61981C0302
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL S. ROZÈS
VAN 16 SEPTEMBER 1982 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Het Hessische Finanzgericht heeft het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing betreffende de voorwaarden voor afgifte van het controle-exemplaar T nr. 5, bedoeld in artikel 10 van verordening nr. 223/77 van de Commissie van 22 december 1976 houdende uitvoeringsbepalingen alsmede vereenvoudigingsmaatregelen van de regeling voor communautair douanevervoer.
I — De feiten zijn de volgende:
Op 31 juli 1979 voerde de firma Alfred Eggers te Hamburg 19940 kg voor industrieel gebruik bestemd varkensvet uit naar Groot-Brittannië.
Wanneer de noodzakelijke douaneformaliteiten werden vervuld — en met name de controledocumenten werden overgelegd —, gaf deze verrichting de exporterende firma recht op monetair compenserende bedragen. Reeds op 17 juli 1979 had zij de firma Schenker, die met de vervulling van deze formaliteiten was belast, daartoe verschillende documenten ter hand gesteld, waaronder twee controle-exemplaren T nr. 5 die bestemd waren voor de vervoerder, de firma Spedition Interstar te Rotterdam. De chauffeur van deze firma haalde het varkensvet gewoon op bij de coöperatieve vennootschap Hafeka te Kassel, doch legde aan het Duitse douanekantoor enkel de aangifte voor douanevervoer en uitvoer over, maar niet de twee T nr. 5-formu-lieren.
Aangezien deze formulieren niet werden teruggezonden, was niet bewezen dat de uitvoer op regelmatige wijze had plaatsgevonden, en weigerde het bevoegde Hauptzollamt Hamburg-Jonas de firma Eggers de monetair compenserende bedragen te betalen.
Daarop stuurde de firma Eggers het Hauptzollamt Kassel twee nieuwe formulieren om deze situatie achteraf te regulariseren en om alsnog deze monetair compenserende bedragen te kunnen ontvangen, die commercieel gezien de enige rechtvaardiging voor de transactie waren.
Het Hauptzollamt weigerde de afgifte achteraf van deze formulieren, hoewel de levering van de goederen in Groot-Brittannië niet werd betwist.
Vervolgens stelde de firma Eggers beroep in bij het Hessische Finanzgericht.
In zijn verwijzingsbeschikking van 9 november 1981 stelt het Finanzgericht vast dat het gemeenschapsrecht niet voorziet in de afgifte achteraf van de controleexemplaren T nr. 5, bedoeld in artikel 10 van verordening nr. 223/77 van de Commissie van 22 december 1976 houdende uitvoeringsbepalingen alsmede vereenvoudigingsmaatregelen van de regeling voor communautair douanevervoer, vervat in verordening nr. 222/77 van de Raad van 13 december 1976 betreffende communautair douanevervoer.
Binnen het Comité Communautair Douanevervoer, dat is opgericht bij artikel 55 van verordening nr. 222/77 (in feite bij artikel 56 van verordening nr. 542/69 van de Raad van 18 maart 1969, waarvan verordening nr. 222/77 slechts de codificatie vormt), werd tijdens de vergadering van 6 tot 8 juli 1971 een akkoord gesloten waarbij ermee werd ingestemd dat „het controle-exemplaar T l/T 2 nr. 5 bij wijze van uitzondering a posteriori wordt afgegeven en geviseerd, op voorwaarde dat de betrokkene het bewijs levert dat dit exemplaar betrekking heeft op de goederen, waarvoor de verzendingsformaliteiten zijn vervuld, en op voorwaarde dat de douane van de Lid-Staat van bestemming in staat is te constateren dat genoemde goederen de bestemming en/of het gebruik hebben gekregen, in de controle waarvan was voorzien.”
De Duitse rechter stelt zich blijkbaar op het standpunt dat:
—
ofwel de afgifte a posteriori van controle-exemplaren volstrekt is uitgesloten, en in dat geval is het betrokken akkoord nietig;
—
ofwel dit akkoord geoorloofd is, maar dat dan de vraag rijst of de voorwaarden waaraan het deze afgifte onderwerpt exhaustief zijn en of, wanneer deze voorwaarden zijn vervuld, de Lid-Staten het recht hebben de afgifte afhankelijk te stellen van aanvullende voorwaarden. Dit is de strekking van de aan het Hof gestelde vragen.
