62016CC0670
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 20. juni 2017 (
1
)
Sag C-670/16
Tsegezab Mengesteab
mod
Forbundsrepublikken Tyskland
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgericht Minden (forvaltningsdomstolen i Minden, Tyskland))
»Område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – fortolkning af forordning (EU) nr. 604/2013 – anmodninger om overtagelse i henhold til artikel 21, stk. 1 – frister for at fremsætte en anmodning om overtagelse – tidspunkt, hvor en ansøgning om international beskyttelse er indgivet i henhold til artikel 20, stk. 2 – tidspunkt, hvor fristen i artikel 21, stk. 1, begynder at løbe – spørgsmålet, om en manglende overholdelse af fristerne i artikel 21, stk. 1, falder inden for anvendelsesområdet for retten til at påklage eller indbringe en afgørelse om overførsel i henhold til artikel 27, stk. 1«
1.
I denne forelæggelse har Verwaltungsgericht Minden (forvaltningsdomstolen i Minden, Tyskland) anmodet om en detaljeret vejledning med hensyn til fortolkningen af forskellige aspekter af Dublin III-forordningen (
2
) og visse EU-retsakter, som understøtter de procedurer, der er fastsat ved denne forordning (
3
). For det første har – under omstændigheder, hvor en tredjelandsstatsborger indgiver en ansøgning om international beskyttelse i medlemsstat »A«, men denne stat anmoder medlemsstat »B« om at overtage behandlingen af dennes ansøgning, og medlemsstat »B« bliver den ansvarlige medlemsstat i henhold til reglerne i Dublin III-forordningen – den pågældende person ret til at anfægte medlemsstat A’s afgørelse om overførsel i henhold til forordningens artikel 27, stk. 1, på grundlag af, at anmodningen om overtagelse blev fremsat, efter at fristen i Dublin III-forordningen var udløbet? Hvilken begivenhed markerer for det andet præcist begyndelsen af den frist, inden for hvilken medlemsstat »A« (den anmodende medlemsstat) skal fremsætte en anmodning om overtagelse? Der rejser sig en række subsidiære spørgsmål i denne henseende, f.eks.: Begynder fristen at løbe, når tredjelandsstatsborgeren møder frem hos en medlemsstats myndigheder og fremsætter sin første anmodning om international beskyttelse? Eller når en medlemsstats myndigheder udsteder et dokument, der bekræfter, at den pågældende person har ret til at forblive i medlemsstaten, indtil der er truffet afgørelse om dennes ansøgning om international beskyttelse, og at vedkommende har ret til en vis bistand i den pågældende periode, herunder indkvartering og sociale sikringsydelser? Eller når ansøgningen om international beskyttelse indgives til de kompetente myndigheder (og hvad udgør i givet fald »indgivelsen« af en sådan ansøgning)?
EU-retten
Chartret
2.
Artikel 18 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (
4
) sikrer asylretten under iagttagelse af reglerne i Genève-konventionen af 28. juli 1951 om flygtninges retsstilling (
5
) og i overensstemmelse med traktaterne.
3.
I henhold til chartrets artikel 47, stk. 1, skal enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, have adgang til effektive retsmidler for en domstol (
6
).
4.
I henhold til chartrets artikel 52, stk. 3, har rettigheder sikret ved chartret, som svarer til rettigheder i henhold til EMRK, samme betydning og omfang som i konventionen.
Oversigt over Dublinsystemet
5.
Dublinsystemets tilblivelse kan føres tilbage til den mellemstatslige mekanisme i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen (
7
). Dublinsystemet fastsætter kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse. Disse bestemmelser blev indarbejdet i Dublinkonventionen (
8
), der blev en del af den gældende EU-ret ved Amsterdamtraktaten i 1997 og efterfølgende erstattet af Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 (
9
).
Dublin III-forordningen
6.
Betragtningerne indeholder følgende udsagn:
–
Metoden til fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig, bør baseres på kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer. Den bør især gøre det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne om meddelelse af international beskyttelse og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse i fare (
10
).
–
Proceduredirektivet (
11
) bør finde anvendelse, uden at dette berører bestemmelserne om de proceduremæssige garantier, der gives i Dublin III-forordningen, med forbehold af begrænsningerne med hensyn til anvendelsen af nævnte direktiv (
12
).
–
For at sikre en effektiv beskyttelse af de pågældende personers rettigheder bør der fastlægges retsgarantier og en ret til adgang til effektive retsmidler i forbindelse med afgørelser vedrørende overførsler til den ansvarlige medlemsstat, jf. navnlig chartrets artikel 47. Med henblik på at sikre, at folkeretten overholdes, bør adgangen til effektive retsmidler i forbindelse med sådanne afgørelser omfatte både undersøgelsen af anvendelsen af Dublin III-forordningen og af den retlige og faktiske situation i den medlemsstat, som ansøgeren overføres til (
13
).
–
Hvad angår behandlingen af personer, der er omfattet af Dublin III-forordningens anvendelsesområde, er medlemsstaterne bundet af deres forpligtelser i henhold til folkeretlige instrumenter, herunder relevant retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (
14
). Dublin III-forordningen respekterer de grundlæggende rettigheder og følger de principper, som særlig chartret anerkender, og bør derfor anvendes i overensstemmelse hermed (
15
).
7.
Artikel 2 fastsætter følgende definitioner:
»a)
»tredjelandsstatsborger«: enhver person, der ikke er unionsborger, jf. artikel 20, stk. 1, TEUF, og som ikke er statsborger i en stat, der deltager i [Dublin III-forordningen] i medfør af en aftale med Den Europæiske Union
b)
»ansøgning om international beskyttelse«: en ansøgning om international beskyttelse som defineret i artikel 2, litra h), i [anerkendelsesdirektivet (
16
)]
c)
»ansøger«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, som der endnu ikke er truffet endelig afgørelse om
[…]«
8.
Det generelle princip i Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 1, er, at medlemsstaterne skal behandle »enhver ansøgning om international beskyttelse fra en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der indgiver en ansøgning på en af medlemsstaternes område, herunder ved grænsen eller i transitområderne. En ansøgning behandles kun af den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i kapitel III«. Det er fastsat i artikel 3, stk. 2, at hvis det på grundlag af kriterierne i kapitel III ikke kan afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, er det den første medlemsstat, som ansøgningen om international beskyttelse indgives til, der er ansvarlig for behandlingen. Artikel 3, stk. 2, andet afsnit, kodificerer Domstolens dom i NS-sagen (
17
). Det hedder heri:
»Er det umuligt at overføre en ansøger til den medlemsstat, der primært er udpeget som ansvarlig, fordi der er væsentlige grunde til at tro, at der er systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i den pågældende medlemsstat, som medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i [chartrets] artikel 4 […], skal den medlemsstat, der træffer afgørelsen, fortsætte med at undersøge kriterierne i kapitel III for at fastslå, om en anden medlemsstat kan udpeges som ansvarlig.«
9.
Artikel 4, stk. 1, fastsætter, at »[s]å snart en ansøgning om international beskyttelse er indgivet, jf. artikel 20, stk. 2, i en medlemsstat, skal dennes kompetente myndigheder informere ansøgeren om anvendelsen af denne forordning […]« (
18
). Medlemsstaterne er også forpligtet til at afholde en samtale med ansøgerne i henhold til artikel 5, stk. 1 (
19
).
10.
Kapitel III omfatter artikel 7-15. I henhold til artikel 7, stk. 1, skal kriterierne i kapitel III anvendes i den rækkefølge, der er fastsat i det pågældende kapitel. Afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, skal ske på grundlag af situationen på det tidspunkt, hvor ansøgeren for første gang indgav sin ansøgning om international beskyttelse til en medlemsstat (artikel 7, stk. 2).
11.
De kriterier, der vægtes højest, vedrører mindreårige (artikel 8) og familiemedlemmer (artikel 9, 10 og 11). Den forelæggende ret har ikke anført, at de er omhandlet i hovedsagen.
12.
Artikel 13, stk. 1, foreskriver:
»Påvises det på grundlag af beviser eller indicier, der er beskrevet i de to lister, der er omtalt i [Dublin III-forordningens] artikel 22, stk. 3, herunder de data, der er omhandlet i [Eurodacforordningen], at en ansøger ulovligt har passeret grænsen til en medlemsstat ad land-, sø- eller luftvejen, og at den pågældende er indrejst fra et tredjeland, er den medlemsstat, hvori vedkommende er indrejst ulovligt, ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse. Dette ansvar ophører 12 måneder efter den dato, hvor grænsen blev passeret ulovligt.«
13.
Det hedder i artikel 17, stk. 1, at »[u]anset artikel 3, stk. 1, kan enhver medlemsstat beslutte at behandle en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriterierne i [Dublin III-forordningen]«.
14.
I henhold til artikel 18, stk. 1, litra a), er den ansvarlige medlemsstat forpligtet til at overtage en ansøger, der har indgivet en ansøgning i en anden medlemsstat. I henhold til artikel 18, stk. 2, skal den ansvarlige medlemsstat i sådanne tilfælde behandle eller afslutte behandlingen af den ansøgning om international beskyttelse, som ansøgeren har indgivet.
15.
Reglerne om procedurerne for »overtagelse« og »tilbagetagelse« fremgår af kapitel VI. Artikel 20 bestemmer:
»1.   Proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, indledes, så snart en ansøgning om international beskyttelse indgives for første gang i en medlemsstat.
2.   En ansøgning om international beskyttelse betragtes som indgivet på det tidspunkt, hvor en af ansøgeren indgivet formular eller en af myndighederne udfærdiget rapport er kommet den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder i hænde. I tilfælde, hvor der ikke er tale om en skriftlig ansøgning, skal tidsrummet mellem ansøgerens hensigtserklæring og udfærdigelsen af en rapport være så kort som muligt.
[…]«
16.
Artikel 21, stk. 1, foreskriver:
»Hvis en medlemsstat, som en ansøgning om international beskyttelse indgives til, mener, at en anden medlemsstat er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen, kan den snarest muligt og under alle omstændigheder inden for en frist på tre måneder efter, at ansøgningen er indgivet, jf. artikel 20, stk. 2, anmode denne anden medlemsstat om at overtage ansøgeren.
I tilfælde af et hit med data registreret i Eurodac, jf. artikel 14 i [Eurodacforordningen], skal anmodningen uanset nærværende stykkes første afsnit sendes senest to måneder efter modtagelsen af hittet, jf. artikel 15, stk. 2, i nævnte forordning.
Fremsættes der ikke anmodning om overtagelse af en ansøger inden for de frister, der er fastsat i første og andet afsnit, påhviler ansvaret for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse den medlemsstat, som ansøgningen er indgivet til.«
17.
I henhold til artikel 22, stk. 1, skal den anmodede medlemsstat foretage den nødvendige kontrol og tage stilling til anmodningen om overtagelse senest to måneder efter modtagelsen af en sådan anmodning. I henhold til artikel 22, stk. 2, skal der anvendes visse beviselementer og indicier. Artikel 22, stk. 7, bestemmer, at hvis den anmodede medlemsstat ikke har givet svar ved udløbet af den frist på to måneder, der er fastsat i artikel 22, stk. 1, anses anmodningen om overtagelse for at være accepteret med henblik på proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig med hensyn til en anmodning om overtagelse.
18.
Procedurerne for anmodninger om tilbagetagelse er fastsat i artikel 23-25. Når en medlemsstat, hvor en ansøger har indgivet en ny ansøgning om international beskyttelse, mener, at en anden medlemsstat er ansvarlig, kan den fremsætte en anmodning om tilbagetagelse (artikel 23, stk. 1). Anmodningen skal fremsættes så hurtigt som muligt og under alle omstændigheder inden for to måneder efter modtagelsen af et positivt hit i Eurodac. Er anmodningen om tilbagetagelse baseret på andre beviser end oplysninger fra Eurodacsystemet, har medlemsstaten tre måneder fra datoen for indgivelsen af ansøgningen om international beskyttelse til at fremsætte sin anmodning (artikel 23, stk. 2). Når en anmodning om tilbagetagelse ikke fremsættes inden for de fastsatte frister, forbliver ansvaret for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse hos den medlemsstat, som den nye ansøgning blev indgivet til (artikel 23, stk. 3).
19.
Der er en frist på to måneder til at fremsætte en anmodning om tilbagetagelse i henhold til artikel 24, stk. 2, i tilfælde, hvor der er et positivt hit i Eurodac, hvor der ikke er indgivet en ny ansøgning i den anmodende medlemsstat, og hvor den pågældende tredjelandsstatsborger opholder sig på denne stats område uden opholdstilladelse. Foreligger der ikke oplysninger fra Eurodacsystemet, er fristen tre måneder fra den dato, hvor den anmodende medlemsstat bliver klar over, at den muligvis er ansvarlig for den pågældende. Hvis anmodningen om tilbagetagelse ikke fremsættes inden for de frister, som er fastsat i artikel 24, stk. 2, skal den anmodende medlemsstat give vedkommende mulighed for at indgive en ny ansøgning (
20
).
20.
Artikel 26 bestemmer, at når den anmodede medlemsstat accepterer at overtage (eller tilbagetage) en ansøger, skal den anmodende medlemsstat meddele den pågældende afgørelsen om, at vedkommende skal overføres til den ansvarlige medlemsstat. Denne afgørelse skal indeholde oplysninger om de retsmidler, som er til rådighed.
21.
Artikel 27, stk. 1, bestemmer, at ansøgere har ret til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse for en domstol eller et domstolslignende organ af de faktiske og retlige forhold mod en afgørelse om overførsel. I henhold til artikel 27, stk. 3, skal medlemsstaterne fastsætte i den nationale lovgivning, at klager eller indbringelser mod afgørelser om overførsel udsætter gennemførelsen af sådanne afgørelser og giver personen ret til at forblive på de pågældende medlemsstaters område, indtil resultatet af sagen foreligger.
22.
Artikel 29 vedrører de nærmere bestemmelser og frister vedrørende overførsler. Artikel 29, stk. 1, bestemmer, at overførslen »fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat sker i overensstemmelse med den anmodende medlemsstats nationale ret efter samråd mellem de berørte medlemsstater, så snart det er praktisk muligt og senest seks måneder efter, at anmodningen fra en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende er accepteret, eller efter, at der er truffet endelig afgørelse om en klage eller indbringelse, hvor dette tillægges opsættende virkning i overensstemmelse med artikel 27, stk. 3«.
23.
Artikel 35, stk. 1, bestemmer: »Hver medlemsstat skal straks meddele Kommissionen, hvilke specifikke myndigheder der har ansvaret for gennemførelsen af de forpligtelser, der følger af denne forordning, og eventuelle ændringer vedrørende disse myndigheder. Medlemsstaterne sikrer, at disse myndigheder har tilstrækkelige ressourcer til at opfylde deres opgaver, herunder besvarelsen af anmodninger om oplysninger, overtagelse og tilbagetagelse af ansøgere inden for de fastsatte frister.«
Eurodacforordningen
24.
Formålet med det ved Eurodacforordningen indførte system er at lette fastsættelsen af, hvilken medlemsstat der i henhold til Dublin III-forordningen er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der indgives af en tredjelandsstatsborger, samt på anden måde lette anvendelsen af sidstnævnte forordning (
21
). Et »hit« er defineret som »det centrale systems konstatering af, at der ved sammenligning på et eller flere punkter er overensstemmelse mellem de fingeraftryksoplysninger, der er registreret i den centrale elektroniske database, og de fingeraftryk, som en medlemsstat har videregivet vedrørende en person […]« (
22
).
25.
I henhold til artikel 9 skal medlemsstaterne omgående optage fingeraftryk af samtlige fingre af alle ansøgere om international beskyttelse, der er fyldt 14 år, og snarest muligt og senest 72 timer efter, at vedkommendes ansøgning om international beskyttelse som defineret i Dublin III-forordningens artikel 20, stk. 2, er indgivet, videregive disse sammen med visse andre oplysninger til det centrale system (
23
). Oplysningerne lagres i 10 år. Forpligtelsen til at indsamle og videregive fingeraftryksoplysninger gælder også med hensyn til tredjelandsstatsborgere, som pågribes i forbindelse med ulovlig passage af en ydre grænse (artikel 14, stk. 1 og 2). De indsamlede oplysninger registreres i det centrale system. Med forbehold af forpligtelsen til at udarbejde statistikker skal de således registrerede oplysninger udelukkende anvendes med henblik på sammenligning med oplysninger om ansøgere om international beskyttelse (
24
).
