Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 27 maart 2025 (1)
Zaak C‑632/23
Europese Commissie
tegen
Republiek Bulgarije
„ Niet-nakoming – Staatssteun – Steun die onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar is verklaard – Artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU – Besluit (EU) 2015/456 – Staatssteun die is verleend bij de ruil van bosgronden – Verplichting tot terugvordering – Informatieplicht – Niet-uitvoering binnen de gestelde termijn – Aanwijzing van een onafhankelijke deskundige met het oog op de vaststelling van de bedragen van de terug te vorderen staatssteun – Gebrek aan onafhankelijkheid van deze deskundige”
I.      Inleiding
1.        Met het onderhavige beroep wegens niet-nakoming, dat is ingesteld krachtens artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU, verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Republiek Bulgarije de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 288, vierde alinea, VWEU en de artikelen 4 tot en met 6 van besluit (EU) 2015/456 betreffende de door de Republiek Bulgarije ten uitvoer gelegde steunregeling in het kader van de ruil van bosgronden(2), doordat zij niet binnen de gestelde termijn alle maatregelen heeft genomen die nodig zijn voor de uitvoering van dat besluit.
2.        Meer in het bijzonder verwijt de Commissie de Republiek Bulgarije dat zij niet binnen de termijn van twaalf maanden vanaf de datum van kennisgeving van besluit 2015/456, te weten vóór 5 september 2015, alle maatregelen heeft genomen die nodig zijn om, ten eerste, alle staatssteun terug te vorderen die aan ondernemingen is verleend in het kader van de ruil van staatsbosgrond tegen particuliere bosgrond in de periode van 1 januari 2007 tot en met 27 januari 2009 – welke steun bij dat besluit onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar is verklaard – en, ten tweede, te voldoen aan haar informatieverplichtingen jegens de Commissie.
3.        Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie drie grieven aan, die elkaar ten dele overlappen: ten eerste dat besluit 2015/456 niet binnen de gestelde termijn is uitgevoerd, ten tweede dat bij de terugvordering van de betrokken steun weinig resultaten zijn geboekt, en ten derde dat er geen omstandigheden zijn waaruit blijkt dat het volstrekt onmogelijk is om dit besluit uit te voeren.
4.        Overeenkomstig het verzoek van het Hof zal de onderhavige conclusie zich toespitsen op de analyse van het eerste onderdeel van de tweede grief van de Commissie, dat in wezen bestaat uit drie argumenten ten aanzien van de Republiek Bulgarije, te weten, ten eerste, de beweerdelijk ongerechtvaardigde keuze van deze lidstaat om een beroep te doen op een onafhankelijke deskundige voor de beoordeling van de marktprijzen van de geruilde percelen teneinde de bedragen van de op grond van overweging 176 van besluit 2015/456 terug te vorderen steun te bepalen, ten tweede, het vermeende gebrek aan onafhankelijkheid van de aangewezen deskundige en, ten derde, de vermeende niet-nakoming van de verplichting tot loyale samenwerking doordat de informatie dat de aangewezen deskundige een openbaar bedrijf was, niet aan de Commissie is meegedeeld.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Verordening nr. 659/1999
5.        Verordening (EG) nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU](3), die is vervangen door verordening (EU) 2015/1589(4), blijft van toepassing op het onderhavige geding, gelet op de datum van de feiten van de onderhavige zaak.
6.        Overweging 13 van verordening nr. 659/1999 luidde:
„Overwegende dat in gevallen van niet met de gemeenschappelijke markt verenigbare onrechtmatige steun, de daadwerkelijke mededinging dient te worden hersteld; dat het hiertoe noodzakelijk is dat de steun, met inbegrip van de rente, onverwijld wordt teruggevorderd; dat het passend is de terugvordering overeenkomstig de procedures van nationaal recht te doen geschieden; dat de toepassing van die procedures niet, door verhindering van de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van de beschikking van de Commissie, het herstel van daadwerkelijke mededinging mag beletten; dat de lidstaten daartoe dan ook alle nodige maatregelen moeten treffen om de effectiviteit van die beschikking te verzekeren”.
7.        Artikel 14 van deze verordening, met als opschrift „Terugvordering van steun”, bepaalde in lid 3:
„Onverminderd een beschikking van het [Hof] overeenkomstig artikel [278 VWEU], dient terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie toelaten. Daartoe nemen de betrokken lidstaten in geval van een procedure voor een nationale rechtbank alle nodige maatregelen, met inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd [het Unierecht].”
8.        Artikel 23 van die verordening, met als opschrift „Niet-naleving van beschikkingen en arresten”, bepaalde in lid 1:
„Indien de betrokken lidstaat, met name in gevallen bedoeld in artikel 14, niet voldoet aan een voorwaardelijke of negatieve beschikking, kan de Commissie overeenkomstig artikel [108], lid 2, [VWEU] de zaak rechtstreeks bij het [Hof] aanhangig maken.”
B.      Besluit 2015/456
9.        In de overwegingen 44, 118 tot en met 121, 146 en 172 tot en met 177 van besluit 2015/456 staat te lezen:
„(44)      De Commissie heeft in het besluit tot inleiding van de procedure ook haar voorlopige standpunt toegelicht over hoe het uit de betwiste ruiltransacties voortvloeiende voordeel dient te worden gekwantificeerd, mocht worden vastgesteld dat die ruiltransacties staatssteun inhouden:
i)      het verschil tussen de werkelijke marktprijs van particulier bosgrondperceel 1 en de administratieve prijs van perceel 1, zoals bepaald in overeenstemming met de voorschriften van de verordening inzake basisprijzen;
ii)      het verschil tussen de werkelijke marktprijs van staatsbosgrondperceel 2 en de administratieve prijs van perceel 2, zoals bepaald in overeenstemming met de voorschriften van de verordening inzake basisprijzen.
Het met de ruiltransacties gemoeide bedrag aan de staatssteun zou in dat geval gelijk zijn aan de waarde van ii) min de waarde van i).
Elke geldelijke vergoeding die voortvloeit uit het verschil in de administratieve prijzen van twee percelen die worden geruild, en die door de ene partij aan de andere wordt betaald, wordt eveneens meegenomen in de berekening van het potentiële staatssteunelement bij de transactie.
[...]
(118)      In latere opmerkingen als reactie op verzoeken om informatie gaven de Bulgaarse autoriteiten marktprijzen (van zowel particuliere als staatsbosgrond) door voor alle ruiltransacties tijdens de onderzochte periode.
(119)      In hun opmerkingen van 19 november 2013 gaven de Bulgaarse autoriteiten evenwel aan dat er problemen waren met de betrouwbaarheid van de gegevens die zij hadden verstrekt. Voor de toepassing van de in overweging 44 vermelde formule hadden de Bulgaarse autoriteiten met name billijke marktprijzen doorgegeven voor 82 [...] percelen die werden geruild bij de betwiste ruiltransacties. Voor de overige percelen hebben zij de marktwaarde naar beste vermogen doorgegeven, waarbij zij aangaven dat deze waarden niet noodzakelijk billijke marktprijzen weergeven. Voor de overige staatspercelen lichtten de Bulgaarse autoriteiten toe dat de prijzen die zij als marktprijzen aanvoerden, in werkelijkheid gemiddelden waren van prijzen voor verschillende soorten bostransacties. Deze waarden geven bijgevolg niet noodzakelijk een billijke marktwaarde weer, aangezien zij niet gelijk zijn aan de gemiddelde prijzen van volledig analoge transacties.
(120)      Voor de overige particuliere percelen die nog niet waren getaxeerd door een onafhankelijke deskundige gaven de Bulgaarse autoriteiten eveneens aan dat de prijzen op de verkoopbewijzen, die door de autoriteiten werden gebruikt om de marktwaarde van deze percelen bij benadering aan te geven, in bepaalde gevallen de zogeheten belastingwaarden benaderden of eraan gelijk waren. De belastingwaarde van een perceel is niet de marktwaarde ervan, maar de minimumprijs die moet worden betaald bij vastgoedtransacties, wat wil zeggen dat de marktwaarde van het desbetreffende perceel in principe hoger zou zijn.
(121)      Onverminderd het voorgaande benadrukten de Bulgaarse autoriteiten dat de gegevens die zij hadden voorgelegd over de marktprijzen de beste ramingen zijn die zij kunnen verkrijgen, aangezien: i) er geen specifieke regels bestaan in Bulgarije voor de bepaling van de marktprijzen voor bospercelen door middel van taxatie, ii) het erg tijdrovend zou zijn om een onafhankelijke deskundige te laten vaststellen wat de marktprijzen van de desbetreffende percelen op het moment van de ruil zouden zijn geweest, en iii) een dergelijke taxatie bijzonder duur zou zijn. De Bulgaarse autoriteiten voerden bovendien aan dat de opgegeven prijzen in ieder geval dichter bij billijke marktprijzen liggen dan bij de administratieve prijzen.
[...]
(146)      De Bulgaarse autoriteiten gaven aan dat er problemen waren met de betrouwbaarheid van de gegevens die zij konden verstrekken over de marktprijzen. Zij gaven tegelijkertijd echter ook aan dat de verstrekte informatie de beste ramingen van de marktprijzen bevatte. De Commissie is van mening dat die gegevens voldoende betrouwbare ramingen van de werkelijke (d.w.z. ‚billijke’) marktwaarde van de desbetreffende percelen vormen.
[...]
(172)      De Commissie is niet wettelijk verplicht om het precieze bedrag van de terug te vorderen steun vast te stellen, met name wanneer zij niet over de nodige gegevens beschikt om dat te doen. Voldoende is dat het besluit van de Commissie gegevens bevat waarmee de lidstaat zonder buitensporige moeilijkheden zelf het bedrag kan vaststellen.
(173)      [...] [D]e Commissie [is] van mening dat de volgende methode door de lidstaat als uitgangspunt dient te worden gebruikt om het bedrag van de onverenigbare steun te bepalen dat moet worden teruggevorderd van elke begunstigde:
i)      het verschil tussen de werkelijke marktprijs van het particuliere perceel bosgrond en de administratieve prijs ervan bepalen, zoals bepaald in overeenstemming met de bepalingen van de verordening inzake basisprijzen, en
ii)      het verschil tussen de werkelijke marktprijs van het perceel staatsbosgrond en de administratieve prijs ervan bepalen, zoals vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in de verordening inzake basisprijzen.
Het oorspronkelijke bedrag aan staatssteun in het kader van de ruiltransactie is gelijk aan de waarde van ii) min de waarde van i).
