Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. RICHARD DE LA TOUR
представено на 4 септември 2025 година(1)
Дело C‑81/24 [Jenec](i)
LH
срещу
OTP banka d.d., по-рано NOVA KREDITNA BANKA MARIBOR
(Преюдициално запитване, отправено от
Okrajno sodišče v Mariboru (Районен съд Марибор, Словения)
„ Преюдициално запитване — Сближаване на законодателствата — Финансови услуги — Изпиране на пари и финансиране на тероризма — Директива 2014/92/ЕС — Директива (ЕС) 2015/849 — Потребител, включен в списък на Службата за контрол на чуждестранните активи (OFAC) — Отказ на банка да извърши плащане, и отказ по заявление за откриване на платежна сметка за основни операции “
I.      Въведение
1.        Каква може да е връзката между правото на банкова сметка и правилата за борба с изпирането на пари?
2.        Директива 2014/92/ЕС(2) предвижда право на платежна сметка с цел насърчаване на приобщаването, освен при нарушаване на разпоредбите относно предотвратяването на изпирането на пари и борбата с финансирането на тероризма. В Директива (ЕС) 2015/849(3) обаче се посочват принципи за оценка на риска, за идентифициране на клиентите и техните действителни собственици и проверка на тяхната самоличност, както и за прилагане на мерки за комплексна проверка в началото и през целия период на деловите взаимоотношения, за да се предотврати използването на финансовата система за целите на изпирането на пари или финансирането на тероризма.
3.        След като правната уредба за борба с изпирането на пари се гради
върху комплексен подход, основан на риска, възниква въпросът как да се подходи в конкретния случай, когато на потребител, който иска да му бъде открита платежна сметка за основни операции, се отказва откриването на такава сметка поради включването му в списък със санкции, изготвен от трета държава, въпреки че не е осъден никъде по света с влязла в сила присъда за престъпленията, обосновали включването в този списък, и не са му наложени никакви ограничителни мерки от страна на неговата държава членка, Европейския съюз или международна организация, в която членуват съответната държава членка или Съюзът.
4.        По искане на Съда ще съсредоточа заключението си върху първия въпрос, поставен от Okrajno sodišče v Mariboru (Районен съд Марибор, Словения), който иска да се установи дали член 16, параграф 4 от Директива 2014/92 във връзка с Директива 2015/849 може да се тълкува в смисъл, че допуска държавите членки да наложат на банките задължението да отхвърлят заявлението на потребител за откриване на платежна сметка за основни операции, тъй като той е включен в списък на Office of Foreign Assets Control (Служба за контрол на чуждестранните активи (OFAC), САЩ), която е подчинена на United States Department of the Treasury (Министерство на финансите на Съединените американски щати).
II.    Правна уредба
А.      Правото на Съюза
1.      Директива 2014/92
5.        Съображения 34, 37 и 47 от Директива 2014/92 гласят:
„(34)      […] От една страна, за кредитните институции е важно да гарантират, че техните клиенти не използват финансовата система за незаконни цели, като измами, изпиране на пари или финансиране на тероризъм, но от друга страна те не следва да създават пречки за потребителите, които желаят да се възползват от предимствата на вътрешния пазар, като откриват и ползват платежни сметки зад граница. Следователно разпоредбите на Директива [2005/60/ЕО(4)] не могат да служат като претекст за отхвърляне на по-малко привлекателни от търговска гледна точка потребители.
[…]
(37)      Държавите членки следва да могат, при пълно зачитане на гарантираните от Договорите основни свободи, да изискват от потребителите, които желаят да открият платежна сметка за основни операции на тяхната територия, да докажат, че действително имат интерес да го направят. Без да се засягат изискванията, приети в съответствие с Директива [2005/60] за предотвратяване на изпирането на пари, физическото присъствие на място в кредитните институции не следва да бъде условие за доказване на действителен интерес.
[…]
(47)      Кредитните институции следва да отказват откриването на платежна сметка за основни операции или да прекратяват договор за такава сметка само при особени обстоятелства, като например неспазване на законодателството относно изпирането на пари и финансирането на тероризма или в областта на предотвратяването и разследването на престъпления. Дори в тези случаи отказът е обоснован само когато потребителят не спазва посоченото законодателство, а не когато процедурата за проверка на спазването на законодателството е твърде сложна или е свързана с разходи. Може обаче да има случаи, в които потребител да злоупотреби с правото си да открива и ползва платежни сметки за основни операции. Държавите членки [например следва да могат] да позволят на кредитните институции да предприемат мерки срещу потребители, извършили престъпление, например сериозна измама срещу кредитната институция, за да се избегне повторното извършване на такова престъпление. Такива мерки може да включват например ограничаването на достъпа на този потребител до платежна сметка за основни операции за определен период от време. Освен това, в някои случаи предходен отказ [по] заявление за откриване на платежна сметка може да послужи за идентифициране на потребителите, които биха могли да се възползват от по-изгодни условия по отношение на платежната сметка. В такъв случай кредитната институция следва да уведоми потребителя, че може да използва специален механизъм съгласно настоящата директива в случай на отказ [по] заявление за откриване на платежна сметка, за която се налага такса[,] за да получи достъп до платежна сметка [безплатно]. И двата допълнителни случая обаче следва да са ограничени, като се прилагат в специфични случаи и въз основа на точно определени разпоредби на националното право. При определянето на допълнителни случаи, в които кредитните институции могат да откажат да предложат платежни сметки на потребителите, държавите членки следва да могат да включат, наред с другото, съображения за обществената сигурност или обществения ред“.
