62016CC0541
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
EVGENI TANCHEV
prezentate la 23 noiembrie 2017 (
1
)
Cauza C‑541/16
Comisia Europeană
împotriva
Regatului Danemarcei
„Neîndeplinirea de către un stat membru a obligațiilor care îi revin – Transport rutier de mărfuri – Regulamentul (CE) nr. 1072/2009 – Articolul 2 punctul 6 – Noțiunea de cabotaj – Articolul 8 alineatul (2) – Limitarea la trei operațiuni de cabotaj într‑un interval de șapte zile de la ultima descărcare a mărfurilor care au făcut obiectul unui transport internațional – Reglementare națională care permite ca o operațiune de cabotaj să fie alcătuită fie din mai multe locuri de încărcare, fie din mai multe locuri de descărcare, însă nu din ambele – Forța juridică a documentului «Întrebări și răspunsuri» adoptat de Comisie și publicat pe site‑ul său, care nu a fost supus votului în cadrul Comitetului pentru transporturile rutiere”
1.
Prestarea serviciilor de transport rutier internațional de mărfuri în cadrul Uniunii Europene nu face obiectul unor cote sau limitări privind volumul sau frecvența serviciilor (
2
). În schimb, cabotajul, care poate fi definit ca fiind prestarea de servicii de transport rutier național de mărfuri, este supus unor limitări atunci când este realizat de operatori nerezidenți. Deși nu sunt aplicabile cote în cazul prestării de servicii de cabotaj de către operatorii de transport rutier de mărfuri nerezidenți, acestora din urmă li se permite, potrivit articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009, să efectueze doar cel mult trei operațiuni de cabotaj consecutive unui transport internațional dintr‑un alt stat membru sau dintr‑o țară terță. Mai mult, cele trei operațiuni trebuie să fie realizate într‑o perioadă de șapte zile de la descărcarea mărfurilor care au făcut obiectul unui transport internațional.
2.
Articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009, care este cunoscut sub denumirea „regula trei în șapte” (
3
), face obiectul unor interpretări diferite la nivel național (
4
). Au apărut dificultăți în special în ceea ce privește numărarea operațiunilor de cabotaj.
3.
Dispozițiile naționale în discuție în prezenta cauză sunt normele daneze care prevăd că o operațiune de cabotaj poate fi alcătuită fie din mai multe puncte de încărcare, fie din mai multe puncte de descărcare, însă nu din ambele.
4.
Comisia Europeană, la rândul său, afirmă că o operațiune de cabotaj poate implica mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare. Prin urmare, ea a introdus o acțiune în fața Curții, în temeiul articolului 258 al doilea paragraf TFUE, prin care a solicitat să se constate că, refuzând să considere o operațiune cu mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare ca fiind o singură operațiune de cabotaj, Regatul Danemarcei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în conformitate cu Regulamentul nr. 1072/2009.
5.
Trebuie să arătăm că, deși cabotajul constituie o parte foarte mică a transportului rutier național de mărfuri din Danemarca (
5
) și cabotajul ilegal este scăzut (
6
), interpretarea regulii „trei în șapte” poate să fie totuși importantă pentru statul membru respectiv întrucât Danemarca pare să fie deosebit de afectată de așa‑numitul „cabotaj sistematic”, în cazul căruia „operatorii de transport rutier de mărfuri își petrec cea mai mare parte a timpului realizând transporturi naționale într‑un alt stat al Uniunii”. Acest fapt pare să fie cauzat de salariile relativ mari ale conducătorilor auto din Danemarca (
7
) și, probabil, de caracteristicile geografice ale statului membru menționat.
I. Cadrul juridic
A.
Dreptul Uniunii
6.
Articolul 2 din Regulamentul nr. 1072/2009 prevede:
„În sensul prezentului regulament:
[…]
6.
«operațiuni de cabotaj» înseamnă transport național contra cost în numele unui terț efectuat temporar într‑un stat membru gazdă, în conformitate cu prezentul regulament;
[…]”
7.
Articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009 precizează:
„(1)   Orice operator de transport rutier de mărfuri care efectuează operațiuni contra cost în numele unui terț, titular al unei licențe comunitare și al cărui conducător auto, dacă este cetățean al unei țări terțe, deține un atestat de conducător auto, are dreptul, în conformitate cu condițiile prevăzute în prezentul capitol, să efectueze operațiuni de cabotaj.
(2)   Operatorilor de transport rutier de mărfuri menționați la alineatul (1) li se permite să efectueze, cu același vehicul sau, în cazul unei combinații cuplate, cu autovehiculul aceluiași vehicul, până la trei operațiuni de cabotaj consecutive unui transport internațional dintr‑un alt stat membru sau dintr‑o țară terță în statul membru gazdă, odată ce au fost livrate mărfurile transportate în cursul transportului internațional care îl are pe acesta ca destinație. În cursul unei operațiuni de cabotaj, ultima descărcare înainte de părăsirea statului membru gazdă are loc în termen de șapte zile de la ultima descărcare a mărfurilor introduse în statul membru gazdă în cadrul operațiunii de transport internațional care îl are pe acesta ca destinație.
În termenul menționat la primul paragraf, operatorii de transport rutier de mărfuri pot efectua în orice stat membru unele sau toate operațiunile de cabotaj permise în temeiul primului paragraf, cu condiția limitării la o singură operațiune de cabotaj pe stat membru în termen de trei zile de la intrarea fără încărcătură pe teritoriul statului membru respectiv.
[…]”
B.
Dreptul danez
8.
Punctul 3 din Liniile directoare referitoare la normele privind cabotajul rutier din Regulamentul nr. 1072/2009 al Parlamentului European și al Consiliului (
8
) (denumite în continuare „Liniile directoare privind cabotajul”), publicate de Trafikstyrelsen (Oficiul pentru transporturi) pe site‑ul său la 21 mai 2010, prevede:
„O operațiune de cabotaj este definită ca fiind transportul național al unei încărcături de la preluarea mărfurilor până la livrarea lor către destinatar în conformitate cu documentul de expediție. O asemenea operațiune poate implica mai multe puncte de încărcare sau mai multe livrări.
[…]”
II. Procedura precontencioasă
9.
Prin scrisorile din 9 septembrie și din 2 octombrie 2013, Comisia a solicitat Regatului Danemarcei, în cadrul unei proceduri‑pilot a Uniunii (
9
), să furnizeze informații referitoare la normele naționale privind cabotajul. Regatul Danemarcei a răspuns prin scrisorile din 18 noiembrie și 12 decembrie 2013.
10.
La 11 iulie 2014, nefiind mulțumită de aceste răspunsuri, Comisia a trimis Regatului Danemarcei o scrisoare de punere în întârziere, susținând în special că statul membru respectiv a încălcat articolul 2 și articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009. În opinia Comisiei, Liniile directoare privind cabotajul, potrivit cărora o operațiune de cabotaj poate fi avea fie mai multe locuri de încărcare, fie mai multe locuri de descărcare, dar nu ambele, sunt incompatibile cu dispozițiile menționate, care nu au stabilit un număr maxim de puncte de încărcare sau de descărcare.
11.
Prin scrisoarea din 9 septembrie 2014, Regatul Danemarcei a prezentat observații referitoare la scrisoarea de punere în întârziere.
12.
La 25 septembrie 2015, Comisia a trimis Regatului Danemarcei un aviz motivat. Ea a afirmat în special că definiția operațiunii de cabotaj în sensul că implică fie mai multe puncte de încărcare, fie mai multe puncte de descărcare este incompatibilă cu articolul 2 punctul 6 și cu articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009.
13.
Prin scrisoarea din 25 noiembrie 2015, Regatul Danemarcei a prezentat observații în legătură cu avizul motivat.
14.
Considerând că argumentele Regatului Danemarcei nu sunt convingătoare, Comisia a introdus prezenta acțiune la 25 octombrie 2016.
III. Procedura în fața Curții și concluziile părților
15.
Comisia solicită Curții să constate că Regatul Danemarcei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în conformitate cu articolul 2 punctul 6 și cu articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009 și să dispună obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată.
16.
Regatul Danemarcei solicită Curții respingerea acțiunii pentru motivul că nu a încălcat dispozițiile Regulamentului nr. 1072/2009 referitoare la cabotaj. De asemenea, acesta solicită obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
17.
