62014CJ0071
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Fünfte Kammer)
6. Oktober 2015 (
*1
)
„Vorlage zur Vorabentscheidung — Übereinkommen von Århus — Richtlinie 2003/4/EG — Art. 5 und 6 — Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen — Gebühr für die Bereitstellung von Umweltinformationen — Begriff ‚angemessene Höhe‘ — Kosten für die Führung einer Datenbank und Gemeinkosten — Zugang zu den Gerichten — Überprüfung der Entscheidung, eine Gebühr zu erheben, durch die Verwaltung und die Gerichte“
In der Rechtssache C‑71/14
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom First-tier Tribunal (General Regulatory Chamber, Information Rights) (Vereinigtes Königreich) mit Entscheidung vom 4. Februar 2014, beim Gerichtshof eingegangen am 10. Februar 2014, in dem Verfahren
East Sussex County Council
gegen
Information Commissioner,
Beteiligte:
Property Search Group,
Local Government Association,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten T. von Danwitz (Berichterstatter) sowie der Richter C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász und D. Šváby,
Generalanwältin: E. Sharpston,
Kanzler: C. Strömholm, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 11. Dezember 2014,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
des East Sussex County Council, vertreten durch R. Cobb und C. Brannigan, Solicitors, sowie durch N. Pleming, QC,
—
des Information Commissioner, vertreten durch R. Bailey, Solicitor, und A. Proops, Barrister,
—
der Property Search Group, vertreten durch N. Clayton,
—
der Local Government Association, vertreten durch R. Cobb, Solicitor,
—
der Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch L. Christie als Bevollmächtigten im Beistand von J. Maurici und S. Blackmore, Barristers,
—
der dänischen Regierung, vertreten durch C. Thorning und M. Wolff als Bevollmächtigte,
—
der Europäischen Kommission, vertreten durch L. Pignataro-Nolin, L. Armati und J. Norris-Usher als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 16. April 2015
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 5 und 6 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (ABl. L 41, S. 26).
2
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem East Sussex County Council (Rat der Grafschaft East Sussex) und dem Information Commissioner (Informationsbeauftragter) wegen dessen Entscheidung, eine vom East Sussex County Council erhobene Gebühr für die Bereitstellung von Umweltinformationen an die PSG Eastbourne, ein Unternehmen für Grundstücksrecherchen, für unrechtmäßig zu erklären.
Rechtlicher Rahmen
Internationales Recht
3
Das Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten wurde am 25. Juni 1998 in Århus unterzeichnet und durch den Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigt (ABl. L 124, S. 1, im Folgenden: Übereinkommen von Århus).
4
Art. 4 („Zugang zu Informationen über die Umwelt“) dieses Übereinkommens sieht in seinem Abs. 1 unter einer Reihe von Vorbehalten und Bedingungen vor, dass jede Vertragspartei dieses Übereinkommens sicherzustellen hat, dass die Behörden im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Öffentlichkeit Informationen über die Umwelt auf Antrag zur Verfügung stellen.
5
Art. 4 Abs. 8 des Übereinkommens von Århus lautet:
„Jede Vertragspartei kann ihren Behörden gestatten, für die Bereitstellung von Informationen eine Gebühr zu erheben, die jedoch eine angemessene Höhe nicht übersteigen darf. Behörden, die beabsichtigen, eine derartige Gebühr für die Bereitstellung von Informationen zu erheben, stellen den Antragstellern eine Übersicht über die Gebühren, die erhoben werden können, zur Verfügung, aus der hervorgeht, unter welchen Umständen sie erhoben oder erlassen werden können und wann die Bereitstellung von Informationen von einer Vorauszahlung dieser Gebühr abhängig ist.“
6
Art. 9 („Zugang zu Gerichten“) Abs. 1 dieses Übereinkommens bestimmt:
„Jede Vertragspartei stellt im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass jede Person, die der Ansicht ist, dass ihr nach Artikel 4 gestellter Antrag auf Informationen nicht beachtet, fälschlicherweise ganz oder teilweise abgelehnt, unzulänglich beantwortet oder auf andere Weise nicht in Übereinstimmung mit dem genannten Artikel bearbeitet worden ist, Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle hat.
Für den Fall, dass eine Vertragspartei eine derartige Überprüfung durch ein Gericht vorsieht, stellt sie sicher, dass die betreffende Person auch Zugang zu einem schnellen, gesetzlich festgelegten sowie gebührenfreien oder nicht kostenaufwendigen Überprüfungsverfahren durch eine Behörde oder Zugang zu einer Überprüfung durch eine unabhängige und unparteiische Stelle, die kein Gericht ist, hat.
…“
Unionsrecht
Richtlinie 90/313/EWG
7
Art. 5 der Richtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt (ABl. L 158, S. 56) sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten können für die Übermittlung der Informationen eine Gebühr erheben, die jedoch eine angemessene Höhe nicht überschreiten darf.“
Richtlinie 2003/4
8
Die Erwägungsgründe 2 und 18 der Richtlinie 2003/4 lauten:
„(2)
… Die vorliegende Richtlinie erweitert den bisher aufgrund der Richtlinie 90/313/EWG gewährten Zugang.
