62022TJ0781_RES
Asia T‑781/22
Madre Querida ym.
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu seitsemäs jaosto) 11.6.2025
Yhteinen kalastuspolitiikka – Asetuksen (EU) 2016/2336 9 artikla – Täytäntöönpanoasetus (EU) 2022/1614 – Menetelmät ja perusteet, joiden mukaisesti määritetään alueet, joilla tiedetään esiintyvän tai todennäköisesti esiintyy haavoittuvia meriekosysteemejä – Luettelon laatiminen alueista, joilla tiedetään esiintyvän tai todennäköisesti esiintyy haavoittuvia meriekosysteemejä – Suojavyöhykkeiden perustaminen – Lainvastaisuusväite – Oikeasuhteisuus
Kalastus – Meren luonnonvarojen säilyttäminen – Haavoittuvien meriekosysteemien suojelu – Luettelo alueista, joilla tiedetään esiintyvän tai todennäköisesti esiintyy haavoittuvia meriekosysteemejä – Arviointiperusteet – Seisovista pyydyksistä kullakin kyseiseen luetteloon otetulla alueella aiheutuvien merkittävien haittavaikutusten arvioiminen ei kuulu kyseisiin arviointiperusteisiin – Suhteellisuusperiaatetta tai syrjintäkiellon periaatetta ei loukattu
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1380/2013 4 artikla ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2016/2336 9 artiklan 4 ja 6 kohta; neuvoston asetuksen N:o 734/2008 2 artikla; komission asetus 2022/1614)
(ks. 30, 31, 38, 41–46, 48–52, 54, 56, 69, 70 ja 103 kohta)
Kalastus – Meren luonnonvarojen säilyttäminen – Haavoittuvien meriekosysteemien suojelu – Luettelo alueista, joilla tiedetään esiintyvän tai todennäköisesti esiintyy haavoittuvia meriekosysteemejä – Alueiden määrittämismenetelmä – Komission harkintavalta – Puskurivyöhykkeiden perustaminen oli hyväksyttävää – Suhteellisuusperiaatetta ei loukattu
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2016/2336 9 artikla; neuvoston asetus 2022/1614)
(ks. 80, 83, 91–95 ja 97 kohta)
Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perussäännöstö ja täytäntöönpanosäännöstö – Täytäntöönpanosäännöstö, jolla ei voida muuttaa eikä täydentää perussäännöstön keskeisiä osia – Luokittelu keskeisiksi osiksi – Kyseessä olevan alan ominaisuuksien ja erityispiirteiden huomioon ottaminen – Täytäntöönpanotoimet, joilla vahvistetaan luettelo alueista, joilla tiedetään esiintyvän tai todennäköisesti esiintyy haavoittuvia meriekosysteemejä – Perussäännöstöllä vahvistetun haavoittuvien meriekosysteemien suojelusäännöstön konkretisointi – Hyväksyttävyys
(SEUT 291 artiklan 2 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2016/2336 9 artiklan 6 kohta)
(ks. 117–120 ja 123–126 kohta)
Kalastus – Meren luonnonvarojen säilyttäminen – Kalastuksenhoidon ennalta varautuva lähestymistapa ja ekosysteemilähtöinen lähestymistapa – Haavoittuvien meriekosysteemien suojelu – Kielto kalastaa pohjapyydyksillä alueilla, joilla tiedetään esiintyvän tai todennäköisesti esiintyy haavoittuvia meriekosysteemejä – Perusteluvelvollisuutta ei laiminlyöty eikä suhteellisuusperiaatetta loukattu
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklan 1–3 kohta, 2 artiklan 5 kohdan a, f, i ja j alakohta ja 4 artiklan 1 kohdan 8 ja 9 alakohta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2016/2336 9 artiklan 9 kohta; neuvoston asetuksen N:o 734/2008 2 artikla)
(ks. 135, 141, 143, 150–152 ja 155 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin, joka antaa ratkaisunsa laajennetussa viiden tuomarin kokoonpanossa, täsmentää kahden täytäntöönpanoasetusta 2022/1614 (
1
) koskevan kumoamiskanteen yhteydessä niiden alueiden, joilla tiedetään esiintyvän tai todennäköisesti esiintyy haavoittuvia meriekosysteemejä, määrittämisperusteita asetuksesta 2016/2336 (
2
) (jäljempänä perusasetus) ilmenevien lähtökohtien perusteella.
