62013CC0124
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NILS WAHL
esitatud 21. mail 2015 (
1
)
Liidetud kohtuasjad C‑124/13 ja C‑125/13
Euroopa Parlament ja Euroopa Komisjon
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
„Ühine kalanduspoliitika — Tühistamishagi — Nõukogu määrus (EL) nr 1243/2012, millega kehtestatakse tursavarude ja nende varude püügi pikaajaline kava — Õiguslik alus — ELTL artikli 43 lõike 2 ja lõike 3 kohaldamisala — Tehnilised rakendusmeetmed”
1.
Üldjoontes kajastub käesolevates kohtuasjades liidu institutsioonide vaheline lahkarvamus küsimuses, milline on Lissaboni lepingu järgselt Euroopa Parlamendi roll menetluses, millega võetakse ühise kalanduspoliitika raames vastu mitmeaastaseid kavasid. Enne Lissaboni lepingu jõustumist oli kalandusega seotud meetmete õiguslik alus sätestatud EÜ artiklis 37. Nimetatud sätte kohaselt oli nõukogul meetmete vastuvõtmisel põhiline osa, parlamendil aga kõigest kõrvaline tähtsus konsultatsioonide kaudu. Nüüd see enam nii ei ole, kuna ka ühine kalanduspoliitika on paigutatud seadusandliku tavamenetluse kohaldamisalasse.
2.
Seoses sellega on parlament ja komisjon kumbki esitanud tühistamishagi nõukogu määruse (EL) nr 1243/2012 peale, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1342/2008, millega kehtestatakse tursavarude ja nende varude püügi pikaajaline kava (edaspidi „vaidlustatud määrus”). (
2
) Põhjus on selles, et nõukogu eemaldas kaks sätet algsest komisjoni ettepanekust, (
3
) mis oli esitatud parlamendile ja nõukogule seadusandlikus tavamenetluses ELTL artikli 43 lõike 2 alusel. Seejärel otsustas nõukogu võtta need kaks sätet vastu eraldi aktis ELTL artikli 43 lõike 3 alusel. Nimetatud sätte kohaselt on nõukogu volitatud võtma vastu meetmeid kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamise kohta.
3.
Käesoleva menetluse eesmärk on kindlaks teha, kas nõukogul oli õigus seda teha.
I. Õiguslik raamistik
A. Aluslepingu asjakohased sätted
4.
ELTL artikli 43 lõikes 2 on sätestatud:
„Euroopa Parlament ja nõukogu kehtestavad seadusandliku tavamenetluse kohaselt ning pärast konsulteerimist majandus- ja sotsiaalkomiteega artikli 40 lõikes 1 ette nähtud ühise põllumajanduse turukorralduse ning muud ühise põllumajanduspoliitika ja ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks vajalikud sätted.”
5.
ELTL artikli 43 lõikes 3 on ette nähtud:
„Nõukogu võtab komisjoni ettepaneku põhjal vastu meetmed hindade ja maksude, toetuste ja koguseliste piirangute kehtestamise ning kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamise kohta.”
B. Alusmäärus
6.
Määruses (EÜ) nr 2371/2002 ühisele kalanduspoliitikale vastava kalavarude kaitse ja säästva kasutamise kohta (edaspidi „alusmäärus”) (
4
) on ette nähtud raamistik meetmete jaoks, mis tuleb kalanduse valdkonnas võtta, ja sätestatud nende meetmete aluspõhimõtted.
7.
Alusmääruse põhjenduses 6 on märgitud:
8.
Alusmääruse põhjendus 7 on sõnastatud nii:
9.
Alusmääruse artiklis 1 on määratletud ühise kalanduspoliitika reguleerimisala järgmiselt:
„1.   Ühine kalanduspoliitika hõlmab vee-elusressursside ja akvakultuuri kaitse, majandamise ja kasutamise ning kalandus‑ ja akvakultuuritoodete töötlemise ja turustamise, kui see toimub liikmesriikide territooriumil või ühenduse vetes või ühenduse kalalaevade või, lipuriigi esmavastutust piiramata, liikmesriikide kodanike poolt.
2.   Ühise kalanduspoliitikaga sätestatakse ühtsed meetmed järgmistes valdkondades:
a)
vee-elusressursside kaitse, majandamine ja kasutamine;
[…]”.
10.
Alusmääruse artiklis 2 on määratletud ühise kalanduspoliitika eesmärgid:
„1.   Ühine kalanduspoliitika tagab vee-elusressursside kasutamise säästvates majandus‑, keskkonna‑ ja sotsiaalsetes tingimuses.
Selleks kohaldab ühendus vee-elusressursside kaitseks ja säilitamiseks kavandatud meetmete võtmisel ettevaatusprintsiipi, et sätestada nende säästev kasutamine ning võimalikult vähendada kalanduse mõju mere ökosüsteemidele. Eesmärgiks seatakse ökosüsteemil põhineva lähenemisviisi järkjärguline rakendamine kalapüügi korralduses. Eesmärgiks seatakse tõhusa kalapüügi toetamine majanduslikult elujõulises ja konkurentsivõimelises kala‑ ja akvakultuurimajanduses, pakkudes rahuldavat elatustaset nendele, kes sõltuvad kalandusest, ning võttes arvesse tarbijate huve.
2.   Ühises kalanduspoliitikas juhindutakse järgmistest hea juhtimistava põhimõtetest:
[…]
b)
otsuste tegemise protsess, mille aluseks on usaldusväärsed teadusalased nõuanded, mis annavad õigeaegseid tulemusi;
[…]
d)
kokkusobivus ühenduse muu poliitikaga, eeskätt keskkonnakaitse‑, sotsiaal‑, regionaal‑, arengu‑, tervishoiu‑ ja tarbijakaitsepoliitikaga.”
11.
Artiklis 4 on ette nähtud, mislaadi meetmeid tuleb võtta ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks. Meetmete kehtestamisel tuleb arvesse võtta kasutada olevaid teadus‑, tehnika‑ ja majandusnõuandeid ning eeskätt kalanduse teadus‑, tehnika‑ ja majanduskomitee koostatud kontrollakte. Artikli 4 lõike 2 kohaselt võivad need meetmed eelkõige sisaldada iga varu või varude rühma osas järgmisi meetmeid, mille eesmärk on piirata kalade suremust ja kalapüügist tulenevat keskkonnamõju:
„[…]
a)
taastamiskavade vastuvõtmine artikli 5 alusel;
b)
majandamiskavade vastuvõtmine artikli 6 alusel;
c)
varude säästva kasutamisega seotud ülesannete seadmine;
d)
saagikoguste piiramine;
e)
kalapüügiõigusega kalalaevade arvu ja tüübi kinnitamine;
f)
püügikoormuse piiramine;
g)
tehniliste meetmete vastuvõtmine, sealhulgas:
i)
meetmed, mis hõlmavad püügivahendite ehitust, pardal olevate püügivahendite arvu ja suurust, nende kasutamise viise ning asjaomaste püügivahendite kasutamise korral pardal olla võivate saakide koostist;
[…]
h)
stiimulite, sealhulgas majanduslikku laadi stiimulite kehtestamine valikulisema või väiksema mõjuga kalapüügi edendamiseks;
[…]”.
12.
Artikkel 5 käsitleb taastamiskavasid. Seal on sätestatud:
„1.   Nõukogu võtab esimeses järjekorras vastu taastamiskavad selle püügi kohta, kus kasutatakse varusid, mis jäävad ohututest bioloogilistest piiridest väljapoole.
2.   Taastamiskavade eesmärk on tagada, et varud taastuksid ohututes bioloogilistes piirides.
Kavades sisalduvad kaitse piirväärtused, näiteks eesmärgid, mille põhjal hinnatakse, kas varud on taastunud ohututes bioloogilistes piirides.
Eesmärkide väljendamisel kasutatakse järgmisi näitajaid:
a)
populatsiooni suurus ja/või
b)
pikaajalised saagid ja/või
c)
suremus ja/või
d)
saakide püsivus.
[…]
3.   […]
Taastamiskavad on mitmeaastased ning nendes esitatakse püstitatud eesmärkide täitmise eeldatavad ajalised piirid.
4.   Taastamiskavad võivad sisaldada artikli 4 lõike 2 punktides c‐h nimetatud mis tahes meetmeid ning eeskirju, mis koosnevad ette kindlaksmääratud bioloogilistest parameetritest püügipiirangute reguleerimiseks.
Taastamiskavad sisaldavad püügikoormuse piiranguid, kui see on vajalik kavas esitatud ülesande täitmiseks. […]
[…]”.
C. Määrus (EÜ) nr 1342/2008 (
5
)
13.
Määruse nr 1342/2008, millega kehtestatakse tursavarude ja nende varude püügi pikaajaline kava ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 423/2004 (edaspidi „tursavarude kava”), võttis nõukogu vastu komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast parlamendiga konsulteerimist vastavalt EÜ artiklile 37.
14.
Määruse nr 1342/2008 põhjenduses 7 on märgitud:
15.
Sama määruse põhjendus 9 on sõnastatud järgmiselt:
16.
Artikli 1 kohaselt on selle määrusega kehtestatud nelja geograafilise piirkonna – nimelt Kattegati; Põhjamere, Skagerraki ja La Manche’i idaosa; Šotimaast läände jääva piirkonna; ja Iiri mere – tursavarusid käsitlev kava.
