61999CJ0159_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-159/99,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον P. Stancanelli, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Ιταλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από τον U. Leanza, επικουρούμενο από τους P. G. Ferri και Μ. Fiorilli, avvocati dello Stato, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία:
- θεσπίζοντας ένα κανονιστικό σύστημα το οποίο επιτρέπει τη σύλληψη και την αιχμαλωσία τριών ειδών (Passer italiae, Passer montanus και Sturnus vulgaris), κατά παράβαση των συνδυασμένων διατάξεων των άρθρων 5 και 7 και του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202), και προβλέποντας ότι το σύστημα αυτό εφαρμόζεται ως γενική και μόνιμη παρέκκλιση, κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 9 της οδηγίας αυτής, γεγονός το οποίο δημιουργεί, εξάλλου, ανεπίτρεπτη κατάσταση νομικής αβεβαιότητας, και
- θεσπίζοντας ένα κανονιστικό σύστημα για τις προϋποθέσεις και τις λεπτομέρειες εφαρμογής της παρεκκλίσεως από τις απαγορεύσεις που επιβάλλει η οδηγία 79/409, το οποίο δεν συμφωνεί πλήρως με τις απαιτήσεις του άρθρου 9 της οδηγίας, ιδίως όσον αφορά τους λόγους παρεκκλίσεως της παραγράφου 1, στοιχεία α, και β__ του εν λόγω άρθρου,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το κοινοτικό δίκαιο,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (έκτο τμήμα),
συγκείμενο από τους C. Gulmann (εισηγητή), πρόεδρο τμήματος, Β. Σκουρή, J.-P. Puissochet, R. Schintgen και την F. Macken, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Léger
γραμματέας: D. Louterman-Hubeau, προϊσταμένη τμήματος,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 9ης Νοεμβρίου 2000,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 15ης Φεβρουαρίου 2001,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 30 Απριλίου 1999, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 226 ΕΚ), προσφυγή με την οποία ζήτησε να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία:
- θεσπίζοντας ένα κανονιστικό σύστημα το οποίο επιτρέπει τη σύλληψη και την αιχμαλωσία τριών ειδών (Passer italiae, Passer montanus και Sturnus vulgaris), κατά παράβαση των συνδυασμένων διατάξεων των άρθρων 5 και 7 και του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202), στο εξής: οδηγία περί πτηνών ή οδηγία), και προβλέποντας ότι το σύστημα αυτό εφαρμόζεται ως γενική και μόνιμη παρέκκλιση, κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 9 της οδηγίας αυτής, γεγονός το οποίο δημιουργεί, εξάλλου, ανεπίτρεπτη κατάσταση νομικής αβεβαιότητας, και
- θεσπίζοντας ένα κανονιστικό σύστημα για τις προϋποθέσεις και τις λεπτομέρειες εφαρμογής της παρεκκλίσεως από τις απαγορεύσεις που επιβάλλει η οδηγία 79/409, το οποίο δεν συμφωνεί πλήρως με τις απαιτήσεις του άρθρου 9 της οδηγίας, ιδίως όσον αφορά τους λόγους παρεκκλίσεως της παραγράφου 1, στοιχεία α, και β__ του εν λόγω άρθρου,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το κοινοτικό δίκαιο.
Το κοινοτικό δίκαιο
2 Η οδηγία περί πτηνών αφορά, δυνάμει του άρθρου της 1, τη διατήρηση όλων των ειδών των πτηνών που ζουν εκ φύσεως σε άγρια κατάσταση στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών στο οποίο εφαρμόζεται η Συνθήκη ΕΚ. Έχει ως αντικείμενο την προστασία, τη διαχείριση και τον έλεγχο των ειδών αυτών και ρυθμίζει την εκμετάλλευσή τους.
3 Το άρθρο 5, στοιχεία α, και ε__ της οδηγίας απαγορεύει γενικώς τον φόνο, τη σύλληψη και την κατοχή όλων των ειδών των πτηνών τα οποία αφορά η οδηγία.
4 Ωστόσο, η οδηγία προβλέπει στο άρθρο 7, παράγραφος 1, ότι τα απαριθμούμενα στο παράρτημα ΙΙ είδη μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο θηρευτικών πράξεων στο πλαίσιο της εθνικής νομοθεσίας.
5 Εξάλλου, αν δεν υπάρχει άλλη ικανοποιητική λύση, τα κράτη μέλη μπορούν να παρεκκλίνουν από το περιοριστικό αυτό σύστημα θήρας καθώς και από τους άλλους περιορισμούς και απαγορεύσεις που προβλέπουν τα άρθρα 5, 6 και 8 της οδηγίας περί πτηνών, για τους λόγους που απαριθμούνται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχεία α, έως γ__ της οδηγίας, ήτοι:
- πρώτον, δυνάμει του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχείο α__ για λόγους προστασίας της υγείας, της δημόσιας ασφάλειας και της αεροπορικής ασφάλειας, για να προληφθούν σοβαρές ζημιές στις καλλιέργειες, στα δάση, στα αλιευτικά πεδία και στα ύδατα, καθώς και για την προστασία της χλωρίδας και της πανίδας·
- δεύτερον, δυνάμει του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχείο β__ για ερευνητικούς και διδακτικούς σκοπούς, για σκοπούς εμπλουτισμού πληθυσμών και επανεισαγωγής, καθώς και για εκτροφή σχετική με αυτές τις ενέργειες και
- τρίτον, δυνάμει του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχείο γ__ για να καταστεί δυνατή, με αυστηρά ελεγχόμενους όρους και κατά τρόπο επιλεκτικό, η σύλληψη, η αιχμαλωσία και η ορθολογική εκμετάλλευση ορισμένων πτηνών σε μικρές ποσότητες.
