62015CP0601
STANDPUNTBEPALING VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 26 januari 2016 (
1
)
Zaak C‑601/15 PPU
J. N.
[verzoek van de Raad van State (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële spoedprocedure — Onderdaan van een derde land die een asielverzoek heeft ingediend en in bewaring is gesteld om redenen in verband met de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde in de zin van artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder e), van richtlijn 2013/33/EU — Onderdaan die op grond van artikel 9 van richtlijn 2013/32/EU het recht heeft om gedurende de behandeling van zijn asielverzoek in de lidstaat te blijven — Geen verwijderingsprocedure aanhangig — Geldigheid van artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder e), van richtlijn 2013/33/EU, getoetst aan artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”
1.
Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (hierna: „opvangrichtlijn”) (
2
), bevat een lijst van gronden waarop een lidstaat kan gelasten dat een verzoeker om internationale bescherming in bewaring wordt gesteld. Een van die gronden is die in artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder e), van de opvangrichtlijn, inzake „de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde” (hierna: „litigieuze bepaling”). Met zijn verzoek om een prejudiciële beslissing wenst de Raad van State van het Hof te vernemen of die bepaling in overeenstemming is met het recht op vrijheid en veiligheid, zoals gewaarborgd door artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Deze vraag is bij het Hof binnengekomen in het kader van een geding dat betrekking heeft op een besluit van 14 september 2014 waarbij de inbewaringstelling is gelast van een asielzoeker die meerdere malen strafrechtelijk is veroordeeld, hoofdzakelijk voor diefstal, en tegen wie een verwijderingsbesluit en een inreisverbod zijn uitgevaardigd voordat hij zijn laatste asielverzoek had ingediend.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
Vluchtelingenverdrag
2.
Ingevolge artikel 31, lid 1, van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, dat op 28 juli 1951 te Genève is ondertekend en op 22 april 1954 in werking is getreden (
3
), zoals aangevuld door het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, dat op 31 januari 1967 te New York tot stand is gekomen en op 4 oktober 1967 in werking is getreden (hierna: „Vluchtelingenverdrag”), zullen de verdragsluitende staten geen strafsancties op grond van onrechtmatige binnenkomst of onrechtmatig verblijf toepassen op vluchtelingen die, rechtstreeks komend van een grondgebied waar hun leven of vrijheid in de zin van artikel 1 van dat verdrag werd bedreigd, zonder toestemming hun grondgebied binnenkomen of zich aldaar bevinden, mits zij zich onverwijld bij de autoriteiten melden en deze overtuigen dat zij geldige redenen hebben voor hun onrechtmatige binnenkomst of onrechtmatige aanwezigheid.
3.
Ingevolge artikel 32, lid 1, van het Vluchtelingenverdrag zullen de verdragsluitende staten een rechtmatig op hun grondgebied vertoevende vluchteling niet uitzetten behoudens om redenen van nationale veiligheid of openbare orde.
EVRM
4.
Onder het opschrift „Recht op vrijheid en veiligheid” bepaalt artikel 5 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat op 4 november 1950 te Rome is ondertekend (hierna: „EVRM”), het volgende:
„1.   Eenieder heeft recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in de navolgende gevallen en overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven procedure:
a)
indien hij op rechtmatige wijze is gedetineerd na veroordeling door een daartoe bevoegde rechter;
b)
indien hij op rechtmatige wijze is gearresteerd of gedetineerd, wegens het niet naleven van een overeenkomstig de wet door een gerecht gegeven bevel of teneinde de nakoming van een door de wet voorgeschreven verplichting te verzekeren;
c)
indien hij op rechtmatige wijze is gearresteerd of gedetineerd teneinde voor de bevoegde rechterlijke instantie te worden geleid, wanneer er een redelijke verdenking bestaat, dat hij een strafbaar feit heeft begaan of indien het redelijkerwijs noodzakelijk is hem te beletten een strafbaar feit te begaan of te ontvluchten nadat hij dit heeft begaan;
d)
in het geval van rechtmatige detentie van een minderjarige met het doel toe te zien op zijn opvoeding of in het geval van zijn rechtmatige detentie, teneinde hem voor de bevoegde instantie te geleiden;
e)
in het geval van rechtmatige detentie van personen ter voorkoming van de verspreiding van besmettelijke ziekten, van geesteszieken, van verslaafden aan alcohol of verdovende middelen of van landlopers;
f)
in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon teneinde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon waartegen een uitwijzings‑ of uitleveringsprocedure hangende is.
2.   Eenieder die gearresteerd is moet onverwijld en in een taal die hij verstaat op de hoogte worden gebracht van de redenen van zijn arrestatie en van alle beschuldigingen die tegen hem zijn ingebracht.
3.   Eenieder die is gearresteerd of gedetineerd, overeenkomstig lid 1.c van dit artikel, moet onverwijld voor een rechter worden geleid of voor een andere magistraat die door de wet bevoegd verklaard is rechterlijke macht uit te oefenen en heeft het recht binnen een redelijke termijn berecht te worden of hangende het proces in vrijheid te worden gesteld. [...]
4.   Eenieder, wie door arrestatie of detentie zijn vrijheid is ontnomen, heeft het recht voorziening te vragen bij het gerecht opdat [dit] spoedig beslist over de rechtmatigheid van zijn detentie en zijn invrijheidstelling beveelt, indien de detentie onrechtmatig is.
5.   Eenieder die het slachtoffer is geweest van een arrestatie of een detentie in strijd met de bepalingen van dit artikel, heeft recht op schadeloosstelling.”
5.
Onder het opschrift „Afwijking in geval van noodtoestand” bepaalt artikel 15 van het EVRM, in lid 1 ervan, dat „[i]n tijd van oorlog of in geval van enig andere algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt, [...] iedere Hoge Verdragsluitende Partij maatregelen [kan] nemen die afwijken van zijn verplichtingen ingevolge dit Verdrag, voor zover de ernst van de situatie deze maatregelen strikt vereist en op voorwaarde dat deze niet in strijd zijn met andere verplichtingen die voortvloeien uit het internationale recht”. Het recht op vrijheid en veiligheid is een van de rechten waarvan de verdragsluitende partijen in dergelijke omstandigheden mogen afwijken. (
4
)
Unierecht
VEU en VWEU
6.
Artikel 4, lid 2, VEU bepaalt onder meer dat de Europese Unie „de essentiële staatsfuncties, met name [...] de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de nationale veiligheid [eerbiedigt]”, en dat laatstgenoemde „de uitsluitende verantwoordelijkheid van elke lidstaat [blijft]”.
7.
De rechten, vrijheden en beginselen die in het Handvest zijn neergelegd, worden ingevolge artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU uitgelegd overeenkomstig de algemene bepalingen van titel VII van het Handvest betreffende de uitlegging en toepassing ervan, waarbij de in het Handvest bedoelde toelichtingen, waarin de bronnen van deze bepalingen vermeld zijn, terdege in acht genomen worden.
8.
Ingevolge artikel 72 VWEU laat het beleid van de Unie op grond van titel V van het derde deel van dat Verdrag, die is gewijd aan de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, de uitoefening van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid onverlet. In artikel 78, lid 1, VWEU, dat in diezelfde titel voorkomt, is neergelegd dat de Unie een gemeenschappelijk beleid inzake asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming ontwikkelt, teneinde iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming behoeft, een passende status te verlenen en de naleving van het beginsel van non-refoulement te garanderen. In het vervolg van dat artikel is bepaald dat dit beleid met name in overeenstemming moet zijn met het Vluchtelingenverdrag.
Handvest
9.
Krachtens artikel 6 van het Handvest heeft eenieder recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon.
10.
Artikel 51, lid 1, van het Handvest bepaalt onder meer dat de bepalingen van het Handvest gericht zijn tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten.
11.
Artikel 52 van het Handvest, dat is opgenomen in titel VII „Algemene bepalingen betreffende de uitlegging en de toepassing van het Handvest”, bepaalt onder het opschrift „Reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen” het volgende:
„1.   Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
[...]
3.   Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het [EVRM], zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door [dat] verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.
[...]
7.   De toelichting, die is opgesteld om richting te geven aan de uitlegging van dit Handvest [...], wordt door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten naar behoren in acht genomen.”
Opvangrichtlijn
12.
In de considerans van de opvangrichtlijn is onder meer uiteengezet dat een gemeenschappelijk asielbeleid, dat een gemeenschappelijke Europese asielregeling omvat, een wezenlijk aspect is van de doelstelling van de Unie om geleidelijk een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen, die openstaat voor diegenen die onder druk van de omstandigheden op wettige wijze bescherming in de Unie trachten te verkrijgen. (
5
) Nog steeds volgens deze considerans moet de bewaring van verzoekers om internationale bescherming worden toegepast in overeenstemming met het onderliggende beginsel dat personen niet in bewaring mogen worden gehouden om de enkele reden dat zij internationale bescherming zoeken, met name overeenkomstig de internationale wettelijke verplichtingen van de lidstaten en overeenkomstig artikel 31 van het Vluchtelingenverdrag. (
6
) Verzoekers mogen alleen in bewaring worden genomen onder de in de opvangrichtlijn vastgestelde, zeer duidelijk omschreven uitzonderlijke voorwaarden en alleen indien dit beantwoordt aan de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid, zowel wat de wijze als wat het doel van de bewaring betreft. (
7
) De bewaring mag bovendien niet langer duren dan redelijkerwijs nodig is om de betrokken procedures te voltooien. (
8
) Volgens overweging 17 van genoemde richtlijn „[gelden d]e in deze richtlijn vermelde redenen van bewaring [...] onverminderd andere redenen van bewaring die van toepassing zijn krachtens het nationale recht en geen verband houden met het verzoek om internationale bescherming van de onderdaan van een derde land of staatloze, met inbegrip van redenen van bewaring in het kader van een strafprocedure”. Tot slot is in de considerans van de opvangrichtlijn verduidelijkt dat zij de grondrechten eerbiedigt en de beginselen in acht neemt die met name in het Handvest worden erkend. Ook beoogt de richtlijn te waarborgen dat de menselijke waardigheid ten volle wordt geëerbiedigd en te bevorderen dat onder meer artikel 6 van het Handvest wordt toegepast. (
9
)
13.
Volgens artikel 2 van de opvangrichtlijn wordt verstaan onder:
„[...]
a)
‚verzoek om internationale bescherming’: een verzoek om internationale bescherming zoals gedefinieerd in artikel 2, onder h), van [de kwalificatierichtlijn (
10
)];
b)
‚verzoeker’: een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen;
[...]
h)
‚bewaring’: het vasthouden van een verzoeker door een lidstaat op een bepaalde plaats, waar de betrokkene geen bewegingsvrijheid geniet[ (
11
) ];
[...]”
14.
Artikel 8 van de opvangrichtlijn, „Bewaring”, bepaalt het volgende:
„1.   De lidstaten houden een persoon niet in bewaring om de enkele reden dat hij een verzoeker is overeenkomstig [de procedurerichtlijn (
12
)].
2.   In de gevallen waarin zulks nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, mogen de lidstaten een verzoeker in bewaring houden wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast.
3.   Een verzoeker mag alleen in bewaring worden gehouden:
a)
om zijn identiteit of nationaliteit vast te stellen of na te gaan;
b)
om de gegevens te verkrijgen die ten grondslag liggen aan het verzoek om internationale bescherming en die niet zouden kunnen worden verkregen als de betrokkene niet in bewaring zou worden gehouden, met name in geval van risico op onderduiken van de verzoeker;
c)
om in het kader van een procedure een beslissing te nemen over het recht van de verzoeker om het grondgebied te betreden;
d)
indien hij ter voorbereiding van de terugkeer en/of ter uitvoering van het verwijderingsproces in bewaring wordt gehouden in het kader van een terugkeerprocedure uit hoofde van [de terugkeerrichtlijn (
13
)], en de betrokken lidstaat op basis van objectieve criteria kan aantonen dat de betrokkene reeds de mogelijkheid van toegang tot de asielprocedure heeft gehad en er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat de betrokkene het verzoek om internationale bescherming louter indient om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen;
e)
wanneer de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dat vereisen;
f)
in overeenstemming met artikel [28] van [de verordening Dublin III (
14
)].
De redenen voor bewaring worden vastgelegd in het nationale recht.
4.   De lidstaten zorgen ervoor dat in het nationale recht regels worden vastgesteld over alternatieven voor bewaring, zoals het zich regelmatig melden bij de overheid, het stellen van een borgsom of een verplichting om op een bepaalde plaats te blijven.”
15.
Artikel 9 van de opvangrichtlijn, „Waarborgen voor verzoekers in bewaring”, regelt het volgende:
„1.   Een verzoeker wordt slechts in bewaring gehouden voor een zo kort mogelijke termijn en slechts zolang de in artikel 8, lid 3, genoemde redenen van toepassing zijn.
Administratieve procedures die verband houden met de in artikel 8, lid 3, genoemde redenen voor bewaring, worden met de nodige zorgvuldigheid uitgevoerd. Vertraging in de administratieve procedure die niet aan de verzoeker kan worden toegeschreven, is geen reden om de bewaring te laten voortduren.
2.   Bewaring wordt schriftelijk bevolen door rechterlijke of administratieve instanties. In het bevel tot bewaring worden de feitelijke en juridische gronden vermeld waarop het gebaseerd is.
3.   Wanneer de bewaring wordt bevolen door een administratieve instantie, zorgen de lidstaten er ambtshalve of op verzoek van de verzoeker voor dat de rechtmatigheid van de bewaring door de rechter met spoed wordt getoetst. Indien de rechtmatigheid van de bewaring ambtshalve wordt getoetst, wordt het besluit daartoe zo spoedig mogelijk bij aanvang van de bewaring genomen. Indien de verzoeker om toetsing verzoekt, wordt het besluit tot toetsing van de rechtmatigheid zo spoedig mogelijk na de aanvang van de betrokken procedures genomen. [...]
Indien de toetsing ertoe leidt dat de bewaring als niet rechtmatig beoordeeld wordt, wordt de betrokken verzoeker onmiddellijk vrijgelaten.
4.   Verzoekers die in bewaring worden gehouden, worden onmiddellijk schriftelijk, in een taal die zij verstaan of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij deze verstaan, op de hoogte gebracht van de redenen van bewaring en van de in het nationale recht vastgestelde procedures om het bevel tot bewaring aan te vechten, alsook van de mogelijkheid om gratis rechtsbijstand en vertegenwoordiging aan te vragen.
5.   De bewaring wordt, op verzoek van de verzoeker en/of ambtshalve, met redelijke tussenpozen door een rechterlijke instantie opnieuw bezien, in het bijzonder wanneer het om een bewaring van langere duur gaat of wanneer zich nieuwe omstandigheden voordoen of nieuwe informatie beschikbaar komt die van invloed kunnen zijn op de rechtmatigheid van de bewaring.
[...]”
Procedurerichtlijn
16.
Volgens artikel 1 beoogt de procedurerichtlijn de vaststelling van gemeenschappelijke procedures voor de toekenning of intrekking van internationale bescherming uit hoofde van de kwalificatierichtlijn.
17.
Artikel 2, onder q), van de procedurerichtlijn definieert een „volgend verzoek” in essentie als een later verzoek om internationale bescherming dat wordt gedaan nadat een definitieve beslissing over een vorig verzoek is genomen.
18.
Artikel 9, lid 1, van die richtlijn bepaalt dat verzoekers in de lidstaat mogen blijven, louter ten behoeve van de procedure, totdat de beslissingsautoriteit in eerste aanleg een beslissing heeft genomen over het verzoek om internationale bescherming en dat dit recht niet inhoudt dat de betrokkene recht heeft op een verblijfsvergunning. Volgens lid 2 van dat artikel mogen de lidstaten alleen een uitzondering maken voor onder meer het geval waarin een verzoeker een volgend verzoek als bedoeld in artikel 41 van die richtlijn doet.
19.
