61996CJ0375_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C-375/96,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CE, dalla Pretura circondariale di Treviso, Sezione distaccata di Conegliano, nella causa dinanzi ad essa pendente tra
Galileo Zaninotto
e
Ispettorato Centrale Repressione Frodi - Ufficio di Conegliano - Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali,
"domanda vertente sulla validità dell'art. 1, n. 3, quarto trattino, del regolamento (CE) della Commissione 15 febbraio 1994, n. 343, recante apertura della distillazione obbligatoria di cui all'articolo 39 del regolamento (CEE) n. 822/87 del Consiglio e recante deroga ad alcune modalità di applicazione ad essa relative per la campagna 1993/1994 (GU L 44, pag. 9), dell'art. 1, nn. 1, lett. c), 2 e 3, del regolamento (CE) della Commissione 1, marzo 1994, n. 465, che fissa, per la campagna 1993/1994, le percentuali della produzione di vini da tavola da consegnare alla distillazione obbligatoria di cui all'articolo 39 del regolamento (CEE) n. 822/87 del Consiglio per le regioni 3 e 6 (GU L 58, pag. 2), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 18 marzo 1994, n. 610 (GU L 77, pag. 12), dell'art. 39, nn. 1 e 4, del regolamento (CEE) del Consiglio 16 marzo 1987, n. 822, relativo all'organizzazione comune del mercato vitivinicolo (GU L 84, pag. 1), dell'art. 4, n. 2, quarto trattino, del regolamento (CEE) della Commissione 17 febbraio 1988, n. 441, recante modalità d'applicazione per la distillazione obbligatoria di cui all'articolo 39 del regolamento n. 822/87 (GU L 45, pag. 15), e dell'art. 1, n. 1, del regolamento (CE) della Commissione 21 dicembre 1994, n. 3151, recante ulteriore deroga, per la campagna 1993/1994, in ordine alle consegne di vino da tavola conferito dai produttori nel quadro della distillazione obbligatoria (GU L 332, pag. 32),
LA CORTE
(Quinta Sezione),
composta dai signori P. Jann (relatore), presidente della Prima Sezione, facente funzione di presidente della Quinta Sezione, C. Gulmann, D.A.O. Edward, L. Sevón e M. Wathelet, giudici,
avvocato generale: G. Cosmas
cancelliere: signora D. Louterman-Hubeau, amministratore principale
viste le osservazioni scritte presentate:
- per il signor Zaninotto, dagli avv.ti Ivone Cacciavillani, del foro di Venezia, e Antonio Cimino, del foro di Padova;
- per il governo italiano, dal professor Umberto Leanza, capo del servizio del contenzioso diplomatico del Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, assistito dal signor Danilo Del Gaizo, avvocato dello Stato;
- per il governo spagnolo, dal signor Santiago Ortiz Vaamonde, abogado del Estado, in qualità di agente;
- per il Consiglio delle Comunità europee, dai signori Jan-Peter Hix e Antonio Tanca, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti;
- per la Commissione delle Comunità europee, dal signor Paolo Ziotti, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, assistito dall'avv. Alberto Dal Ferro, del foro di Vicenza,
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali del signor Zaninotto, rappresentato dagli avv.ti Ivone Cacciavillani e Antonio Cimino, del governo italiano, rappresentato dal signor Danilo Del Gaizo, del governo spagnolo, rappresentato dal signor Santiago Ortiz Vaamonde, del Consiglio, rappresentato dal signor Antonio Tanca, e della Commissione, rappresentata dal signor Francesco Ruggeri Laderchi, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con l'avv. Alberto Dal Ferro, all'udienza del 26 marzo 1998,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 28 maggio 1998,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 2 novembre 1996, pervenuta in cancelleria il 26 novembre successivo, la Pretura circondariale di Treviso, Sezione distaccata di Conegliano, ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, diverse questioni pregiudiziali sulla validità dell'art. 1, n. 3, quarto trattino, del regolamento (CE) della Commissione 15 febbraio 1994, n. 343, recante apertura della distillazione obbligatoria di cui all'articolo 39 del regolamento (CEE) n. 822/87 del Consiglio e recante deroga ad alcune modalità di applicazione ad essa relative per la campagna 1993/1994 (GU L 44, pag. 9), dell'art. 1, nn. 1, lett. c), 2 e 3, del regolamento (CE) della Commissione 1, marzo 1994, n. 465, che fissa, per la campagna 1993/1994, le percentuali della produzione di vini da tavola da consegnare alla distillazione obbligatoria di cui all'articolo 39 del regolamento (CEE) n. 822/87 del Consiglio per le regioni 3 e 6 (GU L 58, pag. 2), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 18 marzo 1994, n. 610 (GU L 77, pag. 12), dell'art. 39, nn. 1 e 4, del regolamento (CEE) del Consiglio 16 marzo 1987, n. 822, relativo all'organizzazione comune del mercato vitivinicolo (GU L 84, pag. 1), dell'art. 4, n. 2, quarto trattino, del regolamento (CEE) della Commissione 17 febbraio 1988, n. 441, recante modalità d'applicazione per la distillazione obbligatoria di cui all'articolo 39 del regolamento (CEE) n. 822/87 (GU L 45, pag. 15), e dell'art. 1, n. 1, del regolamento (CE) della Commissione 21 dicembre 1994, n. 3151, recante ulteriore deroga, per la campagna 1993/1994, in ordine alle consegne di vino da tavola conferito dai produttori nel quadro della distillazione obbligatoria (GU L 332, pag. 32).
2 Tali questioni sono sorte nell'ambito di una controversia tra il signor Zaninotto, viticoltore, e l'Ispettorato Centrale Repressione Frodi - Ufficio di Conegliano - Ministero delle Risorse agricole, alimentari e forestali (in prosieguo: il «Ministero») riguardante un'ammenda inflittagli in base al diritto nazionale per violazione delle norme comunitarie relative alla distillazione obbligatoria del vino da tavola. Il signor Zaninotto fa valere l'illegittimità della normativa comunitaria che prevede, relativamente alla campagna viticola 1993/1994, l'obbligo per i produttori italiani di distillare un certo quantitativo di vino da tavola.
La normativa comunitaria
3 La produzione vitivinicola della Comunità è oggetto di un'organizzazione comune di mercato ai sensi del regolamento n. 822/87, adottato sulla base degli artt. 42 e 43 del Trattato CEE. Tale regolamento è stato modificato in particolare dai regolamenti (CEE) del Consiglio 2 luglio 1987, n. 1972 (GU L 184, pag. 26), 24 maggio 1988, n. 1441 (GU L 132, pag. 1), 3 maggio 1989, n. 1236 (GU L 128, pag. 31), 14 maggio 1990, n. 1325 (GU L 132, pag. 19), 13 giugno 1991, n. 1734 (GU L 163, pag. 6), 30 giugno 1992, n. 1756 (GU L 180, pag. 27), e 14 giugno 1993, n. 1566 (GU L 154, pag. 39).
4 Il titolo III del regolamento n. 822/87 prevede un regime dei prezzi e delle norme relative agli interventi ed altre misure di risanamento del mercato. Al fine di ottenere dati statistici indispensabili per la conoscenza del mercato, è stato instaurato un regime di dichiarazione dei raccolti e delle scorte ed è stata disposta l'elaborazione di un bilancio di previsione annuo. A tal proposito l'art. 31 di tale regolamento dispone quanto segue:
«1. Anteriormente al 10 dicembre di ogni anno viene stabilito un bilancio di previsione per determinare le risorse e valutare i fabbisogni della Comunità, comprese le importazioni e le esportazioni prevedibili da e verso i paesi terzi.
2. Dal bilancio di previsione delle risorse e dei fabbisogni di vini della Comunità devono risultare chiaramente le quantità sia dei vini da tavola che (...)
