62015CC0589
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 7 mars 2017 (
1
)
Mål C‑589/15 P
Alexios Anagnostakis
mot
Europeiska kommissionen
”Överklagande – Medborgarinitiativet ’En miljon underskrifter för ett solidariskt Europa’, i vilket kommissionen uppmanades att lägga fram lagstiftning om säkerställande av ’principen om nöd’ – Ansökan om registrering – Avslag från kommissionen – Motiveringsskyldighet – Artikel 122 FEUF – Artikel 136 FEUF”
I – Inledning
1.
Förevarande överklagande från Alexios Anagnostakis (nedan kallad Alexios Anagnostakis eller klaganden) rör upphävande av Europeiska unionens tribunals dom av den 30 september 2015, Anagnostakis/kommissionen (
2
) (nedan kallad den överklagade domen), i vilken Europeiska unionens tribunal ogillade Alexios Anagnostakis talan om ogiltigförklaring av beslut C (2012) 6289 final av den 6 september 2012 om avslag på ansökan om registrering av det europeiska medborgarinitiativet ”En miljon underskrifter för ett solidariskt Europa” (nedan kallat det angripna beslutet).
2.
Målet ger domstolen tillfälle att för första gången titta närmare på den rättsliga ramen kring medborgarinitiativ. Medborgarinitiativ är ett instrument som införts genom Lissabonfördraget och slagits fast i artikel 11.4 FEU. Medborgarinitiativ ger möjlighet för ”[e]tt antal unionsmedborgare, som uppgår till minst en miljon personer och som kommer från ett betydande antal medlemsstater, [att] ta initiativ till att uppmana Europeiska kommissionen att, inom ramen för sina befogenheter, lägga fram ett lämpligt förslag i frågor där dessa medborgare anser att det krävs en unionsrättsakt för att tillämpa fördragen”. Det rör sig om ett instrument av grundläggande betydelse för den europeiska deltagardemokratin, som kan visa sig svårt att implementera. Även om syftet är att ge medborgarna en aktiv roll i utvecklingen av unionsrätten och det därmed måste säkerställas att denna initiativrätt inte underkastas villkor som till formen eller i sak är alltför restriktiva eller alltför komplicerade – och därmed svårbegripliga – för att en person som inte är specialist i EU-rätt ska kunna uppfylla dem, kan det å andra sidan inte bortses från att unionsrätten utgår från principen om tilldelade befogenheter och att deltagardemokratin som artikel 11.4 FEU avser att förverkliga således endast kan utövas inom dessa ramar.
3.
I enlighet med vad som föreskrivs i artikel 24.1 FEUF har det genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 211/2011 av den 16 februari 2011 om medborgarinitiativet (
3
) preciserats de villkor på vilka ett europeiskt medborgarinitiativ (nedan kallat medborgarinitativ) får läggas fram. I skäl 2 i nämnda förordning anges att ”[d]e förfaranden och villkor som krävs för medborgarinitiativet bör vara tydliga, enkla och användarvänliga och stå i proportion till medborgarinitiativets karaktär, så att medborgarna uppmuntras att delta och så att unionen blir mer lättillgänglig. Det bör finnas en omdömesgill balans mellan rättigheter och skyldigheter”. Det är denna balans som kommer att eftersträvas i de överväganden som redovisas nedan.
4.
Medborgarinitativ definieras som ”ett initiativ som lämnas in till kommissionen … i vilket kommissionen uppmanas att, inom ramen för sina befogenheter, lägga fram ett lämpligt förslag i frågor där medborgare anser att en unionsrättsakt krävs för att tillämpa fördragen, och som stöds av minst en miljon behöriga undertecknare som kommer från minst en fjärdedel av alla medlemsstater”. (
4
) Förfarandet är följande. Innan organisatörerna – det vill säga de personer som står bakom förslaget till medborgarinitativ – inleder insamlingen av stödförklaringar från undertecknare av ett föreslaget medborgarinitiativ ska de via internet (
5
) registrera initiativet hos kommissionen och lämna viss information. (
6
) Kommissionen har två månader på sig för att granska förslaget. Den ska förse förslaget med ett registreringsnummer och informera organisatörerna. Registreringen inleder förfarandet för insamling av underskrifter. (
7
) När samtliga villkor för denna insamling är uppfyllda och kontrollerade (
8
) får organisatörerna överlämna ett medborgarinitativ. (
9
) Kommissionen offentliggör medborgarinitiativet och tar emot organisatörerna. (
10
) Framför allt ska den ”inom tre månader i ett meddelande redogöra för sina juridiska och politiska slutsatser beträffande medborgarinitiativet, eventuella åtgärder som den avser att vidta och, i förekommande fall, skälen för att vidta eller inte vidta dessa åtgärder”. (
11
)
5.
Registreringen, som är ett väsentligt formkrav som föregår insamlingen, är således ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för att kommissionen konkret ska stödja ett förslag till medborgarinitativ. I artikel 4.2 i förordning nr 211/2011 anges de villkor som ett medborgarinitativ ska uppfylla för att kommissionen ska registrera det. Artikel 4.2 b i förordningen innehåller ett av dessa villkor, nämligen att förslaget ”inte uppenbart [faller] utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen”.
6.
Det är den bestämmelsen som står i fokus i förevarande överklagande. Artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011, med stöd av vilken kommissionen får vägra att registrera ett föreslaget medborgarinitativ, är ett verksamt filter som kommissionen förfogar över. Villkoret bör enligt min mening inte ges en alltför vid tillämpning, om inte rätten till medborgarinitativ ska göras illusorisk. Jag har tidigare understrukit betydelsen av detta. (
12
) Även om detta övervägande kommer att vara vägledande för den bedömning som redovisas nedan vill jag framhålla att domstolens roll inom ramen för ett överklagande är begränsad på så sätt att dess möjlighet att ta ställning till ett visst problem är avhängigt av de argument som läggs fram infor den.
7.
Förevarande överklagande innehåller i detta avseende inte allt som krävs för att domstolen ska kunna lämna förväntade preciseringar av de rättsliga ramarna kring medborgarinitativ. Det är nämligen, efter en genomgång av handlingarna i målet, svårt att förstå exakt vad klaganden avsett att uppnå med det medborgarinitativ som han önskade skulle initieras. (
13
)
II – Bakgrund till tvisten, förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
8.
Klaganden tillsände den 13 juli 2012 kommissionen ett förslag till medborgarinitativ kallat ”En miljon underskrifter för ett solidariskt Europa”. Syftet med detta förslag var att i unionslagstiftningen stadfästa ”principen om nöd”. Enligt den principen är det ”nödvändigt och motiverat att vägra återbetala en förkastlig skuld när en stats ekonomiska och politiska överlevnad är hotad till följd av återbetalningen av skulden”. (
14
) Förslaget till medborgarinitativ hänförde sig till ”ekonomisk och monetär politik (artiklarna 119–144 FEUF)” som rättslig grund för dess antagande.
9.
Genom beslut av den 6 september 2012 vägrade kommissionen, efter att ha hänvisat till artikel 4.2 i förordning nr 211/2011 och prövat de bestämmelser i EUF-fördraget som åberopats i medborgarinitiativet, i synnerhet artikel 136.1 FEUF, och alla ”andra möjliga rättsliga grunder”, (
15
) att registrera medborgarinitiativet eftersom det uppenbart faller utanför de områden där kommissionen får lägga fram ett förslag om att en unionsrättsakt ska antas för att tillämpa fördragen.
10.
Klaganden väckte den 11 oktober 2012 talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av det angripna beslutet. Den enda grunden för talan var att kommissionen hade åsidosatt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011. Klaganden gjorde därvid gällande att förslaget till medborgarinitativ kunde leda fram till ett förslag från kommissionen att anta en rättsakt med stöd av artikel 122.1, artikel 122.2 och artikel 136.1 b FEUF, liksom med stöd av folkrättsliga bestämmelser.
