61984C0303
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. G FEDERICO MANCINI
presentadas el 20 de febrero de 1986 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Como todos sabemos, desde el 1 de enero de 1970 los recursos derivados de las exacciones agrícolas y de los derechos del arancel aduanero común se han convertido en recursos propios de la Comunidad que corresponde a los Estados recaudar y poner a disposición de la Comisión [artículos 3 y 6 de la Decisión del Consejo no 70/243, de 21 de abril de 1970 (DO L 94 de 28.4.1970, p. 19)]. Mediante un recurso fundado en el artículo 169 del Tratado CEE, registrado el 21 de diciembre de 1984, la institución pide a la República Federal de Alemania que respete las normas que regulan las modalidades de liquidación de tales recursos. En particular, reprocha al Gobierno alemán el haber liquidado y abonado fuera de plazo las cotizaciones a la producción de azúcar previstas en el Reglamento (CEE) no 700/73, de 12 de marzo de 1973 (DO L 67 de 14.3.1973, P- 12).
2.
Examinemos el cuadro normativo del asunto. Según el artículo 5 del citado Reglamento, las autoridades nacionales deben recaudar antes del 15 de enero la cotización a la producción de los fabricantes de azúcar que hayan superado sus cuotas. La ratio de dicho plazo es simple: la campaña azucarera de producción —como menciona el tercer considerando— va desde el 1 de julio al 30 de junio y, puesto que la comercialización del azúcar se efectúa en gran parte durante su desarrollo, es oportuno que el pago de la cotización comience en el transcurso de la misma. A tal fin —precisa el apartado 3 del artículo 5—, «los Estados miembros fijarán el importe [...] de que se trata lo más tarde 15 días antes [de dicho vencimiento]», es decir, antes del 31 de diciembre del año precedente.
A continuación viene el Reglamento (CEE) del Consejo no 2891/77 de 19 de diciembre de 1977 (DO L 366 de 27.12.1977, p. 1; EE 01/02, p. 76), cuyo objeto es el de «permitir a las Comunidades disponer de recursos propios en las mejores condiciones posibles» (penúltimo considerando). Entre sus normas, interesa sobre todo el artículo 1, donde se establece que dichos recursos «serán liquidados por los Estados [...] conforme a sus disposiciones legales, reglamentarias y administrativas y serán puestos a disposición de la Comisión y controlados, en las condiciones previstas en el [...] Reglamento». A primera vista, el procedimiento así diseñado parece dividirse en dos fases autónomas, de las cuales la primera —liquidación— se rige por normas internas y la segunda —puesta a disposición— se desarrolla conforme a las disposiciones comunitarias.
La realidad es bien otra, como prueban los artículos 2, 9 y 10. En efecto, afirma el primero que «para la aplicación del presente Reglamento —esto es, con el fin de poner los recursos comunitarios a disposición de la Comisión—, se liquidará un derecho desde el momento que el crédito correspondiente haya sido debidamente establecido por el servicio o el organismo competente del Estado miembro». Dispone el segundo, a continuación, que «el impone de los recursos liquidados será inscrito por cada Estado miembro en la cuenta abierta a nombre de la Comisión en [...] [la Oficina Nacional del] Tesoro», y, para terminar, establece el tercero que la inscripción «se efectuará lo más tarde el 20 del segundo mes siguiente o aquel en el curso del cual el derecho haya sido liquidado».
Aun cuando se articule en etapas que tienen un contenido diverso, el procedimiento es, por tanto, unitario y confiado por entero a las autoridades nacionales. Añadiré que a las disposiciones correspondientes les sigue la previsión de una sanción. «Cualquier retraso en las inscripciones en la cuenta —dice, en efecto, el artículo 11— dará lugar al pago, por el Estado miembro referente, de un interés, cuyo tipo será igual al tipo de descuento más elevado en los Estados miembros aplicado el día del vencimiento.»
