62010CC0512
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н N. JÄÄSKINEN
представено на 13 декември 2012 година (
1
)
Дело C-512/10
Европейска комисия
срещу
Република Полша
„Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Директива 91/440/ЕИО — Развитие на железниците в Общността — Директива 2001/14/ЕО — Разпределяне на капацитета на железопътната инфраструктура — Член 6, параграф 3 от Директива 91/440 и приложение II към нея — Член 4, параграф 2 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14 — Управител на инфраструктурата — Независимост по отношение на организацията и вземането на решения — Холдингова структура — Член 6, параграфи 2 и 3 от Директива 2001/14 — Трайна липса на финансова стабилност — Член 6, параграф 1 и член 7, параграфи 3 и 4 от Директива 91/440 — Липса на мерки за стимулиране на управителя на инфраструктурата — Член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 от Директива 2001/14 — Изчисляване на таксата за минималния достъп“
I – Въведение
1.
С иска си за установяване на неизпълнение на задължения Европейската комисия иска от Съда да установи, че Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 3 от Директива 91/440/ЕИО (
2
), изменена с Директива 2007/58/ЕО (
3
) (наричана по-нататък „Директива 91/440“), и приложение II към нея и по член 4, параграф 2 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14/ЕО (
4
) (наричана по-нататък „Директива 2001/14“), както и по член 6, параграфи 2 и 3 от Директива 2001/14, по член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 във връзка с член 7, параграфи 3 и 4 от Директива 91/440 и по член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 от Директива 2001/14. Република Полша иска предявеният от Комисията иск да бъде отхвърлен.
2.
Настоящото дело е част от поредица искове за установяване на неизпълнение на задължения (
5
), които Комисията предявява през 2010 г. и 2011 г. и които са свързани с прилагането от държавите членки на Директиви 91/440 и 2001/14, чийто основен предмет е осигуряването на справедлив и недискриминационен достъп на железопътните предприятия до инфраструктурата, и по-конкретно до железопътната мрежа. Тези искове са нови по рода си, тъй като за пръв път предоставят на Съда възможност да разгледа въпроса за либерализирането на железниците в Европейския съюз, и по-специално да тълкува така наречения „първи пакет от мерки за железопътния транспорт“.
3.
На 6 септември 2012 г. вече представих заключенията си по посоченото по-горе дело Комисия/Португалия, по което има постановено решение, и по посочените по-горе дела Комисия/Унгария, Комисия/Испания, Комисия/Австрия и Комисия/Германия. Освен настоящото заключение, днес ще представя заключенията си по посочените по-горе дела Комисия/Чешка република, Комисия/Франция, Комисия/Словения и Комисия/Люксембург. Тъй като настоящото дело е свързано с аналогични твърдения за нарушение като тези, които вече имах възможност да анализирам в посочените по-горе заключения, тук само ще отбележа относимите точки от тях, а няма да възпроизвеждам изцяло съдържащите се в тях съображения.
II – Правната уредба
А – Правна уредба на Съюза
1. Директива 91/440
4.
Член 6, параграфи 1—3 от Директива 91/440 гласи:
„1.   Държавите членки предприемат необходимите мерки, осигуряващи изготвянето и публикуването на отделни отчети за приходите и разходите и баланси, от една страна, за дейността, свързана с предоставянето на транспортни услуги от железопътни предприятия и, от друга, за дейността, свързана с управление на железопътната инфраструктура. Публични средства, изплатени за едната от тези две сфери на дейност, не могат да се прехвърлят към другата.
Счетоводствата за двете сфери на дейност се водят по начин, отразяващ тази забрана.
2.   Държавите членки могат също да предвидят това разделяне да налага организирането на обособени отдели в рамките на едно и също предприятие или инфраструктурата да се управлява от отделен орган.
3.   Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че функциите, определящи справедлив и недискриминационен достъп до инфраструктурата, изброени в приложение II, се възлагат на органи и[ли предприятия], които самите не предоставят никакви железопътни транспортни услуги. Постигането на тази цел следва да е видно, независимо от организационните структури.
Държавите членки могат, обаче, да възложат на железопътни предприятия или на който и да е друг орган, събирането на таксите и отговорностите за управление на железопътната инфраструктура, като например [свързаните такива с] инвестиции, поддържане и финансиране“.
5.
В приложение II към Директива 91/440 са изброени съществените функции, посочени в член 6, параграф 3 от нея:
—
подготовка и взимане на решения във връзка с лицензиране на железопътни предприятия, включващо предоставяне на индивидуални лицензии,
—
взимане на решения във връзка с разпределяне на маршрут, включващо както определянето, така и оценка на наличността и предоставяне на индивидуални влакови маршрути,
—
взимане на решения във връзка с таксуване на инфраструктурата,
—
мониторинг на спазването на задълженията за публични услуги, изисквани при предоставянето на определени услуги.
6.
В член 7, параграфи 3 и 4 от Директива 91/440 се предвижда следното:
„3.   Държавите членки могат също, [при спазване на] членове 73, 87 и 88 от Договора, да предоставят на управителя на инфраструктурата финансиране, съобразно задачите, размера и финансовите [нужди], по-специално за обезпечаване на нови инвестиции.
4.   В рамките на общата политика, определена от държавата, управителя на инфраструктурата изготвя бизнес план, включващ инвестиционни и финансови програми. Планът цели осигуряването на оптимално и ефективно използване и развитие на инфраструктурата, като при това осигурява финансов баланс и определя средствата за постигане на тези цели“.
2. Директива 2001/14
7.
В съображения 11 и 16 от Директива 2001/14 се посочва следното:
„Схемите за таксуване и за разпределяне на капацитет следва да позволят равен и недискриминационен достъп за всички предприятия, и да се стремят да задоволят, доколкото е възможно, нуждите на всички потребители и видове превози по един справедлив и недискриминационен начин.
[…]
Схемите за таксуване и за разпределяне на капацитета следва да дават възможност за лоялна конкуренция при предоставянето на железопътни услуги“.
8.
Член 4, параграф 2 от тази директива гласи:
„В случаите, когато управителят на инфраструктурата не е независим от железопътни предприятия по отношение на юридическата си форма, организация или функции за вземане на решения, функциите, описани в тази глава, с изключение на тези по събирането на такси, се изпълняват от таксуващ орган, който по отношение на юридическата си форма, организация и вземане на решения е независим от което и да било железопътно предприятие“.
9.
Съгласно член 6 от Директива 2001/14:
„1.   Държавите членки определят условия, включително авансови плащания, където е необходимо, с цел осигуряване при нормални условия на работа и през един разумен период от време [на баланс между приходите и разходите] на управителя на инфраструктурата, като приходите от таксите[, събирани за ползване на] инфраструктурата, печалбата от други търговски дейности и държавното финансиране от една страна, покриват разходите по инфраструктурата от друга.
[…]
2.   Съобразявайки се с безопасността и поддържането и подобряването на качеството на инфраструктурното обслужване, на управителите на инфраструктурата следва да се осигурят стимули за намаляване на разходите за предоставяне на инфраструктура, както и на равнището на таксите за достъп.
3.   Държавите членки осигуряват прилагането на разпоредбата на параграф 2 или посредством договорно споразумение между компетентен орган и управителя на инфраструктурата за период, не по-малък от три години, при държавно финансиране, или посредством предприемането на подходящи регулаторни мерки[, предвиждащи необходимите правомощия].
[…]“.
10.
Член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 гласи:
„Без да се засягат разпоредбите на параграфи 4 или 5 или на член 8, таксите за минималния пакет достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения се определят от размера на разходите, [свързани пряко с] извършването на [железопътната] услуга“.
11.
Член 8, параграф 1 от същата директива има следното съдържание:
„С оглед постигане на пълно възстановяване на [извърш]ените от управителя на инфраструктурата разходи, държавата членка може, доколкото пазарът е в състояние да го понесе, да начисли надбавки на базата на ефективни, прозрачни и недискриминационни принципи, като при това гарантира оптимална конкурентоспособност по-специално на международните железопътни товарни превози. Схемата за таксуване отчита увеличенията на производителността, постигнати от железопътните предприятия.
Размерът на таксите, обаче, не следва да изключва използването на инфраструктурата от пазарни сегменти, които могат да покриват поне разходите, [свързани пряко с] извършване на железопътната услуга плюс определен процент печалба, който пазарът може да понесе“.
12.
По силата на член 14, параграф 2 на Директива 2001/14:
„В случаите, когато по отношение на юридическата си форма, организация или функции за вземане на решения, управителят на инфраструктурата не е независим от което и да е железопътно предприятие, функциите, предвидени в параграф 1 и описани в тази глава, се изпълняват от разпределящ орган, който по отношение на юридическата си форма, организация или вземането на решения е независим от което и да е железопътно предприятие“.
Б – Полската правна уредба
1. Закон от 8 септември 2000 г.
