61990CJ0197_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-197/90,
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door L. Ferrari Bravo, hoofd van de dienst Diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door O. Fiumara, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, Rue Marie-Adélaide 5,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door D. Booss en G. Marenco, leden van de juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij R. Hayder, vertegenwoordiger van de juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking C(90) 687 def. van de Commissie van 19 april 1990 tot wijziging van beschikking 89/627/EEG betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1987 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, voor zover daarin uitgaven voor steun voor de verwerking van magere-melkpoeder en voor het verbruik van olijfolie niet ten laste van het Fonds worden gebracht,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: F. Grévisse, kamerpresident, waarnemend voor de president, P. J. G. Kapteyn, kamerpresident, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. C. Moitinho de Almeida, M. Díez de Velasco en M. Zuleeg, rechters,
advocaat-generaal: M. Darmon
griffier: H. A. Ruehl, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord partijen in hun pleidooien ter terechtzitting van 27 juni 1991,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 3 oktober 1991,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 28 juni 1990, heeft de Italiaanse Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag beroep ingesteld tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking C(90) 687 def. van 19 april 1990 waarbij de Commissie ten aanzien van drie Lid-Staten, waaronder Italië, beschikking 89/627/EEG betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1987 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB 1989, L 359, blz. 23), heeft gewijzigd, voor zover in de bestreden beschikking in het kader van de goedkeuring van de voor steun voor de verwerking van magere-melkpoeder en voor het verbruik van olijfolie ingediende rekeningen een bedrag van 10 214 635 858 LIT niet ten laste van het EOGFL is gebracht.
2 Oorspronkelijk had het beroep tevens betrekking op het voorbehoud dat de Commissie in een brief van 10 mei 1990 had gemaakt met betrekking tot de boeking ten laste van het EOGFL van een bedrag van 28 688 711 294 LIT in het kader van de goedkeuring van de voor steun voor het verbruik van olijfolie ingediende rekeningen. In repliek heeft de Italiaanse regering dit onderdeel van het beroep echter niet gehandhaafd.
3 Voor een nadere uiteenzetting van de voorgeschiedenis en de feiten van het geschil, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
Uitgaven voor steun voor de verwerking van magere-melkpoeder
4 Verordening (EEG) nr. 1725/79 van de Commissie van 26 juli 1979 met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor magere-melkpoeder bestemd voor kalvervoeding (PB 1979, L 199, blz. 1), bepaalt op welke wijze de controle op de toegekende steun voor het gebruik van magere-melkpoeder in veevoeder, moet worden uitgevoerd. Ingevolge artikel 10, leden 1 en 2, sub a, b en c, dienen de Lid-Staten fysieke controles te verrichten in de bedrijven. Ten aanzien van de documentencontroles wordt in artikel 10, lid 2, sub d, bepaald, dat deze grondig en onaangekondigd dienen plaats te vinden.
5 In de bestreden beschikking wordt een bedrag van 5 862 632 980 LIT, dat overeenkomt met 10 % van de steun voor de verwerking van magere-melkpoeder gedurende het begrotingsjaar 1987, van financiering door het EOGFL uitgesloten. Blijkens het dossier is deze beschikking gegeven nadat een dienstreis van controleurs van het EOGFL naar drie verwerkingsbedrijven in de provincie Brescia, te weten Wessanen, Frabes en Plodari, aan het licht had gebracht dat de door de Italiaanse autoriteiten uitgevoerde controles ontoereikend waren. Hoewel op haar verzoek extra controles werden verricht, stelde de Commissie in een aanvullend syntheseverslag van 12 maart 1990 betreffende de uitkomsten van controles met het oog op de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, over het begrotingsjaar 1987 (hierna: aanvullend syntheseverslag) vast, dat de door de Italiaanse autoriteiten overgelegde verslagen niet vermeldden, dat voor alle betrokken transacties de door de gemeenschapsregeling bedoelde afzonderlijke boekhouding was vergeleken met de financiële boekhouding van deze bedrijven. Bovendien werd in het aanvullend syntheseverslag gewezen op een aantal bijzondere feiten waardoor de uitgevoerde controles gebreken zouden vertonen.
6 In het eerste middel verwijt de Italiaanse regering de Commissie de bestreden beschikking te hebben gegeven zonder rekening te houden met de door haar in een nota van 10 maart 1990 geformuleerde opmerkingen ten aanzien van die verschillende punten.
