62012CC0350_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. A jelen fellebbezés az azon elv alóli két kivétel értelmezésére irányul, amely szerint az 1049/2001/EK rendelet(2) értelmében bármely uniós polgár jogosult az intézmények dokumentumaihoz hozzáférni. A jelen eljárásban a Tanács nyújt be fellebbezést a Törvényszék ítéletének(3) a Tanács 2009. október 23‑i határozatát (a továbbiakban: vitatott határozat) megsemmisítő részével szemben, amely határozat megtagadta Sophie in ’t Veld arra irányuló kérelmét, hogy biztosítsanak számára hozzáférést a Tanács Jogi Szolgálatának – az Európai Unió és az Amerikai Egyesült Államok között a pénzügyi üzenetadatoknak az Egyesült Államok Pénzügyminisztériuma részére a terrorizmus és a terrorizmusfinanszírozás megakadályozása és az ezek elleni küzdelem céljából történő elérhetővé tételéről szóló nemzetközi megállapodásra irányuló tárgyalások megkezdésére történő felhatalmazásra vonatkozóan – a Tanácshoz intézett bizottsági ajánlásról szóló véleményéhez (a továbbiakban: 11897/09. sz. dokumentum).(4) A Tanács által hivatkozott kivételek arra vonatkoztak, hogy a hozzáférhetővé tétel sérti a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek védelmét, valamint hogy a Tanács Jogi Szolgálatától ezzel összefüggésben származó jogi vélemény védett dokumentumnak minősül.
2. A jelen eljárásban felmerülő két alapkérdés arra vonatkozik, hogy a Törvényszék helyes felülvizsgálati szabályokat alkalmazott‑e a határozat felülvizsgálata során, valamint arra, hogy amikor a Törvényszék megvizsgálta a Tanács határozatának a jogi vélemények védelméhez fűződő közérdeket hátrányosan befolyásoló hozzáférhetővé tétellel indokolt, hozzáférést megtagadó részét, akkor tévedett‑e a Törvényszék abban, hogy az intézmények jogalkotási tevékenységeihez hasonlóan kezelte a nemzetközi megállapodás megtárgyalását és megkötését, ily módon pedig tévesen alkalmazta a Bíróság Turco‑ügyben hozott ítéletében(5) foglaltakat.
Az uniós jog
A Szerződések
3. Az átláthatóság elvét az uniós jog határozottan elismeri. A vitatott határozat meghozatalakor az EUSZ 1. cikk már utalt arra, hogy a döntéseket „a lehető legnyilvánosabban” hozzák meg.(6)
4. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának(7) 8. cikke értelmében mindenkinek joga van a rá vonatkozó személyes adatok védelméhez. A Charta 42. cikke kimondja, hogy bármely uniós polgár jogosult hozzáférni az Unió dokumentumaihoz.
A rendelet
5. A rendelet következő preambulumbekezdései bírnak jelentőséggel:
„(1) Az Európai Unióról szóló szerződés 1. cikkének második albekezdése kiemeli a nyitottság [helyesen: átláthatóság] elvét, megállapítva, hogy a Szerződés új szakaszt jelent az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában, amelyben a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és az állampolgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg.
(2) A nyitottság [helyesen: átláthatóság] lehetővé teszi a polgárok számára, hogy még inkább részt vegyenek a döntéshozatali eljárásban, és biztosítja a polgárok irányában a közigazgatás nagyobb legitimációját, hatékonyságát és felelősségét a demokratikus rendszerben. A nyitottság [helyesen: átláthatóság] hozzájárul a demokrácia elvei és az alapvető jogok tiszteletben tartásának erősítéséhez, ahogyan azt [helyesen: azokat] az EU‑Szerződés 6. cikke és az Európai Unió Alapjogi Chartája megállapítja.
[…]
(4) E rendelet célja, hogy a lehető legteljesebb érvényt szerezzen a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogának, és ezzel a hozzáféréssel kapcsolatban általános elveket és korlátokat állapítson meg az EK‑Szerződés 255. cikke (2) bekezdésének megfelelően.
[…]
(6) Szélesebb körű hozzáférést kell biztosítani a dokumentumokhoz azokban az esetekben, amikor az intézmények jogalkotói minőségükben járnak el, beleértve a delegált jogköröket is, megőrizve ugyanakkor az intézményi döntéshozatali eljárások hatékonyságát. Ezeket a dokumentumokat a lehető legnagyobb mértékben közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni.
(7) Az EU‑Szerződés 28. cikke (1) bekezdésének és 41. cikke (1) bekezdésének megfelelően a hozzáférési jog a közös kül‑ és biztonságpolitikával, valamint a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködéssel kapcsolatos dokumentumokra is vonatkozik. Az intézményeknek tiszteletben kell tartaniuk saját biztonsági szabályzatukat.
[…]
(11) Elvben az intézmények valamennyi dokumentumát hozzáférhetővé kell tenni a nyilvánosság számára. Ugyanakkor bizonyos köz‑ és magánérdekeknek kivételek útján védelmet kell biztosítani. Az intézményeket fel kell jogosítani belső konzultációik és tanácskozásaik védelmére, ha az feladataik ellátása érdekében szükséges. A kivételek [helyesen: Valamely kivétel szükségességének] értékelése során az intézményeknek az Unió valamennyi tevékenységi területén figyelembe kell venniük a közösségi joganyagban szereplő, a személyes adatok védelmével kapcsolatos elveket.
[…]”
6. A rendelet célja kiterjed arra, hogy a köz‑ vagy magánérdek alapján olyan módon határozza meg az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság (a továbbiakban: intézmények) dokumentumaihoz való, az EK‑Szerződés 255. cikkében előírt hozzáférési jogra irányadó, köz‑, illetve magánérdeken alapuló elveket, feltételeket és korlátozásokat, hogy a dokumentumokhoz a lehető legszélesebb körű hozzáférést biztosítsa.(8)
7. A rendelet „Kedvezményezettek és hatály” címet viselő 2. cikke többek között a következőket írja elő:
„(1) Bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy jogosult az intézmények dokumentumaihoz hozzáférni az e rendeletben meghatározott elvek, feltételek és korlátok szerint.
[…]
(3) Ez a rendelet az intézmény birtokában lévő dokumentumokra vonatkozik, amely dokumentumokat az intézmény állított ki, vagy azok hozzá érkeztek, és amelyek az Európai Unió tevékenységi területeire vonatkoznak.
[…]”
8. A rendelet 4. cikke állapítja meg az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés alóli kivételeket, amelynek a jelen ügyben releváns része (4. cikk, (1) bekezdés, a) pont, harmadik francia bekezdés és 4. cikk, (2) bekezdés, második francia bekezdés) a következőket írja elő:
„(1) Az intézmények megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha a közzététel kedvezőtlenül befolyásolná a következők védelmét [helyesen: Az intézmény megtagadja a dokumentumhoz való hozzáférést, ha a hozzáférhetővé tétel sértené a következők védelmét]:
a) a közérdek tekintetében:
[…]
– nemzetközi kapcsolatok,
[…]
(2) Az intézmények megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha a közzététel kedvezőtlenül befolyásolná a következők védelmét [helyesen: Az intézmény megtagadja a dokumentumhoz való hozzáférést, ha a hozzáférhetővé tétel sértené a következők védelmét]:
[…]
– bírósági eljárások és jogi tanácsadás [helyesen: jogi vélemények],
[…]
kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik.”
9. A 4. cikk (6) bekezdése értelmében, ha a kivételek bármelyike a kért dokumentumnak csak részeit érinti, a dokumentum fennmaradó részei hozzáférhetővé tehetők.
A vitatott határozat és annak háttere
10. A megtámadott ítélet 1–8. pontja részletesen kifejti a vitatott határozat hátterét.
11. S. in ’t Veld parlamenti képviselő hozzáférést kért a 11897/09. sz. dokumentumhoz. A rendelet szerinti eljárás lefolytatását követően a Tanács arról tájékoztatta S. in ’t Veldet, hogy engedélyezi a részleges hozzáférést, ugyanakkor az e dokumentumhoz való teljes körű hozzáférést – a rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésében, valamint 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt kivételekre hivatkozva – megtagadta.
12. A Tanács egyrészről jelezte azt, hogy „a [11897/09. sz.] dokumentum hozzáférhetővé tételével a tervezett megállapodás bizonyos rendelkezéseire vonatkozó információk tárulnának fel a nyilvánosság előtt […], ez pedig hátrányosan érintené a[z Unió] tárgyalási pozíció[já]t és a folyamatban lévő tárgyalásokba vetett bizalom légkörét is aláásná”. A Tanács hozzáfűzte, hogy „a dokumentum hozzáférhetővé tétele a másik fél előtt […] [az Unió által] a tárgyalások során elfogadandó állásponttal kapcsolatos tényezőket tárna fel, amelyeket – abban az esetben, ha a jogi vélemény kritikus lenne – a[z Unió] tárgyalási pozíció[já]t gyengítő módon is ki lehetne használni” (a vitatott határozat 6. pontja).
13. A Tanács másrészről jelezte, hogy a 11897/09. sz. dokumentum „a megállapodás megkötése tekintetében a jogalappal, valamint a[z Uniónak], illetve az Európai Közösségnek e tekintetben meglévő hatásköreivel kapcsolatos jogi véleményt” tartalmazott, valamint hogy „az Európai Parlamentnek a megállapodás megkövetésével kapcsolatos jogköreit érintő ezen érzékeny kérdés tekintetében az intézmények körében eltérő álláspontok alakultak ki”. E feltételek mellett „[a] kért dokumentum tartalmának hozzáférhetővé tétele hátrányosan befolyásolná a jogi vélemények védelmét, mivel – a Tanács égisze alatt a tervezett megállapodásra vonatkozóan folytatott előzetes megbeszélésekkel összefüggésben – a Jogi Szolgálatnak kizárólag a Tanács tagjaihoz szóló belső véleményét tenné nyilvánossá” (a vitatott határozat 10. pontja). Ezen túlmenően a Tanács „arra a következtetésre jutott, hogy a nemzetközi megállapodástervezettel kapcsolatos belső jogi vélemény védelme […] fontosabb a hozzáférhetővé tételhez fűződő közérdeknél” (a vitatott határozat 15. pontja).
14. A Tanács végül – a rendelet 4. cikkének (6) bekezdése alapján – „az 1049/2001 rendeletben szereplő kivételek hatálya alá nem tartozó, az 1. oldalon szereplő bevezetéshez, valamint a dokumentum 1–4. pontjához és 5. pontjának első mondatához részleges hozzáférést […]” (a vitatott határozat 16. pontja) biztosított.(9)
A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
15. 2009. december 31‑én S. in ’t Veld eljárást indított a vitatott határozat megsemmisítése és költségeinek megtérítése érdekében. Az Európai Bizottság a Tanács támogatása végett beavatkozott az ügybe, kérve a kereset elutasítását. A Törvényszék végzése értelmében a Tanács vizsgálat céljából rendelkezésre bocsátotta a 11897/09. sz. dokumentumot. A dokumentumot nem közölték sem S. in ’t Velddel, sem a Bizottsággal.
