62017CC0680
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 28. märtsil 2019 (
1
)
Kohtuasi C‑680/17
Sumanan Vethanayagam
Sobitha Sumanan
Kamalaranee Vethanayagam
versus
Minister van Buitenlandse Zaken
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Haagi esimese astme kohus, Utrechti kohtumaja, Madalmaad))
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Viisaeeskiri – Artikkel 32 – Schengeni viisa andmisest keeldumine – Kaebeõigus – Seisund – Artikkel 8 – Esindamist käsitlevad kokkulepped – Pädev asutus – Viisa andmisest keeldumise kohta lõpliku otsuse teinud liikmesriik
1.
Käesolev eelotsusetaotlus, mille on esitanud Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Haagi esimese astme kohus, Utrechti kohtumaja, Madalmaad) (edaspidi „eelotsusetaotluse esitanud kohus“), annab Euroopa Kohtule võimaluse selgitada õiguskorda, mida kohaldatakse viisade andmise ja viisade andmisest keeldumise suhtes vastavalt määrusele (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri (edaspidi „viisaeeskiri“). (
2
) Eelotsusetaotlus käsitleb eelkõige kaht selle õiguskorra aspekti. Esimene aspekt on seotud konsulaaresindust käsitlevate kokkulepetega liikmesriikide vahel, mis puudutavad viisade andmist ja viisade andmisest keeldumist kolmandates riikides, kus pädeval liikmesriigil puudub konsulaaresindus, ning sellise esindamise ulatust. Teine aspekt hõlmab kaebuste esitamist viisa andmisest keeldumise otsuste peale, täpsemalt kindlaksmääramist, i) milline liikmesriik teeb esindamist käsitleva kokkuleppe olemasolu korral lõpliku otsuse ja on seega pädev menetlema kõnealuse otsuse peale esitatud kaebust ning ii) kas ülalpidajatel on õigus esitada viisa andmisest keeldumise otsuse peale kaebust enda nimel.
Õiguslik raamistik
Euroopa Liidu põhiõiguste harta
2.
Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 47 esimene lõik sätestab, et igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus. (
3
) Selle artikli kolmas lõik näeb ette, et isikule, kellel puuduvad piisavad vahendid, antakse tasuta õigusabi sellises ulatuses, mis tagab talle võimaluse kohtusse pöörduda.
3.
Artikli 51 lõike 1 kohaselt on harta sätted ette nähtud liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele. Need kehtivad liikmesriikide suhtes üksnes liidu õiguse kohaldamise korral.
Viisaeeskiri
4.
Viisaeeskiri võeti vastu EÜ asutamislepingu artikli 62 lõike 2 (nüüd ELTL artikkel 77) (
4
) alusel ning selle eesmärk on luua ühine õigusaktide kogu, et edendada „ühise viisapoliitika [edasiarendamist] osana mitmekihilisest süsteemist, mille eesmärk on siseriiklike õigusaktide ning kohalike konsulaaresinduste käitlemistoimingute edasise ühtlustamise tulemusena hõlbustada seaduslikku reisimist ja võidelda ebaseadusliku sisserändega“ (
5
).
5.
Põhjendus 4 sätestab, et „[l]iikmesriikidel peaks viisade andmiseks olema oma esindus või nad peaksid olema esindatud kõikides nendes kolmandates riikides, kelle kodanike suhtes viisanõuet kohaldatakse. Liikmesriigid, kellel puudub asjaomases kolmandas riigis või selle teatud piirkonnas oma konsulaat, peaksid püüdma sõlmida esindamist käsitleva kokkuleppe, et viisataotlejatel ei oleks vaja teha ülemääraseid pingutusi konsulaati jõudmiseks“.
6.
Põhjenduses 13 loetletakse liikmesriikidevahelise koostöö eri vormid, mis tuleks ette näha, muu hulgas näiteks piiratud esindamine, ühised viisataotluskeskused ja koostöö väliste teenuseosutajatega. Liikmesriigid võivad otsustada, millist organisatsioonilist struktuuri nad teatavas kolmandas riigis kasutavad.
7.
Põhjenduses 18 märgitakse, et „[a]rvestades kohalike tingimuste erinevust, peaksid liikmesriikide diplomaatilised ja konsulaaresindused konkreetses piirkonnas hindama õigusaktide teatud sätete tegelikku kohaldamist, et tagada õigusaktide sätete ühtlustatud kohaldamine ning vältida soodsama viisakohtlemise otsimist ja viisataotlejate erinevat kohtlemist“.
8.
Põhjenduse 22 kohaselt tuleks selleks, et tagada viisaeeskirja ühtlustatud rakendamine tegevtasandil, koostada juhised menetluste ja tava kohta, mida liikmesriigid peavad viisataotluste töötlemisel järgima.
9.
Põhjendus 34 käsitleb Šveitsi olukorda. Selle riigi puhul kujutab viisaeeskiri endast nende Schengeni acquis’ sätete edasiarendamist Euroopa Liidu, Euroopa Ühenduse ning Šveitsi Konföderatsiooni vahelise lepingu (Šveitsi Konföderatsiooni ühinemise kohta Schengeni acquis’ sätete rakendamise, kohaldamise ja edasiarendamisega) tähenduses. (
6
)
10.
Artikli 1 lõige 1 määratleb viisaeeskirja reguleerimisala, sätestades, et sellega kehtestatakse „menetlused ja tingimused viisade andmiseks liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või kavandatud viibimiseks liikmesriikide territooriumil kestusega kuni 90päevaseks viibimiseks mis tahes 180päevase ajavahemiku jooksul“. Artikli 1 lõike 2 kohaselt kohaldatakse neid sätteid kolmandate riikide kodanike suhtes, kellel peab olema viisa vastavalt määrusele (EÜ) nr 539/2001. (
7
)
11.
Artikli 4 lõige 1 sätestab, et „[t]aotlusi vaatavad läbi ja nende kohta teevad otsuseid konsulaadid“.
12.
Artikli 5 lõike 1 punkti a määratluse kohaselt on ühtse viisa taotluse läbivaatamiseks ja selle kohta otsuse tegemiseks pädev „liikmesriik, kelle territoorium on külastus(t)e ainus sihtkoht“. Vastavalt artikli 5 lõikele 4 peavad liikmesriigid tegema koostööd, et vältida olukorda, mil taotlust ei ole võimalik läbi vaadata ja selle kohta otsust teha, kuna viisaeeskirja kohaselt pädeval liikmesriigil ei ole konsulaati ja ta ei ole esindatud kolmandas riigis, kus taotleja esitab taotluse.
13.
Artikli 6 lõige 1 sätestab, et „[t]aotluse vaatab läbi ja selle kohta teeb otsuse selle pädeva liikmesriigi konsulaat, mille jurisdiktsioonis asub taotleja seadusjärgne elukoht“.
14.
Artikkel 8 näeb ette järgmist:
„1.   Liikmesriik võib nõustuda teise liikmesriigi nimel taotluste läbivaatamise ja viisade väljaandmise eesmärgil esindama teist liikmesriiki, mis on pädev artikli 5 kohaselt. Liikmesriik võib esindada piiratud viisil teist liikmesriiki ka ainult taotluste vastuvõtmisel ja biomeetriliste tunnuste registreerimisel.
2.   Kui esindava liikmesriigi konsulaat kaalub viisa andmisest keeldumist, edastab ta taotluse esindatava liikmesriigi asjakohastele ametiasutustele, et need võtaksid lõpliku otsuse taotluse kohta vastu [teatava tähtaja jooksul].
