62024CC0184
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 19 czerwca 2025 r. (
1
)
Sprawa C‑184/24 [Sidi Bouzid] (
i
)
AF, działający we własnym imieniu i jako osoba, na której spoczywa odpowiedzialność rodzicielska za BF będącego małoletnim dzieckiem
przeciwko
Ministero dell’Interno – U.T.G. – Prefettura di Milano
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny dla Lombardii, Włochy)]
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2013/33/UE – Wnioskodawcy ubiegający się o ochronę międzynarodową – Cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania – Artykuł 20 ust. 1 – Opuszczenie miejsca zamieszkania – Artykuł 20 ust. 4 i 5 – Poważne naruszenie reguł obowiązujących w ośrodku dla cudzoziemców – Wielokrotna i nieuzasadniona odmowa zastosowania się przez wnioskodawcę do decyzji o przeniesieniu ze względu na potrzeby wynikające z zarządzania możliwościami krajowego systemu przyjmowania – Uregulowanie krajowe dopuszczające cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania – Dopuszczalność
I. Wprowadzenie
1.
Czy w sytuacji, gdy wnioskodawca ubiegający się o ochronę międzynarodową kategorycznie odmawia współdzielenia lub zwolnienia miejsca zakwaterowania, które zajmuje wraz z małoletnim synem w ośrodku dla cudzoziemców i wielokrotnie oraz bezpodstawnie sprzeciwia się przeniesieniu do innego ośrodka dla cudzoziemców dla potrzeb zarządzania możliwościami krajowego systemu przyjmowania, wstrzymanie świadczenia opieki jest proporcjonalną i odpowiednią odpowiedzią na tego typu zachowania?
2.
Takie jest w istocie pytanie stawiane w niniejszej sprawie.
3.
Pytanie to dotyczy sporu między AF, obywatelem Tunezji i BF, jego małoletnim synem, a Prefettura di Milano (prefekturą Mediolanu, Włochy), która postanowiła cofnąć w stosunku do nich świadczenia materialne w ramach przyjmowania odnoszące się do zakwaterowania, wyżywienia, odzieży i dziennej diety przyznane im zgodnie z przepisami dyrektywy 2013/33/UE (
2
). Rozważając zgodność z prawem tej decyzji w świetle zasad ustanowionych przez Trybunał w wyrokach z dnia 12 listopada 2019 r., Haqbin (
3
) i z dnia 1 sierpnia 2022 r., Ministero dell'Interno (Cofnięcie środków materialnych w ramach przyjmowania) (
4
), Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny dla Lombardii, Włochy) zwraca się w istocie do Trybunału o doprecyzowanie charakteru i zakresu środków, które państwo członkowskie może przyjąć w odpowiedzi na tego rodzaju zachowania.
4.
W niniejszej opinii przedstawię powody, dla których nie podzielam przesłanki przyjętej przez sąd odsyłający, zgodnie z którą nieuzasadniona odmowa zastosowania się przez wnioskodawcę ubiegającego się o ochronę międzynarodową do decyzji o przeniesieniu do innego ośrodka dla cudzoziemców byłaby tożsama z „opuszcz[eniem] miejsc[a] zamieszkania ustalone[go] przez właściwy organ” w rozumieniu art. 20 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2013/33, co uprawniałoby właściwy organ państwa członkowskiego do cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania.
5.
Wobec braku odpowiedniego uregulowania, zaproponuję raczej Trybunałowi, aby postrzegać ten rodzaj zachowania pod kątem przepisów określonych w art. 20 ust. 4 tej dyrektywy, w ten sposób, że wnioskodawca ubiegający się o ochronę międzynarodową, który kategorycznie sprzeciwia się wszelkim propozycjom przeniesienia, dostosowanym jednak do jego sytuacji rodzinnej, ignoruje prawo właściwego organu państwa członkowskiego do dokonania przeniesienia wymaganego względami zarządzania jego możliwościami w zakresie przyjmowania i dopuszcza się poważnego naruszenia reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców, które może być przedmiotem innego rodzaju sankcji nałożonych przez ten organ, z poszanowaniem godności człowieka i szczególnych potrzeb małoletniego.
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
6.
Motywy 25 i 35 dyrektywy 2013/33 stanowią:
„(25)
Należy ograniczyć możliwości nadużyć w systemie przyjmowania przez określenie okoliczności, w jakich można obniżyć świadczenia materialne w ramach przyjmowania wnioskodawców lub cofnąć je, jednocześnie zapewniając wszystkim wnioskodawcom godne warunki życia.
[…]
(35)
Niniejsza dyrektywa nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w szczególności w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej [ (
5
)]. W szczególności niniejsza dyrektywa ma na celu zapewnienie pełnego poszanowania godności ludzkiej i wspieranie stosowania art. 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 i 47 Karty i musi być odpowiednio wdrażana”.
7.
Zgodnie z art. 1 tej dyrektywy jej celem jest ustanowienie norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową w państwach członkowskich.
8.
Stosownie do art. 2 lit. i) tej dyrektywy „ośrodek dla cudzoziemców” oznacza „każde miejsce używane jako miejsce zbiorowego zakwaterowania wnioskodawców” (
6
).
9.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy akt ten „stosuje się do wszystkich obywateli państw trzecich i bezpaństwowców, którzy składają wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium […] państwa członkowskiego, tak długo jak posiadają oni zezwolenie na pozostanie na jego terytorium jako wnioskodawcy, a także do członków ich rodzin, jeżeli są oni objęci takim wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z prawem krajowym”.
10.
Artykuł 7 dyrektywy 2013/33, zatytułowany „Pobyt i swoboda przemieszczania się”, stanowi w ust. 2 i 3:
„2.   Państwa członkowskie mogą podejmować decyzje dotyczące miejsca pobytu wnioskodawcy, jeśli przemawia za tym interes publiczny, porządek publiczny lub, w razie konieczności, ze względu na sprawne rozpatrzenie i skuteczne monitorowanie wniosku o ochronę międzynarodową.
3.   Państwa członkowskie mogą uzależnić korzystanie ze świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, od rzeczywistego pobytu wnioskodawcy w konkretnym miejscu, które zostanie określone przez państwa członkowskie. Taka decyzja, która może mieć charakter ogólny, jest podejmowana indywidualnie, i na podstawie prawa krajowego”.
11.
