62023CJ0150
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
6 de março de 2025 (
*1
)
«Incumprimento de Estado — Artigo 258.o TFUE — Proteção das pessoas que denunciam violações do direito da União — Diretiva (UE) 2019/1937 — Artigo 26.o, n.os 1 e 3 — Não transposição e não comunicação das medidas de transposição — Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Pedido de condenação no pagamento de uma quantia fixa — Critérios de fixação do montante da sanção — Aplicação automática de um coeficiente de gravidade»
No processo C‑150/23,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE e do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, intentada em 13 de março de 2023,
Comissão Europeia, representada por J. Baquero Cruz, F. Blanc e T. Materne, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
Grão‑Ducado do Luxemburgo, representado por A. Germeaux e T. Schell, na qualidade de agentes,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por: T. von Danwitz, vice‑presidente do Tribunal de Justiça, exercendo as funções de presidente da Sexta Secção, A. Kumin e I. Ziemele (relatora), juízes,
advogado‑geral: N. Emiliou,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
Na sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que:
–
declare que o Grão‑Ducado do Luxemburgo, não tendo adotado as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva (UE) 2019/1937 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2019, relativa à proteção das pessoas que denunciam violações do direito da União (JO 2019, L 305, p. 17), e, não as tendo comunicado à Comissão, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 26.o, n.os 1 e 3, dessa diretiva;
–
condene o Grão‑Ducado do Luxemburgo a pagar à Comissão uma quantia fixa correspondente ao maior dos dois montantes seguintes:
–
uma quantia fixa diária de 900 euros multiplicada pelo número de dias decorridos entre o dia seguinte ao termo do prazo de transposição da Diretiva 2019/1937 nela fixado e o dia de cessação do incumprimento ou, na falta de regularização, o dia da prolação do acórdão no presente processo;
–
uma quantia fixa mínima de 252000 euros;
–
no caso de o incumprimento declarado no primeiro travessão persistir até à data da prolação de acórdão no presente processo, condene o Grão‑Ducado do Luxemburgo no pagamento à Comissão de uma sanção pecuniária compulsória de 3150 euros por cada dia de atraso a contar da data da prolação desse acórdão e até à data em que o Grão‑Ducado do Luxemburgo dê cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força da Diretiva 2019/1937; e
–
condene o Grão‑Ducado do Luxemburgo nas despesas.
Quadro jurídico
Diretiva 2019/1937
2
O considerando 1 da Diretiva 2019/1937 enuncia:
«[…] [O]s potenciais denunciantes são frequentemente desencorajados de comunicar as suas preocupações ou suspeitas por receio de retaliação. Neste contexto, a importância de assegurar um nível equilibrado e eficaz de proteção dos denunciantes é cada vez mais reconhecida, tanto ao nível da União [Europeia] como ao nível internacional.»
3
Nos termos do artigo 1.o dessa diretiva:
«A presente diretiva tem por objetivo reforçar a aplicação do direito e das políticas da União em domínios específicos estabelecendo normas mínimas comuns para um nível elevado de proteção das pessoas que denunciam violações do direito da União.»
4
O artigo 26.o da referida diretiva dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros põem em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva até 17 de dezembro de 2021. 2.
[…]
3.   As disposições a que se referem os n.os 1 e 2, adotadas pelos Estados‑Membros, fazem referência à presente diretiva ou são acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial. Os Estados‑Membros estabelecem o modo como é feita a referência. Os Estados‑Membros comunicam imediatamente à Comissão o texto dessas disposições.»
Comunicação de 2023
5
A Comunicação da Comissão 2023/C 2/01, sob a epígrafe «Sanções financeiras em processos por infração» (JO 2023, C 2, p. 1; a seguir «Comunicação de 2023»), consagra as suas secções 3 e 4 respetivamente à «sanção pecuniária compulsória» e aos «pagamentos de quantia fixa».
6
A secção 3.2 dessa comunicação, relativa à aplicação do coeficiente de gravidade no quadro do cálculo da sanção pecuniária compulsória diária, dispõe:
«Qualquer infração relativa […] à não comunicação das medidas de transposição de uma diretiva adotada ao abrigo de um processo legislativo é sempre considerada uma infração grave. Para adaptar o montante da sanção às circunstâncias específicas do caso concreto, a Comissão determina o coeficiente de gravidade com base em dois parâmetros, a saber, a importância das normas da União que não foram cumpridas ou objeto de transposição e as repercussões da infração nos interesses gerais e específicos.
