61998CC0398_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1 Por acção proposta em 6 de Novembro de 1998, nos termos do artigo 169.º do Tratado CE (actual artigo 226.º CE), a Comissão pede a este Tribunal de Justiça a condenação da República Helénica por violação do artigo 30.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 28.º CE).
2 A Comissão considera que o sistema que esse Estado-Membro aplica para a manutenção do nível mínimo de existências de produtos petrolíferos constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação.
II - A legislação comunitária
3 O artigo 30.º do Tratado CE dispõe:
«Sem prejuízo das disposições seguintes, são proibidas, entre os Estados-Membros, as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente.»
4 De acordo com o artigo 36.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 30.º CE):
«As disposições dos artigos 30.º a 34.º, inclusive, são aplicáveis sem prejuízo das proibições ou restrições à importação, exportação ou trânsito justificadas por razões de moralidade pública, ordem pública e segurança pública; de protecção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas; de protecção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico; ou de protecção da propriedade industrial e comercial. Todavia, tais proibições ou restrições não devem constituir nem um meio de discriminação arbitrária, nem qualquer restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-Membros.»
5 A Directiva 68/414/CEE (1) obrigou os Estados-Membros a manter um nível mínimo de existências de produtos petrolíferos que foi fixado, numa primeira fase, em 65 dias de consumo interno diário médio durante o ano civil anterior para gasolinas, gasóleos e fuelóleos, e que foi depois aumentada, em 1972, para 90 dias (2).
De acordo com o preâmbulo da Directiva 68/414, pode ocorrer de modo inesperado uma crise de aprovisionamento pelo que se considerou indispensável criar os meios necessários para remediar uma eventual penúria. Para esse efeito, era necessário reforçar a segurança dos aprovisionamentos dos Estados-Membros em petróleo bruto e em produtos petrolíferos mediante a constituição e a manutenção de um nível mínimo de armazenagem dos produtos petrolíferos mais importantes (3). De acordo com o artigo 6.º da referida directiva, só serão consideradas existências as quantidades que se manteriam à inteira disposição dum Estado-Membro no caso de sobrevirem dificuldades no aprovisionamento de petróleo, devendo essas existências encontrar-se no território do Estado em causa. Essas existências poderão ser constituídas no território dum Estado-Membro por conta de empresas estabelecidas num outro Estado-Membro, no âmbito de acordos intergovernamentais específicos. A directiva deixou aos Estados-Membros a decisão sobre as empresas ou organismos obrigados a armazenar essas reservas.
III - A legislação nacional
6 Segundo assinala a Comissão na acção, na Grécia, o armazenamento do nível mínimo de existências encontra-se regulado pelo artigo 8.º, n.º 2, da Lei n.º 1571/85, pelo artigo 482.º do Regulamento de Organização dos Mercados (4), pelo artigo 10.º do Decreto presidencial n.º 1224/1981 e pelo artigo 15.º, n.º 3, da Lei 2289/95, que alterou o artigo 10.º da Lei n.º 1571/85.
7 De acordo com esta legislação, as existências mínimas de produtos petrolíferos devem estar situadas no território nacional e ser armazenadas pelas empresas responsáveis em depósitos da sua propriedade ou locados, fora das refinarias. Até ao final de 1995, as empresas tiveram o direito de transferir a referida obrigação, de forma total ou parcial, para as refinarias do país enquanto continuassem em vigor os contratos de compra de produtos petrolíferos que tivessem celebrado com essas refinarias. A obrigação de conservar as reservas de segurança nas suas instalações revertia para cada empresa obrigada, no termo do contrato que a ligava à refinaria.
8 Desde 1 de Janeiro de 1996, as empresas responsáveis gozam do direito de transferir essa obrigação, também de forma total ou parcial, para as refinarias, estabelecidas no país, às quais tenham adquirido produtos ao longo do ano anterior e relativamente a uma quantidade igual ao volume de produtos de cada categoria que as refinarias lhes tiverem fornecido num período de 90 dias ao longo do ano anterior.
9 O mercado helénico de produtos petrolíferos encontra-se estruturado em três níveis: no primeiro, as refinarias vendem os produtos refinados às empresas de comercialização. Na realidade, por força do artigo 8.º, n.º 2, da Lei n.º 1571/85, as refinarias que operam no país não têm o direito de vender produtos petrolíferos directamente, sem recorrer a essas empresas, com excepção do disposto no artigo 6.º, n.º 3, da referida Lei, no que respeita ao fornecimento às forças armadas.
No segundo nível, as empresas de comercialização, que por sua vez são as responsáveis pelo cumprimento da obrigação de armazenamento das existências, podem adquirir os produtos às refinarias ou importá-los e assumem o fornecimento às estações de serviço.
No terceiro nível estão as estações de serviço, que não podem importar nem adquirir directamente às refinarias, sendo obrigadas a comprar os produtos às empresas de comercialização.
