzaju interpretacje nie rozwiążą raczej wielu problemów, ale stworzą dodatkowe trudności, a to ze względu na zawiłości prawne, jakie za sobą pociągają.
43.
Po pierwsze, skutkują one rozszerzeniem zakresu stosowania art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III na sytuację, która nie była przewidziana przez prawodawcę Unii w tym przepisie, lecz która została przez niego wyraźnie uregulowana w art. 12 tego rozporządzenia. Artykuł 12 ust. 4 rozporządzenia Dublin III, zawarty w rozdziale III tego rozporządzenia, wyraźnie określa bowiem przesłanki, które muszą zostać spełnione, aby państwo członkowskie, które wydało dokument pobytowy osobie ubiegającej się o ochronę międzynarodową, mogło zostać uznane za odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku tej osoby.
44.
Po drugie, wykładnie te nie uwzględniają stosowania dyrektyw 2011/95 i 2013/32 oraz rozporządzenia Dublin III „w związku” ze sobą, do czego odwołał się Trybunał w wyroku z dnia 10 grudnia 2020 r., Minister for Justice and Equality (Wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Irlandii) (
16
). Wykraczając znacznie poza znaczenie i zakres podstawowych pojęć zdefiniowanych w tych dyrektywach, stwarzają one ryzyko wprowadzenia przesłanki elastycznej („o zmiennej geometrii”) („wniosek [który] został odrzucony”) dokładnie w miejscu, w którym prawodawca Unii zamierzał ustanowić jasną i funkcjonalną metodę ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego (
17
), opartą na obiektywnych i sprawiedliwych kryteriach zarówno dla państw członkowskich, jak i dla zainteresowanych osób zgodnie z motywami 4 i 5 tego rozporządzenia.
45.
Prawdą jest, że umowa między Unią a Danią przewiduje w art. 2, że przepisy rozporządzenia Dublin III mają zastosowanie do tego państwa członkowskiego. Jednak z jej art. 1 ust. 2 wynika również, że celem stron umowy jest doprowadzenie do jednolitego zastosowania i wykładni przepisów rozporządzenia Dublin III oraz środków wykonawczych do tego rozporządzenia we wszystkich państwach członkowskich. Zgodnie z akapitem jedenastym preambuły do tej umowy Trybunał powinien być właściwy do zapewnienia tej jednolitości.
46.
W zakresie, w jakim przesłanki stosowania art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III opierają się na zasadach, które zostały zharmonizowane w dyrektywach 2011/95 i 2013/32, przyjęcie, że w okolicznościach takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie Królestwo Danii odrzuciło wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, podczas gdy jedynie zakończyło ono ochronę przyznaną na podstawie własnych przepisów krajowych, jest moim zdaniem sprzeczne z tym celem.
47.
Pojęcie „wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej” lub „wniosku”, o którym mowa w art. 18 ust. 1 lit. d) tego rozporządzenia, zostało zdefiniowane w art. 2 lit. b) rzeczonego rozporządzenia, który odsyła do art. 2 lit. h) dyrektywy 2011/95. Trybunał podkreślił wprawdzie, że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony do właściwych organów Królestwa Danii zgodnie z przepisami krajowymi tego państwa członkowskiego jest bezsprzecznie „wnioskiem”, z którym wystąpiono do państwa członkowskiego, niemniej jednak orzekł on, że wniosek taki nie stanowi „wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej” w rozumieniu tej dyrektywy, tj. wniosku osoby „ubiegającej się o status uchodźcy lub o status ochrony uzupełniającej”, ponieważ zgodnie z protokołem (nr 22) w sprawie stanowiska Danii załączonym do traktatu UE i traktatu FUE dyrektywa ta nie ma zastosowania do Królestwa Danii, jak przypomniano w motywie 51 tej dyrektywy (
18
).
48.
Na tej podstawie wywodzę, że w braku „wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej” w rozumieniu dyrektywy 2011/95 złożonego w Danii nie było możliwe wydanie decyzji odrzucającej taki wniosek w rozumieniu art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III.
49.
