62019CC0815
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 9 december 2020 (
1
)
Zaak C‑815/19
Natumi GmbH
tegen
Land Nordrhein-Westfalen,
in tegenwoordigheid van
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
[verzoek van het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Verordening (EG) nr. 834/2007 – Verordening (EG) nr. 889/2008 – Biologische productie en etikettering van biologische producten – Gebruik van bepaalde niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong bij de vervaardiging van verwerkte levensmiddelen – Wier lithothamnion (Lithothamnium calcareum) – Vermelding ‚calcium’”
I. Inleiding
1.
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2092/91 (
2
), en van verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft (
3
).
2.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Natumi GmbH en het Land Nordrhein-Westfalen (deelstaat Noordrijn-Westfalen, Duitsland), vertegenwoordigd door het Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (autoriteit voor natuur-, milieu- en consumentenbescherming van Noordrijn-Westfalen), over het betwiste gebruik van een niet-biologisch product, in casu het wier lithothamnion (Lithothamnium calcareum), bij de vervaardiging van verwerkte levensmiddelen en het gebruik van termen in de etikettering die verwijzen naar de biologische productiemethode en de aanwezigheid van calcium in het verwerkte levensmiddel.
3.
Deze zaak biedt het Hof de gelegenheid zich te buigen over de vraag of het al dan niet mogelijk is om bij de vervaardiging van verwerkte biologische levensmiddelen een stof te gebruiken die weliswaar op de limitatieve lijst van op dit gebied toegelaten niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong is vermeld, maar wordt gebruikt als mineraal of micronutriënt dat niet is toegelaten door de Uniewetgeving of door de hiermee verenigbare wetgeving van een lidstaat. Dat is in wezen de vraag die aan het Hof wordt voorgelegd.
4.
In deze conclusie zal ik het Hof in overweging geven deze vraag ontkennend te beantwoorden.
II. Unierecht
A.
Verordening nr. 834/2007
5.
De overwegingen 3, 5, 20, 22 en 25 van verordening nr. 834/2007 luiden als volgt:
„(3)
Het […] wettelijke kader [van de Unie] voor de biologische productie moet gericht zijn op het verzekeren van eerlijke concurrentie en een goede werking van de interne markt voor biologische producten, alsmede op het behoud en de rechtvaardiging van het vertrouwen van de consument in de als biologisch aangeduide producten. […]
[…]
(5)
Het is daarom wenselijk de doelstellingen, beginselen en voorschriften inzake de biologische productie nader te definiëren, teneinde bij te dragen tot de doorzichtigheid en het consumentenvertrouwen en te komen tot een geharmoniseerde perceptie van het begrip biologische productie.
[…]
(20)
Verwerkte levensmiddelen mogen alleen als biologisch product worden geëtiketteerd wanneer alle of nagenoeg alle ingrediënten van agrarische oorsprong biologisch zijn. Er moeten evenwel bijzondere etiketteringsvoorschriften worden vastgesteld voor verwerkte levensmiddelen die ingrediënten van agrarische oorsprong bevatten die niet biologisch kunnen worden verkregen, zoals producten van jacht en visserij. […]
[…]
(22)
Het is belangrijk dat het vertrouwen van de consument in biologische producten behouden blijft. Uitzonderingen op de voorschriften voor de biologische productie moeten daarom strikt beperkt blijven tot die gevallen waarin de toepassing van minder strenge voorschriften gerechtvaardigd wordt geacht.
[…]
(25)
Om de consument niet te misleiden over de biologische aard van het gehele product, is het […] dienstig het gebruik van het [logo voor biologische productie van de Europese Unie] te beperken tot producten die alleen of nagenoeg alleen biologische ingrediënten bevatten. Derhalve mag het gebruik ervan niet worden toegestaan bij de etikettering van omschakelingsproducten of bij verwerkte levensmiddelen waarvan minder dan 95 % van de ingrediënten van agrarische oorsprong biologisch zijn.”
6.
Artikel 1 van deze verordening, met als opschrift „Doel en werkingssfeer”, bepaalt:
„1.   Deze verordening biedt de grondslag voor een duurzame ontwikkeling van de biologische productie waarbij de effectieve werking van de interne markt gewaarborgd wordt, eerlijke concurrentie wordt gegarandeerd, het vertrouwen van de consument wordt verzekerd en de belangen van de consument worden beschermd.
Bij deze verordening worden gemeenschappelijke doelstellingen en beginselen vastgesteld ter onderbouwing van de erin vervatte voorschriften met betrekking tot:
a)
alle stadia van de productie, bereiding en distributie van biologische producten, alsmede de controles daarop;
b)
het gebruik van aanduidingen die verwijzen naar de biologische productie in de etikettering en de reclame.
2.   Deze verordening is van toepassing op de volgende producten van de landbouw, met inbegrip van de aquacultuur, wanneer deze producten in de handel worden gebracht of het de bedoeling is deze producten in de handel te brengen:
a)
levende of onverwerkte landbouwproducten;
b)
verwerkte landbouwproducten voor gebruik als levensmiddel;
c)
diervoeder;
[…]
4.   Deze verordening is van toepassing onverminderd andere [Unie-] of nationale bepalingen, overeenkomstig het [Unierecht] betreffende de in dit artikel bedoelde producten, zoals bepalingen inzake de productie, de bereiding, het in de handel brengen, de etikettering en de controle, met inbegrip van de wetgeving betreffende levensmiddelen en diervoeding.”
7.
Artikel 6 van verordening nr. 834/2007, met als opschrift „Specifieke beginselen voor de verwerking van biologische levensmiddelen”, bepaalt:
„[…] [D]e productie van verwerkte biologische levensmiddelen [is] gebaseerd op de volgende specifieke beginselen:
a)
de productie van biologische levensmiddelen met ingrediënten van de biologische landbouw, tenzij een ingrediënt niet in biologische vorm in de handel verkrijgbaar is;
b)
de beperking van het gebruik van levensmiddelenadditieven, niet-biologische ingrediënten met een hoofdzakelijk technologische en sensorische functie, en micronutriënten en technische hulpstoffen, zodat het gebruik ervan tot een minimum wordt beperkt en alleen om wezenlijke technologische redenen of voor bijzondere voedingsgerelateerde doeleinden plaatsvindt;
c)
de uitsluiting van stoffen en verwerkingsmethoden die misleidend kunnen zijn met betrekking tot de ware aard van het product;
d)
de zorgvuldige verwerking van levensmiddelen, bij voorkeur met biologische, mechanische en natuurkundige methoden.”
8.
Artikel 13 van deze verordening, „Productievoorschriften voor zeewier”, bepaalt:
„1.   De vergaring van wild zeewier en van delen daarvan, dat op natuurlijke wijze in de zee groeit, wordt als een biologische productiemethode beschouwd, op voorwaarde dat:
a)
de gebieden waar het zeewier groeit, van zeer goede ecologische kwaliteit zijn […] en uit gezondheidsoogpunt niet ongeschikt zijn. In afwachting van meer gedetailleerde voorschriften die in de uitvoeringswetgeving moeten worden vastgesteld, mag wild eetbaar zeewier niet worden vergaard in gebieden die niet voldoen aan de criteria voor gebieden van klasse A of klasse B zoals omschreven in bijlage II bij verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004[ (
4
)];
[…]”
9.
Artikel 14, lid 1, onder d), iv), van verordening nr. 834/2007 bepaalt:
„[…] [D]e volgende voorschriften [zijn] van toepassing op de biologische veehouderij:
[…]
d)
ten aanzien van het voederen:
[…]
iv)
niet-biologische voedermiddelen van plantaardige oorsprong, voedermiddelen van dierlijke en minerale oorsprong, toevoegingsmiddelen voor diervoeders, bepaalde in diervoeding gebruikte producten en technische hulpstoffen mogen alleen worden gebruikt indien zij op grond van artikel 16 voor gebruik in de biologische productie zijn toegelaten;”
10.
