62018TO0660
RETTENS KENDELSE (Første Afdeling)
9. juli 2019 (
*1
)
»Annullationssøgsmål – elektronisk kommunikation – artikel 7 i direktiv 2002/21/EF – engros-levering af fast netadgang – stærk fælles markedsposition – specifikke regulerende forpligtelser, der pålægges operatørerne – udkast til foranstaltninger stillet til rådighed af den nationale tilsynsmyndighed – Kommissionens bemærkninger – ingen indledning af procedurens anden fase – retsakt, der ikke kan gøres til genstand for et søgsmål – procesreglementets artikel 130 – afvisning«
I sag T-660/18,
VodafoneZiggo Group BV, Utrecht (Nederlandene), ved advokaterne W. Knibbeler og A. Pliego Selie,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved G. Braun og L. Nicolae, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af den afgørelse, der angiveligt er indeholdt i Kommissionens skrivelse af 30. august 2018 til Autoriteit Consument en Markt (forbruger- og markedsmyndigheden, Nederlandene), som er den nederlandske tilsynsmyndighed, indeholdende Kommissionens bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 33) til et udkast til foranstaltninger, som denne myndighed har stillet til rådighed (sag NL/2018/2099 og NL/2018/2100),
har
RETTEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, I. Pelikánová, og dommerne P. Nihoul og J. Svenningsen (refererende dommer),
justitssekretær: E. Coulon,
afsagt følgende
Kendelse
Tvistens baggrund
1
Sagsøgeren, VodafonZiggo Group BV, er et nederlandsk selskab, som er aktivt i sektoren for elektronisk kommunikation, og som udbyder internet-, TV- og telefonitjenester via kabelnet. Dets aktiviteter er omfattet af de EU-regler, der gælder for denne sektor, navnlig Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 33, herefter »rammedirektivet«), som ændret senest ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF af 25. november 2009 (EUT 2009, L 337, s. 37).
Om de i rammedirektivet fastsatte høringsprocedurer
2
Efter ordlyden af rammedirektivets artikel 1, stk. 1, første punktum, sigter dette mod at fastlægge harmoniserede rammer for regulering af elektroniske kommunikationstjenester, elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter og tjenester samt visse aspekter af terminaludstyr med sigte på at lette tilgængeligheden for handicappede brugere. Rammedirektivet fastsætter i overensstemmelse hermed de opgaver, der påhviler de nationale tilsynsmyndigheder, dvs. det eller de organer, der af hver medlemsstat har fået til opgave at udføre en eller flere af disse opgaver. Disse omfatter bl.a., som det er fastsat i direktivets artikel 16, udførelsen af analyser af de relevante markeder, der kan føre til, at de nationale tilsynsmyndigheder pålægger operatører med en stærk markedsposition på et af de markeder, der er omfattet af rammedirektivet, specifikke regulerende forpligtelser, også kaldet »korrigerende foranstaltninger«.
3
I denne henseende fremgår det i det væsentlige af 15. betragtning til rammedirektivet, at de nationale tilsynsmyndigheder, når de har til hensigt at træffe foranstaltninger i forbindelse med udførelsen af deres opgaver, herunder korrigerende foranstaltninger, i visse tilfælde dels skal gennemføre en offentlig høring på nationalt plan i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 6, der giver interesserede parter mulighed for at fremsætte bemærkninger til udkastet til foranstaltninger, dels foretage en høring på EU-plan i henhold til direktivets artikel 7, stk. 3, med deltagelse af både Kommissionen, de nationale tilsynsmyndigheder i de øvrige medlemsstater og Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (»BEREC«) (herefter »den europæiske høringsprocedure«).
4
Den europæiske høringsprocedure har til formål at sikre, at der sker en koordinering mellem den nationale tilsynsmyndighed, der har udarbejdet udkastet til foranstaltninger, øvrige nationale tilsynsmyndigheder, Kommissionen og BEREC med henblik på en ensartet anvendelse af rammedirektivet. I overensstemmelse med direktivets artikel 7, stk. 3, skal den nationale tilsynsmyndighed, som agter at træffe en foranstaltning, stille udkastet til foranstaltning og begrundelsen herfor til rådighed for disse øvrige institutionelle aktører, således at de kan fremsætte deres bemærkninger over for den nationale tilsynsmyndighed inden for en frist på en måned, der ikke kan forlænges (herefter »den første fase af den europæiske høringsprocedure«). I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 7, skal den nationale tilsynsmyndighed »i videst mulig udstrækning« tage hensyn til disse bemærkninger.
5
I nogle tilfælde, der er fastsat i rammedirektivet, kan Kommissionen imidlertid tage forbehold og beslutte at forlænge behandlingen af den nationale tilsynsmyndigheds udkast til foranstaltning ved at fastsætte en ny frist i forbindelse med en ny fase i den europæiske høringsprocedure (herefter »den anden fase af den europæiske høringsprocedure«).
6
Dette er dels tilfældet i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 4 (herefter »den anden fase af artikel 7«), hvis den eller de påtænkte foranstaltninger har til formål at afgrænse et relevant marked, som afviger fra dem, der er identificeret af Kommissionen, eller at fastslå, om en virksomhed enten alene eller i fællesskab med andre anses for at have en stærk markedsposition, og hvor den eller de påtænkte foranstaltninger vil få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne. Hvis Kommissionen i sådanne tilfælde har tilkendegivet over for den nationale tilsynsmyndighed, at den betragter udkastet til foranstaltninger som en hindring for det indre marked eller nærer alvorlig tvivl om dets forenelighed med EU-retten og navnlig med målene i rammedirektivets artikel 8, udsættes vedtagelsen af udkastet med yderligere to måneder, som ikke kan forlænges. Desuden skal Kommissionen underrette de øvrige nationale tilsynsmyndigheder om sine forbehold. Efter udløbet af denne frist på to måneder kan Kommissionen i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 7, stk. 5, kræve, at den nationale tilsynsmyndighed trækker sit udkast til foranstaltninger tilbage (herefter »vetoretten«) eller ophæve sine forbehold med hensyn til dette udkast.
7
Dels kan der i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 7a, stk. 1 (herefter »den anden fase af artikel 7a«), træffes afgørelse om indledning af den anden fase af den europæiske høringsprocedure, hvis den eller de påtænkte foranstaltninger har til formål at indføre, ændre eller ophæve en specifik reguleringsforpligtelse, dvs. en »korrigerende foranstaltning« i forhold til en operatør i overensstemmelse med visse bestemmelser i rammedirektivet, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/19/EF af 7. marts 2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (EFT 2002, L 108, s. 7) og i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (»forsyningspligtdirektivet«) (EUT 2002, L 108, s. 51). I sådanne tilfælde kan Kommissionen meddele den pågældende nationale tilsynsmyndighed og BEREC årsagerne til, at den finder, at udkastet til foranstaltninger udgør en hindring for det indre marked, eller at den nærer alvorlig tvivl om dens forenelighed med EU-retten. I så fald kan udkastet til foranstaltninger ikke vedtages inden udløbet af en yderligere frist på fire måneder efter meddelelse fra Kommissionen i henhold til rammedirektivets artikel 7a, stk. 1 og 5. Ved fristens udløb kan Kommissionen i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 7a, stk. 5, enten fremsætte en henstilling, hvori den pågældende nationale tilsynsmyndighed anmodes om at ændre eller tilbagetrække udkastet til foranstaltninger, eller ophæve sine forbehold med hensyn til dette udkast.
8
Kommissionen kan således, når den har forbehold over for forskellige aspekter af de udkast til foranstaltninger, som den har fået stillet til rådighed, indlede både den anden fase af artikel 7 og den anden fase af artikel 7a.
9
Endelig fastsætter rammedirektivets artikel 4 for så vidt angår de foranstaltninger, som de nationale tilsynsmyndigheder vedtager inden for rammerne af gennemførelsen af rammedirektivet, en national adgang til at klage over sådanne afgørelser.
Om den procedure, der gav anledning til den anfægtede retsakt
10
Den 27. februar 2018 udstedte Autoriteit Consument en Markt (forbruger- og markedsmyndigheden, Nederlandene, herefter »den nederlandske tilsynsmyndighed«) et udkast til foranstaltning med henblik på offentlig høring i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 6.
