CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. HOGAN
van 7 mei 2020 (1)
Zaak C‑594/18 P
Republiek Oostenrijk
tegen
Europese Commissie
„Hogere voorziening – Staatssteun – Door het Verenigd Koninkrijk voorgenomen steun ten behoeve van de kerncentrale Hinkley Point C – Contract for Difference, overeenkomst met de Secretary of State en kredietgarantie – Besluit tot verenigbaarverklaring van de steun met de interne markt – Doelstelling van algemeen belang – Investeringssteun – Exploitatiesteun – Artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Artikel 194, lid 2, VWEU – Artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag – Bevordering van kernenergie – Garantiemededeling”
I.      Inleiding
1.        Deze zaak kan worden omschreven als de juridische kant van een geschil tussen lidstaten die voorstander zijn van kernenergie en lidstaten die ertegen zijn. Beide kanten stellen dat zij hun koers aanhouden om het milieu te beschermen.(2) Centraal in deze zaak staat de fundamentele vraag of de Europese Commissie op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU staatssteun kan goedkeuren voor de bouw van een kerncentrale. Dat is wellicht de hamvraag van deze hogere voorziening, die is ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van 12 juli 2018 in de zaak Oostenrijk/Commissie(3) (hierna: „bestreden arrest”).
2.        Bij dat arrest heeft het Gerecht het door de Republiek Oostenrijk ingestelde beroep tot nietigverklaring van besluit (EU) 2015/658 van de Commissie van 8 oktober 2014(4) (hierna: „litigieus besluit”) verworpen. Dit besluit betreft de verstrekking van financiële steun door het Verenigd Koninkrijk voor de bouw van de kerncentrale Hinkley Point C aan de zuidwestkust van Engeland. Zoals te verwachten is, zijn de bijzonderheden van zowel het litigieuze besluit als het bestreden arrest complex: het loutere feit dat het arrest van het Gerecht 736 punten telt, spreekt voor zich.
3.        Zoals ik echter reeds heb aangegeven, staat in de onderhavige hogere voorziening van de Republiek Oostenrijk de stelling centraal dat aangezien zij (en verschillende andere lidstaten overigens ook) resoluut gekant is tegen de bouw van kerncentrales, de verschillende EU-Verdragen (waaronder het Euratom-Verdrag) er uitdrukkelijk of impliciet aan in de weg staan dat voor dergelijke projecten steun wordt toegekend door andere lidstaten die voorstander zijn van kernenergie. Het Verenigd Koninkrijk (dat heeft geïntervenieerd ter ondersteuning van het litigieuze besluit) houdt daarentegen vast aan het standpunt dat het zijn eigen energiebeleid mag bepalen, met inbegrip van het recht om „tussen verschillende energiebronnen of [...] de algemene structuur van zijn energievoorziening” te kiezen, zoals erkend in artikel 194, lid 2, tweede alinea, VWEU.
4.        Het Hof heeft zelf slechts zelden de gelegenheid gehad om zich uit te spreken over de juiste toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, een bepaling waarover het Gerecht in de loop der jaren zijn rechtspraak heeft ontwikkeld. In het kader van deze hogere voorziening wordt het Hof verzocht om onder meer te oordelen over de vraag of staatssteun aan specifieke doelstellingen moet voldoen om krachtens artikel 107, lid 3, onder c), VWEU verenigbaar te zijn met de interne markt, en zo ja, aan welke doelstellingen. Voorts zal het de gelegenheid hebben om na te gaan of bij de beoordeling van staatssteun voor een activiteit die onder het Euratom-Verdrag valt, al dan niet rekening moet worden gehouden met andere doelstellingen van de Unie zoals vastgesteld in het VEU en het VWEU (in casu de bescherming van het milieu).
II.    Toepasselijke bepalingen
5.        Artikel 107, lid 3, onder c), artikel 192, lid 2, onder c), en artikel 194, lid 2, VWEU en artikel 1, artikel 2, artikel 106 bis, lid 3, en artikel 192, lid 1, van het Euratom-Verdrag zijn de bepalingen van primair recht die het rechtskader voor de onderhavige hogere voorziening vormen.
6.        Artikel 1, onder c), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie(5) bevat de volgende definitie:
„‚nieuwe steun’, alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun”.
7.        Artikel 4 van verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad(6) luidt als volgt:
„1.      Voor de toepassing van artikel 1, onder c), van verordening (EG) nr. 659/1999 wordt onder een wijziging in bestaande steun iedere wijziging verstaan, met uitzondering van aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt niet kunnen beïnvloeden. Een verhoging van de oorspronkelijk voor een bestaande steunregeling voorziene middelen met maximaal 20 procent, wordt echter niet als een wijziging van bestaande steun beschouwd.
2.      De volgende wijzigingen van bestaande steun worden aangemeld door middel van het in bijlage II opgenomen formulier voor vereenvoudigde aanmelding:
a)      verhogingen van de voor een goedgekeurde steunregeling voorziene middelen met meer dan 20 procent;
b)      de verlenging van een bestaande goedgekeurde steunregeling voor een periode tot zes jaar, al dan niet met een verhoging van de voorziene middelen;
c)      de aanscherping van de criteria voor de toepassing van een goedgekeurde steunregeling, een verlaging van de steunintensiteit of van de in aanmerking komende uitgaven.
[...]
3.      De procedure voor vereenvoudigde aanmelding kan niet worden gebruikt voor de aanmelding van wijzigingen in steunregelingen waarvoor lidstaten geen jaarverslagen [...] hebben ingediend [...].”
8.        Punt 3.2 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG‑Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties(7) (hierna: „garantiemededeling”) luidt als volgt:
„Wat een individuele staatsgarantie betreft, is de Commissie van oordeel dat de naleving van elk van de voorwaarden a) tot en met d) voldoende is om de aanwezigheid van staatssteun te kunnen uitsluiten.
a)      de kredietnemer verkeert niet in financiële moeilijkheden.
[...]
b)      de omvang van de garantie valt goed te meten op het tijdstip van toekenning. Dit betekent dat de garantie met een welbepaalde financiële transactie verband moet houden, een vast maximumbedrag moet betreffen en in de tijd beperkt moet zijn;
c)      de garantie dekt niet meer dan 80 % van de uitstaande lening of andere financiële verplichting; deze beperking is niet van toepassing op zekerheden voor obligaties.
[...];
d)      voor de garantie wordt een marktconforme prijs betaald.
[...]”
9.        Punten 5.1 en 5.2 van de garantiemededeling luiden als volgt:
„5.1       Algemeen
Staatsgaranties die binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, [EG (thans artikel 107, lid 1, VWEU)] vallen, moeten door de Commissie worden onderzocht, om na te gaan of zij al dan niet met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn. De begunstigde van de steun moet worden geïdentificeerd alvorens de verenigbaarheid van de steun kan worden beoordeeld.
5.2.       Beoordeling
Of deze steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is, zal door de Commissie volgens dezelfde regels worden onderzocht als die welke worden toegepast op steunmaatregelen in andere vorm. [...]”
III. Voorgeschiedenis van het geding
10.      Op 22 oktober 2013 heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland maatregelen aangemeld ten behoeve van de nieuwe kerncentrale Hinkley Point C, die zal zijn gesitueerd naast twee bestaande kerncentrales, namelijk Hinkley Point A en Hinkley Point B (hierna: „Hinkley Point C”). De begunstigde van de aangemelde maatregelen is de onderneming NNB Generation Company Limited (hierna: „NNBG”), die een dochteronderneming is van EDF Energy plc (hierna: „EDF”).
11.      De maatregelen die werden aangemeld en die in detail staan omschreven in punt 2 van het litigieuze besluit, zijn de volgende:
–        Een overeenkomst die prijsstabiliteit beoogt te waarborgen met betrekking tot de verkoop van elektriciteit die in Hinkley Point C wordt geproduceerd. Het basisconcept van die overeenkomst is als volgt: NNBG zal het verschil ontvangen of moeten betalen tussen een vooraf bepaalde uitoefenprijs, die is berekend op basis van prognoses van de bouw‑ en exploitatiekosten van NNBG, met inbegrip van een redelijke winst,(8) en een referentieprijs die door het Verenigd Koninkrijk is vastgesteld voor alle marktdeelnemers die energie leveren in hetzelfde segment(9) en die door een dergelijke maatregel (hierna: „Contract for Difference”) worden ondersteund. De overeenkomst bevat bovendien een winstdelingsmechanisme. De overeenkomst wordt gesloten tussen NNBG en Low Carbon Contracts Company Ltd, een entiteit die wordt gefinancierd door middel van een wettelijke verplichting die aan alle vergunninghoudende leveranciers van elektriciteit is opgelegd.
–        Daarnaast wordt NNBG beschermd en kan zij in geval van bepaalde wetswijzigingen een compensatie ontvangen. Voorts ontvangen NNBG en haar investeerders een compensatie in geval van een vervroegde sluiting van de kerncentrale om politieke redenen(10) of om redenen in verband met de onbeschikbaarheid van een nucleaire aansprakelijkheidsverzekering. In dergelijke gevallen kan NNBG worden overgedragen aan de regering van het Verenigd Koninkrijk.
–        Het bovengenoemde recht van de investeerders van NNBG om compensatie te ontvangen in geval van een sluiting om politieke redenen gaat gepaard met een garantieovereenkomst die wordt gesloten tussen de Secretary of State van Energie en Klimaatverandering en de investeerders van NNBG, volgens welke de Secretary of State de overeengekomen compensatie zal betalen indien de Low Carbon Contracts Company Ltd daartoe niet in staat zou zijn (hierna: „overeenkomst met de Secretary of State”).
–        Het Verenigd Koninkrijk stelt zich garant voor door NNBG uit te geven obligaties om de investering te financieren. De garantie dekt de tijdige betaling van de hoofdsom en de rente over deze schuld en kan oplopen tot 17 miljard Britse pond (GBP) (hierna: „kredietgarantie”).
12.      Bij besluit van 18 december 2013(11) heeft de Commissie een formele onderzoeksprocedure ingeleid ten aanzien van de aangemelde maatregelen.
13.      Die procedure heeft ertoe geleid dat de Commissie op 8 oktober 2014 het litigieuze besluit heeft vastgesteld. In dat besluit heeft de Commissie vastgesteld dat de aangemelde maatregelen staatssteun vormden, maar dat zij verenigbaar waren met de interne markt krachtens artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
14.      In het dispositief van het litigieuze besluit staat te lezen:
„Artikel 1
De steun aan Hinkley Point C in de vorm van een Contract for Difference, van de overeenkomst met de [Secretary of State] en van een kredietgarantie, alsmede alle hiermee samenhangende aspecten, die het Verenigd Koninkrijk voornemens is ten uitvoer te leggen, is, overeenkomstig artikel 107, lid 3 onder c), [VWEU], verenigbaar met de interne markt.
De tenuitvoerlegging van deze steunmaatregel is bijgevolg geoorloofd.
[...]”
IV.    Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
15.      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 juli 2015, heeft de Republiek Oostenrijk beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld. Bij beschikking van de kamerpresident van 18 december 2015 is het Groothertogdom Luxemburg toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Republiek Oostenrijk. Bij beschikkingen van de kamerpresident van 9 december 2015, 6 januari 2016 en 11 januari 2016 zijn de Franse Republiek, Hongarije, de Republiek Polen, Roemenië, de Slowaakse Republiek, de Tsjechische Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
16.      Ter onderbouwing van haar beroep bij het Gerecht voerde de Republiek Oostenrijk tien middelen aan.
17.      Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep in zijn geheel verworpen. De Republiek Oostenrijk werd verwezen in haar eigen kosten en in die van de Europese Commissie. De interveniërende partijen werden in hun eigen kosten verwezen.
V.      Hogere voorziening
A.      Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
18.      De Republiek Oostenrijk verzoekt het Hof:
–        het bestreden arrest in zijn geheel te vernietigen;
–        de in eerste aanleg ingestelde vordering tot nietigverklaring van het litigieuze besluit in haar geheel toe te wijzen;
–        de Europese Commissie te verwijzen in de kosten.
19.      Het Groothertogdom Luxemburg steunt de conclusies van de Republiek Oostenrijk.
20.      De Commissie verzoekt het Hof:
–        de hogere voorziening af te wijzen;
–        de Republiek Oostenrijk te verwijzen in de kosten.
21.      De Slowaakse Republiek en de Tsjechische Republiek steunen de conclusies van de Commissie volledig. De Franse Republiek, Hongarije, de Republiek Polen en het Verenigd Koninkrijk steunen de conclusie van de Commissie om de hogere voorziening af te wijzen.
22.      Alle in eerste aanleg interveniërende partijen, met uitzondering van Roemenië, hebben schriftelijke opmerkingen over de hogere voorziening ingediend. De Franse Republiek, Hongarije, de Republiek Oostenrijk, de Tsjechische Republiek en het Verenigd Koninkrijk alsmede de Commissie zijn gehoord in hun pleidooien ter terechtzitting van het Hof van 28 januari 2020.
B.      Gevolgen van het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie en uit Euratom
23.      Het Verenigd Koninkrijk heeft de Europese Unie op 31 januari 2020 om middernacht (MET) verlaten. Aangezien de procedure in de onderhavige zaak niet tegen het Verenigd Koninkrijk is ingesteld, heeft dit als zodanig geen rechtstreekse gevolgen voor de procedure. Evenwel zij erop gewezen dat overeenkomstig artikel 89 van het akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie(12), het arrest van het Hof in al zijn onderdelen verbindend blijft voor en in het Verenigd Koninkrijk indien het voor het einde van de overgangsperiode wordt vastgesteld.
24.      De Republiek Oostenrijk heeft hoe dan ook duidelijk het recht om vernietiging van het bestreden arrest te vorderen.
C.      Analyse van de hogere voorziening
25.      De bij het Hof ingestelde hogere voorziening is opgebouwd rond vijf afzonderlijke middelen, die grotendeels overeenkomen met de verschillende middelen die voor het Gerecht zijn aangevoerd. Opgemerkt zij echter dat de Republiek Oostenrijk heeft afgezien van bepaalde middelen die zij tegen het litigieuze besluit had aangevoerd voor het Gerecht.
26.      Met haar eerste middel stelt de Republiek Oostenrijk dat de bouw van een nieuwe kerncentrale geen legitieme doelstelling in het belang van de Unie is die met staatssteun kan worden nagestreefd. Daartoe komt zij op tegen de punten 79 en volgende, punt 97 en punt 517 van het bestreden arrest. Met haar tweede middel betoogt de Republiek Oostenrijk dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 105, 139, 140, 144, 151 en 240 van het bestreden arrest te oordelen dat de betrokken maatregelen verenigbaar zijn met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, aangezien de betrokken economische bedrijvigheid onjuist is gedefinieerd en het Gerecht niet heeft erkend dat steun pas verenigbaar kan zijn met de interne markt indien er sprake is van marktfalen. Met haar derde middel betwist de Republiek Oostenrijk de beoordeling van het Gerecht in de punten 405, 413, 470, 499, 506, 507 en 515 en volgende van het bestreden arrest, voor zover het Gerecht de steunmaatregelen als evenredig heeft aangemerkt. Met haar vierde middel stelt de Republiek Oostenrijk dat de steun exploitatiesteun vormt die in strijd is met de staatssteunregels van de Unie, en komt zij dus op tegen de punten 612 en 613 van het bestreden arrest. Met haar vijfde middel stelt de Republiek Oostenrijk enerzijds dat in het litigieuze besluit de steunelementen onvoldoende zijn bepaald om de evenredigheidstoetsing te kunnen uitvoeren, en anderzijds dat het litigieuze besluit in strijd is met de garantiemededeling. In dit verband komt het op tegen de punten 251 en volgende, punt 279 en punt 361 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht de toepassing heeft afgewezen van richtsnoeren en verordeningen die niet rechtstreeks toepasselijk zijn op grond van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie, alsmede tegen de punten 309 en 338 van het bestreden arrest met betrekking tot de toepassing van de garantiemededeling.
27.      Ik stel nu voor om de verschillende middelen een voor een te behandelen.
1.      Eerste middel: de bouw van een kerncentrale is geen legitieme doelstelling in het belang van de Unie
a)      Samenvatting van het betoog van de Republiek Oostenrijk
28.      Het eerste middel bestaat uit drie onderdelen. In het eerste onderdeel betoogt de Republiek Oostenrijk dat het Gerecht in de punten 79 en volgende van het bestreden arrest ten onrechte heeft aangenomen dat de vraag of de bevordering van kernenergie een belang is dat met staatssteun kan worden nagestreefd, moet worden getoetst aan het criterium of het nagestreefde belang een „algemeen belang” vormt en niet of dat belang een „gemeenschappelijk belang” is. Op basis van die beoordeling heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de steun verenigbaar met de interne markt te verklaren op grond van het enkele feit dat deze een algemeen belang dient.