Artikel 19 van dezelfde verordening, „Algemene voorschriften inzake de productie van verwerkte levensmiddelen”, bepaalt in lid 2:
„De volgende voorwaarden zijn van toepassing op de samenstelling van biologische verwerkte levensmiddelen:
a)
het product wordt hoofdzakelijk geproduceerd met ingrediënten van agrarische oorsprong; om te bepalen of een product hoofdzakelijk wordt geproduceerd met ingrediënten van agrarische oorsprong, worden toegevoegd water en keukenzout buiten beschouwing gelaten;
b)
additieven, technische hulpstoffen, smaakstoffen, water, zout, preparaten van micro-organismen en enzymen, mineralen, sporenelementen, vitamines, alsmede aminozuren en andere micronutriënten in voor een bijzondere voeding bestemde levensmiddelen worden alleen gebruikt indien zij overeenkomstig artikel 21 voor gebruik in de biologische productie zijn toegelaten;
c)
niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong worden alleen gebruikt indien zij overeenkomstig artikel 21 voor gebruik in de biologische productie zijn toegelaten of door een lidstaat voorlopig zijn toegelaten;
[…]”
11.
Artikel 21 van genoemde verordening, „Toelatingscriteria voor het gebruik van bepaalde producten en stoffen bij de verwerking”, luidt:
„1.   De toelating en de vermelding op de limitatieve lijst van de in artikel 19, lid 2, [onder] b) en c), bedoelde producten en stoffen geschiedt in overeenstemming met de in titel II vastgestelde doelstellingen en beginselen en onderstaande criteria, die in hun totaliteit moeten worden beoordeeld:
i)
er zijn geen overeenkomstig dit hoofdstuk toegelaten alternatieven voorhanden;
ii)
zonder deze producten kunnen de levensmiddelen niet worden geproduceerd of bewaard of kan aan bepaalde voedingsvoorschriften waarin de [Unie]wetgeving voorziet, niet worden voldaan.
[…]
2.   Volgens de in artikel 37, lid 2, bedoelde procedure besluit de [Europese] Commissie over de toelating en de opname op de limitatieve lijst van de in lid 1 bedoelde producten en stoffen en stelt zij de specifieke voorwaarden en beperkingen voor het gebruik daarvan vast; indien nodig besluit zij tot intrekking van de toelating.
[…]”
12.
Artikel 23 van verordening nr. 834/2007, met als opschrift „Het gebruik van termen die verwijzen naar biologische productie”, bepaalt:
„1.   In de zin van deze verordening worden producten geacht producten te zijn waarop termen voorkomen die verwijzen naar de biologische productiemethode, wanneer die producten, de ingrediënten ervan of de bij de productie gebruikte voedermiddelen in de etikettering, de reclame of de handelsdocumenten worden beschreven in termen die de koper doen aannemen dat de producten, ingrediënten of voedermiddelen geproduceerd zijn overeenkomstig de in deze verordening vervatte regels. Met name mogen de termen vermeld in de bijlage en de afleidingen of verkleinwoorden daarvan, zoals ‚bio’ en ‚eco’, in de hele [Europese Unie] en in elke taal van de [Unie] afzonderlijk of in combinatie worden gebruikt voor de etikettering van en de reclame voor een product dat voldoet aan de voorschriften die bij of krachtens deze verordening zijn vastgesteld.
Op de etikettering van en in de reclame voor levende en onverwerkte landbouwproducten mogen termen die verwijzen naar de biologische productiemethode, daarenboven slechts voorkomen wanneer ook alle ingrediënten van dat product geproduceerd zijn overeenkomstig de voorschriften van deze verordening.
2.   De in lid 1 bedoelde termen worden nergens in de [Unie] en in geen enkele taal van de [Unie] gebruikt voor de etikettering van, de reclame voor en de handelsdocumenten betreffende een product dat niet voldoet aan de eisen van deze verordening, tenzij zij niet worden toegepast op landbouwproducten in levensmiddelen of diervoeders of duidelijk geen verband houden met biologische productie.
Voorts worden in de etikettering of reclame geen termen, termen in handelsmerken inbegrepen, of praktijken gebruikt die de consument of gebruiker kunnen misleiden door de indruk te wekken dat een product of de ingrediënten ervan voldoen aan de voorschriften krachtens deze verordening.
[…]
4.   Met betrekking tot verwerkte levensmiddelen mogen de in lid 1 bedoelde termen worden gebruikt:
a)
in de verkoopbenaming, op voorwaarde dat:
i)
het verwerkte levensmiddel in overeenstemming is met artikel 19;
ii)
de ingrediënten van agrarische oorsprong voor ten minste 95 gewichtsprocent biologisch zijn;
b)
uitsluitend in de lijst van ingrediënten, op voorwaarde dat het levensmiddel voldoet aan artikel 19, lid 1 en lid 2, onder a), b) en d);
[…]”
B.
Verordening nr. 889/2008
13.
De overwegingen 20 en 21 van verordening nr. 889/2008 luiden:
„(20)
Voor de productie van bepaalde verwerkte biologische diervoeders en levensmiddelen moet worden gebruikgemaakt van niet-biologische producten en stoffen. De harmonisatie van de wijnbouwvoorschriften op [Unie]niveau zal meer tijd vergen. Daarom moeten de hier bedoelde producten van de wijnbereiding buiten de werkingssfeer van deze verordening worden gehouden totdat in een latere procedure voorschriften in dit verband worden vastgesteld.
(21)
Het gebruik van bepaalde ingrediënten van niet-agrarische oorsprong, bepaalde technische hulpstoffen voor levensmiddelen en bepaalde niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong werd op grond van verordening (EEG) nr. 2092/91[ (
5
)] onder welomschreven voorwaarden toegestaan bij de vervaardiging van verwerkte biologische levensmiddelen. Met het oog op de voortzetting van de biologische landbouw moet het gebruik van de betrokken producten en stoffen overeenkomstig artikel 21, lid 2, van verordening […] nr. 834/2007 verder worden toegestaan. Bovendien moeten de producten en stoffen die in het kader van verordening […] nr. 2092/91 waren toegestaan, omwille van de duidelijkheid worden opgenomen in de bijlagen bij de onderhavige verordening. In de toekomst kunnen producten en stoffen aan deze lijsten worden toegevoegd op basis van een andere rechtsgrond, namelijk artikel 21, lid 2, van verordening […] nr. 834/2007. Daarom dient de verschillende status van elke categorie producten en stoffen aan de hand van een symbool te worden aangegeven in de lijst.”
14.
Titel II, hoofdstuk 1 bis, van verordening nr. 889/2008, betreffende de „[z]eewierproductie”, bepaalt in artikel 6 bis, met als opschrift „Toepassingsgebied”:
„In dit hoofdstuk worden nadere productievoorschriften voor zeewier vastgesteld.
Voor de toepassing van dit hoofdstuk omvat zeewier ook meercellige mariene algen, fytoplankton en microalgen.”
15.
Artikel 22, onder d), van die verordening bepaalt:
„Voor de toepassing van artikel 14, lid 1, onder d), iv), van verordening […] nr. 834/2007 mogen bij het vervaardigen van biologische diervoeders en het voederen van biologisch gehouden dieren slechts de volgende stoffen worden gebruikt:
[…]
d)
voedermiddelen van minerale oorsprong die zijn opgenomen in bijlage V, deel 1;”
16.
