62019CJ0870
ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
24 maart 2021 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Harmonisatie van de wetgevingen – Controleapparaat in het wegvervoer – Verordening (EEG) nr. 3821/85 – Artikel 15, lid 7 – Verordening (EG) nr. 561/2006 – Controleprocedure – Administratieve sanctie – Geen overlegging van registratiebladen van de tachograaf voor de dag zelf en de voorafgaande 28 dagen – Eén enkele of meervoudige inbreuk”
In de gevoegde zaken C‑870/19 en C‑871/19,
betreffende twee verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) bij beslissingen van 19 september 2019, ingekomen bij het Hof op 26 november 2019, in de procedures
Prefettura Ufficio territoriale del governo di Firenze
tegen
MI (C‑870/19),
TB (C‑871/19),
wijst
HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: M. Ilešič, kamerpresident, E. Juhász (rapporteur) en C. Lycourgos, rechters,
advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–
MI en TB, vertegenwoordigd door G. Beghin, avvocato,
–
de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door G. Greco, avvocato dello Stato,
–
de Griekse regering, vertegenwoordigd door I. Kotsoni, S. Chala, E. Skandalou en K. Georgiadis als gemachtigden,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Malferrari en C. Vrignon als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1
De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 15, lid 7, van verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (PB 1985, L 370, blz. 8), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 (PB 2006, L 102, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 3821/85”).
2
Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen enerzijds de Prefettura Ufficio territoriale del governo di Firenze (prefectuur – lokaal kantoor van de centrale overheid Florence, Italië; hierna: „prefectuur”) en anderzijds MI (zaak C‑870/19) en TB (zaak C‑871/19), twee bestuurders van voertuigen voor wegvervoer, met betrekking tot meerdere administratieve sancties die hun zijn opgelegd wegens inbreuken op de regeling inzake de rij- en rusttijden.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 3821/85
3
Verordening nr. 3821/85 heeft verordening (EEG) nr. 1463/70 van de Raad van 20 juli 1970 betreffende de invoering van een controleapparaat bij het wegvervoer (PB 1970, L 164, blz. 1) ingetrokken en vervangen. Verordening nr. 3821/85 is zelf ingetrokken en vervangen door verordening (EU) nr. 165/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 4 februari 2014 betreffende tachografen in het wegvervoer, tot intrekking van verordening nr. 3821/85 en tot wijziging van verordening nr. 561/2006 (PB 2014, L 60, blz. 1). Gelet op de datum van de feiten in de hoofdgedingen moet evenwel rekening worden gehouden met verordening nr. 3821/85.
4
De derde, de zevende en de elfde overweging van verordening nr. 3821/85 luidden als volgt:
„Overwegende dat het gebruik van een controleapparaat dat de in verordening (EEG) nr. 3820/85 van 20 december 1985 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer [(PB 1985, L 370, blz. 1)], bedoelde tijdgroepen kan registreren, borg staat voor een efficiënte controle op de naleving van die voorschriften;
[...]
Overwegende dat automatische registratie van andere gegevens over het rijden van het voertuig, zoals snelheid en trajecten, aanmerkelijk tot de veiligheid op de weg en tot een rationeel gebruik van het voertuig kan bijdragen en dat het bijgevolg wenselijk is, voor te schrijven dat het apparaat ook die gegevens registreert;
[...]
Overwegende dat werkgevers en bestuurders, ter verwezenlijking van bovenbedoelde doelstellingen van controle op de werk- en rusttijden, verplicht moeten worden zorg te dragen voor de goede werking van het apparaat door de voorgeschreven handelingen zorgvuldig te verrichten”.
5
Artikel 3, lid 1, van die verordening bepaalde het volgende:
„Het controleapparaat moet geïnstalleerd zijn en gebruikt worden in voertuigen die in een lidstaat zijn ingeschreven en die bestemd zijn voor het wegvervoer van personen of van goederen, met uitzondering van de in artikel 3 van verordening [...] nr. 561/2006 bedoelde voertuigen. [...]”
