62015CJ0220
ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
27 oktober 2016 (
*1
)
„Niet-nakoming — Vrij verkeer van goederen — Richtlijn 2007/23/EG — Het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen — Artikel 6 — Vrij verkeer van pyrotechnische artikelen die in overeenstemming zijn met de eisen van de richtlijn — Nationale regeling waarbij aan het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen aanvullende eisen worden gesteld — Verplichting tot voorafgaande aanmelding bij een nationale instantie met de bevoegdheid om de gebruiksaanwijzingen voor pyrotechnische artikelen te controleren en te wijzigen”
In zaak C‑220/15,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 12 mei 2015,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Kukovec en A. C. Becker als gemachtigden, bijgestaan door B. Wägenbaur, Rechtsanwalt,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door T. Henze, J. Möller en K. Petersen als gemachtigden,
verweerster,
wijst HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: L. Bay Larsen, kamerpresident, M. Vilaras (rapporteur), J. Malenovský, M. Safjan en D. Šváby, rechters,
advocaat-generaal: M. Bobek,
griffier: K. Malacek, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 27 april 2016,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 7 juli 2016,
het navolgende
Arrest
1
De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door boven op de eisen van richtlijn 2007/23/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007 betreffende het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen (PB 2007, L 154, blz. 1), en ondanks de voorafgaande conformiteitsbeoordeling van de pyrotechnische artikelen, voor te schrijven dat die artikelen, alvorens in de handel te worden gebracht, de procedure als vervat in artikel 6, lid 4, van de Erste Verordnung zum Sprengstoffgesetz (eerste uitvoeringsregeling voor de explosievenwet; BGBl. 1991 I, blz. 169), zoals gewijzigd bij wet van 25 juli 2013 (BGBl. 2013 I, blz. 2749; hierna: „SprengV”) (hierna: „litigieuze aanmeldingsprocedure”), moeten doorlopen, en voorts door te bepalen dat de Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (federaal instituut voor het onderzoeken en testen van materialen, Duitsland; hierna: „BAM”) op grond van die bepaling de bevoegdheid heeft om de gebruiksaanwijzingen daarvoor te controleren en waar nodig te wijzigen (hierna: „litigieuze bevoegdheid om de gebruiksaanwijzingen te wijzigen”), de krachtens artikel 6, lid 1, van die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
2
De overwegingen 1, 2, 8, 16, 19 en 20 van richtlijn 2007/23 luiden:
„(1)
De wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die in de lidstaten gelden met betrekking tot het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen lopen uiteen, met name wat veiligheid en prestatiekenmerken betreft.
(2)
Deze wetten en bestuursrechtelijke bepalingen kunnen de handel in de Gemeenschap belemmeren en moeten worden geharmoniseerd om het vrije verkeer van pyrotechnische artikelen in de interne markt te garanderen en tegelijkertijd een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en de veiligheid en de bescherming van de consument en de professionele eindgebruiker te bieden.
[...]
(8)
Overeenkomstig de beginselen van de resolutie van de Raad van 7 mei 1985 betreffende een nieuwe aanpak op het gebied van de technische harmonisatie en normalisatie [(PB 1985, C 136, blz. 1)] moet een pyrotechnisch artikel aan deze richtlijn beantwoorden wanneer het artikel voor het eerst in de handel in de Gemeenschap wordt gebracht. [...]
[...]
(16)
In lijn met de ‚nieuwe aanpak op het gebied van de technische harmonisatie en normalisatie’ wordt van pyrotechnische artikelen die in overeenstemming met geharmoniseerde normen zijn vervaardigd, vermoed dat zij overeenstemmen met de fundamentele veiligheidseisen van deze richtlijn.
[...]
(19)
Om in de handel gebracht te worden, dienen pyrotechnische artikelen voorzien te zijn van een CE-markering die aangeeft dat ze aan de bepalingen van deze richtlijn voldoen, zodat ze vrij in de Gemeenschap kunnen circuleren.
(20)
Overeenkomstig de ‚nieuwe aanpak op het gebied van de technische harmonisatie en normalisatie’ is een vrijwaringsclausule nodig om de overeenstemming van een pyrotechnisch artikel dan wel gebreken te kunnen aanvechten. De lidstaten dienen dienovereenkomstig alle passende maatregelen te nemen om het in de handel brengen van producten met de CE-markering te verbieden of te beperken, of zulke producten van de markt te halen, als zij bij het gebruik waarvoor zij zijn bestemd, gevaar opleveren voor de gezondheid en veiligheid van de consument.”
3
Artikel 1, lid 1, van richtlijn 2007/23 bepaalt:
„Deze richtlijn stelt regels vast om tot vrij verkeer van pyrotechnische artikelen in de interne markt te komen en tegelijkertijd een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en openbare veiligheid en bescherming en veiligheid van de consument te bieden en wel met inachtneming van de relevante aspecten in verband met milieubescherming.”
