62020CC0271
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
GERARD HOGAN
της 24ης Ιουνίου 2021 (
1
)
Υπόθεση C‑271/20
Aurubis AG
κατά
Bundesrepublik Deutschland
[αίτηση του Verwaltungsgericht Berlin(διοικητικού πρωτοδικείου Βερολίνου, Γερμανία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου – Μεταβατική ρύθμιση για την εναρμονισμένη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής – Απόφαση 2011/278/ΕΕ – Άρθρο 3, στοιχείο δʹ – Έννοια της “υποεγκατάστασης δείκτη αναφοράς καυσίμου” – Ακαριαία τήξη – Αυτοθερμική αντίδραση – Αίτηση κατανομής που δεν ικανοποιήθηκε κατά το τέλος της περιόδου εμπορίας»
I. Εισαγωγή
1.
Η παρούσα αίτηση προδικαστικής αποφάσεως την οποία υπέβαλε το Verwaltungsgericht Berlin (διοικητικό πρωτοδικείο Βερολίνου, Γερμανία) αφορά κυρίως την ερμηνεία της έννοιας της «υποεγκατάστασης δείκτη αναφοράς καυσίμου» κατά το άρθρο 3, στοιχείο δʹ, της αποφάσεως 2011/278/ΕΕ της Επιτροπής, της 27ης Απριλίου 2011, σχετικά με τον καθορισμό ενωσιακών μεταβατικών κανόνων για την εναρμονισμένη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής κατ’ εφαρμογή του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου [της 13ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας και την τροποποίηση της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου (ΕΕ 2003, L 275, σ. 32)] (
2
).
2.
Η «υποεγκατάσταση δείκτη αναφοράς καυσίμου» αποτελεί μία από τις κατηγορίες βάσει των οποίων μπορούν να χορηγηθούν σε μια βιομηχανική εγκατάσταση δωρεάν δικαιώματα εκπομπής για τους σκοπούς της οδηγίας 2003/87. Η οδηγία αυτή καθιερώνει ένα σύστημα κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου για τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
3.
Η παρούσα αίτηση υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Aurubis AG (στο εξής: Aurubis) και της Bundesrepublik Deutschland (Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας), εκπροσωπούμενης από την Umweltbundesamt, Deutsche Emissionshandelsstelle (Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Περιβάλλοντος, γερμανική υπηρεσία εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής, στο εξής: DEHSt), με αντικείμενο την ποσότητα των δικαιωμάτων εκπομπής που κατανεμήθηκαν δωρεάν στην Aurubis για τη δραστηριότητά της παραγωγής πρωτογενούς χαλκού.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α.
Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η οδηγία 2003/87
4.
Η οδηγία 2003/87 έχει τροποποιηθεί επανειλημμένως, μεταξύ άλλων από την οδηγία 2009/29/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009, για τροποποίηση της οδηγίας 2003/87/ΕΚ με στόχο τη βελτίωση και την επέκταση του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου της Κοινότητας (
3
), και από την οδηγία (ΕΕ) 2018/410 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Μαρτίου 2018, για την τροποποίηση της οδηγίας 2003/87/ΕΚ με σκοπό την ενίσχυση οικονομικά αποδοτικών μειώσεων των εκπομπών και την προώθηση επενδύσεων χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών και της απόφασης (ΕΕ) 2015/1814 (
4
). Λαμβάνοντας υπόψη τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης, θεωρώ ότι, για την απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, κρίσιμες είναι οι διατάξεις της εν λόγω οδηγίας όπως ίσχυαν κατά το έτος 2012, στις οποίες και θα παραπέμπω στο εξής, εκτός αν άλλως ορίζεται.
5.
Το άρθρο 1 της οδηγίας 2003/87, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αντικείμενο», ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία καθιερώνει ένα σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της [Ένωσης] […] προκειμένου να προωθήσει τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου κατά τρόπο αποδοτικό από πλευράς κόστους και οικονομικώς αποτελεσματικό.
[…]»
6.
Το άρθρο 2 της οδηγίας 2003/87, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πεδίο εφαρμογής», προβλέπει στην παράγραφο 1 αυτού τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις εκπομπές από τις δραστηριότητες που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι και στα αέρια θερμοκηπίου που απαριθμούνται στο παράρτημα II.»
7.
Το άρθρο 3 της οδηγίας 2003/87, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ορισμοί», ορίζει τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[…]
β)
“εκπομπές”: η απελευθέρωση στην ατμόσφαιρα αερίων θερμοκηπίου από πηγές μιας εγκατάστασης […]
[…]
ε)
“εγκατάσταση”: σταθερή τεχνική μονάδα όπου διεξάγονται μία ή περισσότερες δραστηριότητες απαριθμούμενες στο παράρτημα Ι και οποιεσδήποτε άλλες δραστηριότητες άμεσα σχετιζόμενες με αυτές, οι οποίες συνδέονται, τεχνικώς, με τις διεξαγόμενες δραστηριότητες στο συγκεκριμένο τόπο και θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις στις εκπομπές και τη ρύπανση·
[…]
κ)
Με τον όρο “καύση” νοείται κάθε οξείδωση καυσίμων, ανεξάρτητα από τον τρόπο με τον οποίο χρησιμοποιείται η παραγόμενη από τη διαδικασία αυτήν θερμότητα ή ηλεκτρική ή μηχανική ενέργεια και οποιεσδήποτε άλλες άμεσα συνδεόμενες δραστηριότητες, περιλαμβανομένου του καθαρισμού απαερίων·
[…]».
8.
Το άρθρο 10α, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/87, το οποίο φέρει τον τίτλο «Μεταβατικοί [ενωσιακοί] κανόνες για εναρμονισμένη δωρεάν κατανομή», ορίζει τα εξής:
«Μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2010, η Επιτροπή πρέπει να υιοθετήσει πλήρως εναρμονισμένα μέτρα εφαρμογής που θα ισχύουν σε ολόκληρη την Κοινότητα για την κατανομή των δικαιωμάτων που αναφέρονται στις παραγράφους 4, 5, 7 και 12, συμπεριλαμβανομένων και όλων των αναγκαίων διατάξεων για την εναρμονισμένη εφαρμογή της παραγράφου 19.
Τα εν λόγω μέτρα, με αντικείμενο την τροποποίηση μη ουσιωδών στοιχείων της παρούσας οδηγίας συμπληρώνοντάς την, θεσπίζονται σύμφωνα με την κανονιστική διαδικασία με έλεγχο του άρθρου 23 παράγραφος 3.
Τα μέτρα που αναφέρονται στο πρώτο εδάφιο καθορίζουν, στον βαθμό που αυτό είναι εφικτό, [ενωσιακής] εμβέλειας εκ των προτέρων δείκτες αναφοράς, ούτως ώστε να διασφαλίσουν ότι η κατανομή πραγματοποιείται κατά τρόπο που παρέχει κίνητρα για μειώσεις των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου και τεχνικές αποδοτικές, λαμβάνοντας υπόψη τις αποδοτικότερες τεχνικές, υποκατάστατα, εναλλακτικές διαδικασίες παραγωγής, υψηλής απόδοσης συμπαραγωγή ενεργείας, αποδοτική ανάκτηση ενεργείας από απαέρια, χρήση βιομάζας και δέσμευση και αποθήκευση CO2, όπου διατίθενται τέτοιου είδους εγκαταστάσεις, καθώς και ότι δεν παρέχουν κίνητρα για αύξηση των εκπομπών. Δεν πραγματοποιείται δωρεάν κατανομή σε κανέναν παραγωγό ηλεκτρικής ενεργείας, εκτός από τις περιπτώσεις που εμπίπτουν στο άρθρο 10γ και για την ηλεκτρική ενέργεια που παράγεται από απαέρια.
Για κάθε κλάδο και επιμέρους κλάδο, ο δείκτης αναφοράς καθορίζεται κατά κανόνα για τα προϊόντα και όχι για την ισχύ, ούτως ώστε να μεγιστοποιούνται οι μειώσεις των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου και η εξοικονόμηση ενεργειακής απόδοσης στο σύνολο της παραγωγικής διαδικασίας του εμπλεκομένου κλάδου ή επιμέρους κλάδου.
