61997CC0424_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Por segunda vez el Tribunal de Justicia ha de pronunciarse con carácter prejudicial sobre cuestiones sometidas por un órgano jurisdiccional alemán que conoce del litigio que, desde hace más de diez años, existe entre el Sr. Haim y las autoridades alemanas.
2 El Sr. Haim es un nacional italiano que, al finalizar sus estudios de odontología en Turquía, obtuvo en ese Estado el título de odontólogo y ejerció allí dicha profesión hasta 1980. En 1981 obtuvo la autorización («Approbation») que le permitía ejercer la profesión de odontólogo en Alemania. No obstante, fue en Bélgica, Estado en el que su título turco fue reconocido en 1982 como equivalente al título belga de odontólogo por las autoridades competentes, donde ejerció hasta 1991 su profesión como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad. A finales de 1991 interrumpió esa actividad en Bélgica para ir a ejercer como ayudante en la consulta de su hijo en Alemania, antes de regresar en 1993 a Bélgica para reanudar allí su actividad anterior.
3 Mientras tanto, el Sr. Haim había solicitado a la Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein (Asociación de Odontólogos adscritos a las Mutualidades del Seguro de Enfermedad de Renania del Norte; en lo sucesivo, «KVN») su inscripción en el Registro de Odontólogos, para poder atender como odontólogo a los afiliados a una Caja del Seguro de Enfermedad.
4 Dicha solicitud fue denegada, el 10 de agosto de 1988, debido a que la normativa alemana aplicable supedita la referida inscripción a la realización de un período de prácticas de dos años, requisito que no cumplía el Sr. Haim. Pues bien, sólo pueden ser dispensados de ese requisito los odontólogos que hayan obtenido en otro Estado miembro de la Comunidad un título reconocido por el Derecho comunitario y que hayan sido habilitados para ejercer esa profesión. No era ése el caso del Sr. Haim, cuyo título turco había sido sólo objeto de un reconocimiento de equivalencia en un Estado miembro.
5 Impugnando la procedencia de dicha denegación, el Sr. Haim ejercitó contra la KVN una acción judicial, en cuyo marco el Bundessozialgericht planteó al Tribunal de Justicia varias cuestiones prejudiciales.
6 En su sentencia de 9 de febrero de 1994, (1) el Tribunal de Justicia declaró fundamentalmente, por un lado, que, teniendo en cuenta que el título del Sr. Haim había sido expedido en Turquía, la resolución de la KVN no era contraria a lo dispuesto en la Directiva 78/686/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre reconocimiento recíproco de los diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios, (2) y, por otro lado, que «el artículo 52 del Tratado CEE no permite que las autoridades competentes de un Estado miembro denieguen la autorización para ejercer como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad a un nacional de otro Estado miembro que no posee ningún título de los enumerados en el artículo 3 de la Directiva 78/686/CEE, pero que ha sido habilitado para ejercer su profesión y la ha ejercido tanto en el primer Estado miembro como en el segundo, debido a que no ha realizado el período de prácticas preparatorio exigido por la legislación del primer Estado, sin verificar si la experiencia que ya acredita el interesado corresponde a la exigida por esta legislación y, en tal caso, en qué medida». (3)
7 A raíz de dicha sentencia, el Sr. Haim obtuvo a principios de 1995 su inscripción en el Registro, pero, debido a su edad, no siguió con los trámites necesarios para obtener la habilitación para el ejercicio de la profesión como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad.
8 El Sr. Haim pretende ahora obtener una indemnización por el perjuicio económico, debido al lucro cesante, que alega haber sufrido como consecuencia de que, en contra de lo dispuesto en el Derecho comunitario, se le impidió, de 1988 a finales de 1994, ejercer la actividad de odontólogo en una Caja del Seguro de Enfermedad en Alemania. Con tal fin, demandó a la KVN ante el Landgericht Düsseldorf.
9 Según dicho órgano jurisdiccional, la demanda de indemnización del Sr. Haim no puede prosperar sobre la base del Derecho alemán. En efecto, el Landgericht estima que, con arreglo a este Derecho, por un lado, la KVN no incurrió en culpa alguna al negarse a inscribir al Sr. Haim en el Registro de Odontólogos, aun cuando dicha asociación hubiera adoptado un acto ilegal, y, por otro lado, el demandante no puede ampararse en las normas relativas a los actos lesivos asimilables a una expropiación, dado que sólo se le privó de una oportunidad de hacerse en Alemania con una clientela de odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad, posiblemente bastante rentable.
10 Con todo, el Landgericht cree que debe verificarse si, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, en particular, de las sentencias Francovich y otros, Brasserie du pêcheur y Factortame, y Hedley Lomas, (4) y teniendo en cuenta que la resolución denegatoria de 1988 era contraria a una disposición de efecto directo, a saber, el artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE, tras su modificación), el Sr. Haim podría obtener un derecho a indemnización directamente del Derecho comunitario. Con tal fin, en su resolución de 8 de diciembre de 1997, el Landgericht plantea a este Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Cuando un funcionario de un organismo de Derecho público jurídicamente independiente de un Estado miembro infringe el Derecho comunitario primario al aplicar el Derecho nacional en el marco de una decisión individual, ¿puede generarse la responsabilidad del organismo de Derecho público, además de la responsabilidad del Estado miembro?
2) Si se responde en sentido afirmativo, en el supuesto de que un funcionario nacional haya aplicado normas de Derecho nacional contrarias al Derecho comunitario o haya aplicado el Derecho nacional de manera no conforme con el Derecho comunitario, ¿existe una violación caracterizada de este último Derecho por el mero hecho de que el funcionario no dispusiera de ningún margen de apreciación al adoptar su decisión?
3) ¿Pueden los organismos competentes de un Estado miembro supeditar la autorización para ejercer como facultativo de una Caja del Seguro de Enfermedad solicitada por un nacional de otro Estado miembro que ha sido habilitado para ejercer la profesión en el primer Estado miembro pero no posee ningún título de los enumerados en el artículo 3 de la Directiva 78/686, al requisito de poseer los conocimientos lingüísticos necesarios para el ejercicio de su profesión en el país de establecimiento?»
11 Examinaré las cuestiones siguiendo este mismo orden.
Sobre la primera cuestión
12 Esta cuestión se refiere a la posibilidad de exigir tanto la responsabilidad del Estado como la del organismo público autónomo al que pertenezca el funcionario que haya violado el Derecho comunitario al adoptar una decisión individual.
13 Está directamente relacionada con las circunstancias en las que se adoptó la resolución que vulnera las exigencias del Derecho comunitario y que, según el Sr. Haim, le causó un perjuicio a cuya indemnización tiene derecho.
14 En efecto, fue un organismo de Derecho público jurídicamente independiente no sólo del Gobierno federal alemán, sino también del Land de Renania del Norte, la KVN, el que, con la firma de uno de sus funcionarios y basándose en un acto que, según el órgano jurisdiccional remitente, tiene valor legislativo, a saber, el Zulassungsordnung für Zahnärzte (en lo sucesivo; «ZOZ»), adoptó dicha resolución.