17.
Määruse nr 1342/2008 artiklis 5 on sõnastatud kõnesoleva mitmeaastase kava eesmärk järgmiselt:
„1.   Artiklis 1 osutatud kava tagab tursavarude säästva kasutamise maksimaalse jätkusuutliku saagikuse alusel.
2.   Lõikes 1 sätestatud eesmärk saavutatakse, hoides asjaomaste vanuserühmade turskade kalastussuremuse järgmisel tasemel […]
3.   Põhjameres, Skagerrakis ja La Manche'i idaosas asuvate tursavarude puhul tuleb saavutada lõikes 1 sätestatud eesmärk, tagades seejuures turskade kalastussuremus vastavates vanuserühmades, nagu on osutatud artiklis 8.”
18.
Määruse nr 1342/2008 artiklis 5 seatud eesmärgi saavutamiseks on artiklites 6‐10 sätestatud erinormid seoses lubatud kogupüügiga. Sama määruse artiklites 11‐17 on ette nähtud püügikoormuse piirangud.
19.
Nimelt sisaldas määrus nr 1342/2008 enne, kui seda vaidlustatud määrusega muudeti, artiklit 9 niisuguses sõnastuses, millega olid ette nähtud eeskirjad lubatud kogupüügi määramise menetluse kohta juhuks, kui määruse artikleid 7 ja 8 ei saanud vajaliku teabe puudumise tõttu kohaldada. Sama määruse artiklis 12 oli ette nähtud maksimaalse lubatud püügikoormuse arvutamise meetod.
D. Vaidlustatud määrus
20.
Komisjoni ettepanek muuta mitut määruse nr 1342/2008 sätet võeti vastu 12. septembril 2012. Ettepanek esitati ELTL artikli 43 lõike 2 alusel. Kuna hilisemaks ajaks oli välja kuulutatud tursavarude kava ulatuslikum ülevaatamine, oli komisjoni ettepanek mõeldud ajutiseks lahenduseks mõnele kõige tungivamale probleemile. (
6
) Ettepanek saadeti selle vastuvõtmise päeval parlamendile ja nõukogule, aga ka Euroopa Majandus‑ ja Sotsiaalkomiteele.
21.
Peale nende muudatuste, mida komisjon otsustas hiljem ELTL artikli 43 lõike 3 alusel eraldi määruses vastu võtta, nagu edaspidi selgitan, puudutasid väljapakutud muudatused – eeskätt, kuid mitte ainult – meetodeid, mida liikmesriigid peavad kasutama püügikoormuse arvutamisel (artikli 4 muudatus), püügikoormuse korra kohaldamisalast laevade väljaarvamise menetluse lihtsustamist (artikli 11 muudatus ning artiklite 11a‐11d lisamine) ning liikmesriikide kohustusi püüda lahendada suurte tagasiheitekoguste probleemi ja tagada artiklites 11 ja 13 ette nähtud stiimulite nõuetekohane seire ja kontroll (artikli 14 muudatus).
22.
Vaidlustatud määrus võeti vastu 19. detsembril 2012 ELTL artikli 43 lõike 3 alusel. Selle määrusega muutis nõukogu määruse nr 1342/2008 artiklit 9 ning artiklit 12.
23.
Põhjust, miks vaidlustatud määrus võeti vastu ELTL artikli 43 lõike 3, mitte lõike 2 alusel, selgitati sama määruse põhjenduses 8:
„Artiklite 9 ja 12 muudatustega nähakse ette üksikasjalikud konkreetsed eeskirjad kalapüügivõimaluste kehtestamiseks lubatud kogupüügi ja püügikoormuse piiramise abil. Nendega kohandatakse praegu kalapüügivõimaluste kehtestamist käsitlevaid kehtivaid eeskirju, muutmata tursavarude majandamiskava eesmärki. Sellest tulenevalt puudutavad need meetmed lubatud kogupüügi kehtestamist ja eraldamist ning püügikoormuse piiramist, ning neid ei saa käsitleda sätetena kalanduse ühise turukorralduse kohta ega muude ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks vajalike sätetena.”
24.
Vaidlustatud määrusega on asendatud määruse nr 1342/2008 artikkel 9 ning ette nähtud lubatud kogupüügi määramise erikord:
„1.   Kui ei ole piisavalt teavet lubatud kogupüügi määramiseks kooskõlas artikliga 7, määratakse Kattegati, Šotimaast läände jääva piirkonna ja Iiri mere tursavarude lubatud kogupüügiks teaduslikus nõuandes märgitud tase. Kui aga teaduslikus nõuandes märgitud tase on enam kui 20% kõrgem eelneva aasta lubatud kogupüügist, määratakse lubatud kogupüügiks tase, mis on 20% kõrgem eelneva aasta lubatud kogupüügist, või kui teaduslikus nõuandes märgitud tase on enam kui 20% madalam eelneva aasta lubatud kogupüügist, määratakse lubatud kogupüügiks tase, mis on 20% madalam eelneva aasta lubatud kogupüügist.
2.   Erandina lõikest 1, kui teaduslikud nõuanded osutavad, et sihtpüüki ei tuleks teostada ning
a)
kaaspüüki tuleks minimeerida või vähendada madalaima võimaliku tasemeni ja/või
b)
tursapüüki tuleks vähendada madalaima võimaliku tasemeni,
võib nõukogu otsustada mitte kohaldada järgneval aastal või järgnevatel aastatel maksimaalse lubatud püügikoormuse iga-aastast kohandamist, tingimusel et lubatud kogupüük kehtestatakse ainult kaaspüügi puhul.
3.   Kui ei ole piisavalt teavet lubatud kogupüügi määramiseks kooskõlas artikliga 8, määratakse Põhjamere, Skagerraki ja La Manche’i idaosa tursavarude lubatud kogupüük, kohaldades mutatis mutandis käesoleva artikli lõikeid 1 ja 2, välja arvatud juhul, kui Norraga peetud konsultatsioonidel lepitakse kokku muus lubatud kogupüügi tasemes.
4.   Kui teaduslikud nõuanded osutavad, et artikli 8 lõigetes 1‐4 sätestatud eeskirjade kohaldamine ei ole kava eesmärkide saavutamiseks asjakohane, võib nõukogu hoolimata eespool nimetatud sätetest teha otsuse alternatiivse kogupüügi taseme kohta.”
25.
Vaidlustatud määrusega muudeti ka määruse nr 1342/2008 artiklit 12. Muudetud redaktsioonis on selle artikli lõiked 4 ja 6 sõnastatud järgmiselt:
„4.   Kui liidetud püügikoormuse rühma lõike 3 punkti d kohaselt arvutatud kumulatiivne püük on 20% või üle selle, kohaldatakse iga-aastast kohandamist. Asjaomaste rühmade maksimaalne lubatud püügikoormus arvutatakse järgmiselt:
a)
artikli 7 või 8 kohaldamisel kohandatakse lähtetaset sama protsendimäära võrra, mis on nendes artiklites kehtestatud kalastussuremuse kohta;
(b)
artikli 9 kohaldamisel kohandatakse püügikoormust sama protsendimäära võrra, kui palju kohandatakse eelneva aastaga võrreldes lubatud kogupüüki.
[…]
6.   Erandina lõikest 4 võib nõukogu otsustada mitte kohaldada järgneval aastal või järgnevatel aastatel maksimaalse lubatud püügikoormuse iga-aastast kohandamist, kui maksimaalset lubatud püügikoormust on neljal järjestikusel aastal vähendatud.”
II. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
26.
Kohtuasjas C‑124/13 esitatud hagis palub parlament Euroopa Kohtul:
—
tühistada vaidlustatud määrus ja
—
mõista kohtukulud välja nõukogult.
27.
Kohtuasjas C‑125/13 esitatud hagis palub komisjon Euroopa Kohtul:
—
tühistada vaidlustatud määrus;
—
lugeda tühistatud nõukogu määruse tagajärjed kehtivaks mõistliku aja jooksul pärast kohtuasjas C‑125/13 otsuse tegemist, nimelt kuni ühe kalendriaasta jooksul alates kohtuotsuse tegemisele järgneva aasta 1. jaanuarist; ja
—
mõista kohtukulud välja nõukogult.
28.
Euroopa Kohtu presidendi 19. aprilli 2013. aasta määrusega liideti kohtuasjad C‑124/13 ja C‑125/13 kirjalikuks ja suuliseks menetlemiseks ning kohtuotsuse tegemiseks. Euroopa Kohtu presidendi 11. septembri 2013. aasta määrusega anti Hispaania Kuningriigile, Prantsuse Vabariigile ja Poola Vabariigile luba astuda mõlemas kohtuasjas menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.
29.
Kostja liidetud vastuses mõlemale hagile palub nõukogu – keda mitmes taotlusosas toetavad menetlusse astunud valitsused – Euroopa Kohtul:
—
jätta parlamendi ja komisjoni esitatud hagid sisulistel põhjustel tervikuna rahuldamata;
—
mõista kohtukulud välja parlamendilt ja komisjonilt;
—
teise võimalusena, juhul kui ja niivõrd, kui Euroopa Kohus tühistab vaidlustatud määruse, lugeda vaidlustatud määruse tagajärjed kehtivaks.
