62016TJ0339
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (девети разширен състав)
13 декември 2018 година (
*1
)
„Околна среда — Регламент (ЕС) 2016/646 — Замърсяващи емисии от леки превозни средства за превоз на пътници и товари (Евро 6) — Определяне на непревишавани стойности (NTE) за емисиите на азотни оксиди при изпитвания в реални условия на движение (RDE) — Жалба за отмяна — Правомощия на общински орган в областта на опазването на околната среда да ограничи движението на някои превозни средства — Пряко засягане — Допустимост — Липса на компетентност на Комисията — Спазване на правните норми от по-висок ранг — Ограничаване на действието на отмяната във времето — Извъндоговорна отговорност — Поправяне на твърдяна вреда, изразена в уронване на имиджа и на доброто име“
По съединени дела T‑339/16, T‑352/16 и T‑391/16
Ville de Paris (Франция), за който се явява J. Assous, адвокат,
жалбоподател по дело T‑339/16,
Ville de Bruxelles (Белгия), за който се явяват M. Uyttendaele и S. Kaisergruber, адвокати,
жалбоподател по дело T‑352/16,
Ayuntamiento de Madrid (Испания), за която се явява F. Zunzunegui Pastor, адвокат,
жалбоподател по дело T‑391/16,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват A. C. Becker, E. Sanfrutos Cano и J.‑F. Brakeland, в качеството на представители,
ответник,
с предмет, от една страна, искания на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Регламент (ЕС) 2016/646 на Комисията от 20 април 2016 година за изменение на Регламент (ЕО) № 692/2008 по отношение на емисиите от леки превозни средства за превоз на пътници и товари (Евро 6) (ОВ L 109, 2016 г., стр. 1), и от друга страна, искане на основание член 268 ДФЕС за поправяне на вреда, която град Париж твърди, че е претърпял вследствие на приемането на същия регламент,
ОБЩИЯТ СЪД (девети разширен състав),
състоящ се от: S. Gervasoni, председател, L. Madise (докладчик), R. Da Silva Passos, K. Kowalik-Bańczyk и C. Mac Eochaidh, съдии,
секретар: M. Marescaux, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 17 май 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Регламент (ЕС) 2016/646 на Комисията от 20 април 2016 година за изменение на Регламент (ЕО) № 692/2008 по отношение на емисиите от леки превозни средства за превоз на пътници и товари (Евро 6) (ОВ L 109, 2016 г., стр. 1, наричан по-нататък „обжалваният регламент“) допълва изискванията за изпитванията в реални условия на движение (Real Driving Emission, RDE), които имат за цел измерване на замърсяващите емисии от леки превозни средства за превоз на пътници и товари, провеждани в рамките на процедури, които предшестват разрешението за пускане на пазара на нови превозни средства. Целта на тези изпитвания е по-добро отразяване на нивото на замърсяващите емисии в реални условия на движение, отколкото при лабораторните изпитвания. По-конкретно в обжалвания регламент Комисията определя непревишавани стойности (NTE) за емисиите на азотни оксиди при изпитванията RDE, произтичащи от коефициенти на съответствие CFpollutant, които се прилагат за граничните стойности на замърсяващите емисии, определени в норма Евро 6 в Регламент (ЕО) № 715/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2007 година за типово одобрение на моторни превозни средства по отношение на емисиите от леки превозни средства за превоз на пътници и товари (Евро 5 и Евро 6) и за достъпа до информация за ремонт и техническо обслужване на превозни средства (ОВ L 171, 2007 г., стр. 1). Жалбоподателите, а именно ville de Paris (град Париж), ville de Bruxelles (град Брюксел) и Ayuntamiento de Madrid (Община Мадрид), искат отмяна на обжалвания регламент, тъй като според тях Европейската комисия не е можела да приеме установените стойности NTE на емисиите на азотни оксиди, които са по-високи от граничните стойности на тези емисии, определени за нормата Евро 6. Комисията оспорва допустимостта и разглеждането по същество на жалбите за отмяна на жалбоподателите. Освен това град Париж иска да му бъде заплатено обезщетение за символичната сума от едно евро за вредите, които е претърпял вследствие на обжалвания регламент — искане, което Комисията също счита за недопустимо и неоснователно.
Обстоятелства по споровете
2
Директива 2007/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 септември 2007 година за създаване на рамка за одобрение на моторните превозни средства и техните ремаркета, както и на системи, компоненти и отделни технически възли, предназначени за такива превозни средства (Рамкова директива) (ОВ L 263, 2007 г., стр. 1), която е резултат от консолидирането на различни текстове, предвижда, че техническите изисквания, приложими към системите, компонентите, отделните технически възли и превозните средства, следва да бъдат хармонизирани и уточнени чрез „регулаторни актове“, които следва да целят предимно обезпечаването на висока степен на безопасност по пътищата, опазване на здравето, опазване на околната среда, енергийна ефективност и защита срещу неразрешена употреба. Нейните разпоредби установяват система за типово одобрение на Общността за всички категории превозни средства. В това отношение, както следва от член 3 от тази директива, когато държава членка издава „типово одобрение на ЕО“ на даден тип превозно средство, тя удостоверява, че този тип превозно средство отговаря на съответните административни разпоредби и технически изисквания на тази директива и на „регулаторните актове“, изброени в приложение към директивата. Тези „регулаторни актове“ по смисъла на същата директива могат да бъдат по-специално други отделни директиви или регламенти, като всеки от тези „регулаторни актове“ се отнася за конкретен аспект.
3
Както е видно от приложение IV към въпросната директива, типовото одобрение на ЕО на даден тип превозно средство предполага съответствието му с разпоредбите на десетки „регулаторни актове“, отнасящи се например до предотвратяване на рисковете от възпламеняване, кормилното оборудване, спирачната уредба или, що се отнася до настоящите дела, замърсяващите емисии. „Регулаторният акт“, свързан с последния аспект, що се отнася до леките превозни средства за превоз на пътници и товари, е Регламент № 715/2007.
4
Съгласно член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46 държавите членки не „забраняват, ограничават или препятстват регистрацията, продажбата или пускането в действие или в движение на пътни превозни средства […] по причини, свързани с аспекти на конструкцията или функционирането им, предвидени в настоящата директива, ако те отговарят на нейните изисквания“.
5
Съображенията на Регламент № 715/2007 позволяват да се разбере неговият контекст. Всъщност съображение 2 от този регламент, което се отнася до Директива 70/156/ЕИО на Съвета от 6 февруари 1970 година за сближаването на законодателствата на държавите членки по отношение на типовото одобрение на моторни превозни средства и техните ремаркета (ОВ L 42, 1970 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 1, стр. 41), заменена с Директива 2007/46, припомня, че този регламент е един от „регулаторните актове“, които се прилагат съгласно процедурата за типово одобрение, предвидена в последната директива. Освен това съгласно съображение 4 от същия регламент той е част от изпълнението на Програма „Чист въздух за Европа“, чието начало е поставено от Комисията през 2001 г. и чиято „тематична стратегия“ предвижда емисиите, причинени от транспортния сектор (въздушен, морски и сухоземен транспорт), домакинствата и енергийния, селскостопанския и промишления сектор, да бъдат намалени в по-значителна степен, за да се постигнат целите на Съюза в областта на качеството на въздуха, че в това отношение нормите Евро 5 и Евро 6 за превозните средства представляват една от мерките за намаляване на емисиите от частици и озонови прекурсори, като азотни оксиди и въглеводороди. Накрая, в съображения 5 и 6 от въпросния регламент се уточнява, че е необходимо да се намалят значително емисиите на азотни оксиди от дизелови превозни средства за постигането на амбициозните гранични стойности за етап Евро 6, без да се налага отказ от предимствата на дизеловите двигатели по отношение на разхода на гориво и емисиите на въглеводороди и въглероден монооксид, но следва да се определи междинен етап за намаляване на емисиите на азотен оксид (етап Евро 5), за да се осигури дългосрочна сигурност в планирането за производителите на превозни средства.
6
Член 10 от Регламент № 715/2007, озаглавен „Типово одобрение“, предвижда по-специално, считано от 1 септември 2009 г. за пътническите автомобили и превозните средства за превоз на пътници да се прилагат граничните стойности на нормата Евро 5 за типовото одобрение, като от 1 януари 2011 г. новите превозни средства, които не отговарят на изискванията по тази норма, няма да могат вече да бъдат регистрирани, пускани в продажба или в движение, граничните стойности на нормата Евро 6 да се прилагат от 1 септември 2014 г. за типовото одобрение и от 1 септември 2015 г. новите превозни средства, които не отговарят на изискванията на тази норма, да не бъдат вече регистрирани, пускани в продажба или в движение. В таблици 1 и 2 от приложение I към Регламент № 715/2007 се определят например за дизелови пътнически автомобили или превозни средства за превоз на пътници гранични стойности на емисиите на азотни оксиди до 180 mg/km за норма Евро 5 и до 80 mg/km за норма Евро 6.
7
В член 4 от Регламент № 715/2007, озаглавен „Задължения на производителите“, параграф 1 изисква от производителите на превозни средства всички нови превозни средства, предназначени за регистрация, продажба и пускане в движение в Съюза, да получат типово одобрение в съответствие с този регламент и мерките по прилагането му, по-специално при спазване на граничните стойности на емисиите, предвидени в приложение I към регламента. В параграф 2, втора алинея от същия член се уточнява, че производителите на превозни средства трябва да гарантират, че емисиите на отработилите газове от изходната тръба и емисиите от изпаряване са реално ограничени през целия срок на експлоатация на превозното средство и при нормални условия на използване. В това отношение се уточнява, че мерките за съответствие с изискванията за експлоатация се проверяват на период от пет години или след пробег от 100 000 km. В трета алинея от същия параграф се посочва, че „[с]ъответствието в експлоатация се проверява в частност при емисии [на] отработилите газове от изходната тръба […], [в сравнение] с граничните стойности за емисиите, съдържащи се в [посоченото приложение]“, и че „[п]роцедурите за изпитване се проверяват от Комисията с цел подобряване на контрола върху емисиите от изпаряване и емисиите при ниски температури на околната среда“. В параграф 4 от същия член се предвижда в частност, че специфичните процедури и изисквания за прилагане на горепосочените разпоредби се приемат в съответствие с процедурата, предвидена в член 15, параграф 2 от същия регламент, която понастоящем отговаря на процедурата на комитет по „разглеждане“, описана в член 5 от Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията (ОВ L 55, 2011 г., стр. 13), съгласно член 13 от този регламент.
8
Член 5 от Регламент № 715/2007 е озаглавен „Изисквания и изпитвания“ и параграф 1 предвижда най-напред, че „[п]роизводителят оборудва превозните средства [по начин, който им позволява], при нормална експлоатация, да бъд[ат] в съответствие с настоящия регламент и мерките по прилагането му“. На следващо място, параграф 2 от този член предвижда забрана за използването на измервателно-коригиращи устройства, намаляващи ефективността на системите за контрол на емисии, с изключение на специфични случаи. Накрая, параграф 3 гласи:
„Специфичните процедури, изпитвания и изисквания за типово одобрение, посочени в настоящия параграф, както и изискванията за прилагане на параграф 2, предназначени да изменят несъществени елементи от настоящия регламент като го допълнят, се приемат в съответствие с процедурата […], посочена в член 15, параграф 3. Те включват установяване на изисквания, свързани с:
a)
емисии [на] отработилите газове от изходната тръба […], включително циклите на изпитване, емисии при ниска температура на околната среда, емисии при работа на празен ход, непрозрачност (оптическа плътност) на дима и правилната работа и възстановяване на системи за последваща (вторична) обработка;
[…]
в)
системи за бордова диагн[о]стика и действието на устройствата, регулиращи замърсяването при движение;
г)
надеждност на устройствата, регулиращи замърсяването, резервните устройства, регулиращи замърсяването, съответствие в експлоатация, съответствие на продукцията и експлоатационна надеж[д]ност;
[…]“.
9
Посочената процедура, която се отнася до член 15, параграф 3 от Регламент № 715/2007, съответства на процедурата на комитет „по регулиране с контрол“, предвидена в член 5а от Решение 1999/468/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (ОВ L 184, 1999 г., стр. 23; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 159), чието действие се запазва за целите на актовете, които съдържат позоваване на този член, съгласно член 12 от Регламент № 182/2011.
10
От своя страна член 14, параграф 3 от Регламент № 715/2007 гласи:
„Комисията прави преглед на процедурите, изпитванията и изискванията, предвидени в член 5, параграф 3, както и на циклите на изпитване, използвани за измерване на емисиите. Когато при прегледа се установи, че те вече не са задоволителни или че вече не отразяват действителните емисии, те се адаптират по начин, позволяващ реално отразяване на емисиите, отделяни от движещите се по пътищата автомобили. Мерките, необходими за изменение на несъществени елементи в настоящия регламент чрез допълването му, се приемат в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 15, параграф 3“.
11
Регламент (ЕО) № 692/2008 на Комисията от 18 юли 2008 година за прилагане на Регламент № 715/2007 (ОВ L 199, 2008 г., стр. 1) е приет по-специално за целите на прилагането на членове 4 и 5 от последния. В съображение 2 от Регламент № 692/2008 се припомня, че се изисква новите лекотоварни превозни средства да отговарят на нови гранични стойности и че тези технически изисквания влизат в сила на два етапа — Евро 5 от 1 септември 2009 г. и Евро 6 от 1 септември 2014 г., и че поради това регламентът има за цел да определи изискванията, необходими за одобряване типа на превозни средства, отговарящи на нормите Евро 5 и Евро 6. Съгласно съображение 9 от същия регламент предвидените мерки са в съответствие със становището на Техническия комитет по моторните превозни средства, посочен в член 40 от Директива 2007/46.
12
Член 3, параграф 1 от Регламент № 692/2008 предвижда, че типово одобрение на ЕО се предоставя по отношение по-специално на замърсяващите емисии, ако производителят докаже, че съответните превозни средства отговарят на процедурите за изпитване, определени в приложения III—VIII, X—XII, XIV, XVI и XX. В член 3, параграф 2 от същия регламент се уточнява по същество, че в зависимост от характеристиките си превозните средства подлежат на различни видове изпитвания, изброени във фигура 1.2.4 от приложение I, които от своя страна са описани в различни приложения. Например изпитването от тип 1 фигурира в приложение III, озаглавено „Проверка за средните стойности на емисиите от изпускателната тръба при определени условия на околната среда“, а изпитването от тип 4 е посочено в приложение VI, озаглавено „Определяне на емисиите от изпаряване“. В член 3, параграф 5 от този регламент се припомня, че „[п]роизводителят предприема технически мерки, за да осигури ефективно ограничаване на емисиите [на] отработилите газове от изпускателната тръба и емисиите от изпаряване съгласно настоящия регламент през цялото време на нормалния цикъл на експлоатация на превозното средство и при нормални условия на използване“.
13
След провеждане на различни проучвания и събития от голям медиен интерес, показващи, че осъществяваните изпитвания от тип 1 не отразяват действителното ниво на замърсяващите емисии при реални пътни условия на движение, Комисията изменя Регламент № 692/2008, като го допълва на основание член 5, параграф 3 от Регламент № 715/2007, т.е. съобразно процедурата на комитет „по регулиране с контрол“, която е предвидена в член 5а от Решение 1999/468, посочено в точка 9 по-горе. За тази цел Комисията приема обжалвания регламент. Съображения 3—10 от него гласят по-специално:
„Комисията извърши подробен анализ на процедурите, изпитванията и изискванията за одобряване на типа, предвидени в [Регламент № 692/2008] въз основа на собствени проучвания и информация от външни източници и заключи, че емисиите, отделени в реални условия на движение от превозни средства, одобрени по нормите Евро 5/6, значително надвишават емисиите, измерени според регулаторния „Нов европейски пътен цикъл“ (NEDC), [прилаган за изпитванията от тип 1], по-специално по отношение на емисиите на [азотни оксиди] от дизелови превозни средства.
[…]
„Измервателно-коригиращите устройства“, определени в член 3, параграф 10 от [Регламент № 715/2007], които намаляват нивото на контрол на емисиите, са забранени. Някои неотдавнашни събития подчертават необходимостта да се засили правоприлагането в тази насока. […]
[…]
През януари 2011 г. Комисията създаде работна група с участието на всички заинтересовани страни с цел разработване на процедура за изпитване за емисии в реални условия на движение (RDE), която по-добре да отразява емисиите, измерени в пътни условия. За тази цел след задълбочени технически разисквания бе възприето решението, предложено в [Регламент № 715/2007], т.е. използването на преносими системи за измерване на емисии (PEMS) и […] стойности (NTE).
[…]
Процедурите за изпитване за емисии в реални условия на движение бяха въведени с [Регламент (ЕС) 2016/427 на Комисията от 10 март 2016 година за изменение на Регламент […] № 692/2008 по отношение на емисиите от леки превозни средства за превоз на пътници и товари (Евро 6) (ОВ L 82, 2016 г., стр. 1)]. Понастоящем е необходимо да се установят количествени изисквания за емисиите в реални условия на движение с цел да се ограничат емисиите от изпускателната уредба при всички нормални условия на употреба в съответствие с граничните стойности на емисиите, определени в [Регламент № 715/2007]. За целта трябва да се вземе предвид статистическата и техническата неопределеност на измервателните процедури.
