62000CC0117_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Com a presente acção, a Comissão das Comunidades Europeias pede a declaração de que a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem em virtude dos artigos 3.º e 4.º, n.º 4, primeiro período, da Directiva 79/409/CEE (1)e do artigo 6.º, n.º 2, da Directiva 92/43/CEE (2). A Comissão acusa este Estado-Membro de não ter adoptado, no prazo fixado, as medidas necessárias para garantir a protecção de uma espécie que vive naturalmente no estado selvagem - o lagópode-escocês (Lagopus lagopus). Acusa-o, além disso, de não ter garantido, em conformidade com as directivas aves e habitats, a conservação de uma zona de protecção especial (3) - o Owenduff-Nephin Beg Complex (4) - que abriga espécies de aves selvagens e tipos de habitats naturais de interesse comunitário.
I - Quadro jurídico
A - A directiva aves
2 Nos termos do seu artigo 1.º, n.º 1, primeiro período, a directiva aves «diz respeito à conservação de todas as espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados-Membros ao qual é aplicável o Tratado».
3 Segundo o artigo 2.º da directiva aves, «[os] Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para manter ou adaptar a população de todas as espécies de aves referidas no artigo 1.º a um nível que corresponda nomeadamente às exigências ecológicas, científicas e culturais, tendo em conta as [exigências] económicas e de recreio».
4 O artigo 3.º da directiva dispõe:
«1. Tendo em conta as exigências mencionadas no artigo 2.º, os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para preservar, manter ou restabelecer uma diversidade e uma extensão suficientes de habitats para todas as espécies de aves referidas no artigo 1.º
2. A preservação, a manutenção e o restabelecimento dos biótopos (5) e dos habitats comportam em primeiro lugar as seguintes medidas:
a) Criação de zonas de protecção;
b) Manutenção e adaptação ajustadas aos imperativos ecológicos dos habitats situados no interior e no exterior das zonas de protecção;
c) Reabilitação dos biótopos destruídos;
d) Criação de biótopos.»
5 O artigo 4.º da directiva aves diz respeito às medidas de conservação especial aplicáveis muito especialmente às espécies mencionadas no anexo primeiro e às espécies migratórias, não referidas neste anexo.
6 Este artigo prevê:
«1. As espécies mencionadas no Anexo I são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.
Para o efeito, tomar-se-ão em consideração:
a) As espécies ameaçadas de extinção;
b) As espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats;
c) As espécies consideradas raras, porque as suas populações são reduzidas ou porque a sua repartição local é restrita;
d) Outras espécies necessitando de atenção especial devido à especificidade do seu habitat.
Ter-se-á em conta, para proceder às avaliações, quais as tendências e as variações dos níveis populacionais.
Os Estados-Membros classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas últimas na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.
2. Os Estados-Membros tomarão medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no Anexo I e cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de protecção na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. Com esta finalidade, os Estados-Membros atribuem uma importância especial à protecção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.
3. Os Estados-Membros enviarão à Comissão todas as informações úteis de modo a que ela possa tomar as iniciativas convenientes tendo em vista a coordenação necessária para que as zonas referidas no n.º 1, por um lado, e no n.º 2, por outro, constituam uma rede coerente respondendo às necessidades de protecção das espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.
4. Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos do presente artigo. Para além destas zonas de protecção, os Estados-Membros esforçam-se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats.»
7 O artigo 18.º, n.º 1, da directiva aves determina que os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento a esta directiva no prazo de dois anos a contar da sua notificação. Tendo esta directiva sido notificada em Abril de 1979, esse prazo expirou em Abril de 1981.
B - A directiva habitats
8 A directiva habitats tem por objectivo contribuir para garantir a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados-Membros onde se aplica o Tratado (6).
9 O artigo 1.º da directiva habitats define as principais noções utilizadas.
10 Nos termos do referido artigo 1.º, alínea b), habitats naturais são zonas terrestres ou aquáticas que se distinguem pelas características geográficas abióticas (7) e bióticas, quer sejam inteiramente naturais quer seminaturais.
11 O artigo 1.º, alínea d), da directiva habitats define tipos prioritários de habitat natural como os tipos de habitat natural ameaçados de desaparecimento existentes no território a que se refere o artigo 2.º, por cuja conservação a Comunidade é especialmente responsável dada a dimensão considerável da parte da área de distribuição natural desses habitats localizada no território referido no mesmo artigo 2.º Estes habitats constam do Anexo I e são assinalados com um asterisco.
12 Segundo o artigo 1.º, alínea l), da directiva habitats, por «Zona especial de conservação» (8), deve-se entender um sítio de importância comunitária designado pelos Estados-Membros por um acto regulamentar, administrativo ou contratual em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável, dos habitats naturais ou das populações das espécies para as quais o sítio é designado.
13 O artigo 2.º, n.º 2, da directiva habitats precisa que as medidas tomadas ao abrigo da directiva se destinam a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies da fauna e da flora selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável.
14 O artigo 3.º da directiva habitats dispõe que será criada, para esse efeito, uma rede ecológica europeia coerente de ZSC, denominada «Natura 2000». Esta rede Natura 2000 compreende nomeadamente as ZPS classificadas pelos Estados-Membros nos termos das disposições da directiva aves (9).
