62006CJ0157
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a doua)
2 octombrie 2008 (
*1
)
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru — Contracte de achiziții publice de bunuri — Directiva 93/36/CEE — Atribuirea unor contracte de achiziții publice fără publicarea unui anunț prealabil — Elicoptere ușoare pentru poliție și pentru corpul național al pompierilor”
În cauza C-157/06,
având ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată în temeiul articolului 226 CE, introdusă la 23 martie 2006,
Comisia Comunităților Europene, reprezentată de domnul X. Lewis și de doamna D. Recchia, în calitate de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg,
reclamantă,
împotriva
Republicii Italiene, reprezentată de domnul I. M. Braguglia, în calitate de agent, asistat de domnul G. Fiengo, avvocato dello Stato, cu domiciliul ales în Luxemburg,
pârâtă,
CURTEA (Camera a doua),
compusă din domnul L. Bay Larsen, președintele Camerei a șasea, îndeplinind funcția de președinte al Camerei a doua, domnii K. Schiemann, J. Makarczyk (raportor), J.-C. Bonichot și doamna C. Toader, judecători,
avocat general: domnul M. Poiares Maduro,
grefier: domnul B. Fülöp, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 15 mai 2008,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Prin cererea introductivă, Comisia Comunităților Europene solicită Curții să constate că, prin adoptarea Decretului ministrului de interne nr. 558/A/04/03/RR din 11 iulie 2003 (denumit în continuare „decretul ministerial”), prin care se permite derogarea de la reglementarea comunitară în materia achizițiilor publice de bunuri pentru cumpărarea de elicoptere ușoare destinate necesităților forțelor de poliție și ale corpului național al pompierilor, fără să fie îndeplinită niciuna dintre condițiile care pot justifica o astfel de derogare, Republica Italiană nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 93/36/CEE a Consiliului din privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de bunuri (JO L 199, p. 1) și în special al articolului 2 alineatul (1) litera (b) și al articolelor 6 și 9 din aceasta.
Cadrul juridic
Reglementarea comunitară
2
Articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Directiva 93/36 are următorul cuprins:
„(1)   Această directivă nu se aplică:
[…]
(b)
contractelor de achiziții publice de bunuri, în cazurile în care acestea sunt declarate secrete, executarea lor trebuie însoțită de măsuri speciale de siguranță, în conformitate cu actele cu putere de lege și cu actele administrative în vigoare în statul membru în cauză, sau protejarea intereselor esențiale ale siguranței respectivului stat membru impune acest lucru.” [traducere neoficială]
3
Articolul 3 din aceeași directivă prevede:
„Fără a aduce atingere articolelor 2 și 4 și articolului 5 alineatul (1), prezenta directivă se aplică tuturor produselor menționate la articolul 1 litera (a), inclusiv celor care fac obiectul unor contracte atribuite de către autoritățile contractante în domeniul apărării, cu excepția produselor cărora li se aplică articolul [296] alineatul (1) litera (b) [CE].” [traducere neoficială]
4
Articolul 6 din această directivă prevede:
„(1)   Pentru atribuirea contractelor de achiziții publice de bunuri, autoritățile contractante aplică procedurile definite la articolul 1 literele (d), (e) și (f) în cazurile enumerate mai jos.
(2)   Autoritățile contractante pot atribui contracte de achiziții de bunuri printr-o procedură de negociere în cazul depunerii unor oferte neregulate, ca răspuns la o procedură deschisă sau restrânsă, ori în cazul depunerii unor oferte inacceptabile în temeiul dispozițiilor de drept intern care sunt conforme cu prevederile titlului IV, atât timp cât condițiile inițiale ale contractului nu sunt modificate în mod substanțial. În aceste cazuri, autoritățile contractante publică un anunț de participare, cu excepția situației în care includ în procedura de negociere toate întreprinderile care îndeplinesc criteriile prevăzute la articolele 20-24 și care au depus, cu ocazia procedurii deschise sau restrânse anterioare, oferte conforme cu cerințele formale ale procedurii de atribuire.
