61999CC0056_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. I den forelæggende sag har Tribunal administratif de Paris (Frankrig) ved en anmodning til Domstolen om en præjudiciel afgørelse rejst spørgsmålet om gyldigheden af fællesskabsordningen om præmie for tidlig markedsføring af kalve, således som den fremgår af Rådets forordning (EF) nr. 2222/96 af 18. november 1996, der ændrer forordning (EØF) nr. 805/68 om den fælles markedsordning for oksekød, og af Kommissionens forordning (EF) nr. 2311/96 af 2. december 1996, der ændrer forordning (EØF) nr. 3886/92 om gennemførelsesbestemmelser for de præmieordninger, der er fastsat i oksekødssektoren .
II - Fællesskabsbestemmelserne
A - Bestemmelser i EF-traktaten
2. Blandt Fællesskabets politikker nævner EF-traktaten udtrykkeligt (afsnit II) landbruget (artikel 38-47, nu artikel 32 EF - 38 EF), som fællesmarkedet tillige omfatter (artikel 38 i EF-traktaten, efter ændring nu artikel 32 EF).
3. I artikel 39, stk. 1, i EF-traktaten (nu artikel 33, stk. 1, EF) nævnes formålene med den fælles landbrugspolitik, som bl.a. er: b) herigennem at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskæftigede personer, og c) at stabilisere markederne.
4. Artikel 40, stk. 2, og 3, i EF-traktaten (efter ændring nu artikel 34, stk. 1 og 2, EF) bestemmer:
»2. Med henblik på at nå de i artikel 39 nævnte mål oprettes en fælles ordning af markederne for landbrugsvarer.
Alt efter varernes art skal denne markedsordning antage en af nedennævnte former:
[...]
c) en europæisk markedsordning
3. [...]
[Den fælles markedsordning] skal begrænses til at forfølge de i artikel 39 anførte mål og bør udelukke enhver form for forskelsbehandling af Fællesskabets producenter eller forbrugere [...]«
B - Oprettelsen af en fælles markedsordning for oksekød
5. Under anvendelse af bestemmelserne i artikel 42 (nu artikel 36 EF) og 43 (efter ændring nu artikel 37 EF) i EF-traktaten vedtog Rådet forordning (EØF) nr. 805/68, hvori nævnes de grundlæggende bestemmelser for den fælles markedsordning for oksekød.
6. Med det formål at stabilisere markedet for oksekød, der var blevet alvorligt forstyrret som følge af forbrugernes betænkeligheder i forbindelse med bovin spongiform encephalopati (herefter »BSE«) samt en stærk nedgang i forbruget og fald i producentpriser, vedtog Rådet forordning nr. 2222/96. Denne forordning indeholder en række foranstaltninger, der skal tilvejebringe en bedre modsvarlighed mellem produktion og forbrug .
7. Henset til, at saneringen af markedet for oksekød forudsætter, at antallet af dyr, der markedsføres, reduceres, hvilket bør ske gennem en tilskyndelse til tilbagetrækning og/eller markedsføring af lette unge dyr, foretog Rådet dels visse ændringer i ordningen for forarbejdningspræmie for spæde tyrekalve med oprindelse i Fællesskabet, der fjernes fra produktionen, inden de er ti dage gamle, eller under visse betingelser inden de er 20 dage gamle, forudsat at der træffes de fornødne foranstaltninger til at sikre, at dyrene udelukkes fra fødevarekæden (artikel 4 i, stk. 1, i forordning 805/68, som ændret ved forordning nr. 2222/96), dels indførte Rådet stk. 2 i samme artikel, en foranstaltning om ydelse af en præmie for tidlig markedsføring af kalve.
8. I artikel 4i, stk. 2, bestemmes følgende:
»2. Medlemsstaterne kan indtil den 30. november 1998 yde en præmie for tidlig markedsføring af kalve. Præmien ydes ved slagtning i en medlemsstat af kalve,
- hvis slagtevægt er lig med eller lavere end den gennemsnitlige slagtevægt for kalve i den pågældende medlemsstat, nedsat med 15%. Den gennemsnitlige slagtevægt i hver medlemsstat er den, som fremgår af de statistiske data fra Eurostat for 1995 eller af andre statistiske oplysninger for dette år, som er blevet offentliggjort officielt og accepteret af Kommissionen
- som umiddelbart inden slagtningen er blevet holdt på bedriften i den medlemsstat, hvor den slagtes, i en periode, der skal fastlægges« .
9. Det hedder i artikel 4i, stk. 4, 5 og 6, i forordning nr. 806/68, som ændret ved forordning nr. 2222/96:
»4. Med forbehold af behørigt begrundede undtagelsestilfælde skal præmierne i stk. 1 og 2 udbetales senest fire måneder efter dagen for ansøgningens indgivelse.
