61997CC0189_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Har Raadet tilsidesat Europa-Parlamentets praerogativer ved sammen med EF-traktatens artikel 43 at anvende dens artikel 228, stk. 3, foerste afsnit, i stedet for samme stykkes andet afsnit, hvori der kraeves samstemmende udtalelse fra Parlamentet, som retsgrundlag for Raadets forordning (EF) nr. 408/97 af 24. februar 1997 om indgaaelse af aftalen om samarbejde mellem Det Europaeiske Faellesskab og Den Islamiske Republik Mauretanien (herefter »Mauretanien«) inden for havfiskeri og om vedtagelse af bestemmelserne for dens anvendelse (herefter »den anfaegtede forordning«) (1)? Det er, i det vaesentlige, hvad Domstolen skal tage stilling til for at kunne afgoere, om der skal gives medhold i det annullationssoegsmaal, som Parlamentet har anlagt mod Raadet, stoettet af Kongeriget Spanien, til proevelse af den naevnte forordning.
2 Inden jeg undersoeger, om de af Europa-Parlamentet fremfoerte anbringender til stoette for, at den anfaegtede forordning er ugyldig, er berettigede, skal jeg kort gengive hovedtraekkene i aftalen med Mauretanien og resumere, hvordan den tvist mellem Raadet og Parlamentet, som har givet anledning til denne sag, har udviklet sig.
3 Aftalen med Mauretanien, som er indgaaet for fem aar og loeber fra den 1. august 1996, giver Faellesskabets fartoejer fiskerimuligheder i de farvande, der henhoerer under Mauretanien's hoejhedsomraade eller jurisdiktion, mod en samlet finansiel godtgoerelse finansieret af Faellesskabet.
4 Den finansielle godtgoerelse er omhandlet i en protokol til aftalen, hvori godtgoerelsens stoerrelse fastsaettes saaledes:
foerste aar: 55 160 000 ECU andet aar: 54 360 000 ECU tredje aar: 53 560 000 ECU fjerde aar: 52 160 000 ECU femte aar: 51 560 000 ECU
I alt
266,8 mio. ECU.
5 Aftalen, der blev forhandlet, efter at Mauretanien havde opsagt en tidligere aftale, har vaeret genstand for to forslag af 9. september 1996 fra Kommissionen til Raadet: dels forslag til Raadets afgoerelse om midlertidig anvendelse af aftalen - vedtaget af Raadet den 26. november 1996 - dels forslag til Raadets forordning om indgaaelse af aftalen.
6 Ifoelge sidstnaevnte forslag, der var baseret paa traktaten, »saerlig artikel 43 og artikel 228, stk. 3, andet afsnit«, skulle der indhentes en samstemmende udtalelse fra Europa-Parlamentet. Raadet hoerte imidlertid Parlamentet paa grundlag af traktaten, »saerlig artikel 43 sammenholdt med artikel 228, stk. 2, og stk. 3, foerste afsnit«, dvs. det indhentede ikke en samstemmende udtalelse fra Parlamentet, men en almindelig udtalelse.
7 Efter at have behandlet dette forslag til forordning afgav Parlamentets kompetente udvalg positiv udtalelse om indgaaelse af den foreslaaede aftale under forbehold af, at man vendte tilbage til det af Kommissionen foreslaaede retsgrundlag, hvorefter der skulle indhentes en samstemmende udtalelse. Udvalget mente nemlig, at aftalen indebar betydelige budgetmaessige virkninger som omhandlet i traktatens artikel 228, stk. 3, andet afsnit.
8 Den 28. november 1996 vedtog Parlamentet »afgoerelse om forslag til Raadets forordning om indgaaelse af aftalen om samarbejde mellem Det Europaeiske Faellesskab og Den Islamiske Republik Mauretanien inden for havfiskeri og om vedtagelse af bestemmelserne for dens anvendelse« (2). Det afgav samstemmende udtalelse om indgaaelse af aftalen og henviste herved til traktatens artikel 228, stk. 3, andet afsnit, i stedet for det af Raadet valgte retsgrundlag.
9 Den 24. februar 1997 vedtog Raadet forordning nr. 408/97, hvori det paa ny anvendte artikel 228, stk. 3, foerste afsnit, som retsgrundlag og henviste til »udtalelse fra Europa-Parlamentet«.
10 Efter at have omtalt dette sagsforloeb skal jeg behandle de anbringender, som Parlamentet har fremfoert for Domstolen. Der er tale om to anbringender, som begge vedroerer forhold, der efter Parlamentets opfattelse udgoer en overtraedelse af vaesentlige formforskrifter og en tilsidesaettelse af dets praerogativer, jf. EF-traktatens artikel 173, stk. 3.
11 Det foerste anbringende gaar ud paa, at traktatens artikel 228, stk. 3, andet afsnit, er tilsidesat, fordi der som retsgrundlag for den anfaegtede forordning er valgt det foerste afsnit i det naevnte stk. 3.
12 Det andet anbringende gaar ud paa, at saavel det forhold, at der savnes en begrundelse for, hvorfor Raadet, i modsaetning til hvad Kommissionen havde foreslaaet, mente, at det kun behoevede at anmode Parlamentet om en almindelig udtalelse, som den omstaendighed, at Raadet vedtog forordningen under henvisning til en almindelig udtalelse fra Parlamentet uden at tage hensyn til, at det havde oensket at afgive en samstemmende udtalelse, udgoer en tilsidesaettelse af EF-traktatens artikel 190.
13 Raadet har nedlagt afvisningspaastand med hensyn til det sidstnaevnte anbringende, og jeg skal derfor behandle dette foerst.
