62015CC0589
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
P. MENGOZZI
представено на 7 март 2017 година (
1
)
Дело C‑589/15 P
Alexios Anagnostakis
срещу
Европейска комисия
„Обжалване — Гражданска инициатива „Един милион подписи за солидарна Европа“, която приканва Европейската комисия да внесе законодателно предложение, утвърждаващо принципа на положение на крайна необходимост — Искане за регистрация — Отхвърляне от страна на Комисията — Задължение за мотивиране — Член 122 ДФЕС — Член 136 ДФЕС“
I – Въведение
1.
С настоящата жалба г‑н Alexios Anagnostakis иска отмяна на решение на Общия съд на Европейския съюз от 30 септември 2015 г. Alexios Anagnostakis/Комисия (
2
) (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“), с което Общият съд е отхвърлил жалбата му за отмяна на Решение С(2012) 6289 окончателен на Комисията от 6 септември 2012 г., с което е отхвърлено искането за регистрация на европейската гражданска инициатива „Един милион подписи за солидарна Европа“ (наричано по-нататък „обжалваното решение на Комисията“).
2.
Това дело за първи път дава на Съда повод да разгледа правния режим на гражданската инициатива. Въведено с Лисабонския договор и прогласено в член 11, параграф 4 ДЕС, правото на гражданска инициатива позволява на „[н]ай-малко един милион граждани на Съюза, граждани на значителен брой държави членки, […] да поемат инициативата да приканят Европейската комисия да представи подходящо предложение, в рамките на предоставените ѝ правомощия, по въпроси, за които тези граждани считат, че за целите на прилагането на Договорите е необходим юридически акт на Съюза“. Става въпрос за основен инструмент за европейската демокрация на участието, чието прилагане може да се окаже деликатно. Всъщност, от една страна, макар идеята да е да се даде на гражданите активна роля при създаване на правото на Съюза, трябва да се внимава това право на инициатива да не бъде поставено в зависимост от прекалено строги или прекалено сложни условия за форма или по същество, които в крайна сметка са трудно разбираеми, за да бъдат спазени от неспециалистите по правото на Съюза; от друга страна обаче, не трябва да се забравя, че правният ред на Съюза се ръководи от принципа на предоставената компетентност и поради това демокрацията на участието, която член 11, параграф 4 ДЕС се опитва да създаде, може да се упражнява само в тези граници.
3.
В съответствие с предписанията на член 24, параграф 1 ДФЕС в Регламент (ЕС) № 211/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година относно гражданската инициатива (
3
) се уточняват условията, при които може да бъде внесена Европейска гражданска инициатива (наричана по-нататък „ЕГИ“). Второто съображение от него гласи, че „[п]роцедурите и условията, необходими за гражданската инициатива, следва да бъдат ясни, разбираеми, лесни за прилагане и пропорционални на естеството на гражданската инициатива, така че да насърчават участието на гражданите и да правят Съюза по-достъпен. Те следва да установяват разумен баланс между права и задължения“. В съображенията, които ще бъдат изложени по-нататък, ще бъде търсен именно този баланс.
4.
ЕГИ е определена като „инициатива, внесена в Комисията […], с която Комисията се приканва да представи подходящо предложение в рамките на правомощията ѝ по въпроси, за които гражданите считат, че за целите на прилагането на Договорите е необходим правен акт на Съюза, и която е получила подкрепата на най-малко един милион имащи право да я подпишат поддръжници, които произхождат от най-малко една четвърт от всички държави членки“ (
4
). Процедурата е следната: преди събирането на подписите организаторите, т.е. лицата, които са в основата на предложението за ЕГИ, са длъжни да поискат регистриране на посоченото предложение в онлайн регистъра (
5
) на Комисията, като по този повод предоставят определена информация (
6
). Комисията разполага с два месеца, за да разгледа предложението, да му даде регистрационен номер и да уведоми организаторите. Регистрацията слага начало на процеса на събиране на подписи (
7
). След като бъдат изпълнени и проверени условията относно събирането на подписи (
8
), организаторите могат да внесат ЕГИ (
9
). Комисията я публикува и се среща с организаторите (
10
). Най-същественото е, че в срок от три месеца тя излага „в съобщение своите правни и политически заключения за ЕГИ, действията, които смята да предприеме, ако има такива, и причините за решението дали да предприеме тези действия или не“ (
11
).
5.
Следователно регистрацията, която е съществена формалност, предхождаща събирането на подписите, е необходимо, но недостатъчно условие, за да може Комисията да предприеме позитивно и конкретно действие по предложението за ЕГИ. Член 4, параграф 2 от Регламент № 211/2011 посочва условията, на които следва да отговаря предложената ЕГИ, за да бъде регистрирана от Комисията. Сред тези условия в член 4, параграф 2, буква б) от посочения регламент е предвидено предложената ЕГИ да „не попада по очевиден начин извън обхвата на правомощията на Комисията да представи предложение за правен акт на Съюза с цел изпълнение на Договорите“.
6.
Именно тази разпоредба е в центъра на настоящото производство по обжалване. Член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011, на основание на който Комисията може да откаже да регистрира предложена ЕГИ, е същински филтър на разположение на Комисията. Според мен това условие не би трябвало да се тълкува прекалено широко, за да не бъде изпразнено от съдържание правото на европейска инициатива, на чието голямо значение наблегнах по-горе (
12
). Макар изложеният по-долу анализ да се ръководи от това съображение, трябва да припомня също така, че ролята на Съда в рамките на производството по обжалване е ограничена и изразяването на становище от негова страна по едни или други въпроси в най-голяма степен зависи от изложените пред него доводи.
7.
В това отношение следва да се посочи, че настоящата жалба може би не притежава всички необходими качества, за да позволи на Съда да направи очакваните уточнения, за да бъде по-добре дефиниран правният режим на ЕГИ, тъй като след прочита на всички доказателства по делото, все още е трудно да се получи точна представа за конкретните очаквания на жалбоподателя от европейската инициатива, на която e искал да постави началото (
13
).
II – Обстоятелства, предхождащи спора, производство пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
8.
На 13 юли 2012 г. жалбоподателят внася в Комисията предложение за ЕГИ, озаглавено „Един милион подписи за солидарна Европа“. Целта на предложението е да бъде утвърден в законодателството на Съюза принципът на „положение на крайна необходимост, според който, когато финансовото и политическото съществуване на държава е застрашено поради изплащане на непосилен дълг, отказът да се изплаща този дълг е необходим и оправдан“ (
14
). Към този момент в предложението за ЕГИ като правно основание за приемането му се сочи „икономическата и парична политика“ (членове 119—144 ДФЕС)“.
9.
На 6 септември 2012 г., след като припомня текста на член 4, параграф 2 от Регламент № 211/2011 и разглежда посочените в ЕГИ разпоредби от Договора за функционирането на ЕС, по-конкретно член 136, параграф 1 ДФЕС, както и „всички други възможни правни основания“ (
15
), Комисията отказва да регистрира предложението за ЕГИ на жалбоподателя, поради това че то попада по очевиден начин извън обхвата на правомощията ѝ да представи предложение за приемане на правен акт на Съюза с цел изпълнение на Договорите.
10.
На 11 октомври 2012 г. жалбоподателят подава пред Общия съд жалба за отмяна на обжалваното решение на Комисията. Целта на единственото основание в жалбата е да се установи, че Комисията е нарушила член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011. В това отношение той твърди, че неговото предложение за ЕГИ е можело да доведе до предложение от страна на Комисията за приемане на правен акт на основание член 122, параграф 1 ДФЕС, член 122, параграф 2 ДФЕС и член 136, параграф 1, буква б) ДФЕС, както и на нормите на международното право.
11.
В обжалваното съдебно решение Общият съд повдига служебно основание, изведено от задължението за мотивиране на индивидуалните актове, след което разглежда различните оплаквания, изложени от жалбоподателя в рамките на единственото му основание, отхвърля жалбата и осъжда жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
III – Производството пред Съда и исканията на страните
12.