In artikel 26 is in essentie uiteengezet dat de lidstaten een persoon niet in bewaring mogen houden uitsluitend omdat hij een verzoeker is, dat de gronden voor en de voorwaarden met betrekking tot bewaring en de waarborgen voor in bewaring gehouden verzoekers in overeenstemming moeten zijn met de opvangrichtlijn en dat bewaring gepaard moet gaan met de mogelijkheid van snelle toetsing door een rechterlijke instantie in overeenstemming met laatstgenoemde richtlijn.
20.
Ingevolge artikel 33, lid 2, onder d), van de procedurerichtlijn kunnen de lidstaten een verzoek om internationale bescherming als niet-ontvankelijk beschouwen wanneer het verzoek een volgend verzoek is en er geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt overeenkomstig de kwalificatierichtlijn.
21.
In artikel 40, lid 2, van die richtlijn is bepaald dat, om krachtens artikel 33, lid 2, onder d), een beslissing over de ontvankelijkheid van een verzoek om internationale bescherming te nemen, een volgend verzoek om internationale bescherming eerst aan een voorafgaand onderzoek wordt onderworpen om uit te maken of er nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn of door de verzoeker zijn voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt krachtens de kwalificatierichtlijn. In artikel 40, lid 3, is in essentie neergelegd dat het verzoek normaal verder wordt behandeld wanneer er tijdens het voorafgaand onderzoek nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen die de kans aanzienlijk groter maken dat het verzoek wordt ingewilligd. Indien dit echter niet het geval is, wordt het verzoek volgens lid 5 van dat artikel overeenkomstig artikel 33, lid 2, onder d), niet-ontvankelijk geacht.
22.
Artikel 41, lid 1, van de procedurerichtlijn bepaalt dat de lidstaten een uitzondering kunnen maken op het recht om op het grondgebied te blijven, wanneer een persoon hetzij een eerste volgend verzoek heeft ingediend – dat krachtens artikel 40, lid 5, niet verder is behandeld – louter teneinde de uitvoering van een beslissing die tot zijn spoedige verwijdering van het grondgebied van die lidstaat zou leiden, te vertragen of te hinderen, hetzij in dezelfde lidstaat een ander volgend verzoek doet na een definitieve beslissing om een eerste volgend verzoek als niet-ontvankelijk te beschouwen krachtens artikel 40, lid 5, of na een definitieve beslissing om dat verzoek als ongegrond af te wijzen. Een dergelijke uitzondering is echter alleen mogelijk indien het beginsel van non-refoulement in acht wordt genomen.
Terugkeerrichtlijn
23.
De terugkeerrichtlijn is volgens artikel 2, lid 1, van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen.
24.
Artikel 3 van deze richtlijn bevat onder meer de volgende definities:
„[...]
2.
‚illegaal verblijf’: de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat, van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor toegang die zijn vastgesteld in artikel 5 van de Schengengrenscode, of aan andere voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in die lidstaat;
[...]
4.
‚terugkeerbesluit’: de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld;
5.
‚verwijdering’: de tenuitvoerlegging van de terugkeerverplichting, dat wil zeggen de fysieke verwijdering uit de lidstaat;
[...]”
25.
In artikel 7, lid 4, is bepaald dat de lidstaten kunnen afzien van het toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek, of een termijn kunnen toekennen die korter is dan zeven dagen, onder meer indien de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
26.
Volgens artikel 8, lid 1, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om het terugkeerbesluit uit te voeren indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend of indien de betrokkene niet binnen de toegestane termijn voor vrijwillig vertrek aan de terugkeerverplichting heeft voldaan.
27.
Ingevolge artikel 11, lid 1, gaan de terugkeerbesluiten gepaard met een inreisverbod indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend of indien niet aan de terugkeerverplichting is voldaan. In de andere gevallen kan, maar hoeft niet noodzakelijkerwijs een inreisverbod te worden uitgevaardigd. Artikel 11, lid 2, schrijft voor dat de duur van het inreisverbod volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval wordt bepaald, en in principe niet meer dan vijf jaar bedraagt, behalve wanneer de onderdaan van een derde land een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. In dat laatste geval kan de duur van het inreisverbod tien jaar bedragen. Volgens lid 5 van dat artikel laten deze regels het recht op internationale bescherming onverlet.
28.
In artikel 15, lid 1, van de terugkeerrichtlijn is het volgende neergelegd:
„Tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, kunnen de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
a)
er risico op onderduiken bestaat, of
b)
de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.”
Nederlands recht
Vreemdelingenwet 2000
29.
In de artikelen 8 en 59b van de Vreemdelingenwet 2000 is het volgende bepaald:
Vreemdelingenbesluit 2000
30.
In artikel 3.1 van het Vreemdelingenbesluit 2000 is bepaald dat het indienen van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning in beginsel tot gevolg heeft dat de uitzetting achterwege blijft, tenzij de vreemdeling een opvolgende aanvraag heeft ingediend nadat een eerdere opvolgende aanvraag meer in het bijzonder definitief niet-ontvankelijk is verklaard of definitief als kennelijk ongegrond is afgewezen, en geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen die relevant kunnen zijn voor de beoordeling van de aanvraag.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
31.
Verzoeker in het hoofdgeding, J. N., is Tunesisch onderdaan. Hij is Nederland op 23 september 1995 binnengekomen. Het eerste door hem ingediende asielverzoek is op 18 januari 1996 afgewezen. Het daartegen door N. ingesteld beroep is op 5 juni 1997 verworpen.
32.
N. heeft op 19 december 2012 een volgend asielverzoek ingediend, dat hij op 24 december van dat jaar heeft ingetrokken.
33.
Op 8 juli 2013 heeft N. opnieuw een volgend asielverzoek ingediend. Bij besluit van 8 januari 2014 (hierna: „terugkeerbesluit”) heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: „staatssecretaris”) dit verzoek afgewezen en N. opgedragen om het grondgebied van de Unie onmiddellijk te verlaten. Het terugkeerbesluit ging gepaard met een inreisverbod voor dit grondgebied voor de duur van tien jaar. Het daartegen door N. ingestelde beroep is door de Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Nederland), verworpen bij uitspraak van 4 april 2014. Deze uitspraak staat in rechte vast.
34.
Voorts heeft N. tussen 25 november 1999 en 17 juni 2015, 36 misdrijven gepleegd, hoofdzakelijk diefstallen. Voor deze feiten is hij 21 keer veroordeeld, waarbij de opgelegde straffen uiteenliepen van geldboeten tot drie maanden gevangenisstraf.
35.
Op 27 februari 2015 heeft N., die zich toen in strafrechtelijke detentie bevond, zijn laatste volgend asielverzoek ingediend (hierna: „laatste asielverzoek”). De verwijzende rechter geeft aan dat het terugkeerbesluit daardoor met ingang van die dag, overeenkomstig zijn rechtspraak, van rechtswege is vervallen. Bij een afwijzend besluit op een asielverzoek dient de staatssecretaris zo nodig een nieuw terugkeerbesluit te nemen.
36.
In antwoord op een schriftelijk gestelde vraag van het Hof heeft de Nederlandse regering aangegeven dat de Immigratie‑ en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Veiligheid en Justitie N. op 29 mei 2015 heeft meegedeeld dat het voornemen tot afwijzing van zijn laatste asielverzoek bestond. De bevoegde instantie heeft echter nog niet op dit verzoek beslist.
37.
Op 1 juli 2015 is N. veroordeeld tot drie maanden gevangenisstraf wegens diefstal en het zich in weerwil van een inreisverbod ophouden op het grondgebied van de Unie. (
15
) Terwijl hij deze straf uitzat, heeft de staatssecretaris op 23 juli 2015 beslist hem medisch te laten onderzoeken, waaruit is gebleken dat hij niet in staat was te worden gehoord over zijn laatste asielverzoek.
38.
Na afloop van zijn gevangenisstraf op 14 september 2015 heeft de staatssecretaris gelast dat N. in vreemdelingenbewaring wordt gesteld. (
16
) Onder vermelding van het feit dat N. sinds de indiening van zijn laatste asielverzoek rechtmatig verblijf in Nederland had overeenkomstig artikel 8, onder f, van de Vreemdelingenwet 2000, was de staatssecretaris van oordeel dat hij in bewaring moest worden gesteld omdat hij „verdacht wordt of is veroordeeld in verband met een misdrijf” en een gevaar voor de openbare orde vormt in de zin van artikel 59b, lid 1, onder d, van de Vreemdelingenwet 2000. (
17
) In het litigieuze besluit wordt onder meer melding gemaakt van de vele antecedenten van N., van het feit dat hij geen middelen van bestaan en geen vaste woon‑ of verblijfplaats heeft, alsook van het feit dat hij aangeeft Nederland niet te willen verlaten ondanks zijn terugkeerbesluit. (
18
) In het litigieuze besluit is tevens bepaald dat hij op de extra-zorgafdeling van het aangewezen detentiecentrum zal worden geplaatst, om rekening te houden met zijn gezondheidstoestand. (
19
)
39.
Bij uitspraak van 28 september 2015 heeft de Rechtbank Den Haag het door N. tegen het litigieuze besluit ingestelde beroep verworpen en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
40.
In zijn hoger beroep tegen deze uitspraak voor de verwijzende rechter stelt N. in het bijzonder dat de bewaringsmaatregel die jegens hem is genomen in strijd is met artikel 5, lid 1, onder f), van het EVRM, aangezien deze bepaling vrijheidsontneming alleen met het oog op verwijdering toestaat. Deze bepaling kan niet wettigen dat jegens een onderdaan van een derde land met rechtmatig verblijf in Nederland een bewaringsmaatregel wordt genomen.
41.
In die context heeft de Raad van State besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:
Spoedprocedure
42.
Bij brief van 17 november 2015, neergelegd ter griffie van het Hof op diezelfde dag, heeft de verwijzende rechter verzocht om de prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de prejudiciële spoedprocedure in artikel 23 bis van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: „Statuut van het Hof”) en artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. De verwijzende rechter geeft in die brief te kennen dat N. thans zijn vrijheid is ontnomen. Hij heeft evenwel gepreciseerd dat N. zich sinds 23 oktober 2015 niet langer in vreemdelingenbewaring bevond, maar in strafrechtelijke detentie. (
21
) De verwijzende rechter heeft evenwel aangegeven dat N. na afloop van die straf (zijnde op 1 december 2015), ongetwijfeld opnieuw in bewaring zou worden gesteld, overeenkomstig de praktijk van de staatssecretaris.
43.
Op 24 november 2015 heeft het Hof besloten het verzoek van de verwijzende rechter om de prejudiciële verwijzing volgens de spoedprocedure te behandelen, in te willigen en geoordeeld dat de gestelde vraag, gezien het gewicht ervan, de aandacht van de Grote kamer verdiende. Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat het wenselijk was om de schriftelijke behandeling niet (zoals in artikel 109 van het Reglement voor de procesvoering voorzien) te beperken tot de partijen die de procestaal machtig waren (in casu de partijen in het hoofdgeding, het Koninkrijk der Nederlanden, het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie). Overeenkomstig artikel 24 van het Statuut van het Hof heeft het de partijen en andere in artikel 23 van het Statuut van het Hof bedoelde belanghebbenden dan ook verzocht om schriftelijk een standpunt in te nemen ten aanzien van een reeks vragen.
44.
Op 1 december 2015 heeft de verwijzende rechter het Hof een brief toegezonden waarin was aangegeven dat de staatssecretaris op die datum ten aanzien van N. opnieuw had beslist om hem in vreemdelingenbewaring te stellen. Daaruit blijkt dat de bewaring voortaan is gebaseerd op artikel 59b, lid 1, onder b en d, van de Vreemdelingenwet 2000. Dit nieuwe besluit berust dus niet langer op alleen het gevaar dat N. voor de nationale veiligheid of de openbare orde vormt [punt d], maar in wezen ook op het feit dat die verzoeker, gelet op het risico op onderduiken, in bewaring moet worden gesteld met het oog op het verkrijgen van gegevens die noodzakelijk zijn voor beoordeling van zijn laatste asielverzoek [punt b]. Dit nieuwe besluit wordt echter niet bestreden in het hoofdgeding.
45.
Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door N., de Nederlandse regering, het Parlement, de Raad en de Commissie, terwijl de Belgische, de Tsjechische, de Italiaanse, de Cypriotische en de Poolse regering schriftelijk hebben geantwoord op de door het Hof gestelde vragen. (
22
) N., de Nederlandse, de Belgische en de Griekse regering, alsook het Parlement, de Raad en de Commissie hebben aan de op 22 januari 2016 gehouden terechtzitting deelgenomen.
Opmerkingen over de procedurele behandeling van de prejudiciële verwijzing
46.
Afgaand op het procedurele verloop zoals dat in punt 43 hierboven is omschreven, heeft het Hof er onmiskenbaar toe bijgedragen dat de onderhavige zaak een diepgaandere instructie heeft kunnen krijgen dan mogelijk zou zijn geweest bij een normale prejudiciële spoedprocedure. Niettemin zou ik graag de volgende opmerkingen willen maken.
47.
Artikel 267, laatste alinea, VWEU bepaalt dat „indien een [prejudiciële] vraag wordt opgeworpen in een bij een nationale rechterlijke instantie aanhangige zaak betreffende een gedetineerde persoon, [...] het Hof zo spoedig mogelijk uitspraak [doet]”. Deze regel heeft alleen zin indien het antwoord op de naar het Hof verwezen prejudiciële vraag relevant is, en gevolgen heeft, voor de detentie van de betrokkene. Anders zou het er weinig toe doen of het Hof de zaak sneller of minder snel behandelt.
48.
Zelfs wanneer aan die voorwaarde is voldaan, is er volgens mij niets dat erop wijst dat het Hof verplicht is om sneller te zijn dan de aard, gevoeligheid of complexiteit van de gestelde vragen toestaat. Dat is met name het geval wanneer het Hof van oordeel is dat de instructie van de zaak vereist dat alle in artikel 23 van het Statuut van het Hof bedoelde belanghebbenden de mogelijkheid krijgen om schriftelijk een standpunt in te nemen. Het Hof beschikt namelijk niet over één procedureel middel om spoedeisende prejudiciële verwijzingen te behandelen, maar twee, waarbij het tweede de versnelde procedure bedoeld in artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering is. (
23
) Een van de hoofdverschillen tussen laatstgenoemde en de prejudiciële spoedprocedure is juist dat de deelname aan de schriftelijke behandeling openstaat voor alle genoemde belanghebbenden. Een dergelijke versnelde procedure kan uiteraard in een zodanig tempo worden gevoerd dat naar behoren rekening wordt gehouden met de regel in artikel 267, laatste alinea, VWEU, zodat die gepast kan blijken te zijn om een prejudiciële verwijzing als de onderhavige te behandelen.
Analyse
49.
Mijn redenering is als volgt opgebouwd. Na enkele voorafgaande opmerkingen over de normen die richtinggevend zijn voor het geldigheidsonderzoek waartoe het Hof in de onderhavige zaak wordt uitgenodigd, zal ik de litigieuze bepaling plaatsen in de context van de totstandkomingsgeschiedenis van de opvangrichtlijn. Ik zal daarna twee algemene opmerkingen maken over artikel 8, lid 3, van de opvangrichtlijn, waarna ik mij in detail zal buigen over de uitlegging van de litigieuze bepaling zelf. Op basis daarvan zal ik tot slot onderzoeken of de onderhavige procedure feiten of omstandigheden aan het licht heeft gebracht die aan de geldigheid van de litigieuze bepaling kunnen afdoen.
Voorafgaande opmerkingen
50.
Het verblijf van N. in Nederland is illegaal in de zin van de terugkeerrichtlijn geworden vanaf de datum waarop de uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 4 april 2014, waarbij het terugkeerbesluit is bevestigd, definitief is geworden.
51.
