61999CC0382_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Mit der vorliegenden Klage ersucht das Königreich der Niederlande den Gerichtshof, die Entscheidung 1999/705/EG der Kommission vom 20. Juli 1999 insoweit für nichtig zu erklären, als sie zum einen feststellt, dass die Subventionen, die bestimmten Kategorien von niederländischen Tankstellen gewährt wurden, mit dem Gemeinsamen Markt und dem EWR-Abkommen unvereinbar sind, und zum anderen die Rückforderung der gewährten Beihilfen anordnet.
Das Königreich der Niederlande ist der Auffassung, dass die Kommission diese Subventionen zu Unrecht als staatliche Beihilfen eingestuft habe und dass diese Einstufung gegen Artikel 92 Absätze 1 und 3 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 Absätze 1 und 3 EG), gegen die Mitteilung 96/C 68/06 der Kommission über De-minimis"-Beihilfen und gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes verstoße.
Das Königreich der Niederlande ist weiterhin der Auffassung, dass die Entscheidung nicht dem Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit" nach Artikel 189 EG-Vertrag (jetzt Artikel 249 EG) genüge und nicht ordnungsgemäß im Sinne der Bestimmungen des Artikels 190 EG-Vertrag (jetzt Artikel 253 EG) begründet sei.
Schließlich wehrt sich die niederländische Regierung gegen die ihr auferlegte Verpflichtung, die bereits geleisteten Subventionen zurückzufordern.
I Rechtlicher Rahmen
A Der EG-Vertrag
2. Der Vertrag verbietet grundsätzlich die Gewährung staatlicher Beihilfen zugunsten von Unternehmen.
3. Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag lautet:
Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen."
4. Die Ausnahmen von diesem Grundsatz werden in den Absätzen 2 und 3 dieses Artikels genannt.
5. Artikel 93 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 EG) regelt das Verfahren der Gewährung staatlicher Beihilfen.
6. Artikel 93 Absatz 2 Unterabsätze 1 und 2 EG-Vertrag lautet wie folgt:
Stellt die Kommission fest, nachdem sie den Beteiligten eine Frist zur Äußerung gesetzt hat, dass eine von einem Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt nach Artikel 92 unvereinbar ist oder dass sie missbräuchlich angewandt wird, so entscheidet sie, dass der betreffende Staat sie binnen einer von ihr bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten hat.
Kommt der betreffende Staat dieser Entscheidung innerhalb der festgesetzten Frist nicht nach, so kann die Kommission oder jeder betroffene Staat in Abweichung von den Artikeln 169 und 170 den Gerichtshof unmittelbar anrufen."
7. Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag bestimmt:
Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, dass sie sich dazu äußern kann. Ist sie der Auffassung, dass ein derartiges Vorhaben nach Artikel 92 mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, so leitet sie unverzüglich das in Absatz 2 vorgesehene Verfahren ein. Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat."
B Die Mitteilung
8. Die Kommission erließ Mitteilungen, in denen sie ihre Politik auf dem Gebiet der De-minimis"-Beihilfen festlegte. Die letzte Mitteilung wurde 1996 erlassen. Mit ihr haben wir uns im vorliegenden Verfahren zu befassen.
9. Die Mitteilung dient der Auslegung der Bestimmungen des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag und vor allem des Begriffes Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten". Sie sieht vor, dass Beihilfen mit geringen Beträgen keine Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten haben.
10. Die Mitteilung bestimmt:
Auch wenn staatlich finanzierte Eingriffe jeglicher Art zugunsten eines Unternehmens in einem mehr oder weniger bedeutsamen Maße den Wettbewerb zwischen diesem Unternehmen und seinen Konkurrenten, die keine derartige Beihilfe erhalten, verfälschen oder zu verfälschen drohen, so haben doch nicht alle Beihilfen eine spürbare Auswirkung auf den Handel und den Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten. Dies gilt insbesondere für Beihilfen, deren Betrag sehr gering ist."
[D]ie Kommission [hat] 1992 eine so genannte ‚De-minimis-Regel eingeführt, die einen absoluten Hoechstbetrag festsetzt, unterhalb dessen Artikel 92 Absatz 1 als nicht anwendbar angesehen werden kann und die Anmeldepflicht gemäß Artikel 93 Absatz 3 nicht mehr gilt."
11. Die Mitteilung rechtfertigt ferner den Ausschluss der De-minimis"-Beihilfen vom Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag aus Gründen einer besseren Praxisorientierung.
12. Die Bedingungen für die Durchführung der De-minimis"-Regel wurden durch die Mitteilung geändert.
13. Gemäß der Mitteilung ist Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag nicht anwendbar auf die Beihilfen mit einem maximalen Gesamtbetrag von 100 000 Euro, der innerhalb von drei Jahren ab dem Zeitpunkt der ersten De-minimis"-Beihilfe gezahlt wird. Dieser Betrag umfasst alle Kategorien von Beihilfen gleich welcher Form und Zielsetzung, mit Ausnahme der Beihilfen für die Ausfuhr, für die die Maßnahme nicht gilt.
14. Diese De-minimis"-Beihilfen, über die die Kommission nicht unterrichtet werden muss, können neben andere Beihilfen treten, die aufgrund von Regelungen, die die Kommission genehmigt hat, gewährt werden.
15. In der Mitteilung wird ferner darauf hingewiesen, dass die Kommission sich vergewissern muss, dass die Mitgliedstaaten ihren Unternehmen keine Beihilfen gewähren, die mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, und dass sie sich das Recht vorbehält, in Bezug auf Beihilfen, die die Bedingungen der De-minimis"-Regel einhalten, aber gegen andere Vorschriften des Vertrages verstoßen würden, geeignete Maßnahmen zu ergreifen.
16. Nach der Mitteilung sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Kommission bei der Erfuellung ihrer Aufgabe zu unterstützen, die darin besteht, die Vereinbarkeit der gewährten Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt zu überwachen. Sie haben insbesondere einen Überwachungsmechanismus festzulegen, der sicherstellt, dass der kumulierte Betrag der verschiedenen Beihilfen, die für dasselbe Unternehmen als De-minimis"-Beihilfe gewährt werden, über einen Zeitraum von drei Jahren den Gesamtbetrag dieser Beihilfe in Höhe von 100 000 Euro nicht übersteigt. Außerdem ist bei der Gewährung einer Beihilfe oder in Modalitäten einer Regelung für eine derartige Beihilfe ausdrücklich festzulegen, dass jede weitere Beihilfe, die dasselbe Unternehmen erhält, den Gesamtbetrag der De-minimis"-Beihilfe in Höhe von 100 000 Euro innerhalb von drei Jahren nicht überschreiten darf. Diese Vorkehrungen sollen es den Mitgliedstaaten auch ermöglichen, die Fragen zu beantworten, zu denen die Kommission sich veranlasst sehen könnte.
II Sachverhalt und Verfahren
17. Am 1. Juli 1997 wurden die Verbrauchsteuern, die im Königreich der Niederlande auf Benzin, Diesel und Flüssiggas erhoben werden, um 0,11 NLG, 0,05 NLG und 0,08 NLG erhöht. Der niederländische Gesetzgeber war sich jedoch bewusst, dass diese Erhöhung, der umweltbezogene Überlegungen zugrunde lagen, nachteilige Folgen für die niederländischen Betreiber der Tankstellen im Grenzgebiet, vor allem entlang der deutschen Grenze, haben würde, und hielt es daher für geboten, befristete Maßnahmen zu ergreifen. Diese Maßnahmen zielten darauf ab, im Grenzgebiet den Unterschied zwischen den Verbrauchsteuern, die sich aufgrund der genannten Erhöhung ergaben, und den Verbrauchsteuern, die in Deutschland auf Leichtöle erhoben wurden, zu verringern.
18. Das Königreich der Niederlande erließ am 21. Juli 1997 die Tijdelijke regeling subsidie tankstations grensstreek Duitsland.
19. Die befristete Regelung, die am 1. Juli 1997 in Kraft trat, sieht die Gewährung einer Subvention von 0,10 NLG pro Liter Benzin für die Betreiber in einem 10 km breiten Gebiet entlang der deutsch-niederländischen Grenze vor; für die Betreiber in einer Entfernung zwischen 10 km und 20 km von der Grenze beträgt diese Subvention 0,05 NLG pro Liter. Bei einer Erhöhung der deutschen Verbrauchsteuern wird sich der Unterschied zwischen den Verbrauchsteuern, der der Grund für die Beihilferegelung ist, verringern. Die Beihilfen werden dann um 10/11 und 5/11 des Gegenwerts, den die Erhöhung der deutschen Verbrauchsteuern in niederländischer Währung haben wird, gesenkt. Beläuft sich nach einer derartigen Senkung die Beihilfe für die Betreiber in dem 10 km breiten Grenzgebiet auf weniger als 0,025 NLG pro Liter, so entfällt die befristete Regelung insgesamt.
20. Um den Kriterien der Mitteilung zu genügen, legt die befristete Regelung einen Subventionshöchstbetrag fest, der innerhalb von drei Jahren (vom 1. Juli 1997 bis 30. Juni 2000) einem Betrag von 100 000 Euro entspricht. Die Beihilfe nach dieser Regelung ist eine Beihilfe je Antragsteller. Dieser Begriff erfasst jede natürliche oder juristische Person, für deren Rechnung und auf deren Gefahr eine oder mehrere Tankstellen betrieben werden, sowie ihre Rechtsnachfolger.
21. Es wurde eine Änderung der befristeten Regelung vorgesehen, der zufolge die Subvention nicht mehr je Antragsteller, sondern je Tankstelle festgelegt werden sollte. Grundlage dieses Vorhabens war die Absicht, das Ungleichgewicht zu beseitigen, das bezüglich der Subventionsbeträge zwischen den Tankstellen entstanden war. Bestimmte Antragsteller nämlich, die mehrere Tankstellen besaßen, erhielten lediglich insgesamt 100 000 Euro, während andere, die nur eine Tankstelle besaßen, denselben Betrag erhielten.
22. Die niederländische Regierung stellte sich die Frage, ob dieses Vorhaben wegen der Kumulierung von Subventionen für Unternehmen, die mehrere Tankstellen besitzen, mit der Mitteilung vereinbar ist.
23. Die niederländischen Behörden wollten sichergehen, dass die beabsichtigte Änderung der befristeten Regelung im Hinblick auf die Mitteilung gültig ist, und unterrichteten daher mit Schreiben vom 14. August 1997 die Kommission über das Änderungsvorhaben. Sie erklärten, dass,
falls die Kommission der Ansicht sein sollte, dass die [vorgeschlagene] Regelung dennoch gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag angemeldet werden muss, ... die niederländische Regierung [darum bittet], das vorliegende Schreiben als eine solche Anmeldung anzusehen".
