ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
16 octobre 2025 (*)
« Renvoi préjudiciel – Marchés publics – Directive 2014/24/UE – Article 72 – Modification d’un accord-cadre en cours d’exécution – Valeur de la modification inférieure aux valeurs prévues à l’article 72, paragraphe 2 – Modification du modèle de rémunération d’un accord-cadre – Modification substantielle d’un accord-cadre – Changement de la nature globale d’un accord-cadre »
Dans l’affaire C‑282/24,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Högsta förvaltningsdomstolen (Cour suprême administrative, Suède), par décision du 18 avril 2024, parvenue à la Cour le 23 avril 2024, dans la procédure
Polismyndigheten
contre
Konkurrensverket,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. C. Lycourgos (rapporteur), président de chambre, Mme O. Spineanu‑Matei, MM. S. Rodin, N. Piçarra, et N. Fenger, juges,
avocat général : M. A. Rantos,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
–        pour le Polismyndigheten, par Mes M. Ehn et K. Pedersen, advokater,
–        pour le Konkurrensverket, par Mmes M. Andersson Müller et M. Östman, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement tchèque, par Mme L. Halajová, MM. M. Smolek et J. Vláčil, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement estonien, par Mme M. Kriisa, en qualité d’agent,
–        pour la Commission européenne, par MM. A. Biolan, C. Faroghi, L. Malferrari et G. Wils, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 30 avril 2025,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant le Polismyndigheten (autorité de police, Suède) au Konkurrensverket (autorité de la concurrence, Suède), au sujet de la demande de ce dernier d’infliger à l’autorité de police une amende pour avoir modifié des accords-cadres relatifs au remorquage de véhicules sans avoir engagé une nouvelle procédure de passation de marché.
Le cadre juridique
3        Les considérants 107 et 109 de la directive 2014/24 sont ainsi rédigés :
« (107) Il est nécessaire de préciser les conditions dans lesquelles des modifications apportées à un marché en cours d’exécution imposent une nouvelle procédure de passation de marché, en tenant compte de la jurisprudence de la Cour [...] en la matière. Il y a lieu d’engager une nouvelle procédure de passation de marché lorsque des modifications substantielles sont apportées au marché initial, notamment en ce qui concerne l’étendue et le contenu des droits et obligations réciproques des parties, y compris l’attribution de droits de propriété intellectuelle. Ces modifications attestent l’intention des parties de renégocier les conditions essentielles du marché. C’est notamment le cas de conditions qui, si elles avaient été incluses dans la procédure initiale, auraient influé sur son issue.
Il devrait toujours être possible d’apporter au marché des modifications entraînant une variation mineure de sa valeur jusqu’à un certain montant, sans devoir recourir à une nouvelle procédure de passation de marché. À cet effet, et afin de garantir la sécurité juridique, la présente directive devrait prévoir des seuils minimaux, en dessous desquels une nouvelle procédure de passation de marché n’est pas nécessaire. Il devrait être possible d’apporter au marché des modifications allant au-delà de ces seuils sans devoir recourir à une nouvelle procédure de passation de marché, pour autant que lesdites modifications respectent les conditions pertinentes énoncées dans la présente directive.
[...]
(109)      Les pouvoirs adjudicateurs peuvent se trouver confrontés à des circonstances extérieures qu’ils ne pouvaient prévoir au moment de l’attribution du marché, notamment lorsque l’exécution de celui-ci s’étend sur une plus longue période. Dans un tel cas, une certaine marge de manœuvre est nécessaire pour pouvoir adapter le marché à ces circonstances sans engager de nouvelle procédure de passation de marché. Les circonstances imprévisibles sont celles que le pouvoir adjudicateur, bien qu’ayant fait preuve d’une diligence raisonnable lors de la préparation du marché initial, n’aurait pu prévoir, compte tenu des moyens à sa disposition, de la nature et des caractéristiques du projet particulier, des bonnes pratiques du secteur et de la nécessité de mettre en adéquation les ressources consacrées à la préparation de l’attribution du marché et la valeur prévisible de celui-ci. Toutefois, cette définition ne saurait s’appliquer en cas de modification altérant la nature de l’ensemble du marché, par exemple lorsque les travaux, fournitures ou services faisant l’objet du marché sont remplacés par une commande différente ou que le type de marché est fondamentalement modifié, puisque l’on peut, dans ce cas, présumer que cette modification serait de nature à influer éventuellement sur l’issue du marché. »
4        L’article 72 de cette directive dispose :
« 1.      Les marchés et les accords-cadres peuvent être modifiés sans nouvelle procédure de passation de marché conformément à la présente directive dans l’un des cas suivants :
a)      lorsque les modifications, quelle que soit leur valeur monétaire, ont été prévues dans les documents de marchés initiaux sous la forme de clauses de réexamen, dont des clauses de révision du prix ou d’options claires, précises et univoques. Ces clauses indiquent le champ d’application et la nature des éventuelles modifications ou options ainsi que les conditions dans lesquelles il peut en être fait usage. Elles ne permettent pas de modifications ou d’options qui changeraient la nature globale du marché ou de l’accord–cadre ;
[...]
