62000CC0378_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. Die vorliegende Rechtssache fällt in den Bereich der so genannten Komitologie". Hierunter versteht man das Verfahren der Beschlussfassung durch aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzte Ausschüsse unter dem Vorsitz eines Vertreters der Kommission, die diese bei der Durchführung der ihr vom Gemeinschaftsgesetzgeber übertragenen Befugnisse unterstützen und beraten. Die Kommission kann dadurch in fachlich anspruchsvollen Angelegenheiten auf pragmatische Weise auf die notwendige Unterstützung durch nationale Experten zurückzugreifen. Zugleich verbleibt den Mitgliedstaaten eine gewisse Kontrolle darüber, wie die Kommission ihre Durchführungsaufgabe erfuellt; gegebenenfalls kann auch der Rat an Durchführungsmaßnahmen beteiligt werden.
2. Mit ihrer Klage begehrt die Kommission die teilweise Nichtigerklärung der Verordnung (EG) Nr. 1655/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juli 2000 über das Finanzierungsinstrument für die Umwelt (LIFE) (nachfolgend: LIFE-Verordnung oder angefochtene Verordnung). Sie beantragt, die LIFE-Verordnung insoweit für nichtig zu erklären, als darin die Maßnahmen zur Durchführung des LIFE-Programms dem Regelungsverfahren nach Artikel 5 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (nachfolgend: zweiter Komitologiebeschluss oder Beschluss) unterworfen werden.
3. Gemäß Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG kann der Rat für die Durchführungsbefugnisse der Kommission bestimmte Modalitäten festlegen. Aufgrund dieser Bestimmung wurde der zweite Komitologiebeschluss erlassen, der den ersten Komitologiebeschluss des Rates aus dem Jahr 1987 ersetzte und durch den die so genannten Regelungs- und Verwaltungsverfahren vereinfacht wurden. Darüber hinaus wurden in Artikel 2 Kriterien für die Wahl der Verfahrensmodalitäten zum Erlass von Durchführungsmaßnahmen eingeführt. Der vorliegende Rechtsstreit betrifft im Wesentlichen die Anwendung dieser Kriterien.
4. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Durchführungsmaßnahmen des LIFE-Programms aufgrund ihrer erheblichen Auswirkungen auf den Haushalt Verwaltungsmaßnahmen darstellen. Der Gemeinschaftsgesetzgeber habe sich deshalb auf der Grundlage der Auswahlkriterien in Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses zu Unrecht für das Regelungsverfahren entschieden. Zwar seien die Auswahlkriterien unverbindlich, doch habe der Gemeinschaftsgesetzgeber die rechtliche Tragweite von Artikel 2 dadurch verkannt, dass er seine von den Auswahlkriterien abweichende Wahl des Verfahrens in der LIFE-Verordnung nicht ausreichend begründet habe.
5. Das Parlament und der Rat sind der Auffassung, dass die Kommission Artikel 202 EG unzutreffend auslege, und sprechen den Kriterien in Artikel 2 des Beschlusses jede rechtliche Wirksamkeit ab. Dem Gemeinschaftsgesetzgeber sei es ohne weiteres gestattet, bei der Wahl der Verfahrensart von den Auswahlkriterien abzuweichen, ohne hierfür eine Begründung geben zu müssen. Hilfsweise macht der Rat geltend, dass die Wahl des Regelungsverfahrens in der LIFE-Verordnung ordnungsgemäß begründet worden sei.
6. Die Klage der Kommission überrascht nicht. In einer Erklärung aus Anlass der Verabschiedung der LIFE-Verordnung hatte sie bereits angekündigt, wegen des Ausschussverfahrens Klage beim Gerichtshof zu erheben. Die Wahl des Regelungs- statt des Verwaltungsverfahrens beeinflusst den Handlungsspielraum der Kommission im Verhältnis zum Parlament und dem Rat in der Durchführungsphase. Die Entscheidung des Gerichtshofes ist daher auch von grundsätzlicher Bedeutung für das institutionelle Gleichgewicht zwischen den Organen der Union, insbesondere was das Verhältnis von Legislative und Exekutive anbelangt.
II - Der rechtliche Rahmen
7. Der rechtliche Rahmen dieser Rechtsache ist ziemlich weit. Zu beachten sind nicht nur der Inhalt der angefochtenen Verordnung und des zweiten Komitologiebeschlusses, sondern auch zugehörige Erklärungen und der Wortlaut des Vertrages.
A - Der EG-Vertrag
8. Artikel 202 EG behandelt die Befugnisse des Rates und bestimmt:
Zur Verwirklichung der Ziele und nach Maßgabe dieses Vertrags
...
- überträgt der Rat der Kommission in den von ihm angenommenen Rechtsakten die Befugnisse zur Durchführung der Vorschriften, die er erlässt. Der Rat kann bestimmte Modalitäten für die Ausübung dieser Befugnisse festlegen. Er kann sich in spezifischen Fällen außerdem vorbehalten, Durchführungsbefugnisse selbst auszuüben. Die oben genannten Modalitäten müssen den Grundsätzen und Regeln entsprechen, die der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments vorher einstimmig festgelegt hat."
B - Der zweite Komitologiebeschluss
9. Wie bereits erwähnt, hat der zweite Komitologiebeschluss den ersten Komitologiebeschluss aus dem Jahre 1987 ersetzt. Der Beschluss beruht insbesondere auf Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG.
10. Gemäß der fünften Begründungserwägung bezweckt der Beschluss erstens, im Interesse einer größeren Kohärenz und Vorhersehbarkeit bei der Wahl des Ausschusstyps Kriterien für die Wahl der Ausschussverfahren aufzustellen, bei denen es sich allerdings um unverbindliche Kriterien handeln soll.
11. Der neunten Begründungserwägung zufolge bezweckt der Beschluss zweitens, die Anforderungen für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse zu vereinfachen und für eine stärkere Einbeziehung des Europäischen Parlaments in denjenigen Fällen zu sorgen, in denen der Basisrechtsakt, mit dem der Kommission Durchführungsbefugnisse übertragen werden, nach dem Verfahren des Artikels 251 EG angenommen worden ist.
12. Drittens bezweckt der Beschluss gemäß der zehnten Begründungserwägung, die Unterrichtung des Europäischen Parlaments zu verbessern. Viertens, so die elfte Begründungserwägung, bezweckt er die Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Ausschussverfahren zu verbessern.
13. Artikel 2 regelt die Kriterien für die Wahl des Ausschussverfahrens. Er lautet wie folgt:
Bei der Wahl der Verfahrensmodalitäten für die Annahme der Durchführungsmaßnahmen werden folgende Kriterien zugrunde gelegt:
a) Verwaltungsmaßnahmen wie etwa Maßnahmen zur Umsetzung der gemeinsamen Agrarpolitik oder der gemeinsamen Fischereipolitik oder zur Durchführung von Programmen mit erheblichen Auswirkungen auf den Haushalt sollten nach dem Verwaltungsverfahren erlassen werden.
b) Maßnahmen von allgemeiner Tragweite, mit denen wesentliche Bestimmungen von Basisrechtsakten angewandt werden sollen, wie Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit oder Sicherheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen sollten nach dem Regelungsverfahren erlassen werden.
Ist in einem Basisrechtsakt vorgesehen, dass bestimmte nicht wesentliche Bestimmungen des Rechtsakts im Wege von Durchführungsverfahren angepasst oder aktualisiert werden können, so sollten diese Maßnahmen nach dem Regelungsverfahren erlassen werden.
c) Unbeschadet der Buchstaben a und b wird das Beratungsverfahren in allen Fällen angewandt, in denen es als zweckmäßigstes Verfahren angesehen wird."
14. In den Artikeln 3 bis 6 des zweiten Komitologiebeschlusses werden vier Verfahrensarten, nämlich das Beratungsverfahren" (Artikel 3), das Verwaltungsverfahren" (Artikel 4), das Regelungsverfahren" (Artikel 5) und das Verfahren bei Schutzmaßnahmen" (Artikel 6) definiert. Hier sind insbesondere die Verfahrensarten der Artikel 4 und 5 von Bedeutung:
Artikel 4
Verwaltungsverfahren
(1) Die Kommission wird von einem Verwaltungsausschuss unterstützt, der sich aus den Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und in dem der Vertreter der Kommission den Vorsitz führt.
(2) Der Vertreter der Kommission unterbreitet dem Ausschuss einen Entwurf der zu treffenden Maßnahmen. Der Ausschuss gibt seine Stellungnahme zu diesem Entwurf innerhalb einer Frist ab, die der Vorsitzende unter Berücksichtigung der Dringlichkeit der betreffenden Frage festsetzen kann. Die Stellungnahme wird mit der Mehrheit abgegeben, die in Artikel 205 Absatz 2 des Vertrags für die Annahme der vom Rat auf Vorschlag der Kommission zu fassenden Beschlüsse vorgesehen ist. Bei der Abstimmung im Ausschuss werden die Stimmen der Vertreter der Mitgliedstaaten gemäß dem vorgenannten Artikel gewogen. Der Vorsitzende nimmt an der Abstimmung nicht teil.
(3) Die Kommission erlässt unbeschadet des Artikels 8 Maßnahmen, die unmittelbar gelten. Stimmen diese Maßnahmen jedoch mit der Stellungnahme des Ausschusses nicht überein, so werden sie sofort von der Kommission dem Rat mitgeteilt. In diesem Fall kann die Kommission die Durchführung der von ihr beschlossenen Maßnahmen um einen Zeitraum verschieben, der in jedem Basisrechtsakt festzulegen ist, keinesfalls aber drei Monate von der Mitteilung an überschreiten darf.
(4) Der Rat kann innerhalb des in Absatz 3 genannten Zeitraums mit qualifizierter Mehrheit einen anders lautenden Beschluss fassen.
Artikel 5
Regelungsverfahren
(1) Die Kommission wird von einem Regelungsausschuss unterstützt, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und in dem der Vertreter der Kommission den Vorsitz führt.
(2) Der Vertreter der Kommission unterbreitet dem Ausschuss einen Entwurf der zu treffenden Maßnahmen. Der Ausschuss gibt seine Stellungnahme zu diesem Entwurf innerhalb einer Frist ab, die der Vorsitzende unter Berücksichtigung der Dringlichkeit der betreffenden Frage festsetzen kann. Die Stellungnahme wird mit der Mehrheit abgegeben, die in Artikel 205 Absatz 2 des Vertrags für die Annahme der vom Rat auf Vorschlag der Kommission zu fassenden Beschlüsse vorgesehen ist. Bei der Abstimmung im Ausschuss werden die Stimmen der Vertreter der Mitgliedstaaten gemäß dem vorgenannten Artikel gewogen. Der Vorsitzende nimmt an der Abstimmung nicht teil.
(3) Die Kommission erlässt unbeschadet des Artikels 8 die beabsichtigten Maßnahmen, wenn sie mit der Stellungnahme des Ausschusses übereinstimmen.
(4) Stimmen die beabsichtigten Maßnahmen mit der Stellungnahme des Ausschusses nicht überein oder liegt keine Stellungnahme vor, so unterbreitet die Kommission dem Rat unverzüglich einen Vorschlag für die zu treffenden Maßnahmen und unterrichtet das Europäische Parlament.
(5) Ist das Europäische Parlament der Auffassung, dass ein Vorschlag, den die Kommission auf der Grundlage eines gemäß Artikel 251 des Vertrags erlassenen Basisrechtsakts unterbreitet hat, über die in diesem Basisrechtsakt vorgesehenen Durchführungsbefugnisse hinausgeht, so unterrichtet es den Rat über seinen Standpunkt.
(6) Der Rat kann, gegebenenfalls in Anbetracht eines solchen etwaigen Standpunkts, innerhalb einer Frist, die in jedem Basisrechtsakt festzulegen ist, die keinesfalls aber drei Monate von der Befassung des Rates an überschreiten darf, mit qualifizierter Mehrheit über den Vorschlag befinden.
Hat sich der Rat innerhalb dieser Frist mit qualifizierter Mehrheit gegen den Vorschlag ausgesprochen, so überprüft die Kommission den Vorschlag. Die Kommission kann dem Rat einen geänderten Vorschlag vorlegen, ihren Vorschlag erneut vorlegen oder einen Vorschlag für einen Rechtsakt auf der Grundlage des Vertrags vorlegen.
Hat der Rat nach Ablauf dieser Frist weder den vorgeschlagenen Durchführungsrechtsakt erlassen noch sich gegen den Vorschlag für die Durchführungsmaßnahmen ausgesprochen, so wird der vorgeschlagene Durchführungsrechtsakt von der Kommission erlassen."
15. Neben Artikel 5 Absatz 5 des Beschlusses befasst sich auch Artikel 8 mit der Beteiligung des Parlaments bei der Annahme von Durchführungsmaßnahmen. Sobald das Parlament in einer mit Gründen versehenen Entschließung erklärt, dass ein Entwurf für Durchführungsmaßnahmen, dessen Annahme beabsichtigt ist und der auf der Grundlage eines nach dem Verfahren des Artikels 251 EG erlassenen Basisrechtsakts einem Ausschuss vorgelegt wurde, über die in dem Basisrechtsakt vorgesehenen Durchführungsbefugnisse hinausgehen würde, so wird dieser Entwurf von der Kommission geprüft. Die Kommission kann unter Berücksichtigung dieser Entschließung und unter Einhaltung der Fristen des laufenden Verfahrens dem Ausschuss einen neuen Entwurf für Maßnahmen unterbreiten, das Verfahren fortsetzen oder dem Parlament und dem Rat einen Vorschlag auf der Grundlage des Vertrags vorlegen.