29.      Bij deze beoordeling is het Gerecht volgens de Republiek Oostenrijk afgeweken van de praktijk van de Commissie en van de vaste rechtspraak volgens welke elke staatssteunmaatregel een „gemeenschappelijk belang” van de Unie moet nastreven. De Republiek Oostenrijk voegt hieraan toe dat een gemeenschappelijk belang van de Unie een belang is dat alle lidstaten gemeen hebben.
30.      Met het tweede onderdeel van haar eerste middel stelt de Republiek Oostenrijk dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 97 van het bestreden arrest te oordelen dat artikel 2, onder c), van het Euratom-Verdrag kan worden ingeroepen ter rechtvaardiging van staatssteun voor investeringen op het gebied van kernenergie. De formulering van deze bepaling heeft geen betrekking op het scheppen van nieuwe productiecapaciteit voor kernenergie, maar is alleen bedoeld om „de investeringen [te] vergemakkelijken en [te] zorgen voor de verwezenlijking van de fundamentele installaties die noodzakelijk zijn voor de ontwikkeling van de kernenergie in de Gemeenschap”. In hoofdstuk 4 van het Euratom-Verdrag („Investeringen”) wordt staatssteun evenmin vermeld als maatregel waarmee dit doel kan worden bereikt.
31.      Met het derde onderdeel van haar eerste middel verwijt de Republiek Oostenrijk het Gerecht dat het zich op artikel 106 bis van het Euratom-Verdrag heeft beroepen om artikel 107 VWEU toe te passen op grond dat het Euratom-Verdrag geen regels inzake staatssteun bevat. Aangezien het Gerecht artikel 107, lid 3, onder c), VWEU heeft toegepast op een situatie die onder het Euratom-Verdrag valt, had het ook andere bepalingen van het Unierecht buiten het Euratom-Verdrag in aanmerking moeten nemen. Het gaat daarbij om de bepalingen inzake de bescherming van het milieu – die de bescherming van de volksgezondheid omvatten –, namelijk artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en artikel 11 VWEU, en in het bijzonder „[i]n het kader van de totstandbrenging en de werking van de interne markt en rekening houdend met de noodzaak om het milieu in stand te houden en te verbeteren [...] [de bevordering van] energie-efficiëntie, energiebesparing en de ontwikkeling van nieuwe en duurzame energie”, zoals deze specifiek als doelstellingen van het energiebeleid van de Unie zijn omschreven in artikel 194, lid 1, onder c), VWEU. Zij wijst er ook op dat het Gerecht geen rekening heeft gehouden met deze doelstellingen, hetgeen volgens haar in strijd is met het voorzorgsbeginsel, het beginsel dat de vervuiler betaalt en het beginsel van duurzaamheid. Dienaangaande komt de Republiek Oostenrijk op tegen punt 516 van het bestreden arrest.
b)      Beoordeling
32.      Volgens mij is het nuttig om allereerst in te gaan op de algemene verhouding tussen het Euratom-Verdrag en het VWEU, waarin de in casu aan de orde zijnde staatssteunbepalingen zijn vastgesteld, aangezien dit punt relevant is voor verschillende argumenten die de Republiek Oostenrijk heeft aangevoerd. Daarbij zal ik ook gedeeltelijk het derde onderdeel van het eerste middel behandelen.
1)      Verhouding tussen het Euratom-Verdrag en de bepalingen van het VEU en het VWEU
33.      Zoals ik thans zal illustreren, betoogt de Republiek Oostenrijk weliswaar dat de bouw van nieuwe kerncentrales niet onder artikel 2, onder c), van het Euratom-Verdrag valt, maar lijkt zij niet te suggereren dat het Euratom-Verdrag als zodanig geen rol speelt in de onderhavige zaak. Zij stelt veeleer dat het Euratom-Verdrag geen betrekking heeft op staatssteun voor de kernenergiesector en dat deze sector dus niet mag – of misschien beter gezegd, niet kan – worden ondersteund met staatssteun. Dit noopt tot een nadere beschouwing van de verhouding tussen het Euratom-Verdrag en het VEU en het VWEU, en met name van de werkingssfeer en de betekenis van artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag en artikel 194, lid 2, tweede alinea, VWEU.
34.      Uit de formulering van artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag blijkt duidelijk dat het Euratom-Verdrag op gelijke voet staat met het VEU en het VWEU als primair recht.(13) Dat artikel bepaalt dat de bepalingen van het VEU en het VWEU niet mogen worden toegepast binnen de werkingssfeer van het Euratom-Verdrag voor zover deze bepalingen afwijken van de bepalingen van het Euratom-Verdrag.(14) Zoals het Gerecht heeft verklaard: „Derhalve vormen de bepalingen van het Euratom-Verdrag een lex specialis ten opzichte van de bepalingen van het VWEU en derogeren zij in geval van samenloop dus aan laatstgenoemde bepalingen.”(15)
35.      Dit betekent dat wanneer een bepaalde kwestie uitdrukkelijk is geregeld in een bepaling van het Euratom-Verdrag, er geen ruimte is voor toepassing van andersluidende bepalingen van het VEU of het VWEU.
36.      Het beantwoorden van de vraag wat er gebeurt wanneer een kwestie niet in het Euratom-Verdrag wordt geregeld, is daarentegen niet zo gemakkelijk. Zoals advocaat-generaal Szpunar in zijn conclusie in de zaak Kernkraftwerke Lippe-Ems(16) heeft opgemerkt, zijn er twee manieren om de verhouding tussen deze verdragen te benaderen. De eerste benadering bestaat erin dat het Euratom-Verdrag alle vraagstukken op het gebied van kernenergie uitputtend behandelt en helemaal geen ruimte laat voor toepassing van het VEU of het VWEU. De andere benadering houdt in dat het VEU en het VWEU van toepassing zijn op alle onder het Unierecht vallende gebieden waarop het Euratom-Verdrag geen betrekking heeft.
37.      Aangezien het Euratom-Verdrag slechts een sectoraal verdrag is dat gericht is op de bevordering van onderzoek, ontwikkeling en investeringen in de industrie op het gebied van de kernenergie(17), terwijl het VEU en het VWEU veel ruimere doelstellingen nastreven, en gezien de ruime bevoegdheden van de Unie voor een groot aantal gebieden en sectoren, lijkt het passend om de regels van het VWEU toe te passen wanneer het Euratom-Verdrag geen specifiekere regels bevat. Het zou vreemd zijn als bijvoorbeeld de bepalingen van artikel 157, lid 1, VWEU met betrekking tot gelijke beloning niet van toepassing zouden zijn op werknemers die in de kernenergiesector werken. Dit is in elk geval de benadering die ook in de rechtspraak van het Hof tot uitdrukking komt.(18)
38.      Hieruit volgt mijns inziens dat de bepalingen van het Euratom-Verdrag moeten worden beschouwd als leges speciales ten opzichte van de bepalingen van het VWEU, die zich niet verzetten tegen de toepassing van bepalingen van het VWEU indien het Euratom-Verdrag geen bijzondere of specifieke regels ter zake bevat. Elke andere conclusie zou erop neerkomen dat de productie van kernenergie niet onder de algemene regels betreffende de interne markt valt. In casu is het duidelijk dat het Euratom-Verdrag geen bijzondere regels inzake staatssteun bevat. Hieruit volgt dus dat de bepalingen van de artikelen 107, 108 en 109 VWEU van toepassing zijn op steunmaatregelen die door de lidstaten op het gebied van kernenergie worden toegekend.
39.      De Republiek Oostenrijk lijkt dit te aanvaarden. Zij betoogt evenwel dat, indien wordt aanvaard dat de staatssteunregels – waarmee de doelstelling van het VWEU wordt nagestreefd om een onvervalste mededinging tot stand te brengen/in stand te houden – kunnen worden toegepast op het gebied van kernenergie, andere doelstellingen van het Verdrag, zoals milieubescherming, het beginsel dat de vervuiler betaalt en artikel 37 van het Handvest (betreffende milieubescherming) eveneens in aanmerking moeten worden genomen.
40.      Zelf kan ik dit argument echter niet onderschrijven. Het zou er immers in wezen op neerkomen dat kernenergie op zich onverenigbaar is met de milieudoelstellingen van het VWEU en bijgevolg dat staatssteun in welke vorm dan ook ten behoeve van de bouw of de exploitatie van dergelijke kerncentrales niet toelaatbaar is.
41.      Het is natuurlijk waar dat er in vele lidstaten op politiek niveau heftig wordt gediscussieerd over de verdiensten (of, in voorkomend geval, de tekortkomingen) van kernenergie en dat er op dit moment geen echte consensus bestaat. Bij sommigen roept de bouw en ontwikkeling van elke kerncentrale de doembeelden op van Three Mile Island, Fukushima en vooral Tsjernobyl, en voor hen zijn deze ervaringen voldoende om te spreken van een ernstig milieurisico dat eenvoudigweg onmogelijk kan worden weggenomen. Anderen zijn dan weer van mening dat kernenergie een duurzame, koolstofarme energiebron is en daarom deel moet uitmaken van de energiemix teneinde het gebruik van fossiele brandstoffen aan banden te leggen en de klimaatveranderingsdoelstellingen te verwezenlijken.
42.      Uiteraard heeft het Hof niet de bevoegdheid en – net zo belangrijk – evenmin de democratische legitimiteit om over dergelijke kwesties te oordelen. Het lijkt mij veeleer voldoende te stellen dat indien de ontwikkeling van kernenergie een duidelijk omschreven doelstelling van het primaire Unierecht is – zoals blijkt uit het Euratom-Verdrag –, deze doelstelling rechtens niet ondergeschikt kan worden gemaakt aan andere – volgens sommigen mogelijk tegenstrijdige – doelstellingen van het VWEU. Bovendien wordt in de ondubbelzinnige bewoordingen van artikel 194, lid 2, tweede alinea, VWEU duidelijk het recht van elke lidstaat erkend om „tussen verschillende energiebronnen of [...] de algemene structuur van zijn energievoorziening” te kiezen en dit recht moet, indien een lidstaat dat wil, zich uitstrekken tot het recht om kernenergie en kerncentrales te ontwikkelen als onderdeel van zijn energievoorzieningsbronnen.
43.      Elke andere conclusie zou in feite betekenen dat de nuttige werking van artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag en van artikel 194, lid 2, tweede alinea, VWEU zou worden uitgehold en verloren zou gaan.
2)      Doeltreffendheid van het eerste middel
44.      Vervolgens moet worden ingegaan op het argument van de Commissie dat het eerste middel ondoeltreffend is. Tot staving van dit argument beroept zij zich op punt 85 van het bestreden arrest en op het feit dat de Republiek Oostenrijk niet is opgekomen tegen dit deel van het arrest.(19) De Commissie stelt dat de vraag of een steunmaatregel een „gemeenschappelijk belang” dan wel een „algemeen belang” moet dienen irrelevant is, omdat het Gerecht in dat punt heeft verklaard dat in het kader van de toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU onderscheid moet worden gemaakt tussen het door een lidstaat nagestreefde doel en de voorwaarde dat de staatssteun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig mag veranderen dat het gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad. Op basis van dit punt voert de Commissie aan dat het Gerecht niet heeft geoordeeld dat de steun een „algemeen belang” moest nastreven om verenigbaar te zijn overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. De Commissie betoogt dat, voor zover de Republiek Oostenrijk stelt dat het juiste criterium dat van een „gemeenschappelijk belang” had moeten zijn in plaats van een „algemeen belang”, het Gerecht geen van beide criteria heeft toegepast in zijn arrest.
45.      Ik ben het niet eens met die beoordeling. In punt 87 van het bestreden arrest verklaarde het Gerecht dat „hieruit niet [kan] worden afgeleid dat de doelstellingen van algemeen belang die een lidstaat kan nastreven, zijn beperkt tot doelstellingen die door alle of de meeste lidstaten worden onderschreven”.(20) Dit impliceert dus dat het Gerecht de doelstelling van een steunmaatregel onderzoekt, die naar zijn mening erin moet bestaan een algemeen belang na te streven. Voorts zou het Gerecht het begrip „gemeenschappelijk belang” dat in zijn arrest in de zaak Mediaset/Commissie(21) is gebruikt, niet hebben moeten „herkwalificeren” als „algemeen belang” in tegenstelling tot „particulier belang”(22) indien het dit criterium niet belangrijk achtte.(23)
46.      Evenmin ben ik het eens met de stelling van de Commissie dat het Gerecht zich niet heeft beroepen op een afzonderlijk criterium volgens hetwelk de betrokken steun een „algemeen belang” moet dienen, omdat het vergemakkelijken van de ontwikkeling van „bepaalde vormen van economische bedrijvigheid” – het vereiste dat rechtstreeks in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU is geformuleerd – op zich dit „algemeen belang” vormt, of zelfs dat de begrippen „gemeenschappelijk belang” en „algemeen belang” synoniemen zijn. Om slechts drie voorbeelden te geven: ten eerste heeft het Gerecht in punt 48 van het bestreden arrest verklaard dat „een steunmaatregel, teneinde verenigbaar met de interne markt te kunnen worden verklaard in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, [moet] strekken tot ontwikkeling van een activiteit die een doel van algemeen belang vormt”.(24) Ten tweede achtte het Gerecht het in het volgende punt passend om eerst de doelstelling van algemeen belang te onderzoeken waarop het Verenigd Koninkrijk zich beriep.
47.      Ten derde maakte het Gerecht het in zijn verwijzing naar zijn arrest in de zaak Mediaset/Commissie(25) duidelijk dat het zich wel degelijk op dit vereiste beriep, al was het maar om „particuliere belangen” uit te sluiten.(26) Alleen al in de punten 79 tot en met 128 van het bestreden arrest, met het opschrift „Argumenten ter weerlegging van de conclusie van de Commissie dat de bevordering van kernenergie een doelstelling van ‚gemeenschappelijk’ belang vormt”, wordt het begrip „doelstelling van algemeen belang” maar liefst 16 keer gebruikt – interessant genoeg zelfs wanneer wordt verwezen naar het litigieuze besluit waarin de Commissie spreekt van „een doelstelling van gemeenschappelijk belang”.(27) Bij die verwijzingen ging het Gerecht in op de vraag of met de bevordering van kernenergie een doelstelling van algemeen belang in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU wordt nagestreefd en niet op de vraag of dit mogelijk een particulier belang in plaats van een algemeen belang is. Hoewel de Commissie mogelijk terecht stelt dat artikel 107, lid 3, onder c), VWEU niet bepaalt dat een steunmaatregel een algemeen belang moet dienen om verenigbaar te zijn met de interne markt, is deze stelling niet uitdrukkelijk door het Gerecht bevestigd in het bestreden arrest.
48.      In het licht hiervan is het mijns inziens niet zo dat het eerste middel om deze reden niet ter zake dienend is. Het is daarentegen een middel dat naar behoren dient te worden onderzocht door het Hof.
3)      „Algemeen belang” of „gemeenschappelijk belang” als vereiste van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU
49.      De Republiek Oostenrijk voert in wezen aan dat artikel 107, lid 3, onder c), VWEU slechts van toepassing is indien een steunmaatregel een „gemeenschappelijk belang” nastreeft en dat dit slechts kan worden geacht het geval te zijn wanneer alle lidstaten dit belang ondersteunen. Het Gerecht heeft in de punten 79 en volgende van het bestreden arrest het tegenovergestelde standpunt ingenomen. Deze kwestie omvat twee aspecten. Ten eerste de vraag of artikel 107, lid 3, onder c), VWEU een bijkomend vereiste bevat dat niet in de bewoordingen ervan is opgenomen – te weten dat de steun een „gemeenschappelijk belang” moet nastreven – en, indien dat het geval is, wat een dergelijk „gemeenschappelijk belang” inhoudt. Ten tweede, indien het bestaan van een dergelijk bijkomend vereiste kan worden aangetoond, rijst nog de vraag of dit „gemeenschappelijk belang” moet worden beoordeeld uit het oogpunt van alle lidstaten.
50.      Bij de beoordeling van deze vragen mag niet uit het oog worden verloren dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt om uit hoofde van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU te onderzoeken of de betrokken staatssteun verenigbaar is met de interne markt. Wanneer de uitoefening van die bevoegdheid een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, dient dit noodzakelijkerwijs te geschieden in een communautair kader.(28) Bijgevolg beperkt de Unierechter zich bij de toetsing van de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid ertoe na te gaan of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, of de vastgestelde feiten materieel juist zijn, en of er geen sprake is van een onjuiste rechtsopvatting, van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of van misbruik van bevoegdheid.(29)
51.      Wat deze ruime beoordelingsbevoegdheid betreft, wil ik eerst ingaan op het argument van de Republiek Oostenrijk dat het Gerecht, door enkel te eisen dat de door staatssteun gesteunde maatregel een „algemeen belang” en niet een „gemeenschappelijk belang” dient, is afgeweken van de praktijk van de Commissie en van het merendeel van de rechtspraak. Tot staving van haar eerste stelling voert de Republiek Oostenrijk een aantal „soft law”-instrumenten aan, waarvan echter geen enkele op de onderhavige zaak van toepassing is.(30) Voorts verwijst zij naar het litigieuze besluit, dat in punt 9.2 inderdaad de vraag behandelt of de steunmaatregelen een „gemeenschappelijk belang” dienen.(31) Tot staving van de tweede stelling haalt zij de arresten van het Hof in de zaken Philip Morris Holland/Commissie(32), Deufil/Commissie(33) en Spanje/Commissie(34) aan.