16. A Törvényszék megállapította, hogy a vitatott határozatot részben meg kell semmisíteni, mivel az – a rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésében, 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében, valamint 4. cikkének (6) bekezdésében szereplő rendelkezések megsértésével – megtagadta a kért dokumentumnak a tervezett megállapodás, illetve a tárgyalási irányvonalak sajátos tartalmával foglalkozó és az Unió által a tárgyalások során elérni kívánt stratégiai célkitűzések feltárására alkalmas részeitől eltérő, hozzáférhetővé nem tett részeihez való hozzáférést.(10)
17. A Törvényszék álláspontjának pilléreit a megtámadott ítélet 17–22. pontjában részletezi. Először is, a rendelet célja, hogy a nyilvánosság számára a lehető legszélesebb körű hozzáférési jogot biztosítsa az intézmények dokumentumaihoz. Másodszor, a rendelet 4. cikkében előírt kivételek eltérnek ettől az elvtől, és ezért azokat szigorúan kell értelmezni és alkalmazni. E tekintetben önmagában az a körülmény, hogy valamely dokumentum egy kivétellel védett érdeket érint, nem lehet elégséges indoka e kivétel alkalmazásának; és a védett érdek sérelme kockázatának ésszerűen előreláthatónak, és nem pusztán hipotetikusnak kell lennie.
18. Felülvizsgálatának keretét illetően a Törvényszék megállapította, hogy az intézmény által az e rendelkezés alapján meghozandó határozat – különös tekintettel a védett érdek rendkívül érzékeny és alapvető jellegére – különleges óvatosságot igénylően összetett és kényes jelleggel bír: „[m]ivel az ehhez hasonló határozat széles mérlegelési mozgásteret igényel, a határozat jogszerűsége Törvényszék általi felülvizsgálatának az eljárási és indokolási szabályok betartásának, a tények materiális pontosságának, valamint a nyilvánvaló mérlegelési hiba és a hatáskörrel való visszaélés hiányának vizsgálatára kell korlátozódnia”(11) . A Törvényszék azzal folytatta, hogy „azt kell megvizsgálni, hogy a Tanács bizonyította‑e azt, hogy a 11897/09. sz. dokumentum hozzáférhetővé nem tett elemeihez való hozzáférés konkrétan és ténylegesen sértheti a szóban forgó közérdeket”(12) .
A fellebbezés és a Bíróság előtti eljárás
19. A Tanács azt kéri, hogy a Bíróság:
– helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet;
– hozzon végleges ítéletet a fellebbezésben szereplő kérdésekben; valamint
– S. in ’t Veldet kötelezze a Tanács jelen fellebbezéssel összefüggésben felmerült költségeinek viselésére.
20. A Tanács azzal érvel, hogy Törvényszék a rendelet 4. cikke szerinti kivételek értelmezése során tévesen alkalmazta a jogot. Fellebbezésének alátámasztására a rendelet i. 4. cikke (1) bekezdése a) pontja harmadik francia bekezdésének, illetve ii. 4. cikke (2) bekezdése második francia bekezdésének értelmezésére vonatkozó két jogalapot terjeszt elő.
21. A Bizottság a Tanácsot támogatja, és azzal érvel, hogy a Törvényszék nem vette figyelembe az 11897/09. sz. dokumentum tárgyának különösen érzékeny jellegét.
22. S. in’t Veld támogatása érdekében az Európai Parlament beavatkozott a Bíróság előtti eljárásba.
Első jogalap: a rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának téves értelmezése
23. Az első jogalap alátámasztására a Tanács azzal érvel, hogy a Törvényszék két esetben alkalmazta tévesen a jogot: i. téves az, hogy a jogalap megválasztása tekintetében fennálló nézeteltérés nem sértheti az EU nemzetközi érdekeit (az első jogalap első része), és ii. nem megfelelő felülvizsgálati mércét alkalmaztak (az első jogalap második része).
1. rész: A jogalap megválasztása
24. A Törvényszék mindenekelőtt kiemelte, hogy az 11897/09. sz. dokumentum tartozhat a Tanács nemzetközi kapcsolatok kialakítására irányuló tevékenységi területéhez.(13) A dokumentum vizsgálatát követően megállapította, hogy a Tanács a rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdése szerinti kivétellel összefüggésben jogszerűen hivatkozhatott a közérdek veszélyeztetésének kockázatára annak érdekében, hogy megtagadja a kért dokumentum azon szakaszainak hozzáférhetővé tételét, amelyek feltárhatták a tervezett megállapodás vagy a tárgyalási irányvonalak sajátos tartalmát.(14)
25. A Törvényszék ezután azt vizsgálta, hogy hozzáférhetővé lehet‑e tenni a javasolt megállapodás jogalapjának elemzését tartalmazó szakaszokat, és a következő megállapításokat tette. Először is, a Tanács és a Bizottság érvelésével ellentétben valamely jövőbeli megállapodás megkötésének jogalapját illetően az intézmények körében kialakult álláspontok hozzáférhetővé tételének kockázata önmagában nem bizonyítja a nemzetközi kapcsolatok területén az Unió érdeke megsértésének fennállását. Másodszor, az Uniónak mind a belső, mind pedig a nemzetközi fellépését illetően a megfelelő jogalap megválasztásának alkotmányos jellegű jelentősége van. Mivel ugyanis az Uniónak, tekintettel arra, hogy csak átruházott hatáskörökkel rendelkezik, az általa elfogadni kívánt jogi aktushoz szükségszerűen mellékelnie kell a Szerződés azon rendelkezését, amely felhatalmazza e jogi aktus jóváhagyására. Harmadszor, valamely jogi aktus – ideértve a valamely nemzetközi megállapodás megkötése céljából elfogadott jogi aktust is – jogalapja megválasztásának nem csupán a szerzőjének meggyőződésén kell alapulnia, hanem azt olyan objektív elemekre kell alapozni, amelyek bírósági felülvizsgálat tárgyát is képezhetik, ilyen elemek többek között a jogi aktus célja és tartalma. Negyedszer, mivel a jogalap megválasztása objektív elemeken alapul, és a tekintetben az intézmény nem rendelkezik mérlegelési mozgástérrel, az e tárgyra vonatkozó vélemények esetleges különbözőségét nem lehet az intézmények körében a megállapodás tartalmával kapcsolatos elemek tekintetében kialakult véleménykülönbséghez hasonlítani. Végül a tárgyalásoknak az Unió nevében történő megkezdésére felhatalmazó határozat jogalapját illetően az intézmények körében kialakult esetlegesen eltérő álláspont feltárásától való félelem önmagában nem elegendő ahhoz, hogy abból a nemzetközi kapcsolatok területén védett közérdek veszélyeztetésének kockázatára lehessen következtetni.
26. A Törvényszék elvetette(15) továbbá a Bizottság azon érvét, miszerint a jogalapra vonatkozó eltérő vélemények hozzáférhetővé tétele kockáztatja az EU hitelességét a tárgyalások során, és megállapította, hogy még ha nincs is egyetértés az intézmények között a jogalap kérdésében, alkalmazni lehet az EK 300. cikk (6) bekezdése szerinti eljárást.(16)
27. A Törvényszék megállapította továbbá azt is,(17) hogy a tervezett megállapodás jogalapjával kapcsolatos eltérő vélemények megléte már közérdeklődésre tartott számot, mivel azt a 2009. szeptember 17‑i parlamenti állásfoglalásban is megemlítették.(18)
28. A Törvényszék megállapította,(19) hogy a S. in ’t Veld által hivatkozott első jogalap részben megalapozott, mivel a Tanács a 11897/09. sz. dokumentumnak a hozzáférhetővé nem tett és a tervezett megállapodás jogalapjával kapcsolatos részeit illetően nem állapította meg a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek sérelmének kockázatát.
29. A Tanács azzal érvel, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor figyelmen kívül hagyta a Bíróság ítélkezési gyakorlatában szereplő azon elvet, amely szerint a jogalap megválasztása tekintetében fennálló vita sértheti az EU tárgyalási pozícióját, ha ez utóbbi nemzetközi megállapodás megkötésének folyamatában van. A Tanács a megtámadott ítélettel kapcsolatban a következő bírálatokat fogalmazza meg: i. a jogalap kérdése nem minden politikai jelentőséget nélkülöző, tisztán technikai kérdés; ii. a Bíróság ERTA‑ügyben hozott ítélete(20) és az azt követő ítélkezési gyakorlat mutatja a jogalap fontosságát az EU külkapcsolatainak kialakításában; iii. az EK 300. cikk (6) bekezdése szerinti eljárásra hivatkozás irreleváns, mivel egyetlen érintett intézmény sem alkalmazta ezt az eljárást. Ezen túlmenően, iv. a 11897/09. sz. dokumentum nem tartott jogszerűen számot közérdeklődésre, mivel a Tanács nem járult hozzá annak hozzáférhetővé tételéhez; következésképpen ezt a szempontot nem kellett figyelembe venni.
30. A Bizottság hozzáteszi, hogy a Törvényszék helytelenül hagyta figyelmen kívül a 11897/09. sz. dokumentum rendkívül érzékeny jellegét, valamint a hozzáférhetővé tételből eredő, a folyamatban lévő tárgyalásokat érintő, hátrányos következményeket. A jogalaphoz kapcsolódó eltérő álláspontok megléte továbbá nem jelenti szükségszerűen azt, hogy az érdemi tartalomra vonatkozó álláspontok nem térnek el.
31. S. in ’t Veld arra hivatkozik, hogy a Tanács első jogalapja hatástalan, illetve másodlagosan megalapozatlan. Lényegében azzal érvel, hogy a Tanács félreértelmezte a megtámadott ítéletet. A jogalap megválasztása tekintetében fennálló, tisztán technikai jellegű eltérő álláspontok feltárása semmilyen körülmények között nem sértheti a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdeket.
32. Az Európai Parlament hasonlóképpen úgy véli, hogy a Tanács félreértelmezte a megtámadott ítéletet. S. in ’t Velddel ellentétben azonban elismeri, hogy a jogalap megválasztása tekintetében fennálló eltérő álláspont feltárása sértheti a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdeket, viszont azzal érvel, hogy itt nem erről van szó. Eseti alapon kell értékelni, hogy az ilyen eltérő álláspont feltárása a Tanács által hivatkozott kivétel hatálya alá tartozik‑e.
33. Nem értek egyet a Tanáccsal (és részben a Bizottsággal sem).
34. A megtámadott ítélet 50. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy „[…] az intézmények körében kialakult esetlegesen eltérő álláspont feltárásától való félelem önmagában nem elegendő ahhoz, hogy abból a nemzetközi kapcsolatok területén védett közérdek veszélyeztetésének kockázatára lehessen következtetni […]”. A Törvényszék nem ment el odáig, hogy kimondja, hogy a jogalapot illetően az intézmények körében kialakult esetlegesen eltérő vélemények feltárása soha
nem befolyásolhatja hátrányosan a közérdeknek a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja szerinti védelmét. Ehelyett azt állapította meg, hogy a Tanács – bár hangot adott a hozzáférhetővé tételtől való félelmének – nem bizonyította, hogy az 11897/09. sz. dokumentumhoz való hozzáférés biztosítása hogyan befolyásolhatja hátrányosan a közérdeket; és ezzel azt sem, hogy miként teljesül a rendelet szerinti kivétel alkalmazásának a feltétele. E végkövetkeztetésének kialakítása során a Törvényszék figyelembe vette azt, hogy a jogalap kérdése tekintetben az intézmények nem rendelkeznek mérlegelési mozgástérrel (azt a Szerződések határozzák meg olyan elemekre alapozva, amelyek bírósági felülvizsgálat tárgyát is képezhetik); hogy a Szerződés előírta a vitarendezési eljárást; valamint hogy a jogalappal kapcsolatos eltérő vélemények már közérdeklődésre tartottak számot.
