61988CC0345_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Der er i denne praejudicielle sag rejst spoergsmaal vedroerende gyldigheden og fortolkningen af en raekke EF-bestemmelser om ydelse af saerstoette for skummetmaelk, der anvendes til foder til husdyr . Sagen er blevet forelagt under en retstvist, der angav et krav om tilbagebetaling af saerstoetten .
EF-bestemmelserne
2 . I henhold til artikel 10 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 804/68 af 27 . juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter ( EFT 1968 I, s . 169 ) kan der ydes stoette til skummetmaelk, der er blevet fremstillet inden for Faellesskabet og anvendes til foder . I henhold til artikel 10, stk . 2, fastsaetter Raadet de almindelige regler for ydelse af stoetten og saerlig betingelserne for udbetalingen af stoetten . Ifoelge artikel 10, stk . 3, fastsaetter Kommissionen gennemfoerelsesbestemmelserne til denne artikel . De almindelige regler for ydelse af stoette til skummetmaelk og skummetmaelkspulver til foderbrug er fastsat ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 986/68 af 15 . juli 1968 ( EFT 1968 I, s . 250 ). Oprindelig var stoetten til skummetmaelk til foderbrug i henhold til forordning nr . 986/68 af en saadan stoerrelse, at skummetmaelken kun blev anvendt til foder til kalve . Paa baggrund af en stigning i interventionsopkoebene som foelge af voksende overskud af maelk og mejeriprodukter besluttede Raadet imidlertid i 1977 at skabe en tilskyndelse til ogsaa at anvende skummetmaelk til foder til andre husdyr end kalve . Forordning nr . 986/68 blev foelgelig aendret ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 876/77 af 26 . april 1977 ( EFT L 106, s . 24 ), hvorved der indfoertes en saerstoette, dvs . en hoejere stoette, for skummetmaelk, der anvendes til foder til dyr bortset fra unge kalve .
3 . Det var noedvendigt med kontrolforanstaltninger for at sikre, at skummetmaelk, for hvilken der kunne kraeves saerstoette, blev anvendt til det fastsatte formaal og ikke - f.eks . - anvendt til foder til kalve . I dette oejemed fastsatte Kommissionen ved forordning ( EOEF ) nr . 2793/77 af 15 . december 1977 om gennemfoerelsesbestemmelser for en saerstoette til skummetmaelk, der skal anvendes som foder til husdyr, undtagen unge kalve ( EFT L 321, s . 30 ), jfr . forordningens artikel 3, stk . 1, litra a ), at saerstoetten kun ydes til et mejeri for skummetmaelk, hvorom brugeren har indgaaet en forpligtelse, og som opfylder betingelserne i forordningens artikel 4 . I henhold til artikel 4, stk . 1, litra b ), andet led, skal brugeren, hvis der er tale om en specialiseret husdyrbedrift ( dvs . en bedrift, hvor der principielt kun holdes andre dyr end unge kalve ), bl.a . forpligte sig til :
"... inden begyndelsen af hvert kvartal i kalenderaaret at sende det paagaeldende mejeri en opgoerelse over besaetningen ...".
4 . For at lette forvaltningen af saerstoetteordningen blev artikel 4, stk . 1, litra b ), andet led, i forordning nr . 2793/77 aendret ved Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1438/79 af 11 . juli 1979 ( EFT L 175, s . 23 ), saaledes at brugeren med virkning fra den 1 . januar 1989 skulle forpligte sig til, efter den paagaeldende medlemsstats valg, enten inden begyndelsen af hvert kvartal at sende mejeriet en opgoerelse over besaetningen - ligesom tidligere - eller inden begyndelsen af hvert kalenderaar at sende det en erklaering vedroerende den gennemsnitlige stoerrelse af den besaetning, der ville blive holdt paa bedriften i hvert kvartal i det paagaeldende aar ( artikel 1, stk . 3 ). Ved Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 188/83 ( EFT L 25, s . 14 ), der traadte i kraft den 30 . januar 1983, blev forordning nr . 2793/77' s artikel 4 aendret paa ny, idet bestemmelsen blev udvidet med et nyt stk . 3 af foelgende indhold :
"Saafremt de opgoerelser, som skal indgives til mejeriet over besaetningens stoerrelse eller vedroerende det maksimale antal unge kalve, indsendes for sent, men forsinkelsen ikke overstiger 10 dage, nedsaettes stoetten for den paagaeldende periode med 10 %."