15 Para el órgano jurisdiccional nacional, se da de este modo una situación en la que cabe distinguir dos actos ilegales, uno administrativo y el otro legislativo, y en la que, por tanto, se plantea la cuestión, que aún no ha sido examinada como tal en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de cuáles son, en lo que respecta a la responsabilidad, las consecuencias de esa superposición de dos ilegalidades.
16 ¿Debe el destinatario del acto individual ilegal exigir la responsabilidad del organismo de Derecho público autónomo del que emana o, dado que este último no hizo más que aplicar la legislación vigente, la del Estado, obligado a responder de las violaciones del Derecho comunitario de que pueda ser autor el legislador, o bien tiene derecho a dirigir su acción de modo acumulativo contra los dos?
17 De entrada, diría que el Juez nacional tiene razón y, al mismo tiempo, se equivoca cuando afirma que esta cuestión «no ha sido resuelta hasta ahora» en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
18 Está en lo cierto en el sentido de que, en ninguna de las sentencias dictadas en materia de responsabilidad de los Estados miembros por violación del Derecho comunitario, ha tenido el Tribunal de Justicia que pronunciarse sobre si puede generarse la responsabilidad de un organismo público autónomo que haya adoptado una resolución individual contraria al Derecho comunitario, «además de la responsabilidad del Estado miembro».
19 Pero interpreta mal la jurisprudencia del Tribunal de Justicia cuando considera que se trata de una cuestión de Derecho comunitario que dicha jurisprudencia ha dejado sin resolver.
20 En efecto, aun cuando la cuestión que preocupa al Juez nacional, al no haber sido planteada, no ha recibido hasta hoy una respuesta explícita en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sí ha recibido, en cambio, y en numerosas ocasiones, una respuesta que, si bien es implícita, no por ello es menos clara. Esta respuesta, que se dio en la sentencia Francovich y otros, antes citada, y que no ha variado desde entonces, ya que se puede encontrar tanto en la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame, antes citada, como en la sentencia Hedley Lomas, antes citada, se sintetiza en dos palabras: autonomía en materia procesal.
21 ¿Cómo debe entenderse esta expresión, en lo que respecta a la responsabilidad en que incurre un Estado miembro frente a un particular en caso de que aquél viole el Derecho comunitario? Sencillamente, como se afirma en la sentencia Francovich y otros, antes citada, debe entenderse que, sin perjuicio de que el derecho a indemnización se basa directamente en el Derecho comunitario, cuando concurran los requisitos que, según el Juez comunitario, son necesarios para que el Estado miembro incurra en responsabilidad frente al particular, «el Estado deberá reparar las consecuencias del perjuicio causado en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad». (5)
22 Esta dicotomía, que lleva a distinguir entre el derecho sustancial del que es titular el particular, porque el propio Derecho comunitario se lo confiere, y los modos en que podrá hacerlo valer, que son definidos por el Derecho nacional, no es específica de la materia de la responsabilidad del Estado miembro por violación del Derecho comunitario. Por el contrario, está presente cada vez que el ordenamiento jurídico comunitario crea derechos para los particulares, sin regular, no obstante, las condiciones en las que es posible invocarlos frente a las autoridades estatales. La encontramos ya en la sentencia Rewe, (6) dictada en relación con el derecho de los operadores económicos a oponerse a la percepción de exacciones de efecto equivalente, en la que se afirma que, «a falta de normativa comunitaria en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y regular las modalidades procesales de los recursos en vía jurisdiccional que hayan de procurar la salvaguardia de los derechos que en favor de los justiciables genera el efecto directo del derecho comunitario [...]».
23 La referida dicotomía, sin embargo, no es inherente a las relaciones entre el ordenamiento jurídico comunitario y el Derecho interno, ya que existen materias, como la adjudicación de contratos públicos, en las que el Derecho comunitario no se limita a crear derechos, dejando a los Estados miembros la tarea de definir las modalidades según las cuales podrán aplicarse, sino que él mismo prevé los procedimientos que los Estados miembros deben poner a disposición de los interesados para hacerlos valer.
24 Sin embargo, no ocurre así en materia de responsabilidad por violación del Derecho comunitario, y esto a nadie ha de extrañarle, en la medida en que el principio de tal responsabilidad, aun cuando, según la sentencia Francovich y otros, sea «inherente al sistema del Tratado», (7) es una creación de la jurisprudencia.
25 Así pues, corresponde al Derecho nacional determinar los procedimientos con arreglo a los cuales podrá lograrse el resultado prescrito por el Derecho comunitario, a saber, la indemnización del perjuicio sufrido por el particular.
26 Pero esta libertad que se atribuye a los Estados miembros para fijar el régimen de su propia responsabilidad, si bien no puede cuestionarse en su principio, se somete a límites rigurosos, como en todos los casos en que se reconoce a los Estados miembros una autonomía en materia procesal.
27 Por un lado, en efecto, cada vez que el Tribunal de Justicia reconoce la autonomía en materia procesal de los Estados miembros en un sector determinado, añade a ese reconocimiento la formulación de ciertas normas que deben observarse imperativamente al ejercerla. La sentencia Francovich y otros no constituye una excepción a dicha práctica, inspirada por el deseo de evitar cualquier malentendido, ya que en ella se afirma que «las condiciones, de fondo y de forma, establecidas por las diversas legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización». (8)
28 Por otro lado, en la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame, antes citada, el Tribunal de Justicia hubo de precisar que ciertas modalidades de ordenación del régimen de indemnización de los daños sufridos por un particular, a causa de la violación del Derecho comunitario por un Estado miembro, son, como tales, inaceptables, con independencia de si son de aplicación cuando se exige la responsabilidad del Estado por violación de una norma de Derecho interno. De este modo, el Tribunal de Justicia declaró que, «en el marco de la legislación nacional que aplica, el órgano jurisdiccional nacional no puede supeditar la reparación del perjuicio a la existencia de un acto intencional o negligencia del órgano estatal al que sea imputable la infracción que vaya más allá de la violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario», (9) y que «no es conforme al Derecho comunitario una normativa nacional que limite, de manera general, el daño indemnizable únicamente a los daños causados a determinados bienes individuales especialmente protegidos, excluyendo el lucro cesante sufrido por los particulares». (10)
29 Si volvemos ahora a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional, debe señalarse que admitir la posibilidad de exigir de modo acumulativo la responsabilidad del Estado y la del organismo público independiente, en el supuesto de que este último haya violado el Derecho comunitario simplemente al aplicar la legislación adoptada por aquél, constituye obviamente, como reconocen de manera unánime los distintos Gobiernos que han presentado observaciones y la Comisión, una modalidad del régimen de resarcimiento de daños, cuya regulación corresponde al Estado miembro en virtud de su autonomía en materia procesal.
