JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MICHAL BOBEK
23 päivänä huhtikuuta 2020 (1)
Asia C‑521/18
Pegaso Srl Servizi Fiduciari,
Sistemi di Sicurezza Srl ja
YW
vastaan
Poste Tutela SpA,
sekä muina osapuolina
Poste Italiane SpA ja
Services Group
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Julkiset hankinnat – Direktiivi 2014/25/EU – Postipalvelut – Postipalvelujen tarjoamiseen liittyvät toiminnot – Vahtimestari-, vastaanotto- ja kulunvalvontapalvelut – Hankintailmoituksen peruuttaminen oikeudenkäynnin aikana – Kantajien oikeussuojan tarve tästä peruuttamisesta huolimatta – Oikeudenkäyntikuluista tehtävä päätös
I       Johdanto
1.        Tarkasteltuna ajankohtana Poste Italiane SpA:n (jäljempänä Poste Italiane) kokonaan omistama Poste Tutela SpA (jäljempänä Poste Tutela) julkaisi vuonna 2017 hankintailmoituksen. Tämän hankintailmoituksen tarkoituksena oli laatia Poste Italianen ja sen konsernin muiden yhtiöiden toimipaikkojen vahtimestari- ja talonmies-, vastaanotto- ja kulunvalvontapalveluja koskevat puitejärjestelyt.
2.        Pegaso Srl Servizi Fiduciari, Sistemi di Sicurezza Srl ja YW vaativat ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kyseisen hankintailmoituksen kumoamista. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee tässä menettelyssä, kuuluuko tässä hankintailmoituksessa tarkoitettu toiminta direktiivin 2014/25/EU(2) (jäljempänä erityisalojen hankintadirektiivi) vai direktiivin 2014/24/EU(3) (jäljempänä hankintadirektiivi) soveltamisalaan.
3.        Riidanalainen hankintailmoitus kuitenkin peruutettiin ennakkoratkaisupyynnön esittämisen jälkeen. Tämä seikka herättää alustavan kysymyksen siitä, onko asia edelleen asianmukaisesti unionin tuomioistuimen käsiteltävänä. Onko erityisesti se, että kansallisen tuomioistuimen on vielä ratkaistava oikeudenkäyntikulut, riittävä syy katsoa, että ennakkoratkaisupyynnössä esitettyihin kysymyksiin on vastattava?
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Euroopan unionin oikeus
1.     Hankintadirektiivi
4.        Hankintadirektiivin johdanto-osan 10 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”’Hankintaviranomaisten’ ja erityisesti ’julkisoikeudellisten laitosten’ käsitteitä on tarkasteltu useaan otteeseen Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. – – olisi selvennettävä, että laitosta, joka toimii tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, tavoittelee voittoa ja vastaa toimintansa harjoittamisesta aiheutuneista tappioista, ei olisi pidettävä ’julkisoikeudellisena laitoksena’, koska yleisen edun mukaisia tarpeita, joiden tyydyttämiseksi se on perustettu tai joiden tyydyttäminen on annettu sen tehtäväksi, voidaan pitää luonteeltaan teollisina tai kaupallisina.
Vastaavasti asianomaisen laitoksen rahoituksen lähdettä koskevaa edellytystä on niin ikään tarkasteltu oikeuskäytännössä, jossa on selvennetty muun muassa, että rahoittaminen ”pääosin” merkitsee yli puolta rahoituksesta ja että kyseiseen rahoitukseen voi sisältyä käyttäjiltä saatavia maksuja, jotka määrätään, lasketaan ja peritään julkisoikeudellisten sääntöjen mukaisesti.”
5.        Hankintadirektiivin 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä vahvistetaan hankintaviranomaisten noudattamia hankintamenettelyjä koskevat säännöt sellaisia hankintasopimuksia ja suunnittelukilpailuja varten, joiden ennakoitu arvo ei alita 4 artiklassa säädettyjä kynnysarvoja.”
6.        Mainitun direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan
”1)      ’hankintaviranomaisilla’ valtion viranomaisia, alue- tai paikallisviranomaisia, julkisoikeudellisia laitoksia sekä yhden tai useamman tällaisen viranomaisen tai julkisoikeudellisen laitoksen muodostamia yhteenliittymiä;
– –
4)      ’julkisoikeudellisilla laitoksilla’ laitoksia, joilla on kaikki seuraavat ominaisuudet:
a)      ne on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita, eikä niillä ole teollista tai kaupallista luonnetta;
b)      ne ovat oikeushenkilöitä; ja
c)      niitä rahoittavat pääosin valtion viranomaiset, alue- tai paikallisviranomaiset tai muut julkisoikeudelliset laitokset; tai niiden johto on näiden viranomaisten tai laitosten valvonnan alainen; tai valtion viranomaiset, alue- tai paikallisviranomaiset tai muut julkisoikeudelliset laitokset nimittävät yli puolet niiden hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä;
– –”
7.        Hankintadirektiivin 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä ei sovelleta hankintasopimuksiin eikä suunnittelukilpailuihin, joita yhtä tai useampaa direktiivin 2014/25/EU 8–14 artiklassa tarkoitettua toimintaa harjoittavat hankintaviranomaiset tekevät tai järjestävät mainitun direktiivin nojalla tällaisen toiminnan harjoittamiseksi – –”
2.     Erityisalojen hankintadirektiivi
8.        Erityisalojen hankintadirektiivin johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”– – hankintasopimuksia saatetaan – – tehdä täyttämään useisiin sellaisiin toimintoihin liittyviä tarpeita, jotka saattavat olla erilaisten oikeudellisten järjestelyjen alaisia. Olisi selvennettävä, että oikeudellisen järjestelyyn, jota sovelletaan yhteen hankintasopimukseen, jolla pyritään kattamaan useita toimintoja, olisi sovellettava sitä toimintaa koskevia sääntöjä, johon se on pääasiassa tarkoitettu. Sen toiminnan määrittäminen, johon hankintasopimus on pääasiassa tarkoitettu, voi perustua niiden tarpeiden analysointiin, jotka tietyn hankintasopimuksen on täytettävä. Analysoinnin suorittaa hankintayksikkö arvioidakseen kyseisen sopimuksen arvon ja laatiakseen hankinta-asiakirjat – –”
9.        Direktiivin johdanto-osan 19 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Jotta varmistettaisiin markkinoiden todellinen avaaminen ja hankintasääntöjen tasapuolinen soveltaminen vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla, asianomaiset yksiköt olisi määritettävä muulla tavoin kuin niiden oikeudellisen aseman perusteella. Sen vuoksi olisi varmistettava, että julkisella sektorilla ja yksityisellä sektorilla toimivien hankintayksiköiden yhdenvertaista kohtelua ei vaaranneta. Lisäksi olisi varmistettava SEUT 345 artiklan mukaisesti, ettei jäsenvaltioissa voimassa oleviin omistusoikeusjärjestelmiin puututa.”
10.      Erityisalojen hankintadirektiivin 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä vahvistetaan hankintayksiköiden noudattamia hankintamenettelyjä koskevat säännöt sellaisia hankintasopimuksia ja suunnittelukilpailuja varten, joiden ennakoitu arvo ei alita 15 artiklassa säädettyjä kynnysarvoja.”
11.      Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan ”hankintayksiköillä” tarkoitetaan ”yksiköitä, jotka
a)      ovat hankintaviranomaisia tai julkisia yrityksiä ja harjoittavat jotakin 8–14 artiklassa tarkoitettua toimintaa;
b)      jos ne eivät ole hankintaviranomaisia tai julkisia yrityksiä, harjoittavat yhtenä toimintanaan jotakin 8–14 artiklassa tarkoitettua toimintaa tai näiden yhdistelmää ja toimivat jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen myöntämillä erityis- tai yksinoikeuksilla.”
12.      Erityisalojen hankintadirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”’Julkisella yrityksellä’ tarkoitetaan yritystä, jossa hankintaviranomaiset voivat suoraan tai välillisesti käyttää määräysvaltaa omistuksen, rahoitusosuuden tai yritystä koskevien sääntöjen perusteella.
Hankintaviranomaisilla katsotaan olevan määräysvalta seuraavissa tapauksissa, joissa ne suoraan tai välillisesti
a)      omistavat enemmistön kyseisen yrityksen merkitystä pääomasta;
b)      hallitsevat enemmistöä yrityksen osakkeisiin perustuvista äänioikeuksista;
c)      voivat nimittää yli puolet yrityksen hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä.”
13.      Direktiivin 5 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos on kyse hankintasopimuksista, joiden kohteena on tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvia hankintoja ja lisäksi sen soveltamisalan ulkopuolelle jääviä hankintoja, hankintayksiköt voivat päättää tehdä erilliset hankintasopimukset erillisiä osia varten tai tehdä yhden hankintasopimuksen. Jos hankintayksiköt päättävät tehdä erilliset hankintasopimukset erillisiä osia varten, päätös siitä, mitä oikeudellista järjestelyä sovelletaan kuhunkin tällaisista erillisistä hankintasopimuksista, tehdään asianomaisen erillisen osan ominaisuuksien perusteella.
Jos hankintayksiköt päättävät tehdä yhden hankintasopimuksen, tätä direktiiviä sovelletaan tästä johtuvaan sekamuotoiseen hankintasopimukseen, jollei 25 artiklassa toisin säädetä, riippumatta niiden osien arvosta, jotka kuuluisivat muutoin eri oikeudellisen järjestelyn soveltamisalaan ja riippumatta siitä, mitä oikeudellista järjestelyä kyseisiin osiin olisi muutoin sovellettu.
– –”
14.      Erityisalojen hankintadirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan toimintoihin, joiden tarkoituksena on tarjota
a)      postipalveluja;
b)      muita kuin postipalveluja edellyttäen, että palvelut tarjoaa yksikkö, joka tarjoaa myös tämän artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja postipalveluja ja että 34 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset eivät täyty tämän artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettujen palvelujen osalta.”
