62023CC0414
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
présentées le 12 décembre 2024 (
1
)
Affaire C‑414/23
Metsä Fibre Oy
autre partie à la procédure :
Energiavirasto
[demande de décision préjudicielle formée par le Helsingin hallinto-oikeus (tribunal administratif d’Helsinki, Finlande)]
« Renvoi préjudiciel – Système d’échanges de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Registre de l’Union – Règlement (UE) no 389/2013 – Inscription d’une restitution de quotas d’émission au registre de l’Union – Restitution au titre d’une disposition dont la Cour a ultérieurement constaté l’invalidité – Impossibilité de récupérer les quotas d’émission déjà restitués »
1.
La directive 2003/87/CE (
2
) prévoit que les entreprises qui exploitent certaines installations se voient attribuer des quotas d’émission de gaz à effet de serre (
3
). Chacune de ces entreprises doit restituer annuellement, pour annulation, un nombre de ces quotas attribués correspondant aux émissions totales de gaz qu’elle a rejetées dans l’atmosphère, au cours de l’année civile écoulée, à partir de sources situées dans son installation.
2.
La Commission a adopté le règlement (UE) no 601/2012 (
4
) en application de la directive 2003/87 et afin de la compléter. Celui-ci prévoyait que l’obligation de restitution comprenait les quotas correspondant aux émissions de CO2 provenant d’une installation de combustion de chaux, même si le CO2 avait été transféré vers une autre installation en vue de la production de carbonate de calcium précipité (CCP).
3.
Au cours de la période comprise entre 2013 et 2017, une entreprise établie en Finlande (
5
) exploitant une installation à laquelle des quotas d’émission avaient été attribués s’est conformée au système prévu par la directive 2003/87 et complété par le règlement no 601/2012. En application de ce système, elle a inclus parmi les quotas d’émission qu’elle restituait annuellement pour annulation ceux correspondant aux émissions provenant de cette installation.
4.
En 2017, la Cour (
6
) a jugé que « les dispositions de l’article 49, paragraphe 1, deuxième phrase, du règlement no 601/2012 et du point 10, B, de l’annexe IV de ce règlement, dans la mesure où elles incluent systématiquement dans les émissions de l’installation de combustion de chaux le CO2 transféré vers une autre installation en vue de la production de CCP, que ce CO2 soit rejeté ou non dans l’atmosphère, sont invalides ».
5.
Le litige à l’origine du présent renvoi préjudiciel porte précisément sur les conséquences qui découlent de ce constat d’invalidité.
I. Le cadre juridique
A.
Le droit de l’Union
1. La directive 2003/87
6.
L’article 2 (« Champ d’application ») de la directive 2003/87 dispose que cette directive s’applique aux émissions résultant des activités indiquées à l’annexe I et aux gaz à effet de serre énumérés à l’annexe II.
7.
L’article 12 (« Transfert, restitution et annulation de quotas »), paragraphe 3, de la directive 2003/87 énonce :
« Les États membres s’assurent que, le 30 avril de chaque année au plus tard, tout exploitant d’une installation restitue un nombre de quotas [...] correspondant aux émissions totales de cette installation au cours de l’année civile écoulée, telles qu’elles ont été vérifiées conformément à l’article 15, et pour que ces quotas soient ensuite annulés. »
8.
L’article 19 (« Registres ») de la directive 2003/87 prévoit :
« 1.   Les quotas délivrés à compter du 1er janvier 2012 sont détenus dans le registre [de l’Union] pour exécuter les opérations relatives à la tenue des comptes de dépôt ouverts dans l’État membre et à l’allocation, à la restitution et à l’annulation des quotas prévues dans le règlement de la Commission visé au paragraphe 3.
[...]
3.   Aux fins de la mise en œuvre de la présente directive, la Commission adopte [...] un règlement relatif à un système de registres normalisé et sécurisé à établir sous la forme de bases de données électroniques normalisées, contenant des éléments de données communs qui permettent de suivre la délivrance, la détention, le transfert et l’annulation de quotas, de garantir l’accès du public et la confidentialité en tant que de besoin et de s’assurer qu’il n’y ait pas de transferts incompatibles avec les obligations résultant du protocole de Kyoto. [...]
[...] »
2. Le règlement (UE) no 389/2013 (
7
)
9.
Le considérant 8 du règlement no 389/2013 invoque ce qui suit :
« Étant donné que les quotas et les unités de Kyoto n’existent que sous forme dématérialisée et sont des biens fongibles, il convient que la propriété de ces quotas et unités soit établie par l’existence de ceux-ci sur le compte du registre de l’Union dans lequel ils sont détenus. De plus, afin de réduire les risques associés à l’annulation de transactions enregistrées dans un registre, et la perturbation qui pourrait en résulter pour le système et le marché, il est nécessaire de veiller à ce que les quotas et les unités de Kyoto soient totalement fongibles. En particulier, les transactions ne peuvent être annulées, révoquées ou remises en cause dans des conditions autres que celles définies par les règles de fonctionnement du registre, au-delà d’un moment fixé par ces règles. Rien dans le présent règlement ne devrait empêcher un titulaire de compte ou une tierce partie d’exercer, à l’égard d’une transaction introduite dans le système, un droit ou une prétention, qu’ils peuvent avoir juridiquement, à un recouvrement ou à une restitution découlant de la transaction, par exemple en cas de fraude ou d’erreur technique, pour autant que cela n’entraîne pas l’annulation, la révocation ou la remise en cause de la transaction. En outre, il y a lieu de protéger l’acquisition de bonne foi d’un quota ou d’une unité de Kyoto. »
10.