[…]»
2. Η απόφαση 2011/278
9.
Οι αιτιολογικές σκέψεις 1, 5, 12 και 18 της αποφάσεως 2011/278 είχαν ως εξής:
«(1)
Το άρθρο 10α της οδηγίας ορίζει ότι τα πλήρως εναρμονισμένα μέτρα εφαρμογής, που θα ισχύουν σε ολόκληρη την Κοινότητα, για τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής πρέπει να καθορίζουν, στον βαθμό που αυτό είναι εφικτό, εκ των προτέρων δείκτες αναφοράς, ούτως ώστε να διασφαλίσουν ότι η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής πραγματοποιείται κατά τρόπο που παρέχει κίνητρα για μειώσεις των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου, και ενεργειακά αποδοτικές τεχνικές, λαμβάνοντας υπόψη τις αποδοτικότερες τεχνικές, υποκατάστατα, εναλλακτικές διαδικασίες παραγωγής, υψηλής απόδοσης συμπαραγωγή θερμότητας-ηλεκτρικής ενέργειας, αποδοτική ανάκτηση ενέργειας από απαέρια, χρήση βιομάζας και δέσμευση και αποθήκευση διοξειδίου του άνθρακα, όπου διατίθενται τέτοιου είδους εγκαταστάσεις, και να μην παρέχουν κίνητρα για αύξηση των εκπομπών. Οι κατανομές πρέπει να καθορίζονται πριν από την περίοδο εμπορίας ούτως ώστε να καθιστούν δυνατή τη σωστή λειτουργία της αγοράς.
[…]
(5)
Η Επιτροπή θεώρησε ότι ο καθορισμός δείκτη αναφοράς για ένα προϊόν ήταν εφικτός εφόσον, λαμβάνοντας υπόψη την πολυπλοκότητα των διεργασιών παραγωγής, υπήρχαν ορισμοί και ταξινομήσεις προϊόντων που επιτρέπουν την επαλήθευση των δεδομένων παραγωγής και την ενιαία εφαρμογή του δείκτη αναφοράς προϊόντος σε ολόκληρη την Ένωση για τους σκοπούς της κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής. Δεν έγινε διαφοροποίηση βάσει γεωγραφικών κριτηρίων ή των χρησιμοποιούμενων τεχνολογιών, πρώτων υλών ή καυσίμων, ώστε να μην στρεβλωθούν τα συγκριτικά πλεονεκτήματα αποδοτικότητας από άποψη διοξειδίου του άνθρακα σε ολόκληρη την οικονομία της Ένωσης και να βελτιωθεί η εναρμόνιση της μεταβατικής δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής.
[…]
(12)
Εάν δεν είναι εφικτή η συναγωγή δείκτη αναφοράς προϊόντος, αλλά υπάρχουν αέρια του θερμοκηπίου επιλέξιμα για δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής, τα εν λόγω δικαιώματα πρέπει να κατανέμονται βάσει γενικών εφεδρικών προσεγγίσεων. Για τη μεγιστοποίηση των μειώσεων εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου και της εξοικονόμησης ενέργειας, τουλάχιστον για μέρη των σχετικών διεργασιών παραγωγής, αναπτύχθηκε ιεραρχική κατάταξη τριών εφεδρικών προσεγγίσεων. Ο δείκτης αναφοράς θερμότητας εφαρμόζεται σε διεργασίες με κατανάλωση θερμότητας, όταν χρησιμοποιείται μετρήσιμος θερμοφορέας. Ο δείκτης αναφοράς καυσίμου εφαρμόζεται όταν καταναλώνεται μη μετρήσιμη ενέργεια. Οι τιμές των δεικτών αναφοράς θερμότητας και καυσίμου συνήχθησαν βάσει των αρχών της διαφάνειας και της απλότητας, με τη βοήθεια της απόδοσης αναφοράς ενός ευρέως διαθέσιμου καυσίμου, το οποίο μπορεί να θεωρηθεί ως δεύτερο κατά σειρά απόδοσης ως προς τα αέρια του θερμοκηπίου, λαμβάνοντας υπόψη ενεργειακά αποδοτικές τεχνικές. Για τις εκπομπές διεργασίας, τα δικαιώματα εκπομπής πρέπει να κατανέμονται βάσει των ιστορικών εκπομπών. […]
(18)
Για την αποφυγή στρεβλώσεων του ανταγωνισμού και τη διασφάλιση της ομαλής λειτουργίας της αγοράς διοξειδίου του άνθρακα, τα κράτη μέλη πρέπει να εξασφαλίζουν ότι δεν γίνεται διπλή προσμέτρηση ούτε διπλή κατανομή κατά τον καθορισμό των δικαιωμάτων που πρόκειται να κατανεμηθούν στις επιμέρους εγκαταστάσεις. Στο πλαίσιο αυτό, τα κράτη μέλη πρέπει να αποδίδουν ιδιαίτερη προσοχή σε περιπτώσεις στις οποίες ένα προϊόν καλυπτόμενο από δείκτη αναφοράς παράγεται σε περισσότερες από μία εγκαταστάσεις, περισσότερα του ενός προϊόντα καλυπτόμενα από δείκτη αναφοράς παράγονται στην ίδια εγκατάσταση ή ενδιάμεσα προϊόντα ανταλλάσσονται πέραν των ορίων εγκαταστάσεων.»
10.
Το άρθρο 2 της αποφάσεως αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πεδίο εφαρμογής», είχε ως εξής:
«Η παρούσα απόφαση εφαρμόζεται στη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής βάσει του κεφαλαίου III (σταθερές εγκαταστάσεις) της οδηγίας [2003/87] κατά τις περιόδους εμπορίας από το 2013 και έπειτα […]».
11.