Artykuł 18 tej dyrektywy, zatytułowany „Formy świadczeń materialnych w ramach przyjmowania”, w ust. 6 zdanie pierwsze stanowi, że „[p]aństwa członkowskie zapewniają ograniczenie przenoszenia wnioskodawców z jednego miejsca zakwaterowania do innego do przypadków, gdy jest to niezbędne”.
12.
Artykuł 20 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Ograniczenie lub cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania” stanowi:
„1.   Państwa członkowskie mogą ograniczyć lub – w wyjątkowych i odpowiednio uzasadnionych przypadkach – cofnąć świadczenia materialne w ramach przyjmowania w przypadku gdy wnioskodawca:
a)
opuszcza miejsce zamieszkania ustalone przez właściwy organ bez powiadomienia lub bez zezwolenia, jeśli jest ono wymagane;
b)
nie spełnia obowiązków zgłaszania się lub dostarczania informacji lub stawiania się na rozmowy osobiste dotyczące postępowania w sprawie azylu, w rozsądnym okresie określonym w prawie krajowym; lub
c)
złożył kolejny wniosek w rozumieniu art. 2 lit. q) dyrektywy [2013/32/UE (
7
)].
W odniesieniu do przypadków, o których mowa w lit. a) i b), jeżeli wnioskodawca zostanie odnaleziony lub dobrowolnie zgłosi się do właściwego organu, wydaje się należycie uzasadnioną decyzję w sprawie ponownego przyznania części lub całości tych świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, które zostały cofnięte lub ograniczone, biorąc pod uwagę powody opuszczenia miejsca zamieszkania.
[…]
4.   Państwa członkowskie mogą określić sankcje mające zastosowanie w przypadku poważnego naruszenia reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców oraz szczególnie agresywnego zachowania.
5.   Decyzje dotyczące ograniczenia lub cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania lub decyzje dotyczące sankcji, o których mowa w ust. 1, 2, 3 i 4 niniejszego artykułu, podejmowane są indywidualnie, obiektywnie i bezstronnie, a każda decyzja jest uzasadniana. Decyzje opierają się na konkretnej sytuacji danej osoby, szczególnie w odniesieniu do osób objętych art. 21, uwzględniając zasadę proporcjonalności. Państwa członkowskie w każdym wypadku zapewniają dostęp do opieki zdrowotnej zgodnie z art. 19 oraz zapewniają wszystkim wnioskodawcom godny poziom życia.
6.   Państwa członkowskie zapewniają, aby świadczenia materialne w ramach przyjmowania nie były cofane ani ograniczane przed wydaniem decyzji zgodnie z ust. 5”.
B.
Prawo włoskie
13.
Artykuł 23 decreto legislativo n. 142 – Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonchè della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (dekretu ustawodawczego nr 142, dotyczącego transpozycji dyrektywy 2013/33/UE w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową oraz dyrektywy 2013/32/UE w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej) (
8
) z dnia 18 sierpnia 2015 r., zatytułowany „Ograniczenie lub cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania”, stanowi:
„1.   Prefekt prowincji, w której znajdują się struktury, o których mowa w art. 9 i 11, wydaje dekret zawierający uzasadnienie o cofnięciu środków w ramach przyjmowania w następujących przypadkach:
a)
wnioskodawca nie stawia się w wyznaczonej strukturze zakwaterowania lub opuszcza ośrodek recepcyjny bez uprzedniego poinformowania w uzasadniony sposób właściwej prefettura – ufficio territoriale del Governo [prefektury – biura terytorialnego rządu, Włochy];
[…]
2.   W przypadku poważnego lub powtarzającego się naruszenia przez wnioskodawcę ubiegającego się o ochronę międzynarodową reguł obowiązujących w ośrodku, w którym jest on zakwaterowany, w tym umyślnego uszkodzenia mienia ruchomego lub nieruchomego, lub szczególnie agresywnego zachowania, nawet poza ośrodkiem recepcyjnym, prefekt, bez uszczerbku dla prawa do nakazania przeniesienia wnioskodawcy do innego ośrodka, postanawia o zastosowaniu środka lub środków spośród tych opisanych poniżej:
a)
czasowe wykluczenie z udziału w zajęciach organizowanych przez kierownika ośrodka;
b)
czasowe wyłączenie dostępu do przynajmniej jednej z usług, o których mowa w art. 10 ust. 1 zdanie drugie, z wyjątkiem sprzętu;
c)
zawieszenie na okres nie krótszy niż trzydzieści dni i nie dłuższy niż sześć miesięcy lub cofnięcie dodatkowych korzyści materialnych przewidzianych w regulaminie, o którym mowa w art. 12;
2a.   Środki, o których mowa w niniejszym artykule, są przyjmowane indywidualnie, z poszanowaniem zasady proporcjonalności i z uwzględnieniem sytuacji wnioskodawcy, w szczególności w odniesieniu do warunków określonych w art. 17, oraz zawierają uzasadnienie. O środkach podjętych przez prefekta wobec wnioskodawcy zawiadamia się właściwą komisję terytorialną odpowiedzialną za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
3.   W przypadku, o którym mowa w ust. 1 lit. a), kierownik ośrodka niezwłocznie informuje prefekturę – biuro terytorialne rządu, o niestawiennictwie wnioskodawcy lub opuszczeniu struktury przez wnioskodawcę. Jeżeli osoba ubiegająca się o azyl zostanie odnaleziona lub dobrowolnie zgłosi się do służb porządkowych lub do ośrodka, do którego została przydzielona, prefekt odpowiedzialny za dany obszar zarządza, w drodze dekretu zawierającego uzasadnienie, ewentualne przywrócenie środków związanych z przyjmowaniem na podstawie informacji dostarczonych przez wnioskodawcę. Przywrócenie to jest zarządzane tylko wtedy, gdy niestawienie się [w strukturze] lub [jej] opuszczenie są spowodowane siłą wyższą, zdarzeniem losowym lub innymi ważnymi przyczynami osobistymi.
4.   W przypadku naruszenia regulaminu ośrodka kierownik ośrodka formalnie ostrzega wnioskodawcę, a gdy spełnione są warunki zastosowania środków, o których mowa w ust. 2, niezwłocznie przekazuje prefekturze sprawozdanie o stanie faktycznym.
[…]”.
III. Stan faktyczny sporu w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
14.
AF i jego syn BF, obywatele Tunezji, ubiegają się o ochronę międzynarodową. BF był małoletni w dniu złożenia wniosku. W tym charakterze są zakwaterowani w ośrodku recepcyjnym w Mediolanie (Włochy).
15.
