61999CJ0038_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-38/99,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. P. Stancanelli, miembro del Servicio Jurídico, y O. Couvert-Castéra, funcionario nacional adscrito al mismo Servicio, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. C. Gómez de la Cruz, miembro del mismo Servicio, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
República Francesa, representada por la Sra. K. Rispal-Bellanger, sous-directeur de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, y el Sr. D. Colas, secrétaire des affaires étrangères de la citada Dirección, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Francia, 8 B, boulevard Joseph II,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125), al no haber adaptado correctamente su Derecho interno al artículo 7 de dicha Directiva, al no haber comunicado todas las medidas de adaptación para el conjunto de su territorio y al no haber dado cumplimiento correctamente a la referida disposición,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por el Sr. C. Gulmann (Ponente), Presidente de Sala; los Sres. V. Skouris, J.-P. Puissochet y R. Schintgen y la Sra. F. Macken, Jueces;
Abogado General: Sr. D. Ruiz-Jarabo Colomer;
Secretaria: Sra. D. Louterman-Hubeau, Jefe de División;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 29 de junio de 2000, en la que la Comisión estuvo representada por el Sr. R. Tricot, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, y la República Francesa por la Sra. K. Rispal-Bellanger y el Sr. D. Colas;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de septiembre de 2000;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de febrero de 1999, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), con objeto de que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125; en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»), al no haber adaptado correctamente su Derecho interno al artículo 7 de dicha Directiva, al no haber comunicado todas las medidas de adaptación para el conjunto de su territorio y al no haber dado cumplimiento correctamente a la referida disposición.
El marco normativo
2 A tenor del artículo 2 de la Directiva sobre las aves:
«Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas.»
3 El artículo 7 de la Directiva sobre las aves dispone:
«1. Debido a su nivel de población, a su distribución geográfica y a su índice de reproductividad en el conjunto de la Comunidad, las especies enumeradas en el Anexo II podrán ser objeto de caza en el marco de la legislación nacional. Los Estados miembros velarán por que la caza de estas especies no comprometa los esfuerzos de conservación realizados en su área de distribución.
2. Las especies enumeradas en la Parte 1 del Anexo II podrán cazarse dentro de la zona geográfica marítima y terrestre de aplicación de la presente Directiva.
3. Las especies enumeradas en la Parte 2 del Anexo II podrán cazarse solamente en los Estados miembros respecto a los que se las menciona.
4. Los Estados miembros se asegurarán de que la práctica de caza, incluyendo en su caso, la cetrería, tal como se desprenda de la aplicación de las disposiciones nacionales en vigor, respete los principios de una utilización razonable y de una regulación equilibrada desde el punto de vista ecológico de las especies de aves afectadas, y que esta práctica sea compatible, en lo que se refiere a la población de las especies, en particular a las especies migratorias, con las disposiciones que se desprenden del artículo 2. Velarán, en particular, por que las especies a las que se aplica la legislación de caza no sean cazadas durante la época de anidar ni durante los distintos estados de reproducción y de crianza. Cuando se trate de especies migratorias, velarán en particular, por que las especies a las que se aplica la legislación de caza no sean cazadas durante su período de reproducción ni durante su trayecto de regreso hacia su lugar de nidificación. Los Estados miembros transmitirán a la Comisión todas las informaciones oportunas relativas a la aplicación práctica de su legislación de caza.»
El procedimiento administrativo previo
4 El 13 de noviembre de 1997, la Comisión dirigió al Gobierno francés un escrito de requerimiento por incumplimiento de la Directiva sobre las aves, y en particular de su artículo 7.
5 En dicho escrito, la Comisión consideraba, en primer lugar, que las autoridades francesas no habían adoptado medida alguna encaminada a adaptar el Derecho interno al principio denominado de «protección completa» de las especies, contemplado en el artículo 7, apartado 2, frases segunda y tercera, de la Directiva sobre las aves, y que, aun suponiendo que existiera una medida de esta índole, las citadas autoridades no la habían comunicado a la Comisión.
