TRIBUNALENS DOM (sjätte avdelningen)
den 1 februari 2018 (*)
”EGFJ och EJFLU – Utgifter som undantagits från finansiering – Utvecklingsprogram för den franska landsbygden – Stödåtgärder för landsbygdsutveckling – Områden med naturbetingade svårigheter – Schablonmässig finansiell korrigering – Betalningar som Frankrike har verkställt – Kontroller på plats – Djurtäthetskrav – Räkning av djur – Höjning av beloppet för den schablonmässiga korrigeringen vid återkommande brister – Processrättsliga skyddsregler”
I mål T‑518/15,
Republiken Frankrike, inledningsvis företrädd av G. de Bergues, D. Colas, R. Coesme och A. Daly, därefter av D. Colas, R. Coesme och A. Daly samt slutligen av D. Colas, R. Coesme, S. Horrenberger och E. de Moustier, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av
Konungariket Spanien, inledningsvis företrätt av M. Sampol Pucurull, därefter av V. Ester Casas, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av A. Bouquet, A. Lewis och J. Aquilina, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan med stöd av artikel 263 FEUF avseende ogiltigförklaring av en del av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/1119 av den 22 juni 2015 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 182, 2015, s. 39),
meddelar
TRIBUNALEN (sjätte avdelningen),
sammansatt av G. Berardis, ordföranden samt domarna D. Spielmann och Z. Csehi (referent),
justitiesekreterare: handläggare M. Marescaux,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 29 juni 2017,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1        De franska myndigheterna antog enligt artikel 36 a i och ii i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 2005, s. 1) ett program för landsbygdsutveckling i Frankrike för perioden 2007–2013 (nedan kallat utvecklingsprogrammet). Enligt detta program ska bland annat jordbrukare i områden med naturbetingade svårigheter beviljas kompensationsstöd.
2        Genom beslut C(2007) 3446, av den 19 juli 2007 godkände kommissionen utvecklingsprogrammet, vilket bland annat innefattade åtgärder enligt artikel 36 a i och ii i förordning nr 1698/2005, närmare bestämt åtgärderna 211 och 212. Dessa åtgärder ska säkerställa att jordbrukare i områden med naturbetingade svårigheter, i bergsområden respektive områden som inte är bergsområden, tillämpar metoder som främjar god markanvändning genom att utbetalning av stöd för foderarealer underställs ett villkor om djurtäthet. Detta villkor, uttryckt i djurenheter per hektar, gör det möjligt att reglera djurtätheten inom foderarealer i syfte att hindra uppkomsten av för lågt eller för högt betestryck. I enlighet med artikel 71.3 i förordning 1698/2005 anges i utvecklingsprogrammet ett antal urvalskriterier för dessa åtgärder vilka bland annat avser iakttagande av den djurtäthet som fastställs på departementsnivå inom de gränsvärden som anges för varje område eller underområde.
3        Den finansiella korrigering som är föremål för förevarande talan har fastställts av kommissionen efter en utredning med hänvisning RD 2/2012/005/FR gällande särskilda åtgärder i del 2 i utvecklingsprogrammet gällande kampanjår 2011, nämligen åtgärderna 211och 212 avseende kompensationsstöd och underåtgärden 214-A om betesbidrag för miljövänligt jordbruk (nedan kallat betesbidrag).
4        Utredningen genomfördes enligt artikel 31.1–3 i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, 2005, s. 1), som var tillämplig vid den tidpunkt då utredningen inleddes.
5        Genom skrivelse av den 11 december 2012 meddelade kommissionen, med stöd av artikel 11.1 i kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och EJFLU (EUT L 171, 2006, s. 90), Republiken Frankrike sina iakttagelser till följd av utredningen och efterfrågade kompletterande information (nedan kallat resultatmeddelandet).
6        I punkt 4.3 i resultatmeddelandet, som hade rubriken ”Bristande kontroll av djurtäthet” uppgav kommissionen bland annat att metoderna för kontrollerna på plats av åtgärderna avseende kompensationsstöd och underåtgärden avseende betesbidrag stred mot artikel 4.1, artikel 10.1 och artikel 14.2 i kommissionens förordning (EU) nr 65/2011 av den 27 januari 2011 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1698/2005 i fråga om kontroller och tvärvillkor i samband med stöd för landsbygdsutveckling (EUT L 25, 2011, s. 8), i den mån nötkreatur, får och getter som var föremål för en ansökan om särskilt stöd varken hade kontrollerats eller räknats, och inte heller hade varit föremål för en rimlighetskontroll under kontrollbesöken. Kommissionen anförde att liknande bedömningar redan hade gjorts i de föregående utredningarna RD 2/2008/10/FR och RD 2/2011/03/FR och bad franska myndigheter att förbättra sina rutiner för kontroller på plats.
7        Franska myndigheter delgav kommissionen genom skrivelse av den 2 april 2013 sina iakttagelser gällande resultatmeddelandet.
8        I punkt 4.3 i dessa iakttagelser har de franska myndigheterna:
–        bestritt användningen av rimlighet som ett bevis för att ett stöd är välgrundat,
–        gjort gällande att beräkningen av djurtäthet vad gäller nötkreatur gjordes genom en nationell databas som datoriserats och kontrollerades i enlighet med de olika unionsrättsliga förordningarna, samt
–        erinrat om att kontrollen av djurtäthet vad avser kompensationsstöd genomfördes under kontrollerna på plats vilka ägde rum antingen till följd av urvalet för olika djurstöd eller tvärvillkoret identifiering, eftersom beräkningen av nötkreatur som inte ingick i databasen och får eller getter som inte varit föremål för en stödansökan skedde systematiskt under kontrollerna på plats vad avser kompensationsstöd.
9        Genom skrivelse av den 24 juni 2013 bjöd kommissionen in franska myndigheter till ett bilateralt möte enligt artikel 11.1 tredje stycket i förordning nr 885/2006, vilket hölls den 28 november 2013.
10      Den 11 december 2013 delgav kommissionen enligt artikel 11.2 i förordning nr 885/2006 franska myndigheter mötesprotokollet och bad dem inkomma med kompletterande information De franska myndigheterna svarade den 27 februari 2014.
11      Genom skrivelse av den 27 maj 2014 (nedan kallad den formella underrättelsen) meddelade kommissionen formellt franska myndigheter att den vidhöll sin uppfattning. Kommissionen ansåg att de konstaterade bristerna utgjordes av en otillräcklig nyckelkontroll som skapade en risk ”för fonderna” och vanligtvis skulle medföra en finansiell korrigering på fem procent. Kommissionen klargjorde emellertid att eftersom dessa brister redan hade konstaterats under de två föregående utredningarna skulle de anses som återkommande vilket medförde en tillämpning av en höjd schablonmässig korrigering på tio procent till ett nettobelopp som skulle undantas från finansiering av utgifter som redovisats till Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) på 115 971 211,03 euro. Kommissionen har även anfört att den schablonmässiga korrigeringen avsåg utgifter för åren 2011–2013 vilka uppstått under räkenskapsåren 2011–2013 eftersom ingen korrigeringsåtgärd hade vidtagits under dessa år.
12      De franska myndigheterna har den 3 juli 2014 vänt sig till förlikningsorganet som den 15 januari 2015 avgav sin rapport nr 14/FR/635.
13      Kommissionen meddelade genom skrivelse av den 16 mars 2015, då förlikningsförfarandet hade misslyckats, franska myndigheter om sin slutliga ståndpunkt (nedan kallad den slutliga ståndpunkten) varigenom kommissionen delvis vidhöll sin uppfattning såsom den angetts i den formella underrättelsen och föreslog att från utgifter som redovisats för EGFJ och EJFLU skulle uteslutas finansiering till ett nettobelopp på 98 276 677,07 euro, som omfattade utgifter under ansökningsåret 2011 samt de belopp som avsåg ansökningsåren 2012 och 2013 samt uppstått efter den 11 december 2010, för räkenskapsåren 2011–2013 vad avser åtgärder gällande kompensationsstöd och underåtgärden gällande betesbidraget.
