61964C0045
Conclusioni dell'avvocato generale Joseph Gand
del 19 ottobre 1965 (
1
)
Signor Presidente, Signori Giudici,
Il procedimento instaurato dalla Commissione della C.E.E. contro la Repubblica italiana, a norma dell'articolo 169 del trattato di Roma, è il risultato della lunga vertenza sorta tra le due parti in merito alla conformità del rimborso dei diritti doganali e di alcune imposte indirette, all'atto dell'esportazione di prodotti dell'industria meccanica, all'articolo 96 del Trattato stesso.
Ricordo gli antefatti, nei limiti in cui ciò risulta necessario per esaminare sia le eccezioni di irricevibilità sollevate dal governo italiano contro il ricorso della Commissione sia le tesi sostenute dalle due parti.
La legge italiana 10 marzo 1955, n. 103, prorogata al 31 dicembre 1963 con legge 18 marzo 1958, stabiliva che, per alcuni prodotti dell'industria meccanica, venissero rimborsati, al momento dell'esportazione, «il dazio e gli altri diritti doganali» gravanti sui materiali siderurgici impiegati nella loro fabbricazione.
È incontestabile, ne del resto è seriamente contestato, che di fatto venivano rimborsate anche alcune imposte indirette riscosse in ordine a materie prime o prodotti semi-lavorati e che inoltre l'ammontare del rimborso era calcolato, per ogni prodotto o gruppo di prodotti, in base a un' aliquota unitaria: un tanto per kg. Si trattava quindi di un rimborso forfettario.
Alla Commissione pervennero diverse denunce, in cui si rilevava che tale sistema non era conforme all'articolo 96 del Trattato, il quale è così formulato : «I prodotti esportati nel territorio di uno degli Stati membri non possono beneficiare di alcun ristorno d'imposizioni interne che sia superiore alle imposizioni ad essi applicate direttamente o indirettamente». Per tale motivo, la Commissione rivolse più volte, a partire dal 1961, richieste di informazioni al governo italiano. Questi, in data 1o febbraio 1962, le comunicò che, vista l'avvenuta riduzione dei diritti doganali fra gli Stati membri, aveva deciso di ridurre del 35 % l'ammontare dei rimborsi relativi ai prodotti esportati negli altri paesi della Comunità, dicendosi inoltre disposto a esaminare con la maggior sollecitudine quali quote dei ristorni si riferissero a imposte diverse dall'imposta generale sull'entrate (IGE), come pure a concordare i tempi per la loro progressiva eliminazione. Dopo un infruttuoso scambio di note, il governo italiano trasmise, il 3 maggio 1963, un documento in cui indicava i tributi ammessi al rimborso e forniva, a titolo esemplificativo, le cifre relative all'incidenza di tali imposte sul costo di produzione di certi prodotti o gruppi di prodotti. In tale documento la Commissione trovò conferma dell'opinione che il sistema applicato non fosse conforme al Trattato e diede inizio alla procedura di cui all'articolo 169. Il governo italiano, invitato a presentare le proprie osservazioni, comunicò, pur giustificando nel merito la sua posizione, che era in preparazione un nuovo testo di legge, che avrebbe sostituito la legge n. 103, di cui alla fine dell'anno sarebbe cessata l'efficacia.
Così, nel parere motivato, emesso l'11 dicembre 1963, con il quale invitava la Repubblica italiana a porre fine, entro e non oltre il 31 dicembre 1963, al pagamento dei ristorni considerati incompatibili con l'articolo 96, la Commissione precisò che era suo dovere impedire il perpetuarsi della pretesa infrazione specialmente con l'emanazione di nuove disposizioni legislative che dessero vita a una situazione analoga a quella esistente.