Artikel 27, lid 1, onder f), van verordening nr. 889/2008 luidt als volgt:
„Voor de toepassing van artikel 19, lid 2, onder b), van verordening […] nr. 834/2007 mogen slechts de volgende stoffen worden gebruikt bij de vervaardiging van verwerkte biologische levensmiddelen, behalve wat producten van de wijnsector betreft, waarop de bepalingen van hoofdstuk 3 bis van toepassing zijn:
[…]
f)
mineralen (inclusief spoorelementen), vitamines, aminozuren en micronutriënten, mits:
i)
het gebruik ervan in gewone levensmiddelen ‚een rechtstreeks juridisch vereiste is’, in die zin dat het rechtstreeks vereist is krachtens bepalingen van Unierecht of daarmee verenigbaar nationaal recht, met als gevolg dat het levensmiddel hoegenaamd niet als gewoon levensmiddel in de handel mag worden gebracht zonder toevoeging van die mineralen, vitamines, aminozuren of micronutriënten, of
ii)
wat betreft levensmiddelen die in de handel worden gebracht als levensmiddelen met bijzondere kenmerken of effecten op het gebied van gezondheid of voeding, of in verband met de behoeften van specifieke groepen consumenten:
–
in producten als bedoeld in artikel 1, lid 1, onder a) en b), van verordening (EU) nr. 609/2013 van het Europees Parlement en de Raad[ (
6
)], gebruik ervan is toegestaan bij die verordening en op grond van artikel 11, lid 1, van die verordening vastgestelde handelingen voor de betrokken producten;
–
in bij richtlijn 2006/125/EG van de Commissie[ (
7
)] gereguleerde producten, het gebruik ervan bij die richtlijn is toegestaan, of
–
in bij richtlijn 2006/141/EG van de Commissie[ (
8
)] gereguleerde producten, het gebruik ervan bij die richtlijn is toegestaan.”
17.
In artikel 28 van verordening nr. 889/2008 is bepaald:
„Voor de toepassing van artikel 19, lid 2, onder c), van verordening […] nr. 834/2007 mag bij de vervaardiging van verwerkte biologische levensmiddelen worden gebruikgemaakt van in bijlage IX bij de onderhavige verordening opgenomen niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong.”
18.
Bijlage V bij verordening nr. 889/2008 heeft betrekking op „[v]oedermiddelen als bedoeld in artikel 22, onder d), artikel 24, lid 2, en artikel 25 quaterdecies, lid 1”. Deel 1 ervan bevat de lijst van „[v]oedermiddelen van minerale oorsprong”, waarin met name kalkhoudende zeeschelpen, Maerl [kalkwieren], lithothamnion [kalkwieren], calciumgluconaat en calciumcarbonaat zijn vermeld.
19.
Bijlage VIII, deel A, bij deze verordening, gelezen in samenhang met artikel 27, preciseert dat calciumcarbonaat (E 170) niet als kleurstof mag worden gebruikt en niet mag worden gebruikt om producten met calcium te verrijken.
20.
Bijlage IX bij die verordening, met als opschrift „Niet-biologisch geproduceerde ingrediënten van agrarische oorsprong als bedoeld in artikel 28”, bevat een deel 1, dat betrekking heeft op „[o]nverwerkte plantaardige producten en via processen daarvan afgeleide producten”. Punt 1.3 ervan noemt „algen, inclusief zeewier, die in de bereiding van niet-biologische levensmiddelen mogen worden gebruikt”.
C.
Verordening nr. 1925/2006
21.
Artikel 3 van verordening (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende de toevoeging van vitaminen en mineralen en bepaalde andere stoffen aan levensmiddelen (
9
), met het opschrift „Voorschriften inzake de toevoeging van vitaminen en mineralen”, bepaalt in lid 1 ervan:
„Aan levensmiddelen mogen uitsluitend de in bijlage I opgesomde vitaminen en mineralen in de in bijlage II opgesomde vormen worden toegevoegd, overeenkomstig de voorschriften van deze verordening.”
22.
Bijlage I bij verordening nr. 1925/2006, met als opschrift „Vitaminen en mineralen die aan levensmiddelen mogen worden toegevoegd”, vermeldt in punt 2, betreffende „[m]ineralen”, onder meer calcium.
23.
Bijlage II bij deze verordening, met als opschrift „Vitamineformuleringen en mineraalverbindingen die aan levensmiddelen mogen worden toegevoegd”, vermeldt in punt 2, betreffende mineraalverbindingen, onder meer calciumcarbonaat, calciumchloride, calciumcitraatmalaat, calciumzouten van citroenzuur, calciumgluconaat, calciumglycerofosfaat, calciumlactaat, calciumzouten van orthofosforzuur, calciumhydroxide, calciummalaat, calciumoxide, calciumsulfaat en calciumfosforyloligosachariden.
D.
Verordening nr. 1169/2011
24.
Artikel 2, lid 2, onder f), van verordening (EU) nr. 1169/2011 (
10
) definieert „ingrediënt” als „elke stof of product, waaronder aroma’s, levensmiddelenadditieven en voedingsenzymen, en elk bestanddeel van een samengesteld ingrediënt, die/dat bij de vervaardiging of de bereiding van een levensmiddel wordt gebruikt en nog in het eindproduct aanwezig is, zelfs in een veranderde vorm; residuen worden niet als ingrediënten beschouwd”.
25.
Artikel 2, lid 2, onder s), van deze verordening definieert „nutriënten” als „eiwitten, koolhydraten, vetten, voedingsvezels, natrium, vitaminen en mineralen, opgesomd in punt 1 van deel A van bijlage XIII bij deze verordening alsmede stoffen die tot een van deze categorieën behoren of bestanddeel zijn van een tot die categorieën behorende stof”.
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
26.
Verzoekster in het hoofdgeding, Natumi, is fabrikant van soja- en rijstdranken die zij in voorverpakte vorm op de markt brengt. Zij verwerkt in haar dranken het kalkhoudende wier lithothamnion, in de vorm van poeder verkregen uit gereinigde, fijngemaakte en gedroogde sedimenten van dit dode wier, dat hoofdzakelijk calciumcarbonaat en magnesiumcarbonaat bevat.
27.
Zij brengt onder meer de drank „Soja-Drink-Calcium” op de markt met op het etiket „bio” en met de vermeldingen „calcium”, „met calciumrijk zeewier” en „met hoogwaardig calcium uit het zeewier lithothamnion”.
28.
Bij brief van 16 februari 2005 heeft verweerder in het hoofdgeding, de deelstaat Noordrijn-Westfalen, Natumi gewaarschuwd dat het gebruik van calciumcarbonaat als mineraal in biologische producten verboden is, en dat dit ook het geval is wanneer de verrijking door de toevoeging van wieren wordt bewerkstelligd.
29.
Verweerder in het hoofdgeding heeft tegen Natumi een boeteprocedure ingeleid, waarna deze laatste op 14 juli 2005 bij het Verwaltungsgericht Düsseldorf (bestuursrechter in eerste aanleg Düsseldorf, Duitsland) een vordering tot verkrijging van een verklaring voor recht (Feststellungsklage) heeft ingesteld.
30.
Nadat deze bestuursrechter haar vordering had afgewezen, heeft Natumi hoger beroep ingesteld bij het Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Noordrijn-Westfalen, Duitsland). De procedure is op gezamenlijk verzoek van partijen geschorst in afwachting van de vaststelling van nieuwe Unieverordeningen.
31.
Bij arrest van 19 mei 2016 heeft deze rechter het hoger beroep van Natumi verworpen op grond dat de toevoeging van het wier lithothamnion aan een biologisch levensmiddel op grond van de inmiddels in werking getreden Unievoorschriften niet is toegestaan. Volgens deze rechter is punt 1.3 van bijlage IX bij verordening nr. 889/2008 enkel van toepassing op eetbare wieren. Hoewel deze bepalingen niet uitdrukkelijk verwijzen naar de eetbaarheid van de wieren, vindt deze uitlegging steun in het feit dat de andere in bijlage IX, punten 1.1 en 1.2, bij deze verordening bedoelde stoffen en de in artikel 13, lid 1, onder a), van verordening nr. 834/2007 bedoelde wieren, eetbaar moeten zijn. Het wier lithothamnion daarentegen zou op grond van de kenmerkende kalkopslag in de celwanden ervan niet eetbaar zijn. In ieder geval zouden de na het afsterven overgebleven verkalkte resten van dit wier geen ingrediënten van agrarische oorsprong zijn, maar mineralen die in beginsel niet aan biologische producten mogen worden toegevoegd.