Anbringendet vedroerende manglende begrundelse
14 Parlamentet har gjort gaeldende, at Raadet har tilsidesat traktatens artikel 190, fordi det i betragtningerne til den anfaegtede forordning henviser til traktatens artikel 228, stk. 3, foerste afsnit, uden at forklare dette valg af retsgrundlag i stedet for artikel 228, stk. 3, andet afsnit. Derved har det tilsidesat vaesentlige formforskrifter og Parlamentets praerogativer.
15 Parlamentet, som er opmaerksom paa, at Domstolen to gange, nemlig i dom af 13. juli 1995 (3) og af 18. juni 1996 (4), har kendt et af Parlamentet anlagt annullationssoegsmaal, som blev stoettet paa et anbringende om tilsidesaettelse af traktatens artikel 190, uegnet til paadoemmelse i realiteten, fordi det ikke i tilstraekkelig grad havde klargjort, hvordan tilsidesaettelsen udgjorde et indgreb i dets befoejelser, har soegt at paavise, at der er en forbindelse mellem tilsidesaettelsen af henholdsvis traktatens artikel 190 og dets praerogativer.
16 Denne forbindelse bestaar efter Parlamentets opfattelse i, at Raadets aendring af retsgrundlaget i forhold til Kommissionens forslag har begraenset dets deltagelse i beslutningsprocessen. Det har ligeledes gjort gaeldende, at den sag, det har anlagt ved Domstolen, frembyder saerlige aspekter, der viser vigtigheden af, at der gives en begrundelse, nemlig baade for spoergsmaalet om, hvilket af de forskellige tilfaelde, som traktatens artikel 228 tager sigte paa, der er tale om, og i relation til de krav, som gennemskuelighedsprincippet, der boer vaere ledende for institutionernes virksomhed, rejser. Det har ifoelge Parlamentet foert til en total uigennemskuelighed, at Raadet ikke begrunder, hvorfor det har truffet et valg, der afviger fra det, som to andre institutioner - uden, som Raadet med en vis spydighed har bemaerket, selv at angive nogen begrundelse - har truffet.
17 Jeg mener dog ikke, at Parlamentets argumentation er overbevisende, for jeg har vanskeligt ved at indse, hvordan Raadet ved uden naermere forklaring at henvise til en bestemmelse, som kun foreskriver en almindelig hoering af Parlamentet, kan tilsidesaette dettes praerogativer. Hvis noget i Raadets handlemaade har kunnet tilsidesaette dem, er det selve valget af dette retsgrundlag frem for det retsgrundlag, der foreskriver en samstemmende udtalelse, men om dette valg har vaeret ledsaget af en forklaring eller ej, er efter min mening uden betydning for, om Parlamentets praerogativer er blevet respekteret.
18 Det er i oevrigt givet, at Parlamentet paa intet tidspunkt kan have naeret den mindste tvivl om, hvorfor Raadet valgte et bestemt afsnit i traktatens artikel 228, stk. 3, frem for et andet. En aftale saasom fiskeriaftalen med Mauretanien kan i betragtning af sin art og sit formaal kun kraeve en samstemmende udtalelse fra Parlamentet, hvis den har betydelige budgetmaessige virkninger. At Raadet henviste til foerste afsnit af stk. 3, viste med al oenskelig tydelighed, at det ikke har ment, at denne betingelse var opfyldt i det foreliggende tilfaelde.
19 Naturligvis kunne man have foretrukket, at Domstolen i de foernaevnte domme havde anvendt en formulering, som klart udelukkede enhver mulig forbindelse mellem en tilsidesaettelse af traktatens artikel 190 og en tilsidesaettelse af Parlamentets praerogativer, frem for en formulering, hvori det konstateres, at Parlamentet i de paagaeldende tilfaelde ikke havde paavist en saadan forbindelse. Alligevel mener jeg, at det er med foeje, at Raadet har anmodet Domstolen om at afvise at realitetsbehandle Parlamentets anbringende om, at traktatens artikel 190 er blevet tilsidesat.
Anbringendet vedroerende valget af retsgrundlag
20 Der er til gengaeld ingen tvivl om, at Parlamentets andet anbringende, hvorefter der er valgt et forkert retsgrundlag for den anfaegtede forordning, kan realitetsbedoemmes, for det kan ikke bestrides, at der en direkte sammenhaeng mellem raekkevidden af Parlamentets praerogativer og Raadets valg af en bestemmelse, der kun foreskriver en almindelig hoering af Parlamentet, i stedet for en bestemmelse, der foreskriver en samstemmende udtalelse.
21 Ganske vist har Raadet - selv om det ikke udtrykkeligt har gjort det til et afvisningsanbringende - gjort gaeldende, at den tvist, som er forelagt Domstolen, er rent teoretisk, idet Parlamentet ved at afgive samstemmende udtalelse har tilkendegivet, at det godkender aftalen.
22 Hvis jeg forstaar Raadet rigtigt, bebrejder det Parlamentet, at det benytter sig af de meningsforskelle vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 228, stk. 3, som indgaaelsen af aftalen med Mauretanien har bragt for dagen, som et middel til at faa Domstolen til at fastlaegge kriterier, som for fremtiden skal vaere afgoerende for bestemmelsen af, hvilke aftaler der har betydelige budgetmaessige virkninger.
