62014CC0407
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PAOLA MENGOZZIJA
od 3. rujna 2015. (
1
)
Predmet C‑407/14
María Auxiliadora Arjona Camacho
protiv
Securitas Seguridad España, SA
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio sudac radnog suda br. 1 u Cordobi (Juzgado de lo Social no 1 de Córdoba, Španjolska))
„Radnici i radnice — Uvjeti zaposlenja — Diskriminatoran otkaz — Jednako postupanje — Povreda — Članak 6. Direktive 2006/54/EZ — Zahtjev za restituciju ili odvraćajuću naknadu štete — Potpuna restitucija — Prikladna restitucija — Sankcija — Ovlasti nacionalnog suda za određivanje kaznene odštete“
1.
Ispunjava li država članica zahtjev za restituciju ili odvraćajuću naknadu štete utvrđen Direktivom 2006/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. o provedbi načela jednakih mogućnosti i jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pitanjima zapošljavanja i rada (
2
) ako u slučaju diskriminatornog otkaza propisuje samo potpunu restituciju štete koju je pretrpjela žrtva i ako njezino nacionalno pravo u takvu slučaju ne propisuje isplatu kaznene odštete? To je pitanje koje se postavlja ovim zahtjevom za prethodnu odluku.
2.
Iako sud prvi put mora tumačiti članak 18. Direktive 2006/54 koji obvezuje države članice da provode potrebne mjere za naknadu pretrpljene štete tako da ona bude odvraćajuća i proporcionalna, njegova ranija sudska praksa u sličnim pitanjima može mi pomoći da učinkovito razjasnim opseg navedenog članka.
I – Pravni okvir
A – Direktiva 2006/54
3.
Uvodna izjava 33. Direktive 2006/54 podsjeća da je „Sud [...] jasno utvrdio da učinkovita provedba načela jednakog postupanja znači da dosuđena odšteta kod povrede tog načela mora biti razmjerna pretrpljenoj šteti“.
4.
Direktiva 2006/54 „sadrži odredbe za provedbu načela jednakog postupanja s obzirom na: [...] radne uvjete“ (
3
) i „također sadrži odredbe koje osiguravaju učinkovitiju provedbu tog načela uspostavom odgovarajućih postupaka“ (
4
).
5.
Člankom 14. stavkom 1. točkom (c) Direktive 2006/54 uređeno je da se „[z]abranjuje [...] izravna i neizravna diskriminacija na temelju spola u javnom i privatnom sektoru, uključujući javna tijela, s obzirom na [...] uvjete zaposlenja i radne uvjete, uključujući uvjete otkaza“.
6.
Članak 18. Direktive 2006/54 glasi:
„Države članice u svoje pravne sustave ugrađuju potrebne mjere kako bi osigurale stvarnu i učinkovitu naknadu štete odnosno restituciju, ovisno o odredbama države članice, za štetu koju je pretrpjela oštećena osoba kao posljedica diskriminacije na temelju spola, vodeći računa da ta naknada odnosno restitucija bude odvraćajuća i proporcionalna pretrpljenoj šteti. Ta se naknada odnosno restitucija ne može ograničiti unaprijed određenom gornjom granicom, osim ako poslodavac može dokazati da se jedina šteta koju je kandidat/kandidatkinja pretrpio/pretrpjela zbog diskriminacije u smislu ove Direktive sastoji u tome što njegova/njezina molba za zaposlenje nije uzeta u obzir.“
7.
Članak 25. Direktive 2006/54 posvećen je sankcijama. On glasi:
„Države članice utvrđuju propise o sankcijama primjenjive kod povreda nacionalnih odredaba donesenih na temelju ove Direktive i poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale njihovu primjenu. Sankcije, koje mogu uključivati isplatu naknade žrtvi, moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće. Države članice obavješćuju Komisiju o tim odredbama najkasnije do 5. listopada 2005., a bez odlaganja o svim naknadnim izmjenama tih odredaba.“
8.
U članku 27. stavku 1. Direktive 2006/54 jasno je navedeno da „[d]ržave članice mogu uvesti ili nastaviti provoditi odredbe koje su s obzirom na zaštitu načela jednakog postupanja povoljnije od odredaba utvrđenih u [navedenoj Direktivi]“.
B – Španjolsko pravo
9.
Direktiva 2006/54 prenesena je u španjolski pravni sustav Organskim zakonom 3/2007 o stvarnoj jednakosti između žena i muškaraca (Ley Orgánica 3/2007 para la igualdad efectiva de mujeres y hombres) od 22. ožujka 2007. (
5
). Člankom 10. navedenog zakona predviđeno je da se „akti i ugovorne odredbe koji predstavljaju ili uzrokuju diskriminaciju na temelju spola smatraju ništetnima i dovode do odgovornosti [za to odgovornih osoba] putem sustava stvarne, učinkovite i proporcionalne restitucije ili naknade štete u odnosu na pretrpljenu štetu kao i putem učinkovitog i odvraćajućeg sustava sankcija kojim se sprečava diskriminatorno postupanje“.
10.
Članak 183. Zakona 36/2011 kojim se uređuje nadležnost u radnim sporovima i sporovima o socijalnoj sigurnosti (Ley 36/2011 reguladora de la jurisdicción social) od 10. listopada 2011. (
6
), glasi kako slijedi:
„1.   Kada je presudom utvrđena povreda, sudac mora odlučiti o iznosu naknade štete koja se, ovisno o slučaju, mora isplatiti tužitelju koji je bio diskriminiran ili su mu na drugi način povrijeđena temeljna prava i javne slobode i s obzirom na neimovinsku štetu u vezi s povredom temeljnog prava i s obzirom na druge štete koje iz toga proizlaze.
2.   Sud odlučuje o naknadi štete tako što je određuje u pravičnom iznosu kada je prezahtjevno ili preskupo utvrditi njezin točan iznos, kako bi se u dovoljnoj mjeri obeštetio oštećenik i kako bi ga se vratilo u stanje u kojem se nalazio prije povrede kao i radi pridonošenja postizanju cilja sprečavanja štete.“
II – Glavni postupak, prethodno pitanje i postupak pred Sudom
11.