Dublin-gennemførelsesforordningen
26.
Dublin-gennemførelsesforordningen fastsætter de specifikke bestemmelser med henblik på at fremme samarbejdet mellem medlemsstaternes myndigheder, der er ansvarlige for at anvende Dublin III-forordningen i relation til fremsendelsen og behandlingen af anmodninger om overtagelse og tilbagetagelse af ansøgere om international beskyttelse (
25
). En standardformular til anmodninger om overtagelse er knyttet som bilag til gennemførelsesforordningen. Anmodningen skal bl.a. indeholde en kopi af alle beviselementer og indicier, på grundlag af hvilke det må antages, at den anmodede medlemsstat er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse, og oplysningerne i relation til et positivt hit i Eurodac (
26
).
27.
Bilag II til Dublin-gennemførelsesforordningen består af en »liste A« og en »liste B«, som angiver beviselementerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig i henhold til Dublin III-forordningen. Liste A henviser til formelle beviser, som fastslår ansvaret, så længe disse beviser ikke tilbagevises af beviser på det modsatte. I punkt 7, første led, i denne liste nævnes et positivt resultat af Eurodacs sammenligning af ansøgerens fingeraftryk med de fingeraftryk, der er indsamlet i henhold til Eurodacforordningens artikel 14.
Anerkendelsesdirektivet
28.
Anerkendelsesdirektivet fastsætter standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (
27
). Følgende definitioner indgår blandt de definitioner, der er anført i artikel 2:
»a)
»international beskyttelse«: flygtningestatus og subsidiær beskyttelsesstatus
[…]
h)
»ansøgning om international beskyttelse«: en anmodning, der indgives af en tredjelandsstatsborger eller statsløs om beskyttelse fra en medlemsstat, når der er grundlag for at antage, at ansøgeren søger om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, og vedkommende ikke udtrykkeligt anmoder om anden form for beskyttelse, der ikke er omfattet af dette direktiv, og som kan søges særskilt
[…]«
Proceduredirektivet
29.
Proceduredirektivet fastsætter fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (
28
). Direktivet finder anvendelse på ansøgninger om international beskyttelse, der indgives på medlemsstaternes område (
29
). Medlemsstaterne skal udpege en besluttende myndighed, der er ansvarlig for at behandle ansøgninger i forbindelse med alle relevante procedurer. Medlemsstaterne har en skønsbeføjelse med hensyn til, om den besluttende myndighed ligeledes er ansvarlig for at behandle sager i henhold til Dublin III-forordningen (
30
).
30.
Artikel 6, stk. 1, bestemmer, at når en person indgiver en ansøgning om international beskyttelse til en myndighed, der i henhold til national ret er kompetent til at registrere sådanne ansøgninger, skal registreringen ske senest tre arbejdsdage efter, at ansøgningen er indgivet. Indgives ansøgningen om international beskyttelse til andre myndigheder, der ikke er kompetente til at registrere den pågældende i henhold til national ret, skal registreringen alligevel ske senest seks arbejdsdage efter, at ansøgningen er indgivet. Disse myndigheder skal meddele ansøgerne, hvor og hvordan ansøgninger om international beskyttelse kan indgives. I henhold til artikel 6, stk. 2, skal medlemsstaterne sikre, at en person, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, i praksis har mulighed for at indgive den så hurtigt som muligt (
31
). Medlemsstaterne kan kræve, at ansøgninger om international beskyttelse indgives personligt og/eller et bestemt sted (artikel 6, stk. 3). Artikel 6, stk. 4, bestemmer følgende: »Uanset stk. 3 betragtes en ansøgning om international beskyttelse for at være indgivet på det tidspunkt, hvor en af ansøgeren indgivet formular eller en i national ret fastsat officiel rapport er kommet den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder i hænde.«
31.
En ansøger om international beskyttelse har ret til at forblive i den pågældende medlemsstat, men kun med henblik på proceduren for behandling af den pågældendes ansøgning (
32
).
Modtagelsesdirektivet
32.
I henhold til direktiv 2013/33/EU om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (
33
), som defineret i anerkendelsesdirektivets artikel 2, litra h), skal medlemsstaterne oplyse ansøgere om de ydelser, de har ret til, og de forpligtelser, de skal overholde for så vidt angår modtagelsesforholdene, inden for en periode på 15 dage efter, at de har »indgivet« en ansøgning (artikel 5, stk. 1). Medlemsstaterne skal sikre, at en ansøger senest tre dage efter indgivelsen af en ansøgning får et dokument udstedt, som bekræfter vedkommendes status som ansøger om international beskyttelse, eller som attesterer, at den pågældende har tilladelse til at opholde sig på den pågældende medlemsstats område, indtil der er truffet afgørelse om ansøgningen, eller mens den behandles (artikel 6, stk. 1).
National ret
33.
Det fremgår af den forelæggende rets forklaring i forelæggelsesafgørelsen, at når en tredjelandsstatsborger ansøger om international beskyttelse i Tyskland, sondres der i det nationale system mellem på den ene side en uformel anmodning fremsat til myndigheder (f.eks. myndigheder med ansvar for grænsekontrol, politiet, immigrationsmedarbejdere eller et modtagelsescenter for asylansøgere) og på den anden side indgivelsen af en formel ansøgning om international beskyttelse til Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (forbundskontoret for migration og flygtninge, herefter »BAMF«), som er det organ, der er udpeget efter national ret til at træffe afgørelse om asylansøgninger, og som er kompetent for så vidt angår udlændingeretlige afgørelser.
34.
Tredjelandsstatsborgeren henvises i første omgang til det relevante modtagelsescenter, som skal underrette BAMF. De tyske myndigheder skal udstede et bevis for registrering som asylsøgende (herefter »attestationen«) til tredjelandsstatsborgeren. Fra dette tidspunkt har den pågældende tilladelse til at opholde sig i Tyskland indtil afslutningen af proceduren vedrørende asylansøgningen. Tredjelandsstatsborgeren får et tidspunkt, hvor vedkommende skal møde personligt hos det lokale BAMF-kontor med henblik på at indgive sin ansøgning om international beskyttelse.
Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
35.
Tsegezab Mengesteab (»sagsøgeren«) er eritreisk statsborger. Han oplyste, at han først var kommet til Unionens område i Italien den 4. september 2015 ved at krydse Middelhavet fra Libyen. Han ankom til Tyskland den 12. september 2015 efter at være rejst over land fra Italien. Den 14. september 2015 gav de tyske myndigheder ham først en attestation, som var udstedt af regeringen for Oberbayern i forbindelse med hans uformelle anmodning om asyl. Den 8. oktober 2015 udstedte Zentrale Ausländerbehörde Bielefeld (den centrale udlændingemyndighed i Bielefeld) endnu en attestation til ham. Den 14. januar 2016 fremsendte Tsegezab Mengesteab den anden attestation til BAMF, og den 6. februar 2016 genfremsendte han den. Den 22. juli 2016 indgav Tsegezab Mengesteab en formel ansøgning om international beskyttelse til BAMF.
36.
Den 19. august 2016 viste en kontrol i Eurodacdatabasen, at Tsegezab Mengesteab havde fået taget fingeraftryk i Italien (Eurodac-hit IT2LE01HRQ), men at han ikke have indgivet en ansøgning om international beskyttelse dér. De tyske myndigheder indgav en anmodning om overtagelse til de italienske myndigheder samme dag. De italienske myndigheder har ikke besvaret denne anmodning.
37.
Ved afgørelse af 10. november 2016, som blev forkyndt for Tsegezab Mengesteab den 16. november 2016, meddelte BAMF, at hans anmodning om international beskyttelse måtte afvises, og afslog derfor hans asylansøgning og traf bestemmelse om, at han skulle udsendes til Italien. BAMF var af den opfattelse, at Italien, og ikke Tyskland, var den medlemsstat, der var ansvarlig for behandlingen af hans ansøgning, på baggrund af, at han ulovligt havde passeret Unionens ydre grænse, da han rejste til Italien fra Libyen, og at hans forhold derfor var omfattet af anvendelsesområdet for Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1.
38.
Den 17. november 2016 anfægtede Tsegezab Mengesteab denne afgørelse ved den forelæggende ret og fremsatte begæring om udsættelse af afgørelsen om overførsel. Retten imødekom begæringen om udsættelse af afgørelsen om udsendelse den 22. december 2016.
39.
Tsegezab Mengesteab har gjort gældende, at Tyskland er ansvarlig for at behandle hans ansøgning, da anmodningen om overtagelse blev fremsat efter udløbet af fristen på tre måneder i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, første afsnit. Efter hans opfattelse begyndte fristen for fremsættelse af anmodningen om overtagelse at løbe, så snart han havde fremsat sin uformelle anmodning om asyl den 14. september 2015. Dette er ligeledes tilfældet, når der foreligger et positivt hit i Eurodac, da den kortere tomånedersfrist i artikel 21, stk. 1, andet afsnit, har til formål at fremskynde overtagelsesproceduren.
40.
BAMF har heroverfor for det første anført, at fristerne i Dublin III-forordningen ikke kan påklages eller indbringes af sagsøgere, da de ikke kan begrunde subjektive rettigheder. For det andet er BAMF af den opfattelse, at de fastsatte frister først begynder at løbe, når en formel asylansøgning er indgivet.
41.
Den forelæggende ret ønsker oplyst, om Tsegezab Mengesteab kan anfægte anvendelsen af fristerne i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, i en sag, der er baseret på forordningens artikel 27, stk. 1. Hvis dette er tilfældet, anmoder den forelæggende ret om vejledning navnlig med hensyn til, hvad der udgør indgivelse af en ansøgning om international beskyttelse i henhold til Dublin III-forordningen.
42.
Den forelæggende ret har som følge heraf forelagt følgende spørgsmål:
»1)
Kan en asylansøger gøre gældende, at ansvaret overgår til den anmodende medlemsstat, når fristen for fremsættelse af anmodning om overtagelse (jf. artikel 21, stk. 1, tredje afsnit, i [Dublin III-forordningen]) er udløbet?
2)
Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende: Kan en asylansøger ligeledes gøre gældende, at ansvaret er overgået, når den anmodede medlemsstat fortsat er rede til at overtage ham?
3)
Såfremt det andet spørgsmål besvares benægtende: Kan det henholdsvis på grundlag af den anmodede medlemsstats udtrykkelige accept eller formodede accept (artikel 22, stk. 7, i [Dublin III-forordningen]) sluttes, at den anmodede medlemsstat fortsat er rede til at overtage asylansøgeren?
4)
Kan tomånedersfristen i artikel 21, stk. 1, andet afsnit, i [Dublin III-forordningen] udløbe efter tremånedersfristen i artikel 21, stk. 1, første afsnit, i [Dublin III-forordningen], når den anmodende medlemsstat lader hengå mere end en måned fra tremånedersfristen begynder at løbe, inden den retter forespørgsel til Eurodacdatabasen?
5)
Betragtes en ansøgning om international beskyttelse som indgivet allerede ved udstedelsen af det første bevis for registrering som asylsøgende, eller først ved registrering af en formel asylansøgning som omhandlet i artikel 20, stk. 2, i [Dublin III-forordningen]? Særligt spørges:
a)
Er beviset for registrering som asylsøgende en formular eller en rapport i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i artikel 20, stk. 2, i [Dublin III-forordningen]?
b)
Er den kompetente myndighed i henhold til artikel 20, stk. 2, i [Dublin III-forordningen] den myndighed, der er ansvarlig for modtagelsen af formularen eller for udfærdigelsen af rapporten, eller den myndighed, der har kompetence til at træffe afgørelse vedrørende asylansøgningen?
c)
Er en af myndighederne udfærdiget rapport ligeledes kommet den kompetente myndighed i hænde, når denne har fået meddelelse om det væsentligste indhold i formularen eller rapporten, eller kræves det, at den får fremsendt rapporten i original eller kopi?
6)
Kan forsinkelser mellem den første ansøgning om asyl henholdsvis den første udstedelse af et bevis for registrering som asylsøgende og indgivelse af en anmodning om overtagelse bevirke, at ansvaret overgår til den anmodende medlemsstat ved analog anvendelse af artikel 21, stk. 1, tredje afsnit, i [Dublin III-forordningen], eller forpligte den anmodende medlemsstat til at gøre brug af retten til selv at overtage sagens behandling som omhandlet i artikel 17, stk. 1, første afsnit, i [Dublin III-forordningen]?
7)
For det tilfælde at et af de alternativer, der er nævnt i det sjette spørgsmål, besvares bekræftende: Fra hvilket tidspunkt må det antages, at der foreligger en uforholdsmæssig forsinkelse med indgivelse af en anmodning om overtagelse?
8)
Overholder en anmodning om overtagelse, hvori den anmodende medlemsstat alene giver oplysning om indrejsedatoen i den anmodende medlemsstat samt datoen for indgivelse af den formelle asylansøgning, men ikke datoen for den første anmodning om asyl henholdsvis datoen for udstedelse af det første bevis for registrering som asylsøgende, fristen i artikel 21, stk. 1, første afsnit, i [Dublin III-forordningen], eller er en sådan anmodning »uvirksom«?«
43.
Tyskland, Ungarn og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse tre parter samt Tsegezab Mengesteab og Det Forenede Kongerige har afgivet mundtlige indlæg under retsmødet den 25. april 2017.
Bedømmelse
Indledende bemærkninger
44.
Den forelæggende ret har anført i sin forelæggelsesafgørelse, at Tsegezab Mengesteab kom til EU’s område ved at rejse fra Libyen til Italien over Middelhavet. Som eritreisk statsborger skulle han have været i besiddelse af visum, da han passerede EU-medlemsstaternes ydre grænser (
34
). Dette var angiveligt ikke tilfældet, og hans indrejse på Unionens område var ulovlig, for så vidt som han ikke opfyldte betingelserne i Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 1 (
35
). På denne baggrund tager den forelæggende rets spørgsmål udgangspunkt i, at Tsegezab Mengesteab er omfattet af Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, og at Italien er den ansvarlige medlemsstat i henhold til denne forordning.
45.
Er den forelæggende rets udgangspunkt, at Tsegezab Mengesteabs indrejse i Italien var ulovlig i den pågældende bestemmelses forstand, begrundet?
46.
Spørgsmålet om fortolkningen af Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, er ikke rejst udtrykkeligt i den foreliggende sag. Et lignende spørgsmål vedrørende tredjelandsstatsborgeres passage af landgrænser ved rejse gennem det vestlige Balkan mellem efteråret 2015 og foråret 2016 er rejst ved Domstolen i de verserende sager A.S. (
36
) og Jafari (
37
). Domstolen er i disse sager anmodet om vejledning med hensyn til betydningen af formuleringen »[at en ansøger] ulovligt har passeret grænsen til en medlemsstat« i Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, sammenholdt med fortolkningen af Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 4, litra c), som giver en medlemsstat mulighed for at fravige en eller flere af betingelserne i retsaktens artikel 5, stk. 1, (såsom besiddelse af gyldigt visum) af humanitære grunde eller af hensyn til dens internationale forpligtelser ved at give den pågældende tredjelandsstatsborger tilladelse til indrejse på dens område.
47.
Blev dette spørgsmål behandlet i forbindelse med Tsegezab Mengesteabs sag? Hvis ikke, bør der foretages en sådan undersøgelse?
48.
Dette er både et vanskeligt og følsomt emne, som er belastet af usagte politiske spørgsmål, og som fremstår ekstra trist netop nu på baggrund af de tragiske historier om folk, der dør i forsøget på at krydse Middelhavet. Selv om den forelæggende ret ikke har rejst spørgsmålet, er det alligevel relevant at tage stilling til, hvordan Dublin III-forordningen finder anvendelse i dette tilfælde. Hvis artikel 13, stk. 1, ikke er det relevante kriterium i kapitel III, behøver de egentlige spørgsmål, der er stillet, i givet fald ikke længere at blive besvaret.
49.
