Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentadas el 12 de marzo de 2026 (1)
Asunto C‑790/24 P
International Management Group (IMG)
contra
Comisión Europea
« Recurso de casación — Normativa financiera de la Unión Europea — Cooperación al desarrollo — Ejecución del presupuesto de la Unión en régimen de gestión conjunta o indirecta con una organización internacional — Decisión por la que se deniega a una entidad el reconocimiento del estatuto de organización internacional con efecto retroactivo — Concepto de “organización internacional” — Elementos constitutivos — Interpretación del acuerdo internacional por el que se crea la organización — Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados — Artículos
31 y 32 »
Índice
I.
Introducción
II.
Marco jurídico
A.
Convención de Viena
B.
Proyecto de artículos
III.
Antecedentes del litigio
IV.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
V.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
VI.
Análisis específico del quinto motivo del recurso de casación, basado en la errónea apreciación del estatuto jurídico de la recurrente
A.
Primera parte del motivo, basada en errores de Derecho de los que adolece la definición del concepto de «organización internacional»
1.
Sobre la primera alegación, basada en un error de Derecho en cuanto a la exigencia de demostrar la intención de las Partes de instituir una organización internacional
a)
Sentencia recurrida
b)
Alegaciones de las partes
c)
Apreciación
2.
Sobre la segunda alegación, basada en un error de Derecho en cuanto a la exigencia de acreditar el carácter jurídicamente vinculante del acuerdo internacional
a)
Sentencia recurrida
b)
Alegaciones de las partes
c)
Apreciación
3.
Sobre la tercera alegación, basada en un error de Derecho en cuanto a la apreciación del criterio relativo a la personalidad jurídica internacional
a)
Sobre la primera crítica, basada en la posesión de «personalidad jurídica»
1)
Sentencia recurrida
2)
Alegaciones de las partes
3)
Apreciación
b)
Sobre la segunda crítica, basada en las garantías de estabilidad, de continuidad y de eficacia de las que está dotada la entidad para el ejercicio de sus funciones
1)
Sentencia recurrida
2)
Alegaciones de las partes
3)
Apreciación
B.
Segunda parte del motivo de casación, basada en errores de Derecho de los que adolece la interpretación del instrumento constitutivo de la recurrente
1.
Primera alegación, basada en un error de Derecho en cuanto a la interpretación del concepto de «organización internacional»
a)
Sentencia recurrida
b)
Alegaciones de las partes
c)
Apreciación
2.
Segunda alegación, basada en una errónea aplicación de las normas de interpretación de los acuerdos internacionales enunciadas en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena
a)
Sobre la primera crítica, basada en la incorrecta identificación del acuerdo internacional que debe interpretarse
1)
Sentencia recurrida
2)
Alegaciones de las partes
3)
Apreciación
b)
Sobre la segunda crítica, basada en un exceso de formalismo en la interpretación de los términos de la resolución de 25 de noviembre de 1994
1)
Sentencia recurrida
2)
Alegaciones de las partes
3)
Apreciación
c)
Sobre la tercera crítica, basada en una errónea apreciación de los estatutos iniciales de la recurrente como «contexto» pertinente
1)
Sentencia recurrida
2)
Alegaciones de las partes
3)
Apreciación
d)
Sobre la cuarta crítica, basada en una errónea apreciación de los estatutos iniciales y ulteriores de la recurrente como «práctica ulterior»
1)
Sentencia recurrida
2)
Alegaciones de las partes
3)
Apreciación
i)
Sobre los supuestos errores de Derecho que afectan a la aplicación del artículo 31, párrafo 3, letra b), de la Convención de Viena, relativo a la regla general de interpretación
ii)
Sobre los supuestos errores de Derecho que afectan a la aplicación del artículo 32 de la Convención de Viena, relativo a los «medios de interpretación complementarios»
3.
Tercera alegación, basada en un error de Derecho relativo a las consecuencias que deben extraerse de la celebración de acuerdos de sede con los Estados y de convenios de delegación en régimen de gestión conjunta o indirecta con la Comisión
a)
Sentencia recurrida
b)
Alegaciones de las partes
c)
Apreciación
C.
Tercera parte del motivo de casación, basada en errores de Derecho cometidos por el Tribunal General en su apreciación de las respuestas dadas por el Reino de Bélgica y la República de Austria a las preguntas de la Comisión
1.
Sobre la primera crítica, basada en una errónea apreciación de las respuestas dadas por las autoridades austríacas
a)
Sentencia recurrida
b)
Alegaciones de las partes
c)
Apreciación
2.
Sobre la segunda crítica, basada en una errónea apreciación de las respuestas dadas por las autoridades belgas
a)
Sentencia recurrida
b)
Alegaciones de las partes
c)
Apreciación
D.
Cuarta parte del motivo de casación, basada en errores de Derecho relativos a la identificación de los miembros de la recurrente
1.
Sentencia recurrida
2.
Alegaciones de las partes
3.
Apreciación
E.
Quinta parte del motivo de casación, basada en errores de Derecho en cuanto a las exigencias formales requeridas para la adopción de la resolución de 25 de noviembre de 1994
1.
Sentencia recurrida
2.
Alegaciones de las partes
3.
Apreciación
F.
Sexta parte del motivo de casación, basada en que no se tuvo en cuenta el hecho de que la recurrente no había sido disuelta
1.
Sentencia recurrida
2.
Alegaciones de las partes
3.
Apreciación
VII.
Conclusión
I.      Introducción
1.        El presente recurso de casación, que se interpone contra la sentencia del Tribunal General de 4 de septiembre de 2024, IMG/Comisión, (2) plantea la cuestión de los principios a la luz de los cuales puede reconocerse a un organismo la condición de organización internacional, en el sentido de la normativa financiera de la Unión y de las normas de Derecho internacional público que rigen la interpretación de los instrumentos constitutivos de las organizaciones de esa naturaleza.
2.        Este recurso de casación se inscribe en una larga serie de contenciosos (3) mediante los cuales International Management Group (IMG), una entidad especializada en la reconstrucción de Estados en situaciones de postconflicto, impugna que la Comisión Europea haya podido denegarle legalmente, mediante una Decisión de 8 de junio de 2021, el reconocimiento, con efecto retroactivo desde el 16 de diciembre de 2014, del estatuto de organización internacional (en lo sucesivo, «decisión controvertida»), pese a que dicha institución había delegado en ella, en esa condición, la ejecución de programas financiados por el presupuesto de la Unión. Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General confirmó la legalidad de la referida decisión.
3.        Atendiendo a la solicitud del Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se limitarán a analizar la principal cuestión jurídica nueva que se plantea en el presente asunto, a saber, la suscitada en el quinto motivo del recurso de casación, basado en errores de Derecho supuestamente cometidos por el Tribunal General, por una parte, en relación con la definición de los elementos constitutivos de una «organización internacional», y, por otra parte, en relación con la interpretación de los términos del acuerdo internacional que creó IMG a la luz de los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. (4)
4.        En las presentes conclusiones, propondré al Tribunal de Justicia que estime este quinto motivo de casación.
5.        Aunque admito que puede resultar difícil reconocer, en los términos del acuerdo internacional por el que se crea IMG, el instrumento constitutivo de una organización internacional, no comparto la extremadamente restrictiva interpretación del citado acuerdo efectuada por el Tribunal General. Al atribuir un peso determinante a las lagunas en el texto de dicho acuerdo, cuando este se celebró en circunstancias particulares vinculadas a la urgencia de la situación, al negarse a reconocer valor interpretativo alguno a las decisiones por las que se adoptaron los estatutos de IMG, tomadas el 10 de marzo de 1995, (5) cuando estas correspondían, tanto en su esencia como en su función, su proceso de creación, y, por último, al negarse a tener en cuenta decisiones relativas a la adopción de sus estatutos en 2008 y en 2012, (6) cuando eran un exponente de la evolución y de la transformación progresiva de dicha entidad, considero que el Tribunal General ha incumplido las normas de interpretación enunciadas en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena.
6.        Por lo demás, y si bien es cierto que la condición de la recurrente no se desprende de un modo evidente del acuerdo internacional que la crea, debo recordar que, ya desde que su creación por la Comisión y los actores de la escena internacional, fue considerada una organización internacional, pues algunos Estados celebraron con ella acuerdos de sede y la Comisión delegó en ella, en esa condición, competencias de ejecución presupuestaria durante un período relativamente largo (1995‑2014). Por cierto, la Comisión lo reconoce así expresamente. En estas circunstancias, quedo bastante perplejo ante la tesis que esta preconiza en el sentido de que, después de 20 años, durante los cuales fue implícita e, incluso, explícitamente reconocida como organización internacional, puede denegarse a dicha entidad dicha condición y el conjunto de derechos inherentes a esta, con efectos retroactivos desde el 16 de diciembre de 2014, es decir desde la fecha en que la Comisión decidió delegar, en régimen de gestión indirecta, la ejecución del programa de desarrollo del comercio a Myanmar/Birmania, a una organización distinta de IMG.
II.    Marco jurídico
A.      Convención de Viena
7.        El artículo 2, párrafo 1, de la Convención de Viena dispone:
«Para los efectos de la presente Convención:
a)      se entiende por “tratado” un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular;
[…]
i)      se entiende por “organización internacional” una organización intergubernamental.»
8.        El artículo 5 de dicha Convención precisa que «se aplicará a todo tratado que sea un instrumento constitutivo de una organización internacional […], sin perjuicio de cualquier norma pertinente de la organización».
9.        A tenor del artículo 31 de la citada convención, titulado «Regla general de interpretación»:
«1.      Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin.
2.      Para los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos:
a)      todo acuerdo que se refiera al tratado y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración del tratado;
b)      todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado.
3.      Juntamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta:
a)      todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus disposiciones;
b)      toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado;
[…]
4.      Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes.»
10.      El artículo 32 de la misma convención, titulado «Medios de interpretación complementarios», está redactado en los siguientes términos:
«Se podrán acudir a medios de interpretación complementarios, en particular a los trabajos preparatorios del tratado y a las circunstancias de su celebración, para confirmar el sentido resultante de la aplicación del artículo
31, o para determinar el sentido cuando la interpretación dada de conformidad con el artículo 31:
a)      deje ambiguo u oscuro el sentido; o
b)      conduzca a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable.»
B.      Proyecto de artículos
11.      El Proyecto de artículos sobre la responsabilidad de las organizaciones internacionales (en lo sucesivo, «Proyecto de artículos») fue adoptada por la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas (en lo sucesivo, «CDI») durante el año 2011. (7)
12.      A tenor del artículo 2, letra a), de dicho Proyecto de artículos, la expresión «organización internacional» designa una organización instituida por un tratado u otro instrumento regido por el Derecho internacional y dotada de personalidad jurídica internacional propia, y, además de los Estados, las organizaciones internacionales pueden contar entre sus miembros con otras entidades.
III. Antecedentes del litigio (8)
13.      La recurrente en casación, IMG, inicialmente denominada International Management Group
— Infrastructure for Bosnia and Herzegovina (IMG-IBH), fue creada por la Conferencia Internacional sobre la Antigua Yugoslavia (ICFY) bajo los auspicios de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el 16 de julio de 1993. (9) Mediante documento de 25 de noviembre de 1994 relativo a la creación de IMG-IBH (en lo sucesivo, «resolución de 25 de noviembre de 1994»), los Estados parte quisieron dotarla de una estructura institucional con el objetivo de que los Estados y las organizaciones internacionales participantes en la reconstrucción de Bosnia-Herzegovina pudieran disponer de una entidad dedicada a tal fin. (10) Desde entonces, IMG fue ampliando progresivamente sus actividades en los ámbitos de la reconstrucción y el desarrollo.
14.      A raíz de una investigación llevada a cabo por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), de resultas del cual se cuestionó la condición de organización internacional de la recurrente en el sentido de la normativa financiera de la Unión, la Comisión decidió, el 16 de diciembre de 2014, delegar la ejecución del programa de acción anual de Myanmar/Birmania a una organización distinta de IMG y, posteriormente, el 8 de mayo 2015, informó a la recurrente de su decisión de dejar de celebrar con ella convenios de delegación en régimen de gestión indirecta con una organización internacional hasta que existiera una certeza absoluta acerca de su condición. En su sentencia de 31 de enero de 2019, International Management Group/Comisión, (11) el Tribunal de Justicia declaró ilegales ambas decisiones por considerar que no estaban justificadas fáctica ni jurídicamente, puesto que los tres elementos en que se basaban no ponían en cuestión la condición de organización internacional de IMG en el sentido de la normativa financiera de la Unión. (12) En su auto de 9 de junio de 2020, International Management Group/Comisión, (13) el Tribunal de Justicia se cuidó de precisar que no había dirimido la cuestión de si, sobre la base de un análisis conjunto de los elementos pertinentes, IMG tenía o no el estatuto de organización internacional.
15.      A efectos de la ejecución de la sentencia de 31 de enero de 2019, International Management Group/Comisión, (14) la Comisión efectuó una evaluación definitiva del estatuto de la recurrente. Con este fin, preguntó a los Estados designados por IMG como miembros de esta si IMG era una organización internacional, si dichos Estados eran miembros de ella y si habían firmado un acuerdo internacional o intergubernamental que la instituyera como tal organización internacional.
16.      Mediante escrito de 19 de febrero de 2021, la Comisión informó a la recurrente de su intención de adoptar una decisión por la que se le denegaba el reconocimiento del estatuto de organización internacional, invitándole a formular sus observaciones. El 8 de junio de 2021, la Comisión adoptó la decisión controvertida, por la que se le denegaba, con efecto retroactivo desde el 16 de diciembre de 2014, el estatuto de organización internacional previsto por la normativa financiera de la Unión para la ejecución de los fondos de la Unión conforme al régimen de gestión indirecta. (15)
17.      En la sentencia de 22 de septiembre de 2022, IMG/Comisión, (16) el Tribunal de Justicia recordó, por último, que la Comisión estaba obligada a cerciorarse de que las entidades en las que ha delegado o pretende delegar competencias de ejecución presupuestaria, en virtud de las disposiciones relativas a la gestión indirecta del presupuesto de la Unión por organizaciones internacionales, poseen tal condición. Además, señaló que esa institución, en caso de dudas al respecto, tiene la obligación de disiparlas y de reunir todos los elementos necesarios para justificar su decisión tanto fáctica como jurídicamente, dadas las consecuencias jurídicas de dicha decisión sobre la entidad afectada. (17)
IV.    Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
18.      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 18 de agosto de 2021, la recurrente interpuso un recurso en el que solicitaba la anulación de la decisión controvertida y la reparación de los perjuicios sufridos. Tras haber examinado el fondo de dicho recurso, y por los motivos que se especifican en los apartados 62 a 417 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que ninguno de los cuatro motivos invocados era fundado y desestimó dicho recurso. (18) Asimismo, por las razones que se exponen en los apartados 418 a 447 de la referida sentencia, el Tribunal General desestimó la solicitud indemnizatoria formulada por IMG, condenando seguidamente a IMG en costas.
V.      Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
19.      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de noviembre de 2024, IMG interpuso el presente recurso de casación, mediante el cual solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y resuelva él mismo su recurso de anulación, lo estime y condene a la Comisión a cargar tanto con las costas del procedimiento ante el Tribunal General como con las del procedimiento ante el Tribunal de Justicia.
20.      La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime el presente recurso de casación y condene en costas a la recurrente.
21.      Durante la vista, celebrada el 11 de diciembre de 2025, IMG y la Comisión presentaron sus observaciones orales, centrando su alegato en el quinto motivo del recurso de casación, conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia.
VI.    Análisis específico del quinto motivo del recurso de casación, basado en la errónea apreciación del estatuto jurídico de la recurrente
22.      El quinto motivo del recurso de casación, en el que se centran las presentes conclusiones, va dirigido a poner en tela de juicio el razonamiento seguido por el Tribunal General en los apartados 190 a 370 de la sentencia recurrida sobre la cuestión de si, desde el 16 de diciembre de 2014, la recurrente podía optar, como organización internacional, a la ejecución del presupuesto de la Unión conforme al régimen de gestión conjunta o indirecta.
23.      Con afán de claridad y coherencia, he decidido dividir este motivo de casación en seis partes y analizarlas en un orden diferente al presentado por la recurrente. Concentraré mi análisis en las tres primeras partes del motivo de casación, las cuales merecen, en mi opinión, un examen pormenorizado.
A.      Primera parte del motivo, basada en errores de Derecho de los que adolece la definición del concepto de «organización internacional»
24.      Esta primera parte del motivo, que tiene por objeto los apartados 206 a 212 de la sentencia recurrida, pretende impugnar el razonamiento seguido por el Tribunal General en relación con el alcance de las exigencias requeridas para constituir una organización internacional, y a cuya luz apreció, conforme a las normas de interpretación codificadas en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena, (19) la condición de organización internacional de la recurrente, en los apartados 265 y 306 a 312 de la referida sentencia.
1.      Sobre la primera alegación, basada en un error de Derecho en cuanto a la exigencia de demostrar la intención de las Partes de instituir una organización internacional
25.      Esta alegación trata de un elemento esencial del Derecho de las organizaciones internacionales, por lo que debe examinarse, en mi opinión, en primer lugar.
a)      Sentencia recurrida
26.      En el apartado 203 de la sentencia recurrida, el Tribunal General citó, antes de nada, el artículo 2, letra a), del Proyecto de artículos, que establece que se entiende por «organización internacional» «una organización instituida por un tratado u otro instrumento regido por el Derecho internacional y dotada de personalidad jurídica internacional propia».
27.      En el apartado 204 de la referida sentencia, recordó, a continuación, que, a tenor del artículo 2, párrafo 1, letra a), de la Convención de Viena, el concepto de «tratado» se refiere a «un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular». (20)
28.      Por último, en el apartado 302 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que la recurrente, «para poder beneficiarse de la ejecución del presupuesto de la Unión conforme al régimen de gestión indirecta previsto para las organizaciones internacionales, debe haber sido fundad[a] por un acuerdo internacional cuyo objeto fuera instituirl[a] en calidad de organización internacional» y, averiguó, en consecuencia, en los apartados 304 a 319 de la referida sentencia, si este había sido efectivamente el caso, atendiendo a la interpretación de su instrumento constitutivo.
b)      Alegaciones de las partes
29.      La recurrente sostiene que el Tribunal General dejó de lado los criterios objetivos enunciados por el Derecho internacional a efectos de la creación de organizaciones internacionales al exigir, en el apartado 302 de la sentencia recurrida, que la entidad de que se trata se fundara por un acuerdo internacional cuyo objeto fuera instituirla en calidad de organización internacional. Considera que, con ello, el Tribunal General añadió un tercer requisito —el relativo a la intención de las Partes en el acuerdo internacional de crear una organización internacional—, que, según afirma, no figura en la definición del concepto de «organización internacional» que el propio Tribunal General enunció en el apartado 203 de la referida sentencia.
30.      La Comisión rebate estas alegaciones.
c)      Apreciación
31.      Propongo al Tribunal de Justicia que desestime esta primera alegación por infundada.
32.      En efecto, esta obedece a una confusión entre los elementos constitutivos de una «organización internacional», cuyo cumplimiento el juez ha de considerar probado con arreglo al artículo 2, letra a), del Proyecto de artículos, y la averiguación de la intención de las Partes, que el juez debe buscar, como primera medida, cuando interpreta un «acuerdo internacional», con arreglo a los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena. Así, en su sentencia de 23 de marzo de 2004, Francia/Comisión, (21) en la que debía determinar el carácter jurídicamente vinculante de un acuerdo celebrado entre la Comisión y los Estados Unidos de América, el Tribunal de Justicia se esforzó en demostrar la intención de las Partes, por constituir esta un «criterio decisivo».
