61988J0070(01)
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-70/88 (
*1
)
I. Hechos del litigio
1.
El presente recurso, interpuesto con arreglo a los artículos 173 del Tratado CEE y _146 del Tratado CEEA, está destinado a obtener la anulación del Reglamento (Euratom) n° 3954/87 del Consejo, de 22 de diciembre de 1987, por el que se establecen tolerancias máximas de contaminación radiactiva de los productos alimenticios y los piensos tras un accidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiológica (DO L 371, p. 11).
2.
Este Reglamento establece el procedimiento para determinar las tolerancias máximas de contaminación radiactiva de los productos alimenticios y de los piensos que puedan comercializarse tras un accidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiológica que pudiera producir o haya producido una contaminación radiactiva significativa de los productos alimenticios y de los piensos (apartado 1 del artículo 1). En el caso de que la Comisión reciba información oficial sobre accidentes o cualquier otro caso de emergencia radiológica que indique que las tolerancias máximas que figuran en el Anexo de dicho Reglamento puedan alcanzarse o se hayan alcanzado, la Comisión adoptará inmediatamente, si las circunstancias así lo exigieran, un Reglamento que haga aplicables las citadas tolerancias máximas. El período de vigencia de tal Reglamento no podrá ser superior a tres meses (artículo 2). Previa consulta de lós expertos, la Comisión presentará al Consejo una propuesta de Reglamento por el que se adapten o confirmen las disposiciones del Reglamento contemplado en el artículo 2 en un plazo de un mes a partir de su adopción. El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada sobre dicha propuesta de Reglamento en el plazo de tres meses (artículo 3). No podrán comercializarse los productos alimenticios o los piensos que sobrepasen las tolerancias máximas establecidas en un Reglamento adoptado con arreglo a los artículos 2 ó 3 (artículo 6). Las normas de aplicación del Reglamento n° 3954/87 se adoptarán de conformidad con el procedimiento llamado de Comité de Gestión (artículo 7).
3.
El Reglamento impugnado se adoptó basándose en el artículo 31 del Tratado CEEA. Esta disposición prevé la adopción de normas básicas relativas a la protección sanitaria de la población y los trabajadores contra los peligros que resulten de las radiaciones ionizantes, conforme al siguiente procedimiento: las normas básicas son elaboradas por la Comisión previo dictamen de un grupo de expertos científicos; a continuación, las adopta el Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, tras emitir dictamen el Comité Económico y Social y previa consulta al Parlamento Europeo.
4.
El Parlamento Europeo impugna el Reglamento n° 3954/87 esencialmente debido a que éste debía haberse basado no en el artículo 31 del Tratado CEEA, sino en el artículo 100 A del Tratado CEE. Esta última disposición establece fundamentalmente que el Consejo, por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión, en cooperación con el Parlamento Europeo y previa consulta al Comité Económico y Social; adoptará las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.
II. Fase escrita y pretensiones de las partes
1.
El recurso del Parlamento Europeo se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de marzo de 1988.
2.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 11 de abril de 1988, el Consejo de las Comunidades Europeas, parte demandada, propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 91 del Reglamento de Procedimiento.
3.
Mediante autos de 13 de julio de 1988 y de 18 de enero de 1989, respectivamente, se admitió la intervención de la Comisión de las Comunidades Europeas y del Reino Unido en apoyo de las pretensiones del Consejo.
4.
Mediante sentencia de 22 de mayo de 1990, el Tribunal desestimó la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo y ordenó que continuara la tramitación del procedimiento por lo que respecta al fondo.
5.
El Parlamento Europeo solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule el Reglamento n° 3954/87 del Consejo, de 22 de diciembre de 1987, por el que se establecen tolerancias máximas de contaminación radiactiva de los productos alimenticios y los piensos tras un accidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiológica.
—
Condene en costas a la parte demandada.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la demandante.
El Reino Unido solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas al Parlamento, incluidas las del Reino Unido como parte coadyuvante.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que :
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a la parte demandante, incluidas las de la Comisión como parte coadyuvante.
6.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
III. Motivos y alegaciones de las partes
1.