5 . Efter artikel 5, stk . 3, i forordning nr . 2793/77 skal alle ansoegninger om udbetaling af saerstoette, som mejeriet indsender til de kompetente myndigheder, ledsages af en erklaering om, at mejeriet :
"...
b ) giver afkald paa saerstoette eller alt efter omstaendighederne refunderer denne helt eller delvis til de kompetente myndigheder, dersom det konstateres, at brugeren ikke har overholdt en af de forpligtelser, der er naevnt i artikel 4;
..."
Artikel 5, stk . 4, er saalydende :
"Den i artikel 4 omhandlede forpligtelse gaelder i hele den periode, hvor skummetmaelk, der faar saerstoette, leveres til den paagaeldende bruger ."
6 . Domstolen har allerede taget stilling til faellesskabsbestemmelserne om saerstoette i en raekke domme, nemlig i de forenede sager 187 og 190/83, Nordbutter/Forbundsrepublikken Tyskland ( Sml . 1984, s . 2553 ), sag 9/85, Nordbutter/Forbundsrepublikken Tyskland ( Sml . 1986, s . 2831 ) og sag 333/87, Forbundsrepublikken Tyskland/Kommissionen ( dom afsagt den 16 . november 1989, Sml . s . 3773 ).
Sagens baggrund
7 . Butter-absatz Osnabrueck-Emsland ( herefter benaevnt "Butter-absatz "), der driver et mejeri i Beesten ( Niedersachsen ), indgav i 1979 og 1980 ansoegning om saerstoette til Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft ( herefter benaevnt "Bundesamt "), der er "den kompetente myndighed" i Forbundsrepublikken Tyskland for forvaltningen af de relevante faellesskabsbestemmelser, og Butter-Absatz modtog i perioden september 1979-september 1980 i alt ca . 6,5 mio . DM i stoette . I juli 1980 foretog Bundesamt imidlertid en virksomhedskontrol hos Butter-Absatz vedroerende perioden september 1979 - maj 1980 inkl . og konstaterede herved, at fem svineavlere, som mejeriet havde leveret skummetmaelk til, ikke inden begyndelsen af hvert kvartal havde indsendt de kraevede skriftlige besaetningsopgoerelser paa de foreskrevne formularer . Som det fremgaar af sagen, blev det ved kontrollen naermere fastslaaet, at en af brugerne overhovedet ikke havde indgivet opgoerelser vedroerende den omhandlede periode; tre havde ikke indgivet opgoerelser for de foerste to kvartaler af 1980, og en havde ikke indsendt en opgoerelse for det andet kvartal af 1980 . Ingen af de fem brugere havde fremsendt opgoerelsen for det tredje kvartal af 1980, der skulle indgives senest den 1 . juli 1980 . Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen og sagsakterne, at mejeriet under kontrollen, som varede fra den 3 . juli til den 30 . juli 1980, udarbejdede og eftersendte de manglende besaetningsopgoerelser paa grundlag af telefoniske oplysninger fra brugerne . Ved en senere kontrol, der fandt sted i juni 1981 og vedroerte perioden juni 1980-maj 1981, blev det fastslaaet, at de fornoedne opgoerelser for fjerde kvartal af 1980 og foerste kvartal af 1981 var blevet forskriftsmaessigt indsendt til mejeriet . Der paavistes ved kontrollen ingen tilsidesaettelse af stoetteordningens grundbetingelser, f.eks . at skummetmaelken skal vaere anvendt til foder til andre husdyr end unge kalve .
8 . Ved afgoerelser af 25 . juni 1981 og af 9 . november 1981 kraevede Bundesamt ca . 141 000 DM tilbagebetalt af Butter-absatz, hvilket svarer til hele den saerstoette, der var ydet for leverancerne til de fem involverede brugere i de perioder, for hvilke der ikke var indsendt kvartalsopgoerelser .
