TRIBUNALENS DOM (nionde avdelningen)
den 22 november 2018 (*)
”EGFJ – Utgifter som undantagits från finansiering – Särskilda åtgärder till förmån för de yttersta randområdena – Artikel 12 c i förordning (EG) nr 247/2006 – Tekniskt stöd – Kontrollåtgärder – Processuella garantier – Berättigade förväntningar”
I mål T‑31/17,
Republiken Portugal, företrädd av L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, J. Saraiva de Almeida och A. Tavares de Almeida, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av B. Rechena och A. Sauka, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/2018 av den 15 november 2016, om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 312, 2016, s. 26), i den mån det däri fastställs att ett belopp på 460 202,73 euro och 200 000 euro (budgetpost 6701) ska undantas från nämnda finansiering vad gäller Republiken Portugal,
meddelar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen),
sammansatt av ordföranden S. Gervasoni samt domarna K. Kowalik-Bańczyk (referent) och C. Mac Eochaidh,
justitiesekreterare: handläggaren I. Dragan,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 3 maj 2018,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1        Inom ramen för det särskilda åtgärdsprogrammet för Madeira och Azorerna på grund av deras avsides läge och ökaraktär (Poseima) omfattas de autonoma regionerna Azorerna och Madeira (Portugal) sedan 1992 av särskilda åtgärder till förmån för den lokala jordbruksproduktionen. Från och med räkenskapsåret 2007 samlades dessa åtgärder under ett stödprogram som inrättades enligt artikel 9 i rådets förordning (EG) nr 247/2006 av den 30 januari 2006 om särskilda åtgärder inom jordbruket till förmån för unionens yttersta randområden (EUT L 42, 2006, s. 1). Republiken Portugal har för detta ändamål utarbetat ett utkast till ett övergripande program som bedömdes och godkändes av kommissionen i enlighet med artikel 24.1 och 24.2 i nämnda förordning (nedan kallat det övergripande programmet).
2        Den 30 september 2008 skickade Republiken Portugal in ett utkast om ändring av det övergripande programmet till kommissionen på grundval av artikel 49 i kommissionens förordning (EG) nr 793/2006 av den 12 april 2006 om vissa tillämpningsföreskrifter för förordning nr 247/2006 (EUT L 145, 2006, s. 1). I detta utkast som reviderades den 27 januari 2009 fastställdes bland annat att det inom delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna skulle införas en ny åtgärd för finansiering av studier, demonstrationsprojekt och insatser för utbildning och tekniskt stöd.
3        Genom beslut C(2009) 1364 final av den 3 mars 2009 (nedan kallat beslutet av den 3 mars 2009), godkände kommissionen ändringarna av det övergripande program som skickats in av Republiken Portugal.
4        Till följd därav infördes i bilaga I till delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna en ny punkt 4.6 som har följande lydelse:
”4.6. Finansiering av studier, demonstrationsprojekt, utbildning och åtgärder för tekniskt stöd.
Det rättsliga regelverket
I artikel 50 i förordning … nr 793/2006 … föreskrivs finansiering av studier, demonstrationsprojekt, utbildning och åtgärder för tekniskt stöd …
Mål
Denna åtgärd syftar till att skapa förutsättningar för att förberedelse, samordning, information, förvaltning, kontroll, övervakning och utvärdering av delprogrammet [för] den autonoma regionen Azorerna ska kunna genomföras på ett effektivt [sätt].
Beskrivning
Åtgärden ska omfatta verksamhet som kan utövas av enheter med ansvar i de olika funktioner som krävs för god förvaltning och genomförande av [delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna].
…
Den autonoma regionen Azorerna önskar på grundval av denna bestämmelse erhålla de medel som krävs för att tillgodose behoven hos alla deltagare i [delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna].
Stödmottagare
•      Förvaltningsmyndigheter.
Stödberättigande utgifter och stödordningen
Följande utgifter anses vara stödberättigande och finansieras fullt ut när de är knutna till:
•      förvärv och underhåll av varor och utrustning,
•      förvärv av tjänster,
•      genomförande av studier och revisioner,
•      utarbetande och spridning av information och marknadsföring,
och hänför sig direkt till [...] förberedelse, samordning, information, förvaltning, kontroll, övervakning och utvärdering av [delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna].”