За да се позволи на производителите постепенно да се приспособят към правилата относно емисиите в реални условия на движение, окончателните количествени изисквания по отношение на емисиите в реални условия на движение следва да се въведат на две последователни стъпки. В рамките на първата стъпка, чието прилагане следва да започне 4 години след датите на задължително прилагане на нормите Евро 6, следва да се прилага коефициент на съответствие 2,1. Втората стъпка трябва да последва 1 година и 4 месеца след първата, като в нея се изисква пълно съответствие с граничната стойност на емисиите на [азотните оксиди] от 80 mg/km, установена в Регламент […] № 715/2007 плюс марж, в който се отчита допълнителна неопределеност на измерванията, реализирани с използване на преносими системи за измерване на емисиите (PEMS)“.
14
Както е видно от съображения 3—10 от обжалвания регламент, въвеждането на процедура за изпитване, с която се проверяват емисиите от превозните средства в реални условия на движение, е извършено предварително с Регламент 2016/427. За целта Регламент № 692/2008 е допълнен с приложение IIIA, озаглавено „Проверка за емисии в реални условия на движение“, в което се описва процедурата за допълнително изпитване, наречено изпитване 1A или изпитване за емисии в реални условия на движение, предназначено за измерване на емисиите на отработилите газове в реални условия на движение при използването на преносима система за измерване на емисиите (PEMS). В точка 2.1 от това приложение Регламент 2016/427 отразява принципа, че резултатът от изпитване за емисии в реални условия на движение е в съответствие с разпоредбите на Регламент № 715/2007, ако през нормалния експлоатационен период на превозното средство емисиите му, отделени при изпитване за емисии в реални условия на движение, не са по-високи от стойностите NTE, изчислени, както следва: „NTEpollutant = CFpollutant x Евро‑6, където Евро‑6 е граничната стойност на емисиите [която е релевантна, като се има предвид видът на превозното средство, определена в Регламент № 715/2007 (в таблица 2 от приложение I към споменатия регламент, както е посочено в точка 6 по-горе), а] CFpollutant е коефициентът на съответствие[, определен] за съответния замърсител“. Разпоредбите на Регламент 2016/427 предвиждат, че докато не бъдат определени стойностите на коефициентите на съответствие, изпитванията RDE се провеждат за новите одобрявания на типа, но само за целите на наблюдението (член 3, параграф 10 от Регламент № 692/2008, изменен с Регламент 2016/427).
15
В този контекст и по отношение на аспектите, свързани с оплакванията на жалбоподателите, приемането на обжалвания регламент се състои основно, от една страна, в определяне на краен срок на периода, през който изпитванията RDE следва да се прилагат само за целите на наблюдението, като се определят датите за прилагане на стойностите NTE при тези изпитвания с цел издаване или отказ за издаване на одобрение на типа, а след това за регистрацията, пускането в продажба или пускането в движение на нови превозни средства (например от 1 септември 2017 г. одобрение на типа на пътнически автомобили и превозни средства за превоз на пътници може да бъде издадено само ако изпитването RDE е с убедителни резултати, а 1 септември 2019 г. новите превозни средства от тези категории не могат вече да се регистрират, пускат в продажба или в движение, ако типът им не премине успешно такова изпитване), а от друга страна, в определяне на коефициент на съответствие CFpollutant за азотните оксиди (но не и за другите замърсители на този етап). В това отношение стойността на този коефициент се определя на 2,1 като възможност, предоставена на производителите за преходен период от две години и четири месеца, считано от датата, на която съответствието с тези изпитвания е необходимо за типовото одобрение, и за преходен период от една година и четири месеца, считано от датата, на която съответствието с тези изпитвания е необходимо за регистрацията, продажбата или пускането в движение на нови превозни средства. Така наречената „окончателна“ нормална стойност на коефициента на съответствие CFpollutant за азотните оксиди е определена на 1,5.
16
Така например, за да бъде предоставено одобрение на типа за дизелов пътнически автомобил или за превозно средство за превоз на пътници, непревишаваната стойност NTE на емисиите на азотни оксиди при изпитвания RDE е 168 mg/km от 1 септември 2017 г. до 31 декември 2019 г., а след това 120 mg/km от 1 януари 2020 г., при гранична стойност на емисиите, определена на 80 mg/km в норма Евро 6, както е видно от член 3, параграф 10, трета алинея във връзка с точки 2.1, 2.1.1 и 2.1.2 от приложение IIIA към Регламент № 692/2008, изменен с обжалвания регламент. Жалбоподателите оспорват именно разпоредбите на обжалвания регламент, с които за емисиите на азотни оксиди се определят стойностите на коефициентите на съответствие CFpollutant и произтичащите от тях стойности NTE.
17
В секторната правна уредба, но в по-общ план, следва да се вземе предвид и Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (ОВ L 152, 2008 г., стр. 1). Както е видно от член 1, параграф 5 от тази директива, тя по-специално цели запазване на качеството на въздуха, когато то е добро, и подобряването му в останалите случаи. В нея са определени пределно допустими стойности, целеви стойности, критични нива, алармени прагове, информационни прагове или оценъчни прагове и други данни за различни замърсители, които могат да повлияят на атмосферния въздух, в частност за азотния диоксид. Директивата предвижда, че държавите членки разделят съответните си територии на зони за целите на оценката и управлението на качеството на въздуха и че дадена агломерация може да представлява зона.
18
Наред с останалите разпоредби относно управлението на качеството на въздуха, член 13 от Директива 2008/50 предвижда, че държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации не се превишават пределно допустимите стойности на различни замърсители, по-специално по отношение на азотния диоксид. Член 23 гласи, че „[к]огато в определени зони или агломерации нивата на замърсителите в атмосферния въздух превишават която и да е пределно допустима стойност или целева стойност […] държавите членки гарантират създаването на планове за качество на въздуха за тези зони и агломерации, за да се постигне съответната пределно допустима стойност или целева стойност“. В същия член се уточнява, че тези планове могат сами по себе си да включват краткосрочни планове за действие. В това отношение член 24, параграф 2 от същата директива гласи:
„Краткосрочните планове за действие […] могат в зависимост от отделния случай да предвиждат ефективни мерки за контрол и, когато е необходимо, за спиране на дейности, които допринасят за риска от превишаване на съответните пределно допустими стойности или целеви стойности, или алармени прагове. Тези планове за действие могат да включват мерки, свързани с движението на моторни превозни средства […]“.
Производство и искания на страните
19
Градовете Париж и Брюксел и Община Мадрид подават съответно жалбите си на 26 юни (дело T‑339/16), 29 юни (дело T‑352/16) и на 19 юли 2016 г. (дело T‑391/16).
20
С отделни актове, подадени съответно на 28 септември, 23 септември и 5 октомври 2016 г., Комисията повдига възражения за недопустимост на жалбите на основание член 130, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд и иска Общият съд да се произнесе, без да разглежда спора по същество.
21
Градовете Париж и Брюксел и Община Мадрид представят своите становища относно направените от Комисията възражения за недопустимост съответно на 15 ноември, 16 ноември и 15 ноември 2016 г.
22
С определения от 20 март 2017 г. Общият съд отлага произнасянето по повдигнатите от Комисията възражения за недопустимост за решението по същество.
23
На 2 май 2017 г. Комисията представя писмена защита по всяко от делата.
24
На 16 май 2017 г. Общият съд приканва страните да вземат отношение в репликите и дупликите по последиците за допустимостта на жалбите за отмяна от разпоредбите на член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46.
25
На 28 юни 2017 г. градовете Париж и Брюксел и Община Мадрид представят писмените си реплики, като вземат отношение съгласно искането на Общия съд.
26
На 15 септември 2017 г. Комисията представя писмените си дуплики, в които взема отношение съгласно искането на Общия съд.
27
С решение от 6 март 2018 г. пленумът на Общия съд преразпределя делата за разглеждане от девети разширен състав.
28
На 10 април 2018 г. председателят на девети разширен състав на Общия съд решава да съедини дела T‑339/16, T‑352/16 и T‑391/16 за целите на устната фаза на производството и на съдебния акт, с който се слага край на производството.
29
Устните състезания и отговорите на град Париж, град Брюксел и на Комисията на поставените от Общия съд устни и писмени въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 17 май 2018 г. Представител на Община Мадрид не присъства на съдебното заседание.
30
Град Париж иска от Общия съд:
–
да отхвърли възражението за недопустимост на Комисията, да обяви жалбата за отмяна и искането за обезщетение за допустими и да разпореди на Комисията да се произнесе по съществото на спора,
–
да отмени обжалвания регламент,
–
да осъди Комисията да заплати символичната сума от едно евро за поправяне на вредите, претърпени в резултат от приемането на този регламент,
–
да осъди Комисията да заплати всички съдебни разноски.
31
Град Брюксел иска от Общия съд:
–
да обяви жалбата му за допустима и основателна,
–
да отмени обжалвания регламент,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
32
Община Мадрид моли Общия съд:
–
да отхвърли повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост,
–
да обяви жалбата ѝ за допустима, да я разгледа по същество, да прецени и уважи изтъкнатите в жалбата основания за отмяна,
–
да обяви обжалвания регламент за недействителен по отношение на емисиите от леки превозни средства за превоз на пътници и товари (Евро 6),
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
33
Комисията иска от Общия съд:
–
да отхвърли изцяло жалбите като недопустими, без да разглежда спора по същество,
–
алтернативно, що се отнася до жалбите на град Париж и град Брюксел, да отхвърли жалбите за отмяна и искането за обезщетение на град Париж като неоснователни,
–
при условията на евентуалност, що се отнася до жалбата на Община Мадрид, да я отхвърли като неоснователна,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски по производството.
От правна страна
По жалбите за отмяна
По допустимостта на жалбите за отмяна
34
Съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС „[в]сяко физическо или юридическо лице може да заведе иск […] срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение“.
35
В случая страните не спорят относно факта, че допустимостта на жалбите за отмяна трябва да се прецени с оглед на третата хипотеза, предвидена в член 263, четвърта алинея ДФЕС, а именно тази, която визира жалбите срещу подзаконови актове, които засягат пряко жалбоподателя и които не включват мерки за изпълнение. Страните също са съгласни, че обжалваният регламент представлява подзаконов акт и че не включва мерки за изпълнение по всеки от двата аспекта по смисъла на тази разпоредба. Несъгласието между страните е само по въпроса дали жалбоподателите са пряко засегнати от обжалвания регламент, което се оспорва от Комисията, докато жалбоподателите твърдят, че това е така, тъй като регламентът ограничава правомощията им да регламентират движението на превозни средства в рамките на мерките за борба със замърсяването на въздуха.
36
Тъй като обаче допустимостта на жалбите е абсолютна процесуална предпоставка, която не зависи от преценката на страните, в настоящия случай все пак е необходимо най-напред изрично произнасяне по въпроса дали обжалваният регламент действително представлява подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент, 294/83, EU:C:1986:166, т. 19).
37
В съдебната практика е прието, че на определението за такъв подзаконов акт отговарят актовете с общо приложение, различни от законодателните актове, т.е. актовете, различни от приетите по обикновената законодателна процедура, установена в член 294 ДФЕС, или по специална законодателна процедура, определена в член 289, параграф 2 ДФЕС, за която се изисква намесата на Европейския парламент с участието на Съвета на Европейския съюз, или обратно (вж. в този смисъл решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 51—61).
38
Комисията приема обжалвания регламент на основание член 5, параграф 3 от Регламент № 715/2007, т.е. в съответствие с процедурата на комитет „по регулиране с контрол“, предвидена в член 5а от Решение 1999/468, както е посочено в точка 9 по-горе. Следователно не става въпрос за законодателен акт. Освен това като регламент този акт е с общо приложение съгласно член 288 ДФЕС. Той се прилага към обективно определени положения и поражда правни последици спрямо категории лица, посочени общо и абстрактно (вж. в този смисъл решение от 2 февруари 1988 г., Kwekerij Van der Kooy и др./Комисия, 67/85, 68/85 и 70/85, EU:C:1988:38, т. 15). Ето защо е подзаконов акт по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
39
Що се отнася до това дали са налице мерки за изпълнение в обжалвания регламент, следва да се припомни, че за да се провери дали обжалван подзаконов акт включва такива мерки, за да се прецени допустимостта на жалба за отмяна, подадена срещу този акт на основание на третата хипотеза в член 263, четвърта алинея ДФЕС, следва да се разгледат положението на лицето, което подава жалбата, и предметът на жалбата (вж. в този смисъл решение от 19 декември 2013 г., Telefónica/Комисия, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, т. 30 и 31).
40
Изглежда обаче, че обжалваният регламент не изисква никаква мярка за изпълнение по отношение на жалбоподателите, за да стане част от приложимия към тях правен ред, дори ако предполага да се вземат редица решения за прилагане по отношение на други лица, като например за одобряване на типа или за регистрация на превозни средства, или за отказ за предоставяне на одобрение на типа или регистрация, въз основа на разпоредбите на регламента. Сами по себе си тези решения за прилагане не следва да се смесват с мерките за изпълнение, посочени в третата хипотеза в член 263, четвърта алинея ДФЕС. Всъщност, ако всички решения за прилагане, по-специално тези, които са „санкционни“ или „отрицателни“, имащи за цел да санкционират неизпълнението на подзаконов акт, следва също да се считат за мерки за изпълнение, въвеждането в Договора за функционирането на ЕС на третата хипотеза на член 263, четвърта алинея в много случаи би се обезсмислило, макар да е направено е именно в отговор на грижата да се избегне положение, при което правните субекти да са длъжни да предизвикат приемането на „санкционни“ или „отрицателни“ мерки спрямо тях, за да могат да поискат този подзаконов акт да бъде подложен на контрол за законосъобразност по реда на преюдициалното производство, както се подчертава по-специално в решение от 19 декември 2013 г., Telefónica/Комисия (C‑274/12 P, EU:C:2013:852, т. 27).
41
Накрая, що се отнася до въпроса дали жалбоподателите са пряко засегнати от обжалвания регламент, съгласно постоянната съдебна практика, когато оспореният акт пряко поражда последици за правното положение на жалбоподателя и не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението му, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер, налице е пряко засягане на жалбоподателя от този акт по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС (решения от 5 май 1998 г., Dreyfus/Комисия, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, т. 43 и от 17 септември 2009 г., Комисия/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, т. 48; вж. също в този смисъл решение от 13 май 1971 г., International Fruit Company и др./Комисия, 41/70—44/70, EU:C:1971:53, т. 23—29). Тази преценка не е изменена с влизането в сила на Договора от Лисабон на 1 декември 2009 г., който въвежда третата хипотеза, установяваща процесуалната легитимация на физически или юридически лица по член 263, четвърта алинея ДФЕС (вж. в този смисъл решения от 25 октомври 2011 г., Microban International и Microban (Europe)/Комисия, T‑262/10, EU:T:2011:623, т. 32 и от 7 юли 2015 г., Federcoopesca и др./Комисия, T‑312/14, EU:T:2015:472, т. 32).
42
В настоящия случай Комисията по-специално твърди, че обжалваният регламент по никакъв начин не засяга правомощията на жалбоподателите да регламентират движението на превозни средства с оглед намаляване на замърсяването на въздуха и следователно не поражда последици за правното им положение, обратно на изтъкнатото от тях. В това отношение Комисията изтъква, че граничните стойности на емисиите на азотни оксиди, произтичащи от нормите Евро, на които жалбоподателите се позовават евентуално въз основа на национални разпоредби, регламентиращи реда и условията за ограничаване на движението на превозни средства в зависимост от замърсяващите емисии, по никакъв начин не са изменени с този регламент, по-специално тези, произтичащи от норма Евро 6, която понастоящем се прилага за новите превозни средства. Наличието на тези национални разпоредби и липсата на промяна в граничните стойности, произтичащи от тази норма, потвърждавали, при това на двойно основание, че жалбоподателите не са пряко засегнати от този регламент. Комисията отбелязва в тази връзка, че град Брюксел признава, че същият регламент не е пречка да взема решения за „дни без автомобили“. Разпоредбите на регламента налагали задължения във връзка със замърсяващите емисии на отработилите газове при изпитвания за емисии в реални условия на движение само на производителите на превозни средства. Освен това, тъй като жалбоподателите не участвали в процедурите по тези изпитвания, нито по-общо в процедурите по одобряване на типа на превозни средства, този регламент по никакъв начин не засягал правното им положение.
43
Що се отнася до евентуалните последици в това отношение от член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46, който предвижда, че „[държавите членки] не забраняват, ограничават или препятстват регистрацията, продажбата или пускането в действие или в движение на пътни превозни средства, компоненти или отделни технически възли по причини, свързани с аспекти на конструкцията или функционирането им, предвидени в настоящата директива, ако те отговарят на нейните изисквания“, и във връзка с който Общият съд иска от страните да изразят становището си, Комисията излага следното.
44
Комисията подчертава, най-напред, въз основа на телеологичен анализ, че Директива 2007/46, както и цялото настоящо и предходно европейско законодателство относно одобряването на типа на моторните превозни средства, почива на правната основа на член 114 ДФЕС или на еквивалентни членове от Договорите, предхождащи Договора за функционирането на ЕС. Този член се отнася до „мерките за сближаване на законовите, подзаконовите или административните разпоредби на държавите членки, които имат за цел създаването или функционирането на вътрешния пазар“. Според Комисията подобно правно основание не позволява намеса в транспортната политика или в политиката за околната среда и Директива 2007/46, както и предхождащите я директиви имат за цел основно да улеснят пускането в продажба във всяка държава членка на превозни средства от други държави членки, като се избягва раздробяване на вътрешния пазар, дължащо се на различия в изискванията и контрола, обуславящи пускането на пазара на превозните средства, които биха продължавали да съществуват при липсата на тези хармонизиращи актове. Обхватът на последните обаче не бил по-широк. По-конкретно те по никакъв начин не целели да ограничат упражняването на правомощия, свързани с опазването на обществения ред, от органите на държавите членки по отношение на движението на превозни средства, когато те вече се използват от водачите.