5. Efter proceduren i artikel 27:
- vedtager Kommissionen gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel
- fastsætter Kommissionen for de i stk. 2 omhandlede kalve en maksimal slagtevægt, som gælder i hver medlemsstat
- fastsætter Kommissionen forarbejdningspræmien til et beløb eller eventuelt et differentieret beløb, der er af en sådan størrelse, at der fra produktionen kan fjernes tilstrækkelig mange kalve i forhold til markedsbehovet
- fastsætter Kommissionen størrelsen af præmien for tidlig markedsføring således, at den giver mulighed for at slagte et tilstrækkeligt stort antal kalve i forhold til markedsbehovet
- kan Kommissionen efter anmodning fra en medlemsstat give tilladelse til regional differentiering i en medlemsstat af præmien for tidlig markedsføring, forudsat at dyrene holdes tilbage umiddelbart før slagtningen i slagteregionen for en periode, der skal fastlægges nærmere
- kan Kommissionen suspendere ydelsen af den ene og/eller den anden af præmierne i denne artikel.
6. Kommissionen undersøger efter seks måneder efter deres ikrafttræden, om de i denne artikel indførte ordninger har givet tilfredsstillende resultater.
I modsat fald forelægger Kommissionen Rådet et passende forslag, som Rådet træffer afgørelse om med kvalificeret flertal, navnlig i lyset af, hvordan tilpasningsindsatsen er fordelt mellem medlemsstaterne, og eventuelle forstyrrelser af handelen.«
10. Vedtagelsen af de ovenstående bestemmelser begrundes i niende, tiende og ellevte betragtning til forordning nr. 2222/96 med, at
»indførelse af en præmie for tidlig markedsføring af kalve kan også bidrage til at genskabe markedsligevægten; for at indrette denne præmie, efter produktionsvilkårene i medlemsstaterne, bør støtteberettigelsen for kalve fastsættes i medlemsstaterne på grundlag af den statistisk konstaterede gennemsnitsvægt af kalve, der slagtes i hver enkelt medlemsstat; denne gennemsnitsvægt kan variere inden for samme medlemsstat; Kommissionen skal derfor have mulighed for at give tilladelse til anvendelse af præmien på regionalt plan; for at undgå fordrejning i samhandelen er det nødvendigt at holde dyrene på bedriften i en periode; Kommissionen bør fastsætte præmiebeløbet af samme grunde, som den fastsatte forarbejdningspræmien;
produktionerne og forbrugernes forventninger er meget forskellige fra medlemsstat til medlemsstat; disse bør derfor kunne vælge om de ønsker at anvende en forarbejdningspræmie eller en præmie for tidlig markedsføring, idet de dog skal tage mindst en af disse præmier i anvendelse i perioden 1. december 1996 til 30. november 1998;
efter seks måneder bør det undersøges, hvor effektiv ordningen med præmie for tidlig markedsføring og forarbejdningspræmie har været, samt om den er blevet anvendt korrekt, navnlig i forhold til målet om at nedbringe antallet af kalve, hvoraf der fremstilles fersk kød, med ca. 1 000 000 stk., og i lyset af, hvordan tilpasningsindsatsen er fordelt mellem medlemsstaterne, og eventuelle forstyrrelser af handelen.«
11. Væsentligst på grundlag af artikel 4i, stk. 5, i forordning nr. 805/68, som ændret ved forordning nr. 2222/96, udstedte Kommissionen forordning nr. 2311/96, i hvilken den fastsatte betingelserne for at yde præmie for tidlig markedsføring af kalve, hvorved den bl.a. erstattede artikel 50 i forordning nr. 3886/92 med overskriften »Præmieydelse« med følgende tekst:
»1. Medlemsstaterne kan kun yde præmier for tidlig markedsføring af kalve (herefter benævnt præmien) for dyr, der slagtes på deres område og har en slagtekropsvægt, som er lig med eller lavere end den i bilag IV anførte vægt [...]« .
12. Bilag IV, som fastsætter den maksimale slagtevægt for kalve i medlemsstaterne, jf. artikel 50, stk. 1, er formuleret således:
>lt>0
13. I artikel 50, stk. 3, i forordning nr. 3886/92, som ændret ved forordning nr. 2311/96, hedder det:
»3. Præmien fastsættes til:
- 65 ECU pr. dyr slagtet i december 1996 og i januar 1997
- 60 ECU pr. dyr slagtet efter januar 1997.«
14. Af den syvende betragtning til forordning nr. 2311/96 fremgår det, at Kommissionen skønnede, at »præmien for tidlig markedsføring af kalve bør fastsættes til et niveau, som tager hensyn til både indkomsttab som følge af salget af en lettere slagtekrop og besparelserne i forbindelse med en afkortet produktionsperiode; for at forebygge de forventede forstyrrelser på kalvekødsmarkedet i ordningens start bør der som overgangsforanstaltning ydes højere præmier«.
15. Endvidere er artikel 50 i forordning nr. 3886/92, som ændret ved forordning nr. 2311/96, senere blevet ændret adskillige gange.
