Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JEAN RICHARD DE LA TOUR
της 10ης Ιουλίου 2025 (1)
Υπόθεση C‑151/24 [Luevi] (i)
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
κατά
V. M.
[αίτηση του Corte costituzionale (Συνταγματικού Δικαστηρίου, Ιταλία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
« Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 2011/98/ΕΕ – Δικαιώματα των εργαζομένων από τρίτες χώρες οι οποίοι είναι κάτοχοι ενιαίας άδειας – Άρθρο 12 – Δικαίωμα ίσης μεταχείρισης – Κοινωνική ασφάλιση – Κανονισμός (ΕΚ) 883/2004 – Άρθρο 3 – Κλάδοι της κοινωνικής ασφάλισης – Άρθρο 70 – Μη ανταποδοτικού τύπου παροχές σε χρήμα – Κοινωνικό επίδομα – Εθνική ρύθμιση η οποία αποκλείει από τη χορήγηση του κοινωνικού επιδόματος τους υπηκόους τρίτων χωρών που είναι κάτοχοι ενιαίας άδειας »
I.      Εισαγωγή
1.        Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, σχετικά με ενιαία διαδικασία υποβολής αίτησης για τη χορήγηση στους υπηκόους τρίτων χωρών ενιαίας άδειας διαμονής και εργασίας στην επικράτεια κράτους μέλους και σχετικά με κοινό σύνολο δικαιωμάτων για τους εργαζομένους από τρίτες χώρες που διαμένουν νομίμως σε κράτος μέλος (2).
2.        Η αίτηση αυτή εντάσσεται στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της V. Μ., Αλβανίδας υπηκόου που διαμένει στην Ιταλία, και του Istituto nazionale della previdenza sociale (Εθνικού Ιδρύματος Κοινωνικής Ασφαλίσεως, Ιταλία) (στο εξής: INPS) σχετικά με την άρνηση του δευτέρου να της χορηγήσει παροχή σε χρήμα που προορίζεται για άτομα άνω των 67 ετών που βρίσκονται σε επισφαλή οικονομική κατάσταση.
3.        Η εν λόγω υπόθεση παρέχει στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να διευκρινίσει το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98, το οποίο προβλέπει ίση μεταχείριση σε θέματα κοινωνικής ασφάλισης των διακινούμενων εργαζομένων που είναι υπήκοοι τρίτων χωρών και κάτοχοι ενιαίας άδειας με τους υπηκόους του κράτους μέλους στο οποίο διαμένουν. Θα εκθέσω τους λόγους για τους οποίους, κατά τη γνώμη μου, το επίμαχο στην κύρια δίκη κοινωνικό επίδομα πρέπει να αποκλειστεί από το πεδίο εφαρμογής της ως άνω διάταξης.
II.    Το νομικό πλαίσιο
Α.      Το δίκαιο της Ένωσης
4.        Στο πλαίσιο των παρουσών προτάσεων, θα αναφερθώ στις αιτιολογικές σκέψεις 19 και 20 της οδηγίας 2011/98, καθώς και στο άρθρο 2, στοιχεία βʹ και γʹ, στο άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ και γʹ, και στο άρθρο 12 της εν λόγω οδηγίας.
5.        Θα αναφερθώ επίσης στην αιτιολογική σκέψη 1 του κανονισμού (ΕΚ) 883/2004 (3), στα άρθρα του 3 και 70 και στο παράρτημά του Χ.
Β.      Το ιταλικό δίκαιο
6.        Το
άρθρο 3, παράγραφος 6, του legge n. 335 – Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare (νόμος
αριθ. 335, περί μεταρρυθμίσεως του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως όσον αφορά τις κύριες και επικουρικές συντάξεις), της 8ης Αυγούστου 1995 (4), προβλέπει ότι, αντί της κοινωνικής σύνταξης και των προσαυξήσεών της, οι διαμένοντες στην Ιταλία Ιταλοί πολίτες οι οποίοι έχουν συμπληρώσει το 65ο έτος της ηλικίας τους (από 1ης Ιανουαρίου 2019, το 67ο έτος) και οι οποίοι πληρούν τις εισοδηματικές προϋποθέσεις της παραγράφου αυτής λαμβάνουν κοινωνικό επίδομα. Εάν το άτομο διαθέτει το δικό του εισόδημα, το επίδομα χορηγείται, κατ’ αρχήν, με μειωμένο συντελεστή με όριο το καθαρό ετήσιο ποσό που προβλέπεται από τον νόμο. Οι μεταγενέστερες αυξήσεις εισοδήματος πάνω από το ανώτατο όριο οδηγούν στην αναστολή του κοινωνικού επιδόματος (5).
7.        Το
άρθρο 80 του legge n. 388 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001) [νόμου
αριθ. 388 περί διατάξεων σχετικών με την κατάρτιση του ετήσιου και του πολυετούς κρατικού προϋπολογισμού (νόμος περί προϋπολογισμού για το 2001)] (6), της 23ης Δεκεμβρίου 2000, προβλέπει στην παράγραφο 19 ότι το κοινωνικό επίδομα και οι οικονομικές παροχές που συνιστούν δικαιώματα βάσει της ισχύουσας νομοθεσίας περί κοινωνικών υπηρεσιών χορηγούνται, υπό τους όρους που προβλέπονται από τη συγκεκριμένη νομοθεσία, σε αλλοδαπούς κατόχους άδειας διαμονής (7)·
όσον αφορά τις λοιπές κοινωνικές παροχές και υπηρεσίες, αλλοδαποί που κατέχουν άδεια διαμονής διάρκειας ισχύος τουλάχιστον ενός έτους εξομοιώνονται με τους Ιταλούς πολίτες.
8.         Το
άρθρο 20, παράγραφος 10, της decreto-legge n. 112 – Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (πράξεως
νομοθετικού
περιεχομένου
αριθ. 112, της 25ης Ιουνίου 2008, περί επειγουσών διατάξεων για την οικονομική ανάπτυξη, την απλούστευση, την ανταγωνιστικότητα, τη σταθεροποίηση των δημόσιων οικονομικών καθώς και για την ίση κατανομή των φορολογικών βαρών) (8), της 25ης Ιουνίου 2008, η οποία κυρώθηκε, κατόπιν τροποποιήσεων, με τον legge n.133 (νόμο αριθ. 133), της 6ης Αυγούστου 2008 (9), ορίζει τα εξής:
«Από 1ης Ιανουαρίου 2009, το κοινωνικό επίδομα του άρθρου 3, παράγραφος 6, του [νόμου 335/95] καταβάλλεται στους δικαιούχους εφόσον
έχουν διαμείνει νομίμως επί δέκα τουλάχιστον έτη αδιαλείπτως στην εθνική επικράτεια.»
III. Τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
9.        Η V. M., υπήκοος Αλβανίας, διαμένει νομίμως στην Ιταλία από το 2006, ως κάτοχος άδειας διαμονής που χορηγήθηκε για οικογενειακούς λόγους (10), με άδεια εργασίας στο εν λόγω κράτος μέλος, όπως προκύπτει από τη διαβιβασθείσα στο Δικαστήριο δικογραφία.
10.      Το INPS αρνήθηκε να της καταβάλει το κοινωνικό επίδομα που προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 6, του νόμου 335/95, με την αιτιολογία ότι δεν διέθετε άδεια διαμονής επί μακρόν διαμένοντος στην ΕΕ.
11.      Μετά την απόρριψη σε πρώτο βαθμό της προσφυγής της κατά της απόφασης αυτής, το Corte d’appello di Firenze (εφετείο Φλωρεντίας, Ιταλία) δέχθηκε το αίτημά της με το σκεπτικό ότι μόνη προϋπόθεση για
τη χορήγηση του εν λόγω κοινωνικού επιδόματος είναι αυτή της διαμονής στην Ιταλία επί τουλάχιστον δέκα έτη.
12.      Κατόπιν αναίρεσης που άσκησε κατά της εν λόγω απόφασης το INPS, το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο, Ιταλία) υπέβαλε, με διάταξη της 8ης Μαρτίου 2023, στο Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο, Ιταλία), ήτοι το αιτούν δικαστήριο, ερωτήματα στηριζόμενα σε διάφορες διατάξεις του Costituzione (Συντάγματος), ερμηνευόμενες σε συνδυασμό με το άρθρο 34 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (11) και το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98, σχετικά με τη συνταγματικότητα του άρθρου 80, παράγραφος 9, του νόμου 388/2000, καθόσον ο συγκεκριμένος νόμος εξαρτά τη χορήγηση του εν λόγω επιδόματος από την πρόσθετη προϋπόθεση της εκ μέρους των αλλοδαπών κατοχής άδειας διαμονής επί μακρόν διαμένοντος στην ΕΕ.
13.      Παραπέμποντας στην προγενέστερη νομολογία του Corte costituzionale (Συνταγματικού Δικαστηρίου), το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο) εξέτασε το ζήτημα της ύπαρξης συνταγματικής υποχρέωσης χορήγησης του εν λόγω κοινωνικού επιδόματος σε αλλοδαπό ο οποίος δεν διαθέτει άδεια διαμονής επί μακρόν διαμένοντος στην ΕΕ λόγω των «δεσμών συνάφειας μεταξύ των αξιών που διέπουν το άρθρο 3 του Συντάγματος και το άρθρο 34 του Χάρτη, αντιστοίχως», καθώς και της διαφορετικής ερμηνείας του άρθρου 12 της οδηγίας 2011/98 που δόθηκε από το Δικαστήριο (12).
14.      Επιπλέον, το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο) έκρινε ότι το άρθρο 3, παράγραφος 6, του νόμου 335/95 είναι αντίθετο προς το άρθρο 38 πρώτο εδάφιο, του Συντάγματος, «δεδομένου ότι δεν μπορεί να τεθεί υπό αμφισβήτηση η στενή σχέση μεταξύ του εν λόγω άρθρου και του άρθρου 34 του Χάρτη, το οποίο, κατοχυρώνοντας το δικαίωμα στην κοινωνική αρωγή και τη στέγαση, αποσκοπεί στην “εξασφάλιση αξιοπρεπούς διαβίωσης σε όλους [αυτούς οι οποίοι] δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους” (απόφαση της 24ης Απριλίου 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233)».
