61985C0157
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
MARCO DARMON
del 7 maggio 1986 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
La normativa nazionale che imponga a coloro che risiedono in uno Stato membro e che acquistino titoli esteri trattati in borsa il duplice obbligo:
—
di depositare i titoli presso una banca abilitata,
—
di versare, come cauzione, una somma fissata in proporzione al valore d'acquisto di detti titoli e non produttiva di interessi,
è compatibile con l'art. 67 del trattato CEE come attuato dalle direttive emanate per la sua applicazione, con riserva delle misure di salvaguardia autorizzate in base all'art. 108, n. 3, del trattato?
Questo, in sostanza, il contenuto delle questioni pregiudiziali con le quali il pretore di Genova chiede la vostra interpretazione delle predette norme comunitarie nell'ambito di una controversia tra il sig. Brugnoni ed il suo mandatario speciale, sig. Ruffinengo, e la Cassa di risparmio di Genova e Imperia, convenuta nella causa principale.
Prima di ricordare gli antefatti, è opportuno descrivere il contesto normativo comunitario e quello nazionale.
2.
L'art. 67, n. 1, del trattato CEE prescrive agli Stati membri di sopprimere « gradatamente fra loro (...) le restrizioni ai movimenti dei capitali appartenenti » a persone ivi residenti, « e parimenti le discriminazioni di trattamento fondate sulla nazionalità o la residenza delle parti, o sul luogo del collocamento dei capitali ».
A tenore dell'art. 69, come interpretato nella vostra giurisprudenza Casati (sentenza 11 novembre 1981, causa 203/80, Race. pag. 2595), la libera circolazione dei capitali è subordinata all'adozione, da parte del Consiglio, delle « direttive necessarie alla progressiva attuazione delle disposizioni dell'art. 67 ».
Due direttive, in data 11 maggio 1960 (GU 12.7.1960, pag. 921) e, rispettivamente, 18 dicembre 1962 (GU 22.1.1963, pag. 62) sono state emanate « per l'applicazione dell'art. 67 del trattato ». Le menzionerò in prosieguo con il termine « la direttiva ».
L'art. 2, n. 1, della direttiva dispone:
«1.
Gli Stati membri accordano delle autorizzazioni generali per la conclusione o l'esecuzione delle transazioni e per i trasferimenti tra residenti degli Stati membri, aventi per oggetto i movimenti di capitali specificati nell'elenco B dell'allegato I alla presente direttiva ».
Detto elenco, relativo alle « operazioni in titoli », riguarda in particolare « l'acquisto da parte di residenti di titoli esteri trattati in borsa e (l')impiego del prodotto della loro liquidazione » e i « movimenti materiali » di detti titoli, cioè, secondo la nomenclatura di riferimento, la loro importazione e la loro esportazione.
L'art. 5 della direttiva fa salvo « il diritto degli Stati membri di verificare la natura e la realtà delle transazioni o dei trasferimenti » e « di adottare le misure indispensabili per impedire infrazioni alle leggi ed ai regolamenti degli Stati stessi ».
Poiché la libera circolazione dei capitali realizzata nei limiti del diritto derivato può rivelarsi incompatibile con una situazione di crisi, il trattato contiene due serie di disposizioni che consentono di derogare ad essa in via provvisoria. Così, l'art. 73 consente l'adozione di « misure di protezione » qualora « dei movimenti di capitale provochino turbamenti nel funzionamento del mercato dei capitali di uno Stato membro ». Dette misure sono autorizzate dalla Commissione previa consultazione del comitato monetario (n. 1). In casi eccezionali, esse possono essere adottate direttamente dallo Stato membro, che è tenuto ad informarne gli altri Stati membri e la Commissione, la quale, previa consultazione, può decidere di modificarle o di sopprimerle (n. 2).
La seconda serie di disposizioni figura negli artt. 108 e 109 del trattato.