3.
Los hechos se remontan a la campaña azucarera 1980-1981. Debido a una negligencia administrativa, las autoridades alemanas no liquidaron el importe de las cotizaciones —que ascendían a cerca de 466000 DM— hasta el 1 de febrero de 1982, es decir, un mes después del vencimiento (31 de diciembre) indicado en el artículo 5 del Reglamento no 700/73.
La posterior inscripción en la cuenta de la Comisión fue efectuada el 20 de abril de 1982, con un retraso, por tanto, de 57 días respecto a la fecha en la que la liquidación debería haber tenido lugar. La institución invitó entonces al Gobierno alemán a que pagara 15000 DM en concepto de intereses de demora (artículo 11 del Reglamento (CEE) no 2891/77); pero su petición fue denegada categóricamente. La República Federal señaló, efectivamente, que, según el tenor del artículo 10, el plazo de un mes y 20 días para realizar la inscripción comienza el día de la liquidación efectiva de las cotizaciones; y dado que los importes liquidados el 1 de febrero de 1982, fueron entregados el 20 de abril siguiente, no había incurrido en retraso alguno. En cualquier caso, la sanción contemplada en el artículo 11 se refiere sólo a los retrasos en la inscripción y extenderla a los casos de liquidación fuera de plazo sería arbitrario.
El 12 de junio de 1984, en respuesta al dictamen que le había notificado la Comisión en virtud del artículo 169, párrafo 1, el Gobierno alemán confirmaba su propia tesis. De ahí el recurso sometido al examen del Tribunal. La Comisión acusa a la República Federal de tres incumplimientos: la liquidación fuera de plazo de las cotizaciones previstas por el Reglamento no 700/73, la inscripción fuera de plazo de los importes correspondientes en la cuenta de la Comisión y el rehusar el pago de los intereses de demora.
4.
El Gobierno alemán señala ante todo que ya ha admitido en el procedimiento precontencioso que las cotizaciones a la producción de azúcar no fueron liquidadas en tiempo hábil. Ante tal reconocimiento y el compromiso de respetar en el futuro los vencimientos prescritos, la Comisión ya no tendría interés alguno en obtener una decisión sobre la inobservancia de un plazo que ha expirado tiempo atrás y que no puede ser ciertamente obedecido a posteriori. El Tribunal debería, por tanto, limitarse a establecer si Alemania está obligada a pagar los intereses de demora.
Esta excepción, si así podemos llamarla, ha sido largamente discutida por las partes; pero, conforme a la jurisprudencia del Tribunal, no me parece admisible. El Estado miembro —ha dicho el Tribunal— «no puede invocar, para evitar una acción judicial, un hecho consumado cuyo autor ha sido él mismo». Además, la comprobación del incumplimiento de una obligación comunitaria «puede tener un interés material con vistas a establecer la base de la responsabilidad que pueda corresponder a un Estado en el caso de incurrir, [...] respecto a otros Estados miembros, a la Comunidad o a los particulares») (sentencia de 7 de febrero de 1973, asunto 39/72, Comisión de las Comunidades Europeas contra la República Italiana, Rec. 1973, p. 101) (traducción provisional). Más aun: en nuestro asunto la parte demandante tiene obvio interés en la sentencia del Tribunal porque el verdadero objeto del litigio se encuentra en saber si ella puede legítimamente aplicar la sanción de los intereses de demora también en la hipótesis del retraso en la liquidación de los recursos comunitarios.
Vayamos, por tanto, al corazón de este problema. Adoptando una visión sistemática de todas las normas aplicables al caso particular —aquéllas relativas a la obligación de liquidar los recursos y aquéllas otras que regulan las modalidades de inscripción—, la Comisión se esfuerza en probar que la frase «cualquier retraso en las inscripciones» contenida en el artículo 11 del Reglamento (CEE) no 2891/77 persigue un objetivo general: quiere evitar que los Estados saquen de alguna manera provecho del incumplimiento que han provocado ellos mismos en perjuicio de las finanzas comunitarias. La demostración parte del análisis del artículo 10, según el cual —quiero recordar— la inscripción debe tener lugar en el plazo de un mes y 20 días.