На 30 ноември 2015 г. жалбоподателят подава жалба срещу това съдебно решение. Исканията на г‑н Anagnostakis са Съдът да уважи настоящата жалба, да отмени изцяло обжалваното съдебно решение, да отмени обжалваното решение на Комисията, да задължи Комисията да регистрира предложението му за ЕГИ и да разпореди всички други необходими правни действия, както и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски. Г‑н Anagnostakis поддържа исканията си в писмената си реплика.
13.
В писмения си отговор Комисията иска от Съда да отхвърли в една част жалбата като недопустима, в другата част като неоснователна, а при условията на евентуалност, да отхвърли изцяло жалбата като неоснователна и да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски. В писмената си дуплика Комисията поддържа исканията си.
14.
Страните са изслушани в заседанието на Съда, проведено на 13 декември 2016 г.
IV – Правен анализ
15.
Въпреки че е развита в четири основания, бих искал да реорганизирам жалбата около две основания. Първото основание е изведено от грешка при прилагане на правото относно преценката за наличието на достатъчно мотиви в обжалваното съдебно решение, а второто е изведено от грешка при прилагане на правото във връзка с проверката на основателността на мотивите и при прилагане на член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011. Първото оплакване във второто основание е изведено от нарушение на член 122 ДФЕС, второто оплакване е изведено от нарушение на член 136 ДФЕС и накрая, третото оплакване е изведено от нарушение на нормите на международното право.
А– По първото основание, изведено от грешка при прилагане на правото при преценката за наличие на достатъчно мотиви в обжалваното решение на Комисията
1. Обжалваното съдебно решение
16.
В точка 29 и следващите от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че Комисията е изпълнила задължението си за мотивиране, което впрочем зависи от естеството на акта и от контекста, в който той е приет. Общият съд се обосновава с липсата на яснота и точност в предложението за ЕГИ относно установяването на правно основание за компетентността на Комисията да представи предложение за правен акт, по-специално поради обстоятелството, че в посоченото предложение се прави само общо препращане към 26 члена от Договора. Едва в жалбата за отмяна на съдебното решение жалбоподателят посочва по-конкретно членове 122 ДФЕС и 136 ДФЕС като правно основание за компетентността на Комисията. Ето защо Общият съд приема, че „[п]ри това положение не би могло Комисията да се упреква, че в [обжалваното] решение не е изследвала подробно различните разпоредби от Договора за функционирането на ЕС, посочени общо в предложението за ЕГИ, и е счела, че установяването на неотносимостта на тези разпоредби е достатъчно, като същевременно е обърнала повече внимание на тази от тях, която ѝ се е сторила най-малко неотносима, като освен това посочила причините, поради които тази разпоредба не могла да се използва за правно основание“ (
16
). Поради това Общият съд достига до извода, че мотивите на обжалваното решение са достатъчни с оглед на контекста на приемането му, тъй като жалбоподателят е имал възможност да разбере причините, поради които е отказана регистрацията на неговото предложение за ЕГИ, а съдът на Съюза е бил в състояние да упражни контрол върху тези причини.
2. Обобщение на доводите на страните
17.
Жалбоподателят твърди, че нито посочването само на член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011, каквото се съдържа в обжалваното решение на Комисията, нито обсъждането на членове 119—144 ДФЕС, на което това решение се позовава, не са достатъчни, за да бъдат приети за ясни и подробни мотиви, каквито се изискват, когато се твърди очевидна липса на компетентност на Комисията. Очевидната липса на компетентност на Комисията не може да бъде обоснована с контекста. Напротив, заради голямата сложност на контекста, в който се вписва предложението за ЕГИ, било необходимо съдът на Съюза да изисква подробно и конкретно мотивиране на решенията за отказ за регистрация на предложения за ЕГИ. Обжалваното решение на Комисията съдържало единствено преразказ на член 136, параграф 1 ДФЕС, а след това само общо позоваване на членове 119—144 ДФЕС. Общият съд напълно пренебрегнал точно този аспект от спора, свързан с липсата на достатъчно мотиви. Освен това той допуснал грешка при прилагане на правото, като приел, че мотивите на даден акт зависят от естеството и от контекста на посочения акт, тъй като член 296 ДФЕС не съдържал никакво позоваване на подобен контекст. Освен това жалбоподателят оспорва, че твърдяната липса на яснота и точност в предложението за ЕГИ има някакво значение. Във всеки случай контекстът на Икономическия и паричен съюз е сложен и липсвала съдебна практика, от която гражданите да се ръководят за предложенията в тази област към момента на внасяне на предложението за ЕГИ. Смисълът и тълкуването на разпоредбите относно този съюз били разнопосочни. Жалбоподателят цитира като примери Европейския фонд за финансова стабилност и Европейския механизъм за финансова стабилност, които се основават на член 122 ДФЕС. Само повтаряне на разпоредбите не е достатъчно, за да бъдат мотивите достатъчни не само от гледна точка на член 296 ДФЕС, но и на член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011.
18.
От своя страна Комисията счита, че в съображенията на Общия съд не е допусната никаква грешка при прилагане на правото. Той приел напълно основателно, че обжалваното решение на Комисията е достатъчно мотивирано, както поради това че тя се е позовала на член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011, така и поради това че е изложила причините, поради които членове 119—144 ДФЕС, и по-конкретно член 136, параграф 1 ДФЕС, не могат да служат като правно основание за приемане на принципа на положението на крайна необходимост. Общият съд приложил правилно постоянната съдебна практика, съгласно която мотивите следва да бъдат преценявани в зависимост от естеството и контекста на акта. Комисията обръща внимание по-специално на обстоятелството, че в предложението за ЕГИ само се посочва списък с разпоредби, за които може да се предполага, че са относими, както и на това, че липсват усилия от страна на жалбоподателя за по-точно и обосновано посочване на правното основание за предприемане на действия от страна на Комисията. Тя припомня, от друга страна, че в обжалваното решение по собствена инициатива е анализирала по-подробно разпоредбата на член 136, параграф 1 ДФЕС, която е счела за най-малко невероятна. Комисията изтъква, че от нея не може да се очаква да отговаря на несъществуващи хипотетични аргументи, след като жалбоподателят е имал техническата възможност да даде уточнения и да ги изложи изрично. Липсата на яснота и сложността на разпоредбите от правото на Съюза не можели да поставят под въпрос извода, че Комисията обективно и очевидно не е компетентна да предприеме действия по предложението за ЕГИ. Накрая, жалбоподателят не се позовавал на евентуална грешка при преценката на Общия съд относно наличието на достатъчно мотивите в обжалваното решение на Комисията, а критикувал основателността на мотивите на това решение. Поради това не може изложените от него доводи да се разглеждат в рамките на основание за обжалване, свързано с преценката на Общия съд относно наличието на достатъчно мотивиране в решението на Комисията. Комисията моли това основание да бъде отхвърлено като неоснователно.
3. Анализ
19.
Задължението за мотивиране е прогласено в първичното право в член 296 ДФЕС, а в контекста на ЕГИ е въведено с член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 211/2011 (
17
).
20.
Съгласно постоянната съдебна практика задължението за мотивиране на увреждащия акт, което произтича от принципа на зачитане на правото на защита, има за цел, от една страна, да се даде на заинтересованото лице достатъчно информация, за да прецени дали актът е обоснован, или евентуално има порок, който е основание за оспорване на валидността му пред съда на Съюза, и от друга страна, да се даде възможност на този съд да упражни контрол за законосъобразността на акта. Изискваното от член 296 ДФЕС мотивиране обаче трябва да е съобразено с естеството на съответния акт и с контекста на приемането му (
18
). Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай (
19
), по-специално съдържанието на акта, естеството на изложените мотиви и интереса на адресатите да получат пояснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства (
20
), доколкото дали дадени мотиви са достатъчни, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя. Така актът е достатъчно мотивиран, когато е издаден в познат за заинтересованото лице контекст, който му позволява да разбере причините за приемане на посочения акт.