Tužiteljicu u glavnom postupku poslodavac je otpustio 2014. Nakon neuspješnog postupka mirenja pokrenula je postupak pred sudom koji je uputio zahtjev kako bi se, s jedne strane, utvrdila ništetnost njezina otkaza s obzirom na to da predstavlja diskriminaciju na temelju spola i, s druge strane, kako bi dobila restituciju tražeći naknadu štete u visini od 6000 eura na ime neimovinske štete.
12.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da ovaj otkaz predstavlja diskriminaciju na temelju spola, koja je protivna španjolskom zakonodavstvu kojim su prenesene odredbe Direktive 2006/54. Prema španjolskom pravu, otkaz tužiteljice u glavnom postupku trebalo bi smatrati ništetnim (
7
).
13.
Iz razloga koje ne navodi izričito u svojoj odluci kojom se upućuje prethodno pitanje sudac a quo obavještava Sud da je tužiteljici u glavnom postupku spreman dodijeliti iznos od 3000 eura na ime naknade štete, što je prema njegovu mišljenju i na temelju njegova nacionalnog prava dovoljan iznos za pravednu restituciju pretrpljene štete.
14.
Na taj način sud koji je uputio zahtjev sumnja u dostatnost ove naknade s obzirom na to da naknada štete ispunjava samo jednu svrhu restitucije, dok Direktiva 2006/54, točnije njezin članak 18., čini se zahtijeva od država članica i mjere kojima će se počinitelji diskriminacije odvratiti od ponavljanja takva postupka.
15.
Sudac a quo smatra da bi se takav cilj odvraćanja postigao kad bi mogao osuditi poslodavca na to da plati dodatnih 3000 eura na ime naknade štete koju opisuje kao „kaznenu“. Međutim, španjolska pravna tradicija ne poznaje taj pojam. Dakle, navedeni sud njegovo nacionalno pravo ne ovlašćuje da izrekne takvu osudu.
16.
Dovevši tako u sumnju sukladnost španjolskog prava sa zahtjevima iz Direktive 2006/54, Sud za radne sporove br. 1 iz Cordobe (Juzgado de lo Social no 1 de Córdoba, Španjolska) odlučio je prekinuti postupak te odlukom kojom se upućuje prethodno pitanje i koja je pristigla tajništvu Suda 27. kolovoza 2014. pokrenuti pred njime postupak na temelju članka 267. UFEU‑a o sljedećem prethodnom pitanju:
„Može li se članak 18. [Direktive 2006/54/EZ], kada propisuje da naknada štete žrtvi diskriminacije na temelju spola mora biti odvraćajuća (uz to što mora biti i stvarna, učinkovita te proporcionalna pretrpljenoj šteti), tumačiti na način da ovlašćuje nacionalnog suca da dosudi razumnu kaznenu odštetu koja je doista dodatne naravi, to jest da dodijeli dodatni iznos koji, iako nadilazi ono što je potrebno za cjelovito popravljanje stvarne štete koju je pretrpjela žrtva, služi kao opomena drugima (i samom štetniku), pod uvjetom da je iznos o kojemu je riječ unutar granica onoga što je proporcionalno, čak i onda kada koncept kaznene odštete nije dio pravne tradicije nacionalnog suca?“
17.
Tužiteljica u glavnom postupku, vlada Španjolske i vlada Ujedinjene Kraljevine i Komisija podnijele su Sudu pisana očitovanja.
III – Pravna analiza
18.
Temeljeći svoje prethodno pitanje na članku 18. Direktive 2006/54, sud koji je uputio zahtjev želi znati je li sama potpuna restitucija štete koju je pretrpjela tužiteljica u glavnom postupku dovoljna da bi se osiguralo da restitucija ili naknada štete budu odvraćajuće u smislu navedenog članka ili, naprotiv, iz zahtjeva za odvraćanje proizlazi obveza za nacionalni sud da osudi poslodavca koji je proglašen krivim za diskriminaciju na temelju spola na plaćanje kaznene odštete, iako u svakom slučaju španjolsko pravo ne dopušta da se ide iznad same potpune restitucije štete žrtve.
19.
Da bi se odgovorilo na ovo pitanje, važno je najprije upozoriti na činjenicu da članak 18. Direktive 2006/54 odražava jednakovrijedne odredbe sadržane u prethodnim direktivama koje su dopunjene i pročišćene Direktivom 2006/54. Zatim je potrebno analizirati sudsku praksu Suda koja se temelji na navedenim direktivama – sudsku praksu koja je posve relevantna za rješavanje predmeta spora u glavnom postupku. Zaključci koje ću donijeti iz tekstualne i teleološke analize i iz analize sudske prakse navest će me na mišljenje da se na prethodno pitanje upućeno Sudu mora odgovoriti negativno. Na kraju ću iznijeti dva niza konačnih napomena koje govore u prilog takvom odgovoru, a proizlaze iz, s jedne strane, nedostatka usklađenosti uvjeta za restituciju ili naknadu štete, a s druge strane, iz problematike izravnog učinka članka 18. Direktive 2006/54.
A – Tekstualna i teleološka analiza
20.
Postizanje jednakosti muškaraca i žena istodobno je zadaća i cilj zadana ugovorima Europske unije (
8
). Tako Direktiva 2006/54 podsjeća da u pravu Unije ova jednakost ima status „temeljnog načela“ (
9
). Dakle, logično je i u skladu s direktivama koje je preinačio (
10
) da je zakonodavac Unije potvrdio zabranu svake diskriminacije na temelju spola.
21.
Upravo zato što u tom području nije riječ o tome da se zadovoljimo načelnim izjavama, nego naprotiv, o tome da se postignu konkretni rezultati utvrđeni primarnim pravom, „uspostav[a] odgovarajućih postupaka u državama članicama“ (
11
) za provedbu obveza uvedenih Direktivom 2006/54 smatrala se ključnom za „učinkovitu provedbu načela jednakog postupanja“ (
12
).
