62005CC0266_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. Bij arrest van 26 april 2005 in de gevoegde zaken T‑110/03, T‑150/03 en T‑405/03, Sison/Raad(2), is het beroep van rekwirant tot nietigverklaring van drie beschikkingen van de Raad waarbij hem de toegang is ontzegd tot documenten die ten grondslag hebben gelegen aan het besluit van de Raad om hem op te nemen in de lijst van personen ten aanzien van wie specifieke beperkende maatregelen gelden, gericht op de strijd tegen het terrorisme, als bedoeld in artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001(3), door het Gerecht van eerste aanleg verworpen. Met de onderhavige hogere voorziening verzoekt rekwirant vernietiging van het arrest van het Gerecht.
2. Tegelijk met deze hogere voorziening heeft rekwirant beroep op grond van artikel 230 EG ingesteld tot gedeeltelijke nietigverklaring van besluit 2002/974/EG van de Raad, waarbij zijn naam is gehandhaafd op de lijst van personen wier activa moeten worden bevroren ingevolge verordening nr. 2580/2001. In die procedure vordert hij tevens ongeldigverklaring van verordening nr. 2580/2001 op grond van artikel 241 EG en schadevergoeding op grond van de artikelen 235 EG en 288 EG. Die zaak is ingeschreven onder nummer T‑47/03 en is bij het Gerecht aanhangig.(4)
II – De relevante bepalingen
3. In artikel 2, leden 1 en 3 tot en met 6, van verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie(5) wordt de draagwijdte ratione personae en ratione materiae van de verordening omschreven als volgt:
„1. Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht van toegang tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die in deze verordening worden bepaald.
[...]
3. Deze verordening is van toepassing op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie.
4. Onverminderd de artikelen 4 en 9 worden documenten voor het publiek toegankelijk gemaakt hetzij na een schriftelijk verzoek, hetzij direct in elektronische vorm, hetzij via een register. In het bijzonder worden documenten die in het kader van een wetgevingsprocedure zijn opgesteld of ontvangen direct toegankelijk gemaakt overeenkomstig artikel 12.
5. Voor gevoelige documenten in de zin van artikel 9, lid 1, geldt overeenkomstig dat artikel een bijzondere behandeling.
6. Deze verordening doet niet af aan een eventueel recht van toegang van het publiek tot documenten die bij de instellingen berusten, dat voortvloeit uit instrumenten van internationaal recht of besluiten van de instellingen ter uitvoering daarvan.”
4. Uitzonderingen op het recht van toegang tot bij een instelling berustende documenten zijn neergelegd in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001. Voor de onderhavige zaak zijn de volgende bepalingen relevant:
„1. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
a) het openbaar belang, wat betreft:
– de openbare veiligheid,
– [...]
– de internationale betrekkingen,
– [...]
[...]
2. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
– de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van 	intellectuele eigendom,
– gerechtelijke procedures en juridisch advies,
– het doel van inspecties, onderzoeken en audits,
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
3. De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
De toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
[...]
5. Een lidstaat kan de instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.
6. Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven.
[...]”
5. Artikel 9 van verordening nr. 1049/2001 bevat de volgende bepalingen inzake de behandeling van gevoelige documenten:
„1. Gevoelige documenten zijn documenten die afkomstig zijn van de instellingen of van de agentschappen hiervan, van lidstaten, van derde landen of van internationale organisaties, en die op grond van de regels van de betrokken instelling ter bescherming van wezenlijke belangen van de Europese Unie, of van één of meer van haar lidstaten, op de gebieden van artikel 4, lid 1, onder a, – in het bijzonder openbare veiligheid –, defensie en militaire aangelegenheden, als ‚TRÈS SECRET/TOP SECRET’, ‚SECRET’ of ‚CONFIDENTIEL’ zijn gerubriceerd.
[...]
3. Gevoelige documenten worden uitsluitend na instemming van de oorspronkelijke verstrekker in het register vermeld of vrijgegeven.
4. Het besluit van een instelling om de toegang tot een gevoelig document te weigeren wordt zodanig met redenen omkleed, dat de door artikel 4 beschermde belangen niet worden geschaad.
[...]”
III – De feiten
6. De feitelijke achtergrond van deze zaak is door het Gerecht in de punten 2 tot en met 7 van het bestreden arrest samengevat als volgt:
„2 Op 28 oktober 2002 heeft de Raad van de Europese Unie besluit 2002/848/EG vastgesteld tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2002/460/EG (PB L 295, blz. 12). Bij dit besluit is verzoeker opgenomen in de lijst van personen van wie de tegoeden en financiële activa krachtens deze verordening worden bevroren (hierna: ‚bestreden lijst’). Deze lijst is aangepast bij, met name, besluit 2002/974/EG van de Raad van 12 december 2002 (PB L 337, blz. 85) en besluit 2003/480/EG van de Raad van 27 juni 2003 (PB L 160, blz. 81) tot intrekking van de vorige besluiten en opstelling van een nieuwe lijst. Verzoekers naam is telkens op deze lijst blijven staan.
3 Overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 heeft verzoeker bij confirmatieve brief van 11 december 2002 verzocht hem toegang te verlenen tot de documenten op grond waarvan de Raad besluit 2002/848 heeft vastgesteld en hem mee te delen welke staten in dit verband bepaalde documenten hebben verstrekt. Bij confirmatieve brief van 3 februari 2003 heeft verzoeker gevraagd hem toegang te geven tot alle nieuwe documenten op grond waarvan de Raad besluit 2002/974, ingevolge hetwelk hij op de bestreden lijst blijft staan, heeft vastgesteld, en hem mee te delen welke staten in dit verband bepaalde documenten hebben verstrekt. Bij confirmatieve brief van 5 september 2003 heeft verzoeker specifiek verzocht om toegang tot het verslag van het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) 11 311/03 EXT 1 CRS/CRP betreffende besluit 2003/480, alsmede tot alle vóór de vaststelling van besluit 2003/480 aan de Raad overgemaakte documenten die de vermelding van zijn naam en de handhaving ervan in de bestreden lijst staven.
4 De Raad heeft elk verzoek om toegang, ook gedeeltelijke toegang, afgewezen bij confirmatieve beschikkingen van respectievelijk 21 januari, 27 februari en 2 oktober 2003 (hierna respectievelijk: ‚eerste afwijzende beschikking’, ‚tweede afwijzende beschikking’ en ‚derde afwijzende beschikking’).
5 Wat de eerste en de tweede afwijzende beschikking betreft, heeft de Raad verklaard dat de informatie die ten grondslag ligt aan de besluiten tot opstelling van de bestreden lijst, in de als ‚CONFIDENTIEL UE’ gerubriceerde, beknopte verslagen van de Coreper van respectievelijk 23 oktober 2002 (13 441/02 EXT 1 CRS/CRP 43) en 4 december 2002 (15 191/02 EXT 1 CRS/CRP 51) was vervat.
6 De Raad heeft de toegang tot deze verslagen geweigerd met een beroep op artikel 4, lid 1, sub a, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. Hij heeft om te beginnen uiteengezet dat ‚openbaarmaking van [deze verslagen] alsmede van de informatie in het bezit van de autoriteiten der lidstaten die het terrorisme bestrijden, de personen, groepen en entiteiten waarop deze informatie betrekking heeft, de kans geeft de inspanningen van deze autoriteiten tegen te werken en aldus het openbaar belang, wat betreft de openbare veiligheid, ernstige schade toebrengt’. Verder, aldus de Raad, ‚ondermijnt de openbaarmaking van de betrokken informatie ook de bescherming van het openbaar belang, wat betreft de internationale betrekkingen, aangezien bij het optreden in het kader van de strijd tegen het terrorisme ook autoriteiten van derde staten betrokken [waren]’. De Raad heeft de gedeeltelijke toegang tot deze informatie geweigerd op grond dat deze ‚volledig onder de genoemde uitzonderingen viel’. De Raad heeft voorts geweigerd mee te delen welke staten relevante informatie hebben verstrekt, daarbij opmerkend dat ‚de oorspronkelijke verstrekker[s] van de betrokken informatie zich, na raadpleging overeenkomstig artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1049/2001, tegen openbaarmaking van de gevraagde informatie [heeft/hebben] verzet’.
7 Wat de derde afwijzende beschikking betreft, heeft de Raad er eerst op gewezen dat het verzoek betrekking had op hetzelfde document waartoe verzoeker bij de eerste afwijzende beschikking reeds de toegang was ontzegd. De Raad heeft zijn eerste afwijzende beschikking bevestigd en heeft verder gesteld dat ook de toegang tot verslag 13 441/02 moest worden geweigerd op grond van de uitzondering betreffende de gerechtelijke procedures (artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001). De Raad heeft voorts erkend dat hij bij vergissing verslag 11 311/03 EXT 1, betreffende besluit 2003/480, als relevant verslag heeft aangemerkt. In dit verband heeft hij uiteengezet dat hij geen andere informatie of documenten heeft ontvangen die de intrekking van besluit 2002/848, voor zover dit besluit verzoeker betreft, rechtvaardigt.”
IV – De vordering
7. In het bestreden arrest heeft het Gerecht de beroepen in de zaken T‑110/03 en T‑150/03 ongegrond verklaard. In zaak T‑405/03 heeft het het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard.
8. Rekwirant vordert op de hierna uiteen te zetten gronden:
– vernietiging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg (Tweede kamer) van 26 april 2005 in de gevoegde zaken T‑110/03, T‑150/03 en T‑405/03;
– nietigverklaring op grond van artikel 230 EG van de volgende beschikkingen: a) beschikking van de Raad van 27 februari 2003 (06/c/01/03): antwoord van de Raad van 27 februari 2003 op het per fax van 3 februari 2002 ingevolge artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 ingediende confirmatieve verzoek van Jan Fermon, aan rekwirants advocaat meegedeeld op 28 februari 2003; b) beschikking van de Raad van 21 januari 2003 (41/c/01/02): antwoord van de Raad van 21 januari 2003 op het per fax van 11 december 2002 ingevolge artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 ingediende confirmatieve verzoek van Jan Fermon, aan rekwirants advocaat meegedeeld op 23 januari 2003, en c) beschikking van de Raad van 2 oktober 2003 (36/c/02/03): antwoord van de Raad van 2 oktober 2003 op het per fax van 5 september 2003 ingevolge artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 ingediende confirmatieve verzoek van Jan Fermon (2/03), door het algemeen secretariaat van de Raad ingeschreven op 8 september 2003, om toegang tot documenten;
– verwijzing van de Raad in de kosten.
