61984C0303
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
G. FEDERICO MANCINI
apresentadas em 20 de Fevereiro de 1986 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Como todos sabem, desde 1 de Fevereiro de 1970, os recursos provenientes dos direitos niveladores agrícolas e dos direitos da pauta aduaneira comum tornaram-se recursos próprios da Comunidade que cabe aos Estados-membros cobrar e colocar à disposição da Comissão (artigos 3.o e 6.o da Decisão 70/243 do Conselho, de 21 de Abril de 1970; JO L 94 de 28.4.1970, p. 19). Mediante a acção baseada no artigo 169.o do Tratado CEE, registada em 21 de Dezembro de 1984, aquela instituição chama a República Federal da Alemanha ao respeito das normas que regulamentam a modalidade de apuramento de tais recursos. Em particular, acusa o Governo alemão de ter apurado e creditado tardiamente as cotizações à produção de açúcar previstas pelo Regulamento (CEE) n.o 700/73, de 12 de Março de 1973, QO L 67 de 14.3.1973, p. 12).
2.
Examinemos o quadro normativo da causa. De acordo com o artigo 5.o do diploma legal há pouco citado, as autoridades nacionais cobram, antes de 15 de Janeiro, a cotização à produção dos fabricantes de açúcar que ultrapassaram as suas'quotas. A ratio de tal prazo é simples: a campanha de produção de açúcar — lê-se no terceiro considerando — vai de 1 de Julho a 30 de Junho e, uma vez que o escoamento do açúcar se faz, em grande parte, durante o decurso da campanha, é conveniente que o pagamento da cotização tenha início enquanto ela decorre. Para tal efeito — precisa o n.o 3 do artigo 5.o — «os Estados-membros estabelecem o montante... a pagar o mais tardar até 15 dias antes (do referido prazo)», isto é, até 31 de Dezembro do ano precedente.
Existe, depois, o Regulamento (CEE) n.o 2891/77 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1977 (JO L 366 de 27.12.1977, p. 1; EE 01, fase. 02, p. 76), cujo objectivo é «permitir que as Comunidades disponham dos recursos próprios nas melhores condições possíveis» (penúltimo considerando). Entre as suas disposições, interessa aqui, antes de mais, o artigo 1.o: os referidos recursos — afirma-se aí — «serão apurados pelos Estados-membros... em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas e colocados à disposição da Comissão e fiscalizados, nos termos do presente regulamento...». À primeira vista, o processo assim delineado parece dividir-se em duas fases autónomas, das quais a primeira — apuramento — é regida por normas de direito interno e a segunda — colocação à disposição — se desenrola ao abrigo dos preceitos comunitários.
Na verdade, as coisas passam-se de outra forma e a prová-lo estão os artigos 2.o, 9.o e 10.o Afirma, de facto, o primeiro que «para efeito do disposto no presente regulamento — isto é, para efeito de colocar os recursos comunitários à disposição da Comissão — um direito considera-se apurado desde que o crédito correspondente tenha sido devidamente estabelecido pelo service ou organismo competente do Estado-mem-bro». Dispõe, seguidamente, o segundo que «o montante dos recursos... apurados é inscrito pelos Estados-membros a crédito da conta aberta... em nome da Comissão junto do Tesouro (Serviço Nacional do Tesouro)»; e, por fim, estabelece o terceiro que a inscrição «efectuar-se-á, o mais tardar, no dia 20 do segundo mês seguinte àquele em que o direito tiver sido apurado».
Se bem que se divida em fases com conteúdo diverso, o processo é, portanto, unitário e inteiramente confiado às autoridades nacionais. Acrescento que às disposições em questão se segue a previsão de uma sanção. «Qualquer atraso nas inscrições na conta — diz, na verdade, o artigo 11.o — originará o pagamento, pelo Estado-membro em causa (inadimplente), de um juro cuja taxa é equivalente à taxa de desconto mais elevada praticada nos Estados-membros em vigor na data do vencimento».
3.
Os factos dizem respeito à campanha do açúcar de 1980-1981. Em virtude de negligência administrativa, as autoridades alemãs apuraram o montante das cotizações — que importava em cerca de 466000 DM — apenas em 1 de Fevereiro de 1982, isto é, um mês depois do prazo (31 de Dezembro) estabelecido no artigo 5.o do Regulamento n.o 700/73.
