62001CC0476_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. ¿Puede un Estado miembro denegar el reconocimiento de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro? En caso de respuesta afirmativa, ¿por qué motivos? Éstas son fundamentalmente las cuestiones planteadas por el Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) (Alemania), en el marco de procesos penales incoados contra un particular y que inciden de forma sustancial en determinados aspectos significativos de la vida cotidiana del ciudadano europeo.
I. Marco jurídico
A. Normativa comunitaria
2. La expedición y la utilización de los permisos de conducción fueron objeto de una primera armonización mediante la adopción de la Primera Directiva 80/1263/CEE, (2) que persigue, por una parte, contribuir a la mejora de la seguridad de la circulación por carretera y, por otra, facilitar la circulación de las personas que se establecen en un Estado miembro distinto de aquel en el que superaron un examen de conducción, o que se desplacen dentro de la Comunidad Económica Europea.
3. Para ello, la Directiva 80/1263 aproximó determinadas normas nacionales relativas, en particular, a la expedición de los permisos y a los requisitos a los que se supedita su validez. La Directiva definió un modelo comunitario de permiso, estableció un principio de reconocimiento mutuo de dichos permisos y previó el intercambio de éstos cuando los titulares trasladan su residencia o lugar de trabajo de un Estado miembro a otro.
4. La Directiva 80/1263 fue derogada por la Directiva 91/439/CEE. (3) Ésta marca una nueva etapa en la armonización de las disposiciones nacionales, en particular en lo que respecta a los requisitos de expedición de los permisos y el alcance del correspondiente principio de reconocimiento recíproco.
5. Por lo que se refiere a la expedición de los permisos, se supedita a requisitos de edad mínima, (4) a haber aprobado determinadas pruebas, (5) al cumplimiento de determinadas normas médicas, (6) así como a tener la residencia normal o a demostrar la condición de estudiante durante un período mínimo de seis meses en el territorio del Estado miembro que expida el permiso. (7) El artículo 7, apartado 5, de la Directiva dispone que ninguna persona podrá ser titular de más de un permiso de conducción expedido por un Estado miembro. Por tanto, cuando una persona es titular de un permiso de conducción (aún en vigor) expedido por un Estado miembro destinado a ser reconocido en otros Estados miembros, se excluye que tal persona obtenga otro permiso del mismo o de otro Estado miembro.
6. Por su parte, el principio de reconocimiento recíproco de los permisos, se enuncia en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva, en los términos generales siguientes: «Los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente.»
7. Sin embargo, en caso de que el titular de un permiso de conducción vigente expedido por un Estado miembro haya establecido su residencia normal en otro Estado miembro, el artículo 8, apartado 2, de la Directiva prevé que «sin perjuicio del respeto del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, el Estado miembro de residencia normal podrá aplicar al titular [...] [de que se trate] sus disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir y, si fuera necesario, proceder a tal efecto al canje de dicho permiso».
8. Por otra parte, según el artículo 8, apartado 4, de la Directiva, «un Estado miembro podrá denegar el reconocimiento de la validez de cualquier permiso de conducción elaborado por otro Estado miembro a una persona que, en su territorio, sea objeto de una de las medidas indicadas en el apartado 2». La aplicación de estas disposiciones por los Estados miembros, mediante adaptaciones de sus normativas nacionales, está supeditada al acuerdo de la Comisión. (8)
B. Normativa nacional
9. Desde el 1 de enero de 1999, la conducción de vehículos automóviles en el territorio alemán por titulares de permisos expedidos por otro Estado miembro que hayan establecido su residencia en Alemania se rige por la Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straβenverkehr, de 18 de agosto de 1998, también denominada Fahrerlaubnisverordnung (9) (Reglamento relativo al acceso de las personas a la circulación por carretera), (en lo sucesivo, «FeV»).
10. A tenor del artículo 28, apartados 1 y 4, de la FeV, el titular de un permiso de conducción expedido por un Estado miembro de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo (en lo sucesivo, «EEE») no está autorizado para conducir en el territorio alemán si, en el momento de la expedición del permiso, ya hubiera establecido su residencia normal en Alemania (salvo cuando el permiso se obtenga durante una estancia escolar o universitaria en el Estado miembro de expedición). (10)
11. Lo mismo sucede cuando un permiso expedido por un Estado miembro de la Unión Europea o del EEE ha sido objeto en Alemania de una medida judicial de retirada (provisional o definitiva) o de una medida administrativa equivalente (inmediatamente ejecutiva o definitiva), cuando la expedición de dicho permiso ha sido denegada, cuando su uso ha sido objeto de renuncia, (11) o cuando el titular de dicho permiso está sujeto a una prohibición de conducir en el territorio alemán o a una medida de confiscación, intervención o incautación de su permiso. (12)
12. De tales disposiciones se desprende que el titular de un permiso alemán deja de estar autorizado para conducir en Alemania cuando las autoridades alemanas han adoptado contra él una medida de retirada de dicho permiso (13) o una medida de prohibición de conducción, aunque haya obtenido posteriormente un permiso de otro Estado miembro. (14)
13. Además, según la interpretación que la jurisprudencia (15) da a dichas disposiciones, los efectos en el tiempo de tal pérdida del derecho a conducir en el territorio alemán no se limitan al plazo señalado en una medida de prohibición de conducción ni a la duración del período de bloqueo correspondiente a una medida de retirada de permiso. A diferencia de lo que sucedía antes con arreglo al Reglamento por el que se adapta el Derecho interno a la Directiva, (16) dicha pérdida del derecho a conducir en Alemania está destinada a surtir efectos indefinidamente, incluso tras la extinción de los plazos correspondientes. (17)
II. Hechos y procedimiento principal
14. El 26 de febrero de 1998, el Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) ordenó la retirada (asimilable a una anulación) del permiso de conducción del Sr. Felix Kapper, nacional alemán y titular de un permiso alemán, y cursó instrucciones a las autoridades nacionales competentes para que no se le expidiera un nuevo permiso antes del transcurso de un período de nueve meses, es decir, antes del 25 de noviembre de 1998.