6
Artikel 13 van die verordening luidde als volgt:
„De werkgever en de bestuurders zien toe op de juiste werking en het juiste gebruik van het controleapparaat en van de bestuurderskaart, indien de bestuurder moet rijden met een voertuig dat is uitgerust met een aan bijlage I B beantwoordend controleapparaat.”
7
Artikel 14, leden 1 en 2, van diezelfde verordening bepaalde het volgende:
„1.   De werkgever verstrekt de bestuurders van voertuigen die zijn uitgerust met een aan bijlage I beantwoordend controleapparaat voldoende registratiebladen, rekening houdend met het persoonlijke karakter van deze bladen, de duur van de dienst en de eis om eventueel beschadigde of door een met de controle belaste ambtenaar in beslag genomen bladen te vervangen. De werkgever verstrekt de bestuurders slechts bladen van een goedgekeurd model, die geschikt zijn voor gebruik in het in het voertuig geïnstalleerde apparaat.
Indien het voertuig is uitgerust met een aan bijlage I B beantwoordend controleapparaat, zien de werkgever en de bestuurder erop toe dat, rekening houdend met de duur van de dienst, de in bijlage I B bedoelde afdruk op verzoek in geval van controle correct kan gebeuren.
2.   De onderneming moet de registratiebladen [...] afdrukken [en], indien er afdrukken zijn gemaakt om aan artikel 15, lid 1, te voldoen, ten minste één jaar na het gebruik in chronologische volgorde en leesbare vorm bewaren; de onderneming verstrekt de betrokken bestuurders op hun verzoek een kopie. [...]”
8
Artikel 15 van verordening nr. 3821/85 luidde:
„[...]
2.   De bestuurders moeten voor iedere dag dat zij rijden, registratiebladen of bestuurderskaarten gebruiken vanaf het tijdstip waarop zij het voertuig overnemen. Het registratieblad of de bestuurderskaart wordt niet vóór het einde van de dagelijkse werktijd uit het apparaat genomen, tenzij zulks anderszins is toegestaan. Geen enkel registratieblad of [geen enkele] bestuurderskaart mag worden gebruikt voor een langere periode dan die waarvoor dat [of deze] bestemd is.
[...]
7.
a)
Wanneer de bestuurder rijdt met een voertuig dat is uitgerust met een aan bijlage I beantwoordend controleapparaat, moet hij op verzoek van de met de controle belaste ambtenaren het volgende kunnen tonen:
i)
de registratiebladen van de lopende week en die welke de bestuurder de voorafgaande vijftien dagen heeft gebruikt,
ii)
de bestuurderskaart, indien hij houder is van een dergelijke kaart, en
iii)
alle handmatig opgetekende gegevens en afdrukken van de lopende week zelf en van de voorafgaande 15 dagen, zoals vereist uit hoofde van deze verordening en verordening [...] nr. 561/2006.
Echter na 1 januari 2008 bestrijken de onder i) en iii) bedoelde perioden de dag zelf en de voorafgaande 28 dagen.
b)
Wanneer de bestuurder rijdt met een voertuig dat is uitgerust met een aan bijlage I B beantwoordend controleapparaat, moet hij op verzoek van de met controle belaste ambtenaren het volgende kunnen tonen:
i)
de bestuurderskaart waarvan hij houder is,
ii)
alle handmatig geregistreerde gegevens en afdrukken van de week zelf en van de voorafgaande 15 dagen, zoals vereist uit hoofde van deze verordening en verordening [...] nr. 561/2006, en
iii)
de registratiebladen voor dezelfde periode als die welke onder ii) is bedoeld en waarin hij heeft gereden met een voertuig dat is uitgerust met een aan bijlage I beantwoordend controleapparaat.
Echter na 1 januari 2008 bestrijken de onder ii) bedoelde perioden evenwel de dag zelf en de voorafgaande 28 dagen.
c)
Een met de controle belaste ambtenaar met inspectiebevoegdheid kan de naleving van verordening [...] nr. 561/2006 controleren door onderzoek van de registratiebladen, de getoonde of afgedrukte gegevens die door het controleapparaat of de bestuurderskaart zijn geregistreerd of, bij ontbreken daarvan, door analyse van elk ander bewijsdocument aan de hand waarvan de niet-naleving van een bepaling zoals deze neergelegd in artikel 16, leden 2 en 3, kan worden gerechtvaardigd.