11.
Tribunalen prövade i den överklagade domen, efter att på eget initiativ ha prövat huruvida motiveringsskyldigheten för enskilda beslut hade åsidosatts, de olika invändningar som klaganden anfört inom ramen för sin grund för talan. Den ogillade därefter talan och förpliktade klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
III – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
12.
Alexios Anagnostakis ingav den 30 november 2015 ett överklagande av den aktuella domen. Han yrkade att domstolen skulle bifalla överklagandet och helt upphäva den överklagade domen, ogiltigförklara det angripna beslutet, förplikta kommissionen att registrera hans förslag till medborgarinitativ och varje annan rättslig åtgärd som krävs, samt förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. Alexios Anagnostakis har vidhållit sina yrkanden i sin replik.
13.
Kommissionen har i sin svarsinlaga yrkat att domstolen ska delvis avvisa och delvis ogilla överklagandet, eller i andra hand ogilla överklagandet i dess helhet, samt förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har vidhållit sin inställning i dupliken.
14.
Parterna har hörts vid förhandlingen inför domstolen den 13 december 2016.
IV – Rättslig bedömning
15.
Även om det anförts fyra grunder vill jag ombilda överklagandet runt två grunder. Den första grunden rör en felaktig rättstillämpning i fråga om huruvida det angripna beslutet var tillräckligt motiverat. Den andra rör en felaktig rättstillämpning avseende prövningen av huruvida motiveringen var välgrundad och tillämpningen av artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011. Den första invändningen inom ramen för den andra grunden rör åsidosättande av artikel 122 FEUF, den andra invändningen rör åsidosättande av artikel 136 FEUF och den tredje invändningen rör åsidosättande av folkrättsliga regler.
A – Den första grunden: Felaktig rättstillämpning beträffande huruvida motiveringen av det angripna beslutet var tillräcklig
1.
Den överklagade domen
16.
Tribunalen bedömde i punkt 29 och följande punkter i den överklagade domen att kommissionen hade uppfyllt sin motiveringsskyldighet, vilken är beroende av bland annat rättsaktens art och det sammanhang i vilket den antas. Tribunalen har hänvisat till bristen på klarhet och precision i förslaget till medborgarinitativ när det gäller identifiering av en rättslig grund för kommissionens behörighet att lägga fram förslag till rättsakt, bland annat till följd av att det i förslaget hänvisas till 26 artiklar i fördraget som en helhet. Det är således först i sitt överklagande som klaganden preciserat att artiklarna 122 FEUF och 136 FEUF utgör den rättsliga grunden för kommissionens behörighet. Tribunalen bedömde därför att ”[k]ommissionen kan därför inte i [det omtvistade beslutet] klandras för att inte noggrant ha prövat de olika bestämmelserna i EUF-fördraget som det i det föreslagna europeiska medborgarinitiativet har hänvisats till som helhet och för att den endast konstaterade att de bestämmelserna saknade relevans, samtidigt som den fann det lämpligt att mer ingående pröva den av dessa bestämmelser som den ansåg var mest relevant och angav härvid dessutom skälen till att den bestämmelsen inte kunde utgöra rättslig grund”. (
16
). Tribunalen har således slagit fast att motiveringen i det angripna beslutet var tillräcklig med hänsyn till det sammanhang i vilket beslutet fattades, att klaganden hade kunnat förstå skälen till att kommissionen vägrat registrera hans förslag till medborgarinitativ och att unionsdomstolen kunde utföra sin prövning.
2.
Sammanfattning av parternas argument
17.
Klaganden har gjort gällande att varken den enda hänvisningen i det angripna beslutet till artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 eller den prövning av artiklarna 119–144 FEUF, till vilka den hänvisar, är tillräcklig för att utgöra en sådan klar och detaljerad motivering som krävs när det åberopas att kommissionen uppenbart saknar behörighet. Kommissionens uppenbara brist på behörighet kan inte bevisas genom sammanhanget. Tvärtom medför den höga grad av komplexitet som kringgärdar ett förslag till medborgarinitativ att unionsdomstolarna bör ställa krav på en detaljerad och specifik motivering av ett beslut att vägra registrering av ett förslag till medborgarinitativ. Det angripna beslutet innehåller endast en föga upplysande parafras till artikel 136.1 FEUF och en generisk hänvisning till artiklarna 119–144 FEUF. Tribunalen har helt bortsett från denna aspekt av frågan huruvida motiveringen är tillräcklig. Den har vidare gjort en rättslig felbedömning genom att slå fast att motiveringen av en rättsakt ska bedömas utifrån dess art och det sammanhang i vilket den förekommer. Det finns i artikel 296 FEUF inte någon hänvisning till sammanhanget. Klaganden har vidare bestritt att förslaget till medborgarinitativ skulle lida av en sådan brist på klarhet och precision som påståtts. I alla händelser är den ekonomiska och monetära unionen ett komplext sammanhang och det finns ingen rättspraxis rörande den som kan vägleda medborgarna på området när de ska lägga fram förslag till medborgarinitativ. Innebörden och tolkningen av bestämmelserna om denna union skiljer sig åt. Klaganden angav som exempel europeiska stabilitetsfonder och europeiska stabiliseringsmekanismer, vilka båda är grundade på artikel 122 FEUF. Att enbart återge innehållet i bestämmelserna utgör inte en tillräcklig motivering i den mening som avses i artikel 296 FEUF och artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.
18.
Kommissionen anser för sin del att tribunalens dom är helt befriad från felaktig rättstillämpning. Det var i synnerhet korrekt att anse det angripna beslutet tillräckligt motiverat utifrån att det avsåg artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 och att det motiverade varför artiklarna 119–144 FEUF, och mer specifikt artikel 136.1 FEUF, inte kunde ligga till grund för att anta en rättsakt för att stadfästa ”principen om nöd”. Tribunalen har tillämpat fast rättspraxis om att motiveringen ska bedömas utifrån rättsaktens art och det sammanhang i vilket den förekommer på ett korrekt sätt. Kommissionen har i synnerhet hänvisat till den omständigheten att det i förslaget till medborgarinitativ endast angivits en rad bestämmelser som skulle vara relevanta, utan någon ansträngning från klaganden att närmare identifiera och argumentera för varför de skulle utgöra en eventuell rättslig grund på vilken kommissionen kunde agera. Kommissionen har vidare framhållit att det var på dess initiativ som den i det angripna beslutet närmare analyserade artikel 136.1 FEUF, vilken den ansåg vara den minst osannolika bestämmelsen. Kommissionen har anfört att den inte kan förväntas bemöta hypotetiska argument som klaganden, trots att han haft tekniska möjligheter att precisera och förklara, inte lagt fram. Bristen på klarhet i och komplexiteten hos dessa bestämmelser i unionsrätten påverkar inte slutsatsen att kommissionen inte objektivt och uppenbart saknade behörighet att bifalla förslaget till medborgarinitativ. Slutligen har klaganden inte gjort gällande att tribunalen skulle ha gjort en felaktig bedömning när det gäller huruvida motiveringen i det angripna beslutet var tillräcklig, utan gjort gällande att motiveringen i det beslutet inte var välgrundad. De argument som klaganden anfört ska därför inte prövas inom den grund för överklagandet som avser tribunalens bedömning av huruvida motiveringen i kommissionens beslut var tillräcklig. Kommissionen gör gällande att överklagandet inte kan bifallas på denna grund.
3.
Bedömning
19.
Motiveringsskyldigheten regleras i primärrätten genom artikel 296 FEUF och genomförs, när det gäller medborgarinitativ, genom artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 211/2011. (
17
)
20.
Den skyldighet att motivera en rättsakt som går någon emot, som föreskrivs i artikel 296 andra stycket EG, syftar enligt fast rättspraxis dels till att ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels till att göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet. Den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits. (
18
) Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, (
19
) särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att samtliga faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, (
20
) eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området. En rättsakt som går någon emot ska således anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att han har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom.