16. Således bestemmes det i Kommissionens forordning (EF) nr. 18/97 (artikel 1, punkt 9), i bilag VI, at kropsvægten på 103 kg, der var fastsat for Tyskland, blev erstattet med en kropsvægt på 112 kg. Det fremgår af tredje betragtning til forordning nr. 18/97, at Forbundsrepublikken Tyskland, således som den havde hjemmel til i artikel 4i, stk. 2, i forordning nr. 805/68, havde forelagt andre tal for kalvekødsproduktionen i forhold til dem, der var offentliggjort af Eurostat, som reference ved bestemmelsen af den maksimale slagtevægt af præmieberettigede kalve, og at disse statistikker blev accepteret af Kommissionen efter en undersøgelse.
17. Artikel 1 i Kommissionens forordning (EF) nr. 200/97 tilføjede et nyt afsnit som følge af artikel 50, stk. 3, i forordning nr. 3886/92 :
»De to præmiebeløb, der er nævnt i første afsnit, forhøjes dog:
a) for dyr, der slagtes i perioden fra den 20. januar til den 30. juni 1997, med 10 ECU pr. slagtekrop, der vejer 110 kg eller derunder, og med 5 ECU pr. slagtekrop, der vejer over 110 kg, men ikke over 120 kg
b) for dyr, der slagtes i perioden fra den 1. juli til den 31. december 1997 med 5 ECU pr. slagtekrop, der vejer 110 kg eller derunder, og med 2,5 ECU pr. slagtekrop, der vejer over 110 kg, men ikke over 120 kg.«
18. Artikel 1 i Kommissionens forordning (EF) nr. 616/97 har ændret artikel 50, stk. 3, i forordning nr. 3886/92 ved at tilføje et tredje led til første afsnit og, nærmere betegnet, ved at fastsætte præmiebeløbet til 50 ECU pr. dyr slagtet fra den 14. april 1997. Den forhøjede ligeledes beløbet fastsat i andet afsnit i denne bestemmelse ved at forhøje det med henholdsvis 30 og 15 ECU for dyr slagtet mellem den 14. april og den 30. juni 1997, og med henholdsvis 15 og 7,5 ECU for dyr slagtet mellem den 1. juli og den 31. december 1997.
19. Betragtningerne til forordning nr. 200/97 og 616/97 nævner udtrykkeligt overgangsproblemerne forbundet med anvendelsen af præmien for tidlig markedsføring af kalve, som har medført en forhøjelse af præmierne.
20. Nærmere bestemt fremgår det af første betragtning til forordning nr. 200/97, at på EF-markedet for kalvekød har vægten af de slagtekroppe, der er blevet solgt, normalt ligget over 120 kg; for at præmien for tidlig markedsføring kan komme til udbetaling, må vægten af slagtekroppe af kalve, der produceres i nogle medlemsstater, ligge under 120 kg. Endvidere forklares det, at da slagtekroppe af kalve normalt ikke bringes på markedet i denne præsentationsform, kan der forventes vanskeligheder, som vil resultere i relativt højere afsætningsomkostninger for de pågældende lette kroppe, og på baggrund heraf og for at præmien for tidlig markedsføring kan få den ønskede effekt på oksekødsmarkedet, bør der ydes et supplerende beløb for disse slagtekroppe som en overgangsforanstaltning i overensstemmelse med artikel 2 i forordning (EF) nr. 2222/96; i den forbindelse bør supplementet differentieres efter vægtgrupper. Endelig har forordning nr. 616/97 vedtaget beløbene for de ydede præmier.
III - Faktiske omstændigheder og det præjudicielle spørgsmål
21. Gascogne Limousin viandes SA (herefter »Gascogne«) er et fransk selskab, der producerer slagtekalve.
22. Ved stævning registreret den 26. juni 1997 anlagde Gascogne sag ved Tribunal administratif de Paris med påstand om, at retten ophævede de afgørelser fra Office national interprofessionnel des viandes de l'élevage et de l'aviculture (Ofival), som nægtede selskabet præmien for tidlig markedsføring af kalve, der var indført ved forordning nr. 2222/96.
23. Det fremgår af hovedsagens akter, som den nationale ret har videregivet til Domstolen, og af de skriftlige indlæg fra den franske regering, at Ofival's afslag blev meddelt den 14. maj samt den 11. og 20. juni 1997, og at de blev begrundet med, at vægten af de kalve, der var ansøgt om præmie for, lå over 108 kg.
24. Under disse omstændigheder finder Tribunal administratif de Paris, at sagens afgørelse derfor afhænger af spørgsmålet om, hvorvidt »forskrifterne i artikel 40 i traktaten af 25. marts 1957 er til hinder for at vedtage støtteforanstaltninger til gunst for forskellige produkter ifølge kriterier fastlagt på nationalt plan, når produkterne kan afsættes i alle Fællesskabets medlemsstater«.
