61995CC0354_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 A High Court of Justice, Queen's Bench Division (Reino Unido) (a seguir «High Court»), convida o Tribunal a interpretar e a apreciar a validade do artigo 9.º do Regulamento (CEE) n.º 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (1) (a seguir «Regulamento n.º 3887/92» ou «regulamento impugnado»).
Pede-se ao Tribunal, em substância, que esclareça se as sanções, previstas contra os agricultores que, de boa-fé, sobreavaliam em mais de 20% a superfície das suas terras por ocasião de declarações de pedidos de ajudas, são conformes ao direito comunitário.
O direito comunitário
2 A apresentação da regulamentação aplicável nesta parte das nossas conclusões será deliberadamente sucinta. Retomaremos em detalhe cada um dos diplomas em causa quando procedermos ao estudo das respostas a dar às questões prejudiciais submetidas pela High Court.
3 Em 1992, a política agrícola comum (a seguir «PAC») foi objecto de profundas reformas, que incluíram, designadamente, a criação ou a modificação de um certo número de regimes de ajudas. O principal objectivo do legislador comunitário era controlar o aumento do custo financeiro da PAC. Além disso, impunha-se evitar excedentes de produção (2).
4 A fim de alcançar o primeiro objectivo anteriormente definido, o legislador comunitário esforçou-se por substituir os antigos sistemas de apoio aos preços, nos quais eram mantidos preços artificialmente elevados graças a mecanismos de intervenção, por novos sistemas baseados nos princípios do controlo da oferta e da redução dos preços, acompanhados por uma ajuda directa aos agricultores (3).
5 A aplicação dos mecanismos destinados a evitar os excedentes de produção consistiu em modificar radicalmente os princípios que presidiam à atribuição das ajudas. Assim, desde 1992, as ajudas «culturas arvenses» deixaram de depender dos volumes de produção, passando a ser função dos hectares, e a retirada de terras passou a constituir um requisito prévio à elegibilidade dos pagamentos compensatórios (4). Além disso, para o cálculo das «ajudas aos animais», foram fixados critérios de extensificação (5).
6 Para o bom funcionamento dos regimes de ajudas em causa, o legislador comunitário instituiu um sistema integrado de controlo e de gestão. Para obter as ajudas, os agricultores são obrigados a respeitar um certo número de obrigações, e, designadamente, a preencher declarações relativas à superfície das terras para as quais reclamam a ajuda (6). A eficácia do sistema integrado de gestão e de controlo relativo às ajudas está dependente da exactidão dos dados relativos às superfícies fornecidos pelos agricultores. Por essa razão, o legislador comunitário previu medidas destinadas a evitar e a sancionar os erros e as fraudes (7).
7 Dois tipos de regulamentações comunitárias estão em causa: uma regulamentação específica relativa ao regime dos prémios agrícolas para os bovinos e dos prémios para as terras e uma regulamentação geral sobre as modalidades de aplicação do sistema integrado de gestão e de controlo relativo às referidas ajudas (a seguir «sistema integrado»).
I - Regulamentação específica sobre os regimes de ajudas aplicável aos bovinos e às terras
8 A elegibilidade para as ajudas em questão depende do respeito por certas exigências relativas à utilização das terras. Em especial, no quadro dos pagamentos ligados às culturas arvenses ou à retirada de terras (também denominados «ajudas `superfícies'»), uma superfície mínima de terra deve ser deixada em pousio ou utilizada para fins não alimentares. Do mesmo modo, no âmbito dos prémios concedidos para os animais (também denominados «ajudas `animais'»), é exigida uma superfície forrageira mínima por animal, a fim de evitar que as pastagens sejam demasiado intensivas.
A - Regime de ajudas aplicável aos bovinos
Regulamento (CEE) n.º 805/68 do Conselho (8)
9 O Regulamento n.º 805/68, conforme alterado pelo Regulamento n.º 2066/92, prevê, nos seus artigos 4.º-A a 4.º-L, a concessão de diferentes prémios, entre os quais o prémio especial para bovinos machos e o prémio para vacas de aleitamento. O montante destes prémios depende do número de animais pelos quais o agricultor dele pode beneficiar. Para encorajar a produção extensiva, o artigo 4.º-G do Regulamento n.º 805/68, alterado, prevê que o pagamento do prémio especial e do prémio à vaca em aleitamento fica condicionado à aplicação de um factor de densidade dos animais na exploração. Este factor de densidade é expresso em número de cabeças normais (a seguir «CN») em relação à superfície forrageira desta exploração consagrada à alimentação dos animais em questão.
Regulamento (CEE) n.º 3886/92 da Comissão (9)
10 Este regulamento estabelece as modalidades de aplicação dos regimes de prémios previstos no Regulamento n.º 805/68. O artigo 42.º, n.º 1, do Regulamento n.º 3886/92 prevê que, por cada produtor que, a título do mesmo ano civil, apresente um pedido de ajudas «superfícies» (10) referido no n.º 1 do artigo 6.º do Regulamento n.º 3508/92, e, pelo menos, um pedido de prémio especial ou de prémio a vaca em aleitamento, as autoridades competentes estabelecem o número de CN correspondente ao número de animais em relação ao qual pode ser concedido um prémio, atendendo à superfície forrageira da sua exploração.
B - Regime de ajudas aplicável às culturas arvenses e à retirada de terras
Regulamento (CEE) n.º 1765/92 do Conselho
11 Este regulamento institui um novo regime de apoio aos produtores de certas cultura arvenses. Criado em 1992 e entrado em vigor a partir da campanha de comercialização 1993/1994, tem como objectivos garantir um melhor equilíbrio do mercado através de uma aproximação entre os preços comunitários de certas culturas arvenses e os preços no mercado mundial, compensar a perda de rendimento resultante da redução dos preços institucionais através de um pagamento compensatório aos produtores que cultivam estes produtos e evitar os excedentes de produção. Assim, só serão novamente consideradas zonas elegíveis por este novo regime as zonas ocupadas com culturas arvenses ou que beneficiaram de um regime de ajudas públicas para a retirada de terras da produção (11).
12 O montante dos pagamentos compensatórios é função das características estruturais específicas que influenciam os rendimentos de cada cultura arvense (12).
13 Estão previstos dois tipos de regimes: um «regime geral» para todos os produtores e um «regime simplificado» para os pequenos produtores (13).
14 No que respeita ao regime geral (14), a vontade do legislador comunitário de subordinar a concessão dos pagamentos compensatórios à obrigação absoluta de retirar uma certa parte das terras é claramente expressa no preâmbulo do Regulamento n.º 1765/92:
«considerando que, a fim de beneficiar dos pagamentos compensatórios no âmbito do regime geral, os produtores devem retirar da produção uma percentagem predeterminada da sua terra arável...» (15); «considerando que a exigência de retirada de terras deve ser fixada inicialmente em 15% da terra da exploração para a qual são feitos pedidos de pagamento...» (16).
15 O título I do Regulamento n.º 1765/92 é consagrado ao pagamento compensatório. O seu artigo 2.º estabelece as regras gerais que regulam a concessão desses prémios; prevê-se, designadamente, que a mesma superfície não pode conferir direito a pagamentos compensatórios às culturas e à retirada de terras, e a prémios aos bovinos, previstos pelo Regulamento n.º 805/68. Além disso, indica-se que, para poder beneficiar dos pagamentos compensatórios no âmbito do regime geral, é necessário respeitar as prescrições do artigo 7.º do Regulamento n.º 1765/92. Este artigo diz exclusivamente respeito às regras aplicáveis à retirada de terras.
16 Os artigos 4.º a 6.º do Regulamento n.º 1765/92 fixam os métodos de cálculo dos pagamentos compensatórios, que diferem consoante o tipo de culturas arvenses previsto.
17 A retirada de terras é a pedra angular do sistema. Tem duas funções distintas: por um lado, confere o direito, do mesmo modo que uma cultura, a um pagamento compensatório (17) e, por outro, a sua existência condiciona o direito do agricultor a uma ajuda para as culturas arvenses.