15.      Direktiivin 13 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan ”postipalveluilla” tarkoitetaan ”palveluja, joihin kuuluvat postilähetysten keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu. Nämä palvelut käsittävät direktiivin 97/67/EY mukaisesti perustetun yleispalvelun piiriin kuuluvat ja kuulumattomat palvelut”. Kyseisen kohdan c alakohdan mukaan ”muilla palveluilla kuin postipalveluilla” tarkoitetaan kuriiripalvelujen hallintopalveluja (ennen lähetystä ja sen jälkeen suoritettavat palvelut, postituksen hoitopalvelut mukaan luettuina) ja tiettyjä muita palveluja kuten suoramainontaa, jota ei ole osoitettu nimenomaisesti kenellekään.
16.      Erityisalojen hankintadirektiivin 19 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä ei sovelleta hankintasopimuksiin, joita hankintayksiköt tekevät muutoin kuin 8–14 artiklassa tarkoitettujen toimintojen harjoittamiseksi – –”
III  Tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset
17.      Poste Italiane on osakeyhtiö. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että sen osakekannasta Ministero dell’Economia e delle Finanze (talous- ja valtiovarainministeriö, Italia) omistaa 29,26 prosenttia ja Cassa Depositi e Prestiti 35 prosenttia ja loppuosuuden omistavat yksityiset sijoittajat. Poste Italianella on edelleen konsessio postin yleispalveluun. Se toimii myös rahoitus-, vakuutus- ja matkapuhelinalalla.
18.      Riidanalaisen hankintailmoituksen julkaisuhetkellä Poste Italiane omisti Poste Tutelan kokonaan. Se sulautui Poste Italianen kanssa 1.3.2018 alkaen.
19.      Poste Tutela julkaisi heinäkuussa 2017 hankintailmoituksen Poste Italianen ja sen konsernin muiden yhtiöiden toimipaikkojen vahtimestari- ja talonmies-, vastaanotto- ja kulunvalvontapalveluja koskevien sellaisten puitejärjestelyjen tekemisestä 24 kuukauden ajaksi (jota voidaan jatkaa 12 kuukaudella), joiden ennakoitu yhteisarvo on 25 253 242 euroa.
20.      Tämän hankintailmoituksen oikeusperustaksi täsmennettiin erityisalojen hankintadirektiivi. Hankintailmoitus julkaistiin Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italianassa (Italian tasavallan virallinen lehti, jäljempänä GURI)(4) ja Euroopan unionin virallisessa lehdessä.(5)
21.      Pegaso Srl Servizi Fiduciari, Sistemi di Sicurezza Srl ja YW (kantajat) riitauttivat 28.9.2017 kyseisen hankintailmoituksen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Ne vetosivat useisiin Italian julkisia hankintoja koskevan säännöstön rikkomisiin.
22.      Kansallinen tuomioistuin päätti 20.10.2017 antamallaan väliaikaismääräyksellä keskeyttää kyseisen hankintamenettelyn sillä perusteella, että kantajien väitteet olivat ensi arviolta perusteltuja.
23.      Poste Tutela ja Poste Italiane (jäljempänä vastaajat) ovat esittäneet oikeudenkäyntiväitteen, jonka mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole asiassa toimivaltainen. Ne väittivät, että hallintotuomioistuimilla ei ole toimivaltaa silloin, kun julkinen yritys tekee julkisia hankintoja koskevia sopimuksia sellaisten palvelujen suorittamisesta, jotka eivät liity erityisaloihin, kuten postialaan.
24.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että tämä toimivaltakysymys velvoittaa sen määrittämään, oliko Poste Tutela (ja sittemmin Poste Italiane) velvollinen käynnistämään hankintamenettelyn voidakseen ratkaista kyseessä olevien palvelujen hankinnan. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Poste Tutela / Poste Italiane täyttää edellytykset sille, että sitä voidaan pitää direktiivissä 2014/23/EU(6) (käyttöoikeussopimusdirektiivi), hankintadirektiivissä ja erityisalojen hankintadirektiivissä tarkoitettuna ”julkisoikeudellisena laitoksena”.
25.      Tässä tilanteessa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko Poste Italiane SpA ‑yhtiö luokiteltava edellä esitettyjen ominaisuuksien perusteella asetuksen nro 50/2016 3 §:n 1 momentin d kohdassa ja unionin merkityksellisissä direktiiveissä (2014/23/EU, 2014/24/EU ja 2014/25/EU) tarkoitetuksi ”julkisoikeudelliseksi laitokseksi”?
2)      Kattaako edellä mainittu luokittelu Poste Italiane SpA:n kokonaan omistaman Poste Tutela SpA ‑yhtiön, jonka sulautumisesta ensin mainittuun yhtiöön on lisäksi jo päätetty, kun otetaan huomioon direktiivin 2014/23/EU johdanto-osan 46 perustelukappale, joka koskee määräysvallan alaisia oikeushenkilöitä (vrt. vastaavasti tuomio 5.10.2017, LitSpecMet (C‑567/15, EU: EU:C:2017:736), viranomaisen määräysvallassa olevien yhtiöiden velvollisuudesta järjestää tarjouskilpailu ja Consiglio di Staton kuudennen jaoston 24.11.2011 antama tuomio nro 6211)?
3)      Ovatko edellä mainitut yhtiöt velvollisia toteuttamaan julkisia hankintamenettelyjä vain, kun ne tekevät direktiivin 2014/25/EU perusteella erityisaloilla harjoitettavaan toimintaan liittyviä hankintasopimuksia hankintayksikköinä, joiden julkisoikeudellisen laitoksen luonteen on katsottava sellaisenaan kuuluvan julkisia hankintoja koskevan koodeksin II osan sääntöjen alaisuuteen, niin että niillä on näihin aloihin kuulumattoman sopimustoiminnan osalta täysi sopimusvapaus – ja tähän sovelletaan yksinomaisesti yksityisoikeudellisia sääntöjä –, kun otetaan huomioon direktiivin 2014/23/EU johdanto-osan 21 perustelukappaleessa ja 16 artiklassa asetetut periaatteet?
4)      Kuuluvatko kyseiset yhtiöt niiden sopimusten osalta, joiden on katsottava jäävän erityisaloille ominaisen alueen ulkopuolelle, sitä vastoin edelleen – jos ne täyttävät julkisoikeudellisille laitoksille asetetut edellytykset – yleisdirektiivin 2014/24/EU (ja siten julkista hankintamenettelyä koskevien sääntöjen) soveltamisalaan, silloinkin kun ne harjoittavat – perustamisajankohdan jälkeen tapahtuneen kehityksen johdosta – pääasiallisesti yritystoiminnan luonteista toimintaa kilpailutilanteessa?
5)      Jos niillä on yksikköjä, joissa harjoitetaan samanaikaisesti sekä yleispalveluun luonteenomaisesti liittyviä toimintoja että tämän ulkopuolelle jääviä toimintoja, voidaanko kuitenkin välineellisyyden käsitetä – erityistä yleistä etua koskevan palvelun osalta – pitää poissuljettuna sellaisten sopimusten osalta, jotka liittyvät luonteenomaisesti kyseisten yksikköjen sekä säännölliseen että ylimääräiseen huoltoon, siivoukseen, sisustusasennuksiin sekä vahtimestari- ja talonmies- sekä vartiointipalveluihin?
6)      Jos voidaan yhtyä Poste Italiane SpA:n kantaan, onko lopuksi pelkkään itseä sitovaan päätökseen perustuvaa kilpailuttamismenettelyn aloittamista koskevaa ilmoitusta, jota eivät koske kaikki avoimuutta ja yhdenvertaista kohtelua koskevat takeet, joista säädetään hankintoja koskevassa säännöstössä, , ja joka on ilman tätä koskevia lisähuomautuksia julkaistu asianmukaisesti Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italianassa ja Euroopan unionin virallisessa lehdessä, pidettävä tarjouskilpailuun osallistuvien luottamuksensuojaa koskevan vakiintuneen periaatteen vastaisena?”
26.      Poste Italiane ilmoitti 11.10.2018 päivätyllä kirjeellä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle sekä unionin tuomioistuimelle peruuttaneensa riidanalaisen hankintailmoituksen. Poste Italiane on näin ollen nimenomaisesti vaatinut ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta jättämään kantajien kanteen tutkimatta. Kansallinen tuomioistuin hylkäsi tämän pyynnön 20.10.2018.
27.      Sen jälkeen kun vastaaja oli ilmoittanut unionin tuomioistuimelle hankintailmoituksen kumoamisesta, unionin tuomioistuin tiedusteli ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta 16.10.2018, halusiko se peruuttaa ennakkoratkaisupyyntönsä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmoitti 26.10.2018 haluavansa pysyttää ennakkoratkaisupyyntönsä.
28.      Vastauksena pyyntöönsä saada tieto niistä syistä, joiden vuoksi kansallinen tuomioistuin katsoo, että kyseessä oleva oikeusriita on edelleen vireillä kansallisessa tuomioistuimessa, unionin tuomioistuin sai 9.1.2019 lisäselvityksiä ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta. Viimeksi mainittu esitti syyt, joiden vuoksi sen mukaan asia oli edelleen sen käsiteltävänä ja miksi unionin tuomioistuimen oli vastattava esitettyihin kysymyksiin.
29.      Kansallinen tuomioistuin ilmoitti myös 3.4.2019 unionin tuomioistuimelle, että oli nostettu kanne, jossa vaadittiin Poste Italianen samojen palvelujen osalta tekemän toisen hankintailmoituksen kumoamista. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tämä hankintailmoitus vastaa nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaa hankintailmoitusta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on lykännyt tämän uuden asian käsittelyä, kunnes unionin tuomioistuin on antanut ratkaisun nyt käsiteltävässä asiassa.
30.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Pegaso Srl Servizi Fiduciari ja Sistemi di Sicurezza Srl, Poste Italiane, Italian hallitus ja Euroopan komissio. Kaikki olivat edustettuina 22.1.2020 pidetyssä istunnossa.
