ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre élargie)
9 septembre 2008 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Refus d’accès – Exception relative à la protection du processus décisionnel – Exception relative à la protection des activités d’enquête et d’audit – Exception relative à la protection des avis juridiques – Documents relatifs aux décisions de la Commission en matière de concentration »
Dans l’affaire T-403/05,
MyTravel Group plc, établie à Rochdale, Lancashire (Royaume-Uni), représentée par MM. D. Pannick, QC, A. Lewis, barrister, M. Nicholson, Mmes S. Cardell et B. McKenna, solicitors,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée initialement par M. P. Hellström et Mme P. Costa de Oliveira, puis par M. X. Lewis et Mme Costa de Oliveira, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation des décisions de la Commission du 5 septembre [D(2005) 8461] et du 12 octobre 2005 [D(2005) 9763] rejetant une demande introduite par la requérante afin d’obtenir l’accès à certains documents préparatoires de la décision 2000/276/CE de la Commission, du 22 septembre 1999, déclarant une concentration incompatible avec le marché commun et avec l’accord EEE (Affaire IV/M.1524 – Airtours/First Choice) (JO 2000, L 93, p. 1), ainsi qu’à des documents rédigés par les services de la Commission à la suite de l’annulation de cette décision par l’arrêt du Tribunal du 6 juin 2002, Airtours/Commission (T‑342/99, Rec. p. II‑2585),
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (troisième chambre élargie),
composé de MM. J. Azizi, président, J. D. Cooke, Mmes E. Cremona, I. Labucka et M. S. Frimodt Nielsen (rapporteur), juges,
greffier : Mme C. Kantza, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 29 avril 2008,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1        Le règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), définit les principes, les conditions et les limites du droit d’accès aux documents de ces institutions prévu à l’article 255 CE.
2        Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, de ce règlement :
« Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement. »
3        Selon l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1049/2001 :
« 2. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :
–      […],
–      des procédures juridictionnelles et des avis juridiques,
–      des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit,
à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
3. […]
L’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. »
Faits à l’origine du litige
1.     De l’opération Airtours/First Choice aux suites de l’arrêt Airtours
4        Le 29 avril 1999, la requérante, le voyagiste britannique Airtours plc, devenu depuis MyTravel Group plc, a annoncé son intention d’acquérir la totalité du capital de First Choice plc, l’un de ses concurrents au Royaume-Uni, sur le marché boursier. Le même jour, Airtours a notifié à la Commission ce projet de concentration afin d’obtenir une décision d’autorisation sur la base du règlement (CEE) n° 4064/89 du Conseil, du 21 décembre 1989, relatif au contrôle des opérations de concentration entre entreprises (version rectifiée JO 1990, L 257, p. 13), modifié par le règlement (CE) n° 1310/97 du Conseil, du 30 juin 1997 (JO L 180, p. 1).
5        Par la décision 2000/276/CE, du 22 septembre 1999 (Affaire IV/M.1524 – Airtours/First Choice) (JO 2000, L 93, p. 1, ci-après la « décision Airtours »), la Commission a déclaré cette opération de concentration incompatible avec le marché commun et avec l’accord sur l’Espace économique européen en application de l’article 8, paragraphe 3, du règlement n° 4064/89. Airtours a introduit un recours en annulation à l’encontre de cette décision.
6        Par arrêt du 6 juin 2002, Airtours/Commission (T‑342/99, Rec. p. II‑2585, ci‑après l’« arrêt Airtours »), le Tribunal a annulé la décision Airtours.
7        À la suite de l’arrêt Airtours, la Commission a mis en place un groupe de travail réunissant des fonctionnaires de la direction générale (DG) « Concurrence » et du service juridique afin d’examiner s’il était approprié d’introduire un pourvoi à l’encontre de cet arrêt et d’apprécier les répercussions de ce dernier sur les procédures applicables au contrôle des concentrations ou à d’autres domaines. Le rapport du groupe de travail a été présenté au membre de la Commission chargé des questions de concurrence le 25 juillet 2002, avant la fin du délai de pourvoi.
8        Le 18 juin 2003, la requérante a introduit un recours en responsabilité afin d’être indemnisée du préjudice qu’elle aurait subi du fait de la gestion et de l’appréciation de l’opération de concentration entre Airtours et First Choice par la Commission (affaire T‑212/03, MyTravel/Commission, ci-après le « recours en indemnité »).
2.     Sur la demande d’accès aux documents
9        Par lettre du 23 mai 2005, la requérante a demandé à la Commission, en application du règlement n° 1049/2001, à avoir accès à plusieurs documents. Les documents visés étaient le rapport du groupe de travail (ci-après le « rapport »), les documents relatifs à la préparation de ce rapport (ci-après les « documents de travail ») ainsi que les documents figurant au dossier de l’affaire Airtours/First Choice sur lesquels le rapport est fondé ou qui y sont cités (ci-après les « autres documents internes »).
10      Compte tenu du nombre de documents demandés, la Commission et la requérante, conformément à l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001, se sont concertées afin de trouver un arrangement équitable. Cet arrangement consistait à traiter séparément, d’une part, le rapport et les documents de travail et, d’autre part, les autres documents internes.
Sur le rapport et les documents de travail (première décision)
11      Par lettre du 12 juillet 2005, la Commission a informé la requérante que le rapport et les documents de travail ne pouvaient pas lui être communiqués, parce qu’ils étaient couverts par les exceptions au droit d’accès du public aux documents de la Commission définies à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, et à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001 et qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait leur divulgation.
12      Par lettre du 19 juillet 2005, la requérante a introduit une demande confirmative au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001.
13      Par la lettre du 5 septembre 2005 [D(2005) 8461] (ci-après la « première décision »), la Commission a accordé un accès complet à trois documents (le plan de travail, le calendrier et le mandat du groupe de travail) et un accès partiel à deux autres documents (référencés sous les numéros 13 et 16). S’agissant des autres documents demandés, la Commission a refusé de communiquer le rapport et les autres documents de travail en confirmant les raisons précédemment invoquées.
14      Dans la première décision, la Commission invoque l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001 pour justifier le refus de donner accès à l’intégralité du rapport et à certains documents de travail (points I.3, II et annexe intitulée « Inventaire des ‘documents de travail’ »). Elle précise que le rapport est un document interne, qui reflète l’appréciation de ses services sur la possibilité d’introduire un pourvoi contre l’arrêt Airtours et de réexaminer les procédures d’enquêtes en matière de concentration. Selon la Commission, sa divulgation au public porterait gravement atteinte à son processus décisionnel, dans la mesure où la liberté d’opinion des auteurs de tels documents serait menacée si, en les rédigeant, ils devaient tenir compte de la possibilité de voir leurs appréciations divulguées au public, et ce même après qu’une décision a été adoptée en considération de leurs appréciations.
15      La Commission invoque, également, l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 pour justifier le refus de donner accès aux sections B et F.1 du rapport et à certains documents de travail (points I.1, II et annexe intitulée « Inventaire des ‘documents de travail’ » de la première décision). Selon elle, ces sections contiennent les appréciations relatives à l’opportunité d’introduire un pourvoi contre l’arrêt Airtours, alors même que le recours en indemnité formé par la requérante aborde les appréciations effectuées par la Commission dans la décision Airtours. La divulgation desdites sections à ce stade du recours en indemnité pourrait donc nuire au droit de la Commission de plaider cette affaire dans une atmosphère sereine et libre de toutes influences externes. En réponse à un argument avancé par la requérante dans la demande confirmative, la Commission relève, dans la première décision, que les sections B et F.1 du rapport ont bien été rédigées « aux seules fins d’une procédure juridictionnelle particulière », à savoir la procédure dans l’affaire Airtours, conformément à la solution consacrée par l’arrêt du Tribunal du 7 décembre 1999, Interporc/Commission (T‑92/98, Rec. p. II‑3521).
16      La Commission invoque, aussi, l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 pour justifier le refus de donner accès aux sections C, D, E et F.2 du rapport et à certains documents de travail (points I.2, II et annexe intitulée « Inventaire des ‘documents de travail’ » de la première décision). Selon elle, ces sections résultent d’un audit interne relatif aux procédures existantes en matière de concentration afin de formuler des recommandations destinées à améliorer ces procédures et à réorganiser ses services. La Commission indique que la divulgation de telles informations diminuerait sa capacité à se réformer en matière de concurrence et que ces recommandations n’auraient pas pu être formulées si cet audit n’avait pu être effectué de manière indépendante. Elle souligne que cette exception demeure applicable après la clôture de l’audit, étant donné qu’elle protège tant la conduite que l’objectif de cet audit.