Med hensyn til baggrunden minder jeg om, at Europa-Parlamentet i april 2015 indtrængende opfordrede EU og medlemsstaterne til at gøre alt, hvad der stod i deres magt, for at minimere tab af menneskeliv til søs (
38
). Et stort antal koordinerede eftersøgnings- og redningsoperationer eller grænsekontroloperationer, som også har et sådant ansvar, blev derfor gennemført af Unionen og kystmedlemsstater såsom Italien, ofte sammen med Frontex (Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning) (
39
).
50.
Der synes at være en uudtalt antagelse om, at potentielle ansøgere om international beskyttelse, som ankommer til en medlemsstats område ad søvejen, nødvendigvis må have passeret den pågældende medlemsstats ydre grænse »ulovligt« i henhold til Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1. Efter min opfattelse vil denne antagelse ikke nødvendigvis gælde i alle tilfælde.
51.
Hvis en person går sikkert og uset i land efter en passage ad søvejen og derefter på et senere tidspunkt møder frem hos den pågældende medlemsstats eller en anden medlemsstats myndigheder for at påberåbe sig international beskyttelse, er antagelsen om, at den pågældende må have passeret den første medlemsstats grænse »ulovligt«, rimelig: Den er næsten med sikkerhed korrekt. Hvis en person reddes på åbent hav fra en overfyldt, synkende gummibåd, er retsstillingen betydeligt mere kompliceret. Situationen kan være endnu mere nuanceret, hvis en person reddes inden for en medlemsstats territorialfarvande.
52.
Forpligtelsen til at komme personer i havsnød til undsætning udgør et af de ældste og mest grundlæggende kendetegn ved havretten (
40
). I henhold til artikel 98, stk. 1, litra b), i De Forenede Nationers havretskonvention (UNCLOS) skal enhver stat, så vidt det kan ske uden alvorlig fare for skibet, besætningen eller passagererne, pålægge kaptajnen på et skib, som fører dens flag, bl.a. hurtigst muligt at komme nødstedte personer til undsætning. UNCLOS’ artikel 98, stk. 2, bestemmer, at enhver kyststat skal fremme etableringen, driften og opretholdelsen af en hensigtsmæssig eftersøgnings- og redningstjeneste af hensyn til sikkerheden på og over havet (
41
).
53.
Et »sikkert sted« er et sted, hvor redningsindsatsen betragtes som afsluttet. Det er også et sted, hvor de overlevendes liv er bragt i sikkerhed, og hvor deres grundlæggende menneskelige behov (såsom mad, indkvartering og medicinske behov) kan dækkes. Det er endvidere et sted, hvorfra der kan træffes foranstaltninger til transport af de overlevende til deres næste eller endelige destination (
42
). Der er imidlertid ingen specifik samtidig forpligtelse for en kyststat (eller for fartøjets flagstat eller den stat, der organiserer eftersøgnings- og redningsoperationen) til at gøre det muligt for de reddede at gå i land på dens område (
43
). I princippet (og under overholdelse af princippet om non-refoulement) kan tredjelandsstatsborgere, der reddes af et fartøj, som sejler under en EU-medlemsstats flag, eller inden for en medlemsstats territorialfarvande, ilandsættes i et tredjeland (
44
). For ti år siden, i 2007, gjorde Kommissionen opmærksom på problemerne med at fastslå, hvilken havn det vil være mest oplagt at anvende til ilandsætning (
45
). Udvalget til Lettelse af Samfærdslen under Den Internationale Søfartsorganisation foreslog i 2009, at den regering, der er ansvarlig for eftersøgnings- og redningsområdet, bør acceptere ilandsætning af reddede personer, hvis der ikke kunne findes noget andet sikkert sted, men dette forslag blev senere forkastet (
46
). Efter et initiativ fra Rådet i 2010 (
47
), som blev annulleret af Domstolen (
48
) af processuelle grunde, fastsatte Frontex-forordningen følgende hovedregel i forbindelse med eftersøgnings- og redningsoperationer: Værtsmedlemsstaten og de deltagende medlemsstater skal samarbejde med koordinationsenheden om at finde et sikkert sted, men hvis dette ikke er muligt, »så snart det er praktisk muligt«, kan de reddede personer sættes i land i den medlemsstat, som er vært for operationen (
49
). Frontex-forordningen finder imidlertid ikke anvendelse i tredjelandes territorialfarvande (
50
), og forordningen er blevet kritiseret for ikke at fastsætte klare retlige krav til ilandsætning i tilfælde af eftersøgnings- og redningssituationer (
51
).
54.
Det fremgår af det korte overblik, som jeg har givet, at skæringspunktet mellem den internationale søret, den humanitære folkeret (i form af Genèvekonventionen fra 1951) og EU-retten ikke tilvejebringer et umiddelbart og indlysende svar på, om de personer, der bliver reddet ved passage af Middelhavet og sættes i land i en kystmedlemsstat (typisk, men ikke udelukkende Grækenland eller Italien) skal anses for at have passeret den pågældende medlemsstats grænse »ulovligt« i henhold til Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1.
55.
Når dette er sagt, har Domstolen ikke særlige forudsætninger for at yde den fornødne vejledning til den forelæggende ret i denne forbindelse. Da spørgsmålet ikke blev rejst i forelæggelsesafgørelsen, er Dublin-staterne (
52
) ikke blevet gjort bekendt med spørgsmålet. De var derfor ikke i stand til at træffe en kvalificeret afgørelse om, hvorvidt de skulle indgive skriftlige indlæg vedrørende dette spørgsmål.
56.
For så vidt angår den faktiske omstændigheder, der ligger til grund for forelæggelsesafgørelsen, har Domstolen ikke kendskab til, om Tsegezab Mengesteab blev reddet på havet (og i givet fald af hvem), eller om han faktisk havde tilladelse til at indrejse i Italien af humanitære grunde eller i overensstemmelse med dets forpligtelser i henhold til folkeretten. Det er derimod også muligt, at hans bevægelser var helt igennem ulovlige. I dette tilfælde er det mere end sandsynligt, at Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, utvetydigt ville finde anvendelse på hans forhold.
57.
Selv om jeg fandt, at jeg var forpligtet til at fremhæve problemet, forekommer det mig på denne baggrund, at den korrekte fortolkning af Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, i forbindelse med en passage ad søvejen, der afsluttes med ankomst på en kystmedlemsstats område, er et spørgsmål, som skal afvente afgørelse i en anden sag, hvor det rejses direkte af en national domstol. Jeg vil derfor nu gå over til at behandle den forelæggende rets spørgsmål.
Om det første, det andet og det tredje spørgsmål
58.
Det første, det andet og det tredje spørgsmål er tæt forbundne. Med spørgsmålene ønskes i det væsentlige oplyst, om Tsegezab Mengesteab kan anfægte afgørelsen om at overføre ham fra Tyskland til Italien som den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af hans ansøgning.
Det første spørgsmål – Generelle bemærkninger
59.
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, giver en ansøger om international beskyttelse mulighed for at anfægte en afgørelse om overførsel, hvor den anmodende medlemsstat (i dette tilfælde Tyskland) ikke overholder tremånedersfristen i artikel 21, stk. 1, til at fremsætte en sådan anmodning.
60.
Tyskland og Det Forenede Kongerige har anført, at svaret på det første spørgsmål bør være »nej«. Tsegezab Mengesteab og Ungarn er af den modsatte opfattelse. Kommissionen har i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at en ansøger kunne anfægte en afgørelse om overførsel af denne grund. Under retsmødet ændrede Kommissionen sit standpunkt. Den har anført, at en ansøgers ret til klage eller indbringelse i henhold til Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, ikke omfatter de bestemmelser i forordningen, som fastsætter de frister, inden for hvilke medlemsstaterne skal fremsætte en anmodning om overtagelse.
61.
Efter min opfattelse rejser det første spørgsmål to generelle spørgsmål, nemlig fortolkningen af Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, og omfanget af retten til effektive retsmidler i artikel 27, stk. 1. Spørgsmålet er i det væsentlige, om medlemsstaternes handlinger, navnlig et manglende svar inden for de i forordningen fastsatte frister, bør underkastes domstolsprøvelse ved hjælp af et søgsmål anlagt ved en national domstol af en ansøger om international beskyttelse, der anfægter en afgørelse om overførsel.
62.
Ved undersøgelsen af disse spørgsmål er det efter min opfattelse vigtigt at tage hensyn til visse generelle principper i Domstolens praksis, som bekræftes i betragtningerne til Dublin III-forordningen (
53
). Den Europæiske Union er således en retsunion, idet både dens medlemsstater og dens institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med chartret eller traktaterne, hvorved der er oprettet et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, som har til formål at muliggøre domskontrol med lovligheden af retsakter, som er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde. Endvidere er grundlæggende rettigheder en integrerende del af de almindelige retsprincipper, hvis overholdelse Domstolen sikrer. I denne forbindelse lader Domstolen sig inspirere af de fælles forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne og navnlig af EMRK, som herved er af særlig betydning (
54
).
63.
De omhandlede specifikke grundlæggende rettigheder er bl.a. respekten for retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, som er sikret ved chartrets artikel 47. Førstnævnte er en del af de processuelle rettigheder, der er omfattet af retten til at blive hørt. Sidstnævnte omfatter et krav om, at den relevante myndighed sætter den pågældende i stand til at forsvare sine rettigheder og til at have adgang til effektive retsmidler med hensyn til alle overtrædelser af rettigheder, der er sikret ved EU-retten (
55
). I denne henseende har artikel 47 et videre anvendelsesområde end de tilsvarende rettigheder i EMRK’s artikel 6 og 13 (
56
).
64.
Under hensyntagen til disse generelle principper ved fortolkningen af Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, og artikel 27, stk. 1, er det min opfattelse, at svaret på det første spørgsmål bør være »ja« af de grunde, jeg vil forklare i det følgende. De praktiske konsekvenser for Tsegezab Mengesteabs sag vil afhænge af svaret på det femte spørgsmål, som vedrører spørgsmålet om, hvornår ansøgningen om international beskyttelse betragtes som »indgivet«. Dette skridt markerer begyndelsen af tremånedersfristen i artikel 21, stk. 1, første afsnit (
57
).
Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1
65.
Selv om der ganske vist ikke er nogen udtrykkelig ordlyd, hvorefter fristerne i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, kan påklages eller indbringes i henhold til artikel 27, stk. 1, er en sådan fortolkning ikke i strid med ordlyden, og den er heller ikke uforenelig med lovgivningens mål (
58
).
66.
Spændingen mellem subjektive rettigheder og de mellemstatslige mekanismer, som er oprettet ved procedurer, der er reguleret ved Dublinsystemet, er blevet anerkendt siden dets oprettelse (
59
). I betragtning af, at Dublinsystemet oprindeligt havde til formål at indføre en mekanisme, således at medlemsstaterne hurtigt kunne afgøre, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, er det måske ikke overraskende, at denne spænding findes (
60
).
67.
Hvordan denne spænding kan løses, har imidlertid ændret sig i tidens løb. For det første skal der nu tages hensyn til grundlæggende rettigheder, der er fastsat i chartret som en del af den primære ret (
61
). For det andet viser forarbejderne, at EU-lovgiver ved at indføre Dublin III-forordningen ønskede at sikre, at dens bestemmelser var fuldt ud forenelige med grundlæggende rettigheder som almindelige EU-retlige principper samt med folkeretten. I denne henseende »blev [der] lagt særlig vægt på behovet for at styrke retsgarantierne og de proceduremæssige garantier for personer, der er underlagt Dublinproceduren, og på at give dem bedre muligheder for at forsvare deres rettigheder […]« (
62
). Denne vægt på grundlæggende rettigheder fremgår af Dublin III-forordningens opbygning og kontekst. Sammen danner disse grundlaget for fortolkningen af artikel 21, stk. 1 (
63
).
68.
Det fremgår af forordningens opbygning, at det overordnede formål er at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, som er blevet indgivet i én af medlemsstaterne, så hurtigt som muligt (
64
). Afgørelsen skal foretages af de kompetente myndigheder, der er udpeget til dette formål i henhold til artikel 35, stk. 1. Ved udøvelsen af deres funktioner skal de kompetente myndigheder overholde de frister, der er fastsat i Dublin III-forordningen.
69.
I henhold til artikel 3, stk. 1, skal ansøgningen kun behandles af den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i kapitel III. Det generelle princip er, at ansvaret for behandlingen af en ansøgning påhviler den medlemsstat, der har spillet den største rolle ved ansøgerens indrejse i eller ophold på Unionens område. Det er kriterierne i kapitel III vedrørende ulovlig indrejse på Unionens område (dvs. artikel 13, stk. 1), der hyppigst anvendes til at fastlægge ansvaret for at behandle en ansøgning om international beskyttelse, mens kriterierne i artikel 8-11 i kapitel III vedrørende mindreårige og familiens enhed anvendes mindre hyppigt (
65
). Dublinsystemet har til formål at sikre, at en ansøger ikke sendes fra den ene medlemsstat til den anden eller efterlades »in orbit«, uden at nogen medlemsstat er villig til at behandle den pågældendes anmodning om international beskyttelse. Formuleringen »kun af den medlemsstat« indikerer, at ansøgere ikke har ret til at indgive flere asylansøgninger i en række medlemsstater (»forum shopping« (
66
)).
70.
Proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, skal indledes, så snart en ansøgning om international beskyttelse indgives i en medlemsstat (Dublin III-forordningens artikel 20, stk. 1 og 2). Hvis en medlemsstat, som en ansøgning om international beskyttelse indgives til, mener, at en anden medlemsstat er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen, kan den anmode denne anden medlemsstat om at overtage ansøgeren. Anmodninger om overtagelse skal fremsættes snarest muligt eller senest inden for en frist på tre måneder efter, at ansøgningen er indgivet, jf. artikel 20, stk. 2. Den medlemsstat, som ansøgningen indgives til, er ikke forpligtet til at gøre dette, da overtagelsesproceduren er diskretionær. Hvis den ikke fremsætter en sådan anmodning, forbliver den den ansvarlige medlemsstat.
71.
Endvidere viser forarbejderne, at da Dublin II-forordningen erstattede Dublinkonventionen, blev fristen for anmodninger om overtagelse reduceret fra seks til tre måneder (
67
). De ændrede frister i Dublin II-forordningen (som er afspejlet i Dublin III-forordningen) var knyttet til procedurerne for antagelse til behandling i det (på daværende tidspunkt) foreslåede proceduredirektiv (
68
). Kommissionen anførte i sin begrundelse på daværende tidspunkt, at proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, kun kunne fungere, hvis bl.a. ansøgningerne blev behandlet inden for de fastsatte frister (
69
).
72.
Hvis en medlemsstat faktisk beslutter at fremsætte en anmodning om overtagelse, er fristerne i artikel 21, stk. 1, obligatoriske, og de er strenge. Der er ingen bestemmelse om, at medlemsstaterne kan forlænge dem, og lovgiver har ikke givet medlemsstaterne mulighed for at fravige de fastsatte frister i ekstraordinære tilfælde.
73.
Den medlemsstat, som en ansøgning indgives til, kan naturligvis fremsætte en anmodning om overtagelse til en anden medlemsstat, som imødekommer denne. I dette tilfælde vil den ikke længere være ansvarlig for den materielle prøvelse af asylansøgningen. Den kan imidlertid ligeledes: i) beslutte ikke at fremsætte en anmodning om overtagelse, ii) fremsætte en anmodning inden for tremånedersfristen i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, som gyldigt er afvist af den anmodede medlemsstat (på grund af manglende beviser), eller iii) fremsætte en sådan anmodning, efter at tremånedersfristen er udløbet. I alle disse tilfælde bliver medlemsstaten den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse (
70
). Dette har naturligvis en materiel konsekvens for ansøgeren selv. Han overføres ikke fra medlemsstat »A« til medlemsstat »B«. Han opholder sig i den første medlemsstat, mens hans anmodning om international beskyttelse behandles og afgøres. Den materielle virkning for ansøgeren vil variere under hensyn til sagens omstændigheder. I tilfælde, hvor Dublinproceduren skrider hastigt frem, vil denne proces sandsynligvis have mindre virkninger med hensyn til, hvordan ansøgerens anmodning om international beskyttelse generelt skrider frem, end den ville have i tilfælde, hvor en ansøgning bliver forsinket, navnlig i den indledende fase ved afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig (
71
). I den henseende giver de fastsatte frister, herunder fristerne i artikel 21, stk. 1, ansøgere såvel som den pågældende medlemsstat en grad af sikkerhed. De forskellige frister, der er fastsat, er af central betydning for Dublinsystemets funktion generelt.
