61993C0020
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
WALTER VAN GERVEN
fremsat den 20. oktober 1993 (
*1
)
Hr. president,
De herrer dommere,
1.
Disse to sager, der er forenet, vedrører det samme præjudicielle spørgsmål, som er blevet indgivet til Domstolen af Tribunal de commerce de Bruxelles. Det drejer sig om fortolkningen af betingelsen vedrørende økonomisk evne, som omhandlet i artikel 3, stk. 3, i Rådets direktiv 74/561/EØF af 12. november 1974 om adgang til erhvervet med godstransport ad landevej i indenlandsk og international transport (
1
).
2.
Ifølge direktivets tredje betragtning indeholder direktivet, der har hjemmel i EØFtraktatens artikel 75, »fælles regler for adgang til erhvervet med godstransport ad landevej i såvel indenlandsk som international transport for at sikre en forbedring af vognmandens kvalifikationer, og denne forbedring kan bidrage til en sanering af markedet, en kvalitativ forbedring af den ydede tjeneste til gavn for kunderne, vognmændene og økonomien som helhed, samt en forbedring af færdselssikkerheden«.
Artikel 1 i direktiv 74/561 bestemmer, at »adgang til erhvervet med godstransport ad landevej er undergivet de bestemmelser, som medlemsstaterne vedtager i overensstemmelse med de fælles regler i dette direktiv«.
Artikel 3, stk. 1, første afsnit, bestemmer, at fysiske personer eller virksomheder, som ønsker at udøve erhverv med godstransport ad landevej, skal opfylde følgende tre betingelser: »a) være hæderlige, b) være i besiddelse af passende økonomisk evne, c) opfylde betingelsen med hensyn til faglig dygtighed.«
Artikel 3, stk. 3, som det foreliggende præjudicielle spørgsmål vedrører, supplerer den anden af disse tre betingelser således:
»Ved økonomisk evne forstås rådighed over sådanne finansielle midler, som behøves til at sætte virksomheden i gang og til dennes tilbørlige drift. Indtil yderligere samordning har fundet sted, fastsætter hver medlemsstat hvilke bestemmelser og hvilke nærmere retningslinjer for beviset, som i denne henseende kan lægges til grund« (
2
).
3.
Den i den citerede bestemmelse anførte »yderligere samordning« blev gennemført ved Rådets direktiv 89/438/EØF af 21. juni 1989 (
3
). I den femte betragtning i dette direktiv er det anført, at »for så vidt angår kravet om økonomisk evne er det vigtigt, at der fastsættes visse kriterier, som vognmændene skal opfylde, således at der navnlig sikres lige behandling af virksomhederne i de enkelte medlemsstater, idet disse kriterier skal gælde for vognmænd, som indgiver ansøgning om adgang til erhvervet fra den 1. januar 1990«.
Artikel 1, nr. 5, i direktiv 89/438 erstatter artikel 3, stk. 3, i direktiv 74/561. Det nye stykke indeholder i litra b) en liste over en række forhold, som den kompetente myndighed skal tage hensyn til ved vurderingen af den økonomiske evne. I litra c) bestemmes det endvidere, at »virksomheden skal råde over en kapital og reserver af en størrelse på mindst 3000 ECU pr. køretøj eller 150 ECU pr. ton tilladt totalvægt for de af virksomheden benyttede køretøjer«. Ifølge litra d) »kan den kompetente myndighed som bevis acceptere en bekræftelse eller forsikring fra en bank eller et andet behørigt kvalificeret institut. Denne bekræftelse eller forsikring kan tage form af en bankgaranti eller anden tilsvarende sikkerhed«.
Endelig er det i litra e) bestemt, at »[l]itra b), c) og d) kun [gælder] for virksomheder, der fra 1. januar 1990 i en medlemsstat i henhold til nationale retsforskrifter har tilladelse til at udøve vejgodstransportvirksomhed«.
Som det fremgår senere hen (punkt 9) drejer den foreliggende præjudicielle anmodning sig ikke om direktiv 89/438, selv om dette er omtalt deri. Jeg nævner da også kun direktivet for at give et fuldstændigt billede af bestemmelserne indtil dato.