30.
Kirjalikud seisukohad on esitanud parlament, komisjon ja nõukogu, samuti Hispaania, Prantsuse ja Poola valitsus, kes kõik esitasid 24. veebruaril 2015 peetud kohtuistungil ka suulised seisukohad.
III. Analüüs
A. Poolte peamised argumendid
31.
Kohtuasjas C‑124/13 märgib parlament oma ainsas hagi põhjenduseks esitatud väites, et vaidlustatud määrus on õigusvastane, sest see võeti vastu valel õiguslikul alusel. Parlament väidab, et selle määruse eesmärki ja sisu arvestades tulnuks see vastu võtta ELTL artikli 43 lõike 2 alusel seadusandlikus tavamenetluses, kus parlament oleks pidanud olema kaasseadusandja.
32.
Selle kohta toonitab parlament, et niisugused mitmeaastased kavad, nagu käsitletakse käesolevates kohtuasjades, kujutavad endast kalavarude kaitse ja majandamise vahendit. Iga kava on tervik ja sisaldab üksnes ühise kalanduspoliitika kestlikkus‑ ja kaitsealaste eesmärkide saavutamiseks mõeldud sätteid. Sellepärast tuleb niisugused kavad tervikuna vastu võtta ELTL artikli 43 lõike 2 alusel.
33.
Samuti ei ole parlament nõus komisjoni ettepaneku osadeks jagamisega. Parlamendi arvates kujutab osadeks jagamine endast menetluse kuritarvitamist ja läheb sisulisse vastuollu kohtupraktikaga, mis käsitleb olulist suhet akti õigusliku aluse ja „raskuskeskme” vahel. Nii sai nõukogu ettepanekut osadeks jagades kunstlikult valida teatavatele eelnõu osadele eraldi õigusliku aluse; akti tervikuna vastuvõtmise korral, nagu esialgu välja pakutud, oleks aga kõikidel selle akti osadel olnud ühtne õiguslik alus ELTL artikli 43 lõike 2 näol.
34.
Kohtuasjas C‑125/13 põhjendab komisjon oma hagi kolme väitega.
35.
Esiteks peab komisjon oma põhilises väites nagu parlamentki ebaõigeks vaidlustatud määruse väidetavat õiguslikku alust. Komisjoni arvates ei olnud nõukogul õigust komisjoni ettepanekut osadeks jagada ja ühte osa ELTL artikli 43 lõike 3 alusel vastu võtta. Komisjon on veendunud, et see ettepanek oleks pidanud tervikuna põhinema artikli 43 lõikel 2, kuna mõned vaidlustatud määruse sätted ei kuulu artikli 43 lõike 3 kohaldamisalasse, sest need mõjutavad poliitilisi valikuid selles valdkonnas.
36.
Teiseks märgib komisjon, et ettepanekut osadeks jagades ja vaidlustatud määrust vastu võttes järgis nõukogu niisugust otsustamismenetlust, mis oli vastuolus parlamendi ning majandus‑ ja sotsiaalkomitee institutsiooniliste õigustega, st nõukogu halvustas parlamendi õigust osaleda ning majandus‑ ja sotsiaalkomitee õigust anda kohaselt nõu.
37.
Kolmandaks väidab komisjon, et vaidlustatud määruse õigusliku aluse muutmise tagajärjel rikuti tema enda ainuõigust eelnõusid algatada. See rikkumine tulenes sisuliselt sellest, et tehtud muudatusega muudeti põhjapanevalt komisjoni ettepaneku olemust.
38.
Nõukogu – keda toetavad menetlusse astunud valitsused – vaidleb hagejate esitatud argumentidele vastu. Ta on seisukohal, et vaidlustatud määrus kujutab endast meedet kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamise kohta ning on sellisena õigesti vastu võetud ELTL artikli 43 lõike 3 alusel. Ta väidab, et kaalutlused, millest lähtudes ta jagas komisjoni ettepaneku osadeks ja võttis teatavad sätted vastu eraldi aktis, on seotud selle ettepaneku eesmärgi ja sisuga. Sellepärast ei näe nõukogu, kuidas otsus ettepanek osadeks jagada võinuks kuidagi riivata komisjoni ainuõigust algatada eelnõusid.
B. Kontekst
39.
Konstitutsioonilisest aspektist on käesolevate juhtumite olulisust raske ülehinnata. Põhjus on selles, et lahendus oleneb kohaldamisalast, mis tuleb vastavalt omistada ELTL artikli 43 lõigetele 2 ja 3 põllumajanduse ja kalandusega seotud (seadusandlike ja muude) meetmete vastuvõtmisel. Selles mõttes on lahendusviisil, mida Euroopa Kohus kummagi nimetatud sätte kohaldamisala suhtes kasutab, kaugeleulatuvad tagajärjed seoses eri institutsioonide osaga ja selles valdkonnas kasutatavate otsustamismenetlustega. Sellest institutsioonilisest seisukohast on ütlematagi selge, et käesolevates kohtuasjades on tõesti palju kaalul.
40.
Konkreetsemalt seisneb käesolevate kohtuasjade põhisisu selle kindlaksmääramises, millised on liidu institutsioonide Lissaboni lepingu järgsed ülesanded meetmete vastuvõtmisel kalanduse valdkonnas, iseäranis selles, milliste täpsete parameetritega on nõukogu pädevus tegutseda selles vallas ilma parlamendita.
41.
On tõsi, et seda, milline õiguslik alus on ühe või teise liidu meetme jaoks õige, tuleb hinnata juhtumipõhiselt. Samamoodi on tõsi, et Euroopa Kohus ei ole seni käsitlenud ELTL artikli 43 lõigete 2 ja 3 vahelist eraldusjoont seoses liidusiseste meetmetega. Küll aga on Euroopa Kohus selgitanud, kuidas tõlgendada neid sätteid liidu välissuhete kontekstis. Hiljutises kohtuotsuses, mis puudutas Euroopa Liidu välispädevust kalapüügivõimaluste andmisel Venezuela Bolívari Vabariigi lipu all sõitvatele laevadele liidu vetes Prantsuse Guajaana ranniku lähedal, (
7
) eristas Euroopa Kohus neid kahte õiguslikku alust.
42.
Nimetatud kohtuotsuses märkis Euroopa Kohus sisuliselt, et ELTL artikli 43 lõike 2 alusel sätteid vastu võttes tuleb hinnata, kas neid sätteid on vaja EL toimimise lepinguga reguleeritava ühise poliitika eesmärkide saavutamiseks. On oluline, et selle hinnangu andmisega kaasneb poliitiline otsus, mille tegemise õigus peab olema reserveeritud liidu seadusandjale.
43.
Edasi selgitas Euroopa Kohus, et olukord on teistsugune seoses ELTL artikli 43 lõikega 3, mille alusel tuleb vastu võtta meetmed kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamise kohta. On oluline, et Euroopa Kohtu sõnul ei eelda see õiguslik alus vajalikkuse kohta hinnangu andmist. Põhjus on selles, et viimati nimetatud sätte alusel võetavad meetmed on ennekõike tehnilist laadi ja mõeldud ELTL artikli 43 lõike 2 alusel vastu võetud sätete rakendamiseks.
44.
Kindlasti peab paika, et käesolevad kohtuasjad on tausta ja teataval määral ka õigusliku konteksti poolest erinevad Venezuela kohtuotsuseni viinud kohtuasjast. Siiski ei saa mööda vaadata sellest, et nendel mööndavasti teistsugustel asjaoludel selgitas Euroopa Kohus – suurkojana –, kuidas tuleb ELTL artikli 43 lõigetest 2 ja 3 aru saada. Nüüd on oluline meeles pidada, et nii õigussubjektid kui ka majandussubjektid tunnustavad Euroopa Kohtu praktika autoriteeti ja kohandavad oma käitumist sellele vastavalt ühtviisi. Nii on see eriti käesolevas olukorras, kus sellel kohtupraktikal on oluline osa seaduse kujundamisel. Sellepärast usun, et on olulisi õiguskindlusega seotud põhjusi, mis eeldavad suurkoja hiljutise otsuse autoriteedi austamist ning seal ELTL artikli 43 lõigetele 2 ja 3 antud tõlgenduse järgimist. Õieti ei näe ma head põhjust, miks seesama nende sätete tõlgendus ei peaks käesolevates kohtuasjades samamoodi kehtima.
45.
Seda meeles pidades on vaja vaadata Venezuela kohtuotsuse järelmeid liidusiseste meetmetega seotud otsuste tegemisele. Nagu püüan kirjeldada, tuleb ELTL artikli 43 lõiget 3 Venezuela kohtuotsusest tulenevalt käsitada nii, et see loob õigusliku aluse erilist liiki rakendusaktide vastuvõtmiseks ja seisab sellisena hierarhiliselt madalamal ELTL artikli 43 lõikes 2 ette nähtud õiguslikust alusest.
46.
Enne vaidlustatud määruse konkreetset käsitlemist sõnastan mõned tähelepanekud seoses vastavalt ELTL artikli 43 lõike 2 ja lõike 3 kohaldamisaladega üldisemal tasandil. Lõpuks käsitlen põgusalt muid käesolevates asjades tekkinud lahendusootel küsimusi.