11
De foreslåede foranstaltninger vedrørte bl.a. en analyse af markedet for engrosforsyning på et fast sted. I analysen vurderede den nederlandske tilsynsmyndighed, at visse operatører, herunder sagsøgeren, havde en stærk fælles markedsposition på dette marked og foreslog at pålægge disse operatører specifikke forpligtelser i henhold til rammedirektivets artikel 16.
12
De interesserede parter blev opfordret til at fremsætte bemærkninger til udkastet til foranstaltninger senest den 10. april 2018. Sagsøgeren fremsatte bemærkninger inden for den fastsatte frist.
13
Den 31. juli 2018 stillede den nederlandske tilsynsmyndighed de foreslåede foranstaltninger til rådighed for Kommissionen, BEREC og de nationale tilsynsmyndigheder i de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 7, stk. 3. Det således fremsendte udkast til foranstaltninger blev registreret af Kommissionen som »NL/2018/2099« og »NL/2018/2100«.
14
Efter modtagelse af udkastet til foranstaltninger anmodede Kommissionen den 6. august 2018 i medfør af rammedirektivets artikel 5, stk. 2, den nederlandske tilsynsmyndighed om yderligere oplysninger og modtog svar den 9. august. Samme dag sendte Kommissionen en supplerende anmodning om oplysninger, som den nederlandske tilsynsmyndighed har besvaret.
15
Den 8. august 2018 indgav sagsøgeren bemærkninger til Kommissionen om udkastet til foranstaltninger.
16
Den 30. august 2018 sendte Kommissionen i medfør af rammedirektivets artikel 7, stk. 3, den nederlandske tilsynsmyndighed en skrivelse med sine bemærkninger (herefter »den anfægtede retsakt«) til udkastet til foranstaltninger, idet Kommissionen vurderede, at det ikke var nødvendigt at indlede den anden fase af den europæiske høringsprocedure. Disse bemærkninger blev offentliggjort på Kommissionens hjemmeside den 31. august 2018.
17
Den 27. september 2018 traf den nederlandske tilsynsmyndighed sin afgørelse, hvori den identificerede visse operatører, herunder sagsøgeren, som havende en betydelig fælles markedsposition på markedet for engrosforsyning på et fast sted, og pålagde dem specifikke regulerende forpligtelser. I bilag I til denne afgørelse forklarede den nederlandske tilsynsmyndighed, hvordan den havde taget hensyn til Kommissionens bemærkninger.
18
Efter denne afgørelse indgav sagsøgeren – i overensstemmelse med reglerne i rammedirektivets artikel 4 – en klage over den nederlandske tilsynsmyndigheds afgørelse til College van Beroep voor het bedrijfsleven (ret i første instans i sager om handel og industri, Nederlandene).
Retsforhandlinger og parternes påstande
19
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 8. november 2018 har sagsøgeren anlagt nærværende sag. Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede retsakt annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
20
Ved særskilt processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 23. januar 2019 har Kommissionen fremsat en formalitetsindsigelse i henhold til artikel 130 i Rettens procesreglement. I det pågældende processkrift har Kommissionen nedlagt følgende påstande:
–
Sagen afvises.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
21
Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor den 1. februar 2019 af Kongeriget Nederlandene og den 27. februar 2019 af T-Mobile Netherlands Holding BV, T-Mobile Netherlands BV, T-Mobile Thuis BV og Tele2 Nederland BV har disse anmodet om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
22
Den 15. marts 2019 har sagsøgeren fremsat sine bemærkninger til Kommissionens formalitetsindsigelse, hvori sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Formalitetsindsigelsen forkastes, og sagen antages til behandling.
–
Den anfægtede retsakt annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at bære sine egne omkostninger og at betale alle involverede parters omkostninger.
Retlige bemærkninger
23
Ifølge procesreglementets artikel 130 skal Retten, såfremt sagsøgte ved særskilt dokument anmoder Retten om at tage stilling til, om sagen bør afvises, eller til, om Retten savner kompetence, uden at indlede behandlingen af sagens realitet snarest træffe beslutning om anmodningen, i givet fald efter at have indledt den mundtlige forhandling.
24
I den foreliggende sag har Retten fundet sagen tilstrækkeligt belyst i sagsakterne og har besluttet at træffe afgørelse ved en begrundet kendelse uden at fortsætte sagens behandling.
25
Til støtte for formalitetsindsigelsen har Kommissionen i det væsentlige gjort to anbringender gældende, der skal behandles hver for sig. For det første gøres det gældende, at den anfægtede retsakt ikke er en retsakt, der kan gøres til genstand for et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, når den ikke har bindende retsvirkninger. Den udgør højst en forberedende retsakt, som ikke fastslår en endelig holdning fra institutionens side. For det andet har sagsøgeren ikke søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF, når den anfægtede retsakt ikke berører sagsøgeren direkte.
26
Med hensyn til spørgsmålet, om den anfægtede retsakt kan gøres til genstand for et søgsmål, finder Kommissionen, at begrundelserne for afvisning, som Retten anvendte i kendelse af 12. december 2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen (T-109/06, EU:T:2007:384), og af 22. februar 2008, Base mod Kommissionen (T-295/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:48), kan overføres til den foreliggende sag.
27
Sagsøgeren, som er af den opfattelse, at Kommissionen burde have indledt den anden fase af den europæiske høringsprocedure, har heroverfor gjort gældende, at den anfægtede retsakt har bindende retsvirkninger, således at Retten har kompetence til at træffe afgørelse om lovligheden heraf i henhold til artikel 263 TEUF. Sagsøgerens retsstilling blev nemlig påvirket, idet bemærkningerne fremsat i henhold til i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, efter sagsøgerens opfattelse var bindende for den pågældende nationale tilsynsmyndighed, idet disse bemærkninger udgjorde en tilladelse, der gjorde det muligt for den pågældende nationale tilsynsmyndighed at gå videre med vedtagelse af det omhandlede forslag til foranstaltninger, og idet fremsendelsen af disse bemærkninger påvirkede sagsøgerens proceduremæssige rettigheder, eftersom Kommissionen afholdt sig fra at indlede den anden fase af den europæiske høringsprocedure. Kendelse af 12. december 2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen (T-109/06, EU:T:2007:384), som Kommissionen har påberåbt sig, er ikke relevant på grund af forskellene mellem de faktiske og retlige omstændigheder i den sag, der gav anledning til denne kendelse, og den foreliggende sag. Desuden udgør den anfægtede retsakt ikke en forberedende foranstaltning, da den ved at afslutte den europæiske høringsprocedure afspejler Kommissionens endelige holdning.
28
I denne henseende fremgår det af fast retspraksis, at annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF kan anvendes på alle retsakter, som institutionerne vedtager, uanset deres karakter eller form, som har retligt bindende virkninger, der kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling (jf. i denne retning dom af 11.11.1981, 60/81, IBM mod Kommissionen, EU:C:1981:264, præmis 9, af 17.7.2008, C-521/06 P, Athinaïki Techniki mod Kommissionen, EU:C:2008:422, præmis 29, og af 20.9.2016, C-105/15 P – C-109/15 P, Mallis m.fl. mod Kommissionen og ECB, EU:C:2016:702, præmis 51).
29
Ved afgørelsen af, om en retsakt, der er indbragt for Unionens retsinstanser til prøvelse i medfør af artikel 263 TEUF, har bindende retsvirkninger, skal vægten lægges på denne retsakts indhold, og de nævnte virkninger skal vurderes ud fra objektive kriterier, såsom denne samme retsakts indhold, i givet fald under hensyn til sammenhængen for dens vedtagelse samt til den udstedende institutions beføjelser (jf. i denne retning dom af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen, C-16/16 P, EU:C:2018:79, præmis 31 og 32 og den deri nævnte retspraksis).
30
Desuden kan retsakter, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig sådanne, som afslutter en intern procedure, principielt kun anfægtes, hvis det drejer sig om foranstaltninger, som definitivt fastlægger den pågældende institutions standpunkt som afslutning på denne procedure, modsat foreløbige foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige beslutning (jf. i denne retning dom af 22.6.2000, Nederlandene mod Kommissionen, C-147/96, EU:C:2000:335, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
31
Det skal derfor i den foreliggende sag først og fremmest vurderes, om den anfægtede foranstaltning udgør en anfægtelig retsakt i lyset af den sammenhæng, hvori den blev vedtaget, dens indhold og dens eventuelle forberedende karakter.