74.
Dette synspunkt underbygges af de bestemmelser, der blev indført for at tilvejebringe eller styrke subjektive rettigheder, såsom den i Dublin III-forordningens artikel 4, stk. 1, omhandlede ret til information og retten til meddelelse af afgørelsen om overførsel i artikel 26, stk. 1 og 2.
75.
Jeg vil tilføje, at det følger af ordlyden af artikel 29, stk. 3, at den lovgivningsmæssige opbygning tilsigter, at en person kan blive overført fejlagtigt, og at afgørelser om overførsel kan underkendes efter påklage (
72
).
76.
Jeg konkluderer derfor, at ordlyden og målene sammen med Dublin III-forordningens lovgivningsmæssige opbygning viser, at ansøgere i tilfælde, hvor medlemsstaterne ikke overholder fristerne i forbindelse med anmodninger om overførsel, bør være i stand til at anfægte afgørelser om overførsel, navnlig når den manglende overholdelse af disse frister indvirker på, hvordan den pågældende persons ansøgning om international beskyttelse skrider frem.
Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1
77.
Den forelæggende ret ønsker vejledning med hensyn til, om Domstolens afgørelse i Abdullahi-sagen (
73
) bør finde anvendelse på Tsegezab Mengesteabs sag. Abdullahi-sagen vedrørte en somalisk statsborger, som først var indrejst på Unionens område i Grækenland. Shamso Abdullahi fortsatte derpå via Ungarn til Østrig, hvor hun ansøgte om asyl. De østrigske myndigheder var af den opfattelse, at Ungarn i henhold til det relevante kriterium i kapitel III var den ansvarlige medlemsstat (
74
). De ungarske myndigheder indvilgede i at behandle hendes ansøgning. Shamso Abdullahi gjorde gældende, at det derimod var Grækenland, der var den ansvarlige medlemsstat, da hun først var indrejst på Unionens område dér (
75
). Domstolen fastslog, at retten til klage eller indbringelse i Dublin II-forordningens artikel 19, stk. 2, skal fortolkes således, at i det tilfælde, hvor en medlemsstat har accepteret at overtage en asylansøger på grundlag af, at den faktisk var den medlemsstat, hvori asylansøgeren først indrejste på Unionens område, kunne denne ansøger kun bestride dette ved at påberåbe sig, at systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i denne medlemsstat giver alvorlig grund til at antage, at den pågældende vil blive udsat for en reel risiko for at blive undergivet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4.
78.
Efter min opfattelse er afgørelsen i Abdullahi-sagen begrænset til de særlige omstændigheder i den pågældende sag. Tsegezab Mengesteabs situation er anderledes.
79.
For det første har Tsegezab Mengesteab ikke anfægtet anvendelsen af det relevante kriterium i kapitel III (Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1). For det andet er fortolkningen af Dublin II-forordningen i Abdullahi-dommen i vidt omfang blevet overflødiggjort af de ændringer, der er indført i den næste udgave af Dublinforordningen (
76
). Forordningens formål og generelle opbygning har udviklet sig. Som følge heraf er retten til klage eller indbringelse mindre begrænset, end den var i henhold til Dublin II-forordningens artikel 19, stk. 2. Bestemmelserne i Dublin III-forordningen vedrørende garantierne for ansøgere med hensyn til de oplysninger, som medlemsstater skal give dem, og forpligtelsen til at afholde en personlig samtale, indgik heller ikke i den tidligere forordning (
77
). Ændringerne af den lovgivningsmæssige opbygning bekræftes af de erklærede målsætninger om at forbedre beskyttelsen af ansøgere inden for rammerne af Dublinsystemet og indføre effektive retsmidler, som omfatter både undersøgelsen af anvendelsen af Dublin III-forordningen og af den retlige og faktiske situation i den medlemsstat, som ansøgeren overføres til (
78
).
80.
Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, hvorefter ansøgere skal have ret til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse mod en afgørelse om overførsel, blev for nylig behandlet af Domstolen i Ghezelbash-sagen (
79
) og Karim-sagen (
80
).
81.
I begge disse sager havde en ansøger om international beskyttelse anfægtet den afgørelse, som de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor han opholdt sig, havde truffet om at overføre ham til en anden medlemsstat, der havde truffet aftale med den førstnævnte medlemsstat om at overtage behandlingen af hans ansøgning. I Ghezelbash-dommen fastslog Domstolen (med hensyn til en angiveligt urigtig anvendelse af kriteriet i kapitel III vedrørende visa (Dublin III-forordningens artikel 12)), at med henblik på at sikre, at folkeretten overholdes, bør adgangen til effektive retsmidler i forbindelse med afgørelser om overførsel, der er indført med Dublin III-forordningen, omfatte både undersøgelsen af anvendelsen af denne forordning og af den retlige og faktiske situation i den medlemsstat, som ansøgeren skulle overføres til (
81
). I Karim-dommen fastslog Domstolen, at den urigtige anvendelse af artikel 19, stk. 2 (som ikke er et af kriterierne i kapitel III, men en del af kapitel V i Dublin III-forordningen), kunne påklages eller indbringes i henhold til forordningens artikel 27, stk. 1, idet den anførte, at: »[…] anvendelsen af [Dublin III-forordningen] i alt væsentligt hviler på gennemførelsen af en procedure til afgørelse af den ansvarlige medlemsstat, hvilken udpeges på grundlag af kriterierne i forordningens kapitel III […]« (
82
).
82.
Tsegezab Mengesteab og Ungarn har anført, at Ghezelbash-dommen og Karim-dommen finder anvendelse i denne sag. Tyskland, Det Forenede Kongerige og Kommissionen er af den opfattelse, at disse kun finder anvendelse i nærmere bestemte tilfælde, nemlig når en ansøger om international beskyttelse gør gældende, at kriterierne i kapitel III er blevet anvendt forkert, eller når den omhandlede bestemmelse er tæt forbundet med anvendelsen af disse kriterier. Kommissionen har endvidere opfordret Domstolen til at præcisere sine afgørelser i Ghezelbash-sagen og Karim-sagen og klart anføre begrænsningerne for en ansøgers rettigheder i henhold til Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1.
83.
Selv om Ghezelbash-sagen og Karim-sagen ikke udtrykkeligt omfattede spørgsmålet, om en asylansøger kunne anfægte en manglende overholdelse af fristerne i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, finder de i disse sager fastslåede principper efter min opfattelse dog ligeledes anvendelse i denne sag (
83
).
84.
Lad mig med det samme behandle de indsigelser, der er fremsat med hensyn til at lade ansøgere i Tsegezab Mengesteabs situation påberåbe sig artikel 21, stk. 1, i søgsmål med henblik på klage eller indbringelse mod afgørelser om overførsel.
85.
Det første argument, som Tyskland, Det Forenede Kongerige og Kommissionen (sidstnævnte under retsmødet) har fremført, er, at en ansøger ikke kan påberåbe sig en manglende overholdelse af fristerne i artikel 21, stk. 1, da de deri fastsatte frister regulerer mellemstatslige forbindelser mellem den anmodende medlemsstat og den anmodede medlemsstat. Det følger heraf, at sådanne forbindelser ikke bør kunne anfægtes af en enkeltperson.
86.
Dette synspunkt overbeviser mig ikke, da Dublinsystemet ikke længere er en ren mellemstatslig mekanisme. Dette var ikke længere tilfældet, da Dublinsystemet blev indarbejdet i den gældende EU-ret som Dublin II-forordningen, hvilket forarbejderne til denne retsakt viser (
84
). Situationen blev endnu klarere med indførelsen af Dublin III-forordningen (
85
).
87.
Den anden indsigelse, som hovedsagelig er fremført af Det Forenede Kongerige, er, at de fastsatte frister er procedurespørgsmål. Det Forenede Kongerige har opfordret Domstolen til at sondre mellem spørgsmål, som giver anledning til materielle rettigheder (f.eks. en urigtig anvendelse af kriterierne i kapitel III), og spørgsmål, som (ifølge Det Forenede Kongerige) kun vedrører proceduren.
88.
Efter min opfattelse er situationen ikke så ligetil, som Det Forenede Kongerige har tilkendegivet. En sådan sondring vil efter min opfattelse kunne føre til en kunstig anvendelse af forordningen og i givet fald måske heller ikke er i overensstemmelse med chartret.
89.
Det er korrekt, at fastsættelsen af frister i vidt omfang anses for at være et procedurespørgsmål. Anvendelsen af fristen i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, har imidlertid materielle følger for både ansøgere og de pågældende medlemsstater (
86
).
90.
Det er generelt anerkendt i EU-retten vedrørende retsakter, der er vedtaget af EU-institutionerne, at en tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift ugyldiggør en kompetenceudøvelse, hvor udøvelsen af kompetence kan påvirke udfaldet af proceduren. I denne forbindelse er princippet om effektiv domstolsbeskyttelse og retten til at blive hørt blevet anset for at være en sådan væsentlig formforskrift (
87
). Med hensyn til en anmodning om overtagelse bliver, så snart fristen i artikel 21, stk. 1, første afsnit, er overskredet, konsekvenserne i tredje afsnit udløst – nemlig at den anmodende medlemsstat forbliver ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse.
91.
Domstolen har med hensyn til anfægtelser af gyldigheden af afgørelser vedrørende opførelsen på en liste fastslået, at domstolsprøvelsen omfatter en undersøgelse af, om bl.a. formkrav er blevet overholdt, og at Unionens retsinstanser er kompetente til at afgøre, om EU-myndigheden har respekteret de relevante processuelle garantier (
88
). Efter min opfattelse finder disse principper ligeledes anvendelse i denne sag.
92.
Anvendelsen af fristerne i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, der vedrører lovligheden af en anmodning om overtagelse og en efterfølgende afgørelse om overførsel på grundlag af denne anmodning, vedrører faktiske og retlige forhold vedrørende anvendelsen af den pågældende forordning, som nationale retter bør kunne underkaste domstolsprøvelse i henhold til Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1.
93.
Jeg gør opmærksom på, at en afgørelse fra Domstolen herom aldrig vil foregribe processen på nationalt plan. Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, fastsætter retten til adgang til retsmidler. Det følger ikke heraf, at ethvert søgsmål vil blive givet medhold. For at retten til effektive retsmidler i artikel 27, stk. 1, imidlertid kan udøves på en meningsfuld måde, skal de nationale retter være i stand til at fastslå, om en afgørelse om overførsel på grundlag af en aftale om overtagelse i henhold til Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, blev truffet med respekt for procedurerne i denne bestemmelse og de grundlæggende garantier, der er fastsat i forordningen (
89
).
94.
For at denne ret kan være effektiv under omstændigheder, hvor en ansøger anfægter en afgørelse om overførsel med den begrundelse, at den anmodende medlemsstat ikke overholdt fristen i artikel 21, stk. 1, til at fremsætte en anmodning om overtagelse, skal den nationale ret bl.a. undersøge, om Dublin III-forordningen er blevet anvendt i overensstemmelse med sin ordlyd, opbygning og lovgivers mål. Jeg har allerede anført, at fristerne i artikel 21, stk. 1, ikke indeholder noget element af fleksibilitet (
90
). Ved at give en ansøger domstolsadgang i tilfælde, hvor en frist er blevet tilsidesat, muliggøres domstolsprøvelse for at sikre, at den pågældende ansøger, når omstændighederne taler derfor, faktisk har effektive retsmidler.
95.
Det Forenede Kongerige og Kommissionen har med rette anført, at artikel 21, stk. 1, ikke er udformet således, at den giver subjektive rettigheder. Det følger imidlertid ikke heraf, at lovgiver derfor havde til hensigt ikke at lade enkeltpersoner påberåbe sig en manglende overholdelse af fristen i Dublin III-forordningen. Bindende frister blev først indført i Dublin II-forordningen for at tilskynde medlemsstaterne til så hurtigt som muligt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, og undgå den situation, at ansøgere om international beskyttelse efterlades »in orbit« i længere tid (
91
). En ansøger har således en interesse i, at Dublinsystemet fungerer effektivt, således at det hurtigt afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, og hans sag går videre til den fase, hvor hans materielle ansøgning vurderes. Det har også fordele for medlemsstaterne at undgå forsinkelser mellem først fastsættelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, og dernæst behandlingen af og afgørelsen om en anmodning om international beskyttelse. En hurtig og effektiv proces mindsker sandsynligheden for sekundære bevægelser mod stater, der formodes at behandle Dublinansøgninger hurtigere.
96.
Ville en anmodning om overtagelse, der fremsættes én dag efter tremånedersfristen i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, være tilstrækkelig til at gøre en efterfølgende overdragelse virkningsløs, eller bør overførsler kun forbydes i tilfælde af en ekstrem manglende overholdelse, såsom et år eller mere?
97.
Jeg vil her bemærke, at proceduredirektivets artikel 31, stk. 3, fastsætter seks måneder som den frist, inden for hvilken behandlingen af den materielle anmodning om international beskyttelse bør afsluttes. Efter min opfattelse kan fristen for at fremsætte en anmodning om overtagelse under normale omstændigheder ikke overstige fristen for at foretage den materielle vurdering (
92
). En periode på over seks måneder (dvs. mere end det dobbelte af den frist, der er fastsat af lovgiver) ville derfor pege i retning af, at Dublin III-forordningens mål blev undermineret. Afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, ville ikke være sket »hurtigt«, og ansøgeren ville faktisk befinde sig »in orbit«, indtil der er truffet afgørelse om denne indledende fase inden vurderingen af hans materielle ansøgning. Når dette er sagt, ville det klart tilkomme den nationale ret at afgøre enhver konkret sag under hensyn til alle omstændighederne.
98.
Jeg vil tilføje, at da anfægtelser i henhold til artikel 27, stk. 1, har opsættende virkning, skades den anmodede medlemsstats stilling ikke nødvendigvis i tilfælde, hvor en afgørelse om overførsel anfægtes. Ansøgere, som får medhold i anfægtelser, bliver ikke som sådan »belønnet«. En vellykket anfægtelse betyder blot, at standardsituationen i Dublin III-forordningen derefter finder anvendelse, og at den anmodende medlemsstat forbliver ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse.
99.
En tredje indsigelse, som er fremført af både Det Forenede Kongerige og Kommissionen, er, at en ret til at påklage eller indbringe en manglende overholdelse af frister ville tilskynde til »forum shopping«.
100.
Dette argument er ikke overbevisende.
101.
Der er intet, der tyder på, at Tsegezab Mengesteab mistænkes for at have deltaget i en sådan aktivitet. Denne problemstilling opstår derfor ikke i denne forbindelse. Det bør også erindres, at Dublin III-forordningen indeholder specifikke bestemmelser til at imødegå dette fænomen, navnlig ordningerne for anmodninger om tilbagetagelse i artikel 23-25 (
93
). En anfægtelse af en afgørelse om overførsel i henhold til artikel 21, stk. 1, med den begrundelse, at tremånedersfristen er udløbet, er et andet spørgsmål end »forum shopping«.
102.
Hvis en ansøger har indgivet to ansøgninger i to forskellige medlemsstater, ville dette netop være omfattet af definitionen af »forum shopping«. I et sådant tilfælde ville fristerne i artikel 23 finde anvendelse, og de kompetente myndigheder ville være omfattet af den fastsatte tremånedersfrist. Hvis fristerne ikke overholdes, påhviler ansvaret derefter den medlemsstat, som den nye ansøgning indgives til. Denne konsekvens følger imidlertid af selve den lovgivningsmæssige opbygning, ikke af retten til klage eller indbringelse (
94
).
103.
Den fjerde indsigelse er alene fremsat af Kommissionen. Den anmoder Domstolen om at begrænse retten til klage eller indbringelse i henhold til artikel 27, stk. 1, ved udelukkende at knytte den til de bestemmelser, der vedrører ansøgerens grundlæggende rettigheder (
95
). Jeg forstår argumentet således, at det er baseret på den forudsætning, at retten til asyl er sikret, for så vidt som princippet om non-refoulement naturligvis vil blive respekteret. Kommissionen har således gjort gældende, at der kun bør være en ret til klage eller indbringelse i forbindelse med retten til familieliv eller børns rettigheder, eller hvis der er systemmæssige mangler ved asylsystemet i den stat, som ansøgeren skal overføres til (
96
).