3. Per ogni singola campagna viticola, la Commissione trasmette al Consiglio un bilancio definitivo delle risorse e degli impieghi comunitari per la campagna viticola precedente.
4. Le modalità di applicazione del presente articolo vengono stabilite secondo la procedura prevista all'articolo 83».
5 Ai sensi dell'art. 1, n. 6, del regolamento n. 822/87, la campagna viticola inizia il 1, settembre di ogni anno e termina il 31 agosto dell'anno successivo.
6 Per quanto riguarda la procedura di cui all'art. 31, n. 4, del regolamento n. 822/87, gli artt. 82 e 83 di tale regolamento prevedono quanto segue:
Articolo 82:
«1. E' istituito un comitato di gestione per i vini, in appresso denominato "comitato", composto di rappresentanti degli Stati membri e presieduto da un rappresentante della Commissione.
2. In seno al comitato è attribuita ai voti degli Stati membri la ponderazione di cui all'articolo 148, paragrafo 2, del trattato. Il presidente non partecipa al voto».
Articolo 83:
«1. Quando si fa riferimento alla procedura prevista nel presente articolo, il comitato è chiamato a pronunciarsi dal suo presidente, sia su iniziativa di quest'ultimo, sia a richiesta del rappresentante di uno Stato membro.
2. Il rappresentante della Commissione presenta un progetto delle misure da adottare. Il comitato formula il suo parere in merito a tali misure nel termine che il presidente può stabilire in relazione all'urgenza dei problemi in esame. Il comitato si pronuncia alla maggioranza di cui all'articolo 148, paragrafo 2, del Trattato.
3. La Commissione adotta misure che sono di immediata applicazione.
(...)».
7 Per far fronte alle eccedenze di produzione di vini da tavola, fonte di grave squilibrio del mercato, è stata introdotta, in particolare, la distillazione obbligatoria dei vini da tavola. La normativa specifica in materia figura all'art. 39 del regolamento n. 822/87, nella versione di cui al regolamento n. 1566/93, che recita:
«1. Se per una campagna viticola il mercato dei vini da tavola e dei vini atti a diventare vini da tavola presenta una situazione di grave squilibrio, viene decisa una distillazione obbligatoria di vino da tavola e del vino atto a diventare vino da tavola.
Si considera che vi sia grave squilibrio del mercato di cui al primo comma:
a) quando le disponibilità constatate all'inizio della campagna superano di oltre quattro mesi le utilizzazioni normali, o
b) quando la produzione supera di oltre il 9% le utilizzazioni normali, o
c) quando la media ponderata dei prezzi rappresentativi di tutti i tipi di vini da tavola rimane all'inizio di una campagna e per un periodo da determinare inferiore all'82% del prezzo d'orientamento.
2. La Commissione fissa i quantitativi che devono essere consegnati alla distillazione obbligatoria per eliminare le eccedenze di produzione e ripristinare così una situazione normale del mercato, soprattutto per quanto riguarda i livelli delle disponibilità prevedibili di fine campagna e i prezzi.
3. Il quantitativo totale da distillare, determinato ai sensi del paragrafo 2, è ripartito tra le diverse regioni di produzione della Comunità, raggruppate per Stato membro.
Il quantitativo che deve essere distillato da ciascuna regione di produzione è proporzionale alla differenza constatata tra:
-
da un lato, la produzione di vino da tavola e di prodotti a monte del vino da tavola ancora da determinare ottenuta nella regione considerata per la campagna in causa,
- dall'altro, una percentuale uniforme della media della produzione di vino da tavola e di prodotti a monte del vino da tavola ancora da determinare ottenuta nella regione considerata durante tre campagne viticole consecutive di riferimento.
Fino al termine della campagna 1993/1994:
-
la percentuale uniforme è fissata a 85%;
-
le campagne consecutive di riferimento sono le campagne 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984.
(...)
4. Il quantitativo da distillare, determinato ai sensi del paragrafo 3, è ripartito tra i vari produttori di vino da tavola di ciascuna regione di produzione.
Per i produttori soggetti all'obbligo, il quantitativo da distillare è pari ad una percentuale da determinare della loro produzione di vino da tavola e di prodotti da determinare a monte del vino da tavola, che figura nella dichiarazione di produzione.
Questa percentuale:
- risulta da un tabella progressiva, fissata in base alla resa per ettaro, e può variare da una regione all'altra, a seconda delle rese ottenute in passato.
(...)
5. Gli Stati membri comunicano alla Commissione i quantitativi di vino da tavola prodotti in ciascuna delle regioni di produzione, delimitate conformemente al paragrafo 9, suddivise per classe di resa. Questi dati sono elaborati a partire dalle dichiarazioni di produzione di cui all'articolo 3.
In base a dette comunicazioni si procede:
a) alla fissazione dei quantitativi totali da distillare nella Comunità;
b) alla ripartizione di tali quantitativi tra le regioni di produzione di cui al paragrafo 3;
c) alla determinazione, in collaborazione con gli Stati membri interessati, della percentuale da applicare alla produzione di ciascun viticoltore soggetto al regime per raggiungere il volume di distillazione previsto per ciascuna regione.
(...)
9. Secondo la procedura prevista all'articolo 83 sono adottati:
(...)
- la decisione di procedere alla distillazione di cui al paragrafo 1;
- le modalità per l'applicazione del paragrafo 2 e il quantitativo totale da distillare previsto da questo paragrafo;
- i criteri per la delimitazione di regioni di produzione, raggruppate per Stato membro, di cui al paragrafo 3, nonché la delimitazione di queste regioni;
- la fissazione della percentuale uniforme e delle campagne consecutive di riferimento, nonché la ripartizione tra le regioni, raggruppate per Stato membro, dei quantitativi da distillare di cui al paragrafo 3;
- la tabella progressiva e le percentuali di cui al paragrafo 4;
(...).
11.
Se nelle campagne dal 1987/1988 al 1993/1994 si manifestano difficoltà tali da compromettere la realizzazione o un'applicazione equilibrata della distillazione obbligatoria di cui al paragrafo 1, si adottano secondo la procedura prevista all'articolo 83 le misure necessarie per garantire l'applicazione effettiva della distillazione.
Tali misure:
(...)
b) possono comportare un adeguamento della percentuale di 85, di cui al paragrafo 3, terzo comma, primo trattino, soltanto nella misura in cui per una determinata campagna il rapporto tra le disponibilità e gli utilizzi normali per il vino da tavola si modifichi in modo sensibile rispetto a quello delle campagne di riferimento di cui al paragrafo 3, terzo comma [regolamento n. 1972/87]».
8 Con il regolamento n. 441/88 la Commissione ha adottato talune misure atte a precisare i dettagli della distillazione obbligatoria istituita dal regolamento n. 822/87. In particolare il regolamento n. 441/88 dispone, all'art. 4:
«1. Le regioni di produzione di cui all'articolo 39, paragrafo 3 del regolamento (CEE) n. 822/87 sono determinate tenendo conto, da un lato, delle condizioni di produzione e del clima e, dall'altro, delle disparità esistenti fra Stati membri sul piano amministrativo e giuridico, in special modo per quanto concerne l'organizzazione interna delle cantine sociali e delle associazioni di produttori.
(...)».
9 Il n. 2 di tale disposizione definisce come segue le regioni di produzione della Comunità: la regione 1 corrisponde alla Germania, la regione 2 al Lussemburgo, la regione 3 alla Francia, la regione 4 all'Italia, la regione 5 alla Grecia e la regione 6 alla Spagna. Il Portogallo è stato poi incluso in tale lista come regione 7.
