62023CC0629
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 12 december 2024 (
1
)
Zaak C‑629/23
Eesti Suurkiskjad
[verzoek van de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 92/43/EEG – Instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna – Wolf (Canis lupus) – Onttrekking aan de natuur en exploitatie van specimens van de in bijlage V, onder a), genoemde wilde diersoorten – Plan voor de wolvenjacht – Beoordeling van de staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soort”
I. Inleiding
1.
De habitatrichtlijn (
2
) heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Een aantasting van of bedreiging voor de staat van instandhouding van soorten kan in de weg staan aan bepaalde activiteiten, of verplichtingen meebrengen om maatregelen te nemen. Maar hoe kan de staat van instandhouding worden vastgesteld? (
3
)
2.
Deze vraag wordt hier aan de orde gesteld in verband met de bescherming van individuele specimens van de wolf (Canis lupus), een soort van communautair belang. In de meeste lidstaten (
4
) is de wolf nog steeds strikt beschermd overeenkomstig artikel 12 van de habitatrichtlijn, dat reeds vaak in de rechtspraak van het Hof is behandeld. (
5
) Overeenkomstig dat artikel moet met name het opzettelijk doden van (en dus ook de jacht op) wolven principieel worden verboden en uitzonderingen op dit verbod zijn alleen mogelijk binnen zeer strikte grenzen.
3.
Bepaalde lidstaten, zoals Estland, konden echter tijdens de onderhandelingen over de richtlijn of bij toetreding tot de Unie bedingen dat op wolven op hun grondgebied of delen daarvan alleen de verzwakte bescherming van artikel 14 van de habitatrichtlijn van toepassing is. Overeenkomstig dat artikel is jagen in principe toegestaan, maar lidstaten moeten beschermende maatregelen nemen als het behoud van een gunstige staat van instandhouding in gevaar is. Deze beschermingsregeling is door het Hof voor het eerst in het recente arrest ASCEL nader behandeld. (
6
) Daar benadrukte het Hof het belang van de staat van instandhouding voor de toepassing van artikel 14, maar ging het niet in detail in op het onderzoek van de staat van instandhouding.
4.
Door het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing van Estland dient het Hof zich nu te buigen over vragen in verband met dit onderzoek. Er moet worden onderzocht in hoeverre bij de beoordeling van de staat van instandhouding van wolven rekening moet worden gehouden met wolvenpopulaties buiten Estland, wat de relevantie is van een beoordeling van deze staat van instandhouding aan de hand van de criteria van de Internationale Unie voor het behoud van de natuur en de natuurlijke hulpbronnen (International Union for Conservation of Nature and natural ressources; hierna: „IUCN”) en of rekening kan worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Verdrag van Bern
5.
In het internationale recht is met name het Verdrag van Bern inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa (
7
) van belang. De Europese Economische Gemeenschap heeft dit verdrag in 1982 geratificeerd. (
8
) In Estland is het verdrag op 1 december 1992 in werking getreden. (
9
)
6.
Artikel 6 van het Verdrag van Bern bevat bijzondere bepalingen inzake de bescherming van de soorten:
„Iedere verdragsluitende partij neemt passende en noodzakelijke maatregelen in de vorm van wetten en voorschriften om te zorgen voor bijzondere bescherming van de in het wild voorkomende diersoorten, genoemd in bijlage II. Waar het deze soorten betreft, is met name verboden:
a.
iedere vorm van opzettelijk vangen, in het bezit houden en opzettelijk doden;
[…]”
7.
Artikel 7 van het Verdrag van Bern bevat verzwakte beschermingsbepalingen voor bepaalde andere soorten, die in wezen overeenkomen met artikel 14 van de habitatrichtlijn.
8.
Artikel 9 van het Verdrag van Bern voorziet in afwijkingen van de beschermingsbepalingen van de artikelen 6 en 7, die in wezen overeenkomen met die van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn.
9.
De wolf wordt in bijlage II bij het Verdrag van Bern als bijzonder beschermde diersoort vermeld. Volgens de informatie op de website van de Raad van Europa hebben twaalf verdragsluitende staten, waaronder Spanje, echter een voorbehoud gemaakt, zodat daar alleen de bescherming van artikel 7 van toepassing is op de wolf. Dit geldt echter niet voor de Unie of Estland. (
10
)
B.
Habitatrichtlijn
10.
Overweging 15 van de habitatrichtlijn betreft de bescherming van de soorten:
„Overwegende dat er in aanvulling op de [vogelrichtlijn (
11
)] een algemeen stelsel moet worden opgezet voor de bescherming van bepaalde soorten flora en fauna; dat er voor bepaalde soorten beheersmaatregelen moeten worden genomen, indien hun staat van instandhouding zulks rechtvaardigt, inclusief het verbieden van bepaalde methoden voor het vangen of doden, waarbij onder bepaalde voorwaarden wordt voorzien in de mogelijkheid tot ontheffingen”.
11.
Artikel 1, onder g) en i), van de habitatrichtlijn definieert verschillende begrippen:
„g)
soorten van communautair belang: soorten die op het in artikel 2 bedoelde grondgebied:
i)
bedreigd zijn, uitgezonderd de soorten waarvan het natuurlijke verspreidingsgebied slechts een marginaal gedeelte van dat grondgebied beslaat en die in het west-palearctische gebied niet bedreigd of kwetsbaar zijn, of
ii)
kwetsbaar zijn, dat wil zeggen waarvan het waarschijnlijk wordt geacht dat zij in de naaste toekomst bij voortbestaan van de bedreigende factoren zullen overgaan naar de categorie van bedreigde soorten, of
iii)
zeldzaam zijn, dat wil zeggen waarvan de populaties van kleine omvang zijn en die, hoewel zij momenteel noch bedreigd noch kwetsbaar zijn, in die situatie dreigen te komen. Deze soorten leven in geografische gebieden die van beperkte omvang zijn, of zijn over een grotere oppervlakte versnipperd, of
iv)
endemisch zijn en bijzondere aandacht vereisen wegens het specifieke karakter van hun habitat en/of de potentiële gevolgen van hun exploitatie voor hun staat van instandhouding.
Deze soorten zijn of kunnen worden opgenomen in bijlage II en/of IV of V;
[…]
i)
staat van instandhouding van een soort: het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het in artikel 2 bedoelde grondgebied.
De ‚staat van instandhouding’ wordt als ‚gunstig’ beschouwd wanneer:
–
uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en
–
het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en
–
er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden”.
12.
Artikel 2 van de habitatrichtlijn beschrijft het doel ervan:
„1.   Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is.
2.   De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier‑ en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
3.   In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.”
13.
Volgens artikel 3, lid 1, van de habitatrichtlijn wordt er „een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van specialebeschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk […] moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.” Artikel 4 regelt hoe de krachtens de richtlijn beschermde gebieden worden geselecteerd en verwijst naar het in artikel 11 bedoelde toezicht voor de aanpassing van deze gebieden.
14.
Artikel 12 van de habitatrichtlijn vereist de invoering van een strikt beschermingssysteem voor bepaalde diersoorten, dat onder andere het opzettelijk doden van die soorten verbiedt.
15.
Artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn bevat regels over het onttrekken van bepaalde diersoorten aan de natuur:
„Indien de lidstaten zulks op grond van het in artikel 11 genoemde toezicht nodig achten, treffen zij de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het aan de natuur onttrekken en de exploitatie van specimens van de in bijlage V genoemde wilde dier‑ en plantensoorten verenigbaar zijn met het behoud van die soorten in een gunstige staat van instandhouding.”
16.
Artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn voorziet in afwijkingen van de artikelen 12 en 14.
17.
