62011CC0292
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NIILA JÄÄSKINENA
od 16. svibnja 2013. (
1
)
Predmet C‑292/11 P
Europska komisija
protiv
Portugalske Republike
„Žalba — Članak 258. UFEU‑a — Izvršenje presude Suda — Nepoduzimanje od strane Portugalske Republike potrebnih mjera za izvršenje presude kojom je utvrđena povreda obveze — Članak 260. UFEU‑a — Presuda Suda kojom se Portugalskoj Republici nalaže plaćanje novčane kazne — Komisijina ocjena mjera koje je usvojila država članica kako bi postupila sukladno presudi Suda — Nadležnost Komisije u okviru izvršenja presude na temelju članka 260. UFEU‑a“
1.
U ovom se predmetu pred Sudom prvi put vodi postupak vezan uz problematiku načina izvršenja presuda donesenih na temelju članka 260. UFEU‑a. Osnovna je poteškoća u ovom slučaju činjenica da Ugovor o funkcioniranju Europske unije ne sadržava ni jednu posebnu odredbu koja uređuje postupak koji je potrebno provesti u slučaju spora između države članice i Europske komisije u vezi s naplatom iznosâ koji se duguju za izvršenje te presude.
2.
Spor koji je doveo do ovog postupka odnosio se na nepravilno prenošenje Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (
2
) od strane Portugalske Republike, zbog kojeg je Komisija protiv navedene države članice podnijela tužbu na temelju članka 226. Ugovora o EZ‑u (današnji članak 258. UFEU‑a). Sud je svojom presudom Komisija/Portugal (
3
) od 14. listopada 2004. (u daljnjem tekstu: presuda zbog povrede obveze iz 2004.) utvrdio da Portugalska Republika nije ispunila obveze koje proizlaze iz navedene direktive jer nije stavila izvan snage Uredbu sa zakonskom snagom br. 48.051 od 21. studenoga 1967. koja dodjelu naknade štete osobama koje su štetu pretrpjele zbog povrede prava Zajednice o javnoj nabavi ili nacionalnih pravila kojima je to pravo preneseno uvjetuje dokazivanjem namjere ili prijevare (u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051). Komisija je kasnije na temelju članka 228. stavka 2. Ugovora o EZ‑u (današnji članak 260. stavak 2. UFEU‑a) podnijela tužbu smatrajući da Portugalska Republika nije postupila u skladu s tom presudom. Presudom od 10. siječnja 2008. Komisija/Portugal (
4
) (u daljnjem tekstu: presuda o izvršenju iz 2008.), Sud je utvrdio da Portugalska Republika nije izvršila presudu zbog povrede obveze iz 2004., pa joj je izrekao novčanu kaznu koju će plaćati do potpunog izvršenja presude zbog povrede obveze iz 2004.
3.
Komisija je 25. studenoga 2008. u okviru postupka nadzora nad izvršenjem navedene presude i na temelju svojih proračunskih ovlasti iz članka 274. UEZ‑a (današnji članak 317. UFEU‑a), donijela Odluku C(2008) 7419 final kojom je zahtijevala plaćanje novčanih kazni dugovanih na ime izvršenja presude Suda od 10. siječnja 2008., Komisija/Portugal (C-70/06, Zb., str. I-1.) (
5
) (u daljnjem tekstu: osporavana odluka). Zbog neslaganja Portugalske Republike i Komisije o pitanju dosega mjera usvojenih radi izvršenja presude zbog povrede obveze iz 2004., Portugalska Republika podnijela je Prvostupanjskom sudu Europskih zajednica tužbu za poništenje osporavane odluke.
4.
Komisija svojom žalbom od Suda traži ukidanje presude Općeg suda od 29. ožujka 2011., Portugal/Komisija (
6
) (u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je usvojio tužbu Portugalske Republike i poništio osporavanu odluku. Komisija u žalbi ističe dva žalbena razloga. Prvim dijelom prvog žalbenog razloga Komisija Općem sudu prigovara da je povrijedio pravo neosnovano ograničivši nadležnosti Komisije i Općeg suda u okviru postupka izvršenja presuda Suda na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a. Drugim dijelom prvog žalbenog razloga Komisija Općem sudu prigovara da je ponovno povrijedio pravo djelomičnim i restriktivnim čitanjem izreke presude o izvršenju iz 2008. Naposljetku, drugim žalbenim razlogom Komisija tvrdi da je obrazloženje pobijane presude nedostatno i proturječno.
5.
Ovaj se predmet stoga tiče dosad još nepostavljenog pitanja o opsegu diskrecijske ovlasti Komisije u vezi s cjelovitošću mjera koje su nacionalna tijela usvojila radi prestanka povrede obveze i, ako je to slučaj, da bi se shodno tomu moglo smatrati da je prestala obveza plaćanja novčane kazne. Sud je tako pozvan odlučiti o pitanju naravi i opsega obveza države članice koje su vezane uz izvršenje presude sukladno izreci presude donesene na temelju članka 258. UFEU‑a.
I – Presuda zbog povrede obveze iz 2004. i presuda o izvršenju iz 2008. i kasniji postupak
6.
Sud je u presudi zbog povrede obveze iz 2004. odlučio da:
„Nestavljanjem izvan snage Uredbe sa zakonskom snagom br. 48.051 […], Portugalska Republika nije ispunila obveze koje proizlaze iz […] Direktive 89/665/EEZ […]“
7.
U presudi o izvršenju iz 2008., Sud je u točkama 16. i 17. utvrdio da je, uzimajući u obzir tekst izreke presude zbog povrede obveze iz 2004., bilo važno utvrditi je li Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051 bila stavljena izvan snage kako bi provjerio je li Portugalska Republika usvojila potrebne mjere za izvršenje te presude. Tako je u točki 19. te presude utvrdio da Portugalska Republika na dan isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju od 13. srpnja 2005. tu uredbu sa zakonskom snagom još uvijek nije bila stavila izvan snage. Usto, Sud je u točki 36. te presude istaknuo da je navedena uredba sa zakonskom snagom tog datuma i dalje bila na snazi, kao što je i potvrdio agent portugalske vlade na raspravi održanoj 5. srpnja 2007.
8.
Slijedom toga, Sud je odlučio:
„1)
Nestavljanjem izvan snage Uredbe sa zakonskom snagom br. 48.051 […] Portugalska Republika nije poduzela potrebne mjere koje podrazumijeva izvršenje [presude zbog povrede obveze iz 2004.], čime nije ispunila obveze koje proizlaze iz članka 228. stavka 1. UEZ‑a.
2)
Portugalskoj Republici nalaže se platiti Komisiji […] novčanu kaznu u iznosu od 19.392 eura po danu zakašnjenja s provedbom potrebnih mjera za postupanje u skladu s [presudom zbog povrede obveze iz 2004.], računajući od objave ove presude pa do izvršenja [navedene presude iz 2004.].
[…]“
9.
Na sastanku s agentima Komisije održanom 28. siječnja 2008., portugalska su tijela tvrdila da je Portugalska Republika – odobravanjem Zakona 67/2007, donesenog 31. prosinca 2007., kojim je stavljena izvan snage Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051 – poduzela sve potrebne mjere za izvršenje presude zbog povrede obveze iz 2004. Slijedom toga smatrali su da je maksimalni iznos koji duguje navedena država članica iznos novčanih kazni samo za razdoblje od datuma objave presude o izvršenju iz 2008., dakle od 10. siječnja 2008., pa do datuma stupanja na snagu Zakona br. 67/2007, dakle do 30. siječnja 2008. Komisija je, s druge strane, u bitnome branila tvrdnju prema kojoj Zakon 67/2007 nije predstavljao odgovarajuću i potpunu mjeru za izvršenje presude zbog povrede obveze iz 2004.
10.
Dana 15. srpnja 2008. Komisija je portugalskim tijelima (
7
) uputila dopis kojim je od njih na ime izvršenja presude o izvršenju iz 2008. zahtijevala plaćanje iznosa od 2.753.664 eura koji odgovara novčanim kaznama dugovanima za razdoblje od 10. siječnja do 31. svibnja 2008., zbog toga što navedena tijela tada još uvijek nisu poduzela sve mjere potrebne za izvršenje presude zbog povrede obveze iz 2004. (
8
)
11.
