61979C0131
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN-PIERRE WARNER
PRÉSENTÉES LE 27 FÉVRIER 1980
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Dans cette affaire, la Cour est de nouveau appelée à examiner la directive du Conseil 64/221/CEE«pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique». Plus précisément, la Cour doit examiner l'effet de cette directive sur des arrêtés d'expulsion pris en Angleterre par le ministre de l'intérieur, sur proposition de juridictions pénales selon la procédure que nous avons décrite dans nos conclusions dans l'affaire 30/77 Regina contre Bouchereau, Recueil 1977, page 1999.
L'affaire a été portée devant la Cour de justice par une demande de décision à titre préjudiciel formée par la Divisional Court de la Queen's Bench Division de la High Court of Justice d'Angleterre et du pays de Galles. Le requérant dans la procédure pendante devant cette cour est M. Mario Santillo. Le défendeur est le ministre de l'intérieur.
Les faits sont les suivants.
M. Santillo, né en 1941 et ressortissant italien, est arrivé au Royaume-Uni comme travailleur migrant en 1967 et il y a travaillé sans interruption jusqu'en décembre 1973. Il est marié à une ressortissante italienne et il a deux enfants, nés tous deux au Royaume-Uni.
Le 13 décembre 1973, M. Santillo a été reconnu coupable par la Central Criminal Court, à Londres, de perversités sexuelles, viol, attentat à la pudeur et voies de fait ayant entraîné des blessures. Les victimes des infractions étaient des prostituées. En condamnant M. Santillo, le 21 janvier 1974, le juge de première instance a décrit les infractions comme «très graves, ... démontrant l'insensibilité de celui qui les a commises, cruelles et brutales». Il a prononcé contre M. Santillo une peine d'emprisonnement de huit ans au total et il a fait une proposition d'expulsion.
Avant de prononcer ce jugement et de faire cette proposition, le juge a entendu le défenseur de M. Santillo. Il ressort du compte rendu de l'audience, qui figure parmi les documents dont nous disposons, que le défenseur a présenté une argumentation en trois points. Le premier était la possibilité que M. Santillo réagisse à un traitement médical, le second, sur lequel le défenseur a le plus insisté, concernait la situation de sa femme et de ses enfants, et le troisième était que l'intéressé n'avait pas été condamné précédemment. Lors d'une audience antérieure, le 11 janvier 1974, son défenseur avait fait observer que l'adhésion du Royaume-Uni à la Communauté économique européenne ne signifiait pas qu'aucun arrêté d'expulsion ne pouvait être pris à l'égard de M. Santillo (ce n'est pas le même défenseur qui a représenté M. Santillo devant la Divisional Court et devant la Cour de justice).
Le 18 février 1974, M. Santillo a déposé une demande devant la Court of Appeal (Criminal Division) afin d'être admis à faire appel de sa condamnation et de la proposition d'expulsion. Les motifs invoqués au nom de M. Santillo concernaient pour l'essentiel la durée de sa condamnation, bien que la situation de sa femme et de ses enfants ait été évoquée, et le fait qu'auparavant il avait été un travailleur acharné, «jouissant d'une bonne réputation». Le 10 octobre 1974, la Court of Appeal, siégeant en assemblée plénière, a rejeté sa demande.
Le 28 septembre 1978 (c'est-à-dire quelque quatre ans et demi après la proposition d'expulsion et presque quatre ans après que l'affaire eut été examinée par la Court of Appeal), le ministre a pris un arrêté d'expulsion à l'égard de M. Santillo, sur la base de la proposition du juge de première instance, conformément aux articles 3 (6) et 5 (1) de l'«Immigration Act» de 1971. Dans le dernier alinéa de l'arrêté d'expulsion, conformément à l'article 2 de l'annexe 3 à la loi, le ministre autorisait la détention de M. Santillo jusqu'à ce qu'il soit expulsé du Royaume-Uni. L'arrêté d'expulsion lui-même n'indiquait aucun motif fondant la décision du ministre hormis la mention de la proposition d'expulsion.
À l'époque, M. Santillo exécutait encore sa peine à la prison de Maidstone. On escomptait qu'ayant bénéficié d'une remise de peine pour bonne conduite, il achèverait d'accomplir sa peine le 3 avril 1979.
Le 5 octobre 1978, il a reçu du ministre un document intitulé «instructions concernant l'expulsion», l'informant que le ministre avait donné des instructions pour qu'il soit expulsé du Royaume-Uni «le 2 avril 1979 ou aussitôt que possible après cette date, par voie aérienne, à destination de l'Italie». Le document mentionnait également qu'aucun appel n'était recevable contre la décision d'expulsion, mais qu'il pouvait interjeter appel contre les instructions d'expulsion devant les instances indépendantes d'appel instituées au titre de l'«Immigration Act» de 1971, en faisant valoir qu'il ne devait pas être expulsé en Italie mais dans un autre pays ou territoire qu'il lui appartenait de spécifier. Le document indiquait encore la procédure à suivre en cas d'appel.
