Začasna izdaja
SODBA SODIŠČA (sedmi senat)
z dne 16. aprila 2026(*)
„ Predhodno odločanje – Javno naročanje – Direktiva 2014/24/EU – Člen 18 – Načela, ki urejajo javno naročanje – Enako obravnavanje in transparentnost – Člen 42 – Tehnične specifikacije – Polje proste presoje javnega naročnika – Opredelitev potrebe – Sklicevanje na tip ali določeno proizvodnjo – Primeri, v katerih mora biti takšno sklicevanje dopolnjeno z navedbo ‚ali enakovredni‘ “
V zadevi C‑568/24,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Curtea de Apel Cluj (višje sodišče v Cluju, Romunija) z odločbo z dne 17. junija 2024, ki je na Sodišče prispela 23. avgusta 2024, v postopku
Sof Medica SA
proti
Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj‑Napoca,
SODIŠČE (sedmi senat),
v sestavi F. Schalin, predsednik senata, M. Gavalec (poročevalec) in Z. Csehi, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez‑Bordona,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–        za Sof Medica SA L. Duţu, avocată,
–        za češko vlado L. Halajová, M. Smolek in J. Vláčil, agenti,
–        za estonsko vlado, H. Hirsik in M. Kriisa, agentki,
–        za litovsko vlado K. Dieninis in E. Kurelaitytė, agenta,
–        za Evropsko komisijo A. Biolan in G. Wils, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 2(1), točka 13, člena 18(1), člena 42, od (1) do (4), in člena 49 Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65).
2        Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Sof Medica SA in Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj‑Napoca (klinična bolnišnica za nujno medicinsko pomoč v Cluju‑Napoci, Romunija; nadaljevanju: bolnišnica), ker je zadnjenavedena oddala javno naročilo za nakup kirurškega robota, ki ustreza nekaterim tehničnim specifikacijam.
Pravni okvir
Pravo Unije
3        V uvodnih izjavah 74 in 92 Direktive 2014/24 je navedeno:
„(74)      Tehnične specifikacije, ki jih pripravijo javni naročniki, morajo omogočati odprtost javnih naročil konkurenci in zmožnost doseganja ciljev glede trajnosti. Zato bi bilo treba omogočiti predložitev ponudb, ki omogočajo različne tehnične rešitve, standarde in tehnične specifikacije na trgu, tudi tiste, oblikovane na podlagi kriterijev uspešnosti, povezanih z življenjsko dobo in trajnostjo proizvodnega procesa gradenj, blaga in storitev.
Glede na to bi bilo treba tehnične specifikacije pripraviti tako, da se prepreči umetno omejevanje konkurence z zahtevami, ki dajejo prednost določenemu gospodarskemu subjektu z navajanjem ključnih značilnosti blaga, storitev ali gradenj, ki jih po
navadi zagotavlja ta gospodarski subjekt. Tehnične specifikacije, pripravljene v smislu zahtev po funkcionalnosti in delovanju, na splošno omogočajo izpolnitev navedenega cilja na najboljši možni način. Zahteve po funkcionalnosti in delovanju so tudi ustrezen način za spodbujanje inovacij v javnem naročanju in bi jih bilo treba čim bolj uporabljati. Javni naročniki bi morali pri sklicevanju na evropski standard ali, če tega ni, na nacionalni standard upoštevati ponudbe, ki temeljijo na enakovrednih ureditvah. Dokazilo o enakovrednosti z zahtevanim znakom bi moral zagotoviti gospodarski subjekt.
Kot dokaz enakovrednosti bi se lahko od ponudnikov zahtevala predložitev dokazila, ki ga preveri tretja oseba. Vendar se lahko dovolijo tudi druga ustrezna dokazila, kot je tehnična dokumentacija proizvajalca, če zadevni gospodarski subjekt nima dostopa do takih potrdil ali poročil o preizkusih ali jih ne more dobiti v ustreznih rokih, in sicer če zadevni gospodarski subjekt dokaže, da gradnja, blago ali storitve ustrezajo zahtevam ali merilom iz tehničnih specifikacij, meril za oddajo javnega naročila ali pogojev za izvedbo javnega naročila.
[…]
(92)      Javni naročniki bi morali pri ocenjevanju najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo določiti ekonomska in kakovostna merila, povezana s predmetom naročila, ki jih bodo uporabili v ta namen. Ta merila bi morala zato omogočati primerjalno oceno ravni izvedbe, ki jo ponuja posamezni ponudnik, glede na predmet naročila, kakor je opredeljeno v tehničnih specifikacijah. V tej direktivi je v zvezi z najboljšim razmerjem med ceno in kakovostjo določen neizčrpen seznam možnih meril za oddajo javnega naročila, ki zajemajo okoljske in socialne vidike. Javne naročnike bi bilo treba spodbuditi, da izberejo merila za oddajo, ki jim bodo omogočila pridobitev visokokakovostnih gradenj, blaga in storitev, ki najbolj ustrezajo njihovim potrebam.
Izbrana merila za oddajo javnemu naročniku ne bi smela omogočati neomejene svobode izbire in bi morala zagotoviti možnost učinkovite in poštene konkurence, dopolnjevati pa bi jih morale ureditev, ki bi omogočala učinkovito preverjanje informacij, ki jih predložijo ponudniki.