32.
Tegen het vonnis in hoger beroep heeft Natumi beroep in Revision ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland).
33.
Het Bundesverwaltungsgericht is in de eerste plaats van oordeel dat de uitkomst van het hoofdgeding afhangt van de vraag of artikel 28 van verordening nr. 889/2008 juncto punt 1.3 van bijlage IX bij deze verordening, het gebruik van het levende en/of afgestorven wier lithothamnion als ingrediënt bij de bereiding van biologische levensmiddelen toestaat.
34.
Volgens de verwijzende rechter bevat dat punt 1.3 geen enkele beperking met betrekking tot de eetbaarheid van wieren, zodat het volstaat dat het wier als ingrediënt wordt gebruikt. Hij is van mening dat het door Natumi overgelegde advies van de Commissie van 30 maart 2015 in die zin moet worden gelezen.
35.
De verwijzende rechter betwijfelt daarentegen of de wieren voldoen aan de voorwaarden van artikel 21, lid 1, ii), van verordening nr. 834/2007, aangezien niet blijkt dat de levensmiddelen zonder de toevoeging van deze wieren niet kunnen worden geproduceerd of bewaard of dat niet kan worden voldaan aan bepaalde voedingsvoorschriften waarin de Uniewetgeving voorziet.
36.
De verwijzende rechter is evenwel van oordeel dat een wier, zelfs afgestorven, een ingrediënt van agrarische oorsprong blijft, ongeacht het calciumgehalte ervan, en dat de indeling van lithothamnion als grondstof van minerale oorsprong in bijlage V bij verordening nr. 889/2008, betreffende voedermiddelen, niet kan worden toegepast op de productie van levensmiddelen.
37.
De verwijzende rechter is dan ook van oordeel dat het gebruik van het wier lithothamnion, en in het bijzonder van een poeder dat uit de gedroogde en fijngemaakte resten van dit afgestorven wier is verkregen, door artikel 19, lid 2, onder c), van verordening nr. 834/2007 junctis artikel 28 van verordening nr. 889/2008 en punt 1.3 van bijlage IX daarbij als ingrediënt bij de productie van biologische levensmiddelen is toegelaten.
38.
In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of de etikettering van een product dat een dergelijk ingrediënt bevat, een verwijzing naar calcium, dat een mineraal is, mag bevatten.
39.
De verwijzende rechter herinnert eraan dat volgens artikel 23, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van verordening nr. 834/2007 de termen „biologisch” en „bio” slechts mogen worden gebruikt voor een product dat voldoet aan de voorschriften die bij of krachtens die verordening zijn vastgesteld. Artikel 19 van verordening nr. 834/2007 stelt als voorwaarde voor het gebruik van additieven zoals mineralen en sporenelementen [artikel 19, lid 2, onder b), van deze verordening] en niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong [artikel 19, lid 2, onder c), van deze verordening] dat deze overeenkomstig artikel 21 van dezelfde verordening zijn toegelaten. De beslissing om deze additieven al dan niet toe te laten komt toe aan de Commissie.
40.
Verordening nr. 889/2008, die uitvoering geeft aan verordening nr. 834/2007, bepaalt in artikel 27, lid 1, onder f), dat mineralen in beginsel slechts onder beperkende voorwaarden mogen worden gebruikt, met name de voorwaarde dat het gebruik ervan in levensmiddelen voor algemene consumptie een rechtstreeks juridisch vereiste is. Krachtens artikel 28 van verordening nr. 889/2008 mogen niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong worden gebruikt indien zij in bijlage IX bij die verordening zijn opgenomen.
41.
De verwijzende rechter is van oordeel dat ofschoon artikel 19, lid 2, onder b), van verordening nr. 834/2007, gelezen in samenhang met artikel 27, lid 1, onder f), van verordening nr. 889/2008, strikte voorwaarden aan het gebruik van mineralen stelt, zodat elke verwijzing naar een mineraal als calcium in beginsel als misleidend kan worden aangemerkt, dit niet het geval is wanneer dit calcium afkomstig is uit een ingrediënt dat van nature een hoog calciumgehalte heeft, voor zover het gebruik ervan is toegelaten.
42.
Gelet op een en ander heeft het Bundesverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet artikel 28 van verordening nr. 889/2008 juncto punt 1.3 van bijlage IX daarbij aldus worden uitgelegd dat bij de verwerking van biologische levensmiddelen het wier lithothamnion als ingrediënt mag worden gebruikt?
2)
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: Is ook het gebruik van afgestorven wieren toegestaan?
3)
Indien de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord: Mag voor een product dat als ingrediënt het (afgestorven) wier lithothamnion bevat en waarvan het etiket de term ‚bio’ vermeldt, de benaming ‚met calcium’, ‚met calciumrijk zeewier’ of ‚met hoogwaardig calcium uit het zeewier lithothamnion’ worden gebruikt?”
43.
Natumi, de deelstaat Noordrijn-Westfalen, de Griekse en de Italiaanse regering alsmede de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Met uitzondering van de Italiaanse regering hebben deze partijen binnen de gestelde termijn schriftelijk geantwoord op de door het Hof gestelde vragen.
IV. Analyse
44.
Volgens de verwijzende rechter lijdt het geen twijfel dat lithothamnion een wier is en dat de vraag of het label „biologisch” mag worden gehandhaafd voor een biologisch levensmiddel waaraan het zou zijn toegevoegd, moet worden onderzocht vanuit het oogpunt van de toevoeging van een niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong. Evenals de Commissie ben ik echter van mening dat deze vraag moet worden onderzocht vanuit het oogpunt van de toevoeging van mineralen aan een biologisch levensmiddel.
45.
Bijgevolg zal ik de toepasselijke regeling onderzoeken naargelang het toegevoegde product wordt gekwalificeerd als „mineraal” dan wel als „niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong”, waarna ik mij zal buigen over de minerale dan wel plantaardige aard van het wier lithothamnion in de zin van die regeling.
46.
Vooraf merk ik op dat, gelet op de nagenoeg identieke samenstelling van de levende en afgestorven vorm van het wier lithothamnion, de eerste en de tweede aan het Hof voorgelegde vraag mijns inziens samen moeten worden behandeld en dat, aangezien het antwoord hierop ontkennend is, de derde vraag geen beantwoording behoeft.
A.
Wetgeving die van toepassing is op de toevoeging van niet-biologische producten of stoffen in verwerkte biologische levensmiddelen
47.
Ik herinner eraan dat het gebruik van het label „biologisch” op levensmiddelen wordt geregeld door verordening nr. 834/2007 en verordening nr. 889/2008 houdende bepalingen ter uitvoering van eerstgenoemde verordening.
48.
Verordening nr. 834/2007 legt een aantal beginselen vast voor alle levensmiddelen die aanspraak maken op het label „biologisch”:
–
eerlijke concurrentie garanderen, het vertrouwen van de consument verzekeren en de belangen van de consument beschermen (overweging 3 en artikel 1, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 834/2007);
–
het gebruik van levensmiddelenadditieven, niet-biologische ingrediënten met een hoofdzakelijk technologische en sensorische functie, en micronutriënten en technische hulpstoffen beperken, zodat het gebruik ervan tot een minimum wordt beperkt en alleen om wezenlijke technologische redenen of voor bijzondere voedingsgerelateerde doeleinden plaatsvindt [artikel 6, onder b), van verordening nr. 834/2007];
–
toestaan dat met name additieven, mineralen en andere micronutriënten in voor een bijzondere voeding bestemde levensmiddelen alsmede niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong aan verwerkte biologische levensmiddelen worden toegevoegd en op een beperkte lijst van producten en stoffen worden opgenomen indien er geen andere toegelaten biologische alternatieven voorhanden zijn en de levensmiddelen zonder deze producten niet kunnen worden geproduceerd of bewaard [overweging 22, artikel 19, lid 2, onder b) en c), en artikel 21, lid 1, i) en ii), van verordening nr. 834/2007], en
–
het gebruik van termen die verwijzen naar de biologische productiemethode, is uitsluitend toegestaan indien alle ingrediënten van het product in overeenstemming met de voorschriften van verordening nr. 834/2007 zijn verkregen en, met name voor verwerkte levensmiddelen, is het gebruik afhankelijk van een verwerking overeenkomstig artikel 19 en van het feit dat de ingrediënten van agrarische oorsprong voor ten minste 95 gewichtsprocent biologisch zijn [overweging 20 en 25 en artikel 23, lid 1, en lid 4, onder a), van deze verordening].