35. Ez az értékelés nem tárja fel azt, hogy a Törvényszék indokolásában tévesen alkalmazta volna a jogot.
36. Először, a jogalapot valóban olyan jogszabályok határozzák meg, amelyek felhatalmazzák az érintett intézményt arra, hogy eljárjon. Nem olyan kérdés, amely tekintetében az érintett intézmény mérlegelési mozgástérrel rendelkezik, és önmagában politikai jelentősége (jogi értelemben) sem releváns.
37. Másodszor, nem értek egyet a Tanácsnak az ERTA‑ügyben hozott ítélethez kapcsolódó érveivel és azzal, hogy véleménye szerint hogyan kell alkalmazni ezt az ítéletet a jelen ügyre. Az ERTA‑ügyben hozott ítéletben a Tanács és a Bizottság között a jogalap tekintetében az említett ügyben fennálló vita arra vonatkozott, hogy a szóban forgó megállapodás megkötése az (akkoriban) a Közösség hatáskörébe vagy kormányközi hatáskörbe tartozó kérdést képezett‑e. A Bíróság megállapította, hogy a tárgyalásokat az jellemezte, hogy azok alapja és az elvégzett munka jelentős része a Közösség feladata volt. Ily módon, amikor a Tanács elfogadta a tárgyalási pozícióját, már nem élvezett teljes cselekvési szabadságot a tárgyalásokban részt vevő harmadik felekkel fennálló kapcsolataiban.(21) A Bíróság megállapította, hogy a tárgyalások eredményes lezárását valószínűleg veszélyeztette volna, ha a tárgyalások azon szakaszában azt sugallják az érintett harmadik államoknak, hogy a Közösségen belül új hatáskörfelosztásra került sor, ahogyan ezt a Bizottság képviselője ténylegesen elismerte a Tanács által folytatott megbeszélések során.(22) Ebben az ítéletben nem találtam olyan általános szabályt, amely szerint a jogalapra vonatkozó eltérő álláspontok feltárása mindenképpen hátrányosan befolyásolja az EU‑nak a nemzetközi tárgyalásokhoz fűződő érdekeit. A Tanács nem terjesztett elő arra utaló anyagot, hogy a 11897/09. sz. dokumentumban megvizsgált jogalappal kapcsolatos jogvita körülményei ugyanazok (vagy akár csak hasonlóak) lennének, mint az ERTA‑ügy hátterét képező körülmények. Az ERTA‑ügyben hozott ítélet továbbá magától értetődően nem azzal a kérdéssel foglalkozott 1971‑ben, mint amely a jelen ügyben felmerül, azaz hogy az 1049/2001 rendelet szerinti kivétel alkalmazásában az ilyen eltérő álláspont feltárása sérti‑e a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdeket.
38. Azt sem tudom elfogadni, hogy ilyen általános szabályt lehetne levezetni a Bíróság 1/75. sz. ügyben(23) vagy 2/94. sz. ügyben hozott véleményéből.(24) A Bíróság az utóbbi véleményben ehelyett azt fejtette ki, hogy nem csupán uniós összefüggésben, hanem a nemzetközi kapcsolatok területén is súlyos nehézségeket idézne elő, és valamennyi érdekelt fél – köztük a harmadik országok – számára hátrányos következményekkel járna egy arra vonatkozó esetleges határozat, hogy valamely nemzetközi megállapodás – akár tartalma, akár a megkötése során alkalmazott eljárás miatt – összeegyeztethetetlen a Szerződés rendelkezéseivel.(25) A Bíróság ezután kifejtette, hogy a Bíróság előzetes véleményének megszerzésére irányuló, az EK 300. cikk (6) bekezdése szerinti eljárás célja az ilyen helyzetek elkerülése.(26) (Ily módon akként értelmezem, hogy a Törvényszék a megtámadott ítéletben pusztán példálózó jelleggel hivatkozott erre az eljárásra. Nem utalt arra, hogy a jelen ügyben bármelyik intézmény igénybe vette volna ezt az eljárást.)
39. Ami a Bizottság aggályait illeti, egyetértek a Törvényszékkel abban, hogy a jogalapra vonatkozó eltérő álláspontok fennállásából nem szükségszerűen következik az, hogy az egységes külső képviselet elve ugyanúgy sérül, mint ahogyan az érdemi kérdésekre vonatkozó eltérő álláspontok esetén sérülne. A Törvényszék azt sem sugallta, hogy a jogalapra vonatkozó eltérő álláspontok fennállása szükségszerűen azt jelenti, hogy érdemi kérdésekben nincsenek eltérő álláspontok. Ha ezt tette volna, akkor egyetértenék a Bizottsággal abban, hogy ez az álláspont téves lett volna.
40. A Törvényszék nem alkalmazta tehát tévesen a jogot akkor, amikor megállapította, hogy nincs olyan általános szabály, amely szerint a jogalap tekintetében fennálló vita önmagában sérti a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdeket.
41. Harmadszor, a vitatott határozat vizsgálata során a Törvényszék nem mellőzhette ésszerűen azt, hogy a 11897/09. sz. dokumentum alapvető tartalma már a vitatott határozat elfogadását megelőzően közérdeklődésre tartott számot. Igaz, hogy a Tanács nem járult hozzá a 11897/09. sz. dokumentum alapvető tartalmának a Parlament általi hozzáférhetővé tételéhez.(27) A Törvényszéknek mindazonáltal azt kellett logikailag vizsgálnia, hogy a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja alkalmazásában hogyan merülhet fel kockázat akkor, amikor már közérdeklődésre tart számot a jogalapra vonatkozó eltérő álláspontokkal kapcsolatos információ. A Törvényszék következésképpen helyesen állapította meg azt, hogy S. in ’t Veld kérelmének értékelése során a Tanács által figyelembe veendő releváns tényező volt az, hogy a Parlament az egyik állásfoglalásában már hozzáférhetővé tette a 11897/09. sz. dokumentum alapvető tartalmát.
42. Ennek megfelelően az első jogalap első részét megalapozatlannak tartom.
2. rész: A felülvizsgálat mércéi
43. A Tanács azzal érvel, hogy a vitatott határozat felülvizsgálata során a Törvényszék nem a megfelelő kritériumot alkalmazta. A Tanács azt állítja, hogy az alkalmazott kritérium a felülvizsgálat a „tényleges és konkrét sérelemre” vonatkozó szempontot alkalmazta, és azzal érvel, hogy a Törvényszéknek ehelyett a „széles körű mérlegelési mozgástér” vagy a „korlátozott felülvizsgálat” szabályait kellett volna alkalmaznia. A Tanács azzal érvel, hogy a tényleges és konkrét sérelemre vonatkozó kritériumot az indokolásokra kell alkalmazni, a Törvényszék azonban tévedett, amikor ítéletének 58. pontjában megállapította, hogy a Tanácsnak a „tényleges és konkrét sérelem” kritériumát kell alkalmaznia akkor, amikor a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján értékeli a hozzáférésre vonatkozó kérelmeket.
44. Nem értek egyet a Tanáccsal.
45. Úgy tűnik számomra, hogy amikor az uniós bíróságok felülvizsgálják a rendelet értelmében a dokumentumokhoz való hozzáférés iránt előterjesztett kérelmek tekintetében az intézmények által hozott határozatokat, akkor ezt a felülvizsgálatot nem lehet a Tanács által javasolt módon korlátozni. A bíróságokat számos különböző módon fel lehet kérni az ilyen határozatokkal kapcsolatos határozathozatalra, különösen: i. a rendelet 4. cikke szerinti kivételek jelentése fényében; ii. a felülvizsgálat jogi szempontjának meghatározásával; és iii. az intézmény általi (későbbi határozatának indokolásában szereplő) azon értékelés felülvizsgálatával, hogy a rendelet 4. cikkének (2) (vagy (3)) bekezdésében szereplő kivételekre hivatkozás eseteiben fennáll‑e a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdek.
46. A Törvényszék továbbá nem úgy juttatta kifejezésre a megtámadott ítéletben az általa alkalmazott kritériumot, mint ahogyan azt a Tanács leírja. A megtámadott ítélet 58. pontja kimondja, hogy „a Tanács […] nem bizonyította, hogy az e dokumentumhoz való szélesebb körű hozzáférés miként sérthette volna konkrétan és ténylegesen[(28) ] a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdeket”. Értékelésében a Törvényszék nem ment el addig, hogy tényleges sérelem bizonyítását követelje a Tanácstól. Ehelyett azt vizsgálta, hogy a Tanács konkrétan és ténylegesen bizonyította‑e azt, hogy a 11897/09. sz. dokumentumhoz való hozzáférés biztosítása miként eredményezhette volna annak kockázatát, hogy sérülni fog a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek védelme. E tekintetben a Tanács egyszerűen félreértelmezte a Törvényszék ítéletét.
47. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében, mivel a rendelet 4. cikkében szereplő kivételek eltérnek az intézmények birtokában lévő dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés elvétől, ezeket a kivételeket szigorúan kell értelmezni és alkalmazni.(29) Ily módon az érintett intézménynek – ha úgy dönt, hogy megtagadja a hozzáférést egy olyan dokumentumhoz, amelynek a hozzáférhetővé tételét kérték tőle – főszabály szerint magyarázatot kell adnia arra a kérdésre, hogy az e dokumentum hozzáférhetővé tétele konkrétan és ténylegesen (30) miként sérthetné az 1049/2001 rendelet 4. cikkében előírt, az általa hivatkozott bármely kivétellel védett érdeket. Ráadásul az ilyen sérelem veszélyének ésszerűen előreláthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie.(31) Ezek az elvek a 4. cikkben szereplő valamennyi kivételre vonatkoznak.
48. A Törvényszék helytállóan követte ezt a megközelítést. Úgy értelmezte a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontját, hogy a Tanácsnak magyarázatot kell adnia arra, hogy a 11897/09. sz. dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen miként sérthetné a hivatkozott védett érdeket, mivel a kivétel alkalmazásához nem elegendő, hogy a 11897/09. sz. dokumentum a nemzetközi kapcsolatok kategóriájába tartozik. Ennek megfelelően a Törvényszék megvizsgálta, hogy elfogadható‑e a Tanács 11897/09. sz. dokumentumhoz való hozzáférés megtagadására vonatkozó érvelése. Ez összhangban van a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja szerinti azon követelménnyel, hogy a kivételre hivatkozó intézménynek bizonyítania kell, hogy az adott ügyben miért áll fenn a közérdek védelme sérelmének kockázata. A Törvényszék következésképpen nem tévedett annak vizsgálata során, hogy a Tanács bizonyította‑e azt, hogy a 11897/09. sz. dokumentum hozzáférhetővé tétele a 4. cikk (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdése szerinti kivétel alkalmazásában konkrétan és ténylegesen (vagy konkrétan és valósan) sérthette volna a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek védelmét.