30 Es ciertamente indiscutible, y así lo recuerda una abundante jurisprudencia en materia de recurso por incumplimiento, (11) que, de cara a la Comunidad, es el Estado miembro quien debe responder de cualquier violación del Derecho comunitario, con independencia de cuál sea, en función del reparto de competencias que dicho Estado haya efectuado en su seno, la autoridad pública que haya incumplido alguna obligación: Estado, entidad local u organismo público independiente. A este respecto, el Derecho comunitario se ha inspirado en el Derecho internacional público que, tradicionalmente, sólo reconoce al Estado como sujeto de derechos y obligaciones, y a quien resulta indiferente el modo en el que el ordenamiento jurídico interno de cada Estado organiza el ejercicio de las competencias estatales.
31 Pero, de cara a los particulares, nada se opone a que el Estado sea sustituido por sus entidades descentralizadas cuando se trata de hacer frente a las consecuencias de una violación del Derecho comunitario en que éstas hayan incurrido al ejercer sus propias competencias. En apoyo de esta solución, se puede alegar que, dado que en un régimen democrático la responsabilidad debe ser el corolario del poder, sería irracional que el Estado tuviese que responder de las actuaciones de entidades cuya autonomía está obligado a respetar en virtud de la Constitución. Pero, en sentido contrario, cabe afirmar que, teniendo en cuenta la estricta jerarquía de las normas que en principio rige en el Derecho interno, sería poco racional hacer recaer en un organismo independiente cualquier responsabilidad por un acto que, ciertamente, le es jurídicamente imputable, pero cuyo contenido estaba predeterminado por una legislación que está rigurosamente obligado a respetar.
32 No obstante, cabe objetar a esta tesis, a su vez, que el organismo independiente no puede eludir su responsabilidad invocando la observancia de la legislación nacional, dado que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, iniciada por la sentencia Simmenthal (12) y precisada, en lo que se refiere a las autoridades administrativas, por la sentencia Fratelli Costanzo, (13) a su vez confirmada muy recientemente por la sentencia Ciola, (14) impone a todas las autoridades nacionales, incluidas las autoridades administrativas, la obligación de garantizar la primacía efectiva del Derecho comunitario, dejando de aplicar, si fuera necesario, cualquier norma nacional que pueda ser un obstáculo para ello. Como puede verse, el debate es especialmente complejo y no se trata de resolverlo aquí. Si lo he esbozado, ha sido sólo para mostrar lo variadas que pueden ser las respuestas a la cuestión de hacia quién debe dirigir su acción el particular. Con toda probabilidad, la opción que efectúe cada ordenamiento jurídico nacional estará influenciada por las soluciones que prevalezcan en supuestos similares, por ejemplo, cuando resulte que una decisión individual adoptada por un organismo descentralizado, aun siendo conforme con las exigencias de la ley, vulnera un derecho conferido al particular por la Constitución.
33 Desde el punto de vista del Derecho comunitario nada cabe objetar a esa extensión de las soluciones aplicadas cuando se genera la responsabilidad de las autoridades públicas sobre la base únicamente del Derecho interno. Todo lo contrario, ya que de ese modo se cumplirán los requisitos establecidos por la sentencia Francovich y otros, recordada más arriba, según los cuales las modalidades de fondo y de forma de la acción de responsabilidad por violación del Derecho comunitario no deben ser menos favorables que las previstas para acciones similares de naturaleza estrictamente interna.
34 De este modo, si bien resulta que no se puede derivar del Derecho comunitario ninguna objeción de principio en contra de las opciones que puede efectuar un ordenamiento jurídico nacional en cuanto a la entidad pública cuya responsabilidad debe exigirse en un caso de violación del Derecho comunitario como el del Sr. Haim, es obvio que ello será así siempre y cuando tal opción no produzca el efecto de llevar al demandante a un callejón sin salida. Tal situación podría darse, por ejemplo, si el Derecho nacional contemplase sólo la posibilidad de recurrir contra el organismo al que debe imputarse la decisión individual, a la vez que prevé, en lo que respecta a este último, un régimen de responsabilidad que se base en una culpa caracterizada o que considere que la observancia estricta de la ley es causa de exención de responsabilidad. En el caso de autos, no es necesario en absoluto detenerse en tal posibilidad porque, por un lado, es aquella a propósito de la cual la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame estimó, acertadamente, que no podría justificarse en virtud de la autonomía en materia procesal, y, por otro lado, porque no se presenta en el asunto que debe resolver el Juez remitente. En efecto, el Landgericht no pide al Tribunal de Justicia que dilucide si el Derecho comunitario se opone a que el Sr. Haim no disponga de ningún otro recurso excepto el que se dirige contra un organismo cuyo régimen de responsabilidad es definido de tal manera que la acción de aquél sólo tenga en el caso concreto escasas posibilidades de prosperar. El Landgericht únicamente pide a este Tribunal de Justicia que, a la luz del Derecho comunitario, dilucide si puede generarse la responsabilidad del organismo que adoptó la resolución que a juicio del Sr. Haim ocasionó su perjuicio, en este caso la KVN, además de la responsabilidad de la República Federal de Alemania, y, habida cuenta de cuanto acabo de recordar, la respuesta a esta pregunta no ofrece dudas: no puede ser sino afirmativa.
35 Pero esta respuesta afirmativa no va más allá de un nihil obstat, es decir, que ilustra el hecho de que el Derecho comunitario ni impone ni excluye una solución que se inscribe en el marco de la autonomía en materia procesal reconocida a los Estados miembros, cuando se trata de que éstos garanticen la reparación de las violaciones del Derecho comunitario que se produzcan en su respectivo ordenamiento jurídico interno. Por eso, la respuesta a la primera cuestión del Juez nacional podría también ser que el Derecho comunitario no da respuesta a dicha cuestión, ya que las normas pertinentes pertenecen sólo al Derecho nacional, siempre que, naturalmente, no se apliquen de tal manera que puedan comprometer el resultado final que impone el Derecho comunitario, a saber, que se obtenga un resarcimiento que sea conforme con las exigencias de este Derecho.
Sobre la segunda cuestión
36 Mediante su segunda cuestión, el Landgericht Düsseldorf pide al Tribunal de Justicia que dilucide si existe una violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario en el supuesto de que un funcionario haya aplicado normas contrarias al Derecho comunitario o haya aplicado el Derecho nacional de manera no conforme con el Derecho comunitario, por el mero hecho de que el funcionario no dispusiera de ningún margen de apreciación al adoptar su decisión.
37 Cabe razonablemente suponer que, al referirse al «supuesto de que un funcionario nacional haya aplicado», el órgano jurisdiccional nacional se interroga de hecho sobre la responsabilidad del organismo en el que presta sus servicios dicho funcionario. En efecto, el recurso se dirige contra el referido organismo y sólo en una fase posterior podría suscitarse el extremo de una posible responsabilidad personal del funcionario frente a dicho organismo. Este último extremo correspondería exclusivamente al ámbito del Derecho nacional.
