62001CJ0317_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I de förenade målen C-317/01 och C-369/01,
angående en begäran enligt artikel 234 EG, från Bundessozialgericht (Tyskland), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i de vid den nationella domstolen anhängiga målen mellan
Eran Abatay m.fl. (C-317/01),
Nadi Sahin (C-369/01)
och
Bundesanstalt für Arbeit,
angående tolkningen av artikel 41.1 i tilläggsprotokollet, som undertecknades den 23 november 1970 i Bryssel och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972 (EGT L 293, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 1, s. 130, nedan kallat tilläggsprotokollet), och av artikel 13 i beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen, antaget av det associeringsråd som inrättats genom associeringsavtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet,
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans, C. Gulmann, J. N. Cunha Rodrigues och A. Rosas samt domarna D.A.O Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, R. Schintgen (referent),
F. Macken, N. Colneric och S. von Bahr,
generaladvokat: J. Mischo,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören H. A. Rühl,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Eran Abatay m.fl., genom T. Helbing, Rechtsanwalt,
- Nadi Sahin, genom R. Gutmann, Rechtsanwalt,
- Tysklands regering, genom W.-D. Plessing och R. Stüwe, båda i egenskap av ombud,
- Frankrikes regering, genom G. de Bergues och S. Pailler, båda i egenskap av ombud,
- Nederländernas regering, genom H.G. Sevenster, i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom D. Martin och H. Kreppel, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 14 januari 2003 av: Eran Abatay m.fl., Nadi Sahin, Tysklands regering och kommissionen,
och efter att den 13 maj 2003 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Bundessozialgericht har, genom beslut av den 20 juni och av den 2 augusti 2001 som inkom till domstolen den 13 augusti och den 25 september samma år, i enlighet med artikel 234 EG ställt flera frågor om tolkningen av artikel 41.1 i tilläggsprotokollet, som undertecknades den 23 november 1970 i Bryssel och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972 (EGT L 293, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 1, s. 130, nedan kallat tilläggsprotokollet), och av artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen (nedan kallat beslut nr 1/80). Associeringsrådet har inrättats genom Avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet å ena sidan och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen å andra sidan och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685, nedan kallat associeringsavtalet).
2. Frågorna har uppkommit i två tvister mellan Eran Abatay m.fl. respektive Nadi Sahin och Bundesanstalt für Arbeit (federal arbetsförmedling, nedan kallad Bundesanstalt). Bundesanstalt hade nämligen fordrat att turkiska lastbilschaufförer skulle ha arbetstillstånd i Tyskland för att genomföra internationella godstransporter på väg.
Tillämpliga bestämmelser
Associeringen mellan EEG och Turkiet
3. Associeringsavtalet syftar enligt artikel 2.1 till att främja ett fortgående och balanserat stärkande av handeln och de ekonomiska förbindelserna mellan de avtalsslutande parterna, även på arbetsmarknadsområdet, genom att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare (artikel 12) och genom att undanröja inskränkningar i etableringsfriheten (artikel 13) och i friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 14), i avsikt att höja det turkiska folkets levnadsstandard och underlätta Republiken Turkiets framtida anslutning till gemenskapen (fjärde skälet i ingressen och artikel 28).
4. Associeringsavtalet innehåller i detta syfte föreskrifter om en förberedande fas som skall göra det möjligt för Republiken Turkiet att stärka sin ekonomi med gemenskapens hjälp (artikel 3), en övergångsetapp under vilken en tullunion stegvis skall införas och parternas ekonomiska politik tillnärmas (artikel 4) samt en slutfas som bygger på tullunionen och innebär en intensifierad samordning av parternas ekonomiska politik (artikel 5).
5. I artikel 6 i associeringsavtalet föreskrivs följande:
För att säkerställa associeringsordningens tillämpning och gradvisa utveckling, skall de avtalsslutande parterna sammanträda inom ett associeringsråd som verkar inom gränserna för de befogenheter som detta råd har enligt avtalet.
6. I artikel 8 i associeringsavtalet, vilken finns i avdelning II med rubriken Övergångsfasens genomförande, föreskrivs följande:
För att genomföra de i artikel 4 fastställda målen, beslutar associeringsrådet, innan övergångsfasen inleds och enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 1 i tilläggsprotokollet, villkoren, formerna och hastigheten för genomförandet av bestämmelserna på de områden, behandlade i fördraget om upprättandet av gemenskapen, som skall beaktas, i synnerhet de som anges i denna del, samt varje skyddsklausul som kan komma att krävas.
7. Artiklarna 12, 13, 14, 15 och 16 i associeringsavtalet återfinns i avdelning II, kapitel 3 med rubriken Övriga ekonomiska bestämmelser.
8. I artikel 12 i associeringsavtalet föreskrivs följande:
De avtalsslutande parterna skall vägledas av artiklarna 48, 49 och 50 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen för att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare mellan sig.
9. Artikel 13 i associeringsavtalet har följande lydelse:
De avtalsslutande parterna skall vägledas av artiklarna 5256 och 58 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen för att undanröja inskränkningar i etableringsfriheten mellan sig.
10. I artikel 14 i associeringsavtalet anges följande:
De avtalsslutande parterna skall vägledas av artiklarna 55, 56 och 5865 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen för att undanröja inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster mellan sig.
11. Artikel 15 i associeringsavtalet har följande lydelse:
Villkoren och formerna för en utvidgning av bestämmelserna i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen och i rättsakter som antagits med tillämpning av de bestämmelserna till att även omfatta Turkiet med avseende på transporter skall fastställas med beaktande av Turkiets geografiska läge.
12. Artikel 16 i associeringsavtalet har följande lydelse:
De avtalsslutande parterna anser att de principer som kommit till uttryck i de bestämmelser om konkurrens, beskattning och tillnärmning av lagstiftningen som återfinns i avdelning I i tredje delen av Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen skall tillämpas i associeringsförhållandet.
13. I artikel 22.1 i associeringsavtalet föreskrivs följande:
Associeringsrådet har befogenhet att fatta beslut för att genomföra avtalets mål och i de fall som föreskrivs i detta. Vardera parten är skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra de beslut som fattats. ...
14. Tilläggsprotokollet utgör enligt artikel 62 i protokollet en integrerad del av associeringsavtalet. I artikel 1 i tilläggsprotokollet fastställs villkoren, utformningen och tidsplanen för genomförandet av den övergångsetapp som avses i artikel 4 i associeringsavtalet.
15. Avdelning II i tilläggsprotokollet har rubriken Rörlighet för personer och tjänster. Kapitel I i denna avser Arbetskraft och kapitel II Etableringsrätt, tjänster och transporter.
16. I artikel 36 i kapitel I i tilläggsprotokollet föreskrivs att fri rörlighet för arbetstagare mellan gemenskapens medlemsstater och Turkiet skall genomföras stegvis, enligt principerna i artikel 12 i associeringsavtalet, mellan utgången av det tolfte året och det tjugoandra året efter ikraftträdandet av detta avtal och att associeringsrådet skall fastställa de bestämmelser som är nödvändiga för detta.
17. Artikel 41, som ingår i kapitel II i avdelning II i tilläggsprotokollet, har följande lydelse:
'1. De fördragsslutande parterna får inte sinsemellan införa nya begränsningar av etableringsrätten och den fria handeln med tjänster.
2. Associeringsrådet skall i enlighet med principerna i artiklarna 13 och 14 i associeringsavtalet fastställa tidsplanen för och den närmare utformningen av de fördragsslutande parternas gradvisa avskaffande av begränsningarna av etableringsrätten och den fria handeln med tjänster mellan parterna.
Associeringsrådet skall vid fastställande av tidsplanen för och den närmare utformningen av bestämmelserna för de olika typerna av verksamheter ta hänsyn till de motsvarande bestämmelser som gemenskapen redan har antagit på dessa områden, samt den särskilda ekonomiska och sociala situationen i Turkiet. De verksamheter som i särskilt hög grad bidrar till utveckling av produktion och handel skall prioriteras.