33.      En Derecho internacional público, existe coincidencia en que la finalidad de la interpretación de un tratado es determinar de la forma más objetiva y racional posible la intención, así como la voluntad común de las Partes, norma que viene dictada por la doble obediencia a la soberanía estatal y al principio pacta sunt servanda. Así, el artículo 31, párrafo 4, de la Convención de Viena dispone que «se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes». (22) De este modo, en su sentencia de 19 de mayo 2025, Delimitación terrestre y marítima y soberanía sobre las islas (Gabón/Guinea Ecuatorial), la CIJ subrayó que, para apreciar si un instrumento constituye un tratado, el juez debe buscar, especialmente en la redacción del instrumento, en las circunstancias particulares en que se redactó o también en la conducta posterior de las Partes, elementos que indiquen si estas deseaban obligarse jurídicamente con ese instrumento, (23) tanto si esta intención es expresa como si se infiere de él. (24)
34.      En consecuencia, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho alguno en el apartado 302 de la sentencia recurrida, al exigir la prueba de que las Partes en la resolución de 25 de noviembre de 1994 habían tenido la intención de instituir a la recurrente como organización internacional y al indagar, en los apartados 304 a 319 de la referida sentencia, si así ocurrió efectivamente en atención a la interpretación de su instrumento constitutivo.
2.      Sobre la segunda alegación, basada en un error de Derecho en cuanto a la exigencia de acreditar el carácter jurídicamente vinculante del acuerdo internacional
35.      Esta alegación se dirige contra los apartados 206 y 265 de la sentencia recurrida. Trata de la cuestión de si el Tribunal General limitó en exceso el alcance del concepto de «acuerdo internacional», en su definición del artículo 2, párrafo 1, letra a), de la Convención de Viena, y, con mayor motivo, el de «organización internacional», establecido en el artículo 2, letra a), del Proyecto de artículos, al exigir que tal acuerdo contuviera disposiciones jurídicamente vinculantes para las Partes.
a)      Sentencia recurrida
36.      Tras recordar, en el apartado 204 de la sentencia recurrida, la definición del concepto de «tratado», el Tribunal General precisó, en los apartados 206 y 265 de la referida sentencia, que «un documento firmado por Estados no puede constituir un acuerdo internacional si no contiene ninguna disposición que cree derechos u obligaciones respecto de los que dichos Estados hayan prestado su consentimiento», refiriéndose a tal respecto a la sentencia de la CIJ de 1 de octubre de 2018,
Obligación de negociar un acceso al océano Pacífico (Bolivia c. Chile)
, (25) y, por analogía, a la sentencia de 6 de noviembre de 2008, Grecia/Comisión. (26)
b)      Alegaciones de las partes
37.      La recurrente sostiene que el Tribunal General se apartó de la definición tradicional del concepto de «tratado» o de «acuerdo internacional» al referirse a una jurisprudencia que considera no pertinente.
38.      La Comisión rebate estas alegaciones. Sostiene, entre otras cosas, que, al referirse a la sentencia de la CIJ de 1 de octubre de 2018, Obligación de negociar un acceso al océano Pacífico (Bolivia c. Chile), (27)el Tribunal General quiso subrayar la diferencia entre un instrumento internacional no vinculante y un acuerdo internacional en el sentido de la Convención de Viena, que requiere el consentimiento de las Partes que van a quedar vinculadas por este.
c)      Apreciación
39.      Considero esta segunda alegación inoperante.
40.      En efecto, después de examinar el contenido y el alcance de la resolución de 25 de noviembre de 1994 en relación con el criterio referido al carácter jurídicamente vinculante del acuerdo internacional, el Tribunal General llegó a una conclusión favorable para la recurrente, como lo acreditan los apartados 274, 289 y 301 de la sentencia recurrida. En esencia, consideró, en los apartados 266 y 274 de la referida sentencia, que dicha resolución contenía al menos un compromiso jurídicamente vinculante para sus signatarios y consideró, en consecuencia, que la decisión controvertida adolecía de un error de Derecho en la medida en que la Comisión había considerado erróneamente que el mencionado texto constituía un compromiso de naturaleza exclusivamente política.
41.      La recurrente reconoce expresamente, en el punto 89 de su recurso de casación, que no procede volver sobre la apreciación realizada por el Tribunal General.
42.      Sea como fuera, en su sentencia de 19 de mayo 2025, Delimitación Terrestre y Marítima y Soberanía sobre las Islas (Gabón/Guinea Ecuatorial), la CIJ recordó, en términos generales, que, para determinar si un instrumento constituye un tratado, el juez debe buscar elementos que ofrezcan indicios de que las Partes tenían la intención de quedar jurídicamente obligadas a través de él. (28)
3.      Sobre la tercera alegación, basada en un error de Derecho en cuanto a la apreciación del criterio relativo a la personalidad jurídica internacional
43.      Esta alegación trata del examen llevado a cabo por el Tribunal General en los apartados 207 a 212 de la sentencia recurrida en relación con los principios y criterios sobre cuya base puede considerarse que una organización goza de personalidad jurídica internacional propia. Como resulta del apartado 213 de la referida sentencia, apreció, a la luz de esos principios y criterios, en los apartados 306 a 319 de la sentencia mencionada, si la resolución de 25 de noviembre de 1994 tenía por objeto o como consecuencia conferir a la recurrente la condición de organización internacional.
44.      La recurrente critica la forma en que el Tribunal General ha definido dos de esos criterios en relación con la jurisprudencia internacional y los ha aplicado, a continuación, en los apartados 307 a 312 de la sentencia recurrida.
a)      Sobre la primera crítica, basada en la posesión de «personalidad jurídica»
1)      Sentencia recurrida
45.      En los apartados 207 y 208 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señaló que, en virtud de la jurisprudencia internacional, el reconocimiento de una organización internacional está supeditado a que la organización de que se trate tenga «personalidad jurídica». El Tribunal General subrayó que, en defecto de dicha personalidad, una entidad instituida por Estados y, en su caso, por una o varias organizaciones internacionales es un órgano dependiente o bien de los Estados que la han constituido
—el Tribunal General se refiere en este caso a la sentencia de la CIJ de 26 de junio de 1992, Ciertas tierras fosfáticas en Nauru (Nauru c. Australia), excepciones preliminares— (29) o bien de una organización internacional de la que forma parte dicha entidad
—remitiéndose, en este caso, a la opinión consultiva de la CIJ de 1 de febrero de 2012, Fallo n.º 2867 del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo con motivo de la demanda presentada contra el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola—. (30)
2)      Alegaciones de las partes
46.      La recurrente sostiene que la jurisprudencia citada en el apartado anterior de las presentes conclusiones no tiene relación con la «personalidad jurídica propia» de una organización internacional. Añade que dicha jurisprudencia, al referirse a situaciones en las que no se había conferido a la entidad de la que se trataba ni personalidad jurídica ni la capacidad de celebrar arreglos jurídicos, no justifica la equiparación realizada por el Tribunal General con su situación en lo relativo a su relación con los Estados parte o con la Comisión,
toda vez que sus propios estatutos le reconocen, según afirma, tanto personalidad jurídica como capacidad para contratar.
47.      La Comisión rebate estas alegaciones. Según ella, la referencia a la jurisprudencia internacional citada en el apartado 208 de la sentencia recurrida va dirigida a poner de relieve algunos elementos que distinguen una organización internacional de otra organización.
3)      Apreciación
48.      Considero que esta primera crítica carece de fundamento.
49.      Por una parte, debo subrayar que los apartados 207 y 208 de la sentencia recurrida están destinados únicamente a enunciar principios generales relacionados con la posesión por parte de una entidad de personalidad jurídica internacional, no discutidos por la recurrente.
50.      En este contexto, tanto la sentencia de la CIJ de 26 de junio de 1992, Ciertas tierras fosfáticas en Nauru (Nauru c. Australia), excepciones preliminares, (31) en su apartado 47, como su opinión consultiva de 1 de febrero de 2012, Fallo n.º 2867 del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo con motivo de la demanda presentada contra el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, (32) en sus apartados 57, 58, 60 y 61, son exponente del carácter esencial de este requisito a efectos del reconocimiento de la condición de organización internacional. En los apartados 207 y 208 de la sentencia recurrida, el Tribunal General no estableció ningún paralelismo entre la situación de la recurrente y las de las entidades a que se refiere esta jurisprudencia de la CIJ, examinando posteriormente esta situación particular del recurrente en el apartado 307 de la referida sentencia.
51.      Por otra parte, la alegación de la recurrente se basa en una confusión entre los conceptos de «personalidad jurídica internacional» y de «personalidad jurídica interna», que son dos conceptos jurídicos diferentes. En efecto, las disposiciones estatutarias a las que se refiere le confieren la capacidad jurídica de contratar, adquirir y disponer de bienes inmuebles, así como de actuar ante los tribunales, (33) lo que corresponde a los atributos de la personalidad jurídica de Derecho interno, puesto que esta le dota de la capacidad de actuar en el ordenamiento jurídico estatal. Las observaciones formuladas tanto por la Comisión, en el punto 127 de su escrito de contestación, (34) como por el Tribunal General en el apartado 307 de la sentencia recurrida derivan de la misma confusión.
52.      Pues bien, aunque sean complementarios, deben distinguirse uno y otro concepto, puesto que no nacen del mismo ordenamiento jurídico ni producen los mismos efectos. (35) La personalidad jurídica internacional permite a la entidad dotada de esta ser considerada un sujeto de Derecho autónomo en la escena internacional, distinto de sus miembros, capaz de ser titular de derechos y de obligaciones que le son propios en el ordenamiento jurídico internacional y capaz de actuar (capacidad de goce y capacidad de ejercicio, por ejemplo, celebración de acuerdos internacionales etc.) (36) En la medida en que, a través de su análisis, el Tribunal General ha querido determinar si IMG tiene la condición de organización internacional, en el sentido del artículo 2, letra a), del Proyecto de artículos (apartado 203 de la sentencia recurrida), no hay duda de que se planteaba la cuestión de la personalidad jurídica internacional de la recurrente.
b)      Sobre la segunda crítica, basada en las garantías de estabilidad, de continuidad y de eficacia de las que está dotada la entidad para el ejercicio de sus funciones
53.      Esta crítica va dirigida al apartado 212 de la sentencia recurrida.
1)      Sentencia recurrida
54.      Tras definir, en el apartado 211 de la referida sentencia, el principio de especialidad, el Tribunal General afirmó, en el siguiente apartado, que «una organización internacional no puede ser reducida a un simple mecanismo facultativo puesto a disposición de las partes que cualquiera de ellas pueda utilizar discrecionalmente. [(37)] En efecto, al crear una organización internacional y dotarla de todos los medios necesarios para su funcionamiento, sus fundadores manifiestan su voluntad de dar las mejores garantías de estabilidad, de continuidad y de eficacia al ejercicio de las funciones encomendadas a dicha organización, de modo que no pueden salir unilateralmente de este mecanismo en el momento en que lo juzguen oportuno ni reemplazarlo con otros canales de comunicación». El Tribunal General se refirió, en este sentido, a los apartados 90 y 91 de la sentencia de la CIJ de 20 de abril de 2010, Plantas de celulosa sobre el río Uruguay (Argentina c. Uruguay). (38)
2)      Alegaciones de las partes
55.      Según la recurrente, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho en el apartado 212 de la sentencia recurrida al erigir en un principio del Derecho de las organizaciones internacionales la necesidad de que la entidad de que se trate esté dotada de «garantías de estabilidad, de continuidad y de eficacia para el ejercicio de sus funciones», cuando dicho criterio no está establecido ni por el Derecho ni por la práctica de las organizaciones internacionales ni puede extraerse de la sentencia de la CIJ de 20 de abril de 2010, Plantas de celulosa sobre el río Uruguay (Argentina c. Uruguay). (39) La recurrente deduce de ello que, por este motivo, la conclusión establecida por el Tribunal General en el apartado 309 de la sentencia recurrida, según la cual dicha entidad constituye un mecanismo facultativo, es errónea.
56.      La Comisión rebate estas alegaciones. Sostiene, en particular, que el Tribunal General tenía razones para recordar que, conforme al Derecho internacional, una organización internacional no puede ser reducida a un simple mecanismo facultativo puesto a disposición de las Partes, siendo, en su opinión, la referencia a la sentencia de la CIJ de 20 de abril de 2010, Plantas de celulosa sobre el río Uruguay (Argentina c. Uruguay), (40) a este respecto, aún más pertinente si se considera que la resolución de 25 de noviembre de 1994 definió a la recurrente como una institución temporal, sin una «obligación real de participar en el presupuesto o en las operaciones de la institución».
3)      Apreciación
57.      Considero que esta segunda crítica carece de fundamento.
58.      En efecto, como acreditan los términos y la articulación de los apartados 207 a 212 de la sentencia recurrida, el Tribunal General no se refirió a «las garantías de estabilidad, de continuidad y de eficacia» de las que está dotada la entidad de que se trata para el ejercicio de sus funciones como un principio general del Derecho de las organizaciones internacionales, sino como un criterio a cuya luz el juez debe apreciar si las Partes han querido realmente crear un sujeto de Derecho distinto y autónomo en la escena internacional, dotándole del conjunto de medios necesarios para su funcionamiento.
59.      Debo señalar que, en el apartado 212 de la sentencia recurrida, la referencia a los apartados 90 y 91 de la sentencia de la CIJ de 20 de abril de 2010, Plantas de celulosa sobre el río Uruguay (Argentina c. Uruguay) (41) viene precedida de los términos «véase, en este sentido». Ello expresa la voluntad del Tribunal General de referirse al principio establecido por la CIJ y de efectuar, al mismo tiempo, una aplicación particular de este. Aunque pueda reprochársele haber reproducido literalmente los términos utilizados por la CIJ respecto a la función particular de la Comisión Administrativa del Río Uruguay (en lo sucesivo, «CARU»), (42) no incurrió en ningún error de Derecho por referirse a esta jurisprudencia internacional.
60.      En efecto, mientras que Uruguay y Argentina discrepaban acerca del estatuto de la CARU, (43) la CIJ examinó, en los apartados 87 a 91 de la sentencia de 20 de abril de 2010, Plantas de celulosa sobre el río Uruguay (Argentina c. Uruguay), (44) una serie de elementos de carácter organizativo y material con objeto de determinar si la referida entidad estaba dotada de plena autonomía y si tenía capacidad de ejercer las competencias que el ordenamiento jurídico internacional le había atribuido implícita o explícitamente. La CIJ tuvo en cuenta la naturaleza de sus funciones, así como los recursos y facilidades que las Partes le habían asignado, su existencia propia y permanente, las disposiciones que le conferían personalidad jurídica, los derechos y obligaciones de los que era titular en el ámbito de las competencias que le habían sido atribuidas con arreglo al principio de especialidad, la existencia de una secretaría cuyo personal gozaba de privilegios e inmunidades y el hecho de que era capaz de descentralizar sus funciones constituyendo órganos subsidiarios. Este es el contexto en el que la CIJ declaró, en el apartado 90 de la referida sentencia, que, «dado que la CARU sirve como un marco de consulta entre las partes […], ninguna de las partes puede salir unilateralmente de este mecanismo en el momento en que lo juzgue oportuno para reemplazarlo con otros canales de comunicación. Al crear la CARU y dotarla de todos los medios necesarios para su funcionamiento, las partes buscaron dar las mejores garantías de estabilidad, de continuidad y de eficacia a su voluntad de cooperar para “el óptimo y racional aprovechamiento del río Uruguay”».
61.      En consecuencia, la citada sentencia atestigua la importancia dada por la CIJ a los medios con los que está dotada la entidad a efectos de su funcionamiento, constituyendo tales medios otros tantos indicadores objetivos de la autonomía conferida a esta por las Partes y de la voluntad de estas de comprometerse de modo continuado, estable y eficiente a la realización de la función para la cual la crearon.
62.      En consecuencia, el Tribunal General podía referirse legítimamente a esas «garantías de estabilidad, de continuidad y de eficacia» como criterio pertinente a efectos de determinar si la recurrente era un sujeto de Derecho distinto y autónomo de sus miembros.
63.      En atención al conjunto de consideraciones expuestas, procede, en mi opinión, desestimar por infundadas la segunda crítica de la tercera alegación y, más en general, la primera parte del quinto motivo de casación, basada en supuestos errores de Derecho de que adolece la definición del concepto de «organización internacional».
B.      Segunda parte del motivo de casación, basada en errores de Derecho de los que adolece la interpretación del instrumento constitutivo de la recurrente
64.      Mediante esta segunda parte del motivo de casación, la recurrente sostiene que el Tribunal General interpretó erróneamente su instrumento constitutivo, en particular debido a una aplicación incorrecta de las normas de interpretación de los acuerdos internacionales enunciadas en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena.
65.      En apoyo de esta parte del motivo de casación, la recurrente formula tres alegaciones.
1.      Primera alegación, basada en un error de Derecho en cuanto a la interpretación del concepto de «organización internacional»
a)      Sentencia recurrida
66.      En el apartado 197 de la sentencia recurrida, el Tribunal General indicó que están comprendidas en el concepto de «organización internacional», en el sentido de la normativa financiera de la Unión pertinente, «las organizaciones de Derecho internacional público creadas por acuerdos internacionales». (45) A falta de una definición más precisa de los conceptos de «organización internacional» y de «acuerdo internacional», el Tribunal General consideró, por los motivos expuestos en los apartados 198 y 199, así como 201 y 202l, de dicha sentencia que esos conceptos corresponden a los del Derecho internacional público y deben interpretarse a la luz de los principios consuetudinarios del Derecho internacional público que figuran, en particular, en la Convención de Viena y en el Proyecto de artículos.
67.      En el apartado 200 de la sentencia mencionada, el Tribunal General subrayó que, «no obstante, en la medida en que [dichos conceptos] se utilizar en la normativa financiera de la Unión con vistas a la finalidad específica de la ejecución de su presupuesto, deben ser objeto de una interpretación estricta, y ello con el fin de proteger los intereses financieros de la Unión». Para realizar tal afirmación, el Tribunal General se refirió, por analogía, a las sentencias de 2 de julio de 2015, Demmer, (46) y de 20 de diciembre de 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse. (47)
b)      Alegaciones de las partes
68.      La recurrente estima que el Tribunal General ha interpretado erróneamente los conceptos de «organización internacional» y de «acuerdo internacional» utilizados en la normativa financiera de la Unión, al apartarse de la definición tradicional de estos conceptos en Derecho internacional público y basarse en una jurisprudencia carente de pertinencia.
c)      Apreciación
69.      Comparto las críticas formuladas por la recurrente.
70.      En primer término, la afirmación de que los conceptos de «organización internacional» y de «acuerdo internacional» deben ser objeto de una interpretación estricta por la razón de que es necesario proteger los intereses financieros de la Unión no encuentra apoyo alguno en la jurisprudencia.
71.      Si bien el Tribunal General establece una analogía con los principios sentados por el Tribunal de Justicia en las sentencias de 2 de julio de 2015, Demmer, (48) y de 20 de diciembre de 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, (49) tal analogía no es pertinente, al no existir ninguna identidad de causa y de materia entre los asuntos que dieron lugar a esas sentencias y el presente asunto. En efecto, ninguna de las sentencias mencionadas atañe a la interpretación de un concepto de Derecho internacional público. En la primera sentencia, el Tribunal de Justicia interpretó el contenido de la excepción a la obligación de devolver los pagos indebidos establecida por el Reglamento (CE) n.º 796/2004, (50) mientras que, en la segunda, estableció el alcance de la expresión «en explotaciones o instalaciones de la organización de productores» a que se refiere el anexo IX, punto 23, del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 543/2011. (51)
72.      En segundo término, si el Tribunal de Justicia tuviera que aceptar el principio que en este punto establece el Tribunal General, ello conduciría a una definición de geometría variable de un concepto de Derecho internacional público en función del contexto en el que se utilice, cuando dicho concepto debería recibir una interpretación uniforme, tanto si se usa en el contexto de la ayuda humanitaria, de la protección de datos personales como también en el contexto la ejecución presupuestaria, por ejemplo. Una organización internacional, como persona jurídica y sujeto de Derecho internacional, presenta una especificidad que la distingue de cualquier otra forma de cooperación internacional y de todos los demás organismos con los que la Comisión puede celebrar convenios de delegación. Por consiguiente, considero que la condición de organización internacional de una entidad debe apreciarse exclusivamente a la vista de los requisitos establecidos por el Derecho internacional público.