L’article 40 (« Nature des quotas et irrévocabilité des transactions ») du règlement no 389/2013 dispose :
« 1.   Un quota ou une unité de Kyoto est un instrument fongible dématérialisé qui est négociable sur le marché.
2.   Le caractère dématérialisé des quotas et des unités de Kyoto implique que leur consignation dans le registre de l’Union constitue une preuve suffisante à première vue du titre de propriété conféré, et de toute autre opération dont la consignation dans le registre est requise ou autorisée par le présent règlement.
3.   La fongibilité des quotas et des unités de Kyoto implique que toute obligation de recouvrement ou de restitution en vertu du droit national concernant un quota ou une unité de Kyoto ne s’applique qu’au quota ou à l’unité de Kyoto en nature.
Sous réserve des dispositions de l’article 70 et du processus de rapprochement prévu à l’article 103, une transaction devient définitive et irrévocable lors de sa finalisation conformément à l’article 104. Sans préjudice de toute disposition de la législation nationale ou de tout recours en vertu de celle-ci pouvant donner lieu à une demande ou à un ordre d’exécution d’une nouvelle transaction dans le registre de l’Union, aucune disposition législative ou réglementaire ni aucune règle ou pratique en matière de résiliation de contrats ou de transactions ne saurait donner lieu à la remise en cause d’une transaction dans le registre devenue définitive et irrévocable en vertu du présent règlement ;
Un titulaire de compte ou une tierce partie n’est pas empêché d’exercer, à l’égard d’une transaction devenue définitive dans le registre de l’Union, un droit ou une prétention, qu’ils peuvent avoir juridiquement, à un recouvrement, une restitution ou un dédommagement, par exemple en cas de fraude ou d’erreur technique, pour autant que cela n’entraîne pas l’annulation, la révocation ou la remise en cause de la transaction dans le registre de l’Union.
4.   La personne qui acquiert et détient de bonne foi un quota ou une unité de Kyoto devient propriétaire du quota ou de l’unité de Kyoto indépendamment de toute restriction dans le titre de propriété de la personne qui transfère. »
11.
L’article 70 (« Annulation de processus finalisés engagés par erreur ») du règlement no 389/2013 prévoit :
« 1.   Si un titulaire de compte ou un administrateur national agissant au nom de celui-ci a engagé, accidentellement ou par erreur, l’une des transactions visées au paragraphe 2, le titulaire du compte peut proposer à l’administrateur de ce compte, par demande écrite, de procéder à l’annulation de la transaction finalisée. La demande est dûment signée par le ou les représentants autorisés du titulaire de compte qui sont habilités à engager le type de transaction à annuler, et est postée dans les cinq jours ouvrables suivant la finalisation du processus. La demande contient une déclaration indiquant que la transaction a été engagée accidentellement ou par erreur.
2.   Les titulaires de comptes peuvent proposer l’annulation des transactions suivantes :
a)
restitution de quotas ;
b)
suppression de quotas ;
c)
échange de crédits internationaux.
3.   Si l’administrateur du compte constate que la demande remplit les conditions énoncées au paragraphe 1 et qu’il accepte la demande, il peut proposer l’annulation de la transaction dans le registre de l’Union.
4.   Si un administrateur national a engagé accidentellement ou par erreur l’une des transactions visées au paragraphe 5, il peut proposer à l’administrateur central, par demande écrite, de procéder à l’annulation de la transaction finalisée. La demande contient une déclaration indiquant que la transaction a été engagée accidentellement ou par erreur.
5.   Les administrateurs nationaux peuvent proposer l’annulation des transactions suivantes :
a)
allocation de quotas généraux ;
b)
allocation de quotas aviation.
6.   L’administrateur central veille à ce que le registre de l’Union accepte la proposition d’annulation présentée en vertu des paragraphes 1 et 4, à ce qu’il bloque les unités à transférer par l’annulation et qu’il lui transmette la proposition, pour autant que toutes les conditions ci-dessous soient réunies :
a)
la transaction de restitution ou de suppression de quotas à annuler n’a pas été finalisée plus de trente jours ouvrables avant que l’administrateur du compte ne présente sa proposition conformément au paragraphe 3 ;
b)
l’annulation n’entraîne pas la non-conformité d’un exploitant pour une année antérieure ;
c)
le compte de destination de la transaction à annuler contient toujours la quantité d’unités du type concerné par la transaction à annuler ;
d)
la transaction à annuler, qui consiste en l’allocation de quotas généraux, a été finalisée après la date d’expiration de l’autorisation délivrée à l’installation.
7.   L’administrateur central veille à ce que le registre de l’Union procède à l’annulation en utilisant des unités d’un même type parmi celles qui se trouvent sur le compte de destination de la transaction à annuler. »
B.