Dit oorspronkelijke bedrag moet worden gecorrigeerd in gevallen waarin een perceel van de staat van een hogere administratieve waarde werd geruild tegen een particulier perceel met een lagere administratieve waarde. Volgens de Bulgaarse autoriteiten moest de begunstigde in die gevallen een vergoeding betalen aan de staat om het verschil in waarde tussen beide percelen te compenseren. Het oorspronkelijke steunbedrag moet daarom worden verminderd met het bedrag van de vergoeding die door de begunstigde aan de Bulgaarse autoriteiten werd betaald. Het daaruit voortvloeiende bedrag moet vervolgens door de Bulgaarse autoriteiten worden teruggevorderd van de begunstigde ter verrekening van het als gevolg van de ruiltransactie ontvangen voordeel.
(174)      Om de marktprijzen van de betrokken percelen te berekenen, moet de economische waarde van die grond op het moment van de ruil volledig worden weerspiegeld. [...]
(175)      De Commissie merkt op dat de Bulgaarse autoriteiten op het moment van de ruil reeds beschikten over de informatie betreffende de administratieve prijzen die werden gehanteerd bij de ruiltransacties en de marktprijzen van alle bij die transacties betrokken percelen, en dat de Bulgaarse autoriteiten dus geen buitensporige moeilijkheden zouden mogen ondervinden bij het bepalen van de terug te vorderen bedragen volgens de in overweging 173 beschreven methodologie.
(176)      In de gevallen waarin de Bulgaarse autoriteiten zich terecht zorgen maken dat de methode niet kan worden toegepast of zou leiden tot een bedrag dat duidelijk niet overeenkomt met de door de begunstigde ontvangen staatssteun, kunnen zij beslissen om de marktprijzen van de geruilde percelen op het moment van de transactie te laten beoordelen door een onafhankelijke deskundige die gekwalificeerd is om dergelijke taxaties uit te voeren, en die wordt gekozen via een openbare aanbestedingsprocedure. Bij de vaststelling van de procedure voor het kiezen van die deskundige dienen de beginselen van transparantie en gelijke behandeling te worden geëerbiedigd, zelfs wanneer het contract de drempels van de EU-richtlijnen inzake openbare aanbestedingen niet overschrijdt. De inschrijvingsprocedure dient met name: i) correct te worden aangekondigd; ii) te zijn gebaseerd op objectieve selectiecriteria die op voorhand bekend zijn, en iii) de informatie te bevatten dat het eindbesluit, na de preselectiefase, zal worden genomen in samenwerking met vertegenwoordigers van de diensten van de Commissie. In die uitzonderlijke gevallen moeten de Bulgaarse autoriteiten: i) aangeven om welk(e) perce(e)l(en) het gaat, ii) motiveren waarom in dat geval een taxatie door een onafhankelijke deskundige nodig is, en iii) bij de Commissie een voorstel indienen voor een onafhankelijke deskundige (gekozen via openbare aanbesteding), waarmee zowel de Commissie als de Republiek Bulgarije moeten instemmen.
(177)      Tot slot is de Commissie van mening dat, aangezien de terugvordering tot doel heeft de vroegere toestand van vóór de datum van de ruiltransactie te herstellen, de Republiek Bulgarije in het licht van de uitzonderlijke aard van de ruilovereenkomsten voor bosgrond die niet commercieel is geëxploiteerd, haar verplichting om de onrechtmatig verleende steun terug te vorderen zou nakomen door de betwiste ruiltransacties ongedaan te maken en de desbetreffende percelen opnieuw te ruilen. [...]”
10.      De artikelen 1 en 4 tot en met 6 van het dispositief van besluit 2015/456 luiden als volgt:
„Artikel 1
De in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU] op onrechtmatige wijze door de Republiek Bulgarije aan ondernemingen verleende staatssteun in het kader van ruiltransacties van staatsbosgrond tegen particuliere bosgrond in de periode tussen 1 januari 2007 en 27 januari 2009 is onverenigbaar met de interne markt.
[...]
Artikel 4
1.      De Republiek Bulgarije vordert de onverenigbare steun die is verleend in het kader van de in artikel 1 bedoelde ruiltransacties, van de begunstigden terug.
2.      In afwijking van lid 1 kan de onverenigbare steun van de begunstigden worden teruggevorderd door de ruiltransacties ongedaan te maken, in gevallen waarin sinds de transactie geen materiële aanpassingen hebben plaatsgevonden aan de geruilde staatsbosgrond en particuliere bosgrond.
[...]
Artikel 5
1.      De terugvordering van de steun die is verleend krachtens de in artikel 1 bedoelde regeling, geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2.      De Republiek Bulgarije zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen twaalf maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan volledig ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 6
[...]
3.      Binnen twaalf maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit legt de Republiek Bulgarije documenten over aan de Commissie waaruit blijkt dat de steun volledig is teruggevorderd van de betrokken begunstigden.
4.      De Republiek Bulgarije houdt de Commissie via tweemaandelijkse verslagen op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die zij heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit tot de steun in het kader van de in artikel 1 bedoelde ruiltransacties volledig is terugbetaald. Zij verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Zij verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigden terugbetaalde steunbedragen en rente.”
III. Voorgeschiedenis van het geding en precontentieuze procedure
A.      Feiten
11.      In 1947 zijn de bosgronden van de Republiek Bulgarije genationaliseerd. Na 2000 is de Republiek Bulgarije gestart met de teruggave ervan aan de voormalige particuliere eigenaren. Uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt dat na een wijziging van de boswet(5) – die op 22 februari 2002 in werking is getreden – geprivatiseerde bosgrond kon worden geruild met staatsbosgrond uit het staatsbosfonds. De prijzen van de geruilde gronden werden bepaald aan de hand van criteria die waren vastgesteld in de Bulgaarse regeling, die op 18 november 2003(6) in werking is getreden.
12.      Aangezien op 27 januari 2009 een verbod op de ruil van bosgrond van kracht werd, liep de periode waarvoor de betwiste ruiltransacties werden onderzocht van 1 januari 2007 (te weten de datum van toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Unie) tot 27 januari 2009.(7)
13.      Naar aanleiding van een in 2008 ingediende klacht over onrechtmatige staatssteun in verband met ruil van gronden, heeft de Commissie de Republiek Bulgarije bij brief van 29 juni 2011 in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU met betrekking tot de betwiste ruiltransacties.
14.      Bij besluit 2015/456 heeft de Commissie vastgesteld dat de Republiek Bulgarije de krachtens artikel 108, lid 3, VWEU op haar rustende verplichting niet was nagekomen door onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun te verlenen aan ondernemingen in het kader van de ruil van ten minste twee percelen staatsbosgrond tegen particuliere bosgrond in de periode tussen 1 januari 2007 en 27 januari 2009, waarbij het in totaal om 132 ruiltransacties ging.
15.      In dit verband was de Commissie van mening dat de door de Republiek Bulgarije verrichte ruiltransacties in de onderzochte periode staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU wanneer de personen die aan die ruil hebben deelgenomen ondernemingen waren in de zin van die bepaling en de waarde van de bosgrond van die lidstaat niet de marktwaarde weergaf(8), mits het niet ging om de-minimissteun in de zin van verordening (EU) nr. 1407/2013(9).
16.      Op 5 november 2014 heeft de Republiek Bulgarije besloten geen beroep tot nietigverklaring van besluit 2015/456 in te stellen.
B.      Precontentieuze procedure
17.      Na de vaststelling van besluit 2015/456 is een uitgebreide correspondentie gevoerd tussen de Bulgaarse autoriteiten en de diensten van de Commissie over de uitvoering van dit besluit. Met het oog op de onderhavige toegespitste conclusie zal de hiernavolgende uiteenzetting uitsluitend betrekking hebben op de correspondentie over de aanwijzing van de onafhankelijke deskundige.
18.      Op 7 oktober 2014 hebben de Bulgaarse autoriteiten, tijdens hun eerste bijeenkomst met de diensten van de Commissie na de vaststelling van besluit 2015/456, deze instelling meegedeeld dat zij hadden besloten de onverenigbare steun terug te vorderen, maar geen gebruik te maken van de in overweging 177 en in artikel 4, lid 2, van besluit 2015/456 geboden mogelijkheid, te weten de ruiltransacties ongedaan te maken in gevallen waarin sinds de transactie geen materiële aanpassingen hebben plaatsgevonden aan de geruilde bosgronden. Zij hebben zich daarentegen ertoe verbonden de steun terug te vorderen in alle gevallen waarin het bedrag ervan het de-minimisplafond overschreed. Daartoe hebben de Bulgaarse autoriteiten aangegeven dat zij overeenkomstig overweging 176 van dat besluit de marktprijzen van de geruilde gronden zouden laten beoordelen door een onafhankelijke deskundige. Tijdens deze bijeenkomst heeft de Commissie zich niet verzet tegen de keuze van de Bulgaarse autoriteiten om een beroep te doen op een dergelijke onafhankelijke deskundige.
19.      Bij e-mail van 17 oktober 2014 hebben de Bulgaarse autoriteiten de Commissie een lijst gestuurd met 78 ruiltransacties van bosgrond die onder de de-minimisregels vielen.
20.      Bij e-mail van 22 oktober 2014 hebben de diensten van de Commissie de Bulgaarse autoriteiten meegedeeld dat deze lijst „correct was opgesteld”.
21.      Op 26 november 2014 heeft het Bulgaarse ministerie voor Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw de lijst van ruiltransacties goedgekeurd die het de-minimisplafond overschreden en waarvoor een onafhankelijke deskundige de marktprijzen van de percelen bosgrond op het moment van de ruil moest beoordelen.
22.      De aanbestedingsprocedure met het oog op de selectie van de onafhankelijke deskundige heeft plaatsgevonden in de periode van 2014 tot en met 2017, waarin talrijke aanbestedingen zijn uitgeschreven aangezien bepaalde procedurele moeilijkheden een afronding van de eerste aanbestedingen in de weg stonden.(10)
23.      Bij brief van 16 oktober 2017 hebben de Bulgaarse autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van het resultaat van de laatste aanbestedingsprocedure waarbij zij haar hebben meegedeeld dat voor de onderneming Agrolesproekt EOOD was gekozen als deskundige en dat deze de overeenkomst zou uitvoeren door een beroep te doen op twee gekwalificeerde deskundigen die waren ingeschreven bij de kamer van onafhankelijke taxateurs van Bulgarije en die percelen in de bosgebieden mochten taxeren. Voorts is in deze brief aangegeven dat, overeenkomstig de vereisten die aan de inschrijvers waren opgelegd in de aanbestedingsstukken, een verklaring was afgelegd met betrekking tot de twee taxateurs, waarin met name werd verduidelijkt dat zij niet hadden deelgenomen aan de samenstelling van de comités waarin de taxatierapporten werden bevestigd die waren opgesteld voor de periode van 1 januari 2007 tot en met 27 januari 2009 waarop besluit 2015/456 betrekking had.(11) In deze brief stond geen informatie over de eigendomsstructuur van Agrolesproekt en met name niet over het feit dat zij volledig in handen was van de Bulgaarse Staat.