73.      De este modo, he de señalar que, en su sentencia de 24 de enero de 2008, Adam/Comisión, (52) el Tribunal de Justicia se refirió a la única concepción y a la única definición del concepto de «Estado» en Derecho internacional público, negándose a optar por una interpretación más amplia que tenga en cuenta la arquitectura institucional de cada uno de los Estados miembros. (53)
74.      De igual modo, en la sentencia de 16 de octubre de 2012, Hungría/Eslovaquia, (54) al ser invitado a determinar en qué medida la condición de «Jefe de Estado» podía constituir una limitación al derecho de libre circulación conferido por el artículo 21 TFUE a todos los ciudadanos de la Unión, el Tribunal de Justicia consideró que, a la vista de las normas consuetudinarias del Derecho internacional general y de las normas de los convenios multilaterales, el estatuto de Jefe de Estado presenta «una particularidad» derivada del hecho de que se rige por el Derecho internacional y que tiene la consecuencia de que sus actos en el plano internacional están comprendidos en dicho Derecho, que se le distingue de los demás ciudadanos de la Unión, de modo que el acceso de dicha persona al territorio de otro Estado miembro no está sujeto a las mismas condiciones que las aplicables a los demás ciudadanos. (55) El Tribunal de Justicia admitió, por tanto, una restricción del ámbito de aplicación personal de la Directiva 2004/38/CE (56) atendiendo a esas normas particulares de Derecho internacional que definen la protección o las facilidades conferidas a los Jefes de Estado, y no a las particularidades del Derecho la Unión.
75.      Finalmente, en tercer término, si bien es cierto que, en su sentencia de 22 de septiembre de 2022, IMG/Comisión, (57) el Tribunal de Justicia declaró que las disposiciones financieras que regulan la conclusión de convenios de delegación en gestión conjunta o indirecta con una organización internacional deben entenderse a la luz del principio de buena gestión financiera mencionado en el artículo 310 TFUE, apartado 5, y en el artículo 317 TFUE, párrafo primero, (58) ello no implica, en mi opinión, limitar el reconocimiento de la condición de organización internacional al cumplimiento de requisitos adicionales cuyo respeto no viene exigido ni por el Derecho internacional consuetudinario ni por la CIJ, sino más bien de someter la celebración de esos convenios a los requisitos específicos exigidos por la ejecución de competencias presupuestarias de que se trata, en particular, a los procedimientos de auditoría y de control expresamente previstos para garantizar la protección de los intereses financieros de la Unión.
76.      En consecuencia, procede estimar la primera alegación de la segunda parte del motivo de casación.
2.      Segunda alegación, basada en una errónea aplicación de las normas de interpretación de los acuerdos internacionales enunciadas en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena
77.      Mediante esta segunda alegación, la recurrente sostiene que la conclusión del Tribunal General que afirma que las Partes no quisieron dotarla de la condición de organización internacional se sustenta en una errónea interpretación de su instrumento constitutivo, que se deriva de una aplicación incorrecta de las normas de interpretación de los acuerdos internacionales codificadas en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena.
78.      Deseo subrayar que la conclusión del Tribunal General se basa no en constataciones fácticas, sino en una interpretación jurídica del instrumento constitutivo de IMG efectuada por él sobre la base de dichas disposiciones. En efecto, de la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Consejo/Frente Polisario, (59) se desprende que, para poder extraer consecuencias jurídicas correctas de las disposiciones de un acuerdo internacional, en el marco de la interpretación de dicho acuerdo, el Tribunal General está obligado a respetar no solo las reglas de interpretación de buena fe enunciadas en el artículo
31, párrafo
1, de la Convención de Viena, sino también la establecida en los demás párrafos del referido artículo. (60)
a)      Sobre la primera crítica, basada en la incorrecta identificación del acuerdo internacional que debe interpretarse
79.      Esta crítica suscita una cuestión esencial en relación con el instrumento constitutivo de IMG y, por consiguiente, con el texto del citado instrumento, cuyos términos el Tribunal General debía interpretar con arreglo a los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena, con el fin de determinar el estatuto jurídico de la recurrente.
1)      Sentencia recurrida
80.      Para determinar el estatuto jurídico de la recurrente, el Tribunal General examinó, en los apartados 305 a 312 de la sentencia recurrida, los términos de la resolución de 25 de noviembre de 1994. Partió de la premisa de que dicha resolución constituía el instrumento constitutivo de la recurrente cuyos términos debían interpretarse con arreglo al artículo 31, párrafo 1, de la Convención de Viena. Al terminar su análisis, el Tribunal General concluyó, en el apartado 313 de la referida sentencia que, a la vista de los términos y de la finalidad de la mencionada resolución, las Partes no habían tenido la intención de instituir a la recurrente como una organización internacional.
2)      Alegaciones de las partes
81.      La recurrente sostiene que la sentencia recurrida adolece de un error de Derecho en la medida en que el Tribunal General no identificó correctamente su instrumento constitutivo. Considera que adoptó un enfoque restrictivo al examinar separadamente los términos de la resolución de 25 de noviembre de 1994 y los de sus estatutos iniciales, que fueron adoptados el 10 de marzo de 1995 y que contenían numerosos elementos relativos a su personalidad jurídica, su arquitectura institucional y sus funciones. Refiriéndose a la sentencia de la CIJ de 25 de septiembre de 1997, Caso relativo al proyecto Gabčíkovo-Nagymaros (Hungría c. Eslovaquia)
, (61) la recurrente sostiene que esos actos correspondían a un «sistema de tratados» que constituía la «carta por la que se instituía la organización» y que, a luz de esos actos, el Tribunal General debería haber determinado su estatuto jurídico.
3)      Apreciación
82.      Considero que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho alguno al considerar que el acuerdo internacional cuyos términos debía interpretar estaba formado por la resolución de 25 de noviembre de 1994, excluyendo los estatutos iniciales de la recurrente.
83.      Debo recordar que, a tenor del artículo 2, párrafo 1, letra a), de la Convención de Viena, al que el Tribunal General se refiere en el apartado 204 de la sentencia recurrida, un tratado se define como «un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular». En virtud del artículo 5 de dicha Convención, esta definición es aplicable a todo tratado que sea un instrumento constitutivo de una organización internacional. De este modo, la CIJ reconoce que debe considerarse incorporado al tratado a efectos de su interpretación cualquier acuerdo sobre la interpretación de una disposición alcanzado después de la celebración de un tratado. (62)
84.      En cuanto al Tribunal de Justicia, este declaró en sus dictámenes 1/75 (Acuerdo OCDE — Norma sobre gastos locales), de 11 de noviembre de 1975, (63) y 2/92 (Tercera Decisión Revisada de la OCDE relativa al trato nacional), de 24 de marzo de 1995, (64) que el concepto de «acuerdo» designa cualquier compromiso contraído por sujetos de Derecho internacional que sea vinculante. En línea con estos dictámenes, Tribunal de Justicia interpretó el concepto de «instrumentos conexos», en su dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de la Haya), de 14 de octubre de 2014, (65) y consideró que, aunque cada uno se lleve a cabo mediante un instrumento separado, dos instrumentos son conexos y, por tanto, constituyen un acuerdo internacional siempre que expresen en conjunto un concurso de voluntades de dos o de varios sujetos de Derecho internacional. (66)
85.      Pues bien, en este caso, la resolución de 25 de noviembre de 1994 y los estatutos iniciales de la recurrente son actos que se distinguen entre sí no solo por su forma, sino también por su objeto y su finalidad. La primera constituye un acuerdo internacional, con arreglo a la conclusión del Tribunal General que figura en el apartado 301 de la sentencia recurrida, que refleja la intención de las Partes de crear un nuevo sujeto de Derecho. En cambio, los segundos constituyen un acto unilateral que fue adoptado por el órgano colegial de dicha entidad al término de una votación por la mayoría de dos tercios de sus miembros exigida
—esto es al término de un procedimiento sensiblemente diferente del que permite la celebración de un tratado— y cuyo objeto es definir el estatuto y las normas de funcionamiento de la mencionada entidad.
86.      Así pues, el Tribunal General podía considerar legítimamente que la resolución de 25 de noviembre de 1994 constituía el instrumento constitutivo de IMG, cuyos términos habían de interpretarse en su contexto, teniendo en cuenta su objeto y fin, así como la práctica ulterior pertinente.
87.      La sentencia de la CIJ de 25 de septiembre de 1997, Caso relativo al proyecto Gabčíkovo-Nagymaros (Hungría c. Eslovaquia), (67) a la que se refiere la recurrente, no me parece determinante a este respecto. En efecto, en dicha sentencia, la CIJ se limitó a tomar nota del hecho de que las Partes, a los efectos de apreciar la naturaleza y el alcance de sus obligaciones, habían extendido sus argumentos a los instrumentos conexos al tratado en cuestión «al considerarlos
accesorios a todo un sistema de tratados, cuyo destino estaba en principio ligado al de la parte principal, el Tratado». (68)
88.      A la vista de estos elementos, propongo que se desestime, por infundada, esta primera crítica, basada en la incorrecta identificación del acuerdo internacional que debe ser interpretado.
b)      Sobre la segunda crítica, basada en un exceso de formalismo en la interpretación de los términos de la resolución de 25 de noviembre de 1994
1)      Sentencia recurrida
89.      En los apartados 306 a 312 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó los términos de dicha resolución a la luz de los criterios y de los principios que enunció correctamente en los apartados 203 a 212 de la referida sentencia. De todo ello concluyó, en el apartado 313 de la sentencia mencionada, que, a la luz de los términos y de la finalidad de la resolución mencionada, «sus autores no tenían la intención de instituir una organización internacional cuando fundaron [a la recurrente]».
2)      Alegaciones de las partes
90.      La recurrente sostiene que el Tribunal General hace gala de excesivo formalismo en cuanto a la interpretación de los términos de la resolución de 25 de noviembre de 1994, con lo que su análisis sobre la intención de las Partes de instituirla en calidad de organización internacional adolece de un error de Derecho.
91.      En primer término, cuestiona la apreciación del Tribunal General que figura en el apartado 306 de la sentencia recurrida con arreglo a la cual dicha resolución no califica formalmente a la recurrente de «organización internacional» ni define su estatuto jurídico. Según ella, el Tribunal General debería haber tenido en cuenta,
a efectos de su calificación jurídica, dicha resolución a la luz de las actas de la reunión del mismo día, en las que se aclaraba que trataban del futuro estatuto de la «organización», y las decisiones por las que se adoptaron sus estatutos iniciales y ulteriores.
92.      En segundo término, la recurrente sostiene que la constatación por parte del Tribunal General, en el apartado 307 de la sentencia recurrida, de que la resolución de 25 de noviembre de 1994 no contiene ninguna disposición que le reconozca personalidad jurídica carece «de fundamento en el Derecho y en la práctica de las organizaciones internacionales». Sobre este extremo, señala que, en la opinión consultiva de 11 de abril de 1949, Reparación de los daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas, (69) la CIJ reconoció la personalidad jurídica de la ONU como una «personalidad objetiva» y no simplemente como una personalidad reconocida únicamente por los Estados fundadores de la ONU. A este respecto, la recurrente pone de relieve que haber sido registrada como organización internacional ante las autoridades de Bosnia-Herzegovina, de Serbia y de Macedonia del Norte y que firmó acuerdos con el Reino de Bélgica y con Myanmar/Birmania para establecerse en sus territorios, lo cual confirma, según ella, que goza del estatuto de organización internacional en el orden internacional.
93.      En tercer término, la recurrente sostiene que la afirmación, en el apartado 308 de la sentencia recurrida, de que la resolución de 25 de noviembre de 1994 no previó que se le concedieran inmunidades para el ejercicio de sus actividades no es exacta, habida cuenta de que se establecieron esas inmunidades en el artículo 19 de sus estatutos iniciales, adoptados con arreglo a la citada resolución.
94.      En cuarto término, la recurrente rebate la conclusión del Tribunal General que figura en el apartado 309 de la sentencia recurrida, según la cual la referida resolución no le confiere «todos los medios necesarios para su funcionamiento y […] las mejores garantías de estabilidad, de continuidad y de eficacia para el ejercicio de sus funciones», lo cual implicaría que las Partes han querido instituir no una organización internacional, sino un mecanismo facultativo de financiación conjunta que podrían utilizar discrecionalmente. Pues bien, según la recurrente, el hecho de que sea, conforme al principio de especialidad, una organización operativa para la reconstrucción de Estados en situación de postconflicto no la limita a ser exclusivamente un mecanismo facultativo o temporal. Por lo demás, esta conclusión se ve contradicha, según la recurrente, por la adopción de sus estatutos iniciales y ulteriores.
95.      En este contexto, la recurrente sostiene que, contrariamente a lo declarado por el Tribunal General en el apartado 310 de la sentencia recurrida, las disposiciones que prevén que, cada seis meses, se vuelvan a evaluar sus actividades y, en su caso, que dichas actividades se integren en un marco más global o la finalización de estas dan fe no de una falta de estabilidad y de continuidad de las funciones que se le asignan, sino, al contrario, de la eficacia de estas. El cometido confiado a sus órganos colegiales por el artículo 3 de la resolución de 25 de noviembre de 1994 en cuanto al control de la actividad de IMG demuestra, en su opinión, que las Partes quisieron asegurar la eficacia operativa de dicha organización, creada con carácter urgente y en circunstancias de guerra, tanto como su estabilidad.
96.      La recurrente añade que el enfoque adoptado por el Tribunal General en el apartado 311 de la sentencia recurrida respecto de la naturaleza de las contribuciones de sus miembros corresponde al enfoque que se ha seguido tradicionalmente respecto a grandes organizaciones internacionales, que no es aplicable a las organizaciones internacionales operativas cuyos fondos se financian de manera específica mediante contribuciones voluntarias.
97.      Por último, en quinto término, la recurrente cuestiona la apreciación del Tribunal General que figura en el apartado 312 de la sentencia recurrida, según la cual la resolución de 25 de noviembre de 1994 no preveía que las Partes le transfirieran competencias obligatorias.
98.      La Comisión rebate estas alegaciones. Responde, en particular, que la personalidad jurídica de la ONU dimana del artículo 104 de su Carta, completada por una Convención sobre los Privilegios e Inmunidades, cuyo artículo 1 reconoce expresamente a la ONU personalidad jurídica. (70) Señala que, en la resolución de 25 de noviembre de 1994, no figura ninguna disposición análoga. Por otra parte, afirma que, contrariamente a lo alegado por la recurrente, sí que se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado 212 de la sentencia recurrida el requisito para que una entidad sea reconocida como organización internacional relativo a la dotación a dicha entidad de todos los medios necesarios para su funcionamiento y de las mejores garantías de estabilidad, de continuidad y de eficacia para el ejercicio de sus funciones. La Comisión añade que resulta claramente del texto de la citada resolución, especialmente de sus puntos 4 y 5, que la participación en la recurrente era facultativa y que esta constituyó inicialmente un mecanismo temporal que debía renovarse cada seis meses.
3)      Apreciación
99.      Pienso que la interpretación estricta de los términos de la resolución de 25 de noviembre de 1994 seguida por el Tribunal General es incorrecta en la medida en que tiende a reducir la cuestión del estatuto jurídico de la recurrente a la del contenido de la citada resolución. (71)
100. De esta manera el mero hecho de que falten, en la citada resolución, disposiciones expresas relativas al estatuto jurídico de la recurrente y al reconocimiento de una personalidad jurídica internacional propia de esta no constituye un elemento determinante y suficiente para acreditar la inexistencia de la intención de las Partes de otorgarle la condición de organización internacional.
101. En primer término, muchos instrumentos constitutivos de organizaciones internacionales no contienen ninguna disposición por la que las Partes reconocen expresamente esta condición a la entidad de que se trata. (72) Una exigencia de esa índole desconocería la naturaleza evolutiva de la organización.
102. En segundo término, tanto la práctica como la jurisprudencia reconocen que una organización internacional tiene personalidad jurídica internacional, bien porque su instrumento constitutivo se la reconoce expresamente, (73) bien porque un acto colateral al instrumento constitutivo se la reconoce expresamente, bien porque, ante el silencio de los textos, se reconoce que ha sido dotada de ella implícitamente. (74) De este modo, coexisten dos enfoques. (75) El primer enfoque, utilizado por la CIJ en su opinión consultiva de 11 de abril de 1949, Reparación de los daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas, (76) tiende a deducir la personalidad jurídica internacional de un conjunto de indicios objetivos, con la idea de examinar si la organización está destinada a gozar de funciones y de derechos que solo pueden explicarse por la posesión de esa personalidad jurídica. (77) El segundo enfoque tiende a deducir esa personalidad del propio ordenamiento jurídico internacional, pues el instrumento constitutivo se limita a manifestar la voluntad de las Partes, expresada explícita o implícitamente, de crear un «nuevo sujeto de Derecho», distinto de ellos mismos, como subrayó la CIJ en su opinión consultiva de 8 de julio de 1996, Legalidad del uso por los Estados de armas nuclearse en conflictos armados. (78)
103. En tercer término, de la misma manera, la ausencia, en el instrumento constitutivo, de disposiciones expresas relativas a la concesión de inmunidades no significa que la entidad de que se trate no goce de la condición de organización internacional. (79)En el apartado 210 de la sentencia recurrida, el Tribunal General subrayó que las inmunidades de las organizaciones internacionales se confieren, «en principio», por los tratados constitutivos de estas organizaciones. El ejemplo más conocido es el artículo 105 de la Carta de las Naciones Unidas. Se trata de una disposición de carácter general, completada por un Protocolo adicional. Pues bien, por lo que se refiere a organizaciones relativamente más modestas que la ONU, resulta que los instrumentos constitutivos no contienen ninguna disposición al respecto y, en tal caso, la concesión de los privilegios e inmunidades son objeto de convenios multilaterales específicos (80) o de convenios bilaterales, entre los cuales figuran en primer lugar los acuerdos de sede o los acuerdos relativos a actuaciones de tipo operativo. (81) Así, se impone señalar que, en el apartado 330 de la sentencia recurrida, el Tribunal General indicó que «los estatutos iniciales [de la recurrente] [artículo 19, apartado 2] […] establecieron que una parte de su personal disfrutaría del régimen de inmunidades del que goza el ACNUR». Deseo añadir que el artículo 19, apartado 1, de dichos estatutos dispone asimismo que el correcto ejercicio de las funciones que se confieren a la entidad y la realización de los objetivos que se le asignan «requieren que la organización disfrute de todos los privilegios e inmunidades necesarios». (82)
104. En consecuencia, la mera ausencia de disposiciones expresas en la resolución de 25 de noviembre de 1994 no permitía, en mi opinión, poner en duda la concesión de dichas inmunidades a la recurrente.
105. Por último, en cuarto término, no comparto la conclusión del Tribunal General que figura en el apartado 309 de la sentencia recurrida en el sentido de que, a tenor de los términos de dicha resolución, las Partes no pretendían instituir una organización dotada de todos los medios necesarios para su funcionamiento y de las mejores garantías de estabilidad, de continuidad y de eficacia para el ejercicio de sus funciones, sino un mecanismo facultativo puesto a disposición de las Partes, que cualquiera de ellas podría utilizar discrecionalmente.