IV - Besvarelse af det præjudicielle spørgsmål
A - Formaliteten
25. Kommissionen har rejst spørgsmålet, om det præjudicielle spørgsmål kan fremmes til besvarelse. Den gør gældende, at forelæggelsesdommen er yderst mangelfuld, for så vidt den ikke indeholder nærmere oplysninger om, hvornår og med hvilken begrundelse der blev meddelt afslag på de af Gascogne indgivne præmieansøgninger, samt om karakteren af tvisten mellem parterne. Den gør endvidere gældende, at der ikke var oplysninger om, hvornår slagtningen fandt sted, og om, hvornår der blev indgivet ansøgninger, hvilket har en væsentlig betydning som følge af udviklingen i den anvendelige lovgivning.
26. Efter min mening fremgår det klart af de i forelæggelsesdommen indeholdte faktiske omstændigheder, at den nationale ret ikke giver en tilstrækkelig beskrivelse af de faktiske omstændigheder og regler, som spørgsmålene hænger sammen med.
27. Som Domstolen gentagne gange har fremhævet, er det, for at opnå en fortolkning af fællesskabsretten, som den nationale ret kan bruge, påkrævet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstændigheder og de regler, som de forelagte spørgsmål hænger sammen med, eller i alt fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spørgsmål . Forelæggelser skal indeholde oplysninger ikke blot for at »sætte Domstolen i stand til at give hensigtsmæssige svar«, men ligeledes for at give medlemsstaternes regeringer og andre berørte parter mulighed for at afgive indlæg i henhold til artikel 20 i EF-statutten for Domstolen, eftersom det i denne bestemmelse fastsættes, at det kun er forelæggelsesbeslutningerne, der meddeles de pågældende parter . I henhold til fast praksis påhviler det endvidere »Domstolen at overvåge, at denne mulighed bevares, når henses til, at det i henhold til ovennævnte bestemmelse kun er forelæggelsesbeslutningerne, der meddeles de pågældende parter« .
28. Således afviste Domstolen at realitetspåkende et præjudicielt spørgsmål, hvis »faktiske omstændigheder [alene] kan fastsættes ved en gennemgang af indlæggene fra sagsøgerne i hovedsagen, hvis indlæg medlemsstaternes regeringer og de øvrige berørte parter, som ønsker at afgive skriftlige indlæg, ikke bliver underrettet om« .
29. Hvis de af den nationale retsinstans fremsendte sagsakter samt de skriftlige indlæg fra parterne, fremlagt for Domstolen, imidlertid giver denne »tilstrækkelige oplysninger til, at den kan give en fortolkning af fællesskabsretten i henseende til de forhold, som er genstand for hovedsagen«, er Domstolen i stand til at give den nationale retsinstans et hensigtsmæssigt svar .
30. Det skal ligeledes påpeges, at Domstolen har anført, at i forbindelse med fordelingen af domsmyndigheden mellem Domstolen og de nationale retsinstanser, jævnfør EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) »er den nationale ret - der alene har direkte kendskab til sagens omstændigheder [...] bedst i stand til med fuldt kendskab til sagen at vurdere relevansen af de retsspørgsmål, der er opstået under den tvist, som retten har fået forelagt, og nødvendigheden af en præjudiciel afgørelse som forudsætning for at kunne afsige dom« .
31. Jeg mener, at de faktiske omstændigheder, således som de fremstår i de skriftlige indlæg, er tilstrækkeligt tydelige, og at Domstolen derfor er i stand til at give et hensigtsmæssigt svar på det forelagte præjudicielle spørgsmål, på trods af den i forelæggelsesdommen yderst mangelfulde fremlægning af sagens faktiske omstændigheder. Grunden hertil er, at Domstolen har tilkendegivet, at den kun i helt ekstreme tilfælde kan afvise at svare, hvis det klart viser sig, at den fortolkning af fællesskabsretten eller den efterprøvelse af en fællesskabsregels gyldighed, som den pågældende ret har anmodet om, åbenbart savner enhver forbindelse med genstanden i hovedsagen . Jeg mener imidlertid ikke, at det er tilfældet i den foreliggende sag, og at der ikke er nogen risiko for, at Domstolen besvarer et hypotetisk spørgsmål .
B - Realiteten
a) De rejste spørgsmål
32. Den franske regering og Gascogne gør gældende, at fællesskabslovgivningen om præmie for tidlig markedsføring af kalve tilsidesætter det i artikel 40, stk. 3, i traktaten indeholdte forbud mod forskelsbehandling, og at anvendelsen heraf forvrider konkurrencen .
33. Til gengæld benægter Rådet og Kommissionen, at den pågældende forordning er ugyldig som følge af en tilsidesættelse af forbuddet mod forskelsbehandling indeholdt i traktatens artikel 40, stk. 3.
