62007CJ0504
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
7. května 2009 (
*1
)
„Nařízení (EHS) č. 1191/69 — Závazky veřejné služby — Poskytnutí vyrovnání — Odvětví městské osobní dopravy“
Ve věci C-504/07,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Supremo Tribunal Administrativo (Portugalsko) ze dne 23. října 2007, došlým Soudnímu dvoru dne, v řízení
Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Pesados de Passageiros (Antrop) a další
proti
Conselho de Ministros,
Companhia Carris de Ferro de Lisboa SA (Carris),
Sociedade de Transportes Colectivos do Porto SA (STCP),
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení C. W. A. Timmermans, předseda senátu, K. Schiemann (zpravodaj), P. Kūris, L. Bay Larsen a C. Toader, soudci,
generální advokát: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. prosince 2008,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Pesados de Passageiros (Antrop) a další J. Motou de Campos, advogado,
—
za Conselho de Ministros A. Duartem de Almeida, advogado,
—
za Sociedade de Transportes Colectivos do Porto SA (STCP) C. Pinto Correiou, advogado,
—
za německou vládu M. Lummou, jako zmocněncem,
—
za Komisi Evropských společenství E. Righini a G. Bragou da Cruz, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 73 ES a 87 ES, jakož i nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (Úř. věst. L 156, s. 1; Zvl. vyd. 07/01, s. 19), ve znění nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 ze dne (Úř. věst. L 169, s. 1; Zvl. vyd. 07/01, s. 314, dále jen „nařízení č. 1191/69“).
2
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Pesados de Passageiros (Antrop), jakož i vícerými dalšími podniky (dále jen „Antrop a další“) na straně jedné a Conselho de Ministros, Companhia de Carris de Ferro de Lisboa SA (dále jen „Carris“) a Sociedade de Transportes Colectivos do Porto SA (dále jen „STCP“) na straně druhé ohledně vyrovnávacích náhrad ve výši 40916478 eur a 12376201 eur, přiznaných posledně uvedeným společnostem za rok 2003 usnesením Conselho de Ministros č. 52/2003 ze dne 27. března 2003.
Právní rámec
3
První a druhý bod odůvodnění nařízení č. 1191/69 uvádí:
„vzhledem k tomu, že jedním z cílů společné dopravní politiky je odstranění rozdílů, které jsou důsledkem toho, že členské státy ukládají dopravním podnikům závazky vyplývající z pojmu veřejné služby, a které vedou k podstatnému narušení podmínek hospodářské soutěže;
vzhledem k tomu, že je proto nutné zrušit závazky veřejných služeb definované v tomto nařízení; že je však nevyhnutelné v určitých případech zachovat tyto závazky, aby se zajistilo poskytování přiměřených dopravních služeb; že přiměřenost dopravních služeb je třeba posuzovat z hlediska stavu nabídky a poptávky v odvětví dopravy a z hlediska potřeb společnosti.“
4
Článek 1 odst. 1 až 5 nařízení č. 1191/69 stanoví:
„1.   Toto nařízení se vztahuje na dopravní podniky provozující dopravu po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách.
Členské státy mohou vyloučit z oblasti působnosti tohoto nařízení všechny podniky, jejichž činnost je omezena výlučně na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy.
2.   Pro účely tohoto nařízení se:
—
‚městskou a příměstskou dopravou‘ rozumí doprava uspokojující dopravní potřeby městského centra nebo obce, jakož i dopravní potřeby mezi nimi a jejich okolím,
—
‚regionální dopravou‘ rozumí doprava uspokojující dopravní potřeby regionu.
3.   Příslušné orgány členských států zruší všechny závazky v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách, které vyplývají z pojmu veřejné služby, vymezené tímto nařízením.
4.   Za účelem zajištění přiměřených dopravních služeb, které zejména berou v úvahu sociální faktory a faktory životního prostředí a územního plánování, nebo s cílem nabídnout zvláštní jízdné určitým kategoriím cestujících mohou příslušné orgány členských států uzavřít s dopravním podnikem smlouvu na veřejné služby. Podmínky a podrobnosti takové smlouvy jsou stanoveny v oddíle V.
5.   Příslušné orgány členských států však mohou zachovat nebo uložit závazky veřejné služby podle článku 2 v městské, příměstské a regionální přepravě cestujících. Podmínky a podrobnosti, včetně metod vyrovnání, jsou stanoveny v oddílech II, III a IV.