23 Det forekommer mig meget sandsynligt, at det er i dette oejemed, at Parlamentet har anlagt den foreliggende sag, men det boer Domstolen ikke vaere betaenkelig ved. Naar Parlamentet anlaegger sag for at forsvare sine praerogativer, har det nemlig ikke mere end de oevrige institutioner pligt til at godtgoere, at det har en berettiget interesse i soegsmaalet. Desuden tilkommer det Domstolen, og kun den, at tage stilling til, om der for at afgoere det meget konkrete spoergsmaal om, hvorvidt den anfaegtede forordning er gyldig, boer fastlaegges kriterier, som institutionerne for fremtiden vil kunne henholde sig til, naar de skal fastslaa, om en aftale har betydelige budgetmaessige virkninger.
24 Parlamentet, Raadet og Kongeriget Spanien som intervenient er enige om, at det soegsmaal, som Domstolen skal tage stilling til, rejser det konkrete spoergsmaal, om fiskeriaftalen af 1996 med Mauretanien skal anses for at have »betydelige budgetmaessige virkninger for Faellesskabet« som omhandlet i traktatens artikel 228, stk. 3, andet afsnit.
25 Foer jeg behandler de argumenter, som har foert til tvisten mellem parterne, skal jeg gengive artikel 228 eller mere noejagtigt dens stk. 1-3:
»1. I de tilfaelde, hvor bestemmelserne i denne traktat forudsaetter indgaaelse af aftaler mellem Faellesskabet og en eller flere stater eller internationale organisationer, retter Kommissionen henstillinger til Raadet, der bemyndiger Kommissionen til at indlede de noedvendige forhandlinger. Forhandlingerne foeres af Kommissionen i samraad med saerlige udvalg, der er udpeget af Raadet til at bistaa den i dette arbejde, og inden for rammerne af de direktiver, som Raadet maatte meddele den.
Under udoevelsen af de befoejelser, der tillaegges Raadet i dette stykke, traeffer det afgoerelse med kvalificeret flertal bortset fra i de i stk. 2, andet punktum, naevnte tilfaelde, hvor det traeffer afgoerelse med enstemmighed.
2. Med forbehold af de befoejelser, som paa dette omraade er tillagt Kommissionen, indgaas aftalerne af Raadet, der traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal paa forslag af Kommissionen. Raadet traeffer afgoerelse med enstemmighed, naar aftalen vedroerer et omraade, hvor der kraeves enstemmighed for vedtagelsen af interne regler, samt for aftaler, som er omhandlet i artikel 238.
3. Med undtagelse af de aftaler, der er omhandlet i artikel 113, stk. 3, indgaar Raadet aftalerne efter hoering af Europa-Parlamentet, herunder i tilfaelde, hvor aftalen angaar et omraade, hvor fremgangsmaaden i artikel 189 B eller artikel 189 C skal foelges for vedtagelsen af interne regler. Europa-Parlamentet afgiver sin udtalelse inden for en frist, som Raadet kan fastsaette under hensyntagen til, hvor meget sagen haster. Hvis der ikke er afgivet udtalelse ved fristens udloeb, kan Raadet traeffe afgoerelse.
Uanset bestemmelserne i foerste afsnit kraeves der samstemmende udtalelse fra Europa-Parlamentet for indgaaelse af aftaler, som er omhandlet i artikel 238, og andre aftaler, hvorved der etableres en specifik institutionel ramme med saerlige samarbejdsprocedurer, samt aftaler, som har betydelige budgetmaessige virkninger for Faellesskabet, og aftaler, som medfoerer aendring af en retsakt, der er vedtaget efter fremgangsmaaden i artikel 189 B.
Raadet og Europa-Parlamentet kan i hastetilfaelde aftale en frist for afgivelse af den samstemmende udtalelse.«
26 Til stoette for sin paastand om, at fiskeriaftalen af 1996 i betragtning af de beloeb, som Faellesskabet forpligter sig til at betale Mauretanien, falder ind under begrebet »aftaler, som har betydelige budgetmaessige virkninger for Faellesskabet«, anfoerer Parlamentet i staevningen en raekke faktorer, som det mener boer danne grundlag for, hvordan begrebet skal fortolkes.
27 Indledningsvis peger det paa, at traktaten om Den Europaeiske Union, der har foert til den nuvaerende affattelse af artikel 228, som et led i demokratiseringen af Den Europaeiske Union bl.a. tager sigte paa at styrke Parlamentets befoejelser i forbindelse med Faellesskabets indgaaelse af internationale aftaler.
28 Reglen er nu, at Parlamentet skal hoeres i form af en almindelig udtalelse om alle de aftaler, som Faellesskabet indgaar, med to undtagelser. Den ene, »negative«, undtagelse, hvorefter Parlamentet ikke skal deltage i beslutningsprocessen, gaelder aftaler, som er omfattet af traktatens artikel 113. Den anden, »positive«, undtagelse, der markerer en styrkelse af Parlamentets medindflydelse, idet der foreskrives en samstemmende udtalelse, gaelder aftaler, som er omfattet af artikel 228, stk. 3, andet afsnit. Parlamentet mener, at dets befoejelser indadtil herefter modsvares af parallelle befoejelser udadtil. Det goer videre gaeldende, at traktatens artikel 228, stadig med henblik paa styrkelsen af demokratiseringen af institutionernes virksomhed, boer fortolkes paa baggrund af sammenlignende forfatningsret, hvoraf det fremgaar, at indgaaelsen af internationale aftaler, som har budgetmaessige virkninger, kraever parlamentets samtykke i stoersteparten af Faellesskabets medlemsstater, i de fleste tilfaelde endog uden at virkningerne skal vaere betydelige.