El Parlamento Europeo funda su recurso; por una parte, en la existencia de vicios sustanciales de forma y, por otra parte, en una violación del Tratado y de una norma aplicable con arreglo a éste.
a)
En relación con los pretendidos vicios sustanciales de forma, el Parlamento alega que el Consejo basó indebidamente el Reglamento n° 3954/87 en el artículo 31 del Tratado CEEA, mientras que la base jurídica adecuada habría sido el artículo 100 A del Tratado CEE.
aa)
En su escrito de interposición del recurso, el Parlamento recuerda, en primer lugar, la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, 45/86, Rec. p. 1493, apartado 11), conforme a la cual, «en el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección del fundamento jurídico de un acto no puede depender únicamente de la convicción de una Institución respecto al fin perseguido, sino que debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional». También recuerda que el Tribunal de Justicia ha reconocido (sentencia citada, apartado 12), que la elección del fundamento jurídico puede tener consecuencias sobre la determinación del contenido del acto. En opinión del Parlamento esto es lo que sucede en el presente asunto, puesto que si la segunda lectura inherente al procedimiento de cooperación previsto en el artículo 100 A del Tratado CEE hubiera podido tener lugar, ello habría tenido una incidencia sustancial en el contenido del Reglamento, especialmente en relación con la protección de la salud.
El Parlamento señala que el artículo 31 del Tratado CEEA se refiere al procedimiento de elaboración y de adopción de normas básicas. El artículo 30 del mismo Tratado aclara que este concepto se refiere fundamentalmente a las medidas que garanticen la protección sanitaria de la población y los trabajadores contra los peligros que resulten de las radiaciones ionizantes. Consideradas en relación con el objetivo del Tratado CEEA, que es el desarrollo de la industria nuclear, las normas básicas se refieren sobre todo a las instalaciones de la industria nuclear, las instalaciones de investigación, otras fuentes de radiación ionizantes, así como a los transportes de materiales radiactivos.
Por tanto, la protección sanitaria de que se trata se refiere a los trabajadores de las instalaciones nucleares o que estén en contacto con combustibles nucleares, y a las poblaciones que pueden estar expuestas a irradiaciones; se aplica a las radiaciones producidas directamente en una instalación nuclear en el manejo de combustibles nucleares («radiaciones primarias»). Sin embargo, ni el tenor, ni el objetivo del artículo 31 del Tratado CEEA muestran una voluntad de garantizar una protección más extensa, que se refiera, por ejemplo, a los productos contaminados en el marco de la utilización de la energía nuclear. Esta interpretación, por lo demás, resulta confirmada por la práctica seguida antes de la adopción del Reglamento n° 3954/87, según la cual los actos adoptados con arreglo al artículo 31 del Tratado CEEA se refieren a los peligros resultantes de radiaciones primarias y establecen tolerancias máximas para las personas directamente afectadas.
Por el contrario, el objetivo del Reglamento n° 3954/87 es, según el Parlamento, determinar la posibilidad de comercializar productos alimenticios, estableciendo tolerancias máximas de contaminación radiactiva. Por tanto, se trata de establecer, en materia de productos alimenticios, normas de calidad cuya inobservancia impediría seguir comercializando estos productos en el marco de la libre circulación de mercancías. De ello se deduce que el objetivo perseguido por el Reglamento impugnado no corresponde al artículo 31 del Tratado CEEA.
Al ser el artículo 100 A del Tratado CEE el que, en opinión del Parlamento, constituye la base jurídica correcta en materia de establecimiento de tolerancias máximas de contaminación radiactiva de los productos alimenticios, el Parlamento subraya que esta disposición constituye una norma esencial para la consecución del mercado interior que se pretende alcanzar para fines de 1992. Constituye una lex specialis en relación con el artículo 100 del mismo Tratado, con arreglo al cual el Consejo adoptó en el pasado gran número de actos en el ámbito de las normas de calidad de los productos alimenticios (especialmente las Directivas horizontales relativas a los aditivos). La finalidad de éstos era preservar la unidad del mercado por vía de armonización, impedir las desviaciones del tráfico de mercancías y proteger la salud de la población.