…
(18)
Die Behörden sollten für die Übermittlung von Umweltinformationen eine Gebühr erheben können, die jedoch angemessen sein sollte. Dies beinhaltet, dass die Gebühr grundsätzlich die tatsächlichen Kosten der Anfertigung des betreffenden Materials nicht übersteigen darf. …“
9
Art. 1 Buchst. a dieser Richtlinie bestimmt:
„Mit dieser Richtlinie werden folgende Ziele verfolgt:
a)
die Gewährleistung des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen, die bei Behörden vorhanden sind oder für sie bereitgehalten werden, und die Festlegung der grundlegenden Voraussetzungen und praktischer Vorkehrungen für die Ausübung dieses Rechts …“
10
Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie lautet:
„Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass Behörden gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie verpflichtet sind, die bei ihnen vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen Umweltinformationen allen Antragstellern auf Antrag zugänglich zu machen, ohne dass diese ein Interesse geltend zu machen brauchen.“
11
Art. 3 Abs. 5 dieser Richtlinie bestimmt:
„Zur Durchführung dieses Artikels tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass
…
c)
die praktischen Vorkehrungen festgelegt werden, um sicherzustellen, dass das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen wirksam ausgeübt werden kann, wie:
—
Benennung von Auskunftsbeamten,
—
Aufbau und Unterhaltung von Einrichtungen zur Einsichtnahme in die gewünschten Informationen,
—
Verzeichnisse oder Listen betreffend Umweltinformationen im Besitz von Behörden oder Informationsstellen mit klaren Angaben, wo solche Informationen zu finden sind.
…“
12
Art. 5 („Gebühren“) der Richtlinie 2003/4 sieht in seinen Abs. 1 und 2 vor:
„(1)   Der Zugang zu öffentlichen Verzeichnissen oder Listen, die gemäß Artikel 3 Absatz 5 eingerichtet und geführt werden, und die Einsichtnahme in die beantragten Informationen an Ort und Stelle sind gebührenfrei.
(2)   Die Behörden können für die Bereitstellung von Umweltinformationen eine Gebühr erheben, die jedoch eine angemessene Höhe nicht überschreiten darf.“
13
Art. 6 („Zugang zu den Gerichten“) Abs. 1 und 2 der Richtlinie bestimmt:
„(1)   Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass ein Antragsteller, der der Ansicht ist, sein Antrag auf Zugang zu Informationen sei von einer Behörde nicht beachtet, fälschlicherweise (ganz oder teilweise) abgelehnt, unzulänglich beantwortet oder auf andere Weise nicht in Übereinstimmung mit den Artikeln 3, 4 oder 5 bearbeitet worden, Zugang zu einem Verfahren hat, in dessen Rahmen die Handlungen oder Unterlassungen der betreffenden Behörde von dieser oder einer anderen Behörde geprüft oder von einer auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle auf dem Verwaltungsweg überprüft werden können. Dieses Verfahren muss zügig verlaufen und darf keine oder nur geringe Kosten verursachen.
(2)   Ferner stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass der Antragsteller neben dem Überprüfungsverfahren nach Absatz 1 auch Zugang zu einem Überprüfungsverfahren, in dessen Rahmen die Handlungen oder Unterlassungen der Behörde überprüft werden können, und zwar vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle hat, deren Entscheidungen endgültig sein können. Die Mitgliedstaaten können des Weiteren vorsehen, dass Dritte, die durch die Offenlegung von Informationen belastet werden, ebenfalls Rechtsbehelfe einlegen können.“
Recht des Vereinigten Königreichs
14
Die Umweltinformationsverordnung von 2004 (Environmental Information Regulations 2004, im Folgenden: EIR 2004) dient der Umsetzung der Richtlinie 2003/4 in das innerstaatliche Recht.
15
Regulation 8 (1) bis (3) der EIR 2004 bestimmt:
„(1)   Vorbehaltlich der Abs. 2 bis 8 kann eine Behörde, wenn sie Umweltinformationen zur Verfügung stellt … vom Antragsteller für die Bereitstellung Gebühren erheben.
(2)   Eine Behörde erhebt keine Gebühren, wenn sie dem Antragsteller gestattet:
a)
auf öffentliche Register oder Verzeichnisse der Behörde betreffend Umweltinformationen zuzugreifen; oder
b)
erbetene Informationen an dem Ort einzusehen, den die Behörde für die Einsichtnahme zur Verfügung stellt.
(3)   Eine Gebühr nach Abs. 1 darf nicht einen Betrag überschreiten, der nach Überzeugung der Behörde angemessen ist.“
16
Nach Section 50 (1) des Informationsfreiheitsgesetzes von 2000 in der durch Regulation 18 der EIR 2004 geänderten Fassung kann jeder Betroffene beim Information Commissioner eine Entscheidung darüber beantragen, ob die angerufene Behörde seinen Antrag auf Informationen gemäß den Bestimmungen der EIR 2004 beschieden hat.
