62016CJ0408
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (ôsma komora)
zo 6. decembra 2017 (
*1
)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Verejné zákazky – Smernica 2004/18/ES – Pôsobnosť – Nariadenie (ES) č. 1083/2006 – Európsky fond pre regionálny rozvoj, Európsky sociálny fond a Kohézny fond – Zmluva o financovaní výstavby diaľnice uzavretá s Európskou investičnou bankou pred pristúpením členského štátu k Európskej únii – Pojem ‚nezrovnalosť‘ v zmysle nariadenia č. 1083/2006“
Vo veci C‑408/16,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Curtea de Apel Bucureşti (Odvolací súd Bukurešť, Rumunsko) z 20. mája 2016 a doručený Súdnemu dvoru 21. júla 2016, ktorý súvisí s konaním:
Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA, predtým Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA,
proti
Ministerul Fondurilor Europene ‑ Direcţia Generală Managementul Fondurilor Externe,
SÚDNY DVOR (ôsma komora),
v zložení: predseda ôsmej komory J. Malenovský, sudcovia D. Šváby (spravodajca) a M. Vilaras,
generálny advokát: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–
Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA, v zastúpení: C. Homor, A. Docu, R. Simionescu, I. L. Axente, N. C. Mărgărit, A. Filipescu, H. Nicolae a M. Curculescu,
–
Ministerul Fondurilor Europene – Direcţia Generală Managementul Fondurilor Externe, v zastúpení: D. C. Dinu, splnomocnený zástupca,
–
Európska komisia, v zastúpení: B. ‑R. Killmann, A. Tokár a L. Nicolae, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 15 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 114; Mim. vyd. 06/007, s. 132), ako aj článku 2 bodu 7, článku 9 ods. 5 a článku 60 písm. a) nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006 z 11. júla 2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1260/1999 (Ú. v. EÚ L 210, 2006, s. 25).
2
Tento návrh bol predložený v rámci sporu medzi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA, predtým Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA (ďalej len „CNADNR“), a Ministerul Fondurilor Europene ‐ Direcţia Generală Managementul Fondurilor Externe (Ministerstvo európskych fondov – generálne riaditeľstvo riadenia zahraničných fondov, Rumunsko) týkajúceho sa rozhodnutia Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial „Transport“ (riadiaci orgán sektorového operačného programu „Doprava“, Rumunsko, ďalej len „AMPOST“), ktorým sa ukladá finančná oprava z dôvodu porušenia smernice 2004/18 v rámci zadávania verejnej zákazky na práce pôvodne spolufinancované Európskou investičnou bankou (EIB) a neskôr v celom rozsahu a retrospektívne financované Európskou úniou prostredníctvom Európskeho fondu pre regionálny rozvoj (EFRR) a Kohézneho fondu.
Právny rámec
Právo Únie
Protokol o pristúpení
3
Článok 2 protokolu o podmienkach a spôsobe prijatia Bulharskej republiky a Rumunska do Európskej únie (Ú. v. EÚ L 157, 2005, s. 29, ďalej len „protokol o pristúpení“) uvádza:
„Odo dňa pristúpenia sú ustanovenia… aktov prijatých inštitúciami pred pristúpením záväzné pre Bulharsko a Rumunsko a uplatňujú sa v týchto štátoch za podmienok stanovených v [Zmluve o Ústave pre Európu], Zmluve o ESAE a v tomto protokole.“
4
Štvrtá časť tohto protokolu nazvaná „Dočasné ustanovenia“ obsahuje hlavu III, ktorá upravuje „Finančné ustanovenia“, a v ktorej sa nachádza článok 27 uvádzajúci vo svojom odseku 2:
„Finančné záväzky, ktoré sa vykonali pred pristúpením podľa predvstupových finančných nástrojov uvedených v odseku 1 ako aj tie vykonané podľa prechodných prostriedkov uvedených v článku 31 po pristúpení vrátane uzatvárania a registrácie následných jednotlivých právnych záväzkov a platieb vykonaných po pristúpení, sa naďalej spravujú pravidlami a nariadeniami predvstupových finančných nástrojov a účtujú sa v príslušných rozpočtových kapitolách do ukončenia dotknutých programov a projektov. Bez ohľadu na uvedené sa verejné obstarávanie začaté po pristúpení vykonáva v súlade s príslušnými ustanoveniami Únie.“
5
Piata časť uvedeného protokolu nazvaná „Ustanovenia o vykonávaní tohto protokolu“ obsahuje hlavu II nazvanú „Uplatniteľnosť aktov inštitúcií“, v ktorej sa nachádza článok 53 s odsekom 1 v tomto znení:
„Bulharsko a Rumunsko uvedú do účinnosti opatrenia nevyhnutné na to, aby odo dňa pristúpenia dosiahli súlad s ustanoveniami európskych rámcových zákonov a tých európskych nariadení, ktoré sú záväzné s ohľadom na výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, pričom voľba foriem a prostriedkov sa ponecháva vnútroštátnym orgánom v zmysle článku I‑33 [Zmluvy o Ústave pre Európu] a smerníc a rozhodnutí v zmysle článku 249 [ES] a článku 161 Zmluvy o ESAE, pokiaľ v tomto protokole nie je stanovená iná lehota. Tieto opatrenia oznámia Komisii najneskôr do dňa pristúpenia alebo, ak je to vhodné, v lehote ustanovenej v tomto protokole.“
Smernica 2004/18
6
Odôvodnenie 22 smernice 2004/18 stanovuje:
„Mala by sa ustanoviť možnosť upustiť v určitých prípadoch od uplatňovania opatrení pre koordinačné postupy z… dôvodu uplatňovania špecifických pravidiel pre zadávanie zákaziek, ktoré… sú špecifické pre medzinárodné organizácie.“
7
Článok 15 tejto smernice nazvaný „Zákazky zadávané podľa medzinárodných pravidiel“ uvádza:
„Táto smernica sa nevzťahuje na verejné zákazky, ktoré sa spravujú inými procesnými pravidlami a ktoré sú zadávané:
…
c)
podľa osobitného postupu medzinárodnej organizácie.“
Nariadenie č. 1083/2006
8
Odôvodnenie 22 nariadenia č. 1083/2006 stanovuje:
„Činnosti fondov a operácie, ktoré pomáhajú financovať, by mali byť v súlade s inými politikami a právnymi predpismi Spoločenstva.“
9
Článok 2 uvedeného nariadenia je formulovaný nasledovne:
„Na účely tohto nariadenia majú nasledujúce pojmy tento význam:
…
7.