Portugalska tijela odgovorila su dopisom od 4. kolovoza 2008. na Komisijin poziv na plaćanje. Ponovila su svoje stajalište prema kojem su ta tijela objavom i stupanjem na snagu Zakona 67/2007 usvojila sve mjere koje su bile potrebne za izvršenje presude zbog povrede obveze iz 2004. Izjavila su da su ipak prihvatila izmijeniti Zakon 67/2007 i donijeti Zakon 31/2008 od 17. srpnja 2008., kojim je prvi put izmijenjen Zakon 67/2007 kako bi se izbjeglo produljenje postupka i riješio njihov spor s Komisijom o tumačenju Zakona 67/2007. Usto su navela da je članak 2. Zakona 31/2008 od 30. siječnja 2008. propisivao retroaktivnu primjenu zakona. Slijedom toga smatraju da je portugalski pravni poredak od 30. siječnja 2008. u skladu s presudom zbog povrede obveze iz 2004. Zato su portugalska tijela u osnovi zatražila ponovni izračun iznosa novčane kazne, uzimajući kao referentni datum 30. siječnja 2008.
12.
Komisija je u osporavanoj odluci, o kojoj je Portugalska Republika obaviještena dopisom Glavnog tajništva od 26. studenoga 2008., u osnovi navela da prema njezinu mišljenju Zakon 67/2007 ne predstavlja odgovarajuće izvršenje presude zbog povrede obveze iz 2004. i da su, s druge strane, portugalska tijela tu presudu izvršila Zakonom 31/2008, te da, s obzirom na to da je taj zakon stupio na snagu 18. srpnja 2008., taj dan predstavlja datum prestanka povrede obveze. Shodno tomu, potvrdila je zahtjev za plaćanje novčane kazne naveden u dopisu Glavne uprave „Unutarnje tržište i usluge“ od 15. srpnja 2008. Komisija je usto zatražila plaćanje dodatnog iznosa od 911.424 eura za razdoblje od 1. lipnja do 17. srpnja 2008.
II – Presuda Općeg suda i postupak pred Sudom u ovom predmetu
13.
Portugalska Republika podnijela je Općem sudu 26. siječnja 2009. tužbu za poništenje osporavane odluke.
14.
Najprije se Opći sud u pobijanoj presudi proglasio nadležnim za odlučivanje o toj tužbi na temelju članka 225. stavka 1. prvog podstavka Ugovora o EZ‑u (današnji članak 256. prvi stavak UFEU‑a). Naime, u točkama 66. i 67. pobijane presude Opći sud pojasnio je da mu provođenje njegovih ovlasti ne dopušta zadiranje u isključivu nadležnost Suda propisanu člancima 226. i 228. UEZ‑a i odlučivanje o pitanju povrede obveza države članice koje za nju proizlaze iz UEZ‑a o kojem prije toga nije odlučivao Sud.
15.
U vezi s meritumom, Opći je sud u točkama 68. do 70. pobijane presude, temeljeći se na tekstu izreke presude o izvršenju iz 2008. u vezi s razlozima koje je Sud istaknuo u točkama 16. do 19. te presude, na prvome mjestu presudio da je radi postupanja u skladu s presudom zbog povrede obveze iz 2004. bilo dovoljno da Portugalska Republika stavi izvan snage Uredbu sa zakonskom snagom br. 48.051 te da je dužna platiti novčanu kaznu samo do dana njezina stavljanja izvan snage. Iz toga je u točkama 71. i 72. pobijane presude zaključio da Komisija nije uzela u obzir izreku presude o izvršenju iz 2008. Smatrajući, s jedne strane, da donošenje Zakona 67/2007, kojim je navedena uredba sa zakonskom snagom stavljena izvan snage, ne predstavlja odgovarajuće izvršenje presude zbog povrede obveze iz 2004. i, s druge strane, da je Portugalska Republika postupila sukladno toj presudi tek od 18. srpnja 2008., odnosno od dana stupanja na snagu Zakona 31/2008. Zbog toga je Opći sud presudio da osporavanu odluku treba poništiti.
16.
Na drugome mjestu, Opći sud je u točki 80. pobijane presude i onima koje joj slijede odbio argument Komisije prema kojem Sud presudom zbog povrede obveze iz 2004. i presudom o izvršenju iz 2008. u cilju prestanka dotične povrede obveze od Portugalske Republike nije zahtijevao samo stavljanje izvan snage Uredbe sa zakonskom snagom br. 48.051, već je tražio i da se nacionalno zakonodavstvo uskladi sa zahtjevima iz Direktive 89/665.
17.
Na trećemu mjestu, Opći je sud u točki 90. pobijane presude utvrdio da bi dodjela šire margine prosudbe Komisiji u pogledu ocjene mjera za izvršenje presude donesene na temelju članka 228. stavka 2. UEZ‑a imala kao posljedicu to da bi Opći sud, nakon što država članica pred Općim sudom ospori Komisijinu ocjenu koja nadilazi sam izričaj izreke presude Suda, neizbježno bio doveden u položaj da odlučuje o usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s pravom Unije. Međutim, takva ocjena spada u isključivu nadležnost Suda, a ne Općeg suda.
18.
Imajući u vidu sva navedena razmatranja, Opći je sud usvojio tužbu Portugalske Republike i poništio osporavanu odluku.
19.
Komisija je 9. lipnja 2011. podnijela ovu žalbu, u prilog koje navodi dva žalbena razloga opisana u točki 4. ovog mišljenja. Rješenjem predsjednika Suda od 27. listopada 2011. dopuštena je intervencija Češke Republike, Savezne Republike Njemačke, Helenske Republike, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Kraljevine Nizozemske, Republike Poljske i Kraljevine Švedske na strani Portugalske Republike.
20.
Na raspravi održanoj 5. ožujka 2013. saslušane su vlada Helenske Republike, češka, španjolska, francuska i švedska vlada te Portugalska Republika i Komisija.
III – Drugi dio prvog žalbenog razloga koji se odnosi na povredu prava pri restriktivnom tumačenju izreke presude Suda
21.
Imajući u vidu osjetljivost problematike na koju se Komisija poziva u okviru drugog dijela prvog žalbenog razloga, analizirat ću Komisijin prvi žalbeni razlog počevši tim drugim dijelom žalbenog razloga. Naime, smatram da će odgovor na drugi dio žalbenog razloga imati znatan utjecaj na odgovor na prvi dio prvog žalbenog razloga.
A – Argumenti stranaka
22.
Drugim dijelom svog prvog žalbenog razloga Komisija Općem sudu prigovara da je povrijedio pravo djelomičnim i formalističkim čitanjem izreke presude o izvršenju iz 2008. i da je time nepravilno ograničio predmet povrede obveze koju je Sud utvrdio u presudi zbog povrede obveze iz 2004. i u presudi o izvršenju iz 2008. Naime, Opći sud u točki 69. pobijane presude pogrešno je presudio da je, sukladno toj izreci, Portugalskoj Republici bilo dovoljno da Uredbu sa zakonskom snagom br. 48.051 stavi izvan snage kako bi postupila sukladno presudi zbog povrede obveze iz 2004. i da stoga novčanu kaznu duguje samo do tog trenutka.
23.
Suprotno tomu, prema stajalištu Komisije, od Portugalske Republike izrekom presude zbog povrede obveze iz 2004. jasno se zahtijeva provođenje potrebnih mjera kako bi postupila sukladno toj presudi. To je Opći sud trebao provjeriti, bez ograničavanja na utvrđenje je li navedena uredba sa zakonskom snagom stavljena izvan snage, što je, među ostalim, u portugalskom pravu imalo kao posljedicu nastanak pravne praznine.
24.
Naime, Komisija smatra da je s pravom analizirala usklađenost Zakona 67/2007 s Direktivom 89/665 kako bi provjerila je li Portugalska Republika postupila u skladu s presudom zbog povrede obveze iz 2004., koja je potvrđena presudom o izvršenju iz 2008., i što je zaključila da povreda obveze (
9
) traje i dalje ustvrdivši da je u portugalskom zakonodavstvu dodjela naknade štete i dalje bila uvjetovana dokazivanjem namjere ili prijevare.
