62009CC0153_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. S predmetnim predlogom za sprejetje predhodne odločbe želi Verwaltungsgericht Schwerin (upravno sodišče Schwerin) (Nemčija) razlago člena 50(4) Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004(2) v povezavi s členom 51(1) te uredbe. Postopek v glavni stvari, v katerem je Agrargut Bäbelin Gmbh & Co. KG (v nadaljevanju: družba Agrargut) v sporu z Amt für Landwirtschaft Bützow (urad za kmetijstvo Bützow, v nadaljevanju: Amt), se v bistvu nanaša na zahtevo za dodelitev enotnega plačila za leto 2006.
I – Pravni okvir
A – Uredba št. 1782/2003
2. Uredba Sveta (ES) št. 1782/2003(3) določa obliko dohodkovne podpore za kmete, imenovano shema enotnega plačila (v nadaljevanju: SEP). Glede določitve pravic do prahe člen 53 Uredbe določa:
„1. Z odstopanjem od členov 37 in 43 te Uredbe se, ko je v referenčnem obdobju za kmeta veljala obveznost, da opusti obdelavo dela zemljišča svojega kmetijskega gospodarstva, v skladu s členom 6(1) Uredbe [Sveta] (ES) št. 1251/1999, v triletni povprečni znesek, ki ustreza plačilu za obvezno praho, izračunano in prilagojeno v skladu s prilogo VII, in triletno povprečno število hektarjev v obvezni prahi ne vključita v določitev pravic, navedenih v členu 43 te uredbe.
2. V primeru, navedenem v odstavku 1, kmet prejme pravico na hektar (v nadaljnjem besedilu ‚pravica za praho‘), ki se izračuna tako, da se deli triletni povprečni znesek za praho s triletnim povprečnim številom hektarjev v prahi, kot je navedeno v odstavku 1.
Celotno število pravic za praho je enako povprečnemu številu hektarjev v obvezni prahi.“
3. V zvezi z uporabo pravic za praho odstavka 2 in 6 člena 54 Uredbe št. 1782/2003 določata, kolikor je pomembno za predmetne namene, da „[...] ‚hektar, upravičen do pravice za praho‘ pomeni katerokoli kmetijsko površino kmetijskega gospodarstva, ki se uporablja kot orno zemljišče, razen površin, ki so se na datum, ki je predviden za zahtevke za pomoč na površino za leto 2003, uporabljale za trajne nasade, gozdove, nekmetijske dejavnosti ali trajne travnike[(4) ]“, in „[...] pravice za praho [se] uveljavljajo pred vsemi drugimi pravicami“.
B – Uredba št. 796/2004
4. V skladu s točko (22) člena 2 Uredbe št. 796/2004 pomeni „ugotovljena površina“ površino, ki izpolnjuje vse pogoje, določene v pravilih za odobritev pomoči, in „v primeru [SEP] se lahko šteje, da je prijavljena površina ugotovljena le, če jo dejansko spremlja ustrezno število pravic do plačila“.
5. V Delu II Uredbe št. 796/2004 z naslovom Integrirani administrativni in kontrolni sistem Naslov IV določa pravila za izračun pomoči iz Uredbe št. 1782/2003 ter znižanj in izključitev.
6. Zlasti člen 49(1)(a) Uredbe št. 796/2004 določa, da se za namene tega oddelka štejejo za ustrezne te skupine posevkov: „površina za namene [SEP] oziroma vsaka površina, ki izpolnjuje njej lastne pogoje“.
7. Člen 50(4) te uredbe določa, da „[b]rez vpliva na znižanja in v skladu s členoma 51 in 53 se v zvezi z zahtevki za pomoč v skladu s [SEP] za pravice do prahe za namene opredelitve ‚ugotovljene površine‘ v točki (22) člena 2 uporablja naslednje:
(a) Če kmet ne prijavlja vse svoje površine za namene do prahe, s katerimi razpolaga, ampak hkrati prijavlja površino za aktiviranje drugih pravic, se površina, ki ustreza pravicam za plačilo za praho šteje za upravičeno za praho;
(b) Če se za površino, prijavljeno kot praho, ugotovi da ne obstaja ali da ni praha, se ta površina šteje, da ni ugotovljena.“
8. Člen 51(1) Uredbe št. 796/2004 določa, da „[č]e je v zvezi s skupino posevkov površina, prijavljena za namene pomoči na površino, [...] večja od površine, določene v skladu s členom 50(3), (4) in (5) navedene uredbe, se pomoč izračuna na podlagi določene površine, znižane za dvakratno ugotovljeno razliko, če je ta razlika več kakor bodisi 3 % bodisi 2 hektara, vendar ne več kot 20 % določene površine.
Če je razlika več kakor 20 % ugotovljene površine, se ne dodeli nobena pomoč na površino za zadevno skupino posevkov.“
II – Dejansko stanje in vprašanja za predhodno odločanje
9. Leta 2006 je imela družba Agrargut na voljo 12,10 pravic do plačila na temeljno enoto trajni travnik in 59,57 pravic do prahe. V tem obdobju je imela skupno 48 hektarjev: 11,90 hektarja pašnika in 36,10 hektarja ornega zemljišča. V vlogi za dodelitev enotnega plačila za leto 2006 je družba Agrargut prijavila pravice do prahe za 36,10 hektarja ornega zemljišča, danega v praho, in pravice na podlagi temeljne enote pašnik za 11,90 hektarja. To vlogo je Amt zavrnil z obvestilom z dne 8. januarja 2007.