De lo anterior el Parlamento deduce que únicamente en lo que se refiere a la protección sanitaria óptima de la población se observa una convergencia de los objetivos entre el artículo 100 A del Tratado CEE y el artículo 31 del Tratado CEEA. No obstante, el artículo 100 A es el único que contempla los restantes objetivos del Reglamento controvertido, es decir, la libre circulación de mercancías y la no distorsión de la competencia. En este contexto, el Parlamento precisa que las tolerancias máximas fijadas en el Reglamento impugnado no se refieren al hombre (como sucede en el Tratado CEEA), sino a las mercancías destinadas a consumo, que, en definitiva, no son fuentes de radiaciones primarias, sino productos contaminados de manera no intencional.
En opinión del Parlamento, la existencia de un vínculo con la legislación relativa a los productos alimenticios y, de manera general, con el Tratado CEE, resulta, además, del artículo 7 del Reglamento n° 3954/87, que se remite al procedimiento de comité establecido en el artículo 30 del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el'sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146).
bb)
En su escrito de réplica, el Parlamento precisa que las relaciones entre las dos bases jurídicas posibles, es decir, los artículos 30 y 31 del Tratado CEEA, por una parte, y el artículo 100 A del Tratado CEE, por otra, pueden concebirse de dos maneras:
—
Según la primera variante, los artículos 30 y 31 del Tratado CEEA y el artículo 100 A del Tratado CEE tienen ámbitos de aplicación muy. distintos, y el Reglamento'controvertido corresponde exclusivamente al ámbito de aplicación del artículo 100 A.
—
Por el contrario, conforme a la segunda variante, los ámbitos de aplicación de los artículos. 30 y 31 del Tratado CEEA y del artículo 100 A del Tratado CEE se superponen y coinciden parcialmente, en cuyo caso el Reglamento controvertido se encuentra precisamente en la zona de intersección de los ámbitos de aplicación.
El Parlamento entiende que en el presente asunto se impone la primera variante (ámbitos de aplicación distintos de los artículos 30 y 31 del Tratado CEEA y del artículo 100 A del Tratado CEE). Esta variante implica que los artículos 30 y 31 del Tratado CEEA se oponen, de antemano, a que se regule la comercialización de productos alimenticios y de piensos que hubieran sufrido una contaminación radiactiva a consecuencia de un accidente nuclear, por corresponder semejante normativa únicamente al artículo 100 A del Tratado CEE. Efectivamente, tanto de una interpretación literal, como de una interpretación sistemática y de una interpretación teleologica se deduce que los artículos 30 y 31 no permiten regular cualquier tipo de actividad que presente una relación con las radiaciones ionizantes, ya que las únicas que pueden regularse basándose en estos artículos son las actividades que se refieren a la explotación de la energía nuclear, comprendida la investigación nuclear, el tratamiento de combustibles, las demás actividades auxiliares y los exámenes y tratamientos médicos. Por lo demás, estos artículos sólo permiten fijar las tolerancias máximas para el hombre, y no para las mercancías.
De todo ello el Parlamento deduce que la comercialización de mercancías contaminadas no puede basarse en los artículos 30 y 31. Añade que esta conclusión es conforme con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 29 de mayo de 1990, Grecia/Consejo, C-62/88, Rec. p. I-1527), conforme a la cual, los artículos 30 y siguientes del Tratado CEEA están destinados a garantizar la protección de la salud pública «en el sector nuclear», pero no tienen, por objeto regular los intercambios de mercancías entre la Comunidad y los países terceros. De ello se deduce, en opinión del Parlamento, que la finalidad de estas disposiciones tampoco es regular la comercialización de mercancías en el mercado interior.
El Parlamento añade que, de los considerandos del Reglamento impugnado, se deduce que éste pretende preservar la unicidad del mercado común y evitar las desviaciones de tráfico en el seno de la Comunidad. Por consiguiente, se refiere al funcionamiento del mercado interior y, por ello, corresponde al artículo 100 A del Tratado CEE. El hecho de que responda también a un interés de protección de la salud pública no se opone a la aplicabilidad del artículo 100 A.