7 Blijkens het dossier werden de extra controles uitgevoerd in oktober 1989. Deze controles werden gedeeltelijk bijgewoond door drie ambtenaren van de Gemeenschap. Op 19 oktober 1989 deed het EOGFL de Italiaanse autoriteiten aanvullende instructies toekomen over de wijze waarop de controle diende plaats te vinden, met het verzoek het controleverslag en de diverse controledocumenten uiterlijk op 30 november 1989 in te dienen. Op 20 november 1989 verzonden de Italiaanse autoriteiten hun mededeling betreffende de uitgevoerde extra controles.
8 In artikel 1, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1723/72 van de Commissie van 26 juli 1972 inzake de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie (PB 1972, L 186, blz. 1), welk lid is toegevoegd bij verordening (EEG) nr. 422/86 van de Commissie van 25 februari 1986 (PB 1986, L 48, blz. 31), wordt bepaald, dat de Commissie een uiterste datum kan vaststellen voor de toezending van aanvullende inlichtingen door de Lid-Staten. Wanneer de genoemde inlichtingen niet binnen de vastgestelde termijn worden toegezonden zal de Commissie haar beslissing nemen op grond van de gegevens waarover zij beschikt op de vastgestelde uiterste datum, behoudens indien de te late toezending van de inlichtingen door uitzonderlijke omstandigheden is gerechtvaardigd. Ten aanzien van de bevoegdheid van de Commissie tot vaststelling van een uiterste datum, wordt in de eerste overweging van voornoemde verordening nr. 422/86 verwezen naar de noodzaak van een snelle afhandeling van de rekeningen en gepreciseerd dat de Commissie de stand van zaken bij de werkzaamheden tot goedkeuring van de rekeningen in acht moet nemen.
9 Vast staat dat de Commissie de uiterste datum in casu heeft vastgesteld op 30 november 1989. Dit betekent dat, gezien de noodzaak om de procedure tot goedkeuring van de rekeningen af te sluiten, de Commissie niet gehouden was in discussie te treden over de door de Italiaanse autoriteiten in hun nota van 10 maart 1990 geformuleerde bezwaren.
10 Uit het voorgaande volgt dat het eerste middel ongegrond is.
11 Met het tweede middel bestrijdt de Italiaanse regering de bevindingen van de Commissie in het aanvullend syntheseverslag, dat de extra controles geen grondige controles waren in de zin van artikel 10, lid 2, sub d, van voornoemde verordening nr. 1725/79.
12 Het eerste onderdeel van dit middel betreft de bevinding van de Commissie inzake het ontbreken van een algehele vergelijking van de afzonderlijke boekhouding met de financiële boekhouding van de bedrijven. Dienaangaande stelt de Italiaanse regering, dat de gehele boekhouding en in het bijzonder de uitkomsten van de registers van het AIMA, het Italiaanse interventiebureau, zijn vergeleken met de registers die de bedrijven naar Italiaans recht houden. Maar zoals de Italiaanse regering in haar verzoekschrift heeft toegegeven, zijn slechts voor de belangrijkste transacties documenten opgesteld.
13 Volgens de Commissie bewijst het door de Italiaanse autoriteiten overgelegde dossier niet, dat een algehele vergelijking tussen de afzonderlijke boekhouding en de financiële boekhouding van de bedrijven heeft plaatsgevonden.
14 Er moet worden vastgesteld, dat de door de Italiaanse autoriteiten aan de Commissie gezonden documenten geen aanwijzing bevatten omtrent het aantal geselecteerde transacties noch omtrent de uitkomsten van de ten aanzien van deze transacties verrichte controles. Bovendien heeft de Commissie tijdens de mondelinge behandeling onweersproken verklaard, slechts de fotokopieën van bepaalde transacties te hebben ontvangen.
15 Voorts moet worden vastgesteld, dat de Italiaanse regering geen aanvullende bewijsstukken heeft geproduceerd naast die welke zij de Commissie vóór de vaststelling van de bestreden beschikking had toegezonden. Indien de Italiaanse regering de vaststellingen van de Commissie echter niet met bewijzen weerlegt, maar enkel stelt, dat in werkelijkheid administratieve controles en controles ter plaatse hebben plaatsgevonden, toont zij daarmee niet de onjuistheid van die bevindingen aan (zie met name het arrest van 12 juni 1990, zaak C-8/88, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-2321, r.o. 27 en 28).