49.
Verordening nr. 889/2008 geeft nadere regels voor plaatsing op de lijsten als bedoeld in artikel 19, lid 2, onder b) en c), van verordening nr. 834/2007.
1. Toevoeging van additieven, mineralen en andere micronutriënten als bedoeld in artikel 19, lid 2, onder b), van verordening nr. 834/2007
50.
In de eerste plaats bepaalt artikel 27, lid 1, onder f), i), van verordening nr. 889/2008 met name voor toevoegingsmiddelen, mineralen en andere micronutriënten als bedoeld in artikel 19, lid 2, onder b), van verordening nr. 834/2007, dat het gebruik ervan in levensmiddelen voor algemene consumptie een rechtstreeks juridisch vereiste moet zijn, in die zin dat dit gebruik rechtstreeks vereist is krachtens Unierechtelijke bepalingen of met het Unierecht verenigbare nationaalrechtelijke bepalingen, zodat de levensmiddelen dus hoegenaamd niet als gewoon levensmiddel in de handel mogen worden gebracht zonder toevoeging van die mineralen, vitaminen, aminozuren of micronutriënten.
51.
Artikel 27, lid 1, onder f), ii), van deze verordening ziet ook op levensmiddelen die in de handel worden gebracht als levensmiddelen met bijzondere kenmerken of effecten op het gebied van de gezondheid of voeding, of in verband met de behoeften van specifieke groepen consumenten. Toevoeging van mineralen, vitaminen, aminozuren of micronutriënten aan deze levensmiddelen is slechts mogelijk is indien zulks door bepalingen van afgeleid recht is toegestaan.
52.
Zoals uit overweging 2 van uitvoeringsverordening 2018/1584 blijkt, zijn de bewoordingen van artikel 27 gewijzigd teneinde rekening te houden met het arrest van het Hof van 5 november 2014, Herbaria Kräuterparadies (
11
). Dit arrest verbiedt elke mogelijkheid om het label „biologisch” te behouden na toevoeging van mineralen of andere micronutriënten indien deze toevoeging niet door de nationale wetgeving of Uniewetgeving wordt opgelegd, waarbij erop wordt gewezen dat het feit dat voor het gebruik van een gezondheids- of voedingsclaim bijvoorbeeld een toevoeging van mineralen vereist is, geen door de nationale wetgever of de Uniewetgever opgelegde regel is.
53.
Om tot deze slotsom te komen heeft het Hof zich gebaseerd op de teleologische en systematische uitlegging van artikel 21 van verordening nr. 834/2007 en artikel 27, lid 1, onder f), van verordening nr. 889/2008, die bevestigt dat de stoffen zoals mineralen en vitaminen slechts mogen worden gebruikt bij de verwerking van biologische levensmiddelen mits een Unierechtelijke regel of een met het Unierecht verenigbare nationaalrechtelijke regel het gebruik ervan rechtstreeks oplegt om deze levensmiddelen in de handel te kunnen brengen. (
12
)
54.
Het Hof heeft erop gewezen dat artikel 21 van verordening nr. 834/2007 de Commissie slechts onder strikte voorwaarden ertoe machtigt om stoffen toe te laten en te vermelden op de in dit artikel bedoelde lijst, namelijk wanneer deze stoffen niet kunnen worden vervangen door overeenkomstig titel III, hoofdstuk 4, van deze verordening toegelaten alternatieven en indien het gebruik ervan onvermijdelijk is. (
13
)
55.
In het arrest van 5 november 2014, Herbaria Kräuterparadies (
14
), heeft het Hof als beginsel gesteld dat het Unierecht niet garandeert dat marktdeelnemers hun producten in de handel kunnen brengen met alle aanduidingen die zij voordelig achten tot promotie ervan. (
15
)
56.
Ik kan er in dit stadium dus van uitgaan dat het Hof artikel 27, lid 1, onder f), van verordening nr. 889/2008 restrictief heeft uitgelegd tegen de achtergrond van artikel 21 van verordening nr. 834/2007.
2. Toevoeging van niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong als bedoeld in artikel 19, lid 2, onder c), van verordening nr. 834/2007
57.
In de tweede plaats mag volgens artikel 28 van verordening nr. 889/2008 in geval van toevoeging van niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong „[v]oor de toepassing van artikel 19, lid 2, onder c), van verordening […] nr. 834/2007 […] bij de vervaardiging van verwerkte biologische levensmiddelen worden gebruikgemaakt van de in bijlage IX bij [verordening nr. 889/2008] opgenomen niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong”.
58.
Bijlage IX, punt 1.3, bij deze verordening luidt als volgt: „Varia: algen, inclusief zeewier, die in de bereiding van niet-biologische levensmiddelen mogen worden gebruikt”.
59.
Wegens de restrictieve uitlegging van de toepasselijke wetgeving op biologisch gebied, met name van artikel 21 van verordening nr. 834/2007, waarop het Hof zijn restrictieve uitlegging van de toevoeging van mineralen aan biologische levensmiddelen in het arrest van 5 november 2014, Herbaria Kräuterparadies (
16
), heeft gebaseerd, kan evenwel terecht de vraag worden gesteld hoe dit artikel 21 zich verhoudt tot de vermelding op de uitputtende lijst van bijlage IX bij verordening nr. 889/2008.
60.
Artikel 21, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 834/2007 bepaalt namelijk dat „[d]e toelating en de vermelding op de limitatieve lijst van de in artikel 19, lid 2, [onder] b) en c), bedoelde producten en stoffen geschiedt in overeenstemming met de in titel II vastgestelde doelstellingen en beginselen en onderstaande criteria, die in hun totaliteit moeten worden beoordeeld:
i)
er zijn geen overeenkomstig dit hoofdstuk toegelaten alternatieven voorhanden;
ii)
zonder deze producten kunnen de levensmiddelen niet worden geproduceerd of bewaard of kan aan bepaalde voedingsvoorschriften waarin de [Unie]wetgeving voorziet, niet worden voldaan”.
61.
Moet uit de bewoordingen van artikel 21 van verordening nr. 834/2007 worden afgeleid dat de enkele opneming op de lijst van bijlage IX bij verordening nr. 889/2008 geldt als vergunning om het ingrediënt in alle gevallen en in alle levensmiddelen te gebruiken, dan wel dat, integendeel, de criteria van artikel 21 voor elk levensmiddel moeten worden beoordeeld aan de hand van het doel van het gebruik van het ingrediënt dat in de limitatieve lijst is opgenomen?
62.
Met andere woorden: moeten de criteria van artikel 21 van verordening nr. 834/2007, te weten het ontbreken van toegelaten alternatieven op biologisch gebied, en de onmogelijkheid om zonder toevoeging levensmiddelen te produceren of te bewaren dan wel te voldoen aan bepaalde voedingsvoorschriften, worden beoordeeld op het moment van opneming van het ingrediënt op de limitatieve lijst of op het moment van vervaardiging van elk levensmiddel?
63.
Gelet op de nodige voorspelbaarheid van de regels die voor de voedings- en genotsmiddelenindustrie gelden, zou kunnen worden aangenomen dat de opneming op de limitatieve lijst volstaat om vast te stellen dat aan de criteria van artikel 21 van verordening nr. 834/2007 is voldaan.