Normalmente, señala la parte demandante, este vencimiento se calcula a partir del momento en que «el derecho haya sido liquidado». Esto significa, por ejemplo, que cuando el Estado efectúa la liquidación antes de la fecha fijada por la norma comunitaria (en nuestro caso el 31 de diciembre), el dies a quo del plazo para la inscripción es el día en que dicha operación haya tenido lugar. De ello se deriva que si el mismo Estado deja transcurrir más de un mes y 20 días desde tal fecha, se verá obligado a pagar los intereses de demora. ¿Qué decir, sin embargo, de la hipótesis excepcional en la que la liquidación sea efectuada después del vencimiento prescrito? Aquí el artículo 10 puede ser interpretado sólo en el sentido de hacer correr el plazo para la inscripción no de la liquidación fuera de plazo, sino de la fecha en que la misma debería haberse efectuado. Cualquier otra lectura de la norma, concluye la Comisión, sustraería a la sanción de los intereses la eficacia discursiva que el legislador ha querido seguramente atribuirle.
Esto no es todo. Ļa Comisión señala que el intervalo entre el día de la liquidación de los recursos comunitarios y el de su inscripción es administrativamente ventajoso para el Estado en cuanto que le permite abonar dichos ingresos después de haberlos recaudado. Pero el beneficio se justifica sólo cuando las autoridades nacionales han cumplido en tiempo hábil la obligación de liquidación; cuando no han dado prueba de esta prontitud, permitirles beneficiarse del día en que la liquidación fue efectivamente realizada sería injusto. Una solución distinta, como la propuesta por Alemania, tendría, en efecto, consecuencias paradójicas. Pensemos en la hipótesis del Estado que, rehusando liquidar un recurso comunitario, se vea obligado a ello por una sentencia del Tribunal: según la tesis alemana, ni siquiera en tal caso estaría obligado a pagar los intereses de demora si inscribiera los recursos de que se trata antes de un mes y 20 días de la liquidación, por así decirlo, «coactiva».
En resumen, en opinión de la Comisión, vigilantibus, non dormientibus, iura succurunt. Si se quiere que la sanción del artículo 11 produzca un efecto útil, es éste el principio en el que debe considerarse inspirado el sistema de normas relativo a la liquidación y a la puesta a disposición de los recursos comunitarios.
5.
No es menos sólido el conjunto de argumentos presentados por el Gobierno demandado. Señala ante todo que, también en el ámbito del Derecho comunitario, la particular naturaleza de la materia fiscal impone al legislador la adopción de normas imperativas y, en la medida de lo posible, precisas, con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la par condido de los sujetos que sean sus destinatarios. Ahora bien, estos objetivos quedarían frustrados si dichas normas pudieran ser interpretadas y aplicadas por la administración con base en sus propias consideraciones «generales» o en las propias exigencias de «utilidad». De este modo, la distinción propuesta por la parte demandante entre casos «normales» y «excepcionales» de transcurso del plazo para el abono de los recursos infringe no sólo la letra del artículo 10, que se refiere únicamente al día en que el derecho haya sido liquidado, sino también su finalidad, que es la de regular los plazos a quo y ad quem con el máximo de claridad.
Dicho esto, la República Federal señala que el Reglamento no 2891/77 regula la inscripción de los recursos y las correspondientes obligaciones de los Estados, mientras que ignora las modalidades de su liquidación y de su recaudación. Por tanto, sus normas no pueden constituir ni la condición ni la base para la condena al pago de los intereses que ¡a Comisión considera aplicable a los Estados cuando éstos no liquidan en tiempo hábil el recurso comunitario. Esto explica, por otra parte, por qué el artículo 11 sanciona sólo los retrasos producidos en la inscripción de los recursos.
