62008CJ0378_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑378/08,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Tribunale amministrativo regionale della Sicilia (Italië) bij beslissing van 5 juni 2008, ingekomen bij het Hof op 21 augustus 2008, in de procedure
Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA,
Polimeri Europa SpA,
Syndial SpA
tegen
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero della Salute,
Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero delle Infrastrutture,
Ministero dei Trasporti,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Interno,
Regione siciliana,
Assessorato regionale Territorio ed Ambiente (Sicilia),
Assessorato regionale Industria (Sicilia),
Prefettura di Siracusa,
Istituto superiore di Sanità,
Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
Vice Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
Agenzia Protezione Ambiente e Servizi tecnici (APAT),
Agenzia regionale Protezione Ambiente (ARPA Sicilia),
Istituto centrale Ricerca scientifica e tecnologica applicata al Mare,
Subcommissario per la Bonifica dei Siti contaminati,
Provincia regionale di Siracusa,
Consorzio ASI Sicilia orientale Zona Sud,
Comune di Siracusa,
Comune di Augusta,
Comune di Melilli,
Comune di Priolo Gargallo,
Azienda Unità sanitaria locale N. 8,
Sviluppo Italia Aree Produttive SpA,
Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, voorheen Sviluppo Italia SpA,
in tegenwoordigheid van:
ENI Divisione Exploration and Production SpA,
ENI SpA,
Edison SpA,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, R. Silva de Lapuerta, P. Lindh en C. Toader (rapporteur), kamerpresidenten, C. W. A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris, E. Juhász, A. Arabadjiev en J.‑J. Kasel, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 15 september 2009,
gelet op de opmerkingen van:
– Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, vertegenwoordigd door D. De Luca, M. Caldarera, L. Acquarone en G. Acquarone, avvocati,
– Polimeri Europa SpA en Syndial SpA, vertegenwoordigd door P. Amara, S. Grassi, G. M. Roberti en I. Perego, avvocati,
– Sviluppo Italia Aree Produttive SpA en Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, voorheen Sviluppo Italia SpA, vertegenwoordigd door F. Sciaudone, avvocato,
– ENI SpA, vertegenwoordigd door G. M. Roberti, I. Perego, S. Grassi en C. Giuliano, avvocati,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door D. Del Gaizo, avvocato dello Stato,
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door A. Samoni-Rantou en G. Karipsiadis als gemachtigden,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door C. Wissels, B. Koopman en D. J. M. de Grave als gemachtigden,
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. Zadra en D. Recchia als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 22 oktober 2009,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van het beginsel dat de vervuiler betaalt, van richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (PB L 143, blz. 56), en van, onder meer, richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (PB L 134, blz. 114).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van gedingen tussen de vennootschappen Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, Polimeri Europa SpA en Syndial SpA en diverse Italiaanse nationale, regionale en gemeentelijke autoriteiten over de milieuherstelmaatregelen die deze autoriteiten hebben vastgesteld voor de Rada di Augusta (Italië), waarrond de installaties en/of terreinen van deze vennootschappen zijn gelegen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3. De voor de onderhavige zaak relevante punten van de considerans van richtlijn 2004/35 zijn de volgende:
„(1) Thans zijn er in de Gemeenschap veel verontreinigde locaties die een aanzienlijk gezondheidsrisico opleveren, en de snelheid waarmee de biodiversiteit afneemt, is de voorbije decennia aanzienlijk toegenomen. Indien geen actie wordt ondernomen, zou dit in de toekomst kunnen resulteren in nog meer verontreinigde locaties en een nog groter biodiversiteitsverlies. […]
(2) […] Het basisbeginsel van deze richtlijn dient daarom te zijn dat een exploitant wiens activiteiten milieuschade of een onmiddellijk gevaar voor milieuschade hebben veroorzaakt, financieel aansprakelijk wordt gesteld […]
[…]
(8) Wat de milieuschade betreft, dient deze richtlijn van toepassing te zijn op beroepsactiviteiten waaraan een risico voor de menselijke gezondheid of het milieu is verbonden. Welke activiteiten dit zijn, wordt in beginsel bepaald aan de hand van de desbetreffende gemeenschapswetgeving waarin de voorschriften zijn opgenomen met betrekking tot bepaalde activiteiten of praktijken die worden geacht een potentieel of feitelijk risico voor de menselijke gezondheid of het milieu op te leveren.
(9) Met betrekking tot schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats dient deze richtlijn eveneens van toepassing te zijn op beroepsactiviteiten die uit hoofde van de gemeenschapswetgeving nog niet direct of indirect als feitelijk of potentieel risico voor de menselijke gezondheid of het milieu worden aangemerkt. In deze gevallen dient de exploitant slechts aansprakelijk te zijn uit hoofde van deze richtlijn, indien hij een fout heeft begaan of nalatig is geweest.
[…]
(13) Aansprakelijkheid biedt niet voor alle vormen van milieuschade een oplossing. Wil aansprakelijkheid doeltreffend functioneren, dan moeten er een of meer identificeerbare vervuilers zijn, moet de schade concreet en kwantificeerbaar zijn, en moet er een oorzakelijk verband tussen de schade en de geïdentificeerde vervuiler of vervuilers worden aangetoond. Aansprakelijkheid is daarom geen geschikt instrument ter bestrijding van wijdverspreide, diffuse verontreiniging waarbij onmogelijk een verband kan worden gelegd tussen negatieve milieueffecten en de handeling of nalatigheid van bepaalde individuele vervuilers.
[…]
(24) Er moet voor worden gezorgd dat doeltreffende uitvoerings- en handhavingsinstrumenten ter beschikking staan, terwijl er tevens voor moet worden gezorgd dat de rechtmatige belangen van de betrokken exploitanten en andere belanghebbenden naar behoren worden gewaarborgd. De bevoegde instanties dienen bevoegd te zijn voor specifieke taken waarvoor een passende administratieve beoordelingsvrijheid vereist is, te weten de taak om de ernst van de schade te beoordelen en te bepalen welke herstelmaatregelen moeten worden genomen.
[…]
(30) Op schade die vóór het verstrijken van de voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn vastgestelde termijn is veroorzaakt, zijn de bepalingen ervan niet van toepassing.
[…]”
4. Luidens artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/35, getiteld „Toepassingsgebied”, is deze richtlijn van toepassing op:
„[…]
a) milieuschade die wordt veroorzaakt door enige beroepsactiviteit, genoemd in bijlage III, alsook op een onmiddellijke dreiging dat dergelijke schade ontstaat als gevolg van een van die activiteiten;
b) schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats die wordt veroorzaakt door enige andere beroepsactiviteit dan de in bijlage III genoemde, alsook op een onmiddellijke dreiging dat dergelijke schade ontstaat als gevolg van een van die activiteiten indien de exploitant schuld of nalatigheid kan worden verweten.”