[…]
4.   Esindava ja esindatava liikmesriigi vahel sõlmitakse kahepoolne kokkulepe, mis sisaldab järgmisi elemente:
a)
kokkuleppes täpsustatakse sellise esindamise kestus, kui tegemist on ajutise korraga, ja esindamise lõpetamise menetlus;
b)
eelkõige juhul, kui esindataval liikmesriigil on asjaomases kolmandas riigis konsulaat, võidakse kokkuleppes kehtestada sätted seoses tööruumide, töötajate ja rahaliste vahendite eraldamisega esindatava liikmesriigi poolt;
c)
kokkuleppes võib sätestada, et esindav liikmesriik edastab teatavatesse kategooriatesse kuuluvate kolmandate riikide kodanike taotlused esindatava liikmesriigi keskasutustele eelnevaks konsulteerimiseks […];
d)
erandina lõikest 2 võidakse kokkuleppega anda esindava liikmesriigi konsulaadile õigus keelduda viisa andmisest pärast taotluse läbivaatamist.
5.   Liikmesriigid, kellel puudub kolmandas riigis oma konsulaat, püüavad sõlmida esindamist käsitlevad kokkulepped nende liikmesriikidega, kellel on selles riigis konsulaat.
6.   Tagamaks, et teatava piirkonna või geograafilise maa-ala nõrga transpordiinfrastruktuuri või pikkade vahemaade tõttu ei nõuaks konsulaati jõudmine taotlejatelt ülemääraseid pingutusi, püüavad liikmesriigid, kellel puudub selles piirkonnas või maa-alal oma konsulaat, sõlmida esindamist käsitlevad kokkulepped nende liikmesriikidega, kellel on konsulaat nimetatud piirkonnas või maa-alal.
[…]
9.   Kui esindava liikmesriigi konsulaat otsustab teha koostööd […] välise teenuseosutajaga […], hõlmab selline koostöö ka taotlusi, mis on hõlmatud esindamist käsitlevate kokkulepetega. Esindatava liikmesriigi keskasutusi teavitatakse eelnevalt sellise koostöö tingimustest.“
15.
Viisataotlusi reguleerib III jaotise II peatükk. Kõnealuse peatüki artikli 11 lõike 1 kohaselt peavad taotlejad esitama I lisas esitatud taotluse vormi. Vastavalt artikli 11 lõikele 3 peab vorm olema kättesaadav a) selle liikmesriigi ametlikes keeltes, mille jaoks viisat taotletakse, b) asukohariigi ametlikes keeltes, c) asukohariigi ja selle liikmesriigi ametlikes keeltes, mille jaoks viisat taotletakse, või d) esindamise korral esindava liikmesriigi ametlikes keeltes. Artikli 11 lõige 4 sätestab, et „[k]ui taotluse vorm ei ole kättesaadav asukohariigi ametlikus keeles või ametlikes keeltes, tehakse taotlejatele kättesaadavaks taotluse vormi tõlge kõnealusesse keelde või kõnealustesse keeltesse“.
16.
III jaotise IV peatüki pealkiri on „Viisa andmine“. Selle peatüki artikkel 32 („Viisa andmisest keeldumine“) sätestab:
„1.   […] viisa andmisest [keeldutakse] järgmistel juhtudel:
a)
kui taotleja
[…]
iii)
ei esita tõendeid piisavate elatusvahendite olemasolu kohta nii kavandatud viibimise ajaks kui ka päritolu- või elukohariiki tagasipöördumiseks või transiidiks kolmandasse riiki, kuhu lubamises ta on kindel, või selle kohta, et ta saab selliseid vahendeid seaduslikul viisil omandada;
[…]
2.   Otsus viisa andmisest keeldumise kohta ning selle põhjused edastatakse taotlejale VI lisas esitatud standardvormi kasutades.
3.   Taotlejal, kellele keelduti viisat andmast, on õigus otsus vaidlustada. Kaebus esitatakse taotluse kohta lõpliku otsuse teinud liikmesriigi vastu kooskõlas nimetatud liikmesriigi siseriikliku õigusega. Liikmesriigid teavitavad taotlejaid sellest, millist menetlust vaidlustamise korral kasutatakse, nagu see on täpsustatud VI lisas.“
ELi-Šveitsi Schengeniga ühinemise leping
17.
Lepingu eesmärk on korraldada koostööd Euroopa Liidu ja Šveitsi vahel Schengeni acquis’ rakendamise, praktilise kohaldamise ja edasiarendamise osas. (
8
) Vastavalt artikli 2 lõigetele 1, 2 ja 3 peab Šveits seega rakendama ja kohaldama lepingu A ja B lisas loetletud sätteid ning Euroopa Liidu ja Euroopa Ühenduse õigusakte ja meetmeid, millega muudetakse või arendatakse edasi neid sätteid.
18.
Artikli 8 lõige 1 sätestab, et segakomitee (
9
) jälgib pidevalt Euroopa Kohtu praktika ja Šveitsi pädevate kohtute praktika arengut nimetatud sätete osas ning luuakse mehhanism, mis tagab sellise kohtupraktika korrapärase vastastikuse edastamise.
19.
Vastavalt artikli 8 lõikele 2 on Šveitsil õigus esitada Euroopa Kohtule seisukohti või kirjalikke märkusi, juhul kui liikmesriigi kohus on pöördunud ELTL artikli 267 alusel Euroopa Kohtu poole eelotsuse saamiseks seoses artiklis 2 nimetatud sätete tõlgendamisega.
20.
Artikli 9 kohaselt esitab Šveits igal aastal segakomiteele aruande lepingu asjaomaste sätete – nagu neid on asjaomastel juhtudel tõlgendanud Euroopa Kohus – kohaldamise ja tõlgendamise kohta oma haldusasutustes ja kohtutes. Kui segakomitee ei ole kahe kuu jooksul alates sellest, kui talle teatatakse olulise erinevuse olemasolust Euroopa Kohtu ning Šveitsi kohtute praktikas asjaomaste sätete osas või nende sätete oluliselt erineva kohaldamise ilmnemisest asjaomaste liikmesriikide ning Šveitsi asutustes, suutnud tagada ühetaolist kohaldamist ja tõlgendamist, algatatakse artiklis 10 sätestatud vaidluse lahendamise menetlus. Kui selle menetluse tulemusena ei saavutata lahendust, siis ELi-Šveitsi Schengeniga ühinemise leping lõpetatakse.
Madalmaade ja Šveitsi vaheline esindamist käsitlev kokkulepe
21.
Põhikohtuasja asjaoludele kohaldatav esindamist käsitlev kokkulepe Madalmaade ja Šveitsi vahel (edaspidi „esindamiskokkulepe“) jõustus 1. oktoobril 2014. Kokkuleppe kohaselt esindab Šveits Madalmaid kõikide Schengeni viisa liikide puhul muu hulgas Sri Lankas.
22.
Vastavalt selle kokkuleppe punktile 2 hõlmab „esindamine“ muu hulgas „asjakohasel juhul viisa andmisest keeldumist kooskõlas viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punktiga d ja kaebuste käsitlemist kooskõlas esindava poole riigisisese õigusega (viisaeeskirja artikli 32 lõige 3) […]“.
Riigisisene õigus
23.
Eelotsusetaotluses on kohaldatava riigisisese õiguse kohta vähe teavet. Meenutan üksnes, et haldusmenetluse üldosa seaduse (Algemene Wet Bestuursrecht) artikli 1:2 lõige 1 näeb ette, et huvitatud isikud selle artikli tähenduses võivad esitada otsuse peale vastuväite või kaebuse. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates tähendab see, et viisataotluste puhul on huvitatud isikuks ülalpidaja ja ta peaks saama esitada viisataotluse rahuldamata jätmise peale kaebuse enda nimel.
Asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
24.
Sumanan Vethanayagam ja Sobitha Sumanan on omavahel abielus. Nad on Sri Lanka kodanikud ja elavad Sri Lankas.
25.
S. Vethanayagam ja S. Sumanan taotlesid Schengeni viisat, et külastada Madalmaades oma õde/meheõde Kamalaranee Vethanayagami (edaspidi „ülalpidaja“), kes on Madalmaade kodanik, ja tema poega. Kuna Madalmaad ei osutanud Sri Lankas konsulaarteenuseid, esitati taotlused Šveitsi ja Madalmaade vahelisel esindamiskokkuleppel põhineva esindamiskorra kohaselt Jaffnas asuvale VFS Globalile (väline teenuseosutaja), kes vaatab Šveitsi eest läbi viisataotlusi Sri Lanka põhjaosas.
26.
19. augustil 2016 jäeti S. Vethanayagami ja S. Sumanani taotlused rahuldamata põhjendusega, et nad ei esitanud tõendeid piisavate elatusvahendite olemasolu kohta nii Madalmaades kavandatud viibimise ajaks kui ka Sri Lankasse tagasipöördumiseks viisaeeskirja artikli 32 lõike 1 punkti iii tähenduses (edaspidi „keeldumisotsus“). S. Vethanayagamile ja S. Sumananile teatati, et nad võivad esitada keeldumisotsuse peale vaide Šveitsi pädevatele asutustele.
27.
S. Vethanayagami, S. Sumanani ja ülalpidaja (edaspidi „kaebajad“) vaide keeldumisotsuse peale jätsid Šveitsi ametiasutused 2. detsembril 2016 rahuldamata. 6. jaanuaril 2017 esitasid kaebajad vaideotsuse kohtuliku kontrolli taotluse föderaalse halduskohtule (St. Gallen, Šveits). Nimetatud kohus leidis, et kaebajad ei saa kaebust esitada, ilma et sellega ei kaasneks kulusid.
28.
Keeldumisotsuse vaidlustamiseks esitasid kaebajad Madalmaades taotluse algatada paralleelne menetlus. 28. septembri 2016. aasta otsusega jätsid Madalmaade ametiasutused kaebajate nõuded rahuldamata põhjendusega, et neil puudub selles küsimuses pädevus. Kaebajad esitasid kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, taotledes selle otsuse kohtulikku kontrolli.
29.
Selle kõrval esitasid S. Vethanayagam, S. Sumanan ja ülalpidaja Madalmaades viisatalitusele (Visadienst) taotlused lühiajaliste viisade saamiseks. 18. oktoobri 2016. aasta otsusega keeldus Minister van Buitenlandse Zaken (välisminister) nende taotlusi menetlemast ja tunnistas 23. novembri 2016. aasta otsusega kaebajate vaided keeldumisotsuse peale vastuvõetamatuks.
30.
Kaebajad taotlesid ka selle otsuse kohtulikku kontrolli. Nad väitsid, et riigiks, mis peaks vaatama läbi nende viisataotlused ja menetlema viisa andmisest keeldumise peale esitatud kaebusi, on nende peamine sihtliikmesriik Madalmaad. Šveits on tegutsenud ainult Madalmaade esindajana. Viisamenetlusega seotud pädevuse ja vastutuse täielik loovutamine Šveitsile kui esindavale riigile on vastuolus harta artikliga 47.
31.
Välisminister (Minister van Buitenlandse Zaken) väitis sellele vastuseks, et viisataotluste vastuvõtmise ja nende kohta otsuse tegemise pädevus anti Šveitsile üle kooskõlas viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punktiga d. Seega tuleks viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 kohaselt esitada viisa andmisest keeldumise otsuse peale kaebus Šveitsis.
32.
Eeltoodut arvesse võttes on eelotsusetaotluse esitanud kohtul viisaeeskirja tõlgendamise suhtes kahtlusi, mis puudutavad i) ülalpidaja seisundit viisataotluse rahuldamata jätmise otsuse peale esitatud kaebustega seoses; ii) esindamise mõistet vastavalt viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punktile d ja iii) selle süsteemi kokkusobivust harta artiklis 47 sätestatud õigusega tõhusale õiguskaitsele. Sellest tulenevalt esitas eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas viisaeeskirja artikli 32 lõikega 3 on vastuolus, et ülalpidajal kui kaebajate viisataotlusest puudutatud isikul on võimalus esitada viisa andmisest keeldumise otsuse peale enda nimel vaie ja kaebus?
2.
Kas viisaeeskirja artikli 8 lõikes 4 reguleeritud esindamist tuleb käsitada nii, et pädevus jääb (ka) esindatavale riigile, või nii, et pädevus läheb täielikult üle esindavale riigile, millest tulenevalt ei ole esindatav riik ise enam pädev?
3.
Kui viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punkti d kohaselt on võimalikud mõlemad teises küsimuses viidatud esindamise vormid, siis millist liikmesriiki tuleb sellisel juhul pidada liikmesriigiks, kes on teinud viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 tähenduses lõpliku otsuse?
4.
Kas viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 ning artikli 32 lõike 3 tõlgendus, mille kohaselt võivad viisataotlejad taotluste rahuldamata jätmise otsused vaidlustada üksnes esindava liikmesriigi asutuses või kohtus ja mitte esindatavas liikmesriigis, kuhu sisenemiseks viisat taotletakse, on kooskõlas õigusega tõhusale õiguskaitsele harta artikli 47 tähenduses? Kas sellele küsimusele vastamisel on oluline, et nõutav õiguskaitsevahend tagab, et taotlejal on õigus olla ära kuulatud, et tal on õigus menetluse läbiviimisele ühes liikmesriikide keeltest, et vaide- ja kaebemenetluse lõivud ja kohtukulud ei ole taotleja jaoks ebaproportsionaalselt suured ja et on olemas võimalus saada tasuta õigusabi? Kas arvestades seda, et riigil on viisaküsimustes kaalutlusruum, on sellele küsimusele vastamisel oluline, kas Šveitsi kohtul on tõhusa õiguskaitse võimaldamiseks piisav ülevaade Madalmaades valitsevast olukorrast?“
33.
Kirjalikud seisukohad esitasid S. Vethanayagam, S. Sumanan ja ülalpidaja üheskoos, Tšehhi, Taani, Eesti, Prantsusmaa, Itaalia, Madalmaade, Poola ja Šveitsi valitsus, Euroopa Komisjon, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Parlament. 6. detsembril 2018 toimunud kohtuistungil esitasid suulisi märkusi S. Vethanayagam, S. Sumanan ja ülalpidaja, Tšehhi, Taani ja Madalmaade valitsus, komisjon, nõukogu ja Euroopa Parlament.
Õiguslik hinnang
Sissejuhatavad märkused
34.
Schengeni ala on loodud 1985. aasta Schengeni lepinguga, (
10
) millega lepinguosalised nõustusid täielikult kaotama igasuguse kontrolli sisepiiridel ning rajama ühise välispiiri.
35.
Viisaeeskiri arendab Schengeni acquis’d edasi seoses kolmandate riikide kodanikega, kes soovivad saada Schengeni alal viibimiseks lühiajalist viisat. (
11
) See moodustab lahutamatu osa ELTL artikli 67 kohasest eesmärgist luua järk-järgult vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala. (
12
) Sellega kehtestatakse ühtne kord, mille kohaselt annavad liikmesriigid viisasid kuni kolmeks kuuks. 2017. aastal esitati liikmesriikide konsulaatidele umbes 14,6 miljonit sellist taotlust. (
13
) Selle õiguskorra tähtsus on seega ilmselge.