104.
Det tilkommer ikke Domstolen i denne sag at efterprøve indholdet i Kommissionens forslag til en »Dublin IV-forordning«. Når dette er sagt, læser jeg ikke selv ordene »ret til effektive retsmidler« på den måde. Disse ord må fortolkes med udgangspunkt i chartrets artikel 41 og 47 (
97
), som Domstolen gjorde i Ghezelbash-dommen og Karim-dommen (
98
).
105.
Kommissionens fortolkning ville også skabe en vilkårlig sondring med hensyn til anvendelsen af kriterierne i kapitel III, for så vidt som sager om urigtig anvendelse af kriterierne vedrørende mindreårige eller familiemæssige bånd (artikel 8-11) ville være omfattet af artikel 27, stk. 1, mens sager om fejlagtig anvendelse af kriterierne i artikel 12-15 (visa og indrejsebetingelser) generelt ikke ville være omfattet.
106.
Det er efter min opfattelse overhovedet ikke klart, at dette ville være i overensstemmelse med kravene i chartret.
107.
En undersøgelse af retten til effektive retsmidler i henhold til Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, kræver, at bestemmelsen sammenholdes med artikel 26, stk. 1. Sidstnævnte pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at give en ansøger meddelelse om en afgørelse om overførsel, som den pågældende er genstand for. Artikel 27, stk. 1, sikrer både retten til at blive hørt, hvilket er en ret til forsvar, og eksisterer for at tilvejebringe effektive retsmidler over for fejlagtige afgørelser om overførsel (
99
). Uden meddelelseskravene i artikel 26, stk. 1, ville artikel 27, stk. 1, ikke kunne opfylde disse funktioner. Det følger af selve ordlyden af artikel 27, stk. 1 – »klage eller indbringelse […] af de faktiske og retlige forhold« – at anvendelsen af frister er omfattet af denne bestemmelse. En sådan fortolkning er i overensstemmelse med retten til forsvar og princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, der er forbundne, hvilket Domstolen har forklaret i Kadi II-dommen (
100
).
108.
Da der ikke er tale om en udtrykkelig udelukkelse i artikel 27, stk. 1, med hensyn til fristerne i artikel 21, stk. 1, er det min opfattelse, at det ville være i strid med Dublin III-forordningens ordlyd, mål og opbygning at begrænse retten til effektive retsmidler og adgangen til domstolsbeskyttelse på den foreslåede måde.
109.
Det er klart, at flygtningekrisen i slutningen af 2015 og begyndelsen af 2016 skabte en ekstraordinær situation, som bragte medlemsstater i en meget vanskelig position og satte de tilgængelige ressourcer under pres (
101
). Jeg accepterer imidlertid ikke dette som en begrundelse for at mindske domstolsbeskyttelsen i henhold til reglerne i Dublin III-forordningen.
110.
Jeg konkluderer derfor, at Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, sammenholdt med 19. betragtning til denne forordning, bør fortolkes således, at en ansøger om international beskyttelse har ret til at påklage eller indbringe en afgørelse om overførsel, der er truffet på grundlag af en anmodning om overtagelse, hvis den anmodende medlemsstat ikke overholdt fristen i forordningens artikel 21, stk. 1, ved indgivelsen af en sådan anmodning.
Det andet spørgsmål
111.
Den forelæggende ret ønsker oplyst, om en asylansøger kan anfægte en afgørelse om overførsel, når den anmodede medlemsstat accepterer at overtage den pågældende og bliver den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af hans ansøgning om international beskyttelse.
112.
I Tsegezab Mengesteabs tilfælde reagerede Italien ikke på Tysklands anmodning om overtagelse. Landet er udpeget som den ansvarlige medlemsstat i henhold til Dublin III-forordningens artikel 22, stk. 7, da de italienske myndigheder ikke gav svar inden for tomånedersfristen i forordningens artikel 22, stk. 1.
113.
Efter min opfattelse er en ansøgers ret til effektive retsmidler i henhold til artikel 27, stk. 1, ikke betinget af, om den anmodede medlemsstat giver svar (eller ikke giver svar). Det fremgår af ordlyden af artikel 27, stk. 1, at de retsmidler, der stilles til rådighed, vedrører afgørelsen om overførsel truffet af den anmodende medlemsstat. Formålet er at sikre det retslige tilsyn med, om den pågældende afgørelse blev truffet på et korrekt faktisk og retligt grundlag. Det er disse elementer, der vil blive prøvet efter påklage, og ikke handlingerne fra den anmodede medlemsstats side, som skal foretage kontrol senest to måneder efter modtagelsen af anmodningen om overtagelse (artikel 22, stk. 1).
114.
Hvis en ansøger anfægter en afgørelse om overførsel på grundlag af en manglende overholdelse af fristerne i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, er det således irrelevant, om den anmodede medlemsstat accepterer anmodningen om overtagelse. Det samme gør sig gældende, når den anmodede medlemsstat bliver den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse i henhold til artikel 22, stk. 7.
115.
I betragtning af min foreslåede besvarelse af det første og det andet spørgsmål er det ufornødent at tage stilling til det tredje spørgsmål.
Det fjerde spørgsmål
116.
Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, andet afsnit, bestemmer, at i tilfælde af et positivt hit i Eurodac med hensyn til en tredjelandsstatsborger, som pågribes af en medlemsstats myndigheder i forbindelse med en ulovlig passage af grænsen som omhandlet i Eurodacforordningens artikel 14, stk. 1, skal en anmodning om overtagelse sendes senest to måneder efter modtagelsen af hittet.
117.
Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om denne tomånedersfrist begynder at løbe efter udløbet af tremånedersfristen i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, første afsnit, hvorved den anmodende medlemsstat får i alt fem måneder til at fremsætte en anmodning om overtagelse. Eller fastsætter artikel 21, stk. 1, andet afsnit, subsidiært en kortere frist i tilfælde af et positivt hit i Eurodac (
102
)?
118.
Ungarn og Kommissionen har anført, at tomånedersfristen er selvstændig og ikke begynder at løbe ved udløbet af tremånedersfristen i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, første afsnit. Det Forenede Kongerige er uenig i dette synspunkt. Det mener, at det er i overensstemmelse med denne forordnings ordlyd at fortolke artikel 21, stk. 1, andet afsnit, således, at tomånedersfristen gælder ud over tremånedersfristen.
119.
Det fremgår af ordlyden af Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, første afsnit, at den generelle frist for at fremsætte en anmodning om overtagelse er tre måneder. Ordet »uanset« i andet afsnit betyder, at der trods hovedreglen er fastsat en specifik bestemmelse for de tilfælde, hvor der er et positivt hit i Eurodac. Som jeg læser det, erstattes en frist på to måneder som et alternativ til den generelle tremånedersfrist – og ikke ud over denne – af følgende grunde.
120.
For det første vil et positivt hit i Eurodac på grundlag af en sammenligning af en ansøgers fingeraftryk med aftryk, der er indsamlet i henhold til Eurodacforordningens artikel 14, stk. 1, udgøre beviser for en ulovlig indrejse ved en af EU-medlemsstaternes ydre grænser (
103
). Sådanne beviser er et element af de formelle beviser, som fastslår, om en medlemsstat faktisk er den ansvarlige medlemsstat i henhold til Dublin III-forordningen (
104
). Et positivt hit i Eurodac giver mulighed for, at denne proces kan finde sted hurtigere end i tilfælde, hvor der ikke foreligger sådanne beviser (
105
). Den anmodende stat skulle således have brug for mindre tid til at afgøre, om den skal fremsætte en anmodning om overtagelse.
121.
For det andet afspejles det synspunkt, at et positivt hit i Eurodac fremmer en hurtig afgørelse af Dublin III-procedurerne, også i bestemmelserne vedrørende anmodninger om tilbagetagelse (
106
). I sådanne tilfælde skal en anmodning om tilbagetagelse fremsættes så hurtigt som muligt og under alle omstændigheder inden for to måneder efter modtagelsen af et positivt hit i Eurodac i henhold til Dublin III-forordningens artikel 23, stk. 2, første afsnit. Er anmodningen om tilbagetagelse baseret på andre beviser end et positivt hit i Eurodac, er denne frist tre måneder fra datoen for indgivelsen af ansøgningen om international beskyttelse i henhold til artikel 23, stk. 2, andet afsnit.
122.
I tilfælde, der er omfattet af Dublin III-forordningens artikel 24 (vedrørende anmodninger om tilbagetagelse i forbindelse med personer, der opholder sig på en medlemsstats område uden opholdstilladelse, og som ikke har indgivet en ny ansøgning om international beskyttelse), sondres der ligeledes mellem tilfælde, hvor der er et positivt hit i Eurodac, og omstændigheder, hvor der ikke foreligger sådanne beviser. Artikel 24, stk. 2, første afsnit, fastsætter en frist på to måneder, når der er et positivt hit i Eurodac. Denne bestemmelses andet afsnit fastsætter en frist på tre måneder, når der ikke foreligger sådanne beviser. I henhold til artikel 25, stk. 1, skal den anmodede medlemsstat besvare en anmodning om tilbagetagelse så hurtigt som muligt og under alle omstændigheder senest en måned efter, at anmodningen blev fremsat. Den har imidlertid kun to uger til at svare i tilfælde, hvor anmodningen om tilbagetagelse er baseret på et positivt hit i Eurodac.
123.
For det tredje udløses fristerne i artikel 21, stk. 1, første og andet afsnit, af forskellige begivenheder. I første afsnit er det indgivelsen af ansøgningen om international beskyttelse, der er relevant. I andet afsnit er det modtagelsen af oplysninger fra Eurodacs centrale system i form af et positivt hit. For at nå frem til en frist på fem måneder ville det være nødvendigt at behandle de to måneder, der er anført i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, andet afsnit, således, at den først begynder at løbe ved udløbet af tremånedersfristen, uanset hvornår oplysningerne i forbindelse med det positive hit foreligger. En sådan fortolkning er imidlertid i strid med tekstens udtrykkelige ordlyd.
124.
Det Forenede Kongerige har udtrykt betænkelighed over, at medlemsstaterne undertiden oplever vanskeligheder med at anvende Eurodacforordningen. Det har forklaret, at der er tilfælde, hvor personer forsætligt har skadet sig selv for at gøre det vanskeligt for de kompetente myndigheder at optage aftryk. Der er også tilfælde, hvor det har været vanskeligt at optage aftryk, fordi en persons fingerspidser i tidens løb er blevet beskadiget af manuelt arbejde.
125.
Selv om jeg ikke er i tvivl om berettigelsen af Det Forenede Kongeriges betænkeligheder, mener jeg ikke, at de problemer, som det har peget på, kan afhjælpes ved at fortolke Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, andet afsnit, på den måde, det har foreslået.
126.
Det er Eurodacforordningens artikel 9, stk. 1, der indfører forpligtelsen til at optage fingeraftryk (
107
). I henhold til denne forordning skal fingeraftryk optages omgående, snarest muligt, efter at en ansøgning om international beskyttelse er indgivet, og under alle omstændigheder senest 72 timer derefter (
108
). Fristen i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, andet afsnit, vedrører kun medlemsstaternes forpligtelser i forbindelse med anmodninger om overtagelse. De fastsætter ikke den frist, inden for hvilken en tredjelandsstatsborgers fingeraftryk skal optages, efter at dennes ansøgning om international beskyttelse er indgivet. For at få et positivt hit i Eurodac skal fingeraftrykkene pr. definition allerede være registreret i Eurodacsystemet (fordi de f.eks. blev optaget og videregivet i forbindelse med en ulovlig passage af grænsen til en anden medlemsstat (i henhold til Eurodacforordningens artikel 14, stk. 1). Denne fase i processen går forud for anmodningen om overtagelse. Jeg mener derfor for så vidt angår Det Forenede Kongeriges opfattelse, at medlemsstaterne kan lide skade som følge af en kortere frist på to måneder i henhold til denne bestemmelses andet afsnit, at dette synspunkt bygger på en forkert læsning af Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1. Tomånedersfristen kan ikke udløses i tilfælde, hvor der ikke optages fingeraftryk i henhold til Eurodacforordningens artikel 9 med henblik på sammenligning af aftryk, der allerede findes i Eurodacs centrale system, eller hvor (uanset grunden hertil) der ikke findes tilsvarende fingeraftryk i dette system. I sådanne tilfælde finder den generelle tremånedersfrist anvendelse.
127.
Det er korrekt, at det af bestemmelsens ordlyd ikke klart fremgår, om den frist på to måneder, der er fastsat i artikel 21, stk. 1, andet afsnit, er sammenfaldende med den generelle frist på tre måneder, eller om denne frist begynder at løbe efter udløbet af den generelle tremånedersfrist.
128.
Da det er hovedformålet med Dublinproceduren, at det hurtigt afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, ville det imidlertid være uforeneligt med dette formål, hvis tomånedersfristen skulle begynde at løbe, efter at tremånedersfristen i artikel 21, stk. 1, første afsnit, er udløbet (hvorved der fremkommer en frist på fem måneder) (
109
). I tilfælde, hvor der er et positivt hit i Eurodac, begynder fristen for at indgive en anmodning om overtagelse således at løbe, når oplysninger, der bekræfter, at der er hit på fingeraftrykkene i Eurodacs centrale system, er modtaget af den anmodende medlemsstat. Et sådant positivt hit i Eurodac er imidlertid bevis for ulovlig indrejse ved EU-medlemsstaternes ydre grænser. Under disse omstændigheder bør denne frist derfor være kortere end den generelle frist på tre måneder.
129.
Jeg konkluderer derfor, at tremånedersfristen i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, første afsnit, fastsætter den generelle frist, inden for hvilken anmodninger om overtagelse skal fremsættes. Den kortere frist på to måneder i artikel 21, stk. 1, andet afsnit, finder anvendelse i de tilfælde, hvor en sammenligning af fingeraftryk optaget i henhold til Eurodacforordningens artikel 9, stk. 1, viser et positivt hit som omhandlet i forordningens artikel 2, litra d), og artikel 14, stk. 1. Denne tomånedersfrist gælder ikke ud over den generelle tremånedersfrist og kan derfor ikke begynde at løbe, efter at fristen i Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, første afsnit, er udløbet. I tilfælde, hvor de kompetente myndigheder modtager et positivt hit, begynder tomånedersfristen at løbe på dette tidspunkt, og dermed forkortes den generelle tremånedersfrist i artikel 21, stk. 1, første afsnit.
Det femte spørgsmål
130.
Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret at få klarlagt, hvad der skal forstås ved formuleringen »en ansøgning om international beskyttelse betragtes som indgivet på det tidspunkt, hvor en af ansøgeren indgivet formular eller en af myndighederne udfærdiget rapport er kommet den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder i hænde« i Dublin III-forordningens artikel 20, stk. 2. Den har forklaret, at der under det tyske system først udstedes en attestation for, at den pågældende tredjelandsstatsborger er asylansøger, i forbindelse med en første uformel anmodning om asyl. Når denne anmodning er registreret, skal tredjelandsstatsborgeren derefter indgive en formel ansøgning om international beskyttelse til BAMF, den kompetente myndighed, der er udpeget i henhold til Dublin III-forordningens artikel 35, stk. 1. Udgør den attestation, som myndighederne udsteder efter fremsættelsen af den uformelle anmodning, »indgivelsen« af en ansøgning om international beskyttelse i henhold til Dublin III-forordningen, eller er ansøgningen først indgivet, når en formel ansøgning er registreret som indgivet til de kompetente myndigheder?
131.
Tyskland, Det Forenede Kongerige og Kommissionen har anført, at en ansøgning først er indgivet, når den formelle ansøgning er indgivet og kommet de kompetente myndigheder i hænde. Tsegezab Mengesteab og Ungarn er uenig i dette synspunkt. Tsegezab Mengesteab har gjort gældende, at indgivelsen af den uformelle anmodning om asyl udgør indgivelsen af ansøgningen om international beskyttelse i henhold til Dublin III-forordningens artikel 20, stk. 2, og at denne begivenhed udløser begyndelsen af tremånedersfristen i artikel 21, stk. 1, første afsnit. Ungarn er af den opfattelse, at den attestation, der udstedes efter en uformel anmodning om asyl, udgør den »rapport«, der fremsendes af myndighederne som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 20, stk. 2.