N. heeft echter op 27 februari 2015 zijn laatste asielverzoek ingediend. In een dergelijk geval bepaalt artikel 9, lid 1, van de procedurerichtlijn in beginsel – zoals ook de voormalige procedurerichtlijn (
24
) – dat de asielzoeker het recht heeft om in de gastlidstaat te blijven totdat de verantwoordelijke instantie voor de beslissing in eerste aanleg over het verzoek om internationale bescherming zich volgens de procedures in eerste aanleg die in hoofdstuk III van die richtlijn zijn omschreven, heeft uitgesproken. (
25
) Artikel 9, lid 2, van de procedurerichtlijn staat alleen onder strenge voorwaarden een uitzondering op de regel in lid 1 van dat artikel toe, namelijk wanneer het een „volgend verzoek” in de zin van artikel 41 van bedoelde richtlijn betreft. (
26
)
52.
Zoals ik al heb aangegeven, staat in de onderhavige zaak vast dat op het laatste asielverzoek nog geen beslissing is genomen. Daarnaast heeft N. in het verleden weliswaar meerdere verzoeken om internationale bescherming in Nederland ingediend en is op geen daarvan een gunstig besluit genomen, maar uit niets dat ter kennis van het Hof is gebracht blijkt dat de staatssecretaris zou hebben beslist om hem te verbieden om tijdens de behandeling van zijn laatste asielverzoek in de lidstaat te blijven. (
27
) Zowel in haar schriftelijke opmerkingen als ter terechtzitting heeft de Nederlandse regering juist aangegeven dat een dergelijk besluit nog niet is genomen. In die omstandigheden verblijft N., zoals ook de verwijzende rechter en N. zelf terecht opmerken, rechtmatig in Nederland in de zin van artikel 9, lid 1, van de procedurerichtlijn. Overeenkomstig artikel 2, lid 1, van de terugkeerrichtlijn, valt hij dus niet langer onder die richtlijn, maar is hij opnieuw een „verzoeker” in de zin van artikel 2, onder b), van de opvangrichtlijn.
53.
Bovendien is het litigieuze besluit uitsluitend gebaseerd op artikel 59b, lid 1, onder d, van de Vreemdelingenwet 2000, dat de litigieuze bepaling in Nederlands recht heeft omgezet. Anders dan het nieuwe besluit om hem in bewaring te stellen van 1 december 2015, is dit geenszins gebaseerd op de bepaling van Nederlands recht waarbij artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder b), van de opvangrichtlijn is omgezet. Bij het Hof is ondertussen een ander verzoek om een prejudiciële beslissing van de Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Nederland), ingediend over de geldigheid van de punten a) en b) van artikel 8, lid 3, eerste alinea, van de opvangrichtlijn, die artikel 59b, lid 1, onder a en b, van de Vreemdelingenwet 2000 omzet in Nederlands recht (zaak C‑18/16, K., die bij het Hof aanhangig is). Die geldigheidsvraag is in de onderhavige zaak echter niet gesteld en zal in deze standpuntbepaling dus ook niet worden behandeld.
54.
Daarnaast staat vast dat een situatie als die in het hoofdgeding valt onder de uitvoering van de opvangrichtlijn door een lidstaat, zodat zij krachtens artikel 51, lid 1, van het Handvest binnen de werkingssfeer van dat Handvest valt, meer bepaald onder artikel 6 ervan, en dat N., als verzoeker om internationale bescherming, binnen de werkingssfeer van die richtlijn valt. Voorts is niet betwist dat een vrijheidsontnemende maatregel zoals die in het hoofdgeding, ook al is die in de vorm van bewaring genomen (
28
), te beschouwen is als „het vasthouden van een verzoeker door een lidstaat op een bepaalde plaats, waar de betrokkene geen bewegingsvrijheid geniet”, in de zin van artikel 2, onder h), van de opvangrichtlijn. Deze maatregel vormt duidelijk een inmenging in het recht van N. op vrijheid en veiligheid van zijn persoon, zoals neergelegd in artikel 6 van het Handvest.
Richtinggevende normen voor het onderzoek van de geldigheid van de litigieuze bepaling
55.
De verwijzende rechter vraagt zich in essentie af of de litigieuze bepaling verenigbaar is met artikel 6 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 5, lid 1, onder f), van het EVRM.
56.
Dat werpt om te beginnen de vraag op naar de onderlinge samenhang tussen het recht op vrijheid en veiligheid in artikel 6 van het Handvest en datzelfde recht in artikel 5 van het EVRM, waarbij die beide bepalingen niet identiek zijn geformuleerd.
57.
Artikel 6 van het Handvest gaat niet verder dan het in algemene termen beschermen van het recht van eenieder op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. In artikel 52, lid 1, van het Handvest is in dat verband erkend dat aan de uitoefening van dat recht beperkingen kunnen worden gesteld, voor zover bij wet in deze beperkingen is voorzien, de beperkingen de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen, en zij, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. (
29
)
58.
Overeenkomstig artikel 52, lid 7, van het Handvest moet evenwel ook worden gerefereerd aan de toelichtingen daarbij. In deze toelichtingen is aangegeven dat de rechten in artikel 6 van het Handvest „corresponderen met de rechten die in artikel 5 van het EVRM zijn gewaarborgd en [...] overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte [hebben]”. Volgens diezelfde toelichtingen „[mogen] de beperkingen die [...] rechtmatig [aan die rechten] kunnen worden gesteld, niet verder [...] strekken dan die welke door het EVRM in de tekst zelf van artikel 5 zijn toegestaan”, welke beperkingen in die toelichtingen zijn overgenomen. (
30
) Hieruit volgt dat het geldigheidsonderzoek waartoe het Hof in de onderhavige zaak wordt uitgenodigd, dient plaats te vinden aan de hand van artikel 6 van het Handvest, gelezen in het licht van artikel 5 van het EVRM.
59.
Vervolgens is de hoofdzorg van de verwijzende rechter de vraag of de litigieuze bepaling kan vallen onder een van de uitzonderingen die op het in artikel 6 van het Handvest gewaarborgde recht op vrijheid en veiligheid zijn toegestaan, namelijk die in punt f) van artikel 5, lid 1, van het EVRM. Het onderzoek van de geldigheid van de litigieuze bepaling kan echter niet beperkt blijven tot artikel 6 van het Handvest, uitgelegd aan de hand van alleen dat punt f).
60.
Artikel 5, lid 1, van het EVRM bevat namelijk nog andere uitzonderingen op het recht op vrijheid en veiligheid, aan de hand waarvan moet worden nagegaan of zij een inbewaringstelling op grond van de litigieuze bepaling kunnen rechtvaardigen. (
31
) Daarnaast heeft de in casu aan het Hof gestelde prejudiciële vraag meer in het algemeen betrekking op de verenigbaarheid van de litigieuze bepaling met artikel 6 van het Handvest. Om een volledig antwoord op die vraag te geven en ten behoeve van de rechtszekerheid, lijkt het me nodig dat ik mij buig over de andere waarborgen die door die laatste bepalingen worden geboden en over de vraag of de litigieuze bepaling, bezien binnen de context van de bepalingen van de opvangrichtlijn over bewaring, al of niet ten uitvoer kan worden gelegd op een wijze die daarmee volledig verenigbaar is. (
32
)
61.
Voor het overige wijs ik er reeds in dit stadium van mijn analyse op dat punt f) van artikel 5, lid 1, van het EVRM niet relevant is in het kader van het hoofdgeding.
62.
In dat verband heeft de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens waarnaar de verwijzende rechter verwijst, namelijk de arresten R.U. tegen Griekenland, Ahmade tegen Griekenland en Nabil e.a. tegen Hongarije, betrekking op situaties waarin de asielzoekers meenden dat hun op arbitraire wijze hun vrijheid was ontnomen terwijl zij voorwerp waren van een uitwijzingsbevel. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens was in die arresten van oordeel dat het onderzoek naar eventuele schendingen van artikel 5, lid 1, van het EVRM aan de hand van alleen punt f) van die bepaling diende te worden verricht. (
33
) Het heeft er met name op gewezen dat deze bepaling alleen vereist dat een uitwijzingsprocedure hangende is en dat dit punt niet dezelfde bescherming biedt als artikel 5, lid 1, onder c), aangezien een bewaringsmaatregel op die grondslag gerechtvaardigd kan zijn, zonder dat die bijvoorbeeld moet beletten dat een persoon een strafbaar feit pleegt of onderduikt. (
34
) Niettemin rechtvaardigt alleen het aanhangig zijn van een uitwijzings‑ of uitleveringsprocedure een bewaring op grond van artikel 5, lid 1, onder f), van het EVRM, en indien een dergelijke procedure niet met de vereiste voortvarendheid wordt gevoerd, houdt de rechtvaardiging voor de bewaring op. (
35
)
63.
Daarentegen blijkt in het hoofdgeding uit de verwijzingsbeslissing niet alleen dat N. sinds 27 februari 2015 rechtmatig in Nederland verblijft, maar ook dat met de indiening van zijn laatste asielverzoek het terugkeerbesluit vanaf die datum van rechtswege is komen te vervallen. (
36
) In die omstandigheden kon de betrokken bewaring niet haar grondslag vinden in de doelstelling om te voorkomen dat hij illegaal op het Nederlandse grondgebied zou binnenkomen [eerste in artikel 5, lid 1, onder f), van het EVRM bedoelde geval]. Gelet op de hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak, kon deze bewaring evenmin worden gerechtvaardigd door de tweede grond die in artikel 5, lid 1, onder f), van het EVRM is genoemd. Aangezien het terugkeerbesluit van rechtswege was vervallen, vond de bewaring niet plaats in het kader van een aanhangige uitwijzings‑ of uitleveringsprocedure.
64.
Tot slot hebben meerdere partijen en belanghebbenden die opmerkingen hebben ingediend, zich in antwoord op een hun door het Hof gestelde vraag uitgelaten over de eventuele relevantie van artikel 15 van het EVRM (voor welke bepaling er geen equivalent is in het Handvest) voor het antwoord op de in casu gestelde geldigheidsvraag.
65.
In dat verband is in de toelichtingen bij het Handvest inderdaad verduidelijkt dat dit „de mogelijkheden van de lidstaten onverlet [laat] om een beroep te doen op artikel 15 van het EVRM, dat afwijkingen van het EVRM toestaat in tijd van oorlog of in geval van enig andere algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt, wanneer de lidstaten maatregelen nemen op het gebied van defensie in geval van oorlog en op het gebied van de handhaving van de openbare orde, overeenkomstig hun bevoegdheden als erkend in artikel 4, lid 1, [VEU] en artikel 72 [VWEU] en 347 [VWEU]”. (
37
)
66.
Zoals de Raad en de Commissie te kennen geven, is er echter niets in het dossier dat doet veronderstellen dat het Koninkrijk der Nederlanden zich in het hoofdgeding op die bepaling of op een eventuele „noodtoestand” heeft beroepen om van de grondrechten af te wijken en de litigieuze inbewaringstelling te rechtvaardigen. Uit de opmerkingen van de Nederlandse regering blijkt eerder dat zij in wezen meent dat het litigieuze besluit verenigbaar is met in het bijzonder artikel 6 van het Handvest, gelezen in het licht van artikel 5 van het EVRM. Bovendien kan artikel 15 van het EVRM niet afdoen aan de bescherming die artikel 5 van het EVRM in het algemeen biedt, zodat dit geen gevolgen heeft voor de vraag of de litigieuze bepaling al of niet verenigbaar is met artikel 6 van het Handvest.
Oorsprong van de litigieuze bepaling
67.
De voormalige opvangrichtlijn bevatte geen specifieke bepalingen over de inbewaringstelling. In de voormalige procedurerichtlijn was alleen bepaald, in artikel 18, dat de lidstaten een persoon niet in bewaring mochten houden uitsluitend omdat hij een asielzoeker was, en dat indien een asielzoeker in bewaring werd gehouden, de lidstaten ervoor moesten zorgen dat snelle toetsing door een rechterlijke instantie mogelijk was. (
38
) Zoals het Hof heeft opgemerkt in zijn arrest Arslan (
39
), voorziet geen van deze richtlijnen „in een harmonisatie van de redenen op grond waarvan de inbewaringstelling van een asielzoeker kan worden gelast”, waarbij „tijdens de onderhandelingen die aan de vaststelling van [de voormalige procedurerichtlijn] zijn voorafgegaan, namelijk [was] afgestapt van het voorstel van een lijst met een exhaustieve opsomming van die redenen en in het kader van de herschikking van [de voormalige opvangrichtlijn] voor het eerst [werd] overwogen een dergelijke lijst in te voeren op het niveau van de Unie”. (
40
) Het Hof heeft hieruit afgeleid dat het aan de lidstaten stond om, met volledige inachtneming van de verplichtingen die krachtens het internationale recht en het Unierecht op hen rusten, de redenen vast te stellen op grond waarvan een asielzoeker in bewaring kon worden gesteld of gehouden. (
41
)
68.
De lijst in artikel 8, lid 3, eerste alinea, van de opvangrichtlijn is in die zin nieuw. In haar voorstel voor de richtlijn heeft de Commissie erop gewezen dat het opnemen van een specifiek kader gewijd aan de bewaring van verzoekers om internationale bescherming gerechtvaardigd leek, gelet op het feit dat dit soort maatregel vaak door de lidstaten werd gebruikt en op de ontwikkelingen van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. (
42
)
69.
Het voorstel zag reeds op het geval waarin bewaring noodzakelijk was ter bescherming van de nationale veiligheid en de openbare orde. Het verwees in dit verband naar de aanbeveling van het Comité van ministers van de Raad van Europa over detentiemaatregelen voor asielzoekers, waarin in punt 3 onder meer is aangegeven dat hoewel „detentie niet bedoeld is om de asielzoekers te straffen”, een dergelijke maatregel noodzakelijk kan zijn „wanneer de bescherming van de nationale veiligheid en de openbare orde dit vereisen” (
43
). Zoals is aangegeven in de considerans is voor de aanbeveling van het Comité van ministers op dit punt inspiratie gezocht in conclusie nr. 44 (XXXVII) 1986 van het Uitvoerend Comité van het programma van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen (HCR) van 13 oktober 1986 over de detentie van vluchtelingen en asielzoekers. (
44
)
70.
Het Parlement heeft in zijn wetgevingsresolutie van 7 mei 2009 geen suggestie tot substantiële wijziging van het toekomstige artikel 8 van de opvangrichtlijn gedaan. (
45
) Daarentegen heeft de Commissie in haar gewijzigd voorstel dat op 1 juni 2011 is ingediend, overeenkomstig „de discussies in de Raad” voorgesteld om in artikel 8, lid 3, eerste alinea, te verduidelijken dat de lijst van de redenen voor bewaring onverminderd bewaring in het kader van strafrechtelijke procedures gold. (
46
) Hoewel dit redactionele voorstel niet is aanvaard (
47
), is het onderliggende beginsel in essentie terug te vinden in overweging 17 van de opvangrichtlijn, die meer algemeen alle krachtens het nationale recht geldende gronden tot bewaring dekt, los van enig verzoek om internationale bescherming, en niet alleen de gronden tot vrijheidsontneming die onder het strafrecht vallen.
Algemeen commentaar op artikel 8, lid 3, van de opvangrichtlijn
71.
Met betrekking tot artikel 8, lid 3, van de opvangrichtlijn moeten meteen al twee punten worden verduidelijkt.
Inbewaringstelling van een „verzoeker”
72.
In de eerste plaats blijkt uit de inleidende zin van artikel 8, lid 3, eerste alinea, van de opvangrichtlijn dat de daarin opgesomde gronden alleen de basis kunnen vormen voor een bewaringsmaatregel die ten aanzien van een verzoeker in de zin van artikel 2, onder b), van die richtlijn wordt genomen. Uit de definitie in die laatste bepaling volgt dat een persoon die hoedanigheid verliest wanneer definitief op zijn verzoek om internationale bescherming is beslist. Bijgevolg kan een bewaringsmaatregel ten aanzien van een persoon niet langer op de litigieuze bepaling gebaseerd zijn vanaf het moment waarop de bevoegde nationale instantie definitief op zijn verzoek om internationale bescherming heeft beslist, ongeacht of dit nu een afwijzing of een toewijzing is. (
48
)
73.