9. De Raad vordert:
– afwijzing van de hogere voorziening, en
– verwijzing van rekwirant in de kosten.
V – De middelen
10. Rekwirant voert vijf rechtsmiddelen aan, die kunnen worden samengevat als volgt:
1. Door ten onrechte zijn toetsing van de wettigheid van de beschikkingen van de Raad tot ontzegging van toegang in omvang te beperken, heeft het Gerecht in strijd gehandeld met de artikelen 220 EG, 225 EG en 230 EG, de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”), en de rechten van de verdediging.
2. De uitlegging die het Gerecht aan de uitzonderingen op het recht van (gedeeltelijke) toegang heeft gegeven, leidt in de praktijk tot volstrekte beoordelingsvrijheid van de Raad en algehele ontkenning van het recht van toegang tot documenten, en maakt daardoor inbreuk op artikel 1, tweede alinea, EU, artikel 6, lid 1, EU, artikel 255 EG en de artikelen 4, leden 1, sub a, en 6, van verordening nr. 1049/2001, alsmede de artikelen 220 EG, 225 EG en 230 EG.
3. Door zijn aanvaarding van de summiere standaardmotivering die de Raad heeft gegeven voor de ontzegging van (gedeeltelijke) toegang tot de gevraagde documenten, heeft het Gerecht in strijd gehandeld met de in artikel 253 EG neergelegde motiveringsplicht.
4. Door de strekking van het beroep te beperken, heeft het Gerecht inbreuk gemaakt op het door artikel 255 EG gegarandeerde recht van toegang tot documenten, op het door artikel 6, lid 2, EVRM gegarandeerde vermoeden van onschuld en op het in artikel 13 EVRM gegarandeerde recht om tegen schendingen van de in het EVRM neergelegde rechten te beschikken over een daadwerkelijk rechtsmiddel.
5. Het Gerecht heeft een verkeerde uitlegging gegeven aan de artikelen 4, lid 5, en 9, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 door te oordelen dat deze bepalingen uitsluitend gelden voor „documenten”, en dat de Raad bijgevolg mocht weigeren de identiteit bekend te maken van de lidstaten die deze documenten hadden overgelegd, zo die lidstaten zich daartegen verzetten.
VI – Analyse
A – Opmerkingen vooraf
11. Ik merk direct op dat, voor zover rekwirant het Hof verzoekt om nietigverklaring van de beschikkingen van de Raad tot ontzegging van toegang tot de gevraagde documenten, dit verzoek zoals het is ingediend kennelijk niet-ontvankelijk moet worden verklaard, gelet op het feit dat alleen tegen het oordeel van het Gerecht hogere voorziening kan worden ingesteld.(6)
12. In de tweede plaats moet erop worden gewezen dat, aangezien rekwirant de gronden voor verwerping van de beroepen in de zaken T‑150/03 en T‑405/03 niet aanvecht, de onderhavige hogere voorziening moet worden geacht te zijn gericht tegen het arrest van het Gerecht in zaak T‑110/03, betreffende de eerste beschikking tot ontzegging van toegang.
B – Het eerste middel: schending van de artikelen 220 EG, 225 EG en 230 EG en van de rechten van de verdediging zoals gegarandeerd door de artikelen 6 en 13 EVRM
1. Het arrest van het Gerecht
13. Met betrekking tot de omvang van zijn wettigheidstoetsing van de beschikkingen van de Raad tot ontzegging van toegang op grond van de in artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde dwingende uitzonderingen, heeft het Gerecht verklaard:
„46 Met betrekking tot de omvang van de wettigheidstoetsing door het Gerecht van een afwijzende beschikking, zij opgemerkt dat de Raad volgens het Gerecht, in de arresten Hautala/Raad(7) [...] en Kuijer/Raad(8) [...], een ruime beoordelingsmarge heeft in het kader van een afwijzende beschikking die, gedeeltelijk zoals in het onderhavige geval, berust op de bescherming van het openbaar belang, wat betreft de internationale betrekkingen. In het arrest Kuijer/Raad heeft het Gerecht erkend dat de instelling een dergelijke beoordelingsmarge heeft wanneer zij de toegang weigert op grond van het openbaar belang in het algemeen. Met betrekking tot de dwingende uitzonderingen op de toegang van het publiek tot documenten, waarin artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001 voorziet, beschikken de instellingen dus over een ruime beoordelingsbevoegdheid.
47 Bij de wettigheidstoetsing van besluiten van de instellingen waarbij de toegang tot documenten wordt geweigerd op grond van de uitzonderingen betreffende het openbaar belang van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001, moet het Gerecht bijgevolg enkel controleren of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, de feiten materieel juist zijn, de feiten niet kennelijk verkeerd zijn beoordeeld en geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt (zie, bij analogie, arresten Hautala/Raad, [...] punten 71 en 72, in hogere voorziening bevestigd, en Kuijer/Raad, [...] punt 53).”
2. Rekwirant
14. Volgens rekwirant heeft het Gerecht in de zojuist aangehaalde punten de omvang van zijn wettigheidstoetsing van beschikkingen van de Raad tot ontzegging van toegang tot de gevraagde documenten ten onrechte beperkt, door te beslissen dat de Raad een ruime beoordelingsmarge heeft wanneer hij zich ingevolge artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001 beroept op gronden verband houdend met het openbaar belang, en door daaruit af te leiden dat zijn eigen rol beperkt is tot het controleren of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, de feiten materieel juist zijn, de feiten niet kennelijk verkeerd zijn beoordeeld en geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt. Deze uitlegging, die neerkomt op een ongebreidelde beoordelingsvrijheid van de Raad bij het toepassen van de uitzondering op gronden verband houdend met het openbaar belang, gaat in tegen de wil van de gemeenschapswetgever, die een volledige rechterlijke toetsing van de wettigheid van beschikkingen tot ontzegging van toegang voor ogen stond, in het belang van de verzekering van transparantie. Rekwirant verwijst dienaangaande naar artikel 67, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht(9), dat het Gerecht in staat stelt de gevraagde documenten in te zien.
15. Rekwirant merkt op dat zijn geval moet worden onderscheiden van de zaak Hautala(10), waarbij het Gerecht heeft aangeknoopt. Anders dan in de zaak Hautala vallen de gevraagde documenten in zijn geval binnen de werkingssfeer van het EG-Verdrag en niet binnen die van titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie inzake het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Bovendien was het document dat in de zaak Hautala aan de orde was, geschreven voor intern gebruik en niet voor publicatie. Daarentegen zijn de documenten waartoe hij toegang verzoekt, opgesteld in het kader van een wetgevingsproces dat heeft geleid tot een besluit van de Raad, en bevatten zij geen informatie die bij openbaarmaking spanningen met derde landen zou kunnen veroorzaken. Ten slotte is rekwirants geval te onderscheiden van de zaak Hautala doordat de gevraagde documenten hem persoonlijk betreffen. Door in punt 52 van het bestreden arrest te oordelen dat het bijzondere belang dat een verzoekende partij bij de toegang tot een hem persoonlijk betreffend document stelt te hebben, in het kader van de toepassing van de dwingende uitzonderingen van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001 niet in aanmerking kan worden genomen, spreekt het Gerecht zijn eigen rechtspraak tegen, volgens welke de Raad een „daadwerkelijk onderzoek van de specifieke omstandigheden van het geval” moet verrichten.(11)
16. Rekwirant houdt staande dat het Gerecht, door de omvang van zijn toetsing te beperken, rekwirants rechten van de verdediging zoals gegarandeerd bij artikel 6 EVRM, heeft geschonden. Hij beklaagt zich er tevens over dat het Gerecht niet is ingegaan op zijn argumenten op basis van artikel 6, lid 3, EVRM, volgens hetwelk eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld het recht heeft, in bijzonderheden op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging. Daardoor heeft het Gerecht hem een daadwerkelijk rechtsmiddel ter bescherming van deze door artikel 13 EVRM gegarandeerde rechten onthouden.
3. Verweerder
17. De Raad acht de door rekwirant genoemde verschillen tussen de zaak Hautala en het onderhavige geval irrelevant. Het bestreden arrest is volledig in overeenstemming met de uitspraak van het Gerecht in de zaak Hautala, en de grenzen aan de mate van rechterlijke toetsing die uit die zaak volgen, gelden ook in de onderhavige zaak.
18. Het Gerecht heeft terecht geoordeeld dat geen rekening behoeft te worden gehouden met het bijzondere belang van rekwirant bij de gevraagde documenten. De weigering van de Raad was gebaseerd op artikel 4, lid 1, eerst en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, waarvoor geen belangenafweging vereist is. Wanneer openbaarmaking van het document de bescherming van het openbaar belang, wat betreft de openbare veiligheid en/of de internationale betrekkingen, zou ondermijnen, is de Raad verplicht om toegang te weigeren zonder te onderzoeken of de aanvrager wellicht een zwaarwegend persoonlijk belang heeft bij het document. Op rekwirants stelling dat de weigeringsbeschikking gebaseerd moet zijn op een „werkelijk onderzoek van de omstandigheden van het geval”, zoals het arrest Hautala(12) eist, antwoordt de Raad dat dit enkel betrekking kan hebben op objectieve omstandigheden, zoals de inhoud van het document en het risico dat bij openbaarmaking de te beschermen belangen worden geschaad.
19. De Raad verwerpt rekwirants argument dat is gebaseerd op artikel 67, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering. Die bepaling is van zuiver procedurele aard en heeft tot doel, het Gerecht in staat te stellen, een in het geding gebracht document te onderzoeken. Voor de omvang van de toetsingsbevoegdheden van het Gerecht heeft deze bepaling geen betekenis.
4. Beoordeling
20. De eerste vraag die opkomt naar aanleiding van het eerste middel van rekwirant betreft de omvang van de rechterlijke toetsing van beschikkingen tot ontzegging van toegang tot documenten op grond van de dwingende uitzonderingen neergelegd in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001. Is deze toetsing beperkt, zoals door het Gerecht is aangegeven in het arrest Hautala en vervolgens in het bestreden arrest, tot de controle of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, de feiten materieel juist zijn, de feiten niet kennelijk verkeerd zijn beoordeeld en geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt? Of moet, zoals rekwirant impliciet suggereert, ook worden beoordeeld of terecht een beroep is gedaan op het openbaar belang, dat wil zeggen of de Raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de betrokken openbare belangen zouden worden geschaad indien toegang tot de gevraagde documenten werd verleend?