10. Družba Agrargut je to izpodbijala z ugovorom, ki na koncu ni bil uspešen. Amt je odločil, da je bila družba Agrargut v skladu s členom 54(6) Uredbe št. 1782/2003 dolžna prijaviti celotno površino 48 hektarjev za namene aktiviranja pravic do prahe, ki jih je imela na voljo (59,57 pravic do plačila). Ker je družba Agrargut prijavila le 36,10 pravic do prahe ter je obenem prijavila površino 11,90 hektarja za aktivacijo pravic do plačila na temeljno enoto pašnik, je Amt odločil, da bo v skladu s členom 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 teh 11,90 hektarja obravnavanih, kot da so bili prijavljeni kot površina za praho, in ne kot ugotovljeni. Posledično je Amt naložil sankcije iz člena 51(1) Uredbe št. 796/2004.
11. Zoper to odločitev je družba Agrargut začela postopek pred Verwaltungsgericht Schwerin, ki je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„(1) Ali je kmetu prepovedano, da pred aktiviranjem vseh pravic do prahe aktivira pravice do plačila za temeljno enoto trajni travnik, tudi če nima drugih (ornih) zemljišč, primernih za dajanje v praho?
(2) Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen:
ali se ureditev sankcij v skladu s členom 51 Uredbe (ES) št. 796/2004 uporablja tudi za kmeta, ki je pred 29. decembrom 2006 (zaradi pomanjkanja površin, primernih za praho) kršil prednostno obveznost popolnega aktiviranja pravice do prahe?“
III – Presoja
A – Prvo vprašanje
1. Glavne trditve strank
12. Družba Agrargut v bistvu zatrjuje, da se obveznost zahtevati pravice do prahe pred katerokoli drugo pravico nanaša le na orno zemljišče, ki je primerno za praho. To drži tudi, ko število pravic do prahe, ki jih ima kmet, presega število hektarjev, ki jih ima dejansko na voljo, in kmet aktivira pravice na temeljno enoto trajni travnik na podlagi drugih razpoložljivih površin. Praha je po svoji naravi instrument, ki zadeva le orno zemljišče. Družba Agrargut zatrjuje, da je njena razlaga v skladu z besedilom, duhom in namenom uredb št. 796/2004 in 1782/2003.
13. Grška vlada in Komisija v bistvu zatrjujeta, da je kmetu dejansko prepovedano zahtevati pravice na temeljno enoto pašnik, če še ni zahteval vseh pravic do prahe, tudi če nima drugega ornega zemljišča, primernega za pomoč za praho. Posledično, dodaja grška vlada, bi moral kmet, ki ima na voljo več pravic kot hektarjev, upravičenih do pomoči, biti dolžan te oddati v najem ali prodati; v nasprotnem primeru ne bi smel obenem prijaviti drugih pravic.
2. Presoja
14. Menim, da je iz besedila predloženih vprašanj očitno, da predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 razlagati tako, da je pogoj za naložitev tam določenih sankcij izpolnjen le, če kmet za potrebe aktiviranja pravic do prahe, ki jih ima na voljo, ne prijavi vseh „hektarjev, upravičenih do pravice za praho“ na podlagi člena 54(2) Uredbe št. 1782/2003 in, temu ustrezno, da ni izpolnjen, kadar kmet prijavi površine, ki niso primerne za praho, kot je pašnik, zaradi aktiviranja drugih pravic, ki jih ima na voljo.
15. Predložitveno sodišče zlasti smatra kot nesmiselno razlago, za katero se zavzema Amt, po kateri je treba izraz „vse svoje površine“ iz člena 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 razumeti tako, da pomeni vso zemljo, ki pripada kmetu (ki je upravičena do enotnega plačila), namesto da se nanaša le na hektarje, upravičene do pomoči za praho na podlagi člena 54(2) Uredbe št. 1782/2003, to pomeni orno zemljišče, ki pripada kmetu. Poleg tega, po mnenju predložitvenega sodišča ni mogoče ključnega izraza „površina, ki ustreza“, ki je jezikovno povezan z izrazom „ne [...] vse svoje površine“, razumeti kvantitativno, kot da pomeni površino „enake velikosti“. Tudi kakovostna razlaga očitno ni pravilna.
16. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pomen in obseg izrazov, za katere pravo Skupnosti (in zdaj Unije) ne določa opredelitve, ugotoviti s presojo njihovega običajnega pomena v vsakdanjem jeziku ter pri tem upoštevati tudi kontekst, v katerega se umeščajo, in namene pravil, katerih del so. Poleg tega lahko pomen slednjih pojasni preambula ukrepa Unije.(5)
17. Prvič, kar zadeva besedilo, se po mojem mnenju izraz „vse svoje površine“ precej jasno nanaša na celotno kmetovo zemljišče; to pomeni, da pokriva „hektarje, upravičene do pravice za praho“ iz člena 54(2) Uredbe št. 1782/2003, kot tudi druga zemljišča (upravičena do pomoči), ki jih ima kmet. Kot je Komisija pravilno poudarila, je v nemški jezikovni različici zaradi zaporedja besed del povedi „ne [...] vse svoje površine“ ( nicht seine gesamte Fläche ) dejansko ločen od dela povedi „pravicam za plačilo za praho“ ( zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüchen bei Flächenstillegung ). Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba zadevno površino razumeti v širšem smislu kot zemljišča, ki jih ima kmet in ki so upravičena do pomoči.