C. ELTL artikli 43 lõike 3 kohaldamisala
1. ELTL artikli 43 lõike 3 suhe sama artikli lõikega 2
a) Pooltevaheline lahkarvamus
47.
Venezuela kohtuotsus tehti ajal, mil kirjalik menetlus käesolevates kohtuasjades oli juba lõppenud. Arvestades järeldusi, mis Euroopa Kohus selles kohtuotsuses tegi, ei ole üllatav, et hagejad jäid oma seisukohtadele kindlaks ja nõukogu püüdis pisendada tagajärgi käesoleva menetluse tulemusele.
48.
Nendel asjaoludel jäävad mõlemad hagejad väite juurde, et ELTL artikli 43 lõige 3 on erand lõikest 2 ja kuulub seetõttu tõlgendamisele kitsalt. Sisuliselt on lõige 2 asjakohane õiguslik alus mis tahes seadusandlikule meetmele, mida on vaja ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks. Lõige 3 aga on alus üksnes sealsamas lõikes loetletud rakendusmeetmetele, muu hulgas niisugustele, millega kehtestatakse ja eraldatakse kalapüügivõimalusi. Komisjon asub veidi paindlikumale seisukohale, mööndes, et ELTL artikli 43 lõige 3 võib olla asjakohane õiguslik alus ka teatavate funktsionaalselt seotud meetmete vastuvõtmiseks, mis ulatuvad kaugemale kui kalapüügivõimaluste kehtestamine ja eraldamine. Igal juhul on hagejad seisukohal, et ELTL artikli 43 lõike 3 alusel vastu võetud meetmed on eriline liik rakendusakte, mis võetakse vastu nimetatud sättes ette nähtud sui generis menetluses. Parlament toonitas muu hulgas, et iga otsus, millega kaasneb poliitilisi valikuid, tuleb teha ELTL artikli 43 lõike 2 kohaselt seadusandlikus menetluses parlamendi ja nõukogu osavõtul.
49.
Hagejad ei nõustu ka ELTL artikli 43 lõike 3 tähttähelise tõlgendusega, millele nõukogu tugineb. Nõukogu väitel nähtub sõnastusest „meetmed […] kohta” ja selle teiskeelsetest vastetest (eriti prantsuskeelsest) selgelt, et nimetatud sätte kohaldamisalasse peavad kuuluma ka teatavad eeskirjad, mis ulatuvad kaugemale kui pelk kalapüügivõimaluste kehtestamine. Parlament ja komisjon vaidlevad vastu, et sellist järeldust ei saa teha kõigest selle sätte sõnastuse põhjal, võtmata kohaselt arvesse selle laiemat konteksti.
50.
Nõukogu, keda toetavad menetlusse astunud valitsused, omalt poolt jätkab väitega, et ELTL artikli 43 lõikes 3 kasutatud sõnastus „võtab vastu meetmeid […] kohta” viitab, et selle sätte saab võtta õiguslikuks aluseks muudelegi meetmetele peale nende, millega kehtestatakse ja eraldatakse kalapüügivõimalusi. Sellest tulenevalt kuuluvad ELTL artikli 43 lõike 3 kohaldamisalasse peale eri viisidel – näiteks lubatud kogupüügina – väljendatavate koguseliselt kindlaks määratud kalapüügiõiguste ka nendega funktsionaalselt seotud meetmed. Nõukogu arvates on ELTL artikli 43 lõige 3 eraldi‑ ja iseseisev õiguslik alus, mitte erand sama artikli lõikest 2. See on lex specialis ELTL artikli 43 lõikes 2 sätestatud lex generalis’e suhtes ning seega ei tule seda tõlgendada kitsalt.
51.
Seega on nõukogu vastu hagejate pakutud tõlgendusele, mille kohaselt seadusandlik tavamenetlus on ülimuslik ELTL artikli 43 lõike 3 alusel vastu võetud aktide suhtes. Nõukogu väidab hoopis, et ELTL artikli 43 lõiked 2 ja 3 on iseseisvad õiguslikud alused, mis ei ole omavahel hierarhilises vahekorras. Sellega seoses vaidleb nõukogu vastu ka argumendile, et niivõrd kui meede on seotud ühise kalanduspoliitika eesmärkidega, peab selle aluseks olema ELTL artikli 43 lõige 2 ja et ELTL artikli 43 lõike 3 alusel ei saa vastu võtta ühtegi meedet ilma eelneva, ühise kalanduspoliitika suhtes poliitilisi valikuid käsitleva otsuseta, mis võetakse vastu ELTL artikli 43 lõike 2 alusel. (
8
)
b) ELTL artikli 43 lõige 3 kui sui generis õiguslik alus rakendusmeetmetele
52.
Esiteks märgin, et oma väidete põhjenduseks tuginevad mõlemad hagejad ja nõukogu ELTL artikli 43 lõigete 2 ja 3 sõnastusele ja ajaloolisele kontekstile, aga ka nende sätete süsteemsele ja teleoloogilisele tõlgendamisele. Minu arvates saab neid argumente kasutada mõlema seisukoha kaitseks.
53.
Ehkki kõike arvestades tunduvad nõukogu argumendid ELTL artikli 43 lõigete 2 ja 3 kohaldamisala kohta mulle sümpaatsemad, ei ole see minu arvates piisav põhjendus, et teha ettepanek kõrvalekaldumiseks nende kahe sätte vahelisest eraldusjoonest, mille nägi ette Euroopa Kohus Venezuela kohtuotsuses.
54.
Vaevalt saab selles otsuses sõnastatud Euroopa Kohtu seisukohti pidada kõigest obiter dicta’ks. Vastupidi, olles üksikasjalikult analüüsinud nii aluslepingu asjakohaseid sätteid kui ka kõnealuses asjas käsitletud avalduse eesmärki ja konteksti, (
9
) otsustas Euroopa Kohus, et liidu poliitilistest huvidest lähtudes tehtav iseseisev otsus kuulub liidu seadusandja pädevusvaldkonda ning ELTL artikli 43 lõiget 3 tuleb kohaldada peaasjalikult tehniliste meetmete suhtes, millega neid valikuid rakendatakse. (
10
)
55.
Enne kui asun sellest seisukohast lähtudes analüüsima vaidlustatud määrust, soovin esitada mitu tähelepanekut, arvestades poolte grammatilisi, süstemaatilisi ja teleoloogilisi argumente.
i) Kontekst
56.
Esmapilgul ei näe ma ühtki mõjuvat põhjust, miks ELTL artikli 43 lõiget 3 ei saaks tõlgendada nii, et selle kohaldamisalasse kuulub ka suhteliselt lai valik meetmeid, mis on kuidagi „seotud” kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamisega. (
11
) Nende hulka võivad kuuluda meetmed, mida on samuti kuidagi vaja selleks, et kalapüügivõimalusi tegelikult kehtestada ja eraldada (nagu näiteks käesolevasse asjasse puutuv püügipiirangu kindlaksmääramise või püügikoormuse piiramise meetod). Võib isegi öelda, et need meetmed kuuluvad niisuguste hulka, mida on vaja ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks, niivõrd kui need on seotud kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamisega. Süstemaatilisel tõlgendamisel, olgu selle esemeks lõige 3 kui ELTL artikli 43 osa või seoses selle sätte ajaloolise kontekstiga, ei ilmne selgelt, millist tõlgendust tuleb järgida.
57.
Konkreetsemalt näib mulle, et ajaloolise konteksti arvestamine ei anna selget tulemust. Enne Lissaboni lepingu jõustumist ei olnud üheski aluslepingu sättes konkreetselt ette nähtud menetlusi kalapüügivõimaluste kehtestamiseks ja eraldamiseks. Selle asemel oli alusmääruse artikli 20 lõikes 1 sätestatud kord selle kohta, kuidas otsustada „püügipiirangute ja/või püügikoormuse piirangute ning kalapüügivõimaluste jaotamise üle liikmesriikide vahel ning kõnealuste piirangutega seotud tingimuste üle”. Need meetmed – ehk kalapüügivõimaluste kehtestamine ja teatavad seda täiendavad meetmed – pidi vastu võtma nõukogu komisjoni ettepanekul, kvalifitseeritud häälteenamusega. Parlament ei olnud kaasatud.
58.
Siinkohal märgiksin, et mulle ei ole täiesti selge, miks tuleb automaatselt tõmmata paralleel alusmääruse artikli 20 ja ELTL artikli 43 lõike 3 vahel. Või selles suhtes tõesti ka EÜ artikli 37 ja ELTL artikli 43 lõike 2 vahel.
59.
Nagu nõukogu märgib, seati ELTL artikli 43 lõiked 2 ja 3 sisse Lissaboni lepinguga ja nendega asendati üksainus säte, EÜ artikkel 37, mis oli enne Lissaboni lepingu jõustumist õiguslik alus terve rea nii põllumajanduse kui ka kalandusega seotud õigusaktide vastuvõtmiseks. Need faktilised asjaolud üksi ei näi toetavat järeldust, et EL toimimise lepingu koostajad soovisid tagada, et olukorras, kus oleks enne Lissaboni lepingu jõustumist kohaldatud EÜ artiklit 37, tuleb nüüd kohaldada ELTL artikli 43 lõiget 2.
