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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1 Il presente ricorso di impugnazione ha per oggetto la sentenza del Tribunale pronunciata il 14 maggio 1997, nelle cause riunite T-70/92 e T-71/92, Florimex BV e Vereniging van Groothandelaren in Bloemkwekerijprodukten contro Commissione delle Comunità europee (1) (in prosieguo: rispettivamente, «Florimex», «VGB» e «Commissione»). Con tale sentenza il Tribunale ha annullato la decisione della Commissione del 2 luglio 1992 di rigetto delle denunce presentate dalla Florimex e dalla VGB ai sensi dell'art. 3, n. 2, del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento d'applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato (in prosieguo: il «regolamento n. 17») (2).
Le denunce riguardavano i regolamenti della Coöperatieve Vereniging De Verenigde Bloemenveilingen (in prosieguo: la «VBA»), una società cooperativa di diritto olandese che raggruppa coltivatori di fiori e piante ornamentali. In particolare, veniva contestata la violazione dell'art. 85, n. 1 (divenuto art. 85, n. 1) del Trattato CE, con riguardo alle commissioni imposte ai fornitori non membri della VBA per accedere all'area della cooperativa e consegnare direttamente i loro prodotti ai distributori stabiliti nella medesima area.
2 Ricordo che, ai termini dell'art. 36 (ex art. 42) del Trattato CE, un'intesa avente ad oggetto prodotti agricoli ricade nell'ambito di applicazione delle regole di concorrenza contenute nel Trattato CE, «soltanto nella misura determinata dal Consiglio».
Questa istituzione ha stabilito, con regolamento n. 26 del 4 aprile 1962, relativo all'applicazione di alcune regole di concorrenza alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli (3) (in prosieguo: il «regolamento n. 26»), che «l'art. 85, par. 1 del Trattato non si applica agli accordi, decisioni e pratiche di cui all'articolo precedente che costituiscono parte integrante di un'organizzazione nazionale di mercato o che sono necessari per il conseguimento degli obiettivi enunciati nell'art. 39 (divenuto art. 33) del Trattato CE. Non si applica in particolare agli accordi, decisioni e pratiche di imprenditori agricoli, di associazioni di imprenditori agricoli o di associazioni di dette associazioni appartenenti ad un unico Stato membro, nella misura in cui, senza che ne derivi l'obbligo di praticare un prezzo determinato, riguardino la produzione o la vendita di prodotti agricoli o l'utilizzazione di impianti comuni per il deposito, la manipolazione o la trasformazione di prodotti agricoli, a meno che la Commissione non accerti che in tal modo la concorrenza sia esclusa o che siano compromessi gli obiettivi dell'art. 39 del Trattato» (art. 2, n. 1).
II - I fatti all'origine della sentenza del Tribunale
3 I fatti all'origine della controversia in esame si trovano riassunti nella sentenza del Tribunale ai punti da 1 a 51 della motivazione. Ne richiameremo nelle conclusioni i passaggi che sono rilevanti ai fini dell'esame del presente ricorso di impugnazione.
Le imprese coinvolte (4)
4 La VBA rappresenta più di 3 000 imprese che, per la grande maggioranza, sono olandesi e, per una piccola parte, belghe. La VBA organizza, nell'area commerciale di Aalsmeer di cui è proprietaria, vendite all'asta di prodotti della floricultura, in particolare fiori recisi freschi, piante d'appartamento e piante da giardino. Le infrastrutture della VBA servono principalmente allo svolgimento delle vendite all'asta, ma una parte del complesso è riservata alla locazione di locali commerciali destinati al commercio all'ingrosso dei prodotti. I locatari di tali locali sono soprattutto grossisti in fiori recisi e, in misura minore, distributori di piante d'appartamento.
5 La Florimex è un'impresa di commercio in fiori con sede in Aalsmeer. Essa importa prodotti della floricultura provenienti dagli Stati membri della Comunità e da Paesi terzi per rivenderli essenzialmente a grossisti con sede nei Paesi Bassi.
6 La VGB è un'associazione che raggruppa numerosi grossisti olandesi di prodotti della floricultura, tra i quali la Florimex, nonché grossisti stabiliti nell'area della VBA. Il suo scopo è, in particolare, promuovere gli interessi del commercio all'ingrosso dei prodotti della floricultura nei Paesi Bassi e porsi quale interlocutore nei confronti delle pubbliche autorità e delle imprese di vendita all'asta.
I regolamenti della VBA (5)
7 L'art. 17 dello statuto della VBA obbliga i membri di questa a vendere i loro prodotti all'asta, organizzata all'interno dell'area della stessa cooperativa. Ai membri viene fatturato un diritto o commissione per i servizi forniti dalla VBA. Nel 1991 tale commissione ammontava al 5,7% del ricavato della vendita.
Quanto all'approvvigionamento diretto dei distributori operanti nell'area della VBA, risulta dalla sentenza del Tribunale che, fino al 1, maggio 1988, il regolamento sulle aste della VBA comportava disposizioni tali da impedire l'utilizzo dei suoi locali per le consegne, gli acquisti e le vendite di prodotti della floricultura che non transitassero per le sue aste. In realtà, la VBA autorizzava la compravendita di tali prodotti, ma unicamente nell'ambito di determinati contratti tipo, denominati «contratti commerciali», con i quali veniva accordata a determinati distributori e alle condizioni stabilite dalla VBA, la possibilità di vendere o consegnare ad acquirenti da essa riconosciuti prodotti che fossero stati acquistati presso altre aste olandesi, di vendere fiori di origine straniera, dietro il pagamento di una commissione del 5% del valore della merce. Inoltre l'associazione autorizzava i distributori installati nella sua area ad acquistare prodotti non soggetti alla sua intermediazione, dietro il pagamento di una commissione pari al 10% del valore del prodotto.
La decisione della Commissione del 1988 (6)
8 Nel 1982 la Florimex presentava una denuncia a norma dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 17, al fine di far constatare la violazione degli artt. 85 e 82 del Trattato da parte della VBA in particolare circa le disposizioni interne sull'approvvigionamento dei commercianti stabiliti nella sua area.
9 Il 5 novembre 1984, la VBA chiedeva alla Commissione un'attestazione negativa in base all'art. 2 del regolamento n. 17 o una decisione favorevole ai sensi dell'art. 2 del regolamento del Consiglio 4 aprile 1962, n. 26, oppure in mancanza una decisione di esenzione ai sensi dell'art. 85, n. 3, del Trattato con riguardo in particolare al proprio statuto, al regolamento sulle aste, ai contratti commerciali, alle condizioni generali di locazione di locali commerciali e al tariffario delle commissioni e dei diritti.
10 Il 26 luglio 1988 la Commissione adottava la decisione 88/491/CEE concernente una procedura ai sensi dell'art. 85 del Trattato CE (IV/31.379-Bloemenveilingen Aalsmer; in prosieguo: la «decisione del 1988») (7). La Commissione affermava nel dispositivo di tale decisione che:
«1.Gli accordi conclusi dalla VBA, e notificati alla Commissione, in forza dei quali i distributori stabiliti nell'area della VBA ed i loro fornitori erano tenuti, almeno fino al 1, maggio 1988, per quanto riguarda i prodotti della floricoltura non acquistati per il tramite della VBA:
a) a commercializzare e/o fornire i suddetti prodotti nell'area della VBA esclusivamente con il consenso di quest'ultima ed alle condizioni ad essa fissate;
b) a immagazzinare tali prodotti nell'area della VBA esclusivamente dietro pagamento di diritti fissati da quest'ultimo, rappresentano infrazioni all'articolo 85, paragrafo 1, del Trattato CEE.
I diritti diretti ad impedire l'uso improprio degli impianti della VBA (diritti del 10% e dello 0,25 fiorini imposti dalla VBA ai rivenditori stabiliti nella sua area, nonché i contratti commerciali conclusi tra la VBA e tali rivenditori costituiscono del pari, nella forma notificata alla Commissione, infrazioni ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1, del Trattato CEE.
Per gli accordi di cui all'art. 1, non ricorrono le condizioni di esenzioni ai sensi dell'art. 85, paragrafo 3, del Trattato CEE».
Le modifiche dei regolamenti interni introdotte successivamente alla decisione del 1988 (8)
11 A far data dal 1, maggio 1988 la VBA aboliva formalmente le disposizioni interne relative agli obblighi di acquisto e alle restrizioni al libero approvvigionamento dei prodotti nonché i regimi delle commissioni istituendo in loro vece il «diritto di uso». Tale regime, più volte modificato in accordo con le indicazioni fornite dalla Commissione, si applica al rifornimento diretto di distributori stabiliti nell'area della VBA e alle operazioni di smercio sottratte all'intermediazione delle cooperative.
Il regime del menzionato «diritto d'uso» presenta le caratteristiche seguenti:
a) il diritto è dovuto dal fornitore vale a dire dal soggetto che introduce i prodotti nel recinto delle aste o l'impresa che ha dato mandato a tale scopo. La consegna viene controllata all'ingresso dell'area. Il fornitore è tenuto ad indicare il numero e la natura dei prodotti all'ingresso ma non la loro destinazione;
b) il diritto è riscosso in base al numero di steli (fiori recisi) o di piante forniti;
c) dal 1, maggio 1991 il diritto, soggetto a revisione annua, è fissato con degli importi specifici in particolare in relazione al tipo di pianta e al numero dei fiori recisi;
d) i diritti sono determinati dalla VBA in base ai prezzi medi annui realizzati nel corso dell'annata precedente per le singole categorie di prodotti;
e) stando alle dichiarazioni della VBA viene applicato all'incirca un coefficiente medio del 4,3% sul prezzo medio annuo della categoria interessata che però deve attenersi alle regole interne relative alla vendita dei prodotti; i fornitori possono comunque versare un diritto del 5% in luogo del sistema del regime sopra descritto;
f) un locatario di locali commerciali che introduce prodotti nell'area della VBA è esonerato dal pagamento del diritto d'uso qualora abbia acquistato i prodotti presso un'altra asta al di fuori della Comunità o qualora li abbia importati per suo conto nei Paesi Bassi a condizione di non rivenderli a distributori nell'area delle aste.
12 Inoltre, il 29 aprile 1988 la VBA aboliva, con decorrenza dal 1, maggio 1988, le restrizioni fino ad allora previste nei contratti commerciali, e in particolare quelle relative alle fonti di approvvigionamento. Esistono da allora tre tipi di contratti commerciali che coprono situazioni leggermente diverse (a seconda che il fornitore sia o meno locatario di un locale commerciale della VBA, o che sia stato o meno titolare di un contratto commerciale precedente). Per tutti questi contratti è previsto il pagamento di una commissione del 3% sul valore lordo dei prodotti forniti ai clienti nell'area della VBA. I contratti riguardavano prodotti che di norma non erano coltivati nei paesi Bassi e quindi differenti da quelli che normalmente sono messi all'asta dai membri della cooperativa.