21.
Става въпрос за трайно установена съдебна практика, която уточнява пределите на задължението за мотивиране. Намирам, че тези основни принципи са препотвърдени от Общия съд в частта от обжалваното съдебно решение, посветена на служебно повдигнатото основание, изведено от евентуално нарушение на това задължение (
21
).
22.
След тези общи съображения, Общият съд е наблегнал на голямото значение на спазването на задължението за мотивиране на решенията, с които се отказва регистрация на предложенията за ЕГИ, предвид обстоятелството, че тези решения могат да „засегн[ат] самата ефективност на правото на гражданите да представят гражданска инициатива“ (
22
). Поради това според Общия съд мотивите трябва да са „ясно“ посочени (
23
). Подкрепата, която механизмът на ЕГИ се очаква да окаже за демократичното функциониране на Съюза, в действителност би била трудно съвместима с произвол при упражняване на правомощията на Комисията за вземане на решения в тази област.
23.
По-нататък Общият съд припомня съдържанието на обжалваното решение на Комисията, след което констатира, че то е обосновано с член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011 и в него изрично е посочено също така, че според Комисията нито една от разпоредбите относно икономическата и парична политика на Съюза, посочени в предложението за ЕГИ (
24
), или което и да е друго правно основание, включително член 136, параграф 1 ДФЕС, не може да бъде подходящо правно основание за това предложение (
25
). Общият съд съпоставя и така изложените от Комисията в решението за отказ мотиви със съдържанието на предложението за ЕГИ. По този начин той поставя в съответния контекст преценката си относно задължението за мотивиране. След това посочва, че около това предложение има известна неяснота, по-конкретно поради обстоятелството, че в него без всякакъв опит за пояснения са посочени членове 119—144 ДФЕС (
26
).
24.
Аз съм убеден, че ролята, която Регламент № 211/2011 поверява на Комисията в процеса на регистрация на предложенията за ЕГИ, е ключова и като се има предвид смисъла от механизма на ЕГИ, е важно в решенията, с които отказва регистрация, тази институция да даде достатъчно напътствия, доколкото не всички автори на такива предложения са непременно утвърдени специалисти по правото на Съюза. Въпреки това обаче аз не считам, че е разумно Комисията да бъде натоварена, както би желал жалбоподателят, с такова задължение за мотивиране, че от нея да се изисква да изложи причините, поради които нито една от разпоредбите от Договорите не може да обоснове действие на Съюза, или най-малкото в случаите, когато първоначалната неточност, която вече изтъкнах (
27
) и която се запазва в производството по обжалване (
28
), е по вина на авторите на предложението за ЕГИ. Това всъщност би означавало, в нарушение на предвиденото в съдебната практика, от тази институция да се иска да уточни всички „относими“ правни елементи, дори и тези, които може би авторите на предложението за ЕГИ не са имали предвид, и то въпреки че на този етап на анализа същинският въпрос е единствено дали адресатът на решението е бил в състояние да разбере причините за отхвърляне на искането му. Според мен от обжалваното решение на Комисията напълно ясно се установява, че тя е отказала да регистрира предложението за ЕГИ, тъй като счита, че то по очевиден начин попада извън обхвата на правомощията ѝ.
25.
При това положение, като е стигнал до извода, че предвид обстоятелствата в конкретния случай липсва нарушение на задължението за мотивиране, Общият съд не е допуснал никаква грешка при прилагане на правото. Поради това не е коректно да се изтъква, както прави жалбоподателят, че е пренебрегнат аспектът на спора относно достатъчното мотивиране, при положение че Общият съд се е постарал да провери именно дали изложените от Комисията в обжалваното решение мотиви са били достатъчни, за да може жалбоподателят да разбере причините за отказа и евентуално да сезира съда на Съюза с искане за контрол на неговата законосъобразност.
26.
Освен това жалбоподателят отрича каквато и да е причинно-следствена връзка между твърдяната неточност на предложението за ЕГИ и пределите на задължението на Комисията за мотивиране. Въпреки това тази неяснота е част от обстоятелствата, които съдът следва да отчете, за да прецени дали задължението за мотивиране е спазено, като се има предвид нейното влияние върху способността на Комисията да разбере правилно и да анализира причините и последиците на предложението за ЕГИ, за да може да определи правно основание за евентуалното си действие.
27.
Накрая, контролът за спазване на задължението за мотивиране, който има за цел да се провери дали в конкретния случай данните, посочени от Комисията в обжалваното решение, са достатъчни, за да позволят на жалбоподателя да разбере причините, поради които тази институция е отказала да регистрира предложението за ЕГИ, трябва да се различава от проверката на основателността на мотивите, която се състои в проверка на материалната законосъобразност на обжалваното решение (
29
), тоест дали тези причини са валидни (
30
). От това следва, че оплакванията и доводите, с които се оспорва основателността на мотивите поради обстоятелството, че предвид затрудненията при тълкуване на разпоредбите относно икономическата и парична политика на Съюза предложението за ЕГИ не попадало по очевиден начин извън обхвата на правомощията на Комисията, са неотносими в рамките на основание, изведено от липсата на мотиви или недостатъчното мотивиране. Дори да се предположи, че мотивите на обжалваното решение на Комисията почиват на неправилно тълкуване на разпоредбите на Договора, посочени в предложението за ЕГИ, тази грешка не е нарушение на задължението за мотивиране, произтичащо от член 296 ДФЕС и от член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 211/2011. Ето защо тези оплаквания относно погрешното тълкуване на разпоредбите на Договора, които могат да са правно основание за действие на Съюза с оглед на утвърждаването на принципа на положение на крайна необходимост, ще бъдат разгледани в рамките на следващото основание (
31
).
28.
От всичко посочено по-горе следва, че първото основание трябва да се отхвърли по същество.
Б– По второто основание, изведено от грешка при прилагане на правото при контрола на основателността на мотивите
29.
Според жалбоподателя Общият съд погрешно приел, че не е изпълнено условието по член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011, т.е. изискването предложението за ЕГИ да не попада по очевиден начин извън обхвата на правомощията на Комисията, като тълкувал неправилно член 122 ДФЕС и член 136, параграф 1, буква б) ДФЕС, както и нормите на международното право.
30.
За да се провери дали Общият съд правилно е приел, че мотивите на обжалваното решение на Комисията са основателни, следва да не се забравя предметът на предложението за ЕГИ: както се установява от посоченото предложение, става въпрос за утвърждаване на „принципа на положение на крайна необходимост, според който, когато финансовото и политическо съществуване на държава е застрашено поради изплащане на непосилен дълг, отказът да се изплаща този дълг, е необходим и оправдан“. Това описание и позоваването на членове 119—144 ДФЕС са единствените данни, с които е разполагала Комисията в момента, в който е обсъждала искането за регистриране на предложението за ЕГИ.
31.