[...]”
9
Artikel 19, lid 1, van verordening nr. 3821/85 bepaalde het volgende:
„De lidstaten stellen, na raadpleging van de Commissie, tijdig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van deze verordening.
Deze bepalingen hebben onder andere betrekking op de organisatie, de procedure en de controlemiddelen, alsmede op de sancties die bij overtreding kunnen worden toegepast.”
10
Punt I („Definities”) van bijlage I bij die verordening luidde als volgt:
„In de zin van deze bijlage wordt verstaan onder:
a)
‚Controleapparaat’
in wegvoertuigen in te bouwen apparaat om gegevens betreffende het rijden van deze voertuigen en bepaalde werktijden van hun bestuurders aan te wijzen en automatisch of semiautomatisch te registreren.
b)
‚Registratieblad’
blad dat is ontworpen om aantekeningen op te nemen en te registreren, dat dient te worden aangebracht in het controleapparaat en waarop de schrijfstiften van dit apparaat continu de diagrammen der te registreren gegevens optekenen.
[...]”
11
Punt I („Definities”) van bijlage I B bij die verordening bepaalde het volgende:
„In deze bijlage wordt verstaan onder:
[...]
t)
‚bestuurderskaart’: een door de autoriteiten van een lidstaat aan elke bestuurder afzonderlijk afgegeven tachograafkaart;
De bestuurderskaart identificeert de bestuurder en registreert de activiteiten van de bestuurder.
[...]
ee)
‚controleapparaat’: het volledige in wegvoertuigen in te bouwen apparaat om gegevens betreffende het rijden van deze voertuigen en bepaalde werktijden van hun bestuurder aan te geven en automatisch of semiautomatisch te registreren en op te slaan;
[...]”
Verordening nr. 561/2006
12
De overwegingen 17, 26 en 27 van verordening nr. 561/2006 luiden als volgt:
„(17)
Deze verordening strekt tot verbetering van de sociale omstandigheden van de werknemers op wie ze van toepassing is, alsmede tot verbetering van de verkeersveiligheid in het algemeen. [...]
[...]
(26)
De lidstaten dienen de regels vast te stellen inzake de sancties op inbreuken op deze verordening, en ervoor te zorgen dat deze regels worden geïmplementeerd. Deze sancties dienen doeltreffend, evenredig en niet-discriminerend te zijn en een afschrikkende werking te hebben. [...]
(27)
In het belang van een duidelijke en effectieve handhaving is het wenselijk dat er wordt gezorgd voor uniforme bepalingen inzake de aansprakelijkheid van vervoersondernemingen en bestuurders voor inbreuken op deze verordening. Deze aansprakelijkheid kan in de lidstaat strafrechtelijke, civielrechtelijke of administratieve sancties tot gevolg hebben.”
13
Artikel 1 van die verordening bepaalt het volgende:
„Deze verordening geeft voorschriften voor de rijtijden, de onderbrekingen en de rusttijden van bestuurders in het wegvervoer van goederen en personen, met als doel de voorwaarden voor concurrentie tussen verschillende wijzen van vervoer over land te harmoniseren, met name met betrekking tot de wegvervoersector, en ter verbetering van de werkomstandigheden en de verkeersveiligheid. De verordening heeft tevens tot doel betere controle en handhaving door de lidstaten en betere arbeidsomstandigheden in de wegvervoerssector te bevorderen.”
14
Artikel 6 van die verordening stelt de maximale dagelijkse en wekelijkse rijtijden alsook de maximale rijtijd gedurende twee opeenvolgende weken vast. De artikelen 7 en 8 hebben betrekking op onderbrekingen en rusttijden.