W dniu 1 czerwca 2023 r. prefektura Mediolanu wydała decyzję o cofnięciu świadczeń materialnych w ramach przyjmowania przyznanych AF i BF (
9
). Decyzja ta, załączona do akt krajowych, które znajdują się w posiadaniu Trybunału, zawiera uzasadnienie oparte na dwóch okolicznościach.
16.
Pierwsza okoliczność dotyczy wielokrotnej odmowy AF zwolnienia miejsca zakwaterowania, które zajmuje wraz z synem, przeznaczonego nie dla dwóch, lecz dla czterech osób, oraz przeniesienia do innego ośrodka recepcyjnego w Mediolanie. Druga okoliczność dotyczy zachowań, jakie przejawiał on w ośrodku, w którym jest zakwaterowany. Te zachowania miałyby poważnie naruszyć reguły obowiązujące w tym ośrodku i zagrażać bezpieczeństwu w jego obrębie, a także utrudniać zarządzanie procedurami związanymi z przyjmowaniem wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową, ze względu na masowy napływ migrantów i ciągłą potrzebę rozprowadzania możliwości przyjmowania.
17.
Niezależnie od różnorodności tych okoliczności i faktu, że składają się na nie naruszenia regulaminu ośrodka recepcyjnego, szczególnie agresywne zachowania lub czyny mające wpływ na warunki dostępu do świadczeń związanych z przyjęciem, sąd odsyłający podnosi, że decyzja prefektury Mediolanu opiera się na art. 23 ust. 1 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 142/2015, który ma na celu transpozycję art. 20 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2013/33. W związku z tym sąd ów wywodzi, że podstawą tego cofnięcia są wielokrotne odmowy AF przeniesienia do innego ośrodka recepcyjnego w Mediolanie ze względu na potrzeby organizacyjne.
18.
AF skierował do sądu odsyłającego skargę o stwierdzenie nieważności decyzji prefektury Mediolanu, a także wniosek o wydanie środków tymczasowych. Swoją odmowę przeniesienia do innego ośrodka uzasadniał tym, że BF kontynuuje naukę blisko ośrodka, w którym są zakwaterowani. AF twierdzi, że w związku z cofnięciem w stosunku do niego świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, nie będzie w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb ani potrzeb swojego małoletniego syna. Na poparcie swojego wniosku podnosi on w szczególności, naruszenie art. 21 dyrektywy 2013/33 i art. 17 dekretu ustawodawczego nr 142/2015, ponieważ środek ten nie uwzględnia faktu, że on i jego syn należą do kategorii „osób wymagających szczególnej troski”; naruszenie art. 23 ust. 1 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 142/2015, ponieważ odmowa przeniesienia nie może być utożsamiana z przypadkami przewidzianymi w tym przepisie, oraz naruszenie art. 20 dyrektywy 2013/33 zgodnie z wykładnią Trybunału zawartą w wyrokach Haqbin i Ministero dell'Interno (Cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania), z których jego zdaniem wynika ogólna zasada mająca zastosowanie do wszystkich przypadków cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, również gdy takie cofnięcie nie ma charakteru sankcji.
19.
Postanowieniem z dnia 25 lipca 2023 r. sąd odsyłający oddalił wniosek AF o zastosowanie środków tymczasowych ze względu na to, że decyzja prefektury Mediolanu była wyrazem uprawnień organizacyjnych organu administracji w dziedzinie zarządzania ośrodkami recepcyjnymi.
20.
AF odwołał się od tego postanowienia do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy). Ta ostatnia, postanowieniem z dnia 22 września 2023 r. uwzględniła to odwołanie, ponieważ decyzja prefektury Mediolanu mogłaby naruszać podstawowe prawa AF, takie jak dostęp do żywności, mieszkania i odzieży, które stanowią podstawowe potrzeby.
21.
Sąd odsyłający dąży w szczególności do ustalenia, czy podstawowa zasada ochrony godności człowieka może prowadzić do uznania, że zasady potwierdzone przez Trybunał są normami o znaczeniu ogólnym, których zastosowanie, jako takich, wykracza poza przypadki cofnięcia wspomnianych świadczeń tytułem sankcji, do których odnoszą się powołane wyroki. Sąd ten jest zdania, że w niniejszej sprawie organ administracyjny w wystarczającym stopniu przedstawił powody, dla których cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania jest niezbędne, ze względu na fakt, że odmowa AF przeniesienia do innego ośrodka recepcyjnego jest bezzasadna i nieproporcjonalna, oraz że mniej uciążliwe rozwiązania alternatywne nie są w praktyce możliwe.
22.
Sąd odsyłający podkreśla również, że według niego cofnięcie to stanowi bezpośrednią konsekwencją wyrażonej przez AF odmowy dalszego korzystania z tych świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, chociaż w innym miejscu, co jest równoznaczne z dobrowolnym wycofaniem się z systemu przyjmowania. AF naraził się więc z własnego wyboru na pozbawienie go możliwości zaspokojenia jego podstawowych potrzeb.
23.
Wreszcie, sąd odsyłający zauważa, że odmowa ta stanowi działanie o charakterze nadużycia prawa, ponieważ instrumentalnie wykorzystuje do własnych celów środek w ramach przyjmowania i w praktyce ogranicza uprawnienie organizacyjne i zarządcze organów administracji w zakresie wyznaczenia ośrodka recepcyjnego, do którego ma zostać przydzielony wnioskodawca ubiegający się o ochronę międzynarodową. W obliczu takiego nadużycia jedynym środkiem, który zdaniem sądu odsyłającego organ administracji może zarządzić, jest cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania. Sąd ten dodaje, że gdyby należało uznać, że w rozpatrywanej sytuacji art. 20 dyrektywy 2013/33 wyklucza wykonywanie uprawnienia do cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, to organ administracyjny nie byłby już w stanie rzeczywiście zarządzać warunkami przyjmowania, ponieważ prosta odmowa przeniesienia wyrażona przez wnioskodawcę oznaczałaby „sparaliżowanie organizacji tych środków” i ustanowienie pewnej formy „prawa pozostania” w pierwszym ośrodku recepcyjnym, zależnego wyłącznie od woli tego wnioskodawcy, przy czym prawo to nie znajduje podstawy ani w prawie Unii, ani w prawie krajowym.
24.