5. Artikel 4, lid 5, van deze richtlijn bepaalt dat deze richtlijn „alleen van toepassing [is] op milieuschade of op een onmiddellijke dreiging van dergelijke schade als gevolg van diffuse verontreiniging waarbij een oorzakelijk verband kan worden gelegd tussen de schade en de activiteiten van individuele exploitanten”.
6. Artikel 6 van deze richtlijn, getiteld „Herstelmaatregelen”, bepaalt:
„1. Wanneer milieuschade zich heeft voorgedaan, stelt de exploitant onverwijld de bevoegde instantie in kennis van alle relevante aspecten van de situatie en treft hij:
[…]
b) de nodige herstelmaatregelen in overeenstemming met artikel 7.
2. De bevoegde instantie kan te allen tijde:
[…]
c) de exploitant verplichten de nodige herstelmaatregelen te treffen;
d) de exploitant instructies geven die hij bij het nemen van de nodige herstelmaatregelen moet naleven; of
e) zelf de nodige herstelmaatregelen treffen.
3. De bevoegde instantie eist dat de herstelmaatregelen door de exploitant worden genomen. Indien de exploitant de verplichtingen van lid 1 of lid 2, sub […] c of d, niet nakomt, niet kan worden geïdentificeerd, of niet verplicht is de kosten uit hoofde van deze richtlijn te dragen, kan de bevoegde instantie, als laatste redmiddel, zelf deze maatregelen nemen.”
7. Met betrekking tot de kosten van preventie en herstel is in artikel 8 van richtlijn 2004/35 bepaald:
„1. De exploitant draagt de kosten voor de overeenkomstig deze richtlijn genomen preventieve maatregelen en herstelmaatregelen.
2. Onverminderd de leden 3 en 4 verhaalt de bevoegde instantie de kosten die zij in samenhang met het nemen van preventieve maatregelen of herstelmaatregelen uit hoofde van deze richtlijn heeft gemaakt op de exploitant die de schade of de onmiddellijke dreiging van schade heeft veroorzaakt, onder andere door middel van een zakelijke zekerheid of andere geschikte waarborgen.
Wanneer de verhaalkosten groter zijn dan het terug te vorderen bedrag of wanneer niet kan worden vastgesteld wie de exploitant is, kan de bevoegde instantie evenwel beslissen om af te zien van verhaal.
3. Een exploitant is niet verplicht de kosten te dragen van de preventieve maatregelen of herstelmaatregelen die uit hoofde van deze richtlijn worden genomen, indien hij kan bewijzen dat de milieuschade of de onmiddellijke dreiging dat dergelijke schade ontstaat,
a) veroorzaakt is door een derde ondanks het feit dat er passende veiligheidsmaatregelen waren getroffen;
[…]
In dergelijke gevallen stellen de lidstaten passende maatregelen vast om de exploitant in staat te stellen de gemaakte kosten terugbetaald te krijgen.
[…]”
8. Artikel 9 van deze richtlijn, getiteld „Toerekening van de kosten in door meer partijen veroorzaakte schadegevallen”, luidt:
„Deze richtlijn laat de nationale bepalingen betreffende de toerekening van de kosten in door meer partijen veroorzaakte schadegevallen onverlet in het bijzonder die met betrekking tot de verdeling van de aansprakelijkheid tussen de producent en de gebruiker van een product.”
9. Artikel 11 van deze richtlijn, getiteld „Bevoegde autoriteit”, bepaalt:
„1. De lidstaten wijzen een bevoegde instantie of bevoegde instanties aan die verantwoordelijk is/zijn voor de uitvoering van de taken waarin deze richtlijn voorziet.
2. De taak met betrekking tot de vaststelling van de exploitant die de schade of de onmiddellijke dreiging van schade heeft veroorzaakt, de beoordeling van de omvang van de schade en de bepaling [...] welke herstelmaat regelen overeenkomstig bijlage II moeten worden genomen, berust bij de bevoegde instantie. Met het oog daarop is de bevoegde instantie gemachtigd van de betrokken exploitant te verlangen dat hij zelf een beoordeling maakt en alle nodige informatie en gegevens verstrekt.
[…]
4. In elk uit hoofde van deze richtlijn genomen besluit waarbij het treffen van preventieve maatregelen of herstelmaatregelen wordt opgelegd, worden de precieze gronden vermeld waarop het gebaseerd is. Van een dergelijk besluit wordt onverwijld kennis gegeven aan de betrokken exploitant, die terzelfder tijd wordt ingelicht over de rechtsmiddelen waarover hij krachtens de in de betrokken lidstaat geldende wetgeving beschikt, alsmede over de termijnen welke voor die rechtsmiddelen gelden.”
10. Artikel 16 van richtlijn 2004/35, getiteld „Verhouding tot het nationaal recht”, bepaalt in lid 1 dat deze richtlijn „niet [belet] dat de lidstaten strengere bepalingen handhaven of invoeren inzake preventie en herstel van milieuschade, met inbegrip van het bepalen van extra activiteiten waarop de voorschriften inzake preventie en herstel van deze richtlijn van toepassing zijn en het bepalen van verdere verantwoordelijke partijen”.
11. In artikel 17 van deze richtlijn, getiteld „Temporele werkingssfeer”, is bepaald dat deze richtlijn niet van toepassing is op:
„[…]
– schade, veroorzaakt door een emissie, een gebeurtenis of een incident die/dat heeft plaatsgevonden voor de in artikel 19, lid 1, bedoelde datum;
– schade, veroorzaakt door een emissie, een gebeurtenis of een incident die/dat heeft plaatsgevonden na de in artikel 19, lid 1, bedoelde datum, indien de schade het gevolg is van een specifieke activiteit die heeft plaatsgevonden en beëindigd is voor die datum;
– schade, indien het meer dan 30 jaar geleden is dat de emissie, de gebeurtenis of het incident die/dat tot schade heeft geleid, heeft plaatsgevonden”.
12. Artikel 19, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn preciseert dat de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking dienden te doen treden om uiterlijk op 30 april 2007 aan deze richtlijn te voldoen.
13. Punt 1 van bijlage III bij richtlijn 2004/35 heeft met name betrekking op de exploitatie van installaties die aan een vergunningsplicht zijn onderworpen overeenkomstig richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 257, blz. 26).
14. Luidens artikel 1 van richtlijn 96/61 heeft deze richtlijn de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I bij deze richtlijn genoemde activiteiten tot doel. De punten 2.1 en 2.4 van deze bijlage hebben respectievelijk betrekking op de „energie-industrie” en de „chemische industrie”.
Nationaal recht
15. De verwijzende rechter beroept zich op Decreto legislativo nr. 22 van 5 februari 1997 tot uitvoering van richtlijn 91/156/EEG [van de Raad van 18 maart 1991 tot wijziging van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen] (PB L 178, blz. 32), van richtlijn 91/689/EEG [van de Raad van 12 december 1991] betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB L 377, blz. 20), en van richtlijn 94/62/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994] betreffende verpakking en verpakkingsafval (PB L 365, blz. 10) (supplemento ordinario bij het GURI nr. 38 van 15 februari 1997; hierna: „Decreto legislativo nr. 22/1997”). Dit Decreto is ingetrokken en vervangen bij Decreto legislativo nr. 152 van 3 april 2006 betreffende milieunormen (supplemento ordinario bij het GURI nr. 88 van 14 april 2006), dat in de artikelen 299 tot en met 318 uitvoering geeft aan richtlijn 2004/35 in de Italiaanse rechtsorde.