15 O artigo 6.º, n.º 2, da directiva habitats diz o seguinte:
«2. Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas [ZSC], a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.»
16 O artigo 7.º da directiva dispõe:
«As obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.º substituem as decorrentes do n.º 4, primeira frase, do artigo 4.º da Directiva [aves], no respeitante às zonas de protecção especial classificadas nos termos do n.º 1 do artigo 4.º ou analogamente reconhecidas nos termos do n.º 2, do artigo 4.º da presente directiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado-Membro nos termos da Directiva [aves], se esta for posterior.»
17 Segundo o artigo 23.º, n.º 1, da directiva habitats, os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à presente directiva, no prazo de dois anos a contar da sua notificação. Tendo esta directiva sido notificada em Junho de 1992, o referido prazo expirou em Junho de 1994.
II - Quadro processual
A - A fase pré-contenciosa
18 Em 9 de Outubro de 1997, a Comissão, tendo verificado que a Irlanda não tinha dado cumprimento às obrigações previstas nos artigos 3.º e 4.º, n.º 4, da directiva aves nem ao artigo 6.º, n.º 2, da directiva habitats, notificou este Estado-Membro para apresentar as suas observações a este respeito. Nesta correspondência, a Comissão sublinha a incidência negativa do sobrepastoreio (10) na principal ZPS da Irlanda, ou seja, no Owenduff-Nephin Beg Complex, bem como o impacto negativo do sobrepastoreio no habitat do lagópode-escocês, uma ave selvagem sedentária abrangida pelo artigo 3.º da directiva aves.
19 Não tendo recebido qualquer resposta das autoridades irlandesas, a Comissão enviou-lhes, por carta de 8 de Abril de 1998, um parecer fundamentado, no qual reiterou as observações contidas na notificação de incumprimento e as convidou a darem-lhe cumprimento num prazo de dois meses.
20 Em 1 de Setembro de 1998, as autoridades irlandesas responderam ao parecer fundamentado, fornecendo informações sobre as novas medidas adoptadas para restringir o sobrepastoreio, tanto em geral, como mais especificamente nas ZPS do Owenduff-Nephin Beg Complex.
21 Considerando que a resposta assim dada não lhe permitia concluir que a Irlanda tinha dado cumprimento às obrigações resultantes das disposições em litígio das directivas aves e habitats, a Comissão decidiu propor a presente acção.
B - Pedidos das partes
22 A acção da Comissão deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de Março de 2000.
23 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- declarar que, ao não adoptar as todas as medidas necessárias para dar cumprimento aos artigos 3.º da directiva aves, em relação ao lagópode-escocês, e 4.º, n.º 4, primeiro período, da directiva aves, e 6.º, n.º 2, da directiva habitats, no que diz respeito à ZPS do Owenduff-Nephin Beg Complex, a Irlanda não deu cumprimento às referidas directivas e não cumpriu as obrigações que lhe incumbem em virtude do Tratado CE.
- condenar a Irlanda nas despesas.
24 A Irlanda conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- declarar que a Comissão não fundamentou as suas alegações de que a Irlanda não tinha cumprido a sua obrigação de respeitar os artigos 3.º e 4.º, n.º 4, primeiro período, da directiva aves e 6.º, n.º 2, da directiva habitats;
- julgar o pedido improcedente e condenar a Comissão nas despesas.
III - Os fundamentos invocados pela Comissão e os argumentos da Irlanda
A - Primeiro fundamento: falta de medidas de preservação, de manutenção e de restabelecimento de uma diversidade e de uma superfície suficiente de habitats para o lagópode-escocês (violação do artigo 3.º da directiva aves)
25 Segundo a Comissão, o lagópode-escocês não beneficia da protecção prevista pelo artigo 4.º da directiva aves, pois não consta do Anexo I e não é uma espécie migratória mas antes sedentária. Todavia, considera que as disposições do artigo 3.º da directiva aves lhe são aplicáveis. O referido artigo diz, com efeito, respeito, a todas as espécies «de aves que vivam naturalmente no estado selvagem» no seu território. Ora, assim sucede com o lagópode-escocês.
26 Baseando-se em diversas fontes científicas (11), a Comissão sublinha que as zonas constituídas por colinas, turfeiras e charnecas são essenciais à sobrevivência desta espécie.
27 A Comissão verifica que o habitat deste espécie foi degradado e que a sua área de reprodução regrediu de maneira manifesta e brutal. Esta situação explica-se pelo pastoreio praticado de modo intensivo após a entrada em vigor das directivas aves e habitats.
28 A Comissão baseia-se num relatório de 1993, elaborado pela Irish Wildbird Conservancy (12). Segundo esta última, o lagópode-escocês constitui uma das doze espécies de aves nidificadoras mais ameaçadas do país.
29 Este estudo foi confirmado pelo inventário elaborado, a pedido das autoridades irlandesas competentes, pelo Joint Nature Conservation Committee (13). Este inventário identifica o pastoreio intensivo praticado pelos criadores de carneiros como uma das razões maiores da ameaça do habitat do lagópode-escocês e da regressão da sua área de reprodução. Para remediar esta situação, o referido comité preconiza diversas medidas específicas, tais como um controlo muito estrito do sobrepastoreio.
