SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
de 14 de diciembre de 2022 (*)
«Ayudas de Estado — Sector portuario — Régimen de exención fiscal del impuesto sobre sociedades aplicado por España en favor de los puertos en la provincia de Bizkaia — Decisión por la que se declara la incompatibilidad de la ayuda con el mercado interior — Ayuda existente — Ventaja — Carga de la prueba — Carácter selectivo — Afectación a los intercambios comerciales entre los Estados miembros — Distorsión de la competencia — Medidas apropiadas»
En el asunto T‑126/20,
Autoridad Portuaria de Bilbao, con domicilio social en Bilbao (Bizkaia), representada por los Sres. D. Sarmiento Ramírez-Escudero y X. Codina García-Andrade, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. B. Stromsky, en calidad de agente,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
integrado, durante las deliberaciones, por el Sr. D. Spielmann, Presidente, y los Sres. U. Öberg (Ponente) y R. Mastroianni, Jueces;
Secretaria: Sra. P. Núñez Ruiz, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 15 de septiembre de 2021;
dicta la siguiente
Sentencia
1        Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, la Autoridad Portuaria de Bilbao, solicita la anulación, en primer lugar, de la Decisión C(2018) 8676 final de la Comisión Europea, de 8 de enero de 2019, relativa a la ayuda estatal SA.38397 (2018/E) — Fiscalidad de los puertos en España, por la cual la Comisión concluyó que las ayudas de Estado en forma de exenciones del impuesto sobre sociedades concedidas por el Reino de España a sus autoridades portuarias eran ayudas existentes incompatibles con el mercado interior y propuso «medidas apropiadas», de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 1 (en lo sucesivo, «Decisión de 8 de enero de 2019»), en segundo lugar, de la Decisión C(2019) 1765 final de la Comisión, de 7 de marzo de 2019, relativa a la ayuda estatal SA.38397 (2018/E) — Fiscalidad de los puertos en España, por la cual la Comisión corrigió su propuesta de medidas apropiadas, y, en tercer lugar, de la Decisión C(2019) 8068 final de la Comisión, de 15 de noviembre de 2019, relativa a la ayuda estatal SA.38397 (2018/E) — Exención del impuesto sobre sociedades de las autoridades portuarias en España — Decisión de hacer constar la aceptación de las medidas apropiadas propuestas (ayuda existente), de acuerdo con el artículo 23 del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (DO 2015, L 248, p. 9), por la cual la Comisión hizo constar que el Reino de España había aceptado las medidas apropiadas propuestas (en lo sucesivo, «Decisión de 15 de noviembre de 2019») (en lo sucesivo, consideradas conjuntamente, «Decisiones impugnadas»).
Antecedentes del litigio
2        El presente litigio versa, en esencia, sobre el reconocimiento por parte de la Comisión del carácter de ayudas existentes incompatibles con el mercado interior de la exención total del impuesto sobre sociedades concedida sobre los beneficios generados por las autoridades portuarias del País Vasco, que incluye el territorio histórico de Gipuzkoa y el territorio histórico de Bizkaia (en lo sucesivo, «exención fiscal de Bizkaia»), y de la exención parcial del impuesto sobre sociedades concedida para los beneficios generados por las autoridades portuarias del resto de España (en lo sucesivo, «exención estatal») (en lo sucesivo, consideradas conjuntamente, las «exenciones fiscales»).
Autoridades portuarias españolas
3        Los puertos españoles están gestionados por sus respectivas autoridades portuarias, que son organismos públicos con un alto grado de autonomía financiera, funcional y administrativa. Estas autoridades están sujetas al Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (BOE n.º 253, de 20 de octubre de 2011, p. 109456) (en lo sucesivo, «Ley de Puertos»).
4        Con arreglo al artículo 24 de la Ley de Puertos, la demandante es un organismo público dotado de personalidad jurídica y de patrimonio propios independientes del patrimonio del Estado, con plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, sujeto al ordenamiento jurídico privado, excepto en el ejercicio de las funciones de poder público que tuviese atribuidas, y que desarrolla sus funciones bajo el principio general de autonomía funcional y de gestión.
5        En virtud del artículo 25 de la Ley de Puertos, corresponden a las autoridades portuarias las siguientes competencias: «a) La prestación de los servicios generales, así como la gestión y control de los servicios portuarios […]. b) La ordenación de la zona de servicio del puerto y de los usos portuarios […]. c) La planificación, proyecto, construcción, conservación y explotación de las obras y servicios del puerto, y el de las señales marítimas que tengan encomendadas […]. d) La gestión del dominio público portuario y de señales marítimas que les sea adscrito. e) La optimización de la gestión económica y la rentabilización del patrimonio y de los recursos que tengan asignados. f) El fomento de las actividades industriales y comerciales relacionadas con el tráfico marítimo o portuario. g) La coordinación de las operaciones de los distintos modos de transporte en el espacio portuario. h) La ordenación y coordinación del tráfico portuario […]».
6        Con arreglo al artículo 26 de la Ley de Puertos, las autoridades portuarias son también competentes para: «b) Gestionar los servicios generales y los de señalización marítima, autorizar y controlar los servicios portuarios y las operaciones y actividades que requieran su autorización o concesión. […] f) Proyectar y construir las obras necesarias en el marco de los planes y programas aprobados. […] j) Controlar en el ámbito portuario, el cumplimiento de la normativa […]. k) Aprobar libremente las tarifas por los servicios comerciales que presten, así como proceder a su aplicación y recaudación. l) Otorgar las concesiones y autorizaciones y elaborar y mantener actualizados los censos y registros de usos del dominio público portuario. Así como otorgar las licencias de prestación de servicios portuarios en la zona de servicio del puerto. m) Recaudar las tasas por las concesiones y autorizaciones otorgadas, vigilar el cumplimiento de las cláusulas y condiciones impuestas en el acto de otorgamiento, aplicar el régimen sancionador y adoptar cuantas medidas sean necesarias para la protección y adecuada gestión del dominio público portuario. […] q) La instalación y el mantenimiento de la señalización, balizamiento y otras ayudas a la navegación que sirvan de aproximación y acceso del buque al puerto o puertos que gestionen, así como el balizamiento interior de las zonas comunes […]».
7        En virtud del artículo 104, apartado 3, de la Ley de Puertos, los servicios prestados en los principales puertos españoles se clasifican en servicios generales, servicios portuarios, servicios comerciales o servicios de señalización marítima. Los servicios generales son los necesarios para el cumplimiento de las funciones de las autoridades portuarias. Las autoridades portuarias prestan servicios generales y están habilitadas para encomendar su gestión a terceros cuando no se ponga en riesgo la seguridad o no impliquen ejercicio de autoridad, así como servicios de señalización marítima, mientras que los operadores privados ofrecen servicios portuarios y servicios comerciales.