36.
Viisaeeskirjaga asendati mitu varasemat eeskirja, mis reguleerisid viisade andmist liikmesriikides ja sisaldusid mitmes erineva õigusliku laadiga õigusaktis. (
14
) Selle eesmärk on seega kaotada varem kehtinud erinevad eeskirjad, et vältida soodsama viisakohtlemise otsimist ja viisataotlejate erinevat kohtlemist. (
15
) Osalevad riigid on leppinud kokku ühtlustada tingimused ja menetlused viisade andmiseks kavandatud viibimiseks oma territooriumil. (
16
) Järelikult, kui meede liigitatakse Schengeni acquis’sse kuuluvana või selle edasiarendusena, tuleb silmas pidada asjaolu, et see acquis peab olema ühtne, ja vajadust see ühtsus võimaliku arengu puhul säilitada. (
17
)
37.
Viisaeeskirjaga ei kaasne siiski täielikku ühtlustamist. (
18
) Põhjenduses 3 märgitakse sõnaselgelt, et ühise õigusaktide kogu loomisega on viisaeeskirja eesmärk edendada „ühise viisapoliitika [edasiarendamist] osana mitmekihilisest süsteemist […] siseriiklike õigusaktide ning kohalike konsulaaresinduste käitlemistoimingute edasise ühtlustamise tulemusena“. Viisaeeskirja ühtlustatud kohaldamist on esitletud pigem taotletava eesmärgina, mitte faktilise olukorrana, mis tuleneb juba selle eeskirjaga kehtestatud süsteemist enesest. (
19
)
38.
Kuigi vastastikust usaldust ei ole sõnaselgelt mainitud, on see viisaeeskirja kohaldamisel oluline. Haagi programmis, mis on viisaeeskirja vastuvõtmise aluseks, (
20
) rõhutatakse vajadust teha tõelisi ja olulisi edusamme vastastikuse usalduse suurendamisel ja ühise poliitika edendamisel. (
21
) Nagu Euroopa Kohus on juba märkinud, on liikmesriikide vastastikuse usalduse põhimõte liidu õiguses väga oluline, kuna see võimaldab luua ja säilitada sisepiirideta ala. (
22
) See kehtib eelkõige kontekstis, milles teevad koostööd Schengeni alas osalevad riigid, kes on otsustanud seada sisse tõelise solidaarsuse, tagades selle, et liikmesriigi tehtud otsuse tagajärjed ei piirdu ainult selle liikmesriigi territooriumiga, vaid vastupidi – puudutavad kogu kõnealust ala. (
23
) Selles kontekstis on liikmesriigid loonud võimaluse esindada üksteist viisade andmisel ja nende andmisest keeldumisel (viisaeeskirja artikkel 8). (
24
) Need aspektid näitavad suurt vastastikust usaldust, mis on vajalik viisaeeskirja rakendamiseks.
Esimene küsimus
39.
Esimese eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas viisaeeskirja artikli 32 lõikega 3 on vastuolus, kui liikmesriigid annavad viisataotlejate ülalpidajatele õiguse esitada viisataotluse rahuldamata jätmise otsuse peale kaebus enda nimel.
40.
Madalmaade valitsus ja komisjon väidavad, et see küsimus ei ole käesolevas asjas asjakohane, kuna käesolev asi puudutab Madalmaade õiguse kohast olukorda, samal ajal kui Šveits on pädev menetlema keeldumisotsuse peale esitatud kaebust kooskõlas Šveitsi õigusega.
41.
See väide tuleks tagasi lükata, kuna see piirab teistele eelotsuse küsimustele antavaid vastuseid.
42.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on liikmesriigi kohtul, kes asja menetleb, pädevus kohtuasja eripära arvestades hinnata nii eelotsuse vajalikkust oma otsuse tegemiseks kui ka Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust. (
25
) Lisaks on ülalpidaja käesolevas asjas tõepoolest esitanud eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse enda nimel.
43.
Seda arvesse võttes uurin küsimust, kellel on viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 kohaselt õigus viisa andmisest keeldumise otsust vaidlustada.
44.
Viidatud säte näeb sõnaselgelt ette, et „[t]aotlejal, kellele keelduti viisat andmast, [on] õigus otsus vaidlustada“. (
26
) Nagu Euroopa Kohus on juba sedastanud, näeb see säte seega viisa andmisest keeldumise lõpliku otsuse korral taotlejatele sõnaselgelt ette võimaluse otsus kooskõlas otsuse teinud liikmesriigi riigisisese õigusega vaidlustada. (
27
)
45.
Samas, kas viisaeeskiri jätab liikmesriikidele võimaluse lubada taotleja ülalpidajal esitada sellise keeldumisotsuse peale kaebus enda nimel või välistab viisaeeskiri täiendava kaebeõiguse?
46.
Kaebajad, komisjon ning Tšehhi, Eesti, Madalmaade ja Šveitsi valitsus leiavad, et selline täiendav õigus on riigisisese õiguse alusel lubatud. Nad osutavad viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 teisele lausele, mis sätestab, et kaebused „esitatakse taotluse kohta lõpliku otsuse teinud liikmesriigi vastu kooskõlas nimetatud liikmesriigi siseriikliku õigusega“.
47.
Taani, Itaalia ja Poola valitsus toetavad vastupidist seisukohta. Nende sõnul piirab viisaeeskirja artikli 32 lõige 3 taotlejate kaebeõigust. Taotleja ülalpidaja olemasolu ei saa muuta viisaeeskirjas sätestatud õiguskaitsevahendite ulatust.
48.
Ma ei nõustu viimase mõttekäiguga.
49.
Euroopa Kohus on juba leidnud, et liidu seadusandja on jätnud liikmesriikide otsustada viisataotlejatele võimaldavate õiguskaitsevahendite laadi ja konkreetse korra üle. Kui mõnes valdkonnas puuduvad liidu õigusnormid, tuleb iga liikmesriigi õiguskorras menetlusautonoomia põhimõttest lähtudes kehtestada kohtusse pöördumist reguleerivad menetluseeskirjad, mille eesmärk on tagada õigussubjektidele nende õigused, kuid seda tuleb teha nii, et need ei oleks vähem soodsad kui liikmesriigi õiguse kohaldamisalasse kuuluvaid sarnaseid olukordi reguleerivad eeskirjad (võrdväärsuse põhimõte) ega muudaks liidu õigusega antud õiguste teostamist tegelikult võimatuks või ülemäära keeruliseks (tõhususe põhimõte). (
28
)
50.
Seda arvesse võttes rõhutan, et viisaeeskiri ei määratle ülalpidajate positsiooni ühtsel viisil.
51.
Iga liikmesriik koostab dokumendi, mis kaasab viisa taotlemise menetlusse ülalpidaja (ülalpidamise olemasolu tõendav vorm). (
29
) Viisaeeskirja lisades ei ole esitatud ülalpidamise olemasolu tõendava vormi näidist – seega on liikmesriikidel kaalutlusõigus otsustada, kas ülalpidamise olemasolu tõendav ametlik vorm on (näiteks ülalpidamise olemasolu tõendava kirja asemel) vajalik või mitte. Ainus nõue puudutab keelt: ülalpidamise olemasolu tõendav vorm (kui see on olemas) tuleb lisaks liikmesriigi ametlikule keelele (ametlikele keeltele) koostada ka vähemalt ühes teises Euroopa Liidu institutsioonide ametlikus keeles (artikli 14 lõike 4 viimane lõik).