L'ordonnance de renvoi rappelle que M. Santillo n'avait pas été de nouveau entendu entre la date à laquelle la Court of Appeal a rejeté sa demande et la date à laquelle le ministre a pris l'arrêté d'expulsion. Néanmoins, lors de l'audience devant la Cour, nous avons été informé que des observations écrites faisant valoir que l'intéressé ne devait pas être expulsé avaient été présentées en son nom au ministre en 1975 et de nouveau en 1978.
Une déclaration sous serment déposée au cours de la procédure devant la Divisional Court par un agent du service chargé des problèmes d'immigration et de nationalité au ministère de l'intérieur expose les éléments que le ministre a pris en considération pour décider l'expulsion de M. Santillo. Le déposant affirme que le ministre a tenu compte du statut de M. Santillo en tant que ressortissant d'un État membre de la Communauté économique européenne et des considérations exposées dans la règle no 47 des «Immigration Rules for Control after Entry — EEC and other Non-Commonwealth Nationals» de 1973. Ces règles ont été arrêtées par le ministre conformément à la section 3 (2) de l'«immigration Act» de 1971. Pour ce qui intéresse le cas d'espèce, la règle no 47 prévoit ce qui suit:
«Pour décider s'il convient de donner effet à une proposition d'expulsion faite par une juridiction ayant condamné l'intéressé, le ministre prendra en considération tout élément susceptible de revêtir de l'importance y compris
—
l'âge,
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la durée de la résidence au Royaume-Uni,
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l'étroitesse des liens avec le Royaume-Uni,
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les antécédents de l'intéressé, y compris ceux en relation avec le caractère, la conduite et les emplois occupés,
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la situation de famille,
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la nature de l'infraction dont l'intéressé a été reconnu coupable,
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le casier judiciaire,
—
les circonstances atténuantes,
—
toute observation déposée au nom et pour le compte de l'intéressé.»
La déclaration indique encore que le ministre a tenu compte en particulier des éléments suivants:
(i)
la situation de famille de M. Santillo,
(ii)
la nature et les circonstances de sa condamnation, y compris le fait qu'elle découle de deux incidents distincts concernant des femmes différentes, et
(iii)
le fait que le Parole Review Committee de la prison de Maidstone avait refusé de proposer sa libération conditionnelle en 1976 et en 1977 et que le ministre avait décidé lui-même de ne pas mettre l'intéressé en liberté conditionnelle en 1978 (il s'agissait d'une allusion à l'application, ou plutôt à la non-application dans le cas de M. Santillo, des dispositions de l'article 60 du Criminal Justice Act de 1967» au titre duquel il appartient au ministre, sur recommandation du Parole Board institué par cette loi, de mettre en liberté conditionnelle une personne accomplissant une peine d'emprisonnement après qu'elle en a accompli les deux tiers ou douze mois, selon le délai le plus long).
La déclaration conclut par les termes suivants:
«Pour des raisons d'ordre public et dans l'intérêt de la sécurité publique, le ministre a abouti à la conclusion qu'en toute hypothèse des infractions de même nature ou de nature analogue à celles dont le requérant a été reconnu coupable présentent un risque excessif pour le public, ce qui contrebalance les arguments tendant à permettre au requérant de rester ... au Royaume-Uni après exécution de sa peine d'emprisonnement.»
Dans la procédure devant la Divisional Court, une déclaration sous serment du médecin en chef de la prison de Maidstone a également été jointe au dossier. Cette déclaration nous a également été communiquée. Elle concerne les relations existant entre M. Santillo et sa femme et ses enfants et le risque qu'il commette de nouveau des infractions analogues. Néanmoins, on nous a dit que le ministre n'avait en sa possession aucun rapport de ce médecin au moment où il a pris l'arrêté d'expulsion, bien qu'il ait éventuellement eu connaissance d'autres expertises médicales. On nous a également dit que le ministre disposait d'autres informations selon lesquelles la police soupçonnait M. Santillo d'avoir commis d'autres infractions analogues à celles dont il avait été reconnu coupable.
La procédure devant la Divisional Court est une procédure de contrôle judiciaire (au titre de l'Order 53 des «Rules of the Supreme Court») dans laquelle M. Santillo demande un «order of certiorari» destine à annuler l'arrêté d'expulsion. Il s'agit donc d'une procédure dans laquelle la Divisional Court connaît de la légalité de l'arrêté d'expulsion mais non pas de son bien-fondé.
Au nom de M. Santillo, on a fait valoir devant la Divisional Court que cet arrêté était nul parce qu'il viole l'article 9, paragraphe 1, de la directive 64/221 qui, dans la mesure où il intéresse le cas d'espèce, est rédigé dans les termes suivants:
«En l'absence de possibilités de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ..., ... la décision d'éloignement du territoire d'un porteur d'un titre de séjour n'est prise par l'autorité administrative, à moins d'urgence, qu'après avis donné par une autorité compétente du pays d'accueil devant laquelle l'intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense et se faire assister ou représenter dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale.
Cette autorité doit être différente de celle qualifiée pour prendre ... la décision d'éloignement.»