4
In artikel 2, punt 2, van die richtlijn wordt „in de handel brengen” gedefinieerd als „het voor de eerste keer in de handel van de Gemeenschap beschikbaar stellen, al dan niet tegen betaling, van een afzonderlijk product, met het oog op distributie en/of gebruik ervan. Door de fabrikant voor eigen gebruik vervaardigd vuurwerk waarvan het gebruik op zijn grondgebied door een lidstaat is goedgekeurd, wordt niet geacht in de handel te zijn gebracht”.
5
Artikel 5, lid 1, van genoemde richtlijn luidt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat pyrotechnische artikelen uitsluitend in de handel worden gebracht indien ze aan de eisen van deze richtlijn voldoen, voorzien zijn van een CE-markering en aan de verplichtingen van de conformiteitsbeoordeling voldoen.”
6
In artikel 6, leden 1 en 2, van die richtlijn heet het:
„1.   De lidstaten mogen het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen die aan de voorschriften van deze richtlijn voldoen, niet verbieden, beperken of belemmeren.
2.   De bepalingen van deze richtlijn laten onverlet dat een lidstaat omwille van de openbare orde of veiligheid, of omwille van milieubescherming maatregelen neemt om het bezit, gebruik en/of de verkoop aan het grote publiek van vuurwerk van de categorieën 2 en 3, pyrotechnische artikelen voor theatergebruik en andere pyrotechnische artikelen te verbieden of te beperken.”
7
Artikel 14, leden 4 en 6, van richtlijn 2007/23 luidt:
„4.   De lidstaten organiseren en verrichten passende controles van in de handel gebrachte producten, rekening houdend met het vermoeden van overeenstemming van producten die voorzien zijn van de CE-markering.
[...]
6.   Wanneer een lidstaat ontdekt dat pyrotechnische artikelen die voorzien zijn van een CE-markering, vergezeld gaan van de EG-verklaring van overeenstemming en worden gebruikt waarvoor ze zijn bestemd, de gezondheid en veiligheid van personen in gevaar kunnen brengen, neemt hij alle passende voorlopige maatregelen om die producten uit de handel te halen, het in de handel brengen ervan te verbieden of het vrij verkeer ervan te beperken. De lidstaat brengt de Commissie en de andere lidstaten hiervan op de hoogte.”
Duits recht
8
§ 6, lid 1, van het Sprengstoffgesetz (explosievenwet, BGBl. 2002 I, blz. 3518), zoals gewijzigd bij wet van 7 augustus 2013 (BGBl. 2013 I, blz. 3154), bepaalt:
„Het federale ministerie van Binnenlandse Zaken is bevoegd om bij uitvoeringsregeling
[...]
3.
ter bescherming van de in punt 1 bedoelde belangen te bepalen
[...]
d)
dat de in § 1, lid 1, bedoelde verkregen of ingevoerde explosieve stoffen worden aangemeld onder overlegging van bepaalde documenten.”
9
§ 6, lid 4, SprengV luidt:
„Explosieve stoffen en pyrotechnische artikelen moeten door de fabrikant of importeur worden aangemeld bij het instituut voordat ze voor het eerst worden gebruikt binnen het kader van de uitvoering van deze wet. De aanmelding dient vergezeld te gaan van:
[...]
2.
de instructies als vereist in punt 3, onder h), van bijlage I bij richtlijn 2007/23/EG voor pyrotechnische artikelen. Het instituut verstrekt een identificatienummer als bewijs van aanmelding. Het identificatienummer dient te worden vermeld in de instructies. Ter voorkoming van gevaar voor het leven of de gezondheid van werknemers of derden dan wel gevaar voor goederen kan het instituut de door de fabrikant gemaakte gebruiksaanwijzingen beperken of aanvullen. Een latere beperking of aanvulling is toegestaan. De vierde volzin geldt niet voor pyrotechnische artikelen voor motorvoertuigen of vuurwerk van de categorieën 1 en 4, indien het identificatienummer is vermeld in de lijsten die moeten worden bijgehouden op grond van punt 3 van § 13, lid 1.”
Precontentieuze procedure en de procedure bij het Hof
10
Na een uitwisseling van correspondentie in het jaar 2012 in het kader van een „EU Pilot”-procedure (3631/12/ENTR) heeft de Commissie op 25 januari 2013 een aanmaningsbrief verzonden aan de Bondsrepubliek Duitsland waarin zij stelde dat de Duitse regelgeving inzake pyrotechnische artikelen verplichtingen bevat die verder gaan dan de eisen van richtlijn 2007/23 en een beperking van het vrije verkeer van die artikelen kunnen vormen, in ieder geval ten aanzien van de producten waarvan door een op grond van artikel 10 van die richtlijn aangemelde instantie reeds is vastgesteld dat zij aan de eisen van genoemde richtlijn voldoen.
11
De aanmaning had betrekking op de litigieuze aanmeldingsprocedure en de litigieuze bevoegdheid om de gebruiksaanwijzingen te wijzigen.