Comisia și Regatul Danemarcei au depus observații scrise. Atât Regatul Danemarcei, cât și Comisia au prezentat observații orale în ședința din 11 octombrie 2017.
IV. Analiză
A.
Argumentele părților
18.
Comisia susține că Regatul Danemarcei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în conformitate cu articolul 2 punctul 6 și cu articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009 întrucât permite ca o operațiune de cabotaj să aibă fie mai multe puncte de încărcare, fie mai multe puncte de descărcare, dar nu ambele.
19.
În primul rând, Comisia susține că articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 nu prevede un număr maxim de puncte de încărcare și/sau de descărcare în cadrul aceleiași operațiuni de cabotaj. Prin urmare, o asemenea operațiune poate avea oricâte puncte de încărcare și/sau de descărcare. În consecință, Liniile directoare, potrivit cărora o operațiune de cabotaj poate avea fie mai multe puncte de încărcare, fie mai multe puncte de descărcare, dar nu ambele, adaugă o nouă condiție în Regulamentul nr. 1072/2009. Astfel, reglementarea menționată limitează numărul operațiunilor de cabotaj care se pot efectua consecutiv unui transport internațional. Ea nu limitează numărul punctelor de încărcare și/sau de descărcare ale unei operațiuni de cabotaj.
20.
În al doilea rând, Comisia susține că articolul 2 punctul 6 și articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 reglementează în mod exhaustiv definiția operațiunii de cabotaj. În consecință, statele membre nu beneficiază de putere de apreciere în această privință. Poate exista doar o singură interpretare a noțiunii de operațiune de cabotaj. Interpretarea în cauză se găsește într‑un document adoptat de Comisie sub forma unor întrebări și răspunsuri (denumit în continuare„documentul «Întrebări și răspunsuri»”) (
10
) și publicat pe site‑ul Direcției Generale Mobilitate și Transporturi a Comisiei. Documentul respectiv este obligatoriu pentru toate statele membre. În acest context, este irelevant faptul că el nu a fost votat de către Comitetul pentru transporturile rutiere, care este format din reprezentanți ai statelor membre, întrucât votul nu era necesar.
21.
În al treilea rând, Comisia admite că, inițial, Comitetul pentru transporturile rutiere a considerat că o operațiune de cabotaj poate implica doar „mai multe puncte de încărcare sau mai multe puncte de descărcare”. Această poziție a fost însă adoptată în cadrul ședinței din 17 noiembrie 2009 a comitetului respectiv, și anume înainte ca Regulamentul nr. 1072/2009 să devină aplicabil. După ce articolele 8 și 9 din Regulamentul nr. 1072/2009 au devenit aplicabile, la 14 mai 2010 (
11
), au apărut probleme în ceea ce privește definirea operațiunii de cabotaj. Prin urmare, chestiunea menționată a fost rediscutată de Comitetul pentru transporturile rutiere în ședința din 25 octombrie 2010. În cadrul ședinței în cauză, reprezentanții statelor membre au ajuns la un acord. Ei au concluzionat că o operațiune de cabotaj poate implica „mai multe puncte de încărcare, mai multe puncte de livrare sau chiar mai multe puncte de încărcare și de livrare, după caz”. Comisia a publicat ulterior această interpretare a noțiunii de operațiune de cabotaj sub forma documentului „Întrebări și răspunsuri” sus‑menționat.
22.
În al patrulea rând, în opinia Comisiei, nu se poate susține că permiterea operațiunilor de cabotaj cu mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare este incompatibilă cu obiectivul Regulamentului nr. 1072/2009 și compromite caracterul temporar al cabotajului. Motivul este că acest caracter temporar este asigurat de regula „trei în șapte” prevăzută la articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009.
23.
În al cincilea rând, Comisia susține că, în mod contrar argumentelor Regatului Danemarcei, interpretarea noțiunii de operațiune de cabotaj stabilită în Liniile directoare privind cabotajul este în contradicție cu principiul proporționalității. Interzicerea efectuării de către operatorii de transport rutier de mărfuri nerezidenți a operațiunilor de cabotaj cu mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare limitează în mod nejustificat oportunitățile acestora de a realiza operațiuni de cabotaj. În schimb, permiterea efectuării de către operatorii de transport rutier de mărfuri nerezidenți a operațiunilor cu mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare evită călătoriile fără marfă și sporește eficiența transporturilor.
24.
Regatul Danemarcei susține că, permițând ca o operațiune de cabotaj să aibă fie mai multe puncte de încărcare, fie mai multe puncte de descărcare, dar nu ambele, nu a încălcat articolul 2 punctul 6 și articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009.
25.
Potrivit statului menționat, Regulamentul nr. 1072/2009 nu reglementează în mod exhaustiv operațiunile de cabotaj întrucât dispozițiile sale referitoare la cabotaj sunt lipsite de claritate. În consecință, statele membre pot să adopte măsuri pentru aplicarea dispozițiilor în cauză, cu condiția ca acestea să fie în concordanță cu principiul proporționalității.
26.
În primul rând, Regatul Danemarcei afirmă că Regulamentul nr. 1072/2009 este lipsit de claritate în ceea ce privește definirea operațiunilor de cabotaj. Regulamentul respectiv nu specifică numărul punctelor de încărcare și/sau de descărcare din care poate fi alcătuită o operațiune de cabotaj. Prin urmare, nu se poate stabili când a fost atinsă limita de trei operațiuni prevăzută la articolul 8 alineatul (2) din regulamentul menționat. De asemenea, această lipsă de claritate este evidențiată de aspectele următoare: (i) inițial, Comisia a avut aceeași opinie precum Regatul Danemarcei și s‑a răzgândit abia în cursul ședinței Comitetului pentru transporturile rutiere din 25 octombrie 2010; (ii) în cadrul unui raport din 2014 (
12
), Comisia însăși a recunoscut că definiția cabotajului din Regulamentul nr. 1072/2009 este neclară și trebuie să fie modificată; (iii) și statele membre au interpretări divergente ale noțiunii respective.
27.
În al doilea rând, Regatul Danemarcei susține că Liniile directoare privind cabotajul sunt corespunzătoare pentru atingerea obiectivului urmărit prin Regulamentul nr. 1072/2009. Obiectivul regulamentului respectiv este împiedicarea realizării de către operatorii nerezidenți de transport rutier de mărfuri a cabotajului permanent în statul membru gazdă. Dacă o operațiune de cabotaj poate fi alcătuită din mai multe locuri de încărcare și din mai multe locuri de descărcare, un număr mare de călătorii ar putea fi considerate ca fiind o singură operațiune de cabotaj. Limita de trei operațiuni prevăzută la articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 ar fi golită de semnificație. Cabotajul nu ar mai fi „temporar”, după cum impune articolul 2 punctul 6 din regulamentul respectiv.
28.
În al treilea rând, Regatul Danemarcei susține că Liniile directoare privind cabotajul nu depășesc ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivului Regulamentului nr. 1072/2009. În special, ele nu impun ca o operațiune de cabotaj să aibă un punct de încărcare și un punct de descărcare. Mai mult, nu există nicio limitare în dreptul danez în ceea ce privește numărul de expeditori și de mandanți. Prin urmare, Liniile directoare privind cabotajul sunt în concordanță cu principiul proporționalității.
B.
Apreciere
29.
Vom arăta mai întâi că articolul 2 punctul 6 și articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 nu abordează chestiunea dacă o operațiune de cabotaj poate avea mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare. Apoi vom analiza dacă aceste dispoziții acordă statelor membre puterea de apreciere pentru adoptarea măsurilor necesare pentru punerea lor în aplicare. Întrucât, în opinia noastră, această situație se regăsește în cazul de față, vom aprecia, în continuare, proporționalitatea Liniilor directoare privind cabotajul. În sfârșit, vom aborda problema forței juridice a documentului „Întrebări și răspunsuri” publicat de Comisie pe site‑ul său, care stabilește interpretarea dată de Comisie noțiunii de operațiune de cabotaj.
1. Articolul 2 punctul 6 și articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 nu specifică dacă o operațiune de cabotaj poate avea mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare
30.
Observăm că articolul 2 punctul 6 din Regulamentul nr. 1072/2009 nu face referire la punctele de încărcare sau de descărcare. Această dispoziție subliniază doar caracterul „temporar” al operațiunilor de cabotaj.
31.