9 . Butter-absatz anlagde sag, hvorunder det paastod frifindelse for stoerstedelen af det tilbagesoegte beloeb ( ca . 135 000 DM ). Som foerste instans gav Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ved dom af 19 . maj 1983 sagsoegeren medhold med den begrundelse, at selv om brugerne efter faellesskabsbestemmelserne skal forpligte sig til at indsende en besaetningsopgoerelse til mejeriet, er overholdelsen af denne forpligtelse ingen udtrykkelig betingelse for, at mejeriet kan modtage stoette . Det fremgaar af sagen, at Hessischer Verwaltungsgerichtshof ved dom af 9 . juni 1986 gav Bundesamt medhold som appellant, for saa vidt angaar det ene tilbagebetalingskrav, der vedroerte stoette ydet i perioden oktober-december 1979 . Derimod stadfaestede Verwaltungsgerichtshof den ankede dom, for saa vidt angaar det andet tilbagesoegningskrav, der vedroerte perioden januar-september 1980 . Verwaltungsgerichtshof fandt, at der forelaa et "retligt vakuum", idet Forbundsrepublikken Tyskland ikke for den naevnte periode havde udoevet sin valgret i henhold til forordning nr . 1438/79 mellem kvartalsvis eller aarlig indsendelse af besaetningsopgoerelsen, hvorfor brugerne var frigjort fra forpligtelsen til at indsende kvartalsvise besaetningsopgoerelser efter 1 . januar 1980 . I Verwaltungsgerichtshof' s bedoemmelse indgik herved et cirkulaere fra Bundesamt, cirkulaere nr . 6/1979 af 5 . november 1979, der var blevet sendt til de af stoetteordningen omfattede mejerier . I cirkulaeret redegjorde Bundesamt for retsvirkningerne af forordning nr . 1438/79 og meddelte bl.a . mejerierne, at myndighederne indtil videre ikke paataenkte at anvende muligheden for i henhold til den naevnte forordning at vaelge en laengere frist for indsendelse af besaetningsopgoerelsen . Verwaltungsgerichtshof fandt, at selv om Bundesamt mente, at det med dette cirkulaere klart havde udoevet den hjemlede valgret, var valget ikke gyldigt udoevet, idet Bundesamt ikke var kompetent i saa henseende; Verwaltungsgerichtshof anfoerte endvidere, at cirkulaeret ikke var udstedt i den behoerige retlige form, og at det ikke var blevet fremsendt til de mest direkte beroerte personer, nemlig svineavlerne .
10 . Sagen blev ved anke samt kontraanke vedroerende de retlige spoergsmaal indbragt for Bundesverwaltungsgericht, som har forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal :
"1 ) Er artikel 5, stk . 3, litra b ), i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2793/77 af 15 . december 1977 ugyldig, for saa vidt som det heri bestemmes, at udbetalingen af saerstoette er betinget af, at det mejeri, der ansoeger om saerstoette, afgiver en erklaering om, at mejeriet vil refundere saerstoetten, saafremt en bruger ikke har overholdt en af de forpligtelser, der er naevnt i artikel 4, fordi der ikke ved artikel 10, stk . 3, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 804/68 af 27 . juni 1968 er givet Kommissionen bemyndigelse til at vedtage en saadan materielretlig bestemmelse?
2 ) Er artikel 5, stk . 3, litra b ), i den naevnte forordning ( EOEF ) nr . 2793/77 ugyldig som stridende mod proportionalitetsprincippet, for saa vidt som det heri bestemmes, at mejeriet, naar det ansoeger om saerstoette, skal afgive en erklaering, hvorefter det vil refundere saerstoetten, saafremt en bruger - bl.a . - ikke har overholdt den i artikel 4, stk . 1, litra b ), andet led, fastsatte forpligtelse til inden begyndelsen af hvert kvartal i kalenderaaret at sende en opgoerelse over besaetningen, fordi mejeriet skal forpligte sig til at refundere hele saerstoetten for vedkommende bruger og for vedkommende kalenderkvartal, selv om brugeren har indsendt oplysningerne med en ubetydelig forsinkelse - nogle faa dage for sent - og uomtvisteligt har anvendt den stoetteberettigede skummetmaelk forskriftsmaessigt til foder?