45
В това отношение Комисията се позовава на различни съображения от директиви 70/156 и 2007/46 и на предложението си за директива за замяна на Директива 2007/46. Тя подчертава също така, че тези хармонизиращи актове се отнасят само до одобряването на нови типове превозни средства и до пускането в движение на нови превозни средства, а не до превозни средства, които вече са пуснати в движение. Според Комисията, ако се приеме, че Директива 2007/46 и вторичните „регулаторни актове“ ограничават правомощията на органите на държавите членки за регламентиране на движението на превозни средства, те не биха имали никакви правомощия в тази област, тъй като въпросната хармонизация е пълна, което показвало с аргумент reductio ad absurdum, че такова тълкуване е погрешно. Впрочем дори ако Съюзът приемел на основание членове 91 ДФЕС или 192 ДФЕС мерки с общо приложение в областта на движението по пътищата с цел да се подобри безопасността на транспорта или да се гарантира качеството на околната среда и защитата на здравето на хората, като еднакво ограничаване на скоростта на движение на камионите в рамките на града, такива мерки биха могли да бъдат несъвместими с принципа на субсидиарност.
46
На следващо място, като излага анализ, който определя като систематичен, Комисията твърди, че изразът „пускане в движение на пътни превозни средства“ в член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46 няма самостоятелно значение, а трябва да се разбира като част от „категорията „регистрация, продажба или пускане в действие“, посочена в тази разпоредба.
47
Комисията отбелязва, че в Регламент (ЕС) № 167/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 5 февруари 2013 година относно одобряването и надзора на пазара на земеделски и горски превозни средства (ОВ L 60, 2013 г., стр. 1), също основан на член 114 ДФЕС, съответната разпоредба гласи, че „[д]ържавите членки не могат да забраняват, ограничават или възпрепятстват пускането на пазара, регистрацията или пускането в употреба на превозни средства […] на основание, свързано с въпроси от конструктивен и функционален характер, определени в настоящия регламент, ако те отговарят на изисквания в него“, без да се посочват евентуални забрани, ограничения или пречки, свързани с пътното движение. В това отношение Комисията отбелязва, че съображение 7 от същия регламент гласи, че „[н]астоящият регламент не следва да засяга мерките на национално равнище или на равнището на Съюза по отношение на използването на земеделски и горски превозни средства по пътищата, като например специални изисквания за свидетелствата за управление на превозно средство, ограничения на максималната скорост или мерки за регулиране на достъпа до определени видове пътища“. Тя излага констатации в същия смисъл и по отношение на Регламент (ЕС) № 168/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 15 януари 2013 година относно одобряването и надзора на пазара на дву-, три- и четириколесни превозни средства (ОВ L 60, 2013 г., стр. 52) и по отношение на Регламент (ЕС) 2016/1628 на Европейския парламент и на Съвета от 14 септември 2016 година относно изискванията за граничните стойности на емисиите на газообразни и прахови замърсители и за одобрение на типа на двигателите с вътрешно горене за извънпътна подвижна техника, за изменение на регламенти (EС) № 1024/2012 и (EС) № 167/2013 и за изменение и отмяна на Директива 97/68/EО (ОВ L 252, 2016 г., стр. 53).
48
Според Комисията историята на приемането на Директива 2007/46 потвърждава, че изразът „пускане в движение“ в член 4, параграф 3, втора алинея от директивата няма самостоятелно значение. В първоначалното предложение на Комисията редакцията на тази разпоредба е била: „[д]ържавите членки регистрират или позволяват продажбата или пускането в движение само на превозните средства […], които отговарят на изискванията на настоящата директива“. В хода на законодателното обсъждане на текста формулировката на тази разпоредба е била изменена поради следните съображения, изложени в изменено предложение на Комисията: „в трети параграф на член 4 е въведена клауза за свободно движение, за да се гарантира, че разпоредбите относно одобрението на моторните превозни средства, установени с тази директива и с отделните регулаторни актове, няма да бъдат застрашени от национални изисквания относно конструкцията и функционирането на тези превозни средства, наложени след продажбата, регистрацията и/или въвеждането им в експлоатация“. Следователно добавянето на израза „пускане в движение“ не е имало за цел да се разшири приложното поле на законодателството в процес на разработване, а да се предотврати заобикалянето на забраната държавите членки да се противопоставят на пускането на пазара, регистрацията или на пускането в движение на нови превозни средства, които отговарят на разпоредбите на това законодателство. Разпоредба от същия вид „срещу заобикалянето“ вече фигурирала в Директива 70/156, която се отнася до „употреба“ вместо до „пускане в движение“. Комисията посочва, че както германската и нидерландската сходни разпоредби, и член 9 от décret du Premier ministre français no 2009‑497, du 30 avril 2009, relatif aux réceptions et homologations des véhicules et modifiant le code de la route (Декрет № 2009‑497 от 30 април 2009 г. на френския министър-председател относно одобряването на типа на превозни средства и за изменение на Кодекса за движение по пътищата (JORF от 3 май 2009 г., стр. 7472), който транспонира Директива 2007/46, не се отнася до „пускане в движение“ на превозните средства, а до тяхното „въвеждане в експлоатация“, израз, който според нея се отнася до достъпа до пазара.
49
Освен това Директива 2008/50 относно качеството на атмосферния въздух, чиито основни аспекти са припомнени в точка 17 по-горе, оставяла пълна свобода на държавите членки да приемат мерки за борба със замърсяването на въздуха. По-специално предвидените в тази директива краткосрочни планове за действие можели да включват мерки относно движението на моторни превозни средства, което показвало, че Директива 2007/46 и вторичните „регулаторни актове“ по никакъв начин не ограничават действията на органите от държавите членки в тази област.
50
Най-напред следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика обстоятелството, че акт на Съюза възпрепятства публичноправно юридическо лице да упражнява, както то възнамерява, своите собствени правомощия, засяга пряко неговото правно положение и следователно този акт го засяга пряко. Това е прието например по дела относно предоставянето на държавна помощ от субдържавни образувания (вж. в този смисъл решения от 8 март 1988 г., Exécutif régional wallon и Glaverbel/Комисия, 62/87 и 72/87, EU:C:1988:132, т. 6 и 8, от 30 април 1998 г., Vlaamse Gewest/Комисия, T‑214/95, EU:T:1998:77, т. 29 и от 26 ноември 2015 г., Comunidad Autónoma del País Vasco и Itelazpi/Комисия, T‑462/13, EU:T:2015:902, т. 34). Това е прието и по дело относно задължения в областта на селското стопанство и мита, приложими за земеделски продукти, наложени на бъдеща държава членка преди присъединяването ѝ към Европейския съюз (вж. в този смисъл решение от 10 юни 2009 г., Полша/Комисия, T‑257/04, EU:T:2009:182, т. 56—58). Даден акт на Съюза обаче засяга още по-пряко субдържавно образувание, ако засяга нормотворческите му правомощия (в случая в областта на регламентирането на движението на превозни средства), а не само правомощието му да приема индивидуални решения при вече установена рамка.
51
В случая се установява също, че обжалваният регламент не може всъщност да засегне определени видове разпоредби в областта на движението по пътищата на моторни превозни средства, които могат да бъдат приети от публичните органи на държавите членки, по-специално тези, свързани със субдържавни образувания, независимо дали са в съответствие с други разпоредби на правото на Съюза.
52
В това отношение, както предвижда член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46, в рамките на която се вписва обжалваният регламент, „[държавите членки] не забраняват, ограничават или препятстват регистрацията, продажбата или пускането в действие или в движение на пътни превозни средства, компоненти или отделни технически възли по причини, свързани с аспекти на конструкцията или функционирането им, предвидени в настоящата директива, ако те отговарят на нейните изисквания“. Следователно само разпоредби, които вземат предвид при определяне на приложното им поле аспекти на конструкцията или функционирането на превозните средства, предмет на разпоредби на тази директива, на нейните „регулаторни актове“ и на производните им актове, могат да са в противоречие с изискванията на разпоредбите на тази директива. Случаят не е такъв с разпоредбите относно движението по пътищата, които се отнасят до всички превозни средства или до категория превозни средства, определена по други критерии (например товарни превозни средства над 3,5 тона като цяло), тъй като приложното поле на тези разпоредби не е определено по отношение на аспекти на конструкцията или функционирането на съответните превозни средства, предвидени в директивата, нейните „регулаторни актове“ или производните им актове. В това отношение по-специално не могат да бъдат засегнати от тези актове на Съюза повечето от разпоредбите на „кодекса за движение по пътищата“ или приетите въз основа на него разпоредби, както и мерките за ограничаване на движението, които се отнасят до всички превозни средства, като разпоредби за установяване на пешеходни зони, „дни без автомобили“ или редуване на движение на автомобили при рекордно замърсяване на въздуха. В този смисъл Комисията правилно отбелязва, че с оглед на обжалвания регламент град Брюксел може свободно да въведе „дни без автомобили“.
53
Също така, без да се нарушава член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46, публичен орган от държава членка понастоящем може да наложи ограничения за движението, обосновани с равнището на замърсяващите емисии за превозни средства, чиято категория попада в обхвата на Регламент № 715/2007 и които в най-добрия случай отговарят само на нормата Евро 5, тъй като тази и по-ранните норми Евро вече не са в сила за целите на прилагането на тази директива. Всъщност, както е посочено в точка 6 по-горе, съгласно член 10 от този регламент нормата Евро 6 се прилага от 1 септември 2014 г. за одобряване на типа на нови пътнически автомобили и превозни средства за превоз на пътници, а от 1 септември 2015 г. — за регистрацията, разрешаването на продажбата или пускането в движение на тези превозни средства, като тези дати са изместени с една година за повечето от леките превозни средства за превоз на товари, докато тежкотоварните превозни средства попадат в обхвата на друг регламент. В това отношение може да се припомни, че в решение от 21 декември 2011 г._Комисия/Австрия (C‑28/09, EU:C:2011:854) Съдът отбелязва, че държава членка, която вече е забранила, с оглед на борбата със замърсяването на атмосферния въздух, движението на товарни автомобили, които в най-добрия случай принадлежат към по-ранна клас Евро, е можела, вместо да въведе секторна забрана на движение, приложима за товарните автомобили, независимо от класа Евро, към който принадлежат, в противоречие с разпоредбите на Договора за ЕО относно свободното движение на стоки, да се ограничи с оглед спазването на тези разпоредби да разшири първоначалната забрана до товарните автомобили от класа Евро, следващ първоначално предвидения клас.
54
Когато обаче става въпрос за разпоредби за движение, приети от публични органи на държавите членки, с които се налагат обосновани с нивото на замърсяващите емисии ограничения за движението на превозни средства, чиято категория попада в обхвата на Регламент № 715/2007 и които отговарят на норма Евро 6, или при изпитванията за емисии в реални условия на движение отговарят на непревишаваните стойности NTE, положението е различно, доколкото граничните стойности на замърсяващите емисии, определени за тази норма или съгласно тези стойности, са в сила за прилагането на Директива 2007/46.
55
Несъмнено, въвеждането на разпоредби за движение е част и от правомощия, изведени от националното право, както по същество отбелязва Комисията, макар държавите членки и техните публични органи да могат да бъдат насърчени да ги предвиждат също и с оглед изпълнението на задълженията си по Директива 2008/50, за да гарантират качеството на въздуха, и дори ако евентуално в тези разпоредби се използват нормите Евро, за да се определи обхватът на налаганите от тях ограничения.
56
Следователно въпросът е дали разпоредбите за движение по пътищата, приети от публичните органи на държавите членки, доколкото се отнасят до превозните средства, посочени в точка 54 по-горе, на свой ред противоречат на изискванията на Директива 2007/46, в частност на член 4, параграф 3, втора алинея.
57
В това отношение следва да се припомни, че при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейното съдържание, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част (решения от 17 ноември 1983 г., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, т. 12 и от 19 юли 2012 г., ebookers.com Deutschland, C‑112/11, EU:C:2012:487, т. 12). В това отношение се посочва съответно граматическото, контекстуалното (или систематичното) и телеологическото тълкуване.
58
Все пак за автономната сфера на националното право, спомената в точка 55 по-горе, действително се определя периметър, съгласно член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46, който възпрепятства публичните органи на държавите членки да ограничават по съображения, свързани с нивото на замърсяващите емисии, движението на превозни средства, които отговарят на действащите в тази област европейски изисквания, тъй като тази разпоредба предвижда, че държавите членки не могат да „забраняват, ограничават или препятстват […]движение[то] на пътни превозни средства […] по причини, свързани с аспекти на конструкцията или функционирането им, предвидени в настоящата директива, ако те отговарят на нейните изисквания“.
59
По-конкретно съгласно граматическото тълкуване на член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46 публичен орган на държава членка, по-специално субдържавно образувание, не може да въвежда ограничения на движението, основани на нивото на замърсяващи емисии от превозните средства, за превозните средства, чиято категория попада в обхвата на Регламент № 715/2007 и които отговарят на норма Евро 6, тъй като тази норма е в сила и следователно съответните превозни средства отговарят на произтичащите от тази директива изисквания. Също така, тъй като обжалваният регламент определя непревишаваните стойности за емисиите на азотни оксиди при изпитвания в реални условия на движение, такъв орган не може да налага ограничения на движението, свързани с нивото на замърсяващите емисии от превозните средства, за тези от тях, чиято категория попада в обхвата на Регламент № 715/2007 и които отговарят на тези стойности NTE при такива изпитвания. Следва да се припомни, че тези изпитвания и гранични стойности се прилагат със задължителна сила от 1 септември 2017 г., както е посочено в точка 15 по-горе.
60
Следва обаче да се провери дали доводите на Комисията въз основа на телеологическото и контекстуалното тълкуване на член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46 поставят под съмнение това тълкуване.
61
Що се отнася до телеологическото тълкуване на член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46, по същество Комисията изтъква, че единствената цел на тази директива, както и на нейните „регулаторни актове“ и на производните им актове, е да се гарантира, че новите превозни средства, които отговарят на хармонизираните изисквания в тези текстове, могат да бъдат пуснати безпрепятствено на пазара в държавите членки съгласно принципите, приложими за вътрешния пазар.
62
Само по себе си това твърдение е основателно, но не може да постави под съмнение граматическото тълкуване на член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46, изложено в точка 59 по-горе.
63
Правното основание на Директива 2007/46 е член 95 ЕО (чиито материалноправни разпоредби са възпроизведени в член 114 ДФЕС). Действително член 95 ЕО се отнася до постигането на целите, уредени в член 14 ЕО (чиито разпоредби от своя страна са възпроизведени по същество в член 26 ДФЕС), а именно установяване на вътрешния пазар (член 14, параграф 1 ЕО), който „обхваща пространство без вътрешни граници, в което е осигурено свободното движение на стоки, хора, услуги и капитали, в съответствие с разпоредбите на [Договора за ЕО]“ (член 14, параграф 2 ЕО). Освен това, както изтъква Комисията, това правно основание не позволява на Съюза да хармонизира напълно разпоредбите в областта на стоките или услугите с оглед изграждането на вътрешния пазар. Всъщност член 95 ЕО позволява да се приемат „мерки за сближаване на законовите, подзаконовите или административните разпоредби в държавите членки, които имат за своя цел установяването и функционирането на вътрешния пазар“, а в решение от 5 октомври 2000 г., Германия/Парламент и Съвет (C‑376/98, EU:C:2000:544, т. 83), на което се позовава Комисията, се приема, че тази разпоредба не предоставя на законодателя на Съюза обща компетентност с цел регулиране на вътрешния пазар. Както по същество е посочено в точки 84 и 85 от това решение, компетентността по член 95 ЕО е ограничена до положения, при които действително следва да се премахнат пречките пред свободното движение между държавите членки на съответните стоки, услуги или капитали.
64
В конкретния случай съображение 2 от Директива 2007/46 гласи, че „[з]а целите на създаването и функционирането на вътрешния пазар на Общността уместно е системите за одобряване на [държавите] членки да бъдат заменени от процедура за одобрение на Общността, основаваща се на принципа на пълна хармонизация“. В член 1 от тази директива, озаглавен „Предмет“, се предвижда, че тя „създава хармонизирана рамка, съдържаща административните разпоредби и общите технически изисквания за одобрение на всички нови превозни средства в рамките на приложното ѝ поле […] с оглед улесняване на тяхната регистрация, продажба и пускане в действие в [Съюза]“. Следователно е вярно, че основният предмет на тази директива е пускането на пазара на нови моторни превозни средства, т.е. свободното движение между държавите членки на някои стоки, че по принцип тя няма за цел да регламентира установените от публичните органи на държавите членки разпоредби за движение за тези превозни средства, както и че тя не е част от транспортната политика или от политиката за околната среда на Съюза, дори и да трябва да включва в това отношение изискването за високо равнище на закрила, посочено в член 95 ЕО.