10 Infine l'art. 4, n. 3, del regolamento n. 441/88 prevede quanto segue:
«3. La produzione media di vino da tavola e di prodotti a monte del vino da tavola nelle regioni di cui al paragrafo 2 nel corso delle tre campagne viticole consecutive 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984 è stata la seguente:
- regione 1:1 341 700 hl,
- regione 2:57 300 hl,
- regione 3: 40 182 000 hl,
- regione 4: 64 163 000 hl,
- regione 5: 4 632 000 hl,
- regione 6: 27 500 000 hl».
La media della regione 7 è stata poi inserita con un totale di 7 250 000 hl.
11 L'art. 5 dello stesso regolamento recita:
«1.
Sulla base delle comunicazioni degli Stati membri, di cui all'articolo 39, paragrafo 5, primo comma del regolamento (CEE) n. 822/87, si procede alla ripartizione della produzione di vino da tavola di ogni regione per classe di resa. Queste classi sono definite tenendo conto del volume di vino da tavola da distillare nella regione considerata e della percentuale che detto volume rappresenta rispetto alla produzione di vino da tavola della regione. Le classi suddette sono fissate sulla base delle classi di resa previste dal regolamento (CEE) n. 3929/87.
2.
Quando viene messa in atto la distillazione obbligatoria si fissa, per ogni regione, una tabella di coefficienti progressivi in funzione delle classi di resa di cui al paragrafo 1. Questi coefficienti sono fissati ad un livello tale da garantire che, tenuto conto degli esoneri prevedibili ai sensi dell'articolo 9, il volume totale derivante dalla loro applicazione ai quantitativi appartenenti ad ogni classe di resa per una regione corrisponda al volume di distillazione previsto per tale regione».
12 L'art. 12 di questo stesso regolamento determina le modalità di consegna alla distillazione da parte dei viticoltori, compresi i termini. Infatti la consegna deve essere effettuata entro il mese di luglio della campagna di cui trattasi.
13 Le conseguenze in caso di mancato rispetto dei termini sono previste all'art. 23 del regolamento n. 441/88, che dispone quanto segue:
«La scadenza dei termini prevista (...) non pregiudica minimamente il rispetto dell'obbligo di distillazione delle quantità dovute da ogni produttore.
Dopo la scadenza dei suddetti termini, il prezzo d'acquisto dei quantitativi consegnati e il prezzo dell'alcole che ne è ottenuto e che viene consegnato all'organismo d'intervento sono diminuiti di un importo pari all'aiuto fissato, per la distillazione di cui trattasi, per l'alcole neutro. Per i prodotti della distillazione che non sono consegnati all'organismo d'intervento non è versato alcun aiuto».
14 Avendo la Commissione accertato, per la campagna viticola 1993/1994, che dai dati del bilancio di previsione emergeva una situazione caratterizzata da un grave squilibrio del mercato del vino da tavola, essa ha deciso la distillazione obbligatoria per tale periodo. Tale decisione nonché le modalità di attuazione della medesima sono state stabilite dal regolamento n. 343/94, che prevede, all'art. 1, quanto segue:
«1.
E' decisa, per la campagna 1993/1994, la distillazione di cui all'articolo 39, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 822/87.
2.
Il quantitativo totale di vino da tavola da distillazione è fissato a 18 200 000 hl.
3.
I quantitativi da distillare nelle regioni di cui all'articolo 4, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 441/88 della Commissione sono i seguenti:
- regione 1: -
- regione 2: -
- regione 3: 2 550 000 hl - regione 4: 12 150 000 hl - regione 5: 500 000 hl - regione 6: 3 000 000 hl - regione 7: -
(...)».
15 Con il regolamento n. 465/94 la Commissione ha iniziato a distribuire i quantitativi da distillare di ciascuna regione tra le differenti classi di resa. Dal momento che, come risulta dal sesto `considerando', la Repubblica italiana non aveva trasmesso, tempestivamente, i dati relativi alla produzione di vino da tavola nonché la ripartizione di tale produzione secondo le classi di resa, gli accertamenti relativi a tale Stato sono stati effettuati con il regolamento n. 610/94. L'art. 1 del regolamento n. 465/94, come modificato dal regolamento n. 610/94, dispone quanto segue:
«1.
In applicazione dell'articolo 5, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 441/88, la produzione del raccolto 1993/1994 è ripartita fra le seguenti categorie di resa:
(...)
c) Regione 4:
Produzione ottenuta con una resa espressa in ettolitri per ettaro:
- inferiore o pari a 45: 1 887 143 hl - superiore a 45 e non superiore a 70: 8 394 081 hl - superiore a 70 e non superiore a 90: 11 843 922 hl - superiore a 90 e non superiore a 110: 10 209 474 hl - superiore a 110 e non superiore a 125: 4 853 825 hl - superiore a 125 e non superiore a 140: 2 002 827 hl - superiore a 140 e non superiore a 170: 1 261 827 hl - superiore a 170 e non superiore a 200: 195 041 hl - superiore a 200: 238 774 hl.
2.
(...)
La resa media della regione 4 è di 77 ettolitri per ettaro».
16 Infine l'art. 1, n. 1, del regolamento n. 3151/94, il cui testo è stato oggetto di rettifica (GU 1994, L 341, pag. 76), ha prorogato di 140 giorni, cioè fino al 29 gennaio 1995, il termine per la consegna del vino alla distillazione obbligatoria per la campagna 1993/1994, inizialmente fissato all'11 settembre 1994.
La normativa nazionale
17 L'art. 4, n. 11, del decreto legge italiano 7 settembre 1987, convertito, con modifiche, dalla legge 4 novembre 1987 (in prosieguo: la «legge»), prevede l'irrogazione di una sanzione amministrativa in caso di inadempimento dell'obbligo di distillare di cui all'art. 39 del regolamento n. 822/87 e di cui alle disposizioni comunitarie di attuazione di tale regolamento.
Il processo a quo
18 Il signor Zaninotto è un produttore di vino della regione di Treviso. Il 15 febbraio 1996 il Ministero gli ha inflitto un'ammenda per violazione dell'art. 39 del regolamento n. 822/87, causa l'inadempimento, durante la campagna 1993/1994, degli obblighi relativi alla distillazione obbligatoria di vini da tavola, in quanto non aveva consegnato il quantitativo di 379,47 hl di vino alla distillazione obbligatoria.
19 Il 30 aprile 1996 il signor Zaninotto ha proposto opposizione contro tale provvedimento dinanzi al giudice a quo, il quale, dubitando della validità di talune disposizioni comunitarie in materia di distillazione obbligatoria di vino da tavola, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte sette questioni pregiudiziali relative alla validità
«1) dell'art. 1, n. 3, quarto trattino, del regolamento n. 343/94, dell'art. 1, n. 1, lett. c), n. 2, secondo comma, nonché n. 3 (allegato, per la parte inerente la regione 4) del regolamento (CE) n. 465/94, come modificato dal regolamento (CE) n. 610/94 per la parte inerente la regione 4, per violazione del principio di non-discriminazione come sancito dall'art. 40, n. 3, del Trattato CEE, e per violazione dell'art. 23 del regolamento (CEE) n. 441/88,
2) dell'art. 1, n. 3, quarto trattino, del regolamento n. 343/94 e dell'art. 1, nn. 1, 2 e 3 del regolamento n. 465/94, come modificato dal regolamento (CE) n. 610/94, per violazione del principio del legittimo affidamento,
3)
dell'art. 1, n. 3, quarto trattino del regolamento n. 343/94, dell'art. 1, nn. 1, 2 e 3 del regolamento n. 465/94, come modificato dal regolamento (CE) n. 610/94, per violazione delle disposizioni dell'art. 31 del regolamento (CEE) n. 822/87, nonché eccesso di potere per assenza del presupposto,
4)
dell'art. 39, n. 4, del regolamento (CEE) n. 822/87 per violazione del principio di proporzionalità, nella parte in cui statuisce sul quantitativo da distillare spettante a ciascun produttore soggetto all'obbligo; inidoneità assoluta di tale disposizione al raggiungimento dell'obiettivo,
5)
dell'art. 4, n. 2, quarto trattino, del regolamento (CE) n. 441/88,
6)
dell'art. 1, n. 1, del regolamento (CE) n. 3151/94 per violazione di legge, violazione dell'art. 39, n. 1, del regolamento (CEE) n. 822/87, e difetto di presupposto,
7)
dell'art. 1, n. 1, del regolamento (CE) n. 3151/94 per violazione del principio di proporzionalità dell'azione comunitaria».
