61985C0133
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. O. LENZ
van 5 december 1986 (
*1
)
Inhoud
A — De feiten
B — Standpuntbepaling
I — Het prejudiciële verzoek van het Verwaltungsgericht Frankfurt
1) De ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek
2) De eerste twee vragen van het Verwaltungsgericht Frankfurt
3) De bevoegdheid van de Commissie tot het geven van de beschikking van 25 februari 1985
4) De derde vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt
5) De vijfde vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt
6) De vierde vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt
7) De zesde vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt
8) De zevende vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt
9) De achtste vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt
II — Het prejudiciële verzoek van het Landgericht Frankfurt
C — Conclusie
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A — De feiten
1.
Beschikking COM (85) 276 def. van de Commissie van 25 februari 1985 betreffende maatregelen tot bevordering van de afzet van boter op de markt van West-Berlijn heeft niet alleen geleid tot een beroep tot nietigverklaring in zaak 97/85, maar ook tot twee prejudiciële verzoeken van het Verwaltungsgericht Frankfurt en van het Landgericht Frankfurt.
2.
Zoals ik in mijn conclusie in zaak 97/85 heb uiteengezet, hebben de vier verzoeksters, margarinefabrikanten, die zich door de uitvoering van de door de Commissie besloten maatregel tot bevordering van de boterafzet in hun concurrentiemogelijkheden benadeeld voelen, ook bij de nationale gerechten gepoogd de uitvoering van de bestreden maatregel te verhinderen. Deze nationale procedures hebben tot de prejudiciële verzoeken in de gevoegde zaken 133 tot en met 136/85 (Rau e. a. /Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung) geleid.
3.
Verzoekster in het hoofdgeding in zaak 249/85 (Albako /Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung) — een dochtermaatschappij van verzoekster in het hoofdgeding in zaak 136/85 — heeft de privaatrechtelijke weg gekozen, ten einde tegen het Duitse interventiebureau een verbod te verkrijgen om in de toekomst nog soortgelijke acties als de maatregel ter bevordering van afzet van boter op de markt van West-Berlijn ten uitvoer te leggen.
4.
Daar ik op de gemeenschappelijke markt voor melk en zuivelprodukten alsmede de gemeenschappelijke marktordening waarop deze berust (
1
), reeds uitgebreid ben ingegaan in mijn conclusie betreffende de schadevergoedingsacties van de margarinefabrikanten tegen de „kerstboteractie 1984/85” (
2
), wil ik dit hier achterwege laten. Ik wijs er enkel op dat de markt voor melk en zuivelprodukten al jarenlang door overproduktie wordt gekenmerkt en dat de openbare botervoorraden in 1984 ongeveer 1 miljoen ton hadden bereikt.
5.
Tegen deze achtergrond heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen, verweerster, op 25 februari 1985 de bestreden beschikking tot de Bondsrepubliek Duitsland gericht. Deze beschikking hield in wezen het volgende in.
6.
Op de markt van West-Berlijn moest van 15 april tot eind juni 1985 een actie tot bevordering van de boterafzet worden gehouden. Daartoe moest het interventiebureau van de Bondsrepubliek Duitsland gratis 900 ton boter uit openbare voorraden ter beschikking stellen. Deze boter was uitsluitend voor direct verbruik bestemd en zij werd verpakt in pakjes met een nettogewicht van 250 gram met de opdruk „gratis EEG-boter”.
7.
De koelhuisboter moest samen met een pakje marktboter met hetzelfde nettogewicht in één verpakking op de markt worden gebracht. De prijs voor de twee te zamen verkochte pakjes boter mocht de tijdens de verkoopperiode geldende normale prijs voor 250 gram marktboter niet overschrijden.
8.
De actie moest gepaard gaan met een reclamecampagne en er moest een marktonderzoek worden gedaan ter berekening van de marginale kosten en ter beoordeling van de doeltreffendheid van de actie.
9.
De kosten van de actie beliepen ongeveer 4 miljoen ecu.
10.
Verweerster heeft haar beschikking gebaseerd op verordening nr. 1079/77 van de Raad van 17 mei 1977 inzake een medeverantwoordelijkheidsheffing en maatregelen ter verruiming van de markten in de sector melk en zuivelprodukten (
3
). Volgens artikel 4 van deze verordening worden maatregelen getroffen om de markten voor melk en zuivelprodukten te verruimen; deze maatregelen hebben betrekking op:
—
de verruiming van de markten binnen de Gemeenschap,
—
de verruiming van de markten buiten de Gemeenschap,
—
het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden en het streven naar verbeterde produkten.
11.
Deze maatregelen worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 30 van verordening nr. 804/68, dus de beheerscomitéprocedure; verder moet de Commissie vóór iedere periode waarin de medeverantwoordelijkheidsheffing voor zuivelprodukten wordt geheven, de Raad het programma van de maatregelen meedelen, die zij voornemens is in het volgende melkprijsjaar te treffen.
12.
De Berlijnse boteractie had de instemming van het beheerscomité.
13.
De vier verzoeksters in de hoofdgedingen in de gevoegde zaken 133 tot en met 136/85, die ongeveer twee derden van de margarineafzet in West-Berlijn in handen hebben, hebben in eerste instantie gepoogd de uitvoering van de actie door de Duitse rechter te laten verbieden. In maart 1985 stelden zij bij het Verwaltungsgericht Frankfurt een vordering in kort geding in. Bij beschikking van 20 maart 1985 verbood het Verwaltungsgericht de Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (hierna: BALM) voorlopig de bestreden maatregelen ten uitvoer te leggen.
14.
Op het hoger beroep van de BALM vernietigde het Hessische Verwaltungsgerichtshof deze uitspraak bij beschikking van 11 april 1985. Het Verwaltungsgericht overwoog dat de Commissie zelf alle uitvoeringsbepalingen van de actie had vastgesteld, dat deze regeling voor de BALM bindend was en dat de BALM bij de haar opgedragen uitvoering van de maatregelen enkel nog langs privaatrechtelijke weg optrad. Daar de BALM dus geen publiekrechtelijke regels meer behoefde vast te stellen, was de administratieve rechter in deze niet bevoegd. Behalve langs privaatrechtelijke weg zouden verzoeksters de beschikking van 25 februari 1985 eventueel ook kunnen aanvechten voor het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Op grond dat deze beschikking rechtstreeks toepasselijk en voor de BALM bindend was, achtte het Verwaltungsgericht het denkbaar, dat het Hof de door de beschikking rechtens benadeelde groep van personen als rechtstreeks en individueel geraakt zou beschouwen en derhalve een recht van beroep krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag voor deze personen zou erkennen.
15.
Na de uitspraak in kort geding van het Verwaltungsgericht Frankfurt stelden verzoeksters bij dezelfde rechter een vordering ten principale in. In het kader van deze procedures zijn de prejudiciële verzoeken in de gevoegde zaken 133 tot en met 136/85 gedaan.
16.
Op 16 april 1985 stelden verzoeksters in de gevoegde zaken 133 tot en met 136/85 een beroep tot nietigverklaring in bij het Hof (zaak 97/85) en verzochten zij het Hof tegelijk om opschorting van de tenuitvoerlegging van de bestreden beschikking (zaak 97/85 R). Dat verzoek werd door de president van het Hof bij beschikking van 3 mei 1985 afgewezen, op grond dat er geen ernstige schade dreigde en dat de opschorting van de maatregel voor verweerster een schade zou meebrengen vergelijkbaar met de door verzoeksters beweerdelijk geleden schade. Bovendien twijfelde de president in zijn beschikking ernstig aan de ontvankelijkheid van het beroep in de hoofdzaak.
17.
Verzoekster in het hoofdgeding in zaak 249/85 (Albako), een in West-Berlijn gevestigde margarinefabrikante, probeerde de uitvoering van de actie te verhinderen met een beroep op de Duitse bepalingen inzake de oneerlijke mededinging.
18.
In maart 1985 stelde zij een vordering in kort geding in bij het Landgericht Frankfurt. In zijn uitspraak van 11 maart 1985 verklaarde het Landgericht zich bevoegd, op grond dat de BALM bij de uitvoering van de haar door de beschikking van de Commissie opgelegde verplichtingen van privaatrechtelijke middelen gebruikt maakte. Het wees de vordering in kort geding evenwel af, daar de BALM geen inbreuk maakte op het Duitse mededingingsrecht, omdat zij niet uit concurrentieoverwegingen handelde.
19.
Het Oberlandesgericht Frankfurt, waarbij Albako hoger beroep instelde, wees de vordering eveneens af, zij het op andere gronden. De bestreden actie was weliswaar op bepaalde punten in strijd met het Duitse mededingingsrecht, doch dit laatste moest wegens de voorrang van het gemeenschapsrecht buiten toepassing blijven.
20.
Nadat de actie was afgelopen, maakte Albako vervolgens bij het Landgericht Frankfurt een bodemprocedure aanhangig, gericht op het verkrijgen van een verbod aan de BALM om in de toekomst in deze vorm gratis boter te verstrekken.
21.
Op de overwegingen die de twee Frankfurtse gerechten tot het stellen van hun prejudiciële vragen hebben geleid, alsmede op de opmerkingen van partijen zal ik in mijn standpuntbepaling nader ingaan.
B — Standpuntbepaling
22.
Ik zal eerst de door het Verwaltungsgericht Frankfurt gestelde vragen behandelen en daarna de vraag van het Landgericht Frankfurt.
I — Het prejudiciële verzoek van het Verwaltungsgericht Frankfurt
1) De ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek
23. a)
Om te beginnen wil ik iets zeggen over de twijfels van de Commissie over de ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek. Zoals gezegd, achtte het Hessische Verwaltungsgerichtshof de administratieve rechtsgang in casu uitgesloten. Volgens de Commissie valt dan ook aan te nemen dat het Verwaltungsgerichtshof, als de BALM tegen een eventuele uitspraak van het Verwaltungsgericht Frankfurt in hoger beroep gaat, aan zijn opvatting vasthoudt. Dan zou het onderhavige prejudiciële verzoek geen enkele praktische betekenis hebben.
24.
De Commissie weet dat het Hof blijkens zijn rechtspraak zich niet bevoegd acht te onderzoeken, of de indiening van een prejudicieel verzoek krachtens artikel 177 EEG-Verdrag in overeenstemming is met de regels van nationaal procesrecht, of dat algemene overwegingen van proceseconomie zich hiertegen verzetten. Niettemin is zij van mening, dat onderzocht zou moeten worden of aan die lijn moet worden vastgehouden.
25. b)
Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, is het vaste praktijk van het Hof, niet na te gaan of een prejudicieel verzoek voor de beslissing van een bepaald geschil relevant is. Reeds in zijn arrest van 15 juli 1964 in zaak 6/64 (
4
) overwoog het Hof dat artikel 177 EEG-Verdrag gebaseerd is op een duidelijke scheiding van bevoegdheden tussen de nationale rechter en het Hof; het staat het Hof niet toe, een onderzoek naar de feiten in te stellen, noch de beweegredenen van de oorspronkelijke rechter en het doel van zijn verzoek te toetsen.
26.
Aan die praktijk, dat een prejudicieel verzoek als bestaand wordt beschouwd zolang het niet uitdrukkelijk is ingetrokken, moet worden vastgehouden, te meer daar in het onderhavige geval nog niet definitief vaststaat, dat geen beroep op de Duitse administratieve rechter mogelijk is. Het Hessische Verwaltungsgericht heeft de bewuste uitspraak immers gedaan in een procedure in kort geding. Aan een dergelijke in een verkorte procedure gegeven beslissing behoeft echter niet noodzakelijkerwijs te worden vastgehouden. Derhalve valt niet uit te sluiten, dat niet toch beroep op de administratieve rechter openstaat.
27.2)
De eerste twee vragen van het Verwaltungsgericht Frankfurt:
„1)
Moet artikel 183 EEG-Verdrag aldus worden uitgelegd, dat de bevoegdheid van de rechterlijke instanties der Lid-Staten steeds is uitgesloten, wanneer de verzoeker zijn rechten ook geldend kan maken met een beroep krachtens de artikelen 169 en volgende, inzonderheid artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag?
2)
Kan een onderneming een tot een Lid-Staat gerichte beschikking, die een maatregel als die van de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 bevat, krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag aanvechten, indien zij in een rechtstreekse concurrentieverhouding staat tot de handelsondernemingen via welke de maatregel ten uitvoer moet worden gelegd?”
28.
a) Het Verwaltungsgericht Frank/urt is van mening dat verzoeksters over twee mogelijkheden beschikken om hun doel, het verhinderen van de Berlijnse boteractie, te bereiken. In de eerste plaats zou krachtens artikel 173, tweede alinea, beroep tegen de Commissie kunnen worden ingesteld; in de twee plaats zou aan de nationale rechter een verbod tegen de autoriteiten van de Lid-Staat kunnen worden gevraagd om de beschikking van de Commissie uit te voeren.
29.
Het Verwaltungsgericht twijfelt er evenwel aan of, gezien het bepaalde in artikel 183 EEG-Verdrag, deze beide rechtsgangen naast elkaar kunnen bestaan.
30.
Als het Hof bevestigt dat beide rechtsgangen naast elkaar kunnen bestaan, komt de tweede vraag niet meer aan de orde. In het tegenovergestelde geval, wanneer dus de bevoegdheid van de nationale rechter uitgesloten moet worden geacht, rijst evenwel de vraag, of verzoeksters zich dan met een beroep tegen de Commissie tot het Hof kunnen wenden.
31.b)
Volgens de opvatting van alle partijen moet de eerste vraag ontkennend worden beantwoord. Artikel 183 EEG-Verdrag staat een beroep op de nationale rechterlijke instanties niet in de weg, wanneer een rechtstreeks beroep bij het Hof mogelijk is, daar de Gemeenschap in de procedure voor de nationale rechter geen partij is. Er is geen gevaar voor tegenstrijdige beslissingen, omdat de nationale rechter krachtens artikel 177 EEG-Verdrag het Hof prejudiciële vragen kan voorleggen. Voorts blijkt uit de artikelen 183 en 177 EEG-Verdrag, dat de communautaire rechtsorde uitgaat van het naast elkaar staan van de nationale en de communautaire rechtsgangen.