La riapertura del procedimento amministrativo (9)
13 Con lettere 18 maggio, 11 ottobre e 29 novembre 1988, la Florimex presentava una denuncia alla Commissione, registrata con il n. 4/32.751, con riguardo, tra l'altro, alle disposizioni interne sul «diritto d'uso», facendo valere, in particolare, che esso aveva lo stesso oggetto o effetto del regime del 10% che era stato vietato dalla Commissione con la decisione del 1988 e che, per determinati prodotti, l'aliquota di tale diritto era addirittura più elevata. La VGB presentava un'analoga denuncia con lettera 15 ottobre 1988.
14 Il 19 luglio 1988 la VBA notificava alla Commissione le modifiche apportate al proprio regolamento, e in particolare le disposizioni relative al nuovo diritto d'uso, adottate con decorrenza 1, maggio 1988, senza fare menzione però dei nuovi contratti commerciali. Il 15 agosto 1988 notificava ulteriori modifiche della regolamentazione nell'ambito della stessa pratica pendente davanti alla Commissione.
15 Con lettere del 21 dicembre 1988, la Commissione comunicava alla Florimex e alla VGB di aver aperto dei procedimenti nei confronti della VBA ed esprimeva l'opinione che il diritto d'uso non fosse discriminatorio rispetto alle commissioni dovute dai membri della VBA e dagli altri fornitori presenti alle aste della cooperativa.
16 Il 4 aprile 1989 la Commissione pubblicava la comunicazione 89/C-83/03, a norma dell'art. 19, n. 3, del regolamento n. 17 e dell'art. 2 del regolamento n. 26, in cui manifestava l'intenzione di adottare una decisione favorevole nei confronti della VBA e ciò con riguardo alle regole sull'approvvigionamento per la vendita all'asta da parte dei membri della VBA e degli altri fornitori e alle condizioni relative a tali vendite e quindi al diritto d'uso imposto ai fornitori in caso di approvvigionamento diretto dei distributori stabiliti nell'area della VBA.
17 Con lettera del 3 maggio 1989 la Florimex e la VGB presentavano le loro osservazioni in risposta alla comunicazione del 4 aprile 1989. Il 7 febbraio 1990 la VBA notificava alla Commissione la propria regolamentazione relativa alle «modalità di applicazione dei diritti d'uso», che prevedeva la possibilità per un fornitore di pagare il diritto d'uso mediante il versamento di un'aliquota forfettaria del 5% del valore dei prodotti. Alla stessa data la VBA notificava alla Commissione i nuovi contratti commerciali.
18 Con lettera 24 ottobre 1990 la Commissione segnalava alle imprese ricorrenti la sua intenzione di emettere una decisione favorevole alla VBA. Le ricorrenti ribadivano le proprie argomentazioni con lettere del 26 novembre e del 17 dicembre 1990, nonché in occasione di un incontro con gli esponenti della Commissione, il 27 novembre 1990.
La decisione della Commissione impugnata davanti al Tribunale (10)
19 Con lettera del 4 marzo 1991 la Commissione comunicava alle denuncianti, ai sensi dell'art. 6 del regolamento della Commissione 25 luglio 1963, n. 99, relativo alle audizioni previste dall'art. 19, nn. 1 e 2, del regolamento n. 17 (11) (in prosieguo: il «regolamento n. 99/66») che gli elementi raccolti non consentivano alla Commissione di dare un seguito favorevole alle loro denunce relative al diritto d'uso richiesto dalla VBA. La Commissione allegava a tale lettera un documento in cui esponeva in dettaglio le ragioni che l'avevano condotta ad una tale conclusione.
Nella parte di questo documento dedicata alla valutazione giuridica la Commissione constatava, in primo luogo, che le disposizioni relative all'approvvigionamento per le vendite all'asta e le norme relative all'approvvigionamento diretto dei commercianti stabiliti nell'area della VBA facevano parte di un'insieme di decisioni e di accordi relativi all'offerta di prodotti della floricultura nell'area della VBA, rientranti nell'ambito di applicazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato. In secondo luogo, essa constatava che queste decisioni e accordi erano necessari alla realizzazione degli obiettivi enunciati all'art. 39 del Trattato, ai sensi dell'art. 2, n. 1, prima frase del regolamento n. 26.
20 Quanto all'applicazione dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26, in relazione all'approvvigionamento per le vendite all'asta, la Commissione formulava in particolare, al punto II 2, lett. a), del documento allegato alla lettera 4 marzo 1991 i rilievi che seguono:
«Il principio centrale delle regole relative all'approvvigionamento per le vendite all'asta è costituito dall'obbligo di vendere all'asta incombente ai membri della VBA, obbligo che trova il suo fondamento nell'art. 17 dello statuto della VBA. Questo obbligo di vendere all'asta costituisce un elemento essenziale della forma di organizzazione cooperativa della VBA, che è necessaria per la realizzazione degli obiettivi della politica agricola comune enunciati all'art. 39.
L'importanza che rivestono le associazioni di produttori e le loro unioni nell'ambito della politica agricola comune risulta dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 giugno 1978, n. 1360. Gli obiettivi enunciati all'art. 39, n. 1, non possono essere realizzati se non vengano eliminate le carenze strutturali che incidono sulla produzione agricola, e in particolare sul primo stadio di distribuzione di tali prodotti. A tale situazione può porsi rimedio mediante associazioni di agricoltori indipendenti su base cooperativa, al fine di intervenire nel processo economico con forme d'azione comune dirette, tra l'altro, alla concentrazione dell'offerta [quinto e sesto `considerando' del regolamento (CEE) n. 1360/78)].
Questo principio di valore generale deve trovare concreta applicazione anche nel caso di specie. Anche se da un'analisi della composizione dell'effettivo dei membri della VBA risulta che, se un piccolo gruppo rappresenta, di per sé, un fattore economico relativamente importante, la grande maggioranza dei produttori agricoli della VBA sono tuttavia produttori agricoli che solo grazie alla concentrazione dell'offerta sono in grado di partecipare al processo economico a un livello che superi quello regionale.
Le associazioni cooperative possono, in via di principio, svolgere il loro compito di miglioramento delle strutture della commercializzazione solo raggruppando le offerte di tutti i membri. Di conseguenza, le misure adottate dalla Comunità al fine di promuovere la creazione di strutture cooperative dispongono che gli statuti delle associazioni da sostenere prevedano una normativa uniforme di conferimento e di immissione sul mercato, ovvero prevedano di far effettuare dall'associazione l'immissione sul mercato di tutta la produzione destinata alla commercializzazione [art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento (CEE) n. 1360/78 (12); art. 13 del regolamento (CEE) n. 1035/72 (13)]».
Quanto all'applicabilità dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26, per ciò che riguarda l'approvvigionamento diretto dei distributori stabiliti nell'area della VBA, la Commissione formulava, al punto II 2, lett. b), del suo documento i seguenti rilievi:
«I diritti d'uso costituiscono un elemento essenziale del sistema di distribuzione della VBA, in mancanza del quale la sua capacità concorrenziale e, di conseguenza, la sua sopravvivenza, sarebbero compromesse. Di conseguenza, sono anch'essi necessari per la realizzazione degli obiettivi enunciati all'art. 39.
Se la VBA, che è specializzata nell'esportazione, vuol essere in grado di realizzare il suo scopo commerciale, in altri termini, se intende poter svilupparsi e affermarsi quale fonte rilevante di approvvigionamento per il commercio internazionale dei fiori, è allora necessario, a motivo della natura deperibile e fragile dei prodotti trattati ("prodotti della floricoltura"), che i distributori orientati all'esportazione si trovino vicini ad essa da un punto di vista geografico. La concentrazione geografica della domanda nella sua area, perseguita dalla VBA nel proprio interesse, non è solamente conseguenza del fatto che ivi viene offerta una gamma completa di prodotti, ma anche e soprattutto del fatto che i distributori possono disporre di servizi e infrastrutture che facilitano l'esercizio della loro attività commerciale.
La concentrazione geografica dell'offerta e della domanda nell'area della VBA costituisce un vantaggio economico che è il risultato di sforzi rilevanti, materiali e immateriali, compiuti dalla VBA.
Se i distributori potessero profittare gratuitamente di questo vantaggio, ne risulterebbe compromessa la sopravvivenza della VBA, poiché la disparità di trattamento dei fornitori legati alla VBA, che ne risulterebbe, impedirebbe sia l'ammortamento delle spese inevitabilmente sostenute dalla VBA, sia la copertura delle spese correnti di gestione».
Inoltre, per quanto riguarda la questione se la VBA, mediante il diritto d'uso, si procurasse un vantaggio ingiustificato avente ad effetto la restrizione della concorrenza, la Commissione considerava che non fosse necessario calcolare l'aliquota dei diritti con precisione matematica, basandosi su una ripartizione dei diversi costi che tenesse conto dell'economia interna dell'impresa, ma che fosse sufficiente raffrontare le aliquote dei diritti fatturati ai rispettivi fornitori [punto II, lett. b), capoversi quinto e sesto, del documento allegato alla lettera 4 marzo 1991]. La Commissione concludeva come segue:
«Da un confronto tra i diritti d'asta e i diritti d'uso risulta ampiamente garantita la parità di trattamento tra i fornitori. Certamente, una parte dei diritti d'asta non determinabile con precisione è costituita dall'indennità che dev'essere versata in cambio del servizio fornito dall'asta; tuttavia, nella misura in cui è possibile, nel caso specifico, effettuare un paragone con i diritti d'uso in relazione all'aliquota, questo servizio ha come contropartita obblighi di approvvigionamento. I distributori che hanno concluso contratti commerciali con la VBA assumono anche tali obblighi di approvvigionamento. Di conseguenza, le norme relative ai diritti d'uso non comportano effetti che siano incompatibili con il mercato comune» [v., ibidem, punto II 2, lett. b), settimo capoverso].
La Commissione considerava, infine, che l'effetto del diritto d'uso è analogo a quello del prezzo minimo di vendita all'asta. Secondo la Commissione, infatti, «più il prezzo effettivamente realizzato è ridotto, più l'onere è gravoso» e «ciò ha per effetto di disincentivare l'approvvigionamento in periodi di eccesso di offerta, il che è certamente auspicabile [v., ibidem, punto II 2, lett. b), sesto capoverso]».
21 Il 17 aprile 1991, le ricorrenti rispondevano alla Commissione e dichiaravano di tener ferme le loro denunce, facevano valere in particolare che l'istituzione non aveva preso posizioni su tutti i gravami formulati nelle loro denunce e quindi che la lettera del 4 marzo 1991 non poteva essere considerata come una comunicazione ex art. 6 del regolamento n. 99/63.