En otras palabras, la obligación que la parte demandante imputa a Alemania haber infringido, no se encuentra expresada en las disposiciones del Reglamento (CEE) no 2891/77. Sólo el legislador podrá instituir y extender la sanción del artículo 11 a los casos de su incumplimiento; pero dado que no lo ha hecho, los administradores y los jueces deberán aplicar el Derecho tal y como está, sin pretender sustituirle.
6.
Señalo, ante todo, que ninguna de las dos tesis, aun defendidas con vigor, logran satisfacerme; considero también que, como sucede a menudo, los defectos de una corresponden a las virtudes de la otra. Así, los argumentos de la Comisión pierden fuerza ante el tenor del artículo 11 («cualquier retraso en las inscripciones [...] dará lugar al pago [...] de un interés») que constituye, sin embargo, el punto fuerte dėl Gobierno alemán. Este último, a su vez, se limita a imputar al legislador las paradojas provocadas por su posición; y la parte demandante, que consigue una eficacia máxima en la denuncia de dichas paradojas, se vuelve poco persuasiva cuando, para ponerles remedio, llega al absurdo opuesto, esto es, a imponer la sanción del artículo 11 al Estado que, aun habiendo inscrito las sumas adeudadas del plazo de un mes y 20 días desde el 31 de diciembre, las había liquidado después de dicha fecha. Estas incongruencias me inducen a buscar en otro lugar la solución de la disputa.
Recuerdo, en primer lugar, que la Decisión del Consejo no 70/243 «tiene por objeto el de definir los recursos propios inscritos en el presupuesto de la Comunidad y no las instituciones comunitarias competentes para establecer los derechos, tributos, exacciones, cotizaciones y otras formas de ingresos. Al ser una medida de derecho presupuestario, no se opone a la creación [por parte de las instituciones comunitarias] de una cotización como la que recae sobre la producción [de azúcar] [...] [La] competencia [...] para crear dicha cotización encuentra [efectivamente] un fundamento en las disposiciones del Tratado» (sentencia del 30 de septiembre de 1982, asunto 108/81, Amylum contra Consejo, Rec. 1982, p. 3107) (traducción provisional). En cuanto al Reglamento (CEE) no 2891/77, he dicho ya que el mismo aplica dicha Decisión para permitir «a las Comunidades disponer de recursos propios en las mejores condiciones»: también sus normas tienen, por tanto, un carácter presupuestario. De ello se deriva que las dos fuentes no cuestionan el principio por el cual en algunos sectores, y en particular en materia agrícola y aduanera, el poder de establecer tributos o derechos de naturaleza fiscal pertenece a la Comunidad, mientras que sólo para financiar el presupuesto de ésta los Estados liquidan algunos ingresos y los inscriben en la cuenta de la Comisión.
Al ser así de diferentes las respectivas competencias, es evidente que la liquidación efectiva de los recursos por parte de los Estados no puede suspender el nacimiento del derecho de la Comunidad a obtenerlos: no puede hacerlo porque tal derecho nace —como, por otra parte, sucede en los sistemas de gran parte de los Estados miembros— cuando se cumplen las condiciones a tal fin establecidas por el legislador comunitario. En otras palabras, la liquidación no es (salvo en un caso del que nos ocuparemos más adelante) el acto constitutivo del derecho que tiene por objeto el recurso, sino sólo el hecho que genera la obligación que recae sobre los Estados de poner tales recursos a disposición de la Comisión. Si no fuera así, si el nacimiento del derecho dependiese de la liquidación que efectúan los Estados, se habría restituido a éstos en la práctica una competencia tributaria que les había sido retirada.