c)      lorsque toutes les conditions suivantes sont remplies :
i)      la modification est rendue nécessaire par des circonstances qu’un pouvoir adjudicateur diligent ne pouvait pas prévoir ;
ii)      la modification ne change pas la nature globale du marché ;
iii)      toute augmentation de prix n’est pas supérieure à 50 % de la valeur du marché ou de l’accord-cadre initial. Lorsque plusieurs modifications successives sont effectuées, cette limite s’applique à la valeur de chaque modification. Ces modifications consécutives ne visent pas à contourner les dispositions de la présente directive ;
[...]
e)      lorsque les modifications, quelle qu’en soit la valeur, ne sont pas substantielles au sens du paragraphe 4.
[...]
2.      En outre, et sans qu’il soit besoin de vérifier si les conditions énoncées au paragraphe 4, points a) à d), sont remplies, les marchés peuvent également être modifiés sans qu’une nouvelle procédure de passation de marché conformément à la présente directive ne soit nécessaire lorsque la valeur de la modification est inférieure aux deux valeurs suivantes :
i)      les seuils fixés à l’article 4 ; et
ii)      10 % de la valeur du marché initial pour les marchés de services et de fournitures et 15 % de la valeur du marché initial pour les marchés de travaux.
Toutefois, la modification ne peut pas changer la nature globale du marché ou de l’accord-cadre. Lorsque plusieurs modifications successives sont effectuées, la valeur est déterminée sur la base de la valeur cumulée nette des modifications successives.
[...]
4.      Une modification d’un marché ou d’un accord-cadre en cours est considérée comme substantielle au sens du paragraphe 1, point e), lorsqu’elle rend le marché ou l’accord-cadre sensiblement différent par nature de celui conclu au départ. En tout état de cause, sans préjudice des paragraphes 1 et 2, une modification est considérée comme substantielle lorsqu’une au moins des conditions suivantes est remplie :
a)      elle introduit des conditions qui, si elles avaient été incluses dans la procédure initiale de passation de marché, auraient permis l’admission d’autres candidats que ceux retenus initialement ou l’acceptation d’une offre autre que celle initialement acceptée ou auraient attiré davantage de participants à la procédure de passation de marché ;
b)      elle modifie l’équilibre économique du marché ou de l’accord-cadre en faveur du contractant d’une manière qui n’était pas prévue dans le marché ou l’accord-cadre initial ;
c)      elle élargit considérablement le champ d’application du marché ou de l’accord-cadre ;
d)      lorsqu’un nouveau contractant remplace celui auquel le pouvoir adjudicateur a initialement attribué le marché dans d’autres cas que ceux prévus au paragraphe 1, point d).
5.      Une nouvelle procédure de passation de marché conformément à la présente directive est requise pour des modifications des dispositions d’un marché public ou d’un accord-cadre en cours autres que celles prévues aux paragraphes 1 et 2. »
Le litige au principal et la question préjudicielle
5        L’autorité de police a lancé, en 2020, un appel d’offres pour un marché de service de remorquage de véhicules, dans le cadre duquel l’évaluation des offres devait être effectuée sur la base du critère du prix le plus bas proposé. Les soumissionnaires devaient indiquer un prix fixe pour les prestations pour lesquelles le point de collecte du véhicule se situait dans un rayon de 10 kilomètres du lieu où le véhicule devait être retourné et, pour les transports en dehors de ce rayon, un prix supplémentaire par kilomètre pour le reste du trajet. Les documents de cet appel d’offres indiquaient que les prix devaient rester inchangés pendant toute la durée du marché.