Το άρθρο 3 της αποφάσεως 2011/278 προέβλεπε τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας απόφασης, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[…]
β)
“υποεγκατάσταση δείκτη αναφοράς προϊόντος”: οι εισροές, οι εκροές και οι αντίστοιχες εκπομπές, που σχετίζονται με την παραγωγή ενός προϊόντος για το οποίο καθορίζεται δείκτης αναφοράς στο παράρτημα Ι·
γ)
“υποεγκατάσταση δείκτη αναφοράς θερμότητας”: οι εισροές, οι εκροές και οι αντίστοιχες εκπομπές, οι οποίες δεν καλύπτονται από υποεγκατάσταση δείκτη αναφοράς προϊόντος και σχετίζονται με την παραγωγή ή την εισαγωγή από εγκατάσταση ή άλλη οντότητα υπαγόμενη στο σύστημα της Ένωσης, ή και τα δύο, μετρήσιμης θερμότητας, που είτε:
–
καταναλώνεται εντός των ορίων της εγκατάστασης για την παραγωγή προϊόντων, για την παραγωγή άλλης μηχανικής ενέργειας πλην της χρησιμοποιούμενης για ηλεκτροπαραγωγή, και για θέρμανση ή ψύξη, με εξαίρεση την κατανάλωση για παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, είτε
–
εξάγεται σε εγκατάσταση ή άλλη οντότητα μη υπαγόμενη στο σύστημα της Ένωσης, εξαιρούμενων των εξαγωγών για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας·
δ)
“υποεγκατάσταση δείκτη αναφοράς καυσίμου”: οι εισροές, οι εκροές και οι αντίστοιχες εκπομπές, οι οποίες δεν καλύπτονται από υποεγκατάσταση δείκτη αναφοράς προϊόντος και σχετίζονται με την παραγωγή μη μετρήσιμης θερμότητας, με καύση καυσίμου, που καταναλώνεται για την παραγωγή προϊόντων, για την παραγωγή άλλης μηχανικής ενέργειας πλην της χρησιμοποιούμενης για ηλεκτροπαραγωγή, και για θέρμανση ή ψύξη, με εξαίρεση την κατανάλωση για ηλεκτροπαραγωγή, συμπεριλαμβανομένων των πυρσών ασφαλείας·
ε)
“μετρήσιμη θερμότητα”: καθαρή ροή θερμότητας, η οποία μεταφέρεται μέσω αναγνωρίσιμων αγωγών ή σωλήνων με τη βοήθεια μέσου μεταφοράς της θερμότητας, όπως, ειδικότερα, ατμός, θερμός αέρας, νερό, πετρέλαιο, ρευστά μέταλλα και άλατα, και για την οποία έχει εγκατασταθεί ή μπορεί να εγκατασταθεί θερμιδόμετρο·
[…]
ζ)
“μη μετρήσιμη θερμότητα”: κάθε άλλη θερμότητα εκτός της μετρήσιμης·
η)
“υποεγκατάσταση εκπομπών διεργασίας”: οι εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου που απαριθμούνται στο παράρτημα I της οδηγίας [2003/87], εκτός του διοξειδίου του άνθρακα, και προκύπτουν εκτός των ορίων συστήματος ενός δείκτη αναφοράς προϊόντος που περιλαμβάνεται στο παράρτημα I ή οι εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα οι οποίες προκύπτουν εκτός των ορίων συστήματος ενός δείκτη αναφοράς προϊόντος που περιλαμβάνεται στο παράρτημα I ως αποτέλεσμα των ακόλουθων δραστηριοτήτων, διαζευκτικά, και οι εκπομπές που οφείλονται στην καύση ατελώς οξειδωμένου άνθρακα, ο οποίος έχει παραχθεί μέσω των κάτωθι δραστηριοτήτων, με σκοπό την παραγωγή θερμότητας, μετρήσιμης ή μη, ή ηλεκτρικής ενέργειας, υπό τον όρο ότι αφαιρούνται οι εκπομπές που θα προέκυπταν από την καύση ποσότητας φυσικού αερίου ισοδύναμης με το ενεργειακό περιεχόμενο του καιόμενου ατελώς οξειδωμένου άνθρακα:
i)
χημική ή ηλεκτρολυτική αναγωγή μεταλλικών ενώσεων των μεταλλευμάτων, συμπυκνωμάτων και δευτερογενών υλικών,
ii)
αφαίρεση προσμείξεων από μέταλλα και μεταλλικές ενώσεις,
iii)
διάσπαση ανθρακικών αλάτων, εκτός εκείνων που προορίζονται για υγρό καθαρισμό (scrubbing) καμιναερίων,
iv)
χημικές συνθέσεις όπου το ανθρακικό υλικό συμμετέχει στην αντίδραση, για άλλους πρωταρχικούς σκοπούς πλην της παραγωγής θερμότητας,
v)
χρήση ανθρακούχων προσθέτων ή πρώτων υλών για άλλους πρωταρχικούς σκοπούς πλην της παραγωγής θερμότητας,
vi)
χημική ή ηλεκτρολυτική αναγωγή οξειδίων μεταλλοειδών ή αμετάλλων, όπως τα οξείδια του πυριτίου και οι φωσφορικές ενώσεις·
[…]».
12.
Το άρθρο 10 της αποφάσεως 2011/278, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κατανομή σε επίπεδο εγκατάστασης», όριζε στην παράγραφό του 8 τα εξής:
«Κατά τον καθορισμό της προκαταρκτικής ετήσιας συνολικής ποσότητας δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν για κάθε εγκατάσταση, τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι εκπομπές δεν προσμετρώνται δύο φορές και ότι η κατανομή δεν έχει αρνητικό πρόσημο […]».
13.
Η απόφαση 2011/278 καταργήθηκε, από την 1η Ιανουαρίου 2021, από τον κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμό (ΕΕ) 2019/331 της Επιτροπής, της 19ης Δεκεμβρίου 2018, σχετικά με τον καθορισμό ενωσιακών μεταβατικών κανόνων για την εναρμονισμένη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής κατ’ εφαρμογή του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (
5
). Ωστόσο, κατά το άρθρο 27 του εν λόγω κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού, η ως άνω απόφαση εξακολουθεί να εφαρμόζεται σε κατανομές που αφορούν την περίοδο πριν από την 1η Ιανουαρίου 2021.
Β.
Το γερμανικό δίκαιο
1. Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG)
14.
Το άρθρο 9 του Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (νόμου περί εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου), της 21ης Ιουλίου 2011 (
6
) (στο εξής: TEHG), ορίζει τα εξής:
«(1)   Στους φορείς εκμεταλλεύσεως εγκαταστάσεων κατανέμονται δωρεάν δικαιώματα εκπομπής σύμφωνα με τις αρχές που διατυπώνονται στο άρθρο 10α […] της οδηγίας [2003/87] […] όπως ισχύει, και στην […] απόφαση [2011/278]
[…]».
15.
Κατά το σημείο 1 του μέρους 2 του παραρτήματος 1 του TEHG, με τίτλο «Δραστηριότητες», μεταξύ των εγκαταστάσεων των οποίων οι εκπομπές εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του εν λόγω νόμου, καταλέγονται οι «μονάδες καύσης καυσίμων σε εγκαταστάσεις με συνολική ονομαστική θερμική κατανάλωση ανά εγκατάσταση άνω των 20 MW, εκτός εάν καλύπτονται από ένα από τα ακόλουθα σημεία».
2. Zuteilungsverordnung 2020
16.
Το άρθρο 2 της Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020) (κανονιστικής πράξης σχετικά με την κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου για την περίοδο εμπορίας 2013 έως 2020), της 26ης Σεπτεμβρίου 2011 (
7
) (στο εξής: ZuV 2020), περιέχει –στα σημεία του 27 και 29– ορισμούς της «υποεγκατάστασης δείκτη αναφοράς καυσίμου» και της «υποεγκατάστασης εκπομπών διεργασίας», οι οποίοι αντιστοιχούν σε αυτούς που παρατίθενται στο άρθρο 3, στοιχεία δʹ και ηʹ, της αποφάσεως 2011/278.
III. Το ιστορικό της διαφοράς της κύριας δίκης
17.
Η Aurubis εκμεταλλεύεται στο Αμβούργο (Γερμανία) εγκατάσταση στην οποία παράγεται πρωτογενής χαλκός. Δεδομένου ότι η δραστηριότητα αυτή εμπίπτει στις κατηγορίες δραστηριοτήτων του παραρτήματος Ι, σημείο 6, της οδηγίας 2003/87, ως «παραγωγή ή επεξεργασία μη σιδηρούχων μετάλλων […] όπου λειτουργούν μονάδες καύσης με συνολική ονομαστική θερμική κατανάλωση […] άνω των 20 MW», η Aurubis υπόκειται στην υποχρέωση εμπορίας εκπομπών.
18.
Η εγκατάσταση αποτελείται από δύο υποεγκαταστάσεις, το Rohhüttenwerk Nord (βόρειο μεταλλουργικό εργοστάσιο) και το Rohhüttenwerk Ost (RWO, ανατολικό μεταλλουργικό εργοστάσιο). Η διαφορά της κύριας δίκης αφορά μόνον τη δεύτερη υποεγκατάσταση. Η υποεγκατάσταση RWO είναι χυτήριο στο οποίο παράγεται πρωτογενής χαλκός μέσω ακαριαίας τήξεως συμπυκνώματος χαλκού, με χρήση της λεγόμενης «διεργασίας Outokumpu» (
8
). Ωστόσο, κατά την Aurubis, η διεργασία αυτή έχει βελτιωθεί μέσω δικών της εργασιών έρευνας και ανάπτυξης, κατά τρόπον ώστε η κάμινος ακαριαίας τήξεως να μπορεί να λειτουργεί χωρίς χρήση ανθρακούχων καυσίμων (
9
).
19.
Κατόπιν αιτήσεως της προσφεύγουσας στις 20 Ιανουαρίου 2012, η DEHSt, με την από 17 Φεβρουαρίου 2014 απόφασή της, της κατένειμε συνολικά 2596999 δωρεάν δικαιώματα εκπομπής για τα έτη 2013 έως 2020.
20.