15.      Το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο) υπογραμμίζει ότι τα νέα ζητήματα συνταγματικότητας των οποίων έχει επιληφθεί βασίζονται στις διατάξεις του Χάρτη και ότι δεν μπορεί να μην απαντήσει σε αυτά με τα δικά του μέσα (13).
Εκτιμά ότι τα ζητήματα αυτά αφορούν κυρίως το κατά πόσον το επίμαχο κοινωνικό επίδομα περιλαμβάνεται στις παροχές κοινωνικής ασφάλισης για τις οποίες υπήκοοι τρίτων χωρών οι οποίοι κατέχουν άδεια διαμονής που χορηγείται για λόγους απασχόλησης ή τουλάχιστον για την παροχή δυνατότητας εργασίας απολαύουν ίσης μεταχείρισης δυνάμει του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98.
16.      Προς τούτο, το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο) διευκρινίζει ότι το επίμαχο κοινωνικό επίδομα αποτελεί παροχή σε χρήμα την οποία το INPS χορηγεί, κατόπιν αιτήσεως, σε πρόσωπα ηλικίας άνω των 65 ετών (από 1ης Ιανουαρίου 2019, άνω των 67 ετών) τα οποία βρίσκονται σε επισφαλή οικονομική κατάσταση, στο μέτρο που δεν έχουν εισόδημα ή πραγματοποιούν εισόδημα μικρότερο από το όριο που καθορίζει ετησίως ο νόμος ως ανώτατο ποσό του εν λόγω επιδόματος.
17.      Το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο) υπενθυμίζει, αφενός, τη νομολογία του κατά την οποία το εν λόγω κοινωνικό επίδομα χορηγείται ανεξάρτητα από το αν ο δικαιούχος ήταν εργαζόμενος και αποτελεί «αμιγώς παροχή αρωγής» (14).
Αυτή αποσκοπεί αποκλειστικά στην αντιμετώπιση της κατάστασης ανάγκης που οφείλεται στην ένδεια ατόμων
τα οποία δεν διαθέτουν επαρκείς οικονομικούς πόρους και των οποίων η ικανότητα προς εργασία μειώνεται λόγω γήρατος.
18.      Αφετέρου, με την απόφασή του 50/2019, της 4ης Δεκεμβρίου 2018, το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο) έκρινε ότι εναπόκειται «στην εξουσία εκτιμήσεως του νομοθέτη να χορηγήσει παροχή σε χρήμα σε άπορο αλλοδαπό χωρίς σύνταξη μόνο εφόσον η ένταξή του στην κοινωνία τον κατέστησε άξιο να λαμβάνει την ίδια αρωγή με εκείνη που χορηγείται σε Ιταλό πολίτη». Έκρινε ότι η ίση πρόσβαση στην κοινωνική αρωγή μεταξύ Ιταλών πολιτών ή πολιτών της Ένωσης και υπηκόων τρίτων χωρών θα πρέπει να περιορίζεται σε υπηρεσίες και παροχές οι οποίες, ικανοποιώντας «μια πρωταρχική ανάγκη του ατόμου που δεν επιδέχεται καμία διάκριση συνδεόμενη με εδαφικές ρίζες», συγκεκριμενοποιούν την άσκηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων των ατόμων. Στην περίπτωση αυτή δεν μπορούν να γίνουν ανεκτοί περιορισμοί που σχετίζονται με τον περιορισμένο χαρακτήρα της διαθέσιμης χρηματοδότησης. Αντιθέτως, ο νομοθέτης μπορεί να επιφυλάσσει τη χορήγηση άλλων παροχών σε πρόσωπα που έχουν αποδείξει τη σταθερή και ενεργό ένταξή τους στην ιταλική κοινωνία με την απόκτηση άδειας διαμονής επί μακρόν διαμένοντος της ΕΕ. Τούτο προϋποθέτει, σε αντίθεση προς την απλή νόμιμη διαμονή στην Ιταλία, την πραγματοποίηση εισοδήματος, την κατοχή κατοικίας και τη γνώση της ιταλικής γλώσσας, στοιχεία που αποτελούν «μάλλον εύλογες ενδείξεις συμμετοχής [τους]» στον κοινωνικό βίο, στοιχείο που συμβάλλει στην πρόοδο της κοινωνίας.
19.      Υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης, το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει, κατ’
αρχάς, ότι το επίμαχο κοινωνικό επίδομα κατατάσσεται ρητώς στις ειδικές μη ανταποδοτικού τύπου παροχές σε χρήμα, γνωστές και ως «μικτές», οι οποίες ορίζονται στο άρθρο 70 του κανονισμού 883/2004, καθόσον μνημονεύεται στο παράρτημα Χ του εν λόγω κανονισμού. Στη συνέχεια, προβαίνει σε ανάλυση του γράμματος του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98 καθώς και του νομικού καθεστώτος των «μικτών» παροχών. Υπενθυμίζει, ειδικότερα, τους όρους χορήγησής τους, όπως είχαν διευκρινισθεί από το Δικαστήριο, τόσο για τους πολίτες της Ένωσης (15) όσο και για τους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στο έδαφος της Ένωσης (16), πριν κατοχυρωθούν εν συνεχεία από τον νομοθέτη της Ένωσης. Εξ αυτού συνάγει ότι οι υπήκοοι τρίτων χωρών που μετακινούνται στο έδαφος της Ένωσης, όπως και οι πολίτες των κρατών μελών, πρέπει να έχουν σχέση εισφοράς με το σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως και πρόνοιας του κράτους στο οποίο υποβάλλουν αίτηση για τη χορήγηση της παροχής αυτής.
20.      Τέλος, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι η αρχή της ίσης μεταχείρισης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98 δεν μπορεί να παρέχει στους υπηκόους τρίτων χωρών που κατέχουν άδειες διαμονής του άρθρου 3, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ και γʹ, της εν λόγω οδηγίας ευρύτερη προστασία από εκείνη που προβλέπει το σύστημα συντονισμού των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης, κατά τον
κανονισμό 883/2004, στον οποίο παραπέμπει το πρώτο αυτό άρθρο.
21.      Ως εκ τούτου, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι οι υπήκοοι τρίτων χωρών στους οποίους εφαρμόζεται το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98 μπορούν να τύχουν της ίδιας μεταχείρισης με εκείνη που επιφυλάσσεται για τους υπηκόους του κράτους μέλους στο οποίο διαμένουν μόνον εφόσον είναι εργαζόμενοι και μόνο για παροχές που εμπίπτουν στους κλάδους κοινωνικής ασφάλισης οι οποίοι απαριθμούνται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 883/2004, ενώ, για να μπορούν να λάβουν τις ειδικές παροχές οι οποίες ορίζονται στο άρθρο 70 του κανονισμού αυτού και στις οποίες εμπίπτει το εν λόγω κοινωνικό επίδομα, υπόκεινται κατ’ ανάγκην στις προϋποθέσεις που προβλέπονται ρητώς για τον σκοπό αυτόν από το σύστημα συντονισμού και από τη νομοθεσία του κράτους μέλους υποδοχής.
22.      Κατά συνέπεια, διατηρεί αμφιβολίες ως προς το ότι απλώς και μόνον η κατοχή άδειας διαμονής, η οποία επιτρέπει την εργασία σε κράτος μέλος κατά την έννοια της οδηγίας 2011/98, αρκεί για να παράσχει στους υπηκόους τρίτων χωρών το δικαίωμα πρόσβασης σε «μικτές» παροχές υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με τους υπηκόους του κράτους μέλους στο οποίο διαμένουν.
23.      Υπό τις συνθήκες αυτές, το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Έχει το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας [2011/98], το οποίο εξειδικεύει την προστασία του δικαιώματος πρόσβασης στις παροχές κοινωνικής ασφάλισης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 34, παράγραφοι 1 και 2, του Χάρτη, την έννοια ότι εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του παροχή, όπως το κοινωνικό επίδομα, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 6, του νόμου 335/95, και, ως εκ τούτου, ότι το δίκαιο της Ένωσης αντιτίθεται σε εθνική νομοθεσία η οποία δεν επεκτείνει στους αλλοδαπούς που είναι κάτοχοι της προβλεπόμενης στην εν λόγω οδηγία ενιαίας άδειας το ευεργέτημα της προμνημονευθείσας παροχής, όπως έχει ήδη αναγνωρισθεί στην περίπτωση των αλλοδαπών που είναι κάτοχοι άδειας διαμονής επί μακρόν διαμένοντος στην ΕΕ;»
24.      Η V. M., το INPS, η Ιταλική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις και συμμετείχαν στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση η οποία διεξήχθη στις 7 Μαΐου 2025 και κατά τη διάρκεια της οποίας απάντησαν στις προφορικές ερωτήσεις που έθεσε το Δικαστήριο.
IV.    Ανάλυση
25.      Φρονώ ότι, όσον αφορά το προδικαστικό ερώτημα, επιβάλλεται η διατύπωση δύο προκαταρκτικών παρατηρήσεων.
26.      Πρώτον, το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98 εξειδικεύει το δικαίωμα πρόσβασης στις παροχές κοινωνικής ασφάλισης το οποίο προβλέπεται στο άρθρο 34, παράγραφοι 1 και 2, του Χάρτη.
27.      Με τον τρόπο αυτό παραθέτει εκ νέου όσα έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση INPS C‑350/20 βάσει της μνείας του κανονισμού 883/2004 στο άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψης 31, η οποία αναφέρει, μεταξύ άλλων, ότι η οδηγία τηρεί τις αρχές που αναγνωρίζει ο Χάρτης (17).
28.      Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο εξετάζει την περίπτωση των «αλλοδαπών που διαθέτουν ενιαία άδεια». Λαμβανομένης υπόψη της διαπίστωσης του Δικαστηρίου σχετικά με το προσωπικό πεδίο εφαρμογής του άρθρου 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/98 στην απόφασή του INPS C‑350/20 (18), πρέπει να διευκρινιστεί ότι η ερμηνεία της διάταξης την οποία ζητεί το αιτούν δικαστήριο δεν περιορίζεται σε περιπτώσεις κατά τις οποίες υπήκοοι τρίτων χωρών έχουν γίνει δεκτοί σε κράτος μέλος με σκοπό να εργαστούν εκεί σύμφωνα με το ενωσιακό ή το εθνικό δίκαιο (19).