52.      Aangezien de Commissie niet bevoegd is om wetgeving vast te stellen op het gebied van staatssteun, spreekt het voor zich dat eventuele mededelingen, richtsnoeren of kaderregelingen op zich niet bindend kunnen zijn. Indien de door de Republiek Oostenrijk aangehaalde mededelingen en richtsnoeren van toepassing zouden zijn op de feiten van de onderhavige zaak, dan zouden zij inderdaad de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie kunnen beperken.(35) Zelfs dan is de Commissie echter alleen daaraan gebonden voor zover deze teksten niet afwijken van de juiste toepassing van de regels van het VWEU, aangezien richtsnoeren en mededelingen van de Commissie uiteraard niet kunnen afwijken van deze Verdragsbepalingen.(36)
53.      Dit betekent dat zelfs een consequent standpunt van de Commissie over de vraag wat een doelstelling van „gemeenschappelijk belang” vormt, het Gerecht (of in voorkomend geval het Hof) niet kan beletten te oordelen dat dit geen noodzakelijk vereiste is voor de toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Wat de door de Republiek Oostenrijk aangehaalde rechtspraak betreft, stel ik voor om de vraag of een vereiste dat de steun een doelstelling van „gemeenschappelijk belang” moet dienen, een afwijking van eerdere rechtspraak vormt, samen te onderzoeken met de vraag of een belang alleen als „gemeenschappelijk belang” kan worden beschouwd wanneer alle lidstaten het daar op een bepaald moment mee eens zijn.(37)
54.      Wat de juiste toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU betreft, volgens deze bepaling kan staatssteun verenigbaar zijn met de interne markt indien i) deze steun bepaalde vormen van economische bedrijvigheid vergemakkelijkt en ii) deze steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De bewoordingen van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU zelf geven geen enkele aanwijzing over eventuele aanvullende vereisten waaraan deze „economische bedrijvigheid” moet voldoen. Die bepaling verschilt duidelijk van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, daar de steun volgens laatstgenoemde bepaling duidelijk bedoeld moet zijn „om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen”.(38)
55.      In verschillende zaken, waarop de Republiek Oostenrijk zich beroept, heeft het Gerecht niettemin geoordeeld als volgt: „Om met de gemeenschappelijke markt verenigbaar te zijn in de zin van [artikel 107, lid 3, onder c), VWEU], moet een steunmaatregel een doel van gemeenschappelijk belang nastreven, daarvoor noodzakelijk en daaraan evenredig zijn”.(39) De Commissie van haar kant heeft in haar besluit tot inleiding van de procedure 31 overwegingen gewijd aan de vraag of met de steun een gemeenschappelijk doel werd nagestreefd, en in punt 9.2 van het litigieuze besluit is zij ingegaan op die vraag en is zij tot de conclusie gekomen dat „steunmaatregelen ter bevordering van kernenergie een doelstelling van gemeenschappelijk belang dienen [...]”.(40)
56.      Artikel 107, lid 3, onder c), VWEU is opgenomen in titel VII, hoofdstuk 1 van dit Verdrag, met als opschrift „Regels betreffende de mededinging”. Als onderdeel van het mededingingshoofdstuk heeft deze bepaling tot doel mededingingsvervalsing en negatieve gevolgen voor het handelsverkeer te voorkomen. De plaats ervan in het Verdrag wijst niet op het doel om de Commissie bijkomende bevoegdheden te verlenen, bijvoorbeeld door middel van een quasi-controlebevoegdheid om ervoor te zorgen dat de lidstaten op een doeltreffende en kosteneffectieve manier overheidsgeld uitgeven.
57.      Hieruit volgt dus dat er geen vereiste is dat de steun moet voldoen aan andere dan de in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU specifiek genoemde doelstellingen. Volgens de bewoordingen en de plaats van de bepaling in het VWEU hoeven steunmaatregelen geen „doelstelling van gemeenschappelijk belang” of een „doelstelling van algemeen belang” na te streven om verenigbaar te zijn met het Verdrag. De steunmaatregelen moeten enkel „de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid [...] vergemakkelijken” en mogen „de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt [...] niet zodanig [veranderen] dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”. Het argument van de Republiek Oostenrijk dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de steun slechts een „algemeen” en niet een „gemeenschappelijk” belang moet dienen, kan als zodanig niet slagen, aangezien – naar mijn mening en anders dan het Gerecht in het bestreden arrest heeft geoordeeld – aan geen van deze twee criteria moet worden voldaan.
58.      Hier hoeft wellicht alleen maar aan te worden toegevoegd dat de uitspraken van het Gerecht in een reeks zaken sinds de zaak Mediaset/Commissie(41), volgens welke alle op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU goedgekeurde steunmaatregelen een doelstelling van „gemeenschappelijk belang” moeten dienen, – met alle respect – rechtens niet juist zijn. Zoals ik net heb aangegeven, bevat de tekst van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU zelf geen dergelijk vereiste, ook al is een dergelijk vereiste wel vervat in artikel 107, lid 3, onder b), VWEU („steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen”).
59.      Daarentegen vereist artikel 107, lid 3, onder c), VWEU enkel dat de steunmaatregelen „de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën [...] vergemakkelijken”. Het is juist dat het begrip „gemeenschappelijk belang” ook voorkomt in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Die bepaling bevat ook een negatieve voorwaarde, namelijk dat de betrokken steunmaatregelen „de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt [...] niet zodanig [veranderen] dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”. Hier wordt het begrip „gemeenschappelijk belang” gebruikt in een andere context. Die negatieve voorwaarde dient om vereisten als evenredigheid en noodzakelijkheid in de regeling voor de goedkeuring van steun op te nemen: uit de formulering en de structuur van het gehele lid blijkt duidelijk dat dit niet betekent dat de doelstelling van de steun zelf een gemeenschappelijk belang moet dienen voor de toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Indien dit de bedoeling was geweest, hadden de opstellers van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU dit eenvoudigweg zo kunnen zeggen, net als in artikel 107, lid 3, onder b), VWEU.
60.      Mocht het Hof het niet eens zijn met de conclusie dat artikel 107, lid 3, onder c), VWEU geen dergelijk aanvullend vereiste bevat, ben ik van mening dat het hoe dan ook duidelijk is dat in feite is voldaan aan elk mogelijk vereiste dat de steun voor het project Hinkley Point C daadwerkelijk een doelstelling van „gemeenschappelijk belang” dient. Dit is zo, ongeacht of dit criterium wordt uitgelegd in de zin dat het een doelstelling moet zijn die door alle lidstaten wordt nagestreefd.
61.      In dit verband moet er eerst aan worden herinnerd dat alle lidstaten van de Europese Unie ook de bepalingen van het Euratom-Verdrag hebben aanvaard en daaraan gebonden zijn. Hoewel er tussen de lidstaten momenteel misschien geen eensgezindheid bestaat over het onderwerp kernenergie en het om die reden wellicht onmogelijk is gebleken om Euratom in de Europese Unie te integreren(42), neemt dit niet weg dat het Euratom-Verdrag sinds de inwerkingtreding ervan vrijwel ongewijzigd is gebleven, terwijl de Verdragen betreffende de Europese Gemeenschap en de Europese Unie uiteraard fundamentele veranderingen hebben ondergaan.
62.      Zoals ik in deze conclusie reeds heb aangegeven(43), is de ontwikkeling van kerncentrales – zowel nu als ten tijde van de afkondiging van het Euratom-Verdrag – inderdaad een kerndoelstelling van het Euratom-Verdrag, dat uiteraard deel blijft uitmaken van het primaire recht van de Unie. Hieruit volgt dat een duidelijk geformuleerde doelstelling van het Verdrag, ongeacht in welk oprichtingsverdrag, bijna per definitie een doelstelling van gemeenschappelijk belang moet kunnen vormen in het kader van de toepassing van de staatssteunregels.
63.      Daarbij ga ik niet voorbij aan de stelling van de Republiek Oostenrijk dat zij het Euratom-Verdrag nooit zou hebben aanvaard indien zij had geweten dat het de ondersteuning van de ontwikkeling van nieuwe kerncentrales door middel van staatssteun mogelijk maakte. Deze stelling is evenwel, met alle respect, vrij onrealistisch, omdat het in alle opzichten moeilijk is om een andere uitlegging te geven aan artikel 1 of artikel 2, onder c), van het Euratom-Verdrag (bepalingen die ik nader zal bespreken), gelezen in samenhang met artikel 106 bis, lid 3, van datzelfde Verdrag.
64.      Het is natuurlijk waar dat elke lidstaat voor zichzelf moet uitmaken of hij de exploitatie van kerncentrales wil toestaan dan wel financiële steun wil verlenen aan deze centrales indien zij al op zijn eigen grondgebied aanwezig zijn. Maar daar gaat het niet om. Wanneer een lidstaat maatregelen neemt om „de [...] totstandkoming en groei van de industrie op het gebied van de kernenergie”(44) te bevorderen door kerncentrales te bouwen, handelt hij in overeenstemming met een uitdrukkelijke bepaling (artikel 1 in samenhang met artikel 192 van het Euratom-Verdrag) van het primaire recht van de Unie, die, ook hier bijna per definitie, noodzakelijkerwijs een aangelegenheid van „gemeenschappelijk belang” is in het kader van de staatssteunregels. De Republiek Oostenrijk stelt echter dat de rechtspraak met betrekking tot artikel 107, lid 3, onder c), VWEU berust op een gemeenschappelijk, collectief belang van de lidstaten respectievelijk de Unie, dat volgens haar noodzakelijkerwijs ontbreekt gezien haar eigen verzet tegen de hedendaagse ontwikkeling van kernenergie. Daartoe beroept zij zich op drie arresten van het Hof die volgens haar dit standpunt bevestigen. Aangezien de Republiek Oostenrijk zich op dezelfde passages van dezelfde arresten beroept voor haar stelling dat het Hof zou afwijken van zijn rechtspraak indien het niet het criterium zou toepassen dat de steun een gemeenschappelijk belang moet dienen, zal ik deze kwestie tegelijkertijd behandelen.
65.      Wat het eerste van die arresten betreft, het arrest in de zaak Philip Morris Holland/Commissie(45), beroept de Republiek Oostenrijk zich op de volgende passage (in de punten 24 tot en met 26 van dat arrest):
„Er zij aan herinnerd dat de Commissie beschikt over een discretionaire bevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader.
[...]
[...] Het oordeel van de Commissie is hoofdzakelijk gebaseerd op de vaststelling, dat de verwachte toeneming van de sigarettenproductie zal worden uitgevoerd naar de overige lidstaten [...] zodat men niet mag aannemen dat de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt door een dergelijke steunmaatregel niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.”
66.      Deze passage heeft betrekking op de toepassing van de negatieve voorwaarde van artikel 92, lid 3, onder c), EEG [thans artikel 107, lid 3, onder c), VWEU]. Aldaar wordt de vraag gesteld of de steun in kwestie het handelsverkeer op onaanvaardbare wijze belemmert en in dat verband moet natuurlijk rekening worden gehouden met de gevolgen voor de interne markt als geheel. De vraag die het Hof in de onderhavige zaak moet onderzoeken – namelijk of de steun een doelstelling van gemeenschappelijk belang moet dienen – gaat echter logischerwijs vooraf aan die specifieke vraag. Zelfs bij een andere veronderstelling wijst – met het oog op de oplossing van de kwestie betreffende het gemeenschappelijk belang – niets in dat arrest erop dat het noodzakelijk is om rekening te houden met de individuele beleidsdoelstellingen van elke lidstaat.
67.      Hetzelfde kan worden gezegd van het tweede arrest dat voor dit doel werd aangehaald, namelijk het arrest in de zaak Deufil/Commissie(46). In die zaak had de Commissie een voorstel voor regionale steun voor de ontwikkeling van een bepaalde economische sector in Duitsland afgewezen. Het Hof herinnerde eerst (in punt 18 van dat arrest) aan zijn verklaring in punt 24 van het arrest in de zaak Philip Morris Holland/Commissie(47). Vervolgens oordeelde het Hof:
„Toen de Commissie overwoog, dat de toekenning van steun voor een investering die de productiecapaciteit verhoogt in een sector die reeds met een ernstige overproductie heeft te kampen, in strijd is met het gemeenschappelijk belang [...], heeft zij de aan haar beoordelingsmarge gestelde grenzen in geen enkel opzicht overschreden.”(48)
68.      Tegen deze passage kan echter helemaal niets worden ingebracht, aangezien de herhaling van de bewoordingen die werden gebruikt in het arrest Philip Morris Holland/Commissie(49), opnieuw betrekking heeft op de toepassing van de negatieve voorwaarde van artikel 92, lid 3, onder c), EEG [thans artikel 107, lid 3, onder c), VWEU], en niet op de afzonderlijke kwestie van het „gemeenschappelijk belang”, die een positieve voorwaarde vormt en betrekking heeft op de vraag of de steun een doelstelling van gemeenschappelijk belang dient. Het Hof heeft weliswaar verklaard dat de steun „in strijd is met het gemeenschappelijk belang”, maar dit moet worden gezien in de specifieke context van een ander uitdrukkelijk criterium in artikel 92, lid 3, onder c), EEG [thans artikel 107, lid 3, onder c), VWEU]. Met andere woorden, de voorgestelde staatssteun in kwestie voldeed niet aan het desbetreffende criterium, omdat van steun voor een sector die reeds met overproductie te kampen heeft, niet kan worden gezegd dat deze ertoe strekt „de ontwikkeling van een bepaalde regionale economie te vergemakkelijken”. In elk geval wijst niets in deze passage erop dat een gemeenschappelijk belang door alle andere lidstaten moet worden gedeeld.
69.      Het derde arrest, namelijk het arrest in de zaak Spanje/Commissie(50), betrof een Spaanse steunregeling voor landbouwers in de autonome gemeenschap van Extremadura. De Republiek Oostenrijk steunt met name op punt 67 van dat arrest, waarin punt 24 van het arrest in de Philip Morris Holland/Commissie(51), opnieuw wordt overgenomen.  De desbetreffende passage uit het arrest Spanje/Commissie(52) luidt als volgt:
„Het verschil in formulering tussen artikel 87, lid 3, onder a), EG en artikel 87, lid 3, onder c), EG betekent echter niet, dat de Commissie bij de toepassing van eerstgenoemde bepaling op geen enkele manier rekening moet houden met het gemeenschappelijk belang en zich ertoe moet beperken de regionale specificiteit van de onderzochte maatregelen na te gaan zonder hun invloed op de betrokken markt of markten in de gehele Gemeenschap te beoordelen. In een dergelijk geval moet de Commissie immers niet alleen nagaan dat deze maatregelen inderdaad bijdragen tot de economische ontwikkeling van de betrokken streken, maar moet zij tevens het effect van deze steun op het handelsverkeer tussen de lidstaten beoordelen, en met name onderzoeken welke gevolgen zij op communautair niveau voor de betrokken sectoren kunnen hebben. Zoals het Hof reeds heeft opgemerkt, verleent artikel 87, lid 3, EG de Commissie een discretionaire bevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale factoren impliceert die dient te geschieden in een communautair kader.”
70.      Het is echter duidelijk dat ook deze passage betrekking heeft op de volstrekt afzonderlijke kwestie die zich voordoet in het kader van de negatieve voorwaarde van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU [voorheen artikel 87, lid 3, onder c), EG], namelijk dat er geen sprake mag zijn van gevolgen van de betrokken steun voor de relevante markt of markten in de Gemeenschap (thans de Unie) als geheel in een mate die het gemeenschappelijk belang schaadt. Dit is echter helemaal niet relevant voor de afzonderlijke vraag of de steun een doelstelling van gemeenschappelijk belang moet dienen, dan wel door alle lidstaten moet worden gesteund voordat de steun als een kwestie van gemeenschappelijk belang kan worden aangemerkt.
71.      Hieruit volgt dat geen van deze drie arresten de stelling van de Republiek Oostenrijk staaft dat het voor de toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU noodzakelijk is dat de steun een doelstelling van gemeenschappelijk belang nastreeft. Evenmin volgt uit deze arresten dat een gemeenschappelijk belang inhoudt dat een belang door alle lidstaten wordt gedeeld.
72.      Daarnaast zij eraan herinnerd dat alle lidstaten het Euratom-Verdrag hebben ondertekend en geratificeerd en ertoe zijn toegetreden. Hieruit volgt dat alle lidstaten rechtens moeten worden geacht hun algemene toestemming te hebben geven voor de ontwikkeling van nieuwe kerncentrales. Het is waar dat er lidstaten zijn – zoals de Republiek Oostenrijk – die hebben besloten dat ze de ontwikkeling van nieuwe kerncentrales op hun eigen grondgebied niet zullen vergemakkelijken of zelfs toestaan. Doordat zij de doelstellingen van dat Verdrag hebben aanvaard, hebben zij echter blijk gegeven van hun onvoorwaardelijke aanvaarding – althans in beginsel – van het recht van andere lidstaten om desgewenst kerncentrales op hun eigen grondgebied te ontwikkelen.