34. Gascogne fremhæver nærmere, at den generelle anvendelse af en nedsættelse på 15% af den gennemsnitlige slagtevægt for kalve i hver medlemsstat, som fastsat i forordning nr. 2222/96, bevirker, at de franske producenter, for at kunne opnå præmie, skal reducere slagtevægten for deres kalve til under 108 kg, mens den gennemsnitlige slagtevægt på det franske marked sædvanligvis er på 127 kg. Referencevægten på 108 kg er under ingen omstændigheder forenelig med en normal afsætning på det franske marked . Samtidig fik de nederlandske producenter, som samlet udgør EU's næststørste producent, og hvis eksport udgør ca. 95%, tildelt en præmiereferencevægt på 138 kg, hvilket giver dem en gunstig stilling på det franske marked, fordi de kan producere kalve, hvis kropsvægt svarer til markedets forventninger, og samtidig får de i henhold til forordning nr. 2311/96 en præmis på 65 ECU pr. dyr.
35. Endvidere finder Gascogne, at det er ukorrekt at anvende statistiske oplysninger indsamlet af Eurostat i hver medlemsstat med henblik på at beregne referencevægten. Den forklarer, at kalvekroppe ikke er ensartede hvad angår vægt, men at hvert land til forbrug udbyder forskellige kroppe på grundlag af forbrugs- og handelssædvaner.
36. Selskabet forklarer ligeledes i detaljer, at der ikke findes nogen fælles definition af slagtekalve og disses egenskaber, ligesom der ikke findes pålidelige, ensartede EF-statistikker, således at forordning nr. 2222/96, der er baseret på disse oplysninger, ved uden objektiv begrundelse at øge forskellen på vægten af kroppe, der kan opnå præmie, mellem Nederlandene og Frankrig, har forværret forskelsbehandlingen til skade for de franske producenter under tilsidesættelse af artikel 40, stk. 3, andet og tredje afsnit, i traktaten. Ifølge Cascogne er spørgsmålet, i hvilket omfang Rådet, ved at vælge dette kriterium, har tilsidesat forbuddet mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet, der er principper af højere rang, eftersom anvendelsen af ligebehandlingsprincippet ifølge Gascogne skal ske under overholdelse af proportionalitetsprincippet.
37. Endelig gør Gascogne gældende, at ved en ensartet nedsættelse af vægten af de nationale slagtekroppe, der kan opnå præmie for tidlig markedsføring af kalve, som i sig selv er ensartet (med undtagelse af ordningen efter forordning nr. 200/97), har forordning nr. 2222/96 uden grund givet anledning til store og helt uens omkostninger . Den ensartede procentsats på 15%, som anvendes på middelvægten på dyr slagtet i hver medlemsstat, tager ikke højde for den på markedet tilstræbte middelvægt, hvilket får konkrete følger for forordningens adressater. De franske producenter straffes hårdt, ikke kun på eksportmarkedet, hvor de vigtigste eksportmarkeder, Italien og Tyskland, aftager kroppe, der er tungere end de i Frankrig tilladte, men ligeledes på deres hjemmemarked, hvor de tungere nederlandske kroppe, som opnår præmie, sælges, mens de selv skal konkurrere uden præmien. Som den franske regering fremhæver, har fællesskabslovgivningen i sidste ende skabt fordele og gevinster for producenter af tungere slagtekroppe.
38. Den franske regering finder, at konkurrenceforvridningen er åbenlys og fremgår af den høje procentdel af nederlandske producenter, der har deltaget i ordningen i forhold til deres franske konkurrenter . Den gør endvidere gældende, at disse ulemper for de franske producenter ikke er forsvundet efter vedtagelsen af en bestemmelse, hvorefter præmien efter forordning nr. 200/97 differentieres. Derfor bør man, som følge af krisen på grund af »kogalskab«, i hver medlemsstat opretholde en ligevægt i sektoren for slagtekalvekød.
b) Besvarelse af det præjudicielle spørgsmål
39. De rejste problemer behandles efter følgende plan: Efter at have henvist til Domstolens praksis vedrørende omfanget af EF-institutionernes kompetence i landbrugspolitikken 1) undersøger jeg, i hvilket omfang den omtvistede foranstaltning medfører en tilsidesættelse af både ligebehandlingsprincippet 2) - som rejst af den nationale ret - og proportionalitetsprincippet 3) - rejst af Gascogne.
1) Domstolens praksis vedrørende omfanget af EF-institutionernes kompetence inden for landbrugspolitikken
40. Ifølge Domstolens faste praksis, navnlig i forbindelse med den fælles landbrugspolitik »[har] fællesskabsinstitutionerne [...] under hensyn til de opgaver, der er overladt dem ved traktaten [...] en vidtgående skønsfrihed«. Det betyder, at »Fællesskabets lovgiver på et område, der forudsætter en vurdering af en kompliceret økonomisk situation, som det er tilfældet inden for den fælles landbrugspolitik, efter Domstolens faste praksis har et vidt skøn med hensyn til arten og rækkevidden af de foranstaltninger, der skal træffes« . På samme måde har Domstolen antaget, at hvad angår en fælles planlægning af et produktmarked har Rådet et vidt skøn, og at det på grundlag heraf definerer grænserne for sin kontrol. F.eks. fastslog Domstolen i dom af 29. oktober 1980 i sagen Roquette Frères mod Rådet, at »når Rådet ved sin gennemførelse af Fællesskabets landbrugspolitik nødvendigvis må foretage en vurdering af en kompliceret økonomisk situation, omfatter det skøn, som Rådet har, ikke udelukkende indhold og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men også i et vist omfang konstateringen af de til grund liggende faktiske forhold i den forstand, at det også er tilladeligt for Rådet i givet fald at lægge en helhedsvurdering til grund. Ved domstolskontrollen med en sådan kompetence må den efterprøvende ret begrænse sig til at undersøge, om myndighedens afgørelse er behæftet med en åbenlys vildfarelse eller magtfordrejning, eller om den klart har overskredet grænserne for sit frie skøn«.
2) Tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
41. Ifølge Domstolens faste praksis fremgår det af traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, at de fælles markedsordninger på landbrugsområdet skal udelukke enhver form for forskelsbehandling af Fællesskabets producenter eller forbrugere. Domstolen har gentagne gange fastslået, at »forbuddet mod forskelsbehandling blot [er] et konkret udtryk for fællesskabsrettens generelle ligebehandlingsprincip, hvorefter ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet« .
42. Domstolen har imidlertid fastslået, at »forbuddet mod forskelsbehandling ikke er til hinder for fællesskabsbestemmelser, ved hvilke der er indført en ordning med garantitærskler for hele det fælles marked, der fører til nedsættelse af produktionsstøtten for de pågældende erhvervsdrivende i samtlige medlemsstater, selv om overskridelsen af disse tærskler ikke skyldes en forøgelse af produktionen i samtlige disse stater. Domstolen har fastslået, at inden for rammerne af en fælles markedsordning, som ikke er baseret på nationale kvoter, skal alle producenterne i Fællesskabet, uanset i hvilken medlemsstat de er hjemmehørende, solidarisk og ligeligt bære konsekvenserne af de beslutninger, som fællesskabsinstitutionerne skal træffe inden for rammerne af deres kompetence for at imødegå risikoen for, at der på markedet opstår en uligevægt mellem produktionen og afsætningsmulighederne« .
43. Det fremgår af Domstolens ovennævnte praksis, at valget af en bestemt løsning af et problem inden for rammerne af en fælles markedsordning, som i dette tilfælde er oksekødsmarkedet, er udtryk for den vidtgående skønsfrihed, Rådet ifølge traktaten har på området. Rådet har således kompetence til at vurdere en række faktorer med henblik på at vælge den løsning, som den finder bedst.
44. Under udøvelsen af denne kompetence har Rådet valgt, under visse betingelser, at yde en præmie for tidlig markedsføring af kalve med henblik på at sanere og bringe ligevægt på markedet for oksekød. Hvad angår tildelingen af præmien har Rådet endvidere fundet, at det mest hensigtsmæssige kriterium var middelvægten af kalve slagtet i den pågældende medlemsstat, nedsat med 15%, således at man opnåede en korresponderende mængde i hver region.
45. Mere præcist, for at sanere oksekødssektoren, der var stærkt forstyrret, primært som følge af forbrugernes bekymringer vedrørende bovin spongiform encephalopati (BSE), samt en kraftig nedgang i forbruget og voldsomt fald i producentpriserne, vedtog Rådet forordning nr. 2222/96 . Med henblik på at nå dette mål besluttede Rådet, som havde en vidtgående skønsfrihed, der gjorde det muligt at vedtage de krævede foranstaltninger for at sanere og bringe ligevægt på det forstyrrede marked, at middelvægten for kalvekroppe slagtet i hver medlemsstat, som det fremgår at statistiske oplysninger for 1995, nedsat med 15%, skulle udgøre kriteriet for, hvorvidt præmien kunne tildeles . Rådet anfører ganske vist ikke, hvorfor det valgte en procentsats på 15%, men jeg mener ikke, at dette giver anledning til noget problem, for det første fordi Rådet har en vidtgående skønsfrihed, og for det andet fordi dette valg er truffet i overensstemmelse med det ønskede mål om at nedsætte antallet af kalve, der indgår i produktionen af fersk kød og således anvendes til forbrug, med 1 000 000, og for det tredje fordi det ikke er bevist, at valget af denne procentsats er udtryk for en åbenlys fejl begået af Rådet.
46. Endvidere er, som Rådet og Kommissionen med rette fremhæver, valget af kriteriet om en ensartet middelkropsvægt i hele Fællesskabet ikke en hensigtsmæssig foranstaltning til at nå dette mål. Dette skyldes to omstændigheder: i) Producenterne i medlemsstater, hvis produktion traditionelt medfører større kropsvægt, ville have været nødsaget til at bestræbe sig på at nedsætte kropsvægten af deres kalve i et uforholdsmæssigt omfang i forhold til præmiebeløbet; ii) producenterne i de medlemsstater, hvor den gennemsnitlige kropsvægt er lavere, ville have kunnet opnå præmien uden at foretage nogen form for ændring i deres produktion.