60.
Tuleb aga tunnistada, et alusmääruse artikli 20 ja ELTL artikli 43 lõike 3 sarnasust on raske tähelepanuta jätta. Kui üldse, näib ELTL artikli 43 lõige 3 olevat oma kohaldamisala poolest kitsam kui alusmääruse artikkel 20, kuna erinevalt viimati nimetatust ei ole seal mainitud „seotud tingimus[i]”. (
12
) Kui arvestada aluslepingusse üldiselt ning sealhulgas põllumajanduse ja kalanduse valdkonnas tehtud olulisi muudatusi, näib niisama tõenäoline, et aluslepingu muudatustes kajastub – nagu nõukogu väidab – selle koostajate soov reserveerida nõukogule – hoolimata seadusandliku tavamenetluse laiendamisest sellesse valdkonda – teatavad konkreetsed (iseseisvad) volitused, mitte piiratud rakendusvolitused.
61.
See toob mu järgmise aspektini. Ükski menetlusosaline ei eita, et aluslepingu koostajad nägid ELTL artikli 43 lõike 2 kohase seadusandliku tavamenetluse ette üldisemat liiki meetmete, nimelt selliste jaoks, mida on vaja ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks, samal ajal kui ELTL artikli 43 lõikega 3 reserveeriti mitteseadusandlik menetlus teatavat liiki määrusandlike meetmete jaoks (mis – nagu näiteks korrapärane lubatud kogupüügi määramine – võivad siiski ühtlasi olla vajalikud ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks). Nende menetluste omavahelise suhte ja vastavate meetmete osas valitseb aga märkimisväärne lahkarvamus.
ii) Hierarhia või mitte?
62.
Nagu olen juba maininud, toetavad nõukogu ja menetlusse astunud valitsused seisukohta, et ELTL artikli 43 lõige 3 on eraldiseisev õiguslik alus, mida ei tule kasutada üksnes tehniliste meetmete, nagu näiteks lubatud kogupüügi määramise jaoks. Minu arvates ei kaldu ELTL artikli 43 lõige 3, mille sõnastus hõlmab „meetme[i]d […] kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamise kohta” ega piirdu näiteks nõukogu volitamisega „kalapüügivõimaluste kehtestamiseks ja eraldamiseks”, ühele ega teisele poole. Selle sätte sõnastuse põhjal on võimalik – ühtmoodi (eba)veenvalt – kaitsta nii hagejate pakutud tõlgendust kui ka nõukogu oma.
63.
Teisest küljest ei näi miski selle sätte sõnastuses algusest peale välistavat võimalust, et ELTL artikli 43 lõigetega 2 ja 3 on kehtestatud liidu institutsioonidele kaks eraldi pädevust. Selle tõlgenduse kohaselt võiksid need kaks sätet olla teineteist välistavad ja täiendavad. Ma ei ole sugugi veendunud, et lihtsalt seetõttu, et aluslepingu koostajad otsustasid laiendada seadusandliku tavamenetluse kasutamisala põllumajandusele ja kalandusele, tuleb kõiki teisi aluslepingus ette nähtud sellealaseid pädevusi tingimata kitsalt tõlgendada või need seadusandlikule pädevusele allutada.
64.
Sellegipoolest on Euroopa Kohus nüüdseks loonud nende sätete vahel selge hierarhia. Venezuela kohtuotsuses märkis Euroopa Kohus, et ELTL artikli 43 lõike 3 alusel võetavad meetmed on peaasjalikult tehnilist laadi ja mõeldud sama artikli lõike 2 alusel vastu võetud sätete rakendamiseks. (
13
) Peale selle, olles nimetatud kohtuasjas vaidluse all olnud avaldust üksikasjalikult uurinud, märkis Euroopa Kohus: just nimelt seetõttu, et see avaldus kujutab endast meedet, mis eeldab iseseisva otsuse tegemist neid poliitilisi huve silmas pidades, mida liit oma ühistes poliitikates, sealhulgas ühises kalanduspoliitikas järgib, kuulub see avaldus sellisesse pädevusvaldkonda, kus otsuste tegemise õigus on liidu seadusandjal ELTL artikli 43 lõike 2 alusel. (
14
)
65.
Seega näib Euroopa Kohus olevat nõustunud, et ELTL artikli 43 lõige 3 käsitleb peaasjalikult niisuguseid, varem alusmääruse artikli 20 alusel võetute sarnaseid meetmeid, mida on vaja võtta regulaarselt (näiteks lubatud kogupüügi määramine). (
15
) Peale selle tõlgendan seda kohtuotsust – eeskätt märkust, mis käsitleb vajadust reserveerida liidu seadusandjale pädevus iseseisvate otsuste tegemiseks vastavalt liidu poliitilistele huvidele – nii, et ELTL artikli 43 lõikele 3 tuginemisel on tegelikult eeltingimus, nimelt ELTL artikli 43 lõike 2 alusel vastu võetud seostuva meetme olemasolu.
66.
Teisisõnu kuulub mis tahes iseseisev poliitiliste kaalutlustega seotud otsus nüüd igal juhul artikli 43 lõike 2 kohaldamisalasse. Arvestades Euroopa Kohtu järeldusi Venezuela kohtuotsuses, usun, et iga meede, milles nähakse ette raamistik kalapüügivõimaluste kehtestamiseks ja eraldamiseks, on nüüd ELTL artikli 43 lõike 2 kohaldamisalas. Põhjus on selles, et niisugust raamistikku ei saa pidada meetmeks, mille ainus ülesanne on pelgalt rakendada kõrgemal tasandil seoses Euroopa Liidu konkreetsete poliitiliste huvidega vastu võetud õigusnorme. Sellepärast peavad ELTL artikli 43 lõike 3 alusel vastu võetavad meetmed piirduma nendega, mis on tihedalt seotud selle kindlaksmääramisega, kes võivad kus millist kala püüda, ja neid küsimusi puudutavate tingimustega (tingimusel, et tegu on rakendusmeetmetega), samal ajal kui kalapüügivõimaluste muude aspektidega seotud meetmed ei saa kuuluda ELTL artikli 43 lõike 3 kohaldamisalasse. (
16
)
67.
Usun, et sellest vaatenurgast on ELTL artikli 43 lõikel 3 ja ELTL artiklil 291 põhinevate rakendusaktide vahele tõmmatud paralleelid täiesti kohased. Meetmed kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamise kohta, milles tuleb kinni pidada ühise kalanduspoliitika seadusandlikest sätetest, saab nende olemuse põhjal liigitada rakendusmeetmeteks. See on nii isegi siis, kui need ei kuulu ELTL artikli 291 tähenduses „rakendusaktide” hulka. Seda lähenemisviisi ning vastavalt ELTL artikli 43 lõigete 2 ja 3 vastu võetavate meetmeliikide vahelist eraldusjoont kinnitas Euroopa Kohus Venezuela kohtuotsuses.
68.
Nüüd on vaja eespool märgitut meeles pidades kindlaks teha, kas vaidlustatud määruse sätted, mis komisjoni algsest ettepanekust lahutati, on ELTL artikli 43 lõike 2 alusel vastu võetud sätete rakendamiseks mõeldud tehnilised meetmed, mille vastuvõtmisel ei tule anda hinnangut vajalikkuse kohta.
2. Vaidlustatud määrus
69.
Parlamendi ja komisjoni põhiline märkus on see, et nõukogu võttis vaidlustatud määruse vastu valel õiguslikul alusel. Nende sõnul on see nii põhjusel, et selle määruse sätted lahutati komisjoni algsest ettepanekust muuta määrust nr 1342/2008 ja võeti seejärel vastu ELTL artikli 43 lõike 3, mitte lõike 2 alusel, mis oli komisjoni algse ettepaneku õiguslik alus. Enne selle märkuse käsitlemist selgitan lühidalt, mille jaoks on mõeldud niisugused mitmeaastased kavad nagu see, mis kehtestati määrusega nr 1342/2008 ja mida vaidlustatud määrusega muudeti.
a) Mis on mitmeaastased kavad ja mille jaoks need on?
70.
Kõigepealt tuleb märkida, et ühise kalanduspoliitika üleüldine eesmärk on vaieldamatult vee-elusressursside kestlik kasutamine. Alusmääruse artikli 2 kohaselt tuleb seda eesmärki saavutades muu hulgas rakendada kalavarude majandamisel mitmeaastast käsitlust, nagu on ette nähtud eri mitmeaastastes kavades. Selles kestlikkusega seotud kontekstis nähakse mitmeaastastes kavades ette konkreetsed meetmed, mida nõutakse kalavarude taseme taastamiseks või kui kalavarud juba on jõudnud kestlikule tasemele, varude hoidmiseks sellel tasemel.
71.
Nendes kavades, sealhulgas määrusega nr 1342/2008 tursavarude suhtes kehtestatud kavas on selle kalavaru kestliku majandamise toetuseks ette nähtud rida konkreetseid kaitsemeetmeid. Nende hulka kuuluvad suletud alad, ranged tehnilised sätted võrgusilma suuruste ja püügivahendite kohta, samuti mitmesugusel kujul seire, inspekteerimine ja kontroll. Kavad on mõeldud eeskätt seadma eesmärke kõnealuste kalavarude kestlikuks kasutamiseks. See saavutatakse muu hulgas ühelt poolt lubatud kogupüügi ja teiselt poolt maksimaalse lubatud püügikoormuse iga-aastast määramist käsitlevate üksikasjalike eeskirjadega.