II - Regulamentação geral sobre as modalidades de aplicação dos regimes de ajudas
18 Para simplificar a gestão dos regimes de ajudas referidos (18) e evitar a fraude (19), os Regulamentos n.os 3508/92 e 3887/92 instituíram um sistema integrado de gestão e de controlo relativo, nomeadamente, às ajudas que estão em causa no presente processo.
19 A simplificação da gestão dos regimes de ajudas em questão, primeiro objectivo prosseguido pelo novo sistema, devia ser alcançada pela instituição de um procedimento único para o controlo de todos os pedidos de ajuda relacionados com a superfície das terras (20).
20 A luta eficaz contra a fraude, segundo objectivo enunciado pelo legislador comunitário, devia ser assegurada pela criação de um sistema de sanções escalonadas (21)
Regulamento (CEE) n.º 3508/92 do Conselho
21 Este regulamento aplica-se, nomeadamente, ao regime de apoio aos produtores de certas culturas arvenses, instituído pelo Regulamento n.º 1765/92, e ao regime de prémios aos produtores de carne de bovino, instituído pelo Regulamento n.º 805/68. O seu artigo 6.º dispõe que, para poder beneficiar de um ou mais regimes de ajudas comunitárias, cada agricultor apresentará, em relação a cada ano, um pedido de ajudas «superfícies» em que se indiquem as parcelas agrícolas, incluindo as superfícies forrageiras, sujeitas a uma medida de retirada de terras para culturas arvenses e as parcelas deixadas em pousio.
22 O artigo 12.º deste regulamento prevê que a Comissão adoptará as respectivas regras de execução.
23 Esta exigência foi satisfeita pelo regulamento impugnado. Regulamento (CEE) n.º 3887/92 da Comissão
24 Este regulamento define as modalidades de aplicação do sistema integrado relativo a certos regimes de ajudas comunitárias. O seu primeiro objectivo é permitir a execução eficaz da reforma da PAC e, nomeadamente, resolver os problemas administrativos da instituição, pela reforma, de diversos regimes de ajudas dependentes da superfície (22). O legislador comunitário indicou igualmente que devem ser criados meios específicos a fim de alcançar este objectivo, designadamente disposições que permitam evitar e punir eficazmente as irregularidade e as fraudes, tendo em conta os particularismos dos diferentes regimes.
25 O artigo 4.º do Regulamento n.º 3887/92 estabelece as exigências que qualquer pedido de ajudas «superfícies» deve respeitar. O seu n.º 1 prevê, assim, que o pedido de ajudas «superfícies» deve conter a identificação do agricultor; os elementos que permitam identificar todas as parcelas agrícolas da exploração, a respectiva área, localização, utilização (23) e, se for caso disso, se se trata de uma parcela irrigada, bem como o regime de ajudas em causa; uma declaração do produtor em que este reconhece ter tomado conhecimento das condições relativas à concessão das ajudas em causa. O seu n.º 2 indica quais as condições a respeitar para poder validamente alterar as declarações assim feitas. O n.º 4 do artigo 4.º dispõe que a declaração de retirada de terras e a declaração de cultura prevista no âmbito do regime das culturas destinadas à produção de produtos não alimentares devem ser apresentadas juntamente com o pedido de ajudas «superfícies» ou integrar tal pedido.
26 O artigo 5.º estabelece as exigências que qualquer pedido de ajuda «animais» deve preencher.
27 As regras relativas à fiscalização do respeito pelas condições relativas à concessão das ajudas e prémios figuram no título IV do Regulamento n.º 3887/92 (24).
28 O artigo 6.º, n.º 1, do Regulamento n.º 3887/92 precisa que os controlos administrativos e no local serão efectuados de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito pelas condições de concessão das ajudas e dos prémios.
29 O artigo 9.º do regulamento impugnado (também denominado «diploma» ou «disposição impugnada»), ao qual retornaremos mais em detalhe, contém uma série de disposições estreitamente relacionadas que estabelecem as regras aplicáveis para determinar a superfície elegível quando existe uma diferença entre a superfície declarada no pedido de ajudas «superfícies» e a superfície efectivamente determinada na sequência do controlo efectuado pelas autoridades nacionais competentes.
Regulamentos da Comissão (CE) n.º 229/95 (25) e n.º 1648/95 (26)
30 O artigo 9.º do Regulamento n.º 3887/92 foi objecto de várias alterações.
31 A primeira alteração foi efectuada pelo Regulamento n.º 229/95. O n.º 4 do artigo 9.º do regulamento impugnado foi substituído pelo novo n.º 4, alíneas a) e b).
32 Através desta primeira reforma, o legislador comunitário pretendeu, designadamente, «... especificar o método de cálculo da superfície máxima elegível para efeito dos pagamentos compensatórios aos produtores de culturas arvenses em caso de retirada insuficiente e... prever, com essa finalidade, que o ajustamento seja feito na proporção das várias culturas» (27).
33 Posteriormente, o Regulamento n.º 1648/95 alterou o artigo 9.º, n.os 2 e 4, do regulamento impugnado.
34 Como resulta do quarto considerando do Regulamento n.º 1648/95, o objecto deste último é alterar as sanções aplicadas aos produtores de culturas arvenses na hipótese de estes se terem enganado de boa-fé na declaração de superfície de terras retiradas.
«considerando que, para simplificar as sanções `superfícies' e `animais', as disposições relativas à sua aplicação devem ser alteradas; que, uma vez que, depois da adopção do Regulamento (CEE) n.º 3887/92 da Comissão, alterado pelo Regulamento (CE) n.º 229/95, as regras relativas à retirada de terras foram alteradas, nomeadamente através da adopção das disposições que permitem a transferência da obrigação de retirada de terras de um produtor para outro e da retirada voluntária de terras, é adequado alterar as referidas sanções» (28).
35 Este objectivo foi realizado graças à adopção do n.º 4, alínea a), ao qual retornaremos mais em detalhe posteriormente.
36 Em certa medida, as novas disposições adoptadas por este Regulamento n.º 1648/95 atenuaram o alcance das sanções administrativas anteriores (29).
Enquadramento factual e processual dos processos prejudiciais
37 A National Farmer's Union (a seguir «NFU» ou «recorrente no processo principal») é o sindicato profissional nacional dos agricultores na Inglaterra e no País de Gales. Na sequência de numerosas queixas relativas às sanções aplicadas pelo Minister for Agriculture, Fisheries and Food (a seguir «MAFF») aos agricultores que, de boa-fé, cometeram erros nos formulários de pedidos de ajudas «superfícies», a NFU e 120 outros agricultores recorreram à High Court suscitando a questão da aplicação do artigo 9.º do Regulamento n.º 3887/92 pelo MAFF.
38 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, por aplicação do referido artigo, o MAFF não concede nenhuma ajuda ligada à retirada de terras ou às culturas arvenses quando a diferença entre a superfície retirada declarada e a determinada após controlo ultrapassa 20%. Resulta igualmente do despacho de reenvio que o litígio no processo principal apenas respeita a agricultores que cometeram este tipo de erro de boa-fé. Os agricultores punidos enfrentaram graves dificuldades financeiras em razão da interpretação adoptada.
39 Por carta de 22 de Fevereiro de 1995, as autoridades britânicas indicaram à Comissão que a recusa de qualquer pagamento ligado às culturas arvenses constituía uma sanção desproporcionada relativamente à gravidade da irregularidade cometida. A Comissão respondeu que tais sanções não eram demasiado severas e acrescentou que tinha redigido um projecto de alteração do regulamento a fim de permitir aos agricultores receber os pagamentos compensatórios para as culturas arvenses na proporção da superfície de retirada de terras efectivamente determinada (30).