17      Par ailleurs, la Commission relève que les exceptions précitées s’appliquent, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé (point IV de la première décision). Elle précise que cet intérêt public supérieur doit peser plus lourd que l’intérêt protégé par l’exception au droit d’accès. Or, selon elle, la requérante n’a soumis aucun argument constitutif d’un tel intérêt public supérieur. Au contraire, la Commission souligne que l’intérêt de la requérante dans l’utilisation des documents en cause concerne l’exercice de ses droits légaux dans le recours en indemnité pendant devant le Tribunal, ce qui correspond plutôt à un intérêt de nature privée. En conséquence, la Commission estime que les intérêts spécifiques qu’elle invoque priment sur l’intérêt général de la divulgation des documents.
Sur les autres documents internes (seconde décision)
18      Par lettre du 1er août 2005, la Commission a répondu à la demande d’accès concernant les autres documents internes. Certains de ces documents ont été partiellement divulgués, tandis que l’accès à d’autres documents a été refusé pour les raisons invoquées aux points II.1 à II.9 de cette lettre.
19      Par lettre du 5 août 2005, la requérante a introduit une demande confirmative au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001.
20      Par la lettre du 12 octobre 2005 [D(2005) 9763] (ci-après la « seconde décision »), la Commission a accordé un accès partiel complémentaire à plusieurs documents visés par la demande de la requérante. La Commission a confirmé son appréciation initiale en ce qui concerne le refus de donner accès aux autres documents.
21      Dans la seconde décision, la Commission invoque l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001 et l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, dudit règlement pour fonder le refus de donner accès aux documents suivants :
–        les projets relatifs à la décision au titre de l’article 6, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 4064/89, à la communication des griefs et à la décision finale dans l’affaire Airtours/First Choice (ci-après les « projets de texte ») (point II.6 et documents mentionnés à la rubrique 6 de la première annexe de la seconde décision), en ce qu’il s’agit de documents internes préparatoires dont la divulgation au public porterait gravement atteinte au processus décisionnel en matière de contrôle des concentrations ;
–        les notes adressées par le directeur général de la DG « Concurrence » au membre de la Commission chargé des questions de concurrence (ci-après les « notes au commissaire ») (point II.1 et documents référencés 1.1 à 1.8 dans la première annexe de la seconde décision), en ce qu’elles contiennent des opinions à usage interne destinées à préparer la décision Airtours et en ce que leur divulgation au public diminuerait la capacité de la DG « Concurrence » d’exprimer son point de vue ainsi que la capacité des membres de la Commission d’adopter une décision bien motivée. La Commission indique que cette analyse n’est pas remise en cause par le fait que la décision Airtours a déjà été adoptée étant donné que la divulgation au public de ces documents pourrait encore affecter son processus décisionnel en ce qui concerne des affaires similaires (par exemple, le refus de communiquer la communication des griefs dans l’affaire EMI/Time Warner lui a permis de ne pas être soumise à des pressions extérieures quand elle a eu a connaître de l’affaire BMG/Sony, qui concernait le même secteur) ;
–        les notes adressées par la DG « Concurrence » à d’autres services de la Commission, y compris au service juridique, pour transmettre et demander l’avis des destinataires sur les projets de texte (ci-après les « notes aux autres services »). La Commission distingue, à cet égard, les copies de ces notes qui ont été adressées au service juridique (documents référencés 2.1 à 2.5) des copies qui ont été adressées à d’autres de ses services (documents référencés 4.1 à 4.5). En ce qui concerne les copies adressées au service juridique, la Commission indique que ces documents sont étroitement liés aux avis juridiques qui y font suite et que leur divulgation aurait pour conséquence de dévoiler des parties essentielles de cet avis, ce qui porterait gravement atteinte à son processus décisionnel (point II.2 de la seconde décision). Pour ce qui est des copies adressées aux autres services de la Commission, cette dernière relève que ces documents ont été rédigés dans le cadre de consultations internes et qu’ils illustrent la nature collective du processus décisionnel. La Commission souligne qu’il convient donc de protéger ce processus décisionnel contre toute atteinte grave résultant de la divulgation au public de telles informations (point II.4 de la seconde décision) ;
–        les notes d’autres services de la Commission en réponse aux cinq notes précitées de la DG « Concurrence » afin d’exposer l’analyse de ces services concernés sur les projets de texte (ci-après les « notes en réponse des autres services que le service juridique ») (documents référencés 5.1 à 5.10). La Commission indique que ces notes interviennent dans le cadre de la consultation inter- et intraservices propre à son processus décisionnel. Elle souligne que la capacité pour ces services d’exprimer leurs opinions est indispensable en matière de contrôle des concentrations et qu’une telle capacité serait réduite si, en rédigeant ce type de notes, les services concernés devaient tenir compte de la possibilité que leurs opinions puissent être divulguées au public, même après la clôture de l’affaire (point II.5 de la seconde décision).
22      Dans la seconde décision, la Commission invoque également l’application de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 en ce qui concerne les cinq notes présentées par le service juridique en réponse aux cinq notes précitées de la DG « Concurrence » (ci-après les « notes en réponse du service juridique ») (point II.3 et documents référencés 3.1 à 3.5). L’accès à ces documents a été refusé par la Commission, parce qu’ils exposent l’analyse du service juridique sur les projets de texte. Or, la Commission indique que la divulgation de ces avis juridiques pourrait donner lieu à une insécurité en ce qui concerne la légalité des décisions en matière de contrôle des concentrations, ce qui aurait un effet négatif sur la stabilité de l’ordre juridique communautaire et le bon fonctionnement de ses services (arrêt du Tribunal du 23 novembre 2004, Turco/Conseil, T‑84/03, Rec. p. II-4061, points 54 à 59). Elle précise que chaque note en réponse du service juridique a fait l’objet d’un examen individuel et que le fait qu’aucun accès partiel ne puisse être octroyé n’indique pas que la protection de l’avis juridique a été utilisée en tant qu’exception globale.
23      Par ailleurs, la Commission évoque dans la seconde décision la situation particulière de certains documents internes pour lesquels un accès partiel ou total n’a pas été accordé. Il s’agit notamment du rapport du conseiller-auditeur relatif à l’affaire Airtours/First Choice, de la note de la DG « Concurrence » adressée au comité consultatif et d’une note au dossier relative à une visite du site de First Choice.
24      Enfin, la Commission relève que les exceptions précitées s’appliquent, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé (point V de la seconde décision). Elle souligne que, en l’espèce, la requérante n’a présenté aucun argument susceptible d’établir un intérêt public supérieur. Selon la Commission, l’intérêt prioritaire dans cette affaire consiste plutôt à protéger son processus décisionnel dans des affaires similaires ainsi que les avis juridiques.
Procédure et conclusions des parties
25      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 novembre 2005, la requérante a introduit le présent recours.
26      Par décision du 6 décembre 2007, l’affaire a été attribuée à une formation élargie.
27      Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre élargie) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
28      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 29 avril 2008.
29      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la première décision ;
–        annuler la seconde décision ;
–        condamner la Commission aux dépens.
30      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
1.     Observations liminaires
31      Il importe de rappeler que le droit d’accès aux documents de la Commission constitue le principe et qu’une décision de refus n’est valable que si elle se fonde sur l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001.
32      Compte tenu des objectifs poursuivis par le règlement n° 1049/2001, notamment la circonstance, rappelée par le deuxième considérant de ce dernier, selon laquelle le droit d’accès du public aux documents des institutions se rattache au caractère démocratique de ces dernières et le fait que ledit règlement vise, comme l’indique son quatrième considérant et son article 1er, à conférer au public un droit d’accès qui soit le plus large possible, les exceptions audit droit énumérées à l’article 4 de ce règlement doivent être interprétées et appliquées strictement (arrêt de la Cour du 18 décembre 2007, Suède/Commission e.a., C-64/05 P, non encore publié au Recueil, point 66, et arrêt du Tribunal du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, Rec. p. II‑2023, point 84).
33      À cet égard, il ressort également de la jurisprudence que la seule circonstance qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne saurait suffire à en justifier l’application. Une telle application ne saurait, en principe, être justifiée que dans l’hypothèse où l’institution a préalablement apprécié, premièrement, si l’accès au document porterait concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé et, deuxièmement, dans les hypothèses visées à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1049/2001, s’il n’existait pas un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé. De plus, le risque d’atteinte à un intérêt protégé doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. Cet examen doit ressortir des motifs de la décision (arrêt du Tribunal du 13 avril 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commission, T-2/03, Rec. p. II-1121, point 69).
34      C’est à la lumière de cette jurisprudence qu’il convient d’examiner le recours.
2.     Sur la première décision, relative au rapport et aux documents de travail
35      Dans la première décision, la Commission se fonde sur trois exceptions prévues par le règlement n° 1049/2001 pour refuser de donner accès au rapport et à certains documents (voir points 14 à 16 ci-dessus). La première exception invoquée est tirée de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa (exception relative à la protection du processus décisionnel), la deuxième de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret (exception relative à la protection des activités d’inspection, d’enquête et d’audit), et la troisième de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret (exception relative à la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques).