38 Con carácter liminar, es preciso situar esta segunda cuestión en el contexto de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario que le sean imputables. Esta jurisprudencia ha sido precisada recientemente en las sentencias Dillenkofer y otros (15) y Denkavit y otros, (16) que versaban sobre la adaptación del Derecho interno a las Directivas, así como en la sentencia Norbrook Laboratories, (17) que versaba sobre una resolución administrativa.
39 En la sentencia Dillenkofer y otros, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:
«En sus sentencias Brasserie du pêcheur y Factortame [antes citada], apartados 50 y 51; British Telecommunications (18) [...], y Hedley Lomas [antes citada], apartados 25 y 26, [...] el Tribunal de Justicia, habida cuenta de las circunstancias que concurrían en dichos asuntos, (19) declaró que los particulares perjudicados tienen un derecho a indemnización cuando se cumplen tres requisitos, a saber, que la norma de Derecho comunitario violada tenga por objeto conferirles derechos, que la violación esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre tal violación y el perjuicio sufrido por los particulares».
40 Sin embargo, en la sentencia Norbrook Laboratoires no se reproducen las palabras «habida cuenta de las circunstancias que concurrían en dichos asuntos». En efecto, en el apartado 107 de dicha sentencia se afirma que,
«por lo que se refiere a los requisitos para que un Estado miembro esté obligado a reparar los daños causados, de la citada jurisprudencia se desprende que son tres, a saber [...]».
41 A partir de esa última sentencia, por consiguiente, es indiscutible que los tres requisitos se aplican en todos los supuestos.
42 Confirma lo anterior el hecho de que, en el apartado 24 de la sentencia Dillenkofer y otros, el Tribunal de Justicia declarara lo siguiente:
«De hecho, al afirmar que los requisitos necesarios para que la responsabilidad genere un derecho a indemnización dependen de la naturaleza de la violación del Derecho comunitario que origine el perjuicio causado, el Tribunal de Justicia consideró que la apreciación de estos requisitos (20) variaba en función de cada tipo de situación». Esta última frase se reproduce en el apartado 107 de la sentencia Norbrook Laboratories.
43 En lo que atañe al primer requisito que exige la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, el Landgericht Düsseldorf ya hizo constar, en su resolución de remisión, que dicho requisito se cumple, puesto que «la norma jurídica infringida, esto es, el artículo 52 del Tratado CE, está destinada a conferir derechos al demandante». A este respecto, el Landesgericht se remite a la sentencia dictada en el asunto Brasserie du pêcheur y Factortame, antes citada, (21) en donde este Tribunal de Justicia confirmó que «el artículo 52 del Tratado confiere, por su propia naturaleza, derechos a los particulares».
44 En cuanto al tercer requisito, a saber, la relación de causalidad directa entre la violación del Derecho comunitario y el perjuicio sufrido por el particular, el órgano jurisdiccional nacional deberá examinarlo en la medida en que ello siga siendo necesario después de la respuesta que el Tribunal de Justicia dé al segundo requisito.
45 Así pues, queda por examinar con mayor detenimiento este segundo requisito.
46 A este respecto, de la sentencia Norbrook Laboratoires, antes citada, se desprende que,
«por una parte, una violación es suficientemente caracterizada cuando un Estado miembro, en el ejercicio de su facultad normativa, ha vulnerado, de manera manifiesta y grave, los límites impuestos al ejercicio de sus facultades (véanse las sentencias antes citadas Brasserie du pêcheur y Factortame, apartado 55; British Telecommunications, apartado 42, y Dillenkofer, apartado 25), y que, por otra parte, en el supuesto de que el Estado miembro de que se trate, en el momento en que cometió la infracción, no estuviera confrontado a opciones normativas y dispusiera de un margen de apreciación considerablemente reducido, incluso inexistente, la mera infracción del Derecho comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada (véanse las sentencias antes citadas Hedley Lomas, apartado 28, y Dillekofer, apartado 25)».
47 Así pues, una mera infracción del Derecho comunitario puede ser suficiente, pero no tiene por qué serlo necesariamente.
48 En lo que atañe al litigio principal, se impone una primera conclusión: a partir de la sentencia Haim I es obvio que ni el Estado alemán, ni el organismo competente, ni el funcionario que adoptó la resolución denegatoria disponen de margen de apreciación alguno con arreglo al Derecho comunitario.
49 Recordemos otra vez, en efecto, que aquella sentencia declaró lo siguiente: «El artículo 52 del Tratado CEE no permite que las autoridades competentes de un Estado miembro denieguen la autorización para ejercer como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad a un nacional de otro Estado miembro que no posee ningún título de los enumerados en el artículo 3 de la Directiva 78/686/CEE, pero que ha sido habilitado para ejercer su profesión y la ha ejercido tanto en el primer Estado miembro como en el segundo, debido a que no ha realizado el período de prácticas preparatorio exigido por la legislación del primer Estado, sin verificar si la experiencia que ya acredita el interesado corresponde a la exigida por esta legislación, y en tal caso, en qué medida.»
50 Al tratarse de la interpretación de una disposición del Tratado, se considera que el mencionado criterio estuvo vigente desde el momento en que dicha disposición resultó plenamente aplicable, es decir, desde el final del período transitorio previsto por el Tratado CEE.
51 Desde un punto de vista estrictamente jurídico, el artículo 3, apartado 2, del ZOZ, que exige que todos los solicitantes hayan cumplido un período de prácticas preparatorio de dos años, con independencia de su experiencia profesional anterior, debería haber dispuesto que pudieran tenerse en cuenta situaciones excepcionales del tipo de la del Sr. Haim.
52 El funcionario o el organismo competente, por su parte, habrían debido abstenerse de aplicar aquella disposición del ZOZ y haber llevado a cabo la verificación que exige la sentencia Haim I. (22)
53 ¿Debe por ello llegarse a la conclusión de que las referidas infracciones constituyen ipso facto violaciones suficientemente caracterizadas del Derecho comunitario que confieren derecho a una indemnización?
54 No sucede así necesariamente. En efecto, el Juez nacional sólo podrá llegar a esta conclusión después de haber tenido debidamente en cuenta el «tipo de situación» con el que se encuentre. (23)
55 Pues bien, del apartado 56 de la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame se desprende que, «entre los elementos que el órgano jurisdiccional competente puede tener que considerar, debe señalarse el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales o comunitarias, el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho, la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una Institución comunitaria hayan podido contribuir a la omisión, la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho comunitario».
56 No obstante, en los asuntos British Telecommunications y Denkavit y otros, antes citados, el Tribunal de Justicia declaró que disponía de todos los elementos necesarios para apreciar por sí mismo si los hechos del caso debían calificarse de violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario. En mi opinión, este Tribunal podría adoptar el mismo criterio en el caso de autos.
57 Tanto el órgano jurisdiccional nacional como los Estados miembros que han presentado observaciones y la Comisión han manifestado la opinión de que, en el caso de autos, el legislador nacional, así como el organismo competente en el ámbito administrativo o su funcionario, no cometieron sino un error de Derecho excusable y que, por consiguiente, no cabe exigirles responsabilidad. Propongo al Tribunal de Justicia que haga suya esta apreciación.