Η προσφεύγουσα υπέβαλε ένσταση στις 14 Μαρτίου 2014. Με την από 3 Απριλίου 2018 απόφαση επί της ενστάσεως, η DEHSt ανακάλεσε εν μέρει την απόφαση κατανομής, στο βαθμό που η κατανομή υπερβαίνει τα 1784398 δικαιώματα εκπομπής. Ως αιτιολογία της αποφάσεως προβλήθηκε ότι η χρήση συμπυκνώματος χαλκού έπρεπε να λαμβάνεται υπόψη κατά την προσμέτρηση που αφορά την «υποεγκατάσταση εκπομπών διεργασίας» και όχι την «υποεγκατάσταση δείκτη αναφοράς καυσίμου». Κατόπιν επανυπολογισμού των κατανεμόμενων δικαιωμάτων, η DEHSt αξίωσε την επιστροφή 523027 δικαιωμάτων εκπομπής.
21.
Η προσφεύγουσα, με την από 30 Απριλίου 2018 προσφυγή της ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, βάλλει κατά της ανωτέρω αποφάσεως επί της ενστάσεώς της.
22.
Κατά τα εκτιθέμενα στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, η Aurubis ισχυρίστηκε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου ότι το συμπύκνωμα χαλκού που χρησιμοποιεί για τη διαδικασία ακαριαίας τήξεως αποτελείται από σουλφίδια χαλκού και σιδήρου (από 30 % χαλκό, σίδηρο και θείο). Πέραν αυτών, το συμπύκνωμα περιέχει ίχνη άνθρακα και άλλων μετάλλων. Για την παραγωγή πρωτογενούς χαλκού, το εν λόγω συμπύκνωμα αναμειγνύεται πρώτα με άμμο και με άλλες ουσίες οι οποίες ενίοτε περιέχουν πολύ μικρές ποσότητες άνθρακα. Το παραγόμενο μείγμα εισάγεται κατόπιν στην κάμινο ακαριαίας τήξεως μαζί με μείγμα αέρα και οξυγόνου. Λόγω της χημικής αντίδρασης μεταξύ του οξυγόνου και του θείου που περιέχεται στο συμπύκνωμα χαλκού, η θερμοκρασία στην κάμινο υπερβαίνει τους 1200 βαθμούς κελσίου, προκαλώντας την υγροποίηση του συμπυκνώματος χαλκού. Επίσης, θερμαίνεται η άμμος και υγροποιούνται οι ποσότητες ακατέργαστου σιδήρου. Στη διαδικασία αυτή δεν χρησιμοποιούνται ορυκτά καύσιμα.
23.
Κατά τα εκτιθέμενα στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, οι ουσίες που παράγονται με την ως άνω διαδικασία είναι σύμπηγμα χαλκού (ήτοι, μείγμα χαλκού και θειούχου σιδήρου), πυριτικός σίδηρος (ως σκωρία) και θειώδης ανυδρίτης (SO2). Στη συνέχεια, το εν λόγω σύμπηγμα χαλκού εισάγεται σε μετατροπέα, όπου τα υπολείμματα θείου και σιδήρου οδηγούνται επίσης σε οξείδωση, μέσω της εμφύσησης μείγματος αέρα και οξυγόνου. Στο σημείο αυτό της διαδικασίας, παράγεται επίσης θερμότητα. Το παραγόμενο σε αυτό το στάδιο της διαδικασίας προϊόν, γνωστό ως «χαλκός blister», τοποθετείται σε κάμινο ανόδου, όπου τα εναπομείναντα υπολείμματα θείου μετατρέπονται σε SO2 μέσω καύσεως. Έτσι παράγεται το τελικό προϊόν, ήτοι ο πρωτογενής χαλκός.
24.
Φαίνεται, επομένως, ότι στη διαδικασία αυτή δεν γίνεται χρήση ορυκτών καυσίμων. Ως εκ τούτου, και αντιθέτως προς άλλους παραγωγούς χαλκού, οι οποίοι χρησιμοποιούν ανθρακούχα καύσιμα όπως βαρύ πετρέλαιο καύσης ή φυσικό αέριο, η διαδικασία που ανέπτυξε και χρησιμοποιεί η Aurubis συνιστά βελτίωση από άποψη κλιματικής προστασίας. Ωστόσο, και μολονότι η διαδικασία αυτή παράγει, κατά κανόνα, SO2 –αντί για διοξείδιο του άνθρακα (CO2)–, το επίμαχο χυτήριο εκπέμπει στην ατμόσφαιρα και μικρές ποσότητες CO2, οφειλόμενες στην παρουσία πολύ μικρών ποσοτήτων άνθρακα στο συμπύκνωμα του χαλκού. Το χρησιμοποιούμενο συμπύκνωμα χαλκού περιέχει άνθρακα σε αναλογία περίπου 0,7 % κατά μάζα. Ως εκ τούτου, το RWO εκπέμπει 0,026 τόνους CO2 ανά τόνο συμπυκνώματος χαλκού, ή 29024 τόνους CO2 ετησίως, κατά μέσο όρο.
25.
Η Aurubis υποστηρίζει ότι η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής θα έπρεπε να γίνει με βάση το άρθρο 2, σημείο 27, της ZuV 2020 και το άρθρο 3, στοιχείο δʹ, της αποφάσεως 2011/278, διότι το θείο του οποίου γίνεται καύση στην κάμινο ακαριαίας τήξεως αποτελεί «καύσιμο» κατά την έννοια των διατάξεων αυτών. Ο χαρακτηρισμός ενός υλικού ως καυσίμου δεν προϋποθέτει κατ’ ανάγκην να χρησιμοποιείται το υλικό αυτό κατά κύριο λόγο για την παραγωγή θερμότητας, ούτε να πρόκειται για σύνηθες καύσιμο όπως ο άνθρακας, το πετρέλαιο ή το φυσικό αέριο. Στο συμπύκνωμα του χαλκού, ο χαλκός αποτελεί την πρώτη ύλη ενώ το θείο αποτελεί το καύσιμο.
26.
Περαιτέρω, η Aurubis εκθέτει ότι η καθής βασίζεται παγίως στην ιεραρχική κατάταξη των τριών εφεδρικών προσεγγίσεων. Κατά την Aurubis, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις της «υποεγκατάστασης δείκτη αναφοράς καυσίμου», η κατανομή βάσει του δείκτη αναφοράς των εκπομπών διεργασίας θα πρέπει να αποκλείεται. Επιπλέον, προκειμένου να πληρούται η προϋπόθεση της «υποεγκατάστασης εκπομπών διεργασίας», θα πρέπει να υφίσταται άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ εκπομπών CO2 και χρησιμοποιούμενης διεργασίας. Κάτι τέτοιο όμως δεν ισχύει στην περίπτωση της διεργασίας Outokumpu.
27.
Για τους λόγους αυτούς, η Aurubis ζητεί την ακύρωση της αποφάσεως της 3ης Απριλίου 2018 και την πρόσθετη κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής για τα έτη 2013 έως 2020.
28.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, για να υφίσταται «υποεγκατάσταση δείκτη αναφοράς καυσίμου» κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 27, της ZuV 2020 και του άρθρου 3, στοιχείο δʹ, της αποφάσεως 2011/278, θα πρέπει απαραιτήτως ο βασικός σκοπός χρήσης του εκάστοτε επίμαχου υλικού να είναι η παραγωγή θερμότητας. Η καθής ισχυρίζεται ότι αυτό δεν ισχύει όσον αφορά το εργοστάσιο RWO, καθώς το συμπύκνωμα χαλκού είναι πρώτη ύλη και ο βασικός σκοπός της χρήσης του είναι η παραγωγή πρωτογενούς χαλκού. Εκτός αυτού, δεν συντελείται πλήρης καύση του συμπυκνώματος χαλκού κατά τη διαδικασία παραγωγής, σε αντίθεση με τα απαιτούμενα για τον υπολογισμό του δείκτη αναφοράς καυσίμου. Εξάλλου, καύσιμα υπό την έννοια του δείκτη αναφοράς καυσίμου είναι εκείνα που μπορούν να αντικατασταθούν με άλλα καύσιμα, ιδίως φυσικό αέριο.
29.
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει εξαρχής ότι, αν γίνει δεκτό ότι το RWO είναι «υποεγκατάσταση δείκτη αναφοράς καυσίμου», τούτο θα σημαίνει ότι το συμπύκνωμα χαλκού –ή το περιεχόμενο σε αυτό θείο– κατατάσσεται στα «καύσιμα».
30.