52.
Viisaeeskirjas ei ole märgitud, et ülalpidajale tuleb teatada viisa andmise, viisa andmisest keeldumise, viisa kehtetuks tunnistamise või tühistamise otsustest. (
30
)
53.
Viisaeeskirjas ei määratleta omadusi, mis peavad ülalpidajal olema, ega tingimusi, millele peab ülalpidaja vastama. Vastavalt viisaeeskirja käsiraamatule (millel puudub siduv õiguslik mõju ja milles vaid kirjeldatakse, kuidas komisjon viisaeeskirja tõlgendab) võivad ülalpidajad olla nii füüsilised isikud kui ka eraõiguslikud äriühingud ja teised juriidilised isikud.
54.
Kokkuvõttes ei öelda viisaeeskirjas peaaegu midagi ülalpidajate õigusliku olukorra kohta. Sellest tuleneb, et asjaomased küsimused kuuluvad liikmesriigi menetlusautonoomia alla, kuid järgida tuleb võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtet.
55.
Minu arvates hõlmab see ülalpidajate võimalust esitada viisa andmisest keeldumise peale enda nimel kaebus kooskõlas liikmesriigi menetlusnormidega, nagu on sätestatud viisaeeskirja artikli 32 lõikes 3.
56.
Lisan veel vaid seda, et kõnealused liikmesriigi menetlusnormid peavad tagama, et ülalpidaja kaebeõigus (kui see on olemas) ei piiraks viisataotleja õigust vaidlustada otseselt viisaeeskirjast tulenevat keeldumisotsust. Kui viisataotleja on keeldumisotsuse juba edasi kaevanud, siis on raske ette kujutada, kuidas saaks ülalpidaja esitada sama otsuse peale teise kaebuse.
57.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus on ainsana pädev tõlgendama riigisisest õigust ja tema ülesanne on teha kindlaks, kas ja mil määral vastab põhikohtuasjas vaatluse all olev läbivaatamise kord nendele nõuetele. (
31
)
58.
Seetõttu teen järelduse, et viisaeeskirja artikli 32 lõige 3 ei takista liikmesriikidel anda viisataotlejate ülalpidajatele õigust esitada viisataotluse rahuldamata jätmise otsuste peale kaebusi enda nimel. See õigus ei tohi siiski piirata taotleja kaebeõigust.
Teine ja kolmas küsimus
59.
Teist ja kolmandat küsimust on kõige parem käsitleda koos. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib sisuliselt saada juhiseid selle kohta, millist liikmesriiki tuleks pidada lõplikku otsust tegevaks liikmesriigiks viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 tähenduses olukorras, kus on olemas esindamiskokkulepe, mis lubab esindaval liikmesriigil keelduda viisa andmisest kooskõlas viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punktiga d.
60.
Viisaeeskiri ei määratle selle sätte kontekstis, mida tähendab viisa andmisest keeldumisega seoses väljend „lõpliku otsuse teinud liikmesriik“ (kes on seega pädev vastu võtma selle keeldumise peale esitatud kaebust).
61.
Vastavalt nii liidu õiguse ühetaolise kohaldamise kui ka võrdsuse põhimõttega seotud nõuetele tuleb sellise liidu õigusnormi mõisteid, milles ei ole nende tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramiseks sõnaselgelt viidatud liikmesriikide õigusele, tavaliselt kogu liidus tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt ning seejuures tuleb eelkõige arvesse võtta selle sätte konteksti ja asjaomaste õigusnormide eesmärki. (
32
)
62.
Euroopa Kohtule on esitatud kaks täiesti vastandlikku seisukohta. Tšehhi, Taani, Eesti, Prantsusmaa, Madalmaade, Poola ja Šveitsi valitsus ning komisjon väidavad, et kui viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punkti d alusel on sõlmitud kahepoolne esindamiskokkulepe, läheb kõik üle esindavale riigile: nii otsustusprotsess kui ka kõigi edasiste kaebuste menetlemine. Kaebajad ja Itaalia valitsus väidavad, et lõpliku otsuse tegemine tuleks jätta esindatavale liikmesriigile, kes on seega pädev menetlema keeldumisotsuse peale esitatud kaebusi.
63.
Mina leian, et kui viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punkti d alusel on sõlmitud esindamiskokkulepe, jääb viisa andmisest keeldumise otsuse peale esitatud kaebuse menetlemise pädevus esindatavale liikmesriigile.
64.
Minu analüüsi lähtepunktiks on viisaeeskirja kohane põhimõte, et viisataotluse vaatab läbi ja selle kohta teeb otsuse „pädev liikmesriik“. Viisaeeskirja artikli 5 lõiked 1–3 määratlevad selle liikmesriigi eri liiki viisade puhul. Käesoleval juhul on pädev liikmesriik riik, mis oli külastuse ainus sihtkoht: Madalmaad. Viisaeeskirja artikli 6 lõikega 1 kehtestatud territoriaalse konsulaarpädevuse üldreegli kohaselt vaatab taotluse läbi ja teeb selle kohta otsuse selle liikmesriigi konsulaat kolmandas riigis, mille jurisdiktsioonis asub taotleja seadusjärgne elukoht. Just selle liikmesriigi kohtuorgan oleks seejärel pädev menetlema viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 alusel selle otsuse peale esitatud kaebust. See on viisaeeskirja kohane üldine pädevusreegel.
65.
Sellise kaebuse puhul nimetaksin seda ka „loomulikuks kohtualluvuseks“. See vastab viisataotlejate ainsale või peamisele sihtkohale ja liikmesriigile, millega neil on seos nende kavandatud lühiajalisel viibimisel liikmesriikide territooriumil (mille tõttu nad kuuluvad viisaeeskirja reguleerimisalasse).
66.
Seda üldist tausta arvestades näeb viisaeeskirja artikkel 8 ette esindamiskokkulepete sõlmimise liikmesriikide vahel, mis tagab selle, et viisataotlejad saavad esitada taotluse kohapeal, (
33
) selle asemel et reisida lähimasse konsulaati, kes vaatab läbi viisataotlusi seoses selle liikmesriigiga, mille territooriumile soovivad taotlejad siseneda (mis võib mõnikord kaasa tuua pikkade vahemaade läbimise – võib-olla koguni teise riiki sõitmise).
67.
Kuid milline on sellise esindamise ulatus?
68.
Artiklis 8 kirjeldatakse selliste esindamist käsitlevate kokkulepete ulatust ja võimalikke vorme ning selgitatakse (lõikes 1), et „[l]iikmesriik võib nõustuda teise liikmesriigi nimel taotluste läbivaatamise ja viisade väljaandmise eesmärgil esindama teist liikmesriiki, mis on pädev artikli 5 kohaselt“ (kohtujuristi kursiiv). (
34
) Teise võimalusena võib esindada piiratult ainult „taotluste vastuvõtmisel ja biomeetriliste tunnuste registreerimisel“. Selle kohaselt jääb kõigi otsuste tegemine a fortiori esindatavale liikmesriigile.
69.