22 In data 2 luglio 1992, la Commissione inviava al difensore delle ricorrenti una lettera raccomandata con la quale comunicava il rigetto definitivo delle loro denunce relative al diritto d'uso. In tale lettera (in prosieguo: la «decisione»), la Commissione precisava che la motivazione ivi contenuta costituisce un complemento e un'esplicitazione della motivazione contenuta nella lettera ex art. 6 alla quale essa rinvia.
III - La sentenza del Tribunale
23 Il 21 settembre 1992 la Florimex e la VGB hanno proposto due distinti ricorsi contro la decisione controversa. I procedimenti sono stati riuniti con ordinanza del 13 luglio 1993.
A sostegno della loro azione di annullamento i ricorrenti hanno invocato quattro mezzi di annullamento: l'errore di procedura, in quanto il diritto d'uso sarebbe stato a torto trattato separatamente (primo mezzo); la violazione dell'art. 19 del regolamento n. 17 e la mancanza di una decisione formale ai sensi dell'art. 2 del regolamento n. 26 (secondo mezzo); l'inapplicabilità dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26 e il difetto di motivazione a questo proposito (terzo mezzo); e, infine, la disparità di trattamento tra fornitori terzi e isolari di contratti commerciali in relazione alle aliquote rispettive del diritto d'uso e della Commissione prevista dai contratti commerciali (quarto mezzo) (14).
24 Il Tribunale ha dichiarato i primi due mezzi infondati e ha accolto i ricorsi sulla base dei motivi invocati con il terzo e il quarto mezzo, ha conseguentemente annullato la decisione della Commissione del 2 luglio 1992.
IV - Nel merito
25 La VBA invoca otto motivi di annullamento della sentenza del Tribunale: con il primo motivo deduce la violazione e l'erronea applicazione dell'art. 190 (divenuto art. 253) del Trattato CE e delle norme relative ai limiti del sindacato del giudice di merito sugli atti amministrativi, con il secondo motivo deduce la violazione e l'erronea applicazione dell'art. 2, n. 1, seconda frase, del regolamento n. 26, con il terzo motivo deduce la violazione e l'erronea applicazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato CE, con il quarto, quinto, sesto, settimo e ottavo motivo, infine, deduce la violazione e l'erronea applicazione dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26.
Sul primo motivo di annullamento: la violazione dell'art. 190 del Trattato CE e delle norme relative ai limiti del sindacato del giudice di merito sugli atti amministrativi
26 Con il primo motivo di annullamento la VBA denuncia la violazione e l'erronea applicazione dell'art. 190 del Trattato CE e delle norme relative ai limiti del sindacato del giudice di merito sugli atti amministrativi. Secondo la ricorrente, il Tribunale avrebbe interpretato erroneamente l'art. 190 del Trattato con riguardo all'obbligo di motivazione della decisione di rigetto della denuncia di una violazione delle regole di concorrenza. Inoltre, nel giudicare sul difetto di motivazione, avrebbe riesaminato tutti gli elementi di fatto e di diritto acquisiti nel procedimento amministrativo. Il Tribunale, così facendo, da un lato, senza una appropriata base giuridica, avrebbe riconosciuto il vizio di motivazione dell'atto sotto il profilo dell'erronea applicazione delle regole di concorrenza e non di quello di vizio di motivazione e, dall'altro, avrebbe svolto un controllo che non rientra nelle competenze del giudice di merito.
Questo mezzo di impugnazione riguarda tre distinti profili di legittimità: il primo attiene all'obbligo di motivazione dell'amministrazione con riguardo alla decisione di archiviazione di una denuncia in materia di concorrenza. Il secondo concerne la possibilità di accertare in sede giudiziaria il difetto di motivazione svolgendo un esame che attiene al merito della decisione e quindi all'eventuale erronea interpretazione e applicazione delle norme di diritto su cui si fonda l'atto impugnato. E, infine, il terzo riguarda la legittimità del riesame, in sede di impugnativa dell'atto, degli elementi di fatto e di diritto acquisiti dalla Commissione nel procedimento amministrativo.
I due ultimi profili richiedono una analisi congiunta in quanto ambedue attengono al sindacato giurisdizionale del giudice di merito nel caso in cui si contesti che gli elementi di fatto e di diritto posti a fondamento di una decisione, quale quella di specie, non risultino sufficienti a giustificare il rigetto della denuncia di una violazione delle regole di concorrenza.
- Sull'obbligo di motivazione in relazione ad una decisione di archiviazione della denuncia di una violazione delle regole di concorrenza
27 La ricorrente sostiene che in diritto della concorrenza, in particolare con riguardo all'applicazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato CE, ad atti che hanno ad oggetto prodotti agricoli, la Commissione godrebbe di un ampio potere discrezionale, potere che quindi ridurrebbe l'incidenza del sindacato giurisdizionale sul merito dell'atto. Se fosse imposto all'amministrazione di motivare in modo più dettagliato ogni decisione relativa alla applicazione delle regole di concorrenza si permetterebbe al giudice di svolgere un controllo su valutazioni che sono di esclusiva competenza dell'amministrazione. Aggiunge poi che, in ogni caso, una decisione di archiviazione di una denuncia in materia di concorrenza non presenterebbe le stesse esigenze di motivazione di una decisione sul merito della denuncia. La Commissione infatti non sarebbe tenuta a prendere in considerazione, in sede di motivazione dell'atto, tutti gli argomenti invocati dalle parti ma sarebbe tenuta soltanto a dar conto gli elementi di fatto e di diritto che l'hanno condotta ad una certa conclusione.
Le parti resistenti osservano al riguardo che, pur partendo dalle stesse fonti di diritto invocate dalla ricorrente, si arriverebbe, nel caso di specie, alla conclusione opposta rispetto a quella cui giunge la cooperativa. Ritengono infatti che, nella applicazione delle regole di concorrenza ad atti aventi ad oggetto prodotti agricoli, la Commissione non godrebbe di un ampio potere discrezionale e che quindi il controllo del giudice comunitario non dovrebbe essere solo di «carattere marginale» cioè all'accertamento dei soli errori manifesti. A sostegno di un tale argomento, esse formulano due osservazioni: in primo luogo, nella specie, non si tratterebbe di una decisione di «esenzione» ai sensi dell'art. 85, n. 3, del Trattato CE, ma di una decisione che esclude la stessa applicabilità ad una intesa del divieto di cui al n. 1 dell'art. 85. La Commissione sarebbe tenuta quindi unicamente ad accertare la presenza delle condizioni che escludono, in materia agricola, l'applicazione delle regole di concorrenza. La decisione per cui è causa non sarebbe nemmeno una decisione di politica agricola, come sembra assumere la parte ricorrente, ma riguarderebbe la non applicazione delle norme di concorrenza ad una intesa sul commercio di prodotti agricoli. Le imprese resistenti aggiungono poi che le censure della VBA si basano su una errata lettura della sentenza. In realtà, il Tribunale non avrebbe annullato la decisione in quanto viziata da un errore di valutazione dei fatti ma in quanto viziata da un difetto di motivazione. In altre parole, il Tribunale avrebbe considerato insufficienti i motivi addotti dall'amministrazione per giustificare la qualificazione del diritto d'uso come una commissione, gravante sulle imprese esterne alla cooperativa, che sarebbe stata «necessaria per la realizzazione degli obbiettivi dell'art. 39 del Trattato».
Al riguardo, la Commissione fa essenzialmente due osservazioni: la prima è che in realtà il Tribunale avrebbe analizzato la violazione dell'art. 190 anche se questa non era stata oggetto di uno specifico gravame delle parti ricorrenti, le quali si erano limitate a contestare l'applicabilità alla fattispecie in esame dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26. La seconda è che il Tribunale avrebbe erroneamente interpretato l'obbligo di motivazione con riguardo ad una decisione come quella di specie ed avrebbe, in tal modo, invertito l'onere della prova sulla legittimità dell'atto impugnato: non ricadrebbe infatti sui ricorrenti l'onere di provare che l'atto è viziato ma ricadrebbe sulla Commissione l'onere di provare che la motivazione del medesimo atto è fondata e quindi l'atto è legittimo.
28 Prima di passare all'esame di questo profilo di illegittimità dell'atto, ricordiamo brevemente i passaggi della motivazione della sentenza del Tribunale che rilevano nella presente analisi.
Nel ricorso di annullamento della decisione, le ricorrenti hanno fatto valere, tra l'altro, il difetto di motivazione e l'errore di valutazione dei fatti. Il Tribunale si è pronunciato congiuntamente su questi mezzi svolgendo in particolare un esame sulla «inapplicabilità dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26 e un difetto di motivazione a questo proposito».
Relativamente all'obbligo di motivazione di una decisione come quella di specie il Tribunale rileva, ai punti 146 e seguenti, che la Commissione non ha mai dichiarato in un atto precedente alla decisione «che un accordo tra i membri di una cooperativa che influisce sul libero accesso dei non membri ai canali di distribuzione dei produttori agricoli sia necessario per la realizzazione degli obbiettivi enunciati all'art. 39 del Trattato». Afferma che un tale tipo d'accordo non rientra di norma, e secondo quanto assunto dalla stessa Commissione, tra «i mezzi previsti dal regolamento costitutivo dell'organizzazione comune per la realizzazione degli obiettivi di cui all'art. 39» e che esso non può ricollegarsi a quanto previsto dal regolamento relativo all'organizzazione comune dei mercati. Il regolamento che viene in considerazione nel caso di specie, che è quello relativo all'organizzazione comune del settore delle piante vive e dei prodotti della floricultura, non prevede infatti «la possibilità per le cooperative agricole di imporre ai terzi una commissione di questo tipo». Il Tribunale conclude quindi nel senso che «la Commissione era tenuta a sviluppare il proprio ragionamento in modo particolarmente esplicito, giacché la portata della sua decisione va notevolmente al di là delle decisioni precedenti». Aggiunge poi che tale conclusione vale a fortiori in un caso come quello di specie in cui, «trattandosi di una deroga al disposto di carattere generale dell'art. 85, n. 1, del Trattato, l'art. 2 del regolamento n. 26 deve essere interpretato restrittivamente». Una decisione adottata ai sensi dell'art. 2, n. 1, prima frase, deve infatti spiegare come «l'accordo in questione sia consono a ciascuno degli obbiettivi dell'art. 39». Nel caso in cui poi questi obbiettivi fossero in conflitto tra loro, la motivazione della Commissione deve perlomeno far risultare come essa ha potuto conciliarli in modo da rendere possibile l'applicazione dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26.
29 Come si è appena ricordato, la VBA sostiene che un tale ragionamento sarebbe viziato perché il Tribunale, nel riconoscere il difetto di motivazione, non terrebbe conto della natura della decisione impugnata.