4.
I Belgien blev direktiv 74/561 gennemført ved kongelig anordning af 5. september 1978 om fastsættelse af betingelserne for adgang til erhvervet med godstransport ad landevej i indenlandsk og international transport (
4
). Med hensyn til den påkrævede økonomiske evne bestemte denne kongelige anordning oprindelig i artikel 2, stk. 4, at betingelsen var opfyldt, såfremt vognmanden var indehaver af en bankkonto og var indført i handelsregisteret (
5
).
5.
Ved kongelig anordning af 11. september 1987 (
6
) udgik denne bestemmelse, og til kongelig anordning af 5. september 1978 blev der tilføjet ct nyt kapitel »Betingelser vedrørende økonomisk evne«, hvor de første bestemmelser lyder således:
»Artikel 37
Ansøgeren til eller indehaveren af en transportattest eller en almindelig tilladelse til indenlandsk transport skal som bevis for sin økonomiske evne stille en kaution på 250000 BFR pr. transportattest eller almindelig tilladelse til indenlandsk transport.
Artikel 38
1.   Kautionen tjener til sikkerhed for fordringer, der er stiftet som følge af udøvelsen af virksomhed, der omfattes af en transportattest, en almindelig tilladelse til indenlandsk transport eller en almindelig tilladelse til international transport ...
2.   Kautionen kan bestå enten i en selvskyldnerkaution fra en bank, en privat sparekasse, et forsikringsselskab eller en offentlig kreditinstitution, eller i deponering i Depositokasscn af penge eller værdier, som af finansministeren er accepteret som sikkerhedsstillelse af enhver art i Depositokasscn.«
6.
Endelig blev den kongelige anordning af 5. september 1978 i 1991 bl.a. til gennemførelse af direktiv 89/438 (jf. ovenfor, punkt 3) i sin helhed erstattet af kongelig anordning af 18. marts 1991 (
7
). Denne kongelige anordning indeholder stadig bestemmelser om en ordning med en obligatorisk kaution, men formuleringen er noget anderledes med hensyn til kautionens omfang (
8
).
7.
Det af Tribunal de commerce for Domstolen forelagte spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 3, stk. 3, i direktiv 74/561 er blevet rejst under retssager i forbindelse med to forskellige transportfirmaers konkurs. Den tvist, der ligger til grund for sag C-20/93, vedrører et krav fra det tyske selskab Deutscher Kraftverkehr (herefter benævnt »DKV«) mod den belgiske bank Générale de Banque SA (herefter benævnt »Générale de Banque«). DKV leverede, via sit kreditkortsystem, dieselolie til transportvirksomheden PVBA Zclltrans (herefter benævnt »Zclltrans«). På sin side havde Générale de Banque siden 1988 stillet selvskyldnerkaution for Zelltrans op til et beløb på 700000 BFR i henhold til artikel 38, stk. 2, første afsnit, i kongelig anordning af 5. september 1978, som ændret ved kongelig anordning af 11. september 1987 (citeret ovenfor i punkt 5). Ved anbefalet brev af 4. december 1989 til Trafikministeriet opsagde Generale de Banque kautionen (
9
). Den 28. februar 1990 blev Zclltrans af Tribunal de commerce de Bruxelles erklæret konkurs. Den 16. marts 1990 meddelte DKV Générale de Banque, at det havde en fordring på Zelitrans til ct beløb af 14475,40 DM, og da Générale de Banque nægtede at frigive kautionen, anlagde DKV den 16. maj 1990 sag mod Générale de Banque.
De tvister, der ligger til grund i sag C-21/93 er fordringer, som den samme sagsøger, DKV, og det nederlandske selskab Mobil Oil BV (herefter benævnt »Mobil Oil«) også har mod Générale de Banque samt mod forsikringsselskabet AG af 1824 SA (herefter benævnt »AG af 1824«). Også i dette tilfælde drejer det sig om fordringer på grundlag af levering af dieselolie (til et beløb af henholdsvis 105710,93 DM og 355659 BFR), denne gang til transportfirmaet Sprl Transports Lechien et Fils (herefter benævnt »Lechien«), der ligeledes blev erklæret konkurs, og for hvem såvel Générale de Banque som AG af 1824 havde kautioneret i henhold til artikel 38, stk. 2, første afsnit, i kongelig anordning af 5. september 1978, som ændret ved kongelig anordning af 11. september 1987. Begge sagsøgeres fordringer mod de to sagsøgte blev gjort gældende i løbet af 1989.