58 Como los argumentos en favor de este punto de vista los ha expuesto la Comisión del modo más claro y exhaustivo posible, no me queda nada mejor que reproducir su razonamiento.
59 En lo que atañe a la responsabilidad del Estado miembro como consecuencia de la incompatibilidad del reglamento nacional en materia de odontólogos con el artículo 52 del Tratado, la Comisión expone fundadamente lo siguiente.
60 En primer lugar, la normativa alemana de que se trata no era manifiestamente contraria al espíritu ni a la letra de la Directiva 78/686. (24) Antes al contrario, tal como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Haim I, el artículo 20 de la Directiva 78/686 no prohíbe que un Estado miembro supedite al requisito de un período de prácticas preparatorio la autorización para ejercer como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad. En aquella sentencia el Tribunal de Justicia declaró también que el artículo 20 no dispensa del período de prácticas preparatorio al nacional de un Estado miembro que posea un título expedido por un tercer Estado cuando dicho título haya sido reconocido por otro Estado miembro como equivalente a un título expedido por un Estado miembro.
61 En segundo lugar, el reglamento nacional en materia de odontólogos no vulnera manifiestamente el artículo 52 del Tratado. En efecto, la situación del demandante era de todo punto excepcional y le resultaba aplicable el artículo 52 por el mero hecho de que concurrían tres requisitos acumulativos, a saber: la obtención de un título en un país tercero, el ejercicio de una actividad profesional en un Estado miembro que ha reconocido la equivalencia de dicho título con los que él expide y una solicitud de autorización para ejercer como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad en otro Estado miembro.
62 Por esas mismas razones, a juicio de la Comisión, el legislador alemán no tenía por qué prever este caso particular, es decir, la posibilidad de eximir del período de prácticas preparatorio a aquellas personas que hubieran obtenido un título en un país tercero y hubieran ejercido después en un Estado miembro.
63 Es preciso señalar asimismo que en 1988, fecha de la resolución administrativa de la KVN basada en el reglamento controvertido, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no contenía ninguna indicación sobre la interpretación que debía hacerse del artículo 52 del Tratado en materia de libertad de establecimiento de los odontólogos y en el contexto de las circunstancias particulares del litigio principal. (25) Con mayor razón aún, en aquel momento no existía ninguna jurisprudencia pertinente y consolidada del Tribunal de Justicia de la que pudiera deducirse que el reglamento nacional sobre odontólogos no fuera compatible con el artículo 52 del Tratado. (26)
64 En este contexto, es preciso indicar que el Tribunal de Justicia no había dictado aún su sentencia en el asunto Vlassopoulou. (27) Según aquella sentencia, el país de acogida no sólo está obligado a reconocer los títulos obtenidos en otro Estado miembro, sino que, en los casos en que sea necesario haber cubierto una fase de formación práctica o haber realizado un período de prácticas, corresponde a las autoridades de dicho Estado determinar si puede considerarse que la experiencia profesional, adquirida bien en el Estado miembro de procedencia o bien en el Estado miembro de acogida, cumple, en todo o en parte, esa exigencia. Por otro lado, a diferencia del litigio principal, aquella sentencia se refería a un título de Derecho obtenido en un Estado miembro.
65 Por último, la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Haim I indujo a la Comisión a proponer la correspondiente modificación de la Directiva 78/686. La necesidad de clarificación legislativa que se puso de relieve muestra también que el legislador alemán no podía prever la importancia del artículo 52 del Tratado en una situación como la del litigio principal.
66 Por estas razones, la Comisión llegó a la conclusión de que el legislador alemán había incurrido en un error de Derecho excusable, en el sentido de la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame, al no haber previsto la posibilidad de eximir del período de prácticas preparatorio, obligatorio para los odontólogos, a aquellas personas que hubieran obtenido su título en un tercer Estado y hubieran ejercido su profesión en un Estado miembro distinto del Estado de acogida.
67 La Comisión examina, a continuación, si la demandada en el litigio principal cometió una violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario. También en este punto, la Comisión considera que la demandada incurrió en un error de Derecho excusable al no tener en cuenta la experiencia profesional del demandante a efectos de una exención del período de prácticas preparatorio.
68 La Comisión estima que las explicaciones que facilitó en lo que atañe a la responsabilidad del Estado miembro legislador y las excepcionales circunstancias del litigio principal apuntan en esa misma dirección.
69 Comparto íntegramente el punto de vista de la Comisión.
70 Queda por esclarecer, no obstante, un aspecto particular de la segunda cuestión, a saber, si el órgano jurisdiccional nacional se refirió al margen de apreciación del funcionario con arreglo al Derecho comunitario o con arreglo al Derecho nacional.
71 El Gobierno sueco y la Comisión parecen haber entendido que en este punto el Landgericht se refería a la inexistencia de un margen de apreciación del funcionario con arreglo al Derecho nacional. Pues bien, aunque no seamos sino meros observadores externos en lo que atañe al Derecho alemán, podemos partir de la hipótesis de que el organismo nacional y sus funcionarios carecían de tal margen de apreciación. Como ha observado la Comisión, el reglamento nacional sobre odontólogos no contenía disposición alguna que hubiera permitido al funcionario competente eximir de la obligación de realizar un período de prácticas preparatorio a personas distintas de las mencionadas en el artículo 3, apartado 4, del ZOZ, y el organismo y su funcionario aplicaron correctamente el reglamento según el Derecho alemán.
72 Si es a lo anterior a lo que se refiere el órgano jurisdiccional nacional, deberá responderse, como propone el Gobierno sueco, que el margen de apreciación que el Derecho nacional atribuye al funcionario individual carece de importancia en relación con el problema cuya solución se nos pide. En lo que atañe a la apreciación de la responsabilidad del Estado con arreglo al Derecho comunitario, sólo cuenta el margen de apreciación que el Derecho comunitario reconoce al Estado legislador o al Estado administrador, concepto este último que engloba a un organismo paraestatal como la KVN, demandada en el litigio principal.
73 En su exposición de los motivos referentes a la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional también evoca, de pasada, un supuesto muy diferente, a saber, el de que un funcionario haya aplicado de manera errónea normas nacionales conformes con el Derecho comunitario.
74 Considero que, en tal supuesto, la responsabilidad del Estado debería apreciarse únicamente con arreglo a las normas en materia de responsabilidad administrativa vigentes en el Estado de que se trate, incluidas, en su caso, las normas que supeditan el resarcimiento del perjuicio a la existencia de dolo o negligencia.
75 En cambio, contrariamente a lo que solicita el Gobierno alemán, no creo que sea necesario volver sobre lo que el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame a propósito de los conceptos de dolo o de negligencia. (28) Es verdad que, en aquel asunto, se trataba de una violación del Derecho comunitario imputable a un Estado en una materia en la que disponía de una amplia facultad de apreciación. Pero creo que el razonamiento del Tribunal de Justicia es igualmente aplicable en materia de responsabilidad del Estado por un acto administrativo contrario al Derecho comunitario en los casos en que las autoridades nacionales no disponen de ningún margen de apreciación.