‚nezrovnalosť‘: akékoľvek porušenie ustanovení práva Spoločenstva, ktoré vyplýva z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, dôsledkom čoho je alebo by bolo poškodenie všeobecného rozpočtu Európskej únie zaťažením všeobecného rozpočtu neoprávnenou výdavkovou položkou.“
10
Článok 9 ods. 5 uvedeného nariadenia stanovuje:
„Operácie financované z fondov musia byť v súlade s ustanoveniami zmluvy a aktov prijatých na jej základe.“
11
Článok 39 nariadenia č. 1083/2006, zaradený v oddiele 2 nazvanom „Veľké projekty“ kapitoly II hlavy III tohto nariadenia, uvádza:
„Ako súčasť operačného programu EFRR a Kohézny fond môžu financovať výdavky na operáciu pozostávajúcu zo série prác, činností alebo služieb určených na samotné dosiahnutie nerozdeliteľnej úlohy presného hospodárskeho alebo technického charakteru, ktorá má jasne určené ciele a ktorej celkové náklady prevyšujú sumu 25 miliónov EUR v prípade životného prostredia a 50 miliónov EUR v ostatných oblastiach (ďalej len ‚veľké projekty‘).“
12
Článok 41 uvedeného nariadenia nazvaný „Rozhodnutie Komisie“ uvádza:
„1.   Komisia, v prípade potreby po porade s externými expertmi vrátane EIB, posúdi veľký projekt so zreteľom na faktory uvedené v článku 40, jeho konzistentnosť s prioritami operačného programu, jeho prínos k dosiahnutiu cieľov týchto priorít a jeho súlad s ostatnými politikami Spoločenstva.
2.   Komisia prijme rozhodnutie čo najskôr, no najneskôr tri mesiace po predložení veľkého projektu členským štátom alebo riadiacim orgánom, za predpokladu, že sa tieto dokumenty predložili v súlade s článku 40. V tomto rozhodnutí uvedie fyzický opis projektu, sumu, na ktorú sa vzťahuje podiel spolufinancovania pre prioritnú os, a ročný plán finančných príspevkov z EFRR alebo Kohézneho fondu.
3.   Ak Komisia odmietne poskytnúť finančný príspevok z fondov na veľký projekt, oznámi členskému štátu svoje dôvody v lehote a za súvisiacich podmienok stanovených v odseku 2.“
13
Článok 60 nariadenia č. 1083/2006 znie:
„Riadiaci orgán je zodpovedný za riadenie a vykonávanie operačného programu v súlade so zásadou riadneho finančného riadenia, a najmä za:
a)
zabezpečenie, aby sa operácie vyberali na financovanie v súlade s kritériami vzťahujúcimi sa na operačný program a aby dodržiavali uplatniteľné predpisy Spoločenstva a vnútroštátne predpisy počas celého obdobia vykonávania;
…“
14
Článok 98 ods. 2 tohto nariadenia stanovuje:
„Členský štát vykoná požadované finančné opravy v súvislosti s individuálnymi alebo systémovými nezrovnalosťami zistenými v operáciách alebo operačných programoch. Opravy členského štátu pozostávajú zo zrušenia celého verejného príspevku na operačný program alebo jeho časti. Členský štát vezme do úvahy i povahu a závažnosť nezrovnalostí a finančnú stratu spôsobenú fondu.