Le droit finlandais : la loi relative à l’échange de quotas d’émission (
8
)
12.
Aux termes de l’article 46, premier alinéa, du Päästökauppalaki no 311 (loi relative à l’échange de quotas d’émission), l’autorité chargée de l’échange des quotas d’émission fait office d’administrateur de registre responsable du fonctionnement national du registre de l’Union, visé à l’article 19 de la directive 2003/87, afin de tenir une comptabilité précise des quotas comptabilisés, détenus, transférés et annulés annuellement. Aux termes de l’article 46, troisième alinéa, de cette loi, l’établissement et la tenue de ce registre ainsi que ses transactions sont régis par le règlement no 389/2013.
13.
Aux termes de l’article 48 de la loi relative à l’échange de quotas d’émission, l’enregistrement annuel des quotas d’émission et la détention, le transfert et l’annulation de quotas d’émission et d’unités dans ledit registre, ainsi que l’accès du public aux informations contenues dans ce même registre et la confidentialité de ces informations sont régis par le règlement no 389/2013.
II. Les faits, le litige et les questions préjudicielles
14.
Au cours de la période comprise entre 2013 et 2017, Metsä Fibre a restitué pour annulation des quotas d’émission qui lui avaient été attribués pour son installation d’Äänekoski.
15.
Le 26 avril 2022, l’Energiavirasto (Agence de l’énergie, Finlande) a corrigé les quantités totales d’émissions de CO2 de l’installation d’Äänekoski pour les années 2013 à 2017.
16.
La nouvelle évaluation a été faite au motif que, selon l’Agence de l’énergie, à la suite de l’arrêt Schaefer Kalk, les émissions annuelles dont faisait état l’installation d’Äänekoski pour cette période étaient supérieures à celles qui étaient dues et n’étaient donc pas conformes au règlement no 601/2012. L’Agence de l’énergie a donc procédé à leur correction à la baisse, de sorte que le solde indicatif de l’état de conformité de l’installation d’Äänekoski était positif (
9
).
17.
L’Agence de l’énergie a toutefois estimé qu’il n’y avait pas lieu de réintégrer sur le compte de l’installation une quantité égale aux quotas d’émission restitués en excès par Metsä Fibre. Elle a fait valoir que le régime de délais établi, pour l’annulation d’une transaction engagée par erreur, par l’article 70 du règlement no 389/2013 ainsi que par les décisions no 280/2004/CE (
10
) et no 406/2009/CE (
11
) y faisait obstacle.
18.
Selon l’Agence de l’énergie, le règlement no 389/2013 ne régit pas l’hypothèse selon laquelle une restitution de quotas a été effectuée sur le fondement de dispositions déclarées ultérieurement invalides. Il ne prévoit pas non plus la possibilité de transférer le solde indicatif de l’état de conformité positif du compte d’une installation à celui d’une autre installation de Metsä Fibre.
19.
Metsä Fibre a saisi le Helsingin hallinto-oikeus (tribunal administratif d’Helsinki, Finlande) d’un recours en annulation dirigé contre la décision de l’Agence de l’énergie. Dans ce recours, cette entreprise :
–
conteste le fait que la correction des émissions de l’installation d’Äänekoski pour la période comprise entre 2013 et 2017 a été limitée au solde indicatif de l’état de conformité de cette installation dans le registre de l’Union, sans que l’Agence de l’énergie ait retransféré sur le compte de ladite installation la somme des quotas d’émission équivalant à cette correction ;
–
conclut à l’annulation de la décision de l’Agence de l’énergie, « afin qu’elle puisse récupérer sur le compte de l’installation d’Äänekoski les quotas restitués par erreur et qu’elle puisse en disposer librement » (
12
).
20.
Dans ce contexte, cette juridiction a saisi la Cour des questions préjudicielles suivantes, suggérées par Metsä Fibre et par l’Agence de l’énergie :
« 1)
Les dispositions des articles 70 et 40 du règlement no 389/2013, relatives aux délais d’annulation des transactions et au caractère définitif et irrévocable de celles-ci, sont-elles invalides, eu égard au droit de propriété consacré à l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et à d’autres droits protégés par cette charte, dans la mesure où ces dispositions font obstacle à une restitution de quotas d’émission dans le patrimoine de Metsä Fibre Oy dans une situation où la restitution en excès de ceux-ci au registre de l’Union résultait de l’application de dispositions jugées invalides par l’arrêt Schaefer Kalk et où cette entreprise ne peut pas bénéficier d’un solde indicatif de l’état de conformité qui est positif, en raison de la faible quantité actuelle d’émissions produites par l’installation d’Äänekoski ?
2)
Si la première question appelle une réponse négative, les dispositions des articles 70 et 40 du règlement no 389/2013 sont-elles applicables dans une situation où la restitution en excès de quotas d’émission au registre de l’Union résultait de l’observation de dispositions jugées invalides par l’arrêt Schaefer Kalk, et non d’une transaction engagée accidentellement ou par erreur par un titulaire de compte ou un administrateur national agissant au nom de celui-ci ?