Proprio questo invece, a suo parere, è stato fatto con la legge 5 luglio 1964, n. 639, avente effetto retroattivo al 1o gennaio 1964; ed è per tale motivo che il 13 ottobre 1964 la Commissione vi ha adito. La nuova legge, su certi punti più ampia della precedente, concede il rimborso, sempre in base a un'aliquota media per prodotto o gruppo di prodotti, dei diritti doganali e dei tributi indiretti interni diversi dall'imposta generale sull'entrata; ma, continuando l'evoluzione già iniziata, prevede per i prodotti esportati negli Stati membri la riduzione progressiva dell'ammontare del rimborso fino all'80 %, a partire dal 1o gennaio 1966. Per la Commissione, non vi è alcuna differenza sostanziale tra questo sistema e quello previsto dalla legge precedente, su cui verteva il parere motivato, e neppure alcuna soluzione di continuità, dato che la nuova legge retroagisce fino al momento in cui è venuta meno l'efficacia di quella precedente. Essa quindi vi chiede di qualificare tale sistema come contrario all'articolo 96 del Trattato, per il fatto che esso prevede il rimborso di alcuni diritti, quali le imposte di registro, di bollo e ipotecarie, le tasse sulle concessioni governative, sulle automobili e sulla pubblicità, non previsti dall'articolo citato — e inoltre per il fatto che esso determina l'ammontare del tributo da rimborsare secondo un sistema forfettario, il quale implica la fissazione di un'aliquota inedia per prodotto o gruppo di prodotti, anch'esso non consentito dall'articolo in questione.
I — Sulla ricevibilità
Contro questo ricorso la Repubblica italiana solleva due eccezioni di irricevibilità, entrambe fondate sulla violazione delle formalità previste dall'articolo 169 del Trattato, che così recita :
«La Commissione, quando reputi che uno Stato membro abbia mancato a uno degli obblighi a lui incombenti in virtù del Trattato, emette un parere motivato al riguardo, dopo aver posto lo Stato in condizioni di presentare le sue osservazioni.
« Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale parere nel termine fissato dalla Commissione, questa può adire la Corte di Giustizia.»
1.
Anzitutto, non sussisterebbe identità di oggetto tra la fase precontenziosa amministrativa e la fase propriamente contenziosa che si svolge dinanzi a voi: la prima infatti concerneva la legge 10 marzo 1955, n. 103, mentre la seconda riguarda la legge 5 luglio 1964, n. 639, su cui la Commissione non ha emesso alcun parere motivato.
Ma è ben certo che la Commissione, nel parere motivato dell'11 dicembre 1963, ha denunciato — se a torto o a ragione attiene al merito, non alla ricevibilità — una violazione identica dell'articolo 96 del Trattato, sul quale fin dall'inizio di questa lunga procedura essa ha fatto perno. Ha rimproverato al suo interlocutore di concedere ristorni per tributi che non gravavano sul prodotto, ma sull'impresa, e di usare un metodo forfettario che non era tale da assicurare l'equivalenza tra l'ammontare rimborsato e l'onere effettivamente sopportato, escludendo, d'altra parte, che le riduzioni, già apportate mentre era in vigore la legge 1o marzo 1955, fossero idonee a rimediare la pretesa illegittimità del sistema.
È altrettanto certo che la legge 5 luglio 1964, pur non essendo una semplice proroga di quella precedente (nel qual caso non vi sarebbe alcun problema), è però identica a quest'ultima da un punto di vista sostanziale: i prodotti ammessi al beneficio sono gli stessi — e identiche sono le aliquote sulla cui base il rimborso deve essere effettuato, anche se diverso è il complesso delle tasse dai due testi espressamente indicate; infine, le riduzioni apportate al ristorno, pur essendo di maggiore entità, non costituiscono un'innovazione rispetto al sistema precedente, che già le prevedeva. La sola modificazione della situazione di fatto verificatasi tra il momento in cui è stato emesso il parere motivato e quello in cui siete stati aditi consiste in una riduzione del 10 % dell'ammontare dei ristorni per i prodotti esportati negli Stati membri.
Il governo italiano rileva che la fase precontenziosa contemplata dall'articolo 169 costituisce un vero e proprio procedimento, sia per quanto riguarda la forma sia per quanto concerne il suo contenuto concreto, per cui la Commissione, se tale fase ha avuto per oggetto una situazione posta in essere da un atto legislativo, non può deferire direttamente alla Corte il giudizio sulla situazione creata da una nuova legge contenente, rispetto alla prima, fondamentali modifiche. Sotto il profilo giuridico, la tesi è certamente esatta; solo che mi sembra proprio che nell'ipotesi considerata non vi sia stata alcuna fondamentale modifica, né nelle norme, né, meno ancora, nella prassi dalla Commissione giudicata contraria al
Trattato. Aggiungerò, inoltre, che la procedura di cui all'articolo 169 perderebbe molta della sua efficacia se uno Stato membro potesse, una volta spirato il termine impostogli per porre fine a una pretesa violazione del Trattato, ristabilire la situazione precedente con una successiva disposizione di legge, o addirittura mantenere in vita la situazione stigmatizzata attribuendo, come nella specie, effetto retroattivo alla nuova disposizione legislativa. Vi propongo quindi di disattendere questa prima eccezione.
