62011CC0015_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale, presentata dal Verwaltungsgerichtshof (Austria), riguarda l’interpretazione del Protocollo relativo alle condizioni e modalità d’ammissione della Repubblica di Bulgaria e della Romania all’Unione europea (2) (in prosieguo: il «Protocollo»), in particolare del suo articolo 20 e del paragrafo 14 del punto 1 del suo allegato VI, intitolato «Elenco di cui all’articolo 20 del protocollo: misure transitorie, Bulgaria», nonché della direttiva 2004/114/CE del Consiglio, del 13 dicembre 2004, relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato (3) .
2. Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il sig. Sommer e la Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (Sezione regionale dell’Azienda per la promozione dell’impiego per il Land di Vienna; in prosieguo: l’«Arbeitsmarktservice») avente ad oggetto il diniego, opposto da quest’ultima, di concedere un permesso di impiego, richiesto dal sig. Sommer, ad un cittadino bulgaro che compiva i propri studi in Austria e che intendeva svolgere in tale Stato il lavoro di conducente di automezzi pesanti a tempo parziale.
3. Le questioni deferite alla Corte invitano quest’ultima a pronunciarsi sugli elementi da prendere in considerazione nella valutazione dell’obbligo di «standstill» previsto al paragrafo 14 dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo, nonché sull’effetto del principio di preferenza per i cittadini dell’Unione, enunciato nel medesimo paragrafo, sullo status giuridico degli studenti bulgari durante il periodo transitorio previsto al paragrafo 2, primo comma, dell’allegato VI, punto 1, del suddetto Protocollo. In tale contesto, il presente rinvio pregiudiziale permetterà altresì alla Corte di pronunciarsi sulla liceità delle misure adottate dagli Stati membri al fine di disciplinare l’accesso dei cittadini bulgari al proprio mercato del lavoro durante il periodo di applicazione di tali misure.
II – Contesto normativo
A – Il diritto dell’Unione
1. Il Protocollo e il suo allegato VI
4. Il Trattato di adesione è stato firmato il 25 aprile 2005 ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2007 (in prosieguo: la «data di adesione»).
5. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, del Trattato di adesione «[l]e condizioni e le modalità di ammissione sono contenute nel protocollo allegato al presente trattato. Le disposizioni di tale protocollo costituiscono parte integrante del presente trattato».
6. L’articolo 20 del Protocollo, concernente disposizioni transitorie, prevede, tra l’altro, che le misure elencate nell’allegato VI di detto Protocollo si applicano alla Repubblica di Bulgaria alle condizioni stabilite in detto allegato.
7. Il paragrafo 2, primo comma, dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo prevede che, in deroga agli articoli da 1 a 6 del regolamento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio, del 15 ottobre 1968, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità (4), gli Stati membri attuali applicheranno fino alla fine del periodo di due anni dopo la data di adesione (e quindi fino al 1°gennaio 2009) le misure nazionali o le misure contemplate da accordi bilaterali che disciplinano l’accesso dei cittadini bulgari al proprio mercato del lavoro. Gli Stati membri possono continuare ad applicare tali misure fino alla fine del periodo di cinque anni dall’adesione.
8. Il paragrafo 14 dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo è in tal modo formulato:
«L’applicazione dei punti da 2 a 5 e da 7 a 12 non deve determinare condizioni di accesso dei cittadini bulgari ai mercati del lavoro degli Stati membri attuali più restrittive di quelle esistenti alla data della firma del trattato di adesione.
Fatta salva l’applicazione dei punti da 1 a 13, gli Stati membri attuali introducono, in qualsiasi periodo in cui sono applicate misure nazionali o misure contemplate da accordi bilaterali, un trattamento preferenziale per i lavoratori cittadini degli Stati membri rispetto a quelli che sono cittadini di paesi terzi in ordine all’accesso al proprio mercato del lavoro.
I lavoratori migranti bulgari e le rispettive famiglie che soggiornano legalmente e sono occupati in un altro Stato membro o i lavoratori migranti di altri Stati membri e le rispettive famiglie che soggiornano legalmente e sono occupati in Bulgaria non possono essere trattati in modo più restrittivo di quelli provenienti da paesi terzi che soggiornano e sono occupati in detto Stato membro o in Bulgaria. Inoltre, in applicazione del principio della “preferenza comunitaria”, i lavoratori migranti provenienti da paesi terzi, che soggiornano e sono occupati in Bulgaria, non devono beneficiare di un trattamento più favorevole di quello riservato ai cittadini bulgari».
2. La direttiva 2004/114
9. La direttiva 2004/114 è entrata in vigore il 12 gennaio 2005. Conformemente al suo articolo 22, il termine di recepimento è scaduto il 12 gennaio 2007.
10. Il sesto considerando di tale direttiva stabilisce quanto segue: «[u]no degli obiettivi dell’azione della Comunità nel settore dell’istruzione è promuovere l’immagine dell'Europa intera in quanto centro mondiale di eccellenza per gli studi e per la formazione professionale. Favorire la mobilità dei cittadini di paesi terzi verso la Comunità per motivi di studio è un elemento chiave di questa strategia. Il ravvicinamento delle legislazioni nazionali degli Stati membri relative alle condizioni di ingresso e di soggiorno ne è parte integrante».
11. Ai sensi del settimo considerando della medesima direttiva, «[l]e migrazioni per i motivi previsti nella presente direttiva, che sono temporanee per definizione e non dipendono dalle condizioni del mercato del lavoro nello Stato ospitante, costituiscono una forma di arricchimento reciproco per quanti migrano, per lo Stato d’origine e per lo Stato ospitante, e contribuiscono a promuovere una maggiore comprensione fra culture».
12. Per quanto riguarda le attività economiche degli studenti, il diciottesimo considerando prevede quanto segue: «[p]er permettere agli studenti che sono cittadini di paesi terzi di coprire in parte il costo dei loro studi, dovrebbe essere consentito loro di accedere al mercato del lavoro alle condizioni fissate dalla presente direttiva. Il principio dell’accesso degli studenti al mercato del lavoro, alle condizioni di cui alla presente direttiva, dovrebbe costituire la regola generale; tuttavia, in circostanze eccezionali, gli Stati membri dovrebbero poter valutare la situazione del mercato nazionale del lavoro».