Se llega al mismo criterio si se parte de la segunda variante (superposición parcial de los ámbitos de aplicación de los artículos 30 y 31 del Tratado CEEA y del artículo 100 A del Tratado CEE). Esta variante parte de la idea de que los ámbitos de aplicación de los dos fundamentos jurídicos se superponen parcialmente y de que el Reglamento controvertido se encuentra precisamente en la parte en que coinciden los ámbitos de aplicación. En ese supuesto, se puede reconocer al Reglamento controvertido una calificación doble o una calificación única, recurriendo a criterios accesorios. No obstante, tanto en una como en otra hipótesis, se habría debido aplicar el procedimiento de cooperación con el Parlamento.
En efecto, si se califica el Reglamento n° 3954/87 tanto de norma básica como de Reglamento relativo al mercado interior, habría debido fundarse simultáneamente en dos bases jurídicas distintas (véanse sentencias de 27 de septiembre de 1988, Comisión/Consejo, 165/87, Rec. p. 5545, y de 30 de mayo de 1989, Comisión/Consejo, 242/87, Rec. p. 1425), con la consecuencia de que la Institución competente habría estado obligada a adoptarlo basándose en las dos disposiciones de que se trata. La acumulación de bases jurídicas entraña una acumulación de exigencias procedimentales, lo que, en el supuesto de que los procedimientos establecidos por las dos disposiciones sean diferentes, implica la aplicación al acto en su totalidad de las normas procedimentales más estrictas. De ello se deduce, en opinión del Parlamento, que, en el presente asunto, debería haberse aplicado el procedimiento de cooperación establecido en el artículo 100 A del Tratado CEE.
Por el contrario, si se opina que el Reglamento n° 3954/87 sólo puede calificarse de una forma, habría que recurrir a criterios como el «centro de gravedad» o la «especificidad» de la normativa de que se trate. Ahora bien, es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que el «centro de gravedad» (o la «especificidad») de una normativa debe determinarse no en función de la motivación de un texto, sino de su objeto y del ámbito en el que ejerce sus efectos. La aplicación de esta jurisprudencia al presente asunto conduce a calificar el Reglamento controvertido no de norma básica, sino de Reglamento relativo al mercado interior puesto que se limita, técnicamente, a adoptar normas de comercialización en el mercado interior de mercancías distintas de los productos nucleares con arreglo al artículo 93 del Tratado CEEA.
cc)
El Parlamento sostiene, además, que el Consejo, al fijar las tolerancias máximas mediante un Reglamento basado en el artículo 31 del Tratado CEEA, incurrió en otro vicio sustancial de forma que también implica la nulidad del acto de que se trata. Efectivamente, si hubiera debido aplicarse el artículo 31 del Tratado CEEA, el Consejo habría debido determinar las tolerancias máximas mediante Directiva y no mediante Reglamento, como resulta del artículo 33 del mismo Tratado, a cuyo tenor, «cada Estado miembro adoptará las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas adecuadas para garantizar la observancia de las normas básicas establecidas [...]». Se privaría de contenido a esta última disposición si las normas básicas pudieran establecerse mediante un Reglamento que no requiere la adaptación de la legislación nacional.
b)
Respecto a la pretendida violación del Tratado y de una norma aplicable en virtud de éste, el Parlamento alega que, en la medida en que el artículo 100 A del Tratado CEE constituye la base jurídica apropiada, el Consejo también infringió el artículo 145 del Tratado CEE, así como su propia Decisión 87/373/CEE, de 13 de julio de 1987, por la que se establecen las modalidades del ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 197, p. 33), reservándose, en el apartado 3 del artículo 3 del Reglamento impugnado, la competencia para adoptar el nuevo Reglamento que debe adaptar o confirmar el Reglamento adoptado por la Comisión, sin contemplar el procedimiento de comité. La mencionada infracción consiste en que el Consejo no delegó competencias de ejercicio en la Comisión, en contra de lo dispuesto en el artículo 145 del Tratado CEE, y en que no eligió ninguno de los tipos de procedimiento de comité establecidos en la Decisión 87/373.
2.
El Consejo afirma que el Reglamento impugnado fue adoptado válidamente basándose en el artículo 31 del Tratado CEEA.
a)
En su escrito de contestación analiza, en primer lugar, el objetivo y el contenido de la normativa controvertida.