18. Drugič, kar zadeva kontekst člena 50(4)(a), sta ta določba in člen 51(1) Uredbe št. 796/2004 del Naslova IV v Delu II te uredbe, ki določa pravila glede podlage za izračun pomoči iz Uredbe št. 1782/2003 ter znižanj in izključitev. Uvodna izjava 55 v preambuli Uredbe št. 796/2004 določa, da „[z]a zaščito finančnih interesov [Unije] bi bilo treba sprejeti ustrezne ukrepe za boj proti nepravilnostim in goljufijam. Sprejeti bi bilo treba posebne določbe za nepravilnosti, ki se ugotovijo v zvezi z merili o izpolnjevanju pogojev za različne zadevne sheme pomoči.“
19. Glede znižanj in izključitev je, kot je navedla Komisija, člen 50(4)(a) ravno takšna posebna določba glede nepravilnosti, ki so povezane z aktiviranjem pravic do prahe v skladu s členom 53(2) Uredbe št. 1782/2003. V zvezi s tem izhaja iz uvodne izjave 59(6) v preambuli Uredbe št. 796/2004, da je namen zakonodajalca Unije dati členu 54(6) Uredbe št. 1782/2003 polni učinek.
20. Člen 54(6) Uredbe št. 1782/2003 izrecno določa, da je treba pravice do prahe uveljaviti „pred vsemi drugimi pravicami“. To jasno kaže, da je bil namen zakonodajalca Unije, da imajo pravice do prahe prednost pred vsemi drugimi pravicami, ne glede na njihovo naravo. Pri tem nič ne kaže, da se ta prednost uporablja le v razmerju do pravic, ki se nanašajo na zemljišče, ki je primerno za praho. Pri oblikovanju teh določb se zakonodajalec ni odločil, da jih oblikuje tako, da bi se nanašale le na pravice do prahe, temveč s širšimi izrazi, ki zadevajo vse pravice. Iz tega izhaja, da je vloga, ki jo igra člen 50(4)(a) v kontekstu Uredbe št. 796/2004, v skladu z dobesedno razlago iz točke 17 zgoraj.
21. Tretjič in zadnjič, treba je upoštevati cilje, ki jim sledita uredbi št. 796/2004 in 1782/2003. Iz uvodne izjave 32 preambule Uredbe št. 1782/2003 je jasno, da je cilj te uredbe ohraniti v okviru novega sistema dohodkovne podpore pogoje prahe za orna zemljišča, da bi ohranili ugodne učinke prahe za nadzor nad dobavo in obenem okrepili njene ugodne učinke na okolje.
22. V tem kontekstu je treba podati te pripombe glede dejanskega stanja v postopku v glavni stvari.
23. Iz dokumentov, predloženih Sodišču, in zlasti iz nacionalnega sodnega spisa, ki ga je posredovalo predložitveno sodišče, izhaja, da je imela družba Agrargut leta 2005 – leto, ko so bili dodeljene prvotne pravice – na voljo 6,28 pravic do prahe. Te so bile izračunane na podlagi zemljišč, primernih za dajanje v praho, ki jih je prijavila družba Agrargut in ki jih je torej imela na voljo.
24. Komisija je komentirala, da je verjetno, da je družba Agrargut s prenosi v letu 2005 pridobila toliko pravic do prahe, da je imela na koncu veliko večje število pravic od števila hektarjev, ki bi jih lahko dala v praho. Dejansko se zdi, da je sporno dejansko stanje v postopku v glavni stvari skrajen primer, da število pravic do prahe presega število hektarjev, primernih za praho: v upoštevnem obdobju je imel kmet na voljo 59,57 pravice do prahe, vendar le 36,10 hektarja ornega zemljišča. Tako je bilo število pravic do prahe 65 % višje od površine, primerne za praho.
25. Vendar bi morale v skladu s členom 63(2) Uredbe št. 1782/2003 pravice do prahe v času njihove prvotne dodelitve ustrezati približno 10 %(7) površine, primerne za dajanje v praho.(8) Tako je jasno, da nesorazmerje med pravicami do prahe in površino, primerno za dajanje v praho, ni v skladu z razmerjem, določenim v členu 63(2) Uredbe št. 1782/2003, in lahko ogrozi dosego cilja ohranjanja pogojev prahe za orna zemljišča (glej točko 21 zgoraj).