Yhteisestä kalastuspolitiikasta annetussa asetuksessa N:o 1380/2013 (
3
) säädetään muun muassa toimenpiteiden toteuttamisesta meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseksi ja kestäväksi hyödyntämiseksi. Tässä yhteydessä perusasetuksen 9 artiklan 6 kohdassa säädetään täytäntöönpanosäädösten hyväksymisestä luettelon laatimiseksi alueista, joilla haavoittuvia meriekosysteemejä tiedetään esiintyvän tai joilla niitä todennäköisesti esiintyy (jäljempänä haavoittuvien meriekosysteemien esiintymisalueet). Perusasetuksen 9 artiklan 9 kohdan mukaan kalastaminen pohjapyydyksillä kielletään tällaisilla alueilla.
Euroopan komissio vahvisti kyseisen luettelon kahden Kansainvälisen merentutkimusneuvoston (International Council for the Exploration of the Sea, ICES) antaman lausunnon perusteella 15.9.2022 antamallaan täytäntöönpanoasetuksella 2022/1614.
Espanjan kuningaskunta, useat Espanjan oikeuden mukaan perustetut yhtiöt, jotka omistavat kalastusaluksia, ja yksi kalatuotteiden tuottajajärjestö, jonka jäseniä kyseiset yhtiöt ovat, vaativat unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan kyseisen täytäntöönpanoasetuksen siltä osin kuin siinä vahvistetaan kyseinen luettelo. Kantajat esittävät kanteensa tueksi yhtäältä, että täytäntöönpanoasetuksella rikotaan perusasetusta ja loukataan tiettyjä Euroopan unionin oikeuden yleisiä periaatteita, ja toisaalta, että perusasetuksen 9 artiklan 6 ja 9 kohta ovat pätemättömiä.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkää tuomioillaan molemmat kanteet kokonaisuudessaan.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin tutkii ensimmäisenä asiakokonaisuutena kysymyksen siitä, rikkoiko komissio perusasetusta tai loukkasiko se suhteellisuusperiaatetta tai syrjintäkiellon periaatetta, kun se laati luettelon haavoittuvien meriekosysteemien esiintymisalueista, kantajien sellaisten väitteiden perusteella, jotka koskevat yhtäältä tietyntyyppisten kalastuksessa käytettyjen pyydysten vaikutusta ja toisaalta alueiden määrittämisessä käytettyä menetelmää.
Pyydystyyppien osalta unionin yleinen tuomioistuin tulkitsee aluksi perusasetuksen 9 artiklan 6 kohtaa haavoittuvien meriekosysteemien esiintymisalueiden määrittämisperusteiden määrittämiseksi ja sen selvittämiseksi, edellytetäänkö kyseisessä säännöksessä seisovilla pyydyksillä – eli pyydyksillä, jotka kiinnitetään paikalleen meriympäristön tiettyyn kohtaan – harjoitetusta kalastuksesta kyseisillä alueilla aiheutuvien merkittävien haittavaikutusten arvioimista. Kantajien mukaan komission olisi nimittäin tullut arvioida seisovien pyydysten vaikutuksia, koska niiden haavoittuviin meriekosysteemeihin kohdistuvat kielteiset vaikutukset ovat vähäisempiä kuin liikkuvien pyydysten vastaavat haittavaikutukset. Asian T‑781/22 kantajat katsovat lisäksi, että seisovien pyydysten ja liikkuvien pyydysten kohteleminen samalla tavalla ilman objektiivista perustetta merkitsee syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista.
Perusasetuksen 9 artiklan 6 kohdassa ei kuitenkaan edellytetä tällaisen arvioinnin suorittamista eikä kalastuksenhoidollista lähestymistapaa, jossa siis kalastusta hallinnoitaisiin siten, että arvioidaan myös asianomaisten haavoittuvien meriekosysteemien suojelutoimenpiteiden vaikutuksia kalastustoimintaan ja taloudelliseen ja sosiaaliseen elämään.