49. Ahogyan a megtámadott ítélet 46–59. pontját értelmezem, a Törvényszék azt állapította meg, hogy a Tanács két okból is elmulasztotta elfogadhatóan indokolni az arra irányuló érvelését, hogy a 11897/09. sz. dokumentum hozzáférhetővé tétele sértené a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdeket: i. a Tanács azt feltételezte, hogy létezik az az általános szabály, amely szerint a jogalap megválasztása tekintetében fennálló vitát azért nem lehet feltárni, mert sérti a tárgyalások egységességét; és ii. a Tanács nem vette figyelembe azt, hogy a 11897/09. sz. dokumentum alapvető tartalma már közérdeklődésre tartott számot.
50. Ahogyan a Tanács el is ismeri, a Törvényszék ítéletének 25. pontjában utal a helyes kritériumra, amikor az intézménynek a rendelet 4. cikke szerinti, a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek sérelme általános szempontjainak alkalmazása során rendelkezésre álló széles mérlegelési mozgásterére, valamint a Bíróság Sison‑ügyben hozott ítéletére(32) hivatkozik. Ennélfogva a Tanácsnak a vitatott határozatban szereplő indokolása nem felelt meg annak, amit a rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának helyes értelmezése megkövetelt. A Törvényszék itt nemcsak azt ismerte el kifejezetten, hogy a Tanács széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik, hanem azt is, hogy saját felülvizsgálatának terjedelme korlátozott.
51. S. in ’t Veldnek a rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontja harmadik francia bekezdésének megsértését kifogásoló, első fokon előadott jogalapjának vizsgálata során a Törvényszék nem azonosította, hogy a Sison‑ügyben hozott ítéletben hivatkozott négy elem közül melyik képezte döntésének pontos alapját: i. az eljárási szabályok betartásának elmulasztása; ii. az indokolási kötelezettség teljesítésének elmulasztása, iii. nyilvánvaló mérlegelési hiba fennállása; vagy iv. hatáskörrel való visszaélés fennállása.(33) A Törvényszék ehelyett a rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának értelmezésére összpontosított, és megállapította, hogy a Tanács elmulasztotta bizonyítani, hogy miként sérülne a közérdek védelme.(34) A Törvényszék nem ment el odáig, hogy a Tanács értékelését a vitatott határozatra irányuló saját értékelésével váltsa fel – nem állapította meg, hogy nem áll fenn a közérdek védelmének veszélyeztetése. Álláspontom szerint ez az értékelés lényegében összeegyeztethető a Sison‑ügyben hozott ítélettel.
52. Azon a véleményen vagyok tehát, hogy az első fellebbezési jogalap megalapozatlan.
A második jogalap: a 4. cikk (2) bekezdése második francia bekezdésének téves értelmezése
53. A második jogalap két részből áll. A Tanács először azzal érvel, hogy a Törvényszék nem vette figyelembe sem a jogi vélemény érzékeny tartalmát, sem S. in ’t Veld hozzáférés iránti kérelmére vonatkozó különös körülményeket, és a felülvizsgálat nem megfelelő szempontját alkalmazta. A Tanács másodszor azzal érvel, hogy a (4. cikk (2) bekezdésének második francia bekezdésében szereplő) nyomós közérdekre vonatkozó kritérium vizsgálata során a Törvényszék tévesen hasonlította az intézmény jogalkotási tevékenységeihez a nemzetközi megállapodások tárgyalását és megkötését.
54. A megtámadott ítéletben a Törvényszék először a Turco‑ügyben hozott ítélet szerinti kritériumot ismertette:
„A Tanácsnak először arról kell meggyőződnie, hogy a hozzáférhetővé tenni kért dokumentum valóban jogi véleményt érint‑e, igenlő válasz esetén pedig meg kell határoznia, hogy annak melyek azok a részei, amelyek ténylegesen érintettek, vagyis az említett kivétel hatálya alá tartozhatnak. A Tanácsnak másodszor azt kell megvizsgálnia, hogy a kérdéses dokumentum jogi véleményeket érintőként azonosított részeinek hozzáférhetővé tétele hátrányosan befolyásolná‑e a jogi vélemények védelmét. Harmadik lépésként, amennyiben a Tanács úgy ítéli meg, hogy valamely dokumentum hozzáférhetővé tétele hátrányosan befolyásolná a jogi véleményeknek a fentiekben meghatározott védelmét, meg kell bizonyosodnia arról, hogy nem áll fenn olyan nyomós közérdek, amely a hozzáférhetővé tételből eredő, a Tanács azon képessége vonatkozásában felmerülő hátrány ellenére is igazolná a hozzáférhetővé tételt, hogy adott kérdésekről jogi véleményeket kérhessen, valamint őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kaphasson […].”(35)
55. A Törvényszék megállapította, hogy a 11897/09. sz. dokumentum ténylegesen jogi véleményt érint (a Turco‑ügyben hozott ítélet szerinti kritérium első szakasza). A Törvényszék ezt követően hangsúlyozta, hogy a jogi vélemények védelme veszélyeztetése kockázatának ésszerűen előreláthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie (a Turco‑ügyben hozott ítélet szerinti kritérium második szakasza). A Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a Tanács által a 11897/09. sz. dokumentumhoz való hozzáférés megtagadása céljából előterjesztett indokok nem teszik lehetővé egy ilyen kockázat konkrét, részletes bizonyíték alapján való megállapítását. A rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt kivétel alkalmazásához önmagában nem elegendő az a puszta tény, hogy a 11897/09. sz. dokumentumban található jogi vélemény az EU nemzetközi kapcsolataira vonatkozik. A 4. cikk (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésében található kivétellel összefüggésben már figyelembe vették azt, hogy a 11897/09. sz. dokumentumban található jogi vélemény nemzetközi kapcsolatokra vonatkozik. A Törvényszék mindazonáltal elismerte, hogy megerősített védelemnek kell érvényesülnie, amikor ilyen tárgyalások vannak folyamatban.(36)
56. A Törvényszék megállapította, hogy a Tanács nem hivatkozhat arra az általános megfontolásra, amely szerint valamely érzékeny területen vélelmezhető a védett közérdek fenyegetettsége, és ez elegendő a rendelet 4. cikkének (2) bekezdésével védett érdek fennállásának bizonyításához. A 4. cikk (2) bekezdése alkalmazásában a szóban forgó érdek konkrét és előre látható sérelme nem állapítható meg továbbá az Európai Unió nemzetközi fellépésének jogalapját illetően az intézmények körében kialakult eltérő álláspontoknak az uniós polgárok előtti felfedésétől (ekként pedig e fellépés jogszerűségével kapcsolatos kételykeltéstől) való félelemre történő puszta hivatkozás révén sem. Az átláthatóság – nyílt vitát lehetővé téve – növeli az intézményeknek az uniós polgárok megítélése szerinti legitimitását, valamint az uniós polgárok ezen intézményekbe vetett bizalmát. Ez az elv az Európai Unió nemzetközi fellépésének területére is alkalmazható, mivel az ezen a területen zajló döntéshozatali folyamatot nem zárták ki az átláthatóság elvének alkalmazása alól.(37)
57. A Törvényszék ezt követően elutasította azt az érvet, amely a Tanács Jogi Szolgálata azon képessége veszélyeztetésének kockázatára vonatkozik, hogy a bírósági eljárások keretében megvédjen egy olyan álláspontot, amelyre vonatkozóan korábban kedvezőtlen véleményt adott.(38) A Törvényszék megállapította továbbá, hogy pusztán a 11897/09. sz. dokumentum tartalmának érzékenysége nem igazolja a Tanács azon mulasztását, hogy több bizonyítékot terjesszen elő.(39)
58. A Törvényszék rámutatott, hogy a Tanács feladata, hogy egyensúlyt teremtsen az érintett dokumentum közzétételének mellőzésével védeni kívánt különleges érdek, valamint a hozzáférhetővé tételt igazoló esetleges nyomós közérdek között (a Turco‑ügyben hozott ítélet szerinti kritérium harmadik szakasza). E tekintetben a Tanácsnak a 11897/09. sz. dokumentum hozzáférhetővé tételéhez fűződő közérdeket kell különösen figyelembe vennie, tekintettel azokra az előnyökre, amelyek a nagyobb átláthatóságból származnak: annak lehetővé tételére, hogy a polgárok még inkább részt vehetnek a döntéshozatali eljárásban, hogy biztosítva van a polgárok irányában a közigazgatás nagyobb legitimációja és felelőssége a demokratikus rendszerben.(40)
59. A Törvényszék elfogadta, hogy ezek a megfontolások nyilvánvalóan rendkívüli jelentőséggel bírnak abban az esetben, ha a Tanács jogalkotói minőségében jár el. Elismerte, hogy a valamely nemzetközi megállapodás megkötésére irányuló tárgyalások megkezdése és lefolytatása általános szabályként a végrehajtó szerv területére tartozik. A Törvényszék elfogadta azt is, hogy a nyilvánosság valamely nemzetközi megállapodás megtárgyalásával és megkötésével kapcsolatos eljárásban való részvétele – a tárgyalások stratégiai elemei feltárásának elkerülésére irányuló jogos érdekre tekintettel – szükségszerűen korlátozott.(41)
60. A Törvényszék mindazonáltal megállapította, hogy jóllehet a Tanács nem jogalkotói minőségében járt el, az uniós döntéshozatal átláthatóságának elvével összefüggő megfontolások alkalmazása nem zárható ki a nemzetközi fellépést illetően, különösen amikor a tárgyalások megkezdésére felhatalmazó határozat olyan nemzetközi megállapodásra vonatkozik, amely az EU jogalkotási tevékenységének területére nézve következményekkel járhat. A Törvényszék megjegyezte, hogy a tervezett megállapodás a személyes adatok védelmére vonatkozik, ami alapvető jog. Ily módon a Tanács köteles volt a szóban forgó megállapodással érintett területet figyelembe venni azzal, hogy – a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés elvének megfelelően – ellenőrzi azt, hogy a jelen eljárásban a fokozott átláthatósághoz fűződő általános érdek a jogi vélemények védelme veszélyeztetésének kockázata ellenére nem igazolja‑e a kért dokumentum teljes vagy nagyobb fokú hozzáférhetővé tételét.(42)
61. A Törvényszék elfogadta, hogy nyomós közérdek fűződött a 11897/09. sz. dokumentum hozzáférhetővé tételéhez, mivel ez utóbbi révén az intézmények nagyobb fokú legitimitással rendelkeznének, és fokozódna az európai polgárok által ezen intézményekbe vetett bizalom, azzal, hogy nyílt vitát tenne lehetővé azokra a kérdésekre vonatkozóan, amelyek tekintetében véleménykülönbség alakultak ki. Ezen túlmenően a szóban forgó dokumentum egy olyan megállapodás jogalapját taglalta, amely – megkötését követően – kihatással jár majd a személyes adatok védelméhez való alapvető jogra. A Törvényszék ezért megállapította, hogy a Tanács – oly módon, hogy kizárta a tervezett megállapodással érintett terület figyelembevételének minden lehetőségét annak meghatározásához, hogy létezett‑e a kért dokumentum hozzáférhetővé tételét igazoló nyomós közérdek – elmulasztotta mérlegelni a rendelet 4. cikke (2) bekezdése második francia bekezdésében előírt kivétel alkalmazása tekintetében ütköző érdekeket.(43)
62. A Törvényszék ezt követően a Bizottság azon érveit vizsgálta, hogy i. nincs szükség az átláthatóságnak az intézmény jogalkotó tevékenységére alkalmazandó szintjével azonos szintre a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő tevékenységek esetében, amelyek a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja szerinti kötelező kivétel tárgyát képezik; és hogy ii. a 11897/09. sz. dokumentum a tárgya és a tárgyalások folyamatban lévő állapota miatt különösen érzékeny volt. A Törvényszék nem találta meggyőzőnek ezeket az érveket.