15. Desde entonces, no se le expidió ningún nuevo permiso en Alemania. Sin embargo, el 11 de agosto de 1999, obtuvo un permiso de conducción neerlandés.
16. El 17 de marzo de 2000, el mismo órgano jurisdiccional condenó al Sr. Kapper al pago de una multa por haber conducido en Alemania, el 20 de noviembre y el 11 de diciembre de 1999, un automóvil sin permiso válido, o más exactamente en posesión de un permiso neerlandés cuya validez no está reconocida por las autoridades alemanas. Invocando su permiso neerlandés, el Sr. Kapper formuló oposición contra esta resolución (siempre ante el mismo órgano jurisdiccional).
III. La cuestión prejudicial
17. Habida cuenta de las tesis expuestas por las partes, el Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Prohíbe el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción, que un Estado miembro se niegue a reconocer un permiso de conducción cuando, según sus averiguaciones, dicho permiso fue expedido por otro Estado miembro aunque el titular del permiso no tenía su residencia normal en este Estado y, por tanto, tiene dicha disposición, en su caso, un efecto concreto?»
IV. Análisis
A. Sobre la admisibilidad de la cuestión prejudicial
18. El Gobierno neerlandés alberga dudas acerca de la admisibilidad de la cuestión prejudicial por no existir, a su juicio, elementos suficientes en la resolución de remisión relativos a los hechos, a las disposiciones pertinentes de Derecho nacional y al interés de la cuestión planteada para resolver el litigio principal, en particular en el supuesto de que el interesado siga estando sujeto a una medida privativa del derecho de conducción en Alemania.
19. A este respecto, procede recordar que, según una jurisprudencia reiterada, el procedimiento previsto en el artículo 234 CE es un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales. (18) En del marco de esta cooperación, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar tanto la necesidad de una decisión prejudicial como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. (19)
20. No obstante, el Tribunal de Justicia ha estimado que le corresponde examinar las circunstancias en las que el juez nacional se dirige a él, con objeto de verificar su propia competencia. (20)
21. En consideración a esta misión, el Tribunal de Justicia ha estimado que no puede pronunciarse sobre una cuestión prejudicial cuando resulta evidente que la interpretación o la apreciación de la validez de una norma comunitaria, solicitada por el órgano jurisdiccional nacional, no tienen relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (21)
22. En lo que respecta a este supuesto, procede señalar que la exigencia de una descripción suficiente del marco jurídico y fáctico del asunto persigue fundamentalmente dos objetivos.
23. En primer lugar, los datos comunicados en la resolución de remisión prejudicial deben permitir al Tribunal de Justicia llegar a una interpretación del Derecho comunitario eficaz para el Juez nacional. (22)
24. En el presente caso, es cierto que la resolución de remisión contiene pocos elementos sobre el marco fáctico y jurídico del asunto principal. Así, su lectura no permite saber si, en el momento de la interpelación del Sr. Kapper por los hechos de conducción sin permiso válido, éste seguía estando o no sujeto a una medida de privación o de restricción del derecho a conducir en Alemania, tras la retirada de su permiso alemán.
25. Sin embargo, los elementos que aparecen en la resolución de remisión han sido completados tanto por la respuesta del órgano jurisdiccional remitente a la solicitud de aclaración dirigida por el Tribunal de Justicia como por las respuestas del Sr. Kapper y del Gobierno alemán a las preguntas que se les plantearon al respecto. De ello se desprende que, en el momento de su interpelación por los hechos litigiosos, el interesado ya no estaba sujeto a la medida de prohibición de obtención de un nuevo permiso (con la que se le había sancionado durante nueve meses), pero, al parecer, seguía estando privado del derecho a conducir en Alemania en virtud del artículo 28, apartado 4, punto 4, de la FeV. (23) En consecuencia, procede considerar que, pese a las lagunas de la resolución de remisión, el Tribunal de Justicia está en condiciones de dar una respuesta útil a la cuestión planteada por el Amtsgericht Frankenthal (Pfalz).
26. En segundo lugar, la información proporcionada en las resoluciones de remisión debe servir para que los Gobiernos de los Estados miembros y las demás partes interesadas tengan la posibilidad de presentar observaciones conforme al artículo 20 del Estatuto del Tribunal de Justicia. (24)
27. En el presente asunto, de las observaciones presentadas por los Gobiernos de los Estados miembros y por la Comisión se desprende que la información que consta en la resolución de remisión les ha permitido pronunciarse debidamente sobre la cuestión prejudicial. Además, como acabo de señalar, estos elementos han sido completados mediante la respuesta del órgano jurisdiccional remitente a la solicitud de aclaración que le dirigió el Tribunal de Justicia. Esta información complementaria, reproducida en el informe para la vista, se puso en conocimiento de los Gobiernos de los Estados miembros y las demás partes interesadas, bien con el fin de obtener una respuesta escrita a determinadas cuestiones, bien con motivo de la vista, de modo que éstos han tenido la oportunidad de completar, en su caso, sus observaciones.
28. En consecuencia, estimo que la cuestión prejudicial planteada por el Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) es admisible.
29. Sin embargo, como han propuesto el Sr. Kapper, los Gobiernos alemán e italiano y la Comisión, procede extender el alcance de la cuestión prejudicial a la interpretación del artículo 8, apartados 2 y 4, de la Directiva, con objeto de dar una respuesta útil y completa al órgano jurisdiccional remitente.