5        De portugisiska myndigheterna hade inom ramen för denna åtgärd olika utgifter som finansierades av Europeiska unionen med ett totalt belopp om 460 202,73 euro för räkenskapsåret 2012 och 200 000 euro för räkenskapsåret 2013.
6        För räkenskapsåret 2012 avsåg de aktuella utgifterna förvärv av fyra terrängfordon (94 407,56 euro), lön till personal som ansvarar för kontroller på plats (69 977,11 euro), utgifter för informationssystem, system för tillgång, brandsystem och ett terrängfordon (53 059,65 euro), förvärv av 22 datorer och bildskärmar och tre bärbara datorer (14 446 euro) och, slutligen, lön till elva tekniker och en chef (228 312,41 euro).
7        För räkenskapsåret 2013 motsvarade de ifrågavarande utgifterna lön för tio tekniker och en chef (199 095,92 euro) samt ersättning för kostnaderna för chefens resor (904,08 euro).
8        Efter en undersökning inledde kommissionen ett förfarande för kontroll av överensstämmelse enligt artikel 31 i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, 2005, s. 1).
9        Genom skrivelse av den 5 december 2013 (nedan kallad skrivelsen av den 5 december 2013) meddelade kommissionen de portugisiska myndigheterna sina iakttagelser, i enlighet med artikel 11.1 i sin förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och EJFLU (EUT L 171, 2006, s. 90). I detta sammanhang konstaterade kommissionen att de ifrågavarande utgifterna i sin helhet hänförde sig till finansieringen av den personal och utrustning som behövdes för de kontroller som genomfördes av de portugisiska myndigheterna inom ramen för det övergripande programmet. Kommissionen konstaterade därför att dessa utgifter inte kunde finansieras av Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ), eftersom de inte var förenliga med dels bestämmelserna i artikel 13 i förordning nr 1290/2005, dels bestämmelserna i artiklarna 12 c och 25 i förordning nr 247/2006.
10      Genom skrivelse av den 7 april 2014 meddelade de portugisiska myndigheterna att de var inte var eniga med kommissionens ståndpunkt, eftersom de ansåg att de aktuella utgifterna var berättigade till unionsfinansiering enligt artikel 12 c i förordning nr 247/2006.
11      Vid ett bilateralt möte den 4 juni 2014 vidhöll kommissionen och de portugisiska myndigheterna sina respektive ståndpunkter. Efter detta möte informerade kommissionen de portugisiska myndigheterna om att den ansåg att beslutet av den 3 mars 2009 inte kunde ge upphov till berättigade förväntningar hos de nämnda myndigheterna om att de ifrågavarande utgifterna var stödberättigande.
12      Genom skrivelse av den 22 december 2014 vidhöll de portugisiska myndigheterna att de inte var eniga med kommissionens ståndpunkt.
13      Den 12 juli 2016 meddelade kommissionen de portugisiska myndigheterna formellt sina slutsatser enligt artikel 11.2 i förordning nr 885/2006. I detta sammanhang konstaterade kommissionen återigen med hänvisning till artikel 13 i förordning nr 1290/2005 och artikel 12 c i förordning nr 247/2006 att de ifrågavarande utgifterna inte var stödberättigande. Den föreslog därför att ett sammanlagt belopp på 660 202,73 euro skulle undantas från unionsfinansiering.
14      Den 15 november 2016 antog kommissionen genomförandebeslut (EU) 2016/2018 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 312, 2016, s. 26) (nedan kallat det angripna beslutet). När det gäller Republiken Portugal undantog kommissionen bland annat ett belopp på 460 202,73 euro och på 200 000 euro (budgetpost 6701), som motsvarar de ifrågavarande utgifterna, från unionsfinansiering.
Förfarandet och parternas yrkanden
15      Republiken Portugal har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 20 januari 2017.
16      Kommissionen inkom med sin svarsinlaga till tribunalens kansli den 27 mars 2017.
17      Republiken Portugal ingav en replik den 16 maj 2017 och kommissionen ingav en duplik den 28 juni 2017.
18      Som en åtgärd för processledning antagen med stöd av artikel 89.3 a och d i tribunalens rättegångsregler ställde tribunalen frågor till parterna och anmodade dem att inkomma med handlingar. Parterna efterkom denna anmodan inom utsatt tid.