47. Dette betyder, at hvis Rådet havde valgt et kriterium baseret på middelvægten af kalve i Fællesskabet, nedsat med 15%, ville ca. halvdelen af fællesskabsproduktionen kunne opnå præmien, mens en stor del af producenterne fra den anden halvdel af produktionen ikke havde reageret. På grund af den store forskel mellem vægten på kalve i de forskellige medlemsstater ville den krævede nedsættelse i øvrigt, som Rådet fremhæver, for visse producenter have været så stor, at præmien ikke ville have været tilstrækkelig til at opnå det tilstræbte mål. Effektiviteten af præmien og opnåelsen af dette mål ville således have været i fare. Man ville have været konfronteret med en ulovlig forskelsbehandling til gunst for visse producenter og til skade for visse andre.
48. Domstolens praksis bekræfter i øvrigt, at man ikke kan anse det af Rådet trufne valg for at være udtryk for en forskelsbehandling af Fællesskabets producenter. Ifølge denne praksis kan den omstændighed, at indførelsen af en bestemt foranstaltning inden for rammerne af en fælles markedsordning kan have forskellige virkninger for visse producenter, der varierer med den enkelte produktions beskaffenhed og de lokale forhold, ifølge Domstolens praksis ikke anses for at være en efter traktatens artikel 40, stk. 3, forbudt forskelsbehandling, hvis foranstaltningen bygger på objektive kriterier, der er valgt med henblik på, at den fælles markedsordning fungerer tilfredsstillende for alle de produkter, som den omfatter .
49. Den franske regering påberåber sig dom af 29. februar 1996 i de forenede sager C-296/93 og 307/93, Frankrig og Irland mod Kommissionen til støtte for sin antagelse af, at de pågældende fællesskabsforordninger, i modsætning til den pågældende sag, tilgodeså producenter, der producerede tungere kroppe.
50. Sagerne C-296/93 og C-307/93 vedrørte begrænsning af vægten af slagtekroppe, der kunne opkøbes til intervention . Domstolen fastslog, at der ikke var tale om at behandle nogle producenter fra en medlemsstat bedre end andre, eftersom den omtvistede forordning i disse sager ikke udelukkede nogen produktkategori fra interventionsopkøb, men forpligtede de pågældende producenter til at tilpasse vægten af visse af dem. Endvidere var der foreskrevet nogle overgangsforanstaltninger, der skulle give producenterne mulighed for gradvis at tilpasse produktionen.
51. Ifølge den franske regering er den foreliggende sag forskellig fra de nævnte sager, eftersom henvisningen til forskellige vægttal afhængig af medlemsstaten, henset til det eksisterende enhedsmarked hvad angår vægten af slagtekroppe, skulle fratage præmien fra de producenter, der i en medlemsstat ikke kunne slagte deres kalve med en vægt, som var meget lavere end den, der i almindelighed blev anvendt på det pågældende geografiske marked, mens producenter i andre medlemsstater ikke var forpligtet hertil.
52. På grundlag af ovennævnte analyse mener jeg ikke, at den franske regerings påstande kan tages til følge. Da Rådet vedtog den omtvistede foranstaltning, havde det taget højde for særegenheden ved hver medlemsstats produktion og for nødvendigheden af at sanere markedet, og det gav medlemsstaterne mulighed for at forelægge Kommissionen andre officielle statistikker, således at denne kunne vurdere disse, hvilket medførte en ændring i den referencevægt, der var gældende for dem, dvs. at Rådet havde tilladt, at der så vidt muligt blev taget højde for hver medlemsstats markeds særlige egenskaber. Forbundsrepublikken Tyskland gjorde brug af denne mulighed. Frankrig gjorde det ikke.
53. Det skal endvidere påpeges, at i dommen i sagen Deschamps m.fl. fastslog Domstolen, at den fællesskabslovgivning, der forbeholdt Det Forenede Kongerige en mulighed for at yde en variabel slagtepræmie for får, var forenelig med traktatens artikel 40, stk. 3, når denne foranstaltning »nødvendiggøres af de eksisterende forskelle mellem de forskellige markeder inden for Fællesskabet« .
54. Under disse omstændigheder, og henset til fællesskabsinstitutionernes vide skønsbeføjelse vedrørende tiltag for markedssanering, mener jeg, at differentieringen efter medlemsstat af middelvægten for kalvekroppe ikke er udtryk for en ikke-objektiv begrundet forskelsbehandling af ens situationer, og at den følgelig er forenelig med ligebehandlingspricippet indeholdt i traktatens artikel 40, stk. 3, som Rådet og Kommissionen med rette fremhæver.