Sur l’exception relative à la protection du processus décisionnel
Arguments des parties
36      Tout d’abord, la requérante fait valoir que l’exception relative à la protection du processus décisionnel ne peut être appliquée à l’ensemble du rapport sans contredire l’objectif du règlement n° 1049/2001, qui vise à rendre ce processus transparent sauf dans certaines circonstances très limitées. Elle invoque sur ce point le principe d’interprétation stricte des exceptions au droit d’accès aux documents ; le fait que l’exception en cause ne joue que si la divulgation du document porte « gravement atteinte » au processus décisionnel ; le principe selon lequel la présomption en faveur de la divulgation est plus forte lorsque la décision envisagée a été adoptée [point 3.4.4 du rapport de la Commission, du 30 janvier 2004, sur la mise en œuvre des principes du règlement n° 1049/2001, COM (2004) 45 final, ci-après le « rapport sur la mise en œuvre du règlement »]. Compte tenu des circonstances de l’affaire et de la décision de la Commission de ne pas se pourvoir contre l’arrêt Airtours, la Commission ne pourrait pas alléguer que la divulgation du rapport porterait gravement atteinte à sa capacité de prendre des décisions à l’avenir dans des circonstances similaires. En effet, les évaluations internes des pratiques administratives ne devraient pas être effectuées à l’abri du regard du public et l’indépendance de ce processus ne serait pas affectée par la divulgation de son résultat une fois les évaluations réalisées. Refuser de donner accès à ce type de documents laisserait penser que la Commission néglige de mettre réellement en balance l’intérêt du citoyen à obtenir leur communication et son intérêt éventuel à préserver le secret de ses délibérations.
37      La Commission souligne que l’exception en cause lui permet de ne pas communiquer les documents relatifs à ses consultations et à ses délibérations internes lorsque cela est nécessaire pour préserver sa capacité à remplir ses missions (considérant 11 du règlement n° 1049/2001). Elle fait valoir que la divulgation des documents demandés par la requérante porte, en l’espèce, « gravement atteinte » au processus décisionnel.
38      Par ailleurs, et de manière générale, la requérante relève que, dans l’hypothèse même où l’une des exceptions invoquées dans la première décision et la seconde décision pourraient s’appliquer, la divulgation des documents demandés serait néanmoins requise en vertu d’un intérêt public supérieur. Elle fait valoir, à cet égard, que la sévérité des critiques exposées par le Tribunal dans l’arrêt Airtours a incité la Commission à réaliser une enquête interne afin de tirer les leçons de cet arrêt et de déterminer les changements à apporter à sa pratique décisionnelle. Dans ce contexte, il y aurait un intérêt public supérieur à comprendre ce qui s’est passé, comment cela aurait pu être évité et ce qui a été fait pour éviter que cela ne se reproduise de nouveau. La transparence permettrait au public de vérifier que les mesures prises pour corriger une déficience de l’administration sont adéquates et appropriées. La requérante souligne également qu’il y a un intérêt public supérieur à une bonne administration de la justice. En l’espèce, la non-divulgation des documents en cause aurait une incidence sur la détermination du droit de la requérante à être dédommagée du préjudice subi du fait de la Commission. En sa qualité d’institution, la Commission devrait avoir pour politique de réparer le préjudice indûment causé par ses actions.
39      La Commission fait valoir qu’un intérêt public supérieur doit peser plus lourd que l’intérêt protégé par l’exception au droit d’accès. En l’espèce, l’intérêt de la requérante lié à l’utilisation des documents demandés dans le cadre du recours en indemnité serait plutôt de nature privée. De plus, ce serait dans le cadre de ce recours en indemnité et non de la présente procédure qu’il conviendrait d’apprécier la pertinence de ces documents pour l’exercice des droits de la défense de la requérante.
Appréciation du Tribunal
40      En vertu de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001, l’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé, même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
41      En l’espèce, il convient tout d’abord de vérifier si la Commission n’a pas commis d’erreur d’appréciation en estimant, en application de la disposition précitée, que la divulgation du rapport, et des documents de travail, pour lequel un accès total ou partiel n’a pas été accordé porterait gravement atteinte à son processus décisionnel. Le cas échéant, il conviendra ensuite d’examiner si la Commission n’a pas commis d’erreur d’appréciation en ce qui concerne l’analyse relative à l’existence d’un intérêt public supérieur.
–       Sur la gravité de l’atteinte au processus décisionnel du fait de la divulgation du rapport
42      En premier lieu, force est de constater que le rapport est un « document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de [la Commission] » au sens de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001.
43      Il ressort du mandat du groupe de travail, communiqué à la requérante en annexe de la première décision, que ce groupe a été créé pour analyser les différentes étapes des procédures administrative et judiciaire dans l’affaire Airtours/First Choice et pour proposer des conclusions appropriées (point A « Objectifs »). Aux termes du mandat, le groupe de travail devait examiner les questions suivantes en indiquant les éventuels points de désaccord avec le Tribunal : « 1) un recours contre l’arrêt [Airtours] est-il approprié ? 2) quelles sont les faiblesses […] que l’arrêt a révélées, notamment dans la procédure administrative ayant mené à la décision ? 3) quelles conclusions peuvent-elles être tirées de cette affaire en ce qui concerne les procédures internes […] ? 4) des leçons peuvent-elles être apprises pour d’autres domaines d’activités de la DG ‘Concurrence’ ? 5) quels aspects de la politique de concurrence de fond abordés dans l’arrêt [Airtours] méritent-ils un examen complémentaire dans le cadre des réexamens en cours ou futurs ? 6) y a-t-il des implications pour d’autres affaires de concurrence pendantes devant le Tribunal ? » (point C « Questions à examiner »). Le mandat précise également que le rapport devait être soumis pour discussion avec le membre de la Commission chargé des questions de concurrence (point D « Calendrier »), ce qui a été fait le 25 juillet 2002, soit avant la fin du délai de pourvoi.
44      Ainsi, l’intégralité du rapport concerne des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de la Commission. Il est donc, en tant que tel, susceptible de tomber dans le champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001.
45      En deuxième lieu, indépendamment de son bien-fondé, l’argument de la requérante selon lequel la présomption en faveur de la divulgation est plus forte lorsque la décision envisagée par le document en cause a été adoptée (voir point 36 ci‑dessus) ne saurait exclure toute possibilité de se prévaloir de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001. En effet, il ressort du texte même de cette disposition que l’exception en cause peut être invoquée « même après que la décision a été prise ». Dès lors, le seul fait que la Commission n’a pas introduit de pourvoi à l’encontre de l’arrêt Airtours ou qu’une gamme de recommandations exposées dans le rapport a été mise en œuvre (point I.3 de la première décision) ne suffit pas pour conclure que la divulgation de ce rapport ne peut pas ou ne peut plus être de nature à porter gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution. Par conséquent, cet argument doit être rejeté comme inopérant.
46      Le point 3.4.4 du rapport sur la mise en œuvre du règlement, qui est invoqué par la requérante dans son argumentation, ne saurait modifier cette appréciation. Dans ce rapport, la Commission tente une première évaluation qualitative de l’application du règlement n° 1049/2001 au regard de la politique de transparence des institutions communautaires (rapport sur la mise en œuvre du règlement, « avant-propos », p. 2). En ce qui concerne l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, de ce règlement, la Commission y indique que l’existence d’un préjudice grave est particulièrement difficile à démontrer lorsque le refus concerne une décision adoptée, dans la mesure où le processus décisionnel en cause est terminé et où la divulgation d’un document préparatoire établi dans le cadre des délibérations internes sur cet acte devrait alors porter gravement atteinte à la capacité de l’institution de prendre des décisions futures, ce qui risquerait de devenir trop abstrait. Néanmoins, cette indication n’implique pas que la Commission renonce à la possibilité d’invoquer l’exception en cause si elle démontre que la divulgation du rapport porterait gravement atteinte à son processus décisionnel, et ce même si certaines décisions ont été prises en considération du contenu de ce document.
47      En troisième lieu, pour ce qui est de la caractérisation d’une atteinte grave au processus décisionnel, la Commission indique en substance, dans la première décision, que la divulgation du rapport remettrait en question la liberté d’opinion de ses auteurs, dont les appréciations seraient portées à la connaissance du public alors même qu’ils n’entendaient présenter leurs avis qu’au seul destinataire du rapport (voir point 14 ci‑dessus).
48      En l’espèce, il ressort du mandat du groupe de travail communiqué à la requérante en annexe à la première décision (voir point 42 ci‑dessus) qu’il était demandé aux auteurs du rapport d’exposer leurs opinions, éventuellement critiques, sur la procédure administrative suivie lors de l’examen de l’opération Airtours/First Choice et de commenter librement l’arrêt Airtours dans les perspectives d’un éventuel pourvoi. Ce travail d’analyse, de réflexion et de critique était effectué à des fins internes, et non à l’attention du public, puisqu’il avait pour objet d’être présenté pour discussion au membre de la Commission chargé de la concurrence. C’est donc au vu de ce rapport que ce dernier a pu se décider sur des questions qui, telle la décision d’introduire un pourvoi ou celle de proposer d’éventuelles améliorations de la procédure administrative applicable en matière de contrôle des concentrations ou en d’autres matières du droit de la concurrence, relèvent de sa compétence ou de celle de la Commission, et non de celle du groupe de travail.