W tych okolicznościach Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny dla Lombardii, Włochy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy artykuł 20 dyrektywy [2013/33], a także zasady określone przez Trybunał w jego wyrokach [Haqbin] i [Ministero dell'Interno (Cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania)], w zakresie, w jakim wykluczają one, by organ administracji państwa członkowskiego mógł przyjąć decyzję nakładającą sankcję w postaci cofnięcia środków dotyczących przyjmowania, jeżeli taka decyzja ma negatywny wpływ na podstawowe potrzeby życiowe cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie ochrony międzynarodowej i jego rodziny – stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zezwala, po dokonaniu uzasadnionej indywidualnej oceny dotyczącej również konieczności i proporcjonalności środka, na cofnięcie środka dotyczącego przyjmowania nie z przyczyn mających charakter sankcji, lecz z powodu niespełniania przesłanek objęcia tym środkiem, w szczególności ze względu na odmowę wyrażenia przez cudzoziemca, z powodów niezwiązanych z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych i ochroną godności człowieka, zgody na przeniesienie do innego ośrodka recepcyjnego wskazanego przez organ administracji z uwagi na obiektywne potrzeby organizacyjne i gwarantującego, na odpowiedzialność samego organu administracji, utrzymanie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania równoważnych takim świadczeniom przysługującym w ośrodku, z którego cudzoziemiec ma zostać przeniesiony, jeżeli odmowa przeniesienia i wynikająca z niej decyzja o cofnięciu stawiają cudzoziemca w sytuacji niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego i jego rodziny?”.
25.
AF, rządy włoski, belgijski, cypryjski i polski oraz Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie.
IV. Analiza
26.
Poprzez pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 20 dyrektywy 2013/33, zgodnie z wykładnią zawartą w wyrokach Haqbin, i Ministero dell’Interno (Cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania), należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym państwo członkowskie może, po dokonaniu oceny konieczności i proporcjonalności środka w zakresie zindywidualizowanej oceny sytuacji, cofnąć świadczenia materialne w ramach przyjmowania w stosunku do wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową, który z powodu swojej powtarzającej się odmowy przeniesienia do innego ośrodka dla cudzoziemców, dostosowanego jednak do jego sytuacji rodzinnej, przestanie spełniać warunki przyznania świadczeń materialnych w ramach przyjmowania.
27.
Pytanie to powstaje w zakresie, w jakim żaden przepis dyrektywy 2013/33 nie reguluje wyraźnie tego rodzaju sytuacji, w której wnioskodawca ubiegający się o ochronę międzynarodową nie stosuje się do warunków opieki i w sposób stanowiący nadużycie prawa pozostaje w danym ośrodku dla cudzoziemców, odmawiając wielokrotnie i bezzasadnie przeniesienia do innego ośrodka dla cudzoziemców.
28.
Jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny dla Lombardii, Włochy) wychodzi z założenia, że zachowanie takie jak to, o którym mowa, można i należy utożsamiać z „opuszcz[eniem] miejsca zamieszkania ustalone[go] przez właściwy organ” w rozumieniu art. 20 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2013/33, co mogłoby prowadzić, zgodnie z tym przepisem, do cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania. Sąd ten uważa w istocie, że takie zachowanie świadczy o dobrowolnym wycofaniu się wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową z krajowego systemu przyjmowania, w zakresie, w jakim jest ono równoznaczne z niestawieniem się tego wnioskodawcy w ośrodku dla cudzoziemców, do którego został przydzielony, co można utożsamiać z opuszczeniem miejsca zamieszkania ustalonego przez właściwy organ krajowy.
29.
Chociaż podzielam obawy wyrażone zarówno przez sąd odsyłający, jak i przez rządy cypryjski i polski, że ten rodzaj zachowań ma charakter nadużycia prawa, wobec którego właściwe organy państwa członkowskiego powinny mieć możliwość reagowania, sądzę jednak, że z uwagi na brzmienie art. 20 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2013/33 oraz na kontekst i cel uregulowania, którego częścią jest ten przepis, te dwa rodzaje zachowań nie są ze sobą tożsame.
A.
Odmowa zastosowania się do decyzji o przeniesieniu z jednego ośrodka dla cudzoziemców do innego ośrodka dla cudzoziemców nie jest objęta zakresem art. 20 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2013/33
30.
Jak wskazuje tytuł art. 20 dyrektywy 2013/33, przepis ten reguluje środki mające na celu ograniczenie lub cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania.
31.
Ustęp 1 lit. a) akapit pierwszy tego przepisu pozwala zatem państwom członkowskim ograniczyć lub „[…] w wyjątkowych i odpowiednio uzasadnionych przypadkach – cofnąć świadczenia […], gdy wnioskodawca […] opuszcza miejsce zamieszkania ustalone przez właściwy organ bez powiadomienia lub bez zezwolenia, jeśli jest ono wymagane”.
32.
Na wstępie zauważam, że treść tego przepisu należy interpretować w sposób zawężający, o czym świadczy sformułowanie „w wyjątkowych i odpowiednio uzasadnionych przypadkach” zastosowane przez prawodawcę Unii. Istotnie, z wyjątkiem osoby, która zataiła, że dysponuje środkami finansowymi, cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania skutkuje pozbawieniem wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową, całkowicie zależnego od pomocy państwa, zakwaterowania, wyżywienia, odzieży i diety dziennej (
10
).
33.
Pragnę również podkreślić, że celem wspomnianego przepisu jest doprecyzowanie skutków ogólnej zasady określonej przez prawodawcę Unii w art. 7 ust. 3 dyrektywy 2013/33. Artykuł ten, dotyczący pobytu wnioskodawcy w przyjmującym państwie członkowskim, faktycznie pozwala temu państwu członkowskiemu uzależnić świadczenia materialne w ramach przyjmowania od warunku „rzeczywistego” pobytu wnioskodawcy w konkretnym miejscu, określonym przez właściwy organ krajowy. Artykuł 20 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) niniejszej dyrektywy określa środek, na jaki naraża się wnioskodawca, który nie wywiązuje się z tego obowiązku opuszczając miejsce zamieszkania „ustalone przez właściwy organ bez powiadomienia” lub bez uzyskania zezwolenia w tym celu, jeżeli było ono wymagane.
34.