64.
De aan de benaming „biologisch” ten grondslag liggende opvatting laat evenwel geen ruimte voor twijfel: de toevoeging van niet-biologische ingrediënten moet tot het strikte minimum worden beperkt.
65.
Deze koers blijkt uit de overwegingen 3, 5, 20, 22 en 25 van verordening nr. 834/2007. Het aldus uiteengezette beginsel is vervat in artikel 6 van deze verordening, dat er met name op wijst dat de productie van verwerkte biologische levensmiddelen is gebaseerd op verschillende beginselen, waaronder het onder b) geformuleerde beginsel betreffende de beperking van het gebruik van levensmiddelenadditieven, niet-biologische ingrediënten met een hoofdzakelijk technologische en sensorische functie, en micronutriënten en technische hulpstoffen, opdat het gebruik ervan tot een minimum wordt beperkt en alleen om wezenlijke technologische redenen of voor bijzondere voedingsgerelateerde doeleinden plaatsvindt.
66.
In punt 42 van haar conclusie in de zaak Herbaria Kräuterparadies (
17
) heeft advocaat-generaal Sharpston gesteld dat „[uit] de bewoordingen van die bepalingen[ (
18
)] blijkt dat zij restrictief moeten worden geïnterpreteerd – wat wordt bevestigd door [overweging 22] van verordening nr. 834/2007, volgens [welke] uitzonderingen op de voorschriften voor de biologische productie strikt beperkt moeten blijven tot gerechtvaardigde gevallen”.
67.
De elementen waarop advocaat-generaal Sharpston zich heeft gebaseerd, zijn ook toepasselijk in geval van toevoeging van niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong, zodat het denkbaar is dat een ingrediënt dat op de limitatieve lijst in bijlage IX bij verordening nr. 889/2008 is vermeld, slechts in een bepaald levensmiddel kan worden gebruikt indien het voor dit specifieke levensmiddel voldoet aan de voorwaarden van artikel 21 van verordening nr. 834/2007, namelijk dat er geen biologisch alternatief voor is en dat het onmisbaar is voor het produceren of bewaren van de levensmiddelen.
68.
Deze analyse heeft weliswaar vooral ten doel het gebruik te regelen van de wieren waarnaar in bijlage IX bij verordening nr. 889/2008 zonder onderscheid wordt verwezen, maar zorgt er tevens voor dat kan worden belet dat de strikte regels voor de toevoeging van producten of stoffen op biologisch gebied worden omzeild door de gebruikmaking van wieren, die talrijke technologische eigenschappen bezitten.
B.
Statusbepaling van lithothamnion
69.
De indeling van het betrokken product, lithothamnion, dat ook bekendstaat onder de naam Phymatolithon calcareum (
19
), kan in het Unierecht onzeker lijken.
70.
Deze indeling als „mineraal” dan wel als „niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong” is van wezenlijk belang om vast te stellen welke regeling van toepassing is op de toevoeging ervan aan een biologisch levensmiddel en, met name, of hieraan de aanduiding „biologisch” mag worden gegeven.
71.
Indien dit wier als „mineraal” in de zin van artikel 19, lid 2, onder b), van verordening nr. 834/2007 zou worden aangemerkt, zou de toepassing van artikel 27, lid 1, onder f), van verordening nr. 889/2008 immers elke mogelijkheid van behoud van het label „biologisch” verbieden na de toevoeging van lithothamnion, aangezien de Unierechtelijke of nationaalrechtelijke bepalingen een dergelijke verrijking met calcium voor een plantaardige drank niet verplicht stellen.
72.
Indien lithothamnion daarentegen zou worden aangemerkt als een wier in de zin van bijlage IX bij verordening nr. 889/2008, dan zou de toevoeging ervan mogelijk zijn zonder afbreuk te doen aan de biologische status van het overeenkomstig artikel 19, lid 2, onder c), van verordening nr. 834/2007 juncto artikel 28 van verordening nr. 889/2008 verwerkte levensmiddel, mits aan de criteria van artikel 21 van verordening nr. 834/2007 is voldaan.
1. Poging tot statusbepaling enkel op basis van de verordeningen nr. 834/2007 en nr. 889/2008
73.
In verordening nr. 889/2008 wordt lithothamnion – net als maerl en kalkhoudende zeeschelpen (
20
) – enkel als mineraal genoemd in bijlage V bij deze verordening, met als opschrift „Voedermiddelen als bedoeld in artikel 22, onder d), artikel 24, lid 2, en artikel 25 quaterdecies, lid 1” (
21
), met dien verstande dat deze stoffen in de oorspronkelijke versie van deze bijlage waren ingedeeld in de categorie „calcium”.
74.
Zoals hierboven in punt 58 is vermeld, worden in punt 1.3 van bijlage IX bij die verordening daarentegen enkel wieren genoemd, met inbegrip van zeewieren, die bij de bereiding van niet-biologische levensmiddelen mogen worden gebruikt.
75.
Derhalve zijn er wat de statusbepaling van lithothamnion betreft twee uitleggingen mogelijk:
–
aangezien lithothamnion door de Uniewetgever als mineraal werd aangemerkt, was het niet nodig om dit wier uit te sluiten van punt 1.3 van bijlage IX bij verordening nr. 889/2008, betreffende niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong. In dezelfde zin kan daaraan worden toegevoegd dat de punten 1.1 en 1.2 van bijlage IX bij die verordening betrekking hebben op eetbare producten en dat eetbare wieren specifiek aan de orde komen in artikel 13, lid 1, onder a), van verordening nr. 834/2007. Bijgevolg moet lithothamnion als mineraal worden aangemerkt, dan wel
–
omgekeerd kan, nu de Uniewetgever de specifieke kenmerken van lithothamnion kende, het feit dat alle wieren, met inbegrip van zeewieren, zonder onderscheid op biologisch gebied zijn toegelaten, op de enkele voorwaarde dat zij zijn toegelaten bij de bereiding van niet-biologische voedingsmiddelen, niet tot uitsluiting van het wier lithothamnion leiden, dat derhalve als een niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong zou moeten worden aangemerkt.
76.
Bijgevolg blijken de louter op de bewoordingen van de verordeningen nr. 834/2007 en nr. 889/2008 gebaseerde argumenten voor de indeling van lithothamnion als niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong dan wel als mineraal, te zwak om een bevredigend uitsluitsel te geven.
2. Poging tot statusbepaling op basis van andere Unierechtelijke bepalingen
77.
In de overige Unierechtelijke teksten waarin lithothamnion wordt genoemd, wordt het hetzij slechts als een „ingrediënt” (
22
), hetzij als „wier” (plant) (
23
) of als „mineraal” (
24
) aangemerkt.
78.
Opgemerkt zij evenwel dat lithothamnion op het gebied van voedingsmiddelen, zij het diervoeders, als „mineraal” wordt aangeduid, terwijl het op het gebied van cosmetica louter als „ingrediënt” wordt aangeduid en op milieugebied als „wier” en dus als plant wordt aangeduid. Deze verschillen in kwalificatie kunnen worden verklaard door de verschillende doelstellingen die met de desbetreffende regelingen worden nagestreefd.
79.
Zo wordt lithothamnion in het kader van richtlijn 92/43 in verband gebracht met een dier- of plantensoort, terwijl het op het gebied van diervoeders wordt bezien vanuit de voedingswaarde ervan. In de cosmetica is de kwalificatie van het product als plant dan wel als mineraal daarentegen van weinig belang, zolang het maar als ingrediënt kan worden gebruikt.
80.
Deze teleologische beoordeling van de complexe aard van lithothamnion sluit aan bij die welke de Commissie in haar antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof heeft voorgesteld.
81.