Seejärel näeb artikli 8 lõige 2 tavapärasena ette esindamise, mille raames on esindava liikmesriigi konsulaat, kui ta kaalub viisa andmisest keeldumist, kohustatud edastama viisataotluse esindatava liikmesriigi asjakohastele ametiasutustele, et need võtaksid taotluse kohta vastu lõpliku otsuse. On selge, et ELi seadusandja nägi algul ette, et artikli 8 lõike 2 kohane esindamine on reegel. Erandina nähakse artikli 8 lõike 4 punktis d ette esindamise liik, mille raames „[võib] erandina lõikest 2 [anda esindatav liikmesriik] kokkuleppega esindava liikmesriigi konsulaadile [õiguse] keelduda viisa andmisest pärast taotluse läbivaatamist“ (kohtujuristi kursiiv). (
35
) Siiski ei viita miski sellele, et pädevus (erinevalt sellest, milline liikmesriik taotlust menetleb) antakse üle või seda muudetakse. Artiklis 5 pädevana määratletud liikmesriik säilitab selle pädevuse nimetatud eesmärkidel. Esindav liikmesriik tegutseb pädeva liikmesriigi „nimel“.
70.
Standardvorm, mida kasutatakse (muu hulgas) viisataotluse rahuldamata jätmisest teatamiseks (viisaeeskirja VI lisa), peegeldab artikli 8 lõike 1 sõnastust. Seega algab see sõnadega „____________ saatkond / suurkonsulaat / konsulaat / [muu pädev ametiasutus] ____________ (koht) [(esindatava liikmesriigi nimi) nimel]“ (kohtujuristi kursiiv). Nurksulgudes olev fraas tuleb ilmselgelt lisada, kui esindamist käsitlev kokkulepe on olemas. (
36
) Selle eesmärk on teatada taotlejale, et esindav liikmesriik võtab keeldumisotsuse vastu esindatava pädeva liikmesriigi agendi või esindajana.
71.
Seega tuleneb viisaeeskirja sõnastuse ja ülesehituse analüüsist, et i) viisade andmise ja andmisest keeldumise korral on pädev liikmesriik muu hulgas see, mille territoorium on külastuse ainus sihtkoht (artikkel 5); ii) pädevat liikmesriiki võib taotluste vastuvõtmise (artikli 8 lõike 1 lõpuosa), viisade andmise (artikli 8 lõiked 1 ja 2) või nii viisade andmise kui ka andmisest keeldumise (artikli 8 lõige 1 ja lõike 4 punkt d) eesmärgil esindada mõni teine liikmesriik; iii) viisaeeskirja artiklis 5 sätestatud pädevusreeglid kujutavad endast esindamist käsitleva kokkuleppe alust ja neid ei muudeta; iv) viisa andmisest keeldumisel tegutseb esindav liikmesriik „esindatava liikmesriigi nimel“ (artikli 8 lõige 1) koostoimes artikli 8 lõikega 4.
72.
Seda silmas pidades asun nüüd käsitlema küsimust, millise liikmesriigi kohtud on pädevad lahendama viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 kohaseid kaebusi.
73.
Artikli 32 lõiked 1 ja 2 käsitlevad vastavalt viisade andmisest keeldumise asjaolusid ja viisataotlejale sellisest keeldumisest teatamist viisaeeskirja VI lisas esitatud standardvormil. Artikli 32 lõikega 3 kehtestatakse viisataotleja õigus esitada viisa andmisest keeldumise korral kaebus „taotluse kohta lõpliku otsuse teinud liikmesriigi vastu“.
74.
Osas „Märkused“ (eelneb vahetult ametlikke templeid ja allkirju käsitlevatele osadele) lõpeb viisaeeskirja VI lisas esitatud standardvorm järgmiselt: „Asjaomane isik võib viisa andmisest keeldumise/viisa tühistamise/viisa kehtetuks tunnistamise otsuse siseriikliku õiguse alusel vaidlustada“.
75.
Kui pädev liikmesriik viibib ise oma konsulaadi kaudu kolmandas riigis ja tegeleb ise viisataotlusega, on menetlus piisavalt selge. Pädev liikmesriik hindab taotlust ja otsustab selle rahuldada või rahuldamata jätta. Ta teeb seda enda nimel, kasutades oma pädevust vastavalt artiklile 5. Tema nime kajastatakse pädeva riigina ilma igasuguse piiranguta viisa andmisest keeldumise vormil ja artikli 32 lõike 3 kohast kaebust peavad menetlema tema kohtud kooskõlas tema riigisisese õigusega.
76.
Kui on olemas artikli 8 lõike 4 punkti d kohane esindamist käsitlev kokkulepe, on esindav riik loomulikult see, kes menetleb taotlust ja võtab vastu keeldumisotsuse. Ta teeb seda siiski selle liikmesriigi „nimel“, kes on vastavalt artiklis 5 sätestatud kriteeriumidele pädev seda otsust tegema.
77.
Esindav liikmesriik tegutseb esindatava liikmesriigi loal: artikli 8 lõike 4 punkti d kohaselt võidakse kahepoolse kokkuleppega „anda esindava liikmesriigi konsulaadile õigus keelduda viisa andmisest“ (kohtujuristi kursiiv). See otsus on „lõplik otsus“, millele osutatakse artikli 32 lõikes 3. Esindav liikmesriik tegutseb siiski ainult esindatava liikmesriigi „nimel“ (artikli 8 lõige 1). Sellise esindamise ulatusest teavitatakse taotlejaid selgelt keeldumisotsusega (viisaeeskirja VI lisa). Seega jääb lõpliku otsuse tegemine esindatava liikmesriigi pädevusse ja see on viisataotlejale edastatud keeldumisotsuses selgelt seotud esindatava liikmesriigiga. Seetõttu on esindatav liikmesriik pädev käsitlema selle keeldumisotsuse peale esitatud kaebusi.
78.
Seda lähenemisviisi toetab ka viisaeeskirja eesmärk.
79.
Esindamiskokkulepped sõlmitakse eesmärgiga vältida viisataotlejate ebaproportsionaalselt suuri jõupingutusi, sõite ja kulusid seoses konsulaatidesse jõudmisega. (
37
) Nagu nähtub põhjendusest 29, arvestab viisaeeskiri hartas ja EIÕKis tunnustatud põhiõigusi ja põhimõtteid ning seda tuleks vastavalt tõlgendada. (
38
) Eeldatakse, et viisataotlejate kohtlemine kõigis Schengeni acquis’s osalevates riikides vastab harta ja EIÕKi nõuetele. (
39
)
80.
See hõlmab liidu õiguse üldpõhimõtteks olevat tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet, mis tuleneb liikmesriikide ühesugustest põhiseaduslikest tavadest ja on sätestatud harta artiklis 47 ning Euroopa Liidu inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklites 6 ja 13. (
40
)
81.
Tunnustades esindatava liikmesriigi pädevust kaebuste käsitlemisel, annavad mõlemad viisataotlejatele juurdepääsu sellele, mis on minu arvates nende „loomulik kohtualluvus“ (vt eespool punkt 65) ja kajastab kõige paremini tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet. Selline lahendus väldib viisataotlejate kohustust esitada kaebus selle liikmesriigi kohtutele, millega neil ei ole mingit seost ja mis ei ole nende sihtkoht. Seega hoitakse nii ära olukord, kus viisataotlejad peavad tegema ebaproportsionaalselt suuri jõupingutusi selleks, et lasta asi läbi vaadata kohtus.
82.
Käesoleva asja asjaolusid arvesse võttes annab see lahendus täiendava eelise, võimaldades vastutaval liikmesriigi kohtul esitada viisaeeskirja tõlgendamise kohta eelotsusetaotluse Euroopa Kohtule. Vastupidise lahenduse korral oleksid pädevad kolmanda riigi kohtud. Neil kohtutel ei ole aga võimalik esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlust ning mehhanism, mis on ühtse kohaldamise ja tõlgendamise tagamiseks loodud ELi-Šveitsi Schengeniga ühinemise lepinguga, (
41
) ei ole samaväärne ELTL artiklis 267 sätestatud menetlusega.