24. Die Kommission leitete gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag die Vorprüfung der befristeten Regelung und der beabsichtigten Änderung dieser Regelung ein, um sich zu vergewissern, dass diese Regelung nicht Formen einer Beihilfekumulierung begünstigen konnte, die nach den Kriterien der Mitteilung untersagt sind. Die Kommission befürchtete, dass die großen Mineralölgesellschaften aufgrund der fraglichen Regelung die Möglichkeit erhalten könnten, von den Beihilfen, die den verschiedenen mit ihnen verbundenen Betreibern gewährt werden, mittelbar zu profitieren. Sie rechtfertigte ihre Befürchtungen damit, dass einige der zwischen den Mineralölgesellschaften und ihren Einzelhändlern geschlossenen Alleinbezugsvereinbarungen Preisregulierungssystem-Klauseln" enthielten. Die Kommission kennzeichnet diese Klauseln wie folgt:
Mit einer [Preisregulierungssystem-Klausel] soll der Umsatz des Betreibers vor der Konkurrenz von Kraftstoffverkaufsstellen in unmittelbarer Nähe zu seiner Tankstelle geschützt werden. In der [Preisregulierungssystem-Klausel] wird meistens bestimmt, dass die Mineralölgesellschaft einen Teil der Kosten des von dem Betreiber an der Abfuellstation gewährten Preisnachlasses dann übernehmen kann, wenn die Bedingungen auf dem Inlands- und/oder Weltmarkt eine temporäre oder ständige Anpassung dieser Nachlässe opportun oder notwendig erscheinen lassen. Häufig müssen sich die Vertragspartner beraten, bevor es zu einer solchen Preissenkung kommt. In welchem Umfang der Lieferant den Betreiber unterstützt, wird nach einer Tabelle mit Richtanteilen oder gemäß einem Beteiligungsschema festgelegt. Der betreffende Betrag wird meistens direkt auf der Rechnung beglichen."
25. Die Kommission stellte fest, dass mit den Beihilfen, die der niederländische Staat den Tankstellen an der Grenze zu Deutschland gewährte, der Umsatz dieser Einzelhändler vor der Konkurrenz von Kraftstoffverkaufsstellen in unmittelbarer Nähe zu ihren Tankstellen geschützt werden solle. Sie war der Auffassung, dass die Durchführung der befristeten Regelung die Verpflichtung aufgrund der Preisregulierungssystem-Klausel leer laufen lasse. Sofern keine Umstände vorlägen, die die Erfuellung dieser Verpflichtung rechtfertigten, würden sich nämlich die Mineralölgesellschaften mit Leichtigkeit von ihrer Verpflichtung befreien. Da, anders ausgedrückt, der Preisnachlass, der vom Betreiber an der Abfuellstation gewährt wird, um seinen Marktanteil zu erhalten, durch die Beihilfe des niederländischen Staates finanziert werde, würden die Mineralölgesellschaften jedes Tätigwerden aufgrund der Preisregulierungssystem-Klausel für überfluessig halten. Die Kommission gelangte überdies zu der Auffassung, dass nicht ausgeschlossen sei, dass die angemeldete Regelung Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten habe (d. h., dass sie Auswirkungen auf den Kraftstoffsektor in anderen Mitgliedstaaten habe, vor allem im Königreich Belgien und in der Bundesrepublik Deutschland).
26. Um zu prüfen, ob die Beihilfe zudem einen Kumulierungseffekt haben könnte, bat die Kommission die niederländischen Behörden um eine Reihe von Auskünften. Diese betrafen
die Eigentumsstruktur der 633 Tankstellen, die für den Erhalt der Beihilfe in Betracht kamen;
die Liste der zwischen den Tankstellen und ihren Lieferanten geschlossenen Vertriebsvereinbarungen sowie Angaben zur Gesamtzahl der Tankstellen in den Niederlanden;
den Gesamtmarktanteil der 633 Tankstellen, die in der Nähe der deutsch-niederländischen Grenze gelegen sind.
27. Da die Antworten der niederländischen Behörden nicht zu ihrer Zufriedenheit ausfielen, beschloss die Kommission im Juni 1998, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag zu eröffnen. Nach Abschluss dieses Verfahrens erließ sie die Entscheidung, in der sie einen Teil der streitigen Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und einen anderen Teil für durch die Mitteilung gedeckt erklärte.
III Entscheidung, Klage und Anträge der Parteien
A Die angefochtene Entscheidung
28. Nach Auffassung der Kommission konnte sich die Eröffnung des Untersuchungsverfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag auf zwei Gründe stützen:
29. Erstens befürchtete die Kommission, dass die befristete Regelung und die beabsichtigte Änderung dieser Regelung nicht geeignet waren, Fälle einer Beihilfekumulierung zu unterbinden, die durch die Mitteilung verboten waren. Sie stellte insoweit verschiedene Kumulierungsfälle dar, auf die sie aufmerksam geworden war.
30. Zweitens stellte sich die Kommission die Frage, welche Bedeutung der De-minimis"-Regel beizumessen sei. Im Erwägungsgrund 22 der Entscheidung führte sie aus, dass
in diesem speziellen Fall die ‚De-minimis-Regel als widerlegbare Vermutung der Rechtsgültigkeit ausgelegt werden kann, d. h. dass, auch wenn der betreffende Beihilfebetrag niedrig ist und somit unter der ‚De-minimis-Schwelle liegt, diese Regel nicht Anwendung findet, wenn die Beihilfe den Handelsverkehr und den Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten beeinflusst".
31. Die Kommission verzichtete darauf, bei der Beurteilung der streitigen Maßnahmen von der zweiten Erwägung auszugehen. Sie war der Auffassung, dass
(68) ... eine solche widerlegbare Vermutung den absoluten Charakter der ‚De-minimis-Regel aushöhlen würde. Dieser Regel liegt die Überlegung zugrunde, dass bei Einhaltung des Beihilfehöchstbetrags davon ausgegangen wird, dass die Beihilfe keine spürbare Auswirkung auf den Handelsverkehr und den Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten hat und deshalb nicht unter Artikel 87 Absatz 1 fällt. Ein Abrücken von diesem Grundsatz in diesem speziellen Fall würde zu Rechtsunsicherheit hinsichtlich des Geltungsbereichs und der Anwendung der ‚De-minimis-Regel generell führen.
(69) Die Kommission kann daher bei ihrer Beurteilung nicht von einem möglichen Missbrauch der ‚De-minimis-Regel ausgehen; diese Beurteilung muss sich auf den ersten Grund für die Eröffnung des Verfahrens stützen, nämlich die Gefahr einer Beihilfekumulierung im Rahmen der ‚De-minimis-Regel, entweder weil ein Besitzer mehrere Tankstellen besitzt, oder weil der Betreiber aufgrund der Bedingungen einer Alleinbezugsvereinbarung von dem Lieferanten de facto kontrolliert wird."
32. In ihrer Entscheidung teilte die Kommission die betreffenden Tankstellen in sechs Kategorien ein:
die Kategorie der Wiederverkäufer/Besitzer (dealer-owned/dealer-operated Do/Do), bei der der Händler der Besitzer der Tankstelle ist, die er auf eigenes Risiko betreibt, wenngleich er mit seiner Mineralölgesellschaft über eine Alleinbezugsvereinbarung verbunden ist;
die Kategorie der Wiederverkäufer-Dienstleistungen (company owned/dealer-operated Co/Do), bei der der Wiederverkäufer der Pächter der Tankstelle ist, die er auf eigenes Risiko betreibt, wenngleich er als Pächter mit der Mineralölgesellschaft über eine Alleinbezugsvereinbarung verbunden ist;
die Kategorie der Tankstellen, über die die Kommission keine oder nur teilweise Auskünfte erhalten hatte;
die Kategorie der nichtselbständigen Wiederverkäufer (company-owned/company-operated Co/Co), bei der die Tankstelle von Arbeitnehmern betrieben wird, die nicht auf eigenes Risiko arbeiten und ihren Lieferanten nicht frei wählen können; die Kommission unterteilt diese Kategorie in zwei Unterkategorien: die reine Co/Co", bei der die Tankstelle im Eigentum einer Mineralölgesellschaft steht und von dieser betrieben wird, und die De-facto-Co/Co", bei der derselbe Betreiber mehr als einmal einen Beihilfeantrag gestellt hat und mehrmals in der Liste der für eine Beihilfe in Betracht kommenden Begünstigten aufgeführt ist;
die Kategorie der Do/Do-Tankstellen, die durch ein Preisregulierungssystem gebunden sind, dem zufolge die Mineralölgesellschaft unter Umständen einen Teil des vom Betreiber an der Abfuellstation gewährten Preisnachlasses übernimmt;
schließlich die Kategorie der Co/Do-Tankstellen, die durch ein Preisregulierungssystem gebunden sind.
33. Bei den ersten beiden Kategorien ging die Kommission davon aus, dass eine Gefahr der Kumulierung nicht bestehe und die De-minimis"-Ausnahme Anwendung finde.
34. Bezüglich der dritten Kategorie vertrat die Kommission die Auffassung, dass eine verbotene Beihilfekumulierung nicht ausgeschlossen werden könne: Die den fraglichen Tankstellen gewährte Beihilfe sei mit dem Gemeinsamen Markt und dem EWR-Abkommen unvereinbar, da sie den Betrag von 100 000 Euro je Empfänger innerhalb von drei Jahren überschritten hätte.
35. Bezüglich der vierten Kategorie war die Kommission der Ansicht, es sei ebenfalls nicht ausgeschlossen, dass Beihilfen zugunsten von Gesellschaften, die mehrere Tankstellen besäßen und betrieben, gewährt worden seien, da die Beihilfen unter Berücksichtigung der Kumulierung den Betrag von 100 000 Euro je Empfänger innerhalb von drei Jahren überschreiten hätten.
36. Bezüglich der letzten beiden Kategorien schließlich hielt die Kommission die Gefahr der Kumulierung von Beihilfen zugunsten der betreffenden Mineralölgesellschaften für wahrscheinlich: Dem Lieferanten sei ganz oder teilweise die Beihilfe zugute gekommen, die an die Tankstellenbetreiber gezahlt wurde, da sich diese nicht auf die Preisregulierungssystem-Klausel berufen konnten oder dies nur in geringerem Maße hätten tun können.
