EUROOPA KOHTU OTSUS17. detsember 1980(*)Töötajate vaba liikumineKohtuasjas 149/79_Euroopa Ühenduste Komisjon,
esindaja: õigusnõunik Jean Amphoux, keda abistas III Aix-Marseille’
ülikooli õigus- ja politoloogiateaduskonna professor Louis Dubouis,
kohtudokumentide kättetoimetamise aadress: komisjoni õigusnõunik Mario
Cervino, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg, Luxembourg_hageja_versusBelgia Kuningriik,
esindaja: välisministri volitatu, välisasjade, väliskaubanduse ja
arengukoostöö ministeeriumi direktor Robert Hoebaer, kohtudokumentide
kättetoimetamise aadress: Belgia suursaatkond, rue des Girondins 4,
résidence Champagne, Luxembourg_kostja_keda toetasidSaksamaa Liitvabariik,
esindajad: Martin Seidel ja Eberhardt Grabitz, kohtudokumentide
kättetoimetamise aadress: Saksamaa Liitvabariigi Suursaatkond, avenue
Émile-Reuter 20–22, Luxembourg_Prantsuse Vabariik,
esindajad: G. Guillaume ja P. Moreau Defarges
(asendusesindaja), kohtudokumentide kättetoimetamise aadress:
Prantsusmaa Suursaatkond, rue Bertholet 2, Luxembourg_Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindaja: Assistant Treasury Solicitor W. H. Godwin, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress: Suurbritannia Suursaatkond, boulevard Royal 28, Luxembourg_menetlusse astujad_mille
esemeks on hagi, millega palutakse tuvastada, et kuna Belgia Kuningriik
kehtestas kodakondsustingimuse ametikohtade puhul, mis ei kuulu
EMÜ asutamislepingu artikli 48 lõike 4 kohaldamisalasse, on ta
rikkunud kohustusi, mis tulenevad EMÜ asutamislepingu artiklist 48 ning
nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määrusest
(EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse
piires_EUROOPA KOHUS_koosseisus:
president J. Mertens de Wilmars, kodade esimehed P. Pescatore
ja T. Koopmans, kohtunikud A. J. Mackenzie Stuart,
A. O’Keeffe, G. Bosco ja A. Touffait_kohtujurist: H. Mayras_kohtusekretär: A. Van Houtte_on teinud järgmiseotsuse[…]Õiguslik käsitlus1        Komisjon
esitas EMÜ asutamislepingu artikli 169 alusel hagiavalduse, mis saabus
Euroopa Kohtusse 28. septembril 1979, paludes tuvastada, et „kuna
Belgia Kuningriik nõudis või lubas nõuda kodakondsust ametikohtade
puhul, mis ei kuulu EMÜ asutamislepingu artikli 48 lõike 4
kohaldamisalasse, jättis nimetatud liikmesriik täitmata kohustused, mis
tulenevad EMÜ asutamislepingu artiklist 48 ning nõukogu määrusest (EMÜ)
nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires” (EÜT L
257, lk 2).2        Oma
põhjendatud arvamuses ja hagis viitas komisjon üldiselt „erinevatele
tööpakkumistele”, mida olid teinud Belgia raudteede riigiettevõte (SNCB)
ja kõrvalraudteede riigiettevõte (SBCV) ning mis puudutasid
kvalifitseerimata tööliste kohti, samuti tööpakkumisi, mida Brüsseli
linn ja Auderghemi kommuun olid avaldanud „viimaste aastate jooksul”
ning tõi näitena ära vaid nendes pakkumistes nimetatud töökohad.