Nici articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 nu face referire la punctele de încărcare sau de descărcare. Dispoziția respectivă precizează că se pot efectua până la trei operațiuni de cabotaj în termen de șapte zile după un transport internațional (
13
). Este adevărat că articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 specifică faptul că o operațiune de cabotaj poate avea mai multe puncte de descărcare. Astfel, potrivit ultimei teze a primului paragraf al dispoziției menționate, „[î]n cursul unei operațiuni de cabotaj, ultima descărcare […] are loc în termen de șapte zile de la ultima descărcare […] în cadrul operațiunii de transport internațional care [are ca destinație statul membru gazdă]” (
14
). Totuși, articolul 8 alineatul (2) din regulamentul în cauză nu specifică dacă o operațiune de cabotaj poate avea de asemenea mai multe puncte de încărcare. În consecință, această dispoziție nu indică dacă o operațiune poate avea mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare.
32.
Altfel spus, articolul 2 punctul 6 și articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 pur și simplu nu abordează chestiunea dacă o operațiune de cabotaj poate avea mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare.
33.
În schimb, Liniile directoare privind cabotajul precizează în mod clar că „o operațiune poate implica mai multe puncte de încărcare sau mai multe livrări” (
15
), excluzând astfel operațiunile alcătuite din mai multe locuri de încărcare și mai multe locuri de descărcare. La adoptarea Liniilor directoare privind cabotajul, Regatul Danemarcei a abordat și a soluționat în mod clar problema respectivă.
34.
În consecință, trebuie să se stabilească dacă Regulamentul nr. 1072/2009 a acordat Regatului Danemarcei puterea de apreciere pentru adoptarea Liniilor directoare privind cabotajul pentru clarificarea definiției operațiunilor de cabotaj și a regulii „trei în șapte” prevăzute la articolul 2 punctul 6 și articolul 8 alineatul (2) din regulamentul respectiv.
2. Este necesară adoptarea unor măsuri interne pentru punerea în aplicare a articolului 2 punctul 6 și a articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009?
35.
Trebuie să subliniem că actul din dreptul Uniunii ale cărui dispoziții se susține că au fost încălcate de Regatul Danemarcei este un regulament, iar nu o directivă.
36.
Spre deosebire de directive, regulamentele sunt, potrivit articolului 288 al doilea paragraf TFUE, obligatorii în toate elementele lor și se aplică direct în fiecare stat membru. În consecință, statele membre nu pot adopta măsuri interne care să redea textul unui regulament (
16
). De asemenea, este exclusă adoptarea de către acestea a unor măsuri interne care să afecteze domeniul de aplicare al regulamentului (
17
) sau dispozițiile acestuia.
37.
Aceasta nu înseamnă însă că statele membre nu pot adopta nicio măsură de aplicare a regulamentelor. Motivul este că anumite dispoziții ale unui regulament pot necesita pentru punerea lor în aplicare adoptarea de către statele membre a unor măsuri de aplicare (
18
). Altfel spus, este posibil ca regulamentele să nu reglementeze în mod exhaustiv chestiunea în cauză și să acorde o marjă de apreciere statelor membre în vederea adoptării măsurilor pentru punerea lor în aplicare (
19
).
a) Regulamentele pot necesita adoptarea de către statele membre a unor măsuri de aplicare chiar dacă ele nu prevăd în mod expres adoptarea unor asemenea măsuri
38.
Potrivit unei jurisprudențe constante, statele membre pot adopta norme pentru aplicarea unui regulament dacă prin aceasta nu împiedică aplicabilitatea directă a regulamentului și nu disimulează natura sa de act de drept al Uniunii, dacă specifică faptul că se exercită o putere discreționară acordată prin regulament și dacă rămân totodată în limitele dispozițiilor sale (
20
).
39.
Este necesar ca, prin analiza dispozițiilor relevante ale acestui regulament, interpretate în lumina obiectivelor sale, să se determine dacă acestea interzic, impun sau permit statelor membre să adopte anumite măsuri de aplicare și, în special în această din urmă ipoteză, dacă măsura respectivă se înscrie în cadrul marjei de apreciere recunoscute fiecărui stat membru (
21
).
40.
În prezenta cauză, nici articolul 2 punctul 6, nici articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 nu fac referire la dreptul național. Niciuna dintre dispozițiile respective nu împuternicește în mod expres statele membre să adopte măsuri de aplicare în ceea ce privește definirea noțiunii de operațiune de cabotaj sau a regulii „trei în șapte”. Și nicio altă dispoziție din Regulamentul nr. 1072/2009 nu face acest lucru (
22
).
41.
Cu toate acestea, statele membre pot adopta măsuri de aplicare a regulamentelor chiar dacă nu sunt împuternicite în mod expres sa facă aceasta (
23
).
42.
De exemplu, articolul 3 al doilea paragraf din Regulamentul (CE) nr. 1/2005 al Consiliului (
24
) prevede că o condiție generală pentru transportul de animale care trebuie respectată este ca „animalele să beneficieze de […] o înălțime corespunzătoare taliei lor și călătoriei planificate”. Totuși, în cazul transportului rutier al porcilor, Regulamentul nr. 1/2005 nu prevede standarde numerice în privința înălțimii compartimentelor interioare în care sunt transportate animalele respective. El nici nu împuternicește în mod expres statele membre să prevadă asemenea cerințe. S‑a statuat însă că statele membre pot să adopte măsuri de punere în aplicare care instituie standarde numerice în privința înălțimii interioare a compartimentelor în care se transportă porcii (
25
).
43.
În mod similar, articolul 5 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului (
26
) enumeră sancțiunile care „pot” fi aplicate în cazul încălcării dispozițiilor din dreptul Uniunii care prejudiciază bugetul Uniunii (
27
). Articolul 7 din Regulamentul nr. 2988/95 prevede că aceste sancțiuni pot fi aplicate unui agent economic care a comis o asemenea abatere sau persoanei obligate să își asume răspunderea pentru abatere sau să vegheze ca aceasta să nu fie comisă. Regulamentul nr. 2988/95 nu specifică însă în care situații și nici căror persoane li se aplică fiecare dintre sancțiunile prevăzute la articolul 5. Și nici nu împuternicește în mod expres statele membre să adopte dispoziții în această privință (
28
). Totuși, s‑a statuat că statele membre pot și chiar trebuie să adopte astfel de dispoziții (
29
).
44.
Trebuie să arătăm că, după cum a susținut Regatul Danemarcei, faptul că o dispoziție a unui regulament are un caracter general sau vag indică necesitatea unor măsuri de aplicare interne. Așa cum a statuat Curtea în Hotărârea Zerbone, „în cazul unei dificultăți de interpretare, administrația națională poate fi determinată să adopte norme detaliate pentru aplicarea unui regulament al [Uniunii] și totodată să clarifice orice îndoieli invocate” (
30
). În Hotărârea Danske Svineproducenter s‑a recunoscut statelor membre o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește prevederea standardelor numerice pentru înălțimea compartimentelor interioare în cazul transportului rutier al porcilor întrucât regulamentul aplicabil nu stabilește „în mod precis” înălțimea unor asemenea compartimente, altfel spus, nu a stabilit el însuși standarde numerice (
31
). În mod similar, în Hotărârea SGS Belgium a fost recunoscut statelor membre dreptul de a adopta măsuri de aplicare care stabilesc sancțiuni întrucât dispozițiile relevante din Regulamentul nr. 2988/95 „se limitează să stabilească normele generale” și „nu stabilesc tocmai care dintre sancțiunile enumerate la articolul 5 […] ar trebui aplicată […] și nici categoria de operatori care trebuie să facă obiectul unei asemenea sancțiuni” (
32
).
b) Articolul 2 punctul 6 și articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 necesită adoptarea unor măsuri de aplicare de către statele membre
45.
În prezenta cauză, considerăm că, pentru motivele menționate mai jos, articolul 2 punctul 6 și articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 necesită adoptarea unor măsuri de aplicare interne chiar dacă ele nu prevăd în mod expres adoptarea unor asemenea măsuri.
46.
În primul rând, pentru a verifica dacă a fost atinsă limita de trei operațiuni prevăzută la articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009, este necesar să se decidă dacă o călătorie alcătuită din mai multe locuri de încărcare și mai multe locuri de descărcare constituie o operațiune de cabotaj, două operațiuni sau mai multe. În lipsa acestei clarificări din partea statelor membre, limita de trei operațiuni nu se poate aplica.