72.
Alusmääruse artiklite 5 ja 6 kohaselt peavad nii taastamiskavad kui ka majandamiskavad sisaldama eesmärke, millest lähtudes tuleb kalavaru seisundit hinnata. Kuigi püügieeskirjad (
17
) – mis alusmääruse artikli 5 lõike 4 kohaselt koosnevad ette kindlaks määratud bioloogilistest parameetritest püügipiirangute reguleerimiseks – ei ole kohustuslikud, on püügikoormuse piiramine taastamiskavades põhimõtteliselt kohustuslik.
b) Lubatud kogupüügi määramise ja püügikoormuse eraldamise meetod puudulike andmete korral
73.
Nagu eespool näha, kujutavad mitmeaastased kavad endast kalavarude kaitse vahendeid, millega aidatakse otsustavalt kaasa nende varude kestlikule kasutamisele. Selles suhtes on mitmeaastastel kavadel kriitiline tähtsus ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamisel: nendega rakendatakse ellu ulatuslikke kaitse‑ ja kestlikkuspõhimõtteid ning tasakaalustatakse neid sotsiaal-majanduslike eesmärkidega. Sellega näivad nõustuvat kõik menetlusosalised.
74.
Peale selle, et mitmeaastased kavad on kriitiliselt tähtsad ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamisel, näivad kõik menetlusosalised olevat nõus ka sellega, et kui ELTL artikli 43 lõige 3 ei ole vaidlustatud määruse jaoks kohane õiguslik alus, on selleks artikli 43 lõige 2 (ja kui see on nii, ei oleks tohtinud komisjoni algsest ettepanekust ühtegi osa lahutada). Ükski menetlusosaline ei väida, et vaidlustatud määruses oleks tulnud viidata kahele õiguslikule alusele.
75.
Selles suhtes on kohtupraktikas välja kujunenud, et liidu õigusakti õigusliku aluse valik peab põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad. Nende hulka kuuluvad õigusakti eesmärk ja sisu, aga ka seadusandlik kontekst. (
18
)
76.
Kui asuda kõigepealt konteksti juurde, põhines tursavarude kava, nagu see määruses nr 1342/2008 ette nähti, tervikuna EÜ artiklil 37. Ent kuna konstitutsiooniline olustik kalanduse valdkonnas on sellest ajast saadik oluliselt muutunud, (
19
) oleks ennatlik ainuüksi selle põhjal järeldada, et edaspidised selle kava muudatused peavad tingimata põhinema ELTL artikli 43 lõikel 2.
77.
Olgu sellega, kuidas on, käesolevas asjas ei seisne probleem vaidlustatud määruse põhieesmärgi ega sisu kindlakstegemises. Määruse põhjendustest nähtuvalt on selle määruse eesmärk kohandada erinorme, millega on ette nähtud üksikasjalikud meetodid lubatud kogupüügi ja püügikoormuse piirangute iga-aastaseks määramiseks viisil, mis kajastab vajadust paindlikkuse järele kalapüügivõimaluste kehtestamisel ja eraldamisel teadusandmete põhjal. (
20
)
78.
Tursavarude kava artiklites 9 ja 12, mis vaidlustatud määrusega vastavalt asendati ja muudeti, sätestati üksikasjalikud eeskirjad kalapüügivõimaluste kehtestamiseks lubatud kogupüügi ja püügikoormuse piirangute kujul teatavates konkreetsetes olukordades. Selles mõttes kohandavad need sätted kõnealused erandid eeskirjadega, mis on muidu kalapüügivõimaluste kehtestamise suhtes kohaldatavad. Tuleb tunnistada, et seejuures ei ole muudetud tursavarude kava üldist eesmärki, mis on väljendatud määruse nr 1342/2008 artiklis 5 maksimaalse jätkusuutliku saagikuse ja kalastussuremuse piirmäära kujul. (
21
) Siiski, arvestades Euroopa Kohtu järeldusi Venezuela kohtuotsuses – ja iseäranis sealset ELTL artikli 43 lõike 3 ranget tõlgendust – tekib nüüd küsimus, kas vaidlustatud määruses kehtestatud sätted kujutavad endast rohkemat kui pelgalt tehnilisi meetmeid, mis on mõeldud tursavarude kava tervikuna rakendamiseks.
79.
Usun, et vastus on jaatav. Nagu juba märgitud (millega ka nõukogu sisuliselt nõustus), on vaidlustatud määruses ette nähtud (mõned) vahendid tursavarude kava eesmärkide saavutamiseks seoses kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamisega.
80.
Selles suhtes on tursavarude kava, nagu see on määruses nr 1342/2008 (mida vaidlustatud määrusega muudeti) ette nähtud, selle määruse artikli 5 kohaselt mõeldud tagama kõnealuste tursavarude kestlikku kasutamist maksimaalse jätkusuutliku saagikuse alusel. Seda eesmärki saavutades tuleb hoida asjaomaste vanuserühmade turskade kalastussuremus teataval tasemel. Selle eesmärgi saavutamiseks on sama määruse artiklites 7‐10 sätestatud püügieeskirjad selle kohta, kuidas tuleb lubatud kogupüüke ja püügikoormust eri asjaoludel arvutada. Sisuliselt on nendes sätetes näidatud, milliste vahenditega tuleb artiklis 5 määratletud kava eesmärk saavutada.
81.
Konkreetsemalt, mis puudutab vaidlustatud määrust, näib artikli 9 (lubatud kogupüügi määramise meetod puudulike andmete korral) ja artikli 12 (püügikoormuse määramise meetodid) muudetud redaktsiooni materiaalõiguslik sisu moodustavat raamistiku või – kui kasutada kohtujurist Sharpstoni sõnastust – eeltingimuse (
22
) kalapüügivõimaluste kehtestamiseks aastast aastasse. Saan aru nii, et need sätted ei ole pelgalt meetmed tursavarude kava rakendamiseks, vaid sellest kavast lahutamatud vajalikud detailid. Sellepärast tuleb neid käsitleda seadusandlikus alusaktis.
82.
Selles suhtes rõhutab nõukogu, et nende meetmete võtmine ei ole kohustuslik. Minu arvates aga ei ole see, et nende eeskirjade kehtestamine ei ole või on kohustuslik, siinkohal oluline. Tegelikult on hinnangu andmine nende vajalikkuse kohta, arvestades ühise kalanduspoliitika eesmärki, seotud mitte üksnes valiku tegemisega küsimuses, kas hõlmata need eeskirjad mitmeaastasesse kavasse, vaid ka nende eeskirjade sisu kindlaksmääramisega. Euroopa Kohtu sõnul tuleb see hinnang anda seadusandlikus menetluses. Vahest veelgi olulisem on see, et need sätted ei ole sellised, mis pelgalt „kehtestavad” või „eraldavad” kalapüügivõimalusi. Nagu vaidlustatud määrusest nähtub, on kõnealuste sätetega ette nähtud üksikasjalik meetod, mida tuleb järgida kalapüügivõimaluste kehtestamisel ja määramisel ELTL artikli 43 lõike 3 alusel. Teisisõnu, nendega on ette nähtud raamistik, milles kalapüügivõimalusi teatavatel asjaoludel kehtestatakse ja eraldatakse.
83.
Konkreetsemalt, mis puudutab vaidlustatud määrusega asendatud tursavarude kava artiklit 9, sätestab see artikkel üksikasjalikud eeskirjad lubatud kogupüügi määramiseks puudulike andmete korral, kui artiklites 7 ja 8 ette nähtud eeskirju ei saa piisavalt täpsete ja representatiivsete andmete puudumise tõttu kohaldada. Selle muudatusega seati sisse paindlikumad eeskirjad, mis võimaldavad teaduslikele nõuannetele asjakohaselt vastata, erinevalt määrusega nr 1342/2008 esialgu ette nähtud automaatsest vähendamisest 25% võrra.
84.
Teisest küljest on tursavarude kava artikli 12 lõiget 4 samalaadselt muudetud seoses püügikoormuse määramisega puudulike andmete korral. Artiklisse 12 on lisatud on ka uus lõige 6, mille kohaselt on nõukogul võimalus mitte jätkata püügikoormuse vähendamist, kui püügikoormuse ülemmäära on vähendatud neli aastat järjest.
85.
Niisiis, kui järgida nõukogu pakutud käsitlusviisi, oleks nõukogu volitatud mitte üksnes (igal aastal) kehtestama ja eraldama kalapüügivõimalusi, vaid ka – sama otsustamise käigus – määrama kindlaks selle tegemise mehhanismi.
86.