[…]»
7
A secção 3.2.2 da mesma comunicação enuncia:
«Para as ações intentadas ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, [TFUE], a Comissão aplica sistematicamente um coeficiente de gravidade de 10 em caso de não comunicação integral das medidas de transposição. Numa União baseada no respeito pelo Estado de direito, todas as diretivas legislativas devem ser consideradas de igual importância e exigir uma transposição completa pelos Estados‑Membros nos prazos por elas fixados.
Em caso de não comunicação parcial das medidas de transposição, a importância da lacuna de transposição deve ser tida em conta aquando da fixação do coeficiente de gravidade, que será inferior a 10. Além disso, podem ser tidos em conta os efeitos da infração sobre os interesses gerais e particulares […]»
8
Nos termos da secção 3.3 da Comunicação de 2023, sob a epígrafe «Aplicação do coeficiente de duração»:
«[…]
O coeficiente de duração é expresso sob a forma de um multiplicador compreendido entre 1 e 3. É calculado à razão de 0,10 por mês a contar da data do primeiro acórdão ou a partir do dia seguinte ao termo do prazo de transposição da diretiva em causa.
[…]»
9
A secção 3.4 desta comunicação, com a epígrafe «Capacidade de pagamento do Estado‑Membro», prevê:
«[…]
A fim de ter um efeito dissuasivo, o nível da sanção que se impõe variará em função da capacidade de pagamento dos Estados‑Membros. Este efeito dissuasivo reflete‑se no fator n. Define‑se como uma média geométrica ponderada do produto interno bruto (PIB) do Estado‑Membro em causa em comparação com a média dos PIB dos Estados‑Membros, com uma ponderação equivalente a dois, e da população do Estado‑Membro em causa, em comparação com a média das populações dos Estados‑Membros, com uma ponderação equivalente a um. Esta fórmula representa a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa em relação à capacidade de pagamento dos demais Estados‑Membros:
[…]
[A] Comissão decidiu rever o seu método de cálculo do fator n, que assenta doravante predominantemente no PIB dos Estados‑Membros e, em segundo lugar, na sua população enquanto critério demográfico que permite manter uma diferenciação razoável entre os diferentes Estados‑Membros. O facto de se ter em conta a população dos Estados‑Membros num terço do cálculo do fator n reduz, numa medida grau razoável, a variação dos fatores n dos Estados‑Membros, em comparação com um cálculo baseado exclusivamente no PIB dos Estados‑Membros. Introduz igualmente um elemento de estabilidade no cálculo do fator n, uma vez que é pouco provável que a população varie significativamente numa base anual. Em contrapartida, o PIB de um Estado‑Membro poderá registar oscilações anuais mais acentuadas, nomeadamente em períodos de crise económica. Ao mesmo tempo, uma vez que o PIB do Estado‑Membro continua a representar dois terços do cálculo, subsiste como fator predominante para efeitos da avaliação da sua capacidade de pagamento.
[…]»
10
A secção 4.2 da referida comunicação especifica o método de cálculo da quantia fixa do seguinte modo:
«A quantia fixa é calculada de forma globalmente semelhante ao método de cálculo da sanção pecuniária compulsória, ou seja:
–
Multiplicando um montante fixo por um coeficiente de gravidade;
–
Multiplicando o resultado pelo fator n;
–
Multiplicando o resultado pelo número de dias durante os quais a infração perdura
[…]»
11
A secção 4.2.1 da mesma comunicação prevê:
«Para calcular a quantia fixa, o montante diário é multiplicado pelo número de dias durante os quais a infração perdura. Tal é definido do seguinte modo:
[…]
–
Para as ações intentadas ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, [TFUE], trata‑se do número de dias compreendido entre o dia seguinte ao termo do prazo de transposição previsto na diretiva em causa e a data em que é posto termo à infração ou, em caso de incumprimento, a data da prolação do acórdão nos termos do artigo 260.o [TFUE].
[…]»
12
Nos termos da secção 4.2.2 da Comunicação de 2023:
«Para o cálculo da quantia fixa, a Comissão aplica o mesmo coeficiente de gravidade e o mesmo fator n fixo que para o cálculo da sanção pecuniária compulsória […]
O montante fixo utilizado para calcular a quantia fixa é inferior ao das sanções pecuniárias compulsórias. […]
O montante fixo aplicável à quantia fixa é fixado no ponto 2 do anexo I.
