62022CC0278
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 11 maj 2023 (
1
)
Mål C‑278/22
Autotechnica fleet services d.o.o., tidigare Anterra d.o.o.
mot
Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga
(begäran om förhandsavgörande från Upravni sud u Zagrebu (Förvaltningsdomstolen i Zagreb, Kroatien))
”Begäran om förhandsavgörande – Etableringsfrihet – Frihet att tillhandahålla tjänster – Tillämpningsområdet för direktiv 2006/123/EG – Artikel 2.2 b – Finansiella tjänster – Finansiell och operativ leasing – Artiklarna 9 och 10 – Kravet att erhålla tillstånd från ett tillsynsorgan”
I. Inledning
1.
Förevarande begäran om förhandsavgörande från Upravni sud u Zagrebu (Förvaltningsdomstolen i Zagreb, Kroatien) rör i huvudsak tillämpningsområdet för direktiv 2006/123/EG (
2
), även kallat tjänstedirektivet. Ett bolag som hyr ut personbilar till sina kunder har ålagts att upphöra med sin verksamhet, med motiveringen att bolaget saknar ett giltigt tillstånd för att tillhandahålla finansiella tjänster.
2.
EU-domstolen har redan haft att pröva frågan om olika former av leasing, framför allt i mervärdesskattesammanhang och konsumenträttsliga sammanhang. Detta är dock det första fallet där leasing ska prövas inom ramen för direktiv 2006/123.
3.
I detta förslag till avgörande kommer jag att föreslå för EU‑domstolen att sådan verksamhet som den som är i fråga i det nationella målet, vilken består i tillhandahållande av så kallad operationell leasing, inte är undantagen från tillämpningsområdet för direktiv 2006/123. Sådan verksamhet utgör inte finansiella tjänster i den mening som avses i artikel 2.2 b i det direktivet. En medlemsstat får således inte föreskriva att ett tillståndsförfarande ska administreras av ett organ som ansvarar för tillsynen av finansmarknaderna.
II. Tillämpliga bestämmelser
A.
Unionsrätt
1.
Direktiv 2006/123
4.
Enligt artikel 2.2 b i direktiv 2006/123 ska det direktivet inte tillämpas på ”[f]inansiella tjänster såsom banktjänster och tjänster som avser krediter, försäkringar och återförsäkringar, tjänstepensioner och individuellt pensionssparande, värdepapper, investeringsfonder, betalningar och investeringsrådgivning inbegripet tjänster som förtecknas i bilaga I till [Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (EUT L 177, 2006, s. 1)]”.
5.
Kapitel III (
3
) avsnitt 1 i direktiv 2006/123 rör ”[t]illstånd” och består av artiklarna 9–13.
6.
I artikel 9 i direktiv 2006/123, med rubriken ”Tillståndsförfaranden”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna får endast kräva tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet om följande villkor är uppfyllda:
a)
Tillståndsförfarandet diskriminerar inte tjänsteleverantören i fråga.
b)
Behovet av ett tillståndsförfarande är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset.
c)
Det eftersträvade målet kan inte uppnås med en mindre begränsande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.”
7.
I artikel 10 (”Villkor för tillståndsgivning”) i direktiv 2006/123 anges följande:
”1.   Tillståndsförfaranden skall grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning.
2.   De kriterier som avses i punkt 1 skall vara
a)
icke-diskriminerande,
b)
motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset,
c)
proportionella i förhållande till detta syfte avseende allmänintresset,
d)
tydliga och entydiga,
e)
objektiva,
f)
offentliggjorda i förväg,
g)
öppna för insyn och tillgängliga.
3.   Villkoren för beviljande av tillstånd för en ny etablering får inte överlappa andra krav och kontroller som är likvärdiga eller i allt väsentligt har jämförbara syften och som tjänsteleverantören redan omfattas av i en annan eller samma medlemsstat. De kontaktpunkter som avses i artikel 28.2 och tjänsteleverantören skall bistå den behöriga myndigheten med nödvändiga uppgifter om dessa krav.
4.   Tillståndet skall ge tjänsteleverantören rätt att få tillträde till eller utöva tjänsteverksamhet på hela landets territorium, t.ex. genom att upprätta agenturer, dotterbolag, filialer eller kontor, utom då det av tvingande hänsyn till allmänintresset är motiverat att utfärda ett särskilt tillstånd för varje etablering eller begränsa tillståndet till en viss del av territoriet.
5.   Tillståndet skall utfärdas så snart ärendet har granskats och det har fastställts att villkoren för att få tillståndet är uppfyllda.
6.   Utom när ett tillstånd beviljas skall alla beslut av de behöriga myndigheterna, såsom avslag på en ansökan om eller återkallande av ett tillstånd, motiveras fullt ut och skall kunna överklagas till domstol eller annan instans för överklagande.
7.   Denna artikel skall inte påverka behörighetsfördelningen mellan de myndigheter i medlemsstaterna som på lokal eller regional nivå utfärdar sådana tillstånd.”
Kroatisk rätt
8.