26. Verjamem (tako kot Amt in grška vlada), da pomeni ta cilj tudi, da je treba poskrbeti, da je aktivirano celotno število pravic do prahe, ki so bile dodeljene leta 2005, in da je ustrezajoče orno zemljišče dano v praho. Ta cilj se sledi z obveznostjo iz člena 54(6) Uredbe št. 1782/2003, da ima aktiviranje pravic do prahe prednost, ki, kot je poudarila Komisija, pomeni ekonomsko spodbudo, s katero zakonodajalec spodbuja ohranitev pogojev prahe za orna zemljišča.(9)
27. Poleg zgornje obveznosti se navedeni cilj sledi tudi s sistemom sankcij, ki so oblikovane tako, da kmete odvračajo od opustitve prahe. Sankcija za kršitev člena 54(6) Uredbe št. 1782/2003 je določena v členu 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 v povezavi s členom 51(1) te uredbe.
28. Strinjam se s trditvijo, ki jo je podal Amt v postopku v glavni stvari, da je iz vseh zgoraj navedenih pravil dokaj jasno, da je treba naložiti sankcijo kmetu, ki ne da bi aktiviral vse pravice do prahe, ki jih ima na voljo, obenem prijavi ustrezajočo površino za aktiviranje drugih pravic. Z drugimi besedami, kadar se kmet znajde v položaju, ko ima na voljo več pravic do prahe kot orne zemlje (primerne za praho), mora slednjo oddati v najem ali prodati pravice do prahe, sicer ne sme obenem prijaviti drugih pravic do plačila, ki jih ima na voljo.
29. Kot je pravilno pripomnila Komisija, je zakonodajalec Unije za zmanjšanje tveganja, da pogoji prahe za orna zemljišča ne bi bili ohranjeni, želel z zgornjim sistemom sankcij zagotoviti, da se kmetu ne bo splačalo aktivirati manj pravic do prahe od števila, kolikor jih ima na voljo. Skladno s tem naj kmet ne bi imel interesa prijaviti manj „hektarjev, upravičenih do pravic za praho“, kot ima razpoložljivih pravic do prahe.
30. V zvezi s tem uvodna izjava 59 preambule Uredbe št. 796/2004 predvideva dva primera glede sankcij za kršitev člena 54(6) Uredbe št. 1782/2003. V tem primeru je relevanten drugi primer, po katerem pravice do prahe niso aktivirane, vendar je površina, ki ustreza tem pravicam do prahe, hkrati uporabljena za aktiviranje drugih pravic. V takem primeru bi ta površina v teoriji morala biti upoštevana kot površina, ki ni ugotovljena in ki je bila prijavljena za praho, zaradi česar se uporabi sankcija iz člena 51(1) Uredbe št. 796/2004.
31. V nacionalnem sodnem spisu, ki ga je posredovalo predložitveno sodišče, Amt podaja pojasnilo s primerom, ki se mi zdi za predmetno pravno presojo pomemben. Kmetijski gospodarstvi A in B imata vsako površino 100 hektarjev: 40 hektarjev ornega zemljišča in 60 hektarjev pašnikov. Obe kmetijski gospodarstvi imata na voljo 60 pravic do plačila na temeljno enoto pašnik, 20 pravic na temeljno enoto ornega zemljišča in 20 pravic za praho. Predvidimo, da je kmet F večinski lastnik v kmetijskem gospodarstvu A in kmetijskem gospodarstvu B. V obdobju rastočih cen za kmetijske proizvode želi kmet F zmanjšati svoje obveznosti do prahe, kolikor je le mogoče. V skladu s tem naredi troje: (i) prenese 20 pravic do prahe kmetijskega gospodarstva B na kmetijsko gospodarstvo A, (ii) prenese 20 hektarjev ornega zemljišča kmetijskega gospodarstva A na kmetijsko gospodarstvo B in (iii) prenese 20 pravic za temeljno enoto ornega zemljišča kmetijskega gospodarstva A na kmetijsko gospodarstvo B. Kmetijsko gospodarstvo A ima zdaj, poleg pašnikov z ustrezajočimi pravicami, na voljo 20 hektarjev ornega zemljišča in 40 pravic do prahe. Kmetijsko gospodarstvo B ima zdaj na voljo, poleg 60 hektarjev pašnikov z ustrezajočimi pravicami, 60 hektarjev ornega zemljišča in 40 pravic za temeljno enoto ornega zemljišča. Na tem kmetijskem gospodarstvu kmet F zdaj lahko goji nasade na 60 hektarjih ornega zemljišča namesto na prvotnih 40 hektarjih.(10) Za kmetijsko gospodarstvo B ni več obveznosti za praho. Po drugi strani je kmetijsko gospodarstvo A dolžno prednostno aktivirati 40 pravic do prahe. Ker ima le 20 hektarjev ornega zemljišča, ostaja (po navedbah Amt) dejstvo, da 20 pravic do prahe ni aktiviranih – v skladu z razlago sistema sankcij, ki jo je podala družba Agrargut –, nekaznovano. V skladu z razlago sistema sankcij, ki jo je podala družba Agrargut, bi kmetijsko gospodarstvo B prejelo pomoč na temelju 60 pravic za pašnik(11) in 40 pravic za orna zemljišča. Kmetijsko gospodarstvo A bi prejelo pomoč za 60 pravic za travnik in 20 pravic do prahe.
32. Iz zgornjega izračuna je jasno, da prosto zmanjševanje površin, primernih za praho, pod mejo pravic do prahe brez naložitve sankcije ni v skladu s ciljem ohranitve pogojev prahe za orna zemljišča. Prav tako ne bi bilo v skladu s tem, če pravice do prahe niso aktivirane, čeprav je na voljo za praho primerno orno zemljišče.