73.      Hoe de betrokken juridische kwesties ook worden bekeken, volgt daaruit dus dat de ontwikkeling van kerncentrales een doelstelling van gemeenschappelijk belang is in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, waarmee alle lidstaten dus hebben ingestemd – al was het maar omdat zij het Euratom-Verdrag hebben aanvaard. Zelfs in de veronderstelling (in tegenstelling tot mijn eigen zienswijze) dat artikel 107, lid 3, onder c), VWEU alleen kan worden toegepast indien een steunmaatregel een doelstelling van gemeenschappelijk belang nastreeft, heeft het Gerecht dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Daaraan wil ik nog toevoegen – al is het maar voor de volledigheid – dat de ontwikkeling van kerncentrales ook een doelstelling van algemeen belang is, in tegenstelling tot een doelstelling van particulier belang.
c)      Bouw van kerncentrales is geen bevordering van kernenergie die onder het Euratom-Verdrag valt
74.      De Republiek Oostenrijk komt voorts op tegen de vaststelling van het Gerecht in punt 97 van het bestreden arrest dat het Verenigd Koninkrijk, gelet op artikel 1, lid 2, en artikel 2, onder c), van het Euratom-Verdrag, het scheppen van nieuwe productiecapaciteit voor kernenergie mocht aanmoedigen. De Republiek Oostenrijk stelt daarentegen op basis van de bewoordingen van artikel 2, onder c), van het Euratom-Verdrag dat dit Verdrag niet van toepassing is op de bevordering van de bouw van nieuwe kerncentrales of de vervanging van bestaande kerncentrales door modernere, reeds ontwikkelde technologieën. In dit verband kan om te beginnen worden opgemerkt dat artikel 1 van het Euratom-Verdrag bepaalt dat het hoofddoel van het Verdrag bestaat in het scheppen van „de voorwaarden noodzakelijk voor de snelle totstandkoming en groei van de industrie op het gebied van de kernenergie”. In artikel 2, onder c), van het Euratom-Verdrag is vervolgens vastgesteld dat Euratom voor de vervulling van haar taak „de investeringen [moet] vergemakkelijken en, met name door aanmoediging van het initiatief van de ondernemingen, [moet] zorgen voor de verwezenlijking van de fundamentele installaties die noodzakelijk zijn voor de ontwikkeling van de kernenergie in de Gemeenschap”. Daarnaast wordt in de artikelen 40 en 41 van het Euratom-Verdrag, gelezen in samenhang met bijlage II, punt 11, bij dat Verdrag, ook benadrukt dat het Verdrag investeringen in kernreactoren beoogt. Ten slotte bepaalt artikel 192 van het Euratom-Verdrag dat de lidstaten de vervulling van de taak van de Gemeenschap moeten vergemakkelijken.
75.      Over deze algemene bepalingen kan in de eerste plaats worden gezegd dat ze noodzakelijkerwijs veronderstellen dat er kerncentrales bestaan in ten minste enkele lidstaten, want zonder kerncentrales kan er geen sprake zijn van kernenergie, en zonder kernenergie zou het weinig zin hebben om Euratom te hebben, laat staan het Euratom-Verdrag.
76.      In de tweede plaats wilden de lidstaten duidelijk dat het Euratom-Verdrag een levend document zou zijn, vatbaar voor organische ontwikkeling en aanpassing aan de hedendaagse omstandigheden, uiteraard binnen de grenzen van dat Verdrag. Dit volstaat mijns inziens om het argument van de Republiek Oostenrijk af te wijzen dat deze bepalingen van het Euratom-Verdrag geen betrekking hebben op de bouw van nieuwe kerncentrales of de vervanging en modernisering van verouderde centrales door modernere, reeds ontwikkelde technologieën.
77.      Mocht dat argument juist zijn, zou dat bijvoorbeeld betekenen dat het Euratom-Verdrag enkel van toepassing zou zijn geweest tijdens de eerste fase van de bouw van kerncentrales in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw. Het zou ook betekenen dat het Euratom-Verdrag niet van toepassing zou zijn op de hedendaagse omstandigheden, aangezien die eerste generatie kerncentrales geleidelijk buiten werking worden gesteld en worden gemoderniseerd en vervangen. Toch was het duidelijk de bedoeling van de opstellers van het Euratom-Verdrag dat het voor onbepaalde tijd van kracht zou zijn. Niets wijst erop dat het Verdrag werd geacht slechts een eindige toepassingsduur te hebben die in wezen beperkt was tot de bouw van de eerste generatie kerncentrales.
78.      In de derde plaats wordt dit argument van de Republiek Oostenrijk hoe dan ook niet gestaafd door de eigenlijke bewoordingen van het Euratom-Verdrag zelf. Artikel 1 bepaalt per slot van rekening dat het Verdrag onder meer tot taak heeft de voorwaarden te scheppen die noodzakelijk zijn „voor de snelle totstandkoming en groei van de industrie op het gebied van de kernenergie”. In dezelfde geest bepaalt artikel 2, onder c), van ditzelfde Verdrag dat Euratom „met name door aanmoediging van het initiatief van de ondernemingen, [moet] zorgen voor de verwezenlijking van de fundamentele installaties die noodzakelijk zijn voor de ontwikkeling van de kernenergie in de Gemeenschap”. In deze bepalingen wordt uiteraard de groei en ontwikkeling van de kernindustrie beoogd, onder meer – zoals in artikel 2, onder c), duidelijk wordt gemaakt – door particuliere ondernemingen bij de verwezenlijking van dit doel te betrekken. Het door de Republiek Oostenrijk ter terechtzitting van 28 januari 2020 aangevoerde argument dat artikel 2, onder c), van het Euratom-Verdrag helemaal niet deze betekenis had, maar veeleer betrekking had op de mogelijke ontwikkeling van nieuwe technologieën, is – met alle respect – vrij onrealistisch.
79.      Tot slot moet in dit verband ook opnieuw worden gewezen op artikel 194, lid 2, VWEU. Deze bepaling moet natuurlijk in samenhang met het Euratom-Verdrag worden gelezen. Zoals ik al heb aangegeven, bepaalt artikel 194, lid 2, tweede alinea, VWEU dat de algemene bevoegdheid van de Unie op het gebied van energie niet van invloed is op het recht van een lidstaat „de voorwaarden voor de exploitatie van zijn energiebronnen te bepalen, op zijn keuze tussen verschillende energiebronnen of op de algemene structuur van zijn energievoorziening”.
80.      Uit deze bepaling blijkt volkomen duidelijk dat het principiële recht van elke lidstaat om zijn eigen energiemix te kiezen – of het nu gaat om fossiele brandstoffen, hernieuwbare energiebronnen zoals zonne-energie en windenergie of, zoals in casu, kernenergie – in alle opzichten onverlet wordt gelaten. Zoals het Verenigd Koninkrijk in zijn opmerkingen heeft aangevoerd, heeft het ervoor gekozen kernenergie te steunen als een „betrouwbaar, koolstofarm onderdeel binnen zijn bredere energiemix”.
81.      Dit alles versterkt de conclusie dat het billijk is om het voorwerp en de bevoegdheden van het Euratom-Verdrag aldus uit te leggen dat zij ook betrekking hebben op de bouw van moderne kerncentrales door de lidstaten, en niet enkel op de centrales die werden beoogd of gepland in de periode waarin het Euratom-Verdrag was afgekondigd. De algemene opvatting en benadering van het Gerecht in het bestreden arrest stemmen volledig overeen met deze uitlegging van die bepalingen.
d)      Bij de beoordeling van de vraag of steunmaatregelen een doelstelling van gemeenschappelijk belang bevorderen, had het Gerecht ook rekening moeten houden met andere doelstellingen van het VWEU
82.      In punt 517 van het bestreden arrest, dat door de Republiek Oostenrijk wordt betwist, heeft het Gerecht geoordeeld dat het, los van de vraag of de Commissie deze beginselen in acht moest nemen, niet zou stroken met artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag om het beginsel van bescherming van het milieu, het voorzorgsbeginsel, het beginsel dat de vervuiler betaalt en het duurzaamheidsbeginsel aldus uit te leggen dat zij zich ertegen verzetten dat staatssteun ten behoeve van de bouw of exploitatie van een kerncentrale wordt toegekend.
83.      De Republiek Oostenrijk voert aan dat indien – ondanks artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag – artikel 107 VWEU op kernenergie wordt toegepast, ook andere Unierechtelijke beginselen moeten worden toegepast, zoals de eisen inzake milieubescherming, die de bescherming van de volksgezondheid omvatten, zoals bedoeld in artikel 37 van het Handvest en artikel 11 VWEU. Voorts betoogt de Republiek Oostenrijk dat artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag niet mag worden ingeroepen om staatssteun te rechtvaardigen, omdat de bepaling in hoofdzaak betrekking heeft op conflicten over de rechtsgrondslag voor wetgevend optreden – een conflict dat in het onderhavige geval niet aan de orde is. Bij deze argumenten moeten de volgende opmerkingen worden gemaakt.
84.      Ten eerste, en in tegenstelling tot wat het geval is voor staatssteun, worden milieukwesties in het Euratom-Verdrag behandeld in hoofdstuk 3 van titel II („Bescherming van de gezondheid”).(53) Deze bepalingen hebben voorrang overeenkomstig artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag en laten geen ruimte voor de toepassing van andere Unierechtelijke beginselen op dat gebied.(54)
85.      Ten tweede sluit het feit dat een bepaling in de eerste plaats bedoeld was om conflicten over de rechtsgrondslag voor maatregelen te beslechten, niet uit dat deze ook op andere kwesties wordt toegepast. Dit geldt temeer daar noch uit de bewoordingen van artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag, noch uit de context waarin het is opgenomen – de bepaling is verplaatst van het zesde deel van het EG‑Verdrag, betreffende algemene en slotbepalingen, naar het hoofdstuk van het Euratom-Verdrag met als opschrift „Toepassing van een aantal bepalingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie” – een dergelijke beperking bij de toepassing ervan blijkt.
86.      Ten derde is artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag niet de enige bepaling waarmee rekening moet worden gehouden wanneer het om de energievoorziening van de lidstaten gaat. Indien de Commissie een ruimere bevoegdheid zou worden toegekend om besluiten van de lidstaten op het gebied van staatssteun te beoordelen volgens andere beginselen dan die van artikel 107 VWEU, zou dit de autonomie van de lidstaten ter zake duidelijk beknotten. De vraag is dan of de Verdragen dit überhaupt toestaan. Het gebied „Energie” wordt behandeld in titel XXI van het VWEU. Overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder i), VWEU is dit een gebied dat onder de gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten valt. Op grond van artikel 194, lid 1, en artikel 194, lid 2, eerste alinea, VWEU zijn het Europees Parlement en de Raad verplicht de maatregelen vast te stellen die noodzakelijk zijn om bepaalde doelstellingen in verband met de energiesector te verwezenlijken „[i]n het kader van de totstandbrenging en de werking van de interne markt en rekening houdend met de noodzaak om het milieu in stand te houden en te verbeteren”. Zoals ik reeds heb aangegeven, is in artikel 194, lid 2, VWEU ook duidelijk bepaald dat „[deze maatregelen] niet van invloed [zijn] op het recht van een lidstaat [om] tussen verschillende energiebronnen [te kiezen]”.(55)
87.      Hieruit volgt dat de manoeuvreerruimte van de lidstaten met betrekking tot hun energievoorziening moet worden behouden en erkend. In dit opzicht zorgt artikel 194, lid 2, VWEU in grote mate voor een herstel van het evenwicht tussen de rol van de individuele lidstaten en die van de Unie op het gebied van het energiebeleid. Alleen al om deze redenen lijkt het dan ook niet passend de Commissie toe te staan om in het kader van haar onderzoek van staatssteun in de energiesector doelstellingen van de Unie in overweging te nemen die verder gaan dan de bescherming van de interne markt, zoals specifiek genoemd in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.(56)
88.      De rechtspraak van het Hof en het Gerecht verplicht noch machtigt de Commissie daartoe, zelfs op gebieden die niet tot de energiesector behoren.
89.      De specifieke beginselen waarop de Republiek Oostenrijk zich beroept en die volgens haar reeds in aanmerking hadden moeten worden genomen bij de beoordeling of de steunmaatregel een doelstelling van gemeenschappelijk belang nastreefde, zijn de bescherming van het milieu, het voorzorgsbeginsel, het beginsel dat de vervuiler betaalt en het duurzaamheidsbeginsel. Zoals het Gerecht in punt 515 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, had de Commissie deze beginselen echter alleen in aanmerking hoeven te nemen indien het Verenigd Koninkrijk ze daadwerkelijk met zijn steunmaatregel had nagestreefd.(57) In dat geval had de Commissie ze kunnen onderzoeken door te beoordelen of de maatregelen geschikt waren om dat doel te bereiken.(58) In casu bestond de nagestreefde doelstelling er echter in de productie van kernenergie te vergemakkelijken en moest de Commissie overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU alleen beoordelen of de maatregel de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zodanig veranderde dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad.(59)
90.      Aan deze slotsom wordt evenmin afgedaan door de volgende rechtspraak: het Hof heeft geoordeeld dat de Commissie bij de toepassing van de staatssteunprocedure er overeenkomstig de algemene structuur van het Verdrag op moet toezien dat de bepalingen inzake staatssteun worden toegepast in overeenstemming met andere specifieke bepalingen dan die welke betrekking hebben op staatssteun, en dat zij derhalve de verenigbaarheid van de betrokken steun met deze specifieke bepalingen moet beoordelen wanneer de uitvoeringsvoorschriften van de steunmaatregel dermate nauw verbonden zijn met het doel van de steun dat zij niet afzonderlijk kunnen worden beoordeeld.(60) In casu, en zoals de Commissie opmerkt, is het bestaan van een dergelijk nauw verband niet door de Republiek Oostenrijk aan de orde gesteld en bestaat dat verband ook niet. De door de Republiek Oostenrijk aangehaalde beginselen, namelijk de bescherming van het milieu, het voorzorgsbeginsel, het beginsel dat de vervuiler betaalt en het beginsel van duurzaamheid, kunnen afzonderlijk en, indien dat nodig blijkt, ook in andere procedures worden beoordeeld.(61) Vermeldenswaardig is dat de Republiek Oostenrijk, volgens punt 150 van de memorie van antwoord van de Commissie, niet is opgekomen tegen het besluit over de tariferingsmethode voor de overeenkomsten inzake de overdracht van kernafval, die eveneens als staatssteun zijn aangemerkt en overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU verenigbaar met de interne markt zijn verklaard.(62)
91.      Het Gerecht heeft geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het geen rekening hoefde te houden met andere doelstellingen van de Verdragen om te bepalen of de steunmaatregelen een doelstelling van gemeenschappelijk belang bevorderen.
2.      Tweede middel: artikel 107, lid 3, onder c), VWEU is onjuist toegepast omdat de relevante economische sector niet correct werd afgebakend en het vereiste van marktfalen niet werd toegepast
a)      Samenvatting van het betoog van de Republiek Oostenrijk
92.      In de punten 105, 139, 140 en 144 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat de bevordering van kernenergie de relevante economische bedrijvigheid in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU was en dat de ontwikkeling van Hinkley Point C een dergelijke bevordering van kernenergie vormt. In de punten 151 en 240 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat het bestaan van marktfalen relevant kan zijn bij de verenigbaarverklaring van een steunmaatregel met de interne markt, maar dat het ontbreken ervan daarmee nog niet betekent dat niet aan de vereisten van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU is voldaan en dat het ingrijpen van het Verenigd Koninkrijk in feite noodzakelijk was om de ontwikkeling van Hinkley Point C te verwezenlijken, ook al was er geen sprake van marktfalen.
93.      Met haar tweede middel stelt de Republiek Oostenrijk dat het Gerecht op drie punten blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. In de eerste plaats heeft het Gerecht volgens haar nagelaten te erkennen dat in het litigieuze besluit de relevante economische bedrijvigheid niet wordt vastgesteld als bedoeld in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. In dit verband stelt de Republiek Oostenrijk ook dat het Gerecht niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 296, tweede alinea, VWEU om de feitelijke en juridische redenen met betrekking tot de economische bedrijvigheid die door de steun aan Hinkley Point C wordt bevorderd, naar behoren uiteen te zetten. In de tweede plaats stelt zij dat het Gerecht de relevante economische bedrijvigheid onjuist heeft vastgesteld, aangezien de juiste economische bedrijvigheid bestaat in de productie van energie en niet in de productie van kernenergie. In de derde plaats betoogt zij dat het Gerecht niet heeft erkend dat marktfalen een juridische voorwaarde is voor vaststelling van noodzaak in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
b)      Beoordeling
94.      Wat de kwestie betreft dat de economische bedrijvigheid die met de steunmaatregel wordt bevorderd niet zou zijn vastgesteld, heeft het Gerecht niet alleen het argument betreffende ontoereikende motivering afgewezen,(63) maar het litigieuze besluit in zijn geheel gaat ervan uit dat de productie van elektriciteit door het gebruik van nucleaire technologie aan de orde is en de verwijzingen dienaangaande in het litigieuze besluit zijn legio. Hiervoor zouden tal van voorbeelden kunnen worden gegeven, maar het volstaat waarschijnlijk om punt 358 van het litigieuze besluit in herinnering te brengen, dat luidt als volgt: „De Commissie concludeert derhalve dat het [Contract for Difference] voor [Hinkley Point] de voorwaarden voor de uitoefening van de activiteit van de productie van elektriciteit door het gebruik van nucleaire technologie vastlegt [...]”.