30 Tale censura è a mio parere infondata.
Ricordo che, nell'adottare una decisione quale quella di specie, la Commissione pur non essendo obbligata a prendere posizione su tutti gli argomenti che gli interessati fanno valere a sostegno della loro domanda, è tuttavia tenuta ad esporre i fatti e le considerazioni giuridiche che hanno un ruolo essenziale nell'adozione dell'atto, e altresì che, secondo l'orientamento giurisprudenziale richiamato anche dalle parti, la motivazione di cui all'art. 190 del Trattato CE «dev'essere adeguata alla natura dell'atto e deve far apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La necessità della motivazione deve essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell'atto, della natura dei motivi esposti e dell'interesse [dei] destinatari dell'atto [...]» (15).
Secondo il Tribunale, la decisione di archiviazione non fornisce alle imprese denuncianti un quadro completo degli elementi di fatto e delle considerazioni di diritto che hanno condotto la Commissione a concludere per l'insussistenza della violazione delle regole di concorrenza da parte della VBA e quindi per l'applicabilità, nella specie, del citato art. 2, ma si limita a riconoscere che il diritto d'uso è necessario per garantire la sopravvivenza della VBA, senza analizzare la compatibilità, con gli obiettivi della politica agricola comune, degli effetti di tale diritto sulle imprese esterne alla cooperativa.
Nel giudizio sulla adeguatezza della motivazione di una decisione quale quella di specie, non si può ritenere, come fa la ricorrente, che l'amministrazione non sia tenuta ad attenersi fedelmente all'obbligo di motivazione così come definito dalla vostra giurisprudenza e cioè che non sia tenuta a motivare in modo chiaro e completo una decisione, quale quella impugnata, in quanto essa comporta l'archiviazione della denuncia e non è una decisione sul merito delle contestazioni circa un'eventuale infrazione delle regole di concorrenza. Al contrario, ricordo che il Tribunale in una giurisprudenza ormai consolidata, relativa alla portata dell'obbligo di motivazione delle decisioni di archiviazione, afferma che un tale atto deve precisare i fatti e le considerazioni di diritto in base alle quali la Commissione ha deciso di rigettare la denuncia (16), e ciò anche nel caso in cui il rigetto sia dovuto all'assenza di un interesse comunitario tale da giustificare l'apertura di una inchiesta (17).
In punto di fatto assume rilievo nell'economia della presente causa la circostanza che nella decisione l'istituzione non si è espressa nel senso della manifesta infondatezza delle censure ma nel senso che, sebbene il diritto d'uso produca effetti restrittivi sulla concorrenza nel mercato olandese dei prodotti di floricoltura, tuttavia esso non sarebbe vietato ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato CE, in quanto tale intesa ricadrebbe nell'ambito di applicazione di cui all'art. 2 del regolamento n. 26. La Commissione quindi, come giustamente rilevato dalla Florimex nelle sue difese, ha rigettato la denuncia sulla base di un'analisi che riconosce legittima una intesa nonostante essa produca effetti restrittivi sulla concorrenza. Non è poi irrilevante il fatto che, come risulta dalla sentenza del Tribunale, le denunce della Florimex e VGB relative all'intesa della VBA, sono state presentate nel corso del 1988, mentre la decisione di archiviazione risale al 1992 e che quindi, prima di archiviare le pratiche, la Commissione abbia proceduto ad un'accurata inchiesta che ha coinvolto le denuncianti e la stessa cooperativa VBA.
Considerato dunque che la Commissione ha proceduto ad un'inchiesta e atteso il contenuto della decisione impugnata, che riguarda una fattispecie complessa e comporta di fatto l'applicazione di una esimente, ritengo che il giudizio del Tribunale che ritiene l'atto viziato da difetto di motivazione in quanto non prende attentamente in esame gli effetti del diritto d'uso sulle imprese non appartenenti alla cooperativa, si basa su una interpretazione corretta dell'art. 190 del Trattato CE, che impone all'amministrazione di rendere esplicite, in modo chiaro e rigoroso, le ragioni assunte a fondamento dei propri atti e ciò in relazione al contenuto e alla natura dei medesimi.
Ne segue che questo primo profilo di illegittimità del primo motivo di impugnazione è privo di fondamento.
- Sul sindacato del giudice di merito
31 Quanto al secondo e al terzo profilo del primo motivo di annullamento, la VBA fa valere che, nel controllare gli elementi di fatto per ricondurli al modello legale di cui all'art. 2 del regolamento n. 26, il Tribunale non si sarebbe limitato a verificare l'esistenza di un errore manifesto di valutazione ma avrebbe svolto un'analisi complessiva e approfondita dei fatti di cui è causa. Tale modo di procedere sarebbe contrario alla giurisprudenza della Corte, secondo la quale l'errore di valutazione dei fatti rileva ai fini dell'annullamento solo se manifesto. Nel procedimento di primo grado, invece, il Tribunale avrebbe richiesto alla Commissione di dimostrare l'esattezza della valutazione dei fatti e in tal modo avrebbe fatto ricadere su di essa l'onere di provare la legittimità dell'atto, con ciò mostrando di ritenere che la ricorrente non aveva l'onere di provare la fondatezza delle proprie contestazioni sul punto. Il Tribunale avrebbe inoltre svolto un esame completo e approfondito degli elementi fattuali acquisiti agli atti e, così facendo, si sarebbe
di fatto sostituito alla Commissione con lo svolgere un controllo che è di natura amministrativa. Un tal modo di procedere rischierebbe secondo la ricorrente, di pregiudicare l'efficacia degli atti amministrativi e quindi di compromettere la stessa certezza del diritto. La VBA rileva infine che, mentre Florimex aveva dedotto in sede di ricorso sia l'insufficienza di motivazione che l'errore di valutazione, nella sentenza il Tribunale esamina la fondatezza dei due mezzi sotto l'unico profilo del difetto di motivazione, svolgendo però un esame attento della valutazione dei fatti che figura nella decisione della Commissione.
32 Anche il secondo profilo di illegittimità mi sembra infondato. Ricordo che la vostra giurisprudenza è concorde nell'affermare che «mentre il giudice comunitario esercita un sindacato generale e completo sulla sussistenza dei presupposti per l'applicazione dell'art. 85, n. 1, il sindacato che esso esercita sulle valutazioni economiche complesse fatte dalla Commissione si limita necessariamente alla verifica dell'osservanza delle norme di procedura e di motivazione, nonché dell'esattezza materiale dei fatti, dell'insussistenza d'errore manifesto di valutazione e di sviamento di potere» (18). L'errore di diritto, che può derivare da una non corretta ricostruzione e valutazione dei fatti deve sempre poter essere accertato in sede giudiziaria, anche quando le scelte contenute nell'atto sono state operate in base a criteri non sindacabili in detta sede. In tal caso, e cioè se la valutazione giuridica sia associata a considerazioni di carattere economico o politico, il giudice conserva il potere di accertare eventuali errori, che si riferiscano ad
altri aspetti dell'atto, sempre che questi errori risultino manifesti e incidano sulla legittimità dell'atto.
Nella specie ricordo che, l'esame del Tribunale - per ciò che rileva nel presente giudizio - si è concentrato sugli elementi forniti dalla Commissione su quattro punti e precisamente: sull'asserita necessità del diritto d'uso per permettere la sopravvivenza della cooperativa, sugli effetti del diritto d'uso, sull'accesso al mercato olandese di imprese esterne alla VBA, sulla considerazione del diritto d'uso come «prezzo minimo» nell'organizzazione comune dei mercati del settore e infine sull'inesistenza di una disparità di trattamento tra le imprese terze. Il Tribunale ha ritenuto che quanto assunto dalla Commissione nella decisione in relazione a questi quattro profili di analisi non troverebbe riscontro negli elementi fattuali richiamati. Pertanto, il Tribunale, attenendosi agli elementi di fatto acquisiti dalla Commissione, si è limitato ad esaminare la fondatezza della valutazione giuridica degli stessi fatti quale risulta nella decisione impugnata. Il Tribunale ha quindi riconosciuto che essi non corrispondono, sotto nessuno dei punti prima richiamati, al modello legale che ad essi la Commissione pretendeva di applicare e ha annullato la decisione in quanto viziata da difetto di motivazione e da erronea applicazione delle pertinenti regole di concorrenza e precisamente del combinato disposto dell'art. 85, n. 1, del Trattato CE e dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26, dovuta appunto ad una errata qualificazione di fatti. Procedendo in tal modo, il Tribunale si è mantenuto nei limiti delle sue competenze. Invero, contrariamente a quanto deduce la cooperativa contro la pronuncia del Tribunale, l'esame del giudice di merito ha riguardato la valutazione giuridica degli elementi fattuali acquisiti (nella prospettiva sopra precisata) e non ha comportato alcuna analisi critica delle considerazioni economiche o politiche eventualmente svolte dalla Commissione.
33 Con il terzo profilo di illegittimità di tale motivo di annullamento, la VBA deduce che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto, per aver accertato il difetto di motivazione dell'atto prendendo in conto, non la adeguatezza degli elementi di fatto che risultano posti a fondamento dell'atto impugnato, bensì il merito dell'atto e precisamente la pretesa erronea applicazione delle regole di concorrenza all'intesa conclusa tra le imprese della VBA.
Ricordo che, contrariamente a quanto dedotto dalla Commissione, la Florimex, nel ricorso proposto davanti al Tribunale, ha fatto valere sia la violazione delle regole di concorrenza sia il difetto di motivazione e che le contestazioni dedotte a sostegno di tali motivi riguardavano essenzialmente la pretesa erronea qualificazione degli elementi di fatto forniti dalle imprese interessate alla Commissione, e ciò in particolare sotto l'aspetto degli effetti prodotti dall'intesa sul mercato. Il Tribunale ha raggruppato i due mezzi di impugnazione, pronunciandosi congiuntamente - ai punti 108 e seguenti - sui «motivi attinenti all'inapplicabilità dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26 ed a un difetto di motivazione». Partendo dall'esame degli argomenti dedotti dalle parti, il Tribunale è giunto alla conclusione che la Commissione non aveva fornito, nella decisione, tutti gli elementi necessari per ricondurne la fattispecie nel campo di applicazione dell'esimente di cui all'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26. Il Tribunale afferma in sostanza che, stando alla ricostruzione dei fatti operata dalla Commissione, sarebbe illegittimo considerare che la fattispecie rientri nelle ipotesi di intesa di cui al menzionato art. 2 e possa dunque beneficiare dell'esimente.
Ora, ritenere come fa la ricorrente che il giudice di primo grado abbia annullato la decisione fondandosi unicamente sul vizio di motivazione dell'atto è contrario alla lettera e alla logica d'insieme della pronuncia impugnata. Il Tribunale, infatti, ha annullato la decisione in quanto ha ritenuto che la Commissione non abbia svolto un esame sufficientemente approfondito della fattispecie prima di giungere a considerare compatibili i regolamenti della VBA, e in particolare le disposizioni sul diritto d'uso, con gli obiettivi della politica agricola comune. Ne segue che il Tribunale ha giudicato fondati gli argomenti invocati a sostegno di entrambi i motivi di annullamento ed ha quindi annullato la decisione in quanto, sulla base delle risultanze dell'inchiesta amministrativa, la fattispecie in esame non poteva corrispondere al modello legale di intesa quale si ritrova nella disposizione che esclude l'applicazione delle regole di concorrenza alle intese nel settore agricolo. In altri termini, nella specie il Tribunale, procedendo ad una analisi congiunta degli argomenti fatti valere a sostegno dei mezzi invocati nel ricorso di annullamento - quello dell'errore di diritto e quello del difetto di motivazione -, ha accertato non solo un vizio di motivazione dell'atto, ma altresì un errore di diritto nell'applicazione delle regole di concorrenza.