24.      Bij brief van 26 oktober 2017 heeft de Commissie de Republiek Bulgarije meegedeeld dat zij kennis had genomen van het feit dat Agrolesproekt geselecteerd was en van het feit dat de overeenkomst door de twee deskundigen zou worden uitgevoerd, en voorts dat de voorgestelde selectie op basis van de beschikbare informatie voldeed aan de criteria op basis waarvan een beroep kon worden gedaan op onafhankelijke en voldoende gekwalificeerde deskundigen die niet eerder hadden deelgenomen aan de in besluit 2015/456 genoemde ruiltransacties. Vervolgens heeft zij de Bulgaarse autoriteiten verzocht om haar de taxatierapporten te verstrekken zodra de deskundigen deze hadden afgerond.
25.      Op 7 november 2017 hebben de Bulgaarse autoriteiten en Agrolesproekt een overeenkomst ondertekend voor de dienstverlening inzake het berekenen van de marktprijs van de geruilde gronden.
26.      Bij brief van 8 juni 2018 heeft de Republiek Bulgarije de Commissie in antwoord op de brief van 26 oktober 2017 meegedeeld dat Agrolesproekt een rapport over de verrichte werkzaamheden had opgesteld dat aan de aanbestedende dienst was overgelegd, die het had goedgekeurd na een beoordeling door de raad van deskundigen van het Uitvoerend Agentschap voor Bosbouw, die unaniem had vastgesteld dat de taxatierapporten waren opgesteld overeenkomstig de technische specificaties van de opdracht en de in het bestek voorgeschreven methode.
27.      Bij brief van 29 juni 2018 heeft de Commissie de Republiek Bulgarije verzocht haar informatie te verstrekken over de uitvoering van de opdracht tot taxatie van de bosgrond.
28.      Bij brief van 4 september 2018 hebben de Bulgaarse autoriteiten hun verslagen uitgebracht met betrekking tot de beoordeling van de marktprijzen van de geruilde grond. Op basis van deze verslagen is voor 103 van de 132 ruiltransacties waarop besluit 2015/456 betrekking heeft, vastgesteld dat er sprake is van een steunbedrag.(12)
29.      Bij brief van 22 oktober 2018 heeft de Commissie de Bulgaarse autoriteiten in antwoord op de brief van 4 september 2018 meegedeeld dat zij kennis had genomen van de verstrekte informatie, en heeft zij de conclusie bevestigd dat een voordeel was vastgesteld ten aanzien van de begunstigden die partij waren bij die 103 ruiltransacties (van de in totaal 132 ruiltransacties).
30.      Volgens de Commissie hebben de Bulgaarse autoriteiten in november 2018 aangegeven dat de terug te vorderen bedragen ongeveer 40 miljoen EUR bedroegen.
31.      In de loop van 2020 heeft de Commissie een klacht ontvangen waarin werd gesteld dat het terug te vorderen bedrag meer dan 500 miljoen EUR bedroeg en waarin twijfels werden geuit over de wijze van berekening van de steun die deze autoriteiten in het kader van de terugvordering hadden toegepast.
32.      Bij brief van 15 mei 2020 heeft de Commissie, gelet op deze twijfels, de Republiek Bulgarije verzocht de activiteiten van Agrolesproekt op een aantal punten te verduidelijken, met name met betrekking tot haar eigendomsstructuur, de toepassing van het criterium van onafhankelijkheid van de deskundige in het kader van de aanbestedingsprocedure alsmede de vergoeding van de twee deskundigen op wie Agrolesproekt een beroep had gedaan.(13)
33.      Bij brief van 10 juli 2020 heeft de Republiek Bulgarije geantwoord dat Agrolesproekt een vennootschap was die volledig in handen was van de Bulgaarse Staat en waarvan de hoofdactiviteit bestond in de dienstverlening op het gebied van houtteelt en bosbouw, en dat de beheerstaken werden uitgeoefend door de minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw.
34.      Bij brief van 22 september 2020 heeft de Commissie, die van mening was dat de door de Bulgaarse autoriteiten verstrekte informatie de ernstige twijfels die waren geuit over de volledige tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbesluit niet kon wegnemen(14), deze autoriteiten verzocht alle door Agrolesproekt opgestelde individuele taxatierapporten opnieuw te beoordelen teneinde de marktprijzen volgens de juiste methode vast te stellen en onverwijld de juiste bedragen van de terug te vorderen staatssteun te berekenen.
35.      Bij brief van 2 november 2020 hebben deze autoriteiten de Commissie meegedeeld dat bij de nationale rechterlijke instanties talrijke beroepen waren ingesteld tegen de uitgevaardigde bevelen tot terugvordering en dat er geen juridisch of wetgevend mechanisme was op basis waarvan een lopende gerechtelijke procedure kon worden heropend of afgesloten.
36.      Bij brief van 19 april 2021 heeft de Commissie diezelfde autoriteiten erop gewezen dat het feit dat Agrolesproekt een „openbaar bedrijf” in de zin van artikel 2, onder b), van richtlijn 2006/111/EG(15) was, eraan in de weg stond dat dit bedrijf de marktprijzen van de geruilde percelen op het moment van de transactie beoordeelde. Volgens de Commissie was het door Agrolesproekt overgelegde taxatierapport, op basis waarvan de Bulgaarse autoriteiten de maatregelen ter uitvoering van het besluit tot terugvordering van de staatssteun hadden genomen, dus niet betrouwbaar om besluit 2015/456 te kunnen uitvoeren. Bijgevolg heeft de Commissie deze autoriteiten verzocht de mogelijkheid te onderzoeken om een nieuwe aanbestedingsprocedure te starten voor de aanwijzing van een onafhankelijke deskundige, overeenkomstig overweging 176 van dat besluit.(16)
37.      Bij brief van 11 mei 2021 hebben deze autoriteiten in antwoord op die brief de keuze voor Agrolesproekt als deskundige verdedigd, waarbij zij met name hebben benadrukt dat deze keuze was gebaseerd op een openbare procedure die voldoende transparant, vergelijkend, open en onvoorwaardelijk was, overeenkomstig overweging 176 van dat besluit, en op het criterium van de laagste inschrijving. Daarnaast hebben zij erop gewezen dat dit bedrijf voor haar activiteiten geen financiering ontving uit de staatsbegroting, van gemeenten of andere regelgevende instanties, aangezien haar inkomsten afkomstig waren uit haar hoofdactiviteit, te weten het opstellen van bosplannen en het inventariseren van bosgebieden in het kader van overeenkomsten die worden gesloten na deelname aan openbare procedures op grond van de Zakon za obshtestvenite porachki (wet inzake overheidsopdrachten).(17) Ten slotte zijn bij de nationale rechterlijke instanties talrijke procedures aanhangig die ertoe strekken het bedrag van de terug te vorderen steun te betwisten, en in een aantal van die procedures hebben gerechtelijke deskundigen een marktprijs vastgesteld die vergelijkbaar is met of lager is dan de door die onderneming vastgestelde prijs.
38.      Bij brief van 20 juni 2022 heeft de Commissie verzocht om nadere informatie over de onafhankelijkheid van Agrolesproekt. De Commissie heeft benadrukt dat duidelijkheid moet worden geboden ten aanzien van de volgende gegevens: a) de hoofdactiviteit van de onderneming, de aangeboden diensten en een lijst van de belangrijkste klanten; b) haar commercieel beleid en besluitvormingsprocedures; c) andere entiteiten of belanghebbende entiteiten die zeggenschap hebben over of invloed uitoefenen op de activiteiten van die onderneming, en d) gedetailleerde gegevens over de inkomstenbronnen en het aandeel van overheidsfinanciering of overheidscontracten in de omzet van die onderneming, alsmede de gecontroleerde rekeningen voor de periode 2017‑2021.
39.      Bij brief van 12 juli 2022 heeft de Republiek Bulgarije de opmerkingen herhaald die zij in haar brief van 11 mei 2021 had gemaakt, waarbij zij tegelijkertijd aangaf dat van de in totaal 102 zaken waarin was vastgesteld dat staatssteun was verleend, er tot dusver 66 gerechtelijke procedures waren ingeleid met betrekking tot de terugvordering van die steun en dat de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije) in tien zaken de betwiste terugvorderingsbevelen nietig had verklaard. De Bulgaarse autoriteiten hebben verklaard dat zij 21 terugvorderingsbevelen hebben verzonden, waarvan er tien zijn betaald en vijf ertoe hebben geleid dat de ruiltransactie ongedaan is gemaakt.
40.      In het kader van een beroep dat is ingesteld tegen een dergelijk bevel tot terugvordering van de steun in het kader van de ruil van gronden, heeft de Administrativen sad Varna (bestuursrechter in eerste aanleg Varna, Bulgarije) het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over de uitlegging van het begrip „onderneming” in de zin van artikel 107 VWEU en over de wijze van berekening van de marktprijs van de geruilde gronden.(18)
41.      In deze omstandigheden heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.
IV.    Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
42.      De Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Republiek Bulgarije de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 288, vierde alinea, VWEU en de artikelen 4 tot en met 6 van besluit 2015/456, doordat zij niet binnen de gestelde termijn alle maatregelen heeft genomen die nodig zijn om de staatssteun van de begunstigden terug te vorderen die bij dat besluit onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar is verklaard, en deze lidstaat te verwijzen in de kosten.
43.      De Republiek Bulgarije concludeert tot de verwerping van het beroep in zijn geheel en tot verwijzing van de Commissie in de kosten.
44.      Ter terechtzitting van 8 januari 2025 hebben partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Hof.
V.      Analyse
45.      Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie drie grieven aan, die elkaar ten dele overlappen: ten eerste dat besluit 2015/456 niet binnen de gestelde termijn is uitgevoerd, ten tweede dat bij de terugvordering van de betrokken staatssteun weinig resultaten zijn geboekt, en ten derde dat er geen omstandigheden zijn waaruit blijkt dat het volstrekt onmogelijk is om dit besluit uit te voeren.
46.      De tweede grief bestaat uit twee onderdelen, die respectievelijk betrekking hebben op de twee voornaamste oorzaken die volgens de Commissie ervoor hebben gezorgd dat besluit 2015/456 niet daadwerkelijk is uitgevoerd: ten eerste, de ongerechtvaardigde aanwijzing van een deskundige die het terug te vorderen steunbedrag moest vaststellen en die niet voldeed aan de in overweging 176 van de in dit besluit gestelde vereisten van onafhankelijkheid, en ten tweede, de toepassing door deze deskundige van een onjuiste berekeningsmethode op basis waarvan de werkelijke marktprijs niet kon worden weergegeven.