Zdroje z fondov uvoľnené týmto spôsobom môže členský štát opätovne použiť do 31. decembra 2015 na príslušný operačný program v súlade s ustanoveniami uvedenými v odseku 3.“
Príručka EIB
15
EIB má vlastnú „príručku pre zadávanie zákaziek na projekty financované EIB“. Cieľom tejto príručky podľa vydania z roku 2004 (ďalej len „príručka EIB“) je informovať realizátorov projektov financovaných výhradne alebo čiastočne prostredníctvom EIB o pravidlách, ktoré je potrebné dodržať pri zadávaní zákaziek na práce, tovary a služby potrebné pre dotknutý projekt, ktorému bolo priznané financovanie zo strany EIB. Príručka je rozdelená do troch kapitol, pričom stanovuje odlišné pravidlá pre operácie vykonávané vnútri Únie, ktoré sú predmetom kapitoly 2, a pravidlá pre operácie vykonávané mimo Únie, ktoré sú predmetom kapitoly 3. V kapitole 3 príručky EIB sa spresňuje, že „[kandidátske] krajiny… postupne začleňujú smernice [Únie] do svojej právnej úpravy. V [tejto] príručke tieto krajiny podliehajú ustanoveniam podľa kapitoly 3 s názvom ‚Operácie mimo Únie…‘, a to až do dátumu, ku ktorému sa počas svojich rokovaní s Komisiou zaviažu uplatňovať [európske] smernice týkajúce sa zadávania zákaziek, takže k tomuto dátumu tieto smernice reálne preberú do svojho vnútroštátneho právneho poriadku. Tým sa na ne začnú uplatňovať ustanovenia kapitoly 2 s názvom ‚Operácie vnútri Únie‘.“
Rumunské právo
MNV č. 34/2006
16
Smernica 2004/18 bola do rumunského právneho poriadku prebraná prostredníctvom Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii (mimoriadne nariadenie vlády č. 34/2006 o zadávaní verejných zákaziek, koncesných zmluvách na verejné práce a koncesných zmluvách na služby, Monitorul Oficial al României, Partea I, č. 418 z 15. mája 2006, ďalej len „MNV č. 34/2006“). Článok 14 ods. 1 tohto nariadenia stanovuje:
„Toto mimoriadne nariadenie sa neuplatní v prípade, že sa verejná zákazka zadáva v zmysle:
…
c)
uplatnenia osobitných postupov medzinárodných organizácií a inštitúcií;
…“
MNV č. 72/2007
17
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 72/2007 din 28 iunie 2007 privind unele măsuri derogatorii de la OUG nr. 34/2006 (mimoriadne nariadenie vlády č. 72/2007 z 28. júna 2007 o stanovení niektorých výnimiek z MNV č. 34/2006, Monitorul Oficial al României, Partea I, č. 441 z 29. júna 2007, ďalej len „MNV č. 72/2007“) obsahuje jediný článok, podľa ktorého:
„Ako výnimka z ustanovení [MNV č. 34/2006]… pri postupe zadávania verejných zákaziek na práce týkajúce sa… úveru EIB VI uzavretého v decembri 2006, diaľnica Arad – Timişoara – Lugoj…, [CNADNR] aj naďalej uplatňuje ustanovenia príručky [EIB], kapitola 3; …“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
18
Projekt výstavby diaľnice Arad – Timişoara – Lugoj bol pôvodne predmetom zmluvy o financovaní uzavretej 23. decembra 2003 medzi Rumunskom, EIB a verejným obstarávateľom dotknutej zákazky na práce vo veci samej, spoločnosťou CNADNR.
19
Na základe tejto zmluvy bola medzi rovnakými účastníkmi 2. decembra 2004 uzavretá úverová zmluva týkajúca sa financovania výstavby viacerých úsekov diaľnice. Podľa uvedenej zmluvy „CNADNR dodrží postupy EIB týkajúce sa nákupu tovaru, zabezpečenia služieb a objednania prác potrebných na projekty, [ktoré] vyrokuje a zazmluvní v súlade s ustanoveniami [tejto zmluvy o financovaní]“, a to konkrétne „prostredníctvom medzinárodných výziev na predkladanie ponúk otvorených pre záujemcov zo všetkých krajín“.
20
V rámci tejto úverovej zmluvy a s cieľom uskutočniť zadanie verejnej zákazky na práce výstavby diaľnice Arad‑Timişoara‑Lugoj, CNADNR zadal 28. februára 2006 zákazku zameranú na to, aby mu boli poskytnuté poradenské služby potrebné na prípravu dokumentácie súvisiacej s týmto postupom zadávania verejnej zákazky. Keďže Rumunsko ešte nebolo členom Únie, dokumentácia súvisiaca s týmto postupom zadávania verejnej zákazky bola vypracovaná v súlade s kapitolou 3 príručky EIB nazvanou „Operácie mimo Únie…“.
21
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že postup zadávania verejnej zákazky na práce výstavby diaľnice Arad – Timişoara – Lugoj sa začal 17. júla 2007 vo forme užšej súťaže s predbežnou kvalifikáciou záujemcov na základe uverejnenia oznámenia o predbežnej kvalifikácii, a jednak, že táto zákazka bola zadaná 15. decembra 2008.
22
Dňa 27. októbra 2009 Rumunsko požiadalo Komisiu o to, aby bolo projektu výstavby diaľnice Arad – Timişoara – Lugoj v rámci sektorového operačného programu „Doprava 2007 – 2013“ priznané retrospektívne financovanie z EFRR a Kohézneho fondu ako „veľkému projektu“ v zmysle článku 39 nariadenia č. 1083/2006.
23
Dvomi následnými rozhodnutiami prijatými v rokoch 2010 a 2014 Komisia schválila celkové financovanie uvedeného projektu z EFRR a Kohézneho fondu. Zmluva o financovaní teda zmenila zdroj financovania tohto projektu, a to tak, že tomuto projektu bol poskytnutý nenávratný príspevok z európskych fondov na základe sektorového operačného programu „Doprava 2007 – 2013“.