3 ) Skal artikel 1, stk . 3, i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1438/79 af 11 . juli 1979
a ) enten fortolkes saaledes, at den forpligtelse, som indtil den 31 . december 1979 paahvilede brugerne til at indsende kvartalsopgoerelser over besaetningen i henhold til artikel 4, stk . 1, litra b ), andet led, i forordning ( EOEF ) nr . 2793/77, er bortfaldet pr . 1 . januar 1980,
b ) eller saaledes, at den naevnte forpligtelse paahvilede brugerne efter den 31 . december 1979 og indtil vedkommende medlemsstat har benyttet sig af sin ret til at vaelge mellem kvartalsvise eller aarlige besaetningsopgoerelser?
4 ) Skal artikel 5, stk . 4, foerste afsnit, i forordning ( EOEF ) nr . 2793/77
a ) enten fortolkes saaledes, at ordene 'den i artikel 4 omhandlede forpligtelse' henviser til de forpligtelser, som paahviler brugerne i henhold til artikel 4 med de til enhver tid gaeldende aendringer,
b ) eller saaledes, at de forpligtelser, som brugerne har paataget sig i henhold til forpligtelseserklaeringer, som er afgivet foer den 1 . januar 1980, navnlig forpligtelsen vedroerende kvartalsopgoerelser over besaetningen, ogsaa staar ved magt i tilfaelde af, at de underliggende forpligtelser for brugerne i henhold til artikel 4 som foelge af senere aendringer af artikel 4 - konkret i henhold til artikel 1, stk . 3, i forordning ( EOEF ) nr . 1438/79 - aendres eller falder bort?"
Spoergsmaal 1
11 . Spoergsmaal 1 vedroerer spoergsmaalet om gyldigheden af bestemmelsen i artikel 5, stk . 3, litra b ), i forordning nr . 2793/77, hvorefter en ansoegning om saerstoette skal ledsages af en erklaering om, at mejeriet giver afkald paa stoetten eller refunderer denne, dersom det konstateres, at brugeren ikke har overholdt en af de forpligtelser, der er naevnt i forordningens artikel 4; det oenskes med spoergsmaalet fastslaaet, om Kommissionen ved at stille dette krav har overskredet sin bemyndigelse i henhold til artikel 10, stk . 3, i forordning nr . 804/68 til at fastsaette gennemfoerelsesbestemmelser for stoetteordningen .
12 . Vedroerende spoergsmaalet, om Kommissionen var bemyndiget til at vedtage artikel 5, stk . 3, litra b ), har Butter-absatz gjort gaeldende, at kompetencen til at fastsaette betingelserne for saerstoetten tilkommer Raadet, og at Kommissionen ved reelt at fastsaette en ny, yderligere betingelse for ydelse af denne stoette har overskredet sin bemyndigelse til at fastsaette gennemfoerelsesbestemmelser . I retsmoedet anfoerte Butter-absatz' advokat tillige, at Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2128/84, der traadte i kraft den 29 . juli 1984 ( EFT L 196, s . 6 ), aendrede forordning nr . 986/68 ved foelgende bestemmelse ( i artikel 3, stk . 2, sidste led, i den aendrede forordning ): "Endvidere kan der, naar forholdene goer det paakraevet, fastsaettes yderligere betingelser for udbetaling af stoetten efter fremgangsmaaden i artikel 30 i forordning ( EOEF ) nr . 804/68" ( dvs . efter forvaltningskomitéproceduren ). Butter-absatz har anfoert, at det foelger heraf, at bemyndigelsen til at fastsaette yderligere betingelser ikke fandtes tidligere .
13 . Jeg mener ikke, at disse argumenter kan tiltraedes . Som anfoert af Bundesamt og Kommissionen fremgaar det af Domstolens faste praksis, at begrebet gennemfoerelse i Traktatens artikel 155' s forstand skal fortolkes vidt ( jfr . navnlig sag 23/75, Rey Soda/Cassa Conguaglio Zucchero, Sml . 1975, s . 1279 ). Naar Kommissionen udoever denne gennemfoerelsesbefoejelse paa landbrugsomraadet, er den befoejet til at traeffe samtlige de foranstaltninger, der er noedvendige eller hensigtsmaessige for at gennemfoere Raadets grundforordning, saafremt foranstaltningerne ikke strider mod raadsforordningen eller de af Raadet fastsatte gennemfoerelsesbestemmelser ( jfr . sag 121/83, Zuckerfabrik Franken/Hauptzollamt Wuerzburg, Sml . 1984, s . 2039, og sag 13/88, Knoeckel/Hauptzollamt Landau, Sml . 1989, s . 337 ). Domstolen har ved en ny afgoerelse i overensstemmelse med denne praksis fastslaaet, at et krav i en kommissionsforordning om, at modtagerne af en produktionsstoette som betingelse for at opnaa stoetten skal foere et lagerregnskab, er en del af en kontrol - og bevisordning, hvis indfoerelse var noedvendig for at sikre den paagaeldende stoetteordnings gnidningsloese funktion ( dom af 18 . oktober 1988, Bayernwald Fruechteverwertung GmbH/Forbundsrepublikken Tyskland, 121/87, praemisserne 21 og 22, Sml . s . 6273 ).