30 Segundo a Comissão, face às cartas geográficas representadas nos dois únicos atlas elaborados até hoje relativos às aves nidificadoras (14), verifica-se que a superfície actual da área de reprodução do lagópode-escocês diminuiu de 60% em relação às áreas de reprodução da espécie ilustrados no primeiro atlas e de 82% em relação às devidamente identificadas no segundo atlas.
De igual modo, a comparação da carta de zonas designadas como degradadas (15) com as cartas que apresentam a área de nidificação actual da espécie revela, por um lado, que esta área continua a abranger, em larga medida, as zonas designadas como degradadas (16) e que, por outro lado, foi ainda nestas zonas degradadas que a redução da área de nidificação da espécie foi mais marcada.
31 A Comissão precisa que, na sua resposta ao parecer fundamentado, as autoridades irlandesas reconheceram que as populações nidificadoras de lagópodes-escoceses foram afectadas pelas consequências do sobrepastoreio e que a sua área de reprodução diminuiu. Segundo estas autoridades, esta situação explica-se pela duplicação do número de carneiros na Irlanda depois da entrada em vigor da directiva aves.
32 Os dados quantificados indicados sublinham que a regressão da área de reprodução da espécie é inquietante, uma vez que ela ocorreu de um modo particularmente nítido e rápido. Em consequência, a Comissão considera que a Irlanda deve adoptar, o mais rapidamente possível, medidas destinadas a limitar o sobrepastoreio. Segundo a Comissão, apenas um plano draconiano de gestão destas zonas é susceptível de preservar, de manter ou de restabelecer uma diversidade e uma superfície suficientes de habitats para o lagópode-escocês.
33 A Comissão observa que, até hoje, medidas efectivas (17) ou eficazes ainda não foram adoptadas pelas autoridades irlandesas competentes. Estes pontos são objecto de desenvolvimentos específicos no âmbito do segundo fundamento. Em todo o caso, a Comissão considera que o incumprimento pela Irlanda das obrigações resultantes do artigo 3.º da directiva aves é amplamente demonstrado pela verificação de uma diminuição considerável da área de repartição do lagópode-escocês na Irlanda.
34 Daí conclui a Comissão que a Irlanda não cumpriu as suas obrigações de proteger uma diversidade e uma superfície suficientes de habitats para a espécie em causa, em conformidade com o artigo 3.º da directiva aves.
35 O Governo irlandês reconhece que o habitat do lagópode-escocês, constituído por colinas, turfeiras e charnecas de urzes, está seriamente ameaçado pelo sobrepastoreio. Todavia, sustenta que a Comissão não provou que a superfície do habitat da espécie tenha sido reduzida ao ponto de se tornar insuficiente para a conservação desta. Em seu entender, a violação do artigo 3.º da directiva aves pressupõe, com efeito, que a prova dessa diminuição seja apresentada. Por conseguinte, um Estado-Membro que tente aplanar as dificuldades prejudiciais à conservação das espécies e do seus habitats não pode ser utilmente accionado com base neste artigo.
36 A Irlanda recorda, de resto, que a entrada em vigor, a partir de 2001, de planos-quadro das terras comunais para as zonas mais degradadas dos seis condados ocidentais (18) deverá permitir garantir uma protecção efectiva e eficaz da área de nidificação do lagópode-escocês.
B - Segundo fundamento: falta de medidas adequadas de protecção da ZPS do Owenduff-Nephin Beg Complex (violação do disposto nos artigos 4.º, n.º 4, da directiva aves e 6.º, n.º 2, da directiva habitats)
37 A Comissão recorda que o Owenduff-Nephin Beg Complex é uma vasta zona de turfeiras de cobertura e de montanhas. Engloba a bacia geográfica do Owenduff e a cadeia montanhosa do Nephin Beg (condado de Mayo) no Oeste da Irlanda.
38 O Owenduff-Nephin Beg Complex é descrito pelas autoridades irlandesas (19) como um dos exemplos mais vastos e mais notáveis de turfeiras de cobertura que continuam intactas na Irlanda (20). As turfeiras de cobertura são tipos de habitats naturais prioritários que constam do Anexo I da directiva habitats.
39 Em 8 de Outubro de 1996, a Irlanda classificou este complexo como ZPS, com efeitos a partir de 15 de Outubro de 1996. A zona abrangida por esta classificação cobre uma superfície de 25 622,2 hectares (21) e representa a maior ZPS da Irlanda. Além disso, em 1986, nos termos da Convenção de Ramsar (22), uma parte importante do complexo foi declarada «zona húmida de importância internacional» (23).
40 Este complexo abriga três espécies de aves selvagens mencionadas no anexo I da directiva aves - a saber, o esmerilhão-comum (Falco columbarius) (24), a tarambola-dourada (Pluvialis apricaria) e o ganso da Gronelândia (Anser albifrons flavirostris). Em conformidade com o artigo 4.º, n.º 1, da referida directiva, estas espécies devem ser objecto de medidas especiais de conservação relativamente ao seu habitat.