Por lo que al objetivo se refiere, el Consejó recuerda que del quinto considerando del Reglamento n° 3954/87 se deduce «que se hace necesario establecer un sistema que permita a la Comunidad, tras un accidente nuclear o en cualquier otro caso de emergencia radiológica que pudiera producir o haya producido una contaminación radiactiva importante de los productos alimenticios y de los piensos, fijar tolerancias máximas de contaminación radiactiva con el fin de proteger a la población». La finalidad de «proteger a la población» también se evoca en el primer y segundo considerandos. En cuanto al contenido de las disposiciones del Reglamento impugnado, el Consejo señala que definen el procedimiento que debe seguirse para fijar las tolerancias máximas de contaminación radiactiva en caso de accidente o de situación de emergencia.
Con arreglo a ello, el Consejo llega a la conclusión de que del objetivo y del conter nido del Reglamento, como se desprenden de su propio tenor, se deduce que su finalidad es establecer un sistema de medidas, utilizando ciertas tolerancias máximas, que la Comisión debería poner en funcionamiento en caso de accidente o en situación de emergencia. En este sentido, el Reglamento impugnado forma parte de la protección sanitaria de la población y de los trabajadores contra los peligros derivados de radiaciones ionizantes con arreglo al artículo 31 delTratado CEEA.
Efectivamente, en opinión del Consejo, el artículo 31 del Tratado CEEA atribuye la competencia de adaptación de normas básicas a la Comunidad con objeto de garantizar la protección sanitaria de la población y de lös trabajadores contra los peligros resultantes de las radiaciones ionizantes que emanen de los laboratorios, empresas y hospitales. A consecuencia del accidente de Chernobil, se hizo sentir vivamente la necesidad de fijar límites a la contaminación radiactiva de los distintos alimentos en caso de escape accidental de radiactividad.
En este contexto, el Consejo precisa que el Reglamento n° 3954/87 se limitó a completar las normas básicas ya existentes, entre las que se encuentra en especial lá Directiva 84/466/Euratom, por la que se establecen las medidas fundamentales relativas a la protección radiológica de las personas sometidas a exámenes y tratamientos médicos (DO L 265, p. 1; EE 12/04, p. 122).
Añade que la enorme importancia de la protección de la población contra los peligros derivados de radiaciones ionizantes ha sido ya señalada por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 22 de septiembre de 1988, Land del Sarre y otros (181/87, Rec. p. 5013), que reconoció que las disposiciones del Capítulo III del Tratado CEEA, titulado «Protección sanitaria», «forman un conjunto organizado que atribuye a la Comisión competencias bastante amplias para la protección de la población y del medio ambiente contra los riesgos de contaminación nuclear».
El Consejo señala también que, en la primera Resolución adoptada por el Parlamento después del accidente de Chernobil (Resolución de 15 de mayo de 1986; DO C 148, p. 88), puso de relieve las consecuencias de este accidente sobre la salud de la población sobre el medio ambiente, subrayó la necesidad de examinar atentamente las disposiciones del Tratado CEEA y expresó el deseo de celebrar una conferencia internacional sobre la seguridad nuclear y la protección de las poblaciones.
Por consiguiente, el Consejo estima que el artículo 31 del Tratado CEEA constituye la base jurídica apropiada del Reglamento n° 3954/87 y que, por ello, el apartado 2 del artículo 232 del Tratado CEE impide recurrir a este último Tratado.
No obstante, si se recurriese al artículo 100 A del Tratado CEE, como preconiza el Parlamento Europeo, es preciso señalar que esta disposición permite adoptar medidas «que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior». Ahora bien, el artículo 8 A, al que se remite el artículo 100 A, define el mercado interior como aquel que implica «un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado». El Reglamento controvertido no está comprendido en la categoría de las medidas relativas a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior en el sentido definido, puesto que no se refiere a la libre circulación de mercancías, sino que contiene normas relativas al establecimiento de un sistema que debe aplicarse inmediatamente, tras un posible accidente, «con el fin de proteger a la población».
b)
En su escrito de duplica, el Consejo señala que el Parlamento Europeo aprovechó la ocasión de su réplica para responder, en concreto, a la alegación formulada por la Comisión en su escrito de intervención. Ahora bien, semejante derecho de respuesta no está establecido en el Reglamento de Procedimiento en su redacción posterior a la modificación de 1979.