Pokud dopravní podnik provozuje současně služby plynoucí ze závazků veřejné služby a jiné činnosti, musí být veřejné služby provozovány oddělenými divizemi, splňujícími alespoň tyto podmínky:
a)
provozní účty pro každou z těchto činností jsou oddělené a podíl prostředků příslušejících každé z nich se určuje v souladu s platnými účetními pravidly;
b)
výdaje se dorovnávají pomocí výnosů z provozu a platbami orgánů veřejné moci, bez jakékoliv možnosti přesunu do jiného odvětví činnosti podniku nebo z něj.“
5
Podle čl. 2 odst. 1 a 2 nařízení č. 1191/69:
„1.   Závazky veřejné služby se rozumí závazky, které by daný dopravní podnik na základě svých vlastních obchodních zájmů nepřevzal vůbec nebo nepřevzal ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek.
2.   Závazky veřejné služby ve smyslu odstavce 1 zahrnují závazky provozu, přepravy a tarifu.“
6
Článek 6 odst. 2 nařízení č. 1191/69 uvádí:
„Rozhodnutí zachovat závazek veřejné služby nebo jej zcela nebo zčásti zrušit koncem stanoveného období stanoví vyrovnání poskytované s ohledem na finanční břemena plynoucí z těchto závazků, jehož výše se stanoví společnými postupy podle článků 10 až 13.“
7
Článek 10 nařízení č. 1191/69 stanoví:
„1.   Výše vyrovnání podle článku 6 se v případě závazku provozu nebo přepravy rovná rozdílu mezi snížením finančního břemene a snížením příjmů podniku, které by nastalo, pokud by byly veškeré dotyčné závazky nebo jejich část za dané období zrušeny.
Nicméně pokud byl proveden výpočet hospodářské nevýhody rozdělením celkového finančního břemene podniku z veškerých dopravních činností mezi různé části těchto dopravních činností, rovná se výše vyrovnání rozdílu mezi finančním břemenem přiřaditelným části podnikové činnosti, které se týká závazek veřejné služby, a odpovídajícím příjmem.“
8
Článek 17 odst. 2 první pododstavec nařízení č. 1191/69 stanoví:
„Vyrovnání vyplacená podle tohoto nařízení jsou vyňata z postupu informování předem podle čl. [88] odst. 3 [ES].“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
9
Carris je veřejným podnikem, který na základě správní smlouvy získal koncesi k provozování veřejné služby osobní dopravy za použití autobusů, elektrických vozidel a mechanických výtahů v rámci správního území města Lisabon. Na základě svých závazků veřejné služby je Carris zejména povinen zajišťovat řádné a stálé fungování svěřené služby za tarifních podmínek definovaných poskytovatelem koncese.
10
STCP je zase veřejný podnik, který má koncesi k provozování veřejné služby osobní dopravy v rámci správního území města Porto na základě zákona o přeměně městské služby na akciovou společnost.
11
Za poskytování služeb městské osobní dopravy požívají Carris a STCP již po mnoho let různé výhody udělené státem. Jedná se zejména o vyrovnávací náhrady, kapitálové dotace a státní úvěrové záruky.
12
Mimo zeměpisné hranice oblastí zahrnutých jejich příslušnou koncesí provozují Carris a STCP, aniž by podléhaly závazku veřejné služby, rovněž autobusové linky, na kterých jsou činné další podniky, zejména Antrop a další. Tyto posledně uvedené podniky poskytují dopravní služby v režimu přenesení veřejné služby a jsou vázány pravidly týkajícími se tras, jízdních řádů a tarifů. Z důvodu činnosti Carris a STCP na těch samých linkách se Antrop a další odvolaly na narušení hospodářské soutěže a napadly usnesení č. 52/2003.
13
Antrop a další uplatňují, že mezi jejich zdroje patří pouze výnosy z provozu vyplývající z platných tarifů, takže provozní ztráty, které vyplývají z jejich činnosti jsou výlučně kryty jejich vlastním kapitálem, zatímco případné ztráty, náklady na investice a kapitál Carris a STCP jsou pokryty veřejnými podporami. Udělení těchto podpor tedy představuje faktor narušení hospodářské soutěže. Proto žalobkyně v původním řízení tvrdily, že usnesení č. 52/2003 ve své napadené části porušuje vnitrostátní právní úpravu týkající se hospodářské soutěže, jakož i ustanovení práva Společenství v oblasti státních podpor, zejména články 86 ES, 87 odst. 1 ES, 88 ES a 89 ES, jakož i nařízení č. 1191/69 a nařízení Rady (EHS) č. 1107/70 ze dne 4. června 1970 o poskytování podpor dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (Úř. věst. L 130, s. 1; Zvl. vyd. 07/01, s. 39).