IV     Asian arviointi
31.      Tämän ratkaisuehdotuksen rakenne on seuraavanlainen: Selitän aluksi, miksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin ei ole tarpeen vastata, kun otetaan huomioon tämän ennakkoratkaisupyynnön esittämisen jälkeen tapahtunut kehitys (A). Siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin yhdy näkemykseeni, esitän lyhyesti, miten avainkysymyksiin on vastattava asiakysymyksen osalta. Ehdotan, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen toimintaan (Poste Italianen toimipaikkojen vahtimestari- ja talonmies-, vastaanotto- ja kulunvalvontapalvelut) sovelletaan julkisia hankintoja koskevia unionin sääntöjä eli niitä, joista säädetään erityisalojen hankintadirektiivissä (B).
A       Onko pääasiassa kyse vireillä olevasta oikeusriidasta?
32.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallinen tuomioistuin esittää unionin oikeuden tulkintaan liittyvät kysymykset niiden oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä. Olettamana on, että kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta.(7)
33.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on kuitenkin niin, että sekä SEUT 267 artiklan sanamuodon että rakenteen perusteella ennakkoratkaisumenettely edellyttää, että kansallisessa tuomioistuimessa on todella vireillä riita-asia, jossa tämän on annettava ratkaisu, jossa voidaan ottaa huomioon unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisuasiassa antama tuomio. Näin ollen unionin tuomioistuin voi viran puolesta tarkistaa, onko pääasia yhä vireillä.(8) Jos oikeusriita on menettänyt kohteensa, vaikka oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa on vielä vireillä, jolloin esitetyt kysymykset ovat hypoteettisia tai jolloin niillä ei ole yhteyttä konkreettiseen oikeusriitaan, unionin tuomioistuimen on päätettävä, että lausunnon antaminen ennakkoratkaisupyynnöstä raukeaa.(9)
34.      Nyt käsiteltävässä asiassa on erimielisyyttä siitä, onko oikeusriita edelleen vireillä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Erimielisyys on kaksiosainen: ensinnäkin onko Poste Italiane peruuttanut riidanalaisen hankintailmoituksen? Toiseksi onko peruuttamisesta huolimatta olemassa toinen syy, jonka vuoksi kantajilla on edelleen oikeussuojan tarve ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa?
1.     Hankintailmoituksen peruuttaminen
35.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on vastauksena unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen siitä, onko siinä yhä vireillä oikeusriita, todennut, että Poste Italiane on julkaissut tätä koskevan ilmoituksen GURIssa ja lyhyemmät ilmoitukset päivälehdissä. GURIssa julkaistussa ilmoituksessa todettiin, että Poste Italiane päätti ”peruuttaa / vetää takaisin” hankintailmoituksen ottaen huomioon Poste Italianessa sen ja Poste Tutelan sulautumisen jälkeen toteutettavat monitahoiset uudelleenjärjestelyt. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa kuitenkin, että Poste Italiane on muissa, päivälehdissä julkaistuissa lyhyemmissä ilmoituksissa ainoastaan todennut hankintamenettelyn keskeyttämisen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii vielä, oliko Poste Italianen tarkoituksena näin menetellessään korjata kantajien väittämät rikkomiset tai toimia eri tavalla (käyttämällä suorahankintaa) täyttääkseen hankintailmoituksessa tarkoitetut tarpeet.
36.      Poste Italiane ja Italian hallitus väittävät, että hankintailmoitus on virallisesti peruutettu. Poste Italiane väittää erityisesti, että peruuttaminen on asianmukaisesti julkaistu kaikissa vaadituissa toimipaikoissa (GURIssa, kahdessa kansallisessa ja kahdessa paikallisessa sanomalehdessä sekä Euroopan unionin virallisessa lehdessä). Peruuttamisen jälkeen aloitettiin uusi hankintamenettely, jonka tarkoituksena oli vastata tehokkaammin Poste Italianen uusiin tarpeisiin konsernin rakenneuudistuksen jälkeen, erityisesti turvallisuuteen ja valvontaan liittyvien tarpeiden ylläpitämiseksi.
37.      Kantajat eivät kiistä sitä, että hankintailmoitus on peruutettu. Ne väittävät kuitenkin, että ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi, mutta eri syistä; nämä syyt on esitetty seuraavassa jaksossa.(10)
38.      Myönnän olevani hieman hämmentynyt tässä vaiheessa. Ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta lukuun ottamatta kaikki näyttävät sitä paitsi olevan yhtä mieltä siitä, että riidanalainen hankintailmoitus on peruutettu. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vahvistaa itse, että GURIssa julkaistussa täydellisessä ilmoituksessa käytetty termi oli ”peruuttaminen / takaisin vetäminen”. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa myös, että päivälehdissä julkaistun ilmoituksen lyhyemmissä toisinnoissa todettiin, että menettely ”keskeytettiin”, mutta tämä oli seurausta kansallisen tuomioistuimen jo 20.10.2017 antamasta välitoimia koskevasta määräyksestä.(11)
39.      Asiakirja-aineistosta ilmenevien seikkojen perusteella näyttää todellakin siltä, että hankintailmoitus on peruutettu. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin näyttää lykänneen ratkaisun tekemistä siitä, onko hankintailmoitus peruutettu. Unionin tuomioistuimelle antamassaan vastauksessa se korosti, että tästä kysymyksestä riippumatta jäljelle jää toimivaltakysymys siitä, onko hallintotuomioistuimilla tällaisia hankintailmoituksia koskeva toimivalta.
40.      Olen hyvin tietoinen tehtävien tavanomaisesta jakautumisesta ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä. On nimittäin yksinomaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä selvittää sekä tosiseikkojen että niistä kansallisen oikeuden perusteella tehdyn arvioinnin nojalla, onko riidanalainen hankintailmoitus peruutettu. Se, että sama tarjoaja aloittaa uuden hankintamenettelyn, voi myös olla osoitus tällaisesta peruuttamisesta.
41.      Nyt käsiteltävässä asiassa tätä perinteistä tehtävänjakoa on venytetty äärimmilleen. Huolimatta unionin tuomioistuimen kansallisia tuomioistuimia, joiden kanssa se työskentelee SEUT 267 artiklan mukaisessa ennakkoratkaisupyyntömenettelyssä, kohtaan osoittamasta syvästä kunnioituksesta sen tehtävänä on viime kädessä arvioida, onko asia edelleen asianmukaisesti sen käsiteltävänä.(12)
42.      Kaikkien saatavilla olevien asiakirjojen perusteella hankintailmoitus peruutettiin. Näistä samoista palveluista on itse asiassa julkaistu uusi hankintailmoitus. Ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on kuitenkin vielä epäilyjä siitä, peruutettiinko hankintailmoitus ”virallisesti”.
43.      Vaikka minun on vaikea ymmärtää tätä toteamusta, voisin helpommin ymmärtää, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa vielä saada vastauksen siinä tapauksessa, että annetaan ymmärtää, että jokin vastaaja pitää hankintailmoitusten peruuttamista jonkinlaisena taktikointina. Voisin kuvitella tilanteen, jossa yksikkö, joka ei halua antaa tuomioistuimelle mahdollisuutta määrätä asioista arvovaltaansa nojautuen, peruuttaisi jatkuvasti hankintailmoituksia riitauttamistapauksissa ja yrittäisi siten järjestelmällisesti estää kansallista tuomioistuinta tai kansallisia tuomioistuimia käyttämästä toimivaltaansa.
44.      Tällöin tilanne olisi varmasti toinen. Jo siinä vaiheessa, kun arvioidaan ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista,(13) tällaisessa tapauksessa voitaisiin mahdollisesti osoittaa suurempaa joustavuutta käsitteen ”vireillä oleva asia” määrittelyssä. Väärinkäytöksen kielto on nimittäin unionin oikeuden kattava periaate.(14)
45.      Yksikään osapuoli tai ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan ole esittänyt, että Poste Italiane olisi toistuvasti peruuttanut hankintailmoituksia välttyäkseen tuomioistuinvalvonnalta tai estääkseen joitakin ehdokkaita osallistumasta hankintamenettelyyn.(15) Pikemminkin päinvastoin: Poste Italiane on esittänyt uskottavan selityksen alkuperäisen hankintailmoituksen peruuttamisen syistä ja näyttää toimineen tämän selityksen mukaisesti.(16)
46.      Näin ollen vaikuttaa todella siltä, että pääasia on menettänyt kohteensa.
2.     Kantajilla edelleen oleva intressi toimia kansallisella tasolla
47.      Toissijaisesti ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, kantajat ja osittain Euroopan komissio näyttävät katsovan, että tämä intressi on edelleen olemassa hankintailmoituksen peruuttamisesta riippumatta.
48.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, ettei voida olettaa, ettei kantajilla olisi enää oikeussuojan tarvetta hankintailmoituksen osalta, vaikka kyseinen ilmoitus olisi peruutettu. Unionin tuomioistuimen on siis tarkasteltava sen ennakkoratkaisupyyntöä, varsinkin kun otetaan huomioon tehokkaan tuomioistuinvalvonnan periaate.
49.      Kantajat väittävät, että peruuttamisesta huolimatta toimivaltaisen tuomioistuimen on Italian oikeuden mukaan aina ratkaistava riidanalaisten toimien lainmukaisuus vahingonkorvauksen myöntämiseksi ja määrättävä, kuka vastaa oikeudenkäyntikuluista. Italian oikeudessa vahingonkorvauskanne voidaan nostaa 120 päivän kuluessa siitä, kun kumoamistuomio on tullut lainvoimaiseksi. Vahingonkorvauskanteen ratkaisemiseksi on ensin määritettävä, onko ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toimivaltainen. Tämä kysymys edellyttää sen määrittämistä, sovelletaanko Poste Italianeen julkisia hankintoja koskevia sääntöjä.