IV - O processo pré-contencioso
10 Em Setembro de 1992, a Comissão advertiu as autoridades gregas de que determinados aspectos do seu regime petrolífero, tal como alterado pela Lei n.º 2008/92, podiam ser incompatíveis com o direito comunitário. Afirmava que, em particular, determinadas normas reguladoras do regime de manutenção obrigatória de existências poderiam ser contrárias aos artigos 30.º e seguintes do Tratado.
11 Depois de um longo intercâmbio de correspondência e de uma série de reuniões bilaterais, as autoridades helénicas informaram os serviços da Comissão, em Maio de 1994, dos trabalhos iniciados com o fim de alterar a legislação reguladora do armazenamento e da distribuição de produtos petrolíferos. Em Dezembro de 1994 comunicaram um projecto destinado a alterar o artigo 10.º da Lei 1571/85, com a redacção dada pelas Leis n.os 1769/88 e 2008/92, projecto esse que veio a converter-se na Lei n.º 2289/95 no início de 1995.
12 Em Setembro de 1995, a Comissão dirigiu às autoridades gregas uma notificação de incumprimento na qual expunha que a referida legislação, apesar de alterada, continuava a parecer contrária ao artigo 30.º e solicitava que lhe transmitissem as suas observações sobre diversos aspectos do regime petrolífero.
O governo demandado respondeu em Dezembro do mesmo ano, afirmando que o regime petrolífero grego estava conforme ao artigo 30.º do Tratado, que não discriminava entre produtos nacionais e importados e que não exercia qualquer influência sobre o preço do produto.
13 Esta discordância foi discutida numa reunião bilateral realizada em Atenas em Junho de 1996, na sequência da qual, em Julho do mesmo ano, as autoridades gregas dirigiram à Comissão uma carta à qual anexaram um projecto de alteração do artigo 15.º, n.º 3, da Lei n.º 2289/95. A alteração parecia consistir, simplesmente, na eliminação do seu segundo parágrafo, que tinha deixado de estar em vigor desde 31 de Dezembro de 1995.
14 A Comissão não ficou convencida com os motivos invocados pelas autoridades gregas e, em Junho de 1997, dirigiu-lhes um parecer fundamentado no qual lhes concedia um prazo de dois meses para apresentarem as suas observações. O Governo ora demandado respondeu através da sua Representação Permanente na União Europeia, mantendo a sua argumentação anterior.
V - O processo no Tribunal de Justiça
15 Tal como referi no início, a Comissão propôs a acção, na qual pede a condenação da República Helénica por incumprimento, em 6 de Novembro de 1998. A contestação deu entrada no Registo do Tribunal em 18 de Fevereiro de 1999. Estas peças foram devidamente completadas por réplica, em 19 de Março de 1999, e tréplica, inscrita em 1 de Junho de 1999.
16 A audiência, que teve lugar em 21 de Setembro de 2000, foi suspensa pelo presidente da Secção face à impossibilidade, por parte do representante do Governo helénico, de dar respostas concretas às perguntas que lhe foram formuladas. Em concreto, o Tribunal pedia dados sobre a capacidade de armazenamento de que dispunham as sociedades de comercialização de produtos petrolíferos e sobre o grau de dependência estrutural dessas sociedades relativamente às refinarias.
A Secretaria do Tribunal transmitiu as perguntas ao Governo helénico em 5 de Outubro de 2000 e concedeu-lhe dez dias para responder por escrito. Notificou-se a resposta à Comissão, que dispôs de igual prazo para tomar posição. À luz das informações fornecidas, o Tribunal considerou desnecessária a reabertura da audiência, tendo as partes manifestado o seu acordo e, em 10 de Janeiro de 2001, o presidente do colectivo tomou a decisão de continuar a fase oral.
VI - Análise do fundamento da acção: a violação das disposições do artigo 30.º do Tratado
17 A acção da Comissão baseia-se num fundamento único. Demanda a República Helénica por considerar que o sistema concebido por esse Estado para dar cumprimento à Directiva 68/414, alterada pela Directiva 72/425, que consiste em manter um nível mínimo de existências de determinados produtos petrolíferos para 90 dias, se revela contrário ao artigo 30.º do Tratado, pelo facto de dar às empresas responsáveis por esse armazenamento a possibilidade de transferir a obrigação para as refinarias do país, vinculando-a às aquisições que tivessem feito a essas refinarias no ano anterior.
A Comissão entende que se trata de uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação que se vê agravada, neste caso, pelo facto de as estações de serviço não estarem autorizadas a abastecer-se directamente nas refinarias nem a importar do estrangeiro.
18 Analisarei, em primeiro lugar, se o sistema grego de manutenção de reservas de segurança constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação para, em caso afirmativo, proceder em seguida ao estudo das possíveis causas de justificação e da sua proporcionalidade.