Sur le fondement de l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire Bouclicreau, on a également fait valoir, au nom de M. Santillo, qu'avant de prendre un arrêté d'expulsion à l'égard d'un ressortissant de la Communauté économique européenne, les autorités devaient être convaincues qu'il représentait «une menace actuelle pour l'ordre public» et on a fait valoir qu'une proposition émanant d'une juridiction plus de quatre ans et demi avant l'arrêté d'expulsion ne pouvait pas être conforme à cette règle.
Enfin, en ce qui concerne les faits, nous devons mentionner que M. Santillo a achevé d'accomplir sa peine, comme prévu, le 3 avril 1979. Par la suite, il a été détenu pendant quelques mois au titre de l'arrêté d'expulsion. Néanmoins, en été 1979, le ministère de l'intérieur a pris des dispositions pour lui permettre de se rendre en Italie en attendant l'issue de la procédure devant la Divisional Court. On nous a dit que sa femme et ses enfants étaient encore en Angleterre.
Avant d'examiner les questions déférées à la Cour par la Divisional Court, nous devons également dire qu'un certain nombre de décisions de la Court of Appeal (Criminal Division) ont été citées, pour la défense de M. Santillo, décisions dans lesquelles cette juridiction a examiné les principes qu'une juridiction criminelle anglaise doit appliquer lorsqu'elle décide de proposer ou non l'expulsion d'un étranger. Cette jurisprudence a été considérée comme n'étant pas satisfaisante et à certains égards comme étant contradictoire. Aucune des décisions citées ne nous semble se rapporter directement à l'espèce. Certaines ont été rendues avant que le Royaume-Uni ne devienne membre de la Communauté. Celles qui sont intervenues après cette date concernent soit des cas dans lesquels la Court of Appeal n'a pas suivi la proposition d'expulsion faite par la juridiction de première instance, soit des cas dans lesquels la Court of Appeal a cherché à déterminer la nationalité de la personne reconnue coupable et a constaté qu'elle était de nationalité nigérienne (dans un cas) ou israélienne (dans l'autre). Néanmoins, le contenu substantiel, des dernières espèces en tout cas, nous semble être qu'avant de faire une proposition d'expulsion, une juridiction pénale anglaise doit prendre en considération tous les éléments importants sous la seule réserve du risque encouru par la personne reconnue coupable d'être persécutée ou frappée d'ostracisme dans son pays d'origine. La Court of Appeal a considéré que les tribunaux anglais n'ont pas les moyens de constater l'existence de ces risques et qu'il convient de laisser au ministre le soin de les évaluer. Comme ces risques n'existent (ou du moins ne devraient exister) dans aucun État membre de la Communauté, nous estimons que la réserve en question ne joue aucun rôle en l'espèce.
Sous une forme quelque peu abrégée, les questions déférées à la Cour de justice par la Divisional Court sont les suivantes:
1.
L'article 9, paragraphe 1, de la directive 64/221 engendre-t-il dans le chef des justiciables des droits dont ils peuvent se prévaloir devant les juridictions internes d'un État membre et que ces dernières doivent sauvegarder?
2.
(a)
Dans quel sens convient-il d'interpréter l'expression «avis donné par une autorité compétente du pays d'accueil» figurant à l'article 9, paragraphe 1, de la directive? et
(b)
en particulier, une proposition d'expulsion faite par une juridiction pénale lors d'une condamnation peut-elle constituer un tel «avis»?
3.
En cas de réponse affirmative à la question 2 (b),
(a)
Une «proposition» doit-elle être pleinement motivée?
(b)
Dans quelles circonstances le laps de temps écoulé entre la «proposition» et la décision d'ordonner l'expulsion empêche-t-il la «proposition» de constituer un «avis»?
(c)
En particulier, le temps écoulé durant l'accomplissement d'une peine d'emprisonnement enlève-t-il à la «proposition» la qualification d'«avis»?
Il a été soutenu au nom de M. Santillo et de la Commission que la première question devrait faire l'objet d'une réponse affirmative; le gouvernement du Royaume-Uni a fait valoir qu'il conviendrait d'y répondre de façon négative.