6 Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 2, της οδηγίας:
«Οι εξαιρέσεις πρέπει να μνημονεύουν:
- τα είδη που αποτελούν αντικείμενο εξαιρέσεων,
- τα επιτρεπόμενα μέσα, εγκαταστάσεις ή μεθόδους συλλήψεως ή θανατώσεως,
- τις συνθήκες κινδύνου και τις χρονικές και τοπικές περιστάσεις στις οποίες οι εξαιρέσεις μπορούν να εφαρμοσθούν,
- την αρχή η οποία είναι αρμόδια να δηλώσει ότι πληρούνται οι απαραίτητες προϋποθέσεις και να αποφασίσει ποια μέσα, εγκαταστάσεις ή μέθοδοι μπορούν να χρησιμοποιηθούν, σε ποια όρια και από ποια πρόσωπα,
- τους ελέγχους που θα πραγματοποιηθούν.»
Το εθνικό δίκαιο
7 Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 4, του ιταλικού νόμου 157/92, της 11ης Φεβρουαρίου 1992 (GURI αριθ. 46, της 25ης Φεβρουαρίου 1992, τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 41, στο εξής: νόμος 157/92), η οδηγία περί πτηνών μεταφέρεται εξ ολοκλήρου στο εσωτερικό δίκαιο και τίθεται σε εφαρμογή κατά τη διαδικασία και εντός των προθεσμιών που προβλέπει ο εν λόγω νόμος.
8 Το άρθρο 1, παράγραφος 3, του νόμου 157/92 ορίζει ότι οι διεπόμενες από το γενικό καθεστώς περιφέρειες θεσπίζουν τις διατάξεις περί διαχειρίσεως και προστασίας όλων των ειδών της άγριας πανίδας, σύμφωνα με τον εν λόγω νόμο, τις διεθνείς συμβάσεις και τις κοινοτικές οδηγίες. Η διάταξη αυτή διευκρινίζει επίσης ότι οι διεπόμενες από ειδικό καθεστώς περιφέρειες και οι αυτόνομες επαρχίες υπόκεινται στην υποχρέωση αυτή εντός των ορίων των αποκλειστικών τους αρμοδιοτήτων, όπως αυτές ορίζονται από τα αντίστοιχα συνταγματικά τους κείμενα.
9 Το άρθρο 2, παράγραφος 3, του νόμου 157/92 προβλέπει ότι ο έλεγχος του πληθυσμιακού επιπέδου των πτηνών στα αεροδρόμια ανατίθεται στο Υπουργείο Μεταφορών.
10 Το άρθρο 4, παράγραφος 4, του νόμου 157/92 απαριθμεί ορισμένα είδη αγρίων πτηνών, των οποίων επιτρέπεται η σύλληψη με σκοπό να διατεθούν ως κράχτες. Μεταξύ των ειδών αυτών καταλέγονται τα τρία είδη στα οποία αναφέρεται η παρούσα προσφυγή.
11 Το άρθρο 5, παράγραφος 2, του νόμου 157/92 ορίζει ότι:
«Οι περιφέρειες θεσπίζουν επίσης διατάξεις σχετικά με τη σύνθεση και τη διαχείριση του πληθυσμού των ζωντανών κραχτών συλλήψεως που ανήκουν στα είδη που απαριθμούνται στο άρθρο 4, παράγραφος 4, με τις οποίες επιτρέπεται σε κάθε κυνηγό που ασκεί θηρευτική δραστηριότητα, σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 5, στοιχείο b), να κατέχει το πολύ δέκα πτηνά κάθε είδους μέχρι, κατ' ανώτατο όριο, σαράντα συνολικώς πτηνά. Όσον αφορά τους κυνηγούς οι οποίοι ασκούν τη θηρευτική δραστηριότητα στήνοντας προσωρινές ενέδρες με ζωντανούς κράχτες, ο ανωτέρω αριθμός δεν μπορεί να υπερβαίνει τα δέκα συνολικώς πτηνά κατ' ανώτατο όριο».
12 Όπως είχε αρχικώς, το άρθρο 18 του νόμου 157/92 επέτρεπε τη θήρα διαφόρων ειδών, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται τα πτηνά τα οποία αφορά η παρούσα προσφυγή και τα οποία, ωστόσο, δεν περιλαμβάνονταν μεταξύ των ειδών που δύνανται να θηρευθούν στην Ιταλία κατά το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας.