Deze constatering betekent echter niet dat een lidstaat machteloos is tegenover de bedreiging die voor de nationale veiligheid of de openbare orde uitgaat van een vreemdeling aan wie internationale bescherming definitief is geweigerd en die voorwerp van een terugkeerbesluit is. Een lidstaat kan een vreemdeling in een dergelijke situatie immers, onder de voorwaarden genoemd in artikel 15 van de terugkeerrichtlijn, niet alleen in bewaring stellen maar ook houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren. Nergens is uitgesloten dat een dergelijke inbewaringstelling gerechtvaardigd kan worden door de noodzaak om de nationale veiligheid of de openbare orde te beschermen. Artikel 15, lid 1, van de terugkeerrichtlijn noemt het risico op onderduiken of het feit dat de betrokken onderdaan de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert enkel als voorbeelden van bewaringsgronden in die context. (
49
)
De autonome aard van elk van de bewaringsgronden in artikel 8, lid 3, eerste alinea, van de opvangrichtlijn
74.
In de tweede plaats is tijdens de terechtzitting de vraag aan de orde gekomen of de litigieuze bepaling kon worden uitgelegd als een autonome bepaling. Deze vraag, die vooral betrekking heeft op de onderlinge samenhang tussen de bewaringsgrond in de litigieuze bepaling en de overige gronden die in artikel 8, lid 3, eerste alinea, van de opvangrichtlijn zijn opgesomd, kan worden uitgebreid tot elk van die overige gronden. Het antwoord moet mijns inziens bevestigend luiden.
75.
Het is juist dat de lijst van bewaringsgronden in artikel 8, lid 3, eerste alinea, van de opvangrichtlijn uitputtend is en, als uitzondering op de hoofdregel in lid 1, eng moet worden opgevat. (
50
) Dat kan er echter niet toe leiden dat om het even welke van die gronden zo wordt uitgelegd dat die geen toegevoegde waarde meer heeft ten opzichte van een andere grond. Dat zou bijvoorbeeld het geval zijn indien de litigieuze bepaling alleen zou kunnen worden gebruikt in samenhang met een andere in artikel 8, lid 3, eerste alinea, genoemde bewaringsgrond. De tekst van de litigieuze bepaling bevestigt zelf dat zij niet vermengd kan worden met de andere in dat artikel opgesomde bewaringsgronden.
76.
Wat specifiek de litigieuze bepaling betreft, komt aan de autonomie ervan nog een andere betekenis toe. De omstandigheid dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt, voorwerp van een terugkeerprocedure was voordat dit verzoek werd ingediend en dat deze procedure eenvoudigweg is geschorst hangende het onderzoek van dat verzoek, kan niet op zich rechtvaardigen dat op grond van de litigieuze bepaling tot bewaring wordt overgegaan. Daarnaast veronderstelt de uitvoering van deze bepaling niet noodzakelijkerwijs dat de in bewaring gestelde persoon reeds voorwerp van een terugkeerprocedure in de zin van de terugkeerrichtlijn is. Ik kom hierna nog op die beide aspecten terug. (
51
)
Uitlegging van de litigieuze bepaling
77.
Ik kom nu tot de kern van de uitlegging van de litigieuze bepaling: wat betekent de zin „wanneer de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dat vereisen”?
Voorafgaande opmerkingen
78.
De opvangrichtlijn bevat geen definitie van de uitdrukking „bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde”. Volgens vaste rechtspraak moeten de betekenis en de draagwijdte van begrippen waarvoor het Unierecht geen definitie geeft, worden bepaald in overeenstemming met hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doeleinden van de regeling waarvan zij deel uitmaken. Komen deze begrippen voor in een bepaling die een afwijking vormt van een beginsel, dan moeten zij aldus worden geïnterpreteerd dat deze bepaling strikt kan worden uitgelegd. (
52
)
79.
Door te bepalen dat de lidstaten een persoon niet in bewaring mogen houden om de enkele reden dat hij een verzoeker is overeenkomstig de procedurerichtlijn, beoogt artikel 8, lid 1, van de opvangrichtlijn te waarborgen dat het grondrecht van de onderdanen van derde landen op vrijheid en veiligheid van hun persoon wordt geëerbiedigd. Zoals volgt uit overweging 15 van de opvangrichtlijn, mogen de lidstaten een dergelijke verzoeker alleen in uitzonderlijke omstandigheden en bij wijze van uitzondering in bewaring stellen, met inachtneming van de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid zowel wat de wijze als wat het doel van de bewaring betreft. (
53
)
80.
In die context vloeit inderdaad uit artikel 4, lid 2, VEU en artikel 72 VWEU voort dat het de lidstaten vrijstaat om de eisen van de openbare orde en die in verband met de nationale veiligheid te bepalen, aangezien de nationale behoeften per lidstaat en in de tijd kunnen verschillen. (
54
)
81.
Uit mijn omschrijving van de litigieuze bepaling hierboven (
55
), komt echter naar voren dat zij de rechtvaardiging is voor een mogelijke afwijking door de lidstaten van een verplichting die bedoeld is ter waarborging van de grondrechten van de verzoekers om internationale bescherming wanneer zij binnen de Unie worden opgevangen. De eisen in verband met de bescherming van de nationale veiligheid en de openbare orde moeten daarom eng worden opgevat en hun draagwijdte kan niet eenzijdig door elk van de lidstaten worden bepaald zonder dat daarop toezicht wordt gehouden door de instellingen van de Unie, en met name het Hof van Justitie. (
56
)
82.
Laatstgenoemde eisen blijken nog belangrijker te zijn indien in ogenschouw wordt genomen dat de litigieuze bepaling zich onderscheidt van de overige gronden in artikel 8, lid 3, eerste alinea, van de opvangrichtlijn, doordat zij in algemene termen is verwoord. Deze bepaling kan in geen geval zo ruim worden uitgelegd dat het strikte kader dat bij de opvangrichtlijn is voorzien voor de inbewaringstelling van een asielzoeker in de praktijk elk effect wordt ontnomen.
83.
Tot slot merk ik op dat een handeling van de Unie volgens een algemeen uitleggingsbeginsel zo veel mogelijk aldus moet worden uitgelegd dat de geldigheid ervan niet wordt aangetast en dat het gehele primaire recht en met name de bepalingen van het Handvest in acht worden genomen. (
57
) De lidstaten zijn niet alleen gehouden om hun nationale recht dat binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, conform het Unierecht uit te leggen, zij moeten er ook op toezien dat zij zich niet baseren op een uitlegging van een tekst van afgeleid recht die in conflict zou komen met de door de rechtsorde van de Unie beschermde grondrechten of met de andere algemene beginselen van Unierecht. (
58
)
84.
In de onderhavige zaak houdt dat beginsel in dat de lidstaten volgens de litigieuze bepaling verplicht zijn om, wanneer ze ervoor kiezen te bepalen dat een verzoeker om internationale bescherming in bewaring kan worden gesteld op grond dat de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dit vereist, erop toe te zien dat een dergelijke bewaring volledig in overeenstemming is met het recht op vrijheid en veiligheid dat is gewaarborgd in artikel 6 van het Handvest.
Onafhankelijkheid ten opzichte van andere gronden voor vrijheidsontneming die krachtens het nationale recht van toepassing zijn
85.
Zoals de Italiaanse regering en de Commissie terecht opmerken, volgt bovendien ondubbelzinnig uit overweging 17 van de opvangrichtlijn, die licht kan werpen op de strekking van genoemde richtlijn (
59
), dat de in de litigieuze bepaling genoemde bewaringsgrond, zoals de overige gronden die zijn opgesomd in artikel 8, lid 3, eerste alinea, van de opvangrichtlijn, losstaan van de gevallen van bewaring waarin het nationale recht voorziet (met name strafrechtelijke), die op elke persoon kunnen worden toegepast, los van enig verzoek om internationale bescherming.
86.
Genoemde overweging 17 bevestigt dan ook dat de opvangrichtlijn de mogelijkheid voor de lidstaten onverlet laat om een verzoeker om internationale bescherming om dezelfde redenen en onder dezelfde voorwaarden zijn vrijheid te ontnemen als enige andere persoon die onder hun bevoegdheid valt, in het bijzonder hun onderdanen en de onderdanen van derde landen die rechtmatig op hun grondgebied verblijven. Hieruit volgt bijvoorbeeld dat de litigieuze bepaling geen gevolgen heeft voor de mogelijkheid om op een verzoeker om internationale bescherming – onder dezelfde voorwaarden als op enige andere persoon – de bepalingen van nationaal recht toe te passen op basis waarvan een persoon die aan een manifestatie deelneemt, korte tijd kan worden aangehouden en in bewaring kan worden genomen, wanneer de handhaving of het herstel van de openbare orde of de openbare veiligheid dit vereist. De opvangrichtlijn leidt evenmin tot harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten die bepalen dat een persoon, ongeacht of dit een verzoeker om internationale bescherming is, een gevangenisstraf kan worden opgelegd wanneer die een misdrijf pleegt (bijvoorbeeld moord of verkrachting).
87.
Dit in aanmerking nemend, is een van de functies van het strafrecht juist om de samenleving te beschermen tegen aantastingen van de openbare orde, of zelfs de nationale veiligheid. Bijgevolg sluit de precisering die ik in de vorige punten heb aangebracht, niet uit dat sommige omstandigheden tegelijk onder het nationale strafrecht kunnen vallen en kunnen rechtvaardigen dat een bewaringsmaatregel op grond van de litigieuze bepaling wordt opgelegd. Om slechts een voor de hand liggend voorbeeld te noemen, handelingen ter voorbereiding van een terroristische aanslag kunnen zowel de bestanddelen van een strafbaar feit vormen (waarvoor in voorkomend geval een gevangenisstraf kan worden opgelegd) als de noodzaak aantonen van een bewaring op grond van de litigieuze bepaling. (
60
) Zoals de Commissie in wezen suggereert, staat die bepaling toe dat een lidstaat in dat soort omstandigheden de instantie die belast is met het asielverzoek, de bevoegdheid verleent om een ernstige aantasting van de nationale veiligheid of de openbare orde te voorkomen door te gelasten dat de verzoeker in bewaring wordt gesteld. (
61
) In een dergelijk geval verlangt artikel 9, lid 3, eerste alinea, van de opvangrichtlijn evenwel van de betrokken lidstaat dat hij er ambtshalve en/of op verzoek van de betrokkene voor zorgt dat de rechtmatigheid van de bewaring door de rechter met spoed wordt getoetst, alsook dat de verzoeker onmiddellijk in vrijheid wordt gesteld indien de bewaring onrechtmatig wordt geacht. (
62
)
Verduidelijking van de concepten „nationale veiligheid” en „openbare orde”
88.
Wat de eigenlijke betekenis van de concepten „nationale veiligheid” en „openbare orde” betreft, heeft het Hof in zijn arrest T. (
63
) reeds de gelegenheid gehad om deze begrippen, die in artikel 24, lid 1, van de voormalige kwalificatierichtlijn (
64
) voorkomen, analoog uit te leggen aan de begrippen „openbare veiligheid” en „openbare orde” die in de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38/EG (
65
) worden gehanteerd. Hoewel het de lidstaten nog steeds vrijstaat om de eisen in verband met de openbare orde en de openbare veiligheid te bepalen, zoals ik hierboven in herinnering heb gebracht, heeft het Hof evenwel geoordeeld dat de omvang van de bescherming die een samenleving aan haar fundamentele belangen wenst te bieden, niet mag verschillen naargelang van de juridische status van de persoon die deze belangen schaadt. (
66
)
89.
Zo heeft het Hof geoordeeld dat het begrip „openbare veiligheid” zowel de interne als de externe veiligheid van een lidstaat dekt en dat bijgevolg de aantasting van het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten, dan wel het overleven van de bevolking, alsook het risico van een ernstige verstoring van de externe betrekkingen of van de vreedzame co-existentie van de volkeren, evenals de aantasting van militaire belangen, de openbare veiligheid in gevaar kunnen brengen. (
67
)
90.
Het begrip openbare orde heeft het Hof in verschillende contexten, in die zin uitgelegd dat het hoe dan ook, naast de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, veronderstelt dat er sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. (
68
) Daaruit volgt dat in het kader van een beoordeling van dat begrip, relevantie toekomt aan alle feitelijke en juridische gegevens betreffende de situatie van de betrokken derdelander waardoor kan worden verduidelijkt of diens persoonlijke gedragingen een dergelijke bedreiging vormen. (
69
)
91.
Deze verduidelijkingen kunnen volgens mij geheel analoog worden toegepast bij de uitlegging van de begrippen „nationale veiligheid” en „openbare orde” in de litigieuze bepaling.
92.
Ik wijs er nog op dat overweging 37 van de kwalificatierichtlijn, waarmee de litigieuze bepaling consistent moet worden uitgelegd, illustreert wat een ernstige bedreiging voor de nationale veiligheid of de openbare orde kan zijn. Volgens deze overweging heeft „[h]et begrip nationale veiligheid en openbare orde [...] betrekking op gevallen waarin een onderdaan van een derde land behoort tot een vereniging die steun verleent aan het internationale terrorisme of een dergelijke vereniging steunt”. (
70
) Dergelijk lidmaatschap, indien dit naar behoren wordt aangetoond, kan volstaan als bewijs voor de noodzaak van een bewaringsmaatregel op grond van de litigieuze bepaling.
Uitsluitend preventieve functie
93.
Doordat de litigieuze bepaling maatregelen toestaat ter voorkoming van aantastingen van de nationale veiligheid of de openbare orde, heeft zij een uitsluitend preventieve functie.
94.
Deze preventieve aard gaat gepaard met het vereiste dat uit artikel 8, lid 2, van de opvangrichtlijn voortvloeit, dat tot een bewaring op grond van de litigieuze bepaling pas kan worden besloten na een „individuele beoordeling van elk geval”. Dit vereiste veronderstelt dat wordt nagegaan of er feitelijke en juridische gegevens betreffende de situatie van de verzoeker voorhanden zijn, die erop kunnen wijzen dat zijn persoonlijke gedrag rechtvaardigt dat hij in bewaring wordt gesteld vanwege de werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die van hem uitgaat voor de nationale veiligheid of de openbare orde. Het is in dat verband van geen belang dat de litigieuze bepaling niet uitdrukkelijk verwijst naar het „gevaar” dat de verzoeker voor de openbare orde of de nationale veiligheid betekent, anders dan bijvoorbeeld in artikel 7, lid 4, van de terugkeerrichtlijn.
95.
Het vereiste dat in het vorige punt in herinnering is gebracht, houdt in dat een lidstaat zich niet op een algemene praktijk of enig vermoeden kan baseren om vast te stellen dat sprake is van een bedreiging voor de nationale veiligheid of de openbare orde in de zin van de litigieuze bepaling, zonder naar behoren rekening te houden met het persoonlijke gedrag van de onderdaan en de bedreiging die dit gedrag in dat verband inhoudt. (
71
)
96.
Om die reden kan ik niet het standpunt van de Commissie delen dat de litigieuze bepaling het een lidstaat zou toestaan om asielzoekers in bewaring te stellen indien zij deel uitmaken van een massale en plotselinge toestroom van migranten die een bedreiging vormt voor de interne orde van die staat en zijn vermogen om een dergelijke toestroom het hoofd te bieden. Daarnaast moet er op dit punt op worden gewezen dat de opvangrichtlijn overeenkomstig artikel 3, lid 3, ervan niet van toepassing is wanneer richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen (
72
), van toepassing is.
97.
Ook het feit dat een verzoeker ervan wordt verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd dat in het nationale recht als misdrijf is gekwalificeerd of reeds voorwerp van een strafrechtelijke veroordeling voor een dergelijke handeling is geweest, kan niet, afzonderlijk genomen, rechtvaardigen dat hij in bewaring wordt gesteld op de grond dat de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dit vereist. (
73
) De preventieve aard van een bewaring op grond van de litigieuze bepaling sluit immers uit dat zij op zich de bestraffing van eerder gedrag van de verzoeker tot voorwerp kan hebben. Ik wijs er overigens op dat een andere conclusie op grond van het beginsel non bis in idem tot problemen zou leiden, aangezien daardoor een situatie zou kunnen ontstaan waarin een persoon, na voor één of meer strafbare feiten te zijn veroordeeld en de daarop betrekking hebbende straffen te hebben ondergaan, voor dezelfde feiten nogmaals zou kunnen worden „bestraft” door een inbewaringstelling op grond van de litigieuze bepaling.