8        A tenor del artículo 27 de la Ley de Puertos, los recursos económicos de las autoridades portuarias estarán integrados por:
a)      Los productos y rentas de su patrimonio, así como los ingresos procedentes de la enajenación de sus activos.
b)      Las tasas portuarias.
c)      Los ingresos que tengan el carácter de recursos de Derecho privado obtenidos en el ejercicio de sus funciones.
d)      Las aportaciones recibidas del Fondo de Compensación Interportuario.
e)      Los que pudieran asignarse en los Presupuestos Generales del Estado o en los de otras Administraciones Públicas.
f)      Las ayudas y subvenciones, cualquiera que sea su procedencia.
g)      Los procedentes de los créditos, préstamos y demás operaciones financieras que puedan concertar.
h)      El producto de la aplicación del régimen sancionador.
i)      Las donaciones, legados y otras aportaciones de particulares y entidades privadas.
j)      Cualquier otro que les sea atribuido por el ordenamiento jurídico.
Principio de autosuficiencia
9        En virtud del artículo 156 de la Ley de Puertos, el régimen económico de los puertos de titularidad estatal deberá responder al principio de autosuficiencia económica del sistema portuario. Asimismo, este artículo establece que los ingresos procedentes de las tasas portuarias deberán cubrir, al menos, los gastos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, las cargas fiscales, la depreciación de sus bienes e instalaciones y un rendimiento del 2,5 % sobre el activo no corriente neto medio del ejercicio.
10      El artículo 156, apartados 1 y 2, de la Ley de Puertos dispone que «el régimen económico de los puertos de titularidad estatal deberá responder al principio de autosuficiencia económica del sistema portuario en su conjunto y de cada una de las Autoridades Portuarias en un marco de autonomía de gestión económico-financiera de los organismos públicos portuarios» y que los ingresos procedentes de las tasas portuarias deberán cubrir, al menos, los siguientes conceptos:
a)      Los gastos de explotación, los gastos financieros y otros necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
b)      Las cargas fiscales.
c)      La depreciación de sus bienes e instalaciones.
d)      Un rendimiento razonable (del 2,5 % sobre el activo no corriente neto medio del ejercicio).
11      La autosuficiencia se basa en los planes de empresa acordados entre el organismo público Puertos del Estado y cada autoridad portuaria.
12      Tal y como establece el artículo 156, apartado 3, de la Ley de Puertos, estos planes de empresa tomarán en consideración «los objetivos de rentabilidad anual, el rendimiento sobre el activo no corriente neto medio considerado como razonable y demás objetivos de gestión, atendiendo a la previsible evolución de la demanda, a las necesidades inversoras de cada Autoridad Portuaria derivadas de la misma, a sus características físicas y condiciones específicas, en particular las derivadas de la insularidad, especial aislamiento y ultraperifericidad, y a su posición competitiva, teniendo en cuenta el objetivo de rentabilidad anual fijado para el conjunto del sistema portuario».
13      El artículo 156, apartado 3, in fine, de la Ley de Puertos establece, a su vez, un objetivo de rentabilidad anual para el conjunto del sistema portuario, en función de criterios de política económica y de transporte, de la evolución de los costes logísticos y portuarios, de las necesidades inversoras del sistema, de la previsible evolución de la demanda y de sostenibilidad de la actividad portuaria.
Normas fiscales controvertidas
14      Con arreglo al artículo 2 de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades (BOE n.º 288, de 28 de noviembre de 2014, p. 96939) (en lo sucesivo, «LIS»), el Impuesto sobre Sociedades «se aplicará en todo el territorio español[,] […] sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de concierto y convenio económico en vigor […] en los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco».
15      La Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco (BOE n.º 306, de 22 de diciembre de 1979, p. 29357), establece el derecho de esta Comunidad Autónoma a legislar en materia de fiscalidad directa, en particular en materia de impuesto sobre sociedades.
16      La finalidad de la LIS es gravar las rentas obtenidas en la realización de «actividades económicas», término que remite, según el artículo 5 de dicha Ley, a la ordenación por cuenta propia de los medios de producción y de recursos humanos o de uno de ambos con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o servicios.
17      Así, a tenor del artículo 1 de la LIS y del artículo 1 de la Norma Foral 11/2013, de 5 de diciembre, del Impuesto sobre Sociedades (en lo sucesivo, «Normal Foral 11/2013»), «el Impuesto sobre Sociedades es un tributo de carácter directo y naturaleza personal que grava la renta de las sociedades y demás entidades jurídicas». En virtud del artículo 4 de la LIS y del artículo 8 de la Norma Foral 11/2013, «constituye el hecho imponible la obtención de renta por el contribuyente, cualquiera que sea su fuente u origen». La Norma Foral 11/2013 es aplicable al territorio histórico de Bizkaia.
18      A tenor del artículo 12, apartado 1, letra d), de la Norma Foral 11/2013, las autoridades portuarias del territorio histórico de Bizkaia, donde se sitúa el puerto de Bilbao, están totalmente exentas del impuesto sobre sociedades. Actualmente, la demandante es la única autoridad portuaria del territorio histórico de Bizkaia y, por tanto, la única beneficiaria de esta disposición.
Procedimiento ante la Comisión
19      En julio de 2013, la Comisión envió a los Estados miembros un cuestionario con el fin de obtener una visión general del funcionamiento de los puertos y de los regímenes del impuesto sobre sociedades que les eran aplicables.
20      Seguidamente, la Comisión intercambió varios escritos sobre esta cuestión con las autoridades españolas afectadas.
21      El 17 de abril de 2018, la Comisión informó a las autoridades españolas afectadas de su dictamen preliminar, según el cual las exenciones fiscales parecían constituir ayudas de Estado incompatibles con el mercado interior, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
22      La Comisión ofreció a las autoridades españolas afectadas la posibilidad de presentar sus observaciones sobre esta valoración preliminar, con arreglo al artículo 21, apartado 2, del Reglamento 2015/1589.
23      Mediante escritos de 13 y 23 de agosto de 2018, las autoridades españolas afectadas transmitieron sus observaciones y propusieron suprimir las medidas existentes y sustituirlas por una deducción fiscal equivalente al importe invertido en infraestructuras portuarias.
24      En la Decisión de 8 de enero de 2019, la Comisión concluyó que las exenciones fiscales eran ayudas de Estado incompatibles con el mercado interior, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y que dichas medidas constituían ayudas existentes en el sentido del Reglamento 2015/1589. Propuso a las autoridades españolas adoptar medidas que garantizaran que las autoridades portuarias que ejercían actividades económicas estuvieran sujetas al impuesto sobre sociedades del mismo modo que las demás empresas.
25      En la Decisión C(2019) 1765 final de la Comisión, de 7 de marzo de 2019, relativa a la ayuda estatal SA.38397 (2018/E) — Fiscalidad de los puertos en España, la Comisión corrigió un error que figuraba en la propuesta de medidas apropiadas de 8 de enero de 2019.
26      Mediante escrito de 7 de octubre de 2019, el Reino de España indicó que aceptaba incondicionalmente las medidas apropiadas propuestas. De este modo, las exenciones fiscales fueron derogadas.
