62023CC0414
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 12 декември 2024 година (
1
)
Дело C‑414/23
Metsä Fibre Oy,
при участието на:
Energiavirasto
(Преюдициално запитване, отправено от Helsingin hallinto-oikeus (Административен съд Хелзинки, Финландия)
„Преюдициално запитване — Система за търговия с квоти за емисии на парникови газове — Регистър на ЕС — Регламент (ЕС) № 389/2013 — Вписване на предаване на квоти в Регистъра на ЕС — Предаване по силата на разпоредба, която впоследствие е обявена за невалидна от Съда — Невъзможност за възстановяване на вече предадените квоти за емисии“
1.
Съгласно Директива 2003/87/ЕО (
2
) на предприятията — оператори на определени инсталации, се разпределят квоти за емисии на парникови газове (
3
). Всяко от тези предприятия е длъжно ежегодно да предава (за целите на тяхната отмяна) определен брой от тези разпределени квоти, равняващ се на общото количество емисии, освободени в атмосферата от източници в неговата инсталация през предходната календарна година.
2.
В изпълнение на Директива 2003/87 и за допълване на същата Комисията приема Регламент (ЕС) № 601/2012 (
4
). В този регламент се посочва, че задължението за предаване обхваща квотите, съответстващи на емисиите на CO2 от инсталации за изгаряне на варовик, включително когато СО2 се подава към друга инсталация за производство на калциево карбонатен преципитат (наричан по-нататък „PСC“).
3.
В периода 2013—2017 г. установено във Финландия предприятие (
5
) — оператор на инсталация с разпределени квоти за емисии, се придържа към установената с Директива 2003/87 и допълнена с Регламент № 601/2012 схема. В изпълнение на задълженията си по тази схема предприятието включва сред квотите, които предава ежегодно за отмяна, квотите, съответстващи на емисиите от посочената инсталация.
4.
През 2017 г. Съдът постановява (
6
), че „доколкото систематично включват подадения към друга инсталация за производството на РСС CO2 в емисиите на инсталацията за изгаряне на варовик, независимо дали този CO2 е освободен в атмосферата, или не, разпоредбите на член 49, параграф 1, второ изречение от Регламент № 601/2012 и на точка 10, част Б от приложение IV към него са невалидни“.
5.
Спорът, довел до отправянето на настоящото преюдициално запитване, е свързан именно с последиците, произтичащи от обявяването на тази невалидност.
I. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
1. Директива 2003/87
6.
Член 2 („Обхват“) предвижда, че тази директива следва да се прилага спрямо емисии от дейностите, изброени в приложение I, и парниковите газове, изброени в приложение II към нея.
7.
Член 12 („Прехвърляне, връщане и отмяна на квоти“), параграф 3 гласи:
„Държавите членки гарантират, че до 30 април всяка година операторът на всяка инсталация връща определен брой квоти […], равен на общото количество емисии, изпуснати от тази инсталация през предходната календарна година, като това е проверено в съответствие с член 15, както и че те са отменени впоследствие“.
8.
Член 19 („Регистрационни бази данни“) предвижда:
„1.   Квотите, издадени от 1 януари 2012 г. нататък, се вписват в регистъра на Общността за изпълнението на процеси, отнасящи се до поддържането на партиди с квоти, открити в държавата членка, както и до разпределянето, връщането и отмяната на квоти съгласно посочения в параграф 3 регламент на Комисията.
[…]
3.   За изпълнението на настоящата директива Комисията приема регламент за стандартизирана и защитена регистрационна система под формата на стандартизирани електронни бази данни, съдържащи общи информационни елементи за проследяване на издаването, притежаването, прехвърлянето и отмяната на квоти, за осигуряване на достъп на обществеността и на подходяща степен на поверителност и за да се гарантира, че не се извършват прехвърляния, които са несъвместими със задълженията, произтичащи от Протокола от Киото. […]
[…]“.
2. Регламент (ЕС) № 389/2013 (
7
)
9.
Съображение 8 гласи:
„Тъй като квотите и единиците по Протокола от Киото съществуват само в електронна форма и са накърними (fungible), правото на собственост върху дадена квота или единица по Протокола от Киото следва да се установява чрез наличието им в съответната партида на Регистъра на ЕС, където се водят. Освен това, за да се намалят рисковете за отмяна на въведени в регистъра трансакции и за съответно смущение в системата и пазара, каквото такава отмяна може да причини, необходимо е да се осигури пълна накърнимост на квотите и единиците по Протокола от Киото. По-специално, трансакции не могат да бъдат анулирани, оттеглени или преформулирани по начин, различен от определения от правилата на регистъра, след съответен момент, указан от същите правила. Никоя разпоредба на настоящия регламент не следва да възпрепятства даден титуляр на партида или трета страна да упражнява произтичащи от съответна трансакция права или претенции, каквито те биха могли да имат по закон — съответно за обезщетение или реституция във връзка с въведена в дадена система трансакция (например в случай на измама или техническа грешка), ако това не води до анулиране, оттегляне или преформулиране на трансакцията. Освен това следва да бъде защитено добросъвестното придобиване на дадена квота или единица по Протокола от Киото“.