32.c)
Artikel 183 speelt in deze geen rol, gezien de bewoordingen ervan. Waar het bepaalt dat, behoudens de bevoegdheid die bij dit Verdrag aan het Hof van Justitie wordt verleend, de geschillen waarin de Gemeenschap partij is, niet uit dien hoofde zijn onttrokken aan de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties, kan het slechts betrekking hebben op geschillen waarin de Gemeenschap zelf partij is. In de gedingen voor de nationale rechter is in casu echter niet de Gemeenschap partij, maar het interventiebureau van een Lid-Staat.
33.
Het is overigens hoogst twijfelachtig of de twee beroepsmogelijkheden, waarvan het Verwaltungsgericht uitgaat, eigenlijk wel bestaan. Reeds de president van het Hof heeft in zijn beschikking van 3 mei 1985 in zaak 97/85 R twijfel geuit. Ik heb in mijn conclusie in zaak 97/85 gesteld dat verzoeksters geen rechtstreeks beroep tegen de Commissie kunnen instellen, daar zij noch rechtstreeks noch individueel door de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 worden geraakt.
34.
Mocht het Hof mijn opvatting volgen dat een rechtstreeks beroep van verzoeksters tegen de Commissie niet ontvankelijk is, dan is een uitdrukkelijk antwoord op de eerste twee vragen van het Verwaltungsgericht eigenlijk overbodig. Dan zou kunnen worden volstaan met erop te wijzen dat in de onderhavige procedures in ieder geval de nationale rechtsgang open staat.
35.
Zou het Hof het beroep tot nietigverklaring echter ontvankelijk achten, dan doet zich een situatie voor die lijkt op die welke ten grondslag lag aan ‚s Hofs arrest van 27 september 1983 in zaak 216/82 (
5
). In die zaak ging het om een tot de Lid-Staten gerichte beschikking van de Commissie betreffende een verzoek om vrijstelling van douanerechten voor voorwerpen van opvoedkundige, wetenschappelijke of culturele aard. Ook daar vroeg de verwijzende rechter zich af, of de geldigheid van een beschikking van de Commissie in een prejudiciële procedure nog door het Hof kon worden getoetst nadat degene die door de beschikking van de Commissie werd geraakt, de beschikking niet binnen de termijn van artikel 173, derde alinea, EEG-Verdrag had aangevochten.
36.
In dat arrest heeft het Hof beslist dat overeenkomstig een in artikel 184 EEG-Verdrag tot uitdrukking komend algemeen rechtsbeginsel, de verzoeker de mogelijkheid moet hebben, in het kader van een volgens het nationale recht tegen de afwijzing van zijn verzoek ingesteld beroep, de onwettigheid in te roepen van de beschikking van de Commissie die als grondslag dient voor het te zijnen aanzien genomen nationale besluit. Deze constatering volstaat als antwoord om de twijfels van de nationale rechter weg te nemen, zonder dat het noodzakelijk is een standpunt in te nemen ten aanzien van de veel ruimere problematiek van de onderlinge verhouding tussen de artikelen 173 en 177 EEG-Verdrag.
37.
Ik geef het Hof in overweging bij deze rechtspraak aan te sluiten en derhalve de eerste vraag ontkennend te beantwoorden. De tweede vraag kan onbeantwoord blijven; het antwoord daarop zal overigens duidelijk worden uit ’s Hofs uitspraak in zaak 97/85.
3) De bevoegdheid van de Commissie tot het geven van de beschikking van 25 februari 1985
38.
Alvorens met de bespreking van de vragen van het Verwaltungsgericht verder te gaan, moet ik eerst ingaan op een probleem dat in enkele van de vragen wordt aangestipt, maar dat als zodanig niet uitdrukkelijk aan de orde is gesteld, namelijk of de Commissie wel bevoegd was tot het geven van haar beschikking van 25 februari 1985 betreffende maatregelen tot bevordering van de afzet van boter op de markt van West-Berlijn.
39.
Bij dit onderzoek zal ik om te beginnen ingaan op de opdracht aan het interventiebureau van de Bondsrepubliek Duitsland om 900 ton boter uit openbare voorraden gratis ter beschikking te stellen.
40.
Daar deze maatregel berustte op artikel 4 van verordening nr. 1079/77 van de Raad van 17 mei 1977 inzake een medeverantwoordelijkheidsheffing en maatregelen ter verruiming van de markten in de sector melk en zuivelprodukten, kwam hij krachtens artikel 5 van de verordening ten laste van de begroting van de Gemeenschap. De gratis verstrekking van koelhuisboter moet derhalve worden gezien als een vorm van steun gelijk aan de volle waarde van die boter, die bij een interventieprijs van 319,70 ECU per 100 kg (
6
) ongeveer op dat niveau lag.
41.
Aangezien verordening nr. 1079/77 ten doel had de markt voor zuivelprodukten te reguleren en te stabiliseren en de bestaande interventieregeling aan te vullen, en aangezien de beschikking van de Commissie uitsluitend op deze verordening was gebaseerd, kan de bevoegdheid van de Commissie om steun ter grootte van de volle waarde van de te verstrekken produkten te betalen, uitsluitend uit die verordening voortvloeien. Deze bevoegdheid kan niet uit de algemene interventieregeling van verordening nr. 804/68 worden afgeleid; daarenboven heb ik in mijn conclusie met betrekking tot de kerstboteractie 1984/1985 gesteld, dat de Commissie op grond van de algemene interventieregeling niet bevoegd is, op eigen gezag steun te verlenen, doch daarvoor een duidelijke machtiging van de Raad nodig heeft.
42.
Artikel 4 van verordening nr. 1079/77 bepaalt dat de Commissie volgens de zogenoemde beheerscomitéprocedure van artikel 30 van verordening nr. 804/68 maatregelen treft om de markten voor zuivelprodukten te verruimen. Nagegaan moet nu worden, of maatregelen in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1079/77 ook communautaire steun van het onderhavige type omvatten.
43.
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de artikelen 92 en volgende EEG-Verdrag betreffende steunmaatregelen van de staten niet direct van toepassing zijn op landbouwgebied. Het in die bepalingen neergelegde steunverbod en de goedkeuringsprocedure voor steunmaatregelen gelden naar de letter van deze bepalingen slechts voor steunmaatregelen van de staten. Niettemin is in de rechtspraak van het Hof erkend dat ook de gemeenschapsinstellingen zich aan de fundamentele bepalingen van het EEG-Verdrag moeten houden, ook wanneer deze zich volgens hun bewoordingen in eerste instantie tot de Lid-Staten richten (
7
). Zo heeft het Hof met name in zijn arrest van 29 februari 1984 in zaak 37/83 met betrekking tot het beginsel van het vrije verkeer van goederen overwogen:
„Ofschoon de artikelen 30 tot 36 EEG-Verdrag, ... in de eerste plaats betrekking hebben op eenzijdige maatregelen van de Lid-Staten, toch zijn ook de gemeenschapsinstellingen verplicht om de vrijheid van het intracommunautaire handelsverkeer — een grondbeginsel van de gemeenschappelijke markt — te eerbiedigen” (
8
).
44.
De instellingen moeten dus ook op het gebied van de landbouw het beginsel eerbiedigen, dat met openbare middelen bekostigde steunmaatregelen verboden zijn, voor zover het EEG-Verdrag niet anders bepaalt.
45.
Voor de landbouw kent het EEG-Verdrag inderdaad enige bijzondere regelingen. Zo bepaalt artikel 42 EEG-Verdrag, dat het hoofdstuk over de regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwprodukten slechts in zoverre van toepassing is, als door de Raad met inachtneming van de in artikel 39 vermelde doeleinden wordt bepaald. De Raad kan met name machtiging geven tot het verlenen van steun ter bescherming van door structurele of natuurlijke omstandigheden benadeelde bedrijven, of in het kader van economische ontwikkelingsplannen.
46.
Dat de beginselen van de gemeenschappelijke markt voor de instellingen bindend zijn, geldt in beginsel ook voor de landbouwsector, aangezien zelfs de voor de landbouw uitdrukkelijk toegelaten afwijkingen van bepaalde algemene verdragsbepalingen volgens 's Hofs arrest van 15 oktober 1969 (
9
) als uitzonderingsbepalingen restrictief moeten worden uitgelegd.
47.
Daarenboven bepaalt artikel 40, lid 3, eerste alinea, dat de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten alle maatregelen kan meebrengen welke noodzakelijk zijn om de doelstellingen van het landbouwbeleid te bereiken, in het bijzonder subsidies voor de produktie en het in de handel brengen der verschillende produkten.
48.
Aangezien het volgens de uit artikel 43, lid 2, voortvloeiende fundamentele competentieverdeling de Raad is die de gemeenschappelijke marktordeningen tot stand moet brengen, in het kader waarvan onder meer steunmaatregelen kunnen worden voorzien, en aangezien volgens artikel 42 EEG-Verdrag de Raad machtiging kan geven tot het verlenen van steun, komt de beslissing over het verlenen van steun op landbouwgebied alleen aan de Raad toe. De Commissie kan slechts tot steunverlening beslissen, indien zij daartoe door de Raad naar behoren is gemachtigd.
49.
Dit is in overeenstemming zowel met de systematiek van verordening nr. 804/68 en de praktijk van de instellingen bij de toepassing van deze verordening, alsook met de regels van het EEG-Verdrag op het punt van steunmaatregelen.
50.
De vergelijkbare regeling van artikel 12 van verordening nr. 804/68 voorziet eveneens in een voorafgaand besluit van de Raad betreffende de aldaar voorziene maatregelen tot bestrijding van overschotten aan botervet en laat enkel de vaststelling van uitvoeringsbepalingen aan de Commissie over.
51.
Zo heeft de Raad voor de met de kerstboteractie gepaard gaande verkoop tegen verlaagde prijs van boter voor rechtstreekse consumptie in Griekenland en Italië in voormelde verordening nr. 2957/84 zelf besloten, in Griekenland en Italië steun toe te kennen voor het rechtstreeks verbruik van boter, en heeft hij tevens het bedrag van deze steun — 160 ECU per kg — vastgesteld. Daarna pas heeft de Commissie bij verordening nr. 3029/84 de desbetreffende uitvoeringsbepalingen vastgesteld.
52.
Evenzo heeft de Raad in verordening nr. 1269/79 (
10
) de Lid-Staten gemachtigd om steun toe te kennen voor boter, die voor rechtstreekse consumptie bestemd was; ook in dit geval heeft hij zelf de hoogte van de steun vastgesteld en aan de Commissie alleen maar de vaststelling van uitvoeringsbepalingen overgelaten.
53.
Ook de regelingen betreffende de toekenning van steun om het boterverbruik van bepaalde groepen consumenten en industrieën te handhaven (
11
), heeft de Raad zelf vastgesteld. In artikel 1 van verordening nr. 1723/81 in de voor de hier relevante periode geldende versie (
12
), heeft de Raad zelf vastgesteld wie voor steun in aanmerking kwam — instellingen zonder winstoogmerk, legers, fabrikanten van banketbakkerswerk en consumptie-ijs alsmede fabrikanten van andere nader te bepalen voedingsmiddelen. In artikel 3 heeft hij het echter aan de Commissie overgelaten om in uitvoeringsbepalingen het bedrag van de steun vast te stellen.
54.
In bovenbedoelde gevallen, waar het niet om eenmalige acties ging maar om langduriger prijsverlagingen voor boter, besliste de Raad dus telkens zelf over het invoeren van de steun en soms ook over het bedrag ervan.
55.
Aan de conclusie dat onder „maatregelen om de markten voor zuivelprodukten te verruimen” zoals bedoeld in verordening nr. 1079/77 in ieder geval niet steunmaatregelen vallen, wordt niet afgedaan door de rechtspraak van het Hof betreffende artikel 155 EEG-Verdrag, dus betreffende de uitvoerende bevoegdheden van de Commissie.
56.
Weliswaar heeft het Hof in zijn arrest van 30 oktober 1975 in zaak 23/75 (
13
) vastgesteld, dat uit het stelsel van het Verdrag, in het kader waarvan artikel 155 moet worden bezien, alsmede uit de eisen van de praktijk volgt, dat het begrip „uitvoering” ruim moet worden uitgelegd. Aangezien de Commissie als enige in staat is de ontwikkeling van de markten voortdurend en oplettend te volgen en de spoedmaatregelen te nemen die de situatie vereist, kan de Raad genoopt zijn de Commissie op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid een ruime beoordelings- en handelingsbevoegdheid te laten. Met deze redengeving ging het Hof echter alleen in tegen de opmerkingen van een van de procespartijen, die de opvatting had verdedigd, dat een door de Raad aan de Commissie verleende bevoegdheid tot het vaststellen van uitvoeringsbepalingen strikt moest worden uitgelegd.
57.
Ook al moet dus de bevoegdheid van de Commissie om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen niet eng worden uitgelegd, toch kan zij niet op eigen gezag steun verlenen, die niet in het Verdrag is voorzien of waartoe de Raad niet heeft besloten. Dit volgt reeds uit de systematiek van verordening nr. 804/68, uit de bijzondere bepaling van artikel 23 van die verordening, dat behoudens andersluidende bepalingen de artikelen 92 tot en met 94 EEG-Verdrag van toepassing verklaart, doch vooral uit de principiële terughoudendheid waarmee het EEG-Verdrag de steunmaatregelen behandelt.
58.
Deze terughoudendheid blijkt reeds uit de verdragsbepalingen over staatssteun, de artikelen 92 en volgende, die, zoals gezegd, voor de instellingen bij de beoordeling van gemeenschapssteun niet direct verbindend zijn, maar waarvan de uitgangspunten toch ook wel voor die steun gelden.
59.
Volgens deze bepalingen zijn steunmaatregelen verboden, behoudens andersluidende bepalingen in het EEG-Verdrag. Dergelijke bepalingen zijn te vinden in artikel 92, leden 2 en 3, waarin een reeks van steunmaatregelen wordt opgesomd, die in het algemeen met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn, en andere die eventueel als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. Daarnaast kan krachtens artikel 92, lid 3, sub d, de Raad nog andere soorten steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt verenigbaar verklaren, en krachtens artikel 93, lid 2, derde alinea, in een bijronder geval een op zich verboden steunmaatregel toch toelaten.
60.