La prima questione
20 Con la prima questione il giudice a quo chiede chiarimenti alla Corte circa la validità delle disposizioni con cui è stato fissato per l'Italia per la campagna viticola 1993/1994 il quantitativo totale di vino da tavola destinato alla distillazione, cioè 12 150 000 ettolitri. Il giudice a quo domanda anzitutto se la Repubblica italiana non sia stata oggetto di trattamento discriminatorio in rapporto agli altri Stati membri, inoltre se le disposizioni di cui trattasi non siano state adottate in maniera arbitraria dal momento che le autorità italiane non avevano fornito i dati esatti e, infine, se la Commissione fosse legittimata a tener conto, nel calcolo del quantitativo totale da distillare, di quei quantitativi che, in violazione della legge, non erano stati distillati durante la campagna precedente e che quindi si trovavano ancora sul mercato.
Sull'asserita discriminazione nei confronti della Repubblica italiana rispetto agli altri Stati membri
21 Il giudice a quo si domanda se l'art. 1, n. 3, quarto trattino, del regolamento n. 343/94 nonché l'art. 1, nn. 1, lett. c), e 2, secondo comma, del regolamento n. 465/94, come modificato dal regolamento n. 610/94, che fissano i quantitativi destinati alla distillazione in Italia nonché la ripartizione di tale quantitativo all'interno di questo Stato, non siano contrari, da un lato, al principio di non discriminazione di cui all'art. 40, n. 3, del Trattato e, dall'altro, all'art. 23 del regolamento n. 441/88, il quale prevede che la scadenza dei termini non pregiudica l'adempimento dell'obbligo di distillazione dei quantitativi dovuti da ciascun produttore.
22 Il ricorrente nel processo a quo e il governo italiano ritengono che la determinazione del quantitativo totale destinato alla distillazione in Italia abbia comportato una ripartizione discriminatoria dell'obbligo di distillazione tra gli Stati membri interessati e abbia penalizzato in modo rilevante l'Italia. Ai sensi del regolamento n. 343/94, due terzi dei 18 200 000 hl di vino da distillare nella Comunità durante la campagna 1993/1994 erano attribuiti all'Italia, mentre la produzione di questo Stato sarebbe stata di molto inferiore ai due terzi della produzione totale della Comunità. I viticoltori italiani sarebbero stati così costretti a distillare una maggiore quantità di vino rispetto ai viticoltori di altri Stati membri le cui condizioni di produzione sarebbero analoghe. I calcoli della Commissione sarebbero incomprensibili. Infatti sembrerebbe che la Commissione abbia applicato ai vari Stati membri
una percentuale di riferimento differente per determinare i rispettivi importi da distillare, cosa che non sarebbe prevista dalla normativa vigente. D'altra parte la percentuale di riferimento applicata non sarebbe mai stata rivelata dalla Commissione. Sebbene la percentuale iniziale dell'85%, prevista all'art. 39, n. 3, terzo comma, del regolamento n. 822/87, possa essere adattata ai sensi del n. 11 di tale disposizione, la Commissione dovrebbe almeno spiegare tali criteri e applicarli senza discriminazione.
23 Il ricorrente nel processo a quo e il governo italiano si riferiscono, a tal proposito, alla sentenza 13 dicembre 1984, causa 106/83, Sermide (Racc. pag. 4209), dalla quale emergerebbe che i diversi elementi dell'organizzazione comune dei mercati potrebbero essere differenziati a seconda delle regioni e di altre condizioni di produzione o di consumo solo in relazione a criteri di natura oggettiva che garantiscano una ripartizione proporzionata dei vantaggi e degli svantaggi per gli interessati, senza distinguere fra i territori degli Stati membri. La Commissione avrebbe manifestamente violato tale principio.
24 La Commissione ha anzitutto ricordato che la produzione comunitaria di vino da tavola nel corso della campagna 1993/1994 era fortemente eccedentaria fino al gennaio 1994 e che pertanto conveniva procedere alla distillazione obbligatoria al fine di garantire il valore e la qualità dei vini da tavola. Avendo avuto la Repubblica italiana una produzione molto superiore a quella di qualsiasi altra regione, doveva conseguentemente sopportare il carico della distillazione in proporzione alla sua produzione complessiva.
25 A questo proposito la Commissione, in risposta ad un quesito scritto della Corte, ha reso note le modalità di calcolo. Dalla risposta della Commissione emerge che, secondo il bilancio di previsione per la campagna 1993/1994 (pubblicato nella GU 1994, C 49, pag. 12), la produzione globale comunitaria di vino da tavola ammontava a 98 610 000 hl, di cui 91 365 000 hl destinati alla vinificazione. La produzione di vino da tavola al netto delle prestazioni viniche e delle perdite sarebbe stata stimata in 87 385 000 hl, mentre l'utilizzazione normale che, ai sensi dell'art. 1 del regolamento n. 441/88, viene definita come la somma dei quantitativi destinati al consumo umano, a usi industriali e all'esportazione, diminuita del quantitativo di vino importato, sarebbe stata valutata in 79 807 000 hl. Ne consegue che l'eccedenza totale della campagna di cui trattasi ammontava a 7 578 000 hl (87 385 000 hl - 79 807 000 = 7 578 000 hl). Tenendo conto delle rimanenze di inizio campagna di 46 886 000 hl e di quelle di fine campagna valutate in 33 253 000 hl, risultavano 13 633 000 hl di eccedenze. L'eccedente totale da eliminare corrispondeva quindi alla differenza tra il quantitativo totale disponibile (87 385 000 hl + 46 886 000 hl = 134 271 000 hl) ed il quantitativo totale dei bisogni della campagna (79 807 000 hl + 33 253 000 hl = 113 060 000 hl), ossia 21 211 000 hl.
26 La Commissione ha in seguito indicato che la percentuale di riferimento dell'85%, prevista inizialmente all'art. 39, n. 3, terzo comma, primo trattino, del regolamento n. 822/87, doveva essere corretta per tener conto dell'andamento del consumo che sarebbe diminuito in maniera rilevante nel corso del tempo. Infatti una correzione del genere è prevista all'art. 39, n. 11, secondo comma, lett. b), del regolamento n. 822/87, come modificato dal regolamento n. 1972/87, che autorizza un adeguamento della percentuale qualora, come in questo caso, per una determinata campagna il rapporto tra le disponibilità e gli utilizzi normali per il vino da tavola si modifichi in modo notevole rispetto a quello delle campagne di riferimento.
27 Per questa ragione nell'ambito della campagna 1993/1994 il rapporto doveva essere definito tra l'utilizzo normale di 79 807 000 hl e il quantitativo di riferimento comunitario totale di cui all'art. 4, n. 3, del regolamento n. 441/88, cioè 145 069 000 hl (poiché la regione 2 che corrisponde al Lussemburgo era stata esclusa dal calcolo a motivo della sua scarsa produzione). Sarebbe emersa una percentuale del 55,01% (79 807 000 hl moltiplicato per cento e diviso poi per 145 069 000 hl).