19      Republiken Portugal yrkar att tribunalen ska
–        ogiltigförklara det angripna beslutet i den mån som det fastställs att beloppen på 460 202,73 euro och 200 000 euro ska undantas från unionsfinansiering, och
–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
20      Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–        ogilla talan, och
–        förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
21      Republiken Portugal har åberopat tre grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar, den andra grunden avser åsidosättande av artikel 12 c i förordning nr 247/2006 och den tredje grunden avser åsidosättande av artikel 11.1 i förordning nr 885/2006.
22      Tribunalen anser att det är lämpligt att först pröva den tredje grunden, som avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, därefter den andra grunden, som avser åsidosättande av en materiell bestämmelse i unionens sekundärrätt och slutligen den första grunden, som avser åsidosättande av en allmän unionsrättslig princip.
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 11.1 i förordning nr 885/2006
23      Republiken Portugal har gjort gällande att kommissionen har åsidosatt artikel 11.1 i förordning nr 885/2006 genom att till Republiken Portugal skicka ett första skriftligt meddelande som inte var tillräckligt motiverat. För det första angavs inte i skrivelsen av den 5 december 2013 skälen till varför kommissionen ansåg att de aktuella utgifterna hade uppstått vid genomförandet av kontrollåtgärder. För det andra förklarades inte i denna skrivelse varför var och en av de aktuella utgifterna, betraktade var för sig, inte kunde beviljas finansiering från EGFJ.
24      Kommissionen har bestritt Republiken Portugals argument.
25      Inledningsvis bör det noteras att särskilda åtgärder inom jordbruket till förmån för unionens yttersta randområden som har antagits på grundval av förordning nr 247/2006 enligt artikel 23.1 i denna förordning ska utgöra interventioner för att stabilisera jordbruksmarknaderna i enlighet med artikel 3.1 b i förordning nr 1290/2005. De utgifter som finansieras av unionen på grundval av förordning nr 247/2006 hör följaktligen till EGFJ:s utgifter som anges i artikel 3 i förordning nr 1290/2005 och omfattas därför av alla bestämmelser i denna förordning som är tillämpliga på den fondens utgifter.
26      Härav följer att kommissionen, när den avser att undanta vissa utgifter i en medlemsstat från unionsfinansieringen på grundval av förordning nr 247/2006, måste följa förfarandet för kontroll av överensstämmelse enligt artikel 31 i förordning nr 1290/2005, vars tillämpningsföreskrifter fastställs i artikel 11 i förordning nr 885/2006.
27      Tribunalen erinrar i detta avseende om att det slutliga, definitiva beslutet om avslut av räkenskaperna ska fattas efter ett särskilt kontradiktoriskt förfarande, under vilket de berörda medlemsstaterna ska ha alla garantier för att få framföra sina synpunkter (se, analogt, dom av den 14 december 2000, Tyskland/kommissionen, C‑245/97, EU:C:2000:687, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
28      I artikel 11.1 första stycket i förordning nr 885/2006 föreskrivs att när kommissionen, till följd av en undersökning, anser att utgifter inte har verkställts i enlighet med unionens regler, ska den meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser.
29      Av domstolens praxis följer att ett skriftligt meddelande i den mening som avses i denna bestämmelse ska ge den berörda medlemsstaten fullständig kännedom om kommissionens invändningar, så att det uppfyller det upplysningssyfte som ett sådant meddelande har enligt nämnda bestämmelse (se, analogt, dom av den 3 maj 2012, Spanien/kommissionen, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
30      Härav följer att artikel 11.1 i förordning nr 885/2006 innebär att det uppställs ett krav på att den oegentlighet som läggs den berörda medlemsstaten till last ska vara tillräckligt precist angiven i det skriftliga meddelande som anges i första stycket i nämnda bestämmelse (se, analogt, dom av den 3 maj 2012, Spanien/kommissionen, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punkt 28).
31      Det ska under dessa omständigheter prövas om skrivelsen av den 5 december 2013 uppfyller kraven i artikel 11.1 i förordning nr 885/2006, och följaktligen utgör ett korrekt meddelande i enlighet med denna bestämmelse.