65
Това обаче не означава, че всяка разпоредба за движението на нови моторни превозни средства попада в обхвата на Директива 2007/46. Често дадена директива или друга директива, която произтича от първата директива, съдържа разпоредби, които не попадат в посочения основен предмет, но имат за цел да гарантират полезното действие на разпоредбите, приети с оглед постигането на тази цел. Така директивите за обществените поръчки имат за цел да улеснят свободното движение на стоки и свободното предоставяне на услуги в контекста на обществените поръчки. За да бъде постигната тази цел обаче, т.е. полезното действие на тези директиви, в специални директиви са приети разпоредби, за да се гарантира, че решенията, взети от възложителите, могат да бъдат ефективно и по-специално възможно най-бързо преразглеждани, макар целта на директивите за обществените поръчки изобщо да не е хармонизацията на съдебните способи за правна защита в различните държави членки (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2009 г., Комисия/Франция, C‑327/08, непубликувано, EU:C:2009:371, т. 2—9). Също така директиви за гарантиране на свободното движение на информационни услуги (печатни издания, радио, телевизия, интернет) съдържат разпоредби за хармонизиране на забраните на рекламата на тютюневи изделия, които отговарят на целта за защита на общественото здраве (вж. в този смисъл решение от 12 декември 2006 г., Германия/Парламент и Съвет, C‑380/03, EU:C:2006:772, т. 3—11).
66
Освен това съгласно постоянната съдебна практика, когато разпоредба от правото на Съюза може да доведе до различни тълкувания, предимство трябва да се отдаде на тълкуването, което може да запази нейното полезно действие (решения от 6 октомври 1970 г., Grad, 9/70, EU:C:1970:78, т. 12 и 13, от 22 септември 1988 г., Land de Sarre и др., 187/87, EU:C:1988:439, т. 19 и от 24 февруари 2000 г., Комисия/Франция, C‑434/97, EU:C:2000:98, т. 21). Споменаването на пускането в движение на пътни превозни средства не би имало полезно действие, ако, както поддържа Комисията, имаше същия обхват или значение като „регистрацията, продажбата или пускането в действие“ на превозни средства.
67
Ето защо, по-конкретно в рамките на телеологическия подход, разпоредбата на член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46 не може да се тълкува в смисъл че по същество само указва, че новият собственик на ново моторно превозно средство, което отговаря на изискванията на тази директива, действително има право да го закупи, регистрира, пусне в действие и да го управлява, без да има гаранции за в бъдеще. Това би лишило тази директива от полезното ѝ действие, тъй като пускането на пазара на потенциално обхванатите превозни средства би било възпрепятствано от опасението те да не могат да бъдат използвани нормално. Например, ако водач, който използва превозно средство за придвижване в Париж (Франция), Брюксел (Белгия) или Мадрид (Испания), предполага, че в бъдеще жалбоподателите ще забранят на своя територия изцяло или частично движението на превозни средства, които не отговарят на граничните стойности на норма Евро 6 при изпитвания RDE, дори тези превозни средства да спазват стойностите NTE, този водач би могъл да се откаже от закупуване на ново превозно средство с бензинов или дизелов двигател, ако се намира в такова положение. Проблемът би бил по-голям, ако редица субдържавни образувания предприемат в името на борбата срещу замърсяването на въздуха сходни мерки в Съюза, както бе подчертано в съдебното заседание. Впрочем в доводите си въз основа на контекстуалното тълкуване Комисията посочва, че включването в тази алинея на израза пускане в движение на превозни средства съответства на необходимостта от включване на разпоредба „срещу заобикаляне“, която има за цел да гарантира безпрепятственото пускане на пазара на съответните превозни средства.
68
В съдебното заседание Комисията изтъква също, че би било непоследователно да се приеме, че публичните органи на държавите членки не могат да ограничават движението на превозни средства, които отговарят на най-новите изисквания за борба със замърсяването на въздуха поради причини, свързани с нивото на замърсяващите емисии, и че те биха могли да ограничат движението на превозни средства въз основа на съображения, които не са взети предвид в Директива 2007/46, или да ограничат движението на по-стари превозни средства, които при пускането им на пазара са отговаряли напълно на изискванията за ограничаване на замърсяващите емисии. Отговорът на този довод следва да бъде, точно обратното, че от телеологическа гледна точка, от една страна, е последователно тази директива да не обхваща въпроса за ограниченията на движението, предвидени въз основа на критерии, които не зависят от техническите аспекти, които са предмет на нейните разпоредби (вж. т. 52 по-горе), а от друга страна, че тази директива не обхваща и въпроса за движението на превозни средства, които не отговарят на приложимите понастоящем изисквания съгласно нейните разпоредби, дори когато при пускането им на пазара те евентуално са отговаряли на тогава приложимите изисквания от същия вид (вж. т. 53 по-горе). По дефиниция тези превозни средства са или нови превозни средства, но които обикновено вече не могат да се предлагат на пазара в Съюза, или употребявани превозни средства, например нови или употребявани превозни средства, които отговарят на норма Евро 5, но не и на норма Евро 6. И едните, и другите остават извън установения с директивата обхват на защита, която се отнася за нови моторни превозни средства, чието пускане на пазара в Съюза предстои. Телеологическото тълкуване на член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46 в това отношение съответства и на граматическото тълкуване на тази разпоредба.
69
Що се отнася до контекстуалното тълкуване на член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46, Комисията изтъква, че споменаването в тази разпоредба на забраната за ограничаване на движението на пътни превозни средства не се открива в сходни разпоредби в правната уредба за други видове превозни средства или подвижна техника, различни от обхванатите от директивата, и е добавена в нея едва в хода на законодателните обсъждания по текста, което показвало, че това споменаване няма обхват, различен от свързания с регистрацията, продажбата и пускането в действие на превозни средства. Този довод обаче не изглежда самостоятелен по отношение на изтъкнатото от Комисията въз основа на телеологическото тълкуване на тази разпоредба. Ако в даден акт е изрично предвидено, че при посочените по-горе условия движението на превозни средства, които отговарят на изискванията в него, не трябва да се ограничава, и ако в друг акт се споменава употреба вместо пускане в движение на превозни средства, а в други актове изобщо не се уточнява, това не променя с нищо обстоятелството, че положението, резултат от пълна хармонизация като произтичащата от директивата, означава, че държавите членки и техните публични органи, освен в изключителни случаи, не могат да се противопоставят на употребата, за която обикновено е предназначена дадена стока, която отговаря на определените в акта за хармонизация изисквания, за да не се застраши полезното му действие.
70
Несъмнено, този принцип не засяга възможността държавите членки да се позовават на разпоредбите в член 114, параграф 4 и сл. ДФЕС, които позволяват при определени условия да се дерогира мярка за хармонизиране, по-специално по съображения за закрила на здравето и за защита на околната среда. Тази възможност за изключение обаче може да се приложи само под непосредствения и строг контрол на Комисията, поради което не може да се приеме, че вследствие на тази възможност правомощията на държавите членки и техните органи не са засегнати от мярката за хармонизация.
71
В съдебното заседание е направено позоваване и на член 8, параграф 3 и на член 29 от самата Директива 2007/46, които съответно гласят:
„Ако държава членка констатира, че дадено превозно средство […] въпреки съответствието си с изискванията на разпоредбите, представлява сериозен риск за безопасността по пътищата или нанася сериозни поражения на околната среда или на общественото здраве, тя може да откаже да издаде типовото одобрение на ЕО. В такъв случай тя изпраща незабавно на другите държави членки и на Комисията подробно досие, съдържащо обяснение на причините на решението, както и доказателствата, на които се основават направените от нея констатации“.
„1.   Ако една държава членка констатира, че нови превозни средства, системи, компоненти или отделни технически възли, макар и отговарящи на съответните изисквания и надлежно маркирани, представляват сериозен риск за безопасността по пътищата или вредят сериозно на околната среда или на общественото здраве, тази държава членка може за максимален период от шест месеца да откаже да регистрира такива превозни средства или да допуска продажбата или пускането в действие на своята територия на такива превозни средства, компоненти или отделни технически възли.
В такива случаи тази държава членка незабавно уведомява за това съответно производителя, другите държави членки и Комисията […]
[Следва процедура, която може да доведе или до изменение на правната уредба, или до приемане на мерки, имащи за цел по-добро прилагане на същата]“.
72
При все това, отделно от обстоятелството, че могат да бъдат формулирани съображения от същия вид като изложените във връзка с член 114, параграф 4 и сл. ДФЕС, член 8, параграф 3 и член 29 от Директива 2007/46 по същество водят само до отказ за издаване на типово одобрение на ЕО, който възпрепятства всякаква продажба на съответния тип превозно средство, или до преразглеждане на правната уредба, мерки, които са много различни от целенасочените ограничения на движението на превозни средства, предвидени от жалбоподателите на съответните им територии.
73
Останалите доводи на Комисията също не позволяват да се оспорят изводите от граматическото и телеологическото тълкуване на член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46.
74
Обстоятелството, че Директива 2008/50 предвижда, че държавите членки трябва да приемат мерки за борба срещу замърсяването на въздуха, по-специално в рамките на предвидените в тази директива краткосрочни планове за действие, не освобождава държавите членки от задълженията им, произтичащи от други норми на правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2011 г., Комисия/Австрия, C‑28/09, EU:C:2011:854, т. 111). Ето защо само в хипотезата, при която граматическото и телеологическото тълкуване на член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46 правят невъзможно или прекомерно трудно приемането на ефективни мерки съгласно Директива 2008/50 за ограничаване на движението на превозни средства с цел борба със замърсяването на въздуха, тези тълкувания могат да бъдат поставени под въпрос въз основа на контекстуално тълкуване на разпоредбата. Както обаче е изложено в точки 52 и 53 по-горе, държавите членки и техните публични органи запазват правомощия да приемат мерки за ограничаване на движението за всички превозни средства или за категории от превозни средства, определени въз основа на много общи критерии, или за превозни средства, които вече са извън обхвата на действащите разпоредби на Директива 2007/46, нейните „регулаторни актове“ и производните им актове. По-конкретно, макар граматическото и телеологическото тълкуване на тази разпоредба действително да ограничават правомощията на компетентните органи на държавите членки да приемат целенасочени мерки за ограничаване на движението, обхващащи превозни средства, които отговарят на действащите изисквания по тази директива, нейните „регулаторни актове“ и производните им актове (например ограничение на движението за превозни средства, които при изпитвания RDE превишават граничните стойности по нормата Евро 6, но остават под стойностите NTE), тя им оставя все пак значителна свобода на действие за приемане на мерки за осъществяване на определените в Директива 2008/50 цели, въпреки че от гледна точка на тези органи мерките може да не са най-подходящите (например общо ограничение или ограничение за всички превозни средства, които в най-добрия случай отговарят само на нормата Евро 5).
75
Накрая, обстоятелството, че в някои държавни членки мерките за транспониране на Директива 2007/46 посочват „въвеждане в експлоатация“, а не „пускане в движение“, в случая не може да съставлява елемент, който следва да се вземе предвид за тълкуването на член 4, параграф 3, втора алинея от тази директива. Всъщност съгласно постоянната съдебна практика разпоредба от правото на Съюза, чийто текст не съдържа изрично препращане към правото на държава членка с оглед на определяне на нейния смисъл и обхват, трябва по принцип да получи самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в Съюза, което трябва да се направи, като се отчитат контекстът на разпоредбата и целта на разглежданата правна уредба (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2016 г., Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, т. 66 и цитираната съдебна практика). Макар понякога да се приема също, че дори когато липсва изрично препращане към правото на държавите членки, прилагането на правото на Съюза може да включва позоваване на правото на държавите членки, когато съдът не намира в правото на Съюза или в неговите общи принципи елементите, които да му позволят да уточни съдържанието и обхвата на съответната разпоредба от правото на Съюза чрез самостоятелно тълкуване (решение от 18 декември 1992 г., Díaz García/Парламент, T‑43/90, EU:T:1992:120, т. 36), настоящият случай не е такъв, видно от предходния анализ.
76
Следователно граматическото, телеологическото и контекстуалното тълкуване на Директива 2007/46, и по-конкретно на член 4, параграф 3, втора алинея, са в същия смисъл, а именно че директивата действително пречи, без да им оставя никакво право на преценка, на публичните органи на държава членка да забраняват, ограничават или препятстват движението на пътни превозни средства по причини, свързани с аспекти на конструкцията или функционирането им, предвидени в тази директива, ако те отговарят на нейните изисквания, което предполага, че вследствие на приемането на обжалвания регламент жалбоподателите действително не могат, както те твърдят, да ограничават в рамките на целенасочена мярка, отчитаща равнищата на замърсяващи емисии от превозните средства, движението на тези от тях, които при изпитванията RDE не отговарят на определените с норма Евро 6 гранични стойности на емисиите на азотни оксиди, но които в този случай все пак отговарят на стойностите NTE за емисиите на азотни оксиди, определени в този регламент, които са по-високи от граничните стойности.
77
В това отношение в съдебното заседание градовете Париж и Брюксел посочват, че националният административен съд, който е сезиран например от недоволен водач с жалба срещу някой от издадените от тях актове за ограничаване на движението на превозни средства при посочените в точка 76 по-горе условия, би отменил такъв акт, тъй като той е в противоречие с Директива 2007/46 и с обжалвания регламент.
78
Всъщност, без да се предопределят евентуални решения на съдилищата на държавите членки, следва да се припомни, че стремежът за гарантиране на полезното действие на директивите, който е от съществено значение за европейската интеграция, доведе до теорията за директния ефект на разпоредбите на директивите, които имат за цел да предоставят права на частноправните субекти, на които те могат да се позовават по отношение на публичните органи (решение от 4 декември 1974 г., Van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, т. 12). Впрочем разпоредбата на член 4, параграф 3, втора алинея от Директива 2007/46, съгласно която държавите членки не могат да „забраняват, ограничават или препятстват регистрацията, продажбата или пускането в действие или в движение на пътни превозни средства […] по причини, свързани с аспекти на конструкцията или функционирането им, предвидени в настоящата директива, ако те отговарят на нейните изисквания“, може да предостави права на частноправните субекти, тъй като е безусловна, ясна и точна, макар Комисията да е поставила под въпрос нейния обхват (вж. в този смисъл решения от 6 октомври 1970 г., Grad, 9/70, EU:C:1970:78, т. 9 и от 4 декември 1974 г., Van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, т. 14). Следва също да се припомни, че съгласно член 288, втора алинея ДФЕС регламентите са актове с общо приложение, задължителни са в своята цялост и се прилагат пряко във всички държави членки, следователно частноправните субекти могат да се позовават на тях.
79
Впрочем Кралство Белгия, Кралство Испания и Френската република не са защитени и от предявяването на иск за установяване на неизпълнение на задължения по членове 258 ДФЕС или 259 ДФЕС, ако някой от жалбоподателите приеме актовете, посочени в точка 77 по-горе. Всъщност на това основание държавите членки носят отговорност за нарушения на правото на Съюза от страна на всички техни публични органи (решение от 5 май 1970 г., Комисия/Белгия, 77/69, EU:C:1970:34, т. 15). Като цяло съгласно принципа на лоялно сътрудничество, прогласен в член 4, параграф 3 ДЕС, държавите членки вземат всички мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза, и се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза. Този принцип се прилага за всички органи на държава членка, независимо дали се отнася за централен орган на държава, органи на федерална държава или други териториални органи (вж. в този смисъл решения от 12 юни 1990 г., Германия/Комисия, C‑8/88, EU:C:1990:241, т. 13 и от 13 април 2010 г., Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, т. 69). Следователно съгласно този принцип самите жалбоподатели следва да се въздържат от приемане на мерките за ограничаване на движението, описани в точка 76 по-горе.
80
Освен това ограничаването на правомощията, посочено също в точка 76 по-горе, има реален характер за жалбоподателите.
81
В това отношение жалбоподателите не само обосновават, че съгласно националното право разполагат с правомощия за защита на околната среда и здравето, по-конкретно за борба със замърсяването на въздуха, включително и компетентност да ограничават за целта движението на превозни средства. Комисията не оспорва това.
82
Жалбоподателите дават също така примери за мерки, които вече са приели. Така с две последователни наредби на кмета и на полицейския комисар град Париж въвежда по-специално ограничена зона на движение на превозни средства за цялата централна част („intra-muros“), като забранява последователно от 1 септември 2015 г., а след това от 1 юли 2017 г., от 8 часа до 20 часа през седмицата, освен в изключителни случаи, движението на превозни средства, които не отговарят поне на някои от нормите Евро, например понастоящем на Евро 3 за дизелови леки превозни средства. През 2020 г. минималната норма, на която трябва да отговарят превозните средства, за да бъде разрешено движението им, ще бъде норма Евро 5 и „Планът климат въздух енергия“ на този град предвижда през 2024 г. забрана на движението на дизелови превозни средства, а през 2030 г. и на бензинови превозни средства, както е видно от материалите по делото. Град Брюксел създава мащабна пешеходна зона в центъра и както вече бе посочено, въвежда „дни без автомобили“. През 2015 г. и 2016 г. с разпореждания на делегирания представител на правителството по въпросите на околната среда и мобилността Община Мадрид приема ограничения на движението на превозни средства при силно замърсяване на въздуха, както е предвидено в приетите от тази община план за качеството на въздуха 2011—2015 г. и протокол за мерки при силно замърсяване с азотен диоксид.