Ehkki võib kindlasti olla nii, et – nagu komisjon märgib – sellega võib kaasneda oht, et lühiajalised (poliitilised või majanduslikud) kaalutlused hakkaksid üle trumpama pikaajalisi kestlikkusega seotud kaalutlusi, ei ole kumbki hageja tõendanud, et käesolevates asjades on niisugune oht tekkinud. (
23
) Vastupidi, vaidlustatud määruse sätete materiaalõiguslik sisu näib kõiki pooli rahuldavat. Veel enamgi, pean märkima, et ka ELTL artikli 43 lõike 3 alusel ei tegutse nõukogu üksi: komisjonil on algatusõigus ja tema peab esitama ettepaneku selle sätte alusel meetmete vastuvõtmiseks. Selles mõttes eeldavad väited, et nõukogu võib väljuda kontrolli alt ja et kui parlament otsustamismenetluses ei osale, jääksid ühise kalanduspoliitika eesmärgid arvesse võtmata, seda, et niisugustel asjaoludel väljuks koos nõukoguga kontrolli alt ka komisjon.
87.
Sellepärast on olulisemgi, et kui ELTL artikli 43 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et see hõlmab meetmeid, millega määratakse kindlaks kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamise raamistik, on see täiesti vastuolus arusaamaga, et iga poliitilisi valikuid hõlmav otsus tuleb teha seadusandlikus menetluses. Kui lubada nõukogul võtta käesolevas asjas vaidluse all olevat laadi püügieeskirju ja püügikoormuse piiranguid vastu ELTL artikli 43 lõike 3 alusel, ei oleks tal mitte ainult volitus viia ellu valikuid, mida teeb seadusandja kalapüügivõimalusi tegelikult kehtestades ja määrates, vaid sellega tunnustataks sisuliselt ka tema volitust kujundada ainureguleerijana seda raamistikku, milles tegelikke kalapüügivõimalusi teatavates konkreetsetes oludes kindlaks määratakse. Euroopa Kohus on selgelt märkinud, et niisugune olukord oleks õigusvastane. (
24
)
88.
Enne lõpliku järelduse tegemist on vaja käsitleda nõukogu ja menetlusse astunud valitsuste muresid. Nad on mures, et parlamendi ja komisjoni pakutud tõlgendus, mida Euroopa Kohus on sisuliselt kinnitanud, jätab ELTL artikli 43 lõike 3 tähenduseta ning piirab suuresti nõukogu kaalutlusõigust selle sätte alusel meetmete võtmisel.
89.
Kuigi parlamendi ja komisjoni pakutud tõlgendus vahest ikkagi ei jäta ELTL artikli 43 lõiget 3 täiesti tähenduseta, kaasneb sellega kindlasti selle sätte ja selle alusel antud pädevuse kitsalt tõlgendamine. Õieti aga on see tagajärg, mis on põhjustatud Euroopa Kohtu Venezuela kohtuotsuses kasutatud lahendusviisist. Praeguste õigusnormide kohaselt oleneb nõukogu kaalutlusõiguse (suurem või väiksem) ulatus ELTL artikli 43 lõike 3 alusel meetmete vastuvõtmisel sellest, kui palju tegutsemisruumi on liidu seadusandja otsustanud talle jätta. (
25
)
90.
Öeldut korrates: vaidlustatud määrusega asendatud ja muudetud tursavarude kava artiklid 9 ja 12 ei ole lihtsalt sellised, millega rakendatakse liidu seadusandja tehtud valikuid, vaid nendega määratakse kindlaks raamistik kalapüügivõimaluste kehtestamiseks ja eraldamiseks teatavatel konkreetsetel asjaoludel. Sellepärast usun, et vaidlustatud määrus võeti vastu valel õiguslikul alusel ja et nõukogu toimis neid sätteid ülejäänud komisjoni ettepanekust lahutades õigusvastaselt. Seetõttu tuleb parlamendi ainsa väitega ja komisjoni esimese väitega nõustuda.
91.
Sellekohasest järeldusest üksi piisab, et parlamendi ja komisjoni hagid käesolevas asjas rahuldada ja vaidlustatud määrus tühistada. Täielikkuse huvides käsitlen siiski lühidalt ka kahte ülejäänud komisjoni väidet ning komisjoni ja nõukogu taotlust lugeda vaidlustatud määruse õiguslikud tagajärjed kehtivaks.
D. Lahendamata küsimused: menetlusnormi rikkumine, komisjoni ainuõigus algatada eelnõusid ja vaidlustatud määruse mõju
92.
Komisjoni teine väide käsitleb väidetavat menetlusnormi rikkumist: märgitakse, et eksimuse tõttu õigusliku aluse valikul sattus nõukogu vastuollu ka parlamendi institutsioonilise eesõigusega osaleda seadusandlikus tavamenetluses ning majandus‑ ja sotsiaalkomitee õigust anda kohaselt nõu. Nagu ka komisjon ise märgib, saab selle väite saatus – edu või edutus – olema samasugune nagu esimesel väitel. Olen eespool järeldanud, et esimese väitega, mis puudutas õigusliku aluse valikut, tuleb nõustuda. Niisiis tuleb nõustuda ka komisjoni teise väitega.
93.
Ja samuti kolmandaga. (
26
) Põhjus ei ole ainult selles, et tursavarude kava artiklid 9 ja 12, mis vaidlustatud määrusega vastavalt asendati ja muudeti, on õigusvastaselt muundatud seadusandlikest määrusandlikeks: selle muudatuse tagajärjel muutuks kardinaalselt nende sätete õiguslik olemus (ka siis, kui nende eesmärk ja sisu ei muutu). Veel enam, märkimisväärselt muutuks üldine käsitlus tursavarude majandamisel.
94.
Kui aga Euroopa Kohus ei nõustu minuga, et ELTL artikli 43 lõige 3 oli vaidlustatud määruse jaoks vale õiguslik alus, teen ettepaneku komisjoni kolmas väide tagasi lükata. Nii komisjon kui ka nõukogu on nõus, et õigusliku aluse muutmine ei tähenda automaatselt ettepaneku eseme ja eesmärkide kardinaalset muutumist. Kui Euroopa Kohus peaks asuma seisukohale, et nõukogul oli õigus ettepanek osadeks jagada ja võtta vaidlustatud määrus vastu ELTL artikli 43 lõike 3 alusel (eeldusel, et vaidlusalused sätted on üldise tursavarude kava tehnilised rakendusmeetmed), siis oleks vaja ka õiguslikku alust sellele vastavalt korrigeerida. (
27
)
95.
Lõpuks taotlevad komisjon ja nõukogu ELTL artikli 264 lõikele 2 tuginedes, et Euroopa Kohus loeks vaidlustatud määruse tagajärjed kehtivaks. (
28
) Parlament ei ole selle taotluse suhtes vastuväiteid esitanud.
96.
Olen eespool järeldanud, et vaidlustatud määrus tuleb tühistada. Selle tagajärjel kaoks osaliselt alus, millest lähtudes on kalapüügivõimalused 2013. aasta seisuga kehtestatud. Minu arvates on tegu olukorraga, kus on võimalik näha olulisi õiguskindlusega seotud kaalutlusi ja vajadust hoida ära raskeid negatiivseid tagajärgi asjaomasele majandusharule, mistõttu on õigustatud lugeda tühistatava akti tagajärjed kehtivaks. (
29
)
97.
Käesolevatel asjaoludel, kui püügitegevuse tingimuseks on tegelikult olnud vaidlustatud määruses sätestatud eeskirjade kohaldamine seoses lubatud kogupüügi ja püügikoormuse piirangute määramisega, oleks määruse kohaldamise katkemine problemaatiline mitte üksnes õiguskindluse seisukohast (kuna konkreetsed määrused, (
30
) millega on kehtestatud antud aastaks tegelikud kalapüügivõimalused, ei pruugi olla kooskõlas algse tursavarude kavaga), vaid sellel võib olla ka laiemaid negatiivseid tagajärgi asjaomasele majandusharule. Liiati näib, et kõik käesolevas menetluses osalevad isikud kiidavad vaidlustatud määruse materiaalõigusliku sisu heaks ja ainus oluline lahkarvamus puudutab õigusliku aluse valikut.
98.
Nendel asjaoludel usun, et vaidlustatud määruse tagajärjed tuleb lugeda kehtivaks. Komisjoni ettepanekul lugeda vaidlustatud määruse tagajärjed kehtivaks terveks kalendriaastaks, mis järgneb kohtuotsuse tegemisele, on teatav võlu. See tagaks laiendatud õiguskindluse eelkõige kalurite seisukohast, arvestades, et kalapüügivõimalusi kehtestatakse harilikult aastakaupa konkreetseks kalendriaastaks. Sellegipoolest ja olenemata sellest, kui praktiline see on või ei ole, on põhjapanevalt tähtis, et õigusvastaste aktide tagajärgi ei loetaks kehtivaks kauemaks kui tingimata vaja. Olen seisukohal, et julgustamaks liidu institutsioone niipea kui võimalik vastu võtma uut määrust korrektsel õiguslikul alusel, tuleb vaidlustatud määruse tagajärjed lugeda kehtivaks aja jooksul, mis ei ületa kuut kuud alates käesolevates kohtuasjades kohtuotsuse tegemise kuupäevast.
IV. Kohtukulud
99.
Kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Käesolevas kohtuasjas on Parlament ja komisjon mõlemad taotlenud kohtukulude hüvitamist, ning nõukogu on kohtuvaidluse kaotanud.
100.
Kodukorra artikli 140 lõikes 1 on sätestatud, et menetlusse astuvad liikmesriigid kannavad ise oma kohtukulud. Hispaania Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi ja Poola Vabariigi kohtukulud tuleb seetõttu jätta nende endi kanda.