47.
În al doilea rând, articolul 2 punctul 6 din Regulamentul nr. 1072/2009 definește operațiunile de cabotaj în mod general, precizând doar că ele sunt operațiuni de „transport național” și că se efectuează „temporar”. După cum am menționat la punctul 44 de mai sus, faptul că o dispoziție are un caracter vag indică necesitatea unor măsuri interne de aplicare.
48.
În al treilea rând, din interpretările diferite date de statele membre noțiunii de operațiune de cabotaj (
33
) reiese lipsa de claritate și imprecizia articolului 2 punctul 6 și a articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009.
49.
Unele state membre, cum sunt Țările de Jos (
34
) și Suedia (
35
), sunt de acord cu poziția Comisiei potrivit căreia o operațiune de cabotaj poate avea mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare. Alte state membre, cum sunt Danemarca și, până recent, Finlanda, consideră că o operațiune nu poate avea mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare (
36
). În cadrul anumitor legislații interne, această din urmă poziție face obiectul unor excepții atunci când există un singur contract de transport de mărfuri care stipulează mai multe puncte de încărcare și puncte de descărcare sau atunci când colectarea din locuri diferite și/sau livrarea în locuri diferite este realizată pentru același expeditor și/sau către același destinatar (
37
). Trebuie să menționăm și poziția autorităților Regatului Unit, care, la numărarea operațiunilor, atunci când există preluări multiple și livrări multiple, „iau în considerare numărul preluărilor efectuate sau numărul livrărilor realizate, oricare este mai mic” (
38
).
50.
În al patrulea rând, Comisia însăși a recunoscut necesitatea clarificării noțiunii de operațiune de cabotaj, în Raportul privind situația pieței transportului rutier de mărfuri în Uniunea Europeană, unde se afirmă că revizuirea [Regulamentului nr. 1072/2009] ar avea drept scop […] clarificarea dispozițiilor [sale] problematice […], în special a definiției […] cabotajului” (
39
).
51.
În consecință, nu vedem cum ar putea să fie criticat Regatul Danemarcei pentru adoptarea unor norme interne în vederea punerii în aplicare a articolului 2 punctul 6 și a articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009.
c) Propunerea din 2017 a Comisiei de modificare a articolului 2 punctul 6 din Regulamentul nr. 1072/2009 nu este decisivă în prezenta cauză
52.
În sfârșit, trebuie să subliniem că această concluzie nu este pusă sub semnul întrebării de faptul că, în 2017, Comisia a propus modificarea definiției operațiunii de cabotaj astfel încât să specifice că o operațiune poate avea mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare (
40
).
53.
Astfel, potrivit articolului 2 alineatul (2) din propunerea din 2017 a Comisiei, articolul 2 punctul 6 din Regulamentul nr. 1072/2009 ar fi înlocuit cu următorul text: „«operațiuni de cabotaj» înseamnă transport național contra cost în numele unui terț efectuat temporar într‑un stat membru gazdă, care implică transportul de la preluarea mărfurilor de la unul sau de la mai multe puncte de încărcare până la livrarea lor la unul sau la mai multe puncte de livrare, după cum se specifică în scrisoarea de trăsură” (
41
).
54.
Faptul că a fost propusă de către Comisie modificarea articolului 2 punctul 6 din Regulamentul nr. 1072/2009 astfel încât să specifice că o operațiune de cabotaj poate avea mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare nu înseamnă că, înaintea sau în lipsa modificării menționate, statele membre nu pot permite ca o operațiune să fie alcătuită din mai multe locuri de încărcare și mai multe locuri de descărcare. De asemenea, aceasta nu înseamnă că, anterior sau în lipsa modificării în cauză, statele membre sunt obligate să permită ca o operațiune să includă mai multe locuri de încărcare și mai multe locuri de descărcare. Astfel, după cum am arătat, în prezent, articolul 2 punctul 6 din Regulamentul nr. 1072/2009 pur și simplu nu abordează această chestiune. Propunerea din 2017 a Comisiei alege o anumită interpretare. Propunerea respectivă nu afectează cu nimic faptul că definiția actuală a unei operațiuni de cabotaj este formulată în termeni foarte generali și conferă astfel statelor membre o marjă de apreciere pentru alegerea unei interpretări sau a alteia.
55.
Trebuie să arătăm totodată că, în 2017, Comisia a propus și abandonarea regulii „trei în șapte”. În timp ce operatorii de transport rutier de mărfuri nerezidenți pot în prezent să efectueze trei operațiuni de cabotaj în termen de șapte zile de la ultima descărcare a mărfurilor care au făcut obiectul unui transport internațional, potrivit propunerii din 2017 a Comisiei, ei ar putea să efectueze un număr nelimitat de operațiuni într‑un termen mai scurt, și anume, cinci zile de la ultima descărcare a mărfurilor care au făcut obiectul unui transport internațional (
42
).
56.
Dacă articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 ar fi modificat după cum a propus Comisia, nu ar mai fi necesară numărarea operațiunilor de cabotaj întrucât nu ar mai exista o limită a numărului de operațiuni care se pot efectua în perioada de referință. Prin urmare, întrebarea dacă o operațiune poate fi alcătuită din mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare ar deveni irelevantă, iar propunerea de modificare a articolului 2 punctul 6 din Regulamentul nr. 1072/2009 ar deveni lipsită de sens.
57.
Oricum, observăm că propunerea din 2017 a Comisiei este analizată în prezent, iar câteva state membre și‑au exprimat dezacordul (
43
). La momentul redactării concluziilor de față, doar Comisia consideră că articolul 2 punctul 6 din Regulamentul nr. 1072/2009 trebuie să fie modificat în sensul menționat mai sus.
58.
În consecință, nu trebuie să se tragă nicio concluzie din propunerea din 2017 a Comisiei de modificare a articolului 2 punctul 6 din Regulamentul nr. 1072/2009 astfel încât să specifice că o operațiune de cabotaj poate fi alcătuită din mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare.
59.
Concluzionăm că articolul 2 punctul 6 și articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 conferă statelor membre o marjă de apreciere pentru adoptarea unor măsuri de punere în aplicare care să clarifice noțiunea de operațiune de cabotaj.
3. Aprecierea proporționalității Liniilor directoare privind cabotajul
60.
Cu toate acestea, măsurile de aplicare a articolului 2 punctul 6 și a articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 adoptate de statele membre trebuie să fie în concordanță cu principiile generale din dreptul Uniunii, în special cu principiul proporționalității (
44
).
61.
Acest principiu, care se aplică, printre altele, autorităților legislative și de reglementare ale statelor membre atunci când pun în aplicare dreptul Uniunii, impune ca măsurile implementate prin intermediul unei dispoziții să fie corespunzătoare pentru atingerea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru realizarea sa (
45
).
62.
În opinia noastră, Liniile directoare privind cabotajul respectă principiul proporționalității.
63.
În primul rând, ele sunt corespunzătoare pentru atingerea obiectivului legat de cabotaj urmărit de Regulamentul nr. 1072/2009.
64.
Obiectivul Regulamentului nr. 1072/2009 este, în cazul cabotajului, stabilirea unui „regim tranzitoriu” (
46
). „[C]ontinuarea deschiderii […] în ceea ce privește cabotajul” și sporirea liberalizării se realizează „dacă este cazul”, luând în considerare „eficacitatea controalelor și evoluția condițiilor de muncă aferente acestei profesii, precum și armonizarea normelor în ceea ce privește, printre altele, aplicarea și tarifele de utilizare a drumurilor, precum și legislația în domeniul social și al siguranței” (
47
). În acest context, articolul 17 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1072/2009 încredințează Comisiei sarcina de a redacta o evaluare care să stabilească dacă armonizarea în aceste domenii „a progresat într‑o asemenea măsură încât s‑ar putea prevedea o deschidere mai mare a piețelor naționale ale transportului rutier, inclusiv a cabotajului” (
48
).
65.