25.
Portugalska Republika u svoje ime tvrdi da je Opći sud pravilno protumačio doseg navedenih presuda Suda. Naime, Komisija je nalažući Portugalskoj Republici ispunjenje obveza koje nije bila dužna ispuniti i odlučivanjem o još nepostavljenom pitanju usklađenosti Zakona 67/2007 s pravom Unije, prekoračila granice vlastite nadležnosti u dotičnom postupku izvršenja presude.
B – Ocjena
26.
Najprije mi se čini važnim pojasniti kontekst u koji ulazi nadzor koji je Komisija dužna izvršiti nakon što Sud donese presude na temelju članaka 258. i 260. UFEU‑a.
27.
Riječima nezavisnog odvjetnika Roemera, u tužbama zbog povrede obveze „nije riječ o pitanjima krivnje ili morala, već samo o razjašnjenju pravnog položaja“ (
10
). Zato je sasvim jasno da se postupak zbog povrede obveze tijekom godina uvelike mijenjao i da se udaljio od svoje prvobitne svrhe kao instrumenta normativne i objektivne kontrole (
11
). Taj je postupak u sve većoj mjeri postao način na koji se osporavaju ne samo normativni nedostaci, već i postupanja i prakse nacionalnih tijela. Dva su simbolična primjera tog razvoja povreda koja uključuje administrativnu praksu (
12
) i pojam strukturne i opće povrede obveze (
13
). Stoga je jasno da izreka presude donesene na temelju članka 258. UFEU‑a može obuhvatiti mnogo različitih pravnih ili činjeničnih fenomena koji predstavljaju povredu prava Unije, nadilazeći obično potvrđivanje neusklađenosti tog prava s odredbom nacionalnog prava. Zato Sud povrede obveze može definirati na različite načine.
28.
Prema mom mišljenju, temeljno načelo kojim se Komisija mora voditi prilikom izvršavanja svoje ovlasti provedbe nadzora nakon donošenja presude na temelju članka 260. UFEU‑a jest načelo izvršenja, odnosno djelotvorne provedbe teksta izreke prve presude donesene na temelju članka 258. UFEU‑a. Slijedom toga Komisija ne može prekoračiti okvir povrede obveze koji je u svojoj prvoj presudi utvrdio Sud.
29.
To znači da opseg Komisijine ovlasti nužno proizlazi iz teksta izreke presude donesene na temelju članka 258. UFEU‑a, a zatim iz onog presude donesene na temelju članka 260. UFEU‑a. To ne isključuje, ako je takav slučaj, tumačenje teksta izreke u odnosu na obrazloženje presude. Međutim, takvo tumačenje ne može proširiti doseg te izreke jer objektivan doseg načela pravomoćnosti presude Suda ne može nadilaziti izreku (
14
). Kad je riječ o presudi zbog povrede obveze, njezinu izreku svakako treba tumačiti upućivanjem na tužbu Komisije i na način na koji je Sud na nju odgovorio.
30.
S druge strane, po mom mišljenju, suprotno argumentima iznesenima na raspravi i to posebice onima francuske i švedske vlade, nije potrebno posegnuti za dodatnim kriterijima poput očitog neizvršenja ili restriktivnog tumačenja izreke presude Suda. Jednostavno rečeno, radi se o pitanju razumijevanja obveze postupanja države članice na regulativnoj ili činjeničnoj razini, kako ju Sud definira u presudi kojom je utvrđena povreda obveze, donesenoj na temelju članka 258. UFEU‑a.
31.
Dakle, kada je riječ posebice o „legislativnim“ povredama obveze, smatram da je potrebno razlikovati dva slučaja. Jedan je slučaj taj da Sud smatra da se povreda prava Unije sastoji od toga da se u nacionalnom pravnom poretku na snazi zadržava odredba koja je u suprotnosti s pravom Unije. Sud će tada presuditi da država članica nije ispunila obveze koje za nju proizlaze iz prava Unije time što nije stavila izvan snage navedene odredbe.
32.
Drugi je slučaj kad se povreda sastoji od nepravilnog prenošenja akta prava Unije, bilo zbog toga što ne postoji nacionalna odredba kojom se taj akt prenosi, bilo zbog nepotpunog prenošenja ili pak zbog činjenice da je prenošenje neprimjereno. Sud, dakle, određuje, ako je to potrebno, odredbe nacionalnog prava koje su mjerodavne u tom pogledu. Kako bi uklonila tako utvrđenu povredu, država članica mora usvojiti mjere kojima je cilj stavljanje izvan snage dotične odredbe i donošenje novog akta koji je u skladu s pravom Unije.
33.
Nije rijedak slučaj da se te dvije vrste povrede obveze preklapaju, primjerice kad država članica zadržava na snazi nacionalni propis koji je suprotan direktivi, a istodobno ne donosi odredbe koje su potrebne za njezino prenošenje.
34.
Općenitije govoreći, obveza određena izrekom presude Suda može uključivati obvezu postizanja rezultata i na normativnoj razini – koja se sastoji od stavljanja izvan snage i/ili donošenja zakona ili drugih propisa (
15
) – i na činjeničnoj razini (
16
). Iz toga, s jedne strane, slijedi da je Komisija ovlaštena provjeriti jesu li novousvojene nacionalne mjere onakve kakve zahtijeva potpuno prenošenje norme prava Unije o kojoj je riječ. S druge strane, iz toga slijedi da Komisija može ispitati činjenične elemente, što se često događa u području okoliša.
35.
Osim toga, izvršenje obveze da se postupi na način kako je definirano u presudi Suda ni u čemu ne utječe na ovlasti kojima u tom pogledu raspolaže Komisija, kao što to Opći sud pravilno ističe u točki 81. pobijane presude. Naime, Komisija se treba uvjeriti da dotična država članica nije samo poduzela mjere čiji je sadržaj u stvarnosti jednak sadržaju mjera koje su bile predmet presude Suda. Stoga „kozmetička“ izmjena koju je provela navedena država članica ni u kom slučaju ne može izmaknuti nadzoru Komisije.
36.
Isto tako smatram da je moguće da pravilno izvršenje presude kojom je utvrđena povreda obveze, određena kao nestavljanje određenih nacionalnih odredbi izvan snage, ne bude dovoljno da se osigura pravilno prenošenje dotične direktive. Drugim riječima, potpun i pravilan prijenos odredbe prava Unije koja je bila predmet postupka iz članka 258. UFEU‑a može zahtijevati poduzimanje mjera koje premašuju stavljanje izvan snage nacionalnih odredbi o kojima je riječ. Stoga, potonje razmatranje ne može proširiti objektivni doseg presude zbog povrede obveze jer opseg obveze izvršenja presude nužno ovisi o načinu na koji je Sud odredio povredu obveze koja je stavljena na teret.
37.
Čini mi se da je takav pristup jedini način koji jamči pravnu sigurnost i autoritet presuda Suda. Zahtjev pravne sigurnosti ima još veću važnost kad se, kao što je to u ovom slučaju, odnosi na novčane obveze koje su određene državama članicama.
38.
U ovom slučaju, Sud je u presudi zbog povrede obveze iz 2004. jasno utvrdio da zadržavanje na snazi Uredbe sa zakonskom snagom br. 48.051 u portugalskom pravnom poretku, koja suprotno odredbama Direktive 89/665 dodjelu naknade štete osobama koje su štetu pretrpjele zbog povrede prava Zajednice o javnoj nabavi ili nacionalnih pravila kojima je to pravo preneseno uvjetuje dokazivanjem namjere ili prijevare, nije u skladu s pravom Unije.
39.
Točno je da je Komisija svoj tužbeni zahtjev sastavila na širi način kad je od Suda zahtijevala da utvrdi da „Portugalska Republika, nepravilnim i nepotpunim prenošenjem Direktive 89/665 […] nije ispunila obveze koje proizlaze iz prava Zajednice“.
40.
Međutim iz točke 18. presude zbog povrede obveze iz 2004. jasno proizlazi da je okvir spora bio jasno određen još u stadiju predsudskog postupka. Naime, Komisija je nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju smatrala da se „povreda sastoji samo u činjenici da Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051 nije stavljena izvan snage“. Osim toga, Sud je u točki 20. te presude istaknuo da „Komisija smatra da je Portugalska Republika trebala staviti izvan snage“ tekst navedene Uredbe sa zakonskom snagom kako bi se uskladila s Direktivom 89/665.
