61994CJ0025_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-25/94,
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Joern Sack, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsoeger,
mod
Raadet for Den Europaeiske Union ved direktoer Ruediger Bandilla, Raadets Juridiske Tjeneste, og juridisk konsulent Felix van Craeyenest, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos direktoer Bruno Eynard, Den Europaeiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,
sagsoegt,
stoettet af
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved John E. Collins, Treasury Solicitor' s Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af Richard Plender, QC, og med valgt adresse i Luxembourg paa Den Britiske Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,
intervenient,
angaaende en paastand om annullation af den af Raadet (fiskeri) trufne beslutning af 22. november 1993, hvorved medlemsstaterne tillaegges stemmeret i De Forenede Nationers Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation med henblik paa vedtagelse af en aftale til sikring af, at internationale bevarings- og forvaltningsforanstaltninger respekteres af fiskerfartoejer paa det aabne hav,
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene J.-P. Puissochet og G. Hirsch samt dommerne G.F. Mancini, F.A. Schockweiler (refererende dommer), J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L. Murray, H. Ragnemalm og L. Sevón,
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 27. juni 1995,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 26. oktober 1995,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 24. januar 1994 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af den af Raadet (fiskeri) trufne beslutning af 22. november 1993, hvorved medlemsstaterne tillaegges stemmeret i De Forenede Nationers Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation ("FAO") med henblik paa vedtagelse af en aftale til sikring af, at internationale bevarings- og forvaltningsforanstaltninger respekteres af fiskerfartoejer paa det aabne hav (herefter "aftalen").
2 Ved beslutning af 26. november 1991, der blev truffet i henhold til artikel II, stk. 3 og 5, i FAO' s statutter vedroerende tiltraedelsen af regionale organisationer for oekonomisk integration, optog FAO Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab som medlem sidestillet med Faellesskabets medlemsstater.
3 I medfoer af statutternes artikel II, stk. 5, og den tilsvarende artikel XLIV i FAO' s almindelige regler afgav Faellesskabet en erklaering med angivelse af, at det bl.a. havde enekompetence med hensyn til alle spoergsmaal vedroerende udoevelse af fiskeri med henblik paa at sikre beskyttelse af fiskebankerne og bevaring af havets biologiske ressourcer.
4 Med hensyn til medlemmer, der er organisationer, og disses egne medlemsstater er der i artikel XLI, stk. 2 og 3, i FAO' s almindelige regler fastsat foelgende ordning for alternativ udoevelse af rettighederne som foelge af medlemsstatus:
"2. Forud for hvert af organisationens moeder meddeler medlemmer, der selv er en organisation, eller disses medlemsstater, om organisationen som medlem eller dens medlemsstater har kompetence... og om organisationen eller dens medlemsstater vil udoeve stemmeretten med hensyn til det paagaeldende punkt paa dagsordenen.
3. Saafremt et punkt paa dagsordenen baade vedroerer spoergsmaal, der henhoerer under kompetenceomraadet for organisationen, der er medlem, og spoergsmaal henhoerende under dennes medlemsstaters kompetence, kan baade organisationen som medlem og dens medlemsstater deltage i forhandlingerne. I saa fald tages der i moedet kun hensyn til erklaeringer fra den part, stemmeretten tilkommer, naar der vedtages beslutninger."
5 Raadet og Kommissionen har den 19. december 1991 vedtaget en ordning "vedroerende forberedelse af FAO-moeder samt erklaeringer og afstemninger" (herefter "ordningen").
6 Ordningen indeholder en koordineringsprocedure mellem Kommissionen og medlemsstaterne med hensyn til ansvaret for og erklaeringer til det enkelte punkt.
Ordningens punkt 1.12 og 1.13 har foelgende ordlyd:
"1.12. Hvis der ikke opnaas enighed mellem Kommissionen og medlemsstaterne ..., vil sagen blive afgjort efter fremgangsmaaden i traktaten og den vedtagne praksis. Hvis der heller ikke opnaas enighed paa dette grundlag, vil sagen blive henvist til De Faste Repraesentanters Komité (herefter 'Coreper' ).
1.13 De afgoerelser, der er naevnt i punkt 1.12, beroerer ikke Faellesskabets og dets medlemsstaters respektive befoejelser."
7 Punkt 2 indeholder ordningens relevante bestemmelser om erklaeringer og afstemninger paa FAO-moeder, og punkt 2.1, 2.2 og 2.3 har foelgende ordlyd:
"2.1. Hvis et punkt paa dagsordenen vedroerer spoergsmaal, der hoerer under Faellesskabets enekompetence, skal Kommissionen tale og stemme for Faellesskabet.