Om den sammenhæng, hvori den anfægtede retsakt blev vedtaget
32
Indledningsvis er det vigtigt at bemærke for det første, at EU-lovgiver ved tildeling af opgaver til de nationale tilsynsmyndigheder og til Kommissionen har villet give de nationale tilsynsmyndigheder en central rolle i opfyldelsen af målene med rammedirektivet (jf. i denne retning kendelse af 12.12.2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen, T-109/06, EU:T:2007:384, præmis 72-75), og de har således fået reguleringsmæssige beføjelser navnlig med hensyn til på grundlag af principperne i konkurrenceretten at afgrænse de elektroniske kommunikationsmarkeder på deres område (rammedirektivets artikel 15, stk. 3), at identificere operatører, der alene eller sammen har en stærk markedsposition (rammedirektivets artikel 14), og at afgøre, hvilke regulerende forpligtelser disse operatører i givet fald skal pålægges (rammedirektivets artikel 16, stk. 4).
33
De nationale tilsynsmyndigheder har således ved udøvelsen af deres tilsynsopgaver en udvidet beføjelse til at vurdere behovet for regulering af et marked ud fra den konkrete situation og i hvert enkelt tilfælde (jf. i denne retning dom af 15.9.2016, Koninklijke KPN m.fl., C-28/15, EU:C:2016:692, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
34
For det andet bistår Kommissionen de nationale tilsynsmyndigheder og søger at sikre en harmoniseret anvendelse af regelsættet i hele EU. Kommissionen udsteder således henstillinger og retningslinjer, navnlig i henhold til rammedirektivets artikel 15 om relevante produkt- og tjenestemarkeder samt om markedsanalyser og vurdering af styrken af markedspositionen med henblik på at sikre en ensartet anvendelse af regelsættet. I henhold til rammedirektivets artikel 19, stk. 1, kan »Kommissionen under nøje iagttagelse af BEREC’s udtalelse vedtage en henstilling eller en beslutning om harmoniseret anvendelse af bestemmelserne i dette direktiv og særdirektiverne for at fremme opfyldelsen af målene i artikel 8« (jf. i denne retning kendelse af 12.12.2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen, T-109/06, EU:T:2007:384, præmis 75).
35
Hvad for det tredje angår den europæiske høringsprocedure viser ordlyden af rammedirektivets artikel 7 og 7a, at Kommissionen i forbindelse med denne procedure snarere har en koordinerende end en beslutningstagende rolle.
36
Dels kan Kommissionen i den første fase af den europæiske høringsprocedure fremsætte »bemærkninger« til de udkast til foranstaltninger, som de nationale tilsynsmyndigheder har stillet til rådighed, og disse »tager i videst mulig udstrækning hensyn« hertil i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 7, stk. 3 og 7.
37
Dels kan den pågældende nationale tilsynsmyndighed i løbet af den anden fase af rammedirektivets artikel 7a – selv om Kommissionen i henhold til artikel 7a, stk. 5, litra a), kan »udarbejde en begrundet henstilling til den pågældende nationale tilsynsmyndighed om at ændre udkastet til foranstaltning eller trække det tilbage« – dog beslutte ikke at ændre eller ikke at tilbagetrække sit udkast til foranstaltninger, dvs. at tilsidesætte Kommissionens henstilling, forudsat at den forelægger en begrundelse for denne beslutning, jf. nævnte direktivs artikel 7a, stk. 7.
38
I sidste ende er det kun i den anden fase af artikel 7, at en national tilsynsmyndighed kan være bundet af Kommissionens holdning, nemlig hvis Kommissionen beslutter at udøve sin vetoret i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 5, litra a).
39
Det er navnlig i lyset af disse overvejelser med hensyn til rammedirektivets retlige ramme, der tillægger de nationale tilsynsmyndigheder en central rolle, at der skal foretages en undersøgelse af de argumenter, som sagsøgeren har gjort gældende som begrundelse for, at den anfægtede retsakt har bindende retsvirkninger, og således kan indbringes for Unionens retsinstanser i henhold til artikel 263 TEUF.
Om argumenterne baseret på kravet om »i videst mulig udstrækning [at tage] hensyn« til Kommissionens bemærkninger
40
Sagsøgeren har gjort gældende, at kravet i rammedirektivets artikel 7, stk. 7, om, at den pågældende nationale tilsynsmyndighed »i videst mulig udstrækning [tager] hensyn« til Kommissionens bemærkninger, indebærer et krav om at følge de forskrifter, som bemærkningerne indeholder.
41
For det første har sagsøgeren påberåbt sig dom af 15. september 2016, Koninklijke KPN m.fl. (C-28/15, EU:C:2016:692, præmis 37 og 38), hvori Domstolen traf afgørelse om den i rammedirektivets artikel 19, stk. 2, andet afsnit, fastsatte forpligtelse for de nationale tilsynsmyndigheder til at tage nøje hensyn til de henstillinger, som Kommissionen har offentliggjort i henhold til bestemmelsens stk. 1. Retten fandt, at de nationale tilsynsmyndigheder i princippet burde følge anvisningerne i Kommissionens henstilling 2009/396/EF af 7. maj 2009 om regulering af fastnet- og mobiltermineringstakster i EU (EUT 2009, L 124, s. 67). Det er sagsøgerens opfattelse, at den nederlandske tilsynsmyndighed ved analogi »i princippet« skulle have efterkommet Kommissionens bemærkninger i den anfægtede retsakt.
42
I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, indebærer denne retspraksis imidlertid ikke, at sådanne bemærkninger er bindende. Det bemærkes dels, at Domstolen også udtalte i præmis 34 og 35 i dommen af 15. september 2016, Koninklijke KPN m.fl. (C-28/15, EU:C:2016:692), at en sådan henstilling i overensstemmelse med artikel 288 TEUF i princippet ikke er af bindende karakter, og at det følger heraf, at den nationale tilsynsmyndighed, da den traf afgørelse, ikke var bundet af henstilling 2009/396. Dels bekræftede Domstolen ved at anvende ordene »i princippet«, som sagsøgeren har lagt vægt på, at forpligtelsen til at følge anvisningerne i henstilling 2009/396 gav de nationale tilsynsmyndigheder en vis skønsmargen og derfor ikke var forpligtende på en retligt bindende måde. Dette bekræftes af den efterfølgende sætning i præmis 38 i denne dom, hvori det hedder, at en national tilsynsmyndighed kan afvige fra en »ren Bulric «-model, som anbefales i henstilling 2009/396, hvis den i forbindelse med sin vurdering af en given situation finder, at modellen ikke er egnet til omstændighederne.
43
Ved at oprette henstillinger som en særlig kategori af EU-retsakter og ved udtrykkeligt at fastsætte, at de »ikke [er] bindende«, tilsigter artikel 288 TEUF at give de institutioner, der har beføjelse til at vedtage dem, en tilskyndelses- og overbevisningsbeføjelse, som er forskellig fra beføjelsen til at vedtage retsakter, der har bindende virkning (dom af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen, C-16/16 P, EU:C:2018:79, præmis 26). Dette gælder ligeledes analogt for Kommissionens bemærkninger under den første fase af den europæiske høringsprocedure i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, såsom de bemærkninger, der fremgår af den anfægtede retsakt i den foreliggende sag.
44
Endvidere understreger formuleringen »tager i videst mulig udstrækning hensyn« den ikkebindende karakter af Kommissionens bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3. Hvis sådanne bemærkninger var bindende, ville det nemlig ikke være tilstrækkeligt for en national tilsynsmyndighed i videst mulig udstrækning at tage hensyn til dem, og det ville indebære risiko for at forvanske bestemmelsens formulering og formål. I denne forbindelse henvises til, at Kommissionens bemærkninger svarer til dem, som de øvrige nationale tilsynsmyndigheder eller BEREC, hvor det er relevant, har fremsat, og den pågældende nationale tilsynsmyndighed kan således følge den tilgang, der foreslås af en anden national tilsynsmyndighed eller BEREC, i stedet for den, som anbefales af Kommissionen, hvis disse forskellige institutionelle aktørers bemærkninger foreslår forskellige tilgange (jf. i denne retning kendelse af 12.12.2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen, T-109/06, EU:T:2007:384, præmis 93 og 94, og af 22.2.2008, Base mod Kommissionen, T-295/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:48, præmis 63 og 64).