[…]»
13
O anexo I dessa Comunicação, intitulado «Dados utilizados para determinar as sanções financeiras propostas ao Tribunal», prevê, no seu ponto 2, que o montante fixo para o pagamento da quantia fixa mencionada na secção 4.2.2 da referida comunicação é fixado em 1000 euros por dia, o que corresponde a um terço do montante fixo para as sanções pecuniárias compulsórias, e, no seu ponto 3, que o fator «n» para o Grão‑Ducado do Luxemburgo é fixado em 0,09. No ponto 5 desse anexo I, especifica‑se que a quantia fixa mínima fixada para o Grão‑Ducado do Luxemburgo é de 252000 euros.
Procedimento pré‑contencioso e tramitação processual no Tribunal de Justiça
14
Em 21 de janeiro de 2022, a Comissão enviou ao Grão‑Ducado do Luxemburgo uma notificação para cumprir, acusando‑o de não lhe ter comunicado as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2019/1937, cujo prazo de transposição tinha expirado em 17 de dezembro de 2021. Na sua resposta de 15 de março de 2022, o Grão‑Ducado do Luxemburgo informou a Comissão de que essas disposições estavam em vias de adoção.
15
Não tendo havido nenhuma comunicação posterior relativa à transposição da Diretiva 2019/1937, a Comissão dirigiu, em 15 de julho de 2022, um parecer fundamentado ao Grão‑Ducado do Luxemburgo, convidando‑o a dar cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força dessa diretiva no prazo de dois meses a contar da receção desse parecer.
16
Na sua resposta de 25 de agosto de 2022, o Grão‑Ducado do Luxemburgo indicou que o Conseil d’État (Conselho de Estado, Luxemburgo), informado da urgência desse processo, iria emitir um parecer sobre o projeto de Lei n.o 7945 relativo à transposição dessa diretiva, pelo que os trabalhos legislativos seriam retomados durante o mês de setembro de 2022.
17
Considerando que esse Estado‑Membro ainda não tinha cumprido as suas obrigações, a Comissão decidiu, em 13 de março de 2023, propor a presente ação no Tribunal de Justiça.
18
Em 17 de maio de 2023, o Grão‑Ducado do Luxemburgo notificou à Comissão a Lei de 16 de maio de 2023 que transpõe a Diretiva (UE) 2019/1937 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2019, relativa à proteção das pessoas que denunciam violações do direito da União (Mémorial A n.o 332, de 17 de maio de 2023, a seguir «Lei de 16 de maio de 2023»), que entrou em vigor em 21 de maio de 2023.
19
Por ato de 28 de setembro de 2023, a Comissão informou o Tribunal de Justiça de que, na sequência de contactos com as autoridades luxemburguesas, se podia considerar que a transposição da Diretiva 2019/1937 pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo estava concluída em 21 de maio de 2023. Por conseguinte, esta instituição, por um lado, desistiu parcialmente da sua ação, renunciando ao pedido de fixação de uma sanção pecuniária compulsória, e, por outro, adaptou o seu pedido de condenação desse Estado‑Membro no pagamento de uma quantia fixa, pedindo a esse título um montante de 467100 euros.
20
Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 19 de dezembro de 2023, a instância foi suspensa até à prolação de acórdão no processo C‑147/23. Na sequência da prolação do Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes) (C‑147/23, EU:C:2024:346), o presente processo foi retomado por decisão do presidente do Tribunal de Justiça da mesma data.
Quanto à ação
Quanto ao incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE
Argumentos das partes
21
A Comissão recorda que, em aplicação do artigo 288.o, terceiro parágrafo, TFUE, os Estados‑Membros têm de adotar as disposições necessárias à transposição das diretivas para o seu sistema jurídico nacional, nos prazos estabelecidos nessas diretivas, e comunicar‑lhe imediatamente essas disposições.
22
Esta instituição especifica que a existência de qualquer incumprimento dessas obrigações deve ser apreciada em função da situação em que o Estado‑Membro se encontrava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado que lhe foi enviado.
23
Ora, no caso, o Grão‑Ducado do Luxemburgo não tinha adotado as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à transposição da Diretiva 2019/1937 nem informado a Comissão da sua adoção antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 15 de julho de 2022.
24
O Grão‑Ducado do Luxemburgo reconhece que não tinha adotado estas disposições no prazo fixado.
25
Este Estado‑Membro indica que a Lei de 16 de maio de 2023, notificada à Comissão em 17 de maio de 2023 e que entrou em vigor em 21 de maio de 2023, permitiu, nessa data, a transposição completa da Diretiva 2019/1937.