41 Nele se encontram também diversas espécies de aves migradoras não referidas no Anexo I, mas que dependem deste complexo constituído por habitats de colinas e de turfeiras em diferentes estádios do seu ciclo anual - tais como o pilrito-comum (Calidris alpina), a narceja-comum (Gallinago gallinago) (25) e o maçarico real (Numenius arquata) (26).
42 Tendo em conta as características e a importância do Owenduff-Nephin Beg Complex, tanto para as espécies acima mencionadas referidas no Anexo I como para as espécies migratórias não referidas no Anexo I, mas cuja vinda é regular, a Comissão considera que as directivas aves e habitats impõem às autoridades irlandesas a adopção de medidas precisas que, no caso presente, não foram adoptadas ou foram-no de um modo inadequado ou insuficiente.
1. Quanto à violação das obrigações previstas no artigo 4.º, n.º 4, da directiva aves, que foram substituídas pelas disposições do artigo 6.º, n.º 2, da directiva habitats
43 A Comissão acusa as autoridades irlandesas de não terem adoptado as medidas preventivas adequadas destinadas a impedir os prejuízos causados ao Owenduff-Nephin Beg Complex pelo sobrepastoreio.
44 Devido às características acima mencionadas do complexo em causa, a Comissão sustenta que as autoridades irlandesas tardaram em pôr em prática as medidas previstas no artigo 4.º, n.os 1 e 2, da directiva aves. Com efeito, em conformidade com as disposições deste artigo, aquele complexo devia ter sido classificado como ZPS na data fixada pelo artigo 18.º da directiva aves, ou seja, em 6 de Abril de 1981. Além disso, devia, a contar dessa data, beneficiar das medidas preventivas previstas no artigo 4.º, n.º 4, primeiro período, da directiva aves e isto até à entrada em vigor das disposições do artigo 6.º, n.º 2, da directiva habitats.
45 A tomada em conta tardia da especificidade do complexo impediu a Irlanda de adoptar as medidas preventivas que podiam ter impedido os prejuízos graves causados nas turfeiras de cobertura do sítio pelo sobrepastoreio. Em apoio desta afirmação, a Comissão baseia-se em diversos elementos.
46 Em primeiro lugar, as autoridades irlandesas, na sua correspondência com a Comissão, forneceram uma lista das terras comunais tornadas «zonas degradadas». Estas terras são constituídas, em larga medida, por colinas e turfeiras e o complexo representa uma parte importante do bloco principal das zonas consideradas como degradadas. As autoridades irlandesas precisaram que cerca de 75% a 80% das referidas zonas coincidem com as zonas propostas para serem integradas no património natural da Irlanda (27) e vão beneficiar das medidas de conservação e de protecção que devem, proximamente, ser postas em prática. As autoridades irlandesas admitiram que os prejuízos causados a estas zonas são essencialmente devidos ao sobrepastoreio. Reconheceram que, em razão dos prejuízos causados pelas ovelhas, nestas zonas de colinas e de turfeiras, havia espécies ameaçadas. Assim, foi verificada uma diminuição do número de gansos da Gronelândia, de esmerilhões-comuns e de tarambolas-douradas, que têm o habito de se alimentarem e reproduzirem nestas zonas degradadas.
47 Diversos estudos especializados atestam igualmente estes prejuízos (28). Estes estudos confirmam, por um lado, que as áreas de invernada do ganso da Gronelândia no condado de Mayo são cada vez mais ameaçadas pela florestação e pela degradação da cobertura vegetal devida ao sobrepastoreio e que, por outro lado, a destruição dos terrenos de urzes pantanosos provocou uma diminuição do número de esmerilhões-comuns na zona considerada.
48 Finalmente, a Comissão cita outros dados mais gerais que mais não fazem do que corroborar os elementos precedentemente expostos - a saber, os efeitos extremamente devastadores do sobrepastoreio na turfeira de cobertura e nos outros habitats frágeis em termos de perda da vegetação e de erosão (29).
49 O Governo irlandês não contesta que o complexo tenha sido gravemente degradado pelo sobrepastoreio.
2. Quanto ao carácter insuficiente e inadaptado das medidas adoptadas pela Irlanda para reparar os prejuízos causados à ZPS do Owenduff-Nephin Beg Complex (violação do artigo 3.º da directiva aves)
50 Segundo a Comissão, as medidas destinadas a corrigir, a reparar e a estabilizar os prejuízos causados ao complexo devido à violação das disposições da directiva aves são insuficientes para lutar eficazmente contra o fenómeno do sobrepastoreio, tanto no plano geral como no que concerne às ZPS em causa.
51 As soluções que foram escolhidas pelas autoridades irlandesas para remediar estes prejuízos são de duas ordens. Em primeiro lugar, o Estado irlandês encara a compra de superfícies substanciais de terrenos situados no complexo. Em segundo lugar o Programa de Protecção do Ambiente Rural (30) deve, a curto prazo, contribuir para proteger as turfeiras de cobertura. Este programa subordina a concessão de subvenções aos agricultores à gestão ecológica das turfeiras e das charnecas (31).