Dodam, że nie podzielam stanowiska rządu niderlandzkiego, zgodnie z którym rozporządzenie to nie określa, jak należy rozumieć wyrażenie „odrzucony wniosek”. Artykuł 2 lit. d) rzeczonego rozporządzenia definiuje bowiem wyrażenie „rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej” jako obejmujące „wszelkie przypadki rozpatrzenia wniosku lub wydania decyzji lub orzeczenia w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez właściwe organy zgodnie z dyrektywą [2013/32] i dyrektywą [2011/95], z wyjątkiem postępowań w sprawie ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego zgodnie z niniejszym rozporządzeniem” (
19
). W związku z tym, jeżeli w decyzji, która dotyczy statusu uchodźcy lub statusu ochrony uzupełniającej, postanawia się o odrzuceniu wniosku, w rozumieniu art. 18 ust. 1 lit. d) tego rozporządzenia, to decyzję tę należy podjąć zgodnie z zasadami i przepisami proceduralnymi wskazanymi w dyrektywie 2013/32, w szczególności w jej art. 11 ust. 2 (
20
).
50.
W tym kontekście nie sądzę, by w sprawie w postępowaniu głównym można było przyjąć, że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej był rozpatrywany przez cztery kolejne lata, w trakcie których był odrzucany tymczasowo, a następnie został odrzucony ostatecznie.
51.
Z powyższego wynika, że podjętej przez władze duńskie decyzji o cofnięciu skarżącej ochrony tymczasowej i zezwolenia na pobyt, które zostały jej przyznane w dniu 29 sierpnia 2016 r. zgodnie z przepisami prawa krajowego, nie można zakwalifikować jako „decyzji o odrzuceniu wniosku” w rozumieniu art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III, ponieważ, po pierwsze, z decyzji tej nie wynika, że skarżąca nie spełnia przesłanek wymaganych do uzyskania statusu uchodźcy w rozumieniu art. 2 lit. d) dyrektywy 2011/95 lub statusu ochrony uzupełniającej w rozumieniu art. 2 lit. f) tej dyrektywy, a po drugie, decyzja ta nie została wydana na podstawie przepisów proceduralnych ustanowionych w dyrektywie 2013/32.
52.
W tych okolicznościach nie podzielam argumentacji rządu niderlandzkiego, zgodnie z którą cel rozporządzenia Dublin III zostałby podważony, gdyby drugie państwo członkowskie (w tym przypadku Republika Finlandii) stało się odpowiedzialne za rozpatrzenie tego wniosku, podczas gdy pierwsze państwo członkowskie (mianowicie Królestwo Danii) zbadało już, czy wnioskodawca kwalifikuje się (lub przestał się kwalifikować) do ochrony międzynarodowej. W takim przypadku władze fińskie nie będą musiały bowiem ponownie badać wniosku, do jakiego doszły władze duńskie w zakresie, w jakim procedura rozpatrywania tego wniosku będzie podlegać innym zasadom, określonym w dyrektywach 2011/95 i 2013/32, zgodnie z ich wykładnią dokonaną w orzecznictwie Trybunału, którymi Królestwo Danii nie jest związane.
53.
W świetle powyższych rozważań uważam, że nie można uznać, iż Królestwo Danii odrzuciło wniosek skarżącej o udzielenie ochrony międzynarodowej w rozumieniu art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III.
54.
Konkluzja ta jest zgodna z linią argumentacji przyjętą przez Trybunał w wyroku Bundesrepublik Deutschland (Wniosek o udzielenie azylu oddalony przez Danię), który dotyczył wdrożenia dyrektywy 2013/32.
55.
Trybunał orzekł bowiem, że decyzja podjęta przez Królestwo Danii w odniesieniu do wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nie może zostać uznana za „decyzję ostateczną” w rozumieniu art. 2 lit. e) dyrektywy 2013/32 (
21
), czyli za decyzję, w której stwierdza się, czy obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi można nadać status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej na mocy dyrektywy 2011/95, i która nie podlega już środkowi zaskarżenia w ramach rozdziału V dyrektywy 2013/32.
56.