A - Quanto à violação do artigo 30.º do Tratado
19 A Comissão alega que o regime grego é susceptível de criar obstáculos ao comércio intracomunitário de produtos petrolíferos. A legislação interna impõe às empresas de comercialização que operam no país a obrigação de armazenar as reservas de segurança dentro do seu território. Para o fazer, podem optar por mantê-las nos seus próprios depósitos, ou mantê-las em instalações das refinarias nacionais, com as quais devem assinar um contrato de aprovisionamento.
A Comissão não critica que as reservas de segurança sejam armazenadas nas refinarias. Porém, considera que a obrigação que as empresas devem assumir em contrapartida, que consiste em adquirir os produtos a essas refinarias, constitui um obstáculo à livre circulação de mercadorias. Na prática, cria-se uma discriminação manifesta a favor dos produtos nacionais e contra os estrangeiros, uma vez que a importação de produtos petrolíferos, embora não seja proibida, é muito desincentivada: se se abastecerem noutros Estados-Membros, as empresas de comercialização perdem a vantagem que significa para elas poder deixar às refinarias a sua obrigação de armazenar as reservas.
A Comissão alega, por último, que o efeito restritivo sobre as importações fica reforçado porque as empresas de comercialização se encontram em situação de monopólio relativamente às estações de serviço, que não estão autorizadas a importar de outros Estados nem a comprar directamente às refinarias.
20 A República Helénica admite que o regime de armazenamento que pôs em prática para dar cumprimento à Directiva 68/414 é o que refere a Comissão nas suas peças. Nega, contudo, que o mesmo seja contrário ao artigo 30.º do Tratado. Na sua opinião, a suposta vantagem financeira para as empresas de comercialização não se deve ao menor custo do armazenamento mas sim às vantagens comerciais adicionais que as refinarias oferecem. Assegura que, se não existisse a possibilidade de as refinarias armazenarem as reservas de segurança, é duvidoso que a Grécia pudesse cumprir a sua obrigação de as manter nos níveis mínimos estabelecidos.
O Governo demandado defende que o regime em vigor não cria qualquer discriminação, nem de facto nem de direito, nem real nem potencial, contra as importações, afectando de igual forma a comercialização dos produtos nacionais e a dos produtos importados. Alega que o armazenamento das existências não é transferido para as refinarias devido à legislação criticada pela Comissão, mas que responde às condições do mercado que se explicam por três factores distintos: em primeiro lugar, as refinarias estão ligadas por oleaduto à maior parte das grandes instalações das empresas de comercialização, permitindo um abastecimento directo e a baixo custo; em segundo lugar, as refinarias estão situadas perto dos grandes centros de consumo e o mercado nacional caracteriza-se pela concentração de consumidores nos dois grandes aglomerados urbanos do país, Atenas e Salónica, aos quais são distribuídos os produtos a partir de terminais de carga de camiões cisterna; e, por último, as refinarias têm a possibilidade de fornecer, dentro do prazo e em pequenas entregas, as quantidades de produtos de que necessitam as instalações regionais de reduzida capacidade das empresas de comercialização, dispersas pelo país.
O Governo demandado assinala que a legislação aplicável às estações de serviço não as proíbe de comprar directamente a empresas estrangeiras, desde que disponham de reservas de produtos petrolíferos em território grego. Acrescenta que é materialmente impossível as estações de serviço importarem de outros Estados-Membros os produtos que vendem, por várias razões: em primeiro lugar, a Grécia não tem fronteiras terrestres com eles; em segundo lugar, teria que se fretar um petroleiro para o seu transporte, uma vez que os camiões cisterna não podem embarcar nos navios por razões de segurança e o custo seria proibitivo; em terceiro lugar, a descarga teria que ser feita em instalações preparadas para o efeito e o armazenamento deveria ter lugar nas estações de serviço; e, por último, é evidente que as estações de serviço não têm infraestrutura técnica nem possibilidades financeiras para se dedicar a este tipo de operações, mesmo supondo que se revelassem vantajosas do ponto de vista financeiro.
21 Nos termos do artigo 30.º do Tratado são proibidas entre os Estados-Membros as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente. O Tribunal de Justiça declarou no acórdão Dassonville (5) que deve ser considerada como medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa qualquer regulação comercial susceptível de criar obstáculo, directa ou indirectamente, real ou potencialmente, ao comércio intracomunitário.
22 Quero realçar, de início, que o regime grego de manutenção de um nível mínimo de existências petrolíferas não afecta do mesmo modo os produtos nacionais e os importados, uma vez que as empresas de comercialização podem dar cumprimento à obrigação de armazenamento quando se aprovisionam nas refinarias do país, mas não o podem fazer quando adquirem os produtos petrolíferos nas refinarias situadas noutros Estados-Membros.
