61995CC0345_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
A - Inledning
1 Detta tvistemål, som har anhängiggjorts på talan av Republiken Frankrike (nedan kallad sökanden), ingår tematiskt i en följd av tvister om sätet för Europaparlamentet (nedan kallat svaranden).(1) Det omedelbara föremålet för talan är ett beslut i vilket svaranden har fastställt sin sammanträdeskalender för år 1996.(2)
Till skillnad från vad som skett under många tidigare år och på grund av ett yrkande om ändring av det förslag som ordförandekonferensen ursprungligen lagt fram,(3) utsattes för oktober månad endast en femdagarsperiod med plenarsammanträden. Eftersom parlamentet av tradition inte har några sammanträden i augusti, innebar beslutet att de femdagarssammanträden som regelmässigt hålls i Strasbourg för år 1996 reducerades till elva.
2 Sökanden anser att fastställandet av detta reducerade antal strider mot det beslut om fastställande av säten för Europeiska Gemenskapernas institutioner samt vissa organ och avdelningar som företrädarna för medlemsstaternas regeringar fattade i Edinburgh den 12 december 1992 (nedan kallat Edinburghbeslutet).(4)7
Artikel 1 i detta beslut innehåller nämligen följande bestämmelse:
"Europaparlamentet har sitt säte i Strasbourg; där håller det de tolv månatliga plenarsammanträdena inklusive budgetsammanträdet."(5)
3 Ännu en angreppspunkt finner sökanden i den relativa ökningen av antalet "extra plenarsammanträden" i Bryssel till åtta sammanträden om vardera en halv dag. Visserligen sägs i Edinburghbeslutet också att "extra plenarsammanträden hålls i Bryssel". Sökanden anser likväl att principbeslutet om Strasbourg som säte för parlamentet ifrågasätts genom att antalet perioder med fem dagars plenarsammanträden i Strasbourg minskas och att de extra plenarsammanträdena i Bryssel samtidigt ökas.(6) Dessa skäl för att det omtvistade parlamentsbeslutet är rättsstridigt har sökanden åberopat inom ramen för den allmänna grunden bristande behörighet. Enligt sökanden är det omtvistade beslutet dessutom rättsstridigt på den grunden att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts. Parlamentets ordförande borde ha insett att ändringsförslag nr 9, vars antagande medfört en minskning av de av ordförandekonferensen föreslagna tolv femdagarsperioderna till elva, var rättsstridigt och borde därför med stöd av artikel 125 i parlamentets arbetsordning ha stoppat ändringsförslaget. Slutligen har sökanden gjort gällande, att det överklagade beslutet har en bristfällig motivering och redan på grund därav är rättsstridigt.
4 Svaranden har invänt, att det omtvistade beslutet är helt lagenligt. Svaranden har därvid gjort gällande, att Edinburghbeslutet däremot är rättsstridigt om det läses ordagrant. Dess ordalydelse lämnar visserligen utrymme för en fördragsenlig tolkning, men det omtvistade beslutet kan inte under några omständigheter vara rättsstridigt på grund av att det eventuellt är oförenligt med Edinburghbeslutet.
5 Storhertigdömet Luxemburg har som intervenient biträtt sökanden.
6 Sökanden har yrkat:
- att Europaparlamentets beslut av den 20 september 1995 om fastställande av sammanträdeskalender för år 1996 skall ogiltigförklaras, och
- att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
7 Svaranden har yrkat:
- att sökandens talan skall ogillas, och
- att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
8 Jag återkommer i samband med bedömningen till vad parterna har anfört.
B - Bedömning
I Upptagande till sakprövning
9 Svaranden har inte gjort någon uttrycklig invändning om rättegångshinder. Trots detta åligger det emellertid domstolen att ex officio pröva om talan kan upptas till prövning.(7)
10 Enligt artikel 173 i EG-fördraget skall domstolen granska "rättsakter som antas av Europaparlamentet och som skall ha rättsverkan i förhållande till tredje man". Ett rättegångshinder skulle alltså kunna föreligga, om det omtvistade beslutet inte skulle kunna få "rättsverkan i förhållande till tredje man". Det sålunda formulerade kriteriet för rättegångshinder har alltid tillämpats i hittills gällande rättspraxis angående frågan om huruvida talan kan föras mot rättsakter av Europaparlamentet.(8) Kriteriet har dock uttryckligen införts i artikel 173 i EG-fördraget först i samband med den anpassning och ändring som skedde genom Maastrichtfördraget.
11 Man skulle därför kunna ställa frågan, om förutsättningarna för att en talan skall kunna prövas nu skall anses vara andra än de som gällde före ändringen av fördraget. Den omständigheten att ändringen möjligen var avsedd att stärka institutionens interna autonomi skulle kunna tala för att förutsättningarna skärpts. Å andra sidan skulle ändringen av fördraget också kunna ha varit avsedd att helt enkelt kodifiera hittills gällande rättspraxis(9) i fråga om fastställande och tillämpning av förutsättningarna för att en talan skall kunna upptas till prövning.
12 Överensstämmelsen mellan formuleringarna talar enligt min mening för den senare tolkningen. Med hänsyn till intresset av ett omfattande rättsskydd anser jag att de krav som ställs för att en talan skall kunna upptas till prövning inte bör vara för högt ställda. Detta behöver inte medföra att institutionens interna autonomi blir lidande, eftersom det enligt fast rättspraxis(10) under alla förhållanden är först vid sakprövningen som gränserna dras för i vilken mån en institutions rättsakt skall kvalificeras som en intern organisationsåtgärd och därmed inte kan upphävas av domstolen på grund av en talan om ogiltigförklaring. En generös behandling av förutsättningarna för sakprövning får alltså inte någon prejudicerande verkan för frågan om huruvida det omtvistade beslutet skall stå sig.