13. L’articolo 1 della direttiva 2004/114 dispone quanto segue:
«Oggetto della presente direttiva è definire:
a) le condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi che si rechino nel territorio degli Stati membri, per un periodo superiore a tre mesi, per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato;
b) le norme sulle procedure per l’ammissione dei cittadini di paesi terzi nel territorio degli Stati membri ai suddetti fini».
14. A termini dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), di tale direttiva, con l’espressione «cittadino di un paese terzo» si intende «chiunque non sia cittadino dell’Unione europea ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, del trattato».
15. Sotto la rubrica «Attività economiche degli studenti», l’articolo 17 della suddetta direttiva, contenuto nel capo IV, intitolato «Trattamento riservato ai cittadini di paesi terzi interessati», prevede quanto segue:
«1. Al di fuori delle ore dedicate al programma di studi [e] fatte salve le norme e le condizioni applicabili all’attività prescelta nello Stato membro ospitante, gli studenti hanno il diritto di esercitare un’attività economica [di lavoro] subordinato e possono avere il diritto di esercitare un’attività economica autonoma. Può essere presa in considerazione la situazione del mercato del lavoro nello Stato membro ospitante.
Se necessario, gli Stati membri accordano agli studenti e/o ai datori di lavoro un’autorizzazione preliminare in conformità della legislazione nazionale.
2. Ogni Stato membro fissa il limite massimo di ore per settimana o di giorni o mesi per anno in cui è permesso esercitare una siffatta attività, [il quale non può essere inferiore a] dieci ore per settimana, o [al]l’equivalente in giorni o mesi per anno.
3. Lo Stato membro ospitante può limitare l’accesso alle attività economiche nel primo anno di soggiorno.
4. Gli Stati membri possono imporre agli studenti, eventualmente come requisito preliminare, l’obbligo di dichiarare l’esercizio di un’attività economica a un’autorità designata dallo Stato membro interessato. Questa dichiarazione può essere imposta, eventualmente come requisito preliminare, anche ai loro datori di lavoro».
B – Il diritto nazionale
16. Conformemente all’articolo 64, paragrafo 2, della legge in materia di stabilimento e soggiorno degli stranieri (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz) (5), il titolo di soggiorno rilasciato agli studenti stranieri comprende anche l’esercizio di un’attività economica di lavoro subordinato, a condizione che detta attività non pregiudichi gli studi che costituiscono il motivo del soggiorno.
17. Il permesso di impiego è concesso conformemente alle disposizioni della legge in materia di ammissione all’impiego dei lavoratori stranieri (Ausländerbeschäftigungsgesetz; in prosieguo: l’«AuslBG») (6) . L’articolo 4 di tale legge, intitolato «Condizioni per il rilascio del permesso di impiego», dispone, al suo paragrafo 1, quanto segue:
«Salvo disposizioni contrarie, il permesso di impiego è rilasciato qualora la situazione e l’andamento del mercato del lavoro consentano di procedere all’assunzione del lavoratore e a ciò non ostino interessi pubblici o economici rilevanti».
18. L’articolo 4, paragrafo 6, dell’AuslBG disciplina le situazioni in cui sia stato superato il numero massimo di stranieri assunti, fissato per i Land, ai sensi dell’articolo 13 della medesima legge. In tale fattispecie, possono essere rilasciati nuovi permessi di impiego solo a determinate condizioni, previste in tale articolo.
19. L’articolo 4 ter dell’AuslBG, intitolato «Esame della situazione del mercato del lavoro», al suo paragrafo 1 prevede quanto segue:
«La situazione e l’andamento del mercato del lavoro (articolo 4, paragrafo 1) autorizzano il rilascio di un permesso di impiego qualora il posto di lavoro vacante che lo straniero intende occupare, costituente oggetto della domanda, non possa essere occupato né da un cittadino austriaco né da uno straniero disponibile sul mercato del lavoro, il quale sia disposto e idoneo a svolgere il lavoro in questione alle condizioni stabilite dalla legge. Tra gli stranieri disponibili vanno preferiti quelli aventi diritto a prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione, i titolari di un permesso di lavoro, di un certificato di esenzione dal lavoro o di un attestato di stabilimento nonché i cittadini degli Stati SEE (articolo 2, paragrafo 6) e i lavoratori previsti dall’Accordo di associazione con la Turchia (…)».
III – Procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
20. Il sig. Sommer, ricorrente nel procedimento principale, ha richiesto, il 30 gennaio 2008, il rilascio di un permesso di impiego ad un cittadino bulgaro, studente, che soggiornava già da più di un anno in Austria, al fine di assumerlo come autista di automezzi pesanti per effettuare consegne notturne urgenti a Vienna. Tale richiesta è stata respinta con decisione dell’Arbeitsmarktservice, dell’8 febbraio 2008, sul fondamento dell’articolo 4, paragrafo 6, punto 1, dell’AuslBG.
21. Il sig. Sommer ha proposto reclamo contro detta decisione dinanzi all’Arbeitsmarktservice che, con decisione del 17 marzo 2008, non ha accolto tale reclamo, facendo ancora specifico riferimento all’articolo 4, paragrafo 6, dell’AuslBG, dato che il numero massimo di lavoratori stranieri fissato per il Land di Vienna era stato ormai superato e che gli ulteriori requisiti previsti da tale disposizione non erano soddisfatti. Il sig. Sommer ha proposto ricorso contro tale decisione dinanzi al giudice del rinvio.