106. Por un lado, el Tribunal General no realizó una apreciación de conjunto de los elementos de tipo organizativo y material que figuran en la resolución de 25 de noviembre de 1994, contrariamente a lo que parece exigir la jurisprudencia internacional en la que expresamente se basó en el apartado 212 de la sentencia recurrida. Nada indica que todos los medios necesarios para el funcionamiento de una organización deban figurar en su instrumento constitutivo. Así, se admite que, si bien las competencias atribuidas a las organizaciones internacionales son normalmente objeto de una declaración expresa en su instrumento constitutivo, tales competencias pueden basarse en fundamentos más informales o deducirse con arreglo a la teoría de las competencias implícitas. Ello obedece a la naturaleza particular de los instrumentos constitutivos de las organizaciones internacionales, reconocida por la CIJ en su jurisprudencia y a la que el Tribunal General remite expresamente en el apartado 211 de la referida sentencia, debido, en particular, a su carácter híbrido, «convencional y al mismo tiempo institucional». (83)
107. Por otro lado, en la apreciación de esas garantías de estabilidad, de continuidad y de eficacia para el ejercicio de las funciones de la recurrente, el Tribunal General no tuvo en cuenta el papel asignado a la organización, ni la naturaleza de sus funciones ni la extensión de su ámbito de actividad. Pues bien, las Partes no pueden establecer las mismas garantías en función de si la organización de que se trata tiene una vocación general o universal o, al contrario, especial o regional, y en función de si las tareas que se le asignan son permanentes o temporales. (84)
108. Así, respecto a una entidad como IMG, que fue creada cuando Bosnia-Herzegovina estaba aún en guerra y cuyo mandato era participar en la reconstrucción y rehabilitación de dicho Estado, el hecho de que la resolución de 25 de noviembre de 1994 prevea la nueva evaluación, la reintegración o el cese de sus actividades, como subrayó el Tribunal General en el apartado 310 de la sentencia recurrida, no significa necesariamente, en mi opinión, que se prive a dicha entidad de las mejores garantías de estabilidad y de continuidad para el ejercicio de sus funciones. En el apartado 367 de la referida sentencia, el Tribunal General reconoció, por cierto, que los signatarios de dicha resolución habían pretendido, al adoptar los estatutos ulteriores, garantizarle cierta estabilidad y delegarle competencias especializadas en los ámbitos de la reconstrucción y el desarrollo, más allá del territorio del mencionado Estado.
109. En consecuencia, considero que no puede exigirse que las funciones para las cuales la entidad ha sido creada sean estables y continuas para poder beneficiarse del estatuto de organización internacional sin desconocer la profunda diversidad de las organizaciones internacionales, su carácter evolutivo y la naturaleza de las funciones que se les encomienda. (85)
110. A la vista de estos elementos, propongo que se estime esta segunda crítica, basada en un exceso de formalismo en la interpretación de los términos de la resolución de 25 de noviembre de 1994.
c)      Sobre la tercera crítica, basada en una errónea apreciación de los estatutos iniciales de la recurrente como «contexto» pertinente
111. En la hipótesis de que el Tribunal de Justicia confirme la apreciación del Tribunal General de que el acuerdo internacional pertinente consta únicamente de la resolución de 25 de noviembre de 1994, la cuestión radica en determinar si interpretó los términos del citado acuerdo teniendo en cuenta correctamente el contexto en el que este se inserta, de conformidad con el artículo 31, párrafos 1 y 2, de la Convención de Viena.
1)      Sentencia recurrida
112. En los apartados 313 a 318 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó el contexto en el que se adoptó la resolución de 25 de noviembre de 1994 y se refirió, a este respecto, a varios documentos, a saber, el acta de 29 de noviembre de 1994 (apartado 314 de la referida sentencia), el pliego de condiciones de IMG-IBH (apartados 315 y 316 de la sentencia mencionada), la certificación de 14 de diciembre de 1994 redactada por el coordinador de la operación especial del ACNUR en la antigua Yugoslavia, que había presidido la reunión de 25
de
noviembre de 1994, en la que se adoptó la resolución del mismo día (apartado 317 de la misma sentencia), y, por último, la convocatoria de esa reunión (apartado 318 de la sentencia recurrida).
113. Como resulta de los apartados 313 y 319 de la referida sentencia, el Tribunal General consideró que estos elementos contextuales corroboraron la interpretación de los términos y de la finalidad de la resolución de 25 de noviembre de 1994, a cuyo tenor dicho documento no tenía por objeto ni como efecto conferir al demandante el estatuto de organización internacional.
2)      Alegaciones de las partes
114. La recurrente sostiene que el Tribunal General definió incorrectamente el contexto pertinente en el que se había adoptado la resolución de 25 de noviembre de 1994, excluyendo sus estatutos iniciales y prefiriendo referirse a su pliego de condiciones, anexo a dicha resolución, y a las reticencias expresadas por ciertos participantes en la reunión de 25 de noviembre de 1994.
115. La Comisión rebate estas alegaciones.
3)      Apreciación
116. Estimo que el Tribunal General ha pasado por alto el alcance de la norma general de interpretación enunciada en el artículo 31 de la Convención de Viena, disociando los términos de la resolución de 25 de noviembre de 1994 del contexto inmediato en el que dicho instrumento se insertaba, en particular, sus estatutos iniciales.
117. Conforme al artículo 31, párrafo 1, de la Convención de Viena, «un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin». De esta forma, en su opinión consultiva de 23 de julio de 2025, Obligaciones de los Estados respecto del Cambio Climático, la CIJ recordó que cada uno de esos medios de interpretación debe tenerse en consideración «en una misma operación compleja». (86) Esos medios de interpretación deben considerarse no separadamente, sino en su conjunto, y su «idoneidad depende en cada caso dado del contexto particular y de una apreciación subjetiva de circunstancias variables». (87) Además, en sus comentarios sobre el Proyecto de artículos sobre el Derecho de los tratados, (88) la CDI ya había subrayado que todos los diferentes elementos de interpretación deben mezclarse «en el crisol» y su acción recíproca dará la interpretación jurídicamente pertinente. (89)
118. Además, resulta del artículo 31, párrafo 2, de la Convención de Viena que los términos del tratado son indisociables de su contexto, el cual comprende, además de su texto, de su preámbulo y de los anexos de dicho tratado, en particular, «todo instrumento formulado por una o más partes con ocasión de la celebración del tratado y aceptado por las demás partes como instrumento referente al tratado». (90) La expresión «con ocasión de la celebración del tratado» se traduce, en la versión en lengua inglesa oficial de esta convención por la expresión «in connection with the conclusion of the treaty», lo cual permite pensar que tiene una connotación más causal que temporal.
119. Pues bien, los estatutos iniciales, adoptados el 10 de marzo de 1995, pertenecían, tanto por su esencia como por su función, al proceso de creación de la recurrente, formalizado mediante la resolución de 25 de noviembre de 1994.
120. En efecto, existe un vínculo manifiesto entre ambos instrumentos. Como subrayó el Tribunal General en los apartados 266 a 273 de la sentencia recurrida, la resolución de 25 de noviembre de 1994 menciona el «acuerdo de los representantes de los Gobiernos y de las organizaciones internacionales […] sobre el hecho de formalizar, a partir de esa fecha, el establecimiento [de la recurrente]» (apartado 266 de la referida sentencia), conforme al anexo adjunto a dicha resolución relativa al funcionamiento y a las operaciones de la recurrente, y de aprobar las «normas de organización [de IMG-IBH]» (apartado 271 de la sentencia mencionada). De esta forma, la citada resolución, en su anexo adoptado el mismo día, hace expresa referencia, en su objeto, a los «futuros estatutos de IMG-IBH».
121. Además, las voluntades expresadas en esos dos instrumentos son concordantes en lo relativo al objetivo perseguido, a saber, la creación de un organismo autónomo dotado del saber hacer suficiente para participar en la reconstrucción de Bosnia-Herzegovina y en el retorno de las personas desplazadas. (91) Como se desprende del apartado 332 de la sentencia recurrida, la adopción de los estatutos iniciales fue precedida de una reunión preparatoria del Comité de Gobernanza, el 13 de febrero de 1995, que, en aquella fecha, estaba formado por Estados que habían firmado, todos ellos, la resolución de 25 de noviembre de 1994, y fue con arreglo al punto 3 de dicha resolución que el citado órgano aprobó esos estatutos por la mayoría de dos tercios de sus miembros exigida.
122. Los estatutos iniciales dotaron formalmente a la recurrente de una estructura institucional, estableciendo, en particular, la sede de la organización, sus órganos colegiados y su secretaría. Se refieren a las funciones que incumben a la recurrente, según se definieron al adoptarse dicha resolución y describen el proceso de decisión. En particular, el artículo 18 de dichos estatutos reconoce a la recurrente personalidad jurídica interna, dotándola de la capacidad para contratar, adquirir, arrendar y disponer de bienes inmuebles, así como de la capacidad de recibir y de gastar fondos privados y públicos y, por último, de capacidad procesal. En cuanto al artículo 19 de los mencionados estatutos, este le otorga el beneficio de los privilegios e inmunidades necesarios para el desempeño de sus funciones.
123. Considero, en consecuencia, que los estatutos iniciales constituían una pieza indispensable para que se desplegara la lógica fundamentalmente consensual en que se basaba la resolución de 25 de noviembre de 1994 y que formaban parte del contexto pertinente en mayor medida que los trabajos preparatorios, en los que el Tribunal General se basó en el apartado 318 de la sentencia recurrida.
124. Señalo, a este respecto que, aunque puedan reflejar la intención de las Partes, los trabajos preparatorios, en tanto en cuanto corresponden al marco muy particular de los procedimientos de negociación internacional, solo constituyen una forma complementaria de interpretación del tratado incluidos, no ya en el artículo 31 de la Convención de Viena, sino en su artículo 32. (92) Por lo demás el Tribunal General lo recuerda, a justo título, en el apartado 325 de la sentencia recurrida.
125. En consideración a estos elementos, pienso que procede estimar la alegación de la recurrente de que Tribunal General estaba obligado a tener en cuenta sus estatutos iniciales como contexto pertinente a efectos de la interpretación de la resolución de 25 de noviembre de 1994, puesto que aquel desconoció, en efecto, el alcance de la norma general de interpretación enunciada en el artículo 31, párrafos 1 y 2, de la Convención de Viena.
d)      Sobre la cuarta crítica, basada en una errónea apreciación de los estatutos iniciales y ulteriores de la recurrente como «práctica ulterior»
126. Esta crítica se dirige contra los apartados 321 a 346 de la sentencia recurrida.
127. Se refiere a la medida en que los estatutos iniciales y ulteriores de la recurrente constituían una «práctica ulterior» que se inscribe, bien en el marco de la norma general de interpretación enunciada en el artículo 31, párrafo 3, letra b), de la Convención de Viena, por poner de manifiesto el acuerdo de las Partes con respecto a la interpretación de la resolución de 25 de noviembre de 1994, bien en el marco de las formas complementarias de interpretación contempladas en el artículo 32 de dicha convención, en tanto en cuanto ponían de manifiesto el comportamiento de una o varias Parte(s) en la aplicación de la referida resolución. La práctica de una sola Parte o de algunas Partes tendrá un valor interpretativo menor que la práctica concordante de todas las Partes. (93)
128. La cuestión de la toma en consideración de los estatutos iniciales de la recurrente en concepto de acuerdo o de práctica ulterior solo se plantea para la hipótesis de que el Tribunal de Justicia considere que dichos estatutos no corresponden al contexto en el que se adoptó la resolución de 25 de noviembre de 1994 (artículo 31, párrafos 1 y 2, de la mencionada Convención).
1)      Sentencia recurrida
129. En los apartados 323 a 326 de la sentencia recurrida, el Tribunal General recordó los principios que rigen la toma en consideración de la práctica ulterior.
130. En los apartados 323 y 324 de la referida sentencia, subrayó, en particular, que, a tenor del artículo 31, párrafo 3, letras a)
y b), de la Convención de Viena, los instrumentos no podrán considerarse constitutivos de una práctica ulterior cuando estos se hayan adoptado sin el apoyo de todos los Estados parte en dicho tratado, refiriéndose a estos efectos a la sentencia de la CIJ de 31 de marzo de 2014, Caza de la ballena en el Antártico (Australia c. Japón; Interviniente: Nueva Zelanda). (94)
131. En los apartados 325 y 326 de la sentencia recurrida, señaló asimismo que, en virtud del artículo 32 de dicha Convención, se podrá acudir a medios de interpretación complementarios para confirmar el sentido al que lleva la norma general de interpretación
—texto, contexto y objeto y fin— o para que entre en juego cuando el sentido que de él resulta sea ambiguo u oscuro o conduzca a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable.
132. Como resulta del apartado 327 de la referida sentencia, estas son las normas a cuya luz el Tribunal General examinó, en los apartados 328 a 345 de la sentencia mencionada, si la recurrente podía invocar la práctica ulteriormente seguida por sus miembros, como se desprende de sus estatutos iniciales y de sus estatutos ulteriores.
133. En un primer momento, el Tribunal General excluyó la aplicación del artículo 32 de la Convención de Viena. En el apartado 328 de la sentencia recurrida señaló, en efecto, que, a la luz de sus apreciaciones anteriores, las disposiciones de la resolución de 25 de noviembre de 1994 carecían de toda oscuridad o ambigüedad y no conducían a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable, en el sentido del artículo 32. El Tribunal General concluyó, en consecuencia, en el apartado 329 de la referida sentencia, que era necesario demostrar que las modificaciones en la interpretación de las disposiciones de la citada resolución, introducidas por los estatutos iniciales y ulteriores, habían sido aprobadas por «todos los signatarios de dicha resolución o, al menos, todos los miembros [de la recurrente]» para que dichos estatutos se consideraran una práctica ulterior a efectos del artículo 31, párrafo 3, letra b), de dicha Convención.
134. En un segundo momento, el Tribunal General expuso las razones por las cuales no se cumplía dicho requisito. Consideró, en el apartado 346 de la sentencia mencionada, que «la práctica ulterior, que siguió a la adopción de la resolución de 25
de
noviembre de 1994 y después a la adopción de los estatutos iniciales y de los estatutos de 2012, no acreditaba un reconocimiento suficientemente amplio y claro de la condición de organización internacional [de la recurrente], tanto por parte de los signatarios de dicha resolución como de los miembros [de la recurrente]».
2)      Alegaciones de las partes
135. La recurrente rebate el razonamiento del Tribunal General, expuesto en los apartados 321 a 346 de la sentencia recurrida, que afirma que sus estatutos iniciales y ulteriores no ponen de manifiesto un acuerdo adoptado ulteriormente entre las Partes o una práctica ulteriormente seguida por estas, que fuera pertinente a efectos de la interpretación de la resolución de 25 de noviembre de 1994.
136. En primer lugar, sostiene que el Tribunal General infringió el artículo 31, párrafo 3, letras a)
y b), de la Convención de Viena.
137. Señala, en primer término, que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho, en el apartado 324 de la sentencia recurrida, al afirmar que todas las Partes en un acuerdo internacional deben haber contribuido a la práctica en cuestión para que esta pueda tenerse en cuenta a efectos de la interpretación de dicho acuerdo. La sentencia de la CIJ de 31 de marzo de 2014, Caza de la ballena en el Antártico (Australia c. Japón; Interviniente: Nueva Zelanda), (95) a la que se refirió el Tribunal General no era pertinente, puesto que, según la recurrente, dicha sentencia afectaba a recomendaciones que carecían de fuerza vinculante y se habían adoptado sin el apoyo de todos los Estados parte en el convenio de que se trataba y, en particular, sin el acuerdo del principal Estado interesado.
138. La recurrente sostiene que ese error de Derecho vició las apreciaciones que figuran en los apartados 329, 331, 336 y 337 de la sentencia recurrida. De este manera, el Tribunal General no podía supeditar la toma en consideración de los estatutos ulteriores de la recurrente «al requisito de que […] todos [sus] miembros […] [hubieran] aprobado tal modificación» (apartado 329 de dicha
sentencia) ni reprocharle no haber demostrado que sus estatutos iniciales y sus estatutos de 2012 reflejaran «la voluntad de todos los signatarios de la resolución de 25
de
noviembre de 1994 o, al menos, de sus miembros, de conferirle el estatuto de organización internacional» (apartado 331 de la citada sentencia).
139. En segundo término, la recurrente critica la apreciación del Tribunal General, que figura en los apartados 322 y 346 de la sentencia recurrida, de que, para poder ser tenida en cuenta, la práctica ulterior debía acreditar un «reconocimiento suficientemente amplio y claro de la condición de organización internacional».
140. En tercer término, la recurrente sostiene que, al reconocer que las Partes en la resolución de 25 de noviembre de 1994 no habían tenido la intención formalmente expresada de crear una organización internacional, el Tribunal General debería haber tenido en cuenta los estatutos ulteriores, en la medida en que expresaban una interpretación evolutiva de la referida resolución.
141. En cuarto término, la recurrente reprocha al Tribunal General no haber indagado, contrariamente a lo prescrito por el artículo 31, párrafo 3, letra b), de la Convención de Viena, si la práctica adoptada por la Comisión dentro de la ejecución del presupuesto de la Unión en régimen de gestión conjunta o indirecta, traducía la existencia de un acuerdo entre la Comisión y ella misma sobre su condición de organización internacional.
142. En quinto término, la recurrente sostiene que el Tribunal General desnaturalizó los elementos probatorios aportados por ella en primera instancia, al afirmar, en el apartado 335 de la sentencia recurrida, que la recurrente sostuvo, durante la vista, que sus estatutos de 2012 habían sido firmados por las Repúblicas francesa, italiana y de Finlandia, así como por los Reinos de Suecia y Noruega, cuando, en su opinión, esos elementos indicaban que dichos estatutos fueron adoptados por el Comité de Gobernanza por unanimidad. Añade, por lo que se refiere al escrito de las autoridades suecas de 2 de julio de 2020, que este carece de pertinencia y que el Tribunal General desnaturalizó su contenido en el apartado 339 de la referida sentencia.
143. En sexto término, la recurrente reprocha al Tribunal General haberse referido a documentos relativos al informe redactado por la OLAF al término de su investigación, (96) que, a su entender, la Comisión había decidido expresamente excluir a efectos de la adopción de la decisión controvertida.
144. Por último, en séptimo término, la recurrente sostiene que el Tribunal General faltó a su deber de motivación al no explicar las razones por las cuales excluyó de su apreciación los documentos relativos a la República italiana y al Reino de Noruega mencionados en primera instancia.
145. En segundo lugar, la recurrente sostiene que el Tribunal General aplicó erróneamente el artículo 32 de la Convención de Viena.
146. En tal sentido, considera que aquel incurrió en error de Derecho al declarar que no se daban los requisitos de aplicación del mencionado artículo, negándose equivocadamente a extraer todas las consecuencias de la articulación prevista entre los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena.
147. Según la recurrente, contrariamente a lo declarado por el Tribunal General en el apartado 328 de la sentencia recurrida, el resultado al que conduce la interpretación basada en el artículo 31 de dicha convención debería, al contrario, calificarse de «absurdo e irrazonable» en la medida en que la Comisión reconoció a la recurrente su condición de organización internacional durante más de 20 años y, de repente, podía negarle esa condición. En este contexto, la recurrente reprocha al Tribunal General no haber considerado que los convenios de delegación firmados por la Comisión en ejecución del presupuesto constituían un «comportamiento observado por una o más partes en la aplicación del tratado, después de su celebración», en el sentido del artículo 32 de la Convención, mencionado en el apartado 326 de la referida sentencia.
148. La Comisión rebate estas alegaciones. En particular, sostiene que la referencia a la sentencia de la CIJ de 31 de marzo de 2014, Caza de la ballena en el Antártico (Australia c. Japón; Interviniente: Nueva Zelanda), (97) que se limita a reproducir el criterio jurídico establecido en el artículo 31, párrafo 3, de la Convención de Viena, es pertinente. Añade que el Tribunal General sí tuvo en cuenta la «interpretación evolutiva» del acuerdo internacional, recordando, en este contexto, que la Comisión consideró a la recurrente una organización internacional hasta el momento en que, ante la incertidumbre experimentada sobre esta condición, ya no estaba obligada a celebrar nuevos convenios de delegación con ella.