29 Parlamentet haevder ud fra samme betragtning, at betydningen af dets medvirken i budgetproceduren i dets egenskab af befolkningens repraesentant goer det umuligt at anlaegge en indskraenkende fortolkning af begrebet »aftaler, som har betydelige budgetmaessige virkninger for Faellesskabet«, som er bestemmende for, at der anvendes en procedure, hvori Parlamentet er tillagt en vis vaegt, fordi der skal indhentes en samstemmende udtalelse fra det.
30 Paa samme maade som Raadets pligt til at indhente en samstemmende udtalelse fra Parlamentet, naar der skal indgaas aftaler, som medfoerer aendring af en retsakt, der er vedtaget efter proceduren med faelles beslutningstagning, har til formaal at beskytte Parlamentets handlefrihed som lovgiver, har proceduren med samstemmende udtalelse for aftaler, som har betydelige budgetmaessige virkninger, til formaal at beskytte dets handlefrihed som budgetmyndighed.
31 Efter saaledes at have beskrevet det hensyn, som efter Parlamentets opfattelse boer vaere bestemmende for, hvordan begrebet »aftaler, som har betydelige budgetmaessige virkninger for Faellesskabet« skal fortolkes, gennemgaar det de fortilfaelde, som det mener, at afgoerelsen af den tvist, som aftalen med Mauretanien har givet anledning til, kan stoettes paa.
32 Indledningsvis omtaler det de bestraebelser, som det har udfoldet for at naa til enighed med Raadet og Kommissionen om en acceptabel fortolkning af det omstridte begreb, og den afvisende holdning, som Raadet skal have udvist over for det. Dernaest erindrer det om, at meningsforskellene mellem det og Raadet er opstaaet laenge foer aftalen med Mauretanien. Raadet har saaledes ogsaa afvist dets oenske om at afgive en samstemmende udtalelse i tre andre tilfaelde, nemlig i forbindelse med aftalen med UNWRA af 1993, der omfattede udgifter for 93 mio. ECU over tre aar, fiskeriaftalen med Groenland af 1994, der vedroerte 232 200 000 ECU over tre aar, og aftalen med UNWRA af 1996, der vedroerte 105 900 000 ECU over tre aar.
33 Kun i forbindelse med fiskeriaftalen med Kongeriget Marokko af 1996, som vedroerte 500 mio. ECU fordelt paa fire aar, har Raadet anmodet Parlamentet om at afgive en samstemmende udtalelse. Da Parlamentet maa konstatere, at Raadet paa trods af Parlamentets forsoeg paa at naa frem til en aftale med det om kriterier, der kan sikre en anvendelse af traktatens artikel 228, stk. 3, andet afsnit, som ikke giver anledning til konflikt, staedigt fastholder en fortolkning af denne bestemmelse, som det ikke kan acceptere, fordi den indsnaevrer dets handlemuligheder for saa vidt angaar samstemmende udtalelser, har det i sidste ende besluttet at anlaegge sag for at opnaa, at der fastlaegges saadanne kriterier, som det finder relevante.
34 Uden at betegne dem som udtoemmende mener Parlamentet, at der boer fastlaegges foelgende tre kriterier:
- Foerste kriterium: »de paagaeldende udgifter skal afholdes over flere aar«.
- Andet kriterium: »udgiftens stoerrelse i forhold til de samlede udgifter af samme art, som er opfoert under vedkommende budgetpost«.
- Tredje kriterium: »udgifternes stigningstakt i forhold til den foregaaende aftale«.
35 De to foerstnaevnte kriterier finder Parlamentet saerligt relevante, fordi de tager hoejde for den omstaendighed, at indgaaelsen af eksterne aftaler kan indsnaevre saavel budgetmyndighedens som selve Faellesskabets handlefrihed.
36 Parlamentet mener, at det er aabenbart, at anvendelsen af de tre kriterier paa fiskeriaftalen med Mauretanien foerer til den konstatering, at der er tale om en aftale med betydelige budgetmaessige virkninger.
37 Ud over at de skal udbetales over fem aar, udgoer de beloeb, som det drejer sig om, og som jeg tidligere har naevnt, nemlig ifoelge Parlamentets beregninger over 20% af det beloeb, der er opfoert paa budgetpost B7-800, som har titlen »Internationale fiskeriaftaler«, og de repraesenterer en forhoejelse paa 225% i forhold til de beloeb, der blev udbetalt til Mauretanien i 1995, som var det sidste aar, hvori den foregaaende aftale med denne stat fandt anvendelse.
38 Parlamentet har videre peget paa, at de betydelige budgetmaessige virkninger, som der er tale om, gav sig konkret udslag i 1996-budgettet ved, at budgetposten maatte styrkes gennem bevillingsoverfoersler fra andre kapitler i budgettet. Desuden har det, navnlig i replikken, understreget, at der maa tillaegges artikel 228, stk. 3, andet afsnit, saaledes som bestemmelsen foreligger som resultat af traktaten om Den Europaeiske Union, en praktisk virkning.
39 At naegte at opfatte fiskeriaftalen med Mauretanien som en aftale, hvis indgaaelse kraever samstemmende udtalelse fra Parlamentet, foerer efter dets mening til, at man beroever bestemmelsen enhver praktisk virkning, fordi den i saa fald kun skal anvendes i ganske saerlige tilfaelde, og det paa trods af, at den er udtryk for et oenske, som Faellesskabernes forfatningsgivende magt uomtvisteligt har naeret, om i hoejere grad at inddrage Parlamentet, en af budgetmyndighedens grene, i varetagelsen af Faellesskabets forbindelser udadtil.