Da bi ugotovili, katera ponudba je ekonomsko najugodnejša, odločitev o oddaji javnega naročila ne bi smela temeljiti le na merilih, ki niso povezana s stroški. Kakovostna merila bi torej moralo dopolnjevati merilo stroškov, kar bi lahko bila – po izbiri javnega naročnika – cena ali pristop stroškovne učinkovitosti, na primer izračun stroškov v življenjski dobi. Vendar merila za oddajo ne bi smela vplivati na uporabo nacionalnih predpisov, ki določajo plačilo nekaterih storitev ali postavljajo fiksne cene za določeno blago.“
4        Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitve pojmov“, v odstavku 1, točka 13, določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
13.      ‚dokument v zvezi z oddajo javnega naročila‘ pomeni vsak dokument, ki ga pripravi oziroma navaja javni naročnik, da opiše ali določi elemente javnega naročila ali postopka, vključno z obvestilom o javnem naročilu, predhodnim informativnim obvestilom, kadar se uporablja kot sredstvo za objavo javnega razpisa, tehničnimi specifikacijami, opisnim dokumentom, predlaganimi pogoji javnega naročila, formati dokumentov, ki jih predložijo kandidati in ponudniki, informacijami o splošno veljavnih obveznostih in kakršnimi koli dodatnimi dokumenti.“
5        Člen 18 navedene direktive, naslovljen „Načela javnega naročanja“, v odstavku 1 določa:
„Javni naročniki obravnavajo gospodarske subjekte enako in nediskriminatorno ter delujejo transparentno in sorazmerno.
Javno naročilo ni zasnovano z namenom, da se izključi iz področja uporabe te direktive ali da se umetno omeji konkurenca. Konkurenca se šteje za umetno omejeno, če je javno naročilo zasnovano z namenom, da neupravičeno zagotavlja boljšo oziroma slabšo obravnavo nekaterih gospodarskih subjektov.“
6        Člen 29 te iste direktive, naslovljen „Konkurenčni postopek s pogajanji“, v odstavku 1 določa:
„Za sodelovanje v konkurenčnih postopkih s pogajanji se lahko na podlagi javnega razpisa, ki vsebuje informacije iz dela B in dela C Priloge V, prijavi vsak gospodarski subjekt, tako da predloži informacije za ugotavljanje sposobnosti, ki jih zahteva javni naročnik.
Javni naročniki v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila opredelijo vsebino javnega naročila z opisom svojih potreb in zahtevanih značilnosti blaga, gradenj ali storitev, ki se bodo zagotavljale, ter določijo merila za oddajo javnega naročila. Navedejo tudi, kateri elementi opisa določajo minimalne zahteve, ki jih morajo izpolnjevati vse ponudbe.
Navedene informacije so dovolj natančne, da lahko gospodarski subjekti prepoznajo vrsto in obseg javnega naročila ter se odločijo, ali se bodo prijavili za sodelovanje v postopku.
[…]“
7        Člen 42 Direktive 2014/24, naslovljen „Tehnične specifikacije“, določa:
„1.      Tehnične specifikacije iz točke 1 Priloge VII se navedejo v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. V tehnični specifikaciji so določene zahtevane značilnosti gradnje, storitve ali blaga.
Te značilnosti se lahko nanašajo tudi na točno določen postopek ali način proizvodnje ali zagotavljanja zahtevanih gradenj, blaga ali storitev ali na točno določen postopek za kakšno drugo fazo v njihovi življenjski dobi, tudi če takšni dejavniki fizično niso del njih, pod pogojem, da so povezane s predmetom javnega naročila ter sorazmerne z vrednostjo in cilji naročila.
[…]
2.      Tehnične specifikacije zagotavljajo enak dostop vseh gospodarskih subjektov do postopka javnega naročanja in neupravičeno ne ovirajo odpiranja javnih naročil konkurenci.
3.      Brez poseganja v zavezujoča nacionalna tehnična pravila, kolikor so skladna s pravom Unije, se tehnične specifikacije določijo na enega od naslednjih načinov:
(a)      v smislu zahtev glede delovanja ali funkcionalnosti, vključno z okoljskimi značilnostmi, če so parametri dovolj natančni, da lahko ponudniki opredelijo predmet javnega naročila, javni naročniki pa oddajo javno naročilo;
(b)      s sklicevanjem na tehnične specifikacije in po prednostnem vrstnem redu na nacionalne standarde, ki so prevzeti po evropskih standardih, evropske tehnične ocene, skupne tehnične specifikacije, mednarodne standarde, druge tehnične referenčne sisteme, ki jih določijo evropski organi za standardizacijo, ali, če teh ni, na nacionalne standarde, nacionalna tehnična soglasja ali nacionalne tehnične specifikacije, povezane s projektiranjem, izračunom in izvedbo gradenj ter uporabo blaga; pri vsakem sklicevanju se navedeta tudi besedi ‚ali enakovredni‘;
(c)      v smislu zahtev glede delovanja ali funkcionalnosti iz točke (a) s sklicevanjem na tehnične specifikacije iz točke (b) kot podlago za domnevo skladnosti s temi zahtevami glede delovanja ali funkcionalnosti;
(d)      s sklicevanjem na tehnične specifikacije iz točke (b) za nekatere značilnosti ter s sklicevanjem na zahteve glede delovanja ali funkcionalnosti iz točke (a) za druge značilnosti.
4.      Če tega ne upravičuje predmet javnega naročila, v tehničnih specifikacijah niso navedeni določena izdelava ali izvor ali določen postopek, značilen za proizvode ali storitve določenega gospodarskega subjekta, ali blagovne znamke, patenti, tipi ali določeno poreklo ali proizvodnja, če bi to dajalo prednost nekaterim podjetjem ali proizvodom oziroma bi bila nekatera podjetja ali proizvodi s tem izločeni. Take navedbe so izjemoma dovoljene, če ni mogoče dovolj natančno in razumljivo opisati predmeta pogodbe v skladu z odstavkom 3. Te navedbe vsebujejo tudi besedi ‚ali enakovredni‘.