37. Die Kommission gelangte zu der Auffassung, dass die Maßnahmen der niederländischen Regierung, die nicht unter die De-minimis"-Regel fielen, Beihilfen im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag seien und dass diese Beihilfen nicht durch eine der in Artikel 92 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag vorgesehenen Ausnahmen gerechtfertigt seien. Sie erklärte daher diese Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und ordnete ihre Rückforderung an.
B Die Klage und die Anträge der Parteien
38. Die Klage der niederländischen Regierung ist am 9. Oktober 1999 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.
39. Die niederländische Regierung beantragt,
1. die Artikel 2 und 3 der am 5. August 1999 bekannt gegebenen Entscheidung der Kommission vom 20. Juli 1999 über die staatliche Beihilfe, die die Niederlande zugunsten von 633 niederländischen Tankstellen im Grenzgebiet zu Deutschland gewährt haben (bekannt gegeben unter Aktenzeichen K[1999] 2539 endg.), für nichtig zu erklären;
2. der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
40. Die Kommission beantragt,
1. die Nichtigkeitsklage abzuweisen;
2. dem Kläger die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
IV Erörterung
A Die allgemeinen Klagegründe der niederländischen Regierung
41. Die niederländische Regierung stützt sich auf allgemeine Klagegründe, die aus einem Verstoß gegen den absoluten Charakter der in der Mitteilung niedergelegten De-minimis"-Regel sowie aus den Folgen dieses Verstoßes hergeleitet sind. Sie ist der Auffassung, dieser Verstoß führe dazu, dass den allgemeinen Grundsätzen der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes jede praktische Wirksamkeit genommen werde.
Zum ersten Klagegrund, mit dem ein Verstoß gegen den absoluten Charakter der De-minimis"-Regel geltend gemacht wird
Vorbringen der Parteien
42. Die niederländische Regierung trägt vor, die Kommission sei durch die Mitteilung über De-minimis"-Beihilfen gebunden. Dies ergebe sich nicht nur aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, sondern auch aus der angefochtenen Entscheidung. Darin habe die Kommission anerkannt, dass die De-minimis"-Regel absoluten Charakter habe und unwiderlegbar sei.
43. Indem die Kommission sich geweigert habe, die befristete Regelung und die beabsichtigte Änderung dieser Regelung als mit der Mitteilung vereinbar anzusehen, habe sie eine Ausnahme von der De-minimis"-Regel eingeführt, die in der genannten Mitteilung nicht vorgesehen sei. Sofern nämlich der Betrag der an die Tankstellen im Grenzgebiet gezahlten Beihilfen die Schwelle von 100 000 Euro nicht überschreite, müsse die Mitteilung Anwendung finden. Nach der Mitteilung seien die De-minimis"-Beihilfen nicht anzumelden und fielen nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag, weil sie sich auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht auswirkten. Da die Bedingungen für die Durchführung der De-minimis"-Regel von der niederländischen Regierung eingehalten worden seien, könne die Kommission die fraglichen niederländischen Maßnahmen nicht für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklären, ohne dabei gegen den unwiderlegbaren (oder absoluten) Charakter dieser Regel zu verstoßen.
44. Die Kommission bestreitet, gegen die mit der De-minimis"-Regel verbundene unwiderlegbare Vermutung verstoßen zu haben. Sie weist darauf hin, dass diese Regel eine Ausnahme vom grundsätzlichen Verbot der Beihilfen nach Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag sei. Die Anwendung dieser Ausnahme setze daher die Einhaltung der in der Mitteilung aufgestellten strengen Bedingungen voraus. Die Bedingung der Nichtkumulierung sei aber nicht eingehalten worden. Die Kommission habe somit zu Recht die Anwendung der De-minimis"-Regel auf die Bestimmungen der befristeten Regelung, die verbotene Kumulierungseffekte haben könnten, ausgeschlossen.
Beurteilung
45. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Klage der niederländischen Regierung auf Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission im Wesentlichen auf den zwingenden Charakter gestützt ist, den Inhalt und Bedeutung der in der Mitteilung niedergelegten De-minimis"-Regel haben. Die Frage, ob die Mitteilung unter Berücksichtigung der Vorschriften des Vertrages rechtmäßig ist, wäre angesichts der jüngsten Rechtsprechung des Gerichtshofes, die die von der Mitteilung übernommene rein quantitative" Auslegung zu missbilligen scheint, nicht ohne Interesse gewesen. Da ein Klagegrund, mit dem die materielle Rechtmäßigkeit eines von einem Organ erlassenen Rechtsakts geltend gemacht wird, nicht von Amts wegen vom Gerichtshof geprüft werden kann, ist dieser Frage jedoch nicht weiter nachzugehen.
46. Die Entscheidung über den von der niederländischen Regierung geltend gemachten Klagegrund eines Verstoßes gegen den absoluten Charakter der De-minimis"-Regel hängt davon ab, ob die Kommission im vorliegenden Fall gegen den unwiderlegbaren oder absoluten" Charakter dieser Regel verstoßen hat.
47. Der Gerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass der offizielle Standpunkt, den die Kommission zu der Frage vertritt, auf welche Weise sie Artikel 92 EG-Vertrag anzuwenden gedenkt, für sie bindend sei. Nach Auffassung des Gerichtshofes ergeben sich nämlich die objektive Bedeutung und die bindende Wirkung der Leitlinien", der Beihilfendisziplin", der Verhaltenskodizes" oder der Mitteilungen" im Bereich der staatlichen Beihilfen aus der in Artikel 93 Absatz 1 EG genannten Pflicht zur regelmäßigen und laufenden Zusammenarbeit. Diese Verpflichtung zur regelmäßigen Zusammenarbeit verlange von der Kommission und von den Mitgliedstaaten, dass sie die bestehenden Beihilferegelungen ständig überprüften. Gemäß dem Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltungsführung werde der Kommission damit die Befugnis eingeräumt, nach Abschluss eines kontradiktorischen Verfahrens die Leitlinien zu erlassen, in denen sie darauf hinweise, wie sie ihr Ermessen bei der Überwachung der Beihilfen auszuüben beabsichtige. Die Mitgliedstaaten könnten den Standpunkt der Kommission in ihrer Beihilfenpolitik berücksichtigen und damit eventuellen Konflikten vorbeugen.
48. Wie dargelegt, wird in der Mitteilung eine der Voraussetzungen des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag ausgelegt. Es heißt dort nämlich:
Auch wenn staatlich finanzierte Eingriffe jeglicher Art zugunsten eines Unternehmens in einem mehr oder weniger bedeutsamen Maße den Wettbewerb zwischen diesem Unternehmen und seinen Konkurrenten, die keine derartige Beihilfe erhalten, verfälschen oder zu verfälschen drohen, so haben doch nicht alle Beihilfen eine spürbare Auswirkung auf den Handel und den Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten. Dies gilt insbesondere für Beihilfen, deren Betrag sehr gering ist."
[D]ie Kommission [hat] 1992 eine so genannte ‚De-minimis-Regel eingeführt, die einen absoluten Hoechstbetrag festsetzt, unterhalb dessen Artikel 92 Absatz 1 als nicht anwendbar angesehen werden kann und die Anmeldepflicht gemäß Artikel 93 Absatz 3 nicht mehr gilt."
49. Die Kommission stellt den Grundsatz auf, dass eine quantitativ geringfügige Beihilfe keine spürbare Auswirkung auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten hat. Sie legt überdies fest, dass eine Beihilfe in geringer Höhe eine solche ist, die die Schwelle von 100 000 Euro nicht überschreitet.
50. Die Kommission bringt damit eine klare und unbedingte Regel zum Ausdruck, aufgrund deren sie sich verpflichtet, nicht einzuschreiten, wenn die Behörden, die die Beihilfen gewähren, diese Schwelle beachten. Nach der oben genannten Rechtsprechung ist die Kommission durch diese Regel, die sie selbst aufgestellt hat, gebunden.
51. Die Kommission bestreitet nicht, dass die De-minimis"-Regel absoluten Charakter hat.
52. Sie stützte daher die Entscheidung nicht mehr auf die widerlegbare Vermutung, die mit der De-minimis"-Regel verbunden ist, sondern auf die Nichteinhaltung der Voraussetzungen für die Anwendung der De-minimis"-Regel.
53. Sie ist der Auffassung, die niederländische Regierung könne sich im vorliegenden Fall nicht auf die De-minimis"-Regel berufen, da ihre befristete Regelung und die beabsichtigte Änderung dieser Regelung gegen die Bedingung der Nichtkumulierung von Beihilfen zugunsten desselben Empfängers verstoßen hätten.
54. Die De-minimis"-Regel weiche von der gemeinschaftsrechtlichen Regelung auf dem Gebiet der im Vertrag niedergelegten staatlichen Beihilfen ab. Diese Regel müsse somit eng ausgelegt werden, und die von ihr aufgestellten Bedingungen müssten genau eingehalten werden.
55. Ich stimme dieser Auffassung voll und ganz zu. Mit der De-minimis"-Regel wird nämlich eine Ausnahmeregelung eingeführt, die den Mitgliedstaaten gestattet, Beihilfen zu gewähren, ohne dass diese zuvor bei der Kommission angemeldet werden müssen. Von diesen Beihilfen wird vermutet, dass sie keine Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben, vorausgesetzt, ihre Höhe überschreitet nicht den Betrag von 100 000 Euro. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist jedoch jede Ausnahmeregelung eng auszulegen. Die in der Mitteilung aufgestellten Bedingungen sind daher sehr sorgfältig zu beachten.
56. Die erste Verpflichtung der Mitgliedstaaten besteht darin, eine Beihilfe zu gewähren, die auf keinen Fall den Betrag von 100 000 Euro innerhalb von drei Jahren nach dem Zeitpunkt der ersten De-minimis"-Beihilfe überschreiten darf.
57. Die zweite Verpflichtung der Mitgliedstaaten besteht darin, die Kommission bei der Wahrnehmung ihrer Überwachungsaufgabe zu unterstützen.
58. Schließlich macht die Mitteilung die Anwendung der De-minimis"-Regel davon abhängig, dass das Kumulierungsverbot eingehalten wird. Ferner ist die Kommission nach der Mitteilung verpflichtet, die Einhaltung dieser Verpflichtung zu überwachen.
59. Die Kommission legt der niederländischen Regierung insbesondere zur Last, dieses Kumulierungsverbot nicht eingehalten zu haben. Es kann der Kommission somit nicht vorgeworfen werden, neue Voraussetzungen für die Anwendung der De-minimis"-Regel aufgestellt zu haben. Die Rüge, mit der eine Verletzung des absoluten Charakters dieser Regel geltend gemacht wird, ist somit zurückzuweisen.