14      Kommissionen föreslog genom skrivelse av den 18 juni 2015, med hänvisning till den bedömning som tribunalen gjorde i sin dom av den 30 april 2015, Frankrike/kommissionen (T-259/13, ej publicerad, EU:T:2015:250), att från den schablonmässiga korrigeringen i det kommande beslutet undanta utgifter för får och getter som inte hade varit föremål för en ansökan om djurstöd. Eftersom detta undantag inte hade kunnat verkställas av kommissionen innan offentliggörandet av beslutet föreslog den att genomföra nödvändiga anpassningar till följd av offentliggörandet av detta beslut och har för detta ändamål bett franska myndigheter att delge de bruttobelopp som ska undantas från den schablonmässiga korrigeringen.
15      Kommissionen antog den 22 juni 2015 genomförandebeslut (EU) 2015/1119 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för EGFJ och EJFLU (EUT L 182, 2015, s. 39), (nedan kallat det angripna beslutet).
16      Genom det angripna beslutet har kommissionen inom ramen för ett förfarande för kontroll av överensstämmelse av jordbruksräkenskaper från unionsfinansiering undantagit ett nettobelopp på 98 276 627,35 euro. Denna schablonkorrigering motsvarar vissa betalningar som Republiken Frankrike har verkställt genom åtgärderna 211 och 212 avseende kompensationsstöd samt underåtgärden 214-A avseende betesbidrag inom del 2 i utvecklingsprogrammet. Dessa betalningar motsvarar stöd som franska myndigheter har betalat ut till följd av ansökningar som gjorts för åren 2011–2013.
17      Det angripna beslutet antogs enligt artiklarna 52.1 och 52.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549), varigenom förordning nr 1290/2005 upphävdes från och med den 1 januari 2014. Förfarandet för kontroll av överensstämmelse som inletts genom artikel 52 i förordning nr 1306/2013 motsvarar i huvudsak det förfarande som föreskrivs i artikel 31 i förordning nr 1290/2005.
Förfarandet och parternas yrkanden
18      Republiken Frankrike väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 2 september 2015.
19      Den 30 november 2015 inkom kommissionen med sitt svaromål. Repliken och dupliken inkom inom angivna frister.
20      Konungariket Spanien ansökte genom handling som inkom till tribunalens kansli den 1 december 2015 om att få intervenera i målet till stöd för Republiken Frankrikes yrkanden. Ordföranden på tribunalens sjätte avdelning biföll interventionsansökan genom beslut av den 11 januari 2016. Konungariket Spanien inkom med sin inlaga och parterna inkom med sina yttranden över inlagan inom de angivna fristerna.
21      Eftersom tribunalens sammansättning ändrades för att tillgodose intresset av god rättskipning har tribunalens ordförande med tillämpning av artikel 27.3 i tribunalens rättegångsregler utsett en ny referent, som skulle tjänstgöra på den andra avdelningen. När sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades med tillämpning av artikel 27.5 i tribunalens rättegångsregler tilldelades målet den sjätte avdelningen där denna nya referent hade placerats.
22      Som en åtgärd för processledning, enligt artikel 89.3 i tribunalens rättegångsregler, anmodades parterna den 4 maj 2017 att yttra sig över de slutsatser som kunde dras i förevarande mål till följd av domen av den 26 januari 2017, Spanien/kommissionen (C-506/15 P, ej publicerad, EU:C:2017:42), och domen av den 26 januari 2017, Frankrike/kommissionen (C-373/15 P, EU:C:2017:55). Parterna efterkom denna anmodan inom den föreskrivna fristen. Även kommissionen anmodades inkomma med vissa handlingar till tribunalens kansli och den efterkom denna anmodan inom samma frist.
23      Republiken Frankrike har, med stöd av Konungariket Spanien, yrkat att tribunalen ska:
–        ogiltigförklara det angripna beslutet i den mån det innebär att vissa betalningar som medlemsstaterna har verkställt inom ramen för EGFJ och EJFLU undantas från unionsfinansiering, i den del som vissa utgifter som Frankrike haft för kompensationsstöd och betesbidrag avseende del 2 i utvecklingsprogrammet för räkenskapsåren 2011–2013, för de stödbelopp som utbetalats för ansökningar under kampanjåren 2011–2013, undantas från unionsfinansiering,
–        i andra hand, delvis ogiltigförklara det angripna beslutet i den mån det innebär att utgifter rörande får och getter som inte varit föremål för någon ansökan om djurbidrag inbegrips i underlaget för schablonmässig korrigering,
–        i tredje hand, delvis ogiltigförklara det angripna beslutet i den mån det innebär en tillämpning av en schablonmässig korrigering ökad med 10 procent, med motiveringen att de brister som de franska myndigheterna kritiseras för vad gäller djurräkning var återkommande, och
–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
24      Kommissionen har yrkat att tribunalen ska:
–        ogilla överklagandet,
–        förklara att det inte längre finns anledning att döma i saken och
–        förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
25      Republiken Frankrike har till stöd för sin talan åberopat tre grunder. Under den muntliga förhandlingen har Republiken Frankrike emellertid uppgett att den andra grunden inte vidhålls.
26      Den första grunden avser åsidosättande av artiklarna 4.1, 10.1 och 14.2 i förordning nr 65/2011 samt artikel 11.1 i förordning nr 885/2006, i den mån kommissionen har bedömt att Republiken Frankrike hade åsidosatt sina skyldigheter att kontrollera djurtätheten.
27      Den tredje grunden som anförts alternativt avser att kommissionen skulle ha åsidosatt de regler som fastställts i kommissionens dokument VI/5330/97 av den 23 december 1997, med rubriken ”Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att avsluta räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ” (nedan kallad dokument VI/5330/97) och i dokumentet AGRI/60637/2006, med rubriken ”Meddelande från kommissionen – Kommissionens handläggning inom ramen för avslutande av räkenskaperna för EUGFJ:s garantisektion, återkommande brister i kontrollsystemen” (nedan kallat dokument AGRI/60637/2006), genom att tillämpa en schablonmässig korrigering som höjts med 10 procent med motiveringen att de brister som de franska myndigheterna kritiserats för vad gäller djurräkning var återkommande, eftersom de avsåg en nyckelkontroll som redan korrigerats under de två föregående utredningarna och som inte blivit föremål för förbättringar från de franska myndigheternas sida.
