61985CC0186_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
I denne traktatbrudssag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det statueres, at kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 67, stk . 2, og artikel 68, stk . 2, i Tjenestemandsvedtaegten ( vedtaegten ), artikel 20 i Ansaettelsesvilkaarene for de OEvrige Ansatte i Faellesskaberne ( ansaettelsesvilkaarene ) samt EOEF-traktatens artikel 5 og artiklerne 15 og 19 i protokollen vedroerende privilegier og immuniteter ( protokollen ), idet boernetilskud i henhold til belgisk lovgivning nedsaettes med stoerrelsen af boernetilskud, der oppebaeres i henhold til vedtaegten eller ansaettelsesvilkaarene .
I - Jeg kan sammenfatte de faktiske omstaendigheder, der ligger til grund for sagen, ved at give en kronologisk redegoerelse for de relevante faellesskabsretlige og nationale bestemmelser og den maade, de er blevet anvendt paa .
1 . Vedtaegtens artikel 67, stk . 2, lyder saaledes : "Tjenestemaend, der oppebaerer de i stk . 1 naevnte familietillaeg, skal meddele, hvilke tillaeg af samme art de faar fra anden side; disse fratraekkes de tillaeg, der betales i henhold til artiklerne 1, 2 og 3 i bilag VII" ( dvs . husstandstillaeg, boernetilskud og uddannelsestillaeg ).
I henhold til artikel 68, stk . 2, gaelder det samme for tjenestemaend, der modtager ventepenge, eller som er fritaget fra deres stilling af tjenstlige grunde, samt for tjenestemaend, som modtager godtgoerelsen i henhold til artiklerne 34 og 42 i den tidligere vedtaegt for personalet i EKSF .
Det fremgaar af ansaettelsesvilkaarenes artikel 20, at der gaelder en tilsvarende regel for midlertidigt ansatte .
2 . Den centrale omtvistede bestemmelse i Belgien er artikel 60 i Kongelig Lovbekendtgoerelse af 19 . december 1939 om Boernetilskud til Arbejdstagere .
Indtil juli 1982 havde denne bestemmelse foelgende ordlyd : "Ret til boernetilskud efter denne lov bortfalder ligeledes, naar der for det paagaeldende barn oppebaeres boernetilskud i henhold til andre ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser ...
Paa dette tidspunkt ( og ogsaa foer ikrafttraedelsen af den nugaeldende vedtaegt og de nugaeldende ansaettelsesvilkaar, dvs . dengang, de tidligere bestemmelser om tjenestemaend og ansatte ved henholdsvis EOEF, Euratom og EKSF fandt anvendelse ) lagde de belgiske myndigheder til grund, at artikel 60 ikke fandt anvendelse, naar de tilskud, der blev udbetalt i henhold til de paagaeldende "andre ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser", ifoelge disse var af supplerende karakter, hvorfor myndighederne accepterede, at der foerst og fremmest bestod et krav paa belgiske boernetilskud, saaledes at der kunne ske fradrag af disse i forbindelse med udbetaling af tilskud af samme art i henhold til vedtaegten og ansaettelsesvilkaarene .
3 . Ved kongelig anordning nr . 54 af 15 . juli 1982 blev artikel 60 aendret, saaledes at der nu gaelder den regel, at "(( boernetilskud )) nedsaettes med stoerrelsen af ydelser af samme art, der udbetales for et barn i henhold til andre udenlandske ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser eller regler, der finder anvendelse paa ansatte i internationale organisationer . Denne bestemmelse finder ogsaa anvendelse, selv om de paagaeldende ydelser ifoelge de naevnte bestemmelser eller regler er af supplerende karakter i forhold til boernetilskud, der udbetales i henhold til denne lovbekendtgoerelse ".
Ved en kongelig anordning af 19 . november 1982 skete der en tilsvarende aendring af artikel 29 i kongelig anordning af 8 . april 1976 om ordningen vedroerende boernetilskud til selvstaendige erhvervsdrivende .
Udgifterne til boernetilskud, som tidligere blev udbetalt af de belgiske sociale sikringsorganer, er saaledes siden 1982 blevet afholdt over Faellesskabernes budget .
4 . Inden jeg gaar over til en undersoegelse af de af Kommissionen fremsatte anbringender, har jeg en indledende bemaerkning til sagens genstand .
Sagen vedroerer den situation, hvor en aegtefaelle til en tjenestemand ved De europaeiske Faellesskaber udoever en anden beskaeftigelse end den at vaere EF-tjenestemand, eller hvor en EF-tjenestemand har en bibeskaeftigelse, f.eks . i form af undervisning ved et universitet .
Kommissionen har i hvert fald ikke i sagen haevdet, at en EF-tjenestemand, hvis aegtefaelle ikke har nogen loennet beskaeftigelse, og som ikke selv har nogen bibeskaeftigelse, i det mindste som udgangspunkt foerst og fremmest har krav paa boernetilskud fra den medlemsstat, hvori han goer tjeneste, saaledes at Faellesskaberne blot udbetaler et supplement til disse .
Efter min opfattelse kan noget saadant da heller ikke udledes, hverken af protokollen vedroerende privilegier og immuniteter, artikel 67 i vedtaegten eller af andre bestemmelser i denne .