Zur Rüge, mit der eine Verletzung der Grundsätze der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und der Gleichbehandlung geltend gemacht wird
60. Die niederländische Regierung ist der Auffassung, die Kommission habe gegen den absoluten Charakter der De-minimis"-Regel verstoßen, indem sie eine zusätzliche Voraussetzung für die Anwendung dieser Regel eingeführt habe. Hierdurch habe sie gegen Grundprinzipien des Gemeinschaftsrechts, wie z. B. die Grundsätze der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und der Gleichbehandlung, verstoßen.
61. Da ich zu dem Ergebnis gekommen bin, dass der Klagegrund eines Verstoßes gegen den absoluten Charakter der De-minimis"-Regel nicht begründet ist, schlage ich dem Gerichtshof vor, die Rüge, mit der ein Verstoß gegen die von der niederländischen Regierung allgemein formulierten Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Gleichbehandlung geltend gemacht wird, zurückzuweisen.
B Die besonderen Klagegründe der niederländischen Regierung
62. Mit sechs besonderen Klagegründen wirft die niederländische Regierung der Kommission vor,
zu Unrecht davon ausgegangen zu sein, dass die Gewährung einer De-minimis"-Beihilfe je Tankstelle, wenn ein Antragsteller mehrere Tankstellen betreibt, unter Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag und nicht unter die De-minimis"-Mitteilung falle;
eine Unterscheidung zwischen den Kategorien der reinen" Co/Co-Tankstellen und der De-facto"-Co/Co-Tankstellen gemacht zu haben;
das Vorliegen einer mittelbaren Beihilfe für diejenigen Mineralölgesellschaften angenommen zu haben, die mit den Tankstellen durch eine Alleinbezugsvereinbarung mit Preisregulierungssystem-Klausel verbunden sind;
zu Unrecht davon ausgegangen zu sein, dass die Gewährung von Beihilfen für Tankstellen, über die die niederländischen Behörden keine oder nur teilweise Auskünfte erteilt hätten, unter Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag und nicht unter die De-minimis"-Mitteilung falle;
bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der streitigen Maßnahmen das von der niederländischen Regierung verfolgte Ziel des Umweltschutzes außer Acht gelassen zu haben;
die Rückforderung der Beihilfen vorgeschrieben zu haben.
63. Die niederländische Regierung stellt klar, dass, wenn sie sich in diesen sechs besonderen Klagegründen auf einen Verstoß gegen die De-minimis"-Regel berufe, sie immer auch einen Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes geltend mache.
Zum ersten Klagegrund
Vorbringen der Parteien
64. Mit dem ersten Klagegrund wirft die niederländische Regierung der Kommission vor, sie sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass die beabsichtigte Änderung der befristeten Regelung wegen der Gefahr der Kumulierung von Beihilfen zugunsten einer Mineralölgesellschaft nicht unter die De-minimis"-Regel falle.
65. Sie ist der Auffassung, die beabsichtigte Änderung der befristeten Regelung verstoße nicht gegen die Bedingung der Nichtkumulierung von De-minimis"-Beihilfen, da im Fall einer je Tankstelle gewährten Subvention dieselbe Tankstelle die De-minimis"-Beihilfe nur einmal erhalten könne. Außerdem hänge die Auswirkung auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten und auf den Wettbewerb im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag nicht von der rechtlichen Struktur der betreffenden Unternehmen ab. Es sei mit anderen Worten von einem rein wirtschaftlichen Standpunkt aus gesehen ohne Belang, ob die subventionierten 633 Tankstellen stets als verschiedene Unternehmen angesehen würden oder in bestimmten Fällen zu größeren wirtschaftlichen Einheiten gehörten.
66. Die Kommission habe daher zu Unrecht beschlossen, dass im Hinblick auf das Kumulierungsverbot berücksichtigt werden müsse, wer der tatsächliche Empfänger der De-minimis"-Beihilfe sei. Damit habe die Entscheidung gegen die durch die Mitteilung eingeführte Regelung sowie gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes verstoßen.
67. Zumindest verstoße die Entscheidung gegen die Begründungspflicht nach Artikel 190 EG-Vertrag, da sie die Gründe nicht oder zumindest nicht eindeutig nenne, aus denen die De-minimis"-Regel nicht je Tankstelle angewandt werden könne, wenn eine Tankstelle zu einer größeren wirtschaftlichen Einheit gehöre.
68. Die Kommission führt aus, der Standpunkt der niederländischen Regierung verkenne das in der Mitteilung enthaltene Kumulierungsverbot.
69. Die unwiderlegbare Vermutung, dass die De-minimis"-Beihilfen mit Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag vereinbar seien, gelte nämlich nur, wenn die Mitgliedstaaten die durch die Mitteilung auferlegten strengen Verpflichtungen einhielten. Wenn ein Verstoß gegen diese Verpflichtungen festgestellt werde, komme die Vermutung nicht zum Tragen, und die Auswirkung der betreffenden Maßnahme auf den Handel und den Wettbewerb müsse insgesamt geprüft werden.
70. Im vorliegenden Fall sei konkret zu prüfen, wem die Beihilfe letzten Endes zugute komme. Die beabsichtigte Änderung der befristeten Regelung könne nicht verhindern, dass es Kumulierungen von De-minimis"-Beihilfen gebe, die aufgrund der Mitteilung untersagt seien. Ein und derselbe Besitzer könne für mehrere Tankstellen, die er auf eigene Gefahr betreibe, mehr als eine Beihilfe erhalten.
71. Die Kommission sei somit zu Recht davon ausgegangen, dass die beabsichtigte Änderung der angemeldeten befristeten Regelung, die die Gewährung von Beihilfen je Tankstelle vorsah, nicht unter die De-minimis"-Ausnahme fallen könne. Sie habe damit die Grundsätze der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes eingehalten.
72. Die Kommission bestreitet auch, die Begründungspflicht verletzt zu haben. Die Entscheidung nenne die Gründe, aus denen es zweifelhaft sei, dass die De-minimis"-Schwelle beachtet werde.
Beurteilung
Zum Verstoß gegen die Begründungspflicht
73. Was die in Artikel 190 EG-Vertrag vorgeschriebene Begründung angeht, so hat der Gerichtshof folgende Grundsätze aufgestellt:
74. Die Begründung muss der Natur des Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und der Gerichtshof seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Das Begründungserfordernis ist insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich relevanten Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Artikels 190 EG-Vertrag genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts, sondern auch seines Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet zu beurteilen ist.
75. Die niederländische Regierung wirft der Kommission vor, sie habe den formalen Anforderungen einer Begründung nicht entsprochen. Sie könne der Entscheidung nicht entnehmen, weshalb die Kommission die beabsichtigte Änderung der befristeten Regelung für unvereinbar mit der De-minimis"-Regel gehalten habe.
76. Aus der angefochtenen Entscheidung geht hervor, dass die Kommission die Gesichtspunkte allgemein dargestellt hat, die sie bei der Prüfung der Frage, ob die befristete Regelung und die beabsichtigte Änderung dieser Regelung die Voraussetzungen für die Anwendung der De-minimis"-Regel erfuellten, berücksichtigen wollte.
77. So führte die Kommission im Erwägungsgrund 74 der Entscheidung aus:
Bei der ‚De-minimis-Regel kommt es letzten Endes darauf an festzustellen, wer de facto der Empfänger der Beihilfe ist und ob die ‚De-minimis-Schwelle für jeden Begünstigten eingehalten wurde ..."
78. Im Erwägungsgrund 82 der Entscheidung legt die Kommission dar, dass sie in Fällen, in denen derselbe Betreiber mehr als einmal einen Beihilfeantrag gestellt habe und daher mehrmals in der Liste der für eine Beihilfe in Betracht kommenden Begünstigten aufgeführt sei, entdeckt habe, dass eine nach der Mitteilung verbotene Kumulierung von De-minimis"-Beihilfen vorgelegen habe.
79. Die Kommission erläutert somit klar und eindeutig, dass ihrer Auffassung nach die Mitteilung keine Anwendung finde, wenn sie einen Fall von Beihilfekumulierung feststelle, d. h., wenn derselbe Antragsteller mehr als einmal eine De-minimis"-Beihilfe erhalten könne.
80. Auch wenn die Kommission die Gründe, aus denen die beabsichtigte Änderung der befristeten Regelung die De-minimis"-Voraussetzungen nicht erfuellte, nicht ausdrücklich dargelegt hat, so geht doch aus den Erwägungsgründen 74 und 82 der Entscheidung hervor, dass die niederländische Regierung die tatsächlichen und rechtlichen Gründe erkennen konnte, aus denen die Kommission der Auffassung war, dass ein solches Vorhaben nicht mit der Mitteilung in Einklang stehe.
81. Die beabsichtigte Änderung der Regelung soll nämlich vor allem dem Eigentümer mehrerer Tankstellen die Möglichkeit verschaffen, für jede seiner Tankstellen eine Beihilfe zu erhalten. Dieser Eigentümer kann somit unter Verstoß gegen die Bedingung der Nichtkumulierung eine De-minimis"-Beihilfe mehr als einmal erhalten. Eine derartige Situation gehört notwendigerweise zu den Fällen, die von der Kommission im Erwägungsgrund 74 der Entscheidung allgemein dargestellt wurden.
82. Die Entscheidung genügt daher meines Erachtens den Verpflichtungen gemäß Artikel 190 EG-Vertrag, da sie Gesichtspunkte enthält, denen die niederländische Regierung die tatsächlichen und rechtlichen Gründe entnehmen kann, die die Kommission ihrer Entscheidung zugrunde legte, in der sie davon ausging, dass die beabsichtigte Änderung der befristeten Regelung nicht unter die Mitteilung falle.
83. Der erste Klagegrund der niederländischen Regierung ist somit unbegründet.
Zur fehlerhaften Beurteilung der Bedingung der Nichtkumulierung
84. Die beabsichtigte Änderung der befristeten Regelung soll, wie erinnerlich, das Ungleichgewicht beseitigen, das zwischen den Tankstellen bezüglich der Höhe der geleisteten Subventionen zutage getreten ist. Sie stellt den Grundsatz der Beihilfegewährung je Tankstelle auf. Sie räumt mit anderen Worten dem Besitzer mehrerer Tankstellen die Möglichkeit ein, ebenso viele Beihilfen zu erhalten, wie er Tankstellen besitzt. Damit ist die Gefahr, dass die De-minimis"-Schwelle je Antragsteller überschritten wird eine Gefahr, die die Mitteilung verhindern soll, real gegeben.