15
Artikel 19 van die verordening bepaalt:
„1.   De lidstaten stellen regelgeving vast inzake sancties voor inbreuken op deze verordening en op verordening [...] nr. 3821/85 en nemen alle maatregelen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering ervan. Deze sancties dienen doeltreffend, evenredig en niet-discriminerend te zijn en een afschrikkende werking te hebben. Geen enkele inbreuk op deze verordening of op verordening [...] nr. 3821/85 mag aan meer dan één sanctie of procedure onderworpen worden. De lidstaten doen de Commissie uiterlijk op de in artikel 29, tweede alinea, vermelde datum mededeling van deze maatregelen en van de regelgeving inzake sancties. De Commissie stelt de lidstaten hiervan in kennis.
[...]
4.   De lidstaten zien erop toe dat er een systeem van evenredige sancties, waaronder eventueel financiële sancties, van kracht is voor inbreuken op deze verordening of verordening [...] nr. 3821/85 door ondernemingen, of door de daarbij betrokken afzenders-expediteurs, bevrachters, touroperators, hoofd‐ en onderaannemers en uitzendbureaus voor chauffeurs.”
Richtlijn 2006/22
16
Richtlijn 2006/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 inzake minimumvoorwaarden voor de uitvoering van de verordeningen nr. 3820/85 en nr. 3821/85 betreffende voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer en tot intrekking van richtlijn 88/599/EEG van de Raad (PB 2006, L 102, blz. 35), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/5/EG van de Commissie van 30 januari 2009 (PB 2009, L 29, blz. 45) (hierna: „richtlijn 2006/22”), bepaalt in artikel 9, met als opschrift „Risicoclassificatiesysteem”, het volgende:
„1.   De lidstaten voeren een risicoclassificatiesysteem voor ondernemingen in dat gebaseerd is op het relatieve aantal en de relatieve ernst van de door een individuele onderneming begane inbreuken op de verordeningen [...] nr. 3820/85 of [...] nr. 3821/85. De Commissie ondersteunt de dialoog tussen de lidstaten om de samenhang tussen deze risicoclassificatiesystemen aan te moedigen.
2.   Ondernemingen met een hoog risicocijfer worden nauwlettender en vaker gecontroleerd. De criteria en de uitvoeringsbepalingen van een dergelijk systeem worden besproken in het in artikel 12 bedoelde comité met het oog op de invoering van een systeem voor de uitwisseling van informatie over beste praktijken.
3.   Een lijst van inbreuken op de verordeningen [...] nr. 3820/85 en [...] nr. 3821/85 is opgenomen in bijlage III.
Met het oog op het aanbieden van richtsnoeren voor de waardering van inbreuken op de verordeningen [...] nr. 3820/85 en [...] nr. 3821/85, kan de Commissie in overeenstemming met artikel 12, lid 2, zo nodig bijlage III aanpassen om richtsnoeren op te stellen over een gemeenschappelijk scala van inbreuken die overeenkomstig de ernst ervan worden ingedeeld in categorieën.
[...]”