28 Tale percentuale avrebbe dovuto essere applicata in modo uniforme al quantitativo di riferimento di ciascuna regione, come previsto dall'art. 4, n. 3 del regolamento n. 441/88. A causa del divario tra la produzione annua di ciascuna regione e il quantitativo di riferimento attualizzato, la partecipazione di ciascuna regione alla costituzione del divario totale sarebbe stata così calcolata:
Stato
membro
Quantitativo
di riferimento
Quantitativo di riferimento campagna 1993/1994
Produzione 1993
Eccedenti
Scarto %
D
F
I
GR
E
P
1 342
40 182
64 163
4 632
27 500
7 250
738
22 104
35 296
2 548
15 128
3 988
630
23 500
45 025
3 645
15 490
3 050
-
1 396
9 729
1 097
362
-
-
11,09
77,31
8,72
2,88
-
Totale
145 069
79 802
91 365
12 584
100,00
29 La partecipazione relativamente elevata della Repubblica italiana rispetto agli altri Stati risulterebbe dunque dal volume eccezionale delle eccedenze in Italia.
30 Riguardo alla ripartizione dell'obbligo di distillare, la Commissione ha infine dichiarato che il volume totale delle eccedenze di 21 200 000 hl sarebbe stato suddiviso tra la distillazione obbligatoria (18 200 000 hl) e la distillazione di sostegno volontaria (3 000 000 hl), di cui all'art. 38 del regolamento n. 822/87. Pertanto alla Repubblica italiana sarebbe stato imposto un obbligo relativo a 14 070 420 hl (77, 31% di 18 200 000 hl). A seguito di discussioni in seno al comitato di gestione vini, riunito a norma degli artt. 82 e 83 del regolamento n. 822/87, l'Italia ha persino ottenuto una leggera diminuzione del quantitativo da distillare, ossia 12 150 000 hl invece di 14 070 420 hl, in cambio di una moderata partecipazione alla distillazione di sostegno.
31 A tal proposito occorre constatare che nessun trattamento differenziato risulta essere stato applicato a discapito della Repubblica italiana rispetto agli altri Stati membri. Al contrario, il comitato di gestione vini ha persino deciso di ridurre il quantitativo da distillare dell'Italia (da 14 070 420 hl a 12 150 000 hl). Non sembra pertanto che l'art. 1, n. 3, quarto trattino, del regolamento n. 343/94 abbia comportato, alla luce dell'art. 40, n. 3, del Trattato, una discriminazione della Repubblica italiana rispetto agli altri Stati membri. Non è emersa del resto alcuna violazione di tale disposizione da parte dell'art. 1, nn. 1, lett. c), e 2, secondo comma, del regolamento n. 465/94, come modificato dal regolamento n. 610/94, che introduce classi di resa per ettaro diverse per la regione Italia.
32 Per quanto riguarda l'art. 23 del regolamento n. 441/88, di cui è stata altresì lamentata la violazione, occorre ricordare che tale disposizione prevede che la scadenza dei termini per la consegna del vino alla distillazione, il 15 o il 31 luglio di ogni anno, «non pregiudica minimamente il rispetto dell'obbligo di distillazione delle quantità dovute da ogni produttore».
33 Orbene, non è stato precisato come le disposizioni che fissano il quantitativo totale da distillare attribuito all'Italia nonché la ripartizione di tale quantitativo all'interno di questo Stato fossero contrarie all'art. 23 del regolamento n. 441/88. Pertanto, dal momento che non emerge un'incompatibilità manifesta tra le dette disposizioni e l'art. 23 del regolamento n. 441/88, l'argomento relativo alla violazione di tale ultimo articolo non può essere accolto.
Sull'imprecisione dei dati comunicati dalla Repubblica italiana
34 A questo proposito il ricorrente nel processo a quo ritiene che l'obbligo di procedere alla distillazione del quantitativo di vino fissato abbia creato una discriminazione nei confronti dei viticoltori italiani, poiché la cifra di 12 150 000 hl sarebbe stata calcolata sulla base di dati nazionali imprecisi. Per la campagna viticola precedente, ossia la campagna 1992/1993, le riserve effettivamente accertate al termine di essa sarebbero state superiori dell'80% a quelle previste, il che dimostrerebbe che la Commissione si era fondata su un bilancio di previsione manifestamente errato.
35 Il ricorrente nel processo a quo afferma che il 15 febbraio 1994, data in cui è stato adottato il regolamento n. 343/94 che apriva la distillazione obbligatoria per la campagna 1993/1994, la Commissione non era ancora in possesso
dei dati relativi alla produzione di vino da tavola che dovevano essere comunicati dalla Repubblica italiana. A tal proposito egli ricorda che, come risulta dal sesto `considerando' del regolamento n. 465/94, al 1, marzo 1994 tale Stato non aveva trasmesso detti dati. Orbene, questi ultimi sarebbero essenziali per fissare i quantitativi totali da distillare nella Comunità e per distribuirli tra le diverse regioni di produzione.
36 A questo proposito occorre ricordare che al terzo `considerando' del bilancio di previsione per la campagna 1993/1994 si rileva che gli Stati membri hanno comunicato alla Commissione i dati relativi alle dichiarazioni di raccolta e giacenza di prodotti del settore vitivinicolo, conformemente alle disposizioni del regolamento (CEE) della Commissione 17 dicembre 1987, n. 3929, relativo alle dichiarazioni di raccolta, di produzione e di giacenza di prodotti del settore vitivinicolo (GU L 369, pag. 59).
37 Ai sensi dell'art. 8 di tale regolamento gli Stati membri comunicano alla Commissione, nei termini ivi indicati, il riepilogo delle dichiarazioni di raccolta, di produzione e di giacenza dei produttori, nonché i risultati definitivi della ripartizione della produzione secondo le classi di resa della produzione di vini da tavola ottenuti sul loro territorio.
38 Anche se la Repubblica italiana non aveva trasmesso, al 1, marzo 1994, i dati relativi alla produzione di vino da tavola nonché la ripartizione di tale produzione secondo le classi di resa, così come rilevato al sesto `considerando' del regolamento n. 465/94, ciò non toglie che la Commissione disponeva, al momento dell'apertura della distillazione obbligatoria, dei dati comunicati dagli Stati membri, e quindi anche dalla Repubblica italiana, per la preparazione del bilancio di previsione.
39 Infatti, come risulta dal primo `considerando' del regolamento n. 343/94, il bilancio di previsione era già disponibile, per lo meno, prima del 15 febbraio 1994. Orbene, a tale data la Commissione era in possesso dei dati degli Stati membri relativi alle dichiarazioni di raccolta e di giacenza dei prodotti del settore vitivinicolo e disponeva anche, come emerge in particolare dal punto 28 della presente sentenza, delle indicazioni relative alla produzione vitivinicola da essi trasmesse.
40 Quanto all'asserita inesattezza dei dati forniti dalle autorità italiane, occorre rilevare che, in ogni caso, il fatto che le riserve effettivamente accertate alla fine della campagna 1992/1993 si siano rivelate superiori dell'80% rispetto alle previsioni non è pertinente per poter valutare la veridicità del bilancio di previsione per la campagna 1993/1994.
41 Pertanto non è stato dimostrato che i dati forniti dalle autorità italiane fossero imprecisi. Pur supponendo che lo fossero, il ricorrente nel processo a quo non ha prodotto, comunque, alcun elemento diretto a provare che l'asserita imprecisione dei dati forniti dalle autorità italiane abbia sfavorito i produttori italiani anziché agevolarli.