33. Zato je obstajala potreba po pravilu, predvidenem v uvodni izjavi 59 preambule Uredbe št. 796/2004 in določenem v členu 50(4) te uredbe.
34. V primeru iz točke 31 je kmet F aktiviral le 20 pravic do prahe in obenem 60 pravic za temeljno enoto pašnik. V skladu s členom 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 se bo od teh 60 hektarjev pašnika, na podlagi katerih je kmet aktiviral 60 pravic na temeljno enoto pašnik, 20 hektarjev štelo, da so bili prijavljeni kot površina za praho.
35. Upošteven pravni učinek tako izhaja iz člena 50(4)(b) Uredbe št. 796/2004 in sankcije iz drugega pododstavka člena 51(1); to pomeni, da za pravice do prahe ne bo dodeljena nikakršna pomoč. Kar zadeva 60 hektarjev pašnika, na podlagi katerih je Kmet F aktiviral 60 pravic za temeljno enoto pašnik, pravni učinek izhaja iz drugega pododstavka člena 51(1); to pomeni, da tudi na tej podlagi ni upravičenja do pomoči.
36. V skladu s tem je strinjam z Amtom, da v sporu v postopku v glavni stvari, na podlagi katerega je oblikoval zgornji primer, prav tako ni podano upravičenje do pomoči.
37. Nazadnje, kot je pripomnila Komisija, je bilo v skladu z načelom sorazmernosti – z uporabo izraza „površina, ki ustreza“ v členu 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 –, da je zakonodajalec Unije poskušal omejiti obseg člena 54(6) Uredbe št. 1782/2003 tako, da se sankcija iz člena 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 v povezavi s členom 51(1) te uredbe uporablja le, kadar: (i) je podana razlika med pravicami do prahe in prijavljeno površino za praho in (ii) so površine, ki ustrezajo tej razliki, prijavljene za namene aktiviranja drugih pravic, kar se je dejansko zgodilo v postopku v glavni stvari.
38. Iz vsega navedenega izhaja, da je pogoj za uporabo sankcije iz člena 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 izpolnjen, kadar kmet ne prijavi celotne površine, potrebne za namene aktiviranja pravic do prahe, ki jih ima na voljo, in obenem prijavi površine za potrebe aktiviranja drugih pravic, ne glede na to, ali so te površine za praho primerne ali ne.
B – Drugo vprašanje
39. Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvenem sprašuje, ali se sistem sankcij, ki izhaja iz člena 51(1) Uredbe št. 796/2004 v povezavi s členom 50(4) te uredbe – v različici pred začetkom veljavnosti Uredbe Komisije (ES) št. 2025/2006(12), s katero je bil spremenjen člen 50(4)(a) – uporablja v okoliščinah, kakršne so podane v zadevi, ki jo obravnava.
1. Glavne trditve strank
40. Družba Agrargut zatrjuje, da se sankcija iz člena 51 Uredbe št. 796/2004 ne uporablja v postopku v glavni stvari. Sistem sankcij iz uredb št. 1782/2003 in 796/2004 predpostavlja krivdno ravnanje prijavitelja, kar v predmetni zadevi ni podano. V skladu z načelom nulla poena sine lege
je zakonodajalec dolžan dovolj jasno in razumljivo določiti pogoje in pravne učinke, povezane s sankcijo, in člen 50 Uredbe št. 796/2004 teh zahtev ne izpolnjuje. Družba Agrargut zatrjuje, da je bilo ob upoštevanju sheme režima za praho razumljivo sklepati, da se vse upoštevne določbe nanašajo na površine, ki so upravičene do pomoči za praho, to pomeni na orna zemljišča. To potrjuje dejstvo, da je bil člen 50 z naknadno spremembo razjasnjen.
41. Grška vlada in Komisija v bistvu predlagata, naj bo odgovor na drugo vprašanje, da je sankcije iz člena 51 Uredbe št. 796/2004 mogoče uporabiti v postopku v glavni stvari.
42. Vendar grška vlada dodaja, da predložitveno sodišče, kar zadeva naložitev sankcij, ugotovi na podlagi vseh okoliščin primera, ali je pri vložitvi svoje prijave kmet deloval v dobri veri oziroma ali je ravnal goljufivo ali s hudo malomarnostjo. Kljub temu je po navedbah grške vlade mogoča tudi drugačna razlaga člena 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004, v skladu s katero bi bila zahteva, da je treba uveljaviti pravice do prahe pred katerokoli drugo pravico, izpolnjena, če so bile vse orne površine, ki jih ima kmet na voljo in za katere je bila odobrena pomoč za praho, dejansko dane v praho.
2. Presoja
43. Predložitveno sodišče meni, da kadar materialnopravna vsebina zakonodaje ni dovolj jasna, dokler zakonodajalec ne poda naknadne razjasnitve (v tem primeru s sprejetjem Uredbe št. 2025/2006, ki je bila objavljena 29. decembra 2006), bi bilo, ob upoštevanju načel varstva legitimnih pričakovanj in jasnosti pravnih pravil ( das Gebot der Normenklarheit ), neprimerno zavrniti enotno plačilo za pašnik ter enotno plačilo za površino, dano v praho, za katero je bila vložena vloga.