6 En segundo lugar, la Institución demandante destacaba que, habida cuenta de que el Derecho interno no se había adaptado al citado principio, la normativa francesa permitía al Ministro competente fijar discrecionalmente una fecha para la apertura anticipada de la caza de las aves acuáticas, que podía resultar incompatible con la prohibición de cazar durante la época de nidificación y de reproducción establecida en el artículo 7, apartado 4, de la Directiva sobre las aves. De esta forma, las Órdenes del Ministro de medio ambiente de 29 de mayo de 1997 (JORF de 30 de mayo de 1997, p. 8303; en lo sucesivo, «Órdenes ministeriales») adoptadas en virtud del artículo R. 224-6 del nuevo Code rural, fijaron, para 69 departamentos de Francia metropolitana, la fecha de apertura de la caza de las aves acuáticas antes de la de la apertura general de la caza, sin que sea posible determinar los datos científicos que permitan a las autoridades francesas fijar las citadas fechas ateniéndose al principio de protección completa de las especies.
7 En tercer lugar, la Comisión indicaba, de una parte, que las fechas de cierre mencionadas expresamente en la Ley nº 94-591, de 15 de julio de 1994, por la que se fijan las fechas de cierre de la caza de las aves migratorias (JORF de 16 de julio de 1994, p. 10246), tenían un carácter manifiestamente extemporáneo para un número importante de especies de aves que pueden ser objeto de actividades cinegéticas, según las informaciones disponibles en la base de datos ORNIS y, de otra, que la posibilidad, conferida a las autoridades administrativas, de hacer excepciones, a nivel del departamento, a las fechas de cierre mencionadas expresamente en la citada Ley, no permitía garantizar la observancia de las exigencias establecidas en la Directiva sobre las aves.
8 En cuarto lugar, las autoridades francesas nunca comunicaron a la Comisión las fechas de la temporada de caza de las aves migratorias en los departamentos de Bas-Rhin, Haut-Rhin y Moselle.
9 En respuesta al citado escrito motivado, el Gobierno francés se limitó a enviar a la Comisión, el 17 de junio de 1998, una copia del «Informe del Gobierno al Parlamento sobre la aplicación de la Ley nº 94-591, de 15 de julio de 1994», presentado al Parlamento francés el 16 de junio de 1998, en aplicación del artículo 2 de esta misma Ley.
10 Mediante escrito de 5 de agosto de 1998, la Comisión emitió un dictamen motivado en el cual declaraba que la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva sobre las aves al no haber adaptado correctamente su Derecho interno al artículo 7 de dicha Directiva, al no haber comunicado todas las medidas de adaptación para el conjunto de su territorio y al no haber dado correcto cumplimiento a la referida disposición. La Comisión alegaba la no adaptación del Derecho interno al principio de protección completa tanto en la Ley nº 94-591 como en la Ley nº 98-549, de 3 de julio de 1998, relativa a las fechas de apertura anticipada y de cierre de la caza de las aves migratorias (JORF de 4 de julio de 1998, p. 10208), que había venido a sustituir en parte a la Ley anterior. La Comisión indicaba asimismo que las fechas de apertura anticipada de la caza de las aves acuáticas resultaban demasiado tempranas tanto conforme a la Ley nº 94-951 como a la Ley nº 98-549. La Comisión afirmaba, además, que las fechas de cierre de la caza que establecían las dos Leyes antes citadas eran demasiado tardías. Por añadidura, se señalaba la falta de comunicación de las disposiciones de adaptación del Derecho interno a la Directiva sobre las aves para los departamentos de Bas-Rhin, de Haut-Rhin y de Moselle. La Comisión instaba a la República Francesa a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento al dictamen en un plazo de dos meses a partir de su notificación.
11 Mediante escrito de 6 de octubre de 1998, el Gobierno francés recordó que, en el informe del Gobierno al Parlamento sobre la aplicación de la Ley nº 94-591, había subrayado que, por lo que atañe a las distintas proposiciones de Ley relativas a las fechas de apertura anticipada y de cierre de la caza de las aves migratorias, las citadas proposiciones contenían disposiciones que parecían contradecir las obligaciones impuestas por la Directiva sobre las aves y que no podía aceptarlas. Dicho Gobierno indicaba también que el debate sobre el asunto de la caza iniciado tanto en la Asamblea Nacional como en el seno del Gobierno debería permitir llegar, en breve, a una revisión del texto de la Ley nº 98-549 en el sentido de una mejor adaptación del Derecho interno a los principios establecidos en la Directiva sobre las aves.
12 Sin embargo, al comprobar que la República Francesa no había adoptado todas las medidas necesarias para cumplir plenamente sus obligaciones derivadas de la Directiva sobre las aves y, en particular de su artículo 7, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el fondo
13 La Comisión imputa a la República Francesa:
- en primer lugar, no haber adaptado su Derecho interno al principio de protección completa;
- en segundo lugar, haber fijado unas fechas de apertura de la caza demasiado tempranas;
- en tercer lugar, haber fijado unas fechas de cierre de la caza demasiado tardías;
- en cuarto lugar, no haberle comunicado las disposiciones de adaptación de su Derecho interno a la Directiva sobre las aves relativas a los departamentos de Bas-Rhin, Haut Rhin y Moselle.