83.
Selle kõrval on viisaeeskirja eesmärk tagada taotlejate ühetaoline ja võrdne kohtlemine. (
42
) Kui olukorras, kus erinevate liikmesriikide konsulaadid üle maailma võivad jätta viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punkti d kohaselt sõlmitud esindamislepingute alusel rahuldamata sama liikmesriigi (näiteks Madalmaade) külastamiseks esitatud viisataotlused, leitakse, et nende otsuste peale tuleks kaebused esitada erinevate esindavate liikmesriikide kohtutele, siis tekiks oht, et sama liikmesriiki külastada soovivate taotlejate kaebusi koheldakse erinevalt.
84.
Samuti võivad tekkida praktilised raskused, kui teataval liikmesriigil on ulatuslik konsulaatide võrgustik. Mõnikord võib see olla ainus liikmesriik, kus on konsulaat konkreetses riigis. Näiteks Prantsusmaa on ainus liikmesriik, kes viibib kohal Djiboutis ja esindab seal viisataotluste puhul 17 teist liikmesriiki. (
43
) Kui Prantsusmaad peetaks (vastupidi minu analüüsile) pädevaks liikmesriigiks, kes on teinud viisataotluste rahuldamata jätmise kohta lõplikud otsused, siis oleksid Prantsusmaa kohtud need, kes peaksid läbi vaatama kaebused, mis esitatakse 17 eri riiki külastada soovivaid viisataotlejaid mõjutavate keeldumisotsuste peale.
85.
Seetõttu leian, et kui on olemas esindamiskokkulepe, mis annab esindavale liikmesriigile õiguse keelduda viisa andmisest kooskõlas viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punktiga d, on esindatav liikmesriik see liikmesriik, kes teeb lõpliku otsuse viisaeeskirja artikli 32 lõike 3 tähenduses. Seega on esindatava liikmesriigi kohtud pädevad lahendama selle keeldumisotsuse peale esitatud kaebusi.
Neljas küsimus
86.
Neljanda küsimusega soovitakse sisuliselt teada seda, kas viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punkti d ja artikli 32 lõike 3 tõlgendamine nii, et esindav liikmesriik on pädev lahendama keeldumisotsuste peale esitatud kaebusi, on kooskõlas harta artiklis 47 sätestatud tõhusa kohtuliku kaitsega.
87.
See küsimus on asjakohane üksnes siis, kui Euroopa Kohus leiab, et esindav riik on pädev lahendama viisaeeskirja artikli 8 lõike 4 punkti d kohaselt tehtud keeldumisotsuste peale esitatud kaebusi. Olen juba märkinud, et minu arvates on nende sätete tõlgendamine nii, et esindatav liikmesriik on pädev lahendama viisa andmisest keeldumise otsuste peale esitatud kaebusi, lahendus, mis tunnustab harta artiklis 47 sätestatud õigust tõhusale kohtulikule kaitsele. Minu arvates ei ole seega vaja neljandat küsimust täiendavalt kaaluda.
Ettepanek
88.
Kõiki eespool esitatud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele, mille on esitanud Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Haagi esimese astmekohus, Utrechti kohtumaja, Madalmaad), järgmiselt:
–
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta määruse (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri, artikli 32 lõige 3 ei takista liikmesriikidel anda viisataotlejate ülalpidajatele õigust esitada viisataotluse rahuldamata jätmise otsuste peale kaebusi enda nimel. See õigus ei tohi siiski piirata taotleja kaebeõigust.
–
Kui on olemas esindamiskokkulepe, mis annab esindavale liikmesriigile õiguse keelduda viisa andmisest kooskõlas määruse nr 810/2009 artikli 8 lõike 4 punktiga d, on esindatav liikmesriik see liikmesriik, kes teeb lõpliku otsuse määruse nr 810/2009 artikli 32 lõike 3 tähenduses. Seega on esindatava liikmesriigi kohtud pädevad lahendama selle keeldumisotsuse peale esitatud kaebusi.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta määrus (ELT 2009, L 243, lk 1), viimati muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. märtsi 2016. aasta määrusega (EL) 2016/399, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju (Schengeni piirieeskirjad) (ELT 2016, L 77, lk 1).
(
3
)	ELT 2010, C 83, lk 389 (edaspidi „harta“). See õigus põhineb Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artiklil 13. Vt selgitused põhiõiguste harta kohta (ELT 2007, C 303, lk 17; edaspidi „põhiõiguste harta selgitused“).
(
4
)	Põhjendus 2.
(
5
)	Põhjendus 3, milles tsiteeritakse dokumendi „Haagi programm: vabaduse, turvalisuse ja õiguse tugevdamine Euroopa Liidus“ (ELT 2005, C 53, lk 1, edaspidi „Haagi programm“) punkti 1.7.3.
(
6
)	ELT 2008, L 53, lk 52 (edaspidi „ELi‑Šveitsi Schengeniga ühinemise leping“). Viisataotluste menetlemise ja välja antud viisade muutmise käsiraamatu (9. juuli 2014. aasta konsolideeritud redaktsioon, millega muudetakse komisjoni 19. märtsi 2010. aasta otsust K(2010) 1620 (lõplik); edaspidi „viisaeeskirja käsiraamat“) leheküljel 10 selgitatakse, et viisaeeskirja ja viisaeeskirja käsiraamatu puhul hõlmab mõiste „liikmesriigid“ neid ELi liikmesriike, kes rakendavad täielikult Schengeni acquis’d, ja Schengeni assotsieerunud riike, ning mõiste „liikmesriikide territoorium“ osutab nende liikmesriikide territooriumile.
(
7
)	Nõukogu 15. märtsi 2001. aasta määrus, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud (EÜT 2001, L 81, lk 1; ELT eriväljaanne 19/04, lk 65). Kõnealuse määruse I lisas on Sri Lanka loetletud kolmanda riigina, mille kodanikel peab olema viisa.
(
8
)	Vt lepingu põhjendus 8.
(
9
)	Segakomitee luuakse ELi-Šveitsi Schengeniga ühinemise lepingu artikliga 3 ning komitee ülesanne on tegeleda selle lepingu artiklis 2 käsitletud küsimustega ja tagada „Šveitsi huvide nõuetekohane arvessevõtmine“ (artikli 4 lõige 1).
(
10
)	Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vaheline leping nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (EÜT 2000, L 239, lk 13; ELT eriväljaanne 19/02, lk 3). Vt ka konventsioon, millega rakendatakse 14. juuni 1985. aasta Schengeni lepingut Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (EÜT 2000, L 239, lk 19; ELT eriväljaanne 19/02, lk 9).
(
11
)	Viisaeeskirja põhjendus 3 ja artikli 1 lõige 1. Schengeni acquis on määratletud nõukogu 20. mai 1999. aasta otsuses 1999/435/EÜ, mis käsitleb Schengeni acquis’ määratlust, et kooskõlas Euroopa Ühenduse asutamislepingu ja Euroopa Liidu lepingu asjakohaste sätetega kindlaks määrata iga acquis’d moodustava sätte või otsuse õiguslik alus (EÜT 1999, L 176, lk 1; ELT eriväljaanne 19/01, lk 136).
(
12
)	10. aprilli 2012. aasta kohtuotsus Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:202, punkt 34).
(
13
)	Schengeni konsulaatide viisastatistika – 2017. See statistika on kättesaadav aadressil https://www.schengenvisainfo.com/.
(
14
)	Vt viisaeeskirja artikkel 56 ning viisaeeskirja ja eelnevate meetmete võrdlustabel.