I artikel 15.1 i Zakon o Hrvatskoj agenciji za nadzor financijskih usluga (lagen om Republiken Kroatiens tillsynsorgan för finansiella tjänster) (Narodne novine, nr 140/05, nr 154/11 och nr 12/12) föreskrivs att Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga (Republiken Kroatiens tillsynsorgan för finansiella tjänster) (nedan kallat organet), vid utövandet av offentliga maktbefogenheter, är behörigt att anta genomförandebestämmelser med stöd av den lagen och av lagar som reglerar kapitalmarknaden, investeringsfonder och andra fonder, övertagande av aktiebolag, pensionsförsäkringsbolag, försäkring och återförsäkring samt finansiella tjänster, och även på grundval av andra lagar för det fall att behörighet tilldelas i dessa lagar.
9.
I artikel 15.2 i lagen om Republiken Kroatiens tillsynsorgan för finansiella tjänster föreskrivs att organet, vid utövandet av offentliga maktbefogenheter, är behörigt att utöva tillsyn över verksamhet som bedrivs av de enheter som står under dess tillsyn och som anges punkt 1 i den artikeln och över juridiska personer som tillhandahåller factoringtjänster, såvida sistnämnda tjänster inte tillhandahålls av banker inom ramen för deras registrerade verksamhet. Organet är också behörigt att vidta åtgärder som syftar till att undanröja de olagligheter och oegentligheter som konstateras.
10.
I artikel 3.1 i Zakon o leasingu (leasinglagen) (Narodne novine, nr 141/13) föreskrivs att ett leasingföretag är ett handelsbolag med säte i Republiken Kroatien och som är registrerat i domstolsregistret på grundval av ett tillstånd att bedriva leasingverksamhet, utfärdat av organet på de villkor som anges i den lagen.
11.
I artikel 4.1 i leasinglagen föreskrivs att leasing är en rättshandling genom vilken en leasegivare förvärvar ett leasingobjekt på så sätt att vederbörande köper det av en leverantör och förvärvar äganderätten till leasingobjektet och därefter ger leasetagaren tillåtelse att under en viss tidsperiod använda leasingobjektet mot att leasetagaren åtar sig att betala en avgift härför.
12.
I artikel 5.1 i leasinglagen föreskrivs att leasing, beroende på leasingens innehåll och särdrag, kan vara finansiell leasing eller operationell leasing.
13.
I artikel 5.2 i leasinglagen föreskrivs att finansiell leasing är en rättshandling genom vilken leasetagaren, under den tid som leasingobjektet används, till leasegivaren betalar en avgift som tar hänsyn till det totala värdet av leasingobjektet, bär kostnaderna för avskrivning av leasingobjektet och, genom en utköpsoption, kan överta äganderätten till leasingobjektet till ett fastställt pris som vid tidpunkten för utnyttjandet av optionen är lägre än det faktiska värdet av leasingobjektet vid den tidpunkten. Riskerna och fördelarna med äganderätten till leasingobjektet överförs i stor utsträckning till leasetagaren.
14.
I artikel 5.3 i leasinglagen föreskrivs att operationell leasing är en rättshandling genom vilken leasetagaren, under den tid som leasingobjektet används, betalar en viss avgift till leasegivaren, vilken inte måste ta hänsyn till leasingobjektets totala värde. Leasegivaren bär kostnaderna för avskrivningen av leasingobjektet och leasetagaren inte har någon utköpsoption enligt avtalet, varvid riskerna och fördelarna med äganderätten till leasingobjektet i stor utsträckning kvarstår hos leasegivaren, det vill säga inte överförs till leasetagaren.
15.
I artikel 6.1 i leasinglagen föreskrivs att leasingverksamhet kan bedrivas av ett leasingföretag enligt artikel 3 i den lagen, av ett leasingföretag från en medlemsstat enligt artikel 46 i den lagen och av en filial till ett leasingbolag från ett tredjeland enligt artikel 48 i den lagen.
Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
16.
Autotechnica fleet services (nedan kallat Autotechnica) är ett bolag som är registrerat i Kroatien och som bedriver verksamheterna ”leasing av motorfordon”, ”uthyrning och leasing av personbilar och lastbilar (med eller utan förare)” och ”uthyrning och leasing av cyklar, skotrar m.m.”. Det är ett dotterbolag till ett moderbolag i en annan EU-medlemsstat, där det bolaget tillhandahåller tjänster av samma slag som de som är aktuella i förevarande mål.
17.
Vid en särskild kontroll av Autotechnica konstaterade organet att det bolaget hade ingått tre långfristiga hyresavtal (avseende fyra fordon) och därefter, på uttrycklig begäran av kunden, hade förvärvat fordonen genom att köpa dem från leverantören, varigenom bolaget förvärvade äganderätten till dem, och upplät dem för kundernas användning. På grundval av dessa faktiska omständigheter drog organet slutsatsen att Autotechnica i själva verket bedrev leasingverksamhet utan giltigt tillstånd. Följaktligen förbjöd organet Autotechnica, genom beslut av den 14 februari 2019 (nedan kallat överklagade beslutet), att bedriva leasingverksamhet utan giltigt tillstånd.
18.