14 Procede examinar, en primer lugar, el segundo motivo; a continuación, el tercero; luego, el cuarto, y, finalmente, el primero.
Sobre las fechas de apertura de la caza
15 El artículo R. 224-6 del nuevo Code rural dispone:
«El ministro encargado de la caza podrá, por Orden publicada al menos veinte días antes de su fecha de entrada en vigor, autorizar la caza de las aves acuáticas antes de la fecha de apertura general, y hasta ésta:
1º en zona de caza marítima,
2º en los ríos, canales, embalses, lagos, estanques y en los pantanos no desecados, hallándose autorizado únicamente el tiro por encima del nivel del agua.»
16 Las Órdenes ministeriales fijaban, para 69 departamentos de Francia metropolitana, las fechas de apertura de la caza de las aves acuáticas antes de la fecha de la apertura general, las cuales se situaban durante el período comprendido entre el 19 de julio y el 31 de agosto de 1997.
17 El artículo L. 224-2, párrafo segundo, del nuevo Code rural, en la versión resultante de la Ley nº 98-549, en vigor hasta la adopción de la Ley nº 2000-698, de 26 de julio de 2000, relativa a la caza (JORF de 27 de julio de 2000, p. 11542), fijaba directamente, para 68 de los 69 departamentos del territorio metropolitano afectados anteriormente por las citadas Órdenes ministeriales, las fechas de apertura anticipada de la caza de las especies de aves acuáticas en el dominio público marítimo y en otros territorios. El departamento de Moselle, que era objeto de una de las citadas Órdenes ministeriales, se hallaba expresamente excluido del ámbito de aplicación de esta disposición.
18 La Comisión alega que las fechas de apertura anticipada de la caza de las aves acuáticas fijadas por las Órdenes ministeriales carecían de fundamento científico y resultaban incompatibles, en determinados casos, con la prohibición de la caza en período de nidificación y durante las distintas etapas de reproducción y de crianza de las especies de aves de que se trata, tal y como se halla establecida en el artículo 7, apartado 4, de la Directiva sobre las aves. La Comisión afirma, además, que la fecha de apertura anticipada de la caza para las especies de aves acuáticas, definidas en el artículo L. 224-2, párrafo segundo, del nuevo Code rural, en su versión modificada por la Ley nº 98-549, son esencialmente análogas a las previstas en el régimen anterior a dicha Ley. Por lo tanto, las citadas fechas son también demasiado tempranas.
19 El Gobierno francés replica que las fechas de apertura anticipada de la caza de las aves acuáticas establecidas en las Órdenes ministeriales tenían un fundamento científico. En efecto, tales fechas fueron fijadas con arreglo a un método basado en observaciones anuales recogidas y utilizadas según un protocolo elaborado por el Museée Nationale d'Histoire Naturelle y el Office Nationale de Chasse, protocolo que fue presentado en un informe de 1989 denominado «Répartition et chronologie de la migration prénuptiale et de la réproduction en France des oiseaux d'eau gibier». Este método permite preservar las especies en período de nidificación, y tan sólo una minoría de ellas puede quedar privada de una protección de esta índole. De esta forma, se evita una reducción significativa de las poblaciones de aves. El Gobierno francés alega que las fechas de apertura anticipada de la caza de las especies de aves acuáticas que figuran en el artículo L. 224-2, párrafo segundo, del nuevo Code rural, en su versión modificada por la Ley nº 98-549, se fijaron teniendo en cuenta los resultados obtenidos tras la aplicación del citado método durante cinco años. Sin embargo, dicho Gobierno reconoce, a la luz de los últimos conocimientos científicos sintetizados en el informe del comité científico del Musée Nationale d'Histoire Naturelle de 30 de septiembre de 1999, que el citado método conduce, para determinadas especies afectadas y en determinados territorios, a que la apertura de la caza sea demasiado temprana.
20 A este respecto debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado (véase, en particular, la sentencia de 18 de marzo de 1999, Comisión/Francia, C-166/97, Rec. p. I-1719, apartado 18).