21. Hoewel tegen het arrest van het Gerecht in de zaak Hautala hogere voorziening werd ingesteld(13), heeft het Hof zich in zijn arrest niet uitgesproken over het aspect van de omvang van de rechterlijke toetsing ingeval de Raad zich voor zijn weigering toegang tot documenten te verlenen, beroept op de dwingende uitzonderingen. Dit is te verklaren doordat de hogere voorziening was ingesteld door de Raad, die er uiteraard geen belang bij had dit punt te berde brengen, en niet door de oorspronkelijke verzoekster. Deze kwestie moet dus nog door het Hof worden beslist.
22. De omvang van de rechterlijke toetsing van beschikkingen waarbij de toegang tot bij een van de instellingen van de Europese Unie berustende documenten wordt ontzegd op grond van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, moet worden bepaald aan de hand van de aard van de belangen waarvoor deze uitzonderingen dienen en het stelsel van de verordening als geheel.
23.
Daar dit laatste aspect een meer algemeen karakter heeft, moet het als eerste worden besproken. Het uitgangspunt van verordening nr. 1049/2001 is dat een zo ruim mogelijke toegang tot bij de instellingen berustende documenten moet worden gewaarborgd. Dit beginsel dient het tweeledig doel dat enerzijds de voorwaarden worden gecreëerd waardoor de burgers gebruik kunnen maken van hun recht op deelneming aan het openbaar bestuur, en anderzijds dat wordt gegarandeerd dat burgers wier belangen door besluiten van de instellingen zijn benadeeld, in de gelegenheid zijn om hun belangen te verdedigen.(14)
24. Waar de considerans als doel van de verordening aangeeft „het recht van toegang van het publiek tot documenten maximaal
zijn beslag te geven”(15), alsook dat „[ i ] n beginsel
[...] alle documenten van de instellingen voor het publiek toegankelijk [dienen] te zijn”(16), is duidelijk dat geen sprake kan zijn van een absoluut recht van toegang tot documenten. In verordening nr. 1049/2001 worden diverse openbare en particuliere belangen genoemd die bijzondere bescherming verdienen en waarop dus door de instellingen een beroep kan worden gedaan om toegang tot documenten te weigeren. Deze belangen zijn gedefinieerd in artikel 4, in verschillende categorieën uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten.
25. De in artikel 4, leden 1, 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen zijn alle als zodanig geformuleerd als dwingende uitzonderingen: de instellingen weigeren
de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van de betrokken belangen. In tegenstelling echter tot de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, laten die van de leden 2 en 3 de mogelijkheid open dat documenten waartoe toegang is verzocht, openbaar worden gemaakt indien dit wordt gerechtvaardigd door een hoger openbaar belang.
26.
Voor de onderhavige bespreking van de omvang van de rechterlijke toetsing vallen uit dit verschil tussen de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, en die van artikel 4, leden 2 en 3, twee conclusies te trekken.
27. Ten eerste blijkt uit de uitdrukkelijke bewoordingen van de twee laatstgenoemde bepalingen dat de instellingen bij hun afweging of toegang tot de documenten moet worden geweigerd, het door de weigering van openbaarmaking te beschermen particuliere belang (bijvoorbeeld bescherming van commerciële belangen, gerechtelijke procedures of het besluitvormingsproces van de instellingen) moeten afwegen tegen het algemene, openbare belang bij verlening van toegang tot het document. Een dergelijke belangenafweging wordt niet voorgeschreven door artikel 4, lid 1, van de verordening. Integendeel, duidelijk is dat deze belangenafweging door de gemeenschapswetgever is gemaakt en dat zij in de verordening zelf is verankerd: aangezien de in die bepaling genoemde belangen zelf van het grootste gewicht worden geacht, kan geen ander belang zwaarder wegen. Dit betekent dat, wanneer een van deze belangen in het spel is, de uitzondering automatisch van toepassing is.
28. Ten tweede kan eruit worden afgeleid dat, aangezien alleen een hoger openbaar belang zwaarder kan wegen dan de door de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, van de verordening beschermde belangen, het persoonlijke belang dat een aanvrager wellicht heeft bij toegang tot een document, in dit verband niet relevant is. Ipso facto moet dit ook gelden in de context van artikel 4, lid 1, van de verordening, waarin niet in een belangenafweging is voorzien.
29. Dit is een eerste aanwijzing dat de omvang van de rechterlijke toetsing in de context van artikel 4, lid 1, beperkter is dan in de context van artikel 4, lid 2, van de verordening.
30. Wat betreft de aard van de door de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001 beschermde belangen, met name de openbare veiligheid en de internationale betrekkingen, moet worden bedacht dat dit belangen zijn waarvoor de Raad de primaire politieke verantwoordelijkheid draagt, zoals ook blijkt uit de artikelen 11 EU tot en met 28 EU. Een beslissing om al dan niet toegang te verlenen tot een document dat aan deze belangen raakt, is noodzakelijkerwijs het uitvloeisel van beleidsoverwegingen en moet worden genomen op basis van informatie die alleen voor de bevoegde politieke autoriteiten beschikbaar is. Daar de effectiviteit van het beleid op dit gebied in vele gevallen vertrouwelijkheid vereist, moeten de betrokken gemeenschapsinstellingen beschikken over volledige beleidsvrijheid bij de beslissing of een van de in artikel 4, lid 1, sub a, genoemde belangen zou kunnen worden ondermijnd door openbaarmaking van bepaalde documenten. Is de instelling van mening dat de verlening van toegang tot een document de belangen van de Europese Unie in deze opzichten zou ondermijnen, dan is zij verplicht toegang te weigeren, ongeacht de belangen die de aanvrager wellicht heeft bij het verkrijgen van toegang.
31. Daar het de aard van de functie van rechtspraak zou overstijgen wanneer de gemeenschapsrechter zijn eigen oordeel in de plaats zou stellen van de afweging door de verantwoordelijke politieke instellingen, is de rechterlijke toetsing van beschikkingen waarbij toegang wordt ontzegd op een van de in artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001 genoemde gronden, in beginsel beperkt. Ik kom dan ook tot de conclusie dat het Gerecht op goede gronden heeft geoordeeld dat de omvang van de rechterlijke toetsing met betrekking tot beschikkingen tot ontzegging van toegang op grond van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening, beperkt moet zijn tot het controleren of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, de feiten materieel juist zijn, de feiten niet kennelijk verkeerd zijn beoordeeld en er geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt.
32. Ik merk daarbij op dat deze beperking van de omvang van de rechterlijke toetsing niet neerkomt, zoals door rekwirant wordt gesteld, op ongebreidelde beoordelingsvrijheid van een instelling om op basis van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening toegang tot een document te weigeren. Wanneer de toetsing zich concentreert op de door het Gerecht genoemde aspecten, in het bijzonder de voor de afwijzing gegeven motivering, kan adequaat worden vastgesteld of het beroep van de betrokken instelling op de verplichte uitzonderingen reëel is en die instelling de openbaarmaking van een document met recht een bedreiging van het openbaar belang kon achten.
33. Ik ben het niet eens met rekwirant waar hij stelt dat de gemeenschapswetgever volledige rechterlijke toetsing heeft willen invoeren met betrekking tot beschikkingen tot weigering van toegang tot documenten ingevolge verordening nr. 1049/2001, en dat dit blijkt uit artikel 67, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Deze bepaling legt slechts vast dat, wanneer het document waartoe toegang is geweigerd, aan het Gerecht wordt overgelegd in een procedure over de wettigheid van die weigering, het document niet dient te worden meegedeeld aan de andere partijen. Het feit dat het betrokken document door de instelling is overgelegd of door het Gerecht is opgevraagd ingevolge artikel 65 van zijn Reglement voor de procesvoering, geeft het Gerecht zeker niet de bevoegdheid zijn afweging in de plaats te stellen voor die van de Raad. Wel stelt deze bepaling het Gerecht in staat, na te gaan of de betrokken instelling kennelijk ten onrechte een beroep heeft gedaan op de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001.
34. Wat betreft het onderscheid dat rekwirant op de hiervóór in punt 15 genoemde gronden ziet tussen zijn geval en de zaak Hautala, is het twijfelachtig of deze gronden wel relevant of zelfs correct zijn. In de eerste plaats is duidelijk dat de weigeringsbeschikking weliswaar betrekking had op documenten die ten grondslag hebben gelegen aan een besluit dat is genomen op basis van het EG-Verdrag, en niet op basis van titel V van het EU-Verdrag, maar het is duidelijk dat de weigering nauw verband hield met het Gemeenschappelijk standpunt 2001/931/CFSP van de Raad van 27 december 2001 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme.(17) Hoe dan ook is verordening nr. 1049/2001 eveneens van toepassing op documenten betreffende het gemeenschappelijke buitenlandse en handelsbeleid. De stelling dat het betrokken document niet voor intern gebruik was geschreven, is onhoudbaar, gezien het duidelijk vertrouwelijke karakter van het document. De besluiten tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 kunnen bovendien niet worden beschouwd als wetgevend van aard. Het feit dat rekwirant persoonlijk betrokken was, anders dan in de zaak Hautala het geval was, is niet relevant aangezien, zoals hiervóór in punt 28 werd vastgesteld, persoonlijk belang geen rol speelt bij de afweging of tot bepaalde documenten toegang moet worden verleend. Het feit dat met rekwirants persoonlijke belang geen rekening is gehouden, betekent derhalve niet dat de omstandigheden rond de mogelijke openbaarmaking van het gevraagde document niet echt zijn onderzocht.
35. Ten slotte kan de weigering om toegang te verlenen tot een document dat valt onder een van de verplichte uitzonderingen van artikel 4, lid 1, sub a, op zich niet worden beschouwd als een inbreuk op rekwirants rechten van de verdediging. Relevant in deze context is dat hij naar behoren in kennis is gesteld van de redenen voor zijn plaatsing op de lijst van personen op wie de beperkende maatregelen ingevolge verordening nr. 2580/2001 van toepassing zijn. Dit kan ook met andere middelen gebeuren dan door toegang te verlenen tot een door de Raad als vertrouwelijk beschouwd document. Dit is evenwel een kwestie die moet worden bezien in het kader van het beroep tegen de opneming en handhaving van zijn naam op genoemde lijst, dat thans bij het Gerecht aanhangig is.