От друга страна, от жалбата до Съда се установява, че предложението за ЕГИ се отнася единствено до „непосилната“ част от държавния дълг, тоест не става въпрос за пълно и едностранно анулиране на дълга (
32
). Утвърждаването на принципа на положение на крайна необходимост би трябвало да позволи анулиране (
33
), тоест неплащане на непосилния дълг на дадена държава към останалите държави членки и също така към Съюза (
34
). Задействането на този механизъм щяло да стане въз основа на споразумение на държавите членки, когато обслужването на дълга застрашава икономическото и политическото положение в една от тях (
35
). Предложението нямало да измести паричния суверенитет на Съюза, нито бюджетния и икономическия суверенитет на държавите членки. Освен това не ставало въпрос и за механизъм за финансиране (
36
). Утвърждаването на принцип на положение на крайна необходимост трябвало единствено да позволи, в дух на солидарност между държавите членки, едностранно действие на държавата, която е изправена пред сериозни затруднения (
37
). По-нататък жалбоподателят твърди, че приемането на този принцип се отнасяло до всички държави членки, тоест не само тези от еврозоната, че той не включвал финансовата стабилност и щял да позволи да се реагира своевременно. Накрая, би могло възможността за позоваване на положение на крайна необходимост да се постави в зависимост от условия, които Комисията щяла да предложи (
38
). Инициативата за обявяване на положение на крайна необходимост принадлежала на държавата членка, която трябвало да бъде оправомощена да направи това при строги условия (
39
). Тогава Съюзът щял да одобри декларацията за положение на крайна необходимост и засегнатата държава членка щяла да се ползва от временно спиране на плащането на дълговете си (
40
). Съюзът трябвало предварително да одобри текста, преди държава членка да може да се ползва от този механизъм (
41
). Приемането на принципа на положение на крайна необходимост обхващало само дълга на държава членка към Съюза (
42
). Още по-нататък жалбоподателят твърди, че приемането на принципа на положение на крайна необходимост щяло да позволи на държава членка, изправена пред сериозни затруднения, да спре временно плащането на всички свои дългове, за да фокусира своята икономическа политика върху растежа (
43
). Той говори и за „отказ от дълга“ (
44
).
1. По оплакването, изведено от грешка при прилагане на правото при тълкуване на член 122 ДФЕС
а) Обжалваното съдебно решение
32.
В точки 41—43 от обжалваното съдебно решение Общият съд припомня, че в решение Pringle (
45
) Съдът приема, че член 122, параграф 1 ДФЕС не е релевантно правно основание за евентуална финансова помощ, предоставяна от Съюза чрез създаването на механизъм за финансиране на държави членки, които изпитват сериозни финансови затруднения. По-нататък Общият съд посочва, че мерките, които се основават на този член, трябва да изразяват солидарност и взаимопомощ между държавите членки и поради това той не би могъл да е релевантно правно основание за приемането в законодателството на Съюза на принцип на положение на крайна необходимост, според който държава членка би имала право едностранно да реши да не връща целия си дълг или част от него поради факта, че изпитва сериозни затруднения.
33.
От друга страна, в точки 47—50 Общият съд припомня, че също в решение Pringle (
46
) Съдът е приел, че член 122, параграф 2 ДФЕС позволява на Съюза да отпуска, при определени условия, еднократна финансова помощ на държава членка, но не може да обоснове въвеждането по законодателен път на механизъм за отказване на дълга, какъвто иска жалбоподателят, поради това че такъв механизъм е общ и постоянен. Общият съд припомня още, че член 122 ДФЕС предвижда само финансова помощ, отпускана от Съюза, а не от държавите членки. Според Общия съд приемането на принцип на положение на крайна необходимост обаче не би се отнасяло само до дълга на държава членка към Съюза, а също и до задълженията на тази държава към други юридически или физически лица, субекти на публичното или на частното право, а това положение очевидно не попада в приложното поле на член 122 ДФЕС. Поради това Общият съд достига до извода, че приемането на принципа на положение на крайна необходимост очевидно не спада към мерките за финансова помощ, които Съветът на Европейския съюз има право да приема на основание член 122, параграф 2 ДФЕС.
б) Обобщение на доводите на страните
34.
По същество жалбоподателят изрежда четири довода.
35.
Първо, той се оплаква, че Общият съд тълкува член 122 ДФЕС самостоятелно, а тази разпоредба трябва да се тълкува във връзка с членове 119—126 ДФЕС, с които образува „едно цяло“.
36.
Второ, той упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото при тълкуването на член 122, параграф 1 ДФЕС поради факта, че тази разпоредба предоставяла на Комисията широка свобода на преценка да предложи на Съвета да приеме съобразени с икономическата ситуация мерки за справяне със сериозните затруднения, без да е установена нарочна форма за така предлаганите мерки. Освен това тези мерки трябвало да бъдат приети в дух на солидарност между държавите членки. Като се обосновава с практиката на Съда по член 103 ЕО, жалбоподателят твърди, че предлаганите мерки на икономическата политика трябва да са необходими, за да се избегне застрашаването на целите на Съюза. Обстоятелството, че член 122, параграф 2 ДФЕС се отнася изрично до финансовата помощ, предоставяна на държава членка, която изпитва затруднения, не било пречка в името на широкото право на инициатива, предоставено на Комисията от член 122, параграф 1 ДФЕС, да ѝ бъде призната възможността да предлага мерки под формата на финансова помощ. Следователно приемането на принцип на положение на крайна необходимост било съобразена с икономическата ситуация мярка по смисъла на член 122, параграф 1 ДФЕС. Във всеки случай било погрешно да се счита, че приемането на този принцип явно попада извън обхвата на правомощията на Комисията.
37.
Трето, жалбоподателят оспорва извода на Общия съд, че член 122, параграф 1 ДФЕС не може да бъде релевантно правно основание за приемане на принципа на положение на крайна необходимост. От една страна, Общият съд тълкувал неправилно решение Pringle (
47
). За разлика от Европейския механизъм за стабилност (наричан по-нататък „ЕМС“), за който става въпрос в това решение, предложението за ЕГИ нямало за цел да замести паричния, бюджетния или икономическия суверенитет на държавите членки, нито да въведе механизъм за финансиране. Целите на предложението за ЕГИ не били сравними с целите, за които е създаден ЕМС. Поради това съображенията в решение Pringle (
48
) не можели да се приложат автоматично и били даже неотносими към настоящата жалба. От друга страна, макар, както приема Общият съд в точка 42 от обжалваното съдебно решение, „духът на солидарност, от който трябва да се ръководи Съветът при приемането на мерките, съобразени с икономическата ситуация по смисъла на член 122, параграф 1 ДФЕС, [да] показва, че тези мерки се основават на подпомагането между държавите членки“, това понятие не е дефинирано в посочената разпоредба. Ето защо Общият съд погрешно приел, че тази помощ може да бъде само под формата на механизми за организирано и структурирано подпомагане и че приемането на принцип на положение на крайна необходимост не може да приеме една от формите на финансовата помощ, предвидена в тази разпоредба.
38.
Четвърто и последно, жалбоподателят преповтаря своите доводи относно разликата между ЕМС, от една страна, и утвърждаването на принципа на положение на крайна необходимост, от друга страна. По този повод жалбоподателят уточнява, че принципът на положение на крайна необходимост се отнася до всички държави членки, а не само да тези от еврозоната, и не включва финансовата стабилност. Той щял единствено да позволи да се реагира своевременно при сериозни затруднения, които би имала държава членка. Тази държава щяла да може да се позове на положението на крайна необходимост, при спазване на евентуалните условия, които Комисията трябвало да уточни. Инициативата принадлежала на държавата членка, която изпитва затруднения, но Съюзът щял да решава дали да допусне възможност за позоваване на положение на крайна необходимост или не. Именно Съюзът щял да одобрява, в дух на солидарност, обявяването на положение на крайна необходимост, така че на държавата членка, която изпитва затруднения, да бъде разрешено да спре временно плащанията по своя дълг. Поради това Общият съд неправилно приел, че начало на процедурата слагат държавите членки, а не Съюзът. В точка 49 от обжалваното съдебно решение Общият съд приел също погрешно, че целта на предложението за ЕГИ очевидно не съответства на финансовата помощ по смисъла на член 122, параграф 2 ДФЕС, докато според жалбоподателя приемането на посочения принцип се отнася единствено до дълга на дадена държава членка към Съюза. Този аспект очевидно попадал в приложното поле на член 122, параграф 2 ДФЕС. Тъй като тази разпоредба била правно основание за приемане на Регламент (ЕС) № 407/2010 на Съвета от 11 май 2010 година за създаване на европейски механизъм за финансово стабилизиране (
49
), за приемането на принципа на положението на крайна необходимост могло да се използва същият модел. В краен случай Комисията могла да предприеме действия по предложението за ЕГИ само частично, като ограничи спирането на плащанията само до дълга на една държава членка към Съюза. Жалбоподателят припомня, че във всеки случай в обжалваното решение Комисията не е обосновала отказа си с мотиви относно приложното поле на принципа на положение на крайна необходимост.