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι, στη σκέψη 53 της αποφάσεως της 20ής Ιουνίου 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C-682/17, EU:C:2019:518), το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 3, στοιχείο κʹ, της οδηγίας 2003/87 δεν περιορίζει την έννοια της «καύσης» αποκλειστικά στις αντιδράσεις οξείδωσης που παράγουν οι ίδιες αέριο του θερμοκηπίου. Εντούτοις, δεν είναι απαραίτητο ότι η ερμηνευτική αυτή προσέγγιση του Δικαστηρίου είναι καθοριστικής σημασίας για την ερμηνεία του περιεχομένου της έννοιας των «καυσίμων» κατά το άρθρο 3, στοιχείο δʹ, της αποφάσεως 2011/278.
31.
Θα πρέπει ιδίως να εξεταστεί αν η κατανομή με βάση τον δείκτη αναφοράς καυσίμου προϋποθέτει ότι βασικός σκοπός της καύσεως είναι η παραγωγή θερμότητας. Ωστόσο, η ιδιαιτερότητα της προκείμενης υποθέσεως έγκειται στο ότι το χρησιμοποιούμενο συμπύκνωμα χαλκού είναι ταυτοχρόνως πρώτη ύλη και καύσιμο. Επίσης, το ζήτημα αν απαιτείται να είναι εναλλάξιμο το καύσιμο που χρησιμοποιείται προκειμένου να θεωρηθεί καύσιμο, κατά την έννοια του δείκτη αναφοράς καυσίμου της αποφάσεως 2011/278, δεν έχει αντιμετωπιστεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου.
32.
Τέλος, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η τρίτη περίοδος εμπορίας έληξε στις 31 Δεκεμβρίου 2020. Εκθέτει ότι, κατά τη νομολογία των γερμανικών δικαστηρίων, η λήξη της πρώτης και της δεύτερης περιόδου εμπορίας είχε ως συνέπεια ότι απαιτήσεις κατανομής που δεν είχαν ακόμη ικανοποιηθεί μέχρι τις 30 Απριλίου του έτους που ακολούθησε τη λήξη της περιόδου εμπορίας έπαυσαν να υφίστανται, ελλείψει ρητής μεταβατικής διατάξεως στο εθνικό δίκαιο. Μεταβατική διάταξη, όμως, δεν υπάρχει στο εθνικό δίκαιο ούτε για την τρίτη περίοδο εμπορίας. Οι γερμανικές αρχές αρνήθηκαν να θεσπίσουν μια τέτοια διάταξη με την αιτιολογία ότι οι κανόνες σχετικά με την τέταρτη περίοδο εμπορίας (2021-2030) καθορίζονταν εξαντλητικώς από τη νομοθεσία της Ένωσης και ότι τυχόν αντιστάθμιση δικαιωμάτων που αφορούν πλείονες περιόδους θα ήταν νόμιμη μόνον εάν προβλεπόταν από τη νομοθεσία αυτή.
33.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, οι σχετικές πράξεις του δικαίου της Ένωσης δεν περιέχουν διατάξεις σχετικές με την αντιστάθμιση δικαιωμάτων που εκτείνονται σε πλείονες περιόδους εμπορίας. Επιπλέον, δεν έχει προβλεφθεί η επιφύλαξη ειδικής ποσοστώσεως εν αναμονή των αποφάσεων των δικαστηρίων. Τούτου λεχθέντος, μια ένδειξη που συνηγορεί υπέρ του επιχειρήματος ότι η μετάβαση από την τρίτη στην τέταρτη περίοδο δεν εξαλείφει τα δικαιώματα κατανομής που δεν χορηγήθηκαν στις 31 Δεκεμβρίου 2020 θα μπορούσε να ανευρεθεί στην απόφαση 2015/1814 (
10
), η οποία προβλέπει ότι ορισμένα δικαιώματα που δεν κατανεμήθηκαν έως τις 31 Δεκεμβρίου 2020 θα πρέπει να τεθούν στο «αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς».
IV. Τα προδικαστικά ερωτήματα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
34.
Υπ’ αυτές τις συνθήκες, με απόφαση της 11ης Ιουνίου 2020, η οποία πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 19 Ιουνίου 2020, το Verwaltungsgericht Berlin (διοικητικό πρωτοδικείο Βερολίνου) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 3, στοιχείο δʹ, της [αποφάσεως 2011/278] για δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής βάσει υποεγκατάστασης με δείκτη αναφοράς καυσίμου, όταν σε μια εγκατάσταση παραγωγής μη σιδηρούχων μετάλλων σύμφωνα με το Παράρτημα I της οδηγίας 2003/87/ΕΚ χρησιμοποιείται σε κάμινο ακαριαίας τήξεως θειούχο συμπύκνωμα χαλκού για την παραγωγή πρωτογενούς χαλκού, η δε μη μετρήσιμη θερμότητα που απαιτείται για την τήξη του ορυκτού χαλκού που περιέχεται στο συμπύκνωμα παράγεται κυρίως μέσω της οξειδώσεως του θείου που περιέχεται στο συμπύκνωμα, με αποτέλεσμα το συμπύκνωμα χαλκού να χρησιμοποιείται τόσο ως πηγή πρώτης ύλης όσο και ως καύσιμο υλικό για την παραγωγή θερμότητας;
2)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα 1:
Μπορούν απαιτήσεις χορηγήσεως πρόσθετων δωρεάν δικαιωμάτων εκπομπής για την τρίτη περίοδο εμπορίας να ικανοποιούνται μετά το τέλος της τρίτης περιόδου εμπορίας με δικαιώματα της τέταρτης περιόδου εμπορίας, όταν η ύπαρξη μιας τέτοιας απαιτήσεως χορηγήσεως δικαιωμάτων διαπιστώνεται δικαστικώς για πρώτη φορά μετά τη λήξη της τρίτης περιόδου εμπορίας, ή παύουν να υφίστανται, κατά τη λήξη της τρίτης περιόδου εμπορίας, απαιτήσεις χορηγήσεως δικαιωμάτων που δεν έχουν ακόμη ικανοποιηθεί;»
35.
Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Aurubis, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και η Επιτροπή. Επιπλέον, ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση που διεξήχθη στις 19 Μαΐου 2021.
V. Ανάλυση
Α.
Επί του πρώτου ερωτήματος
36.
Στο πλαίσιο της ενώπιόν του διαφοράς, το αιτούν δικαστήριο καλείται να κρίνει αν η υπό έρευνα δραστηριότητα, ήτοι η παραγωγή πρωτογενούς χαλκού σε κάμινο ακαριαίας τήξεως με χρήση της διεργασίας Outokumpu πληροί τα κριτήρια της «υποεγκατάστασης δείκτη αναφοράς καυσίμου». Κατά συνέπεια, το πρώτο ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο αφορά την ερμηνεία του άρθρου 3, στοιχείο δʹ, της αποφάσεως 2011/278, στο οποίο ορίζεται η έννοια αυτή για την περίοδο εμπορίας που διήρκεσε από το 2013 έως το 2020.
37.
Από τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της επίμαχης στην κύρια δίκη διεργασίας ανακύπτουν τρεις ειδικότερες δυσχέρειες όσον αφορά την ερμηνεία της έννοιας της «υποεγκατάστασης δείκτη αναφοράς καυσίμου» που περιέχεται στο άρθρο 3, στοιχείο δʹ, της αποφάσεως 2011/278. Καταρχάς, το συμπύκνωμα που χρησιμοποιείται αποτελεί ταυτοχρόνως πρώτη ύλη και καύσιμο. Περαιτέρω, πρόκειται για πρώτη ύλη χαμηλής περιεκτικότητας σε άνθρακα η οποία υποβάλλεται σε αυτοθερμική αντίδραση. Επομένως, δεν υπάρχει εξωτερική πηγή θερμότητας, ούτε εισαγωγή καυσίμων υψηλής περιεκτικότητας σε άνθρακα. Δεύτερον, συντελείται μερική μόνον καύση του χρησιμοποιούμενου καυσίμου. Τρίτον, η παραγωγή θερμότητας δεν αποτελεί κατ’ ανάγκην τον κύριο σκοπό της χρήσης του επίμαχου υλικού.
38.