13 Το άρθρο 19, παράγραφος 2, του νόμου 157/92 ορίζει ότι ο έλεγχος των ειδών της άγριας πανίδας, ακόμη και στις ζώνες στις οποίες δεν επιτρέπεται η θήρα, βαρύνει τις περιφέρειες, ώστε να πραγματοποιηθούν οι εξής στόχοι: βελτίωση της διαχειρίσεως του ζωολογικού πλούτου, προστασία του εδάφους, λόγοι υγιεινής, βιολογική επιλογή, προστασία της ιστορικής και καλλιτεχνικής κληρονομιάς, προστασία της κτηνοτροφικής, γεωργικής και δασικής παραγωγής και των αλιευτικών αποθεμάτων. Ο εν λόγω έλεγχος πρέπει να πραγματοποιείται επιλεκτικώς και, κατά γενικό κανόνα, με χρήση οικολογικών μεθόδων.
14 Με την εγκύκλιο 3/93, της 29ης Ιανουαρίου 1993 (GURI αριθ. 38, της 16ης Φεβρουαρίου 1993, στο εξής: εγκύκλιος 3/93), το Υπουργείο Γεωργίας προέβη σε ορισμένες διευκρινίσεις ως προς τον νόμο 157/92. Έτσι, κατόπιν περιληπτικής παραθέσεως των κανόνων της οδηγίας, το Υπουργείο, αφενός, υπενθύμισε τα είδη των πτηνών που δύνανται να θηρευθούν κατά το άρθρο 18 του νόμου 157/92 και, αφετέρου, κατέστησε σαφές στις περιφέρειες ότι τα είδη τα οποία αφορά ο κατάλογος αυτός, τα οποία όμως δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας, δεν δύνανται να θηρευθούν, εκτός αν πληρούνται οι προϋποθέσεις των εξαιρέσεων που προβλέπει το άρθρο 9 τη οδηγίας. Εξάλλου, η εγκύκλιος 3/93 όρισε ότι «η σύλληψη πτηνών με σκοπό να διατεθούν ως κράχτες, την οποία προβλέπουν τα άρθρα 4, παράγραφος 4, και 5, παράγραφος 2, του νόμου 157/92, επιτρέπεται στο πλαίσιο των προβλεπομένων βάσει του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχείο γ__ της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ εξαιρέσεων».
15 Για τη συμμόρφωση με τις διατάξεις της οδηγίας περί πτηνών σχετικά με τα είδη που μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο θήρας στην Ιταλία, το διάταγμα του ροέδρου του Υπουργικού Συμβουλίου, της 21ης Μαρτίου 1997 (GURI αριθ. 98, της 29ης Απριλίου 1997, στο εξής: διάταγμα της 21ης Μαΐου 1997), τροποποίησε το άρθρο 18 του νόμου 157/92 εξαιρώντας εννέα είδη πτηνών, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται τα τρία είδη τα οποία αφορά η παρούσα προσφυγή, από τον κατάλογο των δυναμένων να θηρευθούν ειδών.
16 Το Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica (εθνικό ινστιτούτο αγρίας πανίδας, στο εξής: INFS) απηύθυνε προς ορισμένες περιφέρειες την από 13 Μαΐου 1997 εγκύκλιο (στο εξής: εγκύκλιος της 13ης Μαΐου 1997), η οποία διευκρινίζει τα εξής:
«[Το διάταγμα της 21ης Μαρτίου 1997] εξαίρεσε από τα είδη των οποίων επιτρέπεται η θήρα, μεταξύ άλλων, το ψαρόνι (Sturnus vulgaris), τον ιταλοσπουργίτη (Passer italiae), τον δενδροσπουργίτη (Passer montanus), καθώς και τον σπιτοσπουργίτη (Passer domesticus), είδη τα οποία εξακολουθούσαν παλαιότερα να συλλαμβάνονται για να αποτελέσουν ζωντανούς κράχτες χρησιμοποιούμενους στη θήρευση με ενέδρα.
Η προστασία που παρέχεται στα τέσσερα αυτά είδη δεν επιτρέπει τη χρήση τους ως κραχτών για τη θήρευση· επιβάλλεται επομένως να επέλθουν τροποποιήσεις στους ισχύοντες σχετικά με τη διαχείριση των εγκαταστάσεων συλλήψεως κανόνες.
[...]»
17 Ο πρόεδρος του Υπουργικού Συμβουλίου εξέδωσε το διάταγμα της 27ης Σεπτεμβρίου 1997 (GURI αριθ. 254, της 30ής Οκτωβρίου 1997, στο εξής: διάταγμα της 27ης Σεπτεμβρίου 1997), το οποίο καθορίζει τους όρους εφαρμογής της παρεκκλίσεως που προβλέπει το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχείο γ__ της οδηγίας περί πτηνών. Όσον αφορά τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχεία α, και β__ της εν λόγω οδηγίας, το προοίμιο του διατάγματος αυτού ορίζει ότι διέπονται από τα άρθρα 2, παράγραφος 3, και 19 του νόμου 157/92. Κατόπιν προσφυγών που άσκησαν ορισμένες περιφέρειες, το Corte costituzionale (Ιταλία) ακύρωσε, με την απόφασή του 169 της 14ης Μαΐου 1999, το διάταγμα της 27ης Σεπτεμβρίου 1997.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
18 Κατόπιν εξετάσεως της ιταλικής ρυθμίσεως, η Επιτροπή, στις 30 Νοεμβρίου 1993, απέστειλε έγγραφο οχλήσεως στην Ιταλική Κυβέρνηση, σύμφωνα με το άρθρο 169 της Συνθήκης, καλώντας τη να υποβάλει τις παρατηρήσεις της εντός δύο μηνών.
