62002CC0327_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Jelen ügyben az előzetes döntéshozatali kérelem az Európai Közösség és a Szlovák Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, valamint a Bolgár Köztársaság közötti társulást létrehozó Európa-megállapodások (a továbbiakban: társulási megállapodások)(2) letelepedésre vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazási területére vonatkozik. A Bíróságot azzal a kérdéssel keresték meg, hogy ellentétes-e ezen rendelkezésekkel az, ha a tagállamok olyan rendszert hoznak létre, amelynek értelmében a fenti megállapodások alapján a területükön benyújtott letelepedési célú tartózkodási engedély iránti kérelmet érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani, ha a kérelmező nem rendelkezik olyan érvényes ideiglenes tartózkodási engedéllyel, amelyet a külföldi származási országában vagy állandó lakóhelyén kell beszerezni.
I – A tényállás, az alkalmazandó jog és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
2. A Hollandiába történő beutazásukat követően két bolgár állampolgár (Lili Georgieva Panayotova és Radostina Markova Kalcheva), három lengyel állampolgár (Izabella Malgorzata Lis, Izabela Leokadia Topa és Jolanta Monika Rusiecka), valamint egy szlovák állampolgár (Lubica Sopova) (a továbbiakban: felperesek) 2000 októbere és 2001 februárja között, különböző időpontokban önálló vállalkozó prostituáltként történő letelepedés céljából tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújtottak be. A Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (a külföldiekkel és az integrációval kapcsolatos kérdésekért felelős miniszter, a továbbiakban: alperes) nevében eljáró groningeni rendőrség mindegyik esetben úgy döntött, hogy a felperesek kérelmét a Vreemdelingenwet (külföldiekről szóló törvény) 16a. cikke értelmében nem vizsgálja, mivel a felperesek nem rendelkeztek ideiglenes tartózkodási engedéllyel. A felperesek panaszait az alperes az általa kibocsátott végzésekben megalapozatlannak nyilvánította. A felperesek a végzések ellen fellebbezést nyújtottak be az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet benyújtó Rechtbank te ’s-Gravenhage-hez (kerületi bíróság, Hága, Hollandia). A Bizottság által benyújtott írásbeli észrevételek szerint a felpereseket kérelmük elutasítását követően rövid időn belül kiutasították Hollandiából.
3. A kérelmeket automatikusan elutasították az alapeljárásban alkalmazandó 1994. évi Vreemdelingenwet 16a. cikkének (1) bekezdése alapján, amely szerint a letelepedési célú tartózkodási engedély iránti kérelem érdemi vizsgálatára csak abban az esetben kerül sor, ha a külföldi olyan érvényes ideiglenes tartózkodási engedéllyel rendelkezik, amely iránt a kérelmet a külföldi származási országában vagy állandó lakóhelyén működő holland diplomáciai vagy konzuli képviselethez nyújtotta be, és az engedélyt számára megadták. A 16a. cikk (3) és (4) bekezdése e tekintetben mentességet biztosít, valamint az ideiglenes tartózkodási engedély előzetes meglétének követelménye alól külföldiek meghatározott kategóriáit mentesíti. A mentesítési jogkör gyakorlásának részletes szabályait a Vreemdelingenbesluit (külföldiek jogállásáról szóló rendelet) 52a. cikke állapítja meg. Az 1994. évi Vreemdelingenwet 16a. cikkének (6) bekezdése tartalmaz egy méltányossági záradékot, miszerint az érvényes ideiglenes tartózkodási engedély meglétének követelménye alól nagyon különleges, egyedi esetekben felmentést lehet adni. Mivel a felperesek nem tartoztak egyik kivételes kategóriába sem, kérelmüket érdemi vizsgálat nélkül elutasították.
4. A 2000. évi Vreemdelingenwet 2001. április 1-jén lépett hatályba, és hatályon kívül helyezte az 1994. évi Vreemdelingenwet-et. A nemzeti bíróság úgy ítéli meg, hogy az új törvény hatálybalépése előtti ügyekre a korábbi törvényt kell alkalmazni, ahogy az eredeti határozatokat is aszerint hozták meg. Az új törvény –amely időközben a C‑58/03
. sz. Encheva-ügyben a holland Raad van State (Államtanács) által előterjesztett hasonló előzetes döntéshozatali kérelem tárgya volt – e tekintben nem vezetett be lényeges módosításokat. A 2000. évi Vreemdelingenwet 16. cikkének — amely szerint a tartózkodási engedélyre vonatkozó kérelmet el lehet utasítani, amennyiben a külföldi személy nem rendelkezik ideiglenes tartózkodási engedéllyel — és a 2000. évi Vreemdelingenbesluit 3.71 cikkének — amely szerint az ilyen kérelmet el kell utasítani, amennyiben a külföldi nem rendelkezik ideiglenes tartózkodási engedéllyel — együttes hatása és az ezen rendelkezésekben előírt mentességek azonosnak tűnnek az 1994-es szabályozásban előírtakkal.
5. A nemzeti bíróság azt is megjegyezte, hogy a lengyel és szlovák állampolgároknak Hollandiába történő beutazásuk idején, a három hónapot meg nem haladó tartózkodás céljából történő beutazáshoz nem volt szükségük vízumra. A felperesek jogszerűen tartózkodtak Hollandiában, amikor letelepedési célú tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújtottak be. A külföldiekre vonatkozó holland szabályozás [az 1994. évi Vreemdelingenwet 8. cikkének és az 1994. évi Vreemdelingenbesluit 46. cikke (1) bekezdése c) pontjának együtt értelmezett rendelkezései] értelmében azonban a tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtásával a három hónapos szabad időszak automatikusan lejár, mivel a kérelem benyújtása arra utal, hogy a külföldi ezen időszakot meghaladóan szándékozik Hollandiában maradni. A bolgár állampolgárok tekintetében meg kell állapítani, hogy akkoriban a Hollandiába történő beutazáshoz vízumra volt szükségük, így Hollandiában való tartózkodásuk a letelepedési célú tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtásakor jogellenes volt.
6. A nemzeti bíróság előtt a felperesek előadták, hogy a Bíróság jogértelmezése alapján a holland jogszabályok ellentétesek a vonatkozó társulási megállapodásoknak a letelepedésre vonatkozó rendelkezéseivel.
7. A társulási megállapodások(3) vonatkozó rendelkezéseit hasonlóan fogalmazták meg, a kisebb különbségek ellenére a lényeget tekintve nincsen köztük eltérés. A Bolgár Köztársasággal és a Szlovák Köztársasággal kötött megállapodások 45. cikke és a Lengyel Köztársasággal kötött megállapodás 44. cikke szerint a megállapodás hatálybalépésétől kezdve a tagállamok a bolgár, szlovák vagy lengyel vállalkozások és állampolgárok letelepedéséhez, valamint a területükön letelepedett vállalkozások és állampolgárok tevékenységéhez olyan elbánást biztosítanak, amely nem kedvezőtlenebb a saját vállalkozásaiknak és állampolgáraiknak biztosítottnál. Ennek vonatkozásában azonban minden megállapodásban fenntartással éltek (a Bolgár Köztársasággal és a Szlovák Köztársasággal kötött megállapodások 59. cikke és a Lengyel Köztársasággal kötött megállapodás 58. cikke), amely szerint a letelepedésre vonatkozó rendelkezéseket tartalmazó cím alkalmazása szempontjából a megállapodás egyetlen rendelkezése sem akadályozza meg a Feleket abban, hogy a természetes személyek beutazására, tartózkodására, foglalkoztatására, munkakörülményeire, letelepedésére, valamint a szolgáltatásnyújtásra vonatkozó jogszabályaikat alkalmazzák, feltéve, hogy ezt nem teszik olyan módon, ami érvényteleníti vagy csorbítja a Feleket a megállapodás valamely kifejezett rendelkezése alapján megillető előnyöket. A megállapodások záró okmányához csatolt közös nyilatkozatok szerint önmagában az a tény, hogy egyes Felek állampolgárainak vízumkötelezettséget írnak elő, másoknak viszont nem, nem jelenti a Felek kötelezettségvállalásából származó előnyök érvénytelenítését vagy csorbítását.
8. A társulási megállapodások letelepedésre vonatkozó rendelkezéseit már értelmezte a Bíróság, különösen a 2001. szeptember 27-én hozott három ítéletében(4) . Részletes elemzésüket lásd alább.
9. E körülmények között a nemzeti bíróság előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1) A Bíróság által a C‑257/99
. sz., Barkoci és Malik ügyben 2001. november 27-én hozott ítéletében a negyedik kérdésre adott választ úgy kell-e értelmezni, hogy az a tény, hogy a társulási megállapodás alapján letelepedés céljából Hollandiában benyújtott tartózkodási engedély iránti kérelmet elbíráló hatáskörrel rendelkező hatóság az ideiglenes tartózkodási engedély hiánya folytán nem vizsgálja érdemben a kérelmet, nincs összhangban a Bolgár Köztársasággal, a Szlovák Köztársasággal és a Lengyel Köztársasággal kötött társulási megállapodások vonatkozó rendelkezéseivel? Az a tény, hogy a beutazáshoz szükséges érdemi feltételeket az érintett egyértelműen és nyilvánvalóan teljesíti, hatással van-e az e kérdésre adandó válaszra?
2. Az a tény, hogy a tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtása időpontjában a személy jogszerűen tartózkodik Hollandiában, adott esetben ideiglenes tartózkodási engedély alapján, vagy más jogcímen – például a Vreemdelingenwet 8. cikkében előírt, „szabadnak” nevezett időszak alapján – hatással van-e az első kérdésre adott válaszra, és adott esetben, milyen mértékben?”
10. A felperesek, a holland kormány és a Bizottság írásbeli észrevételeket terjesztettek elő. A tárgyaláson a holland, a francia és a görög kormány, valamint a Bizottság szóbeli észrevételt terjesztett elő.
II – A felek előterjesztései
11. Írásbeli észrevételeikben a felperesek úgy érveltek, hogy a társulási megállapodások vonatkozó rendelkezései a Barkoci és Malik ügyben hozott ítélettel együttesen azt jelentik, hogy a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságoknak minden letelepedési célú tartózkodási engedély iránti kérelmet – tekintet nélkül a származási országban kibocsátott ideiglenes tartózkodási engedély meglétére – meg kell vizsgálnia. A kérdésre adandó válasz szempontjából közömbös, hogy az érdemi beutazási követelményeknek egyértelműen és nyilvánvalóan eleget tettek-e. A második kérdést illetően – megítélésük szerint – bármikor lehetőség van a letelepedési célú tartózkodási engedély iránti kérelem Hollandiában történő benyújtására.
12. A holland kormány ‑ amelynek észrevételeit a francia és a görög kormány a tárgyaláson nagymértékben osztotta ‑ emlékeztetett arra, hogy az alapeljárásban nem vitatott az a tény, hogy a felperesek a külföldiek egyik, a nemzeti jog szerint a letelepedési célú tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtása érdekében az ideiglenes tartózkodási engedély meglétének kötelezettsége alól mentesített kategóriájába se tartoztak bele, és esetükre a mentességi záradék sem alkalmazható. A holland kormány két pont tekintetében a Bíróság joggyakorlatára is hivatkozott. Először, a társulási megállapodásokban gondosan kimunkált letelepedés jogából szükségszerűen következő beutazás és tartózkodás joga oly annyiban korlátozható, amennyiben a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság által alkalmazott beutazási szabályok nem befolyásolják hátrányosan ezen jogok lényeges tartalmát oly módon, hogy azok gyakorlását lehetetlenné teszik vagy számottevően megnehezítik. Másodszor, a megállapodások elméletileg nem zárják ki az olyan előzetes ellenőrzési rendszer létét, amely az állandó tartózkodásra jogosító engedélynek a hatáskörrel rendelkező bevándorlási hatóság által történő megadását ahhoz a feltételhez köti, hogy a kérelmezőnek bizonyítania kell, hogy valóban önálló vállalkozói tevékenységbe kíván kezdeni anélkül, hogy egyidejűleg munkavállalóként dolgozna, vagy közpénzekért folyamodna, valamint már kezdettől fogva elegendő pénzeszközzel rendelkezik, és vállalkozói tevékenysége sikerének ésszerű esélye van(5) .