6        Ledit appel d’offres a abouti à la conclusion, au début de l’année 2021, de deux accords-cadres, dont l’un avec Lidköpings Biltjänst Hyr AB.
7        Au cours de l’année 2021, l’autorité de police a convenu avec les deux adjudicataires concernés de modifier les conditions de rémunération prévues dans ces deux accords-cadres, dans le but d’équilibrer la répartition des coûts entre les différentes zones de police, sans augmenter la valeur contractuelle globale desdits deux accords-cadres. D’une part, le rayon des prestations pour lesquelles était dû uniquement un prix fixe a été augmenté de 10 à 50 kilomètres. D’autre part, les prix initialement convenus ont été modifiés. Plus précisément, s’agissant de Lidköpings Biltjänst Hyr, le prix fixe par prestation est passé de 0 à 4 500 couronnes suédoises (SEK) (de 0 à 400 euros, environ) et le prix au kilomètre est passé, pour certains transports, de 185 à 28 SEK (de 16,5 à 2,5 euros, environ) et, pour d’autres, de 275 à 55 SEK (de 24,5 à 5 euros, environ). L’autorité de police a conclu que l’application de ce nouveau modèle de rémunération avait entraîné une réduction marginale de la rémunération totale de Lidköpings Biltjänst Hyr par rapport à celle qui aurait été versée conformément au modèle de rémunération initialement prévu.
8        L’autorité de la concurrence a saisi le Förvaltningsrätten i Stockholm (tribunal administratif siégeant à Stockholm, Suède) d’une demande tendant à l’infliction d’une amende à l’autorité de police pour avoir modifié les accords-cadres relatifs au remorquage de véhicules sans avoir engagé une nouvelle procédure de passation de marché. Cette juridiction a fait droit à cette demande et a infligé à l’autorité de police une amende de 1 200 000 SEK (environ 106 650 euros), au motif que, si les modifications en cause au principal avaient été incluses dans l’appel d’offres initial, elles auraient pu conduire à la participation d’autres soumissionnaires ou à la sélection d’une autre offre, de sorte que ces modifications devaient être regardées comme étant substantielles. Pour la même raison, ladite juridiction a considéré que ces modifications changeaient la nature globale de l’accord-cadre conclu avec Lidköpings Biltjänst Hyr.
9        L’autorité de police a interjeté appel de ce jugement devant le Kammarrätten i Stockholm (cour d’appel administrative de Stockholm, Suède). Cette juridiction a rejeté cet appel, en confirmant, en substance, les motifs dudit jugement.
10      L’autorité de police a formé un pourvoi devant le Högsta förvaltningsdomstolen (Cour suprême administrative, Suède), qui est la juridiction de renvoi, en faisant valoir, notamment, que le critère retenu dans l’arrêt du Kammarrätten i Stockholm (cour d’appel administrative de Stockholm) n’était pas approprié pour apprécier l’existence d’un changement de la nature globale de l’accord-cadre conclu avec Lidköpings Biltjänst Hyr.
11      La juridiction de renvoi constate que, d’après le calcul effectué par l’autorité de police, la valeur des modifications apportées à cet accord-cadre est inférieure aux valeurs prévues à l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24. Il serait, dès lors, nécessaire de déterminer si ces modifications peuvent être considérées comme ayant changé la nature globale dudit accord-cadre.
12      Cette juridiction estime que, si des précisions quant à la notion de « modification substantielle » d’un marché figurent dans la jurisprudence de la Cour, cette dernière n’a pas encore examiné le régime des modifications de faible valeur prévu à cet article 72, paragraphe 2, lequel ne trouve pas son origine dans cette jurisprudence, et ne s’est, en particulier, pas prononcée sur la notion de changement de la nature globale d’un marché.