6.        Член 16, параграфи 1—4 и параграф 7 от Директива 2014/92 предвижда:
„1.      Държавите членки гарантират, че платежни сметки за основни операции се предлагат на потребителите от всички кредитни институции или от такъв брой кредитни институции, който е достатъчен за гарантирането на достъп за всички потребители на тяхна територия, и за предотвратяване на нарушаването на конкуренцията. […]
2.      Държавите членки гарантират, че потребители, пребиваващи законно в Съюза, включително потребители без постоянен адрес, търсещи убежище лица и потребители, на които не е предоставено разрешително за пребиваване, но които не е възможно да бъдат експулсирани по правни или фактически причини, имат право да открият и използват платежна сметка за основни операции в кредитна институция, намираща се на тяхната територия. Това право се прилага независимо от местопребиваването на потребителя.
Държавите членки могат, при пълно зачитане на гарантираните от Договорите основни свободи, да изискват от потребителите, които желаят да открият платежна сметка за основни операции на тяхната територия, да докажат, че действително имат интерес да го направят.
Държавите членки гарантират, че упражняването на това право не е твърде трудно или обременяващо за потребителя.
3.      Държавите членки гарантират, че кредитните институции, които предлагат платежни сметки за основни операции, откриват платежната сметка за основни операции или дават отказ по заявление на потребител за платежна сметка за основни операции, във всеки случай без ненужно забавяне и най-късно 10 работни дни след получаването на пълното заявление.
4.      Държавите членки гарантират, че кредитните институции дават отказ по заявление за платежна сметка за основни операции, когато откриването на такава сметка би довело до нарушаване на установените в Директива [2005/60] разпоредби относно предотвратяването на изпирането на пари и противодействието на финансирането на тероризъм.
[…]
7.      Държавите членки гарантират, че в случаите, посочени в парагра[ф] 4,
[…], веднага щом вземе решение, кредитната институция уведомява потребителя за отказа и за конкретното основание за този отказ в писмен вид и без да събира такса, освен ако оповестяването на тази информация би било в противоречие с целите на националната сигурност, обществения ред или Директива [2005/60]. В случай на отказ кредитната институция информира потребителя за процедурата по подаване на жалба срещу отказа и за правото му да се обърне към съответния компетентен орган и определения орган за алтернативно решаване на спорове и [му] предоставя съответните данни за контакт“.
2.      Директива 2015/849
7.        Съображение 22 от Директива 2015/849 гласи:
„Рискът от изпиране на пари и финансиране на тероризма не е един и същ във всеки конкретен случай. В съответствие с това следва да се използва комплексен подход, основан на риска. Основан на риска подход не означава, че на държавите членки и задължените субекти се предоставя неограничена свобода на действие. Този подход включва вземането на решения въз основа на обективни данни с цел по-ефективно справяне с рисковете от изпиране на пари и финансиране на тероризма, пред които са изправени Съюзът и лицата, които извършват дейност на негова територия“.
8.        Член 1, параграф 1 от тази директива предвижда:
„Целта на настоящата директива е предотвратяване използването на финансовата система на Съюза за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма“.
9.        Член 8 от посочената директива гласи следното:
„1.      Държавите членки гарантират, че задължените субекти предприемат необходимите мерки, за да установят и оценят рисковете от изпиране на пари и финансиране на тероризма, като отчитат рискови фактори, включително тези, които се отнасят до техните клиенти, държави или географски зони, продукти, услуги, сделки или механизми за доставка. Тези мерки съответстват на естеството и размера на задължените субекти.
2.      Посочените в параграф 1 оценки на риска се документират, актуализират и са достъпни за съответните компетентни органи и саморегулиращи се органи. Компетентните органи могат да решат, че не са необходими отделни документирани оценки на риска, когато присъщите на сектора специфични рискове са ясни и добре осъзнати.
3.      Държавите членки гарантират, че задължените субекти разполагат с политики, механизми за контрол и процедури за ограничаване и ефективно управление на рисковете от изпиране на пари и финансиране на тероризма, установени на равнището на Съюза, на равнище държава членка, както и на равнище задължен субект. Тези политики, механизми за контрол и процедури са пропорционални на естеството и размера на задължените субекти.
4.      Политиките, механизмите за контрол и процедурите, посочени в параграф 3, включват:
а)      разработване на вътрешни политики, механизми за контрол и процедури, включително примерни практики за управление на риска, комплексна проверка на клиента, докладване, съхраняването на информация, вътрешен контрол, управление на съответствието, включително, когато е подходящо според естеството и размера на стопанската дейност, назначаване на служител на управленско равнище, отговорен за съответствието, и проверка на служителите;
б)      независима одитна функция, проверяваща посочените в буква а) вътрешни политики, механизми за контрол и процедури, когато това е целесъобразно с оглед размера и естеството на стопанската дейност.
5.      Държавите членки изискват задължените субекти да получават одобрение от своето висше ръководство за въвежданите от тях политики, механизми за контрол и процедури както и да осъществяват наблюдение и по целесъобразност да засилват предприетите мерки“.
10.      Съгласно член 13 от Директива 2015/849:
„1.      Мерките за комплексна проверка на клиента обхващат:
а)      идентифициране на клиента и проверка на неговата самоличност въз основа на документи, данни или информация, получени от надежден и независим източник […];
б)      идентифициране на действителния собственик и вземане на подходящи мерки за проверка на неговата самоличност, така че задължените субекти да са удовлетворени, че знаят кой е действителният собственик, включително по отношение на юридически лица, доверителна собственост, дружества, фондации и сходни правни форми, като вземат подходящи мерки за изясняване на структурата на собственост и контрол на клиента […];
в)      оценяване и когато е приложимо получаване на информация за целта и планираното естество на деловите взаимоотношения;
г)      осъществяване на постоянно наблюдение върху деловите взаимоотношения, включително внимателно проучване на сделките, предприети по време на целия период на тези взаимоотношения, за да се гарантира, че осъществяваните сделки са в съответствие с информацията, известна на задължения субект, за клиента, за профила на риска и стопанската дейност, включително, където е необходимо, произхода на средствата, и гарантиране, че притежаваните документи, данни или информация се актуализират.