23 É indubitável que a possibilidade de transferir a obrigação de armazenamento para as refinarias implica uma série de vantagens para as empresas de comercialização. O próprio Governo grego o explica em pormenor na sua contestação ao analisar as duas opções de que dispõem as referidas empresas e que diferem tanto no seu regime legal como nas consequências financeiras.
24 Quanto ao regime legal, se as empresas optarem por manter as reservas em depósitos de sua propriedade ou locados, são proprietárias dos produtos e responsáveis pela sua qualidade e quantidade. Se, pelo contrário, decidirem transferir o armazenamento, as refinarias serão as proprietárias e responderão pela sua boa conservação.
25 Quanto às consequências financeiras, no primeiro caso são as empresas quem suportará o risco de queda dos preços do petróleo, o custo de manutenção das existências, as flutuações do câmbio monetário, as despesas de seguro, de vigilância e de gestão em função das quantidades armazenadas, o risco de perdas por evaporação ou outras causas, o de deterioração da qualidade e outros riscos conexos. Se, pelo contrário, transferirem a obrigação, as refinarias assumem todos os riscos e os encargos resultantes do armazenamento (6). Estes encargos e riscos são avaliados e incluídos no custo global do armazenamento, que é incorporado no preço dos produtos que as refinarias vendem às empresas de comercialização que, por sua vez, o repercutem no consumidor (7).
26 Ora, o regime grego, cuja compatibilidade com o artigo 30.º do Tratado, a Comissão coloca em dúvida, sujeita a transferência do armazenamento para as refinarias nacionais por parte das empresas de comercialização a uma condição de aprovisionamento nessas mesmas refinarias, em quantidade igual ao volume de produtos de cada categoria que as refinarias lhes tiverem fornecido num período de 90 dias ao longo do ano anterior.
Visto que, por um lado, a lógica económica incentiva as empresas de comercialização a transferir o armazenamento para as refinarias e que, por outro, a transferência está sujeita à obrigação de abastecimento nas próprias refinarias, gera-se uma situação em que as referidas empresas se vêem obrigadas a aprovisionar-se nas refinarias do país. Em suma, trata-se de um incentivo claro e inequívoco à compra dos produtos nacionais.
27 Os dados trazidos ao processo confirmam esta apreciação. Com efeito, as partes no processo estão de acordo em que as empresas de comercialização não têm suficiente espaço para acumular as existências (8). Mas, por outro lado, está demonstrado que estão longe de utilizar a capacidade de que dispõem. Em resposta à pergunta escrita que lhe formulou o Tribunal depois de suspender a audiência, o Governo helénico informou que, para o ano de 1997, as 34 sociedades de comercialização que operavam no país dispunham de capacidade para armazenar 1 257 000 m3, que equivalem aproximadamente a 1 070 000 tm. A obrigação de armazenamento de existências que lhes incumbia globalmente, em 1997, ascendia a 2 165 000 tm, o que é dizer que, na prática, para dar cumprimento à sua obrigação, se tivessem utilizado a sua capacidade, teriam que recorrer às refinarias para armazenarem, por sua conta, um pouco mais de metade dessa quantidade, isto é, aproximadamente 1 095 000 tm. Contudo, do mesmo texto decorre que, entre Abril de 1997 e Março de 1998, essas sociedades apenas armazenaram, na realidade, uma média de 227 000 [tm] (9), que representa pouco mais de 10% da sua obrigação, enquanto que as três refinarias que funcionavam no país armazenaram o resto, que ascendia a um total de 2 028 000 tm.
28 Em resumo, embora seja legítimo conceder às empresas de comercialização a possibilidade de transferir a obrigação de armazenamento para as refinarias situadas no território grego, em contrapartida, não o é condicionar essa transferência à aquisição dos produtos petrolíferos nessas refinarias. Esta obrigação de compra constitui um tratamento discriminatório para os produtos das refinarias dos demais Estados-Membros uma vez que a sua comercialização fica dificultada. Se as empresas de comercialização desejarem abastecer-se de produtos petrolíferos noutros Estados-Membros, a legislação grega priva-as, efectivamente, de todas as vantagens que confere a transferência de armazenamento.
29 Assim, o regime helénico de manutenção de reservas de segurança é susceptível de criar obstáculo, pelo menos indirectamente, ao comércio intracomunitário.
30 O Governo demandado afirma que o regime de armazenamento não cria obstáculos à importação pois, se assim fosse, as empresas de comercialização esgotariam as possibilidades de armazenamento que lhes facultam as suas próprias áreas adequadas para o efeito e apenas se aprovisionariam, quanto à quantidade restante, nas refinarias do país (10).
31 Não compartilho deste entendimento. As empresas de comercialização tomam as suas decisões sobre política de compras em função de diversos factores, um dos quais é o custo do armazenamento. As empresas gregas passariam a importar e a esgotar as suas próprias possibilidades de armazenamento previamente à aquisição de produtos petrolíferos às refinarias do país apenas no caso de a diferença de preços entre os produtos nacionais e importados compensar a perda de vantagens que confere a transferência do armazenamento nas condições referidas (11).