27      En la Decisión de 15 de noviembre de 2019, la Comisión hizo constar la aceptación de las medidas propuestas.
28      En relación con la exención fiscal de Bizkaia, la Norma Foral 2/2020, de 18 de marzo, por la que se modifica la Norma Foral 11/2013, adaptó la Norma Foral 11/2013 a las medidas apropiadas propuestas por la Comisión en su Decisión de 8 de enero de 2019. En particular, la Diputación Foral de Bizkaia suprimió la mencionada exención y estableció una deducción de la cuota íntegra para determinados tipos de inversiones que no constituyan ayuda de Estado o que constituyan ayuda de Estado compatible con el mercado interior.
29      El 19 de diciembre de 2019, la Diputación Foral de Bizkaia envió a la demandante una copia de las Decisiones impugnadas.
Pretensiones de las partes
30      La demandante solicita al Tribunal General que:
–        Anule las Decisiones impugnadas.
–        Condene en costas a la Comisión.
31      La Comisión solicita al Tribunal General que:
–        Declare la inadmisibilidad del recurso en lo que respecta a la exención total del impuesto sobre sociedades concedida para los beneficios generados por las autoridades portuarias del territorio histórico de Gipuzkoa y a la exención estatal.
–        En cualquier caso, desestime el recurso en cuanto al fondo.
–        Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre la delimitación del recurso
32      Conforme a sus escritos, debe considerarse que la demandante solicita la anulación de las Decisiones impugnadas en lo que respecta a la exención fiscal de Bizkaia.
Sobre el fondo
33      En apoyo de su recurso, la demandante invoca cinco motivos, basados, en particular, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1. La demandante aduce, en primer lugar, que la exención fiscal de Bizkaia no constituye una ventaja; en segundo lugar, que la Comisión no realizó un análisis completo de los datos disponibles al examinar si existía una ventaja, lo que, a su juicio, constituye una infracción del artículo 296 TFUE y del artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»); en tercer lugar, que la exención fiscal de Bizkaia no falsea la competencia y no afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros; en cuarto lugar, que la exención fiscal de Bizkaia no es selectiva, y, por último, en quinto lugar, con carácter subsidiario, que la exención fiscal de Bizkaia es compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).
34      Estos motivos serán examinados en el orden indicado anteriormente, salvo el cuarto motivo, que el Tribunal General considera oportuno examinar antes que el tercer motivo.
Primer motivo, basado en que la exención fiscal de Bizkaia no constituye una ventaja
35      La demandante alega que la exención fiscal de Bizkaia no constituye una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
36      Según la demandante, la exención fiscal de Bizkaia debe considerarse en el contexto del sistema portuario español, que establece un principio de autosuficiencia o de autofinanciación. Este principio, enunciado en el artículo 156 de la Ley de Puertos, implica que los ingresos por las actividades ordinarias del sistema portuario estatal y de cada una de las autoridades portuarias deben estar destinados a cubrir los gastos de explotación, los gastos financieros, las cargas fiscales y la depreciación de sus bienes e instalaciones, así como un rendimiento que permita nuevas inversiones. A su juicio, esto excluye que los puertos, a través de la liquidación de sus tasas, puedan generar beneficios para destinar a otros fines.
37      La demandante sostiene que, en consecuencia, la exención fiscal de Bizkaia no es una ventaja, ya que con esos ingresos los organismos portuarios tienen que hacer frente a inversiones en infraestructuras básicas que deberían financiarse con cargo a los Presupuestos Generales del Estado si se aplicara otro sistema. La demandante alega que, de este modo, lleva a cabo mejoras en infraestructuras que no solo revierten en actividades de naturaleza económica, sino también en actividades de interés general.
38      Añade que tales inversiones financiadas por los poderes públicos no constituyen una ayuda de Estado con arreglo al cuadro de análisis para las infraestructuras portuarias establecido por los servicios de la Comisión y publicado en el sitio de Internet de esta. Por consiguiente, a su juicio, considerar las exenciones fiscales como una ayuda de Estado crearía un agravio comparativo con el modelo de otros países, en los que, en determinados casos, no solo el coste de las inversiones relativas a los puertos es soportado por el Estado, sino que también se aplica una exención fiscal.
39      En suma, la demandante estima que el principio de autosuficiencia consiste en un conjunto coherente de medidas de las que forma parte la exención parcial o total del impuesto sobre sociedades. A su parecer, el régimen fiscal debe considerarse globalmente, teniendo en cuenta las obligaciones impuestas por la legislación portuaria.
40      Por otro lado, la demandante alega que la exención fiscal de Bizkaia no constituye una ventaja en el sentido de la jurisprudencia derivada de la sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), dado que supone una compensación por las prestaciones realizadas por la demandante para el cumplimiento de obligaciones de servicio público, en este caso la gestión de un puerto de interés general. La demandante aduce que, en primer lugar, está encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público claramente definidas; en segundo lugar, los parámetros que definen su compensación se establecen de manera objetiva y transparente, evitando toda ventaja económica; en tercer lugar, dado que las exenciones fiscales son inferiores a los gastos derivados de las inversiones, la compensación no supera el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, y, en cuarto lugar, la compensación no supera la que requiere una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas.
41      La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
42      Según reiterada jurisprudencia, la calificación de una medida nacional como ayuda de Estado, a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, exige que concurran todos los requisitos siguientes. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, la intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros. En tercer lugar, la medida debe conferir una ventaja selectiva a su beneficiario. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (sentencias de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group y otros, C‑20/15 P y C‑21/15 P, EU:C:2016:981, apartado 53, y de 20 de septiembre de 2019, Havenbedrijf Antwerpen y Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Comisión, T‑696/17, EU:T:2019:652, apartado 125).
43      Se consideran ayudas de Estado las intervenciones que, bajo cualquier forma, puedan favorecer directa o indirectamente a las empresas o que deban considerarse una ventaja económica que la empresa beneficiaria no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado (véase la sentencia de 4 de marzo de 2021, Comisión/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, apartado 58 y jurisprudencia citada).
44      El artículo 107 TFUE no distingue entre las intervenciones estatales basándose en sus causas o en sus objetivos, sino que las define en función de sus efectos (sentencia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión, 173/73, EU:C:1974:71, apartado 27; véase, asimismo, la sentencia de 15 de noviembre de 2011, Comisión y España/Government of Gibraltar y Reino Unido, C‑106/09 P y C‑107/09 P, EU:C:2011:732, apartado 87 y jurisprudencia citada).
45      En el caso de autos, la demandante no niega que sus actividades son de naturaleza económica ni, por consiguiente, que es una empresa en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Es también pacífico entre las partes que la exención fiscal de Bizkaia se concede mediante fondos estatales y, por tanto, es imputable al Estado español.
46      Para probar la existencia de una ventaja, la Comisión debe demostrar que la exención fiscal de Bizkaia mejora la situación financiera del beneficiario, sin que tal exención encuentre justificación en la naturaleza o en el sistema del referido régimen impositivo (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión, 173/73, EU:C:1974:71, apartado 33).