36. Ik concludeer derhalve dat het eerste middel moet falen.
C – Het tweede middel: inbreuk op het recht van toegang tot documenten als gevolg van een te ruime uitlegging van de uitzonderingen op dat recht
1. Het arrest van het Gerecht
37. Ten aanzien van de vraag of de Raad een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te beslissen dat de bekendmaking van het gevraagde document de bescherming van de openbare veiligheid en het openbaar belang, wat betreft de internationale betrekkingen, kon ondermijnen, oordeelde het Gerecht als volgt:
„77 In dit verband moet worden aanvaard dat, voor de doeltreffendheid van de strijd tegen het terrorisme, de bij de overheid berustende informatie over personen of entiteiten die van terrorisme worden verdacht, geheim wordt gehouden zodat zij haar nut behoudt en een efficiënt optreden mogelijk is. De kennisgeving van het verlangde document aan het publiek had het openbaar belang, wat betreft de openbare veiligheid, bijgevolg noodzakelijkerwijs schade toegebracht. In dit verband kan het door verzoeker aangevoerde onderscheid tussen strategische informatie en informatie die hem persoonlijk betreft, niet worden aanvaard. Alle persoonlijke informatie onthult immers noodzakelijkerwijs bepaalde strategische aspecten van de strijd tegen het terrorisme, zoals informatiebronnen, de aard van deze informatie, of de mate waarin op personen die van terrorisme worden verdacht, controle wordt uitgeoefend.
78 Waar de Raad met het oog op de openbare veiligheid de toegang tot verslag 13 441/02 heeft geweigerd, heeft hij dus geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt.
79 Met betrekking tot, in de tweede plaats, de bescherming van het openbaar belang, wat betreft de internationale betrekkingen, is het duidelijk, tegen de achtergrond van besluit 2002/848 en verordening nr. 2580/2001, dat het voorwerp ervan, namelijk de strijd tegen het terrorisme, onderdeel vormt van een internationaal optreden dat terug te voeren is op resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van 28 september 2001. In het kader van dit globale optreden worden de staten opgeroepen tot samenwerking. In het gevraagde document zijn zeer waarschijnlijk zoniet noodzakelijkerwijs de bestanddelen van deze internationale samenwerking vermeld. In elk geval heeft verzoeker niet betwist dat derde staten bij de vaststelling van besluit 2002/848 betrokken zijn. Hij heeft integendeel verzocht hem mee te delen om welke staten het ging. Hieruit volgt dat het gevraagde document daadwerkelijk onder de uitzondering betreffende de internationale betrekkingen valt.
80 Deze internationale samenwerking inzake terrorisme vereist dat de staten mogen uitgaan van de vertrouwelijke behandeling van de door hen aan de Raad verstrekte informatie. Gelet op de aard van het gewenste document, heeft de Raad op goede gronden kunnen oordelen, dat bekendmaking ervan de positie van de Europese Unie in de internationale samenwerking inzake de strijd tegen het terrorisme kon aantasten.
81 In dit verband moet verzoekers argument – dat het loutere feit dat derde staten bij de activiteiten van de instellingen betrokken zijn, de toepassing van de betrokken uitzondering niet kan rechtvaardigen – om de hiervoor vermelde redenen worden afgewezen. Anders dan met dit argument wordt aangenomen, vindt de medewerking van derde staten immers plaats in een bijzonder gevoelig kader, namelijk de strijd tegen het terrorisme, die geheimhouding van deze medewerking rechtvaardigt. Verder blijkt uit de beschikking, in zijn geheel gelezen, dat de betrokken staten zich zelfs hebben verzet tegen bekendmaking van hun identiteit.
82 Waar de Raad van mening was dat bekendmaking van het gevraagde document het openbaar belang, wat betreft de internationale betrekkingen, kon aantasten, heeft hij dus geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt.”
2. Rekwirant
38. Rekwirant stelt dat het Gerecht inbreuk heeft gemaakt op het recht van toegang tot documenten en op artikel 230 EG door voorbij te gaan aan het beginsel dat uitzonderingen op een zo fundamenteel recht restrictief moeten worden uitgelegd en toegepast. Het Gerecht had voor elke uitzondering afzonderlijk moeten beslissen in hoeverre deze toepasselijk was en zich er niet toe mogen beperken, te verklaren dat de Raad geen kennelijke beoordelingsfouten had gemaakt. Dit geldt met name ten aanzien van de weigering van de Raad om gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten te verlenen.
39. Wat de uitzondering op gronden van openbare veiligheid betreft, zou de analyse van het Gerecht in de punten 77 en 78 van het bestreden arrest dat alle bij autoriteiten berustende informatie over personen die van terrorisme worden verdacht, vertrouwelijk moet blijven, om geen strategische informatie over de strijd tegen het terrorisme prijs te geven, het transparantiebeginsel al zijn effect ontnemen op het gebied van de terrorismebestrijding, en de toegang tot documenten, zelfs gedeeltelijke toegang, officieel onmogelijk maken.
40. Wat de uitzondering op grond van bescherming van de internationale betrekkingen betreft, komt de redenering van het Gerecht in punt 79 van het bestreden arrest erop neer dat de instellingen wordt toegestaan, op basis van vage, algemene criteria de toegang tot documenten stelselmatig te weigeren wanneer deze betrekking hebben op derde landen. Het argument dat samenwerking met derde landen op dit gebied geheim dient te blijven, raakt kant noch wal, daar algemeen bekend is dat deze bestaat.
41. Meer significant, hoewel in de punten 80 en 81 van het bestreden arrest wordt benadrukt dat staten moeten kunnen uitgaan van de vertrouwelijkheid van de door hun verstrekte informatie, blijkt uit de stukken dat alleen door lidstaten en niet door derde landen informatie over rekwirant is verstrekt. Het Gerecht heeft dus het begrip internationale betrekkingen verkeerd uitgelegd, daar dit niet van toepassing kan zijn op betrekkingen tussen de lidstaten maar alleen op betrekkingen met derde landen. Het Gerecht heeft derhalve onvoldoende gemotiveerd waarom bekendmaking van de identiteit van de lidstaten die informatie hebben verschaft, de internationale betrekkingen zou schaden.
3. Verweerder
42. De Raad stelt dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Raad de aan zijn politieke verantwoordelijkheden uit hoofde van titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie verbonden beoordelingsmarge niet heeft overschreden met zijn beslissing dat het gevraagde document onder de openbaar-belanguitzondering viel en dat daarom zelfs niet gedeeltelijk toegang kon worden verleend tot de gevraagde documenten. Het Gerecht heeft niet geconcludeerd dat de Raad tot een andere conclusie had kunnen komen.
43. Wat de uitzondering op grond van bescherming van de internationale betrekkingen betreft, is de Raad het met rekwirant eens dat het oordeel van het Gerecht in de punten 80 en 81 van het bestreden arrest lijkt uit te gaan van de verkeerde veronderstelling dat het gevraagde document informatie bevatte die door derde landen aan de Raad was verstrekt. Blijkens de stukken waren de betrokken documenten overgelegd door lidstaten en het waren die lidstaten waarvan de Raad op hun verzoek de identiteit weigerde bekend te maken. Ondanks dit misverstand is de beoordeling van het Gerecht van hetgeen op het spel stond op het gebied van de internationale samenwerking bij terrorismebestrijding, volgens de Raad juist. De grote gevoeligheid van deze materie rechtvaardigt een bijzonder omzichtige aanpak wanneer het gaat om de bescherming van informatie waaruit bij openbaarmaking conclusies zouden kunnen worden getrokken over de organisatiestructuur en effectiviteit van de samenwerking tussen de Europese Unie en derde landen op dit gebied, en waardoor het doel van de internationale inspanningen ter bestrijding van het terrorisme in zijn wezen zou worden geschaad.
44. De Raad ontkent dat deze benadering het recht van toegang tot documenten teniet doet, zoals rekwirant stelt. De Raad onderzoekt wel degelijk elk document op zijn inhoud en voert een risicoanalyse uit. De Raad heeft reeds een groot aantal documenten met betrekking tot deze onderwerpen, geheel of gedeeltelijk vrijgegeven.
45.
In elk geval, al zou het Hof het oordeel van het Gerecht ten aanzien van de uitzondering wegens bescherming van de internationale betrekkingen onjuist achten, dan zou dit toch geen andere uitkomst van het geschil opleveren, daar de beschikking om het document in kwestie niet vrij te geven cumulatief gebaseerd was op de bescherming van de openbare veiligheid en de internationale betrekkingen. Zou worden geoordeeld dat de Raad zich op een van deze uitzonderingen niet kon beroepen, dan zou zijn beschikking toch overeind blijven op basis van de andere. Daarnaast is de verwarring ten aanzien van de vraag of derde landen dan wel lidstaten tijdens de procedure documenten aan de Raad hadden overgelegd, niet relevant, daar deze documenten aan de betrokken lidstaten waren teruggestuurd en dus niet meer bij de Raad berustten.
4. Beoordeling
46. Met zijn tweede middel kritiseert rekwirant de beoordeling door het Gerecht van de vraag of de beschikking van de Raad om (gedeeltelijke) toegang tot de gevraagde documenten te weigeren, kon worden gerechtvaardigd op grond van de bescherming van de openbare veiligheid en de internationale betrekkingen.
47. Zoals ik hiervóór reeds heb geconcludeerd, is de omvang van de rechterlijke toetsing betreffende de toepassing van de in artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen wegens openbare belangen, beperkt tot een aantal aspecten, waaronder de vraag of de betrokken instelling een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt dan wel haar bevoegdheden heeft misbruikt.
