62006CJ0179
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (negyedik tanács)
2007. október 4. (
*1
)
„Tagállami kötelezettségszegés — 92/43/EGK irányelv — A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelme — Környezeti hatásvizsgálat”
A C-179/06. sz. ügyben,
az EK 226. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bírósághoz 2006. április 5-én
az Európai Közösségek Bizottsága (képviseli: D. Recchia, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
az Olasz Köztársaság (képviseli: I. M. Braguglia, meghatalmazotti minőségben, segítője: G. Fiengo avvocato dello Stato, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (negyedik tanács),
tagjai: K. Lenaerts tanácselnök, Juhász E., R. Silva de Lapuerta (előadó), G. Arestis és J. Malenovský bírák,
főtanácsnok: J. Kokott,
hivatalvezető: M. Ferreira főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2007. június 21-i tárgyalásra,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Keresetével az Európai Közösségek Bizottsága annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Olasz Köztársaság – mivel Altamura település és Puglia régió 2000 decemberétől kezdve a városfejlesztési tervnek számos, olyan ipari építési beavatkozásból álló módosítását fogadta el, amelyek jelentős hatással lehetnek az IT 9120007. sz., Murgia Alta nevű különleges védelmi területre (a továbbiakban: KMT) és közösségi jelentőségű területre (a továbbiakban: KJT), anélkül hogy előzetes hatásvizsgálatot folytatott volna legalább az említett KMT-re vonatkozó hatások tekintetében – nem teljesítette a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21-i 92/43/EGK tanácsi irányelv (HL L 206., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 102. o.) 6. cikke (3) bekezdésének és 7. cikkének együttes rendelkezéseiből eredő kötelezettségeit.
A közösségi jogi háttér
2
A 92/43 irányelv célja, hogy a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmével hozzájáruljon a biológiai sokféleség biztosításához az EK-Szerződésben érintett tagállamok európai területén.
3
Ezen irányelv 4. cikke rendelkezik a 3. cikkében említett „Natura 2000” hálózat létrehozásának eljárásáról, valamint a különleges természetmegőrzési területek tagállamok általi kijelöléséről.
4
Ezen irányelvnek az említett területek megőrzéséhez szükséges intézkedéseket tartalmazó 6. cikke a következőképpen rendelkezik:
„[…]
(2)   A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket a különleges természetvédelmi területeken található olyan természetes élőhelytípusok és olyan fajok élőhelyei károsodásának és megzavarásának megakadályozására, amelyek céljára az egyes területeket kijelölték, amennyiben a zavarás mértéke ezen irányelv céljaira tekintettel jelentős hatással lehet.
(3)   Figyelembe véve az adott természeti terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket, megfelelő vizsgálatot kell folytatni minden olyan terv vagy program hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy program részeként valószínűleg jelentős hatással lesz arra. A természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának eredményét figyelembe véve, továbbá a (4) bekezdés rendelkezéseinek értelmében az illetékes nemzeti hatóságok csak azután hagyják jóvá az érintett tervet vagy programot, ha megbizonyosodtak arról, hogy az nem fogja hátrányosan befolyásolni az érintett természeti terület épségét, és miután – adott esetben – kikérték a lakosság véleményét is.
[…]”
5
A 92/43 irányelv 7. cikke arról rendelkezik, hogy a vadon élő madarak védelméről szóló, 1979. április 2-i 79/409/EGK tanácsi irányelv (HL L 103., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 98. o.) 4. cikkének (1) bekezdése alapján besorolt vagy 4. cikkének (2) bekezdése értelmében hasonló módon elismert területek tekintetében a 92/43 irányelv alkalmazásának napjától, illetve – amennyiben az későbbi időpontra esik – azon időponttól számítva, amikor a tagállam a 79/409 tanácsi irányelv értelmében végrehajtja, illetve elismeri a besorolást, a 79/409 irányelv 4. cikke (4) bekezdésének első mondatából eredő kötelezettségek helyébe a 92/43 irányelv 6. cikkének (2)–(4) bekezdéséből eredő kötelezettségek lépnek.
A Murgia Alta terület
6
1998-ban a Murgia Alta területet a 79/409 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése alapján KMT-nek (IT 912007. kód) minősítették. Ez a terület a mediterrán biogeográfiai régióhoz tartozik. Felszíne 143152 hektár.
7
Ez a KMT számos, a 79/409 irányelv I. mellékletében szereplő madárnak nyújt élőhelyet, különösen az olaszországi Falco naumanni faj legjelentősebb populációjának.