Bijlage II, onder a), bij de habitatrichtlijn vermeldt onder meer de wolf als prioritaire soort waarvoor beschermde gebieden moeten worden aangewezen, maar sluit de populaties in Estland, Letland en Litouwen uit. De wolf wordt bovendien in bijlage IV, onder a), genoemd als een soort die krachtens artikel 12 strikt moet worden beschermd, maar onder andere de populaties in Estland, Letland, Litouwen en Polen zijn ook daarvan uitgezonderd. Deze wolvenpopulaties zijn daarentegen opgenomen in bijlage V, onder a).
III. Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
18.
Op 4 oktober 2012 heeft de Keskkonnaminister (minister van Milieu, Estland) het „actieplan voor de bescherming en het beheer van grote carnivoren (wolf Canis lupus, lynx Lynx lynx, bruine beer Ursus arctos) voor de periode 2012‑2021” vastgesteld. Volgens het plan kon de staat van instandhouding van alle populaties grote carnivoren als goed worden beoordeeld. In het plan is de langetermijndoelstelling vastgesteld om de wolvenpopulatie de komende 30 jaar in een gunstige staat te houden, rekening houdend met ecologische, economische en sociale aspecten. Een specifiek doel voor de periode 2012‑2021 was de instandhouding van 15 tot 25 wolvenroedels met welpen per jaar (totale populatiegrootte ongeveer 150‑250 specimens) vóór het begin van het jachtseizoen (in de herfst). Binnen deze aantallen moesten jaarlijkse doelen worden gesteld op basis van de resultaten van de monitoring, en de populatie moest binnen deze aantallen worden gehouden door middel van de jacht.
19.
De Keskkonnaamet (milieubureau, Estland) heeft bij besluit van 29 oktober 2020 het jachtquotum voor wolven voor het jachtjaar 2020/2021 op het grondgebied van de Republiek Estland vastgesteld op 140 specimens. Overeenkomstig het besluit is het milieubureau bevoegd het jachtquotum voor wolven te wijzigen nadat de Keskkonnaagentuur (milieuagentschap, Estland) desbetreffende voorstellen heeft gedaan. De belangrijkste beheersdoelstelling was om in 2021 gemiddeld 20 wolvennesten op het Estse vasteland te hebben, waarbij de populatie zo gelijkmatig mogelijk over geschikte habitats moest worden verdeeld.
20.
De MTÜ Eesti Suurkiskjad (non-profitorganisatie Estse grote carnivoren; MTÜ staat voor Mittetulundusühing) heeft beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit. Nadat de Tallinna Halduskohus (bestuursrechter Tallinn, Estland) het beroep had verworpen, heeft Eesti Suurkiskjad tevergeefs hoger beroep ingesteld.
21.
De Tallinna Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tallinn, Estland) heeft onder meer vastgesteld dat de rechtspraak van het Hof niet verbiedt dat rekening wordt gehouden met migratiebewegingen en invloeden tussen lidstaten op de staat van instandhouding van de populatie van een soort. Er zijn geen aanwijzingen dat, wanneer de Russische populatie buiten beschouwing wordt gelaten, niet zou zijn voldaan aan de voorwaarden van artikel 1, onder i), van de habitatrichtlijn voor het behoud op lange termijn van de staat van instandhouding. Volgens deze rechter was het derhalve niet ontoelaatbaar om rekening te houden met de door Polen, Litouwen en Letland genomen instandhoudingsmaatregelen, ook al gebeurde dit niet in het kader van de samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten.
22.
Die rechter heeft zich gebaseerd op het in opdracht van de Commissie opgestelde rapport „Key actions for Large Carnivore Populations in Europe” (2015). Volgens dat rapport omvat de Baltische wolvenpopulatie in de lidstaten van de Unie (met uitzondering van de delen buiten de EU) ongeveer 900 tot 1400 specimens (waarvan 20 % in Estland). De staat van instandhouding van die populatie is volgens dat rapport stabiel en komt overeen met de categorie LC (least concern) van de Rode Lijst van de IUCN, dat wil zeggen niet ingedeeld als bedreigd (blz. 47). Het is daarom volgens die rechter niet dienstig om parallellen te trekken met de wolvenpopulaties in Karelië (ongeveer 150 specimens in Finland) en Scandinavië (in Zweden en Noorwegen samen 250 tot 300 specimens), die volgens het rapport EN (endangered) zijn, dat wil zeggen ernstig bedreigd.
23.
Eesti Suurkiskjad heeft cassatieberoep ingesteld bij de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland), die het Hof in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing verzoekt om beantwoording van de volgende vragen:
„1)
Moet artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn aldus worden uitgelegd dat het een verplichting oplegt om bij de vaststelling van de in die bepaling bedoelde maatregelen te zorgen voor een gunstige staat van instandhouding in de zin van artikel 1, onder i), voor een regionale populatie van een soort in een bepaalde lidstaat, of kan rekening worden gehouden met de staat van instandhouding van de gehele populatie op het grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie?
2)
Indien rekening mag worden gehouden met de staat van instandhouding van de gehele populatie op het grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie, moet de habitatrichtlijn dan aldus worden uitgelegd dat voor de instandhouding van deze populatie formele samenwerking vereist is tussen de lidstaten waartoe het verspreidingsgebied van de populatie zich uitstrekt, of volstaat het dat de lidstaat die de in artikel 14 van de habitatrichtlijn bedoelde maatregelen vaststelt, de situatie van de populatie van de soort in de andere betrokken lidstaten bepaalt of de voorwaarden daarvoor in een nationaal beheersplan vastlegt?
3)
Kan artikel 1, onder i), van de habitatrichtlijn aldus worden uitgelegd dat een regionale populatie van een soort die volgens de criteria van de Rode Lijst van de IUCN in de categorie ‚kwetsbaar’ (VU [vulnerable]) is ingedeeld, een gunstige staat van instandhouding in de zin van de habitatrichtlijn kan hebben?
4)
Kan artikel 1, onder i), juncto artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus worden uitgelegd dat bij de vaststelling van de gunstige staat van instandhouding van een soort ook rekening kan worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden?”
24.
De MTÜ Eesti Suurkiskjad, de Republiek Estland, het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Oostenrijk en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen over deze vragen ingediend. Verder hebben Eesti Suurkiskjad, Estland en de Commissie schriftelijke vragen van het Hof beantwoord en deelgenomen aan de terechtzitting op 6 november 2024.
IV. Juridische analyse
25.
Het verzoek om een prejudiciële beslissing strekt tot verduidelijking van verschillende vragen in verband met de beoordeling van de staat van instandhouding van een soort in het kader van de toepassing van artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn. Volgens deze bepaling treffen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het aan de natuur onttrekken en de exploitatie van specimens van de in bijlage V genoemde wilde dier‑ en plantensoorten verenigbaar zijn met het behoud van die soorten in een gunstige staat van instandhouding.
26.
Wanneer een dergelijke diersoort zich in een ongunstige staat van instandhouding bevindt, moet de betrokken lidstaat maatregelen in de zin van artikel 14 van de habitatrichtlijn treffen om de staat van instandhouding van de soort zodanig te verbeteren dat de populaties ervan in de toekomst een gunstige staat van instandhouding bereiken. (
12
) Artikel 14 staat derhalve in het bijzonder in de weg aan het vrijgeven van de jacht op wolven als de betrokken lidstaat de staat van instandhouding ervan als „ongunstig-ontoereikend” heeft ingedeeld. (
13
)
27.