48. Ten aanzien van de uitzondering in verband met de bescherming van de openbare veiligheid heeft het Gerecht om te beginnen vastgesteld dat het gevraagde document inderdaad met die materie verband hield, aangezien het werd gebruikt als basis voor de identificatie van personen, groepen of entiteiten die van terrorisme werden verdacht. Vervolgens merkte het Gerecht op dat de omstandigheid dat het document betrekking had op de openbare veiligheid, op zichzelf niet kon volstaan om de toepassing van de uitzondering te rechtvaardigen. Het onderzocht daarom vervolgens of de Raad, toen hij besliste dat bekendmaking van het gevraagde document de bescherming van het openbaar belang kon ondermijnen, een kennelijke beoordelingsfout had gemaakt. In dat verband merkte het Gerecht op dat moest worden aanvaard dat, voor de effectiviteit van de strijd tegen het terrorisme, de bij de overheid berustende informatie over van terrorisme verdachte personen of entiteiten geheim wordt gehouden, zodat zij haar nut behoudt en een efficiënt optreden mogelijk is. Bekendmaking zou het openbaar belang, wat betreft de openbare veiligheid, noodzakelijkerwijs schade hebben toegebracht. Het Gerecht concludeerde dat de Raad door de toegang tot het gevraagde document te weigeren, geen kennelijke beoordelingsfout had gemaakt.(18)
49. Door op basis van deze benadering tot deze conclusie te komen, heeft het Gerecht mijns inziens geen blijk gegeven van een verkeerde rechtsopvatting. Het heeft niet zonder meer geaccepteerd dat de weigering toegang te verlenen tot het document erop was gebaseerd dat het behoorde tot het gebied van de bescherming van de openbare veiligheid, maar ook de geloofwaardigheid van die visie onderzocht en bevestigd dat openbaarmaking van het document de bescherming van de openbare veiligheid kon schaden. Het heeft zich dus naar behoren gekweten van zijn taak om de wettigheid van de afwijzing van de Raad te toetsen binnen de grenzen die aan die functie inherent zijn in de context van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001.
50. Anders dan rekwirant stelt, komt de benadering van het Gerecht niet neer op een tenietdoen van het recht op toegang tot documenten, wanneer deze verband houden met terrorismebestrijding. Wanneer duidelijk is dat zulke documenten operationele aspecten van het beleid op dit terrein betreffen, is evident dat deze onder de uitzondering wegens bescherming van de openbare veiligheid vallen. Het is de taak van de gemeenschapsrechter om na te gaan of het betrokken document werkelijk verband houdt met dit activiteitenterrein en of de Raad zich niet lichtvaardig op deze uitzondering beroept.
51. Wat de beoordeling door het Gerecht van de toepasselijkheid van de uitzondering wegens bescherming van de internationale betrekkingen betreft, zijn partijen het erover eens dat het Gerecht er ten onrechte van is uitgegaan dat het gevraagde document informatie bevatte die door derde landen was verstrekt, zodat de Raad zich kon beroepen op de uitzondering wegens bescherming van de internationale betrekkingen. Aangezien niet in geschil is dat het document dat ten grondslag heeft gelegen aan de besluiten waartoe toegang is geweigerd, was gebaseerd op informatie die uitsluitend door de lidstaten was verstrekt, is de redenering van het Gerecht inderdaad onjuist. De uitzondering wegens bescherming van de internationale betrekkingen betreft uiteraard alleen betrekkingen met niet-lidstaten en internationale organisaties, en kan alleen worden ingeroepen wanneer de openbaarmaking van een document die betrekkingen waarschijnlijk in gevaar zal brengen.
52. De vraag is, welke consequenties aan deze onjuistheid moeten worden verbonden. Mijns inziens zijn er twee redenen waarom de onjuistheid in de redenering van het Gerecht niet moet leiden tot vernietiging van het bestreden arrest. De eerste is dat, hoewel kennelijk niet rechtstreeks informatie is verstrekt door derde landen, niet valt uit te sluiten dat door openbaarmaking van het gevraagde document details bekend konden worden over terrorismebestrijding in meer algemene zin, waarbij uiteraard vele landen en organisaties buiten de Europese Unie betrokken zijn. Dit zou stellig repercussies kunnen hebben op de betrekkingen met deze staten en organisaties. Het Gerecht heeft op dit aspect van de uitzondering wegens bescherming van de internationale betrekkingen gewezen in zijn inleidende opmerkingen bij dit geschilpunt in punt 79 van het bestreden arrest.
53. De tweede, meer praktische reden is dat, zoals de Raad terecht opmerkt, de weigeringsbeschikking cumulatief was gebaseerd op de bescherming van de openbare veiligheid en de internationale betrekkingen. Daar de eerste grond naar behoren door de Raad is genoemd als grondslag voor zijn weigering om toegang tot het gevraagde document te verlenen, zou een gedeeltelijke vernietiging van het bestreden arrest op grond van de vergissing met betrekking tot de tweede grond, geen praktisch nut hebben. Mijns inziens zijn er zelfs, gelet op mijn opmerkingen in het vorige punt, goede gronden om de door het Gerecht gegeven motivering inzake de uitzondering wegens bescherming van de internationale betrekkingen te substitueren, aangezien openbaarmaking van een document dat informatie bevat over personen en entiteiten die worden verdacht van betrokkenheid bij terroristische activiteiten, naar haar aard schadelijk kan zijn voor de internationale bestrijding van het terrorisme.
54. Rekwirant stelt vervolgens dat, zelfs al kon de Raad zich op het openbaar belang beroepen, dit redelijkerwijs niet kan gelden voor het gehele document, en dat gedeeltelijke toegang had moeten worden verleend. De Raad betoogt dat de redenen voor het ontzeggen van toegang gelden voor het gehele gevraagde document.
55. Met betrekking tot dit punt concentreert het bestreden arrest zich op de vraag of de Raad is nagegaan of gedeeltelijke toegang tot het gevraagde document had kunnen worden verleend. Het Gerecht oordeelde dat er geen reden was om aan te nemen dat de Raad die mogelijkheid niet in concreto had overwogen. Naar het Gerecht bovendien verklaarde in punt 88 van het bestreden arrest, „kon een nadere en meer geïndividualiseerde motivering [...], omdat alle passages van het gevraagde document onder de aangevoerde uitzonderingen vielen, enkel de vertrouwelijkheid in het gedrang brengen van informatie die, op grond van deze uitzonderingen, bedoeld is om geheim te blijven”.
56. Rekwirant heeft tegen deze overweging van het Gerecht geen argumenten ingebracht. Er is geen reden om aan te nemen dat zij onjuist is.
57. Ten slotte stelt rekwirant in het kader van dit middel dat het Gerecht, door lidstaten en derde landen te verwarren, het recht verkeerd heeft toegepast door te concluderen dat zelfs een verzoek om bekendmaking van de identiteit van de lidstaten die documenten hadden verstrekt, kon worden afgewezen.
58. Met betrekking tot dit punt heeft het Gerecht verwezen naar artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1049/2001, dat bepaalt dat gevoelige documenten, dat wil zeggen „documenten die afkomstig zijn van de instellingen of van de agentschappen hiervan, van lidstaten, van derde landen of van internationale organisaties, en die [...] als [...] ‚CONFIDENTIEL’ zijn gerubriceerd”, uitsluitend na instemming van de oorspronkelijke verstrekker worden vrijgegeven. Het Gerecht verklaarde vervolgens dat „[d]e Raad [...] bijgevolg niet gehouden [was] tot kennisgeving van de betrokken, door staten opgestelde documenten met betrekking tot de vaststelling van besluit 2002/848, en evenmin tot bekendmaking van de identiteit van deze auteurs, voor zover, ten eerste, het gevoelige documenten betreft en, ten tweede, de staten die ze hebben opgesteld zich tegen de kennisgeving ervan hebben verzet”.
59. Daar deze overweging zowel voor documenten afkomstig uit de lidstaten geldt als voor documenten uit derde landen, zijn er geen gronden voor aanvaarding van rekwirants stelling dat het Gerecht als gevolg van de verwarring over de herkomst van de informatie in het gevraagde document, het recht verkeerd heeft toegepast met betrekking tot de weigering, de identiteit van de betrokken lidstaten bekend te maken.
60. Op grond van de voorgaande overwegingen ben ik van mening dat het tweede middel moet worden verworpen.
D – Het derde middel: met artikel 253 EG strijdige schending van de motiveringsplicht
1. Het arrest van het Gerecht
61. Ten aanzien van de vraag of de Raad voor zijn weigering van toegang tot de gevraagde documenten een motivering heeft gegeven waaruit viel te begrijpen en te controleren of, in de eerste plaats, het gevraagde document inderdaad binnen het bereik van de ingeroepen uitzondering viel, en of, in de tweede plaats, de noodzaak van bescherming in verband met die uitzondering reëel was, heeft het Gerecht het volgende verklaard:
„62 In casu heeft de Raad met betrekking tot verslag 13 441/02 duidelijk vermeld op welke uitzonderingen zijn weigering krachtens artikel 4, lid 1, sub a, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, berustte. Hij heeft, met een beroep op de strijd tegen het terrorisme en de betrokkenheid van derde staten, aangegeven in welk opzicht deze uitzonderingen wat de betrokken documenten betreft, relevant waren. Verder heeft hij de aangevoerde behoefte aan bescherming beknopt toegelicht. Zo heeft hij met betrekking tot de openbare veiligheid uiteengezet dat de kennisgeving van de documenten de personen op wie deze informatie betrekking heeft de kans biedt het overheidsoptreden in het gedrang te brengen. Met betrekking tot de internationale betrekkingen heeft hij bondig aangevoerd dat bij de strijd tegen het terrorisme derde staten betrokken zijn. De beknoptheid van deze motivering is toelaatbaar omdat het vrijgeven van aanvullende informatie, met name met betrekking tot de inhoud van de bedoelde documenten, de aangevoerde uitzonderingen hun belangrijkste betekenis zou ontnemen.
63 Met betrekking tot de weigering van gedeeltelijke toegang tot deze documenten heeft de Raad uitdrukkelijk gezegd dat hij deze mogelijkheid heeft onderzocht en waarom hij ze heeft verworpen, namelijk omdat de betrokken documenten volledig onder de aangevoerde uitzonderingen vielen. Om dezelfde redenen als hierboven uiteengezet, kon de Raad niet bekendmaken welke informatie precies in deze documenten was vervat, omdat anders de aangevoerde uitzonderingen hun nut zouden verliezen. Dat deze motivering stereotiep overkomt, vormt op zich geen motiveringsgebrek, omdat het niet belet de gevolgde redenering te begrijpen en te controleren.