30. Por consiguiente, considero que procede entender que la cuestión prejudicial pretende que se dilucide, básicamente, si lo dispuesto en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva, en relación con sus artículos 7, apartado 1, letra b), 8, apartados 2 y 4, y 9 debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede denegar el reconocimiento de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro, basándose, por una parte, en que, según sus averiguaciones, el titular del permiso de que se trata no había establecido su residencia normal en el Estado miembro de expedición, con anterioridad a ésta o, por otra parte, en que dicho titular del permiso sigue estando privado del derecho a conducir en el territorio del primer Estado miembro, tras habérsele impuesto una medida de retirada o de anulación del permiso anterior, expedido en dicho Estado miembro, acompañada de una medida de prohibición provisional de obtener en él un nuevo permiso, aun cuando estas dos medidas han sido íntegramente ejecutadas y, en consecuencia, han agotado sus efectos.
B. Sobre el fondo
31. Con carácter preliminar, ha de recordarse que el artículo 1, apartado 2, de la Directiva establece el principio según el cual «los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente».
32. Como ya he señalado recientemente, estas normas adoptan una formulación general favorable al reconocimiento recíproco de los permisos, sin someterlo a ningún requisito o formalidad específicos. (25)
33. Así lo ha declarado el Tribunal de Justicia en la sentencia de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (26) en relación con la formalidad de canje de permisos. El Tribunal de Justicia lo ha confirmado en su sentencia de 29 de octubre de 1998, Awoyemi, (27) añadiendo que la obligación de reconocimiento de los permisos de conducción es una obligación clara e incondicional y que los Estados miembros no disponen de ningún margen de apreciación en lo relativo a las medidas que deben adoptar para dar cumplimiento a la misma, de modo que el referido artículo de la Directiva tiene efecto directo.
34. Así lo ha sido recordado muy recientemente el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, en relación con una determinada formalidad de registro de los permisos. (28)
35. Procede examinar a la luz de este principio de reconocimiento recíproco de los permisos, basado en la confianza mutua de los Estados miembros, si un Estado miembro tiene derecho a negarse a reconocer un permiso expedido por otro Estado miembro por motivos relativos a la residencia del titular del permiso de que se trata o a la adaptación contra él de una medida de retirada o anulación del permiso.
1. Sobre el requisito de residencia del titular del permiso en el momento de su expedición
36. A tenor del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva, la expedición del permiso de conducción está supeditada al establecimiento de la residencia normal del solicitante en el territorio del Estado miembro que expida el permiso.
37. Al igual que el Sr. Kapper y los Gobiernos neerlandés e italiano, estimo que corresponde exclusivamente al Estado miembro de expedición verificar el cumplimiento de dicho requisito previo con arreglo a los criterios de apreciación establecidos en el artículo 9 de la Directiva. De ello se desprende que, cuando un Estado miembro expide un permiso, los demás Estados miembros no pueden denegar su reconocimiento basándose en que, a su juicio, no se ha cumplido dicho requisito.
38. Admitir lo contrario, como propone el Gobierno alemán, equivaldría a cuestionar el sistema creado por la Directiva, así como el principio de reconocimiento recíproco que constituye su piedra angular.
39. En efecto, como he señalado ya en relación con el procedimiento de registro de los permisos existente en los Países Bajos, la concepción misma del sistema establecido por la Directiva consiste en definir reglas comunes de expedición de permisos y en atribuir al Estado miembro expedidor una competencia exclusiva para garantizar la observancia de estas reglas. (29) En este sistema se basa el principio de reconocimiento recíproco de los permisos que, procede recordar, está destinado a operar de manera automática, es decir sin condiciones, formalidades o verificaciones particulares y, en consecuencia, entraña una confianza mutua por parte de los Estados miembros.
40. Por consiguiente, admitir que un Estado miembro verifique que el titular de un permiso expedido por otro Estado miembro ha cumplido correctamente el requisito de obtención relativa a la residencia de dicho titular y que de no cumplir dicho requisito, a su juicio, deniegue el reconocimiento del permiso de que se trata, equivaldría a privar de contenido el principio de reconocimiento recíproco de los permisos y a quebrar la confianza que debe inspirar a los Estados miembros en esta materia.
41. Consideraciones similares han llevado al Tribunal de Justicia a declarar que «estar en posesión de un permiso de conducción expedido por un Estado miembro constituye la prueba de que el titular del citado permiso ha observado los requisitos de emisión previstas por la Directiva 91/439 y que el Estado miembro de acogida no puede, sin violar el principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción, exigir al citado titular aportar de nuevo la prueba de que efectivamente ha cumplido los requisitos previstos en los artículos 7, apartado 1, letra b), y 9 de la Directiva 91/439». (30)
42. Esta apreciación del Tribunal de Justicia se basa en el hecho de que «esta exigencia [de prueba] [...] constituye [...] la negación misma del reconocimiento de los permisos de conducción expedidos por los demás Estados miembros, ya que supone controlar por segunda vez si el titular del citado permiso reúne los requisitos de obtención indicados en los artículos 7, apartado 1, letra b), y 9 de la Directiva 91/439». (31)
43. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha señalado que dicha exigencia obliga al titular del permiso que ha de registrarse a demostrar un hecho cuya prueba puede resultar muy difícil de aportar, teniendo en cuenta, por una parte, el tiempo que puede haber transcurrido entre la obtención del permiso y el establecimiento de su titular en el Estado miembro de que se trata y, por otra parte, la distancia que puede haber entre la localidad en que el titular tenía su residencia (en el momento en que obtuvo su permiso de conducción) y el municipio en que ha decidido establecerse (en el Estado miembro de que se trata). (32)
44. A mi juicio, lo que es válido para la prueba sistemática de dicho requisito de residencia por el propio titular del permiso, en el marco de un procedimiento de registro en un Estado miembro distinto del de expedición, es válido también para las verificaciones o averiguaciones llevadas a cabo al respecto por ese Estado miembro con el fin de aceptar o denegar el reconocimiento de dicho permiso.