[…]“
8        Člen 46 te direktive, naslovljen „Razdelitev javnih naročil na sklope“, v odstavku 1, drugi pododstavek, določa:
„Razen pri javnih naročilih, za katera je bila predpisana obvezna razdelitev na sklope v skladu z odstavkom 4 tega člena, javni naročniki navedejo glavne razloge za svojo odločitev, da javnega naročila ne razdelijo na sklope, ter jih vključijo v dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila ali ločeno poročilo iz člena 84.“
9        Člen 49 navedene direktive, naslovljen „Obvestila o javnem naročilu“, določa:
„Obvestila o javnem naročilu se uporabljajo kot sredstvo za objavo javnega razpisa pri vseh postopkih brez poseganja v drugi pododstavek člena 26(5) in člen 32. Obvestila o javnem naročilu vsebujejo informacije, določene v delu C Priloge VI, in se objavijo v skladu s členom 51.“
10      Priloga V k Direktivi 2014/24, naslovljena „Informacije, ki jih je treba navesti v obvestilih“, vsebuje del C, v katerem so naštete informacije, ki jih je treba navesti v obvestilih o javnem naročilu. V točki 30 te priloge je navedeno:
„Druge ustrezne informacije.“
11      Priloga VII k tej direktivi, naslovljena „Opredelitev nekaterih tehničnih specifikacij“, v točki 1 določa:
„V tej direktivi:
1.      ‚tehnične specifikacije‘ pomenijo eno od naslednjega:
[…]
(b)      v primeru javnih naročil blaga ali storitev specifikacijo v dokumentu, ki opredeljuje zahtevane značilnosti proizvoda ali storitve, kot so ravni kakovosti, okoljskih in podnebnih vplivov, zahteve v zvezi z oblikovanjem, prilagojenim vsem uporabnikom (vključno z dostopnostjo za invalide), ter ocenjevanje skladnosti, zahteve v zvezi z delovanjem, uporabo proizvoda, varnostjo ali dimenzijami, vključno z zahtevami v zvezi s proizvodom glede imena, pod katerim se prodaja, izrazoslovjem, simboli, preizkušanjem in preizkusnimi metodami, pakiranjem, označevanjem, uporabo znakov, navodili za uporabnike, proizvodnimi postopki in metodami v posamezni fazi življenjske dobe blaga ali storitve ter postopki ocenjevanja skladnosti.“
Romunsko pravo
12      Člen 2 Legea nr. 98/2016, privind achizițiile publice (zakon št. 98/2016 o javnem naročanju) z dne 19. maja 2016 (Monitorul Oficial al României, del I, št. 390 z dne 23. maja 2016), v odstavku 2 določa:
„Načela, na katerih temelji oddaja javnih naročil in organizacija natečajev, so:
(a)      nediskriminacija;
(b)      enako obravnavanje;
(c)      vzajemno priznavanje;
(d)      transparentnost;
(e)      sorazmernost;
(f)      prevzemanje odgovornosti.“
13      Člen 50 zakona št. 98/2016 določa:
„1.      Javni naročniki ne smejo oblikovati strukture naročil ali njihovih elementov z namenom, da bi se izognili uporabi določb tega zakona ali umetno omejevali konkurenco.
2.      V smislu odstavka 1 se šteje, da obstaja umetno omejevanje konkurence, če so naročilo ali njegovi elementi zasnovani ali strukturirani tako, da neupravičeno dajejo prednost ali postavljajo v slabši položaj nekatere gospodarske subjekte.“
14      Člen 155 tega zakona v odstavkih 1, 2 in 6 določa:
„1.      Tehnične specifikacije so določene v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila in opredeljujejo zahtevane lastnosti gradnje, storitve ali dobave, ki so predmet naročila.
2.      Značilnosti iz odstavka 1 se lahko nanašajo tudi na poseben postopek ali način izvedbe gradenj, proizvodnje blaga ali opravljanja zahtevanih storitev ali na poseben postopek v drugi fazi njihovega življenjskega cikla, tudi če ti elementi niso del materialne vsebine blaga, gradenj ali storitev, ki se naročajo, če so te značilnosti povezane s predmetom pogodbe o izvedbi javnega naročila/okvirnega sporazuma in so sorazmerne z njegovo vrednostjo in cilji.
[…]
6.      Tehnične specifikacije morajo vsem gospodarskim subjektom omogočati enakopraven dostop do postopka oddaje javnega naročila in ne smejo ustvarjati neupravičenih ovir za zagotavljanje učinkovite konkurence med gospodarskimi subjekti.“
15      Člen 156 istega zakona v odstavkih od 2 do 4 določa:
„2.      Če tega ne upravičuje predmet javnega naročila, v tehničnih specifikacijah niso navedeni določena izdelava ali izvor ali določen postopek, značilen za proizvode ali storitve določenega gospodarskega subjekta, ali blagovne znamke, patenti, tipi ali določeno poreklo ali proizvodnja, če bi to dajalo prednost nekaterim podjetjem ali proizvodom oziroma bi bila nekatera podjetja ali proizvodi s tem izločeni.
3.      Ne glede na določbe odstavka 2 je opredelitev tehničnih specifikacij z določitvijo elementov iz odstavka 2 izjemoma dovoljena, če ni mogoče dovolj natančno in razumljivo opisati predmeta pogodbe v skladu z odstavkom 1; v takih primerih se specifikaciji elementov iz odstavka 2 doda navedbo ‚ali enakovredni‘.
4.      Če javni naročnik določi tehnične specifikacije v skladu z določbami točke (b) odstavka 1, ne sme zavrniti ponudbe z utemeljitvijo, da ponujene gradnje, proizvodi ali storitve niso v skladu s tehničnimi specifikacijami, na katere se sklicuje, če ponudnik v svoji ponudbi na ustrezen način dokaže, da predlagane rešitve enakovredno izpolnjujejo zahteve iz tehničnih specifikacij.“
16      Člen 1 metodoloških pravil, priloženih k Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice (sklep vlade št. 395/2016, o odobritvi metodoloških pravil za uporabo določb o javnem naročanju/okvirni sporazum iz zakona št. 98/2016 o javnem naročanju) z dne 2. junija 2016 (Monitorul Oficial al României, del I, št. 423 z dne 6. junija 2016), določa:
„1.      V postopku oddaje javnega naročila je treba vsak položaj, za katerega ni izrecne ureditve, razlagati v skladu z načeli iz člena 2(2) [zakona št. 98/2016].