16. Gemäß Artikel 7 gibt sich jeder Ausschuss eine Geschäftsordnung auf der Grundlage der Standardgeschäftsordnung, die im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht wird. Artikel 7 Absatz 2 bestimmt, dass die für die Kommission geltenden Grundsätze und Bedingungen für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten auch für die Ausschüsse gelten. In den Absätzen 3 bis 5 von Artikel 7 werden der Kommission verschiedene Verpflichtungen betreffend die Unterrichtung des Parlaments, die jährliche Veröffentlichung einer Liste der Ausschüsse, die sie bei der Ausübung der ihr übertragenen Durchführungsbefugnisse unterstützen, und einen Bericht über die Arbeit der Ausschüsse auferlegt.
17. Bei der Annahme des zweiten Komitologiebeschlusses haben der Rat und die Kommission folgende Erklärung verabschiedet:
Der Rat und die Kommission stimmen darin überein, dass die auf den Beschluss 87/373/EWG zurückgehenden Bestimmungen über die Ausschüsse zur Unterstützung der Kommission bei der Ausübung von Durchführungsbefugnissen unverzüglich angepasst werden sollten, um diese Bestimmungen gemäß den geeigneten Rechtsetzungsverfahren mit den Artikeln 3, 4, 5 und 6 des Beschlusses 1999/468/EG in Einklang zu bringen.
Diese Anpassung sollte wie folgt vorgenommen werden:
- das derzeitige Verfahren I würde zu dem neuen Beratungsverfahren;
- die derzeitigen Verfahren II a und II b würden zu dem neuen Verwaltungsverfahren;
- die derzeitigen Verfahren III a und III b würden zu dem neuen Regelungsverfahren.
Eine Änderung des in einem Basisrechtsakt vorgesehenen Ausschusstyps sollte im Zuge der normalen Überprüfung von Rechtsvorschriften jeweils als Einzelfall unter Zugrundelegung unter anderem der Kriterien des Artikels 2 vorgenommen werden.
Diese Anpassung oder Änderung sollte im Einklang mit den Verpflichtungen der Gemeinschaftsorgane erfolgen. Sie sollte nicht dazu führen, dass die Erreichung der Ziele des Basisrechtsakts oder die Effizienz der Gemeinschaftsmaßnahmen gefährdet wird."
C - Die LIFE-Verordnung
18. Gemäß Artikel 1 der angefochtenen Verordnung ist es das allgemeine Ziel von LIFE, einen Beitrag zur Umsetzung, Aktualisierung und Weiterentwicklung der Umweltpolitik der Gemeinschaft und der Umweltvorschriften, insbesondere im Hinblick auf die Einbeziehung von Umweltaspekten in andere Politikfelder, sowie zu einer nachhaltigen Entwicklung in der Gemeinschaft zu leisten.
19. Artikel 8 der LIFE-Verordnung regelt unter anderem den finanziellen Rahmen:
Dauer der dritten Phase und Haushaltsmittel
(1) LIFE wird stufenweise durchgeführt. Die dritte Phase beginnt am 1. Januar 2000 und endet am 31. Dezember 2004. Als Finanzrahmen für die Durchführung der dritten Phase wird für den Zeitraum 2000 bis 2004 ein Betrag von 640 Mio. EUR festgesetzt.
(2) Die Haushaltsmittel für Maßnahmen gemäß dieser Verordnung werden als jährliche Mittelbeträge in den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union eingesetzt. Die Haushaltsbehörde legt fest, welche Mittel im betreffenden Haushaltsjahr im Rahmen der finanziellen Vorausschau verfügbar sind.
... "
20. Die zwanzigste Begründungserwägung lautet wie folgt:
Die zur Durchführung dieser Verordnung erforderlichen Maßnahmen sollten gemäß dem Beschluss 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse erlassen werden."
21. Artikel 11 der angefochtenen Verordnung bestimmt:
Ausschuss
(1) Die Kommission wird von einem Ausschuss (nachstehend ‚Ausschuss genannt) unterstützt.
(2) Wird auf diesen Absatz Bezug genommen, so gelten die Artikel 5 und 7 des Beschlusses 1999/468/EG unter Beachtung von dessen Artikel 8.
Der Zeitraum nach Artikel 5 Absatz 6 des Beschlusses 1999/468/EG wird auf drei Monate festgesetzt.
(3) Der Ausschuss gibt sich eine Geschäftsordnung."
22. Der LIFE-Verordnung angehängt sind zwei Erklärungen der Kommission und eine des Rates, die zusammen mit der Verordnung im Amtsblatt veröffentlicht wurden:
Erklärung der Kommission
Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass das Europäische Parlament und der Rat sich im Hinblick auf die Auswahl der Vorhaben auf ein Regelungsverfahren verständigt haben. Im gesonderten Vorschlag der Kommission nach der zweiten Lesung im Parlament war ein Verwaltungsverfahren vorgesehen.
Die Kommission unterstreicht wie bereits bei der Verabschiedung des gemeinsamen Standpunktes die Bedeutung einer Anwendung der Kriterien gemäß Artikel 2 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse.
Da die Auswahl der Vorhaben eine Maßnahme mit beträchtlichen Auswirkungen auf den Haushalt darstellt, sollte sie nach Auffassung der Kommission nach dem Verwaltungsverfahren erfolgen.
Die Kommission ist der Auffassung, dass eine Nichtbeachtung der Bestimmungen von Artikel 2 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates in einem so eindeutigen Falle wie dem vorliegenden gegen Sinn und Wortlaut des Ratsbeschlusses verstößt.
Die Kommission behält sich daher ihre Position in dieser Angelegenheit vor, einschließlich ihres Rechts, den Gerichtshof anzurufen.
Erklärung des Rates
Der Rat nimmt die Erklärung der Kommission zur Wahl des Ausschussverfahrens zur Kenntnis, das für die von der Kommission im Rahmen der LIFE-Verordnung zu erlassenden Durchführungsmaßnahmen gelten soll.
Bei seiner Entscheidung für das Regelungsverfahren gemäß Artikel 5 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse hat der Rat der Erfahrung, die mit dem Regelungsverfahren im Rahmen des LIFE-Instruments in der ersten Phase (seit 1992) und der zweiten Phase (seit 1996) gemacht wurde, sowie der Eigenart des LIFE-Instruments Rechnung getragen, das für den Umweltschutz in der Gemeinschaft eine entscheidende Rolle spielt und zur Umsetzung und Weiterentwicklung der Umweltpolitik der Gemeinschaft beiträgt.
Der Rat erinnert daran, dass die in Artikel 2 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates niedergelegten Kriterien rechtlich unverbindlich sind und nur als Hinweis dienen. Nach Auffassung des Rates rechtfertigt der Anwendungsbereich der Durchführungsbefugnisse in dieser Verordnung voll und ganz, dass auf ein Regelungsverfahren zurückgegriffen wird.
Erklärung der Kommission
... "
23. Die LIFE-Verordnung knüpft an die ersten beiden in der Verordnung (EWG) Nr. 1973/92 vom 21. Mai 1992 (LIFE-I) und in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1404/96 vom 15. Juli 1996 wesentlich geänderten Fassung (LIFE-II) enthaltenen Phasen an. Beide Verordnungen wurden durch die angefochtene Verordnung aufgehoben.
III - Verfahren
24. Die Klage ist am 13. Oktober 2000 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.
25. Die Kommission beantragt,
1. die LIFE-Verordnung für nichtig zu erklären, soweit sie den Erlass von Maßnahmen zur Durchführung des LIFE-Programms dem Regelungsverfahren nach Artikel 5 des zweiten Komitologiebeschlusses unterwirft;
2. die Wirkungen der genannten Verordnung bis zu ihrer Änderung, die unverzüglich nach Erlass des Urteils erfolgen soll, aufrechtzuerhalten;
3. den Beklagten die Kosten aufzuerlegen.
26. Das Parlament und der Rat beantragen, die Klage abzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
27. Mit Beschluss vom 30. April 2001 hat der Präsident des Gerichtshofes das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nord-Irland zur Unterstützung der Anträge des Parlaments und des Rates zugelassen. Die mündliche Verhandlung hat am 4. Juni 2002 stattgefunden.
IV - Klagegründe und wesentliche Argumente der Parteien
28. Die Kommission weist vorab darauf hin, dass die in Artikel 202 EG genannten Grundsätze und Regeln von primärrechtlicher Natur seien. Dies ergebe sich zweifelsfrei aus der Tatsache, dass sich nach Artikel 202 EG die Modalitäten für die Ausübung der Durchführungsbefugnisse Grundsätze und Regeln entsprechen müssen", die der Rat zuvor festgelegt habe. Hieraus folge, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber die so festgelegten Regeln auch im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens beachten müsse.
29. Die Kommission bringt zwei Klagegründe vor. Den einen leitet sie aus einer Verletzung von Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses, den anderen aus der Verletzung von Sinn und Wortlaut dieses Beschlusses her.
30. Im Rahmen des aus der Verletzung von Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses hergeleiteten Klagegrundes macht die Kommission einen Verstoß gegen die in dieser Bestimmung niedergelegten Kriterien geltend. Wenn Artikel 2 Buchstabe a festlege, dass Programme mit erheblichen Auswirkungen auf den Haushalt nach dem Verwaltungsverfahren erlassen werden sollten, so hätten damit offensichtlich alle derartigen Programme diesem Verfahren unterworfen werden sollen. Bei den aufgrund der LIFE-Verordnung zu treffenden Durchführungsmaßnahmen handele es sich um klassische Verwaltungsmaßnahmen, die auch in anderen Gemeinschaftsprogrammen dem Verwaltungsverfahren unterworfen würden.
31. Darüber hinaus sei die rechtliche Tragweite der sich aus Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses ergebenden Verpflichtungen verkannt worden. Gemäß der fünften Begründungserwägung des zweiten Komitologiebeschlusses seien die in Artikel 2 aufgestellten Kriterien zwar unverbindlich. Doch könne Artikel 2 nicht jede rechtliche Wirkung abgesprochen werden, da es sich nicht um eine politische Erklärung, sondern um eine rechtliche Bestimmung handele. Wenn der Rat die betreffenden Kriterien als bloße Hinweise hätte verstanden wissen wollen, hätte er einfach auf ihre Nennung in Artikel 2 verzichten und sie in einer Erklärung oder im Protokoll seiner Sitzung vom 28. Juni 1999 erwähnen können.
32. Daher könnten es nur besondere Gründe rechtfertigen, dass der Gesetzgeber ausnahmsweise von dem vorgesehenen Verfahren abweiche, wobei er anzugeben habe, warum er ein anderes als das empfohlene Verfahren angewandt habe. Die Erklärung des Rates aus Anlass der Verabschiedung der LIFE-Verordnung genüge zwar formell, aber nicht inhaltlich den Anforderungen der Begründungspflicht. Die vom Rat als Argument angeführte bisherige Erfahrung könne nur dann die Anwendung des Regelungsverfahrens rechtfertigen, wenn die Kriterien des zweiten Komitologiebeschlusses keinerlei Rechtsverbindlichkeit hätten und einfach ignoriert werden könnten. Die derartige Begründung" verstoße daher gegen die Erklärung des Rates und der Kommission beim Erlass des zweiten Komitologiebeschlusses, wonach die Kriterien von Artikel 2 angewandt werden sollten. Ebenso wendet sich die Kommission gegen das aus der Eigenart des LIFE-Instruments hergeleitete Argument. Ziel des LIFE-Programm sei die Finanzierung von Projekten auf freiwilliger Basis. Das Programm enthalte weder Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten noch Maßnahmen von allgemeiner Tragweite im Sinne von Artikel 2 Buchstabe b des zweiten Komitologiebeschlusses.
33. Zu dem aus der Verletzung von Sinn und Wortlaut des zweiten Komitologiebeschlusses hergeleiteten Klagegrund vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Wahl des Regelungsverfahrens für die Durchführung des LIFE-Programms der im zweiten Komitologiebeschluss ausdrücklich genannten Absicht, die Wahl der Ausschussverfahren transparent zu machen, zuwiderlaufe. Im ersten Komitologiebeschluss sei keinerlei Kriterium festgelegt und die Wahl dem freien Ermessen des Gesetzgebers überlassen worden. Diese Regelung habe zu einer kaum durchschaubaren Praxis und Streitigkeiten zwischen den Organen geführt, denen durch den zweiten Komitologiebeschluss gerade ein Ende habe gesetzt werden sollen. Durch seine Entscheidung, das LIFE-Programm unter Verstoß gegen die festgelegten Kriterien dem Regelungsverfahren zu unterziehen, habe der Gemeinschaftsgesetzgeber erneut eine Situation der Unvorhersehbarkeit und Inkohärenz geschaffen.
34. Zwar könnten Vorhersehbarkeit und Kohärenz auch durch unverbindliche Kriterien erreicht werden. Auch derartige Kriterien seien aber zumindest in einem so eindeutigen Fall wie dem LIFE-Programm anzuwenden. Eine abweichende Wahl bedürfe der Begründung, die hier jedenfalls nicht gegeben worden sei. Unter der Geltung des zweiten Komitologiebeschlusses könne sich der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht mehr so verhalten wie unter der Geltung des ersten Beschlusses aus dem Jahre 1987, der keinerlei Kriterien für die Verfahrenswahl vorgesehen habe.
35. Die Kommission schließt aus dem Wortlaut und der Systematik des zweiten Komitologiebeschlusses, dass ein Unterschied zwischen den Durchführungsmaßnahmen bestehe, für die das Verwaltungsverfahren oder das Beratungsverfahren gelte, und denjenigen allgemeineren Maßnahmen, die sich im Grenzbereich zwischen Durchführung und Regelung bewegten und für die daher das Regelungsverfahren gemäß Artikel 5 des zweiten Komitologiebeschlusses vorgesehen sei. Diese Bestimmung betreffe für die Gemeinschaft relativ neue Politikfelder, insbesondere den Gesundheitsschutz und die Sicherheit, die eine rasche Anpassung an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt erforderten. Hingegen sei das Verwaltungsverfahren für Durchführungsmaßnahmen in traditionelleren Politikfeldern der Gemeinschaft, wie der gemeinsamen Agrar- und der Fischereipolitik, in denen bereits ein enger gesetzlicher Rahmen bestehe, gedacht.