3)      Apreciación
149. Con carácter preliminar, deseo señalar que, contrariamente a lo que parece suponer la recurrente en apoyo de su argumentación, sus estatutos iniciales y ulteriores no pueden considerarse, desde la perspectiva del artículo 31, párrafo 3, letra a), de la Convención de Viena al que se refiere, «acuerdo[s] ulterior[es] entre las partes». En efecto, dichos estatutos se adoptaron mediante una decisión tomada por el órgano colegiado de la recurrente, el Comité de Gobernanza, por mayoría de dos tercios de sus miembros. De esta forma, las Partes adoptaron esos estatutos en calidad de miembros de un órgano convencional y no en calidad de Partes en un acuerdo internacional. (98) En cambio, como resulta del proyecto de conclusiones, la práctica de una organización sí que encaja en el concepto de «práctica ulterior». (99)
i)      Sobre los supuestos errores de Derecho que afectan a la aplicación del artículo 31, párrafo 3, letra b), de la Convención de Viena, relativo a la regla general de interpretación
150. La jurisprudencia internacional relativa al sentido y alcance de la «práctica ulterior» ha ido tomando forma en una serie de opiniones consultivas de la CIJ emitidas en relación con la práctica de los órganos de organizaciones internacionales. (100) Procede recordar sus grandes líneas antes de examinar las distintas críticas formuladas por la recurrente. La sentencia de la CIJ de 31 de marzo de 2014, Caza de la ballena en el Antártico (Australia c. Japón; Interviniente: Nueva Zelanda), (101) a la que el Tribunal General se refirió con razón, constituye su desarrollo más reciente.
151. Antes de nada, la «práctica ulteriormente seguida» mencionada en el artículo 31, párrafo 3, letra b), de la Convención de Viena desempeña una función especialmente importante en la interpretación de los instrumentos constitutivos de una organización internacional. Como ya señalaba CIJ en 1949, a propósito de la ONU, «los derechos y obligaciones de una entidad tal como la [ONU] deben depender de los fines y de las funciones de esta, enunciadas o implicadas por su instrumento constitutivo y desarrolladas por la práctica». (102)
152. Además, la práctica ulterior no se considera un elemento de interpretación auténtico de la voluntad de las Partes, por lo que solo es pertinente para la interpretación de un acuerdo internacional en la medida en que refleje la comprensión común de las Partes del sentido de tal acuerdo. Así, el Tribunal General recordó correctamente el principio sentado por la CIJ en su sentencia de 31 de marzo de 2014, Caza de la ballena en el Antártico (Australia c. Japón; Interviniente: Nueva Zelanda), (103) con arreglo al cual los instrumentos no podrán considerarse constitutivos de una práctica ulterior por la cual conste el acuerdo de las Partes acerca de la interpretación de un tratado, en el sentido del artículo 31, párrafo 3, letra b), de la Convención de Viena, cuando se hayan adoptado sin el apoyo de todos los Estados parte dicho tratado.
153. Por lo tanto, el valor interpretativo de la práctica de que se trata dependerá de si los Estados parte adoptaron un comportamiento claro y coherente, durante un período suficiente, como ha subrayado la CIJ en su sentencia de 19 de mayo 2025, Delimitación Terrestre y Marítima y Soberanía sobre las Islas (Gabón/Guinea Ecuatorial). (104) Según la CDI, factores tales como la constancia y la extensión son factores pertinentes. (105)
154. No obstante, la CIJ no exige que cada Parte en un tratado consienta expresamente la práctica de que se trata. Basta con que dicha práctica sea aceptada por el conjunto de las Partes o con que estas las hayan consentido tácitamente, sin que una de dichas partes formule una oposición directa y explícita en su contra. De esta forma, en la opinión consultiva de 21 de junio de 1971, Consecuencias jurídicas que tiene para los Estados la continuación de la presencia de Sudáfrica en Namibia (África Sudoccidental), no obstante lo dispuesto en la Resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad, (106) la CIJ presumió la aceptación tácita de los demás Estados parte al darse unas circunstancias en las que podía considerarse razonablemente que la falta de reacción o de oposición se consideraba como un acuerdo. (107) Como explica la CDI, ello no exige que cada Parte haya seguido individualmente dicha práctica. Basta con que la haya aceptado. (108)
155. De igual forma, el Tribunal de Justicia, en la sentencia de 11 de marzo de 2015, Oberto y O’Leary,
(109) consideró que la jurisprudencia de «la sala de recursos de las Escuelas Europeas […] debe considerarse una práctica ulteriormente seguida en la aplicación del Convenio por el que se establece el Estatuto de las Escuelas Europeas, [(110)] en el sentido del artículo 31, párrafo 3, letra b), de la Convención de Viena». (111) Dado que «las partes en dicho Convenio nunca se han opuesto a tal práctica […], la falta de oposición de dichas partes debe considerarse que refleja el consentimiento tácito de las mismas respecto de tal práctica». (112)
156. Por último, cuando se expresa claramente una discrepancia, como ocurrió en el asunto que dio lugar a la sentencia de CIJ de 31 de marzo de 2014, Caza de la ballena en el Antártico (Australia c. Japón; Interviniente: Nueva Zelanda), (113) o cuando ha adoptado un instrumento pese a la oposición de varios Estados, como ocurrió en el asunto que dio lugar a la opinión consultiva de 8 de julio de 1996, Legalidad del uso por los Estados de armas nucleares en conflictos armados, (114) no existe un acuerdo ni, por ende, una práctica ulterior en el sentido del artículo 31, párrafo 3, letra b), de la Convención de Viena. (115) No obstante, la CIJ tiene en cuenta el contexto en el que se han adoptado los instrumentos de que se trata. (116) Así, en la opinión consultiva de 20 de julio de 1962, Ciertos gastos de las Naciones Unidas (párrafo 2, del artículo 17 de la Carta), (117) la mencionada Corte consideró que las resoluciones de un órgano como la Asamblea General de Naciones Unidas, adoptadas por mayoría de dos tercios de sus miembros y a pesar de los votos disidentes, tienen, sin embargo, un peso interpretativo. (118)
157. Estos son los principios a cuya luz procede examinar las diferentes críticas formuladas por la recurrente.
158. En primer término, es preciso desestimar, de entrada, la alegación de la recurrente en el sentido de que la celebración de convenios de delegación en régimen de gestión conjunta o indirecta reflejaba la existencia de un acuerdo entre la Comisión y ella misma sobre su condición de organización internacional y, por ello, una práctica pertinente en el sentido del artículo 31, párrafo 3, letra b), de la Convención de Viena. En efecto, la Comisión no es una Parte de la resolución de 25 de noviembre de 1994, y la celebración de dichos convenios no ha motivado la intervención de ninguna de las Partes en la referida resolución. (119)
159. En segundo término, procede asimismo desestimar la alegación de la recurrente de que la sentencia de la CIJ de 31 de marzo de 2014, Caza de la ballena en el Antártico (Australia c. Japón; Interviniente: Nueva Zelanda), (120) a la cual se refirió el Tribunal General, no es pertinente por ser las decisiones mediante las que se aprobaron sus estatutos jurídicamente vinculantes. En efecto, dicha sentencia demuestra a las claras que el elemento esencial de la práctica ulterior consiste en el consentimiento mutuo de los Estados parte en cuanto al fondo del acuerdo más que sobre la forma que toman o como se designan los instrumentos considerados o la fuerza vinculante de la que estén dotados.
160. En tercer término, y contrariamente a lo que sostiene la recurrente, el Tribunal General tampoco incurrió en un error de Derecho en los apartados 322 y 346 de la sentencia recurrida al exigir, en esencia, que la práctica de que se trata acredite «un reconocimiento suficientemente amplio y claro de la condición de organización internacional» de la recurrente.
161. En cambio, considero que el Tribunal General incurrió en dos errores de Derecho que han conducido a negar cualquier valor interpretativo a las decisiones por las que se aprobaron los estatutos iniciales y ulteriores de la recurrente.
162. En primer lugar, el Tribunal General aplicó un criterio probatorio más estricto que el exigido por la jurisprudencia internacional. No podía exigir a la recurrente que demostrara el consentimiento del conjunto de signatarios de la resolución de 25 de noviembre de 1994 o, al menos, de sus miembros respecto de la adopción de esos estatutos.
163. En efecto, la CIJ parte del principio de que se presume que un acto adoptado por un órgano de una organización internacional, formado por representantes de los Estados parte es aceptado por el conjunto de las Partes, salvo que se demuestre un desacuerdo, una oposición o una disidencia en el interior de ese órgano. (121)
164. En el presente asunto, los estatutos mencionados fueron adoptados con arreglo a las normas procedimentales y de voto establecidas por las Partes en la resolución de 25 de noviembre de 1994, es decir, por los representantes de los Estados parte que integraban el Comité de Gobernanza, por la mayoría de dos tercios de sus miembros exigida (apartados 268 y 333 de la sentencia recurrida). Nada indica que esos representantes expresaran su desacuerdo sobre el alcance de los artículos 18 y 19 de los estatutos iniciales, por los que se concedió a la recurrente capacidad jurídica y el disfrute de las inmunidades ni tampoco respecto al contenido del artículo 1 de los estatutos de 2012 que le reconoce expresamente la condición de organización internacional. La alegación expuesta por el Tribunal General en el apartado 339 de la sentencia recurrida, según la cual las autoridades suecas dieron a conocer, en 2014, a raíz de la investigación de la OLAF, y en 2020, a raíz de la solicitud de información de la Comisión, el hecho de que IMG no era una organización internacional, y ello pese al hecho de que el embajador de Suecia en Belgrado (Serbia), encargado por entonces de la presidencia del Comité de Gobernanza de IMG, había firmado los estatutos de 2012, que reconocían tal calidad a la recurrente, me sume en la perplejidad. La expresión «organización internacional» es una expresión acuñada. Cuando se utiliza en un tratado una expresión jurídica, debe presumirse que las Partes han querido conferirle su acepción habitual en Derecho internacional. Asimismo, si bien es cierto que, como señaló el Tribunal General en el apartado 333 de la sentencia recurrida, las autoridades finlandesas formularon una declaración de carácter político de los estatutos iniciales, debo señalar que aquellas firmaron dichos estatutos y expresaron su conformidad con los estatutos ulteriores mediante los cuales se calificaba a la recurrente de «organización internacional». (122)
165. Creo también que las posiciones expresadas por las Partes en 2014, a raíz de la investigación de la OLAF, luego en 2019 y 2020, a raíz de la solicitud de información de Comisión, a las que se refiere el Tribunal General en los apartados 338 a 341 de la sentencia recurrida, no podían prevalecer sobre los propios términos de los estatutos iniciales y ulteriores. (123) Si las Partes discrepaban con la práctica de la recurrente, si sus intenciones no eran crear una organización internacional ni conferirle personalidad jurídica internacional, les correspondía entonces expresar su desaprobación, máxime cuando parece que las modificaciones previstas se pusieron en conocimiento de las Partes durante una reunión preparatoria, como sostiene la recurrente. Como recordó la CIJ en su opinión consultiva de 20 de diciembre de 1980, Interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la OMS y Egipto, (124) el mero hecho de ser miembro de una organización «conlleva ciertas obligaciones mutuas de cooperación y buena fe». (125)
166. En segundo lugar, pienso que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al no tener en cuenta el carácter evolutivo de la recurrente, demostrado por la adopción de los estatutos ulteriores.
167. Contrariamente a lo que ha sostenido la Comisión durante la vista, me parece que la práctica ulterior de la organización, siempre que actúe en el ejercicio de su competencia, puede llevar a una reinterpretación de los términos de su instrumento constitutivo, sin que sea necesario que se celebre, en debida forma, un nuevo acuerdo internacional.
168. Las normas de interpretación definidas por los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena permiten tener en cuenta esas circunstancias y el carácter evolutivo de las organizaciones internacionales.
169. De este modo, la CIJ ha reconocido que la Carta de las Naciones Unidas puede legítimamente interpretarse, reinterpretarse e incluso modificarse sobre la base de la práctica de la ONU, considerando que el texto de un instrumento constitutivo de una organización tiene una naturaleza intrínsecamente evolutiva, incompatible con una interpretación que fije su significado en un momento dado. (126)
170. En su comentario acerca del artículo 2 del Proyecto de artículos, la CDI señaló también la necesidad de «alcanzar un equilibrio entre las normas consagradas en un instrumento constitutivo y formalmente aceptadas por los miembros, por una parte, y la necesidad de que la organización se desarrolle como institución, por otra parte». (127) En 2018, en el marco de sus trabajos, la CDI señaló asimismo que la práctica ulterior de las Partes puede expresar una interpretación tanto contemporánea como evolutiva del tratado, según cada caso y teniendo en cuenta los demás medios de interpretación. (128) No lo excluyó en lo relativo a la práctica ulterior de la organización.
171. Por lo demás, es interesante traer a colación la reflexión de Denys Simon en la tesis que dedicó a la interpretación judicial de los tratados de organizaciones internacionales: (129) «el juez habrá de esforzarse en hacer efectiva no tanto la voluntad inicial de las partes, tal y como se manifestó de una vez por todas con ocasión de la celebración del tratado, cuanto la voluntad actual de los Estados miembros, tal y como se expresa a lo largo de la aplicación del convenio. […] En otros términos, se trata, por tanto, de extraer las consecuencias, a la hora de interpretar los tratados institucionales, del transcurso del tiempo, cuya importancia esencial en la propia definición de los actos fundacionales de las organizaciones internacionales […] hemos demostrado: el acuerdo de voluntades que presidió la celebración del convenio no se agotó con la redacción de un texto; la aplicación de tal convenio supone necesariamente la renovación permanente de la adhesión de los Estados miembros al contenido de normas jurídicas cuyo instrumento firmado no es sino tan solo una expresión solemne pero, en esencia, efímera». (130)
172. Así, por ejemplo, el Tratado de colaboración económica, social y cultural y de legítima defensa colectiva (131) establecía algunos principios e instauraba un simple consejo consultivo. Era difícil ver en él un acto fundacional de una organización internacional. La práctica ulterior fue lo que verdaderamente creó la organización internacional Unión Occidental. El referido tratado fue modificado y completado mediante un Protocolo firmado el 23 de octubre de 1954, que refundó la organización, convertida en la Unión Europea Occidental, dotándola de una base institucional y reconociéndole personalidad jurídica internacional. (132) Así pues, la creación de una institución internacional mediante un acto convencional constituye un indicio poderoso que, siempre y cuando esté respaldado por el reconocimiento de la personalidad jurídica internacional y la autonomía financiera, lleva a colegir que se ha instaurado una organización internacional. Los propios estatutos fundacionales de las organizaciones internacionales pueden componerse de una carta y de acuerdos posteriores que detallen la estructura y las funciones de la organización. (133)
173. Algunas formas de cooperación internacional evolucionan a lo largo del tiempo hacia una organización internacional, a través de una mayor estructuración e institucionalización. Como señaló la recurrente en sus escritos procesales ante el Tribunal General, se trata de una dinámica común en el Derecho de las organizaciones internacionales.
174. Visto el conjunto de estas consideraciones, estimo que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al apreciar incorrectamente el valor interpretativo de los estatutos iniciales y ulteriores de la recurrente, en virtud del artículo 31, párrafo 3, letra b), de la Convención de Viena.
175. No procede, por tanto, en mi opinión, examinar las tres últimas críticas de la recurrente mediante las cuales esta reprocha al Tribunal General haber desnaturalizado algunos elementos probatorios, haberse referido a documentos que la Comisión decidió explícitamente descartar a los efectos de la adopción de la decisión controvertida y, por último, haber faltado a su deber de motivación.
ii)    Sobre los supuestos errores de Derecho que afectan a la aplicación del artículo 32 de la Convención de Viena, relativo a los «medios de interpretación complementarios»
176. La recurrente pone en duda la fundamentación de las apreciaciones que figuran en los apartados 328 y 329 de la sentencia recurrida. En dichos apartados, el Tribunal General consideró que no se cumplían los requisitos de aplicación del artículo 32 de la Convención de Viena, por lo que no había lugar a tener en cuenta el comportamiento ulterior de ciertas Partes en la resolución de 25 de noviembre de 1994, tal como la adopción de los estatutos de la recurrente, la celebración de acuerdos de sede con ciertos Estados o incluso la firma de convenios de delegación con la Comisión.
177. Aunque comparto en este punto las críticas formuladas por la recurrente, debo no obstante señalar que la constatación establecida por el Tribunal General en el apartado 328 de la referida sentencia en cuanto a los requisitos de aplicación del artículo 32 de la Convención de Viena se basa en el examen, realizado en los apartados 304 a 319 de la sentencia recurrida, de los términos y del contexto de la resolución de 25 de noviembre de 1994, examen que me parece erróneo por las razones que se han expuesto en los puntos 99 a 110 y 116 a 125 de las presentes conclusiones.
178. Por consiguiente, no procede, en mi opinión, examinar dichas críticas.
179. A la luz de todas estas consideraciones, propongo, por lo tanto, al Tribunal de Justicia que considere fundada la segunda alegación de la segunda parte del motivo de casación, basada en un errónea aplicación de las normas de interpretación de los acuerdos internacionales enunciadas en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena, en la medida en que, en mi opinión, el Tribunal General aplicó incorrectamente dichos artículos al negarse a conceder cualquier valor interpretativo a los estatutos iniciales y ulteriores de la recurrente, tanto como contexto pertinente (en el sentido del artículo 31, párrafos 1 y 2, de la Convención de Viena), como práctica ulterior pertinente [en el sentido del artículo 31, párrafo 3, letra b), de dicha Convención], o como medios de interpretación complementarios (con arreglo al artículo 32 de la referida Convención).
3.      Tercera alegación, basada en un error de Derecho relativo a las consecuencias que deben extraerse de la celebración de acuerdos de sede con los Estados y de convenios de delegación en régimen de gestión conjunta o indirecta con la Comisión
180. Esta alegación se dirige contra los apartados 348 a 365 de la sentencia recurrida.
a)      Sentencia recurrida
181. Los apartados 348 a 365 de la sentencia recurrida, contra los que se dirige esta alegación, abordan dos problemáticas relacionadas con el reconocimiento de la condición de organización internacional de la recurrente, condición que, según esta, resulta de la celebración de convenios de delegación en régimen de gestión conjunta o indirecta con la Comisión y de la firma de acuerdos de sede con ciertos Estados.
182. Por una parte, en los apartados 349 a 358 de la referida sentencia, el Tribunal General examinó la primera alegación formulada a tal respecto por la recurrente y que resumió en los siguientes términos: «[la recurrente] arguye que la celebración de convenios entre [ella] y la Comisión en régimen de gestión conjunta o indirecta implicaba necesariamente la obligación por parte de esta institución de reconocer su estatuto de organización internacional con arreglo a los artículos 27 y 46 de la Convención de Viena» (apartado 349 de la sentencia mencionada).
183. Tras excluir la aplicación de dicha Convención por los motivos mencionados en los apartados 350 y 351 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó esa alegación en relación con el artículo 27, párrafos 2 y 3, y del artículo 46, párrafos 2 y 3, de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, (134) y la desestimó por infundada por las razones expuestas en los apartados 353 a 358 de la referida sentencia.
184. Por otra parte, en los apartados 360 a 365 de la sentencia mencionada, el Tribunal General examinó la segunda alegación formulada entonces por la recurrente en el sentido de que la Comisión había incurrido en un error de Derecho en la decisión controvertida al negarse a tener en cuenta las respuestas formuladas por el Reino de Bélgica y la República de Austria respecto a los acuerdos de sede celebrados, en la medida en que
tales acuerdos expresaban el reconocimiento de su estatuto de organización internacional por parte de los Estados sedes, sean o no miembros de dicha organización.