22. Secondo il giudice del rinvio, da un’interpretazione letterale del combinato disposto degli articoli 1, lettera a), e 2, lettera a), della direttiva 2004/114 emerge che un cittadino bulgaro non rientra nell’ambito di applicazione della suddetta direttiva, in quanto non è più, a seguito dell’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione europea, avvenuta il 1° gennaio 2007, un «cittadino di un paese terzo» ai sensi della medesima direttiva. A tale riguardo, esso si interroga, in particolare, sugli effetti dell’adesione della Repubblica di Bulgaria sulla situazione di uno studente bulgaro. Più precisamente, esso si chiede se il cambiamento di status sopra descritto possa implicare un peggioramento dello status giuridico di uno studente bulgaro o un trattamento meno favorevole rispetto agli studenti di paesi terzi, il che sarebbe contrario alle disposizioni del paragrafo 14 dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo.
23. Il giudice del rinvio afferma peraltro che il rilascio di un permesso di impiego è subordinato, in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, dell’AuslBG, all’esame, da un lato, della situazione e dell’andamento del mercato del lavoro e, dall’altro, degli interessi pubblici od economici rilevanti che possono ostare all’assunzione di tale lavoratore.
24. In tale contesto, con decisione del 9 dicembre 2010, il Verwaltungsgerichtshof ha disposto la sospensione del procedimento e ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se, tenuto conto del paragrafo 14, primo o terzo comma, del punto 1 [intitolato] “Libera circolazione delle persone”, dell’allegato VI [a sua volta intitolato] “Elenco di cui all’articolo 20 del Protocollo: misure transitorie, Bulgaria” [del Protocollo], la [direttiva 2004/114] si applichi, in Austria, ad uno studente bulgaro.
2) In caso di risposta affermativa alla prima questione, se il diritto dell’Unione, in particolare l’articolo 17 della direttiva 2004/114, osti ad una normativa nazionale che, come le disposizioni dell’[AuslBG] applicabili nel procedimento principale, preveda in ogni caso un esame della situazione del mercato del lavoro prima del rilascio di un permesso di impiego a favore di un datore di lavoro ai fini dell’assunzione di uno studente che soggiorna nel territorio federale già da più di un anno (articolo 3 della direttiva 2004/114) e che, inoltre, in caso di superamento del numero massimo stabilito di lavoratori stranieri assunti, subordini il rilascio di un permesso di impiego al rispetto di ulteriori requisiti».
25. La domanda di pronuncia pregiudiziale presentata dal Verwaltungsgerichtshof è stata registrata nella cancelleria della Corte il 12 gennaio 2011.
26. Sono state presentate osservazioni scritte dal sig. Sommer, dal governo austriaco e dalla Commissione europea. Nessuna delle parti ha chiesto l’apertura della fase orale.
IV – Analisi
A – Sullo status giuridico dei cittadini bulgari dopo l’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione europea
27. Data la complessità degli aspetti temporali della situazione giuridica di cui trattasi nel procedimento principale, appare utile sintetizzare le date pertinenti in una tavola sinottica ai fini della risoluzione della controversia per la quale è stato adito il giudice del rinvio.
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28. Come emerge dalla presente tabella, il sig. Sommer ha presentato, il 30 gennaio 2008, la domanda di permesso di impiego all’origine della controversia nel procedimento principale, riguardante un cittadino bulgaro che compiva i propri studi in Austria. A tale data e fino al termine del periodo di due anni dalla data di adesione, gli Stati membri applicavano, conformemente al paragrafo 2, primo comma, dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo, misure nazionali o misure contemplate da accordi bilaterali per disciplinare l’accesso dei cittadini bulgari al proprio mercato del lavoro. Ai sensi della medesima disposizione, detti Stati potevano continuare ad applicare tali misure fino al termine del periodo di cinque anni dalla data di adesione.
29. Il paragrafo 14, primo comma, dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo limita, tuttavia, la competenza riconosciuta al riguardo agli Stati membri, precisando che le misure transitorie previste non potevano determinare, per i cittadini bulgari, condizioni di accesso al mercato del lavoro degli Stati membri attuali dell’epoca più restrittive di quelle esistenti alla data della firma del Trattato di adesione.
30. Alla data della firma del Trattato di adesione, ossia il 25 aprile 2005, la direttiva 2004/114 era già in vigore dal 12 gennaio 2005, anche se il termine di recepimento non era ancora scaduto. Alla data della firma summenzionata, i cittadini bulgari rientravano quindi, come cittadini di paesi terzi, nell’ambito di applicazione della direttiva 2004/114, il cui termine di recepimento non era tuttavia ancora scaduto.
B – Sull’applicabilità della direttiva 2004/114 a uno studente bulgaro dopo l’entrata della Repubblica di Bulgaria nell’Unione europea
31. Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede se, da un lato, la clausola di «standstill» e, dall’altro, il principio di preferenza per i cittadini dell’Unione, come previsti al paragrafo 14 dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo, implichino un obbligo di applicazione della direttiva 2004/114 ad un cittadino bulgaro anche dopo l’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione.
32. Per rispondere alla suddetta questione, occorre innanzi tutto esaminare l’ampiezza degli obblighi previsti al paragrafo 14 dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo.
1. Sull’obbligo di «standstill»
33. L’obbligo collegato alla clausola di «standstill», contenuta nel paragrafo 14, primo comma, dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo, ha ad oggetto di evitare che l’applicazione di misure transitorie negli Stati membri determini, nei confronti dei cittadini bulgari, condizioni di accesso al mercato del lavoro degli Stati membri più restrittive di quelle esistenti alla data della firma del Trattato di adesione.
34. Secondo la giurisprudenza della Corte, la finalità delle clausole di «standstill» consiste nel vietare che uno Stato membro possa adottare nuove misure che abbiano per oggetto o per effetto di stabilire condizioni più restrittive di quelle che erano applicabili prima della data di entrata in vigore di dette clausole (7) . Il passaggio dallo status di cittadino di un paese terzo a quello di cittadino dell’Unione, in seguito all’adesione del suddetto paese all’Unione, non deve quindi comportare, per i soggetti interessati, un peggioramento delle condizioni di accesso al mercato del lavoro.