95.      Naar mijn mening heeft het Gerecht derhalve geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 139 van het bestreden arrest vast te stellen dat „het argument van de Republiek Oostenrijk [moet] worden afgewezen dat de Commissie niet heeft gepreciseerd welke economische bedrijvigheid in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU geacht werd door de betrokken maatregelen te worden bevorderd”. In dat punt beriep het Gerecht zich op punt 392 van het litigieuze besluit, een ander voorbeeld waarin de economische bedrijvigheid duidelijk is omschreven. Voor zover de Republiek Oostenrijk dit argument aanvoert met het oogmerk het besluit van de Commissie opnieuw te laten onderzoeken, is dit argument uiteraard niet-ontvankelijk.(64)
96.      De motivering van het Gerecht zelf was evenmin ontoereikend. Om te beginnen zij opgemerkt dat rekwirante zich ten onrechte op artikel 296, tweede alinea, VWEU beroept. Volgens vaste rechtspraak houdt de motiveringsplicht van het Gerecht – die voortvloeit uit artikel 53 juncto artikel 36 van het Statuut van het Hof van Justitie, en uit artikel 117, onder m), van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht – niet in dat het Gerecht een uiteenzetting moet geven die volledig en één voor één alle argumenten van de partijen volgt. De motivering van het Gerecht kan dus impliciet zijn, mits de belanghebbenden de redenen kunnen kennen waarom het Gerecht hun argumenten heeft afgewezen en het Hof over voldoende elementen beschikt om zijn toezicht uit te oefenen.(65)
97.      In de punten 155 en 156 van het bestreden arrest brengt het Gerecht de redenen in herinnering die de Commissie voor haar beoordeling heeft opgegeven en waaruit het specifieke karakter van de productie van kernenergie als economische bedrijvigheid blijkt. Het Gerecht heeft dus duidelijk voldaan aan de hierboven uiteengezette verplichting.
98.      Met haar tweede punt betoogt de Republiek Oostenrijk dat het Gerecht had moeten vaststellen dat de relevante economische bedrijvigheid bestond in de productie van elektriciteit en niet in de productie van kernenergie. Volgens haar is voor de toepassing van de regels inzake staatssteun het uiteindelijke product – elektriciteit – van tel.
99.      Mijns inziens faalt dit argument. Bij de toepassing van de staatssteunregels gaat het erom de relevante economische bedrijvigheid vast te stellen teneinde te kunnen beoordelen of de steun in kwestie noodzakelijk is om de economische ontwikkeling te bevorderen. Derhalve moet de vraag worden gesteld of de staatssteun zal bijdragen tot de ontwikkeling van kernenergie, in tegenstelling tot de productie van elektriciteit in het algemeen. De Commissie beschikte over tal van bewijzen – zoals het Gerecht heeft vastgesteld(66) – dat de markt niet bereid was of zelfs niet in staat was om het project Hinkley Point C te financieren zonder de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte garanties en andere vormen van steun. Voor de onderhavige zaak is het niet relevant dat er mogelijk geen sprake is van marktfalen met betrekking tot andere vormen van elektriciteitsproductie. Ook hier moet rekening worden gehouden met het recht van elke lidstaat om zijn eigen energiemix te kiezen overeenkomstig artikel 194, lid 2, VWEU.
100. Voor zover de Republiek Oostenrijk zich beroept op de punten 54 en volgende van de beschikking van het Gerecht in de zaak Greenpeace Energy e.a./Commissie(67), moet erop worden gewezen dat het Gerecht zich in die zaak heeft gebogen over het recht van de partijen om beroep in te stellen op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU, hetgeen moet worden beoordeeld aan de hand van de criteria die zijn uiteengezet in de zaak Plaumann/Commissie(68). In dat kader heeft het Gerecht onderzocht of er sprake is van een concurrentiesituatie op de markt tussen de begunstigden van de steun en de verzoekers. Deze beoordeling heeft tot doel vast te stellen of de verzoekers door de steun zijn benadeeld. Dit is echter een enigszins andere kwestie dan de vraag wat een „economische bedrijvigheid” is in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. De economische bedrijvigheid wordt bepaald om een referentiepunt vast te stellen voor een evenredigheidstoetsing, waarbij wordt nagegaan of de steun noodzakelijk is voor het vergemakkelijken van de economische bedrijvigheid, en, indien de steun noodzakelijk is, of deze steun bevorderlijk is voor dat oogmerk. De concurrentiesituatie op de markt wordt daarentegen pas relevant wanneer wordt gekeken naar het andere criterium van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, namelijk of de steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.(69) Het Gerecht heeft zich daarbij terecht gebaseerd op de gehele elektriciteitsmarkt en niet op de loutere „economische bedrijvigheid”, namelijk de productie van elektriciteit door het gebruik van kernenergie.(70)
101. Om die redenen heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de productie van kernenergie te beschouwen als de relevante economische bedrijvigheid in de zin van het positieve criterium van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, te weten of de steun de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid vergemakkelijkt.
102. Als derde argument wordt gesteld dat het Gerecht marktfalen had moeten beschouwen als een relevant criterium voor de toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Anders dan het Gerecht in zijn beslissing heeft geoordeeld, voert de Republiek Oostenrijk aan dat de Commissie inderdaad een marktfalen had vastgesteld, maar dat deze vaststelling onjuist was wegens de onjuiste afbakening van de markt.
103. Ook dit argument kan ik niet aanvaarden. Om te beginnen heeft de Commissie vastgesteld dat er sprake was van marktfalen omdat zij ervan was uitgegaan dat de normaal functionerende kapitaalmarkten de bouw van nieuwe kerncentrales niet zouden financieren, gezien de uiterst lange termijnen en de vermeende politieke risico’s die met een dergelijk project gepaard gaan.(71)
104. Verder zij eraan herinnerd dat het Gerecht tot op heden – mijns inziens terecht – de suggestie heeft afgewezen dat de vaststelling van marktfalen een wezenlijk element is bij de beoordeling van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.(72) Op dit punt wil ik niet verkeerd worden begrepen: het bestaan van marktfalen is natuurlijk vaak het meest overtuigende bewijs voor de noodzaak van steun in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Vereist voor deze analyse is echter niet het bestaan van marktfalen op zich(73), maar de vraag of de staatssteun in kwestie bepaalde vormen van economische bedrijvigheid zou vergemakkelijken.(74)
3.      Derde middel: de beoordeling door het Gerecht van de toepassing van de evenredigheidstoetsing was onjuist
a)      Samenvatting van het betoog van de Republiek Oostenrijk
105. In de punten 405 en 413 van het bestreden arrest heeft het Gerecht de gevolgen van de steunmaatregel, namelijk dat Hinkley Point C kan worden gebouwd, beoordeeld samen met de gevolgen ervan voor de voorziening van basislastenergie in het Verenigd Koninkrijk. Ook heeft het Gerecht vastgesteld dat het niet realistisch was te verwachten dat de benodigde capaciteit kon worden geleverd door windenergie. In punt 507 van het bestreden arrest heeft het geoordeeld dat het Verenigd Koninkrijk het recht had om kernenergie als onderdeel van zijn energiemix te handhaven. In punt 506 heeft het Gerecht gesteld dat er geen reden was om te twijfelen aan de juistheid van de conclusie van de Commissie dat het risico op verstoring van de mededinging beperkt was. In de punten 470 en 499 heeft het Gerecht gesteld dat de steunmaatregelen andere technologieën niet onevenredig discrimineren. Ten slotte heeft het Gerecht in de punten 515 en volgende geoordeeld dat de Commissie niet verplicht was om de in punt 82 van deze conclusie genoemde beginselen in aanmerking te nemen. Deze vaststellingen worden door de Republiek Oostenrijk betwist.
106. Verder betoogt de Republiek Oostenrijk dat het Gerecht de evenredigheid van de maatregel onjuist heeft beoordeeld. Meer in het bijzonder voert zij ten eerste aan dat het Gerecht de evenredigheid van deze maatregel had moeten beoordelen op basis van de gehele elektriciteitsmarkt. Ten tweede had het Gerecht moeten erkennen dat het in casu in wezen ging om een testcase betreffende de evenredigheid van nieuwe kernenergieprojecten in het algemeen. Elke eventuele verstoring van de mededinging had dan ook in het licht van die overweging moeten worden beoordeeld. Ten derde zal het arrest van het Gerecht onder meer tot gevolg hebben dat de producenten van kernenergie een permanent voordeel krijgen ten koste van andere energieproducenten. Ten vierde heeft het Gerecht de negatieve gevolgen van kernenergie (met inbegrip van de kosten op lange termijn in verband met de opslag van kernafval) niet afgewogen tegen de potentiële voordelen ervan.
b)      Beoordeling
107. Dit middel betreft de evenredigheidstoetsing, te weten de negatieve voorwaarde vervat in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, volgens welke een steunmaatregel niet alleen noodzakelijk moet zijn om de ontwikkeling van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken, maar ook de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig mag veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
108. Voor zover het argument inzake evenredigheid betrekking heeft op de beoordeling op basis van de gehele elektriciteitsmarkt, lijkt dit in werkelijkheid een variant te zijn op het tweede onderdeel van het tweede middel, namelijk dat de relevante markt de ruimere elektriciteitsmarkt is en niet de markt voor de productie van kernenergie. In dit verband is het evenwel irrelevant dat elektriciteit met andere middelen kon worden geproduceerd.
109. Het gaat hier opnieuw over het fundamentele punt dat het Verenigd Koninkrijk krachtens artikel 194, lid 2, VWEU het recht had om zijn verschillende energiebronnen te kiezen en ervoor heeft gekozen om kernenergie op te nemen in deze energiemix. De Commissie was dus op grond van artikel 194, lid 2, VWEU verplicht om de evenredigheid te bekijken van de betrokken maatregel die gericht was op de uitvoering van die beleidskeuze, namelijk de productie van kernenergie in Hinkley Point C. Bijgevolg kan niet worden gesteld dat de evenredigheidstoetsing van de Commissie te restrictief was of dat het Gerecht dienaangaande blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
110. Voor het argument betreffende de testcase beroept de Republiek Oostenrijk zich op onderdeel 6 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.(75) Eerlijk gezegd vond ik deze verwijzing enigszins vreemd, omdat er in de mededeling van de Commissie in onderdeel 6 (en elders evenmin) met geen woord wordt gerept over „testcases”. De mededeling van de Commissie ziet enkel op de vraag of een maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Punt 2 van deze mededeling vermeldt het volgende: „Deze mededeling ziet niet op de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt overeenkomstig artikel 107, leden 2 en 3, en artikel 106, lid 2, van het Verdrag, die door de Commissie moet worden beoordeeld”. De mededeling van de Commissie is dus volstrekt irrelevant voor de beoordeling van de evenredigheid van een maatregel in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Bijgevolg kan niet worden gesteld dat de mededeling een leidraad biedt met betrekking tot de beginselen die dienen te worden toegepast in het kader van een dergelijke beoordeling.
111. Evenmin ben ik overtuigd van de verwijzing door de Republiek Oostenrijk naar het oordeel van het Hof in de zaak Eventech.(76) In die zaak ging het om de vraag of een regelgevend besluit waarbij bepaalde bij het passagiersvervoer betrokken openbare vervoersmiddelen werden toegestaan om de busbanen op de straten van Londen te gebruiken, terwijl andere vervoersmiddelen daarvan waren uitgesloten, neerkwam op een vorm van staatssteun. In het arrest heeft het Hof opgemerkt dat daartoe „niet [hoeft] te worden vastgesteld dat de betrokken steun het handelsverkeer tussen de lidstaten werkelijk heeft beïnvloed en de mededinging daadwerkelijk heeft vervalst, maar [...] enkel [dient] te worden onderzocht of die steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen”.(77)
112. Ik kan me niet aan de indruk onttrekken dat er te veel belang wordt gehecht aan deze – weliswaar belangrijke – beslissing die betrekking heeft op de mogelijke gevolgen van de staatssteun in kwestie. In het bijzonder wijst niets in dat arrest erop dat de beoordeling of staatssteun verenigbaar is met de interne markt anders moet worden uitgevoerd dan ten aanzien van de individuele steunmaatregel waarop de aan de orde zijnde maatregel betrekking heeft. Dit alles betekent dat niets in het arrest Eventech(78) de bredere stelling ondersteunt dat de Commissie rekening moet houden met de vraag of de toekenning van dergelijke steun(maatregelen) de mededinging in het algemeen kan verstoren.
113. Evenmin kan ik instemmen met het argument dat deze beslissing tot gevolg zal hebben dat de exploitanten van kerncentrales worden bevoordeeld ten koste van andere vormen van elektriciteitsproductie.(79) Daarbij herinner ik eraan dat elke aanmelding voor de verlening of wijziging van staatssteun op grond van artikel 107 VWEU op zijn eigen individuele merites moet worden beoordeeld.
114. Het is in elk geval volkomen duidelijk dat de belemmeringen voor de toegang tot de kernenergiemarkt heel anders zijn dan die voor andere vormen van elektriciteitsproductie: deze specifieke belemmeringen omvatten het politieke risico in verband met het verzet tegen kernenergie, de enorme kapitaalkosten voor de bouw van kerncentrales en de bijzondere kosten in verband met de veilige opslag van gebruikte kernbrandstof. Zoals ik reeds heb opgemerkt, is de in casu aan de orde zijnde steunmaatregel bedoeld om deze bijzondere moeilijkheden het hoofd te bieden door bijvoorbeeld te voorzien in speciale regelingen om de bijzondere en specifieke politieke risico’s die aan het project zijn verbonden, te ondervangen. Juist omdat deze bepalingen bedoeld zijn om die specifieke risico’s te ondervangen, is de bewering dat het litigieuze besluit op de een of andere manier andere vormen van elektriciteitsproductie discrimineert, met alle respect, zowel gekunsteld als onrealistisch.
115. Verder stelt de Republiek Oostenrijk dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat het geen rekening hoefde te houden met de mate waarin de betrokken maatregelen afbreuk deden aan essentiële milieubeginselen, zoals het voorzorgsbeginsel, het beginsel dat de vervuiler betaalt en het duurzaamheidsbeginsel.(80) Afgezien van het feit dat de Republiek Oostenrijk het enkel bij een bewering houdt wat vermeende milieuschade betreft, moet ook worden opgemerkt dat artikel 107 VWEU deel uitmaakt van titel VII, waarin gemeenschappelijke regels inzake mededinging, belastingheffing en onderlinge aanpassing van de wetgevingen zijn opgenomen. Zoals duidelijk blijkt uit artikel 107, leden 2 en 3, VWEU, bestaat de taak van de Commissie er dus eenvoudigweg in te beoordelen of de overheidsmaatregel in kwestie „[a]ls verenigbaar met de interne markt [kan] worden beschouwd”.
116.  De interne markt zelf is in artikel 26, lid 2, VWEU gedefinieerd als een ruimte „zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van de Verdragen”. Hoewel het Gerecht in het arrest Castelnou Energía/Commissie(81) inderdaad heeft opgemerkt dat het milieubeleid moet worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid van de Unie, verandert dit niets aan het feit dat, zoals eveneens door het Gerecht is opgemerkt in dat arrest, „[milieubescherming] strikt genomen geen bestanddeel [is] van die interne markt”.
117. Het is dus duidelijk dat de uit artikel 107 VWEU voortvloeiende taak van de Commissie beperkter is dan de taak die de Republiek Oostenrijk voor ogen heeft. Deze taak bestaat er in wezen in te beoordelen of de betrokken steunmaatregelen verenigbaar zijn met de mededingingsregels en de interne markt. De Commissie heeft echter niet de taak gekregen om in dat verband te beoordelen of de specifieke steunmaatregel in overeenstemming is met het Unierecht in het algemeen, wat verder gaat dan de specifieke vereisten van de interne markt en de mededingingsregels.