De Commissie baseert zich op de door de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) gegeven definitie van „micronutriënt”, die voortvloeit uit de functie van de stof in kwestie: „Nutriënt dat het lichaam in zeer kleine hoeveelheden nodig heeft om te zorgen voor een normale groei en ontwikkeling en de instandhouding van de gezondheid, bijvoorbeeld vitaminen en mineralen”.
82.
Elke andere redenering zou erop neerkomen dat de verrijking van biologische levensmiddelen met calcium door middel van toevoeging van lithothamnion, dat hoofdzakelijk uit calciumcarbonaat bestaat, wordt toegelaten, terwijl bijlage VIII bij verordening nr. 889/2008, met als opschrift „Bepaalde producten en stoffen voor gebruik bij de vervaardiging van verwerkte biologische levensmiddelen, gist en gistproducten als bedoeld in artikel 27, lid 1, onder a), en artikel 27 bis, onder a)”, in deel A, met als opschrift „Levensmiddelenadditieven, inclusief dragers”, bepaalt dat calciumcarbonaat „[…] niet als kleurstof [mag] worden gebruikt en […] niet [mag] worden gebruikt om producten met calcium te verrijken”.
83.
Hier komt de tweeledigheid van het standpunt van Natumi duidelijk aan het licht. In haar voedingsclaims betreffende het eindproduct laat zij zich namelijk voorstaan op de verrijking met calcium, terwijl zij ontkent dat lithothamnion een mineraal is op het moment dat het aan het levensmiddel wordt toegevoegd.
84.
Ik wijs er echter nogmaals op dat in bijlage II bij verordening nr. 1925/2006, met als opschrift „Vitamineformuleringen en mineraalverbindingen die aan levensmiddelen mogen worden toegevoegd”, in punt 2 betreffende mineraalverbindingen, onder meer calciumcarbonaat, calciumchloride, calciumcitraatmalaat, calciumzouten van citroenzuur, calciumgluconaat, calciumglycerofosfaat, calciumlactaat, calciumzouten van orthofosforzuur, calciumhydroxide, calciummalaat, calciumoxide, calciumsulfaat en calciumfosforyloligosachariden zijn vermeld. Alleen deze mineraalverbindingen mogen dus als calciumbron aan levensmiddelen worden toegevoegd, en lithothamnion behoort daar niet toe. Bijgevolg is Natumi juist daarom van mening dat het wat deze toevoeging betreft om calcium in de vorm van calciumcarbonaat gaat.
85.
Ik kom tot de slotsom dat lithothamnion in het kader van de wetgeving inzake de aanduiding „biologisch” mijns inziens moet worden gekwalificeerd als „mineraal”, hetgeen de toevoeging ervan aan een biologisch levensmiddel belet – daar het anders deze aanduiding „biologisch” kwijtraakt –, omdat de toevoeging ervan noch door het Unierecht, noch door het Duitse recht verplicht wordt gesteld. Lithothamnion kan namelijk, zelfs voor de verrijking met calcium, in niet-biologische levensmiddelen worden gebruikt.
3. Aanvullende toelichting
86.
In de eerste plaats is het ter kennisneming interessant om vast te stellen dat voor een van de producten van Natumi, dat door haar is genoemd in haar antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof en in de bijlagen daarbij en dat door Marigot Ltd onder de naam „AquaminTM F” in de handel wordt gebracht, in de Verenigde Staten van Amerika een aanvraag tot vermelding op de lijst van de in de biologische productie toegelaten stoffen is ingediend.
87.
Op 2 maart 2007 heeft de National Organic Standards Board (NOSB) (nationale raad voor biologische normen, Verenigde Staten van Amerika) (
25
) een aanvraag met betrekking tot Phymatolithon calcareum of Lithothamnium corallioide ontvangen. Om aan te tonen dat het om een product gaat „waarvan algemeen wordt erkend dat het onschadelijk is” („generally recognized as safe”), heeft Marigot in bijlage 2 bij haar aanvraag de brief gevoegd van 21 april 2000 van de bevoegde dienst van de US Food and Drug Administration (overheidsdienst voor levensmiddelen en geneesmiddelen, Verenigde Staten), die ten behoeve van de procedure de aanduiding van het product heeft veranderd in „calcium uit zeewier”, omdat zij van mening was dat de gebruikte uitdrukking „verkalkt zeewier” de betrokken stof niet adequaat beschreef omdat dit onterecht impliceerde dat de kenmerkende eigenschap van de stof wier is in plaats van calcium. (
26
)
88.
Na bestudering heeft de NOSB op 19 november 2008 (
27
) medegedeeld dat het niet nodig was „AquaminTM F” aan de lijst van op biologisch gebied toelaatbare producten toe te voegen, aangezien deze stof reeds was toegelaten overeenkomstig de lijst van minerale voedingsstoffen. (
28
)
89.
Zo is „AquaminTM F” in de Verenigde Staten sinds 2008 op biologisch gebied toegelaten als mineraal. Dit bevestigt de opvatting dat de status van lithothamnion als plant dan wel als mineraal kan afhangen van de betrokken regeling.
90.
In de tweede plaats verdient het vermelding dat intussen verordening (EU) 2018/848 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad (
29
) is vastgesteld. In artikel 24, lid 2, onder a) en b), daarvan is het beginsel overgenomen dat de Commissie bepaalde producten en stoffen mag toelaten bij de productie van verwerkte biologische levensmiddelen en dat die producten op limitatieve lijsten worden vermeld als levensmiddelenadditieven en technische hulpstoffen of als niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong die bestemd zijn om voor de productie van verwerkte biologische levensmiddelen te worden gebruikt. Lid 4 van dat artikel neemt de vereisten van het huidige artikel 21 van verordening nr. 834/2007 over.
91.
De in oktober 2020 op basis van artikel 24, lid 9, van verordening 2018/848 opgestelde ontwerpuitvoeringsverordening (
30
) van de Commissie die binnenkort wordt vastgesteld (
31
), bevat in bijlage V, deel B, een lijst van toegelaten producten en stoffen waarin slechts twee met name genoemde wiersoorten (arame en hijiki) zijn opgenomen die als niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong aan biologische levensmiddelen mogen worden toegevoegd. Natumi heeft een eerder ontwerp overgelegd (dat drie wiersoorten omvatte, te weten wakame, arame en hijiki).
92.
Bovendien bepaalt artikel 7, tweede alinea, van deze ontwerpuitvoeringsverordening dat de toelating van de toevoeging van niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong aan verwerkte biologische levensmiddelen, niet geldt als deze worden gebruikt als levensmiddelenadditieven, technische hulpstoffen of producten of stoffen vermeld in bijlage II, deel IV, punt 2.2.2, van verordening 2018/848, dat wil zeggen met name mineralen.
93.
Verordening 2018/848 en genoemde ontwerpuitvoeringsverordening, met inbegrip van de bijlagen daarbij, zijn weliswaar niet van toepassing op de onderhavige zaak, maar zij tonen de ontwikkeling aan die op het gebied van biologische levensmiddelen wordt gevolgd, namelijk dat de toevoeging van niet-biologische bestanddelen aan biologische levensmiddelen zoveel mogelijk wordt beperkt. Aangezien bovendien het wier lithothamnion in de bijlage niet langer als niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong wordt genoemd, mag hiervan bij de inwerkingtreding van deze nieuwe verordeningen geen gebruik meer worden gemaakt in een biologisch levensmiddel als een plantaardige drank.
94.
Deze aanvullende factoren versterken mijn overtuiging dat lithothamnion op het gebied van levensmiddelen moet worden aangemerkt als „mineraal” in de zin van artikel 19, lid 2, onder b), van verordening nr. 834/2007 en dat het gebruik ervan in een levensmiddel ertoe leidt dat voor dit levensmiddel de aanduiding „biologisch” niet meer mag worden gehanteerd bij gebreke van met Unierechtelijke regels of hiermee verenigbare nationaalrechtelijke regels die het gebruik ervan verplicht stellen.