39.
Комисията счита, че в действителност в жалбата не е изяснено в какво се изразява грешката при тълкуването на член 122 ДФЕС. Доводът за тълкуване на член 122 ДФЕС във връзка с членове 119—126 ДФЕС бил нов. Съдебната практика по член 103 ЕО не била относима, тъй като разглеждала само еднократната финансова помощ, но не и въвеждането на механизъм с общ характер. От друга страна, Комисията не установява никакви грешки на Общия съд при тълкуването на решение Pringle (
50
) в обжалваното съдебно решение. Духът на солидарност, който е в центъра на член 122, параграф 1 ДФЕС и на който набляга жалбоподателят, нямал връзка с понятието за финансова помощ и според Комисията солидарността между държавите членки не може да бъде под формата на едностранно решение да не се плаща. Комисията упреква жалбоподателя и за опита да ограничи обхвата на предложението за ЕГИ само до частта от дълга на една държава членка към Съюза, въпреки че дотогава такова ограничение не е било изобщо изтъквано и предложението за ЕГИ до този момент се е отнасяло до връщането на дълга „именно по отношение на държавите членки“. Във всеки случай, дори да се приеме, че предложението за ЕГИ е ограничено само до частта от дълга, дължима на Съюза, от това не следвало, че въвеждането на принцип на положение на крайна необходимост няма все пак да отговаря на понятието за финансова помощ по смисъла на член 122, параграф 2 ДФЕС. Накрая, не е възможно сравнение с механизма, въведен с Регламент № 407/2010. Този регламент предвижда да се предоставя финансова помощ на държава членка с решение на Съвета, докато предложението за ЕГИ имало за цел да се въведе механизъм, позволяващ на държава членка едностранно да вземе решение за заличаване на своя дълг към Съюза. Комисията отново сочи, че такъв механизъм не съответства на понятието за финансова помощ. Тя моли основанието да бъде отхвърлено като частично недопустимо и частично неоснователно.
в) Анализ
40.
Отново трябва да отбележа, че доводите на жалбоподателя в рамките на второто основание развиват значително позицията му в сравнение с твърденията му в жалбата до Общия съд. Доводите относно практиката на Съда по член 103 ЕО, относно Регламент № 407/2010 и относно евентуалната възможност Комисията да предприеме действие по предложението за ЕГИ само в определена част, изглеждат нови. Освен това Общият съд не е изразил становище по тях. В рамките на производството по обжалване обаче предмет на контрол от Съда е решението на Общия съд.
41.
Във всеки случай от член 122, параграф 1 ДФЕС по същество следва, че Съветът, по предложение на Комисията, може да вземе решение, в дух на солидарност между държавите членки, относно „мерките, съобразени с икономическата ситуация, и по-конкретно ако възникнат сериозни затруднения при снабдяването с определени продукти, а именно в областта на енергетиката“. От своя страна член 122, параграф 2 гласи, че Съветът, отново по предложение на Комисията, може да предостави, при определени условия, финансова помощ от Съюза на държава членка, която изпитва трудности, „причинени от природни бедствия или извънредни обстоятелства извън нейния контрол“.
42.
Според мен припомнянето на съдържанието на точки 116 и 118 от решение Pringle (
51
) е достатъчно само по себе си, за да се приеме, че член 122 ДФЕС очевидно не може да служи като правно основание за утвърждаване на принцип на положение на крайна необходимост. Що се отнася до член 122, параграф 1 ДФЕС, Съдът постановява, че тази разпоредба „не е релевантно правно основание за евентуална финансова помощ, предоставяна от Съюза на държави членки, които изпитват или има опасност да изпитат сериозни проблеми във връзка с финансирането“ (
52
). Следователно въвеждането на механизъм, чрез който държава членка взема едностранно решение да не връща дълга си, не би могло да е сред мерките, приемани на основание член 122, параграф 1 ДФЕС, a fortiori когато се предполага, че тези мерки трябва да бъдат водени от дух на солидарност. Освен това посочените мерки задължително трябва да са еднократни, докато предложението за ЕГИ, както основателно изтъква Общият съд (
53
), предвижда утвърждаване на общ и постоянен механизъм, който би останал на разположение на държавите членки, ако изпаднат в сериозни затруднения. От друга страна, дори да се предположи, че утвърждаването на принцип на положение на крайна необходимост представлява форма на финансова помощ, обхваната от понятието за „мерки, съобразени с икономическата ситуация“ по смисъла на член 122, параграф 1 ДФЕС, струва ми се, че решение Pringle (
54
), постановено от Съда в пленум, ясно изключва използването на този член в случай на държава членка, изпитваща затруднения във връзка с финансирането.
43.
Съдът по-общо приема и че член 122 ДФЕС се отнася само до финансова помощ, предоставена от Съюза, а не от държавите членки. Тъй като тук се налага да излагаме хипотези, ако предложението за ЕГИ трябва да бъде тълкувано в смисъл, че се отнася до въвеждане на механизъм, чрез който държава членка взема едностранно решение да не плаща дълга си към Съюза (
55
), това не може да се счита за „финансова помощ“, предоставена от Съюза на съответната държава членка по смисъла на член 122, параграф 2 ДФЕС. Все пак, ако посоченото предложение трябва да се тълкува в смисъл, че непосилният дълг включва единствено или също и дълга към държавите членки, няма да бъде изпълнено и условието относно предоставянето на посочената помощ „от Съюза“. Освен това постоянният характер на механизма също е пречка той да бъде утвърден на основание член 122, параграф 2 ДФЕС.
44.
Накрая, доводът относно възможността Комисията да предприеме действие по дадено предложение за ЕГИ само в определена негова част, по принцип не е безинтересен. В обжалваното съдебно решение обаче няма никакви съображения по този въпрос, които да могат да се оспорват пред Съда в рамките на производството по обжалване. Във всеки случай те не биха могли да поставят под въпрос извода на Общия съд, който аз споделям, че предложението на жалбоподателя за ЕГИ, вероятно поради присъщия си алеаторен характер, очевидно не би могло да доведе до приемане на акт на основание член 122 ДФЕС.
2. По оплакването, изведено от грешка при прилагането на правото при тълкуването на член 136, параграф 1 ДФЕС
а) Обжалваното съдебно решение
45.
След като припомня текста на член 136, параграф 1 ДФЕС, в точки 57—60 от обжалваното съдебно решение Общият съд постановява, че приемането на принцип на положение на крайна необходимост, съгласно който държава членка може да реши едностранно да анулира държавния дълг, няма за цел засилване на координацията на бюджетната дисциплина, а още по-малко ще бъде част от насоките на икономическата политика, посочени в този член, които Съветът е оправомощен да разработва за правилното функциониране на Икономическия и паричен съюз. Като се позовава на решение Pringle (
56
), Общият съд припомня, че ролята на Съюза в областта на икономическата политика е ограничена до приемането на мерки за координиране и че приемането на законодателен акт, който разрешава държава членка да не върне дълга си, надхвърля обхвата на понятието „насоки на икономическа политика“ по смисъла на член 136, параграф 1 ДФЕС, тъй като такъв акт би довел до замяна на свободната воля на договарящите страни със законодателен механизъм за едностранен отказ да се върне държавният дълг. Ето защо според Общия съд Комисията с основание е направила извода, че предложението за ЕГИ на жалбоподателя очевидно не попада в приложното поле на член 136, параграф 1 ДФЕС. Общият съд добавя още, че този отказ не противоречи на клаузата за солидарност, съдържаща се в член 222 ДФЕС, тъй като тази клауза очевидно не се отнася до икономическата и паричната политика, нито до икономическото положение на държавите членки, дори те да изпитват затруднения.