64 Met betrekking tot de vraag welke staten relevante documenten hebben verstrekt, zij opgemerkt dat de Raad in zijn initiële afwijzende beschikkingen zelf heeft vermeld dat er documenten van derde staten bestonden. Om te beginnen heeft de Raad de in dit verband aangevoerde uitzondering vermeld, namelijk artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1049/2001. Voorts heeft hij de twee toepassingsvereisten van deze uitzondering aangegeven. In de eerste plaats heeft hij impliciet doch noodzakelijkerwijs geoordeeld dat de betrokken documenten gevoelige documenten waren. Dit gegeven is binnen de context ervan, meer bepaald teg en de achtergrond van de indeling van de betrokken documenten als ‚CONFIDENTIEL UE’, kennelijk begrijpelijk en controleerbaar. In de tweede plaats heeft de Raad uiteengezet dat hij de betrokken autoriteiten heeft geraadpleegd en er akte van heeft genomen dat zij zich tegen de bekendmaking van hun identiteit hebben verzet.
65 Hoewel de eerste afwijzende beschikking betrekkelijk beknopt is gemotiveerd (twee bladzijden), heeft verzoeker alle gelegenheid gehad zich een juist begrip te vormen van de redenen voor de weigeringen en was het Gerecht in staat zijn toezicht uit te oefenen. De Raad heeft deze beschikkingen bijgevolg naar behoren gemotiveerd.”
2. Rekwirant
62. Rekwirant stelt dat het arrest van het Gerecht, doordat het accepteert dat de Raad zijn weigering van (gedeeltelijke) toegang tot de gevraagde documenten de vorm heeft gegeven van een summiere, niet-geïndividualiseerde standaardmotivering, en doordat het in punt 77 zelfs nadere gronden noemt voor de beschikkingen van de Raad, neerkomt op een ontkenning van de motiveringsplicht neergelegd in artikel 253 EG.
63. Wat betreft de weigering van de Raad om de identiteit bekend te maken van de staten die relevante documenten of informatie hebben verstrekt, heeft het Gerecht, door lidstaten en derde landen te verwarren, rekwirant elke uitleg onthouden van de redenen waarom de Raad heeft geweigerd de identiteit van de betrokken lidstaten bekend te maken. Bovendien heeft de in dit verband door het Gerecht aan artikel 253 EG gegeven uitlegging geleid tot een onaanvaardbare beperking van zijn toetsingsbevoegdheden, waardoor zij in strijd is met artikel 230 EG.
3. Verweerder
64. De Raad is van mening dat het Gerecht de motivering van zijn weigering om toegang te verlenen tot de gevraagde documenten, in de punten 59 tot en met 65 van het bestreden arrest naar behoren heeft onderzocht. De redenering van het Gerecht in de punten 77, 80 en 81 van het bestreden arrest betreft de vraag of de Raad een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt met zijn beslissing dat openbaarmaking van het gevraagde document de bescherming van het openbaar belang kon ondermijnen, wat betreft de openbare veiligheid, respectievelijk de internationale betrekkingen. In deze context is het Gerecht niet noodzakelijk gebonden aan de expliciete argumenten en redenen in de weigeringsbeschikking. Het kan zich ook baseren op overwegingen die in een bepaalde context algemeen bekend zijn en die dus naar mag worden aangenomen aan de beslissing van de instelling ten grondslag hebben gelegen.
65. Wat het aspect van de gedeeltelijke toegang betreft, merkt de Raad op dat het in het bijzonder ten aanzien van gevoelige documenten zeer moeilijk kan zijn, gedetailleerd voor elk onderdeel van het document uiteen te zetten waarom het niet kan worden bekendgemaakt, zonder de inhoud van de desbetreffende passages te onthullen en daardoor de uitzondering zijn nut te ontnemen.
66. Ten aanzien van het niet bekend maken van de identiteit van de lidstaten die relevante documenten hadden verstrekt, wijst de Raad erop dat wanneer documenten zijn gerubriceerd als „CONFIDENTIEL UE”, en dus gevoelig zijn in de zin van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1049/2001, de oorspronkelijke verstrekker van het document, volgens artikel 9, lid 3, van die verordening, volledige zeggenschap over dit document heeft, met inbegrip van de informatie dat het bestaat. Bijgevolg volstaat als motivering van de weigering om toegang tot een dergelijk gevoelig document te verlenen dat wordt aangegeven dat de oorspronkelijke verstrekker zich tegen openbaarmaking verzet.
4. Beoordeling
67. Met zijn derde middel keert rekwirant zich tegen de beoordeling door het Gerecht van de motivering die door de Raad voor zijn weigering om (gedeeltelijke) toegang te verlenen tot de gevraagde documenten is gegeven.
68. Hét criterium voor de vraag of een instelling haar beslissingen in de zin van artikel 253 EG toereikend heeft gemotiveerd, is of, in de eerste plaats, de belanghebbenden daaruit de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en, in de tweede plaats, de bevoegde gemeenschapsrechter zijn toetsingsbevoegdheid kan uitoefenen. In dit verband is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering aan de vereisten van artikel 253 EG voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en alle rechtsregels die de betrokken materie beheersen.(19) Deze basisprincipes zijn door het Gerecht in punt 59 van het bestreden arrest herhaald als uitgangspunt voor zijn beoordeling.
69. In het bijzonder met betrekking tot de beschikkingen tot weigering van toegang tot documenten heeft het Gerecht, overeenkomstig vaste rechtspraak, in de punten 60 en 61 van het bestreden arrest erop gewezen dat een instelling die deze toegang weigert, „in elk concreet geval [moet] aantonen, aan de hand van de informatie waarover zij beschikt, dat de documenten waarvoor toegang wordt gevraagd, werkelijk onder de in verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen vallen. [...] Het is evenwel mogelijk dat de redenen die geheimhouding van elk document rechtvaardigen, niet kunnen worden vermeld, omdat anders de inhoud ervan zou worden onthuld en de uitzondering aldus elk nut zou verliezen.”(20) „In het kader van deze rechtspraak staat het dus aan de instelling die toegang tot een document heeft geweigerd, om deze weigering zodanig te motiveren dat duidelijk wordt en controleerbaar is of, enerzijds, het verlangde document werkelijk onder de aangevoerde uitzondering valt, en, anderzijds, de behoefte aan bescherming met betrekking tot deze uitzondering reëel is.”
70. Het Gerecht heeft vervolgens aan de hand van deze criteria de motivering van de Raad grondig onderzocht ten aanzien van de toepassing van de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001, de weigering van de Raad om gedeeltelijke toegang te verlenen en de weigering om de identiteit bekend te maken van de staten die relevante documenten hadden verstrekt. In punt 65 van het bestreden arrest is het tot de conclusie gekomen: „Hoewel de eerste afwijzende beschikking betrekkelijk beknopt is gemotiveerd [...], heeft verzoeker alle gelegenheid gehad zich een juist begrip te vormen van de redenen voor de weigeringen en was het Gerecht in staat zijn toezicht uit te oefenen. De Raad heeft deze beschikkingen bijgevolg naar behoren gemotiveerd.”
71. Mijns inziens valt er op de analyse van het Gerecht in de punten 59 tot en met 65 ter zake niets aan te merken. Hoewel het Gerecht in casu een summiere motivering, zelfs met een standaardformulering, in overeenstemming achtte met artikel 253 EG, heeft het dit niet gedaan dan na te hebben nagegaan of de motivering voldeed aan de twee vorengenoemde criteria, namelijk of zij rekwirant in staat stelde, te begrijpen waarom toegang tot de gevraagde documenten was geweigerd, en of het Gerecht zijn toezicht kon uitoefenen. Er is dus geen sprake van dat het Gerecht de Raad toestaat om naar willekeur toegang tot documenten te weigeren, noch met betrekking tot de activiteiten van derde landen, noch anderszins met betrekking tot de bescherming van de openbare veiligheid.
72. De stelling van rekwirant dat het Gerecht in punt 77 van het bestreden arrest zijn redenering voor die van de Raad in de plaats heeft gesteld, is misleidend. Zoals de Raad terecht opmerkt, hoort deze overweging thuis in de context van de beoordeling of op goede gronden een beroep was gedaan op de uitzondering in verband met de openbare veiligheid. Zij was zeker niet bedoeld als aanvulling op de motivering voor de weigeringsbeschikkingen.
73. Wat het feit betreft dat niet is uitgelegd waarom de bekendmaking van de identiteit van de lidstaten die documenten hebben verstrekt, een bedreiging zou vormen voor de bescherming van de openbare veiligheid en de internationale betrekkingen, verwijs ik naar mijn opmerkingen over ditzelfde onderwerp in de punten 57 tot en met 59 van deze conclusie, in de context van de bespreking van het tweede middel.
74. Bijgevolg ben ik van mening dat het derde middel moet worden afgewezen.
E – Het vierde middel: inbreuk op het recht van toegang tot documenten, op het vermoeden van onschuld en het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel
1. Het arrest van het Gerecht
75. Ten aanzien van de stelling van rekwirant dat de Raad, door hem de toegang tot de gevraagde documenten te ontzeggen, in strijd heeft gehandeld met de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht neergelegd in artikel 6 EVRM, heeft het Gerecht het volgende geantwoord:
„50 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat, overeenkomstig artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1049/2001, iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat een recht van toegang tot documenten van de instellingen heeft. Hieruit blijkt dat deze verordening tot doel heeft te waarborgen dat iedereen toegang heeft tot openbare documenten en niet enkel dat de verzoekende partij toegang heeft tot documenten die hem betreffen.
51 Ten tweede zijn de uitzonderingen op de toegang tot documenten van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001 in dwingende bewoordingen geformuleerd. De instellingen zijn bijgevolg verplicht de toegang te weigeren tot documenten die onder deze uitzonderingen vallen, wanneer het bewijs dat zulke omstandigheden zich voordoen, wordt geleverd (zie, bij analogie, arresten Gerecht van 5 maart 1997, WWF UK/Commissie, T‑105/95, Jurispr. blz. II‑313, punt 58, en 13 september 2000, Denkavit Nederland/Commissie, T‑20/99, Jurispr. blz. II‑3011, punt 39).
52 Het bijzondere belang dat een verzoekende partij bij de toegang tot een document dat hem persoonlijk betreft, stelt te hebben, kan in het kader van de toepassing van de dwingende uitzonderingen van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001, bijgevolg niet in aanmerking worden genomen.