21 Ahora bien, al expirar el citado plazo, el sistema de las fechas de apertura anticipada de la caza de las aves acuáticas, tal como resulta de las Órdenes ministeriales adoptadas en cumplimiento del artículo R. 224-6 del nuevo Code rural, fue sustituido por el sistema establecido por el artículo L. 224-2 de éste, en su versión modificada por la Ley nº 98-549. Sin embargo, por lo que atañe a la elección de las fechas de apertura anticipada de la caza de las aves acuáticas, este último sistema sólo presentaba diferencias mínimas con relación al anterior.
22 Procede pues examinar este motivo a la vista del sistema de las fechas de apertura anticipada de la caza de las aves acuáticas, tal como éste se confirma en la Ley nº 98-549, que modifica el artículo L. 224-2 del nuevo Code rural.
23 A este respecto, debe precisarse que la finalidad principal del artículo 7, apartado 4, de la Directiva sobre las aves es establecer una prohibición de cazar cualquier especie de ave silvestre durante la época de nidificación y durante los distintos períodos de reproducción y de crianza o, incluso, en lo que respecta a las especies migratorias, durante su migración de retorno hacia su lugar de nidificación. El Tribunal de Justicia ha declarado asimismo que el citado artículo está destinado a asegurar un régimen completo de protección durante los períodos en los que la supervivencia de las aves silvestres está particularmente amenazada (véanse las sentencias de 17 de enero de 1991, Comisión/Italia, C-157/89, Rec. p. I-57, apartado 14, y de 19 de enero de 1994, Association pour la protection des animaux sauvages y otros, C-435/92, Rec. p. I-67, apartado 9). En consecuencia, el Tribunal de Justicia ha declarado asimismo que la protección contra las actividades cinegéticas no puede limitarse a la mayor parte de las aves de una especie dada, definida según la media de los ciclos reproductivos y de los movimientos migratorios (véanse las sentencias antes citadas Comisión/Italia, apartado 14, y Association pour la protection des animaux sauvages y otros, apartado 10).
24 En el presente caso, el propio Gobierno francés reconoce que las fechas de apertura anticipada de la caza de las aves acuáticas fijadas en el artículo L. 224-2, párrafo segundo, del nuevo Code rural, en su versión modificada por la Ley nº 98-549, no permiten proteger al conjunto de los miembros de una especie durante el período de nidificación. Dicho Gobierno llega incluso a admitir que, para determinadas especies afectadas y en algunos territorios, la apertura de la caza resulta demasiado temprana.
25 Por otra parte, los datos resultantes de un estudio del Office Nationale de la Chasse de febrero de 1998 relativos a dos especies de aves que pueden ser objeto de actividades cinegéticas ponen de manifiesto que las fechas de apertura anticipada de la caza establecidas en las Órdenes ministeriales abarcaban con bastante frecuencia períodos en los que un porcentaje no desdeñable de aves jóvenes son dependientes porque aún no vuelan. De esta forma, por lo que atañe al ánade real, en 8 departamentos tan sólo un 80 % como máximo de las aves jóvenes se hallaban en condiciones de volar en la fecha de apertura anticipada de la caza; en la misma fecha, en otros 26 departamentos, tan sólo un 90 % como máximo de las aves jóvenes podían volar. Por lo que atañe a la focha común, un 80 % como máximo de las aves jóvenes se hallaban en condiciones de volar al abrirse anticipadamente la caza; en otros 15 departamentos, un 90 % como máximo de las aves jóvenes podían volar en la citada fecha.
26 Puesto que, según se ha señalado en el apartado 21 de la presente sentencia, el sistema de fechas de apertura anticipada de la caza de las aves acuáticas establecido en la Ley 98-549 presenta, por lo que atañe a la elección de las fechas, diferencias mínimas en relación con el sistema de las Órdenes ministeriales, los datos que figuran en el estudio citado en el apartado anterior de la presente sentencia siguen siendo sustancialmente pertinentes en orden a la apreciación de la compatibilidad del nuevo sistema con las exigencias de la Directiva sobre las aves.
27 De todo lo anterior se desprende que el sistema de las fechas de apertura anticipada de la caza de las aves acuáticas, tal como lo establece la Ley nº 98-549, que modifica el artículo L. 224-2 del nuevo Code rural, no garantiza, como exige el artículo 7, apartado 4, de la Directiva sobre las aves, tal como la interpreta el Tribunal de Justicia, un régimen de protección completa de las aves silvestres durante el período en que se halla especialmente amenazada su supervivencia.