13.
Член 15 от Закона за продажбата, преструктурирането и приватизацията на държавното предприятие Polskie Koleje Państwowe (ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe“) от 8 септември 2000г. (
6
), изменен (наричан по-нататък „Законът от 8 септември 2000 г.“), гласи:
„1.   PKP SA учредява акционерно дружество, което отговаря за управлението на железопътните линии и действа под наименованието „PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna“, наричано по-нататък „PLK SA“.
2.   Считано от датата на вписването му в търговския регистър, PLK SA поема правата и задълженията на PKP SA в областта на управлението на железопътните линии по смисъла на член 14, параграф 2, точка 2 от посочения закон.
2   а. Докато PLK SA ползва публични заеми за финансиране на инвестициите си в инфраструктурата, акциите на това дружество няма да дават право на никакъв дивидент.
3.   Управлението на железопътните линии от PLK SA обхваща и задачите, посочени в член 49, параграф 1 от Закона за железопътния транспорт от 27 юни 1997 г., изпълнявани от кантонерите, които са част от организационната структура на PLK SA.
4.   PLK SA ще бъде управител на линиите по смисъла на член 14, параграф 2, точка 2 от посочения закон.
4   а. PLK SA управлява железопътните линии и другите железопътни инфраструктурни обекти, посочени в [Закона за железопътния транспорт (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym) от 28 март 2003 г. (
7
), изменен (наричан по-нататък „Законът за железопътния транспорт“)], с изключение на недвижимите имоти и постройките, чието предназначение е свързано с превоза на пътници и стоки, както и площите, върху които се намират посочените недвижими имоти и постройки.
4   b. Предвиденото в параграф 4 a изключение не се отнася за постройките, разположени върху площи, които са неразделна част от железопътни линии.
5.   Министърът, който отговаря за транспорта, одобрява устава на PLK SA, както и последващите му изменения.
6.   Общото събрание на PLK SA избира членовете на надзорния съвет на PLK SA измежду лицата, предложени от министъра, който отговаря за транспорта. Броят на членовете на Надзорния съвет на PLK SA се определя в Устава.
7.   Регистрираният капитал на PLK SA се увеличава с извършените в съответната финансова година разходи от държавния бюджет, които са предназначени за финансиране на железопътни линии с национално значение; притежател на акциите, съответстващи на увеличението на капитала, е държавата, представлявана от министъра, който отговаря за транспорта.
8.   Без да се засяга разпоредбата на параграф 8 a, притежаваните от PKP SA и от държавата акции от капитала на PLK SA не могат да се продават.
8   a. Притежаваните от PKP SA акции от капитала на PLK SA могат да се продават само на държавата.
9.   При приватизация или ликвидация на PKP SA притежаваните от PKP SA акции от капитала на PLK SA се поемат обратно от държавата, представлявана от министъра, който отговаря за транспорта. При приватизация на PKP SA капиталът му се намалява чрез обезсилването на такъв брой акции, чиято стойност е равна на номиналната стойност на акциите от капитала на PLK SA, поети обратно от държавата“.
2. Закон за железопътния транспорт
14.
Член 5, параграфи 1—3 от Закона за железопътния транспорт (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (
8
), изменен, наричан по-нататък „Законът за железопътния транспорт“) гласи:
„1.   Управлението на железопътната инфраструктура се състои в:
1)
изграждане и поддържане на железопътната инфраструктура;
2)
осигуряване на експлоатацията на влаковете по железопътните линии;
3)
поддържане на железопътната инфраструктура в състояние, гарантиращо експлоатация на влаковете в пълна безопасност;
4)
осигуряване на влакови маршрути за движението на влаковете по железопътните линии и предоставяне на свързаните с това услуги;
5)
управление на недвижимите имоти, които са част от железопътната инфраструктура.
2.   Управителят на инфраструктурата, наричан по-нататък „управителят“, управлява железопътната инфраструктура и осигурява нейното развитие, както и нейната модернизация.
3.   Управителят няма право да извършва услуги по железопътен транспорт, с изключение на технологични услуги, извършвани за собствените му нужди, при спазване на условията на параграф 4“.
15.
Съгласно член 13, параграф 1 от този закон:
„В областта на регулирането на железопътния транспорт председателят на Службата за железопътен транспорт, наричан по-нататък „председателят на СЖТ“, е оправомощен да:
1)
одобрява и съгласува таксите за ползване на предоставените влакови маршрути, като проверява тяхното съответствие с правилата за определяне на тези такси;
[…]
3)
упражнява контрол с оглед на равното третиране на всички железопътни превозвачи от страна на управителите, по-специално при разглеждането на заявления за предоставяне на влакови маршрути и при определянето на такси;
4)
упражнява контрол с оглед на правилното определяне от страна на управителя на основните такси за ползване на железопътната инфраструктура, както и на допълнителните такси за предоставяни услуги;
5)
разглежда жалбите на железопътните превозвачи относно:
[…]
b)
предоставянето на влакови маршрути и таксите за ползване на железопътната инфраструктура; […]“.
16.
Член 14, параграф 1 от Закона за железопътния транспорт предвижда, че:
„При нарушение на разпоредбите, свързани със задълженията на управителите, железопътните превозвачи и ползвателите на железопътни разклонения относно безопасността на железопътния транспорт, със заповед председателят на СЖТ разпорежда преустановяването на нередностите в определения срок […]“.
17.
Съгласно член 33, параграфи 1—8 от този закон:
„1.   Управителят определя размера на дължимите такси за ползването на инфраструктурата от железопътните превозвачи.
2.   Основната такса за ползването на железопътната инфраструктура се определя, като се вземат предвид извършените от управителя разходи, свързани пряко с извършването на железопътната услуга.
3.   Таксата за ползването на железопътната инфраструктура се състои от основна такса и допълнителни такси.
„3 а.   В рамките на основната такса, управителят прилага отделна такса за
1)
минимален достъп до железопътната инфраструктура, включващ услугите, посочени в част I, параграф 1 от приложението към закона;
2)
достъп до съоръженията за поддръжка на влаковете, обхващащ услугите, посочени в част I, параграф 2 от приложението към закона.
4.   Основната такса за минималния достъп до железопътната инфраструктура се изчислява въз основа на движението на влаковете и определените единични ставки според категорията на железопътната линия и вида на влака, като това се прави поотделно за превоза на пътници и на стоки.
„4а.   Управителят може да прилага минимална единична ставка при основната такса за минималния достъп до железопътната инфраструктура. Минималната ставка е приложима при еднакви условия за всички железопътни превозвачи на пътници за ползването на железопътната инфраструктура, свързана с извършваните дейности съгласно договора за предоставяне на обществени услуги.
[…]
„4c.   Основната такса за достъп до съоръженията за поддръжка на влаковете се изчислява въз основа на поръчаните услуги и съответните единични ставки, като размерът се променя в зависимост от вида услуги, посочени в част I, параграф 2 от приложението към закона.
5.   Единичната ставка на основната такса за минимален достъп до железопътната инфраструктура се определя на влак, за километър пробег.
„5a.   За да определи единичните ставки на основната такса, управителят изважда от сумата, предвидена за разходи по предоставянето на железопътната инфраструктура за ползване от железопътните превозвачи, субсидията, предназначена за обновяване и поддържане на инфраструктурата, която се предоставя от бюджета на държавата или местните власти, както и предвидените средства, предоставени от Железопътния фонд.
[…]
5c.   Увеличението на единичните ставки на основната такса за железопътния превоз на пътници, извършван по силата на договор за предоставяне на обществени услуги, през периода на валидност на разписанията по смисъла на член 30, параграф 5, не може да надвишава размера на инфлационния индекс, предвиден в проектозакона за бюджета за съответната година.
6.   Управителят е длъжен да оповести публично, съгласно установената практика, размера и видовете ставки на основната такса и на допълнителните такива, като прави разграничение между превоза на пътници и превоза на стоки.
7.   С изключение на таксите за ползване на ток за тракцията, единичните ставки на основната такса и на допълнителните такси заедно с изчисленията относно размера им се предоставят на председателя на СЖТ.
8.   В 30-дневен срок от получаването им председателят на СЖТ одобрява ставките или отказва да ги одобри, ако установи нарушения на правилата, предвидени в параграфи 2—6, член 34 или член 35“.
18.
Член 38 a, параграфи 1 и 2 от Закона за железопътния транспорт предвижда:
„1.   Министърът, който отговаря за транспорта, може да съфинансира със средства от държавния бюджет или от Железопътния фонд разходите за обновяване и поддържане на железопътната инфраструктура, за да намали разходите и размера на таксите за ползване, ако инфраструктурата е предоставена за ползване от управителя съгласно определените в закона принципи.
2.   Предвидената в параграф 1 цел се постига чрез сключването на договор между министъра, който отговаря за транспорта, и управителя, за срок, по-дълъг или равен на 3 години“.