Sul riporto dei quantitativi non distillati da una campagna all'altra
42 Il ricorrente nel processo a quo sostiene inoltre che l'imposizione all'Italia del quantitativo totale da distillare avrebbe provocato anche una discriminazione a danno dei viticoltori tenuti alla distillazione, in quanto sarebbe stato loro imposto di farsi carico dei quantitativi di vino da tavola che avrebbero dovuto essere distillati da altri produttori (da parte loro inadempienti) nel corso della campagna precedente. Tali quantitativi, i quali si trovavano ancora sul mercato l'anno successivo, sarebbero stati considerati come facenti parte delle giacenze della campagna in corso, in modo tale che il loro conteggio avrebbe falsato il calcolo dell'attuale quantitativo da distillare («effetto travaso»). Tale calcolo sarebbe pertanto illecito.
43 Secondo il ricorrente nel processo a quo non si possono penalizzare i produttori adempienti a vantaggio di coloro che hanno violato la legge. Un provvedimento siffatto avrebbe avuto la conseguenza che i produttori in buona fede dovevano acquistare vino presso i loro colleghi per farlo distillare, dato che avevano già venduto la loro produzione. In tal modo si sarebbe costituito un mercato della distillazione, di cui si sarebbero avvantaggiate determinate organizzazioni criminali.
44 Il governo spagnolo ritiene, a questo proposito, che la ripartizione degli oneri sia inevitabile affinché il sistema possa funzionare ogni anno e che una ripartizione analoga debba essere effettuata in tutti i settori. Inoltre un produttore ritardatario come il ricorrente non potrebbe addurre un aumento siffatto del quantitativo da distillare nel corso della campagna successiva per disattendere gli obblighi incombentigli.
45 Secondo la Commissione il calcolo delle scorte di vino sul mercato deve prendere in considerazione i quantitativi che non sono stati distillati in violazione della normativa in vigore, ma che sono stati messi in vendita e si trovano quindi sul mercato. La Commissione rinvia a questo proposito al secondo `considerando' del regolamento n. 343/94 secondo cui, «tenuto conto dei prezzi e del livello auspicabile delle disponibilità di fine campagna, appare necessario procedere alla distillazione, per l'insieme della Comunità, di 18 200 000 hl di vino da tavola; che tale volume è stabilito in base ad un bilancio di previsione per tener conto di una situazione di squilibrio caratterizzata, in particolare, da scorte di riporto da una campagna all'altra superiori alle stime sulle quali sono state basate le previsioni finanziarie per la campagna in esame». La Commissione osserva che, se il vino non distillato nel corso della campagna precedente restasse a tempo indeterminato sul mercato senza essere incorporato nelle scorte dell'anno successivo, ciò comprometterebbe lo scopo della distillazione obbligatoria e lederebbe tutti i produttori, in particolare coloro che hanno regolarmente adempiuto i loro obblighi e che rischierebbero, a causa della violazione da altri commessa, di aver inutilmente proceduto alla distillazione dato che il risanamento del mercato non era avvenuto, e che tale obiettivo giustificava quindi il conteggio delle scorte della campagna precedente. L'eccedenza in questione non è stata fatta gravare esclusivamente sui produttori italiani, ma redistribuita tra tutti i produttori comunitari secondo il principio di solidarietà, cosa che, secondo la Commissione, sarebbe conforme al principio di non discriminazione come interpretato dalla giurisprudenza comunitaria. Indipendentemente dal fatto che i produttori inadempienti siano severamente puniti, sussisterebbe la necessità imperativa di sottrarre dal mercato i quantitativi non distillati per il perseguimento degli obiettivi del sistema.
46 A questo proposito occorre ricordare che le istituzioni comunitarie dispongono di un ampio potere discrezionale in materia di politica agricola comune, tenuto conto delle responsabilità loro conferite dal Trattato (v., in particolare, sentenza 5 ottobre 1994, cause riunite C-133/93, C-300/93 e C-362/93 Crispoltoni e a., Racc. pag. I-4863, punto 31). Pertanto, in forza della delega ex art. 39, n. 2, del regolamento n. 822/87, la Commissione gode di un ampio margine di discrezionalità nella determinazione dei quantitativi da distillare per il raggiungimento dell'obiettivo di risanamento del mercato vitivinicolo.
47 Nell'ambito di tale obiettivo tutti i produttori comunitari devono, qualunque sia lo Stato membro nel quale sono stabiliti, sopportare, in modo solidale ed eguale, le conseguenze delle decisioni che le istituzioni comunitarie sono chiamate ad adottare, nell'ambito delle loro competenze, per far fronte al rischio di uno squilibrio che può manifestarsi sul mercato tra la produzione e le possibilità di smaltimento (sentenza Crispoltoni, citata, punto 52).
48 Non risulta pertanto che il riporto effettuato dalla Commissione dei quantitativi non distillati da una campagna all'altra abbia prodotto una discriminazione tra i viticoltori soggetti all'obbligo della distillazione.
La seconda questione
49 Con la seconda questione il giudice a quo domanda se l'art. 1, n. 3, quarto trattino, del regolamento n. 343/94 nonché l'art. 1, n. 1, lett. c), e l'art. 2, secondo comma, del regolamento n. 465/94, come modificato dal regolamento n. 610/94, siano invalidi per violazione del principio del legittimo affidamento. Egli si domanda se l'ineguale ripartizione del quantitativo da distillare, le evidenti imprecisioni nel calcolo di tale quantità, nonché i riporti di quantitativi non distillati durante la campagna 1992/1993 in quanto giacenze della campagna 1993/1994 abbiano violato il legittimo affidamento dei viticoltori italiani che, avendo rispettato l'obbligo di distillazione durante la campagna 1992/1993, non pensavano di vedersi addossare in seguito altre incombenze, relative in realtà alla campagna 1992/1993 e a loro imposte solo perché altri viticoltori non avevano rispettato i loro obblighi.
50 Secondo costante giurisprudenza, nulla giustifica che, nel settore delle organizzazioni comuni dei mercati, il cui scopo implica un costante adattamento in funzione dei mutamenti della situazione economica, gli operatori economici si aspettino di non essere soggetti a restrizioni dovute ad eventuali regole adottate nel frattempo e rientranti nella politica di mercato o nella politica strutturale (v. sentenza 15 febbraio 1996, causa C-63/93, Duff e a., Racc. pag. I-569, punto 20). Inoltre, il principio del legittimo affidamento può essere fatto valere nei confronti di una normativa comunitaria solo se la Comunità stessa ha precedentemente determinato una situazione tale da giustificare l'applicazione di questo principio (v. sentenza 10 gennaio 1992, causa C-177/90, Kühn, Racc. pag. I-35, punto 14). Orbene, gli argomenti fatti valere dal giudice a quo a sostegno dell'asserita violazione del principio del legittimo affidamento dei viticoltori italiani, fatti propri dal ricorrente nel processo a quo, non sono atti a dimostrare che la Comunità abbia determinato una tale situazione specifica.
La terza questione
51 Con la terza questione il giudice a quo domanda se l'art. 1, n. 3, quarto trattino, del regolamento n. 343/94 nonché l'art. 1, n. 1, lett. c), e l'art. 2, secondo comma, del regolamento n. 465/94, come modificato dal regolamento n. 610/94, siano nulli per eccesso di potere da parte della Commissione e in particolare per violazione dell'art. 31 del regolamento n. 822/87.
52 Più in particolare il giudice a quo si domanda se la determinazione, da parte della Commissione, del quantitativo destinato alla distillazione obbligatoria in Italia non fosse errata dal momento che la corretta stima della resa per ettaro per tale regione, calcolata dividendo il volume di produzione per la superficie vitivinicola, era impossibile in mancanza di uno schedario nazionale affidabile. Infatti, nonostante l'obbligo ad essa incombente e le dilazioni concesse al riguardo, l'Italia resta sprovvista del necessario catasto vitivinicolo. Essa avrebbe pertanto comunicato dati errati. Ne consegue che l'intero meccanismo della ripartizione dei quantitativi da distillare a carico dei produttori risulta falsato nelle determinazioni, con grave danno per i viticoltori.