17
Bijlage III bij richtlijn 2006/22 heeft als opschrift „Inbreuken” en omvat een tabel die „richtsnoeren [bevat] betreffende een gemeenschappelijk scala van inbreuken op verordening [...] nr. 561/2006 en verordening [...] nr. 3821/85, ingedeeld in categorieën overeenkomstig de ernst van de inbreuk”. Punt 2 van deze tabel, met als opschrift „Categorieën inbreuken op verordening [...] nr. 3821/85”, bevat een punt I, waarin zeven soorten inbreuken op artikel 15, lid 7, van verordening nr. 3821/85 worden opgesomd, die verband houden met het niet voorleggen van informatie en alle als een „heel belangrijke inbreuk (HBI)” worden aangemerkt. Deze inbreuken zijn in de punten I-1 tot en met I-7 van deze tabel als volgt verwoord:
„I1
Artikel 15, lid 7
Controle weigeren
I2
Artikel 15, lid 7
Niet in staat registratiebladen van de dag voor te leggen
I3
Niet in staat registratiebladen van de vorige 28 dagen voor te leggen
I4
Niet in staat registratiegegevens van de bestuurderskaart voor te leggen, indien de bestuurder houder is van een bestuurderskaart
I5
Niet in staat manuele registratiegegevens en print-outs voor te leggen die tijdens de lopende dag en de vorige 28 dagen zijn gemaakt
I6
Niet in staat een bestuurderskaart voor te leggen
I7
Niet in staat manuele print-outs voor te leggen die tijdens de lopende dag en de vorige 28 dagen zijn gemaakt”
Italiaans recht
18
Krachtens artikel 19 van legge n. 727 – Attuazione del regolamento [...] n. 1463/70 [...], e successive modificazioni e integrazioni, relativo alla istituzione di uno speciale apparecchio di misura destinato al controllo degli impieghi temporali nel settore dei trasporti su strada (wet nr. 727 tot uitvoering van verordening nr. 1463/70, zoals gewijzigd en aangevuld, betreffende de invoering van een speciaal meetapparaat voor de controle op de naleving van de werktijden in de sector van het wegtransport) van 13 november 1978 (GURI nr. 328 van 23 november 1978; hierna: „wet nr. 727/1978”), wordt eenieder die inbreuk maakt op de bepalingen van verordening nr. 1463/70, zoals gewijzigd en aangevuld, en de bepalingen van deze wet en haar uitvoeringsregelingen waarvoor geen specifieke sanctie is bepaald, bestraft met een administratieve sanctie.
19
Uit het dossier blijkt dat het maximumbedrag van de administratieve sanctie die in de hoofdgedingen kan worden opgelegd, het dubbele van het minimumbedrag van die sanctie en niet meer dan 100 EUR bedraagt.
Hoofdgedingen, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof
20
Bij twee verkeerscontroles, die zijn uitgevoerd op 26 juli en 8 augustus 2013 in Italië, hebben de bevoegde nationale autoriteiten vastgesteld dat MI (zaak C‑870/19) respectievelijk TB (zaak C‑871/19), in hun hoedanigheid van bestuurders van voertuigen voor wegvervoer, niet in staat waren de registratiebladen van de in hun voertuig ingebouwde tachograaf over te leggen die betrekking hadden op de dag zelf en op meerdere van de voorafgaande 28 dagen.
21
Deze autoriteiten hebben MI en TB daarop meerdere administratieve sancties opgelegd wegens een aantal inbreuken op wet nr. 727/1978.
22
In elk van deze zaken heeft de bevoegde rechter in eerste aanleg de beroepen van MI en TB tegen deze beslissingen verworpen.
23
MI en TB hebben tegen deze uitspraken hoger beroep ingesteld bij de Tribunale di Firenze (rechter in tweede aanleg Florence, Italië), die bij arresten van 26 juli 2016 heeft geoordeeld dat MI en TB slechts één enkele inbreuk op wet nr. 727/1978 hadden gemaakt, namelijk dat zij niet in staat waren geweest om de vereiste documenten betreffende de betrokken periode over te leggen. Deze rechter heeft hun veroordeling dus teruggebracht tot één enkele sanctie.
24
De prefectuur heeft bij de verwijzende rechter, de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië), cassatieberoep ingesteld tegen elk van deze twee arresten van de Tribunale di Firenze. Ter ondersteuning van haar twee cassatieberoepen voert zij aan dat aan de bestuurder die voor de dag zelf en de voorafgaande 28 dagen niet in staat is een bepaald aantal registratiebladen van de in het voertuig ingebouwde tachograaf over te leggen, niet één enkele sanctie moet worden opgelegd wegens één enkele inbreuk, maar meerdere sancties voor elk van de kortere perioden in het volledige tijdvak dat de dag zelf en de voorafgaande 28 dagen bestrijkt en waarvoor die bestuurder niet in staat is deze documenten over te leggen.
25
De verwijzende rechter merkt op dat er in Italië duizenden gedingen aanhangig zijn die identiek zijn aan de hoofdgedingen en dat de hoofdgedingen, gelet op de uiteenlopende nationale rechtspraak ter zake, door een beginselarrest moeten worden beslecht.