45. En efecto, tales procedimientos equivalen a controlar por segunda vez si el titular de un permiso expedido por otro Estado miembro ha cumplido el requisito de residencia exigido en la Directiva para la obtención de dicho permiso. Ahora bien, como ha declarado el Tribunal de Justicia, debe considerarse que estar en posesión de dicho permiso constituye la prueba de que el titular del citado permiso ha observado dicho requisito. Por tanto, la existencia de tal prueba excluye necesariamente que un Estado miembro eluda la obligación de reconocimiento de un permiso expedido por otro Estado miembro basándose exclusivamente en que, a su juicio, existen elementos que prueban el incumplimiento de dicho requisito y que, por tanto, cuestionan la fiabilidad de dicha prueba. Ello es tanto más cierto cuanto que, si dicho Estado miembro tuviera en cuenta tales elementos para denegar el reconocimiento del permiso de que se trata, su titular se vería finalmente obligado a aportar de nuevo la prueba de que ha cumplido efectivamente dicho requisito, lo que, como ha declarado el Tribunal de Justicia, sería también contrario al principio de reconocimiento recíproco de los permisos.
46. Procede concluir que un Estado miembro no tiene derecho a verificar que el titular de un permiso expedido por otro Estado miembro ha cumplido correctamente el requisito de residencia previsto en la Directiva ni a denegar el reconocimiento del permiso de que se trate basándose en que, a su juicio, su titular no ha cumplido dicho requisito.
47. A diferencia de lo que sugiere la Comisión, considero que ha de llegarse a esta conclusión también en el supuesto de que, como sucede en Alemania, tales verificaciones o averiguaciones no sean sistemáticas, sino que estén limitadas a los supuestos en que el Estado miembro de que se trate albergue serias dudas en cuanto al cumplimiento de dicho requisito de residencia.
48. En efecto, cuando un Estado miembro tenga tales dudas, puede, en su caso, comunicarlas al Estado miembro de expedición, en el marco de un intercambio de información, con arreglo al artículo 12, apartado 3, de la Directiva. (33) Sin embargo, ha de señalarse que si, a raíz de dicho intercambio, el Estado miembro de expedición confirma que el requisito de residencia de que se trata se ha cumplido correctamente, el Estado miembro interesado sigue estando obligado a reconocer el permiso controvertido, aun cuando no le convenza la respuesta que se le haya dado. Por tanto, no puede invocar sus propias verificaciones o averiguaciones en la materia, ni siquiera delimitadas, para oponerse al reconocimiento de dicho permiso.
49. No obstante, en el supuesto de que, a su juicio, el Estado miembro de expedición controle de forma insuficiente la existencia del requisito de residencia de que se trata, el Estado miembro de acogida tiene siempre la posibilidad de iniciar contra ese Estado un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 227 CE.
50. A este respecto, no ignoro que es posible (si bien muy poco probable) que, con motivo de un posible intercambio de información, el Estado miembro de expedición se dé cuenta de que, en contra de lo que había declarado en el momento de la expedición del permiso, no se cumplía efectivamente el requisito de residencia exigido en la Directiva. Sin embargo, incluso en tal supuesto, considero que no es admisible la denegación del reconocimiento del permiso de que se trate. (34)
51. En efecto, a diferencia de la Comisión, no puedo equiparar la falta de residencia del titular de un permiso de conducir en el Estado miembro de expedición con la situación examinada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 27 de septiembre de 1989, Van de Bijl. (35)
52. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia examinó la situación de un nacional neerlandés que deseaba ejercer en los Países Bajos el oficio de pintor por cuenta propia, sin justificar la aptitud profesional exigida para ejercer en ese Estado miembro, y que invocó ante las autoridades neerlandesas un certificado expedido por las autoridades británicas según el cual hab ía ejercido en el Reino Unido dicha actividad durante un período determinado, con el fin de acogerse, con arreglo a la Directiva 64/427/CEE, (36) a una autorización para ejercer la actividad indicada en los Países Bajos. Esta Directiva preveía que, cuando en un Estado miembro el acceso a una actividad determinada, o su ejercicio, estuviera subordinado a la posesión de determinados conocimientos y aptitudes, el Estado miembro admitiría como prueba suficiente de dichos conocimientos y aptitudes el ejercicio efectivo en otro Estado miembro de la referida actividad durante un período determinado, previa presentación de un certificado expedido por las autoridades de dicho Estado.
53. Este requisito previo de ejercicio efectivo de una actividad profesional determinada se inscribía en el marco de un sistema provisional de autorización para el ejercicio de dichas actividades, en espera de la coordinación de las normativas nacionales relativas, por una parte, al acceso a las actividades de que se trata y a su ejercicio, y, por otra parte, al reconocimiento mutuo de títulos. (37) Este requisito respondía al interés legítimo del Estado miembro de acogida de asegurarse de que el interesado tenía determinados conocimientos y aptitudes generales para ejercer la actividad profesional considerada con el fin de preservar los intereses de los destinatarios de dicha actividad.
54. Teniendo en cuenta este contexto, se entiende que el Tribunal de Justicia declarase que «la autoridad competente del Estado miembro receptor a la que se le solicita una autorización para ejercer una profesión basándose en un certificado expedido por la autoridad competente del Estado miembro de procedencia con arreglo a [...] la Directiva, no está obligada a conceder automáticamente la autorización solicitada cuando el certificado presentado contenga una inexactitud manifiesta al afirmar que la persona contemplada [...] ha cubierto un período de actividad profesional en el Estado miembro de procedencia, si resulta probado que, a lo largo de ese mismo período, esa persona ejerció actividades profesionales en el territorio del Estado miembro receptor». (38)
55. A mi juicio, no cabe extrapolar esta jurisprudencia a la situación del litigio principal.
56. En primer lugar, ha de señalarse que el requisito de residencia establecido en la Directiva se inscribe en el marco de un sistema de reconocimiento de los permisos de conducción, y no de autorización, lo que excluye, en principio, cualquier margen de apreciación por parte de los Estados miembros distintos del de expedición por lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos de obtención de dichos permisos.