12
Bij brief van 21 maart 2013 heeft de Bondsrepubliek Duitsland op de aanmaning gereageerd. Daarin beschrijft de Bondsrepubliek de functie van de litigieuze aanmeldingsprocedure en licht zij toe dat de BAM niet optreedt als aangemelde instantie die is belast met de conformiteitsbeoordeling, maar een markttoezichtstaak uitoefent die losstaat van het bij richtlijn 2007/23 geharmoniseerde gebied. De Bondsrepubliek stelt verder dat waar de toegang tot de markt voor pyrotechnische artikelen is onderworpen aan geharmoniseerde eisen, dit echter niet het geval is voor ontstekers. Zij merkt tevens op dat de litigieuze aanmeldingsprocedure voor de fabrikanten en importeurs een verwaarloosbare last oplevert en derhalve niet als een onevenredige last kan worden beschouwd. Ten slotte voert zij aan dat er geen sprake is van enige discriminerende werking voor de consumenten of de marktdeelnemers in de lidstaten.
13
Op 27 januari 2014 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies toegezonden aan de Bondsrepubliek Duitsland waarin zij haar bezwaren tegen de litigieuze aanmeldingsprocedure en de litigieuze bevoegdheid om de gebruiksaanwijzingen te wijzigen herhaalt, de argumenten van deze lidstaat bestrijdt en hem verzoekt om binnen een termijn van twee maanden vanaf de ontvangst van dat advies te voldoen aan de krachtens richtlijn 2007/23 op hem rustende verplichtingen.
14
De Commissie geeft in dat advies onder meer een nadere onderbouwing voor haar redenering dat de genoemde procedure tot extra kosten, werk en tijdsbeslag leidt, zoals blijkt uit een door haar ontvangen klacht, en dus geen verwaarloosbare last vormt. Volgens deze klacht kan de litigieuze aanmeldingsprocedure drie maanden in beslag nemen, dient er een vergoeding te worden betaald en dienen er monsters te worden overgelegd. De Commissie zet in dat advies voorts uiteen dat de aanwezigheid van gebruiksaanwijzingen die voldoen aan de eisen van richtlijn 2007/23 een van de fundamentele eisen uit die richtlijn vormt en dat dit in het kader van de conformiteitsbeoordeling wordt gecontroleerd door een aangemelde instantie, zodat een nieuwe toetsing van die aanwijzingen aan nationale bepalingen niet is toegestaan. Ten slotte merkt de Commissie in dat advies op dat de litigieuze aanmeldingsprocedure niet valt onder artikel 6, lid 2, van richtlijn 2007/23, op grond waarvan de lidstaten bevoegd zijn om omwille van de openbare orde of veiligheid, of omwille van milieubescherming het bezit, gebruik en/of de verkoop van vuurwerk te verbieden of te beperken.
15
De Bondsrepubliek Duitsland heeft bij brieven van 20 maart en 2 april 2014 op dit advies gereageerd.
16
Wat betreft de litigieuze aanmeldingsprocedure geeft de Bondsrepubliek om te beginnen aan dat de verplichting voor fabrikanten en importeurs van pyrotechnische artikelen om in de gebruiksaanwijzingen het door de BAM toegekende identificatienummer te vermelden met ingang van 27 maart 2014 niet meer wordt toegepast. Zij wijst er vervolgens op dat de BAM nooit een controle heeft uitgevoerd op pyrotechnische artikelen waarvan de conformiteit al was beoordeeld. Zij merkt ten slotte op dat de duur van de procedure gemiddeld twee à drie weken bedraagt, en dat enkel bijzondere omstandigheden een tijdsbeslag van drie maanden kunnen verklaren.
17
Wat betreft de litigieuze bevoegdheid om de gebruiksaanwijzingen te wijzigen, handhaaft de Bondsrepubliek Duitsland haar betoog. De bij richtlijn 2007/23 bewerkstelligde harmonisering betreft enkel het in de handel brengen en niet het gebruik van pyrotechnische artikelen. De etiketteringseisen vervat in de artikelen 12 en 13 van richtlijn 2007/23 vormen slechts minimumeisen die door de nationale markttoezichthouders kunnen worden aangevuld. Ten slotte vindt die bevoegdheid niet alleen een rechtvaardiging in de consumentenbescherming, maar in bredere zin ook in de verplichting om het leven te beschermen, die voortvloeit uit zowel artikel 2, lid 2, van het Grundgesetz (grondwet) als uit artikel 2, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950, alsmede in artikel 3, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
18
Daarop heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.
Beroep
Argumenten van partijen
19
De Commissie stelt dat § 6, lid 4, SprengV alle fabrikanten en importeurs van pyrotechnische artikelen onderwerpt aan de litigieuze aanmeldingsprocedure, die een voorwaarde is voor hun toegang tot de markt en dus afbreuk doet aan artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23. Hoewel die nationale bepaling geen inhoudelijke eisen stelt, verplicht zij alle fabrikanten en importeurs ertoe om alle pyrotechnische artikelen – ongeacht of deze al dan niet door een aangemelde instantie aan de fundamentele eisen van richtlijn 2007/23 zijn getoetst – aan te melden, een vergoeding te betalen, de toekenning van een identificatienummer af te wachten en in voorkomend geval wijzigingen in de gebruiksaanwijzingen te accepteren alvorens deze op het Duitse grondgebied te kunnen verhandelen.