19 Με το έγγραφο αυτό οχλήσεως, η Επιτροπή υπέμνησε, στα σημεία 1 και 2, την ιταλική ρύθμιση σχετικά με τη θήρα και τη σύλληψη των τριών ειδών τα οποία αφορά η παρούσα προσφυγή, Στο σημείο 3, η Επιτροπή αναφέρει τα εξής:
«[...] η εγκύκλιος [3/93] - καίτοι αποκλείει από τη θήρα και τη σύλληψη τα εν λόγω είδη πτηνών και υπενθυμίζει ότι μόνον το σύστημα παρεκκλίσεως του άρθρου 9 της οδηγίας [περί πτηνών] μπορεί ενδεχομένως να χρησιμοποιηθεί ως προς τα είδη αυτά - δεν συνιστά, ως εκ της νομικής της φύσεως, επαρκές μέσο, μολονότι έχει δημοσιευθεί στο GURI, για να επιβληθεί στους αποδέκτες και να υπερισχύσει του περιλαμβανομένου στον νόμο 157/92 καταλόγου των ειδών που δύνανται να θηρευθούν και να συλληφθούν.
Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, συγκεκριμένα, η εγκύκλιος δεν δεν επαρκεί για να τηρηθεί πλήρως η απαίτηση της ασφάλειας δικαίου.
Εν προκειμένω, μπορεί να δημιουργηθεί κατάσταση νομικής αβεβαιότητας, διότι ο νόμος επιτρέπει τη θήρα και τη σύλληψη των ανωτέρω ειδών, και μάλιστα χωρίς περιορισμό, ενώ η εγκύκλιος έχει αντίθετο περιεχόμενο.
Ούτε οι περιφερειακές ή τοπικές διοικήσεις ούτε οι κυνηγοί είναι σε θέση να συναγάγουν με βεβαιότητα από τα δύο αυτά κείμενα ποια πτηνά μπορούν να θηρευθούν και πότε.
Επιπλέον, το άρθρο 9, παράγραφος 2, της οδηγίας [περί πτηνών] ορίζει ότι, για τις περιπτώσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 9, παράγραφος 1, αποφασίζει μια διοικητική αρχή αν πληρούνται οι προϋποθέσεις της παραγράφου αυτής, σε ποια περιοχή και για ποια πτηνά μπορεί να επιτραπεί κατ' εξαίρεση η θήρα.
Οι αρμόδιες δυνάμει του άρθρου 9, παράγραφος 2, της οδηγίας [περί πτηνών] αρχές πρέπει εξάλλου να εξετάζουν αν υπάρχει άλλη ικανοποιητική λύση που να καθιστά δυνατή την επίλυση του συγκεκριμένου προβλήματος χωρίς να απαιτείται η θέσπιση παρεκκλίσεως.
[...]»
20 Με έγγραφο της 21ης Μαρτίου 1997, οι ιταλικές αρχές ανακοίνωσαν στην Επιτροπή την επικείμενη θέσπιση ρυθμιστικών διατάξεων προκειμένου να επιτευχθεί η συμμόρφωση προς τις επιβαλλόμενες από την οδηγία περί πτηνών υποχρεώσεις. Στις 29 Μαΐου 1997, η Ιταλική Κυβέρνηση κοινοποίησε στην Επιτροπή το κείμενο του διατάγματος της 21ης Μαρτίου 1997.
21 Στις 7 Αυγούστου 1997, η Επιτροπή, θεωρώντας ως ανεπαρκή τα μέτρα που είχαν λάβει οι ιταλικές αρχές, για να καταστεί άνευ αντικειμένου η περιλαμβανόμενη στο έγγραφο οχλήσεως αιτίαση, απηύθυνε στην Ιταλική Κυβέρνηση αιτιολογημένη γνώμη, στην οποία διατύπωσε μία και μόνον αιτίαση, ταυτιζόμενη κατ' ουσίαν με την πρώτη αιτίαση της παρούσας προσφυγής.
22 Με έγγραφο της 1ης Οκτωβρίου 1997, η Ιταλική Κυβέρνηση διαβίβασε στην Επιτροπή το κείμενο του διατάγματος της 27ης Σεπτεμβρίου 1997.
23 Κατόπιν ελέγχου του περιεχομένου του διατάγματος, η Επιτροπή απηύθυνε στην Ιταλική Κυβέρνηση, στις 18 Ιουνίου 1998, συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη, στην οποία διατύπωσε νέα αιτίαση, ταυτιζόμενη προς τη δεύτερη αιτίαση της παρούσας προσφυγής.
24 Δεδομένου ότι η Ιταλική Κυβέρνηση ουδόλως αντέδρασε, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την παρούσα προσφυγή.
Επί της πρώτης αιτιάσεως
25 Με την αιτίαση αυτή, η Επιτροπή προσάπτει στην Ιταλική Δημοκρατία, αφενός, ότι θέσπισε, κατά παράβαση των συνδυασμένων διατάξεων των άρθρων 5 και 7 και του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας περί πτηνών, ένα κανονιστικό σύστημα το οποίο επιτρέπει τη σύλληψη και την αιχμαλωσία των τριών ειδών τα οποία αφορά η παρούσα προσφυγή και, αφετέρου, ότι προέβλεψε, κατά παράβαση του άρθρου 9 αυτής της οδηγίας, ότι το καθεστώς αυτό εφαρμόζεται ως γενική και μόνιμη παρέκκλιση.