Por consiguiente, el Consejo considera que el escrito de réplica del Parlamento Europeo es irregular, debido a la inobservancia del Reglamento de Procedimiento, en la medida en que contiene una respuesta a las observaciones de la Comisión. El Consejo se remite al buen criterio del Tribunal respecto a si esta respuesta debería ser eliminada de los autos mediante decisión formal del Tribunal.
3.
El Reino Unido rebate sucesivamente los motivos del Parlamento Europeo basados en la elección errónea de la base jurídica y de la forma del acto impugnado.
a)
Por lo que se refiere a la base j.uridica, de un análisis de la génesis y de los considerandos del Reglamento n° 3954/87 deduce que su objetivo fundamental es proteger a los habitantes de la Comunidad contra el riesgo que representa para su salud el consumo de alimentos contaminados en una medida peligrosa por radiaciones ionizantes que resulten, de un accidente nuclear o de, otra situación de emergencia radiológica. Este Reglamento sólo surte efecto si un accidente nuclear o.una situación de emergencia semejante provoca su aplicación, que tendrá lugar.. a partir de ese momento. En. este supuesto, su efecto consistirá en impedir la comercialización de mercancías que, en otro caso, podrían circular libremente en el interior de la Comunidad.
En opinión del Reino Unido, este objetivo del Reglamento n° 3954/87 no está cubierto por los artículos 8 A y 100 A del Tratado CEE, que se refieren al establecimiento progresivo del mercado interior. No puede deducirse otra conclusión del apartado 3 del artículo 100 A, en el que se habla de la salud, de la seguridad, de la protección del medio ambiente y de la protección de los consumidores, puesto que esta disposición se limita a las «propuestas previstas en el apartado 1», es decir, aquellas destinadas al «establecimiento y el funcionamiento del mercado interior».
El Reinó Unido señala, además, que, cuando concurren distintas bases jurídicas, la regla que se aplica es la lex specialis derogat legi generali (véase sentencia de 23 de febrero de 1988, Reino Ųnido/Consejo, 68/86, Rec. p. 855). Esta norma es pertinente eri el presente asunto^ por ser el artículo 31 del Tratado CEEA una lex specialis, que se refiere precisamente al objeto del Reglamento n° 3954/87. En estas circunstancias, el Reino Unido no considera apropiado basar este Reglamento en una disposi? ción menos específica, como es el artículo 100 A del Tratado CEE, aunque haya que admitir que algunos de los objetivos del Reglamento pudieran corresponder a su ámbito de acción. Por otra parte, la aplicación del Tratado CEEA, como lex specialis, también está salvaguardada expresamente por el apartado 2 del artículo 232 del Tratado CEE, conforme al cual las disposiciones de dicho Tratado no afectarán a las estipulaciones del Tratado CEEA.
Esta conclusión no se opone a la circunstancia, señalada por el Parlamento Europeo, de que, en el pasado, un determinado número de medidas destinadas a armonizar las normas de calidad de los productos alimenticios y de los piensos se adoptaran sobre la base del artículo 100 del Tratado CEE. Pör una parte, continúa el Reino Unido, el Reglamento n° 3954/87 no pertenece a la misma categoría que dichos actos basados en el artículo 100. Por otra parte, la práctica legislativa anterior del Consejo no tiene incidencia sobre la cuestión de la correcta base jurídica (véase sentencia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo, 131/86, Rec. p. 905).
Por último, el Reino Unido subraya que la libertad de «no participar», ofrecida a los Estados miembros en el apartado 4 del artículo 100 A, hace inapropiado este artículo como base de una medida como el Reglamento n° 3954/87, que trata de los procedimientos que deben seguirse en caso de accidente nuclear que pueda representar un peligro mortal.
Por tanto, el Reino Unido entiende que el Reglamento n° 3954/87 está correctamente basado en el artículo 31 del Tratado CEEA y que ello se desprende tanto de las disposiciones pertinentes del propio Tratado, de la naturaleza del Reglamento n° 3954/87 y del contexto legislativo del que éste forma parte.