13      Dans ces conditions, le Högsta förvaltningsdomstolen (Cour suprême administrative) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Une modification du modèle de rémunération prévu dans un accord-cadre initialement attribué sur la base du critère d’attribution consistant dans le prix le plus bas proposé, qui change l’importance relative de la tarification fixe et de la tarification variable tout en adaptant les niveaux de prix de manière à ce que la valeur totale du marché ne subisse qu’une modification marginale, peut-elle avoir pour effet de changer la nature globale de l’accord-cadre, au sens de l’article 72, paragraphe 2, de la directive [2014/24] ? »
Sur la question préjudicielle
14      Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24 doit être interprété en ce sens que la modification de la méthode de rémunération prévue dans un accord-cadre ayant été attribué sur la base du critère du prix le plus bas, qui change l’importance relative de la tarification fixe et de la tarification variable tout en adaptant les niveaux de prix de manière à ce que la valeur totale de cet accord-cadre ne subisse qu’une modification marginale, doit être regardée comme changeant la nature globale dudit accord-cadre, au sens de cette disposition.
15      L’article 72, paragraphe 5, de la directive 2014/24 prévoit qu’une nouvelle procédure de passation de marché est requise pour des modifications des dispositions d’un accord-cadre en cours autres que celles prévues à l’article 72, paragraphes 1 et 2, de cette directive.
16      L’article 72, paragraphe 1, de la directive 2014/24 énumère cinq cas dans lesquels les accords-cadres peuvent être modifiés sans nouvelle procédure de passation de marché. En particulier, l’article 72, paragraphe 1, sous e), de cette directive permet une telle modification lorsque celle-ci, quelle qu’en soit la valeur, n’est pas substantielle, au sens de l’article 72, paragraphe 4, de ladite directive.
17      L’article 72, paragraphe 2, de la même directive dispose que, sans qu’il soit besoin de vérifier si les conditions prévues à l’article 72, paragraphe 4, sous a) à d), de celle-ci sont remplies, les accords-cadres peuvent également être modifiés sans qu’une nouvelle procédure de passation de marché soit nécessaire lorsque la valeur de la modification est inférieure aux deux valeurs définies à cet article 72, paragraphe 2, sous i) et ii). Ledit article 72, paragraphe 2, précise toutefois, à son second alinéa, qu’une telle modification ne peut pas changer la nature globale de l’accord-cadre concerné.
18      En vue de déterminer la portée de la notion de changement de la nature globale d’un accord-cadre, au sens de l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24, il y a lieu, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, d’interpréter cette disposition en tenant compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (voir arrêts du 17 novembre 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, point 12, et du 1er août 2025, Tradeinn Retail Services, C‑76/24, EU:C:2025:593, point 25).
19      En ce qui concerne, en premier lieu, le libellé de l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24, il importe, d’une part, de souligner que celui-ci ne comporte pas de définition de la notion de changement de la nature globale d’un accord-cadre.
20      Partant, et dès lors qu’aucune autre disposition de cette directive ne contient une telle définition, il convient de déterminer la signification et la portée de cette expression conformément à son sens habituel dans le langage courant (voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2020, AFMB e.a., C‑610/18, EU:C:2020:565, point 52, ainsi que du 19 juin 2025, CeramTec, C‑17/24, EU:C:2025:455, point 53).
21      Or, les termes « nature globale », pris dans leur sens habituel, tendent à indiquer que le législateur de l’Union a entendu viser exclusivement des modifications des accords-cadres d’une ampleur telle qu’elles aboutissent à transformer le marché ou l’accord-cadre dans son ensemble.
22      D’autre part, l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24 précise que cette disposition s’applique « sans qu’il soit besoin de vérifier si les conditions énoncées au paragraphe 4, [sous] a) à d), sont remplies ».
23      À cet égard, il y a lieu de relever qu’une modification qui satisfait à l’une de ces conditions doit, conformément à l’article 72, paragraphe 4, de cette directive, être regardée comme revêtant un caractère substantiel. Dès lors, l’ajout, à l’article 72, paragraphe 2, de ladite directive, de la précision visée au point précédent indique que le législateur de l’Union avait estimé que la question de savoir si une modification d’un accord-cadre est ou non substantielle n’est pas décisive afin de déterminer si cette modification change la « nature globale » de cet accord-cadre, au sens du second alinéa de cette dernière disposition.
24      En particulier, étant donné que l’article 72, paragraphe 4, sous a), de la directive 2014/24 vise spécifiquement les modifications introduisant des conditions qui, si elles avaient été incluses dans la procédure initiale de passation de marché, auraient permis l’admission d’autres candidats que ceux retenus initialement ou l’acceptation d’une offre autre que celle initialement acceptée ou auraient attiré davantage de participants à la procédure de passation de marché, la circonstance qu’une modification introduise de telles conditions dans un accord-cadre ne saurait logiquement faire obstacle, en tant que telle, à ce que cette modification soit opérée sur le fondement de l’article 72, paragraphe 2, de cette directive.