53 Verzoeker betoogt in wezen dat de Raad verplicht was hem toegang te verlenen tot de gevraagde documenten die hij nodig heeft ter vrijwaring van zijn recht op een eerlijk proces in het kader van zaak T‑47/03.
54 Aangezien de Raad zich in de eerste afwijzende beschikking op de dwingende uitzonderingen van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001 heeft beroepen, kan hem evenwel niet worden verweten dat hij geen rekening heeft gehouden met verzoekers eventuele bijzondere behoefte over de verlangde documenten te kunnen beschikken.
55 Ook al zijn deze documenten dus noodzakelijk voor verzoekers verweer in het kader van zaak T‑47/03, welke vraag in het kader van laatstbedoelde zaak moet worden onderzocht, dan nog is deze omstandigheid voor de beoordeling van de rechtsgeldigheid van de eerste afwijzende beschikking irrelevant.
56 Het derde middel moet bijgevolg ongegrond worden verklaard.”
2. Rekwirant
76. Rekwirant betoogt dat het Gerecht in de punten 50 tot en met 56 van het bestreden arrest de strekking van zijn beroep verkeerd opvat en daarmee in strijd handelt met het vermoeden van onschuld en het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel, zoals gegarandeerd bij de artikelen 6, lid 2, en 13 EVRM. Het Gerecht heeft ten onrechte uit een uitlating van rekwirants raadsman ter terechtzitting afgeleid dat rekwirant alleen toegang tot de gevraagde documenten wenste om zijn rechten van de verdediging in zaak T‑47/03 veilig te stellen. Zijn beroep was echter gericht op verkrijging van toegang tot de documenten die ten grondslag hadden gelegen aan zijn plaatsing op de in geding zijnde lijst, zowel voor hemzelf als voor het grote publiek. Gezien de maatschappelijke stigmatisering als gevolg van de opneming van zijn naam op die lijst, was het belangrijk dat hij publiekelijk kon reageren op de feiten waarvan hij werd beschuldigd.
77. De mogelijkheid dat rekwirant om toegang tot de documenten verzoekt in het kader van zaak T‑47/03 is geen daadwerkelijk rechtsmiddel als voorgeschreven in artikel 13 EVRM. Aangezien de beschuldigingen van zijn betrokkenheid bij terroristische activiteiten in de pers ruimschoots aandacht hebben gekregen, impliceert een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen deze inbreuk op het vermoeden van onschuld, zijn recht op bescherming van zijn goede naam en faam en zijn recht om als onschuldig te worden beschouwd zolang zijn schuld niet is bewezen, wanneer hij deze beschuldigingen publiekelijk kan beantwoorden, niet slechts in algemene termen, maar door in te gaan op het specifieke materiaal dat tegen hem zou zijn ingebracht over zijn betrokkenheid bij specifieke misdrijven. In dit verband verwijst hij naar de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Allenet de Ribemont/Frankrijk(21), volgens welke alle overheidsinstanties verplicht zijn het vermoeden van onschuld te eerbiedigen en zich te onthouden van uitlatingen op grond waarvan het publiek zou kunnen denken dat hij schuldig is.
3. Verweerder
78. Volgens de Raad zijn het oordeel van het Gerecht in de punten 50 tot en met 56 van het bestreden arrest over het doel van verordening nr. 1049/2001, en de uitlegging die het Gerecht geeft aan de dwingende uitzonderingen van artikel 4, lid 1, sub a, van die verordening, volkomen juist. Daar de ontzegging van toegang was gebaseerd op deze dwingende uitzonderingen, is het Gerecht terecht voorbijgegaan aan de particuliere belangen die rekwirant stelt te hebben. Rekwirants stelling dat hij enkel toegang verzocht tot documenten voor zover deze op hem betrekking hadden, heeft het arrest van het Gerecht op dit punt niet beïnvloed.
79. Anders dan rekwirant stelt, kan toegang tot de documenten die ten grondslag hebben gelegen aan het besluit van de Raad om hem op de bij de besluiten 2002/848, 2002/974 en 2003/480 van de Raad vastgestelde lijsten te plaatsen, niet worden gezien als een effectiever middel om de beschuldigingen van betrokkenheid bij terroristische activiteiten publiekelijk te kunnen weerspreken, dan het doen gelden van zijn rechten van de verdediging in de aanhangige zaak T‑47/03.
4. Beoordeling
80. Het vierde middel van rekwirant stelt twee punten aan de orde, die ik beide reeds heb besproken in het kader van het eerste middel.
81. Met zijn eerste punt beweert rekwirant in wezen dat het Gerecht de strekking van zijn beroep verkeerd heeft uitgelegd door aan te nemen dat zijn verzoek om toegang tot het gevraagde document was bedoeld ter ondersteuning van zijn argumentatie in het kader van zaak T‑47/03, terwijl hij toegang tot dit document heeft verzocht om zich met behulp daarvan publiekelijk te verdedigen.
82. Zoals ik echter reeds in punt 27 heb opgemerkt, en zoals ook de Raad stelt, is er in de context van de toepassing van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001 geen plaats voor de afweging van het openbaar belang bij het respecteren van de vertrouwelijkheid van bepaalde documenten tegen de persoonlijke belangen die een burger of entiteit wellicht heeft bij openbaarmaking van dit document. Het feit dat rekwirants verzoek om toegang tot het document in kwestie werd ingegeven door andere dan de door het Gerecht in punt 53 van het bestreden arrest genoemde motieven, is voor de beoordeling door het Gerecht niet relevant en kan aan de geldigheid daarvan niet afdoen.
83. In zijn tweede punt stelt rekwirant dat de mogelijkheid om toegang te krijgen tot het gevraagde document in het kader van de procedure in zaak T‑47/03, niet kan worden beschouwd als een daadwerkelijk rechtsmiddel in de zin van artikel 13 EVRM. Hij stelt dat hij in staat moet zijn, te antwoorden op de specifieke, publiekelijk tegen hem ingebrachte beschuldigingen.
84. In punt 35 ben ik tot de conclusie gekomen dat, wanneer een document verband houdt met een van de openbare belangen waarvoor de dwingende uitzonderingen van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001 gelden, de weigering om toegang tot dat document te verlenen op zich niet kan worden beschouwd als een inbreuk op de rechten van de verdediging, of meer specifiek, als een ontzegging van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel. Het feit dat er naar gemeenschapsrecht een daadwerkelijk rechtsmiddel beschikbaar is, blijkt uit het feit dat rekwirant op grond van artikel 230 EG in de gelegenheid is om de geldigheid van zijn opneming in de lijst van personen, groepen en entiteiten op welke de bijzondere maatregelen van verordening nr. 2580/2001 van toepassing zijn, aan te vechten en dat hij van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt.
85. Ten slotte ben ik van mening dat de situatie van rekwirant niet op één lijn kan worden gesteld met die in de zaak Allenet de Ribemont bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Daar in die zaak de betrokkene in het openbaar door bepaalde overheidsfunctionarissen was gebrandmerkt als instigator van een moord, kon dit waarschijnlijk het vermoeden van onschuld ondermijnen. Daarentegen worden personen die op de bedoelde lijst staan er weliswaar publiekelijk van verdacht betrokken te zijn bij terroristische activiteiten, maar bedacht moet worden dat het doel van deze communautaire maatregel is, terroristische activiteiten te voorkomen door de financiering van terrorisme te bestrijden. Daar de daarmee gepaard gaande bevriezing van tegoeden alleen kan worden verwezenlijkt met medewerking van openbare en particuliere financiële instellingen, is onvermijdelijk dat de lijst van personen, groepen en entiteiten openbaar wordt gemaakt.
86. Gezien deze opmerkingen moet het vierde middel worden afgewezen.
F – Het vijfde middel: schending van artikel 4, lid 5, en artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1049/2001
1. Het arrest van het Gerecht
87. Het Gerecht heeft zich over het aspect van de motivering van de weigering, de identiteit bekend te maken van de lidstaten die documenten hebben verstrekt, uitgesproken in punt 64 van het bestreden arrest, dat hiervóór in punt 61 is weergegeven. Ten aanzien van de verplichting van de Raad om de identiteit van de betrokken lidstaten vrij te geven, heeft het Gerecht als volgt beslist:
„91 Vooraf zij opgemerkt dat verzoekers betoog in hoofdzaak is gebaseerd op oude rechtspraak met betrekking tot de gedragscode van 6 december 1993 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad en de Commissie (PB L 340, blz. 41; hierna: ‚gedragscode’), uitgevoerd bij besluit 93/731/EG van de Raad van 20 december 1993 betreffende toegang van het publiek tot documenten van de Raad (PB L 340, blz. 43), en besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang tot documenten van de Commissie (PB L 46, blz. 58).
92 Overeenkomstig deze gedragscode moest het verzoek om toegang, wanneer de auteur van het document dat bij een instelling berustte een derde persoon was, rec htstreeks tot deze persoon worden gericht. Het Hof heeft hieruit geconcludeerd dat de instelling de oorsprong van het document moest nagaan en de betrokkene moest meedelen wie de auteur ervan was, zodat hij zich rechtstreeks tot hem kon wenden (arrest Interporc/Commissie, punt 59 supra, punt 49).
93 Volgens artikel 4, leden 4 en 5, van verordening nr. 1049/2001, staat het daarentegen aan de betrokken instelling zelf de derde die het document heeft opgesteld, te raadplegen, tenzij zonder meer duidelijk is dat het verzoek om toegang bevestigend dan wel afwijzend moet worden beantwoord. Lidstaten kunnen verzoeken dat hun instemming vereist is.
94 De auteursregel, zoals hij in de gedragscode stond, heeft in verordening nr. 1049/2001 dus een fundamentele wijziging ondergaan. Als gevolg daarvan is de identiteit van de auteur aanzienlijk minder belangrijk dan onder de vorige regeling.
95 Verder bepaalt artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 met betrekking tot gevoelige documenten, dat zij uitsluitend na instemming van de oorspronkelijke verstrekker in het register worden vermeld of vrijgegeven. Vastgesteld moet dus worden dat voor gevoelige documenten een afwijkende regeling geldt die kennelijk tot doel heeft de inhoud en zelfs het bestaan ervan geheim te houden.