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
17
Im Rahmen eines Grundstücksgeschäfts stellte die PSG Eastbourne, ein Unternehmen für Grundstücksrecherchen, beim East Sussex County Council einen Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen, mit dem Ziel, die erlangte Information zu kommerziellen Zwecken den an diesem Geschäft beteiligten Personen zu übermitteln. Der East Sussex County Council, der häufig mit solchen Anträgen („Grundstücksrecherchen“) befasst ist, gab die gewünschten Antworten und erhob auf der Grundlage eines Verzeichnisses von Einheitsgebühren mehrere Gebühren in einer Gesamthöhe von 17 Britischen Pfund (GBP) (etwa 23 Euro). Wie sich aus Anhang C der Vorlageentscheidung ergibt, beträgt die Höhe der einzelnen Gebühren jeweils zwischen einem und 4,50 GBP (etwa zwischen einem und sechs Euro).
18
Ein Großteil der für die Beantwortung dieser Grundstücksrecherchen verwendeten Daten wird vom Information Team des East Sussex County Council in einer Datenbank, die Daten in computergestützter oder in Papierform enthält, geführt und verwaltet. Diese Datenbank wird auch von anderen Teilen des East Sussex County Council bei der Erfüllung verschiedener Aufgaben genutzt.
19
Das vom East Sussex County Council verwendete Gebührenverzeichnis ordnet jeder Art von beantragter Information einen Pauschalbetrag zu, der einheitlich und unabhängig davon angewendet wird, um welchen Antragsteller es sich handelt. Diese Kosten wurden vom East Sussex County Council auf der Grundlage eines Stundensatzes unter Berücksichtigung der vom gesamten „Information Team“ für die Führung der Datenbank und für die Beantwortung individueller Anfragen aufgewendeten Zeit berechnet. Entsprechend der Praxis des East Sussex County Council sind die im vorliegenden Fall erhobenen Gebühren dazu bestimmt, die dieser Behörde für die Erfüllung dieser beiden Aufgaben entstandenen Kosten zur Gänze zu decken, ohne ihr zu einem Gewinn zu verhelfen. Der für die Feststellung der Höhe dieser Gebühren herangezogene Stundensatz umfasst nicht nur das Gehalt der Bediensteten, sondern auch einen Anteil an den Gemeinkosten. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts steht die Einbeziehung der Gemeinkosten in die Berechnung dieser Gebühren im Einklang mit den allgemeinen Buchführungsgrundsätzen.
20
Auf eine Beschwerde der PSG Eastbourne gegen die Erhebung der vom East Sussex County Council verlangten Gebühren entschied der Information Commissioner, dass diese Gebühren nicht im Einklang mit Regulation 8 (3) der EIR 2004 stünden, da sie andere Kosten als Post- oder Fotokopiergebühren oder als sonstige, mit der Bereitstellung der beantragten Informationen zusammenhängende Auslagen enthielten.
21
Der East Sussex County Council, unterstützt von der Local Government Association (Verband lokaler Gebietskörperschaften, im Folgenden: LGA), focht diese Entscheidung vor dem vorlegenden Gericht an und machte geltend, dass die in seinem Gebührenverzeichnis enthaltenen Gebühren rechtmäßig seien und eine angemessene Höhe nicht überschritten. Der Information Commissioner, unterstützt von der Property Search Group (PSG), meint hingegen, dass Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 einer Berücksichtigung der mit der Führung der Datenbank in Zusammenhang stehenden Kosten oder Gemeinkosten bei der Berechnung dieser Gebühren entgegenstehe. Angesichts der Vorarbeiten zum Erlass der Richtlinie 2003/4 räumte der Information Commissioner jedoch ein, dass die nach diesem Artikel zu entrichtenden Gebühren nicht auf die tatsächlich entstanden Auslagen beschränkt seien, sondern auch die Kosten einschließen könnten, die mit der Arbeitszeit der Bediensteten für die Beantwortung einzelner Anträge auf Informationen verknüpft seien.
22
Das vorlegende Gericht schließt sich dem an und hält es für unwahrscheinlich, dass die in dem vom East Sussex County Council verwendeten Verzeichnis festgelegten Gebühren im spezifischen Zusammenhang mit Grundstücksrecherchen in Anbetracht des Wertes der in Rede stehenden Geschäfte Einzelne von der Einholung von Umweltinformationen abhielten.
23
Außerdem sei die vom East Sussex County Council vorgenommene Berechnung der Gebühren insoweit fehlerhaft, als sie die gesamten mit der Führung seiner Datenbank verbundenen jährlichen Personalkosten einbeziehe, obwohl bestimmte Teile dieser Datenbank auch zu anderen Zwecken als zur Beantwortung einzelner Anträge auf Informationen unterhalten würden. Daher hätte höchstens ein Teil der mit der Führung dieser Datenbank zusammenhängenden Kosten in die Berechnung der Gebühren einbezogen werden dürfen.