2.
In secondo luogo, la convenuta eccepisce l'irricevibilità del ricorso per il fatto che, nel corso della procedura amministrativa, alla tesi della Commissione sarebbero state apportate delle modifiche. Dopo avere affermato che certi diritti non potevano essere rimborsati a norma dell'articolo 96, perché equivalenti a delle imposte dirette, la Commissione avrebbe successivamente sostenuto che essi non potevano beneficiare di alcun ristorno perché non era possibile calcolare con precisione la loro incidenza sui costi di produzione. E il governo convenuto si sarebbe così trovato nell'impossibilità di presentare le proprie osservazioni, contrariamente a quanto disposto dall'articolo 169, comma 1o, sulla stessa motivazione del parere emesso dalla Commissione.
Non mi sembra che tale obiezione possa essere accolta. La lettera che dà inizio alla procedura costituisce un atto preliminare con cui si rende noto allo Stato membro quale azione od omissione gli viene imputata e quali sono le regole comunitarie che a parere della Commissione lo Stato stesso ha violato; suo unico scopo è quello di aprire un dialogo. Le osservazioni dello Stato membro potranno infirmare l'opinione della Commissione, o al contrario confermarla, oppure spingere la Commissione stessa a precisare, o anche modificare, i motivi che avevano determinato la sua convinzione iniziale; è solo in questo momento che interverrà il parere motivato, stabilendo la posizione definitiva dell'Istituzione, e sulla base del quale voi sarete chiamati a decidere. Ma non è vero che questa procedura preliminare debba svolgersi in un ambito rigidamente delimitato, come sostiene la convenuta. Nella sentenza 7-61 avete ritenuto sufficiente un parere motivato che conteneva «un'esposizione coerente delle ragioni che hanno indotto la Commissione al convincimento che lo Stato interessato ha mancato a uno degli obblighi che gli incombono in virtù del Trattato»(Raccolta, Vol. VII, p. 641). E basta prendere in considerazione il parere motivato contenuto nel fascicolo della presente causa per rendersi conto che tali estremi sussistono nel caso di specie. È dunque prendendo come base tale parere che esaminerò ora la questione, ben più delicata, della fondatezza del ricorso.
II — Nel merito
1.
Anzitutto, è necessario stabilire qual era la situazione, di fatto e di diritto, sia al 31 dicembre 1963, data in cui spirava il termine della messa in mora da parte della Commissione, sia al 13 ottobre 1964, data della presentazione del ricorso da parte della Commissione stessa. A tal fine, mi baserò sui vari documenti scambiati tra le parti durante la fase «precontenziosa» e durante la fase scritta, fra cui, in particolare, il documento n. 16, proveniente dall'amministrazione italiana, nel quale è indicato un metodo per calcolare l'incidenza delle imposte sui prodotti dell'industria meccanica. Oltre che di questi elementi di informazione terrò conto di alcune precisazioni fornite in udienza in risposta ai quesiti da voi posti alle parti.
Due punti mi sembrano acquisiti :
a)
Il primo riguarda le imposte prese in considerazione per calcolare il rimborso. Conformemente a quanto avveniva sotto la legge n. 103, la legge 5 luglio 1964, n. 639 prevede il rimborso, oltre che dei diritti doganali, anche delle imposte indirette interne diverse dall'IGE (imposta generale sull'entrata). Il governo italiano ha ammesso, fin dall'inizio della controversia, che il rimborso comprendeva «varie imposte, fra cui, principalmente, le imposte di fabbricazione e di consumo percepite dal Tesoro e gravanti sulla produzione dell'industria meccanica» (lettera del 20 febbraio 1961 — documento n. 3). Più precisamente, il rimborso è esteso alle imposte di registro, di bollo e ipotecarie, alle tasse sulle concessioni e autorizzazioni governative, sulle automobili e sulla pubblicità. Diritti e tasse che, secondo la Commissione, non possono essere presi in considerazione per il ristorno di cui all'articolo 96, perché gravano essenzialmente sull'impresa e sulla produzione nel suo complesso — e non sul prodotto esportato.