3. Закон за борба с нелоялната конкуренция
19.
Член 3 от Закона за борба с нелоялната конкуренция (ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) от 16 април 1993 г. (
9
), изменен, предвижда:
„1.   Всяко действие, противоречащо на закона или на добрите нрави, което може да увреди или уврежда интересите на друг предприемач или клиент, представлява акт на нелоялна конкуренция.
2.   По-конкретно акт на нелоялна конкуренция е: […] разгласяването на търговската тайна, подстрекаването към прекратяване или неизпълнение на договор, […] увреждането на доброто име или представянето на факти в изопачен вид, възпрепятстването на достъпа до пазара, подкупване на лице, изпълняващо публични функции […]“.
4. Кодекс на труда
20.
Член 100 от Закона от 26 юни 1974 г. — Кодекс на труда (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. — Kodeks pracy) (
10
), изменен, гласи:
„[…]
§2.   Служителят е длъжен по-конкретно:
[…]
4)
да се грижи за интересите на предприятието, да пази имуществото му и да не разгласява поверителната информация, чието разкриване би могло на причини вреда на работодателя;
5)
да не разгласява поверителната информация, посочена в особени разпоредби;
[…]“.
III – Досъдебна процедура и производство пред Съда
21.
На 10 май 2007 г. службите на Комисията изпращат до полските власти въпросник с цел да проверят транспонирането от страна на Република Полша на директивите от първия пакет от мерки за железопътния транспорт. Последните отговарят на 5 юли 2007 г.
22.
С официално уведомително писмо от 26 юни 2008 г. въз основа на получената информация от Република Полша Комисията предупреждава тази държава членка, че трябва да се съобрази с директивите от първия пакет от мерки за железопътния транспорт. Изтъкнатите основни нередности са свързани с липсата на независимост на образуванието, което изпълнява съществените функции по смисъла на приложение II към Директива 91/440 и събирането на таксите за достъп до железопътната инфраструктура по смисъла на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 във връзка с член 30, параграф 3 от същата директива. На 26 август 2008 г. Република Полша отговаря на официалното уведомително писмо на Комисията.
23.
На 9 октомври 2009 г. Комисията изпраща на Република Полша мотивирано становище, в което я упреква, че не е приела необходимите мерки, за да гарантира независимостта на управителя на железопътната инфраструктура от железопътните превозвачи, както и спазването на разпоредбите на член 7, параграфи 3 и 4 от Директива 91/440, член 6, параграфи 2 и 3 от Директива 2001/14, член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 във връзка с член 7, параграфи 3 и 4 от Директива 91/440 и член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 от Директива 2001/14. На 9 декември 2009 г. Република Полша отговаря на мотивираното становище и оспорва твърдяното от Комисията неизпълнение.
24.
При това положение на 26 октомври 2010 г. Комисията предявява настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения.
25.
С определение на председателя на Съда от 13 април 2011 г. Чешката република и Италианската република са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Република Полша.
26.
Комисията, Република Полша и Чешката република се явяват в съдебното заседание, проведено на 20 септември 2012 г.
IV – Анализ на иска за установяване на неизпълнение на задължения
А – По първото твърдение за нарушение, изведено от липсата на независимост на управителя на инфраструктурата
1. Доводи на страните
27.
Според Комисията член 6, параграф 3 от Директива 91/440 следва да се тълкува в смисъл, че съществените функции, изпълнявани от управителя на инфраструктурата, трябва да бъдат осигурени от образувание, което е независимо от железопътните предприятия не само от правна, но и от икономическа страна. Ако съществените функции се изпълняват от дружество, което е зависимо от холдинг, включващ доставчици на железопътни транспортни услуги, това дружество и въпросните доставчици биха били част от едно и също „предприятие“, освен ако не бъде доказано, че посоченото дружество е свободно да действа независимо от тях.
28.
Според Комисията изпълнението на съществените функции от дружество, което е зависимо от железопътен холдинг, може да бъде в съответствие с изискванията за независимост, определени в член 6, параграф 3 от Директива 91/440, както и в член 4, параграф 2 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14, при условие че съществуват механизми, гарантиращи действителната самостоятелност при вземане на решенията от това дружество по отношение на холдинга, и холдингът не може да упражнява контрол върху решенията на посоченото дружество.
29.
В това отношение Комисията посочва, че в приложение 5 към работен документ SEC (2006) 530 на службите на Комисията, включено в доклада за прилагането на първия пакет от мерки за железопътния транспорт (
11
) (наричано по нататък „приложение 5 към работен документ SEC (2006) 530“), е посочила критериите, по които ще преценява независимостта на управителите на инфраструктурата, които са част от национален железопътен холдинг.
30.
Република Полша обаче не предвидила ефективни механизми, за да гарантира независимостта по отношение на организацията и вземането на решения на управителя на инфраструктурата, изпълняващ съществените функции.
31.
От своя страна Република Полша най-общо упреква Комисията за това, че нито е анализирала разпоредбите от националното право, нито е доказала, че те не гарантират достатъчна степен на независимост, за да се осигури равноправен и недискриминационен достъп до инфраструктурата в съответствие с целта, преследвана от Директива 91/440.
32.
По-специално Република Полша твърди, че член 6, параграф 3 от Директива 91/440 не забранява образуванието, на което са възложени съществените функции, да бъде част от холдинг, какъвто е групата PKP, а изисква единствено целта за равноправен и недискриминационен достъп до инфраструктурата да бъде постигната. Комисията обаче не е представила нито един фактически или правен довод, показващ, че тази цел не е постигната в Полша.
33.
Що се отнася до член 4, параграф 2 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14, Република Полша изтъква, че в тези разпоредби се изтъква независимостта на управителя от правна страна, по отношение на организацията и вземането на решенията, без обаче да се дава определение на тези понятия, нито да се отбелязва икономическата независимост. Според държавата членка тези понятия трябва да бъдат тълкувани с оглед на целта на посочената директива, която била изцяло постигната от Република Полша.
34.
Що се отнася до приложение 5 към работен документ SEC (2006) 530, Република Полша отбелязва, че този документ е оповестен доста години след обнародването на Директива 91/440 и изтичането на срока за транспонирането ѝ, както и три години след изтичането на срока за транспониране на Директива 2001/14.
35.
По отношение на положението на управителя на инфраструктурата PLK SA Република Полша оспорва доводите на Комисията, според която това дружество не било независимо по смисъла на член 6, параграф 3 от Директива 91/440.
36.
В писменото си становище при встъпване Италианската република твърди, че целта да се осигури възлагането на съществените функции на органи или предприятия, които не предоставят железопътни транспортни услуги, е явно постигната в рамките на организационната структура на холдинга, като се има предвид, че посочените функции са предоставени на отделно дружество, което извършва единствено дейност по управление на инфраструктурата и като такова самото то не предоставя железопътни транспортни услуги. След като това изискване е изпълнено, държавите членки били свободни — в рамките на правото на преценка, което директивата им признава и съгласно принципа на субсидиарност — да позволят на националните железопътни обединения да се структурират по начин, който те считат за най-подходящ, и следователно също така да възприемат организационни структури, контролирани от общ холдинг.
37.
С своя писмен отговор на писменото становище при встъпване на Италианската република Комисията възразява, като посочва, че възлагането на съществените функции на органи или предприятия, които не предоставят железопътни транспортни услуги, само по себе си не е целта на член 6, параграф 3 от Директива 91/440, а служи за осигуряване на гаранция за справедлив и недискриминационен достъп до инфраструктурата. Самото обособяване от правна гледна точка на субекта, изпълняващ съществените функции, от железопътните предприятия — а именно създаването в рамките на холдинга на дружество, отделено от железопътните предприятия, на което се възлага изпълнението на съществените функции, — не било достатъчно, за да се гарантира справедлив и недискриминационен достъп до железопътната инфраструктура на всички засегнати субекти извън холдинга. Също така при холдинговата структура създаването на механизми за гарантиране на независимостта при вземане на решенията на този субект по отношение на другите дружества от холдинга (железопътните предприятия и тяхното дружество майка) било от основно значение.
2. Анализ на първото твърдение за нарушение
38.
Както вече посочих в заключението си по дело Комисия/Австрия (
12
), разпоредбите на член 6, параграф 3 от Директива 91/440 и на приложение II към нея, както и тези на член 4, параграф 2 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14, предвиждащи задължение за независимост на субекта, натоварен със съществените функции, не могат да обосноват тълкуване, че държавите членки, избрали модела на холдинговото дружество, са длъжни да приемат законови, подзаконови или договорни правила, съответстващи на тълкуването, възприето от Комисията в приложение 5 към работен документ SEC(2006) 530.
39.