18. I artikel 42.1, som ingår i kapitel II i avdelning II i tilläggsprotokollet, stadgas följande:
Associeringsrådet skall utsträcka de bestämmelser i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen som är tillämpliga på transporter till Turkiet i enlighet med den utformning av bestämmelserna som rådet fastställer särskilt med beaktande av Turkiets geografiska läge. Associeringsrådet kan på samma villkor utsträcka de rättshandlingar som gemenskapen antagit med tillämpning av dessa bestämmelser avseende transporter med järnväg, på väg och till sjöss till Turkiet.
19. Det associeringsråd som inrättades genom associeringsavtalet och som består av ledamöter dels från medlemsstaternas regeringar, rådet och kommissionen, dels från Turkiets regering (nedan kallat associeringsrådet) antog den 19 september 1980 beslut nr 1/80.
20. Artikel 6 i detta beslut ingår i avsnitt 1 rörande frågor om anställning och fri rörlighet för arbetstagare i kapitel II om sociala bestämmelser. I artikel 6.1 och 6.2 föreskrivs följande:
1. Med undantag för bestämmelserna i artikel 7 om familjemedlemmars rätt till anställning har en turkisk arbetstagare på den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat
- rätt att efter ett års reguljär anställning i denna medlemsstat få sitt arbetstillstånd förnyat hos samma arbetsgivare om han har anställning,
- rätt att efter tre års reguljär anställning, med undantag för det företräde som skall ges arbetstagare från gemenskapens medlemsstater, i denna medlemsstat inom samma yrke anta ett erbjudande om anställning från valfri arbetsgivare som görs under normala förhållanden och som registrerats hos arbetsförmedlingen i denna medlemsstat,
- rätt att efter fyra års reguljär anställning i denna medlemsstat utöva valfri avlönad verksamhet.
2. Semesterperioder och föräldraledighet samt frånvaro på grund av arbetsskada eller kortvarig sjukdom skall jämställas med perioder av reguljär anställning. Perioder av ofrivillig arbetslöshet, som i vederbörlig ordning bekräftats av behöriga myndigheter, samt frånvaro med anledning av långvarig sjukdom skall inte inskränka de rättigheter som erhållits med anledning av den föregående anställningsperioden utan att de därmed jämställs med perioder av reguljär anställning.
21. Även artikel 13 i beslut nr 1/80 ingår i avsnitt 1. Denna artikel har följande lydelse:
Gemenskapens medlemsstater och Turkiet får inte införa nya begränsningar så vitt avser villkoren för tillträde till anställning för arbetstagare och deras familjemedlemmar som har erhållit uppehålls- och arbetstillstånd inom respektive lands område i enlighet med gällande lagstiftning.
22. Enligt artikel 30 i beslut nr 1/80 trädde detta i kraft den 1 juli 1980. Enligt artikel 16 i beslutet är emellertid bestämmelserna i avsnitt 1 i kapitel II i beslutet tillämpliga från och med den 1 december 1980.
Den nationella lagstiftningen
23. Tilläggsprotokollet ratificerades av Bundestag genom lag av den 19 maj 1972 (BGBl. 1972 II, s. 385) och trädde i kraft i Tyskland den 1 januari 1973.
24. Enligt § 9 i Verordnung über die Arbeitserlaubnis für nichtdeutsche Arbeitnehmer (förordning angående arbetstillstånd för icke-tyska arbetstagare) av den 2 mars 1971 (BGBI. 1971 I, s. 152) (nedan kallad AEVO), i den lydelse som gällde den 1 januari 1973, gäller följande:
Undantagna från kravet på arbetstillstånd är ...
2. resande personal som arbetar med internationell person- och godstrafik ... hos företag som har säte inom tillämpningsområdet för denna förordning.'
25. Genom den tionde förordningen om ändring av AEVO, som antogs och trädde i kraft den 1 september 1993 (BGBl. 1993 I, s. 1527), ändrades ovannämnda § 9 andra punkten så att undantaget från kravet på arbetstillstånd begränsades till resande personal som arbetar med internationell person- och godstrafik för arbetsgivare som är etablerade utomlands.
26. Den 30 september 1996 gjordes en ny ändring i § 9 andra punkten AEVO (BGBl. 1996 I, s. 1491), och den version som är tillämplig från den 10 oktober 1996 har följande lydelse:
Undantagna från kravet på arbetstillstånd är ...
2. resande personal som arbetar med internationell person- och godstrafik för arbetsgivare som är etablerade utomlands i de fall
a) fordonet är registrerat i den stat där arbetsgivaren har sitt säte,
b) fordonet är registrerat för reguljära busstransporter inom det territorium där förordningen är tillämplig,
...
27. Undantag från kravet på arbetstillstånd i Tyskland regleras från den 25 september 1998 genom § 9 i Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für ausländische Arbeitnehmer (förordning angående arbetstillstånd för utländska arbetstagare av den 17 september 1998 (BGBl. 1998 I, s. 2899) (nedan kallad ArGV), vilken har ersatt AEVO. Innehållet i § 9 andra punkten AEVO i dess lydelse från den 10 oktober 1996 har utan ändring överförts till § 9 tredje punkten ArGV.
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Mål C-317/01
28. Eran Abatay m.fl. är turkiska medborgare som bor i Turkiet och är verksamma som långtradarchaufförer som huvudsakligen kör internationella godstransporter. De är anställda vid Baqir Dis Tic. Ve Paz. Ltd St (nedan kallat Baqir Dis), Mersin (Turkiet), vilket är en filial till Baqir GmbH, Stuttgart (Tyskland). Baqir Dis och Baqir GmbH transporterar frukt och grönsaker till Tyskland, vilka huvudsakligen kommer från deras egna odlingar i Turkiet. Varorna transporteras från Turkiet till Tyskland med lastbilar som är registrerade där på Baqir GmbH och som bland annat körs av Eran Abatay m.fl.
29. Bundesanstalt utfärdade arbetstillstånd för var och en av förarna med giltighet till den 30 september 1996. När dessa löpte ut vägrade myndigheten emellertid att utfärda nya arbetstillstånd för dem.
30. Efter att Eran Abatay m.fl. hade väckt talan fastslog Sozialgericht Nürnberg (Tyskland) i domar av den 27 oktober 1998 att sökandena inte behövde något arbetstillstånd.
31. Bayerisches Landessozialgericht (Tyskland) lämnade i dom av den 25 juli 2000 Bundesanstalts överklaganden av dessa domar utan bifall.
32. Enligt denna domstol skall enligt standstill-klausulen i artikel 13 i beslut nr 1/80 det rättsläge som gällde när de turkiska chaufförerna påbörjade sin verksamhet i Tyskland bestå. Standstill-klausulen omfattar även det arbete som de turkiska chaufförerna utför i Tyskland, vilka omfattas av den arbetsmarknad som anges i den ovannämnda bestämmelsen. Ursprungligen var det arbete som Eran Abatay m.fl. utförde nämligen reguljärt, i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80, avseende den del av de internationella godstransporterna som utfördes i Tyskland, eftersom de berörda enligt § 9 andra punkten AEVO, både i dess ursprungliga lydelse och i den lydelse som gällde från och med den 1 september 1993, inte behövde något arbetstillstånd på grund av att de var resande personal och arbetade med internationell person- och godstrafik. Genom den nya lydelsen av § 9 andra punkten AEVO som är tillämplig från den 10 oktober 1996 och genom den från den 25 september 1998 gällande bestämmelsen med samma innehåll i § 9 tredje stycket punkt a ArGV, har en väsentlig begränsning vad gäller de aktuella turkiska lastbilschaufförernas tillträde till den tyska arbetsmarknaden införts, i strid med artikel 13 i beslut nr 1/80.