53 Il ricorrente nel processo a quo, che approva tale analisi, aggiunge che la Commissione sarebbe stata pienamente a conoscenza dell'inesattezza dei dati nazionali. Pertanto l'illegittimità dell'atto nazionale su cui si fondano gli atti della Commissione invalida questi ultimi.
54 La Commissione, pur deplorando la mancanza di un catasto vitivinicolo operativo in Italia nonostante l'obbligo in tal senso, sostiene che siffatto catasto è solo inteso ad agevolare i controlli e non a fornire dati relativi alla raccolta e alle giacenze di una determinata produzione. Infatti, come ha sottolineato pure il governo spagnolo, i dati su cui si basano i criteri della resa per ettaro sono regolarmente trasmessi dagli Stati membri sulla scorta delle dichiarazioni di produzione dei viticoltori, e non sulla base delle superfici, che potrebbero essere accertate unicamente attraverso un catasto.
55 A questo proposito risulta dall'art. 39, n. 3, del regolamento n. 822/87 che, per determinare il volume di vino da tavola destinato alla distillazione in ciascuno Stato membro, non si tiene conto delle superfici da cui proviene il vino, ma solo del volume della produzione di tale Stato, determinato in particolare sulla scorta delle dichiarazioni di raccolto. Ne deriva che la mancanza di uno schedario viticolo non ha inciso sulla determinazione dei quantitativi da distillare.
56 Benché le indicazioni contenute in un catasto vitivinicolo possano agevolare la determinazione della resa per ettaro che, come già osservato, è calcolata dividendo il volume di produzione per la superficie vitivinicola, nulla autorizza a concludere che, in mancanza di tale schedario, il calcolo sia falsato. Infatti sulla base delle indicazioni dei viticoltori sono raccolti, da parte degli Stati membri, i dati sui quali si fondano i criteri di resa per ettaro, che sono poi comunicati alla Commissione. La veridicità di tali dati non dipende dall'esistenza di uno schedario vitivinicolo funzionante.
La quarta questione
57 Con la quarta questione il giudice a quo domanda se l'art. 39, n. 4, del regolamento n. 822/87, che prevede la distribuzione dei quantitativi da distillare tra i diversi produttori di una regione a seconda della resa per ettaro, sia invalido per violazione del principio di proporzionalità.
58 Secondo il ricorrente nel processo a quo il criterio della resa per ettaro adottato dal Consiglio sarebbe inadeguato al raggiungimento degli obiettivi del risanamento del mercato vitivinicolo e penalizzerebbe eccessivamente i produttori non eccedentari, mentre incoraggerebbe allo stesso tempo i produttori di vino di scarsa qualità.
59 Egli sottolinea del resto che il ricorso al solo criterio della resa per ettaro sarebbe inadeguato tanto a provare la qualità mediocre del prodotto ottenuto quanto a rivelarne il carattere eccedentario. Invece i vini ad alte rese sono spesso facilmente smerciabili, il che produce l'assurda situazione che il produttore soggetto all'obbligo di distillazione ha già venduto l'intera sua produzione e deve comprarne un quantitativo supplementare per farlo distillare.
60 Peraltro si potrebbe prendere in considerazione un altro mezzo altrettanto efficace, ma meno pregiudizievole di quello della resa per ettaro, cioè quello delle giacenze di fine campagna, che indicherebbe perfettamente se sussista o meno una produzione eccedentaria. La stessa Commissione avrebbe riconosciuto che tale criterio è più adatto di quello della resa per ettaro, poiché essa vi avrebbe fatto ricorso nelle sue proposte di riforma dell'organizzazione comune del mercato vitivinicolo.
61 Il Consiglio e la Commissione, così come il governo spagnolo, ritengono tuttavia indiscutibilmente valido l'art. 39, n. 4, del regolamento n. 822/87. A loro parere l'opzione per l'una o l'altra misura d'intervento, come il criterio della resa per ettaro, dipende da scelte politiche che rientrano nelle competenze del Consiglio. Il legislatore comunitario non sarebbe in grado di prevedere con esattezza tutti gli effetti futuri di una misura adottata e, se in seguito determinate misure si rivelano meno efficaci del previsto, ciò non vuol dire automaticamente che le stesse fossero illegittime al momento della loro adozione.
62 Il Consiglio e la Commissione ritengono che il criterio della resa per ettaro sia idoneo al raggiungimento dell'obiettivo che consiste nel risanamento del mercato, poiché le rese elevate corrispondono in generale a vini qualitativamente inferiori e non facilmente smerciabili. Il criterio della resa per ettaro sarebbe poi necessario, dal momento che, tenuto conto dell'obiettivo perseguito, non vi sarebbero criteri alternativi: un criterio basato sulle giacenze di fine campagna sarebbe troppo difficile da controllare; un criterio basato sulla riduzione delle superfici vitate potrebbe comportare una perdita di attività dei produttori, mantenendo nel contempo rese elevate; un criterio basato sui prezzi dei vini potrebbe sfociare nell'eliminazione dal mercato di tutti i vini a basso prezzo, senza tener conto della segmentazione del mercato. Il principio di proporzionalità sarebbe dunque stato rispettato.
63 A questo proposito occorre ricordare che il principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto comunitario, richiede che gli atti delle istituzioni comunitarie non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati agli scopi perseguiti (v., in particolare, sentenze Crispoltoni e a., citata, punto 41, e 5 maggio 1998, causa C-157/96, National Farmers' Union e a., Racc. pag. I-2211, punto 60).
64 Quanto al controllo giurisdizionale delle condizioni anzidette, il legislatore comunitario dispone in materia di politica agricola comune di un potere discrezionale corrispondente alle responsabilità politiche che gli artt. 40-43 del Trattato gli attribuiscono. Di conseguenza solo la manifesta inidoneità di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l'istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale provvedimento (v. sentenze citate Crispoltoni e a., punto 42, e National Farmers' Union e a., punto 61).
65 Nel caso di specie, come rilevato dall'avvocato generale al punto 128 delle sue conclusioni, la scelta della ripartizione degli obblighi tra i produttori di vino di una stessa regione in base alla resa per ettaro non è manifestamente erronea in quanto mira a concentrare l'obbligo di distillazione su quei produttori che contribuiscono principalmente alla produzione delle eccedenze di vino da tavola sul mercato, senza penalizzare i produttori con rese moderate. Tale misura non può pertanto essere considerata sproporzionata rispetto allo scopo perseguito, cioè il riassorbimento delle eccedenze di vino da tavola esistenti sul mercato, di cui al quarantaquattresimo `considerando' del regolamento n. 822/87.
66 Per quanto riguarda l'argomento sollevato dal ricorrente nel processo a quo secondo cui la Commissione avrebbe riconosciuto, nei suoi nuovi orientamenti legislativi riguardo all'organizzazione comune del mercato vitivinicolo, che il criterio delle giacenze a fine campagna era più adeguato di quello della resa per ettaro, occorre ricordare che la validità di un atto comunitario non può dipendere da considerazioni retrospettive riguardanti i suoi risultati (sentenza Crispoltoni e a., citata, punto 43). Risulta da una costante giurisprudenza che, quando il legislatore comunitario deve valutare, nell'adottare una normativa, i suoi effetti futuri e questi non possono essere previsti con certezza, la sua valutazione può essere oggetto di censura solo qualora appaia manifestamente erronea alla luce degli elementi di cui disponeva al momento dell'adozione della normativa stessa (sentenza Crispoltoni e a., citata, punto 43).
67 Di conseguenza, essendo stato accertato che l'utilizzo del criterio della resa per ettaro non era manifestamente errato all'epoca della sua adozione, il fatto che siano previsti altri criteri per il futuro non comporta una illegittimità retrospettiva del criterio iniziale.