16 Mitsdien moet het eerste onderdeel van het tweede middel worden verworpen.
17 Het tweede onderdeel van het tweede middel van de Italiaanse regering betreft de in het aanvullend syntheseverslag geconstateerde feiten die gebreken in de door de Italiaanse autoriteiten verrichte controles zouden opleveren. Blijkens het dossier hebben deze punten in de eerste plaats betrekking op het ontbreken van onderzoek van de uitkomsten van de door de laboratoria van de drie betrokken bedrijven uitgevoerde analyses, in de tweede plaats op het ontbreken van onderzoek van de produktiegegevens, in de derde plaats op het ontbreken van onderzoek van de boekhouding grondstoffen en eindprodukten bij een van de bedrijven, in de vierde plaats op het ontbreken van bewijs dat een lijst van grondstoffen en van eindprodukten is opgesteld, en in de vijfde plaats op de verkopen door een van de bedrijven waarvoor de waarborg in beslag had moeten worden genomen.
18 Het eerste punt heeft betrekking op de door de drie gecontroleerde bedrijven uitgevoerde laboratoriumanalyses. Volgens de Commissie brengt de verplichting van een grondige en onaangekondigde controle in de zin van artikel 10, lid 2, sub d, van voornoemde verordening nr. 1725/79 mee, dat de Italiaanse autoriteiten gehouden zijn de analyses van de overheidslaboratoria te vergelijken met die welke op verzoek van de bedrijven door particuliere laboratoria worden uitgevoerd.
19 De Italiaanse regering erkent, dat de analyses die op verzoek van de bedrijven door particuliere laboratoria zijn uitgevoerd, niet verplicht zijn en geen officieel karakter dragen. Zij stelt evenwel dat de uitkomsten van deze analyses in aanmerking zijn genomen, doordat zij zijn geregistreerd en bestudeerd. Het resultaat van de door de overheidsinstituten uitgevoerde analyses is bestudeerd en aan de Commissie toegezonden.
20 Dienaangaande moet in de eerste plaats worden opgemerkt, dat in het onderhavige geval voor een grondige en onaangekondigde controle vereist was, dat de analyses van de overheidslaboratoria werden vergeleken met die welke waren uitgevoerd door particuliere laboratoria.
21 In de tweede plaats moet worden vastgesteld, dat de bijlage bij het door de Italiaanse autoriteiten na afloop van de extra controles aan de Commissie gezonden verslag weliswaar de uitkomsten van de analyses van de overheidslaboratoria vermeldt, maar dat daarentegen van de particuliere analyses enkel de uitkomsten van de analyses door het laboratorium van Wessanen aan de Commissie zijn meegedeeld, zonder dat overigens vaststaat dat deze autoriteiten de uitkomsten van deze twee soorten van analyses op enigerlei wijze met elkaar hebben vergeleken. De verslagen voor Plodari en voor Frabes maken geen melding van analyses door particuliere laboratoria.
22 Mitsdien heeft de Italiaanse regering niet het bewijs geleverd, dat de uitkomsten van de analyses door particuliere laboratoria respectievelijk overheidslaboratoria daadwerkelijk met elkaar zijn vergeleken.
23 Met betrekking tot het tweede punt, betreffende het ontbreken van onderzoek van de produktiegegevens, stelt de Italiaanse regering, dat deze gegevens noch uit hoofde van de gemeenschapsregeling, noch uit hoofde van de nationale regeling hoeven te worden bewaard.
24 Volgens de Commissie zijn produktiegegevens handelsdocumenten die overeenkomstig artikel 10, lid 2, sub d, van voornoemde verordening nr. 1725/79 moeten worden geverifieerd.
25 In de eerste plaats moet worden vastgesteld, dat in artikel 10, lid 2, sub d, onder het begrip "handelsdocumenten" wordt verstaan alle controleerbare documenten op basis waarvan door onderzoek kan worden vastgesteld, of de verrichtingen waarvoor steun wordt verleend zijn uitgevoerd in overeenstemming met de communautaire vereisten.