35. Da tale punto di vista, l’obbligo incombente a ogni Stato membro, in virtù della clausola di «standstill» prevista al paragrafo 14, primo comma, dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo, riveste carattere di staticità. Tale clausola ha lo scopo di impedire il peggioramento dello status giuridico dei soggetti interessati rispetto a quello che essi avevano alla data della firma del Trattato di adesione, ossia il 25 aprile 2005.
36. Come illustrato chiaramente nella tavola sinottica di cui sopra, la direttiva 2004/114 era già in vigore alla data della firma del Trattato di adesione, ma il suo termine di recepimento non era ancora scaduto. Orbene, secondo una giurisprudenza costante, le direttive non hanno, in questa fase, efficacia diretta (8), e l’obbligo incombente ai giudici nazionali di interpretare il diritto interno conformemente alle disposizioni di dette direttive riguarda solo le situazioni in cui un’interpretazione «non conforme» rischi di compromettere seriamente, dopo la scadenza del termine di recepimento, la realizzazione dell’obiettivo perseguito dalla direttiva in questione, e non tende a rendere efficaci, in via anticipata, le norme contenute nella medesima (9) .
37. Al tale riguardo, tengo a sottolineare che non condivido la posizione sostenuta dal governo austriaco e dalla Commissione secondo cui il contenuto normativo della direttiva 2004/114 definirebbe la portata dell’obbligo di «standstill» previsto al paragrafo 14 dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo. Alla data della firma del Trattato di adesione, ossia il 25 aprile 2005, la Repubblica d’Austria non era tenuta ad applicare detta direttiva né ad un cittadino di un paese terzo né ad un cittadino bulgaro, dal momento che il suo termine di recepimento non era ancora scaduto. Ogni interpretazione in senso contrario potrebbe privare di efficacia la finalità del termine di recepimento e rischierebbe di creare confusione circa la natura giuridica propria delle direttive, che sono atti legislativi, di cui taluni effetti vincolanti sorgono solo dopo il loro recepimento nel diritto nazionale.
38. Ne consegue che, alla data della firma del Trattato di adesione, la direttiva 2004/114 ostava unicamente a che la Repubblica d’Austria adottasse disposizioni atte a compromettere gravemente il conseguimento del risultato prescritto da tale direttiva. Tale divieto, derivante dalla giurisprudenza della Corte nella causa che ha dato luogo alla sentenza Inter-Environnement Wallonie (10), tende a garantire l’effetto utile delle direttive dopo la scadenza del termine di recepimento.
39. Per tale motivo, al di fuori delle situazioni contemplate dalla citata giurisprudenza Inter-Environnement Wallonie, la portata dell’obbligo di «standstill» deve essere determinata, nella presente causa, esclusivamente con rifermento alle misure nazionali o alle misure contemplate da accordi bilaterali, e non con riferimento alla direttiva 2004/114. Di conseguenza, il suddetto obbligo di «standstill» può essere pertinente ai fini della valutazione dello status giuridico nel procedimento principale solo se la normativa austriaca ha subito modifiche che abbiano avuto come effetto di rendere più difficile, dopo il 25 aprile 2005, l’accesso degli studenti bulgari al mercato del lavoro austriaco rispetto all’accesso garantito dalla normativa applicabile in vigore prima di tale data (11) . Spetta al giudice nazionale accertare che un siffatto peggioramento non si è verificato.
2. Sul principio di preferenza per i cittadini dell’Unione
40. Il paragrafo 14, secondo comma, dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo sancisce il principio di preferenza per i cittadini dell’Unione, in forza del quale gli Stati membri sono tenuti, indipendentemente dalle misure adottate durante il periodo transitorio, a dare la precedenza, nell’accesso al proprio mercato del lavoro, ai cittadini di uno Stato membro rispetto ai lavoratori cittadini di paesi terzi (12) .
41. Mentre l’obbligo derivante dalla clausola di «standstill» ha carattere di staticità, il principio di preferenza per i cittadini dell’Unione, che impone agli Stati membri di riconoscere un trattamento preferenziale ai cittadini dell’Unione nel contesto dell’accesso al proprio mercato del lavoro, ha carattere dinamico dal punto di vista temporale. In altri termini, i cittadini bulgari, conformemente al paragrafo 14, secondo comma, dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo, devono poter beneficiare non solo di miglioramenti nel loro trattamento identici a quelli concessi ai cittadini di paesi terzi che si trovano in una situazione comparabile, ma anche di un trattamento preferenziale rispetto a questi ultimi. La portata di quest’ultimo obbligo può dunque evolvere nel tempo.
42. Nella fattispecie, la data pertinente ai fini della valutazione della situazione dal punto di vista del principio di preferenza per i cittadini dell’Unione è il 30 gennaio 2008, data corrispondente alla presentazione della domanda di permesso di impiego. A tale data, il termine di recepimento della direttiva 2004/114 era già scaduto da più di un anno.
43. Le condizioni di accesso al mercato del lavoro previste dalla suddetta direttiva, benché non siano direttamente applicabili a uno studente di nazionalità bulgara, come quello che il sig. Sommer intende assumere nel procedimento principale, costituiscono tuttavia la soglia minima prevista dal Protocollo, valida anche nei confronti di tale studente durante il periodo di applicazione delle misure transitorie. Ne consegue che gli effetti giuridici della direttiva 2004/114, relativi alla situazione di studenti che sono cittadini di paesi terzi, si applicano anche agli studenti bulgari in virtù del suddetto obbligo, derivante dal Trattato di adesione, e quindi da un atto di diritto primario.
44. Tuttavia, mi pare che, in una tale situazione, gli effetti giuridici di una direttiva debbano essere assimilati a quelli di una direttiva dell’Unione, e non a quelli di un atto di diritto primario. In caso contrario, le direttive la cui applicabilità derivi dal Trattato di adesione avrebbero un valore normativo più forte di quello conferito ad altre direttive (13) .