Autotechnica väckte talan vid den hänskjutande domstolen för att få det beslutet upphävt. Bolaget har hävdat att ett åsidosättande har gjorts av rättigheter som, enligt bolagets mening, följer av unionsrätten, eftersom Republiken Kroatien inte kan behandla operationell leasing som finansiella tjänster, varvid tillhandahållandet av sådana tjänster, såsom leasingen av motorfordon, inte ska underkastas organets tillsyn.
19.
Den hänskjutande domstolen har påpekat att direktiv 2013/36/EU (
4
) uteslutande avser finansiell leasing och inte operationell leasing. Genom ett e contrario-resonemang bör därför bestämmelserna i direktiv 2006/123 tillämpas på operationell leasing. Det följer av skäl 33 och artikel 2 i sistnämnda direktiv att direktivet omfattar ett stort antal tjänster, inbegripet leasing av fordon, som kan betraktas som operationell leasing.
20.
Den hänskjutande domstolen har även påpekat att den kroatiska lagstiftning som är aktuell i det nationella målet kan hindra eller avskräcka Autotechnica och personer från andra medlemsstater som önskar etablera sig i Kroatien från att bedriva kommersiell uthyrningsverksamhet eller operationell leasingverksamhet, vilket innebär att den lagstiftningen kan strida mot de krav som följer av artikel 49 FEUF.
21.
Det är mot denna bakgrund som Upravni sud u Zagrebu (Förvaltningsdomstolen i Zagreb, Kroatien), genom beslut av den 12 april 2022, beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”1)
Omfattas operationella leasingtjänster och/eller långfristig uthyrning av fordon av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123 (tjänstedirektivet), såsom anges i handboken om genomförandet av tjänstedirektivet av den 13 mars 2008, utfärdad av generaldirektoratet för inre marknaden och tjänster? Ska en enhet som bedriver operationell leasing (men inte finansiell leasing) och/eller långfristig uthyrning av fordon betraktas som ett finansiellt institut i den mening som avses i artikel 4.1 led 26 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 2013, s, 1)]?
2)
Om svaret på [den första delen av] den första frågan är jakande och svaret på den andra [delen av den första] frågan är nekande, är det då förenligt med artikel 49 [FEUF], jämförd med artiklarna 9‑13 i direktiv 2006/123, att tilldela [organet] befogenheten dels att utöva tillsyn över tillhandahållandet av operationella leasingtjänster och/eller långfristig uthyrning av fordon, i enlighet med artikel 6.1 i leasinglagen, dels att införa ytterligare krav och begränsningar för företag som bedriver sådan verksamhet?
3)
Ska artikel 49 [FEUF] och artiklarna 9–13 i direktiv 2006/123, under sådana omständigheter som de som är aktuella i förevarande mål, där ett moderbolag i en medlemsstat avser att genom ett dotterbolag i en annan medlemsstat tillhandahålla tjänster av samma slag som dem som moderbolaget tillhandahåller i ursprungsmedlemsstaten, tolkas så, att det är tillåtet att i den nationella lagen (leasinglagen) införa ytterligare krav och inskränkningar för dotterbolaget, vilka innebär att ett utövande av den aktuella verksamheten hindras eller blir mindre attraktivt?”
22.
Skriftliga yttranden har inkommit från parterna i det nationella målet, den kroatiska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen. Alla parter, med undantag för den nederländska regeringen, deltog i förhandlingen som hölls den 1 mars 2023.
Bedömning
Den första frågan
23.
Genom sin första fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida operationell leasing utgör en finansiell tjänst, i den mening som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2006/123, och huruvida en sådan tjänst måste utföras av ett ”finansiellt institut”, i den mening som avses i artikel 4.1 led 26 i förordning nr 575/2013.
Kvalificering av leasingavtal enligt nationell rätt
24.
Av frågan framgår att den hänskjutande domstolen gör åtskillnad mellan tre olika typer av situationer: uthyrning av fordon, operationell leasing och finansiell leasing. Dessa begrepp har alla sitt ursprung i nationell civilrätt. De har som sådana ännu inte harmoniserats av EU, vilket innebär att de inte uttryckligen har definierats på EU-nivå. Som inledande anmärkningar och för detta förslag till avgörande är det därför lämpligt att kortfattat klargöra dessa begrepp.
25.
Det ligger inte inom ramen för detta mål att göra en omfattande jämförelse mellan olika nationella civilrättsliga lagar om hyresavtal, operationella leasingavtal och avtal om finansiell leasing. Det kan dock hävdas att medan hyresavtal har stått i centrum för nationell civilrätt (nationella civilrättsliga lagar) under århundraden, är så inte fallet vad gäller leasingavtal (vare sig operationella eller finansiella sådana). Skälet till detta är att de sistnämnda leasingavtalen tillgodoser behov som har uppstått först under de senaste årtiondena, vilket jag kommer att förklara nedan, i samband med avtal som involverar ett fordon.
26.
Biluthyrningstjänster är den kategori av hyrtjänster som är lättast att förstå ur ett rättsligt och ekonomiskt perspektiv. Det finns bara ett (rättsligt) förhållande: A, ägaren av en personbil, hyr ut bilen mot en avgift till B, som tillfälligt ska ha bilen i sin besittning. Personbilar hyrs i regel ut för kort tid. Detta kan ske i ett yrkesmässigt sammanhang, vanligtvis i samband med affärsresor, eller i samband med fritidsaktiviteter, exempelvis under semestrar. Biluthyrning tenderar att ske oberoende av huruvida den som hyr bilen är ägare till den ”i verkliga livet”. (
5
)
27.