б) Обобщение на доводите на страните
46.
Според жалбоподателя член 136 ДФЕС е сложна разпоредба, която според доктрината трябва да се счита като допълваща членове 121 ДФЕС и 126 ДФЕС. Признаването на този принцип на положение на крайна необходимост в правото на Съюза би било насочено към постигане на прогласената в член 136, параграф 1 ДФЕС цел за правилно функциониране на Икономическия и паричен съюз. Общият съд погрешно приел, че такова признаване би утвърдило законодателен механизъм за едностранно прекратяване на плащането на дълга, доколкото принципът на положение на крайна необходимост се ограничавал до това да позволи на държава членка, която има сериозни финансови затруднения, временно да спре плащането по всичките си дългове, за да фокусира икономическата си политика върху растежа, като насърчи стопанските инвестиции. От друга страна, жалбоподателят счита, че решението за първата процедура по оздравяване на гръцкия дълг е било взето на 21 юли 2011 г. на среща на върха на еврозоната, в течение на която е било взето решение в този смисъл. Следователно в законодателството на Съюза имало правно основание за анулиране на държавен дълг. Освен това такова анулиране безспорно щяло да допринесе за правилното функциониране на икономическия и паричен съюз, което е целта, преследвана от член 136, параграф 1 ДФЕС. Тази разпоредба дава правомощия на Съвета също така да приема мерки за разработване на насоки на икономическа политика. Мярка, фокусирана върху възстановяване на икономиката и растежа, щяла да е напълно в съответствие с предписанията на член 121 ДФЕС. Следователно Комисията имало всички правомощия да предложи тези мерки на Съвета, още повече че член 352 ДФЕС я оправомощавал да предложи мерки за постигане на посочена в Договорите цел, каквато е стабилността на еврозоната. При тези условия Общият съд погрешно приел, че предложението за ЕГИ по очевиден начин попада извън обхвата на правомощията на Комисията, тъй като то попадало в приложното поле на член 136, параграф 1 ДФЕС. От доводите на жалбоподателя се установява също, че според него механизъм за стабилност и за финансова помощ, какъвто член 136, параграф 3 ДФЕС разрешава, по споразумение между държавите членки и когато една от тях се намира в положение на крайна необходимост, би могъл да включва спиране на плащанията по нейния дълг.
47.
От своя страна Комисията изтъква, че в рамките на това трето основание жалбоподателят излага нов довод — че въвеждането на механизъм за финансова помощ под формата на неплащане на непосилния дълг, може да бъде предложен на основание член 352 ДФЕС, предвид съдържанието на член 136, параграф 1 ДФЕС. Поради това трябва да се приеме, че частта от основанието, отнасяща се до член 352 ДФЕС, е недопустима. Във всеки случай жалбоподателят не е обяснил как приемането на акт, съобразен с предписанията на предложението за ЕГИ, ще бъде необходим за постигане на целта на Договорите относно стабилността на еврозоната. При условията на евентуалност Комисията цитира решение Pringle (
57
), в което Съдът приема, че член 136, параграф 1 ДФЕС не създава ново правно основание, което да позволи на Съюза да предприеме действие. Комисията изтъква също, че доводът, изведен от решението, взето на срещата на върха на държавите от еврозоната на 21 юли 2011 г. относно преструктурирането на държавния дълг, е нов. Във всеки случай такова решение не било взето на основание на Договорите. Освен това не бил погрешен изводът на Общия съд, че да се разреши на държава членка едностранно да вземе решение да не плаща дълга си, не можело да се счита за мярка за определяне на насоки на икономическата политика, каквато Съветът може да приеме на основание на Договорите. Следователно член 136, параграф 1 ДФЕС, на основание на който могло да се приеме само мярка с насоки на икономическа политика, която непременно не е задължителна, не можел да послужи за правно основание на предложението за ЕГИ. Според Комисията настоящото основание трябва да бъде обявено за недопустимо, доколкото се отнася до член 136, параграф 3 ДФЕС и член 352 ДФЕС, и за неоснователно, доколкото се отнася до член 136, параграф 1 ДФЕС.
48.
В своята писмена реплика жалбоподателят оспорва, че доводите, изведени от член 136, параграф 3 ДФЕС и член 352 ДФЕС, са нови, тъй като те произтичали от спора между страните относно решение Pringle (
58
). Колкото до решението от 21 юли 2011 г., Съдът трябвало служебно да го вземе предвид, като общоизвестно събитие от европейския политически живот. Във всеки случай той приканва Съда да промени практиката си относно недопустимостта на нововъведените на етапа на обжалване основания и доводи. В писмената си дуплика Комисията поддържа своето становище.
в) Анализ
49.
Член 136, параграф 1 ДФЕС гласи, че „[з]а да допринесе за правилното функциониране на икономическия и паричен съюз и съгласно съответните разпоредби на Договорите, Съветът, в съответствие с подходящата процедура измежду посочените в членове 121 и 126 […], приема мерки, отнасящи се до държавите членки, чиято парична единица е еврото, с цел: а) да се засилят координацията и наблюдението на тяхната бюджетна дисциплина; б) да се разработят отнасящи се за тях насоки на икономическа политика, като се внимава те да бъдат съвместими с насоките, приети за Съюза като цяло, и да се осигури съответното наблюдение“. От своя страна член 136, параграф 3 ДФЕС (
59
) гласи, че „[д]ържавите членки, чиято парична единица е еврото, могат да установят механизъм за стабилност, който да се задейства, ако е абсолютно необходимо да се гарантира стабилността на еврозоната като цяло. Предоставянето на необходимата финансова помощ в рамките на механизма ще бъде строго обвързано с условия“.
50.
Преди всичко отбелязвам известно противоречие в твърденията на жалбоподателя, че член 136 ДФЕС би могъл да бъде възможна привръзка на предложението за ЕГИ към някое от правомощията на Комисията, докато в същото време от някои части от жалбата следва, че утвърждаването на принцип на положение на крайна необходимост могло да се отнася до всички държави членки, а не само до тези от еврозоната, и „няма да покрива финансовата стабилност“ (
60
).
51.
Въпроси повдига и обстоятелството, че нито в жалбата пред Общия съд, нито в обжалваното съдебно решение не намирам никаква следа от съображения относно член 352 ДФЕС или относно решението от 21 юли 2011 г. Следователно тези доводи, които са изложени за първи път на етапа на обжалване на съдебното решение, са недопустими, като се има предвид, че няма обстоятелства, които да ме накарат да приема, че Съдът би трябвало да промени практиката си по тези въпроси, както иска жалбоподателят. Ето защо е уместно да припомня, че да се позволи на страна да изтъкне за първи път пред Съда довод, който не е изложила пред Общия съд, би означавало да ѝ се позволи да сезира Съда, чиито правомощия във връзка с обжалването са ограничени, със спор с по-широк предмет от този, който е бил разгледан от Общия съд (
61
).
52.
В същия ред на мисли, тъй като изменението в Договора, довело до включване на член 136, параграф 3 ДФЕС, влиза в сила на 1 май 2013 г., не е възможно жалбоподателят да е имал предвид тази разпоредба като правно основание за предложението си за ЕГИ, внесено на 13 юли 2012 г. Следователно доводът, основаващ се на тази разпоредба, също е недопустим.
53.
Относно твърдяната погрешна квалификация на Общия съд, според която предложението за ЕГИ имало за цел да създаде законодателен механизъм за едностранно прекратяване на плащанията по дълга, отбелязвам отново, че използваните в жалбата до Съда термини, с които е описано предложението за ЕГИ, не изключват такъв едностранен характер (
62
). Макар да съм склонен да приема, че неточността на предложението за ЕГИ вероятно е накарала Общия съд да формулира такава хипотеза, следва да се отбележи, че тя не е била опровергана от страна на жалбоподателя на етапа на обжалването пред Съда. Независимо че предложението за ЕГИ е могло да доведе единствено до приемане на акт, който не е задължителен, Комисията не е имала основание само по тази причина да откаже да го регистрира или по-късно да не предприеме действия във връзка с него (
63
).