41.
Sud je, dakle, u svojoj presudi zbog povrede obveze iz 2004. presudio da „Portugalska Republika, nestavljanjem izvan snage Uredbe sa zakonskom snagom br. 48.051 […] nije ispunila obveze koje proizlaze iz članka 1. stavka 1. i članka 2. stavka 1. točke (c) Direktive 89/665/EEZ“.
42.
To je, dakle, za Komisiju bila polazna točka prilikom podnošenja tužbe protiv Portugalske Republike na temelju članka 228. UEZ‑a. Komisija je zapravo smatrala da „Portugalska Republika, s obzirom na to da nije stavila izvan snage Uredbu sa zakonskom snagom br. 48.051, nije poduzela mjere potrebne da osigura izvršenje“ (
17
) presude zbog povrede obveze iz 2004. Osim toga, čini mi se da je Komisija već ranije pokrenula raspravu o kvaliteti prijenosa Direktive 89/665 u okviru tužbe na temelju članka 260. UFEU‑a (
18
).
43.
Naime, Sud je u točki 17. presude o izvršenju iz 2008. presudio da je „u ovom postupku zbog povrede obveze, u cilju provjere je li Portugalska Republika usvojila mjere kako bi izvršila [presudu zbog povrede obveze iz 2004.], važno odrediti je li Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051 stavljena izvan snage“. Sud je odbio i argument portugalskih tijela kojim su tvrdila da je prenošenje već osigurano drugim odredbama nacionalnog prava. Naime, Sud je u točki 23. presude o izvršenju iz 2008. smatrao da se povreda obveze koja se stavlja na teret sastojala u činjenici da je u unutarnjem pravnom poretku održana na snazi Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051.
44.
Shodno tomu, jasno je da se Opći sud u pobijanoj presudi pravilno oslobodio od obveze provođenja nadzora.
45.
Naime, Opći je sud u točki 67. pobijane presude s pravom naveo da u postupku pokrenutom tužbom za poništenje ne može odlučiti o pitanju povrede obveza države članice koje za nju proizlaze iz UEZ‑a, o kojem prije toga nije odlučivao Sud. Nije potrebno upozoriti na činjenicu da bi odlučivanje o pitanju usklađenosti Zakona 67/2007 s pravom Unije značilo zadiranje Općeg suda u isključivu nadležnost Suda propisanu člankom 258. UFEU‑a.
46.
Opći je sud također u točki 81. pobijane presude pravilno podsjetio da Komisija „u okviru postupka izvršenja presude Suda kojom se državi članici određuje novčana kazna, mora biti u mogućnosti ocijeniti mjere koje je potonja usvojila da bi postupila sukladno presudi Suda, kako bi se osobito izbjeglo da država članica koja nije ispunila obveze samo poduzme mjere čiji je sadržaj u stvarnosti jednak sadržaju onima koje su bile predmet presude Suda“. Međutim, u točki 82. te presude dodao je da „izvršavanje diskrecijske ovlasti ne može utjecati ni na prava – i to osobito na procesna prava – država članica koja proizlaze iz postupka predviđenog člankom 226. UEZ‑a, ni na isključivu nadležnost Suda da odlučuje o usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s pravom Zajednice“, a da pritom nije povrijedio pravo.
47.
Stoga imajući u vidu naprijed navedeno, predlažem drugi dio prvog Komisijinog žalbenog razloga odbiti kao neosnovan.
IV – Prvi dio prvog žalbenog razloga koji se odnosi na prekomjerno ograničenje nadležnosti Komisije i Općeg suda
A – Argumentacija stranaka
48.
Prvim dijelom svog prvog žalbenog razloga Komisija u bitnome osporava tumačenje Općeg suda u vezi s opsegom njezinih ovlasti u okviru nadzora nad državom članicom glede izvršenja presude Suda donesene na temelju članka 260. UFEU‑a. Komisija Općem sudu prigovara da je smatrao da ocjena sadržaja novog zakonodavstva koje je država članica donijela kako bi izvršila presudu koju je Sud donio na tom temelju u svakom slučaju pripada u isključivu nadležnost Suda te da bi, u slučaju neslaganja između Komisije i navedene države članice, trebala biti predmetom novog postupka na temelju članka 258. UFEU‑a.
49.
Na prvome mjestu Opći je sud prema mišljenju Komisije, oduzevši joj u točkama 87. do 89. pobijane presude mogućnost da ocjenjuje sadržaj Zakona 67/2007 kako bi provjerila je li Portugalska Republika izvršila presudu zbog povrede obveze iz 2004. i prestala s povredom obveze, neosnovano ograničio nadležnost Komisije „samo na formalni nadzor“ s ciljem odlučivanja je li Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051 bila stavljena izvan snage ili nije.
50.
Osim toga, djelotvornost postupaka zbog povrede obveze, osobito kad je riječ o novčanoj kazni, bila bi ugrožena kad bi u slučaju neslaganja između Komisije i države članice oko činjenice je li donesenim propisima potonja postupila sukladno presudi donesenoj na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, Komisija kao što smatra Opći sud, bila obvezna pokrenuti novi postupak pred Sudom na temelju članka 258. UFEU‑a kako bi nove odredbe podvrgnula njegovu nadzoru.
51.
Na drugome mjestu, Komisija Općem sudu prigovara da je prilikom nadzora nad zakonitošću osporavane odluke neopravdano ograničio vlastite ovlasti. Opći sud trebao je posebice ispitati Komisijinu ocjenu novog zakonodavstva Portugalske Republike kako bi stvarno provjerio je li ta institucija osporavanom odlukom ostala u okviru predmeta povrede obveze i je li pogriješila u svojoj ocjeni njezina trajanja.
52.
Portugalska Republika osporava argumente Komisije i ističe da je Komisija, donošenjem osporavane odluke i odlučujući o usklađenosti Zakona 67/2007 s pravom Unije, proširila predmet spora i prekoračila svoje ovlasti u postupku provjere izvršenja presude o izvršenju iz 2008. Izabravši donijeti odluku umjesto podnijeti tužbu, što je propisano UFEU‑om, Komisija je povrijedila i prava obrane Portugalske Republike time što je tu državu članicu lišila mogućnosti obrane u predsudskom dijelu postupka propisanom člankom 258. UFEU‑a. Štoviše, kada je riječ o navodnom neopravdanom ograničenju nadležnosti Općeg suda, Portugalska Republika navodi da eventualna ocjena usklađenosti Zakona 67/2007 s pravom Unije od strane suda prvog stupnja nije u skladu s izvršnim značajem postupka propisanog u članku 260. stavku 2. UFEU‑a.
B – Ocjena
1. Uvodna očitovanja
53.
Uzimajući u obzir činjenicu da dosad još nije raspravljano o problematici koja je predmet ovog postupka i unatoč postupovnim ograničenjima kojima podliježe ova žalba, smatram da Sud ne može izbjeći postavljanje prethodnog pitanja o naravi ovlasti danih Komisiji prilikom izvršenja presuda donesenih na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a. Unatoč činjenici da ni jedna od stranaka u načelu nije osporila ovlast Komisije da na temelju svoje proračunske ovlasti iz članka 317. UFEU‑a (
19
) zahtijeva izvršenje te presude Suda, utjecaj tog pristupa na podjelu nadležnosti između Općeg suda i Suda zaslužuje dublje promišljanje. To je pitanje u ovom slučaju usko povezano s problematikom opsega ovlasti Komisije koja se nalazi u središtu ovog spora.
54.
Nesporno je da nenadležnost tijela koje je donijelo akt koji negativno utječe na prava nekog subjekta predstavlja apsolutnu zapreku vođenju postupka, o kojoj Sud vodi računa po službenoj dužnosti (
20
). Naime, „budući da se radi o tvrdnji koja se tiče nadležnosti Komisije, sudac o [nenadležnosti] mora voditi računa po službenoj dužnosti, čak i kad to od njega ne zahtijeva niti jedna od stranaka“ (
21
).
55.