Domstolen har ganske vist i dommen af 13 . juli 1983 ( sag 152/82, Forcheri mod Belgien, Sml . s . 2334, praemis 9 ) fastslaaet, "at EF-tjenestemaends retsstilling i den medlemsstat, hvor de goer tjeneste, foelger af traktaten paa grund af to forhold, nemlig for det foerste, fordi de er ansatte ved Faellesskaberne, for det andet, fordi de skal have adgang til alle de fordele, der bestaar for medlemsstaternes borgere som foelge af faellesskabsrettens regler om fri bevaegelighed for personer, etablering og social sikring ".
Men princippet om, at EF-tjenestemaend er omfattet af de gaeldende regler om social sikring i det land, hvori de goer tjeneste, kan kun gaelde, for saa vidt der ikke med vedtaegten er indfoert en saerlig ordning vedroerende det paagaeldende spoergsmaal .
Jeg bemaerker i denne forbindelse, at EF-tjenestemaend, for saa vidt angaar sygeforsikring, ulykkesforsikring og pension, er underlagt saerlige ordninger, og ikke dem, der gaelder i det land, hvori de goer tjeneste .
Det ville herefter ikke give nogen mening, saafremt boernetilskudsordningen, der ogsaa er fastsat i vedtaegten, skulle opfattes saaledes, at EF-tjenestemaend foerst og fremmest er omfattet af ordningen i det land, hvori de goer tjeneste, hvilket bestyrkes af, at vedtaegtens bestemmelser om boernetilskud er indeholdt i kapitlet vedroerende tjenestemandens "vederlag ".
Rigtigheden af det anfoerte bestyrkes ogsaa af, at der i henhold til forordning nr . 1408/71 om social sikring af vandrende arbejdstagere udtrykkeligt gaelder saerlige regler for De europaeiske Faellesskabers hjaelpepersonale . Ifoelge forordningens artikel 16, stk . 3, kan "De europaeiske Faellesskabers hjaelpepersonale ... vaelge, om de vil vaere omfattet af lovgivningen i den medlemsstat, paa hvis omraade de er beskaeftiget, af den medlemsstats lovgivning, hvoraf de senest har vaeret omfattet, eller af lovgivningen i den medlemsstat, hvor de er statsborgere, undtagen for saa vidt angaar bestemmelserne om boernetilskud, hvis ydelse er reguleret i ansaettelsesvilkaarene for dette personale ".
Forklaringen paa denne bestemmelse er, at vedtaegtens regler om boernetilskud ( undtagen bestemmelserne om uddannelsestillaeg ) i henhold til ansaettelsesvilkaarenes artikel 65 finder anvendelse paa hjaelpepersonalet, hvorimod dette ikke er tilfaeldet, for saa vidt angaar bestemmelserne om social sikring ( jfr . ansaettelsesvilkaarenes artikel 70 ).
Dette synes at bekraefte, at saa snart vedtaegten indeholder en saerlig ordning, finder denne anvendelse fremfor "normal" faellesskabsret .
Denne praecisering forekommer mig noedvendig, naar henses til visse argumenter, der er blevet fremsat under sag 189/85, der er parallel til denne sag ( og hvori skriftvekslingen endnu ikke er afsluttet ).
II - Til stoette for sine paastande har Kommissionen naermere fremsat tre retlige anbringender, hvorved det goeres gaeldende,
A . at den belgiske ordning strider mod vedtaegtens artikel 67, stk . 2;
B . at institutionerne og de andre medlemsstater ikke er blevet hoert, foer ordningen blev indfoert, hvilket anfoeres at stride mod protokollens artikler 15 og 19 og EOEF-traktatens artikel 5;
C . at ordningen strider mod princippet om forbud mod forskelsbehandling .
A - Anbringendet om, at den belgiske ordning strider mod vedtaegtens artikel 67, stk . 2
Kommissionen har gjort gaeldende, at det klart fremgaar af vedtaegtens artikel 67, stk . 2, at faellesskabslovgiver har villet begraense de udgifter, der skal paahvile Faellesskaberne, idet ordningen gaar ud paa, at de boernetilskud, der oppebaeres i henhold til vedtaegtens regler, og som er af supplerende karakter, skal fratraekkes de ydelser, der oppebaeres "fra anden side", hvilket ogsaa omfatter boernetilskud fra belgiske sociale sikringsinstitutioner . Ved at udstede de anfaegtede kongelige anordninger, hvorved der indfoeres en tilsvarende ordning, der imidlertid har det praecist modsatte fortegn, har den belgiske regering tilsidesat princippet om faellesskabsrettens forrang og naermere bestemt princippet om, at vedtaegtens bestemmelser er umiddelbart anvendelige .