10.
Член 40 („Естество на квотите и окончателност на трансакциите“) предвижда:
„1.   Квотата или единицата по Протокола от Киото е накърним, нематериален инструмент, търгуем на пазара.
2.   Нематериалното естество на квотите и единиците по Протокола от Киото означава, че записът в Регистъра на ЕС представлява prima facie и достатъчно доказателство за право на собственост върху дадена квота или единица по Протокола от Киото, както и по всякакъв друг въпрос, за който с настоящия регламент се указва или разрешава записването му в Регистъра на ЕС.
3.   Накърнимостта (fungibility) на квотите и единиците по Протокола от Киото означава, че всякакви задължения за обезщетение или реституция, които могат да възникнат съгласно националното право по отношение на дадена квота или единица по Протокола от Киото, се прилагат само към квотата или единицата по Протокола от Киото в натура.
При спазване на разпоредбите на член 70 и на процеса на съгласуване на данни, предвиден в член 103, дадена трансакция става окончателна и неотменима с нейното финализиране съгласно член 104. Без да се засяга която и да е разпоредба на националното право или корективно действие по него, които могат да доведат до изискване или нареждане за изпълнение на нова трансакция в Регистъра на ЕС, никой закон, наредба, разпоредба или практика относно анулирането на договори и сделки не води до отмяна в регистъра на трансакция, която е станала окончателна и неотменима по силата на настоящия регламент.
Титулярите на партида или третите страни не се възпрепятстват да упражняват произтичащите от съответната трансакция права или претенции, които те могат да имат по закон — включително за обезщетение, реституция или иск за нанесени вреди във връзка с трансакция, която е финализирана в Регистъра на ЕС (например в случай на измама или техническа грешка), ако това не води до анулиране, оттегляне или преформулиране на трансакцията в Регистъра на ЕС.
4.   Добросъвестните купувачи и титуляри на квоти или единици по Протокола от Киото придобиват право на собственост върху дадена квота или единица по Протокола от Киото без евентуалните дефекти, които биха могли да съществуват в правото на собственост на прехвърлителя“.
11.
Член 70 („Отмяна на финализирани процеси, стартирани по погрешка“) предвижда:
„1.   Ако титуляр на партида или национален администратор, който действа от името на титуляря на партидата, неволно или по погрешка стартира една от трансакциите, посочени в параграф 2, титулярят на партидата може да предложи чрез писмено искане на администратора да отмени завършената трансакция. Искането трябва да бъде надлежно подписано от упълномощения представител или представители на титуляря на партидата, които са оторизирани да инициират вида трансакция, която да бъде отменена, и се съобщава в срок от пет работни дни след финализирането на процеса. Искането трябва да съдържа изявление, че трансакцията е била инициирана неволно или по погрешка.
2.   Титулярите на партиди могат да предложат отмяната на следните трансакции:
a)
предаване на квоти;
б)
анулиране на квоти;
в)
замяна на международни кредити.
3.   Ако администраторът на партидата установи, че искането отговаря на условията по параграф 1, и се съгласи с искането, той може да предложи отмяна на трансакцията в Регистъра на ЕС.
4.   Ако национален администратор неволно или по погрешка инициира една от трансакциите, посочени в параграф 5, той може да предложи на централния администратор чрез писмено искане да отмени завършената трансакция. Искането трябва да съдържа изявление, че трансакцията е била инициирана неволно или по погрешка.
5.   Националните администратори могат да предложат отмяната на следните трансакции:
a)
разпределение на обичайни квоти;
б)
разпределение на квоти за авиационни емисии.
6.   Централният администратор гарантира, че Регистърът на ЕС приема предложението за отмяна, направено съгласно параграфи 1 и 4, блокира единиците, които трябва да бъдат прехвърлени чрез отмяната, и препраща предложението до централния администратор, при условие че са спазени всички от следните условия:
a)
подлежащата на отмяна трансакция за предаване или анулиране на квоти не е била завършена по-рано от 30 работни дни преди предложението на администратора на партидата в съответствие с параграф 3;
б)
отмяната не води до неспазване на разпоредбите от страна на оператора за предходна година;
в)
партидата по предназначение на трансакцията, която подлежи на отмяна, все още съдържа количеството единици от вида, участващ в трансакцията, която трябва да бъде отменена;
г)
ако се отменя разпределение на обичайни квоти, условие за отмяната е то да е било извършено след датата на изтичане на валидността на разрешителното за инсталацията.
7.   Централният администратор гарантира, че Регистърът на ЕС изпълнява отмяната с единици от същия вид, които са по партидата по предназначение на трансакцията, която се отменя“.