24
Dessen ungeachtet möchte das vorlegende Gericht wissen, ob ein Teil der mit der Führung der Datenbank des East Sussex County Council zusammenhängenden Kosten und die auf die Arbeitszeit seiner Bediensteten für die Führung dieser Datenbank und für die Beantwortung einzelner Anträge auf Informationen entfallenden Gemeinkosten gemäß Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 in die Berechnung der Gebühren einbezogen werden könne.
25
Außerdem stellt sich das vorlegende Gericht die Frage nach dem notwendigen Umfang der in Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen administrativen und gerichtlichen Kontrolle in Bezug auf die angemessene Höhe einer Gebühr, meint jedoch, dass die praktischen Auswirkungen dieser Frage auf die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits ungewiss seien. In diesem Zusammenhang weist es darauf hin, dass Regulation 8 (3) der EIR 2004, ausgelegt im Licht der Grundsätze des englischen Verwaltungsrechts, den Umfang der Überprüfung der von der betreffenden Behörde erlassenen Entscheidung auf die Frage beschränke, ob die in Rede stehende Entscheidung selbst unangemessen, d. h. vernunftwidrig, rechtswidrig oder unbillig sei, und dass nur eine sehr eingeschränkte Möglichkeit bestehe, die von dieser Behörde gezogenen maßgeblichen tatsächlichen Schlussfolgerungen zu überprüfen.
26
Unter diesen Umständen hat das First-tier Tribunal (General Regulatory Chamber, Information Rights) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Welche Bedeutung hat Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4, und kann insbesondere eine Gebühr in angemessener Höhe für die Bereitstellung einer bestimmten Art von Umweltinformationen
a)
einen Anteil an den Kosten für die Führung einer Datenbank, die von der Behörde genutzt wird, um Anträge auf Informationen dieser Art zu beantworten,
b)
auf die Arbeitszeit der Bediensteten entfallende, bei der Festsetzung der Gebühr ordnungsgemäß berücksichtigte Gemeinkosten
umfassen?
2.
Ist es mit Art. 5 Abs. 2 und Art. 6 der Richtlinie 2003/4 vereinbar, dass ein Mitgliedstaat in seinen Rechtsvorschriften vorsieht, dass eine Behörde eine Gebühr für die Bereitstellung von Umweltinformationen erheben kann, die „… nicht einen Betrag überschreite[t], der nach Überzeugung der Behörde angemessen ist“, wenn die Entscheidung der Behörde, was ein „angemessener Betrag“ ist, einer Überprüfung durch die Verwaltung und die Gerichte wie im englischen Recht unterliegt?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
27
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass die Gebühr, die für die Bereitstellung einer bestimmten Art von Umweltinformationen erhoben wird, einen Anteil an den Kosten für die Führung einer Datenbank wie der im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden, die von der Behörde zu diesem Zweck genutzt wird, sowie die auf die Arbeitszeit der Bediensteten dieser Behörde zum einen für die Führung dieser Datenbank und zum anderen für die Beantwortung einzelner Anträge auf Informationen entfallenden Gemeinkosten enthalten kann, die bei der Festsetzung der Gebühr in angemessener Weise zu berücksichtigen sind.
28
Gemäß Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 können die Behörden für die Bereitstellung von Umweltinformationen eine Gebühr erheben, die jedoch eine angemessene Höhe nicht überschreiten darf.
29
Wie die Generalanwältin in den Nrn. 44 und 46 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, erlaubt diese Bestimmung die Erhebung einer Gebühr unter zwei Voraussetzungen. Zum einen müssen alle Kostenbestandteile, auf deren Grundlage die Höhe der Gebühr berechnet wird, die „Bereitstellung“ der beantragten Umweltinformationen betreffen. Zum anderen darf, wenn diese erste Voraussetzung erfüllt ist, die Gesamthöhe der Gebühr eine „angemessene Höhe“ nicht überschreiten.
30
Zunächst ist also zu prüfen, ob die Kosten, die durch die Führung einer Datenbank wie der im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden, die zum Zweck der Bereitstellung von Umweltinformationen genutzt wird, entstanden sind, sowie die auf die Arbeitszeit der Bediensteten der betreffenden Behörde zum einen für die Führung dieser Datenbank und zum anderen für die Beantwortung individueller Anträge auf Informationen entfallenden Gemeinkosten Bestandteile sind, die die „Bereitstellung“ von Umweltinformationen betreffen.
31
Bei der Feststellung, was eine „Bereitstellung“ von Umweltinformationen im Sinne von Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 darstellt, ist dem Verhältnis zwischen dieser Bestimmung und Art. 5 Abs. 1 dieser Richtlinie Rechnung zu tragen.
32
Insoweit unterscheidet die Richtlinie 2003/4 zum einen zwischen der „Bereitstellung“ von Umweltinformationen, für die die Behörden gemäß Art. 5 Abs. 2 dieser Richtlinie eine Gebühr erheben können, und zum anderen dem „Zugang“ zu öffentlichen Verzeichnissen oder Listen, die gemäß Art. 3 Abs. 5 dieser Richtlinie eingerichtet und geführt werden, sowie der „Einsichtnahme in die beantragten Informationen an Ort und Stelle“, die gemäß Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie gebührenfrei sind.