Vaidlusaluste ametikohtade täpne nimekiri õnnestus koostada tänu
teabele, mida Euroopa Kohus palus kirjaliku ja suulise menetluse käigus
ja mille esitas Belgia Kuningriigi valitsus, samuti tänu komisjoni poolt
suulises menetluses esitatud loetelule, mida nimetatud valitsus ei
vaidlustanud.3        Sellest
teabest ja loetelust selgub, et kõnesolevad ametikohad puudutavad
SNCB-s vedurijuhiõpilaste, laadijate, pöörmeseadjate,
sorteerimistöötajate ja märguandjate ning SNCV-s kvalifitseerimata
tööliste ametikohti, samuti meditsiiniõdede, lastesõime kasvatajate,
öövalvurite, torulukkseppade, tislerite, elektrikute, aednikuabide,
arhitektide ja piletikontrolöride ametikohti Brüsseli linnas ja
Auderghemi kommuunis. Uurimise käigus kogutud teave ei võimaldanud
siiski saada täpset ettekujutust ametikohustustest, mis kaasnevad nende
ametikohtadega, mille nimekiri õnnestus hankida.4        Neid
ametikohti pakkusid eelmainitud riigiasutused ja üksused tõesti
1973. ja 1977. aasta vahel avalikes teadaannetes või
ajalehekuulutustes ning nendes märgiti tingimuste hulgas ära Belgia
kodakondsus.5        Oma
21. novembri 1978. aasta kirjaga teatas komisjon Belgia valitsusele, et
„peab seda poliitikat EMÜ asutamislepingu artikliga 48 ja määrusega
EMÜ nr 1612/68 (töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse
piires) vastuolus olevaks” ning algatas seetõttu liikmesriigi suhtes
menetluse EMÜ asutamislepingu artikli 169 alusel.6        Oma
15. jaanuari 1979. aasta kirjas vastas Belgia Kuningriigi alaline
esindus eelkõige, et:–        vaidlusalune
kodakondsustingimus vastab Belgia põhiseaduse artikli 6 teise lõigu
nõuetele, mille kohaselt võib „tsiviil- ja sõjalistele ametikohtadele
võtta vaid Belgia kodanikke, välja arvatud erandid, mis seadus kehtestab
erijuhtumite puhuks”;–        igal
juhul muudab asutamislepingu artikli 48 lõikele 4 antud komisjoni
tõlgendus hädavajalikuks eristada haldusüksuses ametikohti, millel
töötavad isikud osalevad avaliku võimu teostamises, ja ametikohti,
millel töötavad isikud selles ei osale, ning tõstatab niisiis probleemi,
mille lahendus tuleb leida kõigi liikmesriikide jaoks ühenduse tasemel.7        Komisjon
leidis, et ei saa nõustuda Belgia valitsuse argumentidega. Ta väljastas
2. aprillil 1979. aastal asutamislepingu artikli 169 alusel
põhjendatud arvamuse, mis rõhutas muu hulgas, et:–        Belgia
Kuningriik ei saa toetuda oma põhiseaduse artikli 6 teisele lõigule
selleks, et muuta talle etteheidetav tegevus töö saamise valdkonnas
seaduslikuks;–        asutamislepingu
artikli 48 lõikes 4 sätestatud erandnorm peab silmas ainult ametikohti,
millel töötaja osaleb tegelikult avaliku võimu teostamises, see
tähendab, et tema tööülesannetega kaasneb otsustusõigus eraisikute
suhtes või need puudutavad riiklikke huve, eriti neid, mis on seotud
riigi sise- ja välisjulgeolekuga;–        erandnormi
kohaldamise tingimused ei ole täidetud nende ametikohtade osas, mida on
silmas peetud kõnesolevates tööpakkumistes.8        Kuna
Belgia Kuningriik ei järginud põhjendatud arvamust komisjoni määratud
tähtaja jooksul, esitas komisjon 27. septembril 1979 hagi käesolevas
asjas.9        Asutamislepingu
artikli 48 lõige 4 näeb ette, et „käesoleva artikli sätted ei hõlma
avalikku teenistust”.10      See
õigusnorm asetab väljapoole sama artikli kolme esimese lõike
kohaldamisala terve rea ametikohti, millel töötav isik osaleb otseselt
või kaudselt avaliku võimu teostamises ja täidab ametikohustusi, mille
eesmärk on riigi ja teiste haldusüksuste üldiste huvide kaitse.