47      Además, en el caso de una decisión relativa a un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a examinar, de manera general y abstracta, las características del régimen controvertido para apreciar si, en razón de las reglas fijadas en ese programa, este constituye, en principio, una ayuda de Estado para sus beneficiarios. Por consiguiente, la Comisión no está obligada a efectuar un análisis concreto de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de este régimen (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 63, y de 20 de septiembre de 2019, Havenbedrijf Antwerpen y Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Comisión, T‑696/17, EU:T:2019:652, apartado 65).
48      Con carácter preliminar, y antes de apreciar si la Comisión concluyó acertadamente, en las Decisiones impugnadas, que existía una ventaja en cuanto a la exención fiscal de Bizkaia y que tal ventaja era selectiva, procede examinar si la antedicha exención constituye un régimen de ayudas o una ayuda individual.
49      Según el artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589, un «régimen de ayudas» se define como el dispositivo con arreglo al cual se pueden conceder ayudas individuales a las empresas definidas en el mismo de forma genérica y abstracta, sin necesidad de medidas de aplicación adicionales, así como todo dispositivo con arreglo al cual pueda concederse ayuda, no vinculada a un proyecto específico, a una o varias empresas por un período indefinido o por un importe ilimitado.
50      En cambio, una «ayuda individual» designa, con arreglo al artículo 1, letra e), del Reglamento 2015/1589, la ayuda que no se concede en virtud de un régimen de ayudas y la ayuda concedida con arreglo a un régimen de ayudas pero que debe notificarse.
51      Así pues, la calificación de una medida estatal como régimen de ayudas contemplado en la primera parte del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589 presupone la concurrencia de tres requisitos acumulativos. En primer lugar, las ayudas pueden concederse individualmente a las empresas basándose en un dispositivo. En segundo lugar, no se requiere medida de aplicación adicional alguna para la concesión de dichas ayudas. En tercer lugar, las empresas a las que pueden concederse las ayudas individuales deben definirse «de forma genérica y abstracta» (sentencia de 16 de septiembre de 2021, Comisión/Bélgica y Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, apartado 60).
52      Por lo que respecta al primer requisito, según el cual las ayudas deben concederse basándose en un dispositivo, no cabe duda de que el artículo 12, apartado 1, letra d), de la Norma Foral 11/2013 constituye un dispositivo en el que se basa la ayuda a efectos de la definición que figura en el artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589.
53      Por lo que respecta al segundo requisito, según el cual no se requiere medida de aplicación adicional alguna para la concesión de las ayudas de que se trate, la existencia de medidas de aplicación adicionales implica el ejercicio de una facultad de apreciación por parte de la autoridad fiscal que adopta las medidas en cuestión que le permite influir en el importe de la ayuda, en sus características o en las condiciones conforme a las cuales tal ayuda se concede. En cambio, la mera aplicación técnica de los actos que prevén la concesión de las ayudas en cuestión no constituye una medida de aplicación adicional en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589 (sentencia de 16 de septiembre de 2021, Comisión/Bélgica y Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, apartado 105).
54      En el caso de autos, las medidas de ayuda consisten en una exención total del impuesto sobre sociedades y su aplicación no exige medidas que impliquen el ejercicio de una facultad de apreciación por parte de la autoridad fiscal, que le permita influir en el importe de la ayuda, sus características o las condiciones conforme a las cuales tal ayuda se concede. Por tanto, se cumple el segundo requisito previsto en el artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589.
55      Por lo que respecta al tercer requisito, según el cual las empresas a las que pueden concederse las ayudas individuales deben definirse de forma genérica y abstracta, debe señalarse que también se cumple.
56      En efecto, el artículo 12, apartado 1, letra d), de la Norma Foral 11/2013 hace referencia a las «Autoridades Portuarias» y determina, por tanto, en sí mismo, a los beneficiarios de las medidas de ayuda de forma genérica y abstracta.
57      Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede concluir que la exención fiscal de Bizkaia constituye un régimen de ayudas en el sentido de la primera parte del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589.
58      En cualquier caso, y suponiendo que el beneficiario de la ayuda en cuestión pudiera ser identificado en el caso de autos, como ha señalado la Comisión en respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal General, la segunda parte del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589 prevé expresamente que pueden existir regímenes de ayudas en los que se concede una ayuda a una empresa determinada cuando se cumplen tres requisitos.
59      En primer lugar, una ayuda puede concederse con arreglo a un dispositivo. En segundo lugar, dicha ayuda no debe estar vinculada a un proyecto específico. Por último, el tercer requisito exige que la referida ayuda se conceda por un período indefinido o por un importe ilimitado.
60      A este respecto, el primer requisito que figura en la segunda parte del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589 es el mismo que el que figura en la primera parte de dicho artículo. Como se ha indicado en el apartado 52 anterior, este requisito se cumple en el caso de autos.
61      El segundo requisito también se cumple en el caso de autos, en la medida en que la exención fiscal de Bizkaia es una ayuda de funcionamiento que no está vinculada a ningún proyecto.
62      Por último, procede examinar si en el caso de autos se cumple el tercer requisito de la definición de un régimen de ayudas que figura en la segunda parte del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589, a saber, que la ayuda se conceda por un período indefinido o por un importe ilimitado.
63      A este respecto, procede señalar que la exención fiscal de Bizkaia está prevista para un período indefinido en la Norma Foral 11/2013. Asimismo, se trata de una exención cuyo importe no está limitado en el tiempo y que se aplica de forma genérica a todos los beneficios obtenidos por los beneficiarios, cualquiera que sea su importe o destino. En efecto, la medida controvertida es una ayuda que se aplica sobre una base anual o periódica y, por tanto, puede conferir a la demandante en el futuro una ventaja económica en función de parámetros variables en el tiempo, sin hacer referencia, no obstante, a actividades económicas o no económicas.
64      Por consiguiente, la exención fiscal de Bizkaia también constituye, en cualquier caso, un régimen de ayudas en el sentido de la segunda parte del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589.
65      Así pues, la jurisprudencia, recordada en el apartado 47 anterior, que precisa que, cuando se trata de un régimen de ayudas, la Comisión no está obligada a efectuar un análisis concreto de la ayuda concedida en cada caso individual en el marco de un análisis prospectivo, es aplicable al presente asunto.
66      En la Decisión de 8 de enero de 2019, la Comisión concluyó que la ventaja concedida a los puertos españoles consistía en una reducción de las cargas fiscales que normalmente gravarían sus presupuestos. La demandante no niega este hecho, en la medida en que afirma en el escrito de demanda que le hubiera correspondido tributar por un importe de 6,41 millones de euros durante los años 2015‑2019 sin la exención fiscal de Bizkaia.
67      Así pues, procede señalar que la exención fiscal de Bizkaia reduce las cargas fiscales que normalmente gravarían el presupuesto de la demandante.
68      En cuanto a la afirmación de la demandante de que la exención fiscal de Bizkaia debe apreciarse conjuntamente con el principio de autosuficiencia del sistema portuario previsto en el artículo 156 de la Ley de Puertos, a efectos del examen de los diferentes elementos constitutivos de una medida que puede entrañar una «ayuda de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, es necesario considerar todos los elementos de hecho o de Derecho que acompañan a dicha medida, en particular los beneficios y las cargas que de ella resultan, y, por lo tanto, efectuar una apreciación de dicha medida en su conjunto teniendo en cuenta todas sus características propias (véase la sentencia de 4 de marzo de 2021, Comisión/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, apartado 63 y jurisprudencia citada).