II — Om met het binnen het Comité Communautair Douanevervoer gesloten akkoord te beginnen: de Commissie herinnerde ter terechtzitting aan het arrest van 14 mei 1981 (zaak 98/80, Romano, Jurispr. 1981, blz. 1256, r.o. 20), waarin het Hof heeft verkaard dat
„zowel uit artikel 155 van het Verdrag als uit het door het Verdrag en met name de artikelen 173 en 177 ingevoerde gerechtelijk stelsel (volgt), dat een lichaam als de Administratieve commissie [voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers] door de Raad niet kan worden gemachtigd normatieve besluiten vast te stellen”
Het binnen het Comité Communautair Douanevervoer gesloten akkoord — dat niet eens in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen is gepubliceerd — kan evenmin van dien aard zijn dat het de bevoegde nationale autoriteiten verplicht, bij de toepassing van gemeenschapsvoorschriften een bepaalde werkwijze of interpretatie aan te houden; in elk geval is een dergelijk akkoord niet verbindend voor de nationale rechterlijke instanties.
III — Ik herinner aan artikel 10 van verordening nr. 1380/75 van de Commissie, dat stelt:
„1.
Voor betaling van. het monetair compenserende bedrag dat bij uitvoer wordt toegekend, moet het bewijs worden overgelegd dat het produkt waarvoor de douaneformaliteiten bij uitvoer zijn vervuld het geografische grondgebied heeft verlaten van de Lid-Staat waar deze formaliteiten zijn vervuld.
2.
Voor betaling van het monetair compenserende bedrag dat bij uitvoer wordt toegekend, moet het bewijs worden overgelegd dat de douaneformaliteiten bij invoer zijn vervuld en dat de in deze Lid-Staat verschuldigde rechten en heffingen van gelijke werking zijn geheven.”
Met betrekking tot de toekenning van het monetair compenserende bedrag bij invoer bepaalt artikel 2 van verordening nr. 974/71 van de Raad, zoals gewijzigd bij artikel 2 van verordening nr. 1112/73 van de Raad van 30 april 1973, evenwel:
„wanneer een uit een Lid-Staat uitgevoerd produkt wordt ingevoerd in een Lid-Staat die een compenserend bedrag bij invoer moet toekennen, kan de uitvoerende Lid-Staat, in onderlinge overeenstemming met de invoerende Lid-Staat, het compenserende bedrag betalen dat door deze invoerende Lid-Staat zou moeten worden toegekend.”
Op het ogenblik van de onderhavige uitvoer maakte de Duitse Bondsrepubliek, het land van uitvoer, van deze bevoegdheid gebruik en werd deze regeling op het betrokken produkt toegepast.
De communautaire regeling liet de beslissing over de vorm van het bewijs dat moest worden geleverd voor de ontvangst van de monetair compenserende bedragen die bij uitvoer worden toegekend, over aan de nationale autoriteiten.
Daarentegen bepaalt artikel 11, lid 2, van voormelde verordening nr. 1380/75, zoals gewijzigd bij artikel 1, lid 1, achtste streepje, van verordening nr. 1234/77 van 9 juni 1977, dat voor betaling door de uitvoerende Lid-Staat van het monetair compenserende bedrag dat in de invoerende Lid-Staat wordt toegekend en normaliter door deze laatste wordt betaald, het bewijs dat de douaneformaliteiten bij invoer zijn vervuld en dat de rechten en heffingen van gelijke werking zijn geheven, wordt geleverd door overlegging van het in artikel 10 van verordening nr. 223/77 bedoelde controle-exemplaar. Dit bevat een aantal rubrieken die moeten worden ingevuld, met name „vak 104”, waarvan hetgeen niet van toepassing is, moet worden doorgehaald en waarin een van de volgende vermeldingen moet worden aangebracht:
„bestemd om in het vrije verkeer te worden gebracht in (invoerende Lid-Staat)”.
Het bevoegde douanekantoor van de Lid-Staat van bestemming dient het vak „controle van het gebruik en/of de bestemming” in te vullen en daarin een van de volgende vermeldingen aan te brengen:
„Monetair compenserend bedrag van toepassing op (datum van het in het vrije verkeer brengen) niet toegekend in (invoerende Lid-Staat).”
De communautaire regeling liet de beslissing over de vorm van het bewijs dat moest worden geleverd voor de ontvangst van de monetair compenserende bedragen die bij uitvoer worden toegekend, over aan de nationale autoriteiten.
De op het ogenblik van de onderhavige uitvoer geldende Duitse bepalingen zijn opgenomen in een circulaire van de Bondsminister van Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw van 5 juli 1973, zoals gewijzigd op 2 juli 1976. Daarin wordt gesteld, dat de betrokkene om de monetair compenserende bedragen bij uitvoer uit de Bondsrepubliek naar een andere Lid-Staat te kunnen innen, het Hauptzollamt Hamburg-Jonas door overlegging van een controle-exemplaar moet bewijzen dat het betrokken produkt het grondgebied van de Bondsrepubliek heeft verlaten.