Anche questo profilo di illegittimità del primo motivo di annullamento va quindi disatteso.
Non si perviene ad una conclusione differente sulla base della citata sentenza Commissione/Sytraval, in cui la Corte si è pronunciata su un ricorso di impugnazione della Commissione contro la pronuncia del Tribunale del 28 settembre 1995. La Corte ha ritenuto che il giudice di primo grado avesse commesso un errore di diritto per non aver «operato la necessaria distinzione tra l'obbligo di motivazione (dell'amministrazione) e la legittimità nel merito» dell'atto impugnato. La sentenza del Tribunale riguardava la decisione di rigetto della denuncia di aiuti di Stato erogati dalla Francia. Il Tribunale annullava la decisione di rigetto in quanto viziata da difetto di motivazione. Nell'impugnare la sentenza, la Commissione deduceva che il Tribunale aveva «confuso il requisito puramente procedurale della motivazione con la legittimità nel merito della decisione». La Corte accoglieva tale motivo, affermando che il giudice di merito aveva esaminato congiuntamente il mezzo relativo al difetto di motivazione e quello relativo all'errore manifesto di valutazione (nel senso di errore nella qualificazione dei fatti) ed aveva poi annullato la decisione impugnata sulla base «della sola violazione dell'art. 190 del Trattato». Così facendo, il Tribunale avrebbe, «sotto l'asserita insufficienza di motivazione, [...] addebitato alla Commissione un errore manifesto di valutazione che troverebbe la sua origine nell'insufficienza dell'istruttoria effettuata dalla Commissione». Il Tribunale quindi, secondo la Corte, sarebbe incorso in un errore di diritto.
Tale precedente, che peraltro si trae da una affermazione che non è funzionale alla decisione - e costituisce, pertanto, solo un obiter dictum -, riguarda una fattispecie diversa da quella della presente causa e non può quindi avere rilevanza nell'economia della definizione del ricorso. In effetti, nella sentenza Florimex, il Tribunale, come già si è rilevato, ha riunito espressamente, al punto 183, l'esame dei due mezzi e ha non solo esaminato diffusamente la fondatezza del mezzo di violazione delle regole di concorrenza, sia pure congiuntamente al parallelo mezzo di violazione dell'obbligo di motivazione (punti 139-186), ma ha anche riconosciuto, nella parte conclusiva della pronuncia (punto 187), che, allo stato degli atti, non poteva applicarsi all'intesa l'esimente di cui all'art. 2 con la conseguenza che, al di là delle eventuali imprecisioni nella formulazione usata, esso ha considerato viziata la decisione non solo per difetto di motivazione ma anche per errore di diritto.
Questa analisi è perfettamente coerente rispetto al contesto complessivo della controversia. Sarebbe infatti parziale e poco chiara, oltre che non corrispondente alle censure fatte valere dai ricorrenti, una sentenza che si limitava a collegare la nullità dell'atto unicamente al preteso difetto di motivazione. Penso che il giudice abbia l'obbligo non solo di identificare l'effettiva volontà delle parti, quale risulta dai motivi fatti valere nei ricorsi, ma anche di riconoscere l'effettivo percorso logico-giuridico che ha condotto il giudice di merito ad adottare la sentenza impugnata, individuandone la funzione effettiva senza farsi fuorviare da perniciosi formalismi. Ora è chiaro che, se si segue questa linea, non si può negare che la sentenza impugnata ha preso in esame anche il vizio di violazione di norme di diritto, ne ha riconosciuto la sussistenza e lo ha assunto a fondamento (non esclusivo) della decisione.
34 Ne segue che anche tale profilo di illegittimità della sentenza è privo di fondamento.
Sul secondo motivo di annullamento: violazione e erronea applicazione dell'art. 2, n. 1, seconda frase, del regolamento n. 26
35 Con il secondo motivo di nullità la ricorrente deduce la violazione e l'erronea applicazione dell'art. 2, n. 1, seconda frase, del regolamento n. 26 - secondo cui l'art. 85, n. 1, non si applica a determinati accordi tra imprenditori agricoli «a meno che la Commissione non accetti che in tal modo la concorrenza sia esclusa o che siano compromessi gli obbiettivi dell'art. 39 del Trattato» -, lamentando che il giudice di primo grado avrebbe erroneamente ritenuto, al punto 138 della sentenza, di non doversi pronunciare sulla applicabilità della detta seconda frase del n. 1 del medesimo art. 2, in quanto la decisione della Commissione si fonderebbe unicamente sulla ipotesi di «esenzione» enunciata nella prima fase della stessa disposizione.
La VBA rileva, in punto di fatto, che, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale, la Commissione avrebbe preso in esame la possibilità di applicare l'art. 2, n. 1, seconda frase, in quanto nel testo del progetto preliminare di decisione, cui fa riferimento la stessa pronuncia del Tribunale, al punto 41 della motivazione, la Commissione ha ritenuto che il diritto d'uso costituiva un elemento essenziale del sistema di distribuzione della VBA e, pertanto, rilevava ai fini dell'applicazione dell'esimente di cui all'art. 2, n. 1, seconda frase, del regolamento n. 26. Inoltre, ricorda la VBA, nella decisione la Commissione richiama a più riprese la natura cooperativa della VBA, riferendosi evidentemente a quanto disposto dalla seconda frase del n. 1 dell'art. 2. In punto di diritto, la ricorrente sottolinea che, secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza di questa Corte, le ipotesi che figurano nella seconda frase dell'art. 2, n. 1, sono delle specificazioni rispetto alla regola generale che è formulata nella prima parte del paragrafo 1. Da questa premessa la ricorrente sembra trarre la conseguenza che la decisione, pur riferendosi alla prima parte della disposizione non possa non fondarsi sull'intero paragrafo 1. Si aggiunga che la seconda parte, facendo riferimento alle associazioni di imprenditori agricoli sembra ricomprendere anche le attività delle cooperative e sembra quindi essere applicabile alla fattispecie. La seconda parte dell'art. 2 permetterebbe di applicare l'esimente in modo semplificato, cioè accertando semplicemente che l'intesa non è di ostacolo alla realizzazione degli stessi obiettivi di cui all'art. 39 del Trattato CE. Solo nelle coeve sentenze pronunciate nella causa Oude Luttikhuis (19) e nelle cause riunite Dijkstra e altri (20), la Corte ha affermato che l'art. 2 deve essere interpretato nel senso che esso comprende tre categorie di deroghe (una prima riguarderebbe gli accordi conclusi nel quadro dell'organizzazione nazionale del mercato, una seconda riguarderebbe quelli che sono necessari alla realizzazione degli obiettivi di cui all'art. 39 e una terza comprenderebbe le ipotesi di cui alla seconda frase dell'art. 2, n. 1) ed ha quindi ritenuto che le ipotesi di intesa menzionate nella seconda fase avessero la stessa portata generale di cui alla prima frase. La VBA, fa tuttavia valere che questa giurisprudenza è successiva alla decisione impugnata e quindi di essa non si potrebbe tener conto nel valutare la legittimità della decisione in questione.
Sul secondo mezzo, la Florimex osserva che non si può pretendere che il Tribunale svolga un controllo sulla decisione basandosi su una disposizione su cui la decisione impugnata non si fonda. In ogni caso, anche se il Tribunale avesse svolto un tipo di esame, sarebbe giunto alla conclusione che non sussistono nella specie le condizioni richieste per l'applicazione dell'esimente della seconda frase del n. 1 dell'art. 2. Ciò essenzialmente per tre motivi: a) perché i membri della cooperativa de qua non sono stabiliti in un'unico Stato membro in quanto ne fanno parte anche imprese che sono stabilite all'esterno dei Paesi Bassi; b) perché l'intesa non riguarda attività strettamente nazionali e quindi l'organizzazione del mercato dei Paesi Bassi, ma riguarda soprattutto prodotti che provengono da altri paesi delle Comunità e anche da paesi terzi; e c) infine, perché il diritto d'uso non riguarda le relazioni tra i membri della cooperativa agricola ma riguarda esclusivamente soggetti terzi all'associazione e quindi costituisce una sorta di dazio doganale per accedere al mercato dei Paesi Bassi.
36 Anche tale motivo di nullità non ha fondamento. Ricordo, preliminarmente, che la Commissione, nella lettera inviata alla Florimex e alla VGB, ex art. 6 del regolamento n. 99/62, ha considerato che l'art. 85, n. 1, del Trattato CE non si applica alle intese concluse tra i membri della cooperativa e risultanti dalle regole interne dell'ente, in quanto tali intese si risolvono in strumenti necessari alla realizzazione degli obiettivi enunciati all'art. 39 del Trattato, ai sensi dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26. La Commissione è potuta pervenire a questa conclusione controllando la legittimità dell'intesa sulla base del solo disposto della prima frase del n. 1 del citato art. 2.
In relazione di tale motivo di nullità il Tribunale, nella sentenza impugnata ha affermato che, nel ricorso di annullamento davanti al Tribunale, la Florimex ha invocato, come terzo motivo di annullamento, la violazione dell'art. 2, n. 1, con riguardo alla sola prima frase (in particolare punti 78 della motivazione). La VBA, intervenuta nel procedimento di primo grado a sostegno dell'istituzione resistente, ha invocato, nelle sue osservazioni orali, l'applicabilità nella specie dell'art. 2, n. 1, seconda frase, del regolamento n. 26. Il Tribunale, nel pronunciarsi su questo motivo di annullamento, ha - al punto 138 - definito i limiti della controversia, rilevando che, atteso il contenuto della decisione, non dovesse «pronunciarsi sugli argomenti prospettati dall'interveniente all'udienza, ma solamente sulla legittimità della conclusione alla quale è pervenuta la Commissione nella decisione controversa, ossia che il diritto rientra nell'ambito di applicazione della prima frase dell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 26».
Ora, considerati i termini della decisione e gli argomenti invocati nel ricorso d'annullamento dalla Florimex, è del tutto legittimo che il Tribunale abbia svolto il suo esame sulla legittimità della decisione con riferimento alla sola prima frase del n. 1 dell'art. 2. Se la sua valutazione della legittimità dell'atto, fosse stata compiuta assumendo a parametro una disposizione diversa rispetto a quella fatta valere dalla ricorrente e assunta dalla Commissione a fondamento della sua decisione, il giudice di merito avrebbe esaminato i regolamenti interni della VBA e non la decisione impugnata. Il Tribunale avrebbe così esercitato competenze che sono proprie della Commissione e che riguardano il giudizio sulla compatibilità di un'intesa con il mercato comune.