69      A este respecto, la Comisión tiene la obligación de contemplar globalmente las medidas complejas para determinar si otorgan a la empresa beneficiaria una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado (sentencia de 30 de noviembre de 2009, Francia y France Télécom/Comisión, T‑427/04 y T‑17/05, EU:T:2009:474, apartado 199).
70      En el caso de autos, en primer lugar, la exención fiscal de Bizkaia y el principio de autosuficiencia fueron establecidos en normas de diferente naturaleza. La exención fiscal es una norma de naturaleza fiscal, mientras que el principio de autosuficiencia forma parte de la legislación portuaria española. En segundo lugar, el ámbito de aplicación de los sistemas en cuestión no es el mismo. La exención fiscal de Bizkaia solo se aplica en ese territorio histórico y es una exención total respecto de los beneficios de las autoridades portuarias, diferente de la exención estatal, que es una exención parcial, que solo cubre una parte de los beneficios. Por el contrario, el principio de autosuficiencia es de aplicación general en todos los puertos de interés general en España, cualquiera que sea el régimen fiscal al que estén sujetos. En tercer lugar, se trata de sistemas de normas que pueden existir y aplicarse las unas sin las otras.
71      Por lo que respecta a la alegación de la demandante de que la exención fiscal de Bizkaia no tiene otro objetivo que compensar la desventaja estructural a la que hace frente, a saber, la obligación de sufragar inversiones de interés general, el artículo 107 TFUE no distingue entre las intervenciones estatales basándose en sus causas o en sus objetivos, sino que las define en función de sus efectos (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión, 173/73, EU:C:1974:71, apartado 27).
72      Además, el Tribunal General ya ha dirimido cuestiones similares en los asuntos relativos a la fiscalidad de los puertos belgas, en los que concluyó que otras empresas también reinvertían sus ganancias, perseguían objetivos o producían efectos sobre la economía que superaban sus propios intereses, sin por ello estar exentas de tributar (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2019, Havenbedrijf Antwerpen y Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Comisión, T‑696/17, EU:T:2019:652, apartado 178).
73      Asimismo, la demandante no ha identificado en modo alguno por qué la consideración de las exenciones fiscales como una ayuda de Estado crearía una desventaja comparativa con el modelo seguido por otros países. A este respecto, el posible incumplimiento por parte de un Estado miembro de una obligación que le incumbe en virtud del Tratado FUE, en particular, de la prohibición del artículo 107 TFUE, apartado 1, no puede justificarse, en cualquier caso, por el hecho de que otros Estados miembros incumplan igualmente dicha obligación. El efecto de varias distorsiones de la competencia sobre los intercambios entre Estados miembros no puede neutralizarse recíprocamente, sino que, al contrario, es de naturaleza acumulativa, lo cual aumenta sus consecuencias perjudiciales para el mercado interior (sentencias de 22 de marzo de 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, EU:C:1977:52, apartado 24, y de 31 de mayo de 2018, Groningen Seaports y otros/Comisión, T‑160/16, no publicada, EU:T:2018:317, apartado 97).
74      En cuanto a la alegación de la demandante según la cual el Reino de España, de no existir un régimen de autosuficiencia financiera, debería hacerse cargo de la mayor parte de las inversiones de infraestructuras portuarias y según la cual, en tal supuesto, dicha financiación no constituiría una ayuda de Estado porque determinadas inversiones públicas portuarias están directamente excluidas del concepto de ayuda de Estado, en particular, cuando las infraestructuras están destinadas al desarrollo de actividades no económicas, es preciso señalar, como observa acertadamente la Comisión, que se trata de una situación hipotética.
75      Por otra parte, ni la exención fiscal de Bizkaia ni el artículo 156 de la Ley de Puertos establecen distinción alguna entre las infraestructuras destinadas a actividades económicas y las infraestructuras destinadas a actividades no económicas. Por tanto, el hecho de que los puertos puedan realizar inversiones en infraestructuras no económicas carece de pertinencia.
76      Por último, en lo que atañe a la cuestión de si la exención fiscal de Bizkaia cumple los cuatro requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) (en lo sucesivo, «requisitos Altmark»), recordados en el apartado 40 anterior, la Comisión consideró acertadamente, en la Decisión de 8 de enero de 2019, que no se cumplían los requisitos Altmark.
77      De esta manera, por lo que respecta a los dos primeros requisitos Altmark, es preciso señalar que la exención fiscal de Bizkaia no contiene ni una definición de las obligaciones de servicio público que recaen sobre las autoridades portuarias españolas ni un cálculo objetivo y transparente de la compensación por la prestación de tales servicios de interés general.
78      Por lo que se refiere al tercer requisito Altmark, debe señalarse que no existe, en el régimen tributario de que se trata, ninguna relación entre la exención fiscal y el alcance de los servicios de interés general y que la demandante no ha probado, por tanto, que se cumpliera dicho requisito. La misma conclusión se impone en cuanto al cuarto requisito Altmark, dado que la demandante se limita a afirmar, sin aportar pruebas convincentes a este respecto, que la compensación resultante de la exención fiscal no superaba la que exige una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas.
79      De lo anterior se desprende que la exención fiscal de Bizkaia puede procurar una ventaja a la demandante. Por consiguiente, debe desestimarse el primer motivo.
Segundo motivo, basado en la falta de análisis completo de los datos disponibles en el momento en el que se examinó la existencia de una ventaja
80      La demandante alega que la Comisión llevó a cabo un análisis incompleto al considerar que la exención fiscal de Bizkaia suponía la concesión de una ventaja a las autoridades portuarias, constitutiva de una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 296 TFUE y el artículo 41 de la Carta.
81      La demandante estima que las autoridades españolas habían proporcionado a la Comisión información que no fue tenida en cuenta, pese a que esta última estaba obligada a dar una respuesta a tal respecto atendiendo al carácter contradictorio del procedimiento de cooperación y conforme al principio de buena administración. La demandante recuerda que las autoridades españolas habían puesto de relieve que procedía comparar la tributación a la que teóricamente se sometería al sistema portuario español con los importes invertidos que hubieran podido ser financiados con cargo a los Presupuestos Generales. Indica, además, que el sistema portuario español ofrece numerosos ejemplos de financiación por parte de las autoridades portuarias de inversiones de interés general que justifican la exención fiscal de Bizkaia.
82      La demandante sostiene que, al demostrar que la exención fiscal de Bizkaia no suponía una ventaja económica, el Reino de España trasladó la carga de la prueba a la Comisión, que estaba obligada a analizar todos los aspectos pertinentes a fin de determinar por qué tales aspectos no cuestionaban su apreciación.