49      Par ailleurs, à la différence des cas où les institutions communautaires agissent en qualité de législateur, dans lesquels un accès plus large aux documents devrait être autorisé aux termes du considérant 6 du règlement n° 1049/2001, le rapport s’inscrit dans le cadre des fonctions purement administratives de la Commission. En effet, les principaux intéressés par la procédure de pourvoi envisagée et par les améliorations discutées dans le rapport sont les entreprises concernées par l’opération de concentration Airtours/First Choice et par les opérations de concentration en général. Dès lors, l’intérêt du public à obtenir communication d’un document au titre du principe de transparence, qui tend à assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel et à garantir une plus grande légitimité, une plus grande efficacité et une plus grande responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique, n’a pas le même poids en ce qui concerne un document relevant d’une procédure administrative visant l’application des règles régissant le contrôle des concentrations ou le droit de la concurrence en général qu’en ce qui concerne un document relatif à une procédure dans le cadre de laquelle l’institution communautaire intervient en qualité de législateur.
50      Dans de telles circonstances, la Commission est fondée à considérer que la divulgation au public du rapport porterait gravement atteinte à la possibilité pour l’un de ses membres de disposer d’une opinion libre et complète de ses propres services sur les suites à donner à l’arrêt Airtours.
51      En effet, la divulgation de ce document risquerait ici non seulement d’exposer l’opinion, éventuellement critique, de fonctionnaires de la Commission, mais aussi de permettre de comparer le contenu du rapport – lequel est un document préparatoire qui contient les avis et les recommandations du groupe de travail – avec les décisions finalement prises sur ces points par le membre de la Commission chargé de la concurrence ou au sein de la Commission et, partant, de divulguer la discussion interne à celle-ci. Or, cela risquerait de porter gravement atteinte à la liberté décisionnelle de la Commission, laquelle se prononce en application du principe de collégialité, dont les membres doivent exercer leurs fonctions en pleine indépendance dans l’intérêt général de la Communauté.
52      De plus, si ce rapport était divulgué, cela signifierait que les auteurs d’un rapport de ce type prendraient en compte à l’avenir ce risque de divulgation au point qu’ils pourraient être amenés à s’autocensurer et à ne plus présenter d’opinion susceptible de faire courir un risque au destinataire dudit rapport. Ce faisant, la Commission ne pourrait plus bénéficier de l’opinion libre et complète requise de la part de ses agents et fonctionnaires et se retrouverait privée d’une critique interne constructive, libre de toute contrainte ou pression extérieure, destinée à lui faciliter la prise de décision en ce qui concerne l’introduction d’un pourvoi contre un arrêt du Tribunal ou l’amélioration de ses procédures administratives en matière de contrôle des concentrations ou plus largement de droit de la concurrence.
53      En l’espèce, il importe également de relever que le membre de la Commission chargé de la concurrence, en tant que destinataire du rapport, doit pouvoir apprécier librement l’opinion contenue dans ce rapport, et ce en considération de circonstances susceptibles de dépasser la portée des règles en vigueur, telle qu’interprétée par les services de la Commission et par les juridictions communautaires, ce qui implique la possibilité de ne pas donner suite à une proposition pour des raisons liées aux priorités politiques de la Commission ou aux ressources disponibles.
54      Il convient encore de relever que, en l’espèce, le risque d’atteinte grave au processus décisionnel en cas de divulgation du rapport est raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. En effet, à supposer le caractère non confidentiel de tels rapports vis-à-vis du public et compte tenu de leur risque de divulgation, il paraît logique et vraisemblable que le membre de la Commission chargé de la concurrence sera incité à ne plus solliciter l’opinion écrite, éventuellement critique, de ses collaborateurs sur des questions qui relèvent de sa compétence ou de celle de la Commission, y compris sur la question de savoir s’il y a lieu de former un pourvoi contre un arrêt du Tribunal ayant annulé une décision de la Commission en matière de contrôle des concentrations. Or, la seule tenue de discussions orales et informelles, qui ne nécessitent pas la réalisation d’un « document » au sens de l’article 3, sous a), du règlement n° 1049/2001, nuirait considérablement à l’efficacité du processus décisionnel interne de la Commission, notamment, dans des matières dans lesquelles elle doit effectuer des appréciations juridiques, factuelles et économiques complexes et examiner des dossiers particulièrement volumineux, comme dans le cadre du contrôle des concentrations. Il en résulte qu’une analyse écrite, par les services compétents, du dossier administratif et des propositions de décision à soumettre est indispensable afin de garantir une délibération et une prise de décision en connaissance de tous les éléments essentiels et en bonne et due forme, d’abord, par le membre de la Commission chargé de la concurrence et, ensuite, sur la base d’une consultation entre les différents services concernés au sein de la Commission. Dès lors, conformément au considérant 11 du règlement n° 1049/2001, il convient de permettre aux institutions communautaires de protéger leurs consultations et leurs délibérations internes, lorsque, comme en l’espèce, il est nécessaire dans l’intérêt public de préserver leur capacité à remplir leurs missions, notamment dans le cadre de l’exercice de leurs pouvoirs décisionnels administratifs, comme dans le contexte du contrôle des concentrations.
55      En conséquence, il convient de rejeter le grief de la requérante selon lequel la divulgation de l’intégralité du rapport ne porterait pas gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission.
–       Sur la gravité de l’atteinte au processus décisionnel du fait de la divulgation des documents de travail 4 à 14 et 16 à 19
56      S’agissant des documents de travail pour lesquels l’accès a été totalement ou partiellement refusé par la Commission dans la première décision sur la base de l’exception relative à la protection du processus décisionnel, il y a lieu de relever que la requérante se contente d’indiquer que les arguments développés en ce qui concerne le rapport sont également applicables aux documents utilisés par le groupe de travail.
57      À cet égard, l’inventaire communiqué en annexe à la première décision permet de constater que les documents pour lesquels l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001 a été invoquée sont les suivants :
–        les documents 4 et 5, qui correspondent à un rapport révisé et à une note d’analyse préparés par le sous-groupe de travail chargé de l’analyse et de l’appréciation de l’arrêt Airtours, y compris d’éventuels points de désaccord avec l’arrêt Airtours et le caractère approprié d’un recours ;
–        les documents 6, 7 et 8, qui correspondent à des notes d’analyse de l’arrêt Airtours préparées respectivement par un fonctionnaire du service juridique, un fonctionnaire de la DG « Concurrence » et un conseiller-auditeur, qui étaient tous membres du sous-groupe précité ;
–        le document 9, qui correspond à un document de discussion sur l’organisation interne et les améliorations possibles, préparé par les sous-groupes de travail qui étaient responsables de l’examen des éventuelles faiblesses de la Commission et de l’appréciation des propositions d’amélioration ;
–        le document 10, qui correspond au rapport intérimaire préparé par l’un de ces sous-groupes, et les documents 11 à 13, qui renvoient à des annexes de ce rapport (un accès partiel a été accordé au document 13) ;
–        le document 14, qui énonce les questions pour les entretiens effectués avec l’équipe de l’affaire Airtours ;
–        le document 16 (auquel l’accès a été partiellement accordé), qui correspond au document de cadrage utilisé par un sous-groupe de travail ;
–        le document 17, qui correspond aux propositions d’amélioration et au rapport provisionnel du 25 juin 2002 préparés par un sous-groupe de travail ;
–        le document 18, qui correspond à une note intitulée « Leçons pour d’autres domaines d’activités », préparée par le sous-groupe responsable de l’examen des implications pour d’autres domaines de la politique de concurrence ;
–        le document 19, qui correspond à un rapport provisoire du 26 juin 2002, préparé par le sous-groupe chargé de l’identification des questions de politique de fond.
58      La Commission indique également dans la première décision que les documents de travail ont été rédigés afin de préparer le rapport et que les rapports provisoires des différents sous-groupes ont souvent été reproduits littéralement dans celui-ci. La Commission précise aussi dans la première décision que chaque document de travail a été examiné individuellement.
59      En conséquence, le Tribunal estime que, dès lors que le rapport est protégé au titre de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001, les documents qui en ont permis la réalisation et qui comportent des appréciations préparatoires ou des conclusions provisoires pour un usage interne, comme cela ressort de l’inventaire, relèvent également de cette exception. C’est donc à suffisance de droit que la Commission se prévaut de cette exception dans la première décision pour considérer que l’accès total ou partiel aux documents de travail 4 à 14 et 16 à 19 porterait gravement atteinte à son processus décisionnel.
–       Sur l’existence d’un intérêt public supérieur
60      Le règlement n° 1049/2001 prévoit que, tout comme pour l’application des exceptions consacrées par l’article 4, paragraphe 2, l’application des exceptions prévues par l’article 4, paragraphe 3, est écartée si la divulgation du document en cause est justifiée par un « intérêt public supérieur ».