26
A este respeito, a Comissão lembra que o facto de o Estado‑Membro em causa dar cumprimento às obrigações que lhe incumbem na pendência do processo contencioso é irrelevante para a declaração da existência de um incumprimento deste último, devendo este ser apreciado à luz da situação desse Estado‑Membro no termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
Apreciação do Tribunal de Justiça
27
Nos termos do artigo 26.o, n.o 1, da Diretiva 2019/1937, os Estados‑Membros deviam, até 17 de dezembro de 2021, pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para lhe dar cumprimento. Além disso, o artigo 26.o, n.o 3, dessa diretiva especifica que, quando os Estados‑Membros adotam essas disposições nacionais, estas devem incluir uma referência à presente diretiva ou ser acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial. Além disso, por força desse artigo 26.o, n.o 3, cabia aos Estados‑Membros comunicarem à Comissão o texto dessas disposições nacionais.
28
Segundo jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não podendo o Tribunal de Justiça tomar em consideração as alterações posteriormente ocorridas [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 28 e jurisprudência referida].
29
No caso, depois de ter verificado que o Grão‑Ducado do Luxemburgo não lhe tinha comunicado as disposições necessárias à transposição da Diretiva 2019/1937, a Comissão dirigiu a este Estado‑Membro, em 15 de julho de 2022, um parecer fundamentado, convidando‑o a dar cumprimento às obrigações referidas nesse parecer no prazo de dois meses a contar da sua receção.
30
Ora, como resulta da contestação e da tréplica apresentadas pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo no presente processo, no termo desse prazo, este Estado‑Membro não tinha adotado as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2019/1937 e, logo, também não tinha comunicado essas disposições à Comissão.
31
Por conseguinte, há que declarar que o Grão‑Ducado do Luxemburgo, não tendo adotado, no termo do prazo estabelecido no parecer fundamentado de 15 de julho de 2022, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2019/1937 e, logo, não tendo comunicado essas disposições à Comissão, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 26.o, n.os 1 e 3, desta diretiva.
Quanto ao pedido apresentado ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, TFUE
Argumentos das partes
32
Para efeitos da determinação do montante da quantia fixa, a Comissão baseia‑se nos princípios gerais referidos na secção 2 da Comunicação de 2023 e no método de cálculo que consta das secções 3 e 4 dessa comunicação. Em particular, esta instituição indica que a determinação dessa quantia fixa se deve basear nos critérios fundamentais que são a gravidade da infração, a sua duração e a necessidade de assegurar o efeito dissuasivo da sanção financeira, para evitar a reincidência.
33
Em primeiro lugar, quanto à gravidade da infração, a Comissão recorda que o coeficiente aplicável ao abrigo da Comunicação de 2023 oscila entre um mínimo de 1 e um máximo de 20. Esta instituição especifica que, de acordo com a secção 3.2.2 dessa comunicação, aplica sistematicamente um coeficiente de gravidade de 10 em caso de não comunicação integral das disposições de transposição de uma diretiva, revestindo qualquer falta de transposição de uma diretiva e de comunicação dessas disposições um mesmo grau de gravidade, independentemente da natureza das disposições da diretiva em causa.
34
Em segundo lugar, no que respeita à duração da infração, a Comissão expõe que esta equivale, no que respeita ao cálculo da quantia fixa, ao número de dias de persistência da infração. Essa duração é calculada em conformidade com a secção 4.2.1 da Comunicação de 2023 e corresponde, no respeitante às ações intentadas ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, ao número de dias compreendido entre o dia seguinte ao termo do prazo de transposição da diretiva em questão e o dia em que a infração cessou ou, não tendo havido regularização, a data da prolação do acórdão ao abrigo do artigo 260.o TFUE.
35
Em terceiro lugar, quanto ao critério relativo à necessidade de assegurar o efeito dissuasivo da sanção tendo em consideração a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa, a Comissão indica que este é expresso pelo fator «n» fixado para cada Estado‑Membro no ponto 3 do anexo I da Comunicação de 2023. O seu cálculo assenta no rácio entre o PIB do Estado em causa e o PIB médio nacional da União multiplicado pelo rácio entre a população desse Estado e a população média nacional da União. O primeiro rácio tem uma ponderação de dois terços, e o segundo tem uma ponderação de um terço. De acordo com este ponto 3, o fator «n» para o Grão‑Ducado do Luxemburgo é de 0,09.