40 Heroverfor har Raadet fremfoert en argumentation, som staar i skarp modsaetning til Parlamentets, og som intervenienten har tilsluttet sig. Det har indledningsvis understreget, at dets afslag paa at deltage i en arbejdsgruppe med henblik paa at naa frem til en aftale mellem institutionerne om, hvordan begrebet »aftaler, som har betydelige budgetmaessige virkninger for Faellesskabet« skal defineres, ikke kan betegnes som en tilsidesaettelse af dets pligt til loyalt samarbejde mellem institutionerne. Der er intet krav om, at der indgaas saadanne aftaler, og andre metoder at tilvejebringe enighed paa, navnlig saadanne, hvorefter der gradvis udvikles en praksis, som udbygges gennem enkeltstaaende arrangementer, kan vise sig mere hensigtsmaessige. Endelig er Raadet imod ethvert forsoeg paa at anvende bidrag, der hentes fra medlemsstaternes forfatningsret, ved loesningen af den tvist, som fortolkningen af artikel 228, stk. 3, andet afsnit, har givet anledning til.
41 Det har erindret om, at Faellesskabets opbygning betegner en nyskabelse, hvorfor man ikke kan overfoere den kompetencefordeling, der gaelder i nationalstaterne, paa Faellesskabet, og at institutionerne som omhandlet i EF-traktatens artikel 4, stk. 1, kun kan handle inden for rammerne af de befoejelser, som er tillagt dem ved traktaten.
42 Paa samme maade er Raadet under henvisning til Domstolens dom af 9. august 1994 (5) imod ethvert forsoeg paa at fastlaegge Parlamentets befoejelser med hensyn til Faellesskabets forbindelser udadtil ved analogi med Parlamentets befoejelser paa det lovgivnings- og budgetmaessige omraade. Det har navnlig bemaerket herom, at artikel 228, stk. 3, andet afsnit, i sig selv forbyder ethvert saadant forsoeg, eftersom den kun foreskriver, at der indhentes samstemmende udtalelse fra Parlamentet for aftaler, der indeholder bestemmelser, som er omfattet af Parlamentets befoejelser efter proceduren med faelles beslutningstagning, hvis den paagaeldende aftale medfoerer aendring af en retsakt, der er vedtaget efter fremgangsmaaden i traktatens artikel 189 B.
43 Raadet har anfoert, at der ved artikel 228, stk. 3, andet afsnit, fastsaettes en undtagelse fra reglen i foerste afsnit, hvorefter Parlamentet kun skal afgive en almindelig udtalelse, naar Faellesskabet indgaar internationale aftaler. Dette indebaerer, at bestemmelsen, paa samme maade som enhver anden undtagelse, skal fortolkes indskraenkende. For at noget kan betegnes som »betydeligt«, skal det efter Raadets opfattelse vaere af vaesentlig betydning, og ud fra denne synsvinkel er de af Parlamentet foreslaaede kriterier fuldstaendig uegnede.
44 Raadet har under henvisning til princippet om, at budgettet er etaarigt, forkastet kriteriet vedroerende betydningen af, at Faellesskabets finansielle forpligtelser vedroerer flere aar, og det har afvist kriteriet om de afsatte beloebs stoerrelse i forhold til den budgetpost, som de skal afholdes over, med den begrundelse, at budgetposter mangler den bestandighed og stabilitet, som alene ville goere det muligt at benytte dem som maalestok. Endelig har det frakendt kriteriet om beloebenes stigning i forhold til de foregaaende aftaler enhver relevans med den bemaerkning, at selv en fordobling ikke kan goere det ubetydelige vaesentligt. Den eneste faktor, som man efter dets opfattelse vil kunne henholde sig til ved afgoerelsen af, om en aftale har betydelige budgetmaessige virkninger, er de samlede udgifter paa Faellesskabets budget. De udgifter, som fiskeriaftalen med Mauretanien giver anledning til, kan i forhold til dette beloeb, som for 1997-budgettets vedkommende andrager over 82 mia. ECU, ikke anses for vaesentlige, eftersom de ikke overstiger 0,07% af budgettet.
45 Raadet har over for den kritik, som kunne rettes mod det for at fratage artikel 228, stk. 3, andet afsnit, praktisk betydning, peget paa, at det var fuldstaendig enigt med saavel Kommissionen som Parlamentet i, at der vedroerende fiskeriaftalen med Kongeriget Marokko, som indebar en udgift paa 500 mio. ECU over fire aar, hvilket svarede til 0,15% af Faellesskabets budget for 1996, burde indhentes en samstemmende udtalelse fra Parlamentet paa grund af dens betydelige budgetmaessige virkninger.
46 I forhold til disse to modsatte opfattelser, som dog har det fortrin, at de er klare, indtager Kommissionen en uklar position. Den har da heller ikke oensket at intervenere i denne sag, selv om man af den omstaendighed, at den foreslog Raadet at indhente en samstemmende udtalelse fra Parlamentet, kunne faa det indtryk, at den havde en bestemt holdning til, hvordan begrebet »aftaler, som har betydelige budgetmaessige virkninger for Faellesskabet« skal fortolkes. Den er imidlertid i henhold til artikel 21, stk. 2, i EF-statutten for Domstolen blevet anmodet om at forklare, hvad der foranledigede den til at foreslaa noget saadant, naar den ikke gjorde det i forbindelse med de tre andre aftaler, for hvilke Parlamentet, uden at kunne overbevise Raadet om det velbegrundede deri, ogsaa kraevede adgang til at afgive samstemmende udtalelse. Kommissionens svar giver anledning til en vis forvirring. Den har nemlig forklaret, at dens holdning vedroerende aftalen med Mauretanien var dikteret af politiske hensyn, idet gennemfoerelsen af aftalen ville kraeve bevillingsoverfoersler fra budgetpost B7-800, hvilket forudsatte, at Parlamentet samtykkede i sin egenskab af budgetmyndighed.