83      La Comisión rebate la argumentación de la demandante.
84      Según reiterada jurisprudencia, la Comisión no está obligada, en el caso de una decisión relativa a un régimen de ayudas, a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de este régimen (sentencias de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 63, y de 20 de septiembre de 2019, Havenbedrijf Antwerpen y Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Comisión, T‑696/17, EU:T:2019:652, apartado 65).
85      Como se ha indicado en el apartado 57 anterior, en el presente asunto, la exención fiscal de Bizkaia constituye un régimen de ayudas.
86      Por consiguiente, los datos que la demandante reprocha a la Comisión no haber analizado no son pertinentes a la hora de determinar la existencia de una ventaja en el caso de autos.
87      Asimismo, a falta de un mecanismo de afectación del importe exento a la financiación de actividades no económicas, la alegación de la demandante carece, en cualquier caso, de pertinencia.
88      Por último, como ha subrayado acertadamente la Comisión, la jurisprudencia invocada por la demandante en cuanto al deber de investigación y de diligencia de la Comisión se refiere a procedimientos formales y no a un procedimiento de cooperación como el que es objeto del presente asunto. Pues bien, la intensidad de las obligaciones de la Comisión relativas al examen de la información proporcionada varía según el tipo de procedimiento y, aunque fuera aplicable la jurisprudencia invocada, la fase actual del procedimiento es previa a la de incoación del procedimiento de investigación formal.
89      Por consiguiente, debe desestimarse el segundo motivo.
Cuarto motivo, basado en que la exención fiscal de Bizkaia no es una medida selectiva
90      La demandante alega que la exención fiscal de Bizkaia no es selectiva, puesto que no constituye una excepción al sistema de referencia establecido por la Norma Foral 11/2013, que modula la carga fiscal en función de la capacidad contributiva. La demandante subraya que la Norma Foral 11/2013 adapta el concepto de renta a fin de gravar únicamente a las sociedades que tengan capacidad económica contributiva. Sostiene que, en consecuencia, la Comisión incurre en error al afirmar que si los puertos no realizaran una actividad económica no serían sujetos pasivos del impuesto. A su juicio, en el presente asunto, no se discute que la Autoridad Portuaria de Bilbao obtenga renta, sino que esta sea expresiva de capacidad económica y, por tanto, de aptitud para contribuir al sostenimiento de los gastos públicos.
91      Según la demandante, la capacidad contributiva está vinculada al destino de la renta y a su indisponibilidad. Aduce que, por tanto, en los casos en que la renta tiene como finalidad financiar el gasto público o actividades de interés general, dicha capacidad contributiva se encuentra anulada. Indica que se trata de una obligación legal derivada del artículo 39 de la Ley de Puertos.
92      La demandante alega que la exención fiscal de Bizkaia no constituye una excepción a la regla general, sino que forma parte de la misma. Sostiene que, por tanto, el principio de autosuficiencia del régimen portuario define el modelo económico de las autoridades portuarias del Reino de España. Pues bien, a su juicio, el hecho de obtener rentas destinadas a financiar el gasto público no debería llevar a estar sujeto al impuesto cuando no exista capacidad contributiva. Por tanto, no se puede afirmar que las autoridades portuarias se hayan encontrado en la misma situación que cualquier otra empresa que genere beneficios. Observa que, de hecho, estas empresas obtienen una renta que es objeto de apropiación por los socios, lo que pone de manifiesto una aptitud para contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, de la que carecen las autoridades portuarias, dado que sus rentas se destinan a sostener, directamente, una parte del gasto público.
93      La Comisión rebate la argumentación de la demandante.
94      A este respecto, el Tribunal General recuerda que, según reiterada jurisprudencia, las intervenciones de los Estados miembros en las materias que no han sido objeto de armonización en el Derecho de la Unión no están excluidas del ámbito de aplicación de las disposiciones del Tratado FUE sobre el control de las ayudas de Estado. Por tanto, los Estados miembros no deben adoptar medidas fiscales que puedan constituir ayudas de Estado incompatibles con el mercado interior (véase la sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Hungría, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, apartado 32 y jurisprudencia citada).
95      En lo que se refiere al requisito de la selectividad de la ventaja, inherente a la calificación de una medida como «ayuda de Estado» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, este requisito obliga a que se determine si, en el marco de un régimen jurídico concreto, la medida nacional en cuestión puede favorecer a «determinadas empresas o producciones» en relación con otras que se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable, habida cuenta del objetivo perseguido por el referido régimen, y que por lo tanto reciben un trato diferenciado que, en esencia, puede calificarse de discriminatorio (véase la sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Hungría, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, apartado 34 y jurisprudencia citada).
96      En este contexto, para calificar a una medida fiscal nacional de «selectiva», la Comisión debe identificar, en un primer momento, el sistema de referencia, es decir, el régimen tributario «normal» aplicable en el Estado miembro de que se trate, y demostrar, en un segundo momento, que la medida fiscal en cuestión supone una excepción a ese sistema de referencia, por cuanto introduce diferenciaciones entre operadores económicos que, con respecto al objetivo asignado a dicho sistema, se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable (véase la sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Hungría, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, apartado 37 y jurisprudencia citada).
97      No obstante, el concepto de «ayuda de Estado» no se refiere a las medidas que establecen una diferenciación entre empresas que, en relación con el objetivo perseguido por la normativa nacional en cuestión, se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable y que, en consecuencia, son a priori
selectivas, cuando el Estado miembro de que se trate consigue demostrar que la diferenciación está justificada en el sentido de que resulta de la naturaleza o de la estructura del sistema en que tales medidas se inscriben (véase la sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Hungría, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, apartado 38 y jurisprudencia citada).
98      La afirmación de la demandante de que la exención fiscal de Bizkaia forma parte de la regla general de autosuficiencia de las autoridades portuarias españolas de que se trata y no constituye una excepción en el marco del sistema fiscal debe apreciarse a la luz de estas consideraciones.
99      En la Decisión de 8 de enero de 2019, la Comisión llegó a la conclusión de que, si bien el principio de imposición de rentas en función de la capacidad económica podía justificar algunas diferencias de trato, las autoridades españolas no habían aportado pruebas o explicaciones sobre la afirmación de que el impuesto sobre sociedades solo se aplica a las rentas en la medida en que representen capacidad económica mientras que las rentas de los puertos no representan dicha capacidad económica, puesto que es obligatorio que vuelvan a invertirse en los puertos.
100    En cuanto al sistema de referencia, como ha alegado acertadamente la Comisión, el objetivo de las normas generales del impuesto sobre sociedades aplicables en la provincia de Bizkaia es gravar las rentas de las personas jurídicas, y no gravar únicamente las rentas expresivas de capacidad económica contributiva, como alega la demandante.
101    En efecto, la demandante, al igual que las autoridades españolas en el procedimiento que dio lugar a las Decisiones impugnadas, no ha aportado pruebas concluyentes para sustentar su afirmación de que la tributación mediante el impuesto sobre sociedades, que grava la renta de las personas jurídicas, sin tener en cuenta su destino era contraria al artículo 31, apartado 1, de la Constitución española.