16. Artikel 17 van Decreto legislativo nr. 22/1997 bepaalde dat „[…] eenieder die, zelfs onbedoeld, de in lid 1, sub a, bepaalde grenzen overschrijdt of een concreet en reëel gevaar voor overschrijding van deze grenzen doet ontstaan, […] op eigen kosten maatregelen [dient] te treffen met het oog op de beveiliging, de sanering en het milieuherstel van de verontreinigde gebieden en van de installaties die een verontreinigingsrisico opleveren […]”.
17. Artikel 9 van Decreto ministeriale nr. 471 van 25 oktober 1999 houdende vastlegging van de criteria, de procedures en de modaliteiten voor de beveiliging, de sanering en het milieuherstel van de verontreinigde gebieden, overeenkomstig artikel 17 van Decreto legislativo nr. 22 van 5 februari 1997, zoals gewijzigd en aangevuld (supplemento ordinario bij het GURI nr. 293 van 15 december 1999), luidt:
„De eigenaar van een gebied of een andere persoon die […] op eigen initiatief de procedures wil inleiden voor spoedeisende beveiligingsmaatregelen, saneringsmaatregelen en milieuherstelmaatregelen, overeenkomstig artikel 17, lid 13 bis, van Decreto legislativo [nr. 22/1997], dient de omstandigheden van de geconstateerde verontreiniging en de eventuele getroffen en in uitvoering zijnde spoedeisende beveiligingsmaatregelen die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de gezondheid en het milieu aan de regio, de provincie en de gemeente mee te delen. De mededeling moet vergezeld gaan van een passende technische documentatie waaruit de kenmerken van voormelde maatregelen moeten blijken. […] [D]e gemeente of, indien de verontreiniging het grondgebied van meerdere gemeenten betreft, de regio onderzoekt de doeltreffendheid van de getroffen spoedeisende beveiligingsmaatregelen en kan aanvullende voorschriften en maatregelen opleggen, in het bijzonder toezichtmaatregelen die moeten worden uitgevoerd om de omstandigheden van de verontreiniging te onderzoeken en controles die moeten worden verricht om de doeltreffendheid te onderzoeken van de voor de bescherming van de volksgezondheid en de nabije omgeving uitgevoerde maatregelen […]”
18. Artikel 311, lid 2, van Decreto legislativo nr. 152 van 3 april 2006 luidt:
„Wie door onrechtmatig handelen of door na te laten de handelingen te verrichten of de gedragingen aan te nemen die noodzakelijk zijn, met overtreding van de wet, verordeningen of bestuurlijke maatregelen, door nalatigheid, onbekwaamheid, onvoorzichtigheid of schending van technische normen, milieuschade veroorzaakt door het milieu geheel of gedeeltelijk te wijzigen, te doen verslechteren of te vernielen, is gehouden de vroegere toestand te herstellen en zoniet de staat voor een gelijkwaardig bedrag schadeloos te stellen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
19. Het hoofdgeding betreft de als „gebied van nationaal belang met het oog op sanering” aangewezen regio Priolo Gargallo (Sicilië), en meer bepaald de Rada di Augusta. Deze baai wordt aangetast door terugkerende verschijnselen van milieuverontreiniging, die reeds zou zijn ontstaan in de jaren’60, toen het petrochemisch gebied Augusta-Priolo-Melilli is aangelegd. Sindsdien hebben talrijke ondernemingen die in de koolwaterstofindustrie en de petrochemische sector actief zijn, zich in deze regio gevestigd en/of elkaar daar opgevolgd.
20. Voor het gebied is een „kenschetsing” verricht ter beoordeling van de toestand van de bodem, de grondwaterlagen, de kustwateren en de zeebodem. Overeenkomstig artikel 9 van Decreto ministeriale nr. 471 van 25 oktober 1999 hebben de in het petrochemische gebied gevestigde ondernemingen in hun hoedanigheid van eigenaar van de in het gebied van nationaal belang gelegen industriegronden projecten voor spoedeisende beveiliging en sanering van het grondwater ingediend, die bij interministerieel besluit zijn goedgekeurd.
21. Met diverse opeenvolgende maatregelen heeft de bevoegde overheidsinstantie deze ondernemingen, wegens de vertraging bij de uitvoering van de projecten die hun werd verweten, gelast, maatregelen tot sanering en herstel van de zeebodem van de Rada di Augusta te treffen en met name maatregelen om de verontreinigde sedimenten die daarin aanwezig waren tot twee meter diep te verwijderen. Indien deze ondernemingen hieraan geen gehoor gaven, zouden deze werkzaamheden op kosten van deze ondernemingen worden uitgevoerd. Tijdens de voorbereidende bijeenkomst van de diensten van 21 juli 2006 is ook besloten om de al eerder goedgekeurde maatregelen aan te vullen met een fysieke insluiting van het grondwater.
22. De betrokken ondernemingen, die op het standpunt stonden dat dergelijke werkzaamheden niet konden worden verwezenlijkt en buitensporige kosten veroorzaakten, hebben tegen voormelde bestuurlijke besluiten beroepen ingesteld bij de verwijzende rechter. Bij vonnis nr. 1254/2007 van 21 juli 2007 heeft die rechter deze beroepen ingewilligd met het betoog dat de saneringsverplichtingen onrechtmatig waren omdat bij de oplegging ervan geen rekening was gehouden met het beginsel dat de vervuiler betaalt, met de nationale regels voor de saneringsprocedures en met het beginsel van hoor en wederhoor. Bovendien hadden met de betrokken ondernemingen geen besprekingen plaatsgevonden over de voorwaarden waaronder deze sanering moest plaatsvinden.
23. De bestuursautoriteiten zijn tegen dit vonnis opgekomen bij de Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione Sicilia, die bij beschikking in kort geding van 2 april 2008 heeft geoordeeld dat de fumus boni juris van het hoger beroep vaststond en, rekening houdend met de schadelijke gevolgen van de vertraging bij de uitvoering van de door deze autoriteiten voorgeschreven maatregelen, de opschorting van de tenuitvoerlegging van vonnis nr. 1254/2007 heeft gelast.
24. Vervolgens hebben de bestuursautoriteiten geoordeeld dat de al eerder goedgekeurde maatregelen geen einde zouden maken aan de bestaande verontreiniging in de Rada di Augusta. Bovendien weigerden de verzoekende vennootschappen aan het bevel gehoor te geven, zodat de besluitvormingsbijeenkomst op 20 december 2007 deze vennootschappen andere maatregelen heeft voorgeschreven, waaronder de bouw van een stuwdam waarvan de planning en de uitvoering bij de vennootschap Sviluppo Italia Aree produttive SpA (hierna: „Sviluppo”) zouden zijn geplaatst. Deze maatregelen zouden zijn bevestigd tijdens de besluitvormingsbijeenkomst van 6 maart en 16 april 2008. Uiteindelijk is Decreto nr. 4378 van 21 februari 2008 vastgesteld, dat betrekking had op een „definitieve vaststelling […] van de maatregelen van de besluitvormingsbijeenkomst van 20 december 2007 over het gebied van nationaal belang Priolo” (hierna: „Decreto van 21 februari 2008”).