47 Denne indroemmelse viser med al oenskelig tydelighed, i hvor hoej grad den tvist, som Domstolen skal afgoere - hvor juridisk den end er - udspiller sig i en atmosfaere af politisk uenighed. Derfor mener jeg, at den, helt igennem pragmatiske, maade, hvorpaa man bedst behandler sagen, er at tage udgangspunkt i selve ordlyden af den bestemmelse, hvis fortolkning er afgoerende for, hvordan den skal loeses. Den er samtidig helt uafhaengig af den, i oevrigt helt legitime, debat om, hvilke befoejelser den institution, som kan paaberaabe sig at vaere folkenes repraesentant, set ud fra demokratiets krav boer have. Jeg begynder foelgelig med at undersoege, hvordan artikel 228, stk. 3, andet afsnit, boer fortolkes paa det rent bogstavelige plan.
48 Raadet har henvist til en almindeligt anvendt ordbog i de fransksprogede lande, Le Petit Robert. Af denne fremgaar det, at »betydelig« (notable) vil sige »digne d'être noté, remarqué« (bemaerkelsesvaerdig, vaerd at maerke sig). Ifoelge ordbogen kan »betydelig« desuden vaere synonym med »appréciable, important, sensible« (naevnevaerdig, vaesentlig, maerkbar).
49 Ifoelge ordbogen Le Petit Larousse vil »betydelig« sige »digne d'être noté, important, remarquable« (bemaerkelsesvaerdig, vaesentlig, vaerd at maerke sig).
50 Passagen er i de oevrige sprogudgaver affattet saaledes:
- »Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen« - »Agreements having important budgetary implications«
- »som har betydelige budgetmaessige virkninger for Faellesskabet«
- »acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes«
- »sopimukset, joilla on huomionarvoisia vaikutuksia yhteisoen talousarvioon«
- »ïé óõìoeùíssaaò ðïõ óõíaaðUEãïíôáé óçìáíôéêÝò aeçìïóéïíïìéêÝò aaðéðôþóaaéò«
- »comhaontuithe ag a mbeidh impleachtaí buiséadacha suntasacha don Chomhphobal«
- »accordi che hanno ripercussioni finanziarie considerevoli«
- »akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben«
- »acordos com consequências orçamentais significativas«
- »saadana avtal som har betydande budgetmaessiga foeljder foer gemenskapen«.
51 I ingen af disse sprogudgaver anvendes et svagere udtryk end det franske »notable«. I nogle anvendes et staerkere udtryk. Det ord, der svarer til det franske »important«, synes at udgoere en slags faellesnaevner for samtlige sprogudgaver og at vaere det, som bedst gengiver, hvad der maa antages at have vaeret den forfatningsgivende magts hensigt.
52 Bekraeftes denne fortolkning af henvisningerne til konkrete eksempler paa aftaler, som har betydelige budgetmaessige virkninger? Hvilken raekkevidde har de andre aftaler, for hvilke artikel 228, stk. 3, andet afsnit, ogsaa kraever en samstemmende udtalelse fra Parlamentet?
53 Bestemmelsen drejer sig indledningsvis om aftaler, som er omhandlet i artikel 238, og som vedroerer skabelse af »en associering med gensidige rettigheder og forpligtelser, faelles optraeden og saerlige procedureregler«. Saedvanligvis omfatter saadanne aftaler praktisk talt samtlige oekonomiske sektorer. Deres formaal er at indfoere et frihandelsomraade eller endog en toldunion. Deres gyldighed er ikke tidsbegraenset, og i nogle af dem antydes endog muligheden for tiltraedelse.
54 De »andre aftaler, hvorved der etableres en specifik institutionel ramme med saerlige samarbejdsprocedurer«, minder ganske meget om associeringsaftalerne. De indgaas oftest med lande, der befinder sig i en overgangsfase mellem centraliseret oekonomi og markedsoekonomi, og udviklingslande, som endnu ikke kan underkaste samtlige deres oekonomiske sektorer den frie konkurrence, der kendetegner et frihandelsomraade.
55 Faelles for disse to former for aftaler er dels, at de paa grund af selve arten af de forbindelser, som de skaber med de paagaeldende tredjelande, og disse forbindelsers styrke, er af politisk betydning og indleder en tilnaermelsesproces, der er bestemt til at udvikle sig, dels at de paa grund af den aabning af markeder, som de indebaerer - ud over deres rent budgetmaessige virkninger for Faellesskabet, som er meget varierende - har store oekonomiske virkninger i hele eller en del af dette.
56 Endelig beroerer de »aftaler, som medfoerer aendring af en retsakt, der er vedtaget efter fremgangsmaaden i artikel 189 B«, direkte Faellesskabets interne funktionsmaade. Da den paagaeldende retsakt er blevet vedtaget efter faelles beslutningstagning med Parlamentet, staar det fast, at der er tale om en lovgivningsmaessig foranstaltning af stor betydning, som Raadet ikke kan aendre i forhold til et tredjeland uden forinden at have sikret sig samtykke fra Parlamentet, som er dens medudsteder.