20
Aan deze constatering wordt niet afgedaan door het feit dat de litigieuze aanmeldingsprocedure zonder onderscheid van toepassing is op nationale producten en ingevoerde producten, en dat die procedure niet discriminerend is voor in andere lidstaten dan de Bondsrepubliek Duitsland gevestigde marktdeelnemers. Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 behelst immers niet louter een discriminatieverbod, maar waarborgt het vrije verkeer van alle pyrotechnische artikelen die voldoen aan de eisen van die richtlijn. Niets in richtlijn 2007/23 wijst erop dat een maatregel pas als een beperking of belemmering in de zin van artikel 6, lid 1, ervan kan worden aangemerkt wanneer de door die maatregel veroorzaakte belasting boven een bepaalde drempel uit komt.
21
De Commissie bestrijdt voorts het argument dat de BAM niet als aangemelde instantie in de zin van artikel 10 van richtlijn 2007/23 optrad, maar als markttoezichtautoriteit in de zin van verordening (EG) nr. 765/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 339/93 (PB 2008, L 218, blz. 30), zodat de litigieuze aanmeldingsprocedure niet mag worden getoetst aan richtlijn 2007/23. Zelfs aangenomen dat kan worden geoordeeld dat de BAM optreedt als markttoezichtautoriteit, kan zij geen aanvullende procedure toepassen die strijdig is met het vrije verkeer van pyrotechnische artikelen. In ieder geval beheerst richtlijn 2007/23 zowel de toegang tot de markt als het markttoezicht, aangezien in artikel 14, lid 4, ervan wordt verduidelijkt dat de lidstaten passende controles moeten verrichten op de markt voor pyrotechnische artikelen „rekening houdend met het vermoeden van overeenstemming van producten die voorzien zijn van de CE-markering”.
22
De Commissie is verder van mening dat ook de litigieuze bevoegdheid om de gebruiksaanwijzingen te wijzigen een schending van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 vormt. Het gaat daarbij immers om een aanvullende controle die zonder onderscheid wordt uitgevoerd op alle producten, zelfs wanneer deze blijkens de CE-markering al een conformiteitsbeoordeling hebben ondergaan.
23
De Commissie bestrijdt dat de litigieuze bevoegdheid om de gebruiksaanwijzingen te wijzigen ertoe strekt om in de zin van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2007/23 het bezit of het gebruik van pyrotechnische artikelen te verbieden of te beperken. De lidstaten hebben weliswaar regelgevende bevoegdheid ten aanzien van het bezit en gebruik van pyrotechnische artikelen, maar de door de BAM uitgevoerde controle strekt er veeleer toe om zich ervan te vergewissen dat de gebruiksaanwijzingen van pyrotechnische artikelen voor de doelstellingen van andere nationale bepalingen geschikt zijn alvorens die artikelen op de markt worden gebracht dan om de gebruikswijze ervan voor te schrijven. De geschiktheid van de gebruiksaanwijzingen maakt evenwel integraal deel uit van de conformiteitsbeoordeling van pyrotechnische artikelen aan de hand van de fundamentele eisen in bijlage I bij richtlijn 2007/23. Het aan de CE-markering gekoppelde vermoeden van overeenstemming van producten strekt zich ook uit tot de geschiktheid van de gebruiksaanwijzingen ervan.
24
De Bondsrepubliek Duitsland betoogt hoofdzakelijk dat de in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 vervatte verplichting voor de lidstaten om het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen niet te verbieden, te beperken of te belemmeren, enkel ziet op het voor de eerste keer in de handel van de Europese Unie beschikbaar stellen, al dan niet tegen betaling, van een afzonderlijk product, met het oog op distributie en/of gebruik ervan, overeenkomstig de definitie in artikel 2, punt 2, van die richtlijn. Anders dan artikel 4, lid 1, van richtlijn 2013/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake het op de markt aanbieden van pyrotechnische artikelen (PB 2013, L 178, blz. 27), waarborgt deze bepaling dus niet het vrije verkeer van pyrotechnische artikelen binnen de Unie, maar enkel de eerste fase van hun verhandeling.
25
Daaruit leidt de Bondsrepubliek af dat noch de litigieuze aanmeldingsprocedure noch de litigieuze bevoegdheid om de gebruiksaanwijzingen te wijzigen onverenigbaar is met richtlijn 2007/23, aangezien de lidstaten de bevoegdheid behouden om regels te stellen voor de verhandeling en de distributie van pyrotechnische artikelen nadat deze op de markt zijn aangeboden.