8.
Striden i disse to hovedsager drejer sig om, hvorvidt selvskyldnerkautionen, der blev indført ved kongelig anordning af 5. september 1978, som ændret ved kongelig anordning af 11. september 1987, også omfatter fordringer på et transportfirma for levering af brændstof, eller om den er begrænset til fordringer, der udspringer af transportaftaler i snæver betydning mellem transportøren og den kunde, hvis varer transporteres.
Det drejer sig her først og fremmest om fortolkningen af den nævnte kongelige anordning, navnlig dens artikel 38, stk. 1 (citeret ovenfor i punkt 5). Såfremt denne bestemmelse imidlertid udgør gennemførelsen af artikel 3, stk. 3, i direktiv 74/561 (citeret ovenfor i punkt 2), fandt Tribunal de commerce de Bruxelles det relevant at få oplyst, om fortolkningen af direktivet kan give svar på ovennævnte strid i hovedsagerne. Derfor har retten forelagt Domstolen det spørgsmål, om det, når medlemsstaterne i medfør af ovennævnte artikel 3, stk. 3, med henblik på opfyldelse af kravet om økonomisk evne kræver, at transportvirksomhederne stiller sikkerhed (i Belgien i form af selvskyldnerkaution), da må »antages, at denne sikkerhed alene er stillet til fordel for kreditorer, der har afsluttet en transportaftale med hovedskyldnertransportvirksomheden, eller skal den krævede sikkerhed antages at være stillet til fordel for samtlige fordringer, der udspringer af den hovedforpligtede virksomheds udøvelse af transporterhvervet?«
9.
Inden besvarelsen af dette spørgsmål skal jeg understrege, at spørgsmålet drejer sig om artikel 3, stk. 3, i direktiv 74/561 i den affattelse, der var gældende inden ændringen ved direktiv 89/438 (jf. punkt 2 og 3). Alle parter for Domstolen (DKV, Mobil Oil, Générale de Banque, AG af 1824, den belgiske regering og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber) er enige herom. Jeg antager, at Tribunal de commerce de Bruxelles også har ment spørgsmålet sådan. Af sagsakterne i hovedsagerne fremgår det nemlig, at de pågældende transportvirksomheder, Zelltrans og Lechien, allerede før 1. januar 1990 i henhold til de belgiske bestemmelser var bemyndiget til at udøve erhvervet med godstransport ad landevej. I henhold til artikel 3, stk. 3, litra e), i direktiv 74/561, som affattet ved artikel 1, nr. 5, i direktiv 89/438 (citeret ovenfor i punkt 3), finder de nye bestemmelser vedrørende økonomisk evne i direktiv 89/438 således ikke anvendelse på disse transportvirksomheder (
10
).
10.
Indledningsvis skal jeg anføre, hvad AG af 1824 har gjort gældende i sit indlæg for Domstolen. Ifølge AG af 1824 kan Domstolen undlade at besvare det præjudicielle spørgsmål, fordi det ikke er af betydning for løsningen af tvisterne i hovedsagerne. Striden i hovedsagerne vedrører nemlig fortolkningen af de omstridte kautionsaftaler, og dette er udelukkende en sag, der vedrører belgisk civilret, som ikke kan påvirkes af, om den kongelige anordning af 1978, som ændret i 1987, er eller ikke er i overensstemmelse med direktiv 74/561. Som Kommissionen under retsmødet med rette har anført, er denne argumentation i almindelighed ikke korrekt, navnlig når henses til følgende præmis i Domstolens dom af 13. november 1990 i sag C-106/89, Marleasing (
11
).