13 Denna bedömning bygger på domstolens praxis med avseende på tillåtligheten av talan om ogiltigförklaring av rättsakter som utfärdats av Europaparlamentet. I domen av den 23 mars 1993 i målet Weber(11) sägs med hänvisning till tidigare rättspraxis till exempel följande:
"Till frågan om huruvida talan om ogiltigförklaring får föras skall sägas, att Europeiska ekonomiska gemenskapen är en rättslig gemenskap av sådant slag att varken medlemsstaterna eller gemenskapens institutioner är undantagna från granskning av om deras rättsakter står i överensstämmelse med gemenskapens grundlag, fördraget, och att ett omfattande rättsligt system har upprättats genom fördraget med uppgift för domstolen att granska lagenligheten av institutionernas rättsakter... ."(12)
14 Domstolen uttalar vidare beträffande gränserna för sin sålunda beskrivna lagenlighetsgranskning, att till rättsakter mot vilka talan om ogiltigförklaring inte kan föras hör sådana "som endast rör den interna organisationen av parlamentets arbete...".(13)
Sådana rättsakter beskriver domstolen på följande sätt:
"Till denna kategori hör rättsakter av parlamentet som antingen inte har någon rättsverkan alls eller som har rättsverkan endast inom parlamentet för den interna organisationen av dess arbete och som kan prövas enligt förfaranden som regleras i parlamentets arbetsordning."(14)
15 Sökandens ombud, som under den muntliga förhandlingen blev uttryckligen tillfrågad om det omtvistade beslutets konkreta rättsverkningar, hänvisade till dels den rättsligt bindande skyldigheten att hålla ett visst plenarsammanträde på en viss plats, dels de betydande faktiska konsekvenser som närvaron av institutionens medlemmar på en plats medför.
16 Vid första anblicken måste en institutions arbetsplan anses som en intern organisationsåtgärd. Enligt min mening kan dock den rättsligt bindande föreskriften att hålla plenarsammanträden respektive att, tvärtemot vad som förväntas, underlåta att hålla sådana på en viss tid på en viss plats medföra verkningar för utomstående. Helt och hållet bortsett från den rätt respektive skyldighet som institutionens medlemmar har att med erforderlig administrativ utrustning inställa sig på utsatt plats för att kunna uppfylla sina parlamentariska uppgifter och de anspråk gentemot institutionen från medlemmarna som därigenom omedelbart uppkommer, ger det nödvändiga iordningställandet av infrastrukturen indirekt även upphov till rättsliga skyldigheter i förhållande till tredje man.
17 Om man lämnar detta konkreta synsätt och övergår till ett abstrakt plan, visar det sig att sökanden anser att beslutet om säte har ifrågasatts genom det omtvistade beslutet, eller med andra ord att intrång gjorts i den behörighet som enligt fördraget är "förbehållen medlemsstaternas regeringar".(15)
18 Det omtvistade beslutet kan alltså enligt min uppfattning också få rättsverkan i förhållande till tredje man. Från detta skall skiljas frågan om svaranden har handlat inom ramen för sin behörighet, vilket är en fråga som med nödvändighet måste vara förbehållen sakprövningen.
19 Innan jag övergår till prövningen av talan i sak skulle jag dock vilja kort beröra ännu en aspekt av frågan om huruvida talan kan tas upp till sakprövning. Jag tänker då på en typ av problem som kan beskrivas som "allmänt rättsskyddsintresse".
20 Sökandens talan riktar sig i praktiken mot att parlamentet, i motsats till vad som inledningsvis föreslagits, beslutat att ställa in en femdagarsperiod med plenarsammanträden i Strasbourg den 7 till 11 oktober 1996. Skulle det visa sig att det omtvistade beslutet är rättsstridigt, skulle just dessa konkreta sammanträden inte längre kunna äga rum. Denna omständighet kan dock inte utgöra ett rättegångshinder. Formellt sett har medlemsstaterna privilegiet att kunna föra talan utan att behöva styrka vare sig att de har talerätt eller att de har ett intresse som behöver rättsligt skyddas.(16) För det andra skall det förhållandet inte underskattas, att den rättsliga räckvidden av denna talan sträcker sig långt utöver bedömningen av frågan om huruvida de konkreta sammanträdena kan äga rum. Avgörandet av denna rättstvist inbegriper ett principiellt klarläggande av gränserna för svarandens möjlighet att fritt organisera sitt arbete. Denna vittgående betydelse av tvisten, som sträcker sig utöver arbetsplanen för år 1996, blir särskilt påtaglig genom att sökanden har anhängiggjort ännu ett mål mot svaranden, avseende ogiltigförklaring av parlamentets beslut att fastställa arbetsplan för år 1997.(17)
21 Talan kan alltså tas upp till prövning i sin helhet.
II Prövning av talan i sak
1. Frågan om bristande behörighet
22 Till stöd för påståendet att det omtvistade beslutet är rättsstridigt har sökanden åberopat flera grunder. Den första och viktigaste är att svaranden har överskridit sin behörighet. Parlamentets beslut står enligt sökanden i strid med Edinburghbeslutet, eftersom det innebär att det numera blir elva femdagarsperioder med plenarsammanträden i Strasbourg medan Edinburghbeslutet uttryckligen anger tolv sådana sammanträdesperioder. Genom att på detta sätt avvika från de bindande villkoren i Edinburghbeslutet har svaranden överskridit sin behörighet. Medlemsstaterna har genom Edinburghbeslutet efterkommit sin fördragsenliga skyldighet att fastställa säte för institutionerna.(18) Fastställandet av säte kan inte på nytt tas upp till diskussion. Detta är enligt sökanden omöjligt redan av processrättsliga skäl. Beslut som företrädare för medlemsstaternas regeringar har antagit med stöd av artikel 216 i EG-fördraget är till sin beskaffenhet rättsakter mot vilka varken talan om ogiltigförklaring enligt artikel 173 i EG-fördraget eller talan enligt artikel 184 i EG-fördraget om att de inte skall tillämpas kan föras. Denna bedömning står enligt sökanden i överensstämmelse med domstolens praxis. Sökanden medger dock, att Edinburghbeslutet kan bli föremål för tolkning av domstolen.