Naposljetku, iz pisanih očitovanja i intervencija na raspravi jasno proizlazi da su države članice, s obzirom na činjenicu da ovaj sadržaj nije uređen Ugovorima, zaokupljene posljedicama odgovora koji će Sud dati u ovom predmetu, sa stajališta poštovanja njihovih prava obrane, financijskih interesa koji su u pitanju i slabosti njihova postupovnog položaja nakon što Sud donese presudu na temelju članka 260. UFEU‑a kojom im je izrečena novčana kazna.
56.
U tom pogledu čini mi se potrebnim dati detaljne smjernice kako bi se odredio okvir nadzora nad izvršenjem presuda Suda donesenih na temelju članaka 258. i 260. UFEU‑a i u tom pogledu točno odrediti granice Komisijinih ovlasti.
57.
Osim toga, ne treba izgubiti iz vida da bi Komisijinu žalbu u cijelosti trebalo odbiti kao bespredmetnu ako bi Sud trebao presuditi da Komisija nije imala ovlasti koje joj omogućuju da u okviru izvršenja presuda na temelju članka 260. UFEU‑a donosi odluke kojima se negativno utječe na prava država članica. Naime, da bi se Općem sudu moglo prigovoriti da je preusko tumačio Komisijinu nadležnost, takva nadležnost mora postojati.
2. Opseg nadležnosti Komisije i Općeg suda
a) Pristup koji je Opći sud prihvatio u pobijanoj presudi
58.
Čitajući pobijanu presudu, odmah ustvrđujem da Opći sud nije na općenit način odlučio o opsegu Komisijinih nadležnosti u postupku izvršenja presuda na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, već se ograničio na detaljno ispitivanje ovog slučaja. Zbog toga se priklanjam stajalištu koje su zastupale portugalska, češka, španjolska i švedska vlada, prema kojem se čini da se Komisijina žalba temelji na pogrešnom razumijevanju pobijane presude jer se njome Općem sudu prigovara da je na općenit način ograničio Komisijine ovlasti.
59.
Naime, Opći sud vodio je računa o tome da ne formulira općenitu teoriju u odnosu na opseg Komisijinih nadležnosti u tom području. S druge strane, poštujući načelo dodijeljenih ovlasti, pravilno je analizirao opseg obveza Portugalske Republike u pogledu izreke presude zbog povrede obveze iz 2004. na temelju članka 258. UFEU‑a, kako je potvrđena presudom o izvršenju iz 2008. na temelju članka 260. UFEU‑a.
60.
Dakle, Opći sud nije slijedom toga, kao što to Komisija tvrdi, njezinu nadležnost ograničio „samo na formalni nadzor“, nego je u ovom slučaju presudio da se njezina nadležnost treba ograničiti na provjeru je li nacionalni propis stavljen izvan snage, a da pritom ne nadzire nacionalno pravo u odnosu na Direktivu 89/665.
b) Dva aspekta koji se odnose na nadležnost Komisije u kontekstu izvršenja presuda na temelju članka 260. UFEU‑a i posljedice za podjelu nadležnosti između Općeg suda i Suda
61.
Svojom žalbom Komisija se usredotočuje na pitanje opsega njezinih nadležnosti u postupku nadzora nad izvršenjem presude Suda kojom je utvrđena povreda obveze i kojom je određeno plaćanje novčane kazne.
62.
U tom pogledu valja razlikovati dva aspekta koji su unatoč tomu međusobno povezani, i to s jedne strane postojanje nadležnosti Komisije da naplati iznose koji se duguju proračunu Unije na ime izvršenja presude donesene na temelju članka 260. UFEU‑a, i s druge strane postojanje nadležnosti Komisije da donosi odluke kojima se negativno utječe na prava država članica, u okviru koje ocjenjuje mjere koje su navedene države članice usvojile pri izvršenju izreka presuda Suda donesenih na temelju članaka 258. i 260. UFEU‑a.
63.
U odgovoru na žalbu, Portugalska Republika naime upućuje na to da se spor između te države i Komisije pred Općim sudom ne odnosi na izvršenje presude Suda, već na novo pitanje koje se tiče usklađenosti nacionalnog prava s pravom Unije. Zbog toga Portugalska Republika smatra da je Komisija u tom pogledu izabrala pogrešan pristup i da je trebala pokrenuti postupak propisan člankom 258. UFEU‑a.
64.
Dakle, čini mi se da se u središtu ovog postupka nalazi pitanje: što zapravo obuhvaća pojam izvršenja presude Suda kojom je utvrđena povreda obveze države članice. Odgovor na to pitanje na prvome mjestu obuhvaća analizu instrumenata kojima u tu svrhu raspolažu države članice i njihovih obveza nakon objave presude na temelju članka 258. UFEU‑a. Kao drugo, valja odrediti pojam izvršenja u odnosu na postupak koji treba provesti nakon što Sud objavi presudu na temelju članka 260. UFEU‑a i s time u vezi odrediti nadležno tijelo.
65.
Najprije valja istaknuti da su presude Suda izvršive sukladno odredbama članaka 280. i 299. UFEU‑a. Te se odredbe, međutim, primjenjuju samo na subjekte „koji nisu države“. Stoga je u slučaju neplaćanja novčane kazne ili spora o izvršenju presude Suda donesene na temelju članka 258. UFEU‑a ili 260. UFEU‑a, izvršenje protiv države članice isključeno i u odnosu na tekst članka 299. UFEU‑a te zbog suvereniteta i izuzeća država iz sudske nadležnosti.
66.
Valja također podsjetiti da je postupak propisan člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a poseban sudski postupak izvršenja presuda Suda (
22
). Naime, za razliku od deklaratorne presude donesene temeljem članka 258. UFEU‑a, čiji predmet je utvrđenje i prekid protupravnog postupanja države članice o kojoj je riječ, cilj je postupka propisanog člankom 260. UFEU‑a potaknuti državu članicu, koja to još nije učinila, na izvršenje prve presude zbog povrede obveze ako je to potrebno primjenom primjerenih novčanih kazni (
23
).
67.
Kada je riječ o prvom aspektu, odnosno o naplati dugovanih iznosa, nadležnost Komisije u tom smislu ne predstavlja poteškoću. Ta ovlast logično proizlazi iz zadaće koja joj je dodijeljena člankom 317. UFEU‑a temeljem kojeg Komisija izvršava proračun Unije (
24
). Naime, kao i svaka stranka u čiju korist Sud donese presudu – Europska unija – koju zastupa institucija zadužena za izvršenje proračuna, mora biti u mogućnosti zahtijevati plaćanje iznosa koje potražuje, uključujući i novčane kazne.
68.
Komisija je dakle državi članici ovlaštena izdati „račun“ sukladno izreci presude Suda donesene na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a. U tom smislu nije relevantna činjenica da priprema tog računa zahtijeva izračun ili druge istovrsne radnje. Naime, pravilno izvršenje presude često zahtijeva izvršenje tih radnji, primjerice u vezi s izračunom kamata ili točnog opsega obveze plaćanja, kad je u presudi čije se izvršenje traži ta obveza određena na apstraktniji način.
69.
Sud je u ovom slučaju Portugalskoj Republici presudom o izvršenju iz 2008. naložio da Komisiji plati novčanu kaznu na račun „Vlastiti izvori Europske zajednice“. I sam Sud prepoznao je Komisiju kao instituciju koja je nadležna za primitak uplate novčane kazne. Zbog toga je ta institucija ovlaštena ne samo za utvrđenje da postoji obveza plaćanja određenog iznosa novčane kazne koja se duguje zbog neizvršenja presude o izvršenju iz 2008., već i za postavljanje zahtjeva dotičnoj državi članici da tu kaznu plati.
70.
Prema mom mišljenju, prihvaćanje te Komisijine nadležnosti odgovara potrebi država članica za sudskom zaštitom, s obzirom na to da Komisijina odluka očito podliježe nadzoru Općeg suda.
71.
Naprotiv, kad je riječ o drugom aspektu, odnosno o nadležnosti Komisije da analizira mjere usvojene radi izvršenja presude Suda, navedena analiza kao što sam već rekao, mora odgovarati području povrede obveze, kako ono proizlazi iz izreke presude Suda donesene na temelju članka 258. UFEU‑a, tumačene, ako je to slučaj, u odnosu na obrazloženje te presude.