Eveneens moet de betrokkene, om voor produkten die vanuit de Bondsrepubliek Duitsland naar het Verenigd Koninkrijk zijn uitgevoerd, de monetair compenserende bedragen die bij invoer worden toegekend, uit hoofde van de overeenkomstig artikel 2 bis van verordening nr. 974 /71 gesloten akkoorden (in de Bondsrepubliek Duitsland) uitbetaald te krijgen, door overlegging van een ander controle-exemplaar bewijzen dat deze produkten in het Verenigd Koninkrijk in het vrije verkeer zijn gebracht.
De circulaire preciseert dat dit laatste exemplaar de uitgevoerde goederen moet vergezellen tot aan het Britse douanekantoor, dat de goederen inklaart. Op de formulieren van dit controle-exemplaar staat in rode letters gedrukt, dat het de goederen moet vergezellen en op de douanekantoren van de staat van vertrek en van de staat van bestemming moet worden aangeboden.
In casu moesten op het Duitse douanekantoor van vertrek dus twee controleexemplaren T nr. 5 als bedoeld in artikel 10 van verordening nr. 223/77 worden geviseerd :
Het eerste diende de goederen te vergezellen tot aan het bevoegde douanekantoor in het Verenigd Koninkrijk waar de douaneformaliteiten zouden worden vervuld die de geadresseerde in staat zouden stellen, over de goederen te beschikken. Na dit gebruik te hebben gecontroleerd door in het daartoe bestemde vak een vermelding te hebben aangebracht, en na te hebben vermeld dat het toepasselijke monetair compenserende bedrag in het Verenigd Koninkrijk niet was toegekend, diende dit kantoor het exemplaar met het oog op betaling van het verschuldigde monetair compenserende bedrag in de Duitse Bondsrepubliek terug te zenden naar het douanekantoor van vertrek.
Het tweede exemplaar moest, na de vervulling van de uitvoerformaliteiten, op het kantoor van vertrek worden bewaard alvorens voor de betaling van het compenserende bedrag bij uitvoer naar het kantoor te Hamburg te worden teruggezonden.
Als gevolg van een abuis of onopzettelijk verzuim zijn deze formaliteiten niet in acht genomen. De firma Eggers verklaart zich bereid de verantwoordelijkheid daarvoor op zich te nemen; zij beroept zich trouwens niet op overmacht in de zin van artikel 15 van verordening nr. 1380/75, maar is van mening dat de weigering van het douanekantoor te Kassei van een overdreven formalisme getuigt.
IV — Uiteindelijk gaat het er dus om of de afgifte achteraf van controle-exemplaren T nr. 5 bij de toenmalige stand van de communautaire regeling mogelijk, of zelfs verplicht was.
Daartoe is een onderzoek nodig van enerzijds het „nationale” document, dat wil zeggen het controle-exemplaar dat als grondslag moet dienen voor de betaling van het compenserende bedrag dat in het land van uitvoer wordt toegekend, en anderzijds het „communautaire” document, dat wil zeggen het exemplaar dat als grondslag moet dienen voor de betaling in het land van uitvoer van het compenserend bedrag dat in het land van invoer wordt toegekend.
1) Het „nationale” document
Het controle-exemplaar T nr. 5 wordt in de Bondsrepubliek Duitsland niet alleen gebruikt ter toepassing van de gemeenschapsvoorschriften, maar ook in het kader van talrijke nationale controlevoorschriften op het gebied van de uitvoer, bijvoorbeeld voor statistische doeleinden. Het lijkt op het eerste gezicht moeilijk aan te nemen dat overheidsdiensten als het Hauptzollamt Kassel of het Hauptzollamt Hamburg-Jonas een formele bepaling, uitgaande van de instantie waaronder zij ressorteren, namelijk de Bondsminister voor Landbouw, naast zich neer kunnen leggen.
De Duitse Bondsrepubliek heeft maatregelen getroffen ter uitvoering van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1380/75. De Duitse douaneautoriteiten hebben een circulaire vastgesteld om uitvoering te geven aan de communautaire regeling die de Lid-Staten ertoe verplicht, het bewijs te eisen dat de voorwaarden voor toekenning van het in het land van uitvoer verschuldigde compenserende bedrag, zijn vervuld.
