62020CJ0037_RES
Yhdistetyt asiat C-37/20 ja C-601/20
WM (C-37/20) ja Sovim SA (C-601/20)
vastaan
Luxemburg Business Registers
(Kaksi ennakkoratkaisupyyntöä – Tribunal d’arrondissement (Luxembourg)
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 22.11.2022
Ennakkoratkaisupyyntö – Sen estäminen, että rahoitusjärjestelmää käytetään rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen – Direktiivi (EU) 2018/843, jolla muutetaan direktiiviä (EU) 2015/849 – Viimeksi mainitun direktiivin 30 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohtaan tehty muutos – Suuren yleisön oikeus tutustua tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin – Pätevyys – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artikla – Yksityis- ja perhe-elämän kunnioittaminen – Henkilötietojen suoja
Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Rahoitusjärjestelmän käytön estäminen rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen – Direktiivi 2015/849 – Muutos, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että suurella yleisöllä on pääsy niiden alueelle perustettujen yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin – Vakava puuttuminen yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskeviin oikeuksiin – Oikeuttaminen – Laillisuusperiaatteen noudattaminen ja perusoikeuksien keskeisen sisällön kunnioittaminen – Yleisen edun mukaisen tavoitteen olemassaolo – Kyseessä oleva puuttuminen ei ole tarpeellinen eikä oikeasuhteinen – Pätemättömyys
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2015/849 30 artiklan 1, 5 ja 9 kohta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2018/843 johdanto-osan 30 ja 31 perustelukappale sekä 1 artiklan 15 alakohdan c alakohta)
(ks. 37–44, 47–52, 57–59, 66, 67, 71–76, 81–85 ja 88 kohta sekä tuomiolauselma)
Perusoikeudet – Yksityiselämän kunnioittaminen – Henkilötietojen suoja – Rajoitukset – Edellytykset
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artikla sekä 52 artiklan 1 kohta)
(ks. 46 ja 63–65 kohta)
Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Rahoitusjärjestelmän käytön estäminen rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen – Direktiivi 2015/849 – Muutos, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että suurella yleisöllä on pääsy niiden alueelle perustettujen yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin – Vakava puuttuminen yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskeviin oikeuksiin – Oikeuttaminen – Avoimuusperiaatteeseen vetoamista yleisen edun mukaisena tavoitteena, jolla kyseessä oleva puuttuminen voidaan oikeuttaa, ei voida hyväksyä
(SEU 1 ja SEU 10 artikla; SEUT 15 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2015/849, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2018/843, 30 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohta)
(ks. 60–62 kohta)
Tiivistelmä
Rahanpesudirektiivin (
1
) mukaan jäsenvaltioiden on rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumiseksi ja estämiseksi pidettävä rekisteriä, joka sisältää tietoja niiden alueelle perustettujen yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista. (
2
) Sen jälkeen kun tätä direktiiviä muutettiin direktiivillä 2018/843, (
3
) eräät näistä tiedoista on kaikissa tapauksissa saatettava suuren yleisön saataville. Näin muutetun rahanpesudirektiivin (jäljempänä muutettu rahanpesudirektiivi) nojalla Luxemburgin lainsäädännössä (
4
) otettiin käyttöön tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisteri (jäljempänä RBE), jossa on tarkoitus säilyttää ja asettaa saataville useita rekisteröityjen yhteisöjen tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevia tietoja, joihin kuka tahansa voi tutustua.
Tribunal d’arrondissement de Luxembourgin (Luxemburgin piirituomioistuin, Luxemburg) käsiteltäväksi on saatettu tässä yhteydessä kaksi asiaa, joiden vireille panijoina ovat WM ja Sovim SA, jotka riitauttavat sen, että Luxembourg Business Registers, joka on RBE:n ylläpitäjä, on hylännyt niiden pyynnöt rajoittaa suuren yleisön pääsyä tietoihin, jotka koskevat ensimmäisessä asiassa WM:ää erään kiinteistöalan siviiliyhtiön tosiasiallisena omistajana ja edunsaajana ja jälkimmäisessä asiassa Sovim SA:n tosiasiallista omistajaa ja edunsaajaa. Koska tribunal d’arrondissement de Luxembourgilla on näissä kummassakin asiassa epäilyjä etenkin niiden unionin oikeuden säännösten pätevyydestä, joissa säädetään järjestelmästä, jolla säännellään yleistä pääsyä tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin, se esitti unionin tuomioistuimelle pätevyyden arvioimista koskevan ennakkoratkaisukysymyksen.