45
Som sagsøgeren har påpeget, fastslog Domstolen for det andet ganske vist i sin dom af 11. september 2003, Altair Chimica (C-207/01, EU:C:2003:451, præmis 41), at selv om henstillinger ikke tilsigter at være bindende og dermed ikke skaber nogen rettigheder, som private kan påberåbe sig ved en national retsinstans, kan de dog ikke anses for at være ganske uden retsvirkninger.
46
Det er imidlertid nødvendigt at sondre mellem de virkninger, der er omhandlet i denne retspraksis, og de retligt bindende retsvirkninger, som sagsøgeren har påberåbt sig, og som påvirker sagsøgerens interesser ved at medføre en væsentlig ændring af dennes retsstilling. Dels har Domstolen i samme præmis i den af sagsøgeren påberåbte dom udtrykkeligt redegjort for de tiltænkte retsvirkninger ved at forklare, at selv om henstillinger ikke tilsigter at være bindende, skal de nationale retter ved afgørelsen af tvister, der indbringes for dem, tage hensyn til henstillinger, navnlig når disse kan bidrage til fortolkningen af nationale bestemmelser udstedt til gennemførelse heraf, eller når der er tale om henstillinger, som har til formål at udfylde bindende EU-retlige bestemmelser (jf. dom af 11.11.2003, Altair Chimica, C-207/01, EU:C:2003:451, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
47
Dels medfører kravet om »i videst mulig udstrækning [at tage] hensyn« en anden retsvirkning end de virkninger, som sagsøgeren har påberåbt sig, idet kravet indebærer en begrundelsespligt. Således skal en national tilsynsmyndighed kunne forklare afvigelser i forhold til Kommissionens bemærkninger (jf. i denne retning kendelse af 22.2.2008, Base mod Kommissionen, T-295/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:48, præmis 65). Dette er også betydningen af præmis 38 i dom af 15. september 2016, Koninklijke KPN m.fl. (C-28/15, EU:C:2016:692), hvori Domstolen fastslog, at en national tilsynsmyndighed kan afvige fra en »ren Bulric«-model som anbefalet i henstilling 2009/396, »idet den skal begrunde sin holdning«.
48
I denne forbindelse bestemmes det udtrykkeligt i rammedirektivets artikel 19, stk. 2, at »[v]ælger en national tilsynsmyndighed at undlade at følge en henstilling, underretter den Kommissionen herom og begrunder sin holdning«. Der er ikke i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, fastsat en formel begrundelsespligt med hensyn til Kommissionens bemærkninger til et udkast til foranstaltning, der er fremsendt af en national tilsynsmyndighed (jf. i denne retning kendelse af 22.2.2008, Base mod Kommissionen, T-295/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:48, præmis 65).
49
I overensstemmelse hermed forklarede den nederlandske tilsynsmyndighed i den foreliggende sag i bilag I til sin afgørelse af 27. september 2018, hvordan den havde taget videst muligt hensyn til Kommissionens bemærkninger. Indholdet og ordlyden af dette bilag viser, at den nationale tilsynsmyndighed undersøgte og kommenterede Kommissionens bemærkninger, uden at myndigheden vurderede at være bundet af dem.
50
Under alle omstændigheder ville en begrundelsespligt for de nationale tilsynsmyndigheder ikke være af en sådan art, at den ville påvirke sagsøgerens interesser ved at medføre en væsentlig ændring af dennes retsstilling (jf. i denne retning kendelse af 22.2.2008, Base mod Kommissionen, T-295/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:48, præmis 65).
51
For det tredje har sagsøgeren gjort gældende, at de nationale tilsynsmyndigheder ikke kan se bort fra de bemærkninger, der er fremsat i forbindelse med den procedure, der er omhandlet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, idet de ellers risikerer at tilsidesætte pligten til loyalt samarbejde, som er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU. Sagsøgeren har således under henvisning til dom af 16. april 2015, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej og Telefonia Dialog (C-3/14, EU:C:2015:232), understreget, at proceduren, som det fremgår af 15. betragtning til rammedirektivet, består i at sikre, at afgørelser, der træffes på nationalt plan, ikke har negative følger for det indre marked eller på andre af EUF-traktatens mål.
52
Pligten til loyalt samarbejde kan imidlertid ikke føre til, at sådanne bemærkninger har bindende retsvirkninger. Pligten til loyalt samarbejde kan nemlig ikke føre til tilsidesættelse af de betingelser for antagelse til realitetsbehandling, der udtrykkeligt gælder i henhold til artikel 263 TEUF (dom af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen, C-16/16 P, EU:C:2018:79, præmis 40). Desuden har EU-lovgiver udtrykkeligt fastslået, hvilke retsvirkninger den ønsker at tillægge bemærkninger fremsat i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, og pligten til loyalt samarbejde kan ikke have en bredere rækkevidde ved at tillægge retsvirkninger, som lovgiver ikke har tilsigtet.
53
For det fjerde har sagsøgeren hævdet, at dennes opfattelse bekræftes af national retspraksis, og har herved henvist til en afgørelse fra Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland), Den ovenstående analyse kan imidlertid ikke drages i tvivl af national retspraksis. Det bemærkes i denne henseende, at det i henhold til Domstolens faste praksis følger af kravet om en ensartet anvendelse af EU-retten, at såfremt en bestemmelse i EU-retten ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret hvad angår et særligt begreb, skal dette sidstnævnte undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele EU, som skal søges under hensyntagen til bestemmelsens kontekst og formålet med den pågældende ordning (jf. i denne retning dom af 9.11.2016, Wathelet, C-149/15, EU:C:2016:840, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis). Under alle omstændigheder giver det af sagsøgeren citerede uddrag ikke mulighed for at konkludere, at Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) fandt, at Kommissionens bemærkninger havde bindende retsvirkninger som omhandlet i artikel 263, stk. 1, TEUF.
54
Henset til de ovenstående bemærkninger skal det fastslås, at kravet om, at den pågældende nationale tilsynsmyndighed »i videst mulig udstrækning [tager] hensyn« til Kommissionens bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, ikke indebærer, at den anfægtede retsakt har bindende retsvirkninger.
Om anbringenderne om, hvorvidt den anfægtede retsakt udgør en tilladelse
55
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionens bemærkninger, selv om de er meddelt i form af en skrivelse, udgør en tilladelse til den nederlandske tilsynsmyndighed til at træffe sin afgørelse af 27. september 2018.
56
For det første har sagsøgeren gjort gældende, at fremsendelsen af bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, og indledningen af den anden fase af artikel 7 begge er led i det samme alternativ, således at Kommissionen stilles over for et valg mellem enten ikke at udnytte sin vetoret eller et afgive veto mod de udkast til foranstaltninger, som den nationale tilsynsmyndighed har meddelt.
57
Det bemærkes, at selv om det er korrekt, at fremsendelsen af bemærkninger og indledningen af den anden fase af den europæiske høringsprocedure udgør alternativer, er det ikke — i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende — et spørgsmål om at vælge mellem enten ikke at udnytte vetoretten eller at afgive veto mod de udkast til foranstaltninger, som den nationale tilsynsmyndighed har meddelt. Når Kommissionen indleder den anden fase af den europæiske høringsprocedure, handler den således, alt efter sagen, enten på grundlag af rammedirektivets artikel 7, stk. 4, eller artikel 7a, stk. 1, eller begge bestemmelser på samme tid. Det er dog kun i den anden fase af artikel 7, at Kommissionen kan beslutte at kræve, at den nationale tilsynsmyndighed trækker sit udkast tilbage, forudsat at Kommissionen ikke vælger at trække sine forbehold vedrørende udkastet til foranstaltninger tilbage. Derimod fører den anden fase af artikel 7a højst til fremsættelse af en henstilling til den nationale tilsynsmyndighed om at ændre udkastet eller trække det tilbage.
58
Selv om udøvelse af vetoretten i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 5, litra a), reelt afføder bindende retsvirkninger, således at den pågældende nationale tilsynsmyndighed ikke længere har ret til at vedtage den påtænkte foranstaltning, må en manglende udøvelse af vetoretten anses for at svare til en manglende vedtagelse af en beslutning, der ikke afføder nogen bindende retsvirkninger (jf. i denne retning kendelse af 12.12.2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen, T-109/06, EU:T:2007:384, præmis 105 og 106, og af 22.2.2008, Base mod Kommissionen, T-295/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:48, præmis 75 og 76).