Б.
Националното право. Закон за търговията с квоти за емисии (
8
)
12.
Съгласно член 46, параграф 1 от Закона за търговията с квоти за емисии органът за търговия с квоти за емисии — като орган, отговорен за регистъра — изпълнява националните функции във връзка с регистъра, посочен в член 19 от Директива 2003/87, за да се осигури точното отчитане на ежегодното вписване, притежаването, прехвърлянето и отмяната на квоти за емисии. Съгласно параграф 3 от посочения член, по отношение на създаването и воденето на регистъра, както и по въпросите, свързани с функциите на регистъра, се спазва Регламент № 389/2013.
13.
Съгласно член 48 от същия закон ежегодното вписване на квоти в регистъра, притежаването, прехвърлянето и отмяната на квоти и единици по Протокола от Киото, както и правото на обществеността да има достъп до съдържащата се в регистъра информация, и поверителността на информацията се уреждат от Регламент № 389/2013.
II. Фактите, спорът и преюдициалните въпроси
14.
В периода 2013—2017 г. Metsä Fibre е предало — за целите на тяхната отмяна — квоти за емисии, които са му били разпределени за инсталацията Äänekoski.
15.
На 26 април 2022 г. Energiavirasto (Орган за енергийно регулиране, Финландия, наричан по-нататък „Органът за енергийно регулиране“) коригира общите количества емисии на CO2 на инсталацията Äänekoski за годините 2013—2017.
16.
Преоценката е извършена, тъй като Органът за енергийно регулиране счита, че с оглед на решение Schaefer Kalk докладваните от инсталацията Äänekoski годишни емисии за същия период са повече, отколкото трябва, и следователно не са в съответствие с Регламент № 601/2012. Ето защо посоченият орган коригира количествата емисии надолу, в резултат на което показателят за съответствие по партидата на инсталацията Äänekoski се оказва с положителна стойност (
9
).
17.
Въпреки това Органът за енергийно регулиране приема, че по-големият брой предадени от Metsä Fibre квоти не трябва да бъдат върнати по партидата на инсталацията. Според него невъзможността за връщането произтича от установения в член 70 от Регламент № 389/2013 и в решения № 280/2004/ЕО (
10
) и № 406/2009/ЕО (
11
) режим относно сроковете за отмяна на извършена по погрешка трансакция.
18.
Според Органа за енергийно регулиране Регламент № 389/2013 не урежда случая, в който предаването на квоти се основава на разпоредби, впоследствие обявени за невалидни. Освен това посоченият регламент не предвижда възможност положителната стойност на показателя за съответствие по партидата на една инсталация да се прехвърли към партидата на друга инсталация на Metsä Fibre.
19.
Metsä Fibre подава жалба за отмяна на решението на Органа за енергийно регулиране пред Helsingin hallinto-oikeus (Административен съд Хелзинки, Финландия). С жалбата си това предприятие:
–
твърди, че корекцията на емисиите на инсталацията за периода 2013—2017 г. е била ограничена до индикативната стойност на показателя за съответствие на тази инсталация в Регистъра на ЕС, като Органът за енергийно регулиране не е върнал по партидата на въпросната инсталация общия брой квоти за емисии, съответстващ на корекцията,
–
моли решението на Органа за енергийно регулиране да бъде отменено, така че Metsä Fibre „да получи обратно погрешно предадените квоти по партидата на инсталацията Äänekoski и да може свободно да се разпорежда с тях“ (
12
).
20.
В този контекст посочената юрисдикция отправя до Съда следните преюдициални въпроси, предложени от Metsä Fibre и от Органа за енергийно регулиране:
„1)
Невалидни ли са разпоредбите на членове 70 и 40 от Регламент [№ 389/2013] относно сроковете за отмяна на трансакциите и относно окончателността и неотменимостта на трансакциите, ако се вземат предвид правото на собственост по член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз и другите защитени в нея права, доколкото посочените разпоредби възпрепятстват възстановяването на правото на собственост върху квотите на Metsä Fibre в положение, при което предаването на по-голям брой квоти на Регистъра на ЕС се основава на прилагането на разпоредби, обявени за невалидни в решение Schaefer Kalk, и дружеството не може да се възползва от положителната стойност на показателя за съответствие по партидата поради ниските понастоящем емисии на инсталацията Äänekoski?
2)
При отрицателен отговор на първия въпрос: приложими ли са изобщо разпоредбите на членове 70 и 40 от Регламент [№ 389/2013] в положение, при което предаването на Регистъра на ЕС на по-голям брой квоти се основава на прилагането на обявените за невалидни в решение Schaefer Kalk разпоредби, а не на трансакция, неволно или по погрешка стартирана от титуляря на партидата или от национален администратор, който действа от името на титуляря на партидата?