50.      Euroopan komission mukaan siinä tapauksessa, että hankintailmoitus peruutettiin virallisesti, viimeksi mainittu seikka ei ole millään tavoin ratkaiseva. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuudenteen kysymykseen on vastattava siltä osin kuin tämä kysymys koskee perustellun luottamuksen mahdollisen loukkaamisen seurauksia eli asiaa, joka on riippumaton siitä, onko riidanalainen hankintailmoitus edelleen voimassa. Lisäksi sen kysymyksen määrittäminen, koskeeko riidanalainen hankintailmoitus erityisalojen hankintadirektiivin soveltamisalaan kuuluvaa tarjousta, on ratkaiseva määritettäessä, mikä tuomioistuin on toimivaltainen käsittelemään kantajien vahingonkorvausvaatimusta.
51.      Poste Italianen ja Italian hallituksen mukaan kantajilla ei sitä vastoin ole enää oikeussuojan tarvetta. Poste Italiane katsoo, ettei kansallisen tuomioistuimen tuomiolla ole myönteisiä vaikutuksia kantajiin nähden, kun taas Italian hallitus väittää, etteivät kantajat ole nostaneet vahingonkorvauskannetta. Tällaisen kanteen mahdollisuus on siis vain hypoteettinen.
52.      Näin ollen hankintailmoituksen peruuttamisesta huolimatta ehdotettiin, että a) kantajat voisivat nostaa vahingonkorvauskanteen riidanalaisesta hankintailmoituksesta ja että b) ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on vielä ratkaistava oikeudenkäyntikuluja koskeva kysymys.
a)     Tulevaa vahingonkorvauskannetta koskeva mahdollisuus
53.      Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu, että ennakkoratkaisumenettelyn perusteena ei ole neuvoa-antavien lausuntojen esittäminen yleisluonteisista tai hypoteettisista kysymyksistä vaan se, että se on tarpeen riita-asian todellisen ratkaisemisen vuoksi.(17) Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa unionin tuomioistuin on jo katsonut, että aikomus nostaa vahingonkorvauskanne, kun kanteen nostaminen on vain mahdollista ja hypoteettista, ei voi oikeuttaa ennakkoratkaisupyynnön voimassa pitämistä, kun pääasialla ei enää ole kohdetta.(18)
54.      Kantajat vahvistivat istunnossa, ettei ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa eikä missään muussakaan kansallisessa tuomioistuimessa ole vielä nostettu vahingonkorvauskannetta. On tosin totta, että jos vahingonkorvauskanne lopuksi nostettaisiin, sillä, oliko hankintailmoitus pakollinen ja mikä kansallinen tuomioistuin olisi näin ollen toimivaltainen ratkaisemaan asian tältä osin, olisi merkitystä. Sillä olisi kuitenkin merkitystä juuri tämän mahdollisen tulevan kanteen kannalta, joka ei ole tällä hetkellä vireillä. Näin ollen kysymykset, jotka koskevat mahdollista tulevaa vahingonkorvauskannetta, ovat ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevassa oikeudenkäynnissä täysin hypoteettisia.
55.      Se Euroopan komission korostama seikka, että kantajille on voinut syntyä perusteltu luottamus hankintamenettelyn jatkamiseen ja että kuudenteen kysymykseen olisi joka tapauksessa vastattava, ei muuta edellä esitettyä päätelmää.
56.      Ensinnäkin henkilökohtaisesti olisin melko yllättynyt, jos unionin luottamuksensuojan periaate tosiasiallisesti estää hankintaviranomaista aina peruuttamasta hankintailmoitusta. Merkitsisikö se sitä, että julkinen hankinta on julkistamisen jälkeen saatettava päätökseen riippumatta (mahdollisesti muuttuneista) olosuhteista?
57.      Toiseksi jos asia ei ole näin, on pohdittava mahdollisen tulevan vahingonkorvauskanteen yhteydessä arvioitavaa kuudetta kysymystä, samoin kuin hankintamenettelyn ehdokkaiden muiden oikeuksien loukkauksia.(19) Nämä kysymykset eivät kuitenkaan ole ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa parhaillaan vireillä olevan oikeusriidan kohteena.
b)     Päätös oikeudenkäyntikuluista
58.      Ratkaistavana on vielä kysymys kansallisen oikeudenkäynnin oikeudenkäyntikuluista. Siinäkin tapauksessa, että hankintailmoitus on peruutettu, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi vielä päätettävä oikeudenkäyntikuluista. Näin ollen voitaisiin esittää, että ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa on vielä vireillä oikeusriita, joka koskee ainakin kysymystä oikeudenkäyntikuluista.
59.      Mielestäni tällaista logiikkaa ei voida omaksua.
60.      Ensinnäkin käsitykseni niistä yleisistä toteamuksista, jotka koskevat kysymystä siitä, mitä vireillä olevalla oikeusriidalla tarkoitetaan,(20) on aina ollut se, että tältä osin vaaditaan kohtuullista korrelaatiota (vaikka ei ehkä täydellistä vastaavuutta) ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen esittämien kysymysten alan ja sen käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan välillä. Esitettyjen kysymysten kohteella on siten oltava vaikutusta ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan asian ratkaisuun. Tällaisiksi ei voida katsoa kysymyksiä – riippumatta siitä, kuinka unionin tuomioistuin vastaa niihin – jotka eivät millään tavoin vaikuta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetun asian ratkaisuun (ja jotka ovat siis hypoteettisia).
61.      Tästä näkökulmasta en ymmärrä, miten niiden kuuden melko yksityiskohtaisen kysymyksen, jotka kaikki on esitetty vireillä olevan hankintamenettelyn ja hankintailmoituksen tutkimisen yhteydessä, ratkaisemisella olisi mitään vaikutusta oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan kysymyksen ratkaisemiseen kansallisessa tuomioistuimessa sen jälkeen, kun tämä ilmoitus on peruutettu. Tämä kysymys kuuluu pelkästään kansallisen oikeuden alaan, koska unionin tuomioistuimelta pyydetyillä vastauksilla ei ole mitään vaikutusta oikeudenkäyntikuluja koskevaan ratkaisemattomaan kysymykseen.
62.      Toiseksi yleensä on niin, että jolleivat tietyssä asiassa aiheutuneet kulut liity erityisesti unionin oikeuden tulkintaa koskevaan kysymykseen – mikä olisi tällöin täsmennettävä asianmukaisella tavalla ennakkoratkaisupyynnössä – se, että oikeusriidan kohteen menettämisen vuoksi on edelleen tarpeen antaa ratkaisu oikeudenkäyntikuluista, ei riitä säilyttämään unionin tuomioistuimen toimivaltaa.(21)
63.      Unionin tuomioistuimen toimivalta lakkaa lähtökohtaisesti silloin, kun ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa ei enää ole vireillä oikeusriitaa esimerkiksi sen vuoksi, että kantaja on asian käsittelyn kuluessa saanut haluamansa, tai siksi, että riidanalaisen toimen antaja on peruuttanut sen, tai sen vuoksi, että sovellettavat kansalliset säännökset ovat muuttuneet.(22) Näin ollen asia katsotaan ratkaistuksi. Sillä, että kansallisen tuomioistuimen on vielä annettava ratkaisu oikeudenkäyntikuluista, ei ole merkitystä.(23) Jos unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole asian ratkaiseminen soveltamalla unionin oikeuden määräyksiä ja säännöksiä kyseessä oleviin tosiseikkoihin, sen tehtäviin ei senkään vertaa kuulu päättää oikeudenkäyntikuluista oikeusriidassa, jota ei ole enää olemassa. Näin ollen yksinomaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on päättää oikeudenkäyntikuluista kansallisen oikeuden perusteella.(24)
64.      Tämä edellyttää tietenkin, ettei kysymys kansallisessa tuomioistuimessa syntyneistä oikeudenkäyntikuluista itsessään liity siihen unionin oikeuden tulkintaan, jota unionin tuomioistuimelta on pyydetty. Näin on erityisesti kahdessa tapauksessa.
65.      Yhtäältä unionin tuomioistuin on varmasti toimivaltainen, kun pääasian kohteena ovat nimenomaan oikeudenkäyntikulut. Tällaisessa asiayhteydessä unionin tuomioistuimen on SEUT 267 artiklan nojalla tulkittava kaikkia unionin oikeuden määräyksiä ja säännöksiä, jotka koskevat erityisesti oikeudenkäyntikuluja tai yleisemmin oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan.(25) Näissä asioissa unionin tuomioistuimen on kuitenkin tulkittava unionin oikeuden konkreettisia ja yhdenmukaistettuja säännöksiä, joissa säädetään kustannusten jakamisesta tai niiden enimmäismäärästä tietyillä aloilla. Merkittävä esimerkki viimeksi mainitusta ryhmästä on säännös, jonka mukaan oikeudenkäyntikulut ympäristöasioissa ”[eivät saa olla] niin [suuria], että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle”.(26)
66.      Toisaalta on myös rajatapauksia, joiden osalta oikeudenkäyntikuluja koskevia unionin yhdenmukaistettuja sääntöjä ei ole olemassa, mutta unionin tuomioistuimelle esitetyllä tulkinta- tai pätevyyskysymyksellä on selvä vaikutus oikeudenkäyntikuluja koskevaan päätökseen. Tulkitsen tällä tavalla syitä, joiden vuoksi unionin tuomioistuin päätti ratkaista asiakysymyksen tuomiossa Amt Azienda Trasporti e Mobilità ym.(27)
67.      Tuomio Amt ym. koski hankintaviranomaisen päätöstä aloittaa hankintamenettely eräällä Italian alueella tarjottavista julkisista liikennepalveluista. Kansallisessa lainsäädännössä ei annettu taloudellisille toimijoille mahdollisuutta hakea muutosta hankintamenettelyä, johon ne ovat päättäneet olla osallistumatta, koskeviin hankintaviranomaisen päätöksiin. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrki selvittämään, oliko tällaisilla taloudellisilla toimijoilla asiavaltuus unionin oikeuden nojalla.