57. Además, dicho requisito de residencia no obedece a exigencias comparables a las relacionadas con la posesión de conocimientos y aptitudes generales, que persiguen proteger los intereses de los destinatarios de una actividad profesional ejercida por cuenta propia. Por muy importante que sea para la estructura del sistema creado por la Directiva, este requisito no puede asimilarse a un requisito sustancial como la superación de determinadas pruebas de control de aptitudes, comportamientos o conocimientos, inspirado en razones imperativas de interés general relativas a la seguridad vial, como se prevé en el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva. (39)
58. De estas consideraciones se desprende que la comparación, invocada por la Comisión, entre el incumplimiento del requisito de residencia establecido en la Directiva y la situación examinada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Van de Bijl, antes citada, no es, a mi juicio, pertinente. Por tanto, dicha sentencia no puede cuestionar mi análisis.
59. En mi opinión, una irregularidad de esta índole no basta, por sí misma, para justificar la denegación de reconocimiento del permiso de conducción de que se trata, ni tampoco para justificar la retirada o la anulación de dicho permiso por un Estado miembro distinto al de expedición (con efectos en su propio territorio). (40) No obstante, en el supuesto de incumplimiento sistemático por parte del Estado miembro de expedición de la obligación que le incumbe de verificar la existencia de dicho requisito de residencia, el Estado miembro de acogida y la Comisión pueden iniciar contra el Estado miembro de que se trate un procedimiento por incumplimiento de conformidad con los artículos 226 CE y 227 CE.
60. Además, no se excluye que el Estado miembro de expedición decida, basándose en la confirmación de dicha irregularidad, retirar o anular el referido permiso, con arreglo a un paralelismo de formas, de modo que es evidente que los demás Estados miembros ya no estarían obligados a reconocerlo.
61. Por consiguiente, estimo que el artículo 1, apartado 2, de la Directiva, en relación con los artículos 7, apartado 1, letra b), y 9 de la misma, debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro no puede negarse a reconocer un permiso expedido por otro Estado miembro basándose en que, a su juicio, el titular del permiso de que se trata no había establecido su residencia normal en este Estado miembro en el momento de la expedición del permiso.
2. Sobre los efectos de una medida de retirada o de anulación de un permiso expedido por un Estado miembro respecto de un permiso expedido posteriormente por otro Estado miembro
62. Procede determinar ahora si un Estado miembro puede negarse a reconocer un permiso expedido por otro Estado miembro por un motivo distinto del examinado anteriormente, derivado de la adopción contra el titular del permiso de que se trate de una medida de retirada o de anulación de un permiso expedido previamente por dicho Estado miembro.
63. Según el Sr. Kapper, cabe la posibilidad de que, con base en el artículo 8, apartado 4, de la Directiva, las autoridades alemanas se nieguen a reconocer la validez en el territorio nacional de un permiso expedido por otro Estado miembro durante la vigencia de una medida nacional como una suspensión o anulación del derecho de conducción por un período determinado. Sin embargo, es evidente que no tendrían esa posibilidad durante el período posterior.
64. En el mismo sentido, el Gobierno italiano sostiene que el referido artículo persigue exclusivamente garantizar la aplicación de una sanción penal, como la suspensión o la retirada de permiso, para evitar que su titular la eluda invocando indebidamente la obtención de un permiso en otro Estado miembro. Una vez que se ha cumplido la sanción penal pertinente, el Estado miembro en cuyo territorio se ha adoptado deja de tener la posibilidad de denegar el reconocimiento de dicho permiso.
65. A juicio de la Comisión, la Directiva no prohíbe a un Estado miembro negarse a reconocer un permiso expedido por otro Estado miembro cuando se ha adoptado contra su titular una medida de retirada de su permiso nacional y éste no ha sido todavía devuelto. En la vista, la Comisión añadió que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 8, apartado 4, de la Directiva, tal denegación de reconocimiento no puede surtir efectos indefinidamente, especialmente en el supuesto de que, en un momento dado, el interesado pueda obtener de nuevo un permiso en su país de origen.
66. Una vez recordadas las observaciones de las partes, considero que, en circunstancias como las del litigio principal, dicha denegación de reconocimiento de permiso no puede basarse en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva ni en el artículo 8, apartado 4.
67. Por lo que se refiere al artículo 8, apartado 2, de la Directiva, procede recordar que éste prevé que, cuando el titular de un permiso de conducción válido expedido por un Estado miembro haya establecido su residencia normal en otro Estado miembro, el Estado miembro de acogida puede, sin perjuicio del respeto del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, aplicar al titular de dicho permiso sus disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir y, si fuera necesario, proceder a tal efecto al canje de dicho permiso.
68. A mi juicio, dichas disposiciones de la Directiva, que no se aplican sólo en el supuesto de canje de permisos, (41) engloban el supuesto en que se reprocha al titular del permiso haber cometido una infracción de la circulación por carretera en el territorio del Estado miembro de acogida y en que las autoridades competentes de dicho Estado miembro prevén adoptar en su contra, en concepto de sanción, una medida de restricción, suspensión, retirada o anulación del derecho de conducción, cuyos efectos se limitan al territorio de dicho Estado miembro. (42)
69. Ahora bien, el Sr. Kapper no se encuentra en esta situación en el litigio principal.
70. En efecto, si bien éste ha sido condenado en Alemania a una retirada del permiso, asimilable a su anulación, dicha sanción afecta exclusivamente al permiso alemán del que era previamente titular, antes de obtener el permiso neerlandés de que se trata. En el litigio principal, no se plantea la cuestión de si, en virtud del artículo 8, apartado 4, de la Directiva, las autoridades alemanas pueden adoptar de nuevo contra el Sr. Kapper una medida de retirada o de anulación del permiso, en lo que respecta a su permiso neerlandés. Se trata únicamente de saber si las autoridades alemanas pueden denegar el reconocimiento de la validez del permiso neerlandés en cuestión. Pues bien, como he señalado en relación con el requisito de residencia, ha de darse una respuesta negativa. De ello se deduce que el permiso neerlandés del Sr. Kapper debe considerarse válido, por lo que no cabe apreciar la infracción que se le reprocha (de conducción sin permiso válido). Al no existir tal infracción, debe descartarse que el interesado se halle en la situación prevista en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva.