[…]
2.      Държавите членки гарантират, че задължените субекти прилагат всяко от предвидените в параграф 1 изисквания за комплексна проверка на клиента. Задължените субекти обаче могат да определят степента на прилагане на тези мерки като отчитат риска.
3.      Държавите членки изискват от задължените субекти да отчитат най-малко посочените в приложение I променливи фактори, когато оценяват рисковете от изпиране на пари и финансиране на тероризма.
4.      Държавите членки гарантират, че задължените субекти са в състояние да удостоверят пред компетентните органи или саморегулиращите се органи, че мерките са подходящи с оглед на установените рискове от изпиране на пари и финансиране на тероризма.
[…]“.
11.      Член 14, параграф 4, първа алинея от тази директива гласи:
Държавите членки изискват от задължения субект[,] в случай че не може да спази изискванията за комплексна проверка на клиента по член 13, параграф 1, първа алинея, букви а), б) или в), да не извършва сделки чрез банкова сметка, да не установява делови взаимоотношения или да не извършва сделка, а да прекрати деловите взаимоотношения и да обмисли изготвянето на доклад за съмнителни сделки до [звеното за финансово разузнаване на Съюза] във връзка с клиента, в съответствие с член 33“.
12.      Член 48 параграф 8 от посочената директива предвижда:
„Държавите членки гарантират, че компетентните органи вземат предвид предоставената на задължения субект свобода на преценка и преразглеждат съответно оценките на риска, на които се основава тази свобода на преценка, както и адекватността и прилагането на неговите вътрешни политики, мерки за контрол и процедури“.
3.      Насоките на Европейския банков орган (ЕБО) относно рисковите фактори, свързани с изпиране на пари и финансиране на тероризма
13.      Насока № 1 — съдържаща се в издадените съгласно член 17 и член 18, параграф 4 от Директива [2015/849] Насоки на ЕБО от 1 март 2021 г. относно комплексната проверка на клиента и факторите, които кредитните и финансовите институции следва да вземат предвид при оценката на риска от изпиране на пари и финансиране на тероризма, свързан с индивидуални делови взаимоотношения и случайни сделки („Насоки относно рисковите фактори, свързани с изпиране на пари и финансиране на тероризма“), за отмяна и замяна на насоки JC/2017/37(5) — е озаглавена „Оценка на риска: основни принципи за всички
[институции]“ и точка 1.30, буква в) от нея гласи:
„[Институциите] трябва винаги да отчитат следните източници на информация:
[…]
в)      информация от правителствата, като например национални оценки на риска, политически изявления и сигнали на правителството, както и обяснителни меморандуми на съответните законодателни актове“.
14.      Насока № 2 на ЕБО е озаглавена „Идентифициране на рисковите фактори за [изпиране на пари и финансиране на тероризма (ИП/ФТ)] и точки 2.3 и 2.5 от нея гласят:
„2.3.      При определяне на риска, свързан с техните клиенти, включително действителните собственици на клиентите им, [институциите] следва да преценят риска, свързан със:
[…]
б)      репутацията на клиента и на действителния собственик на клиента;
[…]
2.5.      Следните рискови фактори могат да бъдат [от значение], когато се определя рискът, свързан с репутацията на клиента или действителните собственици:
а)      Съществуват ли неблагоприятни съобщения в медиите или други надеждни източници на информация за клиента, например има ли твърдения за престъпност или тероризъм, които уличават клиента или действителния собственик? Ако е така, надеждни и достоверни ли са те? [Институциите] следва да определят достоверността на твърденията [в медиите] въз основа на качеството и независимостта на източника на [информация] и [на трайността на тази информация в медиите], наред с други съображения. [Институциите] следва да отбележат, че липсата на наказателни присъди само по себе си може да не бъде достатъчно за отхвърляне на твърденията за [престъпления].
б)      Клиентът, действителният собственик или лице, за което е публично известно, че е тясно свързано с тях, имало ли е запорирани активи поради административни или наказателни производства или обвинения в тероризъм или финансиране на тероризма? Разполага ли [институцията] с достатъчни основания да подозира, че на клиента или действителния собственик или лице, за което е публично известно, че е тясно свързано с тях, в някакъв момент в миналото, е наложен запор на активи?
[…]“.
15.      Насока № 3 на ЕБО е озаглавена „Оценка на риска от ИП/ФТ“ и точки 3.2 и 3.3 от нея гласят:
„3.2.      [Институциите] следва да предприемат комплексен подход към рисковите фактори за ИП/ФТ, за които са установили, че заедно ще определят нивото на риска от ИП/ФТ, свързан с деловите взаимоотношения или случайна сделка, или тяхната стопанска дейност.
3.3.      [Институциите] следва да имат предвид, че освен ако [Директива 2015/849] или националното законодателство не постановяват друго, наличието на изолирани рискови фактори не е задължително да премести взаимоотношенията в по-висока или по-ниска категория на риска“.
16.      Насока № 4 на ЕБО е озаглавена „Мерки за комплексна проверка на клиента, които да се прилагат от всички [институции]“ и точки 4.9, 4.10 и 4.66 от нея предвиждат:
„4.9.      „Отстраняване на риска“ се отнася до решение, взето от [институциите], да не предлагат повече услуги на някои категории клиенти, свързани с по-висок риск от ИП/ФТ. Тъй като рискът, свързан с индивидуалните делови взаимоотношения, ще варира дори в рамките на една категория, прилагането на рисково базиран подход не налага [институциите] да отказват или да прекратяват делови взаимоотношения с цели категории клиенти, за които се счита, че представляват по-висок риск от ИП/ФТ. [Институциите] следва внимателно да балансират необходимостта от финансово приобщаване с необходимостта от намаляване на риска от ИП/ФТ.