Unionin tuomioistuin toteaa suuressa jaostossa direktiivin 2018/843 pätemättömäksi siltä osin kuin sillä on muutettu rahanpesudirektiiviä siten, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueelle perustettujen yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot ovat kaikissa tapauksissa suuren yleisön saatavilla. (
5
)
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensimmäiseksi unionin tuomioistuin toteaa, että muutetussa rahanpesudirektiivissä säädetty suuren yleisön pääsy tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin merkitsee vakavaa puuttumista Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 7 artiklassa vahvistettua yksityiselämän kunnioitusta ja perusoikeuskirjan 8 artiklassa vahvistettua henkilötietojen suojaa koskeviin perusoikeuksiin.
Unionin tuomioistuin huomauttaa tältä osin, että koska asianomaiset tiedot sisältävät tietoja tunnistetuista luonnollisista henkilöistä eli jäsenvaltioiden alueelle perustettujen yhtiöiden ja muiden oikeushenkilöiden tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista, suuren yleisön pääsy niihin vaikuttaa yksityiselämän kunnioitusta koskevaan perusoikeuteen. Mainittujen tietojen suuren yleisön saataville saattamisessa on lisäksi kyse henkilötietojen käsittelystä. Se toteaa vielä, että tällainen suuren yleisön saataville saattaminen merkitsee puuttumista kahteen edellä mainittuun perusoikeuteen välitettyjen tietojen myöhemmästä käytöstä riippumatta. (
6
)
Unionin tuomioistuin toteaa tämän puuttumisen vakavuudesta, että siltä osin kuin suuren yleisön saataville saatetut tiedot liittyvät tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan henkilöllisyyteen sekä hänellä yhtiöissä tai muissa oikeushenkilöissä olevien tosiasiallisten intressien luonteeseen ja laajuuteen, niiden avulla voidaan laatia profiili tietyistä tunnistamisen mahdollistavista henkilötiedoista, asianomaisen henkilön varallisuustilanteesta sekä niistä talouden aloista, maista ja nimenomaisista yrityksistä, joihin tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja on investoinut. Nämä tiedot ovat lisäksi mahdollisesti rajoittamattoman henkilömäärän käytettävissä, joten tällainen henkilötietojen käsittely on omiaan mahdollistamaan sen, että myös henkilöt, jotka pyrkivät kyseisellä toimenpiteellä olevasta tavoitteesta poikkeavista syistä saamaan tietoja tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan etenkin aineellisesta tilanteesta ja finanssitilanteesta, saavat nämä tiedot vapaasti käyttöön. Tämä mahdollisuus on sitäkin helpompi, kun kyseessä oleviin tietoihin voidaan tutustua internetissä. Niitä seurauksia, joita rekisteröidyille voi aiheutua heidän tietojensa mahdollisesta väärinkäytöstä, pahentaa lisäksi se, että kun nämä tiedot on kerran saatettu suuren yleisön saataville, niihin voidaan tutustua vapaasti ja niitä voidaan myös säilyttää ja levittää ja että näiden henkilöiden on vieläkin vaikeampaa tai jopa hyödytöntä puolustautua tehokkaasti väärinkäytöksiä vastaan.
Toiseksi unionin tuomioistuin huomauttaa kyseessä olevan puuttumisen oikeuttamisen tutkinnan yhteydessä ensinnäkin, että käsiteltävässä asiassa on noudatettu laillisuusperiaatetta. Edellä mainittujen perusoikeuksien käytön rajoituksesta, joka aiheutuu siitä, että suurella yleisöllä on pääsy tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin, säädetään näet lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä unionin toimessa eli muutetussa rahanpesudirektiivissä. Kyseisessä direktiivissä yhtäältä täsmennetään, että näiden tietojen on oltava riittävät, tarkat ja ajantasaiset, ja luetellaan nimenomaisesti tiettyjä näistä tiedoista, joihin suurelle yleisölle on sallittava pääsy. Siinä toisaalta vahvistetaan edellytykset, joilla jäsenvaltiot voivat säätää poikkeuksista tällaiseen pääsyyn.