36
Por conseguinte, a Comissão propõe, nos termos da secção 4.2 da Comunicação de 2023, a fixação de um coeficiente de gravidade de 10 e a aplicação do fator «n» de 0,09. O produto desses dois elementos deve ser multiplicado pelo montante fixo da quantia fixa prevista no ponto 2 do anexo I dessa comunicação, ou seja, 1000 euros, o que corresponde ao montante de 900 euros, a multiplicar pelo número de dias durante os quais perdurou o incumprimento, em conformidade com a secção 4.2.1 da referida comunicação. A Comissão indica que o pagamento da quantia a que se chega com esse cálculo fixa deve ser imposto ao Grão‑Ducado do Luxemburgo, desde que seja superior a 252000 euros, montante da quantia fixa mínima fixada para esse Estado‑Membro nos termos do ponto 5 do anexo I da Comunicação de 2023.
37
Na contestação, o Grão‑Ducado do Luxemburgo sublinha que a aplicação sistemática de um coeficiente de gravidade de 10 obsta a qualquer consideração das circunstâncias próprias do processo legislativo do Estado‑Membro em causa.
38
Por um lado, a Lei de 16 de maio de 2023 assegura não só a transposição da Diretiva 2019/1937, mas constitui igualmente um quadro normativo mais amplo que engloba as denúncias de violações do direito nacional. Este alargamento do âmbito de aplicação da proteção prevista pela Diretiva 2019/1937 explica o atraso na transposição desta diretiva, o que deve ser tido em conta na fixação do coeficiente de gravidade. Por outro lado, o Grão‑Ducado do Luxemburgo demonstrou transparência e celeridade no âmbito da sua cooperação com a Comissão, o que constitui igualmente uma circunstância atenuante que deve conduzir a uma redução do coeficiente de gravidade.
39
Por estas razões, o Grão‑Ducado do Luxemburgo pede a redução do montante diário fixo.
40
No seu pedido superveniente de 28 de setembro de 2023, a Comissão propõe, na sequência da notificação pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo da entrada em vigor, em 21 de maio de 2023, da Lei de 16 de maio de 2023, considerar que o número de dias de persistência da infração se situa entre 18 de dezembro de 2021, ou seja, o dia seguinte ao do termo do prazo de transposição da Diretiva 2019/1937, e 20 de maio de 2023, ou seja, o dia anterior ao da entrada em vigor da lei que garante a transposição desta diretiva. Daí resulta que o montante diário proposto de 900 euros (10 x 0,09 x 1000) deve ser multiplicado pelo número de dias de persistência da infração, ou seja, 519 dias. O montante da quantia fixa pedida é, portanto, de 467600 euros.
Apreciação do Tribunal de Justiça
41
O artigo 260.o, n.o 3, primeiro parágrafo, TFUE dispõe que, quando a Comissão propõe uma ação no Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 258.o TFUE, por considerar que o Estado‑Membro em causa não cumpriu a obrigação de comunicar as disposições de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo, pode, se o considerar adequado, indicar o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória a pagar por esse Estado‑Membro que considere adaptado às circunstâncias. Nos termos do artigo 260.o, n.o 3, segundo parágrafo, TFUE, se o Tribunal declarar o incumprimento, pode condenar esse Estado‑Membro no pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória, no limite do montante indicado pela Comissão, produzindo a obrigação de pagamento efeitos na data estabelecida pelo Tribunal no seu acórdão.
42
Uma vez que, como resulta do n.o 31 do presente acórdão, está demonstrado que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 15 de julho de 2022, o Grão‑Ducado do Luxemburgo não tinha adotado nem, consequentemente, comunicado à Comissão as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à transposição das disposições da Diretiva 2019/1937 para o seu direito interno, o incumprimento declarado faz parte do âmbito de aplicação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE.
43
Por outro lado, há que recordar que o objetivo prosseguido pelo mecanismo que figura no artigo 260.o, n.o 3, TFUE não é só incentivar os Estados‑Membros a porem termo, o mais rapidamente possível, a um incumprimento que, na falta de tal disposição, tenderia a persistir, mas também aligeirar e acelerar o processo de aplicação de sanções pecuniárias nos casos de incumprimento da obrigação de comunicação das disposições nacionais de transposição de uma diretiva adotada de acordo com o processo legislativo [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 57 e jurisprudência referida].
44
Para alcançar este objetivo, o artigo 260.o, n.o 3, TFUE prevê a aplicação, nomeadamente, de uma quantia fixa como sanção pecuniária.