Onder deze omstandigheden lijkt het moeilijk een nationale instantie te verplichten, louter op grond van de geldende communautaire regeling een „nationaal” controle-exemplaar af te geven: tot de afgifte van een dergelijk exemplaar zijn immers de Lid-Staten bevoegd, en daarbij oordelen zij zelf over de voorwaarden voor de toepassing van het gemeenschapsrecht.
2) Het „communautaire” exemplaar
Geen enkele communautaire bepaling voorzag destijds in de afgifte achteraf van een dergelijk document. Artikel 11, lid 5, van verordening nr. 1380/75, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening nr. 1498/76 van de Commissie van 25 juni 1976, geeft wel een regeling voor het geval dat het controle-exemplaar, als gevolg van omstandigheden die aan de belanghebbende niet waren toe te rekenen, niet binnen een termijn van drie maanden na afgifte bij het kantoor van vertrek of bij de centraliserende instanties is teruggekeerd. De belanghebbende kan dan bij de bevoegde instantie een met redenen omkleed verzoek indienen. Dit verzoek moet vergezeld gaan van bepaalde bewijsstukken: naast het vervoerdocument ook het douanedocument waaruit blijkt dat de betrokken produkten in de Lid-Staat van bestemming in het vrije verkeer zijn gebracht (dan wel de door de bevoegde diensten gewaarmerkte kopie of fotokopie), waarop bepaalde vermeldingen en stempels moeten voorkomen.
De Comissie heeft erop gewezen dat krachtens artikel 15, lid 7, van verordening nr. 1371/81 de betaling van de monetair compenserende bedragen door de uitvoerende Lid-Staat in bepaalde gevallen afhankelijk kan worden gesteld van de overlegging van een controle-exemplaar „dat vooraf of achterafis afgegeven door het douanekantoor van vertrek en is gebruikt overeenkomstig het bepaalde in de leden 1 tot en met 4.”
De Commissie leidt hieruit af, dat het daarin vervatte beginsel niet alleen moet gelden bij verlies van het document, maar ook bij niet-afgifte „als gevolg van omstandigheden die niet aan de betrokkene zijn toe te rekenen” en op voorwaarde dat deze laatste gelijkwaardige bewijsstukken overlegt.
Deze versoepeling dateert echter van na de onderhavige feiten en het Duitse douanekantoor van vertrek lijkt moeilijk een door de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staat van bestemming (Verenigd Koninkrijk) gewaarmerkte kopie of fotokopie van de invoeraangifte in die Lid-Staat te kunnen afgeven.
Zelfs indien de niet-overlegging van het controle-exemplaar aan het kantoor van bestemming in het Verenigd Koninkrijk zou worden gelijkgesteld met een tardieve terugzending van dit exemplaar door dit laatste kantoor aan het Duitse kantoor van vertrek, lijkt het in het onderhavige geval nog uitgesloten dat de Duitse rechter de weigering van de Duitse autoriteiten om het douanedocument waarbij de goederen in het Verenigd Koninkrijk in het vrije verkeer werden gebracht af te geven zou kunnen nietigverklaren, of het Duitse kantoor zou kunnen gelasten om in de plaats van de bevoegde Britse autoriteiten het vak „Controle van het gebruik en/of bestemming” in te vullen en om daarin de vermelding „monetair compenserend bedrag niet toegekend in het Verenigd Koninkrijk” aan te brengen.
Stellig is het wenselijk dat de bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de inning van de monetair compenserende bedragen de handel niet belemmeren.
In casu wil ik er evenwel op wijzen, dat het controle-exemplaar het bewijs levert dat de goederen het gebruik en/of de bestemming hebben gekregen die waren voorzien of voorgeschreven voor de toekenning van de compenserende bedragen, die in de Lid-Staat van bestemming niet werden toegekend. Rekening houdend met deze essentiële functie van het controle-exemplaar, dienen de voorwaarden voor afgifte met enige striktheid te worden toegepast.
In het belang van de gebruikers en om de taak van de nationale instanties te verlichten, voorziet de communautaire regeling in een louter op „documenten” gebaseerde doorvoerregeling om te voorkomen dat in elk land van doorvoer bij binnenkomst de invoerformaliteiten en bij vertrek de uitvoerformaliteiten moeten worden verricht.