24
S cieľom nahradiť výdavky, ktoré vznikli verejnému obstarávateľovi pri zohľadnení odporúčaní Komisie týkajúcich sa dodržania právnej úpravy Únie v oblasti verejných zákaziek pri retrospektívnom financovaní, AMPOST skontroloval dokumentáciu súvisiacu s postupom zadávania verejnej zákazky na práce, o ktorý ide vo veci samej. Na základe tejto kontroly uvedený orgán prostredníctvom poznámky z 29. júna 2015 konštatoval existenciu nezrovnalostí a rozhodnutím z 24. augusta 2015 uložil finančnú opravu vo výške 10 % oprávnených výdavkov zákazky na práce zadanej 15. decembra 2008.
25
AMPOST túto finančnú opravu odôvodnil tým, že najprv pripomenul, že Komisia na to, aby priznala projektu nenávratný príspevok z európskych fondov, vyžaduje dodržanie smerníc v oblasti verejných zákaziek, ktoré sú účinné k dátumu uverejnenia výzvy na účasť v príslušnom postupe zadávania zákazky. V tejto súvislosti uvedený orgán dospel k záveru, že na postup zadávania zákazky, o ktorý ide vo veci samej, sa uplatňuje smernica 2004/18, keďže tento postup sa začal až po pristúpení Rumunska k Únii. AMPOST ďalej uviedol, že tri kritériá predbežnej kvalifikácie záujemcu sa zdajú byť prísnejšie než kritériá stanovené smernicou 2004/18, a to konkrétne, po prvé kritérium týkajúce sa osobnej situácie záujemcu, a najmä predchádzajúce nevykonanie zákaziek, ktoré porušuje články 44 a 45 smernice 2004/18, po druhé kritérium týkajúce sa finančnej situácie záujemcu, ktoré podľa neho odporuje článku 47 tejto smernice, a po tretie kritérium týkajúce sa skúseností záujemcu, ktoré nie je v súlade s článkom 48 uvedenej smernice. AMPOST však napokon uviedol, že použitie týchto kritérií pripúšťalo vnútroštátne právo, konkrétne MNV č. 72/2007, ktoré stanovuje výslovnú výnimku z MNV č. 34/2006 ako nariadenia, ktorým sa preberá smernica 2004/18.
26
CNADNR podal na vnútroštátny súd žalobu o neplatnosť rozhodnutia AMPOST z 24. augusta 2015, ako aj poznámky z 29. júna 2015, ktorou sa konštatuje existencia nezrovnalostí a stanovuje finančná oprava, ktoré boli vydané v súvislosti s projektom výstavby diaľnice Arad – Timişoara – Lugoj.
27
Na podporu svojej žaloby CNADNR uvádza, že finančná oprava vo výške 10 % oprávnených výdavkov zákazky na práce výstavby diaľnice Arad – Timişoara – Lugoj je založená na nesprávnom výklade ustanovení MNV č. 34/2006, MNV č. 72/2007, ako aj smernice 2004/18. CNADNR tvrdí, že verejnému obstarávateľovi nemožno vytýkať stanovenie protiprávnych alebo prísnych kritérií pre predbežnú kvalifikáciu záujemcov v zmysle tejto smernice, keďže postup zadávania verejnej zákazky od počiatku prebiehal v súlade s kapitolou 3 príručky EIB.
28
Ministerstvo európskych fondov – generálne riaditeľstvo riadenia zahraničných fondov uvádza, že AMPOST uskutočnil kontroly v súlade so smernicou 2004/18 práve preto, že postup zadávania dotknutej zákazky sa uskutočnil prostredníctvom výnimky z MNV č. 34/2006. Vzhľadom na zmenu zdroja financovania, pričom operácia bola od daného momentu financovaná prostredníctvom Kohézneho fondu v rámci sektorového operačného programu „Doprava 2007 – 2013“, bol totiž tento orgán povinný dohliadnuť na to, aby zadanie tejto zákazky bolo v súlade s právom Únie a najmä s pravidlami v oblasti verejných zákaziek.
29
Vnútroštátny súd si v prvom rade kladie otázky týkajúce sa relevantnej právnej úpravy z hľadiska časovej pôsobnosti a v tejto súvislosti poukazuje nielen na článok 27 protokolu o pristúpení, ktorý sa týka finančných záväzkov prijatých dotknutými členskými štátmi pred ich pristúpením k Únii, ale aj na článok 53 tohto protokolu, ktorý stanovuje okamžité nadobudnutie účinnosti aktov sekundárneho práva odo dňa pristúpenia týchto členských štátov k Únii.
30
V druhom rade sa vnútroštátny súd pýta, či je možné vykladať článok 15 písm. c) smernice 2004/18, podľa ktorého sa táto smernica nevzťahuje na verejné zákazky, ktoré sa spravujú inými procesnými pravidlami a ktoré sú zadávané podľa osobitného postupu medzinárodnej organizácie, ako ustanovenie, ktoré členskému štátu umožňuje, aby po svojom pristúpení k Únii nepoužil túto smernicu, ak je viazaný zmluvou o financovaní uzavretou s EIB pred jeho pristúpením k Únii, na základe ktorej majú postupy zadávania verejných zákaziek byť v súlade s osobitnými a prísnejšími kritériami, než sú kritériá stanovené uvedenou smernicou.
31
Vnútroštátny súd si tiež kladie otázku, či smernici 2004/18 odporuje vnútroštátny normatívny právny akt prijatý dotknutým členským štátom následne po jeho pristúpení k Únii, ktorý verejnému obstarávateľovi ukladá, aby sa riadil príručkou EIB na základe výnimky z normatívneho právneho aktu, ktorým sa preberá uvedená smernica.
