ORDONNANCE DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
2 octobre 2024 (*)
« Recours en annulation – Produits phytopharmaceutiques – Règlement (CE) no 1107/2009 – Règlement d’exécution (UE) 2023/2660 – Renouvellement de l’approbation de la substance active glyphosate – Qualité pour agir – Défaut d’affectation directe – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑114/24,
Dominique Masset, demeurant à Lens (France), représenté par Me G. Tumerelle, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par Mme A.-C. Becker, MM. M. ter Haar et F. Thiran, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de M. R. da Silva Passos, président, Mmes I. Reine (rapporteure) et T. Pynnä, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–        l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 7 mai 2024,
–        la demande d’intervention déposée par Bayer Agriculture BV le 28 mai 2024,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le requérant, M. Dominique Masset, demande l’annulation du règlement d’exécution (UE) 2023/2660 de la Commission, du 28 novembre 2023, renouvelant l’approbation de la substance active glyphosate conformément au règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, et modifiant le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 de la Commission (JO L, 2023/2660, ci-après le « règlement attaqué »).
Antécédents du litige
2        Le requérant, citoyen français, a fait réaliser en 2017 des analyses d’urine sous le contrôle d’un huissier de justice. Ces analyses ont révélé la présence de la substance active glyphosate à hauteur de 3,31 ng/mL.
3        Au vu de ces résultats, le 15 juin 2018, le requérant a déposé une plainte « contre X » auprès des autorités pénales françaises pour mise en danger de la vie d’autrui, tromperie aggravée et atteintes à l’environnement.
4        Le 5 septembre 2023, les autorités pénales françaises ont informé le requérant que sa plainte avait été classée sans suite. À l’appui de cette décision, ces autorités ont indiqué, notamment, que l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) n’avait, à ce jour et en l’état des connaissances scientifiques actuelles, pas conclu au caractère cancérogène avéré du glyphosate pour l’homme. Elles ont ainsi renvoyé aux conclusions de l’examen par les pairs de la substance active glyphosate, publiée par l’EFSA le 26 juillet 2023.
5        Le 28 novembre 2023, la Commission a adopté le règlement attaqué, par lequel elle a renouvelé l’approbation de la substance active glyphosate pour une durée de dix ans, jusqu’au 15 décembre 2033.
6        Le 12 février 2024, le requérant a déposé une nouvelle plainte pénale « contre X » auprès des autorités pénales françaises pour mise en danger de la vie d’autrui, tromperie aggravée et atteintes à l’environnement.
Conclusions des parties
7        Dans la requête, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler le règlement attaqué.
8        Dans son exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner le requérant aux dépens.
9        Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        déclarer le recours recevable et fondé ;
–        statuer sur l’exception d’irrecevabilité avant de statuer sur la demande d’intervention de Bayer Agriculture BV.
En droit
10      Aux termes de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure du Tribunal, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond.
11      En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
12      Dans son exception d’irrecevabilité, la Commission soutient que le requérant n’est pas directement concerné par le règlement attaqué, dès lors que ce règlement ne produirait pas directement des effets sur la situation juridique du requérant et laisserait un pouvoir d’appréciation aux États membres chargés de sa mise en œuvre.
13      Le requérant répond que le règlement attaqué modifie gravement sa situation personnelle et juridique. Il invoque, en particulier, les dommages causés par le glyphosate sur sa santé et celles des autres citoyens français, car le règlement attaqué aurait pour effet de maintenir l’autorisation de l’utilisation de la substance active glyphosate dans les produits phytopharmaceutiques, laissant ainsi perdurer l’exposition de l’environnement et des animaux à cette substance. Le requérant souligne également l’impossibilité, pour les autorités pénales françaises, de donner suite à ses plaintes pénales, comme le démontrerait le classement sans suite de sa plainte déposée le 15 juin 2018.
14      Il convient de rappeler que, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas dudit article, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
15      En l’espèce, en premier lieu, il n’est pas contesté par que le requérant, qui n’est pas désigné dans le règlement attaqué, n’est pas destinataire de celui-ci.
16      En second lieu, la recevabilité d’un recours introduit par une personne physique ou morale contre un acte dont elle n’est pas le destinataire, au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, est subordonnée à la condition que lui soit reconnue la qualité pour agir, laquelle se présente dans deux cas de figure. D’une part, un tel recours peut être formé à condition que cet acte la concerne directement et individuellement. D’autre part, une telle personne peut introduire un recours contre un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution si celui-ci la concerne directement (arrêt du 17 septembre 2015, Mory e.a./Commission, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, points 59 et 91).
17      Selon la jurisprudence, la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par l’acte faisant l’objet du recours, telle que prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, requiert que deux critères soient cumulativement réunis, à savoir que la mesure contestée, d’une part, produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et, d’autre part, ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (arrêt du 5 mai 1998, Dreyfus/Commission, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, point 43 ; voir, également, arrêt du 17 mai 2018, Bayer CropScience e.a./Commission, T‑429/13 et T‑451/13, EU:T:2018:280, point 57 et jurisprudence citée).