68.      Hankintaviranomainen päätti asian käsittelyn kuluessa olla jatkamatta tarjouspyyntömenettelyä uuden lain antamisen jälkeen. Näin ollen oikeusriita oli muodollisesti menettänyt kohteensa. Unionin tuomioistuin katsoi kuitenkin, että ennakkoratkaisupyyntö voitiin edelleen ottaa tutkittavaksi, ja ratkaisi ennakkoratkaisukysymyksen asiakysymyksen. Tämä oli ymmärrettävää, kun otetaan huomioon kyseisen asian rakenne ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä ainoa kysymys: onko unionin oikeus esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan hankintamenettelyyn osallistumattomat eivät voi riitauttaa hankintamenettelyn toimia?
69.      Tähän kysymykseen annettava myöntävä (tai kieltävä) vastaus oli ratkaiseva päätettäessä siitä, oliko pääasian kantaja, joka riitautti tarjouspyyntömenettelyä koskevat asiakirjat, vaikka hän ei ollut osallistunut hankintamenettelyyn, velvollinen korvaamaan tässä oikeusasteessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
70.      Tätä tilannetta, jossa vain yksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kohdennettu kysymys on keskeisessä asemassa yhä ratkaisematta olevia oikeudenkäyntikustannuksia koskevan kysymyksen kannalta, voidaan ainoastaan verrata nyt tarkasteltavaan asiaan. Kansallisen tuomioistuimen kuusi melko yksityiskohtaista kysymystä koskevat useiden julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjä koskevien sääntöjen sovellettavuutta Poste Italianen toimipaikkojen vahtimestari- ja talonmies-, vastaanotto- ja kulunvalvontapalveluihin. Niissä ei nouse esiin kysymystä niiden unionin sääntöjen tulkinnasta, joilla säännellään kustannuksia, eikä yleisemmin kantajien käynnistämän muutoksenhakumenettelyn kokonaiskustannuksista. Yhdessäkään ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksistä ei myöskään nouse esiin kysymyksiä, jotka voisivat vaikuttaa suoraan oikeudenkäyntikuluista tehtävään päätökseen. Erityisesti kantajien riidanalaiseen hankintailmoitukseen liittyvää asiavaltuutta ei ole kiistetty. En siis ymmärrä, miten – riippumatta siitä, miten unionin tuomioistuin vastaisi esitettyihin kuuteen yksityiskohtaiseen kysymykseen – tämä vastaus voisi vaikuttaa oikeudenkäyntikuluja koskevaan kysymykseen nyt käsiteltävässä asiassa kahden edellä esitetyn tilanteen muuttujien yhteydessä.
71.      Näin ollen esillä olevan asian olosuhteissa, kun otetaan huomioon, että oikeusriita on menettänyt kohteensa (hankintailmoitus) ja että mitään vahingonkorvauskannetta ei ole parhaillaan vireillä, oikeudenkäyntikuluja koskeva ratkaisematon päätös ei voi olla ainoa syy, joka oikeuttaisi ennakkoratkaisupyynnön pysyttämisen.
72.      Lopuksi olen valmis myöntämään, että kysymykseen unionin tuomioistuimelta saatavan vastauksen merkityksellisyydestä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan konkreettisen oikeusriidan ratkaisemisen kannalta tuskin voidaan antaa binäärisiin kriteereihin perustuvaa yksiselitteistä vastausta. Myönnettäköön, että joissakin tapauksissa unionin tuomioistuin on tarjonnut suuremman liikkumavaran (tai pikemminkin osoittanut enemmän mielikuvitusta) sen suhteen, kuinka tarkkaan ottaen sen antama vastaus voi olla merkityksellinen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan konkreettisen oikeusriidan kannalta.(28)
73.      Joka tapauksessa on niin, että vaikka todettaisiin, että kyse on pikemminkin merkityksellisyyden jatkumosta kuin selkeästä binääristen kriteerien perusteella annettavasta vastauksesta, nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä esitetyt kuusi kysymystä ovat tämän jatkumon ääripäässä. Tältäkin osin ainoa jäljelle jäävä kysymys on se, mikä merkitys näillä kysymyksillä on ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa tällä hetkellä vireillä olevan asian ulottuvuuden kannalta. Epämukava vastaus on, etteivät ne ole sen kannalta merkityksellisiä.
74.      Tästä seuraa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin ei ole tarpeen vastata.
B       Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
75.      Ottaen huomioon julkisasiamiesten tehtävä avustaa (täysimääräisesti) unionin tuomioistuinta (SEUT 252 artikla), käsittelen lyhyesti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien kysymysten asiasisältöä siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin yhdy näkemykseeni tarpeesta (sen puuttumisesta) lausua asiasta nyt käsiteltävän asian olosuhteissa. Tarkastelen kyseistä asiasisältöä kuitenkin vain lyhyesti ja siltä osin kuin se olisi ollut tarpeen, jos oikeusriita ei olisi menettänyt kohdettaan. Vaikka unionin tuomioistuin lausuisi asiasisällöstä, ei olisi tarpeen vastata kaikkiin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin.
76.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt kuusi kysymystä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii kaikilla näillä kysymyksillä selvittämään, kuuluvatko kyseessä olevat palvelut, joita koskevan tarjouspyynnön Poste Tutela esitti ennen sulautumistaan Poste Italianen kanssa, julkisia hankintoja koskevien unionin sääntöjen ja erityisesti erityisalojen hankintadirektiivin ja hankintadirektiivin soveltamisalaan.(29)
77.      Ensimmäinen, toinen ja neljäs kysymys (ja osittain kolmas kysymys) koskevat Poste Italianen (ja Poste Tutelan) oikeudellista luonnehdintaa hankintadirektiivissä ja erityisalojen hankintadirektiivissä tarkoitetuksi julkisoikeudellisiksi laitoksiksi. Kolmas ja viides kysymys koskevat erityisalojen hankintadirektiivin sovellettavuutta pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen toimintaan. Kuudennen kysymyksen ulottuvuus on jossain määrin epäselvä. Se voidaan ymmärtää yleiseksi kysymykseksi siitä, millainen perusteltu luottamus tarjoajalle syntyy hankintamenettelyn käynnistämisestä ja onko tämä luottamus esteenä jo julkaistun ilmoituksen peruuttamiselle.(30) Kuudes kysymys voitaisiin ymmärtää myös siten, että siinä kysytään, syntyykö tarjoajille perusteltu luottamus tilanteessa, jossa laitos, joka ei tavallisesti olisi velvollinen järjestämään hankintamenettelyä, tekee sen omasta aloitteestaan.
78.      Käsiteltävässä asiassa – jossa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, sovelletaanko kyseessä olevaan toimintaan julkisia hankintoja koskevia unionin sääntöjä, ja jos näin on, mitä sääntöjä – on täysin riittävää vastata erityisalojen hankintadirektiivin sovellettavuutta koskeviin kolmanteen ja viidenteen kysymykseen. Mielestäni ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevassa hankintailmoituksessa tarkoitettuun toimintaan olisi kuulunut soveltaa erityisalojen hankintadirektiiviä.
1.     Hankintadirektiivin ja erityisalojen hankintadirektiivin soveltamisalat
79.      Hankintadirektiivin ja erityisalojen hankintadirektiivin soveltamisalat on määritelty eri tavoin. Siltä osin kuin on kyse niiden sovellettavuudesta käsiteltävänä olevassa asiassa, näiden kahden välineen oletetaan sulkevan toisensa pois.(31)
80.      Hankintadirektiivin soveltamisala määräytyy pääasiallisesti ratione personae. Sitä sovelletaan yleisesti hankintaviranomaisiin eli erityisesti valtion viranomaisiin, alue- tai paikallisviranomaisiin sekä julkisoikeudellisiin laitoksiin(32) niiden virallisen aseman ja sen perusteella, että ne ovat tietyntyyppisiä oikeushenkilöitä.
81.      Erityisalojen hankintadirektiivin soveltamisala sitä vastoin määräytyy ennen kaikkea aineellisesti toiminnan luonteen perusteella.(33) Näistä toiminnoista säädetään mainitun direktiivin 8–14 artiklassa. Niihin kuuluvat muun muassa lämpö, sähkö, vesi, kuljetuspalvelut, satamat ja lentoasemat sekä postipalvelut.
82.      Erityisalojen hankintadirektiivi on samanaikaisesti väljempi siinä tarkoitettujen henkilöiden aseman määrittelyn osalta. Sitä sovelletaan moniin ”hankintayksiköihin”. Viimeksi mainittuihin kuuluvat hankintaviranomaiset, julkiset yritykset sekä yritykset, joille on myönnetty yksin- tai erityisoikeuksia.(34) Tämä laaja henkilöllinen soveltamisala on johdonmukainen seuraus direktiivin aineellisesta soveltamisalasta. Sen tarkoituksena on todellakin säännellä vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen aloja. Näillä aloilla, joilla aiemmin oli yleisesti valtion sisäisiä monopoleja, tällä hetkellä toimivilla yhteisöillä on erilaisia oikeudellisia muotoja, joten ”asianomaiset yksiköt olisi määritettävä muulla tavoin kuin niiden oikeudellisen aseman perusteella”.(35)
83.      Näistä säännöksistä seuraa, että erityisalojen hankintadirektiivin aineellinen soveltamisala on määritelty melko suppeasti. Yksi tämän käsitteellisen eron tärkeimmistä seurauksista on se, että tästä syystä erityisalojen hankintadirektiivin yhteydessä ”tartuntateoriaksi” kutsutun lähestymistavan soveltamiselle ei ole tilaa.
84.      Yhteisöjen tuomioistuin esitti tämän lähestymistavan alun perin vuonna 1998 antamassaan tuomiossa Mannesmann Anlagenbau Asutria ym.(36) Asia koski Itävallan valtion painolaitoksen (Österreichische Staatsdruckerei, jäljempänä ÖS) oikeudellista luonnehdintaa. Itävallan oikeudessa ÖS oli ennen valtionyhtiö, josta tuli sittemmin kauppalaissa tarkoitettu elinkeinonharjoittaja. ÖS:n tehtäväksi annettiin pääasiallisesti sellaisten virallisten hallinnollisten asiakirjojen valmistaminen, jotka edellyttivät salassapitoa tai turvatoimia. Se harjoitti kuitenkin myös muuta toimintaa, kuten kirjojen ja sanomalehtien kustantamista. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että ÖS oli tuolloin sovelletussa hankintadirektiivissä tarkoitettu julkisoikeudellinen laitos. Näin ollen sen kaikki toiminnot kuuluivat kyseisen direktiivin soveltamisalaan. Myös sen liiketoiminnan katsottiin siis kuuluvan hankintadirektiivin soveltamisalaan, koska se oli julkisoikeudellinen laitos.