23 Svaranden har intagit ståndpunkten, att det omtvistade beslutet har fattats inom ramen för svarandens behörighet. Tvisten avser när allt kommer omkring inte fastställandet av säte utan parlamentets rätt att bestämma över sin interna organisation. Det omtvistade beslutet kan enligt svaranden därför inte anses vara ett åsidosättande av bestämmelserna i Edinburghbeslutet. För den händelse Edinburghbeslutet i sin ordagranna lydelse skall anses utslagsgivande för bedömningen av det omtvistade beslutet har svaranden hävdat, att Edinburghbeslutet i sin tur är rättsstridigt. Denna bedömning gav svaranden uttryck för redan omedelbart efter Edinburghbeslutet i form av en resolution av den 16 december 1992.(19)
24 Med hänsyn till konsekvenserna av den påstådda rättsstridigheten av beslutet är svarandens inställning, att Edinburghbeslutet måste bli föremål för en prejudiciell prövning inom ramen för föreliggande tvist. Prövningen skulle kunna ge till resultat, att beslutet åtminstone delvis är ogiltigt i den mån det på ett rättsstridigt sätt inskränker den rätt som svaranden tillförsäkras genom fördraget att själv bestämma över sin organisation.(20) Svaranden anser det likväl möjligt att göra en fördragsenlig tolkning av Edinburghbeslutet.
25 För bedömningen av frågan om huruvida det omtvistade beslutet är lagenligt är Edinburghbeslutet av avgörande betydelse, oavsett hur det slutligen skall förstås. Eftersom parternas ståndpunkter omfattar allt, från att talan mot beslutet inte får föras till att beslutet delvis är ogiltigt, måste till en början beslutets rättsliga natur och innehåll klarläggas.
26 Det råder enighet om att beslut som företrädare för medlemsstaternas regeringar har antagit enligt artikel 216 i EG-fördraget principiellt inte utgör sådana rättsakter mot vilka talan kan föras enligt artikel 173 i fördraget. Domstolen har i enlighet med detta fastslagit följande i de förenade målen C-181/91 och C-248/91, parlamentet mot rådet och kommissionen:(21)
"Ordalydelsen av denna bestämmelse visar tydligt att domstolen inte kan pröva lagenligheten av rättsakter som antas av företrädare för medlemsstaterna, när dessa inte handlar i egenskap av rådsmedlemmar utan utövar medlemsstaternas gemensamma befogenheter i egenskap av företrädare för sina regeringar."(22)
27 Lika tydlig är ordalydelsen i artikel 184 i fördraget, som möjliggör en prejudiciell prövning av förordningar, i förekommande fall med påföljden att dessa inte skall tillämpas.
28 Enligt min mening betyder detta emellertid inte, att rättsakter som företrädare för medlemsstaternas regeringar har antagit på grund av fördraget är undantagna från varje lagenlighetsprövning. Europeiska gemenskapen är en rättslig gemenskap,(23) för vilken domstolen enligt artikel 164 i fördraget är utsedd att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördraget. Artikel 216 i EG-fördraget, som "gemenskapens grundlagslagstiftare", det vill säga medlemsstaterna, står bakom, ger medlemsstaternas regeringar ett klart definierat mandat. Enligt min mening är det ett grundläggande rättsstatligt krav, att frågan om huruvida gränserna för mandatet iakttas i princip inte skall vara undantagen domstolens granskning.
29 Jag delar inte parternas ståndpunkt att utseendet av kommissionärer och domstolsledamöter aldrig skulle kunna granskas av domstolen.(24) Man behöver bara såvitt avser utseende av kommissionärer föreställa sig, att ingen medborgare i en medlemsstat nomineras, att någon som är medborgare i en tredje stat utses, eller att kortare ämbetstid än fem år fastställs. Liknande situationer kan tänkas vid utnämning av ledamöter i domstolen. Det skulle vara fritt fram för manipulation, om sådana beslut som strider mot fördragets lydelse inte skulle kunna upphävas.(25)
30 Ett beslut av företrädare för medlemsstaternas regeringar enligt artikel 216 i EG-fördraget räknas tveklöst inte till de rättsakter av gemenskapens institutioner som beskrivs i till exempel artikel 189 i EG-fördraget. Jag vitsordar också, att beslut enligt artikel 216 hierarkiskt står över rättsakter som avses i artikel 189. Till detta tas vederbörlig hänsyn genom att de inte kan prövas enligt artiklarna 173 och 184 i fördraget och genom att deras varaktighet är säkerställd i väsentligt större omfattning än vad som gäller för beslut som fattas enligt sekundärrätten. De måste likväl falla inom de gränser som uppställs i fördraget för att inte riskera att bli bedömda som rättsstridiga. Frågan kan enligt min mening bara vara, vilka de processrättsliga konsekvenserna skulle bli, om ett sådant beslut skulle visa sig vara rättsstridigt.