96 De Raad was bijgevolg niet gehouden tot kennisgeving van de betrokken, door staten opgestelde documenten met betrekking tot de vaststelling van besluit 2002/848, en evenmin tot bekendmaking van de identiteit van deze auteurs, voor zover, ten eerste, het gevoelige documenten betreft en, ten tweede, de staten die ze hebben opgesteld zich tegen de kennisgeving ervan hebben verzet.”
2. Rekwirant
88. Rekwirant stelt dat het Gerecht in de punten 64 en 96 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat de artikelen 4, lid 5, en 9, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 zowel van toepassing zijn op „informatie” als op „documenten”, waarmee het de weigering van de Raad om de identiteit prijs te geven van de lidstaten die de betrokken documenten hadden verstrekt, heeft gerechtvaardigd. Dit is een onevenredige beperking van de rechten van belanghebbenden om rechtstreeks bij de autoriteiten van de lidstaten om toegang tot documenten te verzoeken, hetgeen uiteraard bekendmaking van hun identiteit impliceert. Voorts heeft het Gerecht nagelaten, in te gaan op rekwirants middel dat de Raad geen motivering heeft gegeven van zijn standpunt over de vraag hoe bekendmaking van de identiteit van de lidstaten die informatie hebben verstrekt, het openbaar belang, wat betreft de openbare veiligheid en/of de internationale betrekkingen, hoe dan ook kon schaden.
3. Verweerder
89. De Raad houdt staande dat het Gerecht in de punten 95 en 97 van het bestreden arrest terecht heeft verklaard dat het doel van artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 is, de inhoud en zelfs het bestaan van bepaalde documenten geheim te houden. Zoals het Gerecht duidelijk heeft gemaakt, zien de regels betreffende toegang tot documenten niet alleen op de toegang tot documenten als zodanig, maar ook op de toegang tot de daarin vervatte informatie.(22) De identiteit van de auteur van het document is uiteraard onderdeel van de informatie in het document, en daarvoor gelden dan ook dezelfde regels als voor het document zelf.
90. Met betrekking tot rekwirants stelling dat het Gerecht niet is ingegaan op zijn middel dat de Raad niet heeft gemotiveerd op welke wijze de bekendmaking van de identiteit van de lidstaten die informatie hebben verstrekt, het openbaar belang kon schaden, herhaalt de Raad dat het voldoende is, te vermelden dat de nationale autoriteiten hadden verzocht om deze niet bekend te maken, daar een dergelijk verzoek bindend is voor de instelling.(23) Zij is niet verplicht, de door de auteur opgegeven redenen te toetsen, noch uit te leggen om welke redenen de betrokken lidstaat een verzoek krachtens artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 heeft ingediend, aangezien deze bepaling de lidstaten niet verplicht een dergelijk verzoek te motiveren. Deze overwegingen gelden a fortiori voor gevoelige documenten, die ingevolge artikel 9, lid 3, van de verordening van rechtswege worden beschermd, zonder dat daar een uitdrukkelijk verzoek van de betrokken lidstaat voor nodig is.
4. Beoordeling
91. Waar het in het vijfde middel om gaat, is of de Raad verplicht is om de identiteit van de lidstaat die documenten heeft verstrekt, bekend te maken, nadat hij heeft beslist om de toegang daartoe te weigeren op grond dat zij onder de dwingende uitzonderingen van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001 vallen.
92. Rekwirant betoogt in wezen dat, aangezien de identiteit van een lidstaat „informatie” is en geen „document”, en de verordening uitsluitend betrekking heeft op de toegang tot documenten, er geen gronden waren voor de weigering van de Raad om de identiteit van de betrokken lidstaten bekend te maken. De Raad keert zich tegen deze uitlegging en meent evenals het Gerecht dat, daar de oorspronkelijke verstrekker ingevolge artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 kan verhinderen dat dit document in het in artikel 11 van de verordening genoemde openbare register wordt vermeld, deze bepaling tot doel heeft te garanderen dat de inhoud en zelfs het bestaan ervan geheim blijft.
93. Hoewel rekwirant er wellicht terecht op wijst dat verordening nr. 1049/2001 geen bepaling bevat die de Raad verbiedt om de identiteit van een lidstaat die een document heeft verstrekt, bekend te maken, moet de met het vijfde middel opgeworpen vraag worden beantwoord aan de hand van het stelsel dat in de verordening is neergelegd voor gevoelige documenten.
94. Ten aanzien van documenten van derden, die worden gedefinieerd als van buiten de instellingen afkomstige documenten en die dus ook door de lidstaten verstrekte documenten omvatten, bepaalt artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 dat de derde door de instelling wordt geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een van de uitzonderingen van artikel 4, lid 1 of lid 2, op dat document van toepassing is. Artikel 4, lid 5, van de verordening geeft de lidstaten de mogelijkheid, te verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken. Gevoelige documenten mogen volgens artikel 9, lid 3, van de verordening uitsluitend na instemming van de oorspronkelijke verstrekker in het openbaar register worden vermeld of vrijgegeven.
95. Uit deze bepalingen blijkt dat, wanneer toegang wordt verzocht tot een document afkomstig van een lidstaat en in het bezit van een instelling, de instelling de aanvrager niet naar de betrokken lidstaat verwijst, maar zelf met de lidstaat overlegt om te beslissen of het verzoek kan worden ingewilligd. Deze gang van zaken wijst er reeds op dat de identiteit van de lidstaat die het document heeft verstrekt, wordt beschouwd als een gegeven dat onder de in artikel 4 van de verordening neergelegde uitzonderingen valt.
96. Wanneer het document gevoelig is, behoudt de oorspronkelijke verstrekker volledige zeggenschap over de vraag of het openbaar gemaakt zal worden en zelfs of het zal worden geregistreerd. Aangezien dit noodzakelijkerwijs mede omvat, zoals in punt 95 van het bestreden arrest is vastgesteld, dat zelfs het bestaan van het document niet wordt bekendgemaakt, betekent dit vanzelfsprekend dat de identiteit van de oorspronkelijke verstrekker niet kan worden prijsgegeven.
97. Bovendien is het door rekwirant aangebrachte onderscheid tussen „informatie” en „documenten” kunstmatig, daar uiteraard alleen toegang tot een document wordt gevraagd om toegang te krijgen tot de inhoud daarvan. De Raad merkt terecht op dat de identiteit van de auteur van een document op zich onderdeel is van de daarin vervatte informatie. Daar de identiteit van de auteur een van de redenen kan zijn om de vertrouwelijkheid van het document te bewaren, moeten voor de bekendmaking daarvan dezelfde regels gelden als voor de bekendmaking van het document zelf.
98. Hoewel dit betekent dat rekwirant toegang tot informatie wordt onthouden waarmee hij zich tot de betrokken nationale autoriteiten kan wenden, meen ik dat dit zijn recht op rechtsbescherming niet meer beperkt dan nodig is. Dit recht wordt voldoende gegarandeerd door de procedure van verordening nr. 1049/2001 en het daaropvolgende onderzoek door de gemeenschapsrechter.
99. Ik concludeer derhalve dat het vijfde middel niet kan slagen.
VII – Conclusie
100. Gezien het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
– de hogere voorziening ongegrond te verklaren voor zover deze strekt tot vernietiging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 26 april 2005 in de gevoegde zaken T‑110/03, T‑150/03 en T‑405/03;
– de hogere voorziening niet-ontvankelijk te verklaren voor zover zij strekt tot nietigverklaring van de beschikkingen van de Raad waarbij toegang tot de gevraagde documenten is ontzegd;
– rekwirant te verwijzen in de kosten.
(1) .
(2)  –	Jurispr. blz. II‑1429.
(3)  –	Verordening van de Raad van 27 december inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (PB L 344, blz. 70).
(4)  –	PB 2003, C 101, blz. 41.
(5)  –	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 (PB L 145, blz. 43).
(6)  –	Zie onder meer arresten van 8 juli 1999, Hüls/Commissie (C‑199/92 P, Jurispr. blz. I‑4287, punt 92), en 2 oktober 2003, Ensidesa/Commissie (C‑198/99 P, Jurispr. blz. I‑11111, punt 32).
(7)  – Arrest van 19 juli 1999, Hautala/Raad (T‑14/98, Jurispr. blz. II‑2489, punt 71).
(8)  – Arrest van 7 februari 2002, Kuijer/Raad (T‑211/00, Jurispr. blz. II‑485, punt 53).
(9)  –	Dit artikel bepaalt in lid 3, derde alinea: „Indien een stuk waarvan de kennisneming door een communautaire instelling is geweigerd, aan het Gerecht is overgelegd in het kader van een beroep betreffende de wettigheid van die weigering, wordt dat stuk niet aan de andere partijen medegedeeld.”
(10)  –	Aangehaald in voetnoot 7.
(11)  –	Zie arrest Hautala, aangehaald in voetnoot 7, punt 67.
(12)  –	Zie vorige voetnoot.
(13)  –	Arrest van 6 december 2001, Raad/Hautala (C‑353/99 P, Jurispr. blz. I‑9565).
(14)  –	Zie overweging 2 van de considerans van verordening nr. 1049/2001: „Deze openheid maakt een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk en waarborgt een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem. Zij draagt bij aan de versterking van de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten, zoals vervat in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.”
(15)  –	Overweging 4 van de considerans van verordening nr. 1049/2001 (cursivering van mij).
(16)  –	Overweging 11 van de considerans van verordening nr. 1049/2001 (cursivering van mij).
(17)  –	PB L 344, blz. 93.
(18)  –	Zie punten 74‑78 van het bestreden arrest.
(19)  –	Zie onder meer arrest van 6 maart 2003, Interporc/Commissie (C‑41/00 P, Jurispr. blz. I‑2125, punt 55).
(20)  –	Het Gerecht citeert bij analogie de arresten van 11 januari 2000, Nederland en Van der Wal/Commissie (C‑174/98 P en C‑189/98 P, Jurispr. blz. I‑1, punt 24), en 5 maart 1997, WWF UK/Commissie (T‑105/95, Jurispr. blz. II‑313, punt 65).
(21)  –	Uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 10 februari 1995, Series A, No 308, § 36.
(22)  –	Arrest Hautala, aangehaald in voetnoot 13, punt 23.
(23)  –	Arrest Gerecht van 17 maart 2005, Scippacercola/Commissie (T‑187/03, Jurispr. blz. II‑1029, punten 68‑70).