Ωστόσο, για τους λόγους που θα εκθέσω στη συνέχεια, θεωρώ ότι οι ιδιαιτερότητες αυτές δεν αποκλείουν το ενδεχόμενο να πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 3, στοιχείο δʹ, της αποφάσεως 2011/278 στην περίπτωση που μια εγκατάσταση παραγωγής μη σιδηρούχων μετάλλων χρησιμοποιεί θειούχο συμπύκνωμα χαλκού σε κάμινο ακαριαίας τήξεως προκειμένου να παράγει πρωτογενή χαλκό, η δε μη μετρήσιμη θερμότητα που απαιτείται για την τήξη του ορυκτού χαλκού που περιέχεται στο εν λόγω συμπύκνωμα παράγεται κυρίως μέσω της οξειδώσεως του θείου που περιέχεται στο ίδιο συμπύκνωμα.
39.
Η ερμηνεία αυτή στηρίζεται στις ερμηνευτικές μεθόδους που παγίως χρησιμοποιεί το Δικαστήριο οσάκις καλείται να εξετάσει το σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου, ήτοι λαμβάνει υπόψη όχι μόνον το γράμμα του άρθρου 3, στοιχείο δʹ, της αποφάσεως 2011/278, αλλά και την όλη οικονομία της οδηγίας 2003/87 και της αποφάσεως 2011/278, καθώς και τους σκοπούς που αυτές επιδιώκουν (
11
). Θα προχωρήσω στη συνέχεια στην κατ’ ιδίαν εξέταση ενός εκάστου εξ αυτών των στοιχείων.
1. Γραμματική και συστηματική ερμηνεία
40.
Καταρχάς, επισημαίνεται ότι, μολονότι η απόφαση 2011/278 δεν ορίζει την έννοια του «καυσίμου», ορίζει εντούτοις στο άρθρο 3, στοιχείο δʹ, αυτής την έννοια της «υποεγκατάστασης δείκτη αναφοράς καυσίμου».
41.
Κατά την εν λόγω διάταξη, «υποεγκατάσταση δείκτη αναφοράς καυσίμου» υφίσταται στις περιπτώσεις που «οι εισροές, οι εκροές και οι αντίστοιχες εκπομπές, […] δεν καλύπτονται από υποεγκατάσταση δείκτη αναφοράς προϊόντος και σχετίζονται με την παραγωγή μη μετρήσιμης θερμότητας, με καύση καυσίμου, που καταναλώνεται για την παραγωγή προϊόντων […]».
42.
Από τον ορισμό αυτόν προκύπτει ότι ο όρος «καύση» μπορεί να είναι κρίσιμος για την αποσαφήνιση της έννοιας του «καυσίμου» που χρησιμοποιείται στο άρθρο 3, στοιχείο δʹ, της αποφάσεως 2011/278. Ωστόσο, κατά τον ορισμό που δίνει το άρθρο 3, στοιχείο κʹ, της οδηγίας 2003/87, με τον όρο «καύση» νοείται «κάθε οξείδωση καυσίμων, ανεξάρτητα από τον τρόπο με τον οποίο χρησιμοποιείται η παραγόμενη από τη διαδικασία αυτήν θερμότητα […] και οποιεσδήποτε άλλες άμεσα συνδεόμενες δραστηριότητες […]». Επιπλέον, στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 20ής Ιουνίου 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C-682/17, EU:C:2019:518), το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι το άρθρο 3, στοιχείο κʹ, της οδηγίας 2003/87 δεν περιορίζει την έννοια της «καύσης» αποκλειστικά στις αντιδράσεις οξείδωσης που παράγουν οι ίδιες αέριο του θερμοκηπίου (
12
).
43.
Όπως εξήγησε ο γενικός εισαγγελέας H. Saugmandsgaard Øe στις προτάσεις του στην υπόθεση εκείνη, από τις σχετικές προπαρασκευαστικές εργασίες έκδοσης προκύπτει ότι η προσθήκη του άρθρου 3, στοιχείο κʹ, της οδηγίας 2003/87 είχε ως σκοπό να εισάγει έναν ευρύ ορισμό της έννοιας «καύση», η οποία πρέπει να περιλαμβάνει κάθε οξείδωση καυσίμων ανεξαρτήτως του αντικειμένου (
13
).
44.
Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να επισημανθεί ότι οι δύο κρίσιμες νομοθετικές διατάξεις στις οποίες περιέχεται ο όρος «καύσιμο» ουδόλως περιορίζουν το περιεχόμενο του όρου αυτού, είτε από την άποψη της σύνθεσης ή της φύσης του καυσίμου είτε από την άποψη της ποσότητας άνθρακα που πρέπει αυτό να περιέχει, του τρόπου με τον οποίο πρέπει να πραγματοποιείται η ανάφλεξη, του ποσοστού του καυσίμου που πρέπει να χρησιμοποιείται κατά τη διεργασία ή του σκοπού για τον οποίο χρησιμοποιείται το υλικό που περιέχεται στο εκάστοτε καύσιμο. Σε αντιδιαστολή με τη διάταξη του άρθρου 3, στοιχείο ηʹ, σημείο v, της αποφάσεως 2011/278 –στην οποία γίνεται ρητά λόγος για χρήση ανθρακούχων προσθέτων ή πρώτων υλών για άλλους πρωταρχικούς σκοπούς πλην της παραγωγής θερμότητας–, από το γράμμα του άρθρου 3, στοιχείο δʹ, της αποφάσεως 2011/278 προκύπτει ότι αρκεί οι εισροές, οι εκροές και οι αντίστοιχες εκπομπές να σχετίζονται με την παραγωγή μη μετρήσιμης θερμότητας, με καύση καυσίμου, η οποία καταναλώνεται για την παραγωγή προϊόντων.
45.
Οι σκοποί που επιδιώκουν η οδηγία 2003/87 και η απόφαση 2011/278 επιβεβαιώνουν εξάλλου τη συγκεκριμένη ερμηνεία.
2. Τελολογική ερμηνεία
46.
Όπως προκύπτει από την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, αντικείμενο της οδηγίας 2003/87 είναι η θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής το οποίο αποσκοπεί στη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου στην ατμόσφαιρα σε τέτοιο επίπεδο ώστε να εμποδίζεται κάθε ανθρωπογενής διατάραξη του κλιματικού συστήματος και του οποίου ο τελικός σκοπός είναι η προστασία του περιβάλλοντος (
14
). Εντούτοις, είναι σαφές ότι το σύστημα αυτό βασίζεται σε οικονομική λογική, η οποία ενθαρρύνει κάθε μετέχοντα στο εν λόγω σύστημα να εκπέμπει ποσότητα αερίων θερμοκηπίου μικρότερη από τα δικαιώματα που του χορηγήθηκαν αρχικώς, προκειμένου να εκχωρήσει το πλεόνασμα σε άλλο μετέχοντα ο οποίος παράγει ποσότητα εκπομπών μεγαλύτερη από τα χορηγηθέντα δικαιώματα (
15
).
47.
Με άλλα λόγια, το σύστημα εμπορίας –σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης– δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου αποτελεί οικονομικού χαρακτήρα εργαλείο για την προστασία του περιβάλλοντος, το οποίο βασίζεται στην αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει». Σκοπός του εργαλείου αυτού είναι η μείωση των επιπέδων ρύπανσης παγκοσμίως. Επομένως, η απόφαση 2011/278 θα πρέπει, στο μέτρο του δυνατού, να ερμηνεύεται έτσι ώστε να ανταμείβει –και όχι να τιμωρεί– τις επιχειρήσεις που επιτυγχάνουν τον περιορισμό και τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου.
48.