32
V tejto súvislosti sa vnútroštátny súd domnieva, že kandidátska krajina, ktorej bolo v priebehu rokovaní priznané financovanie, už od dátumu svojho pristúpenia k Únii nepodlieha kapitole 3 príručky EIB týkajúcej sa operácií mimo Únie, ale vzťahuje sa ňu kapitola 2 uvedenej príručky nazvaná „Operácie v rámci Únie“, čo potvrdzuje uplatniteľnosť smernice 2004/18.
33
V treťom rade, keďže AMPOST uviedol, že niektoré z kritérií pre predbežnú kvalifikáciu záujemcov stanovené pre zákazku na práce, o ktorú ide vo veci samej, boli prísnejšie než kritériá podľa smernice 2004/18, vnútroštátny súd si v tomto kontexte kladie otázku, či takúto zákazku možno pokladať za zákazku, ktorá je v súlade s právnou úpravou Únie a je oprávnenú na priznanie nenávratného príspevku z európskych fondov, poskytnutého retrospektívne.
34
Za týchto podmienok Curtea de Apel București (Odvolací súd Bukurešť, Rumunsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa článok 15 písm. c) smernice 2004/18 vykladať v tom zmysle, že členskému štátu umožňuje, aby po svojom pristúpení k… Únii neuplatňoval predmetnú smernicu, ak pred pristúpením uzatvoril vo svoj prospech zmluvu o financovaní s [EIB], na základe ktorej sa na postupy zadávania verejných zákaziek uplatnia osobitné požiadavky subjektu poskytujúceho financovanie, ako sú požiadavky v prejednávanej veci, ktoré sú prísnejšie než požiadavky povolené smernicou?
2.
Má sa smernica 2004/18/ES vykladať v tom zmysle, že bráni existencii vnútroštátneho právneho predpisu, akým je [MNV] č. 72/2007, ktorý z dôvodov uvedených v predkladacej správe [tohto MNV], čiže na účel dosiahnutia súladu so zmluvou o financovaní uzatvorenou pred pristúpením, stanovuje pôsobnosť ustanovení [príručky EIB], a to ako výnimku z ustanovení právneho predpisu, ktorým sa do vnútroštátneho práva uvedená smernica prebrala, t. j. v prejednávanej veci [MNV] č. 34/2006?
3.
Možno v rámci výkladu článku 9 ods. 5 a článku 60 písm. a) nariadenia č. 1083/2006 považovať postup zadávania verejnej zákazky uskutočnený na základe [príručky EIB] a vnútroštátneho práva, za postup, ktorý je v súlade s legislatívou Únie a je oprávnený na priznanie nenávratného príspevku z európskych fondov, poskytnutého retrospektívne?
4.
V prípade zápornej odpovede na predchádzajúcu otázku, ak sa napriek tomu konštatoval súlad predmetnej zákazky v čase preskúmania kvalifikačných predpokladov v rámci sektorového operačného programu ‚Doprava 2007 – 2013‘, predstavuje dané údajné porušenie právnych predpisov Únie v oblasti verejných zákaziek (stanovenie niektorých kritérií pre predbežnú kvalifikáciu uchádzačov obdobného charakteru ako v prípade kritérií podľa [príručky EIB], ktoré sú prísnejšie v porovnaní s podmienkami smernice 2004/18…), ‚nezrovnalosť‘ podľa článku 2 bodu 7 nariadenia č. 1083/2006, ktorá vedie k povinnosti dotknutého členského štátu vykonať finančnú opravu/percentuálne zníženie na základe článku 98 ods. 2 uvedeného nariadenia?“
O prejudiciálnych otázkach
Úvodné pripomienky
35
S cieľom zodpovedať na položené otázky je na úvod potrebné overiť, či je smernica 2004/18 z hľadiska časovej pôsobnosti uplatniteľná, keďže k niektorým zo skutočností, ktoré uvádza vnútroštátny súd, došlo pred pristúpením Rumunska k Únii. Z článku 2 protokolu o pristúpení totiž vyplýva, že odo dňa pristúpenia sú akty prijaté inštitúciami Únie pred týmto pristúpením pre Rumunsko záväzné a uplatňujú sa v tomto štáte za podmienok stanovených v Zmluvách a v tomto protokole.
36
V tejto súvislosti z článku 53 ods. 1 uvedeného protokolu vyplýva, že Rumunsko uvedie do účinnosti opatrenia nevyhnutné na to, aby odo dňa svojho pristúpenia k Únii dosiahlo súlad s ustanoveniami smerníc, ktoré zaväzujú všetky členské štáty, ktorým sú určené, s ohľadom na výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, pričom voľba foriem a prostriedkov sa ponecháva vnútroštátnym orgánom, pokiaľ v samotnom uvedenom protokole nie je stanovená iná lehota.
37
Je pritom potrebné konštatovať, že na prebratie smernice 2004/18 do vnútroštátneho právneho poriadku nebola takáto lehota stanovená. Rumunsko teda malo v súlade so zásadou okamžitého a úplného uplatnenia ustanovení práva Únie na nové členské štáty povinnosť dosiahnuť súlad s touto smernicou od momentu svojho pristúpenia k Únii (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. decembra 1998, KappAhl, C‑233/97, EU:C:1998:585, bod 15).
38
Následne je potrebné presvedčiť sa, či sa má smernica 2004/18 uplatniť na postup zadávania verejných zákaziek na práce, o aký ide vo veci samej.