44. Treba je spomniti, da v skladu s sodno prakso načelo pravne varnosti, katerega korelat je načelo varstva legitimnih pričakovanj, zahteva jasnost in natančnost pravnih pravil.(13)
45. Čeprav se je predložitveno sodišče ločeno sklicevalo na načeli jasnosti pravnih pravil in varstva legitimnih pričakovanj, menim, da iz zgoraj navedene sodne prakse izhaja, da ju ni treba presojati ločeno.
46. Sodišče je v sodbi Nijemeisland(14) – zadevi, ki se nanaša na Uredbo št. 1782/2003 in Uredbo Komisije (ES) št. 795/2004(15) – odločilo, da načelo pravne varnosti kot splošno načelo prava Unije nalaga, da so predpisi Unije, ki zavezujejo posameznike, jasni in natančni, tako da lahko te osebe nedvoumno prepoznajo svoje pravice in obveznosti in zato ravnajo v skladu z njimi.
47. Prvič, kar zadeva jasnost pogoja iz člena 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004, izhaja iz razlogov, ki se nanašajo na prvo vprašanje (glej točko 17 zgoraj in naslednje), da brez dvoma spada v okvir te določbe „vsa [kmetova] površina“, in ne le „hektarji, upravičeni do pravice za praho“.
48. Drugič, kar zadeva pravne učinke ravnanja v nasprotju z zgornjo določbo (to je obseg, v katerem je znižana pomoč, kadar prijavljena površina presega ugotovljeno površino), te učinki nedvomno izhajajo iz člena 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 v povezavi s členom 51(1) te uredbe, kar jasno izhaja iz razlogov, podanih glede prvega vprašanja.
49. Kot je Komisija pravilno pripomnila, pogoj iz člena 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 v povezavi s členom 51(1) te uredbe izpolnjuje zahteve načela pravne varnosti – kot tudi pravni učinki te določbe –, ker je jasen in natančen in omogoča zadevnim osebam, da nedvoumno ugotovijo svoje pravice in obveznosti ter ustrezno ukrepajo.
50. Dalje, glede dejstva, da je bil člen 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 spremenjen z Uredbo št. 2025/2006, nisem prepričan, da ima to kakršen koli vpliv na predmetno zadevo. Uvodna izjava 5 preambule slednje uredbe določa: „Člen 54(6) Uredbe (ES) št. 1782/2003 določa, da se pravice za praho uveljavljajo pred vsemi drugimi pravicami. Da bi zagotovili enake pogoje kmetom, ki ne razpolagajo s celotno zahtevano površino za praho, da bi lahko uveljavljali vse svoje pravice do prahe, je treba pojasniti zahteve, določene v členu 50(4) Uredbe (ES) št. 796/2004.“
51. Iz delovnega dokumenta Komisije,(16) ki je bil predložen Sodišču, kot tudi iz primerjave več jezikovnih različic besedila člena 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 je jasno, da se sporna razjasnitev v bistvu nanaša na razjasnitev pravnih učinkov te določbe. V nemški jezikovni različici, kot je bila spremenjena z Uredbo št. 2025/2006, je ostal pogoj iz člena 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 nespremenjen. Kar zadeva pravne učinke, se sprememba v bistvu nanaša na brisanje povedi „in ne ugotovljena za namene skupine posevkov iz člena 49(1)(a)“.
52. Zadošča, če poudarim, da nova različica člena 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 spreminja pravne učinke določbe le, kolikor se nanaša na primere, ki so drugačni od spornega primera v postopku v glavni stvari. Kot je pripomnila Komisija, ni mogoče razbrati nobenega drugega razloga, povezanega z načelom varstva legitimnih pričakovanj, ki bi govoril zoper zavrnitev pomoči v takih okoliščinah. To velja vsaj zato, ker je Sodišče večkrat presodilo, da pravica sklicevanja na načelo varstva zaupanja v pravo velja za vsako zadevno osebo, pri kateri je institucija Unije ustvarila legitimna pričakovanja, oprta na natančna zagotovila, ki so ji bila dana.(17)
53. Dalje, jasno je, da morajo biti za uporabo v okoliščinah iz postopka v glavni stvari pravni učinki člena 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 v povezavi s členom 51(1) te uredbe v skladu tudi z načelom sorazmernosti.
54. V sodbi Viamex Agrar Handel in ZVK(18) je Sodišče presodilo, da „[je] naprej [...] treba pojasniti, da morajo načelo sorazmernosti, ki je splošno načelo prava [Unije] in ga je sodna praksa Sodišča večkrat potrdila, zlasti na področju skupne kmetijske politike [...], spoštovati normodajalec [Unije] ter nacionalni zakonodajalci in sodniki, ki uporabljajo pravo [Unije]“.