Όπως ρητώς προβλέπεται, το άρθρο 12, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας εφαρμόζεται επίσης στην περίπτωση των υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι έχουν γίνει δεκτοί σε ένα κράτος μέλος για άλλους σκοπούς πλην της εργασίας σύμφωνα με το εθνικό ή ενωσιακό δίκαιο και οι οποίοι έχουν λάβει άδεια εργασίας και κατέχουν άδεια διαμονής σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) 1030/2002 (20).
29.      Κατά συνέπεια, λαμβανομένης υπόψη της απόφασης INPS C‑350/20 (21), προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει, κατ’ αναλογίαν προς την αναδιατύπωση του προδικαστικού ερωτήματος που προκρίθηκε με την εν λόγω απόφαση (22), ότι, με το μόνο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία αποκλείει τους υπηκόους τρίτων χωρών, οι οποίοι μνημονεύονται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ και γʹ, της εν λόγω οδηγίας, από τη χορήγηση επιδόματος, κατά τη συγκεκριμένη ρύθμιση, σε πρόσωπα άνω των 65 ετών (από 1ης Ιανουαρίου 2019, άνω των 67 ετών) που βρίσκονται σε επισφαλή οικονομική κατάσταση και έχουν περιορισμένη ικανότητα προς εργασία λόγω της ηλικίας τους (23).
30.      Το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/98 θέτει την αρχή της ίσης μεταχείρισης των εργαζομένων τρίτων χωρών (24), που μνημονεύονται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ και γʹ, της εν λόγω οδηγίας, με τους υπηκόους του κράτους μέλους στο οποίο διαμένουν
ως προς διάφορους τομείς, όπως, μεταξύ άλλων, τις συνθήκες εργασίας, την εκπαίδευση και την κατάρτιση, καθώς και τα φορολογικά πλεονεκτήματα. Ειδικότερα, στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης, το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της εν λόγω οδηγίας μνημονεύει τους «κλάδους της κοινωνικής ασφάλισης, όπως καθορίζονται στον κανονισμό [...] 883/2004» (25).
31.      Από την αιτιολογική σκέψη 19 της οδηγίας 2011/98 προκύπτει σαφώς ότι πρόκειται για οδηγία ελάχιστης εναρμόνισης, δεδομένου ότι σκοπός της είναι να προσδιορίσει τους τομείς στο πλαίσιο των οποίων διασφαλίζεται η ίση μεταχείριση.
32.      Σε άλλες οδηγίες υπάρχει πανομοιότυπη μνεία (26). Η σύγκλιση αυτή πρόκειται να επεκταθεί στην οδηγία 2003/109/ΕΚ (27),
εφόσον ευδοκιμήσει η πρόταση της Επιτροπής να εισαγάγει την παραπομπή στον κανονισμό 883/2004 στο πλαίσιο της αναδιατύπωσης της εν λόγω οδηγίας (28).
33.      Όσον αφορά το προσωπικό πεδίο εφαρμογής του άρθρου 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/98, όπως αυτό υπενθυμίζεται στο σημείο 28 των παρουσών προτάσεων, προσθέτω, πρώτον, ότι δεν απαιτείται οι υπήκοοι τρίτων χωρών να παρέχουν διαρκώς πραγματική εργασία (29).
34.      Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να υποστηριχθεί, όπως ισχυρίζεται το INPS, ότι «για να αναγνωριστεί το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης σε θέματα κοινωνικής ασφάλισης, δεν αρκεί ο αλλοδαπός να κατέχει άδεια διαμονής, αλλά είναι επίσης απαραίτητο να συμβάλλει στην οικονομία του κράτους μέλους υποδοχής ασκώντας επαγγελματική δραστηριότητα και καταβάλλοντας τους σχετικούς φόρους».
35.      Δεύτερον, η αιτιολογική σκέψη 20 της οδηγίας 2011/98, σχετικά με το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης που προβλέπεται στο άρθρο 12 της εν λόγω οδηγίας, αφορά επίσης «μ[έλη] της οικογένειας εργαζομένου τρίτης χώρας που έχουν γίνει δεκτά στο κράτος μέλος σύμφωνα με την οδηγία 2003/86/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Σεπτεμβρίου 2003, σχετικά με το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης [(30)]». Όσον αφορά την περίπτωση κατά την οποία τα μέλη της οικογένειας εργαζομένου υπηκόου τρίτης χώρας που κατέχει ενιαία άδεια επωφελούνται άμεσα από το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης, την οποία μνημονεύει ιδίως η εν λόγω αιτιολογική σκέψη, το Δικαστήριο έκρινε ότι «το δικαίωμα αυτό παρέχεται στα εν λόγω πρόσωπα βάσει της ιδιότητάς τους ως εργαζομένων, μολονότι η άφιξή τους στο κράτος μέλος υποδοχής ήταν δυνατή επειδή ήταν μέλη της οικογένειας εργαζομένου τρίτης χώρας» (31).
36.      Εν προκειμένω, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, διευκρινίστηκε ότι η V. M. δεν εργάστηκε ποτέ στην Ιταλία και ότι ζει με τον υιό της ο οποίος έχει την ιδιότητα του επί μακρόν διαμένοντος στην ΕΕ. Επομένως, δεδομένου ότι επιτρέπεται να εργαστεί (32), φαίνεται ότι εμπίπτει στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής του άρθρου 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/98.
37.      Όσον αφορά το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής του δικαιώματος ίσης μεταχείρισης που προβλέπεται στο άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98, αυτό καθορίζεται από τον κανονισμό 883/2004 στον οποίο παραπέμπει (33). Το ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου αφορά την έννοια και το πεδίο εφαρμογής της φράσεως «κλάδους της κοινωνικής ασφάλισης, όπως καθορίζονται στον κανονισμό [...] 883/2004».
38.      Οι κλάδοι κοινωνικής ασφάλισης μνημονεύονται στο άρθρο 3 του κανονισμού αυτού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Υλικό πεδίο εφαρμογής».
39.      Με το άρθρο 3, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού διατυπώνεται η αρχή κατά την οποία ο συγκεκριμένος κανονισμός «εφαρμόζεται στις νομοθεσίες που αφορούν τους κλάδους κοινωνικής ασφάλισης που έχουν σχέση με» εννέα κατηγορίες παροχών και ένα επίδομα που απαριθμούνται σε αυτόν περιοριστικά.
40.      Το άρθρο 3, παράγραφος 5, του κανονισμού 883/2004 ορίζει τις εξαιρέσεις. Κατά το στοιχείο αʹ της διάταξης αυτής, ο εν λόγω κανονισμός «δεν ισχύει για την κοινωνική πρόνοια και την ιατρική αρωγή» (34).
41.      Το άρθρο 3, παράγραφος 3, του κανονισμού 883/2004 προβλέπει ότι ο εν λόγω κανονισμός «εφαρμόζεται επίσης στις ειδικές μη ανταποδοτικού τύπου παροχές σε χρήμα, οι οποίες καλύπτονται από το άρθρο 70» του εν λόγω κανονισμού.
42.      Αμφιβολίες θα μπορούσαν να ανακύψουν λόγω της διατύπωσης της παραγράφου 3, αφενός, και των κριτηρίων που χρησιμοποίησε ο νομοθέτης της Ένωσης στο άρθρο 70 για τον καθορισμό ειδικών μη ανταποδοτικών παροχών σε χρήμα, αφετέρου.
43.      Όσον αφορά τη χρήση του επιρρήματος «επίσης» στο άρθρο 3, παράγραφος 3, του κανονισμού 883/2004, φρονώ ότι πρέπει να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα του σκοπού που επιδιώκει ο εν λόγω κανονισμός, καθόσον αποσκοπεί να καταστήσει ευχερέστερη την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων (35) μέσω της θέσπισης κανόνων για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης μεταξύ των κρατών μελών (36). Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής του καταλαμβάνει τις παροχές μη ανταποδοτικού χαρακτήρα εντός των ορίων που εκτίθενται στην αιτιολογική σκέψη 37 του εν λόγω κανονισμού.
44.      Όσον αφορά τα κριτήρια καθορισμού ειδικών παροχών σε χρήμα μη ανταποδοτικού χαρακτήρα, αυτά είναι τα ακόλουθα:
–        Οι παροχές αυτές προβλέπονται «δυνάμει
νομοθεσίας η οποία, λόγω του προσωπικού πεδίου εφαρμογής της, των στόχων ή/και των προϋποθέσεων για τη θεμελίωση
δικαιώματος, έχει χαρακτηριστικά τόσο της νομοθεσίας κοινωνικής ασφάλειας η οποία αναφέρεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1 όσο και της κοινωνικής πρόνοιας» (37) και
–        προορίζονται «να παρέχουν [...] συμπληρωματική, αναπληρωματική ή επικουρική κάλυψη έναντι των κινδύνων οι οποίοι αντιστοιχούν στους
αναφερόμενους στο άρθρο 3, παράγραφος 1 [του εν λόγω κανονισμού], κλάδους κοινωνικής ασφάλειας και να εξασφαλίζουν στους ενδιαφερομένους ένα ελάχιστο εισόδημα διαβίωσης σε σχέση με το οικονομικό και κοινωνικό περιβάλλον στο οικείο κράτος μέλος» (38).
45.      Επιπλέον, το άρθρο 1, στοιχείο ιβʹ, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 883/2004 ορίζει ότι «νομοθεσία» είναι «για κάθε κράτος μέλος, οι νόμοι, οι κανονισμοί και άλλες κανονιστικές διατάξεις και όλα τα εκτελεστικά μέτρα, εφόσον αφορούν στους κλάδους κοινωνικής ασφάλισης του άρθρου 3
παράγραφος 1 [του εν λόγω κανονισμού]» (39).