26
Wat betreft de litigieuze aanmeldingsprocedure betoogt de Bondsrepubliek Duitsland primair dat deze niet kan worden beschouwd als een doublure van de procedure voor de conformiteitsbeoordeling bij een aangemelde instantie die op grond van artikel 4, lid 4, onder a), en de artikelen 9 en 10 van richtlijn 2007/23 verplicht is voor elk pyrotechnisch artikel. Ten eerste vindt de litigieuze aanmeldingsprocedure ruimschoots na het voor de eerste keer in de handel brengen op de markt van de Unie en de beschikbaarstelling op de Duitse markt plaats. Ten tweede verricht de BAM geen technische conformiteitscontrole in de zin van artikel 9 van richtlijn 2007/23, maar beperkt zij zich ertoe een registratie- of identificatienummer uit te reiken en aan de hand van de verstrekte documenten de juistheid van de etikettering van de pyrotechnische artikelen te controleren.
27
Het toegekende identificatienummer, dat slechts wordt uitgereikt als bewijs dat het artikel op regelmatige wijze bij de BAM is aangemeld en met het oog op de traceerbaarheid van pyrotechnische artikelen binnen de distributieketen, gaat niet gepaard met aanvullende inhoudelijke eisen die verder gaan dan de fundamentele eisen bedoeld in bijlage I bij richtlijn 2007/23. De verplichting om het identificatienummer te vermelden in de gebruiksaanwijzingen is overigens opgeschort.
28
In ieder geval gaat de litigieuze aanmeldingsprocedure als louter formele aanmelding enkel gepaard met zeer geringe administratieve lasten, die minder tijd in beslag nemen dan invoercertificaten en minder belastend zijn dan de lasten in verband met de controles van markttoezichtautoriteiten, wat temeer geldt gezien de gezondheids- en veiligheidsrisico’s van pyrotechnische artikelen, die in voorkomend geval uitsluitend mogen worden gebruikt door personen met voldoende technische kwalificaties.
29
De Bondsrepubliek Duitsland betoogt subsidiair dat de litigieuze aanmeldingsprocedure, die een voorbereidende maatregel is voor toezicht op de markt of de gebruiker, hoe dan ook verenigbaar is met de beginselen van markttoezicht als vervat in richtlijn 2007/23.
30
Wat betreft de litigieuze bevoegdheid om de gebruiksaanwijzingen te wijzigen, betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat die bevoegdheid geen herhaling vormt van de procedure voor de conformiteitsbeoordeling, aangezien de aangemelde instanties in punt 3, onder h), van bijlage I bij richtlijn 2007/23 geen strikte verplichting wordt opgelegd om de gebruiksaanwijzingen van de pyrotechnische artikelen te controleren.
31
De BAM verricht in het kader van de litigieuze aanmeldingsprocedure geen technische controles in de zin van artikel 9 van richtlijn 2007/23, maar beperkt zich ertoe om op basis van de verstrekte documenten de regelmatigheid van de gebruiksaanwijzingen te controleren. Voorts stelt de BAM, wanneer zij de gebruiksaanwijzingen wijzigt, geen aanvullende, boven op de eisen in bijlage I bij richtlijn 2007/23 komende eisen aan de pyrotechnische stoffen of aan de geschiktheid van de gebruiksaanwijzingen. Haar controle is beperkt tot de naleving van de op grond van richtlijn 2007/23 voor gebruiksaanwijzingen geldende eisen, en ziet enkel op de voornaamste verplichtingen inzake etikettering, waarvan de niet-naleving bijzonder ernstige risico’s voor de veiligheid en gezondheid van personen met zich zou brengen.
32
De Bondsrepubliek Duitsland merkt tevens op dat de aangemelde instanties geen volledige controle kunnen uitvoeren van de regelmatigheid van de gebruiksaanwijzingen van de pyrotechnische artikelen op het moment waarop zij de conformiteit en de etikettering ervan beoordelen in de officiële taal of talen van de lidstaat waar die artikelen aan de gebruiker beschikbaar worden gesteld. Op het moment van de conformiteitsbeoordeling van die artikelen zijn de betrokken lidstaten immers nog niet bekend. De Bondsrepubliek merkt voorts op dat de verschillende elementen die de etikettering op grond van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2007/23 moet omvatten – te weten de minimumleeftijdsgrenzen, de gebruiksaanwijzingen en de minimale veiligheidsafstand – op het moment van de conformiteitsbeoordeling van die artikelen ook nog niet bekend zijn.
Beoordeling door het Hof
Voorafgaande opmerkingen over de reikwijdte van artikel 2, punt 2, en artikel 6 van richtlijn 2007/23
33
Er zij op gewezen dat richtlijn 2007/23 met ingang van 1 juli 2015 bij richtlijn 2013/29 is ingetrokken. Het voorliggende beroep heeft evenwel enkel betrekking op de verplichtingen die op grond van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 op de Bondsrepubliek Duitsland rusten.
34
Krachtens deze bepaling mogen de lidstaten het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen die aan de in richtlijn 2007/23 gestelde voorschriften voldoen, niet verbieden, beperken of belemmeren.