28 Procede, pues, declarar que, en lo que respecta a la elección de las fechas de apertura anticipada de la caza de determinadas especies de aves acuáticas, la República Francesa no ha dado cumplimiento correctamente, dentro del plazo señalado, al artículo 7, apartado 4, de la Directiva sobre las aves. Por consiguiente, debe estimarse el recurso de la Comisión en este punto.
Sobre las fechas de cierre de la caza
29 El artículo L. 224-2 del nuevo Code rural, en la versión de la Ley nº 94-591, disponía:
«No se podrá cazar fuera de los períodos de apertura de la caza fijados por la autoridad administrativa. Sin embargo, para las especies de aves acuáticas y de aves de paso, las fechas de cierre de la caza serán las siguientes, en el conjunto del territorio metropolitano, con excepción de los departamentos de Bas-Rhin, Haut-Rhin y Moselle:
- Ánade real: 31 de enero;
- porrón común, avefría: 10 de febrero;
- ánsar común, ánade friso, cerceta común, cerceta carretona, focha, porrón osculado, garza de mar, chorlito dorado común, archibebe común, combatiente, aguja colinegra, alondra común y zorzal charlo: 20 de febrero;
- otras especies de aves acuáticas y aves de paso: último día del mes de febrero.
La autoridad administrativa podrá, mediante Orden aprobada previa consulta al Consejo departamental de la caza y de la fauna silvestre, anticipar las fechas de cierre mencionadas en los párrafos anteriores, siempre que las nuevas fechas sean anteriores al 31 de enero.»
30 El artículo L. 224-2, párrafo tercero, del nuevo Code rural, en la versión de la Ley nº 98-549, en vigor hasta la aprobación de la Ley nº 2000-698 disponía:
«Para las especies de aves acuáticas y de aves de paso, en el conjunto del territorio metropolitano, con excepción de los departamentos de Bas-Rhin, Haut-Rhin y Moselle, las fechas de cierre serán las siguientes:
- Ánade real: 31 de enero;
- porrón común, porrón moñudo, avefría: 10 de febrero;
- ánsar común, ánade friso, cerceta común, cerceta carretona, focha, porrón osculado, pato colorado, chorlito dorado común, archibebe común, combatiente, aguja colinegra y alondra común: 20 de febrero;
- otras especies de aves acuáticas y de aves de paso: último día del mes de febrero.»
31 La Comisión alega que las fechas de cierre de la caza, para las especies de aves acuáticas y de aves de paso, expresamente mencionadas en la Ley nº 94-591, hacían posible el solapamiento del período de caza y del de la migración de retorno, científicamente conocido, de 31 especies. Por lo que atañe a 12 de éstas, el solapamiento fue superior a veinte días. La Ley nº 98-549 no introdujo modificaciones importantes en esta materia. El citado solapamiento afecta a 29 especies y es superior o igual a veinte días para las 12 especies anteriormente mencionadas.
32 En realidad, un régimen de esta índole no garantiza una protección completa de las especies de aves durante la migración en período de celo, contrariamente a lo que exige el artículo 7, apartado 4 de la Directiva sobre las aves, tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia.
33 Por otra parte, la Comisión señala que, puesto que las fechas de cierre de la caza son escalonadas y que las especies que presentan similitudes pueden ser cazadas o no según la fecha de cierre que se establezca para cada una de ellas, existe un riesgo de confusión. Por consiguiente, las citadas fechas deben fijarse de manera que garanticen efectivamente una protección completa de las especies, lo cual implica que se tenga en cuenta el riesgo de confusión de las especies. Ahora bien, la Comisión afirma que a la vista de las informaciones disponibles, esto no es lo que ocurre en Francia actualmente.
34 La Comisión alega, además, que el método ORNIS, al que se refiere el Gobierno francés, se basa en la aceptación expresa de un escalonamiento, que se califica de no significativo, de los períodos de caza y de los períodos migratorios para un determinado número de ejemplares, salvo por lo que atañe a las especies migratorias tardías y en mal estado de conservación, para las cuales la caza debe cesar los diez días anteriores a aquellos en el transcurso de los cuales comienza el paso. Ahora bien, a juicio de la Comisión, no se respeta debidamente el artículo 7, apartado 4, de la Directiva sobre las aves con la aplicación de un método de esta índole, según declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia Association pour la protection des oiseaux sauvages y otros, antes citada. De hecho, la Directiva, tal como la interpreta el Tribunal de Justicia, exige, según la Comisión, una interrupción estricta de la caza desde el comienzo del fenómeno migratorio, con la exclusión tan sólo de algunos fenómenos excepcionales (ejemplares aislados que comienzan la migración). De esta forma, debe prohibirse todo solapamiento y ningún otro criterio, como el estado de conservación de las especies, puede constituir una razón para permitir cazar aves que hayan comenzado su migración.