Altfel spus, obiectivul Regulamentului nr. 1072/2009 nu este, în ceea ce privește cabotajul, deschiderea completă a piețelor interne pentru operatorii nerezidenți de transport rutier de mărfuri. Acesta este motivul pentru care, potrivit articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009, cabotajul este permis doar consecutiv unui transport internațional și este limitat la trei operațiuni în termen de șapte zile de la descărcarea mărfurilor care au făcut obiectul transportului internațional în cauză. Observăm în acest sens că, atunci când a pregătit propunerea pentru ceea ce avea să devină Regulamentul nr. 1072/2009, Comisia a avut în vedere și a respins opțiunea ca operatorii de transport rutier de mărfuri nerezidenți să poată efectua un număr nelimitat de operațiuni de cabotaj în termen de o lună (
49
). Acesta este și motivul pentru care considerentul (13) al Regulamentului nr. 1072/2009 și articolul 2 punctul 6 din acesta subliniază „caracterul temporar” al cabotajului, iar considerentul (15) al regulamentului menționat precizează că de fapt cabotajul nu trebuie să fie „permanent” sau „continuu”.
66.
Permiterea efectuării de către operatorii de transport rutier de mărfuri nerezidenți a trei operațiuni de cabotaj cu un număr nelimitat de puncte de încărcare și un număr nelimitat de puncte de descărcare ar putea face ca limita de trei operațiuni prevăzută la articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 să fie lipsită de sens. De exemplu, un operator de transport rutier de mărfuri nerezident ar putea să încarce mărfuri în punctul A, să descarce niște mărfuri în punctul B, să încarce alte mărfuri în punctul C, să descarce niște mărfuri în punctul D, să încarce alte mărfuri în punctul E, apoi să descarce toate mărfurile în punctul F și totuși să fie efectuat o singură operațiune de cabotaj. Caracterul temporar al cabotajului ar fi astfel asigurat doar prin intermediul termenului de șapte zile.
67.
Subliniem că, după cum am menționat la punctul 65 de mai sus, Comisia a abandonat opțiunea ca un număr nelimitat de operațiuni de cabotaj să fie permise într‑un anumit termen (desigur, o lună, iar nu șapte zile) în propunerea sa pentru ceea ce avea să devină Regulamentul nr. 1072/2009. O asemenea opțiune a fost prezentată doar recent (cu un termen mai scurt, de cinci zile), în propunerea din 2017 a Comisiei (
50
).
68.
Prin urmare, considerăm că permiterea operațiunilor de cabotaj cu un număr nelimitat de puncte de încărcare și un număr nelimitat de puncte de descărcare contravine caracterului temporar al cabotajului prevăzut la articolul 2 punctul 6 din Regulamentul nr. 1072/2009, limitei de trei operațiuni stabilite la articolul 8 alineatul (2) și obiectivului regulamentului menționat referitor la cabotaj.
69.
Pe de altă parte, interzicerea efectuării de către operatorii de transport rutier de mărfuri nerezidenți a unor operațiuni de cabotaj cu mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare urmărește asigurarea caracterului temporar al cabotajului și realizarea unei liberalizări limitate a pieței cabotajului.
70.
Prin urmare, Liniile directoare privind cabotajul sunt corespunzătoare pentru atingerea obiectivului referitor la cabotaj urmărit de Regulamentul nr. 1072/2009.
71.
În al doilea rând, ele nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv.
72.
Motivul este că, după cum a susținut Regatul Danemarcei, Liniile directoare privind cabotajul nu exclud operațiunile alcătuite din mai multe puncte de încărcare și un punct de descărcare sau operațiunile care includ un punct de încărcare și mai multe puncte de descărcare. Ele se opun doar operațiunilor alcătuite din mai multe puncte de încărcare și mai multe puncte de descărcare. Motivul este de asemenea că, potrivit Regatului Danemarcei, Liniile directoare privind cabotajul nu limitează numărul de expeditori sau de mandanți.
73.
Concluzionăm că Regatul Danemarcei a avut puterea de apreciere necesară pentru adoptarea Liniilor directoare privind cabotajul, că aceste linii directoare sunt în concordanță cu principiul proporționalității și că, prin urmare, prin adoptarea lor, nu și‑a încălcat obligațiile care îi revin în temeiul articolului 2 punctul 6 și al articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009.
4. Documentul „Întrebări și răspunsuri” publicat pe site‑ul Comisiei nu este obligatoriu pentru statele membre
74.
Concluzia menționată nu este pusă sub semnul întrebării de adoptarea de către Comisie a documentului „Întrebări și răspunsuri” (
51
), care a fost publicat pe site‑ul Direcției Generale Mobilitate și Transporturi a acesteia și care precizează că „o operațiune de cabotaj poate implica mai multe puncte de încărcare, mai multe puncte de livrare sau chiar mai multe puncte de încărcare și de livrare, după caz” (
52
).
75.
În acest context, Comisia susține că interpretarea pe care a dat‑o noțiunii de operațiune de cabotaj, astfel cum este prezentată în documentul „Întrebări și răspunsuri”, este obligatorie pentru statele membre întrucât reprezentanții lor au analizat și au fost de acord cu interpretarea respectivă în ședința din 25 octombrie 2010 a Comitetului pentru transporturile rutiere și întrucât a fost publicată pe site‑ul Comisiei (
53
).
76.
În opinia noastră, argumentul respectiv nu poate fi acceptat. Documentul „Întrebări și răspunsuri” nu poate fi considerat obligatoriu pentru statele membre din motivele care urmează.
77.
În primul rând, observăm că, deși, după cum susține Comisia, documentul menționat a fost publicat pe site‑ul Direcției Generale Mobilitate și Transporturi, el nu a fost publicat în Jurnalul Oficial.
78.
În al doilea rând, subliniem că, spre deosebire de ceea ce susține Comisia, reprezentanții statelor membre nu au fost de acord cu privire la interpretarea noțiunii de operațiune de cabotaj care este prevăzută în documentul „Întrebări și răspunsuri”.
79.
În acest context, trebuie să subliniem că nici articolul 2 punctul 6, nici articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 nu împuternicesc Comisia să adopte un act pentru clarificarea noțiunii de operațiune de cabotaj sau a regulii „trei în șapte”. Nicio altă dispoziție din regulamentul în cauză nu face aceasta.
80.
În schimb, potrivit articolului 4 alineatul (2) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1072/2009, Comisia „adaptează” în funcție de progresele tehnicii perioada de valabilitate a licenței comunitare eliberate operatorilor de transport rutier de mărfuri. În mod similar, în conformitate cu articolul 4 alineatul (4) și cu articolul 5 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1072/2009, Comisia „adaptează” la progresul tehnic anexele I și II și, respectiv, anexa III la regulamentul în cauză (
54
). Articolul 4 alineatul (2) al treilea paragraf, articolul 4 alineatul (4) al doilea paragraf și articolul 5 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1072/2009 impun, toate, Comisiei ca, atunci când „adaptează” la progresul tehnic elementele vizate, să respecte procedura de reglementare cu control menționată la articolul 15 alineatul (2) din cadrul regulamentului. În conformitate cu această procedură, care este prevăzută la articolul 5a alineatele (1)-(4) din Decizia 1999/468/CE a Consiliului (
55
), astfel cum a fost modificată prin Decizia 2006/512/CE a Consiliului (
56
), este necesar votul comitetului relevant, în cazul de față, al Comitetului pentru transporturile rutiere (
57
).
81.
Întrucât nicio dispoziție din Regulamentul nr. 1072/2009 nu împuternicește Comisia să adopte acte pentru clarificarea noțiunii de operațiune de cabotaj sau a regulii „trei în șapte”, nicio dispoziție a regulamentului respectiv nu impune ca actele în cauză să fie supuse votului în cadrul Comitetului pentru transporturile rutiere. Nu există nicio îndoială că nici procedura de reglementare cu control și nici orice altă procedură care necesită votul comitetului menționat (
58
) nu este aplicabilă în ceea ce privește adoptarea documentului „Întrebări și răspunsuri”. Comisia însăși a recunoscut acest fapt în observațiile sale scrise (
59
).
82.
În plus, articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Comitetului pentru transporturi rutiere (
60
) prevede că ordinea de zi întocmită pentru fiecare ședință „face distincție” între „măsurile propuse, asupra cărora se solicită comitetului un aviz, în conformitate cu procedura de reglementare cu control”, pe de o parte, și „alte chestiuni prezentate comitetului pentru informare sau un simplu schimb de opinii”, pe de altă parte.
83.