31 En fördragsenlig tolkning är att föredra framför varje annan lösning. Denna ansats synes mig vara problemfri och anses också möjlig av alla som yttrat sig under förfarandet. Det skall därför undersökas om Edinburghbeslutet kan tolkas fördragsenligt. I första hand är det därvid fråga om att de plenarsammanträden som skall hållas i Strasbourg har angivits till tolv. Detta synsätt som är inriktat på ett visst antal ger dock endast kortfattat uttryck för de egentliga problemen. Utgångspunkten är principbeslutet att parlamentet har sitt säte i Strasbourg. Därefter uppstår frågan i vilken mån detta beslut förutsätter att ett visst antal plenarsammanträden hålls i Strasbourg. Slutligen skall i detta sammanhang också betydelsen av det i beslutet uttryckligen nämnda budgetsammanträdet bedömas. I anslutning till bedömningen av sambandet mellan säte, plenarsammanträden och budgetsammanträde måste begreppet "extra plenarsammanträde" undersökas.
32 Den rättsliga grunden för Edinburghbeslutet finns i artiklarna 216 i EG-fördraget, artikel 77 i EKSG-fördraget och artikel 189 i Euratomfördraget.(26) Den behörighet som har sin grund i dessa bestämmelser är inte obegränsad. Begränsningar av den finns dels i artikel 142 i EG-fördraget, artikel 25 i EKSG-fördraget och artikel 112 i Euratomfördraget,(27) genom vilka parlamentets rätt att bestämma över sin interna organisation kodifieras, dels i den i artikel 5 i EG-fördraget föreskrivna skyldigheten att lojalt samarbeta.
33 Det naturliga spänningsförhållandet mellan dessa föreskrifter har redan varit föremål för tidigare rättstvister om parlamentets säte(28) och diskuterades grundligt genom jämförelser i de domar dessa gett upphov till. Trots att alla de tidigare domarna endast behandlade institutionernas provisoriska säte kan den principiella bedömningen i dem läggas till grund för beslutet i detta förfarande, eftersom även det provisoriska sätet fastställdes enligt artikel 216 i fördraget. Domstolen har för övrigt inte låtit beslutens provisoriska karaktär på något sätt inkräkta på deras bindande verkan.(29) Enligt denna rättspraxis måste medlemsstaternas regeringar när de fattar sina beslut ta hänsyn till parlamentets behörighet att reglera sin interna organisation. "De skall se till att sådana beslut inte hindrar parlamentet från att fungera i vederbörlig ordning."(30)
34 Rent teoretiskt räknas fastställandet av en institutions plan för sitt kommande arbete utan tvekan till institutionens interna organisation. Annorlunda förhåller det sig i fråga om Edinburghbeslutet, som reglerar platsen för vissa sammanträden och deras antal. Principbeslutet att parlamentet har sitt säte i Strasbourg inger enligt min mening inga rättsliga betänkligheter. Det är först i och med att flera arbetsplatser behålls som sätet behöver kvalificeras närmare. I överensstämmelse med de rutiner parlamentet tidigare tillämpat vid organisationen av sitt arbete, vilka har sin grund i ett beslut som företrädare för medlemsstaterna antog den 8 april 1965,(31) har medlemsstaternas regeringar definierat parlamentets säte som den plats "där de tolv månatliga plenarsammanträdena inklusive budgetsammanträdet" hålls.
35 Frågan är nu om avsikten med denna formulering faktiskt var att fastställa antalet sammanträden och debattämnet för ett av dessa, eller om inte formuleringen i sak skall förstås så, att platsen för parlamentets säte kännetecknas av att plenarsammanträdena regelmässigt hålls där.
36 För att riktigt kunna bedöma denna fråga skall det sägas, att parlamentet under årens lopp har utarbetat en cyklisk arbetsrutin för utövandet av sina uppgifter. Svaranden har mycket åskådligt och utförligt beskrivit utvecklingen av denna rutin fram till dagens läge. Enligt beskrivningen fördelar sig parlamentets sammanträden omväxlande på veckor då de politiska grupperna träffas, veckor med i princip fem dagars plenarsammanträden,(32) veckor med utskottssammanträden och en vecka med sammanträden av blandat slag.
37 Av tradition hålls inga sammanträden i augusti. Under valår hålls inte heller några plenarsammanträden i juni. Att parlamentet trots detta hittills ofta har nått tolv pleniveckor per år beror på att två pleniveckor har utsatts under oktober månad under ifrågavarande år.
38 Med avseende enbart på antalet årliga pleniveckor ser praxis under de senaste cirka tio åren ut på följande sätt:
Valåren 1984 och 1989 förekom elva pleniveckor; valåret 1994 så få som tio. Under vart och ett av åren 1985 till 1988, 1990 och 1991 var det tolv pleniveckor, varav två under oktober månad varje år. Åren 1992 och 1993 var det elva pleniveckor, eftersom bara en plenivecka utsatts under respektive oktober månad, vilket för övrigt också var fallet år 1994. I arbetsplanen för år 1995 utsattes återigen tolv pleniveckor.
39 Vid tolkningen av Edinburghbeslutet, som var en politisk kompromiss, skall utgångspunkten vara överenskommelsens ordalydelse. Där står "de tolv månatliga plenarsammanträdena"(33) och inte till exempel "det skall hållas tolv plenarsammanträden". Den först citerade ordalydelsen tyder på att företrädarna för medlemsstaternas regeringar har hänfört sig till en existerande praxis i parlamentets arbetsrutin. Detta synsätt bekräftas av de efterföljande föreskrifterna. Att såväl extra plenarsammanträden som utskottens sammanträden förläggs till Bryssel motsvarar tidigare rutiner, vilka domstolen för övrigt redan har godtagit i sin tidigare praxis beträffande parlamentets säte.(34)
40 Mot bakgrund av den praxis som kortfattat redovisats i det föregående skall antalet tolv plenarsammanträden per år ingalunda förstås som ett absolut tal. Om man ändå skulle tolka lydelsen bokstavligt, skulle nästa hinder bli begreppet "månatlig". Man frågar sig, om företrädarna för medlemsstaternas regeringar faktiskt ville ålägga parlamentet att sammanträda också i augusti och, under valåren, i juni. Det synes mig i varje fall mycket osannolikt.