85. Somit ist festzustellen, dass die Kommission ihr Ermessen nicht überschritten hat, als sie zu der Auffassung gelangte, dass die beabsichtigte Änderung der befristeten Regelung wegen des mit ihr verbundenen Verstoßes gegen das Kumulierungsverbot nicht die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der Mitteilung erfuellte.
86. Die Rüge, dass gegen die De-minimis"-Regel verstoßen worden sei, ist somit zurückzuweisen.
Zum Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes
87. Da ich zum Ergebnis komme, dass die Rüge der fehlerhaften Beurteilung der Nichtkumulierungsbedingung unbegründet ist, kann ich lediglich vorschlagen, die Rügen des Verstoßes gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes, wie sie von der niederländischen Regierung erhoben worden sind, zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund
Vorbringen der Parteien
88. Mit dem zweiten Klagegrund macht die niederländische Regierung geltend, die Kommission habe dadurch, dass sie eine Unterscheidung zwischen den Kategorien reine" Co/Co-Tankstelle und De-facto"-Co/Co-Tankstelle treffe, gegen Artikel 92 Absatz 1, gegen die De-minimis"-Regel, gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes, gegen das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Entscheidung gemäß Artikel 189 EG-Vertrag sowie gegen die Begründungspflicht nach Artikel 190 EG-Vertrag verstoßen.
89. In erster Linie trägt die niederländische Regierung, wie schon beim ersten Klagegrund, vor, die Tatsache, dass Tankstellen, für die eine Beihilferegelung je Tankstelle gelte, ein einheitliches Unternehmen bildeten oder derselben Person gehörten, dürfe keine Auswirkung auf die Anwendung der De-minimis"-Regel haben. Im einen wie im anderen Fall erhalte nämlich eine Tankstelle niemals mehr als eine Beihilfe. Die durch die Mitteilung verbotenen Kumulierungsfälle seien daher ausgeschlossen.
90. Hilfsweise trägt die niederländische Regierung vor, die Kommission habe im Erwägungsgrund 82 Buchstabe a der Entscheidung die Auffassung vertreten, dass 28 Antragsteller der Definition der reinen" Co/Co-Tankstellen entsprächen. Sie habe jedoch nicht die tatsächlichen und rechtlichen Umstände dargelegt, die sie zu dieser Schlussfolgerung veranlasst hätten. In der Aufzählung der Tankstellen, die zu dieser Einteilung gehörten, habe sie auch keine Feststellungen darüber getroffen, welche Mineralölgesellschaften ihrer Ansicht nach mehrere Tankstellen besäßen und mehrere De-minimis"-Beihilfen erhielten.
91. Die Verletzung der Begründungspflicht hindere die niederländische Regierung an der vollständigen Durchführung der Entscheidung. So sei es ihr weder möglich, die Höhe der Beträge in Erfahrung zu bringen, die sie zurückzufordern habe, noch, zu erkennen, bei wem die Rückforderung zu erfolgen habe.
92. Die niederländische Regierung erhebt dieselben Rügen in Bezug auf die 21 Antragsteller, die der Definition der De-facto"-Co/Co-Tankstellen entsprechen. Da die Kommission nicht dargelegt habe, welche von diesen Antragstellern identisch seien, und auch die tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die sie ihre dahin gehende Schlussfolgerung stütze, nicht angegeben habe, habe sie gegen die in den Artikeln 189 und 190 EG-Vertrag vorgesehenen Verpflichtungen verstoßen.
93. Die Kommission wiederholt ihre Ausführungen, die sie im Zusammenhang mit dem ersten Klagegrund gemacht hat. Sie weist darauf hin, dass, wenn derselbe Eigentümer mehrere Tankstellen besitze und eine De-minimis"-Beihilfe je Tankstelle erhalte, die Schwelle von 100 000 Euro überschritten werde. Diese Situation falle somit nicht mehr in den Anwendungsbereich der Mitteilung, sondern unter Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag.
94. Da außerdem die niederländische Regierung auf ihre zahlreichen Anfragen sowie auf eine Anordnung, die u. a. die Eigentumsstrukturen der Tankstellen betroffen habe, nicht reagiert habe, habe sie ihre Entscheidung nur auf die Informationen stützen können, die ihr vorgelegen hätten. Sie habe deutlich darauf hingewiesen, dass die Auskünfte zum Teil unzureichend seien und dass teilweise Auskünfte überhaupt nicht erteilt worden seien (Erwägungsgründe 76 bis 81 der Entscheidung), dass es ihr aber aufgrund der erteilten Informationen möglich gewesen sei, die im Erwägungsgrund 82 der Entscheidung wiedergegebene Einstufung vorzunehmen.
95. Die Kommission ist der Ansicht, dass sie der Begründungspflicht, die ihr in Anbetracht der Umstände des vorliegenden Falles obliege, nachgekommen sei.
Beurteilung
96. Ich habe bereits die Gründe dargelegt, weshalb meines Erachtens die Mitteilung in den Fällen, in denen derselbe Antragsteller eine De-minimis"-Beihilfe mehrmals erhalten kann, keine Anwendung findet. Ich gehe hierauf nicht weiter ein.
97. Was die von der niederländischen Regierung erhobene Rüge der unzureichenden Begründung der Entscheidung anbelangt, so sind zwei Bemerkungen erforderlich.
98. Erstens hat die Kommission, ohne dass ihr die niederländische Regierung widersprochen hätte, dargelegt, dass sie keine ausreichenden Auskünfte erhalten habe, um feststellen zu können, welche Tankstellen in eine der drei Kategorien Do/Do, Co/Do und Co/Co falle. Im Erwägungsgrund 64 der Entscheidung hat sie ausgeführt, die niederländischen Behörden hätten lediglich Fragebögen übermittelt, die von den Tankstellen ausgefuellt worden seien, ohne dass für die in diesen Formularen enthaltenen Angaben Nachweise erbracht worden seien. Insbesondere hätten sich die Tankstellen selbst in eine dieser Kategorien eingeteilt, ohne Nachweise für diese Einteilung zu erbringen. Die Kommission führt aus, ohne dass ihr auch insoweit die niederländischen Behörden widersprochen hätten, dass die niederländische Regierung ihre Liste anhand der Antworten der Antragsteller ohne sonstige Belege erstellt habe. Sie habe dagegen die Einstufung anhand der ihr von der niederländischen Regierung übergebenen Vereinbarungen, durch die die Mineralölgesellschaften mit ihren Einzelhändlern verbunden seien, sowie anhand der eigenen statistischen Angaben vorgenommen.
99. Auf das Argument hin, dass die Kommission die Entscheidung auf der Grundlage unzureichender Auskünfte begründet habe, hat die niederländische Regierung in einer grundsätzlichen Stellungnahme die Gründe für ihre Untätigkeit erläutert. Die Auskunftspflicht der Mitgliedstaaten sei bei der in der Mitteilung vorgesehenen De-minimis"-Beihilfe zwangsläufig weniger umfassend als die aufgrund der Bestimmungen der Artikel 92 und 93 EG-Vertrag. Die Mitteilung sei nämlich im Interesse einer Verwaltungsvereinfachung für die Mitgliedstaaten und die Dienststellen der Kommission erlassen worden. Es widerspräche somit dem Zweck der Verwaltungsvereinfachung, wenn die Verpflichtung der Mitgliedstaaten im Bereich der Auskunftserteilung erweitert würde. Da die befristete Regelung und die beabsichtigte Änderung dieser Regelung vor allem auf die Mitteilung gestützt seien, komme der Auskunftspflicht der niederländischen Regierung im Rahmen der Anwendung der De-minimis"-Regel ein geringeres Gewicht zu als im Rahmen der gemeinschaftsrechtlichen Regelung staatlicher Beihilfen. Die niederländische Regierung habe daher ohne Bedenken davon ausgehen können, dass die den Antragstellern gewährte Beihilfe nicht anzumelden sei.
100. Ebenso wie die Kommission bin ich der Ansicht, dass die Pflicht zur Zusammenarbeit gerade im Rahmen der De-minimis"-Regel ein größeres Gewicht hat. Es sei daran erinnert, dass diese Regel eine Ausnahme von der gemeinschaftsrechtlichen Regelung der staatlichen Beihilfen ist. Sie nimmt somit die vom Mitgliedstaat gewährte Beihilfe von der Anmeldepflicht aus und entzieht sie damit der in Artikel 93 Absätze 1 und 3 EG-Vertrag geregelten Kontrolle der Kommission. Sie erlaubt den Mitgliedstaaten auch, die Beihilfen ohne vorherige Unterrichtung der Kommission zu gewähren. Wie ausgeführt, ist nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes die Ausnahme von einem Grundsatz jedoch eng auszulegen. Folgte man der Auffassung der niederländischen Regierung, so gelangte man zu dem Ergebnis, dass der Grundsatz, wonach Ausnahmen eng auszulegen sind, gerade bei der Anwendung einer Ausnahmeregel außer Betracht bleiben müsste. Die Wahrung des Grundsatzes, dass die Ausnahme von einer Regel eng auszulegen ist, wäre somit, wenn die Auffassung der niederländischen Regierung zuträfe, nicht gewährleistet.
101. Die Mitteilung verpflichtet die Kommission, darauf zu achten, dass die engen Voraussetzungen für die Durchführung der De-minimis"-Regel eingehalten werden. Brauchte ein Mitgliedstaat, der sich auf die Anwendung der De-minimis"-Regel beruft, seiner Auskunftspflicht nicht vollständig und streng nachzukommen, würde dies die Erfuellung der Überwachungsaufgabe der Kommission erschweren, wenn nicht gar unmöglich machen.
102. Ich bin daher der Ansicht, dass die Mitgliedstaaten nach Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) im Rahmen der Durchführung der Mitteilung zur Zusammenarbeit verpflichtet sind. Diese Pflicht zur Zusammenarbeit verlangt, dass die Mitgliedstaaten der Kommission alle Auskünfte erteilen, die erforderlich sind, damit diese ihre Aufgabe erfuellen und insbesondere die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe prüfen kann. Ein Mitgliedstaat, der seiner Mitwirkungspflicht während des vorgerichtlichen Verfahrens nicht nachkommt, kann der Kommission später nicht vorwerfen, ihr sei ein Beurteilungsfehler unterlaufen oder sie habe ihre Entscheidung unzureichend begründet.
103. Da die niederländische Regierung ihrer Mitwirkungspflicht während des vorgerichtlichen Verfahrens nicht nachgekommen ist, kann sie der Kommission später nicht vorwerfen, einen Beurteilungsfehler begangen oder ihre Entscheidung unzureichend begründet zu haben.