85.      Näin ollen metaforisesti ja pähkinänkuoressa julkisoikeudellisen yhteisön kosketus – samoin kuin kuningas Midaksen kosketus – ”saastuttaa” sen kaiken toiminnan sillä seurauksella, että kaikki sen toiminta kuuluu hankintadirektiivin soveltamisalaan (muuttuminen kullaksi voi silti jäädä tapahtumatta).
86.      Tuomiossa Ing. Aigner yhteisöjen tuomioistuin sitä vastoin kieltäytyi ulottamasta tätä logiikkaa koskemaan erityisalojen hankintadirektiiviä.(37) Kyseinen asia koski Wienin kaupungin alueella suoritettavaa lämmön jakelua varten perustettua Fernwärme Wien ‑yhtiötä. Samaan aikaan kyseisen yrityksen tehtävänä oli myös suurten kiinteistörakennushankkeiden jäähdytyslaitteistojen yleissuunnittelu. Tätä toimintaa harjoittaessaan se kilpaili muiden yritysten kanssa. Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti tuomiossaan, että kaikkiin hankintaviranomaisen tekemiin sopimuksiin sovellettiin julkisia hankintoja koskevia unionin sääntöjä, koska Fernawärme Wien oli myös ”julkisoikeudellinen laitos”. Yhteisöjen tuomioistuin erotti kuitenkin kyseessä olevat toiminnot toisistaan siten, että hankintasopimuksiin, jotka koskevat erityisalojen palveludirektiivissä lueteltuja toimintoja, sovellettiin siinä säädettyjä sääntöjä, kun taas muut hankintasopimukset kuuluvat hankintadirektiivin soveltamisalaan.
87.      Tästä seuraa, että julkisoikeudellisen laitoksen oikeudellinen asema vaikuttaa siten, että julkisia hankintoja koskevien unionin sääntöjen soveltaminen ulotetaan koskemaan kaikkia sen hankintadirektiivin soveltamisalaan kuuluvia toimintoja. Sillä ei kuitenkaan uloteta hankintadirektiivin mahdollista soveltamista koskemaan erityisalojen hankintadirektiivin nimenomaisesti kattamia toimintoja. Sen aineellinen soveltamisala pysyy siis ennallaan riippumatta kyseessä olevan yrityksen oikeudellisesta asemasta. Tartuntateoriaa ei myöskään sovelleta erityisalojen hankintadirektiivin mukaisiin toimintoihin tai niiden välillä.
88.      Erityisalojen hankintadirektiivi on siten lex specialis, kun taas hankintadirektiivi on lex generalis.  Koska erityisalojen hankintadirektiivi on lex specialis, sitä on sovellettava tiukemmin.
2.     ”Postipalvelut” erityisalojen hankintadirektiivissä tarkoitetussa merkityksessä
89.      Mikä on erityisalojen hankintadirektiivissä tarkoitetun postipalvelujen käsitteen ulottuvuus? Direktiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan postipalvelujen ja muiden palvelujen kuin postipalvelujen tarjoamiseen liittyviin toimintoihin, muun muassa edellyttäen, että näitä palveluja tarjoaa yksikkö, joka tarjoaa myös postipalveluja.
90.      Tämä säännös näyttää sisältävän kaksi ryhmää: i) postipalvelut (varsinaiset); ii) muut erityisalojen hankintadirektiivin 13 artiklan 2 kohdan c alakohdassa luetellut palvelut edellyttäen, että 13 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät. Erityisalojen hankintadirektiivin 13 artiklan 1 kohdan johdantokappaleessa täsmennetään kuitenkin myös, että kyse ei ole ainoastaan näistä palveluista suppeassa merkityksessä, vaan myös iii) postipalvelujen tai muiden 13 artiklan 2 kohdan c alakohdassa lueteltujen palvelujen tarjoamiseen liittyvistä toiminnoista.
91.      Ensinnäkin postipalveluilla tarkoitetaan 13 artiklan 2 kohdan b alakohtaan sisältyvän lainsäädännöllisen määritelmän mukaisesti palveluja, joihin kuuluu postilähetysten keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu; ”postilähetyksen” määritelmä esitetään 13 artiklan 2 kohdan a alakohdassa. Postipalvelujen määritelmä käsittää sekä yleispalvelun piiriin kuuluvat että siihen kuulumattomat palvelut.
92.      Toiseksi 13 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan ”muilla palveluilla kuin postipalveluilla” tarkoitetaan ”kuriiripalvelujen hallintopalveluja (ennen lähetystä ja sen jälkeen suoritettavat palvelut, postituksen hoitopalvelut mukaan luettuina)” ja ”muita [kuin 13 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin] postilähetyksiin liittyviä palveluja kuten suoramainontaa, jota ei ole osoitettu nimenomaisesti kenellekään”.
93.      Entä mitä on – kolmanneksi – sanottava siitä jäännös- tai ylimääräisestä luokasta, johon sisältyvät postipalvelujen ja muiden kuin postipalvelujen tarjoamiseen liittyvät toiminnot?
94.      Poste Italiane ja Italian hallitus katsovat, että koska erityisalojen hankintadirektiivin yhteydessä ei voida soveltaa mitään ”tartuntateoriaa”, palveludirektiivin 13 artiklan soveltamisalaa on tulkittava suppeasti. Se kattaa ainoastaan nämä erityisalojen hankintadirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti luetellut toiminnot.
95.      Yhdyn ensin mainittuun näkemykseen. En yhdy toiseen näkemykseen.
96.      Yhteisöjen tuomioistuimen tältä osin asiassa Ing. Aigner antamassa tuomiossa esittämä lausuma on hyvää lainkäyttöä. Erityisalojen hankintadirektiivin 13 artiklan oikea tulkinta ei kuitenkaan anna tulokseksi niin suppeaa soveltamisalaa kuin Poste Italiane ja Italian hallitus esittävät.
97.      Mielestäni erityisalojen hankintadirektiivin 13 artiklan 1 kohtaan sisältyy selvästi kolmas ryhmä: postipalvelujen tarjoamiseen liittyvät toiminnot.
98.      Yhtäältä erityisalojen hankintadirektiivin 13 artiklan 1 kohdan lisäksi on otettava huomioon kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohta, jonka sanamuoto on seuraava: ”Tässä direktiivissä tarkoitettua hankintaa on tavarahankintasopimuksen, rakennusurakkasopimuksen tai palveluhankintasopimuksen avulla tapahtuva rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen hankinta, jonka yksi tai useampi hankintayksikkö tekee valitsemiltaan talouden toimijoilta, edellyttäen, että kyseiset rakennusurakat, tavarat tai palvelut on tarkoitettu jonkin 8–14 artiklassa tarkoitetun toiminnan harjoittamiseen.”(38) Nämä kaksi muotoilua osoittavat, että katetuksi katsotaan kuuluvan paitsi varsinaiset postipalvelut, myös muut välttämättömät tavarahankinnat tai palvelut, joiden avulla tämä pääasiallinen palvelu toteutetaan.
99.      Toisaalta myös alan logiikka vahvistaa tämän. On kohtuullista olettaa, että yleensä hankintayksiköt itse suorittavat varsinaiset postipalvelut (postilähetysten keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu). Olisi jossakin määrin yllättävää todeta, että jokin posti, erityisesti postin yleispalvelun tarjoaja, ei tosiasiassa toimita lainkaan itse postilähetyksiä. Jos kuitenkin katsottaisiin, kuten Poste Italiane olennaisilta osin esittää, että velvollisuus turvautua julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyihin koskee ainoastaan varsinaisia postipalveluja, 13 artiklan 1 kohdan a ja b alakohta olisivat tältä osin käytännössä vailla sisältöä. Mihin näitä säännöksiä olisi tällöin sovellettava?
100. Mielestäni on siis melko selvää, että erityisalojen hankintadirektiivin 13 artiklassa tarkoitetaan erityisesti sellaisia rakennusurakoita, tavaroita tai palveluja, joiden tarkoituksena on mahdollistaa postipalvelujen tarjoaminen. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on täsmentänyt, ”silloin kun hankintayksikkö, joka harjoittaa jotakin [erityisalojen hankintadirektiivissä] tarkoitettua toimintaa, suunnittelee tämän toiminnan yhteydessä palveluhankintoja, rakennusurakoita tai tavaranhankintoja koskevan sopimuksen tekemistä tai suunnittelukilpailun järjestämistä, tähän sopimukseen tai kilpailuun sovelletaan tämän direktiivin säännöksiä”.(39)
101. Näin ollen erityisalojen hankintadirektiiviä sovelletaan yleisesti paitsi hankintasopimuksiin, jotka on tehty jonkin siinä nimenomaisesti luetellun toiminnan alalla, myös hankintasopimuksiin, jotka tehdään harjoitettaessa direktiivissä määriteltyjä toimintoja. Näin ollen silloin, kun hankintayksikön tekemä hankintasopimus liittyy toimintaan, jota tämä yksikkö harjoittaa erityisalojen hankintadirektiivissä luetelluilla aloilla, hankintasopimukseen sovelletaan tässä direktiivissä säädettyjä menettelyjä.(40)
102. Ratkaisevaksi kysymykseksi muodostuu kuitenkin se, miten pitkälle tämä ilmaisuihin ”liittyvät” tai ”mahdollistamiseksi” perustuva logiikka ulottuu. Yhtäältä se ei varmastikaan ole yhtä suppea kuin Poste Italiane esittää. Toisaalta se ei ole niin laaja, että se merkitsisi tartuntateorian tosiasiallista soveltamista myös erityisalojen hankintadirektiivin yhteydessä.