47.      Overeenkomstig het verzoek van het Hof zal de onderhavige conclusie zich toespitsen op het eerste onderdeel van de tweede grief(19), dat in wezen bestaat uit drie door de Commissie aangevoerde argumenten, te weten, ten eerste, de beweerdelijk ongerechtvaardigde keuze van de Republiek Bulgarije om een beroep te doen op een onafhankelijke deskundige (B), ten tweede, het vermeende gebrek aan onafhankelijkheid van de aangewezen deskundige (C) en, ten derde, de vermeende niet-nakoming van de verplichting tot loyale samenwerking doordat de informatie dat de aangewezen deskundige een openbaar bedrijf was, niet aan de Commissie is meegedeeld (D).(20) Om een beter inzicht te krijgen in deze verschillende argumenten acht ik het evenwel nuttig kort de beginselen inzake de verplichting tot terugvordering van onrechtmatig verklaarde staatssteun in herinnering te brengen (A).
A.      Verplichting tot terugvordering van onrechtmatige steun
48.      Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, is de ongedaanmaking van onrechtmatige steun door middel van terugvordering om te beginnen het logische gevolg van de vaststelling dat de steun onrechtmatig is. De lidstaat die bij besluit wordt gelast onrechtmatige steun terug te vorderen is op grond van artikel 288 VWEU verplicht alle nodige maatregelen te nemen om dat besluit uit te voeren. Hij dient de verschuldigde bedragen daadwerkelijk terug te vorderen om de verstoring van de mededinging die voortkomt uit het concurrentievoordeel dat door de onrechtmatige steun wordt verschaft, op te heffen.(21)
49.      Vervolgens dient krachtens artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999(22), die van toepassing was ten tijde van de vaststelling van besluit 2015/456, de terugvordering van steun die bij een besluit van de Commissie onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar is verklaard, zoals ook uit overweging 13 van die verordening blijkt, „onverwijld en overeenkomstig de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat” te geschieden, voor zover deze procedures de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van dat besluit mogelijk maken, welke voorwaarde een weerspiegeling vormt van de eisen van het doeltreffendheidsbeginsel.(23)
50.      De terugvordering dient dus onverwijld te geschieden, en meer bepaald binnen de termijn die is vastgesteld in het op grond van artikel 108, lid 2, VWEU vastgestelde besluit van de Commissie waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast, of, in voorkomend geval, binnen de nadien door de Commissie vastgestelde termijn. Een te late terugvordering, nadat de gestelde termijnen zijn verstreken, voldoet niet aan de vereisten van het VWEU.(24)
51.      In dit verband is volgens vaste rechtspraak van het Hof het enige verweer dat een lidstaat kan aanvoeren tegen een door de Commissie krachtens artikel 108, lid 2, VWEU ingesteld beroep wegens niet-nakoming, de volstrekte onmogelijkheid om het tot hem gerichte besluit uit te voeren, behoudens het geval waarin een terugvorderingsbesluit krachtens artikel 263 VWEU nietig is verklaard.(25) Die situatie dient evenwel restrictief te worden beoordeeld. Aan de voorwaarde van een volstrekte onmogelijkheid van uitvoering is namelijk niet voldaan wanneer de verwerende lidstaat zich ertoe beperkt de Commissie in kennis te stellen van de juridische, politieke of praktische moeilijkheden die de uitvoering van het betreffende besluit meebrengt, zonder tegen de betrokken ondernemingen tot werkelijke actie over te gaan om de steun terug te krijgen en zonder de Commissie alternatieven voor de uitvoering van het besluit voor te stellen waardoor de moeilijkheden hadden kunnen worden overwonnen.(26)
52.      In het licht van deze beginselen moet het onderhavige beroep wegens niet-nakoming worden onderzocht teneinde na te gaan of, ten eerste, de Republiek Bulgarije de terugvordering van de steun binnen de in besluit 2015/456 gestelde termijn naar behoren heeft verzekerd (eerste en tweede grief) en, ten tweede – indien dit niet het geval is –, of deze lidstaat zich rechtmatig kan beroepen op redenen die erop neerkomen dat het volstrekt onmogelijk is om dat besluit uit te voeren (derde grief).(27)
B.      Keuze om een beroep te doen op een onafhankelijke deskundige
53.      Met haar eerste argument in het kader van het eerste onderdeel van de tweede grief verwijt de Commissie de Republiek Bulgarije dat zij heeft besloten om een beroep te doen op een onafhankelijke deskundige teneinde de marktprijzen van de geruilde percelen te laten beoordelen met het oog op de vaststelling van de bedragen van de terug te vorderen staatssteun, terwijl de Bulgaarse autoriteiten, zoals volgt uit de overwegingen 146 en 175 van besluit 2015/456, ten tijde van de vaststelling van dat besluit met name reeds over de marktprijzen van alle bij de ruiltransacties betrokken percelen beschikten. Volgens de Commissie had deze omstandigheid de vaststelling van het exacte bedrag van de terug te vorderen steun moeten vergemakkelijken met inachtneming van de in overweging 173 van dat besluit beschreven methode, zonder dat een deskundige hoefde te worden aangewezen. Volgens overweging 176 van datzelfde besluit was immers slechts voorzien in de mogelijkheid om een beroep te doen op een onafhankelijke deskundige indien de in overweging 173 van dat besluit beschreven methode niet kon worden toegepast of zou hebben geleid tot een bedrag dat niet overeenkwam met de door de begunstigde ontvangen staatssteun. In casu was evenwel geen sprake van deze twee redenen op grond waarvan het gerechtvaardigd zou zijn geweest om een beroep te doen op een onafhankelijke deskundige. De keuze van de Bulgaarse autoriteiten om de marktprijzen opnieuw te laten berekenen voor alle 132 ruiltransacties waarop besluit 2015/456 betrekking had, door een beroep te doen op een onafhankelijke deskundige, heeft dus tot een aanzienlijke extra vertraging geleid en het terugvorderingsproces op ongerechtvaardigde wijze bemoeilijkt.
54.      De Republiek Bulgarije antwoordt hierop dat was voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van overweging 176 van besluit 2015/456, aangezien de marktwaarden die voor de vaststelling van de steun in het kader van de vaststelling van dit besluit werden gebruikt, niet noodzakelijk billijke marktprijzen van de betrokken bosgronden weergaven. De Bulgaarse autoriteiten hebben immers reeds in de administratieve fase opgemerkt dat er „bepaalde problemen” waren met betrekking tot de betrouwbaarheid van de verstrekte gegevens, zoals de Commissie zelf in overweging 119 van dat besluit heeft erkend, aangezien deze waarden met name waren vastgesteld op basis van onbetrouwbare fiscale ramingen.
55.      Om de volgende redenen ben ik van mening dat de Commissie de Republiek Bulgarije niet kan verwijten dat zij een beroep heeft gedaan op een onafhankelijke deskundige.
56.      In de eerste plaats wijs ik erop dat besluit 2015/456 zelf uitdrukkelijk voorzag in de mogelijkheid om de methode voor de berekening vast te stellen op basis van een onafhankelijk onderzoek. Volgens overweging 176 van dat besluit kon een onafhankelijke deskundige worden ingeschakeld „in de gevallen waarin de Bulgaarse autoriteiten zich terecht zorgen maken dat [de in overweging 173 omschreven methode] niet kan worden toegepast of zou leiden tot een bedrag dat duidelijk niet overeenkomt met de door de begunstigde ontvangen staatssteun”.(28) De omstandigheid dat deze mogelijkheid uitdrukkelijk in dat besluit is voorzien, impliceert noodzakelijkerwijs dat de Commissie zich ervan bewust was dat ten tijde van de vaststelling van dat besluit de mogelijkheid bestond dat de terugvordering van de steun niet vrijwel automatisch kon worden gerealiseerd op basis van de waarden van de marktprijzen van de gronden die tijdens de administratieve procedure waren meegedeeld. Voorts heeft de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen erkend dat de bepaling van de marktwaarde van een perceel in de praktijk bepaalde moeilijkheden kan opleveren, die kunnen worden versterkt door het geringe aantal vergelijkbare transacties, en dat er a priori verschillende methoden bestaan om de marktwaarde van een perceel te bepalen.
57.      In de tweede plaats hebben de Bulgaarse autoriteiten het gebrek aan betrouwbaarheid van de door hen meegedeelde marktprijzen van de percelen bosgrond ruim vóór de vaststelling van besluit 2015/456 – in de administratieve fase – naar behoren opgemerkt in hun opmerkingen van 19 november 2013 alsmede, na een verzoek om inlichtingen, in de vorm van een tabel die per e-mail van 21 januari 2014 is verzonden. Dit is door de Commissie uitdrukkelijk vastgesteld in overweging 119 van dat besluit. Zoals de Republiek Bulgarije in haar schriftelijke opmerkingen heeft uiteengezet, was dit gebrek aan betrouwbaarheid met name te wijten aan het onvoldoende aantal soortgelijke transacties op de beperkte markt van gronden in bosgebieden en aan de nationale bijzonderheid dat het overgrote deel van de notariële akten waarop de Bulgaarse autoriteiten zich baseerden, de fiscale taxaties van de goederen weerspiegelden waarin de werkelijke marktprijs onvoldoende werd weergegeven. Naast deze vastgestelde moeilijkheden, hebben de Bulgaarse autoriteiten – zoals volgt uit overweging 121 van dat besluit
– benadrukt dat de verstrekte gegevens over de marktprijzen „de beste ramingen zijn die zij kunnen verkrijgen(29), gelet op het feit dat: „i) er geen specifieke regels bestaan in Bulgarije voor de bepaling van de marktprijzen voor bospercelen door middel van taxatie, ii) het erg tijdrovend zou zijn om een onafhankelijke deskundige te laten vaststellen wat de marktprijzen van de desbetreffende percelen op het moment van de ruil zouden zijn geweest, en iii) een dergelijke taxatie bijzonder duur zou zijn”. Bijgevolg kon de Commissie niet voorbijgaan aan het feit dat de meegedeelde prijzen „ramingen” vormden, en kon zij niet met stelligheid beweren dat deze autoriteiten ten tijde van de vaststelling van dat besluit over alle gegevens beschikten die nodig waren om het bedrag van de terugvordering van de steun te kunnen bepalen.
58.      In de derde plaats merk ik op dat, gelet op het voorgaande, het inschakelen van een onafhankelijke deskundige met gespecialiseerde kwalificaties was toegestaan en ook noodzakelijk was om het gebrek aan betrouwbaarheid te verhelpen van de aanvankelijk door de Republiek Bulgarije aan de Commissie verstrekte gegevens. Wanneer de marktprijzen voor de gronden niet exact zouden zijn bepaald, zou het immers – zoals deze lidstaat opmerkt – niet mogelijk zijn geweest om de methode waarnaar de Commissie verwijst in overweging 173 van besluit 2015/456 op passende wijze toe te passen, aangezien de marktprijs van de gronden integraal deel uitmaakte van de in die overweging bedoelde wiskundige vergelijking.