Ongetwijfeld beschikt de Commissie bij het toezicht op de steunmaatregelen, in het bijzonder bij de toetsing van de potentieel toelaatbare steunmaatregelen als bedoeld in artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag, over een zekere beoordelingsmarge. Dit neemt niet weg, dat zij niet buiten het kader mag treden dat door het EEG-Verdrag of door een handeling van de Raad is bepaald. Het staat dus alleen aan de Raad om over de toelaatbaarheid van verdergaande steunmaatregelen te beslissen.
61.
Dat de terughoudendheid van het EEG-Verdrag met betrekking tot steunmaatregelen ook voor de landbouwsector dient te gelden, blijkt uit de resolutie van de conferentie van de Lid-Staten te Stresa die overeenkomstig artikel 43, lid 1, werd bijeengeroepen om de hoofdlijnen van een gemeenschappelijk landbouwbeleid uit te stippelen, en waar algemene overeenstemming bestond over onder meer de hierna volgende grondgedachte:
„De afschaffing van de subsidies, welke met de geest van het Verdrag in strijd zijn, dient van essentieel belang te worden geacht.” (
14
)
62.
Onderzocht moet worden of dit beginsel, dat de beslissing over de toekenning van niet uitdrukkelijk voorziene steun hooguit aan de Raad toekomt, ook voor de landbouw geldt. Zoals reeds gezegd, zijn hiervoor aanwijzingen te vinden in de artikelen 40, lid 3, eerste alinea, en 42 EEG-Verdrag.
63.
Het beginsel dat steunmaatregelen slechts toelaatbaar zijn, wanneer zij in het Verdrag of in een handeling van de Raad zijn voorzien, kan dus niet opzij worden gezet door een ruime uitlegging van het begrip „uitvoeringsbevoegdheden” van de Commissie.
64.
In artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1079/77 van de Raad kan derhalve geen voldoende machtiging van de Commissie worden gezien om steun toe te kennen ter verruiming van de markten voor zuivelprodukten.
Mijn voorlopige conclusie is derhalve:
65.
Artikel 2, lid 1, van de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 betreffende maatregelen tot bevordering van de afzet van boter op de markt van West-Berlijn is ongeldig.
66.4)
De derde vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt:
„3)
Moet een onderneming ingevolge algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, inzonderheid de beginselen van de vrije beroepsuitoefening, de algemene handelingsvrijheid en de vrije mededinging, worden beschermd tegen concurrentienadelen die het gevolg zijn van een verbetering van de concurrentiepositie van een concurrent door communautaire maatregelen?”
67.
a) Het Verwaltungsgericht Frank/Urt wijst er in de eerste plaats op dat het grondrecht van de vrije beroepsuitoefening in de rechtspraak van het Hof is erkend. Het Hof heeft evenwel nog niet de precieze draagwijdte van dit grondrecht gedefinieerd. Wel heeft het erop gewezen dat het economische belang van ondernemingen, dat hun concurrenten geen overheidssubsidies ontvangen, in het gemeenschapsrecht bescherming vindt.
68.
Volgens artikel 3, sub f, EEG-Verdrag, aldus het Verwaltungsgericht verder, is het de taak van de Gemeenschap om vervalsing van de mededinging te voorkomen. De desbetreffende regels — voor zover tot de ondernemers gericht — zijn vervat in de artikelen 85 en 86 EEG-Verdrag. Uit de discriminatieverboden, de artikelen 7 en 40, lid 3, blijkt bovendien, dat ook de Gemeenschap zelf en de Lid-Staten de mededinging niet ongunstig mogen beïnvloeden.
69.
Dat betekent echter niet dat de mededinging niet van overheidswege zou mogen worden beperkt, maar alleen dat beperkingen gerechtvaardigd moeten zijn. Het grondrecht van de vrijheid van mededinging als uitvloeisel van het grondrecht van de beroepsvrijheid of van dat van de algemene handelingsvrijheid zou ook in het gemeenschapsrecht bescherming moeten vinden. De draagwijdte van dit grondrecht moet zich op zijn minst uitstrekken tot al diegenen, die met ondernemingen of met de overheid in een concurrentieverhouding staan. Concurrenten in deze zin zijn in casu verzoeksters en de handelsondernemingen die in het kader van de actie interventieboter aan de Berlijnse detailhandel moeten leveren. Ook al zouden deze handelsondernemingen geen voordeel bij de actie hebben, dan zou niettemin sprake zijn van een rechtstreekse concurrentieverhouding met de BALM, omdat deze zelf marktaandelen tracht te veroveren en de handelsondernemingen slechts als tussenpersonen gebruikt. In beide gevallen wordt de concurrentiepositie van verzoeksters nadelig beïnvloed en de draagwijdte van het grondrecht van vrije mededinging door een overheidsmaatregel geraakt.
70.
b) Volgens verzoeksters in het hoofdgeding beschermen de in vraag 3 genoemde algemene rechtsbeginselen de ondernemingen tegen concurrentienadelen die communautaire maatregelen voor hen zouden kunnen meebrengen.
71.
Het grondrecht van de vrije beroepsuitoefening is in 's Hofs rechtspraak reeds erkend: het beginsel van de vrije mededinging, dat in tal van verdragsbepalingen is erkend, verzet zich tegen het verlenen van steun door de Gemeenschap, wanneer dit negatieve effecten heeft op de concurrentiepositie van de ondernemingen, wat in casu het geval zou zijn.
72.
Bovendien menen verzoeksters dat het discriminatieverbod is geschonden. Hoewel boter en margarine onderling substitueerbare produkten zijn, maakt de Gemeenschap boter met enorme subsidies goedkoper en verstrekt haar zelfs gratis, terwijl margarine geen dergelijke steun ontvangt.
73.
Daarenboven zien verzoeksters in de actie van de Commissie niet alleen een verkoop beneden de kostprijs, maar een gratis verstrekken van goederen. Dat is volgens de beginselen van het recht inzake de oneerlijke mededinging, die in de rechtsstelsels van alle Lid-Staten bekend zijn, niet toegestaan, althans niet wanneer dat leidt tot het risico van verzadiging van de markt of wanneer daardoor de mededinging in gevaar komt. Ook is deze actie niet in overeenstemming met de nationale bepalingen inzake het cadeaustelsel.
74.
De Commissie is het in zoverre met het Verwaltungsgericht Frankfurt eens, dat ook naar haar mening voor iedere beperking van de individuele vrijheid van de ondernemers een rechtvaardigingsgrond dient te bestaan. In dit geval kan zij echter geen beperking van het recht op vrije beroepsuitoefening zien. Aan niemand is de toegang tot het uitoefenen van het beroep van margarinefabrikant ontzegd. De weerslag op de margarinemarkt was te verwaarlozen, daar de hoeveelheid boter die met de actie was gemoeid minder dan 0,4% van het totale jaarlijkse margarineverbruik uitmaakte. Bovendien was de margarine-industrie wegens de tussen de marktordening voor zuivel enerzijds en de marktordening voor vetten anderzijds bestaande verschillen reeds jarenlang bevoordeeld ten opzichte van de boterproducenten.
75.
De aan het recht inzake de oneerlijke mededinging ontleende rechtsbeginselen acht de Commissie in casu niet van toepassing. De door verzoeksters aangevoerde beginselen betreffende de verzadiging van de markt en betreffende het recht inzake het cadeaustelsel zijn specifiek aan het Duitse recht. In ieder geval komen overeenkomstige algemene beginselen in deze vorm niet in de rechtsstelsels van alle Lid-Staten voor.
76.
Voorts verwijst de Commissie naar de rechtspraak van het Hof, volgens welke geen tak van industrie aanspraak kan maken op handhaving van de voordelen van een bestaande marktordening.
77.
c) Met deze vraag heeft het Verwaltungsgericht Frankfurt een reeks abstracte problemen aan de orde gesteld, zoals de beginselen van de beroepsvrijheid, de mededingingsvrijheid, en, in de motivering van de vraag, het discriminatieverbod.
78.
Terecht heeft het Verwaltungsgericht Frankfurt opgemerkt, dat het beginsel van de vrije beroepsuitoefening in de rechtspraak van het Hof is erkend; omstreden is niet het bestaan, maar alleen de beschermingsomvang van dit algemene rechtsbeginsel.
79.
In zijn arresten van 13 december 1979 in zaak 44/79 (
15
) en van 14 mei 1974 in zaak 4/73 (
16
) heeft het Hof overwogen, dat de constitutionele orde van verschillende Lid-Staten de vrije beroepsuitoefening met waarborgen omringt; dat het aldus gewaarborgde recht, wel verre van als absoluut prerogatief te mogen worden beschouwd, ook in verband met de sociale functie van de beschermde werkzaamheden moet worden bezien. Zulke rechten worden derhalve normaliter slechts onder voorbehoud van in het openbaar belang voorziene beperkingen gewaarborgd. Ook in de rechtsorde van de Gemeenschap komt het gerechtvaardigd voor met betrekking tot deze rechten het voorbehoud te maken dat bepaalde grenzen die hun rechtvaardiging vinden in de doelstellingen van algemeen belang welke de Gemeenschap nastreeft, moeten worden in acht genomen zolang aan het wezen dier rechten geen afbreuk wordt gedaan. Inzonderheid de aan de onderneming verstrekte waarborgen mogen in geen geval zonder meer worden uitgebreid tot de bescherming van de belangen of kansen van de handel, welker wisselvalligheid voor de economische werkzaamheid wezenlijk is.
80.
In dit verband wil ik op nog een ander beginsel uit de rechtspraak van het Hof wijzen. Een onderneming kan zich niet beroepen op een verkregen recht om een uit een gemeenschappelijke marktordening voortvloeiend voordeel, dat haar op een bepaald ogenblik is toegekend, te behouden (
17
).
81.
Dit beginsel moet ook voor het door de Raad tot stand gebrachte evenwicht tussen twee verschillende marktordeningen gelden, zodat verzoeksters zich niet op een verkregen recht kunnen beroepen, dat de verhouding tussen de marktordeningen voor melk en zuivelprodukten en de marktordening voor vetten niet mag worden gewijzigd.
82.
Volgens de in artikel 43, lid 2, EEG-Verdrag gemaakte fundamentele bevoegdheidsverdeling op landbouwgebied nu moet de Raad de gemeenschappelijke marktordeningen vaststellen; bijgevolg is het ook de Raad die bevoegd is om in de marktordening resp. de verhouding tussen verschillende marktordeningen wijzigingen aan te brengen. Zolang de Raad dit niet doet, is de Commissie gebonden aan het fundamentele kader dat de Raad voor de marktordeningen resp. de daaronder vallende landbouwprodukten heeft afgebakend.
83.
Boter en margarine zijn landbouwprodukten in de zin van bijlage II, hoofdstukken 4 en 15.13, bij het EEG-Verdrag, waarvan de prijzen elkaar wederzijds beïnvloeden (
18
).
84.
De fundamentele verhouding tussen de boter- en de margarinemarkt is door de Raad tot stand gebracht bij verordening nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten en bij verordening nr. 136/66 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten, aangevuld met prijsregelingen en een douanerechtelijke bescherming aan de buitengrens met behulp van het gemeenschappelijk douanetarief.
85.
Met deze maatregelen heeft de Raad een evenwicht op het naar zijn oordeel juiste niveau tot stand gebracht tussen de boter- en de margarinemarkt. Daardoor heeft hij het raam voor de werkzaamheden van de boter- en de margarineproducenten bepaald.
86.
Dit raam, en dus ook de fundamentele verhouding tussen de boter- en de margarinemarkt roepen bij de Commissie bezwaren op. Het feit dat de prijs van boter ten gevolge van de besluiten van de Raad op een hoog niveau ligt, terwijl de prijzen voor de grondstoffen voor de margarineproduktie op het lage niveau van de wereldmarktprijzen liggen, levert haars inziens de margarineproducent een voordeel — en de boterproducenten een nadeel — op waarvoor geen rechtvaardiging kan worden gevonden. Om deze door haar als wanverhouding geziene situatie te verhelpen, heeft de Commissie de Raad meermalen voorstellen gedaan tot invoering van een heffing op vetten, die de Raad echter nooit heeft aanvaard.
87.
Om althans voor korte tijd en voor beperkte hoeveelheden de haars inziens normale concurrentieverhouding tussen boter en margarine tot stand te brengen, heeft de Commissie onder meer de kerstboteractie 1984/85 en de in haar beschikking van 25 februari 1985 neergelegde actie georganiseerd. Daarmee is zij voorbijgegaan aan de door de Raad gecreëerde basisverhouding tussen de boter- en de margarinemarkt.
88.
Volgens artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag moet de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap uitsluiten. Het in deze bepaling geformuleerde discriminatieverbod is een bijzondere uitdrukking van het algemene gelijkheidsbeginsel, dat een van de grondbeginselen van het gemeenschapsrecht is. Volgens dit beginsel mogen vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld, tenzij het maken van een verschil objectief gerechtvaardigd is. Dit beginsel beperkt dus de vrijheid van handelen van de gemeenschapsinstellingen bij de verwezenlijking van de in artikel 39 EEG-Verdrag genoemde doelstellingen van het landbouwbeleid (
19
).
89.
Aangezien boter en margarine, zoals gezegd, op zijn minst ten dele onderling substitueerbaar zijn, moet worden nagegaan, of in de verschillende structuur van de marktordeningen voor melk en zuivelprodukten enerzijds en die voor vetten anderzijds een rechtvaardiging kan worden gevonden voor het organiseren van maatregelen ter bevordering van de boterafzet, die voor de margarinefabrikanten nadelige effecten kunnen meebrengen.
90.
De prijsregelingen van de twee marktordeningen lopen sterk uiteen. Terwijl voor margarine de prijs van de grondstoffen in de Gemeenschap in principe op het niveau van de wereldmarkt ligt, moet bij de boterproduktie een prijs voor de grondstof melk worden betaald, die aanzienlijk — circa 200 ECU per 100 kg — boven de prijs op de wereldmarkt ligt. Anderzijds geldt voor boter een onbeperkte afzetgarantie, tegen prijzen die rekening houden met het in vergelijking tot de wereldmarkt veel hogere prijsniveau voor melk.
91.