83
Жалбоподателите представят и различни документи или проучвания относно качеството на въздуха на тяхна територия, показващи обезпокоително ниво на замърсяване (въпреки намаляването на емисиите на азотни оксиди за период от около десет години в Париж и Мадрид), или цитират производства по установяване на неизпълнение на задължения, образувани от Комисията срещу Кралство Белгия, Кралство Испания и Френската република във връзка с нарушения на Директива 2008/50, включително що се отнася до равнището на азотни оксиди, по отношение на което в прессъобщение, приложено от град Брюксел към писмените му изявления, Комисията отбелязва, че „[п]овечето емисии […] са от автомобилите, по-конкретно от дизеловите автомобили“. В заседанието за изслушване на устните състезания в настоящото производство, проведено на 17 май 2018 г., представителят на град Париж добавя, без това да се оспорва, че с прессъобщение от същия ден Комисията обявява, че сезира Съда с искове за установяване на неизпълнение на задължения срещу няколко държави членки във връзка с превишаване на определените в тази директива гранични стойности за концентрация на азотен диоксид във въздуха, а именно иск срещу Френската република, тъй като по-специално в Париж са установени твърде високи концентрации (прессъобщение IP/18/3450).
84
Видно от правните елементи и обстоятелства, разгледани по-горе, отнасящи се по-специално до правомощията на жалбоподателите да ограничават движението на превозни средства с цел защита на качеството на въздуха и начина, по който те упражняват тези правомощия, се установява, че обжалваният регламент засяга правното положение на жалбоподателите и следователно ги засяга пряко по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Освен това, тъй като обжалваният регламент представлява подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение по смисъла на същата разпоредба, както е посочено в точки 38 и 40 по-горе, от това следва, че жалбите за отмяна, подадени от град Париж, град Брюксел и Община Мадрид, са допустими, а повдигнатите от Комисията възражения за недопустимост следва да се отхвърлят.
По съществото на жалбите за отмяна
85
Жалбоподателите сочат основания, изведени от липса на компетентност на Комисията да приеме критикуваните от тях разпоредби на обжалвания регламент, както и основания, изведени по същество от нарушение на различни разпоредби от правото на Съюза, които могат да бъдат групирани в три категории: разпоредби от Регламент № 715/2007, и по-общо на актове на вторичното право, които спомагат за гарантиране на качеството на въздуха, разпоредби на Договорите за ЕС и ДФЕС и на Хартата на основните права на Европейския съюз и накрая, различни правни принципи. Освен това те твърдят, че като е приела обжалвания регламент, Комисията е извършила злоупотреба с власт.
– По основанията, изведени от липса на компетентност на Комисията
86
Както бе изложено в точки 7 и 8 по-горе, Регламент № 715/2007 предвижда, че Комисията е оправомощена да приема различни мерки за изпълнение, за да прилага неговите разпоредби в рамките на процедури, понастоящем предвидени в Регламент № 182/2011. В конкретния случай в обжалвания регламент изрично е направено позоваване на член 5, параграф 3 от Регламент № 715/2007, в който се посочва, че специфичните процедури, изпитвания и изисквания за типово одобрение, отнасящи се до определени аспекти, по-специално до емисиите на отработили газове от изходната тръба, се определят от Комисията в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, описана в член 5а от Решение 1999/468, чието действие се запазва за целите на актовете, които съдържат позоваване на този член, съгласно член 12 от Регламент № 182/2011.
87
Жалбоподателите посочват, че в настоящия случай не са изпълнени условията, позволяващи на Комисията да допълни разпоредбите на Регламент № 715/2007 в рамките на процедурата по регулиране с контрол. Те твърдят по-конкретно следното.
88
Жалбоподателите подчертават, че съображение 7а от Решение 1999/468 гласи, че „[п]роцедурата по регулиране с контрол се следва във връзка с мерки от общ характер, които имат за цел да изменят несъществени елементи от даден основен акт, приет [съвместно от Парламента и от Съвета], включително като се премахнат някои от тези елементи или се добавят нови, несъществени елементи[, но съществените] елементи на законодателен акт могат да бъдат изменени само от законодателя въз основа на Договора“. Град Брюксел добавя, че в съображение 25 от Регламент № 715/2007 е изложена преценка от същия вид, като се посочва, че „[п]о-специално, на Комисията следва да бъдат предоставени правомощия за въвеждане в приложение I на граничните стойности за броя на частиците, както и за преизчисляване на съдържащите се в това приложение гранични стойности, основаващи се на масата на частиците“, и че „[т]ъй като тези мерки са от общ характер и са предназначени да изменят несъществени елементи от настоящия регламент, те следва да бъдат приети в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, предвидена в член 5а от [това решение]“. От своя страна Община Мадрид посочва в същия ред на мисли съображение 26 от регламента, което гласи, че „[н]а Комисията следва също така да бъдат предоставени правомощия за установяване на конкретни процедури, изпитвания и изисквания за типово одобрение и на ревизирана процедура за измерване на частици и на гранични стойности за броя на частиците, както и за приемане на мерки относно използването на измервателно-коригиращи устройства, относно достъпа до информация за ремонт и техническо обслужване на превозни средства и относно циклите от изпитване за измерване на емисиите“ и че „[т]ъй като тези мерки са от общ характер и са предназначени да допълнят настоящия регламент, чрез добавяне на нови несъществени елементи, те следва да бъдат приети в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, предвидена в член 5а от [това решение]“.
89
Като подчертават различията между процедурата по регулиране с контрол и законодателната процедура, която води до приемане на акт на Парламента и на Съвета, жалбоподателите поддържат, че като е въвела за изпитванията за емисии в реални условия на движение непревишавани стойности (NTE) на емисиите на азотни оксиди, които освен това са по-високи от граничните стойности на тези емисии, определени за нормата Евро 6 в приложение I към Регламент № 715/2007, въпреки че тези гранични стойности дотогава са били постоянно намалявани, Комисията е изменила съществени елементи от този регламент, без да е компетентна за това. Град Брюксел пояснява, че не оспорва обстоятелството, че на основание член 5, параграф 3 от Регламент № 715/2007 Комисията е оправомощена да определя нови изпитвания. Следователно град Брюксел не оспорва регламенти № 692/2008 и 2016/427 преди включването на разпоредбите на обжалвания регламент. За сметка на това град Брюксел оспорва въвеждането с обжалвания регламент на нови количествени гранични стойности за емисиите на азотни оксиди, които са по-толерантни от определените в приложение I към Регламент № 715/2007, който е приет от Парламента и от Съвета. Тези нови гранични стойности, произтичащи от определянето на коефициента на съответствие CFpollutant в обжалвания регламент, лишавали от полезно действие определените в норма Евро 6 гранични стойности, съдържащи се в това приложение. Тъй като Комисията посочва, че определените коефициенти на съответствие CFpollutant се обосновават с отклоненията, които могат да се констатират между данните от изпитванията RDE и данните, получени от лабораторните изпитвания, смекчаването на граничните стойности, прилагани за първия тип изпитвания, означавало в действителност да се изоставят граничните стойности в норма Евро 6, определени в приложение I към Регламент № 715/2007.
90
Град Париж и община Мадрид добавят, че по този начин Комисията е допуснала съществено процесуално нарушение. Всъщност те смятат, че обикновената намеса на „съзаконодателите“, по-конкретно на Парламента, щяла да осигури процесуални гаранции и непременно щяла да се отрази върху съдържанието на акта, който следвало да се приеме, който най-малкото щял да е обект на множество изменения.
91
В самото начало Комисията припомня законодателната и регулаторна структура, в която се вписва обжалваният регламент, за да докаже, обратно на твърденията на жалбоподателите, че регламентът допринася за по-добра защита на здравето на европейските граждани и на околната среда.
92
Комисията посочва, че одобрението на типа на нови превозни средства протича по следния начин. Производителят представя прототип на компетентните органи, които трябва да се уверят, че той отговаря на условията, изброени в приложение IV към Директива 2007/46, по-специално на предвидените в Регламент № 715/2007, що се отнася до замърсяващите емисии. След като „типът“ бъде одобрен, производителят започва промишлено производство и всяко пуснато на пазара превозно средство трябва да отговоря на одобрения тип.
93
Комисията подчертава, че приложение I към Регламент № 715/2007, в което се съдържат граничните стойности на замърсяващите емисии, определени за норми Евро 5 и Евро 6, по-специално тези, които се отнасят за азотните оксиди, никога не е било изменяно и че „като такова продължава да е част от правото на Съюза“.
94
Комисията също посочва, че самият Регламент № 715/2007 не определя процедура за проверка дали се спазват граничните стойности на замърсяващите емисии, определени в приложение I към него, въпреки че в член 5, параграф 2 от този регламент се съдържа забрана за използване, освен за изброените изключения, на измервателно-коригиращи устройства, които могат да изопачат измерването на замърсяващите емисии.
95
Комисията смята, че е компетентна да определя специфичните процедури, изпитвания и изисквания за одобряването на типа чрез допълване на Регламент № 715/2007 и изменение на несъществените му елементи в рамките на процедурата по регулиране с контрол, както е посочено в член 5, параграф 3 от същия регламент. Тя също счита, че съгласно член 14, параграф 3 от регламента има задължение да извършва последваща проверка на тези процедури, изпитвания и изисквания, както и на циклите на изпитване, използвани за измерване на емисиите, и че съгласно посочения член при същите условия ѝ е възложена задача да ги адаптира, ако вече не са задоволителни или ако вече не отразяват правилно действителните замърсяващи емисии, отделяни от движещите се по пътищата превозни средства.
96
Комисията посочва, че в този контекст тя приема Регламент № 692/2008 именно с цел въвеждане на процедури за контрол на замърсяващите емисии от леки превозни средства за превоз на пътници и товари, като е определила тип лабораторно изпитване, наречено на английски език „New European Driving Cycle“ (NEDC, Нов европейски цикъл на движение), отговарящо на наличната по това време технология (изпитване от тип 1, посочено в точка 12 по-горе). Според нея, както се посочва в съображение 15 от Регламент № 715/2007, законодателят на Съюза е съзнавал, че този тип изпитване може да е неподходящо за отразяване на действителните замърсяващи емисии, и изрично я е задължил да проверява дали то не трябва да бъде актуализирано или заменено.
97
Комисията твърди, че при това положение действията ѝ са били насочени към две основни задачи, както е посочено в точка 10 от съобщението ѝ относно прилагането и бъдещото развитие на законодателството на Общността във връзка с емисиите от леки превозни средства и достъпа до информация за ремонт и техническа поддръжка (Евро 5 и 6) (ОВ C 182, 2008 г., стр. 17).
98
От една страна, Комисията посочва, че е участвала в рамките на подготвителните работи на Икономическия и социален съвет на Обединените нации при разработването на нов тип лабораторно изпитване, наречено „хармонизирана в глобален мащаб процедура за изпитване на леки превозни средства“, на английски език „Worldwide harmonized Light vehicles Test Procedure“ (WLTP), която отразява много по-добре действителните замърсяващи емисии, отколкото изпитването NEDC. В това отношение замяната на изпитването NEDC с изпитването WLTP се извършва с приемането на Регламент (ЕС) 2017/1151 на Комисията от 1 юни 2017 година за допълване на Регламент № 715/2007, за изменение на Директива 2007/46, Регламент № 692/2008, Регламент (ЕС) № 1230/2012 на Комисията и за отмяна на Регламент № 692/2008 (ОВ L 175, 2017 г., стр. 1).
99
От друга страна, Комисията изтъква, че е разработила процедура за измерване на замърсяващите емисии в реални условия на движение, като е включила в работата си всички заинтересовани страни, включително някои организации за защита на околната среда. Тази процедура е въведена в правната уредба на Съюза през март 2016 г. за леките превозни средства за превоз на пътници и товари, когато Комисията приема Регламент 2016/427 за изменение на Регламент № 692/2008. Именно с Регламент 2016/427, а не с обжалвания регламент се въвеждало понятието за стойности NTE. Същият подход е приет през 2011 г. за тежкотоварните превозни средства.
100
Комисията твърди, че лабораторните изпитвания и изпитванията RDE се допълват. Първите предоставят повече данни, докато предимството на вторите е, че позволяват именно поради тяхната продължителност и разнообразни условия на провеждане да се установят евентуални повтарящи се несъответствия в сравнение с резултатите от лабораторните изпитвания, които могат да разкрият използването на измервателно-коригиращи устройства от страна на производителите на превозни средства при тези изпитвания, които водят до подмяна на резултатите в сравнение с получените при нормална употреба на превозното средство. Ето защо в Регламент 2016/427 се предвиждало, че дори през преходния период преди определянето на стойностите NTE, който започва на 20 април 2016 г., изпитванията RDE е следвало да се провеждат за „целите на наблюдението“.
101
На следващо място Комисията обяснява по същество, че разнообразните условия на пътните маршрути, които трябва да бъдат осъществени с оглед валидирането на изпитване RDE, както и използването на преносимите системи за измерване на емисии (PEMS) водят до статистическа и техническа неопределеност, обосноваваща въвеждането на коефициенти на съответствие CFpollutant, които се прилагат за граничните стойности на емисиите на азотни оксиди Евро 6, за да се избегнат невалидни резултати по отношение на спазването на съответните гранични стойности при тези изпитвания, както и последващ неправомерен отказ за издаване на одобрение на типа. Така в съдебното заседание Комисията посочва, че изпитване RDE, проведено с едно и също превозно средство през летен следобед в Естония и през ранна зимна сутрин в Люксембург, може да доведе до значително различни резултати предвид твърде различните условия. Също така, тъй като изпитванията RDE продължават между час и половина и два часа, променливата им продължителност можело да повлияе на резултатите. Самите PEMS измервали три показателя, които се комбинират, за да се определи масата на отделените азотните оксиди на километър, като всяко от тези три измервания имало степен на несигурност. Освен това по време на изпитване PEMS можело да се разрегулират. Коефициентите на съответствие CFpollutant били предвидени в Регламент 2016/427, за да се отчете тази неопределеност, въпреки че техните стойности все още не били определени в посочения регламент. При тежките превозни средства такива коефициенти вече били предвидени в по-ранни правни уредби.
102
Приемането на обжалвания регламент, влязъл в сила на 15 май 2016 г., довело до изменение на правното значение на изпитванията RDE, тъй като такова неубедително изпитване с оглед на стойностите NTE, които понастоящем се определят с коефициентите на съответствие CFpollutant, води, считано от момента на прилагане на тези гранични стойности, до пълен отказ за издаване на одобрение на превозно средство от съответния тип. Комисията припомня, че с оглед на резултатите от консултациите, провеждани от няколко години със заинтересованите страни, и на посоченото в съображение 5 от Регламент 2016/427 са предвидени два последователни етапа за стойностите NTE и за коефициентите на съответствие CFpollutant за азотните оксиди. Така, що се отнася до одобрението на типа на леките превозни средства, през периода 1 септември 2017 г.—31 декември 2019 г. временният коефициент на съответствие CFpollutant, който се прилага по искане на производителя, е определен на 2,1. От своя страна така нареченият „окончателен“ нормален коефициент на съответствие CFpollutant, който е задължителен за всички от 1 януари 2020 г., е определен на 1,5.
103
Комисията уточнява, че стойността на така наречения „окончателен“ нормален коефициент на съответствие CFpollutant е 1, увеличена с обоснована степен на техническа неопределеност от 0,5, като се имат предвид техническите параметри на сегашните PEMS. Според нея тази степен на неопределеност ще се преразглежда всяка година и ще се коригира в зависимост от подобряването на качеството на измерванията. Комисията твърди, че временният коефициент на съответствие CFpollutant от 2,1, който се използва при поискване, се обосновава не само с тази техническа неопределеност, но и със статистическата неопределеност, свързана с различните възможни маршрути, които могат да бъдат преминавани при изпитвания RDE. Коефициентът бил определен в рамките на интервал от 1,6—2,2, посочен от Съвместния изследователски център (JRC) въз основа на моделиране, тъй като при подготвителните работи по приемането на обжалвания регламент все още не е имало натрупан достатъчно опит. Според Комисията тази статистическа неопределеност трябвало „да намалее, тъй като новите типове превозни средства задължително ще подлежат на [изпитвания] RDE“, както ще намалее и техническата неопределеност поради подобренията на PEMS. В това отношение проект на регламент за изменение, който понастоящем се обсъжда, предвиждал свеждане на техническата неопределеност до 0,43, а следователно и „окончателен“ нормален коефициент на съответствие CFpollutant от 1,43.
104
От правните и историческите обстоятелства при приемането на обжалвания регламент Комисията прави извода, че той по никакъв начин не представлява „разрешение за замърсяване“ или отстъпление от равнището на защита на околната среда, а напротив, подсилва набора от правни средства за борба със замърсяването на въздуха, като възпрепятства издаването на одобрение на типове превозни средства, оборудвани със забранени измервателно-коригиращи устройства.
105
За да отговори по-точно на изложените от жалбоподателите основания, изведени от липсата ѝ на компетентност да приеме обжалвания регламент, Комисията посочва, най-напред, че съображенията на актовете не представляват разпоредби, с оглед на които може да се упражни контрол за законосъобразност на този регламент.
106
На следващо място, Комисията припомня, че обжалваният регламент е приет на основание член 5, параграф 3 от Регламент № 715/2007. Тя припомня процедурата по приемането му в рамките на процедурата на комитет по регулиране с контрол и подчертава, че нито Парламентът, нито Съветът са се противопоставили на проекта.
107
Комисията отрича да е изменила с обжалвания регламент съществен елемент от Регламент № 715/2007, както твърдят жалбоподателите, в случая определените в норма Евро 6 гранични стойности на замърсяващите емисии, съдържащи се в приложение I към регламента. В това отношение тя приема, че член 5, параграф 3 от Регламент № 715/2007 не ѝ позволява да изменя или заменя граничните стойности в приложение I към регламента.