45
A condenação no pagamento de uma quantia fixa assenta na apreciação das consequências da não execução das obrigações que incumbem ao Estado‑Membro em causa para com os interesses privados e públicos em presença, nomeadamente quando o incumprimento tiver persistido por um longo período de tempo [v., neste sentido, Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 59 e jurisprudência referida].
46
A este respeito, a Comissão fundamenta a natureza e o montante das sanções pecuniárias pedidas, tendo em conta as orientações que adotou, como as contidas nas suas comunicações, que, embora não vinculem o Tribunal de Justiça, contribuem para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da ação conduzida pela Comissão [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 60 e jurisprudência referida).
47
No que se refere à oportunidade de aplicar uma quantia fixa, cabe ao Tribunal de Justiça, em cada processo e em função das circunstâncias do caso que lhe foi submetido, bem como do nível de persuasão e de dissuasão que lhe pareça necessário, adotar as sanções pecuniárias adequadas, nomeadamente para prevenir a repetição de infrações análogas ao direito da União [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 62 e jurisprudência referida].
48
No caso, todos os elementos jurídicos e factuais que rodeiam o incumprimento declarado constituem um indicador de que a prevenção efetiva da repetição futura de incumprimentos análogos ao direito da União é suscetível de exigir a adoção de uma medida dissuasiva como a aplicação de uma quantia fixa.
49
No que respeita ao cálculo do montante dessa quantia fixa, há que lembrar que, nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, só o Tribunal de Justiça é competente para aplicar uma sanção pecuniária a um Estado‑Membro. Todavia, no âmbito de um processo intentado ao abrigo dessa disposição, o Tribunal de Justiça apenas dispõe de um poder de apreciação enquadrado, uma vez que, caso declare o incumprimento, as propostas da Comissão o vinculam quanto à natureza da sanção pecuniária que pode aplicar e quanto ao montante máximo da sanção que pode decretar [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 67 e jurisprudência referida].
50
No exercício do seu poder de apreciação na matéria, tal como enquadrado pelas propostas da Comissão, cabe ao Tribunal de Justiça, como recordado no n.o 47 do presente acórdão, fixar o montante da quantia fixa em cujo pagamento um Estado‑Membro pode ser condenado nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, de forma que esse montante seja, por um lado, adequado às circunstâncias e, por outro, proporcional à infração cometida. Entre os fatores relevantes para esse efeito figuram elementos como a gravidade do incumprimento declarado, o período durante o qual este subsistiu, bem como a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.os 68 e 87 e jurisprudência referida].
51
Importa igualmente recordar que, no âmbito desse poder de apreciação, orientações como as comunicações da Comissão não vinculam o Tribunal de Justiça, mas contribuem para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da ação empreendida pela própria Comissão quando esta instituição apresenta propostas ao Tribunal de Justiça [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 69 e jurisprudência referida].
52
No presente caso, a Comissão baseou‑se na Comunicação de 2023 para justificar o seu pedido de condenação do Grão‑Ducado do Luxemburgo no pagamento de uma quantia fixa, bem como para fixar o seu montante.
53
Em primeiro lugar, quanto à gravidade do incumprimento declarado, resulta da secção 3.2 da Comunicação de 2023 que, segundo a Comissão, a falta de comunicação das disposições que permitam a transposição de uma diretiva adotada ao abrigo de um processo legislativo é sempre considerada grave. Por conseguinte, este incumprimento justifica a aplicação automática de um coeficiente de gravidade de 10.
54
O Grão‑Ducado do Luxemburgo contesta o nível desse coeficiente e a automaticidade da sua aplicação nas circunstâncias do incumprimento declarado.
55
A este respeito, há que recordar que a obrigação de adotar disposições para assegurar a transposição completa de uma diretiva e a obrigação de as comunicar à Comissão constituem obrigações essenciais dos Estados‑Membros para assegurar a plena efetividade do direito da União, e que o incumprimento destas obrigações deve, como tal, ser considerado indubitavelmente grave [v., neste sentido, Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 72 e jurisprudência referida].
56
No presente caso, refira‑se que a Diretiva 2019/1937 é um instrumento crucial do direito da União, uma vez que aprova, no seu artigo 1.o, lido em conjugação com o seu considerando 1, normas mínimas comuns que asseguram um nível elevado de proteção equilibrada e eficaz das pessoas que denunciam violações desse direito nos domínios em que tais violações podem lesar especialmente o interesse geral. Com efeito, ao instituir um sistema de proteção das pessoas que denunciam violações do direito da União num contexto profissional, esta diretiva contribui para prevenir as lesões do interesse público, em domínios particularmente sensíveis, como o dos contratos públicos, da prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo, da proteção do ambiente ou dos interesses financeiros da União. Assim, as disposições da referida diretiva preveem a obrigação de as entidades tanto do setor público como do setor privado implementarem canais de denúncia interna, procedimentos para a receção e seguimento das denúncias, garantindo ao mesmo tempo os direitos das pessoas que denunciam violações do direito da União e as condições em que estas podem beneficiar da proteção dessa forma prevista [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 73].