45. Pertanto, le condizioni previste dalla direttiva 2004/114 formano, parimenti, la soglia minima in vista dell’applicazione del principio di preferenza per i cittadini dell’Unione. Di conseguenza, se ad uno studente che è cittadino di un paese terzo deve essere accordato l’accesso al mercato del lavoro austriaco secondo le modalità previste dalla direttiva 2004/114, uno studente bulgaro deve poter beneficiare di tale accesso a condizioni perlomeno altrettanto favorevoli e, inoltre, con precedenza sull’altro studente cittadino di un paese terzo (14) .
46. In altri termini, l’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione ha avuto come conseguenza che i cittadini bulgari sono passati dallo status di cittadini di un paese terzo a quello di cittadini dell’Unione. Tale cambiamento di status dei cittadini bulgari non implica che la direttiva 2004/114 sia a loro applicabile. Tuttavia, dal principio di preferenza per i cittadini dell’Unione, previsto al paragrafo 14, secondo comma, dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo deriva che è necessario tener conto delle condizioni di accesso al mercato del lavoro fissate dalla direttiva 2004/114 quale soglia minima parimenti applicabile ad uno studente bulgaro durante il periodo di validità delle misure transitorie (15) .
47. Di conseguenza, in applicazione del principio di preferenza per i cittadini dell’Unione, un cittadino bulgaro, come quello di cui trattasi nel procedimento principale, non può ricevere un trattamento più sfavorevole (principio sancito al paragrafo 14, terzo comma, dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo) di quello di un cittadino di un paese terzo che si trova in una situazione comparabile. Inoltre, per quanto riguarda l’accesso al mercato del lavoro, egli deve poter beneficiare di siffatto accesso non solo a condizioni favorevoli quanto quelle applicabili ad un cittadino di un paese terzo, ma anche con precedenza su quest’ultimo.
48. Tuttavia, occorre sottolineare che la nozione di «cittadino di un paese terzo» non può riguardare i soggetti che, in forza di accordi internazionali conclusi tra l’Unione e i paesi terzi, beneficiano dello stesso trattamento riservato ai cittadini dell’Unione, come i cittadini dei paesi dello Spazio economico europeo (SEE). Infatti, un’interpretazione in senso contrario renderebbe inoperante il regime previsto dal Protocollo durante il periodo transitorio, e rischierebbe di privare di gran parte del suo effetto utile il paragrafo 2, primo comma, dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo, che prevede l’applicazione delle misure nazionali o delle misure contemplate da accordi bilaterali durante il periodo transitorio (16) .
49. In tale contesto, mi pare utile aggiungere inoltre che, da un lato, in forza del principio di preferenza per i cittadini dell’Unione, è possibile, per i singoli che si trovano in una situazione giuridica come quella di cui trattasi nel procedimento principale, invocare dinanzi ai giudici nazionali, nei confronti dello Stato membro ospitante, le disposizioni della direttiva 2004/114, che sono, dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate e sufficientemente precise, purché siano soddisfatte le condizioni definite dalla giurisprudenza della Corte in materia di efficacia diretta delle direttive (17) .
50. D’altro lato, è pacifico in giurisprudenza che i giudici nazionali hanno l’obbligo di interpretare il diritto interno quanto più possibile alla luce della lettera e dello scopo della direttiva in questione, onde ottenere il risultato perseguito dalla medesima. Pertanto, da tale obbligo di interpretazione conforme deriva che i giudici nazionali hanno l’obbligo di interpretare le disposizioni pertinenti del diritto interno in modo conforme alle finalità della direttiva (18) .
C – Sulla compatibilità di una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale con la direttiva 2004/114
51. Con la sua seconda questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede se, in caso di risposta affermativa alla prima questione, il diritto dell’Unione, e segnatamente l’articolo 17 della direttiva 2004/114, osta ad una normativa di uno Stato membro che, come le disposizioni dell’AuslBG applicabili nel procedimento principale, prevede un esame sistematico della situazione del mercato del lavoro nazionale prima del rilascio a un datore di lavoro di un permesso di impiego per uno studente che soggiorna già da più di un anno nel territorio federale, e che subordina, inoltre, il rilascio di siffatto permesso a ulteriori condizioni in caso di superamento del numero massimo di stranieri assunti fissato per il Land interessato.
1. Sul rapporto tra gli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2004/114 e le misure restrittive previste dalla normativa austriaca
52. Per rispondere alla questione sollevata dal giudice del rinvio occorre, innanzi tutto, esporre gli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2004/114.
53. Conformemente al sesto e settimo considerando della direttiva 2004/114, quest’ultima ha come obiettivo di favorire la mobilità verso l’Unione degli studenti, che sono cittadini di paesi terzi, per motivi di istruzione. Detta mobilità ha come scopo di promuovere l’Europa come centro mondiale di eccellenza per gli studi e per la formazione professionale. Si tratta quindi, in tale settore, di una migrazione voluta dall’Unione, temporanea e indipendente dalle condizioni del mercato del lavoro.
54. Ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2004/114, gli studenti cui si riferisce tale direttiva sono autorizzati ad esercitare un’attività di lavoro subordinato e ad esercitare un’attività economica autonoma al di fuori delle ore dedicate agli studi, fatte salve le norme e le condizioni applicabili all’attività considerata nello Stato membro di accoglienza. Potrebbe sembrare, a prima vista, che l’articolo 17, paragrafo 1, primo comma, di tale direttiva conferisca agli interessati un diritto soggettivo di accesso all’impiego, almeno quando non si tratta dell’esercizio di un’attività economica autonoma. Tuttavia, la seconda frase di detta disposizione consente agli Stati membri interessati, nonostante la norma enunciata nella prima frase, di tener conto della situazione del proprio mercato del lavoro. L’articolo 17, paragrafo 1, secondo comma, della suddetta direttiva prevede anche la possibilità di rilasciare, eventualmente, un’autorizzazione preliminare agli studenti e/o ai datori di lavoro.