2.      Javni naročnik mora med izvajanjem postopka oddaje javnega naročila sprejeti vse potrebne ukrepe, da se izogne nastanku okoliščin, ki bi lahko povzročile navzkrižje interesov in/ali preprečile, omejile ali izkrivljale konkurenco.
3.      Če javni naročnik ugotovi, da so nastale okoliščine iz odstavka 2 tega člena, je dolžan odpraviti posledice teh okoliščin tako, da v skladu s svojimi pristojnostmi po potrebi sprejme popravne ukrepe za spremembo, prenehanje, razveljavitev ali preklic aktov, ki so vplivali na pravilno izvedbo postopka oddaje javnega naročila ali z njim povezanih dejavnosti.
[…]“
17      Člen 20(10) teh metodoloških pravil določa:
„Razpisne zahteve morajo vsebovati tehnične specifikacije, ki zajemajo zahteve, predpise, značilnosti tehnične narave, ki omogočajo, da se vsaka dobava storitev ali gradnja objektivno opiše na način, ki ustreza potrebam javnega naročnika.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
18      Bolnišnica, ki je javni naročnik, je 23. februarja 2024, objavila odprti razpisni postopek, naslovljen „Dobava, namestitev in zagon kirurškega robota 2“, z ocenjeno vrednostjo 25.400.000 romunskih levov (RON) (približno 5.000.000 EUR).
19      Bolnišnica je pred tem začela postopek preverjanja trga v zvezi s kirurškim robotom, ki je predmet tega javnega razpisa, in iz katerega je bilo razvidno, na eni strani, da obstajata dva tipa kirurških robotov s podobnimi funkcijami, in sicer enodelni robot (robotske roke so spojene v eno enoto) in modularni robot (robotske roke so postavljene posamično), in, na drugi strani, da so bili identificirani vsaj trije proizvajalci modularnih robotov.
20      Bolnišnica je v razpisnih zahtevah v zvezi z navedenim javnim razpisom navedla naslednje tehnične specifikacije zadevnega kirurškega robota: „Robotsko podprta, modularna in premična kirurška oprema z najmanj štirimi moduli s posamičnimi robotskimi rokami, ki je certificirana za uporabo pri najmanj naslednjih specialističnih dejavnostih: splošna kirurgija, ginekologija, urologija, torakalna kirurgija. Oprema mora biti takšna, da jo je mogoče namestiti v operacijski blok brez posebnih ukrepov, kar omogoča hibridni pristop h [kirurškemu] posegu in hiter prehod s klasične laparoskopske operacije na robotsko podprto operacijo in obratno, kadar koli je to potrebno med [kirurškim] posegom. Oprema mora biti takšna, da se lahko uporablja neprekinjeno.“
21      Družba Sof Medica je kot dobavitelj enodelnih kirurških robotov menila, da te tehnične specifikacije kršijo načela za oddajo javnih naročil, ki so določena v členih 2, 50, 155 in 156 zakona št. 98/2016, katerih namen je izvajanje členov 18 in 42 Direktive 2014/24, saj naj bi dajale prednost le modularnim kirurškim robotom. Družba Sof Medica je tako s tožbo pri Tribunalul Cluj (okrožno sodišče v Cluju, Romunija) zahtevala, naj se javnemu naročniku naloži, da odpravi navedene tehnične specifikacije, ki naj bi bile diskriminatorne, da določi minimalne zahteve, ki zagotavljajo pregleden postopek, ki temelji na dejanski konkurenci, in če dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ni mogoče popraviti, da zadevni postopek oddaje javnega naročila razveljavi.
22      Bolnišnica je ugovarjala, da je nakup modularnega kirurškega robota utemeljen z več specifičnimi elementi. Ker je bolnišnica sestavljena iz starih stavb, bi bilo namreč treba upoštevati logistične zmogljivosti operativnih blokov, ki naj bi bile majhne, potrebo po premeščanju zadevne medicinske opreme med temi bloki glede na potrebe in nujne primere ter število operacijskih dvoran in njihovo razporeditev. Razporeditev teh dvoran naj bi zahtevala, da mora biti konfiguracija robota prilagodljiva in prilagojena razpoložljivim prostorom, z omejeno težo in površino tal, kar naj ne bi ustrezalo značilnostim enodelnega robota.
23      Tribunalul Cluj (okrožno sodišče v Cluju) je s sodbo z dne 22. marca 2024 tožbo družbe Sof Medica delno zavrnilo kot brezpredmetno, v preostalem delu pa kot neutemeljeno.
24      Družba Sof Medica je zoper to sodbo vložila pritožbo pri Curtea de Apel Cluj (višje sodišče v Cluju, Romunija), ki je predložitveno sodišče.
25      To sodišče ima tri vprašanja glede polja proste presoje, ki ga ima javni naročnik pri pripravi tehničnih specifikacij.
26      Na prvem mestu, sprašuje se, ali lahko javni naročnik – glede na načelo transparentnosti iz člena 18(1) Direktive 2014/24, v povezavi z njenim členom 49 – izključi ponudnika na podlagi tehničnih specifikacij, utemeljenih z „objektivno potrebo“, če je bil ponudnik s to potrebo seznanjen šele po objavi dokumentacije v zvezi z oddajo zadevnega javnega naročila, v sodnem postopku.