Sagsoegte har bestridt rigtigheden af Kommissionens fortolkning af vedtaegtens artikel 67, stk . 2 . Det anfoeres, at der blot er tale om en antikumulationsregel, der ikke aendrer noget ved det forhold, at boernetilskud, der ydes i henhold til visse bestemmelser, er af supplerende karakter i forhold til dem, der ydes i henhold til andre bestemmelser . Den belgiske lovgivning, jfr . den udformning, den paagaeldende ordning har i henhold til kongelig anordning nr . 54, skaber ikke nogen ret til boernetilskud . Betingelsen om, at der skal foreligge ydelser af samme art, som oppebaeres fra anden side, er derfor ikke opfyldt, og Faellesskabet er derfor forpligtet til at yde de i vedtaegten omhandlede boernetilskud fuldt ud . Saafremt det havde vaeret Raadets hensigt med vedtaegtens artikel 67, stk . 2, at lette de oekonomiske byrder for Faellesskabet ved at overfoere pligten til at udrede boernetilskud til medlemsstaterne, burde der vaere blevet indfoert en bestemmelse, hvorefter medlemsstaterne var forpligtet til at indrette deres ordninger vedroerende boernetilskud saaledes, at saadanne foerst og fremmest skulle udredes af disse .
Jeg bemaerker for det foerste, at sagsoegte uforbeholdent har anfoert, at man hverken bestrider, at vedtaegten er umiddelbart anvendelig, eller at faellesskabsretten har forrang . Dette er en korrekt udlaegning af dommen af 20 . oktober 1981 i sag 137/80 ( 1 ), hvori Domstolen udtalte ( jfr . praemis 7 ), at "tjenestemandsvedtaegten (( er )) fastsat ved Raadets forordning nr . 259/68 af 29 . februar 1968, som har alle de kendetegn, der er naevnt i EOEF-traktatens artikel 189, stk . 2, hvorefter en forordning er almengyldig . Den er bindende i alle enkeltheder og gaelder umiddelbart i hver medlemsstat ".
Domstolen tilfoejede ( jfr . praemisserne 8 og 9 ), at "det foelger heraf, at vedtaegten, foruden de virkninger, den har i faellesskabsadministrationens interne forhold, ligeledes forpligter medlemsstaterne i det omfang, deres medvirken er noedvendig for dens gennemfoerelse", og at det "heraf foelger, at saafremt en bestemmelse i vedtaegten kraever gennemfoerelsesforanstaltninger paa nationalt plan, er medlemsstaterne forpligtede til at traeffe alle hertil egnede almindelige eller saerlige foranstaltninger i henhold til EOEF-traktatens artikel 5 ".
Som alle andre medlemsstater er Belgien derfor forpligtet til at overholde de relevante bestemmelser i vedtaegten og ansaettelsesvilkaarene, dvs . til at afholde sig fra at traeffe foranstaltninger, der kan modvirke bestemmelsernes gennemfoerelse, og endog til at traeffe de foranstaltninger, der maatte vaere noedvendige som et egnet middel til at sikre bestemmelsernes fulde gennemslagskraft .
Naar dette er fastslaaet, maa man herefter undersoege formaalet med og retsvirkningerne af vedtaegtens artikel 67, stk . 2 . Er der blot tale om en antikumulationsregel, saaledes som sagsoegte goer gaeldende, eller foelger det af bestemmelsen, at boernetilskud fra Faellesskabet er af supplerende karakter i forhold til nationale boernetilskud, som der derfor foerst og fremmest bestaar et krav paa, saaledes at Faellesskabernes udgifter begraenses?
I sine domme vedroerende artikel 67 har Domstolen udtalt, at "det klart er formaalet med artikel 67, stk . 2, at et aegtepar ikke skal kunne modtage boernetilskud to gange for de samme boern" ( 2 ), og at "formaalet med artikel 67 er, at en familie kun skal kunne oppebaere ét husstandstillaeg" ( 3 ).
Paa dette tidspunkt var Kommissionen i oevrigt selv af den opfattelse, at "(( antikumulationsbestemmelserne )) i vedtaegten ... udelukkende (( tilsigter )) at undgaa, at et aegtepar faar familietillaeg to gange for de samme boern" ( 4 ).
Hvad angaar den fortolkning, hvorefter bestemmelsen har til formaal at begraense Faellesskabernes udgifter, finder jeg ikke denne overbevisende .
Man kan naeppe haevde, at artikel 67, stk . 2, er affattet paa den maade, man ville kunne forvente af en bestemmelse med et saadant formaal .
1 ) De direkte adressater for artikel 67, stk . 2, er i foerste raekke tjenestemaendene, der "skal meddele, hvilke tillaeg af samme art de faar fra anden side", og i anden raekke Faellesskabets institutioner, der skal fratraekke saadanne ydelser fra dem, der udbetales i henhold til vedtaegten . Der er ingen bestemmelse om, at medlemsstaterne skal handle paa en bestemt maade .
2 ) Den maade, bestemmelsen er affattet paa, er mere pragmatisk end juridisk . Man maatte i givet fald forvente en ordlyd som f.eks .: "Der ydes boernetilskud efter denne artikel, for saa vidt krav paa tillaeg af samme art ikke bestaar i henhold til en national lovgivning ..." ( Sml . artikel 2, stk . 6, i bilag VII til vedtaegten ).
3 ) Som allerede anfoert er bestemmelserne om boernetilskud indeholdt i afsnit V, kapitel 1, afdeling 1, der omhandler tjenestemandens "vederlag", og ikke i kapitel 2, der omhandler social sikring . Kan man virkelig forestille sig, at De europaeiske Faellesskaber skulle have paalagt medlemsstaterne at afholde udgifterne til en del af deres tjenestemaends vederlag?