76 Tras haber afirmado, en el apartado 76 de aquella sentencia, que «el concepto de culpa no tiene el mismo contenido en los diferentes sistemas jurídicos», el Tribunal de Justicia declaró, en los apartados 78 y 79, lo siguiente:
«[...] para apreciar si una violación del Derecho comunitario está suficientemente caracterizada o no, son pertinentes determinados elementos objetivos y subjetivos que, en el marco de un sistema jurídico nacional, pueden estar vinculados a la noción de culpa. Por consiguiente, la obligación de reparar los daños causados a los particulares no puede supeditarse a un requisito, basado en el concepto de culpa, que vaya más allá de la violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario. En efecto, imponer un requisito suplementario de tal naturaleza equivaldría a volver a poner en entredicho el derecho a indemnización que tiene su fundamento en el ordenamiento jurídico comunitario.»
77 Posteriormente, el Tribunal de Justicia confirmó esta posición en el apartado 28 de la sentencia Dillenkofer y otros, y creo que su razonamiento sigue siendo plenamente válido. Las referencias que, en el antes mencionado apartado 56 de la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame, se hacen al «carácter intencional o involuntario de la infracción cometida» o al «carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho» permiten tener suficientemente en cuenta los elementos de culpa y de negligencia.
78 Pero volvamos ahora a la cuestión del margen de apreciación. Me inclino más bien por pensar que el órgano jurisdiccional nacional se refería al margen de apreciación del funcionario con arreglo al Derecho comunitario, puesto que aborda esta cuestión inmediatamente después de haberse referido a la sentencia Hedley Lomas.
79 Pues bien, a este respecto, de los razonamientos anteriores resulta que, aun cuando el organismo nacional o su funcionario no dispusieran de tal margen, de ello no se desprende necesariamente que nos encontremos ante una violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario.
80 Por consiguiente, propongo a este Tribunal que responda en sentido negativo a la segunda cuestión.
Sobre la tercera cuestión
81 La tercera cuestión versa sobre el extremo de si la autorización para ejercer como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad de un nacional de otro Estado miembro que posee un título expedido por un tercer Estado puede supeditarse a un requisito relativo a los conocimientos lingüísticos del interesado. Para empezar, intentaré delimitar con precisión el alcance de esta cuestión.
82 En primer lugar, es obvio que si el órgano jurisdiccional nacional nos plantea esta cuestión es porque está convencido de que el Derecho alemán impone efectivamente una exigencia lingüística para poder ejercer como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad. El Tribunal de Justicia no tiene por qué plantearse si esta convicción tiene fundamento. Por lo tanto, debe excluirse cualquier debate sobre el alcance del artículo 21 del ZOZ, pues ello llevaría al Tribunal de Justicia a rebasar los límites de su competencia.
83 En segundo lugar, debe subrayarse que la formulación de la cuestión implica asimismo el convencimiento de que el interesado está habilitado para ejercer su profesión en el Estado miembro de acogida, de manera que lo que se nos pide que dilucidemos es únicamente si un requisito relativo a los conocimientos lingüísticos puede también establecerse en un momento posterior, a saber, cuando el interesado solicita su autorización para ejercer como médico de una Caja del Seguro de Enfermedad. Sin embargo, del comentario que acompaña a esta tercera cuestión se desprende que el órgano jurisdiccional remitente no se refiere en particular a los conocimientos lingüísticos necesarios para el buen desarrollo de las relaciones entre el médico y la Caja del Seguro de Enfermedad, sino a una «insuficiencia en el ámbito lingüístico que limite considerablemente la posibilidad de proporcionar asistencia médica eficaz a los pacientes».
84 En tercer lugar, en ese mismo comentario el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el hecho de establecer un requisito lingüístico en el momento de la autorización para ejercer como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad «podría infringir el artículo 18, apartado 3, de la Directiva 76/686/CEE, disposición que no prevé que dicha autorización pueda hacerse depender de conocimientos lingüísticos. Además, surgen dudas sobre si dicha disposición es siquiera aplicable a un nacional de un Estado miembro que no tiene ningún título reconocido de dicho Estado miembro. Por otra parte, cabría pensar en la existencia de una discriminación ilegal, en infracción del artículo 52 del Tratado CE».
85 Voy a examinar primero la cuestión de la aplicabilidad del artículo 18, apartado 3, de la Directiva 78/686. Esta disposición prevé lo siguiente:
«Los Estados miembros harán de forma que, en su caso, los beneficiarios puedan adquirir, en su interés y en el de sus pacientes, los conocimientos lingüísticos necesarios para el ejercicio de su actividad profesional en el Estado miembro de acogida.»
86 Esta norma está incluida en el Capítulo VI de la Directiva, Capítulo consagrado a las disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios de los odontólogos, y, más concretamente, en su parte C, que engloba las disposiciones comunes al derecho de establecimiento y a la libre prestación de servicios. ¿Puede desempeñar un papel en el caso de autos?
87
En la sentencia Haim I, este Tribunal declaró que la Directiva 78/686 sólo se aplica a quienes poseen títulos expedidos por los Estados miembros.
88 Por lo tanto, es indudable que, en la medida en que la Directiva 78/686 tiene por objeto conceder facilidades a quienes poseen tales títulos, el Sr. Haim no puede invocarla.
89 Sin embargo, en la medida en que autoriza a los Estados miembros a imponer requisitos a los nacionales comunitarios que poseen títulos expedidos por otro Estado miembro, tales requisitos podrán aplicarse, a fortiori, a los nacionales de otros Estados miembros que posean títulos de países terceros.
90 Pues bien, el artículo 18, apartado 3, de la Directiva 78/686 impone a los Estados miembros una obligación de resultado, puesto que les conmina a hacer lo necesario para que los beneficiarios de la libre circulación puedan adquirir «los conocimientos lingüísticos necesarios para el ejercicio de su actividad profesional».
91 Está claro, pues, que la libre circulación de los odontólogos no sólo supone la posesión de un título que acredite unos conocimientos que podríamos calificar de «técnicos», sino también el dominio de la lengua o lenguas del país de acogida.
92 En este ámbito de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios, encontramos una exigencia que, en lo que atañe a las profesiones asalariadas, ya tuvo en cuenta el Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, (29) el cual, en el último párrafo de su artículo 3, apartado 1, admite que pueden existir puestos de trabajo que, en razón de su naturaleza, exijan determinados conocimientos lingüísticos. (30)
93 Es verdad que el artículo 18, apartado 3, de la Directiva 78/686 no especifica en qué momento deben adquirirse tales conocimientos. Es razonable suponer que no es obligatorio que existan en el momento en que los beneficiarios inician sus actividades en el Estado miembro de acogida, ya que, de lo contrario, el Consejo habría utilizado la expresión «los Estados miembros verificarán que los beneficiarios disponen de los conocimientos lingüísticos necesarios».