De eerste vraag is of voor de beoordeling van de staat van instandhouding uitsluitend de populatie van de soort in de betrokken lidstaat bepalend is of dat ook rekening kan worden gehouden met populaties in andere lidstaten. Deze vraag moet samen met de tweede vraag worden beantwoord, namelijk of, wanneer rekening wordt gehouden met populaties in andere lidstaten, een formele overeenkomst vereist is (onder A). Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of bij de beoordeling van de staat van instandhouding ook rekening kan worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden (onder B). De derde vraag betreft de betekenis van de indeling van een populatie van een lidstaat als „kwetsbaar” (VU) door de IUCN (onder C). Tot slot zal ik kort ingaan op de betekenis van het Verdrag van Bern voor de bescherming van wolven in Estland (onder D).
A.
Eerste en tweede vraag – Relevante populatie voor de beoordeling van de staat van instandhouding
28.
De eerste vraag moet verduidelijken of de krachtens artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn vereiste maatregelen uitsluitend afhankelijk zijn van de gunstige staat van instandhouding van de populatie in de betrokken lidstaat of dat rekening kan worden gehouden met de staat van instandhouding van de populatie in de hele Unie.
29.
De achtergrond van deze vraag is het feit dat de Estse wolvenpopulatie deel uitmaakt van een grotere Baltische populatie, een zogenaamde metapopulatie, die andere populaties in Letland, Litouwen en Polen alsook in Rusland, Wit-Rusland en Oekraïne omvat. Hoewel over de staat van instandhouding van de Estse populatie uiteenlopende standpunten bestaan, wat met name het onderwerp is van de derde vraag, wordt de gunstige staat van instandhouding van de populatie Baltische wolven als geheel volgens de verwijzingsbeslissing niet betwist.
30.
Voor het geval dat de staat van instandhouding in andere lidstaten relevant is, moet de tweede vraag verduidelijken of formele samenwerking inzake de bescherming van de soort tussen de betrokken lidstaten vereist is. Volgens de beschikbare informatie zijn er tot nu toe namelijk alleen pogingen geweest tot samenwerking tussen Estland en andere landen in de Baltische metapopulatie. In wezen heeft Estland daarom de situatie in de andere betrokken lidstaten geanalyseerd en in het licht van deze informatie de voorwaarden voor de instandhouding van de soort in een nationaal beheersplan vastgelegd.
31.
Aangezien deze twee vragen nauw met elkaar zijn verbonden, zal ik ze samen beantwoorden. Ik zal daarbij eerst ingaan op de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de staat van instandhouding van een soort op hun grondgebied (onder 1), vervolgens de methode voor het beoordelen van de staat van instandhouding bespreken (onder 2), de mogelijke wederzijdse beïnvloeding van populaties van verschillende lidstaten beschrijven (onder 3) en tot slot de prospectieve beoordeling van de staat van instandhouding analyseren, waarbij ik inga op het belang van formele samenwerking en beschermingsregelingen in de betrokken landen (onder 4).
1. Verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de staat van instandhouding van een soort op hun grondgebied
32.
Om te beginnen moet worden verduidelijkt of de toepassing van artikel 14 van de habitatrichtlijn afhankelijk is van de staat van instandhouding van de soort in de Unie als geheel of van de staat van instandhouding op het grondgebied van de betrokken lidstaat.
33.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof volgt uit artikel 1, onder i), en artikel 2, lid 1, van de habitatrichtlijn dat bij de beoordeling van de (gunstige) staat van instandhouding van een soort moet worden uitgegaan van het hele Europese grondgebied van de lidstaten waar het Verdrag van toepassing is. (
14
) De eerste zin van artikel 1, onder i), definieert de staat van instandhouding van het in artikel 2 bedoelde grondgebied. Dit is het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is en waar de richtlijn overeenkomstig artikel 2, lid 1, beoogt bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.
34.
Deze doelstelling van de habitatrichtlijn om de biodiversiteit in de hele Unie te waarborgen komt overeen met de verantwoordelijkheid van de Unie voor alle lidstaten waarin zij moet streven naar een hoog niveau van milieubescherming overeenkomstig artikel 3, lid 3, tweede volzin, VEU, artikel 191, lid 2, eerste volzin, VWEU en artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
35.
In deze zin heeft het Hof in de bovengenoemde rechtspraak (
15
) de taak van de Commissie beschreven bij het vaststellen van een Europees netwerk van beschermde gebieden in het kader van Natura 2000. Overeenkomstig artikel 3, lid 1, en artikel 4, lid 2, van de habitatrichtlijn moet zij voor de hele Unie beoordelen welke gebieden moeten worden beschermd om de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te behouden of in voorkomend geval te herstellen.
36.
Maatregelen op grond van artikel 14 van de habitatrichtlijn worden echter niet genomen door de Commissie maar door de lidstaten. De lidstaten kunnen bij de toepassing van de habitatrichtlijn evenwel alleen maatregelen nemen voor hun eigen grondgebied of delen daarvan. Zij kunnen daarom alleen op hun eigen grondgebied bijdragen aan het behoud van de biodiversiteit.
37.
Bovendien is de habitatrichtlijn niet bedoeld om beschermde soorten louter en alleen ergens in de Unie te behouden. Veeleer moet elke soort overeenkomstig artikel 1, onder i), tweede volzin, eerste streepje, van de habitatrichtlijn een levensvatbare component zijn van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt. In deze natuurlijke habitat heeft de soort namelijk een ecologische functie.
38.
Voor de wolf als grote carnivoor ligt deze functie vooral in het in toom houden van de populaties van zijn prooidieren. Als de wolf afwezig is in zijn natuurlijke habitat, kunnen de populaties van deze andere soorten buitensporig toenemen en schade veroorzaken. Dit geldt bijvoorbeeld voor hertensoorten, die aanzienlijke schade aan bossen kunnen toebrengen als hun populaties niet door roofdieren zoals wolven in toom worden gehouden. (
16
) Direct beheer van zulke soorten door de mens is slechts een noodoplossing die om verschillende redenen vaak minder effectief is. (
17
)
39.
Als de staat van instandhouding van een soort in een lidstaat niet gunstig is, kan de soort daar zijn ecologische functie niet of althans niet in volle omvang vervullen, zelfs als de populatie in de lidstaat deel uitmaakt van een metapopulatie die zich in een gunstige staat van instandhouding bevindt.
40.
Er moet echter ook worden verduidelijkt dat de verplichtingen krachtens artikel 14 van de habitatrichtlijn alleen van toepassing kunnen zijn op de lidstaten als het natuurlijke verspreidingsgebied van de betrokken soort zich ten minste potentieel uitstrekt tot het grondgebied van de lidstaat. In tegenstelling tot de artikelen 12 en 16 wordt deze voorwaarde niet expliciet genoemd in artikel 14, maar het zou niet zinvol zijn om lidstaten te verplichten maatregelen te nemen om de gunstige staat van instandhouding te waarborgen van soorten die hoe dan ook niet op hun grondgebied kunnen voorkomen, bijvoorbeeld omdat er vanwege de geografische of klimatologische omstandigheden geen geschikte habitats kunnen bestaan. Daarom verwijst de definitie van gunstige staat van instandhouding in artikel 1, onder i), tweede volzin, van de habitatrichtlijn naar het voorkomen van de soort in de natuurlijke habitat (eerste streepje) en naar het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort (tweede streepje).
41.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het territoriale referentiekader voor de toepassing van artikel 14 van de habitatrichtlijn door een lidstaat, en in het bijzonder voor de in dat verband noodzakelijke beoordeling van de staat van instandhouding van de betrokken soort, het grondgebied van de betrokken lidstaat is.
42.