40 Não se considerando em condições de se pronunciar sobre o recurso antes de ser esclarecida quanto à interpretação a dar à regulamentação comunitária em causa e quanto à apreciação da validade desta mesma regulamentação, a High Court submeteu ao Tribunal cinco questões prejudiciais:
Questões prejudiciais
«1) Deve o artigo 9.º, n.os 2 a 4, do Regulamento (CEE) n.º 3887/92 da Comissão (antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95) ser interpretado no sentido de que exige a recusa de pagamento aos agricultores da totalidade das ajudas ligadas à superfície, quando se verifique que a diferença entre a área efectivamente retirada e a declarada no pedido de ajuda é superior a 20%, mas não se prove ter havido intenção de fraude nem negligência grave?
2) Deve o artigo 9.º, n.os 2 a 4, do Regulamento n.º 3887/92 da Comissão (antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95) ser interpretado no sentido de que proíbe o pagamento aos agricultores da totalidade dos prémios a bovinos, quando se verifique que a diferença entre a superfície forrageira efectivamente determinada e a declarada no pedido de ajuda ligada à superfície é superior a 20%, mas não se prove ter havido intenção de fraude nem negligência grave?
3) Se a resposta às questões 1 e/ou 2 for `sim', é o artigo 9.º, n.os 2 a 4, do Regulamento n.º 3887/92 da Comissão (antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95) inválido, no todo ou em parte, por violação de qualquer princípio de direito comunitário, em especial dos princípios da segurança jurídica, da não discriminação e/ou da proporcionalidade?
4) Se a resposta às questões 1 e/ou 2 for `não', como deve o artigo 9.º, n.os 2 a 4, do Regulamento n.º 3887/92 da Comissão (antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95) ser interpretado?
5) Independentemente das respostas às questões 1 a 4, é válido e legal que o Regulamento n.º 3887/92 da Comissão imponha a sanção de perda da totalidade dos pagamentos ligados à superfície a um agricultor em relação ao qual se verifique que a diferença entre a área efectivamente determinada e a declarada no pedido de ajuda é superior a 20%, mas não se prove ter havido intenção de fraude nem negligência grave?»
Respostas às questões prejudiciais
I - Primeira questão
41 A primeira questão prejudicial diz respeito à interpretação do artigo 9.º, n.os 2 a 4, do Regulamento n.º 3887/92, lido em conjugação com as disposições relativas ao regime de ajudas aplicável às culturas arvenses e à retirada de terras, antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95.
42 O juiz nacional pede a este Tribunal, em substância, que esclareça se esta disposição deve ser entendida no sentido de que autoriza a supressão de qualquer pagamento ligado às superfícies «terras aráveis cultivadas» aos agricultores cuja superfície efectivamente determinada de terras retiradas na sequência do controlo efectuado pelas autoridades competentes se revele ser inferior à superfície declarada no pedido de ajudas, verificando-se uma diferença superior a 20%, mas não tendo havido intenção de fraude ou negligência grave.
43 O juiz de reenvio limita expressamente o objecto do seu pedido de interpretação ao regime previsto pelo Regulamento n.º 3887/92 na sua versão inicial, antes das alterações operadas pelos Regulamentos n.os 229/95 e 1648/95. No entanto, é importante notar que o Regulamento n.º 2988/95 (31) entrou em vigor posteriormente ao despacho de reenvio.
44 O Tribunal de Justiça já recolheu as observações escritas dos intervenientes a propósito da incidência desta reforma sobre as respostas a dar às questões submetidas. Embora todos concordem que esta reforma regula o problema suscitado pelo juiz nacional na questão prejudicial, as opiniões divergem no que respeita à questão de saber se esta reforma se aplica retroactivamente ao litígio pendente na High Court.
45 Temos que nos pronunciar sobre este ponto. A análise dos diplomas reformados poderia eventualmente fornecer ao juiz nacional elementos úteis para a solução do seu processo. No entanto, há que responder igualmente à questão tal como foi formulada na decisão de reenvio, na medida em que o referido juiz não foi interrogado sobre o interesse desta reforma para a solução do seu litígio e que só ele aprecia a oportunidade e a pertinência da questão que submete ao Tribunal de Justiça (32); e isto tanto mais que ignoramos as competências precisas do juiz a quo no âmbito da apreciação que lhe é pedida (contencioso da responsabilidade ou da legalidade).
46 Abordaremos, em primeiro lugar, esta primeira questão tal como foi apresentada pelo juiz de reenvio, antes de nos interrogarmos sobre o alcance das alterações operadas pelos regulamentos de 1995.
A - Interpretação do artigo 9.º, n.os 2 a 4, do Regulamento n.º 3887/92 antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95
47 Importa fornecer previamente um esclarecimento sobre a redacção do artigo 9.º, n.º 4, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 3887/92 que nos servirá de base de análise. Não é contestado que a versão inglesa inicial desta disposição contém um erro e que há que lê-la em conformidade com os termos utilizados nas outras versões linguísticas. Assim, esta disposição deve ser lida «As áreas determinadas em aplicação dos n.os 1 a 3...» e não «1 e 3». De resto, este erro foi corrigido pelo Regulamento n.º 229/95 e a versão inglesa está actualmente em conformidade com as outras versões linguísticas.
48 O artigo 9.º tem a seguinte redacção:
«1. Sempre que se verificar que a área efectivamente determinada é superior à declarada no pedido de ajudas `superfícies', será tomada em consideração para o cálculo do montante da ajuda a área declarada.
2. Sempre que se verificar que a área declarada num pedido de ajudas `superfícies' excede a área determinada, o montante da ajuda será calculado com base na área efectivamente determinada aquando do controlo. Todavia, salvo caso de força maior, a área efectivamente determinada será diminuída:
- do dobro do excedente verificado, no caso de este ser superior a 2%, ou a 2 hectares, e inferior ou igual a 10% da área determinada,
- de 30%, no caso de o excedente verificado ser superior a 10% e inferior ou igual a 20% da área determinada.
No caso de o excedente verificado ser superior a 20% da área determinada, não será concedida qualquer ajuda ligada à superfície.
Todavia, se se tratar de uma falsa declaração feita deliberadamente ou por negligência grave, o agricultor em causa será excluído do benefício:
- do regime de ajuda em causa a título do ano civil em questão
e
- em caso de uma falsa declaração feita deliberadamente, de qualquer regime de ajuda referido no n.º 1 do artigo 1.º do Regulamento (CEE) n.º 3508/92 a título do ano civil seguinte, em relação a uma área igual àquela para a qual tiver sido recusado o seu pedido de ajudas.
As diminuições acima referidas não serão aplicadas se, relativamente à determinação da área, o agricultor provar que se baseou correctamente em informações reconhecidas pela autoridade competente.
Para efeitos da aplicação do presente artigo, as parcelas colocadas em pousio para a produção de matérias-primas destinadas ao fabrico de produtos não alimentares, relativamente às quais o agricultor não tenha cumprido todas as obrigações que lhe incumbem, serão consideradas como superfícies não encontradas aquando do controlo.
Para efeitos da aplicação do presente artigo, entende-se por `área determinada' aquela em relação à qual tenham sido respeitadas todas as condições regulamentares.
3. Para efeitos da aplicação dos n.os 1 e 2, serão tomadas em consideração, exclusiva e separadamente, as superfícies forrageiras, as superfícies objecto de retirada de terras e as ocupadas com culturas arvenses relativamente às quais seja aplicável um montante de ajuda diferente.
4. As áreas determinadas para o cálculo da ajuda, em conformidade com o presente artigo, serão utilizadas:
- no âmbito da retirada de terras, no cálculo da superfície máxima elegível para os pagamentos compensatórios aos produtores de culturas arvenses,
- no cálculo do limite dos prémios previstos nos artigos 4.º-G e 4.º-H do Regulamento (CEE) n.º 805/68, assim como da indemnização compensatória.
Todavia, nos casos referidos no n.º 2, primeiro e segundo travessões do primeiro parágrafo, o cálculo da superfície máxima elegível para pagamentos compensatórios aos produtores de culturas aráveis faz-se com base na superfície efectivamente determinada de retirada de terras...».