72.
Što se tiče opsega nadležnosti Općeg suda u tom smislu, istaknut ću samo da je potonjem moguće dodijeliti i ovlast tumačenja (
25
) u odnosu na presude koje je Sud donio na temelju članaka 258. i 260. UFEU‑a. Time se Općem sudu priznaje suverena diskrecijska ovlast u vezi s činjeničnim tvrdnjama koje predstavljaju temelj za utvrđenje postojanja povrede obveze, kao što je prethodno utvrdio Sud. Naime, budući da je znatan dio neispunjenja obveza činjenične prirode, Sud mora uzeti u obzir mogućnost da činjenična pitanja u okviru žalbe protiv presude Općeg suda o zakonitosti Komisijine odluke o tome kako napreduje izvršenje presude Suda i o potrebi poduzimanja radnji da se osigura plaćanje novčane kazne ostanu izvan njegove nadležnosti.
c) Pravna sredstva u slučaju spora u stadiju izvršenja presude Suda donesene na temelju članka 260. UFEU‑a – podnošenje nove tužbe na temelju članka 258. UFEU‑a
73.
Točno je da bi Sud u slučaju neslaganja oko izvršenja presude Suda donesene na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, kojom je naloženo plaćanje novčane kazne, mogao smatrati da Komisija treba podnijeti novu tužbu zbog povrede obveze temeljem članka 258. UFEU‑a. Međutim, smatram da bi taj pristup, iako rigorozan i pravno utemeljen, predstavljao najdugotrajniju i na neki način najotegotniju mogućnost. Ona bi mogla dovesti do slabljenja utjecaja novčanih kazni i autoriteta presuda samog Suda te bi bila upitna u pogledu načela pravomoćnosti.
74.
Međutim, drukčije bi bilo kad bi Komisija bila dužna podnijeti novu tužbu zbog povrede obveze kad se spor s državom članicom u stadiju izvršenja presude donesene na temelju članka 260. UFEU‑a odnosi na mjere koje, iako vezane s povredom obveze koju je utvrdio Sud, premašuju njezine objektivne granice, kao što proizlazi iz izreke prve presude zbog povrede obveze.
75.
Čini mi se da je to tako u ovom slučaju.
76.
Njemačka je vlada u ovom postupku razmatrala mogućnost podnošenja nove tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a kako bi se ispitala sukladnost novog portugalskog sustava odgovornosti iz Zakona 31/2008 s Direktivom 89/665. Za taj pristup zalagala se i portugalska vlada.
77.
Naime, čini mi se nespornim da Sud novi sustav odgovornosti uveden u portugalski pravni poredak nije ispitao kako bi provjerio je li sukladan s pravom Unije. Smatram da je u slučaju kad spor između Komisije i države članice premašuje granice utvrđene izrekom presude Suda na temelju članka 258. UFEU‑a Komisija dužna podnijeti novu tužbu zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a.
78.
To mi se čini neophodnim da bi se zaštitila prava obrane država članica. Kao što je njemačka vlada pravilno navela u vezi s tužbom zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, u slučaju podnošenja novih prigovora protiv mjera koje su usvojene tijekom postupka, potrebno je pokrenuti novi postupak kako bi se udovoljilo prigovorima Komisije (
26
).
79.
Osim toga, očitovanja češke vlade prikazuju jasnu sliku o problemu opsega nadležnosti Komisije u tom pogledu. Prema stajalištu te vlade, portugalski propisi koji su i dalje ostali na snazi nakon objave presude o izvršenju iz 2008. uvjetovali su mogućnost dobivanja naknade štete dokazivanjem namjere ili prijevare. Međutim, problem koji je Sud prepoznao u presudi zbog povrede obveze iz 2004. odnosio se na teret dokaza, a ne na zahtjev postojanja namjere. Donošenjem Zakona 67/2007, u portugalskom pravnom poretku osnovan je sustav odgovornosti koji se temelji na presumpciji namjere. Slijedom toga, prigovori Komisije koji se odnose na usklađenost samog zahtjeva postojanja namjere s pravom Unije nužno nadilaze okvir povrede obveze čije je postojanje Sud utvrdio u prvoj presudi zbog povrede obveze. U svakom slučaju, kasnija sudska praksa Suda, koja je potvrdila da zahtjev postojanja namjere nije u skladu s pravom Unije (
27
), ne može dovesti u pitanje taj zaključak. Nemam nikakve sumnje o tome da Opći sud u okviru nadzora nad izvršavanjem Komisijine proračunske ovlasti ne treba donositi odluke o toj problematici.
80.
Stoga je Opći sud, imajući u vidu promjenu predmeta spora, pravilno odlučio ne donijeti odluku o novom nacionalnom propisu. Potonji bi, naime, u protivnom povrijedio isključivu nadležnost Suda iz članka 258. UFEU‑a.
d) Pravna sredstva u slučaju spora u stadiju izvršenja presude Suda donesene na temelju članka 260. UFEU‑a – podnošenje nove tužbe na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a
81.
Vlada Helenske Republike smatra da je u slučaju neslaganja između Komisije i države članice dužnika po pitanju izvršenja presude potrebno pokrenuti novi postupak sukladno članku 260. stavku 2. UFEU‑a, i to u obliku ubrzanog postupka. Prema mišljenju te vlade, Sud izravno odlučuje u tom slučaju (
28
). I agent švedske vlade izjasnio se na raspravi u prilog mogućnosti da se u tom slučaju podnese tužba na temelju članka 260. UFEU‑a.
82.
U tom pogledu podsjećam da se tzv. postupak „dvostruke povrede obveze“ primjenjuje kad „država članica nije poduzela potrebne mjere kako bi postupila u skladu s presudom Suda“, a da se pritom njegov doseg ne ograničava na presude donesene na temelju članka 258. UFEU‑a. Naprotiv, članak 260. stavak 1. UFEU‑a odnosi se na sve vrste presuda u kojima je Sud utvrdio da država članica „nije ispunila neku obvezu na temelju Ugovorâ“ i stoga se taj članak može primjenjivati i na druge odredbe poput članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 348. UFEU‑a. Zato mi se čini da nije isključeno da se postupak propisan člankom 260. UFEU‑a predvidi kao mogućnost za izvršenje presude donesene na temelju tog istog članka. U tom smislu valja prikazati dva sljedeća aspekta.
83.
Na prvome mjestu, napominjem da je Sud novčanu kaznu i paušalni iznos iz članka 260. UFEU‑a već prepoznao kao kazne na koje se načelno (
29
) primjenjuje načelo non bis in idem. Neovisno o tom stajalištu, nezavisna odvjetnica Kokott u svom se mišljenju u predmetu Komisija/Luxembourg (
30
) izjasnila u prilog ponovljene primjene tih prisilnih mjera. Naime, uzimajući u obzir činjenicu da postupak propisan člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a predstavlja način izvršenja, propisane bi se kazne teoretski mogle primijeniti više od jednog puta.
84.
Prema mom mišljenju, Sud u drugoj presudi donesenoj na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, ne bi mogao povećati paušalni iznos ili novčane kazne za vrijeme između dana objave prve presude na temelju te odredbe i dana objave te druge presude, a da pritom ne povrijedi načelo non bis in idem. Dijelim, međutim, mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott da se „narav kazni za izvršenje presude razlikuje od naravi represivnih kazni. Dvostruko izvršenje zasigurno nije moguće, dok se prisilne mjere, ako je to potrebno, mogu ponavljati radi izvršenja dotičnog naslova“ (
31
).
85.
Iz toga slijedi da se iznos novčane kazne na datum (datum Y), koji je kasniji od datuma objave prve presude na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a (datum X), može smanjiti ili povećati računajući od datuma Y, uz poštovanje pravomoćnosti i načela non bis in idem. Čini mi se da je u području prisilnih mjera uobičajeno propisati mogućnost izmjene novčane kazne s učinkom ex nunc, ovisno o tome kako napreduje izvršenje obveze iz sudske ili upravne odluke.
86.