Unionin tuomioistuin täsmentää toiseksi, että kyseessä olevalla puuttumisella ei loukata perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattujen perusoikeuksien keskeistä sisältöä. Vaikka on totta, että muutetussa rahanpesudirektiivissä ei ole tyhjentävää luetteloa tiedoista, joihin suurelle yleisölle on sallittava pääsy, ja että jäsenvaltiot voivat säätää pääsystä lisätietoihin, kuitenkin vain riittävät tiedot tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista sekä heillä olevista tosiasiallisista intresseistä voidaan hankkia, pitää hallussa ja siis mahdollisesti saattaa yleisön saataville, millä suljetaan pois muun muassa tiedot, joilla ei ole riittävää yhteyttä muutetun rahanpesudirektiivin tavoitteisiin. Ei kuitenkaan ole ilmeistä, että sellaisten tietojen saattaminen suuren yleisön saataville, joilla on tällainen yhteys, loukkaisi jollain tavalla kyseessä olevien perusoikeuksien keskeistä sisältöä.
Unionin tuomioistuin korostaa kolmanneksi, että säätäessään suuren yleisön pääsystä tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin unionin lainsäätäjä pyrkii torjumaan rahanpesua ja terrorismin rahoittamista luomalla laajemman avoimuuden avulla ympäristön, jota epätodennäköisemmin käytetään näihin tarkoituksiin, mikä on yleisen edun mukainen tavoite, joka voi oikeuttaa jopa vakavat puuttumiset perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettuihin perusoikeuksiin.
Unionin tuomioistuin toteaa neljänneksi kyseessä olevan puuttumisen soveltuvuuden, tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden tutkinnan yhteydessä, että pitää tosin paikkansa, että suuren yleisön pääsyllä tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin voidaan edistää kyseisen tavoitteen saavuttamista.
Se on kuitenkin sitä mieltä, että tämän puuttumisen ei voida katsoa rajoittuvan täysin välttämättömään. Yhtäältä sitä, että mainittu puuttuminen on täysin välttämätöntä, ei voida osoittaa tukeutumalla siihen, että oikeutetun edun – joka rahanpesudirektiivin, sellaisena kuin se oli ennen kuin sitä muutettiin direktiivillä 2018/843, mukaan oli oltava kaikilla henkilöillä, jotka halusivat päästä tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin – kriteeriä oli vaikea panna täytäntöön ja sen soveltaminen saattoi johtaa mielivaltaisiin ratkaisuihin. Se, että on mahdollisesti vaikea määrittää tarkasti niitä tilanteita ja edellytyksiä, joiden toteutuessa yleisöllä voi olla oikeus saada tietoja todellisista omistajista ja edunsaajista, ei näet voi oikeuttaa sitä, että unionin lainsäätäjä säätää suuren yleisön pääsystä näihin tietoihin.
Toisaalta myöskään direktiivissä 2018/843 esitetyt selitykset eivät voi osoittaa, että kyseessä oleva puuttuminen on täysin välttämätöntä. (
7
) Siltä osin kuin näiden selitysten mukaan sen ansiosta, että suurella yleisöllä on pääsy tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin, kansalaisyhteiskunnalla ja erityisesti lehdistöllä tai kansalaisjärjestöillä on luultavasti paremmat mahdollisuudet tutkia tietoja unionin tuomioistuin huomauttaa, että sekä lehdistöllä että kansalaisjärjestöillä, jotka ovat yhteydessä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseen ja torjumiseen, on oikeutettu etu päästä asianomaisiin tietoihin. Sama koskee henkilöitä, jotka haluavat tietää, ketkä ovat jonkun yhtiön tai muun oikeushenkilön tosiasiallisia omistajia tai edunsaajia, koska he mahdollisesti suorittavat liiketoimia heidän kanssaan, tai rahanpesua tai terrorismin rahoitusta koskevien rikosten torjuntaan osallistuvia finanssilaitoksia ja viranomaisia.