35 El Gobierno francés reconoce que algunas de las fechas fijadas por las Leyes nos 94-591 y 98-549 pueden ser discutibles a la vista del artículo 7, apartado 4, de la Directiva sobre las aves, tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia. Sin embargo, el citado Gobierno aclara que la Ley nº 94-951 preveía un escalonamiento por período de diez días de las fechas de cierre de la caza, que se basaba en el método ORNIS, tal como se describe en la «Nota sobre determinados conceptos biológicos abordados en la Directiva sobre las aves», que fue adoptada el 28 de abril de 1993 por el Comité para la adaptación al progreso técnico y científico, también conocido bajo la denominación de «Comité ORNIS», establecido en el artículo 16 de la Directiva sobre las aves. La citada nota fue publicada por la Comisión el 24 de noviembre de 1993, en el «Segundo informe sobre la aplicación de la Directiva sobre las aves». Para el Gobierno francés las fechas de cierre de la caza establecidas por la Ley nº 98-549 son también, en esencia, el resultado de la aplicación de dicho método.
36 Según el Gobierno francés, el método ORNIS admite la captura, durante el período de solapamiento de la temporada de caza y del comienzo de la migración, de algunas aves que no constituyan una reducción significativa, siempre que el estado de conservación de la especie lo permita, de forma que se garantice la protección completa de la especie y no de cada individuo. Los pocos casos en los cuales la aplicación del citado método por las autoridades francesas no conduce a un resultado conforme a las exigencias de la Directiva sobre las aves se deben, según dicho Gobierno, a una aplicación inadecuada del citado método, y no a un defecto en su concepción.
37 Por lo que atañe a la alegación según la cual la práctica del escalonamiento de las fechas de cierre de la caza puede ser contraria al objetivo de la protección completa de las especies, en razón del riesgo de confusión entre algunas de ellas, el citado Gobierno alega que no basta, en el marco de un recurso por incumplimiento, que la Comisión invoque la existencia de un riesgo, sino que es necesario que demuestre que el citado riesgo existe realmente, acreditando que la práctica supuestamente no conforme es contraria, de hecho, a la protección que persigue la Directiva. Habida cuenta de que el escalonamiento de las fechas de cierre de la caza no es una práctica nueva, la Comisión debería poder demostrar que tales prácticas tuvieron un impacto sobre el nivel de población de las especies de que se trata.
38 A este respecto, debe precisarse, en primer lugar, que, habida cuenta de lo señalado en el apartado 20 de la presente sentencia, únicamente procede examinar este motivo en relación con el del régimen de las fechas de cierre de la caza de las aves acuáticas y de las aves de paso establecido en el artículo L. 224-2, párrafo tercero, del nuevo Code rural, en la versión de la Ley nº 98-549. En efecto, al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado, dicho régimen había sustituido el que había sido establecido por el artículo L. 224-2, párrafo segundo, del nuevo Code rural, en la versión de la Ley nº 94-591.
39 A continuación, debe señalarse que el propio Gobierno francés reconoce que el régimen de que se trata no se ajusta, en determinados casos, a las exigencias de la Directiva sobre las aves.
40 Finalmente, del examen de un gráfico elaborado a tenor de los datos disponibles en la base de datos ORNIS y aportados a los autos, se deduce que, para 29 especies migratorias que pueden cazarse en Francia, las fechas de cierre de la caza se hallan fijadas, según las especies, con diez, veinte o incluso treinta días de retraso con relación al comienzo de la migración de retorno (llamada también «migración en período de celo») de la especie. Las especies afectadas son el ánsar común, la avefría, el ánade friso, la cerceta carretona, la focha común, el ánade rabudo, el pato cuchara, el ánade silbón, el ansar careto grande, el ánsar campestre, el porrón común, la paloma zurita, la paloma torcaz, la polla de agua, la agachadiza chica, el negrón especulado, el zarapito real, el chorlito gris, el eider, el archibebe oscuro, el zorzal alirrojo, el mirlo común, el zorzal común, el zorzal real, la aguja colinegra, la alondra común, el zorzal charlo y la agachadiza común.