118. Dit geldt mogelijk des te meer voor kwesties als de naleving van de milieuregels, aangezien dit een taak is die – althans in eerste instantie – is toegewezen aan de desbetreffende autoriteiten van elke afzonderlijke lidstaat en het aan die autoriteiten staat om te beslissen of voor een bepaald project de nodige stedenbouwkundige en milieuvergunningen dienen te worden verleend. In dit verband ben ik het eens met het oordeel van het Gerecht in de zaak BUPA e.a./Commissie(82), dat de Commissie „de relevante bepalingen die strikt genomen niet onder het recht inzake steunmaatregelen vallen, enkel [moet] beoordelen wanneer een aantal uitvoeringsvoorschriften van de betrokken steunmaatregel zo nauw verbonden zijn met het doel ervan dat de eventuele onverenigbaarheid daarvan met voornoemde bepalingen noodzakelijkerwijs de verenigbaarheid van die steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt zou beïnvloeden”.
119. Hieruit volgt dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting door te oordelen dat de Commissie niet verplicht was de mogelijke milieugevolgen van Hinkley Point C in aanmerking te nemen bij haar onderzoek of de steun verenigbaar was met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
4.      Vierde middel: de steun vormt exploitatiesteun die ontoelaatbaar is
a)      Samenvatting van het betoog van de Republiek Oostenrijk
120. In de punten 612 en 613 van het bestreden arrest heeft het Gerecht verklaard dat in een zaak waarin de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu(83) van toepassing was, de betrokken steun moest worden gekwalificeerd naargelang de vraag of het om investeringssteun dan wel om exploitatiesteun ging. Het Gerecht was echter van oordeel dat dit in de onderhavige omstandigheden niet noodzakelijk was.
121. De Republiek Oostenrijk betwist deze vaststellingen en voert aan dat de steunmaatregelen deels bestaan uit exploitatiesteun die niet bedoeld is om investeringen in de kerncentrale te stimuleren, maar veeleer in wezen bedoeld is om de exploitatie van de kerncentrale te subsidiëren. Bovendien betoogt zij dat exploitatiesteun hooguit in uitzonderlijke gevallen verenigbaar is met de interne markt. De Republiek Oostenrijk wijst erop dat exploitatiesteun ontoelaatbaar is op een functionerende productmarkt die het product „elektriciteit” in de vereiste hoeveelheden levert, omdat die steun de mededinging zodanig vervalst dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
122. Het Gerecht was het niettemin eens met de Commissie dat de betrokken steun op één lijn moest worden gesteld met investeringssteun, omdat deze NNBG in staat stelde te investeren in de bouw van Hinkley Point C. Het Gerecht heeft meer bepaald geoordeeld dat, uit het oogpunt van een financieel model, de netto contante waarde van de uitoefenprijsbetalingen kan worden beschouwd als het equivalent van een eenmalige betaling waardoor NNBG in staat is de bouwkosten te dekken.
b)      Beoordeling
123. Het Gerecht heeft de argumenten van de Republiek Oostenrijk afgewezen en daarbij in punt 583 van het bestreden arrest het volgende opgemerkt:
„[...] Immers, er is niets dat zich ertegen verzet dat een steunmaatregel die een doel van algemeen belang nastreeft, die geschikt en noodzakelijk is om dat doel te bereiken, die de voorwaarden waaronder het handelsverkeer tussen de lidstaten plaatsvindt, niet wijzigt in een met het gemeenschappelijk belang strijdige mate en die voldoet aan de vereisten van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, verenigbaar met de interne markt wordt verklaard krachtens deze bepaling, ongeacht of de maatregel als investeringssteun dan wel als exploitatiesteun moet worden aangemerkt. Bovendien zij opgemerkt dat ook exploitatiesteun verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard wanneer aan deze voorwaarden is voldaan (zie in die zin arrest van 9 juni 2016, Magic Mountain Kletterhallen e.a./Commissie, T‑162/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:341, punten 116 en 117).”
124. Afgezien van het feit dat deze opmerking door de Republiek Oostenrijk niet is aangevochten, waardoor dit vierde middel mogelijk niet ter zake dienend is, is dit middel hoe dan ook ongegrond. De Commissie had ook vastgesteld dat de maatregelen een doelstelling van algemeen belang nastreefden, namelijk het scheppen van nieuwe productiecapaciteit voor kernenergie, welk doel zonder staatsingrijpen niet tijdig zou kunnen worden bereikt. In deze omstandigheden heeft het Gerecht geoordeeld dat deze maatregelen „derhalve niet [neerkomen] op steun die gericht is op het behoud van de bestaande toestand” en dat integendeel „volgens de vaststellingen van de Commissie [...] zonder deze steun niet tijdig [zou] worden geïnvesteerd in nieuwe productiecapaciteit voor kernenergie”.(84) Het Gerecht heeft ook – mijns inziens terecht – geoordeeld dat de Contracts for Difference in wezen neerkwamen op een mechanisme voor prijsstabilisatie dat bedoeld was om „stabiele inkomsten [te] garanderen over een periode die lang genoeg is om de betrokken onderneming aan te sporen de nodige financiële middelen te investeren in de bouw van dergelijke nieuwe capaciteit”. Bovendien waren zij niet vergelijkbaar met de traditionele vorm van steun, die als een niet-restitueerbare subsidie fungeert. Integendeel, zij beoogden veeleer een stimulerend effect op investeringen te hebben door een betrouwbaar en stabiel prijsniveau te garanderen.(85)
125. Hieraan kan worden toegevoegd dat de procedure voor Contracts for Difference inherent evenredig is, aangezien zij voorziet in een zogenaamd „clawback”-mechanisme (terugvorderingsmechanisme), in die zin dat zij de terugvordering van middelen mogelijk maakt indien de referentieprijs hoger is dan de uitoefenprijs. Dit alles versterkt het feit dat de Contracts for Difference zijn ontworpen om een stabiel inkomstenniveau voor de investeerders te garanderen. Dit inkomstenniveau wordt zodanig vastgesteld dat de investeerders er meer vertrouwen in hebben dat zij na verloop van tijd het streefrendement op hun investering zullen behalen. Hoewel de uitoefenprijs is bedoeld om een eerlijke marge ten gunste van die investeerders te creëren, zorgt het terugvorderingsmechanisme er ook voor dat investeerders geen uitzonderlijke bonus krijgen wanneer de referentieprijs hoger is dan de uitoefenprijs.
126. Verder heeft het Gerecht – mijns inziens opnieuw terecht – geoordeeld dat de Commissie in de gegeven omstandigheden het feit in aanmerking mocht nemen dat in de uitoefenprijs niet alleen rekening is gehouden met de kosten voor de bouw van Hinkley Point C, maar ook met de exploitatiekosten van deze eenheid. Het Gerecht was van oordeel – volgens mij ook hier terecht – dat deze kosten van invloed waren „op de winstgevendheid van het project en daarmee ook op de hoogte die de uitoefenprijs moet bereiken om een besluit uit te lokken om in nieuwe productiecapaciteit voor kernenergie te investeren”.(86)
127. Zoals ik zojuist heb aangegeven, kan ik het alleen maar eens zijn met deze analyse. Wellicht ten overvloede wijs ik erop dat het belangrijkste punt met betrekking tot de verenigbaarheid van elke steunmaatregel met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU in wezen is of die steunmaatregel leidt tot de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid die anders niet zouden plaatsvinden. Mijns inziens kan er geen onderscheid vooraf worden gemaakt tussen investeringssteun enerzijds en exploitatiesteun anderzijds. Niet alleen is een dergelijk onderscheid niet gerechtvaardigd op grond van de bewoordingen van artikel 107 VWEU, maar een dergelijk onderscheid zou hoe dan ook simplistisch zijn en zou gewoon kunnen worden omzeild door middel van gekunstelde boekhoudkundige technieken.
128. Natuurlijk is het zo dat het feit dat een betwiste maatregel neerkomt op exploitatiesteun, in bepaalde omstandigheden een aanwijzing kan vormen voor het feit dat de steun gewoon gericht is op het behoud van de bestaande toestand. Zoals het Gerecht zelf heeft opgemerkt, kan dergelijke steun uiteraard niet „voldoen aan de vereisten van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU”, omdat deze steun niet „de ontwikkeling in de zin van voornoemde bepaling [vergemakkelijkt]”.(87)
129. Toch is de situatie in de onderhavige zaak heel anders en – misschien zelfs nog nauwkeuriger gezegd – in sommige opzichten uitzonderlijk. Het is waar dat, zoals de Republiek Oostenrijk heeft opgemerkt, sommige elementen van de uitoefenprijs niet beperkt blijven tot zuivere bouwkosten, maar ook specifieke kosten omvatten die verband houden met de productie van kernenergie, waaronder de kosten voor het beheer van gebruikte brandstof. Deze kosten zijn echter wel degelijk investeringskosten die noodzakelijkerwijs moeten worden gemaakt door NNBG om de kerncentrale operationeel te maken.
130. De situatie verandert ook niet door het feit dat het mechanisme van de uitoefenprijs voorziet in de herziening van de desbetreffende berekeningen na respectievelijk 15 en 25 jaar. In dit verband moet eraan worden herinnerd dat – zoals het Gerecht heeft opgemerkt – de exploitatiekosten op basis waarvan de uitoefenprijs oorspronkelijk is berekend, vooraf moesten worden geraamd en dat Hinkley Point C per definitie een zeer lange looptijd zal hebben – misschien wel tot 60 jaar.(88) Het herzieningsmechanisme is dus bedoeld om de risico’s die inherent zijn aan een dergelijke langetermijnovereenkomst voor beide partijen te beperken voor het geval er een materieel verschil is (in beide richtingen) tussen de uitoefenprijs en de referentieprijs. Dit alles doet niets af aan het feit dat dit tariferingsmechanisme inherent verbonden is met de investeringsbeslissing met betrekking tot Hinkley Point C zelf.
131. Bovendien wordt het argument van de Republiek Oostenrijk op geen enkele wijze gestaafd door de arresten van het Hof in de zaak Italië/Commissie(89) en in de zaak Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie(90). De eerste zaak betrof steun aan bepaalde producenten die moest bijdragen aan de verhoging van het alcoholgehalte van bepaalde wijnen. Het Hof heeft toen enkel de beschikking van de Commissie bevestigd dat er geen doelstelling van algemeen belang was om de toekenning van steun in de zin van artikel 107, lid 3, VWEU te onderbouwen.
132. Hetzelfde geldt voor de zaak Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie(91), waar de betrokken steun bedoeld was om de opleiding van werknemers in een nieuw sorteercentrum op de luchthaven van Leipzig-Halle te bevorderen. De Commissie had in die zaak vastgesteld dat de opleiding hoe dan ook zou plaatsvinden, zodat de steun in geen geval van vitaal belang was voor de ondersteuning van de betrokken economische regio. Het is niet verwonderlijk dat die beslissing uiteindelijk door het Hof is bevestigd.
133. Het Gerecht heeft in het bestreden arrest dan ook geoordeeld dat het besluit van de Commissie om de betrokken steun goed te keuren op grond van het feit dat deze investeringen ondersteunde in een kernenergieproject dat anders wellicht niet had plaatsgevonden, binnen haar beoordelingsbevoegdheid in de zin van artikel 107, lid 3, VWEU viel. Het is tot deze conclusie gekomen, ook al had een deel van de steun betrekking op exploitatiekosten, ofschoon de Commissie de prijszekerheid met betrekking tot deze exploitatiekosten ook had aangemerkt als een belangrijk onderdeel van de investeringsstimulans voor het project. Het volstaat mijns inziens vast te stellen dat het Gerecht in zijn redenering met betrekking tot dit middel geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.
5.      Vijfde middel: onvoldoende bepaling van de steunelementen en schending van de garantiemededeling
a)      Samenvatting van het betoog van de Republiek Oostenrijk
134. In de punten 251 en volgende van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat uit de overwegingen 23 en 25 en de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 651/2014 niet kan worden afgeleid dat alleen een steunmaatregel waarvan het subsidie-equivalent is gekwantificeerd, verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard. Evenmin kan uit ander afgeleid recht worden opgemaakt dat bij een steunmaatregel het exacte bedrag van het subsidie-equivalent van deze maatregel moet zijn berekend. Voorts heeft het Gerecht in punt 309 van dat arrest geoordeeld dat de argumenten van de Republiek Oostenrijk met betrekking tot de looptijd van de garantie niet kunnen slagen, los van de vraag of de garantiemededeling is toegepast. In punt 338 van dat arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat de overgelegde bewijsstukken niet aantoonden dat EDF in financiële moeilijkheden verkeerde.
135. Het betoog van de Republiek Oostenrijk is gebaseerd op twee elementen. Ten eerste voert zij aan dat de steunelementen in het litigieuze besluit „onvoldoende zijn bepaald”. In dit verband betoogt de Republiek Oostenrijk dat deze tekortkoming neerkomt op een schending van de richtsnoeren van de Commissie en de verordeningen inzake de staatssteunregels, die in casu hadden moeten worden toegepast overeenkomstig de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie. De Republiek Oostenrijk stelt dat de onvoldoende bepaling van de steunelementen het in elk geval onmogelijk maakt de evenredigheidstoetsing correct uit te voeren en dat de steunmaatregelen in geval van sluiting altijd tot een overcompensatie zullen leiden zodra zij het in geval van onteigening verschuldigde bedrag overschrijden.
136. In dit verband voert zij een ander algemeen argument aan dat verband houdt met de toepasselijkheid van artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589 juncto artikel 4, lid 1, van verordening nr. 794/2004. Volgens de Republiek Oostenrijk veronderstelt de toepassing van deze bepalingen dat de oorspronkelijke voor de steun voorziene middelen kunnen worden bepaald, omdat een aanmelding overeenkomstig artikel 4, lid 1, van verordening nr. 794/2004 afhankelijk is van de vraag of de oorspronkelijk voorziene middelen met meer dan 20 % worden verhoogd – een berekening die niet kan worden gemaakt indien de oorspronkelijk voorziene middelen niet zijn bepaald.
137. Ten tweede stelt de Republiek Oostenrijk dat de Commissie de garantiemededeling had moeten toepassen. Dit verzuim is volgens de Republiek Oostenrijk ontoelaatbaar, aangezien de Commissie gebonden is aan haar eigen richtsnoeren en mededelingen en zij alle constateringen had moeten doen overeenkomstig de garantiemededeling. De Republiek Oostenrijk wijst op de elementen waaruit de onvoldoende bepaling van de looptijd van de garantie bestaat. In dit verband betoogt zij dat het Gerecht punt 4.2 van de garantiemededeling heeft geschonden door het „subsidie-equivalent in geld” van de garanties niet te berekenen.
138. Volgens de punten 3.2, onder a), en 4.1, onder a), van die mededeling had de Commissie verder – uit eigen beweging – moeten nagaan of de kredietnemer in financiële moeilijkheden verkeerde. Dit is van belang omdat staatssteun aan ondernemingen in moeilijkheden over het algemeen ontoelaatbaar is. Dat het Gerecht deze fout niet heeft erkend, vormt volgens de Republiek Oostenrijk een verdere onjuiste rechtsopvatting.
b)      Beoordeling
139. Met betrekking tot het argument van de Republiek Oostenrijk dat de steunelementen niet naar behoren zijn bepaald en dat dit een schending vormt van een reeks richtsnoeren van de Commissie en verordeningen inzake staatssteunregels die in casu overeenkomstig de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie hadden moeten worden toegepast, heeft het Gerecht in de punten 248 en 249 van het bestreden arrest de vereisten voor toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU uiteengezet. Aangezien de Commissie de steun volgens deze vereisten kon beoordelen zonder verdere steunelementen te bepalen, heeft de Commissie geen enkele fout gemaakt en evenmin heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste opvatting door dit te aanvaarden.(92) Zoals blijkt uit de gedetailleerde analyses van het Gerecht in de punten 251 tot en met 255 van het bestreden arrest zijn er voor de genoemde richtsnoeren en verordeningen specifieke redenen waarom de steunbedragen moeten worden gekwantificeerd. In veel gevallen is dit het gevolg van een gestandaardiseerde aanpak die niet geschikt of noodzakelijk is wanneer artikel 107, lid 3, onder c), VWEU rechtstreeks wordt toegepast.
140. Met het argument dat de evenredigheidstoetsing niet correct kon worden verricht omdat de steunelementen niet waren bepaald, tracht de Republiek Oostenrijk in wezen opnieuw argumenten aan te voeren die zij reeds in het kader van het vierde onderdeel van haar derde middel heeft aangevoerd. Zoals ik al heb opgemerkt, dient de evenredigheidstoetsing als bedoeld in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU alleen om vast te stellen of de steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Republiek Oostenrijk voert zelfs niet aan dat de steunelementen die volgens haar niet zijn bepaald, zoals de kosten voor de verwijdering van afval en de uiteindelijke opslag of de precieze voorwaarden van de overeenkomst met de Secretary of State, een dergelijk effect hebben. Daarom kan het argument van de Republiek Oostenrijk op dit punt niet slagen.