59.      In de vierde en laatste plaats lijkt deze opvatting ook de aanvankelijke benadering van de Commissie te zijn. Zoals deze instelling ter terechtzitting heeft bevestigd, heeft zij tijdens hun bijeenkomst op 7 oktober 2014 – te weten de eerste bijeenkomst met de Bulgaarse autoriteiten na de vaststelling van besluit 2015/456 – immers ingestemd met de keuze van deze autoriteiten om een deskundige in te schakelen.(30) Door met deze keuze in te stemmen heeft de Commissie evenwel ook impliciet de praktische gevolgen die hieruit voortvloeien erkend. Zij kon immers niet anders dan zich er ten volle van bewust zijn dat een dergelijke keuze noodzakelijkerwijs tot een vertraging van de procedure voor de terugvordering van de steun zou leiden, met name omdat de deskundige overeenkomstig overweging 176 van dat besluit moest worden aangewezen via een aanbestedingsprocedure. Indien de Commissie van mening was dat er geen reden was om gebruik te maken van de in die overweging bedoelde methode, had zij zich daar van meet af aan tegen moeten verzetten – met name vanaf de eerste hierboven vermelde bijeenkomst – en niet tien jaar later, in het kader van een beroep wegens niet-nakoming. Zoals blijkt uit de punten 18 tot en met 29 van de onderhavige conclusie, zijn voorts alle maatregelen van de Republiek Bulgarije in de periode tussen de vaststelling van besluit 2015/456 en de overlegging van het rapport van de onafhankelijke deskundige, genomen in overleg met de diensten van de Commissie, die nooit – althans schriftelijk – bezwaar hebben gemaakt tegen de aanvankelijke keuze om die deskundige in te schakelen. Zoals blijkt uit punt 29 van de onderhavige conclusie, heeft de Commissie immers zelfs na afloop van de door die deskundige verrichte werkzaamheden en de toezending van de taxatierapporten over alle 132 ruiltransacties geen enkel bezwaar gemaakt of geen enkel voorstel geformuleerd om nieuwe of aanvullende maatregelen te nemen met betrekking tot de taxatie van de gronden.
60.      Uit het voorgaande volgt mijns inziens dat het eerste argument van de Commissie in het kader van het eerste onderdeel van de tweede grief ongegrond moet worden verklaard.
C.      Gebrek aan onafhankelijkheid van de aangewezen deskundige
61.      Met haar tweede argument in het kader van het eerste onderdeel van de tweede grief voert de Commissie aan dat de door de Republiek Bulgarije aangewezen deskundige – te weten een onderneming die ten tijde van haar selectie volledig in handen was van de Bulgaarse Staat en die onder toezicht stond van dezelfde autoriteit die de betrokken steun aanvankelijk had verleend, te weten het ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw – niet voldeed aan de in overweging 176 van besluit 2015/456 gestelde vereisten van onafhankelijkheid. Meer bepaald was de Commissie naar aanleiding van het verzoek om informatie van 20 juni 2022(31) en op basis van de door de Republiek Bulgarije op 12 juli 2022(32) verstrekte antwoorden van mening dat er duidelijk sprake was van een gebrek aan functionele en economische onafhankelijkheid tussen Agrolesproekt en dat ministerie, waardoor afbreuk is gedaan aan de procedure tot terugvordering van de steun en bijgevolg aan de daadwerkelijke uitvoering van haar besluit.
62.      Wat ten eerste de functionele onafhankelijkheid betreft, blijkt uit de statuten, de activiteitenverslagen en de jaarrekeningen van Agrolesproekt in wezen dat de rechten van de Bulgaarse Staat, als enige eigenaar van het kapitaal van deze onderneming, werden uitgeoefend door de minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw, en dat er dus sprake is van een rechtstreekse ondergeschiktheid tussen deze onderneming en de overheidsinstantie die de steun heeft verleend.(33) Ter terechtzitting heeft de Commissie erop gewezen dat deze organische band een objectief onafhankelijkheidsprobleem vormt, aangezien ervan moest worden uitgegaan dat Agrolesproekt handelde onder toezicht van de Bulgaarse Staat en handelde als orgaan van de instantie die de steun verleende. Nog steeds volgens de Commissie is het belangenconflict in dit verband duidelijk, aangezien de beheerstaken van Agrolesproekt worden uitgeoefend door een overheidsinstantie die het Unierecht heeft geschonden; het zou dus „zinloos zijn om de invloed van deze instantie op het besluitvormingsproces van de onderneming te ontkennen”. Wat ten tweede de economische onafhankelijkheid betreft, blijkt volgens de Commissie uit een aantal factoren dat deze onderneming economisch niet onafhankelijk was, zoals met name het feit dat de activiteit van die onderneming volledig met openbare middelen werd gefinancierd, en alle door Agrolesproekt uitgevoerde overeenkomsten werden gegund via aanbestedingen die waren georganiseerd door de publieke sector. Overigens heeft de Republiek Bulgarije geen nadere gegevens verstrekt over de identiteit van de verschillende aanbestedende diensten in de publieke sector.
63.      De Republiek Bulgarije betwist dit argument en stelt in wezen dat het feit dat Agrolesproekt een overheidsinstantie was, haar onafhankelijkheid bij de haar toevertrouwde taak niet kon aantasten, aangezien deze onderneming met name voor de beoordeling van de marktprijzen van de geruilde percelen en voor de vaststelling van de terug te vorderen steunbedragen een beroep had gedaan op twee deskundigen die waren ingeschreven bij de kamer van onafhankelijke taxateurs van Bulgarije, die percelen in bosgebieden mochten taxeren en van wie de onafhankelijkheid niet ter discussie kon worden gesteld.
64.      In dit verband moet om te beginnen worden benadrukt dat besluit 2015/456, en met name overweging 176 ervan, enkel preciseert dat de Bulgaarse autoriteiten de marktprijzen van de percelen waarop dat besluit betrekking had, konden laten beoordelen „door een onafhankelijke deskundige die gekwalificeerd is om dergelijke taxaties uit te voeren, en die wordt gekozen via een openbare aanbestedingsprocedure”, en voorts enkel de verschillende fasen van de procedure voor de selectie van die deskundige vaststelt. Ofschoon in deze bepaling staat dat de deskundige „onafhankelijk” en „gekwalificeerd” moet zijn en „gekozen in het kader van een aanbestedingsprocedure”, wordt er niets gezegd over de juridische status of eigendomsstatus van die deskundige, en meer bepaald over het feit dat de deskundige geen openbaar bedrijf mocht zijn.
65.      Derhalve moet worden nagegaan of de Bulgaarse autoriteiten, ondanks dat hierover in besluit 2015/456 niets wordt gezegd, niettemin werden geacht te weten dat het op zich onverenigbaar was met het vereiste van onafhankelijkheid van die deskundige om een overheidsinstantie aan te wijzen als deskundige.
66.      Om de volgende redenen ben ik van mening dat dit in casu niet het geval was.
67.      In de eerste plaats merk ik namelijk op dat een dergelijk beginsel dat overheidsinstanties moeten worden uitgesloten van aanbestedingen voor taxatie-opdrachten, noch uit de regeling van de Unie inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, noch uit de meer specifieke regeling inzake staatssteun voortvloeit.
68.      Wat ten eerste de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten betreft, volgt uit artikel 2, lid 1, punt 10, van richtlijn 2014/24/EU(34), gelezen in samenhang met overweging 14 ervan, dat het begrip „ondernemer” in ruime zin dient te worden opgevat, in die zin dat niet alleen natuurlijke personen of rechtspersonen daaronder vallen, maar ook elk openbaar lichaam dat met name de betrokken diensten op de markt aanbiedt, ongeacht de rechtsvorm die voor zijn activiteiten is gekozen. Derhalve heeft het Hof vastgesteld dat de mogelijkheid dat een ondernemer zich als gevolg van overheidsfinanciering of staatssteun in een bevoorrechte positie bevindt, niet kan rechtvaardigen dat hij a priori en zonder enig nader onderzoek wordt uitgesloten van deelname aan een overheidsopdracht.(35) Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat een van de doelstellingen van de regelingen van de Unie inzake de aanbesteding van overheidsopdrachten de openstelling voor een zo ruim mogelijke mededinging is en dat het in het belang van het Unierecht is om de grootst mogelijke deelneming van inschrijvers aan een aanbesteding te waarborgen, hetgeen niet enkel vanuit het oogpunt van het belang bij het vrije verkeer van goederen en diensten maar ook in het eigen belang van de betrokken aanbestedende dienst is, die aldus met betrekking tot de voordeligste en meest aan de behoeften van het betrokken publiek aangepaste aanbieding over een ruimere keuze beschikt.(36)
69.      Wat ten tweede de meer specifieke regels inzake staatssteun betreft, heeft de mededeling van de Commissie van 10 juli 1997 betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties (hierna: „mededeling van 1997”)(37), die gold ten tijde van de vaststelling van besluit 2015/456 en bij de eerste drie aanbestedingen die de Bulgaarse autoriteiten hebben uitgeschreven om de onafhankelijke deskundige te selecteren(38), uitdrukkelijk voorzien in de mogelijkheid voor overheidsfunctionarissen en ambtenaren om deel te nemen aan een onafhankelijk deskundigenonderzoek. Meer in het bijzonder stond in titel II („Beginselen”), punt 2, onder a), van deze mededeling dat, indien openbare instanties van een lidstaat geen gebruik maken van de procedure inzake de verkoop van grond en gebouwen in het kader van een onvoorwaardelijke biedprocedure(39), vóór de verkooponderhandelingen een taxatie door een of meer onafhankelijke taxateurs van onroerend goed moet worden verricht om de marktwaarde vast te stellen op grond van algemeen aanvaarde marktindicaties en taxatiecriteria. De aldus vastgestelde minimale aankoopprijs is de minimale aankoopprijs die kan worden overeengekomen zonder dat deze als staatssteun wordt aangemerkt. In dit verband verduidelijkte die bepaling in de vierde alinea dat deze taxateur, afgezien van het feit dat hij over professionele kwaliteiten dient te beschikken(40), „zijn taken onafhankelijk [diende] uit te voeren”, hetgeen inhield dat „openbare instanties geen orders [mochten] geven met betrekking tot het resultaat van de taxatie. Taxatiebureaus van de staat, ambtenaren of ander overheidspersoneel worden als onafhankelijk beschouwd zolang een ongepaste invloed op hun taxatie daadwerkelijk wordt uitgesloten.”(41)
70.      Er zij op gewezen dat de mededeling van 1997 niet van toepassing was op de selectieprocedure van Agrolesproekt; zij was ratione materiae niet van toepassing aangezien deze mededeling ten eerste betrekking had op de „verkoop” van gronden en gebouwen die in overheidshanden berusten en niet op de „ruil”
ervan(42), en ten tweede betrekking had op de taxatie van gronden of gebouwen in het kader van de kwalificatie als staatssteun en niet op de terugvordering ervan; zij was evenmin ratione temporis van toepassing, aangezien die mededeling niet van kracht was op het moment waarop Agrolesproekt ter goedkeuring werd voorgesteld aan de diensten van de Commissie.(43) Die mededeling blijft evenwel relevant voor de onderhavige analyse, met name voor zover zij het beginsel vastlegt dat taxatiebureaus van de staat zeer goed in staat zijn taxaties uit te voeren in het kader van de toepassing van de regels inzake staatssteun, zonder ervan uit te gaan dat zij niet onafhankelijk handelen. Inderdaad moet worden benadrukt dat geen enkele bepaling van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU – die in de plaats is gekomen van de mededeling van 1997 – de mogelijkheid uitsluit om een beroep te doen op onafhankelijke deskundigen die overheidsinstanties zijn, en de mogelijkheid om een beroep te doen op onafhankelijke deskundigen geldig blijft.(44)
71.      Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het argument van de Commissie dat de context van de onderhavige zaak geen verband houdt met de aanvankelijke taxatie door een deskundige van gronden die bestemd zijn om te worden verkocht, in het kader waarvan de taxatiebureaus van de staat overeenkomstig de mededeling van 1997 onafhankelijke taxaties kunnen uitvoeren, maar verband houdt met de terugvordering van steun die onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt is, waarvoor specifieke voorzorgsmaatregelen hadden moeten worden genomen.