Leasingavtal följer en annan logik: här vill en person ha en bil till sitt förfogande permanent (det vill säga dag och natt) och under en viss tid. Sådana avtal tillgodoser inte kortsiktiga behov (affärs- eller semesterrelaterade sådana), utan snarare behov på medellång och lång sikt och framför allt vardagliga behov. En person vill använda en bil, närhelst det passar honom eller henne, för vardagliga ändamål. Frågan om vem som faktiskt äger bilen blir av underordnad betydelse. Vad som räknas är att en bil ställs till förfogande för en person som sedan faktiskt kan använda den.
28.
Inom ramen för ett operationellt leasingavtal övergår inte äganderätten eller restvärdesrisken till leasetagaren (användaren av bilen). Leasegivaren (ägaren av bilen) bibehåller äganderätten till bilen och ansvarar för underhåll och reparationer. När avtalet löper ut lämnar leasetagaren tillbaka bilen till leasegivaren. Inom ramen för ett finansiellt leasingavtal däremot övergår äganderätten och riskerna vad gäller restvärdet till leasetagaren. I regel köper leasegivaren bilen på leasetagarens begäran och hyr ut den till honom eller henne under en bestämd tid, vanligtvis för flera år. Leasetagaren gör periodiska leasingbetalningar och ansvarar för underhåll och reparationer. När avtalet löper ut har leasetagaren vanligtvis möjlighet att köpa bilen till dess restvärde.
29.
Som exempel kan nämnas att operationell leasing i allmänhet fungerar på följande sätt: En person (A) vill ha en bil, vanligtvis för vardagligt bruk. Personen går därför till en specialist (B), i regel en bilhandlare eller, såsom i förevarande fall, ett bolag som är specialiserat på att ställa bilar till kunders förfogande under en viss tid. B har antingen en bil redo i sin fordonspark eller, vilket är mer sannolikt, kommer att köpa en bil enligt A:s önskemål, som därefter kommer att leasas ut till A.
30.
B är ägare av bilen, i ordets juridiska bemärkelse. A använder bilen och betalar en avgift för denna användning. Diverse andra villkor fastställs i avtalet mellan A och B, exempelvis en maximal körsträcka och de avgifter som ska betalas om körsträckan överskrids. Vid utgången av den period som anges i avtalet ska bilen återlämnas till B. A:s betalningar motsvarar i grunden inte avskrivningen av bilens värde. Med andra ord bär B den ekonomiska risk som är knuten till B:s möjlighet att återanvända bilen eller att hyra ut, leasa eller sälja den på nytt.
31.
Finansiell leasing följer ett annat mönster. Det inledande upplägget liknar det som gäller vid operationell leasing (se punkt 29 ovan). Vad som skiljer de två leasingformerna är avskrivningen av fordonet genom betalningarna mellan A och B. Vid finansiell leasing är fordonet, vid den avtalade periodens slut, i regel antingen ”avbetalt” varpå äganderätten överförs från B till A eller så har A möjlighet att köpa fordonet mot betalning av ett slutligt belopp. Det andra alternativet är det vanligaste, vilket innebär att inte heller finansiell leasing nödvändigtvis syftar till förvärv av fordonet. Detta är logiskt: Om förvärv av fordonet var det som stod i centrum för parternas avsikter, så skulle de välja ett vanligt köpeavtal med uppskjuten betalning.
32.
Sammanfattningsvis syftar leasing – såväl operationell eller finansiell sådan – till att ställa en bil till en kunds förfogande så att den kan användas. Detta är skälet till att leasing, och framför allt operationell leasing, i regel betraktas som ett hyresavtal med vissa särdrag i nationella rättssystem.
33.
Även om operationella leasingavtal, beroende på omständigheterna, innefattar hyres-, försäljnings- och lånerelaterade delar tenderar de med andra ord att främst behandlas som hyresavtal, (
6
) eftersom avtalets huvudinriktning, i enlighet med parternas avsikter, är hyresaspekten. I vissa fall behandlas till och med operationell och finansiell leasing på samma sätt i nationell civilrätt. (
7
)
34.
Slutligen kan det som avslutning på denna del antas, på grundval av de uppgifter som EU-domstolen förfogar över, att operationell leasing såsom den som Autotechnica bedriver tillhandahålls på ett sådant sätt som beskrivs i punkterna 28–30 ovan.
Artikel 2.2 i direktiv 2006/123
35.
Detta för oss till kärnan i den första frågan: Kan operationell leasing under sådana omständigheter som de i det nationella målet betraktas som en ”finansiell tjänst”, i den mening som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2006/123?
36.
Svaret är ett rungande ”nej”.
37.
Syftet med direktiv 2006/123 definieras i artikel 1 däri som att fastställa ”allmänna bestämmelser som skall underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls”. Direktiv 2006/123 har ett brett tillämpningsområde eftersom det, i princip, är tillämpligt på alla tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. (
8
) Undantagen, det vill säga de områden på vilka direktiv 2006/123 inte är tillämpliga, räknas upp i artikel 2.2 i det direktivet.