22.
Budući da samo provođenje postupaka ipak nije dovoljno da bi se osigurala djelotvorna sudska zaštita prava koje pojedinci imaju na temelju Direktive 2006/54, njezinim člankom 18., umetnutim u odjeljak „Pravni lijekovi“ poglavlja posvećenog pravnim lijekovima i izvršavanju prava, ponavlja se novost uvedena Direktivom 2002/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. rujna 2002. o izmjeni Direktive 76/207 (
13
), pobliže objašnjavajući kakvi moraju biti ishodi tih postupaka, odnosno naknada štete ili restitucija zbog štete koju je pretrpjela žrtva (
14
).
23.
Za države članice riječ je o obvezi postizanja rezultata („osigurale stvarnu i učinkovitu naknadu štete odnosno restituciju [...] [za štetu koju je pretrpjela oštećena osoba]“), a Direktiva 2006/54 u bitnome (
15
) im ostavlja izbor sredstava („ovisno o odredbama države članice [...] vodeći računa da ta naknada odnosno restitucija bude odvraćajuća i proporcionalna pretrpljenoj šteti“). Iz teksta članka 18. Direktive 2006/54 proizlazi da ona državama članicama ne nameće niti jednu određenu mjeru i ostavlja im slobodu izbora između različitih rješenja prikladnih za postizanje cilja koji se želi postići Direktivom 2006/54 (
16
). Tako se djelovanje država članica u pogledu borbe protiv diskriminacije na temelju spola ocjenjuje kroz ostvarivanje cilja koji se želi postići navedenom direktivom i kroz jamstvo njezina korisnog učinka zaštitom prava pojedinaca.
24.
Članak 18. Direktive 2006/54 ne može se analizirati a da se ne razmotri i članak 25. navedene direktive, u kojem se koristi terminologija iz članka 18. jer u njemu zakonodavac potvrđuje da sankcije koje zahtijeva od država članica „mogu uključivati isplatu naknade žrtvi“ i moraju biti, baš kao i naknada ili restitucija iz navedenog članka 18., „učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće“. Na taj je način zakonodavac Unije zahtijevao od država članica da osiguraju „učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće sankcije kod povreda obveza na temelju [direktive 2006/54]“ (
17
). Upravo se taj zahtjev uobličuje u članku 25. Direktive 2006/54, naslovljenom „Sankcije“ (
18
) i umetnutom u poglavlje Glave III., posvećene općim horizontalnim odredbama. Navedenim člankom 25. države članice također se obvezuje da obavješćuju Komisiju o mjerama koje su donijele na temelju njega.
25.
Ukratko, članak 18. Direktive 2006/54 zahtijeva samo da restitucija ili naknada štete bude učinkovita, proporcionalna i odvraćajuća. Samim tumačenjem ovog članka jasno je da zakonodavac naknadu štete ili restituciju kao takve nije zamislio kao kazne. Kaznena dimenzija mjera koje države članice moraju donijeti izričito je predviđena samo člankom 25. Direktive 2006/54 (
19
).
26.
Preostaje još ispitati potvrđuje li analiza sudske prakse ovaj prvi dojam nastao nakon doslovne i teleološke analize članka 18. Direktive 2006/54, s time da se navedena direktiva mora tumačiti uzimajući u obzir čitavu stečevinu sudske prakse koja je prethodila njezinu donošenju i na koju se ponekad izričito poziva (
20
).
B – Stanje postojeće sudske prakse
27.
Iako se Sud nikad nije konkretno izjasnio o tome kako treba tumačiti članak 18. Direktive 2006/54, ipak je u više navrata imao priliku zauzeti stajalište o odgovarajućim odredbama direktiva koje su prethodile Direktivi 2006/54, među kojima je ponajprije članak 6. Direktive 76/207 (
21
).
28.
Analizom sudske prakse Suda moći ćemo zaključiti da on, iako je mjeru naknade štete već ocijenio „sankcijom“, nikad nije tražio da naknada premašuje „prikladnu“ restituciju. No smatram da španjolsko pravo, onakvo kakvim ga opisuje nacionalni sud, pruža sva jamstva takve restitucije.
1. Zahtjev za odvraćanje u sudskoj praksi Suda ispunjen je ako je predviđena restitucija „prikladna“
29.
Problematika sredstava borbe protiv diskriminatornog ponašanja na temelju spola u radnim odnosima nije novost. Sudu je u više navrata postavljeno ovo pitanje. No mišljenja sam da je zaključak do kojeg je Sud došao (
22
) tumačeći članak 6. Direktive 76/207 primjenjiv, mutatis mutandis, na tumačenje članka 18. Direktive 2006/54, koji ga zamjenjuje i pobliže objašnjava, i daje državama članicama jednaku slobodu u pogledu mjera koje trebaju donijeti kao što je to prethodno davao članak 6. Direktive 76/207.
30.
S obzirom na ono što je Sud odlučio u pogledu članka 6. Direktive 76/207, valja utvrditi da članak 18. Direktive 2006/54 propisuje državama članicama obvezu da u svoje pravne sustave uvedu potrebne mjere kako bi se osiguralo da svaka osoba koja se smatra oštećenom zbog diskriminacije dobije restituciju. Navedene države članice obvezne su donijeti mjere koje su dostatno djelotvorne da mogu postići cilj navedene direktive i osigurati da se dotične osobe na te mjere mogu učinkovito pozvati pred nacionalnim sudovima, s time da pravo Unije ne propisuje poseban oblik za ove mjere. Dakle, navedene mjere mogu biti u različitim oblicima, kao što je obveza zapošljavanja kandidata koji je bio žrtva diskriminacije, vraćanje na posao osobe koja je bila otpuštena iz diskriminatornog razloga ili primjerena novčana naknada (
23
).
31.
Sud je 1984., kad je donio presudu von Colson i Kamann (14/83, EU:C:1984:153) te Harz (79/83, EU:C:1984:155), odbio tumačiti članak 6. Direktive 76/207 u smislu da propisuje državama članicama donošenje određene mjere, u konkretnom slučaju da se poslodavca koji je proglašen krivim za diskriminaciju na temelju spola prisili sklopiti ugovor o radu s kandidatom za radno mjesto kojemu je prijava odbačena zbog diskriminatornog razloga.