Le point de départ de l'argumentation du Royaume-Uni était que la question à résoudre était celle de savoir si l'article 9, paragraphe 1, de la directive était «self-executing». Nous estimons que, dans le contexte actuel, il vaut mieux éviter cette expression qui vient du droit américain, parce qu'elle efface la distinction entre application directe et effet direct. Ces deux notions sont différentes et c'est la confusion entre elles qui conduit à l'argumentation fallacieuse qu'on entend parfois selon laquelle, comme l'article 189 du traité prévoit qu'un règlement est «directement applicable dans tout État membre» alors qu'il ne prévoit rien d'analogue pour les directives, aucune disposition d'une directive ne peut avoir d'effet direct. Il ne fait aucun doute que chaque disposition de chaque règlement est directement applicable, mais toutes les dispositions de tous les règlements n'ont pas d'effet direct en ce sens qu'elles engendrent dans le chef des justiciables des droits dont ils peuvent se prévaloir devant les juridictions nationales. On peut citer de nombreux exemples de dispositions de règlements qui n'engendrent pas directement des droits dans le chef des particuliers. Réciproquement, ainsi que l'avocat général Reischl l'a dit dans l'affaire 148/78, Ministère public/Ratti, Recueil 1979, page 1629, à la page 1650, «il est certainement inapproprié de parler d'une application directe» en ce qui concerne les effets juridiques de la directive. Mais cela n'implique pas qu'une directive ne peut jamais avoir d'effet direct. Ainsi que la Cour l'a déclaré à plusieurs reprises «si, en vertu des dispositions de l'article 189, les règlements sont directement applicables et, par conséquent, par leur nature susceptibles de produire des effets directs, il n'en résulte pas que d'autres catégories d'actes visés par cet article ne peuvent jamais produire d'effets analogues» (voir affaire 41/74, Van Duyn/Home Office, Recueil 1974, p. 1337, 12e attendu, affaire 51/76, Nederlandse Ondernemingen/Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, Recueil 1977, p. 113, 2e attendu, affaire 21/78, affaire Delkvist, Recueil 1978, p. 2327, 19e attendu, et affaire Ratti, 19 l'attendu). De fait, le gouvernement du Royaume-Uni a reconnu qu'il en était ainsi.
Qu'est-ce qui fait alors qu'une disposition d'une directive a un effet direct? Dans l'affaire 38/77, l'affaire Enka, Recueil 1977, à la page 2227, nous avons dit:
«Il nous semble que la considération importante est la suivante: quoiqu'il confère à chaque État membre, pour donner effet à une directive, une liberté de choix «quant à la forme et aux moyens», l'article 189 du traité CEE ne permet pas qu'un État membre choisisse de n'accorder aucun effet à la directive ou de ne lui conférer qu'un effet partiel. Au contraire, les termes de l'article 189 énoncent qu'une directive «lie tout État, membre destinataire quant au résultat à atteindre». Un État membre qui manque à son obligation de donner pleinement effet à une directive viole le traité, de sorte que lui permettre (par l'intermédiaire de ses instances executives ou administratives) de se prévaloir de ce fait dans un litige l'opposant à une personne privée devant ses propres tribunaux équivaudrait à lui permettre de se prévaloir de sa propre faute.»
De même, dans l'affaire Ratti, l'avocat général Reischl a déclaré (à la page 1650):
«L'essentiel de cet effet consiste dans certains cas, qui constituent cependant plutôt l'exception, en ce que les États membres qui n'exécutent pas les obligations que la directive leur impose se voient retirer la possibilité d'invoquer la situation juridique nationale qui apparaît comme illégale au regard du droit communautaire, c'est-à-dire que des particuliers obtiennent le droit de se prévaloir de la directive à l'égard de l'État défaillant et d'en tirer des droits dont les juridictions nationales doivent tenir compte.»
La Cour a adopté clairement cette position dans l'affaire. Ratti — voir le 22e attendu de l'arrêt, qui est rédigé dans les termes suivants:
«qu'en conséquence, l'État membre qui n'a pas pris, dans les délais, les mesures d'exécution imposées par la directive ne peut opposer aux particuliers le nonaccomplissement, par lui-même, des obligations qu'elle comporte».
Il est évident que le fait qu'un État membre manque à son obligation de mettre en œuvre une disposition d'une directive ne signifie pas en soi que les particuliers peuvent se prévaloir directement de cette disposition. Il n'en est ainsi que lorsque la disposition en cause était de nature à exiger des États membres qu'ils confèrent des droits aux particuliers au titre de leur droit national. Il convient d'examiner, dans chaque cas, si «la nature, l'économie et les termes de la disposition» sont susceptibles d'entraîner une telle exigence — voir affaire Van Duyn/Home Office (12e attendu de l'arrêt).
Selon l'argumentation soutenue au nom du gouvernement du Royaume-Uni une disposition d'une directive ne peut avoir d'effet direct que pour autant qu'elle satisfait à trois conditions: (i) elle doit être claire, (ii) elle ne doit être subordonnée à aucune condition ou, tout au plus, uniquement à des conditions clairement définies et (iii) elle ne doit laisser «aucun élément d'appréciation discrétionnaire aux États membres en ce qui concerne son application». Le gouvernement du Royaume-Uni est allé jusqu'à prétendre que de telles conditions avaient été posées par la Cour dans les arrêts qu'elle a rendus sur l'effet direct des directives. Il ne nous semble pas qu'il en soit ainsi. Ces conditions sont plus ou moins celles que la Cour a considérées comme devant être satisfaites pour qu'une disposition du traité puisse sortir des effets directs. Mais, autant que nous puissions le constater, la Cour n'a jamais considéré qu'elles s'appliquaient aux directives. Il ne nous semble pas non plus que la Cour eût pu en juger ainsi sans faire de réserve.