59
Endvidere har den pågældende nationale tilsynsmyndighed kompetence direkte i henhold til de relevante bestemmelser i rammedirektivet, og udøvelse heraf kræver ingen tilladelse fra Kommissionen. Desuden fremgår det ikke af nogen bestemmelse i direktivet, at det skal betragtes som en godkendelse af det anmeldte udkast til foranstaltning, der giver den nationale tilsynsmyndighed ret til at handle, at Kommissionen ikke indleder den anden fase af proceduren (jf. i denne retning kendelse af 12.12.2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen, T-109/06, EU:T:2007:384, præmis 95 og 96, og af 22.2.2008, Base mod Kommissionen, T-295/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:48, præmis 66 og 68).
60
Hvis den nationale tilsynsmyndighed beslutter at vedtage den nationale foranstaltning med eller uden ændringer, kan de bindende retsvirkninger, der affødes af denne foranstaltning, således henføres til den pågældende nationale tilsynsmyndighed og ikke til Kommissionens bemærkninger eller den manglende indledning af den anden fase af den europæiske høringsprocedure (jf. i denne retning kendelse af 12.12.2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen, T-109/06, EU:T:2007:384, præmis 106, og af 22.2.2008, Base mod Kommissionen, T-295/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:48, præmis 77).
61
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at det forhold, at de af den nederlandske tilsynsmyndighed endeligt vedtagne foranstaltninger har retsvirkninger, ikke udelukker eksistensen af bindende retsvirkninger af den anfægtede retsakt, eftersom de to retsakter er resultatet af særskilte administrative procedurer, og eftersom den europæiske høringsprocedure er et obligatorisk skridt.
62
Den europæiske høringsprocedure er ganske vist et obligatorisk skridt i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger, der enten falder ind under rammedirektivets artikel 15 eller 16 eller under artikel 5 eller 8 i direktiv 2002/19, og som påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Denne konstatering er imidlertid ikke tilstrækkelig til at anerkende bindende retsvirkninger af de bemærkninger, der er fremsat i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3. En eventuel manglende overholdelse af dette obligatoriske skridt ville nemlig have særskilte retsvirkninger. Hvis en national tilsynsmyndighed f.eks. undlader at indlede den europæiske høringsprocedure ved ikke at stille udkast til foranstaltninger til rådighed for de øvrige nationale tilsynsmyndigheder, Kommissionen og BEREC eller ikke afventer resultatet af høringen, før de påtænkte foranstaltninger vedtages, kan dette i givet fald således føre til et passivitetssøgsmål for Unionens retsinstanser eller til prøvelse ved de nationale retsinstanser af de foranstaltninger, der er truffet af den nationale tilsynsmyndighed.
63
Det følger af det ovenstående, at den anfægtede retsakt ikke udgjorde en tilladelse, som gav den nederlandske tilsynsmyndighed mulighed for at vedtage sit udkast til foranstaltninger, og som af denne grund havde bindende retsvirkninger.
Om anbringenderne angående den hævdede påvirkning af sagsøgerens processuelle rettigheder
64
Det er sagsøgerens opfattelse, at den anfægtede retsakt påvirker selskabets processuelle rettigheder, fordi det er blevet frataget muligheden for at blive hørt under den anden fase af den europæiske høringsprocedure.
65
For det første har sagsøgeren gjort gældende, at indledningen af den anden fase af den europæiske høringsprocedure omfatter en række proceduremæssige skridt, som ville give sagsøgeren mulighed for at blive hørt, og i givet fald at påvirke de foranstaltninger, der i sidste ende blev vedtaget af den nederlandske tilsynsmyndighed.
66
Selv hvis det antages, at beskyttelsen af en berørt parts proceduremæssige rettigheder kan påvirke anfægteligheden af en afgørelse om ikke at indlede en særlig procedure, er det imidlertid fortsat nødvendigt at undersøge, om sagsøgeren i henhold til rammedirektivet har proceduremæssige rettigheder, som Unionens retsinstanser skal beskytte.
67
I denne forbindelse bemærkes indledningsvis, at rammedirektivets artikel 6 fastsætter, at en national tilsynsmyndighed, som agter at træffe foranstaltninger med væsentlige virkninger på det relevante marked, er forpligtet til at gennemføre en offentlig høring på nationalt plan for at give de interesserede parter mulighed for at fremsætte deres bemærkninger til udkastet inden for en rimelig frist. I overensstemmelse med rammedirektivets artikel 7, stk. 3, skal denne nationale høring finde sted forud for den europæiske høring, således at der kan tages hensyn til de interesserede parters synspunkter, som det fremgår af 17. betragtning til direktiv 2009/140, som ændrede rammedirektivet.
68
Endvidere bemærkes, at den europæiske høringsprocedure som omhandlet i rammedirektivet, uanset om den drejer sig om den første eller den anden fase, udelukkende angår forholdene mellem på den ene side den pågældende nationale tilsynsmyndighed og på den anden side Kommissionen, de øvrige nationale tilsynsmyndigheder og BEREC, eftersom rammedirektivet intet bestemmer om de interesserede parters eventuelle deltagelse på EU-plan (jf. i denne retning kendelse af 12.12.2007Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen, T-109/06, EU:T:2007:384, præmis 119-122, og af 22.2.2008, Base mod Kommissionen, T-295/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:48, præmis 90-92).
69
Selv om Kommissionen dels offentliggør den retsakt, hvorved den indleder den anden fase af den europæiske høringsprocedure, på sin hjemmeside, dels opfordrer interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger, kræver ingen af rammedirektivets bestemmelser således, at Kommissionen tilrettelægger en høring af interesserede parter på EU-plan, og den kan gøre sig bekendt med de interesserede parters bemærkninger, der er indhentet på nationalt plan under den offentlige høring forud for den europæiske høringsprocedure.
70
Selv om rammedirektivet tilsigter yderligere inddragelse af interesserede parter, bestemmer rammedirektivets artikel 7, stk. 6, og artikel 7a, stk. 6, nemlig, at det er den pågældende nationale tilsynsmyndighed, som på nationalt plan skal afholde en ny offentlig høring i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 6.
71
Endvidere fastsætter rammedirektivets artikel 4 en ret til at indgive klage over de nationale tilsynsmyndigheders foranstaltninger til en uafhængig instans, og hvis den pågældende klageinstans ikke har domstolskarakter, skal dens afgørelse kunne indbringes for en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF. Inden for den retlige ramme, der er fastlagt i rammedirektivet, vedtages foranstaltninger, der berører interesserne hos virksomheder, som er aktive inden for den elektroniske kommunikationssektor, af nationale tilsynsmyndigheder på nationalt plan og ikke af Kommissionen, og de skal derfor være underlagt en effektiv ret til at klage på nationalt plan.
72
Undladelsen af at indlede den anden fase af den europæiske høringsprocedure – som i det foreliggende tilfælde – indebærer således, at den endelige afgørelse i givet fald vil blive truffet på nationalt plan gennem vedtagelse af de påtænkte foranstaltninger. De interesserede parters processuelle rettigheder skal derfor sikres for de nationale retsinstanser (jf. i denne retning kendelse af 12.12.2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen, T-109/06, EU:T:2007:384, præmis 117-121, og af 22.2.2008, Base mod Kommissionen, T-295/06, ikke trykt i Saml., EU:T:2008:48, præmis 88-92).
73
For det andet har sagsøgeren navnlig understreget den rolle, som BEREC spiller i den anden fase af den europæiske høringsprocedure. Eftersom denne rolle følger af ændringer af rammedirektivet, der er foretaget efter kendelsen af 12. december 2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen (T-109/06, EU:T:2007:384), bør der sondres mellem den foreliggende sag og den sag, der førte til denne kendelse.
74
I denne forbindelse kan BEREC ganske vist nu inddrages i den anden fase af den europæiske høringsprocedure i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 5, og artikel 7a, stk. 3-5. Dette forhold indebærer imidlertid ikke, at sagsøgeren får proceduremæssige rettigheder, som skal beskyttes i form af en klageadgang i henhold til artikel 263 TEUF.