33. Till stöd för sitt överklagande av domen från Bayerisches Landesgericht har Bundesanstalt hävdat att någon standstill-klausul motsvarande den som anges i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet inte föreskrivs till förmån för arbetstagarna. Artikel 13 i beslut nr 1/80 gäller enligt sin lydelse endast turkiska arbetstagare som redan har sin stadigvarande bostad inom en medlemsstats territorium och kan således inte tillämpas i förevarande fall. Ändringarna i nationell lagstiftning år 1993 och 1996 kan inte anses vara oförenliga med förbudet enligt artikel 41 i tilläggsavtalet att införa nya begränsningar mellan de parter som ingått detta avtal. Det skulle nämligen strida mot den allmänna systematiken i associeringsavtalet om denna standstill-klausul, som avser friheten att tillhandahålla tjänster, skulle ges en indirekt inverkan på rätten till tillträde till arbetsmarknaden.
34. Eran Abatay m.fl. anser däremot att besluten från Sozialgericht Nürnberg och Bayerisches Landessozialgericht är välgrundade. Enligt Eran Abatay m.fl. följer rätten att få fastställt att det inte krävs något arbetstillstånd direkt av artikel 13 i beslut nr 1/80. De har i andra hand hänvisat till artikel 6 i beslut nr 1/80, enligt vilken en turkisk arbetstagare efter ett års reguljär anställning har rätt att få sitt arbetstillstånd förnyat hos samme arbetsgivare. Sökandena hade redan under en period som började före år 1993 och som fortsatte till år 1996 uppnått en ställning i nationellt arbetsrättsligt hänseende som Bundesanstalt inte längre ensidigt kan frånta dem.
35. Bundessozialgerichts elfte avdelning har fastslagit att Eran Abatay m.fl., som är anställda av en turkisk arbetsgivare, enligt tysk rätt inte är berättigade att utan arbetstillstånd arbeta med internationell godstrafik med fordon som är registrerade i Tyskland.
36. Den befrielse från kravet på arbetstillstånd som Eran Abatay m.fl. påstår sig ha rätt till kan emellertid följa av artikel 13 i beslut nr 1/80 eller av artikel 41.1 i tilläggsprotokollet. Ändringarna av AEVO, som trädde i kraft den 1 september 1993 och den 10 oktober 1996, kan nämligen anses utgöra nya begränsningar för tillträde till arbetsmarknaden i den mening som avses i beslut nr 1/80 eller nya begränsningar av friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet.
37. Omfattningen av de två bestämmelserna ger i detta hänseende upphov till ett flertal problem.
38. Den första frågan rör huruvida artikel 13 i beslut nr 1/80 i likhet med artikel 41.1 i tilläggsprotokollet skall tolkas på så sätt att den innehåller ett allmänt förbud för medlemsstaterna att införa några nya begränsningar för tillträdet till arbetsmarknaden efter det att bestämmelserna i avsnittet rörande anställning och fri rörlighet för arbetstagare i beslut nr 1/80 trädde i kraft den 1 december 1980 i enlighet med artikel 16.1 i det beslutet. Lydelsen av artikel 13 avviker i vissa hänseenden från ordalydelsen i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet. Ordalydelsen i artikel 13 talar snarast för tolkningen att förbudet mot att införa nya begränsningar endast avser den tidpunkt när arbetstagaren för första gången beviljades uppehålls- och arbetstillstånd inom medlemsstatens område.
39. Det är vidare tveksamt huruvida artikel 13 i beslut nr 1/80 även är tillämplig på arbetstagare vilka, som Eran Abatay m.fl., är anställda i Turkiet och vilka, såsom resande personal, genomför internationella godstransporter och endast kör igenom en medlemsstat utan att tillhöra den reguljära arbetsmarknaden i denna medlemsstat. Artikel 13 har i likhet med artiklarna 6, 7, 10 och 11, vilka har till ändamål att stegvis integrera turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar på arbetsmarknaden i mottagarmedlemsstaten, placerats i kapitel II, avsnitt 1 i beslut nr 1/80. Detta avsnitt avser, såsom angetts i punkt 20 i förevarande dom, frågor om anställning och fri rörlighet för arbetstagare. Denna placering av artikel 13 talar för tolkningen att den bestämmelsen endast avser arbetstagare som tillhör en medlemsstats reguljära arbetsmarknad. Lastbilschaufförer som Eran Abatay m.fl. kommer in på en medlemsstats territorium endast för en kort tid och lämnar det snart för att resa tillbaka till Turkiet.
40. Det är slutligen inte möjligt att ge ett säkert svar på frågan huruvida artikel 41.1 i tilläggsprotokollet kan leda till ett gynnsammare resultat för Eran Abatay m.fl. Om nu gällande bestämmelser, nämligen § 9 tredje stycket punkt a ArGV, jämförda med det nationella rättsläge som rådde när tilläggsprotokollet trädde i kraft kan utgöra en begränsning som är förbjuden enligt artikel 41.1 i tilläggsprotokollet skall den sistnämnda bestämmelsen uttryckligen endast tillämpas på etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster och inte på tillträdet till arbetsmarknaden. Därför uppkommer frågan huruvida de ifrågavarande turkiska arbetstagarna som inte önskar etablera sig i Tyskland och för övrigt endast tillhandahåller tjänster i samband med sitt arbete kan åberopa en bestämmelse som avses skydda friheten att tillhandahålla tjänster som grund för de begärda rättigheterna.
41. Vid ett jakande svar på ovanstående fråga uppkommer även frågan huruvida det föreligger en begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet, när införandet av bestämmelser som begränsar arbetstagarnas tillträde till arbetsmarknaden
i förevarande fall avskaffande av befrielse från kravet på arbetstillstånd för turkiska lastbilschaufförer i internationell godstrafik
indirekt gör friheten att tillhandahålla tjänster mer svårtillgänglig för de företag som sysselsätter dessa arbetstagare.
42. Med beaktande av att lösningen av den tvist som anhängiggjorts vid Bundessozialgericht är beroende av en tolkning av gemenskapsrätten, beslutade Bundessozialgericht, elfte avdelningen, att vilandeförklara målen och ställa följande frågor till domstolen:
1) Skall artikel 13 i ... beslut nr 1/80 ... tolkas på så sätt att det enligt denna artikel är förbjudet för en medlemsstat i unionen att införa nationella bestämmelser som i jämförelse med de bestämmelser som var i kraft den 1 december 1980 allmänt medför nya begränsningar för turkiska arbetstagares tillträde till arbetsmarknaden eller avser förbudet mot att införa nya begränsningar enligt artikel 13 i beslut nr 1/80 endast den tidpunkt då en arbetstagare för första gången beviljas uppehållstillstånd och arbetstillstånd?
2) Skall artikel 13 i ... beslut nr 1/80 ... även tillämpas på arbetstagare som är anställda i Turkiet som i egenskap av lastbilschaufförer genomför internationella godstransporter och regelbundet kör genom en medlemsstat i unionen, utan att tillhöra den reguljära arbetsmarknaden i denna medlemsstat?
3) Skall artikel 41.1 i tilläggsprotokollet ... tolkas så att
a) en turkisk arbetstagare har rätt att åberopa en begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster som strider mot protokollet, och om så är fallet att
b) en ny begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster också föreligger när en medlemsstat i unionen efter det att tilläggsprotokollet trädde i kraft begränsar tillträdet för turkiska arbetstagare till arbetsmarknaden och därigenom gör friheten att tillhandahålla tjänster mer svårtillgänglig för de företag som sysselsätter dessa arbetstagare?
Mål C-369/01
43. Det framgår av beslutet om hänskjutande att Nadi Sahin, som ursprungligen var turkisk medborgare men som erhöll tyskt medborgarskap år 1991, driver det internationella transportföretaget Sahin Internationale Transporte i Göppingen (Tyskland). Han driver även en filial till detta företag, Anadolu Dis Ticaret AS (nedan kallat Anadolu Dis), med säte i Istambull (Turkiet). Sahin Internationale Transporte äger flera lastbilar som används i internationell trafik mellan Tyskland och tredje länder som Turkiet, Iran och Irak. Samtliga lastbilar är registrerade i Tyskland. Det finns ett agenturavtal mellan Internationale Transporte och Anadolu Dis, enligt vilket detta företag använder moderbolagets lastbilar i internationell godstrafik.