21.
Det rör sig om en fast rättspraxis som bidragit till att precisera motiveringsskyldighetens omfattning. Jag konstaterar att dessa grundläggande principer återgivits av tribunalen i den del av domen som rör grunden, åsidosättande av motiveringsskyldigheten, (
21
)vilken tribunalen prövade på eget initiativ.
22.
Efter dessa allmänna överväganden har tribunalen framhållit den stora betydelsen av att motiveringsskyldigheten iakttas när det gäller beslut att vägra registrering av ett förslag till medborgarinitativ, då sådana beslut ”kan inverka på medborgarnas rätt att lägga fram ett medborgarinitiativ”. (
22
) Följaktligen måste skälen enligt tribunalen framgå ”tydligt”. (
23
) Den förstärkning av unionens demokratiska funktion som medborgarinitativ är avsedd att tillföra är nämligen svår att förena med en godtycklig maktutövning av kommissionen på detta område.
23.
Tribunalen har vidare redogjort för innehållet i det angripna beslutet och konstaterat att detta grundats på artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011. Den angav även uttryckligen att enligt kommissionen kunde ingen bestämmelse avseende unionens ekonomiska och monetära politik som åberopats i förslaget till medborgarinitativ (
24
) eller någon annan rättslig grund, däribland artikel 136.1 FEUF, utgöra en korrekt rättslig grund för förslaget. (
25
) Tribunalen har även satt den motivering kommissionen lämnat i sitt beslut att vägra registrering i relation till innehållet i förslaget till medborgarinitativ. På detta sätt har den kontextualiserat sin bedömning av motiveringsskyldigheten. Den anmärkte vidare att en viss vaghet präglade förslaget, bland annat eftersom där endast hänvisades till artiklarna 119–144 FEUF utan att försöka ge en närmare förklaring. (
26
)
24.
Jag är övertygad om att den roll kommissionen inom ramen för processen att registrera förslag till medborgarinitiativ har en nyckelroll och att det, mot bakgrund av syftet med medborgarinitativ, är viktigt att kommissionen i sina beslut att vägra registrering är mycket pedagogisk, eftersom inte alla som utformar sådana förslag med nödvändighet är erfarna specialister i unionsrätt. Jag anser emellertid inte att det vore rimligt att, som klaganden önskar, ålägga kommissionen en motiveringsskyldighet enligt vilken det skulle krävas att den anger skälen till att ingen fördragsbestämmelse kan ligga till grund för unionsåtgärder, i vart fall när den inledande bristen på precision – som jag redan redogjort för (
27
) och som fortsatt under överklagandeförfarandet (
28
) – kan tillskrivas författarna till förslaget till medborgarinitativ. Detta skulle nämligen i praktiken ålägga kommissionen att, tvärtemot vad som följer av rättspraxis, specificera samtliga ”relevanta” rättliga omständigheter, även sådana som kunde ha avsetts av dem som lämnat förslaget till medborgarinitativ. Den verkliga frågan på detta stadium i bedömningen är således om den till vilket beslutet är riktat kan förstå skälen till att registrering vägrats. Det framgår enligt min mening tydligt av det angripna beslutet att kommissionen vägrat att registrera förslaget till medborgarinitativ på grund av att den ansåg att det uppenbart inte omfattades av dess tilldelade befogenheter.
25.
Tribunalen har mot denna bakgrund inte gjort någon felaktig rättslig bedömning när den utifrån omständigheterna i målet slog fast att motiveringsskyldigheten inte hade åsidosatts. Det är således inte riktigt som klaganden påstått att vissa aspekter av frågan om motiveringens tillräcklighet negligerats, då tribunalen försökt säkerställa just att de skäl som kommissionen anfört i det angripna beslutet var tillräckliga för att klaganden skulle förstå skälen till kommissionens vägran att registrera och, i förekommande fall, unionsdomstolen skulle kunna pröva dess lagenlighet.
26.
Klaganden har vidare bestritt att det skulle finnas ett samband mellan den påstådda bristen på precision i förslaget till medborgarinitativ och omfattningen av kommissionens motiveringsskyldighet. Denna brist på tydlighet utgör emellertid en del av omständigheterna som domstolen beaktar för att bedöma om motiveringsskyldigheten uppfyllts, mot bakgrund av hur tydligheten kan påverka kommissionens förmåga att korrekt förstå och analysera alla detaljer i förslaget till medborgarinitativ, för att korrekt avgöra vilken rättslig grund som bör användas för eventuella åtgärder.
27.
Slutligen ska prövningen av huruvida motiveringsskyldigheten uppfyllts, vilken avser att i förevarande mål säkerställa att de skäl som kommissionen anfört i det angripna beslutet var tillräckliga för att göra det möjlighet för klaganden att förstå de skäl som föranlett kommissionen att vägra registrera förslaget till medborgarinitativ, särskiljas från prövningen av huruvida motiveringen var välgrundad, vilken avser att säkerställa det angripna beslutets lagenlighet, (
29
) det vill säga huruvida dessa skäl var giltiga. (
30
) Härav följer att de invändningar och argument som avser att bestrida att motiveringen är välgrundad till följd av att förslaget till medborgarinitativ, mot bakgrund av de tolkningssvårigheter som finns när det gäller bestämmelserna för unionens ekonomiska och monetära politik, inte uppenbart faller utanför kommissionens tilldelade befogenhet saknar relevans vid prövningen av huruvida motiveringsskyldigheten uppfyllts. Även om motiveringen av det angripna beslutet skulle vila på en felaktig tolkning av de fördragsbestämmelser som åberopats i förslaget till medborgarinitativ, utgör en sådan felaktighet inte ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten, såsom den följer av artikel 296 FEUF och av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 211/2011. Invändningarna avseende en felaktig tolkning av fördragsbestämmelserna som skulle kunna ligga till grund för unionsåtgärder för att säkerställa ”principen om nöd” ska således prövas inom ramen för nästa grund. (
31
)
28.
Av vad som ovan anförts följer att överklagandet inte ska bifallas på den första grunden.
B – Den andra grunden: Felaktig rättstillämpning beträffande huruvida motiveringen var välgrundad
29.
Enligt klaganden har tribunalen felaktigt slagit fast att det villkor som anges i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 – det vill säga att förslaget till medborgarinitativ inte uppenbart får falla utanför kommissionens tilldelade befogenheter – inte skulle vara uppfyllt genom att tolka artiklarna 122 FEUF och 136.1 b FEUF samt folkrättsliga bestämmelser på ett felaktigt sätt.
30.
Vid prövningen av om tribunalen gjort en riktig bedömning av huruvida motiveringen i det angripna beslutet var välgrundad ska domstolen beakta syftet med förslaget till medborgarinitativ. Enligt vad som angivits i förslaget syftade det till att säkerställa ”principen om nöd enligt vilken en vägran att betala en motbjudande skuld kan vara nödvändig och berättigad när en medlemsstats ekonomiska och politiska existens kan vara hotad av denna skuld”. Denna beskrivning och hänvisningen till artiklarna 119–144 FEUF var de enda omständigheter som kommissionen hade kännedom om när den beslutade att vägra registrering av förslaget till medborgarinitativ.
31.