103. Erityisalojen hankintadirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut ”liittyvät toiminnot” on mielestäni ymmärrettävä niin, että ne kattavat kaikki toiminnot, jotka ovat tarpeen postipalvelujen tarjoamiseksi tai jotka tavallisesti liittyvät niiden tarjoamiseen. ”Tarpeen” sikäli, että ilman niitä postipalveluja ei voida tarjota asianmukaisesti. Tässä merkityksessään ilmaisu ”liittyvät” kattaa kuitenkin myös toiminnot, jotka eivät ole varsinaisia mutta jotka yleensä ja tavanomaisesti liittyvät tällaisten palvelujen tarjoamiseen.
104. Ehdotan näiden molempien ryhmien sisällyttämistä, sillä niiden välinen raja voi toisinaan olla hieman epäselvä. Nykyään tietenkin sähkö postitoimistojen ylläpitoon, henkilöautot tai skootterit postin toimittamista varten tai kaikki erityiset varusteet, joiden ansiosta yleisö voi tunnistaa postivirkailijat, voidaan luokitella esimerkeiksi tarvittavista toimituksista. Kuitenkin jo viimeksi mainittu esimerkki voidaan kiistää: onko postivirkailijan univormu todella tarpeen postilähetysten tehokkaan jakelun kannalta? Voitaisiin nimittäin esittää, että hieno univormu ei ole varsinaisesti tarpeen postilähetysten tehokkaan jakelun kannalta. Farmarihousuihin ja T-paitaan pukeutuneelta postivirkailijalta työ hoituu yhtä hyvin.
105. Tästä syystä ilmaisun ”liittyvät” pitäisi kattaa paitsi se, mikä on ehdottoman tarpeen teknisesti, myös siihen tavallisesti liittyvät toiminnot. Toimintoja, jotka eivät tavallisesti liity postipalvelujen tarjoamiseen, kuten ajoneuvojen vakuutustoiminta, sanoma- tai aikakauslehtien myynti tai hierontanurkkauksen avaaminen postitoimiston aulassa, ei todennäköisesti voida pitää postipalvelujen tavanomaiseen tarjoamiseen liittyvinä toimintoina.(41)
106. Muilta osin kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on varmasti päättää, liittyykö tietyn asian tosiseikat huomioon ottaen kyseessä oleva konkreettinen tavarahankinta tai toiminto tavallisesti postipalvelujen tai muiden palvelujen kuin postipalvelujen tarjoamiseen. On muodostettava käsitys kokonaisuudesta, joka nykyään tavallisesti ymmärretään postipalvelujen moitteettomaksi tarjoamiseksi.
3.     Soveltaminen käsiteltävänä olevassa asiassa
107. Käsiteltävänä oleva asia koskee Poste Italianen ja konsernin muiden yhtiöiden toimipaikkojen vahtimestari- ja talonmies-, vastaanotto- ja kulunvalvontapalveluja. Kuuluuko tällainen toiminta erityisalojen hankintadirektiivin soveltamisalaan?
108. Kantajat katsovat, että vaikka kyseiset palvelut eivät ole suoraan postipalveluja, ne ovat tarpeellisia ja/tai liittyvät erityisalojen hankintadirektiivin 13 artiklassa mainittujen toimintojen harjoittamiseen, koska ne mahdollistavat yleispalveluun kuuluvan toiminnan harjoittamisen. Niiden tilojen, joissa yleispalvelua tarjotaan, asianmukaisesta toiminnasta vastaavat myös vastaanottovirkailija ja vartijat.
109. Poste Italianen mukaan kyseiset toiminnot eivät kuulu erityisalojen hankintadirektiivissä lueteltuihin toimintoihin. Kyseiset toiminnot eivät koske niitä palveluja, jotka oikeuttaisivat soveltamaan julkisoikeudellisia sääntöjä, koska ne eivät koostu palvelusta, joka käsittää postin keräämisen ja jakelun. Kyseessä olevat toiminnot eivät ole postipalvelujen liitännäispalveluja, koska ne eivät ole tarpeen kyseisten palvelujen tarjoamiseksi. Vahtimestari- ja talonmies-, vastaanotto- ja kulunvalvontapalvelut ovat täydentäviä ja monialaisia toimintoja, jotka koskevat kaikentyyppisiä Poste Italianen tarjoamia palveluja. Tiloja, joita kyseiset toiminnot koskevat, käytetään samanaikaisesti sekä hallinto- että pääpostitoimipaikkoina rahoituspalvelujen yhteydessä. Kyseisiä palveluja tarjotaan myös koko konsernin yhtiöille, myös niille, jotka eivät tarjoa postipalveluja (joista voidaan mainita esim. maksupalveluihin, digitaalisiin palveluihin ja matkapuhelimiin erikoistunut PostePay S.A. tai vakuutuspalveluja tarjoava Poste Vita).
110. Euroopan komission mukaan erityisalojen hankintadirektiiviä sovelletaan palveluihin, jotka liittyvät toiminnallisesti siinä nimenomaisesti mainittuihin palveluihin. Esillä olevassa asiassa kyseisten palvelujen perustan muodostavat toimipaikat ovat samoja kuin toimipaikat, joissa postipalvelut tarjotaan. Sillä, että näitä tiloja käytetään myös rahoitusoperaatioihin, ei ole merkitystä, eikä erityisalojen hankintadirektiivin sovellettavuuden ratkaisemiseksi ole tarpeen osoittaa kyseessä olevien palvelujen ja postipalvelujen välisen toiminnallisen yhteyden astetta.
111. Yhdyn olennaisilta osin kantajien ja Euroopan komission näkemykseen. Ei ole epäilystäkään siitä, että kyseessä olevat toiminnot kuuluvat erityisalojen hankintadirektiivin soveltamisalaan siltä osin kuin ne ovat tarpeen postipalvelujen asianmukaiseksi harjoittamiseksi ja siten liittyvät postipalvelujen tarjoamiseen erityisalojen hankintadirektiivin 13 artiklan nojalla.
112. Ensinnäkin Poste Italiane kuuluu (ja Poste Tutela kuului hankintailmoituksen tekoajankohtana) erityisalojen hankintadirektiivin henkilölliseen soveltamisalaan. Vaikka asianosaisten kirjallisissa ja suullisissa huomautuksissa on keskusteltu perusteellisesti Poste Italianen oikeudellisesta luonteesta, erityisalojen hankintadirektiivin soveltamiseksi ei ole tarpeen selvittää, onko Poste Italiane ”julkisoikeudellinen laitos”.
113. Riittää, kun todetaan, että Poste Italiane täyttää erityisalojen hankintadirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa asetetut edellytykset, jotta sitä voidaan pitää ”julkisena yrityksenä”. Koska valtio tai valtioon sidoksissa olevat elimet omistavat suurimman osan Poste Italianen osakkeista,(42) on oletettava, että valtiolla on määräysvalta Poste Italianessa. Tästä seuraa, että Poste Italiane on erityisalojen hankintadirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu julkinen yritys.
114. Toisaalta kyseessä olevat palvelut kuuluvat erityisalojen hankintadirektiivin aineelliseen soveltamisalaan. Mielestäni Poste Italianen tilojen vahtimestari- ja talonmies-, vastaanotto- ja kulunvalvontapalvelut ovat tarpeen, jotta postipalvelut voidaan suorittaa asianmukaisesti. Edellä esitettyjen yleisten huomioiden(43) mukaisesti voitaisiin tosin keskustella siitä, ovatko nämä erityispalvelut varsinaisesti tarpeellisia postipalvelujen tarjoamisen kannalta.(44) Ne ovat kuitenkin varmasti yleensä yhteydessä tällaisten palvelujen tarjoamiseen ja liittyvät siten hyvinkin niihin.
115. Tältä osin sillä, että kyseisiä palveluja ei suoriteta ainoastaan posti-, vaan myös hallintotoimipaikoissa, jotka eivät vastaanota yleisöä, ja tiloissa, joissa tarjotaan rahoitus- tai vakuutuspalveluja, ei ole merkitystä.
116. Yhtäältä on nimittäin niin, että vaikka hallintotoimipaikat eivät tavallisesti vastaanota yleisöä eli postipalvelujen käyttäjiä, se, että näissä toimipaikoissa päätetään postipalveluja koskevasta politiikasta ja toteutetaan sitä, merkitsee, että ne yksinkertaisesti ovat osa postipalveluista. Tämä on tavallaan jatkoa Poste Italianen väitteelle, jonka mukaan postipalvelut ovat tosiasiassa vain postilähetysten fyysistä käsittelyä. Postipalvelujen on kuitenkin sisällettävä myös näiden palvelujen hallinnointi ja suunnittelu: postipalvelut eivät toteudu itsestään.
117. Toisaalta Poste Italianen suorittamien muuntyyppisten palvelujen osalta on todettava, että niitä puolestaan tarjotaan todennäköisesti samoissa tiloissa kuin postipalveluja. Sen osoittamiseksi, että kyseessä olevien toimintojen ja postipalvelujen välillä ei ole toiminnallista yhteyttä, on joka tapauksessa osoitettava, että kyseiset toiminnot on ulkoistettu toteutettaviksi yksinomaan toimipaikoissa, joiden toiminta ei suoraan tai välillisesti liity postipalveluihin.
118. Kolmanneksi erityisalojen hankintadirektiivin 5 artiklan 4 kohdassa ennakoidaan itse asiassa, että tältä osin saatetaan mennä pidemmälle tapauksissa, joissa hankintayksiköt päättävät tehdä yhden hankintasopimuksen (joka kattaa postipalvelut ja muut kuin postipalvelut). Myös tällaisissa tapauksissa kyseistä direktiiviä kuitenkin sovelletaan tästä johtuvaan sekamuotoiseen sopimukseen.