14
Za těchto okolností vyvstala u vnitrostátního soudu otázka nezbytnosti předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru.
15
Supremo Tribunal Administrativo se po vyslechnutí účastníků řízení, a jelikož se domníval, že předložení takové žádosti je nezbytné, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Mohou vnitrostátní orgány s ohledem na články 73 ES, 87 ES a 88 ES a na nařízení […] č. 1191/69 uložit závazky veřejné služby veřejnému podniku pověřenému zajišťováním veřejné osobní dopravy v obci?
2)
V případě kladné odpovědi, mají tyto vnitrostátní orgány povinnost vyrovnávat tyto závazky?
3)
Musí vnitrostátní orgány v případě, že nemají při udělování koncesí na provozování dopravní sítě povinnost použít nabídkové řízení, rozšířit povinnost poskytovat vyrovnání na všechny podniky, které jsou z hlediska vnitrostátního práva v téže oblasti považovány za provozovatele veřejné osobní dopravy?
4)
V případě kladné odpovědi, jaké má být kritérium pro poskytnutí vyrovnání?
5)
V případě podniků osobní autobusové dopravy, které na základě koncese k provozování veřejné služby vykonávají svou činnost podle režimu výlučnosti ve stanovených městských obvodech, ale které tuto činnost provozují rovněž v soutěži se soukromými subjekty mimo městské zóny, jež jsou předmětem režimu výlučnosti, a kterým stát každoročně poskytuje podpory určené ke krytí stálých ztrát z provozu těchto podniků, představují tyto podpory státní podporu zakázanou čl. 87 odst. 1 ES, jestliže:
a)
na základě hodnověrných informací nelze z jejich účetnictví zjistit rozdíl mezi náklady připadajícími na část činnosti těchto podniků v oblasti, která je předmětem koncese, a odpovídajícím příjmem, a tudíž ani vypočítat dodatečné náklady vzniklé z plnění závazků veřejné služby, které mohou být podle podmínek koncese předmětem státní podpory;
b)
uvedené podniky mohou z tohoto důvodu zachovat nebo zvyšovat poskytování dopravních služeb, takže možnosti dalších podniků usazených v tomto členském státě nebo v jiném členském státě poskytovat dopravní služby se zmenšují,
c)
a to bez ohledu na ustanovení článku 73 ES?
6)
Jaký je s ohledem na podmínky pro kvalifikaci státní podpory, které Soudní dvůr vyvodil z čl. 87 odst. 1 ES […] zejména ve svém rozsudku ze dne 24. července 2003, Altmark Trans [a Regierungspräsidium Magdeburg] (C-280/00 [Recueil s. I-7747]) (‚_Zaprvé se musí jednat o státní zásah nebo zásah ze státních prostředků. Zadruhé tento zásah musí být způsobilý ovlivnit obchod mezi členskými státy. Zatřetí musí zvýhodňovat svého příjemce. Začtvrté musí narušovat či hrozit narušením hospodářské soutěže.‘), smysl a rozsah pojmů 1) zvýhodnění, které 2) narušuje hospodářskou soutěž, v případě, kdy mají příjemci výlučné právo poskytovat veřejnou službu osobní dopravy ve městech Lisabon a Porto, ale provozují i spojení s těmito městy v oblastech, v nichž působí také další hospodářské subjekty? Jinými slovy, z jakých kritérií je třeba vycházet, aby bylo možno dospět k závěru, že zvýhodnění narušuje hospodářskou soutěž? Je za tímto účelem třeba vědět, jaký procentuální podíl nákladů podniků tvoří náklady na autobusové linky provozované mimo oblasti výlučného práva? Konečně, je nezbytné, aby podpora konkrétně významně ovlivnila činnost provozovanou mimo oblast výlučnosti (Lisabon a Porto)?
7)
Je zásah Komise [Evropských společenství] stanovený v článcích 76 ES a 88 ES jedinou právní cestou umožňující prosadit dodržování pravidel Smlouvy o [ES] v oblasti státních podpor, anebo užitečný účinek práva Společenství vyžaduje více, a sice umožnit vnitrostátním soudům přímé použití dotčených ustanovení na žádost jednotlivců, kteří se cítí být poškozeni poskytnutím dotace či podpory, která je v rozporu s pravidly hospodářské soutěže?“
K předběžným otázkám
K první až čtvrté otázce
16
Prvními čtyřmi otázkami je třeba se zabývat společně, jelikož se v podstatě týkají pravomoci členských států ukládat dopravním podnikům závazky veřejné služby a závazků vyrovnání, které z toho případně ve prospěch těchto podniků vyplývají.