Det framgår vidare av överklagandet att förslaget till medborgarinitativ endast rör den ”motbjudande” delen av statsskulden och att det således inte rör sig om något totalt och ensidigt upphävande av skulden. (
32
) Säkerställandet av ”principen om nöd” kräver upphävande, (
33
) det vill säga icke-betalning, av den motbjudande delen av skulden i förhållande till andra medlemsstater och även unionen. (
34
) Denna mekanism utlöses efter överenskommelse mellan medlemsstaterna när ett utkrävande av skulden hotar den ekonomiska och politiska situationen för en av dem. (
35
) Förslaget innebär inte att unionens suveränitet i monetära frågor eller att medlemsstaternas ekonomiska och budgetmässiga suveränitet ersätts. Det rör sig heller inte om ett instrument för finansiering. (
36
) Säkerställandet av ”principen om nöd” ska enbart göra det möjligt för en medlemsstat som befinner sig i allvarliga ekonomiska svårigheter att ensidigt vidta åtgärder, i en anda av solidaritet mellan medlemsstaterna. (
37
) Klaganden har vidare anfört att antagandet av en sådan princip skulle gälla för alla medlemsstater, inte bara de inom euroområdet, att den inte skulle omfatta ekonomisk stabilitet och att det skulle var möjligt att reagera i rimlig tid. Slutligen skulle möjligheten att åberopa nöd vara underkastad villkor som kommissionen kan föreslå. (
38
) Initiativet att förklara att det är fråga om en nödsituation ankommer på den medlemsstat som bemyndigats att, enligt stränga villkor, göra det. (
39
) Unionen ska därefter godkänna förklaringen att nöd råder och den berörda medlemsstaten åtnjuter då en tillfällig befrielse från skyldigheten att betala sina skulder. (
40
) Innan en medlemsstat kan komma i åtnjutande av detta måste unionen godkänna en sådan förklaring. (
41
) Antagandet av ”principen om nöd” omfattar enbart den skuld en medlemsstat har gentemot unionen. (
42
) Klaganden har vidare anfört att antagandet av ”principen om nöd” gör det möjligt för en medlemsstat i allvarliga svårigheter att tillfälligt suspendera betalningarna av samtliga sina skulder för att skapa tillväxt i sin ekonomi. (
43
) Klaganden har även uttalat sig om en ”skuldbefrielse”. (
44
)
1.
Invändningen avseende felaktig tolkning av artikel 122 FEUF
a)
Den överklagade domen
32.
Tribunalen har i punkterna 41–43 i den överklagade domen framhållit att domstolen i sin dom i målet Pringle (
45
) slagit fast att artikel 122.1 FEUF inte utgör en lämplig rättslig grund för ett eventuell finansiellt stöd från unionen i form av införandet av en finansieringsmekanism till förmån för de medlemsstater som drabbats eller hotas av allvarliga ekonomiska svårigheter. Tribunalen fortsatte genom att anföra att de åtgärder som grundas på den artikeln ger uttryck för en anda av solidaritet och bistånd mellan medlemsstater, och att den av det skälet inte kunde utgöra en lämplig rättslig grund för att i unionsrätten införa en ”princip om nöd” enligt vilken en medlemsstat ges befogenhet att ensidigt besluta om att inte återbetala hela eller en del av sin statsskuld på grund av de svårigheter den står inför.
33.
Tribunalen framhöll vidare i punkterna 47–50 i den överklagade domen att domstolen, alltjämt i sin dom i målet Pringle, (
46
) slagit fast att artikel 122.2 FEUF gör det möjligt att på vissa villkor besluta om punktinsatser till stöd för en medlemsstat, utan att denna artikel därmed kan ligga till grund för lagstiftning om en mekanism för att överge statsskulden, såsom klaganden vill, på grund av en sådan mekanisms generella och bestående karaktär. Tribunalen framhöll även att artikel 122 FEUF endast avser ett finansiellt stöd som beviljas av unionen och inte av medlemsstaterna. Antagandet av en sådan ”princip om nöd” skulle emellertid, enligt tribunalen, inte bara avse en medlemsstats skuld gentemot unionen, utan även de skulder medlemsstaten ådragit sig gentemot andra fysiska eller juridiska personer, privata eller offentliga, vilket är en situation som uppenbart inte omfattas av artikel 122 FEUF. Tribunalen kom utifrån detta fram till att antagandet av en sådan ”princip om nöd” uppenbart inte omfattas av de åtgärder för ekonomiskt bistånd som Europeiska unionens råd har befogenhet att vidta med stöd av artikel 122.2 FEUF.
b)
Sammanfattning av parternas argument
34.
Klaganden har i sak anfört fyra argument.
35.
Klaganden har för det första anfört att tribunalen tolkat artikel 122 FEUF isolerat trots att den bestämmelsen ska tolkas i jämförelse med artiklarna 119–126 FEUF, med vilka den bildar en helhet.
36.
Klaganden har för det andra hävdat att tribunalen gjort en felaktig tolkning av artikel 122.1 FEUF, eftersom den bestämmelsen ger kommissionen ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning för att föreslå rådet antagande av lämpliga ekonomiska åtgärder för att komma till rätta med allvarliga svårigheter, utan att det där föreskrivs någon särskild form för de åtgärder som kan föreslås. Dessa åtgärder skulle dessutom antas i en anda av solidaritet mellan medlemsstaterna. Klaganden har vidare hänvisat till domstolens rättspraxis angående artikel 103 EG och gjort gällande att de föreslagna ekonomisk-politiska åtgärderna måste vara nödvändiga för att undvika att äventyra de mål som eftersträvas med unionen. Den omständigheten att det i artikel 122.2 FEUF uttryckligen anges att ekonomisk hjälp till en medlemsstat i svårigheter inte utgör något hinder för att erkänna den möjlighet kommissionen har, i kraft av sin omfattande initiativrätt enligt artikel 122.1 FEUF, att föreslå åtgärder i form av ekonomisk hjälp. Antagande av en ”princip om nöd” utgör således en lämplig åtgärd, i den mening som avses i artikel 122.1 FEUF. I alla händelser är det felaktigt att påstå att ett antagande av en sådan åtgärd uppenbart faller utanför den befogenhet kommissionen tilldelats.
37.
Klaganden har för det tredje bestritt vad tribunalen anfört om att artikel 122.1 FEUF inte kan utgöra en lämplig grund för antagande av en ”princip om nöd”. Enligt klaganden har tribunalen gjort en felaktig tolkning av domen i målet Pringle. (
47
) Tvärtemot vad som är fallet med Europeiska stabilitetsmekanismen (nedan kallad ESM) som det målet gällde avser förslaget till medborgarinitativ inte att ersätta medlemsstaternas monetära, budgetmässiga eller ekonomiska suveränitet eller att inrätta en finansieringsmekanism. Syftet med förslaget till medborgarinitativ är inte jämförbart med inrättandet av ESM. De överväganden som ligger till grund för domen i målet Pringle (
48
) är således inte med automatik överförbara eller relevanta inom ramen för förevarande överklagande. Enligt punkt 42 i den överklagade domen ”visar den anda av solidaritet mellan medlemsstaterna som ska råda när rådet antar lämpliga åtgärder med hänsyn till den ekonomiska situationen i den mening som avses i artikel 122.1 FEUF … att dessa åtgärder grundas på att medlemsstaterna bistår varandra”, men det definieras inte vad som avses med det sistnämnda i denna artikel. Det var således felaktigt av tribunalen att slå fast att ett sådant bistånd inte kan ske i form av säkerhetsmekanismer som kan organiseras och struktureras och att antagandet av en ”princip om nöd” inte kan anta formen av ett sådant ekonomiskt bistånd som avses i denna bestämmelse.
38.