185. El Tribunal General desestimó dicha alegación por la razón expresada en el apartado 364 de la sentencia recurrida. Considera que el hecho de que los Estados que no se han adherido al instrumento constitutivo de una organización y que no son, o han dejado de ser, miembros de esta consideren que tiene la condición de organización internacional no puede implicar obligación alguna, por parte de la Comisión, de reconocer a dicha entidad tal estatuto, con miras, en particular, a autorizarla a ejecutar el presupuesto de la Unión en régimen de gestión indirecta. En este sentido, el Tribunal General apreció, en el apartado 363 de la referida sentencia, que el reconocimiento del estatuto de organización internacional resulta del concurso de voluntades de los Estados y, en su caso, de las organizaciones internacionales que son Parte en el acuerdo constitutivo de la organización de que se trate y que esta intención debe desprenderse claramente de dicho acuerdo o de los acuerdos o de la prácticas ulteriores, siempre que estos últimos expresen este reconocimiento de todas las Partes en el acuerdo constitutivo.
b)      Alegaciones de las partes
186. La recurrente plantea tres críticas.
187. En cuanto a la problemática relativa al reconocimiento de la condición de organización internacional de IMG, debido a la celebración de convenios de delegación en régimen de gestión conjunta o indirecta con la Comisión, la recurrente sostiene, en primer término, que el Tribunal General deformó su argumentación en el apartado 349 de la sentencia recurrida. Alega, en tal sentido, que, en su recurso de anulación, argumentó que la celebración, por parte de la Comisión, de convenios de delegación con arreglo al régimen de gestión conjunta con una organización internacional permitía suponer que esta consideraba que tal organización tenía esa calidad a efectos de la normativa financiera de la Unión.
188. En segundo término, la recurrente rebate la apreciación del Tribunal General expresada en el apartado 351 de la sentencia recurrida, en el sentido de que los artículos 27 y 46 de la Convención de Viena ya no eran invocables y ello a pesar de haber invocado dicha Convención reiteradamente en esa sentencia. Sostiene la recurrente, por una parte, que dicha Convención se aplica a los tratados constitutivos de organizaciones internacionales, y, por otra parte, que las mencionadas disposiciones, recogidas por la Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales, reflejan la práctica internacional y la costumbre, por lo que son aplicables, en cuanto tales.
189. En tercer término, en lo que atañe a la problemática relativa al reconocimiento de la condición de organización internacional de la recurrente, basada en la firma de acuerdos de sede con ciertos Estados, la recurrente sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho en lo atinente a la comprensión del concepto de «reconocimiento» en Derecho internacional. En particular, reprocha al Tribunal General haber confundido, por una parte, el acto por el que se crea una organización internacional, que según ella es constitutivo y resulta de un concurso de voluntades de los Estados, y, por otra parte, el acto por el cual Estado reconoce a una entidad como organización internacional, que según ella es declarativo, que resulta de un acto jurídico unilateral y es oponible frente a dicho Estado. A este respecto, la recurrente sostiene que la celebración, por parte de la Comisión, de convenios de delegación en régimen de gestión conjunta o indirecta con una organización internacional constituye un acto de reconocimiento de su condición de organización internacional. Por último, basándose en el apartado 51 de la sentencia de la CIJ de 12 de octubre de 2021, Delimitación marítima en el océano Índico (Somalia c. Kenia), (135) la recurrente sostiene que su condición de organización internacional es oponible frente a la Comisión y frente a cualquier Estado o cualquier organización que la reconozca expresa o tácitamente.
c)      Apreciación
190. Considero fundada la primera crítica, basada en la deformación de las alegaciones expuestas por la recurrente en apoyo de su recurso de anulación.
191. En efecto, la recurrente invocó los artículos 27, 45 y 46 de la Convención de Viena con la idea de refutar la argumentación de la Comisión basada en la existencia de una infracción de las normas procedimentales previstas en el
TFUE, cuando lo que la recurrente hacía valer era el reconocimiento de su condición de organización internacional por mor de la celebración, por parte de la Comisión, de convenios de delegación conforme al régimen de gestión conjunta o indirecta, con arreglo a la normativa financiera de la Unión.
192. Todo ello resulta de los puntos 189 a 196 de su recurso de anulación, en los que la recurrente abordó, en efecto, dos problemáticas jurídicas diferentes tratadas por la Comisión en la decisión controvertida.
193. La primera problemática se refería a la participación de la Comisión en la creación de IMG [punto A.7, letra a), de la decisión controvertida].
194. La recurrente sostuvo, en los puntos 189 a 192 de su recurso de anulación, que la Comisión no podía negar su participación en la creación de IMG basándose en el artículo 218 TFUE, que establece el procedimiento para la celebración de acuerdos entre la Unión y una organización internacional. Con arreglo a ello, invocó tres disposiciones de la Convención de Viena: antes de nada, el artículo 27, con arreglo al cual una Parte no podrá invocar las disposiciones de su Derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado; luego, el artículo 46, en virtud del cual un vicio de consentimiento solo solo podrá ser alegado en caso de infracción manifiesta de una disposición fundamental de su Derecho interno, y, por último, el artículo 45, que prevé, en particular, que una Parte ya no podrá alegar esa causa de nulidad si, «se ha comportado de tal manera que debe considerarse que ha dado su aquiescencia a la validez del tratado». En el punto 192 de su recurso de anulación, la recurrente sostuvo que la práctica ulterior de la Comisión y el hecho de que, desde 1994, esta nunca hubiera suscitado objeciones en relación con la validez del acuerdo de que se trata excluía la posibilidad de invocar el artículo 218 TFUE.
195. La segunda problemática se refería al reconocimiento, por parte de la Comisión, de su condición de organización internacional [punto B.2, letra c), de la decisión controvertida].
196. La recurrente sostuvo, en los puntos 193 a 195 de su recurso de anulación, que la decisión controvertida incurría en error manifiesto de apreciación, puesto que la celebración, por parte de la Comisión, de convenios de delegación conforme al régimen de gestión conjunta o indirecta implicaba necesariamente el reconocimiento de su condición de organización internacional, con mayor motivo si se atiende a que las dudas e incertidumbres en las que la Comisión había fundamentado sus decisiones de 16 de diciembre de 2014 y de 8 de mayo 2015 habían resultado ser infundadas.
197. A la vista de estos elementos, me parece que los términos con los que el Tribunal General resumió esas alegaciones, en el apartado 349 de la sentencia recurrida, no se ajustan a los términos con los que la recurrente las formuló en su recurso de anulación. Al entremezclar las dos problemáticas planteadas por la recurrente, el Tribunal General vició el análisis realizado por él en los apartados 351 a 359 de la sentencia recurrida.
198. En estas circunstancias, propongo al Tribunal de Justicia que estime esta crítica. A la luz de esta conclusión, no procede analizar la segunda crítica.
199. Por lo que respecta a la tercera crítica, que versa sobre la comprensión del concepto de «reconocimiento» en Derecho internacional, estimo que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar, en el apartado 363 de la sentencia recurrida, que «el reconocimiento del estatuto de organización internacional resulta del concurso de voluntades de los Estados y, en su caso, de las organizaciones internacionales que son parte en el acuerdo constitutivo de la organización de que se trate».
200. En efecto, el Tribunal General debía examinar en qué medida la celebración de un acuerdo de sede podía expresar el reconocimiento por parte del Estado de acogida del estatuto de organización internacional a la entidad de que se trata. (136) Pues bien, como se desprende del tenor del apartado 363 de la sentencia recurrida y, en particular, de la remisión a los apartados 204 a 212 y 323 a 325 de la referida sentencia, el Tribunal General definió el concepto de «reconocimiento del estatuto de organización internacional» por referencia al concepto de «acuerdo internacional por el que se instituye una organización internacional». No obstante, en Derecho internacional público, el reconocimiento constituye un acto unilateral o colectivo mediante el cual uno o varios sujetos de Derecho internacional, que no han participado en el nacimiento de una situación o en la promulgación de un acto, reconocen formalmente una entidad, como un Estado o un gobierno, o que una situación, como una frontera, cumple los criterios exigidos al efecto y aceptan que esa situación o ese acto le sea oponible. (137) Por ejemplo, el 12 de junio de 2006, el Consejo de la Unión Europea reconoció formalmente a Montenegro. Este proceso se diferencia, por tanto, de la creación de un sujeto de Derecho internacional mediante un acuerdo internacional.
201. A la vista de estos elementos, considero fundada la tercera alegación de la segunda parte del motivo de casación, basada en un error de Derecho relativo a las consecuencias que deben extraerse de la celebración de acuerdos de sede con los Estados y de convenios de delegación en régimen de gestión conjunta o indirecta con la Comisión.
C.      Tercera parte del motivo de casación, basada en errores de Derecho cometidos por el Tribunal General en su apreciación de las respuestas dadas por el Reino de Bélgica y la República de Austria a las preguntas de la Comisión
202. La recurrente cuestiona el análisis del Tribunal General que figura en los apartados 233 a 248 de la sentencia recurrida, al término del cual consideró, en esencia, que la Comisión no había incurrido en ningún error de Derecho al considerar que las posiciones adoptadas por el Reino de Bélgica y la República de Austria en cuanto al estatuto jurídico de la recurrente y en cuanto a su condición de miembros de esta, no cuestionaban la legalidad de la decisión controvertida. Como resulta del apartado 233 de la referida sentencia, la recurrente alegaba, en efecto, ante el Tribunal General, que debía ser reconocida como una organización internacional por la razón de que al menos dos de los Estados interrogados por la Comisión, a saber, el Reino de Bélgica y la República de Austria, por una parte, reconocían su condición de organización internacional, y, por otra parte, eran o habían sido miembros fundadores.
203. Esta parte del motivo de casación consta de dos críticas.
1.      Sobre la primera crítica, basada en una errónea apreciación de las respuestas dadas por las autoridades austríacas
204. Esta crítica va dirigida contra los apartados 235 a 239 de la sentencia recurrida.
a)      Sentencia recurrida
205. Resulta de los apartados 235 y 237 de la sentencia recurrida que, mediante su respuesta, aportada el 8 de abril de 2020 a la solicitud de consulta de la Comisión, la República de Austria reconoció la condición de organización internacional de la recurrente, así como su condición de miembro de esta.
206. En los apartados 238 y 239 de la referida sentencia, el Tribunal General consideró que la respuesta mencionada no afectaba a la conclusión a la que había llegado la Comisión en cuanto al estatuto jurídico de la recurrente por dos razones: por una parte, IMG no había sido instituida por un acuerdo internacional en calidad de organización internacional y, por otra parte, la práctica ulterior no acreditaba un reconocimiento amplio y claro de su estatuto de organización internacional.
b)      Alegaciones de las partes
207. La recurrente sostiene que la apreciación mencionada se sustenta en una premisa errónea, dado que, en primer término, el Tribunal General calificó la resolución de 25 de noviembre de 1994 de «acuerdo internacional», en segundo término, no podía exigir la prueba de la voluntad de las Partes de constituir una organización internacional, y, por último, en tercer término, no se tuvo en cuenta la práctica ulterior pertinente.
208. La Comisión rebate estas alegaciones.
c)      Apreciación
209. Propongo al Tribunal de Justicia que no examine esta crítica. En efecto, la apreciación efectuada por el Tribunal General en el apartado 239 de la sentencia recurrida se basa en un análisis que, por las razones expuestas en los puntos 99 a 110, 116 a 125 y 149 a 179 de las presentes conclusiones, me parece erróneo.
2.      Sobre la segunda crítica, basada en una errónea apreciación de las respuestas dadas por las autoridades belgas
210. Esta crítica va dirigida contra los apartados 240 a 247 de la sentencia recurrida.
a)      Sentencia recurrida
211. En el apartado 240 de la sentencia recurrida, el Tribunal General reflejó el contenido de la respuesta dada por las autoridades belgas el 30 de junio de 2020 en estos términos: «si bien dichas autoridades confirmaron su participación en la reunión de 25
de
noviembre de 1994 en la que fue cread[a la recurrente], Bélgica no se consideraba miembro de la organización [recurrente]. Las autoridades belgas indicaron también que, desde su punto de vista, [la recurrente] podía considerarse una organización internacional, razón por la cual Bélgica y [la recurrente] firmaron el 13
de
junio de 2012 un acuerdo de sede que, sin embargo, no concedía a [esta última] la totalidad de los privilegios fiscales habitualmente concedidos a las organizaciones internacionales».
212. Según el Tribunal General, la Comisión podía legítimamente considerar esta respuesta irrelevante para la decisión controvertida, especialmente por dos motivos. En primer término, el acuerdo de sede celebrado entre el Reino de Bélgica y la recurrente en 2012 carecía de incidencia en la medida en que dicho Estado había indicado que no era miembro de dicha entidad (apartado 242 de la sentencia recurrida). En segundo término, la participación de las autoridades belgas en la creación de la recurrente en 1994 y en las reuniones de su órgano colegiado hasta 2013 también era irrelevante, al no permitir la demostración de que el Reino de Bélgica fuera miembro de la organización en la fecha en que surtió efecto la decisión controvertida, el 16 de diciembre de 2014 (apartado 246 de la referida sentencia).
b)      Alegaciones de las partes
213. La recurrente sostiene que este análisis incurre en errores de Derecho.
214. En primer término, estima que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al apreciar la condición de miembro de la recurrente del Reino de Bélgica únicamente en la fecha del 16 de diciembre de 2014, sin tener en cuenta la participación de este Estado en la creación de la recurrente y en las reuniones de su órgano colegiado.
215. En segundo término, sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al no conferir ningún efecto al acuerdo de sede celebrado por dicho Estado con la recurrente, sin que el hecho de que ese Estado no se considere miembro de esta organización tenga, en opinión de la recurrente, relevancia a estos efectos.
216. Por último, en tercer término, la recurrente considera que el Reino de Bélgica la calificó de «organización internacional» con arreglo a criterios objetivos y este reconocimiento continuó más allá del 16 de diciembre de 2014, de manera que la opinión formulada por las autoridades belgas en 2019 y en 2020 en cuanto a su estatuto de miembros no era pertinente.
217. La Comisión rebate estas alegaciones. Según ella, al firmar la resolución de 25 de noviembre de 1994, los Estados no se convertían en miembros permanentes de la recurrente, pues no estaban obligados ni a contribuir al presupuesto ni a participar en esas operaciones. De ello deduce que el Reino de Bélgica podía legítimamente dejar de considerarse miembro de la recurrente. Añade que los términos de la mencionada resolución sugieren una «creación temporal», en tanto en cuanto las Partes previeron un reexamen, cada seis meses, de la necesidad de mantener la actividad de la recurrente y contemplaron la posibilidad de integrarla en el marco general para la reconstrucción de Bosnia-Herzegovina.
c)      Apreciación
218. En primer lugar, pienso que el Tribunal General incurrió efectivamente en error de Derecho al considerar que la opinión expresada por las autoridades belgas en 2019 y en 2020 en cuanto a su estatuto de miembros de la recurrente en la fecha del 16 de diciembre de 1994 era un criterio pertinente para apreciar la intención que animaba a las Partes cuando firmaron la resolución de 25 de noviembre de 1994.
219. Debo recordar que, a tenor del apartado 302 de la sentencia recurrida, la cuestión que debía dirimirse era la de determinar si, al firmar dicha resolución, las Partes habían querido instituir a la recurrente como organización internacional, en el sentido del artículo 2, letra a), del Proyecto de artículos. El examen de esta condición exigía averiguar la intención de las Partes según se desprendía de los términos de la citada resolución, tomada en su contexto y en relación con su objeto, su fin y la práctica ulterior pertinente, y ello con arreglo a las normas de interpretación enunciadas en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena.
220. Pues bien, pienso que una opinión, expresada 25 años después de la firma de un acuerdo internacional, no podía prevalecer sobre la práctica constante seguida posteriormente por el Reino de Bélgica en la aplicación de dicho instrumento. En efecto, resulta de los apartados 242 a 244 y 246 de la sentencia recurrida que el comportamiento de ese Estado fue claro y coherente durante un período de 19 años, puesto que, tras haber participado en la reunión en la que se instituyó a la recurrente, el 25 de noviembre de 1994, participó en las reuniones de sus órganos colegiados hasta 2013 (durante las cuales se adoptaron los diferentes estatutos de IMG) y, paralelamente, firmó acuerdos de sede con esta en 2009 y en 2012 (los cuales implican el reconocimiento de su personalidad jurídica internacional). De esta forma, comparto el punto de vista de la recurrente en cuanto a que el reconocimiento por parte del Reino de Bélgica del estatuto de organización internacional de aquella continuó más allá del 16 de diciembre de 2014. En la medida en que la condición de organización internacional exige cumplir requisitos precisos exigidos por el Derecho internacional, considero que, una vez que se cumplen estos requisitos, la entidad de que se trata tiene la condición de sujeto de Derecho internacional y su existencia jurídica debe presumirse, salvo que se demuestre por medio de pruebas materiales que esta desapareció jurídicamente o se convirtió en obsoleta. En consecuencia, la opinión expresada por el Reino de Bélgica más bien daba fe del hecho de había puesto fin a su participación en la recurrente. (138)
221. Deseo recordar, sobre este extremo, que, en su sentencia de 18 de julio de 1966, Casos relativos al África Sudoccidental (segunda fase), (139) y en su opinión consultiva de 21 de junio de 1971, Consecuencias jurídicas que tiene para los Estados la continuación de la presencia de Sudáfrica en Namibia (África Sudoccidental), no obstante lo dispuesto en la Resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad, (140) la CIJ estableció el principio según el cual los textos convencionales deben interpretarse «situándolos en su época» y recordó «la necesidad primordial de interpretar un instrumento de conformidad con las intenciones de las partes en el momento de su conclusión», «no [siendo] relevantes las intenciones que podrían haberse formado […] con el conocimiento de circunstancias […] que nunca podrían haberse previsto originalmente». (141)
222. En segundo lugar, pienso que la celebración de un acuerdo de sede entre el Reino de Bélgica y la recurrente podía constituir un indicio y un medio complementario de interpretación de la resolución de 25 de noviembre de 1994, en el sentido del artículo 32 de la Convención de Viena. Un acuerdo de sede suele definirse como un acuerdo bilateral celebrado entre un Estado sede y una organización internacional y, con su firma, el Estado sede reconoce necesariamente que la organización de que se trata goza de personalidad jurídica internacional, y, además, al concederle capacidad de contratar, de adquirir bienes y capacidad procesal, de personalidad jurídica interna. (142)
223. En consideración a estos elementos, propongo al Tribunal de Justicia que estime esta segunda crítica y considere fundada la tercera parte del motivo de casación, basada en errores de Derecho cometidos por el Tribunal General al apreciar las respuestas dadas por la República de Austria y el Reino de Bélgica a las preguntas de la Comisión.
D.      Cuarta parte del motivo de casación, basada en errores de Derecho relativos a la identificación de los miembros de la recurrente
224. Esta parte del motivo de casación va dirigida contra los apartados 218 a 232 de la sentencia recurrida.
1.      Sentencia recurrida
225. En los apartados 215 a 232 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó la alegación de la recurrente de que la Comisión había identificado incorrectamente sus miembros, al realizar una distinción artificial entre los Estados fundadores, los Estados contribuyentes, y los miembros de sus órganos colegiados.
226. En los apartados 216 y 217 de la referida sentencia, el Tribunal General observó que no se desprendía de la motivación de la decisión controvertida que la Comisión hubiera realizado formalmente una distinción de esa índole, puesto que dicha institución se había limitado a señalar que ninguno de los Estados consultados a raíz de la sentencia de 31 de enero de 2019, International Management Group/Comisión, (143)excepto la República de Austria, había reconocido ser miembro de la recurrente desde el 16 de diciembre de 2014.
227. En los apartados 218 a 231 de la sentencia recurrida, el Tribunal General siguió analizando dicha alegación, «aun suponiendo que [dicha decisión] pudiera interpretarse en el sentido de que establece [tal] distinción». Tras examinar los términos de la resolución de 25 de noviembre de 1994, los estatutos de la recurrente y las posiciones adoptadas por ciertos Estados, el Tribunal General desestimó dicha alegación por infundada en el apartado 232 de la referida sentencia.
2.      Alegaciones de las partes
228. La recurrente cuestiona el análisis realizado por el Tribunal General en los apartados 218 a 232 de la sentencia recurrida. Según ella, el Tribunal General falló ultra petita y redefinió la alegación formulada en primera instancia por la recurrente, basada en la errónea distinción, en la decisión controvertida, entre los Estados fundadores y los Estados donantes de la recurrente.