Inledande synpunkter
28      För det första ska det erinras om att EUGFJ enbart finansierar de stöd som genomförs i enlighet med unionsbestämmelserna inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna (dom av den 4 september 2015, Förenade kungariket/kommissionen, T‑245/13, EU:T:2015:595, punkt 64). Enligt de unionsrättsliga reglerna om bland annat EUGFJ ankommer det vidare på medlemsstaterna att organisera ett effektivt kontroll- och övervakningssystem (dom av den 17 maj 2013, Bulgarien/kommissionen, T‑335/11, ej publicerad, EU:T:2013:262, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
29      Det ankommer för övrigt enligt fast rättspraxis på kommissionen att visa att reglerna för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts. Kommissionen är följaktligen skyldig att motivera sitt beslut i vilket den konstaterar att kontroller saknas eller att det föreligger brister med avseende på de kontroller som den berörda medlemsstaten har genomfört. Kommissionen är dock inte skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört var otillräckliga eller att de sifferuppgifter som dessa har inkommit med inte är korrekta utan behöver endast förete bevisning för att det föreligger skäl för ett allvarligt och rimligt tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter. Den berörda medlemsstaten kan å sin sida inte vederlägga kommissionens konstateranden utan att stödja sina egna påståenden på omständigheter som visar att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem. Om medlemsstaten inte förmår visa att kommissionens konstateranden är felaktiga, kommer dessa konstateranden följaktligen att utgöra grund för allvarliga tvivel på huruvida ett adekvat och effektivt system av övervaknings- och kontrollåtgärder har införts. Denna lättnad i fråga om beviskraven för kommissionen förklaras av att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna för EUGFJ. Det åligger följaktligen medlemsstaten att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa att den har fullgjort sina kontroller eller att dess sifferuppgifter är riktiga samt, i förekommande fall, att kommissionens påståenden är felaktiga (se dom av den 4 september 2015, Förenade kungariket/kommission, T‑245/13, EU:T:2015:595, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
30      Även om det enligt rättspraxis ankommer på kommissionen att styrka ett åsidosättande av unionsrättsliga bestämmelser, åligger det medlemsstaten att bevisa att kommissionen har dragit oriktiga slutsatser om de finansiella följderna av detta åsidosättande (se dom av den 4 september 2015, Förenade kungariket/kommission, T‑245/13, EU:T:2015:595, punkt 66 och där angiven rättspraxis). Stödet från EUGFJ ska nämligen huvudsakligen administreras av de nationella myndigheterna, som ska övervaka att unionsreglerna iakttas noga, och administrationen ska grundas på förtroendet mellan de nationella myndigheterna och unionens myndigheter. Endast medlemsstaten kan känna till, och med precision fastställa, de uppgifter som krävs för att upprätta EUGFJ:s räkenskaper, eftersom kommissionen inte har den nödvändiga närheten till de finansiella aktörerna för att erhålla den information som den behöver (se dom av den 4 september 2015, Förenade kungariket/kommission, T‑245/13, EU:T:2015:595, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
31      Det är mot bakgrund av dessa överväganden som Republiken Frankrikes grunder ska prövas.
Huruvida de grunder som åberopats kan tas upp till sakprövning och är rättsligt verksamma i den mån de i vissa delar avser underåtgärden för betesbidrag
32      Republiken Frankrike har gjort gällande att kommissionen under hela det administrativa förfarandet har bedömt att den bristande kontrollen av djurtäthet inte enbart avsåg åtgärder gällande kompensationsstödet utan även underåtgärden gällande betesbidrag, trots deras olika ändamål och tilldelningskriterier. Republiken Frankrike har följaktligen gjort gällande att de grunder som åberopats avseende åtgärderna 211 och 212 gällande kompensationsstöd ”även i tillämpliga delar gällde underåtgärden 214-A [för] betesbidrag”. Republiken Frankrike menar således att den bestrider hela beloppet för den schablonmässiga korrigeringen enligt det angripna beslutet, det vill säga ett belopp på 98 276 677,07 euro. I repliken har Republiken Frankrike bekräftat sin vilja att överföra de åberopade grunderna på underåtgärden gällande betesbidrag.
33      Kommissionen har bestritt Republiken Frankrikes argument.
34      Genom sitt resonemang avser kommissionen att bestrida både att de grunder som åberopats av Republiken Frankrike kan tas upp till sakprövning och deras rättsliga verkan, i den mån de överförs på underåtgärden avseende betesbidrag.
35      I den mån kommissionen genom sitt resonemang avser att bestrida att grunderna kan tas upp till sakprövning i den del de överförs på underåtgärden avseende betesbidrag, ska det påpekas att enligt fast rättspraxis framgår det av artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som är tillämplig på tribunalen enligt artikel 53 i nämnda stadga samt artikel 76 i rättegångsreglerna, att en ansökan varigenom talan väcks ska innehålla uppgifter om saken i målet, yrkanden samt en kortfattad framställning av de grunder som åberopats för att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och tribunalen utöva sin kontroll, i förekommande fall utan att behöva söka efter annan information (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2017, GGP Italy/kommissionen, T‑474/15, EU:T:2017:36, punkterna 31 och 32 samt där angiven rättspraxis).
36      Republiken Frankrike har i förevarande fall klart och tydligt angett föremålet för talan och en kortfattad framställning av de grunder som åberopats. Republiken Frankrike har även klargjort anledningen till att åberopade grunder avseende kompensationsstödet kan anses överförbara på underåtgärden avseende betesbidrag. Det framgår nämligen tydligt av den ansökan varigenom talan har väckts att denna överföring grundar sig på att kommissionen har jämställt två typer av åtgärder som har ifrågasatts genom anmärkningen gällande bristande kontroll av djurtäthet.
37      Härav följer att Republiken Frankrike kan tillåtas överföra sina grunder på underåtgärden gällande betesbidrag.
38      I den mån kommissionen avser att bestrida den rättsliga verkan av de åberopade grunderna i den del de överförs på underåtgärden för betesbidrag, ska det erinras om att det är samma regler som gäller åtgärder avseende kompensationsstöd som de regler som tillämpas på åtgärder för ett miljövänligt jordbruk, såsom åtgärder avseende betesbidrag. Det framgår nämligen av kapitel IV i förordning nr 1698/2005 att såväl de åtgärder som avser kompensationsstöd som åtgärderna för ett miljövänligt jordbruk utgör en del av stödåtgärderna för landsbygdsutveckling vilka syftar till att förbättra jord- och skogsbrukets konkurrenskraft.
39      Av cirkuläret DGPAAT/SDEA/C2011–3030, av den 22 april 2011, om åtgärder för ett miljövänligt jordbruk, framgår vidare att djurtätheten vad avser sådana åtgärder beräknas på samma sätt som vid åtgärder gällande kompensationsstöd. Djurtätheten för åtgärder avseende betesbidrag beräknas nämligen såsom förhållandet mellan verksamhetens växtätande djur, omvandlad i antalet djurenheter per hektar, och verksamhetens redovisade foderarealer, medan det i cirkulär DGPAAT/SDEA/C2011–3071, av den 29 augusti 2011, av vilket de villkor som föreskrivs för kompensationsstöd för åren 2011–2013 framgår, anges att djurtätheten för dessa åtgärder beräknas såsom ”förhållandet mellan antalet djurenheter per hektar och antalet foderarealshektarer”.
40      Det framgår dessutom tydligt av kommissionens slutliga ståndpunkt att undantagandet av en del av de utgifter som redovisats till EJFLU har motiverats av bristande kontroller på plats av djurtätheten för åtgärder avseende kompensationsstöd och för underåtgärden gällande betesbidrag och att den schablonmässiga korrigeringen tillämpas på båda typer av åtgärder.
41      Såsom Republiken Frankrike har framhållit har kommissionen slutligen, under hela det administrativa förfarande som ledde fram till antagandet av det angripna beslutet, för underåtgärden gällande betesbidrag aldrig utvecklat ett specifikt resonemang som skiljer sig från det resonemang som har åberopats vad gäller åtgärderna avseende kompensationsstöd.
42      Mot bakgrund av det ovanstående bedömer tribunalen att Republiken Frankrike har gjort sina grunder gällande på ett ändamålsenligt sätt, såväl vad avser åtgärder gällande kompensationsstöd som för underåtgärden gällande betesbidrag.
Den första grunden: Åsidosättande av artiklarna 4.1, 10.1 och 14.2 i förordning nr 65/2011 samt artikel 11.1 i förordning nr 885/2006
43      I sin första grund har Republiken Frankrike, med stöd av Konungariket Spanien, gjort gällande att kommissionen har åsidosatt artiklarna 4.1, 10.1 och 14.2 i förordning nr 65/2011 samt artikel 11.1 i förordning nr 885/2006, genom sin bedömning att Republiken Frankrike hade åsidosatt sina skyldigheter vad avser kontroll av djurtäthet.
44      Republiken Frankrike har anfört två delar av denna första grund.
45      I den första delen av den första grunden har Republiken Frankrike gjort gällande att det inte förelåg någon skyldighet att räkna djuren under kontrollerna på plats för att säkerställa villkoret avseende djurtäthet, eftersom en sådan skyldighet varken föreskrivs i artikel 4.1 eller artikel 10.1, och inte heller i artikel 14.2 i förordning nr 65/2011. De kontroller som Republiken Frankrike har anordnat i förhållande till den nationella identifikationsdatabasen uppfyller kraven enligt artikel 4.1 i förordning nr 65/2011, vilket möjliggör en kontroll av villkoren för att bevilja kompensationsstöd.