Prenons la troisième condition selon laquelle aucun élément d'appréciation discrétionnaire ne doit être laissé aux Etats membres en ce qui concerne l'application de la directive. Selon les termes de l'article 189, il est de la nature même d'une directive de laisser «aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens». Il est évident que l'étendue de cette compétence dépendra de la matière visée par la directive et de son contenu, mais il y aura presque toujours un élément d'appréciation discrétionnaire.
Le gouvernement du Royaume-Uni a fait valoir qu'il convenait d'opérer une distinction entre les articles de la directive 64/221 qui portent sur le fond du droit (articles 2, 3 et 4) et ceux dont les dispositions visent à assurer des garanties procédurales (articles 5 à 9). On a soutenu que les dispositions de fond engendraient des droits dans le chef des particuliers quant à la portée desquels les Etats membres n'avaient aucun pouvoir discrétionnaire, alors que les dispositions de procédure admettaient une variété de méthodes de mise en œuvre, adaptées «aux différentes procédures administratives et judiciaires des divers États membres». Nous ne doutons pas de l'exactitude de ces considérations. Mais cela ne signifie pas que si un État membre manquait de prévoir une garantie procédurale de la nature de celle exigée par l'une ou l'autre des dispositions des articles 5 à 9, ou s'il n'arrêtait que des dispositions imparfaites, un particulier auquel cette circonstance ferait grief ne disposerait d'aucun recours. L'État membre a une compétence «quant à la forme et aux moyens» mais sous quelque forme que ce soit et selon quelque moyen que ce soit, il doit offrir au particulier les garanties exigées par la directive. Ainsi que la Commission l'a souligné devant nous, ces garanties procédurales peuvent en pratique revêtir pour le justiciable une importance égale à celle des droits au fond.
Il est manifestement exact que la disposition en question ne doit être subordonnée à aucune condition. En effet, si l'application d'une disposition figurant dans une directive est soumise à une condition et si cette condition n'est pas remplie, la disposition ne peut sortir aucun effet. Nous avons eu un très bon exemple d'une telle situation dans l'affaire 70/77, Simmenthal/Administration des finances, Recueil 1978, page 1453. Mais en l'espèce, le gouvernement du Royaume-Uni a interprété le terme «subordonné à des conditions» dans un sens tout à fait différent. Il s'est fondé sur les premiers mots de l'article 9, paragraphe 1 — «en l'absence de possibilités de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ...» — pour suggérer que ces termes constituaient une condition
importante. A notre avis, il n'en est rien. Ces termes se bornent à décrire les circonstances dans lesquelles l'article 9, paragraphe 1, est applicable.
Enfin, il y a la première condition énoncée par le gouvernement du Royaume-Uni selon laquelle la disposition doit être «claire». Bien sûr, elle doit être claire en ce sens qu'elle doit être suffisamment précise pour engendrer un ou des droits (voir 23 l'attendu de l'arrêt dans l'affaire Ratti). Mais le gouvernement du Royaume-Uni a interprété le terme «clair» dans ce contexte non pas dans le sens de «précis» mais dans le sens de «sans ambiguïté». Il a soutenu que le «manque de clarté» de l'article 9, paragraphe 1, «trouve peut-être sa meilleure démonstration dans les thèses opposées sur sa signification véritable» avancées par les parties dans cette affaire. Résoudre l'ambiguïté des textes législatifs est une des raisons d'être des tribunaux. L'ambiguïté est différente du manque de précision. Les ambiguïtés dans les règlements ne sont que trop familières à la Cour de justice. Néanmoins, personne n'a jamais suggéré, et à bon droit, qu'une ambiguïté dans un règlement signifiait qu'il ne pouvait sortir aucun effet direct. Il en va de même pour les directives ainsi que la Cour l'a déclaré dans l'affaire Van Duyn (voir 14e attendu de l'arrêt).
En conséquence, nous estimons que la réponse à la première question posée par la Divisional Court dépend réellement de la question de savoir s'il convient de déduire de «la nature», de «l'économie générale» et des «termes» de l'article 9, paragraphe 1, qu'il mettait à la charge de chaque Etat membre une obligation d'offrir aux ressortissants d'autres Etats membres des garanties procédurales de la nature qu'il prévoit. Il nous semble que la seule réponse possible est affirmative.
Nous examinerons donc maintenant la deuxième question de la Divisional Court.
A cet égard, il a été soutenu au nom de M. Santillo et de la Commission qu'une proposition de la nature de celle dont il est question en l'espèce ne pouvait pas constituer un «avis» au sens de l'article 9, paragraphe 1. Le gouvernement du Royaume-Uni a fait valoir que cela était possible.
Les parties sont d'accord sur le fait qu'aucune législation n'a été introduite au Royaume-Uni dans le but spécifique de donner effet à la directive 64/221. A l'époque de l'adhésion, les responsables ont estimé que les lois déjà en vigueur au Royaume-Uni étaient conformes à la directive. En fait, l'espèce soulève la question de savoir s'ils avaient raison. Manifestement, un État membre dont la législation est déjà en accord avec les dispositions d'une directive au moment où celle-ci devient obligatoire à son égard n'est pas obligé d'adopter une nouvelle législation pour mettre en oeuvre la directive (voir à cet égard, l'affaire Delkvist).