Din dosar reiese că interpretarea noțiunii de operațiune de cabotaj se afla pe ordinea de zi a două ședințe ale Comitetului pentru transporturile rutiere. Cele două ședințe au avut loc la 17 noiembrie 2009 și la 25 octombrie 2010. În cadrul fiecăreia dintre ședințele respective, chestiunea în cauză a fost doar analizată (
61
). Ea nu a fost supusă votului (
62
). Acest fapt sugerează că, așa cum a susținut Regatul Danemarcei în cursul dezbaterilor, chestiunea este una dintre acele „alte chestiuni” menționate la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Comitetului pentru transporturile rutiere, care sunt prezentate comitetului „pentru informare sau pentru un simplu schimb de opinii”.
84.
În consecință, definiția noțiunii de operațiune de cabotaj prevăzută în documentul „Întrebări și răspunsuri”, departe de a fi făcut obiectul unui acord între majoritatea statelor membre, nu este decât interpretarea dată de Comisie noțiunii respective.
85.
Mai mult, observăm că, dacă era aplicabilă procedura de reglementare cu control, votul Comitetului pentru transporturile rutiere în favoarea interpretării date de Comisie noțiunii de operațiune de cabotaj nu ar fi făcut în sine ca interpretarea menționată să fie obligatorie pentru statele membre. Motivul este că, potrivit articolului 5a alineatul (3) din Decizia 1999/468, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2006/512, este necesar să se parcurgă și alte etape în acest scop (
63
).
86.
În al treilea rând, subliniem că, în cadrul evaluării impactului propunerii sale din 2017, Comisia însăși a recunoscut că documentul „Întrebări și răspunsuri”„nu are caracter obligatoriu din punct de vedere juridic” (
64
). Reprezentantul Comisiei a reiterat această poziție în cursul dezbaterilor (
65
).
87.
Astfel, în opinia noastră, documentul „Întrebări și răspunsuri” nu poate fi considerat obligatoriu pentru statele membre.
88.
Prin urmare, Comisia nu a dovedit că Regatul Danemarcei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 2 punctul 6 și al articolului 8 din Regulamentul nr. 1072/2009.
V. Concluzie
89.
Având în vedere considerațiile precedente, propunem Curții să dispună:
1)
respingerea acțiunii și
2)
obligarea Comisiei Europene la plata cheltuielilor de judecată.
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	Pentru prestarea unor asemenea servicii este necesară doar deținerea unei licențe europene emise de statul membru de stabilire al operatorului de transport rutier de mărfuri și, în cazul în care conducătorul auto este cetățean al unei țări terțe, a unui atestat de conducător auto, eliberat de un stat membru. A se vedea articolele 3 și 5 din Regulamentul (CE) nr. 1072/2009 al Parlamentul European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 privind normele comune pentru accesul la piața transportului rutier internațional de mărfuri (reformare) (JO 2009, L 300, p. 72).
(
3
)	A se vedea p. 31 din Contractul referitor la studiul privind evaluarea ex post a Regulamentului (CE) nr. 1071/2009 și a [Regulamentului nr. 1072/2009] din decembrie 2015 (denumit în continuare „Studiul Ricardo din 2015”), disponibil pe site‑ul Direcției Generale Mobilitate și Transporturi a Comisiei.
(
4
)	A se vedea p. 21 din evaluarea REFIT ex post a Comisiei referitoare la Regulamentul (CE) nr. 1071/2009 al Comisiei privind accesul la ocupația de operator de transport rutier și [Regulamentul nr. 1072/2009] din 28 octombrie 2016 (denumită în continuare „evaluarea ex post a Regulamentului nr. 1072/2009”) [SWD(2016) 350 final], disponibilă pe site‑ul Direcției Generale Mobilitate și Transporturi a Comisiei.
(
5
)	În 2015, cabotajul din Danemarca depășea ușor de 3 % din totalitatea operațiunilor de transport rutier național de mărfuri, ceea ce corespunde mediei Uniunii (a se vedea p. 10 din studiul din mai 2017, „Prezentare generală a pieței transporturilor rutiere a Uniunii din 2015”, disponibil pe site‑ul Direcției Generale Mobilitate și Transporturi a Comisiei).
(
6
)	Cabotajul ilegal în Danemarca reprezintă mai puțin de 1 % din activitatea de cabotaj (a se vedea p. 33 din Studiul pentru facilitarea evaluării impactului în vederea revizuirii Regulamentului (CE) nr. 1071/2009 și a [Regulamentului nr. 1072/2009] din aprilie 2017, disponibil pe site‑ul Direcției Generale Mobilitate și Transporturi a Comisiei, și p. 11 din evaluarea ex post a Regulamentului nr. 1072/2009).
(
7
)	A se vedea p. 28 din evaluarea ex post a Regulamentului nr. 1072/2009 și p. 302 din Studiul Ricardo din 2015, potrivit căruia, deși „este […] dificilă identificarea unor date concrete”, „se consideră în general că nivelul salariilor conducătorilor auto din Danemarca este printre cele mai ridicate din Europa”.
(
8
)	Cabotagevejledning gældende fra den 14. maj 2010. En vejledning om cabotagereglerne i Europaparlamentets og Rådets forordning nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel.
(
9
)	Procedura‑pilot a Uniunii nr. 5703/13.
(
10
)	Titlul acestui document este „Noul regim al cabotajului potrivit [Regulamentului nr. 1072/2009] – Întrebări și răspunsuri” (disponibil la adresa următoare: https://ec.europa.eu/transport/modes/road/haulage_en).
(
11
)	A se vedea articolul 19 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1072/2009.
(
12
)	A se vedea p. 18 din Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind situația pieței transportului rutier de mărfuri în Uniunea Europeană din 14 aprilie 2014 (denumit în continuare „Raportul privind situația pieței transportului rutier de mărfuri în Uniunea Europeană”) [COM(2014) 222 final].
(
13
)	Operațiunile de cabotaj se pot efectua în statul membru gazdă doar după ce toate mărfurile care au făcut obiectul transportului internațional au fost descărcate, iar vehiculul este gol. Astfel, articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 prevede că „[o]peratorilor de transport rutier de mărfuri […] li se permite să efectueze, cu același vehicul […], până la trei operațiuni de cabotaj […] odată ce au fost livrate mărfurile transportate în cursul transportului internațional care îl are pe acesta ca destinație”.
(
14
)	Sublinierea noastră.
(
15
)	Sublinierea noastră.
(
16
)	Motivul este că intrarea în vigoare și aplicarea unui regulament sunt independente de orice măsură de preluare în dreptul național (Hotărârea din 10 octombrie 1973, Fratelli Variola Spa/Amministrazione delle finanze dello Stato, 34/73, EU:C:1973:101, punctul 10).
(
17
)	Hotărârea din 15 noiembrie 2012, Al‑Aqsa/Consiliul și Țările de Jos/Al‑Aqsa (C‑539/10 P și C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punctul 86).
(
18
)	Hotărârea din 27 septembrie 1979, Eridania (230/78, EU:C:1979:216, punctul 34), Hotărârea din 21 decembrie 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, punctul 40), și Hotărârea din 25 octombrie 2012, Ketelä (C‑592/11, EU:C:2012:673, punctul 35).
(
19
)	A se vedea Adam, R., și Tizzano, A., Manuale di diritto dell’Unione europea, ediția a patra, Giappichelli, 2016, p. 167, Isaac, G., și Blanquet, M., Droit général de l’Union européenne, ediția a zecea, Sirey, 2012, p. 447, și Kovar, R., „Le règlement est directement applicable dans tout État membre: certes mais encore”, în De Grove‑Valdeyron, N., și Blanquet, M. (editori), Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, L.G.D.J., 2012, p. 355-372 (p. 362).
(
20
)	Hotărârea din 21 decembrie 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, punctul 41), Hotărârea din 25 octombrie 2012, Ketelä (C‑592/11, EU:C:2012:673, punctul 36), și Hotărârea din 30 martie 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, punctul 18).
(
21
)	Hotărârea din 30 martie 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, punctul 19).
(
22
)	În ceea ce privește cabotajul, trimiterile la dreptul național din Regulamentul nr. 1072/2009 se referă la condițiile care guvernează contractul de transport, masa și dimensiunile vehiculelor de transport rutier, cerințele privind transportul anumitor categorii de mărfuri, perioadele de conducere și perioadele de repaus, precum și taxa pe valoarea adăugată pe serviciile de transport (articolul 9) și sancțiunile (articolul 16 și capitolul IV). Asemenea trimiteri la dreptul național nu au în vedere definirea sau numărarea operațiunilor de cabotaj.