14 . Det er i denne sag klart, at kravet om, at mejeriet skal indsende opgoerelsen, er en del af en raekke kontrolforanstaltninger, der skal hindre uretmaessig anvendelse af ordningen med saerstoette, og at kravet herom derfor med foeje kan betragtes som noedvendigt eller hensigtsmaessigt for ordningens gnidningsloese funktion . Der er heller ingen, der har haevdet, at et saadant krav skulle vaere i strid med de relevante raadsbestemmelser .
15 . Jeg mener heller ikke, at det herved goer nogen forskel, at der ved forordning nr . 2128/84 udtrykkeligt tillaegges Kommissionen befoejelse til at fastsaette "yderligere betingelser ". Forordning nr . 2128/84, der kun fandt anvendelse indtil udgangen af mejeriaaret 1985/1986, hjemlede en differentieret stoetteordning for skummetmaelkspulver, der var anvendt til fremstilling af foderblandinger, og traadte herved i stedet for den indtil da eksisterende enhedsordning . Som foelge af denne udvidelse af stoetteordningen blev artiklerne 2, 2a og 3 i forordning nr . 986/68 erstattet med nye bestemmelser . Det fremgaar ikke af betragtningerne til forordning nr . 2128/84, hvad der var formaalet med at indfoere denne befoejelse til at fastsaette yderligere betingelser, men eftersom forordningen i det hele vedroerer den nye, differentierede stoetteordning for skummetmaelkspulver, forekommer det sandsynligt, at befoejelsen blev givet, for at Kommissionen kunne fastsaette de materielle betingelser, der saerligt vedroerte denne differentierede stoetteordning . Saafremt Raadet havde fundet det noedvendigt at give Kommissionen udtrykkelig befoejelse til at kraeve kontrolforanstaltningerne overholdt som betingelse for stoette i henhold til forordning nr . 986/68, ville det formentlig ikke have ventet hermed til 1984 . Hvis Raadet havde anset en saadan udtrykkelig delegation af kompetence for noedvendig, ville det endvidere have opretholdt den udtrykkelige befoejelse i forordning nr . 986/68' s artikel 3, stk . 2, da forordning nr . 2128/84 udloeb ved udgangen af mejeriaaret 1985/1986, og artiklerne 2, 2a og 3 i forordning nr . 986/68 paa ny fandt anvendelse med deres tidligere indhold .
Spoergsmaal 2
16 . Spoergsmaal 2 drejer sig ogsaa om gyldigheden af artikel 5, stk . 3, litra b ), i forordning nr . 2793/77, idet det oenskes fastslaaet, om bestemmelsen er forenelig med proportionalitetsprincippet, idet den kan medfoere, at mejeriet skal tilbagebetale hele stoetten for en bruger og for et kvartal, selv om brugeren blot har overskredet fristen for indsendelse af den kvartalsvise besaetningsopgoerelse med nogle faa dage, og selv om brugeren har anvendt skummetmaelken forskriftsmaessigt til det i bestemmelserne angivne formaal .
17 . Jeg skal foerst knytte to bemaerkninger til dette spoergsmaal . For det foerste kan hele problematikken om proportionalitet kun have betydning for de besaetningsopgoerelser for tredje kvartal af 1980, der endnu ikke var indsendt, da Bundesamt indledte sin kontrol af mejeriet den 3 . juli 1980; for saa vidt angaar de manglende besaetningsopgoerelser for foregaaende kvartaler, var der paa den naevnte dato klart tale om en forsinkelse med flere maaneder og ikke blot "nogle dage ". For det andet fremgaar det ikke af sagens akter - og blev heller ikke oplyst under retsmoedet - hvor lang en forsinkelse der noejagtigt var tale om ved indsendelsen af opgoerelserne for tredje kvartal i 1980 . Der savnes her oplysninger om et vaesentligt faktisk punkt .