26 Όσον αφορά το πρώτο σκέλος της αιτιάσεως αυτής, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι από το γράμμα των άρθρων 4, παράγραφος 4, και 5, παράγραφος 2, του νόμου 157/92 προκύπτει σαφώς ότι τα τρία είδη τα οποία αφορά η παρούσα προσφυγή μπορούν να συλληφθούν και να αιχμαλωτισθούν με σκοπό να διατεθούν ως κράχτες, κατά παράβαση των συνδυασμένων διατάξεων των άρθρων 5 και 7 και του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας περί πτηνών.
27 Στο υπόμνημα αντικρούσεως, η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι το διάταγμα της 21ης Μαρτίου 1997, εξαιρώντας τα τρία είδη τα οποία αφορά η παρούσα προσφυγή από τον κατάλογο των ειδών των οποίων επιτρέπεται η θήρα, απαγόρευσε επίσης τη σύλληψη και την αιχμαλωσία των ειδών αυτών, δεδομένου ότι υφίσταται στενός σύνδεσμος, αφενός, μεταξύ των διατάξεων των άρθρων 4, παράγραφος 4, και 5, παράγραφος 2, του νόμου 157/92, και, αφετέρου, του άρθρου 18, παράγραφος 1, του ίδιου νόμου. Συγκεκριμένα, μόνον τα είδη των οποίων επιτρέπεται η θήρα μπορούν να συλληφθούν ή να αιχμαλωτισθούν.
28 Επί πλέον, η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η ιταλική νομοθεσία ρυθμίζει λεπτομερώς τη δραστηριότητα της συλλήψεως, υπό την άμεση εποπτεία των δημοσίων αρχών και οργανισμών. Ο έλεγχος της δραστηριότητας των οργανισμών αυτών ανατέθηκε στο INFS, το οποίο, κατόπιν της εκδόσεως του διατάγματος της 21ης Μαρτίου 1997, έδωσε στις ενδιαφερόμενες αρχές, με την εγκύκλιο της 13ης Μαΐου 1997, τις αναγκαίες οδηγίες προκειμένου να εξαιρεθούν από τη δραστηριότητα συλλήψεως για να χρησιμοποιηθούν ως κράχτες τα τρία είδη τα οποία αφορά η παρούσα προσφυγή.
29 Εκ προοιμίου, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι από τα άρθρα 5 και 7 της οδηγίας περί πτηνών προκύπτει ότι απαγορεύεται η θήρα, η σύλληψη και η αιχμαλωσία πτηνών που ανήκουν στα είδη που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας αυτής. Τα είδη Passer italiae, Passer montanus και Sturnus vulgaris δεν περιλαμβάνονται στο εν λόγω παράρτημα μεταξύ εκείνων των οποίων επιτρέπεται η σύλληψη και η αιχμαλωσία στην Ιταλία.
30 Όμως, από το άρθρο 4, παράγραφος 4, του νόμου 157/92 προκύπτει ότι επιτρέπεται στην Ιταλία η σύλληψη πτηνών που ανήκουν στα τρία αυτά είδη προκειμένου να διατεθούν ως κράχτες. Επίσης, το άρθρο 5, παράγραφος 2, του νόμου 157/92 επιτρέπει στις περιφέρειες να ρυθμίζουν τους όρους αιχμαλωσίας των πτηνών που ανήκουν στα τρία αυτά είδη και προορίζονται να χρησιμοποιηθούν ως κράχτες.
31 Επομένως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το εθνικό κανονιστικό πλαίσιο αντιφάσκει προς τις συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 5 και 7 και του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας περί πτηνών.
32 Όσον αφορά την επιχειρηματολογία της Ιταλικής Κυβερνήσεως κατά την οποία, στην πραγματικότητα, τηρούνται οι απαγορεύσεις που απορρέουν από την οδηγία περί πτηνών, δεδομένης, αφενός, της τροποποιήσεως του άρθρου 18 του νόμου 157/92 με το διάταγμα της 21ης Μαρτίου 1997 και, αφετέρου, της εγκυκλίου της 13ης Μαΐου 1997, επιβάλλεται η υπόμνηση των εξής στοιχείων της νομολογίας του Δικαστηρίου σχετικά με τις υποχρεώσεις των κρατών μελών κατά την μεταφορά των κοινοτικών οδηγιών στο εσωτερικό δίκαιο:
- η εφαρμογή των διατάξεων των οδηγιών πρέπει να παράγει αναμφισβητήτως δεσμευτικά αποτελέσματα, να εξειδικεύει το αντικείμενό τους και να έχει την ακρίβεια και τη σαφήνεια που απαιτούνται προκειμένου να τηρείται η αρχή περί ασφάλειας δικαίου (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 19ης Μαΐου 1999, C-225/97, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 1999, σ. Ι-3011, σκέψη 37), και
- απλή διοικητική πρακτική, η οποία από τη φύση της μπορεί να τροποποιείται κατά βούληση από τη διοίκηση και στερείται προσήκουσας δημοσιότητας, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως συνιστώσα έγκυρη εκτέλεση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη Συνθήκη (βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 1999, C-315/98, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1999, σ. Ι-8001, σκέψη 10).