36. Entgegen der vom Rat in seiner Erklärung aus Anlass der Verabschiedung der angefochtenen Verordnung vertretenen Auffassung folge hieraus, dass weder die Eigenart des LIFE-Instruments noch der Anwendungsbereich der Durchführungsmaßnahmen, soweit diese der Kommission übertragen seien, mit dem Anwendungsbereich des Regelungsverfahrens, wie er in Artikel 2 Buchstabe b des zweiten Komitologiebeschlusses beschrieben sei, in Übereinstimmung zu bringen seien.
37. Schließlich meint die Kommission, dass das Regelungsverfahren für die Durchführung des LIFE-Programms nicht geeignet sei. Die Tatsache, dass sich der Rat gemäß Artikel 5 des zweiten Komitologiebeschlusses in dem dort vorgesehenen Verfahren gegen einen Vorschlag der Kommission aussprechen könne, mit der Folge, dass der Durchführungsbeschluss letztendlich nicht erlassen werde, widerspreche dem Gedanken einer zielgerichteten Beschlussfassung, wie es gerade dem Verwaltungsverfahren zugrunde liege.
38. Die Kommission gelangt daher zu dem Ergebnis, dass Artikel 11 der angefochtenen Verordnung gegen den zweiten Komitologiebeschluss verstößt und deshalb für nichtig zu erklären ist. Um die praktische Durchführung des LIFE-Programms nicht zu beeinträchtigen, beantragt sie, die Wirkungen dieser Bestimmung bis zu ihrer Änderung, die unverzüglich nach Erlass des Urteils des Gerichtshofes erfolgen soll, aufrechtzuerhalten.
39. Das Parlament wendet erstens ein, dass die durch die Kommission gegebene Auslegung von Artikel 202 EG unzutreffend sei, und widerspricht der Ansicht, dass der zweite Komitologiebeschluss von primärrechtlicher Natur sei und den Gemeinschaftsgesetzgeber bei Erlass eines Basisrechtsakts binde.
40. Es bestehe kein Anhaltspunkt dafür, dass sich der Rat auf der Grundlage von Artikel 202 EG im Vorhinein und abstrakt auf die Wahl eines bestimmten Ausschussverfahrens festlegen müsse. Die von der Kommission befürwortete Auslegung von Artikel 202 EG stelle eine Einschränkung der demokratischen Kontrolle der Exekutive dar. Denn die Kommission mache geltend, dass Artikel 202 EG die Rechtsgrundlage für eine Entscheidung des abgeleiteten Rechts darstellen könne, die das freie Ermessen des Gemeinschaftsgesetzgebers bei der Wahl eines Verfahrens für die Annahme einer bestimmten Durchführungsmaßnahme einschränke. Im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens gemäß Artikel 251 EG umfasse der Terminus Rat" auch das Parlament. Aufgrund dessen sei die Beteiligung eines Gesetzgebungsorgans, des Parlaments, am Mitentscheidungsverfahren durch den zweiten Komitologiebeschluss eingeschränkt, der in einem nur eine einfache Anhörung des Parlaments umfassenden Beschlussverfahren erlassen worden sei.
41. Die Bestimmungen des Artikels 202 EG seien zutreffend dahin auszulegen, dass der Rat, der im vorliegenden Fall gemeinsam mit dem Parlament handele, die Ausübung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission bestimmten Verfahren unterwerfen könne. Der Begriff Modalitäten" in Artikel 202 EG verweise auf die für den Gesetzgeber bestehende Möglichkeit, sich je nach den Umständen des Einzelfalls für eines der möglichen Verfahren zu entscheiden.
42. Im Übrigen sei der Standpunkt der Kommission widersprüchlich, da sie einerseits die Auffassung vertrete, dass die in Artikel 2 enthaltenen Kriterien unverbindlich seien, andererseits aber meine, dass deren Nichtbeachtung durch den Gemeinschaftsgesetzgeber zur Nichtigkeit des angefochtenen Rechtsakts führe. Wenn die Kriterien unverbindlich seien was die Kommission einräume, könne für den Gemeinschaftsgesetzgeber auch keine rechtliche Verpflichtung bestehen, alle Rechtsakte, mit denen von ihnen abgewichen werde, zu begründen.
43. Zweitens macht das Parlament geltend, dass die Bedeutung, die die Kommission den Kriterien von Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses beimesse, weder im Wortlaut noch im Sinn und Zweck oder der Systematik des Beschlusses eine Stütze finde.
44. Das Parlament erinnert daran, dass der ursprünglich von der Kommission beschlossene Entwurf für Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses vorgesehen habe, die Kriterien für die Wahl des Ausschussverfahrens verbindlich festzulegen. Sowohl der endgültige Wortlaut der Begründung und der Bestimmungen des vom Rat gefassten Beschlusses als auch die gemeinsame Erklärung von Rat und Kommission machten indessen deutlich, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber gerade beabsichtigt habe, eine verbindliche Festlegung der Kriterien zu vermeiden.
45. Entgegen der Ansicht der Kommission könne auch aus der Tatsache, dass die in Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses enthaltenen Kriterien Teil eines verbindlichen rechtlichen Dokuments seien, nicht abgeleitet werden, dass die Kriterien ihrerseits rechtsverbindlich seien.
46. Drittens vertritt das Parlament die Auffassung, dass der angebliche Verstoß gegen Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses keinesfalls zur Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung führen könne. Die Argumentation der Kommission laufe darauf hinaus, dass die Verordnung rechtswidrig sei, weil statt des Verwaltungsverfahrens das Regelungsverfahren gewählt worden sei. In seinem Urteil Parlament/Rat vom 10. Mai 1995 habe der Gerichtshof darüber entscheiden müssen, ob die vom Rat vorgenommene Ersetzung eines Verwaltungsausschusses durch einen Regelungsausschuss eine wesentliche Änderung des Vorschlags der Kommission beinhaltet habe, zu der das Parlament hätte angehört werden müssen. Hierzu habe der Gerichtshof entschieden, dass das globale Gleichgewicht der der Kommission und dem Rat übertragenen Zuständigkeiten durch die Auswahl zwischen den beiden fraglichen Ausschusstypen nicht entscheidend beeinflusst wird. Da weder das Verwaltungs- noch das Regelungsverfahren durch den zweiten Komitologiebeschluss wesentlich geändert worden seien, gelte diese Rechtsprechung auch für den vorliegenden Fall.
47. Schließlich stellt das Parlament unter anderem fest, dass der Unterschied zwischen beiden Verfahrensarten im Hinblick auf das institutionelle Gleichgewicht zwischen den Organen minimal sei. Selbst wenn tatsächlich ein Verstoß gegen Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses vorliege, sei dies nicht schwerwiegend genug, um die Nichtigkeit der angefochtenen Verordnung zu rechtfertigen.
48. Der Rat weist in seiner Klagebeantwortung zunächst darauf hin, dass die Kommission in ihrem ursprünglichen Vorschlag für die angefochtene Verordnung vorgesehen habe, das Verfahren III a des ersten Komitologiebeschlusses, das dem heutigen Regelungsverfahren entspreche, anzuwenden. Erst nach Inkrafttreten des zweiten Komitologiebeschlusses habe die Kommission ihre Auffassung geändert. Es sei aber kein geänderter Vorschlag veröffentlicht worden, und die Kommission versuche nunmehr durch die vorliegende Klage etwas zu erreichen, was ihr auf gesetzgeberischem Weg trotz der ihr in Artikel 250 EG eingeräumten Rechte nicht gelungen sei. Dieses Verhalten entspreche nicht dem Geist der loyalen Zusammenarbeit der Organe.
49. Zu den von der Kommission geltend gemachten Klagegründen führt der Rat aus, dass der Gesetzgeber Wortlaut und Geist des zweiten Komitologiebeschlusses beachtet habe, da die in Artikel 2 niedergelegten Kriterien unverbindlich seien und es dem Gesetzgeber freistehe, von ihnen abzuweichen.
50. Was die Vorhersehbarkeit und Kohärenz betreffe, so habe der Rat beim Erlass des zweiten Komitologiebeschlusses anders, als von der Kommission vorgeschlagen, von der Festlegung verbindlicher Kriterien abgesehen. Es habe die Befürchtung bestanden, dass ein so rigides System wegen der Undeutlichkeit der fraglichen Kriterien infolge des Gebrauchs von Wendungen wie erhebliche Auswirkungen auf den Haushalt" oder wesentliche Bestimmungen von Basisrechtsakten" zu erheblichen Streitigkeiten führen würde. Aus diesem Grund weiche die endgültige Fassung vom Wortlaut des Vorschlags ab. Aus den von der Kommission zitierten Beispielen für Programme, in denen das Verwaltungsverfahren gelte, sei ersichtlich, dass sich der Gemeinschaftsgesetzgeber in der Regel an die in Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses festgelegten Kriterien halte.
51. Obwohl die Kommission einräume, dass die fraglichen Kriterien keine bindende Wirkung hätten, gehe sie bei der Auslegung von Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses doch davon aus, dass der Rat nur in besonderen Fällen von ihnen abweichen dürfe. Hierbei berufe sie sich auf Artikel 202 EG, ohne allerdings ausdrücklich auf ihn zu verweisen. Es seien jedoch zwei Fälle zu unterscheiden. Der Vertrag selbst bestimme in Artikel 202 EG, dass der Rat der Kommission Durchführungsbefugnisse übertrage, er sich aber in spezifischen Fällen" das Recht vorbehalten könne, diese selbst auszuüben. Hieraus habe der Gerichtshof eine Begründungspflicht abgeleitet, die sich in Artikel 1 des zweiten Komitologiebeschlusses wiederfinde. Artikel 2 enthalte hingegen keinen Hinweis auf irgendwelche spezifischen Fälle. Hierfür biete sich als Erklärung die einfache Überlegung an, dass Artikel 2 des Beschlusses, anders als Artikel 202 EG, keinen Grundsatz festlege, von dem nur in besonderen Fällen abgewichen werden dürfe. Die Bestimmung beinhalte lediglich eine Richtschnur. Hieraus sei sinnvollerweise nichts anderes abzuleiten, als dass der Urheber des Beschlusses diesem jegliche verbindliche Wirkung habe vorenthalten wollen. Es stehe dem Rat frei, von den in Artikel 2 niedergelegten Indikatoren abzuweichen. Wenn für den Fall einer abweichenden Wahl eine besondere Begründungspflicht gewünscht gewesen wäre, so hätte dies der Rat in dem Beschluss ausdrücklich angegeben.
52. Zu der in der angefochtenen Verordnung enthaltenen Begründung trägt der Rat vor, die Wahl eines Regelungsverfahrens sei in jedem Falle ausreichend begründet worden. Diese Begründung finde sich in der zwanzigsten Begründungserwägung und sei in der Erklärung des Rates präzisiert worden, die in das Protokoll aufgenommen und im Amtsblatt veröffentlicht worden sei. Aus ihr ergebe sich, dass der Rat sich auf frühere Erfahrungen und die Eigenart des Instruments gestützt habe. Aus den Erfahrungen im Zusammenhang mit Durchführungsmaßnahmen unter der Geltung der beiden vorhergehenden Programme habe sich ergeben, dass das Regelungsverfahren eine effektive und verzögerungsfreie Durchführung der Programme gewährleiste. Die Eigenart des Instruments, das den gesamten Umweltbereich betreffe, bestehe darin, dass es beispielsweise die Raumordnung der Mitgliedstaaten oder die Bewirtschaftung von Brunnengewässern beeinflusse und daher die Bewohner der betroffenen Gebiete angehe. Dies sei ein Grund mehr dafür gewesen, das LIFE-Programm nicht denselben Durchführungsbestimmungen zu unterwerfen wie in den von der Kommission angeführten Beispielen, die Drittländer, die Förderung bestimmter Aktivitäten oder die Erhöhung der Mobilität der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten beträfen. Aufgrund dieser Umstände sei die Entscheidung für das Regelungsverfahren in der angefochtenen Verordnung hinreichend begründet worden; eine Begründungspflicht habe aber ohnehin nicht bestanden.
53. Die Regierung des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland beschränkt sich in ihren Ausführungen auf die Frage, welche Art von Verpflichtungen sich für den Rat aus Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses ergeben. Aus dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte des Beschlusses ergebe sich, dass die dort genannten Kriterien nicht rechtsverbindlich seien. Die einzige rechtliche Verpflichtung des Gemeinschaftsgesetzgebers bestehe darin, die vorgegebene Richtschnur zu berücksichtigen. Im Übrigen sei der Rat frei, das Verfahren nach eigenem Gutdünken zu bestimmen.
V - Beurteilung
A - Einleitung
54. Die Kommission begehrt eine Entscheidung des Gerichtshofes über die Rechtmäßigkeit der Aufnahme des Regelungsverfahrens in die LIFE-Verordnung. Grundlage hierfür sind zwei Klagegründe, die insbesondere auf der rechtlichen Tragweite des zweiten Komitologiebeschlusses und den in dessen Artikel 2 niedergelegten Kriterien beruhen. Obwohl formal unterschieden, hängen beide Klagegründe inhaltlich zusammen und sollen deshalb gemeinsam behandelt werden. Ferner hat in diesem Verfahren das Parlament - wenn auch indirekt - die Frage nach der Vereinbarkeit des zweiten Komitologiebeschluss mit Artikel 202 EG aufgeworfen. Meines Erachtens kann der Inhalt des zweiten Komitologiebeschlusses tatsächlich nicht losgelöst von der Auslegung von Artikel 202 EG betrachtet werden.