32 Há que lembrar que a aplicabilidade do artigo 30.º do Tratado a uma medida nacional de organização geral do comércio não pode depender de uma circunstância fáctica puramente fortuita e variável no tempo (12) e que o acórdão Dassonville (13) declara que uma regulação comercial constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação simplesmente se for susceptível de criar obstáculo, ainda que apenas potencialmente, ao comércio intracomunitário.
33 Como muito bem refere a Comissão na réplica, o que importa neste caso é que a legislação helénica de manutenção de um nível mínimo de existências de produtos petrolíferos é susceptível de criar obstáculo às importações.
Conforme refere o Tribunal de Justiça na sua jurisprudência, uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa pode consistir: numa legislação nacional que regule de forma diferente a situação dos produtos nacionais e a dos produtos importados ou que dificulte, seja de que forma for, o acesso ao mercado dos produtos importados do que ao dos produtos nacionais (14); numa disposição que torne as importações mais difíceis ou onerosas do que as transacções internas (15); ou mesmo em simples incentivos por parte do Estado à compra dos produtos nacionais que, ainda que desprovidos de efeito obrigatório, possam influir no comportamento dos comerciantes e dos consumidores no território de um Estado-Membro, com isso frustrando o cumprimento dos objectivos do Tratado CE (16).
34 Assim, independentemente da situação dos preços, o regime em questão com as vantagens que confere pelo armazenamento nas refinarias, é susceptível de estimular as empresas de comercialização a adquirir produtos petrolíferos nacionais a de as dissuadir de os importar de outros Estados-Membros.
35 Tendo chegado a esta conclusão, considero que é necessário analisar se os efeitos restritivos da legislação controvertida sobre a livre circulação de mercadorias se agravam porque as estações de serviço não podem comprar directamente às refinarias nem importar de outro Estado-Membro.
36 Pelos motivos expostos, concordo com a Comissão em que a legislação grega que institui o regime de armazenamento do nível mínimo de existências de produtos petrolíferos constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação na acepção do artigo 30.º do Tratado.
B - Quanto à justificação da restrição à livre circulação de mercadorias
37 Como é sabido, o artigo 36.º do Tratado permite a um Estado-Membro manter ou adoptar medidas que proíbam ou restrinjam as trocas quando, por um lado, essas medidas forem justificadas por razões de moralidade pública, de ordem pública, segurança pública ou de protecção da saúde e da vida das pessoas e, por outro, não constituam um meio de discriminação arbitrária nem uma restrição dissimulada ao comércio intracomunitário (17).
38 O Tribunal de Justiça já afirmou repetidamente que, quando uma legislação nacional é contrária ao artigo 30.º do Tratado, só se pode justificar se responder a algum dos fundamentos de interesse geral enumerados no artigo 36.º (18) ou, sendo caso disso, quando, aplicada indistintamente aos produtos nacionais e aos importados, é necessária para cumprir exigências imperativas relativas, em particular, à eficácia dos controlos fiscais, à salvaguarda da saúde pública, à protecção dos consumidores ou à lealdade nas transacções comerciais (19).
O Tribunal de Justiça considera, além disso, que uma regulamentação ou prática nacional adoptada com vista à salvaguarda de um dos objectivos visados pelo artigo 36.$ do Tratado só é compatível com o Tratado na medida em que não ultrapasse os limites do que é apropriado e necessário para atingir o fim procurado (20). Se um Estado-Membro puder optar entre diferentes medidas, todas elas aptas a alcançar a mesma finalidade, deverá escolher aquela que crie obstáculo em menor medida à liberdade das trocas.
39 A Comissão parte da base de que a legislação controvertida afecta de forma diferente os produtos nacionais e os importados e entende que não se verifica, neste caso, qualquer das razões enumeradas no artigo 36.º para justificar uma excepção ao princípio da livre circulação de mercadorias. Na sua opinião, o objectivo prosseguido pelas autoridades gregas, que consiste em assegurar a continuidade no abastecimento de produtos petrolíferos, pode ser conseguido por meios menos restritivos. Propõe a eliminação do artigo 10.º da Lei n.º 1571/85, com a redacção dada pelo artigo 15.º da Lei n.º 2289/95, de forma a não se vincular o compromisso de compra à refinaria, por parte da empresa de comercialização, à transferência da obrigação de armazenamento das existências. Esta disposição poderia ser substituída por outra que permitisse às empresas arrendar às refinarias as instalações necessárias para o armazenamento, sem a obrigação de lhes comprar os seus produtos. Uma vez que existe uma medida que criaria obstáculo à livre circulação de mercadorias em menor grau e que permitiria salvaguardar o interesse geral prosseguido, a Comissão entende que a legislação grega é desproporcionada.