För det fjärde och sista har klaganden upprepat sina argument om särskiljande från å ena sidan ESM och å andra sidan säkerställandet av ”principen om nöd”. Klaganden har preciserat att ”principen om nöd” berör alla medlemsstater och inte bara de inom euroområdet, samt att den inte omfattar den ekonomiska stabiliteten. Det gör det bara möjligt att reagera i tid när en medlemsstat råkar i allvarliga svårigheter. En medlemsstat har möjlighet att åberopa nöd, med förbehåll för eventuella villkor som kommissionen tillagt. Initiativet tillkommer den medlemsstat som befinner sig i svårigheter, men det är unionen som beslutar att slå fast huruvida det ska anses föreligga nöd. Det är alltså unionen som förklarar att nöd föreligger, vilket innebär att det var felaktigt av tribunalen att slå fast att förfarandet skulle inledas av medlemsstaterna och inte av unionen. Det är även unionen som, i en anda av solidaritet, godkänner nödförklaringen, så att den medlemsstat som råkat i svårigheter bemyndigas att tillfälligt ställa in sina betalningar av statsskulden. Det var också felaktigt av tribunalen att, i punkt 49 i den överklagade domen, slå fast att syftet med förslaget till medborgarinitativ uppenbart inte motsvarade sådant ekonomiskt bistånd som avses i artikel 122.2 FEUF medan antagandet av en sådan princip enligt klaganden enbart skulle avse en medlemsstats skuld till unionen. Denna aspekt omfattas helt klart av tillämpningsområdet för artikel 122.2 FEUF. Bestämmelsen har legat till grund för antagandet av rådets förordning (EU) nr 407/2010 av den 11 maj 2010 om inrättandet av en europeisk finansiell stabiliseringsmekanism, (
49
) och stadfästandet av ”principen om nöd” kan grundas på samma modell. I värsta fall får kommissionen delvis underlåta att registrera delar av förslaget till medborgarinitativ genom att begränsa inställandet av betalningar för en enda skuld som en medlemsstat har till unionen. Klaganden har anfört att kommissionen i alla händelser inte i det angripna beslutet har motiverat sin vägran med hänvisning till tillämpningsområdet för ”principen om nöd”.
39.
Kommissionen har invänt att det i överklagandet inte har förklarats närmare vad den felaktiga tolkningen av artikel 122 FEUF skulle bestå i. Argumentet avseende en kontextuell tolkning av artikel 122 FEUF jämförd med artiklarna 119–126 FEUF har inte framförts tidigare. Rättspraxis avseende artikel 103 EG är inte relevant, då den enbart gäller för enstaka fall av ekonomiskt bistånd och inte för inrättandet av en allmänt tillämplig mekanism. Kommissionen har vidare inte kunnat finna något fel i tribunalens tolkning av domen i målet Pringle (
50
) i den överklagade domen. Den anda av solidaritet som ligger till grund för artikel 122.1 FEUF och till vilken klaganden hänvisar saknar samband med begreppet ekonomisk bistånd. Enligt kommissionen kan för övrigt solidaritet mellan medlemsstaterna inte anta formen av ett ensidigt beslut att inte betala. Kommissionen har även invänt mot klagandens försök att begränsa omfattningen av förslaget till medborgarinitativ till enbart den del av en medlemsstats skuld som den har mot unionen, trots att någon sådan begränsning aldrig åberopats tidigare och trots att förslaget till medborgarinitativ tidigare avsett återbetalning av skulder ”i synnerhet till medlemsstaterna”. Även om förslaget till medborgarinitativ begränsades till att endast avse den skulden till unionen skulle i alla händelser ändå ett stadfästande av ”principen om nöd” inte omfattas av begreppet ekonomiskt bistånd i den mening som avses i artikel 122.2 FEUF. Slutligen kan förslaget inte jämföras med den mekanism som inrättats genom förordning nr 407/2010. I den förordningen föreskrivs lämnandet av ekonomiskt bistånd till en medlemsstat efter beslut i rådet, medan förslaget till medborgarinitativ avser inrättandet av en mekanism enligt vilken en medlemsstat ensidigt kan besluta att radera ut sin skuld till unionen. Kommissionen har upprepat att en sådan mekanism inte omfattas av begreppet ekonomiskt bistånd. Den har gjort gällande att denna invändning delvis ska avvisas och delvis lämnas utan bifall i sak.
c)
Bedömning
40.
Jag ska på nytt påpeka att de argument klaganden anfört inom ramen för den andra grunden utgör en påtaglig utveckling av klagandens position i förhållande till vad som gjorts gällande vid tribunalen. De argument som avser domstolens praxis angående artikel 103 EG, förordning nr 407/2010 och kommissionens eventuella möjlighet att enbart delvis registrera förslaget till medborgarinitativ förefaller inte ha anförts tidigare. De har inte föranlett något ställningstagande från tribunalens sida. Förevarande överklagande rör just domstolens kontroll av tribunalens dom.
41.
I alla händelser framgår det i sak av artikel 122.1 FEUF att rådet, på förslag från kommissionen, och i en anda av solidaritet mellan medlemsstaterna, kan besluta om ”lämpliga åtgärder med hänsyn till den ekonomiska situationen, särskilt om det uppstår allvarliga försörjningsproblem i fråga om vissa varor, särskilt på energiområdet”. I artikel 122.2 FEUF anges att rådet, alltjämt på förslag från kommissionen, kan besluta att på vissa villkor bevilja ekonomiskt bistånd till en medlemsstat som är i svårigheter ”till följd av naturkatastrofer eller osedvanliga händelser utanför dess kontroll”.
42.
Enligt min mening är redan vad som anges i punkterna 116 och 118 i domen i målet Pringle (
51
) tillräckligt för att konstatera att artikel 122 FEUF uppenbart inte kan ligga till grund för att stadfästa en ”princip om nöd”. För det första, när det gäller artikel 122.1 FEUF, har domstolen slagit fast att den bestämmelsen ”inte utgör en lämplig rättslig grund för ett eventuell finansiellt stöd från unionen till medlemsstater som drabbats eller hotas av allvarliga finansieringsproblem”. (
52
) Inrättandet av en mekanism genom vilken en medlemsstat ensidigt bestämmer att inte återbetala sin skuld kan således inte vara en lämplig åtgärd att genomföras med stöd av artikel 122.1 FEUF, och detta än mindre om dessa åtgärder motiveras och präglas av en anda av solidaritet. Vidare är sådana åtgärder med nödvändighet kortvariga, medan förslaget till medborgarinitativ, såsom tribunalen påpekat, (
53
) är tänkt att leda till säkerställandet av en allmän och permanent mekanism som medlemsstaterna förfogar över när de råkat i allvarliga svårigheter. Även om säkerställandet av en ”princip om nöd” skulle vara en form av ekonomiskt bistånd som omfattas av uttrycket ”lämpliga åtgärder” i artikel 122.1 FEUF, förefaller mig domen i målet Pringle, (
54
) som meddelades av domstolen i plenum, tydligt utesluta att den artikeln åberopas när en medlemsstat befinner sig i ekonomiska svårigheter.
43.
Domstolen har vidare på ett mer allmänt plan slagit fast att artikel 122 FEUF enbart avser ekonomiskt bistånd som lämnas av unionen, och inte av medlemsstaterna. Eftersom vi tvingas till antaganden kan, om förslaget till medborgarinitativ ska tolkas så, att den avser inrättandet av en mekanism genom vilken en medlemsstat ensidigt beslutar att inte återbetala sina skulder till unionen (
55
), detta inte anses utgöra ”ekonomiskt bistånd” som unionen lämnar den berörda medlemsstaten, i den mening som avses i artikel 122.2 FEUF. Om förslaget ska tolkas som att den ”motbjudande” skulden även avser fordringar som innehas av medlemsstaterna, så omfattar villkoret att bistånd ska lämnas ”av unionen” emellertid inte heller den situationen. Vidare är mekanismens permanenta karaktär ytterligare ett hinder för att den skulle inrättas med stöd av artikel 122.2 FEUF.
44.
Slutligen är argumentet att kommissionen har möjlighet att enbart delvis registrera ett förslag till medborgarinitativ i princip inte helt utan intresse. Den överklagade domen innehåller emellertid inte något om detta som kan bli föremål för prövning av domstolen inom ramen för ett mål om överklagande. I alla händelser kan det inte påverka slutsatsen att, och jag delar här tribunalens uppfattning, att klagandens förslag till medborgarinitativ – kanske framför allt till följd av dess brist på konsekvens – uppenbart inte kan leda till antagande av åtgärder med stöd av artikel 122 FEUF.
2.
Invändningen om en felaktig tolkning av artikel 136.1 FEUF
a)
Den överklagade domen
45.