Efectivamente, conforme a la letra b) del artículo 2 del Tratado CEEA, el Consejo debe establecer normas de seguridad uniformes para la protección sanitaria de la población y de los trabajadores, y velar por su aplicación. Esta exigencia fue detallada, a su vez, en los artículos 30 y siguientes del mismo Tratado. Más en concreto, el artículo 30 identifica el peligro contra el que debe protegerse a la población mediante el establecimiento y la aplicación de normas básicas relativas a la protección sanitaria. Estas disposiciones no se limitan a establecer una protección contra las radiaciones ionizantes procedentes de una fuente particular cualquiera y, sobre todo, no se limitan a la protección contra las radiaciones ionizantes producidas por una fuente «primaria». Además, no se puede establecer una distinción clara entre una persona expuesta a los efectos de partículas radiactivas por respirar aire contaminado, a consecuencia de un accidente de contaminación, y una persona expuesta a los efectos de las mismas partículas radiactivas como consecuencia de la absorción de alimentos contaminados.
b)
Respecto a la forma del acto impugnado, el Reino Unido se opone a la tesis del Parlamento Europeo conforme a la cual, si el artículo 31 del Tratado CEEA fuera la base jurídica correcta, el Consejo habría debido adoptar una Directiva y no un Reglamento. Aparte de que dicho artículo 31 no limita expresamente la forma del acto legislativo que debe adoptar el Consejo, no puede considerarse que la fórmula utilizada por el artículo 33 del Tratado CEEA implique una restricción en este sentido. En efecto, esta última disposición enumera un determinado número de métodos que permiten a los Estados miembros cumplir su obligación de garantizar la observancia de las normas básicas, y uno de tales métodos lo constituye la «acción administrativa». De ello se deduce, en opinión del Reino Unido, que el artículo 33 es compatible con la facultad de adoptar Reglamentos con arreglo al artículo 31.
4.
La Comisión afirma, al igual que el Reino Unido, que el artículo 31 del Tratado CEEA constituye la base jurídica apropiada del Reglamento n° 3954/87 y que este precepto no exige una forma jurídica determinada de los actos adoptados basándose en él.
a)
Respecto a la base jurídica, la Comisión recuerda que, en su párrafo primero, el artículo 38 del Tratado CEEA se refiere al «índice de radiactividad de la atmósfera, de las aguas y del suelo». Esta fórmula demuestra que el sistema comunitario de radioprotección se aplica a todos los fenómenos de radiactividad, incluidos los que se manifiestan en la atmósfera, las aguas y el suelo, en toda la Comunidad e independientemente de su origen. Por otra parte, según la Comisión, es evidente que quienes transmiten principalmente la radiactividad son los frutos del suelo, bien directamente, bien a través de la cadena alimenticia, al hombre que los consume.
No obstante, el recurso al artículo 38 (adopción de Directivas por parte de la Comisión) debería resultar superfluo desde el momento que se crean instrumentos jurídicos sustitutorios previos y aceptados por los Estados miembros. La Comisión entiende que el Reglamento n° 3954/87 se basa precisamente en esta idea. Al fijar las tolerancias máximas para productos alimenticios y piensos, y al establecer una estructura jurídica para adaptarlas a las circunstancias particularesj el Consejo adoptó precauciones para evitar que la Comisión actuara precipitadamente en relación con el ámbito de aplicación de este Reglamento..
La Comisión precisa que, contrariamente a lo que opina el Parlamento, el concepto básico en materia de protección contra las radiaciones no es el de «radiaciones primarias», sino el de radiaciones ionizantes, que se definen en la letra a) del, artículo 1 de la Directiva 80/836/Euratom del Consejo, de 15 de julio de 1980 (DO L 246, p. 1; EE 12/03, p. 214), modificada por la Directiva 84/467/Euratom del Consejo, de 3 de septiembre de 1984 (DO L 265, p. 4; EE 12/04, p. 125). El concepto de «fuente» de radiaciones ionizantes se define, en la letra c) del artículo 1 de la Directiva 80/836, como el «aparató o substancia capaz de emitir radiaciones ionizantes». La letra c) del artículo 1 define también la expresión «substancia radiactiva» como «cualquier substancia que contenga uno o varios radionucleidos cuya actividad o concentración no pueda ser despreciada por razones dé radioprotección».