4.10.      Като част от това [институциите] следва да въведат подходящи и отчитащи риска политики и процедури, за да гарантират, че техният подход към прилагането на мерки за комплексна проверка на клиента не води до неправомерно лишаване на легитимните клиенти от достъп до финансови услуги. Когато даден клиент има основателни и надеждни причини да не може да предостави традиционни форми на документи за самоличност, [институциите] следва да обмислят редуцирането на риска от
ИП/ФТ по други начини, включително чрез
[…]
б)      предлагане само на основни финансови продукти и услуги, което ограничава възможността на потребителите да злоупотребяват с тези продукти и услуги за целите на финансовите престъпления. Такива основни продукти и услуги могат също така да улеснят [институциите] при идентифицирането на необичайни сделки или схеми на сделки, включително неволното използване на продукта; важно е обаче всички ограничения да бъдат пропорционални и да не ограничават неоснователно или ненужно достъпа на клиентите до финансови продукти и услуги.
[…]
4.66.      [Институциите] не следва да установяват делови взаимоотношения, ако не са в състояние да спазват своите изисквания за
комплексна проверка на клиента, ако не са уверени, че целта и естеството на деловите взаимоотношения са законни или, ако не са уверени, че могат ефективно да управляват риска, че могат да бъдат използвани за целите на ИП/ФТ. Когато такива делови взаимоотношения вече съществуват, [институциите] следва да ги преустановят или да спрат сделките, докато те бъдат преустановени, съгласно инструкции от правоприлагащи органи, когато е приложимо“.
Б.      Словенското право
1.      Законът за платежните услуги, услугите по издаване на електронни пари и платежните системи
17.      Член 180, параграф 1 от Zakon o plačilnih storitvah, storitvah izdajanja elektronskega denarja in plačilnih sistemih (Закон за платежните услуги, услугите по издаване на електронни пари и платежните системи)(6) от 7 февруари 2018 г., в редакцията му, приложима към спора по главното производство, предвижда:
„Законно пребиваващ в [Съюза] потребител, който иска да открие платежна сметка за основни операции в рамките на Съюза или да получи достъп до такава сметка, не може да бъде подлаган на дискриминация от страна на банката, по-специално на основания, свързани с гражданство, местожителство, пол, раса, цвят на кожата, етнически или социален произход, генетични характеристики, език, вероизповедание или убеждения, политически или други идеи, принадлежност към национална общност, принадлежност към национално малцинство на друга държава, имуществено състояние, родословие, увреждане, възраст или сексуална ориентация. Условията за откриване на платежна сметка за основни операции и за достъп до нея в никакъв случай не могат да бъдат необосновано дискриминационни“.
18.      Член 181 от този закон предвижда:
„1.      Всички банки, които управляват платежни сметки на потребители, са длъжни да предоставят на потребителите платежна сметка за основни операции.
[…]
3.      Законно пребиваващ в [Съюза] потребител, включително потребител без постоянен адрес и търсещ убежище, както и потребител, на когото не е предоставено разрешение за пребиваване, но който не може да бъде изведен от територията поради наличието на правни или фактически основания, има право да открие и използва платежна сметка за основни операции в банка. Това право съществува независимо от обичайното местопребиваване на потребителя.
4.      Банката определя реда за откриване на платежна сметка за основни операции по такъв начин, че упражняването на това право да не бъде прекомерно трудно или обременително за потребителя. Банката открива платежна сметка за основни операции без ненужно забавяне, или не по-късно от 10 работни дни от получаването на изцяло попълненото заявление на потребителя за откриване на такава платежна сметка.
5.      Срокът по предходния параграф се прилага и в случай на отхвърляне на заявлението на потребителя за откриване на платежна сметка за основни операции.
6.      Банката отхвърля заявлението на потребителя за откриване на платежна сметка за основни операции, когато такова откриване на сметка би довело до нарушение на законовите разпоредби, уреждащи дейностите по предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризъм. В този случай банката предприема мерки в съответствие със Закона за предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма.
[…]
8.      В случаите, предвидени в параграфи 6 и 7 от настоящия член, след като е взела решение да отхвърли заявление за откриване на платежна сметка за основни операции, банката незабавно уведомява потребителя писмено и безплатно за отхвърлянето на заявлението и за конкретните основания, освен ако това не е забранено по силата на други разпоредби.
9.      Ако отхвърли заявлението за откриване на платежна сметка за основни операции, банката уведомява потребителя за наличните способи за защита срещу отхвърлянето на заявлението му, за правото да уведоми Banko Slovenije [Банката на Словения] за отхвърлянето, както и за правото да задейства способа за извънсъдебно разрешаване на спорове, предвиден в член 286 от настоящия закон. В това уведомление банката посочва и съответните данни за връзка.
[…]“.
2.      Законът за предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма
19.      Член 4, параграф 1, точка 1 от Zakon o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (Закон за предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма)(7) от 4 април 2022 г. предвижда:
„Банките и техните клонове в държавите членки, клоновете на банки на трети държави и банките на държавите членки, които учредяват клон в Република Словения, предприемат предвидените в настоящия закон мерки за разкриване и предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма, преди или във връзка с получаването, доставката, обмяната, съхраняването, разпореждането или всяко друго действие, свързано с парични суми или с други активи, както и при установяване на делови отношения“.