49 Para compreender o problema que se coloca ao juiz nacional, parece-me útil ilustrá-lo com algumas palavras.
50 O agricultor que pretenda obter uma ajuda (ou um pagamento compensatório) para uma cultura arvense específica ao abrigo do regime geral previsto pelo Regulamento n.º 1765/92 (33) deve, em conformidade com o disposto no artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento n.º 3887/92, declarar a área da(s) parcela(s) para a(s) qual (quais) requer a atribuição de um subsídio «superfícies», bem como a localização e a utilização da(s) parcela(s) em questão. Além disso, em conformidade com o artigo 4.º, n.º 4, do Regulamento n.º 3887/92, é obrigado a declarar a superfície de terras retiradas indispensável à determinação da superfície máxima elegível para os pagamentos compensatórios «culturas arvenses» em causa. As possibilidades de erro sobre as superfícies declaradas podem ocorrer na superfície da terra arável cultivada ou na superfície das terras retiradas, ou em ambas. Consequentemente, trata-se de saber qual será a incidência de um erro cometido de boa-fé na declaração de superfície de terras retiradas, verificando-se uma diferença de mais de 20% entre a superfície de terras retiradas determinada após controlo e a superfície de terras retiradas declarada, sobre o cálculo da ajuda «superfícies» «culturas arvenses». É útil recordar, a título indicativo, que este agricultor pode igualmente requerer uma «compensação» pela retirada de terras que tenha devido efectuar (34).
51 O juiz nacional interroga-se se o artigo 9.º, n.º 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 3887/92, que dispõe - recorde-se - que, «No caso de o excedente verificado ser superior a 20% da área determinada, não será concedida qualquer ajuda ligada à superfície» deve ser interpretado, na hipótese de facto anteriormente evocada, no sentido de que o agricultor perde o direito não só à ajuda «retirada de terras» mas igualmente à ajuda para a cultura arvense solicitada.
52 A Comissão e o Governo do Reino Unido consideram que se impõe dar resposta afirmativa. Entendem que uma diferença de mais de 20% entre a superfície declarada de terras retiradas e a superfície determinada após controlo tem o mesmo efeito que a verificação da inexistência de qualquer superfície. Um erro na declaração de terras retiradas teria consequências não só no regime da ajuda «terras retiradas», mas igualmente no regime da ajuda «culturas arvenses» reclamada pelo agricultor. Baseiam esta interpretação nos objectivos prosseguidos pelo artigo 9.º e na redacção desta disposição inserida no seu contexto legislativo.
53 A NFU não é desta opinião. Afirma que semelhante leitura tem consequências bastante gravosas, injustas e desproporcionadas para os agricultores que se tenham enganado de boa-fé. Propõe outra leitura que permitiria limitar os efeitos drásticos (perda das ajudas «terras retiradas» e das ajudas «culturas arvenses») de tal erro. Em sua opinião, há que aplicar a regra segundo a qual o cálculo da superfície máxima elegível para os pagamentos compensatórios para estes produtores de culturas arvenses se faz com base na superfície efectivamente determinada e na proporção das diferentes culturas. A NFU acrescenta que por superfície determinada se deve entender a efectivamente verificada após controlo, sem ter em conta as penalidades previstas no artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento n.º 3887/92.
54 Pensamos que a NFU acrescenta ao diploma em causa disposições que ele não contém. Em contrapartida, a interpretação defendida pela Comissão e pelo Governo do Reino Unido parece-nos dever ser acolhida por três razões essenciais.
55 Em primeiro lugar, a articulação lógica das prescrições contidas nos diferentes números desta disposição é favorável a esta tese. Passemos a analisar este artigo.
56 O artigo 9.º, n.º 3, estabelece que, para efeitos de cálculo de uma superfície elegível (referência aos n.os 1 e 2 do artigo 9.º), são tomadas em consideração, exclusiva e separadamente, as superfícies forrageiras, as superfícies objecto de retirada de terras e as ocupadas com culturas arvenses relativamente às quais seja aplicável um montante de ajuda diferente.
57 Assim, relativamente ao exemplo anteriormente exposto (35), o agricultor deve declarar a superfície de terras retiradas e de terras cultivadas separadamente, indicando designadamente o tipo de culturas praticadas, procedendo-se distintamente à verificação da exactidão dos dados fornecidos.
58 O artigo 9.º, n.º 2, define as regras que permitem determinar a superfície que será tomada em consideração para o cálculo da ajuda (determinação da área elegível), quando se verifica que a superfície declarada no pedido de ajudas «superfícies» é superior à efectivamente determinada após controlo.
59 Em tais hipóteses, o princípio (36) é que a superfície efectivamente determinada através das verificações ou controlos é a que deve ser tomada em conta para o cálculo da ajuda.
60 Duas séries de excepções, expressas no regulamento pelos advérbios «todavia», são previstas a fim de ter em conta a boa ou má-fé do declarante (37).
61 A primeira série de excepções dá lugar a três penalidades (38) e apenas tem em vista a hipótese do declarante que se engana de boa-fé. Neste caso, é tomado em consideração o quantum do erro. Assim, a área elegível será determinada segundo o método de cálculo seguinte:
- determinação da superfície real após controlo;
- cálculo da diferença entre esta superfície e a superfície declarada no pedido de ajudas (a seguir «E»);
- determinação da penalidade estabelecida em função das prescrições legais que figuram no artigo 9.º, n.º 2, primeiro parágrafo, segunda frase, primeiro e segundo travessões, do Regulamento n.º 3887/92.
Para que o erro não seja de natureza a impedir a determinação de uma área elegível e não precluda o direito à ajuda, E deve situar-se entre 3% e 20%. Se E for superior a 20%, nenhuma área elegível poderá ser calculada, na medida em que a penalidade consistirá na perda da ajuda ligada à superfície (39). Por outras palavras, qualquer E superior a 20% tem as mesmas consequências que a inexistência de superfície.
62 Retomando o nosso exemplo anterior (40), uma vez que o agricultor se enganou em mais de 20% na declaração de superfície «retirada de terras», considera-se que não retirou nenhuma terra. Ora, como este dado é necessário para o cálculo da área elegível para a ajuda «culturas arvenses», tal ajuda não lhe poderá ser atribuída uma vez que não se pode determinar esta área elegível. Consequentemente, perde o direito à ajuda «culturas arvenses» específica e à ajuda «retirada de terras» correspondente, sendo certo que apenas se enganou, de boa-fé, em mais de 20% na área «retirada de terras». A dupla função atribuída à obrigação de retirada de terras fica assim perfeitamente ilustrada (41).
63 À segunda série de excepções correspondem duas penalidades. Aplica-se exclusivamente nas hipóteses em que o declarante fornece deliberadamente uma falsa declaração ou age com negligência grave (42).
- Se o agricultor forneceu uma falsa declaração por negligência grave, a penalidade consistirá na exclusão do regime de ajudas em relação ao ano correspondente (43), seja qual for a diferença entre a superfície determinada após controlo e a superfície declarada;
- em contrapartida, em caso de declaração deliberadamente falsa, é aplicada uma penalidade da mesma natureza que as previstas para as falsas declarações feitas com negligência grave e, além disso, está prevista a exclusão de todos os regimes de ajudas do sistema integrado durante o ano subsequente em relação a uma área igual àquela para a qual o pedido de ajudas tiver sido recusado (ou seja, a área declarada) (44).
64 O artigo 9.º, n.º 4, define o modo de cálculo da ajuda no caso de ter sido detectada uma diferença entre a superfície declarada e a superfície determinada após controlo.
65 O seu primeiro parágrafo, primeiro e segundo travessões, fixa o princípio: as áreas estabelecidas nos n.os 1 a 3 devem ser tomadas em conta para o cálculo da ajuda. As disposições que figuram no artigo 9.º, n.º 4, primeiro parágrafo, primeiro e segundo travessões, do Regulamento n.º 3887/92 devem ser lidas em conjugação com os n.os 1 e 2, primeiro parágrafo, primeira frase, do artigo 9.º, que estabelecem os princípios que orientam a determinação da superfície elegível em caso de diferença entre as superfícies declaradas e as superfícies determinadas.