8
Az említett KMT-n a 92/43 irányelv I. mellékletében említett két elsődleges fontosságú természetes élőhely, mégpedig a 6210. sz., „meszes alapkőzeten található féltermészetes száraz gyepek és alacsony cserjések (Festuco-Brometalia)” elnevezésű élőhely és a 6220. sz., „a Thero-Brachipodietea-hoz tartozó fűfélék és egyéves [helyesen: egynyári] fajok alkotta pszeudosztyepp” elnevezésű élőhely, valamint egy, a 92/43 irányelv II. mellékletében említett elsődleges fontosságú növény, a Stipa austroitalica Martinovsky található.
9
A Natura 2000 keretében javasolt területek adatszolgáltatási űrlapjáról szóló, 1996. december 18-i 97/266/EK bizottsági határozat (HL L 107., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 3. kötet, 162. o.) alapján kidolgozott űrlapon a Murgia Alta terület a következőképpen szerepel:
„A terület általános jellege
Élőhelytípusok
%-os arány
Hanga, cserjés, bozótos, mészkőfennsík, phrygana
20,00
Száraz mezők, sztyeppék
65,00
Örökzöld erdők
15,00
Teljes élőhelyi arány
100
Más területi jellemzők
Enyhén dombos, dolina formájú mélyedésekből álló terület, üregek és szakadékok formájában megnyilvánuló felszíni karsztjelenségekkel. Az alapréteg általában pleisztocén kori kalkarenittel befedett krétakori mészkőből áll. A bioklíma szubmediterrán.
Minőség és jelentőség
Kiterjedt, sivár, mészkőfennsík uralta szubrégió, amely a Monte Caccianál eléri a 679 métert. Elsősorban magas, köves, mészkőfennsíkról van szó. Olaszország legkiterjedtebb pszeudosztyeppés területeinek egyike; a Festuco brometaliának köszönhetően füves növényzet borítja. A terület körülbelül 1500 fajt magában foglaló, különösen gazdag növényvilággal rendelkezik. A fészekrakó madarakból közel 90 fajt számlál, amellyel ez a terület a régióban Gargano után a második helyet foglalja el. Az erdőmaradványokat – gyakran a Fraxinus ornusszal kísért – Quercus pubescens jellemzi. Ritkán előfordul Quercus cerris és Q. frainetto is.
Sérülékenység
A pusztulás fő tényezője a mészkőalapréteg külszíni fejtése, amely réteg mechanikai hatás következtében porrá esik szét. Így a szubsztyeppés növényzettel borított nagy kiterjedésű terület az új területek beültetésével elpusztul. A beavatkozás gyakran száraz kőfalak emelésével és a körülhatárolás más formáival is együtt jár, és súlyos hidrogeológiai katasztrófához vezethet. A gabonát érintő tevékenységhez kapcsolódó ismétlődő tüzek; lakóingatlanok építése a turisztikai szempontból legvonzóbb helyeken. A karsztos üregeknek a városi szilárdhulladék és szilárdhulladék lerakására történő nem megfelelő használata.”
Tényállás
10
2000. december 27-én Altamura település egy sor városi tanácsi határozattal a helyi önkormányzat szervezéséről szóló, 1990. június 8-i 142. sz. törvény (legge n. 142, ordinamento delle autonomie locali) (az 1990. június 12-i GURI 135. számának rendes melléklete) 27. cikke értelmében körülbelül száz ipari építési tervre vonatkozó programmegállapodásokat engedélyezett; a tervezett építkezések helyszíneinek jelentős része a Murgia Alta KMT-n és KJT-n belül található. Ezek a megállapodások többek között a Consorzio di Sviluppo Murgiano projekt keretében előírt 34 darab 60 hektárnyi területet és a Consorzio San Marco projekt keretében előírt 11 darab 8 hektárnyi területet érintették. Az említett megállapodásokat később a Puglia régió Giunta regionaléjának (regionális kormány) rendeletével engedélyezték.
11
Az ipari és kézműipari termelési egységekben a foglalkoztatás támogatása érdekében az érdekelt települések polgármesterei kérhetik a Giunta regionalét, hogy fogadjon el olyan tervek megvalósítását engedélyező programmegállapodást, amelyek azonnal magas foglalkoztatási rátához vezetnek.