(3)   Autoritățile contractante pot atribui contractele de achiziții publice de bunuri printr-o procedură de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare în următoarele cazuri:
(a)
în cazul în care nicio ofertă ori nicio ofertă adecvată nu a fost depusă ca răspuns la o procedură deschisă sau restrânsă, atât timp cât condițiile inițiale ale contractului nu sunt modificate în mod substanțial și este transmis un raport Comisiei;
(b)
în cazul în care bunurile în cauză sunt produse numai în scopul cercetării, al experimentării, al studierii sau al dezvoltării; prezenta dispoziție nu se aplică producției cantitative care urmărește să stabilească viabilitatea comercială a produsului sau să amortizeze costurile de cercetare și de dezvoltare;
(c)
în cazul în care, datorită specificității tehnice, artistice sau pentru motive referitoare la protecția drepturilor de exclusivitate, produsele pot fi fabricate sau livrate numai de către un anumit furnizor;
(d)
în cazul în care, într-o măsură strict necesară, din motive de maximă urgență ca urmare a unor evenimente imprevizibile pentru autoritățile contractante în cauză, nu se pot respecta termenele pentru procedurile deschise, restrânse sau negociate prevăzute la alineatul (2). Situațiile invocate pentru a justifica maxima urgență nu trebuie în niciun caz atribuite autorităților contractante;
(e)
pentru livrările suplimentare efectuate de furnizorul inițial și destinate fie pentru înlocuirea parțială a bunurilor sau a instalațiilor de uz curent, fie pentru extinderea bunurilor sau a instalațiilor existente, în cazul în care schimbarea furnizorului ar obliga autoritatea contractantă să achiziționeze un material cu caracteristici tehnice diferite care duce la incompatibilitate sau la dificultăți tehnice disproporționate de utilizare și de întreținere. Ca regulă generală, durata unor astfel de contracte, precum și cea a contractelor reînnoite nu poate fi mai mare de trei ani.
(4)   În toate celelalte cazuri, autoritățile contractante atribuie contractele de achiziții publice de bunuri recurgând la procedura deschisă sau la procedura restrânsă.” [traducere neoficială]
5
Articolul 9 din directiva respectivă are următorul cuprins:
„(1)   Autoritățile contractante fac cunoscută, în cel mai scurt timp posibil de la începerea exercițiului bugetar, prin intermediul unui anunț indicativ, totalitatea contractelor pe grupe de produse pe care intenționează să le atribuie în decursul următoarelor 12 luni, în cazul în care valoarea totală estimată, ținând seama de articolul 5, este egală sau mai mare de 750000 de [euro].
Autoritățile contractante stabilesc grupele de produse făcând trimitere la pozițiile din nomenclatura «Classification of Products According to Activities (CPA)». Comisia determină, conform procedurii prevăzute la articolul 32 alineatul (2), condițiile trimiterii la anumite poziții din nomenclatură în anunț.
(2)   Autoritățile contractante care doresc să atribuie un contract de achiziții publice de bunuri printr-o procedură deschisă sau restrânsă ori, în cazurile prevăzute la articolul 6 alineatul (2), printr-o procedură de negociere își fac cunoscută intenția prin intermediul unui anunț.
(3)   Autoritățile contractante care au atribuit un contract de achiziții publice comunică rezultatul prin intermediul unui anunț. Cu toate acestea, se poate, în anumite cazuri, ca unele informații privind atribuirea contractului să nu fie publicate, atunci când dezvăluirea lor ar împiedica punerea în aplicare a legislației, ar fi contrară interesului public, ar aduce atingere intereselor comerciale legitime ale întreprinderilor publice sau private ori ar aduce atingere concurenței loiale între furnizori.
(4)   Anunțurile se întocmesc în conformitate cu modelele care figurează în anexa IV și cuprind informațiile solicitate. Autoritățile contractante nu pot impune alte condiții decât cele prevăzute la articolele 22 și 23 atunci când solicită informații privind condițiile cu caracter economic și tehnic pe care le impun furnizorilor pentru a fi selectați (anexa IV partea B punctul 11, anexa IV partea C punctul 9 și anexa IV partea D punctul 8).
(5)   Anunțurile se trimit de către autoritățile contractante în cel mai scurt termen și prin modalitățile cele mai potrivite la Oficiul pentru Publicații Oficiale ale Comunităților Europene. În cazul procedurii accelerate prevăzute la articolul 12, anunțurile se trimit prin telex, prin telegramă sau prin fax.
Anunțul prevăzut la alineatul (1) se trimite în cel mai scurt timp posibil de la începerea fiecărui exercițiu bugetar.
Anunțul prevăzut la alineatul (3) se trimite în maximum 48 de zile de la atribuirea respectivului contract.
(6)   Anunțurile menționate la alineatele (1) și (3) se publică integral în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene și în baza de date TED (Tenders electronic daily) în limbile oficiale ale Comunității, versiunea în limba originală fiind singura autentică.
(7)   Anunțurile menționate la alineatul (2) se publică integral în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene și în baza de date TED, în limba originală. Un rezumat al elementelor importante din fiecare anunț se publică în celelalte limbi oficiale, versiunea în limba originală fiind singura autentică.