Niisugused ametikohad eeldavad nimelt, et töötajatel oleks riigiga
eriline ustavussuhe, samuti vastastikused õigused ja kohustused, mis on
kodakondsussuhte aluseks.11      Seega
tuleb lähtuda artikli 48 lõike 4 eesmärgist, kui määratakse kindlaks,
milline ulatus on erandil, mille teeb nimetatud säte sama artikli kolmes
esimeses lõikes sätestatud vaba liikumise ja võrdse kohtlemise
põhimõtetest. Artikli 48 lõike 4 kohaldamisala piiritlemisel tekib
siiski spetsiifilisi raskusi, sest avalik võim on erinevates
liikmesriikides võtnud majanduslikke ja sotsiaalseid ülesandeid või
osaleb tegevustes, mis ei ole avaliku halduse tüüpilised funktsioonid,
kuid kuuluvad oma iseloomu tõttu asutamislepingu kohaldamisalasse.
Selles olukorras tooks artikli 48 lõikes 4 sätestatud erandi laiendamine
ametikohtadele, mis on küll riigi ja teiste avalik-õiguslike isikute
alluvuses, kuid ei ole seotud ülesannetega, mis kuuluvad avalikku
haldusse selle kitsas tähenduses, kaasa selle, et asutamislepingu
põhimõtteid ei rakendata suurele osale ametikohtadele, ning looks
liikmesriikide ebavõrdsuse, sõltuvalt erinevustest, mis iseloomustavad
riigi korraldust ja majanduselu teatud sektoreid.12      Seetõttu
tuleb uurida, kas hagiavalduses nimetatud ametikohad võivad olla seotud
avaliku teenistuse mõistega artikli 48 lõike 4 tähenduses, mida peab
kogu ühenduses ühetaoliselt tõlgendama ja rakendama. Tuleb tunnistada,
et eelmainitud eristamiskriteeriumide rakendamisel tekib konkreetsetel
juhtumitel hindamis- ja piiritlemisprobleeme. Eeltoodust nähtub, et see
sõltub sellest, kas kõnesolevad ametikohad on avaliku halduse
spetsiifilistele tegevustele iseloomulikud või mitte selles mõttes, kas
teostatakse avalikku võimu ja kas täidetakse riigi üldiste huvide kaitse
ülesannet.13      Kui
ametikohad, mida pakuvad küll riigiasutused, ei kuulu artikli 48 lõike 4
kohaldamisalasse, peab teise liikmesriigi kodanik vastama kõigile
samadele töölevõtmise tingimustele nagu selle riigi kodakondsusega
töötaja, eriti mis puudutab nõutavaid kutsealaseid võimeid ja teadmisi –
artikli 48 kolm esimest lõiget ja määrus nr 1612/68 ei luba, et teda
võiks nendelt ametikohtadelt kõrvale jätta vaid tema kodakondsuse tõttu.14      Belgia
valitsus toetub oma argumendi puhul, millega ühinesid ka menetlusse
astujad ja mille kohaselt on artikli 48 lõikes 4 toodud erandnorm
üldkohaldatav ning hõlmab kõiki töökohti liikmesriigi avalikus halduses,
määruse nr 1612/68 artikli 8 sättele, mille järgi võidakse teise
liikmesriigi töötajal „mitte lubada osaleda avalik-õiguslike
juriidiliste isikute juhtimises ja olla avalik-õiguslikul ametikohal”.15      See