12
A programmegállapodásnak a Giunta regionale által engedélyezendő aláírása csak akkor megengedhető, ha az érvényes városfejlesztési terv nem érint olyan területet, amelynek rendeltetése különleges, és a végrehajtandó munkálatok tekintetében kivitelezhető és jogerős, vagy ha az egymás mellett fekvő területeken fennálló, nem ipari vagy kézműipari tevékenységekre szánt struktúrák növelésére van szükség.
13
Az 1998 és 2001 közötti időszakban Altamura településhez jelentős számú vállalkozás nyújtott be ipari vagy kézműipari tárgyú programmegállapodásra irányuló kérelmet, amelyek közül néhányhoz az általános városfejlesztési terv módosítására volt szükség. Az említett kérelmek alapján indított eljárások egyáltalán nem tartalmaztak általános programozási szakaszt, csak az említett terv különböző módosítási eljárásaival jártak.
14
A regionális hatóság megvizsgálta, hogy a Consorzio di Sviluppo Murgiano projektjein kell-e környezeti hatásvizsgálatot végezni, azonban úgy vélte, hogy más projekteket, mint például a Consorzio San Marco projektjeit, nem kell ilyen eljárásnak alávetni. Az említett megállapodások alapján Altamura település kiadott néhány építési engedélyt.
A pert megelőző eljárás
15
Az EK 226. cikk alapján a Bizottság 2004. július 9-én felszólító levelet küldött az Olasz Köztársaságnak, amelyben felhívta, hogy a 92/43 irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében és 7. cikkében említett kötelezettségek tekintetében tegyen észrevételeket a szóban forgó terület helyzetére vonatkozóan.
16
Az Olasz Köztársaság e felszólító levélre a 2004. október 14-i, illetve a 2005. június 9-i levéllel válaszolt, amelyekhez mellékelte a környezet- és tájvédelmi minisztérium feljegyzését.
17
A Bizottság 2005. július 13-án indokolással ellátott véleményt intézett az Olasz Köztársasághoz, amelyben felszólította, hogy a véleményben foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket az értesítéstől számított két hónapon belül tegye meg.
18
Az Olasz Köztársaság az említett véleményre két újabb, egy 2005. október 3-i és egy október 7-i minisztériumi feljegyzés megküldésével válaszolt.
19
Mivel a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a helyzet továbbra sem kielégítő, benyújtotta a jelen keresetet.
A keresetről
A felek érvei
20
A Bizottság előadja, hogy a 92/43 irányelv 6. cikke (3) bekezdésének értelmében vett semmilyen hatásvizsgálati eljárást nem folytattak le a szóban forgó programmegállapodásokban előírt azon tevékenységekre vonatkozóan, amelyek a kérdéses területre jelentős hatást gyakorolhatnak.
21
A Bizottság megjegyzi, hogy a különböző közigazgatási határozatok, amelyekkel az említett tevékenységeket engedélyezték, ellentétesek az említett 6. cikk (3) bekezdésével, mivel az előírt beavatkozásokat nem vetették alá környezeti hatásvizsgálati eljárásnak, bár e beavatkozások jelentős hatást képesek gyakorolni a Murgia Alta KMT-re és KJT-re.
22
A Bizottság megjegyzi, hogy a programmegállapodások és az ezekből következő jogi aktusok jogi jellege nem releváns az e rendelkezésből eredő tagállami kötelezettségek szempontjából.
23
A Bizottság ezenkívül megerősíti, hogy a szóban forgó projektek által érintett területrészek határosak egymással, így elképzelhető, hogy jelentős globális hatásokkal kell számolni.
24
A Bizottság hozzáteszi, hogy nincs jelentősége annak, hogy Altamura település csak korlátozott számban adott ki építési engedélyt, hogy 2003-ban egyetlen engedélyt sem adtak ki, hogy a többi építési engedély iránti kérelmet alávetették hatásvizsgálati eljárásnak, és hogy átfogó értékelés van folyamatban azon területek tekintetében, amelyeken a létesítményeket már megtervezték.
25
A Bizottság megállapítja továbbá, hogy az Olasz Köztársaság semmivel nem indokolta a hatásvizsgálat elmaradását, és nem nyújtott be információt annak bizonyítására, hogy a szóban forgó ipari és kézműipari építési tevékenységek nem gyakorolhatnak jelentős hatást a védett területre.
26
Az Olasz Köztársaság megjegyzi, hogy a programmegállapodás nem jogi helyzetet meghatározó aktus, és nem is közigazgatási aktus vagy szerződés, hanem olyan eljárási szakasz, amelynek keretében a közjogi és magánjogi személyek előre meghatározzák a végső cél elérése érdekében tanúsítandó magatartásukat és teljesítendő kötelezettségeket. Ennek következtében a kereset tárgyát képező programmegállapodásban előírt munkálatok tényleges végrehajtásához további közigazgatási intézkedések szükségesek.