Met betrekking tot de steun aan als voeder voor dieren gebruikte magere-melkpoeder heeft het Hof in zijn arresten van 7 februari 1979 (gevoegde zaken 15 en 16/76, Frankrijk t. Commissie, Jurispr. 1979, blz. 321; en zaak 18/76, Duitsland t. Commissie, Jurispr. 1979, blz. 343) trouwens overwogen, dat het bewijs van de ondercontrolestelling in de Lid-Staat van bestemming van poeder dat in een andere Lid-Staat werd geproduceerd maar in de eerstgenoemde werd gebruikt of gedenatureerd, enkel kan worden geleverd door overlegging van het controleexemplaar van het communautaire document voor het douanevervoer, waarvan bepaalde vakken op een bepaalde manier moesten worden ingevuld. Het Hof verklaarde
„dat ongeacht het belang in het gemeenschapsrecht van het onderscheid tussen wezenlijke en bijkomstige administratieve formaliteiten, dit onderscheid niet van toepassing is op de in casu verlangde bewijzen”; (ibidem blz. 337 r. o. 13)
het voegde daaraan toe, zoals de Commissie destijds stelde:
„De gemeenschapsregeling ter zake is vervat in termen die de nationale autoriteiten geen enkele bevoegdheid laten andere bewijzen van de ondercontrolestelling in het land van bestemming te aanvaarden dat het formele bewijs dat wordt geleverd door het, naar behoren ingevulde en gestempelde, controle-exemplaar van het document voor douanevervoer.” (ibidem, blz. 387, r. o. 20)
Tenslotte stelde het Hof:
„De betrokken verordeningsbepalingen hebben ten doel de mogelijkheid van dubbele betaling alsmede de mogelijkheid om de waar in de normale afzetkanalen te doen terugkeren uit te sluiten. Daarom en met name ten einde frauduleuze praktijken ter ontduiking van de controlemaatregelen te voorkomen is de strikte handhaving van de bewijsformaliteiten noodzakelijk.” (ibidem blz. 388, r. o. 20).
Technisch komt het effect van een monetair compenserend bedrag overeen met het effect van een invoer- of uitvoerrecht. Daarom moeten de regelingen voor de toepassing van monetair compenserende bedragen zo nauw mogelijk aansluiten bij de voorschriften die gelden voor in- of uitvoer (zevende overweging van de considerans van verordening nr. 1371/81 van de Commissie van 19 mei 1981 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de monetair compenserende bedragen).
Op het gebied van de uitvoerrestituties heeft het Hof geoordeeld, dat niet onder alle omstandigheden enkel aan de hand van de rubrieken van het controle-exemplaar kan worden vastgesteld of aan al de voorwaarden voor restitutieverlening is voldaan en dat het aan de nationale instanties staat om in elk afzonderlijk geval de desbetreffende bewijskracht van de vermeldingen op het controle-exemplaar vast te stellen: zij kunnen de overlegging van aanvullende bewijsstukken noodzakelijk achten (arrest van 22 januari 1975, Unkel, Jurispr. 1975, blz. 9 e. v.).
Artikel 2 bis van verordening nr. 974/71 vormt een afwijking van de normale regeling. Deze afwijking wordt slechts toegestaan, mits alle eisen inzake de bewijsstukken strikt worden nageleefd. Het bestaan van een controle-exemplaar lijkt mij terzake een minimumvoorwaarde te zijn. Zeker, een formalisme dat verder gaat dan voor een doeltreffende controle nodig is, dient te worden vermeden; weliswaar kan de termijn voor overlegging van de voor toekenning van de compenserende bedragen vereiste documenten worden verlengd en kan de tardieve overlegging van bestaande bewijsstukken worden hersteld, doch dit is niet mogelijk ten aanzien van de verplichte afgifte achtera/ van een controle-exemplaar dat door het bevoegde douanekantoor nooit is geviseerd.
De Engelse afnemer van de firma Eggers had het bij de invoer in het Verenigd Koninkrijk toegekende compenserende bedrag kunnen proberen te innen; hadden de douaneautoriteiten van dat land de betaling van dit bedrag geweigerd, dan had deze firma of haar afnemer deze weigering in het Verenigd Koninkrijk in rechte kunnen aanvechten. Tenslotte had de firma Eggers eventueel de firma Schenker die zich garant had gesteld voor de goede uitvoering van de verrichting aansprakelijk kunnen stellen.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging, in antwoord op de gestelde vragen voor recht te verklaren:
In februari 1980 waren de douaneautoriteiten van de Duitse Bondsrepubliek ingevolge de gemeenschapsregeling niet verplicht de controle-exemplaren die in artikel 10 van Comissieverordening nr. 223/77 zijn voorgeschreven met het oog op de betaling van het monetair compenserende bedrag dat wordt toegekend bij uitvoer uit de Duitse Bondsrepubliek en bij invoer in het Verenigd Koninkrijk, achteraf aan de handelaren af te geven.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.