44. Nadi Sahin använde redan före den 1 september 1993 17 turkiska arbetstagare som chaufförer för lastbilar som var registrerade i Tyskland. Dessa arbetstagare som var boende i Turkiet hade ingått anställningsavtal med Andolu Dis före nämnda datum. Vid varje transporttillfälle till Tyskland erhöll de ett tyskt visum från behörigt tyskt generalkonsulat.
45. Enligt Bundesanstalt behövde dessa chaufförer tidigare inte något arbetstillstånd. Från och med mitten av år 1995 ansåg Bundesanstalt emellertid att utländska lastbilschaufförer inte längre var undantagna från kravet på arbetstillstånd för att föra fordon registrerade i Tyskland, även om chaufförerna var anställda av utländska företag.
46. I talan som väcktes den 29 maj 1996 begärde Nadi Sahin att Sozialgericht Ulm (Tyskland) skulle fastställa att arbetstagarna i fråga var undantagna från kravet på arbetstillstånd för sin verksamhet i Tyskland. Denna domstol meddelade den 9 december 1996 ett interimistiskt beslut där den förordnade att Bundesanstalt skulle bevilja arbetstillstånd för lastbilschaufförerna i avvaktan på att målet avgjordes i sak.
47. I dom av den 10 februari 1998 konstaterade Sozialgericht Ulm att de 17 chaufförerna i fråga var undantagna från kravet på arbetstillstånd.
48. Landessozialgericht Baden-Württemberg (Tyskland) ogillade Bundesanstalts överklagande i dom av den 27 juli 2000. Denna domstol stödde sig i huvudsak på artikel 41.1 i tilläggsprotokollet när den fann att det rättsläge som gällde den 1 januari 1973 fortfarande var relevant. Denna bestämmelse utgjorde hinder för nya begränsningar av friheten att tillhandahålla tjänster mellan medlemsstaterna och Republiken Turkiet. Den 1 januari 1973 krävdes inte arbetstillstånd för sådana arbetstagare som de berörda lastbilschaufförerna.
49. Bundesanstalt överklagade denna dom och anförde bland annat att § 9.2 i AEVO hade överträtts.
50. Nadi Sahin yrkade att överklagandet skulle ogillas. Enligt honom innehåller både artikel 41.1 i tilläggsprotokollet och artikel 13 i beslut nr 1/80 en standstill-klausul, varav följer att nya begränsningar inte kan införas avseende det undantag från kravet på arbetstillstånd som gäller turkiska arbetstagare.
51. I sitt beslut att hänskjuta målet har Bundessozialgericht, sjunde avdelningen, angett att undantaget från kravet på arbetstillstånd för chaufförerna som Landessozialgericht Baden-Württemberg fastslagit kunde bedömas på olika sätt beroende på vem som är arbetsgivare, i förevarande fall Sahin Internationale Transporte och Anadolu Dis. Bundessozialgericht var emellertid inte behörig att fastställa de faktiska omständigheter som var nödvändiga för denna bedömning. Det var därför endast möjligt att återförvisa målet till Landessozialgericht. Detta skulle dessutom göra det möjligt att låta Anadolu Dis eller de ovannämnda lastbilschaufförerna bli parter i målet. Återförvisning kunde dock under föreliggande omständigheter visa sig onödig, om chaufförerna enligt gemenskapsrättsliga bestämmelser hade rätt att inte vidkännas mågra begränsningar avseende undantaget från kravet på arbetstillstånd i förhållande till rättsläget år 1970 eller år 1973. Relevanta bestämmelser i detta hänseende är antingen artikel 41.1 i tilläggsprotokollet, i den mån denna bestämmelse även skyddar arbetstagare som befinner sig i samma situation som de i förevarande mål berörda lastbilschaufförerna, med avseende på relevanta inhemska bestämmelser om arbetstillstånd, eller artikel 13 i beslut nr 1/80, eller båda bestämmelserna gemensamt. Avseende båda dessa bestämmelser återstod frågan huruvida de kunde tillämpas även på de konkreta omständigheterna i det mål som förelåg inför Bundessozialgericht.
52. Denna domstol har i första hand ställt frågan om de turkiska lastbilschaufförerna även kan komma i åtnjutande av bestämmelserna i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet. I detta hänseende är det av betydelse om även arbetstagare kan åberopa denna bestämmelse och, om frågan besvaras jakande, om åtgärder av det i förevarande mål aktuella slaget över huvud taget skall anses vara begränsningar i den mening som avses i ovannämnda artikel 41.1. Den hänskjutande domstolen har tillagt att det i föreliggande fall även kunde vara relevant att veta om det för att arbetstagare skall kunna åberopa denna bestämmelse förutsätts att arbetstagarna endast har en turkisk arbetsgivare, eller om ytterligare en (tysk) arbetsgivare i någon form kan delta i anställningsförhållandet. En åtgärd kan enligt den hänskjutande domstolen inte utan vidare anses vara en ny begränsning när endast en i Tyskland bosatt tysk medborgare
i egenskap av företagare
förfördelas härav. Förevarande talan avser emellertid frågan huruvida Nadi Sahin, som är tysk medborgare sedan år 1991, i framtiden har rätt att anlita turkiska lastbilschaufförer som saknar arbetstillstånd.
53. Bundessozialgericht har därefter ställt frågan om förhållandet mellan artikel 41.1 i tilläggsprotokollet och artikel 13 i beslut nr 1/80. Vid sådana faktiska omständigheter som de som föreligger i målet vid Bundessozialgericht skulle begränsande åtgärder avseende rätten till arbetstillstånd kunna anses utgöra (nya) begränsningar av såväl friheten för turkiska företagare att tillhandahålla tjänster som villkoren för tillträde till anställning för turkiska arbetstagare. Det skall därför fastställas vilken av de båda bestämmelserna som skall tillämpas.
54. Bundessozialgericht vill slutligen att det klargörs huruvida åtgärder av det slag som är i fråga vid den domstolen över huvud taget skall anses vara begränsningar i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80. Det kan nämligen anses tveksamt om det är fråga om en begränsning av tillträdet till anställning, när skyldigheten att inneha arbetstillstånd utvidgas eller införs för verksamheter som endast under en kort tid berör den tyska arbetsmarknaden.
55. Med beaktande av att en tolkning av gemenskapsrätten således är nödvändig för att lösa den tvist som anhängiggjorts vid Bundessozialgericht beslutade Bundessozialgericht, sjunde avdelningen, att vilandeförklara målen och ställa följande frågor till domstolen:
1. Skall artikel 41.1 i tilläggsprotokollet ... tolkas så,
a) att en turkisk arbetstagare har rätt att åberopa en begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster som strider mot protokollet och om så är fallet,
b) att en begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster föreligger även när en medlemsstat i gemenskapen upphäver ett tidigare undantag från kravet på arbetstillstånd för turkiska chaufförer verksamma med internationella godstransporter som är anställda av en (turkisk) arbetsgivare med säte i Turkiet?
2) Avser en sådan begränsning endast friheten att tillhandahålla tjänster, eller avser den även, och eventuellt uteslutande, tillträde till anställning i den mening som avses i artikel 13 i ... beslut nr 1/80 ... ?
3) Skall artikel 13 i ... beslut nr 1/80 ... tillämpas även på turkiska arbetstagare som är anställda av en arbetsgivare med säte i Turkiet och som i egenskap av lastbilschaufförer genomför internationella godstransporter och regelbundet kör genom en medlemsstat i gemenskapen, utan att tillhöra den (reguljära) arbetsmarknaden i denna medlemsstat?