38.
I enlighet med den allmänna logik med regel och undantag som hela den inre marknaden bygger på, ska dessa undantag tolkas restriktivt. Även om det vid första anblicken kan verka som om de verksamheter som förtecknas i artikel 2.2 leden a–l i direktiv 2006/123 inte följer någon inneboende logik utan utgör ett slumpmässigt ”hopkok”, som grundar sig på unionslagstiftarens val av policy vid den tiden, (
9
) vill jag ändå hävda att de faktiskt följer en rättslig logik. Verksamheter är uteslutna av något av följande tre skäl: eftersom unionslagstiftaren beslutade att följa logiken i primärrätten, (
10
) eftersom de, åtminstone i vissa medlemsstater, tenderar att genomföras av offentliga organ på grund av deras känsliga art (
11
) eller eftersom de har harmoniserats på EU-nivå, vilket gör det överflödigt att tillämpa direktiv 2006/123. Exempel från den sistnämnda kategorin är elektroniska kommunikationstjänster och kommunikationsnät (
12
) och – skulle jag vilja påstå – finansiella tjänster (
13
). Detta bekräftas av skäl 18 i direktiv 2006/123, där det anges att finansiella tjänster bör uteslutas från direktivets tillämpningsområde ”eftersom denna verksamhet omfattas av särskild [EU-]lagstiftning vilken, liksom detta direktiv, syftar till att genomföra en verklig inre marknad för tjänster”. (
14
)
39.
I artikel 2.2 b i direktiv 2006/123 anges, på ett belysande sätt, (
15
) att direktivet inte är tillämpligt på finansiella tjänster som exempelvis banktjänster och tjänster som avser krediter, försäkringar och återförsäkringar, tjänstepensioner och individuellt pensionssparande, värdepapper, investeringsfonder, betalningar och investeringsrådgivning inbegripet tjänster som förtecknas i bilaga I till direktiv 2013/36/EG. (
16
) I nämnda bilaga förtecknas 15 verksamheter som omfattas av ömsesidigt godkännande enligt det direktivet. En av dessa verksamheter är finansiell leasing, (
17
) medan operationell leasing inte nämns.
40.
Det går redan utifrån denna sista slutsats att konstatera att operationell leasing inte betraktas som en finansiell tjänst av unionslagstiftaren och därmed omfattas av direktiv 2006/123. Detta bekräftas även av kommissionens Handbok om genomförandet av tjänstedirektivet, som inte är bindande men ändå illustrativ. Där anges att ”[t]jänster som inte är finansiella tjänster, t.ex. tjänster för operationell leasing som består av uthyrning av varor, omfattas inte av detta undantag”. (
18
)
41.
Det finns även andra argument mot att operationell leasing ska kvalificeras som en finansiell tjänst.
42.
Alla affärstransaktioner medför en finansiell del i vid bemärkelse, nämligen det pris eller den avgift som betalas för en vara eller tjänst. För att köpa en flaska vatten i livsmedelsbutiken måste man till exempel betala priset för denna, och för att åka tåg måste man betala för en biljett. De flesta affärstransaktioner utgör dock inte finansiella tjänster. Den avgörande frågan är var tyngdpunkten ligger, det vill säga är syftet med avtalet att förvärva eller hyra en vara eller tjänst? Eller är syftet att finansiera förvärvet av en vara eller en tjänst?
43.
När det gäller operationell leasing är svaret tydligt: Syftet med ett avtal är att hyra en bil för en viss tidsperiod. Finansiella delar är sekundära och kan inte i sig leda till att operationell leasing klassificeras som en finansiell tjänst.
44.
Som en sista men viktig anmärkning vill jag betona att det i detta sammanhang saknar betydelse huruvida leasegivaren köper bilen på leasetagarens begäran, såsom organet har hävdat. Detta är typiskt för all slags leasing och påverkar inte frågan huruvida en transaktion utgör en finansiell tjänst.
45.
Min slutsats blir att operationell leasing inte utgör en finansiell tjänst. Av detta följer att det inte måste vara finansiella institut, i den mening som avses i artikel 4.1 led 26 i förordning nr 575/2013, som erbjuder sådana tjänster. (
19
)
3. Förslag till svar på den första frågan
46.
Sammanfattningsvis föreslår jag att den första frågan ska besvaras enligt följande: Operationell leasing utgör inte en finansiell tjänst, i den mening som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2006/123. Operationell leasing omfattas därför av tillämpningsområdet för det direktivet.
B.
Den andra och den tredje frågan
47.
Genom sin andra fråga vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida artiklarna 9–13 i direktiv 2006/123 eller artikel 49 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för krav på förhandstillstånd för bedrivande av verksamheten operationell leasing. Den tredje frågan är inriktad på en situation där ett bolag från en medlemsstat vill tillhandahålla operationella leasingtjänster i en annan medlemsstat, via ett dotterbolag.
48.
Jag kommer att behandla frågorna tillsammans, eftersom den rättsliga analysen är densamma. Enligt domstolens fasta praxis ska bestämmelserna i kapitel III i direktiv 2006/123 om tjänsteleverantörers etableringsfrihet (
20
) nämligen tolkas så, att de inte bara är tillämpliga på en gränsöverskridande situation, utan även på en situation som i alla relevanta avseenden är begränsad till en och samma medlemsstat. (
21
)
49.
Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga för att i huvudsak få klarhet i huruvida artiklarna 9–13 i direktiv 2006/123 och artikel 49 FEUF utgör hinder för nationella bestämmelser såsom de i leasinglagen, som är tillämplig i det nationella målet, i vilka leverantörer av operationella leasingtjänster och långfristig uthyrning av fordon behandlas som tillhandahållare av finansiella tjänster och därmed som finansiella institut, och i synnerhet kravet på ett förhandstillstånd från organet.
1. Tillståndsförfaranden enligt artiklarna 9 och 10 i direktiv 2006/123
50.
Det ska inledningsvis betonas att, med tanke på min slutsats att Autotechnica inte tillhandahåller finansiella tjänster, förefaller hela logiken i att ge organet befogenhet att bevilja tillstånd till bolag som tillhandahåller operationella leasingtjänster och begära att bolag upphör med sin verksamhet vara tvivelaktig. Det är svårt att se varför ett organ som har till uppgift att utöva tillsyn av finansmarknaderna bör vara involverat i en så pass gynnsam verksamhet som operationell leasing av fordon.
51.
Såsom kommissionen med rätta har påpekat i sina yttranden införs genom bestämmelserna i den kroatiska leasinglagen, särskilt artikel 3 i denna, ett tillståndsförfarande i den mening som avses i artikel 4.6 i direktiv 2006/123. (
22
)
52.
Artiklarna 9–13 i direktiv 2006/123 (
23
) är följaktligen tillämpliga. De bestämmelserna handlar om tillståndsförfaranden, de villkor som ställs inom ramen för dessa och tillhörande förfarandeaspekter. Artikel 9 i det direktivet reglerar situationer där medlemsstaterna, i princip, får använda sig av tillståndsförfaranden som reglerar tillträdet till och utövandet av en tjänsteverksamhet (frågan om ”om”), medan artikel 10 i samma direktiv fastställer villkoren för beviljande av tillstånd (frågan om ”hur”). (
24
)
53.
Det följer av artikel 9.1 i direktiv 2006/123 att tre villkor måste vara uppfyllda för att medlemsstaterna ska få kräva tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet: a) tillståndsförfarandet diskriminerar inte tjänsteleverantören i fråga, b) behovet av ett tillståndsförfarande är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset och c) det eftersträvade målet kan inte uppnås med en mindre begränsande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.
54.
Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma dessa frågor. På grundval av de uppgifter som EU-domstolen har tillgång och de olika parternas yttranden kan jag ge lämna följande upplysningar:
55.
För det första verkar det, i avsaknad av information om hur Autotechnicas konkurrenter (
25
) behandlas av organet vad gäller tillståndsfrågan, inte föreligga någon diskriminering av Autotechnica i Kroatien. (
26
) Det ankommer dock på den hänskjutande domstolen att undersöka huruvida så är fallet.
56.
För det andra förefaller det som om ett tillståndsförfarande, i princip, kan motiveras med konsumentskydd, såsom organet och den kroatiska regeringen har hävdat. Det räcker att konstatera i detta skede att konsumentskydd är ett av de tvingande hänsyn till allmänintresset som uttryckligen erkänns i direktiv 2006/123. (
27
) Enligt min mening är det dock oklart hur operationell leasing skiljer sig från andra avtal som en konsument kan ingå och därmed motiverar skydd, på grundval av artikel 9 och följande artiklar i direktiv 2006/123, utöver det allmänna konsumentskydd som redan ges genom, exempelvis, direktiv 2011/83. Vid en finansiell tjänst är en konsument helt klart sårbar i det avseendet att han eller hon riskerar överskuldsättning om tillräckliga skyddsåtgärder saknas. Däremot är det svårt att se varför en konsument måste skyddas, på grundval av bestämmelserna i direktiv 2006/123, eftersom operationell leasing inte utgör en finansiell tjänst och eftersom det inte finns någon risk för att konsumenten kan drabbas av överskuldsättning.
57.
Det går inte heller att åberopa finanssektorns stabilitet eller rykte (
28
) eller behovet av aktsamhetsregler, (
29
) eftersom de aktuella tjänsterna inte utgör finansiella tjänster. Operationell leasing utgör inget hot mot finanssektorns stabilitet eller rykte, även om sådan leasing skulle tillämpas överdrivet mycket, detta av det enkla skälet att när en konsument inte längre kan betala månadsavgiften återlämnas bilen till leasegivaren, varpå leasingbetalningarna upphör och nästan ingen ekonomisk skada uppkommer. Operationell leasing kommer säkerligen inte att leda till en krasch inom finanssektorn.
58.
För det tredje kan jag inte se hur det villkor som fastställs i artikel 9.1 c i direktiv 2006/123 är uppfyllt, det vill säga att konsumentskyddsmålet inte kan uppnås med en mindre begränsande åtgärd, såsom en efterhandskontroll. Det har inte visats varför en förhandskontroll är nödvändig. I avsaknad av andra relevanta omständigheter förefaller det mig som om villkoret i artikel 9.1 c i direktiv 2006/123 inte är uppfyllt här.