46      I den andra delen av den första grunden har Republiken Frankrike gjort gällande att djuren under kontrollerna på plats inte måste bli föremål för en rimlighetskontroll, eftersom en sådan skyldighet varken föreskrivs i artikel 4.1 eller artikel 10.1, och inte heller i artikel 14.2 i förordning nr 65/2011. Kommissionen har enligt Republiken Frankrike tillämpat detta ”rimlighetsbegrepp” utan att ange dess rättsliga grund eller det praktiska tillvägagångssättet för att tillämpa det.
47      Kommissionen har bestritt sökandens argument.
48      Eftersom de två delgrunderna är så nära anknutna ska de prövas tillsammans.
49      Vad beträffar principerna för kontroll av åtgärder avseende kompensationsstöd och underåtgärden avseende betesbidrag kan det inledningsvis konstateras att det i artikel 4 i förordning nr 65/2011 föreskrivs följande:
”1.      Medlemsstaterna ska inrätta ett kontrollsystem som garanterar att alla kontroller av att stödvillkoren är uppfyllda genomförs.
…
4.      Om lämpligt ska kontroller på plats hos stödmottagarna, i enlighet med artiklarna 12, 20 och 25 i denna förordning, göras på samma gång som andra kontroller i enlighet med unionens regler om jordbruksstöd.
…”
50      I artikel 10 i förordning nr 65/2011 anges följande:
”1.      Medlemsstaterna ska använda sig av det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i avdelning II kapitel 4 i förordning (EG) nr 73/2009 (nedan kallat IAKS).
2.      Kontrollerna av att stödkriterierna iakttas ska bestå av administrativa kontroller och kontroller på plats.
3.      Kontrollerna av att tvärvillkoren iakttas ska bestå av kontroller på plats, men även av administrativa kontroller om det anses lämpligt.
4.      Under åtagandeperioden får skiften för vilka stöd beviljas inte bytas ut, utom i sådana fall som särskilt anges i landsbygdsutvecklingsprogrammet.”
51      Dessutom anges, vad gäller kontroller på plats, i artikel 14.2 i förordning nr 65/2011, att kontrollerna på plats ”ska avse en stödmottagares alla åtaganden och skyldigheter som är möjliga att kontrollera vid besöket”.
52      Även om unionens lagstiftning om beviljande av stöd och bidrag inte uttryckligen kräver att medlemsstaterna ska införa särskilda övervakningsåtgärder och kontrollförfaranden, framgår det av artikel 14.2 i förordning nr 65/2011 att medlemsstaterna är skyldiga att utföra kontroller på plats vilka ska avse en stödmottagares samtliga åtaganden och skyldigheter, däribland de som följer av nationell rätt, som är möjliga att kontrollera under besöket (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2017, Spanien/kommissionen, C‑506/15 P, ej publicerad, EU:C:2017:42, punkt 69, och dom av den 26 januari 2017, Frankrike/kommissionen, C‑373/15 P, EU:C:2017:55, punkt 71).
53      I förevarande fall föreskrevs i utvecklingsprogrammet, såsom detta hade godkänts av kommissionen, för beviljande av kompensationsstöd ett villkor om djurtäthet, uttryckt i djurenheter per hektar, som var avsett att reglera djurtätheten inom foderarealer i syfte att hindra uppkomsten av för lågt eller för högt betestryck. De franska myndigheterna var följaktligen skyldiga att vid kontrollerna på plats räkna de djur som fanns vid jordbruksföretaget under kontrollbesöket – en räkning som för övrigt föreskrevs i punkt 7.2 i cirkuläret DGPAAT/SDEA/C2011–3071, av den 29 augusti 2011, som nämnts ovan i punkt 39 – för att i det enskilda fallet kontrollera huruvida villkoret om djurtäthet var uppfyllt och därigenom bekräfta de uppgifter som framkommit vid de administrativa kontrollerna (se, analogt, dom av den 26 januari 2017, Frankrike/kommissionen, C‑373/15 P, EU:C:2017:55, punkt 72).
54      Det ska vidare påpekas att kommissionen har hänvisat till rimlighetskontrollen som ett möjligt alternativ till beräkningen av djur vad gäller stora kreaturbestånd, vilket möjliggör kontrollen av djurtäthet. I sitt officiella meddelande har kommissionen gjort gällande att franska myndigheter ”inte kontrollerade djurtätheten på plats... eftersom djuren varken kontrollerades eller räknades, och inte heller blev föremål för en rimlighetskontroll”. Kommissionen har även anfört att ”kontrollen av kreaturbeståndet eller dess rimlighet [borde] utgöra en del av kontrollerna på plats”. Samma anmärkningar återfinns i resultatmeddelandet och i kallelsen till det bilaterala mötet. Kommissionen har likaledes i sin slutliga ståndpunkt kritiserat franska myndigheter för att ”kontrollerna på plats som genomförts inom ramen för åtgärder för landsbygdsutveckling inte [inbegrep] beräkning eller rimlighetskontroller av kreaturbeståndet” och klargjort att ”djuren varken räknades eller blev föremål för en rimlighetskontroll” samt att ”djurtätheten inte [hade] fastställts genom kontroller på plats”.
55      Kommissionen har dessutom under hela det administrativa förfarandet upprepat att kontrollen av kreaturbeståndet eller dess rimlighet borde utgöra en del av kontrollerna på plats av åtgärderna i del 2, för vilka biståndstagarnas åtaganden innefattade ett villkor om djurtäthet. Kommissionen har således ett flertal gånger anmodat franska myndigheter att anpassa sina kontrollrutiner. Om de franska myndigheterna under det administrativa förfarandet hyste tvivel angående betydelsen och genomförandet av rimlighetskontrollen hade de kunnat efterfråga klargöranden från kommissionen, men de har endast bestritt den rättsliga grunden för en denna rimlighetskontroll.
56      Argumentet att kommissionen har åsidosatt artikel 11.1 första stycket i förordning nr 885/2006 kan således inte godtas. Kommissionen har nämligen inte under något skede i det administrativa förfarandet angett vilka korrigerande åtgärder Republiken Frankrike måste vidta för att uppfylla villkoret att djuren ska vara föremål för en rimlighetskontroll.
57      Av det ovanstående följer att kommissionen hade fog för sin bedömning att de franska myndigheterna var skyldiga att under kontrollerna på plats genomföra en djurräkning eller rimlighetskontroll för att säkerställa djurtätheten vid den anläggning som beviljas kompensationsstöd. Detta gäller i samma utsträckning kommissionens bedömning av skyldigheten att genomföra en djurräkning eller rimlighetskontroll för att säkerställa djurtätheten gällande underåtgärden avseende betesbidrag.
58      Denna slutsats vederläggs inte genom domen av den 26 januari 2017, Frankrike/kommissionen (C‑373/15 P, EU:C:2017:55), i den mån domen av den 30 april 2015, Frankrike/kommissionen (T‑259/13, ej publicerad, EU:T:2015:250) upphävs genom den förstnämnda domen.
59      I detta avseende bör det erinras om att domstolen i sin dom av den 26 januari 2017, Frankrike/kommissionen (C‑373/15 P, EU:C:2017:55, punkt 97) fann att tribunalen hade gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att, i punkt 74 i domen av den 30 april 2015, Frankrike/kommissionen (T‑259/13, ej publicerad, EU:T:2015:250), bedöma att systemet med kontroller på plats som ska utföras enligt artikel 12 och följande artiklar i kommissionens förordning (EG) nr 1975/2006 av den 7 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1698/2005 i fråga om kontroller och tvärvillkor i samband med stöd för landsbygdsutveckling (EUT L 368, 2006, s. 74), vars ordalydelse motsvarar den i artiklarna 12 och följande artiklar i förordning nr 65/2011, var självständigt och oberoende av de kontroller som utförs i samband med administrationen av identifiering av nötkreatur eller nötkreatursbidrag, utan att ha fastställt dels huruvida sistnämnda kontroller utgjorde kontroller som avses i unionens regler om jordbruksstöd i den mening som avses i artikel 5.2 i förordning nr 1975/2006, vars ordalydelse motsvarar den i artikel 4.4 i förordning nr 65/2011, dels huruvida de kunde utföras på samma gång som de kontroller som avses i artikel 12 och följande artiklar i förordningen.