25. Tegen dat Decreto en andere daarop betrekking hebbende bestuurshandelingen hebben verzoeksters in het hoofdgeding een nieuw beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. Daarbij betogen zij met name dat het aangenomen project, dat de vennootschap Sviluppo heeft opgesteld en waarvan de uitvoering zonder aanbestedingsprocedure bij deze vennootschap is geplaatst, geen milieudoel nastreeft, maar eerder de bouw van openbare infrastructuur beoogt, te weten de inrichting van een kunstmatig eiland in de Rada di Augusta door middel van verontreinigde sedimenten.
26. De verwijzende rechter merkt op dat de Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione Sicilia in vroegere beslissingen over dezelfde geschillen als beroepsinstantie met name had geoordeeld dat „[i]rrelevant […] is elk onderzoek […] naar de betrokkenheid van de huidige eigenaars of concessiehouders van de industrieterreinen alsook elk onderzoek naar de aansprakelijkheid van de overheidsorganen die de uitoefening van de vervuilende activiteit destijds hebben toegestaan”. Volgens deze laatste rechter immers dient „[h]et evenwicht tussen de verschillende constitutionele belangen van bescherming van de volksgezondheid, het milieu en het particuliere ondernemerschap […] te worden nagestreefd met […] een criterium van objectieve ondernemersaansprakelijkheid, volgens hetwelk de marktdeelnemers die profijt halen uit de uitoefening van een gevaarlijke activiteit, die op zichzelf vervuilend is of waarbij gebruik wordt gemaakt van vervuilende productiemiddelen, op grond daarvan gehouden zijn, alle kosten te dragen die noodzakelijk zijn om de bescherming van het milieu en van de volksgezondheid te waarborgen […] in causaal verband met alle verschijnselen van vervuiling door de industriële activiteit”.
27. De verwijzende rechter merkt op dat de door de appèlrechter bevestigde praktijk van de bevoegde overheidsinstantie er thans dus in bestaat, de in de Rada di Augusta werkzame ondernemingen aansprakelijk te stellen voor de bestaande milieuverontreiniging, zonder onderscheid te maken tussen de verontreiniging uit het verleden en de huidige vervuiling en zonder te onderzoeken in hoeverre elk van de betrokken ondernemingen de schade rechtstreeks heeft veroorzaakt.
28. De verwijzende rechter, die een eventuele evolutie van zijn rechtspraak in dezelfde zin als die van de beroepsinstantie overweegt, wijst op de bijzondere omstandigheden van de verontreiniging van de Rada di Augusta. Hij benadrukt in het bijzonder dat talrijke petrochemische ondernemingen na elkaar werkzaam zijn geweest in het gebied, zodat het niet alleen onmogelijk, maar ook nutteloos zou zijn om te bepalen welke schade elk van deze ondernemingen respectievelijk heeft veroorzaakt, in het bijzonder aangezien de omstandigheid dat zij in het verontreinigde gebied werkzaamheden uitoefenen die op zich gevaarlijk zijn, volstaat om deze ondernemingen aansprakelijk te stellen.
29. Daarop heeft het Tribunale amministrativo regionale della Sicilia de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Staan het beginsel dat de vervuiler betaalt (artikel 174 EG […]) en de bepalingen van richtlijn 2004/35 […] in de weg aan een nationale regeling volgens welke de overheid aan particuliere ondernemingen – wegens het feit alleen dat deze thans werkzaam zijn in een gebied dat reeds lang is vervuild of in een gebied dat grenst aan een dergelijk gebied – herstelmaatregelen mag opleggen zonder te onderzoeken wie verantwoordelijk is voor de vervuiling?
2) Staan het beginsel dat de vervuiler betaalt (artikel 174 EG […]) en de bepalingen van richtlijn 2004/35 in de weg aan een nationale regeling volgens welke de overheid de verplichting om de milieuschade in een specifieke vorm weg te werken mag opleggen aan degene die zakelijke rechten bezit op en/of bedrijfsactiviteiten uitoefent in het vervuilde gebied, zonder zich er eerst van te moeten vergewissen of er een causaal verband bestaat tussen de handelwijze van de betrokkene en de ontstane vervuiling, louter en alleen op grond van de ‚positie’ waarin de betrokkene zich bevindt (namelijk die van een marktdeelnemer die werkzaam is in dat gebied)?
3) Staan artikel 174 EG […] en richtlijn 2004/35 in de weg aan een nationale regeling die verder gaat dan het beginsel dat de vervuiler betaalt en volgens welke de overheid de verplichting om de milieuschade in een specifieke vorm weg te werken mag opleggen aan degene die zakelijke rechten bezit op en/of bedrijfswerkzaamheden uitoefent in het vervuilde gebied, zonder zich er eerst van te moeten vergewissen of er een causaal verband bestaat tussen de handelwijze van de betrokkene en de ontstane vervuiling en of het subjectieve vereiste van opzet of schuld is vervuld?
4) Staan de in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap besloten liggende beginselen inzake bescherming van de mededinging en de richtlijnen 2004/18 […], 93/97[/EEG van de Raad van 14 juni 1993 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken (PB L 199, blz. 54)] en 89/665/EEG [van de Raad van 21 december 1989 houdende de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen en voor de uitvoering van werken (PB L 395, blz. 33)], in de weg aan een nationale regeling volgens welke de overheid de analyse, planning en uitvoering van een sanering – beter gezegd de uitvoering van openbare werken – van een tot het openbare domein behorend gebied rechtstreeks mag plaatsen bij particuliere marktdeelnemers (de vennootschappen Sviluppo SpA en [Sviluppo]) zonder de nodige openbare aanbestedingsprocedures te volgen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid
30. De Italiaanse regering betoogt dat de prejudiciële verwijzing niet-ontvankelijk is, met name omdat de gestelde vragen impliceren dat het Hof de nationale regeling moet onderzoeken en omdat het er de verwijzende rechter niet om gaat, het bij hem aanhangige geding te beslechten, maar veeleer de rechtspraak van zijn appèlrechter aan de orde te stellen.
31. In dit verband volstaat het eraan te herinneren dat ofschoon het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzing niet bevoegd is zich uit te spreken over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met het Unierecht, het wel bevoegd is de nationale rechter alle uitleggingsgegevens betreffende dat recht te verschaffen welke die rechter in staat kunnen stellen die verenigbaarheid te beoordelen met het oog op de beslissing in de voor hem aanhangige zaak (arrest van 22 mei 2008, citiworks, C‑439/06, Jurispr. blz. I‑3913, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32. Bovendien moet de rechter die niet in laatste instantie uitspraak doet, vrij zijn zich met zijn vragen tot het Hof te wenden, met name indien hij meent dat het rechtsoordeel van de hogere rechter hem tot een met het Unierecht strijdig vonnis zou kunnen brengen (zie in die zin arrest van 16 januari 1974, Rheinmühlen-Düsseldorf, 166/73, Jurispr. blz. 33, punt 4).