98.
Voorts is het dienstig om in dat verband te verduidelijken dat het Hof in zijn arrest El Dridi (
74
) heeft geoordeeld dat de terugkeerrichtlijn, met name de artikelen 15 en 16 daarvan, zich verzet tegen de regeling van een lidstaat die erin voorziet dat aan een illegaal verblijvende derdelander een gevangenisstraf wordt opgelegd enkel omdat hij zich, in strijd met het bevel om binnen een bepaalde termijn het grondgebied van die lidstaat te verlaten, zonder gegronde reden op dat grondgebied bevindt. Een straf van die aard zou de verwezenlijking van de met die richtlijn nagestreefde doelstelling, te weten de invoering van een doeltreffend beleid van verwijdering en terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders, in gevaar kunnen brengen. (
75
) Anders dan de Nederlandse regering suggereert, volgt hieruit dat de omstandigheid dat een derdelander in het verleden is veroordeeld tot een dergelijke straf, niet kan bijdragen tot het bewijs dat die derdelander, na de indiening van een verzoek om internationale bescherming, een actuele bedreiging voor de nationale veiligheid of de openbare orde vormt die rechtvaardigt dat hij op grond van de litigieuze bepaling in bewaring wordt gesteld.
99.
Daarentegen is voor de vaststelling van een bedreiging voor de nationale veiligheid of de openbare orde niet noodzakelijkerwijs vereist dat de bevoegde nationale instantie vermoedt dat de verzoeker een als misdrijf gekwalificeerd strafbaar feit heeft gepleegd en nog minder dat deze instantie kan bewijzen dat dit het geval is geweest althans dat de verzoeker om die reden is veroordeeld, zoals de Belgische regering in wezen te kennen geeft. Het kan immers niet worden uitgesloten dat een verzoeker na onderzoek van alle relevante omstandigheden een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de nationale veiligheid of de openbare orde kan vormen op grond van ernstig te nemen aanwijzingen die kunnen doen vermoeden dat hij voornemens is om een dergelijk feit te plegen.
Autonomie van de litigieuze bepaling ten opzichte van de terugkeerprocedure
100.
De omstandigheid dat een verzoeker voorafgaand aan de indiening van zijn asielverzoek voorwerp is geweest van een terugkeerbesluit of zelfs veroordeeld is wegens onttrekking aan dat besluit, staat op zich los van de vaststelling dat bedoelde verzoeker een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de nationale veiligheid of de openbare orde van de betrokken lidstaat vormt. (
76
) Datzelfde geldt wanneer een dergelijk terugkeerbesluit het gevolg is van de afwijzing van een eerder asielverzoek. (
77
) Anders dan de Raad te kennen geeft, is het in dat verband op zich genomen irrelevant dat een verzoeker in dezelfde lidstaat een „ander volgend verzoek” om internationale bescherming indient na de vaststelling van een eindbesluit waarbij een eerste volgend asielverzoek niet-ontvankelijk is verklaard, als bedoeld in artikel 41, lid 1, onder b), van de procedurerichtlijn, in welk geval de lidstaat mag afwijken van het recht van de verzoeker om op het grondgebied te blijven.
101.
Die laatste precisering biedt mij de gelegenheid om in te gaan op de vraag naar de onderlinge samenhang tussen de litigieuze bepaling en de bewaringsgrond in artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder d), van de opvangrichtlijn. Die laatste grond heeft betrekking op de situatie van een verzoeker om internationale bescherming die in bewaring is gesteld in het kader van een terugkeerprocedure op grond van de terugkeerrichtlijn, ter voorbereiding van de terugkeer en/of de uitvoering van het verwijderingsproces. (
78
)
102.
In het arrest Arslan (
79
) heeft het Hof de gelegenheid gehad om te preciseren dat de terugkeerrichtlijn niet van toepassing is op een derdelander die een asielverzoek heeft ingediend, en dit in het tijdvak tussen de indiening van dat verzoek en de vaststelling van de beslissing in eerste aanleg over dat verzoek of, in voorkomend geval, de beslechting van het eventuele beroep tegen die beslissing. Hieruit volgt dat de bewaring van een asielzoeker met het oog op verwijdering, in dat tijdvak niet kan worden gebaseerd op artikel 15 van de terugkeerrichtlijn, ook al is die verzoeker voorafgaand aan de indiening van zijn verzoek op grond van dat artikel in bewaring gesteld omdat op basis van zijn gedrag werd gevreesd dat hij zou onderduiken en zijn verwijdering zou mislukken. (
80
)
103.
Het Hof heeft evenwel nog vóór de inwerkingtreding van de opvangrichtlijn geoordeeld dat afbreuk zou worden gedaan aan de doelstelling van de terugkeerrichtlijn, te weten de doeltreffende terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders, indien een verzoeker die op grond van artikel 15 van die laatste richtlijn in bewaring is gesteld, automatisch zijn invrijheidstelling zou kunnen verkrijgen door het loutere indienen van een asielverzoek. (
81
) Het Hof heeft namelijk benadrukt dat het feit dat de procedure voor de behandeling van het asielverzoek in gang is gezet, niet betekent dat de terugkeerprocedure daardoor definitief wordt beëindigd, aangezien deze kan worden voortgezet indien het asielverzoek wordt afgewezen. (
82
) Derhalve stond noch de voormalige opvangrichtlijn noch de voormalige procedurerichtlijn eraan in de weg dat een derdelander die een verzoek om internationale bescherming had ingediend nadat hij in bewaring was gesteld op grond van artikel 15 van de terugkeerrichtlijn, op grond van een bepaling van nationaal recht in bewaring bleef, wanneer na een beoordeling in het individuele geval van alle relevante omstandigheden bleek dat dit verzoek was ingediend met als enig doel de uitvoering van de doeltreffende terugkeer uit te stellen of te verijdelen en dat het objectief noodzakelijk was om de bewaringsmaatregel te handhaven om te vermijden dat de betrokkene zich definitief aan zijn terugkeer onttrok. (
83
)
104.
Inmiddels beoogt artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder d), van de opvangrichtlijn juist een kader te scheppen voor bewaringsmaatregelen die in dat soort situatie door de lidstaten kunnen worden gelast. Bewaring is op grond van die bepaling alleen mogelijk indien de verzoeker op het moment waarop hij zijn verzoek om internationale bescherming indient, in het kader van een terugkeerprocedure op grond van de terugkeerrichtlijn in bewaring is gesteld ter voorbereiding van de terugkeer en/of de uitvoering van het verwijderingsproces en indien de betrokken lidstaat op basis van objectieve criteria kan aantonen dat er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat de betrokkene dat verzoek louter indient om de uitvoering van het jegens hem uitgevaardigde terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen. Artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder d), van de opvangrichtlijn dekt dus duidelijk niet het geval waarin de betrokkene op het moment van indiening van zijn asielverzoek hetzij zijn vrijheid niet is ontnomen hetzij die vrijheid is ontnomen, buiten een terugkeerprocedure op grond van de terugkeerrichtlijn om.
105.
Ter terechtzitting is in essentie gesuggereerd dat de litigieuze bepaling zo zou kunnen worden uitgelegd dat op basis daarvan een derdelander die voorwerp van een terugkeerbesluit is geweest maar zich nog in vrijheid bevindt, in bewaring kan worden gesteld nadat hij een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, op grond dat dit verzoek louter is ingediend om de uitvoering van dat terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen. Een dergelijke uitlegging kan mijns inziens niet worden aanvaard. Zij zou immers niet alleen elk effect ontnemen aan de in het vorige punt in herinnering gebrachte eerste voorwaarde van artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder d), van de opvangrichtlijn, zij zou ook onverenigbaar zijn met de hoofdregel in artikel 8, lid 1, van die richtlijn, aangezien de inbewaringstelling in een dergelijk geval als oorzaak de indiening van het verzoek om internationale bescherming zou hebben. Bij uitbreiding zou deze uitlegging naar de maatstaven van artikel 31 van het Vluchtelingenverdrag, waaraan artikel 8, lid 1, mede uitvoering beoogt te geven, tot problemen leiden. Zoals ik heb benadrukt, staat artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder d), van de opvangrichtlijn alleen toe dat een jegens een derdelander genomen bewaringsmaatregel onder bepaalde voorwaarden wordt verlengd om zijn terugkeer voor te bereiden en/of hem te verwijderen in het kader van de terugkeerprocedure.
106.
Dit in aanmerking nemend, staat de loutere omstandigheid dat een asielzoeker vóór de indiening van zijn verzoek om internationale bescherming voorwerp is geweest van een definitief geworden terugkeerbesluit, in voorkomend geval gepaard gaand met een inreisverbod, er niet aan in de weg dat hij een eerste maal op grond van de litigieuze bepaling in bewaring wordt gesteld, mits de betrokken lidstaat aantoont dat genoemde verzoeker een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de nationale veiligheid of de openbare orde vormt. (
84
)
107.
Daarnaast heeft de Commissie ter terechtzitting in essentie betoogd dat de litigieuze bepaling tot doel zou kunnen hebben om de bewaring van een verzoeker om internationale bescherming mogelijk te maken wanneer wordt afgeweken van zijn recht om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven overeenkomstig artikel 9, lid 2, van de procedurerichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 41 van die richtlijn. De litigieuze bepaling staat in een dergelijk geval toe dat de verzoeker in bewaring wordt gesteld, zelfs voordat op zijn verzoek om internationale bescherming wordt beslist, wanneer reeds meerdere dergelijke verzoeken van de verzoeker zijn afgewezen en het gevaar bestaat dat hij zich aan het jegens hem uitgevaardigde bevel om het grondgebied te verlaten onttrekt.
108.
Ik vind dit argument niet overtuigend. In de zojuist omschreven situatie verblijft de verzoeker immers per definitie „illegaal” op het grondgebied van de betrokken lidstaat in de zin van artikel 2, lid 1, van de terugkeerrichtlijn. Daaruit volgt dat de bepalingen van die laatste richtlijn van toepassing zijn. Een eventuele inbewaringstelling met het oog op verwijdering is dan heel goed mogelijk op grond van artikel 15 daarvan, ter voorbereiding van de terugkeer en/of de uitvoering van het verwijderingsproces. Er is dus geen „juridisch vacuüm” dat de litigieuze bepaling in een dergelijk geval moet opvullen.
109.
Tot slot, en anders dan N., de Nederlandse regering en het Parlement ter terechtzitting hebben betoogd, zie ik geen reden om de toepassing van de litigieuze bepaling te beperken tot alleen de gevallen waarin de betrokken verzoeker vóór de indiening van zijn verzoek voorwerp van een terugkeerbesluit is geweest. Voor een dergelijke uitlegging is geen enkele steun te vinden in de bewoordingen van de litigieuze bepaling of meer in het algemeen in de opvangrichtlijn. Zij zou ook ernstig afbreuk kunnen doen aan het nuttig effect van die bepaling, aangezien het vermogen van een lidstaat om op grond daarvan een ernstige aantasting van zijn nationale veiligheid of zijn openbare orde te voorkomen, vóór alles zou afhangen van de voorafgaande vaststelling van een terugkeerbesluit. De bedreiging waaraan de lidstaat mogelijk het hoofd zou moeten bieden, kan ook in de loop van de behandeling van een asielverzoek aan het licht komen, (ruim) voordat een terugkeerbesluit wordt genomen. (
85
)
Relevantie van een inreisverbod
110.
Hoe zit het met de omstandigheid dat een eerder terugkeerbesluit gepaard is gegaan met een inreisverbod in de zin van artikel 11 van de terugkeerrichtlijn?
111.
Volgens mij kan een dergelijke omstandigheid in geen geval bepalend zijn. Het is juist dat in lid 2 van die bepaling is opgenomen dat een inreisverbod voor meer dan vijf jaar kan worden opgelegd wanneer de derdelander die voorwerp van die maatregel is, wordt beschouwd als een ernstige bedreiging voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. Een op dergelijke overwegingen gestoeld inreisverbod kan dus, zoals de Belgische, de Griekse en de Italiaanse regering alsook de Raad opmerken, een aanwijzing vormen dat een asielzoeker een dergelijke bedreiging vormt.
112.
Volgens artikel 11, lid 5, van de terugkeerrichtlijn laat een inreisverbod het recht op internationale bescherming waar de betrokkene krachtens het Unierecht voor in aanmerking kan komen echter onverlet, vooropgesteld dat hij een verzoek met het oog op de verkrijging van dergelijke bescherming indient. Bij uitbreiding laat een dergelijk verbod ook de door de opvangrichtlijn geboden waarborgen onverlet, daaronder begrepen de bescherming tegen een inbewaringstelling die niet gerechtvaardigd wordt door een van de gronden genoemd in artikel 8, lid 3, eerste alinea, daarvan. Het loutere feit dat een verzoeker in het verleden in een lidstaat voorwerp is geweest van een inreisverbod, om redenen die verband houden met de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde, ontslaat de bevoegde nationale instantie dus niet van de verplichting om op het moment waarop zij voornemens is om tot een eventuele inbewaringstelling op grond van de litigieuze bepaling over te gaan, te onderzoeken of die maatregel gerechtvaardigd blijkt door het actuele gevaar dat de verzoeker voor de nationale veiligheid of de openbare orde vormt. (
86
)
Een uitzonderlijke maatregel
113.
In elk geval is in de opvangrichtlijn rekening gehouden met het feit dat bewaring een bijzonder drastische maatregel is die jegens een verzoeker om internationale bescherming wordt genomen, waartoe alleen in uitzonderlijke omstandigheden kan worden overgegaan. (
87
) Ingevolge artikel 8, lid 2, van die richtlijn is het een lidstaat dan ook alleen toegestaan om een asielzoeker in bewaring te stellen op grond dat de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dit vereist, wanneer „zulks nodig blijkt” en „wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast”. Een dergelijke bewaring is dus onderworpen aan een strikt vereiste van evenredigheid. De omstandigheid dat de litigieuze bepaling een maatregel is die in laatste instantie wordt genomen, wordt nog bevestigd door artikel 8, lid 4, van de opvangrichtlijn, waarin alternatieven voor bewaring worden genoemd, zoals het zich regelmatig melden bij de overheid of een verplichting om op een bepaalde plaats te blijven (dus zonder in bewaring te zijn gesteld). Dergelijke alternatieven zijn echter niet op hun plaats wanneer het er bijvoorbeeld om gaat de ernstige bedreiging voor de nationale veiligheid of de openbare orde vóór te zijn die uitgaat van een persoon die zich volgens een geheel van onderling overeenstemmende aanwijzingen opmaakt tot het plegen van een terroristische aanslag.
Slotopmerkingen
114.
Ik wijs er nog op dat de uitlegging van de litigieuze bepaling zoals ik die hierboven heb uiteengezet, er niet aan in de weg staat dat een lidstaat er op basis van een andere bewaringsgrond in artikel 8, lid 3, eerste alinea, van de opvangrichtlijn in voorziet dat een verzoeker om internationale bescherming in bewaring kan worden gesteld wanneer het risico bestaat dat hij onderduikt. Artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder b), bepaalt immers dat in een dergelijk geval bewaring kan worden gelast voor zover zij noodzakelijk is voor de verkrijging van de aan het verzoek om internationale bescherming ten grondslag liggende gegevens door de bevoegde nationale instantie. (
88
) Afzonderlijk beschouwd, kan het bestaan van een dergelijk risico dus niet als grondslag dienen voor de vaststelling dat een verzoeker om internationale bescherming een bedreiging voor de nationale veiligheid of de openbare orde in de zin van de litigieuze bepaling vormt.
115.