59.
Vad gäller villkoren för tillståndsgivning enligt artikel 10 i direktiv 2006/123 bör följande anmärkningar göras:
60.
För det första är det den hänskjutande domstolens uppgift att avgöra huruvida det aktuella tillståndsförfarandet grundar sig på kriterier som hindrar organet från att göra en godtycklig bedömning, såsom krävs enligt artikel 10.2 i direktiv 2006/123.
61.
För det andra måste kriterierna för tillståndsförfarandet vara proportionella i förhållande till det syfte avseende allmänintresset som konsumentskydd utgör. I detta avseende är kriteriet jämförbart med det i artikel 9.1 c i direktiv 2006/123. (
30
) Det går inte att fastställa varför mindre begränsande åtgärder inte krävs.
62.
För det tredje vill jag fästa uppmärksamheten på artikel 10.3 i direktiv 2006/123, där det anges att villkoren för beviljande av ett tillstånd inte får överlappa andra krav och kontroller som är likvärdiga eller i allt väsentligt har jämförbara syften och som tjänsteleverantören redan omfattas av i en annan medlemsstat. Eftersom Autotechnica inte förefaller omfattas av tillståndsförfaranden i andra medlemsstater kan det dock mycket väl vara så att den nationella domstolen inte behöver tillämpa den bestämmelsen i förevarande fall.
2. Förslag till svar på frågorna 2 och 3
63.
Sammanfattningsvis föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den andra frågan och den tredje frågan enligt följande. Artikel 9.3 och artikel 10.2 c i direktiv 2006/123 utgör hinder för att tillämpa ett system med förhandstillstånd för bedrivande av verksamheten operationell leasing.
3. Artikel 49 FEUF
64.
Mot bakgrund av det föreslagna svaret saknas det anledning att göra en analys mot bakgrund av artikel 49 FEUF. (
31
) Analysen skulle i vilket fall som helst inte leda till något annat resultat än den som har gjorts mot bakgrund av direktiv 2006/123.
V. Förslag till avgörande
65.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som Upravni sud u Zagrebu (Förvaltningsdomstolen i Zagreb, Kroatien) har ställt på följande sätt:
1)
Artikel 2.2 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden
ska tolkas så, att operationell leasing inte utgör en finansiell tjänst, i den mening som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2006/123. Operationell leasing omfattas av tillämpningsområdet för det direktivet.
2)
Artikel 9.3 och artikel 10.2 c i direktiv 2006/123
ska tolkas så, att de utgör hinder för att tillämpa ett system med förhandstillstånd för bedrivande av verksamheten operationell leasing.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36).
(
3
)	Kapitel III i direktiv 2006/123 handlar om etableringsfrihet för tjänsteleverantörer.
(
4
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG (EUT L 176, 2013, s. 338).
(
5
)	Statistiken tyder dock på att så förmodligen är fallet nuförtiden. Enligt statistik från Eurostat låg nämligen bilägandet i Europeiska unionen på 0,53 personbilar per invånare år 2020. Se https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/ddn-20220727–1.
(
6
)	Så är exempelvis fallet i Spanien. Se dom av den 19 januari 2000 meddelad av Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) (STS 203/2000 – ECLI:ES:TS:2000:203). Så är även fallet i Tyskland. Se Pierson, T., ”Grundlagen und Probleme des Finanzierungsleasings”, i Juristische Schulung 2021, s. 8–12, på s. 9. I Tyskland behandlas även finansiell leasing främst som hyra enligt de civilrättsliga lagarna.
(
7
)	Så är exempelvis fallet i Polen, där leasing leder till förvärv av den aktuella varan.
(
8
)	Se artikel 2.1 i direktiv 2006/123.
(
9
)	Det är ingen hemlighet att den lagstiftningsprocess som ledde fram till antagandet av direktiv 2006/123 var besvärlig.
(
10
)	Se, exempelvis, tjänster på transportområdet, inbegripet hamntjänster (led d i artikel 2.2 i direktiv 2006/123) eller verksamhet som har samband med utövandet av offentlig makt (led i).
(
11
)	Se, exempelvis, spelverksamhet (led h i artikel 2.2 i direktiv 2006/123) eller sociala tjänster som rör subventionerat boende, barnomsorg och stöd till permanent eller tillfälligt behövande familjer och personer, som tillhandahålls av staten, tjänsteleverantörer på uppdrag av staten eller av staten erkända välgörenhetsorganisationer (led j).
(
12
)	Se punkt c i artikel 2.2 i direktiv 2006/123.
(
13
)	Se led b i artikel 2.2 i direktiv 2006/123.
(
14
)	Resten av skälet återspeglar artikel 2.2 b. Detta undantag bör därför omfatta alla finansiella tjänster såsom banktjänster och tjänster som avser krediter, försäkringar, inbegripet återförsäkringar, tjänstepensioner och individuellt pensionssparande, värdepapper, investeringsfonder, betalningar och investeringsrådgivning inbegripet tjänster som förtecknas i bilaga I till direktiv 2013/36.