46.      Επομένως, στο μέτρο που σκοπούν να καλύψουν εν μέρει ή ακόμη και πλήρως τους «κινδύν[ους] οι οποίοι αντιστοιχούν στους αναφερόμενους στο άρθρο 3, παράγραφο 1 [του κανονισμού 883/2004,] κλάδους κοινωνικής ασφάλειας», θα μπορούσαν οι ειδικές μη ανταποδοτικές παροχές σε χρήμα να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της αρχής της ίσης μεταχείρισης κατά το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98 υπέρ υπηκόων τρίτων χωρών που έχουν άδεια εργασίας σε κράτος μέλος;
47.      Κατά πρώτον, επισημαίνεται ότι οι εκφράσεις που παρατίθενται στα σημεία 44 και 45 των παρουσών προτάσεων δεν πρέπει να μειώνουν τη σημασία του έτερου χαρακτηριστικού του κατά το άρθρο 70,
παράγραφος 1, του κανονισμού 883/2004, δηλαδή της «κοινωνικής πρόνοιας», που περιγράφεται λεπτομερώς στην παράγραφο 2,
στοιχείο αʹ, σημείο i, του εν λόγω άρθρου (40).
48.      Συναφώς, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι οι «ειδικές μη ανταποδοτικού τύπου παροχές σε χρήμα» που μνημονεύονται στο άρθρο 70, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού εμπίπτουν στην έννοια των «κοινωνικών παροχών» κατά το άρθρο 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38/ΕΚ (41).
Διευκρίνισε ότι η συγκεκριμένη έννοια παραπέμπει στο σύνολο των συστημάτων αρωγής τα οποία καθιερώνονται από τις δημόσιες αρχές, σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, και στα οποία μπορούν να υπάγονται όσοι δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους για να καλύψουν τις στοιχειώδεις ανάγκες τους καθώς και τις ανάγκες των οικογενειών τους (42).
49.      Επιπλέον, από την απόφαση Alimanovic συνάγεται ότι πρέπει να αναζητηθεί η προέχουσα λειτουργία του εν λόγω επιδόματος προκειμένου να γίνει δεκτό ότι μπορεί να χαρακτηριστεί ως «ειδική μη ανταποδοτικού τύπου παροχή σε χρήμα». Αυτό συμβαίνει εάν το εν λόγω επίδομα εγγυάται τα ελάχιστα μέσα διαβίωσης που είναι απαραίτητα για να διάγει κάποιος βίο με ανθρώπινη αξιοπρέπεια (43).
50.      Τέλος, κατά πάγια νομολογία, μια παροχή, όταν χορηγείται στους δικαιούχους, ανεξαρτήτως κάθε εξατομικευμένης και κατά διακριτική ευχέρεια εκτιμήσεως των προσωπικών αναγκών τους, βάσει καταστάσεως καθοριζομένης από τον νόμο, και αφορά έναν από τους κινδύνους οι οποίοι απαριθμούνται ρητώς στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 883/2004, μπορεί να θεωρείται παροχή κοινωνικής ασφάλισης (44).
51.      Κατά δεύτερον, επισημαίνεται ότι δύο πρόσθετα κριτήρια που προβλέπει ο κανονισμός 883/2004 καθιστούν δυνατή τη διάκριση των παροχών που μνημονεύονται στο άρθρο 70 του εν λόγω κανονισμού από εκείνες που εμπίπτουν στους κλάδους της κοινωνικής ασφάλισης, και συγκεκριμένα:
–        αυτές των οποίων «η χρηματοδότηση προέρχεται αποκλειστικά από την υποχρεωτική φορολογία που προορίζεται να καλύψει τις γενικές δημόσιες δαπάνες και οι όροι για τη χορήγηση και τον υπολογισμό των παροχών δεν εξαρτώνται από τυχόν εισφορές εκ μέρους του δικαιούχου» (45) και
–        απαριθμούνται
στο παράρτημα
X (46).
52.      Κατά τρίτον, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι οι παροχές αυτές υπόκεινται σε συγκεκριμένο νομικό καθεστώς. Ειδικότερα, βάσει του
άρθρου 70, παράγραφος 4, του κανονισμού 883/2004, χορηγούνται αποκλειστικά εντός του κράτους μέλους στο οποίο κατοικεί ο ενδιαφερόμενος και σύμφωνα με τη νομοθεσία του. Χορηγούνται από τον φορέα του τόπου κατοικίας, τον οποίο και επιβαρύνουν.
53.      Υπό τις ανωτέρω συνθήκες, παρατηρώ, πρώτον, ότι η φράση «κλάδους της κοινωνικής ασφάλισης, όπως καθορίζονται στον κανονισμό [...] 883/2004» (47),
η οποία μνημονεύεται στο άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98,
είναι αρκούντως ακριβής ώστε να συναχθεί ότι ορίζει τους κλάδους κοινωνικής ασφάλισης που απαριθμούνται εξαντλητικά στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού (48).
54.      Ωστόσο, προς στήριξη της ανάλυσης αυτής πρέπει να παρατεθούν και άλλες εκτιμήσεις, δεδομένου ότι, από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, για την ερμηνεία διατάξεως του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της συγκεκριμένης διάταξης, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος (49).
55.      Ως εκ τούτου, δεύτερον, ως χρήσιμες διευκρινίσεις σχετικά με το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η διάταξη, επισημαίνω ότι η δικαιολόγηση της παραπομπής στους κλάδους της κοινωνικής ασφάλισης που απαριθμούνται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 883/2004 μπορεί να εντοπισθεί στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής του δικαιώματος ίσης μεταχείρισης που προβλέπεται στο άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/98 (50).
Το εν λόγω άρθρο αφορά μόνον τους εργαζόμενους, οι οποίοι, λόγω της ιδιότητάς τους, λαμβάνουν αμοιβή υποκείμενη σε υποχρέωση συμβολής στην κοινωνική ασφάλιση για κινδύνους που σχετίζονται με την απασχόληση (51).
Συγκεκριμένα, κατά τους κανονισμούς 883/2004 και 987/2009 (52), οι μισθωτοί ή μη μισθωτοί εργαζόμενοι και τα μέλη των οικογενειών τους καλύπτονται κατ’ αρχήν από το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης του κράτους μέλους στο οποίο ασκούν τη μισθωτή ή μη μισθωτή δραστηριότητά τους υπό τους ίδιους όρους με τους ημεδαπούς. Επομένως, το κριτήριο που στηρίζεται στον δεσμό με το κράτος μέλος υποδοχής δεν ασκεί επιρροή (53).
56.      Συνεπώς, ο νομοθέτης της Ένωσης επέλεξε ρητώς να μην επεκτείνει το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης που προβλέπεται στο άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2011/98 ώστε να καταλαμβάνει παροχές που δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως «παροχές κοινωνικής ασφάλισης» κατά την έννοια του άρθρου 3 του κανονισμού 883/2004, συμπεριλαμβανομένων, ως εκ τούτου, εκείνων που μνημονεύονται στο άρθρο 70 του εν λόγω κανονισμού, λόγω των χαρακτηριστικών τους, τα οποία συνδέονται ουσιωδώς με την εξατομικευμένη και κατά διακριτική ευχέρεια εκτίμηση των αναγκών των δικαιούχων που δεν είναι αποκλειστικά εργαζόμενοι (54).
57.      Αντιθέτως, έχουν κατοχυρωθεί ίσα δικαιώματα στον τομέα της κοινωνικής αρωγής για τους επί μακρόν διαμένοντες (55) υπηκόους τρίτων χωρών, λόγω του «πλέον προνομιακού καθεστώτος» τους, σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 8 της οδηγίας 2011/98, στο οποίο υπάγονται λόγω του βαθμού ενσωμάτωσής τους (56).
58.      Η ως άνω διαφορά όσον αφορά την ισότητα των δικαιωμάτων ως προς τις παροχές κοινωνικής αρωγής, η οποία δικαιολογείται από τη διάρκεια της διαμονής ως κριτήριο για την ένταξη των ενδιαφερομένων, χωρίς περιορισμό ως προς τη φύση των πόρων που επαρκούν για την κάλυψη των δικών τους αναγκών και εκείνων των μελών της οικογένειάς τους, εκτός από τη μη προσφυγή στο σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του οικείου κράτους μέλους (57), είναι παρεμφερής εκείνης που προβλέπεται για τους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης (58).
59.      Συγκεκριμένα, τούτο ισχύει για τους πολίτες της Ένωσης που έχουν αποκτήσει δικαίωμα μόνιμης διαμονής, αφού διέμειναν νομίμως και αδιαλείπτως επί πέντε έτη εντός του κράτους μέλους υποδοχής (59).
Για το προηγούμενο χρονικό διάστημα, σύμφωνα με την ίδια λογική της ενσωμάτωσης, ο νομοθέτης της Ένωσης επέλεξε, επίσης όσον αφορά δικαίωμα παροχής κοινωνικής αρωγής, να ορίσει στο άρθρο 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38, λαμβανομένων υπόψη των σύντομων περιόδων διαμονής των μη ενεργών πολιτών, παρέκκλιση από την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων, η οποία υπενθυμίζεται στην παράγραφο 1 του άρθρου αυτού για τους πολίτες της Ένωσης των οποίων η διαμονή πληροί τις προϋποθέσεις που θέτει η οδηγία (60). Επιπλέον, εντός περιόδου που κυμαίνεται μεταξύ τριών μηνών έως πέντε ετών, οι πολίτες της Ένωσης που πληρούν τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση δικαιώματος διαμονής λόγω του επιπέδου των πόρων τους αποκλείονται ουσιαστικά από την πρόσβαση σε παροχές κοινωνικής πρόνοιας στο κράτος μέλος υποδοχής (61).
60.      Ωστόσο, εξακολουθεί να υφίσταται μια σημαντική διαφορά. Οι υπήκοοι τρίτων χωρών που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2011/98 δεν απολαύουν ίσων δικαιωμάτων στον τομέα της κοινωνικής αρωγής, ενώ οι πολίτες της Ένωσης που ασκούν μισθωτή ή μη μισθωτή δραστηριότητα ή διατηρούν τη συγκεκριμένη ιδιότητα (62) και τα μέλη της οικογένειάς τους δικαιούνται τις ίδιες παροχές κοινωνικής αρωγής με τους ημεδαπούς από την αρχή της διαμονής τους (63).
61.      Επομένως, πρέπει, τρίτον, να υπομνησθεί ο σκοπός του νομοθέτη της Ένωσης, όπως εκφράζεται στην αιτιολογική σκέψη 19 της οδηγίας 2011/98, υπό το πρίσμα της οποίας πρέπει να ερμηνευθεί το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας (64).