33. Gelet op het voorgaande is de onderhavige prejudiciële verwijzing ontvankelijk en moeten de verschillende vragen van het Tribunale amministrativo regionale della Sicilia dus worden onderzocht.
Eerste drie prejudiciële vragen
34. Met zijn eerste drie vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het in artikel 174, lid 2, eerste alinea, EG neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt, en de bepalingen van richtlijn 2004/35, die dit beginsel beoogt te concretiseren op het gebied van milieuaansprakelijkheid, zich verzetten tegen een nationale regeling op basis waarvan de bevoegde instantie exploitanten op grond van de omstandigheid dat hun installaties nabij een verontreinigd gebied zijn gelegen, milieuherstelmaatregelen kan opleggen, zonder vooraf onderzoek te hebben verricht naar de gebeurtenis die de verontreiniging heeft doen ontstaan en zonder het causale verband tussen deze schade en deze exploitanten noch opzet of schuld van deze exploitanten te hebben vastgesteld.
35. Gelet op de omstandigheden van het hoofdgeding zoals de verwijzende rechter deze heeft uiteengezet, en zoals de Italiaanse, de Griekse en de Nederlandse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen ter sprake hebben gebracht, moeten de voorwaarden voor de toepasselijkheid ratione temporis van richtlijn 2004/35 in dergelijke omstandigheden worden onderzocht alvorens de gestelde vragen te beantwoorden.
Toepasselijkheid ratione temporis van richtlijn 2004/35
– Bij het Hof ingediende opmerkingen
36. De Italiaanse en de Nederlandse regering en de Commissie betwijfelen of richtlijn 2004/35 ratione temporis van toepassing kan zijn op de feiten van het hoofdgeding, aangezien de milieuschade van vóór 30 april 2007 dateert en/of hoe dan ook het gevolg is van vroegere activiteiten, die vóór deze datum zijn beëindigd. De Commissie laat echter verstaan dat deze richtlijn van toepassing kan zijn op de schade van na 30 april 2007 die voortvloeit uit de huidige activiteit van de betrokken exploitanten. Zij kan echter niet van toepassing zijn op verontreiniging die van vóór deze datum dateert en is veroorzaakt door andere exploitanten dan die welke thans in de Rada di Augusta werkzaam zijn en die men aan deze laatste exploitanten tracht toe te rekenen.
37. De Griekse regering is daarentegen van mening dat richtlijn 2004/35 van toepassing is op de feiten in het hoofdgeding. Op basis van een a contrario lezing van artikel 17, tweede streepje, van deze richtlijn, is deze naar haar oordeel ook van toepassing wanneer de activiteit die de schade heeft veroorzaakt, vóór 30 april 2007 is begonnen, voor zover deze activiteit niet vóór deze datum is beëindigd en voortduurt na deze datum.
– Antwoord van het Hof
38. Zoals uit punt 30 van de considerans van richtlijn 2004/35 blijkt, was de Uniewetgever van mening dat de bepalingen met betrekking tot de door deze richtlijn ingevoerde regeling voor milieuaansprakelijkheid niet van toepassing dienden te zijn „[o]p schade die [is veroorzaakt] vóór het verstrijken van de voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn vastgestelde termijn”, dus vóór 30 april 2007.
39. Deze wetgever heeft in artikel 17 van richtlijn 2004/35 uitdrukkelijk te kennen gegeven in welke soorten situaties deze richtlijn niet van toepassing is. Aangezien de situaties die niet binnen de werkingssfeer ratione temporis van deze richtlijn vallen, dus negatief zijn omschreven, dient daaruit te worden afgeleid dat elke andere situatie in beginsel, vanuit temporeel oogpunt, onder de door deze richtlijn opgezette regeling voor milieuaansprakelijkheid valt.
40. Uit artikel 17, eerste en tweede streepje, van richtlijn 2004/35 blijkt dat deze richtlijn niet van toepassing is op schade die is veroorzaakt door een emissie, een gebeurtenis of een incident die/dat heeft plaatsgevonden vóór 30 april 2007, en evenmin op schade die is ingetreden na die datum, indien zij het gevolg is van een specifieke activiteit die heeft plaatsgevonden en is beëindigd vóór die datum.
41. Daaruit moet worden afgeleid dat deze richtlijn van toepassing is op schade die is veroorzaakt door een emissie, een gebeurtenis of een incident die/dat na 30 april 2007 heeft plaatsgevonden indien deze schade het gevolg is van activiteiten die na deze datum hebben plaatsgevonden of van activiteiten die vóór deze datum zijn verricht, maar niet vóór deze datum zijn beëindigd.
42. Krachtens artikel 267 VWEU, dat op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof berust, is het Hof uitsluitend bevoegd zich, op de grondslag van de feiten die de nationale rechterlijke instantie heeft omschreven, over de uitlegging of de geldigheid van een voorschrift van Unierecht uit te spreken. Derhalve staat het in het kader van de procedure van dat artikel niet aan het Hof, maar aan de nationale rechter om op nationale maatregelen of situaties de regels van Unierecht toe te passen die het Hof heeft uitgelegd (zie arrest van 11 september 2008, CEPSA, C‑279/06, Jurispr. blz. I‑6681, punt 28).
43. Het staat dan ook aan de verwijzende rechter om op basis van de feiten, die alleen hij kan beoordelen, na te gaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde schade waarop de door de bevoegde nationale instanties vastgestelde milieuherstelmaatregelen betrekking hebben, onder een van de in punt 41 van het onderhavige arrest bedoelde situaties valt.
44. Indien deze rechter tot de conclusie zou komen dat richtlijn 2004/35 niet van toepassing is op de bij hem aanhangige zaak, moet een dergelijke situatie op grond van het nationale recht worden beoordeeld, met inachtneming van de Verdragsregels en onverminderd andere handelingen van afgeleid recht.
45. In dit verband bepaalt artikel 174 EG dat de Gemeenschap in haar milieubeleid streeft naar een hoog niveau van bescherming en dat haar beleid met name berust op het beginsel dat de vervuiler betaalt. Dit artikel beperkt zich er dus toe, de algemene doelstellingen van de Gemeenschap op milieugebied te omschrijven, aangezien de bevoegdheid te beslissen over de te nemen maatregelen ingevolge artikel 175 EG toekomt aan de Raad van de Europese Unie, in voorkomend geval, volgens de medebeslissingsprocedure, met het Europees Parlement (zie in die zin arrest van 14 juli 1994, Peralta, C‑379/92, Jurispr. blz. I‑3453, punten 57 en 58).