108
От една страна обаче, граничните стойности в приложение I към Регламент № 715/2007 според Комисията остават напълно приложими за лабораторните изпитвания, които са „крайъгълният камък“ на системата за одобрение на типа на съответните превозни средства и които не могат да бъдат заменени от „по-нестабилни, непълни и основаващи се на различна технология“ изпитвания RDE.
109
От друга страна, граничните стойности в приложение I към Регламент № 715/2007 били приложими и за изпитванията RDE и коефициентите на съответствие CFpollutant не ги изменяли, като позволяват само съпоставимост — поради причини, свързани със статистическата и техническата неопределеност, посочени в точки 101 и 102 по-горе — с резултатите от лабораторните изпитвания с цел откриване на измервателно-коригиращи устройства. Следователно процедурата RDE, която е допълнителна спрямо лабораторните изпитвания и се провежда по посочения начин, не водела до изменение на съществени елементи от този регламент, а напротив, гарантирала в най-голяма степен спазването им. С оглед на гореизложеното Комисията оспорва по-специално довода на град Брюксел, изложен в неговата реплика, че стойностите NTE, произтичащи от прилагането на коефициентите на съответствие CFpollutant, лишавали от полезно действие граничните стойности на замърсяващите емисии Евро 6, съдържащи се в това приложение.
110
Що се отнася по-специално до доводите на град Париж и Община Мадрид в подкрепа на твърдението, че е извършила съществени процесуални нарушения, Комисията счита, че тъй като е компетентна да приеме обжалвания регламент, след като е следвала предвидената за целта процедура, а именно процедурата на комитет по регулиране с контрол, тя задължително е спазила съществените процесуални правила. В това отношение тя припомня провеждането на процедурата, довела до приемането на обжалвания регламент, и подчертава, че Парламентът не се противопоставил с мнозинство на проекта за регламент, което е било достатъчно, за да продължи процедурата, като се имат предвид приложимите норми, независимо от факта, че мнозинството е било ниско.
111
Накрая, що се отнася до твърденията за липса на прозрачност на следваната процедура, Комисията посочва, че съдът на Съюза признава възможността на законодателя да оправомощи Комисията да изменя или допълва разпоредбите на основен акт с разпоредби за изпълнение, които не се отнасят до съществени елементи (решение от 17 декември 1970 г., Köster, Berodt & Co., 25/70, EU:C:1970:115), и понастоящем е уредена в членове 290 ДФЕС и 291 ДФЕС. В случая за въвеждането на изпитванията RDE във всеки случай били взети предвид обществени консултации и становищата на експерти.
112
Следва да се отбележи, както потвърждават правните основания на обжалвания регламент, че Комисията приема този регламент на основание член 5, параграф 3 от Регламент № 715/2007. Тази разпоредба позволява на Комисията, както е посочено в точка 8 по-горе, да определя специфичните процедури, изпитвания и изисквания за целите на одобряване на типа на превозни средства, по-специално по отношение на емисиите на отработилите газове от изходната тръба и измервателно-коригиращите устройства, като изменя несъществени елементи от Регламент № 715/2007 и евентуално като го допълва.
113
Макар член 14, параграф 3 от Регламент № 715/2007, посочен в точка 10 по-горе, който по същество се отнася до промените в аспектите, предмет на член 5, параграф 3 от същия регламент, да не е цитиран в правните основания на обжалвания регламент, той също трябва да се вземе предвид. Всъщност с обжалвания регламент преминаването на изпитванията RDE се превръща в ново изискване за одобрение на типа превозно средство, т.е. целта му е да се адаптират изпитванията, провеждани преди одобряването на типа, „по начин, позволяващ реално отразяване на емисиите, отделяни от движещите се по пътищата автомобили“, както е предвидено в член 14, параграф 3 от този регламент.
114
Съгласно двете разпоредби — както член 5, параграф 3, така и член 14, параграф 3 от Регламент № 715/2007 — Комисията трябва да действа в рамките на процедурата по регулиране с контрол, установена в член 5а от Решение 1999/468, както е посочено в точка 9 по-горе. В самото съображение 7а от това решение, на което се позовават жалбоподателите и което уточнява обхвата на член 5а, се посочва, както се уточнява в точка 88 по-горе, че процедурата по регулиране с контрол трябва да се използва „във връзка с мерки от общ характер, които имат за цел да изменят несъществени елементи от даден основен акт, приет съгласно процедурата, посочена в [член 251 ЕО], включително като се премахнат някои от тези елементи или се добавят нови, несъществени елементи[, но съществените] елементи на законодателен акт могат да бъдат изменени само от законодателя въз основа на Договора“.
115
Тъй като жалбоподателите твърдят, че с обжалвания регламент Комисията изменя съществен елемент от Регламент № 715/2007, а именно определените за норма Евро 6 гранични стойности на емисиите на азотни оксиди, съдържащи се в приложение I към този регламент, първият въпрос, който трябва да се изясни, е дали тези гранични стойности представляват съществен елемент от този регламент, който Комисията не може да измени на основание член 5, параграф 3 и член 14, параграф 3 от същия регламент във връзка с член 5а от Решение 1999/468. Ако това е така, следва да се разгледа вторият въпрос, а именно дали, като е определила в обжалвания регламент стойностите NTE на емисиите на азотни оксиди, които трябва да се спазват при изпитванията RDE, и като е определила коефициенти на съответствие CFpollutant, Комисията е изменила граничните стойности на тези емисии, определени от нормата Евро 6.
116
Що се отнася до първия въпрос, от контекстуална и телеологическа гледна точка може да се отбележи, че съображение 3 от Регламент № 715/2007 гласи, че „настоящият регламент определя основни разпоредби за емисиите от превозни средства, докато техническите спецификации ще бъдат посочени в мерки по прилагането, които ще бъдат приети при спазване на процедурите по комитология“. По-нататък съображение 4 от този регламент предвижда, че „емисиите, причинени от транспортния сектор […], домакинствата и енергийния, селскостопанския и промишления сектор, следва да се намалят в по-значителна степен, за да се постигнат целите на ЕС в областта на качеството на въздуха“, че „[в] този контекст задачата за намаляване на емисиите от превозни средства следва да се разглежда като част от цялостна стратегия“ и че „[н]ормите Евро 5 и 6 представляват една от мерките за намаляване на емисиите от частици и озонови прекурсори, като азотни оксиди и въглеводороди“. В съображение 5 от този регламент се уточнява, че „[п]остигането на целите на ЕС в областта на качеството на въздуха изисква постоянно усилие за намаляване на емисиите от превозни средства“, че „[п]о тази причина на промишления сектор следва да бъде предоставена ясна информация за бъдещите гранични стойности на емисиите“ и че „[е]то защо[…] в настоящия регламент са посочени освен гранични стойности за норма Евро 5, така и тези за етап Евро 6“. В съображение 6 от същия регламент се добавя, че „[п]о-специално, необходимо е да се намалят значително емисиите на азотни оксиди от дизелови превозни средства за подобряване на качеството на въздуха и за спазване на граничните стойности за замърсяване“ и че „[т]ова изисква постигането на амбициозни гранични стойности за етап Евро 6 […]“.
117
Освен това следва да се вземат предвид и следните разпоредби на Регламент № 715/2007. Член 1 уточнява, че „[н]астоящият регламент установява общи технически изисквания за типово одобрение на моторни превозни средства […] по отношение на техните емисии“. Член 4, параграф 1 предвижда, че „[п]роизводителите доказват, че всички нови превозни средства, продавани, регистрирани или пускани в движение в Общността, са получили типово одобрение в съответствие с настоящия регламент и мерките по прилагането му“ и че „[т]ези задължения включват спазване на граничните стойности за емисиите, предвидени в приложение I, и мерки[…] по прилагане, посочени в член 5“. Член 4, параграф 2 гласи, че „предприетите от производителя технически мерки следва да гарантират, че емисиите [на] отработилите газове от изходната тръба […] и емисиите от изпаряване са реално ограничени, в съответствие с настоящия регламент, през целия нормален срок на експлоатация на превозните средства и при нормални условия на използване“ и че „[с]ъответствието в експлоатация се проверява в частност при емисии [на] отработилите газове от изходната тръба […], които се сравняват с граничните стойности за емисиите, съдържащи се в приложение I“. Член 10 задължава държавите членки да откажат издаването на типово одобрение или регистрацията, продажбата и пускането в движение на нови превозни средства съгласно графика, определен в този член за различните категории превозни средства, когато те „не отговарят на изискванията на настоящия регламент и на мерките по прилагането му, и по-конкретно на граничните стойности за [Евро 5 или Евро 6], посочени в […] приложение I“.
118
Видно от съображенията и разпоредбите, цитирани в точки 116 и 117 по-горе, определените за норма Евро 6 гранични стойности на емисиите на азотни оксиди, които са посочени в приложение I към Регламент № 715/2007, действително представляват съществен, дори централен елемент от него, тъй като всички разпоредби на този регламент са посочени само с цел да се осигури спазване на тези гранични стойности, заедно с други гранични стойности, отнасящи се до други замърсяващи емисии, през нормалния срок на експлоатация на превозните средства и при нормални условия на употреба, като граничните стойности на емисиите на азотни оксиди са указани в самия регламент (в приложение I, което е неразделна част от регламента), изначално са определени от Парламента и от Съвета и нито една разпоредба от регламента не оправомощава изрично Комисията да ги изменя в рамките на изпълнителните си правомощия.
119
В това отношение, a contrario, що се отнася до фините прахови частици, определени в член 3, параграф 5 от Регламент № 715/2007 като негазообразни компоненти в отработилите газове, член 14, параграф 2 от същия регламент предвижда, че след приключване на програма за измерване на частиците, която се провежда в рамките на Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации, и не по-късно от влизането в сила на Евро 6 Комисията трябва да „преуреди“ съдържащите се в приложение I гранични стойности, базиращи се на масата на частиците, и да въведе в това приложение гранични стойности, базиращи се на броя на частиците. Липсата на разпоредба от същия вид относно граничните стойности на емисиите на азотни оксиди потвърждава, че Парламентът и Съветът не са възнамерявали да предоставят на Комисията правомощието да ги измени. Впрочем характерът на изключение на разпоредбата относно праховите частици се потвърждава от други разпоредби на член 14 от този регламент, а именно параграфи 4 и 5, съгласно които евентуалното въвеждане на гранични стойности на емисиите за други замърсители или изменението на граничните стойности на емисиите на въглероден монооксид и въглеводороди в отработилите газове от изходната тръба при изпитване за стартиране на студен двигател е основание за представяне на предложения от страна на Комисията до Парламента и Съвета. Следователно определянето или изменението на граничните стойности на емисиите на замърсители, сред които азотните оксиди, от превозните средства, предмет на този регламент, е от компетентността на Парламента и на Съвета, освен що се отнася до праховите частици.
120
Поради това граничните стойности на емисиите на азотни оксиди, определени в норма Евро 6, съдържащи се в приложение I към Регламент № 715/2007, представляват съществен елемент от регламента, който не подлежи на изменение от Комисията в рамките на процедурата на комитет по регулиране с контрол, както впрочем самата тя приема, както е посочено в точка 107 по-горе.
121
Що се отнася до втория въпрос, Комисията твърди, че като е определила в обжалвания регламент стойностите NTE на емисиите на азотни оксиди, които следва да се спазват при изпитванията RDE чрез определянето на коефициентите на съответствие CFpollutant, тя не е изменила определените в норма Евро 6 гранични стойности на емисиите на азотни оксиди, съдържащи се в приложение I към Регламент № 715/2007. Следва да се припомни, че определените в обжалвания регламент коефициенти на съответствие CFpollutant за азотните оксиди са 2,1 — по искане на заинтересования производител на превозни средства за преходен период, който изтича, в зависимост от категориите превозни средства и естеството на исканите действия, между 31 декември 2019 г. и 31 декември 2021 г., и обичайно -1,5. Използвани като мултипликационен коефициент към граничните стойности на емисиите Евро 6, те позволяват да бъдат установени стойностите NTE на емисиите. По същество Комисията посочва, че граничните стойности на емисиите на азотни оксиди, определени в норма Евро 6, продължават да се прилагат не само при лабораторните изпитвания, но понастоящем се прилагат и при изпитванията RDE, тъй като коефициентите на съответствие CFpollutant са само статистически и технически корективни елементи.
122
В това отношение най-напред следва да се отбележи, както следва от член 4, параграф 2, втора алинея от Регламент № 715/2007, че „предприетите от производителя технически мерки следва да гарантират, че емисиите [на] отработилите газове от изходната тръба […] и емисиите от изпаряване са реално ограничени, в съответствие с настоящия регламент, през целия нормален срок на експлоатация на превозните средства и при нормални условия на използване“, че определените в норма Евро 6 гранични стойности на емисиите на азотни оксиди, съдържащи се в приложение I към този регламент, трябва да се спазват при реални условия на движение, а следователно и при официални изпитвания в реални условия на движение преди одобряването на типа. Комисията не го оспорва, тъй като счита, че това е така.
123
В това отношение доводът на Комисията, че определените в норма Евро 6 гранични стойности на емисиите на азотни оксиди, съдържащи се в приложение I към Регламент № 715/2007, остават напълно приложими за лабораторните изпитвания, макар да е верен, е ирелевантен, тъй като тези гранични стойности трябва да се спазват също и при изпитванията RDE. Що се отнася до довода, че лабораторните изследвания са „крайъгълният камък“ за контрола на замърсяващите емисии от превозни средства, посочен в точка 108 по-горе, той противоречи на факта, че точно условията за тези изпитвания са твърде далече от реалните условия на движение, за да могат сами по себе си да гарантират спазването на правилата за замърсяващите емисии от превозните средства, определени в регламента, както става ясно още от съображение 15 от този регламент и както е посочено изрично в съображения 1, 2 и 4 от Регламент 2016/427, който въвежда в правната уредба изпитванията RDE, както и съображения 3 и 7 от обжалвания регламент. Следователно, макар лабораторните изпитвания да предоставят много подробна и полезна информация за „поведението“ на превозните средства, по-специално след замяната на изпитванията NEDC с изпитванията WLTP, те не поставят изпитванията RDE на второстепенна позиция.
124
В това отношение, дори изпитванията RDE да са свързани със специфични ограничения, по-специално във връзка с управление на някои случаи на неопределеност, както обяснява Комисията, те са разработени за по-добро измерване при условията на нормална експлоатация на превозните средства, отколкото лабораторните изпитвания, както е обявено в съображенията на Регламент 2016/427 и на обжалвания регламент, посочени в точка 123 по-горе. По-специално в съображение 4 от Регламент 2016/427 се посочва, че целта на дейността на работната група, довела до изпитванията RDE, определени в този регламент, е „разработване на процедура за изпитване [RDE], която по-добре да отразява емисиите, измерени в пътни условия“.
125
Впрочем значението на изпитванията RDE нарасна след изменението на правното значение на тези изпитвания с обжалвания регламент, съгласно който, както посочва Комисията, считано от датите за прилагане на стойностите NTE на емисиите на азотни оксиди, които са определени в него, тези изпитвания вече не се провеждат само за „целите на наблюдението“, а резултатите от тях обуславят възможността за получаване на одобрение на типа и впоследствие възможност за регистрация, продажба, пускане в движение и употреба по пътищата на съответните превозни средства.
126
Следователно едновременното съществуване на лабораторни изпитвания и на изпитвания RDE не се отразява по никакъв начин на задължението за спазване на определените за норма Евро 6 гранични стойности на емисиите на азотни оксиди, съдържащи се в приложение I към Регламент № 715/2007, при реални условия на движение, а следователно и при изпитванията RDE.
127
При тези обстоятелства определянето от самата Комисия посредством коефициенти на съответствие CFpollutant на непревишавани стойности (NTE) на емисиите на азотни оксиди при изпитванията RDE, по-високи от граничните стойности на тези емисии, определени за нормата Евро 6 в приложение I към Регламент № 715/2007, е недопустимо при сегашното състояние на приложимото право.
128
Всъщност това на практика води до изменение на граничните стойности на емисиите на азотни оксиди, определени за нормата Евро 6 в приложение I към Регламент № 715/2007, за изпитванията RDE, въпреки че тези гранични стойности трябва да се прилагат и за тях, както се установява от точка 122 по-горе.
129
В това отношение следва да се подчертае, че системата, която има за цел да се приложи мултипликационен коефициент (коефициентът на съответствие CFpollutant) към граничните стойности на емисиите на азотни оксиди, определени за нормата Евро 6, задължително води до изменение на самата норма за разлика от системата, която отчита функционирането и евентуалните грешки на измервателните уреди, като внася корекции в самите измервания, а не в граничните стойности, които трябва да се спазват. Всъщност, макар възможността за грешка при определените измервания да е в достатъчно близки съотношения, вторият тип система позволява да се провери с разумна степен на надеждност дали са спазени граничните стойности.
130
Тъй като обаче изменението на граничните стойности на емисиите на азотни оксиди, определени за нормата Евро 6 в приложение I към Регламент № 715/2007, както е посочено в точка 120 по-горе, представлява изменение на съществен елемент от този регламент, Комисията не е била компетентна да направи такова изменение въз основа на изпълнителните си правомощия, които черпи от член 5, параграф 3 и от член 14, параграф 3 от този регламент, упражнявани в рамките на процедурата на комитет по регулиране с контрол.