60      Följaktligen är det i princip tillåtet för medlemsstaterna att utföra kontroller på plats enligt artikel 12 och följande artiklar i förordning nr 65/2011, såsom kontroller på plats avseende kompensationsstöd, på samma gång som andra kontroller avseende identifikation av djur eller nötkreatursbidrag, under förutsättning att två villkor är uppfyllda, nämligen dels att dessa utgör kontroller som avses i unionens regler om jordbruksstöd i den mening som avses i artikel 4.4 i förordning nr 65/2011, och för det andra att de kan utföras samtidigt som de kontroller som avses i artikel 12 och följande i förordningen (se, för ett liknande resonemang och, analogt, dom av den 26 januari 2017, Frankrike/kommissionen, C‑373/15 P, EU:C:2017:55, punkterna 95 och 96).
61      Vad beträffar det första villkoret är parterna oense om huruvida de kontroller som vidtagits för att identifiera nötkreatur utgör sådana kontroller som föreskrivs i unionsreglerna gällande jordbruksstöd. Parterna är däremot ense i sin bedömning att kontrollerna gällande nötkreatursbidrag ska anses utgöra sådana kontroller som föreskrivs i unionsreglerna gällande jordbruksstöd.
62      Det ska härvid påpekas att kontrollerna för att identifiera nötkreatur genomförs i enlighet med kommissionens förordning (EG) nr 1082/2003 av den 23 juni 2003 om närmare föreskrifter för tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 när det gäller miniminivån för de kontroller som skall utföras inom ramen för systemet för identifiering och registrering av nötkreatur (EUT L 156, 2003, s. 9). Denna förordning som har antagits med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 av den 17 juli 2000 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur samt märkning av nötkött och nötköttsprodukter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 820/97 (EGT L 204, 2000, s. 1), utgör en del av unionens regelverk gällande veterinärsektorn och djuravel, vars syfte är att skydda människors och djurs hälsa. Såsom Republiken Frankrike har anfört regleras emellertid kontrollerna för boskapsidentifiering även av kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65). Det rör sig i synnerhet om de kontroller som genomförts för att säkerställa de tvärvillkor som krävs enligt artikel 4 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s. 16).
63      Kontrollerna för att identifiera nötkreatur utgör således kontroller som föreskrivs i unionslagstiftningen gällande jordbruksstöd, på så sätt att de två första villkoren som anges ovan i punkt 60 är uppfyllda.
64      I sitt svar på tribunalens frågor har kommissionen själv för övrigt medgett att systemet för identifiering och registrering av djur utgör ett komplement till systemet för jordbruksstöd.
65      Vad beträffar det andra villkoret som anges ovan i punkt 60 har Republiken Frankrike gjort gällande att de särskilda egenskaperna hos systemet för kompensationsstöd kunde beaktas inom ramen för de beräkningar som franska myndigheter har gjort under kontrollerna på plats avseende identifiering av nötkreatur samt nötkreatursbidrag och att villkoret gällande djurtäthet kunde fastställas inom ramen för detta system. En och samma beräkning kan vidare göras gällande vad avser var och en av kontrollerna.
66      Enligt Republiken Frankrike är det franska kontrollsystemet effektivt i den meningen som avses i artikel 4.1 i förordning nr 65/2011 eftersom de djurräkningar som görs under kontrollerna på plats avseende identifiering av nötkreatur samt nötkreatursbidrag är föremål för kontinuerlig hantering i de databaser där utbetalningarna av sådana arealrelaterade stöd som kompensationsstöd kontrolleras.
67      Republiken Frankrike har särskilt framhållit att de två parametrarna för att kontrollera djurtätheten för beviljande av kompensationsstöd, nämligen nötkreaturens ålder och den tid under vilken djuren årligen i genomsnitt befunnit sig i en anläggningbeaktas i den nationella databasen. Den nationella databasen för nötkreatur innehåller nämligen identifikationsnumret för samtliga anläggningar där varje djur har befunnit sig, tidpunkterna för varje förflyttning av djuren och födelsedatumet för dessa djur, vilket innebär att de kan åldersbestämmas, att djurtätheten kan kontrolleras, att identifikationsnumret för alla nötkreatur som förekommer i en anläggning ständigt finns tillgängligt och att det är möjligt att känna till antalet djur i varje anläggning. Nödvändiga data för att beräkna djurtätheten och boskap inhämtas således under kontrollerna på plats avseende identifiering av djur och nötkreatursbidrag eftersom en räkning av djuren görs vid detta tillfälle och deras ålder samt den tid de befunnit sig på jordbruksarealen kontrolleras.
68      Kommissionen har i huvudsak bestridit att kontrollerna avseende identifiering av nötkreatur eller nötkreatursbidrag som åberopats av Republiken Frankrike i förevarande mål kan utgöra kontroller av huruvida villkoret gällande djurtäthet för att beviljas kompensationsstöd är uppfyllt.
69      Det har redan slagits fast att det i förordning nr 65/2011 inte finns någon bestämmelse som kan tolkas på så sätt att de nationella myndigheterna kan underlåta att räkna djuren vid kontroller på plats, för det fall det görs administrativa kontroller på grundval av uppgifter från en tillförlitlig databas. En sådan tolkning är nämligen oförenlig med syftet för kontroller på plats, som bland annat består i att kontrollera riktigheten av uppgifterna i de databaser som skapats av medlemsstaterna, enligt artikel 15.3 i förordning nr 65/2011 och artikel 42 i förordning nr 1122/2009 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2017, Frankrike/kommissionen, C‑373/15 P, EU:C:2017:55, punkterna 27, 60 och 74, samt dom av den 30 april 2015, Frankrike/kommissionen, T‑259/13, ej publicerad, EU:T:2015:250, punkt 70).
70      Den omständigheten att de kontroller som genomförts av de nationella myndigheterna uppfyller de krav som uppställs i artikel 4.1 i förordning nr 65/2011, i den mån de två parametrarna för att kontrollera djurtätheten beaktas i den nationella databasen, nämligen parametrarna gällande nötkreaturens ålder och deras årliga genomsnittliga närvaro i anläggningen, kan inte befria de franska myndigheterna från skyldigheten att räkna djuren vid kontrollbesöken för att genomföra de kontroller som krävs enligt förordning nr 65/2011 och säkerställa att uppgifterna överensstämmer med de uppgifter som finns i nationella databaser för att beräkna djurtätheten.
71      Såsom kommissionen har framhållit i sina svar på tribunalens frågor kan det vidare påpekas att det framgår av artikel 5.2 i förordning nr 1975/2006, vars lydelse motsvarar den i artikel 4.4 i förordning nr 65/2011, att kontrollerna på plats med avseende på kompensationsstöd genomförs på samma gång som andra kontroller i enlighet med unionens regler om jordbruksstöd ”om lämpligt”. Härav följer att det i princip kan förekomma fall när det inte är möjligt att genomföra kontrollerna på plats med avseende på kompensationsstöd på samma gång som andra kontroller i enlighet med unionens regler om jordbruksstöd, då sådana samtidiga kontroller inte är en absolut regel utan endast en möjlighet med potentiella undantag.