Na drugome mjestu, valja u tom kontekstu podsjetiti na doseg načela pravomoćnosti, čiju je primjenjivost Sud potvrdio u okviru tužbi podnesenih na temelju članka 258. UFEU‑a (
32
) i odrediti može li navedeno načelo biti protivno tomu da Komisija podnese drugu tužbu na temelju članka 260. UFEU‑a zbog već donesene presude na temelju tog istog članka.
87.
Smatram da je Komisija državi članici najprije dužna, kad u vezi s izrekom presude donesene na temelju članka 260. UFEU‑a ne postoji nikakva razumna sumnja, poslati odluku u kojoj je naveden iznos novčane kazne dugovane za prvo razdoblje koje proizlazi iz presude Suda na temelju članka 260. UFEU‑a. Moglo bi se, dakle, tvrditi da bi Komisija u slučaju ustrajanja u povredi obveze koja se državi stavlja na teret mogla nanovo podnijeti tužbu na temelju članka 260. UFEU‑a i drugi put tražiti određivanje višeg iznosa novčane kazne. Prednost tog pristupa bila bi u tome da je kraći i djelotvorniji, s obzirom na to da je stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona predsudski postupak na temelju članka 260. UFEU‑a ograničen na slanje pisma opomene.
88.
Mutatis mutandis prijenos zaključaka na kojima se temelji gore navedena presuda Komisija/Luxembourg, dovodi me, naime, do zaključka da bi drugu tužbu podnesenu na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a trebalo smatrati nedopuštenom jer bi obuhvaćala jednake činjenične i pravne elemente kao i prijašnja presuda donesena na temelju članka 260. UFEU‑a, drugim riječima, jer bi se druga tužba na temelju članka 260. UFEU‑a sastojala od običnog ponavljanja tvrdnje da nije izvršena presuda zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a. Budući da ranija presuda donesena na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a predstavlja način izvršenja, ta presuda sama za sebe ne može biti protivna novoj presudi koja je donesena na temelju istog članka, pod gore navedenim ograničenjima.
89.
Stoga ne isključujem drugi postupak na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a u slučaju kad dođe do očite promjene okvira spora, ako je država članica usvojila mjere koje se u velikoj mjeri pokažu nedostatnima za izvršenje presude donesene na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a. To vrijedi i u slučaju kad je izvršenje presude kojom je utvrđena činjenična povreda obveze složene prirode toliko napredovalo da opravdava smanjenje novčane kazne u budućnosti, a da pritom tu mjeru nije potrebno ukinuti. Temeljem načela lojalne suradnje, koje se sukladno sudskoj praksi primjenjuje i na institucije, čini se da je najbolje da o tome odluku donese Sud, a ne Komisija prema smjelom tumačenju njezine proračunske ovlasti.
90.
Imajući u vidu sva ova razmatranja, i prema trenutačnom pravu Unije, smatram da je Opći sud pravilno poništio osporavanu odluku, jer je Komisija u njoj ispitala usklađenost nacionalnih mjera s pravom Unije, koje nisu bile obuhvaćene izrekom presude zbog povrede obveze iz 2004., a trebala je na temelju članka 258. UFEU‑a o tome pokrenuti novi postupak.
91.
Štoviše, podsjećam da je sukladno sudskoj praksi Meroni/Haute Autorité (
33
) načelo koje uređuje institucionalni sastav Unije – načelo dodijeljenih ovlasti. Opći je sud, dakle, pravilno ograničio svoju nadležnost presudivši da ne može donijeti odluku o pitanjima koja još nije ispitao Sud koji je jedini ovlašten donijeti odluku o tužbi zbog povrede prava obveze o odnosu između nacionalnih mjera i prava Unije.
92.
Imajući u vidu sve argumente koji prethode predlažem da se prvi dio Komisijinog prvog žalbenog razloga odbije kao neosnovan.
V – Drugi žalbeni razlog koji se odnosi na nedostatno i proturječno obrazloženje pobijane presude
A – Argumentacija stranaka
93.
Svojim drugim žalbenim razlogom Komisija tvrdi da je pobijana presuda zahvaćena pogreškom koja se tiče prava jer je Opći sud osporavanu odluku poništio zbog nedostatnog i proturječnog obrazloženja.
94.
Što se tiče nedostatnog obrazloženja, Komisija smatra da se Opći sud pri poništavanju osporavane odluke temeljio samo na okolnosti navedenoj u točki 85. pobijane presude, da Zakon 67/2007 potencijalno olakšava ostvarivanje naknade štete ponuditeljima oštećenima nezakonitim aktom javnog naručitelja. Prema stajalištu Komisije, točka 86. pobijane presude i one koje joj slijede ne sadržavaju prikladno obrazloženje jer je Opći sud u njima iznio svoje restriktivno tumačenje nadležnosti Komisije.
95.
Što se tiče proturječnosti obrazloženja, Komisija tvrdi da je Opći sud – iako je u točki 81. pobijane presude utvrdio da Komisija, kako bi se državu članicu spriječilo da poduzme mjere istog sadržaja kao one koje su bile predmet te presude, mora biti u mogućnosti ocijeniti mjere koje je država članica usvojila radi postupanja sukladno presudi Suda – u točki 87. pobijane presude ovlast Komisije ograničio samo na formalni nadzor čiji je jedini cilj bilo utvrđivanje je li Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051 bila stavljena izvan snage ili nije.
96.
Što se tiče navodne nedostatnosti obrazloženja, Portugalska Republika odgovara da je Opći sud u točkama 68. do 91. pobijane presude opširno opravdao poništenje osporavane odluke. Što se tiče proturječnosti obrazloženja, Portugalska Republika priznaje da je točno da je da je Opći sud u točki 81. pobijane presude priznao ovlast Komisije da ocjenjuje mjere koje država članica usvaja radi postupanja sukladno presudi Suda. Međutim, u idućoj točki te presude Opći sud podsjetio je na granice te ovlasti, odnosno da ta ocjena ne može negativno utjecati na postupovna prava stranaka i na nadležnost Suda.
B – Ocjena
97.
Odmah ističem da se u vezi s jasnim i utemeljenim obrazloženjem pobijane presude drugi Komisijin žalbeni razlog ne može prihvatiti. Prema mom mišljenju, prigovor koji se odnosi na nedostatno i proturječno obrazloženje navedene presude posljedica je nepravilnog čitanja, s obzirom na to da Komisija pobijanoj presudi pogrešno pripisuje preširok opseg.
98.
Valja podsjetiti da je predmet nadzora Suda u okviru žalbe provjeriti je li Opći sud po pravnim standardima odgovorio na sve argumente na koje se žalitelj (
34
) pozvao. Stoga obrazloženje Općeg suda može imati implicitan karakter pod uvjetom da omogućuje zainteresiranim osobama da doznaju razloge zbog kojih nije usvojio njihove argumente, a Sudu da raspolaže s dovoljno elemenata potrebnih za provođenje svoga nadzora (
35
).
99.
U tom pogledu smatram da je Opći sud u točkama 57. do 91. pobijane presude odgovorio na argumente iznesene u prvostupanjskom postupku. Odgovori Općeg suda jasni su i nedvosmisleni i omogućuju razumijevanje elemenata na kojima je potonji utemeljio svoju ocjenu. Činjenica da je Opći sud, u vezi s meritumom došao do zaključka koji se bitno razlikuje od onog koji je zastupala Komisija, ne može samo za sebe značiti da u pobijanoj presudi postoji nedostatak u obrazloženju (
36
).
100.
Kad je riječ o argumentu Komisije prema kojem Opći sud u točkama 81., 84. i 87. pobijane presude proturječi sam sebi time što Komisiji najprije dodjeljuje ovlasti, a potom ih ograničuje, potrebno je ustvrditi da ta tvrdnja proizlazi iz očito pogrešnog čitanja pobijane presude. Naime, Opći sud, a da pritom nije proturječan po tom pitanju, u točki 80. pobijane presude odbio je tvrdnju Komisije o njezinoj mogućoj nadležnosti za ispitivanje Zakona 67/2007. Kako bi opravdao svoju analizu, Opći sud kasnije je točno odredio granice Komisijine ovlasti, uzimajući u obzir doseg presude zbog povrede obveze iz 2004. i presude o izvršenju iz 2008., u kojima Sud nije odlučio o usklađenosti Zakona 67/2007 s Direktivom 89/665. Međutim, budući da prava i obveze država članica, kao i ocjena njihova postupanja mogu biti određene samo presudom koju je Sud donio na temelju članaka 258. do 260. UFEU‑a, Opći sud pravilno je presudio da je Komisija sukladno članku 258. UFEU‑a bila dužna pokrenuti novi postupak.