52 Embora constituindo um progresso notável em relação à situação anterior, estas soluções continuam ainda a ser insuficientes para lutar eficazmente contra a causa essencial de degradação do complexo, ou seja, o sobrepastoreio intensivo.
53 Com efeito, a Comissão nota que, sendo o complexo em muito grande parte constituído por terrenos abertos e não vedados, a aquisição pelo Estado de terras situadas no interior deste complexo não permitirá, por si só, impedir as ovelhas de acederem às zonas detidas pelo Estado ou de aí pastarem em número excessivo.
54 Quanto ao REPS, a Comissão faz uma distinção em função dos períodos de aplicação do referido programa. O primeiro período estende-se de 1994 (32) a 1998 (33); o segundo período inicia-se em 1998 e prossegue ainda hoje. A Comissão aprecia a eficácia deste programa a partir do ano de 1994 (34) e ao ter em conta o estatuto jurídico dos terrenos aos quais se aplica. A este respeito, a Comissão diferencia as terras comunais (35) das terras não comunais (ou privadas) (36). Nas terras não comunais, o programa é voluntário, no sentido de que a sua aplicação está subordinada à aceitação dos agricultores.
55 As terras comunais situadas nas zonas designadas como degradadas abrangem 40% do Owenduff-Nephin Beg Complex. Nestas terras, o REPS impõe-se aos agricultores. Segundo a Comissão, durante o período que vai de 1994 a 1998, o REPS tinha por única função familiarizar todos os agricultores irlandeses com os princípios de gestão da paisagem rural e da protecção do ambiente. Não pôde, por conseguinte, durante este período, evitar a degradação dos habitats naturais em causa. Este facto é confirmado por diversos relatórios emanados do conselho do património irlandês.
56 A partir de 1988, foram adoptadas medidas concretas destinadas a limitar a densidade do pastoreio nas terras constituídas por charnecas e turfeiras, tais como planos-quadro. Todavia, por não ter recebido informações sobre o impacto destas medidas em matéria de protecção e de reparação dos prejuízos causados ao Owenduff-Nephin Beg Complex e aos habitats do Lagópode-escocês, a Comissão duvida da sua eficácia.
57 Além disso, a Comissão observa que a medida adoptada durante o Inverno de 1998-1999, a título de medida provisória enquanto se esperava a elaboração de planos-quadro relativos às terras comunais, que consiste em impor a redução generalizada de 30% da quota de um ovelhas de montanha, é manifestamente insuficiente. Com efeito, esta medida foi adoptada num contexto de muito grandes aumentos da densidade do pastoreio desde 1980 que se traduziram, a nível nacional, na duplicação do número de ovelhas. Esta medida, que se aplica de modo indiferenciado a todo o território a proteger, não tem em conta especificidades ecológicas próprias de cada uma das terras comunais e das explorações agrícolas. Ora, a sensibilidade dos habitats e a gravidade das consequências do pastoreio intensivo variam de uma terra para outra. Finalmente, de um modo geral, os relatórios emanados das próprias autoridades irlandesas sublinham que uma redução de 30% do gado pequeno não pode nem estabilizar a deterioração dos habitats nem pôr-lhe termo.
58 As terras não comunais situadas nas zonas consideradas como degradadas compreendem uma parte do complexo (37) e cerca de 250 000 hectares de charnecas, de turfeiras e de terras altas que a Irlanda pretende designar como ZSC para ter em conta, nomeadamente, necessidades específicas em matéria de habitats do lagópode-escocês. Quanto à aplicação do REPS nestas terras, a Comissão alega que o programa é voluntário e de uma eficácia muito relativa. Assim, quando os agricultores decidiram não participar no REPS, nenhuma disposição fixa o limite da criação intensiva de ovelhas nestas zonas. Por outras palavras, a densidade dos pastoreio dos animais nestas zonas é deixada à discrição dos criadores. No entanto, mesmo em caso de aceitação pelos agricultores da participação no REPS, a questão da densidade do pastoreio é deixada à apreciação das pessoas encarregadas de fixar os planos individuais de exploração agrícola que os participantes do REPS devem fornecer às autoridades. Ora, as linhas directivas para a elaboração destes planos são demasiado gerais e não fornecem orientações ecológicas precisas quanto às espécies vegetais e animais a proteger nos habitats em causa.
59 Em conclusão, a Comissão considera que, embora o REPS e certas medidas conexas tenham validamente contribuído para dominar e resolver o problema do sobrepastoreio tanto no Owenduff-Nephin Beg Complex como, em relação aos habitats do lagópode-escocês, noutras zonas propostas como ZSC, apresentam carências, em termos de cobertura da zona a proteger, do conteúdo das regras e das condições de aplicação que definem.
60 O Governo irlandês reconhece que a aplicação do plano de gestão da conservação do Owenduff-Nephin Beg Complex foi retardada pelo facto de haver necessidade de proceder a consultas aprofundadas das pessoas envolvidas. No entanto, pensa que esta situação terá uma resposta satisfatória num futuro muito próximo graças à aplicação simultânea das disposições do REPS, dos planos de gestão de conservação das ZSC e das ZPS, dos planos-quadro para as terras comunais, de diferentes outros programas para as terras não abrangidas pelo REPS (38) bem como à aplicação conjunta dos programas AHGI (39) e REPS.