61      En l’espèce, la requérante fait valoir la même argumentation à l’encontre de la première décision et de la seconde décision sans distinguer entre les différentes catégories de documents concernées et l’exception invoquée. En substance, elle allègue que la nécessité de comprendre ce qui s’est passé et ce qui a été fait par la Commission ainsi que la nécessité de garantir une bonne administration de la justice constituent des intérêts publics supérieurs justifiant la divulgation des documents demandés auxquels l’accès a été refusé.
62      Cependant ces arguments ne permettent ni de caractériser à suffisance de droit l’intérêt public supérieur requis par le règlement n° 1049/2001, ni de vérifier que, au terme d’une mise en balance entre ce prétendu intérêt public supérieur et l’intérêt à préserver la confidentialité des documents vis-à-vis du public au titre des exceptions examinées ci-dessus, la Commission aurait dû arriver à la conclusion que ces documents devaient néanmoins être divulgués.
63      En effet, s’agissant de la nécessité de comprendre ce qui s’est passé, la requérante n’explique ni les raisons pour lesquelles elle estime que cette prétendue nécessité est constitutive d’un intérêt public supérieur au sens de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001, ni dans quelle mesure ce prétendu intérêt devrait obliger la Commission, au terme d’une mise en balance avec l’intérêt général à protéger la confidentialité des documents en cause, à divulguer ces derniers.
64      S’agissant de la nécessité de comprendre ce qui a été fait par la Commission à la suite de l’arrêt Airtours, il convient de relever que la Commission a indiqué dans la première décision et dans la seconde décision les raisons pour lesquelles elle s’est estimée être en droit de se prévaloir de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001 pour s’opposer à la divulgation du rapport, de certains documents de travail et des autres documents internes. Or, la requérante n’a pas expliqué les raisons pour lesquelles son intérêt propre, tenant à sa situation personnelle dans le contexte du litige dans l’affaire T‑212/03, à comprendre ce qui a été fait par la Commission à la suite de l’arrêt Airtours pourrait être constitutif d’un tel intérêt public supérieur. En tout état de cause, même à supposer que tel soit le cas, la requérante n’a ni avancé ni démontré dans quelle mesure cet intérêt était susceptible, dans le cadre d’une mise en balance avec l’intérêt général à la protection de la confidentialité des documents en cause, de primer ce dernier intérêt.
65      S’agissant de la nécessité d’obtenir la divulgation des documents demandés au titre de l’intérêt supérieur tenant à l’exigence d’une bonne administration de la justice, il y a lieu de relever que cet argument vise, en substance, à alléguer que ces documents permettraient à la requérante de mieux faire valoir ses arguments dans le cadre du recours en indemnité. Or, ce dernier objectif en tant que tel n’est pas constitutif d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation qui est susceptible de primer la protection de la confidentialité définie par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001. Compte tenu du principe général d’accès aux documents tel que consacré à l’article 255 CE et des considérants 1 et 2 dudit règlement, cet intérêt doit avoir un caractère objectif et général et ne saurait être confondu avec des intérêts particuliers ou privés, par exemple, relatifs à la poursuite d’un recours contre les institutions communautaires, de tels intérêts particuliers ou privés ne constituant pas un élément pertinent dans le cadre de la mise en balance des intérêts prévue par l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, de ce règlement.
66      En effet, en vertu de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, les bénéficiaires du droit d’accès aux documents des institutions sont « tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre ». Il en ressort que ce règlement a vocation à garantir l’accès de tous aux documents publics et non seulement l’accès du demandeur à des documents le visant (arrêt du Tribunal du 26 avril 2005, Sison/Conseil, T‑110/03, T‑150/03 et T‑405/03, Rec. p. II‑1429, point 50). Dès lors, l’intérêt particulier que peut faire valoir un demandeur à l’accès à des documents le concernant personnellement ne saurait généralement être décisif dans le cadre tant de l’appréciation de l’existence d’un intérêt public supérieur que de la mise en balance des intérêts au titre de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001.
67      Ainsi, il ressort d’une jurisprudence établie que, à supposer même que les documents demandés s’avèrent nécessaires à la défense de la requérante dans le cadre du recours en indemnité, question qui relève de l’examen de ce recours, cette circonstance n’est pas pertinente pour apprécier la balance des intérêts publics (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du Tribunal Sison/Conseil, point 66 supra, point 55 ; ordonnance du Tribunal du 8 juin 2005, SIMSA/Commission, T‑287/03, non publiée au Recueil, point 34).
68      En conséquence, il convient de rejeter le grief de la requérante selon lequel il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du rapport et des documents de travail 4 à 14 et 16 à 19 au titre de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001. Cette appréciation vaut également en ce qui concerne le point de savoir s’il existe un intérêt public supérieur au titre de l’article 4, paragraphe 2, in fine, dudit règlement, à propos duquel la requérante fait valoir les mêmes arguments que ceux qui sont analysés ci-dessus.
Sur l’exception relative à la protection des activités d’inspection, d’enquête et d’audit
Arguments des parties
69      S’agissant tant des parties du rapport visées par l’exception relative à la protection des activités d’inspection, d’enquête et d’audit que des documents de travail pour lesquels la Commission a invoqué cette exception, la requérante fait valoir que, puisque l’enquête était achevée et que les mesures qu’elle appelait ont été prises, ladite exception n’était pas applicable. Du fait de la modification des procédures en cause à la suite de cette enquête, le rapport aurait un intérêt purement historique et ne pourrait revêtir un caractère sensible justifiant une dérogation à la présomption d’accessibilité. En outre, il ne pourrait être allégué qu’une enquête interne visant à moderniser les procédures administratives ne serait pas indépendante si son résultat était publié. Au contraire, une telle publication garantirait sa réalisation dans l’esprit d’indépendance et de transparence qui est au cœur du règlement n° 1049/2001. Par ailleurs, l’exception en cause ne s’appliquerait pas aux enquêtes purement internes effectuées par la Commission, mais seulement aux enquêtes menées par la Commission qui impliquent des tiers.
70      En ce qui concerne le rapport, la Commission relève que ce qui importe tient au fait que l’enquête interne a été réalisée dans le seul but de formuler des recommandations destinées à être utilisées au sein de ses services. Cette enquête n’aurait pas été réalisée de la même manière si ses auteurs avaient dû prendre en compte le fait que son résultat serait divulgué, même après son achèvement. Même si l’enquête était achevée, son objectif pourrait encore persister. La Commission relève également qu’il n’y a pas lieu de distinguer entre enquêtes internes et enquêtes externes.
Appréciation du Tribunal
71      L’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 dispose que les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection « des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit », à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
72      Cette disposition n’est applicable que si la divulgation des documents en question risque de mettre en péril l’achèvement des activités d’inspection, d’enquête ou d’audit (arrêt Franchet et Byk/Commission, point 32 supra, point 109).
73      En outre, selon une jurisprudence constante, l’examen requis pour le traitement d’une demande d’accès à des documents doit revêtir un caractère concret. En effet, d’une part, la seule circonstance qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne saurait suffire à justifier l’application de cette dernière. D’autre part, le risque d’atteinte à un intérêt protégé doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. Par conséquent, l’examen auquel doit procéder l’institution afin d’appliquer une exception doit être effectué de façon concrète et doit ressortir des motifs de la décision (arrêt Franchet et Byk/Commission, point 32 supra, point 115).
74      Cet examen concret doit, par ailleurs, être réalisé pour chaque document visé dans la demande. En effet, il résulte du règlement n° 1049/2001 que toutes les exceptions mentionnées à son article 4, paragraphes 1 à 3, sont énoncées comme devant s’appliquer « à un document ». Un examen concret et individuel de chaque document est également nécessaire dès lors que, même dans l’hypothèse où il est clair qu’une demande d’accès vise des documents couverts par une exception, seul un tel examen peut permettre à l’institution d’apprécier la possibilité d’accorder un accès partiel au demandeur, conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001 (arrêt Franchet et Byk/Commission, point 32 supra, points 116 et 117).
75      En l’espèce, l’inventaire annexé à la première décision ne fait état de l’exception en cause que pour refuser, sur cette seule base, la divulgation du document 15, intitulé « Procès-verbal de la conversation avec un membre de l’équipe de l’affaire dans l’affaire M.1524, Airtours/First Choice sur l’affaire Airtours menée le 24 juin 2002 ».
76      Interrogée sur ce point lors de l’audience, la Commission a indiqué au Tribunal que la raison pour laquelle l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/200 s’appliquait à ce document figurait dans la phrase suivante extraite de la première décision :
« En ce qui concerne des parties des documents 13 et 16 et tous les autres documents de travail, je confirme l’examen initial de la DG ‘Concurrence’ selon laquelle les documents de travail sont a fortiori couverts par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, et paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001. »
77      De telles considérations sont trop vagues et générales et il n’est pas possible à la lecture de la première décision et de ses annexes de comprendre à quel titre les « activités d’inspection, d’enquête et d’audit » de la Commission auraient pu être mises en péril par la divulgation du document 15.