La quinta questione
68 Con la quinta questione, relativa alla validità dell'art. 4, n. 2, quarto trattino, del regolamento n. 441/88, il giudice a quo mette in discussione la decisione della Commissione di equiparare le regioni di produzione nella Comunità ai territori degli Stati membri, in particolare la zona viticola C al territorio italiano.
69 Secondo il ricorrente nel processo a quo la Commissione non avrebbe tenuto conto del fatto che l'Italia è caratterizzata da una grande eterogeneità del territorio nazionale, tanto dal punto di vista geografico quanto enologico, ed avrebbe così travalicato i limiti del suo potere discrezionale.
70 Egli sostiene poi che la classificazione operata dalla Commissione non tiene conto del diverso andamento della produzione nelle differenti regioni della Comunità dovuto alle incidenze climatiche ed agli effetti della politica strutturale. Pertanto sarebbe stato necessario delimitare le regioni di produzione secondo le loro caratteristiche di omogeneità invece di omologare in un'unica regione l'intero territorio dello Stato italiano, cosa che appare irrazionale ed iniqua.
71 La Commissione ed il governo spagnolo ritengono tuttavia che la delimitazione delle regioni di produzione con riferimento ai territori dei differenti Stati membri sia, da un punto di vista amministrativo, l'unico metodo che permette, in modo affidabile, la raccolta di dati sulle giacenze e sulla produzione da parte delle autorità nazionali. Infatti le basi storiche, cioè le campagne di riferimento, sulla scorta delle quali è determinata la necessità di procedere alla distillazione obbligatoria in forza dell'art. 39, n. 3, del regolamento n. 822/87, sono costituite dai dati raccolti dagli Stati membri per il loro territorio. Ciò si imporrebbe anche per i dati alla base del bilancio di previsione, dipendendo anche da esso la decisione sull'apertura o meno della distillazione obbligatoria. La Commissione sottolinea d'altra parte che, per quanto riguarda l'aspetto climatico ed enologico, le differenti caratteristiche di talune zone di produzione dell'Italia sarebbero oggetto, comunque, di una compensazione naturale, rendendo così alla fine equilibrata la ripartizione. Il governo italiano avrebbe d'altronde accettato tale delimitazione.
72 A tal proposito si deve precisare che, in un ente composto da Stati membri come la Comunità europea, sembra ragionevole prendere come punto di riferimento, per necessità amministrative, il territorio dei detti Stati membri. Anche se le condizioni geografiche ed economiche non sono identiche nelle diverse parti del territorio nazionale, la Commissione aveva dunque il diritto, nell'esercizio del suo potere discrezionale di considerare il complesso del territorio di uno Stato membro come un'unica regione, salvoché una tale scelta non sia manifestamente inadeguata rispetto alle strutture dello Stato membro interessato (v., per il caso analogo relativo alla decisione di uno Stato membro di considerare il complesso del suo territorio come una sola regione ai fini dell'attuazione del prelievo supplementare sul latte in ambito regionale, sentenza 21 febbraio 1990, cause riunite da C-267/88 a C-285/88, Wuidart e a., Racc. pag. I-435, punto 35).
73 Se dunque la scelta della Commissione di suddividere le regioni di produzione del vino con riferimento al territorio degli Stati membri è a priori una soluzione ragionevole, presa comunque in accordo con lo Stato membro interessato, la sua messa in discussione sarebbe giustificata solo sulla base di argomenti gravi, relativi a circostanze particolari. Nel caso di specie, il solo riferimento, in termini generici e senza prove a sostegno, ad una situazione climatica variabile dell'Italia e agli effetti della politica strutturale non integrano tali circostanze.
La sesta e la settima questione
74 Con la sesta e settima questione il giudice a quo domanda se sia valido l'art. 1, n. 1, del regolamento n. 3151/94, che ha prorogato fino al 29 gennaio 1995 il termine di consegna del vino da tavola alle distillerie per la campagna 1993/1994, il quale avrebbe dovuto normalmente scadere, ai sensi dell'art. 12 del regolamento n. 441/88, nel mese di luglio 1994. Tale giudice ritiene che la distillazione obbligatoria poggi, in quanto strumento congiunturale, sul presupposto che essa è diretta a risanare lo squilibrio della campagna in corso. Qualora invece abbia luogo in seguito, tale presupposto farebbe difetto e la misura sarebbe illegale poiché adottata in violazione dell'art. 39, n. 1, del regolamento n. 822/87, nonché in violazione del principio di proporzionalità, dato che non risulta né appropriata né necessaria per ottenere il risanamento della campagna 1993/1994.
75 Il ricorrente nel processo a quo aggiunge che, in pratica, le eccedenze della campagna 1993/1994 sarebbero risultate esaurite sin dall'agosto 1994 e che, per adempiere il loro obbligo di distillazione, i produttori avrebbero dovuto far ricorso al vino della loro nuova vendemmia. Ciò ridurrebbe la distillazione ad un adempimento formale privo di reali e concrete finalità.
76 Secondo la Commissione la soluzione di tali questioni non è rilevante per la soluzione della lite, dal momento che il ricorrente nel processo a quo non ha fatto uso della possibilità offerta dalla proroga del termine.
77 A questo proposito emerge dall'ordinanza di rinvio che al signor Zaninotto è stata irrogata una sanzione dal Ministero per non aver distillato quantitativi che doveva conferire durante la campagna 1993/1994. Ciò presuppone quindi che egli non ha utilizzato la possibilità supplementare di procedere ulteriormente alla distillazione ed evitare così la sanzione.
78 La questione della validità della disposizione contestata è dunque manifestamente inconferente per dirimere la controversia su cui verte il processo a quo.
79 Conformemente ad una giurisprudenza costante, si deve ritenere, in circostanze del genere, che le questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte non vertono su un'interpretazione del diritto comunitario oggettivamente necessaria ai fini della decisione che il giudice a quo deve adottare (v., in particolare, ordinanza 25 maggio 1998, causa C-361/97, Nour, Racc. pag. I-3101, punto 15, e giurisprudenza citata).
80 La Corte non è pertanto competente a risolvere la sesta e la settima questione.
81 Occorre quindi risolvere le questioni sollevate dalla Pretura circondariale di Treviso nel senso che dall'esame delle questioni deferite non sono emersi elementi atti ad inficiare la validità delle disposizioni cui esse fanno riferimento.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
82 Le spese sostenute dai governi italiano e spagnolo nonché dal Consiglio e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dalla Pretura circondariale di Treviso, Sezione distaccata di Conegliano, con ordinanza 2 novembre 1996, dichiara:
Dall'esame delle questioni sollevate non sono emersi elementi atti ad inficiare la validità:
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dell'art. 1, n. 3, quarto trattino, del regolamento (CE) della Commissione 15 febbraio 1994, n. 343, recante apertura della distillazione obbligatoria di cui all'articolo 39 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 822/87 e recante deroga ad alcune modalità di applicazione ad essa relative per la campagna 1993/1994,
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dell'art. 1, nn. 1, lett. c), e 2, del regolamento (CE) della Commissione 1, marzo 1994, n. 465, che fissa, per la campagna 1993/1994, le percentuali della produzione di vini da tavola da consegnare alla distillazione obbligatoria di cui all'articolo 39 del regolamento (CEE) n. 822/87 del Consiglio per le regioni 3 e 6, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 18 marzo 1994, n. 610,
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dell'art. 39, nn. 1 e 4, del regolamento (CEE) del Consiglio 16 marzo 1987, n. 822, relativo all'organizzazione comune del mercato vitivinicolo,
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e dell'art. 4, n. 2, quarto trattino, del regolamento (CEE) della Commissione 17 febbraio 1988, n. 441, recante modalità d'applicazione per la distillazione obbligatoria di cui all'articolo 39 del regolamento n. 822/87.