Deze prijsstructuur nu heeft de Commissie aangetast door interventieboter gratis af te zetten, dus deze voor de volle prijs te subsidiëren, terwijl tegelijkertijd de interventieregeling voor verse boter tegen een ongewijzigde interventieprijs gehandhaafd bleef. Ofschoon dus de interventieboter, die gratis werd aangeboden, de verse boter, die tegen de normale prijs werd aangeboden, tot op zekere hoogte van de markt kon verdringen, kon verse boter weliswaar niet meer rechtstreeks aan de consument, doch nog wel tegen de interventieprijs aan de interventiebureaus worden verkocht, zodat de boterproducenten hun afzetmogelijkheden niet verloren.
92.
Voor de margarinefabrikanten lag de situatie evenwel anders. Aangezien er voor hun produkten geen door interventiemaatregelen gegarandeerde afzet bestond, zagen zij, toen een concurrerend produkt op grote schaal werd gesubsidieerd, hun afzet teruglopen zonder dat zij daarbij op enige tegemoetkoming konden rekenen.
93.
Vaststaat dus dat de subsidiëring van koelhuisboter voor boter- en voor margarineproducenten een verschillende uitwerking had: de producenten van de van de markt verdrongen verse boter konden hun produkt ongehinderd aan het interventiebureau aanbieden, dat het moest afnemen, terwijl voor de margarineproducenten een dergelijke uitweg niet bestond. De tussenkomst van de Commissie op de beide markten voor vetten leidde dus tot verschillende resultaten: de boterproducenten liepen hooguit een mogelijk boven de interventieprijs liggende marktprijs mis, wat niemand heeft gesteld, terwijl voor de margarineproducenten de omzet terugliep zonder dat zij daarvoor enige vergoeding kregen.
94.
Aangezien dus de maatregelen tot bevordering van de afzet van boter op de Berlijnse markt voor de margarinefabrikanten grote en voor de boterproducenten slechts geringe lasten hebben meegebracht, is deze ongelijke verdeling van lasten in het licht van 's Hofs rechtspraak (
20
) als een discriminatie van de margarinefabrikanten te beschouwen, die nu juist niet in aanmerking komen voor de voordelen waarin de marktordening voor melk en zuivelprodukten voorziet.
95.
Als men een discriminatie eerst bewezen acht, wanneer tegenover het door de ene groep producenten geleden nadeel een voordeel voor een andere groep staat, dan is ook dit in casu het geval.
96.
Wanneer als gevolg van een maatregel tot bevordering van de afzet van koelhuisboter zowel margarine als verse boter van de markt zijn verdrongen, behoeft dat de boterproducenten nog geen direct voordeel op te leveren. Indirect levert hij de boterproducenten echter wel een aanzienlijk voordeel op. Wanneer namelijk de marktordening voor melk en zuivelprodukten aldus functioneert, dat een welhaast onbeperkte afnamegarantie en een prijsniveau dat ver boven dat van de wereldmarkt ligt, een permanent structureel melkoverschot onvermijdelijk maken, rijn voor het wegwerken van de voorraden maatregelen als de Berlijnse boteractie welhaast noodzakelijk om het bestaande stelsel van hoge melkprijzen met een bijna onbeperkte afnamegarantie althans op korte termijn te kunnen handhaven. De interventie op de zuivelmarkt is in de praktijk uitgegroeid tot een stelsel waarin naar buitengewone afzetmogelijkheden moet worden gezocht. De Berlijnse boteractie was dan ook, zij het op bescheiden schaal, bedoeld om de hoge melkprijs en de afnamegarantie ten minste nog enige tijd te handhaven; indirect is deze actie dus de melkproducenten ten goede gekomen.
Ik geef bijgevolg in overweging, deze vraag te beantwoorden als volgt.
97.
De bevoegde organen van de Gemeenschap kunnen de door de marktordeningen in het leven geroepen mededingingsverhoudingen wijzigen. Daarbij moeten zij echter de door de algemene rechtsbeginselen van gemeenschapsrecht gewaarborgde belangen van concurrenten en in het bijzonder het discriminatieverbod eerbiedigen.
98.
5) De vijfde vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt:
„5)
Geldt ten aanzien van de in vraag 3 genoemde algemene rechtsbeginselen (grondrechten) het beginsel van de wetmatigheid van het bestuur (‚Vorbehalt des Gesetzes’), zodat zij alleen bij of krachtens een verordening van de Raad mogen worden beperkt?”
99.
a) Volgens het Verwaltungsgericht kunnen de grondrechten van de ondernemers niet willekeurig beperkt worden, zelfs niet wanneer het erom gaat de doelstellingen van het EEG-Verdrag te verwezenlijken. Anderzijds vormt niet iedere overheidsmaatregel waardoor grondrechten worden aangetast, tevens een schending daarvan. Zeker het grondrecht van mededingingsvrijheid kan niet onbeperkt gelden. Het Verwaltungsgericht vraagt zich af, van welke aard deze beperkingen moeten zijn om rechtens te kunnen worden aanvaard, aangezien het Hof zich hierover nog niet nauwkeurig genoeg heeft uitgelaten. Weliswaar leert het Hof dat het grondrecht van vrije beroepsuitoefening slechts „onder voorbehoud van in het openbaar belang voorziene beperkingen” wordt gewaarborgd, doch een nauwkeuriger kwalificatie van dit voorbehoud acht het Verwaltungsgericht onontbeerlijk.
100.
Ook al kent het gemeenschapsrecht formeel geen wetten, is de Raad in het kader van de constitutie van de Gemeenschap toch het constitutionele orgaan dat de rechtshandelingen verricht, die in een democratie tot de competentie van de volksvertegenwoordiging behoren. De verordeningen van de Raad moeten derhalve als legislatieve rechtscheppende handelingen worden beschouwd, maar zij moeten ook als een noodzakelijk vereiste worden gezien.
101.
b) Volgens verzoeksters in de hoofdgedingen moet een besluit van de Commissie, om geldig te zijn, rechtstreeks op een verdragsbepaling of op een door de Raad bij verordening verleende machtiging berusten. Dit volgt zowel uit de algemene beginselen van de rechtsstaat en van de scheiding der machten als uit de in artikel 4, lid 1, EEG-Verdrag uitputtend geregelde bevoegdheidsverdeling tussen de instellingen. Om die redenen kunnen de in de derde vraag genoemde grondrechten slechts worden beperkt door een rechtshandeling van de Raad zelf of van de Commissie op grond van een machtiging van de Raad.
102.
De Raad refereert aan 's Hofs rechtspraak, dat de hoofdzaken van een te regelen materie volgens de in het EEG-Verdrag voorziene procedure door de Raad moeten worden vastgelegd, terwijl de voorschriften ter uitvoering van basisverordeningen volgens een andere procedure — hetzij door de Raad zelf, hetzij door de Commissie krachtens een machtiging overeenkomstig artikel 155 EEG-Verdrag — kunnen worden vastgesteld. Hieraan is voldaan, wanneer volgens deze procedures criteria zijn vastgesteld die voldoende bepaald zijn om enerzijds de aan de Commissie overgedragen bevoegdheden duidelijk af te bakenen, en om anderzijds te waarborgen, dat zij zich bij de uitvoering aan die criteria houdt. Volgens de Raad moeten dus alle eventuele beperkingen van de rechten van particulieren door uitvoeringshandelingen van de Commissie berusten op de door de Raad in de basisverordening neergelegde criteria. Derhalve kunnen de algemene rechtsbeginselen alleen maar op basis van verordeningen van de Raad worden ingeperkt, met inachtneming van de door de rechtspraak van het Hof gestelde grenzen.
103.
De Commissie betoogt dat de geldigheid van de door de Raad aan haar verleende machtigingen niet moet worden beoordeeld volgens de begrippen van het Duitse constitutionele recht, maar aan de hand van de bijzondere structuren van het EEG-Verdrag. Dit bepaalt niet, waarin de bevoegdheden bestaan die de Raad krachtens artikel 155, vierde streepje, EEG-Verdrag aan de Commissie kan toekennen. Deze bepaling verbiedt alleen maar machtigingen waarbij de Raad, zonder zelf regels te stellen, de bevoegdheden op bepaalde aan hem voorbehouden gebieden globaal aan de Commmissie delegeert. Anders dan in het geval van artikel 80 van het Grundgesetz wordt niet verlangd, dat „inhoud, doel en omvang” van de machtiging precies worden omschreven.
104.
c) Volgens artikel 4, lid 1, EEG-Verdrag handelt iedere instelling binnen de grenzen van de haar door dit Verdrag verleende bevoegdheden.
105.
De artikelen 145 en 155 concretiseren dit beginsel: volgens artikel 145 EEG-Verdrag bezit de Raad ter bereiking van de doelstellingen en overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag beslissingsbevoegdheid; volgens artikel 155 heeft de Commissie, ten einde de werking en de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt te verzekeren, een eigen beslissingsbevoegdheid en werkt zij mee aan de totstandkoming van de handelingen van de Raad en van de Vergadering overeenkomstig dit Verdrag, en oefent zij de bevoegdheden uit welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt.
106.
Volgens deze beginselen, die dikwijls ook als „het beginsel van de beperkte bijzondere machtiging” worden aangeduid, handelt iedere instelling van de Gemeenschap binnen de grenzen van de haar door de verdragen toegekende bevoegdheden. Geen van de instellingen bezit een algemene wetgevende of handelingsbevoegdheid.
107.
Anderzijds volgt uit artikel 155, derde streepje, EEG-Verdrag, dat tussen de Raad en de Commissie in beginsel geen hiërarchische verhouding bestaat, daar het EEG-Verdrag de Commissie ook eigen bevoegdheden toekent.
108.
Zo kan de Commissie bijvoorbeeld krachtens artikel 115, eerste alinea, tweede zin, de Lid-Staten machtigen om op handelspolitiekgebied beschermende maatregelen te treffen, die in individuele gevallen de economische handelingsvrijheid van de marktdeelnemers heel goed kunnen aantasten.
109.
In het geval van artikel 155, vierde streepje, EEG-Verdrag bestaat echter wél een hiërarchische verhouding tussen de Commissie en de Raad, aangezien de Commissie zich daar bij het vaststellen van uitvoeringsmaatregelen moet houden aan de bevoegdheden die de Raad haar heeft verleend.
110.
Bij de maatregelen die de Commissie dus krachtens artikel 155, vierde streepje, vaststelt, kan zij de algemene rechtsbeginselen slechts beperken, indien zij daartoe door een verordening van de Raad is gemachtigd. In het geval van artikel 155, derde streepje, kan de Commissie evenwel tot dergelijke beperkingen besluiten krachtens haar eigen bevoegdheid, dus rechtstreeks op grond van de machtiging in het EEG-Verdrag.
111.
In beide gevallen heeft de Commissie zich echter te houden aan de regels die het Hof voor het geval van een beperking van grondrechten heeft aangegeven in het reeds genoemde arrest van 14 mei 1974 in zaak 4/73.
112.
Het bovenstaande brengt mij tot het volgende antwoord.
De bevoegde organen van de Gemeenschappen kunnen de door de algemene rechtsbeginselen geboden bescherming inperken, voor zover zij op basis van hun eigen bevoegdheid handelen.
Handelt de Commissie echter volgens artikel 155, vierde streepje, EEG-Verdrag in het kader van de aan haar verleende uitvoerende bevoegdheden, moet haar optreden berusten op een handeling van de Raad.
113.6)
De vierde vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt:
„4)
Strekt de in de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 [COM(85) 276 def.] voorziene maatregel nog ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag en is het een maatregel overeenkomstig de bepalingen daarvan in de zin van artikel 145 EEG-Verdrag ?”
114.
a) Het Verwaltungsgericht Frankfurt betwijfelt of de actie nog dient ter bereiking van de doelstellingen van het EEG-Verdrag. De actie heeft niet tot doel, de produktiviteit van de landbouw te doen toenemen en evenmin de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, aangezien het levensonderhoud van deze laatste immers enkel door de gegarandeerde interventieprijs wordt gewaarborgd. Het op de markt brengen van interventieboter kan nooit tot dit doel dienen.
115.
De actie heeft niet tot doel de markten te stabiliseren, want zij leidt enkel tot een kunstmatige prijsdaling van boter ten gunste van de verbruikers, maar niet tot een marktevenwicht.
116.
De maatregel heeft ook niet tot doel redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren, daar het redelijke prijsniveau afhangt van de prijsbepalingen van de gemeenschappelijke marktordeningen.
117.
Het enig redelijkerwijs denkbare doel is volgens het Verwaltungsgericht, dat oude boter uit de openbare pakhuizen verdwijnt. Het gaat om een zogenoemde fiscale hulpoperatie, vergelijkbaar met de bouw of de huur van nieuwe opslagruimte. Zulke fiscale hulpoperaties behoren uiteraard tot de bevoegdheden van de Gemeenschap. Het Verwaltungsgericht acht het evenwel uitgesloten, dat de Gemeenschap ten behoeve van dit soort transacties de grondrechten van de marktpartijen mag beperken.
118.
b) Verzoeksters in de hoofdgedingen verdedigen eveneens de opvatting, dat de bestreden actie geen van de in artikel 39 EEG-Verdrag genoemde doelstellingen van het landbouwbeleid nastreeft.
119.
In het bijzonder het verzekeren van een redelijke levensstandaard aan de landbouwbevolking kan geen rol spelen. Uit het speciaal verslag van de Rekenkamer over de verkoop van boter tegen verlaagde prijs (
21
) in de Gemeenschap blijkt dat de verkoop van boter tegen verlaagde prijs nauwelijks geschikt is om de boterafzet te vergroten.
120.
De Commissie deelt de opvatting dat het bij de Berlijnse boteractie niet gaat om de produktiviteit van de landbouw, het verzekeren van een redelijke levensstandaard van de landbouwbevolking of de voorziening van de verbruiker tegen redelijke prijzen. Haars inziens was het doel van de actie echter het stabiliseren van de markten.
121.