säte ei toeta Belgia valitsuse väidet, vaid vastupidi – kinnitab
artikli 48 lõike 4 eespool toodud tõlgendust. Nagu Belgia valitsus ka
ise tunnistas, ei ole eelmainitud artikli 8 eesmärk jätta teiste
liikmesriikide töötajaid kõrvale teatud ametikohtadelt, vaid see
võimaldab lihtsalt jätta need töötajad vajadusel kõrvale teatud
tegevustest, millega kaasneb avaliku võimu teostamises osalemine –
näiteks need, mida mainib Belgia valitsus ise ja mis eeldavad
„ametiühingute esindajate kuulumist paljude majandusvaldkonnas pädevate
avalik-õiguslike juriidiliste isikute nõukogusse”.16      Belgia
valitsus väidab ka, et mõnede liikmesriikide põhiseaduslikud aktid
viitavad sõnaselgelt avalikus teenistuses töötamise probleemile,
kusjuures selles valdkonnas kehtiva põhimõtte kohaselt ei võeta sinna
tööle mittekodanikke, välja arvatud võimalikud erandid. Sama sisu on ka
Belgia põhiseaduse artiklil 6, mille järgi võib „tsiviil- ja
sõjalistele ametikohtadele võtta vaid Belgia kodanikke, välja arvatud
erandid, mis seadus kehtestab erijuhtumite puhuks”. Belgia valitsus on
ise teatanud, et ei vaidlusta seda, et „ühenduse õigusnorm on
siseriikliku õigusnormi suhtes ülimuslik”, aga ta arvab, et
liikmesriikide konstitutsiooniõiguse ühisosa tuleb kasutada
tõlgendamiselemendina, mille eesmärk on avada artikli 48 lõike 4 sisu ja
lükata ümber komisjoni tõlgendus, mis looks vastuolu põhiseaduslike
aktidega, millele viidati.17      Prantsuse
valitsus esitas samalaadse argumendi, tuues välja avaliku teenistuse
põhimõtted Prantsuse õiguses, mis rajaneb terviklikul kontseptsioonil,
mis nõuab avaliku teenistuse puhul riigi-, kohaliku omavalitsuse või
muus avalik-õiguslikus asutuses Prantsuse kodakondsust, tegemata vahet
erinevat liiki ja erineva iseloomuga ametikohtade vahel.18      On
tõsi, et artikli 48 lõike 4 eesmärk on töötajate liikumisvabadust
käsitlevate sätete süsteemis just mainitud liiki õigusnormide
arvestamine. Kuid samal ajal – nagu märkis ka Prantsuse valitsus – ei
saa artikli 48 lõikes 4 kasutatud „avaliku teenistuse” mõiste
piiritlemist jätta täiesti liikmesriikide otsustada.19      Vaatamata
asjaolule, et Belgia põhiseaduse sõnastus ei välista Belgia
kodakondsuse üldtingimuse erandite võimalust, tuleb meenutada, nagu
Euroopa Kohus on oma praktikas pidevalt rõhutanud, et siseriikliku
õiguskorra normidele toetumine ühenduse õigusnormide ulatuse piiramiseks
kahjustab ühenduse õiguse ühtsust ja tõhusust ega ole seepärast
lubatud. Seda ühenduse olemasolu seisukohalt põhilist reeglit peab
rakendama ka artikli 48 lõike 4 ulatuse ja piiride kindlaksmääramisel.