72      I förevarande fall har Republiken Frankrike inte kunnat styrka att de särskilda egenskaperna hos systemet med kompensationsstöd i sin helhet beaktades inom ramen för de beräkningar som franska myndigheter har gjort under kontrollerna på plats avseende identifiering av nötkreatur samt nötkreatursbidrag och villkoret gällande djurtäthet kunde fastställas inom ramen för detta system.
73      Kommissionen har nämligen påpekat, utan att detta har bestritts av Republiken Frankrike, att kontrollerna avseende identifiering av nötkreatur samt nötkreatursbidrag motsvarar andra kriterier än kontrollerna avseende kompensationsstöd, bland annat vad gäller anläggningarna som är föremål för en kontroll, vilka djur som räknas eller identifieras och kontrollernas regelbundenhet.
74      De djur som räknas vid en kontroll av kompensationsstöd motsvarar inte nödvändigtvis de djur som räknas avseende identifiering av nötkreatur samt nötkreatursbidrag. Denna sistnämnda djurräkning avser nämligen samtliga nötkreatur, får, getter och grisar för att de ska registreras i databasen för djur och utgöra ett representativt urval för öronmärkning medan kontrollerna på plats med avseende på åtgärder gällande kompensationsstöd omfattar samtliga växtätande arter.
75      Republiken Frankrike har emellertid genom sitt resonemang i förevarande fall inte kunnat styrka att samtliga djur som kontrolleras med avseende på åtgärder gällande kompensationsstöd hade kontrollerats under kontrollerna på plats för identifiering av nötkreatur och nötkreatursbidrag. De skrivelser som översänts av de franska myndigheterna till kommissionen, som bilaga till ansökan varigenom talan väcktes och som avsåg rapporten från kontrollerna gällande identifiering av nötkreatur och andra små idisslare, vilka genomfördes i Frankrike från år 2011–2013 enligt artikel 5 i förordning nr 1082/2003 och artikel 7 i kommissionens förordning (EG) nr 1505/2006 av den 11 oktober 2006 om genomförande av rådets förordning (EG) nr 21/2004 när det gäller miniminivån för de kontroller som skall utföras för identifiering och registrering av får och getter (EUT L 280, 2006, s. 3), saknar härvid relevans eftersom de enbart avser nötkreatur, får och getter och inte bevisar att de kontroller som utgör föremål för dessa rapporter även omfattar alla djurarter som ska kontrolleras med avseende på beviljat kompensationsstöd.
76      Under dessa omständigheter kan Republiken Frankrikes argument att en och samma djurräkning kan göras gällande vad avser kontrollerna på plats av identifieringen av nötkreatur och nötkreatursbidrag, samt med avseende på kompensationsstöd, inte vinna framgång.
77      Endast en hänvisning till förekomsten av kontroller med olika syften och, såsom Republiken Frankrike har medgett under den muntliga förhandlingen, vilka genomförts under olika år, är inte heller tillräcklig för att styrka att kommissionens bedömning var felaktig i den mån den ansåg att franska myndigheter hade åsidosatt sina skyldigheter att räkna djuren under kontrollbesöken gällande kompensationsstöd för att kontrollera djurtätheten.
78      Eftersom det andra villkoret som anges ovan i punkt 60 i denna dom inte är uppfyllt kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
79      Den bedömning som görs ovan i punkt 57 i denna dom kan inte heller vederläggas genom Republiken Frankrikes och Konungariket Spaniens argument att djurräkningen under kontrollerna på plats inte medförde att villkoret avseende djurtäthet kunde verifieras eftersom detta villkor var ett årligt genomsnitt. Republiken Frankrike har nämligen inte i sina skrivelser angett den rättsliga grunden enligt unionslagstiftningen för att betrakta djurtätheten som ett årligt genomsnitt. Republiken Frankrike har för övrigt inte åberopat någon rättspraxis från domstolen eller tribunalen till stöd för sitt argument. Såsom kommissionen har påpekat ska det även erinras om att det i utvecklingsprogrammet, som har utformats av Republiken Frankrike själv, inte fastställs att djurtätheten utgör ett årligt genomsnitt.
80      I utvecklingsprogrammet anges endast att djurtätheten ska innefattas mellan ett lägsta och ett högsta värde som fastställs av prefekten för varje område eller underområde i departementet, i förhållande till dess jordbruksklimat, utan att det anges att det rör sig om ett årligt värde. Även om det antas att den berörda perioden är ett år måste stödmottagarna iaktta värdena inom de fastställda intervallen. Fluktuationer mellan de högsta och lägsta värdena kan inträffa under hela den berörda perioden och, på grund av att det är omöjligt att dagligen kontrollera dessa värden, kan ett årligt genomsnittligt värde godtas. För att säkerställa villkoret avseende djurtäthet ska detta genomsnitt emellertid beräknas på grundval av värden som ligger mellan de lägsta och högsta värdena i intervallet (se, analogt, dom av den 15 juli 2015, Spanien/kommissionen, T‑561/13, ej publicerad, EU:T:2015:496, punkt 55).
81      Om Republiken Frankrikes tolkning, enligt vilken iakttagandet av villkoret gällande djurtäthet ska ske på grundval av en genomsnittlig årlig beräkning, godtas skulle det innebära att stödmottagarna, under vissa delar av året, kan överskrida respektive underskrida de högsta och de lägsta värdena inom intervallet enligt utvecklingsprogrammet, eftersom sådana över- eller underskridanden inte skulle påverka det slutliga genomsnittliga värdet för året i dess helhet. Detta tillvägagångssätt skulle främja ett opportunistiskt beteende hos stödmottagarna, vilket kunde bli oförenligt med de mål som eftersträvas genom de ifrågavarande stöden, såsom att bevara och främja hållbara jordbruksmetoder (se skäl 33 i förordning nr 1698/2005). Överskridandet av de högsta värdena vid vissa tidpunkter på året skulle kunna leda till situationer där de berörda områdena överexploateras och till att de lägsta värdena inte uppnås när dessa områden underexploateras (se, analogt, dom av den 15 juli 2015, Spanien/kommissionen, T‑561/13, ej publicerad, EU:T:2015:496, punkt 56).
82      De franska myndigheterna är således skyldiga att vid kontrollerna på plats bedöma huruvida villkoret om djurtäthet är uppfyllt vid tidpunkten för kontrollbesöket, bland annat genom att räkna djuren, för att i det enskilda fallet kontrollera huruvida de fastställda högsta och lägsta värdena enligt utvecklingsprogrammet hade iakttagits och därigenom bekräfta de uppgifter som framkommit vid de administrativa kontrollerna (se, analogt, dom av den 26 januari 2017, Spanien/kommissionen, C‑506/15 P, ej publicerad, EU:C:2017:42, punkt 70).
83      Följaktligen är det inte möjligt att godta Republiken Frankrikes argument att den omständigheten att ett jordbruksföretag under en viss dag uppvisar en djurtäthet som understiger tröskelvärdet eller som överskrider det högsta värdet med avseende på kompensationsstöd inte skulle utgöra ett åsidosättande av urvalskriterierna. Det anges nämligen i artikel 14.2 i förordning nr 65/2011 att kontrollerna på plats ska avse en stödmottagares samtliga åtaganden och skyldigheter som är möjliga att kontrollera under besöket.
84      Den omständigheten som Republiken Frankrike har åberopat, att vissa faktorer som påverkar bedömningen av djurtätheten, såsom djurens ålder, inte kan fastställas exakt, kan inte befria de nationella myndigheterna från deras kontrollskyldighet i detta avseende. Det kan vidare inte, såsom kommissionen har gjort gällande, uteslutas att de inspektörer som utför kontrollerna på plats med tillräcklig precision kan avgöra djurens ålder (dom av den 26 januari 2017, Spanien/kommissionen, C‑506/15 P, ej publicerad, EU:C:2017:42, punkt 71).