Om ten minste op middellange termijn tot een evenwicht tussen vraag en aanbod te komen, kon de Gemeenschap, gezien de aanzienlijke toename van de melkproduktie en de slechts matige groei van de consumptie, zich niet enkel beperken tot de produktiekant, maar moest zij naast de reeds lang bestaande acties van verkoop tegen verlaagde prijs naar mogelijkheden zoeken om de afzet van boter te verruimen. In artikel 4 van verordening nr. 1079/77 heeft de Raad de Commissie naar aanleiding van de instelling van de medeverantwoordelijkheidsheffing opgedragen, om permanent naar zulke maatregelen te zoeken. Dit artikel machtigt de Commissie in het bijzonder om volgens de beheerscomitéprocedure alle maatregelen te treffen, die de verruiming van de markten voor melk of zuivelprodukten binnen of buiten de Gemeenschap, of het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden en het streven naar verbeterde produkten ten doel hebben.
122.
Het staat buiten twijfel dat de gratis verstrekking van 900 ton boter uit de interventievoorraden en de daaraan gekoppelde verkoop van 900 ton verse boter slechts in zeer bescheiden mate tot het herstel van het verstoorde evenwicht heeft bijgedragen. Het was de Commissie echter niet in eerste instantie te doen om de afzet van 900 ton overtollige boter, maar om een experiment ten einde het gedrag van de verbruikers te bestuderen in geval van een aanzienlijke prijsdaling over een langere periode.
123.
c) Van de in artikel 39 EEG-Verdrag genoemde doelstellingen behoeft dus nog slechts die van de stabilisatie van de markten te worden onderzocht, aangezien men het wel eens kan zijn met de verwijzende rechter en alle betrokkenen, dat de maatregel betreffende de afzet van boter niet de overige in artikel 39 EEG-Verdrag genoemde doelstellingen tot doel heeft gehad.
124.
Het begrip marktstabilisatie omvat, zoals ik reeds in mijn conclusie inzake de kerstboteractie heb uiteengezet, twee aspecten: de stabilisatie van de markt van een bepaald produkt, in casu van boter, en de stabilisatie van de markten van verschillende produkten, wanneer, zoals hier het geval is, een substitutieverhouding tussen die produkten bestaat.
125.
Over de stabilisatie van de botermarkt wil ik het volgende opmerken: zoals reeds gezegd, ontstaan als gevolg van het functioneren van de marktordening voor melk en zuivelprodukten reeds jarenlang produktieoverschotten, die niet op de markt kunnen worden afgezet. Het doel van de stabilisatie der markten werd voortdurend verwaarloosd ten gunste van andere doelstellingen, in het bijzonder het verzekeren van een redelijke levensstandaard aan de landbouwbevolking. Het gevolg was dat een structureel produktieoverschot is ontstaan en dat de botermarkt volledig uit evenwicht is geraakt.
126.
Wanneer in een dergelijke situatie de Raad de Commissie opdracht geeft naar maatregelen te zoeken waarmee het marktevenwicht weer kan worden hersteld, dan is dit in het belang van het doel van artikel 39 EEG-Verdrag, de markten te stabiliseren. De desbetreffende maatregelen van de Commissie moeten dus ten doel hebben, het marktevenwicht te herstellen; of zij dit ook bereiken, is voor de juridische beoordeling niet van belang, aangezien bij een maatregel bedoeld om naar nieuwe afzetmogelijkheden te zoeken, eerst na de uitvoering ervan kan worden beoordeeld, of hij succes heeft gehad en dus geschikt was.
127.
De Commissie heeft op dit punt op overtuigende wijze uiteengezet dat het haar was gegaan om het bestuderen van het gedrag van de consumenten bij een sterke daling van de boterprijs, in het bijzonder om de exacte kosten en de grenzen van een eventuele extra afzet van boter te bepalen.
128.
De maatregel tot bevordering van de afzet van boter kon dus dienen ter bereiking van het doel van de stabilisatie van de botermarkt.
129.
Daar het begrip stabilisatie van de markten echter nog een tweede aspect omvat, namelijk de verhouding tussen de markten van onderling substitueerbare produkten, moet worden onderzocht of de Commissie mocht ingrijpen in de fundamentele verhouding tussen de markt voor melk en zuivelprodukten enerzijds en de markt van vetten anderzijds. In beginsel moet de Commissie immers de door de Raad gecreëerde basisverhouding tussen de twee genoemde marktordeningen respecteren. Daarenboven mochten de marktdeelnemers in elk van beide sectoren ervan uitgaan, dat de basisverhouding tussen de twee marktordeningen in ieder geval niet abrupt, dus niet zonder overgangsmaatregelen, werd gewijzigd.
130.
Volgens het Verwaltungsgericht Frankfurt werden in Berlijn in 1984 in totaal 13297 ton margarine verbruikt. Dit komt overeen met een gemiddeld maandelijks verbruik van 1108 ton ofwel met 2770 ton voor de duur van de boteractie (twee en een halve maand).
131.
Gesteld dat de extra afzet van 900 ton interventieboter in zijn geheel ten koste van de margarineafzet was gegaan, dan was de afzet van margarine in twee en een halve maand tijds met 22,5% teruggelopen. Maar berekend over de afzet van margarine in Berlijn in het gehele jaar 1984, was de daling nog slechts ongeveer 6,8% geweest.
132.
Daarenboven moet in aanmerking worden genomen dat althans de verzoeksters in de hoofdgedingen in de zaken 133 tot en met 136/85 niet enkel op de markt van Berlijn opereren, maar op de markt van de Bondsrepubliek Duitsland in haar geheel. Tijdens de mondelinge behandeling in zaak 97/85 R hebben zij betoogd dat de hoeveelheid gratis boter die met de actie was gemoeid, overeenkwam met 0,4% van de jaarlijkse margarineafzet in de Bondsrepubliek Duitsland.
133.
Een zo onbeduidende omzetdaling vormt mijns inziens nog geen grote ingreep in de door de Raad gecreëerde basisverhouding tussen de markt voor melk en zuivelprodukten en de markt voor vetten. Verder moet nog worden opgemerkt dat de Raad in artikel 4 van verordening nr. 1079/77 de Commissie de mogelijkheid heeft gegeven om ook voor de markt van zuivelprodukten binnen de Gemeenschap marktverruimende maatregelen te treffen, zodat althans geringe ingrepen in de basisverhouding tussen de twee marktordeningen door de Raad niet werden uitgesloten. Een dergelijke aanwijzing ontbrak in de rechtsgrondslag voor de kerstboteractie.
134.
Al met al meen ik dat de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 geen inbreuk maakte op het doel van de stabilisatie van de markten, zoals neergelegd in artikel 39 EEG-Verdrag.
135.
Dit brengt mij tot het volgende antwoord.
De in de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 voorziene maatregel is niet in strijd met de doelstellingen van het landbouwbeleid in de zin van artikel 39 EEG-Verdrag.
136. 7)
De zesde vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt:
„6)
Is de in de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 voorziene maatregel een maatregel die betrekking heeft op het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden respectievelijk op de verruiming van de markten in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1079/77 van de Raad van 17 mei 1977 inzake een medeverantwoordelijkheidsheffing en maatregelen ter verruiming van de markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1977, L 131)?”
137.
a) Het Verwaltungsgericht Frankfurt betwijfelt of de maatregel tot bevordering van de afzet van boter door artikel 4 van verordening nr. 1079/77 wordt gedekt. Het werpt de vraag op, of met afzet en verruiming van de markten ook de afzet van interventiegoederen uit openbare voorraden kan zijn bedoeld. De in artikel 4 bedoelde maatregelen worden gefinancierd uit de opbrengst van de medeverantwoordelijkheidsheffing. Deze heffing en de daarmee te financieren maatregelen zouden tot doel moeten hebben, te komen tot een betere verhouding tussen de produktie en de marktbehoeften. De te financieren maatregelen maken geen deel uit van het interventiesysteem, maar moeten dat systeem zodanig aanvullen, dat de verhouding tussen vraag en aanbod wordt recht getrokken.
138.
Deze strekking toont duidelijk aan dat met de term „afzet” in artikel 4 van verordening nr. 1079/77 alleen kan zijn bedoeld de afzet van vrije marktprodukten, dus zuivelprodukten waarvoor nooit interventie door de overheid heeft plaatsgevonden. Want alleen wanneer de markt voor deze produkten wordt verruimd, kan de verhouding tussen vraag en aanbod worden recht getrokken. Worden echter de afzetmogelijkheden voor interventieprodukten verruimd, dan wordt door de gratis verstrekking van interventieboter een deel van de vrije marktboter van de markt verdrongen en deze zal in het interventiesysteem moeten worden opgenomen. Indien een dergelijke maatregel uit middelen van de medeverantwoordelijkheidsheffing wordt bekostigd, wordt deze laatste onjuist aangewend.
139.
b) Volgens verzoeksters wordt de bestreden maatregel niet door artikel 4 van verordening nr. 1079/77 gedekt. Het zoeken van nieuwe afzetmogelijkheden vereist niet dat gratis 900 ton boter wordt verstrekt, aangezien een instituut voor marktonderzoek de gewenste gegevens zou kunnen verschaffen. De verruiming van de markten kan om de door de verwijzende rechter uiteengezette redenen slechts verse markboter betreffen. Het besluit om boter uit de interventievoorraden van de Gemeenschap gratis te verstrekken, maakt inbreuk op de marktordening voor melk. De taak van de interventiebureaus bij de opslag en de verkoop van boter is in verordening nr. 804/68 geregeld, in het bijzonder in artikel 6, lid 3. Waar in artikel 4 van verordening nr. 1079/77 wordt gesproken van maatregelen die betrekking hebben op de verruiming van de markten binnen de Gemeenschap, kan het alleen maar gaan om andere maatregelen dan de afzet van de door de interventiebureaus gekochte boter.
140.
De Commissie bestrijdt de redenering van de verwijzende rechter betreffende de draagwijdte van artikel 4 van verordening nr. 1079/77. In deze bepaling wordt de Commissie een algemene machtiging verleend om maatregelen ter verruiming van de markten voor melk en zuivelprodukten te treffen. De veronderstelling, dat een verruiming van de markten op basis van artikel 4 enkel verse zuivelprodukten mag betreffen, vindt in de verordening geen steun. Wanneer in de laatste overweging van de considerans van de verordening wordt gezegd dat de beoogde maatregelen bedoeld zijn om de bestaande interventieregeling aan te vullen, dan betekent dat niet dat voor de verruiming van de markten in de zin van artikel 4 nooit interventieprodukten zouden mogen worden gebruikt, maar alleen, dat de in dit artikel bedoelde acties bovenop de bestaande interventieregeling komen. De bestreden actie heeft metterdaad bijgedragen tot de verruiming van de markt, ook voor verse boter, omdat het pakje verse boter in het dubbele pak veel gemakkelijker kon worden afgezet dan onder normale marktomstandigheden. Van een verkeerde toepassing van verordening nr. 1079/77 kan derhalve geen sprake zijn.
141.
c) De stelling van verzoeksters in de hoofdgedingen, dat de strekking van de door de Commissie vastgestelde maatregel niet het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden kan zijn, heeft in wezen betrekking op de doelmatigheid en de geschiktheid van de Berlijnse boteractie. De doelmatigheid en de doeltreffendheid van een maatregel kunnen door het Hof echter slechts in beperkte mate worden getoetst. Slechts wanneer een maatregel klaarblijkelijk niet geschikt is om het doel dat de bevoegde instelling ermee op het oog heeft, te verwezenlijken, kan dit de geldigheid van die maatregel aantasten; het Hof moet hierbij rekening houden met het feit, dat de handelende instelling op organisatorisch vlak een ruime discretionaire bevoegdheid bezit (
22
).
142.
Aan verzoeksters kan zeker worden toegegeven dat wanneer voor het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden 900 ton boter gratis wordt verstrekt, vraagtekens kunnen worden gezet bij de noodzaak en de doelmatigheid van een dergelijke maatregel. Mogelijk hadden dezelfde resultaten kunnen worden verkregen door een studie van een instituut voor opinieonderzoek. Bovendien wordt in de twee, krachtens artikel 7 van de beschikking van 25 februari 1985 verrichte marktonderzoeken opgemerkt, dat slechts beperkte uitspraken mogelijk waren die niet op alle punten konden voldoen aan de eisen van een methodologisch zuivere analyse. Met name omdat eerst ongeveer een maand voor het begin van de actie opdracht tot het onderzoek was gegeven, waardoor onvoldoende vergelijkende gegevens over een voorafgaande periode konden worden verzameld, en omdat de testmarkt van West-Berlijn bijzonderheden vertoont die niet gelden voor de gehele Bondsrepubliek Duitsland of zelfs voor de Gemeenschap, mocht de uitkomst van het onderzoek niet als erg veelzeggend worden beschouwd.
143.
Ondanks deze gebrekkige voorbereiding van de actie, die de Gemeenschap altijd nog ongeveer 4 miljoen ecu kostte, en ondanks de ongelukkige keuze van de testmarkt, geloof ik niet dat van een „klaarblijkelijk niet geschikte” maatregel gesproken kan worden. Uiteindelijk kon de Commissie uit de actie en uit de begeleidende marktonderzoeken een zeker inzicht verkrijgen in de kosten van een grotere boterafzet en in de hoogte van de vereiste prijsverlaging, ook al hadden de gegevens maar een beperkte waarde.
144.
Ondanks de geconstateerde gebreken moet derhalve de maatregel : van de Commissie als een maatregel betreffende het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden worden beschouwd.
145.
Evenmin deel ik de opvatting, dat voor een maatregel ter verruiming van de markten voor zuivelprodukten in geen geval interventievoorraden mogen worden gebruikt.
146.
Wanneer met betrekking tot de door de Gemeenschap vastgestelde interventieprijzen en de tegelijkertijd bestaande afnamegarantie voor boter überhaupt nog van een marktgebeuren kan worden gesproken, dan behoort tot dit marktgebeuren eveneens de mogelijkheid om boter tegen de interventieprijs aan de interventiebureaus te verkopen. Interventie kan evenwel uiteraard niet betekenen dat bepaalde hoeveelheden landbouwprodukten voorgoed uit de markt worden genomen. Veeleer moeten zij op een passend tijdstip weer op de markt worden gebracht, wil het interventiesysteem blijven functioneren. Interventie is tenslotte bedoeld om de prijs te steunen en niet om landbouwprodukten voorgoed uit de markt te nemen.
147.