Quanto alle deroghe al divieto di intese contenute nell'art. 2, rilevo che, quando la sentenza impugnata esclude di esaminare l'eventuale applicabilità dell'esimente di cui all'art. 2, n. 1, seconda frase, del regolamento n. 26, non affronta il problema del rapporto tra la prima e la seconda parte dell'art. 2, n. 1. Al riguardo, il Tribunale si limita infatti ad affermare che la seconda parte della disposizione non è stata assunta a fondamento della decisione e ciò a prescindere del contenuto della stessa. Ne segue che le censure circa l'errore di interpretazione dell'art. 2, n. 1, seconda frase, del regolamento n. 26 sono manifestamente infondate.
In ogni caso, anche ammettendo (quoad non) che la seconda parte dell'art. 2, n. 1, costituisca una specificazione della prima, e sia quindi priva di un autonomo contenuto dispositivo, si dovrebbe comunque ritenere che, una volta esclusa l'applicazione ad una intesa della prima parte dell'art. 2, debba ritenersi inapplicabile anche la seconda parte, la quale appunto non contiene una prescrizione autonoma.
Sul terzo motivo di annullamento: violazione e erronea applicazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato CE
37 Con il terzo mezzo di impugnazione la VBA censura la sentenza del Tribunale per non aver considerato, in contrasto con un orientamento giurisprudenziale consolidato (21), che il diritto d'uso è una restrizione alla concorrenza finalizzata a garantire «il buon funzionamento della cooperativa e il suo potere contrattuale nei confronti dei produttori» e che pertanto esso non comporta una restrizione alla concorrenza di cui all'art. 85, n. 1, del Trattato CE.
Secondo la Florimex, la VBA interpreterebbe in modo errato la giurisprudenza della Corte sulla applicazione delle regole di concorrenza agli accordi costitutivi di cooperative. La Corte, infatti, si sarebbe pronunciata solo su regolamenti che, a differenza di quelli in esame, non riguardavano le posizioni soggettive di imprese esterne alla cooperativa. In ogni caso, rileva la resistente, la stessa Commissione, nella decisione impugnata, dà per scontata l'applicazione del divieto di cui all'art. 85. Pertanto, anche questo profilo di illegittimità non riguarda il sindacato
sulla legittimità dell'atto impugnato.
38 Le osservazioni della Florimex sono pienamente condivisibili. In realtà la cooperativa ricorrente parte dal presupposto della inapplicabilità nella specie dell'art. 85, n. 1, perché l'intesa non produce effetti restrittivi della concorenza, che risulta essere errato: contrariamente a quanto affermato nel ricorso di impugnazione, la Commissione, nella decisione, non ha escluso l'applicabilità ai regolamenti VBA dell'art. 85, n. 1, del Trattato CE, fondandosi sulla considerazione che le restrizioni alla concorrenza in esse contenute fossero necessarie per permettere la sopravvivenza della cooperativa e che la forma di cooperativa, propria della VBA, non risultasse incidere sulla libera concorrenza nel settore. Al contrario, essa è partita dal presupposto che, così come nella decisione del 1988 era stato considerato che «gli acquirenti stabiliti nell'area della VBA costituiscono un gruppo sufficientemente importante per far ricadere le restrizioni alla concorrenza convenute tra loro nel divieto delle intese di cui all'art. 85, n. 1, del Trattato», allo stesso modo gli accordi oggetto della decisione impugnata rivestono la stessa importanza economica e quindi «presentano ugualmente i requisiti» perché operi il divieto di intese aventi effetti restrittivi sulla concorrenza (punto 1 della lettera ex art 6). Il giudizio della Commissione si è concentrato poi sull'applicabilità nella specie dell'esimente di cui al citato art. 2, e la forma di associazione propria della VBA è stata valutata appunto con riguardo all'oggetto dell'attività delle imprese della cooperativa, che si assume quindi essere un'intesa avente effetti anticoncorrenziali (punto 2 della lettera ex art. 6).
Considerato che la decisione impugnata partiva esplicitamente dal presupposto che l'intesa era contraria alle regole di concorrenza e che la Florimex non aveva contestato questa parte della decisione e cioè non aveva contestato che l'intesa rientrasse nel divieto di cui all'art. 85, n. 1, del Trattato CE, ma aveva fatto valere al contrario la non applicabilità dell'esimente, non si può ritenere che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto col limitarsi a prendere atto della posizione assunta sul punto dalla Commissione. Ciò che conta nell'apprezzamento del terzo motivo è in sostanza l'inesistenza di qualsiasi contestazione sull'oggetto della censura nel giudizio del Tribunale.
39 Ne segue che anche questo motivo di annullamento deve essere disatteso.
Sul quarto, quinto, sesto, settimo e ottavo motivo di annullamento: violazione e erronea applicazione dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26
40 Con il quarto, quinto, sesto, settimo e ottavo motivo, la VBA deduce la violazione e l'erronea applicazione dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26, - secondo cui l'art. 85, n. 1, del Trattato non si applica alle imprese in materia agricola, «che costituiscono parte integrante di una organizzazione internazionale di mercato o che sono necessari per il conseguimento degli obbiettivi enunciati nell'art. 39 del Trattato CE» - con riguardo alle valutazioni svolte dal Tribunale ai punti da 146 a 196 della motivazione della sentenza.
Tratterò prima del quarto motivo che solleva profili di diritto differenti rispetto a quelli dedotti con gli ultimi quattro mezzi. Passerò quindi all'esame congiunto del sesto, settimo e ottavo motivo d'annullamento.
- Sul quarto motivo di annullamento
41 Con il quarto mezzo di impugnazione la VBA lamenta violazione e falsa applicazione dell'art. 2, n. 1, prima frase, deducendo che, ai punti da 146 a 153 della sentenza, il Tribunale avrebbe erroneamente affermato che, poiché la Commissione si è basata su un'interpretazione estensiva dell'art. 2, diversa da quella su cui si fondano le decisioni precedenti in materia, «la Commissione era tenuta a sviluppare il proprio ragionamento in modo particolarmente esplicito, giacché la portata della sua decisione va notevolmente al di là delle decisioni precedenti». Secondo la VBA l'errore di interpretazione, in cui sarebbe incorso il Tribunale, è stato originato dal fatto che il diritto d'uso è stato giudicato astraendo dal contenuto generale dei regolamenti della VBA. Il diritto d'uso invece riguarderebbe delle operazioni di distribuzione di carattere accessorio rispetto a quelle che costituiscono l'attività principale delle cooperative, cioè le aste organizzate all'interno della VBA. Di conseguenza, i diritti d'uso sarebbero da esaminare in relazione a tutti gli altri obblighi collegati all'attività principale della VBA, che consisterebbe appunto nell'organizzare aste di prodotti di floricultura. La VBA si domanda, sotto questo profilo, quale rilevanza possa assumere, nel giudizio sulla applicabilità dell'art. 2, il fatto che né la normativa relativa all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti di floricultura né i regolamenti relativi ad altre organizzazioni comuni di mercato facciano riferimento ai contratti relativi al commercio di tali prodotti ma riguardano unicamente la qualità e le regole relative al controllo del rispetto delle disposizioni e sull'importazione e l'esportazione dei prodotti provenienti dai paesi terzi. Si domanda la ricorrente come un tale rilievo possa incidere sulla valutazione del diritto d'uso visto che questo tipo di Commissione ha una specifica funzione in relazione all'organizzazione dell'associazione e in relazione al settore e i prodotti di floricultura.
La Florimex risponde affermando che la VBA avrebbe interpretato erroneamente i passaggi contestati perché il Tribunale non ha analizzato la proporzionalità del diritto d'uso basandosi sull'eventuale applicabilità dell'art. 85, n. 1, del Trattato CE, ma basandosi sulla «eccezione agricola» cioè sulla possibilità di far rientrare il diritto d'uso tra quelle commissioni che possono essere considerate necessarie per la sopravvivenza dell'associazione e quindi necessarie per il raggiungimento degli obbiettivi di cui all'art. 39, pertanto il Tribunale si sarebbe basato unicamente sull'art. 2 del regolamento 26.
42 La Commissione sottolinea in proposito che il Tribunale si basa su due considerazioni inesatte, la prima è che si deve analizzare il diritto d'uso imposto alla VBA separatamente dal contesto degli altri regolamenti della cooperativa. Una tale distinzione in realtà non sarebbe stata operata dall'amministrazione la quale invece ha preso in considerazione tutto l'insieme delle relazioni suggiacenti ai vari accordi e regolamenti della cooperativa. La seconda è che, secondo il Tribunale, in una decisione come quella di specie che comporta la non applicazione delle norme di concorrenza la Commissione deve dimostrare che l'intesa contribuisce alla realizzazione di tutti gli obiettivi di cui all'art. 39 del Trattato CE.
43 Per procedere all'esame della fondatezza del quarto motivo di annullamento dedotto dalla VBA occorre ricordare quanto affermato dal Tribunale ai punti da 146 a 153 della motivazione della sentenza.
Il Tribunale rileva, in primo luogo, che «la Commissione non ha mai dichiarato in un atto precedente alla decisione che un accordo tra i membri di una cooperativa che influisce sul libero accesso dei non membri ai canali di distribuzione dei produttori agricoli sia necessario per la realizzazione degli obbiettivi enunciati all'art. 39 del Trattato». In secondo luogo, afferma che un tale tipo d'accordo non rientra di norma, e secondo quanto assunto dalla stessa Commissione, tra «i mezzi previsti dal regolamento costitutivo dell'organizzazione comune per la realizzazione degli obiettivi di cui all'art. 39» né esso si può ricollegare a quanto previsto dal regolamento relativo all'organizzazione comune dei mercati. Il regolamento relativo alla organizzazione comune del settore delle piante vive e dei prodotti della floricultura così come i regolamenti di base delle altre organizzazioni comuni di mercato non prevedono infatti «la possibilità per le cooperative agricole di imporre ai terzi una commissione di questo tipo». Ne segue che «la Commissione era tenuta a sviluppare il proprio ragionamento in modo particolarmente esplicito, giacché la portata della sua decisione va notevolmente al di là delle decisioni precedenti». Richiamando le sentenze Frubo/Commissione (22) e Luttikhuis (23), il Tribunale aggiunge che tale conclusione vale a fortiori in un caso come quello di specie in cui, «trattandosi di una deroga al disposto di carattere generale dell'art. 85, n. 1, del Trattato, l'art. 2 del regolamento n. 26 deve essere interpretato restrittivamente». Ne segue che da una decisione quale quella di specie, adottata ai sensi dell'art. 2, n. 1, prima frase, dovrebbe risultare come «l'accordo in questione sia consono a ciascuno degli obiettivi dell'art. 39. Nel caso poi in cui questi obiettivi si presentassero tra loro in conflitto la motivazione deve perlomeno far risultare come essa ha potuto conciliarli in modo da rendere possibile l'applicazione dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26».