66 O seu segundo parágrafo é apresentado como uma excepção ao princípio, também expressa pelo advérbio «todavia». Estabelece as regras de cálculo da ajuda unicamente nas hipóteses em que a diferença, resultante de um erro cometido de boa-fé, se situa entre 3% e 20%. Estas disposições devem ser lidas em conjugação com o n.º 2, primeiro parágrafo, segunda frase, primeiro e segundo travessões, do artigo 9.º A expressão «superfície efectivamente determinada» de retirada de terras contida nesta disposição deve ser entendida no sentido de superfície determinada após controlo e uma vez aplicadas as penalidades previstas no artigo 9.º, n.º 2, primeiro parágrafo, segunda frase, primeiro e segundo travessões, sem o que a remissão para estas disposições, que tratam da determinação da área elegível após aplicação das penalidades, não teria qualquer sentido.
67 Nada está previsto para as outras hipóteses de erros (erro de boa-fé em mais de 20%, negligência grave, falsa declaração feita deliberadamente), uma vez que, nesses casos, aplica-se o n.º 2, segundo e terceiro parágrafos, do artigo 9.º Na impossibilidade de determinar uma superfície elegível não há que calcular a ajuda.
68 A segunda razão que milita a favor da interpretação sustentada pela Comissão e pelo Governo do Reino Unido reside no objectivo prosseguido pelo Regulamento n.º 1648/95.
69 A reforma resultante do Regulamento n.º 1648/95 visa modificar as sanções imputáveis aos produtores de culturas arvenses na hipótese de se enganarem, de boa-fé, na declaração de área de terras retiradas:
«Considerando que, para simplificar as sanções `superfícies' e `animais', as disposições relativas à sua aplicação devem ser alteradas; que, uma vez que, depois da adopção do Regulamento (CEE) n.º 3887/92 da Comissão, alterado pelo Regulamento (CE) n.º 229/95, as regras relativas à retirada de terras foram alteradas, nomeadamente através da adopção das disposições que permitem a transferência da obrigação de retirada de terras de um produtor para outro e da retirada voluntária de terras, é adequado alterar as referidas sanções...» (45).
70 O artigo 9.º, n.º 4, alínea a), segundo parágrafo, do regulamento impugnado foi alterado pelo Regulamento n.º 1648/95 nos seguintes termos:
«O cálculo da superfície máxima elegível para pagamentos compensatórios aos produtores de culturas arvenses far-se-á com base na superfície efectivamente determinada de retirada de terras e na proporção das diferentes culturas.»
71 A interpretação do artigo 9.º, n.os 2 a 4, do Regulamento n.º 3887/92, na sua versão original, proposta pela NFU (46) está em exacta conformidade com o conteúdo do novo texto. Concordar com a interpretação da NFU traduzir-se-ia em considerar que a reforma efectuada pelo Regulamento n.º 1648/95 foi supérflua.
72 A alteração introduzida no artigo 9.º basta para demonstrar que, antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95, quando a superfície de terras retiradas declarada no pedido de ajudas fosse superior em mais de 20% à verificada no controlo, não se procedia a nenhuma determinação da superfície de terras retiradas e, consequentemente, os agricultores em causa não eram elegíveis para os pagamentos compensatórios na proporção das suas culturas arvenses.
73 Finalmente, o artigo 9.º, n.os 2 a 4, do regulamento impugnado visa alcançar objectivos fixados pelo legislador comunitário (47), garantindo o respeito pelas obrigações de retirada de uma certa superfície de terras, condição necessária para a concessão dos pagamentos compensatórios «terras aráveis» (48), de declaração das parcelas de terras e de eliminação das irregularidades e das fraudes relativas a estas obrigações (49).
74 Em conclusão, por todas as razões anteriormente evocadas, sugerimos que o Tribunal de Justiça responda afirmativamente à primeira questão, tal como formulada pelo juiz de reenvio.
B - Interpretação do artigo 9.º, n.os 2 a 4, do Regulamento n.º 3887/92 após a entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95
75 O n.º 2, primeiro parágrafo, segunda frase, primeiro e segundo travessões, do artigo 9.º do regulamento impugnado, bem como o n.º 4, alínea a), do mesmo artigo foram alterados do seguinte modo por regulamentos de 1995 (50):
«2. - do dobro do excedente verificado, no caso de este ser superior a 3%, ou a 2 hectares, e inferior ou igual a 20% da área determinada (51).
...
4. a) As áreas determinadas em aplicação dos n.os 1 a 3 para o cálculo da ajuda serão utilizadas para o cálculo do limite dos prémios previstos nos artigos 4.º-G e 4.º-H do Regulamento (CEE) n.º 805/68, bem como para o cálculo da indemnização compensatória.
O cálculo da superfície máxima elegível para pagamentos compensatórios aos produtores de culturas arvenses far-se-á com base na superfície efectivamente determinada de retirada de terras e na proporção das diferentes culturas» (52).
76 O novo artigo 9.º, conforme alterado pelo Regulamento n.º 1648/95, atenua, em certa medida, as sanções aplicáveis aos agricultores que se enganam, de boa-fé, nos seus pedidos de ajudas.
77 Deste modo, as sanções que existiam na vigência do antigo texto em caso de erro de boa-fé sobre a área «terras retiradas» já não acarretam a aplicação das penalidades previstas pelo artigo 9.º, n.º 2, primeiro parágrafo, última frase, primeiro e segundo travessões, e segundo parágrafo, do Regulamento n.º 3887/92, alterado pelo Regulamento n.º 1648/95, seja qual for a dimensão do erro. Nestas hipóteses, o cálculo da superfície máxima elegível para a determinação do montante da ajuda «culturas arvenses» faz-se com base na superfície colocada em pousio efectivamente determinada após controlo e na proporção das diferentes culturas. Assim, a expressão «superfície efectivamente determinada de retirada de terras» deve ser entendida no sentido de que designa a superfície determinada após controlo, sem tomar em consideração as penalidades, sem o que o alcance desta reforma seria reduzido a zero (53).
78 Nos termos do artigo 2.º do Regulamento n.º 1648/95, estas disposições entraram em vigor após os factos submetidos à apreciação do juiz de reenvio.
79 No entanto, a entrada em vigor do Regulamento n.º 2988/95 é susceptível de esclarecer oportunamente o juiz nacional.
80 Os objectivos prosseguidos pelo Regulamento n.º 2988/95 são zelar pelos interesses financeiros da Comunidade, lutar eficazmente contra a fraude lesiva destes (54), mas igualmente procurar que as medidas adoptadas respeitem a exigência geral de equidade e o princípio da proporcionalidade (55).
81 O seu artigo 2.º, n.º 2, dispõe que: «Não pode ser aplicada qualquer sanção administrativa que não tenha sido prevista num acto comunitário anterior à irregularidade. Se disposições da regulamentação comunitária que estabelecem sanções administrativas forem alteradas em momento posterior, as disposições menos severas são aplicáveis retroactivamente» (56).
82 Nos termos do seu artigo 1, n.º 2, a «irregularidade» na acepção do regulamento é definida como «... qualquer violação de uma disposição do direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida».
83 O Governo do Reino Unido contesta a aplicação imediata destas medidas mais ligeiras ao litígio submetido à apreciação da High Court. Em sua opinião, nenhuma disposição do Regulamento n.º 2988/95 é susceptível de desencadear a aplicação retroactiva deste texto a situações nascidas antes da sua adopção.
84 A Comissão e a recorrente no processo principal sustentam, em contrapartida, que o Regulamento n.º 2988/95 contém o princípio da aplicação imediata das sanções administrativas mais ligeiras.