33
Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 nimmt nämlich auf deren Art. 3 Abs. 5 Bezug. Gemäß Art. 3 Abs. 5 Buchst. c dieser Richtlinie tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass die praktischen Vorkehrungen festgelegt werden, um sicherzustellen, dass das in diesem Artikel vorgesehene Recht auf Zugang zu Umweltinformationen wirksam ausgeübt werden kann. Hierzu werden u. a. „Aufbau und Unterhaltung von Einrichtungen zur Einsichtnahme in die gewünschten Informationen“ sowie „Verzeichnisse oder Listen betreffend Umweltinformationen im Besitz von Behörden oder Informationsstellen mit klaren Angaben, wo solche Informationen zu finden sind“, genannt.
34
Wie sich aus Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 in Verbindung mit deren Art. 3 Abs. 5 Buchst. c ergibt, sind die Mitgliedstaaten nicht nur dazu verpflichtet, Verzeichnisse oder Listen betreffend Umweltinformationen im Besitz von Behörden einzurichten und zu führen oder Informationsstellen sowie Einrichtungen zur Einsichtnahme in diese Informationen aufzubauen und zu unterhalten, sondern auch dazu, gebührenfrei Zugang zu diesen Verzeichnissen, Listen und Einrichtungen zur Einsichtnahme zu gewähren.
35
Die in Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 vorgesehene Unentgeltlichkeit des Zugangs zu diesen Verzeichnissen, Listen und Einrichtungen zur Einsichtnahme soll dazu dienen, den Begriff „Bereitstellung“ von Umweltinformationen im Sinne von Art. 5 Abs. 2 dieser Richtlinie abzugrenzen, für die ihrerseits eine Gebühr erhoben werden kann.
36
Daraus folgt, dass grundsätzlich nur die Kosten, die sich nicht aus der Einrichtung und der Führung dieser Verzeichnisse und Listen sowie dem Aufbau und der Unterhaltung von Einrichtungen zur Einsichtnahme ergeben, der „Bereitstellung“ von Umweltinformationen zuzurechnen sind, für die die nationalen Behörden auf der Grundlage von Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 eine Gebühr erheben können.
37
Daher können die Kosten für die Führung einer Datenbank, die von einer Behörde für die Beantwortung von Anträgen auf Umweltinformationen genutzt wird, bei der Berechnung einer Gebühr für die „Bereitstellung“ von Umweltinformationen nicht berücksichtigt werden.
38
Im Licht des zwischen Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 und deren Art. 5 Abs. 2 bestehenden Zusammenhangs, der in den Rn. 31 bis 35 des vorliegenden Urteils dargestellt worden ist, sind solche Aufwendungen mit der Einrichtung und der Führung der Verzeichnisse und Listen sowie mit dem Aufbau und der Unterhaltung von Einrichtungen für die Einsichtnahme verknüpft, deren Kosten gemäß Art. 5 Abs. 1 dieser Richtlinie in Verbindung mit deren Art. 3 Abs. 5 Buchst. c nicht erstattungsfähig sind. Es wäre aber widersprüchlich, wenn die Behörden solche Aufwendungen auf die Personen abwälzen könnten, die auf der Grundlage von Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 Anträge auf Informationen gestellt haben, während die Einsichtnahme in die in der Datenbank enthaltenen Informationen an Ort und Stelle gemäß Art. 5 Abs. 1 dieser Richtlinie gebührenfrei ist.
39
Hingegen umfassen die mit der „Bereitstellung“ von Umweltinformationen in Zusammenhang stehenden Kosten, die auf der Grundlage von Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 erhoben werden können, nicht nur Post- und Fotokopiergebühren, sondern auch die Kosten, die auf die Arbeitszeit der Bediensteten der betroffenen Behörde für die Beantwortung eines einzelnen Antrags auf Informationen entfallen, was u. a die Zeit für die Suche und Erstellung der Informationen in dem gewünschten Format umfasst. Diese Kosten entstehen nämlich nicht durch die Einrichtung und die Führung der Verzeichnisse und Listen der bereitgehaltenen Umweltinformationen sowie durch den Aufbau und die Unterhaltung der Einrichtungen zur Einsichtnahme in diese Informationen. Diese Schlussfolgerung findet ihre Bestätigung auch im 18. Erwägungsgrund dieser Richtlinie, wonach die Gebühren grundsätzlich die „tatsächlichen Kosten“ der Anfertigung des betroffenen Materials nicht übersteigen dürfen.
40
Im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „tatsächliche Kosten“ in diesem Erwägungsgrund ist festzustellen, dass ordnungsgemäß berücksichtigte Gemeinkosten in die Berechnung der in Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Gebühr grundsätzlich einbezogen werden können. Wie das vorlegende Gericht festgestellt hat, entspricht die Einbeziehung der Gemeinkosten in die Berechnung dieser Gebühr nämlich den allgemeinen Buchführungsgrundsätzen. Allerdings können diese Kosten nur soweit in die Berechnung dieser Gebühr einbezogen werden, als sie sich auf einen Kostenbestandteil beziehen, der mit der „Bereitstellung“ von Umweltinformationen in Zusammenhang steht.