13. A holland kormány később gyakorlati okokkal is igyekezett alátámasztani a származási országban működő előzetes ellenőrzési rendszer létét. Először, a fogadó országban történő ellenőrzés nem feltétlenül vezet pontos és megbízható következtetésekhez, mivel a származási országban könnyebb vizsgálatokat lefolytatni, különösen nyelvi szempontból és a szükséges információkhoz – mint például a személyes adatokhoz és nyilvántartásokhoz – való könnyebb hozzáférés, valamint az okmányok megbízhatósága ellenőrzésének lehetősége miatt. Másodszor, az előzetes vizsgálat előtt Hollandiába történő beutazás az illegális bevándorlás veszélyét hordozza magában.
14. A holland kormány szerint az előzetes ellenőrzési rendszer lehetővé teszi a hatáskörrel rendelkező hatóságok számára annak vizsgálatát, hogy a kérelmező eleget tesz-e az alapvető feltételeknek, anélkül hogy a letelepedés jogának gyakorlását lehetetlenné tenné, vagy számottevően megnehezítené. Amennyiben a kérelem vizsgálatára a külföldi beutazását követően kerülne sor, a vizsgálat nem lenne megbízható, és az a rendszer törvényes célját veszélyeztetné. Következésképpen, a kormány megítélése szerint a társulási megállapodásokkal nem ellentétes az ilyen rendszer léte. Az a tény, hogy az alapvető beutazási követelményeknek egyértelműen és nyilvánvalóan eleget tettek, nincsen összefüggésben a kérdés megválaszolásával.
15. A holland kormány arra is rámutat, hogy a Barkoci és Malik ügy az Egyesült Királyság rendszerére összpontosított, amely eltér a holland rendszertől. A brit hatóságoknak diszkrecionális joguk van olyan kérelmek vizsgálatára, amelyeket az országba már ideiglenes tartózkodási engedély nélkül belépett olyan természetes személyek nyújtottak be, akik egyértelműen és nyilvánvalóan megfelelnek az alapvető letelepedési követelményeknek. Ezzel összehasonlítható jogkör nem létezik Hollandiában. A szabályozás méltányossági záradékát csak különleges esetekben lehet alkalmazni, és a záradék nem alkalmazandó a kérdéses esetekre. A záradékot nem lehet oly módon értelmezni, hogy az az Egyesült Királyság jogi szabályozásában létező lehetőségeket biztosítaná. A kérelmek automatikus elutasítása az ideiglenes tartózkodási engedély hiányának a holland jogalkotó által kívánt következménye. A tárgyaláson a holland kormány rámutatott arra, hogy ezen kérdés vonatkozásában a 2000-ben elfogadott új jogszabály és rendelet következtében a helyzet nem változott.
16. A második kérdést illetően a holland kormány emlékeztetett arra, hogy az ország jogi szabályozása szerint a vízummentes országok állampolgárai számára biztosított három hónapos időszak automatikusan lejár, amennyiben tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújtanak be, mivel ez arra utal, hogy ezen időszakon túlmenően kívánnak az országban tartózkodni. Ilyen esetekben a külföldi Hollandiában való tartózkodása már nem jogszerű. A kérelem érdemi vizsgálatához ideiglenes tartózkodási engedély megléte szükséges.
17. Írásbeli észrevételében a Bizottság az ügynek a felperesek által folytatni kívánt prostitúciós tevékenységre való hivatkozás nélküli vizsgálatát javasolta. A Jany és társai ügyben(6) a Bíróság ítéletében meghatározta azokat a feltételeket, amelyek mellett az ilyen jellegű tevékenységeket önálló vállalkozók által végzett gazdasági tevékenységnek lehet tekinteni. A nemzeti bíróság feladata annak meghatározása, hogy jelen ügyekben ezen feltételeknek eleget tettek-e, különösen azon tény fényében, hogy néhány felperes tevékenységét szexklubokban fejtette volna ki. A Bizottság hangsúlyozza, hogy a jelen ügy minden olyan tevékenység szempontjából jelentősséggel bír, amelyet önálló vállalkozóként lehet folytatni.
18. A Hollandiában jogellenesen tartózkodó személyek tekintetében, mint a felperesek közül kettő (a bolgár állampolgárok), a Bizottság azon az állásponton van, hogy a Kondova - ügy(7) egyértelművé teszi, hogy kérelmüket el lehet utasítani kizárólag azon az alapon, hogy jogellenesen tartózkodnak Hollandiában, mivel nem rendelkeznek a szükséges vízummal.
19. Azokat az állampolgárokat illetően, akik vízum nélkül beutazhattak Hollandia területére, és ott három hónapos időszakig tartózkodhattak – így a felperesek közül négyen (a lengyel és a szlovák állampolgárok) –, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy ezen időszak alatt a letelepedési célú tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtásának lehetősége hozzájárul a társulási megállapodások hatékony érvényesüléséhez (effet utile). Ezzel ellentétben a kérelmek automatikus elutasítása és a letelepedés alapvető feltételeinek egyértelműen és nyilvánvalóan eleget tévő természetes személyekre olyan kötelezettség előírása, miszerint az ideiglenes tartózkodási engedély kérelmezése érdekében vissza kell térniük a származási országukba, sérti a megállapodások hatékony érvényesülését.
20. A Bizottság emlékeztetett arra, hogy ugyanezt az álláspontot képviselte a Barkoci és Malik ügyben, valamint úgy ítéli meg, hogy a Bíróság az ítélet rendelkező részében – miszerint a tartózkodás helyének országában előzetes beutazási engedély megszerzésére vonatkozó kötelezettségnek nem célja, és nem is jár azzal a hatással, hogy lehetetlenné vagy jelentősen nehezebbé teszi a társulási megállapodások által biztosított letelepedési jog gyakorlását, amennyiben a fogadó tagállam beutazási engedélyt adhat a beutazási engedéllyel nem rendelkező személyeknek, ha azok kérelme világosan és nyilvánvalóan megfelel azoknak az érdemi követelményeknek, amelyeket a lakóhely szerinti államban benyújtott kérelmekre alkalmaznának – megerősítette azt. Ennélfogva a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a holland rendszer nem összeegyeztethető a társulási megállapodásokkal. A Bizottság hozzáteszi, hogy álláspontja szerint a holland szabályok teret engednek a megállapodásokkal összhangban lévő értelmezés lehetőségének: a méltányossági záradékot rugalmasabb módon kellene alkalmazni, és lehetővé kellene tenni az ilyen kérelmek érdemi vizsgálatát. A visszaélések lehetőségét korlátozni lehetne azzal, hogy a kérelmezőtől megkövetelnék a három hónapos megengedett időszak le nem teltének bizonyítását. A Bizottság szintén rámutat arra, hogy ilyen körülmények között a joggyakorlat lehetővé teszi a kérelmek vizsgálatának a tartózkodás szerinti országban benyújtott kérelmek tekintetében végrehajtott vizsgálatoknál gyorsabb lefolytatását.
21. Ezen ponttal kapcsolatban a tárgyaláson a francia kormány úgy érvelt, hogy a gyorsított és az átfogó vizsgálat közötti különbségtétel mesterséges, mivel minden esetben átfogóan kell vizsgálni, hogy a letelepedés feltételeinek eleget tettek-e. A tagállam területén benyújtott kérelem bármiféle vizsgálatának lehetővé tétele leronthatja a származási országban működő előzetes ellenőrzési rendszer hatékonyságát.
III – Álláspont
22. Tisztább képet kaphatunk, ha az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket együttesen kezeljük. Az alapkérdés a következő: a társulási megállapodások letelepedésre vonatkozó rendelkezései kizárják-e a tagállam számára olyan intézkedés elfogadását, amely szerint a letelepedési célú tartózkodási engedély iránt a területén a társulási megállapodásoknak megfelelően benyújtott kérelmet el kell utasítani kizárólag azon az alapon, hogy a kérelmező nem rendelkezik ideiglenes tartózkodási engedéllyel. Az alapkérdésre adandó választ befolyásolhatják a két alkérdésben megfogalmazott esetek, amelyek az alapvető beutazási követelményeknek való egyértelmű és nyilvánvaló megfeleléssel, valamint a kérelem benyújtásakor a felperesek Hollandiában való tartózkodása jogszerűségének vagy jogellenességének következményeivel vannak összefüggésben.
23. Vizsgálatom a következőképpen épül fel: először a társulási megállapodásokban megfogalmazott letelepedés jogának alapvető elemeit vizsgálom, különösen a Bíróság korábbi joggyakorlatának fényében (A rész). Másodszor meghatározom azokat a feltételeket, amelyeknek eleget kell tenniük a tagállamok letelepedés jogát ily módon befolyásoló intézkedéseinek (B rész). Ezt követően alkalmazni fogom ezen megállapításokat a jelen ügyre vonatkozó kérdéses holland szabályok vizsgálata során, különbséget téve a tagállam területén jogszerűen és jogellenesen tartózkodó külföldiek jogállása között (C és D rész).
A – A letelepedés joga a társulási megállapodások szerint
24. Az állandó joggyakorlat szerint, valamely nemzetközi szerződést nem kizárólag a kifejezései betű szerinti megfogalmazása szerint kell értelmezni, hanem a céljainak tükrében is. A szerződések jogáról szóló, 1969. május 23-i Bécsi egyezmény 31. cikke előírja, hogy a szerződést jóhiszeműen, kifejezéseinek szövegösszefüggésükben szokásos értelme szerint, valamint tárgya és célja figyelembevételével kell értelmezni(8) . Ugyanez vonatkozik a társulási megállapodásokra is. A szövegösszefüggésüket illetően, a társulási megállapodásokat a csatlakozást elősegítő eszközkénti minősítésükre vonatkozó politikai döntés fényében kell értelmezni, különösen az Európai Tanács 1993. június 21-22-i koppenhágai ülését és az Agenda 2000-et követően(9) . Az uniós intézmények a társulási megállapodásokat a csatlakozó tagállamoknak a piaci integráció szabályaival és a közösségi vívmányok egyéb elemeivel való konvergencia fokának vizsgálatára használták fel(10) . Az uniós intézmények célja a társulási megállapodásokba és az EK‑Szerződésbe foglalt szabályok fokozatos közelítése lehetett. Ez a különálló nemzeti piacoknak a piaci integrációra vonatkozó közösségi szabályok teljes alkalmazására történő felkészítésére is irányult.
25. Egyértelmű, hogy az ilyen elképzelés mindkét irányban működik. A társulási megállapodások az Uniónak az új tagállamok csatlakozására, a belső piacon való részvételükre (még ha átmeneti szabályok közvetítésével is), valamint arra való felkészítését is szolgálja, hogy ezen államok állampolgárai megszerzik az uniós állampolgárságot.
26. Ezért nem meglepő, hogy a Bíróság a társulási megállapodások céljának a részes államok – Közösségbe való lehetséges csatlakozására tekintettel történő – fokozatos integrációjához megfelelő keretrendszer létrehozását tekintette(11) . A megállapodások alapvető célja ezért igazolhatja rendelkezéseinek olyan dinamikus értelmezését, amely figyelembe veszi az új tagállamok Európai Unióhoz történő csatlakozása folyamatának fejlődését. Álláspontom szerint alapvetően a megállapodások különleges természete magyarázza rendelkezéseinek a Bíróság által megfogalmazott értelmezését.