71. A mi juicio, a diferencia de lo que sostiene el Gobierno alemán, el artículo 8, apartado 2, de la Directiva no puede interpretarse en el sentido de que un Estado miembro de acogida puede negarse a reconocer un permiso expedido por otro Estado miembro porque, con arreglo a sus normas nacionales (del Estado miembro de acogida de que se trate) en materia de restricción, suspensión, retirada o anulación del derecho de conducción, el titular de dicho permiso sea privado del derecho de conducción en el territorio de dicho Estado miembro como consecuencia de su condena anterior (por las autoridades de dicho Estado miembro) a una medida privativa del derecho de conducción, incluido el supuesto de que dicha medida haya sido íntegramente cumplida y, por consiguiente, hayan cesado sus efectos. En efecto, como vamos a ver, una interpretación extensiva del referido artículo de la Directiva podría suprimir el efecto útil de lo dispuesto en el artículo 8, apartado 4, de la Directiva.
72. Por lo que se refiere a dicho artículo, considero que procede interpretarlo de manera restrictiva, en el sentido de que un Estado miembro puede negarse a reconocer un permiso expedido por otro Estado miembro cuando las autoridades de aquél han adoptado contra el titular del permiso de que se trate una medida de restricción, suspensión, retirada o anulación del derecho de conducción, exclusivamente en el supuesto de que dicha medida no haya sido íntegramente cumplida y, en consecuencia, no haya agotado todavía sus efectos. Varios elementos permiten abogar por tal interpretación.
73. En primer lugar, como ha subrayado el Gobierno italiano, del tenor de estas disposiciones (43) se desprende que la facultad otorgada a un Estado miembro (de denegar el reconocimiento de la validez de un permiso expedido por otro Estado miembro) se refiere exclusivamente al supuesto de una persona «que sea [todavía] objeto» en su territorio de una de las medidas mencionadas, lo que debe diferenciarse del supuesto de una persona «que haya sido [ya] objeto» de una medida de ese tipo. El empleo del presente, y no del pasado, refleja claramente la voluntad del legislador comunitario de limitar el uso de tal facultad a la existencia de medidas privativas o restrictivas del derecho de conducción que tengan un carácter actual, es decir, que permanezcan vigentes.
74. Además, es importante señalar que la facultad que se reconoce a los Estados miembros en el artículo 8, apartado 4, de la Directiva constituye una excepción al principio de reconocimiento de los permisos, establecido en su artículo 1, apartado 2. De ello se desprende que, a tenor de una jurisprudencia reiterada, el artículo 8, apartado 4, de la Directiva debe interpretarse de manera estricta.
75. Por último, procede recordar que la finalidad de la Directiva es definir un modelo comunitario de permiso y establecer un sistema de reconocimiento recíproco de dichos permisos sin obligación de canje, en particular para facilitar la circulación de las personas que se establecen en un Estado miembro distinto de aquél en que han superado un examen de conducción. (44) El principio de reconocimiento recíproco de los permisos, previsto en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva, constituye, en consecuencia, la piedra angular del sistema establecido por la Directiva. Constituiría la negación misma de este principio considerar que un Estado miembro puede basarse en sus disposiciones nacionales para denegar de manera indefinida o perpetua el reconocimiento de un permiso expedido por otro Estado miembro. (45)
76. Por otra parte, ha de recordarse que del artículo 10, párrafo segundo, de la Directiva, se desprende que cuando un Estado miembro desee adaptar sus disposiciones de Derecho interno destinadas a aplicar lo dispuesto en el artículo 8, apartado 4, de la Directiva, le corresponde obtener el acuerdo previo de la Comisión. Esta exigencia viene a garantizar que las disposiciones nacionales consideradas se inscriban correctamente en el marco definido por el artículo 8, apartado 4, de la Directiva. A este respecto, es importante que dicho acuerdo revista una forma jurídicamente obligatoria, es decir, que no se limite a una postura implícita o informal, como ha sucedido en relación con la normativa alemana controvertida en el litigio principal. (46)
77. Por consiguiente, estimo que procede interpretar los artículos 1, apartado 2, y 8, apartado 4, de la Directiva en el sentido de que un Estado miembro puede negarse a reconocer un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro cuando las autoridades de éste hayan adoptado contra el titular del permiso de que se trate una medida de restricción, suspensión o anulación del derecho de conducción, exclusivamente en el supuesto de que dicha medida no haya sido íntegramente cumplida y, en consecuencia, no haya agotado todavía sus efectos.
V. Conclusión
78. Habida cuenta de todas estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada por el Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) del siguiente modo:
«1) El artículo 1, apartado 2, en relación con los artículos 7, apartado 1, letra b), y 9 de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción, debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro no puede negarse a reconocer un permiso expedido por otro Estado miembro basándose en que, a su juicio, el titular del permiso de que se trate no ha establecido su residencia normal en este Estado miembro en el momento de expedición de dicho permiso.
2) Por el contrario, con arreglo al artículo 8, apartado 4, de dicha Directiva, un Estado miembro puede negarse a proceder a tal reconocimiento cuando las autoridades de dicho Estado hayan adoptado contra el titular del permiso de que se trate una medida de restricción, suspensión, retirada o anulación del derecho de conducir, exclusivamente en el supuesto de que dicha medida no haya sido íntegramente cumplida y, en consecuencia, no haya agotado todavía sus efectos.»
(1) .
(2)  –	Directiva del Consejo, de 4 de diciembre de 1980, relativa al establecimiento de un permiso de conducir comunitario (DO L 375 p. 1; EE 07/02, p. 259).
(3)  –	Directiva del Consejo, de 29 de julio de 1991, relativa al permiso de conducción (DO L 237, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva»).
(4)  –	Artículo 6 de la Directiva.