33 Ωστόσο, η μεταφορά στο ιταλικό δίκαιο των υποχρεώσεων που απορρέουν από τα άρθρα 5 και 7 και το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας περί πτηνών δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της εν λόγω νομολογίας.
34 Συγκεκριμένα, ακόμη κι αν υποτεθεί ότι η τροποποίηση του άρθρου 18 του νόμου 157/92 με το διάταγμα της 21ης Μαρτίου 1997 είχε ως αποτέλεσμα την απαγόρευση της συλλήψεως των τριών ειδών τα οποία αφορά η παρούσα προσφυγή προκειμένου να χρησιμοποιηθούν ως κράχτες, εν τούτοις, οι διατάξεις των άρθρων 4 και 5 αυτού του νόμου, με τις οποίες επιτρέπεται η σύλληψη και η αιχμαλωσία των τριών αυτών ειδών προκειμένου να χρησιμοποιηθούν ως κράχτες, δεν τροποποιήθηκαν ρητά, γεγονός που δημιουργεί εν προκειμένω μια διφορούμενη κατάσταση, η οποία καθιστά αβέβαιη την τήρηση της απαγορεύσεως που προβλέπει η οδηγία περί πτηνών σχετικά με τις ενέργειες αυτές.
35 Εξάλλου, ακόμη κι αν η εγκύκλιος της 13ης Μαΐου 1997 είχε, όπως ισχυρίζεται η Ιταλική Κυβέρνηση, τα αποτελέσματα που εκτίθενται στη σκέψη 28 της παρούσας αποφάσεως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η εγκύκλιος αυτή, που μπορεί να μεταβληθεί κατά τη βούληση της διοικήσεως, δεν αρκεί για τη μεταφορά των εν λόγω άρθρων της οδηγίας περί πτηνών στο εσωτερικό δίκαιο.
36 Επιβάλλεται, επομένως, η διαπίστωση ότι τα άρθρα 5 και 7 και το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας περί πτηνών δεν μεταφέρθηκαν στο ιταλικό δίκαιο με την ακρίβεια και τη σαφήνεια που απαιτεί το κοινοτικό δίκαιο.
37 Με το δεύτερο σκέλος της πρώτης αιτιάσεως, η Επιτροπή προσάπτει στην Ιταλική Δημοκρατία ότι προέβλεψε ότι το εθνικό κανονιστικό σύστημα, το οποίο αφορά το πρώτο σκέλος της αιτιάσεως αυτής, εφαρμόζεται ως γενική και μόνιμη παρέκκλιση, κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 9 της οδηγίας περί πτηνών, γεγονός το οποίο προκάλεσε κατάσταση νομικής αβεβαιότητας.
38 Η Επιτροπή διευκρινίζει το σκέλος αυτό της αιτιάσεώς της υπενθυμίζοντας ότι οι ιταλικές αρχές τής διαβίβασαν, κατόπιν της πρώτης αιτιολογημένης γνώμης της, το διάταγμα της 27ης Σεπτεμβρίου 1997. Όμως, κατά την Επιτροπή, το διάταγμα αυτό δεν μπορεί να απαλείψει την αντίφαση μεταξύ του νόμου 157/92 και της οδηγίας περί πτηνών, εκτός αν δοθεί η ερμηνεία ότι το άρθρο 3 του νόμου αυτού, το οποίο αναφέρεται στις εξαιρέσεις, εφαρμόζεται σε όλες τις περιπτώσεις συλλήψεως πτηνών που ανήκουν στα προστατευόμενα είδη για να διατεθούν ως κράχτες, ήτοι σε όλες τις περιπτώσεις που ρυθμίζονται από το άρθρο 4, παράγραφος 4, του νόμου 157/92.
39 Συναφώς, επιβάλλονται οι κατωτέρω διαπιστώσεις.
40 Κατ' αρχάς, καίτοι όντως, όπως ισχυρίσθηκε η Επιτροπή, το άρθρο 9 της οδηγίας ουδαμώς δύναται να δικαιολογήσει παρέκκλιση από τα άρθρα 5 και 7 και από το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας, με την οποία θα επιτρεπόταν, γενικώς και μονίμως, η σύλληψη και η αιχμαλωσία των τριών ειδών τα οποία αφορά η παρούσα προσφυγή, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι η Ιταλική Κυβέρνηση αμφισβητεί ότι ισχυρίστηκε, κατά τη διάρκεια της παρούσας διαδικασίας περί αναγνωρίσεως παραβάσεως, ότι το άρθρο 3 του διατάγματος της 27ης Σεπτεμβρίου 1997 εφαρμόζεται ως γενική και μόνιμη παρέκκλιση.
41 ράγματι, δεν αμφισβητείται ότι η Ιταλική Κυβέρνηση, με τις ενώπιον του Δικαστηρίου παρατηρήσεις της, στήριξε την άμυνά της στο επιχείρημα ότι η σύλληψη και η αιχμαλωσία των τριών ειδών τα οποία αφορά η παρούσα προσφυγή δεν επιτρεπόταν στην Ιταλία και όχι στην εφαρμογή του άρθρου 9 της οδηγίας περί πτηνών.