Kyseessä oleva puuttuminen ei myöskään ole oikeasuhteinen. Unionin tuomioistuin toteaa tältä osin, että aineelliset säännöt, joilla rajoitetaan tätä puuttumista, eivät täytä selkeyden ja täsmällisyyden vaatimusta. Muutetussa rahanpesudirektiivissä näet säädetään, että suurella yleisöllä on pääsy ”vähintään” siinä tarkoitettuihin tietoihin, ja sen mukaan jäsenvaltiot voivat säätää pääsystä lisätietoihin, joihin on sisällyttävä ”vähintään” tiedot kyseessä olevan tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan syntymäajasta tai hänen yhteystietonsa. Kun kyseisessä direktiivissä käytetään ilmaisua ”vähintään”, siinä sallitaan kuitenkin sellaisten tietojen saattaminen yleisön saataville, joita ei ole riittävästi määritelty ja jotka eivät ole yksilöitävissä.
Siltä osin kuin on kyse tämän puuttumisen vakavuuden punnitsemisesta suhteessa kyseessä olevan yleisen edun mukaisen tavoitteen tärkeyteen, unionin tuomioistuin katsoo, että tällä tavoitteella voidaan, kun otetaan huomioon sen tärkeys, oikeuttaa vakavatkin puuttumiset perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettuihin perusoikeuksiin,
Yhtäältä rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuminen kuuluu kuitenkin ensisijaisesti viranomaisille ja luottolaitosten tai finanssilaitosten kaltaisille tahoille, joille on niiden toiminnan vuoksi asetettu tätä koskevia erityisiä velvollisuuksia. Tästä syystä muutetussa rahanpesudirektiivissä säädetään, että tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen on kaikissa tapauksissa oltava toimivaltaisten viranomaisten ja rahanpesun selvittelykeskusten saatavilla rajoituksitta ja ilmoitusvelvollisten saatavilla asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevissa puitteissa. (
8
)
Toisaalta verrattuna aikaisempaan järjestelmään, jossa säädettiin paitsi toimivaltaisten viranomaisten ja tiettyjen tahojen myös sellaisten henkilöiden tai järjestöjen pääsystä tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskeviin tietoihin, jotka pystyvät osoittamaan tietojen koskevan niiden oikeutettua etua, direktiivillä 2018/843 käyttöön otettu järjestelmä merkitsee huomattavasti vakavampaa perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattujen perusoikeuksien loukkausta, eikä tätä vakavampaa loukkausta ole kompensoitu viimeksi mainitusta järjestelmästä ensimmäiseksi mainittuun verrattuna mahdollisesti saatavilla eduilla rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan osalta.
(
1
)	Rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta 20.5.2015 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/849 (EUVL 2015, L 141, s. 73, jäljempänä rahanpesudirektiivi).
(
2
)	Rahanpesudirektiivin 3 artiklan 6 alakohdan mukaan tosiasiallisella omistajalla ja edunsaajalla tarkoitetaan yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä, joka viime kädessä omistaa asiakkaan tai käyttää siinä määräysvaltaa, ja/tai yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä, jonka lukuun liiketoimi suoritetaan tai toimintaa harjoitetaan.
(
3
)	Rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen annetun direktiivin (EU) 2015/849 ja direktiivien 2009/138/EY ja 2013/36/EU muuttamisesta 30.5.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2018/843 (EUVL 2018, L 156, s. 43).
(
4
)	Tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien rekisterin perustamisesta 13.1.2019 annettu laki (loi du 13 janvier 2019 instituant un Registre des bénéficiaires effectifs) (Mémorial A 2019, nro 15).
(
5
)	Direktiivin 2018/843 1 artiklan 15 alakohdan c alakohdan, jolla muutetaan rahanpesudirektiivin 30 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohtaa, pätemättömyys.
(
6
)	Tuomio 21.6.2022, Ligue des droits humains (C-817/19, EU:C:2022:491, 96 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
7
)	Kyseessä ovat direktiivin 2018/843 johdanto-osan 30 perustelukappaleessa esitetyt selitykset.
(
8
)	Rahanpesudirektiivin 30 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan a ja b alakohta.