57
Ora, a falta de transposição das disposições da Diretiva 2019/1937 no prazo fixado viola necessariamente o direito da União e a sua aplicação uniforme e efetiva, uma vez que as violações deste direito podem não ser objeto de denúncia se as pessoas que delas tenham conhecimento não beneficiarem de proteção contra eventuais represálias [v., neste sentido, Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 74].
58
Contudo, o montante das sanções pecuniárias aplicadas a um Estado‑Membro nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE deve ser adaptado às circunstâncias e proporcionado à infração cometida [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 75], como foi recordado no n.o 50 do presente acórdão.
59
Foi por esta razão que o Tribunal de Justiça declarou que a aplicação automática do mesmo coeficiente de gravidade em todos os casos de falta de transposição completa de uma diretiva e, portanto, de não comunicação das medidas de transposição desta diretiva obsta necessariamente à adaptação do montante das sanções pecuniárias às circunstâncias que caracterizam a infração e à aplicação de sanções proporcionadas [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 76].
60
A este respeito, o Tribunal de Justiça precisou que, ao presumir que se deve considerar que a violação da obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva tem a mesma gravidade, seja qual for a diretiva em causa, a Comissão não está em condições de adaptar as sanções pecuniárias em função das consequências do não cumprimento dessa obrigação para os interesses privados e públicos, como prevê a secção 3.2.2 da Comunicação de 2023 [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 77].
61
No caso, o incumprimento da obrigação de adotar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à transposição da Diretiva 2019/1937 reveste uma gravidade particularmente séria, uma vez que, como foi sublinhado no n.o 56 do presente acórdão, as disposições desta diretiva, na medida em que visam proteger as pessoas que denunciam violações do direito da União nos domínios por ela abrangidos, contribuem para assegurar a aplicação uniforme e efetiva desse direito [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 79].
62
No que respeita às circunstâncias atenuantes invocadas pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo, refira‑se, por um lado, que a adoção de legislação com um âmbito de aplicação que vai além do da Diretiva 2019/1937 não pode ter incidência na apreciação da gravidade do incumprimento, uma vez que se trata de uma escolha deliberada do Estado‑Membro que, no caso, foi efetuada em detrimento de uma transposição dessa diretiva no prazo fixado.
63
Por outro lado, na medida em que o Grão‑Ducado do Luxemburgo alega que deu provas de transparência e de celeridade no âmbito da sua cooperação com a Comissão, há que recordar que, de qualquer modo, incumbe aos Estados‑Membros uma obrigação de cooperação leal com a Comissão por força do artigo 4.o, n.o 3, TUE, o que implica que qualquer Estado‑Membro é obrigado a facilitar o cumprimento, por esta instituição, da sua missão que, de acordo com o artigo 17.o TUE, consiste em velar, enquanto guardiã dos Tratados, pela aplicação do direito da União sob a fiscalização do Tribunal de Justiça. Por conseguinte, só uma cooperação com a Comissão que se caracterize por diligências que demonstrem a intenção de dar cumprimento o mais rapidamente possível às obrigações que decorrem de uma diretiva pode ser tida em conta como circunstância atenuante no âmbito da apreciação da gravidade da infração [v., neste sentido, Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 98 e jurisprudência referida].
64
No caso, há que considerar, porém, que o Grão‑Ducado do Luxemburgo não deu provas de uma celeridade exemplar ao levar 8 meses a contar do termo do prazo de dois meses fixado, após a sua notificação, no parecer fundamentado de 15 de julho de 2022 e cerca de 17 meses a contar do termo do prazo fixado no artigo 26.o, n.o 1, da Diretiva 2019/1937 para dar cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força desta diretiva.
65
Segundo, na apreciação da duração da infração, há que lembrar que, no que respeita ao início do período a ter em conta para fixar o montante da quantia fixa, a data a reter para a avaliação da duração do incumprimento em causa não é a do termo do prazo fixado no parecer fundamentado da Comissão, mas sim a data em que termina o prazo de transposição previsto na diretiva em questão [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 80 e jurisprudência referida].