101.
Iz toga slijedi da je drugi žalbeni razlog Komisije u cijelosti očito neutemeljen.
VI – Zaključak
102.
Zaključno, predlažem Sudu da odluči kako slijedi i to da:
—
odbije žalbu i Europskoj komisiji naloži snošenje troškova;
—
državama članicama intervenijentima naloži snošenje vlastitih troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL L 395, str. 33.
(
3
)	C‑275/03.
(
4
)	C-70/06, Zb., str. I-1.
(
5
)	Ova odluka nije objavljena u Službenom listu Europske unije.
(
6
)	T-33/09, Zb., str. II-1429.
(
7
)	Dopis koji nosi oznaku MARKT/C 2/PMS/bmgF/(2008) 13692 od 15. srpnja 2008.
(
8
)	Tužba Portugalske Republike protiv navedenog dopisa Komisije od 15. srpnja 2008., zaprimljena u Tajništvu Općeg suda 15. rujna 2008. pod oznakom T‑378/08, izbrisana je iz upisnika rješenjem predsjednika trećeg vijeća Općeg suda od 5. ožujka 2009.
(
9
)	Komisija se u tom smislu oslanja na mišljenje nezavisnog odvjetnika Mazáka, osobito u t. 54., u predmetu u kojem je donesena gore navedena presuda Komisija/Portugal.
(
10
)	Mišljenje nezavisnog odvjetnika Roemera u predmetu u kojem je donesena presuda od 14. prosinca 1971., Komisija/Francuska (7/71, Zb., str. 1003., 1035.).
(
11
)	Puissochet, J.‑P., „L’action en manquement peut‑elle encore se parer de ses justes vertus? “, Une communauté de droit: Festschrift für Gil Carlos Rodríguez Iglesias, 2003, str. 569. do 580.
(
12
)	Vidjeti osobito presude od 9. svibnja 1985., Komisija/Francuska (21/84, Zb., str. 1355.); od 26. lipnja 2001., Komisija/Italija (C-212/99, Zb., str. I-4923.); od 27. travnja 2006., Komisija/Njemačka (C-441/02, Zb., str. I-3449.); od 14. lipnja 2007., Komisija/Finska (C-342/05, Zb., str. I-4713.) i od 22. siječnja 2009., Komisija/Portugal (C‑150/07).
(
13
)	Vidjeti u tom smislu mišljenje u predmetu u kojem je donesena presuda od 12. srpnja 2005., Komisija/Francuska (C-304/02, Zb., str. I-6263.). Vidjeti i Wenneras, P., „A New Dawn for Commission Enforcement under Articles 226. and 228. EC”, CMLRev., 2006., svezak. 43.
(
14
)	Kao što je nezavisna odvjetnica Kokott istaknula u točki 38. svog mišljenja u predmetu u kojem je donesena presuda od 29. lipnja 2010., Komisija/Luxembourg (C-526/08, Zb., str. I-6151.), „Pravomoćnost presude sprječava podnošenje nove tužbe ako postoji opasnost da nova odluka Suda bude u suprotnosti s činjeničnim i pravnim utvrđenjima ranije presude. U tom pogledu nije relevantna samo izreka, već i razlozi na kojima se presuda temelji i koji su od nje stoga neodvojivi“.
(
15
)	Vidjeti osobito presude od 25. listopada 2012., Komisija/Belgija (C‑387/11) i od 6. studenoga 2012., Komisija/Mađarska (C‑286/12).
(
16
)	Vidjeti presudu od 12. veljače 1998., Komisija/Španjolska (C-92/96, Zb., str. I-505.) o kakvoći voda za kupanje, kao i presudu od 25. studenoga 2003., Komisija/Španjolska (C-278/01, Zb., str. I-14141). Od novije sudske prakse vidjeti presudu od 7. veljače 2013., Komisija/Grčka (C‑517/11).
(
17
)	Vidjeti presudu o izvršenju iz 2008. (t. 12.).
(
18
)	Idem.
(
19
)	Vidjeti u tom smislu kritiku nadležnosti Komisije u predmetu u kojem je donesena presuda Općeg suda od 19. listopada 2011., Francuska/Komisija (T‑139/06, još neobjavljena u Zborniku). Međutim, nije podnesena žalba protiv te presude.
(
20
)	Vidjeti presude od 17. prosinca 1959., Société des fonderies de Pont à Mousson/Haute Autorité (14/59, Zb., str. 445., 473.) i od 30. rujna 1982., Amylum/Vijeće (108/81, Zb., str. 310., t. 28.). Vidjeti također presude Općeg suda od 24. rujna 1996., Marx Esser et Del Amo Martinez/Parlament (T‑182/94, Zb., ZB.FP str. I‑A‑411. i str. II‑1197., t., 44.) i od 21. rujna 2005., Kadi/Vijeće i Komisija (T-315/01, Zb., str. II-3649., t. 61. i sl.).
(
21
)	Presuda od 13. srpnja 2000., Salzgitter/Komisija (C-210/98 P, Zb., str. I-5843., t. 56.).
(
22
)	Gore navedena presuda od 12. srpnja 2005., Komisija/Francuska, (t. 92.).
(
23
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija (C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P, Zb., str. I-8533., t. 119.).
(
24
)	Vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Francuska/Komisija.
(
25
)	Međutim, podsjećam da se sukladno ustaljenoj sudskoj praksi pitanje pravilnog izvršenja presude Suda ne tiče tumačenja te presude u smislu članka 43. Statuta Suda Europske unije. Vidjeti u tom smislu presudu od 18. srpnja 2007., Komisija/Njemačka (C-503/04, Zb., str. I-6153., t. 15.), i točku 43. mišljenja nezavisnog odvjetnika Geelhoeda u predmetu u kojem je donesena presuda od 14. ožujka 2006., Komisija/Francuska (C-177/04, Zb., str. I-2461.).
(
26
)	Presuda od 22. rujna 2005., Komisija/Belgija (C-221/03, Zb., str. I-8307., t. 41.).
(
27
)	Presuda od 30. rujna 2010., Strabag i dr. (C-314/09, Zb., str. I-8769.).
(
28
)	Vlada Helenske Republike upućuje u tom smislu na gore navedenu presudu Francuska/Komisija, povodom tužbe Francuske Republike protiv Odluke Komisije C (2006) 659 final o zahtjevu za plaćanje novčanih kazni dugovanih na ime izvršenja presude Suda na temelju članka 260. UFEU‑a.
(
29
)	Vidjeti gore navedenu presudu od 12. srpnja 2005., Komisija/Francuska (t. 84.).
(
30
)	Gore navedeni predmet Komisija/Luxembourg.
(
31
)	Točka 33. mišljenja nezavisne odvjetnice Kokott u gore navedenom predmetu Komisija/Luxembourg.
(
32
)	Gore navedena presuda Komisija/Luxembourg.
(
33
)	Načelo institucionalne ravnoteže ustanovio je Sud u presudama donesenima u okviru Ugovora o EZUČ-u (presude od 12. srpnja 1957., Algera i dr./Assemblée commune, 7/56 i 3/57 do 7/57, Zb., str. 81., kao i od 13. lipnja 1958., Meroni/Haute Autorité, 9/56, Zb., str. 9.). Smatra se da je navedeno načelo „osnovano Ugovorima“ (presuda od 22. svibnja 1990., Parlament/Vijeće, C-70/88, Zb., str. I-2041., t. 21.).
(
34
)	Vidjeti rješenje od 31. ožujka 2011., EMC Development/Komisija (C‑367/10 P, t. 46. i navedenu sudsku praksu).
(
35
)	Vidjeti rješenja od 15. lipnja 2012., United Technologies/Komisija (C‑493/11 P, t. 48.) i od 13. prosinca 2012., Alliance One International/Komisija (C‑593/11 P).
(
36
)	Vidjeti analogijom presudu od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija, (C-362/05 P, Zb., str. I-4333, t. 80.).