Следователно в иск за неизпълнение на задължения, свързан с неправилно или непълно транспониране на посочените по-горе разпоредби от Директива 2001/14, Република Полша не може да бъде упрекната за това, че не е приела специални правила:
—
забраняващи на членовете на управителния или на надзорния съвет, на членовете на управителните органи или на сътрудниците на PKP SA, на предприятия, които са в положение на зависимост от последното, или на предприятия за железопътен транспорт, едновременно с това да заемат длъжности в управителния или надзорния съвет на PLK SA по време на мандата им, както и през един достатъчно дълъг период след изтичането му; което се отнася и за лицата, заемащи идентични длъжности в PLK SA и поддържащи аналогични връзки с други дружества от групата,
—
създаващи подходящи механизми, които да гарантират взаимната независимост на образуванията, осигуряващи железопътния превоз и управлението на инфраструктурата,
—
предвиждащи механизми за защита на достъпа до информационните системи с оглед гарантиране на независимостта на образуванието, натоварено със съществените функции, при тяхното изпълнение и
—
въвеждащи ограничения относно контактите между персонала на образуванието, натоварено със съществените функции, и другите образувания, контролирани от холдинга.
40.
Следва да се констатира, че твърдението за нарушение на Комисията не е изведено от неправилно приложение на Директива 91/440 и на Директива 2001/14, а по-скоро от непълно транспониране на посочените актове от правото на Съюза. Освен това Комисията не е представила конкретни доказателства, с които да установи, че изискването за независимост на образуванието, натоварено със съществените функции, не е изпълнено на практика.
41.
Фактът, че понастоящем някои лица едновременно заемат длъжности в органите на PKP SA и на железопътни превозвачи и че това не е така по отношение на PLK SA, според мен подкрепя позицията на Република Полша, според която полската държава се стреми да осигури независимостта на управителя на инфраструктурата при вземането на решения за назначения в органите на групата PKP. Следва да се добави, че държавата притежава 100 % от акциите на PKP SA, което е дружеството майка на цялата група, и че министърът, който отговаря за транспорта, представя на общото събрание на PLK SA списъка с неговите кандидати за надзорния съвет. Такива модели на управление обаче оспорват подозрението, че посредством контрола върху ръководството на PLK SA, в качеството си на дружество майка PKP SA може да изложи на опасност независимостта на управителя на инфраструктурата.
42.
Що се отнася до доводите на Комисията, свързани с неприложимостта и твърдяната неефективност — от една страна, на Закона за борба с нелоялната конкуренция вътре в групата от дружества, и от друга страна, на член 100 от Кодекса на труда, — при защитата на независимостта на управителя на инфраструктурата, считам, че Комисията не е успяла да докаже, че обясненията на Република Полша в това отношение са неправилни.
43.
Още повече, подобно на съображенията, които съм изложил по дело Комисия/Австрия, посочено по-горе, считам, че е непоследователно в случая да се изисква, както прави Комисията, от държава членка приемането на допълнителни правила, ако съответните субекти ex hypothesi не спазват съществуващите правни задължения, които произтичат от общото законодателство, прието от държавата членка с цел да се защити независимостта на дъщерното дружество (
13
). Искът за установяване на неизпълнение на задължения обаче не би могъл да се основе само на предположението, че е възможно ръководителите и управителния съвет на управителя на инфраструктурата да не изпълнят правните разпоредби, поради което за съответната държава членка би възникнало задължение за приемане на по-подробни специални правила.
44.
С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отхвърли първото твърдение за нарушение на Комисията.
Б – По второто твърдение за нарушение, изведено от трайната липса на финансова стабилност
1. Доводи на страните
45.
Комисията упреква Република Полша за това, че не е взела необходимите мерки, за да осигури своевременно финансовата стабилност на управителя на инфраструктурата, а именно PLK SA. Този пропуск представлявал нарушение на нейните задължения по член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 във връзка с член 7, параграфи 3 и 4 от Директива 91/440. В това отношение Комисията уточнява, че от отговора на полското правителство на мотивираното становище следвало, че балансът между разходите и приходите ще бъде постигнат едва през 2012 г.
46.
Република Полша твърди, че финансовата стабилност на управителя на инфраструктурата е постигната, като се има предвид резултатът от дейността преди амортизационни отчисления. От член 6, параграф 1 на Директива 2001/14 по никакъв начин не следвало, че финансовата стабилност трябва да бъде постигната, като се включат амортизационните отчисления, и по-конкретно тези за железопътните линии, които са били или ще бъдат премахнати в бъдеще, поради което разходите за евентуалното им подновяване не са били взети предвид при определянето на таксите за достъп до инфраструктурата.
2. Анализ на второто твърдение за нарушение
47.
На първо място, бих искал да припомня, че настоящото твърдение за нарушение на Комисията съответства grosso modo на проблематика, разгледана в рамките на второто твърдение за нарушение по дело Комисия/Португалия, по което има постановено решение (
14
).
48.
В това дело Комисия/Португалия твърдението за нарушение на Комисията обаче е изведено от нарушение на член 7, параграф 3 от Директива 91/440 и член 6, параграф 1 от Директива 2001/14, тъй като Португалската република не е приела необходими мерки, за да изпълни задълженията, предвидени в посочените членове. Тези разпоредби задължават държавите членки да определят подходящи условия, за да се гарантира, че има баланс между приходите и разходите на управителя на инфраструктурата. Както посочих в заключението си по това дело (
15
), от представените обяснения на португалското правителство в отговор по второто твърдение за нарушение на Комисията следва ясно, че въпреки задълженията, предвидени в това отношение в националното законодателство, Португалската република не е взела необходимите мерки, за да изпълни задълженията по член 7, параграф 3 от Директива 91/440 и член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище.
49.
От друга страна обаче в настоящото дело Република Полша твърди, че е предоставила на управителя на железопътната инфраструктура достатъчно финансиране, чийто размер нараства, а посоченият от Комисията счетоводен дисбаланс се обяснявал с амортизационните отчисления, свързани с инфраструктурата, и по-конкретно с тези за линиите, които трябва да бъдат премахнати. Следователно според защитаваното от Република Полша тълкуване на член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 посочената разпоредба не задължавала държавата членка да постигне баланс между приходите и разходите, а само да предостави необходимото финансиране, за да се балансира резултатът от дейността преди амортизационните отчисления.
50.
Ето защо именно тълкуването на тази разпоредба се оказва в основата на спора. Всъщност, първо, Комисията не отрича, че Република Полша е предоставила финансиране за подобряване на икономическото и финансовото състояние на управителя на инфраструктурата и е предприела мерки с тази цел. Комисията твърди обаче, че посоченото финансиране не е било достатъчно с оглед на мерките, целящи трайното справяне с причините за финансовата нестабилност, като например премахването на нерентабилните железопътни връзки.
51.
На второ място, следва да се отбележи, че при преработването на първия пакет от мерки за железопътния транспорт, предложено от Комисията през 2010 г. (
16
), Комисията предвижда обединяването на член 7, параграфи 3 и 4 от Директива 91/440 в нова разпоредба, съответстваща на член 8, параграф 3 от изменения текст. Освен това след няколко изменения в член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 същият щял да бъде преместен в параграф 4 от посочения член 8 (
17
).
52.
Проектът на член 8, параграф 4 от преработената директива, в редакцията, приета от Парламента на второ четене на 3 юли 2012 г., има следното съдържание:
„Държавите членки гарантират, че при нормални условия на работа и в рамките на разумен срок, който не надхвърля пет години, [между] приходите и разходите на управителя на инфраструктура се [постига] най-малко [баланс между] приходите от таксите за ползването на инфраструктурата, печалбата от други търговски дейности, безвъзмездно отпуснатите средства от частни източници и държавното финансиране, от една страна, включително, в съответните случаи, и авансовите плащания от държавата, и […] инфраструктурните разходи, от друга страна“ (
18
).
53.
От това ясно следва, че ако посочената по-горе разпоредба влезе в сила, баланс трябва да се постигне именно между приходите и разходите. Въпросът обаче е дали това вече не е така при прилагането на Директиви 2001/14 и 91/440 при действащото към момента право на Съюза. Независимо от позицията, която може се възприеме в това отношение, текстът на въпросните разпоредби не е недвусмислен.
54.
Най-напред, установявам, че за разлика от счетоводните директиви на Съюза (вж. например Директива 78/660/ЕО (
19
)), в които се използва понятието „coût“ за „стойност“, а за „разход“ — понятията „charge“, дори „frais“, но не и „dépenses“, в член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 е използвано понятието „dépenses d’infrastructure“ („разходи по инфраструктурата“) (
20
). Въпреки че става въпрос само за терминологичен избор без особено значение, това при всички положения показва, че счетоводната терминология, възприета за целите на член 6, параграф 1 от Директива 2001/14, не следва стриктно унифицираните понятия.
55.