54.
Дори ако се придържаме към най-малкото общо кратно (
64
) на всички варианти от предложението за ЕГИ, които жалбоподателят е предвиждал — а именно утвърждаването на принцип, според който, когато съществуването на държава членка е застрашено поради изплащане на непосилен дълг, отказът да се изплаща този дълг е необходим и оправдан — не може да се отрече, че в такъв случай би ставало въпрос за мярка, която не само носи силна символика, но освен това, а може би и най-вече, е твърде далече от съображенията, свързани с бюджетната дисциплина. Напротив, би ставало въпрос по-скоро за управление на последиците от бюджетна недисциплинираност. Както на Общия съд (
65
), така и на мен все още ми е трудно да видя връзката, която според жалбоподателя би могла да се установи, между току-що припомнения от мен принцип на положение на крайна необходимост и „координацията и наблюдението“ на бюджетната дисциплина на държавите членки. Утвърждаването на такъв принцип не спада и към понятието за насоки на икономическа политика. Насоката, това е повече или по-малко твърда покана да се следва определена посока. Утвърждаването на принципа на положение на крайна необходимост стига по-далече, не защото жалбоподателят е предвиждал единствено „задължителна“ версия на посочения принцип (
66
), а защото то е много по-точно от обикновена насока и предписва въвеждане на определен механизъм (
67
), и като се има предвид, от друга страна, че правото на Съюза не дава право да се решава съдбата на дълговете на държавите членки.
55.
Накрая, твърденията на жалбоподателя, че неплащането на дълга от страна на притисната държава членка би допринесло за правилното функциониране на Икономическия и паричен съюз и по този начин би било в съответствие с преследваната от член 136 ДФЕС цел, ми изглеждат донякъде прибързани. Не е сигурно, че икономическото здраве на останалите държави членки, а следователно и на Икономическия и паричен съюз, няма да бъде засегнато, ако последните имат вземания по дълг, който не се обслужва.
56.
Ето защо Общият съд с основание приема, че Комисията е достигнала до правилния извод, че предложението за утвърждаване на принципа на положение на крайна необходимост, така както е замислен от жалбоподателя, очевидно не попада в обхвата на член 136, параграф 1 ДФЕС. Следователно третото основание трябва да бъде отхвърлено като отчасти недопустимо и отчасти неоснователно.
3. По оплакването, изведено от грешка при прилагане на правото при тълкуването на нормите на международното право
а) Обжалваното съдебно решение
57.
В точка 65 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че дори да се предположи, че принципът на положението на крайна необходимост, според който при изключителни обстоятелства държава членка може да не връща държавния си дълг, съществува в международното право, във всеки случай това не може да бъде основание за ЕГИ като тази на жалбоподателя, доколкото в Договорите изобщо липсва предоставена за тази цел компетентност.
б) Обобщение на доводите на страните
58.
От една страна, жалбоподателят оспорва извода на Общия съд, че приемането на принцип на положение на крайна необходимост в юридически акт на Съюза попада по очевиден начин извън обхвата на правомощията на Комисията. От друга страна, той упреква Общия съд за това, че не е дал отговор на неговите доводи, с които цели да докаже, че този принцип действително съществува в международното право. Принципите на международното право били пряко включени и прилагани източници на правото на Съюза. При това положение, дори и без да е предвидено в Договорите, Комисията имала правомощия да предложи в правен акт на Съюза прилагане на тези по-висши принципи (
68
).
59.
Комисията твърди, че не е било необходимо Общият съд да се произнася дали в международното право съществува принцип на положението на крайна необходимост или не, тъй като нито един принцип на международното право не би могъл сам по себе си да послужи като правно основание за предложение на Комисията. Съгласно принципа на предоставената компетентност единствено Договорите можели да обосноват законодателно действие от страна на Съюза.
в) Анализ
60.
В самото начало установявам известно противоречие в доводите на жалбоподателя, който първо тълкува обжалваното съдебно решение в смисъл, че от него „косвено, но ясно се подразбира, че има принцип на международното право“ (
69
) като този на положението на крайна необходимост, а след това упреква Общия съд, за това че не е разгледал основателността на неговите доводи относно съществуването на такъв принцип (
70
).
61.
Независимо от това припомням, че съгласно член 5 ДЕС принципът на предоставената компетентност определя границите на компетентност на Съюза (
71
) и поради това Съюзът действа единствено в границите на компетентност, която държавите членки са му предоставили с Договорите, с оглед постигане на поставените в тези Договори цели, така че всяка компетентност, която не е предоставена на Съюза с Договорите, принадлежи на държавите членки (
72
). За институциите на Съюза този принцип означава, че всяка от тях действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях (
73
).
62.
Следователно Съюзът почива именно на учредителните договори и само те могат да обосноват компетентност на Комисията да направи предложение за акт. От прилагането на принципа на предоставената компетентност, така както е определен по-горе, следва, че тази институция не може да извлече никаква компетентност от съществуването на евентуален принцип на положението на крайна необходимост в международното право. Вярно е, че като използва в точка 65 от обжалваното съдебно решение израза „дори да се предположи, че“, Общият съд не изразява становище относно съществуването в международното право на принцип на положение на крайна необходимост. Въпреки това, по съображенията, които току-що изложих, не е било необходимо да го прави. Всъщност, дори да съществуваше такъв принцип в международното право, във всеки случай доводът на жалбоподателя би бил очевидно несъстоятелен, тъй като, както припомних току-що, правният ред на Съюза се ръководи от принципа на предоставената компетентност и само учредителните договори на Съюза могат да бъдат източник на посочената компетентност. С други думи, за да може Комисията да предприеме действие по предложението за ЕГИ, то трябва да намери място в рамките на правомощията, предоставени на Комисията от първичното право.
63.
Следователно това оплакване следва да се отхвърли като неоснователно. Поради това второто основание трябва да се отхвърли, а следователно и жалбата в нейната цялост. Жалбоподателят може евентуално да внесе ново предложение за ЕГИ и ако то е по-добре аргументирано, по-подробно и по-прецизно, е възможно да не бъде отхвърлено на етапа на регистрацията.
V – По съдебните разноски
64.
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски. Според член 138, параграф 1 от този правилник, приложим към производството за обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е поискала осъждането на жалбоподателя и той според мен трябва да загуби делото, жалбоподателят трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски за производството по обжалване.
VI – Заключение
65.
С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да се произнесе, както следва:
–
Отхвърля жалбата.
–
Осъжда г‑н Alexios Anagnostakis да понесе, наред с направените от него съдебни разноски, и тези на Европейската комисия“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	Т‑450/12, EU:T:2015:739.
(
3
)	ОВ L 65, 2011 г., стр. 1 и поправка в ОВ L 330, стр. 47.
(
4
)	Член 2, точка 1 от Регламент № 211/2011.
(
5
)	Формулярът за регистрация е достъпен на адрес http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/registration/.
(
6
)	Тази информация е посочена в приложение II към Регламент № 211/2011.
(
7
)	Вж. член 5 и сл. от Регламент № 211/2011.
(
8
)	Вж. членове 8 и 9 от Регламент № 211/2011.
(
9
)	Член 9 от Регламент № 211/2011.
(
10
)	Вж. член 10 от Регламент № 211/2011.
(
11
)	Член 10, параграф 1, буква в) от Регламент № 211/2011.
(
12
)	В това отношение следва да се отбележи, че най-често излаганият мотив за отказ от страна на Комисията е обстоятелството, че не е изпълнено условието по член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011: вж. доклад на Комисията до Европейския парламент и до Съвета — Доклад относно прилагането на Регламент № 211/2011 (СОМ(2015) 145 окончателен).