2.2 Hvis et punkt paa dagsordenen vedroerer spoergsmaal, der hoerer under medlemsstaternes kompetence, skal medlemsstaterne tale og stemme.
2.3. Hvis et punkt paa dagsordenen vedroerer spoergsmaal, der baade hoerer under medlemsstaternes og Faellesskabets kompetence, maa der opnaas en faelles holdning ved konsensus. Saafremt der kan opnaas en faelles holdning:
° skal formandskabet give udtryk for den faelles holdning, naar sagens hovedindhold ligger uden for Faellesskabets enekompetence. Medlemsstaterne og Kommissionen kan tale for at stoette og/eller supplere formandsskabets erklaering. Medlemsstaterne stemmer i overensstemmelse med den faelles holdning
° skal Kommissionen give udtryk for den faelles holdning, naar sagens hovedindhold ligger inden for Faellesskabets enekompetence. Medlemsstaterne kan tale for at stoette og/eller supplere Kommissionens erklaering. Kommissionen stemmer i overensstemmelse med den faelles holdning."
8 FAO har udarbejdet et udkast til "aftale om valg af flag til hoejsoefiskerfartoejer med henblik paa sikring af, at internationale bevarings- og forvaltningsforanstaltninger respekteres".
9 Da medlemsstaterne har kompetence med hensyn til registrering af skibe, foreslog Kommissionen Raadet, at fremgangsmaaden ved blandet kompetence blev anvendt til vedtagelse af dette aftaleudkast. Kommissionen foreslog imidlertid, at Faellesskabet skulle stemme, idet hovedindholdet af aftalen, bevaring og forvaltning af fiskebestande, henhoerte under Faellesskabets kompetence.
10 Selv om Kommissionen og medlemsstaterne var enige om, at der forelaa blandet kompetence, var de uenige om spoergsmaalet om stemmeretten.
11 I overensstemmelse med ordningen vedtog Coreper den 16. marts 1993, at stemmeafgivningen skulle foretages af medlemsstaterne. Raadets Generalsekretariat afgav erklaering herom til FAO-Raadet med henblik paa FAO-Raadets 103. samling i juni 1993.
12 Under denne samling foerte forhandlingerne til, at bestemmelserne vedroerende registrering og valg af flag udgik af aftaleudkastet.
13 Der blev derefter udarbejdet et nyt udkast med titlen "aftale til sikring af, at internationale bevarings- og forvaltningsforanstaltninger respekteres af fiskerfartoejer paa det aabne hav". Ifoelge dette udkast skal der indfoeres en ordning, hvorefter flagstaten udsteder licenser til fiskeri paa det aabne hav, hvilket skal sikre, at de internationale bestemmelser om bevaring og forvaltning overholdes.
14 Den 24. september 1993 foreslog Kommissionen paa ny medlemsstaterne, at fremgangsmaaden ved blandet kompetence blev anvendt ved vedtagelsen af dette udkast til aftale, saaledes at Faellesskabet havde stemmeretten.
15 Da der ikke kunne opnaas enighed, besluttede Coreper den 21. oktober 1993, at der i erklaeringen til FAO skulle staa "blandet kompetence ° medlemsstatsstemmeafgivning".
16 Kommissionen fremsendte denne erklaering til FAO inden FAO-Raadets 104. samling den 2.-5. november 1993 og FAO-Konferencens 27. samling den 6.-25. november 1993, hvor aftaleudkastet skulle vedtages.
17 Under Raadets samling (fiskeri) den 22. november 1993 foreslog Kommissionen Raadet at godkende foelgende erklaering:
"Raadet konstaterer, at det aftaleudkast, der er forelagt til vedtagelse paa konferencen, vedroerer bevarelse og forvaltning af hoejsoefiskeressourcerne ved hjaelp af en licensordning og ikke ved bestemmelser om tildeling eller aendring af flag, som oprindelig paataenkt.
Dette aftaleudkast, der ogsaa indeholder visse bestemmelser om bistand til udviklingslande, henhoerer derfor i det vaesentlige, om end ikke i sin helhed, under Faellesskabets enekompetence og burde derfor normalt vaere blevet godkendt paa Faellesskabets vegne ved en stemmeafgivning foretaget af Kommissionen.