18      En outre, la condition selon laquelle la partie requérante doit être concernée directement par l’acte attaqué figurant, en des termes identiques, tant au deuxième membre de phrase de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE qu’au troisième membre de phrase de cette disposition, elle doit revêtir la même signification dans chacun de ces membres de phrase. En effet, l’appréciation de cette condition de nature objective ne saurait varier en fonction des différents membres de phrase de cette disposition (arrêt du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, point 73).
19      Par conséquent, tout acte, qu’il soit de nature réglementaire ou d’une autre nature, peut, en principe, concerner directement un particulier et ainsi produire directement des effets sur la situation juridique de celui-ci, indépendamment du fait de savoir s’il comporte des mesures d’exécution. Ainsi, dans le cas où l’acte attaqué produirait de tels effets, la circonstance selon laquelle des mesures d’exécution ont été adoptées ou doivent encore l’être n’est pas, en tant que telle, pertinente dès lors que celles-ci ne mettent pas en cause le caractère direct du lien existant entre l’acte attaqué et ces effets, à condition que cet acte ne laisse aux États membres aucun pouvoir d’appréciation quant à l’imposition desdits effets à ce particulier (voir, en ce sens, arrêt du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, point 74).
20      S’agissant du renouvellement de l’approbation d’une substance active telle que le glyphosate, il ressort du règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (JO 2009, L 309, p. 1) que, avant de faire droit à une demande d’autorisation d’un produit phytopharmaceutique contenant une telle substance active, les États membres sont tenus de procéder à une évaluation indépendante, objective et transparente de cette demande, en vue, notamment, d’établir l’absence de nocivité du produit concerné, à la lumière des données scientifiques disponibles les plus fiables ainsi que des résultats les plus récents de la recherche internationale (arrêt du 28 octobre 2020, Associazione GranoSalus/Commission, C‑313/19 P, non publié, EU:C:2020:869, point 53).
21      Dans ce contexte, l’approbation préalable, par la Commission, des substances actives contenues dans le produit concerné ne constitue, conformément à l’article 29, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1107/2009, que l’une des conditions cumulatives devant être vérifiée, par l’État membre saisi d’une demande d’autorisation d’un produit phytopharmaceutique, avant de faire droit à cette demande. Il en va de même, en application de l’article 43, paragraphe 1, de ce règlement, lorsqu’un État membre est saisi d’une demande de renouvellement d’une autorisation déjà accordée (arrêt du 28 octobre 2020, Associazione GranoSalus/Commission, C‑313/19 P, non publié, EU:C:2020:869, point 54).
22      S’il est exact, comme le souligne le requérant, que le renouvellement de l’approbation, par la Commission, de la substance active glyphosate ne peut être réexaminée par l’État membre concerné, il n’en demeure pas moins que, avant d’accorder une autorisation pour un produit phytopharmaceutique contenant cette substance ou de renouveler celle-ci, l’État membre saisi d’une demande en ce sens est tenu d’apprécier si les autres conditions énoncées à l’article 29, paragraphe 1, de ce règlement sont satisfaites (voir, en ce sens, arrêt du 28 octobre 2020, Associazione GranoSalus/Commission, C‑313/19 P, non publié, EU:C:2020:869, point 55).
23      En outre, dans le cadre de la procédure de reconnaissance mutuelle au sein de l’Union, les États membres concernés, au sens de l’article 36, paragraphe 2, du règlement no 1107/2009, qui disposent d’une évaluation d’un autre État membre en vertu de l’article 36, paragraphe 1, de ce règlement, sont autorisés dans certains cas, en application de l’article 36, paragraphe 3, dudit règlement, à imposer des mesures nationales d’atténuation, voire à refuser l’autorisation d’un tel produit sur leur territoire, en vue d’écarter un risque inacceptable pour la santé humaine ou l’environnement (voir, en ce sens, arrêt du 28 octobre 2020, Associazione GranoSalus/Commission, C‑313/19 P, non publié, EU:C:2020:869, point 56).
24      Aussi, le renouvellement de l’autorisation d’un produit phytopharmaceutique ne saurait être considéré comme constituant une mise en œuvre purement automatique du renouvellement de l’approbation, par la Commission, d’une substance active contenue dans ce produit (voir, en ce sens, arrêt du 28 octobre 2020, Associazione GranoSalus/Commission, C‑313/19 P, non publié, EU:C:2020:869, point 58). Au contraire, le renouvellement de l’approbation d’une substance active, tel que celui prévu par le règlement attaqué, laisse aux États membres un pouvoir d’appréciation quant à l’imposition des effets de ce règlement aux particuliers tels que le requérant.