18 . Forsinkelsens noejagtige laengde er ogsaa afgoerende for spoergsmaalet om en eventuel tilbagevirkende gyldighed ved anvendelsen af forordning nr . 188/83, der aendrede forordning nr . 2793/77 ved bestemmelsen om, at stoetten nedsaettes med 10%, saafremt besaetningsopgoerelsen indsendes med ikke over 10 dages forsinkelse . I henhold til artikel 2 i forordning nr . 188/83 gaelder ordningen med mulighed for en nedsat stoette efter anmodning for "stoetteansoegninger, der allerede er indgivet i henhold til forordning ( EOEF ) nr . 2793/77 ". Efter Kommissionens opfattelse maa denne bestemmelse kunne finde anvendelse paa stoetteansoegningerne i naervaerende sag, da der paa grund af retssagen om tilbagesoegning ikke var truffet endelig afgoerelse om ansoegningerne, da forordning nr . 188/83 traadte i kraft . Spoergsmaalet er imidlertid ikke blevet forelagt for Domstolen, og det tilkommer den nationale domstol at tage stilling til, om Butter-Absatz kan kraeve forordning nr . 188/83 anvendt i naervaerende sag; som tidligere anfoert bestaar muligheden for at kraeve en nedsat stoette efter denne forordning imidlertid kun for besaetningsopgoerelserne for tredje kvartal i 1980, og kun saafremt det for den nationale domstol godtgoeres, at de ikke blev fremsendt med mere end 10 dages forsinkelse i forhold til fristdagen, dvs . den 1 . juli 1980 .
19 . Der oenskes saaledes en afgoerelse fra Domstolen af det noget teoretiske spoergsmaal, hvorvidt det - saafremt det laegges til grund, at opgoerelserne for tredje kvartal i 1980 blot blev fremsendt "nogle faa dage" for sent, og tvisten for disse opgoerelsers vedkommende ikke kan afgoeres ved at anvende forordning nr . 188/83 med tilbagevirkende gyldighed - var foreneligt med proportionalitetsprincippet, at hele stoetten faldt bort for den periode, som disse opgoerelser vedroerer .
20 . Inden jeg besvarer spoergsmaalet, er det efter min mening noedvendigt naermere at definere begrebet en forsinkelse paa "nogle faa dage", der naevnes af den nationale domstol . Efter min opfattelse skal dette begreb med henblik paa behandlingen af naervaerende sag forstaas som en forsinkelse paa ikke over 10 dage . Det er naturligvis rigtigt, at perioden paa 10 loebedage foerst blev indfoert ved udstedelsen af forordning nr . 188/83 . I den allerede tidligere naevnte sag 9/85, Nordbutter/Forbundsrepublikken Tyskland, hvor spoergsmaalet netop var, om ti-dagesreglen var forenelig med proportionalitetsprincippet, fastslog Domstolen imidlertid, at det ikke var uforeneligt med proportionalitetsprincippet, at hele saerstoetten faldt bort i en sag vedroerende blandede bedrifter, hvor de opgoerelser, der skulle foreligge i henhold til disse bestemmelser, blev indgivet med over 10 dages forsinkelse . Efter min mening foelger det heraf, at den laengste frist, der tolereres, ogsaa for saa vidt angaar forhold i tiden foer udstedelsen af forordning nr . 188/83, er 10 dage .