Il primo di detti articoli contempla un procedimento comunitario « in caso di difficoltà o di grave minaccia di difficoltà nella bilancia dei pagamenti di uno Stato membro ». In particolare, nel n. 3, dispone che la Commissione può autorizzare lo Stato membro in difficoltà « ad adottare delle misure di salvaguardia di cui essa definisce le condizioni e le modalità ». L'art. 109 riguarda i casi di « improvvisa crisi nella bilancia dei pagamenti ». Lo Stato membro interessato può in casi del genere « adottare, a titolo conservativo, le misure di salvaguardia necessarie », che il Consiglio può decidere di fare modificare, sospendere o abolire.
3.
Tre decisioni successive della Commissione hanno autorizzato la Repubblica italiana ad adottare talune misure di salvaguardia ai sensi dell'art. 108, n. 3, del trattato CEE [decisioni 8 maggio 1974, n. 74/287, e 26 maggio 1975, n. 75/355 (GU L 152 dell'8.6.1974, pag. 18, e GU L 158 del 26.5.1975, pag. 25)] o a proseguire l'applicazione di talune di esse [decisione 19 dicembre 1984, 85/16 (GU L 8 dei 10.1.1985, pag. 34)].
L'art. 5 della prima decisione autorizzava la Repubblica italiana a esigere dai suoi residenti « un versamento, a titolo di deposito bancario infruttifero, che non superi il 50% dell'importo delle operazioni di investimento negli altri Stati membri di cui agli artt. 1 e 2 » della direttiva. L'autorizzazione, concessa a « titolo temporaneo » senza altre indicazioni quanto alla sua durata, veniva tenuta ferma con la decisione del 1975 (si veda l'ultimo punto del preambolo), la quale abrogava peraltro talune disposizioni della decisione del 1974.
L'art. 1 della decisione del 1984 dispone al riguardo che, per tre anni,
«1.
La Repubblica italiana è autorizzata, a titolo temporaneo e nei limiti delle misure indicate nell'allegato alla presente decisione, a sottoporre a restrizioni i trasferimenti afferenti ai movimenti di capitali liberati alla data della presente decisione conformemente agli artt. 1 e 2 della direttiva ».
L'allegato cui si fa riferimento riduce dal 50% al 30% l'importo del deposito bancario infruttifero per i titoli emessi, come nella fattispecie, dalle istituzioni comunitarie, « alla condizione che i titoli acquistati siano detenuti per un periodo superiore ad un anno », precisando che, « qualora i titoli siano detenuti per un periodo inferiore tale deposito è pari al 50% ».
L'art. 3 della decisione del 1984 ha completato l'abrogazione della decisione del 1974.
4.
Con decreto ministeriale 12 marzo 1981, la Repubblica italiana faceva uso dell'autorizzazione conferitale.
L'art. 15 del decreto imponeva infatti ai residenti, acquirenti di titoli emessi o pagabili all'estero, il versamento, in un conto vincolato infruttifero presso la banca o l'istituto di credito che intervenisse nell'operazione, di un importo in lire pari al 50% del valore dell'investimento.
Ai sensi dell'art. 20 dello stesso decreto, detti titoli
« devono essere immessi in un deposito costituito presso le banche abilitate per la custodia e l'amministrazione, entro 30 giorni dalla data in cui i residenti ne vengono in possesso e ne possono disporre (...) » (primo comma).
Il predetto articolo precisa, nel terzo comma, che l'obbligo si considera assolto anche quando le banche abilitate, nel termine sopra indicato, costituiscano il deposito presso banche estere, « a nome proprio e per conto degli aventi diritto ».
Un decreto 30 novembre 1984, precedente quindi alla terza decisione della Commissione, ha ridotto al 30% l'importo del deposito obbligatorio infruttifero relativo all'acquisto di obbligazioni emesse dalle istituzioni comunitarie.
5.
Sono queste le disposizioni essenziali discusse nell'ambito del presente procedimento.
Verso la fine del novembre 1984, il sig. Brugnoni, a mezzo del proprio mandatario speciale, il sig. Ruffinengo, ordinava alla Cassa di risparmio di Genova e Imperia di acquistare obbligazioni al portatore emesse dalla CECA e quotate presso la borsa valori esteri nella Repubblica federale di Germania per un importo di 5000 DM.