I fremtiden boer sager af denne art alt efter det enkelte tilfaelde behandles i overensstemmelse med punkt 2.1 eller punkt 2.3, andet led, i FAO-ordningen ..."
18 Ifoelge protokollen for Raadets samling bekraeftede Raadet "Coreper' s beslutning" og "afslog at give sin tilslutning til Kommissionens forslag til erklaering".
19 Raadet konstaterede endvidere, "at de grundlaeggende spoergsmaal vedroerende kompetence og stemmeafgivning i forbindelse med de emner, der er omfattet af den kommende aftale, ikke var afklaret. Det opfordrede Coreper til paa et passende tidspunkt at behandle sidstnaevnte spoergsmaal endnu en gang."
20 Udkastet til aftale blev vedtaget af FAO-Konferencen den 24. november 1993, idet Faellesskabets medlemsstater stemte for.
Formaliteten
21 Raadet har stoettet af Det Forenede Kongerige nedlagt paastand om afvisning.
22 Raadet har gjort gaeldende, at spoergsmaalet om stemmeret er endeligt afgjort af Coreper den 21. oktober 1993 i overensstemmelse med ordningen. Ved samlingen den 22. november 1993 afslog Raadet blot at underkende Coreper' s beslutning, men vedtog ikke en retsakt i traktatens artikel 173' s forstand. Selv hvis Raadet antages at have vedtaget en formel beslutning, var den en bekraeftelse af Coreper' s tidligere beslutning.
23 Kommissionen har heroverfor anfoert, at Coreper har til opgave at forberede Raadets arbejde, og at Coreper' s beslutninger foerst bliver endelige, naar de er godkendt af Raadet. Ordningen udelukker ikke, at et spoergsmaal kan forelaegges Raadet, hvis der ikke er enighed mellem Kommissionen og medlemsstaterne.
24 Hertil bemaerkes, at i henhold til traktatens artikel 145 har Raadet befoejelse til at traeffe beslutninger.
25 I traktatens artikel 151, stk. 1, der er placeret i den afdeling, der vedroerer Raadet, bestemmes det, at Coreper har til opgave at forberede Raadets arbejde og udfoere de hverv, der tildeles det af Raadet.
26 Det fremgaar af disse bestemmelser, at Coreper ikke er en institution i Faellesskabet, der ved traktaten er tillagt egne befoejelser, men at det er et hjaelpeorgan for Raadet og varetager forberedende og udoevende funktioner for dette.
27 Udfoerelsen af de hverv, som Raadet tildeler det, giver ikke Coreper kompetence til at udoeve den befoejelse til at traeffe beslutninger, som ifoelge traktaten tilkommer Raadet.
28 Det foelger heraf, at Coreper ikke kunne vedtage en beslutning om spoergsmaalet om stemmeret den 21. oktober 1993, og at Raadets afstemning den 22. november 1993 derfor ikke kan anses for at vaere en bekraeftelse af en beslutning, der tidligere var truffet af Coreper.
29 Med hensyn til Raadets argument om, at det ikke har vedtaget en retsakt i traktatens artikel 173' s forstand, bemaerkes, at annullationssoegsmaal kan anlaegges til proevelse af enhver af institutionerne udstedt bestemmelse, som tilsigter at skabe retsvirkninger, uanset bestemmelsens karakter og form (jf. vedroerende indgaaelse af en international aftale bl.a. dom af 31.3.1971, "AETR-dommen", sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml. 1971, s. 41, org. ref.: Rec. s. 263, praemis 42).
30 Raadet har i saa henseende anfoert, at hvis der foreligger en beslutning, har den kun proceduremaessig eller protokollaer karakter, hvilket ikke har kunnet paavirke Kommissionens rettigheder eller kompetencefordelingen mellem Faellesskabet og medlemsstaterne.
31 Kommissionen har dertil anfoert, at Raadets beslutning endeligt fratager Faellesskabet dets stemmeret ved vedtagelsen af udkastet til aftale. Da beslutningen blev vedtaget, havde FAO-Konferencen endnu ikke tilendebragt sit arbejde, og beslutningen fik derfor virkning paa udoevelsen af Faellesskabets befoejelser i forhold til FAO. Endelig har Raadets beslutning og medlemsstaternes stemmeafgivning bragt tredjelande i vildfarelse om Faellesskabets kompetence.