III. Фактите по спора в главното производство и преюдициалните въпроси
20.      На 22 октомври 2017 г. ищецът LH прави опит да плати по банков път в бензиностанция от сметка на своята съпруга, открита в NOVA KREDITNA BANKA MARIBOR d.d. (наричана по-нататък „NKBM“). Плащането е блокирано след въвеждането на личните му данни в системата. NKBM обосновава това блокиране пред съпругата му, като обяснява, че е приела редица по-строги мерки за изпълнение на задълженията, наложени от законодателството в областта на предотвратяването на финансирането на тероризма и изпирането на пари, по-специално забрана за сътрудничество с клиент, включен в списък с ограничителни мерки (Европейски съюз, OFAC, ООН, вътрешен списък). Други вътрешни актове на NKBM(8) съдържат подобни изисквания по отношение на лицата, включени списък на OFAC.
21.      В хода на производството по иска пред запитващата юрисдикция, предявен от ищеца срещу NKBM с цел откриване на платежна сметка за основни операции и получаване на обезщетение, ищецът се явява лично в клон на NKBM на 23 март 2022 г., за да поиска откриването на такава сметка. След като ищецът представя валидна лична карта, служителката на NKBM го информира, че системата не позволява откриване на платежна сметка на негово име. Десет дни след като подава заявлението за откриване на сметка, той не получава писмен отговор.
22.      На 23 февруари 2015 г. обаче Specializirano državno tožilstvo Republike Slovenije (Специализирана прокуратура на Република Словения) е приключила и прекратила производството срещу ищеца, отнасящо се до същите престъпления, за които срещу него е била издадена международна заповед за арест. Ищецът не е бил осъден никъде по света за престъплението, заради което е включен в списък на OFAC, и срещу него не са били приети каквито и да било ограничителни мерки от страна на ООН, Съюза или Република Словения.
23.      Запитващата юрисдикция уточнява, че страните спорят дали само включването в списък на OFAC, без да е налице осъдителна присъда за престъплението, заради което ищецът е включен в този списък, или без спрямо него да са приети ограничителни мерки от страна на ООН, Съюза или държава членка, представлява нарушение на разпоредбите относно предотвратяването на изпирането на пари и финансирането на тероризма, което може да обоснове отказ за откриване на платежна сметка за основни операции. Тя допълва, че макар това включване в списък да представлява особено обстоятелство, което обосновава засилено наблюдение, не е ясно дали то може да обоснове отказ за откриване на платежна сметка за основни операции. В случай че такъв отказ е обоснован, запитващата юрисдикция поставя въпроса за спазването на правото на презумпция за невиновност, защитено с член 48 от Хартата на основните права на Европейския съюз(9).
24.      При това положение Okrajno sodišče v Mariboru (Районен съд Марибор) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Допуска ли разпоредбата на член 16, параграф 4 от Директива [2014/92] държавите членки да наложат на банките задължението да отхвърлят заявлението на потребител за откриване на платежна сметка за основни операции поради факта, че този потребител е включен в [списък] на OFAC […] тъй като в случай на откриване на такава сметка би било налице нарушение на съдържащите се в Директива [2015/849] разпоредби относно предотвратяването на изпирането на пари и финансирането на тероризма?
2)      При утвърдителен отговор на първия въпрос, съществува ли изключение, когато този потребител не е бил осъден никъде по света за престъплението, заради което е включен в списъка, и/или когато срещу този потребител не са приети никакви ограничителни мерки от страна на съответната държава членка, [Съюза] или друга международна организация, в която членуват съответната държава членка или [Съюзът]?
3)      Ако отговорът на първия въпрос е утвърдителен, означава ли това, че е налице несъответствие с член 48 от [Хартата], който установява правото на презумпцията за невиновност?
4)      Ако отговорът на втория въпрос е отрицателен, означава ли това, че е налице несъответствие с член 48 от [Хартата], който установява правото на презумпцията за невиновност?“.
25.      Писмени становища представят ищецът, NKBM, словенското правителство, Съветът на Европейския съюз, Европейският парламент и Европейската комисия.
IV.    Анализ
26.      Съгласно искането на Съда ще съсредоточа заключението си върху първия преюдициален въпрос.
27.      Всъщност запитващата юрисдикция иска да се установи дали разпоредбата на член 16, параграф 4 от Директива 2014/92 допуска държавите членки да наложат на банките задължението да отхвърлят заявлението на потребител за откриване на платежна сметка за основни операции, тъй като този потребител е включен в списък на OFAC и откриването на такава сметка би довело до нарушение на съдържащите се в Директива 2015/849 разпоредби относно предотвратяването на изпирането на пари и финансирането на тероризма.
28.      В член 15 от Директива 2014/92 се припомня, че при разглеждането на заявление за откриване на платежна сметка потребител, който пребивава законно в Съюза, не трябва да е обект на дискриминация въз основа на своята националност или местопребиваване. В член 16 от Директивата се установява право на достъп до платежна сметка за основни операции(10), като се уточняват редица елементи за гарантиране на ефективността на това право.
29.      Във връзка с това съгласно член 16, параграф 1 държавите членки гарантират по-специално, че платежните сметки за основни операции се предлагат от достатъчен брой кредитни институции и че тези платежни сметки се предлагат не само от кредитни институции, които предлагат такива сметки изцяло въз основа на онлайн банкиране. В член 16, параграф 2, първа алинея се уточнява и какво трябва да се разбира под „потребител, пребиваващ законно в Съюза“. Накрая, в същия член 16, параграф 3
се предвижда, че откриването или отказът за откриване трябва да се извърши без ненужно забавяне и най-късно 10 работни дни след получаването на пълното заявление.