56. På grund av sambandet mellan mål C-317/01 och C-369/01 har domstolens ordförande, genom beslut av den 5 november 2001, beslutat att de skall förenas vad gäller det skriftliga förfarandet, det muntliga förfarandet och domen, i enlighet med artikel 43 i domstolens rättegångsregler.
Tolkningsfrågorna
57. För att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar skall domstolen först bedöma huruvida artikel 41.1 i tilläggsprotokollet eller artikel 13 i beslut nr 1/80 direkt kan ge upphov till rättigheter för en enskild som denne kan göra gällande vid en domstol i en medlemsstat och, om så är fallet, därefter fastställa räckvidden av de standstill-klausuler som avses i de bestämmelserna.
Huruvida artikel 41.1 i tilläggsprotokollet och artikel 13 i beslut nr 1/80 har direkt effekt
58. Det är härvid tillräckligt att erinra om att det framgår redan av domstolens rättspraxis att både artikel 41.1 i tilläggsprotokollet och artikel 13 i beslut nr 1/80 har direkt effekt (se, beträffande artikel 41.1 i tilläggsprotokollet, dom av den 11 maj 2000 i mål C-37/98, Savas, REG 2000, s. I-2927, punkterna 54 och 71, och beträffande artikel 13 i beslut nr 1/80 dom av den 20 september 1990 i mål C-192/89, Sevince, REG 1990, s. I-3461, punkt 26; svensk specialutgåva, volym 10, s. 507). I dessa bestämmelser fastställs standstill-klausuler i klara, precisa och ovillkorliga ordalag. Klausulerna består i en rättslig skyldighet för de fördragsslutande parterna att endast inta en passiv hållning (se domen i det ovannämnda målet Savas, punkterna 46 och 47).
59. Härav följer att turkiska medborgare som omfattas av dessa bestämmelser kan åberopa bestämmelserna vid nationella domstolar till stöd för att bestämmelser i nationell rätt som strider mot de nämnda bestämmelserna inte skall tillämpas.
60. De ovannämnda bestämmelsernas omfattning måste därför fastställas.
Räckvidden av artikel 41.1 i tilläggsprotokollet och artikel 13 i beslut nr 1/80
61. I syfte att ge ett fullständigt och användbart svar på de ställda frågorna skall domstolen först avgöra vilken innebörd de ovannämnda bestämmelserna har för att sedan fastställa om de omfattar enskilda som har en sådan ställning som sökandena i målet vid den nationella domstolen, och i vilken mån reglerna innebär att den berörda medlemsstaten inte kan kräva att turkiska lastbilschaufförer som genomför internationella godstransporter på medlemsstatens territorium skall inneha arbetstillstånd.
Innebörden av standstill-klausulerna i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet och artikel 13 i beslut nr 1/80
62. Beträffande för det första artikel 41.1 i tilläggsprotokollet framgår det av punkterna 64 och 67 i domen i det ovannämnda målet Savas att standstill-klausulen i den bestämmelsen inte i sig innebär att en turkisk medborgare får etableringsrätt eller uppehållstillstånd som grundas direkt på gemenskapsrätten.
63. Domstolen har i detta hänseende grundat sig på fast rättspraxis enligt vilken bestämmelserna om associeringen mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Republiken Turkiet (nedan kallad associeringen mellan EEG och Turkiet), på gemenskapsrättens nuvarande stadium, inte inkräktar på medlemsstaternas behörighet att reglera både turkiska medborgares inresa i respektive stat och villkoren för deras första yrkesverksamhet, utan enbart innebär en reglering av situationen för de turkiska arbetstagare som redan är vederbörligen integrerade i mottagarmedlemsstaten genom att de utför ett lagenligt arbete under en viss tid i enlighet med de villkor som anges i artikel 6 i beslut nr 1/80 (se särskilt domen i det ovannämnda målet Savas, punkt 58).
64. I punkt 59 i domen i det ovannämnda målet Savas angav domstolen dessutom att turkiska arbetstagare, i motsats till medborgare i medlemsstaterna, inte har rätt att röra sig fritt inom gemenskapen utan enbart åtnjuter vissa rättigheter i den mottagarmedlemsstat som de har fått tillstånd att resa in i och där de har haft reguljär anställning under en viss tid.
65. En turkisk medborgares första tillstånd att resa in i en medlemsstat regleras därför i princip uteslutande av den nationella rätten i denna stat, och den berörde kan åberopa gemenskapsrätten för att göra gällande vissa rättigheter i fråga om innehav av anställning eller bedrivande av verksamhet som egenföretagare och, följaktligen, i fråga om vistelse, endast om han redan har erhållit uppehållstillstånd i den berörda medlemsstaten (se domen i det ovannämnda målet Savas, punkt 65).
66. Det framgår emellertid av punkt 69 i domen i det ovannämnda målet Savas att den standstill-klausul som föreskrivs i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet utgör hinder för att en medlemsstat antar nya bestämmelser som syftar till eller har till verkan att föreskriva mer restriktiva villkor för en turkisk medborgares etablering och, följaktligen, vistelse i denna stat, än dem som gällde när tilläggsprotokollet trädde i kraft i förhållande till den berörda medlemsstaten.
67. Med hänsyn till att artikel 41.1 i tilläggsprotokollet är tillämplig både på etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster skall bestämmelsen tolkas på samma sätt avseende den sistnämnda friheten.
68. Artikel 41.1 i tilläggsprotokollet framstår således som den nödvändiga följden av artiklarna 13 och 14 i associeringsavtalet och är nödvändig för att nationella hinder för etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster skall kunna avskaffas gradvis.
69. Domstolen konstaterar för det andra beträffande artikel 13 i beslut nr 1/80 att denna artikels ordalydelse förvisso inte är helt identisk med lydelsen av artikel 41.1 i tilläggsprotokollet.
70. Standstill-klausulerna i de båda bestämmelserna måste inte desto mindre anses ha samma innebörd.
71. Såsom domstolen fann i punkt 50 i domen i det ovannämnda målet Savas är de två ifrågavarande bestämmelserna nämligen av samma slag.
72. Dessutom har dessa bestämmelser likadana ändamål, vilka består i att skapa gynnsamma omständigheter för att gradvis genomföra den fria rörligheten för arbetstagare, etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster genom att de nationella myndigheterna förbjuds att införa nya hinder för dessa friheter i syfte att inte försvåra att dessa gradvis genomförs mellan medlemsstaterna och Republiken Turkiet.
73. Det har inte anförts några skäl för att standstill-klausulen avseende den fria rörligheten för arbetstagare skall ges en mer begränsad omfattning än samma klausul avseende etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster.
74. Domstolens tolkning av artikel 41.1 i tilläggsprotokollet i punkt 69 i domen i det ovannämnda målet Savas och i punkterna 6668 i förevarande dom skall därför anses gälla även artikel 13 i beslut nr 1/80. Genom den artikeln är medlemsstaterna därmed allmänt sett förhindrade att med avseende på tillträde till anställning behandla turkiska medborgare mindre förmånligt än vad som var fallet när standstill-klausulen trädde i kraft den 1 december 1980.
75. Härvid kan det argument inte godtas som bland annat den tyska regeringen anfört, nämligen att artikel 13 i beslut nr 1/80 inte utgör hinder för medlemsstaterna att även efter den 1 december 1980 införa nya begränsningar för turkiska medborgares tillträde till anställning, utan endast innebär att begränsningarna inte kan tillämpas på de turkiska medborgare som redan är anställda och som därmed hade uppehållstillstånd i mottagarmedlemsstaten när de ovannämnda begränsningarna infördes. Den tyska regeringen har slutit sig till denna tolkning särskilt utifrån uttrycket arbetstagare och deras familjemedlemmar som har erhållit uppehålls- och arbetstillstånd i artikel 13 i beslut nr 1/80.
76. Genom en sådan tolkning åsidosätts emellertid det system som infördes genom beslut nr 1/80, och artikel 13 i beslut nr 1/80 skulle förlora sin ändamålsenliga verkan.