72.      Om te beginnen lijkt het mij namelijk moeilijk om de opvatting te delen dat het onafhankelijkheidscriterium varieert naargelang van de betrokken administratieve fase. Een erkende onafhankelijke deskundige, ongeacht of het om een publiek- of privaatrechtelijke instantie gaat, moet worden geacht onafhankelijk te handelen, zowel in het kader van de taxatie in verband met de verkoop van grond waarvoor moet worden beoordeeld of er sprake is van steun (in een eerder stadium), als in het kader van de beoordeling van de waarde van grond met het oog op de terugvordering van steun (in een later stadium). Bovendien is het vanuit theoretisch oogpunt mijns inziens moeilijk in te zien hoe het risico van een mogelijke invloed van de staat zou veranderen naargelang de beoordeling betrekking heeft op het bestaan van steun of op de terugvordering ervan. Indien bijvoorbeeld het doel van een dergelijke invloed erin bestaat het steunbedrag tot een minimum te beperken zodat het als „de minimis” wordt aangemerkt, blijven de risico’s hetzelfde, ongeacht of het gaat om de kwalificatie of de terugvordering van de steun. Dit geldt zelfs indien er, zoals de Commissie betoogt, sprake is van een samenloop van de belangen van de autoriteit die de steun verleent en van de belangen van de begunstigden.(45) Tot slot is een beginsel op grond waarvan een lidstaat in wezen wordt geacht onrechtmatig te handelen doordat invloed wordt uitgeoefend op een deskundige wanneer die deskundige een openbaar bedrijf is, mijns inziens in strijd met het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU en met het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten en de instellingen van de Unie, hetgeen dus niet kan worden gerechtvaardigd.
73.      In de tweede plaats had de Commissie, gelet op de bovenstaande vaststelling dat overheidsinstanties op grond van het Unierecht niet kunnen worden uitgesloten van aanbestedingen betreffende taxaties die in het kader van de terugvordering van staatssteun worden verricht, indien zij van mening was dat in casu de ruil van gronden een gevoelig onderwerp was en dat er een reëel risico bestond dat de instantie die de steun verleende invloed zou kunnen uitoefenen op de entiteit die de taxatie uitvoerde (of die de onafhankelijke deskundigen selecteerde), uitdrukkelijk in overweging 176 van besluit 2015/456 moeten opnemen dat de onafhankelijke deskundigen door een „onafhankelijke instantie” moeten worden aangewezen.(46) Aangezien een dergelijke vermelding achterwege is gebleven werd de Republiek Bulgarije evenwel niet geacht ervan op de hoogte te zijn dat de aanwijzing van Agrolesproekt op zich in strijd was met de in overweging 176 van dat besluit gestelde vereisten inzake onafhankelijkheid.
74.      In de derde plaats blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat uit de verschillende besprekingen tussen de partijen geen ander bewijs naar voren is gekomen dat de verplichting met zich meebrengt voor de Bulgaarse autoriteiten (of legitieme verwachtingen wekt bij de Commissie) dat de aangewezen onafhankelijke deskundige geen overheidsinstantie mag zijn. Integendeel, in het kader van de administratieve procedure die tot de vaststelling van besluit 2015/456 heeft geleid, had de Commissie – met het oog op de vaststelling of er sprake was van steun – zonder bezwaar de prijzen aanvaard die waren vastgesteld door deskundigen die zelf deel uitmaakten van het ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw. Zoals de Republiek Bulgarije heeft aangegeven, heeft de Commissie zelfs na de vaststelling van dit besluit de objectiviteit van het rapport over de beoordeling van „de-minimistransacties” niet betwist, hoewel het door ambtenaren van datzelfde ministerie was opgesteld.(47) Ten slotte werd de kwestie van de onafhankelijkheid van de deskundigen ook uitdrukkelijk aan de orde gesteld tijdens de besprekingen over de eerste aanbestedingsprocedure, die met name werd beëindigd op grond van het feit dat de erkende beoordelaar eerder een standpunt had ingenomen over de taxatierapporten die waren opgesteld met het oog op de vaststelling van de steun.(48) Zelfs in deze context heeft de Commissie geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om haar bezorgdheid te uiten over het vermeende risico van een eventuele aanwijzing van een openbaar bedrijf als onafhankelijke deskundige.
75.      In de vierde en laatste plaats heeft de Commissie hoe dan ook niet kunnen aantonen dat de Bulgaarse autoriteiten het taxatierapport van Agrolesproekt op enigerlei wijze hebben beïnvloed. In dit verband herinner ik eraan dat, als wordt uitgegaan van de criteria die bij de beoordeling van de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties worden gehanteerd, het vereiste van onafhankelijkheid twee verschillende aspecten omvat, namelijk de objectieve onafhankelijkheid en de subjectieve onafhankelijkheid.(49) De Commissie betoogt dat deze twee aspecten in casu ontbreken.
76.      Wat ten eerste de objectieve onafhankelijkheid betreft, deze veronderstelt dat de deskundige zijn taken volledig autonoom uitoefent, zonder enig hiërarchisch verband en zonder ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen. De deskundige wordt aldus beschermd tegen tussenkomst of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van zijn taxatierapport in gevaar zou kunnen brengen.(50)
77.      In dit verband heeft de Commissie, zoals volgt uit punt 62 van de onderhavige conclusie, bedenkingen bij zowel de functionele als de economische onafhankelijkheid van Agrolesproekt ten opzichte van het ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw.
78.      Wat in de eerste plaats de functionele onafhankelijkheid betreft, ben ik om te beginnen van mening dat de onafhankelijkheid van Agrolesproekt niet in twijfel kan worden getrokken enkel op grond van het feit dat deze onderneming is aangewezen door de autoriteit die de betrokken steun heeft verleend. Integendeel, ik neig tot de opvatting dat, aangezien tussen partijen vaststaat dat de twee door deze onderneming ingeschakelde deskundigen waren ingeschreven bij de kamer van onafhankelijke taxateurs, zij hun werkzaamheden hebben verricht met inachtneming van hoge ethische en deontologische normen van onafhankelijkheid bij het opstellen van de taxatierapporten.(51) In die zin moet worden aangenomen dat zij in voldoende mate objectief onafhankelijk zijn. Deze aanname is met name geboden aangezien niet duidelijk blijkt waarom het feit dat de opdrachtgever van de taxatie het bovengenoemde ministerie is, op zich relevant is. Deze twee deskundigen hebben, zoals de Republiek Bulgarije heeft bevestigd, geen rechtstreekse band met de Bulgaarse Staat: zij zijn geen ambtenaren van het ministerie of van enig ander publiek orgaan, en zelfs niet van Agrolesproekt, en zij zijn uitsluitend aangeworven om de hun toevertrouwde specifieke taken uit te voeren. Bovendien heeft de Commissie geen vraagtekens geplaatst bij de professionele kwaliteiten van de twee door Agrolesproekt aangewezen deskundigen, noch bij hun vermogen om de toevertrouwde taxatie tot een goed einde te brengen. Zij heeft ter terechtzitting zelfs erkend dat indien deze twee deskundigen rechtstreeks door de Bulgaarse autoriteiten – zonder tussenkomst van Agrolesproekt – waren geselecteerd, aan de voorwaarde van onafhankelijkheid in de zin van overweging 176 van besluit 2015/456 zou zijn voldaan.
79.      Vervolgens ben ik van mening dat deze aanname niet kan worden weerlegd door een loutere bewering die berust op het feit dat „het zinloos zou zijn de invloed [van het ministerie] op het besluitvormingsproces van de onderneming te ontkennen”. Volgens vaste rechtspraak van het Hof staat het namelijk in een niet-nakomingsprocedure aan de Commissie om de gestelde niet-nakoming aan te tonen en het Hof de gegevens te verstrekken die het nodig heeft om na te gaan of er sprake is van niet-nakoming, waarbij de Commissie zich niet kan baseren op een of ander vermoeden.(52) Het staat aldus aan de Commissie om aan te tonen dat er een verband bestaat tussen het overheidskarakter van Agrolesproekt en de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de taxatierapporten, teneinde aan te tonen dat deze onderneming niet voldoet aan de in overweging 176 van besluit 2015/456 gestelde voorwaarden voor de uitvoering van dat besluit. Zoals ter terechtzitting is opgemerkt, heeft de Commissie evenwel geen enkel bewijs geleverd waaruit blijkt dat de Bulgaarse autoriteiten instructies hebben gegeven aan die onderneming of aan de twee aangewezen deskundigen. Evenmin volgt uit de door diezelfde onderneming opgestelde jaarverslagen waarnaar de Commissie verwijst, dat er materiële aanwijzingen zijn dat de deskundigen niet vrij waren om hun taken in volledige onafhankelijkheid uit te voeren.
80.      Wat in de tweede plaats de economische onafhankelijkheid betreft, is het weliswaar zo dat de beloning van de deskundigen inderdaad een rol kan spelen bij hun objectieve onafhankelijkheid, maar wordt Agrolesproekt – zoals de Republiek Bulgarije heeft gesteld – gefinancierd uit de middelen die voortvloeien uit de door haar uitgeoefende economische activiteiten. Haar inkomsten zijn dus afkomstig uit haar hoofdactiviteit, te weten het opstellen van bosexploitatieplannen en het inventariseren van bosgebieden in het kader van overeenkomsten die zijn gesloten na haar deelname aan openbare procedures. Deze informatie wordt gestaafd door de jaarrekeningen voor de boekjaren 2018 en 2019, die in het handelsregister zijn gepubliceerd en waarin inderdaad wordt vermeld dat deze onderneming in de betrokken boekhoudperiode haar eigen inkomsten heeft gegenereerd uit overeenkomsten in het kader van openbare procedures op grond van de wet inzake overheidsopdrachten.