63. Először is, az, hogy a szóban forgó dokumentum az esetlegesen (a 4. cikk (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésében szereplő) a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek védelmével kapcsolatos kivétel hatálya alá tartozó területre vonatkozik, nem releváns (a 4. cikk (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt) a jogi vélemények védelmével kapcsolatos, eltérő kivétel alkalmazásának értékelése szempontjából. Másodszor az, hogy még folyamatban voltak a tárgyalások, a hozzáférhetővé tételt igazoló nyomós közérdek esetleges fennállásának ellenőrzésével összefüggésben – a veszélyeztetés kockázata ellenére – nem döntő jelentőségű. A döntéshozatali folyamat átláthatóságához fűződő közérdeket megfosztaná tartalmától, ha annak figyelembevétele arra az esetre korlátozódna, ha a döntéshozatali eljárás befejeződik.(44)
1. rész: a jogi vélemény sajátos tárgya figyelembevételének elmulasztása és a felülvizsgálat nem megfelelő szempontjának alkalmazása
64. A Tanács azzal érvel, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor i. elmulasztott jelentőséget tulajdonítani annak, hogy a jogi vélemény nemzetközi megállapodás folyamatban lévő megtárgyalására vonatkozott; ii. a felülvizsgálat olyan szempontját alkalmazta, amelynek értelmében a Tanácsnak konkrét és tényleges sérelmet kellett volna bizonyítania, és az e sérelemre vonatkozó konkrét, részletes elemekkel kellett volna szolgálnia; és iii. elmulasztotta figyelembe venni a S. in’t Veld kérelmére vonatkozó különös körülményeket.
65. A második pont felveti azt a fontos kérdést, hogy alkalmazni kell‑e a Bíróság által a Turco‑ügyben hozott ítéletben megállapított felülvizsgálati szempontot azokban az esetekben, amikor a Tanács folyamatban lévő nemzetközi kapcsolatokra vonatkozó jogi véleményéhez való hozzáférés iránti kérelmeket értékelnek. Ezért ezt a pontot még az előtt megvizsgálom, hogy – rövidebben – foglalkoznék az első és a harmadik ponttal.
66. A Tanács és a Bizottság is azzal érvel, hogy azért nem kell alkalmazni a Turco‑ügyben hozott ítélet szerinti kritériumot, mivel a jogi véleményt nem jogalkotói tevékenységgel összefüggésben készítették. A Tanács azzal érvel továbbá, hogy a Turco‑ügyben hozott ítélet nem hivatkozik konkrét és tényleges sérelemre vonatkozó kritériumra. A Törvényszék tévedett tehát, amikor ezt a kritériumot alkalmazta.
67. S. in ’t Veld azzal érvel, hogy a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot a Turco‑ügyben hozott ítélet szerinti kritérium alkalmazásakor. A Tanács által a fellebbezésében használt „specific and actual” kifejezésekre való hivatkozás(45) a megtámadott ítélet angol nyelvi változatának fordítási hibájához kapcsolódik: a francia nyelvi változat helyesen idézi a kritériumot: „[…] que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution […]”(46) . Az Európai Parlament támogatja S. in ’t Veld álláspontját.
68. Úgy vélem, hogy nem kell jelentősnek tekinteni a Törvényszék ítélete angol nyelvi változatának 69. pontjában szereplő „[…] could have specifically and actually undermined the public interest concerned […]” szövegezést. Ez a kifejezés ugyanazt jelenti, mint a Turco‑ügyben hozott ítélet 49. pontjában szereplő „specifically and effectively” kifejezés (ahogyan ezt korábban a fenti 47. pontban és a 30. lábjegyzetben kifejtettem). A Törvényszék továbbá nem a „konkrét és tényleges sérelem ” kifejezést (kiemelés tőlem) használta, amint arra a Tanács a fellebbezésében utal. Ítéletének 69. pontjában a Törvényszék ehelyett arra utal, hogy „[…] azon kockázatnak, hogy a […] hozzáférhetővé [tétel] konkrétan és ténylegesen sértheti
az intézmény azon érdekét, hogy jogi véleményeket kérhessen, és őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kaphasson […]” (kiemelés tőlem). Ez nem ugyanaz, mint azt kérni egy intézménytől, hogy bizonyítsa a „sérelmet”. Következésképpen úgy vélem, hogy a Törvényszék a helyes kritériumot alkalmazta, és nem értelmezte tévesen a Bíróság Turco‑ügyben hozott ítéletében foglaltakat.
69. Alkalmazni kell‑e a Turco‑ügyben hozott ítélet szerinti, három szakaszból álló kritériumot a folyamatban lévő nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő jogi véleményt tartalmazó dokumentum hozzáférhetővé tétele iránti kérelemre?
70. Úgy vélem, hogy igen.
71. Igaz, hogy a Bíróság a Turco‑ügyben hozott ítéletében megállapította, hogy az általa meghatározott három szakasz „rendkívüli jelentőséggel” bír, amikor a Tanács jogalkotói minőségében jár el.(47) Magát a három szakaszt azonban általánosan alkalmazható kifejezésekkel fogalmazták meg, így nem kizárt annak lehetősége, hogy azok egyéb intézményi tevékenységek esetén is alkalmazhatóak lehetnek.
72. A Turco‑ügyben hozott ítélet szerinti kritérium három szakasza közvetlenül a rendelet 4. cikke (2) bekezdésének tényleges szövegéből ered. Álláspontom szerint ebből az következik, hogy ezeket minden esetben alkalmazni kell, amikor valamely intézmény e cikk második francia bekezdésére hivatkozik. Az említett rendelkezés szövege nem említi azt, hogy „jogalkotói” jellegű‑e az a kontextus, amelyben a dokumentumhoz való hozzáférést kérik. A magam részéről nem látok olyan nyomós indokot, ami miatt ennek meghatározó feltételnek kellene lennie.(48)
73. Hozzáteszem, hogy míg általában a jogalkotói aktusokat meg lehet különböztetni más aktusoktól, nem minden intézményi tevékenység alkalmas feltétlenül ilyen pontos és konkrét osztályozásra. A végrehajtási aktusok különböző tevékenységek széles körét – többek között a nemzetközi megállapodások megtárgyalását és megkötését – fedik le. Amennyiben ezek a tevékenységek az uniós polgárokra hatást gyakoroló kérdésekhez kapcsolódnak – különösen, ha e polgárok alapvető jogait érintik –, úgy az átláthatóság fontos része a döntéshozatali folyamatnak. Az átláthatóság erősíti a demokráciát annak lehetővé tételével, hogy a polgárok tájékozottak legyenek, és részt vehessenek a döntéshozatalban.(49) E tekintetben a jogalkotási aktusokra alkalmazandó megfontolások ugyanúgy vonatkoznak a végrehajtási tevékenységekre is. Ez megnehezíti az intézményi aktusok esetében a felülvizsgálat eltérő kritériuma alkalmazásának igazolását, ami azon alapul, hogy az intézmény tevékenységét hogyan kell az adott esetben minősíteni.(50)
74. A valódi kérdés itt az, hogy helyénvaló‑e a Turco‑ügyben hozott ítélet szerinti kritérium második szakaszának alkalmazása – annak vizsgálata, hogy az érintett intézmény bizonyította‑e, hogy a kockázatok ésszerűen előreláthatóak és nem pusztán feltételezésen alapulnak – egy nemzetközi megállapodás megtárgyalásának és megkötésének sajátos kontextusában.
75. Mivel a rendelet célja az, hogy a lehető legszélesebb körben biztosítsa a nyilvános hozzáférés jogát, az intézményeknek – álláspontom szerint – minden egyes ügyben értékelniük kellene a hozzáférhetővé tétel gyakorlati hatását. A hozzáférhetővé tételre irányuló kérelmek megtagadásakor nem elegendő általános állításokra hivatkozniuk.
76. Egyetértek a megtámadott ítélet 75. és 76. pontjával abban, hogy abból kell kiindulni, hogy az átláthatóság elve ugyanúgy alkalmazandó a nemzetközi kapcsolatokra vonatkozóan hozott döntésekre, ahogyan valamennyi egyéb uniós tevékenységre. Következésképpen nem automatikus
az a következtetés, hogy a jogalap tekintetében fennálló eltérő álláspontok feltárása „sértené” a kérdéses jogi vélemény védelmét a rendelet 4. cikkének (2) bekezdése alkalmazásában.
77. Abból a követelményből, hogy a kockázatnak „ésszerűen előreláthatónak” kell lennie, inkább az következik, hogy a dokumentumhoz való hozzáférés megtagadása esetén az indokolásnak tartalmaznia kell azt, hogy a hozzáférés „konkrétan és ténylegesen” miért sértené a védett érdeket.
78. Az indokolás célja az érintett számára lehetővé tenni annak megismerését, hogy miért tagadták meg a hozzáférést, a bíróságoknak pedig lehetővé tenni azt, hogy gyakorolhassák felülvizsgálati hatáskörüket.(51) Az intézmények határozatainak nem megfelelő indokolása mindkét célt veszélyezteti.(52) A rendelet szövegében semmi nem utal arra, hogy alacsonyabb mércét kellene alkalmazni, ha a tárgy nemzetközi tárgyalásokat érint. Elegendő biztosíték az intézmények (a megtámadott ítélet 121. pontjában a Törvényszék által elismert) arra irányuló lehetősége, hogy indokolásukat általánosabban fogalmazzák meg abban az esetben, ha attól tartanak, hogy a hozzáférés megtagadásának felettébb részletes indokolása felfedné a védeni kívánt dokumentum tartalmát.
79. Most rátérek a Tanács által előadott első és harmadik pont vizsgálatára, amelyeket együtt tárgyalok. Az első pontban a Tanács azt rója fel a Törvényszéknek, hogy nem vette figyelembe azt, hogy a 11897/09. sz. dokumentumban szereplő jogi vélemény különösen érzékeny témával foglalkozott – a terrorizmus és annak finanszírozása elleni küzdelemmel. A Tanács azzal érvel, hogy a Törvényszéknek arra kellett volna következtetnie, hogy a 11897/09. sz. dokumentumot ezért több, nem pedig kevesebb védelem illeti meg, és ezért a Bíróság egyéb ítélkezési gyakorlatának(53) megfelelően alkalmaznia kellett volna a hozzáférhetővé tétel megtagadásának vélelmét. A Törvényszék ehelyett tévesen arra a következtetésre jutott, hogy a 11897/09. sz. dokumentum nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő vonatkozásait figyelembe vették a rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdése szerinti kivétel értékelésekor. A Tanács a harmadik pontban azzal érvel, hogy ezzel összefüggésben a Törvényszék nem vette figyelembe a 11897/09. sz. dokumentum érzékeny tárgyát.