27      Na drugem mestu, predložitveno sodišče se sprašuje, ali je mogoče člen 42(1), (3)(b) in (4) Direktive 2014/24 razlagati tako, da je treba omejevalno naravo, ki izhaja iz vseh zahtev, navedenih v tehničnih specifikacijah javnega razpisa, ki naj bi zahtevala navedbo „ali enakovredni“ v dokumentaciji tega javnega razpisa, presojati ob upoštevanju vseh zahtev iz navedene dokumentacije.
28      Na tretjem in zadnjem mestu, sprašuje se tudi, ali je v primeru pritrdilnega odgovora na vprašanja, navedena v točkah 26 in 27 te sodbe, načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, ki ju določa člen 18(1) te direktive, mogoče razlagati tako, da je treba omejevalno naravo tehničnih specifikacij presojati glede na „objektivno potrebo“, na katero se sklicuje javni naročnik pred datumom objave zadevnega obvestila o javnem naročilu in zadevne dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila.
29      V teh okoliščinah je Curtea de Apel Cluj (višje sodišče v Cluju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.      Ali je treba načelo transparentnosti iz člena 18(1) Direktive [2014/24] v povezavi s členoma 49 in 2(1), točka 13, te direktive, razlagati tako, da nasprotuje izključitvi ponudnika na podlagi določenih tehničnih specifikacij, utemeljenih z ‚objektivno potrebo‘, ki jo javni naročnik določi šele po objavi obvestila o javnem naročilu in dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila?
2.      Ali je mogoče določbe člena 42(1), (3)(b) in (4) Direktive 2014/24 razlagati tako, da se presoja omejevalne narave tehničnih specifikacij, ki bi zahtevala navedbo ‚ali enakovredni‘ v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, opravi tudi na podlagi kumulativne analize vseh zahtev iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila?
3.      Če je odgovor na prvi dve vprašanji pritrdilen, ali je mogoče načelo enakega obravnavanja in načelo prepovedi diskriminacije, ki ju določa člen 18(1) Direktive 2014/24, razlagati tako, da je treba presojo omejevalne narave tehničnih specifikacij uskladiti z ‚objektivno potrebo‘ javnega naročnika pred objavo obvestila o javnem naročilu in dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila?“
Postopek pred Sodiščem
30      Predložitveno sodišče je predlagalo, naj se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po hitrem postopku predhodnega odločanja, ki je določen v členu 105 Poslovnika Sodišča.
31      Ta predlog je bil zavrnjen s sklepom predsednika Sodišča z dne 13. decembra 2024, Sof Medica (C‑568/24, EU:C:2024:1055).
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo in tretje vprašanje
32      Predložitveno sodišče s prvim in tretjim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 18(1) Direktive 2014/24, v povezavi s členom 42(1) in (2) ter členom 49 te direktive, razlagati tako, da načeli transparentnosti in enakega obravnavanja iz tega člena 18(1) nasprotujeta temu, da naročnik v okviru javnega naročila blaga izključi ponudbo ponudnika na podlagi tehničnih specifikacij, ne da bi bile slednje na datum objave obvestila o javnem naročilu predmet objektivne utemeljitve v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, v smislu člena 2(1), točka 13, navedene direktive.
33      Na prvem mestu, poudariti je treba, da je v členu 2(1), točka 13, Direktive 2014/24 pojem „dokument v zvezi z oddajo javnega naročila“ opredeljen zgolj kot vsak dokument, ki ga pripravi oziroma navaja javni naročnik, da opiše ali določi elemente javnega naročila ali postopka oddaje javnega naročila, vključno zlasti z obvestilom o javnem naročilu in tehničnimi specifikacijami.
34      Vendar ta določba ne določa, ali mora zadevni javni naročnik na datum objave obvestila o naročilu navesti objektivne utemeljitve, na katerih temelji tehnična specifikacija.
35      Na drugem mestu, poudariti je treba, da člen 49 Direktive 2014/24 v bistvu določa le, da se obvestila o javnem naročilu uporabljajo kot sredstvo za objavo javnega razpisa, da vsebujejo informacije, ki so določene v delu C, Priloge V k tej direktivi, in da se objavijo v skladu s členom 51 te direktive. Čeprav so v tem delu C, naslovljenem „Informacije, ki jih je treba navesti v obvestilih“, naštete številne informacije, ki jih je treba zagotoviti, med temi informacijami ni navedena obveznost navedbe objektivnih utemeljitev, na katerih temelji tehnična specifikacija.
36      Na tretjem mestu, iz člena 42(1) Direktive 2014/24 je razvidno, da so tehnične specifikacije, ki so opredeljene v točki 1, Priloge VII k tej direktivi, navedene v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila in da opredeljujejo zahtevane značilnosti blaga. Pri javnih naročilih blaga ali storitev, je v točki 1(b) te priloge VII tehnična specifikacija opredeljena kot specifikacija v dokumentu, ki opredeljuje zahtevane značilnosti proizvoda ali storitve, kot so ravni kakovosti, okoljskih in podnebnih vplivov, zahteve v zvezi z oblikovanjem, prilagojenim vsem uporabnikom (vključno z dostopnostjo za invalide), ter ocenjevanje skladnosti, zahteve v zvezi z delovanjem, uporabo proizvoda, varnostjo ali dimenzijami, vključno z zahtevami v zvezi s proizvodom glede imena, pod katerim se prodaja, izrazoslovjem, simboli, preizkušanjem in preizkusnimi metodami, pakiranjem, označevanjem, uporabo znakov, navodili za uporabnike, proizvodnimi postopki in metodami v posamezni fazi življenjske dobe blaga ali storitve ter postopki ocenjevanja skladnosti. Vendar niti iz besedila tega člena 42(1) niti iz besedila te točke 1(b) ne izhaja, da mora javni naročnik objektivno utemeljiti tehnične specifikacije, ki jih je pripravil.