81.      Op grond hiervan ben ik van mening dat de Commissie geen enkel bewijs heeft aangevoerd waaruit blijkt dat de objectieve onafhankelijkheid van Agrolesproekt of van de twee deskundigen op wie zij een beroep heeft gedaan, in casu in het gedrang is gekomen.
82.      Wat ten tweede de subjectieve onafhankelijkheid betreft, herinner ik eraan dat deze onafhankelijkheid aansluit bij het begrip „onpartijdigheid” en betrekking heeft op het houden van gelijke afstand ten opzichte van de partijen bij het geding en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp van het geding. Voor dit aspect is het nodig dat objectiviteit in acht wordt genomen en dat elk belang bij de inhoud van de uitgevoerde taxatie ontbreekt.(53)
83.      De Commissie heeft dienaangaande ter terechtzitting betoogd dat zij over aanwijzingen beschikte dat de twee deskundigen in kwestie niet volledig vrij waren om hun taak te vervullen binnen het door Agrolesproekt vastgestelde kader, dat zij van de Bulgaarse autoriteiten aanwijzingen hadden ontvangen en dat dit blijkt uit de verslagen van deze onderneming zelf.
84.      Zoals reeds in de punten 78 tot en met 80 van de onderhavige conclusie reeds is benadrukt, blijkt uit de jaarverslagen van Agrolesproekt evenwel niet dat de deskundigen niet vrij waren bij het uitvoeren van hun taak. Deze jaarverslagen hebben immers betrekking op de bosbouwprojecten waaraan Bulgaarse overheidsstructuren deelnamen. Zij zijn niet relevant voor de taak van Agrolesproekt om de prijzen van bosgronden te berekenen. Voorts blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat het door deze onderneming overgelegde taxatierapport door de aanbestedende dienst is goedgekeurd zonder enige inhoudelijke inmenging, na de beoordeling van de raad van deskundigen van het Uitvoerend Agentschap voor Bosbouw.(54)
85.      Gelet op het voorgaande, en met name op de bewoordingen van overweging 176 van besluit 2015/456, de relevante bepalingen van het Unierecht, de ontoereikende nadere gegevens die door de Commissie zijn verstrekt in het kader van de administratieve procedure die voorafging aan en volgde op de vaststelling van dat besluit, en het ontbreken van bewijs dat de objectiviteit van het door Agrolesproekt overgelegde taxatierapport in twijfel kan trekken, moet worden vastgesteld dat niet is aangetoond dat de Republiek Bulgarije dat besluit heeft geschonden door een deskundige aan te wijzen die niet voldeed aan de in die overweging gestelde vereisten van onafhankelijkheid.
86.      Derhalve geef ik in overweging het tweede argument dat in het kader van het eerste onderdeel van de tweede grief is aangevoerd, ongegrond te verklaren.
D.      Niet-nakoming van de verplichting tot loyale samenwerking doordat niet is meegedeeld dat de aangewezen deskundige in overheidshanden is
87.      Met haar derde en laatste argument in het kader van het eerste onderdeel van de tweede grief verwijt de Commissie de Bulgaarse autoriteiten dat zij niet tijdig – namelijk vóór de goedkeuring van de aanwijzing van Agrolesproekt door de Commissie op 26 oktober 2017(55) – de informatie hebben meegedeeld dat deze onderneming een openbaar bedrijf was en dat haar beheerstaken werden uitgeoefend door de minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw. Dit verzuim, dat de diensten van de Commissie heeft misleid, vormde een niet-nakoming van de in artikel 4, lid 3, VWEU verankerde verplichting tot loyale samenwerking. Deze informatie is namelijk pas twee jaar later, te weten op 10 juli 2020, aan de Commissie meegedeeld.(56) Ter terechtzitting heeft de Commissie uitgelegd dat de Bulgaarse autoriteiten wel moesten weten dat deze informatie met betrekking tot de zeggenschap over dit bedrijf belangrijk en relevant was in verband met de vereisten van onafhankelijkheid.
88.      De Republiek Bulgarije concludeert tot ongegrondverklaring van deze grief.
89.      In dit verband volstaat het op te merken dat, zoals blijkt uit de punten 67 tot en met 72 van de onderhavige conclusie, niets in het Unierecht of in de besluitvormingspraktijk van de Commissie erop wijst dat de Republiek Bulgarije informatie had moeten verstrekken over het feit dat de twee onafhankelijke deskundigen waren aangewezen door Agrolesproekt, een openbaar bedrijf dat onder zeggenschap staat van de staat en met name van het ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw.
90.      Zoals de Republiek Bulgarije terecht opmerkt was deze informatie, indien de Commissie die had willen verifiëren, hoe dan ook onverwijld en algemeen beschikbaar. Informatie met betrekking tot de bestuursorganen en de zeggenschap over het kapitaal van een onderneming is namelijk toegankelijk voor het publiek en beschikbaar in het handelsregister, zodat elke belanghebbende partij deze informatie snel en kosteloos kan raadplegen indien zij dit noodzakelijk acht om een besluit te nemen.(57)
91.      Hieruit volgt mijns inziens dat niet kan worden vastgesteld dat de Republiek Bulgarije de verplichting tot loyale samenwerking niet is nagekomen, en dat ook het derde argument dat in het kader van het eerste onderdeel van de tweede grief is aangevoerd, ongegrond moet worden verklaard.
VI.    Conclusie
92.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om, voor het geval dat het Hof het opportuun acht om uitspraak te doen over het eerste onderdeel van de tweede grief, te verklaren dat de Europese Commissie niet heeft aangetoond dat de Republiek Bulgarije de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens met name overweging 176 van besluit (EU) 2015/456 van 5 september 2014 betreffende de door de Republiek Bulgarije ten uitvoer gelegde steunregeling SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) en SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) in het kader van de ruil van bosgronden.
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      Besluit van de Commissie van 5 september 2014 betreffende de door de Republiek Bulgarije ten uitvoer gelegde steunregeling SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) en SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) in het kader van de ruil van bosgronden (PB 2015, L 80, blz. 100).
3      Verordening van de Raad van 22 maart 1999 (PB 1999, L 83, blz. 1).
4      Verordening van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9).
5      De Zakon za gorite (boswet, DV nr. 125 van 29 december 1997).
6      Te weten de verordening betreffende de berekening van basisprijzen, prijzen voor grond in uitgesloten gebieden en het creëren van gebruiks- en erfdienstbaarheidsrechten met betrekking tot bossen en bosbestanden, aangenomen bij decreet van de Raad van ministers nr. 252 van 6 november 2003 (DV nr. 101 van 18 november 2003, zoals gewijzigd bij DV nr. 1 van 5 januari 2007).
7      Op 3 september 2009 werd een moratorium ingesteld op verdere wijzigingen van de bestemming van geruilde grond.
8      In wezen als het in ruil ontvangen perceel staatsbosgrond een hogere waarde heeft dan het in ruil daarvoor gegeven perceel particuliere bosgrond. De Commissie was evenwel van mening dat het besluit van een openbare instantie om als gevolg van de ruiltransactie de bestemming van een specifiek perceel te wijzigen – bosgrond werd dan bouwgrond – geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde.
9      Verordening van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 [VWEU] op de-minimissteun (PB 2013, L 352, blz. 1), waarin deze voorwaarden zijn vastgesteld.
10      Uit de schriftelijke opmerkingen van de Republiek Bulgarije blijkt dat de eerste aanbesteding, die op 18 december 2014 is uitgeschreven, is beëindigd op grond dat is vastgesteld dat de enige inschrijver die aan de aanbesteding had deelgenomen, ten eerste, een erkende taxateur had voorgesteld die in een eerdere periode, namelijk van 2003 tot en met 2009, als lid van een comité had deelgenomen en in die hoedanigheid een standpunt had ingenomen over de opgestelde taxatierapporten, en ten tweede, een technisch voorstel had gedaan dat niet in overeenstemming was met het bestek van de aanbestedende dienst; de tweede aanbesteding, die op 20 maart 2015 is uitgeschreven, is beëindigd na een materiële wijziging van de omstandigheden en omdat de ruiltransacties opnieuw moesten worden beoordeeld en het aantal goederen dat in het bestek moest worden beoordeeld, moest worden gewijzigd teneinde alle 132 transacties opnieuw te beoordelen, en de derde aanbesteding, die op 10 oktober 2016 is uitgeschreven, is op voorstel van het evaluatiecomité voor inschrijvingen beëindigd wegens met redenen omklede vaststellingen ten aanzien van de twee deelnemers. Zij voldeden namelijk niet aan de vooraf in de aanbestedingsstukken gestelde voorwaarden.
11      Uit die brief blijkt dat de twee deskundigen in het bezit waren van een certificaat van erkende taxateurs en van een master op het gebied van „bossen”, als bosbouwkundige ingenieurs een totale beroepservaring hadden van respectievelijk 28 en 22 jaar, en respectievelijk 722 en 53 taxaties van percelen bosgrond hadden uitgevoerd.
12      Wat de 29 andere ruiltransacties betreft, hebben de vermeende begunstigden geen voordeel ontvangen. Volgens de door de Republiek Bulgarije verstrekte informatie had Agrolesproekt 264 taxatierapporten opgesteld waarin de marktprijs van de 2 500 gronden waarop de 132 ruiltransacties betrekking hadden, is beoordeeld. Voor elk rapport is een tabel opgesteld met het verschil tussen de werkelijke marktprijs en de administratieve prijs die in de ruilovereenkomsten van de gronden is toegepast.
13      In casu hadden deze verduidelijkingen betrekking op: ten eerste, de hoofdactiviteit van de taxateur, de diensten die hij aanbiedt en de personen voor wie deze diensten bestemd zijn; de eigendomsstructuur van de taxateur, met name of hij in handen is van de staat, verbonden is aan een overheidsinstantie, eigendom is van de particuliere sector of van de gemengde sector; de omschrijving van de personen of entiteiten die eigenaar zijn van de taxateur; omschrijving van de personen of entiteiten die een beslissende invloed hebben op de activiteiten van de taxateur; ten tweede, de inkomstenbronnen van de taxateur, met name met betrekking tot de vraag of en in hoeverre deze afhankelijk zijn van overheidsfinanciering of van overheidscontracten, en ten derde, het criterium van de onafhankelijke deskundige bij de ontvangst van de inschrijving van de taxateur.
14      Met name omdat soortgelijke goederen op de markt tegen abnormaal lage prijzen in aanmerking zijn genomen (te weten voor een prijs die lager is dan de eerder toegepaste administratieve prijzen), alsmede prijzen die uitsluitend voor belastingdoeleinden zijn aangegeven.
15      Richtlijn van de Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen (PB 2006, L 318, blz. 17).
16      In diezelfde brief heeft de Commissie opgemerkt dat de Bulgaarse autoriteiten geen antwoord hadden gegeven op de vragen die tot hen waren gericht bij brief van 15 mei 2020 over de inkomstenbronnen van Agrolesproekt, in het bijzonder de vraag of en in hoeverre deze inkomstenbronnen afhankelijk waren van overheidsfinanciering of van door de staat gegunde contracten.