Tussen marktboter en interventieboter kan dus niet een zo strikt onderscheid worden gemaakt als het Verwaltungsgericht Frankfurt en verzoeksters in de hoofdgedingen doen. Een dergelijke opsplitsing in twee verschillende categorieën boter valt ook niet af te leiden uit de bewoordingen van verordening nr. 1079/77 van de Raad van 17 mei 1977.
148.
Evenmin bestaat mijns inziens aanleiding om van een verkeerde toepassing van verordening nr. 1079/77 te spreken, wanneer de opbrengst van de medeverantwoordelijkheidsheffing ook voor de afzet van interventieboter wordt gebruikt. Uit verordening nr. 1079/77 blijkt niet dat de opbrengst van de medeverantwoordelijkheidsheffing uitsluitend mag worden gebruikt voor maatregelen ter verruiming van de markten voor zuivelprodukten ten aanzien waarvan nog geen interventie heeft plaatsgevonden. Blijkens de tweede overweging van de considerans van de verordening wordt van de melkproducenten via de medeverantwoordelijkheidsheffing een bijdrage gevraagd in de hoge financiële lasten die de overschotten voor de Gemeenschap meebrengen. Bovendien worden ingevolge artikel 5 van de verordening de medeverantwoordelijkheidsheffing en de maatregelen ter verruiming van de markten voor wat de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid betreft, beschouwd als interventies ter regulering van de landbouwmarkten. Er wordt dus een nauw verband gelegd tussen de algemene interventieregeling enerzijds en de medeverantwoordelijkheidsheffing en de maatregelen ter verruiming van de markten anderzijds. Dit sluit aan bij het gestelde in de laatste overweging van de verordening, dat alle in deze verordening beoogde maatregelen bedoeld zijn om de markt voor zuivelprodukten te reguleren en te stabiliseren en op deze wijze de bestaande interventieregeling aan te vullen.
149.
Mij dunkt dat de door de Commissie bij haar beschikking van 25 februari 1985 getroffen maatregel tot bevordering van de afzet van boter onder artikel 4 van verordening nr. 1079/77 zou vallen, indien zij niet op andere gronden onwettig was.
150.
Ik geef derhalve in overweging, de zesde vraag te beantwoorden als volgt.
De in de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 voorziene maatregel is een maatregel die betrekking heeft op het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1079/77 van de Raad van 17 mei 1977 inzake een medeverantwoordelijkheidsheffing en maatregelen ter verruiming van de markten in de sector melk en zuivelprodukten.
151. 8)
De zevende vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt:
„7)
Voldoet artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1079/77 aan de vereisten van de rechtsstaat voor wat het beginsel van voldoende bepaaldheid betreft? ”
152.
a) De verwijzende rechter heeft deze vraag slechts gesteld voor het geval dat het Hof zou oordelen dat de bestreden maatregel door artikel 4 van verordening nr. 1079/77 wordt gedekt. Voor dat geval werpt het Verwaltungsgericht de vraag op, of deze regeling dan niet te ruim is en in strijd is met het uit de vereisten van de rechtsstaat voortvloeiende beginsel van voldoende bepaaldheid. Het wettigheidsbeginsel vereist niet een willekeurige, maar een nauwkeurig bepaalde machtiging voor het treffen van overheidsmaatregelen die ingrijpen in de rechts- en vrijheidssfeer der justitiabelen. De machtiging mag niet zo vaag zijn, dat het uiteindelijk niet meer de wetgever is die aangeeft, waar de vrijheid precies ophoudt, maar de uitvoerende organen. Aangezien artikel 4 van verordening nr. 1079/77 de Commissie een dermate grote speelruimte toekent, dat niet meer valt te voorzien in welke zin, dat wil zeggen met welke concrete inhoud, met welk concreet doel en in hoeverre de Commissie er gebruik van zal maken, is het niet voldoende bepaald. Niet blijkt dat de verruiming van de markten ook mag worden verwezenlijkt doordat de Gemeenschap de helft van de door haar verkregen boter aan de eindverbruiker wegschenkt. Het is zelfs de vraag, hoe een cadeauactie een markt kan verruimen, aangezien de term markt een handelseconomisch begrip is, terwijl het cadeau doen van produkten niet als een handelseconomische handeling kan worden beschouwd.
153. b)
Volgens verzoeksters in de hoofdgedingen is het beginsel, dat de machtigingsgrondslag voor het vaststellen van rechtsnormen van lagere rang voldoende bepaald moet zijn, een uitvloeisel van het beginsel van de rechtsstaat en van het beginsel van de scheiding van machten. Als een bestuursorgaan een onbeperkte handelings- en wetgevingsbevoegdheid zou hebben, zou dat in flagrante tegenspraak zijn met het beginsel van de rechtsstaat, volgens hetwelk elk overheidshandelen zijn grondslag moet vinden in het recht. Indien de door de Raad in een verordening gegeven machtiging allerlei soorten maatregelen kan omvatten, dan is dit in strijd met het vereiste, dat alle handelingen van de instellingen op het Verdrag berusten, en met de beginselen van de rechtsstaat en van de scheiding van machten. Als het begrip maatregel inderdaad ruim zou moeten worden opgevat, dan kan de Commissie niet slechts worden gemachtigd om melk en zuivelprodukten weg te schenken, maar bij voorbeeld ook om voor die produkten consumptiedwang op te leggen. Een verbod op het verbruik van concurrerende produkten, zoals margarine ten opzichte van boter, zou dan eveneens een passende maatregel tot verruiming van de markten zijn. Deze voorbeelden tonen aan dat de in artikel 4 van verordening nr. 1079/77 genoemde begrippen alleen dan een voldoende bepaalde machtigingsgrondslag kunnen opleveren, wanneer zij eng en strikt worden uitgelegd overeenkomstig hun doel.
154.
Volgens de Raad van de Europese Gemeenschappen is artikel 4 van verordening nr. 1079/77 in overeenstemming met het EEG-Verdrag. Het doel van deze bepaling is, de Commissie onder de daarin gestelde voorwaarden te machtigen om maatregelen ter verruiming van de markten in de sector melk en zuivelprodukten te treffen. Het nagestreefde doel is dus nauwkeurig bepaald. Verder worden in de verordening aangegeven de markten waarop de Commissie moet gaan optreden, alsmede de maatregelen waarom het gaat, te weten de verruiming van de afzetmogelijkheden en het streven naar verbeterde produkten. Deze criteria worden aangevuld door de considerans van de verordening waarin wordt overwogen dat in samenhang met de heffing moet worden voorzien in bijzondere maatregelen, ter verruiming van de markten en ter verbetering van de afzet van de overschotten op de markt van de Gemeenschap en op de wereldmarkt. Derhalve is de Commissie een reeks criteria aan de hand gedaan, die de haar toegekende bevoegdheden afbakenen.
155.
De Commissie beklemtoont dat zij ingevolge artikel 155, vierde streepje, EEG-Verdrag de bevoegdheden moet uitoefenen welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt. Artikel 155 bepaalt echter niet, tot hoever de Raad moet gaan met het zelf vaststellen van de nodige regelingen. Op grond van de bewoordingen van artikel 155 EEG-Verdrag is in ieder geval niet toegestaan een machtiging waarbij de Raad, zonder zelf enige regeling te treffen, de bevoegdheden op bepaalde, aan hem voorbehouden gebieden globaal aan de Commissie delegeert.
156.
In casu heeft de Raad niet slechts in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1079/77 het raam van de aan de Commissie verleende machtiging gepreciseerd, maar heeft hij in lid 2 ook bepaald, voor welke doeleinden de machtiging mag worden gebruikt.Voorts is onjuist de opvatting dat de Commissie ingevolge het wettigheidsbeginsel niet slechts een willekeurige machtiging, maar een nauwkeurig bepaalde en beperkte machtiging dient te hebben.
157. c)
In aansluiting op wat ik reeds naar aanleiding van de vijfde vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt heb opgemerkt, wil ik er om te beginnen opnieuw op wijzen dat er weliswaar tussen de Raad en de Commissie in beginsel geen hiërarchische verhouding bestaat, maar dat wanneer de Raad krachtens artikel 155, vierde streepje, EEG-Verdrag de Commissie uitvoerende bevoegdheden verleent, de Commissie zich te houden heeft aan het juridisch kader dat de Raad haar heeft gesteld.
158.
Daarenboven zal ik nu onderzoeken, hoe precies de opdracht moet zijn die de Raad aan de Commissie geeft.
159.
Blijkens's Hofs rechtspraak in deze moet de in artikel 155 EEG-Verdrag voorziene overdracht van bevoegdheden niet restrictief worden uitgelegd. Zo heeft het Hof beslist, dat deze machtiging niet beperkt is tot bevoegdheden van niet-verordenende aard (
23
) in zijn arrest van 30 oktober 1975 in zaak 23/75 heeft het Hof zelfs overwogen, dat uit het stelsel van het Verdrag, in het kader waarvan artikel 155 moet worden bezien, alsmede uit de eisen van de praktijk volgt dat het begrip uitvoering ruim moet worden uitgelegd. In hetzelfde arrest heeft het Hof beklemtoond, dat de Raad de Commissie aldus een ruime bevoegdheid mag verlenen, waarvan de grenzen moeten worden bepaald aan de hand van de algemene hoofddoelen van de marktordening en niet allereerst aan de hand van de letterlijke betekenis van de bevoegdverklaring.
160.
Gelet op de hoofddoeleinden van de marktordening in de sector melk en zuivelprodukten — evenwichtigheid tussen vraag en aanbod alsmede het garanderen van een passend prijsniveau — en op de uitdrukkelijke verwijzing in de considerans van verordening nr. 1079/77 naar de noodzaak om geleidelijk tot een betere verhouding tussen produktie en marktbehoeften te komen en tegelijkertijd de hoge lasten voor de Gemeenschap ten gevolge van de huidige situatie en met name van de aanzienlijke overschotten, te verlichten, geloof ik dat de in artikel 4 van verordening nr. 1079/77 neergelegde machtiging voldoende bepaald is. Als doelstelling van de te treffen maatregelen wordt aangegeven het verruimen van de markten, en ook wordt duidelijk bepaald, dat het daarbij om zowel de gemeenschappelijke markt als de markt van derde landen kan gaan; als tweede doelstelling wordt genoemd het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden en het streven naar verbeterde produkten. Voorts wordt deze machtiging nog verder ingeperkt doordat artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1079/77 de Commissie verplicht om voor elke periode van toepassing van de medeverantwoordelijkheidsheffing, aan de Raad de maatregelen mede te delen die zij voornemens is in de loop van het volgende melkprijsjaar te treffen. Aldus kan de Raad een soort preventieve controle uitoefenen op de wijze waarop de Commissie de door hem verleende machtiging zal gebruiken. Hij is dus in staat om zonodig in te grijpen, wanneer de Commissie zijns inziens de door hem verleende machtiging dreigt te overschrijden.
161.
Voorts beschikt de Raad als begrotingsautoriteit nog over een ander controlemiddel, aangezien de begrotingsautoriteit jaarlijks bepaalt op welke wijze de medeverantwoordelijkheidsheffing wordt besteed (
24
).
162.
Gezien deze beperkingen lijkt mij de in artikel 4 van verordening nr. 1079/77 neergelegde machtiging voldoende bepaald. Bovendien moet worden bedacht dat eerst nog moet worden gezocht naar maatregelen die de markten voor zuivelprodukten kunnen verruimen; een instrument voor de ontwikkeling waarvan het handelende orgaan eerst een beroep moet doen op zijn fantasie, kan uiteraard niet reeds in alle bijzonderheden in de basismachtiging zijn bepaald.
163.
Overigens is het niet zo dat een aldus verleende machtiging niet aan beperkingen onderhevig is. Enerzijds geldt, dat de algemene beginselen van gemeenschapsrecht met inbegrip van de grondrechten moeten worden geëerbiedigd; anderzijds kan de Commissie, wanneer zij op basis van de machtiging optreedt, niet van elk willekeurig middel gebruik maken, zoals in dit verband is gebleken bij de toekenning van steun. Om deze redenen kan de machtiging derhalve niet op zodanige wijze worden gebruikt als in de door verzoeksters genoemde voorbeelden wordt geschetst, aangezien dan zeker grondrechten zouden worden geschonden.
164.
Mijns inziens moet derhalve het volgende antwoord worden gegeven.
Artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1079/77 voldoen aan de vereisten van de rechtsstaat voor wat het beginsel van voldoende bepaaldheid betreft.
165.9)
De achtste vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt:
„8)
Is de in de beschikking van de Commissie voorziene maatregel onverenigbaar met het evenredigheidsbeginsel, indien de verruiming van de markten of het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden kan worden bereikt met geringere ingrepen in het marktmechanisme?”
166.
a) Het Verwaltungsgericht Frankfurt is van oordeel dat een regeling waardoor het grondrecht van de vrije beroepsuitoefening wordt beperkt, niet reeds op grond van willekeurig welke redelijke overweging van algemeen belang gerechtvaardigd is. Een beperking is alleen gerechtvaardigd, wanneer dit noodzakelijk is om redenen van algemeen belang die zo zwaarwegend zijn, dat zij voorrang verdienen boven de beperking van de beroepsvrijheid van de ondernemers. Wanneer het doel van de actie was, de markt te verruimen door ontlasting van de openbare voorraden, dan rijst de vraag, of dit doel niet kon worden bereikt door maatregelen die minder zwaar in het marktmechanisme hadden ingegrepen. Was de actie evenwel bedoeld om naar nieuwe afzetmogelijkheden te zoeken, dan rijst de vraag, of deze actie eigenlijk wel bruikbare resultaten kon opleveren. Er bestaat op zijn minst aanzienlijke twijfel over of, uitgaande van de testmarkt Berlijn, een generalisatie voor de gehele Bondsrepubliek en zelfs voor andere EEG-landen überhaupt mogelijk is. Een maatregel die enerzijds in grondrechten ingrijpt, maar anderzijds niet geschikt is ter bereiking van zijn doel, wordt nooit gedekt door zwaarwegende redenen van algemeen belang.
167.b)
Verzoeksters in het hoofdgeding sluiten zich bij de opvatting van het Verwaltungsgericht Frankfurt aan. Ook huns inziens zijn de met deze maatregel gepaard gaande lasten onevenredig.
168.