4 ) Ifoelge artikel 1, stk . 3, i bilag VII til vedtaegten bortfalder en EF-tjenestemands ret til husstandstillaeg i henhold til vedtaegten, saafremt aegtefaellen udoever en erhvervsmaessig indtaegtsgivende beskaeftigelse, hvorved der opnaas en indkomst, som overstiger en bestemt graense .
Der findes ingen tilsvarende bestemmelse, som generelt omhandler familietillaeg, eller som saerligt vedroerer boernetilskud for boern, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, hvorfor man maa kunne drage den modsaetningsslutning, at det ikke har vaeret hensigten med vedtaegten at begraense de udgifter, som Faellesskabernes budget i denne forbindelse belastes med .
5 ) I henhold til artikel 16, stk . 3, i forordning nr . 1408/71 og ansaettelsesvilkaarenes artikel 70 skal hjaelpeansatte vaere tilknyttet en national social sikringsordning, for saa vidt angaar risikodaekning i forbindelse med sygdom, ulykke, invaliditet og doedsfald, samt for saa vidt angaar alderspension, hvorimod de med hensyn til boernetilskud er omfattet af reglerne i vedtaegtens artikel 67 . Saafremt man havde oensket at begraense de udgifter, som Faellesskabernes budget belastes med, ville man da ikke have soerget for, at hjaelpeansatte ogsaa i denne henseende skulle vaere omfattet af en national ordning?
6 ) Boernetilskud udredes endvidere ikke noedvendigvis af en medlemsstat .
Forholdet kan ogsaa vaere det, at aegtefaellen er ansat i en anden international organisation ( som f.eks . Eurocontrol, jfr . sag 142/78, Berghmans mod Kommissionen, Sml . 1979, s . 3125 ), som samtlige eller nogle af medlemsstaterne er medlem af, og hvis budget derfor i denne forbindelse belastes . Hvorfor skal et saadant budget belastes og ikke Faellesskabernes?
7 ) Kan man endvidere forestille sig, at det har vaeret meningen til medlemsstaterne at overfoere en oekonomisk byrde :
- hvis stoerrelse er overladt til disses forgodtbefindende, idet medlemsstaterne frit kan fastsaette stoerrelsen af deres nationale boernetilskud eller endog helt undlade at yde saadanne;
- som afhaenger af de personlige beslutninger, som tjenestemaendenes aegtefaeller frit traeffer med hensyn til, om de vil udoeve en beskaeftigelse i vaertslandet;
- som foerst og fremmest belaster de medlemsstater, i hvilke Faellesskabets institutioner midlertidigt har saede?
Selv om reglen i artikel 67, stk . 2, saaledes kan medfoere en nedsaettelse af de udgifter, Faellesskabernes budget belastes med, kan dette dog ikke anses for at vaere formaalet med bestemmelsen .
Det er ikke muligt af denne at udlede nogen oekonomisk forpligtelse for medlemsstaterne .
Man kan herefter vaere fristet til at drage den konklusion, at medlemsstaterne kan indrette deres regler om ret til boernetilskud for aegtefaeller til EF-tjenestemaend, fuldstaendigt som de oensker .
Et argument til stoette herfor kan udledes af Domstolens dom af 23 . april 1986 i sag 153/84 ( Ferraioli mod Deutsche Bundespost, Sml . s . 1401 ). Denne dom henviser til dommen af 13 . november 1984 ( Salzano, 191/83, Sml . s . 3741 ).
Denne sag drejede sig om fortolkningen af artikel 76 i forordning nr . 1408/71, hvorefter vandrende arbejdstageres ret til boernetilskud i beskaeftigelseslandet stilles i bero, saafremt der i kraft af en erhvervsudoevelse ogsaa kan kraeves udbetalt boernetilskud efter lovgivningen i den medlemsstat, paa hvis omraade familiemedlemmerne er bosat . I de anfoerte domme udtalte Domstolen, at retten til boernetilskud i den medlemsstat, hvor en af foraeldrene har beskaeftigelse, ikke stilles i bero, naar den anden af foraeldrene bor med boernene i en anden medlemsstat og dér udoever et erhverv uden dog at modtage boernetilskud for boernene, fordi alle de materielle og formelle betingelser efter denne medlemsstats lovgivning for, at tilskuddene faktisk kan udbetales, ikke er opfyldt .
Lad mig med det samme understrege, at der er en vaesentlig forskel mellem Ferraioli-sagen og denne sag, derved at Kommissionen ikke afviser at udbetale boernetilskud fuldt ud til EF-tjenestemaend i henhold til vedtaegten i tilfaelde, hvor aegtefaellen har loennet beskaeftigelse i Belgien, uden at dette medfoerer, at der udbetales ham eller hende boernetilskud efter en af de belgiske ordninger .
Dommen i Ferraioli-sagen er i naervaerende sammenhaeng imidlertid interessant paa tre punkter :
- Domstolen lagde ikke vaegt paa udtrykket "tilskud ... der ... ogsaa kan kraeves udbetalt"; den fortolkede dette begreb som omfattende tilskud, der "faktisk udbetales";
- den lagde endog til grund, at en subjektiv beslutning - aegtefaellen havde ikke fremsat krav om at faa udbetalt de boernetilskud, hun havde ret til - kan medfoere, at reglen i artiklen 76 ikke finder anvendelse;
- endelig henviste Domstolen blot til de materielle og formelle betingelser efter lovgivningen i det land, hvor aegtefaellen og boernene er bosat .