17      DV nr. 13 van 16 februari 2016, zoals meermaals gewijzigd en aangevuld, laatstelijk in DV nr. 11 van 6 februari 2024.
18      Deze zaak heeft geleid tot het arrest van 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), waarin het Hof met name heeft geoordeeld dat artikel 107, lid 1, VWEU en artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 aldus moeten worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat de criteria voor de vaststelling van het bedrag aan staatssteun dat bij de verwerving van gronden in het kader van een ruil van bosgrond is ontvangen, zijn gebaseerd op de gemiddelde prijzen van geregistreerde vastgoedtransacties die gronden betreffen met soortgelijke kenmerken als die waarop de taxatie betrekking heeft en die in de nabijheid daarvan zijn gelegen, waarbij ten minste een van de partijen een handelaar is en die zijn verricht binnen de periode van twaalf maanden voorafgaand aan de taxatie, mits de toepassing van dergelijke criteria verenigbaar is met het besluit van de Commissie tot terugvordering van die steun en aan de hand daarvan de marktwaarde van die gronden op het tijdstip van de ruiltransactie kan worden bepaald.
19      De Commissie voert deze argumenten weliswaar aan in het kader van de tweede grief, maar de overwegingen betreffende de keuze en de onafhankelijkheid van de aangewezen deskundige zijn ook intrinsiek verwant aan en relevant voor de analyse van de eerste en de derde grief.
20      In repliek stelt de Commissie dat er twee onregelmatigheden zijn die verband houden met de organisatie van de aanbestedingsprocedure en met de selectie van de onafhankelijke deskundige, te weten, ten eerste, het feit dat de aanvankelijk in het kader van de eerste aanbesteding voorgestelde prijs te laag was om de gegadigden aan te trekken, hetgeen door de Republiek Bulgarije is erkend en haar ertoe heeft gebracht de prijs in het kader van de tweede aanbesteding te verhogen, en ten tweede, de omstandigheid dat het in de aanbesteding gestelde vereiste dat de deskundige de administratieve prijs moest actualiseren en voorts de administratieve prijzen in de methode voor de vaststelling van de prijs van de opdracht moest opnemen, misleidend kon zijn en dus tot een onjuiste uitvoering van besluit 2015/456 kon leiden. De Commissie heeft deze grieven aangevoerd ter ondersteuning van haar standpunt dat zij in geen geval aansprakelijk kan worden gesteld voor onregelmatigheden die verband hielden met de organisatie van de aanbestedingsprocedure en met de selectie van de onafhankelijke deskundige. Voor zover deze gestelde onregelmatigheden voor het eerst in de memorie van repliek zijn aangevoerd, kunnen zij evenwel niet worden aangemerkt als zelfstandige grieven die ertoe strekken vast te stellen dat er sprake is van een niet-nakoming door de Republiek Bulgarije (zie in dit verband artikel 120 en artikel 121, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof).
21      Zie arresten van 6 mei 2015, Commissie/Duitsland (C‑674/13, EU:C:2015:302, punten 37 en 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 12 mei 2021, Commissie/Griekenland (Steun aan landbouwproducenten) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
22      Deze verplichting vloeit ook voort uit artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589, die in de plaats is gekomen van verordening nr. 659/1999 [zie in dit verband arrest van 16 januari 2025, Scai (C‑588/23, EU:C:2025:23, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak)].
23      Zie arresten van 6 mei 2015, Commissie/Duitsland (C‑674/13, EU:C:2015:302, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 12 mei 2021, Commissie/Griekenland (Steun aan landbouwproducenten) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24      Zie arrest van 13 oktober 2011, Commissie/Italië (C‑454/09, EU:C:2011:650, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25      Zie arresten van 11 september 2014, Commissie/Duitsland (C‑527/12, EU:C:2014:2193, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 12 mei 2021, Commissie/Griekenland (Steun aan landbouwproducenten) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26      Zie arrest van 12 februari 2015, Commissie/Frankrijk (C‑37/14, EU:C:2015:90, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27      Met name de omstandigheid dat 66 van de in totaal 102 begunstigden bij de nationale rechterlijke instanties tegen de terugvorderingsbevelen zijn opgekomen, hetgeen tot extra vertragingen bij de uitvoering van besluit 2015/456 heeft geleid.
28      Deze mogelijkheid is in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof dat de Commissie niet verplicht om, wanneer zij de terugbetaling van met de interne markt onverenigbaar verklaarde steun gelast, het precieze bedrag van de terug te betalen steun vast te stellen, mits het besluit van de Commissie de gegevens bevat waarmee de adressaat van dat besluit zonder buitensporige moeilijkheden zelf dit bedrag kan bepalen [zie arresten van 12 oktober 2000, Spanje/Commissie (C‑480/98, EU:C:2000:559, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 20 maart 2014, Rousse Industry/Commissie (C‑271/13 P, EU:C:2014:175, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 6 mei 2015, Commissie/Duitsland (C‑674/13, EU:C:2015:302, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak)]. Bij wijze van voorbeeld: wanneer de Commissie te maken krijgt met een steunregeling, kan zij het steunbedrag dat iedere begunstigde afzonderlijk heeft ontvangen doorgaans niet precies vaststellen, zodat de bijzondere omstandigheden waarin een van de begunstigden van een steunregeling zich bevindt, pas bij de terugvordering van de steun kunnen worden beoordeeld [zie arrest van 13 februari 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak)].
29      Cursivering van mij.
30      Zie punt 18 van de onderhavige conclusie.
31      Zie punt 38 van de onderhavige conclusie.
32      Zie punt 39 van de onderhavige conclusie.
33      Onder verwijzing naar het jaarlijkse activiteitenverslag van Agrolesproekt over 2020 heeft de Commissie verduidelijkt dat uit dit verslag in wezen blijkt dat de uitvoering van de verschillende projecten van de onderneming werd gecontroleerd door een administratieve structuur van het ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw.
34      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65).
35      Zie in die zin arrest van 23 december 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36      Zie in die zin arrest van 23 december 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37      PB 1997, C 209, blz. 3.
38      Zie punt 22 van de onderhavige conclusie.
39      Dat wil zeggen een procedure die vergelijkbaar is met een openbare verkoop tegen marktwaarde en bijgevolg geen staatssteun inhoudt.
40      Zie titel II („Beginselen”), punt 2, onder a), tweede en derde alinea, van de mededeling van 1997.
41      Cursivering van mij.
42      In de vierde alinea van titel I („Inleiding”) van de mededeling van 1997 wordt namelijk verduidelijkt dat „[d]e richtsnoer [...] alleen betrekking [heeft] op de verkoop van gronden en gebouwen die in overheidshanden berusten, niet de aankoop van gronden en gebouwen door de overheid en evenmin de verpachting/verhuur of pacht/huur daarvan door openbare instanties. In dergelijke transacties kunnen eveneens elementen van staatssteun besloten liggen.”
43      Zie punt 23 van de onderhavige conclusie.
44      PB 2016, C 262, blz. 1. Zie in dit verband punt 103 en voetnoot 163, alsmede voetnoot 133 van de mededeling betreffende het begrip „staatssteun”, waarin enkel wordt verduidelijkt dat „dit soort beoordelingen [dient] te worden uitgevoerd met de hulp van deskundigen met de nodige kennis en ervaring. Deze beoordelingen dienen steeds te zijn gebaseerd op objectieve criteria en beleidsoverwegingen mogen daarbij niet meespelen”.
45      Zoals de Republiek Bulgarije terecht aanvoert, kan er namelijk enkel in een situatie waarin de mogelijkheid bestaat dat een ongerechtvaardigd voordeel wordt verkregen, sprake zijn van een belangenconflict tussen de onafhankelijke deskundige en de lidstaat. In casu wordt door de Republiek Bulgarije of Agrolesproekt evenwel geen enkel voordeel verkregen uit het feit dat de marktprijs juist door deze handelsvennootschap is beoordeeld.
46      Zie in die zin beschikking van de Commissie van 30 april 2008 betreffende de staatssteun [maatregel C 56/06 (ex NN 77/06)]
van [de Republiek Oostenrijk] voor de privatisering van Bank Burgenland [kennisgeving geschiedt onder nummer C(2008) 1625]. In die zaak heeft de Commissie uiteengezet dat zij niet over alle informatie beschikte die zij nodig had om afsluitend te kunnen beoordelen of een bepaalde maatregel een voordeel verschafte, en dat de Republiek Oostenrijk derhalve verplicht was „een expertiserapport van een door een onafhankelijke commissie aangewezen onafhankelijke expert betreffende de marktwaarde van de vier onroerendgoedmaatschappijen van [Bank Burgenland]
[over te leggen]” (zie overweging 172 van die beschikking) (cursivering van mij).
47      Zie punten 19 en 20 van de onderhavige conclusie.
48      Zie punt 22 van de onderhavige conclusie.
49      Zie in dit verband de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑658/18, EU:C:2020:33, punten 42‑59 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „conclusie in de zaak Status van de Italiaanse vrederechters”).
50      Zie naar analogie conclusie in de zaak Status van de Italiaanse vrederechters (punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
51      Overeenkomstig artikel 18, lid 6, van de Zakon za nezavisimite otseniteli (wet inzake onafhankelijke taxateurs, bekendgemaakt in DV nr. 98 van 14 november 2008, zoals gewijzigd en laatstelijk aangevuld bij DV nr. 19 van 8 maart 2011) moet elke onafhankelijke taxateur „zich houden aan de gedragscode voor onafhankelijke taxateurs”.
52      Zie onder meer arresten van 12 februari 2015, Commissie/Frankrijk (C‑37/14, EU:C:2015:90, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 21 december 2023, Commissie/Denemarken (Beperking van de parkeerduur) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Volgens deze rechtspraak is het evenwel, wanneer vaststaat dat een gedeelte of het geheel van de betrokken steun niet is teruggevorderd, de betrokken lidstaat die dient aan te geven waarom die terugvordering niet vereist is voor een aantal begunstigden.
53      Zie naar analogie conclusie in de zaak Status van de Italiaanse vrederechters (punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54      Zie punt 26 van de onderhavige conclusie.
55      Zie punt 24 van de onderhavige conclusie.
56      Zie punt 33 van de onderhavige conclusie.
57      Bovendien moet worden vastgesteld dat de Commissie in overweging 142 van besluit 2015/456 zelf heeft verwezen naar informatie over de begunstigden van de steun, die voortvloeide uit het Bulgaarse handelsregister („[e]en aantal begunstigden [...] van de ruiltransacties heeft in het Bulgaarse handelsregister onder andere vastgoed-, toerisme-, horeca- en bebossingsactiviteiten vermeld als economische sectoren waarin zij actief zijn”) (cursivering van mij).