41
Im Hinblick darauf, dass die Arbeitszeit, die die Bediensteten der betreffenden Behörde für die Beantwortung einzelner Anträge auf Informationen aufwenden, wie in Rn. 39 des vorliegenden Urteils festgestellt worden ist, unter den Begriff „Bereitstellung“ von Umweltinformationen fällt, kann der Anteil der auf diese Zeit entfallenden Gemeinkosten ebenfalls in die Berechnung der in Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Gebühr einbezogen werden. Dies gilt hingegen nicht für den Anteil der Gemeinkosten, der auf die Zeit entfällt, die von den Bediensteten für die Einrichtung und die Führung einer von der Behörde zur Beantwortung von Anträgen auf Informationen genutzten Datenbank aufgewendet wurde.
42
Was sodann die zweite in Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 festgelegte Voraussetzung angeht, nach der die Gesamthöhe der in dieser Bestimmung vorgesehenen Gebühr einen angemessenen Betrag nicht überschreiten darf, ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 5 der Richtlinie 90/313, die für die Zwecke der Anwendung von Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 weiterhin relevant ist, dass die Auslegung des Begriffs „angemessene Höhe“ Einzelne, die Informationen erhalten möchten, hiervon nicht abhalten oder ihr Recht auf Zugang zu diesen Informationen nicht beschränken darf (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Deutschland, C‑217/97, EU:C:1999:395, Rn. 47).
43
Bei der Beurteilung der Frage, ob eine gemäß Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 erhobene Gebühr abschreckende Wirkung hat, ist sowohl die wirtschaftliche Situation desjenigen, der die Information beantragt, als auch das mit dem Umweltschutz verbundene Allgemeininteresse zu berücksichtigen. Diese Beurteilung darf also nicht nur anhand der wirtschaftlichen Situation des Betroffenen vorgenommen werden, sondern muss auch auf einer objektiven Bewertung der Höhe dieser Gebühr beruhen. Diese Gebühr darf daher weder die finanzielle Leistungsfähigkeit des Betroffenen übersteigen noch in irgendeiner Weise objektiv unangemessen erscheinen.
44
Da das vorlegende Gericht in Anbetracht des Werts der in Rede stehenden Geschäfte der Auffassung ist, dass die vom East Sussex County Council erhobenen Gebühren im spezifischen Zusammenhang mit Grundstücksrecherchen nicht abschreckend erschienen, ist festzustellen, dass der bloße Umstand, dass diese Gebühren im Hinblick auf die wirtschaftliche Situation der an Immobiliengeschäften beteiligten Personen nicht abschreckend sind, die Behörde nicht ihrer Verpflichtung enthebt, sicherzustellen, dass diese Gebühren unter Berücksichtigung des mit dem Umweltschutz verbundenen Allgemeininteresses auch der Öffentlichkeit nicht unangemessen erscheinen. Vorbehaltlich der Überprüfung durch das vorlegende Gericht ist allerdings nicht davon auszugehen, dass Gebühren wie die im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden, die in Rn. 17 des vorliegenden Urteils genannt wurden und die im Übrigen herabgesetzt werden müssen, um die mit der Einrichtung und dem Führen der Datenbank zusammenhängenden Kosten auszuschließen, eine angemessene Höhe überschreiten.
45
Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass eine Gebühr, die für die Bereitstellung einer bestimmten Art von Umweltinformationen erhoben wird, keinen Anteil an den Kosten für die Führung einer Datenbank wie der im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden, die zu diesem Zweck von der Behörde genutzt wird, enthalten darf, wohl aber auf die Arbeitszeit der Bediensteten dieser Behörde für die Beantwortung einzelner Anträge entfallende, bei der Festsetzung der Gebühr ordnungsgemäß berücksichtigte Gemeinkosten umfassen kann, sofern die Gesamthöhe dieser Gebühr eine angemessene Höhe nicht überschreitet.
Zur zweiten Frage
46
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 6 der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass er nationalen Rechtsvorschriften entgegensteht, nach denen die Angemessenheit der für die Bereitstellung einer bestimmten Art von Umweltinformationen erhobenen Gebühr, wie im englischen Recht, nur einer beschränkten Überprüfung durch die Verwaltung und die Gerichte unterliegt.
Zur Zulässigkeit
47
Die Europäische Kommission und die Regierung des Vereinigten Königreichs hegen Zweifel an der Zulässigkeit der zweiten Frage, da das vorlegende Gericht der Ansicht sei, dass die praktische Auswirkung dieser Frage auf die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits ungewiss sei.