80. S. in ’t Veld azzal érvel, hogy a Törvényszék figyelembe vette a jogi vélemény tárgyának sajátos jellegét, és a Tanács téved, amikor arra hivatkozik, hogy a jogi véleményhez való hozzáférés iránti kérelmekre különös szabályokat kell alkalmazni abban az esetben, ha azok nemzetközi kapcsolatokra vonatkoznak. Ehelyett magas szintű átláthatóságot kell alkalmazni valamennyi hasonló dokumentum esetében. A Parlament ezt támogatva hozzáteszi, hogy a Tanács nem bizonyította, hogy a hozzáférhetővé tétel (a már nyilvánosságra került információk tekintetében) konkrétan és ténylegesen miként sértené a rendelet értelmében a jogi véleményt. A nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő érdeket a 4. cikk (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdése alapján kell vizsgálni. Az e rendelkezés által, valamint a rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése által védett érdekek jogi szempontból nem azonosak.
81. Igaz, hogy a rendelet 4. cikkének (1) és (2) bekezdésében szereplő kivételek szorosan kapcsolódnak egymáshoz. Ennek megfelelően a jogi véleményekre vonatkozó kivétel vizsgálata során figyelemmel kell lenni arra, hogy a 11897/09. sz. dokumentum nemzetközi kapcsolatokat (pontosabban érzékeny tárgyú tárgyalásokat) érint. A megtámadott ítélet 71. pontjából azonban egyértelműen kitűnik, hogy a Törvényszék ezt figyelembe vette. A 72. pontban a Törvényszék kifejezetten azt a kérdést vizsgálta, hogy a tárgyalások folyamatban voltak akkor, amikor S. in ’t Veld hozzáférést kért a 11897/09. sz. dokumentumhoz.
82. A jogi véleményekre vonatkozó, az említett rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt kivételt úgy kell értelmezni, hogy az az intézmények ahhoz fűződő érdekének védelmére irányul, hogy adott kérdésekről jogi véleményeket kérhessenek, valamint őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kaphassanak.(54) Az e kivételre hivatkozó intézménynek ezért bizonyítania kell, hogy a kérdéses dokumentumhoz való hozzáférés biztosításával miért sérülne az ilyen jogi vélemények kéréséhez és megkapásához fűződő érdekének védelme. Egyetértek a Törvényszék azon értékelésével, hogy az, hogy a 11897/09. sz. dokumentum folyamatban lévő, érzékeny témára irányuló nemzetközi tárgyalásokra vonatkozik, önmagában nem elégséges indok annak megállapításához, hogy a Tanács nem tudna Jogi Szolgálatától jogi véleményeket kérni vagy őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kapni, és ezért el kell utasítani a hozzáférést.
83. Azt sem fogadom el, hogy a Törvényszék álláspontja összeegyeztethetetlen a Bíróság ítélkezési gyakorlatával. Igaz, hogy a Bíróság a rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése szerinti másik kivétel (a bírósági eljárások védelme)(55) és e rendelkezés harmadik francia bekezdése (az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljának védelme)(56) tekintetében az API‑ügyben hozott ítéletben(57) és a Technische Glaswerke ügyben hozott ítéletben(58) megállapította, hogy vélelem szól a hozzáférhetővé tétel megtagadása mellett. E két ítélet azonban mindkét ügyben sajátos indokokon alapult.
84. Az API‑ügy a Bizottság uniós bíróságok előtti eljárásokban előterjesztett beadványaihoz való hozzáférés iránti kérelemmel foglalkozott. A Bíróság döntését arra alapozta, hogy a bírósági eljárások védelme érdekében a hozzáférhetővé tétel megtagadására vonatkozó vélelem alkalmazandó a következő megfontolások mellett: i. ezek a dokumentumok sajátos jellemzőkkel bírnak, és kizárólag konkrét bírósági eljárás céljából készítik azokat;(59) ii. a kivétel többek között azt foglalja magában, hogy biztosított legyen a fegyveregyenlőség, valamint a gondos igazságszolgáltatás elveinek tiszteletben tartása;(60) iii. a beadványok hozzáférhetővé tételének következménye az lenne, hogy – még ha csak a nyilvánosság általi felfogásban is – lehetővé válna, hogy az igazságszolgáltatási tevékenységre külső nyomást gyakorolhassanak, és sértsék a (bírósági) tárgyalás [debate] zavartalanságát;(61) és iv. ez a vélelem az Európai Unió Bírósága alapokmányának és az uniós bíróságok eljárási szabályzatainak tükrében is igazolt.(62) A Bíróság hozzátette, hogy az EUMSZ 15. cikkből (akkor EK 255. cikk), valamint a rendelet rendszeréből következően a Bíróságra csak annyiban vonatkoznak az átláthatósági követelmények, amennyiben igazgatási feladatokat lát el.(63)
85. A Technische Glaswerke ügy a Bizottságnak az EK 88. cikk (2) bekezdése (jelenleg EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése) szerinti, állami támogatásra vonatkozó eljáráshoz kapcsolódó igazgatási aktájához való hozzáférés iránti kérelemmel foglalkozott. A Bíróság különösen azt állapította meg, hogy az állami támogatásokra vonatkozó vizsgálati eljárásokban az érintett tagállamon kívüli érdekeltek nem rendelkeznek a Bizottság igazgatási aktájában meglévő dokumentumokba való betekintési joggal. A Bíróság megállapította, hogy léteznie kell valamely olyan általános vélelemnek, amely szerint az igazgatási aktában meglévő dokumentumok hozzáférhetővé tétele főszabály szerint sérti a vizsgálat céljainak a rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése szerinti védelmét.(64)
86. Az API‑ügyben hozott ítéletben és a Technische Glaswerke ügyben hozott ítéletben a Bíróság egyaránt olyan különös jellemzőket azonosított mind az érintett dokumentum, mind a fennálló körülmények vonatkozásában, amelyek arra utaltak, hogy a védeni kívánt hivatkozott érdek miért sérülne szükségszerűen
minden esetben, és csak ezt követően állapította meg azt, hogy fennáll a hozzáférhetővé tétel megtagadása melletti vélelem. A Bíróság annak alapján járt el, hogy túlságosan leegyszerűsítő úgy tekinteni, hogy a rendelet szerinti valamely kivétel csupán azért alkalmazandó, mert a kért dokumentum az e kivételek szerinti kategóriák valamelyikébe tartozik. Amint a Törvényszék megállapította, hogy a Tanács nem mutatott be olyan konkrét bizonyítékot, amely szerint a (jelen esetben a jogalap tekintetében fennálló eltérő álláspontokra vonatkozó) jogi vélemény hozzáférhetővé tétele szükségszerűen sértené az ilyen vélemény kérésére és megkapására irányuló érdekét, a Törvényszék helyesen állapította meg, hogy nem áll fenn a hozzáférhetővé tétel megtagadása melletti vélelem.
87. Végül a Tanács azon érve tekintetében, amely szerint fennáll a Jogi Szolgálata azon képessége veszélyeztetésének valós kockázata, hogy a bírósági eljárások keretében megvédjen egy olyan álláspontot, amelyre vonatkozóan korábban kedvezőtlen véleményt adott, az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az ilyen érv túlságosan általános jellegű ahhoz, hogy igazolhassa a rendeletben előírt átláthatóság alól i kivétel alkalmazását.(65)
2. rész: a nyomós közérdekre vonatkozó kritérium
88. A Tanács azzal érvel, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot először akkor, amikor megkövetelte, hogy a folyamatban lévő nemzetközi tárgyalások során egyensúlyt teremtsen a jogi vélemény védelme és az átláthatóság alapelve között; másodszor akkor, amikor megállapította, hogy ez az alapelv jelenti a nyomós közérdeket; harmadszor akkor, amikor az átláthatóság azonos szintjét követelte meg a Tanács nemzetközi tárgyalásai vonatkozásában, mint a Turco‑ügyben, amikor az érintett intézmény jogalkotói minőségben járt el. A Tanács úgy véli továbbá, hogy a hozzáférést kérelmező személynek kell azonosítania a hozzáférhetővé tételhez fűződő egyértelmű és konkrét közérdeket, nem pedig a Tanácsnak kell egyensúlyt teremtenie az átláthatóság, a demokrácia, a polgári részvétel, valamint a jogi vélemények védelme között.
89. A Bizottság két alapvető kifogást terjeszt elő: i. a Törvényszék (állítása szerint) irrelevánsnak tekintette a tárgy érzékenységét a nyomós közérdekre vonatkozó kritérium vizsgálatakor; és ii. a Törvényszék a nyomós közérdekre vonatkozó kritérium alkalmazásában egyenlőnek tekintette egy nemzetközi megállapodás megkötését az intézmény jogalkotási tevékenységeivel.
90. S. in ’t Veld azzal érvel, hogy a Bíróság Turco‑ügyben hozott ítélete nem korlátozódik az Európai Unió formai értelemben vett jogalkotási tevékenységeire. A Szerződés és az ítélkezési gyakorlat alapjául szolgáló elv az, hogy a polgároknak tudniuk kell az alapvető jogaikat érintő szabályokra vonatkozó vitákról, és képesnek kell lenniük részt venni azokban az ilyen szabályok elfogadása előtt. A Parlament nem tesz észrevételt a nyomós közérdek kérdése tekintetében.
91. Egyetértek a Bizottsággal abban, hogy figyelembe kell venni a 11897/09. sz. dokumentum tárgyának érzékenységét. Úgy tűnik számomra, hogy a Törvényszék pontosan ezt tette a megtámadott ítélet 81–88. pontjában.
92. Nem gondolom azonban azt, hogy annak vizsgálata során, hogy alkalmazni lehet‑e a 4. cikk (2) bekezdésének második francia bekezdése szerinti, jogi véleményekre vonatkozó kivételt, bármilyen különös jelentőség kapcsolódik ahhoz, hogy a 4. cikk (1) bekezdése a) pontjának alkalmazásában a 11897/09. sz. dokumentum a Tanács nemzetközi kapcsolatokra irányuló tevékenységei körébe tartozik. A 4. cikk (1) és (2) bekezdése is kötelező jellegre utaló szavakkal kezdődik: „Az intézmény megtagadja a dokumentumhoz való hozzáférést, ha a hozzáférhetővé tétel sértené a következők védelmét […]”. A két rendelkezés közötti különbség az, hogy a második albekezdés szerinti kivételeket a nyomós közérdekre vonatkozó kritérium alapján kell minősíteni, az első albekezdésben szereplőket azonban nem; azok abszolút jellegűek.