40 O Governo da República Helénica, pelo contrário, afirma que a legislação controvertida não é discriminatória. Para a justificar, alega, por um lado, que o direito fundamental das refinarias à liberdade económica ficaria restringido de forma excessiva se tivessem que armazenar os níveis mínimos de existências, subrogando-se na obrigação das empresas de comercialização, sem a contrapartida de estas terem que lhes comprar os produtos que revendem.
Considera, por outro lado, que o interesse geral justifica que as empresas de comercialização não sejam autorizadas a arrendar depósitos nas refinarias para armazenar os níveis mínimos de reservas e que esse interesse geral não pode ser alcançado por meios menos rigorosos.
41 Concordo com a Comissão em que o regime grego de armazenamento dos níveis mínimos de reserva de produtos petrolíferos não afecta da mesma maneira os produtos nacionais e os importados uma vez que, como ficou demonstrado no processo, as empresas de comercialização podem liberar-se da obrigação de armazenamento quando se abastecem nas refinarias do país ao passo que não é contemplada esta possibilidade quando adquirem os produtos petrolíferos nas refinarias situadas noutros Estados-Membros.
Por esta razão, cabe analisar, como possíveis razões justificativas, unicamente os motivos de interesse geral enumerados no artigo 36.º do Tratado. De acordo com a interpretação que foi dada pela jurisprudência do Tribunal, este preceito, na medida em que afasta a regra fundamental da eliminação de todos os obstáculos à livre circulação de mercadorias entre os Estados-Membros, deve ser interpretado restritivamente sem que as excepções que enumera possam ser alargadas a pressupostos diferentes dos taxativamente previstos (21). A título de exemplo e sem intenção de exaustividade, o Tribunal rejeitou como motivos justificativos, pelo facto de não se encontrarem previstas de forma expressa nessa disposição, a defesa dos consumidores, a lealdade nas transacções comerciais (22), bem como a protecção da criação e da diversidade cultural no sector do livro (23).
42 O Governo demandado invoca como motivos justificativos, para continuar a aplicar o regime actual, a liberdade económica das refinarias e o risco para a sua capacidade de funcionamento uma vez que, no seu parecer, a eliminação do requisito do aprovisionamento para se poder transferir a obrigação de armazenamento comprometeria o sistema de distribuição de uma unidade vital para a segurança do país e, portanto, a segurança do abastecimento contínuo de produtos petrolíferos.
43 A liberdade económica das refinarias ou das empresas em geral não vem enumerada como motivo de justificação o artigo 36.º do Tratado CE e, por esta razão, deve ser rejeitada como tal. Em qualquer caso, considero que a proposta feita pela Comissão nem sequer atenta contra essa liberdade, visto que não pretende obrigá-las a assumir a obrigação de armazenamento que incumbe às empresas de comercialização antes pretendendo unicamente eliminar o vínculo actual entre a transferência da obrigação de armazenamento e a aquisição na mesma refinaria, de forma a que sejam as leis do mercado e da livre concorrência a reger o armazenamento dos produtos petrolíferos.
44 Quanto ao risco para o sistema de distribuição de uma unidade industrial vital para a segurança do país, entendo que o Governo demandado não demonstrou que, para salvaguardar a segurança nacional, seja imprescindível vincular a transferência do armazenamento à obrigação de adquirir os produtos. Pelo meu lado, não vejo qualquer razão para as refinarias, se podem armazenar os seus próprios produtos, não poderem, fazer num regime que ficaria sujeito às leis do mercado e da livre concorrência, armazenar os produtos adquiridos pelas empresas de comercialização noutros Estados-Membros.
45 As autoridades gregas acrescentam, por outro lado, que, se se reduzisse a capacidade de armazenamento de que dispõem as refinarias, seria afectada a sua flexibilidade de funcionamento, o que implicaria um aumento dos custos de produção, penalizando o consumidor com uma subida dos preços, na melhor das hipóteses, e com uma escassez de produtos em época de crise. Também afirmam que, ao exigir um transporte de longa distância, seria pouco rentável abastecer as ilhas uma vez que estas consomem pequenas quantidades de produtos petrolíferos. Contudo, estes motivos não se podem subsumir em qualquer das razões de interesse geral enumeradas no artigo 36.º do Tratado uma vez que, segundo jurisprudência assente, esta disposição contempla medidas que não têm carácter económico (24).
46 O Governo demandado afirma, por último, que, sem a produção das refinarias gregas, se tornaria impossível fornecer às forças armadas os carburantes especiais que utilizam e que as empresas de comercialização não lhes podem vender. Não vejo, porém, que a Comissão pretenda conseguir que as refinarias gregas deixem de funcionar. Em qualquer caso, não me parece essencial para preservar a segurança pública de um Estado-Membro que os carburantes que as suas forças armadas consomem devam ser produzidos ou fornecidos, necessariamente, pelas refinarias nacionais.