55. Dies führt mich zu folgendem Aufbau meiner Schlussanträge, die übrigens die erste Rechtssache betreffen, in der der Gerichtshof ausdrücklich um eine Entscheidung zum Zweiten Komitologiebeschluss ersucht wird. Unmittelbar im Anschluss werde ich zunächst eine allgemeine Übersicht über die Geschichte und das Ziel des Komitologiesystems geben (Abschnitt B). Danach folgt eine Untersuchung über Art und Tragweite der in Artikel 202 EG geregelten Delegation (Abschnitt C). Anschließend werde ich auf die rechtliche Bedeutung der in Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses niedergelegten Kriterien und den Inhalt der durch die Kommission aufgeworfenen Begründungspflicht eingehen (Abschnitt D). Anhand all dieser Aussagen kann sodann anhand des Inhalts der LIFE-Verordnung die Begründetheit der Klage der Kommission beurteilt werden (Abschnitte E und F).
56. Das Vorbringen des Rates, dass die Kommission mit dem vorliegenden Verfahren ein Ergebnis zu erreichen versuche, das sie mit Hilfe ihrer gesetzgeberischen Rechte gemäß Artikel 250 EG nicht habe erzielen können, kann streng genommen als Unzulässigkeitseinrede angesehen werden. Indessen bleibt nach zutreffender Auffassung der Kommission die Zulässigkeit der Klage von diesem Vorbringen unberührt. Denn es steht der Kommission frei, gemäß Artikel 230 Absatz 2 EG immer dann Klage gegen eine gemeinsame Handlung des Rates und des Parlaments zu erheben, wenn sie der Auffassung ist, dass die in dieser Bestimmung genannten Gründe für eine Klageerhebung vorliegen. Eine darüber hinausgehende Begründung wird von der Kommission aufgrund ihrer bevorrechtigten Stellung nicht verlangt. Ebenso wie der Rat und das Parlament braucht sie für ihre Klage kein Rechtsschutzinteresse darzulegen. Die Motive der Kommission für die Erhebung der vorliegenden Klage sind daher für die Frage der Zulässigkeit ohne Bedeutung.
B - Die Geschichte des Komitologiesystems
57. In der Verwaltung der Gemeinschaft entwickelte sich das Phänomen der Komitologie" in der ersten Hälfte der sechziger Jahre des letzten Jahrhunderts. Die Ausschussverfahren entstanden bei der Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik. Nachdem die Ausschussbefugnisse zunächst noch ad hoc festgelegt worden waren, kam es in der zweiten Hälfte der sechziger Jahre durch die Herausbildung einiger Hauptverfahrensarten für das Tätigwerden der Ausschüsse zu einer gewissen Straffung. Seit dieser Zeit entstanden Ausschüsse auch auf anderen Politikfeldern, wie der Nahrungsmittelsicherheit, dem Transportwesen, dem Zollwesen, dem Finanzwesen und dem Umweltschutz. Die Anzahl der der Kommission und dem Rat zur Seite stehenden Ausschüsse wurde 1996 auf mehr als 600 geschätzt.
58. In der täglichen Praxis der Verwaltung der Gemeinschaft spielen Ausschüsse eine bedeutende Rolle. Der tatsächliche Einfluss eines einzelnen Ausschusses auf die Entscheidungsfindung der Gemeinschaft ist von verschiedenen Faktoren abhängig. Zunächst hängt er vom Umfang der Befugnisse ab, die der Gemeinschaftsgesetzgeber der Kommission übertragen hat, wobei es auch von Belang ist, welche Zuständigkeiten sich der Gemeinschaftsgesetzgeber im Basisrechtsakt eventuell vorbehalten hat. Sodann spielen, wie im vorliegenden Fall, die Befugnisse der Ausschüsse in unterschiedlichen Verfahrensarten eine Rolle. Ein Ausschuss kann besonderen Einfluss haben, wenn der Rat der Kommission in einem Basisrechtsakt umfangreiche Durchführungsbefugnisse einräumt und damit eine gewichtige" Verfahrensart, wie das Regelungsverfahren, verbindet. Als Beispiel ist der Ständige Lebensmittelausschuss zu nennen, der eine wichtige beratende Funktion beim Inverkehrbringen und der Kontrolle von Lebensmitteln in der Gemeinschaft spielt. Ferner ist auf den Ständigen Veterinärausschuss zu verweisen, der durch Eilmaßnahmen zur Begrenzung der Produktion und des Handels im Viehzuchtsektor im Zusammenhang mit BSE, der Schweinepest oder der Maul- und Klauenseuche bekannt geworden ist. Die Kommission erlässt diese Maßnahmen nach Beratung durch diesen einflussreichen Ausschuss. Die vorliegende Rechtssache selbst ist ein Beispiel dafür, dass Ausschüsse eine wichtige Rolle bei der Bestimmung öffentlicher und privater Projekte, die für eine gemeinschaftliche Finanzierung in Betracht kommen, spielen.
59. Die Ausschüsse wurden zunächst praeter legem eingesetzt. Die Ausschussverfahren erfuhren aber schon bald die an gewisse Voraussetzungen geknüpfte Billigung durch den Gerichtshof, der Rahmenbedingungen für den Inhalt und den Umfang der Delegierungen durch den Rat aufstellte. So muss der Rat in dem Basisrechtsakt die wesentlichen Grundzüge der zu regelnden Materie festlegen. Doch kann der Rat die allgemeinen Befugnisse zum Erlass von Durchführungsmaßnahmen an die Kommission delegieren, ohne die wichtigsten Bestandteile der delegierten Befugnisse genauer zu regeln. Hat der Rat die Durchführungsbefugnis einmal delegiert, so ist die Kommission gemäß der betreffenden Rahmenregelung befugt, alle für deren Durchführung erforderlichen und zweckmäßigen Maßnahmen zu ergreifen. Die Rechtsprechung hat auch Kriterien für die zulässige Übertragung von Durchführungsbefugnissen an Dritte aufgestellt.
60. Für den vorliegenden Fall ist es ferner von Bedeutung, dass der Gerichtshof darauf achtet, das Gleichgewicht zwischen den Organen sicherzustellen und dass die vorher vereinbarten Verfahren eingehalten werden. Der Rat hat in seiner Klagebeantwortung an das Urteil Kommission/Rat erinnert, in dem festgestellt wird, dass im Fall der Selbstermächtigung eine besondere Begründungspflicht besteht. Instruktiv ist ferner das Urteil Deutschland/Kommission vom 10. Februar 1998. In dieser Sache erklärte der Gerichtshof eine Entscheidung der Kommission zur Durchführung eines Basisrechtsakts wegen Verletzung einer wesentlichen Formvorschrift für nichtig. Die zu berücksichtigende Stellungnahme des zuständigen ständigen Ausschusses war abgegeben worden, ohne dass der zur Abstimmung gestellte Entwurf den deutschen ständigen Vertretern zuvor in ihrer eigenen Sprache vorgelegen hatte und obwohl Deutschland förmlich eine Vertagung der Abstimmung beantragt hatte. Der Gerichtshof verwarf damit die Auffassung der Kommission, der zufolge es sich dadurch nur um einen unwesentlichen Formfehler gehandelt hatte, dass die englischsprachige Fassung rechtzeitig und die deutsche Fassung nur mit einer geringfügigen Verspätung übersandt worden war.
61. Obwohl die Vorteile der Ausschussverfahren allgemein anerkannt werden, fehlt es auch nicht an Kritik. So hat es das Ausschusswesen dem Rat ermöglicht, auf Politikfeldern mit hoher Entscheidungsdichte, anstatt Entscheidungen selbst zu treffen, viele Durchführungsbefugnisse der Kommission zu übertragen. Hierdurch kann einer Überlastung des Rates vorgebeugt werden. Von Anfang an ist an dieser Praxis berechtigte Kritik geübt worden, weil sie dazu führen kann, dass der Basisrechtsakt im Wesentlichen seinen materiellen Gehalt verliert. Hierdurch können die Rechte des Parlaments als Mitgesetzgeber beeinträchtigt werden. Denn das Ausschusswesen ermöglicht es dem Rat, Gegenstände im Basisrechtsakt nur allgemein zu regeln, die später im Ausschussverfahren ausgearbeitet und durchgeführt werden, ohne dass das Parlament hierauf noch Einfluss nehmen kann. Dieses Bedenken hat mit der stärkeren Stellung des Parlaments im Gesetzgebungsverfahren noch an Gewicht gewonnen. Ferner wurde die Komplexität und Intransparenz der zahlreichen Ausschussverfahren gerügt, wodurch die politische und rechtliche Kontrolle der Arbeit der Ausschüsse erschwert werde. Schließlich galten grundsätzliche Bedenken einer Verfahrensart, in der der Rat gegen beabsichtigte Maßnahmen der Kommission sein Veto einlegen kann, ohne stattdessen selbst Maßnahmen zu treffen (so genanntes Contra-filet"). Durch dieses Verfahren kann es zu einer Blockade an sich notwendiger Maßnahmen kommen.
62. Als Reaktion auf diese Kritik wurde durch die Europäische Akte von 1986 für die Tätigkeit der Ausschüsse eine rechtliche Grundlage in den Verträgen geschaffen. Artikel 145 dritter Gedankenstrich EWG-Vertrag (jetzt Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG) bestimmt, dass der Rat die Ausübung von Durchführungsbefugnissen durch die Kommission von Modalitäten" abhängig machen kann, die den Grundsätzen und Regeln" entsprechen müssen, die der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Stellungnahme des europäischen Parlaments vorher einstimmig festgelegt hat. Der Rat hat diese Grundsätze und Regeln" 1987 im ersten Komitologiebeschluss niedergelegt.
63. Der erste Komitologiebeschluss hat die damals bestehenden Verfahrensarten in großem Maß verbindlich kodifiziert. Gemäß Artikel 1 Absatz 2 des Beschlusses kann der Rat für die Ausübung der übertragenen Befugnisse bestimmte Modalitäten festlegen, die im Einklang mit den in den Artikeln 2 und 3 aufgeführten Verfahren stehen müssen. Diese Bestimmungen umfassen insgesamt sieben Verfahrensarten: Das Beratungsverfahren, das Verwaltungsverfahren mit zwei Varianten, das Regelungsverfahren mit zwei Varianten und das Verfahren bei Schutzmaßnahmen ebenfalls mit zwei Varianten. Dem Rat standen danach nur noch diese Verfahrensarten zur Verfügung, im Übrigen war er aber bei der Entscheidung für ein bestimmtes Verfahren frei.
64. Der Vertrag über die Europäische Union hat in Form der Einführung des Mitentscheidungsverfahrens im heutigen Artikel 251 EG eine Diskussion über den fehlenden Einfluss des Parlaments im Ausschusswesen ausgelöst. Vollzieht sich die Entscheidungsfindung nach Artikel 251 EG, kann sich das Parlament bei Erlass des Basisrechtsakts der Bestimmung eines Ausschussverfahrens oder einer bestimmten Variante widersetzen, die nach seiner Auffassung seine Einflussmöglichkeiten zu sehr beschränken. Der Rat, das Europäische Parlament und die Kommission schlossen zur Lösung dieses heiklen Problems am 20. Dezember 1994 ein innergemeinschaftliches Übereinkommen ab, das als Übergangsregelung bis zu einer endgültigen Lösung durch die Regierungskonferenz des Jahres 1996 vorgesehen war. Die Regierungskonferenz verabschiedete indessen nur eine Erklärung, in der die Kommission aufgefordert wurde, dem Rat bis spätestens Ende 1998 einen Vorschlag zur Änderung des ersten Komitologiebeschlusses zu unterbreiten. Nachdem die Kommission bereits am 16. Juli 1998 einen Beschlussvorschlag vorgelegt hatte, wurde der zweite Komitologiebeschluss am 28. Juni 1999 vom Rat verabschiedet.
65. Wie sich aus der Begründung ergibt, beabsichtigte der Rat mit dem Erlass des zweiten Komitologiebeschlusses folgende Veränderungen gegenüber der Vorgängerregelung:
- Aufstellung unverbindlicher Kriterien für die Wahl der Ausschussverfahren, um eine größere Vorhersehbarkeit und Kohärenz zu erreichen;
- Begrenzung der Verfahrensanzahl und Vereinfachung der Abläufe;
- Verbesserung der Beteiligung des Parlaments in den Fällen, in denen der Basisrechtsakt im Mitentscheidungsverfahren nach Artikel 251 EG ergeht, und allgemeine Verbesserung des Informationsflusses an das Parlament;
- Verbesserung der Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Ausschussverfahren.
66. Die vorliegende Rechtssache betrifft die Wahl zwischen dem Verwaltungs- und dem Regelungsverfahren im Sinne des zweiten Komitologiebeschlusses. Die beiden Verfahren sind Nachfolger des Verwaltungsausschussverfahrens und des Regelungsausschussverfahrens aus dem ersten Komitologiebeschluss.
67. In den Vorgängerregelungen der jetzigen LIFE-Verordnung war die einfache Variante des Regelungsverfahrens, Verfahren III Variante a, vorgesehen. Bei diesem Verfahren gab der Ausschuss eine Stellungnahme zum Entwurf der Kommission über die zu treffenden Durchführungsmaßnahmen ab. Stimmten die beabsichtigten Maßnahmen mit der Stellungnahme des Ausschusses nicht überein oder lag innerhalb der dafür bestimmten Frist keine Stellungnahme vor, so hatte die Kommission dem Rat unverzüglich einen Vorschlag für die zu treffenden Maßnahmen zu unterbreiten, über den der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschloss. Hatte der Rat nach höchstens drei Monaten keinen Beschluss gefasst, ging die Entscheidungsbefugnis auf die Kommission über (so genanntes Filet"). Bei dem gewichtigeren Regelungsausschussverfahren, Verfahren III Variante b, bestand hingegen die Möglichkeit des Contra-filet", bei dem sich der Rat mit einfacher Mehrheit gegen die zu treffenden Maßnahmen aussprechen konnte, ohne stattdessen einen eigenen Beschluss zu erlassen.