3.      Apreciación
229. Pienso, al igual que la Comisión, que esta parte del motivo de casación es inoperante, al ir dirigida contra un motivo expuesto en la sentencia recurrida a mayor abundamiento.
230. En efecto, el Tribunal General señaló, en el apartado 216 de la referida sentencia, que la Comisión no había establecido formalmente esa distinción. Con ello, el Tribunal General se pronunció sobre la alegación formulada por la recurrente, sin modificar sus términos y sin que la recurrente rebata ahora esta conclusión ni alegue una desnaturalización de los elementos probatorios.
231. Fue a mayor abundamiento, y «aun suponiendo que» la decisión controvertida pudiera interpretarse en el sentido de que establece una distinción entre los Estados,
el modo en que el Tribunal General examinó, a continuación, en qué medida cabía reprochar a la Comisión no haber considerado ciertos Estados o ciertas organizaciones internacionales como miembros de la recurrente, habida cuenta de que formaban parte de los órganos de la recurrente o de la naturaleza de sus contribuciones.
232. Propongo, en consecuencia, al Tribunal de Justicia que desestime por inoperante la cuarta parte del motivo de casación, basada en errores de Derecho relativos a la identificación de los miembros de la recurrente.
E.      Quinta parte del motivo de casación, basada en errores de Derecho en cuanto a las exigencias formales requeridas para la adopción de la resolución de 25 de noviembre de 1994
233. Esta parte del motivo de casación consta de dos alegaciones basadas en la errónea apreciación, por una parte, de la
exigencia de que la resolución de 25
de
noviembre de 1994 fuera firmada por representantes facultados para
ello, y, por otra parte, de la presentación de un instrumento de ratificación. Propongo examinarlas conjuntamente en la medida en que me parecen inoperantes por motivos idénticos.
1.      Sentencia recurrida
234. Por lo que atañe a la cuestión de si la Comisión incurrió en error de Derecho en la decisión controvertida al exigir a los Estados interrogados sobre el estatuto jurídico
de la recurrente que presentaran los poderes que facultaron a los negociadores para adoptar la resolución de 25 de noviembre de 1994, el Tribunal General consideró, en el apartado 286 de la sentencia recurrida, que, a falta de aprobación por todos los representantes de los Estados acreditados
en la ICFY, esa resolución, adoptada en el marco de un grupo de trabajo, no podía considerarse un tratado adoptado en el marco de dicha Conferencia, con arreglo al artículo 7, párrafo 2, letra c), de la Convención de Viena. Con todo, el Tribunal General expuso, en los apartados 288 y 289 de la referida sentencia, las razones por las cuales la firma de dicha resolución fue ulteriormente confirmada por, al menos, dos Estados. En estas circunstancias, consideró que la Comisión había incurrido, por ello, en error de Derecho en dicha decisión, al negarse a calificar la misma resolución de «acuerdo internacional» debido a la falta de plenos poderes de los participantes en la reunión del mismo día.
235. Respecto a la cuestión de si la Comisión había incurrido en error de Derecho en la mencionada decisión al exigir a los Estados que aportaran la prueba de la firma o de la ratificación de la resolución de 25 de noviembre de 1994, el Tribunal General declaró, en el apartado 295 de la sentencia recurrida, que no era así. A tal respecto, el Tribunal General recordó que, conforme a los principios establecidos en los artículos 11 y 12 de la Convención de Viena, la firma de un acuerdo
constituye una de las formas de expresión del consentimiento de un Estado en obligarse por este último. Asimismo, el Tribunal General consideró, en el apartado 298 de la referida sentencia, que, a tenor de la redacción del artículo 14, párrafo 1, letras b) a d), de la citada Convención, la voluntad de proceder mediante ratificación podría haber sido expresada durante la negociación o la firma de la citada resolución.
2.      Alegaciones de las partes
236. La recurrente rebate, en particular, las apreciaciones que figuran en los apartados 285 y 286 de la sentencia recurrida, en la medida en que el hecho de que la resolución de 25 de noviembre de 1994 fuera aprobada y firmada dentro de un grupo de trabajo no repercute en la cuestión de los «plenos poderes». Además, cuestiona el análisis realizado por el Tribunal General en los apartados 291 a 300 de la referida sentencia, al término del cual consideró, en su opinión, que la Comisión podía exigir la prueba de la firma del instrumento constitutivo o la presentación de un instrumento de ratificación. Considera que el artículo 12, párrafo 1, de la Convención de Viena concede una libertad total en cuanto a la forma de expresión del consentimiento de los Estados a obligarse. Sostiene que, en este caso, dicha resolución es un acuerdo en forma simplificada, reconocido en Derecho internacional, celebrado en circunstancias de urgencia y que no exigía ningún requisito formal. Señala que, en este contexto, la firma de dicha resolución por el Presidente Bijleveld y por la Sra. Nordtsröm-Ho fueron suficientes para autenticar el referido acuerdo.
237. La Comisión estima, en esencia, que estas alegaciones son inoperantes, por cuanto, pese a la ausencia de tales poderes, el Tribunal General concluyó, con arreglo al artículo 8 de la Convención de Viena, que la resolución de 25 de noviembre de 1994 es un acuerdo internacional. (144)
3.      Apreciación
238. Por motivos idénticos a los expuestos por la Comisión, considero que la quinta parte del quinto motivo de casación es inoperante. En efecto, el Tribunal General llegó a una conclusión favorable para la recurrente, como resulta de los apartados 274, 289 y 301 de la sentencia recurrida.
F.      Sexta parte del motivo de casación, basada en que no se tuvo en cuenta el hecho de que la recurrente no había sido disuelta
239. Esta parte del motivo de casación va dirigida contra los apartados 366 a 369 de la sentencia recurrida.
1.      Sentencia recurrida
240. En los apartados mencionados, el Tribunal General examinó la alegación de la recurrente de que la decisión controvertida adolecía de un error de Derecho por no haber tenido en cuenta la Comisión el hecho de que la recurrida no había sido disuelta por las Partes y el hecho de que cumplía el principio de especialidad. Tras haber recordado que el análisis de las críticas de la recurrente no había permitido determinar la existencia una intención unánime o, al menos, mayoritaria de conferirle el estatuto de organización internacional, el Tribunal General desestimó dicha alegación, considerando que esos elementos no bastaban para demostrar tal intención.
2.      Alegaciones de las partes
241. La recurrente cuestiona el análisis del Tribunal General que figura en los apartados 367 a 370 de la sentencia recurrida, relativo a la no disolución de la entidad. Alega, en efecto, que, contrariamente a lo que sostiene el Tribunal General en el apartado 368 de la referida sentencia, la resolución de 25 de noviembre de 1994 y los estatutos iniciales y ulteriores demuestran la existencia de una organización internacional, que solo podría disolverse con arreglo a las disposiciones estatutarias o, en su defecto, como consecuencia de una decisión unánime de los miembros con arreglo al artículo 54 de la Convención de Viena.
3.      Apreciación
242. En mi opinión, no procede examinar esta parte del motivo de casación.
243. En efecto, por las razones que he expuesto en los puntos 99 a 110, 116 a 125 y 149 a 179 de las presentes conclusiones, considero que el Tribunal General incurrió en varios errores de Derecho al apreciar la intención de las Partes de instituir una organización internacional, al no tener debidamente en cuenta los distintos medios de interpretación enunciados en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena. Dichos errores de Derecho vician, por lo tanto, la conclusión que el Tribunal General extrajo en el apartado 369 de la sentencia recurrida.
VII. Conclusión
244. A la luz de todas estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que estime el quinto motivo del recurso de casación, basado en una errónea apreciación del estatuto jurídico de la recurrente.
1      Lengua original: francés.
2      T‑509/21, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2024:590.
3      Véanse los apartados 7 a 25 de la sentencia recurrida.
4      Firmada el 23 de mayo de 1969 [Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 1155, p. 331, n.º 18232 (1980)] y que entró en vigor el 27 de enero de 1980; en lo sucesivo, «Convención de Viena».
5      En lo sucesivo, «estatutos iniciales».
6      En lo sucesivo, «estatutos ulteriores».
7      Véase el Informe A/66/10 de la CDI a la Asamblea General de Naciones Unidas sobre los trabajos de su 63.º período de sesiones, Anuario de la CDI, 2011, vol. II, segunda parte, párrafo 87, p. 38.
8      Los antecedentes del litigio están expuestos detalladamente en los apartados 2 a 24 de la sentencia recurrida.
9      Véase el Informe Especial n.º 2/97 del Tribunal de Cuentas relativo a la ayuda humanitaria aportada por la Unión Europea entre 1992 y 1995, acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C
del Tratado CE) (DO 1997, C 143, p. 1), parte 3, titulada «Movilización de las ayudas humanitarias por la Comisión», en particular el punto 3.6, letra b), incluido en la parte relativa a la «movilización de los créditos (planes globales)» (p. 12), y nota 33.
10      En su obra À la recherche de la Bosnie-Herzégovine, La mise en œuvre de l’accord de paix de Dayton, Presses universitaires de France, París, 2003, capítulo 3, titulado «Negociaciones y acuerdo de Dayton», pp. 72 a 128, en particular, punto 76, Marianne Ducasse-Rogier explica que la proliferación de organizaciones internacionales, especialmente regionales, delegadas para aplicar los Acuerdos de Paz de Dayton, firmados en Paris el 14 de diciembre de 1995, obedece a que se excluyó a la Organización de Naciones Unidas (ONU) de la aplicación de dichos acuerdos. La Unión, que sigue administrando la ciudad de Mostar (Bosnia-Herzegovina), fue encargada paralelamente de atribuciones relativas a la reconstrucción económica del país (véanse las conclusiones de la Conferencia para el Cumplimiento de la Paz, celebrada en Londres los días 8 y 9 de diciembre de 1995, punto 41) y de organizar, junto con el Banco Mundial, las conferencias destinadas a allegar fondos para dicha reconstrucción económica. En cuanto al puesto y la función de IMG, véanse los Informes 1.º, 2.º y 3.º del alto representante internacional en Bosnia-Herzegovina para la aplicación del acuerdo de paz en Bosnia al secretario general de las Naciones Unidas, disponibles en la siguiente web: https://www.ohr.int/cat/hrs-reports/page/9/.
11      C‑183/17 P y
C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
12      Véase la sentencia de 31 de enero de 2019, International Management Group/Comisión (C‑183/17 P y
C‑184/17 P, EU:C:2019:78), apartados 92 a 97 y 104.
13      C‑183/17 P‑INT, EU:C:2020:507, apartado 23.
14      C‑183/17 P y
C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
15      Los artículos 53, letra c), y 53 quinquies del Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO 2002, L 248, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE, Euratom) n.º 1081/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010 (DO 2010, L 311, p. 9), así como el artículo 58, apartado 1, letra c), del Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo (DO 2012, L 298, p. 1), atribuyen a la Comisión la responsabilidad de ejecutar el presupuesto de la Unión, estableciendo al mismo tiempo varios métodos de ejecución de ese presupuesto, uno de los cuales se denomina «gestión conjunta con organizaciones internacionales», en el primero de los Reglamentos, y «gestión indirecta», en el segundo, permite a dicha institución «dele[gar] […] competencias de ejecución presupuestaria» a tales organizaciones, facultad en el marco de la cual goza de un amplio margen de apreciación.
16      C‑619/20 P y
C‑620/20 P, EU:C:2022:722.
17      Véase la sentencia de 22 de septiembre de 2022, IMG/Comisión (C‑619/20 P y
C‑620/20 P, EU:C:2022:722), apartado 111.
18      Estos motivos están expuestos en los apartados 58 y 59 de la sentencia recurrida.
19      En su opinión consultiva de 23 de julio de 2025, Obligaciones de los Estados respecto al cambio climático, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) ha recordado que, para determinar y precisar las obligaciones derivadas de un tratado, procede aplicar las normas de interpretación enunciadas en los artículos 31 a 33 de la Convención de Viena, que reflejan asimismo el Derecho internacional consuetudinario (§ 176 y jurisprudencia citada).
20      Véase asimismo la sentencia de la CIJ de 2 de febrero de 2017, Delimitación marítima en el océano Índico (Somalia c. Kenia), excepciones preliminares (CIJ Recopilación 2017, p. 3), § 42.
21      C‑233/02, EU:C:2004:173, apartados 42 a 44.
22      Véase el proyecto de artículos sobre el Derecho de los tratados, disponible en el Informe de la CDI a la Asamblea General de Naciones Unidas sobre los trabajos de su 18.º período de sesiones de la CDI, 1966, vol. II, segunda parte, en particular, el comentario sobre el proyecto de artículo 27, p. 240, punto 11, que luego se convirtió en el artículo 31 de la Convención de Viena; Forteau, M., Miron,
A., y Pellet, A., Droit internacional public, 9.ª ed., Librairie générale de droit et de jurisprudence, París, 2022, en particular, punto 206, así como Kammerhofer, J., International Investment Law and Legal Theory, Expropriation and the Fragmentation of Sources, Cambridge University Press, Cambridge, 2021, particularmente, capítulo 4, titulado «Treaty Interpretation», pp. 68 a 143, particularmente p. 114.
23      Véase la sentencia de la CIJ de 19 de mayo de 2025, Delimitación Terrestre y Marítima y Soberanía sobre las Islas (Gabón/Guinea Ecuatorial) (§ 73).
24      Véase la sentencia de la CIJ de 19 de mayo de 2025, Delimitación Terrestre y Marítima y Soberanía sobre las Islas (Gabón/Guinea Ecuatorial) (§ 72).
25      CIJ Recopilación 2018, p. 507.
26      C‑203/07 P, EU:C:2008:606.
27      CIJ Recopilación 2018, p. 507.
28      Véase la sentencia de 19 de mayo de 2025, Delimitación Terrestre y Marítima y Soberanía sobre las Islas (Gabón/Guinea Ecuatorial) (§ 73). Véase también el informe jurídico sobre el estado de la resolución por la que se establece la Comisión Preparatoria de la Organización del Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (OTPCE), Anuario Jurídico de las Naciones Unidas, 2012, pp. 526 a 543, en particular punto 5.1.
29      CIJ Recopilación 1992, p. 240, § 47.
30      CIJ Recopilación 2012, p. 10, §§ 57 y 61.
31      CIJ Recopilación 1992, p. 240.
32      CIJ Recopilación 2012, p. 10.
33      Véase asimismo el apartado 330 de la sentencia recurrida.
34      La Comisión se refiere al artículo 104 de la Carta de las Naciones Unidas, firmada en San Francisco el 26 de junio de 1945, y al artículo 1 de la Convención sobre los Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas, firmada el 13 de febrero de 1946 [Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 1, p. 15, n.º 4 (1946‑1947)], que entró en vigor el 17 de septiembre de 1946, los cuales reconocen la personalidad jurídica interna de la ONU en cada Estado miembro.
35      Véase Martin, J.‑C., «La personnalité juridique interne de l’organisation internationale», en Lagrange, É., y Sorel, J.‑M., Droit des organisations internationales, Librairie générale de droit et de jurisprudence, París, 2013, pp. 465 a 488, en particular, puntos 915 a 917, así como Amerasinghe, C. F., Principles of the Institutional Law of International Organizations, Cambridge University Press, Cambridge, 2009, en particular, capítulo 3, titulado «Legal Personality», pp. 66 a 104, particularmente p. 79.
36      En su opinión consultiva de 11 de abril de 1949, Reparación de los daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas (CIJ Recopilación 1949, p. 174), la CIJ señaló que la ONU es un sujeto de Derecho internacional dotado de personalidad jurídica internacional, pues «tiene capacidad de ser titular de derechos y obligaciones internacionales y la capacidad de prevalerse de sus derechos mediante una reclamación internacional» (p. 179). Véanse Schermers, H. G., y Blokker, N. M., International Institutional Law, 7.ª ed., Nijhoff, Leiden, 2025, en particular, capítulo 11, titulado «Legal Status»; Collins, R., «Beyond Binary Oppositions? The Elusive Identity of the International Organization in Contemporary International Law», International Organizations Law Review, Nijhoff, Leiden, 2023, vol. 20, n.º 1, pp. 28 a 51, en particular p. 43; D’Argent, P., «La personnalité juridique internationale de l’organisation internationale», en Lagrange, É., y Sorel, J.-M., op. cit., pp. 439 a 464, en particular p. 441; Gazzini, T., «Personality of international organizations», Research Handbook on the Law of International Organizations, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2011, pp. 33 a 55, en particular p. 34; Amerasinghe, C. F., op. cit., pp. 68 y 78, así como Forteau, M., Miron, A., y Pellet, A., op. cit., punto 371.
37      El principio de especialidad, calificado de «principio general» por la CIJ y piedra angular del Derecho de las organizaciones internacionales, exige que las organizaciones estén dotadas de «competencias cuyos límites están en función de los intereses comunes cuya promoción [los Estados que las crean] les confían» [opinión consultiva de 8 de julio de 1996, Legalidad del uso por los Estados de armas nucleares en conflictos armados (CIJ Recopilación 1996, p. 66, §§ 265 y 256)]. Dicho principio define el perímetro de actuación de una organización internacional y sus responsabilidades en el ordenamiento jurídico internacional y limita su capacidad de actuación al ejercicio de las competencias que le han sido atribuidas expresa o implícitamente.
38      CIJ Recopilación 2010, p. 14.
39      CIJ Recopilación 2010, p. 14.
40      CIJ Recopilación 2010, p. 14.
41      CIJ Recopilación 2010, p. 14.
42      La expresión «canales de comunicación», utilizada por el Tribunal General en tres ocasiones, en los apartados 212, 312 y 343 de la sentencia recurrida, está, en efecto, asociada a la función específica de la CARU, que constituía un marco de intercambio y de comunicación entre Uruguay y Argentina.
43      La CARU fue constituida en virtud de un tratado firmado entre Uruguay y Argentina, considerando el primero que dicha entidad, como cualquier otra comisión fluvial, no era un organismo dotado de una voluntad autónoma sino más bien un mecanismo establecido para facilitar la cooperación entre las Partes [sentencia de 20 de abril de 2010, Plantas de celulosa sobre el río Uruguay (Argentina c. Uruguay) (CIJ Recopilación 2010, p. 14, § 84)], y sosteniendo la segunda que constituía un órgano clave, que establecía un marco de cooperación permanente y estrecha, al que había de acudirse obligatoriamente (§ 85 de dicha sentencia).
44      CIJ Recopilación 2010, p. 14.
45      Véase asimismo la sentencia de 31 de enero de 2019, International Management Group/Comisión (C‑183/17 P y
C‑184/17 P, EU:C:2019:78), apartado 91.
46      C‑684/13, EU:C:2015:439.
47      C‑516/16, EU:C:2017:1011.
48      C‑684/13, EU:C:2015:439.
49      C‑516/16, EU:C:2017:1011.
50      Reglamento de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores (DO 2004, L 141, p. 18).
51      Reglamento de Ejecución de la Comisión, de 7 de junio de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1234/2007 del Consejo en los sectores de las frutas y hortalizas y de las frutas y hortalizas transformadas (DO 2011, L 157, p. 1).
52      C‑211/06 P, EU:C:2008:34. En el asunto que dio lugar a dicha sentencia, el Tribunal de Justicia debía pronunciarse sobre el pago de una indemnización por expatriación a un funcionario de la Unión.
53      Véase la sentencia de 24 de enero de 2008, Adam/Comisión (C‑211/06 P, EU:C:2008:34), apartados 28 y 44.
54      C‑364/10, EU:C:2012:630.
55      Véase la sentencia de 16 de octubre de 2012, Hungría/Eslovaquia (C‑364/10, EU:C:2012:630), apartados 49 a 51.
56      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 77; corrección de errores en DO 2004, L 229, p. 35, y en DO 2007, L 204, p. 28).
57      C‑619/20 P y
C‑620/20 P, EU:C:2022:722.
58      Véase la sentencia de 22 de septiembre de 2022, IMG/Comisión (C‑619/20 P y
C‑620/20 P, EU:C:2022:722), apartado 150.