De ongunstige staat van instandhouding die krachtens artikel 14 van de habitatrichtlijn voor de lidstaat de verplichting meebrengt om maatregelen te nemen (
18
), heeft daarom geen betrekking op de hele Unie, maar op de populaties van de soort op zijn grondgebied. Deze staat van instandhouding moet daarom noodzakelijkerwijs op lokaal en nationaal niveau bestaan en worden beoordeeld, zodat een ongunstige staat van instandhouding op het grondgebied van een lidstaat of een deel daarvan niet verborgen blijft door een louter grensoverschrijdende beoordeling. (
19
) De richtlijn voorziet dus niet in een compenserend effect als gevolg van een gunstige staat van instandhouding in een ander land.
2. Methode voor het beoordelen van de staat van instandhouding
43.
Maar volgt hieruit dat de populaties van de soort buiten de lidstaat daarom niet van belang zijn voor de staat van instandhouding in de betrokken lidstaat? Om deze vraag te beantwoorden, onderzoek ik artikel 1, onder i), van de habitatrichtlijn, waarin de staat van instandhouding van een soort wordt gedefinieerd en wordt bepaald onder welke voorwaarden die staat van instandhouding als „gunstig” kan worden beoordeeld.
44.
De staat van instandhouding van een soort is volgens artikel 1, onder i), eerste volzin, van de habitatrichtlijn het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het Europese grondgebied van de lidstaten.
45.
Volgens artikel 1, onder i), tweede volzin, van de habitatrichtlijn is de staat van instandhouding gunstig als aan drie voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet uit populatiedynamische gegevens blijken dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven (eerste streepje van die bepaling). Ten tweede mag het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner worden of binnen afzienbare tijd lijken te zullen worden (tweede streepje). En ten derde moet er een voldoende grote habitat bestaan en waarschijnlijk blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden (derde streepje).
46.
De staat van instandhouding van een soort moet daarom in twee stappen worden beoordeeld. Allereerst moet het effect van de som van de invloeden worden vastgesteld die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort in de betrokken lidstaat. Vervolgens moet op basis van het effect van deze invloeden een voorspelling worden gedaan over de toekomstige ontwikkeling van deze populaties.
3. Relaties tussen populaties
47.
Met het oog op deze beoordeling moet worden onderzocht wat de relevantie van de wolvenpopulaties buiten Estland is voor de staat van instandhouding van de populaties binnen Estland, die bepalend is voor de verplichtingen van deze lidstaat krachtens artikel 14 van de habitatrichtlijn.
48.
Volgens artikel 1, onder i), eerste volzin, van de habitatrichtlijn zijn populaties in andere lidstaten relevant voor de staat van instandhouding van de populatie van een soort binnen een lidstaat als de eerstgenoemde populaties een effect hebben dat op de nationale populatie inwerkt en op lange termijn een verandering kan bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van die populatie.
49.
Een dergelijk effect bestaat wanneer er een uitwisseling plaatsvindt tussen deze populaties.
50.
Dit wordt geïllustreerd door een hypothetische geïsoleerde eilandpopulatie van een bepaalde soort te vergelijken met een populatie van dezelfde soort waar regelmatig specimens van andere populaties bij komen of waarvan regelmatig specimens zich verplaatsen naar andere populaties en waarvan de specimens regelmatig in contact komen met specimens van andere populaties. In de geïsoleerde populatie kan het verlies van specimens alleen worden gecompenseerd door de voortplanting van de overgebleven specimens, terwijl in het geval van uitwisseling met andere populaties verliezen ook kunnen worden gecompenseerd door immigratie. Bovendien kunnen tijdelijk bijzonder gunstige omstandigheden in een geïsoleerde populatie leiden tot excessieve groei met een daaropvolgende sterke afname van de populatie, wat in het geval van uitwisseling met andere populaties en habitats getemperd kan worden door de permanente of tijdelijke emigratie van specimens. Ten slotte vertonen geïsoleerde populaties vaak minder genetische variatie dan populaties waarvan de genetische variatie vergroot wordt door uitwisseling met andere populaties.
51.
Een geïsoleerde populatie is daarom van nature minder bestand tegen schadelijke effecten dan een populatie die regelmatig contact heeft met andere populaties. De Scandinavische metapopulatie wolven in het midden en zuiden van Zweden en Noorwegen is hier een voorbeeld van, omdat deze grotendeels geïsoleerd is van andere populaties. Deze populatie vertoont in het bijzonder een lage genetische variatie omdat zij uit een klein aantal specimens bestaat. (
20
) Een recent rapport voor het Permanent Comité van het Verdrag van Bern categoriseert deze metapopulatie daarom als „kwetsbaar” (VU). (
21
)
52.
Volgens de beschikbare informatie zijn er daarentegen geen vergelijkbare risico’s voor de Estse wolvenpopulatie, aangezien er tussen deze populatie en andere populaties van de Baltische metapopulatie uitwisseling plaatsvindt. En deze metapopulatie wisselt waarschijnlijk ook specimens uit met andere populaties, bijvoorbeeld met andere populaties in Rusland en met de grote Karpatische metapopulatie en de metapopulatie in Centraal-Europa. De Baltische metapopulatie als geheel wordt daarom in het bovengenoemde rapport als „least concern” (niet bedreigd) beoordeeld. (
22
)
53.
Uitwisseling met andere populaties van een metapopulatie kan juist voor kleinere lidstaten ook een onmisbare voorwaarde zijn voor het behoud van een soort, als hun nationale grondgebied of de voor de soort beschikbare natuurlijke habitat te klein is voor een levensvatbare populatie. In dit geval kan de soort alleen permanent voorkomen in de lidstaat als de populatie ervan – die geïsoleerd niet-levensvatbaar is – in voortdurende uitwisseling is met populaties in aangrenzende lidstaten. De inaanmerkingneming van deze uitwisseling kan het toch mogelijk maken vast te stellen dat deze populatie voldoet aan de drie vereisten voor een gunstige staat van instandhouding.
54.
Het Hof heeft deze opvatting al in principe aanvaard toen het benadrukte dat er bijzondere aandacht moet worden besteed aan het grensoverschrijdende toezicht op een soort wanneer deze voor bepaalde gebieden onder de strengere beschermingseisen van de artikelen 6 en 12 van de habitatrichtlijn valt en voor aangrenzende gebieden alleen artikel 14 van toepassing is. (
23
) Wanneer deze verschillende beschermingsnormen gerechtvaardigd zijn, kan namelijk worden aangenomen dat de laatstbedoelde populaties zich in een betere staat van instandhouding bevinden en een positieve bijdrage kunnen leveren aan de staat van instandhouding van de andere, strenger beschermde populaties. (
24
)
55.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de lidstaten de relaties tussen de op hun grondgebied levende populaties van een soort en populaties in andere lidstaten, of het ontbreken van dergelijke relaties, in aanmerking moeten nemen als onderdeel van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op hun grondgebied in de zin van artikel 1, onder i), eerste volzin, van de habitatrichtlijn.
4. Prospectieve beoordeling van de toekomstige staat van instandhouding
56.
De beoordeling van de staat van instandhouding van een populatie als gunstig of ongunstig omvat de in artikel 1, onder i), tweede volzin, van de habitatrichtlijn bedoelde voorspellingen of uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven (eerste streepje van die bepaling), of het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden (tweede streepje), en of er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden (derde streepje).
57.
Uit de verwijzing naar populatiedynamische gegevens in artikel 1, onder i), tweede volzin, eerste streepje, van de habitatrichtlijn blijkt dat de huidige situatie het uitgangspunt moet zijn. Derhalve moeten de grootte van de populatie, het verspreidingsgebied, de beschikbare habitat, alsmede de ontwikkeling van deze factoren in het verleden worden vastgesteld. Daarvoor moeten de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens en methoden worden gebruikt. (
25
)
58.