Det staar fast, at traktaten ikke indeholder noget krav om en harmonisering af de sociale sikringsordninger i de forskellige medlemsstater, og at indholdet af de nationale boernetilskudsordninger er et spoergsmaal, der henhoerer under medlemsstaternes befoejelser til frit at indrette deres sociale sikringsordninger, som de vil . Hverken EOEF-traktatens bestemmelser om socialpolitikken, dvs . artiklerne 117-122, artikel 51, eller som lige anfoert vedtaegten eller ansaettelsesvilkaarene indeholder saaledes nogen forpligtelse for medlemsstaterne til at indrette deres nationale lovgivninger vedroerende boernetilskud paa en bestemt maade .
Maa man herefter ogsaa i forbindelse med artikel 67, stk . 2, noejes med at konstatere, at den nationale lovgivning har det indhold, som den paagaeldende medlemsstat har givet den? Saafremt aegtefaeller til EF-tjenestemaend i henhold til denne lovgivning ikke har krav paa at faa udbetalt boernetilskud, eller saafremt lovgivningen indeholder en regel om, at boernetilskud i henhold til den nationale ordning skal nedsaettes med stoerrelsen af de boernetilskud, der fremgaar af vedtaegten, er Faellesskabets institutioner da noedsaget til blot at drage den konklusion, at de i saa fald maa udbetale de boernetilskud, der fremgaar af vedtaegten?
Jeg maa erkende, at denne opfattelse umiddelbart forekommer besnaerende . Men lad mig alligevel undersoege, hvilke argumenter der kan tale imod det anfoerte .
1 . I den tidligere naevnte dom i Forcheri-sagen udtalte Domstolen, at EF-tjenestemaend og dermed deres familiemedlemmer har adgang til alle de fordele, der bestaar for medlemsstaternes borgere som foelge af faellesskabsrettens regler om fri bevaegelighed for personer, etablering og social sikring . Sagt paa en anden maade, EF-tjenestemaend og dermed deres familiemedlemmer er underlagt de almindelige regler i lovgivningen i den medlemsstat, hvori de er bosat, bortset fra tilfaelde, hvor noget andet fremgaar af faellesskabsretten .
Forholdet i den foreliggende sag er imidlertid det, at de anfaegtede bestemmelser i belgisk lovgivning finder anvendelse uden forskel paa baade belgiske statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater . Det afgoerende i henhold til disse bestemmelser er ikke den paagaeldendes nationalitet, men hvorvidt vedkommende har krav paa boernetilskud i henhold til en anden ordning . I modsaetning til, hvad der var tilfaeldet i Forcheri-sagen, er forholdet derfor ikke omfattet af princippet om forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 7 .
Der kan derfor ikke paa grundlag af den naevnte dom fremsaettes noget argument, der taler imod den tidligere anfoerte opfattelse .
2 . Der er dog en anden betragtning, som man kan pege paa, og som efter min opfattelse er afgoerende i denne sag . Denne betragtning kan sammenfattes saaledes .
Medlemsstaternes befoejelse til at indrette deres nationale boernetilskudsordninger, som de vil, er ikke saa omfattende, at de er befoejet til ensidigt at udstede saerlige bestemmelser, som finder anvendelse paa EF-tjenestemaend eller deres aegtefaeller paa grund af deres status som saadanne .
Ved ensidigt at udstede saadanne bestemmelser har Belgien tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktatens artikel 5 .
Det fremgaar af denne bestemmelse, at medlemsstaterne er forpligtet til at lette Faellesskabet gennemfoerelsen af dets opgaver ( 5 ). Heraf foelger en forpligtelse for dem til at samarbejde med Faellesskabet og yde det loyal bistand, hvilket er kommet naermere til udtryk i protokollen vedroerende privilegier og immuniteter ( protokollen ) ( 6 ).
I henhold til protokollens artikel 15 "fastlaegger Raadet ... den ordning for sociale ydelser, som skal gaelde for Faellesskabernes tjenestemaend og oevrige ansatte ". I henhold til protokollens artikel 19 "handler Faellesskabernes institutioner i gensidig forstaaelse med de paagaeldende Medlemsstaters ansvarlige myndigheder" ved anvendelsen af protokollen . Da Belgien hverken har raadfoert sig med Faellesskabets institutioner eller de andre medlemsstater foer indfoerelsen af den anfaegtede ordning, er det ubestrideligt, at der foreligger en tilsidesaettelse af de naevnte to bestemmelser og af traktatens artikel 5 .
Retsvirkningerne af artikel 67, stk . 2, og den retsstilling, aegtefaeller til EF-tjenestemaend, som udoever en loennet beskaeftigelse, har i forhold til de nationale boernetilskudsordninger, boer vaere ens i hele Faellesskabet .
Tilsidesaettelsen af traktatens artikel 5 og protokollens artikler 15 og 19 er saa meget mere graverende, naar henses til, at de belgiske myndigheder synes at have vaeret af den opfattelse, at boernetilskud i henhold til vedtaegten i virkeligheden kun var af supplerende karakter i forhold til boernetilskud i henhold til den belgiske lovgivning, hvilket fremgaar af, at det i den nye artikel 60 hedder, at der skal ske en nedsaettelse af de belgiske boernetilskud, ogsaa "selv om de paagaeldende ydelser (( dvs . boernetilskud i henhold til vedtaegten )) ifoelge de naevnte bestemmelser eller regler er af supplerende karakter ".