27
E tagállam megjegyzi továbbá, hogy a foglalkoztatás támogatására vonatkozó jogszabályi rendelkezések nem térhetnek el a környezet- és tájvédelem területén alkalmazandó szabályoktól. Márpedig az olasz jogban a KMT-k és a közösségi jelentőségű területek olyan szabályozás alá tartoznak, amely nagyon hasonlít a parkok és más természetvédelmi területek esetében érvényes, korlátozó jogi szabályozáshoz.
28
Az Olasz Köztársaság megjegyzi, hogy Altamura település az egyedi projektekre csak korlátozott számú építési engedélyt adott ki, összefüggésben részben a meglévő üzemek bővítésével, amelyek közül néhány ipari létesítmények céljára szolgáló területeken fekszik. 2003 júniusától egyetlen további építési engedélyt sem adtak ki, és a Consorzio di Sviluppo Murgiano, valamint a Consorzio San Marco által javasolt projekteket sem engedélyezték.
29
E tagállam hangsúlyozza, hogy csak tizenöt, a terület különböző részeit érintő projektet hajtottak ténylegesen végre, és azok végrehajtási módja eltér például attól függően, hogy új létesítményekről vagy létesítmények bővítéséről van szó. E projektek között nincs összefüggés, és a projektekre vonatkozóan nincs általános vagy területi terv. Néhány projektet hatásvizsgálatnak vetettek alá, míg a többi környezeti vagy tájképi szempontból különböző engedélyek tárgyát képezte.
30
Az Olasz Köztársaság megjegyzi, hogy Altamura település kész átfogó hatásvizsgálatot végezni az összes projekt vonatkozásában, és kész támogatni a környezetre gyakorolt esetleges hatások csökkentését célzó kezdeményezéseket.
31
E tagállam hozzáteszi, hogy a szóban forgó projektek környezeti hatásvizsgálati tanulmányának eredményéig az Altamura településen létesítendő üzemekre vonatkozó kérelmekkel kapcsolatos valamennyi eljárást felfüggesztették.
A Bíróság álláspontja
32
Mindenekelőtt meg kell jegyezni, hogy az a rendelkezés, amelynek a megsértésére a Bizottság hivatkozik, összetett szabálycsoport része, amely szabályok célja – ahogy az az irányelv harmadik, negyedik, ötödik és hatodik preambulumbekezdéséből is kitűnik – a Natura 2000 európai hálózathoz tartozó területek kijelölése és igazgatása.
33
A 92/43 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése a valamely tervnek vagy projektnek valamely védett területre kifejtett hatásaira vonatkozó megfelelő vizsgálat lefolytatásának kötelezettségét attól teszi függővé, hogy a szóban forgó terv vagy projekt jelentős hatással lehet-e e területre (lásd a C-127/02. sz., Waddenvereniging és Vogelbeschermingsvereniging ügyben 2004. szeptember 7-én hozott ítélet [EBHT 2004., I-7405. o.] 40. pontját).
34
A Bíróság az említett ítélet 43. pontjában hangsúlyozta továbbá, hogy a 92/43 irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében előírt természetvédelmi célú mechanizmusnak a működésbe lépése ahhoz a feltételhez kötött, hogy fennáll annak a valószínűsége vagy kockázata, hogy a terv vagy projekt jelentős hatást gyakorol az érintett területre.
35
Ez utóbbi kritériummal kapcsolatban a Bíróság ugyanezen ítélet 46–48. pontjában rámutatott, hogy – amint az az említett irányelv 6. cikke (3) bekezdése első mondatának és ugyanezen irányelv tizedik preambulumbekezdésének együttes olvasatából kitűnik – valamely terv vagy projekt adott területre gyakorolt hatásának jelentőségét e terület védelmével kapcsolatos célkitűzések figyelembevételével kell megítélni. Ebből következően: ha valamely terv vagy projekt hatást gyakorol e területre, de a terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket nem veszélyezteti, akkor e terv vagy projekt nem tekinthető úgy, hogy jelentős hatással lehet az adott területre. Az adott kockázat mérlegelését különösen az ilyen terv vagy projekt által érintett terület egyedi környezeti jellemzőinek és feltételeinek a figyelembevételével kell elvégezni.