41 De ello se desprende que un porcentaje de aves más o menos considerable según las especies no se hallan protegidas contra las actividades cinegéticas durante la época de migración en período de celo, en la que la supervivencia de las aves está particularmente amenazada.
42 Ahora bien, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, un método que consiste o que conduce a que un determinado porcentaje de aves de una especie quede excluido de una protección completa durante la migración en período de celo no se ajusta al artículo 7, apartado 4, de la Directiva sobre las aves (véase la sentencia Association pour la protection des animaux sauvages y otros, antes citada, apartado 13).
43 En cuanto al escalonamiento de las fechas de cierre de la caza, es preciso recordar que las autoridades nacionales no están facultadas por la Directiva para fijar tales fechas escalonadas en función de las especies de aves, salvo si el Estado miembro interesado puede aportar la prueba, fundada en datos científicos y técnicos apropiados para cada caso particular, de que un escalonamiento de las fechas de cierre de la caza no impide la protección completa de las especies de aves que pueden estar afectadas por dicho escalonamiento (véase la sentencia Association pour la protection des animaux sauvages y otros, antes citada, apartado 22).
44 Sobre este particular, debe señalarse que el Gobierno francés no ha presentado prueba alguna en este sentido.
45 A la vista de las consideraciones precedentes, procede declarar que la República Francesa no ha dado cumplimiento correctamente, dentro del plazo señalado, al artículo 7, apartado 4 de, la Directiva sobre las aves, por lo que se refiere a la elección de las fechas de cierre de la caza de determinadas especies de aves acuáticas y de aves migratorias. Por consiguiente, debe estimarse también en este punto el recurso de la Comisión.
Sobre la comunicación de las disposiciones de adaptación del Derecho interno a la Directiva sobre las aves en lo que respecta a los departamentos de Bas-Rhin, Haut-Rhin y Moselle
46 La Comisión afirma que las autoridades francesas no le han comunicado las fechas de la temporada de caza de las aves migratorias en los departamentos de Bas-Rhin, Haut-Rhin y Moselle.
47 El Gobierno francés reconoce que, al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado, no había comunicado información alguna sobre este extremo.
48 Procede, pues, declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 4, de la Directiva sobre las aves al no haber comunicado, dentro del plazo señalado, las fechas de la temporada de caza de las aves migratorias en los departamentos de Bas-Rhin, Haut-Rhin y Moselle. Por consiguiente, el recurso de la Comisión está también fundado en este punto.
Sobre la adaptación del Derecho interno a lo dispuesto en el artículo 7, apartado 4, frases segunda y tercera, de la Directiva sobre las aves
49 La Comisión afirma que la incorporación al Derecho interno del principio de protección completa relativo a los períodos de caza, tal como se halla establecido en el artículo 7, apartado 4, frases segunda y tercera, de la Directiva sobre las aves, que no ha sido llevada a cabo en el ordenamiento jurídico francés, es necesaria para que las autoridades responsables de la determinación de las fechas de la caza puedan proceder a dicha operación conforme a las disposiciones claras de la Directiva y que cualquier interesado se beneficie del pleno efecto de las disposiciones de ésta.
50 Por lo que atañe más en particular al régimen en vigor al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado, la Comisión alega que, aun cuando las fechas de apertura anticipada y de cierre de la caza han sido fijadas para lo sucesivo por el legislador, éste ha dejado un cierto margen a las autoridades administrativas en materia de fijación de fechas y de ordenación de las actividades cinegéticas dentro de los períodos fijados por la ley. De esta forma, las fechas de apertura y de cierre de la caza establecidas por el legislador en el artículo L. 224-2, párrafos segundo y tercero, del nuevo Code rural, en la versión de la Ley nº 98-549, no son de aplicación a los departamentos de Bas-Rhin, Haut-Rhin y Moselle. Incumbe a los prefectos de los citados departamentos establecer las fechas de apertura y de cierre de la caza de conformidad con lo dispuesto en el artículo R. 229-2 del referido Code rural, el cual define, para estos tres departamentos, el período de apertura general de la caza. Por lo que atañe a las medidas de ordenación de la caza, la Comisión recuerda que, a tenor de los tres últimos párrafos del artículo L. 224-2 del propio Code rural, en la versión de la Ley nº 98-549, las autoridades administrativas adoptarán, en su caso, planes de gestión. Pues bien, estos últimos están estrechamente vinculados con la fijación de las fechas de cierre de la caza.