b)
Per quanto attiene alla determinazione del ristorno, è noto che esso viene calcolato in base alla combinazione di due elementi: la tabella annessa alla legge n. 639 (o il decreto di cui alla legge n. 103) fissa un'aliquota media per prodotto o per gruppo di prodotti, che varia, a seconda dei casi, da L. 15 a L. 800 per kg. Ma, per le esportazioni negli altri Stati membri, l'ammontare globale della restituzione è ridotto secondo una percentuale in progressivo aumento: dal 55 % al 1o luglio 1963 al 60 % al 1o gennaio 1964, al 65 % al 1o luglio 1964, e infine all'80 % a partire dal 1o gennaio 1966.
Si tratta quindi di un sistema forfettario, sulle cui basi il documento n. 16 e le 4 tabelle che esso contiene forniscono alcune indicazioni. Siccome non è possibile stabilire l'esatta incidenza delle imposte che hanno effettivamente gravato i prodotti in questione, si procede «per campione». Scegliendo come tipo una determinata impresa, da un lato si calcolano, sulla base dei suoi libri contabili, le imposte da essa pagate direttamente e le si riporta alla produzione complessiva del periodo considerato; dall'altro, e seguendo un metodo piuttosto complesso, si determinano, per la stessa impresa, le imposte pagate indirettamente perché ricomprese nel prezzo dei materiali e dei prodotti acquistati per la fabbricazione dei prodotti presi in considerazione, e ciò sulla base delle diverse categorie in cui a tal line sono classificati i fornitori delle industrie meccaniche. Infine, si determina l'incidenza totale in riferimento al prezzo e al peso del prodotto dell'industria meccanica preso in considerazione. È vero che l'indicazione di tale metodo è stata fatta in via esemplificativa; ciò però non toglie che esso sia l'unico elemento che permette di spiegare il calcolo e l'aliquota adottati per i ristorni concessi per i vari prodotti.
A questo punto, si deve notare che la tabella n. 1 contiene l'espressa menzione delle varie imposte che secondo la Commissione dovrebbero essere escluse dal rimborso. Il giudice relatore ha chiesto, nella fase orale, quale era la rispettiva situazione, dal punto di vista del ristorno, di due società che producono le stesso prodotto, ma di cui una soltanto accende un'ipoteca o fà della pubblicità, sopportando così le imposte inerenti a tali operazioni e, come ricorderete, l'avvocato del Governo italiano ha risposto che il risultato è esattamente lo stesso.
2.
Si tratta ora di stabilire se un regime del genere, che credo di aver descritto con tutta la precisione permessa dalle risultanze del fascicolo, sia o no conforme alle prescrizioni dell'articolo 90. Tale articolo deve essere interpretato in riferimento al fatto che fà parte del capitolo II «Disposizioni fiscali» e costituisce l'esatta contropartita di quello precedente, che pone dei limiti alla facoltà di uno Stato di imporre imposte interne sui prodotti degli altri Stati membri. In entrambi i casi si tratta di impedire che, con l'espediente dell'imposta, si riesca ad accordare alle imprese nazionali un trattamento differenziato e preferenziale. Bisogna inoltre sottolineare — il che costituisce per lo meno indizio di una determinata tendenza — che nel capitolo — e in particolare nell'articolo in esame — si pone l'accento più sui prodotti che sulle imprese.