141. Wat betreft het argument van de Republiek Oostenrijk inzake eventuele problemen bij de toepassing van artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589 juncto artikel 4, lid 1, van verordening nr. 794/2004, is het onduidelijk welk deel van het bestreden arrest wordt aangevochten.(93) Afgezien van deze tekortkoming, draagt dit argument niets bij aan het betoog van de Republiek Oostenrijk. De Republiek Oostenrijk stelt dat zij niet begrijpt hoe de in deze zaak aan de orde zijnde steunmaatregelen kunnen worden verzoend met de bovengenoemde bepalingen. In werkelijkheid hoeven zij daarmee niet te worden verzoend. Artikel 4 van verordening nr. 794/2004 heeft alleen betrekking op uitzonderingen op/vereenvoudigingen van de aanmeldingsprocedure. Indien de vereisten, bijvoorbeeld dat de verhoging van de voor een goedgekeurde steunregeling voorziene middelen niet meer dan 20 % bedraagt, niet kunnen worden aangetoond, zal de maatregel gewoon als „nieuwe steun” worden beschouwd en zal deze moeten worden aangemeld met het standaardaanmeldingsformulier in plaats van met een formulier voor vereenvoudigde aanmelding overeenkomstig artikel 2 van en bijlage I bij verordening 2015/1589.(94) Ook al zou de niet-vaststelling van de oorspronkelijk voorziene middelen het Verenigd Koninkrijk kunnen beletten een verhoging in vereenvoudigde vorm aan te melden, dan nog zou dat het Verenigd Koninkrijk in ieder geval niet vrijstellen van de verplichting of belemmeren om een „verhoging van de voorziene middelen” aan te melden als „nieuwe steun”, in tegenstelling tot wat de Republiek Oostenrijk betoogt.
142. Het feit dat elke latere wijziging van de maatregelen moet worden aangemeld, komt ook tot uiting in punt 266 van het bestreden arrest. Het Gerecht benadrukte in dit verband dat het goedkeuringsbesluit van de Commissie alleen betrekking heeft op het project dat bij haar is aangemeld. Deze vaststelling is niet betwist door de Republiek Oostenrijk. Bijgevolg kunnen de argumenten van de Republiek Oostenrijk niet slagen.
143. Om al deze redenen moet het eerste onderdeel van het vijfde middel van de Republiek Oostenrijk worden afgewezen.
144. Wat de garantiemededeling betreft, moet erop worden gewezen dat deze mededeling, zoals de Franse Republiek terecht heeft opgemerkt, betrekking heeft op de vraag of een garantie staatssteun vormt, en niet op de beoordeling van de verenigbaarheid ervan met de interne markt. Dit blijkt duidelijk uit punt 5 van de garantiemededeling. Hieruit volgt dat de toepassing ervan geen invloed heeft op de vraag of de kredietgarantie verenigbaar is met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Overeenkomstig punt 3.2, onder d), van de garantiemededeling is het feit dat „voor de garantie [...] een marktconforme prijs [wordt] betaald” een van de vier criteria waaraan cumulatief moet worden voldaan om in het geval van een individuele staatsgarantie te kunnen uitsluiten dat er sprake is van staatssteun. In dit verband zij opgemerkt dat geen van de partijen heeft betwist dat de kredietgarantie staatssteun vormt, juist omdat de prijs die NNBG voor die garantie heeft betaald niet kan worden geacht marktconform te zijn. Dat ligt aan de eenvoudige reden dat een dergelijke faciliteit niet beschikbaar was op de relevante kapitaalmarkten.(95) De kredietgarantie voldeed dus ontegenzeggelijk niet aan de criteria om als staatssteun te worden uitgesloten in overeenstemming met de garantiemededeling. Om dezelfde reden hoefde het Gerecht zich niet verder te buigen over de vraag of „de kredietnemer [...] niet in financiële moeilijkheden [verkeert]”. Ook dit is een van de vier criteria die voor dat doel zijn vastgesteld.(96)
145. Ook het argument van de Republiek Oostenrijk dat volgens punt 4.2 van de garantiemededeling hoe dan ook een equivalent in geld van de garantie zou moeten worden berekend, kan niet slagen. Aangezien de kredietgarantie, samen met de andere steunmaatregelen, – onbetwist – als staatssteun werd aangemerkt, behoefde dit punt niet verder te worden onderzocht.
146. Om deze redenen treft het argument van de Republiek Oostenrijk met betrekking tot de garantiemededeling in elk geval geen doel en moet het vijfde middel in zijn geheel worden afgewezen.
147. De Commissie had evenwel haar bezorgdheid geuit over het feit dat het Verenigd Koninkrijk bij de vaststelling van de oorspronkelijke premie voor de kredietgarantie het desbetreffende risico te laag had ingeschat. Het Verenigd Koninkrijk had daarop de kredietgarantiepremie bijgesteld naar 295 basispunten (wat ongeveer overeenkomt met een BB‑rating) en de Commissie is tot de conclusie gekomen dat de bijgestelde premie een correcte benadering vormde van een hypothetisch markttarief voor een faciliteit die in werkelijkheid niet op de markt werd aangeboden.(97) Deze wijziging in de bijgestelde premiestructuur kwam ook tegemoet aan de bezwaren die de Commissie had geuit met betrekking tot de uitzonderlijk lange looptijd van de uit te geven obligaties.(98)
148. Uiteindelijk gaat het dus hierom: kan worden gesteld dat er reële onzekerheid bestaat over de looptijd van de garantie, het bedrag van de lening of de wijze waarop de premie is berekend? Ik kan het alleen maar eens zijn met de benadering van het Gerecht, dat deze stellingen heeft verworpen.(99)
149. Wellicht volstaat het om hier erop te wijzen dat de Commissie over bewijzen beschikte waaruit zij naar behoren kon concluderen dat de garantie niet onbeperkt was in de tijd, maar zag op de tijdige betaling van de hoofdsom en de rente, waarbij de obligaties een gewogen gemiddelde looptijd van 27,4 jaar hebben.(100) Ook kan worden gezegd dat de Commissie met kennis van zaken haar conclusie kon rechtvaardigen dat de premie voor de kredietgarantie naar 295 basispunten moest worden bijgesteld, zodat zowel een BB‑rating als de uitzonderlijk lange looptijd van de obligaties in kwestie tot uitdrukking komt.(101)
150. In die omstandigheden dien ik erop te wijzen dat het betoog van de Republiek Oostenrijk inzake de vermeende onzekerheden betreffende de omvang van de steun eenvoudigweg ongegrond is.
VI.    Samenvatting
151. Samengevat luiden mijn belangrijkste conclusies dus als volgt:
1)      Uit artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag blijkt duidelijk dat het Euratom-Verdrag, wat het primaire recht van de Unie betreft, op gelijke voet staat met het VEU en het VWEU.
2)      Artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag bepaalt voorts dat de bepalingen van het VEU en het VWEU niet mogen worden toegepast binnen de werkingssfeer van het Euratom-Verdrag voor zover deze bepalingen afwijken van de bepalingen van het Euratom-Verdrag zelf. Indien een bepaalde kwestie dus uitputtend of specifiek is geregeld in het Euratom-Verdrag, is er geen ruimte voor toepassing van het VEU of het VWEU. Daarentegen zijn het VEU en het VWEU van toepassing op alle onder het Unierecht vallende gebieden waarop het Euratom-Verdrag geen betrekking heeft.
3)      Het Euratom-Verdrag bevat geen bepalingen over staatssteun. Aangezien het Euratom-Verdrag slechts een specifiek verdrag is dat betrekking heeft op een bepaalde sector en voorts het VEU en het VWEU verdergaande doelstellingen hebben (met name de werking van de interne markt), lijkt het passend dat de in het VWEU opgenomen regels inzake mededinging en staatssteun van toepassing zijn op de kernenergiesector wanneer het Euratom-Verdrag geen specifieke regels bevat. Om deze redenen is artikel 107 VWEU van toepassing op de onderhavige staatssteunmaatregel.
4)      De bepalingen van artikel 1 en artikel 2, onder c), van het Euratom-Verdrag zien noodzakelijkerwijs op de ontwikkeling van kerncentrales. De lidstaten wilden duidelijk dat het Euratom-Verdrag een levend document zou zijn, vatbaar voor organische ontwikkeling en aanpassing aan de hedendaagse omstandigheden. Hieruit volgt dat het argument van de Republiek Oostenrijk dat deze bepalingen van het Euratom-Verdrag geen betrekking hebben op de bouw van nieuwe kerncentrales of de vervanging en modernisering van verouderde centrales door modernere, reeds ontwikkelde technologieën, niet kan worden aanvaard.
5)      Hoewel het waar is dat er in vele lidstaten heftig wordt gediscussieerd over de verdiensten van kernenergie, heeft het Hof noch de bevoegdheid noch de democratische legitimiteit om over dergelijke kwesties te oordelen. Aangezien het echter duidelijk is dat de ontwikkeling van kernenergie, zoals blijkt uit het Euratom-Verdrag, een duidelijk omschreven doelstelling van het Unierecht is, kan deze doelstelling niet ondergeschikt worden gemaakt aan andere – volgens sommigen mogelijk tegenstrijdige – doelstellingen van het Unierecht, zoals de bescherming van het milieu in hoofdstuk XX van het VWEU. Bovendien wordt in de ondubbelzinnige bewoordingen van artikel 194, lid 2, VWEU duidelijk het recht van elke lidstaat erkend om tussen verschillende energiebronnen en „de algemene structuur van zijn energievoorziening” te kiezen, en dit recht strekt zich noodzakelijkerwijs uit tot het recht van elke lidstaat om kernenergie te ontwikkelen als onderdeel van zijn energievoorzieningsbronnen.
6)      Anders dan het Gerecht in een reeks zaken sinds de zaak Mediaset/Commissie(102) heeft geoordeeld, namelijk dat alle op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU goedgekeurde steunmaatregelen een „gemeenschappelijk belang” moeten dienen, bevat de tekst van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU zelf geen dergelijk vereiste, ook al is een dergelijk vereiste wel vervat in artikel 107, lid 3, onder b), VWEU („belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang”).
7)      Hieruit volgt dus dat er geen vereiste is dat de steun moet voldoen aan andere dan de in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU specifiek genoemde doelstellingen. Volgens de bewoordingen en de plaats van de bepaling in het VWEU hoeven steunmaatregelen geen „doelstelling van gemeenschappelijk belang” of een „doelstelling van algemeen belang” na te streven om verenigbaar te zijn met het Verdrag. De steunmaatregelen moeten enkel „de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid [...] vergemakkelijken” en mogen „de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt [...] niet zodanig [veranderen] dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”. Het argument van de Republiek Oostenrijk dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de steun slechts een „algemeen” en niet een „gemeenschappelijk” belang moet dienen, kan als zodanig niet slagen, aangezien – naar mijn mening en anders dan het Gerecht in het bestreden arrest heeft geoordeeld – in werkelijkheid aan geen van deze twee criteria moet worden voldaan.
8)      In elk geval, zelfs indien deze beoordeling van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU onjuist zou zijn, dient de bouw van Hinkley Point C een „gemeenschappelijk belang” (en ook een „doelstelling van algemeen belang”) in die zin, omdat de ontwikkeling van kerncentrales een hoofddoelstelling van het Euratom-Verdrag blijft, zelfs wanneer afzonderlijke lidstaten, zoals de Republiek Oostenrijk, gekant zijn tegen het concept „kernenergie”. Door de doelstellingen van het Euratom-Verdrag te aanvaarden, hebben alle lidstaten duidelijk blijk gegeven van hun onvoorwaardelijke aanvaarding – in beginsel – van het recht van andere lidstaten om desgewenst kerncentrales op hun eigen grondgebied te ontwikkelen. Een dergelijke duidelijk geformuleerde doelstelling van het Verdrag moet bijna per definitie een doelstelling van gemeenschappelijk belang kunnen vormen in het kader van de toepassing van de staatssteunregels.
9)      Het Gerecht mocht vaststellen dat de Commissie over overvloedig bewijs beschikte dat de markt niet bereid of zelfs niet in staat was om Hinkley Point C te financieren zonder de garanties en andere vormen van steun van het Verenigd Koninkrijk. Voor de onderhavige zaak is het irrelevant dat er mogelijk geen sprake is van marktfalen met betrekking tot andere vormen van elektriciteitsproductie. Het Gerecht heeft geen blijk gegeven van een onjuiste opvatting door te oordelen dat de productie van kernenergie de relevante economische bedrijvigheid in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU was.
10)      Zoals duidelijk blijkt uit artikel 107, leden 2 en 3, VWEU, bestaat de taak van de Commissie in staatssteunzaken er eenvoudigweg in te beoordelen of de overheidsmaatregel in kwestie „[a]ls verenigbaar met de interne markt [kan] worden beschouwd”. Deze taak bestaat er in wezen in te onderzoeken of de steunmaatregel in kwestie verenigbaar is met de mededingingsregels en de interne markt en niet, als zodanig, met de milieuvoorschriften. Daarentegen is elke beslissing over de vraag of voor een bepaald project de nodige stedenbouwkundige en milieuvergunningen dienen te worden verleend, in beginsel een taak van de desbetreffende autoriteiten van de lidstaten en niet, als zodanig, van de Commissie in het kader van de toepassing van de staatssteunregels.
11)      Het belangrijkste punt bij het onderzoek van de verenigbaarheid van steun met de interne markt in het kader van artikel 107, lid 3, VWEU is of deze steun leidt tot of bijdraagt aan investeringen in de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid die anders niet zouden plaatsvinden. Er kan geen onderscheid vooraf worden gemaakt tussen investeringssteun en exploitatiesteun. Niet alleen is een dergelijk onderscheid niet gerechtvaardigd op grond van de bewoordingen van artikel 107 VWEU, maar een dergelijk onderscheid zou simplistisch zijn en zou kunnen worden omzeild door middel van gekunstelde boekhoudkundige technieken.
12)      De in casu aan de orde zijnde steunmaatregelen blijven weliswaar niet beperkt tot zuivere bouwkosten, maar omvatten ook specifieke kosten die verband houden met de levering van kernenergie, waaronder de kosten voor het beheer van gebruikte brandstof. Deze kosten zijn echter wel degelijk investeringskosten die noodzakelijkerwijs moeten worden gemaakt om de kerncentrale operationeel te maken.
13)      Het Gerecht mocht in deze omstandigheden het beroep tegen het besluit van de Commissie tot goedkeuring van de betrokken steunmaatregelen van het Verenigd Koninkrijk ten behoeve van de bouw van Hinkley Point C afwijzen.
VII. Conclusie
152. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de hogere voorziening van de Republiek Oostenrijk tegen het arrest van het Gerecht af te wijzen.
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Zie ook beschikking van 10 oktober 2017, Greenpeace Energy/Commissie (C‑640/16 P, niet gepubliceerd, EU:C:2017:752), en mededeling ACCC/C/2015/128 aan het Comité voor toezicht op de naleving van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus, betreffende de toegang tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privépersonen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu (artikel 9, lid 3, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, gesloten te Aarhus, Denemarken, 25 juni 1998). Deze twee zaken hebben beide betrekking op de staatssteun ten behoeve van het project Hinkley Point C en getuigen elk op hun eigen manier van de felle tegenstand waarop het project stuit.
3      Arrest van 12 juli 2018 (T‑356/15, EU:T:2018:439).
4      Besluit van de Commissie betreffende steunmaatregel SA.34947 (2013/C) (ex 2013/N) die het Verenigd Koninkrijk voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van de kerncentrale Hinkley Point C (PB 2015, L 109, blz. 44).
5      PB 2015, L 248, blz. 9. Voordien verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG‑Verdrag (PB 1999, L 83, blz. 1).
6      PB 2004, L 140, blz. 1.
7      PB 2008, C 155, blz. 10.
8      Deze prijs zal worden geïndexeerd aan de consumentenprijsindex en zal 15 jaar respectievelijk 25 jaar na het opstarten van de eerste reactor kunnen worden herzien op basis van de bekende werkelijke kosten en gecorrigeerde kostenprognoses.
9      In casu het basislastsegment.
10      Namelijk redenen die geen verband houden met gezondheid, nucleaire veiligheid, zekerheid, milieu, nucleair transport of nucleaire voorzorgsmaatregelen.
11      Steunmaatregel SA.34947 (2013/C) (ex 2013/N) — Investeringscontract (voorloper van een contract for difference) voor de nieuwe kerncentrale Hinkley Point C — Uitnodiging om, overeenkomstig artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, opmerkingen te maken (PB 2014, C 69, blz. 60; hierna: „besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure”).
12      Besluit (EU) 2019/274 van de Raad van 11 januari 2019 betreffende de ondertekening, namens de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2019, L 47, blz. 1) en besluit (EU) 2020/48 van de Raad van 21 januari 2020 tot wijziging van besluit (EU) 2019/274 betreffende de ondertekening, namens de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 16, blz. 1).
13      Dit is bevestigd door het Verdrag van Lissabon, dat het Euratom-Verdrag vrijwel ongewijzigd heeft gelaten; zie de overwegingen van Protocol nr. 2 tot wijziging van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie bij het Verdrag van Lissabon (PB 2007, C 306, blz. 199). Dit wordt bevestigd door Verklaring nr. 54 van verschillende lidstaten die is gehecht aan de slotakte van de intergouvernementele conferentie die het Verdrag van Lissabon heeft aangenomen (PB 2010, C 83, blz. 356).