30.      Член 16 от Директива 2014/92 предвижда и случаи на отказ за откриване на платежна сметка за основни операции, като разграничава три хипотези. Първата хипотеза на отказ е, когато откриването на сметка би довело до нарушаване на установените в Директива 2015/849 разпоредби относно предотвратяването на изпирането на пари и противодействието на финансирането на тероризъм(11). При втората хипотеза държавите членки могат да разрешат на кредитните институции да откажат да открият платежна сметка за основни операции, ако потребителят вече притежава такава сметка на тяхна територия(12). Съгласно третата хипотеза държавите членки могат да определят ограничен брой допълнителни случаи, в които от кредитните институции може да бъде изискано или самите те да могат да решат да дадат отказ по заявление за платежна сметка за основни операции, при условие че тези случаи се основават на разпоредби от националното право, които имат за цел или да улеснят безплатния достъп на потребителите до платежна сметка за основни операции, или да се избегнат злоупотреби от страна на потребителите с правото им на достъп до платежна сметка за основни операции(13). При трите хипотези на отказ кредитните институции трябва незабавно да уведомят потребителя за конкретните основания за отказа в писмен вид и без да събират такса, освен ако тази информация е в противоречие с целите на националната сигурност, обществения ред или правната уредба на Съюза в областта на изпирането на пари и финансирането на тероризма(14).
31.      Така
Директива 2014/92 предвижда минимално хармонизиране на случаите, в които може да бъде отказано откриване на платежна сметка за основни операции, като оставя на държавите членки свобода на преценка, освен когато такова откриване би довело до нарушаване на предвидените в Директива 2015/849 разпоредби относно предотвратяването на изпирането на пари и борбата с тероризма. В този случай държавите членки не разполагат с право на преценка, което е отразено във формулировката „[д]ържавите членки гарантират, че“.
32.      Съображение 34 от Директива 2014/92 обаче уточнява, че разпоредбите на Директива 2015/849(15) не могат да служат като претекст за отхвърляне на по-малко привлекателни от търговска гледна точка потребители.
33.      Колкото до съображение 47 от Директива 2014/92, в него се посочва, че в случай на риск от неспазване на законодателството относно изпирането на пари или финансирането на тероризма отказът за откриване е обоснован само когато потребителят не спазва посоченото законодателство, а не когато процедурата за проверка на спазването на законодателството е твърде сложна или е свързана с разходи.
34.      Трудността на поставения на Съда въпрос се дължи на факта, че Директива 2015/849 е и директива за минимална хармонизация.
35.      Всъщност определен брой разпоредби на тази директива предвиждат, че държавите членки могат да приемат по-строги мерки, за да предотвратяват изпирането на пари и финансирането на тероризма, в рамките на правото на Съюза(16). Посочената директива предвижда също, че държавите членки имат различни възможности, например да разрешат на задължените субекти да прилагат опростени мерки за комплексна проверка, ако държава членка или задължен субект установи области с по-нисък риск(17), или задължените субекти да определят сами степента на прилагане на мерките за комплексна проверка на клиента, като отчитат риска(18). Тази гъвкавост е свързана с подхода, основан на риска, възприет като основание за Директива 2015/849(19).
36.      Ето защо именно от тази гледна точка е необходимо да се разгледа какво нарушение на правната уредба относно борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма би могло да обоснове отказ за откриване на платежна сметка за основни операции по смисъла на Директива 2014/92.
37.      Член 14, параграф 4 от Директива 2015/849 предвижда изрично само една хипотеза, при която не трябва да се установяват делови взаимоотношения, а именно когато задълженият субект не може да спази изискванията за комплексна проверка на клиента, предвидени в член 13, параграф 1, първа алинея, буква а), б) или в) от тази директива. Припомням, че тези задължения се отнасят до идентифицирането на клиента и проверката на неговата самоличност (член 13, параграф 1, буква а) от посочената директива), идентифицирането на действителния собственик и вземането на подходящи мерки за проверка на неговата самоличност (член 13, параграф 1, буква б) от същата директива), както и оценяване и когато е приложимо, получаване на информация за целта и планираното естество на деловите взаимоотношения (член 13, параграф 1, буква в) от Директива 2015/849). В настоящия случай, освен ако запитващата юрисдикция не установи друго, изглежда, че нито един от тези елементи не липсва, тъй като клиентът е идентифициран, не се твърди наличие на действителен собственик, различен от клиента, а целта на деловите взаимоотношения е откриването на платежна сметка за основни операции. Следователно на пръв поглед отказът за откриване на заявената сметка не може да бъде обоснован с тази директива.
38.      Освен това словенското правителство уточнява, че не е предвидило, с оглед на по-строгите мерки, които могат да бъдат въведени по силата на член 5 от Директива 2015/849, задължение за отказ за установяване на делови взаимоотношения в случай на включване в списък на OFAC. Следователно изглежда, че отказът на NKBM да открие банкова сметка за основни операции само поради това, че потенциалният клиент е включен в списък на OFAC, надхвърля пределите на правото на ЕС, което очертава свободата на преценка на държавите членки(20).
39.      Освен това, както правилно посочва Парламентът, дори в случай на ограничителни мерки, приети съгласно правото на Съюза, правната уредба на Съюза предвижда, че на лицата, спрямо които се прилагат такива ограничителни мерки, могат да бъдат предоставяни финансови услуги при наличието на специално разрешение(21). Следователно целта за борба с финансирането на тероризма и изпирането на пари не забранява напълно използването на банковата система.
40.      Ето защо, като е предвидил забрана за установяване на делови взаимоотношения единствено в горепосочените случаи (липса на идентификация на клиента или на действителния собственик, липса на оценка на целта и естеството на деловите взаимоотношения), законодателят на Съюза е претеглил интересите между, от една страна, правото на откриване на платежна сметка за основни операции и от друга страна, борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма.
41.      За сметка на това самото включване в списък на OFAC може да бъде взето предвид, за да се прецени степента на комплексната проверка, която трябва да се приложи към деловите взаимоотношения след установяването им.