Στο πλαίσιο αυτό, ο μηχανισμός παροχής κινήτρων στον οποίο ερείδεται το σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπών δεν μπορεί να υποτιμάται. Πράγματι, μία από τις λειτουργίες του συστήματος είναι να παρέχει κίνητρα για επενδύσεις στοχεύουσες στη μείωση των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα υπό συνθήκες οικονομικώς αποτελεσματικές, και να αποτελέσει έτσι κινητήρια δύναμη για καινοτόμες λύσεις με χαμηλές εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα που θα συμβάλλουν στην αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής (
16
). Ο νομοθέτης της Ένωσης απέβλεψε σαφώς σε αυτόν τον μηχανισμό παροχής κινήτρων, καθώς το άρθρο 10α, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/87 διευκρινίζει ότι η κατανομή θα πρέπει να πραγματοποιείται «κατά τρόπο που παρέχει κίνητρα για μειώσεις των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου και τεχνικές αποδοτικές, λαμβάνοντας υπόψη τις αποδοτικότερες τεχνικές, υποκατάστατα [και] εναλλακτικές διαδικασίες παραγωγής […]». Η αιτιολογική σκέψη 1 της αποφάσεως 2011/278 τονίζει συγκεκριμένα αυτήν την πτυχή του συστήματος.
49.
Ωστόσο, όπως έχω ήδη επισημάνει, η οικονομική λογική στην οποία βασίζεται το σύστημα ενθαρρύνει κάθε μετέχοντα σε αυτό να εκπέμπει ποσότητα αερίων θερμοκηπίου μικρότερη από τα δικαιώματα που του χορηγήθηκαν αρχικώς, προκειμένου να εκχωρήσει το πλεόνασμα σε άλλο μετέχοντα ο οποίος παράγει ποσότητα εκπομπών μεγαλύτερη από τα χορηγηθέντα δικαιώματα. Κατά τον τρόπο αυτόν, αν και ο δεύτερος μετέχων δεν θα μειώσει τις εκπομπές που παράγει, θα πρέπει ωστόσο να καταβάλει τίμημα για τις εκπομπές αυτές, κυρίως όμως θα επιτευχθεί ο συνολικός στόχος –εφόσον ο πρώτος μετέχων θα έχει ήδη μειώσει τις δικές του εκπομπές– χάρη σε μια επένδυση τα περιβαλλοντικά οφέλη της οποίας θα παραμείνουν ακόμη και μετά την πλήρη κατάργηση των δωρεάν δικαιωμάτων (
17
). Μέχρι τότε, η διατήρηση των δικαιωμάτων εκπομπής δεν συνιστά κάποια ιδιότυπη μορφή άδειας προς τον μετέχοντα προκειμένου να ρυπαίνει (
18
), αλλά, στην πραγματικότητα, η αποκόμιση κέρδους από την εκχώρηση των δικαιωμάτων εκπομπής που δεν χρησιμοποιήθηκαν εντάσσεται στο σύστημα κινήτρων που δημιουργήθηκε στο πλαίσιο του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής (
19
).
50.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, φρονώ ότι οι σκοποί που επιδιώκουν η οδηγία 2003/87 και η απόφαση 2011/278 συνηγορούν υπέρ της απόρριψης μιας ερμηνευτικής προσέγγισης κατά την οποία δεν θα ήταν δυνατόν να εμπίπτει στην έννοια του «καυσίμου» κατά το άρθρο 3, στοιχείο δʹ, της αποφάσεως 2011/278 ένα συμπύκνωμα όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, για μόνον τον λόγο ότι η καύση του είναι μόνο μερική ή ότι η χρήση του δεν έχει ως πρωταρχικό σκοπό την παραγωγή θερμότητας, δεδομένου ότι, πρώτον, δεν αμφισβητείται ότι με την επίμαχη διεργασία παράγεται μη μετρήσιμη θερμότητα μέσω καύσεως, ενώ, δεύτερον και πλέον σημαντικό, η διεργασία αυτή συνιστά καινοτομία η οποία εγγυάται τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου ή τουλάχιστον φαίνεται να έχει τη δυνατότητα να μειώσει τις εκπομπές CO2 (
20
).
51.
Ενάντια στην ερμηνευτική αυτή προσέγγιση, η Επιτροπή και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αντιλέγουν ότι προκύπτει κίνδυνος αλληλοεπικαλύψεως και διπλής προσμετρήσεως των εκπομπών, κάτι που απαγορεύεται από διάφορες διατάξεις της αποφάσεως 2011/278 (
21
). Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 19ης Μαΐου 2021, ο εκπρόσωπος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας τόνισε ότι ελλείπουν από την απόφαση 2011/278 τα κριτήρια εκείνα που θα επέτρεπαν, σε τέτοιες διφυείς περιπτώσεις, να γίνεται διάκριση μεταξύ καυσίμου, αφενός, και πρώτης ύλης, αφετέρου.
52.
Εντούτοις, δεν συμμερίζομαι την ανησυχία αυτή. Πράγματι, στις πρόσφατες προτάσεις μου της 3ης Ιουνίου 2021, στην υπόθεση ExxonMobil (C‑126/20, EU:C:2021:457), εξήγησα τους λόγους για τους οποίους θεωρώ ότι αντίκειται στην όλη οικονομία του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87 και της αποφάσεως 2011/278 η μη εφαρμογή της ιεραρχικής κατατάξεως μεταξύ των διαφόρων δεικτών αναφοράς, όπως αυτοί περιγράφονται ρητώς στην αιτιολογική σκέψη 12 της αποφάσεως 2011/278 (
22
).
53.
Ως εκ τούτου, θα περιοριστώ να υπενθυμίσω συναφώς ότι, αν και το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει κατ’ επανάληψη ότι οι ορισμοί των υποεγκαταστάσεων με διαφορετικούς δείκτες αναφοράς αλληλοαποκλείονται (
23
), έχει επίσης κρίνει ότι «[…] για τη μεγιστοποίηση των μειώσεων εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου και της εξοικονόμησης ενέργειας τουλάχιστον για ορισμένα μέρη των σχετικών διεργασιών παραγωγής, διαμορφώθηκε [με την απόφαση 2011/278] ιεραρχική κατάταξη τριών εφεδρικών προσεγγίσεων» (
24
). Κατά συνέπεια, δεν αμφισβητείται ότι «μόνο σε περίπτωση κατά την οποία δεν είναι εφικτός ο υπολογισμός δείκτη αναφοράς προϊόντος, υπάρχουν όμως εκπομπές αερίων θερμοκηπίου επιλέξιμες για δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής, πρέπει τα δικαιώματα αυτά να κατανέμονται βάσει τριών εφεδρικών προσεγγίσεων, κατά τη διαμορφωθείσα ιεραρχική κατάταξη» (
25
). Η πρόβλεψη αυτής της ιεραρχικής κατάταξης αμβλύνει σημαντικά τον κίνδυνο διπλής προσμετρήσεως.
3. Πρόταση επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
54.
Επομένως, βάσει γραμματικής, συστηματικής και τελολογικής ερμηνείας του άρθρου 3, στοιχείο δʹ, της αποφάσεως 2011/278, καταλήγω στην πρόταση ότι η διάταξη αυτή θα πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις για δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής βάσει «υποεγκατάστασης με δείκτη αναφοράς καυσίμου» όταν, σε μια εγκατάσταση παραγωγής μη σιδηρούχων μετάλλων, σύμφωνα με το παράρτημα I της οδηγίας 2003/87 χρησιμοποιείται σε κάμινο ακαριαίας τήξεως θειούχο συμπύκνωμα χαλκού για την παραγωγή πρωτογενούς χαλκού, η δε μη μετρήσιμη θερμότητα που απαιτείται για την τήξη του ορυκτού χαλκού που περιέχεται στο συμπύκνωμα παράγεται κυρίως μέσω της οξειδώσεως του θείου που περιέχεται στο συμπύκνωμα, με αποτέλεσμα το συμπύκνωμα χαλκού να χρησιμοποιείται τόσο ως πηγή πρώτης ύλης όσο και ως καύσιμο υλικό για την παραγωγή θερμότητας.
Β.
Επί του δεύτερου ερωτήματος
55.
Με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν μπορούν οι απαιτήσεις χορηγήσεως πρόσθετων δωρεάν δικαιωμάτων εκπομπής για την τρίτη περίοδο εμπορίας, η ύπαρξη των οποίων διαπιστώνεται δικαστικώς για πρώτη φορά μετά τη λήξη της περιόδου αυτής, να ικανοποιούνται με δικαιώματα της τέταρτης περιόδου εμπορίας.
56.
Το ερώτημα αυτό είναι πανομοιότυπο με το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα στην υπόθεση ExxonMobil (C-126/20).