3)
При отрицателен отговор на първия въпрос и утвърдителен отговор на втория въпрос: съществува ли друг, възможен по силата на правото на Съюза начин, по който Metsä Fibre да бъде поставено по отношение на използването на квотите в положението, в което би се намирало, ако обявените за невалидни в решение Schaefer Kalk разпоредби въобще не бяха съществували и по тази причина дружеството не беше предало по-голям брой квоти?“.
III. Производството пред Съда
21.
Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 6 юли 2023 г.
22.
Писмени становища представят Metsä Fibre, Органът за енергийно регулиране, финландското правителство и Европейската комисия. Всички те се явяват на проведеното на 17 октомври 2024 г. съдебно заседание.
IV. Анализ
А.
Предварителни бележки
23.
Ключовият фактор в основата на спора е обявяването за невалидни с решение Schaefer Kalk на няколко разпоредби от Регламент № 601/2012, които години наред са били прилагани спрямо Metsä Fibre в качеството му на оператор на инсталацията Äänekoski.
24.
Както вече бе посочено, в периода 2013—2017 г., Metsä Fibre е предало — за целите на тяхната отмяна — повече квоти за емисии, отколкото е трябвало, тъй като е приемало за „дължими“ квотите, произтичащи от обявените за невалидни с решение Schaefer Kalk разпоредби.
25.
След установяване на това обстоятелство (което не е по вина на предприятието, тъй като същото е спазвало надлежно Регламент № 601/2012 преди обявяването на част от разпоредбите му за невалидни), през 2022 г. Органът за енергийно регулиране коригира надолу количествата емисии на CO2 на инсталацията Äänekoski. Съгласно новото изчисление, като оператор на тази инсталация, Metsä Fibre е предало на Регистъра на ЕС — за целите на тяхната отмяна — по-голям брой квоти за емисии.
26.
Въпреки това Органът за енергийно регулиране приема за невъзможно по-големият брой предадени от Metsä Fibre квоти за емисии да бъде възстановен на последното. Той посочва, че определените в Регламент № 389/2013 срокове за отмяна на ненадлежно регистрирана трансакция са изтекли.
27.
Според Органа за енергийно регулиране по принцип съществуват само две възможности Metsä Fibre да може отново да се ползва от предадените в повече квоти за емисии: или (първоначалната) трансакция за предаване на квоти да бъде отменена, или предадените в повече квоти за емисии да бъдат използвани в бъдеще.
28.
Органът за енергийно регулиране обаче не намира никой от посочените варианти за възможен:
–
първият вариант не може да бъде реализиран с оглед на член 70 от Регламент № 389/2013, който предвижда единствено хипотезата на отмяна в срок от пет работни дни на трансакции, инициирани неволно или по погрешка. Съгласно член 40 от същия регламент трансакциите са окончателни и неотменими (
13
),
–
вторият вариант е неосъществим на практика, тъй като при настоящите количества годишни емисии на инсталацията Äänekoski на същата ще бъдат необходими шест или седем хиляди години, за да използва излишъка от квоти за емисии (
14
). Освен това Регламент № 389/2013 не предвижда възможност положителната стойност на показателя за съответствие по партидата на дадена инсталация да се прехвърли към партида на друга инсталация (
15
).
29.
В този контекст запитващата юрисдикция иска да установи по същество: а) дали разпоредбите на членове 40 и 70 от Регламент № 389/2013 са невалидни; б) ако са валидни, дали тези членове са приложими в главното производство; и в) дали съществува друг възможен по силата на правото на Съюза начин, по който Metsä Fibre да бъде поставено „в положението, в което би се намирало, ако обявените за невалидни в решение Schaefer Kalk разпоредби въобще не бяха съществували и по тази причина дружеството не беше предало по-голям брой квоти“.
Б.
По първия и втория преюдициален въпрос
30.
Считам, че на първите два въпроса може да се отговори заедно. И двата са свързани със съмнение за валидността на установения в Регламент № 389/2013 режим относно срокове и за неговото прилагане в главното производство.
31.
На практика всички участници са съгласни, че Регламент № 389/2013 не позволява на Metsä Fibre да бъдат възстановени — по партидата на инсталацията Äänekoski — квотите за емисии, предадени в повече през годините 2013—2017, и че поради тази причина същите са били отменени (
16
).
32.
Според запитващата юрисдикция тази невъзможност пречи на решение Schaefer Kalk да произведе действие. Това обстоятелство може да представлява основание за невалидност на разпоредбите на Регламент № 389/2013 относно сроковете, доколкото тези разпоредби не допускат отстраняването на последиците, възникнали в резултат на правилата, обявени за невалидни с посоченото решение.
33.
Финландското правителство предлага алтернативно решение. Според него член 40 от Регламент № 389/2013 не би следвало да представлява пречка да се уважи искането на Metsä Fibre (
17
), т.е. да се допусне реституцията на квотите за емисии в патримониума на предприятието посредством партидата на неговата инсталация. По този начин щяла да се постигне целта на системата за търговия с емисии (насърчаване на операторите да намаляват своите емисии).