37      V zvezi s tem je Sodišče razsodilo, da ima javni naročnik široko polje proste presoje v okviru oblikovanja tehničnih specifikacij naročila, ker je v najboljšem položaju za določitev blaga, ki ga potrebuje in za določitev zahtev, ki jih je treba izpolniti za dosego želenih rezultatov (glej v tem smislu sodbi z dne 25. oktobra 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, točki 29 in 30, in z dne 16. januarja 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, točka 42).
38      Vendar mora javni naročnik v skladu s členom 42(2) Direktive 2014/24, v povezavi z njenim členom 18(1), zagotoviti, da tehnične specifikacije zagotavljajo enakopraven dostop gospodarskih subjektov do postopka oddaje javnega naročila in neupravičeno ne ovirajo odpiranja javnih naročil konkurenci (sodba z dne 16. januarja 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2018:15, točka 42).
39      Sodišče je poudarilo, da so načela enakega obravnavanja, prepovedi diskriminacije in transparentnosti ključnega pomena, kar zadeva tehnične specifikacije, glede na nevarnost diskriminacije, povezane bodisi z izbiro teh specifikacij bodisi z načinom njihove določitve (glej sodbo z dne 25. oktobra 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, točka 34).
40      V istem smislu je iz uvodne izjave 74 Direktive 2014/24 razvidno, da bi bilo treba tehnične specifikacije pripraviti tako, da se prepreči umetno omejevanje konkurence z zahtevami, ki dajejo prednost določenemu gospodarskemu subjektu z navajanjem ključnih značilnosti blaga, ki ga po
navadi zagotavlja ta gospodarski subjekt. V skladu s to uvodno izjavo 74 „bi bilo treba omogočiti predložitev ponudb, ki omogočajo različne tehnične rešitve, standarde in tehnične specifikacije na trgu.“
41      Spoštovanje teh zahtev je še toliko pomembnejše, kadar so tehnične specifikacije oblikovane posebej natančno. Bolj kot so tehnične specifikacije natančne, večje je namreč tveganje, da bodo proizvodi določenega proizvajalca privilegirani (sodba z dne 25. oktobra 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, točka 37).
42      Tako mora stopnja podrobnosti tehničnih specifikacij spoštovati tudi načelo sorazmernosti, kar pomeni, da je treba preučiti, ali je ta stopnja podrobnosti potrebna za doseganje zastavljenih ciljev (glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, točka 41).
43      Vendar niti člen 18(1) Direktive 2014/24 niti člen 42(1) in (2) te direktive ne nalagata razlage načel transparentnosti in enakega obravnavanja tako, da od javnega naročnika zahtevata, da na datum objave zadevnega obvestila o javnem naročilu navede objektivne utemeljitve, na katerih temeljijo tehnične specifikacije, ki jih je pripravil.
44      Načelo transparentnosti dejansko pomeni, da morajo biti vsi pogoji in pravila postopka oddaje javnega naročila v obvestilu o javnem naročilu ali razpisnih zahtevah navedeni jasno, natančno in nedvoumno, da lahko, na eni strani, vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki natančno razumejo njihov pomen in jih lahko enako razumejo, in, na drugi strani, javni naročnik dejansko preveri, ali ponudbe ponudnikov ustrezajo merilom, ki veljajo za zadevno javno naročilo (sodba z dne 10. maja 2012, Komisija/Nizozemska, C‑368/10, EU:C:2012:284, točka 109 in navedena sodna praksa). Načelo transparentnosti se torej omejuje na zahtevo, da mora biti dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila jasna, natančna in nedvoumna, ne da bi se od javnih naročnikov zahtevalo, da na datum objave zadevnega obvestila o javnem naročilu posebej navedejo vse objektivne utemeljitve, na katerih temelji vsaka tehnična specifikacija, navedena v razpisnih zahtevah. Zadnjenavedena zahteva pa se nanaša na spoštovanje načela sorazmernosti, tako da mora biti javni naročnik sposoben utemeljiti, zakaj je stopnja podrobnosti zadevnih tehničnih specifikacij potrebna za doseganje zastavljenih ciljev.
45      Iz navedenega izhaja, da načelo transparentnosti iz člena 18(1) Direktive 2014/24 javnega naročnika ne zavezuje, da predloži objektivno utemeljitev, ki po njegovem mnenju pojasnjuje vsebino tehničnih specifikacij iz dokumentacije v zvezi z oddajo zadevnega javnega naročila.
46      Četrtič, to razlago potrjuje sistematika Direktive 2014/24. Kadar je namreč zakonodajalec Unije želel, da javni naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila navede obrazložitev, ki utemeljuje eno ali drugo značilnost ali pogoj v zvezi z oddajo naročila ali postopkom oddaje javnega naročila, je to izrecno določil. To velja na primer za člen 46(1), drugi pododstavek, te direktive, ki določa obveznost javnega naročnika, da navede glavne razloge za svojo odločitev, da naročila ne razdeli na sklope, ali za člen 29(1), drugi pododstavek, navedene direktive, ki določa, da mora javni naročnik, kadar se odloči za uporabo konkurenčnega postopka s pogajanji, v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila opredeliti predmet zadevnega naročila z opisom svojih potreb in zahtevanih značilnosti blaga, gradenj ali storitev, ki so predmet tega naročila.
47      Petič in zadnjič, razlaga, ki bi bila v nasprotju z razlago iz točke 45 te sodbe, bi lahko porušila ravnovesje med pravicami in obveznostmi ponudnikov ter pravicami in obveznostmi javnih naročnikov, za katero si prizadeva zakonodajalec Unije. Vodila bi namreč do tega, da bi se od javnega naročnika zahtevalo, da podrobno utemelji vsako konkretno zahtevo z informacijami glede potreb, ki jih želi zadovoljiti in na podlagi katerih je pripravil tehnične specifikacije. V nekaterih primerih bi taka obveznost obrazložitve zadevnemu javnemu naročniku naložila posebej veliko ali celo nesorazmerno upravno breme in ogrozila široko polje proste presoje, ki mu je priznano pri določitvi njegovih potreb in oblikovanju tehničnih specifikacij naročila.