V. Conclusie
95.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Bundesverwaltungsgericht als volgt te beantwoorden:
„Artikel 28 van verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft, zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordeningen (EU) nr. 203/2012 van de Commissie van 8 maart 2012, (EU) nr. 505/2012 van de Commissie van 14 juni 2012, (EU) nr. 354/2014 van de Commissie van 8 april 2014, (EU) 2016/673 van de Commissie van 29 april 2016 en (EU) 2018/1584 van de Commissie van 22 oktober 2018, gelezen in samenhang met punt 1.3 van bijlage IX bij deze verordening, moet aldus worden uitgelegd dat het wier lithothamnion (Lithothamnium calcareum) vanwege de samenstelling ervan niet als ingrediënt bij de verwerking van biologische levensmiddelen mag worden gebruikt wanneer de toevoeging ervan voornamelijk tot doel heeft het levensmiddel met calcium te verrijken. Het moet in dat geval worden aangemerkt als ‚mineraal’ in de zin van artikel 19, lid 2, onder b), van verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2092/91, en in de zin van artikel 27, lid 1, van verordening nr. 889/2008, zoals gewijzigd, waarvoor geen gebruik op grond van artikel 27, lid 1, onder f), van deze verordening is toegestaan.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	PB 2007, L 189, blz. 1.
(
3
)	PB 2008, L 250, blz. 1, zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordeningen (EU) nr. 203/2012 van de Commissie van 8 maart 2012 (PB 2012, L 71, blz. 42), (EU) nr. 505/2012 van de Commissie van 14 juni 2012 (PB 2012, L 154, blz. 12), (EU) nr. 354/2014 van de Commissie van 8 april 2014 (PB 2014, L 106, blz. 7), (EU) 2016/673 van de Commissie van 29 april 2016 (PB 2016, L 116, blz. 8) en (EU) 2018/1584 van de Commissie van 22 oktober 2018 (PB 2018, L 264, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 889/2008”)
(
4
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (PB 2004, L 139, blz. 206).
(
5
)	Verordening van de Raad van 24 juni 1991 inzake de biologische productiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwproducten en levensmiddelen (PB 1991, L 198, blz. 1), die is vervangen door verordening nr. 834/2007 (zie artikel 39 van deze laatste verordening).
(
6
)	Verordening van 12 juni 2013 inzake voor zuigelingen en peuters bedoelde levensmiddelen, voeding voor medisch gebruik en de dagelijkse voeding volledig vervangende producten voor gewichtsbeheersing, en tot intrekking van richtlijn 92/52/EEG van de Raad, richtlijnen 96/8/EG, 1999/21/EG, 2006/125/EG en 2006/141/EG van de Commissie, richtlijn 2009/39/EG van het Europees Parlement en de Raad en de verordeningen (EG) nr. 41/2009 en (EG) nr. 953/2009 van de Commissie (PB 2013, L 181, blz. 35).
(
7
)	Richtlijn van 5 december 2006 inzake bewerkte voedingsmiddelen op basis van granen en babyvoeding voor zuigelingen en peuters (PB 2006, L 339, blz. 16).
(
8
)	Richtlijn van 22 december 2006 inzake volledige zuigelingenvoeding en opvolgzuigelingenvoeding en tot wijziging van richtlijn 1999/21/EG (PB 2006, L 401, blz. 1).
(
9
)	PB 2006, L 404, blz. 26, zoals gewijzigd bij de verordeningen (EG) nr. 1170/2009 van de Commissie van 30 november 2009 (PB 2009, L 314, blz. 36) en (EU) 2017/1203 van de Commissie van 5 juli 2017 (PB 2017, L 173, blz. 9) (hierna: „verordening nr. 1925/2006”).
(
10
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 87/250/EEG van de Commissie, richtlijn 90/496/EEG van de Raad, richtlijn 1999/10/EG van de Commissie, richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad, richtlijnen 2002/67/EG en 2008/5/EG van de Commissie, en verordening (EG) nr. 608/2004 van de Commissie (PB 2011, L 304, blz. 18).
(
11
)	C‑137/13, EU:C:2014:2335.
(
12
)	Arrest van 5 november 2014, Herbaria Kräuterparadies (C‑137/13, EU:C:2014:2335, punt 41).
(
13
)	Arrest van 5 november 2014, Herbaria Kräuterparadies (C‑137/13, EU:C:2014:2335, punt 43).
(
14
)	C‑137/13, EU:C:2014:2335.
(
15
)	Arrest van 5 november 2014, Herbaria Kräuterparadies (C‑137/13, EU:C:2014:2335, punt 46).
(
16
)	C‑137/13, EU:C:2014:2335.
(
17
)	C‑137/13, EU:C:2014:318.
(
18
)	Voetnoot 14 bij dit punt 42 vermeldt in verband met die bepalingen: „Zie ook artikel 6 van verordening nr. 834/2007 […]. Hierin worden termen gebruikt als ‚beperking’, ‚minimum’, ‚alleen’, ‚wezenlijke’ en ‚uitsluiting’.”
(
19
)	Zie de verwijzing naar „11.1.5 Lithothamnion” in voetnoot 24 infra.
(
20
)	In deel 1, met als opschrift „Voedermiddelen van minerale oorsprong”.
(
21
)	Bijlage laatstelijk gewijzigd bij uitvoeringsverordening nr. 354/2014.
(
22
)	Zie de bijlage bij besluit (EU) 2019/701 van de Commissie van 5 april 2019 tot vaststelling van een woordenlijst van gemeenschappelijke benamingen van ingrediënten bij de etikettering van cosmetische producten (PB 2019, L 121, blz. 1), met als opschrift „Woordenlijst van gemeenschappelijke benamingen van ingrediënten”, waarin zijn vermeld: 13532 Lithothamnion calcareum extract, 13533 Lithothamnion calcareum powder, en 18371 Phymatolithon calcareum extract.
(
23
)	Zie bijlage V bij richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006, L 363, blz. 368) (hierna: „richtlijn 92/43”), met als opschrift „Dier- en plantensoorten van communautair belang, waarvoor het onttrekken aan de natuur en de exploitatie aan beheersmaatregelen kunnen worden onderworpen”, waarvan punt b), betreffende „[p]lantensoorten”, in de categorie „algae”, „Rhodophyta”, „Corallinaceae”, „Lithothamnium
coralloides Crouan frat.” en „Phymat[o]lithon calcareum (Poll.) Adey & McKibbin” bevat.
(
24
)	Zie de bijlage bij verordening (EU) nr. 68/2013 van de Commissie van 16 januari 2013 betreffende de catalogus van voedermiddelen (PB 2013, L 29, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2017/1017 van de Commissie van 15 juni 2017 (PB 2017, L 159, blz. 48), met als opschrift „Catalogus voor voedermiddelen”, waarvan deel C de „[l]ijst van voedermiddelen” bevat. Deze lijst bevat in punt 11, betreffende „[m]ineralen en afgeleide producten”, de punten 11.1.4 Kalkwier [Maërl] en 11.1.5 Lithothamne.
(
25
)	Zie deze aanvraag op het volgende internetadres: https://www.ams.usda.gov/sites/default/files/media/Calcium%20Seaweed%20Petition.pdf
(
26
)
(
27
)	Zie het antwoord van de NOSB op het volgende internetadres: https://www.ams.usda.gov/sites/default/files/media/Calcium%20Seaweed%20Final%20Rec.pdf
(
28
)
(
29
)	PB 2018, L 150, blz. 1.
(
30
)	Zie ontwerpuitvoeringsverordening en de bijlagen daarbij (code D067068/03), beschikbaar op het volgende internetadres: https://ec.europa.eu/transparency/comitology-register/screen/documents/067068/3/consult
(
31
)	Zie punt B.2 van het verslag van de vergadering van het Comité voor biologische productie van 28 en 29 oktober 2020 op het volgende internetadres: https://ec.europa.eu/transparency/comitology-register/screen/documents/070018/1/consult