94 También es verdad que, como subraya el Landgericht, la referida disposición no prevé que la autorización para ejercer como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad pueda supeditarse a la existencia de tales conocimientos.
95 No obstante, el artículo 18, apartado 3, de la Directiva 78/686 estaría privado de eficacia si en ningún momento pudiera el Estado miembro verificar la existencia de los conocimientos lingüísticos «necesarios».
96 Ninguna razón se opone a que esa verificación se lleve a cabo con ocasión del examen de la solicitud de autorización para ejercer como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad, pero también podría llevarse a cabo al margen de dicha solicitud (siempre que se haya concedido al solicitante un plazo razonable para adquirir los conocimientos necesarios).
97 En lo que atañe al modo de comprobar los conocimientos, comparto la opinión de la Comisión según la cual «una prueba lingüística escrita u oral constituirá, por ejemplo, un medio apropiado».
98 En cuanto al nivel de conocimientos que pueden exigirse, el Juez nacional deberá aplicar el principio de proporcionalidad.
99 En virtud de este principio, no podrán exigirse conocimientos lingüísticos superiores al nivel objetivamente requerido para garantizar la protección de los intereses de los pacientes.
100 Por otra parte, difícilmente puede ponerse en duda que, cuando el odontólogo posea los conocimientos necesarios a este respecto, dispondrá también ipso facto de los conocimientos que necesita para rellenar los formularios de la Caja del Seguro de Enfermedad, comprender las circulares y participar en las reuniones que organice la Caja de que se trate.
101 A mi juicio, los anteriores razonamientos son suficientes para justificar una respuesta afirmativa a la tercera cuestión.
102 No obstante, para el supuesto de que este Tribunal no comparta el razonamiento a fortiori que, coincidiendo con la Comisión, acabo de propugnar, y debido al hecho de que el órgano jurisdiccional remitente se pregunta asimismo en sus comentarios si exigir requisitos lingüísticos en el momento de la autorización para ejercer como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad podría constituir una discriminación ilegal contraria al artículo 52 del Tratado, considero que también debo examinar este aspecto de la cuestión.
103 Según la sentencia Gebhard, (31) «las medidas nacionales que puedan obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado deben reunir cuatro requisitos: que se apliquen de manera no discriminatoria, que estén justificadas por razones imperiosas de interés general, que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo». (32)
104 En cuanto al primero de los mencionados requisitos, considero que sí concurre, en el sentido de que nos encontramos ante una medida aplicable indistintamente a todos los que solicitan autorización para ejercer como odontólogos de una Caja del Seguro de Enfermedad.
105 En cuanto al segundo requisito, las opiniones expresadas en las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia, incluidas las del Sr. Haim, coinciden ampliamente en reconocer que, en las relaciones entre un profesional de la sanidad y el paciente que acude a él, la posibilidad de comunicación es esencial. Por lo demás, ¿quién podría negar que, para que un médico o un dentista puedan proporcionar una ayuda eficaz a un enfermo, resulta indispensable, por un lado, que los primeros puedan calibrar cabalmente las dolencias que les describa el segundo, con vistas a poner remedio a las mismas, y, por otro lado, que el enfermo debe entender perfectamente las explicaciones que le faciliten acerca de la naturaleza de su enfermedad y los consejos que acompañen a la prescripción de un tratamiento, a fin de poder contribuir a su propia curación?
106 Por lo demás, es posible considerar, como sugiere la Comisión remitiéndose a la sentencia de 25 de julio de 1991, (33) que la norma que obliga al odontólogo a dominar la lengua oficial o nacional del Estado en donde tenga la intención de establecerse debe considerarse como una norma protectora del interés del consumidor, y que, en tal concepto, dicha norma no hace sino concretar una exigencia imperiosa de interés general.
107 En caso de que exista reluctancia a considerar al enfermo como un mero consumidor, cabe sencillamente afirmar que la calidad de la asistencia médica, objetivo básico de toda política de sanidad pública, presupone la posibilidad de una verdadera comunicación entre el facultativo y el paciente. Recuérdese, además, que esta necesidad se plasmó en el artículo 18, apartado 3, de la Directiva 78/686, que acabamos de examinar.
108 Como ya señalé antes, el facultativo que posea los conocimientos necesarios para mantener la referida comunicación con el paciente también estará en condiciones de integrarse en el entorno cuasi administrativo que va unido al ejercicio como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad.
109 Ésta es la razón por la que tan sólo con carácter subsidiario examinaré las consideraciones relacionadas específicamente con el ejercicio de la actividad de odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad, que se han hecho ante este Tribunal de Justicia. En efecto, el odontólogo debe aplicar las tarifas de actos médicos, facilitar documentación contable sobre las prestaciones, participar en actividades específicas de formación y dar cuenta de su actividad a las Cajas del Seguro de Enfermedad. Para cumplir todas estas obligaciones, indisociables del ejercicio como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad, es necesario que el odontólogo en cuestión tenga un dominio suficiente de la lengua del país de acogida.
110 Sin negar la existencia de dichas obligaciones, el Sr. Haim alega que el facultativo podrá cumplir la mayor parte de ellas con la asistencia de personal cualificado, el cual se encargará, por ejemplo, de llevar al día la documentación bajo la supervisión del propio odontólogo.
111 Aunque estoy de acuerdo en no conceder excesiva importancia a las cargas administrativas del odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad, cuya actividad esencial debe consistir en prestar asistencia facultativa, y en reconocer que puede encomendarse a un secretario en lo esencial la ejecución del trabajo administrativo propio de una consulta dental, considero, sin embargo, por una parte, que el odontólogo debe estar en condiciones de conservar el control efectivo y, por otra, que cuando se sale de las tareas estrictamente administrativas y contables, es decir, cuando se trata de las restantes obligaciones del odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad, mencionadas más arriba, no es realista afirmar, como hace el Sr. Haim, que el odontólogo que se encuentre con dificultades lingüísticas podrá superarlas fácilmente recurriendo a los servicios de traducción.
112 ¿Existe realmente alguna posibilidad de que el odontólogo se haga traducir por especialistas cuantas circulares reciba de las Cajas del Seguro de Enfermedad y de que vaya acompañado por un profesional de la interpretación simultánea cada vez que tenga que participar en reuniones organizadas para facultativos de las Cajas del Seguro de Enfermedad?
113 Por mi parte, no lo creo así. Opino también que un Estado miembro puede legítimamente negarse a permitir que, como sugiere el Sr. Haim, cada odontólogo decida por sí mismo, en conciencia, si sus conocimientos lingüísticos son suficientes para permitirle atender correctamente a un paciente determinado y que la exigencia del conocimiento de la lengua del Estado miembro de acogida puede justificarse por razones imperiosas de interés general.