34.
Според мен обаче такова алтернативно решение не може да се приложи в случая. От членове 40 и 70 от Регламент № 389/2013 следва неотменимостта на трансакциите, които не са били отменени на конкретни основания и в конкретни срокове. Сред тези основания не присъства разглежданата понастоящем хипотеза (прилагането на правни разпоредби, обявени за невалидни, след като са били приложени).
35.
Всъщност членове 40 и 70 от Регламент № 389/2013 не допускат
възстановяването на разглежданите квоти за емисии под формата на отмяна на първоначалното предаване (довело до отмяната на тези квоти) и неговото заместване с нов електронен запис (
18
) по партида в Регистъра на ЕС.
36.
Съгласно практиката на Съда „общата структура на Директива 2003/87 се основава на строгата отчетност на издаването, притежаването, прехвърлянето и отмяната на квоти, чиято рамка е установена в член 19 от [същата директива] и изисква прилагането на система от регистри, уредена с отделен регламент на Комисията“ (
19
).
37.
С оглед на постигането на тази „строга отчетност“ и с цел да се намалят рисковете, свързани с отмяната на регистрирани трансакции и следващото от това смущение на системата и на пазара, Регламент № 389/2013 въвежда много строг режим за отмяна. С него се гарантира неотменяемостта на трансакциите (член 40) освен в случаите на отмяна в петдневен срок поради неволно иницииране или иницииране по погрешка (член 70).
38.
Както подчертава Комисията, ясните граници, които членове 40 и 70 от Регламент № 389/2013 установяват, са от съществено значение, за да се знае броят на наличните в системата квоти за емисии и за да се изпълняват задълженията, възложени на Комисията с Директива 2003/87, както и за да се гарантира точността на декларациите на Съюза в рамките на Протокола от Киото (
20
).
39.
Не считам, че този строг правен режим, който включва неотменимостта на трансакциите слез изтичането на кратък срок след вписването им в Регистъра на ЕС, страда от порок, който да води до неговата невалидност.
40.
Според мен въпросът не трябва да бъде поставян по предлагания от Комисията начин, а именно че един толкова специфичен и вероятно неповторим случай, какъвто е разглежданият понастоящем, не представлява достатъчна причина за обявяване на приложените разпоредби за невалидни. Комисията счита, че тази изключителност не може да се превърне в аргумент за обявяване на невалидността на членове 40 и 70 от Регламент № 389/2013.
41.
Наистина, съгласен съм с Комисията, че отмяната erga omnes на тези две разпоредби би могла да се отрази негативно на функционирането на пазара, и по-специално на декларациите по Протокола от Киото за втория период (2013—2020 г.), чийто краен срок (за ангажиментите на Съюза) е бил 24 октомври 2023 г. (
21
).
42.
Трябва обаче да се разгледа и въпросът дали членове 40 и 70 от Регламент № 389/2013 биха могли сами по себе си да нарушават правото на собственост, посочено от запитващата юрисдикция при позоваването ѝ на член 17 от Хартата, тъй като не позволяват поправянето на последиците от разпоредбите, обявени за невалидни с решение Schaefer Kalk.
43.
Този подход налага да се признае за целите на анализа, че върху безплатно предоставените квоти за емисии, в качеството им на търгуеми финансови активи, съществуват същински права на собственост (
22
). Като се изхожда от тази предпоставка, решение, което да е в съответствие с член 17 от Хартата, различно от възстановяването на тези квоти (като електронни записи) по партидата на инсталацията, би било предоставянето на подходяща компенсация на оператора, която да поправи претърпяната вреда. На това решение ще се спра по-нататък.
44.
Според мен членове 40 и 70 от Регламент № 389/2013 не съставляват пречка пред пораждането на правни последици, свързани с обявената с решение Schaefer Kalk невалидност.
45.
Логично е да се предположи, че извън конкретно разглеждания случай прилагането на решение Schaefer Kalk е довело — когато това е било възможно — до преоценка на емисиите, изчислени по-рано съобразно разпоредбите, обявени впоследствие за невалидни. При това положение Регламент № 389/2013 не би следвало да е попречил за отстраняване на неблагоприятните последици за предприятията, предали тези емисии в изпълнение на разпоредбите, които по-късно са били обявени за невалидни.
46.
Може да се предположи също така, че отстраняването на тези последици не е извършвано чрез отмяна на предаването на квотите за емисии, изчислени в съответствие с обявените за невалидни правила (
23
). По-скоро вероятно се приемат друг вид мерки, като вписването на излишъка по партидите на съответните инсталации, за да може да бъде използван в бъдеще (
24
).
47.