104. Zweitens bestreitet die niederländische Regierung nicht, dass es unter den Tankstellen im Grenzgebiet, die einen Antrag auf De-minimis"-Beihilfen gestellt haben, Tankstellen gebe, die unter die Co/Co-Kategorie und insbesondere unter die Kategorie der reinen" Co/Co- und der De-facto"-Co/Co-Tankstellen fielen.
105. Die Rügen richten sich ausschließlich gegen die Unbestimmtheit der Entscheidung, die zur Folge habe, dass die Regierung nicht genau habe feststellen können, welche Tankstellen zu diesen beiden Unterkategorien gehörten und in welcher Höhe die Beihilfe von ihnen zurückzufordern sei.
106. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Rechtmäßigkeit der Entscheidungen der Kommission nicht durch ein Vorbringen in Frage gestellt werden kann, das sich auf die Art und Weise der Durchführung der Entscheidung bezieht, z. B., wenn vorgetragen wird, die Entscheidung könne wegen Schwierigkeiten bei der Feststellung, wer Adressat der Rückforderungsanordnung sei, nicht durchgeführt werden.
107. Der Gerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass in solchen Fällen ein Mitgliedstaat, der bei der Durchführung einer Rückforderungsanordnung auf unvorhergesehene Schwierigkeiten stößt, diese Schwierigkeiten der Kommission unterbreiten [kann]. In einem solchen Fall müssen die Kommission und der betroffene Mitgliedstaat im Rahmen der loyalen Zusammenarbeit insbesondere nach Artikel 5 EWG-Vertrag redlich zusammenwirken, um die Schwierigkeiten unter voller Beachtung der Bestimmungen des EWG-Vertrags, insbesondere derjenigen über die Beihilfen, zu überwinden."
108. Wenn daher die niederländische Regierung bei der Durchführung der Entscheidung auf Schwierigkeiten stieß, hatte sie dies der Kommission mitzuteilen, die ihrerseits verpflichtet war, ihr bei der Bewältigung dieser Schwierigkeiten im Rahmen der loyalen Zusammenarbeit nach Artikel 5 EG-Vertrag beizustehen.
109. Der zweite Klagegrund der niederländischen Regierung ist somit unbegründet. Er ist daher zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund
110. Mit dem dritten Klagegrund macht die niederländische Regierung geltend, die Kommission habe gegen Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag, gegen die De-minimis"-Regel, gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes sowie gegen die Begründungspflicht nach Artikel 190 EG-Vertrag verstoßen, indem sie das Vorliegen einer mittelbaren Beihilfe zugunsten derjenigen Mineralölgesellschaften angenommen habe, die mit den Tankstellen durch eine Alleinbezugsvereinbarung mit Preisregulierungssystem-Klausel verbunden seien.
111. Die niederländische Regierung ist der Auffassung, eine mittelbare Beihilfe falle nicht unter Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag, wenn aus Inhalt und Zweck der betreffenden nationalen Maßnahme weder unmittelbar noch mittelbar festgestellt werden könne, wer ihr Empfänger sei.
112. Die Kommission messe einem zivilrechtlichen Vertragsverhältnis zwischen einer Mineralölgesellschaft und ihrem Kunden eine Bedeutung bei, die ihm weder rechtlich noch tatsächlich zukomme.
113. In den meisten Fällen seien diese Klauseln unterschiedlich gestaltet und verpflichteten die Mineralölgesellschaften keineswegs vorbehaltlos, zu dem an der Abfuellstation gewährten Preisnachlass beizutragen. Die Initiative für diese Preisnachlässe und für die Anwendung dieser Klauseln stehe meistens den Mineralölgesellschaften zu, die nur dann bereit seien, diese anzuwenden, wenn ihr Marktanteil bedroht sei. Die Wettbewerbsstellung der einzelnen Mineralölgesellschaften auf dem niederländischen Markt sei jedoch durch die Preisunterschiede gegenüber Deutschland nicht beeinträchtigt worden, da sie alle im selben Maße betroffen seien.
114. Die niederländische Regierung habe jedenfalls nicht vorhersehen können, dass die Beihilfe, die aufgrund der befristeten Regelung gezahlt werde, den Mineralölgesellschaften über den Umweg der vertraulichen Preisregulierungssystem-Klauseln mittelbar zugute kommen würde. Dieser mittelbare und eventuelle Vorteil für die Mineralölgesellschaften dürfe nicht als staatliche Beihilfe qualifiziert werden. Der Vorteil ergebe sich nämlich allein aufgrund von vertraglichen Beziehungen, von denen die nationalen Behörden völlig ausgeschlossen seien und von denen sie nicht einmal wüssten, ob sie existierten. Von den nationalen Behörden könne nicht verlangt werden, dass sie sich bei ihrer Tätigkeit ständig davon überzeugten, ob es solche mittelbaren und für sie nicht sichtbaren Wirkungen gebe. Noch weniger könne verlangt werden, dass sie solche Wirkungen unter allen Umständen ausschlössen.
Beurteilung
115. Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag erklärt staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
116. Als Beihilfen gelten namentlich Maßnahmen, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat, und die somit zwar keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes darstellen, diesen aber nach Art und Wirkung gleichstehen.
117. Der Gerichtshof hat zudem in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass die Kommission die Vorschriften des Vertrages beachten und die tatsächliche Wirkung der Maßnahmen prüfen müsse, während das Ziel und die Form der Beihilfen insoweit ohne Belang seien.
118. Die Bestimmung des Empfängers einer staatlichen Beihilfe ist von grundlegender Bedeutung. Besteht eine Pflicht zur Rückforderung einer Beihilfe, hängt von dieser Bestimmung ab, bei wem die Rückforderung zu bewirken ist. Sie ermöglicht außerdem die Prüfung der Frage, ob die Beihilfe den Wettbewerb oder den Handel beeinträchtigt, sowie die Beurteilung ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt.
119. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist Empfänger einer Beihilfe, wer den tatsächlichen Nutzen von ihr hat.
120. Die Kommission behauptet, die Mineralölgesellschaften seien die mittelbaren Empfänger der De-minimis"-Beihilfen, die die niederländische Regierung an die Tankstellen im Grenzgebiet zu Deutschland gezahlt hätten. Aufgrund dieser Beihilfe des niederländischen Staates seien die Mineralölgesellschaften von der Anwendung der Preisregulierungssystem-Klausel befreit, durch die sie an die Einzelhändler gebunden seien. In der Entscheidung heißt es:
(84) Mit einer [Preisregulierungssystem-Klausel] soll der Umsatz des Betreibers vor der Konkurrenz von Kraftstoffverkaufsstellen in unmittelbarer Nähe zu seiner Tankstelle geschützt werden. In der [Preisregulierungssystem-Klausel] wird meistens bestimmt, dass die Mineralölgesellschaft einen Teil der Kosten des von dem Betreiber an der Abfuellstation gewährten Preisnachlasses dann übernehmen kann, wenn die Bedingungen auf dem Inlands- und/oder Weltmarkt eine temporäre oder ständige Anpassung dieser Nachlässe opportun oder notwendig erscheinen lassen. Häufig müssen sich die Vertragspartner beraten, bevor es zu einer solchen Preissenkung kommt. In welchem Umfang der Lieferant den Betreiber unterstützt, wird nach einer Tabelle mit Richtanteilen oder gemäß einem Beteiligungsschema festgelegt. Der betreffende Betrag wird meistens direkt auf der Rechnung beglichen."
121. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Beihilfen, die die niederländische Regierung den Tankstellen im Grenzgebiet zu Deutschland gewähre, darauf abzielten, den Umsatz des Betreibers vor der Konkurrenz von Kraftstoffverkaufsstellen in unmittelbarer Nähe zu seiner Tankstelle zu schützen. Die Durchführung der befristeten Regelung mache die Verpflichtung aufgrund der Preisregulierungssystem-Klausel hinfällig. Sofern keine Umstände vorlägen, die die Beachtung dieser Verpflichtung rechtfertigten, seien die Mineralölgesellschaften nämlich von ihrer Verpflichtung befreit. Da, anders ausgedrückt, der Preisnachlass, der vom Betreiber an der Abfuellstation gewährt werde, um seinen Marktanteil zu erhalten, durch die Beihilfe des niederländischen Staates finanziert werde, hielten es die Mineralölgesellschaften zwangsläufig für unangemessen, wenn der Betreiber sie unter Hinweis auf die Preisregulierungssystem-Klausel zum Tätigwerden aufforderte.
122. Diese Ausführungen sind überzeugend. Der Vorteil, der den Mineralölgesellschaften zugute kommt, hat meines Erachtens seinen Ursprung unmittelbar in der Beihilfe des niederländischen Staates.
123. Bei einem Vergleich der Bestimmungen der befristeten Regelung mit den Preisregulierungssystem-Klauseln zeigt sich, dass sie übereinstimmen sie haben dieselben Anwendungsvoraussetzungen, dieselbe Natur und dieselbe Wirkung. Die Durchführung der befristeten Regelung macht die Beachtung der vertraglichen Verpflichtung de facto überfluessig. Die beiden Regelungen würden sich überschneiden, wenn sie beide angewandt würden.
124. Was die Voraussetzungen für die Anwendung der befristeten Regelung angeht, so ist darauf hinzuweisen, dass die Beihilfe der niederländischen Regierung verhindern sollte, dass aufgrund der Erhöhung der Kraftstoffpreise, die aus der in den Niederlanden beschlossenen Anhebung der Verbrauchsteuern resultierte, die Tankstellen im Grenzgebiet zu Deutschland einen Umsatzrückgang erleiden. Der Unterschied zwischen den Verbrauchsteuern, die sich aufgrund dieser Anhebung ergaben, und den Verbrauchsteuern, die in Deutschland erhoben werden, ließ nämlich befürchten, dass sich die Kunden dieser Tankstellen wegen der wettbewerbsfähigeren Preise im Nachbarland an die konkurrierenden Tankstellen in Deutschland wenden würden.
125. Die Verpflichtung, die sich aus den Preisregulierungssystem-Klauseln ergibt, verfolgt genau dasselbe Ziel und findet unter denselben Umständen Anwendung. Mit einer solchen Klausel soll der Umsatz des Betreibers vor der Konkurrenz von Kraftstoffverkaufsstellen in unmittelbarer Nähe zu seiner Tankstelle geschützt werden, wenn die Bedingungen auf dem Inlands- oder Weltmarkt eine temporäre oder ständige Anpassung dieser Nachlässe opportun oder notwendig erscheinen lassen.
126. Zudem hat die Beihilfe, die aufgrund der befristeten Regelung gewährt wird, dieselben Wirkungen wie die, die aufgrund der Preisregulierungssystem-Klausel gezahlt wird.