Също така понятието „paiements ex ante“ („авансови плащания“) (член 6, параграф 1 от Директива 2001/14), което при преработването се променя на „avances de l’État“ („авансови плащания от държавата“) (член 8, параграф 4 от преработената директива) създава несигурност относно обхвата на задължението за държавите членки по силата на член 6, параграф 1, тъй като балансът между приходите и разходите не зависи от момента на плащането на въпросната сума. Следователно плащането на държавна субсидия, авансово или впоследствие, не засяга баланса между приходите и разходите, тъй като въпросната помощ трябва да се вземе предвид през финансовата година, за която е отпусната, независимо от момента на изплащането ѝ (
21
). Поради това предложеното от Република Полша тълкуване на член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 — че задължението за баланс между приходите и разходите има за цел да защити не баланса между тях, а ликвидността на управителя — не изглежда напълно лишено от основание.
56.
Въпреки съдържателността на тези доводи обаче считам, че задължението на държавата членка да „определ[и] условия […] с цел осигуряване […] [на баланс между приходите и разходите] на управителя на инфраструктурата“ трябва да се тълкува като целящо постигането на баланс между приходите и разходите от счетоводна гледна точка.
57.
Ако се възприеме различно тълкуване, въпросната разпоредба би била лишено от свое самостоятелно приложно поле предвид член 7, параграфи 3 и 4 от Директива 91/440, който предвижда, от една страна, достатъчно държавно финансиране във връзка със задачите, обема и финансовите нужди на управителя на инфраструктурата, и от друга страна, задължението на управителя на инфраструктурата да изготви бизнес план, позволяващ постигането на финансова стабилност в рамките на установената от държавата обща политика. Следователно изглежда, че тези разпоредби имат за предмет гарантирането на ликвидността на управителя на инфраструктурата, докато член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 — въпреки редакционните си несъвършенства — цели постигането на баланс от счетоводна гледна точка.
58.
Освен това ще отбележа, че амортизационните отчисления съответстват на намаляването на стойността на наличните дълготрайни активи поради ползването или излизането от употреба на инфраструктурата, така както е вписана в отчета за приходите и разходите като годишна счетоводна стойност, с оглед увеличаване на прякото финансиране, необходимо за заместващи инвестиции при изтичането на срока за ползване на инфраструктурата. Така съгласно член 35, параграф 1, буква б) от Директива 78/660 „[п]ридобивната цена или производствените разходи на дълготрайните активи с ограничен срок на използване се намаляват с корекции в стойността, изчислени така, че да позволяват систематичното отписване на тези активи през целия срок на използване“. Записването на амортизационни отчисления за активите е счетоводно задължение, без което годишните счетоводни отчети на едно капиталово дружество, каквото е PLK SA, не могат да дадат точна представа за имуществото, за финансовото състояние и за резултатите от дейността на дружеството в съответствие с член 2, параграф 3 от посочената директива.
59.
Следва да се добави, че необходимостта от намаляването на стойността на активите не зависи от това дали дружеството има намерение да поднови даден дълготраен актив или не. Ще отбележа, че фактът, че едно предприятие не е в състояние да покрие амортизационни отчисления със своите активи, показва, че дейността му няма надеждна и стабилна основа в дългосрочен план, тъй като не може да финансира със собствени приходи необходимите инвестиции за подмяна на притежаваните от него материални активи при изтичането на срока за стопанската им експлоатация. Ето защо точната представа за такова предприятие е тази за дружество във финансова нестабилност, дори то да няма проблеми с ликвидността.
60.
Поради това следва да се отхвърлят доводите на Република Полша, че приходите и разходите на управителя на инфраструктурата щели да се изравнят, въпреки че резултатът в отчета за приходите и разходите не е поне нулев поради ефекта от амортизационните отчисления. Липсата на баланс в отчета за приходите и разходите на управителя на инфраструктурата сама по себе си обаче не е достатъчна, за да се направи изводът, че въпросната държава членка не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 1 от Директива 2001/14. Всъщност съгласно текста на посочената разпоредба, за да се стигне до това заключение, трябва да се установи също, че липсата на баланс от счетоводна гледна точка е налице „при нормални условия на работа“ и „през един разумен период от време“.
61.
В това отношение Комисията изтъква, че ако управителят на инфраструктурата е натрупал загуби в размера, посочен от полското правителство в отговора му на официалното уведомително писмо, би било невъзможно да се постигне финансовата стабилност, която член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 цели. Според Комисията въпросната държава членка не била предоставила на управителя на инфраструктурата достатъчно финансиране предвид задачите, обема и финансовите му нужди. По този въпрос трябва да се припомни, че съгласно отговора на полското правителство на мотивираното становище до 2012 г. управителят ще отчита загуби.
62.
Съгласно съдържащите се в исковата молба данни дефицитът на управителя е нараснал от 2 % през 2006 г. на 10 % (според прогнозите) през 2009 г. През същия период държавното финансиране се е увеличило от 10,8 % на 19,3 % (според прогнозите), въпреки че покриването на разходите с приходите от такси за достъп до инфраструктурата същевременно е намаляло от 79,4 % през 2006 г. на 64,4 % през 2009 г. (според прогнозите).
63.
Република Полша обаче изтъква, че е предвидено през 2015 г. държавата да покрие разходите по инфраструктурата в общ размер до 37,5 %, което според нея би довело до чувствително намаляване на размера на таксите за железопътните превозвачи.
64.
В своята писмена дуплика Република Полша припомня, че в отговора си на мотивираното становище е предоставила плана на правителството, предвиждащ увеличение на финансирането на управителя на инфраструктурата с цел постигането на бюджетен баланс през 2012 г. Освен това въпросната държавата членка предвижда постигането на бюджетен баланс и на етапа на планиране на приходите и разходите на PLK SA. Като посочва, че крайният резултат ще зависи от постигнатото, Република Полша уточнява, че през 2009 г. е отбелязан спад от 17 % в обема на железопътния превоз на стоки спрямо предходната година.
65.
Във връзка с това ще отбележа, че текстът на действащия член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 не съдържа никакво уточнение относно приложението на критерия „разумен период от време“, който съгласно посочената по-горе преработка на първия пакет от мерки за железопътния транспорт не може да надвишава пет години. От материалите по делото следва, че Република Полша е предоставила първата субсидия от 340 милиона злоти на PLK SA през 2006 г., след като управителят е започнал дейността си. През 2010 г. годишната държавна субсидия е била увеличена на 900 милиона злоти, за да достигне 1200 милиона злоти през 2012 г. — годината през която трябвало да бъде постигната финансовата стабилност. В крайна сметка през следващите години посочената субсидия трябвало да се увеличава със 100 милиона злоти всяка година.
66.
Съгласно данните по делото полската железопътна мрежа е много гъста, в лошо състояние и в голямата си част ниско рентабилна. Както вече посочих, независимото управление на железопътната инфраструктура е започнало наскоро, като първата държавна субсидия е отпусната през 2006 г. В същото време, въпреки постоянното предоставяне на финансови средства от страна на полската държава на управителя на инфраструктурата, приходите на последния са намалели отчасти поради дълбоката икономическа криза, пред която се изправи Европейският съюз. Въпреки това изготвеното от полската държава финансово планиране предвижда постигане на бюджетен баланс през 2012 г.
67.
Предвид тези факти и за разлика от положението на Португалската република, което е предмет на заключението ми по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, струва ми се невъзможно да се твърди, че Република Полша не е определила подходящи условия с цел осигуряване, при нормални условия на работа и през един разумен период от време, поне на баланс между приходите на управителя на инфраструктурата от инфраструктурата и разходите му за нея.
68.
Предвид тези съображения предлагам на Съда да отхвърли второто твърдение за нарушение на Комисията.
В – По третото твърдение за нарушение, изведено от липсата на мерки за стимулиране на управителя на инфраструктурата
1. Доводи на страните
69.
Комисията твърди, че Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 6, параграфи 2 и 3 от Директива 2001/14, тъй като не е въвела предвидената в тези разпоредби система от мерки за стимулиране, която може да насърчи управителя да намалява разходите и таксите за ползването на инфраструктурата. Комисията по-специално твърди, че член 38 bis от Закона за железопътния транспорт не създава система от мерки за стимулиране, която може да насърчи управителя да намалява разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп.
70.
Най-напред Република Полша изтъква, че Директива 2001/14 задължава държавите членки да приемат мерки за стимулиране с оглед на повишаване на ефективността на управителите, без обаче да определя естеството на посочените мерки. При това Република Полша твърди, че всяка година министърът, който отговаря за транспорта, съвместно с дружеството PKP SA, което се контролира изцяло от държавата, взема решение за изплащане на допълнителни възнаграждения на членовете на управителните съвети на дружествата с цел повишаване ефективността на управителя. Освен това Република Полша изтъква, че по отношение на PLK SA се използват и други методи за стопанско управление.
71.