32.
Godine 2015., u trenutku u kojemu je pred Sudom pokrenut ovaj prethodni postupak, u pravu Unije nije došlo ni do kakve bitne promjene zbog koje bi Sud došao do drugačijeg rezultata, odnosno zbog kojega bi državama članicama propisao da donesu posebne mjere kao što je određivanje kaznene odštete.
33.
Upućivanje na odvraćajući učinak iz članka 18. Direktive 2006/54 ne može promijeniti ovo utvrđenje.
34.
Tekstu članka 18. Direktive 2006/54 zaista je dodano upućivanje na odvraćajući učinak restitucije ili naknade štete na način na koji su organizirane u nacionalnim pravnim sustavima. Međutim, iako odvraćanje nije bilo sadržano u tekstu članka 6. Direktive 76/2007, Sud ga je itekako imao na umu kad ga je tumačio odlučujući da „[i]ako [...] za punu primjenu Direktive [76/207] nije potreban nikakav konkretan oblik sankcije za povredu zabrane diskriminacije, to ipak podrazumijeva da ta sankcija mora biti takva da jamči stvarnu i djelotvornu sudsku zaštitu. Osim toga, ona mora imati i stvarni odvraćajući učinak na poslodavca. Iz toga slijedi da kad država članica odluči sankcionirati povredu zabrane diskriminacije određivanjem naknade štete, ta naknada mora u svakom slučaju biti primjerena u odnosu na pretrpljenu štetu“ (
24
).
35.
Iz ove sudske prakse mogu se izvući dvije pouke. S jedne strane, navođenje naknade štete kao oblika sankcije, sadržano u članku 25. Direktive 2006/54, jasno proizlazi iz ove sudske prakse. S druge strane, po mišljenju Suda, prikladna restitucija u svakom je slučaju takva da jamči djelotvornu sudsku zaštitu prava koje pojedinci imaju u području borbe protiv diskriminacija na temelju spola. Uostalom, upravo stoga što je Sudu bila dostatna prikladna restitucija, koja je proporcionalna pretrpljenoj šteti, ona ne predstavlja pravu „sankciju“ u kaznenom smislu pojma (
25
).
36.
Osim toga, stoga što zahtjevi djelotvorne i odvraćajuće sudske zaštite „nužno podrazumijevaju uzimanje u obzir specifičnih okolnosti svakog slučaja povrede načela jednakog postupanja“ (
26
), Sud u svakom slučaju zasebno odlučuje o tome jesu li mjere koje poduzimaju države članice dovoljne da bi se provodio članak 6. Direktive 76/207 i time osigurao učinkoviti prijenos navedene direktive.
37.
Tako nacionalne odredbe koje ograničavaju pravo na naknadu štete osobama koje su bile žrtve diskriminacije u pogledu pristupa zaposlenju samo na simboličan iznos ne zadovoljavaju zahtjeve djelotvornog prijenosa navedene direktive (
27
). Kad je restitucija u novčanom obliku, države članice ne smiju unaprijed utvrditi gornju granicu odštete (
28
).
38.
U pogledu diskriminatornog otkaza Sud je još presudio da se „ponovna uspostava jednakog postupanja ne može postići ako se diskriminirana osoba ne vrati na radno mjesto ili ako joj se ne dosudi novčana naknada za pretrpljenu štetu (
29
), pod uvjetom da je navedena restitucija prikladna, to jest „mora omogućiti da se u cijelosti naknadi stvarno pretrpljena šteta zbog diskriminatornog otkaza u skladu s primjenjivim nacionalnim pravilima“ (
30
).
39.
Iz navedenog proizlazi da je Sud, ocijenivši da je nacionalno zakonodavstvo koje nudi prikladnu novčanu restituciju za pretrpljenu štetu u skladu s člankom 6. Direktive 76/207, smatrao da navedena restitucija ispunjava zahtjev za odvraćanje za koji je utvrdio da se skriva iza namjere zakonodavca izražene s pomoću članka 6. Direktive 76/207. Drugim riječima, u pogledu restitucije ili naknade štete, odvraćajući učinak u sudskoj praksi Suda ne ovisi nužno o uključivanju izravnog kaznenog elementa.
2. Primjena u konkretnom slučaju
40.
Danas kad je zahtjev za odvraćanje izričito sadržan u Direktivi 2006/54, smatram da nema razloga da se Sud ne pridržava ovakve sudske prakse. Dakle, važno je ispitati pruža li španjolsko pravo tužiteljici u glavnom postupku sva jamstva za prikladnu restituciju.
41.
U tom pogledu, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da španjolsko pravo propisuje da sudac proglasi ništetnost akata donesenih protivno načelu jednakog postupanja prema muškarcima i ženama (
31
) i da je ta ništetnost popraćena mehanizmom restitucije zbog prouzročene štete jer je španjolski pravni sustav odabrao novčanu naknadu kao mjeru za učinkovito ostvarivanje cilja jednakih mogućnosti propisanog Direktivom 2006/54. Sudac a quo smatra da je iznos od 3000 eura dovoljan za „pravičnu naknadu“ zbog štete prouzročene tužiteljici u glavnom postupku (
32
). I dalje na temelju nacionalnog prava, cilj je odštete obeštetiti žrtvu za svu pretrpljenu štetu, uključujući nematerijalnu, a izračunava se tako da žrtvu, u mjeri u kojoj je to moguće, vrati u stanje u kojemu je bila prije nego što je došlo do diskriminacije (
33
). Budući da je neimovinsku štetu po naravi teško brojčano ocijeniti, španjolsko pravo daje sucu ovlast da prilagodi odštetu kako bi mogao uzeti u obzir stupanj težine povrede načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama. Isplata odštete na taj način omogućuje da se pokrije ukupna vrijednost gubitka koji je pretrpjela žrtva (damnum emergens), uključujući dobit koju je prekinula ostvarivati ili izmaklu korist (lucrum cessans).