27. A Bíróság joggyakorlata már tisztázott a társulási megállapodások letelepedésre vonatkozó rendelkezéseinek értelmezésével összefüggő néhány kérdést. A Gloszczuk-, a Kondova-, valamint a Barkoci és Malik ügyekben tett számos megállapítás általános jellegű: a társulási megállapodások letelepedésre vonatkozó rendelkezései közvetlen hatállyal bírnak, olyan egyéni jogokat keletkeztetnek, amelyekre a nemzeti bíróság előtt hivatkozni lehet, amelyeket az köteles alkalmazni(12) ; a beutazás és tartózkodás joga a letelepedés jogából szükségszerűen következik, de az nem feltételen(13) ; az EK‑Szerződés szerinti letelepedésre vonatkozó joggyakorlatot nem lehet automatikusan kiterjeszteni a társulási megállapodásokkal összefüggésben, mivel a Szerződés és a megállapodások célja és szövegezése eltérő(14) . A társulási megállapodások azon rendelkezését, amelynek értelmében a fogadó tagállam alkalmazhatja a beutazásra és tartózkodásra, valamint a természetes személyek letelepedésére vonatkozó nemzeti szabályait, oly módon kell értelmezni, hogy a tagállam alkalmazhatja saját szabályait, de azoknak „a kitűzött cél eléréséhez megfelelőnek” kell lenniük, és nem eredményezhetnek „ezen célra tekintettel a [társulási megállapodások által biztosított letelepedés] jogának alapvető tartalmát sértő olyan intézkedéseket, amelyek ezen jogok gyakorlását lehetetlenné teszik, vagy számottevően megnehezítik”(15) .
28. A jelen ügy tekintetében a korábbi döntésekből levonható első fontos következtetés az, hogy a társulási megállapodásokban szabályozott letelepedés joga magában foglalja a tagállamba való beutazás és tartózkodás jogát. E tekintetben jelentős az, hogy a Bíróság nem értett egyet Mischo főtanácsnokkal és Alber főtanácsnokkal, akik úgy érveltek, hogy a társulási megállapodás részes feleinek állampolgárai semmiféle, a beutazásra vagy tartózkodásra vonatkozó jogot nem származtathatnak a megállapodásokból(16) . Ehelyett a Bíróság egyértelműen leszögezte, hogy a beutazás és tartózkodás joga a letelepedés jogából szükségszerűen következik. A Bíróság szerint a „munkaerőpiachoz nem tartozó gazdasági tevékenység elkezdéséhez és folytatásához fűződő jog esetében vélelmezni kell, hogy az illető személy jogszerűen utazott be és tartózkodik a fogadó tagállamban”(17) .
29. Az a körülmény, hogy a társulási megállapodásokban kimunkált letelepedés joga magában foglalja a beutazás és tartózkodás jogát is, annak egyszerű következménye, hogy azt olyan közvetlen hatállyal bíró egyéni jognak kell tekinteni, amelynek érvényesülését biztosítani kell. Tulajdonképpen az utóbb említett jogok hathatósan közreműködnek az előbbi hatékony gyakorlásában. Amennyiben a letelepedés joga teljes mértékben a különféle nemzeti bevándorlási szabályoktól függene, akkor könnyen felhasználható lenne a megállapodásokban foglalt letelepedési jog csorbítására, vagy akár érvénytelenítésére is.
30. Ezen közreműködési viszony másik oldala az, hogy a társulási megállapodás szerinti beutazás és tartózkodás levezethető jogai csak annyiban léteznek, amennyiben a letelepedési jog gyakorlásához szükségesek. Ennek fényében ezen jogoknak olyan feltételeknek kell megfelelniük, amelyek biztosítják, hogy azokat nem használják fel a letelepedéstől eltérő célokra.
31. Sem az Európai Unió, sem a tagállamok nem kötelezték magukat a szabad mozgáshoz való jog általános biztosítására a társult országok állampolgárai számára. Ez megmagyarázza és igazolja a tagállam területére történő beutazás ellenőrzésére vonatkozó szabályok és a megállapodások azok hatékony érvényesülését szolgáló rendelkezéseinek létét. Amint az fentebb már kifejtésre került, minden megállapodás olyan fenntartást tartalmaz, amely szerint a Megállapodás egyetlen rendelkezése sem akadályozza meg a Feleket abban, hogy a természetes személyek beutazására, tartózkodására, foglalkoztatására, munkakörülményeire, letelepedésére, valamint a szolgáltatásnyújtásra vonatkozó jogszabályaikat alkalmazzák, feltéve, hogy ezt nem olyan módon teszik, amely érvényteleníti vagy csorbítja a Feleket megillető, a Megállapodás valamely kifejezett rendelkezéséből származó előnyöket. A minden egyes Megállapodás Záró Okmányához csatolt Közös Nyilatkozat szerint önmagában az a tény, hogy egyes Felek természetes személyei részére vízumot írnak elő, másokéira viszont nem, nem jelenti a Felek kötelezettségvállalásából származó előnyök érvénytelenségét vagy csorbítását. A szerződő felek állampolgárai mozgása tekintetében meghatározott korlátozások a megállapodásoknak a munkavállalók mozgására vonatkozó rendelkezéseiből is levezethetőek. Ezen rendelkezések kizárnak bármiféle beutazási és tartózkodási jogot, és kizárólag a társult országokból származó, a nemzeti bevándorlási szabályok szerint a tagállamba jogszerűen beutazó és tartózkodó munkavállalókkal kapcsolatos hátrányos nem diszkriminatív elbánásra vonatkoznak(18) .
32. A letelepedéstől eltérő célú bevándorlás ellenőrzése hatékony érvényesülése biztosításának célja igazolja a társult országok állampolgárai esetében meghatározott eljárási követelmények alkalmazását. A társulási megállapodásokban biztosított letelepedés jogának ezért mind érdemi(19), mind eljárási feltételei vannak (vízum és más bevándorlási eljárások). Az utóbb említett azonban szorosan kapcsolódik az előzőhöz, mivel céljuk annak biztosítása, hogy a tagállamba történő beutazás és az ott tartózkodás jogát ne használják fel a letelepedéstől eltérő célokra.
33. Ezen okoknál fogva a Bíróság korábbi ítéleteiben világossá tette, hogy az előzetes ellenőrzés bizonyos rendszerei összeegyeztethetőek a társulási megállapodások által biztosított letelepedés jogával. Ez az összeegyeztethetőség azonban nem feltétel nélküli. A Bíróság megállapította, hogy az előzetes ellenőrzés olyan rendszere, mint amelyet például „az Immigration Rules (Egyesült Királyság) hozott létre, amely alapján a fogadó állam a beutazási és tartózkodási engedély megadását annak a hatáskörrel rendelkező bevándorlási hatóságok által történő ellenőrzéséhez köti, hogy a kérelmező a tagállamban valóban önálló vállalkozóként – és nem másként – kíván megvalósítható tevékenységet folytatni, elméletileg összeegyeztethető a [társulási megállapodásokkal]”(20) . A megállapítással kapcsolatban két fontos aspektusra kell felhívni a figyelmet. Először, a nemzeti bevándorlási szabályok különös eljárási követelményeinek (az előzetes ellenőrzési rendszer) elfogadása annyiban igazolt, amennyiben az szükséges annak ellenőrzéséhez, hogy a kérelmező eleget tesz-e a letelepedési jogra vonatkozó érdemi feltételeknek(21) . Másodszor, az „elméletileg” kifejezés jelzi, hogy az előzetes ellenőrzés ilyen rendszerei jogszerűségének Bíróság általi elfogadása nem feltétel nélküli: jogszerűségük meghatározott feltételek függvénye. A Barkoci és Malik ügyben az előzetes ellenőrzési rendszer Bíróság általi elfogadásának ezen két aspektusa jelezheti, hogy bizonyos esetekben az ilyen rendszer nem elfogadható. Elképzelhető olyan érvelés, miszerint meghatározott körülmények igazolhatják ugyan ilyen előzetes ellenőrzési rendszer alkalmazását annak vizsgálata érdekében, hogy a letelepedésre vonatkozó érdemi követelményeknek eleget tesznek, azonban más körülmények között ez már nem helytálló. Ezen értelmezés igazolása érdekében azonban bizonyítani szükséges, hogy az előzetes ellenőrzés általános rendszere működhet olyan kivételek mellett, amelyek esetén vizsgálják a letelepedési célú tartózkodás jogának fennállását olyan személy esetében, aki már a fogadó tagállamban tartózkodik, anélkül, hogy e kivételek az általános rendszert veszélyeztetnék. Ez az egyik legjelentősebb kérdés a Bizottság és az észrevételeket beterjesztő tagállamok közötti vitában. E kérdésre később visszatérek.
34. Az eddigi elemzés alapján a Bíróság előző döntéseit egyfajta kiegyensúlyozási törekvésként lehet értelmezni a két egymással versengő érdek között: igaz, hogy a letelepedés joga nem válhat a nemzeti bevándorlási szabályok kijátszásának és az Európai Unióba történő, letelepedéstől eltérő célú beutazásnak az eszközévé; ugyanakkor az is igaz, hogy a nemzeti bevándorlási szabályok sem válhatnak a letelepedés jogának a társult országok állampolgárai által történő gyakorlása akadályozásának eszközévé.
B – A társulási megállapodásokban foglalt letelepedési jogra vonatkozó korlátozások esetében teljesítendő feltételek
35. A fenti két érdek fényében kell meghatározni azokat a korlátozásokat és feltételeket, amelyeket a társult országok állampolgárai beutazására és tartózkodására vonatkozó nemzeti szabályoknak tiszteletben kell tartaniuk. Ez lehetővé teszi számomra, hogy az ideiglenes tartózkodási engedélyre vonatkozó holland követelménynek és annak különféle körülmények közötti alkalmazásának jogszerűsége tekintetében állást foglaljak. Álláspontom szerint a társulási megállapodások által biztosított letelepedés jogát korlátozó nemzeti szabályoknak három feltételnek kell eleget tenniük.
36. Először is, fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a közvetlen hatály elismerése elválaszthatatlanul összekapcsolódik a természetes személyekre vonatkozó kikényszeríthető jogok biztosításával. A közvetlen hatály elismerése magában foglalja a természetes személyek számára biztosított egyéni jogok hatékony érvényesülésének és bírósági védelmének elvét. A társulási megállapodások ezen rendelkezéseinek közvetlen hatálya azt eredményezi, hogy a társult országok állampolgárai beutazására és tartózkodására vonatkozó szabályainak alkalmazása során a tagállamnak mérlegelési jogkörét oly módon kell gyakorolnia, hogy annak bírósági felülvizsgálatára lehetőség nyíljon, valamint hogy ne sérüljön ezen jogok hatékony érvényesülése.
37. E tekintetben fontos megjegyezni, hogy joggyakorlatának egy másik vonulatát nézve, a Bíróság az előzetes közigazgatási engedély rendszerének megengedhetőségét vizsgálva világosan kimondta, hogy a mérlegelési jogkörnek a közösségi jog rendelkezései hatékony érvényesülését lerontó módon történő gyakorlását nem tekinti jogszerűnek(22) . Ennek elkerülése, valamint annak biztosítása érdekében, hogy az ilyen rendszert ne alkalmazzák, és a kapcsolódó mérlegelési jogkört ne gyakorolják önkényesen, a Bíróság megköveteli, hogy a rendszer olyan objektív és nem diszkriminatív kritériumokon alapuljon, amelyeket az érintettek előzetesen megismerhetnek(23) . Ezenfelül, az érintettek számára hozzáférhető jogorvoslatot kell biztosítani(24) .