3)
Si la première question appelle une réponse négative et la deuxième question une réponse affirmative, existe-t-il un autre moyen autorisé par le droit de l’Union de placer Metsä Fibre Oy, quant à l’exploitation des quotas d’émission, dans la même situation que celle dans laquelle elle se serait trouvée si les dispositions jugées invalides par l’arrêt Schaefer Kalk n’avaient pas existé et si cette entreprise n’avait donc pas restitué de quotas en excès ? »
III. La procédure devant la Cour
21.
La demande de décision préjudicielle a été enregistrée auprès du greffe de la Cour le 6 juillet 2023.
22.
Des observations écrites ont été déposées par Metsä Fibre, l’Agence de l’énergie, le gouvernement finlandais et la Commission européenne, qui ont tous participé à l’audience qui s’est tenue le 17 octobre 2024.
IV. Analyse
A.
Observations liminaires
23.
L’élément clé à l’origine de ce litige a été la déclaration d’invalidité, par l’arrêt Schaefer Kalk, de plusieurs dispositions du règlement no 601/2012 qui, quelques années auparavant, avaient été appliquées à Metsä Fibre en tant qu’exploitant de l’installation d’Äänekoski.
24.
Ainsi qu’il a déjà été souligné, au cours de la période comprise entre 2013 et 2017, Metsä Fibre a restitué pour annulation davantage de quotas d’émission que ceux qui étaient dus, sachant que l’on entend par « dus » ceux qui découlent de l’invalidité constatée dans l’arrêt Schaefer Kalk.
25.
Ayant constaté ce fait (non imputable à cette entreprise, laquelle s’était bornée à respecter les termes mêmes du règlement no 601/2012 avant que l’invalidité partielle de celui-ci ne soit constatée), l’Agence de l’énergie a, en 2022, corrigé à la baisse les chiffres relatifs aux émissions de CO2 de l’installation d’Äänekoski. Selon le nouveau calcul, Metsä Fibre, l’exploitante de cette installation, a restitué pour annulation au registre de l’Union un nombre excessif de quotas d’émission.
26.
Toutefois, l’Agence de l’énergie a considéré que la récupération par Metsä Fibre des quotas d’émission que celle-ci avait restitués en excès n’était pas praticable. Elle a fait valoir que les délais prévus par le règlement no 389/2013 pour annuler une transaction indûment enregistrée avaient expiré.
27.
Selon l’Agence de l’énergie, les possibilités pour Metsä Fibre de récupérer les quotas d’émission qu’elle a restitués en excès se réduisent, en principe, à deux : soit la transaction (originaire) de restitution des quotas d’émission est annulée, soit les quotas d’émission excédentaires sont utilisés à l’avenir.
28.
L’Agence de l’énergie estime toutefois qu’aucune de ces options n’est possible :
–
la première solution serait interdite par l’article 70 du règlement no 389/2013, qui n’envisage que l’hypothèse de l’annulation, dans un délai de cinq jours ouvrables, des transactions réalisées accidentellement ou par erreur. Selon l’article 40 de ce règlement, les transactions sont définitives et irrévocables (
13
) ;
–
la seconde solution serait irréalisable en pratique, étant donné que l’installation d’Äänekoski, au niveau actuel de ses émissions annuelles, aurait besoin de six à sept mille ans pour utiliser les quotas d’émission excédentaires (
14
). En outre, le règlement no 389/2013 ne prévoit pas le transfert du solde des quotas excédentaires d’une installation sur le compte d’une autre installation (
15
).
29.
Dans ce contexte, la juridiction de renvoi souhaite savoir, en substance : a) si les dispositions des articles 40 et 70 du règlement no 389/2013 sont invalides ; b) dans le cas où elles sont valides, si elles régissent la situation en cause, et c) s’il existe un autre moyen en droit de l’Union permettant de placer Metsä Fibre « dans la même situation que celle dans laquelle elle se serait trouvée si les dispositions jugées invalides par l’arrêt Schaefer Kalk n’avaient pas existé et si cette entreprise n’avait donc pas restitué de quotas en excès ».
B.
Sur les première et deuxième questions préjudicielles
30.
Selon moi, il est possible de répondre conjointement aux deux premières questions préjudicielles. Toutes deux soulèvent des doutes quant à la validité du régime des délais prévu par le règlement no 389/2013 et à son application au litige.
31.
Quasiment toutes les parties s’accordent sur le fait que le règlement no 389/2013 ne permet pas à Metsä Fibre de récupérer, sur le compte de l’installation d’Äänekoski, les quotas d’émission qu’elle a restitués en excès au cours des années 2013 à 2017 et qui, pour cette raison, ont été annulés à l’époque (
16
).
32.
Selon la juridiction de renvoi, une telle impossibilité empêche le déploiement des effets de l’arrêt Schaefer Kalk. Cette circonstance pourrait constituer un motif d’invalidité des dispositions du règlement no 389/2013 relatives aux délais, en ce que ces dispositions ne permettent pas de remédier aux effets causés par les règles que cet arrêt a déclarées invalides.
33.
Le gouvernement finlandais a proposé une autre solution. Selon lui, l’article 40 du règlement no 389/2013 ne devrait pas faire obstacle à ce que la demande de Metsä Fibre (
17
) soit accueillie, c’est-à-dire à ce que soit admise la restitution des quotas d’émission dans le patrimoine de cette entreprise, par l’intermédiaire du compte de l’installation d’Äänekoski. L’objectif que poursuit le système d’échange de quotas d’émission (à savoir inciter les exploitants à réduire leurs émissions) serait ainsi atteint.