42.
Prethodno opisani mehanizam restitucije mora se ocijeniti sukladnim s člankom 18. Direktive 2006/54, pod uvjetom sine qua non da nacionalno pravo propisuje proporcionalnu i potpunu novčanu restituciju za sve aspekte štete koju je pretrpjela žrtva diskriminacije na temelju spola, a što treba potvrditi sud koji je uputio zahtjev.
43.
Time bi Sud samo potvrdio raniju ustaljenu sudsku praksu odlučujući da je ta potpuna naknada prikladna i stoga dostatna da bi se osigurao stvarni odvraćajući učinak nacionalnih mjera koje države članice moraju provesti kako bi se osigurala učinkovitost načela jednakog postupanja na temelju članka 18. Direktive 2006/54.
C – Konačne napomene
44.
U svakom slučaju, čak i ako bi Sud morao presuditi drugačije – quod non – ne bi mogao zauzeti stajalište na koje ga poziva sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku, prema kojemu se poslodavcu tužiteljice u glavnom postupku izriče kaznena odšteta.
45.
Naime, s jedne strane, Direktiva 2006/54 nije uskladila uvjete za restituciju i naknadu štete pretrpljene zbog diskriminacije na temelju spola u pogledu radnih uvjeta i, s druge strane, ozbiljno sumnjam u to da članak 18. Direktive 2006/54 može imati izravni učinak u okviru glavnog postupka.
1. Neusklađenost uvjeta za restituciju ili naknadu pretrpljene štete
46.
Sve do sada Sud je svaki put neizravno i u negativnom obliku definirao ono što Direktiva 76/207 zahtijeva od država članica, odlučujući što nije u skladu s njome. Nikad nije propisivao kakvo stajalište trebaju zauzeti. No pitanje suda koji je uputio zahtjev znači da on traži od Suda – jer to nije napravljeno ni u samoj Direktivi 2006/54 – da u svojoj sudskoj praksi napravi golem kvalitativan skok za koji mi se čini da uvelike nadilazi njegovu nadležnost.
47.
Kad bi se sud nedvojbeno izjasnio i odlučio da se članak 18. Direktive 2006/54 mora tumačiti u smislu da od država članica zahtijeva da propišu dosuđivanje kaznene odštete žrtvama u slučaju diskriminacije na temelju spola iz područja primjene navedene direktive, to bi značilo da zauzima konačno stajalište u raspravi koju bi, po mojemu mišljenju, trebalo ostaviti državama članicama.
48.
U državama članicama koje ne poznaju takav institut (
34
) uvođenje kaznenih odšteta zapravo je predmet rasprava i o tom se pitanju općenito mnogo govori (
35
). Kaznena odšteta često se shvaća kao promjena paradigme u pravu o odgovornosti. Neki pravni sustavi čvrsto ostaju pri zamisli prema kojoj sustav odgovornosti mora imati isključivo funkciju popravljanja štete. Prema gotovo računovodstvenoj metodi, odšteta se dosuđuje kako bi se u cijelosti popravila pretrpljena šteta, ni manje ni više, s obzirom na to da je riječ o uspostavi ravnoteže narušene diskriminatornim postupanjem. Međutim, jamstvo potpune restitucije već se samo po sebi smatra sredstvom odvraćanja od navedenog ponašanja.
49.
Kaznena odšteta obogaćuje sustav odgovornosti moralnom funkcijom, koja u pravom smislu ima svrhu kažnjavanja. Kaznene odštete svoju teoretsku osnovu imaju u privatnoj kazni: nije više riječ samo o restituciji, nego i o dosuđivanju odštete povrh potpune restitucije, a za koju se očekuje da će svojim represivnim karakterom odvratiti od ponavljanja diskriminatornog ponašanja ne samo počinitelja štete u konkretnom slučaju nego i druge potencijalne počinitelje.
50.
Za određene države članice, počevši s Kraljevinom Španjolskom, uspostavljanje kaznenih odšteta moglo bi se pokazati posve problematičnim upravo zato što bi se moglo shvatiti kao uplitanje gotovo kazneno‑pravnog sredstva u područje građanske odgovornosti. Nadalje, obvezno uvođenje kaznenih odšteta moglo bi, kao što je to istaknuo sud koji je uputio zahtjev, biti protivno načelu zabrane neopravdanog bogaćenja, koje prevladava u većini država članica (
36
). Osim ako nije propisano da se kaznene odštete isplaćuju državnom proračunu, ali tada se zapravo postavlja pitanje tko je korisnik ili korisnici navedene odštete (
37
).
51.
Po mojemu mišljenju, donošenje odluke da su države članice, u skladu s člankom 18. Direktive 2006/54, dužne dosuditi isplatu kaznene odštete dovelo bi u slučajevima diskriminacije na temelju spola do sudskog usklađivanja uvjeta za restituciju ili naknadu štete, za što sumnjam da je bila želja zakonodavca Unije, barem ne na ovoj razini preciznosti (
38
).
52.
Posve je vrijedno žaljenja, tim više što sam toga svjestan, da je prethodno opisan sustav odgovornosti daleko od toga da sustavno i zadovoljavajuće ispunjava svoju popravljačku funkciju. Međutim, s obzirom na trenutačno stanje prava Unije, sumnjam da Sud može ići mnogo dalje u svojim zahtjevima u pogledu popravljanja ili naknade štete. Dodajem da su mogući nedostaci sustava odgovornosti nadoknađeni člankom 25. Direktive 2006/54, koja obvezuje države članice da uvedu mehanizam sankcija.
53.
Naposljetku, prema Direktivi 2006/54, borba protiv diskriminacije na temelju spola odvija se u dvije faze. Prvo, u njezinu članku 18. dolazi faza restitucije ili naknade štete, za koje smo vidjeli da moraju biti prikladne. Zatim u članku 25. dolazi faza sankcije ili kazne, koja se nužno vremenski ne podudara s fazom restitucije ili naknade štete te čak nije ni kumulativna (
39
). Izricanje kaznene odštete pripada više drugoj fazi, ali možemo zamisliti i druge oblike sankcija, s time da Sud opet ne može propisati neku određenu kaznu (
40
).