Als het doel van de actie was de botervoorraden te verminderen, dan had dit door andere maatregelen veel effectiever kunnen worden bereikt. Wanneer de afzet van 900 ton boter over een langere periode was gespreid of in een groter gebied had plaatsgevonden, dan was de markt bepaald minder verstoord. Overigens zouden de commerciële in- en uitvoer in het kader van de voedselhulp een voor de Gemeenschap minder kostbaar alternatief zijn geweest; beide mogelijkheden waren voor verzoeksters minder nadelig geweest.
169.
Als het doel van de maatregel het uitvoeren van een test was, dan was de gekozen actie hiervoor evenmin geschikt. Enerzijds vertoont de markt van West-Berlijn, gezien de geografische omvang en bepaalde sociodemografische kenmerken, bijzonderheden die niet alleen voor het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland, maar voor de gehele Gemeenschap atypisch lijken. Voorts was het niet nodig 900 ton boter weg te schenken om een test uit te voeren die evengoed in de vorm van een opiniepeiling had kunnen plaatsvinden.
170.
De Commissie stelt daartegenover dat het betoog van het Verwaltungsgericht met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel uitgaat van de veronderstelling, dat het enige doel van de actie is geweest de Duitse interventievoorraden te verminderen. Dat is echter onjuist. In feite ging het om het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden.
171.
Om de kosten van de test zo laag mogelijk te houden en tegelijkertijd toch enigszins representatieve resultaten te verkrijgen, moest de Commissie een zo geïsoleerd mogelijke markt zoeken. De deelmarkt West-Berlijn was gekozen primair wegens zijn in de Gemeenschap uniek geïsoleerde ligging, waardoor met relatief geringe kosten een voldoende betrouwbare analyse mogelijk was.
172.
c) Hiervoor (nr. 142) heb ik reeds uiteengezet, eraan te twijfelen of de in Berlijn uitgevoerde maatregel tot bevordering van de afzet van boter geschikt was om naar nieuwe afzetmogelijkheden voor boter te zoeken. Anderzijds heb ik echter toegegeven dat de Commissie althans enige kennis kon opdoen uit deze actie, zodat de maatregel niet als een volstrekt ondeugdelijk middel kon worden beschouwd.
173.
Beslissend voor het antwoord op de vraag, of de Commissie in strijd heeft gehandeld met het evenredigheidsbeginsel, dat één van de grondbeginselen van het gemeenschapsrecht is, lijkt mij de omstandigheid, dat verzoeksters in ieder geval geen langdurige nadelige invloed op hun economische activiteiten hebben gesteld of zelfs bewezen.
174.
De verwijzende rechter zal dit aspect stellig nog nader moeten onderzoeken, maar het staat wel vast dat verzoeksters in hun schriftelijke opmerkingen van 23 augustus 1985, toen dus de actie reeds was afgelopen, nog niet spraken van een aanhoudende omzetdaling in de margarine-industrie in Berlijn. Tijdens de mondelinge behandeling in zaak 97/85 R hebben verzoeksters ook toegegeven, dat de hoeveelheid boter die met de actie was gemoeid, slechts 0,4% van de totale afzet van margarine in de Bondsrepubliek Duitsland vertegenwoordigde. Gezien deze, op zijn hoogst geringe aantasting van de verkoopkansen van verzoeksters kan mijns inziens niet worden gesproken van een onevenredige benadeling van de margarinefabrikanten.
175.
Mitsdien geef ik u in overweging, op de laatste vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt te antwoorden als volgt.
De in de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 voorziene maatregel is verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel.
176.II —
Het prejudiciële verzoek van het Landgericht Frankfurt :„Moet artikel 189, vierde alinea, EEG-Verdrag aldus worden uitgelegd, dat een beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, die maatregelen behelst als die vervat in de beschikking van 25 februari 1985 betreffende maatregelen tot bevordering van de afzet van boter op de markt van West-Berlijn, eraan in de weg staat dat een in de Bondsrepubliek Duitsland aangezochte rechter aan degene die — zonder dat de beschikking rechtstreeks tot hem is gericht — deze beschikking uitvoert, een verbod oplegt om daarbij in strijd te handelen met de in de Bondsrepubliek Duitsland geldende mededingingsregels ?”
177.a)
Naar het oordeel van het Landgericht Frankfurt zou de vordering in het hoofdgeding naar Duits recht moeten slagen. Het Duitse recht inzake de oneerlijke mededinging is van toepassing, omdat de BALM ter vervulling van haar taak van privaatrechtelijke middelen gebruik had gemaakt en bijgevolg ook onder de ter zake geldende privaatrechtelijke bepalingen viel. Aangezien de door de BALM ter uitvoering van de beschikking van de Commissie getroffen maatregelen waren bedoeld om de afzet van boter te stimuleren, en dus de afzet van margarine noodzakelijkerwijs bemoeilijkten, heeft de BALM uit concurrentieoverwegingen gehandeld.
178.
Het Landgericht Frankfurt ziet in de gratis verstrekking van 900 ton boter een inbreuk op de goede zeden op het gebied van de mededinging, aangezien de markt daardoor op oneerlijke wijze werd verzadigd. De gratis verstrekte boter dekte in ieder geval een aanzienlijk deel van de totale vraag naar geëmulgeerde vetstoffen bij de Berlijnse bevolking. Het wegschenken van goederen in dergelijke hoeveelheden houdt het ernstige gevaar in, dat de mededinging met betrekking tot de betrokken goederen in niet onaanzienlijke mate tot stilstand komt.
179.
De maatregel vormde tevens een overdreven, niet met de goede zeden op mededingingsgebied strokend lokmiddel voor de afzet van boter. Daarenboven was de uitdrukkelijk als „gratis EEG-boter” aangeduide koelhuisboter een bij de marktboter aangeboden geschenk in de zin van de Zugabeverordnung (verordening inzake het cadeaustelsel); omdat marktboter en interven -tieboter wegens hun uiteenlopende houdbaarheid niet als identieke goederen kunnen worden beschouwd, is het geven van een dergelijk geschenk niet toegestaan.
180.
Aan een veroordeling van de BALM zou hooguit in de weg kunnen staan, dat de door haar getroffen maatregel op een beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen berustte. Deze omstandigheid is echter slechts relevant, ingeval deze beschikking voorrang heeft boven het mededingingsrecht van de Bondsrepubliek Duitsland.
181.
Volgens artikel 189 EEG-Verdrag heeft een beschikking van de Commissie in tegenstelling tot een verordening niet zonder meer een algemene strekking. Zij is in al haar onderdelen slechts verbindend voor diegenen tot wie zij uitdrukkelijk is gericht. Uit het enkele feit dat de beschikking verbindend is voor de betrokken Lid-Staat, mag evenwel nog niet worden afgeleid, dat ook in de betrekkingen tussen de partijen in het onderhavige geding dwingende bepalingen van nationaal mededingingsrecht moeten wijken voor de bij de beschikking ingevoerde regeling.
182.
Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen moet worden onderscheiden tussen het verbindend zijn van een handeling en de rechtstreekse werking ervan. Eerst wanneer de gemeenschapsregeling rechtstreekse werking heeft, moeten alle met de toepassing van het recht belaste organen van de betrokken Lid-Staten — dus ook de rechterlijke instanties — deze op dezelfde wijze naleven als zij dit voor het nationale recht verplicht zijn, waarbij in geval van een materieel conflict tussen een nationale rechtsregel en een rechtstreeks werkende gemeenschapsregel deze laatste prevaleert.
183.
Onder welke omstandigheden een beschikking van de Commissie als bedoeld in artikel 189 EEG-Verdrag rechtstreekse werking heeft, is in de rechtspraak van het Hof tot dusver niet definitief uitgemaakt. Het Hof heeft weliswaar in enkele gevallen niet uitgesloten dat beschikkingen rechtstreekse werking kunnen hebben, in die zin dat derden die een belang hebben bij de uitvoering van de beschikking, daaraan eventueel eigen aanspraken kunnen ontlenen. Aan welke eisen een beschikking echter precies moet voldoen om in het algemeen voor rechtstreekse werking in aanmerking te komen, kan uit de rechtspraak van het Hof niet worden afgeleid. Voor deze beoordeling kan hooguit houvast worden gevonden bij de criteria die het Hof met betrekking tot de kwestie van de rechtstreekse werking van verdragsbepalingen heeft ontwikkeld, namelijk dat de aan de staat opgelegde verplichting voldoende duidelijk en bepaald, en naar haar aard dwingend dient te zijn. Bovendien moet de bepaling aldus zijn geformuleerd, dat voor de uitvoering of werking ervan generlei handeling van de staat meer nodig is.
184.
Het is echter onzeker, of deze beginselen zonder meer kunnen worden toegepast bij de beoordeling van de rechtstreekse werking van beschikkingen krachtens artikel 189 EEG-Verdrag, en anderzijds is het ook de vraag of een beschikking met de onderhavige inhoud aan genoemde eisen voldoet. Voor de uitvoering van de actie waren immers nog bijkomende maatregelen van de nationale instanties nodig, te weten de sluiting van leveringsovereenkomsten met handelsondernemingen. Anderzijds wordt aan de staat tot welke de beschikking is gericht, nagenoeg geen speelruimte gelaten met betrekking tot de aard en de omvang van de te nemen maatregelen, aangezien alle belangrijke bijzonderheden reeds in de beschikking zelf zijn geregeld. Derhalve rijst de vraag, of beschikkingen met een dergelijke inhoud, wat hun rechtstreekse werking betreft, niet veeleer zijn gelijk te stellen met beschikkingen die een „self-executing” karakter hebben.
185. b)
Verzoekster in het hoofdgeding gaat eerst in op de geldigheid van de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 en vervolgens op de verhouding ervan tot het Duitse recht inzake oneerlijke mededinging. Ten slotte gaat zij in op de prejudiciële vraag.
186.
Verzoekster bestrijdt op verscheidene gronden dat de beschikking van 25 februari 1985 rechtstreekse werking heeft. Met haar beschikking heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland niet willen verplichten, de Duitse bepalingen inzake de oneerlijke mededinging voor de duur van de maatregel buiten werking te stellen. Een dergelijk vereiste wordt in de beschikking niet gesteld. Verder mag ervan worden uitgegaan dat de Commissie bij de vaststelling van de beschikking zich er zelfs niet van bewust was dat de uitvoering ervan in strijd zou komen met de beginselen van het recht inzake de oneerlijke mededinging. Ten slotte heeft de Commissie de beschikking niet bekendgemaakt, hoewel het rechtszekerheidsbeginsel dit had geëist, wanneer de beschikking het Duitse mededingingsrecht voor de uitvoering van de maatregel buiten werking had moeten stellen.
187.
Een handeling die algemene en normatieve werking wil hebben en een onbeperkt aantal adressaten wil raken, moet, om geldig te zijn, in de vorm van een verordening worden vastgesteld.
188.
De kwestie van de rechtstreekse werking van de beschikking ligt volstrekt anders dan in de zogenoemde „Leberpfen-nig”-arresten van 6 en 21 oktober 1970 (
25
), waarin aan een beschikking rechtstreekse werking werd toegekend. In die zaken ging het om een door een beschikking aangevulde richtlijn waarbij een Lid-Staat de verplichting was opgelegd zijn nationale recht in een bepaalde richting te wijzigen, welke verplichting die Lid-Staat niet was nagekomen. In dat geval moesten de betrokken nationale wettelijke bepalingen buiten werking worden gesteld en in alle Lid-Staten door een geharmoniseerde regeling worden vervangen, terwijl in casu uitsluitend het Duitse recht inzake oneerlijke mededinging zou zijn opgeschort, en dan nog slechts voor korte tijd, voor een bepaald gedeelte van zijn territoriale werkingssfeer en voor bepaalde produkten.
189.
Bovendien deed zich in de „Leberpfen-nig”-arresten een conflict voor tussen een gemeenschapsregeling en een nationale bepaling op hetzelfde rechtsgebied, terwijl zich in het onderhavige geval een conflict voordoet tussen een beschikking en het recht van een Lid-Staat op een niet-geharmoniseerd gebied, dat nog steeds tot de bevoegdheid van de Lid-Staat behoort.
190.
Indien de Commissie niet de bedoeling had om met haar beschikking het Duitse mededingingsrecht opzij te zetten, is haar beschikking niet meer dan een feitelijke maatregel geweest. Zuiver feitelijke gevolgen worden evenwel niet door artikel 189 EEG-Verdrag gedekt. Hooguit kan een beschikking voorrang hebben, indien voor de uitvoering ervan nadere rechtshandelingen nodig zijn. Wanneer een beschikking enkel is bedoeld om feitelijke gevolgen te sorteren, kan zij geen voorrang boven het nationale recht hebben.
191.
Ten slotte moeten ook de in artikel 5 EEG-Verdrag gestelde vereisten van de gemeenschapstrouw in acht worden genomen. Het is niet in overeenstemming met dit beginsel, wanneer de Commissie ter uitvoering van een kortlopende landbouwpolitieke maatregel zulke principiële nationale wettelijke bepalingen als de Duitse regeling ter bestrijding van oneerlijke mededinging buiten werking stelt.
192.
Om te beginnen betwijfelt de Commissie, of de verwijzende rechter het Duitse recht juist heeft toegepast. Voorts oefent zij kritiek uit op de opvatting van de verwijzende rechter, dat de beschikking van 25 februari 1985 enkel voorrang boven het Duitse recht inzake oneerlijke mededinging kan hebben, indien zij rechtstreekse gevolgen heeft ten gunste van particulieren.
193.
Zij acht het weliswaar juist dat de kwestie van de voorrang alleen kan spelen, wanneer de gemeenschapsbepaling in een nationale rechtsorde rechtstreekse werking heeft. Het zou echter onjuist zijn hieruit af te leiden dat de voorrang van een gemeenschapsbepaling steeds van haar rechtstreekse toepasselijkheid afhangt. De diepere grond voor de voorrang van het gemeenschapsrecht ligt niet in de rechtstreekse werking van de gemeenschapsregel, maar in de bindende kracht van het gemeenschapsrecht op materieel vlak en dus in de noodzaak tot effectieve tenuitvoerlegging ervan.
194.