34.
Il me semble cependant qu’une telle solution n’est pas praticable. Il ressort des articles 40 et 70 du règlement no 389/2013 que les transactions qui n’ont pas été annulées pour des motifs déterminés dans des délais déterminés sont irrévocables. Parmi ces motifs ne figure pas celui qui est en cause ici (à savoir l’application de dispositions législatives jugées invalides après avoir été appliquées).
35.
En réalité, les articles 40 et 70 du règlement no 389/2013 s’opposent à la réintégration des quotas d’émission litigieux, entendue comme l’annulation de la restitution initiale (celle qui a entraîné l’annulation de ces quotas) et son remplacement par une nouvelle inscription électronique (
18
) sur un compte tenu dans le registre de l’Union.
36.
La Cour a rappelé que « [l]’économie générale de la directive 2003/87 repose [...] sur une stricte comptabilité des quotas délivrés, détenus, transférés et annulés, dont le cadre est fixé à l’article 19 de cette directive et appelle la mise en place d’un système de registres normalisé par la voie d’un règlement distinct de la Commission » (
19
).
37.
C’est dans l’intérêt de cette « stricte comptabilité » et afin de réduire les risques associés à l’annulation des transactions enregistrées ainsi qu’à la perturbation du système et du marché qui en résulte que le règlement no 389/2013 a introduit un régime d’annulation très rigoureux. En vertu de ce régime, l’irrévocabilité des transactions est garantie (article 40 de ce règlement), sous réserve de la possibilité de leur annulation dans un délai de cinq jours lorsqu’elles ont été engagées accidentellement ou par erreur (article 70 dudit règlement).
38.
Ainsi que l’a souligné la Commission, les limites précises que fixent les articles 40 et 70 du règlement no 389/2013 sont essentielles pour connaître le nombre de quotas d’émission disponibles dans le système et pour satisfaire aux obligations qui lui incombent au titre de la directive 2003/87, ainsi que pour garantir l’exactitude des déclarations de l’Union dans le cadre du protocole de Kyoto (
20
).
39.
Je ne pense pas que ce régime juridique rigoureux, qui inclut l’irrévocabilité des transactions après l’écoulement d’un bref délai à la suite de leur inscription au registre de l’Union, soit entaché d’un quelconque vice en entraînant l’invalidité.
40.
À mon sens, la question ne doit pas se poser dans les termes suggérés par la Commission, à savoir qu’une hypothèse aussi singulière que celle en cause en l’espèce et quasiment insusceptible de se répéter n’est pas une raison suffisante pour entraîner la déclaration d’invalidité des dispositions appliquées. Pour la Commission, ce caractère exceptionnel ne saurait devenir un argument pour déclarer l’invalidité des articles 40 et 70 du règlement no 389/2013.
41.
Certes, je suis d’accord avec la Commission en ce que l’annulation erga omnes de ces deux dispositions pourrait avoir une incidence négative sur le fonctionnement du marché et, en particulier, sur les déclarations relatives à la seconde période du protocole de Kyoto (2013-2020), pour laquelle la date limite pour les déclarations de l’Union était le 24 octobre 2023 (
21
).
42.
Il convient toutefois de se demander si les articles 40 et 70 du règlement no 389/2013 pourraient également en tant que tels porter atteinte au droit de propriété, auquel se réfère la juridiction de renvoi lorsqu’elle invoque l’article 17 de la charte des droits fondamentaux, en empêchant qu’il soit remédié aux effets causés par les dispositions que l’arrêt Schaefer Kalk a déclarées invalides.
43.
Une telle approche nécessiterait d’admettre, aux fins de la démonstration, qu’il existe de véritables droits de propriété (
22
) sur les quotas d’émission alloués à titre gratuit, en tant qu’actifs financiers négociables. Partant d’une telle prémisse, une solution distincte de celle consistant en la réintégration de ces quotas (en tant qu’inscriptions électroniques) sur le compte de l’installation respecterait l’article 17 de la charte des droits fondamentaux si leur titulaire recevait une compensation adéquate qui réparait le préjudice qu’il a subi. J’y reviendrai dans la suite des présentes conclusions.
44.
À mon avis, les articles 40 et 70 du règlement no 389/2013 n’empêchent pas le déploiement des effets juridiques qui s’attachent au constat d’invalidité prononcé par l’arrêt Schaefer Kalk.
45.
Il est logique de supposer que, en dehors de l’affaire particulière qui nous occupe, l’application de l’arrêt Schaefer Kalk a entraîné, lorsque cela était possible, la révision des émissions qui avaient été calculées, à l’époque, sur le fondement des dispositions ultérieurement annulées. Si tel est le cas, le règlement no 389/2013 n’a pas empêché la réparation des effets défavorables pour ceux qui ont restitué ces émissions en application des dispositions qui ont été ultérieurement jugées invalides.
46.