La Comisión subraya que los radionucleidos presentes en los productos alimenticios contaminados después del accidente nuclear de Chernobil procedían de una central nuclear. No obstante, los productos alimenticios como tales, que pasan a ser radiactivos a consecuencia de la exposición a las radiaciones ionizantes y emiten radiaciones son los únicos que se podría denominar «secundarios». El peligro resulta, más bien del hecho de que los productos alimenticios contaminados contienen radionucleidos de los que sólo son portadores. Ahora bien, estos radionucleidos, procedentes de instalaciones nucleares o de otras fuentes creadas por el hombre siguen emitiendo, según sus características físicas, radiaciones ionizantes nocivas contra las que el Tratado CEEA pretende íproteger a los trabajadores y a la población.
Respecto a la distinción entre «man made radiations» y «non man made radiations», la Comisión recuerda que este último concepto se encuentra expresado en el concepto de «fondo radiactivo natural» el cual, conforme a la definición que da la letra c) del artículo 1 de la Directiva 80/836, engloba el «conjunto de radiaciones ionizantes procedentes de fuentes naturales terrestres y cósmicas [...]». Ahora bien, las radiaciones ionizantes contra las que el Reglamento impugnado pretende proteger a la población tras un accidente nuclear no proceden de tal fuente natural terrestre o cósmica.
La Comisión discute también la tesis del Parlamento conforme a la cual el Tratado CEEA sólo pretende proteger a «las poblaciones afectadas», por ser este concepto ajeno al Derecho comunitario de la radioprotección. Además, los límites de dosis para la población, como están definidas por el artículo 12 en relación con ja letra b) del artículo 1 de la Directiva 80/836, se refieren todos ellos a «las dosis resultantes de la exposición [...] del público en general [...]».
La Comisión añade que el razonamiento del Parlamento pone en peligro el acervo comunitario en materia de radioprotección y pretende limitar las facultades de la Comunidad en este ámbito reduciendo el alcance y la eficacia del Capítulo III del Tratado CEEA. Ahora bien, mientras que los artículos 100 y 100 A del Tratado GEE son instrumentos jurídicos para armonizar o aproximar disposiciones legislativas, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros en aquellos ámbitos en los que los Estados miembros siguen siendo competentes, las responsabilidades comunitarias establecidas en el Capítulo III del Tratado CEEA en materia de radioprotección constituyen competencias propias de la Comunidad.
La Comisión recuerda en este contexto que las medidas adoptadas con arreglo a los artículos 100 y 100 A del Tratado CEE difieren también por su naturaleza de las adoptadas con arreglo al artículo 31 del Tratado CEEA. Mientras que las últimas se aplican de manera uniforme en el interior de cada Estado miembro, las primeras sólo están destinadas a regular la libre circulación de mercancías entre los Estados miembros. Más concretamente, respecto al artículo 100 A, la posibilidad de «opting out» es inconcebible en cualquier sistema destinado a garantizar una protección sanitaria uniforme.
De ello se deduce, continúa la Comisión, que el artículo 31 del Tratado CEEA constituye una base jurídica autónoma, que no precisa complementos ni retrocede ante las demás bases jurídicas.
b)
En relación con las objeciones del Parlamento relativas a la forma jurídica del acto impugnado, la Comisión afirma que el artículo 31 del Tratado CEEA no exige una forma jurídica determinada. Por tanto, además de las formas de Directiva y de Reglamento, también se ha utilizado la forma de Decisión. La objeción fundada en el párrafo primero del artículo 33 del Tratado CEEA no puede tenerse en cuenta puesto que esta disposición no contempla la adaptación del Derecho interno a las Directivas, sino a la creación de estructuras nacionales apropiadas para aplicar las normas básicas y para garantizar su observancia. Efectivamente, puesto que la Comunidad no dispone de estructuras administrativas ni de potestad sancionadora en los Estados miembros, la ejecución de las tareas de que se trate incumbe a los Estados miembros.
M. Zuleeg
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.