78      En l’absence de telles explications, la Commission n’a pas démontré à suffisance de droit que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 s’appliquait au document 15. Par conséquent, la première décision doit être annulée sur ce point sans qu’il soit nécessaire d’examiner l’argumentation relative à l’existence d’un intérêt public supérieur.
Conclusions sur la première décision
79      Il ressort de ce qui précède que la Commission n’a pas commis d’erreur d’appréciation en considérant, en application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001, que la divulgation de l’intégralité du rapport et des documents de travail 4 à 14 et 16 à 19 porterait gravement atteinte à son processus décisionnel et qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur susceptible d’en justifier tout de même la divulgation. En conséquence, il n’y a plus lieu pour des motifs d’économie de procédure d’examiner les griefs de la requérante relatifs aux autres exceptions invoquées dans la première décision pour refuser la divulgation de telle ou telle partie dudit rapport ou des documents de travail pour lesquels l’exception en cause est invoquée.
80      En revanche, en ce qui concerne le document de travail 15, il ressort de qui précède que la Commission n’a pas démontré à suffisance de droit que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 était applicable audit document (voir points 71 et suivants ci-dessus).
81      En conclusion, le recours doit être rejeté en ce qu’il vise la première décision à l’exception du document de travail 15, à propos duquel la décision doit être annulée sur ce point.
3.     Sur la seconde décision, relative aux autres documents internes
82      Dans la seconde décision, la Commission se fonde sur trois exceptions prévues par le règlement n° 1049/2001 pour refuser de donner accès à certains documents internes (voir points 21 à 22 ci-dessus). Il s’agit de l’exception relative à la protection du processus décisionnel, de l’exception relative à la protection des activités d’enquête et d’audit et de l’exception relative à la protection des avis juridiques.
Sur l’exception relative à la protection du processus décisionnel
83      Il convient d’examiner cette exception en fonction des différentes catégories de documents identifiées par la Commission dans la seconde décision.
Sur la gravité de l’atteinte au processus décisionnel du fait de la divulgation des projets de textes, des notes au commissaire, des notes aux autres services et des notes en réponse des autres services que le service juridique
–       Arguments des parties
84      La requérante conteste l’application faite par la Commission dans la seconde décision de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001 pour refuser de communiquer la totalité ou certaines parties des documents internes demandés. La nécessité de garantir un « espace pour penser » à ses services, qui est invoquée par la Commission, serait abstraite et incompatible avec l’objectif général de transparence poursuivi par le règlement n° 1049/2001 et avec la portée limitée des exceptions à ce principe. Les services de la Commission n’auraient pas besoin de mettre secrètement en œuvre les règles de concurrence, et le contrôle des concentrations ne justifierait pas de traitement particulier par rapport aux autres domaines d’intervention de cette institution. De plus, l’embarras ou la gêne que pourrait entraîner la divulgation des documents demandés ne permettraient pas, en tant que tels, de justifier l’application de l’exception en cause. Par ailleurs, la requérante relève que l’argument fondé sur le risque d’entrave au contrôle de concentrations futures et similaires est sans fondement. Comme la décision Airtours a été annulée, la divulgation des documents internes qui y sont liés ne pourrait remettre en cause la capacité de la Commission à prendre une autre décision, ni même en prédéterminer l’éventuel contenu. L’analyse de la Commission en matière de concentration devrait être effectuée au vu des circonstances de l’espèce en dehors des pressions médiatiques ou politiques.
85      La Commission souligne que, même si les documents internes relèvent du champ d’application du règlement n° 1049/2001, l’article 17, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 802/2004 de la Commission, du 7 avril 2004, concernant la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (JO L 133, p. 1), qui a remplacé l’article 17, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 447/98 de la Commission, du 1er mars 1998, relatif aux notifications, aux délais et aux auditions prévus par le règlement n° 4064/89 (JO L 61, p. 1), exclut du régime d’accès au dossier applicable les documents internes figurant dans le dossier administratif. Ainsi, le fait pour les parties à une concentration de ne pas disposer du droit d’avoir accès à de tels documents renforcerait l’idée que leur divulgation au public porterait gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission en la matière. La Commission fait aussi valoir que l’exception en cause n’a pas été appliquée abstraitement, puisque chaque document a été examiné individuellement et qu’un accès partiel a été accordé quand cela était possible. Cette exception viserait toutefois à sauvegarder le processus décisionnel de la Commission en général, notamment en considération de circonstances futures ou de sujets liés à la même question, et non seulement au regard de la procédure en cause. Or, selon la Commission, la capacité de ses services à formuler leurs avis est indispensable au processus décisionnel, et cette capacité serait restreinte s’ils devaient rédiger leurs avis en tenant compte de la possibilité qu’ils puissent être divulgués au public même après la clôture de l’affaire.
–       Appréciation du Tribunal
86      À titre liminaire, force est de constater qu’aucune disposition du règlement n° 1049/2001 n’indique que l’accès du public aux documents de la Commission est susceptible de dépendre du fait que le demandeur de tels documents est une entreprise partie à une concentration, laquelle ne peut en application de l’article 17, paragraphe 3, du règlement n° 802/2004 (ou de l’article 17, paragraphe 1, du règlement n° 447/98, qui lui était antérieur) avoir accès aux documents internes du dossier administratif de la Commission.
87      Au contraire, en application de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, le droit d’accès aux documents de la Commission est très largement ouvert, puisqu’il bénéficie à tout citoyen de l’Union et à toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre sans que d’autres conditions soient précisées. Il ressort également de l’article 2, paragraphe 3, dudit règlement que les dispositions relatives à l’accès du public aux documents de la Commission s’appliquent à tous les documents détenus par cette institution, c’est-à-dire tous les documents établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne.
88      Par ailleurs, l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001 définit expressément les conditions dans lesquelles l’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée peut être refusé, même après que la décision a été prise, en indiquant que dans un tel cas la divulgation du document doit porter gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution concernée. Cette disposition est d’application générale, et ce quels que soient les domaines d’activités de la Commission ou les règles applicables aux procédures qui y sont relatives.
89      En conséquence, le fait qu’une entreprise partie à une concentration ne dispose pas du droit d’accès aux documents internes du dossier administratif en application de l’article 17, paragraphe 3, du règlement n° 802/2004 ne permet pas d’exclure que toute personne, quelle qu’elle soit, dispose du droit d’accès à de tels documents sur la base des principes consacrés dans le règlement n° 1049/2001 (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Interporc/Commission, point 15 supra, points 44 et 46).
90      La Commission ne conteste d’ailleurs pas que les documents internes en cause relèvent bien du champ d’application du règlement n° 1049/2001. De plus, l’argument qu’elle évoque à présent, tiré de l’application de l’article 17, paragraphe 3, du règlement n° 802/2004, n’est pas mentionné dans la seconde décision comme une justification apportée à l’invocation de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001.
91      C’est donc au vu, d’une part, de la qualité de personne morale ayant son siège dans un État membre et demandant, à ce titre, à avoir accès à certains documents détenus par la Commission et, d’autre part, de la motivation exposée dans la seconde décision que le Tribunal exerce son contrôle de légalité.
92      En l’espèce, dans la seconde décision, la Commission invoque l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001 en ce qui concerne quatre catégories de documents : les projets de texte, les notes au commissaire, les notes aux autres services et les notes en réponse des autres services que le service juridique (voir point 21 ci-dessus). Même si cet examen a été effectué concrètement et individuellement, document par document, la raison invoquée par la Commission pour justifier l’application de l’exception précitée reste en substance identique. C’est d’ailleurs pour cette raison que, dans leurs écritures, les parties envisagent ces documents globalement et non individuellement au regard des explications exposées dans la seconde décision pour chacune des quatre catégories précitées.
93      Lors de l’audience, la requérante a indiqué qu’elle n’était pas intéressée par la communication des projets de texte, à savoir les projets relatifs à la décision au titre de l’article 6, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 4064/89, à la communication des griefs et à la décision finale dans l’affaire Airtours/First Choice. En réponse à une question du Tribunal sur ce point, elle a précisé qu’elle retirait sa demande d’accès en ce qui concerne ces documents. Il n’y a donc plus lieu pour le Tribunal d’examiner la question de la légalité de la seconde décision à cet égard.
94      En ce qui concerne les notes au commissaire, les notes aux autres services et les notes en réponse des autres services que le service juridique, c’est à juste titre que la Commission soutient que la divulgation partielle ou totale – selon le cas – de ces différents documents diminuerait la capacité de ses services à exprimer leur point de vue et porterait gravement atteinte à son processus décisionnel dans le cadre du contrôle des concentrations.