14      In artikel 106 bis, lid 1, van het Euratom-Verdrag worden enkele institutionele bepalingen van het VWEU rechtstreeks van toepassing verklaard op het Euratom-Verdrag, terwijl in artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag wordt verduidelijkt dat de bepalingen van het VEU en het VWEU de bepalingen van het Euratom-Verdrag onverlet laten. Vóór het Verdrag van Lissabon bestonden reeds soortgelijke bepalingen. Het equivalent van artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag was vervat in het EG‑Verdrag, te weten in artikel 305, lid 2.
15      Punt 72 van het bestreden arrest.
16      C‑5/14, EU:C:2015:51, punten 31‑34.
17      Zie preambule en artikel 2 van het Euratom-Verdrag.
18      Zie, impliciet, arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622); zie ook de conclusie van advocaat-generaal Kokott in die zaak (EU:C:2018:972, punt 42), alsmede de arresten die het Gerecht aanhaalt in punt 73 van het bestreden arrest, namelijk arresten van 29 maart 1990, Griekenland/Raad (C‑62/88, EU:C:1990:153, punt 17), en 12 april 2005, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑61/03, EU:C:2005:210, punt 44), alsook advies 1/94 (Overeenkomsten gehecht aan de WTO-Overeenkomst) van 15 november 1994 (EU:C:1994:384, punt 24).
19      Aangezien de Republiek Oostenrijk heeft verwezen naar de punten 79 en volgende als de punten in de overwegingen van het arrest van het Gerecht die worden betwist, is het enigszins onduidelijk of dit onderdeel van het arrest al dan niet wordt aangevochten.
20      Cursivering van mij.
21      Arrest van 15 juni 2010 (T-177/07, EU: T:2010:233, punt 125).
22      Punt 86 van het bestreden arrest.
23      Voor het Gerecht had de Republiek Oostenrijk zich op dit arrest gebaseerd om de stelling te staven dat met de steunmaatregel een duidelijk omschreven doel van gemeenschappelijk belang moest worden nagestreefd.
24      Cursivering van mij.
25      Arrest van 15 juni 2010 (T-177/07, EU:T:2010:233, punt 125).
26      Punt 86 van het bestreden arrest.
27      Punt 108 van het bestreden arrest, waarin wordt verwezen naar punt 374 van het litigieuze besluit.
28      Arresten van 17 september 1980, Philip Morris Holland/Commissie (730/79, EU:C:1980:209, punt 24), en 24 februari 1987, Deufil/Commissie (310/85, EU:C:1987:96, punt 18).
29      Arresten van 26 september 2002, Spanje/Commissie (C‑351/98, EU:C:2002:530, punt 74), en 11 september 2008, Duitsland e.a./Kronofrance (C‑75/05 P en C‑80/05 P, EU:C:2008:482, punt 59).
30      De Republiek Oostenrijk verwijst naar de beginselen die voor de beoordeling van staatssteun worden genoemd in hoofdstuk 3 van de mededeling van de Commissie – kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie (PB 2014, C 198, blz. 1, punt 35), in onderdeel 3.1 van de mededeling van de Commissie – richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020 (PB 2014, C 200, blz. 1, punten 26 e.v.) en in punt 33 van de mededeling van de Commissie – EU‑richtsnoeren voor de toepassing van de staatssteunregels in het kader van de snelle uitrol van breedbandnetwerken (PB 2013, C 25, blz. 1), alsmede in punt 26 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2014‑2020 (PB 2013, C 209, blz. 1), waarin de bijdrage aan het behalen van „een doelstelling van gemeenschappelijk belang” telkens als beoordelingscriterium wordt genoemd.
31      Punten 366‑374 van het litigieuze besluit. Het besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure (PB 2014, C 69, blz. 60, punten 237‑267) was op dit punt nog gedetailleerder.
32      Arrest van 17 september 1980 (730/79, EU:C:1980:209, punt 26).
33      Arrest van 24 februari 1987 (310/85, EU:C:1987:96, punt 18).
34      Arrest van 19 september 2002 (C-113/00, EU:C:2002:507, punt 67).
35      Arrest van 11 september 2008, Duitsland e.a./Kronofrance (C‑75/05 P en C‑80/05 P, EU:C:2008:482, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook arresten van 30 september 2003, Freistaat Sachsen e.a./Commissie (C‑57/00 P en C‑61/00 P, EU:C:2003:510, punt 53), en 21 juli 2011, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie (C‑459/10 P, niet gepubliceerd, EU:C:2011:515, punt 38).
36      Arresten van 11 september 2008, Duitsland e.a./Kronofrance (C‑75/05 P en C‑80/05 P, EU:C:2008:482, punt 65), en 21 juli 2011, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie (C‑459/10 P, niet gepubliceerd, EU:C:2011:515, punt 38), waarin het Hof duidelijk verklaart dat de geldigheid van het litigieuze besluit alleen in het kader van de in het Verdrag [in casu artikel 107, lid 3, onder c), VWEU] neergelegde uitzondering moet worden onderzocht en niet in het licht van een vermeende eerdere praktijk.
37      Punten 65 en volgende van deze conclusie.
38      Cursivering van mij.
39      Arrest van 15 juni 2010, Mediaset/Commissie (T‑177/07, EU:T:2010:233, punt 125), cursivering van mij. In de door de Republiek Oostenrijk aangehaalde arresten van 14 januari 2009, Kronoply/Commissie (T‑162/06, EU:T:2009:2, punt 74), en 11 december 2014, Oostenrijk/Commissie (T‑251/11, EU:T:2014:1060, punt 208), heeft het Gerecht de besluiten van de Commissie bekrachtigd waarin werd beoordeeld of de steun een doelstelling van gemeenschappelijk belang had of bijdroeg aan een doelstelling van gemeenschappelijk belang, zonder dat hoefde te worden uitgemaakt of de steun in de specifieke zaak zelf een gemeenschappelijk belang diende.
40      Punten 237‑267.
41      Arrest van 15 juni 2010 (T‑177/07, EU:T:2010:233).
42      Zie Kahl, W., „Die Kompetenzen der EU in der Energiepolitik nach Lissabon”, Europarecht, nr. 5, 2009, blz. 601-621. Kahl wijst erop dat de vergadering van de Europese Raad van Laken in 2001 zich reeds had uitgesproken tegen een integratie van Euratom in de Europese Unie vanwege de te verwachten politieke meningsverschillen. Dit heeft ertoe geleid dat in de conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Laken van 14 en 15 december 2001, CONV 621/03, blz. 1, in de rubriek „Diverse beslissingen”, slechts één punt is opgenomen waarin het belang van de veiligheid in de kernenergiesector wordt vermeld. Zie ook deel III, punt 11, van de conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Brussel van 8 en 9 maart 2007, 7224/1/07 REV 1, waarin de meningsverschillen worden bevestigd.
43      Punt 42.
44      Zie artikel 1 van het Euratom-Verdrag.
45      Arrest van 17 september 1980 (730/79, EU:C:1980:209).
46      Arrest van 24 februari 1987 (310/85, EU:C:1987:96).
47      Arrest van 17 september 1980 (730/79, EU:C:1980:209).
48      Arrest van 24 februari 1987, Deufil/Commissie (310/85, EU:C:1987:96, punt 18).
49      Arrest van 17 september 1980 (730/79, EU:C:1980:209, punt 24).
50      Arrest van 19 september 2002 (C-113/00, EU:C:2002:507).
51      Arrest van 17 september 1980 (730/79, EU:C:1980:209).
52      Arrest van 19 september 2002 (C-113/00, EU:C:2002:507, punt 67).
53      Zie ook de preambule „VERLANGENDE, veiligheidsvoorwaarden te scheppen, waardoor de gevaren voor het leven en de gezondheid van de bevolking worden afgewend”, alsmede artikel 2, onder b), van het Euratom-Verdrag.
54      De feiten in deze zaak zijn heel anders dan die in het arrest van 12 april 2005, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑61/03, EU:C:2005:210), waarin de Commissie zich wilde beroepen op een bepaling van het Euratom-Verdrag voor het gebruik van kernenergie voor militaire doeleinden, wat buiten de werkingssfeer van het Euratom-Verdrag valt. Het Hof heeft in dat verband in punt 44 geoordeeld als volgt: „Voor zover [het Euratom-Verdrag] de Gemeenschap geen specifiek instrument voor het nastreven van [de] doelstelling [om de gezondheid van de bevolking en het milieu te beschermen tegen de gevaren die zijn verbonden aan het gebruik van kernenergie, ook voor militaire doeleinden] verschaft, kan niet worden uitgesloten dat op grond van de relevante bepalingen van het EG‑Verdrag passende maatregelen kunnen worden getroffen [...]”. De feiten in de onderhavige zaak verschillen ook van die in het arrest van 27 oktober 2009, ČEZ (C‑115/08, EU:C:2009:660), waarin de toepassing van het gelijkheidsbeginsel aan de orde was, ten aanzien waarvan het Euratom-Verdrag geen expliciete regels bevat (zie de punten 87 tot en met 91 van dat arrest). Zoals de Slowaakse Republiek in de onderhavige zaak aangeeft, leidt de toepassing ervan bovendien niet tot een resultaat dat de doelstellingen van het Euratom-Verdrag ongedaan maakt.
55      Zie ook de procedureregel van artikel 192, lid 2, onder c), VWEU voor het geval dat de Europese Unie op dit gebied actief is, en Verklaring nr. 35 die is gehecht aan de slotakte van de intergouvernementele conferentie die het Verdrag van Lissabon heeft aangenomen, die op 13 december 2017 is ondertekend.
56      Om deze redenen kan Oostenrijk zich evenmin beroepen op zaken die buiten het gebied van de staatssteun vallen.
57      Zie arrest van 3 december 2014, Castelnou Energía/Commissie (T‑57/11, EU:T:2014:1021, punt 189).
58      Hoewel de Republiek Oostenrijk stelt dat deze beginselen reeds in aanmerking hadden moeten worden genomen bij de beoordeling of de steunmaatregelen een doelstelling van gemeenschappelijk belang nastreefden, komt zij op tegen punt 517 van het bestreden arrest, dat betrekking heeft op de kwestie van de evenredigheid van de maatregel als negatieve voorwaarde vervat in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. De overwegingen van het Gerecht in dat deel van het bestreden arrest hebben dan ook betrekking op kwesties in verband met de evenredigheid.
59      Zie met betrekking tot die beoordeling punten 115 en volgende van de onderhavige conclusie.
60      Arrest van 15 juni 1993, Matra/Commissie (C‑225/91, EU:C:1993:239, punt 41). Zie ook de beoordeling van het Gerecht in dat verband in de arresten van 13 januari 2004, Thermenhotel Stoiser Franz e.a./Commissie (T‑158/99, EU:T:2004:2, punt 159); 12 februari 2008, BUPA e.a./Commissie (T‑289/03, EU:T:2008:29, punt 315), en 3 december 2014, Castelnou Energía/Commissie (T‑57/11, EU:T:2014:1021, punten 185 en 190).
61      Voor bijvoorbeeld de bouw en de exploitatie van kerncentrales in het Verenigd Koninkrijk is een aantal toelatingen, licenties en vergunningen vereist waarin de relevante milieuvraagstukken kunnen worden behandeld. De toekenning van dergelijke toelatingen, licenties en vergunningen kan ook worden aangevochten in gerechtelijke beroepsprocedures. De Commissie wordt bijvoorbeeld ook in kennis gesteld van elk plan voor de lozing van radioactieve afvalstoffen overeenkomstig artikel 37 van het Euratom-Verdrag en zij brengt daarover advies uit. Zie bijvoorbeeld het advies van de Commissie van 3 februari 2012 betreffende het plan voor de lozing van radioactieve afvalstoffen van de twee EPR-reactoren in de Hinkley Point C-kerncentrale, gelegen in Somerset in het Verenigd Koninkrijk (PB 2012, C 33, blz. 1).
62      Punt 359 van het bestreden arrest, met betrekking tot het besluit van 9 oktober 2015 in zaak SA.34962, Waste Contract for New Nuclear Power Stations (PB 2016, C 161, blz. 1).
63      Zie de punten 155 tot en met 157 en punt 405 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht de bijzondere kenmerken van kernenergie heeft besproken (met name wat betreft de financiering van kerncentrales).
64      Overeenkomstig artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU en artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kunnen hogere voorzieningen alleen worden ingesteld tegen schendingen van het Unierecht door het Gerecht.
65      Zie in die zin arrest van 5 juli 2011, Edwin/BHIM (C‑263/09 P, EU:C:2011:452, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
66      Zie bijvoorbeeld punten 165, 168, 171 en 174 van het bestreden arrest.
67      Beschikking van 26 september 2016 (T-382/15, niet gepubliceerd, EU:T:2016:589). In die procedure zijn Greenpeace Energy eG en andere ondernemingen die actief zijn op het gebied van de productie en levering van energie uit hernieuwbare bronnen opgekomen tegen het litigieuze besluit (zie voetnoot 2). In die beschikking heeft het Gerecht in de punten 55 en volgende geoordeeld dat het wegens de kenmerken van elektriciteit, zodra zij in het transmissie‑ of distributienetwerk is opgenomen, moeilijk is om de oorsprong ervan en met name de energiebron waaruit zij is geproduceerd vast te stellen en dat om die reden verschillende markten niet kunnen worden afgebakend naargelang van de energiebron.
68      Arrest van 15 juli 1963 (25/62, EU:C:1963:17).
69      De zogenoemde „negatieve voorwaarde” van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Zie punt 59 van de onderhavige conclusie.
70      Punten 231 en 232 van het bestreden arrest.
71      Punten 382‑385 van het litigieuze besluit.
72      Punten 150 en 151 van het bestreden arrest en aldaar aangehaalde rechtspraak.
73      Marktfalen beschrijft een situatie waarin de markt niet kan voldoen aan de marktvraag. De lidstaten mogen evenwel doelstellingen als bedoeld in artikel 107, leden 2 en 3, VWEU nastreven, zelfs indien de vraag daartoe op de markt ontoereikend is.
74      Voor zover de Republiek Oostenrijk het arrest van 9 juni 2016, Magic Mountain Kletterhallen e.a./Commissie (T‑162/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:341, punt 81), aanhaalt ter ondersteuning van haar argument dat het Gerecht zich niettemin op marktfalen heeft beroepen, is het vrij duidelijk dat het Gerecht dat arrest alleen als een aanvullend argument in die specifieke zaak heeft aangevoerd, zonder dat dit afbreuk deed aan zijn vaststelling dat marktfalen geenszins een noodzakelijk criterium was.
75      PB 2016, C 262, blz. 1.
76      Arrest van 14 januari 2015 (C-518/13, EU:C:2015:9).
77      Arrest van 14 januari 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9, punt 65).
78      Arrest van14 januari 2015 (C-518/13, EU :C:2015:9).
79      Daarnaast zij erop gewezen dat Contracts for Difference ook worden aangeboden voor hernieuwbare energiebronnen, met specifieke bepalingen die op die sectoren zijn afgestemd.
80      Zie punt 516 van het bestreden arrest.
81      Arrest van 3 december 2014 (T-57/11, EU:T:2014:1021, punt 189).
82      Arrest van 12 februari 2008 (T‑289/03, EU:T:2008:29, punt 314).
83      PB 1994, C 72, blz. 3.
84      Punt 584 van het bestreden arrest.
85      Punt 589 van het bestreden arrest.
86      Punt 593 van het bestreden arrest.
87      Punt 580 van het bestreden arrest.
88      Punten 424 en 594 van het bestreden arrest.
89      Arrest van 6 november 1990 (C-86/89, EU:C:1990:373).
90      Arrest van 21 juli 2011 (C-459/10 P, niet gepubliceerd, EU:C:2011:515).
91      Ibidem.
92      In de punten 72 tot en met 74 van het verzoekschrift in hogere voorziening wordt duidelijk dat, hoewel de Republiek Oostenrijk dit in punt 70 van dat verzoekschrift ontkent, zij met haar verwijzing naar de onvoldoende bepaling van de steunelementen in werkelijkheid bedoelt dat de steun niet was gekwantificeerd.
93      Dit is niet verwonderlijk; deze kwestie is door het Gerecht niet behandeld, aangezien zij door de Republiek Oostenrijk niet aan de orde was gesteld.
94      De Republiek Oostenrijk stemt daar in punt 73 van haar verzoekschrift zelfs mee in.
95      Punten 336‑339 van het litigieuze besluit.
96      Punt 3.2, onder a), van de garantiemededeling.
97      Zie de punten 463‑477 van het litigieuze besluit en de punten 304 en 305 van het bestreden arrest.
98      Punt 472 van het litigieuze besluit.
99      Zie in het algemeen de punten 302‑322 van het bestreden arrest.
100      Punt 432 van het litigieuze besluit.
101      Punt 472 van het litigieuze besluit.
102      Arrest van 15 juni 2010 (T-177/07, EU:T:2010:233).