Il 28 novembre 1984 la convenuta nella causa principale, eseguendo detto ordine, addebitava all'acquirente non solo il controvalore in LIT dei titoli (3260292 LIT), ma anche il 50% di questa somma (cioè 1630146 LIT), come cauzione prescritta dall'art. 15 del decreto ministeriale 12 marzo 1981, versata su un conto a termine infruttifero aperto presso la Cassa di risparmio. L'11 febbraio 1985, a norma del precitato decreto ministeriale 30 novembre 1984, veniva accreditato al Brugnoni l'importo di 651758 LIT, cioè il 20% del prezzo d'acquisto dei titoli.
La Cassa di risparmio, basandosi peraltro sull'art. 20 del decreto 12 marzo 1981, depositava le obbligazioni CECA di cui trattasi presso la Deutsche Bank a Francoforte, per conto degli attori nella causa principale ma a nome proprio. Venivano addebitati agli attori nella causa principale diritti di custodia ammontanti a 7600 LIT per il periodo dal 28 novembre al 31 dicembre 1984. Preciso che dal 1° luglio 1985 la Cassa di risparmio provvede gratuitamente alla custodia dei titoli per i suoi clienti, ma con riserva, per i titoli esteri, degli eventuali diritti richiesti dalla banca straniera depositaria.
Aggiungo che una legge italiana del 1976 commina sanzioni penali a carico degli amministratori e dei dipendenti di banca in caso di inosservanza delle « disposizioni concernenti il regolamento valutario di operazioni commerciali o finanziarie con l'estero ».
Dinanzi al pretore di Genova il Brugnoni e il Ruffinengo contestavano il duplice obbligo, loro imposto, di depositare i titoli presso una banca abilitata e di versare la cauzione infruttifera.
6.
Il suddetto giudice vi ha sottoposto quindi le quattro questioni pregiudiziali il cui testo figura nella relazione di udienza.
Dopo aver constatato nell'ordinanza di rinvio che l'operazione de qua rientrava nell'elenco B della direttiva — il che non è stato contestato nell'ambito del presente procedimento — esso vi chiede di dichiarare:
—
se da ciò conseguano direttamente, per gli acquirenti dei titoli di cui trattasi, diritti basati sull'ordinamento giuridico comunitario e, in caso affermativo, se provvedimenti restrittivi nazionali, in particolare quello relativo all'obbligo di depositare detti titoli presso una banca, siano o no compatibili con l'esistenza di detti diritti;
—
oppure se, a norma degli ara. 67 e 68 del trattato, un provvedimento del genere possa essere adottato da uno Stato membro in forza dell'art. 108, n. 3, in base al quale è stata adottata la terza decisione (85/16) della Commissione che riguarda l'operazione di cui trattasi;
—
se il governo italiano abbia infranto il trattato omettendo di seguire il procedimento di consultazione prescritto dall'art. 73;
—
infine, se la terza decisione della Commissione abbia prorogato le autorizzazioni conferite sin dal 1974 o abbia solamente concesso una nuova autorizzazione che, in base all'art. 191, 2° comma del trattato, vale solamente per le operazioni successive al 19 dicembre 1984.
Esaminerò la compatibilità con le norme comunitarie dei due provvedimenti criticati dagli attori nella causa principale.
7.
Per quanto attiene alla cauzione infruttifera, il Brugnoni e il Ruffinengo assumono che l'operazione di cui trattasi è avvenuta quando vigeva la decisione del 1974, espressamente abrogata dalla decisione del 1984. L'abrogazione avrebbe necessariamente avuto l'effetto di porre termine all'obbligo della cauzione. Quanto all'obbligo prescritto dalla decisione del 1984, priva di qualsiasi effetto retroattivo, esso non avrebbe potuto riguardare le operazioni effettuate precedentemente.
Secondo il governo italiano e la Commissione, la decisione n. 85/16, come emergerebbe dal quinto punto del preambolo, ha mantenuto in vigore, « senza soluzione di continuità », la misura di salvaguardia.