131
Фактът, че съществуването на коефициентите на съответствие CFpollutant и на стойностите NTE на емисиите на азотни оксиди е предвидено в Регламент 2016/427, срещу който не е подадена жалба за отмяна, не поставя под въпрос тази констатация. От една страна, този регламент, който също е регламент на Комисията, не може да „бъде преграда“ за прилагането на разпоредбите на Регламент № 715/2007, разгледани в точки 112—120 по-горе, които определят обхвата на изпълнителните правомощия на Комисията в тази област, и от друга страна, действително самият обжалван регламент води до прилагането към емисиите на азотни оксиди при изпитванията RDE на стойности NTE, по-високи от граничните стойности, определени за нормата Евро 6, вместо последните, като прави тези стойности NTE задължителни за установяването дали тези изпитвания са преминати успешно.
132
Следователно основанията за отмяна на жалбоподателите, изведени от липсата на компетентност на Комисията, трябва да бъдат уважени, доколкото се отнасят до определените в обжалвания регламент коефициенти на съответствие CFpollutant, от които произтичат стойностите NTE на емисиите на азотни оксиди.
133
За изчерпателност, ако се допусне възможността, противно на гореизложените съображения, Комисията все пак да може да определя коефициенти на съответствие CFpollutant, за да се отчете известна неопределеност, следва да се уточни, че тя във всички случаи не е можело да определи нивата, съдържащи се в обжалвания регламент, без същевременно да превиши пределите на изпълнителните си правомощия. Тези нива не позволяват да се провери с разумна степен на надеждност дали се спазват граничните стойности на емисиите на азотни оксиди, определени за нормата Евро 6 в приложение I към Регламент № 715/2007, при изпитванията RDE, въпреки че тези гранични стойности трябва да се прилагат и за тях, предвид посоченото в точка 122 по-горе.
134
Всъщност, като се има предвид високата стойност на определените коефициенти на съответствие CFpollutant, която е 2,1 и 1,5, нивата на емисиите на азотни оксиди, измерени при изпитванията RDE, могат да бъдат съответно повече от два пъти по-високи и един и половина пъти по-високи от определените в норма Евро 6 гранични стойности на тези емисии, съдържащи се в приложение I към Регламент № 715/2007, без дадено изпитване да се счита за изпитване с отрицателен резултат. Ако се използва примерът, даден от жалбоподателите, това позволява на дизелово леко превозно средство с емисии на азотни оксиди, ограничени съгласно норма Евро 6 на 80 mg/km, успешно да премине изпитването RDE, ако емисиите са под 168 mg/km през преходната фаза и ако са под 120 mg/km след тази фаза. Следва да се припомни, че граничната стойност, определена в норма Евро 5, е 180 mg/km по отношение на същия тип превозно средство.
135
Дори обаче да се приемат за точни всички обяснения, които Комисията дава относно степените на техническа и статистическа неопределеност, които обосновавали определените в обжалвания регламент коефициенти на съответствие CFpollutant, произтичащите от тях стойности NTE на емисиите на азотни оксиди не позволяват да се провери с разумна степен на надеждност дали при изпитване RDE дадено превозно средство спазва граничните стойности на тези емисии, определени за нормата Евро 6 в приложение I към Регламент № 715/2007.
136
Действително, дори да се разгледа само прилагането на т.нар. „окончателен“ нормален коефициент на съответствие CFpollutant от 1,5, който се обяснява с наличието на степен на техническа неопределеност от 0,5, което е 50 %, трябва да се приеме, че вероятност за грешка от 50 % представлява половината от това, което се смята за измерено, и че ако тази степен се преобразува в същинска вероятност за грешка в сравнение с измереното от уреда, това води до разлика в степен от 33 % (приема се, че измерване от 120 mg/km може действително да съответства на емисии от 80 mg/km, което е с една трета по-малко от измереното). Това означава, че след изпитване RDE не може да се определи дали изпитваното превозно средство спазва или поне се доближава до тези гранични стойности. В този смисъл, вземайки предвид такъв коефициент, ако след изпитване RDE на дизелово леко превозно средство PEMS показва ниво на емисии на азотни оксиди от 120 mg/km, това може да означава следните три неща: измервателният уред отчита точни измервания и емисиите на азотни оксиди от превозното средство са действително 120 mg/km, т.е. един и половина пъти над разрешеното от нормата Евро 6, или уредът действително допуска грешки при измерване със стойност, съответстваща на посочената от Комисията степен на техническа неопределеност, и това може да означава, че в действителност емисиите на азотни оксиди от превозното средство са само 80 mg/km, т.е. превозното средство отговаря точно на нормата, или обратно, ако грешката на уреда е в обратна посока, че в действителност емисиите на азотни оксиди от превозното средство са 160 mg/km, т.е. два пъти над разрешеното от нормата. Противно обаче на посоченото по същество от Комисията в съдебното заседание в отговор на писмен въпрос на Общия съд, няма никакви гаранции, че лабораторното изпитване непременно ще „залови“ прекомерно замърсяващото превозно средство, което успешно е преминало етапа на изпитването RDE благодарение на степента на техническа неопределеност. Например няма гаранция, че дизелов пътнически автомобил, „измерен“ с резултат от 100 mg/km при изпитването RDE и за който емисиите на азотни оксиди действително са отчетени на това или на по-високо ниво при това изпитване, ще покаже повече от 80 mg/km емисии на азотни оксиди при лабораторното изпитване. Ако лабораторните изпитвания бяха достатъчно надеждни, изпитванията RDE впрочем не биха били необходими. A fortiori, посочените по-горе проблеми са налице и когато се използва временният коефициент на съответствие CFpollutant 2,1.
137
Следователно, противно на поддържаното от Комисията, обхватът на неопределеността, произтичаща от стойността на коефициентите на съответствие CFpollutant в обжалвания регламент, във всеки случай не позволява да се приложат граничните стойности на емисиите на азотни оксиди, определени за нормата Евро 6 в приложение I към Регламент № 715/2007, при изпитванията RDE, предвид значителните възможни отклонения между тези гранични стойности и действителните емисии на азотни оксиди по време на изпитванията, въпреки че стойностите NTE на тези емисии не се превишават съгласно измерените от PEMS стойности. По този начин обхватът на неопределеността на практика води до изменение на граничните стойности за тези изпитвания, докато съгласно разпоредбите на Регламент № 715/2007 те трябва да бъдат спазвани при реални условия на движение, а следователно и при официални изпитвания в реални условия на движение преди одобряването на типа, както е посочено в точка 122 по-горе. Следователно, поради тези съображения, и в това отношение Комисията не се е съобразила с границите на своята компетентност, както е посочено в точка 132 по-горе.
138
Следва да се отбележи, отново за изчерпателност, що се отнася до обясненията на Комисията, за да оправдае конкретно временния коефициент на съответствие CFpollutant от 2,1 със степен на статистическа неопределеност от 0,6 в допълнение към степента на техническа неопределеност от 0,5, определена за т.нар. „окончателен“ нормален коефициент на съответствие CFpollutant, че тези обяснения не са убедителни с оглед на целта, която Комисията твърди, че следва, за да гарантира спазването на граничните стойности на емисиите на азотни оксиди, определени за нормата Евро 6 в приложение I към Регламент № 715/2007, при изпитванията RDE.
139
Във връзка с това според Комисията временната степен на статистическа неопределеност от 60 % била свързана с различните възможни маршрути, през които могат да преминат извършващите изпитванията. Несъмнено, без конкретни инструкции, при различните водачи, на които е предоставено едно и също превозно средство за управление при пътни условия за определено време, ще се получат твърде различни резултати в зависимост от стила им на шофиране, пътищата, по които действително са преминали, и условията на пътното движение. По принцип обаче евентуални отклонения или статистическа неопределеност (риск от липса на представителност на резултатите спрямо действителността като цяло) се коригират с работа по представителността на извадката или опита (в случая представителността на изпитването) или чрез броя проведени опити (в случая броя изпитвания), а не с посочване, че резултатите могат да съдържат вероятност от грешка от 60 %. В случая е възможно да бъдат избегнати значителни грешки по отношение на това използване именно като се предвиди маршрут, достатъчно представителен за действителното средно използване на превозно средство (начини на използване — пътни условия, градски условия, автомагистрала — и условия на пътното движение), и като се наложи „среден“ стил на управление на превозното средство. Впрочем в съдебното заседание самата Комисия посочва няколко аспекта, изведени от приложение IIIA към Регламент № 692/2008, който установява условията за провеждане на изпитванията RDE, в следния смисъл: трите типа маршрути — пътни условия, градски условия, автомагистрала — трябва да бъдат приблизително балансирани като продължителност, изпитванията трябва да се провеждат в работни дни, при надморска височина до 700 метра над морското равнище, като е предвидено и определяне на скоростта. При тези условия случайното вариране на общото време по маршрута между час и половина и два часа, което има за цел да се предотврати намесата или да се деактивира в определен момент евентуално измервателно-коригиращо устройство, не би трябвало да доведе до значително различни резултати в зависимост от действителната продължителност на изпитванията.
140
Освен това, както посочва Комисията в съдебното заседание, макар да е възможно маршрут, изминат през летен следобед в Естония, да даде „по-добри“ резултати в сравнение с маршрут, изминат през зимна сутрин в Люксембург, от една страна, съдържанието на приложение IIIA би трябвало да гарантира, че не може да има много различия между характеристиките на двата маршрута (изпитване при крайни условия — твърде студено време, много задръствания — ще бъде отхвърлено), и от друга страна, Регламент № 715/2007, който определя граничните стойности на емисиите на азотни оксиди за норма Евро 6, не предвижда тези гранични стойности да са по-високи в Люксембург отколкото в Естония. Като „максимални гранични стойности“ те трябва да бъдат спазвани навсякъде в Съюза. Целта на изпитванията RDE е именно да се гарантира, че това е така при условия, които, без да са крайни, трябва да са представителни за действителното използване на превозното средство, включително в Люксембург.
141
Освен това, както потвърждава Комисията в съдебното заседание в отговор на писмен въпрос на Общия съд, за един и същ тип превозно средство не трябва да се провежда серия от изпитвания RDE, резултатите от които биха били обединени с надеждата, че ще бъдат статистически представителни. Несъмнено може да се проведе второ изпитване, ако при първото изпитване е налице особено обстоятелство, както може да се проведе и изпитване RDE за одобряване на типа, а впоследствие — допълнителни изпитвания с цел да се провери дали в рамките на срока на експлоатация на превозното средство същото продължава да отговаря на граничните стойности на емисиите на азотни оксиди (тези изпитвания за съответствие в експлоатация все още не се провеждат). Тъй като изпитванията RDE са доста сложни и разходоемки, те се провеждат и по „фамилии за изпитване“, които могат да групират няколко близки типа превозни средства, които производителят е включил в една и съща „фамилия“ и при които обект на изпитване е действително само набор от типове, както предвижда член 3, параграф 10, втора алинея от Регламент № 692/2008 във връзка с допълнение 7 към приложение IIIA от него. При тези обстоятелства по-конкретно най-много няколко превозни средства от една и съща „фамилия“ са едновременно обект на изпитвания RDE, а не се провежда цяла поредица от изпитвания RDE за едно и също превозно средство, тип превозно средство или дори „фамилия“ от типове превозни средства, а в известен смисъл само върху статистическа „средна извадка“ от тях. Всяко от превозните средства, обект на изпитването като единствен представител на различен тип от „фамилията“, трябва да премине изпитването RDE, за да може цялата „фамилия“, към която то принадлежи, да се счита за преминала успешно изпитванията RDE, както се установява от точки 4.1.1 и 4.1.2 от посоченото по-горе допълнение 7. Впрочем това потвърждава факта, че определените за нормите Евро гранични стойности на замърсяващите емисии не са стойности, които трябва да се постигнат в рамките на цялостен подход, а става дума за гранични стойности, на които трябва да отговаря всяко превозно средство.
142
Всичко това кара Общия съд да се съмнява дали Комисията има основания да се позовава на евентуални статистически грешки. Представените от Комисията доказателства, изглежда, поставят под въпрос дали изпитването RDE може да отрази реално движението в пътни условия. Без да си присвоява ролята на технически експерт, Общият съд обаче отбелязва, че изпитванията RDE са „обмисляни“ дълго време, тъй като в писмените си изявления Комисията посочва, че работата във връзка с тях е започнала през януари 2011 г., че такива изпитвания се провеждат ефективно от същата година за тежките превозни средства и че само за кратък период те се провеждат за „целите на наблюдението“ за превозните средства, които попадат в обхвата на Регламент № 715/2007 — от 20 април 2016 г., датата на влизане в сила на Регламент 2016/427, а за някои превозни средства — от 1 септември 2017 г., най-ранната дата на действително прилагане на стойностите NTE на емисиите на азотни оксиди при одобрението на типа. При тези условия е изненадващо, че Комисията не е имала време да уточни и да стандартизира в достатъчна степен изпитванията RDE, така че да бъдат представителни за реалните условия на движение при пътни условия, за да се избегне в това отношение неопределеност от 60 % при резултатите от изпитванията. Впрочем основната част от Регламент 2016/427, който въвежда приложение IIIA към Регламент № 692/2008, в частност точка 4 и сл. и единадесетте му допълнения, съставляващи приблизително 120 страници в консолидираната редакция, публикувана онлайн в базата данни EUR-Lex, описва много точно в какво се състои изпитването RDE и как трябва да се провежда. Впрочем, дори да съществуват известни различия в резултатите след провеждане на изпитвания RDE на няколко типа превозни средства от една и съща „фамилия“ или дори да има такива различия между две изпитвания на едно и също превозно средство, това е присъщо на самото изпитване от този тип.
143
Тъй като неопределеността от 60 %, свързана с временния коефициент на съответствие CFpollutant 2,1, не изглежда обоснована от статистическите проблеми, на които се позовава Комисията, следователно тя във всеки случай не е доказала, че този временен коефициент позволява да се провери дали са спазени определените за норма Евро 6 гранични стойности на емисиите на азотни оксиди, съдържащи се в приложение I към Регламент № 715/2007, при изпитванията RDE.
144
Следователно предвид съображенията, изложени в точки 138—143 по-горе, следва да се потвърди за изчерпателност, че установяването на временния коефициент на съответствие CFpollutant от 2,1 на практика води до изменение на тези гранични стойности за изпитванията RDE, въпреки че съгласно разпоредбите на Регламент № 715/2007 тези гранични стойности трябва да бъдат спазвани при реални условия на движение, а следователно и при официални изпитвания в реални условия на движение преди одобряването на типа, както е посочено в точка 122 по-горе. Следователно поради тези съображения и в това отношение Комисията не се е съобразила с границите на своята компетентност, както е посочено в точка 132 по-горе.
145
Основанията, изведени от липсата на компетентност на Комисията, обаче не са подкрепени с доводи по отношение на други аспекти от обжалвания регламент, които впрочем жалбоподателите не критикуват като цяло. Следователно те могат да бъдат уважени, що се отнася до тези други аспекти, само ако тези аспекти не могат да бъдат отделени от коефициентите на съответствие CFpollutant, определени в обжалвания регламент. Този въпрос ще бъде разгледан по-долу при преценката относно обхвата на подлежащата на произнасяне отмяна.
– По останалите основания, изложени от жалбоподателите
146
Както е посочено в точка 85 по-горе, жалбоподателите излагат също така и основания, изведени по същество от нарушение на различни разпоредби от правото на Съюза, и твърдят, че Комисията е извършила злоупотреба с власт.
147
Както основанията, изведени от липсата на компетентност на Комисията, всички тези основания целят само да поставят под въпрос определените в обжалвания регламент коефициенти на съответствие CFpollutant и произтичащите от тях стойности NTE на емисиите на азотни оксиди. Следователно, що се отнася до останалите аспекти на обжалвания регламент, основателността им зависи също от възможността за отделяне на различните разпоредби.
148
Що се отнася до поставянето под въпрос на определените в обжалвания регламент коефициенти на съответствие CFpollutant и на произтичащите от тях стойности NTE на емисиите на азотни оксиди, може да се отбележи, че установената липса на компетентност на Комисията да определя тези коефициенти, като се имат предвид пределите на изпълнителните правомощия, които тя черпи от Регламент № 715/2007, непременно означава, че Комисията е нарушила регламента.
149
В това отношение и тримата жалбоподатели твърдят нарушение на приложение I към Регламент № 715/2007. Приложението се споменава в член 4, параграф 1 от този регламент, който предвижда, че спазването на граничните стойности за емисиите, съдържащи се в това приложение, е задължително. Жалбоподателите твърдят, че като е определила в обжалвания регламент коефициенти на съответствие CFpollutant, водещи до стойности NTE на емисиите на азотни оксиди при изпитвания RDE, които са по-високи от граничните стойности на тези емисии, определени за нормата Евро 6 в това приложение, Комисията е нарушила член 4, параграф 1 от посочения регламент. Анализът в точки 122—144 по горе, извършен в рамките на разглеждането на основанията, изведени от липсата на компетентност на Комисията, води до извода, че тя действително е изменила граничните стойности на емисиите на азотни оксиди при изпитванията RDE, въпреки че те трябва да се прилагат при реални условия на движение по-специално при тези изпитвания. Следователно Комисията несъмнено не се е съобразила с граничните стойности на емисиите на азотни оксиди, определени за нормата Евро 6 в приложение I към Регламент № 715/2007, и следователно е нарушила разпоредбите на член 4, параграф 1 от същия регламент, съгласно които спазването на тези гранични стойности е задължително.