62.      Επισημαίνω ότι η εν λόγω αιτιολογική σκέψη ορίζει με συνέπεια τον βαθμό ίσης μεταχείρισης που κατοχυρώνεται.
63.      Συγκεκριμένα, βάσει της διαπίστωσης ότι, ελλείψει οριζόντιας νομοθεσίας της Ένωσης, τα δικαιώματα που παρέχονταν στους υπηκόους τρίτων χωρών εντός των κρατών μελών ήταν διαφορετικά, αποφασίστηκε, μεταξύ άλλων, να προσδιοριστεί σε ποιους τομείς διασφαλίζεται ίση μεταχείριση μεταξύ των υπηκόων ενός κράτους μέλους και των υπηκόων τρίτων χωρών που δεν έχουν ακόμη υπαχθεί στο καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος.
64.      Ειδικότερα, ο σκοπός που εκτίθεται στην εν λόγω αιτιολογική σκέψη είναι «να δημιουργηθούν ελάχιστες ισότιμες συνθήκες εντός της Ένωσης, να αναγνωρισθεί το γεγονός ότι οι εν λόγω υπήκοοι τρίτων χωρών συμβάλλουν, με την εργασία τους και τους φόρους που καταβάλλουν, στην οικονομία της Ένωσης, και χρησιμεύουν ως μηχανισμός διασφάλισης για τη μείωση του αθέμιτου ανταγωνισμού μεταξύ των ημεδαπών εργαζομένων και των εργαζομένων τρίτων χωρών, ο οποίος πηγάζει από την πιθανή εκμετάλλευση αυτών των τελευταίων» (65).
65.      Συνιστά, επομένως, συνεπή προσέγγιση, λόγω της βούλησης του νομοθέτη της Ένωσης που εκφράζεται με τον τρόπο αυτόν, αφενός, να καθορισθεί επακριβώς, όσον αφορά διαμονή ορισμένης διάρκειας, ένα ελάχιστο σύνολο κοινών δικαιωμάτων εντός των ορίων της αρμοδιότητάς του στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης, όπως υπενθυμίζεται στην αιτιολογική σκέψη 26 της οδηγίας 2011/98 (66), και, αφετέρου, να διασφαλίζονται ίσα δικαιώματα μόνον όσον αφορά τις παροχές που διέπονται από το δίκαιο του κράτους μέλους στο οποίο ο υπήκοος τρίτης χώρας έχει λάβει άδεια εργασίας (67) ή είναι εγγεγραμμένος ως άνεργος μετά από μια ελάχιστη περίοδο απασχόλησης (68).
66.      Επομένως, από την αιτιολογική σκέψη 19 της οδηγίας 2011/98 προκύπτει ότι αυτή αποσκοπεί στην επίτευξη ελάχιστης εναρμόνισης και όχι στην αυστηρή αντιστοίχιση μεταξύ της κατάστασης των υπηκόων τρίτων χωρών και της κατάστασης των υπηκόων του κράτους μέλους στο οποίο ζουν.
67.      Ο σκοπός αυτός διατυπώνεται εκ νέου με σχεδόν πανομοιότυπους όρους (69) στην οδηγία 2024/1233 (70).
68.      Ως εκ τούτου, επιβεβαιώνεται ότι η συναίνεση των κρατών μελών ως προς την αρχή των ίσων δικαιωμάτων, τόσο στο άρθρο 12 της οδηγίας 2011/98 όσο και στο άρθρο 11 της οδηγίας 2003/109, στηρίζεται στον περιορισμό των τομέων εντός των οποίων διασφαλίζεται η τήρηση της αρχής
αυτής και στη δυνατότητα παρέκκλισης υπό ορισμένες προϋποθέσεις από την εν λόγω αρχή (71).
69.      Όλες οι ανωτέρω διευκρινίσεις συστηματικού και τελεολογικού χαρακτήρα επιβεβαιώνουν το πλαίσιο της ερμηνείας του Δικαστηρίου που επιβάλλει η αναφορά στους «κλάδους της κοινωνικής ασφάλισης, όπως καθορίζονται στον κανονισμό [...] 883/2004» του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98 (72). Ως εκ τούτου, το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης των προσώπων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας δεν ισχύει για τις ειδικές μη ανταποδοτικού τύπου παροχές σε χρήμα, όπως αυτές ορίζονται στο άρθρο 70 του κανονισμού αυτού.
70.      Εν προκειμένω, μολονότι η V. M. δεν αμφισβητεί ότι το επίμαχο επίδομα αποτελεί «μικτή» παροχή (73) που απαριθμείται στο παράρτημα Χ, τμήμα Ιταλία, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 883/2004, εντούτοις υποστηρίζει ότι «η παροχή διαβίωσης που χορηγείται στους ηλικιωμένους ουδόλως είναι άσχετη με τον “κίνδυνο γήρατος” και, ως εκ τούτου, αντιστοιχεί ασφαλώς σε έναν από τους κλάδους που μνημονεύονται στο [άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού]». Επομένως, δικαιολογείται το επίμαχο επίδομα να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98.
71.      Φρονώ ότι μια τέτοια προσέγγιση ισοδυναμεί με αμφισβήτηση της διάκρισης μεταξύ των παροχών τις οποίες αφορά το άρθρο 3, παράγραφοι 1 και 3, του κανονισμού 883/2004 (74).
72.      Υπενθυμίζω ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η χορήγηση παροχών γήρατος του άρθρου 3, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 883/2004 δεν πρέπει να εξαρτάται από την κατά περίπτωση εκτίμηση των προσωπικών αναγκών του αιτούντος, το οποίο αποτελεί ποιοτικό κριτήριο για τη χορήγηση παροχής κοινωνικής αρωγής, και ότι αυτές χαρακτηρίζονται ουσιαστικά από το ότι αποσκοπούν στο να εξασφαλίσουν τα μέσα συντήρησης των προσώπων που παύουν να εργάζονται, όταν συμπληρώσουν ορισμένη ηλικία, και δεν υποχρεούνται πλέον να ευρίσκονται στη διάθεση της υπηρεσίας απασχόλησης (75). Επομένως, το γεγονός και μόνον ότι οι παροχές καταβάλλονται προς συμπλήρωση των μέσων διαβίωσης των προσώπων που έχουν συμπληρώσει ορισμένη ηλικία δεν αρκεί για τον χαρακτηρισμό τους ως παροχών γήρατος (76).
73.      Κατά συνέπεια, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, αρκεί η διαπίστωση ότι δεν αμφισβητείται ο ειδικός και μη ανταποδοτικός χαρακτήρας του επίμαχου επιδόματος, που απαριθμείται στο παράρτημα Χ του κανονισμού 883/2004 (77). Επιπλέον, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι το επίμαχο επίδομα αποτελεί παροχή αρωγής καθόσον αποσκοπεί αποκλειστικά στην αντιμετώπιση της οφειλόμενης στην ένδεια κατάστασης ανάγκης στην οποία βρίσκονται άτομα χωρίς επαρκείς οικονομικούς πόρους των οποίων η ικανότητα προς εργασία μειώνεται λόγω γήρατος (78).
74.      Επομένως, εκ των ανωτέρω συνάγεται ότι το επίμαχο κοινωνικό επίδομα δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98, τούτο δε ακόμη και αν ανταποκρίνεται σε βασικές ανάγκες, κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/109 όσον αφορά την αρχή της ίσης μεταχείρισης των επί μακρόν διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών.
75.      Αυτές οι «βασικές ανάγκες» ορίστηκαν από το Δικαστήριο ως εκείνες της τροφής, της κατοικίας και της υγείας. Το Δικαστήριο έκρινε ότι αυτές εμπίπτουν στην έννοια των «βασικών πλεονεκτημάτων», η χορήγηση των οποίων δεν μπορεί να αποκλειστεί από τα κράτη μέλη σύμφωνα με το άρθρο 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/109, στον τομέα της κοινωνικής πρόνοιας και της κοινωνικής προστασίας (79).
76.      Ειδικότερα, για τους υπηκόους τρίτων χωρών που κατέχουν ενιαία άδεια, είναι θεμιτό να θεωρηθεί ότι οι όροι χορήγησης και ανανέωσης της άδειας αυτής που σχετίζονται με την άσκηση εργασίας και τη συνδρομή της προϋπόθεσης περί επαρκών πόρων καθιστούν ελάχιστα πιθανή την υποβολή αίτησης για τη χορήγηση τέτοιων βασικών πλεονεκτημάτων. Ωστόσο, η κατάσταση των προσώπων αυτών μπορεί να μεταβληθεί πριν από την ανανέωση της εν λόγω άδειας, υπόθεση την οποία ορθώς προέβαλε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση. Σύμφωνα με την ανάλυση του αιτούντος δικαστηρίου, το επίμαχο επίδομα αποσκοπεί στην εξασφάλιση αξιοπρεπούς διαβίωσης για όσους δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους.
77.      Στο ανωτέρω πλαίσιο, θεωρώ σκόπιμο να επισημάνω, αφενός, ότι το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο) υποστήριξε ότι οι παροχές καταβάλλονται προκειμένου να ικανοποιηθεί «μια πρωταρχική ανάγκη του ατόμου που δεν επιδέχεται καμία διάκριση συνδεόμενη με εδαφικές ρίζες» (80). Η Ιταλική Κυβέρνηση διευκρίνισε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι οι παροχές αυτές, ποικίλης φύσης, αποσκοπούν
στη φροντίδα ατόμων που διατρέχουν κίνδυνο όσον αφορά την υγεία ή την ασφάλειά τους. Επανέλαβε τη διευκρίνιση του αιτούντος δικαστηρίου κατά την οποία, «εν προκειμένω, η παροχή δεν αποτελεί τόσο συστατικό στοιχείο της κοινωνικής αρωγής (την οποία επιφυλάσσει το άρθρο 38, πρώτο εδάφιο, του Συντάγματος για τον “πολίτη”), αλλά απαραίτητο μέσο για τη διασφάλιση ενός θεμελιώδους δικαιώματος του ατόμου (άρθρο 2 του Συντάγματος)» (81).