26 Dienaangaande moet in herinnering worden gebracht, dat dit begrip ook voorkomt in artikel 1, lid 2, van richtlijn 77/435/EEG van de Raad van 27 juni 1977 inzake de door de Lid-Staten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (PB 1977, L 172, blz. 17). Hieronder wordt volgens dit artikel verstaan "alle boeken, registers, nota' s en bewijsstukken, de boekhouding en de briefwisseling met betrekking tot de bedrijfsactiviteit van de onderneming, voor zover deze documenten van nut kunnen zijn voor de (...) controle".
27 Aangezien de betrokken produktiegegevens een lijst bevatten van de bestanddelen die nodig zijn voor de produktie van een bepaalde hoeveelheid veevoeder, zou aan het nuttig effect van artikel 10, lid 2, sub d, ernstig afbreuk worden gedaan indien dergelijke documenten niet konden worden gebruikt om grondige controles in de zin van deze bepaling uit te voeren. Derhalve moeten produktiegegevens worden beschouwd als handelsdocumenten in de zin van deze bepaling.
28 Ingevolge artikel 4 van voornoemde richtlijn 77/435 dienen de Lid-Staten "(voor te schrijven) dat de ondernemingen de (...) handelsdocumenten moeten bewaren gedurende ten minste drie kalenderjaren, ingaande op het einde van het kalenderjaar van hun opstelling". Bijgevolg hadden de produktiegegevens voor het begrotingsjaar 1987 moeten worden bewaard tot en met 31 december 1990.
29 Het staat evenwel vast, dat de produktiegegevens van de drie betrokken bedrijven voor het begrotingsjaar 1987 niet meer voorhanden waren, zodat de Italiaanse autoriteiten geen grondige controles van deze handelsdocumenten hebben kunnen verrichten, zoals bepaald in artikel 10, lid 2, sub d, van voornoemde verordening nr. 1725/79.
30 Met betrekking tot het derde punt, het ontbreken van controle van de boekhouding grondstoffen en eindprodukten van het bedrijf Plodari, stelt de Italiaanse regering dat dit bedrijf vanwege zijn geringe produktie naar Italiaans recht niet verplicht was deze beide boekhoudingen te voeren.
31 Dit argument kan niet worden aanvaard. Ingevolge artikel 8, lid 1, van voornoemde verordening nr. 1725/79 wordt aan een bedrijf steun verleend, indien het is erkend en de in lid 5 van dit artikel bedoelde boekhouding voert. In dit laatste lid wordt bepaald, dat "het (...) bedrijf (...) permanent de door de bevoegde instantie van de betrokken Lid-Staat voorgeschreven boekhouding bij(houdt), waarin met name worden vermeld: a) de oorsprong van de gebruikte grondstoffen; b) (...); c) de hoeveelheden en de samenstelling van de verkregen produkten (...)"
32 Hieruit volgt dat het bedrijf Plodari verplicht was een boekhouding "grondstoffen" en "eindprodukten" te voeren.
33 Het vierde punt heeft betrekking op het ontbreken van bewijs dat een lijst van grondstoffen en van eindprodukten is opgesteld. De Italiaanse regering betoogt, dat de boekhoudkundige gegevens uit de registers van het AIMA zijn vergeleken met de "traditionele" boekhouding van de bedrijven. Zij heeft dienaangaande evenwel geen enkel bewijs geleverd en erkent bovendien in haar verzoekschrift, dat de fysieke controle van de boekhouding "grondstoffen", wat betreft de voorraadgegevens uit de registers van het AIMA, voor het begrotingsjaar 1987 niet kon worden uitgevoerd.
34 Met het vijfde punt bestrijdt de Italiaanse regering de kritiek van de Commissie betreffende twee verkopen door het bedrijf Wessanen. Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Commissie toegegeven, dat de argumenten van de Italiaanse regering gegrond waren. Zij was evenwel van mening, dat deze regering het bewijsmateriaal te laat had overgelegd.
35 Dienaangaande volstaat het op te merken, dat gegrondheid van het standpunt van de Italiaanse regering over dit vijfde punt op zich niet leidt tot nietigverklaring van de bestreden beschikking, daar zojuist is vastgesteld dat de door deze regering uitgevoerde controles ontoereikend waren en weigering van steun door het EOGFL rechtvaardigden.