132.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at en ansøgning om international beskyttelse betragtes som indgivet, når de nationale myndigheder udsteder en attestation til en ansøger for, at den pågældende har ret til at opholde sig i den pågældende medlemsstat, indtil asylproceduren er afsluttet, og til at modtage bistand, såsom indkvartering og visse sociale sikringsydelser.
133.
Efter min opfattelse afspejler Tysklands, Det Forenede Kongeriges og Kommissionens synspunkt en mere korrekt fortolkning af Dublin III-forordningens artikel 20, stk. 2.
134.
Det følger af fast retspraksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til ordlyden, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (
110
).
135.
En ansøgning om international beskyttelse er defineret i anerkendelsesdirektivets artikel 2, litra h), som »en anmodning, der indgives af en tredjelandsstatsborger eller statsløs om beskyttelse fra en medlemsstat, når der er grundlag for at antage, at ansøgeren søger om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, og vedkommende ikke udtrykkeligt anmoder om anden form for beskyttelse, der ikke er omfattet af dette direktiv, og som kan søges særskilt« (
111
). Denne formulering er tilstrækkelig bred til at omfatte både en uformel anmodning om international beskyttelse fremsat over for en medlemsstats myndigheder (f.eks. politiet, grænsevagter, udlændingemyndigheder eller personale i et modtagelsescenter) og en formel ansøgning indgivet til de kompetente myndigheder, der er udpeget i henhold til Dublin III-forordningens artikel 35, stk. 1.
136.
Dublin III-forordningen definerer ikke selv, hvad der udgør »indgivelse« af en ansøgning om international beskyttelse. Med hensyn til procedurespørgsmål vedrørende tildeling af international beskyttelse er proceduredirektivet tydeligvis tæt forbundet med bestemmelserne i Dublin III-forordningen (
112
).
137.
I proceduredirektivets artikel 6 sondres der mellem to faser i ansøgningsprocessen: For det første når en person indgiver en ansøgning om international beskyttelse, og for det andet når denne person har mulighed for at indgive en sådan ansøgning (
113
). Med hensyn til den første fase skal ansøgningen i henhold til artikel 6, stk. 1, registreres senest tre dage efter, at den er indgivet (
114
). Vedrørende den anden fase (som ikke er omfattet af fristerne i artikel 6, stk. 1) bestemmer artikel 6, stk. 2, at en person, der har indgivet en ansøgning, skal have mulighed for at indgive den »så hurtigt som muligt« (
115
). Proceduredirektivets artikel 6, stk. 4, afspejler Dublin III-forordningens artikel 20, stk. 2, idet den bestemmer, at »en ansøgning om international beskyttelse [anses] for at være indgivet på det tidspunkt, hvor en af ansøgeren indgivet formular eller en i national ret fastsat officiel rapport er kommet den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder i hænde«. Proceduredirektivet definerer ligesom Dublin III-forordningen ikke, hvad der udgør »indgivelse« af en ansøgning om international beskyttelse, og der er ikke fastsat specifikke processuelle regler. Disse spørgsmål er derfor fortsat undergivet nationale regler.
138.
Ordet »indgivet« i Dublin III-forordningens artikel 20, stk. 2, tyder på en formel procedure i forbindelse med indgivelsen af en ansøgning om international beskyttelse (
116
). Denne ansøgning indgives enten ved udfyldelse af en formular eller ved, at der udfærdiges en rapport på ansøgerens vegne. Der er ikke knyttet nogen standardformular til ansøgninger om international beskyttelse som bilag til proceduredirektivet eller anerkendelsesdirektivet. Det tilkommer derfor hver medlemsstat at fastsætte formularens og rapportens nøjagtige indhold. Det er muligt, at ansøgere normalt ville være ansvarlige for selv at udfylde formularerne, måske med bistand fra ikke-statslige organisationer eller en medlemsstats kompetente myndigheder. Visse ansøgere er imidlertid i givet fald ikke i stand til at udfylde en formular, og der er derfor mulighed for, at en tredjepart kan udfærdige en rapport, som kan anvendes i stedet for en ansøgningsformular. Dette synspunkt synes at være bekræftet i artikel 20, stk. 2, som bestemmer følgende: »I tilfælde, hvor der ikke er tale om en skriftlig ansøgning, skal tidsrummet mellem ansøgerens hensigtserklæring og udfærdigelsen af en rapport være så kort som muligt.« Så vidt jeg kan se, er den attestation, som udstedes af de myndigheder, der er ansvarlige for at modtage ansøgere, ikke en formular eller rapport i henhold til denne bestemmelse. Formålet med attestationen er blot at bekræfte ansøgerens status, indtil dennes ansøgning er vurderet, og at sikre, at betingelserne i modtagelsesdirektivet er opfyldt (
117
). Formålet er ikke at registrere den form for detaljerede oplysninger om en ansøger, som er nødvendige, for at de kompetente myndigheder kan behandle den pågældendes materielle asylansøgning.
139.
Det er et yderligere krav i artikel 20, stk. 2, at formularen eller rapporten skal være kommet de kompetente myndigheder i hænde, for at ansøgningen kan betragtes som indgivet. Inden for rammerne af Dublin III-forordningen skal de kompetente myndigheder være de myndigheder, der er udpeget i henhold til artikel 35, stk. 1, og ikke en national myndighed, der har generelle opgaver i en medlemsstats system vedrørende modtagelsen af ansøgere om international beskyttelse. Grunden hertil er, at selve indgivelsen af ansøgningen om international beskyttelse udløser visse begivenheder inden for Dublinproceduren. Den markerer begyndelsen på: i) proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning (artikel 1), ii) forpligtelsen til at give ansøgeren oplysninger om Dublinproceduren (artikel 4, stk. 1), iii) en medlemsstats mulighed for at beslutte at udøve sin skønsbeføjelse og blive den ansvarlige medlemsstat som en undtagelse til, at ansvaret fastsættes ved anvendelse af kriterierne i kapitel III (artikel 17, stk. 1), og iv) fristerne i forbindelse med anmodninger om overtagelse eller tilbagetagelse (i henhold til henholdsvis artikel 21, stk. 1, første afsnit, og artikel 23, stk. 2, andet afsnit) (
118
).
140.
For at været omfattet af Dublin III-forordningens artikel 20, stk. 2, skal ansøgningen om international beskyttelse således være udfærdiget på en formular eller i en rapport i overensstemmelse med nationale processuelle regler og være kommet den kompetente myndighed, der er udpeget i henhold til Dublin III-forordningens artikel 35, stk. 1, i hænde. Denne myndighed er bl.a. ansvarlig for at modtage ansøgningen. Om det også er den samme myndighed, som bistår ansøgere med at udfærdige ansøgningen, er et spørgsmål, der reguleres af proceduredirektivet.
141.
Den forelæggende ret har anført, at en tredjelandsstatsborger, som indgiver en anmodning om international beskyttelse (den første fase) til nationale myndigheder, f.eks. grænse-, politi- eller udlændingemyndigheder, under det tyske system skal henvises til et modtagelsescenter med henblik på registrering. Det er modtagelsescentret, som derefter skal underrette BAMF (den kompetente myndighed, der er udpeget i henhold til Dublin III-forordningens artikel 35, stk. 1) om anmodningen om international beskyttelse. Den pågældende person skal have udstedt en attestation. Disse trin skal gennemføres, inden en ansøgning om international beskyttelse (den anden fase) indgives til BAMF.
142.
Det fremgår således, at det dokument, der er relevant for den uformelle anmodning om international beskyttelse (den første fase), ikke indgives til BAMF. Der er heller intet, der tyder på, at den uformelle anmodning indgives på en formular i henhold til artikel 20, stk. 2 (
119
). Den uformelle anmodning er ikke en rapport i henhold til denne bestemmelse, da den ikke udfærdiges af de nationale myndigheder. Den udarbejdes derimod af ansøgeren selv.
143.
Det er også min opfattelse, at den attestation, der udstedes i forbindelse med den uformelle anmodning, heller ikke er en rapport som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 20, stk. 2. Grunden hertil er, at attestationen ikke er en anmodning om international beskyttelse indgivet af en tredjelandsstatsborger som omhandlet i anerkendelsesdirektivets artikel 2, litra h). Det er derimod et officielt svar på ansøgerens uformelle anmodning. Den registrerer den pågældendes foreløbige status, indtil der er truffet afgørelse om dennes ansøgning om international beskyttelse, og bekræfter, at den pågældende har ret til den bistand, der skal ydes i henhold til modtagelsesdirektivet (
120
). Det forekommer sandsynligt, at det faktisk er det dokument efter national ret, der er udstedt i henhold til modtagelsesdirektivets artikel 6, stk. 1, som bekræfter ansøgerens status og attesterer, at den pågældende har tilladelse til at opholde sig i den pågældende medlemsstat, indtil der er truffet afgørelse om dennes ansøgning om international beskyttelse.
144.
Den forelæggende rets modsatte fortolkning af artikel 20, stk. 2, er baseret på de særlige proceduremæssige forhold i forbindelse med det tyske system. Disse afspejles imidlertid ikke andre steder i Unionen. Andre medlemsstater udsteder ikke nødvendigvis en formel attestation i forbindelse med en uformel anmodning om international beskyttelse. Jeg mener derfor, at den dato, hvor attestationen er udstedt, ikke kan udgøre det tidspunkt, hvor ansøgningen er indgivet.
145.
Ungarn har anført, at hvis ansøgningen om international beskyttelse blev betragtet som indgivet, når den kommer de kompetente myndigheder i hænde, ville dette give medlemsstaterne for stort spillerum. Det ville navnlig gøre det muligt for dem at kontrollere, hvor meget tid der er gået mellem det tidspunkt, hvor en tredjelandsstatsborger indgiver en første anmodning om international beskyttelse, og hvor den pågældende efterfølgende indgiver sin ansøgning, for at sikre, at ansøgninger kun indgives på et tidspunkt, hvor den nationale forvaltning kan garantere, at den kan overholde fristerne for at fremsætte anmodninger om overtagelse eller tilbagetagelse. Dette kunne medføre en vilkårlig behandling af de enkelte tilfælde, hvilket ville underminere Dublinprocedurernes funktion, navnlig med hensyn til kravet om, at det hurtigt skal afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig. Den forelæggende ret har givet udtryk for lignende betænkeligheder.
146.
Det er korrekt, at Dublin III-forordningen ikke indeholder nogen regler om perioden mellem den uformelle anmodning og indgivelsen af en formel ansøgning om international beskyttelse. Der er intet krav om, at medlemsstaterne skal handle inden for en bestemt frist, undtagen proceduredirektivets artikel 6, stk. 2, hvorefter medlemsstaterne skal sikre, at en person, som har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, i praksis har mulighed for at indgive den så hurtigt som muligt. Resultatet er, at en medlemsstat faktisk har mulighed for at »styre«, hvor hurtigt den gør det muligt at indgive asylansøgninger.
147.
De mulige ulemper for enkeltpersoner som følge af denne fleksibilitet skal vurderes i forhold til de problemer, der ville opstå i Dublinproceduren, hvis der blev set bort fra artikel 20, stk. 2, og artikel 35, stk. 1, og uformelle anmodninger indgivet til andre nationale myndigheder end dem, der er udpeget i henhold til sidstnævnte bestemmelse, blev anset for at svare til indgivelsen af en ansøgning. Efter min opfattelse vil sidstnævnte fortolkning snarere forstyrre Dublinproceduren og indføre et element af usikkerhed med hensyn til, hvornår en ansøgning faktisk er indgivet. Det ville endvidere umuliggøre beregningen af frister.
148.
Efter min opfattelse er en mere korrekt fortolkning af artikel 20, stk. 2, således den, der tillægger ordlyden af denne bestemmelse, sammenholdt med artikel 35, stk. 1, fuldt vægt.
149.
Efter min opfattelse har lovgiver overladt det til de nationale processuelle regler at fastsætte, hvornår formularen eller rapporten som omhandlet i artikel 20, stk. 2, er kommet den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder i hænde. I tilfælde, hvor medlemsstaterne anvender proceduredirektivets artikel 6, stk. 3, er der mindre risiko for forvirring med hensyn til dette aspekt af proceduren, da ansøgningen skal indgives ved personligt fremmøde (som det er tilfældet i Tyskland) eller et bestemt sted (
121
). Dvs. når rapporten er kommet de kompetente myndigheder »i hænde« som omhandlet i artikel 20, stk. 2.
150.
Det følger heraf, at Tsegezab Mengesteabs uformelle anmodninger om international beskyttelse og de attesteringer, som de tyske myndigheder udstedte den 14. september 2015 og den 8. oktober 2015, ikke udgjorde indgivelsen af en ansøgning om international beskyttelse som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 20, stk. 2, og disse udgjorde heller ikke en rapport som omhandlet i denne bestemmelse. Den frist, inden for hvilken de kompetente myndigheder var forpligtet til at fremsætte anmodningen om overtagelse, begyndte derfor ikke at løbe på nogen af disse datoer. Fristen begyndte at løbe den 22. juli 2016, hvor Tsegezab Mengesteab indgav sin formelle ansøgning om international beskyttelse til BAMF. Den anmodning om overtagelse, der blev fremsat den 19. august 2016, overholdt således fristen i artikel 21, stk. 1, andet afsnit.
151.
Jeg konkluderer derfor, at en ansøgning om international beskyttelse betragtes som indgivet som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 20, stk. 2, når en formular eller rapport kommer de kompetente myndigheder, der er udpeget med henblik på at opfylde en medlemsstats forpligtelser i henhold til forordningens artikel 35, stk. 1, i hænde. I denne forbindelse gælder følgende: i) Et bevis for registrering som asylsøgende er ikke en formular eller rapport, ii) den således udpegede kompetente myndighed er den myndighed, der er ansvarlig for at modtage en ansøgning om international beskyttelse, som indgives i den pågældende medlemsstat, og iii) ansøgningen anses for at være kommet den kompetente myndighed i hænde i overensstemmelse med de nationale bestemmelser, der gennemfører proceduredirektivet.
Det sjette og det syvende spørgsmål
152.
I lyset af mit svar på det femte spørgsmål, og selv om det i sidste ende tilkommer den forelæggende ret at træffe afgørelse om spørgsmålet, mener jeg, at anmodningen om overtagelse i Tsegezab Mengesteabs tilfælde ikke var uvirksom, og at ansvaret for behandlingen af hans ansøgning om international beskyttelse derfor ikke automatisk atter pålægges Tyskland i henhold til Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, tredje afsnit. På denne baggrund ønsker den forelæggende ret oplyst, om forsinkelsen på ti måneder mellem den 8. oktober 2015 (hvor attestationen blev udstedt) og den 19. august 2016 (dvs. datoen for anmodningen om overtagelse) indebærer, at Tyskland er forpligtet til at behandle Tsegezab Mengesteabs ansøgning i henhold til Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1 (det sjette spørgsmål). Hvis dette faktisk er tilfældet, ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilken periode mellem udstedelsen af en attestation og fremsættelsen af en anmodning om overtagelse udgør en uforholdsmæssig forsinkelse med indgivelse af en sådan anmodning (det syvende spørgsmål).
153.
Det korte svar er, at medlemsstaterne ikke kan forpligtes til at udøve deres skøn i henhold til Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, til at behandle en ansøgning om international beskyttelse af humanitære grunde. Under disse omstændigheder er det ikke strengt nødvendigt at undersøge det syvende spørgsmål (
122
).
154.
Fortolkningen af artikel 17, stk. 1, er klart omfattet af EU-retten (
123
). Det følger af ordlyden, at bestemmelsen er en undtagelse fra hovedreglen i artikel 3, stk. 1, om, at det skal afgøres på grundlag af kriterierne i kapitel III, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse. Formuleringen »kan enhver medlemsstat beslutte at behandle en ansøgning om international beskyttelse […]« viser, at anvendelsen af artikel 17, stk. 1, er op til medlemsstatens skøn. Der er ingen mekanisme i Dublin III-forordningen, som tvinger en medlemsstat til at påberåbe sig denne bestemmelse. Baggrunden for den forelæggende rets spørgsmål om, hvorvidt en forsinkelse mellem attestationen og anmodningen om overtagelse kunne resultere i, at en medlemsstat blev forpligtet til at anvende artikel 17, stk. 1, er således behæftet med fejl (
124
). Der er heller intet retsgrundlag i Dublin III-forordningen til at kunne fastslå, at en specifik periode er uforholdsmæssig.