42.      Всъщност Директива 2015/849 предвижда няколко степени на комплексна проверка, които трябва да се прилагат по време на деловите взаимоотношения, тъй като постоянното наблюдение на тези взаимоотношения е част от нормалните задължения за комплексна проверка(22).
43.      От една страна, членове 15—17 от тази директива предвиждат случаите, в които държавите членки могат да разрешат опростена комплексна проверка от страна на задължения субект.
44.      От друга страна, членове 18—24 от посочената директива определят задълженията за разширена комплексна проверка. В приложение III към същата директива са посочени факторите с потенциално по-висок риск, които държавите членки и задължените субекти трябва да отчитат като минимум. Тази разширена комплексна проверка е свързана с рискови фактори, било географски (високорискови трети държави или презгранични отношения, включващи трета държава), било свързани с продукти, услуги, сделки или механизми за доставка (по-специално използване на нови технологии), било присъщи на клиента (например видни политически личности).
45.      Що се отнася до рисковите фактори по отношение на клиента, нито текстът на Директива 2015/849, нито този на приложение III към нея предвижда случай на включване в списък със санкции. В Насоките на ЕБО обаче този орган посочва, че за този рисков фактор трябва да се вземе предвид рискът, свързан с репутацията на клиента(23), и че във връзка с това трябва да се вземат предвид по-специално неблагоприятните съобщения в медиите или други надеждни източници на информация, без липсата на осъдителна присъда сама по себе си да е достатъчна за отхвърляне на твърденията за престъпления(24) или фактът, че активите на клиента са запорирани или са били запорирани в миналото поради административно или наказателно производство(25). Освен това ЕБО препоръчва да се вземе предвид информацията от държавните органи(26). Следователно включването в списък на OFAC би могло да съответства на тези рискови фактори по отношение на клиента.
46.      Освен това ЕБО уточнява, че финансовите институции следва да предприемат комплексен подход към установените рискови фактори(27) и че следва да имат предвид, че освен ако Директива 2015/849 или националното законодателство не постановяват друго,
наличието на изолирани рискови фактори не е задължително да измести
взаимоотношенията в по-висока или по-ниска категория на риска(28).
47.      Следователно, когато задълженият субект е банкова институция, тя трябва да извърши комплексен и балансиран анализ на степента на риска, породен от ново делово взаимоотношение, за да прецени степента на комплексната проверка, която трябва да бъде приложена към него. Ето защо, в зависимост от обстоятелствата по делото и без да се засяга преценката на запитващата юрисдикция, включването в списък на OFAC би могло да обоснове мерки за разширена комплексна проверка.
48.      Член 8, параграф 3 от Директива 2015/849 обаче предвижда, че държавите членки трябва да гарантират, че задължените субекти разполагат с политики, механизми за контрол и процедури за ограничаване и ефективно управление на рисковете от изпиране на пари и финансиране на тероризма, установени на равнището на Съюза, на равнище държава членка, както и на равнище задължен субект, и че тези политики, механизми и процедури са пропорционални на естеството и размера на задължените субекти.
49.      Поради това следва да се постави въпросът каква е свободата на действие на банкова институция, която счита, че нейните политики, механизми за контрол и процедури не са достатъчни за ограничаване и ефективно управление на установения от нея риск чрез мерки, пропорционални на нейното естество и размер. Предоставя ли тази хипотеза друг основателен случай за отказ за откриване на платежна сметка за основни операции?
50.      Подобно на Комисията, считам, че член 16, параграф 4 от Директива 2014/92 относно отказа за откриване на платежна сметка за основни операции, ако откриването на такава сметка би довело до нарушаване на разпоредбите за борба с изпирането на пари и финансирането на тероризма, действително би могъл да послужи като основание за такъв отказ, в случай че банковата институция не е в състояние да управлява риска от изпиране на пари или финансиране на тероризма. Насоките на ЕБО изрично предвиждат такъв случай(29).
51.      Въпреки това в анализа си, с който да обоснове това решение, NKBM според мен трябва да вземе предвид няколко обстоятелства.
52.      На първо място, в полза на решението да се открие въпреки всичко платежна сметка за основни операции, от една страна, ЕБО ясно отбелязва в своите насоки, че с предлагането само на основни финансови продукти и услуги се ограничава възможността на потребителите да злоупотребяват с тези продукти и услуги за целите на финансови престъпления(30). Така заявлението за откриване на платежна сметка единствено за основни операции може да ограничи риска. От друга страна, както припомних по-горе(31), само въпросът за разходите за проверка не може да обоснове отказ за откриване на платежна сметка за основни операции.
53.      На второ място, Директива 2015/849 ясно предвижда, че ако въпреки проверката на тези елементи банковата институция счете за необходимо да откаже откриването на такава сметка, нейната свобода на преценка не е неограничена. От една страна, съгласно член 48, параграф 8 от тази директива „[д]ържавите членки гарантират, че компетентните органи вземат предвид предоставената на задължения субект свобода на преценка и преразглеждат съответно оценките на риска, на които се основава тази свобода на преценка, както и адекватността и прилагането на неговите вътрешни политики, мерки за контрол и процедури“. От друга страна, в член 16, параграф 7 от Директива 2014/92 се посочва, че когато банковата институция откаже откриването на платежна сметка за основни операции, тя трябва да информира потребителя за процедурата по подаване на жалба срещу отказа и за правото му да се обърне към съответния компетентен орган и определения орган за алтернативно решаване на спорове. Следователно преценката на банковата институция подлежи на контрол от страна на компетентния орган на всяка държава членка.
54.      В настоящия случай запитващата юрисдикция ще трябва да прецени дали рискови фактори, различни от включването в списък на OFAC, са обосновали решението за отказ за откриване на платежна сметка за основни операции и дали NKBM е била в състояние да осигури постоянно наблюдение на деловите взаимоотношения в случай на откриване на сметка.