85      Mot bakgrund av de ovanstående övervägandena kan talan inte bifallas såvitt avser den första grunden.
Den tredje, alternativa, grunden: Kommissionens åsidosättande av de regler som fastställs i dokumenten VI/5330/97 och AGRI/60637/2006
86      Republiken Frankrike har genom den tredje grunden, som har åberopats alternativt, gjort gällande att kommissionen har åsidosatt de regler som fastställs i dokumenten VI/5330/97 och AGRI/60637/2006, genom att tillämpa en schablonmässig korrigering som har höjts med 10 procent på grund av att de brister som de franska myndigheterna skulle ha gjort sig skyldiga till vid djurräkningen var återkommande eftersom de avsåg en nyckelkontroll som redan hade korrigerats under de två föregående utredningarna och som inte hade förbättrats.
87      Republiken Frankrike har gjort gällande att två villkor borde ha uppfyllts enligt dokumentet AGRI/60637/2006, jämfört med dokumentet VI/5330/97, för att en sådan höjning skulle kunna tillämpas av kommissionen. Det första villkoret är att kommissionen meddelar den berörda medlemsstaten vilka förbättringar som måste genomföras för att avhjälpa de brister som medlemsstaten har anklagats för inom ramen för de tidigare förfarandena för kontroll av överensstämmelse. Det andra villkoret är att medlemsstaten inte har avhjälpt bristerna trots att den kunde göra detta.
88      Enligt Republiken Frankrike är det andra villkoret inte uppfyllt i förevarande fall eftersom de franska myndigheterna inte kunde avhjälpa de brister som konstaterats av kommissionen under den första utredningen innan de båda påföljande utredningarna inleddes. Kontrollerna på plats hade nämligen endast kunna innefatta de förbättringar som kommissionen hade rekommenderat till följd av det första administrativa förfarandet först efter antagandet av kommissionens genomförandebeslut 2013/123 av den 26 februari 2013 om undantagande från EU-finansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för EGFJ och EJFLU (EUT L 67, 2013, s. 20), vilket antogs till följd av det första administrativa förfarandet, det vill säga när de kampanjer som var föremål för de två påföljande förfarandena redan hade avslutats. De brister som konstaterats under det förfarande som ledde fram till det angripna beslutet skulle således inte kunna kvalificeras som återkommande i den mening som avses i handling AGRI/60637/2006.
89      Kommissionen har anfört att Republiken Frankrike var medveten om de brister som konstaterats i dess kontrollsystem från och med den 23 februari 2009, vilket är datumet för meddelandet av resultaten i den första utredningen där konstaterade brister och rekommenderade förbättringar angavs, och att de tre utredningarna avsåg samma problematik. Republiken Frankrike var således medveten om att det ifrågavarande förfarandet avsåg brister som pågått under flera år. Kommissionen har vidare anfört att Republiken Frankrikes resonemang endast kan tillämpas på ”återfall”, vilket är ett begrepp som tribunalen uttryckligen har avfärdat vad gäller finansiell korrigering i sin dom av den 17 maj 2013, Grekland/kommissionen (T‑294/11, ej publicerad, EU:T:2013:261, punkterna 98 och 100). Antagandet av ett beslut där förekomsten av en sådan brist formellt bekräftas är däremot inte nödvändigt vad gäller ”upprepning”, vilket är ett begrepp som tillämpas när upprepade brister utgör en risk för kontrollsystemet i dess helhet.
90      Tribunalen erinrar inledningsvis om att riktlinjerna för finansiella schablonmässiga korrigeringar har fastställts i dokumentet VI/5330/97. I bilaga II till detta dokument, som har rubriken ”Riktlinjer för tillämpningen av schablonmässiga korrigeringar” föreskrivs olika finansiella korrigeringar enligt följande:
”Om en eller flera grundläggande kontroller inte tillämpas eller tillämpas så bristfälligt eller så sällan att man med deras hjälp inte kan bedöma om ett ersättningsanspråk är berättigat eller inte kan förhindra oegentligheter är en korrigering på 10 procent berättigad eftersom det kan antas att risken varit stor för en omfattande förlust för EUGFJ.
Om alla grundläggande kontroller har utförts, men bristen gäller att det antal, den frekvens eller den utsträckning som föreskrivs i förordningarna inte har uppfyllts är en korrigering på 5 procent berättigad, eftersom [det rimligen] kan antas att dessa inte ger den förväntade garantin för att utgiften är [korrekt] och att risken för förlust för [EUGFJ] varit ansenlig.
Om en medlemsstat på ett lämpligt sätt har utfört de grundläggande kontrollerna men helt har underlåtit att utföra en eller flera stödkontroller, är en korrigering på 2 procent berättigad mot bakgrund av den låga risken för förlust för [EUGFJ] och mot bakgrund av att överträdelsen är mindre allvarlig.
…”
91      I dokument AGRI/60637/2006 anges villkoren för när kommissionen kan tillämpa principen, i dokument VI/5330/97, enligt vilken åsidosättandet ska anses som mer allvarligt om medlemsstaten underlåter att förbättra sina kontroller trots att kommissionen redan har underrättat medlemsstaten om nödvändiga förbättringar.
92      I punkt 1 andra stycket i dokument AGRI/60637/2006 föreskrivs principen enligt vilken kommissionen ska beakta överträdelsens art och omfattning samt den ekonomiska förlust som unionen har lidit.
93      I punkt 2 i dokument AGRI/60637/2006 anges följande:
”För det fall avsaknaden av eller brister i ett kontrollsystem, eller avsaknaden av eller brister i en del av kontrollsystemet, har varit föremål för ett eller flera beslut om finansiella korrigeringar i samband med granskning och godkännande av räkenskaperna för garantisektionen vid [EUGFJ]
och
det för perioden efter den korrigerade perioden konstateras att samma brister kvarstår,
finner kommissionen, att det normalt är berättigat att göra ett tillägg till den schablonmässiga korrigering som tillämpats under föregående korrigering på grund av den ökade risken för ekonomiska förluster för EUGFJ.”
94      Av punkt 2 i dokument AGRI/60637/2006 framgår således att det i huvudsak är två villkor som ska vara uppfyllda för att kommissionen ska kunna anse att det normalt sett är motiverat att tillämpa en höjning av en tidigare schablonmässig finansiell korrigering, nämligen
–        avsaknad av eller brister i ett kontrollsystem, eller avsaknad av eller brister i den del av kontrollsystemet som har varit föremål för ett eller flera beslut om finansiella korrigeringar i samband med granskning och godkännande av räkenskaperna, och
–        att det för perioden efter den korrigerade perioden konstateras att samma brister kvarstår.
95      I förevarande fall ska dessa två villkor tolkas.
96      Vad beträffar det första villkoret kan det påpekas att det framgår av lydelsen av dokument AGRI/60637/2006 att avsaknaden av eller bristerna i kontrollsystemet, eller i en del av detta, för att en höjning på grund av återkommande brister ska kunna tillämpas, ska vara föremål för ett ”beslut om finansiell korrigering” som antagits i samband med godkännandet av räkenskaperna, det vill säga ett beslut som antagits av kommissionen enligt artikel 31 i förordning nr 1290/2005.
97      Eftersom ett formellt meddelande enligt artikel 11.1 i förordning nr 885/2006 är en rättsakt vars syfte är att förbereda det slutliga beslutet kan det inte anses utgöra ett beslut om finansiell korrigering i samband med godkännandet av räkenskaperna i den mening som avses i villkoret.
98      Det framgår för övrigt av fast rättspraxis att beslut gällande godkännandet av EUGFJ:s räkenskaper antas efter ett kontradiktoriskt förfarande varför de resultat från kontroller som återfinns i det första meddelandet inte är slutgiltiga och kan preciseras eller redigeras till följd av de svar som medlemsstaten lämnar under det efterföljande administrativa förfarandet (dom av den 17 juni 2009, Portugal/kommissionen, T‑50/07, ej publicerad, EU:T:2009:206, punkterna 34 och 37, samt dom av den 12 november 2010, Spanien/kommissionen, T‑113/08, ej publicerad, EU:T:2010:465, punkt 132, se även dom av den 24 mars 2011, Grekland/kommissionen, T‑184/09, ej publicerad, EU:T:2011:120, punkt 45 samt där angiven rättspraxis).