85 Partilhamos a opinião da Comissão e da NFU essencialmente por duas razões.
86 Em primeiro lugar, a leitura que propõem está em conformidade com o objectivo prosseguido pelo legislador comunitário. Este último esclarece no décimo considerando do referido regulamento que, «... em virtude da exigência geral de equidade e do princípio da proporcionalidade, bem como à luz do princípio non bis in idem, convém prever, na observância do acervo comunitário e das disposições previstas nas regulamentações comunitárias específicas vigentes aquando da entrada em vigor do presente regulamento, disposições adequadas para evitar a cumulação de sanções pecuniárias comunitárias e de sanções penais nacionais impostas pelos mesmos factos à mesma pessoa...» (57).
87 As situações nascidas antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 2988/95 estavam portanto presentes no espírito dos redactores e a sua preocupação era realmente evitar que fossem aplicadas sanções contrárias aos princípios da equidade e da proporcionalidade. Esta legislação não tem por objectivo, e não pode ter como consequência, modificar situações adquiridas (ou seja, definitivas), mas, em contrapartida, destina-se a ser aplicada a situações passadas cujas consequências não sejam definitivas, na medida em que as novas disposições sejam mais favoráveis aos operadores económicos.
88 Em segundo lugar, a disposição em causa figura no título I do Regulamento n.º 2988/95, intitulado «Princípios gerais». Deve ser interpretada no sentido de que se destina a transpor, no domínio específico das disposições comunitárias que têm por finalidade salvaguardar os interesses financeiros das Comunidades, o princípio, há muito existente na grande maioria dos Estados-Membros, da aplicação imediata das sanções penais ou administrativas mais ligeiras.
89 Em conclusão, na medida em que a reforma operada pelo Regulamento n.º 2988/95 seja susceptível de fornecer elementos úteis para a solução do litígio submetido ao juiz de reenvio (58), compete-lhe tomar em consideração a nova redacção do artigo 9.º, n.º 4, alínea a), segundo parágrafo, do Regulamento n.º 3887/92.
II - Segunda questão
90 Esta questão tem por objecto a interpretação do artigo 9.º, n.os 2 a 4, do Regulamento n.º 3887/92, em conjugação com as disposições relativas ao regime de ajudas aplicável «aos animais», antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95. O juiz nacional pergunta ao Tribunal, em substância, que declare se este texto deve ser interpretado no sentido de que prevê a supressão de qualquer pagamento ligado aos «animais» a favor dos agricultores cuja superfície forrageira efectivamente determinada na sequência do controlo efectuado pelas autoridades competentes se revelar inferior à superfície declarada no pedido de ajudas, verificando-se uma diferença superior a 20%, mas não havendo intenção de fraude ou negligência grave.
91 Todos os intervenientes estão de acordo em considerar que a resposta a esta questão deve ser afirmativa.
92 De acordo com o que anteriormente afirmámos (59), só há uma superfície a declarar neste caso: a superfície forrageira (60). O artigo 9.º, n.º 4, do Regulamento n.º 3887/92 dispõe que a superfície assim determinada é utilizada «no cálculo do limite dos prémios previstos nos artigos 4.º-G e 4.º-H do Regulamento n.º 805/68». Estes artigos do Regulamento n.º 805/68, alterados pelo Regulamento n.º 2066/92, prevêem que o pagamento do prémio especial e do prémio à vaca em aleitamento fica condicionado à aplicação de um factor de densidade dos animais na exploração. Este factor de densidade é expresso em número de CN em relação à superfície forrageira da exploração consagrada à alimentação dos animais.
93 Assim, a superfície forrageira é um elemento essencial do sistema, uma vez que constitui uma condição de elegibilidade para os prémios previstos.
94 Além disso, contrariamente aos pagamentos compensatórios concedidos aos produtores de culturas arvenses, o Regulamento n.º 2066/92 não prevê que esta superfície forrageira dê direito, autonomamente, a qualquer ajuda. Por isso, um erro de boa-fé sobre mais de 20% da superfície forrageira não terá incidência sobre a concessão dos prémios «animais» relacionados com essa superfície.
95 Dado que o Regulamento n.º 1648/95 não alterou a situação desses agricultores, as mesmas penalidades são aplicáveis desde a sua entrada em vigor.
96 Consequentemente, sugerimos que seja dada resposta afirmativa à segunda questão. Atendendo às respostas dadas às primeira e segunda questões prejudiciais, a quarta questão, relativa a outra interpretação que poderia ser dada ao regulamento impugnado, fica sem objecto.
III - Terceira e quinta questões
97 A terceira questão prejudicial fornece precisões relativamente à quinta questão. O juiz de reenvio pede ao Tribunal para apreciar a validade do artigo 9.º, n.os 2 a 4, do Regulamento n.º 3887/92, antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95, tendo em conta, nomeadamente, os princípios da segurança jurídica, da não discriminação e da proporcionalidade.
98 A recorrente no processo principal sustenta que as sanções previstas no artigo 9.º, n.os 2 a 4, do Regulamento n.º 3887/92, antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95, no que respeita aos agricultores que se enganam de boa-fé em mais de 20% na declaração de área de terras retiradas e na declaração de superfície forrageira, são contrárias aos princípios da segurança jurídica, da não discriminação e da proporcionalidade.
A - Alegada violação do princípio da segurança jurídica
99 A recorrente no processo principal considera que a falta de clareza do artigo 9.º, n.º 2, segundo parágrafo, antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95, é susceptível de a privar dos seus direitos às ajudas em questão.
100 O Tribunal de Justiça tem decidido de forma reiterada que o princípio da segurança jurídica constitui um princípio fundamental de direito comunitário (61), que exige, designadamente, que uma regulamentação que impõe encargos ao contribuinte seja clara e precisa, a fim de que este possa conhecer sem ambiguidades os seus direitos e obrigações (62).
101 No caso vertente, no que respeita às penalidades aplicadas aos agricultores que se enganam, de boa-fé, em mais de 20% na declaração de superfície forrageira, o sentido da disposição impugnada e as consequências da sua aplicação são claros (63). Em contrapartida, no que respeita às penalidades aplicáveis aos agricultores que se enganam, de boa-fé, em mais de 20% na declaração de área de terras retiradas, é verdade que o texto em questão é complexo e a sua compreensão depende de uma leitura muita atenta, em razão de duas ordens de dificuldades diferentes.
102 Em primeiro lugar, incorrecções de redacção e de apresentação formal tornam difícil a leitura do texto. Por exemplo, parece-nos incorrecto ter estabelecido um princípio e uma excepção no mesmo parágrafo (64); inversamente, é lamentável que não se tenham inserido num parágrafo único as diferentes penalidades decorrentes dos erros cometidos de boa-fé (65). Esta redacção constitui sem dúvida um obstáculo à compreensão rápida do regulamento impugnado, a ponto de a NFU se interrogar, legitimamente, sobre o respeito pelo princípio da segurança jurídica. Todavia, não pensamos que estes defeitos puramente formais tenham «ferido de ambiguidade» o conteúdo do texto em causa. A NFU, de resto, não o demonstra, na medida em que a interpretação que propõe acrescenta manifestamente ao texto disposições que ele não contém.
103 Por outro lado, e sobretudo, a aridez da leitura deve-se ao tecnicismo da matéria. Como justamente salienta a Comissão, o direito comunitário agrícola é complexo em razão do seu próprio objecto, uma vez que, por um lado, é constituído por um conjunto de disposições legislativas frequentemente interligadas e, por outro, a sua execução depende da avaliação de situações económicas delicadas. Por este facto, a redacção concisa, precisa e simultaneamente completa de uma disposição legislativa é uma tarefa árdua.
104 No entanto, este direito destina-se aos profissionais, familiarizados com a matéria, praticando-a quotidianamente, podendo-se considerar que o que o leigo apreende com dificuldade colocará menos problemas ao especialista. O artigo 9.º, n.º 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 3887/92 não escapa a esta regra e se a sua leitura rápida, isolada, prejudica a sua boa compreensão, em contrapartida, uma leitura minuciosa permite apreender o sentido e as consequências da aplicação das referidas disposições sem ambiguidades. De resto, na audiência a Comissão indicou que essas disposições tinham sido aplicadas sem dificuldade aparente na maior parte dos Estados-Membros.