(
15
)	Det finns andra rättsakter i EU:s sekundärrätt på konsumentskyddsområdet som definierar vad som utgör en ”finansiell tjänst” vid tillämpningen av respektive rättsakt. Se artikel 2 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/65/EG av den 23 september 2002 om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och om ändring av rådets direktiv 90/619/EEG samt direktiven 97/7/EG och 98/27/EG (EGT L 271, 2002, s. 16) och artikel 2.12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/83 av den 25 oktober 2011 om konsumenträttigheter och om ändring av rådets direktiv 93/13/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/44/EG och om upphävande av rådets direktiv 85/577/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG (EUT L 304, 2011, s. 64). Enligt båda dessa bestämmelser utgör en ”finansiell tjänst””alla banktjänster samt tjänster som avser krediter, försäkringar, privata individuella pensioner, investeringar eller betalningar”. Dessa definitioner bidrar dock inte till lösningen av det rättsliga problem som vi står inför i förevarande mål, eftersom de inte går utöver uppräkningen i artikel 2.2 b i direktiv 2006/123.
(
16
)	I direktiv 2006/123 hänvisas det i detta hänseende till Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (EUT L 177, 2006, s. 1), som var föregångaren till direktiv 2013/36. Enligt artikel 163 i direktiv 2013/36 ska hänvisningar till direktiv 2006/48 anses som hänvisningar till direktiv 2013/36.
(
17
)	Se bilaga I till direktiv 2013/36, punkt 3. Det ska noteras att den franska språkversionen är den avvikande i den meningen att det endast talas om ”crédit-bail” utan ytterligare precisering. Detta påverkar dock inte förevarande juridiska analys, eftersom de andra språkversionerna är tydliga med att denna bestämmelse rör ”finansiell leasing”.
(
18
)	Se Handbok om genomförandet av tjänstedirektivet, Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, 2007, punkt 2.1.2, tillgänglig på http://bookshop.europa.eu/en/handbook-on-implementation-of-the-services-directive-pbKM7807096/.
(
19
)	Europeiska bankmyndigheten har i enlighet därmed också funnit att en enhet som uteslutande bedriver operationell leasing inte kan betraktas som ett finansiellt institut. Se svaret på fråga ID 2014,1644, på https://www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/-/qna/view/publicId/2014,1644.
(
20
)	Det vill säga artiklarna 9–15 i direktiv 2006/123.
(
21
)	Se dom av den 30 januari 2018, X och Visser (C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 110), och dom av den 4 juli 2019, kommissionen/Tyskland (C‑377/17, EU:C:2019:562, punkt 58).
(
22
)	Enligt den bestämmelsen avses med ”tillståndsförfarande” varje förfarande som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt eller ett indirekt beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet.
(
23
)	Dessa artiklar utgör avsnitt 1 (”Tillstånd”) i kapitel III (”Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer”) i direktiv 2006/123.
(
24
)	Även om dessa bestämmelser riktar sig till medlemsstaterna ålägger de dem ovillkorliga och tillräckligt precisa skyldigheter att anpassa sina rättssystem så att de blir förenliga med de villkor som fastställs i de bestämmelserna. De är direkt tillämpliga och kan åberopas av enskilda gentemot nationella myndigheter. Se dom av den 4 juli 2019, Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2019:563, punkt 67 och följande punkter), i vilken domstolen undersöker artikel 9 i direktiv 2006/123. Se även dom av den 30 januari 2018, X och Visser (C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 130), vad gäller samma fråga inom ramen för artikel 15 i direktiv 2006/123. Se även mitt förslag till avgörande i målet Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472, punkt 53).
(
25
)	Från Kroatien eller från andra medlemsstater.
(
26
)	Det ska i detta hänseende betonas att den omständigheten att det bolag som Autotechnica är dotterbolag till inte tycks stöta på liknande hinder i andra medlemsstater är irrelevant i detta sammanhang, eftersom vi är i färd med att undersöka de kroatiska myndigheternas behandling av Autotechnica i Kroatien, och detta på grundval av kroatisk rätt.
(
27
)	Se artikel 4.8 i direktiv 2006/123.
(
28
)	Se dom av den 14 februari 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punkt 71).
(
29
)	Se dom av den 21 december 2011, kommissionen/Polen (C‑271/09, EU:C:2011:855, punkt 57).
(
30
)	Även om strukturen i artiklarna 9 och 10 i direktiv 2006/123 kan verka logisk, är det ofta svårt att avgränsa de båda bestämmelserna i praktiken. Såsom förevarande mål visar går det endast att motivera ett tillståndsförfarande som sådant, bland annat med att förebyggande kontroll är nödvändig och att en förhandskontroll inte skulle ha varit tillräcklig, genom en hänvisning till tillståndsförfarandets syfte. Se även, för ett liknande resonemang, Cornils, M., i Schlachter, M., och Ohler, C. (red.), Europäische Dienstleistungsrichtlinie, Handkommentar, Nomos, Baden-Baden, 2008, artikel 9, punkt 4.
(
31
)	Se dom av den 30 januari 2018, X och Visser (C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 137), och dom av den 4 juli 2019, kommissionen/Tyskland (C‑377/17, EU:C:2019:562, punkt 97). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Emiliou i målet Administración General del Estado m.fl. (C‑292/21, EU:C:2022:694, punkt 24).