»Mcd henblik på besvarelsen af dette spørgsmål bemærkes, at Domstolen i dom af 10. april 1984, Von Colson og Kamann (sag 14/83, Sml. s. 1891, præmis 26) har fastslået, at den pligt for medlemsstaterne, der følger af et direktiv, til at virkeliggøre dets mål, og pligten i medfør af traktatens artikel 5 til at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger til at sikre opfyldelsen af denne pligt, påhviler alle myndighederne i medlemsstaterne, herunder også domstolene inden for deres kompetence. Heraf følger, at den nationale domstol ved anvendelsen af nationale retsforskrifter, hvad enten de er ældre eller yngre end direktivet, er forpligtet til at fortolke dem i lyset af direktivets ordlyd og formål og at fremkalde det med direktivet tilsigtede resultat, og således handle i overensstemmelse med traktatens artikel 189, stk. 3.«
Det kan altså ikke udelukkes, at den nationale domstol ved fortolkningen af de omstridte kautionsaftaler på baggrund af den gældende belgiske lovgivning er forpligtet til at fortolke dem i overensstemmelse med direktiv 74/561. Den rigtige fortolkning af direktivet kan således være af betydning for den nationale domstol.
11.
Jeg er hermed nået frem til besvarelsen af det præjudicielle spørgsmål. Parterne har for Domstolen foreslået to modstridende besvarelser (
12
). På den ene side anfører DKV og Mobil Oil, at det af artikel 3, stk. 3, i direktiv 74/561 følger, at den ordning med kaution, som blev indført ved den omhandlede belgiske kongelige anordning af 1987, ikke kan begrænses til forpligtelser i medfør af transportaftaler i snæver betydning, men må dække alle fordringer, som kan opstå som følge af transportfirmaers erhvervsvirksomhed. Kun på den måde kan direktivets formål opfyldes. På den anden side mener Generale de Banque, AG af 1824 og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, at direktivet ikke udtaler sig på dette punkt, men derimod indrømmer medlemsstaterne et vidt skøn. Det kræves således ikke af medlemsstaterne, at de indfører en kautionsordning, og såfremt de gør det, står det dem frit for at begrænse ordningen eller undlade at begrænse den til forpligtelser i medfør af transportaftaler i snæver forstand. Konkret betyder dette, at fortolkningen af direktivet ikke kan give nogen løsning på striden i hovedsagerne for Tribunal de commerce de Bruxelles. Af nedenstående grunde kan jeg tilslutte mig denne anden opfattelse.
12.
Bestemmelserne i direktiv 74/561 vedrørende kravet om økonomisk evne er særdeles kortfattede. I artikel 3, stk. 1, første afsnit, (jf. ovenfor, punkt 2), er nævnt »besiddelse af passende økonomisk evne« som en betingelse for at kunne udøve erhvervet med godstransport ad landevej. Artikel 3, stk. 3 (jf. ligeledes punkt 2), fastslår, at »[V]ed økonomisk evne forstås rådighed over sådanne finansielle midler, som behøves til at sætte virksomheden i gang og til dennes tilbørlige drift.« Hvad der kræves i den forbindelse, er ikke nærmere defineret i direktivet. Derimod lyder fortsættelsen af stk. 3, at indtil yderligere samordning har fundet sted, fastsætter hver medlemsstat »hvilke bestemmelser og hvilke nærmere retningslinjer for beviset, som i denne henseende kan lægges til grund«. Heraf fremgår klart, at medlemsstaterne er indrømmet et vidt skøn ikke kun til at bestemme, hvorledes kontrollen af en (ansøgende) transportvirksomhed skal udformes, men også til at fastsætte nærmere bestemmelser om, hvilke finansielle midler og i hvilket omfang disse »behøves til at sætte virksomheden i gang og til dennes tilbørlige drift«. Det vide skøn blev først i et vist omfang begrænset af direktiv 89/438 (jf. punkt 3), som ikke er til behandling her, men det forekommer mig, at det er sket på en sådan måde, at det ikke giver noget svar på det forelagte spørgsmål (
13
).