39
V tejto súvislosti je podľa ustálenej judikatúry smernicou uplatniteľnou na verejné zákazky v zásade tá smernica, ktorá platila v okamihu, keď si verejný obstarávateľ vybral druh konania, ktoré použije, a definitívne sa rozhodol, či zadaniu verejnej zákazky musí predchádzať výberové konanie (rozsudok zo 7. apríla 2016, Partner Apelski Dariusz, C‑324/14, EU:C:2016:214, bod 83).
40
Keďže postup zadávania bol predmetom uverejneného oznámenia o vyhlásení zadávacieho konania, je potrebné konštatovať, že momentom, kedy sa verejný obstarávateľ definitívne rozhodol, či zadaniu verejnej zákazky musí predchádzať výberové konanie, je deň uverejnenia tohto oznámenia. Preto je práve k tomuto dátumu potrebné posúdiť zákonnosť podmienok týkajúcich sa postupu zadávania verejných zákaziek.
41
V prejednávanej veci bol postup zadávania zákazky na práce, o ktorú ide vo veci samej, predmetom oznámenia o vyhlásení zadávacieho konania v dodatku k Úradnému vestníku Európskej únie zo 17. júla 2007, teda následne po pristúpení Rumunska k Únii. Keďže protokol o pristúpení nestanovuje žiadne prechodné opatrenie, ktoré by mohlo oddialiť uplatňovanie smernice 2004/18, je potrebné vychádzať z toho, že táto smernica je z hľadiska časovej pôsobnosti uplatniteľná na postup zadávania zákazky, o ktorý ide vo veci samej.
O prvej a druhej otázke
42
Svojou prvou a druhou otázkou, ktoré je potrebné preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má smernica 2004/18, a osobitne jej článok 15 písm. c) vykladať v tom zmysle, že jej odporuje, aby právna úprava členského štátu stanovovala, že na postup zadávania verejnej zákazky zadanej po dátume jeho pristúpenia k Únii a týkajúcej sa uskutočnenia projektu začatého na základe zmluvy o financovaní uzavretej s EIB pred uvedeným pristúpením, sa majú použiť osobitné kritériá stanovené v príručke EIB, ktoré nie sú v súlade s ustanoveniami uvedenej smernice.
43
Článok 15 písm. c) smernice 2004/18 stanovuje, že táto smernica sa nevzťahuje na verejné zákazky, ktoré sa spravujú pravidlami podľa osobitného postupu medzinárodnej organizácie.
44
Okrem toho je potrebné podotknúť, že tento článok v spojení s odôvodnením 22 smernice 2004/18 vymenúva tri prípady verejných zákaziek, pri ktorých sa táto smernica neuplatní, keďže sa spravujú inými procesnými pravidlami. Ďalej je potrebné uviesť, že uvedený článok je zaradený do oddielu 3 nazvaného „Zákazky vyňaté z pôsobnosti smernice“ kapitoly II s názvom „Rozsah pôsobnosti“ v rámci hlavy II smernice 2004/18, ktorá je nazvaná „Ustanovenia o verejných zákazkách“.
45
Tak zo znenia článku 15 písm. c) smernice 2004/18, ako aj z kontextu, v ktorom je zaradený, teda vyplýva, že tento článok predstavuje výnimku z vecnej pôsobnosti tejto smernice. Takúto výnimku je pritom nevyhnutné vykladať doslovne (pozri v tomto zmysle uznesenie z 20. júna 2013, Consiglio Nazionale degli Ingegneri, C‑352/12, neuverejnené, EU:C:2013:416, bod 51 a citovanú judikatúru).
46
Na účely posúdenia, či postup zadávania verejných zákaziek, o aký ide vo veci samej, riadiaci sa kapitolou 3 príručky EIB, môže spadať pod výnimku stanovenú v článku 15 písm. c) smernice 2004/18, je potrebné overiť, či možno takýto postup pokladať za postup, ktorý sa riadi osobitnými procesnými pravidlami medzinárodnej organizácie.
47
Ako bolo pritom konštatované v bode 41 tohto rozsudku, dotknuté oznámenie o vyhlásení zadávacieho konania vo veci samej bolo uverejnené následne po pristúpení Rumunska k Únii.
48
Za týchto podmienok nemožno postup, o aký ide vo veci samej, pokladať za postup riadiaci sa osobitnými pravidlami medzinárodnej organizácie v zmysle článku 15 písm. c) smernice 2004/18.
49
Preto sa Rumunsko po dátume svojho pristúpenia k Únii nemôže odvolávať na výnimku vzťahujúcu sa na dodržanie osobitných pravidiel medzinárodnej organizácie podľa článku 15 písm. c) smernice 2004/18.
50
Navyše, ako uviedol vnútroštátny súd, takýto výklad podporuje aj znenie príručky EIB, podľa ktorého kandidátska krajina, ktorej bolo na uskutočnenie projektu priznané financovanie EIB, už od dátumu svojho pristúpenia k Únii nepodlieha kapitole 3 tejto príručky týkajúcej sa operácií mimo Únie, ale vzťahuje sa ňu kapitola 2 uvedenej príručky týkajúca sa operácií v rámci Únie, a musí uplatňovať smernice týkajúce sa postupu zadávania verejných zákaziek.