35
Verder wordt „in de handel brengen” in artikel 2, punt 2, van richtlijn 2007/23 gedefinieerd als het „voor de eerste keer in de handel van de Gemeenschap beschikbaar stellen, al dan niet tegen betaling, van een afzonderlijk product, met het oog op distributie en/of gebruik ervan”.
36
Bijgevolg mogen de overige lidstaten, zodra een pyrotechnisch artikel overeenkomstig de voorschriften van richtlijn 2007/23 in de Unie – dat wil zeggen op het grondgebied van een van de lidstaten – in de handel is gebracht, in beginsel niet meer verhinderen dat dit artikel op hun grondgebied wordt verhandeld en gedistribueerd door onder meer, boven op die voorschriften, aanvullende verplichtingen of formaliteiten op te leggen waarin de richtlijn niet voorziet. Er kan immers geen sprake zijn van het in de handel brengen van een afzonderlijk product in de zin van artikel 2, punt 2, van die richtlijn, indien dit product niet binnen de gehele markt van de Unie vrij kan circuleren.
37
In dit verband betoogt de Bondsrepubliek Duitsland, uitgaande van een letterlijke uitlegging van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 die de nadruk legt op de definitie van het begrip „in de handel brengen” in artikel 2, punt 2, van die richtlijn, niettemin dat deze richtlijn enkel het voor de eerste keer in de handel brengen van pyrotechnische artikelen – dat wil zeggen de eerste fase van hun verhandeling – waarborgt, zodat de lidstaten de bevoegdheid hebben om regels te stellen voor de volgende fasen vanaf de distributie tot en met de detailverkoop aan de eindgebruiker.
38
Dit betoog kan niet worden aanvaard.
39
In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling volgens vaste rechtspraak niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie onder meer arresten van 1 april 1993, Findling Wälzlager, C‑136/91, EU:C:1993:133, punt 11, en 4 februari 2016, Hassan, C‑163/15, EU:C:2016:71, punt 19). De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook relevante gegevens voor de uitlegging ervan bevatten (zie arresten van 27 november 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, punt 135, en 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 50).
40
In dit geval blijkt uit overwegingen 2 en 19 alsmede uit artikel 1, lid 1, van richtlijn 2007/23 dat het voornaamste doel van deze richtlijn erin bestaat om een einde te maken aan de belemmeringen voor de handel in de Gemeenschap die voortvloeien uit het feit dat wetten en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten ten aanzien van het in de handel brengen van de in die richtlijn gedefinieerde pyrotechnische artikelen uiteenlopen, en om derhalve het vrije verkeer van die artikelen in de interne markt te garanderen en tegelijkertijd een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en openbare veiligheid en bescherming en veiligheid van de consument en de professionele eindgebruiker te bieden.
41
In dit verband dient te worden gememoreerd dat richtlijn 2007/23 overeenkomstig de „nieuwe aanpak op het gebied van de technische harmonisatie en normalisatie”, waarnaar wordt verwezen in de overwegingen 8, 16 en 20 ervan, de fundamentele veiligheidseisen formuleert waaraan pyrotechnische artikelen moeten voldoen. Deze eisen nemen de vorm aan van geharmoniseerde normen en nationale omzettingsmaatregelen (zie naar analogie arrest van 16 oktober 2014, Commissie/Duitsland, C‑100/13, niet gepubliceerd, EU:C:2014:2293, punt 51).
42
Met het oog op het in de handel brengen ervan dienen de lidstaten op grond van artikel 5, lid 1, en artikel 8, lid 3, van die richtlijn, gelezen in het licht van de overwegingen 16 en 19 ervan, uit te gaan van het vermoeden dat pyrotechnische artikelen met een CE-markering in overeenstemming zijn met de in bijlage I bij deze richtlijn genoemde fundamentele eisen.
43
Ingevolge artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 mogen de lidstaten voorts niet verbieden, beperken of belemmeren dat pyrotechnische artikelen in de gehele Unie worden verhandeld, tenzij de maatregelen die zij vaststellen onder de uitzonderingen in artikel 6, lid 2, van die richtlijn vallen of onderdeel zijn van het markttoezicht als bedoeld in artikel 14, lid 6, van dezelfde richtlijn.
44
Dat betekent dat pyrotechnische artikelen die als blijk van het feit dat zij in overeenstemming zijn met de fundamentele eisen van richtlijn 2007/23, zijn voorzien van een CE-markering, in beginsel onbelemmerd en zonder beperkingen moeten kunnen circuleren in de gehele Unie, een en ander vanaf het moment waarop zij voor de eerste keer in een lidstaat in de handel worden gebracht en onder voorbehoud van zowel de maatregelen die de lidstaten op grond van artikel 6, lid 2, van die richtlijn omwille van de openbare orde of veiligheid of omwille van milieubescherming kunnen vaststellen, als de voorlopige maatregelen die kunnen worden vastgesteld in het kader van het markttoezicht op grond van artikel 14, lid 6, van dezelfde richtlijn en met inachtneming van artikel 16 daarvan.