V. Ettepanek
101.
Kõiki neid kaalutlusi silmas pidades teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
—
tühistada nõukogu 19. detsembri 2012. aasta määrus (EL) nr 1243/2012, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1342/2008, millega kehtestatakse tursavarude ja nende varude püügi pikaajaline kava;
—
lugeda vaidlustatud määruse tagajärjed ELTL artikli 264 lõike 2 alusel kehtivaks kuni selleni, mil aja jooksul, mis ei ületa kuut kuud alates käesolevates kohtuasjades kohtuotsuse tegemisest, jõustub korrektsel õiguslikul alusel vastu võetud uus määrus;
—
mõista kohtukulud välja nõukogult; ja
—
jätta Hispaania Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi ja Poola Vabariigi kohtukulud nende endi kanda.
(
1
)   Algkeel: inglise.
(
2
)   19. detsembri 2012. aasta määrus (ELT 2012, L 352, lk 10).
(
3
)   Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse nõukogu 18. detsembri 2008. aasta määrust (EÜ) nr 1342/2008, millega kehtestatakse tursavarude ja nende varude püügi pikaajaline kava, COM(2012)498 final (edaspidi „komisjoni ettepanek”).
(
4
)   Nõukogu 20. detsembri 2002. aasta määrus (EÜT 2002, L 358, lk 59; ELT eriväljaanne 04/05, lk 460).
(
5
)   Nõukogu 18. detsembri 2008. aasta määrus (ELT 2008, L 348, lk 20).
(
6
)   Ettepaneku seletuskiri; COM(2012)498 final, lk 2‐4.
(
7
)   Kohtuotsus parlament ja komisjon vs. nõukogu, C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:2400, punkt 50 (edaspidi „Venezuela kohtuotsus”).
(
8
)   Tuleb täpsustada, et tegelikult on komisjon asunud selles küsimuses nüansseeritumale seisukohale. Ta väidab, et kui ELTL artikli 43 lõike 2 alusel vastu võetud seadusandlikku meedet ei eksisteeri, võib nõukogu kasutada ELTL artikli 43 lõiget 3 mitteseadusandlike meetmete jaoks, mis on mõeldud ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks. Seevastu kui akt on vastu võetud ELTL artikli 43 lõike 2 alusel, on see raamistik nõukogu jaoks siduv, kui ta võtab lõike 3 alusel meetmeid.
(
9
)   Punktid 47‐79.
(
10
)   Eelkõige selle kohtuotsuse punktid 79‐81.
(
11
)   Sõnastuse ja selle kohta, kuidas seda sõnastust saaks tõlgendada, vt kohtujuristi ettepanek, Sharpston, liidetud kohtuasjad parlament ja komisjon vs. nõukogu (C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:334, eelkõige punkt 160 (edaspidi „kohtujurist Sharpstoni ettepanek Venezuela kohtuasjas”).
(
12
)   Veel üks huvitav aspekt, mida siinkohal tähele panna, on see, et ELTL artikli 43 lõikes 3 kasutatud sõnastus on väga sarnane sellele, mida kasutati Euroopa põhiseaduse lepingu artikli III‑231 lõikes 3: „Nõukogu võtab komisjoni ettepaneku põhjal vastu Euroopa määrusi või otsuseid hindade ja maksude, toetuste ja koguseliste piirangute kehtestamise kohta ning kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamise kohta.” Erinevalt alusmääruse artiklist 20 ei ole tsiteeritud sättes sõnagi „kõnealuste [püügipiirangute ja püügikoormuse] piirangutega seotud tingimuste” kohta. See säte viitab tõesti selgelt madalama tasandi sätetele (erinevalt Euroopa seadustest), mis näib andvat tunnistust hierarhiast seadusandlike aktide ja nendest alamatele tasanditele paigutuvate aktide vahel. Vt samuti kohtujurist Sharpstoni ettepanek Venezuela kohtuasjas, punkt 168. See aga ei tähenda automaatselt, et need aktid oleksid omavahelises sõltuvuses või et üks nendest oleks tingimata teisest alamal.
(
13
)   Venezuela kohtuotsus, punkt 50.
(
14
)   Kohtuotsuse punktid 79‐81.
(
15
)   Kohtujurist Sharpstoni ettepanek Venezuela kohtuasjas, punkt 164.
(
16
)   Vt sarnane seisukoht ka kohtujurist Sharpstoni ettepanekuga Venezuela kohtuasjas, punkt 169.
(
17
)   Termini „püügieeskirjad” (harvesting rules) suhtes näib esinevat lahkarvamusi. Kahtlemata on põhjus selles, et see mõiste määratlused alusmääruse põhjenduses 7 ja artikli 5 lõikes 4 erinevad teineteisest. Arvestades, et määruse artikli 5 lõikes 4 on täpsem määratlus, viitan käesolevas ettepanekus edaspidi saagieeskirjadele üksnes seoses lubatud kogupüügiga, mitte püügikoormusega.
(
18
)   Vt kohtuotsused komisjon vs. parlament ja nõukogu, C‑43/12, EU:C:2014:298, punkt 29, ja komisjon vs. nõukogu, C‑137/12, EU:C:2013:675, punkt 52 ja seal viidatud kohtupraktika. Seadusandliku konteksti kohta vt eelkõige kohtuotsus komisjon vs. parlament ja nõukogu, C‑411/06, EU:C:2009:518, punktid 64 ja 65.
(
19
)   Vt käesolev ettepanek, punkt 59.
(
20
)   Vaidlustatud määruse põhjendused 3‐5.
(
21
)   Alusmääruse artikli 5 lõike 2 kohaselt viidatakse kava eesmärkide näitamisel nendele konkreetsetele „kaitse piirväärtustele”.
(
22
)   Kohtujurist Sharpstoni ettepanek Venezuela kohtuasjas, punkt 169.
(
23
)   Nendel lühiajalistel kaalutlustel näib siiski põhinevat vajadus vaidlustatud määruses ette nähtud sätted kiiresti vastu võtta. Nagu nõukogu selle määruse põhjenduses 5 selgitab, oleks automaatse iga-aastase püügikoormuse vähendamise jätkuval kohaldamisel, nagu see on määruses nr 1342/2008 ette nähtud, ulatuslik majanduslik ja sotsiaalne mõju teatavatele laevastikuosadele.
(
24
)   Vt eelkõige Venezuela kohtuotsus, punkt 50.
(
25
)   Kui vaidlustatud määrus oleks vastu võetud ELTL artikli 43 lõike 2 alusel, oleks artikli 12 lõike 6 muudetud redaktsioon hea näide seadusandlikust normist, millega antakse nõukogule selline tegutsemisruum.
(
26
)   Põhimõtteliselt saab nõukogu komisjoni ettepanekuid osadeks jagada, kui ettepaneku sisu seda õigustab. Põhjus on selles, et kuigi komisjonil on eelnõude algatamise õigus, ei ole see absoluutne. Nõukogu võib selle sammu aga astuda (vastavalt ELTL artikli 293 lõikele 1 ühehäälselt) ainult niivõrd, kui see on kooskõlas algse ettepaneku eseme ja eesmärgiga, nagu Euroopa Kohus on nõudnud. Vt kohtuotsus Eurotunnel jt, C‑408/95, EU:C:1997:532, punkt 39.
(
27
)   Vt selle kohta kohtujurist Sharpstoni ettepanek Venezuela kohtuasjas, punktid 196 ja 197.
(
28
)   Nõukogu ei märgi, millise aja jooksul peaksid vaidlustatud määruse tagajärjed kehtivad olema. Komisjon seevastu on seisukohal, et vaidlustatud määruse tagajärjed tuleks lugeda kehtivaks maksimaalselt ühe kalendriaasta jooksul alates käesolevates kohtuasjades otsuse tegemise aastale järgneva aasta 1. jaanuarist.
(
29
)   Vt nt kohtuotsused parlament vs. nõukogu, C‑166/07, EU:C:2009:499, punktid 74 ja 75; parlament vs. nõukogu, C‑355/10, EU:C:2012:516, punktid 89 ja 90; komisjon vs. parlament ja nõukogu, C‑43/12, EU:C:2014:298, punktid 54‐56; ning parlament vs. nõukogu, C‑490/10, EU:C:2012:525, punktid 91 ja 92.
(
30
)   Kõnealuse aasta suhtes on nendeks nõukogu 21. jaanuari 2013. aasta määrus (EL) nr 39/2013, millega määratakse EL‑i laevadele 2013. aastaks kindlaks teatavate selliste kalavarude ja kalavarurühmade püügivõimalused, mis ei kuulu rahvusvaheliste läbirääkimiste või kokkulepete kohaldamisalasse (ELT 2013, L 23, lk 1); ja nõukogu 21. jaanuari 2013. aasta määrus (EL) nr 40/2013, millega määratakse 2013. aastaks kindlaks kalapüügivõimalused EL‑i vetes ning EL‑i laevade kalapüügivõimalused teatavates väljaspool ELi asuvates vetes teatavate selliste kalavarude ja kalavarurühmade püügiks, mis kuuluvad rahvusvaheliste läbirääkimiste või kokkulepete reguleerimisalasse (ELT 2013, L 23, lk 54).