78.      Αφετέρου, φρονώ ότι πρέπει να ληφθούν υπόψη και άλλες μεμονωμένες καταστάσεις, στις οποίες η ανάγκη προστασίας είναι λιγότερο προστατευτική, πλην όμως θίγουν την αξιοπρέπεια υπηκόου τρίτης χώρας κατόχου ενιαίας άδειας. Συγκεκριμένα, καθόσον ο υπήκοος αυτός διαμένει νομίμως στο έδαφος κράτους μέλους, οι εθνικές αρχές που είναι αρμόδιες για παροχές κοινωνικής αρωγής θα πρέπει να υποχρεούνται να διακριβώνουν ότι η άρνηση χορήγησης των παροχών αυτών λόγω της άδειας διαμονής που κατέχει δεν εκθέτει τον ενδιαφερόμενο υπήκοο, ο οποίος δεν διαθέτει πόρους για να συντηρήσει τον εαυτό του, σε συγκεκριμένο και ενεστώτα κίνδυνο προσβολής των θεμελιωδών δικαιωμάτων του, ιδίως δε εκείνου που κατοχυρώνεται στο άρθρο 1 του Χάρτη (82).
79.      Συνεπώς, συμμερίζομαι την άποψη που εξέφρασε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση. Πράγματι, κατά τη γνώμη μου, ορισμένες μεμονωμένες καταστάσεις δικαιολογούν την αποδοχή ενός «δικτύου ασφαλείας» (83).
80.      Συνοψίζοντας, φρονώ ότι η έλλειψη ίσης μεταχείρισης στον τομέα της κοινωνικής αρωγής των εργαζομένων από τρίτες χώρες, τους οποίους αφορά το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ και γʹ, της οδηγίας 2011/98, με τους υπηκόους του κράτους μέλους στο οποίο διαμένουν απορρέει από την ερμηνεία της έννοιας των «κλάδων κοινωνικής ασφάλισης» στους οποίους παραπέμπει το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας αυτής. Ωστόσο, η ερμηνεία αυτή δεν αποκλείει, σε ιδιαίτερα κρίσιμες καταστάσεις σχετικές με τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων, οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους υποδοχής να προβαίνουν σε συνολική εκτίμηση, χωρίς να αναμένουν την υποχρέωση ανάληψης κινδύνου που απειλεί τη ζωή.
V.      Πρόταση
81.      Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο, Ιταλία) ως εξής:
Το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, σχετικά με ενιαία διαδικασία υποβολής αίτησης για τη χορήγηση στους υπηκόους τρίτων χωρών ενιαίας άδειας διαμονής και εργασίας στην επικράτεια κράτους μέλους και σχετικά με κοινό σύνολο δικαιωμάτων για τους εργαζομένους από τρίτες χώρες που διαμένουν νομίμως σε κράτος μέλος,
έχει την έννοια ότι:
δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία αποκλείει τους υπηκόους τρίτων χωρών, τους οποίους αφορά το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ και γʹ, της εν λόγω οδηγίας, από το δικαίωμα να λαμβάνουν επίδομα που χορηγείται, σύμφωνα με την εν λόγω ρύθμιση, σε άτομα άνω των 65 ετών (από 1ης Ιανουαρίου 2019, άνω των 67 ετών) που βρίσκονται σε επισφαλή οικονομική κατάσταση και έχουν περιορισμένη ικανότητα προς εργασία λόγω της ηλικίας τους.
Ωστόσο, οι είναι αρμόδιες για τις παροχές κοινωνικής αρωγής εθνικές αρχές υποχρεούνται να διακριβώνουν ότι η άρνηση χορήγησης τέτοιων παροχών δεν εκθέτει τους εν λόγω υπηκόους, οι οποίοι δεν θα είχαν πόρους για να καλύψουν τις βασικές τους ανάγκες, σε συγκεκριμένο και ενεστώτα κίνδυνο παραβίασης των θεμελιωδών δικαιωμάτων τους, ιδίως δε εκείνου που κατοχυρώνεται στο άρθρο 1 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
i      Η ονομασία που έχει δοθεί στην παρούσα υπόθεση είναι πλασματική. Δεν αντιστοιχεί στο πραγματικό όνομα κανενός διαδίκου.
2      ΕΕ 2011, L 343, σ. 1.
3      Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας (ΕΕ 2004, L 166, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 988/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 16ης Σεπτεμβρίου 2009 (ΕΕ 2009, L 284, σ. 43), στο εξής: κανονισμός 883/2004.
4      GURI αριθ. 190, της 16ης Αυγούστου 1995, σ. 3 – τακτικό συμπλήρωμα της GURI αριθ. 101, στο εξής νόμος 335/95.
5      Το επίδομα αυτό περιλαμβάνεται, στην περίπτωση της Ιταλίας, στο παράρτημα Χ του κανονισμού 883/2004.
6      GURI αριθ. 302, της 29ης Δεκεμβρίου 2000, σ. 5 – τακτικό συμπλήρωμα της GURI αριθ.  219, στο εξής: νόμος 388/2000.
7      Από το 2007, η άδεια διαμονής που χορηγείται βάσει του ιταλικού δικαίου αντικαταστάθηκε από την «άδεια διαμονής της Ένωσης για τους επί μακρόν διαμένοντες», όπως μνημονεύεται στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως. Στις παρούσες προτάσεις, θα χρησιμοποιήσω την ονομασία που επέλεξε ο νομοθέτης της Ένωσης, δηλαδή την «άδεια διαμονής επί μακρόν διαμένοντος στην ΕΕ».
8      GURI αριθ. 147 της 25ης Ιουνίου 2008, σ. 5 – τακτικό συμπλήρωμα της GURI αριθ. 152.
9      GURI αριθ. 195 της 21ης Αυγούστου 2008, σ. 3 – τακτικό συμπλήρωμα της GURI αριθ. 196.
10      Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, επιβεβαιώθηκε ότι η V. M. είχε λάβει άδεια διαμονής στο πλαίσιο οικογενειακής επανένωσης, ως μητέρα του συντηρούντος προσώπου.
11      Στο εξής: Χάρτης.
12      Το εν λόγω δικαστήριο παραπέμπει ειδικότερα στην απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, INPS (Επίδομα τοκετού και μητρότητας για τους κατόχους ενιαίας άδειας) (C‑350/20, στο εξής: απόφαση INPS C‑350/20, EU:C:2021:659).
13      Παραπέμπει, μεταξύ άλλων, στην απόφαση INPS C‑350/20. Συναφώς, βλ., ιδίως, σκέψη 23 της εν λόγω απόφασης.
14      Παραπέμπει στην απόφαση 137/2021, της 25ης Μαΐου 2021.
15      Το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο) παραπέμπει, μεταξύ άλλων, στις αποφάσεις της 11ης Νοεμβρίου 2014, Dano (C‑333/13, στο εξής: απόφαση Dano, EU:C:2014:2358, σκέψη 83), της 15ης Σεπτεμβρίου 2015, Alimanovic (C‑67/14, στο εξής: απόφαση Alimanovic, EU:C:2015:597), και της 25ης Φεβρουαρίου 2016, García-Nieto κ.λπ. (C‑299/14, EU:C:2016:114).
16      Το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο) μνημονεύει την απόφαση της 12ης Οκτωβρίου 1978, Belbouab (10/78, EU:C:1978:181).
17      Βλ. απόφαση INPS C350/20 (σκέψεις 44 έως 46).
18      Βλ. απόφαση INPS C350/20 (σκέψεις 48και 49).
19      Βλ. ορισμό στο άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2011/98.
20      Κανονισμός του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 2002, για την καθιέρωση αδειών διαμονής ενιαίου τύπου για τους υπηκόους τρίτων χωρών (ΕΕ 2002, L 157, σ. 1). Βλ. ορισμό στο άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2011/98 και στην αιτιολογική σκέψη 20 αυτής.
21      Βλ. απόφαση INPS C350/20 (σκέψη 47).
22      Βλ. απόφαση INPS C350/20 (σκέψη 50).
23      Η προϋπόθεση διαμονής επί τουλάχιστον δέκα έτη (βλ. σημείο 11 των παρουσών προτάσεων) που προβλέπει η ιταλική νομοθεσία αποτέλεσε αντικείμενο παρατηρήσεων κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση. Επισημαίνω ότι το ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου δεν αφορά την προϋπόθεση αυτή. Επιπλέον, όσον αφορά παρόμοια προϋπόθεση που επιβάλλεται στους επί μακρόν διαμένοντες υπηκόους τρίτων χωρών για πρόσβαση σε μέτρο κοινωνικής ασφάλισης, κοινωνικής αρωγής ή κοινωνικής προστασίας, βλ. απόφαση της 29ης Ιουλίου 2024, CU και ND (Κοινωνική αρωγή – Έμμεση διάκριση) (C‑112/22 και C‑223/22, EU:C:2024:636).
24      Βλ., επίσης, το άρθρο 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2011/98 για τον ορισμό της έννοιας του «εργαζομένου τρίτης χώρας».
25      Η ως άνω φράση μνημονεύεται με πανομοιότυπη διατύπωση και στο άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας (ΕΕ) 2024/1233 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Απριλίου 2024, σχετικά με ενιαία διαδικασία υποβολής αίτησης για τη χορήγηση στους υπηκόους τρίτων χωρών ενιαίας άδειας διαμονής και εργασίας στην επικράτεια κράτους μέλους και σχετικά με κοινό σύνολο δικαιωμάτων για τους εργαζομένους από τρίτες χώρες που διαμένουν νομίμως σε κράτος μέλος (ΕΕ L, 2024/1233). Η συγκεκριμένη οδηγία καταργεί την οδηγία 2011/98 και θα εφαρμόζεται από τις 22 Μαΐου 2026. Βλ. άρθρο 19 και άρθρο 20, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2024/1233.