127. Gemäß der befristeten Regelung wird eine Beihilfe zugunsten der niederländischen Kraftstoffhändler nach einem Berechnungsschema gewährt, das die Nähe der Tankstellen zu ihren Konkurrenten in Deutschland berücksichtigt. Bei einer Erhöhung der deutschen Verbrauchsteuern, also wenn die Bedingungen des Weltmarkts die Beihilfegewährung nicht mehr rechtfertigen, werden die Beihilfen im gleichen Maße gesenkt.
128. Die in den Preisregulierungssystem-Klauseln vorgesehene Regelung stimmt hiermit überein. Die Klauseln sehen vor, dass die Mineralölgesellschaft einen Teil der Kosten des von dem Betreiber an der Abfuellstation gewährten Preisnachlasses dann übernehmen kann, wenn die Bedingungen auf dem Inlands- und/oder Weltmarkt eine temporäre oder ständige Anpassung dieser Nachlässe opportun oder notwendig erscheinen lassen". Weiter heißt es dort: In welchem Umfang der Lieferant den Betreiber unterstützt, wird nach einer Tabelle mit Richtanteilen oder gemäß einem Beteiligungsschema festgelegt." Diese Tabelle mit Richtanteilen und das Beteiligungsschema ähneln daher einem vorher festgelegten Berechnungsschema, das angewandt wird, wenn die Voraussetzungen für die Anwendung der Klausel vorliegen.
129. Es versteht sich von selbst, dass die Frage, ob der niederländische Staat den Tankstellen, die durch eine Preisregulierungssystem-Klausel gebunden sind, eine Beihilfe gewährt oder nicht, für die Mineralölgesellschaften ausschlaggebende wirtschaftliche Konsequenzen hat. Die in solchen Fällen gewährte Beihilfe befreit nämlich die Mineralölgesellschaft von ihrer Verpflichtung, sich an den Kosten des von ihrem Einzelhändler an der Abfuellstation gewährten Preisnachlasses zu beteiligen. Eine Demonstratio a contrario macht dies deutlich. Wenn der niederländische Staat den Tankstellen, die durch derartige Klauseln mit den Mineralölgesellschaften verbunden sind, keine Beihilfe gewähren würde, wären diese aufgrund der Bedingungen auf dem Inlands- und Weltmarkt gezwungen, ihren Verpflichtungen gemäß der Preisregulierungssystem-Klausel nachzukommen. Andernfalls wäre nämlich den Einzelhändlern mangels Erhalt einer staatlichen Beihilfe die Möglichkeit versagt, an der Abfuellstation auf den Kraftstoff Preisnachlässe zu gewähren, um ihre Kunden zu halten. Die Befürchtung, dass diese Kunden den Kraftstoff bei einem Konkurrenten in unmittelbarer Nähe ihres Betriebes kaufen könnten, der attraktivere Preise hat, wäre daher völlig begründet. Solche Konkurrenten wären insbesondere im Betreiber einer deutschen Tankstelle zu finden, bei dem die erhobenen Verbrauchsteuern niedriger sind als in den Niederlanden, sowie im Betreiber von solchen niederländischen Tankstellen, denen die Bestimmungen der befristeten Regelung zugute kommen. In einem so gelagerten Fall ist es meines Erachtens sehr wahrscheinlich, dass die Mineralölgesellschaften auf Anforderung ihrer Einzelhändler die Preisregulierungssystem-Klausel anwenden, um den Verlust von Marktanteilen zu verhindern. Die Durchführung der De-minimis"-Beihilfe dann, wenn Tankstellen durch Alleinbezugsvereinbarungen mit Preisregulierungssystem-Klauseln gebunden sind, lässt somit die Schlussfolgerung zu, dass die Mineralölgesellschaften die mittelbaren, aber tatsächlichen Empfänger der Beihilfe sind. Es sind daher Situationen möglich, in denen eine Beihilfekumulierung vorliegt.
130. Nach alledem bin ich der Ansicht, dass der ursächliche Zusammenhang zwischen der aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfe und der Bereicherung der Mineralölgesellschaften bewiesen ist.
131. Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die Kommission die Grenzen ihres Ermessens nicht überschritten hat, als sie das Vorliegen einer mittelbaren Beihilfe zugunsten der Mineralölgesellschaften, die mit den Tankstellen durch eine Alleinbezugsvereinbarung mit Preisregulierungssystem-Klausel verbunden sind, allein aufgrund der Tatsache annahm, dass solche Klauseln vereinbart waren.
132. Nach alledem ist der dritte Klagegrund der niederländischen Regierung unbegründet. Er ist somit zurückzuweisen.
Zum vierten Klagegrund
133. Mit dem vierten Klagegrund macht die niederländische Regierung geltend, die Kommission habe gegen Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag, gegen die De-minimis"-Regel, gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes, gegen das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Entscheidung gemäß Artikel 189 EG-Vertrag sowie gegen die Begründungspflicht nach Artikel 190 EG-Vertrag verstoßen, indem sie zu der Auffassung gelangt sei, dass die Gewährung einer Beihilfe zugunsten der Tankstellen, über die die niederländischen Behörden keine oder nur teilweise Auskünfte erteilt hätten, unter Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag und nicht unter die Mitteilung falle.
134. Allgemein führt die niederländische Regierung aus, die Tatsache, dass die von der Kommission angeforderten Auskünfte nicht erteilt worden seien, könne die Befürchtung der Kommission, dass eine Beihilfekumulierung zugunsten der betreffenden Tankstellen vorliege, nicht rechtfertigen. Wie schon im Zusammenhang mit dem ersten Klagegrund weist sie darauf hin, dass unabhängig davon, welchen Fall man zugrunde lege d. h. den eines Antragstellers, der eine einzige Tankstelle oder der mehrere Tankstellen besitze, die Tankstelle, die die Beihilfe erhalte, diese unter keinen Umständen ein zweites Mal erhalten könne. Da die Bedingung der Nichtkumulierung eingehalten worden sei, hätte die Kommission die Anwendung der Bestimmungen des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag außer Betracht lassen müssen.
135. Die Kommission habe mit der Auffassung, dass die ihr erteilten Auskünfte allein deswegen als unzulänglich anzusehen seien, weil die Alleinbezugsvereinbarungen nicht übermittelt worden seien, einen Beurteilungsfehler begangen. Die Prüfung dieser Art von Vereinbarung sei nämlich ohne Belang, wenn es darum gehe, eine Beihilfe für Betreiber von Tankstellen anhand der Kriterien der Mitteilung zu beurteilen. Zum selben Schluss gelange man angesichts der vorstehenden Ausführungen, wenn die Kommission behaupte, sie benötige die Alleinbezugsvereinbarungen für die Feststellung, ob mittelbare Beihilfen für die Mineralölgesellschaften vorlägen.
136. Die Behauptung der Kommission, es seien keinerlei Auskünfte erteilt worden, sei bezüglich der Tankstellen Nrn. 297, 372 und 433 unzutreffend.
137. Die Kommission hält daran fest, dass sie bezüglich der Tankstellen Nrn. 297, 372 und 433 keine Auskünfte erhalten habe. Sie meint außerdem, dass, wenn die Entscheidung Ungenauigkeiten enthalte, diese Ungenauigkeiten auf die ungenauen und unzureichenden Auskünfte der niederländischen Regierung zurückzuführen seien.
138. Die Beurteilung der Frage, ob die angeforderten Auskünfte von Belang seien, stehe nicht den Mitgliedstaaten, sondern der Kommission im Rahmen ihres Ermessens zu. Jedenfalls sei der Inhalt der Alleinbezugsvereinbarungen von Belang gewesen, um prüfen zu können, ob die Anwendung der Alleinbezugsvereinbarungen zu einer Kumulierung habe führen können.
Beurteilung
139. Wie ausgeführt, hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung auf dem Gebiet staatlicher Beihilfen anhand der Informationen zu beurteilen sei, über die die Kommission zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung verfüge. Ein Mitgliedstaat könne sich nicht, um die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung auf dem Gebiet staatlicher Beihilfen in Frage zu stellen, auf Umstände berufen, die er der Kommission nicht schon im Verwaltungsverfahren zur Kenntnis gebracht habe. Dies sei naturgemäß der Fall, wenn der Mitgliedstaat es unterlassen habe, einem ausdrücklichen Auskunftsverlangen der Kommission nachzukommen.
140. In der Entscheidung wird festgestellt, dass der Kommission über 59 Tankstellen keinerlei und über 191 Tankstellen unzureichende Auskünfte erteilt worden seien.
141. Die Kommission erläutert, was sie unter einer unzureichenden Information" versteht. Im Erwägungsgrund 64 der Entscheidung heißt es:
[D]ie Informationen [sind] unzureichend, wenn eine Tankstelle zwar den Senter-Fragebogen ausgefuellt, aber keine Kopie ihrer Alleinbezugsvereinbarungen übermittelt hat. Insofern werden für die in dem Fragebogen erteilten Antworten keine Nachweise erbracht. Die Tankstellen teilen sich selbst beispielsweise in eine der drei Kategorien Do/Do, Co/Do oder Co/Co ein, ohne Nachweise für diese Einteilung zu erbringen. Ferner behaupten die Tankstellen, sie seien unabhängig, aber auch für diese Behauptung werden keine Belege beigebracht."
142. Aus dem Wortlaut dieses Erwägungsgrundes ergibt sich, dass die Kommission die Gründe dargelegt hat, weshalb die gelieferten Informationen unzureichend sind. Entgegen dem Vorbringen der niederländischen Regierung beschränkt die Kommission diesen Begriff unzureichende Information nicht auf die Antworten, denen keine Kopie der Alleinbezugsvereinbarung beigefügt war, sondern erstreckt ihn auch auf die Antworten, für die keine Nachweise oder keine Belege vorgelegt wurden. Dies gilt insbesondere, wenn die Tankstellen selbst über ihre Einteilung in eine der von der Kommission vorgegebenen Kategorien entscheiden, ohne irgendeinen Beleg vorzulegen.
143. Außer in Bezug auf drei Tankstellen bestreitet die niederländische Regierung nicht, dass sie die Fragen der Kommission nicht beantwortet habe. Ihre Beanstandungen richten sich im Wesentlichen gegen die Relevanz der Fragen der Kommission.
144. Es ist festzustellen, dass bezüglich der drei oben genannten Tankstellen, über die die Kommission nach ihren Darlegungen keine Information erhielt, der Beweis für den angeblichen Beurteilungsfehler der Kommission nicht erbracht worden ist.