De même, il faut supposer que la réparation n’a pas été mise en œuvre par l’annulation de la restitution des quotas d’émission calculés sur le fondement de la réglementation annulée (
23
). Il faut plutôt supposer que d’autres types de mesures ont été adoptées, telles que l’attribution de l’excédent dans les comptes des installations concernées en vue de son utilisation à l’avenir (
24
).
47.
Je considère que cette formule de réparation n’est pas incompatible avec la nature et le fonctionnement du système d’échange de quotas d’émission de l’Union mis en place par la directive 2003/87, le protocole de Kyoto et la décision no 406/2009. L’une des pièces maîtresses de ce régime est, ainsi que je l’ai déjà exposé, le mécanisme d’enregistrement qui garantit la comptabilisation exacte des transactions.
48.
Le règlement no 389/2013 ne fait donc pas obstacle, de manière générale, à la bonne exécution de l’arrêt Schaefer Kalk. Une solution matériellement équivalente à celle qui supposerait de réintégrer dans l’installation les quotas restitués en excès est possible.
49.
Lorsque cela est faisable, la réintégration de ces quotas dans les comptes des installations concernées en vue de leur utilisation future garantira que les exploitants de ces installations ne subissent aucun préjudice sur le marché de l’échange de quotas d’émission.
50.
Il reste à clarifier ce qu’il advient lorsque, en raison des circonstances particulières d’une installation (
25
), cette réintégration n’est pas praticable. Tel est, en définitive, le véritable problème du présent litige. Et, ainsi que je l’ai déjà avancé, j’estime que l’entreprise concernée a à sa disposition les moyens d’obtenir une compensation adéquate lui permettant la réparation du préjudice subi.
51.
En somme, je ne vois pas de raisons qui m’amèneraient à soutenir l’invalidité des articles 40 et 70 du règlement no 389/2013, dispositions qui doivent, par conséquent, être appliquées au présent litige.
C.
Sur la troisième question préjudicielle
52.
La réponse donnée aux deux premières questions préjudicielles conduit à s’interroger sur le point de savoir si, ainsi que la juridiction de renvoi le demande, il existe un « autre moyen » permettant de donner satisfaction à Metsä Fibre.
53.
La demande d’annulation (présentée par l’Agence de l’énergie) des émissions déclarées par Metsä Fibre pour la période comprise entre 2013 et 2017 est parvenue à la Commission le 12 février 2021. Plus de quatre ans se sont donc écoulés après le prononcé de l’arrêt Schaefer Kalk (
26
).
54.
Dans ces conditions, j’ai déjà affirmé que :
–
la rectification du registre, avec effet rétroactif, était impraticable, car elle pourrait avoir une incidence négative sur le fonctionnement d’un marché fondé sur la rigueur de la comptabilité de ce registre ;
–
la solution matériellement équivalente à celle à laquelle je me référais antérieurement n’était pas non plus praticable au vu de la situation particulière de l’installation d’Äänekoski (
27
), qui constituait une hypothèse exceptionnelle.
55.
Or, l’analyse des articles 40 et 70 du règlement no 389/2013 doit respecter les conséquences de l’arrêt Schaefer Kalk, qui a une portée générale et vise donc, en principe, également les « cas isolés ».
56.
Dans le « cas isolé » qui nous occupe ici, la référence à cet arrêt se rattache, je le répète, à l’atteinte (supposée) au droit de propriété subie par celui qui a agi de bonne foi, en se fiant à la validité des dispositions ultérieurement jugées invalides par la Cour (
28
).
57.
Quasiment toutes les parties se rejoignent pour dire que les moyens d’annulation visés à l’article 70 du règlement no 389/2013 se limitent aux cas dans lesquels des transactions ont été engagées accidentellement ou par erreur et qu’ils doivent être invoqués dans des délais déterminés et ne peuvent l’être sine die.
58.
Toutefois, l’Agence de l’énergie a attiré l’attention sur les possibilités prévues par l’article 40, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement no 389/2013. Cette disposition :
–
admet que le titulaire d’un compte exerce « à l’égard d’une transaction devenue définitive dans le registre de l’Union, un droit ou une prétention, qu’[il peut] avoir juridiquement, à un recouvrement, une restitution ou un dédommagement, par exemple en cas de fraude ou d’erreur technique [...] » ;
–
impose comme condition sine qua non que l’exercice de ces éventuels droits ou revendications « n’entraîne pas l’annulation, la révocation ou la remise en cause de la transaction dans le registre de l’Union ».
59.
Selon moi, la situation exceptionnelle de l’installation d’Äänekoski peut trouver un remède dans ladite disposition, qui permet à la fois de satisfaire les intérêts de son exploitant et de maintenir le bon fonctionnement du registre de l’Union.
60.
En ce qui concerne le registre de l’Union, il est garanti que la transaction litigieuse ne devra pas être annulée, révoquée ou remise en cause, excluant ainsi toute perturbation du fonctionnement du marché.
61.
Quant au titulaire du compte concerné, il lui est possible de faire valoir son droit à la réparation des dommages causés par une transaction qui, ex post, s’est révélée excessive, mais qui, étant irrévocable et définitive, ne peut plus être annulée.
62.