75
Som Kommissionen med rette har bemærket, er det ikke nødvendigt at indlede den anden fase af den europæiske høringsprocedure for at give BEREC mulighed for at fremkomme med sin holdning til udkastet til foranstaltninger, eftersom BEREC i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, allerede i første fase kan fremsætte bemærkninger til den pågældende nationale tilsynsmyndighed inden for samme frist på en måned, som også gælder for de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen.
76
Endvidere har den sondring, som sagsøgeren har foretaget mellem bemærkninger, som BEREC kan fremsætte til et udkast til foranstaltning i den første fase af den europæiske høringsprocedure, og den udtalelse, som BEREC i medfør af rammedirektivets artikel 7, stk. 5, kan afgive i den anden fase af den europæiske høringsprocedure, ikke nogen betydning.
77
Dernæst vedrører BEREC’s udtalelse i den anden fase af den europæiske høringsprocedure ganske vist Kommissionens beslutning om indledning af den anden fase af den europæiske høringsprocedure og de forbehold, der udtrykkes heri, og ikke alene udkastet til foranstaltning, som det er tilfældet i den første fase. I sidste ende angår disse to udtalelser imidlertid de udkast til foranstaltninger, der er stillet til rådighed af den pågældende nationale tilsynsmyndighed.
78
Det er af samme grund uden betydning, at Kommissionen i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 5, skal tage »nøje hensyn« til BEREC’s udtalelse. Dette krav er desuden ikke relevant, fordi Kommissionen generelt »i videst mulig udstrækning [tager] hensyn til alle udtalelser, henstillinger, retningslinjer, rådgivning eller bedste reguleringspraksis vedtaget af BEREC« i henhold til artikel 3, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1211/2009 af 25. november 2009 om oprettelse af Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og dens støttekontor (EUT 2009, L 337, s. 1) (ophævet og erstattet af artikel 4, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1971 af 11.12.2018 om oprettelse af Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og Agenturet for Støtte til BEREC (BEREC-kontoret), om ændring af forordning (EU) 2015/2120 (EUT 2018, L 321, s. 1)). I det omfang BEREC i den første fase af den europæiske høringsprocedure fremsætter bemærkninger over for Kommissionen, skal denne derfor i videst mulig udstrækning tage hensyn hertil.
79
Endvidere er BEREC de interesserede parters særskilte institutionelle organ, og dets deltagelse i den anden fase af den europæiske høringsproces er irrelevant for beskyttelsen af sagsøgerens hævdede proceduremæssige rettigheder.
80
For det tredje har sagsøgeren henvist til dom af 24. maj 2011, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex (C-83/09 P, EU:C:2011:341, præmis 57-59), og af 27. februar 2014, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen (C-132/12 P, EU:C:2014:100, præmis 30), om statsstøtte. Det drejer sig om sager, hvor spørgsmålet om respekt for processuelle rettigheder er blevet rejst i forbindelse med klager over Kommissionens beslutninger »om ikke at gøre indsigelse«, der er omfattet af artikel 4, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (EFT 1999, L 83, s. 1), senere erstattet af artikel 4, stk. 3, i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT 2015, L 248, s. 9).
81
Denne retspraksis er imidlertid ikke relevant for den foreliggende sag. Dels hører kontrollen af statsstøttes forenelighed nemlig under Kommissionens enekompetence i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, således at det kun er på EU-plan, at interesserede parter med føje kan gøre deres eventuelle bemærkninger gældende.
82
I det foreliggende tilfælde er det imidlertid som følge af, at de foranstaltninger, som er omhandlet i rammedirektivet, principielt træffes på nationalt plan og ikke af Kommissionen, tilstrækkeligt, at de interesserede parter høres på nationalt plan, i hvert fald når Kommissionen begrænser sig til at fremsætte bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3 (jf. i denne retning kendelse af 12.12.2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen, T-109/06, EU:T:2007:384, præmis 128, og af 22.2.2008, Base mod Kommissionen, T-295/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:48, præmis 94).
83
Dels havde de afgørelser, som Kommissionen traf i de sager, som sagsøgeren har henvist til, bindende retsvirkninger, idet de udtrykkeligt erklærede, at den pågældende støtte var forenelig med det indre marked.
84
I det foreliggende tilfælde erklærer den anfægtede retsakt derimod ikke udtrykkeligt udkastet til foranstaltninger for foreneligt med EU-retten. Den retlige ramme, der er indført med rammedirektivet, fandt anvendelse, inden udkastet til foranstaltninger blev stillet til rådighed for Kommissionen, og er fortsat gældende, uanset hvilken holdning Kommissionen har indtaget i den anfægtede retsakt. Denne afføder således ikke bindende retsvirkninger, og den retspraksis, som sagsøgeren har henvist til, er derfor ikke relevant i den foreliggende sag (jf. i denne retning kendelse af 12.12.2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen, T-109/06, EU:T:2007:384, præmis 125 og 127).
85
På baggrund af det ovenstående må det konkluderes, at den anfægtede retsakt, hvorved det undlades at indlede den anden fase af den europæiske høringsprocedure, ikke berører sagsøgerens processuelle rettigheder.
Om den anfægtede retsakts indhold
86
Det udestår fortsat at undersøge indholdet af den anfægtede retsakt for at vurdere, om den, uanset den sammenhæng, hvori den blev vedtaget, alligevel kan have bindende retsvirkninger.
Om anbringenderne angående den anfægtede retsakts ordlyd
87
Kommissionen har bemærket, at det fremgår af den anfægtede retsakts ordlyd, at Kommissionen ikke har haft til hensigt at give den bindende retsvirkninger.
88
I denne forbindelse skal det for det første bemærkes, at den anfægtede retsakt flere steder henviser til, at den indeholder »bemærkninger«. Således gøres det indledningsvis i angivelsen af emnet for den anfægtede retsakt klart, at der er tale om »bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i [rammedirektivet]« på trods af den ukorrekte anvendelse af ordet »afgørelse« i overskriften i angivelsen af emnet.
89
Dernæst minder Kommissionen under overskriften »Procedure« om, at »i overensstemmelse med artikel 7, stk. 3, i [rammedirektivet], kan nationale tilsynsmyndigheder […], [BEREC] og Kommissionen fremsætte bemærkninger til den pågældende nationale tilsynsmyndigheds anmeldte udkast til foranstaltninger«.
90
Endvidere anfører Kommissionen under overskriften »Bemærkninger«, at den »har gennemgået meddelelsen og de supplerende oplysninger, som den nederlandske tilsynsmyndighed har fremsendt, og har følgende bemærkninger«, suppleret af en fodnote med præciseringen »[i] overensstemmelse med artikel 7, stk. 3, i [rammedirektivet]«.
91
Endelig minder Kommissionen sidst i den anfægtede retsakt om, at »[i] overensstemmelse med artikel 7, stk. 7, i [rammedirektivet] skal den nederlandske tilsynsmyndighed i videst mulig udstrækning tage hensyn til bemærkningerne fra andre nationale tilsynsmyndigheder, BEREC og Kommissionen og kan vedtage det således ændrede udkast til foranstaltning og skal i så fald fremsende det til Kommissionen«.
92
For det andet er Kommissionens bemærkninger for størstedelens vedkommende affattet uden at anvende bindende formuleringer. Kommissionen konkluderer bl.a., at den »ikke modsætter sig konstateringen af en [betydelig fælles markedsstyrke]«.
93
Hvad endvidere angår proportionaliteten af de påtænkte korrigerende foranstaltninger »anmoder [Kommissionen] den nederlandske tilsynsmyndighed om at styrke sin argumentation«, for hensigtsmæssigheden og proportionaliteten af de foreslåede foranstaltninger, og »opfordrer den nederlandske tilsynsmyndighed til bedre at forklare«, hvordan disse foranstaltninger bidrager til at opfylde målet om effektive investeringer.
94
Med hensyn til den planlagte prissætningsforanstaltning anmoder Kommissionen desuden »den nederlandske tilsynsmyndighed om at overveje« en anden priskontrolmetode.
95
Endelig fremgår det af de afsluttende bemærkninger bl.a., at Kommissionen »opfordrer den nederlandske tilsynsmyndighed til nøje at følge« markedsudviklingen, navnlig med hensyn til potentielle forpligtelser vedrørende samarbejdsaftaler og saminvesteringer og disses indvirkning på investeringsniveauerne samt priserne og konkurrenceintensiteten i detailleddet.