55. Inoltre, i paragrafi da 2 a 4 dell’articolo 17 della direttiva 2004/117 elencano le misure che gli Stati membri sono autorizzati ad adottare per disciplinare l’accesso all’impiego degli studenti che sono cittadini di paesi terzi. Ritengo che gli Stati membri siano tenuti ad applicare tali misure in via principale per impedire che detti studenti siano causa di problemi nel mercato del lavoro quale ulteriore fonte di manodopera.
56. Lo Stato membro ospitante può invocare l’articolo 17, paragrafo 1, primo comma, seconda frase, della direttiva 2004/114, onde tener conto della situazione del mercato del lavoro, solo dopo aver esaurito le anzidette possibilità. Al riguardo, mi pare che tale disposizione possa essere applicata soltanto a condizione che si tratti di un caso eccezionale, come emerge dal diciottesimo considerando della suddetta direttiva, e che le misure previste siano giustificate e proporzionali allo scopo perseguito.
57. Tale interpretazione è corroborata non solo dall’economia generale della direttiva 2004/114, ma anche dall’obiettivo perseguito da tale diciottesimo considerando, in cui si stabilisce che l’accesso al mercato del lavoro deve costituire la regola generale nell’ambito del sistema predisposto da detta direttiva. Infatti, ciò permette di assicurare la realizzazione dell’obiettivo principale della medesima, già ricordato in precedenza, che consiste nel favorire la mobilità verso l’Unione degli studenti che sono cittadini di paesi terzi per motivi di istruzione e di promuovere l’Europa come centro mondiale di eccellenza per gli studi e per la formazione professionale.
58. Di conseguenza, alla luce del tenore letterale dell’articolo 17, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2004/114 e degli obiettivi perseguiti da quest’ultima, detta disposizione deve essere interpretata nel senso che l’accesso al mercato del lavoro costituisce la regola applicabile agli studenti che sono cittadini di paesi terzi dopo il primo anno di soggiorno, e che le limitazioni a tale accesso ne costituiscono l’eccezione. Ne consegue che la presa in considerazione della situazione del mercato del lavoro deve essere possibile solo in casi eccezionali riguardanti, ad esempio, i problemi affrontati da un settore del mercato del lavoro o da una regione dello Stato membro ospitante, o ancora riguardanti un deterioramento del tutto eccezionale della situazione occupazionale a livello nazionale (19) .
59. In tale contesto, osservo che il giudice del rinvio si interroga sulla contraddizione che, a suo parere, esisterebbe tra l’articolo 17, paragrafo 1, primo comma, seconda frase, della direttiva 2004/114 e l’articolo 17, paragrafo 3, della suddetta direttiva.
60. Per conciliare queste due disposizioni, occorre fare ricorso ad un’interpretazione che tenga conto dell’economia generale e della finalità della direttiva 2004/114. L’articolo 17, paragrafo 3, di quest’ultima consente di limitare l’accesso al mercato del lavoro durante il primo anno di soggiorno per motivi di studio, senza che sia richiesta alcuna giustificazione. Una tale possibilità è a mio avviso necessaria per evitare gli abusi di tale direttiva e per garantire che gli studi costituiscano effettivamente il motivo principale del soggiorno degli interessati nel territorio nazionale. Al riguardo, occorre ricordare che, ai sensi del settimo considerando di detta direttiva, le migrazioni che avvengono per i fini da questa contemplati sono temporanee e indipendenti dalla situazione del mercato del lavoro nello Stato membro ospitante. Per questo motivo, fino al termine del primo anno di soggiorno, gli studenti interessati beneficiano dell’accesso alle attività economiche solo alle condizioni e nei limiti previsti dalla normativa nazionale.
61. Tuttavia, una misura di tal genere, limitata nel tempo, è meno restrittiva di quella prevista all’articolo 17, paragrafo 1, primo comma, seconda frase, della medesima direttiva. La presa in considerazione della situazione del mercato del lavoro nello Stato membro interessato, autorizzata da tale disposizione, costituisce infatti una disposizione derogatoria di carattere generale, non limitata al primo anno di soggiorno, che richiede, come ho già precisato, l’esistenza di una situazione eccezionale.
62. Quanto alla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, dalla decisione di rinvio emerge che detta normativa richiede un esame sistematico del mercato del lavoro (20) . Più precisamente, in virtù della normativa nazionale pertinente, e in particolare dell’articolo 4, paragrafo 1, dell’AuslBG, prima del rilascio del permesso di impiego l’autorità competente è tenuta a verificare, in modo sistematico, se la situazione e l’andamento del mercato del lavoro ostino a che il posto di lavoro sia occupato da studenti che sono cittadini di paesi terzi.
63. Per contro, la disposizione dell’articolo 4 ter, paragrafo 1, dell’AuslBG, secondo la quale detto permesso può essere accordato a tale studente solo nel caso in cui il posto vacante in questione non possa essere occupato da un cittadino austriaco o da uno straniero assimilato ad un cittadino austriaco, come un cittadino dell’Unione, mi pare giustificata alla luce del principio di preferenza per i cittadini dell’Unione, sancito dal diritto dell’Unione e previsto, tra l’altro, al paragrafo 14, secondo comma, dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo.
64. Di conseguenza, una normativa nazionale che determini una situazione in cui gli studenti che sono cittadini di paesi terzi, rientranti nell’ambito di applicazione direttiva 2004/114, non ottengono, anche al termine del loro primo anno di soggiorno, l’accesso al mercato del lavoro in via generale, ma soltanto in via eccezionale, è incompatibile con l’articolo 17, paragrafo 1, primo comma, della suddetta direttiva.
2. Sull’esistenza di una giustificazione alle misure restrittive
65. Per dimostrare l’esistenza di una situazione eccezionale che giustifichi l’esame sistematico della situazione del mercato del lavoro ai fini del rilascio di un permesso di impiego ad uno studente cittadino di un paese terzo, non ritengo sia sufficiente fare appello a considerazioni generali concernenti le caratteristiche del mercato del lavoro dello Stato membro interessato.