Le point essentiel qui a été souligne au nom de M. Santillo était que le ministre dispose souvent d'informations sur le délinquant dont le tribunal de première instance n'avait pas connaissance. Cette circonstance a été illustrée en l'espèce où le ministre a été informé des soupçons de la police, des positions du Parole Review Committee, etc.
Il ne fait aucun doute que cette considération est une critique valable de la façon dont la procédure a été suivie en l'espèce et a peut-être été suivie dans d'autres cas. Il est évident que l'économie des articles 8 et 9 de la directive est qu'il faut offrir à l'intéressé la possibilité de voir son cas examiné par un organe indépendant des autorités administratives investies du pouvoir de décision. Cet examen indépendant peut être effectué au titre de l'article 8. S'il n'en est pas ainsi («à moins d'urgence»), il doit être effectué au titre de l'article 9. Nous nous permettons de nous rallier à l'opinion exprimée par l'avocat général Capotorti dans les conclusions qu'il a présentées récemment dans l'affaire 98/79, Pecastaing/£tóŕ belge: lorsque l'article 9 est applicable, et sous réserve des raisons de sûreté de l'État qui figurent dans les derniers mots de l'article 9, paragraphe 2, l'intéressé doit avoir accès à tous les éléments sur lesquels l'autorité administrative peut fonder sa décision, de manière à être pour le moins en mesure de présenter des moyens de défense devant l'organe indépendant. La référence que fait l'article 9, paragraphe 1, aux «moyens de défense» implique clairement que l'intéressé doit jouir de la protection de ce que les juristes anglophones appellent les «rules of natural justice» et les juristes francophones les «droits de la défense». Il est contraire à ces règles d'empêcher une personne d'avoir accès aux éléments pris en considération pour adopter la mesure lui faisant grief, de sorte qu'elle ne peut faire aucun commentaire à cet égard (nous devrions ajouter que les mots «such rights ... as the domestic law of that country provides for» dans la version anglaise de l'article 9, paragraphe 1, ne peuvent pas être interprétés en ce sens que le pays d'accueil peut librement refuser la jouissance de ces droits à l'intéressé. Si on se réfère aux cinq autres versions, il appert que le pouvoir discrétionnaire de l'État d'accueil se limite à la procédure selon laquelle il peut exercer ses droits. C'est ainsi que la version française est la suivante: «... l'intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense ... dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale»).
Néanmoins, dire qu'en l'espèce (et peut-être dans d'autres cas) la procédure a été mise en oeuvre d'une manière incompatible avec l'article 9, paragraphe 1, ne signifie pas qu'une proposition émanant d'une juridiction pénale lors d'une condamnation ne peut pas constituer un avis au sens de cet article. La procédure ne sera pas incompatible avec les exigences de l'article 9, paragraphe 1, si tous les éléments sur lesquels le ministre peut fonder sa décision sont communiqués à la juridiction compétente et si celle-ci les examine en même temps que toutes les observations présentées par le délinquant ou en son nom, avant de décider de faire une proposition.
De son côté, la Commission a présenté deux arguments de nature plus technique.
Le premier était le suivant: puisque, (ainsi qu'il convenait de le déduire de l'arrêt de la Cour dans l'affaire Boucliereau), une proposition émanant d'une juridiction pénale au titre de l'«Immigration Act» de 1971 devait être considérée comme une «mesure» au sens de l'article 3 de la directive, elle ne pouvait pas constituer un «avis» au sens de l'article 9. Nous ne sommes pas d'accord avec cette interprétation. Il est clair qu'une telle proposition a pour effet de faire connaître au ministre l'avis du tribunal selon lequel l'intéressé devrait être expulsé. Dans l'affaire Bouchereau, on a considéré que cette proposition constituait une «mesure» au sens de l'article 3 parce qu'elle affectait le droit de libre circulation de la personne concernée de deux manières différentes: elle constituait une étape obligatoire dans le processus d'élaboration d'une éventuelle décision d'expulsion au titre de l'article 3 (6) de la loi et elle permettait de priver l'intéressé de la liberté dont il jouit en vertu de l'article 2 de l'annexe 3 à celle-ci (voir attendus 21 à 24 de l'arrêt). Une «étape obligatoire dans le processus d'élaboration d'une éventuelle décision d'expulsion» est la description précise d'un avis délivré au titre de l'article 9, paragraphe 1. Le terme «mesure» contenu à l'article 3 et le terme «avis» contenu à l'article 9 ne s'excluent donc pas mutuellement. Il n'existe pas non plus en fait de raison pour qu'il en soit ainsi.