51
Z uvedeného vyplýva, že smernici 2004/18 odporuje existencia vnútroštátneho normatívneho právneho aktu, ako je MNV č. 72/2007, ktorý stanovuje, že ustanovenia kapitoly 3 príručky EIB sa prostredníctvom odchýlky uplatnia na ustanovenia tejto smernice.
52
Vzhľadom na uvedené je potrebné na prvú a druhú položenú otázku odpovedať tak, že smernica 2004/18, a osobitne jej článok 15 písm. c), sa má vykladať v tom zmysle, že jej odporuje, aby právna úprava členského štátu stanovovala, že na postup zadávania verejnej zákazky zadanej po dátume jeho pristúpenia k Únii a týkajúcej sa uskutočnenia projektu začatého na základe zmluvy o financovaní uzavretej s EIB pred uvedeným pristúpením, sa majú použiť osobitné kritériá stanovené v príručke EIB, ktoré nie sú v súlade s ustanoveniami uvedenej smernice.
O tretej a štvrtej otázke
53
Svojou treťou a štvrtou otázkou, ktoré je potrebné preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 9 ods. 5 a článok 60 písm. a) nariadenia č. 1083/2006 vykladať v tom zmysle, že postup zadávania verejnej zákazky ako vo veci samej, v ktorom boli použité prísnejšie kritériá, než aké stanovuje smernica 2004/18, možno považovať za postup, ktorý je v súlade s právom Únie a je oprávnený na priznanie nenávratného príspevku z európskych fondov, poskytnutého retrospektívne, a či sa prípadne má článok 2 bod 7 nariadenia č. 1083/2006 vykladať v tom zmysle, že stanovenie kritérií pre predbežnú kvalifikáciu uchádzačov, ktoré sú prísnejšie v porovnaní s kritériami podľa smernice 2004/18, predstavuje „nezrovnalosť“ v zmysle uvedeného ustanovenia, ktorá je dôvodom na vykonanie finančnej opravy na základe článku 98 tohto nariadenia.
54
Pokiaľ ide o prvý aspekt, zo znenia článku 9 ods. 5 nariadenia č. 1083/2006 v spojení s odôvodnením 22 tohto nariadenia vyplýva, že európske fondy môžu slúžiť len na financovanie tých operácií, ktoré sú v súlade s ustanoveniami Zmluvy a aktov prijatých na jej základe.
55
Okrem toho podľa článku 60 písm. a) nariadenia č. 1083/2006 je riadiaci orgán zodpovedný za to, aby sa pri operáciách vybraných na financovanie počas celého obdobia ich vykonávania dodržiavali uplatniteľné predpisy Únie a vnútroštátne predpisy.
56
Nariadenie č. 1083/2006 teda tvorí súčasť súboru pravidiel, ktoré zabezpečujú riadnu správy finančných prostriedkov Únie a ochranu jej finančných záujmov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. mája 2016, Județul Neamț a Județul Bacău, C‑260/14 a C‑261/14, EU:C:2016:360, bod 34).
57
Z toho vyplýva, že Únia môže prostredníctvom svojich fondov financovať iba operácie vykonávané v úplnom súlade s právom Únie, a to vrátane pravidiel uplatniteľných v oblasti zadávania verejných zákaziek (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. júla 2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, bod 43 a citovanú judikatúru).
58
V prejednávanej veci je nesporné, že CNADNR na účely predbežnej kvalifikácie záujemcov použil pravidlá kapitoly 3 príručky EIB. V tejto súvislosti je potrebné konštatovať, že samotná skutočnosť, že boli použité pravidlá podľa tejto príručky, nemôže vopred vylúčiť, že nemohli byť dodržané pravidlá Únie vyplývajúce zo smernice 2004/18. Z toho, čo uvádza vnútroštátny súd, však vyplýva, že kritériá pre predbežnú kvalifikáciu záujemcov vo veci samej sú prísnejšie než kritériá uvedené v článkoch 44, 45 a 47 smernice 2004/18.
59
Vzhľadom na vyššie uvedené, postup zadávania verejnej zákazky ako vo veci samej, v rámci ktorého boli použité prísnejšie kritériá, než aké uvádza smernica 2004/18, nemožno pokladať za postup, ktorý prebehol v úplnom súlade s právom Únie.
60
Pokiaľ ide o druhý aspekt uvedený v bode 53 tohto rozsudku, z definície v článku 2 bodu 7 nariadenia č. 1083/2006 vyplýva, že porušenie práva Únie predstavuje „nezrovnalosť“ v zmysle tohto ustanovenia, iba pokiaľ dôsledkom tohto konania je alebo by bolo poškodenie všeobecného rozpočtu Únie jeho zaťažením neoprávnenou výdavkovou položkou. Preto Súdny dvor rozhodol, že takéto porušenie musí byť považované za nezrovnalosť iba vtedy, ak môže mať ako také dopady na rozpočet. Na druhej strane nevyžaduje sa, aby bola preukázaná existencia presného finančného dopadu (rozsudok zo 14. júla 2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, bod 44 a citovaná judikatúra).
61
V dôsledku toho je potrebné sa domnievať, že porušenie pravidiel zadávania verejnej zákazky predstavuje „nezrovnalosť“ v zmysle článku 2 bodu 7 nariadenia č. 1083/2006, pokiaľ nemožno vylúčiť možnosť, že toto porušenie bude mať dôsledky pre rozpočet dotknutého fondu (rozsudok zo 14. júla 2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, bod 45).