17
Úvodem je třeba uvést, že nic ve spise předloženém Soudnímu dvoru nenaznačuje, že Portugalská republika využila možnost stanovenou v čl. 1 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 1191/69 vyloučit z oblasti působnosti tohoto nařízení podniky, jejichž činnost je omezena výlučně na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy. V důsledku toho jsou ustanovení tohoto nařízení plně použitelná na věc v původním řízení a předběžné otázky musí být přezkoumány s ohledem na tato ustanovení.
18
Článek 1 odst. 5 nařízení č. 1191/69 má za cíl odstranění závazků vyplývajících z pojmu „veřejná služba“, jak vyplývá jak z prvního a druhého bodu odůvodnění, tak z čl. 1 odst. 3 tohoto nařízení, avšak současně stanoví, že příslušné orgány členských států mohou zachovat nebo uložit závazky veřejné služby podle článku 2 tohoto nařízení v městské, příměstské a regionální přepravě cestujících. Podmínky a podrobnosti, včetně metod vyrovnání, jsou stanoveny v oddílech II, III a IV téhož nařízení.
19
Podle čl. 6 odst. 2 nařízení č. 1191/69 rozhodnutí zachovat závazek veřejné služby nebo jej zcela nebo zčásti zrušit koncem stanoveného období stanoví vyrovnání poskytované s ohledem na finanční břemena plynoucí z těchto závazků, jehož výše se stanoví společnými postupy podle článků 10 až 13 tohoto nařízení.
20
Protože je povinnost vyrovnání podle nařízení č. 1191/69 nezbytně spjata s prováděním závazků veřejné služby, nemohou mít podniky, které jsou v situaci popsané předkládajícím soudem v rámci třetí otázky považovány za provozovatele veřejné osobní dopravy v obci, aniž by jim byl uložen jakýkoliv závazek veřejné služby, na takové vyrovnání nárok.
21
Na první čtyři otázky je proto třeba odpovědět tak, že nařízení č. 1191/69 musí být vykládáno v tom smyslu, že opravňuje členské státy ukládat závazky veřejné služby veřejnému podniku pověřenému zajišťováním veřejné osobní dopravy v obci a že stanoví pro finanční břemena plynoucí z takových závazků vyrovnání, jehož výše se určí v souladu s ustanoveními tohoto nařízení.
K páté otázce
22
Podstatou páté otázky předkládajícího soudu je, zda poskytnutí členským státem takových vyrovnávacích náhrad, jaké jsou dotčeny v původním řízení, dopravním podnikům, které mají koncesi na provozování veřejné služby a které požívají ve stanovených městských obvodech režimu výlučnosti z důvodu závazků veřejné služby, kterým podléhají, představuje státní podporu zakázanou čl. 87 odst. 1 ES, jestliže krom toho tyto podniky mimo tento obvod provozují svou činnost v soutěži se soukromými subjekty a jestliže nelze vypočítat dodatečné náklady vzniklé z plnění závazků veřejné služby.
23
Je třeba nejdříve konstatovat, že článek 87 ES je součástí obecných ustanovení Smlouvy týkajících se státních podpor, zatímco článek 73 ES zavádí v oblasti dopravy odchylku od obecných pravidel použitelných na státní podpory tím, že stanoví, že podpory, které odpovídají potřebě koordinovat dopravu nebo které představují náhradu za určitá plnění související s pojmem „veřejná služba“, jsou slučitelné se Smlouvou. Nařízení č. 1191/69 stanoví režim, který jsou členské státy povinny dodržovat, jestliže zamýšlí uložit závazky veřejné služby podnikům pozemní dopravy (viz výše uvedený rozsudek Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg, bod 53).
24
V souladu s čl. 6 odst. 2 nařízení č. 1191/69 rozhodnutí zachovat závazek veřejné služby nebo jej zcela nebo zčásti zrušit koncem stanoveného období stanoví vyrovnání poskytované s ohledem na finanční břemena plynoucí z těchto závazků, jehož výše se stanoví společnými postupy podle článků 10 až 13 téhož nařízení.
25
Článek 10 nařízení č. 1191/69 zejména vyžaduje, aby se výše vyrovnání v případě závazku provozu nebo přepravy rovnala rozdílu mezi snížením finančního břemene a snížením příjmů podniku, které by nastalo, kdyby byly veškeré dotyčné závazky nebo jejich část za dané období zrušeny. Nicméně, pokud byl proveden výpočet hospodářské nevýhody rozdělením celkového finančního břemene podniku z veškerých dopravních činností mezi různé části těchto dopravních činností, rovná se výše vyrovnání rozdílu mezi finančním břemenem přiřaditelným části podnikové činnosti, které se týká závazek veřejné služby, a odpovídajícím příjmem.