Според мен описаният начин за отстраняване на неблагоприятните последици не е несъвместим с естеството и функционирането на схемата за търговия с квоти за емисии в рамките на Съюза, установена с Директива 2003/87, Протокола от Киото и Решение № 406/2009. Както вече посочих, един от ключовите елементи на тази схема е регистрационният механизъм, който гарантира точната отчетност на трансакциите.
48.
Следователно Регламент № 389/2013 поначало не пречи на надлежното изпълнение на решение Schaefer Kalk. Възможно е разрешение, което е равностойно по същество на свързаното с възстановяване на предадените в повече квоти за емисии на съответната инсталация.
49.
Когато е осъществимо, възстановяването на тези квоти по партидите на засегнатите инсталации с цел бъдещото им използване ще означава, че операторите на такива инсталации няма да претърпят никаква вреда на пазара за търговия с квоти за емисии.
50.
Остава да се изясни какво се случва, когато поради особените обстоятелства при дадена инсталация (
25
) това възстановяване е неосъществимо. В крайна сметка именно това е истинският проблем в главното производство. Както вече посочих обаче, според мен засегнатото предприятие разполага със способи да получи подходяща компенсация, която да поправи претърпяната вреда.
51.
Като цяло не намирам причини, поради които да предложа обявяването на невалидност на членове 40 и 70 от Регламент № 389/2012, и следователно тези разпоредби трябва да бъдат приложени в главното производство.
В.
По третия преюдициален въпрос
52.
Отговорите на първите два преюдициални въпроса налагат да се потърси отговор на формулирания от запитващата юрисдикция въпрос дали съществува „друг […] начин“, който да позволява претенциите на Metsä Fibre да бъдат удовлетворени.
53.
Искането за отмяна (от Органа за енергийно регулиране) на декларираните от Metsä Fibre емисии за периода 2013—2017 г. е получено в Комисията на 12 февруари 2021 г. Тоест изминали са повече от четири години след обявяването на решение Schaefer Kalk (
26
).
54.
В това отношение вече посочих, че:
–
не е било възможно да се правят корекции в Регистъра с обратна сила, тъй като това би могло да окаже неблагоприятно въздействие върху функционирането на пазар, основан на строга отчетност,
–
не е било възможно и равностойното по същество разрешение, което споменах по-горе, поради особеното, представляващо изключителен случай положение на инсталацията Äänekoski (
27
).
55.
Анализът на членове 40 и 70 от Регламент № 389/2013 обаче трябва да бъде съобразен с последиците от решение Schaefer Kalk, което е с общо приложение и следователно по принцип обхваща и „изолираните случаи“.
56.
Ще повторя, че в разглеждания тук „изолиран случай“ позоваването на посоченото решение е свързано с (евентуалното) нарушение на правото на собственост на субект, действал добросъвестно, разчитайки на валидността на разпоредбите, които впоследствие са били обявени за невалидни от Съда (
28
).
57.
На практика всички участници в преюдициалното производство са съгласни, че основанията за отмяна, предвидени в член 70 от Регламент № 389/2013, са ограничени до случаите на неволно иницииране или иницииране по погрешка на трансакциите — основания, които трябва да бъдат изтъкнати в определени срокове, но не и sine die.
58.
При все това Органът за енергийно регулиране обръща внимание на възможностите по член 40, параграф 3, трета алинея от Регламент № 389/2013. Тази разпоредба:
–
допуска титулярите на партида да упражняват „произтичащите от съответната трансакция права или претенции, които те могат да имат по закон — включително за обезщетение, реституция или иск за нанесени вреди във връзка с трансакция, която е финализирана в Регистъра на ЕС (например в случай на измама или техническа грешка) […]“,
–
установява като задължително условие упражняването на тези евентуални права или претенции да „не води до анулиране, оттегляне или преформулиране на трансакцията в Регистъра на ЕС“.
59.
Според мен за изключителното положение, в което се намира инсталацията Äänekoski, може да се намери разрешение в тази разпоредба, която позволява както зачитане на интересите на оператора ѝ, така и запазване на правилното функциониране на Регистъра на ЕС.
60.
По отношение на Регистъра на ЕС ще бъде гарантирано, че спорната трансакция няма да бъде анулирана, оттеглена или преформулирана, което изключва всякакво смущение във функционирането на пазара.
61.
Що се отнася до титуляря на засегнатата партида, той може да упражни правото си да потърси обезщетение за вредите, причинени от трансакция, която ex post се е оказала неправилна, но поради неотменимия си и окончателен характер вече не може да бъде отменена.
62.
Член 40, параграф 3, трета алинея от Регламент № 389/2013 е формулиран достатъчно отворено, за да обхване предложеното от Органа за енергийно регулиране разрешение. Измамата или техническата грешка са посочени в разпоредбата само като примери за основанията, които могат да обосноват упражняването на „права или претенции“, сред които е и получаването на обезщетение за „нанесени вреди“.
63.