51 Según el Gobierno francés, el motivo basado en la falta de incorporación al ordenamiento jurídico francés del principio de protección completa es puramente formal, ya que los trabajos preparatorios tanto de la Ley nº 94-591 como de la Ley nº 98-549 demuestran que el legislador ha pretendido situarse en el contexto del artículo 7, apartado 4, de la Directiva sobre las aves, tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia, y ello pese a que algunas de las fechas establecidas no parecen compatibles con dicha disposición. En realidad la incorporación al Derecho interno de dicho principio resulta superflua, dado que el ordenamiento jurídico vigente garantiza su aplicación efectiva. El Gobierno francés alega que, en cualquier caso, la Directiva sobre las aves es un texto conocido, como también lo es una disposición de principio, añadida al Code rural, y los ciudadanos saben que pueden invocarlo, como demuestra la proliferación de recursos administrativos basados en dicho precepto. Por otra parte, los órganos jurisdiccionales franceses nunca se han negado a comprobar la conformidad de los actos administrativos con la Directiva sobre las aves y, en particular, con el principio de protección completa.
52 Sobre este particular, conviene destacar, en primer lugar, que no se ha discutido que, al término del plazo señalado en el dictamen motivado, el Derecho francés no había sido formalmente adaptado a lo dispuesto en el artículo 7, apartado 4, frases segunda y tercera, de la Directiva sobre las aves.
53 En segundo lugar, debe recordarse que el Tribunal de Justicia ha declarado que la adaptación del Derecho interno a una Directiva no exige necesariamente una adopción formal y textual de sus disposiciones en una norma legal expresa y específica, y que puede ser suficiente con un contexto jurídico general, siempre que éste asegure efectivamente la plena aplicación de la Directiva de un modo bastante claro y preciso. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha declarado asimismo que la exactitud de la adaptación tiene una particular importancia en lo que se refiere a la Directiva sobre las aves, en la medida en que la gestión del patrimonio común está confiada, para sus respectivos territorios, a los Estados miembros (véase, en particular, la sentencia de 8 de julio de 1987, Comisión/Italia, 262/85, Rec. p. 3073, apartado 9).
54 En tercer lugar, procede indicar que, por lo que atañe a los departamentos de Bas-Rhin, Haut-Rhin y Moselle, el artículo R. 229-2 del nuevo Code rural dispone:
«El período de apertura general de la caza deberá hallarse comprendido entre las fechas siguientes:
- fecha de apertura general: lo más pronto el 23 de agosto;
- fecha de cierre general: lo más tarde el 1 de febrero.»
Según este mismo Code rural, incumbe al prefecto adoptar la Orden anual de apertura de la caza.
55 Ahora bien, en la medida en que el Derecho interno no contiene ninguna disposición que obligue a los prefectos de los citados departamentos a tener en cuenta, al dictar la Orden anual de apertura de la caza, la prohibición de cazar cualquier especie de aves durante los períodos sensibles a que se hace referencia en el apartado 23 de la presente sentencia, dicho Derecho contiene un elemento de inseguridad jurídica en lo que atañe a las obligaciones que deben respetar los prefectos en sus actos. Por lo tanto, no está garantizado que esté prohibida la caza de las aves silvestres durante la época de nidificación ni durante los distintos estados de reproducción o de crianza ni incluso, por lo que atañe a las especies migratorias, durante su trayecto de retorno hacia su lugar de nidificación (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de julio de 1987, Comisión/Italia, antes citada, apartado 39).
56 De ello se desprende que, en cualquier caso, la normativa francesa no se ha adaptado, de una forma clara, completa e inequívoca a las disposiciones esenciales de la Directiva sobre las aves, como las contenidas en su artículo 7, apartado 4, frases segunda y tercera (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de julio de 1987, Comisión/Italia, antes citada, apartado 39).
57 Procede, pues, declarar que la República Francesa no ha adaptado correctamente su Derecho interno, dentro del plazo señalado, al artículo 7, apartado 4, frases segunda y tercera, de la Directiva sobre las aves, en lo que respecta a los departamentos de Bas-Rhin, Haut-Rhin y Moselle. Por consiguiente, debe estimarse asimismo el recurso en este punto.
Decisión sobre las costas
Costas
58 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha pedido que se condene en costas a la República Francesa. Por haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, al no haber adaptado correctamente su Derecho interno al artículo 7, apartado 4, de dicha Directiva, al no haber comunicado todas las medidas de adaptación para el conjunto de su territorio y al no haber dado cumplimiento correctamente a la referida disposición.
2) Condenar en costas a la República Francesa.