Tot de huidige situatie van de Estse wolvenpopulatie behoren de op dit moment identificeerbare relaties van die populatie met andere subpopulaties van de Baltische metapopulatie.
59.
Er kan echter niet zonder meer van worden uitgegaan dat de huidige situatie in de toekomst zal voortduren. In plaats daarvan moet rekening worden gehouden met voorzienbare en waarschijnlijke veranderingen.
60.
Een voorbeeld hiervan is de in de prejudiciële verwijzing genoemde bouw van grensafsluitingen aan de oostgrens van de Unie. (
26
) Dit zou de relaties tussen de subpopulaties van de Baltische metapopulatie in de lidstaten en de subpopulaties in Rusland en Wit-Rusland in de toekomst kunnen beperken. De Estse regering voerde tijdens de terechtzitting echter aan dat wolven in ieder geval in de winter via bevroren grenswateren tussen Rusland en Estland kunnen blijven migreren.
61.
De in de tweede vraag genoemde formele samenwerking tussen lidstaten en de toepasselijke beschermingsregelingen zijn echter ook factoren waarmee lidstaten bij de voorspelling van de ontwikkeling van relaties tussen populaties in verschillende landen rekening moeten houden. Deze relaties zijn namelijk des te meer van belang naarmate zij voor de toekomst gewaarborgd zijn.
62.
Daarvoor is de wettelijke bescherming van andere populaties een belangrijke factor. Als deze bescherming ontbreekt, bestaat er een gevaar dat die andere populaties en daarmee de uitwisseling met de populatie van de betrokken lidstaat in de toekomst zullen afnemen.
63.
Dit probleem kan zich voordoen bij de Finse wolvenpopulatie als onderdeel van de Karelische metapopulatie, aangezien deze soort nu blijkbaar zwaar bejaagd wordt in de Russische gebieden van deze metapopulatie. Deze Russische praktijken houden zeker ook verband met het feit dat Rusland het Verdrag van Bern niet heeft geratificeerd. (
27
) In ieder geval wordt deze metapopulatie ondanks de relatie met andere Russische populaties in het bovengenoemde rapport ingedeeld als „near threatened” (bijna bedreigd). (
28
) Vergelijkbare problemen kunnen zich voordoen bij de relaties tussen de Estse wolvenpopulatie en de Russische populaties en de populaties in Wit-Rusland, dat het Verdrag van Bern per 1 april 2024 heeft opgezegd. (
29
)
64.
Dit kan de reden zijn waarom het Hof aanvankelijk in een Finse zaak heeft geoordeeld dat bij de beoordeling van de staat van instandhouding in het kader van de afwijking van artikel 16 van de habitatrichtlijn geen rekening mag worden gehouden met populaties in derde landen (
30
), en het een dergelijke inaanmerkingneming later in een Oostenrijkse zaak heeft beperkt tot landen die vallen onder de vergelijkbare beschermingsbepalingen van het Verdrag van Bern. (
31
)
65.
Wanneer verschillende populaties van een soort een vergelijkbaar, wettelijk gewaarborgd beschermingsniveau genieten, kan daarentegen bij de beoordeling en evaluatie van de staat van instandhouding van een van deze populaties een groot gewicht worden toegekend aan de uitwisseling tussen deze populaties.
66.
Bij een nog hoger beschermingsniveau, bijvoorbeeld als het striktere artikel 12 van de habitatrichtlijn van toepassing zou zijn op de andere populatie, zouden deze relaties nog belangrijker zijn. Voor de andere populaties van de Baltische metapopulatie binnen de Unie geldt echter dezelfde bescherming als in Estland, namelijk de bescherming op grond van artikel 14. Daarnaast bestaat in Polen – in tegenstelling tot in de Baltische staten – echter ook de bescherming in 60 speciale beschermingszones overeenkomstig de habitatrichtlijn. (
32
) Bovendien zullen wolven in alle lidstaten in de toekomst profiteren van de verplichtingen om habitats te herstellen en te beschermen krachtens artikel 4 van de natuurherstelverordening. (
33
)
67.
De relaties met populaties in andere landen zijn nog belangrijker als de betrokken landen niet alleen vergelijkbare beschermingsregels toepassen, maar bij de bescherming van deze soort ook formeel samenwerken. In dat geval kunnen ze hun beschermingsmaatregelen namelijk zo coördineren dat deze uitwisseling optimaal verloopt.
68.
Maar zelfs zonder formele samenwerking geldt tussen de lidstaten het in artikel 4, lid 3, eerste alinea, VEU vastgelegde beginsel van loyale samenwerking, volgens hetwelk de Unie en de lidstaten elkaar respecteren en elkaar steunen bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien. (
34
) Dit kan in het bijzonder betrekking hebben op de uitwisseling van bestaande informatie over populaties van beschermde soorten op hun eigen grondgebied.
5. Voorlopige conclusie
69.
Het antwoord op de eerste en de tweede vraag moet dus luiden dat elke lidstaat bij de toepassing van artikel 14 van de habitatrichtlijn verplicht is om op zijn eigen grondgebied een gunstige staat van instandhouding te waarborgen van de in bijlage V genoemde soorten waarvan het natuurlijke verspreidingsgebied zich tot dat grondgebied uitstrekt. Bij de beoordeling van de staat van instandhouding van deze soorten moet de lidstaat echter rekening houden met de uitwisseling tussen de populatie op zijn eigen grondgebied en populaties in andere landen. Het gewicht dat bij de prospectieve beoordeling van de staat van instandhouding aan deze uitwisseling moet worden toegekend, hangt onder andere af van de mate waarin deze andere populaties beschermd zijn en de mate waarin de lidstaat en de staat waarin een andere populatie zich bevindt samenwerken bij de bescherming van de soort.
B.
Vierde vraag – vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en regionale en lokale bijzonderheden
70.
De vierde vraag is of er bij de aanmerking van de staat van instandhouding als gunstig ook rekening kan worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden. Deze vraag is duidelijk ingegeven door artikel 2, lid 3 van de habitatrichtlijn, volgens welke in de op grond van die richtlijn genomen maatregelen rekening wordt gehouden met deze vereisten en bijzonderheden.
71.
In het hoofdgeding werd op grond van deze bepaling als bezwaar aangevoerd dat een toename van het aantal wolven zou leiden tot sterke sociale en economische conflicten in de Estse samenleving. Dit argument komt erop neer dat de maatschappelijke acceptatie van een soort zou moeten bepalen in hoeverre het aan de natuur onttrekken van specimens zou moeten worden toegestaan.
72.
Artikel 14, lid 1, van de habitatrichtlijn bepaalt echter dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten treffen om ervoor te zorgen dat het aan de natuur onttrekken verenigbaar is met het behoud van een gunstige staat van instandhouding. De hoeveelheid die aan de natuur mag worden onttrokken is daarom niet direct afhankelijk van de maatschappelijke acceptatie, maar van het behoud van een gunstige staat van instandhouding.
73.
De staat van instandhouding is, zoals gezegd (
35
), volgens artikel 1, onder i), eerste volzin, van de habitatrichtlijn het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het Europese grondgebied van de lidstaten.
74.
Tot deze invloeden behoren de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en de regionale en lokale bijzonderheden.
75.
Finland is van mening dat de strikte bescherming van de wolf als bedoeld in artikel 12 van de habitatrichtlijn onverenigbaar is met de rendierhouderij, die vooral voor de Sami-minderheid in het noorden van het land van groot cultureel en economisch belang is. Daarom bepalen bijlage IV en V bij de habitatrichtlijn dat in het Finse rendierbeschermingsgebied niet artikel 12 maar artikel 14 van toepassing is op de wolf. Het lijkt erop dat dit de reden is waarom praktisch geen enkele wolvenpopulatie zich in dit gebied kan vestigen, omdat de Finse toepassing van artikel 14 toestaat dat geïmmigreerde specimens worden gedood voordat ze zich kunnen voortplanten. (
36
) Ongeacht of deze Finse praktijk verenigbaar is met artikel 14, zijn de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en de regionale en lokale bijzonderheden van het Finse rendierbeschemingsgebied duidelijk van invloed op de staat van instandhouding van de wolf.