Ahora bien, la distinción así trazada entre el acto constitutivo del derecho al recurso propio y el hecho de su liquidación se ve reflejada en las normas financieras del Reglamento no 2891/77. Observo al respecto que los textos francés e italiano del artículo 2 son menos precisos que las correspondientes versiones inglesa, alemana y neerlandesa, ya que en estas últimas el derecho no «es»(è) sino que «se considera»(si considera, shall be deemed, gilt als, geldt als) liquidado «desde el momento que el crédito correspondiente haya sido debidamente establecido». ¿Qué quieren decir en efecto estos términos? Los mismos demuestran, a mi modo de ver, de un modo claro, que el legislador ha hecho objeto de una presunción legal el momento en el que el derecho es liquidado. Una presunción de este tipo, por otra parte, era indispensable si se quería —como no podía dejar de quererse— impedir que la liquidación concreta de un derecho ya establecido, es decir, jurídicamente existente, dependiese de la iniciativa de las autoridades nacionales que estuvieran obligadas a efectuarla y, por eso mismo, que la inscripción del recurso fuera diferida ad libitum.
Desde esta óptica, es decisivo que el derecho sea «debidamente establecido»: una operación, como es obvio, destinada a tener lugar sobre la base de las condiciones establecidas en cada caso por los reglamentos que establecen un recurso comunitario. En nuestro caso, como sabemos, el artículo 5 del Reglamento (CEE) no 700/73 impone a los Estados el establecer el importe de la cotización no más tarde del 31 de diciembre, y de recaudarlo antes del 15 de enero siguiente. Se pueden entonces contemplar dos hipótesis. El Estado determina el importe del crédito antes del 31 de diciembre: el derecho es liquidado y nace anticipadamente en vinud de tal acto. El Estado no lo hace en tiempo hábil: el derecho nace igualmente en el momento del vencimiento del plazo y, con base en la presunción de la que he hablado, «si considera come» liquidado. El artículo 2, debe, por tanto, ser interpretado de la siguiente manera: a fin de poner los recursos comunitarios a disposición de la Comisión, un derecho se considerará liquidado tan pronto como haya sido debidamente establecido por las autoridades nacionales y, en cualquier caso, cuando se hayan dado las condiciones establecidas por las normas comunitarias que lo establezcan.
Llegados a este punto, el paso que nos separa de la solución del litigio es breve. Como consecuencia de dicha presunción, el plazo de un mes y 20 días previsto por el artículo 10 del Reglamento (CEE) no 2891/77 para la inscripción de los recursos comienza a correr desde el día en que el derecho correspondiente se considere liquidado y no, como mantiene el Gobierno demandado, desde el día en que las autoridades nacionales procedan efectivamente a la liquidación. Puesto que la cotización a la producción de azúcar para la campaña 1980-1981 debería ser considerada como liquidada el 31 de diciembre de 1981, la posterior inscripción en la cuenta de la Comisión debería haber tenido lugar antes del 22 de febrero de 1982. Al no haber respetado este último plazo, la República Federal estaba, por tanto, obligada, según el artículo 11 del citado Reglamento, a pagar los intereses de demora.
Una última observación: de cuanto he dicho se desprende que el incumplimiento del diferente plazo previsto por el Reglamento (CEE) no 700/73, aun estando probado y no discutido, no puede ser objeto de una decisión específica del Tribunal en virtud de los artículos 169 y 171 del Tratado CEE. Efectivamente, tal incumplimiento queda, por así decirlo, englobado en la presunción de liquidación del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 2891/77.
7.
Sobre la base de las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal que declare admisible el recurso presentado el 21 de diciembre de 1984 por la Comisión de las Comunidades Europeas contra la República Federal de Alemania y que declare que, al rehusar el pago de los intereses previstos por el artículo 11 del Reglamento (CEE) no 2891/77, este Estado ha incumplido las obligaciones que le corresponden en virtud del Tratado CEE.
La demandada debe ser condenada al pago de las costas en virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
(
*1
)	Traducción del italiano.