25      S’agissant, en deuxième lieu, du contexte dans lequel s’inscrit l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24, il y a lieu de relever qu’il découle de l’article 72, paragraphe 5, de cette directive que cet article 72, paragraphe 2, constitue une dérogation au principe selon lequel un accord-cadre ne doit pas subir de modifications sans suivre une nouvelle procédure de passation de marché, de sorte que la faculté de modification énoncée audit article 72, paragraphe 2, doit faire l’objet d’une interprétation stricte [voir, par analogie, arrêts du 4 juin 2009, Commission/Grèce, C‑250/07, EU:C:2009:338, point 35, ainsi que du 28 octobre 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Extradition et ne bis in idem), C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, point 120].
26      Cela étant, premièrement, le premier alinéa du considérant 107 de la directive 2014/24 énonce certes qu’il y a lieu d’engager une nouvelle procédure de passation de marché lorsque des modifications substantielles sont apportées au marché initial, notamment si les modifications concernées introduisent des conditions qui, si elles avaient été incluses dans la procédure initiale, auraient influé sur son issue.
27      Le législateur de l’Union s’est ainsi implicitement référé à une solution consacrée par la jurisprudence de la Cour se rapportant à des situations antérieures à l’application de la directive 2014/24, dont il ressortait que le pouvoir adjudicateur ne pouvait pas apporter aux dispositions d’un marché des modifications impliquant que ces dispositions présenteraient des caractéristiques substantiellement différentes de celles du marché initial et que tel serait notamment le cas si les modifications envisagées étaient de nature à remettre en cause l’attribution du marché, en ce sens que, dans l’hypothèse où elles auraient été intégrées dans les documents ayant régi la procédure de passation initiale, soit une autre offre aurait été retenue, soit d’autres soumissionnaires auraient pu être admis (voir, en ce sens, arrêts du 19 juin 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C‑454/06, EU:C:2008:351, points 34 et 35, ainsi que du 7 septembre 2016, Finn Frogne, C‑549/14, EU:C:2016:634, point 28).
28      Toutefois, s’il ressort du premier alinéa du considérant 107 de la directive 2014/24 que le législateur de l’Union a entendu tenir compte de la jurisprudence de la Cour, il n’en ressort pas qu’il a eu l’intention de codifier systématiquement cette jurisprudence.
29      Or, le second alinéa de ce considérant nuance l’indication mentionnée au premier alinéa de celui-ci, qui est rappelée au point 26 du présent arrêt, en précisant qu’il « devrait toujours être possible d’apporter au marché des modifications entraînant une variation mineure de sa valeur jusqu’à un certain montant, sans devoir recourir à une nouvelle procédure de passation de marché ».
30      Le législateur de l’Union a ainsi manifesté sa volonté de consacrer une possibilité étendue d’opérer, de manière simplifiée, des modifications qui exigeraient normalement le recours à une telle nouvelle procédure, pour autant que ces modifications demeurent en deçà de certains seuils de valeur, alors même qu’une telle possibilité ne résultait pas de la jurisprudence de la Cour se rapportant à des situations antérieures à l’application de la directive 2014/24.
31      Deuxièmement, le considérant 109 de cette directive, qui concerne les modifications régies par l’article 72, paragraphe 1, sous c), de celle-ci, lesquelles sont subordonnées à l’exigence de ne pas changer la nature globale du marché ou de l’accord-cadre concerné, cite comme exemple de modifications « altérant la nature de l’ensemble du marché » le remplacement par une commande différente des travaux, fournitures ou services faisant l’objet du marché ainsi que la modification fondamentale du type du marché concerné.
32      Il importe à cet égard de relever que, si les exemples ainsi cités par le législateur de l’Union sont dépourvus de caractère exhaustif, il n’en demeure pas moins que ceux-ci se rapportent exclusivement à des modifications transformant le marché concerné, dont la portée dépasse ainsi celle des modifications substantielles visées à l’article 72, paragraphe 4, de la directive 2014/24.