(8)   Oficiul pentru Publicații Oficiale ale Comunităților Europene publică anunțurile în termen de cel mult 12 zile de la data trimiterii. În cazul procedurii accelerate prevăzute la articolul 12, acest termen se reduce la 5 zile.
(9)   Publicarea în jurnalele oficiale sau în presa țării autorităților contractante nu trebuie să aibă loc înainte de data trimiterii la Oficiul pentru Publicații Oficiale ale Comunităților Europene și trebuie să menționeze această dată. Aceasta nu trebuie să cuprindă alte informații decât cele publicate în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene.
(10)   Autoritățile contractante trebuie să poată face dovada datei trimiterii.
(11)   Cheltuielile de publicare a anunțurilor de participare în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene sunt suportate de Comunități. Anunțul nu poate depăși o pagină din publicația menționată, mai exact aproximativ 650 de cuvinte. Fiecare număr al publicației menționate în care figurează unul sau mai multe anunțuri reproduce modelul sau modelele la care se referă anunțul sau anunțurile publicate.” [traducere neoficială]
Reglementarea națională
6
Decretul ministerial prevede:
„1.
Furnizarea de elicoptere de tip ușor destinate necesităților forțelor de poliție și ale corpului național al pompierilor trebuie însoțită de măsuri speciale de securitate care se aplică de asemenea actelor grupului tehnic de evaluare și ale comisiei interministeriale, menționate în expunerea de motive.
2.
Pentru atribuirea respectivelor bunuri se poate deroga de la prevederile Decretului legislativ nr. 358 din [24 iulie 1992], modificat prin Decretul legislativ nr. 402 din [ (denumit în continuare «Decretul legislativ nr. 358/1992»)], în speță fiind îndeplinite condițiile menționate la articolul 4 [litera] c) din respectivul decret.”
7
Decretul legislativ nr. 358/1992, citat în decretul ministerial, constituie legislația de transpunere a reglementării comunitare în materia achizițiilor publice de bunuri.
8
Articolul 4 litera (c) din Decretul legislativ nr. 358/1992 reproduce prevederile articolului 2 alineatul (1) litera (b) din Directiva 93/36.
Procedura precontencioasă
9
La 1 aprilie 2004, Comisia, după ce a luat cunoștință de existența decretului ministerial și a apreciat că acesta nu era conform cu articolul 2 alineatul (1) litera (b) și cu articolele 6 și 9 din Directiva 93/36, a adresat o scrisoare de punere în întârziere, la care Republica Italiană a răspuns la .
10
Întrucât a considerat acest răspuns nesatisfăcător, la 14 decembrie 2004, Comisia a adresat Republicii Italiene un aviz motivat prin care o invita să adopte dispozițiile necesare pentru a se conforma acestui aviz într-un termen de două luni de la primirea acestuia.
11
Prin scrisoarea din 22 martie 2005, Republica Italiană a informat Comisia că încă nu s-a răspuns în detaliu la avizul motivat menționat, dar că „inițiase un proces de reflecție aprofundată referitor la acest subiect”, ale cărui prime rezultate „incitau la a se aprecia că lectura respectivului decret era susceptibilă de a suscita o anumită perplexitate în legătură cu corespondența cu cadrul legislativ în vigoare la nivel comunitar a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de bunuri”. Scrisoarea continua cu dorința de deschidere a unui dialog tehnic cu serviciile Comisiei, care ar putea „însoți procesul de reflecție menționat și ar putea conduce la o reexaminare a legislației menționate anterior, care să țină cont în mod adecvat de diversele imperative în materie”.
12
În pofida celor două scrisori ale Comisiei din 14 aprilie și din, prin care aceasta comunica Republicii Italiene că era dispusă să deschidă un dialog cu serviciile ministeriale implicate, acest dialog tehnic nu a avut loc niciodată. În aceste condiții, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.
Cu privire la acțiune
Argumentele părților
13
Comisia reproșează Republicii Italiene că ar fi exclus, fără să fie necesar, din domeniul de aplicare al Directivei 93/36, prin decretul ministerial, furnizarea de elicoptere ușoare pentru necesitățile forțelor de poliție și ale corpului național al pompierilor, deoarece nu a fost respectată niciuna dintre condițiile prevăzute la articolul 2 alineatul (1) litera (b) din această directivă.