Ensinnäkin on nimittäin mainittava, että perusasetuksessa ja asetuksessa N:o 734/2008 (
4
) säädetyistä määritelmistä ilmenee, että seikat, jotka ovat osoitus tai viite haavoittuvan meriekosysteemin esiintymisestä, liittyvät liikkuvilla tai seisovilla pyydyksillä havaittujen lajien laatuun ja määrään. Lisäksi on niin, että kun alueella tiedetään esiintyvän tai todennäköisesti esiintyy suojattuja lajeja, kyseinen alue on luokiteltava haavoittuvien meriekosysteemien esiintymisalueeksi, jotta kyseisiä meriekosysteemejä voidaan suojata yleensäkin pohjapyydyksiltä. Alue voidaan siis luokitella haavoittuvien meriekosysteemien esiintymisalueeksi niiden merkittävien haittavaikutusten vuoksi, joita aiheutuu ainoastaan liikkuvien pohjapyydysten käytöstä tai yleensäkin pohjapyydysten käytöstä, eikä tätä luokittelua voida kyseenalaistaa seisovien pohjapyydysten osalta. Näin ollen kyseisten alueiden luettelon laatiminen ei voi riippua liikkuvien pyydysten ja seisovien pyydysten vaikutusten vertailevasta analyysista, vaikka katsottaisiin, että seisoviin pyydyksiin liittyy mahdollisesti vähemmän riskejä kuin liikkuviin pyydyksiin.
Toiseksi on todettava, että myös Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestön (FAO) suuntaviivoista, joihin perusasetuksessa viitataan haavoittuvien meriekosysteemien esiintymisalueiden vuosittaisen arvioimisen osalta, ilmenee, ettei meriekosysteemin luokitteleminen haavoittuvaksi edellytä seisovien pohjapyydysten haittavaikutusten selvittämistä, koska kyseinen luokittelu perustuu kunkin asianomaisen ekosysteemin omiin ominaisuuksiin.
Kun kolmanneksi otetaan huomioon perusasetuksen 9 artiklan 6 kohdan teleologinen ja systeeminen analyysi, kyseisen säännöksen perusteella ei voida päätellä, että laadittaessa luettelo haavoittuvien meriekosysteemien esiintymisalueista olisi sovellettava kalastuksenhoidollista lähestymistapaa, jonka yhteydessä olisi arvioitava haavoittuvien meriekosysteemien säilyttämistoimenpiteiden vaikutuksia kalastustoimintaan ja taloudelliseen ja sosiaaliseen elämään. Päinvastoin tällainen lähestymistapa olisi ristiriidassa täytäntöönpanotoimen käsitteen kanssa, koska sillä muutettaisiin tai täydennettäisiin perusasetuksen keskeisiä osia haavoittuvien meriekosysteemien suojelun osalta. Komissio ei nimittäin voinut sille annetun täytäntöönpanosäädöksen antamista koskevan toimivallan perusteella vertailla toisiinsa haavoittuvien meriekosysteemien suojelua ja muita yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteita.