61 No que concerne à redução do número de animais, o Governo irlandês alega que impor imediata e brutalmente uma diminuição ainda mais importante do número de ovelhas nestas zonas degradadas levaria à rejeição desse plano pelas comunidades agrícolas e à interrupção da sua cooperação nos programas de conservação dos habitats naturais.
62 Em conclusão, a Irlanda sustenta que desenvolve acções concertadas e cada vez mais positivas para evitar a degradação suplementar do sítio e para garantir uma melhor protecção das espécies animais e vegetais que nele vivem. Considera ter tomado as medidas adequadas, mesmo que estas não tenham tido o efeito pretendido, ou seja, a protecção das espécies animais e vegetais que se encontram no sítio. Em consequência, conclui que um Estado-Membro que fez prova de boa vontade, mas que não atingiu o fim procurado, não pode ser acusado de ter violado as disposições previstas nos artigos 4.º, n.º 4, da directiva aves e 6.º, n.º 62, da directiva habitats.
IV - Apreciação
A - Primeiro fundamento: falta de medidas de preservação, de manutenção e de restabelecimento de uma diversidade e de uma superfície bastante de habitats para o lagópode-escocês (violação do artigo 3.º da directiva aves)
63 Segundo uma jurisprudência constante, «a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado. As alterações posteriormente ocorridas não poderão, pois, ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça» (40).
64 Resulta do disposto no artigo 3.º da directiva aves que os Estados-Membros devem adoptar as medidas necessárias para preservar, manter ou restabelecer uma diversidade e uma extensão suficiente de habitats para todas as espécies de aves selvagens.
65 O lagópode-escocês é uma espécie de ave sedentária que vive naturalmente no estado selvagem no território europeu, nomeadamente na Irlanda. Consta do Anexo II/1 da directiva aves sob a designação «Lagopus lagopus hibernicus».
66 Por este facto, o Governo irlandês é obrigado a adoptar as medidas preventivas e reparadoras necessárias para garantir a esta espécie uma diversidade e uma superfície suficientes de habitats, susceptíveis de garantir a sua conservação.
67 O Governo irlandês não contesta que o lagópode-escocês entra no âmbito do artigo 3.º da directiva aves. Reconhece igualmente que as zonas constituídas por colinas e turfeiras que abrigam espécies vegetais como a urze comum (Calluna vulgaris) são necessárias à preservação desta ave. Do mesmo modo, admite que o pastoreio intensivo é uma das causas maiores da degradação do habitat desta espécie protegida, na medida em que a suas consequências são extremamente nefastas para a sobrevivência da urze.
68 Todavia, o Governo irlandês sustenta que a violação do artigo 3.º da directiva aves pressupõe que o habitat da espécie em causa esteja degradado ao ponto de não permitir a conservação desta. Ora, não foram fornecidos elementos quantitativos probatórios da diminuição importante do número de aves desta espécie.
69 A interpretação proposta pela Irlanda deve ser afastada. O Tribunal de Justiça já decidiu, com efeito, que as obrigações resultantes do artigo 3.º da directiva aves implicam que os Estados-Membros adoptem medidas precisas «[antes] do momento em que se verifique uma diminuição do número de aves ou que se concretize a ameaça de extinção de uma espécie protegida» (41). A falta de elementos relativos ao número de lagópodes-escoceses que permanecem actualmente nas zonas de habitats da espécie consideradas como degradadas não é, por conseguinte, susceptível de permitir à Irlanda eximir-se às suas obrigações.
70 Devido ao carácter preventivo das acções que devem ser desenvolvidas pelos Estados-Membros para darem cumprimento às obrigações do artigo 3.º da directiva aves, o incumprimento pela Irlanda das obrigações desta disposição é amplamente demonstrado pela verificação, incontestada, de uma diminuição considerável da área de repartição da espécie e da degradação manifesta e brutal do seu habitat (42).
71 Resulta dos desenvolvimentos precedentes que, ao não garantir uma diversidade e uma superfície suficientes de habitats para o lagópode-escocês, a Irlanda não cumpriu as obrigações que resultam do artigo 3.º da directiva aves.
B - Segundo fundamento: falta de medidas adequadas de protecção da ZPS do Owenduff-Nephin Beg Complex (violação das disposições dos artigos 4.º, n.º 4, da directiva aves e 6.º, n.º 2, da directiva habitats)
72 Como já vimos, o Tribunal de Justiça tem iterativamente decidido que «a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado. As alterações posteriormente ocorridas não poderão, pois, ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça» (43).
73 O artigo 4.º, n.º 1, da directiva aves obriga os Estados-Membros a classificarem como ZPS os territórios mais adequados em número e em superfície à conservação das espécies mencionadas no Anexo I da referida directiva. O artigo 4.º, n.º 2, da directiva aves prevê obrigações idênticas quanto às espécies migratórias não referidas no Anexo I, mas cuja vinda é regular. Para este efeito, o artigo 4.º, n.º 2, da directiva aves precisa que os Estados-Membros devem atribuir uma importância especial à protecção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.