95      En matière de contrôle des concentrations, c’est la décision finale qui importe ainsi que les différentes étapes prévues par le règlement n° 4064/89 pour parvenir à cette décision [telle la décision adoptée au titre de l’article 6, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 4064/89 ou la communication des griefs]. Dans ce cadre, les notes au commissaire, les notes aux autres services et les notes en réponse des autres services que le service juridique ont été échangées au sein de la Commission pour permettre l’élaboration des documents formalisant la prise de position de l’administration.
96      Or, comme le fait valoir la Commission dans la seconde décision, la divulgation au public de tels documents est de nature à porter gravement atteinte à son processus décisionnel, qu’il s’agisse de la procédure de concentration en cause ou des procédures de concentration à venir intervenant dans le même domaine, entre les mêmes parties, ou en considération des principes mis en œuvre lors de la procédure litigieuse, dans la mesure où ces documents ne font que marquer un moment de la procédure qui n’est pas encore formalisé dans un document définitif. En effet, ces documents préparatoires peuvent indiquer les opinions, les hésitations ou les revirements des services de la Commission, qui – à la fin du processus décisionnel en cause – ne figureront peut-être plus dans les versions finales des décisions.
97      Comme cela a été jugé en ce qui concerne le rapport (voir point 52 ci-dessus), la divulgation des documents pour lesquels l’accès a été refusé signifierait que leurs auteurs prendraient en compte à l’avenir ce risque de divulgation à un point tel qu’ils pourraient être amenés à s’autocensurer et à ne plus présenter d’opinion susceptible de faire courir un risque au destinataire du document en cause. Ce faisant, la communication interservices au sein de la Commission ne serait plus aussi libre et complète qu’elle devrait l’être afin de permettre l’élaboration des décisions et de la communication des griefs requises au titre d’une procédure de contrôle des concentrations.
98      Les arguments de la requérante ne permettent pas de remettre en cause cette analyse. En effet, la Commission ne s’est pas contentée d’invoquer la nécessité de protéger l’espace de réflexion qu’elle revendique de manière générale et abstraite, mais l’a fait document par document, d’une manière individuelle et concrète. Ainsi, certains documents ont été partiellement divulgués. De plus, cette analyse ne saurait être remise en cause du simple fait que la procédure en cause est terminée, dès lors que l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001 s’applique même après que la décision a été prise et que la Commission explique dans la seconde décision que la divulgation des documents en cause risquerait de perturber son appréciation des opérations similaires susceptibles d’intervenir entre les parties concernées ou dans le même secteur.
99      Il est significatif sur ce point de relever que la Commission illustre ce propos, dans la seconde décision, en se référant tant aux affaires intervenant dans le même secteur ou entre les mêmes parties qu’aux affaires relatives au concept de position dominante collective. Elle se réfère spécifiquement à l’affaire EMI/Time Warner, à propos de laquelle elle a refusé une demande d’accès au titre du règlement n° 1049/2001 à la communication des griefs pour protéger les délibérations de ses services dans l’affaire BMG/Sony qui concernait le même secteur d’activités.
100    Il convient encore de relever que, en l’espèce, le risque d’atteinte grave au processus décisionnel en cas de divulgation des documents internes et préparatoires établis à l’occasion de l’affaire Airtours/First Choice est raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. Il paraît ainsi vraisemblable de supposer, comme l’expose la Commission dans la seconde décision, que de tels documents puissent être utilisés – alors même qu’ils ne reprennent pas nécessairement la position définitive de la Commission – pour influencer la position de ses services, qui doit rester libre et indépendante de toutes pressions extérieures, lors de l’examen d’affaires similaires intéressant le même secteur d’activités ou les mêmes notions économiques. Il convient ainsi de permettre à la Commission de protéger les consultations et délibérations internes de ses services, lorsque – comme en l’espèce – cela est nécessaire pour préserver sa capacité à remplir ses missions en matière de contrôle des concentrations.
101    En conséquence, il convient de rejeter le grief de la requérante selon lequel la divulgation des documents précités ne porterait pas gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission.
Sur la gravité de l’atteinte au processus décisionnel du fait de la divulgation du rapport du conseiller-auditeur
–       Arguments des parties
102    La requérante soutient que le rapport du conseiller-auditeur ne peut bénéficier de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001, étant donné que, d’après les termes de son mandat, à la date où il a rédigé son rapport en 1999, le conseiller-auditeur faisait partie de la DG « Concurrence » et était rattaché au directeur général, auquel il devait rendre compte. Dans ces conditions, l’indépendance des conseillers-auditeurs serait pleinement protégée dans le cadre des activités relevant de leur mandat et ceux-ci n’auraient pas à craindre de voir leurs rapports divulgués au public.
103    La Commission relève que le mandat du conseiller-auditeur n’est pas pertinent lorsqu’elle prend une décision sur la divulgation au public d’un document contenant l’avis du conseiller-auditeur dans une affaire donnée. Comme celui-ci donne son opinion sur le fond ainsi que sur les aspects procéduraux de l’affaire, son rapport ferait partie des délibérations internes de la Commission avant l’adoption de la décision finale.
–       Appréciation du Tribunal
104    Au même titre que les autres documents internes rédigés par les différents services intervenant dans la préparation de la décision Airtours (voir point 94 ci-dessus), la Commission est fondée à considérer que la divulgation du rapport du conseiller-auditeur porterait en l’espèce gravement atteinte à son processus décisionnel en matière de contrôle des concentrations.
105    En effet, il ressort de la seconde décision que ce n’est pas la seule circonstance que le document en cause contient un avis destiné à l’utilisation interne qui est invoquée par la Commission pour justifier l’application de l’exception, mais le fait que dans ce document le conseiller-auditeur donne son opinion sur le fond et les aspects procéduraux de l’affaire Airtours/First Choice (point II.7 de la seconde décision).
106    Dans la seconde décision, la Commission relève également, à juste titre, que la liberté d’opinion du conseiller-auditeur serait mise en péril s’il devait tenir compte de la possibilité de voir son rapport divulgué au public et cette divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel en matière de concentration, dans la mesure où elle ne pourrait plus se fonder à l’avenir sur des avis indépendants libres et complets des conseillers-auditeurs (point II.7 de la seconde décision).
107    En conséquence, il convient de rejeter le grief de la requérante selon lequel la divulgation du rapport du conseiller-auditeur ne porterait pas gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission.
Sur la gravité de l’atteinte au processus décisionnel du fait de la divulgation de la note de la DG « Concurrence » adressée au comité consultatif
–       Arguments des parties
108    La requérante affirme que l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001 ne peut s’appliquer à la note adressée par la DG « Concurrence » au comité consultatif, puisque ce comité se compose de représentants des États membres, de sorte que la procédure qui l’implique ne fait pas partie de délibérations et de consultations préliminaires « au sein de l’institution concernée ».
109    La Commission fait valoir que cette consultation est une étape nécessaire à la préparation de la décision finale et doit donc être considérée comme se déroulant en son sein.
–       Appréciation du Tribunal
110    Au même titre que les autres documents internes rédigés par les différents services intervenant dans la préparation de la décision Airtours (voir point 94 ci-dessus), la Commission est fondée à considérer que la divulgation de la note de la DG « Concurrence » adressée au comité consultatif (document référencé 7.7) porte en l’espèce gravement atteinte à son processus décisionnel en matière de contrôle des concentrations (point II.4 de la seconde décision).
111    En effet, comme cela est indiqué dans la seconde décision, la consultation du comité consultatif fait également partie du processus décisionnel interne en matière de contrôle des concentrations. Même si le comité consultatif est composé de représentants des États membres, et qu’il est donc à ce titre distinct de la Commission, le fait d’être obligé de transmettre à ce comité consultatif des documents internes en application de l’article 19 du règlement n° 4064/89 afin que ce comité puisse se prononcer conformément à une procédure qui requiert son intervention permet de considérer que les documents en cause sont des documents internes à la Commission aux fins de l’application de l’article 4, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001.
112    En conséquence, il convient de rejeter le grief de la requérante selon lequel la divulgation de la note de la DG « Concurrence » adressée au comité consultatif ne porterait pas gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission.
Sur la gravité de l’atteinte au processus décisionnel du fait de la divulgation d’une partie de la note au dossier relative à une visite du site de First Choice
–       Arguments des parties
113    La requérante conteste que cette note puisse constituer un « avis destiné à l’utilisation interne » au sens de l’article 4, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001. Selon la requérante, des observations orales présentées par First Choice sont semblables à des observations écrites et il n’existe aucune raison politique pour empêcher l’accès à ces observations.
114    La Commission rétorque que les parties de la note litigieuse pour lesquelles l’accès a été refusé contiennent les points de vue personnels du fonctionnaire qui a rédigé ladite note.
–       Appréciation du Tribunal
115    Au même titre que les autres documents internes rédigés par les différents services intervenant dans la préparation de la décision Airtours (voir point 94 ci-dessus), la Commission est fondée à considérer que la divulgation d’une partie de la note au dossier relative à une visite du site de First Choice (document référencé 7.2) porte en l’espèce gravement atteinte à son processus décisionnel en matière de contrôle des concentrations (point II.8.a de la seconde décision).