(
15
)	Vt viisaeeskirja põhjendus 18 ja kohtujurist Bobeki ettepanek kohtuasjas El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, punkt 46). Sellega seoses peegeldab viisaeeskiri prioriteete, mis on sätestatud komisjoni ettepanekus Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse kohta, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri, KOM(2006) 403 (lõplik) (edaspidi „komisjoni viisaeeskirja kehtestamise ettepanek“), lk 4: „Põhjalik ja ühtne viisapoliitika koos viisataotlejate võrdse kohtlemisega tagatakse sellega, et kõik õigusaktid, millega reguleeritakse viisa andmise tingimusi ja menetlusi, koondatakse ühte viisaeeskirja, parandatakse olemasolevate eeskirjade läbipaistvust ja selgust, ühtlustatakse menetlusi, tugevdatakse õiguskindlust ja menetlustagatisi“.
(
16
)	Vt minu seisukoht kohtuasjas Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, punkt 36).
(
17
)	26. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Ühendkuningriik vs. nõukogu (C‑482/08, EU:C:2010:631, punkt 48).
(
18
)	Vt selle kohta minu seisukoht kohtuasjas Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, punkt 42).
(
19
)	Vt selle kohta viisaeeskirja põhjendused 18 ja 22 ning kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, punkt 42).
(
20
)	Vt Haagi programmi punkt 1.7.3, viisaeeskirja põhjendus 3 ja komisjoni viisaeeskirja kehtestamise ettepaneku lk 2.
(
21
)	Vt Haagi programmis sätestatud üldised suunised.
(
22
)	Euroopa Kohtu 18. detsembri 2014. aasta arvamus 2/13 (Euroopa Liidu ühinemine EIÕKga) (EU:C:2014:2454, punkt 191).
(
23
)	Kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, punkt 57).
(
24
)	Komisjon on hiljuti rõhutanud, et esindamiskokkulepped on kooskõlas Schengeni acquis’ aluseks oleva vastastikuse usalduse põhimõttega. Vt seletuskiri, mis on lisatud komisjoni ettepanekule võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse [viisaeeskiri], COM(2018) 252 final (edaspidi „komisjoni viisaeeskirja muutmise ettepanek“), lk 7.
(
25
)	Vt muu hulgas 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 36).
(
26
)	Sätte prantsuskeelne versioon on samuti selge („les demandeurs qui ont fait l’objet d’une décision de refus de visa peuvent former un recours contre cette décision“), nagu on selge ka hollandi keeles (mis on käesolevas asjas kohtumenetluse keel) avaldatud versioon („Aanvragers aan wie een visum is geweigerd, kunnen in beroep gaan“). Siduvat õiguslikku mõju mitteomava viisaeeskirja käsiraamatu leheküljel 79 kasutatakse sama sõnastust: „Taotlejal, kellele keelduti viisat andmast, on õigus otsus vaidlustada“.
(
27
)	13. detsembri 2017. aasta kohtuotsus El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punkt 24).
(
28
)	13. detsembri 2017. aasta kohtuotsus El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punktid 25 ja 26).
(
29
)	Viisaeeskirja artikli 14 lõige 4.
(
30
)	Taotleja teavitamine on sätestatud viisaeeskirja artikli 32 lõikes 2 (keeldumisotsuste puhul) ja artikli 34 lõikes 6 (viisa kehtetuks tunnistamise või tühistamise otsuste puhul).
(
31
)	Vt selle kohta 13. detsembri 2017. aasta kohtuotsus El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punkt 31).
(
32
)	13. septembri 2018. aasta kohtuotsus Ahmed (C‑369/17, EU:C:2018:713, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
33
)	Vt ka viisaeeskirja põhjendus 4.
(
34
)	Artikli 8 lõike 1 sõnastus, mille kohaselt esindav riik tegutseb esindatava riigi „nimel“, näib olevat minu uuritud keeleversioonides järjepidev. Seega on see hollandi keeles „Een lidstaat kan ermee instemmen een andere lidstaat die op grond van artikel 5 bevoegd is, te vertegenwoordigen voor het onderzoeken van aanvragen voor en de afgifte van visa namens die lidstaat“, prantsuse keeles „Un État membre peut accepter de représenter un autre État membre compétent au sens de l’article 5 en vue d’examiner les demandes et de délivrer les visas pour le compte de cet autre État membre“, saksa keeles „Ein Mitgliedstaat kann sich bereit erklären, einen anderen nach Artikel 5 zuständigen Mitgliedstaat bei der im Namen dieses Mitgliedstaats erfolgenden Prüfung von Anträgen und der Erteilung von Visa zu vertreten“, itaalia keeles „Uno Stato membro può accettare di rappresentare un altro Stato membro che sia competente ai sensi dell’articolo 5 ai fini dell’esame delle domande e del rilascio dei visti per conto di tale Stato“, portugali keeles „Um Estado-Membro pode aceitar representar outro Estado-Membro com competência nos termos do artigo 5.o para efeitos de análise de pedidos e de emissão de vistos em nome desse Estado-Membro“, hispaania keeles „Un Estado miembro podrá aceptar representar a otro Estado miembro que sea competente con arreglo al artículo 5 a efectos de examinar las solicitudes y expedir los visados en nombre de ese Estado miembro“.
(
35
)	Komisjoni viisaeeskirja muutmise ettepanekus tehakse ettepanek jätta viisaeeskirja praegune artikli 8 lõige 2 välja, et „tagada, et esindav liikmesriik vastutab täielikult viisataotluste menetlemise eest esindatava liikmesriigi nimel; nii ühtlustatakse viisataotluste menetlemist esindamist käsitleva kokkuleppe kohaselt ja samuti on see kooskõlas vastastikuse usalduse põhimõttega, millel Schengeni acquis põhineb“ (lk 7). See ettepanek ei ole veel lex lata ja käesolevas asjas palutakse Euroopa Kohtul tõlgendada põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal kehtinud viisaeeskirja. Märgin siiski, et ettepanekus viidatakse endiselt esindava liikmesriigi (kes „vastutab täielikult viisataotluste menetlemise eest“) tegevusele „esindatava liikmesriigi nimel“ (kohtujuristi kursiiv).
(
36
)	Jällegi näib, et VI lisa sõnastus on minu uuritud keeleversioonides järjepidev. Seega on see hollandi keeles „[namens (naam van de vertegenwoordigde lidstaat)]“, prantsuse keeles „[au nom de (nom de l’État membre représenté)]“, saksa keeles „[im Namen vom (Namen des vertretenen Mitgliedstaats)]“, itaalia keeles „[a nome di (nome dello Stato membro rappresentato)]“, portugali keeles „[em nome de (nome do Estado- Membro representado)]“ ja hispaania keeles „[en nombre de (nombre del Estado miembro representado)]“.
(
37
)	Viisaeeskirja põhjendus 4 ja artikli 8 lõige 6.
(
38
)	Vt selle kohta 13. detsembri 2017. aasta kohtuotsus El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punkt 32).
(
39
)	Vt analoogia alusel 21. detsembri 2011. aasta kohtuotsus N.S. jt (C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865, punkt 80).
(
40
)	22. detsembri 2010. aasta kohtuotsus DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, punkt 29).
(
41
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 18–20.
(
42
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 36 ja 37.
(
43
)	Vt nende liikmesriikide diplomaatiliste ja konsulaaresinduste ülevaade, kes vastutavad viisataotluste menetlemise ja esindamiskokkulepete eest vastavalt viisaeeskirja artikli 8 lõikele 1, Euroopa Komisjoni veebisaidil kättesaadav 15. jaanuari 2018. aasta dokument.