47 No acórdão proferido no processo Campus Oil e o. (25), o Tribunal considerou que uma legislação nacional que prevê a obrigação de todos os importadores se abastecerem de produtos petrolíferos, até determinada percentagem das suas necessidades, numa refinaria instalada no território nacional constitui uma medida equivalente a uma restrição quantitativa à importação. Em seguida, admitiu que um Estado-Membro, então a Irlanda, cujo abastecimento de produtos petrolíferos dependia totalmente das importações, podia basear-se em razões de segurança pública, na acepção do artigo 36.º do Tratado, para impor aos importadores a obrigação de preencher determinada percentagem as suas necessidades mediante compras a uma refinaria situada no seu território a preços fixados pelo ministro competente com base nos custos suportados relativamente à exploração da referida refinaria, no caso de a produção da refinaria em causa não se poder vender livremente, a preços competitivos, no mercado considerado (26).
Apesar disso, as quantidades de produtos petrolíferos afectados por um sistema de tal natureza não podiam superar nem os limites do abastecimento mínimo, sem o qual seria afectada a segurança pública do Estado, nem os limites da produção necessária ao objectivo de manter disponível a capacidade das instalações da refinaria em caso de crise e com o fim de permitir a contínua transformação do petróleo sobre cujo fornecimento o Estado tivesse celebrado contratos de longa duração (27).
48 Na minha opinião, os argumentos que a República Helénica invoca neste processo para justificar a sua legislação por motivos de segurança nacional não têm a força jurídica dos que invocou então o Governo irlandês para justificar a legislação nacional que prejudicava a importação de produtos petrolíferos para a Irlanda e que conduziram à convicção do Tribunal de que se verificava um dos motivos justificativos enumerados no artigo 36.º do Tratado.
49 Portanto, concordo também com a Comissão em que não se verifica, no presente processo, qualquer dos motivos de interesse geral enumerados no artigo 36.º como motivos justificativos. A acção da Comissão é, portanto, fundada.
VII - Despesas
50 Ao julgar-se procedente o fundamento invocado pela Comissão, cabe condenar a República Helénica, de acordo com o disposto no artigo 69.º, n.º 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, no pagamento das despesas do processo.
VII - Conclusão
51 De acordo com as considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que:
- declare que a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 28.º CE), ao instituir e manter um sistema de armazenamento do nível mínimo de existências de produtos petrolíferos que permite às empresas que se dedicam à comercialização dos referidos produtos transferir a sua obrigação de os armazenar para as refinarias, estabelecidas no país, às quais tenham adquirido produtos ao longo do ano anterior e relativamente a uma quantidade igual ao volume de produtos que cada refinaria lhe tiver fornecido num determinado período;
- condene a República Helénica nas despesas.
(1) - Directiva do Conselho, de 20 de Dezembro de 1968, que obriga os Estados-Membros da CEE a manterem um nível mínimo de existências de petróleo bruto e/ou de produtos petrolíferos (JO L 308, p. 14; EE 12 F1 p. 125). A Directiva 98/93/CE do Conselho, de 14 de Dezembro de 1998, que altera a Directiva 68/414 (JO L 358, p. 100), concedeu aos Estados-Membros um prazo até 1 de Janeiro de 2000 para adaptarem a sua legislação interna e introduziu alterações consideráveis na Directiva 68/414.
(2) - Directiva 72/425/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1972, que altera a Directiva 68/414 (JO L 291, p. 154; EE 12 F1 p. 165). Foi revogada pela Directiva 98/93.
(3) - Segundo e terceiro considerandos.
(4) - No n.º 34 da contestação, o Governo grego afirma que o referido regulamento não contém artigo 482.º, sem fornecer qualquer esclarecimento suplementar. Na réplica, não verifico que a Comissão tivesse rectificado este dado. Observo, contudo, que esta disposição já vem referida como parte da legislação grega contrária ao artigo 30.º, quer no último parágrafo da página 5 da notificação de incumprimento, quer no n.º 8 do parecer fundamentado, enviados ao governo grego pela Comissão, e que nas suas respostas ao longo do processo pré-contencioso, o Governo grego também não esclareceu a Comissão do seu erro.
(5) - Acórdão de 11 de Julho de 1974 (8/74, Recueil, p. 837, Colect., p. 423, n.º 5).
(6) - Na resposta à pergunta formulada pelo Tribunal depois de suspensa a audiência, relativa ao grau de dependência estrutural das sociedades de comercialização relativamente às refinarias, o Governo helénico afirma que a refinaria Hellenika Petrelaia SA (que, em 1997, armazenou mais de metade das reservas) é a única que tem duas filiais, a EKO-ELDA AVEE e a G. MAMIDAKIS, nas quais detém 100% do capital. Acrescenta que, em qualquer caso, a lei impõe que as sociedades de comercialização tenham personalidade jurídica distinta das refinarias e que, se uma destas tiver o controlo ou uma participação numa dessas empresas, as transacções entre elas devem ser efectuadas no respeito das regras da concorrência.