48      Ob upoštevanju zgoraj navedenih razlogov je treba na prvo in tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 18(1) Direktive 2014/24, v povezavi s členom 42(1) in (2) ter členom 49 te direktive, razlagati tako, da načeli transparentnosti in enakega obravnavanja iz tega člena 18(1) ne nasprotujeta temu, da javni naročnik v okviru javnega naročila blaga izključi ponudbo ponudnika na podlagi tehničnih specifikacij, ne da bi bile slednje na datum objave obvestila o javnem naročilu predmet objektivne utemeljitve v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, v smislu člena 2(1), točka 13, navedene direktive.
Drugo vprašanje
49      Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 42(1), (3)(b) in (4) Direktive 2014/24 razlagati tako, da lahko javni naročnik v tehničnih specifikacijah javnega naročila za dobavo kirurškega robota določi zahteve glede modularne narave in mobilnosti, teže, površine tal in razporeditve rok kirurškega robota, ki je predmet tega naročila, ne da bi bila tem zahtevam dodana navedba „ali enakovredni“.
50      Najprej je treba opozoriti, da je namen določitve tehničnih specifikacij v postopku oddaje javnega naročila blaga – v skladu s členom 42(1) Direktive 2014/24, v povezavi s točko 1(b), Priloge VII k tej direktivi – opredeliti zahtevane značilnosti zadevnega blaga, zlasti zahtev v zvezi z delovanjem, uporabo zadevnega proizvoda in njegovo varnostjo ali velikostjo. Tehnične specifikacije, ker določajo te značilnosti, opredeljujejo sam predmet zadevnega javnega naročila, kot to izhaja iz uvodne izjave 92 te direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 16. januarja 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, točka 40).
51      V členu 42(3) Direktive 2014/24 so izčrpno naštete metode za določitev tehničnih specifikacij, ki jih mora vsebovati dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila, ne da bi bila določena hierarhija med temi metodami (glej v tem smislu sodbo z dne 16. januarja 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, točki 29 in 30 ter navedena sodna praksa).
52      V zvezi s tem se lahko javni naročnik odloči, da določi tehnične specifikacije v smislu zahtev glede delovanja ali funkcionalnosti, v skladu s členom 42(3)(a) te direktive. Lahko se tudi odloči, da se sklicuje na nacionalne standarde, ki so prevzeti po evropskih standardih, evropske tehnične ocene, skupne tehnične specifikacije, mednarodne standarde, druge tehnične referenčne sisteme, ki jih določijo evropski organi za standardizacijo, ali, če teh ni, na nacionalne standarde, nacionalna tehnična soglasja ali nacionalne tehnične specifikacije, povezane s projektiranjem, izračunom in izvedbo gradenj ter uporabo blaga, v skladu s tem členom 42(3)(b). Lahko tudi kombinira ti dve metodi v skladu z navedenim členom 42(3)(c) in (d). Kadar javni naročnik določi tehnične specifikacije v skladu z metodo, določeno v istem členu 42(3)(b), mora biti vsakemu sklicevanju na zadnjenavedeno določbo dodana izjava „ali enakovredni“.
53      Vendar je v tem primeru treba opozoriti, da se zdi, da tehnične specifikacije v zvezi z zadevnim naročilom, kot so navedene v točki 20 te sodbe, niso oblikovane v skladu z metodo iz člena 42(3)(b) Direktive 2014/24, tako da se ta določba ne uporablja.
54      Vendar je treba še poudariti, da člen 42(4), prvi stavek, te direktive načeloma prepoveduje, da bi se v tehnične specifikacije vključilo sklicevanje na „izdelavo ali izvor ali določen postopek, značilen za proizvode […] določenega gospodarskega subjekta“, ali na „tip […] ali določen[o] […] proizvodnj[o], če bi to dajalo prednost nekaterim podjetjem ali proizvodom oziroma bi bila nekatera podjetja ali proizvodi s tem izločeni“. Taka sklicevanja namreč ne prispevajo k odpiranju zadevnega javnega naročila konkurenci, temveč konkurenco bolj omejujejo (glej v tem smislu sodbo z dne 16. januarja 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, točki 48 in 49).
55      Vendar obstajata dve izjemi od te „načelne“ prepovedi. Na eni strani, drugi stavek člena 42(4) Direktive 2014/24 določa, da sme javni naročnik v dokumentacijo v zvezi z javnim naročilom, ki vsebuje tehnične specifikacije, izjemoma vključiti sklicevanje iz tega člena 42(4), če – kot to v bistvu določa drugi stavek – zahteve glede delovanja ali funkcionalnosti, navedene v skladu s členom 42(3)(a) te direktive, ali specifikacije, navedene v skladu s členom 42(3)(b) navedene direktive, ali njihova kombinacija, same po sebi ne omogočajo zagotovitve dovolj natančnega in razumljivega opisa predmeta naročila. V takem primeru mora javni naročnik v skladu s tretjim stavkom člena 42(4) iste direktive pri tem sklicevanju dodati besedi „ali enakovredni“ (glej v tem smislu sodbo z dne 16. januarja 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, točka 50).