45
Anders dan de Bondsrepubliek Duitsland stelt en niettegenstaande de in artikel 2, punt 2, van deze richtlijn gegeven definitie, kan artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 derhalve niet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling enkel een waarborg vormt voor het voor de eerste keer in de handel brengen van pyrotechnische artikelen die voldoen aan de eisen van die richtlijn.
46
Elke andere uitlegging zou immers de gehele bij richtlijn 2007/23 ingevoerde regeling zinledig maken, ongeacht of het gaat om de formulering van de fundamentele eisen waaraan pyrotechnische artikelen moeten voldoen of om de verschillende controles die de lidstaten – zowel in het stadium vóór als in het stadium na het moment waarop zij voor de eerste keer in de handel worden gebracht – op die artikelen moeten uitvoeren in het kader van de beoordeling van hun conformiteit en hun CE-markering, en het markttoezicht.
47
Deze uitlegging vindt voorts bevestiging in de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 2007/23. Daarin worden immers getrouwelijk de verschillende beginselen en regels van de „nieuwe aanpak op het gebied van de technische harmonisatie en normalisatie” overgenomen zoals genoemd door de Commissie in haar mededeling COM(2003) 240 definitief aan de Raad en het Europees Parlement van 7 mei 2003, met de titel „Verbetering van de tenuitvoerlegging van de nieuwe-aanpakrichtlijnen”.
48
De vraag of de litigieuze aanmeldingsprocedure en de litigieuze bevoegdheid om de gebruiksaanwijzingen te wijzigen, verenigbaar zijn met richtlijn 2007/23, dient in het licht van de voorgaande analyse te worden beoordeeld.
Verenigbaarheid van de litigieuze aanmeldingsprocedure met richtlijn 2007/23
49
Geconstateerd dient te worden dat voor het gebruik van pyrotechnische artikelen in Duitsland ingevolge § 6, lid 4, SprengV de voorwaarde geldt dat de fabrikant of importeur deze, vergezeld van gebruiksaanwijzingen, vooraf heeft aangemeld bij de BAM en dat de artikelen een identificatienummer hebben gekregen, dat moet worden vermeld in die gebruiksaanwijzingen.
50
Deze bepaling onderwerpt zodoende de toegang van die artikelen tot de Duitse markt aan formaliteiten die ten eerste boven op de verschillende eisen van richtlijn 2007/23 komen, in het bijzonder boven op de procedure voor de conformiteitsbeoordeling die de genoemde artikelen met het oog op het in de handel brengen ervan verplicht moeten ondergaan, en ten tweede aanleiding kunnen geven tot de inning van administratiekosten.
51
Die bepaling vormt dus een belemmering voor het in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 gewaarborgde vrije verkeer van pyrotechnische artikelen.
52
De omstandigheid dat die formaliteiten zonder onderscheid worden toegepast op nationale en ingevoerde producten, dat zij geen herhaling van de procedure voor de in artikel 9 van richtlijn 2007/23 bedoelde conformiteitsbeoordeling zijn en dat zij slechts een zeer geringe administratieve of financiële belasting voor de fabrikanten en importeurs vormen, kan aan die conclusie niet afdoen.
53
Er dient voorts aan te worden herinnerd dat een maatregel die de invoer kan belemmeren volgens vaste rechtspraak als een belemmering van het vrije verkeer van goederen moet worden aangemerkt, ook indien het gaat om een belemmering van geringe omvang (zie in die zin arrest van 14 december 2004, Radlberger Getränkegesellschaft en S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, punt 68en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54
De enkele omstandigheid dat de litigieuze aanmeldingsprocedure wordt toegepast op alle pyrotechnische artikelen die in een lidstaat in overeenstemming met de voorschriften van richtlijn 2007/23 in de handel zijn gebracht, volstaat om de gestelde niet-nakoming vast te stellen, waarbij nog wordt opgemerkt dat de Bondsrepubliek Duitsland verder geen beroep heeft gedaan op de in artikel 6, lid 2, van die richtlijn bedoelde rechtvaardigingsgronden in verband met de openbare orde en veiligheid of de milieubescherming
55
De Bondsrepubliek Duitsland betoogt evenwel dat de litigieuze aanmeldingsprocedure een voorbereidende maatregel is voor het toezicht op de markt en de gebruiker die hoe dan ook verenigbaar is met de beginselen neergelegd in artikel 14 van richtlijn 2007/23.
56
Dit argument kan echter niet slagen.
57
Artikel 14, lid 6, van richtlijn 2007/23 voorziet immers weliswaar in de mogelijkheid voor een lidstaat om passende voorlopige maatregelen te nemen om een artikel dat voldoet aan de eisen van die richtlijn – dat wil zeggen is voorzien van een CE-markering, vergezeld gaat van de EG-verklaring van overeenstemming en wordt gebruikt waarvoor het is bestemd – uit de handel te halen, of om de toegang van dat artikel tot de markt te verbieden dan wel het vrije verkeer ervan te beperken, wanneer dat artikel de gezondheid en veiligheid van personen in gevaar kan brengen.