105 Assim, há que concluir que não se verificou a violação do princípio da segurança jurídica.
B - Violação do princípio da igualdade de tratamento
106 A recorrente no processo principal considera que o artigo 9.º, n.º 2, segundo parágrafo, do regulamento impugnado permite aplicar, em violação do princípio da igualdade de tratamento, sanções idênticas às aplicáveis a agricultores que cometem erros de natureza e intensidade diferentes.
107 Assim, alega que, tratando-se do agricultor que explora um tipo único de cultura arvense para a qual pede um único tipo de ajuda, ou ainda na hipótese de um criador de bovino que apenas desenvolve esta actividade e para a qual apenas pede a ajuda «animal» especial, o erro cometido de boa-fé sobre mais de 20% da superfície de terras retiradas ou da superfície forrageira terá as mesmas consequências (66) que o que conduz à aplicação de uma sanção ao agricultor e ao criador que produz uma falsa declaração por negligência grave na declaração de superfícies (67). Estas sanções traduzem-se na supressão da ajuda «superfície» ou da ajuda «animal» para o ano civil em causa, de facto para os primeiros, de direito para o segundos.
108 Assinala que a natureza dos erros é diferente porque, no primeiro caso, o comportamento do agricultor não é culposo, ao contrário do segundo caso, e que esses erros, embora de natureza e intensidade diferentes, têm as mesmas consequências. Conclui que o princípio geral da igualdade de tratamento em direito comunitário é violado.
109 Segundo a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, a proibição de discriminação enunciada no artigo 40.º, n.º 3, do Tratado CE é um mero afloramento particular do princípio geral da igualdade, que quer que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a menos que um tal tratamento seja objectivamente justificado (68).
110 Como observam o Governo do Reino Unido e a Comissão, as condições de execução das sanções aplicáveis aos dois grupos distintos de agricultores acima descritos pela NFU não são comparáveis.
111 Efectivamente, nos termos do artigo 9.º, n.º 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 3887/92, a ajuda solicitada pelo agricultor para uma cultura arvense específica será recusada unicamente se o engano na declaração de retirada de terras for superior a 20% ou se esta sobreavaliação constar da declaração de terra arável especial. Do mesmo modo, o criador só deixará de receber a ajuda específica «animal» se cometer um erro de mais de 20% na declaração de superfície forrageira.
112 Em contrapartida, nos termos do artigo 9.º, n.º 2, terceiro parágrafo, do regulamento impugnado, as ajudas solicitadas pelo agricultor e pelo criador não lhes serão concedidas quando tenham efectuado uma falsa declaração por negligência grave, seja qual for o excedente verificado entre a superfície declarada e a determinada após controlo.
113 Resulta de quanto precede que a situação dos dois grupos de agricultores acima mencionados pela NFU não é comparável e não é tratada de modo igual.
114 Em consequência, a acusação baseada na violação do princípio da não discriminação deve ser rejeitada.
C - Fundamento baseado na violação do princípio da proporcionalidade
115 A NFU e o Governo do Reino Unido sustentam que as sanções previstas no artigo 9.º, n.º 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 3887/92 não respeitam o princípio da proporcionalidade.
116 Este princípio geral do direito comunitário exige que os actos das instituições comunitárias não ultrapassem os limites do adequado e necessário à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo-se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida, e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos pretendidos (69).
117 Resulta da jurisprudência assente deste Tribunal que, tratando-se da avaliação de uma situação económica complexa, o que é o caso em matéria de PAC, as instituições comunitárias gozam de um largo poder de apreciação (70). Assim, ao fiscalizar o exercício de tal competência, o juiz deve limitar-se a examinar se ela não está eivada de um erro manifesto ou de um desvio de poder, ou se a instituição, autora do acto em causa, não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação (71).
118 A sanção que consiste na supressão de qualquer ajuda à superfície no caso de o agricultor ter cometido, de boa-fé, um erro de mais de 20% na declaração de superfície de terras retiradas ou forrageira não será manifestamente inadequada aos objectivos prosseguidos?
119 No que respeita aos objectivos prosseguidos pela medida em causa, resulta do regulamento impugnado que ela se destina a penalizar eficazmente as irregularidades e as fraudes e, para tanto, o legislador comunitário esclareceu que havia que prever sanções escalonadas de acordo com a gravidade da irregularidade cometida, podendo ir até à exclusão total do benefício de um regime no ano em causa e no ano seguinte (72).
120 Assim, resulta dos objectivos assim expostos que a exclusão total de uma ajuda é, na escala das penas previstas, a sanção mais gravosa. Tal sanção, segundo o legislador comunitário, deve ser reservada aos comportamentos mais graves.
121 Três tipos de comportamento condenável que um agricultor pode adoptar no momento da declaração de superfície são repertoriados: o erro de boa-fé, a negligência grave e a falsa declaração deliberada.
122 É incontestável que um agricultor que se engana, de boa-fé, isto é, sem intenção de fraude, não tem um comportamento desonesto e que, nesse caso, aplicar-lhe uma das sanções mais pesadas (73) é incompatível com os objectivos prosseguidos e, por conseguinte, necessária e manifestamente inadequado.
123 Além disso, o regulamento impugnado, ao aplicar as mesmas sanções a agricultores que praticaram irregularidades de natureza diferente, equipara o agricultor honesto e o agricultor negligente ou de má-fé. Por outras palavras, além de uma certa margem de erro, o agricultor de boa-fé é objecto de uma presunção de má-fé, em contradição com os próprios termos do diploma (74).
124 Uma vez que as irregularidades imputadas, no caso vertente, aos operadores em causa são de gravidade consideravelmente diversa, o legislador comunitário deveria ter tido isso em conta (75).
125 Por conseguinte, o artigo 9.º, n.º 2, do regulamento impugnado não traduz fielmente os objectivos prosseguidos pelo legislador comunitário.
126 Finalmente, parece-nos que para alcançar estes objectivos poderiam ter sido aplicadas outras medidas igualmente eficazes e menos coercivas. Por exemplo, prever que, na falta de intenção desonesta ou fraudulenta por parte do agricultor e para lá de um certo limite de afastamento entre a superfície declarada e a superfície verificada após controlo, só uma ajuda de montante fixo estabelecida a nível comunitário poderia ser concedida.
127 Consequentemente, pensamos que a acusação baseada na violação do princípio da proporcionalidade deve ser acolhida.
128 Assim, convido o Tribunal de Justiça a declarar inválido o artigo 9.º, n.º 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 3887/92 (antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95).
Conclusão
129 Atendendo às observações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio:
«1) O artigo 9.º, n.os 2 a 4, do Regulamento (CEE) n.º 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, antes da entrada em vigor do Regulamento (CE) n.º 1648/95 da Comissão, de 6 de Julho de 1995, que altera o Regulamento n.º 3887/92, já referido, deve ser interpretado no sentido de que proíbe a concessão de qualquer ajuda ligada à superfície a favor dos agricultores cuja superfície efectivamente determinada de retirada de terras se revelar inferior à declarada no pedido de ajudas, verificando-se uma diferença superior a 20%, mas não havendo intenção de fraude ou negligência grave.
2) O artigo 9.º, n.os 2 a 4, do Regulamento n.º 3887/92, antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95, deve ser interpretado no sentido de que proíbe o pagamento de qualquer prémio para os bovinos a favor dos agricultores cuja superfície forrageira efectivamente determinada se revelar inferior à declarada no pedido de ajudas `superfícies', verificando-se uma diferença superior a 20%, mas não havendo intenção de fraude ou negligência grave.
3) O artigo 9.º, n.º 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 3887/92, antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 1648/95, é inválido na medida em que proíbe o pagamento de qualquer prémio para os bovinos a favor dos agricultores que se enganam em mais de 20% na declaração de superfície de terras retiradas e na declaração de superfície forrageira, na falta de intenção de fraude ou de negligência grave.»
(1) - JO L 391, p. 36.