Ho già rilevato che la suddetta decisione, come attesta il suo titolo, autorizza la Repubblica italiana a « proseguire » l'applicazione di « talune misure di salvaguardia ». D'altronde, il quinto punto del preambolo ne chiarisce la portata in quanto stabilisce che « l'abolizione delle misure di salvaguardia che l'Italia era stata autorizzata a prendere deve avvenire in maniera graduale » e che « conviene, pertanto, mantenere delle restrizioni valutarie su talune operazioni in capitale normalmente liberate » (il corsivo è mio).
Il legislatore comunitario ha quindi voluto senz'altro tenere ferma l'autorizzazione, conferita dal 1974 al governo italiano, ad imporre, nelle circostanze di cui sopra, la costituzione di un « deposito bancario infruttifero ». Prorogando l'autorizzazione, la decisione del 1984 non crea quindi una nuova misura di salvaguardia in base all'art. 108, n. 3. Tuttavia, essa assoggetta il provvedimento esistente ad altri limiti relativi essenzialmente all'importo massimo dei depositi e, soprattutto, alla durata dell'autorizzazione. Questa, la cui scadenza non era stata fissata né nel 1974 né nel 1975, è — come ho rilevato — espressamente accordata per tre anni con la decisione del 1984.
Aggiungo che, come osserva la Commissione, i procedimenti di cui agli artt. 73 e 108 del trattato sono alternativi e non cumulativi. Pertanto, il governo italiano non era tenuto, nella fattispecie, a seguire il procedimento ex art. 73.
8.
Rimane quindi il problema più discusso — oggetto delle prime due questioni — della compatibilità con il diritto comunitario, primario o derivato, dell'obbligo, imposto al proprietario di titoli esteri, di depositare detti titoli presso una banca abilitata.
Gli attori nella causa principale sostengono la tesi dell'incompatibilità.
Per quanto attiene all'art. 67, n. 1, del trattato, essi ricordano l'interpretazione che ne avete fornito nella summenzionata sentenza Casati, in cui avete dichiarato (punti 8, 10 e 11, Race. 1981, pag. 2614) che:
—
« la libera circolazione dei capitali costituisce, al pari di quella delle persone e dei servizi, una delle libertà fondamentali della Comunità »;
—
« l'obbligo di liberalizzare i movimenti di capitali è contemplato solo “ nella misura necessaria al buon funzionamento del mercato comune ”» ;
—
« tale valutazione spetta, in primo luogo, al Consiglio, secondo il procedimento contemplato dall'art. 69 », in base al quale il Consiglio ha adottato due direttive nei cui allegati l'insieme dei movimenti dei capitali è suddiviso in quattro categorie (elenchi A, B, C e D). « Per i movimenti inclusi negli elenchi A e B le direttive prescrivono una liberalizzazione incondizionata ».
Il Brugnoni e il Ruffinengo ne deducono che, dal momento che vi è una liberalizzazione incondizionata, gli Stati membri sono tenuti, per i movimenti di capitali interessati, a sopprimere le discriminazioni di cui alla parte finale dell'art. 67, n. 1. Detta soppressione, complementare alla liberalizzazione incondizionata, sarebbe automatica e non dovrebbe essere prescritta da direttive del Consiglio. Orbene, la normativa italiana relativa al deposito obbligatorio dei titoli sarebbe discriminatoria con riguardo tanto alla residenza degli interessati quanto al luogo dell'investimento dei capitali.
Essa contrasterebbe inoltre con la direttiva e, più precisamente con l'art. 2 della stessa, in quanto questo riguarda l'esecuzione delle operazioni relative ai movimenti di capitali specificati nell'elenco B dell'allegato I, e con le disposizioni di detto elenco, che contemplerebbero espressamente il diritto al trasferimento dei titoli nel paese dell'acquirente. La normativa criticata non potrebbe essere considerata né una misura di controllo adottata in base all'art. 5 della direttiva né una misura di salvaguardia autorizzata dall'ordinamento giuridico comunitario, dato che non è stato seguito il procedimento di cui all'art. 73 del trattato.
Infine, gli attori nella causa principale sostengono che detta normativa limita gravemente il diritto di proprietà e può perfino compromettere i loro diritti patrimoniali in caso di dissesto della banca depositaria o della banca intermediaria.