57.
Με βάση την ανάλυση που διαλαμβάνεται στις προτάσεις που ανέπτυξα στην υπόθεση εκείνη, κατέληξα στο συμπέρασμα ότι στο προδικαστικό ερώτημα αυτό πρέπει να δοθεί καταφατική απάντηση. Δεδομένου ότι το Δικαστήριο δεν έχει ακόμη εκδώσει την απόφασή του, θα εμμείνω στην πρόταση αυτή και θα περιοριστώ να παραπέμψω στις προηγούμενες εκείνες προτάσεις μου για περαιτέρω διευκρινίσεις (
26
).
VI. Πρόταση
58.
Συνεπώς, υπό το πρίσμα των ανωτέρω παρατηρήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που του υπέβαλε το Verwaltungsgericht Berlin (διοικητικό πρωτοδικείο Βερολίνου, Γερμανία) ως εξής:
1)
Το άρθρο 3, στοιχείο δʹ, της αποφάσεως 2011/278/ΕΕ της Επιτροπής, της 27ης Απριλίου 2011, σχετικά με τον καθορισμό ενωσιακών μεταβατικών κανόνων για την εναρμονισμένη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής κατ’ εφαρμογή του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87/ΕΚ, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις για δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής βάσει «υποεγκατάστασης με δείκτη αναφοράς καυσίμου» όταν, σε μια εγκατάσταση παραγωγής μη σιδηρούχων μετάλλων, σύμφωνα με το παράρτημα I της οδηγίας 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας και την τροποποίηση της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 2009/29/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009, χρησιμοποιείται σε κάμινο ακαριαίας τήξεως θειούχο συμπύκνωμα χαλκού για την παραγωγή πρωτογενούς χαλκού, η δε μη μετρήσιμη θερμότητα που απαιτείται για την τήξη του ορυκτού χαλκού που περιέχεται στο συμπύκνωμα παράγεται κυρίως μέσω της οξειδώσεως του θείου που περιέχεται στο συμπύκνωμα, με αποτέλεσμα το συμπύκνωμα χαλκού να χρησιμοποιείται τόσο ως πηγή πρώτης ύλης όσο και ως καύσιμο υλικό για την παραγωγή θερμότητας.
2)
Απαιτήσεις για πρόσθετη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής για την τρίτη περίοδο εμπορίας μπορούν να ικανοποιηθούν μετά το τέλος της περιόδου αυτής με δικαιώματα της τέταρτης περιόδου εμπορίας όταν η ύπαρξη μιας τέτοιας απαιτήσεως κατανομής διαπιστώνεται δικαστικώς για πρώτη φορά μετά το τέλος της τρίτης περιόδου εμπορίας. Τα δικαιώματα για την τρίτη περίοδο εμπορίας δεν παύουν να ισχύουν μετά το τέλος της περιόδου αυτής.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
(
2
)	ΕΕ 2011, L 130, σ. 1.
(
3
)	ΕΕ 2009, L 140, σ. 63.
(
4
)	ΕΕ 2018, L 76, σ. 3.
(
5
)	ΕΕ 2019, L 59, σ. 8.
(
6
)	BGBΙ. 2011 I, σ. 1475.
(
7
)	BGBΙ. 2011 I, σ. 1921.
(
8
)	Η διεργασία αυτή έχει πάρει το όνομά της από ένα (εγκαταλελειμμένο πλέον) ορυχείο χαλκού στην ανατολική Φινλανδία, όπου και χρησιμοποιήθηκε για πρώτη φορά στα τέλη της δεκαετίας του 1940 για την τήξη θειούχων μεταλλευμάτων.
(
9
)	Βλ. σημείο 8 των γραπτών παρατηρήσεων της Aurubis.
(
10
)	Απόφαση (ΕΕ) 2015/1814 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Οκτωβρίου 2015, σχετικά με τη θέσπιση και τη λειτουργία αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς όσον αφορά το σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου και την τροποποίηση της οδηγίας 2003/87/ΕΚ (ΕΕ 2015, L 264, σ. 1).
(
11
)	Πρβλ. αποφάσεις της 18ης Ιανουαρίου 2018, INEOS (C-58/17, EU:C:2018:19, σκέψεις 34 και 35), και της 3ης Δεκεμβρίου 2020, Ingredion Germany (C-320/19, EU:C:2020:983, σκέψεις 49 και 50).
(
12
)	Σκέψη 53.
(
13
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα H. Saugmandsgaard Øe στην υπόθεση ExxonMobil Production Deutschland (C-682/17, EU:C:2019:167, σημείο 44).
(
14
)	Πρβλ. αποφάσεις της 20ής Ιουνίου 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C-682/17, EU:C:2019:518, σκέψη 62), και της 3ης Δεκεμβρίου 2020, Ingredion Germany (C-320/19, EU:C:2020:983, σκέψη 38).
(
15
)	Πρβλ. αποφάσεις της 8ης Μαρτίου 2017, ArcelorMittal Rodange et Schifflange (C-321/15, EU:C:2017:179, σκέψη 22), της 20ής Ιουνίου 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, σκέψη 63), και της 3ης Δεκεμβρίου 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, σκέψη 39).
(
16
)	Πρβλ. αποφάσεις της 12ης Απριλίου 2018, PPC Power (C-302/17, EU:C:2018:245 σκέψη 27), και της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C-5/16, EU:C:2018:483, σκέψη 61).
(
17
)	Ο στόχος να καταστεί μηδενική η κατανομή δωρεάν δικαιωμάτων εκπομπής μέχρι το 2027 προβλεπόταν από το άρθρο 10α, παράγραφος 11, της οδηγίας 2003/87, όπως ίσχυε αυτό κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση υποθέσεως. Εντούτοις, ο στόχος αυτός έχει τεθεί εν αμφιβόλω μετά από τις τροποποιήσεις που επέφερε στα άρθρα 10α και 10β της οδηγίας 2003/87 το άρθρο 1, παράγραφοι 14, στοιχείο ιαʹ, και 15, της οδηγίας 2018/410.
(
18
)	Πρβλ. (εμμέσως) απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 2013, Billerud Karlsborg και Billerud Skärblacka (C-203/12, EU:C:2013:664, σκέψη 32).
(
19
)	Πρβλ. απόφαση της 12ης Απριλίου 2018, PPC Power (C-302/17, EU:C:2018:245, σκέψη 27).
(
20
)	Εφόσον κατανοώ σωστά τις λεπτομέρειες της επίμαχης διεργασίας –όπως εκτίθενται από την Aurubis και από το αιτούν δικαστήριο στην αίτησή του προδικαστικής αποφάσεως–, τις οποίες εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
(
21
)	Βλ., συναφώς, άρθρα 6, παράγραφος 2, 7, παράγραφος 7, και 8, παράγραφος 5, της αποφάσεως 2011/278, και απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2016, Borealis κ.λπ. (C-180/15, EU:C:2016:647, σκέψεις 69 και 70).
(
22
)	Βλ. προτάσεις μου της 3ης Ιουνίου 2021, ExxonMobil (C-126/20, EU:C:2021:457, σημεία 79 έως 87).
(
23
)	Πρβλ. αποφάσεις της 8ης Σεπτεμβρίου 2016, Borealis κ.λπ. (C-180/15, EU:C:2016:647, σκέψη 62), της 18ης Ιανουαρίου 2018, INEOS (C-58/17, EU:C:2018:19, σκέψη 29), της 20ής Ιουνίου 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C-682/17, EU:C:2019:518, σκέψη 104), και της 3ης Δεκεμβρίου 2020, Ingredion Germany (C-320/19, EU:C:2020:983, σκέψη 68).
(
24
)	Απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2016, Borealis κ.λπ. (C-180/15, EU:C:2016:647, σκέψη 67). Η υπογράμμιση δική μου.
(
25
)	Απόφαση της 18ης Ιανουαρίου 2018, INEOS (C-58/17, EU:C:2018:19, σκέψη 30). Η υπογράμμιση δική μου.
(
26
)	Βλ. προτάσεις μου της 3ης Ιουνίου 2021 στην υπόθεση ExxonMobil (C-126/20, EU:C:2021:457, σημεία 89 έως 98).