(2) - Segundo considerando do Regulamento (CEE) n.º 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 181, p. 12); primeiro e quarto considerandos do Regulamento (CEE) n.º 2066/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que altera o Regulamento (CEE) n.º 805/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino e revoga o Regulamento (CEE) n.º 468/87, que estabelece as regras de execução do regime do prémio especial concedido aos produtores de carne de bovino, bem como o Regulamento (CEE) n.º 1357/80, que instaura um sistema de prémios para a manutenção de vacas em aleitamento (JO L 215, p. 49).
(3) - Segundos considerandos dos Regulamentos n.os 1765/92 e 2066/92.
(4) - Décimo terceiro considerando do Regulamento n.º 1765/92.
(5) - Décimo considerando do Regulamento n.º 2066/92.
(6) - Sétimo considerando do Regulamento (CEE) n.º 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, que estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitários (JO L 355, p. 1); terceiro e quarto considerandos do regulamento impugnado.
(7) - Primeiro considerando do Regulamento n.º 3508/92; nono considerando do Regulamento n.º 3887/92.
(8) - Regulamento de 27 de Junho de 1968 que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157).
(9) - Regulamento de 23 de Dezembro de 1992 que estabelece normas de execução dos regimes de prémios previstos no Regulamento n.º 805/68 e revoga os Regulamentos (CEE) n.º 1244/82 e (CEE) n.º 714/89 (JO L 391, p. 20).
(10) - Ou seja, uma ajuda cujo regime está ligado à declaração de superfície das parcelas agrícolas.
(11) - Segundo considerando do Regulamento n.º 1765/92.
(12) - Ibidem, quinto considerando.
(13) - Ibidem, décimo primeiro e décimo segundo considerandos.
(14) - Em contrapartida, nos termos do décimo sexto considerando do Regulamento n.º 1765/92, não é imposta nenhuma exigência de retirada de terras aos pequenos produtores.
(15) - Décimo terceiro considerando do Regulamento n.º 1765/92, sublinhado nosso.
(16) - Ibidem, décimo quarto considerando, sublinhado nosso.
(17) - Ibidem, décimo quinto considerando.
(18) - Primeiro considerando do Regulamento n.º 3887/92.
(19) - Primeiro considerando do Regulamento n.º 3508/92.
(20) - Terceiro considerando do Regulamento n.º 3508/92 e sétimo considerando do regulamento impugnado.
(21) - Nono considerando do regulamento impugnado.
(22) - Ibidem, primeiro considerando.
(23) - Ou seja, o tipo de cultura, ou de cobertura vegetal, ou a inexistência de cultura.
(24) - Artigos 6.º a 16.º do regulamento impugnado.
(25) - Regulamento de 3 de Fevereiro de 1995 que altera o Regulamento n.º 3887/92 e o Regulamento (CE) n.º 762/94 (JO L 27, p. 3).
(26) - Regulamento de 6 de Julho de 1995 que altera o Regulamento n.º 3887/92 (JO L 156, p. 27).
(27) - Terceiro considerando do Regulamento n.º 229/95, sublinhado nosso.
(28) - Sublinhado nosso.
(29) - V. n.os 75 a 89 das nossas conclusões.
(30) - Despacho de reenvio, tradução portuguesa, p. 7.
(31) - Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1).
(32) - V. jurisprudência constante desde o acórdão de 5 de Fevereiro de 1963, Van Gend en Loos (26/62, Colect. 1962-1964, p. 205).
(33) - Artigos 2.º e 7.º
(34) - Ibidem, artigo 2.º, n.º 5, segundo parágrafo.
(35) - N.º 50 das nossas conclusões.
(36) - Artigo 9.º, n.º 2, primeiro parágrafo, primeira frase, do Regulamento n.º 3887/92.
(37) - Ibidem, artigo 9.º, n.º 2, primeiro parágrafo, segunda frase, primeiro e segundo travessões, e segundo parágrafo, por um lado, e artigo 9.º, n.º 2, terceiro parágrafo, primeiro e segundo travessões, por outro.
(38) - Ibidem, artigo 9.º, n.º 2, primeiro parágrafo, segunda frase, primeiro e segundo travessões, e segundo parágrafo, do Regulamento n.º 3887/92.
(39) - Ibidem, artigo 9.º, n.º 2, segundo parágrafo.
(40) - N.º 50 das nossas conclusões.
(41) - V. n.os 14 a 17 das nossas conclusões.
(42) - Artigo 9.º, n.º 2, terceiro parágrafo, primeiro e segundo travessões, do Regulamento n.º 3887/92.
(43) - Ibidem, artigo 9.º, n.º 2, terceiro parágrafo, primeiro travessão.
(44) - Ibidem, artigo 9.º, n.º 2, terceiro parágrafo, segundo travessão.
(45) - Quarto considerando do Regulamento n.º 1648/95, sublinhado nosso.
(46) - V. n.º 53 das nossas conclusões.
(47) - V. n.os 3 a 6 das nossas conclusões.
(48) - V. n.º 14 das nossas conclusões.
(49) - V. n.º 24 das nossas conclusões.
(50) - Regulamentos n.os 229/95 e 1648/95.
(51) - Alteração resultante do artigo 1.º, ponto 5, do Regulamento n.º 1648/95.
(52) - Alteração resultante do artigo 1.º, ponto 6, do Regulamento n.º 1648/95.
(53) - Diversamente da acepção desta expressão na vigência do antigo texto, v. n.º 66 das nossas conclusões.
(54) - Terceiro, quarto, quinto e sexto considerandos do Regulamento n.º 2988/95.
(55) - Ibidem, décimo considerando.
(56) - Sublinhado nosso.
(57) - Sublinhado nosso.
(58) - V. n.º 45 das nossas conclusões.
(59) - V. n.os 9, 10 e 15 das nossas conclusões.
(60) - Artigo 9.º, n.º 3, do Regulamento n.º 3887/92.
(61) - V., neste sentido, o acórdão de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor e o. (205/82 a 215/82, Recueil, p. 2633).
(62) - Acórdãos de 9 de Julho de 1981, Gondrand Frères e Garancini (169/80, Recueil, p. 1931); de 22 de Fevereiro de 1989, Comissão/França e Reino Unido (92/87 e 93/87, Colect., p. 405, n.º 22), e, recentemente, o acórdão de 13 de Fevereiro de 1996, Van Es Douane Agenten (C-143/93, Colect., p. I-431, n.º 27).
(63) - V. n.os 92 a 96 das nossas conclusões.
(64) - Artigo 9.º, n.º 2, primeiro parágrafo, do regulamento impugnado.
(65) - As penalidades aplicadas ao agricultor que se engana, de boa-fé, na declaração de superfície figuram no artigo 9.º, n.º 2, segundo parágrafo, primeiro e segundo travessões, por um lado, e no artigo 9.º, n.º 2, segundo parágrafo, do regulamento impugnado, por outro.
(66) - Por força do artigo 9.º, n.º 2, segundo parágrafo, do regulamento impugnado.
(67) - Por força do artigo 9.º, n.º 2, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do regulamento impugnado.
(68) - V. um dos últimos acórdãos, de 12 de Dezembro de 1996, Accrington Beef e o. (C-241/95, Colect., p. I-6699, n.º 49).
(69) - V., por exemplo, o acórdão de 29 de Fevereiro de 1996, França e Irlanda/Comissão (C-296/93 e C-307/93, Colect., p. I-795, n.os 22 e 30).
(70) - V., nomeadamente, o acórdão de 20 de Outubro de 1977, Roquette Frères (29/77, Colect., p. 635, n.os 19 e 20).
(71) - Acórdão França e Irlanda/Comissão, já referido, n.º 31.
(72) - Nono considerando do regulamento impugnado.
(73) - É o que acontece com os agricultores que se encontram nas situações previstas no n.º 107 das nossas conclusões.
(74) - V. n.os 61 e 63 das nossas conclusões.
(75) - Por analogia, v., nomeadamente, o acórdão de 17 de Setembro de 1996, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio e o. (C-246/94, C-247/94, C-248/94 e C-249/94, Colect., p. I-4373, n.º 32).