(5)  –	Artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva.
(6)  –	Idem.
(7)  –	Artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva. El concepto de «residencia normal» se define en el artículo 9 de la Directiva como el lugar en el que permanezca una persona habitualmente, es decir, durante al menos 185 días por cada año natural, debido a vínculos personales y profesionales, o, en el caso de una persona sin vínculos profesionales, debido a vínculos personales que indiquen una relación estrecha entre dicha persona y el lugar en el que habite. Se precisa que la residencia normal de una persona cuyos vínculos profesionales estén situados en un lugar diferente del de sus vínculos personales y que, por ello, se vea obligada a permanecer alternativamente en diferentes lugares situados en dos o varios Estados miembros, se considera situada en el lugar al que le unan sus vínculos personales, siempre que vuelva a dicho lugar de una forma regular (sin embargo, esta condición no será necesaria cuando dicha persona permanezca en un Estado miembro para desempeñar una misión de una duración determinada).
(8)  –	Artículo 10, párrafo segundo, de la Directiva.
(9)  –	Bundesgesetzblatt
1999 I, nº 55, p. 2214. Las disposiciones de este Reglamento pertinentes al litigio principal han sido levemente modificadas mediante un Reglamento de 7 de agosto de 2002, que entró en vigor el 1 de septiembre de 2002.
(10)  –	Artículo 28, apartado 4, punto 2, de la FeV. En el artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de la Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29 Juli 1991 über den Führerschein und zur Änderung straβenverkehrsrechtlicher Vorschriften ( Bundesgesetzblatt
1991 I, nº 31, p. 885; en lo sucesivo, «Reglamento por el que se adapta el Derecho interno a la Directiva»), preveía ya disposiciones equivalentes. Adoptado el 19 de junio de 1996, dicho Reglamento estuvo vigente del 1 de julio de 1996 hasta el 31 de diciembre de 1998 (hasta la entrada en vigor de la FeV, que lo sustituyó).
(11)  –	Artículo 28, apartado 4, punto 3, del FeV.
(12)  –	Artículo 28, apartado 4, punto 4, del FeV.
(13)  –	En Derecho alemán, una medida de retirada de permiso (denominada «Entziehung») entraña automáticamente la pérdida o la anulación del derecho de conducción y no su mera suspensión. Dicha medida lleva aparejada necesariamente una prohibición de obtener un nuevo permiso durante un período determinado establecido por el juez (denominado «período de bloqueo»). Una vez transcurrido este período de bloqueo, el interesado sólo puede recuperar su derecho de conducción después de haber sido autorizado para ello por las autoridades competentes tras la superación de determinadas pruebas de aptitud.
(14)  –	Como ejemplo de este supuesto, véase, en particular, el auto del Bundesgerichtshof de 20 de junio de 2002 (4StR 371/01, NJW 2002, p. 2330).
(15)  –	Véase, en este sentido, el auto del Bundesgerichtshof antes citado (III, apartado 2).
(16)  –	Del artículo 1, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento por el que se adapta el Derecho interno a la Directiva se desprendía que el titular de un permiso expedido por otro Estado miembro, a quien con anterioridad se le había retirado su permiso alemán con carácter provisional o que no podía obtener dicho permiso en virtud de una decisión judicial firme, no estaba autorizado para conducir un vehículo en Alemania durante el período de aplicación de dicha medida. Una vez transcurrido dicho período, el interesado podía valerse automáticamente en Alemania de su permiso expedido en otro Estado miembro.
(17)  –	Sin embargo, el Reglamento de 7 de agosto de 2002, que entró en vigor el 1 de septiembre siguiente, admitió la posibilidad de poner fin a dicha situación de pérdida. En efecto, a tenor del artículo 28, apartado 5, de la FeV, en su versión modificada, las autoridades alemanas pueden conceder la autorización para conducir en Alemania con arreglo a un permiso expedido por otro Estado miembro cuando el interesado lo solicite, siempre que los motivos que hayan provocado la retirada del permiso ya no existan. Dicho artículo prevé precisamente el supuesto en que las autoridades alemanas han retirado el permiso al titular de un permiso alemán que ha obtenido posteriormente un nuevo permiso en otro Estado miembro.
(18)  –	Este aspecto fue señalado por primera vez en la sentencia de 1 de diciembre de 1965, Schwarze (16/65, Rec. pp. 1081 y ss., especialmente p. 1094).
(19)  –	Véanse, en particular, las sentencias de 15 de diciembre de 1995, Bosman (C‑415/93, Rec. p. I‑4921), apartado 59; de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra (C‑379/98, Rec. p. I‑2099), apartado 38; de 10 de diciembre de 2002, Der Weduwe (C‑153/00, Rec. p. I‑11319), apartado 31, y de 21 de enero de 2003, Bacardi-Martini y Cellier des Dauphins (C‑318/00, Rec. p. I‑905), apartado 41.
(20)  –	Véanse, en particular, la sentencia de 16 de diciembre de 1981, Foglia (244/80, Rec. p. 3045), apartado 21, y las sentencias, antes citadas, PreussenElektra, apartado 39, Der Weduwe, apartado 39, y Bacardi-Martini y Cellier des Dauphins, apartado 42.
(21)  –	Véanse, en particular, la sentencia Bosman, antes citada, apartado 61, y las sentencias de 9 de marzo de 2000, EKW y Wein & Co (C‑437/97, Rec. p. I‑1157), apartado 52; de 13 de julio de 2000, Idéal tourisme (C‑36/99, Rec. p. I‑6049), apartado 20, y de 22 de enero de 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, Rec. p. I‑607), apartado 19.
(22)  –	Véase, la sentencia de 26 de enero de 1993, Telemarsicabruzzo y otros (asuntos acumulados C‑320/90 a C‑322/90, Rec. p. I‑393), apartado 6 y, en particular, las conclusiones del Abogado General Sr. Gulmann presentadas en estos asuntos, puntos 5 a 21. Véanse, asimismo, los autos de 19 de marzo de 1993, Banchero (C‑157/92, Rec. p. I‑1085), apartado 6, y de 9 de agosto de 1994, La Pyramide (C‑378/93, Rec. p. I‑3999), apartado 14.