21 . Jeg gaar herefter over til spoergsmaalet om forholdsmaessigheden af de bestemmelser, der fandtes i den oprindelige version af forordning nr . 2793/77, og hvorefter hele stoetten faldt bort, saafremt besaetningsopgoerelserne ikke blev indgivet rettidigt . Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at det ved afgoerelsen af, om en faellesskabsretlig bestemmelse er i strid med proportionalitetsprincippet, skal undersoeges, om de midler, som ivaerksaettes, er rimelige og noedvendige for at opfylde det tilsigtede maal . Naar der i en faellesskabsordning sondres mellem en hovedforpligtelse, hvis opfyldelse er noedvendig for at naa det tilsigtede maal, og en sekundaer forpligtelse, der hovedsagelig er af administrativ karakter, er det i strid med proportionalitetsprincippet at sanktionere en overtraedelse af den sekundaere forpligtelse lige saa strengt som en overtraedelse af hovedforpligtelsen ( jfr . f.eks . Atalanta/Produktschap voor Vee en Vlees, 240/78, Sml . 1979, s . 2137, og E . D . F . Man ( Sugar ) Ltd./Intervention Board for Agricultural Produce, 181/84, Sml . 1985, s . 2889 ).
22 . Inden for hele det system af EF-bestemmelser, der finder anvendelse i denne sag, maa forskriften i forordning nr . 2793/77' s artikel 4, stk . 1, litra b ), om, at brugeren skal fremsende en besaetningsopgoerelse forud for hvert kvartal, anses for en sekundaer forpligtelse af administrativ karakter, der skal sikre ordningens gnidningsloese funktion og navnlig, at ordningen ikke misbruges; efter forordningens oprindelige version fulgte det imidlertid af artikel 5, stk . 3, litra b ), at enhver, selv ganske ringe, tilsidesaettelse af naevnte forpligtelse udloeste samme sanktion som brugerens tilsidesaettelse af de andre, mere grundlaeggende forpligtelser efter artikel 4, som f.eks . - ved specialiserede bedrifter - forpligtelsen til ikke at holde unge kalve og kravet om, at skummetmaelken anvendes til foder til andre husdyr end kalve . Det er herefter min opfattelse, at artikel 5, stk . 3, litra b ), i forordning nr . 2793/77, foer artikel 4 i forordning nr . 2793/77 med virkning fra 30 . januar 1983 blev aendret ved forordning nr . 188/83, var ugyldig, idet den medfoerte, at mejeriet mistede hele stoetten for en bruger og et kvartal, naar brugeren kun havde overskredet fristen for indsendelse af opgoerelsen i ringe omfang ( ikke over 10 dage ), og selv om hovedforpligtelserne i forbindelse med ordningen klart var overholdt .
23 . At den oprindelige bestemmelse var uforholdsmaessig, fremgaar efter min mening ogsaa indirekte af, at man ved forordning nr . 188/83 indfoerte en bestemmelse om delvis fortabelse af stoette, og at Domstolen ved den tidligere naevnte dom i sag 9/85, Nordbutter/Forbundsrepublikken Tyskland, fastslog, at der ved de aendrede faellesskabsbestemmelser var "taget hensyn til, at fortabelse af hele stoetten ogsaa ved en mindre fristoverskridelse kan medfoere et betydeligt tab" ( praemis 17 ).
24 . Jeg skal for fuldstaendighedens skyld yderligere bemaerke, at saafremt den nationale ret konstaterer, at nogle eller samtlige besaetningsopgoerelser for tredje kvartal i 1980 blev indsendt med ikke over 10 dages forsinkelse, og retten ikke anser forordning nr . 188/83 for anvendelig med tilbagevirkende gyldighed, vil mejeriet vaere berettiget til den fulde stoette for disse besaetningsopgoerelser .
Spoergsmaal 3 og 4
25 . Spoergsmaal 3 og 4 drejer sig om retsvirkningerne af, at der ved forordning nr . 1438/79 blev indfoert en ordning, hvorefter medlemsstaten kan vaelge enten at kraeve opgoerelserne indsendt af brugerne kvartalsvis som hidtil eller aarligt . Det oenskes saaledes med spoergsmaal 3 fastslaaet, hvorvidt brugerens forpligtelse til at indsende besaetningsopgoerelser hvert kvartal ophoerte, saafremt medlemsstaten ikke havde truffet sit valg inden den 1 . januar 1980, eller om forpligtelsen fortsat stod ved magt, indtil medlemsstaten traf sit valg . Spoergsmaal 4 drejer sig hovedsagelig om konsekvenserne af forordning nr . 1438/79 for brugerens hidtidige forpligtelse til at indsende en besaetningsopgoerelse hvert kvartal : bestaar brugerens forpligtelse uaendret eller skal den betragtes som automatisk aendret ved aendringerne af forpligtelserne i henhold til artikel 4 i forordning nr . 2793/77?