77. Till följd av beslut nr 2/76 om genomförande av artikel 12 i associeringsavtalet, antaget av associeringsrådet den 20 december 1976, utgör de sociala bestämmelserna i beslut nr 1/80 ytterligare ett steg mot genomförandet av fri rörlighet för arbetstagare på grundval av artiklarna 48, 49 och 50 i EEG-fördraget, senare artiklarna 48 och 49 i EG-fördraget (nu artiklarna 39 EG och 40 EG i ändrad lydelse) och av artikel 50 i EG-fördraget (nu artikel 41 EG) (se särskilt dom av den 26 november 1998 i mål C-1/97, Birden, REG 1998, s. I-7747, punkt 52, och av den 19 november 2002 i mål C-188/00, Kurz, REG 2002, s. I-10691, punkt 40).
78. Enligt artikel 6.1 i beslut nr 1/80 tillerkänns migrerande turkiska arbetstagare som uppfyller villkoren härför, väl definierade rättigheter avseende anställning. Omfattningen av dessa rättigheter ökar gradvis i förhållande till den reguljära anställningens varaktighet, och syftet är att gradvis konsolidera den berördes förhållanden i mottagarmedlemsstaten. Dessa rättigheter grundas direkt på gemenskapsrätten och nationella myndigheter har inte möjlighet att föreskriva villkor eller att begränsa tillämpningen av dem, eftersom beslutet då riskerar att förlora sin ändamålsenliga verkan (se exempelvis dom av den 30 september 1997 i mål C-36/96, Günaydin, REG 1997, s. I-5143, punkterna 3740 och 50).
79. Av vad ovan anförts framgår att syftet med artikel 13 i beslut nr 1/80 inte kan vara att skydda turkiska medborgares rättigheter avseende anställning, eftersom dessa rättigheter redan omfattas i sin helhet av artikel 6 i beslut nr 1/80.
80. Såsom framgår redan av lydelsen av artikel 13 i beslut nr 1/80 får nationella myndigheter däremot inte försvåra villkoren för turkiska medborgares tillträde till anställning genom att införa nya bestämmelser genom vilka tillträdet begränsas. Grunden för denna bestämmelse utgörs av den omständigheten att medlemsstaterna, såsom angetts i punkterna 63 och 65 i förevarande dom, fortfarande har rätt att utfärda inresetillstånd och arbetstillstånd avseende den första anställningen i den medlemsstaten.
81. Den tolkning som angetts i punkt 75 i förevarande dom vore därför paradoxal och skulle göra artikel 13 i beslut nr 1/80 innehållslös, eftersom en turkisk medborgare som redan är anställd i en medlemsstat inte längre behöver skyddas av en standstill-klausul avseende tillträde till anställning. Den turkiske medborgaren har anställts och åtnjuter under sin fortsatta anställning i mottagarmedlemsstaten de rättigheter som uttryckligen anges i artikel 6 i beslut nr 1/80. Skyldigheten till standstill i fråga om villkoren för tillträde till anställning syftar däremot till att de nationella myndigheterna inte skall vidta åtgärder för att försvåra genomförandet av målen för beslut nr 1/80 som består i att införa fri rörlighet för arbetstagare. Under den första fasen av det gradvisa genomförandet av denna frihet kan emellertid befintliga nationella begränsningar för tillträde till anställning finnas kvar (se analogt dom av den 23 mars 1983 i mål 77/82, Peskeloglou, REG 1983, s. 1085, punkt 13).
82. Artikel 13 i beslut nr 1/80 skall, som framgår av dess lydelse, dessutom inte tillämpas endast på turkiska arbetstagare, utan även på deras familjemedlemmar. De sistnämnda behöver enligt beslut nr 1/80 inte ha en anställning för att få resa in på en medlemsstats territorium när det sker som en familj tillsammans med en turkisk arbetstagare som redan har uppehållstillstånd i medlemsstaten.
83. Med hänsyn till vad ovan anförts kan artikel 13 i beslut nr 1/80 således inte tillämpas enbart på turkiska medborgare som redan har integrerats på arbetsmarknaden i en medlemsstat.
84. Även om artikel 13 i beslut nr 1/80 således inte endast skall omfatta turkiska medborgare som redan har integrerats på arbetsmarknaden i en medlemsstat avser denna bestämmelse inte desto mindre arbetstagare och deras familjemedlemmar som har erhållit uppehålls- och arbetstillstånd inom respektive lands område i enlighet med gällande lagstiftning. Det framgår av denna lydelse att en turkisk medborgare kan åtnjuta förmåner enligt den ovannämnda standstill-klausulen endast om han har iakttagit mottagarmedlemsstatens bestämmelser om inresa, vistelse, i förekommande fall anställning och om han därmed lagenligt vistas på denna stats område (beträffande det närstående begreppet reguljär anställning, som förekommer i flera artiklar i kapitel II, avsnitt 1 i beslut nr 1/80, se domen i det ovannämnda målet Birden, punkt 51, och dom av den 10 februari 2000 i mål C-340/97, Nazli, REG 2000, s. I-957, punkt 31, och domen i det ovannämnda målet Kurz, punkt 39).
85. Behöriga nationella myndigheter har således rätt att förstärka eventuella åtgärder mot turkiska medborgare som inte har uppehållstillstånd även efter det att beslut nr 1/80 trätt i kraft.
Tillämpligheten av artikel 41.1 i tilläggsprotokollet och artikel 13 i beslut nr 1/80
86. Domstolen anger inledningsvis att de båda bestämmelserna avser väl avskilda områden, trots att deras innebörd är identisk. Bestämmelserna kan därmed inte tillämpas samtidigt.
87. Vad först avser artikel 13 i beslut nr 1/80 framgår tydligt av de handlingar i målet som vidarebefordrats till domstolen av den hänskjutande domstolen att de turkiska medborgare som är i fråga i målet vid den nationella domstolen har uppehållstillstånd i den mening som avses i domstolens fasta rättspraxis, eftersom de följer den berörda medlemsstatens lagar och författningar vad avser inresa i landet och utövande av yrkesverksamhet (se, beträffande artikel 6/1 i beslut nr 1/80, domarna i de ovannämnda målen Birden, punkt 51, Nazli, punkt 31, och Kurz, punkt 39).
88. Det är utrett att de lastbilschaufförer som är i fråga i målet vid den nationella domstolen uppfyller samtliga villkor, eftersom de dels erhållit viseringar för varje vistelse i Tyskland, dels antingen var undantagna från kravet på arbetstillstånd eller hade erhållit sådana tillstånd fram till besluten att inte utfärda eller förnya tillstånden.
89. Som framgår av redogörelsen för de faktiska omständigheterna i besluten om hänskjutande befinner sig de turkiska lastbilschaufförer som genomför internationella godstransporter och som är i fråga i målen vid den nationella domstolen endast under helt kort tid på tyskt område, i det enda syftet att transportera och lossa varor från Turkiet eller att lasta varor och transportera dessa till länder som Turkiet, Iran och Irak. Efter varje uppdrag återvänder de till Turkiet, där de bor tillsammans med sina familjer och där det företag har sitt säte som anställer och avlönar dem. Dessa turkiska medborgare har på intet sätt för avsikt att integrera sig på arbetsmarknaden i Förbundsrepubliken Tyskland i dess egenskap av mottagarmedlemsstat.
90. Det framgår av systemet i beslut nr 1/80 att ändamålet med detta beslut, i det nuvarande utvecklingsskedet av den fria rörligheten för arbetstagare i samband med associeringen mellan EEG och Turkiet och med undantag för det särskilda förhållandet för familjemedlemmar som fått tillstånd att ansluta sig till en turkisk arbetstagare som redan har rätt att vistas på en medlemsstats område, att syftet i huvudsak är att turkiska arbetstagare gradvis skall integreras i medlemsstaten genom att utföra ett reguljärt och i princip oavbrutet arbete under ett, tre respektive fyra år, med undantag för de skäl till avbrott med avseende på arbetet som anges i artikel 6.2 i beslut nr 1/80.