(23)  –	No corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre una cuestión relativa a la aplicación en el tiempo del Derecho nacional. No obstante, al leer el auto del Bundesgerichtshof de 20 de junio de 2002, antes citado, ha de suponerse que la FeV es aplicable a la situación del Sr. Kapper, con exclusión del Reglamento anterior por el que se adapta el Derecho interno a la Directiva.
(24)  –	Véanse, en particular, las sentencias de 21 de septiembre de 1999, Albany (C‑67/96, Rec. p. I‑5751), apartado 40, y de 19 de febrero de 2002, Arduino (C‑35/99, Rec. p. I‑1529), apartados 28 y 29, así como las conclusiones presentadas por mí en dicho asunto, punto 30.
(25)  –	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Países Bajos (sentencia de 10 de julio de 2003, C‑246/00, aún no publicada en la Recopilación), punto 28.
(26)  –	Asunto C‑193/94, Rec. p. I‑929, apartado 26.
(27)  –	Asunto C‑230/97, Rec. p. I‑6781, apartado 41.
(28)  –	Apartados 60 y 61.
(29)  –	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Países Bajos, antes citado, punto 42.
(30)  –	Sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 75. En este asunto, se reprocha al Reino de los Países Bajos haber establecido un sistema de registro obligatorio de los permisos de conducir expedidos por los demás Estados miembros, un año después de que el titular de dicho permiso se hubiera instalado en el territorio neerlandés, y haber previsto un procedimiento de registro que, por su rigidez, no se distingue en absoluto de un procedimiento de canje de permisos. La rigidez de tal procedimiento se refería, en particular, al hecho de que el titular del permiso que ha de registrarse debe aportar la prueba a las autoridades neerlandesas de que, durante el año de obtención de dicho permiso, había residido un mínimo de 185 días en el Estado miembro de expedición o había estado inscrito durante al menos seis meses en una escuela o una universidad de ese Estado.
(31)  –	Apartado 74.
(32)  –	Idem.
(33)  –	Véase, en este sentido, la Comunicación interpretativa de la Comisión sobre los permisos de conducción comunitarios (DO 2002, C 77, p. 5), parte II, letra C.2.
(34)  –	Es muy probable que el litigio principal no englobe dicha situación. En efecto, nada consta en los autos que permita pensar que las autoridades alemanas han llevado a cabo un intercambio de información con las autoridades neerlandesas relativo al permiso expedido por éstas al Sr. Kapper. Además, si bien en la vista el interesado alegó que pasó ocho meses en los Países Bajos en la época de la expedición del permiso y que volvió a continuación a Alemania, donde reside actualmente, este dato no ha podido ser confirmado ni desmentido por el Gobierno neerlandés, ausente en la vista (ni tampoco por el Gobierno alemán, también ausente en la vista), de modo que se desconoce si es cierto que el Sr. Kapper no ha cumplido el requisito de residencia de que se trata. Con todo, en aras de la exhaustividad, procede examinar esta hipótesis.
(35)  –	Asunto 130/88, Rec. p. 3039.
(36)  –	Directiva del Consejo, de 7 de julio de 1964, relativa a las modalidades de medidas transitorias en el ámbito de las actividades por cuenta propia de transformación correspondientes a las clases 23 a 40 de la CITI (Industria y artesanía) (DO 1964, 117, p. 1863; EE 06/01, p. 43).
(37)  –	Véase la sentencia Van de Bijl, antes citada, apartado 14.
(38)  –	Ibidem,
apartado 27.
(39)  –	Ésta no es, al parecer, la opinión de la Comisión a tenor de su Comunicación interpretativa, antes citada. Las consecuencias derivadas del incumplimiento del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva, son idénticas a las relativas a la vulneración del artículo 7, apartado 1, letra a).
(40)  –	A diferencia de lo que sugiere la Comisión en su Comunicación interpretativa, antes citada (parte II, letra C.2.3), considero que, incluso en el supuesto de que se acredite que no se cumple el requisito de residencia establecido en la Directiva, un Estado miembro no es competente para anular, con efectos en su territorio, un permiso expedido por otro Estado miembro (sin perjuicio de que lo devuelva a continuación al Estado de expedición para que éste proceda a su anulación con efectos en el territorio de todos los Estados miembros). En efecto, los efectos de dicha medida de anulación serían en gran medida comparables a los de una decisión de denegación de reconocimiento del permiso.
(41)  –	En contra del postulado en el que se basa la resolución de remisión.
(42)  –	Véase, en este sentido, la Comunicación interpretativa de la Comisión, antes citada (parte II, letra C.2.1).
(43)  –	Al menos, en sus versiones italiana y francesa.
(44)  –	Véase el primer considerando de la Directiva. La importancia del reconocimiento de los permisos de conducción ha sido subrayado por el Tribunal de Justicia tanto respecto a la libre circulación de trabajadores como respecto a la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios. Véase la sentencia Skanavi y Chryssanthakopoulos, antes citada, apartado 23.
(45)  –	Procede señalar que ésta es, al parecer, la situación a la que da lugar la legislación alemana (la FeV), según es aplicada en la actualidad por los órganos jurisdiccionales nacionales. Véanse, a este respecto, los puntos 12 y 13 de las presentes conclusiones.
(46)  –	Además, conforme a lo dispuesto en el artículo 10, párrafo primero, de la Directiva, la Comisión ha formalizado ya su acuerdo bajo la forma de una decisión (Decisión 2000/275/CE, de 21 de marzo de 2000, sobre las equivalencias entre determinadas categorías de los permisos de conducción, DO L 91, p. 1). Lo mismo debería suceder en lo que respecta al acuerdo previsto en el artículo 10, párrafo segundo, de la Directiva.