25      Par conséquent, le second critère prévu par la jurisprudence constante rappelée au point 17 ci-dessus n’est pas rempli en l’espèce. Le règlement attaqué ne concerne donc pas directement le requérant au sens de cette même jurisprudence.
26      Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argument du requérant selon lequel, en raison du renouvellement de l’approbation de la substance active glyphosate par le règlement attaqué, les autorités pénales françaises seraient contraintes de rejeter toute plainte introduite contre un tel renouvellement.
27      À cet égard, dans la lettre informant le requérant du rejet de sa première plainte, les autorités pénales françaises ont certes cité les conclusions de l’examen par les pairs de la substance active glyphosate, publiées par l’EFSA le 26 juillet 2023.
28      Toutefois, des infractions pénales, telles que celles dont le requérant a fait état dans ses deux plaintes déposées auprès des autorités nationales françaises, à savoir la mise en danger de la vie d’autrui, la tromperie aggravée et les atteintes à l’environnement, doivent être appréciées au regard des dispositions du droit pénal national et des critères prévus par celui-ci. À cet égard, les autorités nationales jouissent de pouvoirs d’enquête étendus afin de vérifier si de telles infractions, telles que définies dans le droit national, sont établies. Cela ressort, en l’espèce, de la lettre informant le requérant du rejet de sa première plainte, qui démontre que les autorités pénales françaises ont mené une enquête auprès de divers organismes afin de vérifier les allégations du requérant.
29      Le requérant fait donc valoir à tort qu’aucun classement sans suite de ses plaintes n’aurait été décidé si le règlement attaqué n’avait pas été adopté.
30      S’agissant de l’argument du requérant tiré de l’impossibilité pour les États membres de refuser l’autorisation de produits contenant la substance active glyphosate, il convient de renvoyer aux points 22 à 24 ci-dessus. À cet égard, le fait que le pouvoir d’appréciation des États membres soit encadré par le règlement no 1107/2009 ne signifie pas qu’il soit inexistant.
31      Quant à l’affirmation du requérant selon laquelle il n’existerait aucune voie de recours, y compris au niveau national, lui permettant de contester le règlement attaqué, de sorte que ce règlement serait « inattaquable », il convient de relever que la protection conférée par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne n’exige pas qu’un justiciable puisse, de manière inconditionnelle, intenter un recours en annulation, directement devant la juridiction de l’Union, contre des actes de l’Union. Ainsi, les conditions de recevabilité prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE doivent être interprétées à la lumière du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective, sans pour autant aboutir à écarter les conditions expressément prévues par le traité FUE (voir, en ce sens, arrêts du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 98 et 105, et du 28 avril 2015, T & L Sugars et Sidul Açúcares/Commission, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, points 43 et 44).
32      À titre surabondant, il convient de souligner que les membres du public ne sont pas privés de toute voie de recours pour contester le renouvellement de l’approbation d’une substance active. En effet, en vertu de l’article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de l’Union européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13), tel que modifié, toute organisation non gouvernementale ou d’autres membres du public satisfaisant aux critères énoncés à l’article 11 de ce règlement sont habilités à introduire une demande de réexamen interne auprès de l’institution ou de l’organe de l’Union qui a adopté un acte administratif au motif que ledit acte va à l’encontre du droit de l’environnement. Pour autant qu’elle remplisse les conditions précitées, une telle demande peut ainsi viser le règlement attaqué et porter sur la réévaluation de l’approbation de la substance active en cause.
33      Une demande de réexamen interne du règlement attaqué tendrait donc à faire constater une prétendue illégalité ou l’absence de bien-fondé de ce règlement. Le demandeur pourrait ensuite saisir, conformément à l’article 12 du règlement no 1367/2006, lu conjointement avec l’article 10 de ce règlement, le juge de l’Union en introduisant un recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application ou détournement de pouvoir contre la décision rejetant comme non fondée la demande de réexamen interne (voir, en ce sens, arrêt du 15 décembre 2016, TestBioTech e.a./Commission, T‑177/13, non publié, EU:T:2016:736, point 56).
34      Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter le recours comme étant irrecevable.
Sur les dépens
35      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
36      Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière, à l’exception de ceux afférents à la demande d’intervention.
37      Aux termes de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, s’il est mis fin à l’instance dans l’affaire principale avant qu’il ne soit statué sur une demande d’intervention, le demandeur en intervention et les parties principales supportent chacun leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention.
38      En l’espèce, le requérant, la Commission et Bayer Agriculture supporteront chacun leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention de Bayer Agriculture BV.
3)      M. Dominique Masset supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne à l’exception de ceux afférents à la demande d’intervention.
4)      M. Masset, la Commission et Bayer Agriculture supporteront chacun leurs propres dépens relatifs à la demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 2 octobre 2024.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
R. da Silva Passos
*      Langue de procédure : le français.