La VBA censura, da un lato, il fatto che il Tribunale abbia ritenuto il diritto d'uso estraneo agli altri obblighi e diritti assunti in base ai regolamenti della cooperativa e, dall'altro, che esso abbia ritenuto che l'assenza di un richiamo esplicito nei regolamenti di base delle organizzazioni comuni di mercato escludesse di massima la possibilità di applicare l'esimente di cui all'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26.
Le censure della VBA non sono fondate. Il Tribunale ha considerato che il diritto d'uso non ha incidenza sui rapporti interni fra i membri della cooperativa ma riguarda piuttosto le imprese esterne e ha considerato altresì che esso produce effetti restrittivi sulla concorrenza nel mercato olandese dei prodotti di floricultura. Da ciò ha dedotto che la Commissione era tenuta ad esaminare la compatibilità delle regole della cooperativa con gli obiettivi della politica agricola in modo più approfondito di quanto avesse fatto nella decisione impugnata e non poteva limitarsi a formulare il rilievo generico che l'intesa, nonostante i suoi effetti restrittivi, era legittima in quanto necessaria per la sopravvivenza della cooperativa.
Invero, nella specie, non si può ritenere viziato il ragionamento del Tribunale secondo il quale, dati gli effetti del diritto d'uso, era necessario un'esame particolarmente accurato sulla compatibilità delle disposizioni del regolamento VBA con gli obiettivi propri della politica agricola comune del settore, esame che non si poteva esaurire nell'analisi dei vantaggi del diritto sui membri della cooperativa ma doveva estendersi anche e soprattutto all'analisi delle conseguenze sulle imprese esterne.
Non risulta nemmeno fondato il rilievo della Commissione circa l'errata interpretazione dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26, che risulterebbe dal fatto che, secondo il Tribunale, nell'adottare una decisione, ai sensi di tale disposizione, la Commissione era tenuta a «spiegare come l'accordo [ ] sia consono a ciascuno degli obiettivi dell'art. 39». Occorre osservare in proposito che quest'affermazione, per altro suffragata dalla giurisprudenza della Corte, citata nello stesso punto 153 della motivazione della pronuncia impugnata, si completa con la considerazione successiva secondo cui, «in caso di conflitto tra questi obiettivi a volte divergenti, la motivazione della Commissione deve perlomeno far risultare come essa ha potuto conciliarli in modo da rendere possibile l'applicazione dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26». E' evidente quindi che, secondo il Tribunale, la Commissione, in una decisione come quella di specie, deve avere riguardo a tutti gli obiettivi della politica agricola comune, quali si trovano elencati all'art. 39 del Trattato. Si può pertanto escludere che il Tribunale abbia ritenuto che debba essere sempre e in ogni caso controllato la conformità delle intese anticoncorrenziali rispetto a ciascuno degli obbiettivi di cui all'art. 39 compiendo un analisi specifica relativa a ciascuno di essi. Ciò che secondo il Tribunale va fatto (e che corrisponde alla logica dell'art. 2) è di riconoscere che degli obbiettivi possano essere, in relazione alla singola organizzazione comune di mercato o in relazione alla specifica intesa, in contrasto tra loro e che tale contrasto debba essere conciliato dando eventualmente prevalenza a certi obiettivi rispetto ad altri.
Ne segue che anche tale motivo di annullamento è privo di fondamento.
- Sul quinto, sesto, settimo e ottavo motivo di annullamento
44 Con gli ultimi quattro mezzi di impugnazione la VBA contesta la legittimità della ricostruzione e della valutazione dei fatti quale risulta ai punti da 155 a 198 della motivazione della sentenza, laddove il Tribunale ha preso in esame gli argomenti principali su cui si era fondata la Commissione per giustificare l'applicabilità dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26 al diritto d'uso e che riguardano essenzialmente: «la necessità di assicurare la sopravvivenza della VBA, l'esistenza di una contropartita dell'imposizione del diritto d'uso e l'effetto analogo a quello di un prezzo minimo di vendita all'asta che sortirebbe da detto diritto d'uso» (punto 154). Tali punti includono altresì l'esame della censura dedotta dalla Florimex circa la discriminazione di trattamento dei diversi fornitori che hanno accesso alle strutture della VBA.
Il Tribunale è partito dalla considerazione che «anche volendo supporre che il sistema della VBA, nella sua forma attuale, possa essere mantenuto solo tramite il diritto d'uso, non ne discende automaticamente che il diritto d'uso o un sistema di vendita all'asta che necessita di tale onere soddisfi tutti i requisiti previsti dall'art. 39 del Trattato, conformemente alla giurisprudenza della Corte». Ha poi aggiunto che «In particolare, una commissione riscossa da una cooperativa agricola sulle forniture dei produttori non membri agli acquirenti indipendenti ha di regola l'effetto di aumentare i prezzi di tali operazioni, e costituisce quanto meno un ostacolo rilevante alla libertà degli altri produttori agricoli di vendere mediante i canali di distribuzione in oggetto. Questo ostacolo è tanto più significativo nel caso di specie per il fatto che, tra i grossisti stabiliti nell'area della VBA, figurano in buon numero i maggiori esportatori olandesi, i quali occupano una posizione di primo piano negli scambi comunitari dei prodotti della floricoltura (punti 131 e 132 della decisione del 1988)». Ne ha quindi tratto la conclusione che «se il sistema della VBA corrisponde a taluni degli obiettivi dell'art. 39 del Trattato, il diritto d'uso può, sotto certi aspetti, andare contro questi obiettivi, in particolare ostacolando il miglioramento del reddito individuale dei produttori che non sono membri della VBA [art. 39, n. 1, lett. b)], ostacolando la sicurezza degli approvvigionamenti di questi altri produttori [art. 39, n. 1, lett. d)], e impedendo l'evoluzione favorevole dei prezzi dal punto di vista dei consumatori [art. 39, n. 1, lett. e)]».
Nella decisione, la Commissione assume poi che il diritto d'uso costituisce il corrispettivo dei servizi offerti dalla VBA ai fornitori esterni. Il Tribunale rileva in proposito che se «il diritto d'uso non fosse giustificato da tale contropartita effettiva, o se il suo importo eccedesse il valore della contropartita, esso avrebbe l'effetto di sfavorire taluni produttori agricoli a vantaggio dei membri attuali della VBA, e costituirebbe una restrizione dissimulata della concorrenza, priva di una sufficiente giustificazione obiettiva». Sulla base degli elementi acquisiti il Tribunale arriva alla conclusione che, nella specie, «i fornitori terzi dai quali è riscosso il diritto d'uso non richiedono i numerosi servizi offerti dalla VBA, quali la vendita all'asta, il controllo dei prodotti, l'imballaggio, la sballatura, la selezione, le operazioni di incasso e la riscossione dei crediti. Del pari, l'uso materiale da parte di terzi degli impianti della VBA è limitato all'uso della rete stradale dell'area per consegnare nei locali commerciali dei grossisti interessati». Pertanto «la concentrazione dell'offerta e della domanda nell'area della VBA [quale risulta nella decisione impugnata] è quindi il solo vantaggio [effettivo] prospettato quale contropartita del diritto d'uso riscosso». Orbene, rileva il Tribunale, questo «vantaggio economico» «è descritto nella decisione controversa in termini molto generali, senza che sia precisato in quale modo il valore di questo vantaggio e l'importo del diritto d'uso che ne risulta potrebbero essere calcolati e quantificati in modo concreto, tenendo conto, se del caso, dei dati finanziari specifici concernenti, ad esempio, gli introiti, i margini e i costi della VBA, gli investimenti che essa ha realizzato e il valore delle economie di scala eventuali che ne risultano per i terzi, nonché la misura in cui gli affitti pagati dagli acquirenti, stabiliti nell'area, rispecchiano già il vantaggio economico prospettato». Ne segue che «la sola giustificazione fornita nella decisione controversa quanto all'ammontare del diritto d'uso attiene al fatto che i fornitori che vendono all'asta e i fornitori terzi che non si avvalgono delle aste pagano approssimativamente la stessa aliquota di commissione».
Un ulteriore motivo addotto dalla Commissione a fondamento della decisione controversa è che il diritto d'uso avrebbe un effetto analogo a quello di un prezzo minimo dei prodotti agricoli. Secondo il Tribunale un tale motivo presuppone «che la tutela dei prezzi minimi di una cooperativa agricola organizzata sulla base di vendite all'asta prevalga sull'interesse di altri produttori agricoli, non membri della cooperativa, a vendere i loro prodotti liberamente ai distributori indipendenti». Atteso che di norma sono le disposizioni relative all'organizzazione comune dei mercati agricoli che fissano il prezzo dei prodotti, si deve presumere che, «laddove, come nel caso di specie, l'organizzazione comune non contenga alcuna disposizione specifica, [...] che il meccanismo di formazione dei prezzi voluto in questa materia sia il libero gioco della concorrenza, non influenzato da accordi privati mediante i quali talune associazioni impongano una commissione sulle operazioni commerciali tra altri produttori agricoli e i distributori indipendenti». Ne segue, secondo il Tribunale, che anche per questo aspetto la decisione non è sufficientemente motivata.
Quanto alla invocata discriminazione di trattamento tra i diversi fornitori, il Tribunale rileva che la Commissione ritiene giustificata la differenza tra il regime della commissione pari al 3% del prezzo dei prodotti, che grava sui fornitori che concludono i «contratti commerciali» e quello relativo al diritto d'uso che normalmente è collocato sulla base di quote più elevate. In proposito l'istituzione resistente afferma che «i distributori che hanno concluso contratti commerciali con la VBA assumono anche tali obblighi di approvvigionamento». Tuttavia, rileva il Tribunale, «i contratti commerciali di cui è stata prodotta copia al Tribunale non prevedono obblighi specifici di consegna. In effetti, i vari contratti commerciali attribuiscono al commerciante il diritto di vendere e consegnare nei locali della VBA, ma senza porre obblighi concreti al riguardo. Secondo le spiegazioni fornite dal rappresentante dell'interveniente all'udienza, l'"obbligo" consiste nel fatto che, se il titolare di un contratto commerciale non vende i prodotti oggetto del contratto come voluto dalla VBA, il contratto, della durata di un anno, semplicemente non viene rinnovato». Ne segue, secondo il giudice di merito, che «l'esistenza di obblighi specifici e precisi tali da giustificare la differenza di aliquota tra il regime del 3% di cui fruiscono taluni fornitori terzi e il diritto d'uso corrisposto da altri fornitori terzi non è sufficientemente dimostrata».