119. Tällainen pidemmälle meneminen ei ole kuitenkaan väistämätöntä. Se on seurausta hankintayksikön päätöksestä toimia tällä tavoin ja yhdistää kaikki nämä palvelut yhdeksi ja samaksi hankintasopimukseksi. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa nimittäin sallitaan se, että hankintayksiköt tekevät erilliset sopimukset välttääkseen erityisalojen hankintadirektiivin eriyttämättömän soveltamisen kaikkiin Poste Italianen eittämättä erilaisiin toimintoihin huolimatta siitä, miten erilaisia ne ovat.
120. Erityisalojen hankintadirektiivin soveltamisen logiikka on loppujen lopuksi tavallaan ristiriidassa sen kanssa, mitä Poste Italiane näyttää esittävän. Erityisalojen hankintadirektiivin sovellettavuus voidaan tosin sulkea pois, jos hankintayksikkö päättää tehdä erilliset hankintasopimukset kustakin erillisestä toiminnosta sen sijaan, että se pyytäisi tarjouksen tehdäkseen monialaisen kaikkiin toimintoihin, postipalvelut mukaan lukien, sovellettavan sekamuotoisen hankintasopimuksen. Ei ole kuitenkaan mahdollista välttyä erityisalojen hankintadirektiivin soveltamiselta siten, että pyydettäisiin tarjous sekamuotoisen hankintasopimuksen tekemiseksi, ja väittämällä tämän jälkeen, että koska direktiiviä ei sovellettaisi sopimuksen tiettyihin osiin, jos ne olisivat erillisiä sopimuksia, direktiiviä ei sovelleta koko sopimukseen.
V       Ratkaisuehdotus
121. Esitän, että Tribunale amministrative Regionale per il Lazion esittämiin kysymyksiin ei ole tarpeen vastata.
1      Alkuperäinen kieli: englanti.
2      Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/17/EY (EUVL 2014 L 94, s. 243).
3      Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EY (EUVL 2014 L 94, s. 65).
4      N° 87 del 31 luglio 2017, 5a Serie Speciale contratti Pubblici (nro 87, 31.7.2017, 5. erityissarja – julkisia hankintoja koskevat sopimukset).
5      EUVL 2017, S 144 (hankintailmoitus N:o 297868).
6      Käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2014 L 94, s. 1).
7      Ks. esim. tuomio 29.5.2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen ym. (C‑426/16, EU:C:2018:335, 31 kohta); tuomio 4.12.2018, Minister for Justice and Equality ja Commissioner of the Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, 27 kohta) ja tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 35 kohta).
8      Ks. esim. tuomio 13.9.2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, 24 kohta); tuomio 5.6.2018, Kolev ym. (C‑612/15, EU:C:2018:392, 46 kohta) ja tuomio 19.6.2018, Gnandi  (C‑181/16, EU:C:2018:465, 31 kohta).
9      Ks. esim. määräys 10.1.2019, Mahmood ym. (C‑169/18, EU:C:2019:5); määräys 2.5.2019, Faggiano (C‑524/16, ei julkaistu, EU:C:2019:399) ja määräys 1.10.2019, YX (Tuomion lähettäminen sille jäsenvaltiolle, jonka kansalainen vankeusrangaistukseen tuomittu henkilö on) (C‑495/18, EU:C:2019:808).
10      Jäljempänä 49 kohdassa.
11      Kuten edellä 22 kohdassa on todettu.
12      Edellä 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
13      Ks. myöhemmän vaiheen osalta unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 100 artiklan 1 kohdan toinen virke.
14      Ks. vastaavasti ALV-lainsäädännössä esitetyn väärinkäytöksiä koskevan kiellon osalta tuomio 21.2.2006, Halifax ym. (C‑255/02, EU:C:2006:121) ja tuomio 22.11.2017, Cussens ym. (C‑251/16, EU:C:2017:881). Väärinkäytösten kieltoa koskeva periaate ei tietenkään rajoitu pelkästään arvonlisäveroon: ks. ratkaisuehdotukseni Cussens ym. (C‑251/16, EU:C:2017:648, 23–30 kohta). Ks. myös tuomio 26.2.2019, N Luxembourg I ym.  (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 ja C‑299/16, EU:C:2019:134, 96–102 kohta).
15      On todettava, että toisessa unionin tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa (C‑419/19, Irideos, EUVL 2019, C 328, s. 5), jossa esitetään hyvin samankaltaisia kysymyksiä kuin nyt esillä olevassa asiassa, Poste Italiane ei ole peruuttanut riidanalaista hankintailmoitusta.
16      Ks. edellä 35 ja 36 kohta.
17      Ks. esim. tuomio 10.11.2016, Private Equity Insurance Group (C‑156/15, EU:C:2016:851, 56 kohta) ja tuomio 26.10.2017, Balgarska energiyna borsa (C‑347/16, EU:C:2017:816, 31 kohta).
18      Määräys 10.6.2011, Mohammad Imran (C‑155/11 PPU, EU:C:2011:387, 18–22 kohta).
19      Ks. vastaavasti tuomio 26.7.2017, Persidera  (C‑112/16, EU:C:2017:597, 25 kohta).
20      Edellä 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
21      Päinvastaisen esittäminen johtaisi lähinnä absurdeihin seurauksiin: koska kansallisen tuomioistuimen on aina annettava ratkaisu korvattavista oikeudenkäyntikuluista, vaikka sen käsiteltäväksi saatettu asia olisi jostain syystä menettänyt kohteensa, merkitsisikö tämä sitä, että unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi saatettua asiaa ei voitaisi koskaan peruuttaa, koska oikeudenkäyntikuluista olisi aina päätettävä kansallisessa tuomioistuimessa? Näin ollen riippumatta siitä, miten asia ratkaistaan kansallisella tasolla, katsottaisiinko asia jatkuvasti unionin tuomioistuimen asianmukaisesti käsiteltävänä olevaksi asiaksi?
22      Ks. esim. määräys 14.10.2010, Reinke (C‑336/08, ei julkaistu, EU:C:2010:604, 14 kohta) ja tuomio 27.6.2013, Di Donna (C‑492/11, EU:C:2013:428, 27 kohta).
23      Ks. esim. määräys 14.10.2010, Reinke  (C‑336/08, ei julkaistu, EU:C:2010:604, 15–16 kohta).
24      Tuomio 6.12.2001, Clean Car Autoservice (C‑472/99, EU:C:2001:663, 27 kohta).
25      Ks. myös julkisasiamies Campos Sánchez-Bordonan ratkaisuehdotus Amt Azienda Trasporti e Mobilità ym. (C‑328/17, EU:C:2018:542, 40–49 kohta).
26      Ks. viimeaikaisista esimerkeistä tuomio 17.10.2018, Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833) tai tuomio 15.3.2018, North East Pylon Pressure Campaign ja Sheehy (C‑470/16, EU:C:2018:185).
27      Tuomio 28.11.2018, Amt Azienda Trasporti e Mobilità ym. (C‑328/17, EU:C:2018:958) (jäljempänä Amt ym.).
28      Ks. hiljattain annettu tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 26–29 kohta ja 31–39 kohta).
29      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa myös käyttöoikeussopimusten tekemisestä annettuun direktiiviin 2014/23. En kuitenkaan ymmärrä, miksi viimeksi mainittu direktiivi olisi merkityksellinen nyt käsiteltävän asian kannalta. Siinä jokseenkin epätodennäköisessä esimerkkitapauksessa, että kyseessä oleva toiminta toteutettaisiin konsession kautta, erityisalojen hankintadirektiivin 5 artiklan 4 kohdan viimeisessä alakohdassa säädetään lähtökohtaisesti, että ”jos on kyse sekamuotoisista hankintasopimuksista, joihin sisältyy tavarahankintasopimusten, rakennusurakkasopimusten ja palveluhankintasopimusten sekä käyttöoikeussopimusten osatekijöitä, sekamuotoinen sopimus on tehtävä tämän direktiivin mukaisesti” (kursivointi tässä).
30      Tämä näyttää olevan Euroopan komission käsitys siitä, mitkä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset olisivat edelleen merkityksellisiä hankintailmoituksen peruuttamisesta huolimatta (edellä 50 kohta).
31      Hankintadirektiivin 7 artikla. Ks. myös erityisalojen hankintadirektiivin 5 artiklan 4 kohta ja 6 artiklan 3 kohta.
32      Ks. hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohta ja 2 artiklan 1 kohta.
33      Ks. erityisalojen hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohta ja 4 artiklan 1 kohta.
34      Ks. erityisalojen hankintadirektiivin 4 artiklan 1 kohta.
35      Erityisalojen hankintadirektiivin johdanto-osan 19 perustelukappale.
36      Tuomio 15.1.1998, Mannesmann Anlagenbau Austria ym. (C‑44/96, EU:C:1998:4)
37      Tuomio 10.4.2008, Ing. Aigner (C‑393/06, EU:C:2008:213, 28–30 kohta).
38      Kursivointi tässä.
39      Tuomio 16.6.2005, Strabag ja Kostmann (C‑462/03 ja C‑463/03, EU:C:2005:389, 39 kohta).
40      Ks. tuomio 16.6.2005, Strabag ja Kostmann (C‑462/03 ja C‑463/03, EU:C:2005:389, 41–42 kohta); tuomio 10.4.2008, Ing. Aigner (C‑393/06, EU:C:2008:213, 56–59 kohta) ja tuomio 19.4.2018, Consorzio Italian Management and Catania Multiservizi (C‑152/17, EU:C:2018:264, 26 kohta).
41      Niin kiva lisäpalvelu kuin viimeksi mainittu olisikin.
42      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 17 kohta.
43      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 101–103 kohta.
44      Tällainen väite voitaisiin kuitenkin tosiasiallisesti esittää kaikkien sellaisten toimintojen osalta, joita järkevästi tulkittuina tavallisesti pidettäisiin postipalvelujen tarpeellisena osana. Postipalveluja voitaisiin tosin mahdollisesti tarjota ilman sähköä (jos postitoimistot valaistaisiin kynttilöin), ilman autoja (postivirkailijat voivat kävellä) tai ilman siivouspalveluja (roskakasat eivät välttämättä fyysisesti estäisi asiakkaita pääsemästä postin tiskille).