57 Aftaler, som har betydelige budgetmaessige virkninger, indgaar saaledes i gruppen af andre aftaler af betydelig raekkevidde. Fiskeriaftaler vedroerer derimod kun en enkelt sektor og indgaas kun for nogle faa aar. Skal fiskeriaftaler kunne goere fordring paa at komme op paa samme betydningsniveau som de oevrige omhandlede aftaler, der alene er karakteriseret ved deres budgetmaessige virkninger, skal de efter min mening have en temmelig udtalt virkning paa faellesskabsbudgettet.
58 Som parterne selv erkender, kan man ikke afvise denne fortolkning under henvisning til, at der ikke foreligger en tilstraekkelig praksis, henholde sig til den anden fortolkning af begrebet »betydelig«, som angiveligt er blevet fulgt ved anvendelsen af faelleserklaeringen af 4. marts 1975 fra Europa-Parlamentet, Raadet og Kommissionen om indfoerelse af en samraadsprocedure, og hvori der henvises til »Faellesskabets almengyldige retsakter, der har betydelige finansielle foelgevirkninger«.
59 Alt taler saaledes for at fastslaa, at der ved »betydelig« skal forstaas »vaesentlig«. Tilbage staar at afgoere: »vaesentlig« i forhold til hvad. Dette mener jeg, i lighed med Raadet, ikke, at budgetposten er en passende maalestok for.
60 For det foerste kan budgetposten i sig selv kun have en begraenset betydning. I det foreliggende tilfaelde omfattede budgetpost B7-800, »Internationale fiskeriaftaler«, i 1996 betalingsbevillinger for i alt 233 500 000 ECU, hvilket svarede til 0,28% af det samlede budget. Bortset fra de aendringer, som budgetposten, af helt legitime grunde og uden nogen form for manipulerende hensigt, kan undergaa, forekommer den mig endvidere at vaere en ramme, inden for hvilken der kan optraede forskelle, som alt taget i betragtning kun er lidet betydningsfulde, men som kan virke store - som om man betragtede dem i et forstoerrende spejl. Og hvordan skal man i oevrigt kunne anvende kriteriet om udgiftens stoerrelse i forhold til budgetposten paa meget specielle aftaler af UNWRA-typen, som paa grund af selve deres saerlige karakter i sig selv udgoer en budgetpost, hvis bevillinger de pr. definition opsluger 100%?
61 Maa det, saadan som Raadet haevder, af den grund antages, at den eneste egnede maalestok er de samlede udgifter paa budgettet? Efter min mening boer det altid tages i betragtning, eller mere noejagtigt aldrig tabes af syne, hvor stor en andel af budgettet de udgifter repraesenterer, som den paagaeldende aftale indebaerer (i det foreliggende tilfaelde 0,07%). Maaske kan det ikke udelukkende vurderes i forhold til Faellesskabets samlede budget for et givet aar, hvor betydelige budgetmaessige virkninger en aftale har, idet andre faktorer utvivlsomt ogsaa kan tages i betragtning, men det kan ikke alene paa grundlag af dem sluttes, at der er tale om betydelige budgetmaessige virkninger, hvis de paagaeldende beloeb objektivt maa anses for kun at repraesentere en meget ubetydelig del af det samlede budget.
62 Om udgifterne er fleraarige, eller rettere om aftalen er fleraarig, er en af de andre faktorer, som jeg bestemt ikke mener automatisk kan afvises, for beloeb, der i sig selv ikke er betydelige, kan over ti eller tyve aar sammenlagt udgoere en sum, som med foeje kan anses for betragtelig. Fiskeriaftaler indgaas imidlertid kun for fem aar.
63 Der findes en anden maalestok, som befinder sig mellem budgetposten, der er for begraenset, og det samlede budget, som hurtigt bringer én til at regne i promille snarere end i procent, nemlig kapitel B7, der omfatter samtlige bevillinger til finansiering af Faellesskabets eksterne foranstaltninger. Tallene i dette kapitel afspejler ganske vist ikke samtlige gennemfoerte foranstaltninger paa omraadet, idet f.eks. Den Europaeiske Udviklingsfond finansieres over medlemsstaternes budgetter. Men ved at relatere bevillingerne til en given aftale til dette kapitel undgaar man efter min opfattelse lettere at blive kritiseret for at ville sammenligne det usammenlignelige, fordi man bringes til at foretage vurderinger, der forholder sig til, hvad »udenrigspolitikken« koster.
64 For undersektion B7, »Eksterne foranstaltninger«, androg betalingsbevillingerne i 1996 4 468 586 000 ECU. Heraf udgjorde fiskeriaftalerne 5,22%. Aftalen med Mauretanien, hvortil der for samme aar var afsat 55 160 000 ECU i betalingsbevillinger, repraesenterede saaledes 1,23% af bevillingerne til »Eksterne foranstaltninger«.
65 Som et logisk beregningsgrundlag kan man endvidere overveje at sammenholde de udgifter, som en bestemt aftale giver anledning til, med de bevillinger, der er opfoert paa budgettet til det interne aspekt af den politik, som aftalen er et led i. Det vil i det foreliggende tilfaelde sige, at man sammenligner de udgifter, der er forbundet med aftalen med Mauretanien, med de udgifter, som er opfoert til fiskeriet paa den del af budgettet, der vedroerer Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget. Raadet har for betalingsbevillingernes vedkommende oplyst, at der er tale om en andel paa 5,45%.
66 De to sidstnaevnte sammenligningsgrundlag er bestemt ikke uden interesse i relation til fiskeriaftalen med Mauretanien, og jeg tror ikke, at man med rette kunne have kritiseret Raadet for inden for rammerne af en meget bred og temmelig politisk fortolkning af begrebet »betydelige budgetmaessige virkninger« at have valgt at benytte dem som grundlag for at anmode Parlamentet om en samstemmende udtalelse. Jeg mener dog ikke, at Raadet ud fra en juridisk betragtning havde pligt hertil, eftersom en sammenligning med Faellesskabets samlede budget, helt objektivt og ud fra de blotte tal, leder til den slutning, at aftalens budgetmaessige virkninger maa anses for lidet vaesentlige.