Czasownik „opuścić”, który jest tłumaczony w sposób jednolity we wszystkich wersjach językowych tego przepisu, ma silny wydźwięk, ponieważ w zwykłym rozumieniu oznacza opuszczenie lub definitywne wyrzeczenie się czegoś lub kogoś, lub też pozostawienie danego miejsca (
11
). W prawie krajowym pojęcie „opuszczenia miejsca zamieszkania” może mieć szczególne znaczenie. W prawie francuskim, na przykład, charakteryzuje się nagłym i nieprzewidywalnym oddaleniem się osoby z zajmowanego przez nią miejsca zamieszkania oraz jej nieuzasadnioną i długotrwałą, albo definitywną nieobecnością w nim (
12
). Jak wynika z brzmienia art. 20 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2013/33, prawodawca Unii odnosi się również do sytuacji wnioskodawcy, którego nie można już zlokalizować (
13
), ponieważ wymaga od państw członkowskich podjęcia decyzji o ponownym przyznaniu mu świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, wtedy gdy wnioskodawca „zostanie odnaleziony” lub dobrowolnie stawi się przed właściwymi organami, biorąc pod uwagę powody „opuszczenia miejsca zamieszkania”.
35.
W świetle tych elementów uważam, że zachowanie takie jak rozpatrywane, które polega na odmowie zastosowania się wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową do decyzji o jego przeniesieniu i utrzymywaniu przez niego pobytu, w sposób mający charakter nadużycia prawa, w pierwszym ośrodku dla cudzoziemców do którego został przydzielony, nie może być utożsamiane z zachowaniem wnioskodawcy opuszczającego miejsce zamieszkania ustalone przez właściwy organ bez uprzedniej informacji lub zezwolenia. Rozumiem argument sądu odsyłającego, że poprzez odmowę dostosowania się do warunków opieki i udania się do innego ośrodka dla cudzoziemców, wnioskodawca sam wycofałby się z krajowego systemu przyjmowania w identyczny sposób, jak osoba, która opuszcza ośrodek dla cudzoziemców. Należy jednak stwierdzić, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana, wnioskodawca utrzymuje swoje rzeczywiste miejsce zamieszkania w pierwszym ośrodku dla cudzoziemców, do którego został przydzielony, z pewnością w sposób stanowiący nadużycie prawa, ale nie zniknął, można go tam w pełni zlokalizować w celu rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, a właściwy organ krajowy jest doskonale poinformowany o tym miejscu zamieszkania.
36.
Brzmienie art. 20 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2013/33 sprzeciwia się zatem moim zdaniem temu, aby sytuacja taka jak rozpatrywana była utożsamiana z sytuacją, w której wnioskodawca opuszcza ośrodek dla cudzoziemców ustalony przez właściwy organ krajowy.
37.
Kontekst i cel art. 20 ust. 1 dyrektywy 2013/33 również przemawiają za takim podejściem.
38.
Cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania jest w rzeczywistości środkiem przewidzianym przez prawodawcę Unii w sposób bardzo ścisły „w wyjątkowych i odpowiednio uzasadnionych przypadkach” w art. 20 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy, w dwóch hipotezach, z którymi szczególnie wiąże się ryzyko nadużycia systemu przyjmowania (
14
).
39.
Pierwsza hipoteza dotyczy sytuacji, w której państwo członkowskie może, zgodnie z art. 28 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2013/32, domniemywać, że wnioskodawca ubiegający się o ochronę międzynarodową, w sposób dorozumiany wycofał swój wniosek lub w sposób dorozumiany zrzekł się go, ponieważ opuścił miejsce zamieszkania, do którego został przydzielony [art. 20 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2013/33], albo ponieważ nie dopełnia obowiązków zgłaszania się lub dostarczania informacji lub stawiania się na rozmowy osobiste dotyczące rozpatrywania jego wniosku [art. 20 ust. 1 akapit pierwszy lit. b) tej dyrektywy]. Okoliczności te, które wydają się być warunkami dostępu do świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, wchodzą w zakres obowiązków wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową, określonych w art. 4 dyrektywy 2011/95/UE (
15
) i art. 13 dyrektywy 2013/32. W takiej sytuacji, gdy państwo członkowskie może domniemywać, że wniosek został wycofany, może zatem założyć – do czasu ponownego pojawienia się wnioskodawcy (art. 20 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2013/33) – że prawo do świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, które jest związane ze statusem wnioskodawcy, wygasło.
40.
Druga hipoteza dotyczy sytuacji, w której wnioskodawca składa „kolejny wniosek” w rozumieniu art. 2 lit. q) dyrektywy 2013/32 [art. 20 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 2013/33], tj. następny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, po tym jak ostateczna decyzja w odniesieniu do poprzedniego wniosku została podjęta. W takim przypadku cofnięcie [świadczeń] może być uzasadnione, jeżeli okaże się, że wnioskodawca złożył ten następny wniosek wyłącznie w celu skorzystania ze świadczeń materialnych w ramach przyjmowania w państwie członkowskim.
41.
Tymczasem, takie zachowanie jak rozpatrywane, nie należy do uchybień mogących świadczyć o naruszeniu obowiązków ciążących na wnioskodawcy z tytułu rozpatrywania jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej a jego odmowa zastosowania się do warunków opieki, nie może, moim zdaniem, sama w sobie świadczyć o dorozumianym wycofaniu jego wniosku lub próbie obejścia krajowego systemu przyjmowania.
42.
W zakresie, w jakim wnioskodawca przebywa na terytorium państwa członkowskiego, w którym złożył wniosek, w którym faktycznie zamieszkuje w miejscu zamieszkania ustalonym w pierwszej kolejności przez państwo członkowskie w celu zapewnienia szybkiego i skutecznego rozpatrzenia jego wniosku, oraz w zakresie, w jakim przestrzega on obowiązku współpracy ciążącym na nim na podstawie art. 4 ust. 2 dyrektywy 2011/95, a także wszystkich obowiązków określonych w art. 13 dyrektywy 2013/32, wnioskodawca ten spełnia warunki dostępu do świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, tak długo jak jest uprawniony do pobytu na terytorium krajowym w tym charakterze (
16
). W takiej sytuacji pozbawienie tego wnioskodawcy korzyści związanych z rozpatrzeniem jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej byłoby zatem sprzeczne z logiką systemu ustanowionego w art. 20 ust. 1 dyrektywy 2013/33.
43.
Wobec powyższego, nie sądzę, aby państwo członkowskie mogło powoływać się na przepisy art. 20 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2013/33, aby przyjąć środek polegający na cofnięciu świadczeń materialnych w ramach przyjmowania w stosunku do wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową, który utrzymuje swój pobyt, w sposób mający charakter nadużycia prawa, w pierwszym ośrodku dla cudzoziemców, do którego został przydzielony, i który wielokrotnie i bez uzasadnienia odmawia przeniesienia, do innego ośrodka dla cudzoziemców, ze względu na potrzeby organizacyjne.
44.