66. Preciso, a tal proposito, che tale approccio globale non può essere sufficientemente giustificato dall’esistenza di un livello, sia pure elevato, di disoccupazione nel mercato nazionale del lavoro, a meno che non si tratti di una situazione eccezionale (21) . Osservo, infatti, che la direttiva 2004/114 è stata adottata nonostante l’esistenza di un livello non trascurabile di disoccupazione in tutti gli Stati membri dell’Unione. Simili considerazioni generali non possono quindi giustificare le misure previste nella normativa nazionale in discussione.
67. Per quanto riguarda, più specificamente, la liceità del regime austriaco di cui trattasi nel procedimento principale, dalla decisione di rinvio emerge che, in caso di superamento del numero massimo stabilito di stranieri assunti, il rilascio di un permesso di impiego a cittadini di paesi terzi è subordinato, oltre che ad un esame sistematico della situazione e dell’andamento del mercato del lavoro, all’applicazione di ulteriori requisiti. Dal momento che la direttiva 2004/114 osta ad un esame sistematico della situazione del mercato del lavoro, ritengo che essa escluda altresì, a maggior ragione, misure nazionali che vanno al di là di tale esame sistematico e che richiedono inoltre, ai fini del rilascio di un permesso di impiego, requisiti ulteriori del tipo di quelli previsti dalla normativa nazionale in discussione nel procedimento principale.
68. Va ricordato infine che, secondo una giurisprudenza costante, quando gli Stati membri adottano misure di attuazione di una normativa dell’Unione, le autorità nazionali sono tenute ad esercitare il proprio potere discrezionale nel rispetto dei principi generali del diritto dell’Unione, tra i quali figura il principio di proporzionalità (22) . Conformemente a tale principio, le misure che possono essere adottate dagli Stati membri devono essere atte a realizzare l’obiettivo perseguito e non devono eccedere i limiti di quanto necessario per il conseguimento di quest’ultimo (23) .
69. In tale contesto, occorre anche evidenziare la circostanza che il margine di discrezionalità di cui godono gli Stati membri non può essere utilizzato in modo tale da compromettere gli obiettivi principali della direttiva 2004/114, come sopra richiamati (24) .
70. Tenuto conto di quanto esposto, spetterà al giudice del rinvio verificare se la normativa nazionale soddisfi tali requisiti al fine di giustificare le misure restrittive, previste dalla normativa nazionale, relative all’accesso al mercato del lavoro austriaco degli studenti che sono cittadini di paesi terzi.
V – Conclusione
71. Alla luce delle precedenti considerazioni, propongo alla Corte di rispondere come segue alle questioni pregiudiziali sollevate dal Verwaltungsgerichtshof:
«1) La direttiva 2004/114/CE del Consiglio, del 13 dicembre 2004, relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato, non è applicabile ad uno studente bulgaro successivamente all’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione europea. Tuttavia, in forza del principio di preferenza per i cittadini dell’Unione previsto al paragrafo 14, secondo comma, dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo relativo alle condizioni e modalità di ammissione della Repubblica di Bulgaria e della Romania all’Unione europea, le disposizioni della direttiva 2004/114 costituiscono, durante il periodo transitorio previsto al paragrafo 2, primo comma, dell’allegato VI, punto 1, di detto Protocollo, la soglia minima per la determinazione delle condizioni di accesso degli studenti bulgari al mercato del lavoro austriaco. Detto principio richiede, in particolare, che uno studente bulgaro possa beneficiare di un tale accesso, non solo a condizioni favorevoli quanto quelle applicabili ad un cittadino di un paese terzo, ma anche con precedenza su quest’ultimo.
2) Il diritto dell’Unione, e in particolare l’articolo 17 della direttiva 2004/114, osta ad una normativa nazionale che, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, prevede un esame sistematico della situazione del mercato del lavoro prima del rilascio, a un datore di lavoro, di un permesso di impiego in vista dell’assunzione di uno studente già soggiornante nel territorio nazionale da più di un anno, e che subordina inoltre il rilascio di un tale permesso di impiego ad ulteriori condizioni in caso di superamento di un limite massimo prestabilito di stranieri che occupano un posto di lavoro nel territorio considerato».
(1) .
(2)  –	GU 2005, L 157, pag. 29. Tale protocollo costituisce parte integrante del Trattato tra il Regno del Belgio, la Repubblica ceca, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Estonia, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, l’Irlanda, la Repubblica italiana, la Repubblica di Cipro, la Repubblica di Lettonia, la Repubblica di Lituania, il Granducato del Lussemburgo, la Repubblica di Ungheria, la Repubblica di Malta, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica di Polonia, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica slovacca, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord (Stati membri dell’Unione europea) e la Repubblica di Bulgaria e la Romania relativo all’adesione della Repubblica di Bulgaria e della Romania all’Unione europea (GU 2005, L 157, pag. 11; in prosieguo: il «Trattato di adesione»).
(3)  –	GU L 375, pag. 12.
(4)  –	GU L 257, pag. 2.
(5)  –	BGBl. I, 100/2005.
(6)  –	Dalla decisione di rinvio emerge che competeva all’Arbeitsmarktservice applicare, nella fattispecie, la versione della suddetta legge in vigore al 30 gennaio 2008, data in cui è stato avviato il procedimento amministrativo nazionale mediante presentazione della domanda di permesso di impiego oggetto della controversia. Per quanto attiene all’articolo 4 dell’AuslBG, si tratta del testo pubblicato nel BGBl. I, 78/2007. Quanto all’articolo 4 ter dell’AuslBG, il suo testo è stato pubblicato nel BGBl. I, 28/2004.
(7)  –	Sentenza del 21 gennaio 2010, Commissione/Germania (C-546/07, Racc. pag. I-439, punto 66 e giurisprudenza ivi citata). V., inoltre, per analogia e relativamente all’interpretazione delle clausole di «standstill» nell’ambito dell’Accordo di associazione CEE - Turchia, sentenza del 15 novembre 2011, Dereci e a. (C-256/11, Racc. pag. I-11315, punto 88 e giurisprudenza ivi citata).