58
Zoals de advocaat-generaal evenwel in punt 63 van zijn conclusie heeft opgemerkt, berust het markttoezicht dat de lidstaten moeten organiseren en verrichten, volgens artikel 14, lid 4, van richtlijn 2007/23 op het vermoeden van conformiteit van de producten die zijn voorzien van een CE-markering, zodat dit geen systematische controle op alle in Duitsland in de handel gebrachte pyrotechnische artikelen kan rechtvaardigen, zoals de controle in het kader van de litigieuze aanmeldingsprocedure.
59
In ieder geval dient de lidstaat die een dergelijke maatregel wenst vast te stellen, ingevolge artikel 14, lid 6, laatste volzin, van richtlijn 2007/23 de Commissie daarvan vooraf op de hoogte te stellen, en is ingevolge artikel 16, lid 1, van deze richtlijn uitsluitend de Commissie bevoegd om te beslissen of die maatregel al dan niet gerechtvaardigd is. De litigieuze aanmeldingsprocedure voorziet er evenwel niet in dat de Commissie op de hoogte wordt gesteld en is, zonder voorafgaande toestemming van laatstgenoemde, verplicht voor elke fabrikant of importeur die in Duitsland pyrotechnische artikelen in de handel wil brengen.
60
Uit de voorgaande analyse volgt dat de Bondsrepubliek Duitsland niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 op haar rustende verplichtingen door boven op de eisen van die richtlijn en ondanks de voorafgaande conformiteitsbeoordeling van de pyrotechnische artikelen voor te schrijven dat die artikelen, alvorens in de handel te worden gebracht, de litigieuze aanmeldingsprocedure moeten doorlopen.
Verenigbaarheid met richtlijn 2007/23 van de litigieuze bevoegdheid om de gebruiksaanwijzingen te wijzigen
61
Vastgesteld dient te worden dat § 6, lid 4, SprengV bepaalt dat de BAM ter voorkoming van gevaar voor het leven of de gezondheid van werknemers of derden dan wel gevaar voor goederen, de door de fabrikant van een pyrotechnisch artikel gemaakte gebruiksaanwijzingen kan beperken of aanvullen, en dat ook een latere beperking of aanvulling is toegestaan.
62
De bevoegdheid om de gebruiksaanwijzingen te wijzigen, die kan worden uitgeoefend in het kader van de litigieuze aanmeldingsprocedure, impliceert dat de toegang tot de Duitse markt voor pyrotechnische artikelen die in andere lidstaten dan de Bondsrepubliek Duitsland in de handel zijn gebracht, afhankelijk wordt gesteld van een systematische controle van hun gebruiksaanwijzingen. Deze controle komt boven op de controles die worden verricht in het kader van de procedure voor de conformiteitsbeoordeling neergelegd in richtlijn 2007/23.
63
Zoals de advocaat-generaal in punt 74 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is er in punt 3, onder h), van bijlage I bij richtlijn 2007/23 immers in voorzien dat er voor elk pyrotechnisch artikel een controle moet worden uitgevoerd op de gebruiksaanwijzingen en, waar nodig, op de markeringen inzake het veilig hanteren, opslaan, gebruiken (inclusief veiligheidsafstand) en verwijderen in de officiële taal of talen van de ontvangende lidstaat.
64
De aldus aan de BAM verleende bevoegdheid vormt dan ook een belemmering voor het in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 gewaarborgde vrije verkeer van pyrotechnische artikelen.
65
Uit de voorgaande analyse volgt dat de Bondsrepubliek Duitsland niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 op haar rustende verplichtingen door boven op de eisen van die richtlijn en ondanks de voorafgaande conformiteitsbeoordeling van de pyrotechnische artikelen te bepalen dat de BAM de litigieuze bevoegdheid heeft om de gebruiksaanwijzingen te wijzigen.
Kosten
66
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Bondsrepubliek Duitsland te worden verwezen in de kosten.
Het Hof (Derde kamer) verklaart:
1)
Door boven op de eisen van richtlijn 2007/23/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007 betreffende het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen, en ondanks de voorafgaande conformiteitsbeoordeling van de pyrotechnische artikelen voor te schrijven dat die artikelen, alvorens in de handel te worden gebracht, de procedure als vervat in § 6, lid 4, van de Erste Verordnung zum Sprengstoffgesetz (eerste uitvoeringsregeling voor de springstoffenwet), zoals gewijzigd bij wet van 25 juli 2013, moeten doorlopen, en voorts door te bepalen dat de Bundesanstalt für Materialforschung und ‑prüfung (federaal instituut voor het onderzoeken en testen van materialen, Duitsland) op grond van die bepaling de bevoegdheid heeft om de gebruiksaanwijzingen daarvan te controleren en waar nodig te wijzigen, heeft de Bondsrepubliek Duitsland niet voldaan aan de krachtens artikel 6, lid 1, van die richtlijn op haar rustende verplichtingen.
2)
De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.