76.
Het is echter ook denkbaar dat vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en regionale en lokale bijzonderheden een positieve invloed hebben op de staat van instandhouding van bepaalde soorten, bijvoorbeeld doordat ze de voorwaarden scheppen voor de aanwezigheid van de soort. Zo kan de veldhamster (Cricetus cricetus) in Midden-Europa bijna alleen terreinen gebruiken die op een bepaalde manier worden bewerkt. (
37
) Voor het behoud van deze soort is het daarom noodzakelijk dat de bewerking van de benodigde terreinen aansluit bij de bovengenoemde vereisten en bijzonderheden.
77.
Bijgevolg moet bij de beoordeling van de staat van instandhouding van een soort rekening worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden, voor zover deze vereisten en bijzonderheden van invloed zijn op deze staat van instandhouding.
78.
Een andere vraag is of deze factoren bij de prospectieve beoordeling van de staat van instandhouding onder artikel 1, onder i), tweede volzin, van de habitatrichtlijn in die zin in aanmerking mogen worden genomen dat deze staat van instandhouding als gunstig moet worden beschouwd omdat een grotere populatie maatschappelijk niet zou worden aanvaard.
79.
Om de relevante voorwaarden in de zin van artikel 1, onder i), tweede volzin, van de habitatrichtlijn te beoordelen, moet de huidige situatie van de populatie van de betrokken soort in de lidstaat worden bepaald en moet een prognose van de toekomstige ontwikkeling worden gemaakt. (
38
) De populatiedynamiek, het verspreidingsgebied en de habitat van een soort maken deel uit van de lokale bijzonderheden en kunnen verband houden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied. Maar ook conflicten met deze vereisten en bijzonderheden kunnen in de hierboven beschreven mate (
39
) ten minste gedeeltelijk verantwoordelijk zijn voor de huidige situatie en zullen ook de prognose beïnvloeden.
80.
Artikel 1, onder i), tweede volzin, van de habitatrichtlijn bevat echter geen enkele aanwijzing dat de staat van instandhouding van een populatie als gunstig kan worden beschouwd louter en alleen omdat aanvullende beschermingsmaatregelen voor de soort of een grotere populatie conflicten zouden kunnen veroorzaken met regionale of lokale bijzonderheden of de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied. Als lidstaten de beoordeling van de staat van instandhouding van een soort zouden mogen laten afhangen van de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en van regionale en lokale bijzonderheden, zouden zij de doelstelling van instandhouding van de soort in gevaar kunnen brengen. (
40
)
81.
Zoals ik al heb uiteengezet in verband met de wolvenjacht in de autonome regio Castilië en León (Spanje), zijn de maatregelen die overeenkomstig artikel 14 van de habitatrichtlijn concreet noodzakelijk zijn afhankelijk van de factoren die van invloed zijn op de staat van instandhouding. (
41
) Als de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en de regionale en lokale bijzonderheden een gunstige staat van instandhouding in het gedrang brengen of zelfs onmogelijk maken, kunnen maatregelen nodig zijn die strijdig zijn met deze vereisten of indruisen tegen deze bijzonderheden.
82.
Als aan deze vereisten en bijzonderheden toch voorrang moet worden gegeven, kan dit niet op basis van artikel 14 van de habitatrichtlijn, maar hooguit door middel van een afwijking op grond van artikel 16. Maar ook deze bepaling vereist dat de soort ondanks de afwijking in een gunstige staat van instandhouding blijft voortbestaan of dat de afwijking de ongunstige staat van instandhouding ten minste niet verder verslechtert en niet verhindert dat deze in een gunstige staat van instandhouding wordt hersteld. (
42
)
83.
Het antwoord op de vierde vraag moet daarom luiden dat de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en de regionale en lokale bijzonderheden invloeden zijn die met het oog op de beoordeling van de staat van instandhouding van soorten overeenkomstig artikel 1, onder i), eerste volzin, van de habitatrichtlijn op beschermde soorten inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soorten. Artikel 1, onder i), tweede volzin, staat er echter aan in de weg dat de staat van instandhouding van een soort op basis van deze vereisten en bijzonderheden als gunstig wordt beschouwd zolang niet kan worden vastgesteld of aan de in deze bepaling genoemde voorwaarden is voldaan.
C.
Derde vraag – Kwetsbare status van de wolf volgens de criteria van de IUCN
84.
Met zijn derde vraag wenst de Riigikohus te vernemen of de regionale populatie van een soort een gunstige staat van instandhouding in de zin van artikel 1, onder i), van de habitatrichtlijn kan hebben als deze populatie volgens de criteria van de Rode Lijst van de IUCN in de categorie „kwetsbaar” (VU) is ingedeeld.
85.
De habitatrichtlijn, en met name de definitie van gunstige staat van instandhouding in artikel 1, onder i), tweede volzin, van de habitatrichtlijn, bepaalt niet uitdrukkelijk dat een beoordeling aan de hand van de risicocategorieën van de IUCN bepalend is voor het onderzoek van de staat van instandhouding van een soort.
86.
Bij dit onderzoek moeten echter de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens en methoden worden gebruikt. (
43
) Als de beoordeling van een populatie aan de hand van de criteria van de IUCN deel uitmaakt van deze gegevens of erop gebaseerd is, moet er dus rekening mee worden gehouden bij het onderzoek van de staat van instandhouding. (
44
)
87.
Bovendien kan worden verwacht dat de bepaling van deze risicocategorieën en de beoordeling van de staat van instandhouding vergelijkbare doelen nastreven en daarom tot vergelijkbare resultaten leiden. Zo zijn de bovengenoemde beoordelingen van de Baltische metapopulatie van wolven (
45
), die de Tallinna Ringkonnakohus gebruikte voor een positieve beoordeling van de staat van instandhouding van de Estse populatie, gebaseerd op de criteria van de IUCN.
88.
Vanuit dit perspectief lijkt de indeling van een populatie als „kwetsbaar” (VU) eraan in de weg te staan dat de staat van instandhouding als gunstig wordt beschouwd. Volgens de definitie van de IUCN betekent deze risicocategorie namelijk dat er een groot risico bestaat dat de soort in het wild uitsterft. (
46
) Bij een dergelijk risico is het twijfelachtig of de soort op lange termijn een levensvatbare component zal blijven van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt in de zin van artikel 1, onder i), tweede volzin, eerste streepje, van de habitatrichtlijn. Veeleer moet dan worden gevreesd dat het natuurlijke verspreidingsgebied kleiner wordt (tweede streepje).
89.
Het is echter mogelijk om een dergelijke beoordeling te weerleggen op basis van betere wetenschappelijke kennis (
47
), bijvoorbeeld door recentere of volledigere gegevens of door te wijzen op conceptuele problemen. Zo werden de criteria van de IUCN voor de indeling in een risicocategorie voor de wereldwijde beoordeling van soorten ontwikkeld. (
48
) Daarom kunnen, zoals Estland aangeeft, bepaalde drempelwaarden niet zonder meer worden toegepast op individuele staten waar enkel subpopulaties van de soort leven. De Commissie herinnert er echter aan dat de IUCN richtsnoeren heeft gepubliceerd voor de toepassing van haar criteria op regionaal en nationaal niveau (
49
), waardoor dit conceptuele probleem op passende wijze zou moeten kunnen worden aangepakt.