55.      В заключение предлагам на първия преюдициален въпрос да се отговори, че член 16, параграф 4 от Директива 2014/92 във връзка с разпоредбите на Директива 2015/849 трябва да се тълкува в смисъл, че банкова институция не може да откаже откриването на платежна сметка за основни операции само поради това, че името на потребителя, който иска откриването на такава сметка, е включено в списък на OFAC. Запитващата юрисдикция обаче трябва да провери дали националното право изрично предвижда, че включването в списък на OFAC може да е основание за отказ за откриване на платежна сметка за основни операции.
V.      Заключение
56.      С оглед на всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на първия преюдициален въпрос, отправен от Okrajno sodišče v Mariboru (Районен съд Марибор, Словения), както следва:
„Член 16, параграф 4 от Директива 2014/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 23 юли 2014 година относно съпоставимостта на таксите по платежните сметки, прехвърлянето на платежни сметки и достъпа до платежни сметки за основни операции във връзка с разпоредбите на Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2006/70/ЕО на Комисията, изменена с Директива (ЕС) 2019/2177 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2019 г.,
трябва да се тълкува в смисъл, че
банкова институция не може да откаже откриването на платежна сметка за основни операции само поради това, че името на потребителя, който иска откриването на такава сметка, е включено в списък на Office of Foreign Assets Control (Служба за контрол на чуждестранните активи (OFAC), САЩ), която е подчинена на United States Department of the Treasury (Министерство на финансите на Съединените американски щати).
Запитващата юрисдикция обаче трябва да провери дали националното право изрично предвижда, че включването в списък на OFAC може да е основание за отказ за откриване на платежна сметка за основни операции“.
1      Език на оригиналния текст: френски.
i      Името на настоящото дело е измислено. То не съвпада с истинското име на никоя от страните в производството.
2      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 23 юли 2014 година относно съпоставимостта на таксите по платежните сметки, прехвърлянето на платежни сметки и достъпа до платежни сметки за основни операции (ОВ L 257, 2014 г., стр. 214).
3      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2006/70/ЕО на Комисията (ОВ L 141, 2015 г., стр. 73), изменена с Директива (ЕС) 2019/2177 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2019 г. (ОВ L 334, 2019 г., стр. 155) (наричана по-нататък „Директива 2015/849“).
4      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2005 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризъм (ОВ L 309, 2005 г., стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 2, стр. 214). Тази директива е отменена и заменена с Директива 2015/849.
5      EBA/GL/2021/02, наричани по-нататък „Насоките на ЕБО“. Понастоящем е в сила нова редакция на тези насоки, а именно Насоки на ЕБО от 31 март 2023 г. относно политиките и механизмите за контрол за ефективно управление на рисковете от изпиране на пари и финансиране на тероризма (ИП/ФТ) при предоставянето на достъп до финансови услуги (EBA/GL/2023/04).
6      Uradni list RS,
бр. 7/18 и 9/18.
7      Uradni list RS,
бр. 48/22.
8      Такива са например Ръководството за установяване на делови взаимоотношения с физически лица, Насоките на политиката за приемане на клиенти, Методиката за предмета на ограничителните мерки и Етичният кодекс.
9      Наричана по-нататък „Хартата“.
10      Припомням, че основните операции са описани в член 17, параграф 1 от Директива 2014/92 и включват по-специално услуги, позволяващи извършването на всички операции по откриване, използване и закриване на платежна сметка, услуги за внасяне на средства по платежна сметка, услуги за теглене на пари в брой от платежна сметка в рамките на Съюза, както и услуги, позволяващи извършване в рамките на Съюза на директен дебит, плащане чрез платежна карта или кредитни преводи.
11      Вж. бележка под линия 4 от настоящото заключение. Вж. член 16, параграф 4 от Директива 2014/92.
12      Вж. член 16, параграф 5, първа алинея от Директива 2014/92.
13      Вж. член 16, параграф 6 от Директива 2014/92.
14      Вж. член 16, параграф 7 от Директива 2014/92.
15      Вж. бележка под линия 4 от настоящото заключение.
16      Вж. по-специално членове 5 и 18 от Директива 2015/849, както и решения от 17 ноември 2022 г., Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:883, т. 46—48), и от 2 март 2023 г., PrivatBank и др. (C‑78/21, EU:C:2023:137, т. 63 и 64).
17      Вж. член 15, параграф 1 от Директива 2015/849.
18      Вж. член 13, параграф 2 от Директива 2015/849.
19      Вж. съображение 22 от Директива 2015/849.
20      Вж. точка 35 от настоящото заключение.
21      Вж. по-специално член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 2580/2001 на Съвета от 27 декември 2001 година относно специалните ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания (ОВ L 344, 2001 г., стр. 70; Специално издание на български език, 2007 г., глава 18, том 1, стр. 169), който предвижда възможност за изключения от забраната за предоставяне на финансови услуги, предвидена в член 2, параграф 2 от този регламент.
22      Вж. член 13, параграф 1, буква г) от Директива 2015/849.
23      Вж. Насоки на ЕБО, точка 2.3, буква б).
24      Вж. Насоки на ЕБО, точка 2.5, буква а).
25      Вж. Насоки на ЕБО, точка 2.5, буква б).
26      Вж. Насоки на ЕБО, точка 1.30, буква в).
27      Вж. Насоки на ЕБО, точка 3.2.
28      Вж. Насоки на ЕБО, точка 3.3.
29      Вж. Насоки на ЕБО, точка 4.66.
30      Вж. Насоки на ЕБО, точка 4.10, буква б).
31      Вж. точка 33 от настоящото заключение.