26
Přitom, jak vyplývá ze zjištění předkládajícího soudu promítnutých do samotného znění páté otázky, jelikož činnosti Carris a STPC mimo jejich příslušný obvod výlučnosti nepodléhají závazku veřejné služby, není možné na základě hodnověrných údajů z účetnictví těchto společností zjistit rozdíl mezi náklady připadajícími na část činnosti těchto společností v oblastech, které jsou předmětem jejich příslušné koncese a odpovídajícím příjmem, a v důsledku toho není možné vypočítat dodatečné náklady vzniklé z plnění závazků veřejné služby těmito podniky.
27
Za těchto podmínek není požadavek uvedený v článku 10 nařízení č. 1191/69 splněn, protože náklady připadající na část činnosti Carris a STCP uskutečněnou v oblastech, pro které jim byla udělena výlučná koncese, nemohou být s jistotou zjištěny.
28
V takovém případě, vzhledem k tomu, že vyrovnávací náhrady, které získaly uvedené podniky, nebyly uděleny v souladu s nařízením č. 1191/69, nejsou tyto náhrady v důsledku toho slučitelné s právem Společenství, a není tedy třeba je zkoumat s ohledem na ustanovení Smlouvy týkající se státních podpor, zejména čl. 87 odst. 1 ES (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg, bod 65).
29
S ohledem na výše uvedené je na pátou otázku třeba odpovědět tak, že nařízení č. 1191/69 brání udělení takových vyrovnávacích náhrad, jaké jsou dotčeny v původním řízení, jestliže není možné určit výši nákladů připadající na činnost dotyčných podniků vykonávanou v rámci plnění jejich závazků veřejné služby.
K šesté otázce
30
S ohledem na odpověď na pátou otázku není třeba odpovídat na šestou otázku.
K sedmé otázce
31
Podstatou této otázky vnitrostátního soudu je, jaká je úloha vnitrostátních soudů, když konstatují, že státní podpora byla udělena při nedodržení ustanovení práva Společenství.
32
Vzhledem k tomu, že vyrovnávací náhrady dotčené v původním řízení spadají do působnosti nařízení č. 1191/69, musí být jejich slučitelnost s právem Společenství posouzena, jak bylo připomenuto v bodě 28 tohoto rozsudku, podle ustanovení stanovených tímto nařízením, a nikoliv s ohledem na ustanovení Smlouvy týkající se státních podpor.
33
V případě, že předkládající soud dospěje k závěru, že uvedené náhrady nebyly uděleny v souladu s nařízením č. 1191/69, je jeho věcí, aby s ohledem na přímou použitelnost tohoto nařízení z něj vyvodil všechny důsledky v souladu s vnitrostátním právem, pokud jde o platnost aktů, na základě kterých se provádí tyto náhrady.
34
S ohledem na výše uvedené je na sedmou otázku třeba odpovědět, že pokud vnitrostátní soud konstatuje neslučitelnost některých opatření podpory s nařízením č. 1191/69, je jeho věcí, aby z toho vyvodil všechny důsledky v souladu s vnitrostátním právem, pokud jde o platnost aktů, na základě kterých se provádí uvedená opatření.
K nákladům řízení
35
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1)
Nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách, ve znění nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 ze dne, musí být vykládáno v tom smyslu, že opravňuje členské státy ukládat závazky veřejné služby veřejnému podniku pověřenému zajišťováním veřejné osobní dopravy v obci a že stanoví pro finanční břemena plynoucí z takových závazků vyrovnání, jehož výše se určí v souladu s ustanoveními tohoto nařízení.
2)
Nařízení č. 1191/69, ve znění nařízení č. 1893/91, brání udělení takových vyrovnávacích náhrad, jaké jsou dotčeny v původním řízení, jestliže není možné určit výši nákladů připadajících na činnost dotyčných podniků vykonávanou v rámci plnění jejich závazků veřejné služby.
3)
Pokud vnitrostátní soud konstatuje neslučitelnost některých opatření podpory s nařízením č. 1191/69, ve znění nařízení č. 1893/91, je jeho věcí, aby z toho vyvodil všechny důsledky v souladu s vnitrostátním právem, pokud jde o platnost aktů, na základě kterých se provádí uvedená opatření.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: portugalština.