68. Das im ersten Komitologiebeschluss enthaltene Verwaltungsverfahren in der einfachen Variante des Verfahrens II Variante a verlangte ebenfalls, dass der Rat innerhalb einer bestimmten Frist von höchstens einem Monat den von der Kommission beschlossenen Maßnahmen einen anders lautenden Beschluss mit qualifizierter Mehrheit entgegensetzte, sofern die von der Kommission beschlossenen Maßnahmen nicht mit der Stellungnahme des Ausschusses übereinstimmten. Sofern allerdings im Ausschuss mangels der erforderlichen Mehrheit eine Stellungnahme nicht zustande kam, war der Rat auch nicht berechtigt, den Beschluss der Kommission zu ersetzen. Der Unterschied zum gewichtigeren Verfahren II Variante b bestand unter anderem darin, dass hier die Frist für den Rat, im Falle einer abweichenden Stellungnahme einen anders lautenden Beschluss zu fassen, drei Monate betrug. Ferner war die Kommission bei der Variante b im Falle einer abweichenden Stellungnahme verpflichtet, die Durchführung der Maßnahmen um einen bestimmten Zeitraum zu verschieben, während sie bei Variante a zur Durchführung befugt war.
69. Vergleicht man das nunmehr in Artikel 4 des zweiten Komitologiebeschlusses vorgesehene Verwaltungsverfahren mit seinen Vorgängerregelungen, so fällt auf, dass es weitgehend mit dem im ersten Komitologiebeschluss vorgesehenen Verwaltungsverfahren übereinstimmt. Im Kern ist die Kommission berechtigt, die vorgeschlagenen Maßnahmen zu erlassen, wenn der Rat bei abweichender Stellungnahme des Ausschusses innerhalb von höchstens drei Monaten keinen Beschluss fasst oder wenn der Ausschuss innerhalb einer festgelegten Frist keine Stellungnahme abgegeben hat. Weggefallen ist der Einmonatszeitraum für die Beschlussfassung des Rates. Ein Unterschied zu den alten Verwaltungsverfahren besteht darin, dass die Kommission nunmehr darüber entscheidet, ob die Durchführung der Maßnahmen um einen Zeitraum von höchstens drei Monaten verschoben wird, während sie im ehemaligen Verfahren II Variante b zur Verschiebung verpflichtet war.
70. Deutlichere Unterschiede bestehen zwischen den Regelungsausschussverfahren des ersten Komitologiebeschlusses und dem Regelungsverfahren in Artikel 5 des zweiten Komitologiebeschlusses, dessen Anwendung in der angefochtenen Verordnung vorgesehen ist. Einerseits gilt das Contra-filet-Verfahren, wonach der Rat abschließend über die Ablehnung der durch die Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen entscheidet, nunmehr allgemein für alle Regelungsarten. Zuvor kannte das in der ersten LIFE-Verordnung angewandte Verfahren III Variante a noch das Filet-Verfahren. Andererseits erhält die Kommission durch das Regelungsverfahren auch mehr Bewegungsfreiheit, da sich das Contra-filet-Verfahren aus ihrer Sicht gelockert hat. So kann in letzter Instanz der Rat die von der Kommission vorgeschlagenen Durchführungsmaßnahmen nur noch mit qualifizierter Mehrheit blockieren, während für das Verfahren III Variante b noch die einfache Mehrheit genügte. Darüber hinaus kann die Kommission dem Gemeinschaftsgesetzgeber jederzeit den geänderten oder nicht geänderten Vorschlag erneut unterbreiten. Ein weiterer Unterschied besteht darin, dass die Beteiligung des Parlaments nunmehr im Komitologiebeschluss formalisiert ist.
71. Insgesamt haben sich die Unterschiede zwischen dem Verwaltungs- und dem Regelungsverfahren gegenüber dem ersten Komitologiebeschluss verringert. Immer noch besteht aber ein deutlicher Unterschied zwischen ihnen. Zu Unrecht haben daher meines Erachtens das Parlament in seinen schriftlichen Erklärungen und der Vertreter des Rates in der mündlichen Verhandlung die noch bestehenden Unterschiede zwischen beiden Verfahrensarten zu bagatellisieren versucht. Aus Sicht der Kommission bietet das Regelungsverfahren, nämlich unter anderem durch die stärkere Beteiligung des Parlaments und insbesondere das Contra-filet-Verfahren, das nur im Regelungsverfahren vorkommt, weniger Bewegungsfreiheit als das Verwaltungsverfahren.
C - Art und Tragweite der Delegation in Artikel 202 EG
72. Die Kommission vertritt im vorliegenden Verfahren den Standpunkt, dass die Modalitäten" beziehungsweise die Grundsätze und Regeln" gemäß Artikel 202 EG primäres Recht darstellten, an das der Gemeinschaftsgesetzgeber gebunden sei und gegen das das abgeleitete Gesetzesrecht nicht verstoßen dürfe. Dem tritt insbesondere das Parlament mit dem Hinweis entgegen, dass Artikel 202 EG lediglich die Voraussetzung dafür schaffe, für die Durchführung gesetzlicher Regelungen bestimmte Verfahren vorzusehen.
73. Wie der Gerichtshof in seinem Urteil Deutschland/Kommission vom 27. Oktober 1992 festgestellt hat, kann der Beschluss 87/373 als Maßnahme des abgeleiteten Rechts den Bestimmungen des Vertrages nichts hinzufügen. Es ist daher offensichtlich, dass auch die im zweiten Komitologiebeschluss aufgestellten Bedingungen nichts an Artikel 202 EG zu ändern vermögen.
74. Die Lektüre von Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG verdeutlicht, dass der Rat bei der Festlegung von Durchführungsbestimmungen in einem Basisrechtsakt zwischen mehreren Alternativen wählen kann. Ein Sonderfall liegt vor, wenn der Rat in spezifischen Fällen" bestimmte Durchführungsbefugnisse selbst ausübt (Selbstermächtigung). Die allgemeine Regel lautet, dass der Rat die Befugnis zur Durchführung gesetzlicher Bestimmungen der Kommission überlassen muss. Aufgrund des Wortlauts wäre es nicht ausgeschlossen, dass der Rat der Kommission Befugnisse delegiert, ohne daran nähere Bedingungen zu knüpfen. Diese Alternative ist indessen gegenstandslos, nachdem der Rat für die Delegation von Befugnissen bestimmte Modalitäten" vorgesehen hat, die den Grundsätzen und Regeln" entsprechen müssen, die er zuvor festgelegt hat.
75. Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG stellt seinem Wortlaut nach eine abstrakte Rechtsnorm mit unbestimmten Rechtsbegriffen dar, die durch den Rat und gegebenenfalls durch den Gerichtshof ausgefuellt werden müssen.
76. Insbesondere legt der Vertragstext den Umfang des Delegationsrechts nicht näher fest. Der Begriff Durchführung" wird nicht definiert. Wie bereits ausgeführt, ist in der Rechtsprechung entschieden, dass die durch den Rat festgelegten Durchführungsbestimmungen allgemeiner Natur sein können und dass es genügt, wenn der Rat die wesentlichen Grundzüge der zu regelnden Materie festlegt. Das Delegationsrecht ist aber nicht unbegrenzt; der Rat kann die ihm durch den Vertrag verliehene Durchführungsbefugnis nicht ohne weitere Kontrolle an die Kommission übertragen.
77. Der Vertrag gibt auch keinen Anhaltspunkt für den Inhalt und den Umfang der Modalitäten", die der Rat mit der Übertragung seiner Durchführungsbefugnisse verknüpft. Sie müssen lediglich den Grundsätzen und Regeln" entsprechen, die der Rat zuvor festlegt. Hieraus folgt meines Erachtens, dass der Rat, wenn er Modalitäten festlegt, verpflichtet ist, bei der Wahl von Ausschussverfahren die aufgestellten Grundsätze" und Regeln" einzuhalten. Bei ihrer Aufstellung kann er seine Ermessensfreiheit allerdings differenziert, also in geringerem oder stärkerem Maße, einschränken.
78. Wie das Parlament meint, kann aus Artikel 202 EG keine Verpflichtung zur Wahl eines bestimmten Ausschussverfahrens abgeleitet werden. Umgekehrt spricht diese Bestimmung aber auch nicht dagegen, dass sich der Rat aufgrund der Verpflichtung zur vorherigen Festlegung von Modalitäten auf die Auswahl aus einer bestimmten Anzahl von Verfahrensvarianten festlegt. Dies gilt dann erst recht für die Festlegung von Auswahlkriterien zur Bestimmung des Ausschussverfahrens. Der Wortbedeutung nach beinhaltet der Begriff Regeln" die Möglichkeit, inhaltliche Kriterien aufzustellen, die dem Gemeinschaftsgesetzgeber als Grundlage für die Auswahl einer bestimmten Verfahrensart dienen. Noch weiter gehend versteht es sich aufgrund der Entstehungsgeschichte und nach Sinn und Zweck von Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG geradezu von selbst, dass der Rat hierzu aufgrund dieser Bestimmung ermächtigt ist. Nichts spricht schließlich dagegen, dass die in einem derartigen Primärrechtsakt sui generis genannten Kriterien auch für den Rat verbindlich sind.
79. Das Argument des Parlaments, dass der zweite Komitologiebeschluss nicht als primärrechtliche Vorschrift angesehen werden könne, weil dies gegen den Grundsatz der demokratischen Kontrolle der Exekutive verstoße, halte ich für unzutreffend. Es ist eine Tatsache, dass die Beteiligung des Parlaments beim Zustandekommen von Entscheidungen, die der Rat aufgrund von Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG trifft, begrenzt ist. Denn das Parlament wird bei der Festlegung der Modalitäten" für die Ausübung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission, über die der Rat einstimmig entscheidet, nur angehört". So sehr es auch unter dem Gesichtspunkt demokratischer Legitimität zu bedauern ist, dass Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG bislang nicht angepasst worden ist, so handelt es sich hierbei doch eindeutig um eine Entscheidung der Verfasser des Vertrages, die dem Parlament nur eine untergeordnete Rolle bei der Festlegung der Modalitäten für die Delegation von Durchführungsbefugnissen an die Kommission zuerkennen wollten.
80. Die Kontrolle des Parlaments über die durch die Kommission zu beschließenden Durchführungsmaßnahmen ist damit übrigens nicht ausgeschaltet. Wenn nach dem Mitentscheidungsverfahren ein Basisrechtsakt erlassen wird, so kann das Parlament von seinen Rechten Gebrauch machen. Vor diesem Hintergrund haben die Gemeinschaftsorgane 1994 den Modus vivendi als innergemeinschaftliches Übereinkommen vereinbart. Hierdurch erklärt sich auch die zunehmende Beteiligung des Parlaments auf der Grundlage des zweiten Komitologiebeschlusses in Fällen, in denen der Basisrechtsakt mit Durchführungsbefugnissen für die Kommission in einem Verfahren nach Artikel 251 EG zustande gekommen ist.
81. Die Rechte des Parlaments sind aber noch aus einem anderen Grund gewahrt. Wenn der Rat Kriterien für die Wahl des Ausschussverfahrens festgelegt hat, kann das Parlament im Voraus prüfen, welche Verfahrensart in Frage kommt und dies als Mitgesetzgeber bei der Ausarbeitung des Basisrechtsakts mit berücksichtigen. Die Festlegung von Auswahlkriterien trägt somit zu einer Verbesserung der demokratischen Kontrolle bei.
82. Nach alledem bin ich der Auffassung, dass der zweite Komitologiebeschluss eine primärrechtliche Regelung darstellt und, soweit dies hier von Bedeutung ist, nicht gegen Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG verstößt. Der Rat ist aufgrund dieser Bestimmung meines Erachtens befugt, Grundsätze und Regeln zur Begrenzung der Anzahl der in Frage kommenden Ausschussverfahren festzulegen und Kriterien für die Wahl des Ausschussverfahrens aufzustellen.
D - Die rechtliche Bedeutung der Kriterien in Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses
83. Vor diesem Hintergrund sind die Rechtswirkungen der im zweiten Komitologiebeschluss genannten Kriterien für die Wahl des Ausschussverfahrens zu beurteilen.
84. Keine der Parteien vertritt die Auffassung, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht befugt sei, bei der Wahl eines bestimmten Ausschusstyps von den in Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses niedergelegten Kriterien abzuweichen. Auch die Kommission geht in ihrer Klageschrift von der Unverbindlichkeit der Kriterien aus. Hierfür sprechen in der Tat überzeugende Argumente.
85. Ausgehend vom Wortlaut des Artikels 2 gibt der Gebrauch des Konditionals in den meisten Sprachversionen einen Anhalt dafür, dass die Kriterien für die Wahl zwischen Verwaltungs- oder aber Regelungsverfahren nicht verbindlich sind.