I betragtning af det vide skøn havde den belgiske lovgiver ikke pligt til at fastsætte en ordning med obligatorisk kaution, og lovgiver var heller ikke forpligtet til — såfremt den besluttede at fastsætte en sådan ordning — at lade ordningen finde anvendelse også på andre forpligtelser end forpligtelser i medfør af transportaftaler i snæver forstand. Naturligvis indeholdt direktivet ikke noget forbud mod alligevel at gøre det.
13.
Til støtte for den modsatte opfattelse anfører DKV og Mobil Oil, at en vid fortolkning af den belgiske kautionsordning — således at den også omfatter fordringer på grundlag af levering af brændstof — er påkrævet i henhold til direktivet, fordi en omfattende kaution »behøves«»til at sætte virksomheden i gang og til dennes tilbørlige drift«. Endvidere henviser de til den tredje betragtning i direktiv 74/561 (jf. ovenfor, punkt 2), hvori det angives, at det skal være til gavn for økonomien som helhed, hvilket kunne tyde på, at den af direktivet tilsigtede finansielle beskyttelse ikke kun gælder transportaftalerne i snæver forstand, men tillige andre aftaler, der har tilknytning til transportvirksomheden.
14.
Disse argumenter kan ikke overbevise mig. Man kan med rimelighed være uenige om, hvilke finansielle midler der behøves til at sætte transportvirksomheden i gang og til dennes tilbørlige drift. I de fleste andre erhvervssektorer end transportsektoren sættes virksomhederne i gang og — efter hvad jeg antager — holdes tilbørligt i drift, uden at der eksisterer nogen ordning med obligatorisk kaution. En sådan ordning er uden tvivl en hensigtsmæssig sikring for en transportvirksomheds økonomiske evne, så meget desto mere såfremt kautionen ikke kun sikrer transportvirksomhedens gæld til sine kunder, men tillige sikrer betaling af den gæld, som transportvirksomheden har til leverandører af varer, der, som f.eks. brændstof, er uundværlige for transportvirksomhedens tilbørlige drift. Jeg har imidlertid svært ved at se, at en sådan snæver eller vid kaution i sig selv er uundværlig til at sikre transportvirksomhedens økonomiske evne, og at artikel 3, stk. 3, i direktiv 74/561 derfor pålægger medlemsstaterne at indføre en sådan kaution.
Henvisningen til økonomien som helhed i direktivets præambel forekommer mig heller ikke at kunne bruges som argument herfor. Som Générale de Banque har anført i sit indlæg, skal denne henvisning snarere forstås således, at økonomien i sin helhed ville være tjent med en bedre distribution af varer inden for Fællesskabet, og hertil er det ikke just nødvendigt, at brændstoflevcrandørernc kan nyde godt af en kaution. I hvert fald kan en generel henvisning i en betragtning ikke være udslagsgivende ved fortolkningen af en bestemmelse, der selv udtrykkeligt henviser til medlemsstaternes mulighed for at udøve et skøn.
15.
Herefter skal jeg foreslå Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål således:
»Artikel 3, stk. 3, i Rådets direktiv 74/561/EØF af 12. november 1974 om adgang til erhvervet med godstransport ad landevej i indenlandsk og international transport i den affattelse, der var gældende inden ændringen deraf ved direktiv 89/438/E0Ę er ikke til hinder for, at en medlemsstat, der som bevis for en transportvirksomheds økonomiske evne kræver en kaution, forbeholder fordelen herved for de kreditorer, hvis fordringer stammer fra en transportaftale med transportvirksomheden. Det tilkommer den nationale domstol og ikke Domstolen at afgøre, om en sådan begrænsning reelt er indeholdt i de nationale bestemmelser.«
(
*1
) – Originalsprog: nederlandsk.
(
1
) – EFT L 308, s. 18.
(
2
) – Sammen med direktiv 74/561 vedtog Rådet ligeledes den 12.11.1974 et tilsvarende direktiv 74/562/EØF om adgang til erhvervet med personbeiordring ad landevej i indenlandsk og international transport. Artikel 1, stk. 1, og artikel 2, stk. 1, forste afsnit, samt artikel 2, stk. 3, i sidstnævnte direktiv er helt enslydende med artikel 1, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, forste afsnit, samt artikel 3, stk. 3, i førstnævnte direktiv, som jeg har citeret i ovenstående.