33      En outre, si le considérant 109 de cette directive présente ces exemples comme constituant des cas dans lesquels il peut être présumé que la modification en cause serait de nature à influer éventuellement sur l’issue du marché concerné, il ne saurait en être déduit que toute modification ayant un tel effet doit être regardée comme emportant un changement global de la nature de ce marché.
34      Troisièmement, il ressort de la comparaison des paragraphes 1, 2 et 4 de l’article 72 de la directive 2014/24 que le législateur de l’Union a fait le choix d’employer des expressions distinctes pour viser, d’un côté, les modifications changeant la nature globale d’un accord-cadre et, de l’autre, les modifications substantielles de celui-ci.
35      Au demeurant, au regard de la structure de l’article 72 de la directive 2014/24, une interprétation de cette disposition qui assimilerait les notions de modifications substantielles et de modifications changeant la nature globale d’un marché ou d’un accord-cadre priverait de tout effet utile l’article 72, paragraphe 1, sous a) et c), ainsi que paragraphe 2, de cette directive.
36      En effet, d’une part, il ressort de l’article 72, paragraphe 1, sous e), de la directive 2014/24 que toute modification non substantielle, quelle qu’en soit la valeur, peut être opérée sans qu’il soit besoin de mener une nouvelle procédure de passation de marché. D’autre part, il résulte des termes mêmes du paragraphe 1, sous a) et c), ainsi que du paragraphe 2 de l’article 72 de cette directive que ces dernières dispositions ne sont pas applicables à des modifications changeant la nature globale du marché ou de l’accord-cadre concerné. Partant, si cette dernière exigence devait être comprise comme impliquant que l’application desdites dernières dispositions ne permet que l’adoption de modifications dépourvues de caractère substantiel, les mêmes dernières dispositions permettraient exclusivement des modifications de marchés ou d’accords-cadres qui pourraient, en tout état de cause, être opérées en vertu de l’article 72, paragraphe 1, sous e), de ladite directive.
37      Une telle interprétation serait d’autant moins cohérente avec la structure de l’article 72 de la même directive que le paragraphe 1, sous a) et c), ainsi que le paragraphe 2 de cet article 72 énoncent, chacun, des conditions spécifiques s’ajoutant à l’absence de changement de la nature globale du marché ou de l’accord-cadre concerné, lesquelles seraient dépourvues de toute utilité si cette interprétation était retenue.
38      En ce qui concerne, en troisième lieu, les objectifs de la directive 2014/24, il découle de la jurisprudence de la Cour que l’article 72 de cette directive, en encadrant les conditions dans lesquelles les marchés ou les accords-cadres en cours peuvent être modifiés, vise à assurer le respect des principes d’égalité de traitement et de transparence, tout en introduisant une certaine souplesse dans l’application des règles régissant les marchés et les accords-cadres, afin de permettre aux pouvoirs adjudicateurs de répondre de manière pragmatique aux situations auxquelles ils sont confrontés au cours de l’exécution des marchés et des accords-cadres (voir, en ce sens, arrêts du 3 février 2022, Advania Sverige et Kammarkollegiet, C‑461/20, EU:C:2022:72, points 32 et 37, ainsi que du 7 décembre 2023, Obshtina Razgrad, C‑441/22 et C‑443/22, EU:C:2023:970, point 61).
39      Il ressort d’ailleurs de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la passation des marchés publics, du 20 décembre 2011 [COM(2011) 896 final], ayant conduit à l’adoption de la directive 2014/24, que l’adoption des règles désormais énoncées à l’article 72 de celle-ci visait notamment à autoriser la mise en œuvre d’« une approche pragmatique pour faire face à des circonstances imprévues imposant d’adapter un marché public en cours d’exécution ».
40      Or, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 28 de ses conclusions, les cas de figure mentionnés à l’article 72, paragraphe 1, sous a) et c), ainsi que paragraphe 2, de la directive 2014/24 sont caractérisés par le fait qu’ils concernent des hypothèses particulières, dans lesquelles la modification envisagée est moins susceptible d’affecter le respect des principes d’égalité de traitement et de transparence, de sorte que celles-ci peuvent se voir appliquer un régime présentant une flexibilité accrue.
41      Il ressort de ces considérations que la notion de changement de la nature globale d’un accord-cadre est distincte de celle de modification substantielle de celui-ci et que cette première notion ne vise que les modifications substantielles les plus importantes, qui impliquent un changement fondamental de l’objet de l’accord-cadre ou du type d’accord-cadre concerné ou encore une altération fondamentale de l’équilibre de celui-ci, de sorte qu’elles peuvent être regardées comme d’une ampleur telle qu’elles aboutissent à transformer l’accord-cadre dans son ensemble.