66
Ora, é facto assente que, no termo do prazo de transposição previsto no artigo 26.o, n.o 1, da Diretiva 2019/1937, a saber, em 17 de dezembro de 2021, o Grão‑Ducado do Luxemburgo não tinha adotado as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas necessárias para assegurar a transposição desta diretiva e, portanto, também não tinha comunicado essas disposições à Comissão, contra o disposto no artigo 26.o, n.o 3, dessa diretiva. Daí resulta que o incumprimento em causa, que só terminou em 20 de maio de 2023, com a entrada em vigor da Lei de 16 de maio de 2023, perdurou quase um ano e meio.
67
Em terceiro lugar, no que se refere à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, sem prejuízo da possibilidade de a Comissão propor sanções financeiras baseadas numa pluralidade de critérios, para permitir, nomeadamente, a manutenção de uma diferenciação razoável entre os diversos Estados‑Membros, há que ter em conta o PIB desse Estado enquanto fator predominante, para efeitos da apreciação da sua capacidade de pagamento e da fixação de sanções suficientemente dissuasivas e proporcionadas, a fim de prevenir de forma efetiva a repetição futura de infrações análogas ao direito da União [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 81 e jurisprudência referida].
68
A este propósito, o Tribunal de Justiça tem declarado reiteradamente que se devia ter em conta a evolução recente do PIB do Estado‑Membro, conforme esta se apresenta à data de apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 82 e jurisprudência referida].
69
No caso, o fator «n», que representa a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa em comparação com a capacidade de pagamento dos demais Estados‑Membros, aplicado pela Comissão nos termos das secções 3.4 e 4.2 da Comunicação de 2023, define‑se como uma média geométrica ponderada do PIB do Estado‑Membro em causa em comparação com a média dos PIB dos Estados‑Membros, que representa dois terços do cálculo do fator «n», e da população do Estado‑Membro em causa em comparação com a média da população dos Estados‑Membros, que representa um terço do cálculo do fator «n», como resulta da equação mencionada no n.o 9 do presente acórdão. A Comissão justifica este método de cálculo do fator «n» simultaneamente com o objetivo de manter uma diferenciação razoável entre os fatores «n» dos Estados‑Membros, em comparação com um cálculo baseado exclusivamente no PIB dos Estados‑Membros e com o objetivo de garantir uma certa estabilidade no cálculo do fator «n», uma vez que é pouco provável que a população varie significativamente numa base anual [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.o 83 e jurisprudência referida].
70
Contudo, o Tribunal de Justiça já decidiu no sentido de que a determinação da capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa não pode incluir, no método de cálculo do fator «n», a consideração de um critério demográfico segundo as modalidades previstas nas secções 3.4 e 4.2 da Comunicação de 2023 [v., neste sentido, Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.os 84 a 86].
71
Por conseguinte, de acordo com a jurisprudência lembrada no n.o 67 do presente acórdão e na falta de um critério pertinente apresentado pela Comissão para garantir uma estabilidade de cálculo e manter uma diferença razoável dos fatores «n» dos Estados‑Membros, há que ter em conta a média do PIB do Grão‑Ducado do Luxemburgo dos três últimos anos na fixação do montante da quantia fixa.
72
Em face destas considerações e à luz do poder de apreciação reconhecido ao Tribunal de Justiça no artigo 260.o, n.o 3, TFUE, que prevê que este não pode, no que respeita à quantia fixa, aplicar um montante que exceda o montante indicado pela Comissão, há que considerar que a prevenção efetiva da repetição futura de infrações análogas à que resulta da violação do artigo 26.o, n.o 1, da Diretiva 2019/1937 e que prejudiquem a plena efetividade do direito da União exige a aplicação de uma quantia fixa cujo montante deve ser fixado em 375000 euros.
Quanto às despesas
73
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Grão‑Ducado do Luxemburgo nas despesas e tendo este sido vencido, há que condená‑lo a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) decide:
1)
Ao não ter adotado, no termo do prazo estabelecido no parecer fundamentado da Comissão Europeia de 15 de julho de 2022, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva (UE) 2019/1937 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2019, relativa à proteção das pessoas que denunciam violações do direito da União, e, por conseguinte, ao não ter comunicado essas disposições à Comissão, o Grão‑Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 26.o, n.os 1 e 3, dessa diretiva.
2)
O Grão‑Ducado do Luxemburgo é condenado a pagar à Comissão Europeia uma quantia fixa no montante de 375000 euros.
3)
O Grão‑Ducado do Luxemburgo é condenado a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.