102    Asimismo, el Tribunal General ya ha declarado que el objetivo del impuesto sobre la renta es gravar la renta de las personas jurídicas residentes y, por lo que atañe, en particular, a las sociedades que se dedican a una explotación o a operaciones de carácter lucrativo, gravar las ganancias que obtienen de dichas actividades (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2019, Le Port de Bruxelles y Région de Bruxelles-Capitale/Comisión, T‑674/17, no publicada, EU:T:2019:651, apartado 178).
103    En cualquier caso, una exención fiscal concedida en virtud de la forma jurídica de la empresa y de los sectores en los que esa empresa ejerce su actividad, que se deriva del objetivo del legislador de favorecer a entidades consideradas socialmente útiles, es, generalmente, calificada como selectiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de enero de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze y otros, C‑222/04, EU:C:2006:8, apartados 136 a 138, y de 20 de septiembre de 2019, Le Port de Bruxelles y Région de Bruxelles-Capitale/Comisión, T‑674/17, no publicada, EU:T:2019:651, apartado 183). En efecto, tal excepción no está justificada ni por la naturaleza ni por la estructura del sistema fiscal en el que se integra ni se basa en la lógica de la medida o la técnica impositiva.
104    Así pues, aunque los órganos jurisdiccionales de la Unión han admitido en su jurisprudencia que objetivos inherentes al sistema fiscal general en cuestión puedan justificar un régimen fiscal a priori
selectivo (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de abril de 2004, GIL Insurance y otros, C‑308/01, EU:C:2004:252, apartados 74 a 76; de 8 de septiembre de 2011, Paint Graphos y otros, C‑78/08 a C‑80/08, EU:C:2011:550, apartados 64 a 76, y de 19 de diciembre de 2018, A‑Brauerei, C‑374/17, EU:C:2018:1024, apartados 50 a 53), constantemente se han negado a admitir que objetivos externos al sistema fiscal, como la voluntad de preservar la competitividad internacional o de proteger el empleo en determinados sectores, o de favorecer a organismos considerados socialmente útiles, puedan justificar una medida a priori
selectiva y excluirla, en consecuencia, del ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1 (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de noviembre de 2001, Adria-Wien Pipeline y Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, C‑143/99, EU:C:2001:598, apartado 54; de 10 de enero de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze y otros, C‑222/04, EU:C:2006:8, apartados 136 a 138, y de 20 de septiembre de 2019, Havenbedrijf Antwerpen y Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Comisión, T‑696/17, EU:T:2019:652, apartado 208).
105    En el caso de autos, la exención fiscal de Bizkaia no contiene ni una definición de las obligaciones de servicio público que recaen sobre las autoridades portuarias españolas ni un cálculo objetivo y transparente de la compensación por la prestación de tales servicios de interés general y no existe, en el régimen tributario de que se trata, ninguna relación entre la exención fiscal y el alcance de los servicios de interés general.
106    Además, como ya se ha recordado anteriormente, el artículo 107 TFUE no distingue entre las intervenciones estatales basándose en sus causas o en sus objetivos, sino que las define en función de sus efectos. Pues bien, sostener que el objetivo de la exención fiscal de Bizkaia es un objetivo «interno» del sistema fiscal español, que justifica dicha medida a priori
selectiva, equivale a definir esta como una medida que no encaja en la clasificación de ayuda de Estado basándose en su objetivo y no en función de sus efectos.
107    De lo anterior se desprende que el cuarto motivo debe desestimarse por infundado.
Tercer motivo, basado en que la exención fiscal de Bizkaia no mejoraba la posición competitiva de la demandante ni afectaba a los intercambios comerciales entre Estados miembros
108    En el marco de su tercer motivo, la demandante alega que la exención fiscal de Bizkaia no mejoraba su posición competitiva ni afectaba a los intercambios comerciales entre Estados miembros en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
109    En primer lugar, la demandante sostiene que la determinación del importe de las tasas es una decisión del poder legislativo y no suya. A este respecto, aduce que la existencia de coeficientes correctores no permite a las autoridades portuarias aplicar una política comercial o tarifaria propia. Indica, además, que los importes exigidos por la utilización del dominio público o por la prestación de servicios son independientes de la exención, que solo afecta a la autofinanciación del sistema portuario.
110    En segundo lugar, alega que la exención fiscal de Bizkaia no ha dado lugar a una mejora de la competitividad, dado que solo existe en virtud del principio de autosuficiencia. Según la demandante, conviene valorar si los importes que habría correspondido tributar sin la exención serían superiores a los importes destinados por las autoridades portuarias a inversiones que, en tal caso, hubieran sido realizadas por la Administración Pública. A tal respecto, la demandante alega que sus inversiones son superiores. Afirma que, por tanto, su posición competitiva no se ha visto mejorada.
111    La Comisión rebate la argumentación de la demandante.
112    A este respecto, procede señalar que, en la Decisión de 8 de enero de 2019, la Comisión consideró acertadamente que las autoridades portuarias españolas operaban en mercados en los que existía competencia. La exención fiscal confiere una ventaja a las autoridades portuarias de que se trata frente a sus competidores, en la medida en que pueden mejorar su posición competitiva en esos diferentes mercados. Dado que los puertos españoles participan en los intercambios intracomunitarios, la exención fiscal puede afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
113    En efecto, la concesión de una ayuda por un Estado miembro, bajo la forma de una reducción fiscal, a algunos sujetos pasivos suyos puede afectar a estos intercambios, siempre que dichos sujetos pasivos ejerzan una actividad económica que sea objeto de tales intercambios o no pueda excluirse que compitan con operadores establecidos en otros Estados miembros (véase la sentencia de 30 de abril de 2009, Comisión/Italia y Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, apartado 51 y jurisprudencia citada; sentencia de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión, T‑747/17, EU:T:2019:271, apartado 95).
114    En cuanto al requisito de la distorsión de la competencia, las ayudas que tienen el objetivo de liberar a una empresa de los costes propios de su gestión corriente o de sus actividades normales, con los que normalmente debería haber cargado, falsean, en principio, las condiciones de competencia (véase la sentencia de 30 de abril de 2009, Comisión/Italia y Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, apartado 54 y jurisprudencia citada; sentencia de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión, T‑747/17, EU:T:2019:271, apartado 96).
115    Por consiguiente, y como alega acertadamente la Comisión, el argumento de la demandante en el sentido de que la determinación del importe de las tasas es una decisión del poder legislativo y no suya carece, por tanto, de pertinencia.
116    En cuanto a la alegación de la demandante según la cual la exención fiscal de Bizkaia no dio lugar a una mejora de la competitividad, dado que solo existe en razón del principio de autosuficiencia, la demandante no ha demostrado en modo alguno un vínculo entre dicha exención y los costes de las inversiones portuarias realizadas.
117    Por consiguiente, debe desestimarse el tercer motivo.
Quinto motivo, basado en la compatibilidad de la exención fiscal de Bizkaia con el mercado interior
118    En el marco de su quinto motivo, invocado con carácter subsidiario, la demandante considera que, en el supuesto de que la exención fiscal de Bizkaia constituyese una ayuda de Estado, sería compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).