Det kan selvsagt ikke vaere lovligt, at en medlemsstat ensidigt beslutter, at ydelser i henhold til en bestemmelse i vedtaegten, i forhold til ydelser i henhold til denne medlemsstats lovgivning, ikke laengere skal vaere af supplerende karakter ( selv om forholdet som anfoert i virkeligheden ifoelge den omhandlede bestemmelse er det, at de paagaeldende ydelser ikke har en saadan karakter ).
Der er en yderligere betragtning, man kan pege paa .
Domstolen har for nylig i sin dom af 15 . januar 1986 i "Europaskole-sagen", sag 44/84, Hurd mod Jones, fastslaaet, at en medlemsstat ikke uden at tilsidesaette sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 5 kan traeffe foranstaltninger, der "til fordel for de nationale statskasser og som en byrde for Faellesskabets budget (( medfoerer )) en regulaer kapitaloverfoersel, som oekonomisk (( er )) direkte skadelig for Faellesskabet" ( praemisserne 44 og 45 ).
Det er aabenbart i naervaerende sag, at der foreligger en saadan situation . AEndringerne i den belgiske lovgivning har ikke alene haft den virkning, men ogsaa det formaal, at oege Faellesskabets udgifter til fordel for de belgiske sociale sikringsorganer .
Det fremgaar saaledes af "beretningen til kongen", der blev fremlagt til stoette for udstedelsen af kongelig anordning nr . 54, at denne er udstedt med hjemmel i en lov af 2 . februar 1982, "hvorefter kongen er befoejet til at traeffe egnede forholdsregler til sikring af den oekonomiske balance i forbindelse med samtlige sociale sikringsordninger for arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende ".
Det maa i denne forbindelse vaere uden betydning, hvorvidt formaalet med vedtaegtens artikel 67, stk . 2, og den tilsvarende bestemmelse i ansaettelsesvilkaarene er at begraense Faellesskabets udgifter .
Allerede den omstaendighed, at de nye belgiske regler har kunnet medfoere og rent faktisk har medfoert, at Faellesskabernes budget belastes med udgifterne til boernetilskud, som tidligere blev betalt af de belgiske sociale sikringsorganer, burde utvivlsomt have foranlediget den belgiske regering til ikke at udstede disse regler uden samtykke fra Faellesskabets institutioner og de andre medlemsstater .
I den foeromtalte dom i sag 44/84 udtalte Domstolen, at en foranstaltning, der har virkninger som ovenfor anfoert, strider mod de forpligtelser for medlemsstaterne, der foelger af EOEF-traktatens artikel 5, stk . 2, ogsaa selv om foranstaltningen traeffes i forbindelse med gennemfoerelsen af en overenskomst indgaaet mellem medlemsstaterne uden for traktaternes anvendelsesomraade ( praemis 39 ). Dette maa saa meget mere gaelde, naar der er tale om nationale foranstaltninger med saadanne virkninger, der traeffes paa et omraade, som er omfattet af traktaternes anvendelsesomraade, hvilket er tilfaeldet med en foranstaltning, der aendrer retsstillingen for Faellesskabets tjenestemaend og ansatte og disses familiemedlemmer .
Jeg maa derfor konkludere, at selv om Belgien ikke har tilsidesat vedtaegtens artikel 67, stk . 2, og artikel 68, stk . 2, eller ansaettelsesvilkaarenes artikel 20, foreligger der til gengaeld en tilsidesaettelse af de forpligtelser, der paahviler Belgien i henhold til traktatens artikel 5 samt protokollens artikel 19, sammenholdt med artikel 15 .
Dette indebaerer imidlertid ikke, at den eneste loesning paa spoergsmaalet vedroerende boernetilskud til EF-tjenestemaends aegtefaeller, der er i overensstemmelse med traktaten og vedtaegten, vil vaere, at alle medlemsstaterne simpelthen vender tilbage til den ordning, at det foerst og fremmest er medlemsstaterne, der skal udrede boernetilskud, saaledes at institutionerne i givet fald blot udbetaler et supplement til disse .
Saafremt Domstolen er enig med mig i at laegge til grund, at artikel 67, stk . 2, ikke indeholder nogen praecise forpligtelser for medlemsstaterne og ikke har til formaal at aflaste Faellesskabernes budget, kan andre loesninger komme paa tale .
I saa fald maa man forsoege at loese problemet med udgangspunkt i et objektivt kriterium, der som grundlag har, at der boer ske en saa rimelig fordeling af udgifterne som muligt .
Man kan i denne forbindelse f.eks . vanskeligt se rimeligheden i, at stoerstedelen af udgifterne til boernetilskud skal afholdes af den sociale sikringsordning i bopaelslandet i tilfaelde, hvor en aegtefaelle til en EF-tjenestemand udoever en loennet beskaeftigelse, men hvor det fortsat foerst og fremmest er tjenestemanden, der i aegteskabet udfylder "forsoergerrollen", dvs . har en stoerre indtaegt end aegtefaellens .