Deze uitlegging laat ook de mogelijkheid voor de lidstaten onverlet om een asielzoeker in bewaring te stellen om zijn identiteit of nationaliteit na te gaan of om een beslissing te nemen over het recht van de verzoeker om het grondgebied van die lidstaat te betreden, mits minder dwingende maatregelen niet effectief op een dergelijke verzoeker kunnen worden toegepast. De punten a) en c) van artikel 8, lid 3, eerste alinea, van de opvangrichtlijn bepalen immers uitdrukkelijk dat een bewaringsmaatregel op dergelijke gronden kan berusten, mits de bij de richtlijn voorziene waarborgen op het gebied van bewaring in acht worden genomen. (
89
)
Geldigheid van de litigieuze bepaling
116.
Om in overeenstemming zijn met artikel 6 van het Handvest moet een bewaringsmaatregel op grond van de litigieuze bepaling bij wet zijn voorzien, de wezenlijke inhoud van het recht op vrijheid en veiligheid eerbiedigen en – met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel – noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Zoals ik heb uiteengezet in punt 60 van deze standpuntbepaling, veronderstelt dit dat wordt nagegaan of een dergelijke bewaringsmaatregel valt onder een van de uitzonderingen bedoeld in artikel 5, lid 1, van het EVRM en of hij alle overige waarborgen die in de leden 2 tot en met 5 van dat artikel worden geboden, in acht neemt. Ik zal nu gedetailleerder op die vereisten ingaan. De hiernavolgende uiteenzettingen hebben niet tot doel een overzicht te geven van alle relevante rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens op het punt van inmengingen in het recht op vrijheid en veiligheid zoals gewaarborgd door artikel 5 van het EVRM en, bij uitbreiding, artikel 6 van het Handvest. Zij zijn beperkt tot hetgeen nodig leek om op de aan het Hof gestelde geldigheidsvraag te antwoorden.
Kan de litigieuze bepaling onder de ene of de andere op het recht op vrijheid en veiligheid toegestane uitzonderingen vallen?
117.
Uit vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, die ten volle relevant is voor de uitlegging van artikel 6 van het Handvest, volgt dat de punten a) tot en met f) van artikel 5, lid 1, van het EVRM een uitputtende lijst bevatten van de gronden waarop bewaring is toegestaan, zodat een dergelijke maatregel niet rechtmatig is indien hij niet onder een van die gronden valt. (
90
) Deze gronden moeten strikt worden uitgelegd, aangezien zij een uitzondering zijn op het recht op vrijheid en veiligheid. (
91
)
118.
Ik merk meteen al op dat een bewaringsmaatregel die op grond van de litigieuze bepaling wordt gelast, gezien de uitsluitend preventieve aard van de daarin genoemde bewaringsgrond, die ik hierboven heb benadrukt (
92
), in geen geval kan vallen onder de uitzondering op het recht op vrijheid en veiligheid in artikel 5, lid 1, onder a), van het EVRM. Deze uitzondering ziet namelijk op de veroordeling door een rechter tot een vrijheidsontnemende straf, zodat die losstaat van de preventieve maatregelen. (
93
)
119.
De bewaring van een asielzoeker op grond van de litigieuze bepaling kan echter, binnen de grenzen van de draagwijdte van die bepaling die ik hierboven heb aangewezen, vallen onder meerdere andere uitzonderingen bedoeld in artikel 5 van het EVRM.
120.
De eerste daarvan is opgenomen in artikel 5, lid 1, onder c), van het EVRM, dat in wezen betrekking heeft op de preventieve bewaring. (
94
) Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in dat verband geoordeeld dat de bewaringsgrond die is gelegen in de noodzaak om een persoon te beletten een strafbaar feit te begaan, zich niet leent voor een algemeen preventiebeleid gericht tegen een persoon of een categorie van personen die gevaarlijk blijken te zijn omdat zij voortdurend tot criminaliteit neigen. Deze grond was alleen bedoeld om de verdragsluitende staten een middel te geven om een concreet en bepaald strafbaar feit te voorkomen. (
95
) Hij staat alleen een in het kader van een strafrechtelijke procedure gelaste bewaring toe. (
96
) Dit blijkt uit de tekst ervan, die in samenhang moet worden gelezen met punt a) van datzelfde lid van artikel 5 en met lid 3 van dat artikel, waarmee hij een geheel vormt en waarin met name is verduidelijkt dat een dergelijke uitzondering op het recht op vrijheid en veiligheid veronderstelt dat de betrokkene onverwijld voor een rechter wordt geleid of een andere magistraat die door de wet bevoegd is verklaard om rechterlijke macht uit te oefenen, en dat hij het recht heeft om binnen een redelijke termijn te worden berecht of hangende het proces in vrijheid te worden gesteld. (
97
) Wanneer een persoon zijn vrijheid is ontnomen om hem te beletten een strafbaar feit te begaan, kan dergelijke procedure tot voorwerp hebben om aan deze persoon strafrechtelijk een sanctie op te leggen voor handelingen ter voorbereiding van dat strafbare feit. (
98
) Het vereiste van een strafrechtelijke procedure betekent echter geenszins dat de aanhouding en detentie niet door een administratieve instantie kunnen worden gelast (zoals in het voorbeeld dat ik in punt 87 van deze standpuntbepaling heb gegeven), aangezien het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat artikel 5, lid 3, van het EVRM juist bedoeld is om te zorgen voor onverwijlde en automatische rechterlijke toetsing van een vrijheidsontnemende maatregel die door de politie of een bestuurlijke instantie is gelast op grond van lid 1, onder c), van dat artikel. (
99
)
121.
Daarnaast sluit de autonomie van de litigieuze bepaling ten opzichte van een terugkeerprocedure, waarop ik heb gewezen in de punten 100 tot en met 109 van deze standpuntbepaling, natuurlijk niet uit dat een op die grond gelaste bewaring te plaatsen is in het kader van een terugkeerprocedure wanneer de betrokken verzoeker vóór de indiening van zijn verzoek om internationale bescherming voorwerp van een terugkeerbesluit is geweest. Een dergelijke bewaringsmaatregel kan in dat geval gerechtvaardigd worden aan de hand van de tweede uitzondering in artikel 5, lid 1, onder f), van het EVRM.
122.
Zoals ik reeds heb aangegeven (
100
), volgt uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat laatstgenoemde bepaling alleen vereist dat een uitwijzingsprocedure aanhangig is. Zij biedt dus niet dezelfde bescherming als artikel 5, lid 1, onder c), van het EVRM en veronderstelt dus met name niet een onverwijlde voorgeleiding voor een rechter, zoals vereist bij artikel 5, lid 3, voor de gevallen van vrijheidsontneming gebaseerd op artikel 5, lid 1, onder c). Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in zijn arrest Nabil e.a. tegen Hongarije aangegeven dat de enkele omstandigheid dat een persoon die voorwerp van een uitwijzingsbevel is, een asielverzoek heeft ingediend, niet noodzakelijkerwijs betekent dat de bewaring van die persoon niet langer met het oog op zijn verwijdering plaatsvindt, aangezien de afwijzing van dat verzoek de weg vrij kan maken voor de uitvoering van het uitwijzingsbevel. (
101
) Op dat vlak is er een analogie met de redenering in punt 60 van het arrest Arslan (
102
).
123.
Niettemin rechtvaardigt alleen het feit dat een uitwijzings‑ of uitleveringsprocedure aanhangig is een vrijheidsontneming op die grond, en dit voor zover die procedure met de nodige voortvarendheid wordt gevoerd. (
103
) De tweede uitzondering in artikel 5, lid 1, onder f), van het EVRM kan dus alleen de vrijheidsontneming van een asielzoeker rechtvaardigen voor zover het door hem ingediende verzoek om internationale bescherming niet tot gevolg heeft gehad dat het jegens hem uitgevaardigde uitwijzingsbevel uit de rechtsorde is verdwenen. (
104
) Voorts kan een vrijheidsontnemende maatregel alleen op grond van dat artikel 5, lid 1, onder f), worden gerechtvaardigd wanneer hij te goeder trouw wordt uitgevoerd, wanneer hij nauw samenhangt met de door de betrokken regering aangevoerde grond voor detentie, wanneer de plaats van en de voorwaarden rond de detentie passend zijn en tot slot wanneer deze maatregel niet langer duurt dan redelijkerwijs noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken. (
105
) Binnen het Unierecht verzet niets in de opvangrichtlijn of in de procedure‑ of terugkeerrichtlijn zich ertegen dat die vereisten worden nageleefd.
124.
Evenmin sluit ik uit dat een bewaring op grond van de litigieuze bepaling eventueel kan vallen onder de tweede uitzondering in artikel 5, lid 1, onder b), van het EVRM, op grond waarvan een persoon zijn vrijheid kan worden ontnomen teneinde de nakoming van een door de wet voorgeschreven verplichting te verzekeren, zoals de Belgische regering, de Raad en de Commissie betogen. In zijn arrest Ostendorf tegen Duitsland, reeds aangehaald, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens aanvaard dat een inbewaringstelling op die bepaling kon worden gebaseerd om te voorkomen dat een strafbaar feit zou worden gepleegd, bestaande in de verstoring van de openbare orde door deel te nemen aan een knokpartij tussen hooligans, zonder dat die bewaring tot doel had om de betrokkene voor de rechterlijke macht te leiden en zonder dat die bewaring dus onder artikel 5, lid 1, onder c), van het EVRM viel. (
106
) Niettemin moet een dergelijke bewaring onder meer met het oog op de nakoming van een specifieke en concrete op hem rustende verplichting die hij tot dan toe nog niet is nagekomen, bij wet zijn toegestaan. (
107
) Wat detentie met het oog op het voorkomen van het plegen van een strafbaar feit betreft, dit veronderstelt met name dat de plaats en het tijdstip van dit nakende plegen van een strafbaar feit en de potentiële slachtoffers voldoende nauwkeurig kunnen worden bepaald. (
108
)
125.
De Raad en de Commissie stellen nog dat niet kan worden uitgesloten dat een bewaringsmaatregel op grond van de litigieuze bepaling valt onder de uitzondering in artikel 5, lid 1, onder e), van het EVRM, dat voorziet in de mogelijkheid om alcohol‑ en drugsverslaafden en landlopers in detentie te houden. (
109
) Het is wat dat aangaat juist dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat deze personen op die grond hun vrijheid kon worden ontnomen in het bijzonder omdat zij als een gevaar voor de openbare veiligheid moesten worden beschouwd. (
110
) Ik herinner er echter aan dat de litigieuze bepaling een enge draagwijdte heeft, zoals ik in de punten 77 tot en met 115 van deze standpuntbepaling heb verduidelijkt, en voor de uitvoering ervan is vereist dat er feitelijke en juridische gegevens betreffende de situatie van de verzoeker voorhanden zijn, die erop kunnen wijzen dat zijn persoonlijke gedrag rechtvaardigt dat hij in bewaring wordt gesteld vanwege de werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die van hem uitgaat voor de nationale veiligheid of de openbare orde. In die context maak ik een groot voorbehoud bij de mogelijkheid om een bewaringsmaatregel op grond van die bepaling te rechtvaardigen op basis van die uitzondering.
Naleving van de overige waarborgen op het gebied van inmengingen in het recht op vrijheid en veiligheid
126.
Artikel 6 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 5 van het EVRM, bevat een reeks aanvullende waarborgen die zowel inhoudelijk als procedureel zijn. (
111
)
127.
In de eerste plaats moet de inmenging in het recht op vrijheid en veiligheid rechtmatig zijn. Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens houdt dit vereiste bovenal in dat de detentie in overeenstemming moet zijn met zowel de inhoudelijke als de procedurele bepalingen waarin de nationale wetgeving voorziet. (
112
) Dit wordt bevestigd door artikel 52, lid 1, van het Handvest, dat bepaalt dat beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet moeten worden gesteld. In een geval van bewaring als dat in het hoofdgeding, heeft dit vereiste betrekking op de naleving van alle relevante bepalingen van de opvangrichtlijn en het toepasselijke nationale recht.
128.
Artikel 5, lid 1, van het EVRM vereist bovendien dat enige detentie in overeenstemming is met het doel om de betrokkene tegen willekeur te beschermen, waarbij een vrijheidsontneming die op grond van het nationale recht rechtmatig is, niettemin willekeurig kan zijn en dus in strijd met het EVRM. (
113
) Deze voorwaarde houdt onder meer in dat de uitvoering van de vrijheidsontnemende maatregel ontdaan moet zijn van enige kwade trouw of misleiding door de instanties, dat die in overeenstemming moet zijn met het doel van de beperkingen die door de desbetreffende alinea van artikel 5, lid 1, van het EVRM zijn toegestaan, dat er een verband is tussen de grond die wordt aangevoerd voor de toegelaten detentie en de plaats van en regeling rond de detentie, en dat er een evenredige verhouding is tussen de aangevoerde grond voor de detentie en de detentie in kwestie. (
114
) Detentie is een zodanig ingrijpende maatregel dat hij alleen in laatste instantie gerechtvaardigd is, wanneer andere, minder strenge maatregelen ontoereikend zijn geacht en geoordeeld voor de bescherming van het persoonlijke of openbare belang dat de detentie vereist. (
115
)
129.
In de opvangrichtlijn bevinden zich waarborgen tegen willekeurige bewaring. (
116
) Ter herinnering, bewaring op grond van artikel 8 van die richtlijn is een maatregel die in laatste instantie wordt genomen, waartoe slechts van geval tot geval kan worden beslist en voor zover „minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast”. (
117
) Ook wanneer een dergelijke bewaring in beginsel mogelijk is, mag zij slechts worden gelast „voor een zo kort mogelijke termijn en slechts zolang de in artikel 8, lid 3, eerste alinea, genoemde redenen van toepassing zijn”. (
118
) Deze regels zijn een weerslag van het evenredigheidsvereiste, dat een randvoorwaarde is voor elke beperking van de uitoefening van de door het Handvest gewaarborgde rechten en vrijheden. (
119
)
130.
In de tweede plaats veronderstelt de uitvoering van de litigieuze bepaling dat het rechtszekerheidsbeginsel wordt geëerbiedigd. Het is daarom van wezenlijk belang dat de voorwaarden voor detentie duidelijk worden gedefinieerd en dat voorzienbaar is hoe de wet zal worden toegepast, zodat voldaan wordt aan het criterium van de legaliteit, dat verlangt dat de wet voor de burger zo nauwkeurig geformuleerd is dat hij, zo nodig met behulp van deskundig advies, een naar omstandigheden redelijk inzicht kan verkrijgen in de mogelijke gevolgen van een bepaalde handeling. (
120
)
131.
In het geval van een bewaringsmaatregel op grond van de litigieuze bepaling moet inderdaad worden toegegeven dat die bepaling in zeer algemene termen is verwoord. Het onderzoek of het vereiste van de rechtszekerheid is nageleefd, houdt evenwel in dat niet alleen rekening wordt gehouden met die bepaling maar ook met het nationale recht waarbij daaraan uitvoering wordt gegeven en, zo nodig, met andere relevante normen van nationaal recht. Zoals ook de Italiaanse regering en het Parlement in essentie betogen, staat het dus aan de lidstaat die erin wil voorzien dat een bewaringsmaatregel op grond van de litigieuze bepaling kan worden gelast, om voldoende nauwkeurig de gevallen te omschrijven waarin die kan worden toegepast.
132.
In de derde plaats moet eenieder die is gearresteerd, in een taal die hij verstaat op de hoogte worden gebracht van de juridische en feitelijke redenen voor zijn detentie. (
121
) Een dergelijke motivering is noodzakelijk om de persoon wiens vrijheid is ontnomen, in staat te stellen om zijn rechten zo goed mogelijk uit te oefenen en met volledige kennis van zaken te beslissen of het dienstig is om zich tot de bevoegde rechter te wenden, en om de rechter ten volle in staat te stellen om de rechtmatigheid van de beslissing in kwestie te toetsen. (
122
)
133.