150
Несъмнено, в писмената си защита Комисията изтъква по същество и довода, че в граничните стойности на емисиите на азотни оксиди, определени за нормата Евро 6 в приложение I към Регламент № 715/2007, не е извършено никакво правно изменение, като жалбоподателите се позовават само на „конкретни“ или „практически“ изменения. Действително в приложението не е направено правно изменение на тези гранични стойности, но именно затова е неправомерно неспазването на тези гранични стойности при изпитванията RDE, което конкретно или на практика се дължи на прилагането вместо тях на по-високи стойности NTE на емисиите на азотни оксиди, произтичащи от определените в обжалвания регламент коефициенти на съответствие CFpollutant.
151
Следователно може да се приеме, че е налице и нарушение на Регламент № 715/2007.
152
Що се отнася до останалата част на основанията, с оглед на изводите на Общия съд в точки 132, 137, 144 и 151 по-горе, не е необходимо да се разглеждат останалите изтъкнати основания и доводи.
– По обхвата на отмяната
153
Комисията посочва факта, че жалбоподателите изтъкват доводи само срещу точка 2 от приложение II към обжалвания регламент, в която се определя стойността на окончателните и временните коефициенти на съответствие CFpollutant за азотните оксиди. Самото приложение II изменя приложение IIIA към Регламент № 692/2008, което определя начина на провеждане на изпитванията RDE. Ето защо според Комисията жалбите за отмяна следва да бъдат обявени за недопустими на основание член 76, буква г) от Процедурния правилник, съгласно който трябва да бъдат представени доводи в подкрепа на основанията, когато жалбите са насочени срещу останалите разпоредби от обжалвания регламент, които могат да бъдат отделени от оспорваните разпоредби. На това град Париж и Община Мадрид отговарят, че отмяната на точка 2 от приложение II към обжалвания регламент би лишила от каквото и да е правно основание или цел целия регламент, което обосновавало и отмяната му в неговата цялост.
154
В случая следва да се реши направо въпросът за възможността за отделяне на различните разпоредби от обжалвания регламент, т.е. да се провери дали незаконосъобразността на определените в обжалвания регламент коефициенти на съответствие CFpollutant за азотните оксиди трябва автоматично да доведе до отмяната на други разпоредби от регламента, които не могат да се отделят от тях (вж. в този смисъл решение от 11 декември 2008 г., Комисия/Département du Loiret, C‑295/07 P, EU:C:2008:707, т. 104 и 105). От своя страна Комисията изтъква, че разпоредбите от обжалвания регламент, различни от тези, в които се определят тези коефициенти, могат да бъдат отделени от последните.
155
Разпоредбата, в която се определят разглежданите коефициенти и която следва да бъде отменена, се съдържа, както посочва Комисията, в точка 2 от приложение II към обжалвания регламент, която изменя приложение IIIA от Регламент № 692/2008, като въвежда в него по-специално, след точка 2.1, нови точки 2.1.1 и 2.1.2, в които стойностите на окончателния и на временния коефициент на съответствие за масата на азотните оксиди са съответно определени на „1 + margin с margin = 0,5“ и „2,1“ и в които е определен периодът, през който може да се прилага временният коефициент на съответствие. Точка 2 от приложение II към обжалвания регламент въвежда обаче в приложение IIIA към Регламент № 692/2008 и нова точка 2.1.3, отнасяща се до „предавателна функция“, прилагана при изчисляването на стойността NTE, която веднага е приравнена на 1 и следователно понастоящем не се отразява на това изчисление и която не е оспорена от жалбоподателите. В този смисъл точка 2.1.3 от приложение IIIA към Регламент № 692/2008 може да се отдели от точки 2.1.1 и 2.1.2 от приложението, по-специално от стойността на коефициентите на съответствие CFpollutant за азотните оксиди, която е посочена в тях, и точка 2 от приложение II към обжалвания регламент не следва да се отменя, доколкото с нея се въвежда тази разпоредба.
156
Освен това член 1, точки 2 и 3 от обжалвания регламент, с който се изменя член 3, параграф 10, трета алинея от Регламент № 692/2008, несъмнено е свързан с определянето на коефициентите на съответствие CFpollutant за азотните оксиди. Всъщност измененият текст на тази разпоредба гласи следното: „[д]о три години след датите, посочени в член 10, параграф 4 и четири години след датите, посочени в член 10, параграф 5 от [Регламент № 715/2007] [например до 31 август 2017 г. за одобряване на типа на пътническите автомобили и до 31 август 2019 г. за индивидуалното им пускане в движение], се прилагат следните разпоредби: a) Не се прилагат изискванията на точка 2.1 от приложение IIIA [става дума за разпоредбите, в които се посочва формула за изчисляване на стойността NTE и които изискват същата да не бъде превишавана при изпитванията RDE]“. За разлика от това тази разпоредба определя момента, от който коефициентите на съответствие CFpollutant, по-специално оспорваните от жалбоподателите, се прилагат за изпитванията RDE, или с други думи, от кой момент тези изпитвания не се провеждат вече само за целите на наблюдението. Тази разпоредба обаче може да се отнася също така и до други замърсители, различни от азотните оксиди, за които коефициентите на съответствие CFpollutant са определени след коефициентите на съответствие CFpollutant за азотните оксиди, какъвто бе случаят за фините прахови частици. Освен това, за да престанат да се прилагат спорните коефициенти на съответствие CFpollutant за азотните оксиди, не е необходима отмяната на тази разпоредба. Липсата на стойности в таблиците за окончателните и временните коефициенти на съответствие CFpollutant в точки 2.1.1 и 2.1.2 от приложение IIIA към Регламент № 692/2008 сама по себе си е достатъчна за целта. В този смисъл член 1, точки 2 и 3 от обжалвания регламент, с който се изменя член 3, параграф 10, трета алинея от Регламент № 692/2008, може да се отдели от стойността на коефициентите на съответствие CFpollutant за азотните оксиди, която е посочена в точки 2.1.1 и 2.1.2 от приложение IIIA към регламента, и следователно не следва да се отменя.
157
Останалите разпоредби от обжалвания регламент, които имат за цел главно да допълнят или изменят приложение IIIA към Регламент № 692/2008, за да се уточнят условията за провеждане на изпитванията RDE, запазват своя замисъл, противно на твърдението на град Париж и Община Мадрид, макар определените в обжалвания регламент коефициенти на съответствие CFpollutant за азотните оксиди да се отменят. По-специално цялата процедура, предвидена за тези изпитвания, която не е оспорена, може да бъде запазена независимо от коефициентите на съответствие CFpollutant, определени за различните замърсители. Освен това, макар определените в обжалвания регламент коефициенти на съответствие CFpollutant за азотните оксиди да се отменят, понастоящем коефициентите на съответствие CFpollutant за броя на праховите частици, които са определени след приемането на Регламент 2017/1154, трябва да се прилагат в рамките на процедурата, предвидена за тези изпитвания RDE.
158
От изложеното следва, че трябва да се отмени само точка 2 от приложение II към обжалвания регламент, доколкото определя, в точки 2.1.1 и 2.1.2 от приложение IIIA към Регламент № 692/2008, стойността на окончателния коефициент на съответствие CFpollutant и на временния коефициент на съответствие CFpollutant за масата на азотните оксиди. От гореизложеното също следва, че в съответствие с посоченото в точки 145 и 147 по-горе различните основания за обжалване трябва да се отхвърлят в частта относно останалите разпоредби от обжалвания регламент и че следователно не е необходимо произнасяне по въпроса за допустимостта, повдигнат от Комисията в това отношение (вж. в този смисъл решение от 26 февруари 2002 г., Съвет/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, т. 52).
159
Тъй като в съдебното заседание Комисията отбелязва, че Регламент № 692/2008, изменен по-специално с обжалвания регламент, е заменен с Регламент 1151/2017, Общият съд припомня, че за да се съобрази с отменителното решение и да го изпълни в неговата цялост, институцията, която е автор на отменената разпоредба, трябва да я отстрани от последващите актове, на които е автор и в които тази разпоредба е възпроизведена, и да я изключи от бъдещите си актове, като вземе предвид не само диспозитива на решението, но и мотивите, от които произтича и които представляват необходимата му опора (вж. в този смисъл решение от 26 април 1988 г., Asteris и др./Комисия, 97/86, 99/86, 193/86 и 215/86, EU:C:1988:199, т. 26—31).
– По действието във времето на отмяната
160
Член 264, втора алинея ДФЕС предвижда, че съдът на Съюза определя, ако счете за необходимо, онези от правните последици на отменения акт, които трябва да се считат за окончателни. По-специално тази разпоредба се тълкува в смисъл, че позволява по съображения за правна сигурност, но също така и по съображения, свързани с целта да се избегне прекъсване или връщане назад при прилагането на политиките, провеждани или подкрепяни от Съюза, както и в областта на защитата на околната среда или на опазването на общественото здраве, да се запазят за разумен срок правните последици на отменен акт (вж. в този смисъл решения от 25 февруари 1999 г., Парламент/Съвет, C‑164/97 и C‑165/97, EU:C:1999:99, т. 22—24 и от 16 април 2015 г., Парламент/Съвет, C‑317/13 и C‑679/13, EU:C:2015:223, т. 72—74).
161
В случая, запитани от Общия съд в съдебното заседание относно евентуално ограничаване във времето на действието на отмяната, по която би могъл да се произнесе, град Париж и град Брюксел заявяват, че не го подкрепят, като излагат по същество, че макар за определен период от време да не е имало изискване за спазване на стойността NTE за емисиите на азотни оксиди при провеждане на изпитванията RDE, с оглед на перспективата за по-строги изисквания в това отношение в сравнително близко бъдеще, за производителите на превозни средства не би имало полза от това за получаване на одобрение на типа на превозни средства, които отделят по-високи емисии на азотни оксиди, отколкото понастоящем, тъй като промишлените им процеси не позволяват резки промени. Град Брюксел добавя по-специално, че не подкрепя ограничаване на действието за в бъдеще. От своя страна Комисията отговаря, че ограничаване във времето на действието на отмяната би представлявало интерес само ако Общият съд постанови по същество, че спорните разпоредби е трябвало да бъдат приети от Парламента и от Съвета.
162
Според Общия съд обаче обикновената отмяна ex tunc на спорните разпоредби може да постави два вида проблеми. Първо, относно „миналото“, т.е. между момента, от който изпитванията RDE вече не са провеждани само за „целите на наблюдението“ (например от 1 септември 2017 г. за одобряването на типа на пътнически автомобили и превозни средства за превоз на пътници), и момента, в който влезе в сила настоящото решение, с оглед на разпоредбите на член 60, втора алинея от Статута на Съда на Европейския съюз би възникнала правна несигурност относно валидността на предоставените одобрения на типа на превозни средства или на отказите за издаване на такива одобрения през този период. Всъщност липсата на коефициент на съответствие CFpollutant за емисиите на азотни оксиди би могла да се тълкува като неналагане на изискване за стойности NTE в това отношение при тези изпитвания или обратно — като означаващо, че именно граничните стойности, определени за норма Евро 6, трябва да се прилагат така, както са установени. За в бъдеще, т.е. между момента, в който влезе в сила настоящото съдебно решение, и момента, в който Комисията или Парламентът и Съветът евентуално изведат последиците от него, като уточнят приложимата разпоредба при тези изпитвания, правната несигурност продължава да е същата. Това би могло да доведе — в случай че сред органите, натоварени с одобряването на типа на превозните средства, преобладава тълкуването, че през този период не съществуват гранични стойности на емисиите на азотни оксиди, които не могат да бъдат превишавани при същите изпитвания — до това, че превозни средства, които дори превишават в това отношение стойностите NTE на емисиите на азотни оксиди, определени в обжалвания регламент, се ползват с възможност да получат одобрение на типа и по този начин да се стигне до връщане назад спрямо преследваните в тази област цели за защита на околната среда и здравето.
163
Следователно липсата на ограничаване във времето на действието на отмяната би могло да засегне както законните икономически интереси на автомобилния сектор, който се е съобразил с приложимата правна уредба, така и евентуално интересите на потребителите, придобили превозни средства, които са в съответствие с тази правна уредба и с политиките на Съюза за околната среда и здравето. Ето защо следва да се приеме, от една страна, че последиците на отменената разпоредба са окончателни за „миналото“ в смисъла, уточнен в точка 162 по-горе, и се запазват във времето за разумен срок, позволяващ да се измени правната уредба в областта, който срок не може да бъде по-дълъг от дванадесет месеца, считано от влизането в сила на настоящото съдебно решение, т.е. с оглед на разпоредбите на член 60, втора алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, считано от датата на изтичането на срока за обжалване, ако не е предявена жалба срещу настоящото решение, или, в противен случай, от датата на отхвърлянето на жалбата.
По искането за обезщетение на град Париж
164
Както е посочено в точка 30 по-горе, град Париж иска Комисията да бъде осъдена да заплати символичната сума от едно евро за поправяне на вредите, причинени му с приемането на обжалвания регламент. Искането е с основание член 340, втора алинея ДФЕС, който предвижда, че „[в] случай на извъндоговорна отговорност, Съюзът в съответствие с основните принципи на правото, които са общи за държавите членки, е длъжен да поправи вредите, причинени от неговите институции“. В това отношение град Париж се позовава на незаконосъобразността на този регламент, произтичаща от съществено нарушение на правни норми от по-висок ранг от регламента, на наличието на действителна и сигурна вреда, дължаща се на разходите за мерките, които е длъжен да приеме, за да компенсира увеличаването на замърсяването от превозни средства, на загубата на привлекателност на Париж от туристическа гледна точка и на по-малката ефективност на неговите действия по повишаване на информираността на жителите за рисковете от замърсяващите емисии и на последно място, на пряката причинно-следствена връзка между поведението на Комисията и тази вреда. Град Париж ограничава обаче искането си за обезщетение до символичната сума от едно евро, което би позволило да бъде поправена вредата върху неговия имидж и легитимност, нанесена на действията му в областта на околната среда.
165
Комисията оспорва допустимостта на искането за обезщетение на град Париж по-специално тъй като град Париж не е доказал надлежно действителното наличие на вредите, които твърди, че е претърпял, нито наличието на причинно-следствена връзка между приемането на обжалвания регламент и вредите.
166
Съдът на Съюза обаче може да прецени дали при обстоятелствата по делото, което разглежда, доброто правораздаване обосновава отхвърлянето по същество на жалбата, без да се произнася по направеното срещу нея възражение за недопустимост (вж. в този смисъл решение от 24 юни 2015 г., Fresh Del Monte Produce/Комисия и Комисия/Fresh Del Monte Produce, C‑293/13 P и C‑294/13 P, EU:C:2015:416, т. 193 и цитираната съдебна практика).
167
В настоящия случай единствената вреда, изразена в уронване на „имиджа и легитимността“, във връзка с която град Париж претендира обезщетение в размер на символичната сума от едно евро, изобщо не е доказана. Действително няма доказателства в подкрепа на загубата на привлекателност от туристическа гледна точка или за посочените от жалбоподателя затруднения, свързани с повишаване на информираността на жителите за рисковете от замърсяващите емисии, които биха могли да съответстват на вреда, изразена в уронване на имиджа и легитимността. Също така няма доказателства в подкрепа на обстоятелството, че такива положения, дори да се приемат за установени, произтичат от приемането на обжалвания регламент от страна на Комисията.
168
Освен това е постановено, че отмяната на акта, който е в основата на неимуществена вреда, изразена в засягане на доброто име, в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай може да е достатъчна за поправяне на въпросната вреда (вж. в този смисъл решения от 30 май 2017 г., Safa Nicu Sepahan/Съвет, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, т. 47—49 и от 7 октомври 2015 г., European Dynamics Luxembourg и др./СХВП, T‑299/11, EU:T:2015:757, т. 155).
169
Следователно при всички положения вредата, изразена в уронване на имиджа и легитимността, на която се позовава град Париж, може особено подходящо да бъде поправена символично и в достатъчна степен само с отмяната на оспорваната разпоредба от обжалвания регламент.
170
Ето защо следва да се отхвърли искането за обезщетение на град Париж.
По съдебните разноски
171
Съгласно член 134, параграф 3 от Процедурния правилник всяка страна понася направените от нея съдебни разноски, ако страните са загубили съответно по едно или няколко от предявените основания. Общият съд обаче може да реши една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна, ако обстоятелствата по делото оправдават това.
172
Тъй като Комисията е загубила делото по няколко от предявените основания, тя следва да бъде осъдена да понесе, освен направените от нея съдебни разноски, и половината от съдебните разноски, направени от жалбоподателите.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (девети разширен състав)
реши:
1)
Отменя точка 2 от приложение II към Регламент (ЕС) 2016/646 на Комисията от 20 април 2016 година за изменение на Регламент (ЕО) № 692/2008 по отношение на емисиите от леки превозни средства за превоз на пътници и товари (Евро 6), доколкото определя, в точки 2.1.1 и 2.1.2 от приложение IIIA към Регламент № 692/2008 на Комисията от 18 юли 2008 година за прилагане на Регламент (ЕО) № 715/2007, стойността на окончателния коефициент на съответствие CFpollutant и на временния коефициент на съответствие CFpollutant за масата на азотните оксиди.
2)
Отхвърля жалбите в останалата им част.
3)
Запазва действието на отменената съгласно точка 1 от диспозитива разпоредба до приемането в разумен срок на нова правна уредба, заместваща тези разпоредби, като този срок не може да бъде по-дълъг от дванадесет месеца, считано от датата на влизане в сила на настоящото съдебно решение.
4)
Европейската комисия понася направените от нея съдебни разноски, както и половината от съдебните разноски, направени от град Париж, град Брюксел и Община Мадрид.
Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 13 декември 2018 година.
Секретар
E. Coulon
Председател
S. Gervasoni
(
*1
)	Езици на производството: испански и френски.