26 . Det fremgaar, at det ved begge disse spoergsmaal er lagt til grund, at medlemsstaten - her Forbundsrepublikken Tyskland - ikke udoevede sin ret til at vaelge mellem kvartals - eller aarsopgoerelser foer den 1 . januar 1980 . Jeg skal her bemaerke, at Verwaltungsgerichtshof under sagens behandling paa nationalt plan ved dom af 9 . juni 1986 statuerede, at cirkulaeret af 5 . november 1979, i hvilket Bundesamt meddelte, at ordningen med kvartalsvis besaetningskontrol ville blive opretholdt, ikke kunne betragtes som en forskriftsmaessig udoevelse af valgmuligheden efter forordning nr . 1438/79 . Dette spoergsmaal er dog ikke blevet forelagt Domstolen til afgoerelse, og det tilkommer foelgelig den nationale ret at tage stilling til spoergsmaalet om cirkulaerets retlige karakter og retsvirkninger . Spoergsmaalet forekommer mig under alle omstaendigheder at vaere temmelig irrelevant . Selv om valgmuligheden ikke maatte vaere korrekt udoevet pr . 1 . januar 1980, giver forordningens ordlyd ikke grundlag for at antage, at brugerens forpligtelse til at indsende besaetningsopgoerelser herefter ikke var undergivet nogen forskrift . Som fremhaevet af Kommissionen vil man ved at godtage anbringendet om, at brugernes forpligtelser er faldet bort, ophaeve et vigtigt led i kontrollen med stoetteordningens gnidningsloese funktion . Spoergsmaal 3 skal herefter besvares med, at forpligtelsen til at indsende en besaetningsopgoerelse hvert kvartal stod ved magt, medmindre og indtil medlemsstaten havde indfoert en anden ordning .
27 . Paa baggrund af det anfoerte er det ikke noedvendigt at besvare spoergsmaal 4 . Saafremt medlemsstaten traf et gyldigt valg med cirkulaeret, var retsreglerne for de tyske brugere under stoetteordningen ikke aendret . Selv om cirkulaeret ikke var gyldigt, opstod der som allerede anfoert intet "retligt vakuum" med ikrafttraedelsen af forordning nr . 1438/79, hvorfor forpligtelsen, som brugerne havde paataget sig vedroerende indsendelse af kvartalsvise besaetningsopgoerelser, fortsat stod ved magt .
28 . Jeg foreslaar herefter, at Bundesverwaltungsgericht' s spoergsmaal besvares som foelger :
"1 ) Artikel 5, stk . 3, litra b ), i Kommissionens forordning nr . 2793/77 - i den forordningsversion der gjaldt foer den 30 . januar 1983 - strider mod proportionalitetsprincippet og maa betragtes som ugyldig, for saa vidt som et mejeri, der havde indgivet ansoegning om saerstoette, efter bestemmelsen skulle tilbagebetale hele saerstoetten for vedkommende bruger og vedkommende kvartal, saafremt brugeren ikke havde overholdt den i artikel 4, stk . 1, litra b ), andet led, fastsatte forpligtelse til inden begyndelsen af hvert kalenderaar at sende en opgoerelse over besaetningen, selv om brugeren havde indsendt opgoerelsen med en ubetydelig forsinkelse ( 10 dage eller herunder ), og brugeren i oevrigt ubestrideligt havde overholdt forpligtelserne i forbindelse med saerstoetteordningen .
2 ) Gennemgangen af de stillede spoergsmaal har i oevrigt intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 5, stk . 3, litra b ), i Kommissionens forordning nr . 2793/77 .
3 ) Artikel 1, stk . 3, i Kommissionens forordning nr . 1438/79 af 11 . juli 1979 skal fortolkes saaledes, at brugerens forpligtelse til at indsende kvartalsopgoerelser over besaetningen i henhold til artikel 4, stk . 1, litra b ), i forordning ( EOEF ) nr . 2793/77 ogsaa gaelder efter den 31 . december 1979 og staar ved magt, indtil vedkommende medlemsstat har benyttet sig af muligheden for at vaelge mellem en kvartalsvis eller aarlig indsendelse af besaetningsopgoerelsen ."
(*) Originalsprog : engelsk .