Dit motiveringvereiste vindt zijn weerslag in artikel 9, leden 2 en 4, van de opvangrichtlijn, waarbij lid 2 betrekking heeft op de motivering van de eigenlijke beslissing waarbij de bewaring wordt gelast, terwijl lid 4 betrekking heeft op de inlichtingen die onverwijld na zijn inbewaringstelling aan een verzoeker moeten worden meegedeeld. Wat een bewaringsmaatregel op grond van de litigieuze bepaling betreft, moet deze motivering verplicht een duidelijke en nauwkeurige uiteenzetting bevatten van de redenen op grond waarvan de bevoegde nationale instantie heeft aangenomen dat de verzoeker een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de nationale veiligheid of de openbare orde van de betrokken lidstaat vormt. Gelet op de regel in artikel 8, lid 2, van de opvangrichtlijn, moet deze instantie tevens naar behoren gemotiveerd toelichten waarom zij meent dat minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast om de nationale veiligheid of de openbare orde te beschermen. (
123
)
134.
In de vierde plaats is een inmenging in het recht op vrijheid en veiligheid onderworpen aan de naleving van procedurele waarborgen. Zo heb ik ten aanzien van een vrijheidsontneming die onder de uitzondering in artikel 5, lid 1, onder c), van het EVRM valt, reeds aangegeven dat die veronderstelt dat de betrokkene (de verzoeker om internationale bescherming in het geval waarin deze vrijheidsontneming plaatsvindt op grond van de litigieuze bepaling) onverwijld voor een rechter wordt geleid of voor een andere magistraat die door de wet bevoegd is verklaard rechterlijke macht uit te oefenen, en dat hij het recht heeft om binnen een redelijke termijn te worden berecht of hangende het proces in vrijheid te worden gesteld. (
124
) Zoals ik al heb opgemerkt, voorziet artikel 9, lid 3, van de opvangrichtlijn niet alleen specifiek in ambtshalve rechterlijke toetsing (dat wil zeggen los van enig beroep van de verzoeker) van de rechtmatigheid van een door een administratieve instantie gelaste inbewaringstelling, die zo spoedig mogelijk bij aanvang van de bewaring moet plaatsvinden, maar ook specifiek in de onmiddellijke invrijheidstelling van de betrokken verzoeker indien die bewaring onrechtmatig wordt geacht.
135.
Meer in het algemeen heeft eenieder, wie door arrestatie of detentie zijn vrijheid is ontnomen, het recht voorziening te vragen bij het gerecht opdat dit spoedig beslist over de rechtmatigheid van zijn detentie en zijn invrijheidstelling beveelt, indien de detentie onrechtmatig is. (
125
) Artikel 5, lid 4, van het EVRM en, bij uitbreiding, artikel 6 van het Handvest verlangen een voldoende ruime toetsing zodat die zich kan uitstrekken tot elk van de essentiële voorwaarden voor de rechtmatigheid van de detentie van een persoon, getoetst aan artikel 5, lid 1, van het EVRM. (
126
) Wederom zijn er in de opvangrichtlijn geen hindernissen voor de naleving van dit vereiste door de lidstaten wanneer zij uitvoering geven aan de litigieuze bepaling. Juist integendeel, de regels in artikel 9, leden 3 en 5, van deze richtlijn hebben juist tot doel om de naleving daarvan te verzekeren in geval van inbewaringstelling van een asielzoeker op grond van artikel 8 van die richtlijn. (
127
)
136.
Tot slot, en in de vijfde plaats, bepaalt artikel 5, lid 5, van het EVRM dat eenieder wie in strijd met de regels die uit de eerste vier leden van dat artikel voortvloeien, zijn vrijheid is ontnomen, recht heeft op schadeloosstelling. Gelet op de toelichtingen bij artikel 6 van het Handvest, geldt bij die bepaling hetzelfde. De opvangrichtlijn bevat geen bepaling die de lidstaten specifiek opdraagt om in een dergelijk recht op schadeloosstelling te voorzien. In dat verband moet echter rekening worden gehouden met de specificiteit van een dergelijke handeling van de Unie op normatief vlak, die, zoals volgt uit artikel 288, derde alinea, VWEU, verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties de bevoegdheid laat vorm en middelen te kiezen. Volgens overweging 35 van de opvangrichtlijn beoogt die richtlijn juist de toepassing van met name artikel 6 van het Handvest te bevorderen. In die omstandigheden moet de conclusie dan ook luiden dat die richtlijn de lidstaten de nodige marge laat om zich te voegen naar het vereiste dat ik hierboven in herinnering heb gebracht.
137.
Concluderend is het juist dat de litigieuze bepaling weliswaar een inmenging in het recht op vrijheid en veiligheid zoals gewaarborgd door artikel 6 van het Handvest toestaat, maar die beperking is, voor zover die bepaling wordt uitgelegd op de wijze die ik in deze standpuntbepaling heb uiteengezet, niet alleen bij wet gesteld, zij eerbiedigt ook de wezenlijke inhoud van dat recht en zij lijkt noodzakelijk om de lidstaten, overeenkomstig de beginselen die zijn weergegeven in artikel 4, lid 2, VEU en artikel 72 VWEU, de mogelijkheid te bieden om doeltreffend op te treden tegen aantastingen van hun nationale veiligheid of hun openbare orde. Bij het onderzoek van de aan het Hof gestelde geldigheidsvraag is dan ook niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de litigieuze bepaling kunnen aantasten.
138.
Ik wil echter benadrukken dat die conclusie, die het resultaat is van een objectieve analyse van de verenigbaarheid van de litigieuze bepaling met artikel 6 van het Handvest, de uitkomst van het door N. bij de verwijzende rechter ingestelde beroep onverlet laat. Het staat namelijk alleen aan de verwijzende rechter om, binnen de grenzen van het aan hem voorgelegde geschil, uitspraak te doen over de vraag of de bewaringsmaatregel die in het hoofdgeding aan de orde is, al dan niet in overeenstemming is met artikel 6 van het Handvest, gelezen in het licht van artikel 5 van het EVRM.
Conclusie
139.
Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging om het volgende voor recht te verklaren:
—
Bij het onderzoek van de door de Raad van State aan het Hof van Justitie van de Europese Unie gestelde vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder e), van richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming.
—
Deze conclusie wordt niettemin onder een dubbel voorbehoud geformuleerd. In de eerste plaats moet deze bepaling aldus worden uitgelegd dat zij slechts kan worden toegepast in gevallen waarin er feitelijke of juridische gegevens voorhanden zijn betreffende de situatie van de verzoeker om internationale bescherming, die erop kunnen wijzen dat zijn persoonlijke gedrag rechtvaardigt dat hij in bewaring wordt gesteld vanwege de werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die van hem uitgaat voor de nationale veiligheid of de openbare orde van de betrokken lidstaat. In de tweede plaats moet bij de uitvoering ervan in elk concreet geval het recht op vrijheid en veiligheid zoals gewaarborgd door artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, gelezen in het licht van artikel 5 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, worden geëerbiedigd.
—
Het staat aan de verwijzende rechter om, binnen de grenzen van het bij hem ingestelde beroep en rekening houdend met alle relevante feitelijke en juridische gegevens, na te gaan of de bewaringsmaatregel die in het hoofdgeding aan de orde is, kan vallen onder de bewaringsgrond bedoeld in artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder e), van de aldus uitgelegde richtlijn 2013/33.”
(
1
)   Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)   PB L 180, blz. 96. Bij de opvangrichtlijn is per 21 juli 2015 richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB L 31, blz. 18; hierna: „voormalige opvangrichtlijn”), ingetrokken en vervangen. Overeenkomstig de artikelen 1, 2 en 4 bis, lid 1, van het Protocol (nr. 21) betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat als bijlage bij het VEU en het VWEU is gevoegd, zijn deze beide lidstaten niet gebonden aan de opvangrichtlijn. Datzelfde geldt voor het Koninkrijk Denemarken, op grond van het Protocol (nr. 22) betreffende de positie van Denemarken.
(
3
)   United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954).
(
4
)   Daarentegen mogen de verdragsluitende partijen zelfs in dergelijke omstandigheden niet afwijken van andere door het EVRM gewaarborgde rechten, zoals het recht om niet aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen te worden onderworpen, dat door artikel 3 van het EVRM wordt beschermd.
(
5
)   Overweging 2.
(
6
)   Overweging 15.
(
7
)   Overweging 15.
(
8
)   Overweging 16.
(
9
)   Overweging 35.
(
10
)   Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB L 337, blz. 9). De kwalificatierichtlijn is met ingang van 21 december 2013 in de plaats gekomen van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (PB L 304, blz. 12; hierna: „voormalige kwalificatierichtlijn”). Volgens artikel 2, onder h), van de kwalificatierichtlijn moet onder een „verzoek om internationale bescherming” worden verstaan „een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze om bescherming van een lidstaat die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wenst en niet uitdrukkelijk verzoekt om een andere, niet onder deze richtlijn vallende vorm van bescherming waarom afzonderlijk kan worden verzocht”.
(
11
)   In artikel 10, lid 1, van de opvangrichtlijn is gepreciseerd dat „[b]ewaring van verzoekers [...] in de regel in gespecialiseerde bewaringsaccomodaties [gebeurt]” en dat „[i]ndien een lidstaat niet beschikt over gespecialiseerde bewaringsaccomodaties en verplicht is een beroep te doen op een gevangenis, [...] de verzoekers in bewaring [worden] afgescheiden van de gewone gedetineerden”.
(
12
)   Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB L 180, blz. 60). Bij de procedurerichtlijn is met ingang van 21 juli 2015 richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB L 326, blz. 13; hierna: „voormalige procedurerichtlijn”), ingetrokken en vervangen.
(
13
)   Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB L 348, blz. 98).
(
14
)   Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB L 180, blz. 31). Bij de verordening Dublin III is verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB L 50, blz. 1), ook wel „verordening Dublin II”, ingetrokken en vervangen.
(
15
)   Deze laatste veroordelingsgrond kan verrassend overkomen, wanneer rekening wordt gehouden met het feit dat N. gedurende die periode op het Nederlandse grondgebied is gebleven. Dit punt hoeft echter niet nader te worden uitgediept in het kader van de onderhavige procedure.
(
16
)   Hierna zal ik hiernaar verwijzen als het „litigieuze besluit”.
(
17
)   In het verzoek om een prejudiciële beslissing is een argument van N. genoemd dat suggereert dat het litigieuze besluit tot doel had om hem voor de bevoegde instantie beschikbaar te houden met het oog op een beslissing op zijn laatste asielverzoek. Uit niets in het dossier blijkt echter dat het litigieuze besluit op een dergelijke grond is gestoeld, hetgeen het Koninkrijk der Nederlanden ter terechtzitting heeft bevestigd. De staatsecretaris heeft zich pas in zijn nieuwe bewaringsbesluit van 1 december 2015, dat dus van na de prejudiciële verwijzing van de Raad van State dateert, ook op die grond gebaseerd. Zie punt 44 van deze standpuntbepaling.
(
18
)   Zie wat de gevolgen van de indiening door N. van zijn laatste asielverzoek voor het verblijf betreft, punten 35 en 50‑52 van deze standpuntbepaling.
(
19
)   Vast staat evenwel dat de geestelijke gezondheidsproblemen waaraan N. lijkt te lijden, niet de eigenlijke oorzaak van de litigieuze bewaring zijn. Ik zal hierna dus niet op dit aspect terugkomen.
(
20
)   PB 2007, C 303, blz. 17.
(
21
)   De Nederlandse regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen (die later zijn neergelegd), aangegeven dat die detentie het gevolg was van een straf die N. voor eerdere misdrijven was opgelegd.
(
22
)   De Duitse regering heeft bij een op 21 december 2015 ter griffie van het Hof neergelegde brief te kennen gegeven dat zij niet schriftelijk op die vragen wilde antwoorden.
(
23
)   Het achterwege laten van de schriftelijke behandeling tijdens de prejudiciële spoedprocedure in geval van uiterste spoedeisendheid, zoals bepaald in artikel 111 van het Reglement voor de procesvoering, kan als een derde middel worden beschouwd.
(
24
)   Artikel 7, lid 1, van de voormalige procedurerichtlijn.
(
25
)   Zie ook overweging 9 van de terugkeerrichtlijn.
(
26
)   De artikelen 9, lid 2, en 41 van de procedurerichtlijn zijn juist bedoeld om de lidstaten de mogelijkheid te bieden om het zo te regelen dat de indiening van nieuwe verzoeken die als „misbruik” zouden kunnen worden aangemerkt, niet aan de doeltreffende uitvoering van de terugkeerprocedures in de weg staan.
(
27
)   Ter herinnering, artikel 3.1 van het Vreemdelingenbesluit 2000 voorziet in uitzonderingen op het recht van een verzoeker om gedurende de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming op het Nederlandse grondgebied te blijven.
(
28
)   In de Engelse versie van de opvangrichtlijn is het woord „detention” gebruikt. Het verschil tussen „detentie” en „bewaring” lijkt me echter irrelevant voor het onderzoek van een geldigheidsvraag als die in de onderhavige zaak, aangezien de bescherming die wordt geboden door artikel 6 van het Handvest, gelezen in het licht van artikel 5 van het EVRM, geldt voor alle vormen van vrijheidsontneming die binnen de werkingssfeer ervan vallen.
(
29
)   Arrest Lanigan (C‑237/15 PPU, EU:C:2015:474, punt 55en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
30
)   Zie ook artikel 53 van het Handvest.
(
31
)   Ik zal die vraag in de punten 117‑125 van deze standpuntbepaling onderzoeken, na de uitlegging van de litigieuze bepaling.
(
32
)   Zie de punten 126‑136 van deze standpuntbepaling.
(
33
)   Zie EHRM, R.U. tegen Griekenland, nr. 2237/08, § 84, 7 juni 2011; Ahmade tegen Griekenland, nr. 50520/09, § 117, 25 september 2012, en Nabil e.a. tegen Hongarije, reeds aangehaald, § 18.
(
34
)   Zie met name EHRM, Čonka tegen België, nr. 51564/99, § 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak, EHRM 2002‑I, en Nabil e.a. tegen Hongarije, reeds aangehaald, § 28.
(
35
)   Zie arrest Lanigan (C‑237/15 PPU, EU:C:2015:474, punt 57en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook EHRM Chahal tegen Verenigd Koninkrijk, 15 november 1996, § 122, Reports of Judgments and Decisions 1996‑V; A. e.a. tegen Verenigd Koninkrijk [GK], nr. 3455/05, § 164, EHRM 2009; Mikolenko tegen Estland, nr. 10664/05, § 63, 8 oktober 2009; Raza tegen Bulgarije, nr. 31465/08, § 72, 11 februari 2010, en Nabil e.a. tegen Hongarije, reeds aangehaald, § 29. Deze vereisten vinden hun weerklank in onder meer artikel 15, lid 1, tweede alinea, en leden 4 en 5, van de terugkeerrichtlijn.
(
36
)   Ik wijs er in dat verband op dat artikel 9, lid 1, van de procedurerichtlijn preciseert, terwijl zij tegelijk ook bepaalt dat de verzoekers in de lidstaat mogen blijven totdat op hun verzoek is beslist, dat dit recht geen recht op een verblijfstitel inhoudt. Dit betekent dat een lidstaat niet verplicht is, wil hij aan die bepaling voldoen, om erin te voorzien dat de indiening van een verzoek om internationale bescherming een eerder terugkeerbesluit teniet doet. Hij kan ook bepalen dat een dergelijke gebeurtenis de uitvoering van dat besluit louter opschort (zie ook arrest Arslan, C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 60). De Raad van State heeft in zijn verwijzingsbeslissing echter ondubbelzinnig aangegeven dat volgens zijn eigen rechtspraak een terugkeerbesluit in Nederland vervalt wanneer de vreemdeling die het voorwerp ervan is, een verzoek om internationale bescherming indient.
(
37
)   Toelichting ad artikel 52 („Reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen”), vijfde alinea.
(
38
)   Zie thans artikel 26 van de procedurerichtlijn.
(
39
)   C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 55.
(
40
)   Op het niveau van het Unierecht voorzag alleen de terugkeerrichtlijn, in de in artikel 15 genoemde gevallen en onder de strenge voorwaarden van die bepaling, in de mogelijkheid van bewaring van onderdanen van derde landen die voorwerp van een terugkeerprocedure waren.
(
41
)   Arrest Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 56).
(
42
)   Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten, COM(2008) 815 definitief, blz. 6.