59      C‑104/16 P, EU:C:2016:973.
60      Véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Consejo/Frente Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), apartados 81 y ss.
61      CIJ Recopilación 1997, p. 7, § 26.
62      Véase la sentencia de la CIJ de 13 de diciembre de 1999, Isla de Kasikili/Sedudu (Botsuana/Namibia) (CIJ Recopilación 1999, p. 1045, § 49, la cual se refiere al Anuario de la CDI, 1966, vol. II, segunda parte, p. 241, punto 14).
63      EU:C:1975:145.
64      EU:C:1995:83.
65      EU:C:2014:2303.
66      Véase el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de la Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartados 38 y 41. En dicho dictamen, el Tribunal de Justicia declaró que las voluntades expresadas sucesivamente en el instrumento de adhesión al convenio sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores, hecho en La Haya el 25 de octubre de 1980, y en la declaración de aceptación de dicha adhesión eran concordantes en lo que atañe al objetivo perseguido por los Estados interesados (a saber, obligarse recíprocamente según el Derecho internacional a aplicar el citado Convenio en sus relaciones bilaterales) y consideró que, aunque cada uno de dichos actos se llevara a cabo mediante un instrumento distinto, expresaban en conjunto un concurso de voluntades de los Estados interesados y, por lo tanto, constituían un acuerdo internacional (apartados 39 y 41 del citado dictamen). Véase, como doctrina, Mehdi, R., y Nourrissat, C., «L’Avis 1/13, ou comment la Cour de justice confirme une conception traditionnellement extensive de sa compétence et privilégie l’efficacité des règlements de l’Union sur l’unité des conventions internationales», disponible en la web del grupo de investigación «Red universitaria europea dedicada al estudio del Derecho del espacio de libertad, seguridad y justicia», 7 de diciembre de 2014.
67      CIJ Recopilación 1997, p. 7.
68      Véase la sentencia de la CIJ de 25 de septiembre de 1997, Caso relativo al proyecto Gabčíkovo-Nagymaros (Hungría c. Eslovaquia) (CIJ Recopilación 1997, p. 7, § 26).
69      CIJ Recopilación 1949, p. 174, especialmente p. 185.
70      Véase la nota 34 de las presentes conclusiones.
71      Véase D’Argent, P., op. cit., p. 441.
72      Véase Schermers, H. G., y Blokker, N. M., op. cit., puntos 1564 y 1565.
73      Las Partes pueden decidir atribuir expresamente la personalidad jurídica internacional en el instrumento constitutivo, al igual que pueden decidir, del mismo modo, privar de ella a la organización (véase, con carácter ilustrativo, el artículo 2, apartado 2, del Tratado para el establecimiento del bloque funcional de espacio aéreo «Europa central» entre la República Federal de Alemania, el Reino de Bélgica, la República Francesa, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos y la Confederación Suiza, firmado en Bruselas el 2 de diciembre de 2010, que entró en vigor el 1 de junio de 2013).
74      Véanse P., Forteau, M., Miron, A., y Pellet, A., op. cit., punto 535; Amerasinghe, C. F., op. cit., p. 81; Schermers, H. G., y Blokker, N. M., op. cit., puntos 1564 a 1566, así como Schmalenbach, K., «International Organizations or Institutions, General Aspects», Max Planck Encyclopedia of Public International Law (en línea), 2020, según el cual «el debate que persiste en la doctrina y en la práctica halla su origen en el hecho de que la mayor parte de los instrumentos constitutivos de las organizaciones internacionales no contienen disposiciones expresas sobre la personalidad jurídica en Derecho internacional» (traducción libre) (punto 20).
75      Véase Amerasinghe, C. F., op. cit., p. 79.
76      Véase la opinión consultiva de 11 de abril de 1949, Reparación de los daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas (CIJ Recopilación 1949, p. 174).
77      En dicha opinión, la CIJ reconoció que, pese al silencio de la Carta de las Naciones Unidas, la personalidad jurídica internacional de la ONU resultaba implícita pero necesariamente de la intención de los fundadores y de las necesidades expresadas por estos últimos en dicho instrumento constitutivo y en la práctica ulterior de la comunidad internacional (pp. 178 y 179). Véase también, de Aspremont, J., «La composition des organes et le processus décisionnel», en Lagrange, É., y Sorel, J.‑M., op. cit., pp. 403 a 433, en particular p. 431.
78      CIJ Recopilación 1996, p. 66, especialmente p. 75. Véase D’Argent, P., op. cit., puntos 878 y 879, así como Schmalenbach, K., op. cit., puntos 20 y ss.
79      Véase El Sawah, S., Les immunités des États et des organisations internationales, Larcier, Bruselas, 2012, en particular el capítulo 3, titulado «Les immunités des organisations internationales», pp. 203 a 229, particularmente pp. 210 y 211. Véase también Fox, H., y Webb, P., The Law of State Immunity, 3.ª ed., Oxford University Press, Oxford, 2015, pp. 571 y ss.; Blokker, N. M., «International Organizations, the Untouchables?», International Organizations Law Review, Nijhoff, Leiden, 2013, vol. 10, n.º 2, pp. 259 a 275, en particular p. 260, así como Dominicé, C., «L’immunité de juridiction et d’exécution des organisations internationales», Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye, Nijhoff, Dordrecht, 1984, vol. 187, pp. 145 a 238, en particular p. 163.
80      Véase, en particular, el Convenio sobre el Estatuto de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, de los Representantes Nacionales y del Personal Internacional, hecho en Ottawa el 20 de septiembre de 1951, que define los privilegios e inmunidades de dicha organización, en sustitución del Tratado del Atlántico Norte, hecho Washington el 4 de abril de 1949.
81      Véase, a este respecto, el estudio completo de Dominicé, C., op. cit., pp. 168 y 169. Véanse también Schermers, H. G., y Blokker, N. M., op. cit., puntos 325 y 1606; Pingel, I., «Les privilèges et immunités de l’organisation internationale», en Lagrange, É., y Sorel, J.‑M., op. cit., pp. 626 a 656, especialmente punto 1247, así como Forteau, M., Miron, A., y Pellet, A., op. cit., punto 538.
82      Traducción libre.
83      Véase la opinión consultiva de 8 de julio de 1996, Legalidad del uso por los Estados de armas nucleares en conflictos armados (CIJ Recopilación 1996, p. 66, § 19), así como Monaco, R., Le caractère constitutionnel des actes institutifs d’organisations internationales, éditions A. Pedone, París, 1974, pp. 153 a 172.
84      Por ejemplo, la Comisión Preparatoria del Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares fue creada el 19 de noviembre de 1996 como organización internacional provisional (véase el dictamen jurídico citado en nota 28 de las presentes conclusiones).
85      Sobre la diversidad de las organizaciones internacionales, véase Klabbers, J., «Unity, Diversity, Accountability, The Ambivalent Concept of International Organisation», Melbourne Journal of International Law, University of Melbourne, Melbourne, 2013, vol. 14, n.º 1, pp. 149 a 170.
86      Véase la opinión consultiva de la CIJ de 23 de julio de 2025, Obligaciones de los Estados respecto del Cambio Climático (§ 177).
87      Véase el Anuario de la CDI, 1966, vol. II, segunda parte, p. 238, punto 5. Véase también Forteau, M., Miron, A., y Pellet, A., op. cit., punto 206.
88      Véase la nota 22 de las presentes conclusiones.
89      Véase el Anuario de la CDI, 1966, vol. II, segunda parte, p. 239, punto 8.
90      El subrayado es mío.
91      En su informe jurídico citado en la nota 28 de las presentes conclusiones, la Secretaría de la OTPCE señaló que, en el contexto pertinente, existía una relación inextricable entre dos instrumentos, a saber, la Resolución de 19 de noviembre de 1996 por la que se establece la Comisión Preparatoria de la OTPCE y el anexo de dicha Resolución sobre el Estatuto de dicha Comisión, documento fundacional e instrumento constitutivo de la citada Comisión (pp. 527, 534 y 542).
92      Esos trabajos a menudo se consideran caóticos, confidenciales o de escaso valor probatorio y solo pueden utilizarse para confirmar una interpretación obtenida por otras vías o en el caso de que estas no permitan obtener un efecto útil. En la práctica parece incluso que los trabajos preparatorios están excluidos para interpretar un instrumento constitutivo, al favorecer la visión de algunos miembros frente a otros, lo cual no sería compatible con el principio de igualdad de los Estados (véase Peters, A., «L’acte constitutif de l’organisation internationale», en Lagrange, É., y Sorel, J.‑M., op. cit., pp. 201 a 245, en particular puntos 408 y 409).
93      Véase, la conclusión 4, titulada «Definición de acuerdo ulterior y de práctica ulterior», del proyecto de conclusiones sobre los acuerdos ulteriores y la práctica ulterior en relación con la interpretación de los tratados y comentarios relacionados (Informe A/73/10 de la CDI a la Asamblea General de Naciones Unidas sobre los trabajos del 70.º período de sesiones de la CDI, 2018, vol. II, segunda parte) (en lo sucesivo, «proyecto de conclusiones»), así como el comentario 33 (p. 39).
94      CIJ Recopilación 2014, p. 226.
95      CIJ Recopilación 2014, p. 226.
96      Véase el punto14 de las presentes conclusiones.
97      CIJ Recopilación 2014, p. 226.
98      Sobre la definición del concepto de «acuerdo ulterior», en el sentido del artículo 31, párrafo 3, letra a), de la Convención de Viena, véase la conclusión 4 del proyecto de conclusiones, así como los comentarios sobre el punto 1 de dicha conclusión, pp. 34 y ss.
99      El artículo 31, párrafo 3, letra b), de la Convención de Viena se refiere a «toda práctica» sin restringirla expresamente a la práctica de las Partes, con lo cual se diferencia de los términos del artículo 31, párrafo 3, letra a), de dicha Convención, que se refiere a «todo acuerdo […] entre las partes», disposición que se refiere a la práctica de los Estados partes en una convención bilateral o multilateral en cuyo seno los Estados se reúnen en su condición de Partes contratantes y no en su condición de miembros de órganos convencionales. Véase la conclusión 12, titulada «Instrumentos constitutivos de organizaciones internacionales», del proyecto de conclusiones, pp. 77 y ss.
100      En relación con la doctrina, véase Kadelbach, S., «International Law Commission and role of subsequent practice as a means of interpretation under Articles 31 and 32 VCLT?», Questions of International law (en línea), 2018; Arato, J., «Treaty Interpretation and Constitutional Transformation, Informal Change in International Organizations», Yale Journal of International Law, 2013, vol. 38, n.º 2, pp. 289 a 357; Raffeiner, S., «Organ Practice in the Whaling Case: Consensus and Dissent between Subsequent Practice, Other Practice and a Duty to Give Due Regard», European Journal of International Law, European University Institute, Florence, 2016, vol. 27 n.º 4, pp. 1043 a 1059, así como Peters, C., «Subsequent Practice and Established Practice of International Organizations: Two Sides of the Same Coin?», Göttingen Journal of International Law, Universitätsverlag Göttingen, Gotinga, 2011, vol. 3, n.º 2, pp. 617 a 642.
101      CIJ Recopilación 2014, p. 226.
102      Véase la opinión consultiva de la CIJ de 11 de abril de 1949, Reparación de los daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas (CIJ Recopilación 1949, p. 174, en particular p. 180).
103      CIJ Recopilación 2014, p. 226.
104      Véase la sentencia de 19 de mayo de 2025, Delimitación Terrestre y Marítima y Soberanía sobre las Islas (Gabón/Guinea Ecuatorial) (§§ 83 a 91). En esa sentencia, la CIJ concedió un peso importante a los comportamientos claros y coherentes adoptados por una u otra de las Partes durante muchos años de negociaciones haciendo total abstracción del Convenio de delimitación de las fronteras terrestres y marítimas de Guinea Ecuatorial y Gabón («Convención de Bata») (§ 91).
105      Véase la conclusión 9 del proyecto de conclusiones, titulada «Peso de los acuerdos ulteriores y la práctica ulterior como medio de interpretación», y comentario 12, p. 64.
106      CIJ Recopilación 1971, p. 16.
107      Véase la opinión consultiva de 21 de junio de 1971, Consecuencias jurídicas que tiene para los Estados la continuación de la presencia de Sudáfrica en Namibia (África Sudoccidental), no obstante lo dispuesto en la Resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad (CIJ Recopilación 1971, p. 16, § 22).
108      Véase el Anuario de la CDI, 1966, vol. II, segunda parte, p. 242, punto 15. Durante la redacción del artículo 31, párrafo 3, letra b), de la Convención de Viena, esta Comisión sustituyó la expresión «acuerdo de todas las partes» por «acuerdo de las partes» para poner de relieve que no todas las Partes deben necesariamente participar activamente en una práctica ulterior. Véanse la conclusión 12 del proyecto de conclusiones y el comentario 22, pp. 81 y 82.
109      C‑464/13 y C‑465/13, EU:C:2015:163.
110      Hecho en Luxemburgo el 21 de junio de 1994 entre los Estados miembros y las Comunidades Europeas (DO 1994, L 212, p. 3).
111      Véase la sentencia de 11 de marzo de 2015, Oberto y O’Leary (C‑464/13 y C‑465/13, EU:C:2015:163), apartado 65.
112      Véase la sentencia de 11 de marzo de 2015, Oberto y O’Leary (C‑464/13 y C‑465/13, EU:C:2015:163), apartado 66.
113      CIJ Recopilación 2014, p. 226. Así, en la sentencia mencionada, la CIJ reconoció la pertinencia de las resoluciones que, sin ser vinculantes, han sido sin embargo adoptadas por consenso o por unanimidad por el órgano convencional y rechazó las que han sido adoptadas sin el apoyo de todos los Estados partes en la Convención y existiendo opiniones divergentes (§§ 46 y 83).
114      CIJ Recopilación 1996, p. 66.
115      Véase la opinión consultiva de 8 de julio de 1996, Legalidad del uso por los Estados de armas nucleares en conflictos armados (CIJ Recopilación 1996, p. 66, § 27).
116      Véase el punto 154 de las presentes conclusiones.
117      CIJ Recopilación 1962, p. 151.
118      Véase la opinión consultiva de la CIJ de 20 de julio de 1962, Ciertos gastos de las Naciones Unidas (artículo 17,
párrafo segundo, de la Carta) (CIJ Recopilación 1962, p. 151, pp. 151 a 174).
119      Tampoco podrían esos convenios constituir una «conducta» ulterior en aplicación del Tratado, pertinente en el sentido del artículo 32 de la Convención de Viena. Véase la conclusión 4 del proyecto de conclusiones (p. 33).
120      CIJ Recopilación 2014, p. 226.
121      Véase la nota 113 de las presentes conclusiones.
122      Nada se oponía a que las Partes insertaran una disposición que indicara que la resolución de 25 de noviembre de 1994 no creaba una organización internacional dotada de personalidad jurídica internacional (véase, en particular, el artículo 2, apartado 2, del tratado, citado en la nota 73 de las presentes conclusiones).
123      A este respecto, deseo recordar que, en su sentencia de 1 de julio de 1994, Delimitación marítima y cuestiones territoriales entre Qatar y Bahrein, competencia y admisibilidad (CIJ Recopilación 1994, p. 112, § 29), la CIJ desestimó la alegación de que debía tenerse en cuenta, por un lado, la intención de las Partes (declaración de carácter político), explicando que estas últimas firmaron un texto en el que se consignaban compromisos aceptados por sus Gobiernos y que tal intención no podía prevalecer sobre los propios términos del instrumento de que se trata, y, por otro lado, la conducta ulterior de estas (supuestamente acreditativa de que las Partes nunca consideraron ese texto como un acuerdo internacional).
124      CIJ Recopilación 1980, p. 73.
125      Opinión consultiva de 20 de diciembre de 1980, Interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la OMS y Egipto (CIJ Recopilación 1980, p. 73, § 43).
126      Véase Simon, D., L’interprétation judiciaire des traités d’organisations internationales; Morphologie des conventions et fonction juridictionnelle, éditions A. Pedone, París, 1981, p. 384, y Schermers, H. G., y Blokker, N. M., op. cit., punto 30. Por lo que se refiere a la jurisprudencia, véanse las opiniones consultivas de 20 de julio de 1962, Ciertos gastos de las Naciones Unidas (artículo 17, párrafo segundo, de la Carta) (CIJ Recopilación 1962, pp. 151 y ss., en particular p. 160), y de 9 de julio de 2004, Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado (CIJ Recopilación 2004, p. 136, § 88).
127      Véase, en ese mismo sentido, la opinión individual del juez Lauterpacht, unida a la opinión consultiva de 7 de junio de 1955, Procedimiento de votación en cuestiones relativas a informes y peticiones referentes al territorio de África Sudoccidental (CIJ Recopilación 1955, p. 57), especialmente p. 106.
128      Véase la conclusión 8, titulada «Interpretación de los términos de un tratado como susceptibles de evolucionar con el tiempo», del proyecto de conclusiones y comentarios 4 y 5 (p. 58), así como Forteau, M., Miron, A., y Pellet, A., op. cit., punto 213.
129      Simon, D., op. cit.
130      Simon, D., op. cit., p. 378.
131      Firmado en Bruselas el 17 de marzo de 1948.
132      Véase Coulée, F., «La fondation de l’organisation internationale», en Lagrange, É., y Sorel, J.‑M., op. cit., pp. 147 a 167, especialmente punto 304.
133      Véase Blokker, N. M., «Constituent Instruments», en Cogan, J. K., Hurd, I., y Johnstone, I., The Oxford Handbook of International Organizations, Oxford University Press, Oxford, 2016, pp. 943 a 961.
134      Firmada en Viena el 21 de marzo de 1986.
135      CIJ Recopilación 2021, p. 206.
136      Véase Bonucci, N., Cosnard, M., y Nganga Malonga, A., «Les rapports entre l’organisation internationale et l’État hôte», en Lagrange, É., y Sorel, J. M., op. cit., pp. 601 a 625, en particular punto 1204.
137      Véase, a este respecto, la sentencia de la CIJ de 3 de febrero de 1994, Caso relativo a la controversia territorial (Jamahiriya Árabe Libia/Chad) (CIJ Recopilación 1994, p. 6), en la que CIJ a subrayó que «la palabra “reconocer” […] indica que se contrae una obligación jurídica. Reconocer una frontera es esencialmente “aceptar” esa frontera, es decir, extraer consecuencias jurídicas de su existencia, respetarla y renunciar al derecho a impugnarla en el futuro» (§ 42). Véase, asimismo, Forteau, M., Miron, A., y Pellet, A., op. cit., punto 510.
138      Véase Burriez, D., Cahin, G., y Lagrange, É., «Le retrait des États des organisations internationales: actualité récente (UNESCO, OEA, CPI…)», Annuaire Français de droit international, CNRS, París, 2018, pp. 373 a 382. Este procedimiento se asemeja a una mera denuncia del instrumento constitutivo basada en un acto unilateral y discrecional del Estado.
139      CIJ Recopilación 1966, p. 6.
140      CIJ Recopilación 1971, p. 16.
141      Véase la sentencia de la CIJ de 18 de julio de 1966, Casos relativos al África Sudoccidental (segunda fase) (CIJ Recopilación 1966, p. 6, §§ 16 y 17), así como la opinión consultiva de 21 de junio de 1971, Consecuencias jurídicas que tiene para los Estados la continuación de la presencia de Sudáfrica en Namibia (África Sudoccidental), no obstante lo dispuesto en la Resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad (CIJ Recopilación 1971, p. 16, § 53).
142      Véase Dominicé, C., op. cit., p. 162.
143      C‑183/17 P y
C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
144      La Comisión añade, con carácter incidental, que no deseó «complicar la tramitación del recurso de casación adhiriéndose a él en relación con la cuestión de la existencia de un acuerdo internacional», pero que sigue siendo «escéptica» en cuanto a los motivos expuestos en los apartados 276 a 289 de la sentencia recurrida.