Efter att ha återgett lydelsen av artikel 136.1 FEUF har tribunalen i punkterna 57–60 i den överklagade domen slagit fast att antagandet av en ”princip om nöd”, enligt vilken en medlemsstat ensidigt får besluta att statsskulden ska efterges, inte syftar till att stärka samordningen av budgetdisciplinen eller omfattas av riktlinjerna för den ekonomiska politiken som rådet har befogenhet att utarbeta för att den ekonomiska och monetära unionen ska fungera smidigt. Tribunalen anförde, med hänvisning till domen i målet Pringle, (
56
) att unionens roll på den ekonomiska politikens område är begränsad till att besluta om samordningsåtgärder och att antagandet av en rättsakt som ger en medlemsstat rätt att inte återbetala statsskulden inte omfattas av begreppet riktlinje för den ekonomiska politiken i den mening som avses i artikel 136.1 FEUF, då en sådan rättsakt skulle medföra att parternas fria vilja ersätts med en lagstadgad mekanism om ensidigt avsägande av statsskulden. Det var således enligt tribunalen korrekt av kommissionen att slå fast att klagandens förslag till medborgarinitativ uppenbart inte omfattas av tillämpningsområdet för bestämmelserna i artikel 136.1 FEUF. Tribunalen uttalade vidare att denna vägran inte stred mot solidaritetsklausulen i artikel 222 FEUF, eftersom solidaritetsklausulen varken avser den ekonomiska och monetära politiken eller medlemsstaternas ekonomiska situation, oavsett om de råkat i svårigheter.
b)
Sammanfattning av parternas argument
46.
Enligt klaganden är artikel 136 FEUF en komplex bestämmelse som enligt doktrinen är avsedd att komplettera artiklarna 121 FEUF och 126 FEUF. Erkännandet i unionsrätten av ”principen om nöd” tjänar det syfte som anges i artikel 136.1 FEUF, som är den ekonomiska och monetära unionens funktion. Det var felaktigt av tribunalen att slå fast att ett sådant erkännande skulle säkerställa en mekanism för ensidig avskrivning av statsskulden då ”principen om nöd” enbart skulle göra det möjligt för en medlemsstat i allvarliga ekonomiska svårigheter att tillfälligt upphöra med betalningarna av samtliga dess skulder för att skapa tillväxt i ekonomin genom att uppmuntra ekonomiska investeringar. Klaganden har vidare anfört att det första försöket till sanering av den grekiska statsskulden beslutades den 21 juli 2011 vid ett toppmöte inom euroområdet under vilket ett beslut om detta fattades. Det fanns således en rättslig grund i unionsrätten för upphävande av en statsskuld. Ett sådant upphävande skulle odiskutabelt bidra till den ekonomiska och monetära unionens funktion, vilket är syftet med artikel 136.1 FEUF. Denna bestämmelse ger även rådet rätt att vidta åtgärder för att fastställa den ekonomiska politikens inriktning. En åtgärd som fokuserar på återupplivandet av ekonomin och tillväxt är i alla händelser förenlig med bestämmelserna i artikel 121 FEUF. Kommissionen var således behörig att föreslå rådet åtgärder, så mycket mer som artikel 352 FEUF gav den befogenhet att föreslå åtgärder för förverkligande av fördragets syften, såsom stabilitet i euroområdet. Det var mot denna bakgrund felaktigt av tribunalen att slå fast att förslaget till medborgarinitativ uppenbart inte omfattades av kommissionens tilldelade befogenheter eftersom det omfattades av tillämpningsområdet för artikel 136.1 FEUF. Det följer även av klagandens argument att en mekanism för stabilitet och ekonomiskt bistånd som kan godkännas med stöd av artikel 136.3 FEUF enligt klaganden kan, efter överenskommelse mellan medlemsstaterna och när en av dem befinner sig i nöd, innefatta en inställelse av betalningarna av dess skulder.
47.
Kommissionen har för sin del anfört att klaganden inom ramen för denna tredje grund anfört ett nytt argument enligt vilket inrättandet av en mekanism för ekonomiskt bistånd i form av icke-betalning av en motbjudande skuld kan föreslås med stöd av artikel 352 FEUF, med beaktande av innehållet i artikel 136.1 FEUF. Den del av grunden som avser artikel 352 FEUF ska således inte upptas till sakprövning. Klaganden har i alla händelser inte förklarat på vilket sätt ett antagande av en rättsakt i enlighet med vad som anges i förslaget till medborgarinitativ skulle vara nödvändigt för att uppnå fördragets ändamål avseende stabilitet i euroområdet. Kommissionen har i andra hand hänvisat till domen i målet Pringle, (
57
) i vilken domstolen slog fast att artikel 136.1 FEUF inte skapade någon ny rättslig grund som gjorde det möjligt för unionen att vidta åtgärder. Kommissionen har även anfört att argumentet avseende det beslut som fattats vid mötet mellan euroländerna den 21 juli 2011 avseende en omstrukturering av statsskulden inte har anförts tidigare. I alla händelser har ett sådant beslut inte fattats med stöd av fördraget. Vidare har tribunalen helt rätt i sin slutsats att ett godkännande av att en medlemsstat ensidigt beslutar att inte återbetala sina skulder inte kan anses utgöra en åtgärd för inriktningen av den ekonomiska politiken som rådet får anta på grundval av fördragen. Följaktligen kan inte artikel 136.1 FEUF, på grundval av vilken det enbart får beslutas om inriktningsåtgärder – som med nödvändighet är icke bindande, för den ekonomiska politiken – inte ligga till grund för förslaget till medborgarinitativ. Enligt kommissionen ska förevarande grund inte prövas i sak såvitt avser artikel 136.3 FEUF och artikel 352 FEUF. I övrigt ska överklagandet lämnas utan bifall i den del det grundas på artikel 136.1 FEUF.
48.
Klaganden har i sin replik bestritt att argumenten avseende artikel 136.3 FEUF och artikel 352 FEUF ska anses vara nya argument, då dessa argument framgår av den diskussion parterna haft avseende domen i målet Pringle. (
58
) Vad gäller beslutet av den 21 juli 2011 ska domstolen beakta det på eget initiativ då det utgör en gemensam erfarenhet i det europeiska politiska livet. I alla händelser har klaganden uppmanat domstolen att ompröva sin rättspraxis avseende avvisning av nya grunder och argument i ett överklagande. Kommissionen har i sin duplik vidhållit vad den tidigare anfört.
c)
Bedömning
49.
I artikel 136.1 FEUF föreskrivs att ”[f]ör att den ekonomiska och monetära unionen ska fungera smidigt, och i enlighet med tillämpliga bestämmelser i fördragen, ska rådet i enlighet med det tillämpliga förfarandet bland dem som anges i artiklarna 121 och 126, … besluta om åtgärder för de medlemsstater som har euron som valuta för att a) stärka samordningen och övervakningen av dessa staters budgetdisciplin, b) för dessa medlemsstater utarbeta riktlinjer för den ekonomiska politiken och se till att de överensstämmer med de riktlinjer som har antagits för hela unionen, samt se till att de övervakas”. I artikel 136.3 FEUF (
59
) föreskrivs vidare att ”[d]e medlemsstater som har euron som valuta får inrätta en stabilitetsmekanism som ska aktiveras om det är oundgängligt för att trygga stabiliteten i euroområdet som helhet. Beviljande av varje erforderligt finansiellt stöd inom ramen för mekanismen kommer att vara föremål för strikta villkor”.
50.
Jag ska först framhålla att det finns en viss motsättning mellan vad klaganden anfört om att artikel 136 FEUF kan utgöra ett möjligt samband mellan förslaget till medborgarinitativ och en behörighet för kommissionen trots att det framgår av vissa delar av överklagandet att säkerställandet av ”principen om nöd” kan beröra alla medlemsstater och inte bara euroområdet och att den ”inte omfattar ekonomisk stabilitet”. (
60
)
51.