91. Av vad ovan anförts framgår att artikel 13 i beslut nr 1/80, som skall läsas med beaktande av det sammanhang i vilket samtliga de bestämmelser i det beslutet som avser den fria rörligheten för arbetstagare ingår, inte kan tillämpas på ett sådant förhållande som det som är i fråga i målen vid den nationella domstolen.
92. Vad för det andra gäller artikel 41.1 i tilläggsprotokollet har den nederländska regeringen hävdat att bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster i allmänhet och artikel 41.1 i tilläggsprotokollet i synnerhet inte kan tillämpas på transportsektorn, som med beaktande av de speciella förhållanden som råder i denna sektor endast omfattas av artikel 42 i tilläggsprotokollet. Transporttjänster är med avseende på fördraget därför uteslutna från friheten att tillhandahålla tjänster och en särskild ordning skall tillämpas på dem.
93. Detta påstående kan emellertid inte godtas.
94. Det är i detta hänseende viktigt att erinra om att fördraget innehåller en särskild avdelning som avser Transporter. Enligt artikel 61.1 i EG-fördraget (nu artikel 51.1 EG i ändrad lydelse) skall fri rörlighet för tjänster på transportområdet regleras av bestämmelserna i den ovannämnda avdelningen.
95. Förhållandena på transportområdet är däremot annorlunda med avseende på associeringen mellan EEG och Turkiet.
96. Domstolen betonar härvid att till skillnad från fördragets principer i fråga om konkurrens, beskattning och tillnärmning av lagstiftning som enligt artikel 16 i associeringsavtalet skall tillämpas oförändrade i associeringen mellan EEG och Turkiet, framgår det av lydelsen av artikel 15 i associeringsavtalet och artikel 42 i tilläggsprotokollet att associeringsrådet har ett betydligt större utrymme för skönsmässig bedömning på transportområdet. I dessa artiklar föreskrivs nämligen att [v]illkoren och formerna för en utvidgning av bestämmelserna i fördraget till att även omfatta Republiken Turkiet med avseende på transporter skall fastställas med beaktande av Turkiets geografiska läge. Med avseende på denna associering skall de bestämmelser som införs på detta område därmed inte med nödvändighet vara identiska med fördragets bestämmelser.
97. Beträffande de rättsakter som gemenskapen antagit med tillämpning av bestämmelser i fördraget avseende olika slags transporter framgår det dessutom av verbet kan i artikel 42 i tilläggsprotokollet att utvidgningen av fördragets bestämmelser på transportområdet till att omfatta Turkiet är valfri.
98. Associationsrådet har emellertid inte ännu vidtagit någon åtgärd i syfte att gemenskapsbestämmelserna på transportområdet skall omfatta Turkiet, vilket innebär att det i det nuvarande utvecklingsskedet av associeringen mellan EEG och Turkiet inte finns några särskilda bestämmelser på detta område.
99. Det nuvarande rättsläget på området för internationella godstransporter på väg i enlighet med associeringen mellan EEG och Turkiet kan under sådana förhållanden inte jämföras med gällande rätt inom gemenskapen på detta område. Vad gäller denna associering måste transporttjänster till skillnad från transporter inom gemenskapen därför omfattas av allmänna bestämmelser om tillhandahållande av tjänster.
100. Denna slutsats står i övrigt i överensstämmelse med andemeningen och syftet med associeringen mellan EEG och Turkiet, nämligen att gradvis införa vissa ekonomiska friheter och däribland friheten att tillhandahålla tjänster.
101. Härav följer att, på samma sätt som vad gäller de likartade bestämmelserna i associeringsavtalet avseende arbetstagare (se, beträffande artikel 12 i avtalet, dom av den 6 juni 1995 i mål C-434/93, Bozkurt, REG 1995, s. I-1475, punkterna 19 och 20) och avseende egna företagare (se artikel 13 i associeringsavtalet), artikel 14 i associeringsavtalet inte skall tolkas så att denna artikel medför att principer i jämförbara bestämmelser i gemenskapsrätten skall införlivas på ett sådant sätt att resultatet kommer att stå i motsats till syftet med associeringen mellan EEG och Turkiet.
102. Det framgår av redogörelsen ovan att standstill-klausulen i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet är materiellt tillämplig på sådana förhållanden som dem som föreligger i målen vid den nationella domstolen.
103. Detta gäller så mycket mer som de ovannämnda målen vid den nationella domstolen inte gäller tekniska bestämmelser avseende godstransporter, utan kravet på arbetstillstånd för att turkiska arbetstagare skall kunna genomföra transporter mellan Turkiet och en medlemsstat.
104. Domstolen skall härvid fastställa den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 41.1 i tilläggsprotokollet.
105. Artikel 41.1 i tilläggsprotokollet kan härvid otvivelaktigt åberopas av ett företag med säte i Turkiet som lagenligt utför tjänster i en medlemsstat.
106. Av skäl som generaladvokaten utförligt har formulerat i punkterna 201204 i förslaget till avgörande kan även lastbilschaufförer som i likhet med Eran Abatay m.fl. är anställda av ett sådant företag som det i föregående punkt angivna åberopa artikel 41.1 i tilläggsprotokollet (se analogt, för ett liknande resonemang, dom av den 7 maj 1998 i mål C-350/96, Clean Car Autoservice, REG 1998, s. I-2521, punkterna 1921). Tjänsteutövarens anställda är nämligen nödvändiga för att denne skall kunna tillhandahålla tjänsten.
107. Av fast rättspraxis framgår emellertid att rätten att tillhandahålla tjänster kan åberopas av en person som tillhandahåller tjänster gentemot den stat i vilken han är etablerad. Det fordras dock att tjänsterna tillhandahålls mottagare som är etablerade i en annan medlemsstat (se dom av den 10 maj 1995 i mål C-384/93, Alpine Investments, REG 1995, s. I-1141, punkt 30, och av den 11 juli 2002 i mål C-60/00, Carpenter, REG 2002, s. I-6279, punkt 30).
108. Härav följer att ett tyskt transportföretag inte kan åberopa artikel 41.1 i tilläggsprotokollet om transportmottagaren är etablerad i Tyskland.
Inverkan av artikel 41.1 i tilläggsprotokollet på nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen
109. Domstolen erinrar inledningsvis om att det i den lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen sedan den 10 oktober 1996 föreskrivs att turkiska lastbilschaufförer som är anställda av företag med säte i Turkiet och genomför internationella godstransporter till Tyskland med lastbilar som är registrerade i denna medlemsstat skall inneha arbetstillstånd.
110. För att fastställa om skyldigheten till standstill enligt artikel 41.1 i tillämpningsprotokollet, i den tolkning denna har givits i punkterna 6668 i förevarande dom, utgör hinder mot nationell lagstiftning som AEVO och ArGV skall domstolen bedöma huruvida denna lagstiftning medför begränsningar av friheten att tillhandahålla tjänster och om så är fallet huruvida denna begränsning skall anses vara ny.
111. Beträffande frågan om den nationella lagstiftningen medför begränsningar av friheten att tillhandahålla tjänster erinrar domstolen för det första om att en nationell lagstiftning, som föreskriver att ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat måste ha ett administrativt tillstånd såsom arbetstillstånd för att få tillhandahålla tjänster inom det nationella territoriet, enligt fast rättspraxis utgör en inskränkning i en av de grundläggande principer som anges i artikel 59 i EG-fördraget (nu artikel 49 EG i ändrad lydelse) (se dom av den 27 mars 1990 i mål C-113/89, Rush Portuguesa, REG 1990, s. I-1417, punkt 12, svensk specialutgåva, volym 10, s. 389, av den 25 juli 1991 i mål C-76/90, Säger, REG 1991, s. I-4221, punkt 14, av den 9 augusti 1994 i mål C-43/93, Vander Elst, REG 1994, s. I-3803, punkt 15, svensk specialutgåva, volym 16, s. 59, och av den 9 mars 2000 i mål C-355/98, kommissionen mot Belgien, REG 2000, s. I-1221, punkt 35).