Het is irrelevant dat de beschikking slechts tot één enkele Lid-Staat is gericht, daar de grond voor de rechtstreekse toepasselijkheid van het gemeenschapsrecht niet is gelegen in het vereiste van eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht in alle Lid-Staten, maar in het waarborgen van een doeltreffende werking van de Gemeenschap.
195.
Voor de voorrang van de beschikking boven het Duitse recht inzake de oneerlijke mededinging is voldoende, dat aan de Bondsrepubliek Duitsland zo duidelijke en onvoorwaardelijke verplichtingen waren opgelegd, dat zij gedwongen was haar mededingingsrecht buiten toepassing te laten, wanneer de uitvoering van de beschikking dat vereiste. Ingevolge artikel 5 EEG-Verdrag was de Bondsrepubliek Duitsland dan ook verplicht, de beschikking uit te voeren ondanks eventuele twijfel aan de verenigbaarheid van de maatregel met het nationale recht. Hetzelfde geldt voor het optreden van de BALM, die niets anders heeft gedaan dan de aan de Bondsrepubliek Duitsland opgelegde verplichtingen uit te voeren.
196.
De voorrang van het gemeenschapsrecht werkt kortom naar twee kanten, zowel ten gunste als ten nadele van de particulier.
197.
c) Om te beginnen wil ik de problematiek schetsen waarop in het kader van de prejudiciële vraag van het Landgericht Frankfurt moet worden ingegaan.
198.
Buiten beschouwing moet blijven de kritiek van de Commissie op de vaststelling van het Landgericht Frankfurt, dat de maatregel tot bevordering van de afzet van boter in strijd is met het Duitse recht inzake oneerlijke mededinging. Dit te beoordelen is de taak van de nationale rechter.
199.
Evenmin aan de orde is de vraag, of de BALM inderdaad uit concurrentie-overwegingen heeft gehandeld dan wel of dat werd gedaan door de handelsondernemingen die de boter op de markt van West-Berlijn hebben afgezet. In zover moet het Hof zich baseren op de vaststellingen van de verwijzende rechter; het is niet bevoegd de juistheid daarvan te toetsen.
200.
Weliswaar heeft het Landgericht Frankfurt geen uitdrukkelijke vraag gesteld over de geldigheid van de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985, toch lijkt mij deze vraag ook hier van belang. Immers, de nationale rechter vraagt niet naar de voorrang van beschikkingen in het algemeen, maar hij heeft zijn vraag beperkt tot een beschikking „als die van 25 februari 1985”. De kwestie van de voorrang kan dus niet van die van de geldigheid van de beschikking worden gescheiden.
201.
Bij de behandeling van de prejudiciële vragen van het Verwaltungsgericht Frankfurt ben ik hierboven (nrs. 37 tot 64) tot de conclusie gekomen dat de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 ongeldig is. Hieruit volgt ook meteen het antwoord dat het Landgericht Frankfurt moet worden gegeven, te weten dat een ongeldige beschikking van de Commissie er niet aan in de weg kan staan dat een rechterlijke instantie van een Lid-Staat zijn nationale recht toepast.
202.
De rechterlijke instantie kan echter niet zelf beslissen over de geldigheid van de beschikking van de Commissie, maar moet de vraag aan het Hof voorleggen, zoals in casu ook is gebeurd. Dit volgt uit artikel 173, eerste en tweede alinea, alsmede uit artikel 177, eerste alinea, sub b, EEG-Verdrag.
203.
d) Niettemin zal ik subsidiair, voor het geval dat het Hof de beschikking in afwijking van mijn standpunt geldig zou achten, de vraag onderzoeken of deze beschikking voorrang heeft boven het nationale recht.
204.
Volgens 's Hofs vaste rechtspraak moet het gemeenschapsrecht voorrang worden toegekend boven daarmee strijdig nationaal recht. Reeds in het geciteerde arrest van 15 juli 1964 in zaak 6/64 heeft het Hof vastgesteld, dat het door het Verdrag geschapen en dus uit een autonome rechtsbron voortvloeiende recht wegens zijn bijzondere aard niet door enige nationale rechtsregel opzij mag worden gezet, wil het zijn communautaire aard niet verliezen en de rechtsgrondslag van de Gemeenschap zelf niet in gevaar worden gebracht.
205.
Dit standpunt heeft het Hof later in vaste rechtspraak bevestigd (
26
). Weliswaar moet worden toegegeven dat het Hof zich tot dusver uitsluitend met de voorrang van verordeningen, dat wil zeggen met rechtstreeks werkend gemeenschapsrecht heeft beziggehouden. De grondgedachten van deze rechtspraak lijken mij echter ook te kunnen worden toegepast op beschikkingen die de instellingen in het kader van hun bevoegdheid tot de Lid-Staten richten. Beschikkingen zijn volgens artikel 189, vierde alinea, „verbindend in al haar onderdelen”. Door deze eigenschap lijkt de beschikking op de verordening of de algemene beschikking volgens het EGKS-Verdrag en onderscheidt zij zich van de richtlijn, die slechts verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat.
206.
Een tot een Lid-Staat gerichte beschikking heeft derhalve de kwaliteit van een rechtsnorm.
207.
Beschikkingen zijn voor degenen tot wie zij zijn gericht, verbindend en moeten door hen worden nagekomen zolang de ongeldigheid ervan niet is vastgesteld. Zelfs een bij het Hof ingesteld beroep heeft volgens artikel 185 geen schorsende werking; het Hof kan hooguit, wanneer het van oordeel is dat de omstandigheden zulks vereisen, opschorting van de uitvoering van de bestreden handeling gelasten.
208.
Dit heeft de president van het Hof bij beschikking van 3 mei 1985 in zaak 97/85 R nu juist geweigerd.
209.
Bijgevolg bleef de beschikking in al haar onderdelen verbindend voor de Bondsrepubliek Duitsland, en wel voor alle organen van de staat, rechterlijke instanties zo goed als bestuursorganen. De beschikking moest derhalve worden uitgevoerd, ook al moest voor een beperkte markt, een beperkt gebied en een beperkte tijd inbreuk worden gemaakt op enige nationale bepalingen inzake de oneerlijke mededinging. Het Landgericht kon derhalve de uitvoering van de Berlijnse boteractie niet met een beroep op nationaal recht verbieden vóór een beslissing van het Europese Hof van Justitie. Dit is nu juist het gevolg van de voorrang van het gemeenschapsrecht.
e)
Ik geef het Hof in overweging, de vraag van het Landgericht Frankfurt te beantwoorden als volgt:
210.
Artikel 189, vierde alinea, EEG-Verdrag, moet aldus worden uitgelegd, dat een beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, die maatregelen behelst als die vervat in de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 betreffende maatregelen tot bevordering van de afzet van boter op de markt van West-Berlijn, eraan in de weg staat dat een in de Bondsrepubliek Duitsland aangezochte rechter aan degene die — zonder dat de beschikking rechtstreeks tot hem is gericht — deze beschikking uitvoert, een verbod oplegt om daarbij in strijd te handelen met de in de Bondsrepubliek Duitsland geldende mededingingsregels, zolang die beschikking niet ongeldig is verklaard door het Hof of op andere wijze buiten werking is getreden.
C — Conclusie
211. I —
Ik geef het Hof in overweging, op de door het Verwaltungsgericht Frankfurt gestelde vragen te antwoorden als volgt:
1)
het stelsel van rechtsbescherming van het EEG-Verdrag sluit een naar nationaal recht openstaande rechtsgang niet reeds uit, wanneer de verzoeker tegen de hem bezwarende rechtshandeling een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag kan instellen;
2)
artikel 2, lid 1, van de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 betreffende maatregelen tot bevordering van de afzet van boter op de markt van West-Berlijn is ongeldig;
3)
de bevoegde organen van de Gemeenschap kunnen de door de marktordeningen in het leven geroepen mededingingsverhoudingen wijzigen. Daarbij moeten zij echter de door de algemene rechtsbeginselen van gemeenschapsrecht gewaarborgde belangen van concurrenten en in het bijzonder het discriminatieverbod eerbiedigen;
4)
de bevoegde organen van de Gemeenschap kunnen de door de algemene rechtsbeginselen geboden bescherming inperken, voor zover zij op basis van hun eigen bevoegdheid handelen;
handelt de Commissie echter volgens artikel 155, vierde streepje, EEG-Verdrag in het kader van de aan haar verleende uitvoerende bevoegdheden, moet haar optreden berusten op een handeling van de Raad;
5)
de in de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 voorziene maatregel is niet in strijd met de doelstellingen van het landbouwbeleid in de zin van artikel 39 EEG-Verdrag;
6)
de in de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 voorziene maatregel is een maatregel die betrekking heeft op het zoeken naar nieuwe afzetmogelijkheden in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1079/77 van de Raad van 17 mei 1977 inzake een medeverantwoordelijkheidsheffing en maatregelen ter verruiming van de markten in de sector melk en zuivelprodukten;
7)
artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1079/77 voldoen aan de vereisten van de rechtsstaat voor wat het beginsel van voldoende bepaaldheid betreft;
8)
de in de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 voorziene maatregel is verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel.
II —
Ik geeft het Hof in overweging, de vraag van het Landgericht Frankfurt te beantwoorden als volgt:
Artikel 189, vierde alinea, EEG-Verdrag, moet aldus worden uitgelegd, dat een beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, die maatregelen behelst als die vervat in de beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 betreffende maatregelen tot bevordering van de afzet van boter op de markt van West-Berlijn, eraan in de weg staat dat een in de Bondsrepubliek Duitsland aangezochte rechter aan degene die — zonder dat de beschikking rechtstreeks tot hem is gericht — deze beschikking uitvoert, een verbod oplegt om daarbij in strijd te handelen met de in de Bondsrepubliek Duitsland geldende mededingingsregels, zolang die beschikking niet ongeldig is verklaard door het Hof of op andere wijze buiten werking is getreden.
(
*1
)	Vertaald uit het Duits.
(
1
)	Verordening nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1968, L 148, blz. 13).
(
2
)	Gevoegde zaken 279, 280, 285 en 286/84 (Jurispr. 1987, blz. 1069) en zaken 27/85 en 265/85 (Jurispr. 1987, blz. 1129 en 1155).
(
3
)	PB 1977, L 131, blz. 6.
(
4
)	Arrest van 15 juli 1964, zaak 6/64, Costa/ENEL, Jurispr. 1964, blz. 1199.
(
5
)	Arrest van 27 september 1983, zaak 216/82, Universität Hamburg, Jurispr. 1983, blz. 2771.
(
6
)	Vgl. verordening nr. 858/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot vaststelling voor het melkprijsjaar 1984/1985 van de richtprijs voor melk en van de interventieprijzen voor boter, magere- melkpoeder, Grana-Padano en Parmigiano-Reggianokaas (PB 1984, L 90, biz. 17).
(
7
)	Vgl. de arresten van 13 december 1983 (zaak 218/82, Commissie/Raad, Jurispr. 1983, blz. 4063) en van 29 februari 1984 (zaak 37/83, Rewe, Jurispr. 1984, blz. 1229).
(
8
)	T. a. p.
(
9
)	Arrest van 15 oktober 1969, zaak 16/69, Commissie/Italië, Jurispr. 1969, blz. 377.
(
10
)	Verordening nr. 1269/79 van de Raad van 25 juni 1979 inzake de afzet tegen verlaagde prijs van boter bestemd voor rechtstreekse consumptie (PB 1979, L 161, blz. 8).
(
11
)	Verordening nr. 1723/81 van de Raad van 24 juni 1981 houdende algemene voorschriften betreffende maatregelen om het boterverbruik van bepaalde groepen consumenten en industrieën te handhaven (PB 1981, L 172, blz. 14).
(
12
)	In de versie van verordening nr. 863/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening nr. 1723/81 ten aanzien van de mogelijkheid om steun te verlenen voor het gebruik van boter voor de vervaardiging van bepaalde voedingsmiddelen (PB 1984, L 90, blz. 23).
(
13
)	Arrest van 30 oktober 1975, zaak 23/75, Rey Soda, Jurispr. 1975, blz. 1279.
(
14
)	PB 1958, blz. 282.
(
15
)	Arrest van 13 december 1979, zaak 44/79, Hauer, Jurispr. 1979, blz. 3727.
(
16
)	Arrest van 14 mei 1974, zaak 4/73, Nold, Jurispr. 1974, blz. 491.
(
17
)	Vgl. de arresten van 27 september 1979, zaak 230/78, Eridania, Jurispr. 1979, blz. 2749, en van 6 december 1984, zaak 59/83, Biovilac, Jurispr. 1984, blz. 4057.
(
18
)	Arrest van 23 februari 1983, zaak 66/82, Fromançais, Junspr. 1983, blz. 395.
(
19
)	Vgl. het arrest van 5 juli 1977, zaak 116/76, Granaria, Junspr. 1977, blz. 1247.
(
20
)	De arresten van 25 oktober 1978, gevoegde zaken 103 en 145/77, Koninklijke Scholien-Honig, Jurispr. 1978, blz 2037, en van 5 juli 1977, zaak 116/76, reeds aangehaald.
(
21
)	PB 1982, C 143, blz. 1.
(
22
)	Vergelijk het arrest van 21 februari 1979, zaak 138/78, Stölting, Jurispr. 1979, blz. 713, waarin het Hof de wettigheid van verordening nr. 1079/77 heeft bevestigd.
(
23
)	Zie het arrest van 15 juli 1970, zaak 41/69, ACF Chemiefarma NV, Jurispr. 1970, blz. 661.
(
24
)	Vergelijk artikel 207 van de begroting van de Commisie in de begroting voor 1984, PB 1984, L 12, blz. 438 en 439, en de begroting 1985, PB 1985, L 206, blz. 454 en volgende.
(
25
)	Arresten vin 6 oktober 1970 (zaak 9/70, Grad, Jurispr. 1970, bh. 825) en van 21 oktober 1970 (zaak 20/70, Lesage, Jurispr. 1970, blz. 861, en zaak 23/70, Haselhorst, Jurispr. 1970, blz. 881).
(
26
)	Vel. de arresten van 13 februari 1969 (zaak 14/68, Walt Wilhelm, Jurispr. 1969, blz. 1), van 17 december 1970 (zaak 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Jurispr. 1970, blz. 1125), en van 9 maart 1978 (zaak 106/77, Simmenthal, Jurispr. 1978, blz. 629).