(
23
)	A se vedea Hartley, T. C., The Foundations of European Union Law. An Introduction to the Constitutional and Administrative Law of the European Union, ediția a opta, Oxford University Press, 2014, p. 217: „pot exista situații în care, deși regulamentul nu impune în mod expres punerea în aplicare, poate să o permită implicit. Aceasta este situația atunci când prevederile regulamentului sunt destul de vagi și este oportun să se reglementeze detaliat aplicarea sa. Se pare că într‑o asemenea situație sunt permise măsuri naționale, cu condiția să nu fie incompatibile cu dispozițiile regulamentului”.
(
24
)	Regulamentul din 22 decembrie 2004 privind protecția animalelor în timpul transportului și al operațiunilor conexe și de modificare a Directivelor 64/432/CEE și 93/119/CE și a Regulamentului (CE) nr. 1255/97 (JO 2005, L 3, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 62, p. 3).
(
25
)	Hotărârea din 21 decembrie 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, punctele 48 și 50; a se compara cu Hotărârea din 8 mai 2008Danske Svineproducenter (C‑491/06, EU:C:2008:263, punctele 38-40).
(
26
)	Regulamentul din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO 1995, L 312, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 166).
(
27
)	Aceste sancțiuni includ „plata unei amenzi administrative”, „plata unei sume mai mari decât sumele primite nejustificat sau sustrase” și „retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme [ale Uniunii]”.
(
28
)	Dimpotrivă, articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2988/95 prevede că „[d]reptul [Uniunii] stabilește natura și domeniul de aplicare al măsurilor și sancțiunilor administrative necesare pentru o corectă aplicare a normelor în cauză […]” (sublinierea noastră).
(
29
)	Hotărârea din 28 octombrie 2010, SGS Belgium și alții (C‑367/09, EU:C:2010:648, punctele 36 și 40-43). Întrucât, după cum am menționat mai sus, articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2988/95 prevede că dreptul Uniunii stabilește sancțiunile aplicabile, statele membre pot adopta dispoziții referitoare la sancțiuni doar în măsura în care legiuitorul Uniunii nu a adoptat el însuși dispoziții în acest domeniu. Observăm că obligația respectivă a statelor membre se întemeiază pe articolul 325 TFUE, care le impune să combată frauda care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii, și pe articolul 4 alineatul (3) TUE, referitor la principiul cooperării loiale.
(
30
)	Hotărârea din 31 ianuarie 1978, Zerbone (94/77, EU:C:1978:17, punctul 27) (sublinierea noastră).
(
31
)	Hotărârea din 21 decembrie 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, punctul 48) (sublinierea noastră). A se vedea punctul 42 de mai sus.
(
32
)	Hotărârea din 28 octombrie 2010, SGS Belgium și alții (C‑367/09, EU:C:2010:648, punctul 36) (sublinierea noastră). A se vedea punctul 43 de mai sus.
(
33
)	A se vedea p. 9 și p. 21 din evaluarea ex post a Regulamentului nr. 1072/2009.
(
34
)	A se vedea p. 228 din Studiul Ricardo din 2015 și p. 60 din raportul întocmit de AECOM la 5 februarie 2014, intitulat „Sarcina B: analizarea situației pieței europene a transporturilor de mărfuri, inclusiv evaluarea efectivității controalelor și a gradului de armonizare” (denumit în continuare „raportul AECOM”), disponibil pe site‑ul Direcției Generale Mobilitate și Transporturi a Comisiei.
(
35
)	A se vedea p. 100 și p. 101 din Studiul Ricardo din 2015.
(
36
)	A se vedea nota de subsol 32 din evaluarea ex post a Regulamentului nr. 1072/2009, potrivit căreia „în Finlanda, fiecare operațiune de încărcare sau descărcare constituie o operațiune de cabotaj”. În urma adoptării avizului motivat al Comisiei, Finlanda și‑a modificat însă reglementările referitoare la această chestiune. A se vedea nota de subsol 80 cuprinsă în partea 1 din analiza de impact din 31 mai 2017 care însoțește Propunerea de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1072/2009 și a [Regulamentului nr. 1072/2009] în vederea adaptării lor la evoluțiile sectorului (denumită în continuare „evaluarea impactului propunerii Comisiei din 2017”) [SWD(2017) 194 final].
(
37
)	A se vedea p. 228 din Studiul Ricardo din 2015, referitor la situația din Germania, Belgia și Polonia.
(
38
)	A se vedea p. 61 din raportul AECOM.
(
39
)	A se vedea p. 18 din Raportul privind situația pieței transportului rutier de mărfuri în Uniunea Europeană.
(
40
)	Propunerea Comisiei din 31 mai 2017 de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1071/2009 și a [Regulamentului nr. 1072/2009] în vederea adaptării lor la evoluțiile sectorului (denumită în continuare „Propunerea Comisiei din 2017”) [SWD(2017) 281 final]. Până în prezent, propunerea respectivă nu a condus la modificarea Regulamentului nr. 1072/2009.
(
41
)	Sublinierea noastră.
(
42
)	În conformitate cu articolul 2 alineatul (5) litera (a) din propunerea din 2017 a Comisiei, articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 s‑ar înlocui cu următorul text: „Odată livrate mărfurile transportate în cursul unui transport internațional dintr‑un alt stat membru sau dintr‑o țară terță într‑un stat membru gazdă, operatorilor de transport rutier de mărfuri menționați la alineatul (1) li se permite să efectueze, cu același vehicul sau, în cazul unei combinații cuplate, cu autovehiculul aceluiași vehicul, operațiuni de cabotaj în statul membru gazdă sau în state membre învecinate. În cursul unei operațiuni de cabotaj, ultima descărcare are loc în termen de 5 zile de la ultima descărcare în statul membru gazdă în cadrul operațiunii de transport internațional care îl are pe acesta ca destinație” (sublinierea noastră).
(
43
)	Tweede Kamer der Staten‑Generaal (Camera Reprezentanților, Țările de Jos) a afirmat că unele grupuri parlamentare „au obiecții importante față de […] propunerea actuală privind numărul nelimitat de opriri în perioada de cabotaj, care are drept efect extinderea, iar nu limitarea, cabotajului”. Aceasta a mai observat că „cinci zile succesive de cabotaj conduc la un «lanț de cabotaj» [în cazul căruia] soluția ar putea fi o perioadă de repaus” (a se vedea p. 11 din documentul 11446/17 al Consiliului din 20 iulie 2017 – Avizul Camerei Reprezentanților din Țările de Jos privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității). În mod similar, Senato della Repubblica (Senatul Republicii, Italia) a propus reducerea de la cinci la maximum trei zile a perioadei în care operatorii de transport rutier de mărfuri nerezidenți pot să efectueze operațiuni de cabotaj fără limitări (a se vedea p. 10 din documentul 12024/17 al Consiliului din 12 septembrie 2017 – Avizul Senatului italian privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității). Mai mult, Bundesrat (Consiliul Federal, Austria) a afirmat că respinge cu fermitate o reglementare care nu limitează numărul transporturilor care urmează să fie efectuate, ci se concentrează doar pe limitarea lor în timp, întrucât aceasta ar conduce la un cabotaj cvasipermanent […], eventual prin intermediul unei simple călătorii în afara pieței naționale și reintrarea cu încărcătură în cadrul acesteia (a se vedea p. 6 din documentul 12600/17 al Consiliului din 28 septembrie 2017 – Avizul Consiliului Federal din Austria privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității). Toate aceste documente sunt disponibile pe site‑ul EUR‑Lex, împreună cu propunerea din 2017 a Comisiei.
(
44
)	Hotărârea din 14 octombrie 2004, Comisia/Țările de Jos (C‑113/02, EU:C:2004:616, punctul 19), Hotărârea din 28 octombrie 2010 (SGS Belgium și alții, C‑367/09, EU:C:2010:648, punctul 40), Hotărârea din 21 decembrie 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, punctul 51), și Hotărârea din 30 martie 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, punctul 29).