A inscrição posterior na conta da Comissão foi efectuada em 20 de Abril de 1982 e, portanto, com um atraso de 57 dias em relação à data em que o apuramento deveria ter tido lugar. A instituição convidou então o Governo alemão a pagar 15000 DM a título de juros de mora [artigo 11.o do Regulamento (CEE) n.o 2891/77]; mas o seu pedido foi objecto de recusa categórica. A República Federal observou, efectivamente, que, tendo em conta a letra do artigo 10.o, o prazo de um mês e vinte dias para proceder à inscrição decorre desde o dia do apuramento efectivo das cotizações; e, uma vez que os montantes, apurados em 1 de Fevereiro de 1982, foram pagos em 20 de Abril seguinte, não tinha incorrido em qualquer atraso. De qualquer forma, a sanção prevista no artigo 11.o refere-se apenas aos atrasos na inscrição e seria arbitrário estendê-la aos casos de apuramento tardio.
Em 12 de Junho de 1984, respondendo ao parecer que lhe foi comunicado pela Comissão, nos termos do primeiro parágrafo do artigo 169.o, o Governo alemão confirma a sua tese. Daí a acção submetida à apreciação do Tribunal. A Comissão imputa três faltas de cumprimento à República Federal da Alemanha: o apuramento tardio das cotizações previstas no Regulamento n.o 700/73, a inscrição tardia dos respectivos montantes na conta da Comissão e a recusa em pagar os juros de mora.
4.
O Governo alemão salienta, antes de mais, ter já admitido na fase pré-contenciosa que as cotizações à produção do açúcar não foram apuradas tempestivamente. Perante tal reconhecimento e o compromisso de respeitar, no futuro, os prazos estabelecidos, a Comissão não teria já interesse em obter uma decisão sobre a inobservância de um prazo esgotado no tempo e cujo respeito, por certo, não pode ser sanável a posteriori. O Tribunal deverá, por isso, limitar-se a declarar se a Alemanha é obrigada a pagar os juros de mora.
Esta excepção, se assim se pode chamá-la, foi objecto de uma longa discussão por banda das partes; mas, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, parece-me inadmissível. O Estado-membro — afirmou o Tribunal — «não pode invocar... para se subtrair a uma acção judicial, o facto consumado de que ele próprio é autor». Além disso, a constatação do incumprimento de uma obrigação comunitária «pode ter relevância prática como fundamento da responsabilidade que eventualmente caiba a um Estado... face aos outros Estados-membros, ou à Comunidade face aos particulares» (acórdão de 7 de Fevereiro de 1973, processo 39/72, Comissão/Itália, Recueil 1973, p. 101). Há mais: no presente processo, a demandante tem um interesse óbvio no acórdão do Tribunal, uma vez que o verdadeiro objecto da causa está em saber se poderá, legitimamente, aplicar a sanção de juros de mora também às hipóteses de atraso no apuramento dos recursos comunitários.
Vamos, por isso, ao fundo deste problema. Adoptando uma visão sistemática de todas as normas relevantes para o presente caso — as relativas à obrigação de apurar os recursos e as que regulam as modalidades de inscrição a crédito —, a Comissão esforça-se por provar que a frase «qualquer atraso nas inscrições» do artigo 11.o do Regulamento (CEE) n.o 2891/77 tem em mira um objectivo geral: pretende evitar que os Estados retirem, de qualquer modo, uma vantagem do incumprimento a que eles mesmos deram causa, em prejuízo das finanças comunitárias. A demonstração parte da análise do artigo 10.o, de acordo com o qual — recordo — a inscrição deve efectuar-se no prazo de um mês e vinte dias.
Por norma, observa a demandante, este prazo calcula-se a partir do momento em que o «direito é apurado». Isto significa, por exemplo, que, quando o Estado efectua o apuramento antes da data fixada pela disposição de direito comunitário (no nosso caso, 31 de Dezembro), o dies a quo do prazo para a inscrição é, de qualquer forma, o dia em que a referida operação teve lugar. Segue-se daí que, se o mesmo Estado deixa passar mais de um mês e vinte dias sobre tal data, é obrigado a pagar juros de mora. Que dizer, porém, da hipótese excepcional em que o apuramento seja feito além do prazo prescrito? Aqui, o artigo 10.o pode ser interpretado apenas no sentido de fazer decorrer o prazo para a inscrição não do apuramento tardio mas da data em que deveria ter sido efectuado. Qualquer outra leitura da norma, conclui a Comissão, subtrairia à sanção dos juros a eficácia dissuasora que o legislador quis, sem dúvida, atribuir-lhe.
Isto não é tudo. A Comissão sublinha que o intervalo entre o dia do apuramento dos recursos comunitários e o da sua inscrição é administrativamente vantajoso para o Estado, enquanto permite creditar tais receitas depois de as ter cobrado. Mas o benefício justifica-se apenas quando as autoridades nacionais tenham cumprido tempestivamente a obrigação de apuramento; quando não tenham dado provas desta pontualidade, permitir-lhe beneficiar disso desde o dia em que o apuramento ocorreu efectivamente seria injusto. Uma solução diversa, como é a proposta pela Alemanha, teria, de facto, consequências paradoxais. Pense-se na hipótese do Estado que, recusando-se a apurar um recurso comunitário, seja forçado a isso por uma decisão do Tribunal: de acordo com a tese alemã, nem mesmo neste caso seria obrigado a pagar os juros de mora se inscrevesse as receitas de que se trata no prazo de um mês e vinte dias a partir do apuramento, por assim dizer, «coactivo».