От своя страна Чешката република твърди, че изискването за мерки за стимулиране — с цел намаляване на разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп — е крайната цел на член 6, параграф 2 от Директива 2001/14, тоест положението, което трябва да бъде постигнато. Както обаче изрично е предвидено в тази разпоредба, необходимо е създаването на предварителни условия за това. По този начин, ако иска да постигне тази цел, държавата членка трябва да осигури безопасността, поддържането и подобряването на качеството на инфраструктурното обслужване.
72.
Според Чешката република, когато инфраструктурата е твърде зле поддържана, тези условия не са налице. Следователно сключването на договор между държавата и управителя на инфраструктурата относно финансирането на разходите за ремонт или поддържане на инфраструктурата е мярка, насочена към постигането на крайната цел, определена от член 6, параграф 2 от Директива 2001/14, и която трябва да се приеме за достатъчна предвид конкретното състояние на инфраструктурата.
73.
В отговора си на писменото становище при встъпване на Чешката република Комисията твърди, че такова тълкуване на член 6, параграф 2 от Директива 2001/14 е неправилно. Според нея тази разпоредба не поставя задължението за приемане на мерки за стимулиране в зависимост от състоянието на железопътната инфраструктура. Всъщност това задължение за държавата членка съществувало само по себе си. Следователно сключването на договор между държавата и управителя на инфраструктурата относно финансирането на разходите за ремонт и поддържане на инфраструктурата, който не съдържа мерки, стимулиращи управителя да намалява разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп, не означава, че предвиденото в тази разпоредба задължение е изпълнено.
2. Анализ на третото твърдение за нарушение
74.
На първо място, ще припомня, че третото твърдение за нарушение на Комисията, изведено от липсата на мерки, стимулиращи управителя на инфраструктурата да намалява разходите, свързани с инфраструктурното обслужване или размера таксите за достъп, по същество е идентично с третото твърдение за нарушение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе (
22
). Поради тази причина, препращам към правните съображения, изложени в посоченото заключение.
75.
В полската правна уредба и нейното приложение обаче съществуват значителни различия спрямо съществуващото положение в Германия. Следователно заключението ми, че изтъкнатото срещу Федерална република Германия твърдение за нарушение трябва да бъде отхвърлено, не може да се отнесе автоматично към случая с Република Полша.
76.
Съгласно член 6, параграф 2 от Директива 2001/14 управителят на инфраструктурата се насърчава да намалява разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп чрез мерки за стимулиране, като се спазват изискванията за безопасност и се поддържа и подобрява качеството на инфраструктурното обслужване. За разлика от разпоредбата на член 11 от посочената директива относно начина на подобряване на ефективността на железопътната мрежа, член 6, параграф 2 от нея не изисква мерките за стимулиране да образуват „система“.
77.
Член 6, параграф 3 от Директива 2001/14 обаче предвижда две отделни възможности за изпълнение на задължението, посочено в параграф 2 от същия член. Необходимо е сключване на многогодишно споразумение между управителя на инфраструктурата и компетентния орган, предвиждащо финансиране от страна на държавата, или въвеждане на подходящи регулаторни мерки, предвиждащи необходимите правомощия.
78.
Най-напред, констатирам, че член 38 а, параграфи 1 и 2 от Закона за железопътния транспорт изглежда предвижда подходяща законова рамка с оглед на изпълнението на задълженията, произтичащи от член 6, параграфи 2 и 3 от Директива 2001/14. Всъщност посочените разпоредби определят компетентния орган (министърът, който отговаря за транспорта), наличното средство (държавното финансиране), целта (намаляването на разходите и на размера на таксите за ползване) и формата на въпросните мерки (многогодишно споразумение).
79.
Посочените по-горе законови разпоредби обаче сами по себе си не ми изглеждат достатъчни за транспонирането на задълженията, предвидени в член 6, параграфи 2 и 3 от Директива 2001/14. Всъщност в тези разпоредби не е определен стимулиращият механизъм, посочващ причинно-следствената връзка между икономическите цели, които управителят на инфраструктурата трябва да постигне, и мерките, предприети от министъра, който отговаря за транспорта, относно финансирането на разходите за подновяване и поддържане на железопътната инфраструктура.
80.
Още повече, трябва да се уточни, че посочените национални разпоредби не създават и подходящи регулаторни мерки в съответствие с член 6, параграф 3 от Директива 2001/14, предвиждащи необходимите правомощия с цел управителят на инфраструктурата да дава отчет за своето управление пред компетентен орган, какъвто е председателят на СЖТ. Струва ми се обаче безспорно, че в тази рамка полският законодател е избрал сключването на многогодишно споразумение.
81.
В своето писмено становище Република Полша посочва няколко примера за мерки, които тя счита за стимулиращи, свързани с членовете на управителния съвет и директорите на управителя на инфраструктурата и имащи за цел повишаване на ефективността на последния. Република Полша посочва също методи за стопанско управление и за финансиране на управителя на инфраструктурата.
82.
Струва ми се обаче за доказано, че Република Полша не твърди, че мерките, които описва в своята писмена защита и писмената си дуплика — дори да се допусне, че могат да бъдат определени като мерки за стимулиране, — са включени в многогодишно споразумение за финансиране по смисъла на член 6, параграф 3 от Директива 2001/14. Във връзка с това следва да се направи съпоставка със Споразумението за обслужване и финансиране („Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung“), сключено между Федерална република Германия и DB Netz и определящо съвкупност от мерки, които според мен отговарят на изискванията, посочени в член 6, параграфи 2 и 3 от Директива 2001/14 (
23
).
83.
Накрая, що се отнася до доводите на Чешката република, достатъчно е да се констатира, че задълженията на държавите членки, предвидени в член 6, параграфи 2 и 3 от Директива 2001/14, не зависят от състоянието на инфраструктурата. При това положение е очевидно, че изборът на мерки за стимулиране, които трябва да се приемат, и по-специално конкретните цели, преследвани от държавата членка чрез тези мерки, са поставени в зависимост от изискванията за безопасност и за определено ниво на качество на инфраструктурното обслужване. Така при приложението на член 6, параграфи 2 и 3 от посочената директива държавите членки са длъжни да вземат предвид състоянието на инфраструктурата, което по никакъв начин не ги освобождава от задължението да сключват многогодишни договори за финансиране, съдържащи мерки за стимулиране, или да създадат регулаторна рамка с тази цел.
84.
Предвид всички изложени по-горе съображения стигам до извода, че третото твърдение за нарушение на Комисията трябва да се приеме.
Г – По четвъртото твърдение за нарушение, изведено от начина на изчисляване на таксата за минимален достъп
1. Доводи на страните
85.
Комисията твърди, че Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 от Директива 2001/14. Тя твърди, че понятието „разход, [свързан пряко с] извършването на [железопътната] услуга“ по смисъла на член 7, параграф 3 от посочената директива препраща към понятието „пределен разход“. Според Комисията този разход съответства единствено на разходите, направени във връзка с действително извършените движения от влаковете, а не на фиксираните разходи, които освен разходите, свързани с експлоатацията на железопътната инфраструктура, покриват и общите разходи по функционирането на инфраструктурата, които трябва да се направят, дори ако няма движение на влакове.
86.
Освен това Комисията твърди, че в своя отговор на мотивираното становище Република Полша е признала, че размерът на единичните ставки на основната такса за минимален достъп до железопътната инфраструктура зависел от предвидените дейности по експлоатацията, от предвидените разходи по предоставянето на железопътната инфраструктура за минималния достъп и от предвиденото финансиране за ремонтни работи и поддържане на железопътната инфраструктура. Според Комисията обаче тези фактори не са свързани непосредствено с преките разходи вследствие на експлоатацията, а с тях се цели възстановяване на всички направени от управителя разходи.
87.
Що се отнася до възможностите за начисляване на надбавки върху таксите на основание член 8, параграф 1 от Директива 2001/14, Комисията изтъква, че както следва от едновременния прочит на първа и втора алинея от тази разпоредба, държавите членки са длъжни да създадат механизъм за контрол, обхващащ всички сегменти от пазара на железопътните превозвачи и техните възможности да поемат плащания. Според Комисията Директива 2001/14 възлага на държавите членки създаването на механизъм, за определяне на „устойчивостта на пазара“, като следи да не бъдат изключени някои пазарни сектори, които до момента са имали възможност да заплащат таксата за минимален достъп до инфраструктурата. Законът за железопътния транспорт обаче не въвеждал механизми, позволяващи да се провери дали всички пазарни сегменти, необходими за покриване на преките разходи, могат да понесат увеличение на таксите с цел покриване на направените от управителя на инфраструктурата разходи (по-конкретно разходите, които са различни от преките).
88.