Uważam natomiast, że takie zachowanie może cechować „poważne naruszenie reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców” w rozumieniu art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33, zagrożone sankcjami określonymi przez państwo członkowskie zgodnie z wymogami opisanymi w art. 20 ust. 5 i 6 tej dyrektywy.
B.
Odmowa zastosowania się do decyzji o przeniesieniu do innego ośrodka dla cudzoziemców wchodzi w zakres art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33
45.
Artykuł 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33 stanowi, że „[p]aństwa członkowskie mogą określić sankcje mające zastosowanie w przypadku poważnego naruszenia reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców oraz szczególnie agresywnego zachowania”.
46.
Co prawda przepis ten nie precyzuje obowiązków znajdujących się w regułach obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców, których naruszenie zagrożone jest sankcjami, dlatego ich określenie należy do każdego państwa członkowskiego. Jednakże takie reguły siłą rzeczy zawierają ogólne i szczególne prawa i obowiązki każdej ze stron podczas pobytu w ośrodku lub odnoszą się do nich. Nieodzownie precyzują również sposoby organizacji ośrodka dla cudzoziemców oraz warunki sprawowania opieki nad wnioskodawcą ubiegającym się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Tymczasem, podobnie jak warunki wstępu, pobytu i opuszczenia miejsc przeznaczonych dla cudzoziemców obowiązujące wnioskodawcę, warunki przeniesienia wydają mi się stanowić istotne elementy reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców, którym ten wnioskodawca podlega, po zawarciu umowy o przyjęcie do ośrodka, zazwyczaj powiązanej z tymi regułami (
17
).
47.
Z treści ogólnych przepisów dotyczących pobytu wnioskodawców na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego czytanych łącznie wynika zatem, że dyrektywa 2013/33 nie uznaje istnienia prawa wnioskodawcy do utrzymywania pobytu w konkretnym ośrodku dla cudzoziemców.
48.
Po pierwsze, z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2013/33 wynika, że państwa członkowskie mogą decydować o miejscu zamieszkania wnioskodawcy, jeśli przemawia za tym interes publiczny, porządek publiczny lub, w razie konieczności, ze względu na sprawne rozpatrzenie i skuteczne monitorowanie wniosku o ochronę międzynarodową. Chociaż pojęcie „interesu publicznego” nie jest zdefiniowane w niniejszej dyrektywie, niewątpliwie obejmuje ono względy związane z organizacją i zarządzaniem możliwościami krajowego systemu przyjmowania, zresztą prawodawca Unii uznaje również w motywie 26 wspomnianej dyrektywy konieczność zapewnienia „wydajnoś[ci] krajowych systemów przyjmowania”.
49.
Po drugie, z art. 18 ust. 6 dyrektywy 2013/33 wynika, że przyjmujące państwo członkowskie ma prawo przenieść wnioskodawcę z jednego miejsca zakwaterowania do innego, jeżeli przeniesienie to wydaje się „niezbędne”, pod warunkiem jednak, że sposoby zakwaterowania odpowiadają szczególnym potrzebom rodzin oraz osób [wymagających] szczególnej troski lub pozostających na utrzymaniu innych (
18
). W związku z tym właściwy organ krajowy ma prawo zażądać przeniesienia wnioskodawcy do innego ośrodka dla cudzoziemców, gdy wymaga tego pojemność struktur przyjmowania lub jeżeli konieczne jest dostosowanie tych struktur do szczególnych potrzeb wnioskodawcy, na przykład ze względu na jego sytuację osobistą lub rodzinną (rodzina, samotne kobiety lub samotni mężczyźni, rodzina niepełna, małoletni bez opieki) lub gdy wnioskodawca napotyka trudności w dostosowaniu się do zasad życia danego ośrodka dla cudzoziemców. Każda z tych okoliczności może oczywiście ulec zmianie w trakcie trwania procedury przyjmowania wnioskodawcy.
50.
Moim zdaniem przepisy te byłyby nieskuteczne, gdyby państwa członkowskie zostały pozbawione jakichkolwiek sposobów działania wobec wnioskodawcy, który podczas gdy zajmuje miejsce zakwaterowania odpowiadające potrzebom większej rodziny, odmawia jego współdzielenia lub zwolnienia, a także kategorycznie i bez uzasadnionej przyczyny sprzeciwia się jakiejkolwiek propozycji przeniesienia do innego miejsca zakwaterowania, dostosowanej wszakże do jego sytuacji rodzinnej (
19
). Pozostając z nadużyciem prawa w tym miejscu zamieszkania, wnioskodawca pozbawia kierownika ośrodka dla cudzoziemców możliwości zaoferowania wolnych miejsc innym pojedynczym osobom lub rodzinom w potrzebie. Takie zachowanie, jeżeli jest tolerowane, może rzeczywiście grozić doprowadzeniem do paraliżu systemu przyjmowania, uniemożliwiając państwom członkowskim skuteczne zarządzanie ich możliwościami zakwaterowania, z elastycznością, której wymaga różnorodność napotykanych sytuacji i zmiany przepływów migracyjnych.
51.
Ze wszystkich powyższych powodów uważam, że takie zachowanie należy zakwalifikować jako „poważne naruszenie reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców” w rozumieniu art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33.
52.
Takie rozwiązanie daje państwom członkowskim możliwość objęcia tego rodzaju zachowań sankcjami, przy jednoczesnym wymogu przestrzegania gwarancji wyraźnie przewidzianych przez prawodawcę Unii w art. 20 ust. 5 i 6 niniejszej dyrektywy, zwłaszcza gwarancji dotyczących poszanowania zasady proporcjonalności i godności człowieka.
53.
Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 5 wspomnianej dyrektywy każda sankcja w rozumieniu ust. 4 tego artykułu musi być obiektywna, bezstronna, uzasadniona i proporcjonalna do konkretnej sytuacji wnioskodawcy, a także do wszystkich elementów sprawy, oraz powinna w każdych okolicznościach zapewniać wnioskodawcy dostęp do opieki zdrowotnej i godny poziom życia (
20
).
54.
Jeżeli, jak przyznał Trybunał w wyroku w sprawie Haqbin, obowiązujący system sankcji może co do zasady odnosić się do świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, to jednak niezwłocznie złagodził ten pogląd w świetle powyższych wymogów i wykluczył możliwość cofnięcia, nawet czasowego, całości tych świadczeń (
21
).
55.