86. Ein noch durchschlagenderes Argument ergibt sich daraus, dass die fünfte Begründungserwägung des zweiten Komitologiebeschlusses unzweideutig feststellt, dass die Kriterien für die Wahl des Ausschussverfahrens unverbindlich" sein sollen. Obwohl die Begründung eines Rechtsakts der Gemeinschaften rechtlich nicht verbindlich ist und nicht zur Rechtfertigung einer Abweichung von den Bestimmungen des betreffenden Rechtsakts angeführt werden kann, stellt sie doch nach ständiger Rechtsprechung einen wichtigen Anhaltspunkt für die Auslegung des verfügenden Teils dar. Meines Erachtens steht die Begründung auch im Einklang mit den Bestimmungen des Beschlusses, da ja zwischen dem Inhalt einer Norm und dem Grad ihrer Rechtsverbindlichkeit zu unterscheiden ist. Der Wortlaut der Begründung ist schließlich auch im Zusammenhang mit der Entstehungsgeschichte des zweiten Komitologiebeschlusses zu sehen. Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission ging offenbar von bindenden Kriterien aus, der Rat hat diese Fassung aber nicht angenommen.
87. Auch die Erklärung des Rates und der Kommission aus Anlass des zweiten Komitologiebeschlusses belegt, dass die in Artikel 2 niedergelegten Kriterien unverbindlich sein sollten. Dort wurde ausgeführt, dass eine Anpassung oder Änderung des vorgesehenen Ausschusstyps im Einzelfall" im Zuge der normalen Überprüfung von Rechtsvorschriften unter Zugrundelegung unter anderem" der Kriterien des Artikels 2 vorgenommen wird. Wie der Rat und das Parlament zu Recht ausführen, bestand erkennbar die Absicht, die Basisrechtsakte an die Vorschriften des zweiten Komitologiebeschlusses anzupassen, ohne dass die Kriterien aus Artikel 2 zwingend sein sollten. Im Übrigen ergibt sich eine Verbindlichkeit der Kriterien auch nicht aus dem Wortlaut oder aus Sinn und Zweck von Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG. Grundsätze und Regeln" müssen nicht in allen Fällen verbindlich sein, da auch unverbindliche Kriterien, wie die Kommission eingeräumt hat, zu den mit dieser Bestimmung des zweiten Komitologiebeschlusses verfolgten Zielen beitragen können. Das Argument der Kommission in ihrer Erwiderung, dass es besser gewesen wäre, gar keine Kriterien festzulegen als sie in eine Erklärung aufzunehmen, ist daher nicht stichhaltig.
88. Beide Seiten stimmen darin überein, dass der Gerichtshof über die Frage befinden soll, ob sich Rechtsfolgen, und wenn ja welche, aus der Aufnahme der Kriterien in den zweiten Komitologiebeschluss ergeben. Zwei Auffassungen darüber stehen sich hier gegenüber. Der Rat und das Parlament vertreten die Auffassung, dass eine von den Kriterien abweichende Wahl nicht oder nicht gesondert begründet zu werden braucht, da es dem Gemeinschaftsgesetzgeber vollkommen freigestellt sei, die Kriterien aus Artikel 2 bei der Wahl des Ausschussverfahrens zu beachten. Die Kommission hingegen meint, eine Abweichung von den Kriterien bedürfe einer besonderen Begründung.
89. Ich teile den Standpunkt des Rates und des Parlaments nicht.
90. Zunächst darf nicht übersehen werden, dass auch bloße hinweisende Normen in einem ansonsten verbindlichen Rechtsakt eine gewisse rechtliche Wirkung haben können. Insoweit hat die Kommission zu Recht darauf hingewiesen, dass die Aufnahme von Auswahlkriterien in einen Rechtsakt unzweifelhaft im gleichen Maße eine gewisse Verrechtlichung bewirkt hat, wie dies auch andere Aspekte des Ausschusswesens im Bereich des Rechts getan haben. Den Kriterien aus Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses kann daher nicht von vornherein jede rechtliche Wirksamkeit abgesprochen werden.
91. Die rechtliche Bedeutung der Kriterien leitet sich im Übrigen nicht nur aus dem Wortlaut von Artikel 2 und der fünften Begründungserwägung des Beschlusses ab. Meines Erachtens wird diese vielmehr auch durch Sinn und Zweck des Beschlusses als solchem, die Vorhersehbarkeit und Kohärenz der Wahl der Ausschussverfahren zu verbessern, mitbestimmt. In der Vereinfachung dieser Verfahren und der Beteiligung des Parlaments an der Durchführung des Beschlusses kommt darüber hinaus das Streben nach mehr Transparenz und Verbesserung der demokratischen Legitimation zum Ausdruck. Diesen Hintergrund muss sich der Gemeinschaftsgesetzgeber bei der Wahl eines bestimmten Ausschussverfahrens bewusst machen. Und vor demselben Hintergrund ist auch seine Wahl zu beurteilen.
92. Wie sich aus dem Vorstehenden ergibt, ist die Verrechtlichung der Ausschussverfahren Ausdruck einer fortschreitenden Rechtsentwicklung. Aus der Unübersichtlichkeit der sechziger und siebziger Jahre ist inzwischen ein vertraglich geregelter Rahmen entstanden, auf dessen Grundlage Ausschussverfahren kodifiziert und Kriterien für ihre Auswahl erlassen wurden. Diese Entwicklung hat unter dem Einfluss geänderter Ansichten über die Anforderungen stattgefunden, denen die Verwaltung heute genügen muss. Das Bewusstsein, dass demokratische Kontrolle auch in der Durchführungsphase notwendig ist, ist gewachsen. Durch die Begrenzung und Kennzeichnung der Wahlmöglichkeiten ist der Aufwand für die Entscheidungsfindung zurückgegangen. Die Verbesserung der Kohärenz, der Vorhersehbarkeit und der Transparenz der Ausschussverfahren sowie deren Vereinfachung haben mit Erlass des zweiten Komitologiebeschlusses einen vorläufigen Endpunkt erreicht.
93. Aufgrund der zunehmenden Verrechtlichung der Ausschussverfahren ist die einstmals weitgehende Handlungsfreiheit einer Gebundenheit des Gemeinschaftsgesetzgebers an Grundsätze und Regeln", wie sie der Vertrag vorsieht, gewichen. Indessen unterscheiden sich Umfang und Intensität der Gebundenheit je nach Gegenstand. Am auffälligsten ist die Beschränkung auf eine bestimmte Anzahl von Ausschussverfahren, wenn die Kommission beim Erlass von Durchführungsmaßnahmen für einen Basisrechtsakt durch einen Ausschuss unterstützt wird. In einem Basisrechtsakt können nunmehr nach allgemeiner Auffassung für die Annahme von Durchführungsmaßnahmen nur noch die vier im zweiten Komitologiebeschluss enthaltenen Verfahrensarten vorgesehen werden. Gleichzeitig enthält der Basisrechtsakt u. a. bindende Regeln für die Ausschusstagesordnung und den Zugang der Öffentlichkeit zu den Ausschussunterlagen.
94. Auch bezüglich der Auswahlkriterien für das Entscheidungsverfahren über die Durchführungsmaßnahmen hat ein Wandel stattgefunden. Unter der Geltung des ersten Komitologiebeschlusses war der Rat insoweit noch vollkommen frei. Da besondere Kriterien fehlten, bestand für den Gemeinschaftsgesetzgeber keine rechtliche Notwendigkeit, die Wahl für ein bestimmtes Ausschussverfahren zu begründen. Nach Verabschiedung des zweiten Komitologiebeschlusses kann diese Verfahrensweise nun nicht mehr aufrechterhalten werden.
95. Fest steht, dass dem Rat auch jetzt noch die Befolgung der Kriterien aus Artikel 2 für die Wahl des Verwaltungs-, Regelungs- oder Beratungsverfahrens freisteht. Die Kriterien sind unverbindlich.
96. Die Kriterien sind aber auch nicht beliebig. Es besteht daher gegenwärtig ein Spannungsverhältnis zwischen Sinn und Zweck des zweiten Komitologiebeschlusses und der fehlenden Verbindlichkeit der Auswahlkriterien. Die Kommission hat daher zu Recht darauf hingewiesen, dass sich der Gemeinschaftsgesetzgeber unter der Geltung des zweiten Komitologiebeschlusses nicht mehr so wie unter der Geltung des ersten Komitologiebeschlusses verhalten kann, der kein Kriterium für die Wahl der Verfahrensart enthielt. Der zweite Komitologiebeschluss zwingt den Gemeinschaftsgesetzgeber dazu, sich selbst Rechenschaft über die Gründe der Abweichung von den Kriterien zu geben. Dies erfolgt in der Begründung des entsprechenden Rechtsakts.
97. Bestuende für den Gesetzgeber keinerlei Verpflichtung, Aufschluss über die Gründe einer Abweichung von den Kriterien für die Auswahl eines Ausschussverfahrens zu geben, verlöre Artikel 2 des Beschlusses jeden Sinn. Dies ergibt sich unmittelbar aus der geschilderten Rechtsentwicklung hin zu größerer Transparenz und Kohärenz bei der Beteiligung von Ausschüssen. Die Kriterien bezwecken auch, nach außen hin einen gewissen Anhalt für die Wahl eines bestimmten Ausschussverfahrens im Basisrechtsakt zu geben. Durch die Tatsache, dass die Kriterien in einem rechtsverbindlichen Beschluss des Primärrechts enthalten sind, werden gewisse Erwartungen hervorgerufen. Die Kriterien erfuellen außerdem die durch Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG auferlegte Verpflichtung, im Voraus Modalitäten festzulegen. Die Möglichkeit einer Abweichung von den Kriterien - unverbindlichen Normen, die aber doch wesentlich für den Sinn und Zweck des im Übrigen bindenden Beschlusses sind - muss daher restriktiv ausgelegt werden.
98. Die Bedeutung der Auswahlkriterien wird durch die Verminderung der Anzahl der in Frage kommenden Ausschussverfahren und die Vereinfachung der Entscheidungsverfahren erhöht. Je mehr ein Verfahren auf die Art der Beschlussfassung, mit der es angewandt wird, abgestimmt ist, desto stärker wird die Entscheidung für ein anderes Verfahren als Anomalie empfunden. Eine ordnungsgemäße Begründung ist aufgrund dessen umso notwendiger. Wie bereits in Nummer 81 dieser Schlussanträge ausgeführt, ermöglichen es die Auswahlkriterien auch dem Parlament, seine Rolle als Mitgesetzgeber besser wahrzunehmen. Auch darum ist ein sorgfältiger Umgang mit den Kriterien notwendig.
99. Die Verpflichtung, die Nichtbeachtung der Kriterien zu begründen, entspricht auch der Rechtsprechung des Gerichtshofes über erforderliche Rahmenvoraussetzungen für die Delegation von Durchführungsmaßnahmen durch den Rat. Hinzuweisen ist auf das bereits genannte Urteil Kommission/Rat vom 24. Oktober 1989, in dem der Gerichtshof feststellt, dass in den spezifischen Fällen", in denen der Rat Durchführungsbefugnisse selbst ausüben kann, der entsprechende Beschluss ausführlich zu begründen" ist. Der Gerichtshof geht hier eindeutig davon aus, dass bei der Wahrnehmung von Ausnahmerechten eine gesteigerte Begründungspflicht besteht. Aus den oben dargelegten Gründen besteht eine analoge Verpflichtung für den Rat, wenn er sich entgegen den Kriterien aus Artikel 2 für ein bestimmtes Ausschussverfahren entscheidet.
100. Wenn man davon ausgeht, dass die in Artikel 2 des Beschlusses genannten Kriterien eine rechtliche Wirkung entfalten, die zumindest darin besteht, dass eine von den Kriterien abweichende Wahl begründet werden muss, dann hat die Begründung so zu erfolgen, dass zumindest eine minimale Überprüfung durch den Gemeinschaftsrichter erfolgen kann. Daraus folgt für die Begründungspflicht des Näheren, dass es nicht ausreicht, eine abweichende Wahl mit Hilfe von Standardformeln zu begründen. Die Begründung hat vielmehr die spezifischen sachlichen und funktionalen Gründe für die Abweichung zu enthalten. Anderenfalls wäre die Kontrolle der abweichenden Wahl durch den Gemeinschaftsrichter nicht gewährleistet.
101. Nur wenn die Begründungspflicht erfuellt ist, kann der Rat rechtmäßigerweise von den in Artikel 2 des Beschlusses niedergelegten Kriterien abweichen. Ist dies nicht der Fall, muss der Gerichtshof meines Erachtens die Nichtigkeit der betreffenden Regelung feststellen. Grund hierfür ist die Verletzung einer wesentlichen Formvorschrift.
102. In der mündlichen Verhandlung hat sich der Rat die Frage gestellt, ob sich eine derartige Begründungspflicht aus der allgemeinen Bestimmung von Artikel 253 EG ergibt oder ob es sich um eine besondere Begründungspflicht aus Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses, die nicht im Zusammenhang mit Artikel 202 EG steht, handelt.
103. Meines Erachtens handelt es sich um eine besondere Verpflichtung, die sich doch aus der allgemeinen Begründungspflicht nach Artikel 253 EG ableiten lässt. Nach ständiger Rechtsprechung richtet sich die vorgeschriebene Begründung nach der Natur des entsprechenden Rechtsakts. Die allgemeine Begründungspflicht erfordert, dass die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck kommen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann. Ob die Begründung eines Rechtsakts ausreicht, ist nicht nur anhand ihres Wortlauts zu beurteilen, sondern auch anhand ihres Kontexts und sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet. Andere Umstände, die der Gerichtshof zur Beurteilung der Begründungspflicht heranzieht, sind die Umstände des Einzelfalls, der Inhalt des Rechtsakts, die Art der angeführten Gründe und das Interesse, das die Betroffenen an einer Erläuterung haben können.
104. Das Erfordernis einer ausreichenden Begründung gemäß Artikel 253 EG ist daher variabel und unterliegt Veränderungen aufgrund der Umstände des Einzelfalls. Auf die vorliegende Rechtssache angewendet folgt daraus, dass die Anforderungen an die Begründung umso höher werden, je weiter sich die tatsächliche Wahl eines Ausschussverfahrens von Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses entfernt.