(7) - O regime grego não parece caracterizar-se, precisamente, pela transparência no capítulo dos custos gerados pela manutenção das existências. O artigo 3.º, n.º 2, segundo parágrafo, da Directiva 68/414, alterada pela Directiva 98/93, dispõe: «Os encargos resultantes da manutenção de existências de acordo com as disposições do artigo 1.º serão identificadas de forma transparente. Neste contexto, os Estados-Membros poderão adoptar as medidas necessárias para obter as informações pertinentes sobre os encargos da manutenção de existências de acordo com as disposições do artigo 1.º e para que essas informações sejam transmitidas às partes interessadas.»
(8) - O Governo demandado afirma desejar que se criem novas instalações de armazenamento no país, desde que sejam cumpridas a legislação de meio ambiente e se evite que fiquem a curta distância umas das outras. Assegura ter concedido, nos últimos anos, a uma empresa de comercialização, a autorização de aumentar de forma considerável a sua capacidade de armazenamento (27 000 m3), enquanto outras instalações de menor importância também receberam autorização (3 000 a 5 000 m3).
(9) - Não é referido se se trata de tm ou m3, mas suponho que se trata de tm.
(10) - Resulta da contestação que a capacidade de armazenagem de que dispõem as sociedades de comercialização lhes permitiria importar até 2 500 000 tm por ano, mas que apenas importam 220 000 tm. Assim, apesar de terem a possibilidade de criar os seus próprios depósitos de armazenamento e de utilizar os que já têm, passando a importar directamente os produtos que comercializam, as empresas preferem comprar às refinarias nacionais e que sejam estas a armazenar as existências.
(11) - No que se refere aos preços, a lógica económica sugere que as empresas de comercialização esgotarão as suas possibilidades de armazenamento sempre que, ceteris paribus, o custo de aquisição dos produtos for maior que a soma do custo dos produtos importados e do custo do seu armazenamento.
(12) - Acórdão de 29 de Junho de 1995, Comissão/Grécia (C-391/92, Colect., p. I-1621, n.º 17).
(13) - Já referido na nota 5, supra.
(14) - Acórdão de 10 de Janeiro de 1985, Leclerc e o. (229/83, Recueil, p. 1, n.º 23).
(15) - Acórdão de 9 de Junho de 1982, Comissão/Itália (95/81, Recueil, p. 2187, n.º 25).
(16) - Acórdão de 24 de Novembro de 1982, Comissão/Irlanda (249/81, Recueil, p. 4005).
(17) - Acórdão de 28 de Março de 1995, Evans Medical e Macfarlan Smith (C-324/93, Colect., p. I-563, n.º 35).
(18) - Acórdão Leclerc e o., já referido na nota 14, supra, n.º 29.
(19) - Jurisprudência iniciada com o acórdão de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe-Zentral (120/78, Colect., p. 327, n.º 8). V., em data mais recente, o acórdão de 20 de Setembro de 1988, Comissão/Dinamarca (302/86, Colect., p. 4607, n.º 6).
(20) - Acórdãos de 12 de Julho de 1990, Comissão/Itália (C-128/89, Colect., p. I-3239, n.º 18), e de 20 de Maio de 1976, de Peijper (104/75, Recueil, p. 613, n.os 16 e 17, Colect., p. 263).
(21) - Acórdãos de 25 de Janeiro de 1977, Bauhuis (46/76, Colect., p. 1, n.º 12), e de 17 de Junho de 1981, Comissão/Irlanda (113/80, Recueil, p. 1625, n.º 7).
(22) - Acórdão de 16 de Junho de 1981, Comissão/Irlanda, já referido na nota 21, supra, n.º 8.
(23) - Acórdão Leclerc e o., já referido na nota 14, supra, n.º 30.
(24) - Acórdãos de 5 de Junho de 1986, Comissão/Itália (103/84, Colect., p. 1759, n.º 22); de 7 de Fevereiro de 1984, Duphar e o. (238/82, Recueil, p. 523, n.º 23); de 9 de Junho de 1982, Comissão/Itália (já referido na nota 15, n.º 27); e de 19 de Dezembro de 1961, Comissão/Itália (7/61, Colect. 1954-1961, p. 643).
(25) - Acórdão de 10 de Julho de 1984 (72/83, Recueil, p. 2727).
(26) - Este acórdão constitui o primeiro exemplo concreto em que o Tribunal de Justiça analisou a relação entre as excepções do artigo 36.º do Tratado e as medidas de carácter económico. Mortelmans, K.J.M., Common Market Law Review 1984, pp. 696 e segs., especialmente, p. 699.
(27) - Oliver, P., in Common Market Law Review 1985, p. 307 e segs., especialmente p. 312, considera que este acórdão foi um duro golpe nas expectativas de criação de uma política energética comum.