62
V prejednávanej veci použitie kritérií pre predbežnú kvalifikáciu záujemcov, ktoré sú prísnejšie než kritériá stanovené smernicou 2004/18, predstavuje „nezrovnalosť“ podľa článku 2 bodu 7 nariadenia č. 1083/2006, pokiaľ nemožno vylúčiť, že ich použitie bude mať dôsledky pre rozpočet dotknutého fondu.
63
V tejto súvislosti z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že AMPOST vo veci samej preukázal, že kritériá pre predbežnú kvalifikáciu záujemcov boli prísnejšie než kritériá stanovené smernicou 2004/18, čoho dôsledkom bolo zúženie okruhu účastníkov v postupe zadávania verejnej zákazky vo veci samej, takže nemožno vylúčiť dôsledky pre rozpočet fondu, čo má pritom overiť vnútroštátny súd.
64
Pokiaľ ide napokon o otázku, či uvedená nezrovnalosť odôvodňuje uplatnenie finančnej opravy podľa článku 98 nariadenia č. 1083/2006, je potrebné uviesť, že v prípade konštatovania nezrovnalosti prislúcha členským štátom vykonať finančnú opravu.
65
Na tento účel je v odseku 2 tohto článku príslušnému vnútroštátnemu orgánu uložené, aby pri určení výšky finančnej opravy vzal do úvahy tri kritériá, a to povahu zistenej nezrovnalosti, jej závažnosť a finančnú stratu spôsobenú príslušnému fondu (rozsudok zo 14. júla 2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, bod 47).
66
Pokiaľ ide, ako v prejednávanej veci, o nezrovnalosť jednorazovú a nie systematickú, posledná uvedená požiadavka nevyhnutne znamená preskúmanie v každom jednotlivom prípade pri zohľadnení všetkých okolností, ktoré sú relevantné vo vzťahu k niektorému z týchto troch kritérií.
67
V prejednávanej veci skutočnosť, že CNADNR konal v súlade s vnútroštátnou úpravou, ktorá mu ukladala povinnosť odchýliť sa od smernice 2004/18, takže nemal žiadnu mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o postup zadávania verejných zákaziek, ktorý má použiť, predstavuje skutočnosť, ktorá môže ovplyvniť celkovú výšku finančnej opravy, ktorá sa má použiť, čo má overiť vnútroštátny súd vzhľadom na konkrétne skutkové okolnosti prípadu.
68
Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že na tretiu a štvrtú otázku je potrebné odpovedať takto:
–
Článok 9 ods. 5 a článok 60 písm. a) nariadenia č. 1083/2006 sa majú vykladať v tom zmysle, že postup zadávania verejnej zákazky ako vo veci samej, v ktorom boli použité prísnejšie kritériá, než aké stanovuje smernica 2004/18, nemožno považovať za postup uskutočnený v úplnom súlade s právom Únie, ktorý by bol oprávnený na priznanie nenávratného príspevku z európskych fondov, poskytnutého retrospektívne.
–
Článok 2 bod 7 nariadenia č. 1083/2006 sa má vykladať v tom zmysle, že stanovenie kritérií pre predbežnú kvalifikáciu uchádzačov, ktoré sú prísnejšie v porovnaní s kritériami podľa smernice 2004/18, predstavuje „nezrovnalosť“ v zmysle uvedeného ustanovenia, ktorá je dôvodom na vykonanie finančnej opravy podľa článku 98 tohto nariadenia, pokiaľ nemožno vylúčiť, že použitie týchto kritérií môže mať dôsledky pre rozpočet dotknutého fondu, čo má overiť vnútroštátny súd.
O trovách
69
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (ôsma komora) rozhodol takto:
1.
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby, a osobitne jej článok 15 písm. c), sa má vykladať v tom zmysle, že jej odporuje, aby právna úprava členského štátu stanovovala, že na postup zadávania verejnej zákazky zadanej po dátume jeho pristúpenia k Európskej únii a týkajúcej sa uskutočnenia projektu začatého na základe zmluvy o financovaní uzavretej s Európskou investičnou bankou pred uvedeným pristúpením, sa majú použiť osobitné kritériá stanovené v príručke pre zadávanie verejných zákaziek Európskej investičnej banky, ktoré nie sú v súlade s ustanoveniami uvedenej smernice.
2.
Článok 9 ods. 5 a článok 60 písm. a) nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006 z 11. júla 2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1260/1999, sa majú vykladať v tom zmysle, že postup zadávania verejnej zákazky ako vo veci samej, v ktorom boli použité prísnejšie kritériá, než aké stanovuje smernica 2004/18, nemožno považovať za postup uskutočnený v úplnom súlade s právom Únie, ktorý by bol oprávnený na priznanie nenávratného príspevku z európskych fondov, poskytnutého retrospektívne.
Článok 2 bod 7 nariadenia č. 1083/2006 sa má vykladať v tom zmysle, že stanovenie kritérií pre predbežnú kvalifikáciu uchádzačov, ktoré sú prísnejšie v porovnaní s kritériami podľa smernice 2004/18, predstavuje „nezrovnalosť“ v zmysle uvedeného ustanovenia, ktorá je dôvodom na vykonanie finančnej opravy podľa článku 98 tohto nariadenia, pokiaľ nemožno vylúčiť, že použitie týchto kritérií môže mať dôsledky pre rozpočet dotknutého fondu, čo má overiť vnútroštátny súd.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: rumunčina.