41 Även om man skulle vilja inta den ståndpunkt som sökanden hävdade vid den muntliga förhandlingen - att antalet tolv kunde uppnås även genom en andra femdagarsperiod med plenarsammanträden i oktober - har detta synsätt inte något stöd i beslutets ordalydelse, som uttryckligen talar om "månatliga" plenarsammanträden. Av texten framgår inte heller det regelbundet återkommande särfallet med valår. Av angivna skäl kan det aktuella beslutet enligt min mening inte vara ordagrant tvingande, utan det måste ges en mera dispositiv tolkning, varvid hänsyn måste tas till tidigare rutiner i organisationen av parlamentets arbete och de behov som detta arbete medför. Antalet tolv skall följaktligen inte uppfattas som vare sig ett minimiantal eller en översta gräns.
42 Ur denna synvinkel framstår också det uttryckliga omnämnandet av budgetsammanträdet i en egendomlig dager. Som svarandens ombud på ett trovärdigt sätt uppgivit vid den muntliga förhandlingen, har utsättandet av tid för ett budgetsammanträde på sin höjd en underordnad betydelse. Även om budgeten hittills traditionellt har debatterats under ett av oktobersammanträdena, motiverar debatternas längd och omfattning ingalunda att en plenivecka definieras som ett "budgetsammanträde". Budgetdebatterna i parlamentet har snarare förlorat i betydelse med hänsyn till de ekonomiska framtidsplaner för gemenskapen som gäller till år 1999, som beslöts vid rådsmötet i Edinburgh. Sedan dess har endast en halv dag under en femdagarsperiod med plenarsammanträden ägnats åt debatt om budgeten.
43 Av statistiken över praxis i parlamentets arbete under de gångna åren, indelad efter sakområden,(35) framgår tydligt, att det inte kan vara tal om att tyngdpunkten under något av oktobersammanträdena legat på budgeträttsliga beslut, inte ens före 1992.
44 Även om det uttryckliga omnämnandet av budgetsammanträdet i Edinburghbeslutet kan ha ett visst berättigande, med hänsyn till att budgetdebatten enligt sakens natur är en återkommande fråga och till debattens tidsmässiga placering under ett kalenderår,(36) motsvarar detta dock ingalunda den faktiska betydelse sammanträdet har. Korrekt läst ger Edinburghbeslutet därför utrymme för flexibilitet vid fastställandet av parlamentets arbetsprogram. Fastställandet av platsen för sätet konkretiseras genom beslutet följaktligen på så sätt, att sammanträdena i de ordinarie pleniveckorna hålls på den platsen, utan att deras antal, datum eller debattämne regleras.
45 En gräns för denna relativa frihet går vid den punkt, där det principiella beslutet om sätet, inklusive definitionen av sätet som den plats där sammanträdena under de ordinarie pleniveckorna skall hållas, ifrågasätts. Utgångspunkten måste vara, att pleniverksamhetens tyngdpunkt ligger i Strasbourg. Institutionens arbete måste organiseras så, att Strasbourg är centrum för pleniarbetet.
46 Sökanden har därför rätt i att svaranden genom Edinburghbeslutet har ålagts vissa bindande villkor för organisationen av sitt arbete. Dessa kan också uppfattas som minimikrav som motiveras av att platsen för institutionens säte måste ha berättigande, särskilt med beaktande av att flera arbetsplatser behållits.
47 Sökanden har dessutom gjort gällande att, genom fastställandet av svarandens arbetsplan för år 1996, det principiella beslutet om parlamentets säte har ifrågasatts, inte bara genom att pleniveckorna reducerades från tolv till elva utan även genom att antalet extra plenarsammanträden i Bryssel jämförelsevis ökades.
48 Tidigare praxis rörande fastställandet av extra plenarsammanträden i Bryssel visar tydligt, att det antal extra plenarsammanträden som hittills utsatts under ett år överskridits genom att två halva dagars sammanträden utsatts åtta gånger. Å andra sidan skall det beaktas att den absoluta sammanträdeslängden, beräknad i halvdagarsenheter, motsvarar den som användes för de extra plenarsammanträdena under år 1995(37) och är relativt ringa i jämförelse med den som används för pleniveckorna i Strasbourg.(38)
49 För att kunna bedöma lagenligheten av beslutet att fastställa extra plenarsammanträden måste man i detta sammanhang först och främst utgå från ordalydelsen i Edinburghbeslutet. Där heter det helt enkelt: "Extra plenarsammanträden hålls i Bryssel." Formuleringen ger inte utrymme för slutsatsen att eventuella extra plenarsammanträden skulle vara begränsade till antalet.
50 Det skall framhållas att det rent terminologiskt inte är tal om sådana "extra sessioner" som avses i artikel 139 andra stycket i fördraget. Till sådana "extra sessioner" får parlamentet sammankallas av en majoritet av sina ledamöter samt på begäran av rådet eller kommissionen. Som svarandens ombud bekräftat under den muntliga förhandlingen används denna form av sammanträden så gott som aldrig.
51 Av Edinburghbeslutets lydelse framgår heller inte att extra plenarsammanträden måste ha karaktären av undantag(39) eller anses vara speciella sammanträden, vilket domstolen i domen den 22 september 1988 i de förenade målen 358/85 och 51/86 angav fordrades.(40)
52 I uttrycket "extra plenarsammanträden" ligger därför enligt min mening att det måste vara fråga om plenarsammanträden som hålls utanför de ordinarie pleniveckorna. Denna bedömning får stöd av den praxis som har utbildats redan på grund av beslutet om provisorisk lokalisering av vissa organ.(41) Att företrädarna för medlemsstaternas regeringar vid avfattningen av Edinburghbeslutet låtit sig ledas av dittillsvarande praxis har redan nämnts i det föregående.