48
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung das in Art. 267 AEUV vorgesehene Verfahren ein Instrument der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten ist, durch das eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Fragen zur Auslegung des Unionsrechts spricht, die das nationale Gericht in dem rechtlichen und sachlichen Rahmen stellt, den es in eigener Verantwortung festlegt und dessen Richtigkeit der Gerichtshof nicht zu prüfen hat. Der Gerichtshof kann die Entscheidung über die Vorlagefrage eines nationalen Gerichts nur dann ablehnen, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder er nicht über die tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügt, die für eine sachdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (vgl. in diesem Sinne Urteil Fish Legal und Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, Rn. 29 und 30).
49
Allein die Tatsache der fehlenden Gewissheit beim vorlegenden Gericht hinsichtlich der Frage, ob der Umfang der Überprüfung der Angemessenheit der für die Bereitstellung von Umweltinformationen erhobenen Gebühr durch die Verwaltung und die Gerichte praktische Auswirkungen auf die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits hat, kann nicht genügen, um den auf der Hand liegenden Schluss ziehen zu können, dass die mit der zweiten Frage erbetene Auslegung des Unionsrechts in keinem Zusammenhang mit dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht oder ein hypothetisches Problem betrifft. Diese Frage ist daher zulässig.
Zur Frage
50
Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 sieht im Wesentlichen vor, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass jeder, der einen Antrag auf Zugang zu Informationen stellt, Zugang zu einem Verfahren hat, in dessen Rahmen die Handlungen oder Unterlassungen der betreffenden Behörde von dieser oder einer anderen Behörde geprüft oder von einer auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle auf dem Verwaltungsweg überprüft werden können.
51
Nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass der Antragsteller Zugang zu einem Überprüfungsverfahren, in dessen Rahmen die Handlungen oder Unterlassungen der Behörde überprüft werden können, und zwar vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle hat, deren Entscheidungen endgültig sein können.
52
Nach ständiger Rechtsprechung dürfen, wenn es mangels unionsrechtlicher Vorschriften in diesem Bereich Aufgabe der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten ist, die zuständigen Gerichte zu bestimmen und die Verfahrensmodalitäten der Rechtsbehelfe zu regeln, die den Schutz der dem Bürger aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, diese Modalitäten nicht weniger günstig ausgestaltet sein als die entsprechender innerstaatlicher Rechtsbehelfe (Äquivalenzgrundsatz) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Effektivitätsgrundsatz) (Urteil Gruber, C‑570/13, EU:C:2015:231, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung). Was den Effektivitätsgrundsatz angeht, ist auch darauf hinzuweisen, dass in Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union das Recht auf effektiven Rechtsschutz vor einem unparteiischen Gericht verankert ist (vgl. hierzu Urteil Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung).
53
In der Richtlinie 2003/4 legen die Begriffe „überprüft werden“ und „auf dem Verwaltungsweg überprüft werden“ in Art. 6 Abs. 1 sowie der Begriff „überprüft“ in Art. 6 Abs. 2 nicht den Umfang der von dieser Richtlinie geforderten Überprüfung durch die Verwaltung und die Gerichte fest. Da es im Unionsrecht an einer Klarstellung fehlt, ist die Festlegung dieses Umfangs, vorbehaltlich der Beachtung der Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität, Sache der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen.
54
Was den Äquivalenzgrundsatz angeht, ist festzustellen, dass die dem Gerichtshof übermittelten Akten keinen Anhaltspunkt enthalten, der den Schluss ermöglichte, dass die im englischen Recht vorgesehenen Verfahrensmodalitäten für Rechtsbehelfe, die den Schutz der dem Bürger aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, weniger günstig ausgestaltet sind als die entsprechender Rechtsbehelfe, die den Schutz der auf nationale Bestimmungen gestützten Rechte der Bürger gewährleisten sollen.
55
Der Effektivitätsgrundsatz erfordert im vorliegenden Fall, dass der Schutz der Rechte, die die Zugang zu Informationen Beantragenden aus der Richtlinie 2003/4 ableiten, nicht Bedingungen unterliegt, die die Ausübung dieser Rechte praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren.
56
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass der Richtlinie 2003/4 die Vereinbarkeit des Unionsrechts mit dem Übereinkommen von Århus durch eine allgemeine Regelung sicherstellen wollte, die gewährleistet, dass jede natürliche oder juristische Person eines Mitgliedstaats ein Recht auf Zugang zu bei Behörden vorhandenen oder für diese bereitgehaltenen Umweltinformationen hat, ohne hierfür ein Interesse geltend machen zu müssen (Urteil Fish Legal und Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung). Das Bestehen einer effektiven Überprüfung der Erhebung einer Gebühr für die Bereitstellung solcher Informationen durch die Verwaltung und die Gerichte ist untrennbar mit der Erreichung dieses Ziels verbunden. Außerdem muss sich diese Kontrolle zwangsläufig auf die Frage erstrecken, ob die Behörde die beiden in Rn. 29 des vorliegenden Urteils genannten Voraussetzungen nach Art. 5 Abs. 2 dieser Richtlinie eingehalten hat.