38. Álláspontom szerint hasonló kritériumokat kell alkalmazni azon nemzeti rendszerek érvényességének vizsgálatakor, amely rendszerek a társult országok letelepedési jogukkal élni kívánó állampolgárai számára előzetes ideiglenes tartózkodási engedélynek a saját államukban történő megszerzését írják elő. Az ilyen rendszereknek előzetesen megismerhető, objektív kritériumokon kell alapulniuk, amelyet igazol az annak megállapítása iránti szükséglet is, hogy ezen személyek valóban önálló vállalkozói tevékenységbe kívánnak kezdeni. A letelepedés jogára hivatkozó személyek számára megfelelő eljárási garanciákat és jogorvoslatot is biztosítani kell.
39. A természetes személyek beutazására, tartózkodására és letelepedésére vonatkozó nemzeti intézkedések vizsgálatához kapcsolódó további kritérium a megállapodásokban foglalt azon feltételből is származik, a mely szerint ezen intézkedések nem érvényteleníthetik vagy csorbíthatják a megállapodás valamely részes fele számára biztosított előnyöket(25) . A Bíróság ezt az elgondolást a társult országok állampolgárai számára biztosított jogokkal kapcsolatban úgy értelmezte, hogy az intézkedéseknek alkalmasnak kell lenniük a kitűzött cél elérésére, és nem befolyásolhatják hátrányosan ezen jogok lényeges tartalmát azzal, hogy azok gyakorlását lehetetlenné teszik, vagy számottevően megnehezítik(26) .
40. Egyértelmű, hogy nem az arányossági teszt irányadó. Ez annak a következménye, amit a Bíróság már hasonló esetekben egyértelműen kifejtett, hogy a társulási megállapodásokban foglalt letelepedés jogát nem lehet ugyanazon módon értelmezni, mint az EK‑Szerződés szerinti letelepedés jogát. A rendelkezések szövegezésének puszta hasonlósága vagy akár azonossága nem elegendő az azonos értelmezés indokolásához. A társulási megállapodások behatároltabb céljai és világosan szabályozott szélesebb korlátozásai igazolják a társult országok állampolgárai számára biztosított letelepedés joga értelmezésének megszorító megközelítését(27) . Az alkalmazandó teszt inkább azt követeli meg, hogy a társulási megállapodásokban szabályozott letelepedési jog gyakorlásának akadályozására alkalmas nemzeti intézkedések ne befolyásolják hátrányosan a jog lényeges tartalmát.
41. A jog lényeges tartalmára gyakorolt hatást azonban a nemzeti intézkedések által elérni kívánt célok fényében is vizsgálni kell. A célok és eszközök megfelelőségére és helyénvalóságára vonatkozó követelmény a Barkoci és Malik, valamint a Kondova- és Gloszczuk-ügyben hozott ítéletekből is levezethető. A Barkoci és Malik ügyben például a Bíróság megállapította, hogy „e tekintetben szükséges annak vizsgálata, hogy a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok által alkalmazott bevándorlási szabályok, amelyek szerint a cseh állampolgárnak a fogadó tagállamba történő elindulása előtt beutazási engedélyt kell szereznie, amely engedély megadása olyan érdemi feltételek ellenőrzésétől függ, mint amelyeket az Immigration Rules 212. pontja is előír, megfelelőek-e a szóban forgó cél elérésére, vagy azok a célra tekintettel a
cseh állampolgárok számára a társulási megállapodás 45. cikkének (3) bekezdése által biztosított jog lényeges tartalmát hátrányosan befolyásoló intézkedéseknek minősülnek-e azáltal, hogy a jog gyakorlását lehetetlenné teszik vagy számottevően megnehezítik”(28) . Más szóval az a kérdés, hogy az intézkedések sértik-e a jog lényeges tartalmát, az intézkedésnek a szóban forgó cél elérésére való megfelelősségétől is függ.
42. Ebből a szempontból indokolt lehet az ügyek két jól ismert vonulatára hivatkozni, ahol a Bíróság hasonló azon alapuló tesztet alkalmazott, hogy a kérdéses intézkedés milyen mértékben befolyásolja a jog lényeges tartalmát.
43. A tagállamok eljárási autonómiájára vonatkozó korlátozásokkal összefüggő ügyek tekintetében a Bíróság megállapította, hogy „valamely kérdéskört szabályozó közösségi előírás hiányában minden tagállam nemzeti jogrendszerének feladata a hatáskörrel rendelkező bíróságok kijelölése, valamint a természetes személyek számára a közösségi jog közvetlen hatályából származó jogok oltalmát biztosító keresetekre vonatkozó részletes eljárási szabályok meghatározása. Ezen szabályok azonban nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint a hasonló célú nemzeti keresetekre vonatkozóak, és a közösségi jog által biztosított jogok gyakorlását sem tehetik ténylegesen lehetetlenné, vagy számottevően nehézzé.”(29) . A joggyakorlat azért lehet lényeges, mivel jelen ügyben a kérdéses szabály eljárási, és nem anyagi jellegű előírás. A joggyakorlat azért is fontos, mert megmutatja, hogy jóllehet a Bíróság tiszteletet tanúsít a tagállamok eljárási szabályai iránt, minden esetben vizsgálja azt, hogy a kérdéses intézkedések megfelelőek voltak-e a jogszerű cél eléréséhez. A joggyakorlat másik releváns vonulata az, hogy a közérdekből korlátozható alapvető jogok – különösen a tulajdonhoz való jog és a gazdasági tevékenység gyakorlásának szabadsága (amely az ügy szempontjából jelentőséggel bír) – esetében „a korlátozásoknak ténylegesen meg kell felelniük a Közösségek által követett közérdekű céloknak, és a kitűzött célra tekintettel, azok nem eredményezhetnek ezen jogok lényeges tartalmát sértő, aránytalan és elfogadhatatlan beavatkozást”(30) .
44. Az ügyekből az a következtetés vonható le, hogy a jog lényeges tartalma sérelmének szempontja nemcsak pusztán a korlátozó intézkedés jogra gyakorolt hatásának elemzésétől, hanem az intézkedés által elérni kívánt céltól és az intézkedés arra való megfelelőségétől is függ. Bár ezen szempont alapján nem kell vizsgálni az arányosságot, vagy hogy létezik-e kevésbé korlátozó hatású intézkedés (szükségesség), az eszközök és célok megfelelőségét és helyénvalóságát továbbra is vizsgálni kell.
45. A társulási megállapodások által biztosított letelepedés jogához kapcsolódó nemzeti intézkedés vizsgálata során végül figyelembe kell venni egy utolsó feltételsort. E feltételek a tagállamokkal szemben előírt azon kötelezettségre vonatkoznak, miszerint azoknak a jog általános alapelveit – köztük az alapvető jogokat – tiszteletben kell tartaniuk a közösségi jog alkalmazási körében való eljárásuk során.(31) .
46. A Közösség és harmadik országok közötti megállapodásokban szabályozott előírások alkalmazása vagy az azoktól való eltérés során a tagállamok a közösségi jog alkalmazási körében járnak el. Amikor a harmadik ország állampolgára a Közösség és országa között megkötött megállapodásokban biztosított jogból származó előnyöket élvezi, a tagállam intézkedése kapcsán a jogokkal kapcsolatban felmerülő korlátozásoknak összhangban kell lenniük az alapvető jogokkal és a jog általános elveivel, amelynek betartásáról a Bíróság gondoskodik(32) . Ilyen körülmények között, az érintett tagállam hatóságai és nemzeti bíróságai szintén kötelesek tiszteletben tartani – és nem pusztán „figyelembe venni” – a közösségi jogrend szerint alkalmazandó alapvető jogokat, amelyek természetüknél fogva alkalmazandóak a harmadik országok állampolgáraira is. Ilyen jog például a családi élet tiszteletben tartáshoz vagy a hatékony bírói jogvédelemhez való jog(33) .
47. Ebből a szempontból fontos megjegyezni, hogy az alapvető jogok bírósági védelme a harmadik országok állampolgárai részére nyújtott elbánás tekintetében különösen jelentős, mivel ezen állampolgárok „különálló és elszigetelt kisebbséget” (discrete and insular minorities)(34) képeznek, amelyek gyakran olyan, az egyéb eszközöktől – mint például a jogalkotásra vagy a politikai folyamatokra gyakorolt befolyásolás – megfosztott különösen sebezhető csoportoknak minősülnek, amelyek különösen gyakran szorulnak rá arra, hogy jogaikat védelemben részesítsék. A politikai közösség természete alapján a külföldiek teljes mértékben nem élvezhetik az adott politikai közösség polgárai számára biztosított jogokat, és pontosan ezért érdemelnek magasabb szintű bírói jogvédelmet azon a területen, ahol ugyanazon politikai közösség döntései befolyásolják a számukra biztosított jogokat.
48. A fent elmondottak alapján lehetségesnek tartom azt a következtetést, miszerint a társult országok állampolgárainak az Unió valamely tagállamába letelepedési céllal történő beutazására és tartózkodására vonatkozó nemzeti szabályok akkor elfogadhatóak, ha eleget tesznek a következő általános feltételeknek: (1) objektív, a kérelmezők számára előzetesen megismerhető feltételeken kell alapulniuk, amelyek bírósági felülvizsgálatára is lehetőség van; (2) nem befolyásolhatják hátrányosan a letelepedés jogának lényeges tartalmát (annyiban elfogadhatóak, amennyiben a letelepedéstől eltérő céllal történő bevándorlás ellenőrzésének célja eléréséhez megfelelőek, és amennyiben a letelepedés jogának gyakorlását nem teszik lehetetlenné, vagy nem nehezítik meg számottevően); és (3) összeegyeztethetőnek kell lenniük az alapvető jogokkal és a jog általános elveivel, amelyek a közösségi jog alkalmazási körében való eljárásuk során a tagállamokat kötik.
49. A továbbiakban a nemzeti bíróság által vázolt két helyzetben az általános feltételekre figyelemmel fogom vizsgálni a holland szabályok alkalmazását. E tekintetben a joggyakorlatból következik, hogy különbséget kell tenni a letelepedés iránti kérelem benyújtásakor Hollandiában jogszerűen tartózkodó személyek és azon személyek között, akik jogellenesen tartózkodnak Hollandia területén.
C – A társult országok azon állampolgárainak helyzete, akik jogellenesen tartózkodnak a fogadó tagállamban.
50. Elméletileg elfogadható, hogy összeegyeztethető a társulási megállapodásokkal a jogellenes helyzetű személyek által a fogadó tagállamban benyújtott kérelmek érdemi vizsgálat nélkül történő elutasítása. Ez az összeegyeztethetőség a harmadik országok állampolgárai beutazására, tartózkodására és letelepedésére vonatkozó nemzeti szabályok hatékony érvényesülésének biztosítására irányuló szükségletből ered. Hatékonyságuk biztosítása érdekében alapvetően fontos annak megelőzése, hogy a társult országok állampolgárai jogellenes helyzetükből bármiféle előnyt szerezzenek. Ezért a Bíróság a Gloszczuk - ügyben úgy ítélte meg, hogy összeegyeztethető a társulási megállapodások vonatkozó rendelkezéseivel, hogy a tagállam elutasítja a letelepedés iránti kérelmet „azon a az alapon, hogy a kérelem benyújtásakor a kérelmező jogellenesen tartózkodott területén, mivel a tagállamba történő beutazáshoz szükséges első engedély más jogcímen történő megszerzése érdekében a hatóságoknál valótlan nyilatkozatokat tett, vagy mivel nem tartotta tiszteletben a beutazás valamely kifejezett, a fenti tagállamban történő engedélyezett tartózkodás időtartamára vonatkozó feltételét”(35) . Ebből kifolyólag, a kérelmezőnek a fogadó tagállam területén való jogellenes tartózkodása elméletileg elégséges jogalap a kérelem elutasításához.