145. Die von der Kommission verlangten Informationen sind auch relevant. Sie sind unentbehrlich für die Prüfung der Frage, ob die Wiederverkäufer-Einzelhändler unter die Do/Do-, die Co/Do- oder die Co/Co-Kategorie fallen. Diese Zuordnung ist nicht gleichgültig, da von ihr die Ermittlung des tatsächlichen Empfängers der Beihilfe sowie die Feststellung abhängt, dass Fälle von Beihilfekumulierung, die durch die Mitteilung untersagt sind, nicht vorliegen. Daher ist es z. B. wichtig, sich davon zu überzeugen, dass der Antragsteller einer De-minimis"-Beihilfe die Tankstelle, für die er die Beihilfe beantragt, auf eigenes Risiko betreibt und nicht Arbeitnehmer einer Mineralölgesellschaft ist. Ebenso ist es für die Einhaltung der Bedingung der Nichtkumulierung erforderlich, sich davon zu überzeugen, dass die Alleinbezugsvereinbarungen keine Preisregulierungssystem-Klauseln enthalten.
146. Schließlich ergibt sich für die Kommission, wie ausgeführt, aus der Mitteilung die Verpflichtung, darüber zu wachen, dass die von ihr vorgeschriebenen Voraussetzungen eingehalten werden, insbesondere, dass es zu keiner Beihilfekumulierung kommt. Die Kommission kann sich daher nicht mit Antworten zufrieden geben, für die keine Nachweise erbracht werden, ohne dass sie hierbei gegen die sich aus der Mitteilung ergebende Verpflichtung verstoßen würde.
147. Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die niederländische Regierung nichts vorgetragen hat, was darauf schließen ließe, dass die Kommission die Grenzen ihres Ermessens überschritten hat, als sie die Beihilfen für die Tankstellen, über die die niederländischen Behörden keine oder nur teilweise Auskünfte erteilten, für mit der De-minimis"-Regel unvereinbar erklärte.
148. Nach alledem hat die Kommission keinen offenkundigen Beurteilungsfehler begangen, als sie feststellte, dass die Beihilfen, die den Tankstellen gewährt wurden, über die sie keine oder nur unzureichende Auskünfte erhalten hatte, nicht in den Anwendungsbereich der De-minimis"-Regel fallen. Der vierte Klagegrund der niederländischen Regierung ist unbegründet und somit zurückzuweisen.
Zum fünften Klagegrund
149. Die niederländische Regierung ist der Ansicht, die Kommission habe dadurch gegen Artikel 92 Absatz 3 EG-Vertrag und gegen die Begründungspflicht verstoßen, dass sie bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der streitigen Maßnahmen das verfolgte Ziel des Umweltschutzes außer Acht gelassen habe.
Beurteilung
150. Nach ständiger Rechtsprechung kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, dass sie Umstände nicht berücksichtigt hat, über die sie zu dem Zeitpunkt, zu dem sie ihre Aufgabe wahrnahm, nicht verfügte. Im vorliegenden Fall behauptet die niederländische Regierung, dass den streitigen Maßnahmen umweltbezogene Überlegungen zugrunde lägen und dass dieser Umstand in der Entscheidung nicht berücksichtigt worden sei.
151. Die niederländische Regierung hat keinerlei Beweise oder Indizien für die Behauptung beigebracht, dass die fraglichen nationalen Rechtsvorschriften von umweltbezogenen Überlegungen getragen werden. Im Verwaltungsverfahren begründete die niederländische Regierung die befristete Regelung im Gegenteil mit wirtschaftlichen Überlegungen.
152. Außerdem würden unsubstanziierte Behauptungen nicht zur Begründung eines derartigen Vorbringens ausreichen. Die niederländische Regierung macht indessen keine näheren Angaben dazu, welche umweltbezogenen Überlegungen der Regelung zugrunde lagen.
153. Da die niederländische Regierung diese Informationen der Kommission nicht mitteilte und sich damit ihrer Pflicht zur Zusammenarbeit im Verwaltungsverfahren entzog, kann sie der Kommission später nicht vorwerfen, ihr sei ein Beurteilungsfehler unterlaufen oder sie habe ihre Entscheidung unzureichend begründet.
154. Unter diesen Umständen schlage ich dem Gerichtshof vor, festzustellen, dass die niederländische Regierung keine Gesichtspunkte vorgetragen hat, die den Schluss darauf zuließen, dass die Kommission dadurch, dass sie es unterließ, das angeblich von den zuständigen niederländischen Behörden berücksichtigte Ziel des Umweltschutzes zu prüfen, die Grenzen ihres Ermessens überschritten hätte.
155. Nach alledem hat die Kommission keinen Beurteilungsfehler begangen. Der fünfte Klagegrund der niederländischen Regierung ist unbegründet und daher zurückzuweisen.
Zum sechsten Klagegrund
156. Mit dem sechsten Klagegrund macht die niederländische Regierung geltend, die Pflicht, die gewährten Beihilfen zurückzufordern, sei unvereinbar mit Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag, mit der De-minimis"-Regel, mit den Grundsätzen der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und der hinreichenden Bestimmtheit der Entscheidung nach Artikel 189 EG-Vertrag sowie mit der Begründungspflicht nach Artikel 190 EG-Vertrag.
157. Die niederländische Regierung ist der Auffassung, anhand der Entscheidung könne sie nicht mit Sicherheit feststellen, welche Beträge zurückzufordern seien und bei wem diese Rückforderung zu erfolgen habe.
158. Die Kommission sei seit dem 18. August 1997 dem Datum der Eintragung des Schreibens, das die an Bedingungen geknüpfte Anmeldung enthalten habe davon unterrichtet gewesen, dass es die befristete Regelung gebe und dass in diesem Rahmen den Tankstellen, die unter die geltenden nationalen Vorschriften fielen, De-minimis"-Beihilfen gewährt würden. Indem die Kommission ihren Widerspruch gegen die Durchführung der befristeten Regelung nicht unmissverständlich zum Ausdruck gebracht habe, habe sie daher gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gemäß Artikel 5 EG-Vertrag verstoßen.
Beurteilung
159. Wie ausgeführt, hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung auf dem Gebiet staatlicher Beihilfen anhand der Informationen zu beurteilen ist, über die die Kommission zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung verfügt. Ein Mitgliedstaat kann sich nicht, um die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung auf dem Gebiet staatlicher Beihilfen in Frage zu stellen, auf Umstände berufen, die er der Kommission nicht schon im Verwaltungsverfahren zur Kenntnis gebracht hat. Dies ist naturgemäß dann der Fall, wenn der Mitgliedstaat es unterlassen hat, einem ausdrücklichen Auskunftsverlangen der Kommission nachzukommen.
160. Ferner kann nach ständiger Rechtsprechung die Rechtmäßigkeit der Entscheidungen der Kommission nicht durch ein Vorbringen in Frage gestellt werden, das sich auf die Art und Weise der Durchführung der Entscheidung bezieht, z. B. durch das Vorbringen, die Entscheidung könne wegen Schwierigkeiten bei der Feststellung, wer Adressat der Rückforderungsanordnung sei, nicht durchgeführt werden.
161. Nach ständiger Rechtsprechung ist auch dann, wenn eine staatliche Beihilfe für mit dem Vertrag unvereinbar erklärt wurde, die Rückforderung dieser Beihilfe anzuordnen.
162. Die Rügen bezüglich der Unbestimmtheit der Entscheidung, aufgrund deren die niederländischen Behörden nicht in der Lage gewesen seien, mit Sicherheit festzustellen, welche Beträge zurückzufordern seien und bei wem diese Rückforderung zu erfolgen habe, wirken sich somit auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung nicht aus.
163. Wie bereits ausgeführt, müssen die niederländische Regierung und die Kommission nach dem in Artikel 5 EG-Vertrag niedergelegten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit redlich zusammenwirken. Wenn die niederländische Regierung bei der Durchführung der Entscheidung auf Schwierigkeiten stößt, hat sie dies der Kommission mitzuteilen, die ihrerseits der niederländischen Regierung bei der Überwindung dieser Schwierigkeiten, wie in Artikel 5 EG-Vertrag vorgesehen, beizustehen hat.
164. Aus den Akten geht hervor, dass die Kommission die zuständigen Behörden seit dem 22. September 1997 also einen Monat nach der an Bedingungen geknüpften Anmeldung um ergänzende Auskünfte ersuchte, um beurteilen zu können, ob die befristete Regelung und die beabsichtigte Änderung dieser Regelung die Vorschriften der Gemeinschaft einhalten. Nach mehreren Mahnschreiben der Kommission und Fristverlängerungsersuchen der niederländischen Regierung beschloss die Kommission mangels ausreichender Antworten, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag zu eröffnen.
165. Da die Verspätung bei der Eröffnung des Untersuchungsverfahrens der niederländischen Regierung anzulasten ist, hat diese keinen Anlass, der Kommission mangelnde Sorgfalt vorzuwerfen.
166. Der Beschluss der Kommission, das Untersuchungsverfahren zu eröffnen, war durch die Zweifel begründet, die die Kommission an der Vereinbarkeit der befristeten Regelung mit dem Vertrag und mit der De-minimis"-Regel bekommen hatte. Dass die Kommission vor dem Abschluss des Verwaltungsverfahrens noch keinen festen Standpunkt eingenommen hatte, kann ihr nicht vorgeworfen werden. Mit dieser Vorgehensweise hielt die Kommission im Gegenteil das Verwaltungsverfahren auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen ein und handelte umsichtig und ordnungsgemäß.
167. Betont werden muss auch, dass die Kommission ihre Zweifel an der Vereinbarkeit der befristeten Regelung mit dem Vertrag und der Mitteilung klar und unmissverständlich zum Ausdruck gebracht hat, sobald sie über genügend Informationen verfügte, um sich äußern zu können. Der Klagegrund des Verstoßes gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes ist somit unbegründet.
168. Somit bin ich der Ansicht, dass die niederländische Regierung keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen hat, dass die Kommission mit ihrer Auffassung, dass die niederländische Regierung die gewährten Beihilfen wegen der Unvereinbarkeit mit Artikel 92 Absatz 1 und der De-minimis"-Regel zurückfordern müsse, die Grenzen ihres Ermessens überschritten hätte.
169. Nach alledem hat die Kommission keinen offenkundigen Beurteilungsfehler begangen. Der sechste Klagegrund der niederländischen Regierung ist unbegründet und somit zurückzuweisen.
V Kosten
170. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission beantragt hat, das Königreich der Niederlande zur Tragung der Kosten zu verurteilen, sind diesem die Kosten aufzuerlegen.
Ergebnis
171. Aufgrund all dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,
1. die Klage des Königreichs der Niederlande abzuweisen;
2. dem Kläger die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.