Na opinião da Comissão, em suma, vigilantibus, non dormientibus, jura succurunt. Se se pretende que a sanção do artigo 11.o produza um efeito útil, é este o princípio em que deve considerar-se inspirado o sistema de normas relativo ao apuramento e à colocação à disposição dos recursos comunitários.
5.
Não é menos sólido o conjunto dos argumentos avançados pelo Governo demandado. Observa ele, em primeiro lugar, que, no âmbito do direito comunitário, a natureza específica das matérias de ordem fiscal impõe ao legislador a adopção de disposições imperativas e, tanto quanto possível, precisas, com a finalidade de garantir a certeza jurídica e a par conditio (a igualdade) dos sujeitos que delas são destinatários. Ora, estes objectivos seriam iludidos se as mesmas disposições pudessem ser interpretadas e aplicadas pela administração na base das suas considerações «gerais» ou na base das suas próprias exigências de «utilidade». Assim, a distinção proposta pela demandante entre casos «normais» e «excepcionais» de decurso do prazo para inscrição a crédito dos recursos viola não apenas a letra do artigo 10.o, que se refere exclusivamente ao dia em que o direito foi apurado, mas também o seu escopo, que é regular os prazos a quo e ad quem com um máximo de clareza.
Dito isto, a República Federal salienta que o Regulamento (CEE) n.o 2891/77 regulamenta a inscrição a crédito dos recursos e as correspondentes obrigações dos Estados, enquanto ignora a modalidade do seu apuramento e da sua cobrança. As suas disposições, portanto, não podem também constituir o pressuposto e a base da condenação no pagamento dos juros que a Comissão considere aplicáveis aos Estados quando não apurem tempestivamente os recursos comunitários. Isto explica, de resto, porque o artigo 11.o pune apenas os atrasos ocorridos na inscrição dos recursos.
Dito de outra forma, a obrigação cuja violação a requerente imputa à Alemanha não encontra correspondência nas disposições do Regulamento (CEE) n.o 2891/77. Só o legislador poderá criá-la e alargar a sanção do artigo 11.o ao caso do seu incumprimento, mas, até que não tenha procedido neste sentido, administradores e juízes deverão aplicar o direito tal como é, sem pretender substituir-se-lhe.
6.
Digo, de imediato, que não me consegue satisfazer qualquer das duas teses, ainda que defendidas com vigor; acho mesmo que, como acontece frequentemente, os defeitos de uma correspondem às qualidades da outra. Assim, os argumentos da Comissão esbarram na letra do artigo 11.o («qualquer atraso nas inscrições... originará o pagamento... de um juro») que é, por sua vez, o prato forte do Governo alemão. Este último, por seu turno, nada mais faz que imputar ao legislador a culpa dos paradoxos a que a sua posição dá lugar; e a demandante, que atinge um máximo de eficácia na denúncia de tais paradoxos, volta a ser pouco persuasiva quando, para os remediar, chega ao absurdo oposto: isto é, punir com a sanção do artigo 11.o o Estado que, não obstante ter inscrito as somas devidas dentro de um mês e vinte dias a partir de 31 de Dezembro, as tenha apurado depois dessa data. Estas incongruências induzem-me a procurar noutra parte a solução para o litígio.
Recordo, em primeiro lugar, que a Decisão 70/243 do Conselho «tem por finalidade definir os recursos próprios inscritos no orçamento da Comunidade e não a autoridade competente para criar direitos, contribuições, impostos, cotizações e outras formas de receita. Tendo natureza financeira, não obsta à introdução, por parte [das instituições comunitárias], de uma cotização como a que existe sobre a produção [do açúcar]... [A] competência... para criá-la encontra [com efeito] o seu fundamento nas disposições do Tratado» (acórdão de 30 de Setembro de 1982, processo 108/81, Amylum/Conselho, Recueil 1982, p. 3107). Depois, quanto ao Regulamento (CEE) n.o 2891/77, disse já que aplica esta decisão para permitir «à Comunidade dispor dos seus próprios recursos nas melhores condições possíveis»: também as suas disposições têm, portanto, natureza financeira. Daí provém que ambas as fontes não põem em causa o princípio pelo qual, em tais sectores e, em particular, em matéria agrícola e aduaneira, o poder de criar contribuições ou direitos de natureza fiscal cabe à Comunidade, enquanto é apenas para financiar o orçamento desta que os Estados apuram aquelas receitas e as inscrevem a crédito na conta da Comissão.