Po pierwsze, Trybunał orzekł, na podstawie art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33, że sankcja polegająca wyłącznie na cofnięciu, nawet czasowo, całości świadczeń materialnych w ramach przyjmowania lub świadczeń materialnych w ramach przyjmowania związanych z zakwaterowaniem, wyżywieniem lub ubraniem byłaby nie do pogodzenia z obowiązkiem zapewnienia wnioskodawcy godnego poziomu życia, ponieważ pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia jego najbardziej podstawowych potrzeb, takich jak zakwaterowanie, wyżywienie, ubranie i umycie się, oraz szkodziłaby jemu zdrowiu fizycznemu lub psychicznemu lub doprowadziłaby go do stanu poniżenia niemożliwego do pogodzenia z godnością [człowieka] (
22
). Podobnie Trybunał dodał, że taka sankcja stanowiłaby naruszenie wymogu proporcjonalności (
23
).
56.
Po drugie, Trybunał podkreślił, że wymóg zapewnienia wnioskodawcy godnego poziomu życia nakazuje nie tylko państwom członkowskim, ale także osobom fizycznym lub prawnym, z którymi współpracują, zagwarantowanie takiego poziomu życia w sposób trwały i bez przerwy (
24
). Opieka obejmująca wnioskodawcę powinna zatem być ciągła i pełna poszanowania dla jego godności, o czym również świadczy moim zdaniem art. 20 ust. 6 dyrektywy 2013/33. Przepis ten, będący przede wszystkim normą o charakterze proceduralnym, w rzeczywistości wymaga od przyjmującego państwa członkowskiego kontynuowania, do czasu wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia lub cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, zapewniania opieki w zakresie podstawowych potrzeb wnioskodawcy w taki sposób, aby nie doszło do jej przerwania.
57.
Powyższa opieka ma potrójny cel. Pozwala ona przede wszystkim na zagwarantowanie skutecznej ochrony wnioskodawcy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, przyczyniając się tym samym do zmniejszenia grożącego mu ryzyka marginalizacji, a także próby „wtórnego przemieszczania się”. Następnie, opieka ta stwarza wnioskodawcy warunki do wykonywania przez niego prawa do azylu poprzez umożliwienie mu udziału w procedurze rozpatrywania jego wniosku stosownie do przyznanych mu praw i ciążących na nim obowiązków na mocy dyrektyw 2011/95 i 2013/32. W końcu, objęcie wnioskodawcy tą właśnie opieką powinno umożliwić przyjmującemu państwu członkowskiemu przeprowadzenie starannej analizy wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, ponieważ pomimo nałożenia sankcji, państwo to powinno być w stanie zlokalizować wnioskodawcę w celu powiadomienia o różnych wezwaniach i spotkaniach.
58.
Po trzecie i ostatnie, Trybunał przypomniał, że zgodnie z art. 23 ust. 1 dyrektywy 2013/33, przy transpozycji przepisów dotyczących małoletnich oraz przy nakładaniu sankcji, państwa członkowskie powinny szczególnie uwzględnić nadrzędny interes dziecka i to zgodnie z art. 24 karty, do którego odsyła motyw 35 tej dyrektywy. Państwo członkowskie, gdy nakłada sankcje, jest zatem zobowiązane uwzględnić czynniki takie, jak dobrostan małoletniego i jego rozwój społeczny, szczególnie biorąc pod uwagę pochodzenie małoletniego, a także względy bezpieczeństwa i ochrony (
25
). Oczywiste pozostaje jednak, że cofnięcie, choćby czasowe, całości świadczeń materialnych w ramach przyjmowania nie jest środkiem dostosowanym do sytuacji małoletniego, gdyż nie pozwala na zaspokojenie jego specyficznych potrzeb i w oczywisty sposób zagraża warunkom jego kształcenia i rozwoju.
59.
W niniejszej sprawie, po zapoznaniu się z treścią decyzji prefektury Mediolanu, rozumiem, że środek ten wynikał z nagromadzenia problemów i wydawał się ostatecznym sposobem na zmianę sytuacji, niezależnie od różnych prób podjętych już przez właściwe organy krajowe.
60.
Rzeczywiście z decyzji tej wynika, że oprócz szczególnie agresywnego zachowania, które skarżący przejawiał w swoim ośrodku dla cudzoziemców, dwukrotnie sprzeciwił się on zajęciu wolnych łóżek w swoim miejscu zakwaterowania przez dwóch innych wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową i pięciokrotnie odmówił zastosowania się do środków przeniesienia podjętych w stosunku do niego, środków, które były jednak dostosowane do jego sytuacji i sytuacji jego syna, małoletniego w chwili powstania okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym. Ponadto ze wspomnianej decyzji wynika, że chociaż właściwy organ krajowy wszczął procedurę cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania po dwóch pierwszych odmowach przeniesienia wyrażonych przez skarżącego, to zrezygnował z dalszego prowadzenia tego postępowania, zezwalając na kontynuowanie przez skarżącego i jego syna ich ścieżki proceduralnej w ramach przyjmowania w ośrodku, w którym są zakwaterowani.
61.
Zatem, ze wszystkich powodów, które właśnie przedstawiłem, państwo członkowskie nie może przewidzieć, wśród sankcji, które mogą grozić wnioskodawcy odmawiającemu zastosowania się do decyzji o przeniesieniu dostosowanej jednak do jego sytuacji rodzinnej, sankcji polegającej na cofnięciu ogółu świadczeń materialnych w ramach przyjmowania w rozumieniu art. 2 lit. f) i g) dyrektywy 2013/33, ponieważ skutkowałaby ona pozbawieniem wnioskodawcy możliwości zaspokojenia jego najbardziej podstawowych potrzeb, to znaczy potrzeb odnoszących się do zakwaterowania, żywności lub odzieży. W konsekwencji do państwa członkowskiego należy określenie sankcji o innym charakterze, z poszanowaniem wymogów określonych w art. 20 ust. 5 i 6 niniejszej dyrektywy, zgodnie z wykładnią Trybunału. Oznacza to w szczególności, że sankcja ta powinna być proporcjonalna do konkretnej sytuacji wnioskodawcy i pełna poszanowania dla godności człowieka oraz że powinna umożliwiać mu dostęp do opieki zdrowotnej. W sytuacji takiej jak rozpatrywana, dotyczącej rodziny z jednym rodzicem, sankcja ta powinna ponadto być nałożona ze szczególnym uwzględnieniem nadrzędnego interesu dziecka, zgodnie z art. 23 wspomnianej dyrektywy, w szczególności specyficznych potrzeb tego ostatniego.
V. Wnioski
62.