26
Die rechter wijst erop dat MI en TB artikel 15, lid 7, van verordening nr. 3821/85 hebben geschonden, en dat de beslechting van de hoofdgedingen afhangt van de uitlegging van deze bepaling.
27
Indien die bepaling aldus moet worden uitgelegd dat zij de bestuurder één enkele verplichting oplegt, namelijk dat hij in staat is om in geval van controle alle registratiebladen over te leggen die betrekking hebben op het volledige relevante tijdvak, vormt de schending van deze bepaling immers één enkele inbreuk, waarvoor slechts één enkele sanctie kan worden opgelegd.
28
Indien artikel 15, lid 7, van verordening nr. 3821/85 daarentegen aldus moet worden uitgelegd dat het voorziet in meerdere verplichtingen, zou de niet-nakoming van die verplichtingen kunnen leiden tot evenveel inbreuken als er dagen of groepen aaneensluitende dagen zijn in het tijdvak dat bestaat uit de dag van de controle en de voorafgaande 28 dagen, waarvoor de registratiebladen niet zijn overgelegd.
29
Daarop heeft de Corte suprema di cassazione de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag, die in beide gevoegde zaken identiek is geformuleerd:
„Kan artikel 15, [lid 7, van verordening nr. 3821/85], in het specifieke geval van een bestuurder van een motorvoertuig, worden uitgelegd als een regel die één enkele gedraging in haar geheel beschouwd voorschrijft, met als gevolg dat één enkele inbreuk wordt gemaakt en slechts één boete wordt opgelegd, of staat deze bepaling toe, met toepassing van materiële cumulatie, dat evenveel inbreuken worden vastgesteld en evenveel sancties worden opgelegd als het aantal dagen waarvan de registratiebladen van de tachograaf binnen het vastgestelde tijdvak (‚de dag zelf en de voorafgaande 28 dagen’) niet zijn getoond?”
30
Bij beslissing van de president van het Hof van 23 december 2019 zijn de zaken C‑870/19 en C‑871/19 gevoegd voor de schriftelijke behandeling en het arrest.
Beantwoording van de prejudiciële vraag
31
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 15, lid 7, van verordening nr. 3821/85 en artikel 19 van verordening nr. 561/2006 aldus moeten worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat waar een voertuig voor wegvervoer aan een controle wordt onderworpen, aan de bestuurder daarvan die voor meerdere gewerkte dagen binnen het tijdvak dat de dag van de controle en de 28 voorafgaande dagen bestrijkt, de registratiebladen van het controleapparaat niet overlegt, één enkele sanctie moeten opleggen voor één enkele inbreuk, of meerdere afzonderlijke sancties voor meerdere afzonderlijke inbreuken waarvan het aantal overeenstemt met het aantal ontbrekende registratiebladen.
32
De verordeningen nr. 3821/85 en nr. 561/2006 hebben als doelstellingen de verbetering van de arbeidsvoorwaarden van de bestuurders waarop deze verordeningen van toepassing zijn en van de verkeersveiligheid in het algemeen, en voorts de vaststelling van uniforme regels inzake rij- en rusttijden en de controle daarvan (zie in die zin arrest van 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punt 25).
33
Daartoe voorzien deze verordeningen in een geheel van maatregelen, met name in uniforme regels inzake rij- en rusttijden en de controle daarvan, waarvan de naleving door de lidstaten moet worden gegarandeerd door de toepassing van een sanctiestelsel voor elke inbreuk daarop.
34
In overweging 11 van verordening nr. 3821/85 staat te lezen dat werkgevers en bestuurders, ter verwezenlijking van de doelstellingen van controle op de werk- en rusttijden, verplicht moeten worden zorg te dragen voor de goede werking van het controleapparaat door de voorgeschreven handelingen zorgvuldig te verrichten.
35
Zoals blijkt uit bijlage I en bijlage I B bij deze verordening, moet het aan boord van voertuigen voor wegvervoer geïnstalleerde controleapparaat, dat analoog of digitaal kan functioneren, het mogelijk maken bepaalde gegevens betreffende het rijden van deze voertuigen en over de rijtijden van hun bestuurders aan te geven en te registreren.