14
În această privință, Comisia subliniază că elicopterele menționate sunt destinate forțelor de poliție și corpului național al pompierilor, adică unor servicii civile care, în mod normal, nu ar trebui să participe la operațiuni militare. Pe de altă parte, împrejurarea că instalarea de armament ușor este prevăzută ca o simplă eventualitate ar confirma că elicopterele în cauză sunt destinate în principal utilizării civile. În final, faptul că aceste elicoptere trebuie să aibă anumite caracteristici asemănătoare celor ale elicopterelor militare nu ar fi suficient pentru a le asimila unor bunuri militare. În opinia Comisiei, acestea sunt cel mult aeronave destinate unei eventuale duble utilizări.
15
În plus, în opinia Comisiei, chiar dacă era vorba despre bunuri militare, nu ar fi fost mai puțin necesar să fie aplicată Directiva 93/36, iar împrejurările care justifică derogarea prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (b) ar trebui să fie stabilite de statul membru care invocă această derogare. Or, aceasta consideră că în speță Republica Italiană nu a demonstrat legitimitatea recurgerii la derogarea menționată în prevederea respectivă.
16
Republica Italiană afirmă că, în contextul internațional actual, noțiunile de război și de material de război au suferit o modificare substanțială în raport cu semnificația lor inițială, la fel ca și noțiunea de protecție a intereselor esențiale ale securității naționale. Caracterul militar al elicopterelor care fac obiectul furnizărilor prevăzute prin decretul ministerial nu poate fi contestat, aceste elicoptere putând fi utilizate pentru asigurarea unor misiuni de securitate națională. Într-adevăr, în conformitate cu cele prevăzute de o comisie interministerială creată în acest scop, aceste elicoptere trebuie să aibă anumite caracteristici tehnice care să le permită să fie utilizate eventual ca sisteme de armă și de apărare, astfel încât este necesară omologarea de către Ministerul Apărării.
17
Republica Italiană susține că sunt reunite condițiile prevăzute la articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Directiva 93/36. Aceasta își întemeiază afirmația în special pe argumentul conform căruia trebuie păstrată cea mai mare discreție cu privire la bunurile în cauză, date fiind utilizarea lor ca sisteme de armă și interoperabilitatea lor cu alte materiale militare. Acesta este motivul pentru care secretul nu ar putea fi garantat în cadrul unei proceduri deschise de cereri de ofertă.
18
Pe de altă parte, Republica Italiană apreciază că, din moment ce aeronavele respective pot fi considerate fără restricție materiale militare, chiar în ipoteza în care ar trebui să se considere că, în speță, nu pot fi aplicate condițiile prevăzute la articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Directiva 93/36, bunurile în litigiu ar intra, cu toate acestea, în sfera derogării prevăzute la articolul 296 CE și nu ar face obiectul normelor comunitare privind achizițiile publice.
19
În final, Republica Italiană consideră inadmisibilă prezenta acțiune în măsura în care se încalcă principiul ne bis in idem. Într-adevăr, aceasta susține că problema care face obiectul litigiului a fost deja examinată și apreciată de Curte în Hotărârea din 8 aprilie 2008, Comisia/Italia (C-337/05, Rep., p. I-2173).
Aprecierea Curții
Cu privire la admisibilitate
20
În această privință, este suficient să se arate o diferență esențială între prezenta cauză și cauza în care s-a pronunțat Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior. În prezenta cauză, Republica Italiană a acționat în temeiul unui decret al ministrului de interne, în timp ce cauza în care s-a pronunțat hotărârea menționată se referea la legalitatea unei practici a autorităților italiene. Această constatare este suficientă pentru a se stabili că în speță, în orice caz, nu poate fi invocat în mod util principiul ne bis in idem.
21
Prin urmare, trebuie respinsă excepția de inadmisibilitate invocată de Republica Italiană.
Cu privire la fond
22
Cu titlu introductiv, trebuie să se arate că părțile nu contestă că valoarea contractelor menționate în decretul ministerial depășește pragul stabilit la articolul 5 alineatul (1) litera (a) din Directiva 93/36, care poate să determine intrarea lor în domeniul de aplicare al acesteia.
23
Trebuie să se amintească de asemenea că, potrivit unei jurisprudențe constante, orice derogare de la normele care urmăresc să garanteze efectivitatea drepturilor recunoscute prin Tratatul CE în domeniul contractelor de achiziții publice trebuie să facă obiectul unei interpretări restrictive (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 noiembrie 1993, Comisia/Spania, C-71/92, Rec., p. I-5923, punctul 36) și că sarcina de a face dovada că împrejurările excepționale care justifică derogarea există efectiv îi revine aceluia care înțelege să se prevaleze de acestea (a se vedea în acest sens Hotărârea din, Comisia/Spania, C-328/92, Rec., p. I-1569, punctele 15 și 16, precum și Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctele 57 și 58).