53 För att extra plenarsammanträden skall uppfattas som plenarsammanträden utanför de ordinarie pleniveckorna talar också materiella skäl som sammanhänger med parlamentets normala funktioner. Den omständigheten, att Edinburghbeslutet behåller tre arbetsplatser för parlamentet och uttryckligen fastställer att Bryssel skall vara plats för utskottens sammanträden, gör att hållandet av korta plenarsammanträden i Bryssel, den plats där utskotten sammanträder och där de politiska grupperna finns,(42) framstår som en lämplig lösning, om inte den enda som är praktiskt genomförbar.
54 En blick på den omtvistade sammanträdeskalendern för år 1996 visar, att alla de åtta korta plenarsammanträdena i Bryssel är utsatta till veckor under vilka utskotts- och gruppsammanträden redan tidigare var utsatta.
55 Av det ovan anförda kan enligt min mening den slutsatsen dras, att man av ordalydelsen i och syftet med Edinburghbeslutet inte kan utläsa någon begränsning av antalet "extra plenarsammanträden" i Bryssel. Avgörande för antalet kan endast vara respekten för principen att sammanträdena under de ordinarie pleniveckorna måste hållas i Strasbourg. Med utgångspunkt i denna uppfattning är dels Edinburghbeslutet fördragsenligt, dels det överklagade beslutet förenligt med Edinburghbeslutet.
2. Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter
a) Skyldigheter för parlamentets ordförande enligt artikel 125 i Europaparlamentets arbetsordning.
56 Sökanden har gjort gällande, att parlamentets ordförande skulle ha insett, att förslag nr 9 till ändring av det omstridda beslutet var rättsstridigt och skulle ha stoppat det genom att förklara det otillåtligt enligt artikel 125.3 i parlamentets arbetsordning.(43) De grunder för att ändringsförslag är otillåtliga som anges i artikel 125.1 är inte uttömmande. En överträdelse av fördraget skulle enligt sökanden i varje fall vara en materiell grund för otillåtlighet.
57 Svaranden har däremot intagit ståndpunkten, att endast uppenbart otillåtliga ändringsförslag kan stoppas av parlamentets ordförande enligt artikel 125.3 i arbetsordningen. Eftersom svaranden utgår från att det omtvistade beslutet är lagenligt och att ändringsförslag nr 9 alltså absolut inte varit uppenbart otillåtligt, har parlamentets ordförande inte haft rätt att stoppa ändringsförslaget.
58 Förutsatt att det omtvistade beslutet mot bakgrund av vad som ovan anförts är lagenligt till sitt innehåll är följande överväganden av rent hypotetisk natur.
59 Det omstridda ändringsförslaget nr 9 lyder: "Oktober, vecka 41: stryk sammanträde 7-11." Antagandet av detta ändringsförslag har i huvudsak medfört det resultat som sökanden har påtalat. Om det antas, att utsättandet av endast elva pleniveckor i sammanträdeskalendern för år 1996 varit rättsstridigt uppstår frågan om parlamentets ordförande hade varit skyldig att avvisa ändringsförslaget som otillåtligt.
60 Artikel 125.3 i arbetsordningen lyder: "Ordföranden skall avgöra ett ändringsförslags tillåtlighet."
Grunder som medför att ett ändringsförslag är otillåtligt räknas upp i artikel 125.1 där det heter:
"1. Ett ändringsförslag är otillåtligt om
a) det inte direkt berör den text som det syftar till att ändra,
b) det avser att stryka eller ersätta texten i sin helhet,
c) det avser att stryka delar av en text och detta kan uppnås genom att hålla en delad omröstning i enlighet med artikel 116; ...,
d) det avser att ändra fler än en av de enskilda artiklarna eller punkterna i den text som avses; denna bestämmelse skall inte tillämpas vid kompromissändringsförslag,
e) det fastslås att ordalydelsen i den text som ändringsförslaget avser, på åtminstone ett av de officiella språken, inte efterfrågar en ändring; ..."
61 Enligt artikel 125.2 bortfaller ett ändringsförslag "om det är oförenligt med tidigare fattade beslut om samma text vid samma omröstning".
62 I den tolkning av artikel 125 som gjorts med tillämpning av artikel 162 i arbetsordningen heter det: "Ordförandens beslut i punkt 3 angående ändringsförslags tillåtlighet skall inte uteslutande grundas på bestämmelserna i punkterna 1 och 2 i denna artikel utan på bestämmelserna i arbetsordningen i allmänhet."(44)
63 Av grunderna för otillåtlighet framgår, att det i stor utsträckning rör sig om rent formella bedömningskriterier. Inte heller den tolkning av artikel 125, som tar hänsyn till arbetsordningen i sin helhet, innehåller något som tyder på att parlamentets ordförande har en allmän skyldighet att göra en lagenlighetsgranskning. I fråga om innebörden av och syftet med ordförandens granskningsbefogenheter enligt artikel 125.3 i arbetsordningen anser jag, att befogenheterna inte heller är sådana som skulle följa av skyldigheten att vidta en omfattande rättslig granskning.
64 En genomgång av de uppgifter för parlamentets ordförande som definieras i artikel 19 i arbetsordningen visar, att det i första hand är fråga om ordnings- och organisationsföreskrifter. Artiklarna 19.1 och 19.2 lyder till exempel:
"1. Ordföranden leder på grundval av de i arbetsordningen fastställda villkoren allt arbete i parlamentet och dess organ. Han har alla nödvändiga befogenheter för att utöva ordförandeskapet vid alla parlamentets överläggningar, och för att säkerställa att de genomförs på ett korrekt sätt.