Както Органът за енергийно регулиране посочва в становището си, член 40, параграф 3, трета алинея от Регламент № 389/2013 не се ограничава до националните способи за защита (които обаче единствени са посочени в първа и втора алинея на параграф 3 на същия член), а се отнася общо до законните права и претенции, които титулярите на партиди или третите страни могат да имат (
29
).
64.
Ето защо, разгледани като цяло, разпоредбите на Регламент № 389/2013 позволяват да бъдат поправени последиците, произтичащи от оказалото се ненадлежно прилагане на разпоредбите, обявени за невалидни от Съда с решение Schaefer Kalk. В някои случаи това става чрез използване на предадените в повече квоти в бъдещи периоди. В други, какъвто е случаят на разглежданата понастоящем инсталация — чрез обезщетение за претърпените имуществени вреди.
65.
На последно място, разпоредбите на Регламент № 389/2013 не налагат по категоричен начин в случай като разглеждания да се жертват съответните права и икономически интереси, свързани с пазара на квоти за емисии.
66.
По-конкретно, ако бъде възприето посоченото разрешение, (евентуалното) право на собственост върху разпределените на и предадени в повече от Metsä Fibre квоти за емисии няма да бъде накърнено. Няма да е налице и неравно третиране спрямо операторите на други инсталации. Освен това предложеното разрешение не засяга целостта и доброто функциониране на пазара.
V. Заключение
67.
По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на Helsingin hallinto-oikeus (Административен съд Хелзинки, Финландия) по следния начин:
„1)
Анализът на поставените от запитващата юрисдикция въпроси не разкрива никакви обстоятелства, които биха могли да засегнат валидността на членове 40 и 70 от Регламент (ЕС) № 389/2013 на Комисията от 2 май 2013 година за създаване на Регистър на ЕС съгласно Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и решения № 280/2004/ЕО и № 406/2009/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на регламенти (ЕС) № 920/2010 и (ЕС) № 1193/2011 на Комисията.
Членове 40 и 70 от Регламент № 389/2013 не са пречка за поправяне на последиците от прилагането на разпоредбите, обявени за невалидни от Съда в решение от 19 януари 2017 г., Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29).
2)
При положение че не е възможна ефективната реституция на предадените в повече квоти за емисии на парникови газове, операторът на съответната инсталация може да упражни правата и претенциите, посочени в член 40, параграф 3, трета алинея от Регламент № 389/2013, включително правото да получи обезщетение за нанесените вреди“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: испански.
(
2
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, 2003 г., стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78), в редакцията ѝ, изменена с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. (ОВ L 140, 2009 г., стр. 63).
(
3
)	„Квота“ означава квота за отделяне на един тон еквивалент на въглероден диоксид (CO2) в рамките на определен период.
(
4
)	Регламент на Комисията от 21 юни 2012 година относно мониторинга и докладването на емисиите на парникови газове съгласно Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 181, 2012 г., стр. 30).
(
5
)	Предприятието се нарича Metsä Fibre Oy, а неговата инсталация — Metsä Fibre Äänekoski (наричана по-нататък „инсталацията Äänekoski“).
(
6
)	Решение от 19 януари 2017 г., Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29; наричано по-нататък „решение Schaefer Kalk“).
(
7
)	Регламент на Комисията от 2 май 2013 година за създаване на Регистър на ЕС съгласно Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и решения № 280/2004/ЕО и № 406/2009/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на регламенти (ЕС) № 920/2010 и (ЕС) № 1193/2011 на Комисията (ОВ L 122, 2013 г., стр. 1).
(
8
)	Päästökauppalaki n.o 311 от 8 април 2011 г. (Закон за търговията с квоти за емисии).
(
9
)	Според Органа за енергийно регулиране броят квоти за емисии, предадени в повече от Metsä Fibre на Регистъра на ЕС, възлиза общо на 115312.
(
10
)	Решение на Европейския парламент и на Съвета от 11 февруари 2004 година относно механизма за мониторинг на емисиите на парникови газове в Общността и прилагане на Протокола от Киото (ОВ L 49, 19.2.2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 194).
(
11
)	Решение № 406/2009/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година относно усилията на държавите членки за намаляване на техните емисии на парникови газове, необходими за изпълнение на ангажиментите на Общността за намаляване на емисиите на парникови газове до 2020 г. (ОВ L 140, 2009 г., стр. 136).
(
12
)	Точка 7 от акта за преюдициално запитване. Metsä Fibre посочва в писменото си становище (т. 8), че възможността да се разпорежда свободно с тези квоти, ще му позволи „да ги продаде като излишък в съответствие със системата и логиката на търговията с квоти за емисии“. Това предприятие допълва, че тази възможност му се отнема, тъй като „определените в резултат на корекцията[, извършена от Органа за енергийно регулиране,] квоти за емисии практически не съществуват, тъй като не са вписани в централния регистър [на ЕС]“.