155.
Efter min opfattelse kan en forsinkelse mellem udstedelsen af et bevis, der registrerer en person som ansøger om international beskyttelse, og indgivelsen af en anmodning om overtagelse ikke føre til, at den anmodende medlemsstat forpligtes til at udøve sit skøn i henhold til Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1. Under hensyn til dette svar er det ufornødent at tage stilling til det syvende spørgsmål.
Det ottende spørgsmål
156.
Med det ottende spørgsmål ønsker den forelæggende ret vejledning med hensyn til de oplysninger, der skal være indeholdt i anmodningen om overtagelse, for at en sådan anmodning er virksom. Den ønsker navnlig oplyst, om det er tilstrækkeligt at give oplysninger om indrejsedatoen i den anmodende medlemsstat og den dato, hvor ansøgeren indgav den formelle ansøgning om international beskyttelse, eller om det også er nødvendigt at angive datoen for den uformelle anmodning om beskyttelse og den dato, hvor attestationen blev udstedt.
157.
Bilag I til Dublin-gennemførelsesforordningen indeholder en standardformular til brug ved afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, som skal udfyldes, når der fremsættes en anmodning om overtagelse. Denne formular indeholder ikke oplysninger vedrørende den første uformelle anmodning om asyl eller datoen for attestationen. Endvidere er der ingen krav af denne art i artikel 21.
158.
Alle de otte spørgsmål fra den forelæggende ret er forbundne. Under hensyntagen hertil og i betragtning af det, jeg har anført, navnlig som svar på det første til det femte spørgsmål, er det derfor min opfattelse, at der ikke er noget krav om, at der i en anmodning om overtagelse skal indgå oplysninger om den uformelle anmodning om international beskyttelse og datoen for attestationen.
159.
Jeg konkluderer derfor, at selv om en anmodning om overtagelse i henhold til Dublin III-forordningens artikel 21, stk. 1, skal indgives på en formular som den, der fremgår af bilag I til Dublin-gennemførelsesforordningen, er det ikke nødvendigt, at medlemsstaterne medtager datoen for den første uformelle anmodning om international beskyttelse eller den dato, hvor beviset for registrering som ansøger om international beskyttelse blev udstedt.
Forslag til afgørelse
160.
På baggrund af alle ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at Domstolen bør besvare de af Verwaltungsgericht Minden (forvaltningsdomstolen i Minden, Tyskland) forelagte spørgsmål som følger:
»1)
Artikel 27, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne, sammenholdt med 19. betragtning til denne forordning, bør fortolkes således, at en ansøger om international beskyttelse har ret til at påklage eller indbringe en afgørelse om overførsel, der er truffet på grundlag af en anmodning om overtagelse, hvis den anmodende medlemsstat ikke overholdt fristen i forordningens artikel 21, stk. 1, ved indgivelsen af en sådan anmodning.
2)
Under disse omstændigheder er spørgsmålet, om den anmodede medlemsstat accepterer anmodningen om overtagelse, irrelevant. Det samme gør sig gældende, når den anmodede medlemsstat bliver den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse i henhold til artikel 22, stk. 7, i forordning nr. 604/2013.
3)
Det er ufornødent at tage stilling til det tredje spørgsmål.
4)
Tremånedersfristen i artikel 21, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 604/2013 fastsætter den generelle frist, inden for hvilken anmodninger om overtagelse skal fremsættes. Den kortere frist på to måneder i artikel 21, stk. 1, andet afsnit, finder anvendelse i de tilfælde, hvor en sammenligning af fingeraftryk optaget i henhold til Eurodacforordningens artikel 9, stk. 1, viser et positivt hit som omhandlet i forordningens artikel 2, litra d), og artikel 14, stk. 1. Denne tomånedersfrist gælder ikke ud over den generelle tremånedersfrist og kan derfor ikke begynde at løbe, efter at fristen i artikel 21, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 604/2013 er udløbet.
5)
En ansøgning om international beskyttelse betragtes som indgivet som omhandlet i artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 604/2013, når en formular eller rapport kommer de kompetente myndigheder, der er udpeget med henblik på at opfylde en medlemsstats forpligtelser i henhold til forordningens artikel 35, stk. 1, i hænde. I denne forbindelse gælder følgende: i) Et bevis for registrering som asylsøgende er ikke en formular eller rapport, ii) den således udpegede kompetente myndighed er den myndighed, der er ansvarlig for at modtage en ansøgning om international beskyttelse, som indgives i den pågældende medlemsstat, og iii) ansøgningen anses for at være kommet den kompetente myndighed i hænde i overensstemmelse med de nationale bestemmelser, der gennemfører Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse.
6)
En forsinkelse mellem udstedelsen af et bevis, der registrerer en person som ansøger om international beskyttelse, og indgivelsen af en anmodning om overtagelse kan ikke føre til, at den anmodende medlemsstat forpligtes til at udøve sit skøn i henhold til artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013.
7)
Det er ufornødent at tage stilling til det syvende spørgsmål.
8)
Selv om en anmodning om overtagelse i henhold til artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 skal indgives på en formular som den, der fremgår af bilag I til Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 118/2014 af 30. januar 2014 om ændring af forordning (EF) nr. 1560/2003 om gennemførelsesforanstaltninger til Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne, er det ikke nødvendigt, at den anmodende medlemsstat i denne formular medtager datoen for den første uformelle anmodning om international beskyttelse eller den dato, hvor beviset for registrering som ansøger om international beskyttelse blev udstedt.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26.6.2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31; herefter »Dublin III-forordningen«).
(
3
) – Jf. navnlig Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 603/2013 af 26.6.2013 om oprettelse af »Eurodac« til sammenligning af fingeraftryk med henblik på en effektiv anvendelse af forordning (EU) nr. 604/2013 […] og om medlemsstaternes retshåndhævende myndigheders og Europols adgang til at indgive anmodning om sammenligning med Eurodacoplysninger med henblik på retshåndhævelse og om ændring af forordning (EU) nr. 1077/2011 om oprettelse af et europæisk agentur for den operationelle forvaltning af store it-systemer inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (EUT 2013, L 180, s. 1; herefter »Eurodacforordningen«) og forordning (EF) nr. 1560/2003 om gennemførelsesforanstaltninger til Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (EUT 2003, L 222, s. 3), som ændret ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 118/2014 af 30.1.2014 om ændring af forordning (EF) nr. 1560/2003 (EUT 2014, L 39, s. 1, herefter »Dublin-gennemførelsesforordningen«).
(
4
) – EUT 2010, C 83, s. 389 (herefter »chartret«).
(
5
) – Underskrevet i Genève den 28.7.1951 og trådte i kraft den 22.4.1954 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), som suppleret ved protokollen om flygtninges retsstilling, der blev indgået i New York den 31.1.1967 og trådte i kraft den 4.10.1967.
(
6
) – Artikel 6 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«) omhandler rettigheder svarende til dem, der er indeholdt i chartrets artikel 47.
(
7
) – Konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14.6.1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000, L 239, s. 19, herefter »gennemførelseskonventionen«). Reglerne om fastlæggelse af ansvaret for behandling af asylansøgninger var indeholdt i artikel 28-38. Disse regler er blevet erstattet af Dublinsystemet.
(
8
) – EFT 1997, C 254, s. 1.
(
9
) – Forordning af 18.2.2003 (EUT 2003, L 50, s. 1, herefter »Dublin II-forordningen«, der senere blev erstattet ved Dublin III-forordningen). De kriterier, der anvendes til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, er nu fastsat i Dublin III-forordningens kapitel III (herefter »kriterierne i kapitel III«).
(
10
) – Femte betragtning.
(
11
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 6, herefter »proceduredirektivet«).
(
12
) – 12. betragtning.
(
13
) – 19. betragtning.
(
14
) – 32. betragtning.
(
15
) – 39. betragtning.
(
16
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9, herefter »anerkendelsesdirektivet«).
(
17
) – Dom af 21.12.2011 (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865).
(
18
) – De oplysninger, der gives til ansøgere, skal omfatte materiale vedrørende muligheden for at påklage en afgørelse om overførsel [artikel 4, stk. 1, litra d)].
(
19
) – Den personlige samtale kan undlades, hvis den pågældende ansøger forsvinder eller allerede har afgivet de oplysninger, der er nødvendige for afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig (artikel 5, stk. 2).
(
20
) – Den anmodede medlemsstat har én måned efter den dato, hvor en anmodning om tilbagetagelse er modtaget, til at tage stilling til anmodningen. Når sådanne anmodninger bygger på oplysninger fra Eurodacsystemet, sættes fristen til to uger (artikel 25, stk. 1). Hvis der ikke er givet svar ved udløbet af de frister, der er fastsat i artikel 25, stk. 1, anses dette for en accept af at tilbagetage den pågældende (artikel 25, stk. 2).
(
21
) – Artikel 1.
(
22
) – Artikel 2, litra d). Systemet består af en central elektronisk database (herefter »det centrale system«) (artikel 3, stk. 1).
(
23
) – Oplysningerne er anført i Eurodacforordningens artikel 11. De omfatter følgende: ansøgerens køn, det referencenummer, oprindelsesmedlemsstaten bruger, datoen for optagelse af fingeraftrykkene, datoen for videregivelse af oplysningerne til det centrale system og operatørens brugernavn.
(
24
) – Artikel 15.
(
25
) – Tredje betragtning.
(
26
) – Artikel 1.
(
27
) – Artikel 1.
(
28
) – Artikel 1.
(
29
) – Artikel 3, stk. 1.
(
30
) – Artikel 4, stk. 1 og 2. Den »besluttende myndighed« er defineret i artikel 2, litra f), som »enhver domstolslignende eller administrativ instans i en medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse, og som er kompetent til at træffe afgørelse i første instans i sådanne sager«.
(
31
) – Indgiver en ansøger ikke ansøgningen, kan medlemsstaterne anvende artikel 28, som fastsætter anvendelsen af proceduren, hvis en ansøgning implicit trækkes tilbage eller opgives.
(
32
) – Artikel 9, stk. 1.
(
33
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 (EUT 2013, L 180, s. 96) (herefter »modtagelsesdirektivet«).
(
34
) – Jf. artikel 1 i og bilag I til Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 af 15.3.2001, som fastlægger listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (EFT 2001, L 81, s. 1).
(
35
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15.3.2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengen-grænsekodeks) (EUT 2006, L 105, s. 1). Denne forordning er i mellemtiden blevet ophævet og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9.3.2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (EUT 2016, L 77, s. 1), også benævnt Schengengrænsekodeksen. På det tidspunkt, hvor Tsegezab Mengesteab passerede Unionens ydre grænse til Italien (dvs. den 12.9.2015), var det den tidligere version af Schengengrænsekodeksen, der var i kraft, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1051/2013 af 22.10.2013 (EUT 2013, L 295, s. 1). Jeg vil henvise til denne version af Schengengrænsekodeksen i dette forslag til afgørelse.
(
36
) – Sag C-490/16, verserende sag.
(
37
) – Sag C-646/16, verserende sag.
(
38
) – Europa-Parlamentets beslutning af 29.4.2015 om de seneste tragedier i Middelhavet og EU’s migrations- og asylpolitikker, 2015/2660(RSP), punkt 1.
(
39
) – De pågældende operationer reguleres af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 656/2014 af 15.5.2014 om regler for overvågning af de ydre søgrænser inden for rammerne af det operative samarbejde, der samordnes af Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde ved EU-medlemsstaternes Ydre Grænser (EUT 2014, L 189, s. 93, herefter »Frontex-forordningen«).
(
40
) – E. De Vattel, The Law of Nations (1834), s. 170, citeret af V. Moreno-Lax, »Seeking Asylum in the Mediterranean: Against a Fragmentary Reading of EU Member States’ Obligations Accruing at Sea«, 23(2) International Journal of Refugee Law (2011), s. 174-220, på s. 194).
(
41
) – Den internationale konvention af 1974 om sikkerhed for menneskeliv på søen (SOLAS), som ændret, gælder for alle fartøjer, både statsejede og kommercielle; jf. også regel 33(1), kapitel V, i bilaget til SOLAS-konventionen, og punkt 2.1.10, 1.3.2, i bilaget til den internationale konvention af 1979 om maritim eftersøgning og redning (SAR), 1405 UNTS 109.
(
42
) – Begrebet er ikke defineret i SOLAS- eller SAR-konventionen, men i Den Internationale Søfartsorganisations (IMO) »Guidelines on the Treatment of Persons Rescued at Sea« (retningslinjer for behandling af personer, der er bjerget på havet), Resolution MSC.167(78), vedtaget den 20.5.2004. EU-lovgiver vedtog en næsten enslydende definition i Frontex-forordningens artikel 2, nr. 12). Et sikkert sted kan være på land, eller det kan være ombord på en redningsenhed eller andre egnede fartøjer eller faciliteter til søs, der kan tjene som et sikkert sted, indtil de overlevende er sat i land i deres næste destination.
(
43
) – Jf. V. Moreno-Lax, nævnt i fodnote 40 ovenfor, s. 175.
(
44
) – Jf. V. Moreno-Lax, nævnt i fodnote 40 ovenfor, s. 196. Jf. med hensyn til aftaler med tredjelande G. Butler og M. Ratcovich, »Operation Sophia in Uncharted Waters:
European and International Law Challenges for the EU Naval Mission in the Mediterranean Sea«, 85(3) Nordic Journal of International Law (2016), s. 235-259, på s. 249.
(
45
) – Jf. Kommissionens arbejdsdokument, Study on the international law instruments in relation to illegal immigration by sea, SEK(2007) 691.
(
46
) – IMO, Principles Relating To Administrative Procedures For Disembarking Persons Rescued At Sea (2009), FAL.3/Circ.194.
(
47
) – Jf. del II i bilaget til Rådets afgørelse 2010/252/EU af 26.4.2010 om supplering af Schengengrænsekodeksen for så vidt angår overvågning af de ydre søgrænser inden for rammerne af det operative samarbejde, der samordnes af Det Europæiske Agentur for Forvaltning af Det Operative Samarbejde ved EU-medlemsstaternes Ydre Grænser (EUT 2010, L 111, s. 20). Den foreslåede ordning var, at med hensyn til fælles operationer i Frontex-regi skulle ilandsætning finde sted i det tredjeland, som skibet, der medførte de pågældende, var afrejst fra, og hvor dette ikke var muligt, skulle ilandsætning i den medlemsstat, som var vært for operationen, prioriteres (i punkt 2.1).
(
48
) – Dom af 5.9.2012, Parlamentet mod Rådet (C-355/10, EU:C:2012:516). Domstolen fastslog, at Rådet ikke var bemyndiget til at vedtage de anfægtede foranstaltninger alene.
(
49
) – Frontex-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c).
(
50
) – Europa-Parlamentet, »Migrants in the Mediterranean: Protecting Human Rights«, s. 43.
(
51
) – Jf. N. Klein, »A Maritime Security Framework for the Legal Dimensions of Irregular Migration by Sea«, i V. Moreno-Lax og E. Papastravridis, »Boat Refugees« and Migrants at Sea:
A Comprehensive Approach (Brill/Nijhoff, Leiden/Boston: 2017), s. 35-59, på s. 49.
(
52
) – En nærmere beskrivelse af hvilke stater, der anvender Dublin III-forordningen findes i punkt 23 og i fodnote 32 i mit forslag til afgørelse A.S. og Jafari (C-490/16 og C-646/16, EU:C:2017:443).
(
53
) – Jf. navnlig 32. og 39. betragtning til Dublin III-forordningen.
(
54
) – Dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 283 og den deri nævnte retspraksis).
(
55
) – Dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi (herefter Kadi II-dommen) (C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 99 og 100), og jf. mit forslag til afgørelse Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:186, punkt 82 og 83).
(
56
) – Jf. forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder i relation til artikel 47 (EUT 2007, C 303, s. 2).
(
57
) – Jf. punkt 130 ff. nedenfor vedrørende det femte spørgsmål.
(
58
) – Jf. femte betragtning til Dublin III-forordningen.
(
59
) – Jf. begrundelsen til Kommissionens forslag KOM(2001) 447 endelig af 26.7.2001 til Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (EFT 2001, C 304 E, s. 192).