2. Ordföranden har till uppgift att öppna, avbryta och avsluta sammanträden. Han skall se till att arbetsordningen efterlevs, upprätthålla sammanträdesordningen, ge talare ordet, förklara debatter för avslutade, förrätta omröstningar, tillkännage omröstningsresultat samt hänvisa till utskotten de ärenden som faller under deras respektive områden."
65 Artikel 19.3 talar enligt min mening till och med snarare mot att ordföranden har en materiell granskningsbefogenhet. Den lyder:
"3. Ordföranden får endast yttra sig i en debatt för att sammanfatta debatten och för att upprätthålla ordningen. Om han önskar delta i en debatt måste han upplåta ordförandeposten, och kan inte inta den igen förrän debatten är avslutad."
66 Enligt artikel 19.4 har ordföranden vissa representationsuppgifter som saknar betydelse i detta sammanhang.
67 I artikel 125.1 i arbetsordningen definieras klart kriterierna för att tillåtligheten av ett ändringsförslag kan prövas. Inte ens den allmänt hållna hänvisningen till arbetsordningens bestämmelser ger utrymme för någon slutsats om att parlamentets ordförande är behörig att göra en allmän rättslig granskning. Arbetsordningen är en samling organisationsföreskrifter för institutionen parlamentet, som varken är avsedda eller ägnade att utgöra måttstock för en materiell rättslig prövning av institutionens rättsakter. Enligt min mening skulle en sådan granskningsbehörighet vara svår att förena med parlamentets suveränitet.
68 Ett annat synsätt skulle eventuellt kunna vara påkallat endast om man utgår från hypotesen att det föreligger en uppenbart rättsstridig rättsakt. Då inställer sig frågan om institutionens ordförande skall vara tvungen att blunda för rättsaktens materiella rättsstridighet och inskränka sig till formell granskning. Eftersom det inte är möjligt att utgå från någon sådan uppenbar rättsstridighet i fråga om det aktuella ändringsförslaget, behöver denna fråga inte närmare undersökas i föreliggande förfarande. Det skall emellertid konstateras att parlamentets ordförande har en formell granskningsrätt som är inriktad på kontroll av att arbetsordningens bestämmelser efterlevs. Då någon överträdelse av en bestämmelse i arbetsordningen varken har skett eller kan antas komma att ske, skall det anses att parlamentets ordförande inte hade någon anledning att enligt artikel 125.3 i arbetsordningen förklara det omstridda ändringsförslaget nr 9 otillåtligt.
b) Bristande motivering.
69 Som tredje och sista grund för överklagandet har sökanden åberopat att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts på grund av att beslutet har en bristande motivering. Det är ostridigt att beslutet om fastställande av sammanträdeskalendern för år 1996 inte är motiverat.
70 Svaranden anser likväl att beslutet inte behöver motiveras. För det första är det enligt svaranden fråga om en akt avseende svarandens interna organisation, som endast under exceptionella förhållanden skulle kunna ha rättsverkan i förhållande till tredje man. För det andra är en institutions arbetsplan i sig själv klar. Motiveringen för ett beslut om fastställande av en sammanträdeskalender är enligt svaranden till den grad uppenbar att en skriftlig motivering är överflödig.
71 I artikel 190 i EG-fördraget föreskrivs uttryckligen en skyldighet att motivera förordningar, direktiv och beslut. Dessa är de klassiska rättsakter som är uttryck för gemenskapslagstiftarens lagstiftande verksamhet. De kännetecknas av att de är avsedda att medföra förpliktande verkningar. Det omtvistade parlamentsbeslutet låter sig formellt inte inordnas bland de kategorier rättsakter som nämns i artikel 190 i fördraget, och det är inte heller i sig avsett att ha rättsverkningar i förhållande till tredje man. Enligt min mening skall svaranden ges rätt i att fastställandet av sammanträdeskalender för det kommande kalenderåret följer av sig självt och att det omtvistade beslutet därför inte behöver motiveras.
72 Samtliga de grunder som sökanden har åberopat skall följaktligen förkastas, och talan skall sålunda ogillas.
Rättegångskostnader
73 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part åläggas att betala rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet skall sökanden ersätta rättegångskostnaderna. Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall en medlemsstat som intervenerat i målet bära sin rättegångskostnad.
C - Förslag till avgörande
74 På grund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall meddela dom med följande innehåll:
1) Talan ogillas.
2) Sökanden skall ersätta rättegångskostnaderna.
3) Intervenienten skall bära sin rättegångskostnad.
(1) - Dom av den 10 februari 1983 i mål 230/81, Luxemburg mot parlamentet (Rec. 1983, s. 255), av den 10 april 1984 i mål 108/83, Luxemburg mot parlamentet (Rec. 1984, s. 1945), av den 22 september 1988 i de förenade målen 358/85 och 51/86, Frankrike mot parlamentet (Rec. 1988, s. 4821) och av den 28 november 1991 i de förenade målen C-213/88 och C-39/89, Luxemburg mot parlamentet (Rec. 1991, s. I-5643).
(2) - Beslut av den 20 september 1995 (EGT C 269, 16.10.1995, s. 55).
(3) - Ordförandekonferensens förslag av den 14 september 1995 (EGT C 269, 16.10.1995, s. 19).
(4) - EGT C 341, 23.12.1992; s. 1 [fransk utgåva; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].
(5) - Min kursivering.
(6) - Se artikel 1 a första meningen i Edinburghbeslutet, där det står: "Europaparlamentet har sitt säte i Strasbourg."