(
13
)	Видно от точка 20 от акта за преюдициално запитване, Органът за енергийно регулиране се е свързал с Комисията, която е изразила становище, че условията за отмяна на предаването на квотите не са изпълнени поради изтичане на сроковете, уредени в член 70 от Регламент № 389/2013. Следователно неприложимостта на този вариант е потвърдена от самата Комисия, към която Органът за енергийно регулиране нееднократно се е обръщал с искане за становище относно тълкуването на приложимите правила.
(
14
)	Освен това съгласно точка 1 на приложение I към Директива 2003/87, в редакцията ѝ след изменението с Директива (ЕС) 2023/959 на Европейския парламент и на Съвета от 10 май 2023 година (ОВ L 130, 2023 г., стр. 134), считано от 1 януари 2026 г., инсталацията Äänekoski ще остане извън приложното поле на системата за търговия с квоти за емисии.
(
15
)	Съгласно член 16, параграф 2 от Регламент № 389/2013 партидите за квоти се откриват за всяка една инсталация. Предадените в повече квоти от партидата на инсталацията Äänekoski хипотетично биха могли да бъдат възстановени по същата партида, но не и по партида на друга инсталация на Metsä Fibre.
(
16
)	В съдебното заседание става ясно, че Комисията е инициирала законодателна процедура с цел в бъдеще да стане възможно разрешаването на положения като това на Metsä Fibre. Ако се стигне до такова разрешение, то не би било приложимо спрямо настоящия спор, освен ако изрично не бъде предвидено обратно действие.
(
17
)	Точка 20 от писменото становище на финландското правителство.
(
18
)	Квотите за емисии, които са заместими (fungible) по своето естество, съществуват само в електронна форма, като счетоводните записи.
(
19
)	Решение от 17 октомври 2013 г., Billerud Karlsborg и Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, т. 27). От своя страна в точка 65 от заключението си по дело ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516) защитавам становището, че „[з]агрижеността за точния обем на квотите за емисии и обстоятелствата, свързани с тях, съответства на намерението на Съюза да подобри функционирането на пазара, избягвайки смущенията, които биха могли да възникнат от всяко колебание относно валидността и действието на тези квоти, като се има предвид ролята им на разменна единица на пазара […]“.
(
20
)	Точки 29 и 30 от писменото становище на Комисията.
(
21
)	Точка 33 от писменото становище на Комисията.
(
22
)	Препращам към точки 2, 5, 80, 85 и 94—98 от заключението си по дело ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516). Там анализирам въпроса дали от гледна точка на правото на Съюза квотите за емисии могат да се считат за имущество, или по-скоро за административни разрешения. В бележка под линия 11 от същото заключение посочвам, че разнообразието на националните решения във връзка с правната природа на квотите за емисии съответства на разнообразието на термините, с които те се обозначават в текстовете на Директива 2003/87 на различните езици. Докато например в испанския и нидерландския текст се използват съответно „derechos de emisión“ и „emissierecht“, в италианския и френския се говори за „quota di emissioni“ и „quota“, в английския текст е предпочетен терминът „allowance“, в немския — „Zertifikat“, и накрая, в португалския текст е избран терминът „licença de emissão“. По посоченото дело запитващата юрисдикция е поставила въпроса относно правната квалификация на квотите за емисии като имущество, което евентуално може да подлежи на принудително отчуждаване.
(
23
)	На зададен въпрос в това отношение по време на съдебното заседание Комисията потвърждава, че не разполага с данни за отмяна на трансакции след постановяването на решение Schaefer Kalk.
(
24
)	Както Комисията посочва (бележка под линия 12 в писменото ѝ становище), във Финландия отмяната на обявените за невалидни с решение Schaefer Kalk разпоредби е довела до реституция в полза на седем инсталации. Комисията допълва, че „Органът за енергийно регулиране […] е извършил корекции на количествата емисии на шест инсталации; за пет от тях количествата емисии са изцяло възстановими в рамките на реституцията на квоти за емисии на съответната инсталация, а за една от тях около една пета от коригираните количества емисии все още не са възстановени“. Metsä Fibre също посочва тези инсталации, за да подчертае различното третиране, на което е подложено.
(
25
)	Вж. точка 28 и бележки под линия 13—15 от настоящото заключение. Запитващата юрисдикция подчертава при формулирането на първия преюдициален въпрос, че Metsä Fibre „не може да се възползва от положителната стойност на показателя за съответствие по партидата поради ниските понастоящем емисии на инсталацията Äänekoski“.
(
26
)	Точка 25 от писменото становище на Комисията.
(
27
)	Вж. точка 48 от настоящото заключение.
(
28
)	Metsä Fibre се позовава и на нарушение на принципа на равно третиране (в сравнение с операторите на инсталации, на които са възстановени погрешно предадените квоти за емисии) и на незачитане на целите на правната уредба относно търговията с квоти за емисии.
(
29
)	Точка 33 от писменото становище на Органа за енергийно регулиране.