26      Βλ. άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας (ΕΕ) 2021/1883 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Οκτωβρίου 2021, σχετικά με τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό την απασχόληση υψηλής ειδίκευσης και την κατάργηση της οδηγίας 2009/50/ΕΚ του Συμβουλίου (ΕΕ 2021, L 382, σ. 1), γνωστής ως «οδηγία για την μπλε κάρτα»· άρθρο 18, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2014/66/ΕE του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2014, σχετικά με τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών στο πλαίσιο ενδοεταιρικής μετάθεσης (ΕΕ 2014, L 157, σ. 1), και άρθρο 23, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2014/36/ΕE του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό την εποχιακή εργασία (ΕΕ 2014, L 94, σ. 375). Το άρθρο 22, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας (ΕΕ) 2016/801 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Μαΐου 2016, σχετικά με τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό την έρευνα, τις σπουδές, την πρακτική άσκηση, την εθελοντική υπηρεσία, τις ανταλλαγές μαθητών ή τα εκπαιδευτικά προγράμματα και την απασχόληση των εσωτερικών άμισθων βοηθών (au pair) (ΕΕ 2016, L 132, σ. 21) παραπέμπει στο άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2011/98.
27      Οδηγία του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2003, σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες (ΕΕ 2004, L 16, σ. 44). Βλ. άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας αυτής.
28      Βλ. άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της πρότασης οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες [COM(2022) 650 final], της 27ης Απριλίου 2022, καθώς και σχολιασμό της Melin P., «Social security rights of third-country nationals coming from outside the EU: the scope and meaning of equal treatment», Research
Handbook
on
European
Social
Security
Law, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2023, σ. 353 έως 378, ιδίως σ. 363. Η πρόταση αυτή παραμένει αμετάβλητη στο έγγραφο της 28ης Νοεμβρίου 2023 της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου προς τις αντιπροσωπείες σχετικά με την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου ως προς το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες –εντολή με στόχο τη διεξαγωγή διαπραγματεύσεων με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (έγγραφο 16000/23). Επί του πεδίου εφαρμογής των διατάξεων σχετικά με την ίση μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών σύμφωνα με διαφορετικά καθεστώτα όσον αφορά την κοινωνική ασφάλιση, την κοινωνική αρωγή καθώς και την πρόσβαση σε αγαθά και υπηρεσίες και την παροχή αγαθών και υπηρεσιών που προσφέρονται στο κοινό, βλ. απόφαση της 28ης Οκτωβρίου 2021, ASGI κ.λπ. (C‑462/20, στο εξής: απόφαση ASGI, EU:C:2021:894).
29      Πρβλ. άρθρο 12, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2011/98 σχετικά με τα όρια της ίσης μεταχείρισης, το οποίο προβλέπει ορισμένες εγγυήσεις για τους εργαζομένους από τρίτες χώρες που απασχολούνται για ελάχιστη περίοδο έξι μηνών και είναι εγγεγραμμένοι ως άνεργοι. Βλ., συναφώς, απόφαση της 25ης Νοεμβρίου 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Οικογενειακές παροχές για κατόχους ενιαίας άδειας) (C‑302/19, στο εξής απόφαση INPS C302/19, EU:C:2020:957, σκέψη 25).
30      ΕΕ 2003, L 251, σ. 12.
31      Βλ. απόφαση INPS C302/19 (σκέψη 30). Βλ., επίσης, απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2024, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine (C‑664/23, EU:C:2024:1046, σκέψη 38).
32      Βλ. σημείο 9 των παρουσών προτάσεων.
33      Βλ., επίσης, σημείο 27 των παρουσών προτάσεων.
34      Βλ. απόφαση της 15ης Ιουλίου 2021, Α (Δημόσια υγειονομική περίθαλψη) (C‑535/19, EU:C:2021:595, σκέψεις 32 και 33). Βλ., επίσης, σχετικά με διάκριση ως προς τον ορισμό των δικαιωμάτων στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης, αφενός, και στην κοινωνική και ιατρική αρωγή, αφετέρου, άρθρα 12 και 13 του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη, που υπογράφηκε στο Τορίνο στις 18 Οκτωβρίου 1961.
35      Βλ. αιτιολογικές σκέψεις 1 και 3 του κανονισμού 883/2004.
36      Βλ. αιτιολογικές σκέψεις 4 και 45 του κανονισμού 883/2004. Βλ., επίσης, μεταξύ άλλων, απόφαση της 2ας Απριλίου 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Τέκνο συζύγου μεθοριακού εργαζομένου) (C‑802/18, EU:C:2020:269, σκέψη 68).
37      Βλ. άρθρο 70, παράγραφος 1, του κανονισμού 883/2004. Η υπογράμμιση δική μου.
38      Βλ. άρθρο 70, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, σημείο i, του κανονισμού 883/2004. Η υπογράμμιση δική μου. Βλ., για τη δεύτερη περίπτωση, άρθρο 70, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, σημείο ii, του κανονισμού.
39      Η υπογράμμιση δική μου.
40      Για μια προσέγγιση του άρθρου 13, σημείο 1, του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη. Βλ. σχολιασμό
των
Eleveld, A., και Katrougalos, G., «The right to social security and social assistance in the “case law” and conclusions of the Social Rights Committee», Research Handbook on European Social Security Law,
όπ.π., σ. 64 έως 83, ιδίως σ. 70.
41      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (ΕΕ 2004, L 158, σ. 77, και διορθωτικό ΕΕ 2004, L 229, σ. 35)..
42      Βλ. απόφαση Dano (σκέψη 63) και μνεία, κατ’ αναλογίας, στην εν λόγω απόφαση, της αποφάσεως ASGI(σκέψη 34).
43      Βλ. απόφαση Alimanovic (σκέψεις 43, 45 και 46 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Βλ., αντιθέτως, όσον αφορά τα οικονομικά οφέλη που αποσκοπούν στη διευκόλυνση της πρόσβασης στην αγορά εργασίας ενός κράτους μέλους, ανεξάρτητα από τον χαρακτηρισμό τους στην εθνική νομοθεσία, απόφαση της 4ης Ιουνίου 2009, Βάτσουρας και Κουπατάντζε (C‑22/08 και C‑23/08, EU:C:2009:344, σκέψη 45). Βλ., επίσης, ως προς το ότι δεν ασκεί επιρροή το ζήτημα αν μια παροχή χαρακτηρίζεται ή δεν χαρακτηρίζεται ως παροχή κοινωνικής ασφάλισης από την εθνική νομοθεσία, απόφαση INPS C‑350/20 (σκέψη 52 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
44      Βλ. απόφαση ASGI (σκέψη 25 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
45      Βλ. άρθρο 70, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, πρώτη περίοδος, του κανονισμού 883/2004.
46      Βλ. άρθρο 70, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 883/2004.
47      Η υπογράμμιση δική μου.
48      Οι απόψεις της νομικής θεωρίας στις οποίες είχα πρόσβαση είναι σύμφωνες με την ανωτέρω διαπίστωση. Βλ., μεταξύ άλλων, Thym, D., European
Migration
Law,
Oxford University Press, Οξφόρδη, 2023, ιδίως κεφάλαιο 15, με τίτλο «Integration and Settlement», σ. 469 έως 504, ιδίως σημείο 15.3.3.1 (σ. 482).
49      Βλ. αποφάσεις της 17ης Νοεμβρίου 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, σημείο 12)· της 16ης Ιουλίου 2020, AFMB κ.λπ. (C‑610/18, EU:C:2020:565, σκέψη 50), και της 8ης Μαΐου 2025, Pielatak (C‑410/23, EU:C:2025:325, σκέψη 54).
50      Βλ. σημείο 28 των παρουσών προτάσεων.
51      Βλ., σχετικά με την προϋπόθεση της δημόσιας συνεισφοράς για οικογενειακές παροχές, απόφαση ASGI (σκέψη 28). Βλ., επίσης, σχετικά με αυτή τη συσχέτιση με τη συνεισφορά στη χρηματοδότηση των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης, Beduschi, A., «An Empty Shell? The Protection of Social Rights of Third-Country Workers in the EU after the Single Permit Directive», European Journal of Migration and Law,
τόμος 17, αριθ. 2-3, Wolters Kluwer, Χάγη, 2015, σ. 210 έως 238, ιδίως σ. 223. Βλ., επιπλέον, το άρθρο 26 της οδηγίας 2011/95/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, σχετικά με τις απαιτήσεις για την αναγνώριση των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως δικαιούχων διεθνούς προστασίας, για ένα ενιαίο καθεστώς για τους πρόσφυγες ή για τα άτομα που δικαιούνται επικουρική προστασία και για το περιεχόμενο της παρεχόμενης προστασίας (EE 2011, L 337, σ. 9).
52      Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Σεπτεμβρίου 2009, για καθορισμό της διαδικασίας εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 883/2004 για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας (ΕΕ 2009, L 284, σ. 1).
53      Βλ. απόφαση INPS C302/19 (σκέψη 43).
54      Βλ. σημεία 48 έως 50 των παρουσών προτάσεων.
55      Βλ. άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2003/109 που αφορά «την κοινωνική ασφάλιση, την κοινωνική αρωγή και την κοινωνική προστασία, όπως ορίζονται από το εθνικό δίκαιο». Βλ., χάριν σύγκρισης, άρθρο 29 της οδηγίας 2011/95. Συναφώς, βλ. απόφαση ASGI (σκέψεις 33 και 34).
56      Βλ. απόφαση της 29ης Ιουλίου 2024, CU και ND (Κοινωνική αρωγή – Έμμεση διάκριση) (C‑112/22 και C‑223/22, EU:C:2024:636, σκέψεις 45 και 46). Ωστόσο, τα δικαιώματα που κατοχυρώνει η οδηγία 2003/109 δεν είναι πάντοτε εξίσου ευνοϊκά με εκείνα που εγγυάται η οδηγία 2011/98 αν το οικείο κράτος μέλος περιορίζει την ίση μεταχείριση σε κοινωνικά θέματα σύμφωνα με το άρθρο 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/109, βλ. Verschueren, H., «Employment and Social Security Rights of Third-Country Labour Migrants under EU Law: An Incomplete Patchwork of Legal Protection», European Journal of Migration and Law,
όπ.π., τόμος 18, αριθ. 4, 2016, σ. 373 έως 408, ιδίως
σ. 387 και 388. Βλ., επίσης, σχετικά
με
τη
σύγκριση
με
τους «μετακινούμενους» πολίτες
της
Ένωσης, Weingerl, P., και Tratnik, M., «Climbing the Wall around EU Citizenship: Has the Time Come to Align Third-Country Nationals with Intra-EU Migrants?», European Journal of International Law,
European University Institute, Φλωρεντία, τόμος 33, αριθ. 1, 2022, σ. 15 έως 38.