46. Zoals de Nederlandse regering terecht heeft opgemerkt, betreft artikel 174 EG, dat het beginsel dat de vervuiler betaalt bevat, het optreden van de Gemeenschap, en kan het dus niet als zodanig door particulieren worden ingeroepen om de toepassing van een nationale regeling, zoals die in het hoofdgeding, die is vastgesteld op een gebied dat onder het milieubeleid valt, uit te sluiten wanneer geen enkele op grond van artikel 175 EG vastgestelde gemeenschapsregeling van toepassing is die specifiek voor de betrokken situatie geldt.
47. Voor het geval dat de verwijzende rechter tot de conclusie komt dat richtlijn 2004/35 ratione temporis van toepassing is op het hoofdgeding, dient met betrekking tot de prejudiciële vragen het volgende te worden opgemerkt.
Door richtlijn 2004/35 opgezette regeling voor milieuaansprakelijkheid
– Bij het Hof ingediende opmerkingen
48. De Italiaanse en de Griekse regering zijn van mening dat de exploitanten op basis van artikel 3, lid 1, sub a, van richtlijn 2004/35 bij activiteiten die onder bijlage III bij deze richtlijn vallen, worden vermoed verantwoordelijk te zijn voor de geconstateerde verontreiniging, zonder dat hoeft te worden vastgesteld dat hen schuld treft of dat er een causaal verband bestaat tussen hun respectieve activiteiten en de milieuschade.
49. Volgens de Griekse regering moet de bevoegde instantie enkel wanneer de activiteiten van de exploitanten niet onder bijlage III bij richtlijn 2004/35 vallen, overeenkomstig artikel 3, lid 1, sub b, van deze richtlijn vaststellen dat deze exploitanten schuld treft of nalatig zijn geweest alvorens zij deze exploitanten maatregelen van milieuaansprakelijkheid in de zin van deze richtlijn kan opleggen. Deze instantie hoeft evenmin te bewijzen wat de mate van betrokkenheid van deze exploitanten is, aangezien uit artikel 8, lid 3, van deze richtlijn blijkt dat in werkelijkheid de exploitant die niet de kosten wenst te dragen voor schade waarvan hij kan bewijzen dat zij door een derde is veroorzaakt, dient aan te tonen dat er een causaal verband bestaat tussen de schade en de werkelijke vervuiler. Zo kan de mogelijkheid voor de betrokken ondernemingen, in voorkomend geval op basis van de nationale aansprakelijkheidsregels onderling regres te nemen, pragmatische oplossingen bieden.
50. De Italiaanse regering benadrukt dat hoe dan ook het causale verband in het hoofdgeding vanzelfsprekend is, zonder dat dit door een onderzoek hoeft te worden vastgesteld. De betrokken ondernemingen hebben zich immers zelf aangegeven en er is een kennelijk verband tussen de stoffen die zij produceren en de gevonden verontreinigende stoffen. Bovendien kunnen de lidstaten op basis van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/35 strengere bepalingen invoeren dan die van deze richtlijn.
51. De Commissie is van mening dat richtlijn 2004/35 niet van toepassing is wanneer de exploitant wiens activiteit de milieuschade heeft veroorzaakt, niet precies kan worden bepaald. Met een beroep op artikel 16, lid 1, van deze richtlijn is zij echter van mening dat deze richtlijn zich niet verzet tegen de toepassing van een strengere regeling, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, met betrekking tot de aan de lidstaten staande mogelijkheid om zowel andere activiteiten aan te wijzen waarvoor de eisen van deze richtlijn gelden, als andere partijen die aansprakelijk kunnen worden gesteld, aangezien daarmee hoe dan ook de door deze richtlijn gedefinieerde verplichtingen worden versterkt.
– Antwoord van het Hof
52. Zoals uit punt 13 van de considerans van richtlijn 2004/35 blijkt, biedt aansprakelijkheid niet voor alle vormen van milieuschade een oplossing. Aansprakelijkheid kan slechts doeltreffend functioneren indien er met name een causaal verband kan worden gelegd tussen de geïdentificeerde vervuiler of vervuilers en concrete en kwantificeerbare milieuschade.
53. Uit de artikelen 4, lid 5, en 11, lid 2, van richtlijn 2004/35 volgt dat de vaststelling van een dergelijk causaal verband door de bevoegde instantie weliswaar noodzakelijk is om exploitanten herstelmaatregelen op te leggen, ongeacht het soort verontreiniging dat aan de orde is, maar dat dit vereiste ook een voorwaarde voor de toepasselijkheid van deze richtlijn is met betrekking tot diffuse en wijdverspreide verontreiniging.
54. Een dergelijk causaal verband kan gemakkelijk worden vastgesteld wanneer de bevoegde instantie te maken heeft met een in de ruimte en in de tijd beperkte verontreiniging die door een beperkt aantal operatoren is veroorzaakt. Dat is daarentegen niet het geval voor verschijnselen van diffuse verontreiniging, zodat de Uniewetgever heeft geoordeeld dat aansprakelijkheid bij een dergelijke verontreiniging geen passend instrument is wanneer dit causale verband niet kan worden vastgesteld. Volgens artikel 4, lid 5, van richtlijn 2004/35 is deze richtlijn dus slechts van toepassing op dit soort verontreiniging wanneer een causaal verband tussen de schade en de activiteiten van individuele exploitanten kan worden gelegd.
55. In dit verband omschrijft richtlijn 2004/35 niet hoe een dergelijk causaal verband moet worden gelegd. In het kader van de gedeelde bevoegdheid tussen de Unie en haar lidstaten op milieugebied, is dit, wanneer een element dat voor de uitvoering van een op grond van artikel 175 EG vastgestelde richtlijn noodzakelijk is, niet is gedefinieerd in het kader van deze richtlijn, een bevoegdheid van deze staten, die in dit verband beschikken over een ruime beoordelingsmarge om, met inachtneming van de Verdragsregels, nationale regelingen in te voeren die het beginsel dat de vervuiler betaalt invullen of concretiseren (zie in die zin arrest van 16 juli 2009, Futura Immobiliare e.a., C‑254/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 48, 52 en 55).
56. Uit dit oogpunt bezien kan een regeling van een lidstaat bepalen dat de bevoegde instantie maatregelen tot herstel van milieuschade kan opleggen, wanneer zij vermoedt dat er een causaal verband bestaat tussen de geconstateerde verontreiniging en de activiteiten van de exploitant(en) op grond van de omstandigheid dat de installaties van deze laatste nabij deze verontreiniging zijn gelegen.
57. Aangezien echter overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, de herstelverplichting de exploitanten enkel wordt opgelegd op grond dat zij hebben bijgedragen tot het ontstaan van de verontreiniging of tot het risico van verontreiniging (zie naar analogie arrest van 24 juni 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, Jurispr. blz. I‑4501, punt 77), dient de bevoegde instantie, teneinde een dergelijk causaal verband te kunnen vermoeden, over geloofwaardige aanwijzingen te beschikken die haar vermoeden kunnen onderbouwen, zoals de omstandigheid dat de installatie van de exploitant nabij de geconstateerde verontreiniging is gelegen en de omstandigheid dat er overeenstemming is tussen de gevonden verontreinigende stoffen en de bestanddelen die deze exploitant in het kader van zijn activiteiten gebruikt.