114 Llego ahora al tercer requisito, relativo a la adecuación de la medida al objetivo perseguido. De cuanto antecede resulta que el encomiable objetivo consistente en garantizar a los pacientes la asistencia sanitaria de calidad a que tienen derecho justifica plenamente que el facultativo acredite conocimientos lingüísticos suficientes.
115 Queda, pues, la cuestión de determinar si el momento adecuado para exigir los conocimientos lingüísticos es el momento en que se accede al ejercicio como odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad.
116 Cabría preguntarse, en efecto, si no sería procedente exigir los conocimientos lingüísticos mínimos en una fase anterior, a saber, en el momento de la concesión de la autorización para ejercer la profesión de odontólogo en el territorio nacional. En efecto, las dificultades de comprensión entre el odontólogo y su paciente pueden tener consecuencias dramáticas, mientras que las dificultades de comprensión entre el odontólogo y la Caja del Seguro de Enfermedad sólo conducirán a disfunciones de tipo administrativo.
117 Creo que pueden darse dos respuestas a esta legítima pregunta.
118 La primera consiste en que, como ya pudo comprobarse al examinar el artículo 18, apartado 3, de la Directiva 78/686, el propio legislador comunitario no consideró inconsecuente el establecer la exigencia de conocimientos lingüísticos tan sólo en un momento posterior a la concesión de la autorización para ejercer la profesión.
119 La segunda consiste en que resultaría por lo menos paradójico que, cuando un Estado miembro renuncia a efectuar el referido control en un primer momento, como parece haber sucedido en el caso del Sr. Haim, no pueda ya invocar en una fase posterior la necesidad de un dominio de la lengua por parte de quien posee un título de un país tercero sin que se le oponga la jurisprudencia Gebhard, siendo así que, respecto de quienes poseen un título expedido por otro Estado miembro, el artículo 18, apartado 3, de la Directiva 78/686 obliga al referido Estado miembro a velar por su nivel de conocimientos en este ámbito.
120 En otros términos, el sentido común lleva a considerar que, cualesquiera que fueran los conocimientos lingüísticos del Sr. Haim cuando se le concedió la autorización para ejercer su profesión en Alemania, las autoridades alemanas tenían derecho a comprobar que, en el momento en que aquél intentó hacerse odontólogo de una Caja del Seguro de Enfermedad, tenía un dominio suficiente de la lengua alemana.
121 En lo que atañe, por último, al cuarto requisito que recoge la sentencia Gebhard, el relativo a la observancia del principio de proporcionalidad, no tengo nada que añadir a lo que ya expuse más arriba. El control de la observancia de este requisito de proporcionalidad debe ejercerlo el órgano jurisdiccional nacional.
Conclusión
122 Por las razones expuestas, propongo a este Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones planteadas por el Landgericht Düsseldorf:
«1) Cuando un funcionario de un organismo de Derecho público jurídicamente independiente del Estado miembro infringe el Derecho comunitario primario al aplicar el Derecho nacional en el marco de una decisión individual, nada se opone, desde el punto de vista del Derecho comunitario, a que pueda generarse la responsabilidad del organismo de Derecho público, además de la responsabilidad del Estado miembro.
2) En caso de que un funcionario nacional haya aplicado normas de Derecho nacionales contrarias al Derecho comunitario o haya aplicado el Derecho nacional de manera no conforme con el Derecho comunitario, no existe violación caracterizada de este último Derecho por el mero hecho de que el funcionario no dispusiera de ningún margen de apreciación al adoptar su decisión.
3) El artículo 52 del Tratado CE debe interpretarse en el sentido de que los organismos competentes de un Estado miembro pueden supeditar la autorización para ejercer como facultativo de una Caja del Seguro de Enfermedad solicitada por un nacional de otro Estado miembro, habilitado para ejercer en aquel Estado miembro su profesión de odontólogo y que no posee ningún título de los enumerados en el artículo 3 de la Directiva 78/686/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre reconocimiento recíproco de los diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios, al requisito de que dicho odontólogo posea los conocimientos de la lengua oficial o nacional del Estado de acogida necesarios para garantizar el interés de sus pacientes.»
(1) - Haim (C-319/92, Rec. p. I-425; en lo sucesivo, «sentencia Haim I»).
(2) - DO L 233, p. 1; EE 06/02, p. 32.
(3) - Véase el punto 3 del fallo.
(4) - Sentencias de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros (asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90, Rec. p. I-5357); de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame (asuntos acumulados C-46/93 y C-48/93, Rec. p. I-1029), y de 23 de mayo de 1996, Hedley Lomas (C-5/94, Rec. p. I-2553).
(5) - Véase el apartado 42.
(6) - Sentencia de 16 de diciembre de 1976 (33/76, Rec. p. 1989), apartado 5.
(7) - Véase el apartado 35.
(8) - Véase el apartado 43.
(9) - Véase el fallo, punto 3.
(10) - Véase el fallo, punto 4.
(11) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 13 de diciembre de 1991, Comisión/Italia (C-33/90, Rec. p. I-5987).
(12) - Sentencia de 9 de marzo de 1978 (106/77, Rec. p. 629).
(13) - Sentencia de 22 de junio de 1989 (103/88, Rec. p. 1839).
(14) - Sentencia de 29 de abril de 1999 (C-224/97, Rec. p. I-2517).
(15) - Sentencia de 8 de octubre de 1996 (asuntos acumulados C-178/94, C-179/94 y C-188/94 a C-190/94, Rec. p. I-4845).
(16) - Sentencia de 17 de octubre de 1996 (asuntos acumulados C-283/94, C-291/94 y C-292/94, Rec. p. I-5063).
(17) - Sentencia de 2 de abril de 1998 (C-127/95, Rec. p. I-1531).
(18) - Sentencia de 26 de marzo de 1996 (C-392/93, Rec. p. I-1631), apartados 39 y 40.
(19) - El subrayado es mío.
(20) - El subrayado es mío.
(21) - Véase el apartado 54.
(22) - Véase la sentencia Fratelli Costanzo, antes citada.
(23) - Véase la sentencia Dillenkofer y otros, antes citada, apartado 24.
(24) - Véase, sobre este punto, la sentencia British Telecommunications, antes citada.
(25) - Véase, a este respecto, la sentencia Denkavit y otros, apartado 52.
(26) - Véase, a este respecto, la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame, antes citada, apartado 57.
(27) - Sentencia de 7 de mayo de 1991 (C-340/89, Rec. p. I-2357), apartados 20 y 21.
(28) - Véase el punto 28 supra.
(29) - DO L 257, p. 2; EE 05/O1, p. 77.
(30) - Para la aplicación jurisprudencial de esta disposición, véase la sentencia de 28 de noviembre de 1989, Groener (C-379/87, Rec. p. I-3967).
(31) - Sentencia de 30 de noviembre de 1995 (C-55/94, Rec. p. I-4165).
(32) - Véase el punto 6 del fallo.
(33) - Collectieve Antennevoorziening Gouda y otros (C-288/89, Rec. p. I-4007).