(7) - Dom av den 23 april 1986 i mål 294/83, Les Verts mot parlamentet (Rec. 1986, s. 1339), punkt 19.
(8) - Se dom i ovannämnda mål 294/83 (fotnot 7), punkt 25, dom i de ovannämnda förenade målen 358/85 och 51/86 (fotnot 1), punkt 13, dom i ovannämnda förenade målen C-213/88 och C-39/89 (fotnot 1), punkt 16.
(9) - Se ovan fotnot 8.
(10) - Se dom i ovannämnda mål 230/81 (fotnot 1), punkt 30, dom i de ovannämnda förenade målen 358/85 och 51/86 (fotnot 1), punkt 15, och dom i de ovannämnda förenade målen C-213/88 och C-39/89 (fotnot 1), punkterna 16 och 24.
(11) - Se dom i mål C-314/91, Weber mot parlamentet (Rec. 1993, s. I-1093).
(12) - Dom i ovannämnda mål C-314/91, (fotnot 11), punkt 8.
(13) - Ovan fotnot 11, punkt 9.
(14) - Ovan fotnot 11, punkt 10; min kursivering.
(15) - Se artikel 216 i EG-fördraget, artikel 77 i EKSG-fördraget och artikel 189 i Euratomfördraget.
(16) - Se beträffande detta även domen i ovannämnda mål 230/81 (fotnot 1), punkt 24.
(17) - Se mål C-267/96 (EGT C 269, 14.9.1996, s. 21).
(18) - Se artikel 216 i EG-fördraget, artikel 77 i EKSG-fördraget och artikel 189 i Euratomfördraget. I det följande hänvisas för enkelhetens skull huvudsakligen till bestämmelserna i EG-fördraget.
(19) - Se EGT C 21, 25.1.1992, s. 105; se också protokoll från sammanträdet den 20 april 1993 (EGT C 150, 31.5.1993, s. 26 f.).
(20) - Se artikel 142 i EG-fördraget, artikel 25 i EKSG-fördraget och artikel 112 i Euratomfördraget. I det följande hänvisas för enkelhetens skull i första hand till bestämmelserna i EG-fördraget.
(21) - Dom av den 30 juni 1993, s. I-3685.
(22) - A. st. (ovan fotnot 21), punkt 12, min kursivering.
(23) - A. st. (ovan fotnot 7), punkt 23.
(24) - Se artiklarna 157, 158 och 167 i EG-fördraget
(25) - Jag medger att det vid utseende av kommissionärer finns ett visst korrektiv genom
parlamentets medverkan enligt artikel 158 i EG-fördraget. Detta infördes dock först genom Maastrichtfördraget och tar inte helt udden av problemen.
(26) - För enkelhetens skull nämns i fortsättningen endast artikel 216 i EG-fördraget.
(27) - För enkelhetens skull nämns i fortsättningen endast artikel 142 i EG-fördraget.
(28) - Se ovan fotnot 1.
(29) - I domen i ovannämnda mål 230/81 (fotnot 1) sägs till exempel i punkt 38: "På grund av den ovan nämnda ömsesidiga skyldigheten att lojalt samarbeta måste dock även parlamentet i sina beslut ta hänsyn till den behörighet att fastställa institutionernas säte som tillkommer medlemsstaternas regeringar och de provisoriska beslut som fattats under tiden" (min kursivering). Samma inställning anges i domen i de ovannämnda förenade målen C-213/88 och C-39/89 (fotnot 1), punkt 52.
(30) - Dom i ovannämnda mål 230/81 (fotnot 1), punkt 37; se även dom i de ovannämnda förenade målen 358/85 och 51/86 (fotnot 1), punkt 35.
(31) - Beslut av företrädarna för medlemsstaternas regeringar om lokaliseringen tills vidare av vissa av gemenskapernas institutioner och avdelningar (EGT 152, 13.7.1967, s. 18).
(32) - I det följande benämns dessa för enkelhetens skull pleniveckor.
(33) - Min kursivering.
(34) - Mål 230/81 (ovan fotnot 1); de förenade målen 358/85 och 51/86 (ovan fotnot 1).
(35) - Se den tjugofemte allmänna rapporten om Europeiska gemenskapernas verksamhet 1991, s. 425; den tjugosjätte allmänna rapporten om Europeiska gemenskaprnas verksamhet 1992, s. 406; den tjugosjunde allmänna rapporten om Europeiska gemenskapernas verksamhet 1993, s. 395; Allmän rapport om Europeiska unionens verksamhet 1994, s. 453, och Allmän rapport om Europeiska unionens verksamhet 1995, s. 461.
(36) - Den första och den andra behandlingen av budgeten äger regelbundet rum under det sista kvartalet av ett kalenderår.
(37) - Fyra gånger fyra halva dagar, alltså 16 halva dagar om året.
(38) - Tio halva dagar per vecka; för år 1995 betyder det tolv gånger tio halva dagar, eller 120 halva dagar per år, och för den här aktuella sammanträdeskalendern för år 1996 elva gånger tio halva dagar, eller 110 halva dagar per år.
(39) - Se domen i de ovannämnda förenade målen 358/85 och 51/86 (fotnot 1), punkterna 36 och 40.
(40) - Ibidem, punkterna 40 och 41.
(41) - Beslut av företrädarna för medlemsstaternas regeringar om lokaliseringen tills vidare av
vissa av gemenskapens institutioner och avdelningar (EGT 152, 13.7.1967, s. 18)
(42) - Jämför vad svarandens ombud vid den muntliga förhandlingen uppgett om att de politiska grupperna har sitt säte i Bryssel.
(43) - EGT L 293, 7.12.1995, s. 1 (i det följande kallad arbetsordningen eller AO).
(44) - Min kursivering.