112. Det framgår för det andra av själva ordalydelsen i artikel 14 i associeringsavtalet samt av syftet med associeringen mellan EEG och Turkiet att de principer som kommit till uttryck i artiklarna 55 i EG-fördraget (nu artikel 45 EG) och 56 i EG-fördraget (nu artikel 46 EG i ändrad lydelse), samt i de bestämmelser i fördraget som avser friheten att tillhandahålla tjänster, i så hög grad som möjligt skall tillämpas på turkiska medborgare för att undvika begränsningar av friheten att tillhandahålla tjänster mellan de fördragsslutande parterna (se beträffande artikel 12 i associeringsavtalet avseende den fria rörligheten för arbetstagare, domarna i de ovannämnda målen Nazli, punkt 55, och Kurz, punkt 30).
113. Härav följer att lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen begränsar möjligheterna för fysiska och juridiska personer som är etablerade i Turkiet att fritt tillhandahålla tjänster i en medlemsstat.
114. Detta gäller i ännu högre grad när, som i de ovannämnda målen vid den nationella domstolen, ansökningar om arbetstillstånd systematiskt avslås sedan ändringen i AEVO trädde i kraft. En sålunda tillämpad lagstiftning medför nämligen inte endast kostnader såsom administrativa kostnader och andra ytterligare utgifter för den som tillhandahåller tjänster, lagstiftningen påverkar även dennes möjligheter att tillhandahålla tjänster i den berörda medlemsstaten på ett mer allmänt sätt, eftersom denne inte kan använda sin personal på avsett sätt.
115. Domstolen tillägger att arbetstillstånd som syftar till att reglera utländska arbetstagares tillträde till arbetsmarknaden inte framstår som en lämplig åtgärd vad gäller arbetstagare som är anställda av ett företag etablerat i tredje land och som tillfälligt skickas till en medlemsstat för att där utföra tjänster men som inte avser att få tillträde till arbetsmarknaden i denna stat, eftersom de återvänder till sitt ursprungsland eller bosättningsland efter att ha slutfört sitt uppdrag (avseende artikel 59 i EG-fördraget, se domarna i de ovannämnda målen Rush Portuguesa, punkt 15, och Vander Elst, punkt 21).
116. Eftersom endast de nationella domstolarna är behöriga att tolka den interna rätten ankommer det, beträffande frågan huruvida den lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen utgör en ny begränsning, på dessa domstolar att avgöra om denna lagstiftning är ny i den meningen att den får till följd att de turkiska lastbilschaufförernas situation försämras i förhållande till den situation som förelåg enligt de bestämmelser som var tillämpliga på dem i Tyskland när tilläggsprotokollet trädde i kraft för denna medlemsstat, det vill säga den 1 januari 1973.
117. Med hänsyn till vad som anförts skall den hänskjutande domstolens fråga besvaras med att artikel 41.1 i tilläggsprotokollet och artikel 13 i beslut nr 1/80 skall tolkas enligt följande:
- Båda bestämmelserna har direkt effekt i medlemsstaterna, varför de turkiska medborgare som omfattas av bestämmelserna har rätt att åberopa dessa vid nationella domstolar till stöd för att bestämmelser i nationell rätt som strider mot de nämnda bestämmelserna inte skall tillämpas.
- Både artikel 41.1 i tilläggsprotokollet och artikel 13 i beslut nr 1/80 innebär ett generellt förbud mot att införa nya nationella begränsningar avseende etableringsrätten, friheten att tillhandahålla tjänster respektive den fria rörligheten för arbetstagare efter den dag då den rättshandling som innehåller dessa artiklar trädde i kraft i mottagarmedlemsstaten.
- Artikel 13 i beslut nr 1/80 kan tillämpas på turkiska medborgare endast om dessa lagenligt befinner sig inom mottagarmedlemsstatens territorium under en tillräckligt lång tid för att de gradvis skall kunna integrera sig.
- Vid sådana omständigheter som i målen vid den nationella domstolen är artikel 41.1 i tilläggsprotokollet tillämplig på internationella vägtransporter av gods som har sitt ursprung i Turkiet när dessa transporter sker inom en medlemsstats territorium.
- Artikel 41.1 i tilläggsprotokollet kan åberopas av både företag etablerade i Turkiet som tillhandahåller tjänster i en medlemsstat och av de anställda i ett sådant företag i syfte att ifrågasätta en ny begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster. Ett företag etablerat i en medlemsstat kan däremot inte åberopa denna bestämmelse i detta syfte när mottagaren av tjänsten är etablerad i samma medlemsstat.
- Artikel 41.1 i tilläggsprotokollet utgör hinder mot att krav på arbetstillstånd införs i en medlemsstats lagstiftning för företag som är etablerade i Turkiet och som avser att tillhandahålla tjänster på denna medlemsstats territorium, såvida ett sådant tillstånd inte krävdes när det ovannämnda tilläggsprotokollet trädde i kraft.
- Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra om den nationella lagstiftning som är tillämplig på sådana turkiska medborgare som sökandena i målet vid den nationella domstolen är mindre förmånlig än den lagstiftning som var tillämplig på sådana turkiska medborgare när tilläggsprotokollet trädde i kraft.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
118. De kostnader som har förorsakats den tyska, franska och den nederländska regeringen och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
angående de frågor som genom beslut av den 20 juni och den 2 augusti 2001 har ställts av Bundessozialgericht
följande dom:
Artikel 41.1 i tilläggsprotokollet, som undertecknades den 23 november 1970 i Bryssel och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972, och artikel 13 i beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen, antaget av det associeringsråd som inrättats genom associeringsavtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, skall tolkas enligt följande:
- Båda bestämmelserna har direkt effekt i medlemsstaterna, varför de turkiska medborgare som omfattas av bestämmelserna har rätt att åberopa dessa vid nationella domstolar till stöd för att bestämmelser i nationell rätt som strider mot de nämnda bestämmelserna inte skall tillämpas.
- Både artikel 41.1 i tilläggsprotokollet och artikel 13 i beslut nr 1/80 innebär ett generellt förbud mot att införa nya nationella begränsningar avseende etableringsrätten, friheten att tillhandahålla tjänster respektive den fria rörligheten för arbetstagare efter den dag då den rättshandling som innehåller dessa artiklar trädde i kraft i mottagarmedlemsstaten.
- Artikel 13 i beslut nr 1/80 kan tillämpas på turkiska medborgare endast om dessa lagenligt befinner sig inom mottagarmedlemsstatens territorium under en tillräckligt lång tid för att de gradvis skall kunna integrera sig.
- Vid sådana omständigheter som i målen vid den nationella domstolen är artikel 41.1 i tilläggsprotokollet tillämplig på internationella vägtransporter av gods som har sitt ursprung i Turkiet när dessa transporter sker inom en medlemsstats territorium.
- Artikel 41.1 i tilläggsprotokollet kan åberopas av både företag etablerade i Turkiet som tillhandahåller tjänster i en medlemsstat och av de anställda i ett sådant företag i syfte att ifrågasätta en ny begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster. Ett företag etablerat i en medlemsstat kan däremot inte åberopa denna bestämmelse i detta syfte när mottagaren av tjänsten är etablerad i samma medlemsstat.
- Artikel 41.1 i tilläggsprotokollet utgör hinder mot att krav på arbetstillstånd införs i en medlemsstats lagstiftning för företag som är etablerade i Turkiet och som avser att tillhandahålla tjänster på denna medlemsstats territorium, såvida ett sådant tillstånd inte krävdes när det ovannämnda tilläggsprotokollet trädde i kraft.
- Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra om den nationella lagstiftning som är tillämplig på sådana turkiska medborgare som sökandena i målet vid den nationella domstolen är mindre förmånlig än den lagstiftning som var tillämplig på sådana turkiska medborgare när tilläggsprotokollet trädde i kraft.