2. Problematika izravnog učinka članka 18. Direktive 2006/54
54.
Priznati sucu a quo mogućnost izricanja kaznene odštete poslodavcu koji je proglašen krivim za diskriminaciju na temelju spola u ime korisnog učinka članka 18. Direktive 2006/54, ako u nacionalnom pravu ne postoje propisi u tom pogledu, neizbježno pokreće pitanje izravnog učinka navedenog članka.
55.
Naravno, Sud je već presudio da se žrtva diskriminatornog otkaza može protiv svojeg poslodavca pozvati na odredbe članka 6. Direktive 76/207, osobito kako bi izuzela nacionalnu odredbu koja propisuje granice za iznos odštete koja se može dobiti na osnovi restitucije (
41
). Međutim, s jedne strane, sumnjam da se takvo rješenje može primijeniti na izricanje kaznene odštete, tim više što se iz samog tumačenja članka 18. Direktive 2006/54 ne može zaključiti da on propisuje takvu obvezu državama članicama. S druge strane, valja utvrditi da je sudska praksa na koju sam se upravo pozvao donesena u kontekstu u kojemu je poslodavac državno tijelo, no ne čini se da je to slučaj u ovom predmetu. Presuditi da je u glavnom postupku nacionalni sud obvezan dosuditi kaznenu odštetu na temelju članka 18. Direktive 2006/54 moglo bi, dakle, dovesti do utvrđivanja horizontalnog izravnog učinka navedenog članka.
D – Zaključak analize
56.
Na kraju svoje analize sklon sam zaključiti da članak 18. Direktive 2006/54 valja tumačiti na način da države članice imaju slobodu odabrati sredstva koja će usvojiti kako bi zajamčile da restitucija ili naknada štete koja se nudi žrtvama diskriminacije na temelju spola, koja ulazi u područje primjene navedene direktive, bude odvraćajuća kako bi se osiguralo postizanje cilja zadanog ovom direktivom. Taj članak ne zahtijeva od država članica da propisuju isplatu kaznene odštete žrtvi, ali se tomu i ne protivi. U svakom slučaju, ne može dopustiti nacionalnom sudu da naredi plaćanje takve odštete ako u nacionalnom pravu ne postoje propisi u tom pogledu.
57.
Kad države članice odaberu restituciju u novčanom obliku, ta restitucija, da bi ispunila zahtjev za odvraćanje, mora biti prikladna, to jest mora biti potpuna i ispravno uzeti u obzir sve elemente pretrpljene štete, kao i stupanj težine povrede načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama. Nacionalni sud dužan je provjeriti je li to uistinu slučaj.
IV – Zaključak
58.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanje koje je postavio Radni sud br. 1 u Cordobi odgovori na sljedeći način:
Članak 18. Direktive 2006/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. o provedbi načela jednakih mogućnosti i jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pitanjima zapošljavanja i rada valja tumačiti na način da države članice imaju slobodu odabrati sredstva koja će usvojiti kako bi zajamčile da restitucija ili naknada štete koja se nudi žrtvama diskriminacije na temelju spola, koja ulazi u područje primjene navedene direktive, bude odvraćajuća kako bi se osiguralo postizanje cilja zadanog ovom direktivom. Taj članak ne zahtijeva od država članica da propisuju isplatu kaznene odštete žrtvi, ali se tomu i ne protivi. U svakom slučaju, ne može dopustiti nacionalnom sudu da naredi plaćanje takve odštete ako u nacionalnom pravu ne postoje propisi u tom pogledu.
Nadalje, kada države članice odaberu restituciju u novčanom obliku, ta restitucija, da bi ispunila zahtjev za odvraćanje, mora biti prikladna, to jest mora biti potpuna i ispravno uzeti u obzir sve elemente pretrpljene štete, kao i stupanj težine povrede načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama. Nacionalni sud dužan je provjeriti je li to uistinu slučaj.
(
1
)   Izvorni jezik: francuski.
(
2
)   SL L 204, str. 23. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 246.)
(
3
)   Članak 1. stavak 2. točka (b) Direktive 2006/54
(
4
)   Članak 1. stavak 3. Direktive 2006/54
(
5
)   BOE br. 71 od 23. ožujka 2007., str. 12611.
(
6
)   BOE br. 245 od 11. listopada 2011.
(
7
)   U skladu s odredbama članka 108. stavka 2. Zakona 36/2011
(
8
)   Vidjeti uvodnu izjavu 2. Direktive 2006/54. Jednakost muškaraca i žena također je ugrađena u članak 23. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (SL 2007., C 303, str.1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 104.).
(
9
)   Vidjeti uvodnu izjavu 2. Direktive 2006/54.
(
10
)   Direktiva 2006/54 objedinila je zapravo u jedan tekst glavne odredbe koje postoje u tom području [a koje su do tada bile sadržane u Direktivi Vijeća 76/207/EEZ od 9. veljače 1976. o provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa zapošljavanju, strukovnom osposobljavanju i napredovanju te uvjeta rada (SL L 39, str. 40.), u Direktivi Vijeća 86/378/EEZ od 24. srpnja 1986. o provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u sustavima strukovnih socijalnih osiguranja (SL L 225, str. 40.), u Direktivi Vijeća 75/117/EEZ od 10. veljače 1975. o usklađivanju zakonodavstava država članica o primjeni načela jednakih plaća za muškarce i žene (SL L 45, str. 19.) i u Direktivi Vijeća 97/80/EZ od 15. prosinca 1997. o teretu dokaza kod diskriminacije na temelju spola (SL L 14, str. 6.)].
(
11
)   Uvodna izjava 28. Direktive 2006/54
(
12
)   Uvodna izjava 29. Direktive 2006/54. Moje isticanje.
(
13
)   SL L 269, str. 15.