Omvendt vil det efter min opfattelse ikke vaere logisk, at pligten til at betale boernetilskud overgaar til Faellesskaberne, saafremt en aegtefaelle til en belgisk statsborger, som har et arbejde med en hoej indtaegt, bliver tjenestemand ved De europaeiske Faellesskaber .
Man vil efter min opfattelse i denne forbindelse med fordel kunne hente inspiration i artikel 1, stk . 4, i bilag VII til vedtaegten, som indeholder den bestemmelse, at "naar to aegtefaeller, der er ansat i Faellesskabernes tjeneste ... begge har ret til husstandstillaeg, udbetales dette kun til den aegtefaelle, der har den hoejeste grundloen ".
Dette er imidlertid kun udtryk for en retspolitisk overvejelse, hvis holdbarhed i givet fald vil kunne undersoeges naermere af repraesentanter for Faellesskabernes institutioner og medlemsstaterne .
B - Anbringendet om, at institutionerne og de andre medlemsstater ikke er blevet hoert, foer ordningen blev indfoert
Da jeg som allerede anfoert er af den opfattelse, at der af traktatens artikel 5 og protokollens artikler 15 og 19 foelger mere end en hoeringspligt for medlemsstaterne, behoever jeg ikke at undersoege dette anbringende fra Kommissionen naermere .
C - Anbringendet om, at ordningen strider mod princippet om forbud mod forskelsbehandling
Kommissionens tredje anbringende kan ikke tages i betragtning .
Det er saaledes rigtigt, naar sagsoegte anfoerer, at dette anbringende, hvorved det goeres gaeldende, at der sker en forskelsbehandling af bestemte arbejdstagere, som er beskaeftiget i Belgien, enten fordi deres aegtefaeller er tjenestemaend eller ansatte ved Faellesskaberne, eller fordi de selv er det, men herudover udoever en bibeskaeftigelse, er fremsat for foerste gang i staevningen . Det er hverken naevnt i aabningsskrivelsen eller den begrundede udtalelse . Det fremgaar imidlertid af Domstolens faste praksis, at "genstanden for et soegsmaal i medfoer af artikel 169 (( skal )) fastlaegges i Kommissionens begrundede udtalelse, saaledes at (( denne og staevningen )) skal stoettes paa de samme synspunkter og anbringender" ( 7 ).
Jeg bemaerker endvidere, at Kommissionen i replikken indirekte har erkendt, at det forholder sig saaledes, og at den omstaendighed, at sagsoegte i svarskriftet har udtalt sig om realiteten i anbringendet, ikke kan fjerne grundlaget for den formalitetsindsigelse, sagsoegte principalt har fremsat .
Hvad angaar realiteten i anbringendet, kan jeg derfor indskraenke mig til nogle faa, kortfattede bemaerkninger .
Jeg bemaerker for det foerste, at anbringendet i replikken stoettes paa andre argumenter og faktiske omstaendigheder end dem, der er anfoert i staevningen, og at Kommissionen i replikken har foretaget en hertil svarende aendring af sine paastande .
I staevningen gjorde Kommissionen gaeldende, at der forelaa en forskelsbehandling derved, at bestemte personer, der var bidragspligtige til den belgiske sociale sikringsordning, ikke kunne opnaa boernetilskud paa trods af, at de var forpligtet til at betale bidrag til boernetilskudsordningen, eller endog et saerligt bidrag, der paahviler enlige og familier uden boern i henhold til kongelige anordninger nr . 129 af 30 . december 1982 og 227 . af 9 . december 1983 .
I replikken har Kommissionen blot anfaegtet, at arbejdstagere, der er beskaeftiget i Belgien, men som for deres boern modtager boernetilskud fra Faellesskaberne, ikke skulle kunne opnaa andre saerlige belgiske ydelser af boernetilskudskarakter som f.eks . ferietilskud, der som begreb ikke eksisterer i faellesskabsretten .
I det hele taget mener jeg ikke, at der er grundlag for anbringendet om, at der foreligger en forskelsbehandling mellem arbejdstagere . For det foerste konstaterer jeg endnu en gang, at der ikke sker nogen forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, idet den paagaeldende belgiske lovgivning finder anvendelse uden forskel paa alle arbejdstagere, der er beskaeftiget i Belgien .
For det andet har Kommissionen selv i replikken ( s . 5 ) erkendt, at "det solidaritetsprincip, som den sociale sikringsordning er baseret paa, indebaerer en pligt for alle erhvervsaktive ( der er tilknyttet ordningen for selvstaendige erhvervsdrivende ) og alle arbejdsgivere ( der er tilknyttet ordningen for loenmodtagere ) til at indbetale bidrag, ogsaa selv om den person, bidraget vedroerer, ikke kan modtage boernetilskud ".
Endelig adskiller forholdene for de arbejdstagere, der for deres boern modtager boernetilskud i henhold til andre ordninger end den belgiske, sig klart fra, hvad der gaelder de arbejdstagere, som ikke modtager saadanne boernetilskud . Forholdene for disse to grupper af arbejdstagere er ikke objektivt sammenlignelige, hvorfor de forskellige regler, der gaelder for dem, ikke kan anses som udtryk for forskelsbehandling .