51. Jelen ügyben ugyanez a helyzet áll fenn a bolgár állampolgárok esetében is, akik számára előírták, hogy a Hollandiába történő beutazás és ott legfeljebb hat hónapig terjedő tartózkodás érdekében vízummal kell rendelkezniük, ám amikor letelepedési célú tartózkodási engedélyért folyamodtak, nem rendelkeztek vízummal. Elméletileg a fogadó ország bevándorlási szabályainak ily módon történő megszegése esetén kérelmeiket érdemben nem vizsgálják meg. Valójában a feleknek a vonatkozó társulási megállapodások Záró Okmányához csatolt Közös Nyilatkozata szerint, amelyet az értelmezés során figyelembe kell venni, önmagában az a tény, hogy egyes Felek állampolgárai számára vízumkötelezettséget írnak elő, mások állampolgárai számára viszont nem, nem jelenti a Felek kötelezettségvállalásából származó előnyök érvénytelenítését vagy csorbítását.
52. Az előző pontokban említettem azonban az „elméletileg” kifejezést, mivel olyan esetek is elképzelhetőek, hogy valamely tagállam rendkívül korlátozó vízumpolitikája a letelepedési célú beutazásra és tartózkodásra vonatkozó abszolút tilalmat jelent. Más szóval, a bevándorlási szabályok lehetnek olyan szigorúak, hogy azok sértik a társulási megállapodásokban kimunkált letelepedés jogának lényeges tartalmát. Azt is egyértelművé kell tenni, hogy valamely társult ország állampolgára számára az Unió valamely tagállama területére történő jogszerű belépés érdekében előírt feltételek nem lehetnek olyan jellegűek, hogy a gyakorlatban megfosszák ezen állampolgárokat a számukra a társulási megállapodások értelmében biztosított letelepedés jogának gyakorlásától. Amennyiben az állam területére való beutazás feltételeit meghatározó előírások olyan jellegűek lennének, hogy valójában megakadályoznák az állam területére letelepedési céllal történő belépést, abban az esetben a társult ország állampolgára számára nem maradna lehetőség a letelepedés jogának „jogszerű” gyakorlására.
53. Ha például a tagállam diplomáciai vagy konzuli képviseletei által a vízumkérelem tárgyában hozott elutasító határozatok hatékony bírósági felülvizsgálatára nem, vagy csak nagyon korlátozott mértékben lenne lehetőség, elfogadhatnánk azon érvelést, miszerint az olyan ország állampolgára számára, amellyel a Közösség társulási megállapodást kötött, a letelepedési jog gyakorlásának egyetlen lehetősége, ha a fogadó tagállam területére illegálisan utazik be. A jogszerűen és jogellenesen tartózkodó külföldiek helyzete között a Bíróság joggyakorlata által tett különbségtételt ezért nem lehet feltétlennek tekinteni, az a tagállam területén való tartózkodás jogellenességét meghatározó nemzeti előírásoknak a társulási megállapodások letelepedésre vonatkozó rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségétől is függ.
54. Észrevételeiben a Bizottság rámutatott arra, hogy úgy tűnik, az ideiglenes tartózkodási engedély holland diplomáciai és konzuli képviseletek által történő megadása gyakran nagyon hosszú időt vesz igénybe(36), ami gyakorlatilag
megakadályozza, hogy a társult országok állampolgárai gyakorolják letelepedési jogukat. Ha ezenfelül még hatékony jogorvoslat sem állna rendelkezésükre, abban az esetben a bolgár állampolgárok számára lehetőség nyílna olyan érvelésre, miszerint számukra a letelepedés jogának gyakorlására gyakorlatilag az egyetlen mód a Hollandiába való jogellenes beutazás, majd a joguk nemzeti bíróságok előtt történő érvényesítése.
55. Az ezen hipotézis alátámasztását szolgáló érvelést azonban a bolgár felperesek az alapeljárásban nem terjesztettek elő. Mindenesetre a nemzeti bíróság feladata lenne annak eldöntése, hogy erről van-e szó.
56. A nemzeti bíróság által benyújtott előzetes döntéshozatali iránti kérelem és a különféle felek által előterjesztett észrevételek alapján úgy tűnik, hogy a bolgár állampolgárok pusztán azzal érveltek, hogy a letelepedés joga automatikusan biztosítja számukra a beutazás és tartózkodás jogát. A nemzeti bíróság szerint arra a következtetésre jutottak, hogy nem lehet vízumot (és következésképpen ideiglenes tartózkodási engedélyt sem) követelni attól a személytől, aki önálló vállalkozói tevékenységet kíván folytatni valamely tagállamban.
57. Emlékeztetni kell azonban arra, hogy – ahogy azt a felperes is közvetve elismerte – a beutazáshoz és tartózkodáshoz való jog csak annyiban áll fenn, amennyiben a letelepedés jogának gyakorlásához kötődő belépési jogról van szó. Amint azt fentebb már kifejtettük, az ilyen joggal szemben olyan feltételeket lehet támasztani, amelyek szükségesek annak biztosításához, hogy a beutazáshoz fűződő jogot ne a letelepedéstől eltérő célra használják fel. Ez az, ami a különleges feltételek és eljárások (mint például a vízum) létezését indokolja.
58. Azonban, ahogy azt a Bíróság a Jany és társai, valamint a Barkoci és Malik ügyben egyértelművé tette, hogy „a beutazási engedélynek, amelynek megadása érdemi feltételek vizsgálatától függ, a tartózkodás szerinti országban történő megszerzése” tekintetében fennálló kötelezettség „…nem irányulhat arra, vagy nem eredményezheti azt, hogy a társulási megállapodás 45. cikkének (3) bekezdése által biztosított jogok gyakorlása a cseh állampolgárok számára lehetetlenné váljon, vagy számottevően megnehezüljön”(37) .
59. Következésképpen elegendő megállapítani, hogy a bolgár állampolgárok jogellenesen utaztak be Hollandiába, így ezzel olyan helyzetet idéztek elő, amely – ezen indítvány 52. és 53. pontjában meghatározott fontos fenntartásokra is figyelemmel – megakadályozza őket a Közösség és a Bolgár Köztársaság közötti társulási megállapodásban biztosított letelepedés jogának gyakorlásában.
60. Figyelemmel a fentebb említett fontos fenntartásokra, a jogellenes bevándorlók által benyújtott kérelmek automatikus elutasítása számomra összeegyeztethetőnek tűnik a társulási megállapodások vonatkozó rendelkezéseivel. Jelen ügyben semmi sem bizonyítja, hogy – jogellenesen a tagállamban tartózkodó külföldiként – a bolgár állampolgárok számára más módon nem nyílt lehetőség letelepedési joguk gyakorlására. Ezenfelül meg sem kísérelték a letelepedés jogának gyakorlását a fogadó tagállam által meghatározott feltételek szerint, és ezen feltételeknek a társulási megállapodás alapján való jogszerűségét sem törekedtek bíróság előtt megtámadni.
D – A társult országok olyan állampolgárainak helyzete, akik a fogadó tagállamban jogszerűen tartózkodnak
61. Amint az fentebb kifejtésre került, a Barkoci és Malik ügyben a Bíróság kifejtette véleményét a társulási megállapodások és a származási országban megszerzett ideiglenes tartózkodási engedélyre irányuló azon követelmény összeegyeztethetőségéről, amelynek valamely társult ország azon állampolgárának kell eleget tennie, aki az Egyesült Királyságba letelepedési céllal kíván beutazni. A jelen ügyben a lengyel és szlovák állampolgárokra vonatkozó tényállás és a Barkoci és Malik ügy tényállása között azonban lényeges különbségek vannak.
62. Először is, jelen ügyben a követelmény a társult országok azon állampolgáraira vonatkozik, akik már jogszerűen tartózkodnak Hollandiában, és akik pusztán jogállásuk módosítását kérelmezik, hogy letelepedettként önálló vállalkozói tevékenységbe kezdhessenek.
63. Másodszor, az előírt követelmény következményei a két ügyben nem azonosak. Az Immigration Rules (Egyesült Királyság) esetében valamely társult ország állampolgárának letelepedési célú tartózkodás iránti kérelmét a közigazgatásnak még akár ideiglenes tartózkodási engedély hiányában is vizsgálnia kell. A kérelmező kérelmét ebben az esetben egyszerűen csak gyorsítottabb eljárásban vizsgálják az Egyesült Királyság hatóságai.
64. A Barkoci és Malik ügyben van egy másik fontos megállapítás is, amely szerint az Immigration Rules-t (Egyesült Királyság) a közigazgatás rugalmas módon alkalmazta: „Ilyen körülmények között, anélkül ugyanakkor, hogy szükség lenne annak a kérdésnek a vizsgálatára, hogy a társulási megállapodás 59. cikkének (1) bekezdése [a fenntartás] lehetővé teszi-e a fogadó tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságai számára, hogy elutasítsák a beutazási engedéllyel nem rendelkező cseh állampolgár területükre történő belépését, elegendő annak a kérdésnek a vizsgálata, hogy a brit hatóságok által a bevándorlás területén alkalmazott nemzeti jogszabályok összessége – beleértve a Secretary of State [of Home Department] arra irányuló diszkrecionális jogkörének gyakorlását is, hogy a beutazási engedély birtoklására vonatkozó feltétel egyéni esetekben mellőzhető – összeegyeztethetőnek tűnik-e a fenti 59. cikk (1) bekezdése első mondatának végén előírt feltétellel.”(38) . Ez világosan megmutatja, hogy a Bíróság elemzése a holland jogban nem létező mérlegelési jogkört előíró rendszerre irányult. Ezt az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben a holland kormány is megfelelően egyértelművé teszi.
65. A Bíróság azon következtetése, miszerint a társulási megállapodások egyikében szereplő vonatkozó rendelkezésekkel nem ellentétes az Immigration Rules (Egyesült Királyság) által megkövetelt előzetes ellenőrzés, „amennyiben a [hatáskörrel rendelkező] hatóság[ok] mérlegelési jogkörüket oly módon gyakorolják a fenti megállapodás alapján letelepedés céljából a tagállamba való érkezés időpontjában benyújtott beutazási kérelmek elbírálásakor, hogy beutazási engedélyt kaphat valamely beutazási engedéllyel nem rendelkező […] állampolgár az Immigration Rules-tól eltérő alapon, ha ez utóbbi személy kérelme világosan és nyilvánvalóan megfelel ugyanazoknak az érdemi követelményeknek, amelyeket akkor kellene alkalmazni, ha a [származási országban] kérte volna a beutazási engedélyt”(39), szintén kizárólag az Egyesült Királyság rendszerére vonatkozik. Ez továbbá azt is jelenti, hogy nem ellentétes a társulási megállapodásokkal a származási országban való előzetes ellenőrzés rendszere, amennyiben a fogadó tagállamban benyújtott kérelmeket nem utasítják el automatikusan, hanem, még ha kevésbé széles körűen is(40), de érdemben vizsgálják azokat, ha azok a letelepedésre vonatkozó alapvető követelményeknek eleget tesznek. Ez nem jelenti szükségszerűen
azt, bár ez is előfordulhat, hogy a holland rendszer – mivel az a hasonló kérelmeket érdemi vizsgálat nélkül elutasítja, és az Egyesült Királyság rendszere szerinti mérlegelési jogkört nem biztosítja – összeegyeztethetetlen a társulási megállapodásokkal. Azt azonban biztosan nem jelenti, hogy a rendszer összeegyezethető a társulási megállapodásokkal.