L’article 40, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement no 389/2013 est suffisamment ouvert pour accueillir la solution que préconise l’Agence de l’énergie. La fraude ou l’erreur technique y sont mentionnées à titre d’exemple non exhaustif des causes susceptibles de justifier l’exercice d’un « droit ou une prétention », parmi lesquels figure celui d’obtenir un « dédommagement ».
63.
Conformément à ce que fait valoir l’Agence de l’énergie dans ses observations, l’article 40, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement no 389/2013 ne se limite pas aux voies de recours nationales (seules visées pourtant à l’article 40, paragraphe 3, premier et deuxième alinéas, de ce règlement), mais se réfère, de manière générale, aux droits et aux prétentions juridiques que pourrait détenir le titulaire d’un compte ou un tiers (
29
).
64.
Ainsi, prises dans leur ensemble, les dispositions du règlement no 389/2013 permettent la réparation des effets causés en appliquant indûment les dispositions que la Cour a jugées invalides dans l’arrêt Schaefer Kalk. Dans certains cas, cela se fait par l’utilisation, lors d’exercices futurs, des quotas restitués en excès. Dans d’autres, comme celui de l’installation concernée, cela se fait par la voie de la réparation des préjudices économiques subis.
65.
Enfin, dans un cas de figure tel que celui de l’espèce, les dispositions du règlement no 389/2013 n’imposent pas sans appel le sacrifice des droits et intérêts économiques engagés dans le cadre du marché des quotas d’émission.
66.
En particulier, si cette solution devait être retenue, Metsä Fibre ne serait pas lésée dans son (éventuel) droit de propriété sur les quotas d’émission attribués et qu’elle a restitués en excès. Elle ne subirait pas non plus un traitement discriminatoire par rapport aux exploitants d’autres installations. En outre, la solution proposée n’interfère pas avec l’intégrité et le bon fonctionnement du marché.
V. Conclusion
67.
Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre au Helsingin hallinto-oikeus (tribunal administratif d’Helsinki, Finlande) dans les termes suivants :
1)
L’examen des questions posées par la juridiction de renvoi n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité des articles 40 et 70 du règlement (UE) no 389/2013 de la Commission, du 2 mai 2013, établissant un registre de l’Union conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil et aux décisions no 280/2004/CE et no 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant les règlements (UE) no 920/2010 et (UE) no 1193/2011 de la Commission.
Les articles 40 et 70 du règlement no 389/2013 ne rendent pas irréparables les effets de l’application des dispositions déclarées invalides par la Cour dans l’arrêt du 19 janvier 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29).
2)
Dans une situation où la restitution effective des quotas d’émission de gaz à effet de serre restitués en excès n’est pas réalisable, l’exploitant de l’installation concernée peut faire valoir les droits ou prétentions visés à l’article 40, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement no 389/2013, y compris le droit d’obtenir réparation des dommages causés.
(
1
)	Langue originale : l’espagnol.
(
2
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO 2003, L 275, p. 32), telle que modifiée par la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009 (JO 2009, L 140, p. 63) (ci-après la « directive 2003/87 »).
(
3
)	On entend par « quota » le quota autorisant à émettre une tonne d’équivalent dioxyde de carbone (CO2) au cours d’une période spécifiée.
(
4
)	Règlement de la Commission du 21 juin 2012 relatif à la surveillance et à la déclaration des émissions de gaz à effet de serre au titre de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil (JO 2012, L 181, p. 30).
(
5
)	L’entreprise concernée s’appelle Metsä Fibre Oy et son installation Metsä Fibre Äänekoski (ci‑après l’« installation d’Äänekoski »).
(
6
)	Arrêt du 19 janvier 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, ci-après l’ arrêt Schaefer Kalk, EU:C:2017:29).
(
7
)	Règlement de la Commission du 2 mai 2013 établissant un registre de l’Union conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil et aux décisions no 280/2004/CE et no 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant les règlements (UE) no 920/2010 et (UE) no 1193/2011 de la Commission (JO 2013, L 122, p. 1).
(
8
)	Loi du 8 avril 2011.
(
9
)	Selon l’Agence de l’énergie, le niveau de quotas d’émission restitués en excès par Metsä Fibre au registre de l’Union était au total de 115312.
(
10
)	Décision du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 relative à un mécanisme pour surveiller les émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté et mettre en œuvre le protocole de Kyoto (JO 2004, L 49, p. 1).
(
11
)	Décision du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à l’effort à fournir par les États membres pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre afin de respecter les engagements de la Communauté en matière de réduction de ces émissions jusqu’en 2020 (JO 2009, L 140, p. 136).
(
12
)	Point 7 de la décision de renvoi. Metsä Fibre indique, au point 8 de ses observations écrites, que la possibilité de disposer librement de ces quotas lui permettrait de les vendre « comme excédent conformément au système et à la logique d’échange de quotas d’émission ». Elle ajoute qu’elle est privée de cette possibilité, car « les quotas d’émission accordés dans le cadre de la correction [effectuée par l’Agence de l’énergie] n’ont pas d’existence effective en l’absence d’enregistrement dans le registre central [de l’Union] ».