Lad os ikke glemme, at arbejdstagere i de forskellige medlemsstater kan vaere underlagt forskellige regler, alt efter hvilken socio-professionel gruppe, de tilhoerer, uden at dette betragtes som forskelsbehandling . Efter nogle ordninger skal arbejdstageren saaledes selv indbetale bidrag, mens dette ikke er tilfaeldet i henhold til andre .
Det anfoerte gaelder ogsaa, for saa vidt angaar det indfoerte saerlige bidrag, der paahviler enlige og familier uden boern .
Det kan nok virke overraskende, at det efter belgisk lovgivning for en bestemt gruppe af personer ikke alene gaelder, at de ikke opnaar ydelser efter ordningen om boernetilskud for boern, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, men ogsaa, at de skal betale det saerlige bidrag, der paahviler familier uden boern .
Forholdet er imidlertid ikke udtryk for nogen forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, da belgiske aegtefaeller til EF-tjenestemaend i denne forbindelse stilles paa samme maade som aegtefaeller med en anden nationalitet .
Hvad angaar det anfoerte om, at der sker en forskelsbehandling med hensyn til visse saerlige ydelser som f.eks . ferietilskud, bemaerker jeg, at de anfaegtede kongelige anordninger traadte i kraft den 1 . august 1982, og at ordningen vedroerende familieydelser i form af ferietilskud blev ophaevet med virkning fra den 1 . januar 1983, naermere bestemt ved kongelig anordning nr . 131 af 30 . december 1982 .
Hertil kommer, at familieydelser i form af ferietilskud normalt blev udbetalt i loebet af maj maaned hvert aar . Medmindre dette i nogle tilfaelde ikke er sket, hvilket Kommissionen ikke har godtgjort, har der derfor ikke foreligget nogen krav paa familieydelser i form af ferietilskud siden den 1 . august 1982 .
Endelig fremgaar det ikke af sagen, at andre saerlige og bestemte former for boernetilskud, som normalt oppebaeres i Belgien, ikke skulle vaere blevet eller ikke vil blive udbetalt til arbejdstagere, som har boern, for hvem der udbetales boernetilskud fra Faellesskaberne .
Tvaertimod fremgaar det af duplikken, at sagsoegte er klar over, at saafremt der maatte blive spoergsmaal om saadanne ydelser, kan man i Belgien ikke naegte at udbetale disse til personer, der modtager boernetilskud fra Faellesskaberne, idet Domstolen i de tidligere omtalte domme i sagerne 106/76 og 14/77 har fastslaaet, at ydelser, der er af saerlig karakter eller som af ekstraordinaere grunde gives som et bidrag til opfyldelsen af bestemte behov, ikke kan anses som ydelser "af samme art", der er omfattet af vedtaegtens artikel 67, stk . 2, og artikel 68, stk . 2, samt ansaettelsesvilkaarenes artikel 20 .
Jeg maa derfor konkludere, at Kommissionens tredje anbringende, saafremt det i oevrigt maatte kunne tages i betragtning, savner grundlag .
III - Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at Domstolen statuerer, at kongeriget Belgien ved at udstede kongelig anordning nr . 54 af 15 . juli 1982 om aendring af artikel 60 i lovbekendtgoerelse om boernetilskud til arbejdstagere og kongelig anordning af 19 . november 1982 om aendring af kongelig anordning af 8 . april 1976 om ordningen vedroerende boernetilskud til selvstaendige erhvervsdrivende har tilsidesat forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-traktatens artikel 5 samt artikel 19, sammenholdt med artikel 15, i protokollen vedroerende privilegier og immuniteter .
Da jeg er af den opfattelse, at et af Kommissionens anbringender ikke kan tages i betragtning og subsidiaert savner grundlag, og at et andet af Kommissionens anbringender ikke vil kunne laegges til grund, skal jeg foreslaa, at Kommissionen doemmes til selv at betale halvdelen af sine omkostninger, saaledes at den resterende del af sagens omkostninger betales af Belgien .
(*) Oversat fra fransk .
( 1 ) Kommissionen mod Belgien, Sml . 1981, s . 2393 .
( 2 ) Domme af 13 . oktober 1977 i sag 106/76, Deboeck mod Kommissionen, Sml . s . 1623, og i sag 14/77, Emer mod Kommissionen, Sml . s . 1683 .
( 3 ) Dom af 11 . oktober 1979 i sag 142/78, Berghmans mod Kommissionen, Sml . s . 3125 .
( 4 ) Jfr . sagsfremstillingen i dommen i Deboeck-sagen, s . 1628 .
( 5 ) De forpligtelser, der foelger af denne bestemmelse, gaelder ogsaa, for saa vidt angaar vedtaegten og ansaettelsesvilkaarene, der er udstedt i medfoer af artikel 24 i Traktaten af 8 . april 1965 om Oprettelse af et Faelles Raad og en Faelles Kommission for De europaeiske Faellesskaber .
( 6 ) I henhold til EOEF-traktatens artikel 239 udgoer protokollen en integrerende del af traktaten .
( 7 ) Dom af 15 . december 1982, sag 211/81, Kommissionen mod Danmark, Sml . s . 4547 . Jfr . ogsaa dommen af 7 . februar 1984, 166/82, Kommissionen mod Italien, Sml . s . 459 .