58. Wanneer de bevoegde instantie over dergelijke aanwijzingen beschikt, kan zij dus een causaal verband leggen tussen de activiteiten van de exploitanten en de geconstateerde diffuse verontreiniging. Overeenkomstig artikel 4, lid 5, van richtlijn 2004/35 zal een dergelijke situatie derhalve binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen, tenzij deze exploitanten dit vermoeden kunnen weerleggen.
59. Indien de verwijzende rechter oordeelt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde verontreiniging diffuus is en dat er geen causaal verband kan worden gelegd, zal een dergelijke situatie bijgevolg niet vallen binnen de werkingssfeer ratione materiae van richtlijn 2004/35, maar – onder de in punt 44 van het onderhavige arrest uiteengezette voorwaarden – onder het nationale recht.
60. Voor het geval dat de verwijzende rechter daarentegen tot de conclusie komt dat deze richtlijn van toepassing is in de bij hem aanhangige zaak, gelden de volgende overwegingen.
61. Uit artikel 3, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/35 volgt dat wanneer schade is veroorzaakt aan beschermde soorten en habitats door andere beroepsactiviteiten dan de in bijlage III bij deze richtlijn genoemde, deze richtlijn van toepassing is op voorwaarde dat de exploitant schuld treft of nalatig is geweest. Dit is echter niet vereist wanneer door een van de in genoemde bijlage genoemde beroepsactiviteiten milieuschade is veroorzaakt, dat wil zeggen, zoals in artikel 2, lid 1, sub a tot en met c, van deze richtlijn is bepaald, schade aan beschermde soorten en habitats en schade aan wateren en de bodem.
62. Wanneer, onder voorbehoud van de feitelijke constateringen waartoe de verwijzende rechter moet komen, milieuschade is veroorzaakt door exploitanten die in de energie- en chemische industrie in de zin van de punten 2.1 en 2.4 van richtlijn 96/61 actief zijn, welke activiteiten dus onder bijlage III bij richtlijn 2004/35 vallen, kunnen aan deze exploitanten derhalve preventieve of herstelmaatregelen worden opgelegd, zonder dat de bevoegde instantie hoeft aan te tonen dat hen schuld treft of dat zij nalatig zijn geweest.
63. Bij beroepsactiviteiten die onder bijlage III bij richtlijn 2004/35 vallen, wordt de milieuaansprakelijkheid van de exploitanten die op deze gebieden actief zijn, hun immers objectief toegerekend.
64. Zoals verzoeksters in het hoofdgeding terecht hebben benadrukt, volgt echter uit artikel 11, lid 2, van richtlijn 2004/35, gelezen in samenhang met punt 13 van de considerans van deze richtlijn, dat om herstelmaatregelen op te leggen, de bevoegde instantie volgens de nationale bewijsregels moet vaststellen welke exploitant de milieuschade heeft veroorzaakt. Daartoe moet deze instantie dus eerst de oorsprong van de geconstateerde verontreiniging onderzoeken en zij kan, zoals in punt 53 van het onderhavige arrest is geconstateerd, geen herstelmaatregelen opleggen zonder eerst een causaal verband te hebben gelegd tussen de geconstateerde schade en de activiteit van de exploitant die zij voor deze schade aansprakelijk acht.
65. De artikelen 3, lid 1, 4, lid 5, en 11, lid 2, van richtlijn 2004/35 dienen dus aldus te worden uitgelegd dat de bevoegde instantie, wanneer zij besluit herstelmaatregelen op te leggen aan exploitanten waarvan de activiteiten onder bijlage III bij deze richtlijn vallen, niet hoeft aan te tonen dat de exploitanten wier activiteiten voor de milieuschade verantwoordelijk worden geacht, schuld, nalatigheid of opzet kan worden verweten. Daarentegen moet deze instantie vooraf de oorsprong van de geconstateerde verontreiniging onderzoeken. Daarbij beschikt zij over een beoordelingsmarge met betrekking tot de procedures, de te gebruiken middelen en de duur van dat onderzoek. Bovendien moet deze instantie volgens de nationale bewijsregels een causaal verband leggen tussen de activiteiten van de exploitanten waarop de herstelmaatregelen betrekking hebben en deze verontreiniging.
66. Verzoeksters in het hoofdgeding betogen dat de verontreiniging van de Rada di Augusta is veroorzaakt door de vennootschap Montedison SpA en door de koopvaardij en de marine. De bevoegde instantie kan hun dus geen herstelmaatregelen zoals die van het Decreto van 21 februari 2008 opleggen.
67. In dit verband beschikken de exploitanten overeenkomstig artikel 11, lid 4, van richtlijn 2004/35 over beroepsmiddelen om de op basis van deze richtlijn vastgestelde herstelmaatregelen en het bestaan van enig causaal verband tussen hun activiteiten en de geconstateerde verontreiniging te bestrijden. Bovendien zijn deze exploitanten overeenkomstig artikel 8, lid 3, van deze richtlijn niet verplicht de kosten te dragen van herstelmaatregelen indien zij kunnen bewijzen dat de betrokken schade is veroorzaakt door een derde ondanks het feit dat er passende veiligheidsmaatregelen waren getroffen, aangezien het beginsel dat de vervuiler betaalt, immers niet inhoudt dat de exploitanten lasten moeten dragen die verband houden met het herstel van een verontreiniging waartoe zij niet hebben bijgedragen (zie naar analogie arrest van 29 april 1999, Standley e.a., C‑293/97, Jurispr. blz. I‑2603, punt 51).
68. Voorts bepaalt artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/35, in navolging van artikel 176 EG, uitdrukkelijk dat de richtlijn niet belet dat de lidstaten strengere bepalingen handhaven of invoeren inzake preventie en herstel van milieuschade. Deze bepaling vermeldt ook dat deze maatregelen met name kunnen bestaan in het bepalen van andere activiteiten waarop de voorschriften inzake preventie en herstel van deze richtlijn van toepassing zijn en het bepalen van verdere verantwoordelijke partijen.
69. Bijgevolg kan een lidstaat met name bepalen dat de exploitanten van andere activiteiten dan die welke in bijlage III bij richtlijn 2004/35 zijn vermeld, objectief aansprakelijk zullen kunnen zijn voor milieuschade, dat wil zeggen, in de zin van artikel 2, lid 1, sub a tot en met c, van deze richtlijn, niet alleen schade aan beschermde soorten en habitats, maar ook schade aan wateren en de bodem.
70. Gelet op het voorgaande dient op de eerste drie vragen te worden geantwoord dat:
– wanneer bij milieuverontreiniging niet is voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing ratione temporis en/of ratione materiae van richtlijn 2004/35, deze verontreiniging – met inachtneming van de Verdragsregels en onverminderd andere handelingen van afgeleid recht – naar nationaal recht zal moeten worden beoordeeld.