32 Det bemaerkes, at Raadets beslutning har retsvirkninger i flere henseender.
33 For det foerste indeholder den en anerkendelse af, at medlemsstaterne og ikke Faellesskabet har retten til at deltage i den endelige vedtagelse af aftalen, hvilket udgoer et vaesentligt stadium ved indgaaelsen af en traktat, som forhandles i en international organisation, jf. artikel 9 i Wienerkonventionen af 23. maj 1969 om traktatretten. Ved at anerkende, at medlemsstaterne har kompetencen til at traeffe den endelige afgoerelse om indholdet af aftalen, griber Raadets beslutning ind i de rettigheder for Faellesskabet, der foelger af dets medlemsskab af FAO.
34 For det andet forbydes det ved denne beslutning i medfoer af ordningens punkt 2.3 Kommissionen at give udtryk for den faelles holdning, saaledes at Kommissionen kun kan tale for at stoette og/eller supplere formandsskabets erklaering. Eftersom aftalens indhold stadig kunne aendres, indtil teksten blev vedtaget, bevirkede den omstaendighed, at stemmeretten var blevet tillagt medlemsstaterne, at Faellesskabet ikke effektivt kunne deltage i de forhandlinger, der eventuelt ville gaa forud for den endelige vedtagelse af aftalens tekst.
35 For det tredje har medlemsstaternes stemmeafgivning i overensstemmelse med den faelles holdning, saaledes som foreskrevet i ordningen, over for tredjelande og FAO givet det udseende af, at hovedindholdet af aftalen ikke var omfattet af Faellesskabets enekompetence.
36 Som det foelger af artikel XLI, stk. 2, i FAO' s almindelige regler, fremgaar det ved udoevelsen af stemmeretten vedroerende et punkt paa dagsordenen, om organisationen som medlem eller dens medlemsstater har kompetence med hensyn til det paagaeldende spoergsmaal. Medlemsstaternes udoevelse af stemmeretten har derfor virkninger for kompetencen til at gennemfoere aftalen og indgaa senere aftaler om samme spoergsmaal.
37 Raadets afstemning har derfor faaet retsvirkninger for forholdet mellem Faellesskabet og medlemsstaterne, mellem institutionerne og endelig mellem Faellesskabet og dets medlemsstater paa den ene side og andre folkeretlige retssubjekter, saerligt FAO og FAO' s medlemsstater, paa den anden side. Den udgoer derfor en retsakt i traktatens artikel 173' s forstand.
38 Denne konstatering afkraeftes ikke af erklaeringen i protokollen for Raadets samling om, at de grundlaeggende spoergsmaal vedroerende kompetence og stemmeafgivning i forbindelse med de emner, der var omfattet af den kommende aftale, ikke var afklaret. En saadan erklaering kan ikke tjene til at afgraense raekkevidden af Raadets beslutning, naar erklaeringens indhold overhovedet ikke omhandles i beslutningen. Erklaeringen er foelgelig uden retlig betydning (jf. dom af 26.2.1991, sag C-292/89, Antonissen, Sml. I, s. 745, praemis 18).
39 Afvisningspaastanden kan herefter ikke tages til foelge.
Realiteten
40 Indledningsvis bemaerkes, at det mellem sagens parter er ubestridt, at der foreligger blandet kompetence og en faelles holdning, men parterne er uenige om, hvorvidt aftalen, der blev forelagt til vedtagelse paa FAO-Konferencen, angaar et spoergsmaal, der i det vaesentlige henhoerer under Faellesskabets enekompetence.
41 Det bemaerkes hertil, at Faellesskabet paa det interne plan har kompetence til at traeffe enhver foranstaltning til bevaring af havets biologiske ressourcer (dom af 14.7.1976, forenede sager 3/76, 4/76 og 6/76, Kramer m.fl., Sml. s. 1279).
42 Efter fast retspraksis foelger det af selve de forpligtelser og befoejelser, som i henhold til faellesskabsretten internt er tillagt Faellesskabets institutioner, at Faellesskabet har kompetence til at paatage sig internationale forpligtelser til bevaring af havets ressourcer (ovennaevnte dom i Kramer-sagen, praemis 33).
43 I den kompetenceerklaering, som Faellesskabet afgav til FAO ved tiltraedelsen, angav Faellesskabet derfor, at det havde enekompetence med hensyn til alle spoergsmaal vedroerende udoevelse af fiskeri med henblik paa at sikre beskyttelse af fiskebankerne og bevaring af havets biologiske ressourcer.