(
45
)	Hotărârea din 21 decembrie 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, punctul 52). Cu privire la aspectul dacă de fapt criteriul proporționalității poate să includă un al treilea nivel, care impune ca, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și ca inconvenientele cauzate să nu fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (Hotărârea din 22 martie 2017, Euro‑Team, C‑497/15 și C‑498/15, EU:C:2017:229, punctul 40), a se vedea Martinico, G., și Simoncini, M., „An Italian Perspective on the Principe of Proportionality”, în Vogenauer, S., și Weatherill, S. (editori), General Principles of Law. European and Comparative Perspectives, Hart Publishing, 2017, p. 221-241. Potrivit Martinico, G., și Simoncini, M., „[Curtea] rareori ajunge la al treilea nivel al criteriului, iar aceasta înseamnă că problema este soluționată prin utilizarea nivelului caracterului corespunzător (oportunității) și al necesității” (p. 227).
(
46
)	A se vedea considerentul (5) al Regulamentului nr. 1072/2009.
(
47
)	A se vedea considerentul (6) al Regulamentului nr. 1072/2009.
(
48
)	În 2014, o asemenea evaluare a luat forma Raportului privind situația pieței transportului rutier de mărfuri în uniunea Europeană (a se vedea p. 1).
(
49
)	A se vedea p. 19 din analiza de impact care însoțește Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind normele comune pentru accesul la piața transportului rutier internațional de mărfuri (reformare), prezentată de Comisie la 6 iulie 2007 [SEC(2007) 635]. Opțiunea respectivă nu a fost adoptată întrucât ea „ar reprezenta o extindere substanțială a pieței cabotajului și ar fi foarte apropiată de liberalizarea totală a acestuia”, reducând astfel costurile transporturilor, sporind volumul cabotajului și transferând locurile de muncă în statele membre cu costuri mai mici aferente forței de muncă. Opțiunea în cauză poate avea „efecte substanțiale” și, prin urmare, necesită „o analiză mai aprofundată”, care să depășească obiectul exercițiului de simplificare” realizat de Comisie (p. 32).
(
50
)	A se vedea punctul 55 de mai sus.
(
51
)	A se vedea nota de subsol 10 de mai sus. Atunci când a fost întrebată în cadrul ședinței, Comisia a arătat că documentul „Întrebări și răspunsuri” a fost publicat pe site‑ul său la câteva zile după ședința din 25 octombrie 2010 a Comitetului pentru transporturile rutiere.
(
52
)	Sublinierea noastră.
(
53
)	În conformitate cu observațiile scrise ale Comisiei, „serviciile Comisiei au publicat interpretarea pe care au dat‑o [noțiunii de] operațiune de cabotaj, care este obligatorie pentru toate statele membre, cu peste șase ani în urmă, după analizarea interpretării menționate împreună cu statele în cauză. Prin urmare, era clar că urma să fie deschisă de către Comisie o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva oricărui stat membru care se abate [de la această interpretare]”. Din nou potrivit observațiilor scrise ale Comisiei, „[Comitetul pentru transporturile rutiere] a ajuns la un acord” referitor la interpretarea noțiunii de operațiune de cabotaj astfel cum este prezentată în documentul „Întrebări și răspunsuri”.
(
54
)	Anexa I la Regulamentul nr. 1072/2009 se referă la elemente de siguranță ale licenței europene și ale atestatului de conducător auto, în timp ce anexa II la regulamentul respectiv conține un model de licență pentru Uniune, iar anexa III la acesta prevede un model de atestat de conducător auto.
(
55
)	Decizia din 28 iunie 1999 de stabilire a normelor privind exercitarea competențelor de executare conferite Comisiei (JO 1999, L 184, p. 23, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 159).
(
56
)	Decizia din 17 iulie 2006 de modificare a [Deciziei 1999/468] (JO 2006, L 200, p. 11, Ediție specială, 01/vol. 6, p. 163). Trebuie să menționăm că Regulamentul (UE) nr. 182/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 februarie 2011 de stabilire a normelor și principiilor generale privind mecanismele de control de către statele membre al exercitării competențelor de executare de către Comisie (JO 2011, L 55, p. 13) a abrogat și a înlocuit Decizia 1999/468. Regulamentul nr. 182/2011 nu este însă aplicabil întrucât a fost adoptat după publicarea documentului „Întrebări și răspunsuri” pe site‑ul Comisiei, cu câteva zile după ședința din 25 octombrie 2010 a Comitetului pentru transporturile rutiere. Oricum, potrivit articolului 12 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 182/2011, „[e]fectele articolului 5a din [Decizia 1999/468] se mențin în scopul actelor de bază existente care fac trimitere la articolul respectiv”, cum este articolul 15 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009.
(
57
)	Comitetul pentru transporturile rutiere a fost înființat prin articolul 18 alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 3821/85 al Consiliului din 20 decembrie 1985 privind aparatura de înregistrare în transportul rutier (JO 1985, L 370, p. 8, Ediție specială, 07/vol. 1, p. 234). În conformitate cu articolul 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1072/2009, Comisia trebuie să fie asistată de acest comitet (a se vedea în această privință Registrul de comitologie al Comisiei, disponibil pe http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page=20).
(
58
)	Cum sunt procedura de gestionare și procedura de reglementare prevăzute la articolul 4 și, respectiv, la articolul 5 din Decizia 1999/468, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2006/512. Nicio dispoziție din Regulamentul nr. 1072/2009 nu face referire la vreuna dintre aceste proceduri.
(
59
)	Potrivit observațiilor scrise ale Comisiei, interpretarea noțiunii de operațiune de cabotaj „nu [a fost] supusă unui vot oficial (care, oricum, nu era obligatoriu din punct de vedere legal)” (sublinierea noastră).
(
60
)	Acest regulament de procedură este disponibil în Registrul de comitologie al Comisiei (la adresa http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page=20).
(
61
)	Astfel, din procesul‑verbal al ședinței din 17 noiembrie 2009 a Comitetului pentru transporturi rutiere reiese că acest comitet a „analizat” diferite chestiuni legate de articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009, care urma să devină aplicabil la 14 mai 2010, cum este regula „trei în șapte”. În mod similar, procesul‑verbal al ședinței din 25 octombrie 2010 a Comitetului pentru transporturile rutiere menționează că „au fost analizate” de comitet probleme apărute după ce articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009 a devenit aplicabil, în special problema numărului de puncte de încărcare și de descărcare din care poate fi alcătuită o operațiune de cabotaj.
(
62
)	Trebuie să arătăm totodată că, în cazul în care ar fi votat în ședința din 17 noiembrie 2009, Comitetul pentru transporturile rutiere ar fi adoptat o altă interpretare a noțiunii de operațiune de cabotaj decât cea prevăzută în documentul „Întrebări și răspunsuri”. Astfel, la procesul‑verbal al ședinței în cauză este anexată o primă versiune a documentului „Întrebări și răspunsuri”, care precizează că „o operațiune [de cabotaj] poate implica mai multe puncte de încărcare sau mai multe livrări, după caz” (sublinierea noastră). Altfel spus, abia după ce articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009 a devenit aplicabil, la 14 mai 2010, Comisia a considerat că, așa cum se afirmă în procesul‑verbal al ședinței din 25 octombrie 2010 a Comitetului pentru transporturile rutiere și în documentul „Întrebări și răspunsuri”, „o operațiune de cabotaj poate implica mai multe puncte de încărcare, mai multe puncte de livrare sau chiar mai multe puncte de încărcare și puncte de livrare, după caz” (sublinierea noastră).
(
63
)	Comisia ar fi trebuit să prezinte proiectul documentului „Întrebări și răspunsuri” Parlamentului și Consiliului, fiecare dintre aceste instituții putând să se opună adoptării proiectului în cauză. Doar în cazul în care, după expirarea unui termen de trei luni, nici Parlamentul nici Consiliul nu se opuneau proiectului documentului „Întrebări și răspunsuri”, acesta din urmă ar fi fost adoptat de Comisie.
(
64
)	A se vedea p. 25 din evaluarea impactului propunerii din 2017 a Comisiei.
(
65
)	Pe parcursul dezbaterilor, reprezentantul Comisiei a afirmat că, întrucât documentul „Întrebări și răspunsuri” a fost publicat pe site‑ul său în urma negocierii cu statele membre, se așteaptă ca toate statele membre să respecte interpretarea noțiunii de cabotaj prevăzute în documentul respectiv. Reprezentantul menționat a mai afirmat că, deși interpretarea în cauză „nu este obligatorie din punct de vedere juridic”, Comisia s‑a angajat să asigure aplicarea acestei interpretări, iar astfel să deschidă procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva oricărui stat membru care ar aplica o interpretare diferită a noțiunii de operațiune de cabotaj.