42 Στη συνέχεια, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι, με την απόφαση της 14ης Μαΐου 1999, το Corte costituzionale ακύρωσε το διάταγμα της 27ης Σεπτεμβρίου 1997 κρίνοντας, συγκεκριμένα, ότι οι αρμόδιες επί ζητημάτων θήρας αρχές, μεταξύ των οποίων και οι περιφέρειες, δεν δύνανται να εφαρμόσουν τις εξαιρέσεις που προβλέπει το άρθρο 9 της οδηγίας περί πτηνών ελλείψει προηγουμένης γενικής ρυθμίσεως του ζητήματος αυτού, η έκδοση της οποίας απόκειται στην αρμοδιότητα του κράτους.
43 Τέλος, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι η Επιτροπή, στο υπόμνημα απαντήσεως, ισχυρίζεται ότι κάθε συζήτηση επί του σκέλους αυτού της πρώτης αιτιάσεως έχει καταστεί θεωρητική, δεδομένου ότι το διάταγμα της 27ης Σεπτεμβρίου 1997 ακυρώθηκε από το Corte costituzionale, και ότι, στην παρούσα κατάσταση, καμία νομοθετική διάταξη δεν περιορίζει την εφαρμογή των άρθρων 4, παράγραφος 4, και 5, παράγραφος 2, του νόμου 157/92.
44 Υπό τις συνθήκες αυτές, παρέλκει η απόφανση επ' αυτού του σκέλους της πρώτης αιτιάσεως.
Επί της δευτέρας αιτιάσεως
45 Με την αιτίαση αυτή, η Επιτροπή προσάπτει στην Ιταλική Δημοκρατία ότι θέσπισε, όσον αφορά τις προϋποθέσεις και τις λεπτομέρειες εφαρμογής των εξαιρέσεων από τις απαγορεύσεις που επιβάλλει η οδηγία περί πτηνών, ένα κανονιστικό σύστημα το οποίο δεν συμφωνεί πλήρως με τις απαιτήσεις του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχεία α, και β__ της οδηγίας.
46 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το διάταγμα της 27ης Σεπτεμβρίου 1997 δεν αποτελεί μέτρο επαρκές για τη μεταφορά των ουσιωδών στοιχείων του άρθρου 9 της οδηγίας περί πτηνών στο εσωτερικό δίκαιο, παρά μόνον καθόσον αφορά τη δυνατότητα παρεκκλίσεως που προβλέπει η παράγραφος 1, στοιχείο γ__ της διατάξεως αυτής. Αντιθέτως, όσον αφορά τις δυνατότητες παρεκκλίσεως που προβλέπει το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχεία α, και β__ της οδηγίας περί πτηνών, το διάταγμα αυτό αρκείται σε απλή παραπομπή σε άλλο νομοθετικό κείμενο, ορίζοντας ότι οι εν λόγω εξαιρέσεις διέπονται από τις διατάξεις των άρθρων 2, παράγραφος 3, και 19 του νόμου 157/92. Ωστόσο, ούτε οι δύο αυτές διατάξεις ούτε καμία άλλη διάταξη του ιταλικού δικαίου διευκρινίζουν τις προϋποθέσεις και τις λεπτομέρειες της θεσπίσεως των εξαιρέσεων στις περιπτώσεις που προβλέπει το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχεία α, και β__ της οδηγίας περί πτηνών. Επομένως, δεν υπάρχει στο ιταλικό δίκαιο ρύθμιση πλήρης και σύμφωνη προς το κοινοτικό δίκαιο, η οποία να καθιστά δυνατή στις περιπτώσεις αυτές τη συγκεκριμένη εφαρμογή των εξαιρέσεων που προβλέπει η οδηγία.
47 Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει, με το υπόμνημα αντικρούσεως, ότι η αιτίαση αυτή πρέπει να κριθεί απαράδεκτη, δεδομένου ότι δεν εμπίπτει στο πλαίσιο της διαφοράς που οριοθετεί το από 30 Νοεμβρίου 1993 έγγραφο οχλήσεως.
48 Η Επιτροπή αντιτείνει ότι οι αρχές που διέπουν την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία εφαρμόσθηκαν ορθώς στην παρούσα υπόθεση. Ισχυρίζεται ότι εξέθεσε ήδη τη δεύτερη αυτή αιτίαση συντόμως και γενικώς στο έγγραφο οχλήσεως, παραπέμποντας ρητώς σε ορισμένες από τις προϋποθέσεις εφαρμογής των εξαιρέσεων που προβλέπει το άρθρο 9 της οδηγίας περί πτηνών.
49 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ο σκοπός της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας έγκειται στο να παρασχεθεί στο οικείο κράτος μέλος η δυνατότητα, αφενός, να συμμορφωθεί προς τις απορρέουσες από το κοινοτικό δίκαιο υποχρεώσεις τις οποίες υπέχει και, αφετέρου, να προβάλει λυσιτελώς τους αμυντικούς του ισχυρισμούς κατά των αιτιάσεων που διατυπώνει η Επιτροπή (βλ. απόφαση της 20ής Μαρτίου 1997, C-96/95, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 1997, σ. Ι-1653, σκέψη 22).