93. A rendelet nem szól arról, hogy valamely különös felülvizsgálati kritériumot kell‑e alkalmazni az Európai Unió nemzetközi kapcsolataival foglalkozó jogi vélemények esetében. Nem utal arra sem, hogy a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdek fennállásának vizsgálata során a hozzáférésre vonatkozó döntést befolyásolnia kell‑e a jogi vélemény tárgyának.
94. Álláspontom szerint a megtámadott ítéletének 81. pontjában a Törvényszék helyesen értelmezte a rendelet 4. cikkének (2) bekezdését úgy, hogy annak értelmében a Tanács feladata, hogy egyensúlyt teremtsen a hozzáférés megtagadásával védeni kívánt érdek, valamint a hozzáférhetővé tételt igazoló esetleges közérdek között. Ez az értelmezés összhangban áll a rendelkezés szövegével, amely – az én olvasatomban – az érintett intézményre helyezi az értékelés elvégzésének terhét, és nem – ahogyan tehette volna – kifejezetten azt írja elő, hogy a kérelmező bizonyítsa és azonosítsa a hozzáférhetővé tételhez fűződő egyértelmű és konkrét közérdeket.
95. A megtámadott ítélet 87. és 88. pontjából egyértelműen kitűnik, hogy a Törvényszék különbséget lát az intézmények jogalkotási tevékenysége és a nemzetközi megállapodás megkötésére irányuló tárgyalások folytatása között, amelyet a Törvényszék főszabály szerint a végrehajtó szerv területére tartozóként sorolt be. A Törvényszék következésképpen nem alkalmazta tévesen a jogot a Tanács jogalkotási és végrehajtásra irányuló tevékenységeinek összemosása révén.
96. A rendelet általános célja az, hogy az uniós intézmények dokumentumaihoz a lehető legszélesebb körű hozzáférést biztosítsa a polgárok részére.(66) Ezért az átláthatóság elvét figyelembe kell venni a rendelet 4. cikkének (2) bekezdése alkalmazásában a hivatkozott kivétel és a nyomós közérdek közötti egyensúly meghatározása során.(67)
97. Az átláthatóság nem elvont fogalom; nem is abszolút követelmény. Gyakran más versengő célkitűzésekkel együtt kell értékelni. Következésképpen túlságosan leegyszerűsítettnek tűnik számomra annak állítása (például), hogy a jogalkotási aktusok általában magas szintű átláthatóságot, míg az egyéb intézményi tevékenységek általánosságban alacsonyabb szintű átláthatóságot tesznek szükségessé. A rendelet szerinti általános szabály az, hogy az intézményeknek biztosítani kell
a dokumentumaikhoz való lehető legszélesebb körű hozzáférést. (68) Jóllehet elismerem a nemzetközi tárgyalások sajátos jellegét, ebből nem következik automatikusan, hogy az ilyen tevékenységek mindig kevesebb, és nem több átláthatóságot igényelnek, még akkor sem, ha tárgyuk – a jelen ügybelihez hasonlóan – érzékenynek minősül.
98. Azon az állásponton vagyok, hogy nem lehet döntő jelentőségű az, hogy az intézmény jogalkotói, végrehajtói vagy igazgatási minőségben jár‑e el. Ehelyett az számít, hogy az egyedi ügyben az érintett intézménynek gondosan és tárgyilagosan kell elvégeznie a rendelet által előírt vizsgálatot, határozatában pedig a szükséges részletes és konkrét indokolással kell szolgálnia.
99. A Törvényszék a megtámadott ítélet 91–95. pontjában rámutat arra, hogy a Tanács fontos mulasztást követett el a 11897/09. sz. dokumentumhoz való hozzáférésre irányuló kérelemre vonatkozó határozata meghozatala során annak értékelésekor, hogy fűződik‑e nyomós közérdek a hozzáférhetővé tételhez. A Tanács elmulasztotta figyelembe venni, hogy a tervezett megállapodás tárgya alapvető jogokat érint, és ez több (és nem kevesebb) átláthatóságot igazol. Ennek megfelelően a Törvényszék azt állapította meg, hogy a Tanács elmulasztotta elvégezni a teljes értékelést a rendelet 4. cikkének (2) bekezdése alkalmazásában.
100. Úgy tűnik számomra, hogy a tervezett megállapodás tárgyának releváns tényezőnek kell lennie annak értékelése során, hogy hol az egyensúly a közérdek tekintetében. Ha ez a tárgy vélhetően befolyásolja az uniós polgárok jogait, különösen alapvető jogait, akkor egyértelmű közérdek fűződik a hozzáférhetővé tételhez. Ekkor az a kérdés, hogy a két versengő érdek közül melyik a nyomós érdek. A jelen ügyben az egyensúlyozandó kérdések egyrészt a hozzáférhetővé tétel hatása a Tanács arra irányuló érdekére, hogy jogi véleményt kérjen és kapjon Jogi Szolgálatától, másrészt pedig az átláthatósághoz kapcsolódó általános érdek (különösen akkor, ha alapvető jogok is érintettek lehetnek)(69) és az az elv, amely szerint a nyitottság erősíti a demokráciát és lehetővé teszi az uniós polgároknak a döntéshozatalban való részvételt, ami nagyobb fokú legitimitást biztosít az intézményeknek. Úgy tűnik számomra, hogy ezen elemek vizsgálatának hiányában nem kerül sor teljes értékelés elvégzésére a rendelet 4. cikkének (2) bekezdése alkalmazásában. Azon a véleményen vagyok tehát, hogy a második fellebbezési jogalap megalapozatlan.
A költségekről
101. Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése és 140. cikkének (1) bekezdése értelmében az eljárás költségeit a Tanács mint a jelen fellebbezés tekintetében pervesztes fél viseli, míg a Parlament és a Bizottság maguk viselik saját költségeiket.
Végkövetkeztetések
102. A fenti megfontolások fényében azt javasom a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:
– a fellebbezést elutasítja.
– a Tanácsot kötelezi a fellebbezés költségeinek viselésére.
– az Európai Parlament és az Európai Bizottság maguk viselik saját költségeiket.
(1) .
(2)
–	Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.; a továbbiakban: rendelet).
(3)
–	A T‑529/09. sz., Sophie in’t Veld kontra Tanács ügyben 2013. január 24‑én hozott ítélet (a továbbiakban: megtámadott ítélet).
(4)
–	Az Egyesült Államok Pénzügyminisztériuma által kidolgozott, a terrorizmus finanszírozásának felderítését célzó program (a továbbiakban: TFTP) értelmében a Nemzetközi Bankközi Pénzügyi Telekommunikációs Társaság (a továbbiakban: SWIFT) az Amerikai Egyesült Államokban pénzügyi üzenetküldő hálózatából továbbítja a pénzügyi üzenetadatokat a Pénzügyminisztérium részére, amelyeket a SWIFT az Egyesült Államok területén található adatbázisában tárol. Ezen adatok közül sok az uniós tagállamokból származik. A SWIFT a belga jog szerint létrehozott magánvállalkozás, amely világszerte kínál pénzügyi üzenetadatokkal kapcsolatos szolgáltatásokat a pénzügyi intézmények közötti nemzetközi és egyéb pénzátutalások elősegítése érdekében. Az üzenetek olyan személyes adatokat tartalmaznak, mint például a pénz küldőjének és fogadójának neve és címe.
(5)
–	A C‑39/05. P. és C‑52/05. P. sz., Svéd Királyság és Turco kontra Tanács egyesített ügyekben 2008. július 1‑jén hozott ítélet (EBHT 2008., I‑4723. o.; a továbbiakban: Turco‑ügyben hozott ítélet).
(6)
–	2009. december 1‑je óta az EUSZ 1. cikk második bekezdése értelmében: „E szerződés új szakaszt jelent az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában, amelyben a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és az állampolgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg”. Lásd továbbá az EUSZ 10. cikket a demokrácia elvéről (különösen a 10. cikk (3) bekezdését), amely az 1. cikk második bekezdését tükrözi, valamint az EUMSZ 15. cikket, amely a jó kormányzással, a nyitottsággal, az átláthatósággal és a dokumentumokhoz való hozzáféréssel foglalkozik.
(7)
–	Az Európai Unió Alapjogi Chartája (HL 2007. C 303., 1. o.; a továbbiakban: Charta). A vitatott határozat időpontjában a Charta még nem rendelkezett szerződésstátusszal.
(8)
–	A rendelet 1. cikkének a) pontja.
(9)
–	2010. február 11‑én a Parlament – arra hivatkozva, hogy az nem védi megfelelően az uniós polgárok magánélethez való jogát – elutasította azt az ideiglenes nemzetközi megállapodást, amely lehetővé tette volna az egyesült államokbeli hatóságoknak az üzenetadatok TFTP keretében való kérelmezését. 2010. augusztus 1‑jén hatályba lépett az Európai Unió és az Amerikai Egyesült Államok között az Európai Unióból származó pénzügyi üzenetadatoknak a terrorizmus finanszírozásának felderítését célzó program céljából történő feldolgozásáról és az Amerikai Egyesült Államok részére való átadásáról szóló megállapodás (HL L 195., 5. o.).
(10)
–	Lásd a megtámadott ítélet 39., 57–60., valamint 122–125. pontját.
(11)
–	A megtámadott ítélet 25. pontja.
(12)
–	A megtámadott ítélet 30. pontja. Indítványom vonatkozó részeiben szerepel a Törvényszéknek a jelen fellebbezés keretében a Tanács által megtámadott részletes indokolása.
(13)
–	A megtámadott ítélet 28. pontja.
(14)
–	A megtámadott ítélet 39. pontja, valamint 57–60. pontja.
(15)
–	A megtámadott ítélet 51–54. pontja.
(16)
–	A tárgyidőszakban az EK 300. cikk (1) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a nemzetközi megállapodások megkötését megelőzi a Bizottság által a Tanács számára készített ajánlás arról, hogy a Tanács hatalmazza fel a Bizottságot a szükséges tárgyalások megkezdésére. Ezzel összefüggésben az EK 300. cikk (6) bekezdése arról rendelkezett, hogy az intézmények kikérhetik a Bíróság véleményét a tervezett megállapodás Szerződéssel való összeegyeztethetőségéről. Az EK 300. cikket azóta hatályon kívül helyezte és felváltotta az EUMSZ 218. cikk, az EK 300. cikk (6) bekezdése szerinti eljárás pedig jelenleg az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdésében szerepel.
(17)
–	A megtámadott ítélet 55–57. pontja.
(18)
–	Az Európai Parlament 2009. szeptember 17‑i állásfoglalása a terrorizmus és a terrorizmus finanszírozásának megelőzése és az ezek elleni küzdelem céljából a fizetési üzenetekben szereplő adatoknak az Egyesült Államok Pénzügyminisztériuma rendelkezésére bocsátásáról szóló tervezett nemzetközi megállapodásról, 2009. szeptember 17‑i P7_TA(2009)0016. sz. dokumentum.
(19)
–	A megtámadott ítélet 59. pontja.
(20)
–	A 22/70. sz., Bizottság kontra Tanács (a közúti fuvarozásról szóló európai megállapodás) ügyben 1971. március 31‑én hozott ítélet (EBHT 1971., 263. o.; a továbbiakban: ERTA‑ügyben hozott ítélet).