Kuigi on tõsi, et see säte võtab arvesse liikmesriikide õigustatud huvi
jätta teatud ametikohad, mis on seotud avaliku võimu teostamise ja
üldiste huvide kaitsega, vaid oma riigi kodanikele, tuleb samal ajal
vältida seda, et töötajate vaba liikumist ja kõigi liikmesriikide
kodanike võrdset kohtlemist käsitlevate asutamislepingu sätete kasulikku
mõju ja ulatust piiraksid avaliku teenistuse mõiste tõlgendused, mis
põhinevad vaid siseriiklikul õigusel ega lase rakendada ühenduse
õigusnorme.20      Viimaseks
rõhutavad Belgia valitsus ja Prantsuse valitsus, et välisriikide
kodanike tööle võtmata jätmine ametikohtadele, mis algselt ei ole seotud
avaliku võimu teostamisega, on eriti vajalik siis, kui töölevõtmine
toimub teenistuseeskirjade alusel ning kui edutamise korral hakkavad
töötajad täitma avaliku võimu teostamisega seotud ametikohustusi ja
-ülesandeid. Saksamaa valitsus ja Suurbritannia valitsus lisavad, et
selline välistamine on vajalik ka seetõttu, et avalikku teenistust
iseloomustab ametikohale määramise paindlikkus ning järelikult võivad
töötaja ametikohustused ja -ülesanded muutuda mitte ainult edutamise
käigus, vaid ka seoses teisele, kuid mitte hierarhias kõrgemale tööle
üleviimisega samas või mõnes muus osakonnas.21      Need
vastuväited ei võta siiski arvesse asjaolu, et artikli 48 lõige 4, mis
viitab ametikohtadele, mis on seotud avaliku võimu teostamisega ja riigi
üldiste huvide kaitsmise ülesandega, võimaldab liikmesriikidel jätta
asjakohaste õigusnormidega vaid oma riigi kodanikele juurdepääsu
ametikohtadele, mis on seotud sellise võimu teostamisega või niisuguste
ülesannetega samas teenistuses, osakonnas või asutuses.22      Argument,
mille esitab viimases küsimuses Saksamaa valitsus ja mille kohaselt
looks teiste liikmesriikide kodanike edutamise ja asutusesiseselt
teisele tööle suunamise keelamine selles asutuses diskrimineerimise, ei
võta arvesse, et nimetatud valitsus andis artikli 48 lõikele 4 sellise
tõlgenduse, mis jätab teiste riikide kodanikud kõrvale kõigilt avaliku
teenistuse ametikohtadelt ja kitsendab nende õigusi rohkem, kui on vaja
kõnesoleva sätte eesmärkide saavutamiseks, nagu seda sätet on eespool
esitatud kaalutlustest lähtudes tõlgendatud.23      Euroopa
Kohus leiab, et vaidlusaluste ametikohtade puhul ei võimalda toimikus
olev ning kirjaliku ja suulise menetluse käigus poolte edastatud teave
piisava kindlusega hinnata tööülesannete tegelikku iseloomu ega teha
eelnevatest kaalutlustest lähtudes kindlaks, missugused on nende
ametikohtade hulgas need, mis ei kuulu avaliku teenistuse mõiste alla
asutamislepingu artikli 48 lõike 4 mõttes.24      Neil
asjaoludel leiab Euroopa Kohus, et ta ei saa praeguses staadiumis teha
otsust liikmesriigi kohustuste rikkumise küsimuses, milles Belgia
valitsust süüdistatakse. Ta palub komisjonil ja Belgia valitsusel
seetõttu vaidlusalust küsimust veel uurida, lähtudes eelnevatest
kaalutlustest, ning esitada Euroopa Kohtule kindlaksmääratud tähtaja
jooksul ühine või eraldi aruanne, mis puudutab kas lahendust, mille nad
leidsid, või kummagi seisukohti, võttes arvesse käesolevast otsusest
tulenevaid õiguslikke asjaolusid. Menetlusse astujatel lubatakse esitada
Euroopa Kohtule oma märkused selle aruande või nende aruannete kohta,
kui saabub selleks sobiv hetk.Esitatud põhjendustest lähtudesEUROOPA KOHUSotsustab enne komisjoni esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi lahendamist järgmist.1.      Komisjon
ja Belgia Kuningriik uurivad vaidlusalust küsimust uuesti, lähtudes
käesoleva otsuse õiguslikest kaalutlustest, ning esitavad Euroopa
Kohtule selle uurimise tulemuste aruande 1. juuliks 1981. Euroopa Kohus
teeb lõpliku otsuse pärast seda kuupäeva.2.      Otsus kohtukulude kohta tehakse hiljem.Mertens de WilmarsPescatoreKoopmansMackenzie Stuart       O’KeeffeBosco             TouffaitKuulutatud avalikul kohtuistungil 17. detsembril 1980 Luxembourgis.Kohtusekretär       PresidentA. Van Houtte       J. Mertens de Wilmars* Kohtumenetluse keel: prantsuse.