56      Na drugi strani, kot je razvidno iz dela stavka „[č]e tega ne upravičuje predmet javnega naročila“, prvega stavka člena 42(4) Direktive 2014/24, se lahko sklicevanja iz te določbe uporabijo tudi, kadar je to upravičeno glede na predmet naročila. Ta primer, ki je ločen od primera, določenega v drugem stavku tega člena 42(4), je treba razumeti kot okoliščino, ki javnemu naročniku omogoča, da zavrne samo uporabo normativne vsebine tega odstavka 4, ki vsebuje načelno prepoved v prvem stavku navedenega odstavka, izjemo od te prepovedi v drugem stavku tega odstavka 4, in zahtevo v tretjem stavku tega odstavka, da se v primeru uporabe te izjeme dodata besedi „ali enakovredni“ (glej v tem smislu sodbo z dne 16. januarja 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, točka 51).
57      Iz tega izhaja, da je mogoče sklicevanje, kot je to, ki je navedeno v členu 42(4), prvi stavek, Direktive 2014/24, kadar je upravičeno glede na predmet zadevnega naročila, vključiti v tehnične specifikacije, ne da bi se uporabili prepoved iz prvega stavka te določbe ali pogoji iz drugega in tretjega stavka te določbe (glej v tem smislu sodbo z dne 16. januarja 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, točka 52).
58      Ta primer, opisan z izrazom „[č]e tega ne upravičuje predmet javnega naročila“, je treba razlagati ozko, sicer lahko posega v cilj odpiranja javnih naročil konkurenci, zaradi česar zajema le položaje, v katerih zahteva glede določenega tipa proizvoda ali dimenzij tega proizvoda neizogibno izhaja iz predmeta naročila (glej v tem smislu sodbo z dne 16. januarja 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, točka 53).
59      Glede na vse zgornje preudarke mora predložitveno sodišče presoditi, ali lahko bolnišnica veljavno določi zahteve glede modularne narave in mobilnosti, teže, površine tal in razporeditve rok kirurškega robota, ki je predmet zadevnega naročila, ne da bi bila tem zahtevam dodana navedba „ali enakovredni“.
60      V obravnavani zadevi, in čeprav mora to sodišče na koncu uporabiti pravila iz člena 42 Direktive 2014/24, kot jih razlaga Sodišče, sme slednje vseeno podati smernice za določitev, v kolikšnem obsegu se ta pravila lahko uporabijo za te zahteve.
61      Predložitveno sodišče se sprašuje zlasti o zahtevah, navedenih v razpisnih zahtevah glede modularne narave in mobilnosti, teže, površine tal in razporeditve rok kirurškega robota, ki je predmet zadevnega naročila. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se te zahteve nanašajo na „tip“ proizvoda ali na „določeno proizvodnjo“, katere učinek je „[dajanje] prednosti nekaterim podjetjem ali proizvodom oziroma bi bila nekatera podjetja ali proizvodi s tem izločeni“ v smislu člena 42(4), prvi stavek, Direktive 2014/24, ker navedene zahteve vodijo do izključitve podjetij, ki dobavljajo enodelne kirurške robote ali modularne kirurške robote, ki presegajo največjo težo in/ali površino tal, določeno v tej razpisnih zahtevah.
62      Vendar mora to sodišče preveriti, ali v skladu s členom 156(2) zakona št. 98/2016, s katerim je bil prenesen člen 42(4), prvi stavek, Direktive 2014/24, zahteve, navedene v prejšnji točki, neizogibno izhajajo iz predmeta zadevnega naročila. Tako mora preveriti, ali so te zahteve povezane z velikostjo in razporeditvijo operacijskih dvoran, ki v skladu z navedenimi razpisnimi zahtevami ne zahtevajo „namestitve brez posebnih prilagoditev“. Če navedeno sodišče po tej preučitvi ugotovi, da navedene zahteve neizogibno izhajajo iz predmeta naročila, lahko javni naročnik take zahteve uvede, ne da bi jim bila dodana navedba „ali enakovredni“.
63      Razen v primerih, v katerih zahteve, kakršne so te v postopku v glavni stvari, ki se nanašajo na modularno naravo in mobilnost, težo, površino tal in razporeditev rok kirurškega robota, ki so predmet zadevnega naročila, neizogibno izhajajo iz predmeta tega naročila, javni naročnik teh zahtev ne more naložiti, ne da bi dodal navedbo „ali enakovredni“.
64      Ob upoštevanju zgoraj navedenih razlogov je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 42(1) in (4) Direktive 2014/24 razlagati tako, da javni naročnik v tehničnih specifikacijah javnega naročila za dobavo kirurškega robota ne more določiti zahtev glede modularne narave in mobilnosti, teže, površine tal in razporeditve rok kirurškega robota, ki je predmet tega naročila, ne da bi bila tem zahtevam dodana navedba „ali enakovredni“, razen če glede na dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila navedene zahteve neizogibno izhajajo iz predmeta tega naročila.
Stroški
65      Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški navedenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (sedmi senat) razsodilo:
1.      Člen 18(1) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES, v povezavi s členom 42(1) in (2), ter člen 49 Direktive 2014/24
je treba razlagati tako, da
načeli transparentnosti in enakega obravnavanja iz tega člena 18(1), ne nasprotujeta temu, da javni naročnik v okviru javnega naročila blaga izključi ponudbo ponudnika na podlagi tehničnih specifikacij, ne da bi bile slednje na datum objave obvestila o javnem naročilu predmet objektivne utemeljitve v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, v smislu člena 2(1), točka 13, navedene direktive.
2.      Člen 42(1) in (4) Direktive 2014/24
je treba razlagati tako, da
javni naročnik v tehničnih specifikacijah javnega naročila za dobavo kirurškega robota ne more določiti zahtev glede modularne narave in mobilnosti, teže, površine tal in razporeditve rok kirurškega robota, ki je predmet tega naročila, ne da bi bila tem zahtevam dodana navedba „ali enakovredni“, razen če glede na dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila navedene zahteve neizogibno izhajajo iz predmeta tega naročila.
Podpisi
*      Jezik postopka: romunščina.