(
13
)	При прочита на делото може да се направи извод, че жалбоподателят е „уточнил“ своята идея постепенно в хода на процедурите пред съдилищата на Съюза. Подадената от жалбоподателя жалба пред Общия съд, от друга страна, е твърде бедна откъм конкретни данни, които да позволят да се разбере какво е искал да бъде утвърдено чрез принципа на положението на крайна необходимост.
(
14
)	Вж. точка 3 от обжалваното съдебно решение.
(
15
)	Точка 27 от обжалваното съдебно решение, в която се цитира обжалваното решение на Комисията.
(
16
)	Точка 31 от обжалваното съдебно решение.
(
17
)	Според който „[п]ри отказ за регистрация на предложена гражданска инициатива Комисията информира организаторите относно причините за този отказ и относно всички възможни съдебни и извънсъдебни средства за защита, с които те разполагат“.
(
18
)	Сред изобилната съдебна практика вж. решение от 8 септември 2016 г., Iranian Offshore Engineering & Construction/Съвет (С‑459/15 Р, непубликувано, EU:C:2016:646, т. 24).
(
19
)	Вж., inter alia, решение от 21 декември 2016 г.Club Hotel Loutraki и др./Комисия (С‑131/15 Р, EU:C:2016:989, т. 47).
(
20
)	Сред изобилната съдебна практика вж. решения от 18 юни 2015 г., Естония/Парламент и Съвет (С‑508/13, EU:C:2015:403, т. 58), от 9 юни 2016 г., Pesce и др. (C‑78/16 и C‑79/16, EU:C:2016:428, т. 88), от 8 септември 2016 г., Iranian Offshore Engineering & Construction/Съвет (C‑459/15 P, непубликувано, EU:C:2016:646, т. 24) и от 21 декември 2016 г., Club Hotel Loutraki и др./Комисия (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, т. 47).
(
21
)	Вж. точки 21—34 от обжалваното съдебно решение, и по-специално точки 21—24 от посоченото решение.
(
22
)	Точка 25 от обжалваното съдебно решение.
(
23
)	Точка 25 от обжалваното съдебно решение.
(
24
)	По-конкретно членове 119—144 ДФЕС.
(
25
)	Вж. точка 28 от обжалваното съдебно решение.
(
26
)	Вж. точка 31 от обжалваното съдебно решение.
(
27
)	Вж. точка 7 от настоящото заключение.
(
28
)	Вж. точка 30 и сл. от настоящото заключение.
(
29
)	Вж. точка 33 от обжалваното съдебно решение.
(
30
)	Относно разликата между контрол на задължението за мотивиране и контрол за основателността на мотивите вж. от по-скорошната съдебна практика решения от 29 септември 2011, Elf Aquitaine/Комисия (С‑521/09 Р, EU:C:2011:620, т. 146 и цитираната съдебна практика), от 14 септември 2016 г., Trafilerie Meridionali/Комисия (С‑519/15 Р, EU:C:2016:682, т. 40) и от 30 ноември 2016 г., Комисия/Франция и Orange (С‑486/15 Р, EU:C:2016:912, т. 79).
(
31
)	Вж. по аналогия решение от 8 септември 2016 г., Iranian Offshore Engineering & Construction/Съвет (С‑459/15 Р, непубликувано, EU:C:2016:646, т. 30—32).
(
32
)	Точка 4 от жалбата до Съда. Непосилният дълг е определен в точка 7 от жалбата до Съда.
(
33
)	Изразите в курсив показват противоречията в обясненията на жалбоподателя относно предложението му за ЕГИ.
(
34
)	Вж. точки 10, 12 и 13 от жалбата до Съда.
(
35
)	Вж. точка 9 от жалбата до Съда.
(
36
)	Вж. точка 40 от жалбата до Съда.
(
37
)	Вж. точка 40 от жалбата до Съда.
(
38
)	Вж. точка 46 от жалбата до Съда.
(
39
)	Вж. точка 46 от жалбата до Съда.
(
40
)	Вж. точка 47 от жалбата до Съда.
(
41
)	Вж. точка 47 от жалбата до Съда.
(
42
)	Вж. точка 48 от жалбата до Съда.
(
43
)	Вж. точка 51 от жалбата до Съда.
(
44
)	Вж. точка 51 от жалбата до Съда.
(
45
)	Решение от 27 ноември 2012 г. (С‑370/12, EU:C:2012:756).
(
46
)	Решение от 27 ноември 2012 г. (С‑370/12, EU:C:2012:756).
(
47
)	Решение от 27 ноември 2012 г. (С‑370/12, EU:C:2012:756).
(
48
)	Решение от 27 ноември 2012 г. (С‑370/12, EU:C:2012:756).
(
49
)	ОВ L 118, 2010 г., стр. 1.
(
50
)	Решение от 27 ноември 2012 г. (С‑370/12, EU:C:2012:756).
(
51
)	Решение от 27 ноември 2012 г. (С‑370/12, EU:C:2012:756).
(
52
)	Решение от 27 ноември 2012 г., Pringle (С‑370/12, EU:C:2012:756, т. 116).
(
53
)	Вж. точка 48 от обжалваното съдебно решение.
(
54
)	Решение от 27 ноември 2012 г. (С‑370/12, EU:C:2012:756).
(
55
)	Вж. точки 10, 12 и 13 от жалбата.
(
56
)	Решение от 27 ноември 2012 г. (С‑370/12, EU:C:2012:756).
(
57
)	Решение от 27 ноември 2012 г. (С‑370/12, EU:C:2012:756).
(
58
)	Решение от 27 ноември 2012 г. (С‑370/12, EU:C:2012:756).
(
59
)	Въведен с Решение 2011/199/ЕС на Европейския съвет от 25 март 2011 година за изменение на член 136 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на механизъм за стабилност за държавите членки, чиято парична единица е еврото (ОВ L 91, 2011 г., стр. 1), и влязъл в сила на 1 май 2013 г.
(
60
)	Точка 46 от жалбата до Съда.
(
61
)	Вж., inter alia, решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия (С‑514/07 Р, С‑528/07 Р и С‑532/07 Р, EU:C:2010:541, т. 126 и цитираната съдебна практика).
(
62
)	Вж. точка 31 от настоящото заключение и точка 40 от жалбата до Съда.
(
63
)	От съображения за яснота държа да уточня, че за разлика от това, което Комисията изглежда поддържа, за да подлежи на регистрация, дадено предложение за ЕГИ не трябва непременно да води до приемане на акт на Съюза със задължителен характер. Всъщност в член 11, параграф 4 ДЕС се посочва „юридически акт на Съюза, […] необходим за целите на прилагането на Договорите“ (вж. също член 2, точка 1 от Регламент № 211/2011). Член 288 ДФЕС изброява юридическите актове на Съюза, сред които са посочени препоръките и становищата.
(
64
)	Тоест такъв, какъвто следва от предложението за ЕГИ.
(
65
)	Вж. точка 57 от обжалваното съдебно решение.
(
66
)	Което, от друга страна, жалбоподателят оспорва. Въпреки това не можем напълно да го изключим, предвид различните предложени варианти на предложението за ЕГИ.
(
67
)	Макар и все така неясен.
(
68
)	Вж. точка 20 от жалбата до Съда.
(
69
)	Точка 20 от жалбата до Съда.
(
70
)	Вж. точка 54 от жалбата до Съда.
(
71
)	Член 5, параграф 1 ДЕС. Вж. още определение на председателя на Съда от 28 октомври 2010 г., Bejan (С‑102/10, непубликувано, EU:C:2010:654, т. 29) и определение от 14 август 2012 г., Комисия/Съвет (С‑114/12, непубликувано, EU:C:2012:365, т. 74).
(
72
)	Член 5, параграф 2 ДЕС.
(
73
)	Член 13, параграф 2 ДЕС.