105. In diesem Zusammenhang ist das Argument zurückzuweisen, dass durch den Erlass der Kriterien eine höhere Transparenz erreicht worden sei, da sie jedenfalls eine Richtschnur für die Auswahl von Verfahren für den Erlass von Durchführungsmaßnahmen enthielten. Transparenz wird nur dadurch erreicht, dass die Kriterien in der Praxis auch beachtet werden. Eine willkürliche Anwendung dieser Richtschnur trägt meines Erachtens nicht wesentlich zur Verwirklichung dieses Zieles des zweiten Komitologiebeschlusses bei.
106. Auch die übrigen von Parlament und Rat gegen die Rechtsauffassung der Kommission angeführten Argumente sind meines Erachtens zurückzuweisen.
107. Der Einwand des Parlaments, dass die Rechtsauffassung der Kommission widersprüchlich sei, weil sie einerseits die rechtliche Unverbindlichkeit der Kriterien einräume, andererseits aber meine, dass deren Nichtbeachtung durch den Gemeinschaftsgesetzgeber zur Nichtigkeit des betreffenden Rechtsakts führe, wird der besonderen Funktion des Begründungserfordernisses nicht gerecht. Auch wenn die in Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses genannten Auswahlkriterien nicht verbindlich sind, weil der Gemeinschaftsgesetzgeber von ihnen abweichen kann, ist dieser doch verpflichtet, die Gründe hierfür ordnungsgemäß darzulegen. Die Sanktion für die Verletzung dieser Rechtspflicht besteht in der Nichtigkeit des Rechtsakts.
108. Der Rat meint ferner, dass er dann, wenn tatsächlich eine besondere Begründungspflicht für den Fall der Nichtbeachtung der Kriterien bestanden haben sollte, dieser Pflicht jedenfalls im Fall der Verordnung nachgekommen sei. Eine derartige Begründungspflicht sei unter dem Einfluss der Rechtsprechung des Gerichtshofes auch in Artikel 1 des zweiten Komitologiebeschlusses für den Fall vorgesehen, dass sich der Rat die Ausübung der Durchführungsbefugnisse selbst vorbehält. Die Begründungspflicht und die sich aus ihr ergebenden Anforderungen folgen meines Erachtens aber schon aus dem Inhalt und der Natur des zu begründenden Rechtsakts, ohne dass sie in einem Gemeinschaftsrechtsakt besonders normiert sein muss. Sie findet ihre Grundlage vielmehr in Artikel 253 EG. Hieran ändert es nichts, dass der Rat in Artikel 1 des zweiten Komitologiebeschlusses die Rechtsprechung des Gerichtshofes kodifiziert hat, wonach im Fall der Selbstermächtigung eine besondere Begründungspflicht besteht.
109. Sodann ist auf das Hilfsargument des Rates einzugehen, dass die in Artikel 2 enthaltenen Kriterien derart vage seien, dass kaum vorstellbar sei, wie auf dieser Grundlage eine ordnungsgemäße Begründung erfolgen solle. Bestuende der Rat ernsthaft auf diesem Argument, disqualifizierte er damit den von ihm selbst erlassenen Beschluss als unverbindlich und nicht praktikabel. Das Argument ist aber im Übrigen auch unzutreffend. Unbeschadet des Gebrauchs von Formulierungen wie erhebliche Auswirkungen auf den Haushalt" oder wesentliche Bestimmungen von Basisrechtsakten" sind die unterschiedlichen Kontexte, für die die jeweiligen Ausschussverfahren vorgesehen sind, klar erkennbar, was in der vorliegenden Rechtssache auch unbestritten ist. In den Fällen, in denen die Durchführungsmaßnahmen in erster Linie die Verwaltung von Programmen betreffen, findet das Verwaltungs- oder gegebenenfalls das Beratungsverfahren Anwendung. Bewegen sich die Durchführungsmaßnahmen im Grenzbereich zwischen Durchführung und Regelung, eignet sich das Regelungsverfahren am besten. Gerade vom Rat, der diese Auswahlkriterien als einzig hierzu befugtes Gemeinschaftsorgan erlassen hat, muss ihre Einhaltung verlangt werden; im Falle einer eindeutigen Abweichung muss er diese begründen.
110. Gemeinsam mit der Kommission bin ich der Auffassung, dass das durch das Parlament aus dem Urteil Parlament/Rat des Gerichtshofes vom 19. Mai 1995 hergeleitete Argument, dass eine Verletzung von Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses keinesfalls zur Nichtigerklärung der LIFE-Verordnung führen könne, nicht stichhaltig ist. In der genannten Rechtssache sah ein Vorschlag der Kommission zur Änderung des TACIS-Programms zur Unterstützung der Länder der ehemaligen Sowjetunion und einiger Nachbarländer einen Verwaltungsausschuss entsprechend dem Verfahren II Variante b des Beschlusses 87/373 vor. Der Rat entschied sich schließlich für einen Regelungsausschuss entsprechend dem Verfahren III Variante a des ersten Komitologiebeschlusses. Die TACIS-Verordnung beruhte auf Vertragsbestimmungen, die dem Parlament ein Anhörungsrecht einräumten. Der Gerichtshof entschied, dass das globale Gleichgewicht der der Kommission und der dem Rat übertragenen Zuständigkeiten durch die Auswahl zwischen den beiden fraglichen Ausschusstypen nicht entscheidend beeinflusst wurde, so dass die Änderung des Vorschlags der Kommission keinen wesentlichen Charakter hatte. Deshalb war eine erneute Anhörung des Parlaments zu diesem Punkt nicht unbedingt erforderlich.
111. Hier geht es aber nicht um einen Mangel des Erlassverfahrens, sondern um die Frage, ob die Verletzung der Begründungspflicht eine wesentliche Formvorschrift betrifft und damit zur Nichtigkeit des Rechtsakts führen kann. Dies ist meines Erachtens zu bejahen. Eine derartige Verletzung konnte im Zeitpunkt des in der Rechtssache C-417/93 maßgeblichen Sachverhalts noch nicht auftreten, weil der erste Komitologiebeschluss noch keine Kriterien für die Wahl des Verfahrens für den Erlass von Durchführungsmaßnahmen enthielt.
E - Stimmt die Auswahl des Ausschussverfahrens in der LIFE-Verordnung mit den Kriterien des zweiten Komitologiebeschlusses überein? Ist anderenfalls die Begründungspflicht erfuellt?
112. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen ist im Folgenden zu untersuchen, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber bei Erlass der LIFE-Verordnung bezüglich der Wahl des Ausschussverfahrens die unverbindlichen Kriterien in Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses eingehalten hat. Sollte dies nicht der Fall sein, stellt sich die Frage, ob die Pflicht, die abweichende Wahl zu begründen, erfuellt worden ist.
113. Zunächst ist näher auf den Kontext des Ausschussverfahrens in der LIFE-Verordnung einzugehen.
114. Dieser besteht in der Delegation von Durchführungsbefugnissen mit Auswirkungen auf den gemeinschaftlichen Haushalt. Die LIFE-Verordnung enthält Verfahrensvorschriften im Zusammenhang mit der Gewährung finanzieller Unterstützung für Projekte, die einen Beitrag zur Umsetzung und Weiterentwicklung der gemeinschaftlichen Umweltpolitik und des Umweltrechts leisten. Bei der Gewährung der Gelder hat der Gemeinschaftsgesetzgeber der Kommission eine zentrale Rolle zugedacht.
115. Die Rechtmäßigkeit der Delegation von Durchführungsmaßnahmen mit Auswirkungen auf den Haushalt an die Kommission steht außer Frage. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil Kommission/Rat entschieden, dass der Rat gemäß Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG berechtigt ist, der Kommission die Befugnis zum Erlass individueller Rechtsakte zu übertragen, obwohl diese finanzielle Auswirkungen haben.
116. Die LIFE-Verordnung legt für die Dauer der dritten Phase vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2004 den finanziellen Rahmen fest, der dem Grundsatz nach für die Haushaltsbehörde im Haushaltsverfahren verbindlich ist. Der festgelegte Finanzrahmen für die Durchführung der dritten Phase beträgt 640 Mio. Euro. Ebenfalls festgelegt wird die Einsetzung der notwendigen Haushaltsmittel in den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union. Die Haushaltsbehörde legt fest, welche Mittel im betreffenden Haushaltsjahr im Rahmen der finanziellen Vorausschau verfügbar sind.
117. Das LIFE-Programm umfasst die drei thematischen Bereiche LIFE-Natur (Artikel 3), LIFE-Umwelt (Artikel 4) und LIFE-Drittländer (Artikel 5), die jeweils spezifische Ziele haben. Artikel 2 definiert die allgemeinen und die folgenden Artikel jeweils die besonderen Kriterien, die Projekte als Voraussetzung für finanzielle Unterstützung erfuellen müssen. Ebenfalls jeweils für die einzelnen Bereiche definiert werden die Art der finanziellen Unterstützung, der Förderungshöchstsatz und gegebenenfalls die zu erbringenden Eigenleistungen.
118. Bei der Auswahl von Projekten, die für eine Finanzierung durch die Gemeinschaft in Frage kommen, spielt das Ausschussverfahren eine Rolle. Das Verfahren verläuft in etwa wie folgt:
- Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission Vorschläge für Vorhaben, die finanziert werden sollen. Die Kommission übermittelt den Mitgliedstaaten eine Zusammenfassung der eingegangenen Vorschläge.
- Vorhaben, die für die Gewährung einer finanziellen Unterstützung durch LIFE-Natur oder LIFE-Umwelt in Frage kommen, werden dem Ausschussverfahren gemäß Artikel 11 der Verordnung unterzogen.
- Artikel 11 Absatz 2 erklärt die Artikel 5 und 7 des zweiten Komitologiebeschlusses für anwendbar. Damit ist für die Verordnung das Regelungsverfahren maßgeblich.
- Auf Initiative der Kommission sind nach Anhörung des zuständigen Ausschusses im Rahmen von LIFE-Natur und LIFE-Umwelt bestimmte zu finanzierende Begleitmaßnahmen Gegenstand von Aufforderungen zur Interessenbekundung. Diese werden im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften unter Angabe der spezifischen Kriterien, die erfuellt werden müssen, veröffentlicht.
- Gemäß Artikel 4 Absatz 4 werden für Demonstrationsvorhaben von der Kommission nach Durchführung des in Artikel 11 vorgesehenen Verfahrens also des Regelungsverfahrens Leitlinien festgelegt und im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Die Leitlinien sollen die Synergie zwischen Demonstrationsmaßnahmen und den grundlegenden Leitlinien der Umweltpolitik der Gemeinschaft im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung fördern.
- Für LIFE-Natur und LIFE-Umwelt verabschiedet die Kommission eine Rahmenentscheidung, die an die Mitgliedstaaten gerichtet ist und die ausgewählten Vorhaben betrifft, sowie Einzelentscheidungen, die an die Mittelempfänger gerichtet sind und den Betrag der finanziellen Unterstützung, die Modalitäten für die Finanzierung und die Kontrolle sowie alle spezifischen technischen Bedingungen der ausgewählten Vorhaben festlegen. Im Rahmen von LIFE-Drittländer sind die ausgewählten Vorhaben Gegenstand eines Vertrages zwischen der Kommission und den Mittelempfängern, in dem der Betrag der finanziellen Unterstützung, die Modalitäten für die Finanzierung und die Kontrolle sowie alle spezifischen technischen Bedingungen der ausgewählten Vorhaben festgelegt werden. Die Liste der ausgewählten Vorschläge wird den Mitgliedstaaten übermittelt.
119. Aus dieser Beschreibung ergibt sich, dass es sich bei der LIFE-Verordnung - im Wortlaut von Artikel 1 des zweiten Komitologiebeschlusses - um einen klassischen Basisrechtsakt" handelt, der für die Annahme von Durchführungsmaßnahmen bestimmte Verfahrensmodalitäten" vorsieht. Die Verordnung unterscheidet deutlich zwischen dem gesetzgeberischen Teil einerseits, in dem die Ziele des Programms, die Kriterien für die Gewährung finanzieller Unterstützung und die Grundsätze für die Wahl der Verfahrensart enthalten sind, und den Durchführungsmaßnahmen zur Auswahl konkreter Projekte andererseits, die für eine Unterstützung in Frage kommen. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat dafür die Befugnisse zum Erlass von Durchführungsmaßnahmen an die Kommission übertragen, die hierfür das Regelungsverfahren beachten muss. Die Grundverordnung sieht für den Gemeinschaftsgesetzgeber selbst in Ausnahmefällen keine Möglichkeit vor, von der für die Gewährung finanzieller Unterstützung in der Verordnung festgelegten Verfahrensweise abzuweichen. Eine Selbstermächtigung scheidet daher aus. Um die Verteilung der Befugnisse, wie sie in der LIFE-Verordnung festgelegt ist, zu ändern, bedarf es einer Änderung der Grundverordnung durch den Delegierenden.
120. Bei der konkreten Beurteilung der durch die Kommission geltend gemachten Klagegründe stellt sich als erstes die Frage, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber auf der Grundlage der Kriterien gemäß Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses die richtige Verfahrensart gewählt hat. Ich stimme mit der Kommission darin überein, dass für die LIFE-Verordnung anstelle des Regelungsverfahrens das Verwaltungsverfahren hätte festgelegt werden müssen. Nach meinem Eindruck handelt es sich im vorliegenden Fall um die Durchführung von Programmen mit erheblichen Auswirkungen auf den Haushalt" im Sinne von Artikel 2 Buchstabe a des zweiten Komitologiebeschlusses.