74 O artigo 4.º, n.º 4, primeiro período, da directiva aves dispõe que os Estados-Membros devem adoptar as medidas adequadas para evitar, nas ZPS referidas no artigo 4.º, n.º 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats e as perturbações que atinjam as aves, desde que elas tenham um efeito significativo em relação aos objectivos do presente artigo.
75 Do mesmo modo, no que diz respeito às ZSC, o artigo 6.º, n.º 2, da directiva habitats prevê que os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas ZSC, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos desta directiva.
76 O artigo 7.º da directiva habitats precisa que as obrigações decorrentes do seu artigo 6.º, n.º 2, substituem as obrigações resultantes do artigo 4.º, n.º 4, no respeitante às zonas classificadas nos termos do artigo 4.º, n.º 1, ou analogamente reconhecidas nos termos do artigo 4.º, n.º 2, da referida directiva, a partir da data de entrada em vigor da directiva habitats ou da data da classificação ou do reconhecimento por um Estado-Membro nos termos da directiva aves, se esta for posterior.
77 Provou-se e não foi contestado que:
- as turfeiras de cobertura são tipos de habitats naturais prioritários que constam do Anexo I da directiva habitats e que o Owenduff-Nephin Beg Complex foi classificado como ZPS pela Irlanda desde 1996 (44);
- o Owenduff-Nephin Beg Complex é, além disso, considerado como «uma zona húmida de importância internacional», nos termos da Convenção de Ramsar (45);
- os habitats naturais em causa abrigam espécies de aves selvagens que constam do Anexo I da directiva aves e diversas espécies de aves migratórias que, embora não mencionadas no referido Anexo I, dependem destes habitats em diferentes estádios do seu ciclo anual (46);
- os habitats naturais em causa foram gravemente degradados pelo sobrepastoreio (47);
- verificou-se diminuição do número de gansos da Gronelândia, de esmerilhões-comuns e de tarambolas-douradas (48);
- a Irlanda não tinha, em 8 de Junho de 1998, data da expiração do prazo fixado pela Comissão no seu parecer fundamentado, adoptado as medidas adequadas para evitar a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies bem como as perturbações que atingem as espécies para as quais a ZPS do Owenduff-Nephin Beg Complex foi designada, como também não tinha posto em prática medidas susceptíveis de remediar os prejuízos assim causados (49).
78 Resulta dos desenvolvimentos que antecedem que a Irlanda não cumpriu as obrigações que resultam dos artigos 4.º, n.º 4, primeiro período, da directiva aves e 6.º, n.º 2, da directiva habitats.
V - Quanto às despesas
79 Em virtude do artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se tal for requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da Irlanda e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Conclusões
80 Pelas razões anteriormente expostas, propomos que o Tribunal de Justiça:
«1) Declare que, ao não tomar, no prazo fixado, todas as medidas necessárias para dar cumprimento aos artigos 3.º da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, e 4.º, n.º 4, primeiro período, da referida directiva, bem como ao artigo 6.º, n.º 2, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, no que concerne à zona de protecção especial do Owenduff-Nephin Beg Complex, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem em virtude destas directivas.
2) Condene a Irlanda nas despesas.»
(1) - Directiva do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125, a seguir «directiva aves»).
(2) - Directiva do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7, a seguir «directiva habitats»).
(3) - A seguir «ZPS».
(4) - A seguir também designado «complexo».
(5) - Meio biológico determinado que oferece a uma espécie condições de habitat relativamente estáveis.
(6) - Primeiro e terceiro a sexto considerandos.
(7) - Meio biológico determinado que não oferece a uma espécie condições de habitat satisfatórias.
(8) - A seguir «ZSC».
(9) - Artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, da directiva habitats.
(10) - Exploração excessiva de pastagens pelo gado pequeno provocando a degradação da vegetação e dos solos.
(11) - A este respeito, a Comissão cita os trabalhos de ornitólogos cuja notoriedade e seriedade não são contestadas. V., nomeadamente, Lawton, J. H., «Red Grouse Populations and Moorland Management», 1990, in Lance, A. N., e Lawton, J. H., Red Grouse Population Processes, Royal Society for Protection of Birds, Sandy.
(12) - Organização não governamental especializada na protecção das aves na Irlanda.
(13) - Comité misto para a conservação da natureza.
(14) - Gibbons, D. W., Reid, J. B., e Chapman, R. A., Atlas of Breeding Birds in Britain and Ireland: 1968-1972, e The New Atlas of Breeding Birds in Britain and Ireland: 1988-1991.
(15) - Evaluation of Environmental Designations in Ireland, conselho do património, Dublin 1986. Estas zonas abrangem cerca de 60 000 hectares de terras comunais sujeitas a um sobrepastoreio.
(16) - A maior parte destas zonas situa-se nos condados de Galway e de Mayo.
(17) - Assim sucede, nomeadamente, com o projecto de designar como ZSC uma larga superfície de habitat natural que permitirá dar resposta às necessidades da espécie.
(18) - V. n.º 60 das presentes conclusões.