32      Tribunalen konstaterar, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, för det första att skrivelsen av den 5 december 2013 nämner de bestämmelser som tillämpas, nämligen artikel 13 i förordning nr 1290/2005, å ena sidan, och, artiklarna 12 c och 25 i förordning nr 247/2006, å andra sidan. För det andra erinras i denna skrivelse om föremålet för den åtgärd som anges i punkt 4.6 i bilaga I till delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna och de kategorier av utgifter som är berättigade till unionsfinansiering som anges genom denna åtgärd. För det tredje anges i samma skrivelse de utgifter som har undersökts av kommissionen, varvid för varje utgift, det aktuella räkenskapsåret, den myndighet som ansvarar för utgifterna samt syftet med och storleken på denna utgift anges. För det fjärde anges i skrivelsen att ”de sammanlagda utgifterna [i fråga] har använts för att finansiera den personal och utrustning som behövs för de inspektioner som har utförts av de [portugisiska myndigheterna] i samband med programmet [för stöd]”. För det femte anges i skrivelsen att de utgifter som uppstått för medlemsstaternas myndigheter inom ramen för deras förvaltnings- och kontrollskyldigheter hänför sig till de utbetalande organens huvudverksamhet, och att dessa utgifter därför inte kan finansieras av EGFJ. För det sjätte anges i denna skrivelse avslutningsvis att de ifrågavarande utgifterna inte berättigar till stöd från EGFJ, eftersom de inte överensstämmer med bestämmelserna i artikel 13 i förordning nr 1290/2005, å ena sidan, och artiklarna 12 c och 25 i förordning nr 247/2006, å andra sidan.
33      Under dessa omständigheter anges i skrivelsen av den 5 december 2013 med tillräcklig precision arten av och skälen till den oegentlighet som har gjorts gällande mot Republiken Portugal och denna medlemsstat ges möjlighet att få fullständig kännedom om kommissionens betänkligheter. Denna skrivelse uppfyller följaktligen i förevarande fall sin varningsfunktion inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse.
34      Denna slutsats kan inte ifrågasättas genom de två särskilda invändningar som har framförts av Republiken Portugal mot skrivelsen av den 5 december 2013.
35      Vad för det första beträffar invändningen om att det i denna skrivelse inte anges varför kommissionen ansåg att de aktuella utgifterna hade uppstått vid genomförandet av kontrollåtgärder, ska det påpekas att det av själva lydelsen av en av utgifterna i fråga, nämligen beloppet 69 977,11 euro som motsvarar ”lön till personal som ansvarar för kontroller på plats” som betalats under räkenskapsåret 2012, framgår att denna utgift anknöt till genomförandet av kontrollåtgärder. Eftersom Republiken Portugal hade full kännedom om karaktären av de berörda utgifterna och senare, särskilt under det bilaterala mötet den 4 juni 2014, erkände att dessa utgifter hade uppkommit inom ramen för dess kontrollverksamhet, hindrade avsaknaden av närmare förklaringar i skrivelsen av den 5 december 2013, i synnerhet när det gäller andra belopp än de 69 977,11 EUR som anförts ovan, i förevarande fall inte på något sätt Republiken Portugal från att yttra sig och bestrida att den finansiella korrigering som föreslagits av kommissionen var välgrundad.
36      Vad för det andra gäller invändningen att det i skrivelsen av den 5 december 2013 inte angavs varför var och en av de aktuella utgifterna, betraktade var för sig, inte kunde beviljas stöd från EGFJ, ska det svaret ges, att när samma hinder för stödberättigande anförs mot en kategori eller en grupp av utgifter, kan kommissionen begränsa motiveringen till en motivering som gäller för samtliga berörda utgifter (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 15 februari 2007, BVBA Management, Training en Consultancy, C‑239/05, EU:C:2007:99, punkt 37). Det bör dock noteras att kommissionen i skrivelsen av den 5 december 2013 ansåg att syftet med de ifrågavarande utgifterna, i sin helhet, var att finansiera den personal och utrustning som behövs för att genomföra kontroller och att dessa utgifter, i den mån de utgjorde en del av de nationella myndigheternas huvudverksamhet inte kunde beviljas stöd från unionen. Kommissionen kan under dessa omständigheter, med hänsyn till att utgifterna i fråga enligt skrivelsen av den 5 december 2013 alla har samma föremål, inte kritiseras för att ha motiverat sina betänkligheter beträffande unionsfinansieringen av dessa utgifter på ett allmänt sätt.
37      Av det ovan anförda följer att skrivelsen av den 5 december 2013 uppfyller kraven i artikel 11.1 i förordning nr 885/2006.