На първо място, що се отнася до твърдението за нарушение, изведено от нарушение на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14, Република Полша изтъква, че Законът за железопътния транспорт е бил изменен по време на досъдебното производство в съответствие с изискванията на Комисията. По-специално съгласно член 33 от Закона за железопътния транспорт основната такса за ползването на железопътната инфраструктура се определя, като се вземат предвид разходите, които управителят извършва непосредствено във връзка с осъществяваните от железопътния превозвач движения на влаковете.
89.
Освен това Република Полша оспорва твърдението за нарушение на Комисията, според което по силата на полското законодателство разходите, свързани пряко с извършването на железопътната услуга, съответстват на общите разходи за поддържане и на общите разходи за експлоатация. В отговор на твърдението на Комисията, че понятието „разход, свързан пряко с извършването на железопътната услуга“ препраща към понятието „пределен разход“, Република Полша посочва, че това твърдение е неоснователно. В това отношение държавата членка отбелязва, че след като Директива 2001/14 не дава определение на понятието „разход, свързан пряко с извършването на железопътната услуга“, държавите членки разполагат с известна свобода, за да определят съставните елементи и получат чрез тях размера на таксата за достъп, като същевременно спазват целите на тази директива.
90.
На второ място, що се отнася до твърдението за нарушение на член 8, параграф 1 от Директива 2001/14, Република Полша поддържа, че Комисията не е обяснила на какво основание — с оглед на действащите разпоредби в Полша — е приела, че разходите, които се вземат взети предвид при изчисляването на таксата за минимален достъп, са били увеличени със ставката за рентабилност, предвидена в член 8, параграф 1 от Директива 2001/14.
91.
Що се отнася до твърдението за нарушение на Комисията, изведено от неправилно транспониране на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14, от своя страна Чешката република изтъква, че от тази разпоредба по никакъв начин не следва, че единствено пределните разходи могат да се квалифицират като „разходи, свързани пряко с извършването на железопътната услуга“. Според тази държава членка, след като нито Директива 2001/14, нито която и да е друга разпоредба от правото на Съюза изброява разходите, включени в това понятие, то единственият определящ критерий би бил дали при тези разходи може да се докаже пряка връзка с извършването на железопътната услуга.
2. Анализ на четвъртото твърдение за нарушение
92.
Най-напред искам да отбележа, че в заключението си по дело Комисия/Чешка република (
24
) вече имах възможността да се произнеса по тълкуването на израза „разход, свързан пряко с извършването на железопътната услуга“. Ето защо при отговора на настоящото твърдение за нарушение на Комисията ще се огранича с препращане към това заключение, без да излагам отново всички изложени в него съображения.
93.
Що се отнася до тълкуването на понятието „разход, свързан пряко с извършването на железопътната услуга“, предложих на Съда да приеме, че с оглед, от една страна, липсата на прецизност в Директива 2001/14, и от друга, липсата на точно определение на посоченото понятие, както и на разпоредба от правото на Съюза, изброяваща конкретно разходите, които не се обхващат от това понятие, държавите членки се ползват с известна свобода на икономическа преценка при транспонирането и прилагането на въпросното понятие. В това отношение Съдът не е в състояние да даде полезни уточнения, като се има предвид изключително техническото естество на тази проблематика и наличието на различни експертни изследвания, целящи утвърждаването на общо определение и обща методология в рамките на Съюза. По-специално, струва ми се, че опитите да се уточни правният смисъл на това понятие от правото на Съюза са напразни, тъй като понятието е икономическо и прилагането му е свързано със значителни практически затруднения.
94.
Въпреки това — макар че според мен е невъзможно чрез изчерпателно изброяване да се определи какво обхваща понятието „разходи, свързани пряко с извършването на железопътната услуга“, — определенията, използвани в това отношение от държавите членки, в някои случаи могат да включват разходи, които явно надхвърлят границите на използваното в Директива 2001/14 понятие. Ето защо в производството по неизпълнение на задължения трябва да се провери дали спорната правна уредба на държавата членка, упрекната в неизпълнение, позволява в изчисляването на таксите, събирани за минималния пакет достъп и релсов достъп до железопътните инфраструктури, да се включват елементи, които явно не са свързани пряко с извършването на железопътната услуга.
95.
Що се отнася до транспонирането на изискването по член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 за размер на таксата, ограничен до разходите, свързани пряко с извършването на железопътната услуга, според мен полското законодателство съдържа всички необходими елементи, за да могат управителят на инфраструктурата и регулаторният орган да определят таксите в съответствие с посоченото изискване.
96.
Във връзка с това ще припомня, че съгласно член 33 от Закона за железопътния транспорт основната такса за ползването на железопътната инфраструктура се определя, като се вземат предвид извършените от управителя на инфраструктурата разходи, свързани пряко с извършването на железопътната услуга (параграф 2); таксата за ползване на железопътната инфраструктура се състои от основната такса и допълнителните такси (параграф 3); в рамките на основната такса управителят прилага отделна такса за минималния достъп до железопътната инфраструктура (
25
) (параграф 3 а, точка 1); основната такса за минималния достъп до железопътната инфраструктура се изчислява въз основа на движенията на влаковете и определените единични ставки според категорията на железопътната линия и вида на влака, като това се прави поотделно за превоза на пътници и на стоки; управителят може да прилага минимална единична ставка при основната такса за минималния достъп до железопътната инфраструктура. Минималната ставка е приложима при еднакви условия за всички железопътни превозвачи на пътници за ползването на железопътната инфраструктура, свързана с извършваните дейности съгласно договора за предоставяне на обществени услуги (параграф 4 а) (
26
); основната такса за достъп до съоръженията за поддръжка на влаковете се изчислява въз основа на поръчаните услуги и съответните единични ставки, като размерът се променя в зависимост от вида услуги, посочени в част I, параграф 2 от приложението към Закона за железопътния транспорт (параграф 4 с) и единичната ставка на основната такса за минимален достъп до железопътната инфраструктура се определя на влак, за километър пробег (параграф 5).
97.
Законодателните мерки намират конкретен израз в по-подробните разпоредби, съдържащи се в наредбата на министъра на инфраструктурата относно условията за достъп (наричана по-нататък „наредбата на министъра“) (
27
). Предвидените разпоредби в членове 6 и 7 от посочената наредба определят условията за изчисляване на основната такса, посочена в член 33, параграф 4 от Закона за железопътния транспорт, и на единичните ставки на основната такса.
98.
Освен това съгласно член 8, параграф 1, точки 1—4 от наредбата на министъра при изчисляването на ставките за предоставянето на железопътната инфраструктура управителят на инфраструктурата взема предвид преките разходи, покриващи разходите по поддържане, както и разходите за управление на железопътното движение и амортизацията. Управителят също така взема предвид и непреките разходи за дейността, покриващи разумните разходи на управителя на инфраструктурата, които са различни от посочените по-горе, както и финансовите разходи, свързани с изплащането на заеми по договори, сключени от управителя с цел развитието и модернизацията на предоставената инфраструктура, и разходите за определените експлоатационни дейности за различните категории линии и влакове. Съгласно член 10 от тази наредба „посочената в член 33, параграф 4 а от Закона [за железопътния транспорт] минимална ставка не може да бъде по-ниска от 75 % от определената ставка за дадена категория железопътни линии и за общото брутно тегло на влака“.
99.
Както вече отбелязах в заключението си по дело Комисия/Чешка република, посочено по-горе, подходът на Комисията се характеризира с твърде ограничително тълкуване на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14. Всъщност разходите, свързани със сигнализацията, управлението на движението, поддържането и ремонтните работи, могат поне частично да се променят в зависимост от движението и следователно да се считат за свързани пряко с извършването на железопътната услуга.
100.
Въпреки това според мен при определянето на таксата, събирана за минималния пакет достъп и релсов достъп до съоръженията, полската подзаконова правна уредба неизбежно води да вземане предвид на разходи, които явно не е възможно да се считат за свързани пряко с извършването на железопътната услуга.
101.
Така например разходите за поддържане и управление на движението, посочени в член 8 от наредбата на министъра, могат само отчасти да се считат за свързани пряко с извършването на железопътната услуга, тъй като включват фиксирани разходи, които управителят трябва да извърши след предоставянето за движение на отсечка от железопътната мрежа, дори при липса на движение на влакове. Що се отнася до финансовите разходи, които също са посочени в тази разпоредба, според мен такава връзка липсва изобщо. Следва да се добави, че наредбата на министъра позволява амортизационните отчисления да бъдат включени в изчисляването на таксата за достъп, но в рамките на второто твърдение за нарушение полското правителство потвърди, че на практика това не е така (
28
).
102.
Ето защо предвид всичко изложено по-горе стигам до извода, че може да се приеме, че е налице нарушение на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 от страна на Република Полша.
103.