Na tej podstawie Trybunał uznał, że fakt, iż istnieje wcześniejsza decyzja Królestwa Danii oddalająca wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którym wystąpiono do tego państwa członkowskiego, nie pozwala na zakwalifikowanie jako „kolejnego wniosku” w rozumieniu art. 2 lit. q) i art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w rozumieniu dyrektywy 2011/95, z którym zainteresowany wystąpił w innym państwie członkowskim po wydaniu tej wcześniejszej decyzji (
22
). Trybunał dodał w tym względzie, że do odmiennego wniosku nie może prowadzić ani umowa między Unią i Danią, ani ewentualność, że duńskie przepisy mogłyby przewidywać na potrzeby przyznania ochrony międzynarodowej warunki identyczne z warunkami przewidzianymi w dyrektywie 2011/95 lub do nich podobne (
23
).
57.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, że art. 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Dublin III należy interpretować w ten sposób, że nie ma on zastosowania do sytuacji, w której obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi cofnięto ochronę tymczasową udzieloną mu przez Królestwo Danii w odpowiedzi na złożony przez tę osobę wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z przepisami prawa krajowego tego państwa członkowskiego i w której po tymże cofnięciu ochrony osoba ta złożyła wniosek w innym państwie członkowskim.
58.
W związku z tym do właściwych organów fińskich będzie należało ustalenie państwa członkowskiego, które kryteria wymienione w rozdziale III rozporządzenia Dublin III wskazują jako odpowiedzialne do celów rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez skarżącą (
24
). W szczególności organy te powinny moim zdaniem ocenić, czy odpowiedzialność Królestwa Danii może powstać na podstawie art. 12 ust. 4 tego rozporządzenia ze względu na to, że to państwo członkowskie w przeszłości wydało skarżącej dokument pobytowy, czy też przeciwnie, istnieją powody wynikające z sytuacji osobistej lub rodzinnej skarżącej, uzasadniające uznanie się przez Republikę Finlandii za państwo odpowiedzialne za rozpatrzenie tego wniosku.
V. Wniosek
59.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne zadane przez Korkein hallinto-oikeus (najwyższy sąd administracyjny, Finlandia) w następujący sposób:
Artykuł 18 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. ustanawiającego kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca
należy interpretować w ten sposób, że:
nie ma on zastosowania do sytuacji, w której obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi cofnięto ochronę tymczasową udzieloną mu przez Królestwo Danii w odpowiedzi na złożony przez tę osobę wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z przepisami prawa krajowego tego państwa członkowskiego i w której po tymże cofnięciu ochrony osoba ta złożyła wniosek w innym państwie członkowskim.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
i
)	Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
(
2
)	W tym względzie zob. wyrok z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Wniosek o udzielenie azylu odrzucony przez Danię) [C‑497/21, zwany dalej „wyrokiem Bundesrepublik Deutschland (Wniosek o udzielenie azylu oddalony przez Danię)”, EU:C:2022:721].
(
3
)	Umowa pomiędzy [Unią] Europejską i Królestwem Danii w sprawie kryteriów i mechanizmów określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w Danii lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, i systemu Eurodac do porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania Konwencji Dublińskiej (Dz.U. 2006, L 66, s. 38), zwana dalej „umową między Unią a Danią”.
(
4
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31), zwane dalej „rozporządzeniem Dublin III”.
(
5
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9).
(
6
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).
(
7
)	Zobacz wyrok Bundesrepublik Deutschland (Wniosek o udzielenie azylu oddalony przez Danię) (pkt 49).
(
8
)	Decyzja Rady z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie zawarcia Umowy pomiędzy [Unią] Europejską a Królestwem Danii rozszerzającej na Danię przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego, i rozporządzenia Rady (WE) nr 2725/2000 dotyczącego ustanowienia systemu „Eurodac” do porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania konwencji dublińskiej (Dz.U. 2006, L 66, s. 37).
(
9
)	Rozporządzenie Rady z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiające kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz.U. 2003, L 50, s. 1), zwane dalej „rozporządzeniem Dublin II”. Rozporządzenie to zostało uchylone na mocy rozporządzenia Dublin III.