– richtlijn 2004/35 zich niet verzet tegen een nationale regeling op basis waarvan de bevoegde instantie, handelend in het kader van deze richtlijn, kan vermoeden – ook in gevallen van diffuse verontreiniging – dat er tussen exploitanten en een geconstateerde verontreiniging een causaal verband bestaat omdat hun installaties nabij het verontreinigde gebied zijn gelegen. Overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt dient deze instantie echter, om aldus een dergelijk causaal verband te vermoeden, over geloofwaardige aanwijzingen te beschikken die haar vermoeden kunnen onderbouwen, zoals de omstandigheid dat de installatie van de exploitant nabij de geconstateerde verontreiniging is gelegen en de omstandigheid dat er overeenstemming is tussen de gevonden verontreinigende stoffen en de bestanddelen die deze exploitant in het kader van zijn activiteiten gebruikt.
– de artikelen 3, lid 1, 4, lid 5, en 11, lid 2, van richtlijn 2004/35 aldus moeten worden uitgelegd dat de bevoegde instantie, wanneer zij besluit maatregelen tot herstel van milieuschade op te leggen aan exploitanten wier activiteiten onder bijlage III bij deze richtlijn vallen, niet hoeft aan te tonen dat de exploitanten wier activiteiten voor de milieuschade verantwoordelijk worden geacht, schuld, nalatigheid of opzet kan worden verweten. Daarentegen moet deze instantie vooraf de oorsprong van de geconstateerde verontreiniging onderzoeken. Daarbij beschikt zij over een beoordelingsmarge met betrekking tot de procedures, de te gebruiken middelen en de duur van dat onderzoek. Bovendien moet deze instantie volgens de nationale bewijsregels een causaal verband leggen tussen de activiteiten van de exploitanten waarop de herstelmaatregelen betrekking hebben en deze verontreiniging.
Vierde vraag
71. Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de richtlijnen inzake overheidsopdrachten, met name richtlijn 2004/18, zich verzetten tegen een nationale regeling op basis waarvan de bevoegde instantie de uitvoering en de planning van openbare werken en werkzaamheden van sanering en herstel van een verontreinigd gebied rechtstreeks bij een privaatrechtelijke onderneming kan plaatsen.
72. Volgens vaste rechtspraak is de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure een instrument voor de samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, dat het Hof in staat stelt de nationale rechter de elementen voor uitlegging van het Unierecht te verschaffen die laatstbedoelde nodig heeft om uitspraak te kunnen doen in het bij hem aanhangig geding (zie met name arresten van 16 juli 1992, Meilicke, C‑83/91, Jurispr. blz. I‑4871, punt 22, en 16 oktober 2008, Kirtruna en Vigano, C‑313/07, Jurispr. blz. I‑7907, punt 25).
73. In het kader van deze samenwerking is het een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd, die als enige rechtstreeks kennis heeft van de feitelijke achtergrond van het geschil en de verantwoordelijkheid moet dragen voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van de zaak, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht uitspraak te doen (arrest van 19 april 2007, Asemfo, C‑295/05, Jurispr. blz. I‑2999, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
74. Wanneer het echter niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord op de hem gestelde vragen te geven, weigert het Hof uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter (zie in die zin arrest Commune de Mesquer, reeds aangehaald, punt 30).
75. Wat de onderhavige vraag betreft, heeft de verwijzende rechter niet gepreciseerd welke overheidsinstantie de uitvoering van de in deze vraag bedoelde werkzaamheden heeft geplaatst, welke bedragen met deze werkzaamheden gemoeid zijn en bij welke handeling deze werkzaamheden bij de twee in deze vraag bedoelde vennootschappen zijn geplaatst.
76. Het Tribunale amministrativo regionale della Sicilia verwijst immers uitsluitend naar werkzaamheden „met aanzienlijke milieueffecten en een zeer grote economische waarde”, die aldus door de bevoegde instantie bij deze vennootschappen zouden zijn geplaatst zonder dat deze vennootschappen met andere privaatrechtelijke vennootschappen hebben moeten concurreren.
77. Ondanks het feit dat het Hof de Italiaanse regering een schriftelijke vraag heeft gesteld en er een pleitzitting is gehouden, zijn bovendien de omstandigheden waaronder de aan de orde zijnde werkzaamheden bij deze vennootschappen zouden zijn geplaatst, niet opgehelderd. De vennootschap Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA heeft zelfs betoogd dat haar slechts eenvoudige planningsactiviteiten zijn toevertrouwd en dat de bevoegde instantie zou hebben afgezien van de in de vierde prejudiciële vraag bedoelde infrastructuurwerkzaamheden.
78. In die omstandigheden heeft het Hof onvoldoende duidelijkheid over de feitelijke context van de vierde vraag van de verwijzende rechter, zodat deze vraag niet-ontvankelijk is.
Kosten
79. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
Wanneer bij milieuverontreiniging niet is voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing ratione temporis en/of ratione materiae van richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, zal deze verontreiniging – met inachtneming van de Verdragsregels en onverminderd andere handelingen van afgeleid recht – naar nationaal recht moeten worden beoordeeld.
Richtlijn 2004/35 verzet zich niet tegen een nationale regeling op basis waarvan de bevoegde instantie, handelend in het kader van deze richtlijn, kan vermoeden – ook in gevallen van diffuse verontreiniging – dat er tussen exploitanten en een geconstateerde verontreiniging een causaal verband bestaat omdat hun installaties nabij het verontreinigde gebied zijn gelegen. Overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt dient deze instantie echter, om aldus een dergelijk causaal verband te vermoeden, over geloofwaardige aanwijzingen te beschikken die haar vermoeden kunnen onderbouwen, zoals de omstandigheid dat de installatie van de exploitant nabij de geconstateerde verontreiniging is gelegen en de omstandigheid dat er overeenstemming is tussen de gevonden verontreinigende stoffen en de bestanddelen die deze exploitant in het kader van zijn activiteiten gebruikt.
De artikelen 3, lid 1, 4, lid 5, en 11, lid 2, van richtlijn 2004/35 moeten aldus worden uitgelegd dat de bevoegde instantie, wanneer zij besluit maatregelen tot herstel van milieuschade op te leggen aan exploitanten wier activiteiten onder bijlage III bij deze richtlijn vallen, niet hoeft aan te tonen dat de exploitanten wier activiteiten voor de milieuschade verantwoordelijk worden geacht, schuld, nalatigheid of opzet kan worden verweten. Daarentegen moet deze instantie vooraf de oorsprong van de geconstateerde verontreiniging onderzoeken. Daarbij beschikt zij over een beoordelingsmarge met betrekking tot de procedures, de te gebruiken middelen en de duur van dat onderzoek. Bovendien moet deze instantie volgens de nationale bewijsregels een causaal verband leggen tussen de activiteiten van de exploitanten waarop de herstelmaatregelen betrekking hebben en deze verontreiniging.