36
Végül annak megállapítása céljából, hogy az Olasz Köztársaság ellen benyújtott kifogás megalapozott-e, a 92/43 irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből eredő, a fenti pontokban említett kötelezettséget a Bizottság által az EK 226. cikk alapján benyújtott kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset keretében kell vizsgálni.
37
E tekintetben mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban a Bizottságot terheli annak bizonyítása, hogy a hivatkozott kötelezettségszegés fennáll. A Bizottságnak kell ugyanis az e kötelezettségszegés fennállásának vizsgálatához szükséges bizonyítékokat a Bíróság előtt bemutatnia, anélkül hogy bármiféle vélelemre támaszkodhatna (lásd a C-342/05. sz., Bizottság kontra Finnország ügyben 2007. június 14-én hozott ítéletének [EBHT 2007., I-4713. o.] 23. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
38
Ezenkívül a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban a Bizottság bizonyítási terhét az irányelvekben a tagállamokra rótt kötelezettségek jellege és az ez utóbbiak által elérendő eredmények figyelembevételével kell meghatározni (lásd e tekintetben a C-60/01. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2002. június 18-án hozott ítélet [EBHT 2002., I-5679. o.] 25. pontját).
39
Ami a 92/43 irányelv 6. cikkének (3) bekezdését illeti, a Bizottság feladata annak bizonyítása, hogy valamely terv vagy projekt – az érintett terület egyedi környezeti jellemzőit és feltételeit figyelembe véve – az e terület védelmével kapcsolatos célkitűzések tekintetében jelentős hatással lehet e területre.
40
A kereset tárgyát képező intézkedésekkel kapcsolatban és a kereset megalapozottságának megállapítása céljából különbséget kell tenni egyrészt az egyes programmegállapodások, másrészt az Altamura település által kiadott építési engedélyeket követően végrehajtott munkálatok között.
41
Először is: ami a különböző megvalósítási szakaszban lévő programmegállapodásokat illeti, az alperes azon érvelésére tekintettel, miszerint a 92/43 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése alapján az említett megállapodások nem rendelkeznek valamely terv vagy program jogi jellemzőivel, meg kell állapítani, hogy az említett rendelkezésben előírt kötelezettségek megsértésének megállapítása iránti kereset keretében a Bizottság érvelése nem korlátozódhat egyszerűen az ilyen megállapodások fennállására való hivatkozásra, hanem kellően konkrét bizonyítékokat is elő kell terjeszteni annak megállapítása érdekében, hogy e megállapodások túljutottak az előzetes közigazgatási megfontolás szakaszán, és a tervezés tekintetében elég konkrétak ahhoz, hogy környezeti hatásvizsgálatot kelljen készíteni róluk.
42
Márpedig anélkül, hogy szükség lenne a vitatott programmegállapodások alkalmazási körének és a nemzeti jog szerint eredő jogi következményeinek a meghatározására, meg kell állapítani, hogy a Bizottság az ilyen megállapodásokra való egyszerű hivatkozással nem terjesztett elő kellően pontos bizonyítékokat ahhoz, hogy a Bíróság meg tudja állapítani, hogy olyan intézkedésekről van szó, amelyek a 92/43 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése értelmében jelentős hatást képesek gyakorolni az érintett területre.
43
Másodszor: ami a végrehajtott munkálatokat és azokat a bizonyítékokat illeti, amelyek a környezeti hatásvizsgálat elvégzésének kötelezettségét érintő bizonyítási teherre vonatkoznak, meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem nyújtott be a Bíróságnak pontos információt a területtel kapcsolatban végrehajtott építkezések földrajzi helyére és kiterjedésére vonatkozóan. Egyébként a Bizottság a tárgyaláson előadta, hogy nem rendelkezik ezekkel az információkkal.
44
A Bizottság ezenkívül nem szolgáltatott adatokat a szóban forgó munkálatok műszaki jellegére vonatkozóan, és azt sem magyarázta meg, hogy az említett munkálatok – a terület egyedi környezeti jellemzőit és feltételeit figyelembe véve – milyen mértékben gyakorolhatnak hatást a területre.
45
Ilyen körülmények között meg kell állapítani, hogy a Bizottság az állítólagos kötelezettségszegésre vonatkozóan nem tett eleget bizonyítási kötelezettségének.
46
Ennek következtében a keresetet – mint megalapozatlant – teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
47
Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kéri. A Bizottságot, mivel pervesztes lett, az Olasz Köztársaság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:
1)
A keresetet elutasítja.
2)
Az Európai Közösségek Bizottságát kötelezi a költségek viselésére.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.