67 Kan Parlamentets oevrige argumenter rokke ved denne konklusion? Lad mig indledningsvis tilbagevise en kritik, som maatte blive rettet mod mig for at anlaegge en indskraenkende fortolkning af artikel 228, stk. 3, andet afsnit, med den bemaerkning, at en fortolkning, som hviler paa de anvendte udtryks bogstavelige betydning, og som underbygges af en undersoegelse af den sammenhaeng, hvori den indgaar, hverken er udvidende eller indskraenkende, men ganske enkelt objektiv.
68 Jeg skal herefter se naermere paa de argumenter, som Parlamentet stoetter paa forfatningsretlige sammenligninger. Som naevnt ovenfor anfaegter Raadet selve deres principielle antagelighed. Jeg finder Raadets bemaerkninger afgoerende. Uanset hvilken institution, der er tale om, kan det ikke vaere grundlaget for fortolkningen af en faellesskabsinstitutions befoejelser, hvilke befoejelser en lignende institution i nogle, eller for den sags skyld samtlige, medlemsstater er tillagt.
69 Det er aabenbart, at det ikke tilkommer Domstolen i dennes egenskab af institution oprettet af Faellesskabernes forfatningsgivende magt - regeringskonferencen og medlemsstaternes parlamenter - at tillaegge en anden faellesskabsinstitution befoejelser, som den forfatningsgivende magt ikke har tillagt den. Dens opgave maa derfor indskraenke sig til at fastslaa raekkevidden af de rettigheder, som den forfatningsgivende magt rimeligvis maa antages at have villet tillaegge Parlamentet ved artikel 228, stk. 3, andet afsnit.
70 Paa samme maade kunne det paavises, at Parlamentets argumenter om en parallel mellem interne og eksterne befoejelser strider imod den ved traktaten fastlagte institutionelle ordning. Den omstaendighed, at Parlamentet over for Raadets imoedegaaelse af dem ikke har fulgt dem op, fritager mig dog herfor. Med hensyn til noedvendigheden af at tillaegge den omstridte bestemmelse effektiv virkning er det tilstraekkeligt at bemaerke dels, at denne noedvendighed ikke kan foere til at laegge andet i bestemmelserne, end hvad der fremgaar af dem, dels at det ville vaere en alt for snaever betragtning at haevde, at en bestemmelse ikke har nogen effektiv virkning, naar den ikke finder anvendelse hyppigt. Ogsaa selv om den kun var en beskyttelsesbestemmelse, der hindrede Raadet i uden Parlamentets samtykke at indgaa vaesentlige finansielle forpligtelser paa Faellesskabets vegne, der ville tynge staerkt paa faellesskabsbudgettet, ville artikel 228, stk. 3, andet afsnit, ikke af den grund vaere uden enhver virkning.
71 Lad mig endelig tilbagevise det argument, at det ville vaere inkonsekvent at mene, hvilket Parlamentet, Raadet og Kommissionen gjorde, at fiskeriaftalen med Kongeriget Marokko faldt ind under begrebet »aftaler, som har betydelige budgetmaessige virkninger«, selv om den kun repraesenterede 0,15% af det samlede budget, naar dette ikke menes at gaelde for aftalen med Mauretanien, som repraesenterer 0,07% af det samme budget.
72 Parlamentet har anfoert, at man ikke kan tillade sig at tillaegge én aftale vaesentlig betydning i relation til det samlede budget og samtidig frakende en anden en lignende betydning. Hertil forekommer det mig tilstraekkeligt at svare, at aftalen med Kongeriget Marokko indebar en udgift, som var over dobbelt saa stor som den, der er forbundet med aftalen med Mauretanien, og at en saadan forskel ikke ud fra en serioes betragtning kan betegnes som ubetydelig. Derfor mener jeg, at det ville vaere helt forkert at antage, at Domstolen ved ikke at henfoere aftalen med Mauretanien til gruppen af aftaler, som har betydelige budgetmaessige virkninger, underkender de tre institutioners henfoering af aftalen med Marokko til denne gruppe i 1996.
73 Idet jeg har afsluttet min gennemgang med den konklusion, at den i 1996 indgaaede fiskeriaftale med Mauretanien ikke er en aftale med betydelige budgetmaessige virkninger for Faellesskabet, har jeg kun tilbage at drage konsekvensen heraf og fastslaa, at Raadet ikke handlede retsstridigt, da det valgte at anvende traktaten, »saerlig artikel 43 sammenholdt med artikel 228, stk. 2, og stk. 3, foerste afsnit«, som retsgrundlag for forordning nr. 408/97.
Forslag til afgoerelse
74 Derfor foreslaar jeg:
- at soegsmaalet afvises i den udstraekning det bygger paa, at EF-traktatens artikel 190 er blevet tilsidesat
- at Raadet i oevrigt frifindes, idet soegsmaalet er ubegrundet
- at Europa-Parlamentet tilpligtes at betale sagens omkostninger, og at Kongeriget Spanien baerer sine egne omkostninger.
(1) - EFT L 62, s. 1.
(2) - EFT C 380, s. 19.
(3) - Sag C-156/93, Parlamentet mod Kommissionen, Sml. I, s. 2019.
(4) - Sag C-303/94, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 2943.
(5) - Sag C-327/91, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3641.