Tämän jälkeen on todettava, että siltä osin kuin laadittaessa luettelo haavoittuvien meriekosysteemien esiintymisalueista lähtökohtana on käytettävä asianomaisten ekosysteemien omia ominaisuuksia ja huomioon on otettava vahingoittumisvaara, joka liittyy pohjapyydysten käytöstä yleisesti aiheutuviin merkittäviin haittavaikutuksiin, sen, ettei ICES tai komissio selvittänyt seisovien pyydysten haittavaikutuksia, ei voida katsoa merkitsevän myöskään suhteellisuusperiaatteen loukkaamista. Lopuksi on mainittava, että koska se, minkä tyyppisellä – liikkuvalla vai seisovalla – pyydyksellä kalastusta konkreettisesti harjoitetaan, ei vaikuta kyseisten alueiden määrittämiseen, argumentti, jonka mukaan kyseisten vaikutusten arvioimatta jättäminen on johtanut syrjintään, ei myöskään voi menestyä.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, ettei perusasetusta rikottu tai suhteellisuusperiaatetta loukattu menetelmällä, jolla haavoittuvien meriekosysteemien esiintymisalueet konkreettisesti määritettiin. Menetelmän valitseminen kuuluu nimittäin komissiolle kyseisten alueiden luettelon laatimisperusteiden soveltamisen osalta jätettyyn laajaan harkintavaltaan. Tähän tapaukseen ei liity mitään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että komissio ylitti selvästi harkintavaltansa rajat, kun se käytti menetelmää, jonka ICES otti huomioon lausunnoissaan, tai ettei komissio olisi käyttänyt parhaita käytettävissä olleita tieteellisiä tai teknisiä tietoja.
Unionin yleinen tuomioistuin tutkii toisena asiakokonaisuutena kantajien esittämän lainvastaisuusväitteen ja hylkää sen. Kantajat esittävät yhtäältä, että SEUT 291 artiklaa rikottiin siltä osin kuin perusasetuksen 9 artiklan 6 kohdassa viitataan täytäntöönpanosäädökseen perusasetuksen keskeisten osien täydentämiseksi. Toisaalta kantajien mukaan on niin, että kun perusasetuksen 9 artiklan 9 kohdan nojalla pohjapyydyksillä kalastaminen kielletään erotuksettomasti haavoittuvien meriekosysteemien esiintymisalueilla, siinä rikotaan yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjä, loukataan suhteellisuusperiaatetta ja laiminlyödään mahdollista velvollisuutta perustella erikseen lainsäätäjän tekemät valinnat.
Siitä, viitataanko perusasetuksen 9 artiklan 6 kohdassa täytäntöönpanosäädökseen sen keskeisten tai muidenkin kuin keskeisten osien täydentämiseksi, on todettava, että kyseisessä säännöksessä mainituilla täytäntöönpanosäädöksillä ainoastaan täsmennetään haavoittuvien meriekosysteemien esiintymisalueiden sijainti ja siis konkretisoidaan, missä kyseisessä artiklassa säädettyä haavoittuvien meriekosysteemien suojelusäännöstöä sovelletaan ratione loci. Tästä on todettava, että perusasetuksen 9 artiklassa säädetään jo keskeiset seikat, jotka koskevat haavoittuvan meriekosysteemin määritelmää ja tällaisen ekosysteemin toteamisperusteita, haavoittuvien meriekosysteemien indikaattoreita ja kyseisten ekosysteemien luettelon laatimismenettelyä.
Näin ollen komissio laati kyseisen luettelon riittävän selkeiden ja täsmällisten haavoittuvien meriekosysteemien aineellisten määrittämisperusteiden mukaan ja noudattamalla niin ikään perusasetuksessa määritettyä menettelyä, vaikka sillä samalla olikin tiettyä harkintavaltaa – etenkin, kun se määritti tarkan menetelmän, jonka mukaisesti lainsäätäjän säätämiä perusteita sovelletaan. On myös mainittava, että komissio pysyi oman täytäntöönpanovaltansa rajoissa eikä käyttänyt kalastuspolitiikan hallinnointiin kuuluvia toimivaltuuksia. Tässä yhteydessä komissio voi ottaa huomioon alueilla harjoitettuun kalastustoimintaan liittyviä tietoja, kun se arvioi, kuinka todennäköistä on, että alueella on (edelleenkin) haavoittuvia meriekosysteemejä.
Siitä, että perusasetuksen 9 artiklan 9 kohdassa säädetään erotuksettomasta kalastuskiellosta ottamatta huomioon muun muassa kiellon taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia, on todettava, että asetuksesta N:o 1380/2013 ilmenee, että kalastustoiminnan ekologinen kestävyys pitkällä aikavälillä edellyttää kalastustoimista meriekosysteemeille aiheutuvien haittavaikutusten minimoimista soveltamalla kalastuksenhoidon ennalta varautuvaa lähestymistapaa ja ekosysteemilähtöistä lähestymistapaa.
Meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistoimenpiteiden hyväksymiseen kuuluu erottamattomasti asiaa koskevien intressien vertaileminen, jonka yhteydessä lainsäätäjällä on laaja harkintavalta. Kun unionin tuomioistuimet arvioivat lainsäätäjän päätöstä toteuttaa tällaisia toimenpiteitä, niiden on tutkittava ainoastaan, onko kyseisen toimenpiteen toteuttamisen yhteydessä tehty ilmeinen virhe, onko harkintavaltaa käytetty väärin taikka onko lainsäätäjä selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajat. Lainsäätäjällä ei ole velvollisuutta vertailla erikseen ja perustelut esittäen meriympäristön suojelua koskevaa intressiä niiden henkilöiden intresseihin, jotka harjoittavat kalastustoimintaa, tai kalastustoimintaan liittyviin sosioekonomisiin seikkoihin. Teknisten toimenpiteiden yhteydessä toimen toteuttajalla ei nimittäin ole velvollisuutta esittää erityisiä perusteluja tekemälleen valinnalle, jos riidanalaisesta toimesta ilmenee sillä tavoitellun tavoitteen keskeinen sisältö, kuten tässä asiassa on.
Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan asiassa ei ole osoitettu, että lainsäätäjä olisi selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajat. On erityisesti mainittava, etteivät kantajat ole esittäneet riittävän täsmällisiä ja vakuuttavia todisteita, joilla ne olisivat osoittaneet, ettei seisovista pyydyksistä aiheudu haavoittuviin meriekosysteemeihin kohdistuvia haittavaikutuksia ja että täten ekosysteemilähtöisen ja ennalta varautuvan lähestymistavan mukaisesti olisi mahdollista poissulkea tieteellisessä kirjallisuudessa todettu riski, jota kyseiset pyydykset merkitsevät haavoittuville meriekosysteemeille etenkin, kun niitä käytetään toistuvasti ja kun niitä vedetään ylös.
Edellä esitetyn perusteella on niin, että kun unionin lainsäätäjä käytti laajaa harkintavaltaansa tällä alalla, se saattoi katsoa, että seisoviin pyydyksiin liittyvien haittavaikutusten riskin välttämiseksi oli välttämätöntä kieltää kalastaminen pohjapyydyksillä yleisesti haavoittuvien meriekosysteemien esiintymisalueilla, vaikka kiellolla on todennäköisesti kielteisiä sosioekonomisia seurauksia.
(
1
)	Nykyisten syvänmeren kalastusalueiden määrittelemisestä ja sellaisten alueiden luettelon laatimisesta, joilla tiedetään esiintyvän tai todennäköisesti esiintyy haavoittuvia meriekosysteemejä 15.9.2022 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2022/1614 (EUVL 2022, L 242, s. 1).
(
2
)	Koillis-Atlantin syvänmeren kantojen kalastusta koskevista erityisedellytyksistä, Koillis-Atlantin kansainvälisillä vesillä harjoitettavaa kalastusta koskevista säännöksistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2347/2002 kumoamisesta 14.12.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/2336 (EUVL 2016, L 354, s. 1).
(
3
)	Yhteisestä kalastuspolitiikasta, neuvoston asetusten (EY) N:o 1954/2003 ja (EY) N:o 1224/2009 muuttamisesta sekä neuvoston asetusten (EY) N:o 2371/2002 ja (EY) N:o 639/2004 ja neuvoston päätöksen 2004/585/EY kumoamisesta 11.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1380/2013 (EUVL 2013, L 354, s. 22).
(
4
)	Määritelmistä säädetään aavan meren haavoittuvien meriekosysteemien suojelusta pohjakalastuksessa käytettävien pyydysten haittavaikutuksilta 15.7.2008 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 734/2008 (EUVL 2008, L 201, s. 8) ja etenkin sen 2 artiklan a–d alakohdassa, jotka koskevat haavoittuvan meriekosysteemin, merkittävien haittavaikutusten ja pohjapyydysten käsitteitä.