Sendo assim distintas as respectivas competências, é evidente que o apuramento efectivo dos recursos por parte dos Estados não pode impedir o surgimento do direito da Comunidade a obtê-los: não o pode porque tal direito surge — como, de resto, acontece nos sistemas de grande parte dos Estados-membros — quando as condições estabelecidas para tal efeito pelo legislador comunitário se encontrem satisfeitas. Por outras palavras, o apuramento não é (salvo num caso de que nos ocuparemos mais adiante) o acto constitutivo do direito que tem por objecto o recurso, mas apenas o facto que gera a obrigação, que incumbe ao Estado, de colocar tal recurso à disposição da Comissão. Se assim não fosse, se o surgimento do direito dependesse do apuramento a que os Estados-membros procedem, estes veriam restituído, na prática, um poder tributário que lhes foi subtraído.
Ora bem, a distinção, assim delineada, entre o acto constitutivo do direito aos recursos próprios e o facto do seu apuramento re-flecte-se sobre as normas de carácter financeiro do Regulamento (CEE) n.o 2891/77. Observo, a este propósito, que os textos francês e italiano do artigo 2.o são menos precisos que as correspondentes versões inglesa, alemã e neerlandesa, uma vez que, nestas últimas, o direito não «é» mas «considera-se» (shall be deemed, gilt als, geldt als), «accertato non appena il credito corrispondente è stato debitamente stabilito». O que significam aqui, efectivamente, tais expressões? Elas demonstram, a meu ver claramente, que o legislador fez o momento em que o direito é apurado objecto de uma presunção legal. Semelhante presunção era, de resto, indispensável se se quisesse — como não podia deixar de se querer — impedir que o apuramento efectivo de um direito já estabelecido, isto é, já existente juridicamente, dependesse da iniciativa das autoridades nacionais obrigadas a proceder e, por isso mesmo, que a inscrição do recurso no crédito fosse adiável ad libitum.
Por esta óptica, decisivo é que o direito esteja «devidamente estabelecido»: operação, como é óbvio, destinada a ter lugar tendo em conta as condições postas, em cada caso, pelos regulamentos que prevêem um recurso comunitário. No nosso caso, como sabemos, o artigo 5.o do Regulamento n.o 700/73 exige aos Estados-membros que determinem o montante de cotizações o mais tardar até 31 de Dezembro e que o cobrem antes de 15 de Janeiro seguinte. Podem então imaginar-se duas hipóteses. O Estado determina o montante do crédito antes de 31 de Dezembro: o direito é apurado e surge antecipadamente em virtude de tal acto. O Estado não procede em tempo útil: o direito surge igualmente no momento do termo do prazo e, com base na presunção de que falei, «considera-se» apurado. O artigo 2o deve ser lido, por isso, do seguinte modo: para efeito de colocar os recursos comunitários à disposição da Comissão, um direito considera-se apurado quando o crédito correspondente tenha sido devidamente estabelecido pelas autoridades nacionais e, sempre, quando as condições exigidas pela disposição comunitária que o prevê estejam satisfeitas.
Chegados a este ponto, a distância que nos separa da solução do litígio é curta. Por causa da referida presunção, o prazo de um mês e vinte dias, previsto pelo artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 2891/77 para a inscrição dos recursos, decorre desde o dia em que o direito correspondente se considere apurado e não, como sustenta o Governo requerido, desde o dia em que as autoridades nacionais procedam, efectivamente, ao apuramento. Uma vez que a cotização sobre a produção de açúcar para a campanha de 1980—1981 devia considerar-se apurada em 31 de Dezembro de 1981, a subsequente inscrição na conta da Comissão deveria ter tido lugar até 22 de Fevereiro de 1982. Não tendo respeitado este último prazo, a República Federal era, por isso, obrigada, de acordo com o artigo 11.o do referido regulamento, a pagar juros de mora.
Um último reparo: do que disse, segue-se que o incumprimento do prazo diverso previsto pelo Regulamento (CEE) n.o 700/73, se bem que provado e não contestado, não pode ser objecto de uma decisão específica do Tribunal, ao abrigo dos artigos 169.o e 171.o do Tratado CEE. Tal incumprimento, de facto, é, por assim dizer, absorvido na presunção de apuramento previsto pelo artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 2891/77.
7.
Na base das considerações que precedem, proponho ao Tribunal que considere procedente o pedido apresentado, em 21 de Dezembro de 1984, pela Comissão das Comunidades Europeias contra a República Federal da Alemanha e que declare que, recusando-se a pagar os juros previstos pelo artigo 11.o do Regulamento (CEE) n.o 2891/77, este Estado violou as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
A demandada deve ser condenada no pagamento das despesas da instância, nos termos do n.o 2 do artigo 69.o do Regulamento Processual.
(
*1
)	Tradução do italiano.