Il primo punto sul quale verte la controversia riguarda la determinazione delle imposte il cui ristorno è ammesso dall'articolo 96. Per la convenuta, che argomenta dal tenore letterale dell'articolo 98, che sottopone a un regime più ristretto il rimborso per quanto riguarda «le imposizioni diverse dall'imposta sull'entrata, da quelle di consumo e dalle altre imposte indirette», esse sono tutte le imposte indirette, qualunque sia la loro natura. Ma l'argomento non è decisivo, sia in riferimento al testo dell'articolo 96, sia in relazione al fine cui esso è ispirato: parlando di imposte che colpiscono direttamente o indirettamente i prodotti esportati, esso si riferisce alle imposte inerenti sia al prodotto finito sia alle materie prime e ai prodotti semi-lavorati usati nei primi stadi della fabbricazione. Ora, è certo che, pur essendo imposte indirette, non rientrano fra quelle sopra indicate le imposte di registro, di bollo e ipotecarie, le tasse sulle autorizzazioni e concessioni governative, sulle automobili e sulla pubblicità, che non colpiscono i prodotti in quanto tali, a qualunque stadio della fabbricazione ci si voglia riferire, ma piuttosto l'impresa. La loro incidenza varia a seconda delle caratteristiche di quest'ultima e non a seconda dei prodotti. Così stando le cose, non vedo come potrebbe essere loro applicato il principio, sancito nell'articolo 96, che il rimborso trova il suo limite nell'ammontare dell'imposizione effettivamente subita, e di conseguenza ritengo che le imposte che ho enumerato non rientrano fra quelle previste dall'articolo 96.
L'altro aspetto della controversia concerne il metodo usato per calcolare il rimborso, e qui, contrariamente a quanto la convenuta sembrò credere per un momento, la censura verte sulle imposizioni nel loro complesso, comprese quelle la cui idoneità a legittimare il rimborso non è in via di principio contestata. Il ristorno è fissato forfettariamente per ogni prodotto o gruppo di prodotti, nella misura di una data somma per kg. La Commissione ritiene che il ricorso alla prassi dei forfaits sulla base di aliquote medie sia in contrasto con le disposizioni dell'articolo 96, perché l'ammontare di certi ristorni finisce con l'essere inevitabilmente superiore a quello degli oneri fiscali effettivamente sopportati. Poco importa, essa aggiunge, che in compenso altri rimborsi non raggiungano il limite massimo cui potrebbero arrivare a norma di tale articolo; tale circostanza non può ovviare al carattere illecito del procedimento seguito.
A ciò la convenuta obietta che altre disposizioni del Trattato, e in particolare l'articolo 97, prevedono sistemi forfettari perfettamente compatibili con gli obiettivi comunitari e che, siccome lo stesso articolo 96 non obbliga a effettuare i ristorni secondo modalità determinate, tutti i sistemi sono permessi, compreso quello forfettario.
Questa tesi è una delle meno convincenti. L'articolo 97 è l'unico che, in materia fiscale, autorizza la fissazione di aliquote medie, precisando inoltre che essa non può «pregiudicare i principi enunciati negli articoli 95 e 96». E la permette solo agli Stati che riscuotono l'imposta generale sull'entrata in base al sistema dell'imposta cumulativa a cascata, e in vista delle particolarità di tale sistema. Ciononostante alcuni commentatori hanno sostenuto che si può ricorrere alle aliquote medie per tutte le altre imposte alle quali si applica la regola della tassazione nel paese di consumo, in quanto il Trattato si è limitato a porre delle regole di carattere generale senza preoccuparsi delle modalità di esecuzione. Interpretazione questa, a mio avviso, azzardata, dati i termini dell'articolo 96, in quanto il metodo forfettàrio in alcuni casi porta necessariamente a dei rimborsi superiori alle effettive imposizioni.
In realtà, il più forte argomento a favore di questo metodo è costituito dalla sua semplicità, se non addirittura, come ad un certo punto è stato sostenuto dalla convenuta, dalla sua necessità, se si vuole evitare di valutare l'incidenza «ex post», con un procedimento non solo difficile ma anche dai risultati incerti. Può anche darsi che sia così; tuttavia, io non vedo come un simile sistema possa trovare giustificazione sul piano del diritto, per cui ritengo che, in via di principio, il ricorso al metodo forfettario implichi una violazione dell'articolo 96 del Trattato.
Finora, però, nell'esaminare la situazione sotto il profilo giuridico non ho tenuto conto della disposizione del decreto 18 gennaio 1962 né di quella, successiva, della legge 5 luglio 1964, che hanno ridotto, in proporzioni sempre più rilevanti, l'ammontare globale del ristorno accordato, e ciò al fine di tener conto della riduzione dei diritti doganali fra gli Stati membri. È questo forse il punto più delicato della controversia.