66. Tulajdonképpen a Barkoci és Malik ügyet inkább a korábbi ( a contrario ) következtetés alátámasztására lehet felhasználni, mint ez utóbbiéra. Azt is mondhatnánk, hogy a Bíróság által előírt világos feltétel azt jelenti, hogy az olyan automatikus rendszer, mint a Hollandiában alkalmazott, összeegyeztethetetlen a megállapodásokkal. Mindkét rendszer különleges jellemzői azonban indokolttá teszik a holland rendszer újbóli, kizárólag saját jellemzői szerinti önálló vizsgálatát. A Barkoci és Malik ügyet azonban nem szabad döntő jelentőségűnek tekinteni ebben az ügyben, arra csak mint általános iránymutatásra kell figyelemmel lenni.
67. A joggyakorlatra tekintettel azonban néhány dolog egyértelmű.
68. Először, az a tény, hogy a letelepedési célú tartózkodási engedély megszerzésére vonatkozó alapvető követelményeknek egyértelműen és nyilvánvalóan eleget tettek, a nemzeti bíróság által feltett fő kérdés tekintetében önmagában közömbös. Más szóval, az a tény, hogy a Bíróság a Barkoci és Malik ügyben megállapította, hogy a társulási megállapodásokkal nem ellentétes valamely olyan rendszer, mint amelyet az Egyesült Királyság meghatározott, nem jelenti azt, hogy kizárólag
az ilyen rendszer lenne összeegyeztethető a megállapodásokkal. Törekednünk kell arra, hogy elkerüljük az elhamarkodott a contrario érvelés veszélyeit. A legtöbb, ami bizonyossággal elmondható, a következő: amennyiben az automatikus elutasítás holland rendszerét összeegyeztethetetlennek tekintenénk a társulási megállapodásokkal, akkor a megállapodásokkal összeegyeztethető lehetőség lenne az Egyesült Királyságéhoz hasonló rendszer elfogadása.
69. A holland kormány szintén azzal érvelt, hogy az ország hatályos jogszabályai szerint a vízummentességgel rendelkező országok állampolgárai számára biztosított három hónapos szabad időszak automatikusan lejár, amennyiben tartózkodási engedélyt kérelmeznek, mivel ez arra utal, hogy a három hónapos időszakon túl kívánnak az országban tartózkodni. Ebben az esetben a külföldi Hollandiában való tartózkodása már nem jogszerű, és a kérelem érdemi vizsgálatához ideiglenes tartózkodási engedélyre van szükség. Ezért a vízumkötelezettség megszegése tekintetében helyzetük nem különbözik a bolgár állampolgárok helyzetétől, és kérelmük automatikus elutasítása szintén indokolt.
70. A társulási megállapodások szempontjából az a szabály, amely szerint a társulási megállapodások által biztosított letelepedési jog gyakorlására irányuló tartózkodási engedély iránti kérelme benyújtásának ténye miatt a Közösséggel ilyen jellegű megállapodást kötött ország állampolgárának tartózkodása jogellenessé válik, érvényteleníti vagy csorbítja ezen jogot. Amennyiben a holland kormány érvelését követnénk, abban az esetben bármely tagállam számára elegendő lenne bizonyos magatartásokat jogellenesnek minősíteniük annak érdekében, hogy a tagállam jogosult legyen a letelepedési kérelem elutasítására, még ha ez a magatartás maga a letelepedés iránti kérelem benyújtása lenne is. A holland követelmény jogszerűségét kell először vizsgálni, és nem fordítva. Ebben az esetben – ellentétben a bolgár állampolgárokkal – a társult országok állampolgárainak helyzete jogszerű volt egész addig, amíg úgy nem döntöttek, hogy letelepedési célú tartózkodási engedélyért folyamodnak. Ezen kérelem folytán nemcsak, hogy nem gyakorolhatják a letelepedés jogát, de ezenfelül még a schengeni rendszer szerinti rövid idejű tartózkodáshoz fűződő joguktól is megfosztják őket. Ez az automatikus jogellenesség olyan többletszankciót jelent, amely indokolatlan és rendkívül szigorú büntetésnek tűnik egy amúgy jogszerű helyzetben lévő személy számára joga gyakorlásért, valamint nem indokolható olyan eltérő jogszerű céllal sem, amelyet az ideiglenes tartózkodási engedély meglétének előírása már ne védene. Ez semmi esetre sem jelenti annak a kérdésnek az előzetes elbírálását, hogy az ideiglenes tartózkodási engedélynek a származási országban való megszerzésének követelménye összeegyeztethető-e a megállapodásokkal.
71. Ez a kérdés a schengeni vívmányok szemszögéből is vizsgálható. Részletekbe ehelyütt nem kívánok bocsátkozni, mivel a kérdés a társulási megállapodások alapján is elbírálható. Ezen második szempont felvetné azt a kérdést, hogy a Bíróság az EK‑Szerződés 68. cikkébe foglalt korlátozásra tekintettel hatáskörrel rendelkezik-e a schengeni vívmányok vonatkozó rendelkezéseinek az értelmezésére. Ha a társulási megállapodások rendelkezései nem lennének elegendőek a kérdés elbírálására, abban az esetben nem lennének aggályaim a tekintetben, hogy a Bíróság minden esetben hatáskörrel rendelkezik a schengeni vívmányok rendelkezései értelmezésének megerősítésére, amennyiben a Bíróság általános hatásköre alá tartozó jogok alkalmazási körének meghatározásához az értelmezés elengedhetetlen. Ezt követően azt vizsgálom, hogy a Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény(41) vonatkozó rendelkezései tartalmaznak-e olyan előírásokat és elveket, amelyek a szorosabb együttműködésben részt vevő tagállam számára megtiltják annak megállapítását, hogy a letelepedés iránti kérelem benyújtása a schengeni rendszer szerinti rövid idejű tartózkodás három hónapos időszakának elteltét okozza.
72. Most a vitatott holland előírások szerinti alapvető követelmény elemzésével kell folytatnunk: azzal, hogy semmilyen letelepedési célú állandó tartózkodás iránti közvetlen kérelmet nem lehet előterjeszteni Hollandiában, abban az esetben sem, ha a különböző jogállású kérelmezők jogszerűen tartózkodnak Hollandiában, vagy ha egyértelműen és nyilvánvalóan eleget tesznek a letelepedés érdemi követelményeinek. Hollandia érvelése szerint azon kérelmek automatikus elutasítása, amelyek tekintetében a lakóhely szerinti államban nem folytattak le előzetes ellenőrzést, elengedhetetlen az ilyen előzetes ellenőrzési rendszerek hatékonyságának biztosítása érdekében. Azonban nem eltúlzott-e megkövetelni a kérelmezőtől, hogy visszatérjen az állampolgársága vagy a lakóhelye szerinti országba letelepedési engedélyért folyamodni, ha már jogszerűen Hollandiában tartózkodik?
73. Fentebb már meghatároztam azokat az általános feltételeket, amelyeknek nézetem szerint a társulási megállapodások szerinti letelepedés jogát korlátozó nemzeti intézkedéseknek eleget kell tenniük. Habár más kérdéseknek is jelentőségük lehet az ügyben(42), a Bíróság elé terjesztett érvek arra koncentrálnak, hogy az intézkedések megfelelnek-e a jogszerű cél elérése kritériumának, illetve melyek a jog lényeges tartalmára gyakorolt hatásuk. Ahogy azt fentebb említettem, úgy gondolom, hogy a Bíróság által a korábbi határozataiban meghatározott szempontok alapján nem szükséges az intézkedés arányosságának vizsgálata. Az intézkedésnek a legkevésbé korlátozó hatású megoldásnak sem kell lennie (szükségességi teszt). Azonban ez azt sem jelenti, hogy valamely jogszerű célkitűzést támogató bármely intézkedés elfogadható lenne. Az intézkedésnek alkalmasnak kell lennie az ilyen célkitűzés elérésére, és ezen célkitűzés alapján a társult országoknak a letelepedési jogukkal élni kívánó állampolgárai számára előírt költségek tekintetében nem lehet eltúlzott. Az intézkedés állítólagos célja és az elérésére létrehozott eszközök között kapcsolatnak kell fennállni. Jelen esetben a Hollandia által igénybe vett eszközök komoly terhet jelentenek a társult országokból származó kérelmezők számára: bár jogszerűen tartózkodnak Hollandiában, személyes körülményeikre való bármilyen tekintet nélkül kötelesek elhagyni az országot, és származási vagy lakóhelyük szerinti országukban új kérelmezési eljárást kezdeményezni.
74. Ennek alapján, valamint arra is tekintettel, hogy az igazságügyi hatóságoknak különleges gondossággal kell eljárniuk, ha a nemzeti politikai folyamatokra befolyással nem bíró kisebbségekhez tartozó magánszemélyek jogaival kerülnek szembe, a holland hatóságoknak különösen meggyőző indokokat kell felhozniuk arra, hogy igazolják az ezen kisebbségek tagjaira nézve ilyen terhet jelentő rendszernek a jogrendszerükben történő létrehozását. Valójában a holland hatóságok igen kevés bizonyítékot mutattak be az ideiglenes tartózkodási engedély hiányában az automatikus elutasítás ilyen rendszerének igazolására. Miért ne lenne lehetséges az alapeljáráshoz hasonló esetekben a holland hatóságok számára, hogy a letelepedésre vonatkozó alapvető követelmények teljesítését legalább gyorsított eljárásban megvizsgálják, ha a kérelmezők már jogszerűen tartózkodnak Hollandiában? Az Egyesült Királyság hatóságai a határnál jelentkező kérelmezők esetében megtehetik ezt. Jelen ügyben a holland hatóságok a társult országok állampolgárai számára biztosított vízummentes három hónapos időszakot akár felhasználhatták volna arra is, hogy kapcsolatba lépjenek a származási vagy lakóhely szerinti ország diplomáciai vagy konzuli képviseleteivel a kérelmezőkre vonatkozó, valamennyi szükséges további információ beszerzése céljából. Ezenfelül azt is meg kell jegyezni, hogy a jelen ügyben gyakorolni kívánt gazdasági tevékenység természetét bizonyos szempontból jobban meg lehet vizsgálni Hollandiában (különösen az önálló vállalkozói jellegére tekintettel)(43) .
75. Ehelyett az automatikus elutasítás igazolása érdekében a holland kormány pusztán csak az intézkedés és a lakóhely szerinti államban működő előzetes ellenőrzési rendszer közötti közreműködési viszonyra utalt. A Hollandiában, ideiglenes tartózkodási engedély hiányában benyújtott bármely kérelem érdemi vizsgálatának automatikus elutasítását úgy mutatták be, mint amely szükséges a Bíróság által már jogszerűnek ítélt előzetes ellenőrzési rendszer hatékonyságának biztosításához. Hogyan őrizhetné meg az ilyen rendszer hatékony érvényesülését, ha lehetővé tesszük a társult országok állampolgárai számára, hogy meghatározott státusban beutazzanak, majd e státusukat letelepedett minősítésre változtassák? Más szóval, nem lehetséges a Bíróság számára, hogy elismerje az előzetes ellenőrzési rendszer jogszerűségét, azt követően pedig azt mondja, hogy bizonyos körülmények között azt nem lehet alkalmazni. A kivételeket fel lehet használni az általános rendszer megkerülésére.