96
Det følger heraf, at Kommissionen ikke tilsigtede at pålægge retligt bindende forpligtelser ved at udstede den anfægtede retsakt, hvilken fortolkning den nederlandske tilsynsmyndighed, som er modtageren af denne retsakt, deler, således som det fremgår af ordlyden af dens afgørelse af 27. september 2018, navnlig i bilag I.
Om anbringenderne angående genstanden for bemærkningerne i den anfægtede retsakt
97
Sagsøgeren har gjort gældende, at kendelsen af 12. december 2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen (T-109/06, EU:T:2007:384), ikke er relevant i den foreliggende sag. I den sag, der førte til denne afgørelse, gjorde Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Kommissionen for telekommunikationsmarkedet, Spanien) et udkast til foranstaltninger tilgængeligt for Kommissionen, registreret under sag ES/2005/0330, og Kommissionen fremsendte bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3. I sagen, der blev anlagt ved Retten i henhold til artikel 263 TEUF, konkluderede Retten bl.a., at Kommissionens bemærkninger ikke var en retsakt, der havde bindende retsvirkninger.
98
Efter sagsøgerens opfattelse adskiller den foreliggende sag sig fra de relevante omstændigheder i den sag, der gav anledning til kendelse af 12. december 2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen (T-109/06, EU:T:2007:384). Dels indeholder den anfægtede retsakt således bemærkninger til markedsdefinitionen og de korrigerende foranstaltninger, som den nederlandske tilsynsmyndighed havde planlagt, mens bemærkningerne i sag ES/2005/0330 vedrørte den økonomiske analyse af betydelig fælles markedsstyrke og således var et forbehold af en mindre grundlæggende karakter. Dels er den nederlandske tilsynsmyndigheds tilgang i denne sag – i modsætning til den spanske tilsynsmyndigheds analyse af stærk fælles markedsposition i sag ES/2005/0330 – klart og umiddelbart i strid med den retlige ramme, eftersom den afviger fra angivelserne i de relevante vejledninger, specielt Kommissionens henstilling 2014/710/EU af 9. oktober 2014 om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, der kan forhåndsreguleres i overensstemmelse med rammedirektivet (EUT 2014, L 295, s. 79), og Kommissionens retningslinjer for markedsanalyse og vurdering af stærk markedsposition i henhold til EU’s regelsæt for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (EUT 2018, C 159, s. 1).
99
For det første, som Kommissionen med rette har påpeget, har sagsøgeren ikke forklaret, hvordan forskellene med hensyn til genstandene for de bemærkninger, som Kommissionen har fremsat, kan begrunde en sondring mellem den foreliggende sag og den, der gav anledning til kendelse af 12. december 2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen (T-109/06, EU:T:2007:384).
100
Dels fører ordlyden af rammedirektivets artikel 7, stk. 3, ikke til nogen forskel med hensyn til genstanden for de bemærkninger, som Kommissionen fremsatte i den første fase af den europæiske høringsprocedure.
101
Dels er det korrekt, at genstanden for Kommissionens forbehold er afgørende for, om den indleder den anden fase af artikel 7, den anden fase af artikel 7a eller endda begge dele. Selv hvis det antages, at bemærkningerne i den foreliggende sag faktisk udgør forbehold, der begrunder indledningen af den anden fase af den europæiske høringsprocedure, er den samme bestemmelse, dvs. rammedirektivets artikel 7, stk. 4, imidlertid anvendelig både i sag ES/2005/0330 og i den foreliggende sag, eftersom forbehold angående stærk markedsposition eller angående markedsdefinitionen begge falder inden for nævnte bestemmelses anvendelsesområde. Desuden er sagsøgerens sondring mellem den teoretiske analyse og den økonomiske analyse af stærk markedsposition irrelevant i denne forbindelse.
102
For det andet er det sagsøgerens opfattelse, at udkastet til foranstaltninger i denne sag, i modsætning til i sag ES/2005/0330, er i strid med den retlige ramme, dels fordi markedsdefinitionen adskiller sig fra den metode, der er beskrevet i henstilling 2014/710, dels fordi analysen af fælles stærk markedsposition ikke følge den analytiske ramme i Kommissionens retningslinjer for markedsanalyse og vurdering af styrke på markedet ved anvendelse af EU’s retlige ramme for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester. I princippet burde den nederlandske tilsynsmyndighed have fulgt angivelserne i disse vejledende dokumenter.
103
I denne forbindelse skal det erindres, at den nederlandske tilsynsmyndighed kan fravige angivelserne i disse vejledende dokumenter, hvis den i forbindelse med vurderingen af en given situation finder, at de ikke passer til omstændighederne, således som det er forklaret i præmis 41-43 ovenfor. I den foreliggende sag fandt Kommissionen i lyset af oplysningerne fra den nederlandske tilsynsmyndighed, bl.a. med hensyn til særlige omstændigheder vedrørende markedsforholdene i Nederlandene, at det var tilstrækkeligt at fremsætte bemærkninger uden at indlede den anden fase af den europæiske høringsprocedure.
104
For det tredje og under alle omstændigheder skal det bemærkes, at forskellene mellem genstanden for Kommissionens bemærkninger samt tilstedeværelsen af divergenser i de vejledende dokumenter, som sagsøgeren har henvist til, er irrelevante med hensyn til de retlige virkninger af de bemærkninger, der er fremsendt til en national tilsynsmyndighed i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3.
105
Det følger af de ovenfor anførte betragtninger, at hverken den retlige sammenhæng, hvori den anfægtede retsakt blev udfærdiget, eller dens indhold viser, at den udgør en retsakt, der har bindende retsvirkninger. Det skal herefter undersøges, om den anfægtede retsakt er af en forberedende karakter.
Om den anfægtede retsakts forberedende karakter
Om anbringenderne angående gennemførelsen af en intern procedure
106
Sagsøgeren er uenig i Kommissionens argumentation om, at den anfægtede retsakt er en forberedende retsakt. Den anfægtede retsakt udgør nemlig det sidste skridt i en administrativ procedure på EU-plan. Da Kommissionen ikke har mulighed for at gribe ind efterfølgende, vil den anfægtede retsakt afspejle dens endelige stillingtagen ved afslutningen af en intern procedure i modsætning til de relevante omstændigheder i den retspraksis, der er citeret til støtte for kendelse af 12. december 2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen (T-109/06, EU:T:2007:384, præmis 97). Uden en anerkendelse af den anfægtede retsakts endelige karakter er det desuden ikke muligt at få prøvet lovligheden af retsakter af denne art.
107
I denne forbindelse skal det for det første bemærkes, at uanset det forhold, at Kommissionens bemærkninger ikke blev fulgt op af en anden retsakt fra EU’s institutioner – til forskel fra de relevante omstændigheder i den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 106 – har Retten udtrykkeligt fastslået, at en skrivelse med Kommissionens bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, udgør en forberedende EU-retsakt som led i en procedure, der fører til, at den pågældende nationale tilsynsmyndighed vedtager en national foranstaltning (kendelse af 12.12.2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen, T-109/06, EU:T:2007:384, præmis 97).
108
Som Kommissionen med rette har påpeget, er den europæiske høringsprocedure, som i dette tilfælde førte til Kommissionens fremsendelse af bemærkninger til den nationale tilsynsmyndighed, for det andet ikke et mål, men blot et skridt i den administrative procedure, der førte til vedtagelsen af de foranstaltninger, der blev kommenteret i disse bemærkninger.
109
Som det fremgår af ovenstående analyse, har den retlige ramme, der finder anvendelse i denne sag, ikke til formål at etablere en opdeling mellem to beføjelser, den ene national og den anden Unionens, med særskilte genstande, men derimod at fastsætte de nationale tilsynsmyndigheders eksklusive beslutningskompetence. Denne beføjelse er kun begrænset af Kommissionens vetoret under visse omstændigheder, som ikke foreligger i denne sag, og som under alle omstændigheder ikke kan føre til, at Kommissionen vedtager foranstaltninger i en national tilsynsmyndigheds sted.