Det är vidare problematiskt att jag inte hittar minsta spår – varken i ansökan till tribunalen eller i den överklagade domen – av överväganden rörande artikel 352 FEUF eller beslutet av den 21 juli 2011. Dessa argument, som åberopades för första gången i överklagandet, kan således inte tas upp till sakprövning. Det finns inga omständigheter som tyder på att domstolen, som klaganden uppmanat den att göra, skulle vilja ompröva sin rättspraxis avseende detta. Om en part tilläts att vid domstolen åberopa en ny grund som denne inte har åberopat vid tribunalen, skulle det innebära att denne vid domstolen, som har en begränsad behörighet i mål om överklagande, kunde anhängiggöra en mer omfattande tvist än den som tribunalen har prövat. (
61
)
52.
På samma sätt, eftersom den fördragsändring genom vilket artikel 136.3 FEUF infördes trädde i kraft den 1 maj 2013, var det inte möjligt för klaganden att tänka sig den bestämmelsen som rättslig grund för sitt förslag till medborgarinitativ, som lämnades den 13 juli 2012. Vad som anförts om denna bestämmelse kan således inte prövas i sak.
53.
Vad gäller tribunalens påstått felaktiga bedömning att förslaget till medborgarinitativ avsåg att genom lagstiftning inrätta en mekanism för ensidigt upphävande av skulden ska jag på nytt anmärka att vad som anförts i överklagandet för att beskriva förslaget till medborgarinitativ inte utesluter en sådan ensidighet. (
62
) Medan jag erkänner att bristen på precision i förslaget till medborgarinitativ kan ha lett till att tribunalen gjorde ett sådant antagande kan det konstateras att detta inte dementerats av klaganden i överklagandet. Även om förslaget till medborgarinitativ enbart kan leda till antagandet av icke bindande åtgärder, kunde kommissionen inte enbart på den grunden vägra att registrera det. (
63
)
54.
Även om man ser till den minsta gemensamma nämnaren (
64
) i alla de varianter av förslag till medborgarinitativ som klaganden angett – nämligen säkerställandet av en princip enligt vilken det förhållandet att en medlemsstat hotas av återbetalning av en motbjudande skuld medför att en vägran att betala den skulden är nödvändig och motiverad – kan det inte förnekas att det rör sig om en åtgärd som inte bara har ett mycket starkt symbolvärde – och kanske framför allt – avlägsnat sig mycket långt från budgetdisciplinära överväganden. Det rör sig tvärtom om hantering av konsekvenser av bristande budgetdisciplin. I likhet med tribunalen (
65
) kan jag alltjämt inte se något samband mellan ”principen om nöd” och ”samordningen och övervakningen” av medlemsstaternas budgetdisciplin. Säkerställandet av en sådan princip omfattas heller inte av begreppet inriktning av den ekonomiska politiken. En inriktning är en mer eller mindre stark uppmaning att följa en viss riktning. Säkerställandet av en ”princip om nöd” går längre, inte bara för att klaganden bara avsett en ”bindande” version av denna princip, (
66
) utan därför att den är mycket mer detaljerad än en enkel inriktning och föreskriver inrättandet av en särskild mekanism, (
67
) då det för övrigt ska beaktas att unionsrätten inte omfattar någon behörighet att avgöra ödet för medlemsstaternas skulder.
55.
Slutligen förefaller klagandens påstående att en ökad icke-betalning av en medlemsstats skulder skulle bidra till den ekonomiska och monetära unionens funktion och därmed vara förenlig med de syften som eftersträvas med artikel 136 FEUF vara lite väl hastigt påkommet. Det är inte säkert att andra medlemsstaters ekonomiska välbefinnande och därmed den ekonomiska och monetära unionen inte skulle påverkas när de sistnämnda är fordringsägare som inte får betalt.
56.
Det var således korrekt av tribunalen att slå fast att kommissionens slutsats att förslaget att säkerställa ”principen om nöd” såsom klaganden föreslagit inte uppenbart omfattades av bestämmelserna i artikel 136.1 FEUF var riktig. Denna tredje grund ska således delvis inte upptas till prövning, och överklagandet ska i övrigt inte bifallas med stöd av densamma.
3.
Invändningen om en felaktig tolkning av bestämmelserna i folkrätten
a)
Den överklagade domen
57.
Tribunalen har i punkt 65 i den överklagade domen slagit fast att även om det fanns en bestämmelse i folkrätten som stadfäster principen om nöd, enligt vilken en medlemsstat har rätt att inte återbetala statsskulden under exceptionella omständigheter, räcker under alla omständigheter inte detta för att kunna ligga till grund för ett medborgarinitativ såsom det klaganden föreslagit, eftersom det inte finns någon tilldelning av befogenheter i fördragen för detta ändamål.
b)
Sammanfattning av parternas argument
58.
Klaganden har för det första bestritt tribunalens konstaterande att antagandet av en ”princip om nöd” i en unionsrättsakt skulle stå uppenbart utanför de befogenheter som tilldelats kommissionen. Klaganden har för det andra klandrat tribunalen för att den inte bemött klagandens argument som syftade till att visa att denna princip faktiskt finns i folkrätten. De folkrättsliga principerna utgör direkt integrerade och tillämpliga rättskällor i unionsrätten. Mot den bakgrunden hade kommissionen befogenhet, även utan att något om detta sägs i fördragen, att lägga fram förslag till en unionsakt om tillämpningen av dessa högre stående principer. (
68
)
59.
Kommissionen har anfört att det inte är meningsfullt att tribunalen prövar förekomsten av en ”princip om nöd” i folkrätten eftersom ingen folkrättslig princip i sig kan utgöra en rättslig grund för kommissionen att lägga fram ett förslag till unionslagstiftning, enligt principen om tilldelade befogenheter.
c)
Bedömning
60.
Jag ska inledningsvis anmärka att klagandens argumentation innehåller vissa motsägelser. Å ena sidan görs det gällande att den överklagade domen ska tolkas så, att den ”indirekt men tydligt ger stöd för förekomsten av en folkrättslig princip” (
69
) såsom den om ”nöd”. Å andra sidan klandras tribunalen för att inte ha prövat klagandens argument om förekomsten av den principen. (
70
)
61.
Oavsett detta föreskrivs det i artikel 5 FEU att principen om tilldelade befogenheter ska styra avgränsningen av unionens befogenheter (
71
) och att unionen följaktigen endast ska handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där och varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna. (
72
) För unionens institutioner innebär denna princip att varje institution på motsvarande sätt ska handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och mål som anges där. (
73
)
62.
Unionen vilar således på att de grundläggande fördragen – och enbart de – kan grunda befogenhet för kommissionen att lämna förslag till en rättsakt. Det följer av principen om tilldelade befogenheter, såsom den definierats ovan, att kommissionen inte kan grunda någon befogenhet på att det finns en eventuell folkrättslig ”princip om nöd”. Det är riktigt att tribunalen – genom att i punkt 65 i den överklagade domen använda uttrycket ”[ä]ven om det antas” – inte har tagit ställning till frågan om det i folkrätten finns eller inte finns någon ”princip om nöd”. Av de skäl jag just anfört fanns det inga skäl för tribunalen att ta ställning till detta. Även om en sådan princip skulle finnas i folkrätten är klagandens argument ändå uppenbart irrelevant, eftersom unionens rättsordning bygger på principen om tilldelade befogenheter och enbart de grundläggande unionsfördragen kan vara grund för sådan befogenhet. Med andra ord måste förslaget till medborgarinitativ rymmas inom de befogenheter som kommissionen tilldelats genom primärrätten för att den ska kunna registrera det.
63.
Denna invändning ska således lämnas utan avseende. Överklagandet kan följaktligen inte bifallas på den andra grunden. Överklagandet ska därmed ogillas i sin helhet. Klaganden får, om han så önskar, lägga fram ett nytt förslag till medborgarinitativ som är bättre underbyggt av argument och mer detaljerat och preciserat. Ett sådant förslag kan måhända undvika att avfärdas redan vid registreringen.