116    En effet, il ressort de la seconde décision que ce n’est pas la seule circonstance que le document en cause contient un avis destiné à l’utilisation interne qui est invoquée par la Commission pour justifier l’application de l’exception, mais le fait que, pour certaines parties, ce document reflétait les impressions des fonctionnaires de la DG « Concurrence » au cours de la visite. C’est donc à juste titre que la Commission a considéré que ce document contenait les délibérations internes de la DG « Concurrence » concernant l’enquête et que sa divulgation porterait en l’espèce gravement atteinte à son processus décisionnel.
117    En conséquence, il convient de rejeter le grief de la requérante selon lequel la divulgation de certaines parties de la note au dossier relative à une visite du site de First Choice ne porterait pas gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission.
Sur l’existence d’un intérêt public supérieur
118    En ce qui concerne l’existence d’un intérêt public supérieur, lequel justifierait la divulgation de ces documents s’il était avéré, il y a lieu de se rapporter aux points 38 et 60 à 66 ci‑dessus, dans la mesure où la requérante fait valoir la même argumentation à l’encontre de la première décision et de la seconde décision.
119    En conséquence, il convient de rejeter le grief de la requérante selon lequel il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents internes couverts par l’exception relative à la protection du processus décisionnel.
Sur l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques
Arguments des parties
120    La requérante fait valoir que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 ne peut être appliquée aux notes en réponse du service juridique.
121    La Commission précise que, même si la décision Airtours a été annulée, sa capacité à bénéficier de l’avis de ses services serait compromise par la divulgation des documents litigieux, dès lors que le collège de ses membres peut outrepasser ces avis et prendre une décision différente.
Appréciation du Tribunal
122    L’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 dispose que la Commission refuse l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection « des procédures juridictionnelles et des avis juridiques », à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
123    Les termes « avis juridiques » doivent être compris en ce sens que la protection de l’intérêt public peut s’opposer à la divulgation du contenu des documents rédigés par le service juridique de la Commission dans le cadre de procédures juridictionnelles, mais également à toutes autres fins.
124    En l’espèce, il ressort de la seconde décision que ce n’est pas la seule circonstance que les documents en cause sont – après avoir été examinés individuellement – des avis juridiques qui est invoquée par la Commission pour justifier l’application de l’exception, mais le fait que la divulgation des notes en réponse du service juridique risque de transmettre au public des informations sur l’état des discussions internes entre la DG « Concurrence » et le service juridique sur la légalité de l’appréciation relative à la compatibilité de l’opération Airtours/First Choice avec le marché commun, ce qui en tant que tel risquerait de remettre en cause les décisions susceptibles d’intervenir entre les mêmes parties ou dans le même secteur (voir points 22, 99 et 100 ci-dessus).
125    Accepter la divulgation des notes en cause est susceptible de conduire le service juridique à faire preuve, à l’avenir, de retenue et de prudence dans la rédaction de telles notes afin de ne pas affecter la capacité de décision de la Commission dans les matières où elle intervient en qualité d’administration.
126    Il convient encore de relever que, en l’espèce, le risque d’atteinte à la protection des avis juridiques prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 est raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. En effet, outre les raisons indiquées au point 124 ci-dessus, la divulgation de ces avis risque de mettre la Commission dans la situation délicate où son service juridique pourrait se voir obligé de défendre devant le Tribunal une position qui n’était pas celle qu’il avait fait valoir en interne dans le cadre du rôle de conseil des services en charge du dossier qui était le sien au cours de la procédure administrative. Or, il est évident que le risque qu’une telle opposition se produise est susceptible d’affecter considérablement, à la fois, la liberté d’opinion du service juridique et sa possibilité de défendre efficacement devant le juge communautaire, sur un pied d’égalité avec les autres représentants légaux des différentes parties à la procédure judiciaire, la position définitive de la Commission et le processus décisionnel interne de cette dernière, qui décide en tant que collège, en fonction de la mission particulière qui lui est impartie, et qui doit avoir la liberté de défendre une position juridique qui diffère de celle prise initialement par son service juridique.
127    Cette analyse n’est pas remise en cause par le fait que la décision Airtours, à propos de laquelle les notes en réponse du service juridique ont été écrites, a été annulée par le Tribunal. En effet, l’exception en cause protège des documents préparés à une étape antérieure à celle de la décision définitive, et ce, en principe, indépendamment de son maintien ou de son annulation ultérieurs dans le contexte d’un litige devant les juridictions communautaires.
128    En conséquence, il convient de rejeter le grief de la requérante selon lequel la divulgation des notes en réponse du service juridique ne porterait pas atteinte à la protection des avis juridiques.
129    En ce qui concerne l’existence d’un intérêt public supérieur, lequel justifierait la divulgation de ces documents s’il était avéré, il y a lieu de se rapporter aux points 38 et 60 à 66 ci-dessus. En conséquence, il convient de rejeter le grief de la requérante selon lequel il existe un intérêt public justifiant la divulgation des documents internes couverts par l’exception relative à la protection des avis juridiques.
Conclusions sur la seconde décision
130    Il ressort de ce qui précède que la Commission n’a pas commis d’erreur d’appréciation en invoquant l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, ou paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 pour refuser sur la base d’un examen concret et individuel la divulgation des différents documents internes ou avis juridiques pour lesquels ces exceptions ont été invoquées. En conséquence, il n’y a plus lieu pour des motifs d’économie de procédure d’examiner les griefs de la requérante relatifs à la troisième exception invoquée dans la seconde décision, en combinaison avec la première exception examinée ci-dessus, pour refuser la divulgation de certains de ces documents.
131    En conclusion, le recours doit être rejeté en ce qu’il vise la seconde décision.
Sur les dépens
132    Aux termes de l’article 87, paragraphe 3, de son règlement de procédure, le Tribunal peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de décider que la Commission supportera un dixième des dépens de la requérante et un dixième de ses propres dépens. La requérante supportera neuf dixièmes de ses propres dépens et neuf dixièmes des dépens de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre élargie)
déclare et arrête :
1)      La décision de la Commission du 5 septembre 2005 [D(2005) 8461] est annulée dans la mesure où un accès au document de travail intitulé « Procès-verbal de la conversation avec un membre de l’équipe de l’affaire dans l’affaire M.1524, Airtours/First Choice sur l’affaire Airtours menée le 24 juin 2002 » y est refusé.
2)      Le recours est rejeté pour le surplus.
3)      MyTravel Group plc supportera neuf dixièmes de ses propres dépens ainsi que neuf dixièmes des dépens exposés par la Commission.
4)      La Commission supportera un dixième de ses propres dépens ainsi qu’un dixième des dépens exposés par MyTravel Group.
Azizi
Cooke
Cremona
Labucka
Frimodt Nielsen
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 9 septembre 2008.
Le greffier
Le président
E. Coulon
J. Azizi
Table des matières
Cadre juridique
Faits à l’origine du litige
1.  De l’opération Airtours/First Choice aux suites de l’arrêt Airtours
2.  Sur la demande d’accès aux documents
Sur le rapport et les documents de travail (première décision)
Sur les autres documents internes (seconde décision)
Procédure et conclusions des parties
En droit
1.  Observations liminaires
2.  Sur la première décision, relative au rapport et aux documents de travail
Sur l’exception relative à la protection du processus décisionnel
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
–  Sur la gravité de l’atteinte au processus décisionnel du fait de la divulgation du rapport
–  Sur la gravité de l’atteinte au processus décisionnel du fait de la divulgation des documents de travail 4 à 14 et 16 à 19
–  Sur l’existence d’un intérêt public supérieur
Sur l’exception relative à la protection des activités d’inspection, d’enquête et d’audit
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Conclusions sur la première décision
3.  Sur la seconde décision, relative aux autres documents internes
Sur l’exception relative à la protection du processus décisionnel
Sur la gravité de l’atteinte au processus décisionnel du fait de la divulgation des projets de textes, des notes au commissaire, des notes aux autres services et des notes en réponse des autres services que le service juridique
–  Arguments des parties
–  Appréciation du Tribunal
Sur la gravité de l’atteinte au processus décisionnel du fait de la divulgation du rapport du conseiller-auditeur
–  Arguments des parties
–  Appréciation du Tribunal
Sur la gravité de l’atteinte au processus décisionnel du fait de la divulgation de la note de la DG « Concurrence » adressée au comité consultatif
–  Arguments des parties
–  Appréciation du Tribunal
Sur la gravité de l’atteinte au processus décisionnel du fait de la divulgation d’une partie de la note au dossier relative à une visite du site de First Choice
–  Arguments des parties
–  Appréciation du Tribunal
Sur l’existence d’un intérêt public supérieur
Sur l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Conclusions sur la seconde décision
Sur les dépens
* Langue de procédure : l’anglais.