57
Im vorliegenden Fall weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass Regulation 8 (3) der EIR 2004, ausgelegt im Licht der Grundsätze des englischen Verwaltungsrechts, den Umfang der Überprüfung durch die Verwaltung und die Gerichte auf die Frage beschränke, ob die von der betreffenden Behörde getroffene Entscheidung vernunftwidrig, rechtswidrig oder unbillig sei, und dass nur eine sehr eingeschränkte Möglichkeit bestehe, die von dieser Behörde gezogenen maßgeblichen tatsächlichen Schlussfolgerungen zu überprüfen.
58
Hierzu hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Ausübung der von der Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht allein dadurch, dass das Verfahren der gerichtlichen Nachprüfung verwaltungsbehördlicher Entscheidungen keine umfassende Nachprüfung dieser Entscheidungen ermöglicht, praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird. Jedoch muss nach dieser Rechtsprechung jedes nationale Verfahren der gerichtlichen Nachprüfung dem mit einer Anfechtungsklage gegen eine solche Entscheidung befassten Gericht ermöglichen, im Rahmen der Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung die maßgebenden Grundsätze und Vorschriften des Unionsrechts tatsächlich anzuwenden (vgl. in diesem Sinne Urteile Upjohn, C‑120/97, EU:C:1999:14, Rn. 30, 35 und 36, sowie HLH Warenvertrieb und Orthica, C‑211/03, C‑299/03 und C‑316/03 bis C‑318/03, EU:C:2005:370, Rn. 75 bis 77). Folglich steht eine beschränkte gerichtliche Kontrolle der Beurteilung bestimmter tatsächlicher Fragen im Einklang mit dem Unionsrecht, sofern sie dem mit einer Anfechtungsklage gegen eine solche Entscheidung befassten Gericht ermöglicht, im Rahmen der Prüfung ihrer Rechtmäßigkeit die maßgebenden Grundsätze und Vorschriften des Unionsrechts tatsächlich anzuwenden (vgl. in diesem Sinne Urteil HLH Warenvertrieb und Orthica, C‑211/03, C‑299/03 und C‑316/03 bis C‑318/03, EU:C:2005:370, Rn. 79).
59
In jedem Fall ist klarzustellen, dass sowohl die Frage, ob ein Kostenbestandteil die „Bereitstellung“ der beantragten Information betrifft und daher als solcher bei der Berechnung einer erhobenen Gebühr berücksichtigt werden kann, als auch die Frage, ob die Gesamthöhe der Gebühr angemessen ist, Fragen des Unionsrechts sind. Sie müssen daher einer Überprüfung durch die Verwaltung und die Gerichte unterliegen, die anhand objektiver Kriterien vorzunehmen und geeignet ist, die uneingeschränkte Wahrung der sich aus Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 ergebenden Voraussetzungen sicherzustellen.
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Es ist Aufgabe des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die oben genannten Voraussetzungen im Ausgangsrechtsstreit erfüllt sind, und gegebenenfalls das nationale Recht im Einklang mit diesen Voraussetzungen auszulegen.
61
Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 6 der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass er nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, nach denen die Angemessenheit der Gebühr, die für die Bereitstellung einer bestimmten Art von Umweltinformationen erhoben wird, wie im englischen Recht, nur einer beschränkten Überprüfung durch die Verwaltung und die Gerichte unterliegt, sofern diese Überprüfung anhand objektiver Kriterien vorgenommen wird und gemäß den Grundsätzen der Äquivalenz und der Effektivität die Frage umfasst, ob die Behörde, die diese Gebühr erhebt, die in Art. 5 Abs. 2 dieser Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen eingehalten hat, was zu beurteilen Aufgabe des vorlegenden Gerichts ist.
Kosten
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Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Fünfte Kammer) für Recht erkannt:
1.
Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates ist dahin auszulegen, dass eine Gebühr, die für die Bereitstellung einer bestimmten Art von Umweltinformationen erhoben wird, keinen Anteil an den Kosten für die Führung einer Datenbank wie der im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden, die zu diesem Zweck von der Behörde genutzt wird, enthalten darf, wohl aber auf die Arbeitszeit der Bediensteten dieser Behörde für die Beantwortung einzelner Anträge entfallende, bei der Festsetzung der Gebühr ordnungsgemäß berücksichtigte Gemeinkosten umfassen kann, sofern die Gesamthöhe dieser Gebühr eine angemessene Höhe nicht überschreitet.
2.
Art. 6 der Richtlinie 2003/4 ist dahin auszulegen, dass er nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, nach denen die Angemessenheit der Gebühr, die für die Bereitstellung einer bestimmten Art von Umweltinformationen erhoben wird, wie im englischen Recht, nur einer beschränkten Überprüfung durch die Verwaltung und die Gerichte unterliegt, sofern diese Überprüfung anhand objektiver Kriterien vorgenommen wird und gemäß den Grundsätzen der Äquivalenz und der Effektivität die Frage umfasst, ob die Behörde, die diese Gebühr erhebt, die in Art. 5 Abs. 2 dieser Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen eingehalten hat, was zu beurteilen Aufgabe des vorlegenden Gerichts ist.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.