(8)  –	In altri termini, i singoli possono far valere le disposizioni di detta direttiva nei confronti dello Stato membro in questione soltanto dopo la scadenza del termine di recepimento. V., in tal senso, sentenza del 5 febbraio 2004, Rieser Internationale Transporte (C-157/02, Racc. pag. I-1477, punto 69).
(9)  –	V., in particolare, sentenze del 23 aprile 2009, VTB-VAB e Galatea (C-261/07 e C-299/07, Racc. pag. I-2949, punto 39 e giurisprudenza ivi citata), nonché del 14 gennaio 2010, Plus Warenhandelsgesellschaft (C-304/08, Racc. pag. I-217, punto 29).
(10)  –	Sentenza del 18 dicembre 1997 (C-129/96, Racc. pag. I-7411, punto 45). V., inoltre, sentenza del 26 maggio 2011, Stichting Natuur en Milieu e a. (da C-165/09 a C-167/09, Racc. pag. I-4599, punti 78 e 79, nonché giurisprudenza ivi citata).
(11)  –	V., per analogia, sentenza del 23 marzo 1983, Peskeloglou (77/82, Racc. pag. 1085, punti 11-14).
(12)  –	La prima questione pregiudiziale sembra contenere, salvo errore da parte mia, una piccola imprecisione, poiché, contrariamente a quanto afferma il giudice del rinvio, il principio di preferenza per i cittadini dell’Unione è sancito al paragrafo 14, secondo comma, dell’allegato VI, punto 1, del Protocollo di ammissione. Per contro, il paragrafo 14, terzo comma, di detto allegato, che è richiamato nella prima questione pregiudiziale, prevede che i lavoratori migranti bulgari che risiedono e lavorano legalmente in un altro Stato membro non possono ricevere un trattamento più restrittivo di quello riservato ai lavoratori migranti provenienti da uno Stato terzo.
(13)  –	Tale principio, secondo il quale gli atti di diritto derivato conservano la loro natura giuridica al momento dell’adesione degli Stati all’Unione, è un principio consolidato nel diritto dell’Unione, espresso segnatamente all’articolo 8, paragrafo 1, del Protocollo, che prevede che gli atti adottati dalle istituzioni, ai quali si riferiscono le disposizioni transitorie previste da detto protocollo, conservano la loro natura giuridica. V., in tal senso, sentenza del 20 settembre 1988, Spagna/Consiglio (203/86, Racc. pag. 4563, punto 5).
(14)  –	Al riguardo, tengo a sottolineare che siffatto trattamento preferenziale non costituisce una discriminazione nei confronti dei cittadini di paesi terzi, vietata dall’articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Lo stesso dicasi quando ai cittadini di paesi terzi sono applicate disposizioni di diritto derivato.
(15)  –	In tale contesto, occorre anche rilevare che, secondo la giurisprudenza della Corte, le disposizioni contenute in un atto di adesione che consentono deroghe alle norme del Trattato devono essere interpretate restrittivamente alla luce delle disposizioni del Trattato interessate ed essere limitate a quanto assolutamente necessario per conseguire l’obiettivo che si prefiggono. V., in tal senso, sentenza del 28 aprile 2009, Apostolides (C-420/07, Racc. pag. I-3571, punto 35 e giurisprudenza ivi citata). Nella presente causa, ciò significa che lo status di un cittadino bulgaro dovrebbe differire il meno possibile dallo status dei cittadini degli altri Stati membri.
(16)  –	V., per analogia, sentenza del 10 febbraio 2011, Vicoplus e a. (da C-307/09 a C-309/09, Racc. pag. I-453, punto 35).
(17)  –	V., in particolare, sentenze del 3 marzo 2011, Auto Nikolovi (C-203/10, Racc. pag. I-1083, punto 61 e giurisprudenza ivi citata), nonché del 24 novembre 2011, ASNEF e FECEMD (C-468/10 e C-469/10, Racc. pag. I-12181, punto 51).
(18)  –	V., in particolare, per quanto riguarda l’obbligo di interpretazione conforme, sentenza del 23 aprile 2009, Angelidaki e a. (da C-378/07 a C-380/07, Racc. pag. I-3071, punti 197-207 e giurisprudenza ivi citata).
(19)  –	In altri termini, una situazione può essere qualificata come eccezionale in almeno tre ipotesi. In primo luogo, può trattarsi di un problema regionale, quando il tasso di disoccupazione di una regione è sensibilmente più elevato della media nazionale. In secondo luogo, la situazione eccezionale può anche essere collegata ad uno squilibrio settoriale, quando un particolare settore del mercato del lavoro affronta problemi rilevanti. In terzo luogo, infine, sul piano nazionale, la situazione occupazionale può deteriorarsi in modo eccezionale. Il peggioramento in atto della situazione occupazionale in Spagna può essere indicativa di tale ipotesi.
(20)  –	Occorre anche osservare che, con ordinanza del presidente della Corte del 22 novembre 2011, la causa Commissione/Austria (C-568/10) è stata cancellata dal ruolo della Corte. In tale causa, la Commissione ha contestato alla Repubblica d’Austria di essere venuta meno agli obblighi che le incombevano ai sensi dell’articolo 17 della direttiva 2004/114, preservando il proprio diritto nazionale come precedentemente esposto. La Commissione ha tuttavia rinunciato a tale procedimento il 4 ottobre 2010, dal momento che l’articolo 4 dell’AuslBG era stato modificato nel senso che tale disposizione contiene ormai una norma secondo la quale il rilascio del permesso di impiego per gli studenti cittadini di paesi terzi non è soggetto ad un esame sistematico del mercato del lavoro.
(21)  –	V. nota 19 delle presenti conclusioni.
(22)  –	V., in particolare, sentenza del 1° dicembre 2011, Painer (C-145/10, Rec. pag. I-12533, punto105 e giurisprudenza ivi citata).
(23)  –	Ibidem (punto 106 e giurisprudenza ivi citata).
(24)  –	V., per analogia, sentenza Painer, cit. (punto 107).