(
14
)   „Indemnización o reparación“ u španjolskoj verziji Direktive 2006/54, „Schadenersatz oder Entschädigung“ u njemačkoj verziji Direktive 2006/54, „Compensation or reparation“ u engleskoj verziji Direktive 2006/54, „Risarcimento o riparazione“ u talijanskoj verziji Direktive 2006/54 i „indemnização ou reparação“ u portugalskoj verziji Direktive 2006/54.
(
15
)   Vidjeti presude von Colson i Kamann (14/83, EU:C:1984:153, t. 15.); Harz (79/83, EU:C:1984:155, t. 15.), kao i Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, t. 17. i 18.).
(
16
)   Vidjeti, mutatis mutandis, presude von Colson i Kamann (14/83, EU:C:1984:153, t. 18.); Harz (79/83, EU:C:1984:155, t. 18.), kao i Paquay (C‑460/06, EU:C:2007:601, t. 44.).
(
17
)   Uvodna izjava 35. Direktive 2006/54
(
18
)   „Sanciones“ u španjolskoj verziji Direktive 2006/54, „Sanktionen“ u njemačkoj verziji Direktive 2006/54, „Penalties“ u engleskoj verziji Direktive 2006/54, „Sanzioni“ u talijanskoj verziji Direktive 2006/54 i „Sanções“ u portugalskoj verziji Direktive 2006/54
(
19
)   Naravno, članak 25. Direktive 2006/54 daje naslutiti da navedene sankcije mogu biti u obliku naknade koja se isplaćuje žrtvi. Međutim, to proizlazi iz semantičke zabune koja potječe iz sudske prakse Suda, vidjeti donju točku 35. ovog mišljenja.
(
20
)   Vidjeti osobito uvodnu izjavu 33. Direktive 2006/54. Također ćemo primijetiti da članak 18. i članak 25. Direktive 2006/54, koji ću proučiti nešto kasnije, odgovaraju odredbama uvedenima Direktivom 2002/73.
(
21
)   U skladu s kojim „[d]ržave članice uvode u svoje pravne sustave sve potrebne mjere kako bi osobama koje smatraju da su oštećene zbog neprimjenjivanja načela jednakog postupanja [...] omogućile da ostvare svoja prava sudskim putem, nakon eventualnog obraćanja drugim nadležnim tijelima“. Članak 6. Direktive 76/207 izmijenjen je člankom 1. točkom 5. Direktive 2002/73, čime je poprimio sadržaj sličniji sadržaju koji će preuzeti članak 18. Direktive 2006/54 (vidjeti posebice članak 6. stavak 3. pročišćene verzije Direktive 76/207). U pogledu borbe protiv diskriminacije na temelju spola, a što se tiče radnih uvjeta, iz Direktive 2002/73 također je u propise Unije ušla posebna odredba posvećena sankcijama (vidjeti članak 8. d pročišćene verzije Direktive 76/207 koji je, preinakom postao članak 25. Direktive 2006/54).
(
22
)   U skladu s kojim „ [iz članka 6. Direktive 76/207] slijedi da su države članice obvezne donijeti mjere koje su dostatno djelotvorne da mogu postići cilj Direktive i osigurati da se dotične osobe na te mjere mogu učinkovito pozvati pred nacionalnim sudovima. Te mjere mogu, na primjer, podrazumijevati odredbe koje poslodavca obvezuju da zaposli kandidata koji je bio žrtva diskriminacije ili koje propisuju primjerenu novčanu naknadu [...]. Direktiva, međutim, ne propisuje neku određenu sankciju, nego državama članicama ostavlja slobodu izbora između različitih rješenja prikladnih za postizanje njenog cilja“ (presude Colson i Kamann, 14/83, EU:C:1984:153, t. 18., te Harz_79/83, EU:C:1984:155, t. 18.).
(
23
)   Sud je čak predvidio da se razne mjere mogu donijeti „uz podupiranje, u slučaju potrebe, sustavom novčanih kazni“ (vidjeti presudu von Colson i Kamann, 14/83, EU:C:1984:153, t. 18.). Po mojem mišljenju, u skladu s Direktivom 2006/54, takav je sustav bliže povezan sa zahtjevima utvrđenima člankom 25. navedene direktive (vidjeti u nastavku točku 53. ovog mišljenja).
(
24
)   Presuda von Colson i Kamann (14/83, EU:C:1984:153, t. 23.) te Harz (79/83, EU:C:1984:155, t. 23). O odvraćajućem učinku vidjeti i presudu Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, t. 24.). O prikladnosti restitucije vidjeti i presude von Colson i Kamann (14/83, EU:C:1984:153, t. 28.); Harz (79/83, EU:C:1984:155, t. 28.); Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, t. 26.) te Paquay (C‑460/06, EU:C:2007:601, t. 46. i 49.).
(
25
)   Neki komentatori u ovome vide žaljenja vrijednu zabunu između pravnih koncepata, vidjeti Van Gerven, W., „Of rights, remedies and procedures“, Common Market Law Review, 2000., str. 530. i bilješka 11.
(
26
)   Presude Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, t. 25.) i Paquay (C‑460/06, EU:C:2007:601, t. 45.)
(
27
)   Vidjeti presude von Colson i Kamann (14/83, EU:C:1984:153, t. 24.) te Harz (79/83, EU:C:1984:155, t. 24.).
(
28
)   Presuda Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, t. 30. i 32.). Zakonodavac je na odgovarajući način uzeo u obzir ovu sudsku praksu, vidjeti uvodnu izjavu 33. i članak 18., drugu rečenicu Direktive 2006/54.
(
29
)   Presuda Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, t. 25.). Moje isticanje.
(
30
)   Presuda Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, t. 26.)
(
31
)   Članak 10. Organskog zakona 3/2007
(
32
)   Točka 2.2.2. zahtjeva za prethodnu odluku
(
33
)   Članak 183. Zakona 36/2011
(
34
)   Iz brze usporedne analize proizlazi da su države članice čiji pravni sustav propisuje kaznenu odštetu u velikoj manjini u Europskoj uniji.