90.
Bovendien gaat de verplichting om de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens en methoden te gebruiken niet zo ver dat de lidstaten verplicht zijn om beoordelingen over te nemen die gebaseerd zijn op zuiver hypothetische aannames. (
50
) Hieraan kan in het onderhavige geval worden gedacht, omdat de beoordeling van de Estse wolvenpopulatie als „kwetsbaar” (VU) volgens de verwijzingsbeslissing onder andere is gebaseerd op de vrees dat Estland uit politieke overwegingen zou kunnen besluiten om het aantal wolven in de toekomst te verminderen. Voor zover de beoordeling is gebaseerd op de bouw van grensafsluitingen, is dit echter een objectief feit waarvan de relevantie voor de relaties met de populaties in Rusland en Wit-Rusland al is genoemd. (
51
)
91.
De derde vraag moet daarom aldus worden beantwoord dat de lidstaten een beoordeling van de populatie van een soort op hun grondgebied als „kwetsbaar” (VU) volgens de criteria van de IUCN als onderdeel van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens en methoden moeten opnemen bij de beoordeling van de staat van instandhouding overeenkomstig artikel 14 van de habitatrichtlijn. De lidstaten kunnen de resultaten echter weerleggen met betere wetenschappelijke kennis of door te wijzen op conceptuele problemen, en zij zijn niet verplicht om zuiver hypothetische aannames over te nemen.
D.
Slotopmerking over het Verdrag van Bern
92.
Tot slot wil ik – met het Hof in het arrest WWF Österreich – in herinnering brengen dat tot dusver is vastgehouden aan de opneming van de wolf op de lijst van soorten in bijlage II bij het Verdrag van Bern, die strikt worden beschermd krachtens dit verdrag, waarbij de Unie partij is en dat haar bindt krachtens het internationaal recht. (
52
)
93.
Volgens artikel 6, onder a), van het verdrag moeten de verdragsluitende staten iedere vorm van opzettelijk doden van wolven verbieden, dus in het bijzonder de jacht. Artikel 9 van het verdrag staat alleen afwijkingen op dit verbod toe om bepaalde, limitatief opgesomde redenen als er geen andere bevredigende oplossing bestaat en de afwijking het voortbestaan van de betreffende populatie niet aantast. Deze beschermingsnorm komt grotendeels overeen met de strikte bescherming onder de artikelen 12 en 16 van de habitatrichtlijn.
94.
Artikel 14 van de habitatrichtlijn vormt daarentegen de omzetting artikel 7 van het verdrag, waarvan door verschillende verdragsluitende staten op basis van voorbehouden wordt gebruikgemaakt met betrekking tot de wolf.
95.
Estland is in 1992 tot het verdrag toegetreden, dus voordat het tot de Unie toetrad, en heeft in tegenstelling tot bijvoorbeeld Spanje (
53
) geen voorbehoud gemaakt voor de bescherming van de wolf.
96.
Aangezien het verdrag, als integrerend deel van het Unierecht, overeenkomstig artikel 216, lid 2, VWEU verbindend is voor de lidstaten (
54
), is Estland op grond van het verdrag derhalve zowel krachtens het internationale recht als krachtens het Unierecht verplicht om de wolf strikt te beschermen.
97.
De bepalingen van de habitatrichtlijn, die in Estland alleen voorzien in de verzwakte bescherming van wolven onder artikel 14, doen daaraan niets af. In het bijzonder hebben die bepalingen niet als lex specialis of lex posterior voorrang op de vereisten van het verdrag. Ten eerste is er geen tegenstrijdigheid tussen artikel 6 van het verdrag en artikel 14 van de habitatrichtlijn. Estland kan probleemloos aan de ene verplichting voldoen zonder de andere te schenden. Met betrekking tot hun beschermingsdoel, namelijk het waarborgen van een gunstige staat van instandhouding van de soort, vullen de verplichtingen elkaar zelfs aan. Ten tweede kan niet worden aangenomen dat de Unie of Estland met de habitatrichtlijn hun verplichtingen uit hoofde van het internationaal recht overeenkomstig het verdrag hebben willen schenden.
98.
Mijn opmerkingen over de uitlegging van artikel 14 van de habitatrichtlijn beperken zich daarom uitsluitend tot deze bepaling. Zij rechtvaardigen echter niet dat wordt afgeweken van de strengere beschermingsbepalingen van het Verdrag van Bern. Deze beschermingsregels zullen echter worden afgezwakt wanneer de op voorstel van de Unie aangenomen wijziging van de beschermingsstatus van de wolf in het verdrag (
55
) in werking zal treden.
V. Conclusie
99.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging het verzoek om een prejudiciële beslissing te beantwoorden als volgt:
„1)
Op de eerste en de tweede vraag moet worden geantwoord dat elke lidstaat bij de toepassing van artikel 14 van richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna verplicht is om op zijn eigen grondgebied een gunstige staat van instandhouding te waarborgen van de in bijlage V genoemde soorten waarvan het natuurlijke verspreidingsgebied zich tot dat grondgebied uitstrekt. Bij de beoordeling van de staat van instandhouding van deze soorten moet de lidstaat echter rekening houden met de uitwisseling tussen de populaties op zijn eigen grondgebied en populaties in andere landen. Het gewicht dat bij de prospectieve beoordeling van de staat van instandhouding aan deze uitwisseling moet worden toegekend, hangt onder andere af van de mate waarin deze andere populaties beschermd zijn en de mate waarin de lidstaat en de staat waarin een andere populatie zich bevindt samenwerken bij de bescherming van de soort.
2)
De derde vraag moet aldus worden beantwoord dat de lidstaten een beoordeling van de populatie van een soort op hun grondgebied als ‚kwetsbaar’ (VU) volgens de criteria van de IUCN als onderdeel van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens en methoden moeten opnemen bij de beoordeling van de staat van instandhouding overeenkomstig artikel 14 van richtlijn 92/43. De lidstaten kunnen de resultaten echter weerleggen met betere wetenschappelijke kennis of door te wijzen op conceptuele problemen, en zij zijn niet verplicht om zuiver hypothetische aannames over te nemen.
3)
Op de vierde vraag moet worden geantwoord dat de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en de regionale en lokale bijzonderheden invloeden zijn die met het oog op de beoordeling van de staat van instandhouding van soorten overeenkomstig artikel 1, onder i), eerste volzin, van richtlijn 92/43 op beschermde soorten inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soorten. Artikel 1, onder i), tweede volzin, staat er echter aan in de weg dat de staat van instandhouding van een soort op basis van deze vereisten en bijzonderheden als gunstig wordt beschouwd zolang niet kan worden vastgesteld of aan de in deze bepaling genoemde voorwaarden is voldaan.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013 (PB 2013, L 158, blz. 193).
(
3
)	Volgens document 9705/24 van de Raad van 8 mei 2024, punt 12, heeft de Commissie opdracht gegeven om te werken aan een betere methodologie voor het beoordelen van de staat van instandhouding van grote carnivoren.
(
4
)	Zie voor de discussie over het beschermingsniveau van de wolf mijn conclusie in de zaak ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, punt 1, met verdere verwijzingen), document 9705/24 van de Raad van 8 mei 2024 over de stand van de discussie over het beschermingsniveau van de wolf, en het persbericht van de Raad van 26 september 2024„Beschermingsstatus wolf: EU stelt wijziging Verdrag van Bern voor” en de bijbehorende brief van de Unie van 27 september 2024 aan het secretariaat van het Verdrag van Bern, T‑PVS/Inf(2024)15, alsook deel 4.2 van de Draft List of Decisions and Adopted Texts van de 44e vergadering van het Permanent Comité van het Verdrag van Bern, T-PVS(2024)MISC van 6 december 2024 over de goedkeuring van het voorstel van de Unie.