76. Álláspontom szerint azonban Hollandia téved az előzetes ellenőrzési rendszer elfogadhatósága mértékének, valamint az ilyen rendszer és a néhány kérelem esetében a fogadó tagállamban való benyújtást lehetővé tevő rendszer állítólagos összeegyeztethetetlenségének értelmezésében.
77. Ahogy azt fentebb már kifejtettem a Barkoci és Malik ügyben az előzetes ellenőrzési rendszert a Bíróság „elméletileg” tartotta elfogadhatónak,
és ez az arra vonatkozó vizsgálat szükségességéhez kapcsolódott, hogy a kérelmező eleget tesz-e a letelepedés alapvető követelményeinek. A fogadó tagállamban lefolytatandó gyorsítottabb vizsgálat Bíróság általi elfogadása, és az Egyesült Királyságnak a vizsgálat lefolytatására való hajlandósága azonban azt is mutatja, hogy nem minden esetben feltétlenül szükséges a származási államban történő előzetes ellenőrzés. A Bíróság szerint elképzelhetőek olyan esetek, amelyekben az érdemi feltételek vizsgálatára a fogadó államban kerülhet sor.
78. Hogyan képes azonban egy ilyen lehetőség együtt létezni az előzetes ellenőrzési rendszerrel? Téved-e a holland kormány, amikor azt állítja, hogy amennyiben a Bíróság ténylegesen engedélyezi a kérelmek fogadó államban történő benyújtását, azzal megfosztja az előzetes ellenőrzési rendszert a hatékony érvényesülés lehetőségétől? Úgy gondolom, hogy nem, mivel a Bíróság már elfogadta, hogy a fogadó tagállamban lefolytatandó vizsgálat természete különbözik a lakóhely szerinti államban történő vizsgálat természetétől. A nemzeti hatóságok a területükön benyújtott kérelmeket gyorsítottabb eljárás alá vonhatják. Más szóval a nemzeti hatóságok számára rendelkezésre álló mérlegelési jogkör szélesebb mozgásteret biztosít. Ezt azonban nem lehet úgy tekinteni, mintha a nemzeti hatóságok számára ellenőrzés nélküli értékelési jogkört biztosítana. Az ilyen jellegű mérlegelési jogkör gyakorlásának és felülvizsgálatának a kérelemmel kapcsolatos különleges körülmények (a benyújtás helye, az elbírálásra rendelkezésre álló idő, a folytatni kívánt tevékenység, a kérelmező jogállása) fényében, és az alapján kell történnie, hogy valószínűsíthető-e, hogy a kérelmező első látásra eleget tesz a letelepedésre vonatkozó feltételeknek.
79. A fentiek alapján véleményem szerint a lakóhely szerinti államban működő előzetes ellenőrzési rendszer létezhet együtt a fogadó államban benyújtott kérelmek érdemi vizsgálatának lehetőségével is. Az előbbi rendszer hatékonyságának védelmét a nemzeti hatóságok által a különféle körülmények között végrehajtandó vizsgálat eltérő természete biztosítja. Ebből következően semmiféle olyan jogszerű célkitűzés nem találunk, amely igazolja az olyan rendszert, mint a holland szabályok szerinti, amely megtagadja a származási vagy tartózkodás szerinti országban megszerzendő ideiglenes tartózkodási engedély hiányában benyújtott kérelem érdemi vizsgálatát. Hollandia nem bizonyította, hogy miért egy ilyen komoly teher előírása megfelelő a társult országokból származó, az Unió területén jogszerűen tartózkodó letelepedési engedély iránti kérelmet előterjesztők tekintetében a társulási megállapodások által elfogadott, pontosan meghatározott jogszerű célkitűzés elérésére.
80. Az összegzést megelőzően fontos utalni arra, hogy lehetséges a holland szabályokat a társulási megállapodásokkal összhangban értelmezni. Ezt a feltevést a Bizottság sugallta.
81. A Bíróság következetesen megállapította, hogy amennyiben valamely szabálynak több értelmezése lehetséges, abban az esetben a közösségi joggal összhangban lévő értelmezésnek kell elsőbbséget biztosítani. A Bíróság ezt a lehetőséget a különböző szintű közösségi jogszabályok tekintetében is megerősítette: amennyiben a másodlagos közösségi jogi szöveg alapján több értelmezés lehetséges, akkor a Szerződéssel összeegyeztethetetlen értelmezéssel szemben a rendelkezésnek a Szerződéssel való összeegyeztethetőségét eredményező értelmezésnek kell elsőbbséget biztosítani(44) . A nemzeti jog értelmezése kapcsán is ugyanezt az elvet erősítette meg ismételten a Bíróság(45) . Ez olyan szabály, amely maximálisan biztosítja a közösségi jog hatékony érvényesülését, és a nemzeti joggal való lehetséges összeütközést a minimálisra csökkenti. Ez azonban nem járhat a jogbiztonság sérelmével, és tiszteletben kell tartani a nemzeti bíróságoknak a nemzeti jog értelmezése kapcsán meglévő autonómiáját. Jóllehet a Bíróság a közösségi jog, és nem a nemzeti jog értelmezéséért felelős(46) . Amennyiben a Bíróság a nemzeti jogot vizsgálja, abban az esetben kötve van a nemzeti bíróságok értelmezéséhez. Ebben az esetben az előzetes döntéshozatalra utaló végzés és a holland kormány írásbeli és szóbeli észrevételei alapján teljesen egyértelmű, hogy a holland jogszabályokat nem lehet a Bizottság által javasolt irányvonalak mentén értelmezni. Más szóval, a társulási megállapodásokkal való összeegyeztethetőséget csak contra legem értelmezéssel lehet biztosítani. Ez azt jelenti, hogy az előírások összeütközése elkerülhetetlen, és a nemzeti bíróságnak el kell tekintenie a társulási megállapodással ellentétes nemzeti szabály alkalmazásától. Ezenfelül, az ilyen szabály hatályban tartása az egységesség és a közigazgatási gyakorlat terén problémákhoz vezethet. A társulási megállapodásokkal való összeegyeztethetetlenség kimondása, a nemzeti szabály alkalmazhatatlanságán felül a nemzeti szabály módosításának kötelezettségét vonja maga után, amely következmény egyértelmű előnyöket jelent az ügyben.
82. Az utolsó kérdés, amelyre figyelmet kell fordítani, a felperesek által Hollandiában önálló vállalkozóként folytatni kívánt tevékenység különleges jellege. Eddig az indítványban nem utaltam erre a kérdésre, mivel a szóban forgó jogi szabályozás általános jellegű, és az önálló vállalkozóként gyakorolható tevékenységek valamennyi fajtája tekintetében állapít meg korlátozást. Amennyiben azonban a Bíróság a fent javasolt két fő következtetésre jut – amelyek szerint, először, az amúgy jogszerűen rövid ideig tartózkodó külföldiek helyzetének a jogszabályokban meghatározott automatikus jogellenessé válása összeegyeztethetetlen a társulási megállapodásokkal, másodszor, a tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtása érdekében a származási országban szerzett ideiglenes tartózkodási engedély meglétére vonatkozó általános követelmény a társulási megállapodásokba foglalt letelepedés joga lényeges tartalmának sérelmét jelenti, amennyiben az a Hollandia területén jogszerű en tartózkodó külföldieket érinti – abban az esetben a Bíróságnak figyelmeztetnie kell a nemzeti bíróságot a prostitúciós tevékenység önálló vállalkozóként folytatott gazdasági tevékenységgé minősítésének a Jany és társai ügyben megfogalmazott meglehetősen szigorú feltételeire.
83. Ezen ítélet alapján a prostitúció kizárólag akkor tekinthető önálló vállalkozóként folytatott gazdasági tevékenységnek, ha megállapítást nyer, hogy a szolgáltatást nyújtó személy a tevékenység megválasztása, a munkakörülmények és a díjazási feltételek tekintetében alárendeltségi viszonyon kívül, a saját felelősségére gyakorolja a tevékenységet, valamint az ellenszolgáltatásként fizetendő díjazást közvetlenül és teljes mértékben megkapja(47) . A nemzeti hatóságoknak és bíróságoknak vizsgálniuk kell ezeket a feltételeket annak biztosítása érdekében, hogy a tevékenységet valóban önálló vállalkozóként végezzék. A feltételek célja a prostitúcióval foglalkozó bűnszervezeteket és hálózatokat megakadályozni abban, hogy a prostituáltak helyzetének védelmét biztosító nemzeti jogszabályokat a saját előnyükre használják fel.
IV – Végkövetkeztetések
84. Következésképpen véleményem szerint a nemzeti bíróság által előterjesztett kérdésre a következő választ kell adni:
1) A Bulgáriával kötött társulási megállapodás 45. cikke (1) bekezdésének és az 59. cikke (1) bekezdésének együtt értelmezett rendelkezései, a Lengyelországgal kötött társulási megállapodás 44. cikke (3) bekezdésének és 58. cikkének együtt értelmezett rendelkezései és a Szlovák Köztársasággal kötött társulási megállapodás 45. cikke (3) bekezdésének és 59. cikkének együtt értelmezett rendelkezései biztosítják ezen országok állampolgárai számára a letelepedés jogából szükségszerűen következő beutazás és tartózkodás jogát, amelyet azonban a fogadó tagállam ezen országok állampolgárai beutazására, tartózkodására és letelepedésére vonatkozó szabályai korlátozhatnak.
2) Ezen szabályok alkalmazásából fakadó, a társulási megállapodások által biztosított letelepedés jogára vonatkozó korlátozások olymértékben elfogadhatóak, amennyiben a kérelmező által előzetesen megismerhető objektív kritériumokon alapulnak, bírósági felülvizsgálatukra lehetőség van, jogszerű cél szempontjából megfelelőek, miközben a letelepedés jogának gyakorlását nem teszik lehetetlenné vagy számottevően nehézzé, valamint összhangban vannak az alapvető jogokkal és a jog általános elveivel, amelyekhez a tagállamok a közösségi jog alkalmazási körében való eljárásuk során kötve vannak.
3) Az a nemzeti szabály, amely a nemzeti hatóságok számára előírja, hogy a társulási megállapodások fent említett rendelkezési alapján a letelepedési célú tartózkodási kérelmet érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani, amennyiben a kérelmező jogellenesen utazott be a fogadó tagállamba, elméletileg megfelel a letelepedéstől eltérő célú bevándorlás ellenőrzése jogszerű célkitűzésének, és nem teszi ezen jog gyakorlását lehetetlenné vagy számottevően nehézzé.
4) Az a nemzeti szabály, amely szerint a társult országoknak a tagállamban jogszerűen tartózkodó állampolgárai által előterjesztett bármely letelepedési célú tartózkodási kérelmét a társulási megállapodások fent említett rendelkezési alapján érdemi vizsgálat nélkül automatikusan el kell utasítani kizárólag azon az alapon, hogy a kérelmező nem rendelkezett a származási vagy a lakóhely szerinti országban beszerzendő ideiglenes tartózkodási engedéllyel, nem megfelelő egyetlen jogszerű cél elérése szempontjából sem, és a letelepedés jogának gyakorlását lehetetlenné teheti, vagy számottevően megnehezítheti.
(1) .
(2)
–	Az egyrészről az Európai Közösségek és tagállamaik, másrészről a Szlovák Köztársaság közötti társulást létrehozó Európa-megállapodás (HL L 359. szám, 1994., 2. o.); Az egyrészről az Európai Közösségek és tagállamaik, másrészről a Lengyel Köztársaság közötti társulást létrehozó Európa-megállapodás (HL L 348. szám, 1993., 2. o.); Az egyrészről az Európai Közösségek és tagállamaik, másrészről a Bolgár Köztársaság közötti társulást létrehozó Európa-megállapodás (HL L 358. szám, 1994., 3. o. ).