55. Endvidere mener jeg, at solidaritetsprincippet og sammenhængen af det pågældende marked begrundede denne fordeling af byrder, som skyldes saneringen af markedet, mellem samtlige producenter i Fællesskabet, således at formålene med ordningen om præmie for tidlig markedsføring af kalve kunne opfyldes. Af princippet om fællesskabssolidaritet fremgår det således, at byrden for denne saneringsforpligtelse skal påhvile samtlige producenter i Fællesskabet. Inden for rammerne af dette formål »skal alle producenterne i Fællesskabet, uanset i hvilken medlemsstat de er hjemmehørende, solidarisk og ligeligt bære konsekvenserne af de beslutninger, som fællesskabsinstitutionerne skal træffe inden for rammerne af deres kompetence for at imødegå risikoen for, at der på markedet opstår en uligevægt mellem produktionen og afsætningsmulighederne« .
3) Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
56. Ifølge Domstolens faste praksis kræver proportionalitetsprincippet, der er et princip af højere rang, som hører til fællesskabsrettens almindelige grundsætninger, at »fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål« .
57. Endvidere skal der hvad angår domstolskontrollen med fællesskabslovgivers anvendelse af proportionalitetsprincippet i forbindelse med den fælles landbrugspolitik henvises til Domstolens faste praksis, hvorefter »fællesskabslovgiver på landbrugspolitikkens område har en skønsfrihed, der modsvarer det politiske ansvar, som denne er tillagt ved traktatens artikel 40-43. Heraf følger, at kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til de mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig« .
58. Hvad angår spørgsmålet, om foranstaltningerne efter bestemmelsen i artikel 4i, stk. 2, i forordning nr. 805/68, som ændret ved forordning nr. 2222/96, er ulovlige som følge af en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, ville dette være tilfældet, såfremt, henset til formålet med en markedssanering, disse foranstaltninger var åbenlyst uhensigtsmæssige eller overflødige for at nå de tilstræbte mål.
59. Eftersom jeg allerede har analyseret formålet med den omtvistede forordning, vil jeg i det følgende undersøge, om den af Rådet vedtagne foranstaltning er åbenbart uhensigtsmæssig og unødvendig for opfyldelsen af dette mål, og om dens ulemper ikke opvejer dens fordele.
60. Den omstændighed, at det ikke på overbevisende måde er dokumenteret, at et af de eventuelle substitueringskriterier, f.eks. det om en fælles middelvægt for kalve til slagtning, er åbenlyst mere hensigtsmæssigt, dvs. at foretrække hvad angår proportionalitet, progressiv lighed og sikkerhed, beviser, at det vedtagne kriterium hverken er uhensigtsmæssigt eller åbenlyst uegnet som foranstaltning, der gør det muligt at opnå en sanering af markedet for det oksekød, som er omfattet af præmien .
61. Nærmere betegnet, selv om valget af det nævnte kriterium, truffet af Rådet, ikke efter min mening er åbenbart fejlagtigt, burde sidstnævnte fra begyndelsen have taget hensyn til særegenskaberne ved de nationale producenter og forskellene i middelvægttal for kalvekroppe, hvilket er tydeligt af to grunde: i) Dels giver artikel 4i, stk. 2, første led, i forordning nr. 805/68 medlemsstaterne mulighed for at forelægge Kommissionen andre officielle statistikker for 1995 til godkendelse, hvilket Tyskland rent faktisk gjorde og således opnåede (forordning nr. 18/97) en forhøjelse af kroppenes middelvægttal fra 103 til 112 kg; ii) dels må man ikke se bort fra, at med henblik på at mindske ulemperne som følge af denne situation, der består i en relativ høj omkostning for afsætning af lette kroppe, blev den ydede præmie forhøjet til 10 ECU indtil 13. april 1997 og til 30 ECU fra og med den 14. april 1997. For så vidt denne forhøjelse omfattede samtlige kroppe på mindst 110 kg og højst 120 kg, kunne de franske producenter drage fordel heraf.
62. Fordelingen af forpligtelser mellem producenterne på grundlag af middelvægten i hver medlemsstat af slagtekalve svarer således til et nødvendigt valg, baseret på et objektivt og almindeligt kriterium.
63. Følgelig er den af Rådet vedtagne forordning ikke i strid med proportionalitetsprincippet, eftersom den hverken er overflødig eller åbenlyst uhensigtsmæssig, og dens ulemper for producenterne i en medlemsstat (her de franske producenter) ej heller overstiger de fordele, fællesskabsproducenterne som helhed nyder godt af som følge af succesen med bestræbelserne på at sanere og således skabe ligevægt på markedet .
V - Forslag til afgørelse
64. På baggrund af ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de af Tribunal administratif de Paris forelagte spørgsmål således:
»Fastlæggelsen på grundlag af artikel 4i, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 2222/96 af 18. november 1996, af en maksimumsvægt for kalve, der er forskellig medlemsstaterne imellem, med henblik på ydelse af en præmie for tidlig markedsføring af slagtekalve, indeholder ingen ulovlig forskelsbehandling i henhold til EF-traktatens artikel 40, stk. 3 (efter ændring nu artikel 34, stk. 2, EF), og er heller ikke i strid med proportionalitetsprincippet.«