119    La demandante alega, por una parte, que las condiciones de los intercambios no se alteran de forma contraria al interés común. Afirma que las medidas se limitan al mínimo necesario y el importe que deja de tributarse es más reducido que el importe destinado a las inversiones portuarias, por lo que se respeta el principio de proporcionalidad.
120    Por otra parte, alega que las exenciones fiscales permiten el desarrollo de la actividad portuaria en España. Afirma que, en su defecto, las inversiones portuarias no podrían llevarse a cabo. Sobre este particular, indica que el Reglamento de Exenciones reconoce su importancia para adaptar las infraestructuras a la creciente complejidad de la flota y a requisitos más estrictos en materia medioambiental. Por último, señala que el aumento de los precios por parte de las autoridades portuarias con el fin de paliar la ausencia de exención crearía una situación de desventaja competitiva para las autoridades portuarias, dado que estas aún estarían obligadas a destinar sus rendimientos a inversiones de interés general. La demandante concluye que la medida no afecta de manera negativa a otras entidades hipotéticamente competidoras.
121    La Comisión rebate la argumentación de la demandante.
122    El Tribunal General recuerda que, a tenor del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), podrán considerarse compatibles con el mercado interior las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
123    De esta manera, para que pueda considerarse compatible con el mercado interior con arreglo a dicha disposición, una ayuda de Estado debe cumplir dos requisitos: el primero, que debe estar destinada a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas y, el segundo, formulado de manera negativa, que no debe alterar las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común (sentencia de 22 de septiembre de 2020, Austria/Comisión, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, apartado 19).
124    En la Decisión de 8 de enero de 2019, la Comisión consideró acertadamente que las exenciones fiscales controvertidas no se referían a inversiones específicas que pudieran acogerse a ayudas con arreglo a las normas y directrices de la Unión. Constituyen una reducción de las cargas que normalmente deberían correr por cuenta de las autoridades portuarias en el marco de sus actividades comerciales y, por tanto, podrían considerarse ayudas de funcionamiento en vez de ayudas a la inversión. Tales ayudas no pueden, en principio, considerarse compatibles con el mercado interior, dado que no están limitadas en el tiempo, ni son necesarias ni proporcionadas para financiar los costes relativos al servicio de un objetivo bien definido de interés europeo.
125    En efecto, si bien las exenciones fiscales facilitan en general el desarrollo de la actividad portuaria española, sería posible, no obstante, financiar las inversiones necesarias para ello mediante un aumento de los precios exigidos por las autoridades portuarias.
126    Pues bien, para ser compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), la ayuda proyectada debe tener un efecto incentivador y ser, por tanto, necesaria para facilitar el desarrollo de determinadas actividades. A tal fin, ha de demostrarse que, de no recibirse la ayuda proyectada, no se realizaría la inversión destinada a sostener el desarrollo de la actividad de que se trate. En cambio, si resultara que dicha inversión se realizaría aun de no mediar la ayuda proyectada, deberá concluirse que el único efecto de esta es mejorar la situación económica de las empresas beneficiarias, pero sin responder al requisito establecido en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), es decir, ser necesaria para el desarrollo de determinadas actividades (sentencia de 13 de diciembre de 2017, Grecia/Comisión, T‑314/15, no publicada, EU:T:2017:903, apartado 182).
127    Además, una ayuda de funcionamiento constituye una ayuda que tiene por objeto liberar a una empresa de los costes que normalmente hubiera debido soportar en el marco de su gestión corriente o de sus actividades normales (sentencia de 30 de abril de 2014, Dunamenti Erőmű/Comisión, T‑179/09, no publicada, EU:T:2014:236, apartado 142). Pues bien, en el caso de autos ha quedado acreditado que la exención fiscal tiene por objeto tal liberación de los costes. Por consiguiente, las ayudas controvertidas deben considerarse ayudas de funcionamiento y no ayudas a la inversión.
128    Las ayudas de funcionamiento no están comprendidas, en principio, en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3, ya que falsean las condiciones de competencia en los sectores en los que se conceden sin que puedan, por su propia naturaleza, alcanzar ninguno de los objetivos establecidos por esta excepción (sentencias de 5 de octubre de 2000, Alemania/Comisión, C‑288/96, EU:C:2000:537, apartado 90, y de 4 de septiembre de 2009, Italia/Comisión, T‑211/05, EU:T:2009:304, apartado 173).
129    La demandante no rebate el análisis antes mencionado según el cual la ayuda controvertida constituye una ayuda de funcionamiento, sino que se limita a afirmar que dicha ayuda es, en cualquier caso, compatible con el mercado interior porque la exención fiscal de Bizkaia permite el desarrollo de la actividad portuaria en España y las autoridades portuarias no realizarían sus inversiones si no existiera dicha exención. Según la demandante, la importancia y la necesidad de las inversiones portuarias han sido reconocidas por el legislador de la Unión en el Reglamento (UE) n.º 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE (DO 2014, L 187, p. 1), en su versión modificada, en lo que respecta a los puertos, por el Reglamento (UE) 2017/1084 de la Comisión, de 14 de junio de 2017 (DO 2017, L 156, p. 1). En el caso de autos, la demandante afirma que la cuota tributaria que deja de ingresar como consecuencia de la exención fiscal de Bizkaia es inferior al importe destinado a las inversiones portuarias y que la exención fiscal de Bizkaia no procura una ventaja selectiva.
130    A este respecto, no se ha demostrado que la demandante no podría realizar sus inversiones sin la exención fiscal. Por el contrario, la inexistencia de la exención fiscal de Bizkaia supondría simplemente que habría sido necesario aumentar los precios solicitados por la demandante a los usuarios.
131    Por otra parte, el hecho de que las ayudas relativas a inversiones en infraestructuras portuarias puedan ser compatibles con el mercado interior no significa necesariamente que todas las ayudas de funcionamiento sean compatibles con el mercado interior. Como se ha indicado anteriormente, en el caso de la exención fiscal de Bizkaia tampoco existe relación entre el importe que deja de ingresarse en virtud de la exención y el coste neto de las inversiones.
132    Por último, ya ha quedado acreditado en el examen del cuarto motivo de la demandante, realizado anteriormente, que la exención fiscal de Bizkaia procuraba una ventaja selectiva a la demandante.
133    Así pues, la Comisión no incurrió en error de apreciación al considerar, en la Decisión de 8 de enero de 2019, que la exención fiscal de Bizkaia, como ayuda de funcionamiento, no estaba comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).
134    De todo lo anterior se desprende que el quinto motivo debe desestimarse por infundado y que, por tanto, debe desestimarse el recurso en su totalidad, sin que sea necesario examinar la causa de inadmisión propuesta por la Comisión en su escrito de contestación.
Costas
135    A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
decide:
1)      Desestimar el recurso.
2)      Condenar en costas a la Autoridad Portuaria de Bilbao.
Spielmann
Öberg
Mastroianni
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de diciembre de 2022.
El Secretario
El Presidente
E. Coulon
M. van der Woude
*      Lengua de procedimiento: español.