(
60
) – Jf. punkt 6 ovenfor.
(
61
) – Schengengennemførelseskonventionen og Dublinkonventionen eksisterede forud for Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (EFT 2000, C 364, s. 1), som højtideligt blev proklameret af Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet og blev godkendt af medlemsstaterne på Det Europæiske Råds møde i Nice. Dublin II-forordningen blev vedtaget, inden chartret fik traktatstatus i 2009.
(
62
) – Jf. begrundelsen til Kommissionens forslag KOM(2008) 820 endelig, s. 11, og 19. betragtning til Dublin III-forordningen.
(
63
) – Dom af 16.2.2017, C.K. m.fl. (C-578/16 PPU, EU:C:2017:127, præmis 59).
(
64
) – Dom af 16.2.2017, C.K. m.fl. (C-578/16 PPU, EU:C:2017:127, præmis 57).
(
65
) – Jf. begrundelsen til Kommissionens forslag COM(2016) 270 final til en »Dublin IV-forordning«.
(
66
) – Jeg forstår ved begrebet »forum shopping« misbrug af asylprocedurerne ved, at samme person indgiver flere asylansøgninger i flere forskellige medlemsstater med det ene formål at forlænge sit ophold i medlemsstaterne, jf. (KOM(2008) 820 endelig af 3.12.2008, s. 4. Begrebet anvendes også i en bredere betydning om tredjelandsstatsborgere, der ønsker at indgive deres ansøgning om international beskyttelse i en bestemt medlemsstat. Jeg vil kun anvende begrebet i den første betydning i dette forslag til afgørelse, da et af hovedformålene med reglerne i Dublinsystemet er at forhindre en sådan indgivelse af flere ansøgninger. Anvendelsen af udtrykket »forum shopping« er blevet kritiseret for at være vildledende og uhensigtsmæssigt, jf. »The reform of the Dublin III Regulation« (undersøgelse for LIBE-Udvalget bestilt af Europa-Parlamentets Temaafdeling for Borgernes Rettigheder og Konstitutionelle Anliggender), s. 21.
(
67
) – Kommissionen foreslår i udkastet til Dublin IV-forordning, at denne frist bør reduceres yderligere til én måned.
(
68
) – Disse procedurer er nu fastsat i proceduredirektivets artikel 34.
(
69
) – Jf. punkt 3.3, s. 4, i begrundelsen til KOM(2001) 447 endelig.
(
70
) – Artikel 21, stk. 1, tredje afsnit. Jf. også punkt 18 og 19 ovenfor vedrørende anmodninger om tilbagetagelse. Jf. med hensyn til fortolkningen af Dublin III-forordningens artikel 23 og 24 og anvendelsen af frister sag C-360/16, Hasan, der verserer for Domstolen.
(
71
) – Jf. punkt 96 og 97 nedenfor.
(
72
) – Fortolkningen af artikel 29 er genstand for den verserende sag C-201/16, Shiri.
(
73
) – Dom af 10.12.2013 (C-394/12, EU:C:2013:813).
(
74
) – Dublin II-forordningens artikel 10, stk. 1, svarede til Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1.
(
75
) – Tilbagesendelsen af asylansøgere til Grækenland var på daværende tidspunkt blevet indstillet. Shamso Abdullahi havde derfor mulighed for at få behandlet sin ansøgning i Østrig.
(
76
) – Kommissionen ændrede ordlyden af bestemmelserne vedrørende en ansøgers ret til at påklage eller indbringe en afgørelse om overførsel i sit forslag KOM(2008) 820 endelig, jf. navnlig den foreslåede 17. betragtning og artikel 26 med overskriften »Retsmidler«. Denne ordlyd blev derefter ændret i løbet af den fælles beslutningsprocedure. Ordlyden vedrørende retsmidler i det, der nu er 9. og 19. betragtning og artikel 27, stk. 1, blev indsat af lovgiver. Rådet fastlagde sin førstebehandlingsholdning på grundlag af et kompromis, som det nåede frem til sammen med Europa-Parlamentet, og som navnlig omhandlede styrkede retsgarantier og rettigheder for ansøgere om international beskyttelse; jf. interinstitutionel sag 2008/243/COD.
(
77
) – Jf. navnlig Dublin III-forordningens artikel 4, stk. 1, litra d), artikel 5 og 26.
(
78
) – 9. og 19. betragtning til Dublin III-forordningen.
(
79
) – Dom af 7.6.2016 (C-63/15, EU:C:2016:409).
(
80
) – Dom af 7.6.2016 (C-155/15, EU:C:2016:410).
(
81
) – Præmis 38 og 39.
(
82
) – Præmis 23.
(
83
) – Dom af 7.6.2016, Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:409, præmis 44-46 og 51-53), og jf. punkt 62 ovenfor.
(
84
) – Jf. f.eks. KOM(2001) 447 endelig, s. 3.
(
85
) – Jf. f.eks. punkt 74 ovenfor og 19. betragtning til Dublin III-forordningen.
(
86
) – Jf. punkt 73 ovenfor.
(
87
) – Dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 326 og 338).
(
88
) – Dom af 18.7.2013, Kadi II-dommen (C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 117 og 118).
(
89
) – Jf. analogt dom af 28.7.2011, Samba Diouf (C-69/10, EU:C:2011:524, præmis 61). Jf. med hensyn til de proceduremæssige garantier navnlig Dublin III-forordningens artikel 4, 5 og 26.
(
90
) – Jf. punkt 72 ovenfor.
(
91
) – Jf. udtalelserne fra FN’s Højkommissariat for Flygtninge om Kommissionens forslag til Dublin IV (COM(2016) 270), s. 21, begrundelsen til Kommissionens forslag til Dublin II (KOM(2001) 447 endelig og Kommissionens forslag til Dublin III (KOM(2008) 820 endelig.
(
92
) – De oplysninger, der gives ansøgere i medfør af artikel 4, er fastsat i bilag X til Dublin-gennemførelsesforordningen, som indeholder følgende passage: »Hvis det afgøres, at et andet land er ansvarligt for at behandle Deres ansøgning, vil vi forsøge at sende Dem til dette land så hurtigt som muligt, så Deres ansøgning kan blive behandlet der. Hele Dublinprocedurens varighed, indtil De er overført til dette land, kan under normale omstændigheder vare op til 11 måneder.« Det er ikke min fremhævelse: Den afspejler teksten i bilag X til Dublin-gennemførelsesforordningen. Dette er næsten dobbelt så lang tid som de 6 måneder, der er afsat til behandling af den materielle ansøgning, og det viser mig, at fasen til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, sommetider tager alt for lang tid. Den materielle vurdering kan være vanskelig og kompleks og i givet fald være forbundet med mere end ét trin, da nogle nationale systemer først vurderer, om ansøgeren skal tildeles flygtningestatus, og hvis der gives afslag herpå, undersøges det, om ansøgeren bør tildeles subsidiær beskyttelse: jf. f.eks. dom af 8.5.2014, N. (C-604/12, EU:C:2014:302, præmis 55 ff.). Det er uklart for mig, hvorfor der er brug mere tid til den indledende fase (afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig) end til den materielle vurdering.
(
93
) – Jf. endvidere Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 1, og artikel 20, stk. 4 og 5.
(
94
) – Kommissionen har i sit forslag til en Dublin IV-forordning anført, at ansvaret ikke atter bør pålægges den anmodende medlemsstat i forbindelse med anmodninger om tilbagetagelse. Den foreslår imidlertid ikke det samme med hensyn til anmodninger om overtagelse (Tsegezab Mengesteabs tilfælde). Jf. s. 16 i begrundelsen i COM(2016) 270 final.
(
95
) – Det er også vigtigt at bemærke, at den begrænsede ret til klage eller indbringelse, som Kommissionen har foreslået, ville indebære, at retten til retsmidler sjældent kunne udøves med held. For det første er Grækenland den eneste medlemsstat, som asylansøgere ikke sendes tilbage til. Inden beslutningen om ikke at overføre ansøgere til Grækenland blev truffet i 2011, var der indbragt en række sager for Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vedrørende modtagelsesforholdene i Grækenland, og ikke-statslige organisationer havde indsamlet væsentligt materiale i denne henseende. Det ville være en stor udfordring for en enkeltperson at anlægge et lignende søgsmål i relation til andre medlemsstater uden en tilsvarende støtte. For det andet påberåbes familiekriteriet i kapitel III sjældent af de enkelte ansøgere, og medlemsstaterne har vist sig at være utilbøjelige til at acceptere sådanne ansøgninger, når de indgives (jf. s. 10 i begrundelsen i forslag COM(2016) 270 final).
(
96
) – Jf. begrundelsen i forslag COM(2016) 270 final. Kommissionen foreslår i det væsentlige den løsning, som den uden at få medhold fremførte for Domstolen i Ghezelbash-sagen og Karim-sagen.
(
97
) – Mens chartrets artikel 41 omhandler EU-institutionerne, fremgår det af Domstolens praksis, at medlemsstaterne er omfattet af principperne om god forvaltning, når de handler inden for EU-rettens anvendelsesområde, jf. dom af 22.11.2012, M. (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 82), og dom af 8.5.2014, N. (C-604/12, EU:C:2014:302, præmis 49 og 50). Jf. med hensyn til retten til at blive hørt og retten til effektive retsmidler punkt 62 og 63 ovenfor.
(
98
) – Dom af 7.6.2016, Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:409), og Karim (C-155/15, EU:C:2016:410).
(
99
) – Jf. også Dublin III-forordningens artikel 4, stk. 1, litra d), hvorefter medlemsstaterne skal informere ansøgerne om muligheden for at påklage en afgørelse om overførsel. Jf. endvidere sag C-647/16, Hassan, der verserer for Domstolen.
(
100
) – Dom af 18.7.2013 (C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 115-117).
(
101
) – Tyskland har under retsmødet anført, at det gennemsnitlige antal af ansøgere om international beskyttelse i perioden mellem 2007 og 2011 var 39000 pr. år. I 2012 steg dette tal med det dobbelte til 78000, i 2013 var tallet 127000, i 2014 202000, i 2015 477000 og 746000 i 2016. Det blev ikke anført tal for første kvartal af 2017.
(
102
) – Det er muligt at læse den forelæggende rets fjerde spørgsmål (jf. punkt 42 ovenfor) som et spørgsmål om at få oplyst, om tomånedersperioden kan anvendes som en form for forlængelse af den normale tremåndedersperiode, medlemsstaten er langsom til at indgive anmodning til Eurodacdatabasen. I retsmødet blev dette spørgsmål, navnlig af såvel Det Forenede Kongerige som Kommissionen, imidlertid behandlet som et spørgsmål om, hvorvidt den relevante periode var [3 + 2] måneder i stedet for de kun to måneder, når der indgives en Eurodacanmodning. Hverken Tsegezab Mengesteabs eller Tysklands befuldmægtigede bestred denne opfattelse. Jeg vil derfor have samme tilgang til dette spørgsmål.
(
103
) – Jf. Dublin-gennemførelsesforordningen, bilag II, punkt 7, første led. Sådanne oplysninger er relevante for de retlige og faktiske argumenter, der er anført i anmodningen om overtagelse, jf. artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1560/2003.
(
104
) – Dublin III-forordningens artikel 22, stk. 3, litra a), nr. i).
(
105
) – 30. betragtning til Dublin III-forordningen. Jf. også Dublin-gennemførelsesforordningen, bilag X, del B, der angiver de oplysninger, som skal gives til ansøgere i henhold til Dublin III-forordningens artikel 4.
(
106
) – Jf. Dublin III-forordningens artikel 23-25 og punkt 18 og 19 ovenfor.
(
107
) – Jf. Eurodacforordningens artikel 14, stk. 1.
(
108
) – De samme frister findes i Eurodacforordningens artikel 14, stk. 2. Kommissionen har for øjeblikket to verserende traktatbrudsprocedurer mod Italien og Grækenland for manglende overholdelse af deres forpligtelser i henhold til Eurodacforordningen
(
109
) – Jf. 30. betragtning til Dublin III-forordningen og punkt 24 ovenfor.
(
110
) – Dom af 6.6.2013, MA m.fl. (C-648/11, EU:C:2013:367, præmis 50).
(
111
) – Anerkendelsesdirektivets artikel 4 regulerer vurderingen af ansøgninger om international beskyttelse. I henhold til artikel 4, stk. 1, kan ansøgere pålægges hurtigst muligt at forelægge alle de elementer, der er nødvendige for at underbygge ansøgningen.
(
112
) – Jf. 12. betragtning til Dublin III-forordningen og punkt 30 ovenfor.
(
113
) – Jf. henholdsvis proceduredirektivets artikel 6, stk. 1, og artikel 6, stk. 2.
(
114
) – Denne frist forlænges til seks arbejdsdage, hvis ansøgningen indgives til nationale myndigheder, der ikke er udpeget til dette formål i henhold til national ret, f.eks. politiet (jf. artikel 6, stk. 1, andet afsnit). I modtagelsesdirektivet sondres der ikke mellem indgivelse af en uformel anmodning om international beskyttelse og indgivelse af en formel ansøgning. Ordet »indgive« anvendes i begge tilfælde.
(
115
) – Medlemsstaterne har ret til at kræve, at ansøgningen indgives personligt og/eller et bestemt sted (proceduredirektivets artikel 6, stk. 3).
(
116
) – Ordet »lodge« (indgive) er defineret i Oxford English Dictionary som »to present (a complaint, appeal, claim etc.) formally to the proper authorities« (indlevere eller indsende (en klage, indsigelse osv.) formelt til de behørige myndigheder). Oversættelsen af »lodged« (på dansk: »indgivet«) i Dublin III-forordningens artikel 1 til fransk er »introduite«. Da ordet »lodge« imidlertid ikke anvendes konsekvent i de tekster, der tilsammen udgør det fælles europæiske asylsystem, vil jeg ikke basere mig på et rent sprogligt argument med henblik på at præcisere fortolkningen heraf (jf. fodnote 114 ovenfor).
(
117
) – Jf. punkt 32 og 34 ovenfor.
(
118
) – For god ordens skyld skal jeg tilføje, at ikke alle frister i henhold til Dublin III-forordningen afhænger af indgivelsen af ansøgningen om international beskyttelse. I tilfælde af, at en ansøger ulovligt passerer grænsen til en medlemsstat efter at være indrejst fra et tredjeland, ophører i henhold til artikel 13, stk. 1, denne medlemsstats ansvar for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse 12 måneder efter datoen for den ulovlige grænsepassage. Ansvaret er ikke knyttet til indgivelsen af en ansøgning om international beskyttelse.
(
119
) – Det fremgår af Dublin III-forordningens artikel 20, stk. 2, at den formelle ansøgning om international beskyttelse skal udfærdiges på en formular, som indgives til de kompetente myndigheder, medmindre ansøgningen udfærdiges ved hjælp af en rapport, som sendes til disse myndigheder, jf. punkt 15 ovenfor.
(
120
) – Jf. henholdsvis proceduredirektivets artikel 9 og modtagelsesdirektivets artikel 6, stk. 1.
(
121
) – Jf. punkt 33 og 34 ovenfor.
(
122
) – Jf. endvidere Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, andet afsnit, som finder anvendelse, hvis det er umuligt at overføre en ansøger, fordi der er væsentlige grunde til at tro, at der er systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i den pågældende medlemsstat.
(
123
) – Dom af 16.2.2017, C.K. m.fl. (C-578/16 PPU, EU:C:2017:127, præmis 54).
(
124
) – Det er usandsynligt, at en medlemsstat, som blot undlader at handle, efter at den har udstedt en attestation, derefter anses for at have påberåbt sig Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, medmindre den pågældende medlemsstat har foretaget de relevante underretninger i det elektroniske kommunikationsnet »DubliNet«, som er oprettet i henhold til Dublin-gennemførelsesforordningen, og i Eurodac, jf. artikel 17, stk. 1, andet og tredje afsnit. Det er bevidst, at jeg ikke foretager en nærmere undersøgelse af spørgsmålet om, hvorvidt (og i givet fald på hvilket tidspunkt) en fortsat manglende stillingtagen til en ansøgning om international beskyttelse vil gøre den passive medlemsstat ansvarlig for den materielle vurdering og tidsrammen herfor.