(
10
)	Artykuł 2 lit. h) dyrektywy 2011/95 definiuje „wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej” jako „wniosek do państwa członkowskiego o ochronę złożony przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, którego można uznać za osobę ubiegającą się o status uchodźcy lub status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej, a który nie występuje wyraźnie o inny rodzaj ochrony pozostający poza zakresem stosowania [tej] dyrektywy i mogący stanowić przedmiot osobnego wniosku”.
(
11
)	Ustawa ujednolicona przez lovbekendtgørelse nr. 1079 (rozporządzenie w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego nr 1079) z dnia 10 sierpnia 2023 r., zwana dalej „duńską ustawą o cudzoziemcach”.
(
12
)	Podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [Recueil des traités des Nations unies, t. 189, s. 150, nr 2545 (1954)], która weszła w życie dnia 22 kwietnia 1954 r., uzupełnionej Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, sporządzonym w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie dnia 4 października 1967 r.
(
13
)	Zwany dalej „duńskim urzędem imigracyjnym”.
(
14
)	W odniesieniu do zakresu ochrony tymczasowej na mocy § 7 ust. 3 duńskiej ustawy o cudzoziemcach zob. m.in. wyrok Højesteret (sądu najwyższego, Dania) z dnia 6 listopada 2017 r., nr 107/2017.
(
15
)	Zobacz wyrok z dnia 5 lipca 2018 r., X (C‑213/17, EU:C:2018:538, pkt 31, 32).
(
16
)	C‑616/19, EU:C:2020:1010, pkt 47.
(
17
)	Zobacz wyrok z dnia 19 grudnia 2024 r., Tudmur (C‑185/24 i C‑189/24, EU:C:2024:1036, pkt 41 i przytoczone orzecznictwo).
(
18
)	Zobacz wyrok z dnia 19 grudnia 2024 r., Khan Yunis i Baabda (C‑123/23 i C‑202/23, EU:C:2024:1042, pkt 60), który odnosi się do wyroku Bundesrepublik Deutschland (Wniosek o udzielenie azylu oddalony przez Danię) (pkt 35, 43). Wyrok ten opiera się na ustaleniach poczynionych w wyroku z dnia 20 maja 2021 r., L.R. (Wniosek o udzielenie azylu oddalony przez Norwegię) (C‑8/20, EU:C:2021:404), jako że Królestwo Norwegii jest państwem trzecim stosującym rozporządzenie Dublin III na mocy umowy między [Unią] Europejską a Republiką Islandii i Królestwem Norwegii dotyczącą kryteriów i mechanizmów określania państwa właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl złożonego w państwie członkowskim lub w Islandii lub Norwegii – Deklaracje (Dz.U. 2001, L 93, s. 40), zatwierdzonej w imieniu Unii decyzją Rady 2001/258/WE z dnia 15 marca 2001 r. (Dz.U. 2001, L 93, s. 38).
(
19
)	Wyróżnienie moje.
(
20
)	Artykuł ten stanowi, że „[p]aństwa członkowskie zapewniają […], aby w przypadku odrzucenia wniosku o nadanie statusu uchodźcy lub udzielenie ochrony międzynarodowej decyzja zawierała pisemne uzasadnienie faktyczne i prawne oraz informację o trybie odwołania się od decyzji odmownej. Państwa członkowskie nie muszą podawać pisemnej informacji na temat trybu odwołania od decyzji odmownej w treści decyzji w przypadku, gdy wnioskodawca otrzymał taką informację na wcześniejszym etapie na piśmie lub poprzez dostępne mu media elektroniczne”.
(
21
)	Zobacz wyrok Bundesrepublik Deutschland (Wniosek o udzielenie azylu oddalony przez Danię) (pkt 45).
(
22
)	Zobacz wyrok Bundesrepublik Deutschland (Wniosek o udzielenie azylu oddalony przez Danię) (pkt 47).
(
23
)	Zobacz wyrok Bundesrepublik Deutschland (Wniosek o udzielenie azylu oddalony przez Danię) (pkt 48).
(
24
)	Zobacz art. 3 ust. 1 rozporządzenia Dublin III oraz wyrok z dnia 16 lutego 2017 r., C.K. i in. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, pkt 56).