44 Det foelger endvidere af fast retspraksis, at Faellesskabet for saa vidt angaar det aabne hav paa de omraader, der henhoerer under dets kompetence, har samme kompetence til at lovgive, som ifoelge folkeretten tilkommer den stat, hvis flag fartoejet foerer, eller hvor det er registreret (dom af 24.11.1993, sag C-405/92, Mondiet, Sml. I, s. 6133, praemis 12).
45 Det fremgaar af sagen, at da Raadet vedtog den anfaegtede beslutning, var hovedindholdet af den aftale, der skulle vedtages af FAO-Konferencen, at internationale bevarings- og forvaltningsforanstaltninger skulle respekteres af fiskerfartoejer paa det aabne hav, og aftalen indeholdt ikke laengere de bestemmelser om tildeling af flag, som Raadet stoettede sig paa, da det fastslog, at aftalens hovedindhold ikke laa inden for Faellesskabets enekompetence.
46 Det er i den forbindelse uden foeje, naar Raadet har haevdet, at den tilladelse til fiskeri paa det aabne hav, som medlemsstaterne skulle give paa betingelse af overholdelse af bevarings- og forvaltningsforanstaltningerne, har en tilsvarende funktion som tildeling af flag. Som Kommissionen saerligt har anfoert, er udstedelse af tilladelser til at fiske et traditionelt middel til forvaltning af fiskebestande, som navnlig giver fiskerfartoejer adgang til farvandene og bestandene, og som saaledes adskiller sig grundlaeggende fra de almindelige krav, som medlemsstaterne i henhold til folkerettens bestemmelser kan stille for at give alle former for fartoejer ret til at foere deres flag.
47 Med hensyn til bestemmelserne om vedtagelse af eventuelt strafferetlige sanktioner og om bistand til udviklingslande, som ifoelge Raadet henhoerer under medlemsstaternes kompetence, fremgaar det, at disse under alle omstaendigheder ikke indtager en fremtraedende plads i udkastet til aftale.
48 Det bemaerkes i saa henseende, at naar en aftale eller en konvention henhoerer dels under Faellesskabets, dels under medlemsstaternes kompetenceomraade, maa der saavel under forhandlings- og tiltraedelsesfasen som i forbindelse med opfyldelsen af de paatagne forpligtelser etableres et snaevert samarbejde mellem medlemsstaterne og Faellesskabets institutioner. Denne forpligtelse til samarbejde foelger af kravet om enhed i Faellesskabets optraeden udadtil (afgoerelse 1/78 af 14.11.1978, Sml. s. 2151, praemis 34, 35 og 36, udtalelse 2/91 af 19.3.1993, Sml. I, s. 1061, praemis 36, og udtalelse 1/94 af 15.11.1994, Sml. I, s. 5267, praemis 108). Det paahviler Faellesskabets institutioner og medlemsstaterne at traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa bedst muligt at sikre et saadant samarbejde (ovennaevnte udtalelse 2/91, praemis 38).
49 For saa vidt angaar naervaerende sag bemaerkes, at ved punkt 2.3 i ordningen mellem Raadet og Kommissionen opfyldes denne forpligtelse til samarbejde mellem Faellesskabet og medlemsstaterne i forhold til FAO. Det fremgaar endvidere af ordningens ordlyd, at de to institutioner tilsigtede at forpligte sig over for hinanden. Raadet har i oevrigt paa intet tidspunkt under sagens behandling bestridt raekkevidden af ordningen.
50 Det maa herefter fastslaas, at Raadet, da det konkluderede, at hovedindholdet af udkastet til aftale vedroerte spoergsmaal, der ikke laa inden for Faellesskabets enekompetence, og derfor tildelte medlemsstaterne stemmeretten med henblik paa vedtagelsen af dette udkast, overtraadte punkt 2.3 i ordningen, som det var forpligtet til at overholde.
51 Raadets beslutning af 22. november 1993 maa derfor annulleres.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
52 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Raadet har tabt sagen, boer det tilpligtes at betale sagens omkostninger. I medfoer af procesreglementets artikel 69, stk. 4, skal Det Forenede Kongerige, der er indtraadt i sagen, baere sine egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Den af Raadet (fiskeri) trufne beslutning af 22. november 1993, hvorved medlemsstaterne tillaegges stemmeret i De Forenede Nationers Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation med henblik paa vedtagelse af en aftale til sikring af, at internationale bevarings- og forvaltningsforanstaltninger respekteres af fiskerfartoejer paa det aabne hav, annulleres.
2) Raadet betaler sagens omkostninger.
3) Det Forenede Kongerige baerer sine egne omkostninger.