42      Il s’ensuit que la seule circonstance qu’une modification aurait été de nature à influer sur l’issue de la procédure initiale de passation de l’accord-cadre concerné, si elle avait été intégrée dans les documents ayant régi cette procédure, circonstance qui correspond à la condition énoncée à l’article 72, paragraphe 4, sous a), de la directive 2014/24, ne saurait, en tant que telle, suffire à établir que cette modification change la nature globale de cet accord-cadre.
43      S’agissant plus spécifiquement d’une modification de la méthode de rémunération d’un accord-cadre, il importe de souligner que l’article 72, paragraphe 1, sous a) et sous c), de la directive 2014/24 prévoit explicitement la possibilité de procéder à une modification du prix d’un marché ou d’un accord-cadre, pour autant que cette modification ne change pas la nature globale du marché ou de l’accord-cadre concerné.
44      Partant, puisque ces dispositions excluent expressément les modifications de prix conduisant à un changement de la nature globale du marché ou de l’accord-cadre concerné, considérer qu’une modification limitée du prix d’un marché ou d’un accord-cadre constitue, en toutes circonstances, un tel changement priverait de tout effet les mécanismes d’adaptation de ce prix explicitement consacrés, auxdites dispositions, par le législateur de l’Union.
45      Par ailleurs, si l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24 ne fait pas explicitement référence à la possibilité de modifier le prix d’un marché ou d’un accord-cadre, cette disposition ne permet que des modifications d’une valeur restreinte, ce qui permet de limiter les effets d’une modification de ce prix sur l’équilibre de l’accord-cadre concerné.
46      Or, une modification de la méthode de rémunération d’un accord-cadre entraînant une modification marginale de la valeur totale de cet accord-cadre ne saurait, en tout état de cause, impliquer un changement fondamental de l’objet dudit accord-cadre ou, en principe, du type d’accord-cadre concerné.
47      En revanche, il ne saurait être entièrement exclu que, dans des circonstances exceptionnelles, une modification de la méthode de rémunération entraînant une modification marginale de la valeur totale d’un accord-cadre, à l’instar d’une modification drastique de l’importance relative de la tarification fixe et de la tarification variable, puisse conduire à une altération fondamentale de l’équilibre de cet accord-cadre et donc à un changement de la nature globale dudit accord-cadre.
48      Tel sera le cas si la révision de la méthode de rémunération de l’accord-cadre concerné implique un bouleversement de l’économie de celui-ci conduisant à placer l’attributaire ou les attributaires de cet accord-cadre dans une situation nettement plus favorable que celle qui aurait résulté de l’application de la méthode de rémunération convenue initialement, ce qu’il appartiendra à la juridiction de renvoi de vérifier dans l’affaire en cause au principal, en prenant en considération l’ensemble des circonstances pertinentes.
49      Au vu de l’ensemble de ce qui précède, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24 doit être interprété en ce sens que la modification de la méthode de rémunération prévue dans un accord-cadre ayant été attribué sur la base du critère du prix le plus bas, qui change l’importance relative de la tarification fixe et de la tarification variable tout en adaptant les niveaux de prix de manière à ce que la valeur totale de cet accord-cadre ne subisse qu’une modification marginale, ne doit pas être regardée comme changeant la nature globale dudit accord-cadre, au sens de cette disposition, sauf si la modification de la méthode de rémunération du même accord-cadre conduit à une altération fondamentale de son équilibre.
Sur les dépens
50      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit :
L’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE,
doit être interprété en ce sens que :
la modification de la méthode de rémunération prévue dans un accord-cadre ayant été attribué sur la base du critère du prix le plus bas, qui change l’importance relative de la tarification fixe et de la tarification variable tout en adaptant les niveaux de prix de manière à ce que la valeur totale de cet accord-cadre ne subisse qu’une modification marginale, ne doit pas être regardée comme changeant la nature globale dudit accord-cadre, au sens de cette disposition, sauf si la modification de la méthode de rémunération du même accord-cadre conduit à une altération fondamentale de son équilibre.
Signatures
*      Langue de procédure : le suédois.