36
Indien het voertuig voor wegvervoer is uitgerust met een analoog controleapparaat, worden deze gegevens geregistreerd op een in het apparaat opgenomen registratieblad. Wanneer het voertuig is uitgerust met een digitaal controleapparaat, worden die gegevens opgeslagen op de bestuurderskaart.
37
Artikel 15, lid 2, van deze verordening bepaalt dat de bestuurders voor iedere dag dat zij rijden, registratiebladen of bestuurderskaarten gebruiken vanaf het tijdstip waarop zij het voertuig overnemen, en dat het registratieblad of de bestuurderskaart niet vóór het einde van de dagelijkse werktijd uit het apparaat wordt genomen, tenzij zulks anderszins is toegestaan.
38
In verband met deze verplichting bepaalt artikel 15, lid 7, onder a), van verordening nr. 3821/85 dat de bestuurder van een voertuig dat met een analoog controleapparaat is uitgerust, na 1 januari 2008 op verzoek van de controleautoriteiten met name de registratiebladen van de dag zelf en de voorafgaande 28 dagen moet overleggen.
39
Volgens de bewoordingen ervan voorziet artikel 15, lid 7, onder a), van verordening nr. 3821/85 met betrekking tot registratiebladen in een verplichting op grond waarvan de bestuurder de registratiebladen van de dag zelf en van de voorafgaande 28 dagen moet kunnen overleggen. Deze bepaling voorziet in één enkele verplichting voor het volledige tijdvak en niet in verschillende afzonderlijke verplichtingen voor elk van de bedoelde dagen of voor elk van de desbetreffende registratiebladen.
40
De niet-nakoming van de verplichting van artikel 15, lid 7, onder a), van verordening nr. 3821/85 vormt dus één enkele en eenmalige inbreuk, die erin bestaat dat de betrokken bestuurder op het tijdstip van de controle alle of een deel van deze 29 registratiebladen niet kan overleggen. Deze inbreuk kan tot slechts één sanctie leiden.
41
Overeenkomstig artikel 19, lid 1, van verordening nr. 561/2006 leidt immers geen enkele inbreuk op verordening nr. 3821/85 tot meer dan één sanctie.
42
Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door de bepalingen van bijlage III bij richtlijn 2006/22. In de op de hoofdgedingen toepasselijke versie beoogde deze bijlage immers niet om een nauwkeurige en uitputtende lijst van inbreuken op de verordeningen nr. 3821/85 en nr. 561/2006 vast te stellen, maar werden daarin slechts richtsnoeren voor de lidstaten gegeven inzake een gemeenschappelijke reeks inbreuken op deze verordeningen. Deze richtsnoeren kunnen bijgevolg niet afwijken van de uitlegging van artikel 15, lid 7, onder a), van verordening nr. 3821/85 zoals die volgt uit de bewoordingen ervan en blijkt uit de punten 39 en 40 van dit arrest.
43
De in de punten 32 en 33 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstellingen van de verordeningen nr. 3821/85 en nr. 561/2006 kunnen evenmin afdoen aan de uitlegging die voortvloeit uit de bewoordingen van artikel 15, lid 7, van verordening nr. 3821/85.
44
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de bestuurder van een voertuig voor wegvervoer die bij een controle niet in staat is de registratiebladen van de tachograaf voor de dag zelf en de voorafgaande 28 dagen over te leggen, één enkele inbreuk begaat die tot één sanctie moet leiden.
45
Gelet op de in punt 19 van het onderhavige arrest genoemde omstandigheden van de hoofdgedingen zij er nog aan herinnerd dat de sancties voor inbreuken op de verordeningen nr. 3821/85 en nr. 561/2006 krachtens artikel 19 van laatstgenoemde verordening doeltreffend, evenredig en niet-discriminerend dienen te zijn en een afschrikkende werking dienen te hebben. In verband hiermee dient te worden benadrukt dat de niet-nakoming van artikel 15, lid 7, van verordening nr. 3821/85 niet als een kleine inbreuk kan worden beschouwd (zie in die zin arrest van 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punten 33 en 34). Bijgevolg moet de voor deze niet-nakoming vastgestelde sanctie, gelet op de ernst van de inbreuk, zwaar genoeg zijn om een reële afschrikkende werking te hebben.