121. Ganz offensichtlich führt die Festlegung eines Gesamtbetrags in Höhe von 640 Mio. Euro, was fast einem Jahresbetrag von 108 Mio. Euro entspricht, sowohl in absoluter Hinsicht als auch im Verhältnis zum Umfang der Gesamtausgaben für den Umweltschutz oder auch nur der Unterabteilung, zu der der Haushalt für die Umwelt gehört, zu erheblichen Auswirkungen auf den Haushalt". Der Rat und das Parlament bestreiten dies auch nicht. Denn schon relativ geringe jährliche Ausgaben können, über viele Jahre zusammengenommen, eine erhebliche Haushaltsanstrengung darstellen. Und im Vergleich zu den in verwandten Politikfeldern der Gemeinschaft wie Verbraucherangelegenheiten oder der Gesundheitspolitik vorgesehenen Mitteln liegen die für das LIFE-Programm geplanten Ausgaben erheblich höher.
122. Die LIFE-Verordnung erfordert schließlich auch klassische Durchführungsmaßnahmen wie die Festlegung von Vergabekriterien, die Auswahl von Projekten und die tatsächliche Auszahlung von Geldern. Gerade hierbei handelt es sich um Maßnahmen, für die das Verwaltungsverfahren passt, wie es auch für entsprechende andere Programme der Gemeinschaft vorgesehen ist. Die Kommission verweist in ihren Schriftsätzen auf Programme für die Zusammenarbeit mit einem Drittland, die Förderung effizienten Energieverbrauchs und die Mobilitätsförderung im Ausbildungsbereich. Entgegen der Auffassung des Rates sind diese Programme mit dem LIFE-Programm vergleichbar. Denn in allen genannten Fällen geht es um finanzielle Programme mit Jahresbudgets, die in etwa mit dem des LIFE-Programms übereinstimmen und bei denen die jeweiligen Ausschüsse ebenfalls die Aufgabe haben, die Kommission bei der Verteilung der Gelder zu unterstützen. Die Tatsache, dass das LIFE-Programm möglicherweise den gesamten Umweltbereich und Sachverhalte betrifft, die die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten unmittelbar angehen, erscheint mir für die Bestimmung des Inhalts der Durchführungsmaßnahmen irrelevant.
123. Ebenso wenig ist es meines Erachtens für die Wahl des Verwaltungsverfahrens von Bedeutung, dass die Kommission gemäß Artikel 4 der LIFE-Verordnung Richtlinien für Demonstrationsvorhaben unter Anwendung des Regelungsverfahrens festlegen soll. Hierbei geht es um die Erstellung eines praktischen Leitfadens zur Information potenzieller Bewerber über die Art der Projekte, die für eine LIFE-Finanzierung in Betracht kommen. Die Leitlinien legen die Bedingungen fest, unter denen Projekte für eine Finanzierung in Betracht kommen. Sie bilden somit die Voraussetzung dafür, dass die Auswahl nicht willkürlich erfolgt. Sie sind daher in diesem Sinn eng mit dem Vollzug des Programms verbunden, so dass sie keine Maßnahmen von allgemeiner Tragweite, mit denen wesentliche Bestimmungen von Basisrechtsakten angewandt werden sollten", gemäß Artikel 2 Buchstabe b des zweiten Komitologiebeschlusses darstellen.
124. Ich stelle daher fest, dass auf der Grundlage von Artikel 2 des Beschlusses das falsche Verfahren, nämlich statt des Verwaltungsverfahrens das Regelungsverfahren gewählt wurde. Hieran schließt sich sodann die zweite Frage an, ob die Pflicht, die abweichende Entscheidung für das Regelungsverfahren zu begründen, erfuellt wurde.
125. Die Begründungserwägungen der Verordnung enthalten keine Begründung für die Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers. In der zwanzigsten Begründungserwägung wird lediglich mitgeteilt, dass für die Durchführung ein Ausschussverfahren vorgesehen ist. Auch im verfügenden Teil der Verordnung findet sich keine Untermauerung. Die einzige Begründung steht in der Erklärung, die der Rat in Reaktion auf die Drohung der Kommission abgegeben hat, ein Verfahren vor dem Gerichtshof einzuleiten. Ihr Kern lautet, dass der Rat der Erfahrung, die in den ersten zwei Phasen des LIFE-Programms gemacht worden sei, und der Eigenart des LIFE-Instruments Rechnung getragen hat, das für den Umweltschutz in der Gemeinschaft eine entscheidende Rolle spielt und zur Umsetzung und Weiterentwicklung der Umweltpolitik der Gemeinschaft beiträgt".
126. Insoweit weise ich zunächst darauf hin, dass der Transparenz kein Dienst erwiesen wird, wenn die Begründung für einen Rechtsakt aus Erklärungen abgeleitet werden muss, die die am Verfahren seiner Verabschiedung Beteiligten ausgetauscht haben. Hinzu kommt, dass sich das Parlament als Mitgesetzgeber zu der Erklärung der Kommission nicht ausdrücklich geäußert hat, obwohl eine gemeinsame Erklärung des Rates und des Parlaments nahe gelegen hätte. Dies an sich lässt bereits Zweifel an der Einordnung der Erklärung des Rates als Begründung" für die abweichende Verfahrensart aufkommen. Die durch den Vertreter des Rates in der mündlichen Verhandlung abgegebene Erklärung, wonach das Parlament der abgegebenen Erklärung implizit zugestimmt und womöglich nur aufgrund seiner heiklen Position in diesem Verfahren von einer ausdrücklichen Erklärung abgesehen habe, kommt mir nicht recht glaubhaft vor. Sie rechtfertigt meines Erachtens keinesfalls das Fehlen einer eigenen Stellungnahme des Parlaments als Mitgesetzgeber.
127. Aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofes liegt es nahe, zur Auslegung von Gemeinschaftsakten auch durch die Organe der Gemeinschaft abgegebene Erklärungen heranzuziehen, wenn und soweit ihr Inhalt für den Bürger erkennbar ist. Hier wurde die Erklärung im Amtsblatt veröffentlicht. Die Erklärung hat daher zweifellos eine rechtliche Bedeutung, genügt meiner Ansicht nach aber nicht, um die abweichende Entscheidung für das Regelungsverfahren zu begründen.
128. Der Verweis auf die Fortsetzung der bisherigen Praxis" ist als Begründung für die Wahl des Regelungsverfahrens nicht überzeugend. Denn der bisherige Entscheidungskontext hatte sich dadurch geändert, dass der Rat ungefähr ein Jahr vor Erlass der LIFE-Verordnung den zweiten Komitologiebeschluss verabschiedet hatte. Hierin waren zum ersten Mal Kriterien für die Auswahl der Verfahrensart für den Erlass von Durchführungsmaßnahmen vorgesehen. Der Gerichtshof hat noch kürzlich entschieden, dass die Begründung nicht unverändert bleiben darf, wenn sich die Umstände des Einzelfalles ändern. Vom Gemeinschaftsgesetzgeber durfte daher eine ordnungsgemäße Begründung für die Wahl des Regelungsverfahrens anstelle des Verwaltungsverfahrens erwartet werden.
129. Auch der Verweis auf die Eigenart des LIFE-Instruments" enthält keine stichhaltige Begründung. Im Gegenteil hätte die Natur des LIFE-Programms als Finanzierungsinstrument gerade die Wahl des Verwaltungsverfahrens nahe gelegt. Der Wortlaut der Erklärung, dass das LIFE-Instrument für den Umweltschutz in der Gemeinschaft eine entscheidende Rolle spielt" und zur Umsetzung und Weiterentwicklung der Umweltpolitik der Gemeinschaft beiträgt", betrifft meines Erachtens eher die gesetzgeberischen Zielstellungen der streitigen Verordnung als die Natur der Durchführungsmaßnahmen.
130. Da die LIFE-Verordnung meines Erachtens unter Missachtung der Begründungspflicht verabschiedet worden ist, liegen für den Gerichtshof Gründe vor, um den Rechtsakt wegen Verletzung einer wesentlichen Formvorschrift für nichtig zu erklären.
F - Die (teilweise) Nichtigerklärung der LIFE-Verordnung
131. Das Parlament vertritt die Auffassung, dass ein möglicher Verstoß gegen Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses unter anderem deshalb keinesfalls zu einer Nichtigerklärung der streitigen Verordnung führen könne, weil der Unterschied zwischen beiden Verfahrensarten nur geringfügig sei.
132. Dieses Argument ist aber nicht haltbar. Der genannte Umstand kann keinesfalls dafür herhalten, von einer Nichtigerklärung wegen Verletzung einer wesentlichen Formvorschrift abzusehen. Darüber hinaus bestehen, wie bereits ausgeführt, wesentliche Unterschiede zwischen dem Verwaltungs- und dem Regelungsverfahren im Sinne des zweiten Komitologiebeschlusses.
133. Die Kommission hat aber beantragt, die Verordnung nur insoweit für nichtig zu erklären, als darin für den Erlass von Durchführungsmaßnahmen das Regelungsverfahren im Sinne des zweiten Komitologiebeschlusses vorgesehen ist.
134. Hierbei ergibt sich eine Schwierigkeit, die keine der Parteien angesprochen hat. Es wäre denkbar, dass der Gerichtshof dem Antrag der Kommission nicht stattgeben kann, weil die Wahl des Verfahrens für den Erlass von Durchführungsmaßnahmen einen wesentlichen Bestandteil der Verordnung darstellt. Die LIFE-Verordnung wäre in diesem Fall insgesamt für nichtig zu erklären. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist die teilweise Nichtigerklärung eines Rechtsakts nämlich nur insoweit möglich, als die Teile, deren Aufhebung begehrt wird, nicht untrennbar dergestalt mit dem Ganzen des Rechtsakts verbunden sind, dass der angefochtene Rechtsakt ohne diese Teile keine Rechtswirkungen mehr hervorzubringen vermöchte. Würde der Gerichtshof hingegen die Verordnung insgesamt für nichtig erklären, entschiede er ultra petita, da er mit seiner Nichtigkeitsentscheidung nicht über den Antrag des Klägers hinausgehen darf. Die Nichtigerklärung der übrigen Bestandteile der LIFE-Verordnung sind nicht Teil des Streitgegenstands, über den der Gemeinschaftsrichter zu entscheiden hat. Der Gerichtshof wäre mit anderen Worten für eine derartige Entscheidung unzuständig.
135. Es ist deshalb zu untersuchen, ob die LIFE-Verordnung insoweit, als darin für den Erlass von Durchführungsmaßnahmen das Regelungsverfahren vorgesehen ist, teilweise für nichtig erklärt werden kann, ohne dass hierdurch der wesentliche Inhalt der Verordnung verändert wird. Konkret ist daher die Frage zu beantworten, ob die Verfahrensart untrennbar mit Inhalt und Ziel des LIFE-Programms verknüpft ist.
136. So bedeutsam mir auch die Frage der Wahl des Ausschussverfahrens erscheint, glaube ich doch nicht, dass sich der Gerichtshof für unzuständig erklären muss, weil er gezwungen wäre, die Nichtigkeit der LIFE-Verordnung insgesamt festzustellen. Die Entscheidung für das Regelungsverfahren in Artikel 11 kann meines Erachtens getrennt von den übrigen Bestimmungen der streitigen Verordnung gesehen werden.
137. Erstens berührt die teilweise Nichtigerklärung der Wahl des Regelungsverfahrens den Rechtsetzungsteil der streitigen Verordnung nicht im Wesentlichen. Zwar erfolgt die Gewährung finanzieller Unterstützung an Umweltprojekte in der LIFE-Verordnung aufgrund besonderer Verfahrensvorschriften; die Ziele des Programms und die allgemeinen Kriterien und Voraussetzungen für die Unterstützung bleiben aber aufrechterhalten. Zweitens bedeutet die Feststellung der Verletzung einer wesentlichen Formvorschrift wegen unzureichender Begründung nicht zwingend, dass das Regelungsverfahren im LIFE-Programm überhaupt nicht mehr angewandt werden darf. Vielmehr steht es dem Gemeinschaftsgesetzgeber frei, von den in Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses festgelegten Kriterien abzuweichen, vorausgesetzt er begründet dies ordnungsgemäß.
138. Insgesamt ist darüber hinaus keinem der beteiligten Gemeinschaftsorgane und keiner Partei mit einer unnötigen Verzögerung der Durchführung des LIFE-Programms gedient. Eben um die Fortsetzung des Programms nicht zu gefährden, wünscht die Kommission, dass der Gerichtshof die Wirkungen der Verordnung so lange aufrechterhält, bis die LIFE-Verordnung geändert wird. Dem entsprechenden Antrag der Kommission haben der Rat und das Parlament nicht widersprochen.
139. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes wirkt die Nichtigerklärung eines Rechtsakts erga omnes und ex tunc. Es ist auch darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof gemäß Artikel 231 Absatz 2 EG ausdrücklich berechtigt ist, im Fall der Nichtigerklärung einer Verordnung diejenigen Wirkungen zu bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind. Im Falle des LIFE-Programms sind bereits viele Verträge abgeschlossen und Zahlungen zugesagt oder getätigt worden. Aus Gründen der Rechtssicherheit besteht daher Anlass für den Gerichtshof auszusprechen, dass bereits geleistete Zahlungen und eingegangene Verpflichtungen durch die Nichtigerklärung nicht berührt werden. Ich schlage daher vor, der Klage der Kommission stattzugeben.
VI - Ergebnis
140. Nach alledem schlage ich vor,
- die Verordnung (EG) Nr. 1655/2000 für nichtig zu erklären, soweit der Erlass von Maßnahmen zur Durchführung des LIFE-Programms dem Regelungsverfahren gemäß Artikel 5 des Beschlusses 1999/468 unterworfen und für diese Entscheidung keine ausreichende Begründung gegeben wird;
- die Wirkungen des für nichtig erklärten Teils bis zum Erlass einer neuen Regelung aufrechtzuerhalten;
- die Kosten dem Rat und dem Parlament aufzuerlegen.