50 Η Επιτροπή, βασιζόμενη επίσης στη νομολογία του Δικαστηρίου, ισχυρίζεται, συναφώς, ότι σκοπός του εγγράφου οχλήσεως είναι βεβαίως να προσδιορίσει το αντικείμενο της διαφοράς και να παράσχει στο κράτος μέλος τα αναγκαία στοιχεία για την προετοιμασία της άμυνάς του, αλλά ότι από το έγγραφο οχλήσεως δεν μπορεί να απαιτείται τόσο μεγάλη πληρότητα όση απαιτείται από την αιτιολογημένη γνώμη. ράγματι, το έγγραφο αυτό μπορεί να συνίσταται σε μια πρώτη σύντομη και γενική περίληψη των αιτιάσεων, ενώ η μετέπειτα αιτιολογημένη γνώμη πρέπει να διευκρινίζει τις αιτιάσεις αυτές με πλήρη και λεπτομερή έκθεση των λόγων που ώθησαν την Επιτροπή να σχηματίσει την πεποίθηση ότι το συγκεκριμένο κράτος μέλος παρέβη υποχρέωση που υπέχει από το κοινοτικό δίκαιο (βλ. απόφαση της 16ης Σεπτεμβρίου 1997, C-279/94, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1997, σ. Ι-4743, σκέψεις 14 και 15).
51 Επιβάλλεται, κατ' αρχάς, η διαπίστωση ότι από το έγγραφο οχλήσεως της 30ής Νοεμβρίου 1993 προκύπτει ότι η Επιτροπή προσήψε στην Ιταλική Δημοκρατία ότι επέτρεψε, κατά παράβαση της οδηγίας, τη θήρα, τη σύλληψη και την αιχμαλωσία ορισμένων ειδών αγρίων πτηνών, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται τα τρία είδη τα οποία αφορά η παρούσα προσφυγή. Η μνεία, στο έγγραφο αυτό, του άρθρου 9 της οδηγίας περί πτηνών εξηγείται από την ύπαρξη της εγκυκλίου 3/93, σχετικά με την οποία η Επιτροπή υπέμνησε ότι μόνον το σύστημα παρεκκλίσεως του άρθρου 9 της οδηγίας μπορεί ενδεχομένως να χρησιμοποιηθεί προκειμένου να επιτραπεί η θήρα και η σύλληψη ειδών για τα οποία ο νόμος 157/92 δέχεται τις ενέργειες αυτές, τα οποία όμως δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας.
52 Στη συνέχεια, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι, στην πρώτη αιτιολογημένη γνώμη της 7ης Αυγούστου 1997, η Επιτροπή διατύπωσε μία μόνον αιτίαση κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας, ήτοι, κατ' ουσίαν, την ίδια αιτίαση που είχε διατυπώσει στο έγγραφο οχλήσεως.
53 Τέλος, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι στη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη της 18ης Ιουνίου 1998 η Επιτροπή διατύπωσε δύο διαφορετικές αιτιάσεις. Αφενός, επανέλαβε την αιτίαση που διατύπωσε στην πρώτη αιτιολογημένη γνώμη της και, αφετέρου, προσήψε στην Ιταλική Δημοκρατία ότι θέσπισε, όσον αφορά τις προϋποθέσεις και τις λεπτομέρειες εφαρμογής των εξαιρέσεων από τις απαγορεύσεις που επιβάλλει η οδηγία περί πτηνών, ένα κανονιστικό σύστημα το οποίο δεν ήταν πλήρως σύμφωνο με τις απαιτήσεις του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχεία α, και β__ της οδηγίας. Συναφώς, η Επιτροπή εξέτασε, ιδίως, το διάταγμα της 27ης Σεπτεμβρίου 1997, σε σχέση με τα άρθρα 2, παράγραφος 3, και 19 του νόμου 157/92.
54 Κατά συνέπεια, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Επιτροπή, με τη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη της, διατύπωσε νέα αιτίαση κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας, η οποία δεν είχε διατυπωθεί στο έγγραφο οχλήσεως. Αυτή η τροποποίηση των αιτιάσεων, παρά το γεγονός ότι τα έγγραφα οχλήσεως μπορούν να διατυπώνονται γενικώς, βαίνει πέραν της απλής διευκρινίσεως της πρώτης σύντομης περιλήψεως των αιτιάσεων και, συνεπώς, η δεύτερη αιτίαση της Επιτροπής δεν μπορεί να εξετασθεί στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας.
55 Επομένως, η δεύτερη αιτίαση, που αφορά τη μεταφορά του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχεία α, και β__ της οδηγίας περί πτηνών στο εσωτερικό δίκαιο, πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
56 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα. Σύμφωνα όμως με το άρθρο 69, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού αυτού, το Δικαστήριο μπορεί να αποφασίσει ότι κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά του έξοδα σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων. Δεδομένου ότι η Επιτροπή και η Ιταλική Δημοκρατία ηττήθηκαν εν μέρει, κάθε διάδικος πρέπει να φέρει τα δικά του έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (έκτο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Η Ιταλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας ένα κανονιστικό σύστημα το οποίο επιτρέπει τη σύλληψη και την αιχμαλωσία των ειδών Passer italiae, Passer montanus και Sturnus vulgaris, κατά παράβαση των συνδυασμένων διατάξεων των άρθρων 5 και 7 και του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία αυτή.
2) Απορρίπτει την προσφυγή κατά τα λοιπά.
3) Κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά του έξοδα.