55. V skladu z ustaljeno sodno prakso je za ugotovitev, ali je določba prava Unije v skladu s tem načelom, treba preveriti, ali so uporabljena sredstva primerna za doseganje želenega cilja in ali ne prekoračijo tega, kar je nujno za njegovo uresničitev.(19)
56. Jasno je, da želi Uredba št. 796/2004 (glej uvodno izjavo 55 njene preambule) – zaradi učinkovitega varstva finančnih interesov Unije – uvesti primerna sredstva za boj proti nepravilnostim in goljufiji s sprejetjem posebnih določb za primere, v katerih se ugotovijo nepravilnosti v zvezi z merili o izpolnjevanju pogojev za različne zadevne sheme pomoči. Sistem sankcij, ki je določen v členu 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 v povezavi s členom 51(1) te uredbe, sledi cilju iz uvodne izjave 59: zagotoviti, da so v skladu s členom 54(6) Uredbe št. 1782/2003 pravice do prahe aktivirane pred vsemi drugimi pravicami. Slednja določba sledi cilju iz uvodne izjave 32 v preambuli te uredbe: ohraniti pogoje prahe za orna zemljišča.
57. Menim, da iz zgoraj navedenega razlogovanja izhaja, da člen 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 v povezavi s členom 51(1) te uredbe uvaja učinkovit sistem sankcij, v skladu s ka terim se kmetu ne izplača aktivirati manj pravic do prahe, kot jih ima na voljo. Določba je torej očitno primerna za doseganje želenega cilja.
58. Kot je pojasnila Komisija, je zakonodajalec Unije pri izbiri sistema sankcij, ki je določen v členu 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 v povezavi s členom 51(1) te uredbe, po katerem se kmetu ne splača aktivirati manj pravic do prahe, kot jih ima, že izbral najmanj omejevalno sredstvo. To drži, ker bi bilo zaradi prepovedi kmetu, da ima več pravic do prahe, kot ima zemljišč, primernih za praho, mogoče iti tako daleč, da bi kmetu prepovedali celo, da bi imel na voljo pravice do prahe, ki niso povezane z zemljiščem, ali da bi imel zemljišče, ki je primerno za praho, vendar ni povezano s pravicami do prahe; prepoved, ki bi imela veliko večji negativni učinek na pravice posameznikov kot trenutno veljavne administrativne sankcije, katerih posledica je le delna zavrnitev zahtevane pomoči Unije ali, v najslabšem primeru, zavrnitev take pomoči v celoti.
59. Nazadnje, Komisija ima prav tudi pri zatrjevanju, da sankcija ni čezmerna. Člen 51(1) Uredbe št. 796/2004 določa sistem naraščajočih sankcij, ki so razvrščene glede na resnost nepravilnosti.(20) Administrativna sankcija ni absolutna, temveč izraža obseg storjene napake. V postopku v glavni stvari je celotna zavrnitev enotnega plačila utemeljena glede na skrajnost položaja, v katerem se je znašla družba Agrargut.(21)
60. Sporna določba tako ni v nasprotju z načelom sorazmernosti.
61. Iz zgoraj navedenih razlogov izhaja, da se sistem sankcij, ki je določen v členu 51 Uredbe št. 796/2004 v povezavi s členom 50(4) te uredbe, uporablja v okoliščinah iz postopka v glavni stvari.
IV – Predlog
62. Predlagam, naj Sodišče na vprašanji, ki ju je predložilo Verwaltungsgericht Schwerin, odgovori:
1. Pogoj za naložitev sankcije, določene v členu 50(4)(a) Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, kot je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 659/2006 z dne 27. aprila 2006, je izpolnjen, kadar kmet ne prijavi celotne površine, ki je potrebna za aktiviranje pravic do prahe, ki jih ima na voljo, in obenem prijavi površino zaradi aktiviranja drugih pravic, ne glede na to, ali je ta površina primerna za praho.
2. Sistem sankcij, ki je določen v členu 51 Uredbe št. 796/2004 v povezavi s členom 50(4) te uredbe, se uporablja v okoliščinah, kot so te iz postopka v glavni stvari.
(1) .
(2)
–	Uredba z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo Sveta (ES) št. 1782/2003 (UL L 141, str. 18), kot je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 659/2006 z dne 27. aprila 2006 (UL L 161, str. 20) (v nadaljevanju: Uredba št. 796/2004).
(3)
–	Uredba z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) št. 1868/94, (ES) 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL L 270, str. 1), nazadnje spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 1009/2008 z dne 9. oktobra 2008 (UL L 276, str. 1) (v nadaljevanju: Uredba št. 1782/2003). Ta uredba je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 (UL L 30, str. 16).
(4)
–	Člen 44(2) Uredbe št. 1782/2003 opredeljuje „upravičen hektar“ kot „vsako kmetijsko površino kmetijskega gospodarstva, ki se uporablja kot orno zemljišče in trajni travnik, razen površin, ki se uporabljajo za trajne nasade, gozdove ali nekmetijske dejavnosti“.
(5)
– 	Glej, med drugim, sodbo z dne 22. decembra 2008 v zadevi Wallentin – Hermann (C-549/07, ZOdl., str. I-11061, točka 17 in navedena sodna praksa).