(19) - Carta de Fevereiro de 1995, dirigida pelo Irish National Parks and Wildlife Service (Autoridade Oficial para a Conservação da Natureza na Irlanda, a seguir também denominada «NPWS») à Comissão.
(20) - E, a fortiori, na União Europeia, pois este tipo de habitat encontra-se essencialmente na Irlanda e no Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte.
(21) - Na audiência, foi precisado que 10 000 hectares são propriedade do Estado irlandês, sendo os 15 000 hectares restantes terras comunais ou privadas. A Comissão sublinha que as infracções às disposições da directiva aves dizem essencialmente respeito a terras não estatais.
(22) - Convenção sobre zonas húmidas de importância internacional especialmente como habitats de aves aquáticas, assinada em Ramsar (Irão), em 2 de Fevereiro de 1971 (http://www.ramsar.org/ key_conv_f.htm).
(23) - Segundo o artigo 1.º, n.º 1, da Convenção de Ramsar, «as zonas húmidas são áreas de pântano, charco, turfa ou água, natural ou artificial, permanente ou temporária, com água estagnada ou corrente, doce, salobra ou salgada, incluindo áreas de água marítima com menos de seis metros de profundidade na maré baixa».
(24) - Esta espécie foi inscrita no Anexo I da directiva aves pela Directiva 91/244/CEE da Comissão, de 6 de Março de 1991, que altera a directiva aves (JO L 115, p. 41)
(25) - Que consta do Anexo II/1 da directiva aves.
(26) - Que consta do Anexo II/2 da directiva aves.
(27) - «Natural Heritage Areas».
(28) - Douglas, C., Overgrazing in Ireland - Some Impacts, National Parks and Wildlife Service, Dublin, 1995. Este perito observou que os estudos ecológicos levados a cabo pelo NPWS em 1987, em 1989 e em 1990 mostram que algumas das zonas mais gravemente afectadas pelo sobrepastoreio na Irlanda se situam na parte norte do condado de Mayo e, nomeadamente, nas bacias hidrográficas do Owenduff e do Lough Feagh/Glenamong. O secretariado da Convenção de Ramsar precisa, a propósito do sítio Ramsar integrado no complexo, que os problemas de conservação deste sítio devidos ao fenómeno do sobrepastoreio intensivo causam prejuízos importantes às espécies que nele vivem, nomeadamente ao ganso da Gronelândia. Por ocasião deste relatório, foram salientadas as soluções que devem consistir e melhorar o controlo da gestão de outras vastas superfícies de terrenos.
(29) - Estes efeitos são descritos pela Irish Environmental Protection Agency, sob a direcção de Stapleton, L., State of the Environment in Ireland, Environmental Protection Agency, Wexford, 1996, p. 175.
(30) - «Rural Environmental Protection Schema» (a seguir «REPS»).
(31) - Estas medidas são qualificadas pelo Tribunal de Justiça como medidas «agro ambientais» (v, designadamente, acórdão de 25 de Novembro de 1999, Comissão/França, C-96/98, Colect., p. I-8531).
(32) - Data do lançamento do programa.
(33) - Data de revisão do programa para incluir novas medidas referentes ao sobrepastoreio.
(34) - Tendo o REPS sido lançado apenas em 1994, não se pode acusar este programa de não ter estado anteriormente em condições de controlar eficazmente o sobrepastoreio na zona em causa.
(35) - Devem ser entendidas como terras comunais as terras que pertencem em comum a um grupo de agricultores.
(36) - Ao contrário das terras comunais, as terras privadas pertencem de modo privativo a um só agricultor.
(37) - Estão, portanto, também situadas na ZPS.
(38) - Tal como os planos de gestão agrícola individuais que, no entanto, nem sempre foram submetidos aos criadores para aprovação. A adopção destes planos está, com efeito, subordinada à aplicação de um plano-quadro válido para todas as terras comunais em causa, ou seja 5 000 hectares. Este último plano nunca foi publicado.
(39) - Programa de pagamentos compensatórios das perdas sofridas pelos agricultores resultantes da designação dos sítios Natura 2000 (denominado o programa «AHGI») que devia ser posto em prática em 21 de Outubro de 1999.
(40) - V., nomeadamente, acórdãos de 11 de Setembro de 2001, Comissão/Irlanda (C-67/99, Colect., p. I-5757, n.º 36); Comissão/Alemanha (C-71/99, Colect., p. I-5811, n.º 29); Comissão/França (C-220/99, Colect., p. I-5831, n.º 33), e de 17 de Janeiro de 2002, Comissão/Irlanda (C-394/00, Colect., p. I-0000, n.º 12).
(41) - Acórdão de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha (C-355/90, Colect., p. I-4221, n.º 15).
(42) - Diferentemente do que se exige para a execução das obrigações enunciadas no artigo 4.º da directiva aves (v. infra).
(43) - V. acórdãos já referidos na nota n.º 41.
(44) - N.º 38 das presentes conclusões.
(45) - Ibidem, n.º 39.
(46) - Ibidem, n.os 40 e 41.
(47) - Ibidem, n.os 46 a 48.
(48) - Ibidem, n.º 46.
(49) - Ibidem, n.º 60.