(21)
–	A fenti 20. lábjegyzetben hivatkozott ERTA‑ügyben hozott ítélet 84. és 85. pontja.
(22)
–	A fenti 20. lábjegyzetben hivatkozott ERTA‑ügyben hozott ítélet 86. pontja.
(23)
–	Az 1975. november 11‑i 1/75. sz. vélemény (EBHT 1975., I‑1355. o.), lásd az 1360., 1361. oldalt.
(24)
–	Az 1996. március 28‑i 2/94. sz. vélemény (EBHT 1996., I‑1759. o.), lásd a 3–6. pontot.
(25)
–	A fenti 24. lábjegyzetben hivatkozott 2/94. sz. vélemény 4. pontja.
(26)
–	A fenti 24. lábjegyzetben hivatkozott 2/94. sz. vélemény 5. és 6. pontja. Az eljárás akkoriban az EK 228. cikk (6) bekezdésében szerepelt. Az EK 300. cikk (6) bekezdése képezte a releváns rendelkezést a vitatott határozat elfogadásakor. Az eljárás jelenleg az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdésében szerepel (lásd a fenti 16. lábjegyzetet).
(27)
–	Nem alkotok véleményt a tekintetben, hogy a Parlament helyénvalóan fogalmazta‑e meg úgy az állásfoglalást, ahogyan arra sor került. A Tanács 11897/09. sz. dokumentumhoz való hozzáférésről szóló határozata tekintetében az számít, hogy valójában a „szög már kibújt a zsákból”. Az információ már közérdeklődésre tartott számot.
(28)
–	A lenti 66–68. pontban megvizsgálom a megtámadott ítélet angol szövegében szereplő „specifically and actually” [konkrétan és ténylegesen] kifejezés alkalmazását.
(29)
–	A C‑506/08. P. sz., Svéd Királyság kontra My Travel és Bizottság ügyben 2011. július 21‑én hozott ítélet (EBHT 2011., I‑6237. o.; a továbbiakban: My Travel ügyben hozott ítélet) 75. pontja.
(30)
–	Az 5. lábjegyzetben hivatkozott Turco‑ügyben hozott ítélet 49. pontjában szereplő „pourrait porter concrètement et effectivement atteinte
à l’intérêt public en cause” francia kifejezés (kiemelés tőlem) fordítása az ítélet angol nyelvű szövegének 49. pontjában „[…] specifically and effectively […]”. A „specifically and actually” szavakat azonban más ügyekben hozott ítéletek angol nyelvű változatai is alkalmazzák, ilyen például a C‑477/10. P. sz., Bizottság kontra Agrofert Holding ügyben 2012. június 28‑án hozott ítélet (a továbbiakban: Agrofert Holding ügyben hozott ítélet) 57. pontja. A „specifically and effectively” és a „specifically and actually” kifejezéseket a Turco‑ügyben hozott ítélet 49. pontja szerinti kritérium egyenértékű angol nyelvű megfogalmazásainak tekintem.
(31)
–	A fenti 29. lábjegyzetben hivatkozott My Travel ügyben hozott ítélet 76. pontja.
(32)
–	A C‑266/05. P. sz., Sison kontra Tanács ügyben 2007. február 1‑jén hozott ítélet (EBHT 2007., I‑1233. o.; a továbbiakban: Sison‑ügyben hozott ítélet).
(33)
–	A fenti 32. lábjegyzetben hivatkozott Sison‑ügyben hozott ítélet 34. pontja.
(34)
–	Lásd Geelhoed főtanácsnok fenti 32. lábjegyzetben hivatkozott Sison‑ügyre vonatkozó indítványának 50. pontját.
(35)
– A megtámadott ítélet 64. pontja.
(36)
–	A megtámadott ítélet 69–73. pontja.
(37)
–	A megtámadott ítélet 74–77. pontja.
(38)
–	A megtámadott ítélet 78. pontja.
(39)
–	A megtámadott ítélet 79. és 80. pontja.
(40)
–	A megtámadott ítélet 81. és 82. pontja.
(41)
–	A megtámadott ítélet 83–87. pontja.
(42)
–	A megtámadott ítélet 88–92. pontja.
(43)
–	A megtámadott ítélet 93–95. pontja.
(44)
–	A megtámadott ítélet 98–102. pontja.
(45)
–	A Tanács fellebbezésének 47., 49. és 51. pontjában azzal jellemzi a kritériumot, hogy az a „»konkrét és tényleges« sérelemre” irányul.
(46)
–	A megtámadott ítélet 69. pontja.
(47)
–	A fenti 5. lábjegyzetben hivatkozott Turco‑ügyben hozott ítélet 46. és 47. pontja.
(48)
–	Igaz, hogy a (6) preambulumbekezdés a következőt mondja ki: „[s]zélesebb körű hozzáférést kell biztosítani a dokumentumokhoz azokban az esetekben, amikor az intézmények jogalkotói minőségükben járnak el, beleértve a delegált jogköröket is [helyesen: jogalkotói minőségükben – többek között felhatalmazás alapján – járnak el]. […]”. Ezt az elgondolást azonban nem tükrözi a 4. cikk (2) bekezdésének szövege; továbbá az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a puszta preambulumbekezdések nem rendelkeznek kötelező erővel: lásd a C‑136/04. sz., Deutsches Milch‑Kontor GmbH kontra Hauptzollamt Hamburg‑Jonas ügyben 2005. november 24‑én hozott ítélet (EBHT 2005., I‑10095. o.) 32. pontját, valamint a C‑7/11. sz. Caronna‑ügyben 2012. június 28‑án hozott ítélet 40. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(49)
–	Lásd a fenti 3. pontban és 6. lábjegyzetben hivatkozott EUSZ 1. cikket és az EUSZ 10. cikket, valamint az EUMSZ 15. cikket; lásd továbbá a rendelet (2) preambulumbekezdését.
(50)
–	Megjegyzendő, hogy a rendelet tényleges szövege nem tartalmaz ilyen (jogalkotási, végrehajtási, igazságszolgáltatási) „tevékenységi kategória szerinti osztályozást” az intézmények tevékenységeivel kapcsolatban. Így a Bíróság igazságszolgáltatási tevékenységeit nem minősítik „igazságszolgáltatási tevékenységnek”, hanem azokat a 4. cikk (2) bekezdésének második francia bekezdése szerinti „bírósági eljárások” foglalja magában.
(51)
–	A C‑239/11. P., C‑489/11. P. és C‑498/11. P. sz., Siemens kontra Bizottság egyesített ügyekben 2013. december 19‑én hozott ítélet 392. pontja.
(52)
–	Lásd a fenti 5. lábjegyzetben hivatkozott Turco‑ügyben hozott ítélet 49. és 50. pontját. Lásd továbbá a fenti 30. lábjegyzetben hivatkozott Agrofert Holding ügyben hozott ítélet 57. pontját.
(53)
–	A Tanács a fenti 5. lábjegyzetben hivatkozott Turco‑ügyben hozott ítéletre, valamint a C‑514/07. P., C‑528/07. P. és C‑532/07. P. sz., Svéd Királyság és társai kontra API és Bizottság egyesített ügyekben 2010. szeptember 21‑én hozott ítéletre (EBHT 2010., I‑8533. o.; a továbbiakban: API‑ügyben hozott ítélet) és a C‑139/07. P. sz., Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmenau ügyben 2010. június 29‑én hozott ítéletre (EBHT 2010., I‑5885. o.; a továbbiakban: Technische Glaswerke ügyben hozott ítélet) hivatkozik.
(54)
–	A fenti 5. lábjegyzetben hivatkozott Turco‑ügyben hozott ítélet 42. pontja. A Bíróság az őszinte, objektív és teljes körű véleményekhez fűződő érdek miatt ismerte el a jogi vélemény uniós jogi védelmére vonatkozó általános elvet a 155/79. sz., AM & S kontra Bizottság ügyben 1982. május 18‑án hozott ítéletének (EBHT 1982., I‑1575. o.) 18–21. pontjában. Lásd később a C‑550/07. P. sz., Akzo Nobel Chemicals Akcros Chemicals kontra Bizottság ügyben 2010. szeptember 14‑én hozott ítélet (EBHT 2010., I‑8301. o.) 47–50. pontját (a belső ügyvédek tekintetében).
(55)
–	A fenti 53. pontban hivatkozott API‑ügyben hozott ítélet.
(56)
–	A fenti 53. pontban hivatkozott Technische Glaswerke ügyben hozott ítélet.
(57)
–	A fenti 53. lábjegyzetben hivatkozott ítélet.
(58)
–	A fenti 53. lábjegyzetben hivatkozott ítélet.
(59)
–	A fenti 53. lábjegyzetben hivatkozott API‑ügyben hozott ítélet 78. pontja.
(60)
–	A fenti 53. lábjegyzetben hivatkozott API‑ügyben hozott ítélet 85. pontja.
(61)
–	A fenti 53. lábjegyzetben hivatkozott API‑ügyben hozott ítélet 93. pontja. Lényegében azért tartottam meg a „débats” francia fogalmat, mivel úgy érzem, az angol szövegben szereplő „the proceedings” nem teljesen adja vissza a Bíróság ítéletének zamatát.
(62)
–	A fenti 53. lábjegyzetben hivatkozott API‑ügyben hozott ítélet 96. pontja és a hivatkozott ítélkezési gyakorlat. A Bíróság itt egyszerűsített. Jelenleg három különálló, saját eljárási szabályzattal rendelkező bíróság működik (a Bíróság, a Törvényszék, és a Közszolgálati Törvényszék).
(63)
–	A fenti 53. lábjegyzetben hivatkozott API‑ügyben hozott ítélet 80–84. pontja; lásd a fenti 50. lábjegyzetben hozzáfűzött megjegyzésemet.
(64)
–	A fenti 53. lábjegyzetben hivatkozott Technische Glaswerke ügyben hozott ítélet 60. és 61. pontja.
(65)
–	A fenti 5. lábjegyzetben hivatkozott Turco‑ügyben hozott ítélet 65. pontja. Lásd még a fenti 29. lábjegyzetben hivatkozott My Travel ügyben hozott ítélet 116. pontját.
(66)
–	Lásd a rendelet 1. cikkét és (1), (2), (4) és (11) preambulumbekezdését.
(67)
–	Lásd a fenti 3. pontban és 6. lábjegyzetben hivatkozott EUMSZ 1. cikket és EUMSZ 10. cikket, valamint az EUMSZ 15. cikket. Lásd továbbá a C‑92/09. és C‑93/09. sz., Volker és Markus Schecke és Eifert egyesített ügyekben 2010. november 9‑én hozott ítélet (EBHT 2010., I‑11063. o.) 68. pontját.
(68)
–	A rendelet 1. cikke és (11) preambulumbekezdése.
(69)
–	A kötelező erejű jogi szövegek megfogalmazásakor az alapvető jogok szem előtt tartása fontosságának alapos vizsgálatához lásd Cruz Villalόn főtanácsnok – jelenleg a Bíróság előtt folyamatban lévő – C‑293/12. és C‑594/12. sz., Digital Rights Ireland egyesített ügyekre vonatkozó ismertetett indítványának 35–45. pontját.