9.
Per le seguenti ragioni, e in particolare per quelle esposte dal governo italiano e dalla Commissione, gli argomenti svolti dagli attori nella causa principale non mi sono parsi convincenti.
Per valutare il provvedimento criticato con riguardo al principio sancito dall'art. 67, n. 1, occorre rifarsi alla vostra sentenza Casati.
Anche se, in effetti, avete definito « fondamentale » la libertà di circolazione dei capitali, avete subito precisato:
« (...) l'art. 67, n. 1, differisce dalle disposizioni concernenti la libera circolazione delle merci, delle persone e dei servizi, nel senso che l'obbligo di liberalizzare i movimenti di capitali è contemplato solo “ nella misura necessaria al buon funzionamento del mercato comune ”. L'ampiezza di tale limitazione, che perdura dopo la scadenza del periodo transitorio, varia nel tempo e dipende dall'apprezzamento della necessità del mercato comune e dalla valutazione sia dei vantaggi sia dei rischi che la liberalizzazione potrebbe presentare per detto mercato, tenuto conto della situazione del momento e, in ispecie, del grado di integrazione raggiunto nei settori per i quali i movimenti di capitali hanno un'importanza particolare » (sentenza 11 novembre 1981, causa 203/80, punto 10 della motivazione, Race. 1981, pag. 2614).
Avete pertanto adottato l'orientamento suggeritovi dall'avvocato generale Capotorti, il quale considerava che:
« (...) l'art. 67, n. 1, non presenta caratteri tali da poter essere annoverato fra le disposizioni direttamente applicabili dopo la fine del periodo transitorio» (Race. 1981, pag. 2625).
Orbene, gli attori nella causa principale vi invitano in realtà a modificare la vostra giurisprudenza quando vi chiedono di effettuare un distinguo tra la prima e la seconda parte di detta disposizione, riguardanti le restrizioni dei movimenti di capitali e, rispettivamente, le discriminazioni di trattamento, l'abolizione delle prime dovendo necessariamente comportare, a loro avviso, la soppressione delle seconde. Si tratterebbe di una specie di efficacia diretta riflessa che non trova riscontro né nella lettera né nella ratio della disposizione.
Se tale fosse stata la volontà degli autori del trattato, essi non avrebbero usato l'espressione « e parimenti », ma i termini « e, di conseguenza », o « pertanto ». Come le restrizioni, le discriminazioni sono destinate ad essere « gradatamente » soppresse dagli Stati membri, secondo una valutazione che — lo ricordo — avete dichiarato spettare, « in primo luogo, al Consiglio, secondo il procedimento contemplato nell'art. 69 » (causa 203/80, sentenza 11 novembre 1981, precitata, punto 11 della motivazione, Race. 1981, pag. 2614).
10.
Occorre quindi accertare se il deposito obbligatorio dei titoli presso una banca abilitata sia in contrasto con la direttiva adottata per l'attuazione dell'art. 67, n. 1.
È assodato che i movimenti di capitali di cui trattasi sono disciplinati dall'art. 2 della direttiva e dall'elenco B dell'allegato I della stessa.
« Per i movimenti inclusi negli elenchi A e B », avete dichiarato, « le direttive prescrivono una liberalizzazione incondizionata » (causa 203/80, sentenza 11 novembre 1981, punto 11 della motivazione, Race. 1981, pag. 2614).
Tuttavia, detta liberalizzazione si effettua nei limiti, che occorre definire, della soppressione delle restrizioni prescritta dalla direttiva.
Nella fattispecie, spetterà al giudice nazionale stabilire, alla luce dell'interpretazione delle norme comunitarie che gli avrete fornito, se la normativa italiana consenta « la conclusione o l'esecuzione di transazioni » e « i trasferimenti tra residenti degli Stati membri » ai fini di « operazioni in titoli » che consentano « l'acquisto da parte di residenti di titoli esteri trattati in borsa e (l')impiego del prodotto della loro liquidazione », inclusi i « movimenti materiali dei titoli suindicati ».