Secondo il governo italiano, l'articolo 96 fà riferimento a una situazione concreta e non a una regola formale. Esso pone un unico limite ai rimborsi, e precisamente che essi non superino le imposte applicate direttamente o indirettamente. Il fatto che in passato venissero irregolarmente rimborsate certe imposte non ha alcun rilievo; la riduzione dell'ammontare globale del ristorno, che per ipotesi colpisce la componente fiscale — e non solo quella doganale — dello stesso, finisce necessariamente per assorbire la frazione relativa alle imposte su cui verte la controversia. E supponendo che quest'ultime fossero state rimborsate in passato, non lo erano ormai più nel momento in cui è intervenuto il parere motivato, sì che in tale momento non vi poteva più essere alcuna infrazione. In ogni caso, e la parte convenuta ha insistito a più riprese su questo punto, spetterebbe alla Commissione provare che, malgrado le riduzioni, i ristorni sono superiori a quelli autorizzati dal Trattato. La loro limitazione per ragioni di politica finanziaria costituisce un problema interno che non riguarda la Commissione. Quest'ultima non può che prendere atto del risultato, libera di controllarlo, qualora lo ritenga necessario, per assicurarsi che non siano stati oltrepassati i limiti posti dal Trattato.
Su questo punto, nessuna soluzione mi sembra del tutto soddisfacente. Non è escluso infatti che, come sostiene la convenuta, la parte di rimborso relativa alle imposte controverse sia stata di fatto «assorbita» dalle riduzioni successive, ma come provarlo? e chi deve provarlo? E anche ammesso che la prova sia data, basta il fatto considerato a escludere ogni violazione dell'articolo 96? Ricordo che sul piano normativo né il rimborso dei tributi sopra indicati né il ricorso a un metodo forfettario risultavano giustificati; ora, mi sembra difficile escludere che su questi due punti la prassi seguita dalla convenuta si sia risolta in una violazione dell'articolo 96, violazione che la Commissione aveva il diritto di rilevare. In riferimento alla discussione da lei iniziata, il meno che si possa dire è che ai chiarimenti da essa richiesti sono state date solo delle risposte assai reticenti. In particolare, le uniche indicazioni numeriche fornite — quelle contenute nel documento n. 16, tendevano a confermare la contrarietà al Trattato del metodo di rimborso seguito e di certe sue componenti. Senza dubbio è alla Commissione che spetta ravvisare nell'uso di un dato metodo ad opera di uno Stato membro una violazione degli obblighi cui questi è tenuto; ma non credo che la stessa esigenza nei confronti di tale Istituzione possa sussistere quando si tratta di procedere a una operazione aritmetica e lo Stato interessato non fornisce le cifre indispensabili per tale operazione, cifre che è il solo a conoscere. È il caso di specie, in cui il vizio originario che inficiava la prassi seguita si sostiene eliminato dalle limitazioni apportate al rimborso, a mio parere rientra in quest'ultima ipotesi. Che ciò sia avvenuto, è possibile; ma la corrispondenza di tale tesi alla realtà dei fatti potrà essere affermata, o negata, solo in base a cifre precise fornite dalla convenuta, che dovranno inoltre servire a dimostrare che in nessun caso, per nessun prodotto, il rimborso superava, alla data considerata, le imposte riscosse e tali da legittimare il rimborso stesso a norma dell'articolo 96.
E allora, due sono le possibili soluzioni. La prima, che indico solo per respingerla, è che voi riteniate di avere sufficienti elementi per giudicare sui principi, ma non sui fatti, e che di conseguenza chiediate allo Stato convenuto di fornirvi cifre precise a sostegno della tesi da lui sostenuta, sospendendo la decisione sul ricorso fino a che non sarete giunti a conoscenza delle cifre stesse.
Oppure, e questa e la soluzione che vi propongo, riterrete che, adottando un sistema di ristorno forfettario e tale da vertere, in particolare, su certe imposte che non rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 96, senza che si possa stabilire se le riduzioni apportate alla data del ricorso all'aliquota di rimborso abbiano eliminato i vizi che inficiavano il sistema stesso, la Repubblica italiana è venuta meno a un obbligo cui era tenuta in virtù del Trattato.
Ed è in questo senso che concludo, chiedendo inoltre che le spese siano poste a carico del governo della Repubblica italiana.
(
1
)	Traduzione dal francese