W świetle ogółu powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne przedłożone przez Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny dla Lombardii, Włochy) w następujący sposób:
1)
art. 20 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową,
należy interpretować w ten sposób, że:
zachowanie wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową, który utrzymuje swój pobyt, w sposób mający charakter nadużycia prawa, w pierwszym ośrodku dla cudzoziemców do którego został przydzielony, i który wielokrotnie i bezpodstawnie odmawia przeniesienia do innego ośrodka dla cudzoziemców, na potrzeby zarządzania możliwościami krajowego systemu przyjmowania, nie jest tożsame z „opuszcz[eniem] miejsc[a] zamieszkania ustalonego przez właściwy organ”, w przypadku którego dopuszcza się cofnięcie całości świadczeń materialnych w ramach przyjmowania.
2)
Artykuł 20 ust. 4–6 dyrektywy 2013/33
należy interpretować w ten sposób, że:
zachowanie wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową, który utrzymuje swój pobyt, w sposób mający charakter nadużycia prawa, w pierwszym ośrodku dla cudzoziemców do którego został przydzielony, i który wielokrotnie i bezpodstawnie odmawia przeniesienia do innego ośrodka dla cudzoziemców, na potrzeby zarządzania możliwościami krajowego systemu przyjmowania, stanowi „poważne naruszenie reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców”, które może być przedmiotem sankcji nałożonej przez państwo członkowskie, o innym charakterze niż cofnięcie całości świadczeń materialnych w ramach przyjmowania.
Do państwa członkowskiego należy określenie sankcji, która jest proporcjonalna do konkretnej sytuacji wnioskodawcy, a także do wszystkich elementów sprawy i która gwarantuje, w każdym przypadku, poszanowanie godności człowieka i dostęp do opieki zdrowotnej. Ponadto w szczególnym przypadku, gdy sprawa dotyczy rodziny, sankcja ta powinna być nałożona ze szczególnym uwzględnieniem nadrzędnego interesu dziecka, zgodnie z przepisami art. 23 niniejszej dyrektywy, a w szczególności specyficznych potrzeb tego ostatniego.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
i
)	Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96).
(
3
)	C‑233/18, zwany dalej „wyrokiem Haqbin”, EU:C:2019:956.
(
4
)	C‑422/21, zwany dalej „wyrokiem Ministero dell'Interno (Cofnięcie materialnych świadczeń w ramach przyjmowania)”, EU:C:2022:616.
(
5
)	Zwana dalej „Kartą”.
(
6
)	Pojęcie „centre d’hébergement” użyte na przykład we francuskiej wersji językowej i w angielskiej wersji językowej („accommodation center”) dyrektywy jest tłumaczone jako „ośrodek recepcyjny” w innych wersjach językowych, takich jak włoska („centro di accoglienza”) i hiszpańska („centro de acogida”).
(
7
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).
(
8
)	GURI nr 214 z dnia 15 września 2015 r., s. 1. Ten dekret ustawodawczy został zmieniony decreto-legge n. 20 – Disposizioni urgenti in materia di flussi di ingresso legale dei lavoratori stranieri e di prevenzione e contrasto all’immigrazione irregore (dekretem z mocą ustawy nr 20, odnośnie przepisów dotyczących legalnego napływu pracowników zagranicznych oraz zapobiegania i zwalczania nielegalnej imigracji) (GURI nr 59 z dnia 10 marca 2023 r., s. 1). Dekret ten został przekształcony w ustawę, zmienioną legge n. 50 (ustawą nr 50) z dnia 5 maja 2023 r. (GURI nr 104 z dnia 5 maja 2023 r., s. 7). Zwany dalej „dekretem ustawodawczym nr 142/2015”.
(
9
)	Dalej „decyzja prefektury Mediolanu”.
(
10
)	Zobacz art. 2 lit. g) dyrektywy 2013/33.
(
11
)	Zobacz dictionnaire Larousse i dictionnaire de l’Académie française.
(
12
)	Zobacz wyrok Cour de cassation (sądu kasacyjnego, Francja), trzecia izba cywilna, z dnia 8 lipca 2009 r. (no 08-16.992).
(
13
)	Zwracam uwagę, że art. 13 dekretu ustawodawczego nr 142/2015 wyraźnie przewiduje cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, zgodnie z art. 23 ust. 1 lit. a) tego dekretu ustawodawczego, w przypadku „nieuzasadnionego opuszczenia ośrodków”.
(
14
)	Zobacz w tym względzie motyw 25 dyrektywy 2013/33 oraz wyrok Haqbin (pkt 44).
(
15
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9).
(
16
)	Zobacz w tym względzie art. 3 ust. 1 dyrektywy 2013/33.
(
17
)	Zobacz na przykład we Francji zarządzenie z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie regulaminu funkcjonowania ośrodków recepcyjnych dla osób ubiegających się o azyl (JORF z dnia 28 czerwca 2019 r., s. 111), i art. 2 załącznika do tego zarządzenia, który stanowi, że „[w] dowolnym czasie kierownik ośrodka recepcyjnego dla osób ubiegających się o azyl może zwrócić się do Office français de l’immigration et de l’intégration (francuskiego urzędu ds. imigracji i integracji) o zorganizowanie przeniesienia zakwaterowanej osoby do innego miejsca zakwaterowania, jeżeli jej szczególna sytuacja wymaga opieki dostosowanej do jej potrzeb lub gdy stwierdzono trudności w dostosowaniu się do zasad życia w miejscu zakwaterowania”.
(
18
)	Zobacz motywy 9, 14 i 22 oraz art. 18 ust. 2 lit. a) i art. 21–25 tej dyrektywy.
(
19
)	Pragnę jednak przypomnieć, że zgodnie z przepisami przewidzianymi w szczególności w art.18 ust. 2 lit. a) i w art. 23 dyrektywy 2013/33 kierownik ośrodka dla cudzoziemców powinien, w przypadku gdy organizuje wspólne zamieszkanie, będące nieodłączna cechą zbiorowego zakwaterowania, zapewnić prywatności rodziny, uwzględniając zwłaszcza szczególne potrzeby dzieci.
(
20
)	Zobacz wyrok Haqbin (pkt 45 i 51).
(
21
)	Zobacz wyrok Haqbin (pkt 43, 44 i 52).
(
22
)	Zobacz wyrok Haqbin (pkt 46, 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
23
)	Zobacz wyrok Haqbin (pkt 48).
(
24
)	Zobacz wyrok Haqbin (pkt 50).
(
25
)	Zobacz wyrok Haqbin (pkt 53–55).