Nessuno sostiene che il provvedimento contestato abbia vietato o almeno limitato la possibilità d'acquisto, da parte di residenti, di titoli esteri trattati in borsa. Manifestamente, è stato possibile effettuare normalmente i movimenti di capitali necessari a detti acquisti e niente consente di affermare che il predetto provvedimento osti all'impiego del provento della liquidazione eventuale dei titoli.
In cosa consistono i « movimenti materiali dei titoli » e, più precisamente, quali « operazioni in titoli » sono compresi in tale rubrica? Si tratta, come sostengono gli attori nella causa principale, dell'importazione dei titoli esteri nello Stato di residenza al fine di consentirne la detenzione materiale da parte degli acquirenti?
Non credo che il legislatore comunitario abbia inteso riferirsi a siffatto trasferimento, che è in contrasto con la tendenza, da tempo manifestatasi, alla smaterializzazione del diritto del proprietario del titolo. Questo diritto si separa, in effetti, sempre di più dal titolo vero e proprio per assumere forma scritturale nei libri bancari.
Ritengo pertanto che i movimenti materiali di cui all'elenco B siano quelli che condizionano le operazioni in titoli e in particolare la loro negoziazione (
1
). Il deposito obbligatorio sarebbe quindi incompatibile con la direttiva solo se fosse d'ostacolo a movimenti di capitali e, in tal caso, nella sola misura dell'ostacolo creato. Sotto questo profilo, sarebbe incompatibile con la direttiva la normativa nazionale che vietasse l'esportazione di titoli esteri trattati in borsa quando detta esportazione fosse necessaria per consentire la negoziazione dei titoli ai fini dell'acquisto degli stessi.
Per contro, la normativa che stabilisca l'obbligo di depositare i titoli acquistati presso una banca abilitata non incide, secondo me, nel settore incondizionatamente liberalizzato dalla direttiva purché non pregiudichi i movimenti di capitali finora liberalizzati. Il provvedimento criticato mi sembra quindi rientrare nell'ambito della competenza che, nello stato attuale del diritto comunitario, spetta ancora agli Stati membri.
Ritengo pertanto che questi, senza dover seguire uno dei procedimenti contemplati dagli artt. 73 e 108 del trattato, possano adottare provvedimenti del genere e sanzionarne penalmente l'inosservanza.
11.
Di conseguenza, vi suggerisco di risolvere come segue le questioni sollevate dal pretore di Genova:
« 1)
Nello stato attuale del diritto comunitario, il provvedimento nazionale che faccia obbligo ai residenti di uno Stato membro di depositare presso una banca abilitata titoli esteri trattati in borsa, compresi nell'elenco B dell'allegato I della direttiva del Consiglio 11 maggio 1960, purché non pregiudichi i movimenti di capitali, non è in contrasto con l'art. 67, n. 1, del trattato CEE, come attuato dalla predetta direttiva, completata e modificata dalla direttiva del Consiglio 18 dicembre 1962. L'adozione di un provvedimento del genere non è quindi attualmente subordinata all'autorizzazione della Commissione conferita in base all'art. 73 o all'art. 108 dello stesso trattato.
2)
Uno Stato membro, qualora adotti un provvedimento nazionale in base all'art. 108 del trattato CEE e secondo il procedimento ivi contemplato, non è tenuto anche a seguire il procedimento di cui all'art. 73 dello stesso trattato.
3)
La decisione della Commissione 19 dicembre 1984, 85/16, “ che autorizza la Repubblica italiana a proseguire l'applicazione di talune misure di salvaguardia ai sensi dell'art. 108, n. 3, del trattato CEE ”, non ha l'effetto, rispetto alle decisioni nn. 74/287 e 75/355, da essa abrogate, di sopprimere, per gli acquisti di titoli esteri trattati in borsa effettuati dai residenti prima della sua entrata in vigore, l'obbligo di costituire un deposito cauzionale infruttifero ».
(
*1
)	Traduzione dal francese.
(
1
)	Si veda al riguardo P. Oliver: « Free movement of capital: art. 67 (1) and implementing directives », European Law Review, 1984, pag. 401, in particolare pag. 404.