L'autre argument de la Commission était fondé sur l'expression «avis donné par une autorité compétente du pays d'accueil» figurant à l'article 9, paragraphe 1. Selon la Commission, cette expression montre que ce que les auteurs de la directive avaient en vue était que, dès qu'une autorité administrative envisage d'arrêter une décision d'expulsion à l'égard du titulaire d'un permis de séjour, elle doit en informer un organe indépendant et recueillir son avis sur le point de savoir si la décision est justifiée. Nous concédons que l'expression «not until an opinion has been obtained» dans la version anglaise de l'article 9, paragraphe 1, suggère qu'il appartient plutôt à l'autorité administrative qu'à l'organe consultatif indépendant de prendre l'initiative. Néanmoins, si l'expression était «only after an opinion has been given», elle serait tout à fait neutre en ce sens qu'elle couvrirait de la même manière l'initiative prise par l'organe indépendant. C'est l'équivalent de cette dernière formulation qui se trouve dans les versions allemande, française, italienne et néerlandaise. C'est ainsi par exemple que le libellé de la version française est «qu'après avis donné». Le sens de la version danoise est à mi-chemin entre le texte anglais et les autres. Il nous semble que cette situation illustre combien il peut être erroné de chercher à interpréter une réglementation communautaire sur le fondement de l'analyse sémantique de son libellé dans une seule langue. En gardant présent à l'esprit l'objectif manifestement visé par l'article 9, paragraphe 1 (que nous avons déjà développé), nous ne voyons aucune raison pour que l'avis de l'organe indépendant ne procède pas l'examen de l'espèce par l'autorité administrative investie du pouvoir de décision.
Nous évoquerons un dernier point quant à cette question: dans ses conclusions dans l'affaire Pecastaing, l'avocat général Capotorti semble avoir suggéré que l'organe indépendant, l'«autorité compétente», mentionné à l'article 9, paragraphe 1, doit être de nature administrative. Dans les circonstances de l'espèce, il n'était pas nécessaire que l'avocat général Capotorti examine si cet organe pouvait être une juridiction. Il nous semble qu'il n'y a aucune raison pour qu'il ne s'agisse pas d'un organe judiciaire.
C'est pourquoi nous répondrions à la deuxième question de la Divisional Court en disant qu'une proposition d'expulsion faite par une juridiction pénale lors d'une condamnation constitue un avis au sens de l'article 9, paragraphe 1, de la directive, dès lors que tous les éléments sur lesquels l'autorité administrative de ce pays peut fonder sa décision ont été communiqués à cette juridiction et que celle-ci les a examinés en même temps que les observations présentées par le délinquant ou en son nom avant de décider de faire une proposition.
Vous vous souvenez, Messieurs, que la question 3 (a) posée par la Divisional Court est la suivante: «Une ‘proposition’ doit-elle être pleinement motivée»? Ainsi que l'a souligné l'argumentation qui nous a été présentée, la véritable question est la suivante: «Un ‘avis’ doit-il être pleinement motivé pour satisfaire aux exigences de l'article 9, paragraphe 1»?
M. Santillo et la Commission ont fait valoir qu'il convenait de répondre à cette question par l'affirmative. Le gouvernement du Royaume-Uni a soutenu qu'elle devait recevoir une réponse négative.
L'argumentation développée au nom de M. Santillo affirme qu'une proposition d'expulsion émanant d'une juridiction pénale anglaise n'est pratiquement jamais motivée. Il n'appartient évidemment pas à la Cour de dire si cette assertion est exacte, mais elle nous a paru surprenante pour cette seule raison qu'en l'espèce le juge de première instance a donné les raisons qui l'ont conduit à proposer l'expulsion, même si ces motifs sont brefs et rédigés dans des termes qui, à la lumière d'arrêts ultérieurs de la Cour (en particulier l'arrêt rendu dans l'affaire Bouchereau) peuvent être considérés comme n'étant pas tout à fait appropriés. Nous n'abuserons pas de votre temps, Messieurs, en lisant dans le compte rendu les considérations émises par le juge.
Le gouvernement du Royaume-Uni a fondé ses observations sur deux arguments. D'abord, il a souligné que l'article 9, paragraphe 1, n'exige pas expressément qu'un avis soit pleinement motivé ou même simplement motivé. Il estime qu'à ce titre l'article 9 diffère des dispositions de l'article 6 de la directive qui exigent clairement que les motifs d'une «décision» soient indiqués. Selon lui, un «avis» au titre de l'article 9, paragraphe 1, n'est pas une «décision». En second lieu, le gouvernement du Royaume-Uni a fait valoir que l'article 9, paragraphe 1, n'impliquait pas obligatoirement qu'un avis devait être motivé.