24
În speță, Republica Italiană susține că decretul ministerial îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 296 CE și la articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Directiva 93/36, întrucât, printre altele, elicopterele menționate în acest decret sunt bunuri cu dublă întrebuințare, mai exact pot servi la fel de bine unor scopuri civile sau militare.
25
În această privință, este important să se amintească faptul că, în temeiul articolului 296 alineatul (1) litera (b) CE, orice stat membru poate lua măsurile pe care le consideră necesare pentru protecția intereselor esențiale ale siguranței sale și care se referă la producția sau la comerțul cu armament, muniție și material de război, cu condiția ca aceste măsuri să nu modifice totuși condițiile concurenței pe piața comună în ce privește produsele care nu sunt destinate unor scopuri specific militare (a se vedea Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 46).
26
Din cuprinsul prevederii menționate reiese că produsele în cauză trebuie să fie destinate unor scopuri specific militare. Rezultă din aceasta că achiziționarea de echipamente a căror utilizare în scopuri militare nu este întru totul certă trebuie să respecte în mod necesar normele de atribuire a contractelor de achiziții publice (a se vedea Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 47).
27
Or, nu se contestă faptul că decretul ministerial vizează, după cum admite Republica Italiană, elicoptere a căror vocație civilă este certă, în timp ce scopul lor militar nu este decât eventual.
28
Prin urmare, articolul 296 alineatul (1) litera (b) CE, la care face trimitere articolul 3 din Directiva 93/36, nu poate fi invocat în mod util de Republica Italiană pentru a justifica o reglementare națională care permite recurgerea la procedura negociată pentru achiziționarea elicopterelor menționate.
29
Pe de altă parte, statul membru respectiv invocă articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Directiva 93/36.
30
De la bun început, este important să se amintească faptul că necesitatea de a prevedea o obligație de confidențialitate nu împiedică în niciun mod recurgerea la o procedură concurențială pentru atribuirea unui contract (a se vedea Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 52).
31
Așadar, invocarea articolului 2 alineatul (1) litera (b) din Directiva 93/36 pentru a justifica o reglementare națională care permite achiziționarea elicopterelor în cauză potrivit procedurii negociate apare ca disproporționată în raport cu obiectivul care constă în împiedicarea divulgării de informații sensibile referitoare la producerea acestora. Într-adevăr, Republica Italiană nu a demonstrat că un astfel de obiectiv nu ar fi putut să fie atins în cadrul unei proceduri concurențiale, astfel cum este cea prevăzută în aceeași directivă (a se vedea Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 53).
32
Rezultă că, în speță, simplul fapt de a afirma că bunurile în cauză sunt declarate secrete, că sunt însoțite de măsuri speciale de securitate sau că este necesar să fie excluse din sfera normelor comunitare pentru protejarea intereselor esențiale de securitate ale statului nu poate fi suficient pentru a se demonstra că împrejurările excepționale care justifică derogările prevăzute la articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Directiva 93/36 există efectiv.
33
Prin urmare, articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Directiva 93/36 nu poate fi invocat în mod util de Republica Italiană pentru a justifica o reglementare națională care permite recurgerea la procedura negociată pentru achiziționarea respectivelor elicoptere.
34
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se constate că, prin adoptarea decretului ministerial, prin care se permite derogarea de la reglementarea comunitară în materia achizițiilor publice de bunuri pentru cumpărarea de elicoptere ușoare destinate necesităților forțelor de poliție și ale corpului național al pompierilor, fără să fie îndeplinită niciuna dintre condițiile care pot justifica o astfel de derogare, Republica Italiană nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 93/36 și în special al articolului 2 alineatul (1) litera (b) și al articolelor 6 și 9 din aceasta.
Cu privire la cheltuielile de judecată
35
Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Italiene la plata cheltuielilor de judecată, iar Republica Italiană a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară și hotărăște:
1)
Prin adoptarea Decretului ministrului de interne nr. 558/A/04/03/RR din 11 iulie 2003, prin care se permite derogarea de la reglementarea comunitară în materia achizițiilor publice de bunuri pentru cumpărarea de elicoptere ușoare destinate necesităților forțelor de poliție și ale corpului național al pompierilor, fără să fie îndeplinită niciuna dintre condițiile care pot justifica o astfel de derogare, Republica Italiană nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 93/36/CEE a Consiliului din privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de bunuri și în special al articolului 2 alineatul (1) litera (b) și al articolelor 6 și 9 din aceasta.
2)
Obligă Republica Italiană la plata cheltuielilor de judecată.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.