(
13
)	Selon le point 20 de la décision de renvoi, l’Agence de l’énergie est restée en contact avec la Commission, qui considère que les conditions d’annulation de la restitution des quotas ne sont pas réunies en raison du dépassement des délais prévus par l’article 70 du règlement no 389/2013. L’impraticabilité de cette solution a donc été confirmée par la Commission elle-même, à laquelle l’Agence de l’énergie s’est adressée à plusieurs reprises pour connaître son point de vue sur l’interprétation des règles applicables.
(
14
)	À cela s’ajoute que, en vertu de l’annexe I, point 1, de la directive 2003/87, telle que modifiée par la directive (UE) 2023/959 du Parlement européen et du Conseil, du 10 mai 2023 (JO 2023, L 130, p. 134), l’installation d’Äänekoski n’entrera pas dans le champ d’application du système d’échange de quotas à partir du 1er janvier 2026.
(
15
)	En vertu de l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 389/2013, les comptes de dépôt correspondent à chaque installation particulière. Les quotas restitués en excès par le compte de l’installation d’Äänekoski pourraient, en théorie, être récupérés sur ce même compte, mais non sur celui d’une autre installation exploitée par Metsä Fibre.
(
16
)	Lors de l’audience, il est apparu que la Commission a engagé une procédure législative afin de permettre, à l’avenir, de remédier à des situations telles que celle que connaît Metsä Fibre. Une telle solution, si elle devait finalement aboutir, ne serait pas applicable au présent litige, sauf à avoir un caractère rétroactif explicite.
(
17
)	Point 20 des observations écrites du gouvernement finlandais.
(
18
)	Les quotas d’émission, qui ont une nature fongible, n’existent que sous forme dématérialisée, en tant qu’inscriptions d’une comptabilité.
(
19
)	Arrêt du 17 octobre 2013, Billerud Karlsborg et Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, point 27). Pour ma part, au point 65 des conclusions dans l’affaire ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516), j’ai fait valoir que « [l]e souci d’exactitude des chiffres et des circonstances entourant les quotas répond à la volonté de l’Union d’améliorer le fonctionnement du marché, en évitant les distorsions qui résulteraient de tout doute en ce qui concerne la validité des quotas, eu égard à leur rôle de monnaie d’échange sur ce marché ».
(
20
)	Points 29 et 30 des observations écrites de la Commission.
(
21
)	Point 33 des observations écrites de la Commission.
(
22
)	Je renvoie aux points 2, 5, 80, 85 et 94 à 98 de mes conclusions dans l’affaire ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516). J’y ai examiné si, dans la perspective du droit de l’Union, les quotas d’émission pouvaient être considérés comme des biens ou plutôt comme des autorisations administratives. À la note en bas de page 11 de ces conclusions, j’ai indiqué que l’hétérogénéité des solutions nationales en ce qui concerne la nature juridique des quotas d’émission se retrouve dans la diversité des dénominations employées dans les différentes versions linguistiques de la directive 2003/87 pour les désigner. Tandis que, par exemple, les versions en langue espagnole et en langue néerlandaise utilisent respectivement les expressions de « derechos de emisión » et de « emissierecht », les versions en langue française et en langue italienne parlent respectivement de « quota » et de « quota di emissioni », la version en langue allemande préfère le terme de « Zertifikat », celle en langue anglaise celui de « allowance » et celle en langue portugaise, enfin, opte pour « licença de emissão ». Dans cette affaire, la juridiction de renvoi s’interrogeait sur la qualification juridique des quotas d’émission en tant que « biens », éventuellement susceptibles d’expropriation forcée.
(
23
)	Interrogée sur ce point lors de l’audience, la Commission a assuré qu’elle n’avait pas connaissance de cas d’annulation de transactions à la suite de l’arrêt Schaefer Kalk.
(
24
)	Selon la Commission (observations écrites, note en bas de page 12), l’annulation des dispositions jugées invalides par l’arrêt Schaefer Kalk a, en Finlande, donné lieu à des restitutions en faveur de sept installations. La Commission ajoute que « [l]’Agence de l’énergie a corrigé les niveaux d’émission de six installations ; pour cinq de ces installations, les niveaux d’émission sont entièrement récupérables dans le cadre de la restitution de quotas d’émission de l’installation, tandis que, pour une installation, près d’un cinquième des niveaux d’émission ayant fait l’objet d’une correction n’a pas été récupéré à l’heure actuelle ». Metsä Fibre fait également référence auxdites installations pour souligner la disparité de traitement subie.
(
25
)	Voir point 28 et notes en bas de page 13 à 15 des présentes conclusions. La juridiction de renvoi souligne, dans sa première question préjudicielle, que Metsä Fibre « ne peut pas bénéficier d’un solde indicatif de l’état de conformité qui est positif, en raison de la faible quantité actuelle d’émissions produites par l’installation d’Äänekoski ».
(
26
)	Point 25 des observations écrites de la Commission.
(
27
)	Voir point 48 des présentes conclusions.
(
28
)	Metsä Fibre se prévaut, en outre, de la rupture du principe d’égalité (par rapport aux exploitants d’installations qui ont récupéré les quotas d’émission restitués indûment à l’époque) et de la méconnaissance des objectifs de la législation relative à l’échange de quotas d’émission.
(
29
)	Point 33 des observations écrites de l’Agence de l’énergie.