От друга страна обаче, не е възможно да се приемат твърденията за нарушение на Комисията, изведени от неизпълнение на член 8, параграф 1 от Директива 2001/14. Всъщност въпросната държавата членка оспорва твърдението, че се е възползвала от възможността, която е предоставена от посочената разпоредба, допускаща начисляването на надбавки върху таксите за достъп. Считам обаче, че Комисията не е успяла да опровергае това твърдение.
104.
Освен това Директива 2001/14 не задължава държавите членки да въведат по законов или подзаконов път специфичен метод за измерване на „устойчивостта на пазара“. Наистина държавите членки трябва да създадат подходяща нормативна уредба, за да може в рамките на управленската самостоятелност управителят на инфраструктурата да прецени „доколко пазарът е в състояние да […] понесе“ увеличение на таксите въз основа на член 8, параграф 1 от посочената директива. Както обаче вече отбелязах в заключението си по дело Комисия/Германия, по отношение на таксуването същата директива възлага на управителя на инфраструктурата функция, която предполага възможност за избор, изискващ определена свобода на преценка по отношение на прилаганата методология (
29
).
105.
Поради изложените съображения считам, че четвъртото твърдение за нарушение на Комисията трябва да се приеме в частта относно това, че при изчисляването на таксите, събирани за минималния пакет достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения, Република Полша е допуснала включването на разходи, които не могат да се считат за разходи, свързани пряко с извършването на железопътната услуга по смисъла на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14. Съответно предлагам на Съда да отхвърли четвъртото твърдение за нарушение на Комисията в останалата му част.
V – По съдебните разноски
106.
Съгласно член 138, параграф 3 от Процедурния правилник на Съда (
30
), ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, то всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Тъй като Комисията и Република Полша са загубили по едно или няколко от предявените основания, предлагам всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски.
107.
Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник Чешката република и Италианската република, допуснати да встъпят в настоящия спор, понасят направените от тях съдебни разноски.
VI – Заключение
108.
С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да постанови следното:
„1)
Република Полша не е изпълнила задълженията си
—
по член 6, параграф 2 от Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и Съвета от 26 февруари 2001 година относно разпределянето на капацитета на железопътната инфраструктура и събирането на такси за ползване на железопътната инфраструктура, изменена с Директива 2004/49/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година, тъй като не е приела мерки, насърчаващи управителите на железопътната инфраструктура да намаляват разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп, и
—
по член 7, параграф 3 от Директива 2001/14, изменена с Директива 2004/49, тъй като при изчисляването на таксите, събирани за минималния пакет достъп и релсов достъп до съоръженията, е допуснала включването на разходи, които не могат да се считат за разходи, свързани пряко с извършването на железопътната услуга.
2)
Отхвърля иска в останалата му част.
3)
Европейската комисия, Република Полша, Чешката република и Италианската република понасят направените от тях съдебни разноски“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	Директива на Съвета от 29 юли 1991 година относно развитието на железниците в Общността (ОВ L 237, стр. 25; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 86).
(
3
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година за изменение на Директива 91/440/ЕИО на Съвета относно развитието на железниците в Общността и на Директива 2001/14/ЕО за разпределяне на капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътната инфраструктура (ОВ L 315, стр. 44).
(
4
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година за разпределяне капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътна инфраструктура и за сертифициране за безопасност (ОВ L 75, стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 66), изменена. Трябва да се има предвид, че заглавието на Директива 2001/14 е изменено с член 30 от Директива 2004/49/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. (ОВ L 164, стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 14, стр. 62). След изменението тя се нарича „Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година относно разпределянето на капацитета на железопътната инфраструктура и събирането на такси за ползване на железопътната инфраструктура“.
(
5
)	Това са делата Комисия/Португалия (С-557/10, решение от 25 октомври 2012 г.) и Комисия/Гърция (C-528/10, решение от 8 ноември 2012 г.), както и висящите пред Съда дела Комисия/Унгария (C-473/10), Комисия/Испания (C-483/10), Комисия/Чешка република (C-545/10), Комисия/Австрия (C-555/10), Комисия/Германия (C-556/10), Комисия/Франция (C-625/10), Комисия/Словения (C-627/10), Комисия/Италия (C-369/11) и Комисия/Люксембург (C-412/11).
(
6
)	Dz. U. от 2000 г., № 84, позиция 948.
(
7
)	Dz. U. от 2007 г., № 16, позиция 94.
(
8
)	Dz. U. от 2007 г., № 16, позиция 94.
(
9
)	Dz. U. от 2003 г. № 153, позиция 1503.
(
10
)	Dz. U. от 1998 г. № 21, позиция 94.
(
11
)	Доклад на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно прилагането на първия пакет от мерки за железопътния транспорт (COM(2006) 189 окончателен).
(
12
)	Вж. по-специално точки 71—91 от заключение по дело Комисия/Австрия., посочено по-горе.
(
13
)	Вж. заключението ми по дело Комисия/Австрия, посочено по-горе (точка 89).
(
14
)	Посочено по-горе (точки 43—50 от решението).
(
15
)	Вж. заключението ми по посоченото дело (точка 41).
(
16
)	Вж. Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за създаването на единно европейско железопътно пространство (COM(2010) 475 окончателен).
(
17
)	Вж. Позиция на Европейския парламент, приета на второ четене на 3 юли 2012 г. с оглед приемането на Директива 2012/…/ЕС на Европейския парламент и на Съвета за създаване на единно европейско железопътно пространство (преработен текст) (A7-0196/2012), член 8 („Финансиране на управителя на инфраструктура“) и приложение X (таблица за съответствието).
(
18
)	Съгласно съображение 14 от преработения вариант (документ A7-0196/2012) „[между] приходите и разходите на управителя на инфраструктура следва да се [установява баланс] през разумен период от време, който, веднъж установен, би могъл да бъде надхвърлен при извънредни обстоятелства, например при съществено и внезапно влошаване на икономическото положение в държавата членка, засягащо сериозно равнището на трафик по съответната инфраструктура или [размера] на наличното публично финансиране. В съответствие с международните [счетоводни стандарти] размерът на заемите за финансиране на инфраструктурни проекти не [се включва в] приходите и разходите.“ От друга страна обаче, в съображенията от Директива 2001/14 не се уточнява преследваната от законодателя цел в член 6, параграф 1 от нея.
(
19
)	Вж. Четвърта директива на Съвета от 25 юли 1978 година, приета на основание член 54, параграф 3, буква ж) от Договора относно годишните счетоводни отчети на някои видове дружества (ОВ L 222, стр. 11; Специално издание на български език, 2007 г., глава 17, том 1, стр. 21).
(
20
)	Трябва обаче да се отбележи, че член 6 е озаглавен „Coûts de l’infrastructure et comptabilité“ („Разходи за инфраструктурата и баланси“) и че в член 6, параграф 1, втора алинея също се използва понятието „coûts d’infrastructure“ („разходи по инфраструктурата“). Тези бележки се отнасят mutatis mutandis и за текста на английски език на посочената разпоредба.
(
21
)	Вж. член 18 от Директива 78/660 относно предоставените аванси и натрупани приходи в счетоводния баланс във връзка с разпределянето на разходите или приходите за следваща финансова година.
(
22
)	Вж. по-специално точки 93—104 от заключението ми по това дело.
(
23
)	Вж. в този смисъл точки 90, 91, 97 и 98 от заключението ми по дело Комисия/Германия, посочено по-горе.
(
24
)	Посочено по-горе (точки 60—84).
(
25
)	Тези услуги са изброени в част I, параграф 1 от приложението към Закона за железопътния транспорт по почти идентичен начин като тези в точка 1 от приложение II към Директива 2001/14.
(
26
)	Тълкуването a contrario на член 33, параграф 4 а от Закона за железопътния транспорт, предложено от Комисията и оспорено от държавата членка, според което минималната единична ставка за изчисляване на таксата е приложима само по отношение на превозвачи и дейности въз основа на договори за извършване на обществени услуги по превоз на пътници, не е единственото възможно тълкуване. Текстът на разпоредбата може да се тълкува и в смисъл, че прилагането на минималната единична ставка е задължително за управителя на инфраструктурата при договорите за извършване на обществени услуги по превоз на пътници, докато в другите случаи е само една възможност.
(
27
)	Наредба на министъра на инфраструктурата относно условията за достъп и ползване на железопътната инфраструктура от 27 февруари 2009 г. (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej) (Dz. U. от 2009 г., № 35, позиция 274).
(
28
)	Въпреки че съответстват приблизително на физическото и икономическото износване на активите, амортизационните отчисления не се променят в зависимост от действителното ползване на инфраструктурата. На практика амортизационните отчисления не се определят въз основа на действителното износване на инфраструктурата в резултат на движението, а въз основа на счетоводни правила, поради което сами по себе си те не са свързани пряко с извършването на железопътната услуга.
(
29
)	Посочено по-горе (точка 81).
(
30
)	В случая процедурният правилник, който е в сила от 1 ноември 2012 г.