(
35
)   Za pregled tog pitanja u pogledu francuskog pravnog sustava vidjeti Méadel, J., „Faut‑il introduire la faute lucrative en droit français?“, Les Petites Affiches, 17. travnja 2007., br. 77, str. 6.
(
36
)   Ovo načelo Sud nikada nije doveo pitanje s obzirom na to da je opetovano odlučivao da „pravo [Unije] ne sprečava nacionalne sudove da osiguravaju da zaštita prava zajamčenih pravnim poretkom [Unije] ne dovodi do stjecanja bez osnove nositelja prava“ [neslužbeni prijevod] [presuda Manfredi i dr. (C‑295/04 do C‑298/04, EU:C:2006:461, t. 94. i navedena sudska praksa)].
(
37
)   Tako se odluka o kaznenoj odšteti može donijeti u korist žrtve, državnog proračuna ili u korist njih oboje. Međutim, čini se da sudac koji je uputio zahtjev smatra da bi navedena odšteta trebala biti isplaćena u korist žrtve koja je pretrpjela štetu.
(
38
)   Ova je sumnja potkrijepljena i činjenicom da Komisija, koliko ja znam, nije pokrenula postupak zbog povrede obveze protiv država članica – koje su u većini – čiji pravni poredak ne propisuje dosuđivanje takvih odšteta. U tom pogledu zanimljivo je primijetiti da je Komisija u svojem izvješću o primjeni Direktive 2002/73 – kojom je uveden ekvivalent članaka 18. i 25. iz Direktive 2006/54 u Direktivu 76/207 – utvrdila da je većina država članica ispunila obvezu uvođenja učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija iako, kao što sam ranije istaknuo, većina država članica ne poznaje mehanizam kaznenih odšteta [vidjeti izvješće Komisije Vijeću i Europskom parlamentu COM(2009) 409 final, str.7.].
(
39
)   Na primjer, pod pretpostavkom da šteta nije uzrokovana nekoj određenoj osobi, nego skupini koju možda brani neka udruga, može se pretpostaviti da neće biti određena restitucija u smislu članka 18. Direktive 2006/54. Naprotiv, morat će se odrediti sankcija u smislu članka 25. navedene direktive.
(
40
)   Postoji cijeli niz sankcija koje države članice imaju na raspolaganju: sankcije ekonomske naravi (kao što su novčane kazne ili kaznene odštete), sankcije psihološke naravi koje pripadaju metodi „name and shame“ (kao što je osuda prema kojoj se moraju izraziti isprike žrtvi, eventualno popraćena mjerama otkrivanja podataka, poput objavljivanja osude u novinama) ili ukinuće državnih davanja svakoj osobi koja je proglašena krivom za diskriminaciju.
(
41
)   I ovdje može biti korisno pozvati se na sudsku praksu Suda koja se temelji na članku 6. Direktive 76/207. Sud je u točki 27. svojih dviju temeljnih presuda, von Colson i Kamann (14/83, EU:C:1984:153) te Harz (79/83, EU:C:1984:155), presudio, kao prvo, da navedena direktiva ne sadržava „ni jednu bezuvjetnu i dovoljno određenu obvezu glede sankcija za diskriminaciju na koju bi se pojedinci mogli pozivati u svrhu ostvarivanja prava na posebnu naknadu prema Direktivi [76/207] u slučaju kada provedbene mjere nisu donesene u propisanom roku, ako takvo što nije predviđeno ili dopušteno nacionalnim pravom“.
Kao drugo, Sud je precizirao svoje stajalište u presudi Johnston (222/84, EU:C:1986:206), u kojoj je u točkama 58. i 59. odlučio da „proizlazi iz [članka 6. Direktive 76/207], tumačenog u smislu općeg načela čiji je izričaj, a to je da sve osobe koje se smatraju oštećenima zbog diskriminacije između žena i muškaraca moraju raspolagati djelotvornom sudskom zaštitom, takva odredba je dovoljno precizna i bezuvjetna da se na nju može pozivati protiv države članice koja nije osigurala da ista bude potpuno provedena u njezin unutarnji pravni poredak. [...] pojedinci [se] mogu pozvati na odredbu članka 6., prema kojoj sve osobe koje se smatraju oštećenima zbog diskriminacije između muškaraca i žena moraju raspolagati djelotvornom sudskom zaštitom, protiv države članice koja nije osigurala njezinu potpunu provedbu“.
Kao treće, Sud je u presudi Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335) odlučio da se pojedinci mogu pozvati na članak 6. Direktive 76/207 protiv javnog poslodavca kad nacionalno pravo, umjesto da propisuje potpunu restituciju zbog pretrpljene štete, unaprijed ograničava navedenu restituciju. Budući da članak 6. Direktive 76/207 predstavlja „osnovni čimbenik za ostvarenje temeljnog cilja jednakog postupanja“ (t. 34.), „odredbe članka 6. u vezi s člankom 5. [navedene] direktive, za osobu koja je oštećena diskriminatornim otkazom, dovode do prava na koja se ta osoba mora moći pozvati pred nacionalnim sudovima protiv države i njezinih tijela. Činjenica da države članice mogu birati između različitih rješenja kako bi ostvarile cilj koji navodi Direktiva [76/207], ovisno u situaciji koja se može pojaviti, ne može dovesti do toga da se pojedinca spriječi da se pozove na članak 6. u situaciji kao što je ona u glavnom postupku u kojoj nacionalna tijela nemaju nikakvu diskrecijsku ovlast u primjeni odabranog rješenja“ (t. 35. i 36.). Sud je iz toga zaključio da se „osoba koja je oštećena diskriminatornim otkazom može pozvati na odredbe članka 6. [navedene] direktive protiv državnog tijela koje djeluje u svojstvu poslodavca, kako bi se izuzela iz primjene nacionalna odredba koja postavlja ograničenja na iznos naknade štete koji se može dobiti“ (t. 38.). Ističem da je nezavisni odvjetnik Van Gerven pozvao Sud da utvrdi izravni horizontalni učinak članka 6. Direktive 76/207 [vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Van Gervena u predmetu Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:30, t. 21.)].