(6)
–	Ki določa: „[...] poleg tega bi bilo treba v skladu s členom 54(6) Uredbe (ES) št 1782/2003 aktivirati pravice do prahe pred drugimi pravicami. V tem kontekstu je treba predpisati določbe za dve situaciji. Najprej je treba površino, ki je prijavljena kot dana v praho zaradi aktiviranja pravic do prahe, za katero pa je ugotovljeno, da dejansko ni v prahi, odšteti od skupne površine, prijavljene za ta namen [SEP], kot površino, ki ni ugotovljena. In drugič, na fiktivni podlagi bi bilo treba enako ravnati pri površini, ki ustreza pravicam do prahe, ki niso aktivirane, če so hkrati aktivirane druge pravice skupaj z ustrezno površino.“
(7)
–	Treba je navesti, da je Nemčija izbrala regionalni model uvedbe SEP v skladu z Uredbo št. 1782/2003 (Naslov III, Poglavje 5, Oddelek 1).
(8)
–	Dejansko bi morala biti v deželi Mecklenburg-Pomorjansko prvotna dodelitev pravic do prahe še nižja (9,05 % tega zemljišča).
(9)
– 	Utemeljitev je, da če kmet aktivira manj pravic do prahe, kot jih ima na voljo, obstaja tveganje, da celotna površina, ki bi lahko bila dana v praho – ki je količinsko skladna s pravicami do prahe –, dejansko ni dana v praho, saj brez aktiviranja teh pravic ekonomska spodbuda za praho izgine. Enako tveganje je podano tudi v primerih, ko zemljišče, primerno za praho, ne ustreza več številu pravic do prahe.
(10)
– 	Amt navaja, da začasna ukinitev obveznosti do prahe v letu 2008 ter možnost gojenja energetskih posevkov na zemljišču v prahi nista bili upoštevani.
(11)
–	Amt se pri tem sklicuje na 60 pravic do prahe. To je verjetno erreur de plume .
(12)
– 	Uredba z dne 12. decembra 2006 o spremembi Uredbe št. 796/2004 (UL L 384, str. 81).
(13)
– 	Glej sodbo z dne 10. septembra 2009 v zadevi Plantanol (C-201/08, ZOdl., str. I-08343, točka 46, v kateri je navedena sodba z dne 15. februarja 1996 v zadevi Duff in ostali (C-63/96, ZOdl., str. I-569, točka 20)); sodbi z dne 18. maja 2000 v zadevi Rombi in Arkopharma (C-107/97, Recueil, str. I-3367, točka 66) in z dne 17. junija 2005 v zadevi VEMW in ostali (C-17/03, ZOdl., str. I-4983, točka 80).
(14)
–	Sodba z dne 11. junija 2009 (C-170/08, ZOdl., str. I-05127, točka 44, v kateri je navedena sodba z dne 9. julija 1981 v zadevi Gondrand in Garancini (169/80, Recueil, str. 1931, točka 17). Glej tudi moje sklepne predloge z dne 8. julija 2010 v zadevi Grootes (C-152/09, točka 43). O tej zadevi še ni odločeno.
(15)
–	Uredba z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje sheme enotnega plačila, predvidenega v Uredbi št. 1782/2003 (UL L 141, str. 1).
(16)
– 	Delovni dokument DS/2066/66AGRI/D1/ANP D(2006) z dne 10. oktobra 2006, ki ga je Komisija priložila svojim pisnim stališčem. V tem dokumentu Komisija pojasnjuje, da bi prvotno besedilo člena 50(4) „razumljeno dobesedno, kazalo, da bi kmet, ki ne prijavi (pravic do) prahe, ki jih ima, ker nima ustrezajočega zemljišča v prahi, prejel višje znižanje kot kmet, ki prijavi vse svoje (pravice do) prahe, čeprav ve, da nima celotne površine, ki bi temu ustrezala. Oba kmeta morata prijaviti vse svoje (pravice do) prahe, da bi bila v skladu s členom 54(6) Uredbe st. 1782/2003.“
(17)
– 	Glej nazadnje sodbo z dne 17. septembra 2009 v zadevi Komisija proti Koninklijke FrieslandCampina (C-519/07 P, še ne objavljena v ZOdl., točka 84 in navedena sodna praksa).
(18)
– 	Sodba z dne 17. januarja 2008 (C-37/06 in C-58/06, ZOdl., str. I-69, točki 33 in 35). Glej tudi moje sklepne predloge z dne 23. oktobra 2008 v zadevi JK Otsa Talu (C-241/07, ZOdl., str. I‑4323, točka 75).
(19)
– 	Glej med drugim sodbo z dne 17. julija 1997 v zadevi National Farmers’ Union in ostali (C‑354/95, Receuil, str. I-4559, točka 49), v kateri je navedena sodba z dne 9. novembra 1995 v zadevi Nemčija proti Komisiji (C-426/93, Recueil, str. I-3723, točka 42).
(20)
–	Glej sodbo National Farmers’ Union in ostali, točke od 49 do 59.
(21)
– 	To je zaradi očitnega nesorazmerja med pravicami do prahe in zemljišča, primernega za praho; glej točke od 23 do 25 zgoraj. Komisija je poudarila, da za kmete, katerih delež pravic do prahe glede na zemljišča, primerna za praho, ustreza tistemu, ki je določen v členu 63(2) Uredbe št. 1782/2003, posledica pravne fikcije iz člena 50(4)(a) Uredbe št. 796/2004 ne bo razlika več kot 20 % med prijavljeno površino in ugotovljeno površino, ker mora v skladu s tem razmerjem kmet imeti 10-krat več površin, primernih za praho, kot ima pravic do prahe.