Nous sommes bien entendu d'accord sur le fait que l'article 6 ne s'applique qu'aux décisions et non pas aux avis. Nous ne pensons pas non plus que la Cour en ait jugé différemment dans les attendus 36 à 39 de l'arrêt rendu dans l'affaire 36/75, l'affaire Rutili, Recueil 1975, page 1219, sur lesquels M. Santillo et la Commission ont attiré notre attention. Toutefois, cela ne signifie pas, selon nous, que, pour être compatible avec l'article 9, paragraphe 1, un avis ne doit pas être motivé. Le point de savoir si un avis doit être motivé dépend de son objet. Il nous semble qu'un avis qui se borne à reproduire la conclusion à laquelle l'organe indépendant a abouti ne constituerait qu'une aide médiocre pour l'autorité administrative chargée de prendre une décision et qu'une garantie sommaire de la personne qu'on se propose d'expulser. Dans ce contexte, il convient de se souvenir que, bien que dans le système anglais une proposition soit toujours positive (en ce sens que, si le tribunal n'estime pas qu'un délinquant doit être expulsé, il s'abstient simplement de faire une proposition à son égard), l'article 9, paragraphe 1, est assez étendu pour englober un système dans lequel un avis négatif émanant de l'organe indépendant peut être suivi d'une décision positive (c'est-à-dire d'une décision d'éloignement) prise par l'autorité administrative.
Nous hésiterions cependant à répondre simplement par l'affirmative à la question de la Divisional Court parce que dire qu'un avis doit être «pleinement motivé» peut donner l'impression qu'un long document est nécessaire. Il est clair que les auteurs de la directive ont voulu que les traditions des différents États membres en matière de procédure soient respectées. En ce qui concerne une juridiction pénale anglaise, nous estimons qu'un exposé oral des motifs de la proposition d'expulsion (dont un compte rendu peut être communiqué) fait par le juge ou le magistrat faisant office de président doit suffire. Il n'est pas nécessaire que l'exposé soit long pourvu qu'il soit complet.
En conséquence, nous répondrions à la question en disant que, pour satisfaire aux exigences de l'article 9, paragraphe 1, l'«autorité compétente» qui y est mentionnée doit motiver son avis.
Nous arrivons enfin aux paragraphes (b) et (c) de la troisième question de la Divisional Court concernant le laps de temps écoulé entre l'«avis» et la «décision» et, en particulier, le laps de temps écoulé du fait que l'intéressé a accompli une peine d'emprisonnement. A cet égard, le représentant du gouvernement du Royaume-Uni nous a communiqué très utilement certains chiffres qui nous ont permis d'appréhender l'ampleur du problème. Dans les trois années passées (1977, 1978 et 1979), le nombre de ressortissants de la Communauté pour lesquels les juridictions criminelles anglaises ont fait une proposition d'expulsion ont été respectivement de 73, 60 et 72. Parmi ceux-ci, la moitié environ n'ont pas été condamnés à des peines privatives de liberté, de sorte que le problème du laps de temps écoulé ne s'est pas posé dans leurs cas, et environ un tiers a été condamné à des peines d'emprisonnement inférieures à six mois, puisque, en ce qui les concerne, le problème est négligeable. Les délinquants condamnés à des peines égales ou supérieures à six mois sont environ d'une douzaine par an.
Le fond du problème est évidemment que, s'il existe un laps de temps important, de nouveaux éléments peuvent apparaître qui rendent l'avis périmé. M. Santillo et la Commission ont insisté particulièrement sur la formule utilisée par la Cour de justice dans l'affaire Bouchereau, à savoir «une menace actuelle pour l'ordre public». Néanmoins, il nous semble que, lorsqu'un tribunal a constaté que le comportement d'une personne constitue une menace actuelle pour l'ordre public, on peut raisonnablement considérer que cette menace continue d'exister au moins et jusqu'à ce qu'un nouveau facteur apparaisse. C'est pourquoi, selon nous, le simple fait qu'un laps de temps se soit écoulé ne suffirait pas à rendre un avis caduc. Mais la réalité est telle que plus le temps passe, plus il est improbable qu'un élément nouveau quelconque apparaisse. Dès lors qu'un élément nouveau intervient (comme par exemple un rapport d'un Parole Review Committee), il y a dilemme. Soit l'autorité administrative doit ignorer cet élément, ce qui pourrait être préjudiciable à l'intéressé ou, subsidiairement, à la société du pays d'accueil, soit cette autorité doit en tenir compte, bien qu'il n'ait pas été examiné par l'«autorité compétente» indépendante. A notre avis, aucune des deux solutions n'est compatible avec l'économie de l'article 9, paragraphe 1.
Au cours de l'audience, l'un de vous, Messieurs, a suggéré qu'en Angleterre la solution du dilemme pourrait être que le ministre renvoie l'affaire à la juridiction de première instance pour que celle-ci la réexamine à la lumière du ou des éléments nouveaux. L'avocat mandaté par le gouvernement du Royaume-Uni a admis que cette solution serait possible dans certaines circonstances. Nous pensons que, de manière générale, elle ne serait possible que dans les cas où le laps de temps écoulé n'est pas trop important.
Telles sont les raisons pour lesquelles nous répondrions à la question 3 (b) et (c) de la Divisional Court en disant que, bien que le laps de temps écoulé entre la date de l'avis prévu à l'article 9, paragraphe 1, et l'adoption d'une décision d'expulsion à l'égard de l'intéressé ne rend pas de lui-même l'avis caduc, il en sera ainsi dès lors qu'un nouvel élément qui devrait être pris en considération lors de la prise de décision et que l'«autorité compétente» n'a pas eu l'occasion d'examiner, apparaît.