36 Uit het voorgaande volgt, dat het tweede middel van de Italiaanse Republiek moet worden verworpen.
37 Met het derde middel bestrijdt de Italiaanse regering de bevoegdheid van de Commissie om het uitgekeerde steunbedrag te verminderen met een forfaitair percentage van 10 %.
38 Dienaangaande is het vaste rechtspraak (zie onder meer het arrest van 25 februari 1988, zaak 327/85, Nederland/Commissie, Jurispr. 1988, blz. 1065, r.o. 24 en 25), dat ingevolge de artikelen 2 en 3 van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1970, L 94, blz. 13), de Commissie slechts de bedragen die zijn betaald overeenkomstig de in de verschillende sectoren der landbouwprodukten opgestelde regels, ten laste van het EOGFL mag brengen. Zo de gemeenschapsregeling de betaling van steun slechts toestaat op voorwaarde dat aan bepaalde bewijs- of controleformaliteiten is voldaan, is steun die wordt betaald zonder dat aan deze voorwaarden is voldaan, niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht en kan de desbetreffende uitgave dus niet ten laste van het EOGFL worden gebracht.
39 Aangezien uit het voorgaande evenwel volgt dat de door de Italiaanse autoriteiten uitgevoerde controles geen grondige controles in de zin van artikel 10, lid 2, sub d, van voornoemde verordening nr. 1725/79 zijn, had de Commissie de betrokken bedragen in hun geheel van financiering door het EOGFL kunnen uitsluiten. Derhalve kan de Italiaanse regering de Commissie niet verwijten dat deze slechts een forfaitaire vermindering van 10 % heeft toegepast.
40 Mitsdien moet het derde middel worden verworpen.
Steun voor het verbruik van olijfolie
41 In artikel 8, tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 3089/78 van de Raad van 19 december 1978 tot vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van consumptiesteun voor olijfolie (PB 1978, L 369, blz. 12) wordt bepaald, dat vanaf de indiening van de aanvraag een voorschot op de steun voor het verbruik kan worden verleend, op voorwaarde dat een toereikende waarborg wordt gesteld.
42 Met betrekking tot deze waarborg wordt in artikel 11, lid 3, van verordening (EEG) nr. 2677/85 van de Commissie van 24 september 1985 houdende uitvoeringsbepalingen van de consumptiesteunregeling voor olijfolie (PB 1985, L 254, blz. 5) bepaald, dat de waarborg wordt vrijgegeven zodra de bevoegde instantie van de Lid-Staat voor de in de aanvraag opgegeven hoeveelheden het recht op steun heeft erkend. Indien het recht op steun niet wordt erkend, wordt de waarborg verbeurd naar evenredigheid van de hoeveelheden waarvoor de voorwaarden die recht geven op de steun, niet zijn nagekomen.
43 In de bestreden beschikking wordt geweigerd een bedrag van 4 352 012 388 LIT voor steun voor het verbruik van olijfolie ten laste van het EOGFL te brengen. Het staat vast, dat dit bedrag overeenkomt met het bedrag dat bij wijze van voorschot is betaald aan bedrijven waarvan het recht op steun vervolgens door de Italiaanse autoriteiten niet is erkend vanwege het bestaan van onregelmatigheden, en dat de waarborgen betreffende dit bedrag niettemin zijn vrijgegeven.
44 De Italiaanse regering stelt in de eerste plaats, dat de Commissie de definitieve uitkomst van de gerechtelijke procedures die voor de Italiaanse rechter worden gevoerd, had moeten afwachten, alvorens de betrokken bedragen van financiering door het EOGFL uit te sluiten, en in de tweede plaats dat de waarborgen op het moment waarop de onregelmatigheden werden geconstateerd, niet meer in beslag konden worden genomen, omdat de geldigheidstermijnen van de waarborgen waren verstreken.
45 Dienaangaande volstaat het op te merken, dat volgens artikel 11, lid 3, van voornoemde verordening nr. 2677/85 de waarborg pas wordt vrijgegeven nadat de bevoegde instantie het recht op steun heeft erkend. Dit betekent dat het niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht was om de waarborgen vrij te geven voordat het recht op steun was erkend.
46 Mitsdien moet dit middel worden verworpen.
47 Uit het voorgaande volgt, dat het beroep in zijn geheel dient te worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
48 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Italiaanse Republiek in de kosten.