99      I förevarande fall har kommissionen gjort gällande att Republiken Frankrike kunde känna till bristerna i fråga och de förbättringar som skulle göras av dess system för kontroller på plats efter det att skrivelsen av den 23 februari 2009 översändes.
100    Kommissionen har genom denna skrivelse tillsänt Republiken Frankrike ett formellt meddelande som upprättats enligt artikel 11.1 i förordning nr 885/2006. Denna skrivelse ingår i det förfarande som föreskrivs i artikel 11 i förordning nr 885/2006 och som ledde fram till att kommissionen antog genomförandebeslut 2013/123, varigenom vissa utgifter undantas från unionsfinansiering enligt artikel 31 i förordning nr 1290/2005. Kommissionens slutliga beslut att undanta vissa belopp från unionsfinansiering hade således inte ännu antagits vid den tidpunkt då skrivelsen av den 23 februari 2009 översändes, eftersom denna skrivelse var en rättsakt vars syfte var att förbereda genomförandebeslut 2013/123.
101    Härav följer att skrivelsen av den 23 februari 2009 inte är tillräcklig för att det första av de två ovan i punkt 94 nämnda villkoren ska anses vara uppfyllt. Kommissionens argument att det varken är nödvändigt eller önskvärt att invänta antagandet av ett beslut varigenom förekomsten av en brist formellt konstateras för att en upprepning ska anses föreligga, eftersom ett formellt meddelande enligt artikel 11.1 i förordning nr 885/2006 är tillräckligt, kan således inte vinna framgång.
102    Vad beträffar det andra villkoret som nämns ovan i punkt 94 är parterna i huvudsak oense gällande tolkningen av frasen ”perioden som följer på den redan korrigerade perioden”.
103    Kommissionen förespråkar nämligen en ordagrann tolkning enligt vilken den relevanta perioden är den som är föremål för den utredning som följer efter utredningen där bristen konstaterades för första gången och sanktionerades genom ett beslut om finansiell korrigering. Republiken Frankrike förespråkar däremot en tolkning enligt vilken den relevanta perioden är den som följer efter antagandet av beslutet om finansiell korrigering som avslutar den utredning där den ifrågavarande bristen först konstaterades.
104    I förevarande fall framgår det av kommissionens slutliga ståndpunkt att den har tillämpat en schablonmässig korrigering som har höjts med 10 procent på grund av att de brister som franska myndigheter skulle ha gjort sig skyldiga till vid djurräkningen var återkommande, eftersom de avsåg en nyckelkontroll som redan hade korrigerats under de två föregående utredningarna och som inte hade förbättrats av myndigheterna i fråga.
105    Förevarande mål avser egentligen tre olika utredningar som har lett fram till tre olika beslut om finansiell korrigering, nämligen:
–        utredning RDG/2008/010/FR, gällande åren 2007 och 2008, vilken ledde till genomförandebeslut 2013/123, som antogs den 26 februari 2013,
–        utredning RD 2/2011/003/FR, gällande åren 2009 och 2010, vilken ledde till antagandet av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/103 av den 16 januari 2015 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för EGFJ och EJFLU (EUT L 16, 2015, s. 33), och
–        utredning RD 2/2012/005/FR, gällande åren 2011–2013, vilken ledde till antagandet av det angripna beslutet den 22 juni 2015.
106    Den 22 juni 2015, vilket är den tidpunkt då det angripna beslutet antogs, hade således redan två beslut antagits av kommissionen, nämligen beslut 2013/123 av den 26 februari 2013 och beslut 2015/103 av den 16 januari 2015. I det angripna beslutet konstateras vidare att samma brist, som redan har fastställts genom det första beslutet, kvarstår för en period som följer efter den period som var föremål för korrigeringen, nämligen perioden som omfattar åren 2007 och 2008. Denna brist har även konstaterats för åren 2009–2013.
107    Såsom Republiken Frankrike har framhållit hade ett beslut om finansiell korrigering där kommissionens slutliga ståndpunkt vad gäller de brister som denna medlemsstat konstaterats ha gjort sig skyldig till enligt den första utredningen, ännu inte antagits under åren 2009–2013, vilket var den period som var föremål för den andra och den tredje utredningen. Under åren 2009–2013 var Republiken Frankrike varken säker på att de brister som konstaterats under den första utredningen skulle fastställas eller skyldig att följa rekommendationerna i skrivelsen av den 23 februari 2009 för att anpassa åtgärderna för att kontrollera djurtätheten i linje med de förbättringar som hade föreslagits av kommissionen för att undvika att samma brister i kontrollsystemet skulle konstateras föreligga för åren 2009–2013.
108    Med andra ord har kommissionen genom det angripna beslutet kritiserat Republiken Frankrike för att inte ha avhjälpt bristerna vid djurräkningen för åren 2011–2013, vilka redan hade konstaterats föreligga åren 2007–2010 såsom en ”mer allvarlig” brist vilken motiverade en höjning på grund av att den var återkommande. Underlåtelsen att förbättra kontrollsystemet som kommissionen har åberopat konstaterades emellertid först i det beslut som antogs den 26 februari 2013.
109    Härav följer att kommissionens tolkning inte överensstämmer med lydelsen av dokument VI/5330/97, vars räckvidd fastställs genom dokument AGRI/60637/2006.
110    Vad gäller tillämpningen av schablonmässiga korrigeringar anges nämligen i dokument VI/5330/97 att en ”medlemsstats oförmåga att utföra felfria kontroller är allvarligare om kommissionen tidigare har underrättat medlemsstaten om de förbättringar som behövs”. Det framgår således av lydelsen av detta dokument att den underlåtelse att genomföra förbättringar som kan utgöra en försvårande omständighet ska konstateras efter det att medlemsstaten har underrättats om nödvändiga förbättringar eller till och med, såsom anges i dokument AGRI/60637/2006 efter det att beslutet om finansiella korrigeringar har antagits vid godkännandet av räkenskaperna.
111    Att såsom kommissionen anse att de konstaterade bristerna var återkommande utan att pröva huruvida medlemsstaten har beretts möjlighet att avhjälpa dem efter det att de först konstaterades skulle slutligen leda till en tolkning av begreppet ”återkommande” som enbart vilar på upprepningen av bristerna, oavsett om ett sådant beslut som krävs enligt dokument AGRI/60637/2006 har antagits.
112    Mot bakgrund av ovanstående övervägande ska talan vinna bifall såvitt avser den tredje grunden. Det angripna beslutet ska således ogiltigförklaras i den mån en höjd schablonmässig korrigering med 10 procent tillämpas på grund av att de brister som de franska myndigheterna har anklagats för vid räkningen av djur ansågs vara återkommande och inte hade blivit föremål för förbättringar.
Rättegångskostnader
113    Enligt artikel 134.3 i rättegångsreglerna ska vardera rättegångsdeltagaren bära sina rättegångskostnader, om deltagarna ömsom tappar målet på en eller flera punkter.
114    Republiken Frankrike och kommissionen ska vardera bära sina rättegångskostnader.
115    I enlighet med artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska Konungariket Spanien bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjätte avdelningen)
följande:
1)      Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/1119 av den 22 juni 2015 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), ogiltigförklaras i den del en höjd schablonmässig korrigering med 10 procent tillämpas på grund av att de brister som franska myndigheter har anklagats för vid räkningen av djur ansågs vara återkommande och inte hade blivit föremål för förbättringar
2)      Talan ogillas i övrigt.
3)      Republiken Frankrike och kommissionen ska vardera bära sina rättegångskostnader.
4)      Konungariket Spanien ska bära sina rättegångskostnader.
Berardis
Spielmann
Csehi
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 1 februari 2018.
Underskrifter
*      Rättegångsspråk: franska.