57      Βλ. άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της
οδηγίας 2003/109 καθώς
και Thym, D., «Article 5 – Conditions for acquiring long-term resident status», σε Hailbronner, K., και Thym, D., EU Immigration and Asylum Law: a Commentary
, 2η έκδ., Beck, Μόναχο, 2016, σ. 453 έως 460, ιδίως
σημείο 7 (σ. 456).
58      Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας και είναι δικαιούχοι των βάσει αυτής παρεχομένων δικαιωμάτων οι πολίτες της Ένωσης οι οποίοι μεταβαίνουν ή διαμένουν σε κράτος μέλος άλλο από εκείνο του οποίου είναι υπήκοοι καθώς και τα μέλη των οικογενειών τους κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 2, σημείο 2, της εν λόγω οδηγίας που τους συνοδεύουν ή πηγαίνουν να τους συναντήσουν.
59      Βλ. άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38 και απόφαση Dano (σκέψη 72).
60      Πρόκειται για την περίοδο των τριών πρώτων μηνών διαμονής (άρθρο 6 της οδηγίας αυτής) ή της μεγαλύτερης περιόδου αναζήτησης εργασίας (άρθρο 14, παράγραφος 4, στοιχείο βʹ, της εν λόγω οδηγίας). Βλ. αποφάσεις Dano (σκέψεις 64 και 65) και της 25ης Φεβρουαρίου 2016, García-Nieto κ.λπ. (C‑299/14, EU:C:2016:114, σκέψη 44). Βλ., επίσης, για το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης, απόφαση της 15ης Ιουλίου 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, στο εξής: απόφαση CG, EU:C:2021:602, σκέψη 75 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
61      Βλ., ως υπενθύμιση των προϋποθέσεων του εν λόγω δικαιώματος διαμονής, απόφαση CG (σκέψη 76 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Βλ., επίσης, ανακοίνωση της Επιτροπής με τίτλο «Κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της ΕΕ και των μελών της οικογένειάς τους» (ΕΕ C/2023/1392), σημεία 11.1.2 και 11.1.3 (σ. 50). Βλ., επιπλέον, Martin, D., «Article 24 – Égalité de traitement», Directive 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille, Bruylant, Βρυξέλλες, 2020, σ. 373 έως 396, ιδίως
σ. 383, σημείο 24.
62      Βλ. απόφαση Alimanovic (σκέψεις 53 και 54).
63      Βλ. άρθρο 24 της οδηγίας 2004/38 και απόφαση της 25ης Φεβρουαρίου 2016, García-Nieto κ.λπ. (C‑299/14, EU:C:2016:114, σκέψη 44). Εξάλλου, υπενθυμίζεται ότι, στην περίπτωση ενδεχόμενης διαφοροποίησης της μεταχείρισης μεταξύ των υπηκόων των κρατών μελών και των υπηκόων τρίτων χωρών, το άρθρο 18 ΣΛΕΕ δεν τυγχάνει εφαρμογής. Βλ. απόφαση της 4ης Ιουνίου 2009, Βάτσουρας και Κουπατάντζε (C‑22/08 και C‑23/08, EU:C:2009:344, σκέψη 52)· γνωμοδότηση 1/17 (Συμφωνία ΟΕΣ ΕΕ-Καναδά), της 30ής Απριλίου 2019 (EU:C:2019:341, σημείο 169), και απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, État belge (Δικαίωμα διαμονής σε περίπτωση ενδοοικογενειακής βίας) (C‑930/19, EU:C:2021:657, σκέψη 51).
64      Σχετικά με το ιστορικό θέσπισης του άρθρου 12 της οδηγίας 2011/98, βλ., μεταξύ άλλων, Iglesias Sánchez, S, «Article 12 – Right to equal treatment», σε Hailbronner, K., και Thym, D., EU Immigration and Asylum Law: a Commentary, όπ.π., σημεία 7 έως 9 (σ. 919) καθώς και σημεία 29 και 30 (σ. 922 και 923).
65      Η υπογράμμιση δική μου. Βλ., ιδίως, απόφαση INPS C302/19 (σκέψη 34). Όσον αφορά τον πολιτικό συμβιβασμό, βλ., μεταξύ άλλων, Beduschi, A., όπ.π., ιδίως σημείο 2.2 (σ. 218 και 219). Βλ., επίσης, για τις εξελίξεις μετά τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Tampere της 15ης και 16ης Οκτωβρίου 1999, Tsourdi, E., και Philippe De Bruycker, P., Research Handbook on EU Migration and Asylum Law, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2022, ιδίως κεφάλαιο 1, με τίτλο «The evolving EU asylum and migration law», σ. 1 έως 55, ιδίως σημείο 2.1.6.1, δεύτερη παράγραφος (σ. 20 και 21).
66      Βλ., επίσης, απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2024, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine (C‑664/23, EU:C:2024:1046, σκέψη 30 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
67      Βλ., χάριν συγκρίσεως, απόφαση της 16ης Ιουνίου 2022, Επιτροπή κατά Αυστρίας (Τιμαριθμική αναπροσαρμογή των οικογενειακών παροχών) (C‑328/20, EU:C:2022:468, σκέψη 108).
68      Σχετικά με τη διαπίστωση ότι όλες οι άλλες οδηγίες σχετικά με τη νόμιμη μετανάστευση δεν καλύπτουν την «κοινωνική αρωγή» υπό τη μορφή στήριξης ελάχιστου εισοδήματος για την κάλυψη του βασικού κόστους ζωής, βλ. Thym, D., European
Migration
Law, όπ.π., ιδίως σ. 483.
69      Βλ. αιτιολογική σκέψη 2 των οδηγιών 2011/98 και 2024/1233. Όσον αφορά την ισότητα δικαιωμάτων την οποία επιδιώκει η νέα οδηγία 2024/1233, η διατύπωση των αιτιολογικών σκέψεων 28, 30, 31 και 34 της οδηγίας αυτής είναι σχεδόν όμοια με εκείνη των αιτιολογικών σκέψεων 19, 20, 21 και 24, αντιστοίχως,  της οδηγίας 2011/98. Οι αιτιολογικές σκέψεις σχετικά με την κοινωνική ασφάλιση επισημαίνονται με πλάγιους χαρακτήρες.
70      Βλ. υποσημείωση 25 των παρουσών προτάσεων.
71      Βλ. άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας 2011/98 καθώς και άρθρο 11, παράγραφοι 2, 3 και 4, της οδηγίας 2003/109. Βλ., επίσης, απόφαση INPS C302/19 (σκέψεις 38 και 39). Βλ., ομοίως, σχετικά με τη δυνατότητα λήψης ευνοϊκότερων μέτρων, άρθρο 13, παράγραφος 2, της οδηγίας 2011/98 και άρθρο 11, παράγραφος 5, της οδηγίας 2003/109.
72      Βλ., μεταξύ άλλων, όσον αφορά το πλαίσιο εντός του οποίου μπορεί να ασκηθεί ο δικαστικός έλεγχος του Δικαστηρίου, απόφαση Alimanovic (σκέψεις 60 και 61). Βλ., επίσης, Muir, E., EU
Equality
Law: The
First
Fundamental
Rights
Policy
of
the
EU, Oxford University Press, Οξφόρδη, 2018, ιδίως κεφάλαιο 3, με τίτλο «EU Equality Law at a Constitutional Crossroads», σ. 58 έως 109, ιδίως σ. 103.
73      Βλ. σημείο 19 των παρουσών προτάσεων.
74      Βλ. σημεία 46 και 47 των παρουσών προτάσεων.
75      Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 16ης Σεπτεμβρίου 2015, Επιτροπή κατά Σλοβακίας (C‑361/13, EU:C:2015:601, σκέψεις 47, 52 και 55 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
76      Βλ. απόφαση της 16ης Σεπτεμβρίου 2015, Επιτροπή κατά Σλοβακίας (C‑361/13, EU:C:2015:601, σκέψη 60).
77      Πρβλ. απόφαση της 8ης Μαρτίου 2001, Jauch (C‑215/99, EU:C:2001:139, σκέψη 17).
78      Βλ. σημείο 17 των παρουσών προτάσεων.
79      Βλ. απόφαση της 24ης Απριλίου 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, σκέψη 91).
80      Βλ. σημείο 18 των παρουσών προτάσεων.
81      Παραπέμπω στην αίτηση προδικαστικής απόφασης (σ. 11 και 12).
82      Σχετική η απόφαση CG (σκέψη 92). Η απόφαση αυτή αφορά περίπτωση κατά την οποία ο «μετακινούμενος» πολίτης της Ένωσης δεν μπορεί να επικαλεστεί την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων του άρθρου 24, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38 (βλ. σκέψη 80 της εν λόγω απόφασης).
83      Βλ., όσον αφορά τον ανωτέρω όρο, τον ακόλουθο σχολιασμό της αποφάσεως CG:
De Becker, E., «Social security in the fundamental rights case law of the Court of Justice», Research
Handbook
on
European
Social
Security
Law, όπ.π., σ. 2 έως 29, μεταξύ άλλων σ. 7 καθώς και σ. 16 επ., ιδίως σ. 17. Κατά την εν λόγω συγγραφέα, με τη συγκεκριμένη απόφαση το Δικαστήριο επισήμανε σαφώς στα κράτη μέλη την ανάγκη διασφάλισης της προστασίας, ακόμη και όταν οι διατάξεις των Συνθηκών ή του παράγωγου δικαίου της Ένωσης δεν διευκρινίζουν τον τρόπο παροχής της προστασίας αυτής. Βλ., επίσης, παρατηρήσεις σχετικά με την εφαρμογή ορισμένων δικαιωμάτων του Χάρτη σε περίπτωση κατά την οποία ο πολίτης της Ένωσης έχει δικαίωμα διαμονής στην εθνική επικράτεια, υπό προϋποθέσεις ευνοϊκότερες από εκείνες που προβλέπει η οδηγία 2004/38, Lenaerts, K., The broadening of EU competences through the case law of the Court of Justice: myth or reality?, ERA
Forum, Journal
of
the
Academy
of
European
Law, ERA, Τrier, 2023, αριθ. 4, σ. 589 έως 598, ιδίως υποσημείωση 40 (σ. 596).