46
Bovendien is een inbreuk op artikel 15, lid 7, van verordening nr. 3821/85 des te ernstiger naargelang het aantal registratiebladen dat niet door de bestuurder kan worden overgelegd, hoger is. Een dergelijke niet-nakoming belet immers een doeltreffende controle van de arbeidsomstandigheden van de bestuurders en van de inachtneming van de verkeersveiligheid over meerdere dagen.
47
Om het door artikel 19, lid 1, van verordening nr. 561/2006 opgelegde evenredigheidsvereiste na te leven, moet de sanctie derhalve voldoende kunnen worden aangepast aan de ernst van de inbreuk (zie in die zin arrest van 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punten 33 en 41).
48
Wanneer het bedrag van de boete die volgens het recht van een lidstaat moet worden opgelegd voor een dergelijke inbreuk, onvoldoende hoog is om een afschrikkende werking te hebben, is de nationale rechter gehouden om, overeenkomstig het beginsel van conforme uitlegging van het nationale recht, dit recht zoveel mogelijk uit te leggen in overeenstemming met de vereisten van het Unierecht. De nationale rechter kan, door dit beginsel toe te passen, binnen het kader van zijn bevoegdheden de volle werking van het Unierecht verzekeren bij de beslechting van het bij hem aanhangige geschil (zie in die zin arrest van 15 oktober 2020, Association française des usagers de banques, C‑778/18, EU:C:2020:831, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49
Die rechter moet er echter tevens over waken dat het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, dat is neergelegd in artikel 49, lid 1, eerste volzin, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie wordt geëerbiedigd. Volgens de rechtspraak van het Hof verlangt dit beginsel dat de wet een duidelijke omschrijving geeft van de strafbare feiten en de daarop gestelde straffen. Aan deze voorwaarde is voldaan wanneer de justitiabele uit de bewoordingen van de relevante bepaling, zo nodig met behulp van de uitlegging die de rechterlijke instanties daarvan hebben gegeven, kan opmaken voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld (arrest van 22 oktober 2015, AC-Treuhand/Commissie, C‑194/14 P, EU:C:2015:717, punt 40).
50
Zelfs indien het maximumbedrag van de geldboete die in de hoofdgedingen kan worden opgelegd volgens de nationale rechter onvoldoende hoog zou zijn om een afschrikkende werking te hebben, mag deze rechter bijgevolg niet meerdere sancties opleggen, die elk betrekking hebben op een of meerdere dagen van het tijdvak dat de dag van de controle en de voorafgaande 28 dagen bestrijkt.
51
Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 15, lid 7, van verordening nr. 3821/85 en artikel 19 van verordening nr. 561/2006 aldus moeten worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat waar een voertuig voor wegvervoer aan een controle wordt onderworpen, ten aanzien van de bestuurder van dat voertuig die voor meerdere gewerkte dagen binnen het tijdvak dat de dag van de controle en de 28 voorafgaande dagen bestrijkt, de registratiebladen van het controleapparaat niet overlegt, slechts één enkele inbreuk mogen vaststellen en hem hiervoor slechts één enkele sanctie mogen opleggen.
Kosten
52
Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:
Artikel 15, lid 7, van verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006, en artikel 19 van verordening nr. 561/2006 moeten aldus worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat waar een voertuig voor wegvervoer aan een controle wordt onderworpen, ten aanzien van de bestuurder van dat voertuig die voor meerdere gewerkte dagen binnen het tijdvak dat de dag van de controle en de 28 voorafgaande dagen bestrijkt, de registratiebladen van het controleapparaat niet overlegt, slechts één enkele inbreuk mogen vaststellen en hem hiervoor slechts één enkele sanctie mogen opleggen.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.