(3)
–	Lásd a fent hivatkozott megállapodásokat.
(4)
–	A C‑63/99. sz. Gloszczuk-ügyben hozott ítélet (EBHT 2001., I‑6369. o.); a C‑235/99. sz. Kondova-ügyben hozott ítélet (EBHT 2001., I‑6427. o.); és a C‑257/99. sz., Barkoci és Malik ügyben hozott ítélet (EBHT 2001., I‑6557. o.).
(5)
–	Barkoci és Malik ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 4. lábjegyzetben) 57-59. pontja, és a rendelkező rész 3. pontja.
(6)
–	A C‑268/99. sz., Jany és társai ügyben, 2001. november 20-án hozott ítélet (EBHT 2001., I‑8615. o.).
(7)
–	A fent hivatkozott 71– 82. pont.
(8)
–	Lásd többek között a C‑268/99. sz., Jany és társai ügyben hozott ítélet (EBHT 2001., I‑8615. o.) 35. pontját; az 1/91. sz. vélemény (EBHT 1991., I‑6079. o.) 14. pontját; a C‑312/91. sz. Metalsa‑ügyben 1993. július 1-én hozott ítélet (EBHT 1993., I‑3751. o.) 12. pontját; és a C‑416/96. sz. Eddline El-Yassini-ügyben 1999. március 2-án hozott ítélet (EBHT 1999., I‑1209) 47. pontját.
(9)
–	Ezen hatás tekintetében lásd Hedemann-Robinson, Martin: „An Overview of Recent Legal Developments at Community Level in Relation to Third Country Nationals Resident Within the European Union, With Particular Reference to the Case-law of the European Court of Justice”, Common Market Law Review, 38. szám, 2001., 569-570. o. és Inglis, Kirstyn, „The Europe Agreements Compared in Light of their Pre-Accession Reorientation”, Common Market Law Review, 37. szám, 2000., 1173. o. és azt követő oldalak.
(10)
–	Részletes elemzést lásd Inglis, (hivatkozás fent), 1183. o. és
azt követő oldalak.
(11)
–	Barkoci és
Malik ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 4. lábjegyzetben) 53. pontja.
(12)
–	A fenti sorrendben az ítéletek (hivatkozás a 4. lábjegyzetben) 38., 39. illetve 39. pontja, és rendelkező részük.
(13)
–	A fenti sorrendben az ítéletek 55., 58. és 58. pontja, és rendelkező részük.
(14)
–	A fenti sorrendben az ítéletek 52., 55. és 55. pontja.
(15)
–	Az ítéletek 56., 59. és 59. pontjai.
(16)
–	Lásd Mischo főtanácsnok Barkoci és Malik ügyre (hivatkozás a 4. lábjegyzetben) vonatkozó indítványának 64. és 115. pontját. Lásd még Alber főtanácsnok Gloszczuk - ügyre (hivatkozás a 4. lábjegyzetben) vonatkozó indítványának 85. és 94. pontját.
(17)
–	A Barkoci és Malik ügyben hozott ítélt (hivatkozás a 4. lábjegyzetben) 44. pontja.
(18)
–	A (Bulgáriával, illetve a Szlovákiával kötött megállapodás) 38. cikke és a (Lengyelországgal kötött megállapodás) 37. cikke (hivatkozás fent).
(19)
–	Az Egyesült Királyság rendszerében előírt érdemi követelmények tekintetében lásd a Barkoci és Malik ügyben hozott ítélet 63. pontját: „az érdemi követelmények ... célja, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságok számára lehetővé tegye annak vizsgálatát, hogy az Egyesült Királyságban letelepedni szándékozó cseh állampolgár valóban önálló vállalkozói tevékenységbe kíván-e kezdeni anélkül, hogy egyidejűleg munkavállalóként dolgozna, vagy közpénzekért folyamodna, valamint már kezdettől fogva elegendő pénzeszközzel rendelkezik-e, és vállalkozói tevékenysége sikerének ésszerű esélye van-e.”
(20)
–	Lásd a Kondova-ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 4. lábjegyzetben) 73. pontját, a Gloszczuk-ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 4. lábjegyzetben) 68. pontját és a Barkoci és Malik ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 4. lábjegyzetben) 70. pontját.
(21)
–	Lásd a Gloszczuk-ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 4. lábjegyzetben) 58. pontját és a Barkoci és Malik ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 4. lábjegyzetben) 62. pontját.
(22)
–	Lásd például a C‑205/99. sz., Analir és társai ügyben hozott ítélet (EBHT 2001., I‑1271. o.) 37. pontját és a C‑390/99. sz., Canal Satélite Digital ügyben hozott ítélet (EBHT 2002., I‑607. o.) 35. pontját.
(23)
–	Az Analir ügyben hozott ítélet 38. pontja és a Canal Satélite Digital ügyben hozott ítélet 35. pontja.
(24)
–	Az Analir ügyben hozott ítélet 38. pontja.
(25)
–	A fent hivatkozott rendelkezések.
(26)
–	A Barkoci és Malik ügyben hozott ítélet 59. pontja; a Kondova ügyben hozott ítélet 59. pontja; a Gloszczuk ügyben hozott ítélet 56. pontja.
(27)
–	A Barkoci és Malik ügyben hozott ítélet 52–55. pontja; a Kondova ügyben hozott ítélet 52–55. pontja; a Gloszczuk ügyben hozott ítélet, 48–52. pontja (mindhárom ítéletre hivatkozás a 4. lábjegyzetben).
(28)
–	59. pont (a kiemelés tőlem).
(29)
–	A C‑312/93. sz. Peterbroeck - ügyben hozott ítélet (EBHT 1995., I‑4599. o.) 12. pontja; lásd még például a 199/82. sz. Amministrazione delle Finanze dello Stato kontra San Giorgio ügyben 1983. november 9-én hozott ítélet (EBHT 1983., 3595. o.) 14. pontját; a C‑6/90. sz. és a C‑9/90. sz., Francovich és társai kontra Olaszország egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 1991., I‑5357. o.) 43. pontját.
(30)
–	Az 5/88. sz. Wachauf-ügyben hozott ítélet (EBHT 1989., 2609. o.) 18. pontja; a C-200/96. sz., Metronome Musik ügyben hozott ítélet (EBHT 1998., I‑1953. o.) 21. pontja.
(31)
–	A 36/75. sz. Rutili-ügyben hozott ítélet (EBHT 1975., 1219. o.); a 222/84. sz., Johnston kontra Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary ügyben hozott ítélet (EBHT 1986., 1651. o.); a. Wachauf ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 30. lábjegyzetben); a C‑260/89. sz. ERT‑ügyben hozott ítélet (EBHT 1991., I‑2925. o.); a C‑2/92. sz. Bostock-ügyben hozott ítélet (EBHT 1994., I‑955. o.).
(32)
–	Ezen hatás tekintetében lásd Weiler, Joseph, „Thou Shalt Not Oppress a Stranger: On the Judicial Protection of the Human Rights of Non-EC Nationals – A Critique”, European Journal of International Law, 1992., 65. o., 71-72. pont.
(33)
–	E tekintetben feltehető az a kérdés, hogy a felpereseknek a letelepedés jogából származó esetleges jogaik nemzeti bíróság általi érdemi vizsgálatát megelőzően — ami a Bizottság megítélése szerint jelen ügyben is történt — történő, azonnali kiutasítása valamely alapvető jog sérelmével járhat, különösen az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény hetedik jegyzőkönyve 1. cikke alapján. Mivel a nemzeti bíróság nem vetette fel ezt a kérdést, a továbbiakban én sem foglalkozom vele.
(34)
–	A kifejezést először az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága használta a United States kontra Carolene Products Co 304 U.S. 144 (1938) ügy híres 4. lábjegyzetében. A bírósági felülvizsgálat gyakorlására vonatkozó doktrína következményeinek elemezéséhez lásd: Ely, John Hart, Democracy and Distrust, Harvard, Harvard University Press, 1981.; Komesar, Neil, Imperfect Alternatives – Choosing Institutions in Law, Economics and Public Policy, Chicago, University of Chicago Press, 1994., 228. o. és azt követő oldalak.
(35)
–	A 77. pont és a rendelkező rész.
(36)
–	A holland hatóságok a tárgyaláson tagadták, hogy erről lenne szó. A Bíróság számára azonban semmiféle hivatalos adatot nem szolgáltattak a kérelmek vizsgálatának időtartamáról. Ezenfelül a hatóságok a diplomáciai és konzuli képviseletek határozatai (vagy azok hiánya) ellen a magánszemélyek számára rendelkezésre álló jogorvoslatokról sem tudtak határozott információval szolgálni. Ez azért fontos, mert a megfelelő jogorvoslat hiánya sértheti mind a hatékony bírói jogvédelemhez (amely a fenti okokra tekintettel az ilyen esetekben alkalmazandó), mind a letelepedés jogának hatékony érvényesüléséhez fűződő jogokat (mi értelme van a közvetlen hatálynak, ha a jogosultak de jure vagy de facto nem hivatkozhatnak jogaikra bíróság előtt?).
(37)
–	A Barkoci és Malik ügyben hozott ítélet 83. pontja; lásd még a Jany és társai ügyben hozott ítélet 31. pontját.
(38)
–	A Barkoci és Malik ügyben hozott ítélet 69. pontja.
(39)
–	Ugyanott, 74. pont és rendelkező rész.
(40)
–	Ugyanott, 72. pont.
(41)
–	HL 2000. L 239., 19. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 9. o.
(42)
–	Ebben az esetben az is fontos lenne, hogy a diplomáciai és konzuli képviseletek által a letelepedési célú tartózkodási kérelmek vizsgálatára fordított időtartamról és az ezen kérelmeket elutasító határozatok ellen rendelkezésre álló jogorvoslatokról részletes információval rendelkezzünk. A Bíróság számára csak ezen információ birtokában lenne lehetséges a minden esetben a lakóhely szerinti országban való előzetes kérelem benyújtására vonatkozó kötelezettség teljes hatásának értékelése.
(43)
–	Arra a következtetésre is juthatunk, hogy azért tudhatták meg a hatóságok, hogy a kérelmezők tevékenységüket szexklubban kívánják folytatni, mert a kérelmezők már Hollandiában tartózkodtak.
(44)
–	A 218/82. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 1983. december 13-án hozott ítélet (EBHT 1983., 4063. o.) 15. pontja; a C‑135/93. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 1995. június 29-én hozott ítélet (EBHT 1995., I‑1651. o.), 37. pontja.
(45)
–	A C‑106/89. sz. Marleasing-ügyben 1990. november 13-án hozott ítélet (EBHT 1990., I‑4135. o.) 8. pontja; a C‑334/92. sz. Wagner Miret-ügyben 1993. december 16-án hozott ítélet (EBHT 1993., I‑6911. o.) 20. pontja; a C‑91/92. sz. Faccini Dori-ügyben 1994. július 14-én hozott ítélet (EBHT 1994., I‑3325. o.) 26. pontja; a C‑240/98–C‑244/98. sz., Océano Grupo Editorial és Salvat Editores egyesített ügyekben 2000. június 27-én hozott ítéletek (EBHT 2000., I‑4941. o.) 30. pontja; a C‑356/00. sz. Antonio Testa-ügyben 2002. november 21-én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑10797. o.) 43. pontja.
(46)
–	A C‑50/00. sz., P Union de Pequenos Agricultores ügyben 2002. július 25-én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑6677. o.) 43. pontja.
(47)
–	Lásd a Bíróság ítélete (hivatkozás a 6. lábjegyzetben) rendelkező részének 5. pontját.