(
5
)	Zie bijvoorbeeld de arresten van 30 januari 2002, Commissie/Griekenland (Caretta caretta) (C‑103/00, EU:C:2002:60); 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851), en, meer recentelijk, 11 juli 2024, Umweltverband WWF Österreich e.a. (C‑601/22, EU:C:2024:595).
(
6
)	Arrest van 29 juli 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656).
(
7
)	CETS nr. 104.
(
8
)	Besluit 82/72/EEG van de Raad van 3 december 1981 (PB 1982, L 38, blz. 1).
(
9
)	Zie https://www.coe.int/en/web/conventions.
(
10
)	https://www.coe.int/en/web/conventions/cets-number-/-abridged-title-known?module=signatures-by-treaty&treatynum=104 en https://www.coe.int/en/web/conventions/cets-number-/-abridged-title-known?module=declarations-by-treaty&numSte=104&codeNature=0.
(
11
)	Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010, L 20, blz. 7).
(
12
)	Arrest van 29 juli 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, punt 69).
(
13
)	Arrest van 29 juli 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, punt 78).
(
14
)	Arresten van 7 november 2000, Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, punt 23); 19 oktober 2017, Vereniging Hoekschewaards Landschap (C‑281/16, EU:C:2017:774, punt 32), en 18 oktober 2018, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑669/16, EU:C:2018:844, punt 63).
(
15
)	Zie de verwijzingen in voetnoot 14.
(
16
)	Zie Ripple, W. J., Estes, J. A., Beschta, R. L., Wilmers, C. C., Ritchie, E. G., Hebblewhite, M., en Wirsing, A. J. (2014), „Status and ecological effects of the world’s largest carnivores”, Science, deel 343 (6167), 1241484‑3, en Kuijper, D. P. J. (2011), „Lack of natural control mechanisms increases wildlife–forestry conflict in managed temperate European forest systems”, European Journal of Forest Research, deel 130, blz. 895‑909.
(
17
)	Zie Kuijper (aangehaald in voetnoot 16, blz. 900‑901).
(
18
)	Arrest van 29 juli 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, punt 69).
(
19
)	Zie in die zin met betrekking tot artikel 16 van de habitatrichtlijn arrest van 11 juli 2024, Umweltverband WWF Österreich e.a. (C‑601/22, EU:C:2024:595, punt 57), en de conclusie van advocaat-generaal Ćapeta in deze zaak (EU:C:2024:62, punten 73 en 74). Zie met betrekking tot artikel 14 ook mijn conclusie in de zaak ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, punt 101).
(
20
)	Large Carnivore Initiative for Europe (Boitani e.a.), Assessment of the conservation status of the wolf (Canis lupus) in Europe [document voor de 42e vergadering van het Permanent Comité van het Verdrag van Bern van 28 november tot en met 2 december 2022, T‑PVS/Inf(2022)45, blz. 19].
(
21
)	Aangehaald in voetnoot 20, blz. 19 en 22.
(
22
)	Aangehaald in voetnoot 20, blz. 18, 19 en 21.
(
23
)	Arrest van 29 juli 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, punten 63 en 66); zie ook arrest van 11 juli 2024, Umweltverband WWF Österreich e.a. (C‑601/22, EU:C:2024:595, punt 58).
(
24
)	Zie mijn conclusie in de zaak ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, punt 77).
(
25
)	Arrest van 29 juli 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, punt 65).
(
26
)	Zie ook het in voetnoot 20 aangehaalde rapport, blz. 18 en 19.
(
27
)	Ondertekeningen en stand van ratificatie van het Verdrag van Bern (https://www.coe.int/en/web/conventions/cets-number-/-abridged-title-known?module=signatures-by-treaty&treatynum=104).
(
28
)	Aangehaald in voetnoot 20, blz. 19.
(
29
)	Ondertekeningen en stand van ratificatie van het Verdrag van Bern (https://www.coe.int/en/web/conventions/cets-number-/-abridged-title-known?module=signatures-by-treaty&treatynum=104).
(
30
)	Arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 60).
(
31
)	Arrest van 11 juli 2024, Umweltverband WWF Österreich e.a. (C‑601/22, EU:C:2024:595, punt 63).
(
32
)	Biodiversity.europa.eu/species/1367.
(
33
)	Verordening (EU) 2024/1991 van het Europees Parlement en de Raad van 24 juni 2024 inzake natuurherstel en tot wijziging van verordening (EU) 2022/869 (PB L, 2024/1991).
(
34
)	Zie arresten van 17 december 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Uitlevering aan Oekraïne) (C‑398/19, EU:C:2020:1032, punt 48), en 31 januari 2023, Puig Gordi e.a. (C‑158/21, EU:C:2023:57, punten 131 en 132).
(
35
)	Zie punt 44 hierboven.
(
36
)	Zie Kojola, I., Aspi, J., Hakala, A., Heikkinen, S., Ilmoni, C., en Ronkainen, S. (2006), „Dispersal in an expanding wolf population in Finland”, Journal of Mammalogy, deel 87(2), blz. 281‑286.
(
37
)	Zie mijn conclusie in de zaak Commissie/Frankrijk (Cricetus cricetus) (C‑383/09, EU:C:2011:23, punt 62).
(
38
)	Zie punt 57 hierboven.
(
39
)	Zie punt 75 hierboven.
(
40
)	Zie in die zin arrest van 7 november 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, punt 23).
(
41
)	Zie mijn conclusie in de ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, punten 99 en 100).
(
42
)	Arresten van 14 juni 2007, Commissie/Finland (wolvenjacht) (C‑342/05, EU:C:2007:341, punt 29), en 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 68).
(
43
)	Arrest van 29 juli 2024, ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, punt 65).
(
44
)	Zie arrest van 23 april 2020, Commissie/Finland (Voorjaarsjacht op mannetjes van de eidereend) (C‑217/19, EU:C:2020:291, punten 71, 72 en 82).
(
45
)	Zie punten 22 en 52 hierboven.
(
46
)	IUCN, (2012), IUCN Red List Categories and Criteria: Version 3.1., 2e druk, Gland, Zwitserland, en Cambridge, Verenigd Koninkrijk, blz. 15.
(
47
)	Zie in die zin arrest van 28 juni 2007, Commissie/Spanje (C‑235/04, EU:C:2007:386, punten 26‑28, 35 en 39).
(
48
)	IUCN Standards and Petitions Committee, 2024, Guidelines for Using the IUCN Red List Categories and Criteria. Version 16, blz. 7.
(
49
)	IUCN Species Survival Commission, Guidelines for Application of IUCN Red List Criteria at Regional and National Levels, versie 4.0, januari 2010.
(
50
)	Zie in die zin arresten van 9 september 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a. (C‑236/01, EU:C:2003:431, punt 106); 28 januari 2010, Commissie/Frankrijk (C‑333/08, EU:C:2010:44, punt 91), en 19 januari 2017, Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, punt 60).
(
51
)	Zie punt 60 hierboven.
(
52
)	Arrest van 11 juli 2024, Umweltverband WWF Österreich e.a. (C‑601/22, EU:C:2024:595, punt 43).
(
53
)	Zie mijn conclusie in de zaak ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, punt 46).
(
54
)	Zie arrest van 15 juli 2004, Pêcheurs de l’étang de Berre (C‑213/03, EU:C:2004:464, punt 39).
(
55
)	Zie de in voetnoot 4 aangehaalde beslissing van het Permanent Comité van het Verdrag van Bern.