45 Con il quinto mezzo la VBA deduce che il Tribunale avrebbe erroneamente ritenuto che il diritto d'uso costituisce un ostacolo all'accesso al mercato olandese dei prodotti di floricultura. Tale diritto riguarderebbe invece solo uno specifico tipo di approvvigionamento delle imprese stabilite nell'area della VBA che è quello effettuato dai fornitori esterni che consegnano direttamente i loro prodotti a tali imprese. In secondo luogo, sarebbe infondato ritenere, come fa il Tribunale, che il diritto d'uso produrrebbe effetti sul livello dei prezzi dei prodotti al consumo, in quanto esso ricadrebbe sui soli negozianti fornitori. In terzo luogo, il fatto che tra i membri della VBA figurano le più grandi imprese olandesi del settore non giustificherebbe che il diritto d'uso comporti una chiusura di tale mercato e favorisce il consolidamento della posizione di tali imprese all'interno dello stesso mercato. In quarto luogo, la VBA contesta che si possa assumere che il diritto d'uso costituisca un prelievo sul reddito individuale dei produttori che non sono membri della VBA, e rileva altresì che una tale censura non è stata nemmeno oggetto delle denunce delle imprese interessate. Il Tribunale è quindi andato oltre l'argomentazione difensiva della stessa ricorrente nel procedimento di primo grado.
Con il sesto mezzo la VBA contesta che si possa ritenere, come fa il Tribunale, che il diritto d'uso era un corrispettivo sproporzionato rispetto alle prestazioni e ai servizi offerti dalla VBA in quanto esso costituiva il corrispettivo di numerosi e svariati servizi offerti dalla VBA, i quali a differenza di quanto risulta nella sentenza, non si limitavano al semplice utilizzo dei locali e della rete viaria esistenti all'interno dell'area della cooperativa. Inoltre, l'importo dei diritti d'uso sarebbe stato fissato dalla VBA in accordo con la Commissione ed a seguito di un'inchiesta realizzata da un gabinetto di esperti del settore. Tale importo sarebbe stato calcolato sulla base di criteri generali proprio per la difficoltà di stabilire il corrispettivo preciso di tutti i servizi.
Con il settimo mezzo la ricorrente contesta in sostanza che il diritto d'uso possa essere considerato come un prezzo minimo analogo a quello fissato nelle organizzazioni comuni di mercato. Al riguardo, la VBA ricorda che il diritto d'uso riguarda solo la vendita dei prodotti ai distributori stabiliti all'interno dell'area della VBA, mentre il prezzo dei singoli prodotti è di norma fissato in modo totalmente libero nel corso delle aste organizzate dalla stessa cooperativa.
Infine con l'ultimo motivo di illegittimità, la VBA deduce che erroneamente il Tribunale afferma che sussiste una discriminazione di trattamento tra i fornitori che provvedono all'approvvigionamento diretto e coloro che concludono «contratti commerciali» con l'impresa, in quanto a differenza di quanto assume il Tribunale le commissioni costituivano il corrispettivo di servizi e prestazioni di contenuto differente.
A mio parere, tali profili di illegittimità si incentrano, per la quasi totalità, su una unica censura che attiene ad un preteso errore del Tribunale nella ricostruzione dei fatti e ciò con riguardo a) agli effetti del diritto d'uso sulle imprese terze e sui prezzi dei prodotti al consumo, b) alla sproporzione tra i servizi effettivamente offerti dalla cooperativa e l'ammontare del diritto d'uso che gravava sui fornitori esterni e c) alla differenza di trattamento tra i diversi fornitori della VBA. Anche il rilievo relativo alla errata qualificazione del diritto d'uso come prezzo minimo di mercato, pur attenendo ad una qualificazione del diritto per cui è causa, si risolve nella contestazione della effettiva ripercussione del medesimo sul prezzo finale del prodotto.
Ora, atteso che le censure si basano tutte su contestazioni circa la ricostruzione dei fatti, i quattro motivi di annullamento devono essere dichiarati irricevibili. E' infatti noto che l'impugnazione di una pronuncia del Tribunale di primo grado, presentata a norma dell'art. 168A (divenuto art. 225) del Trattato CE e dell'art. 51 dello Statuto CE, «deve limitarsi ai motivi di diritto» e che, secondo l'interpretazione costante di questa Corte, esso non può comportare il riesame sulla valutazione dei fatti compiuto dal giudice di merito. Il Tribunale è infatti «l'unico giudice competente, da un lato, ad accertare i fatti, salvo il caso in cui l'inesattezza materiale dei suoi accertamenti risulti dai documenti del fascicolo ad esso sottoposto, e, dall'altro, a valutare tali fatti». E, pertanto, «quando il Tribunale ha accertato o valutato i fatti, la Corte è competente, ai sensi dell'art. 168A del Trattato, ad effettuare il controllo sulla qualificazione giuridica di tali fatti e sulle conseguenze di diritto che il Tribunale ne ha tratto» (24).
Nella specie, considerato che le censure riguardano la ricostruzione dei fatti e considerato altresì che non sono stati forniti elementi circa un eventuale travisamento delle prove da parte del giudice di merito, la Corte non è competente a procedere ad un nuovo esame dei fatti di causa e pertanto questi motivi di annullamento sono irricevibili.
Quanto poi alla censura della ricorrente sulla valutazione del Tribunale riguardante la illegittimità di un prezzo minimo dei prodotti agricoli fissato a livello contrattuale, mi limito a sottolineare che, a giusto titolo, il giudice di merito ha ritenuto che, in assenza di una fissazione dei prezzi dei prodotti agricoli nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati, non si possano considerare legittimi gli accordi tra imprese che riguardano i prezzi dei prodotti. Non a caso tali intese, aventi per oggetto una restrizione della libera concorrenza, sono espressamente escluse dal beneficio dell'«esimente agricola» di cui all'art. 2, n. 1, seconda frase, del regolamento n. 26.
Quanto poi alla censura, dedotta a sostegno del quinto mezzo di impugnazione, riguardante l'affermazione del Tribunale, secondo cui il diritto d'uso costituirebbe un «prelievo sul reddito delle imprese», profilo che, secondo la VBA, non sarebbe mai stato fatto valere dalle imprese interessate, basti qui sottolineare che risulta dalla pronuncia impugnata che, a più riprese, la Florimex ha definito il diritto d'uso un dazio doganale imposto alle imprese per permettere l'accesso al mercato olandese e quindi un prelievo sugli introiti delle medesime. Pertanto, anche tale censura è priva di fondamento.
Sulle spese
46 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, che si applica al procedimento di impugnazione in forza dell'art. 118, il soccombente è condannato alle spese se ne è stata fatta domanda. Nella specie, in presenza di una esplicita domanda in tal senso della Florimex e della VGB, propongo alla Corte di condannare la ricorrente a pagare in favore di queste due imprese le spese dalle stesse sopportate. Inoltre, propongo di porre le spese processuali della Commissione a carico della stessa istituzione, ai sensi dell'art. 69, n. 4, del regolamento di procedura.
Conclusioni
47 Sulla base di queste considerazioni propongo alla Corte di giustizia di:
1) rigettare il ricorso di impugnazione;
2) condannare la ricorrente alle spese del presente grado di giudizio in favore della Florimex BV e della Vereniging van Groothandelaren in Bloemkwekrijprodukten.
(1) - Racc. pag. II-693.
(2) - GU n. 13, pag. 204.
(3) - GU n. 30, pag. 993.
(4) - Punti da 1 a 6 della sentenza.
(5) - Punti da 7 a 14 della sentenza.
(6) - Punti da 15 a 18 della sentenza.
(7) - GU L 262, pag. 27.
(8) - Punti da 19 a 23 della sentenza.
(9) - Punri da 25 a 36 della sentenza.
(10) - Punti da 37 a 47 della sentenza.
(11) - GU n. 127, pag. 2268.
(12) - GU L 166 del 23 giugno 1978, pag. 1.
(13) - GU L 118 del 20 maggio 1972, pag. 1
(14) - Punto 78 della sentenza.
(15) - V., in particolare, sentenza 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval e a. (Racc. pag. I-1719, punto 63).
(16) - V. sentenza del Tribunale 18 settembre 1996, causa T-387/94, Asia Motor e a./Commissione (Racc. pag. II-961, punto 46); e sentenza del Tribunale 16 settembre 1998, cause riunite T-133/95 e T-204/95, IECC/Commissione (Racc. pag. II-3645, punti 125 e ss.).
(17) - Tale giurisprudenza è stata inaugurata con la sentenza Automec II (Sentenza del 18 settembre 1992, causa T-24/90, Automec/Commissione, Racc. pag. II-2223, in particolare punti da 77 a 85) in cui il Tribunale ha ammesso che la denuncia di una infrazione potesse essere archiviata nel caso in cui non presentasse un «interesse comunitario», tuttavia ha stabilito che anche in tal caso la Commissione «è tenuta ad indicare le considerazioni di diritto e di fatto in base alle quali ha ritenuto che non sussistesse un sufficiente interesse comunitario tale da giustificare l'adozione di misure istruttorie» e che perfino tale motivazione fosse sindacabile in sede giurisdizionale. V. anche le sentenze del Tribunale 18 maggio 1994, causa T-37/92, BEUC e NCC/Commissione (Racc. pag. II-285, punto 47) e 9 gennaio 1996, causa T-575/93, Koelman/Commissione (Racc. pag. II-1, punti 39-40).
(18) - V. sentenza 28 maggio 1998, causa C-7/95, John Deere/Commissione (Racc. pag. I-3111, punto 34. Cfr. altresì le pronunce della Corte cui questa sentenza fa rinvio, in particolare la sentenza 17 novembre 1987, cause riunite 142/84 e 156/84, BAT e Reynolds/Commissione (Racc. pag. 4487). Tale pronunce riguardano decisioni di rigetto di denunce in materia di concorrenza, si ricordano le sentenze del Tribunale di primo grado Automec II del 18 settembre 1992, già citata 29 giugno 1993, causa T-7/92, Asia Motor/Commissione (Racc. pag. II-669, punto 33) e 18 settembre 1996, causa T-387/94, Asia Motor/Commissione (Racc. pag. II-961).
(19) - Sentenza 12 dicembre 1995, causa C-399/93 (Racc. pag. I-4515).
(20) - Sentenza 12 dicembre 1995, cause riunite C-319/93, C-40/94 e C-224/94 (Racc. pag. I-4471).
(21) - V., in particolare, sentenza 15 dicembre 1994, causa C-250/92, Gøttrup-Klim e a.(Racc. pag. I-5641, punti 34 e 35).
(22) - Sentenza della Corte 15 maggio 1975, causa 71/74 (Racc. pag. 563).
(23) - Sentenza della Corte 12 dicembre 1995, causa C-399/93 (Racc. pag. I-4515).
(24) - V., in particolare, la sentenza John Deere/Commissione, già citata (punti 18 e ss).