(
43
)   Aanbeveling REC(2003)5 van het Comité van ministers van de Raad van Europa over detentiemaatregelen voor asielzoekers, vastgesteld op 16 april 2003 tijdens de 837e vergadering van de afgevaardigden van de ministers (hierna: „aanbeveling van het Comité van ministers”). Een dergelijke verwijzing komt ook voor in de toelichting van de Raad in eerste lezing met het oog op de vaststelling van de richtlijn van het Parlement en de Raad tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming, Raadsdoc. 14654/2/12, 6 juni 2013, blz. 6.
(
44
)   De conclusie is beschikbaar op het volgende adres: www.refworld.org/docid/3ae68c4634.html. In punt b) van deze conclusie heeft het Uitvoerend Comité aangegeven dat „wanneer dat nodig is tot detentie kan worden overgegaan, maar alleen op bij wet voorziene gronden in verband met de verificatie van de identiteit, bepaling van de bestanddelen van het verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus of het asielverzoek, behandeling van de gevallen waarin vluchtelingen of asielzoekers hun reis‑ en/of identiteitsdocumenten hebben vernietigd of valse documenten hebben gebruikt om de autoriteiten van de staat waarin zij asiel willen aanvragen te misleiden of de handhaving van de nationale veiligheid of de openbare orde” (mijn cursivering).
(
45
)   PB 2010, C 212E, blz. 348.
(
46
)   Zie de gedetailleerde toelichting bij het gewijzigde voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van normen voor de opvang van asielzoekers, COM(2011) 320 definitief, blz. 3.
(
47
)   Zie gewijzigd voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van normen voor de opvang van asielzoekers – politiek akkoord, Raadsdoc. 14112/1/12, 27 september 2012.
(
48
)   De werkingssfeer van de opvangrichtlijn stemt in dat verband overeen met die van de aanbeveling van het Comité van ministers, die volgens punt 2 ervan, „geen betrekking heeft op detentiemaatregelen [...] voor afgewezen asielzoekers die in detentie worden gehouden in afwachting van hun terugkeer naar het opvangland”.
(
49
)   In dat verband is het dienstig erop te wijzen dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in zijn reeds aangehaalde arrest Chahal tegen Verenigd Koninkrijk in essentie heeft erkend dat overwegingen in verband met de bedreiging die van een individu uitgaat voor de nationale veiligheid een aanwijzing kunnen zijn dat een besluit waarbij wordt gelast dat zijn bewaring wordt voortgezet in het kader van een uitwijzingsprocedure niet willekeurig is, aangezien deze bedreiging kan worden getoetst in het kader van een procedure voor een autoriteit van de betrokken staat (EHRM, Chahal tegen Verenigd Koninkrijk, reeds aangehaald, § 122). Dat heeft echter niet verhinderd dat het Hof in die zaak schending van artikel 5, lid 4, van het EVRM heeft vastgesteld, aangezien de verzoeker geen „voorziening [...] bij het gerecht” kon vragen om zijn bewaring aan te vechten (§ 132). Het Verenigd Koninkrijk heeft volgend daarop de „Special Immigration Appeals Commission” opgericht en het systeem van „special advocates” ingevoerd om aan de door het Straatsburgse Hof benadrukte onvolkomenheden tegemoet te komen.
(
50
)   Zie punt 80 van deze standpuntbepaling.
(
51
)   Zie de punten 100‑109 van deze standpuntbepaling.
(
52
)   Zie bijvoorbeeld arrest Zh. en O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punt 42).
(
53
)   Zoals het Parlement terecht opmerkt, betreft het een mogelijkheid („een verzoeker mag ...”) en niet een verplichting voor de lidstaten, die worden verzocht om in hun nationale recht vast te leggen om welke redenen bewaring kan worden gelast (artikel 8, lid 3, tweede alinea, van de opvangrichtlijn).
(
54
)   Zie naar analogie arrest Zh. en O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punt 48en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
55
)   Zie punt 79 van deze standpuntbepaling.
(
56
)   Zie naar analogie arrest Zh. en O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punt 48en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook mijn conclusie in de zaak Zh. en O. (C‑554/13, EU:C:2015:94, punten 46 en 47).
(
57
)   Zie met name arrest Heroverweging Commissie/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punt 40en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook arresten Commissie/Raad (218/82, EU:C:1983:369, punt 15) en Orde van Franstalige en Duitstalige balies e.a. (C‑305/05, EU:C:2007:383, punt 28en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
58
)   Zie met name arresten Orde van Franstalige en Duitstalige balies e.a. (C‑305/05, EU:C:2007:383, punt 28en aldaar aangehaalde rechtspraak), M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, punt 93en aldaar aangehaalde rechtspraak) en O e.a. (C‑356/11 en C‑357/11, EU:C:2012:776, punt 78en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
59
)   Zie naar analogie arrest Wallentin-Hermann (C‑549/07, EU:C:2008:771, punt 17en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
60
)   Zie ook punt 92 van deze standpuntbepaling. Ik kom nog terug op de preventieve aard van de litigieuze bepaling in de punten 93‑99 van deze standpuntbepaling.
(
61
)   In artikel 9, lid 2, van de opvangrichtlijn is uitdrukkelijk de mogelijkheid erkend dat een inbewaringstelling door een administratieve instantie wordt gelast. Zie over dat onderwerp het einde van punt 120 van deze standpuntbepaling en de aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
62
)   De inachtneming van die vereisten is in voorkomend geval van cruciaal belang om ervoor te zorgen dat de inbewaringstelling in overeenstemming is met het recht van elke preventief in bewaring gestelde persoon om onverwijld voor een magistraat te worden geleid en binnen een redelijke termijn te worden berecht, zoals gewaarborgd door artikel 5, lid 3, van het EVRM. Zie de punten 120 en 134 van deze standpuntbepaling.
(
63
)   C‑373/13, EU:C:2015:413.
(
64
)   Deze bepaling schrijft voor dat de lidstaten aan personen met de vluchtelingenstatus zo spoedig mogelijk nadat de vluchtelingenstatus is verleend, een verblijfstitel verstrekken die ten minste drie jaar geldig is en kan worden verlengd, tenzij dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zich daartegen verzetten. Deze bepaling is in vrijwel gelijke bewoordingen terug te vinden in artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn.
(
65
)   Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77).
(
66
)   Arrest T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, punt 77en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
67
)   Arrest T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, punt 78en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
68
)   Zie met name arrest T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, punt 79en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
69
)   Arrest Zh. en O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punt 61).
(
70
)   Zie over de concepten nationale veiligheid en openbare orde in de voormalige kwalificatierichtlijn arrest T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, punt 80).
(
71
)   Zie naar analogie arrest Zh. en O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punt 50).
(
72
)   PB L 212, blz. 12.
(
73
)   Zie naar analogie arrest Zh. en O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punt 50).
(
74
)   C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268.
(
75
)   Arrest El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punt 59).
(
76
)   Zie ook punt 98 van deze standpuntbepaling (dat evenwel specifiek betrekking heeft op gevangenisstraffen).
(
77
)   Ingevolge artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder d), van de opvangrichtlijn kan het feit dat de betrokkene reeds toegang tot een asielprocedure heeft gehad, afhankelijk van de omstandigheden, aantonen dat er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat hij het verzoek om internationale bescherming louter heeft ingediend om de uitvoering van een terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen.
(
78
)   Artikel 15 van de terugkeerrichtlijn.
(
79
)   C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 49.
(
80
)   Zoals het Hof heeft opgemerkt, onder aanhaling van het arrest Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741, punt 45), vallen de bewaring met het oog op verwijdering, die in de terugkeerrichtlijn wordt geregeld, en de ten aanzien van een asielzoeker gelaste bewaring, onder afzonderlijke rechtsregelingen [arrest Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 52)].
(
81
)   Arrest Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 60).
(
82
)   Arrest Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 60).
(
83
)   Arrest Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 63).
(
84
)   Die opmerking gaat uiteraard alleen op voor zover de bevoegde nationale instantie nog niet definitief op het verzoek om internationale bescherming heeft beslist en de betrokkene dus nog steeds een „verzoeker” in de zin van de opvangrichtlijn is. Zie de punten 72 en 73 van deze standpuntbepaling.
(
85
)   Deze uitlegging is in die zin consistent met de beginselen die voortvloeien uit artikel 4, lid 2, VEU en artikel 72 VWEU, die ik hierboven in het kader van mijn omschrijving van de toepasselijke bepalingen in herinnering heb gebracht.
(
86
)   Ik voeg hieraan toe dat een inreisverbod algemeen preventief van aard is („wij willen niet dat die vreemdeling ons grondgebied nog een keer binnenkomt”), terwijl de litigieuze bepaling bedoeld is als preventie van een specifiekere aantasting van de nationale veiligheid of de openbare orde door een persoon die zich reeds op het grondgebied van de betrokken lidstaat bevindt.
(
87
)   Zie overweging 15 van die richtlijn.
(
88
)   Het Hof heeft reeds de gelegenheid gehad om in het kader van de uitlegging van de terugkeerrichtlijn te verduidelijken dat het begrip „risico op onderduiken” te onderscheiden was van het begrip „gevaar voor de openbare orde”. Zie arrest Zh. en O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punt 56en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dat geldt a fortiori ook voor het begrip „nationale veiligheid”.
(
89
)   Zoals ik heb aangegeven in punt 53 van deze standpuntbepaling, onthoud ik mij hier van het onderzoek van de geldigheid van de punten a) en b), getoetst aan artikel 6 van het Handvest, die in zaak C‑18/16, K., aan de orde is gesteld.
(
90
)   Zie met name EHRM, Saadi tegen Verenigd Koninkrijk [GK], nr. 13229/03, § 43, EHRM 2008, en Stanev tegen Bulgarije [GK], nr. 36760/06, § 144, EHRM 2012.
(
91
)   Zie met name EHRM, Velinov tegen Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, nr. 16880/08, § 49, 19 september 2013.
(
92
)   Zie de punten 93‑99 van deze standpuntbepaling.
(
93
)   Zie met name EHRM, Guzzardi tegen Italië, 6 november 1980, § 100, serie A, nr. 39.
(
94
)   Ik heb daar een illustratie van gegeven in punt 87 van deze standpuntbepaling.
(
95
)   Zie met name EHRM, Eriksen tegen Noorwegen, 27 mei 1997, § 86, Reports of Judgments and Decisions 1997‑III, en M. tegen Duitsland, nr. 19359/04, § 89, EHRM 2009.
(
96
)   Zie met name EHRM, Ciulla tegen Italië, 22 februari 1989, § 38, serie A, nr. 148, en Ostendorf tegen Duitsland, nr. 15598/08, § 68 en 85, 7 maart 2013.
(
97
)   Zie met name EHRM, Epple tegen Duitsland, nr. 77909/01, § 35, 24 maart 2005.
(
98
)   EHRM, Ostendorf tegen Duitsland, reeds aangehaald, § 86.
(
99
)   Zie met name EHRM, De Jong, Baljet en Van den Brink tegen Nederland, 24 mei 1984, § 51, serie A, nr. 77.
(
100
)   Zie punt 62 van deze standpuntbepaling.
(
101
)   EHRM, Nabil e.a. tegen Hongarije, reeds aangehaald, § 38.
(
102
)   C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 60.
(
103
)   Zie de rechtspraak die is aangehaald in punt 62 van deze standpuntbepaling.
(
104
)   Het terugkeerbesluit mag dus niet vervallen zijn, zoals dat het geval lijkt te zijn in het hoofdgeding (zie punt 35 van deze standpuntbepaling).
(
105
)   Zie met name A. e.a. tegen Verenigd Koninkrijk [GK], reeds aangehaald, § 164.
(
106
)   EHRM, Ostendorf tegen Duitsland, reeds aangehaald, § 90‑103.
(
107
)   EHRM, Ostendorf tegen Duitsland, reeds aangehaald, § 90. Zie ook EHRM, Epple tegen Duitsland, reeds aangehaald, § 37.
(
108
)   EHRM, Ostendorf tegen Duitsland, reeds aangehaald, § 90.
(
109
)   Zo heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, met het Belgische recht als inspiratie, geoordeeld dat onder de categorie „landlopers” personen vielen die geen vaste verblijfplaats of middelen van bestaan hadden en die gewoonlijk geen beroep of ambt uitoefenden (EHRM, De Wilde, Ooms en Versyp tegen België, 18 juni 1971, § 68, serie A, nr. 12). Deze rechtspraak is echter zeer oud en bij de vraag of die vandaag de dag nog passend is, lijkt mij enige voorzichtigheid geboden.
(
110
)   Zie in die zin met name EHRM, Enhorn tegen Zweden, nr. 56529/00, § 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak, EHRM 2005‑I.
(
111
)   Zie voor een algemeen overzicht over de bescherming die op grond van artikel 5 van het EVRM wordt geboden Guide on Article 5 – Right to liberty and security, Publicaties van de Raad van Europa/Europees Hof voor de Rechten van de Mens, 2014, beschikbaar op het volgende adres: www.echr.coe.int (Case-Law – Case-Law Analysis – Case-Law guides).
(
112
)   Zie met name EHRM, Saadi tegen Verenigd Koninkrijk [GK], reeds aangehaald, § 67, en Suso Musa tegen Malta, nr. 42337/12, § 92, 23 juli 2013.
(
113
)   Zie met name EHRM, Saadi tegen Verenigd Koninkrijk [GK], reeds aangehaald, § 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Suso Musa tegen Malta, reeds aangehaald, § 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
114
)   Zie met name EHRM, Saadi tegen Verenigd Koninkrijk [GK], reeds aangehaald, § 68‑74, en James, Wells en Lee tegen Verenigd Koninkrijk, nrs. 25119/09, 57715/09 en 57877/09, § 191‑195, 18 september 2012.
(
115
)   Zie met name EHRM, Saadi tegen Verenigd Koninkrijk [GK], reeds aangehaald, § 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
116
)   Ik verwijs hier ook naar hetgeen ik heb uiteengezet over de draagwijdte van de litigieuze bepaling, meer in het bijzonder in de punten 88‑113 van deze standpuntbepaling.
(
117
)   Artikel 8, lid 2, in fine, van de opvangrichtlijn.
(
118
)   Artikel 9, lid 1, van de opvangrichtlijn.
(
119
)   Artikel 52, lid 1, van het Handvest.
(
120
)   Zie met name EHRM, Rahimi tegen Griekenland, nr. 8687/08, § 105 en aldaar aangehaalde rechtspraak, 5 april 2011, en R.U. tegen Griekenland, reeds aangehaald, § 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
121
)   Artikel 5, lid 2, van het EVRM, en EHRM, Abdolkhani en Karimnia tegen Turkije, nr. 30471/08, § 136, 22 september 2009.
(
122
)   Zie naar analogie arrest Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punt 45en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
123
)   Dit in aanmerking nemend, sluit ik niet a priori uit dat de omvang van de vereiste motivering in het kader van een bewaring die op grond van de litigieuze bepaling wordt gelast, beperkt kan zijn, juist gelet op het doel de nationale veiligheid te beschermen. Zo kan het in uitzonderlijke gevallen mogelijk zijn dat de bevoegde instantie bepaalde elementen die de grondslag vormen voor een bevel tot inbewaringstelling, niet aan de verzoeker wil prijsgeven en daarbij redenen aanvoert die onder de staatsveiligheid vallen. Die vraag reikt echter verder dan de grenzen van de onderhavige procedure, zodat ik daar niet verder op zal ingaan.
(
124
)   Zie punt 120 van deze standpuntbepaling.
(
125
)   Artikel 5, lid 4, van het EVRM.
(
126
)   EHRM, Rahimi tegen Griekenland, reeds aangehaald, § 113 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
127
)   Lid 6 van dat artikel draagt bij tot de effectiviteit van het rechterlijk toezicht op een inbewaringstelling die door de administratieve instanties wordt gelast, zoals voorzien in lid 3 van dat artikel, door van de lidstaten te verlangen dat zij er in die gevallen voor zorgen dat verzoekers om internationale bescherming toegang hebben tot gratis rechtsbijstand en vertegenwoordiging.