(
3
) – Rådets direktiv 89/438/EØF af 21.6.1989 om ændring af direktiv 74/561/EØF om adgang til erhvervet med godstransport ad landevej i indenlandsk og international transport, direktiv 74/562/EØF om adgang til erhvervet med personbefordring ad landevej i indenlandsk og international transport og direktiv 77/796/EØF om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser i forbindelse med udøvelse af transportvirksomhed inden for personbefordring og transportvirksomhed inden for godstransport ad landevej omfattende foranstaltninger, som skal lette den faktiske udøvelse af etableringsfrihed for de pågældende udøvere af transportvirksomhed (EFT L 212, s. 101).
(
4
) – Moniteur belge af 19.10.1978, s. 12464.
(
5
) – Der er i denne sag ikke rejst tvivl om, hvorvidt en så kortfattet bestemmelse kan anses for tilstrækkelig til gennemførelse af direktivet.
(
6
) – Kongelig anordning om ændring af kongelig anordning af 5.9.1978 om fastsættelse af betingelserne tor adgang til erhvervet med godstransport ad landevej i indenlandsk og international transport, Moniteur belge af 22.10.1987, s. 15301.
(
7
) – Kongelig anordning om fastsættelse af betingelserne vedrørende adgang til erhvervet med godstransport ad landevej i indenlandsk og international transport, Moniteur belge af 12.4.1991, s. 7580.
(
8
) – Ifolgc artikel 21 i denne kongelige anordning skal kautionen »i sin helhed tjene som sikkerhed for virksomhedens gæld ... for så vidt denne gæld er stiftet som folge af udovclscn af erhverv med godstransport ad landevej, og de udovede aktiviteter er omfattet af en transportattest, en almindelig tilladelse til indenlandsk transport eller en almindelig tilladelse til international transport.«
(
9
) – Artikel 40, stk. 2, nr. 2, i kongelig anordning af 5.9.1978, som ændret ved kongelig anordning af 11.9.1987, bestemmer, at sclvskyldcrncrkautionistcn er lost af sine forpligtelser med frigorende virkning, »såfremt han onskcr at frigorc sig af sine forpligtelser efter udlobct af en frist på tre måneder at regne fra den dato da trafikministeren har modtaget anbefalet skrivelse med meddelelse om denne beslutning.«
(
10
) – Kommissionen anfarcr også, at de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for hovedsagerne, fandt sted inden den 1.1.1990, mens artikel 5, stk. 1, i direktiv 89/438 angiver, at direktivets bestemmelser finder anvendelse fra denne dato. Kommissionens opfattelse forekommer mig ganske vist korrekt med hensyn til de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for sag C-21/93 (if. punkt 7), men ikke ubestrideligt med hensyn til de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for sag C-20/93, som jo i hvert fald delvis fandt sted i 1990 (jf. punkt 7). Dette forhold er dog efter min opfattelse uden betydning, og såfremt det havde haft betydning, ville det i ovngt vxrc den nationale domstol, der skulle tage stilling hertil.
(
11
) – Sml. I, s. 4135, præmis 8.
(
12
) – Den belgiske regering har ikke taget stilling til det præjudicielle spørgsmål. Den anforcr kun, at de kongelige anordninger fra 1989 og 1991 er en korrekt gcnncmforclsc af direktiv 74/561 og 89/438, og at dette blev bekræftet af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, samt at den kongelige anordning af 1978, som ændret i 1987, efter dens opfattelse skal fortolkes således, som DKV og Mobil Oil har gjort i deres indlæg. Den udtaler sig således ikke vedrorende sporgsmålct om, hvorvidt selve direktivet pålægger en sådan fortolkning.
(
13
) – Af den ændrede tekst i artikel 3, stk. 3, fremgår kun, at der er en forpligtelse til at opretholde en vis minimumskapital [litra c)], og at medlemsstaternes kompetente myndigheder ved bedømmelsen af den økonomiske evne skal tage hensyn til bestemte, nærmere anførte forhold [litra b)].