V – Rättegångskostnader
64.
Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att klaganden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Klaganden ska enligt min mening anses ha tappat målet och ska därför ersätta de rättegångskostnader som är hänförliga till överklagandet.
VI – Förslag till avgörande
65.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen beslutar följande:
–
Överklagandet ogillas.
–
Alexios Anagnostakis ska bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	T‑450/12, EU:T:2015:739.
(
3
)	EUT L 65, 2011, s. 1.
(
4
)	Artikel 2 led 1 i förordning nr 211/2011.
(
5
)	Registreringsformuläret finns tillgängligt på webbadressen http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/registration/.
(
6
)	Dessa upplysningar finns angivna i bilaga II till förordning nr 211/2011.
(
7
)	Se artikel 5 och följande artiklar i förordning nr 211/2011.
(
8
)	Se artiklarna 8 och 9 i förordning nr 211/2011.
(
9
)	Artikel 9 i förordning nr 211/2011.
(
10
)	Se artikel 10 i förordning nr 211/2011.
(
11
)	Artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011.
(
12
)	Det kan i detta avseende framhållas konstaterandet att det villkor som anges i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 inte är uppfyllt är den vanligaste grunden för avslag som kommissionen använder, se kommissionens rapportering till Europaparlamentet och rådet – Rapport om tillämpningen av förordning (EU) nr 211/2011 om medborgarinitiativet [COM(2015) 145 final].
(
13
)	En genomgång av handlingarna i målet tyder på att klaganden har ”preciserat” sin idé när saken hamnade inför unionsdomstolarna. Den ansökan som klaganden ingav vid tribunalen är mycket sparsam i fråga om konkreta upplysningar som gör det möjligt att förstå vad som menas med ”principen om nöd”.
(
14
)	Se punkt 3 i den överklagade domen.
(
15
)	Punkt 27 i den överklagade domen, där det angripna beslutet återges.
(
16
)	Punkt 31 i den överklagade domen.
(
17
)	Där det föreskrivs att ”[o]m kommissionen vägrar registrera ett föreslaget medborgarinitiativ ska den informera organisatörerna om skälen till denna vägran och om all rättslig och utomrättslig prövning som står till deras förfogande”.
(
18
)	Se, ur en rikhaltig rättspraxis, dom av den 8 september 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/rådet (C‑459/15 P, ej publicerad, EU:C:2016:646, punkt 24).
(
19
)	Se, bland annat, dom av den 21 december 2016, Club Hotel Loutraki m.fl./kommissionen (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punkt 47).
(
20
)	Se, ur en rikhaltig rättspraxis, dom av den 18 juni 2015, Estland/parlamentet och rådet (C‑508/13, EU:C:2015:403, punkt 58), dom av den 9 juni 2016, Pesce m.fl. (C‑78/16 och C‑79/16, EU:C:2016:428, punkt 88), dom av den 8 september 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/rådet (C‑459/15 P, ej publicerad, EU:C:2016:646, punkt 24) och dom av den 21 december 2016, Club Hotel Loutraki m.fl./kommissionen (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punkt 47).
(
21
)	Se punkterna 21–34 i den överklagade domen, och i synnerhet punkterna 21–24 i denna.
(
22
)	Punkt 25 i den överklagade domen.
(
23
)	Punkt 25 i den överklagade domen.
(
24
)	Det vill säga artiklarna 119–144 FEUF.
(
25
)	Se punkt 28 i den överklagade domen.
(
26
)	Se punkt 31 i den överklagade domen.
(
27
)	Se punkt 7 i detta förslag till avgörande.
(
28
)	Se punkterna 30 och följande punkter i detta förslag till avgörande.
(
29
)	Se punkt 33 i den överklagade domen.
(
30
)	Angående distinktionen mellan prövning av motiveringsskyldigheten och av huruvida motiveringen är välgrundad, se, för sentida rättspraxis, dom av den 29 september 2011, Elf Aquitaine/kommissionen (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punkt 146 och där angiven rättspraxis), dom av den 14 september 2016, Trafilerie Meridionali/kommissionen (C‑519/15 P, EU:C:2016:682, punkt 40), och dom av den 30 november 2016, kommissionen/Frankrike och Orange (C‑486/15 P, EU:C:2016:912, punkt 79).
(
31
)	Se, analogt, dom av den 8 september 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/rådet (C‑459/15 P, ej publicerad, EU:C:2016:646, punkterna 30–32).
(
32
)	Punkt 4 i överklagandet. Den motbjudande skulden definieras i punkt 7 i överklagandet.
(
33
)	Kursiverade delar illustrerar de motsägelser som finns i de förklaringar som klaganden lämnat angående sitt förslag till medborgarinitativ.
(
34
)	Se punkterna 10, 12 och 13 i överklagandet.
(
35
)	Se punkt 9 i överklagandet.
(
36
)	Se punkt 40 i överklagandet.
(
37
)	Se punkt 40 i överklagandet.
(
38
)	Se punkt 46 i överklagandet.
(
39
)	Se punkt 46 i överklagandet.
(
40
)	Se punkt 47 i överklagandet.
(
41
)	Se punkt 47 i överklagandet.
(
42
)	Se punkt 48 i överklagandet.
(
43
)	Se punkt 51 i överklagandet.
(
44
)	Se punkt 51 i överklagandet.
(
45
)	Dom av den 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
46
)	Dom av den 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
47
)	Dom av den 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
48
)	Dom av den 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
49
)	EUT L 118, 2010, s. 1.
(
50
)	Dom av den 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
51
)	Dom av den 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
52
)	Dom av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punkt 116).
(
53
)	Se punkt 48 i den överklagade domen.
(
54
)	Dom av den 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
55
)	Se punkterna 10, 12 och 13 i överklagandet.
(
56
)	Dom av den 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
57
)	Dom av den 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
58
)	Dom av den 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
59
)	Infördes genom Europeiska rådets beslut 2011/199/EU av den 25 mars 2011 om ändring av artikel 136 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vad gäller en stabilitetsmekanism för de medlemsstater som har euron som valuta (EUT L 91, 2011, s. 1) och trädde i kraft den 1 maj 2013.
(
60
)	Punkt 46 i överklagandet.
(
61
)	Se, bland annat, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen (C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 126 och där angiven rättspraxis).
(
62
)	Se punkt 31 i detta förslag till avgörande och punkt 40 i överklagandet.
(
63
)	För klarhetens skull ska jag precisera att ett förslag till medborgarinitativ, tvärtemot vad kommissionen synes göra gällande, inte med nödvändighet måste ligga till grund för antagandet av en bindande rättsakt från unionens sida för att kunna registreras. I artikel 11.4 EUF hänvisas nämligen till ”en unionsrättsakt [som krävs] för att tillämpa fördragen” (se även artikel 2 led 1 i förordning nr 211/2011). I artikel 288 FEUF uppräknas unionens rättsakter, bland vilka återfinns rekommendationer och yttranden.
(
64
)	Det vill säga såsom den följer av förslaget till medborgarinitativ.
(
65
)	Se punkt 57 i den överklagade domen.
(
66
)	Vilket klaganden för övrigt bestrider. Detta kan emellertid inte helt uteslutas, utifrån de olika varianterna av förslag till medborgarinitativ som lämnats.
(
67
)	Även om denna inte är helt klar.
(
68
)	Se punkt 20 i överklagandet.
(
69
)	Punkt 20 i överklagandet.
(
70
)	Se punkt 54 i överklagandet.
(
71
)	Artikel 5.1 EUF. Se även domstolens ordförandes beslut av den 28 oktober 2010, Bejan (C‑102/10, ej publicerat, EU:C:2010:654, punkt 29), och beslut av den 14 augusti 2012, kommissionen/rådet (C‑114/12, ej publicerat, EU:C:2012:365, punkt 74).
(
72
)	Artikel 5.2 EUF.
(
73
)	Artikel 13.2 EUF.