110
Det forhold, at Kommissionen, de øvrige nationale tilsynsmyndigheder og BEREC eventuelt er involveret i en procedure, som fører til vedtagelsen af nationale foranstaltninger, kan ikke berøre disses kvalificering som »nationale foranstaltninger«, når retsakterne fra Kommissionen, de øvrige nationale tilsynsmyndigheder og BEREC er et led i en procedure, hvori den pågældende nationale tilsynsmyndighed har den endelige beslutningskompetence alene uden at være bundet af forberedende retsakter eller forslag fra disse institutionelle aktører (jf. analogt dom af 19.12.2018, Berlusconi og Fininvest, C-219/17, EU:C:2018:1023, præmis 41-44).
111
For det tredje har EU-lovgiver ved at vælge en administrativ procedure, der fastsætter, at Kommissionen, de øvrige nationale tilsynsmyndigheder og BEREC kan vedtage retsakter, der er forberedende til en endelig foranstaltning fra den pågældende nationale tilsynsmyndighed, og som har retsvirkninger og kan være bebyrdende, søgt at oprette en særlig samarbejdsordning mellem disse aktører, som ikke desto mindre hviler på den pågældende nationale tilsynsmyndigheds eksklusive beslutningskompetence.
112
Effektiviteten af en sådan beslutningsproces forudsætter dog nødvendigvis en enkelt domstolsprøvelse, som først udøves, når den pågældende nationale tilsynsmyndighed har truffet en foranstaltning, der afslutter den administrative procedure, hvilken foranstaltning alene kan have retligt bindende virkning, der kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling. Således følger det af en læsning af artikel 263 TEUF i lyset af princippet om loyalt samarbejde, at retsakter vedtaget af andre institutionelle aktører end den pågældende nationale tilsynsmyndighed ikke kan underlægges Unionens retsinstansers kontrol i henhold til artikel 263 TEUF (jf. analogt dom af 19.12.2018, Berlusconi og Fininvest, C-219/17, EU:C:2018:1023, præmis 47-49).
Om anbringenderne angående retten til en effektiv domstolsbeskyttelse
113
Sagsøgeren er af den opfattelse, at retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, der bl.a. er fastsat i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, forudsætter, at der er adgang til prøvelse af den anfægtede retsakt ved Retten, som er den eneste retsinstans, der er kompetent til at prøve gyldigheden af en retsakt vedtaget af institutionerne. Dette er så meget desto mere nødvendigt, når de nationale domstole tillægger bemærkninger fremsat i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, en vis autoritet.
114
I denne henseende skal det for det første bemærkes, at selv om de i artikel 263 TEUF fastsatte betingelser for at antage en sag til realitetsbehandling skal fortolkes i lyset af den grundlæggende ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, må denne fortolkning ikke føre til, at der ses bort fra de betingelser, som udtrykkeligt er fastsat i traktaten (jf. i denne retning dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 98 og den deri nævnte retspraksis, og kendelse af 28.2.2017, NF mod Det Europæiske Råd, T-192/16, EU:T:2017:128, præmis 74).
115
For det andet spiller de nationale tilsynsmyndigheder en central rolle i det system, der er indført med rammedirektivet, og i denne forbindelse forpligter direktivets artikel 4 medlemsstaterne til at indføre en klagemekanisme, der gør det muligt at påklage afgørelser truffet af deres nationale tilsynsmyndighed, og dermed at etablere en ordning, der sikrer en fuldstændig domstolsbeskyttelse (jf. i denne retning kendelse af 12.12.2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen, T-109/06, EU:T:2007:384, præmis 101, og af 22.2.2008, Base mod Kommissionen, T-295/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:48, præmis 71).
116
Såfremt Kommissionens rolle er begrænset til fremsendelse af bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, som i princippet fører til den pågældende nationale tilsynsmyndigheds vedtagelse af en afgørelse, er der således adgang til at anlægge sag ved den pågældende nationale domstol. Den pågældende nationale domstol kan i givet fald i overensstemmelse med artikel 267 TEUF forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen om de EU-retlige rammer, der gælder for en given situation. Selv om artikel 263 TEUF således udelukker Domstolens prøvelse af EU-retsakter, som ikke er bindende, tillægger artikel 267 TEUF Domstolen kompetence til uden undtagelse at afgøre præjudicielle spørgsmål om gyldigheden og fortolkningen af retsakter fra EU’s institutioner (jf. i denne retning dom af 13.12.1989, Grimaldi, C-322/88, EU:C:1989:646, præmis 8, og af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen, C-16/16 P, EU:C:2018:79, præmis 44).
117
Hvis Kommissionen udøver sin vetoret i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 5, litra a), fører proceduren ikke til en national afgørelse, men til vedtagelsen af en EU-retsakt, der har bindende retsvirkninger, og der er i så fald i dette tilfælde adgang til prøvelse ved Unionens retsinstanser i henhold til artikel 263 TEUF.
118
For det tredje er det forhold, at de nationale domstole i deres vurdering af de faktiske omstændigheder i en sag lægger stor vægt på Kommissionens bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, irrelevant. Dels kan de nationale domstoles vurdering ikke føre til, at en retsakt, der er truffet af en EU-institution, får bindende retsvirkninger, som den ikke har i henhold til EU-retten. Hvis der opstår en tvist mellem parterne angående sådanne bemærkninger i en sag ved den nationale domstol, kan denne dels forelægge Domstolen spørgsmål til præjudiciel afgørelse som anført i præmis 116 ovenfor.
119
Under alle omstændigheder skal det bemærkes, at i den eneste nationale retsafgørelse, som sagsøgeren har anført til støtte for sit anbringende, er henvisningen til Kommissionens holdning en af flere begrundelser, idet den nationale domstol ikke udelukkende støttede sig på den eventuelle autoritet, som blev tillagt skrivelsen sendt fra Kommissionen til den nederlandske tilsynsmyndighed i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3.
120
Som det fremgår af samtlige ovenstående betragtninger, udgør den anfægtede retsakt, som ikke har bindende retsvirkninger og er af forberedende karakter, ikke en retsakt, som sagsøgeren kan indbringe for Unionens retsinstanser i henhold til artikel 263 TEUF med henblik på at anfægte undladelsen af at indlede den anden fase af den europæiske høringsprocedure.
121
Kommissionens indsigelse om, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling, skal derfor tages til følge, og sagen skal afvises, uden at det er nødvendigt at undersøge hverken den anden formalitetsindsigelse om sagsøgerens søgsmålsinteresse eller de anmodninger om tilladelse til intervention, der er fremsat af Kongeriget Nederlandene samt af T-Mobile Netherlands Holding, T-Mobile Netherlands, T-Mobile Thuis og Tele2 Nederland.
Sagsomkostninger
122
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren skal derfor bære sine egne omkostninger og betale Kommissionens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand, med undtagelse af omkostninger i forbindelse med anmodningerne om intervention.
123
Procesreglementets artikel 144, stk. 10, bestemmer, at såfremt hovedsagen afsluttes, inden der er truffet afgørelse om en anmodning om intervention, bærer den, der har anmodet om intervention, og hovedparterne hver især de omkostninger, som de har haft i forbindelse med anmodningen om intervention. Kongeriget Nederlandene samt T-Mobile Netherlands Holding, T-Mobile Netherlands, T-Mobile Thuis og Tele2 Nederland skal derfor hver bære deres egne omkostninger i forbindelse med deres respektive anmodninger om intervention. Desuden skal sagsøgeren og Kommissionen bære hver deres egne omkostninger i forbindelse med disse anmodninger om intervention.
På grundlag af disse præmisser bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):
1)
Sagen afvises.
2)
Det er ufornødent at træffe afgørelse vedrørende de anmodninger om intervention, der er indgivet af Kongeriget Nederlandene samt af T-Mobile Netherlands Holding BV, T-Mobile Netherlands BV, T-Mobile Thuis BV og Tele2 Nederland BV.
3)
VodafoneZiggo Group BV bærer sine egne omkostninger og betaler de af Europa-Kommissionen afholdte omkostninger, bortset fra omkostningerne i forbindelse med anmodningerne om intervention.
4)
VodafoneZiggo Group, Kommissionen, Kongeriget Nederlandene samt T-Mobile Netherlands Holding, T-Mobile Netherlands, T-Mobile Thuis og Tele2 Nederland bærer hver deres egne omkostninger i forbindelse med anmodningerne om intervention.
Således bestemt i Luxembourg den 9. juli 2019.
E. Coulon
Justitssekretær
I. Pelikánová
Præsident
(
*1
) – Processprog: engelsk.