38      Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
Andra grunden: Åsidosättande av artikel 12 c i förordning nr 247/2006
39      Republiken Portugal har gjort gällande att det angripna beslutet strider mot artikel 12 c i förordning nr 247/2006 som medger att stöd beviljas för tekniska stödåtgärder som är knutna till genomförandet av ett stödprogram. Kontrollåtgärderna utgör för det första en typ av tekniska stödåtgärder och är för det andra nödvändiga för att genomföra stödprogram. Härav följer att de utgifter som de nationella myndigheterna har för administrativa kostnader och personalkostnader, utan hinder av artikel 13 i förordning nr 1290/2005, är berättigade till unionsfinansiering när de, som i förevarande fall, uppkommer i samband med en kontrollverksamhet och inom ramen för ett stödprogram.
40      Kommissionen har bestritt Republiken Portugals argument.
41      Det ska inledningsvis påpekas att det är ostridigt mellan parterna att de aktuella utgifterna uppstod för att finansiera den personal och utrustning som behövs för genomförandet, av de portugisiska myndigheterna, av kontrollåtgärder, som framför allt består av inspektioner som genomförs inom delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna. Dessutom framgår av handlingarna i målet, och särskilt av skrivelsen av den 5 december 2013 och de portugisiska myndigheternas skrivelse av den 7 april 2014, samt parternas muntliga förklaringar vid förhandlingen, att de portugisiska myndigheterna som hade genomfört denna kontrollverksamhet och dragit nytta av utgifterna i fråga inte var det utbetalande organet i Lissabon (Portugal), utan andra administrativa myndigheter i Azorerna.
42      Diskussionen mellan parterna hänför sig följaktligen inte till arten av och syftet med de berörda utgifterna, utan enbart till den rent rättsliga frågan huruvida dessa utgifter är berättigade till unionsstöd på grundval av artikel 12 c i förordning nr 247/2006.
43      Det ska i detta avseende erinras om att det i förordningarna nr 247/2006 och nr 793/2006 föreskrivs särskilda åtgärder inom jordbruket till förmån för unionens yttersta randområden.
44      Det ska inledningsvis särskilt påpekas att det i artikel 12 c i förordning nr 247/2006 föreskrivs att ett stödprogram bland annat innehåller ”[e]n beskrivning av planerade åtgärder, framför allt stödordningar för genomförande av programmet samt eventuella uppgifter om behoven i fråga om studier, demonstrationsprojekt och insatser för utbildning och tekniskt stöd knutna till förberedandet, genomförandet och anpassningen av de berörda åtgärderna”.
45      Vidare föreskrivs i artikel 25 tredje strecksatsen i förordning nr 247/2006 att det ska antas tillämpningsföreskrifter för denna förordning vad gäller ”studier, demonstrationsprojekt och insatser för utbildning och tekniskt stöd enligt artikel 12 c [i nämnda förordning]”.
46      I artikel 50 i förordning nr 793/2006 som innehåller tillämpningsföreskrifter som föreskrivs i artikel 25 tredje strecksatsen i förordning nr 247/2006, anges att ”[d]et belopp som behövs för att finansiera studier, demonstrationsprojekt, utbildning och tekniskt stöd inom ramen för ett program som godkänts i enlighet med artikel 24.2 i förordning … nr 247/2006 får uppgå till högst 1 % av det totala anslaget för programmet”.
47      Det följer av alla dessa bestämmelser att studier, demonstrationsprojekt och insatser för utbildning och tekniskt stöd som avses i artikel 12 c i förordning nr 247/2006 och fastställs i ett stödprogram till förmån för ett yttersta randområde i princip är berättigade till unionsfinansiering, bland annat under förutsättning att de är knutna till förberedandet, genomförandet och anpassningen av stödåtgärder.
48      Det kan emellertid konstateras att förordningarna nr 247/2006 och 793/2006 inte innehåller någon bestämmelse som definierar de olika typer av åtgärder som nämns där. I dessa förordningar preciseras i synnerhet inte om ”insatser för … tekniskt stöd knutna till … genomförandet … av … [de stödåtgärder]” som avses i artikel 12 c i förordning nr 247/2006 omfattar de kontrollåtgärder som genomförs av nationella myndigheter.
49      Under dessa förhållanden är det nödvändigt att, såsom Republiken Portugal har gjort gällande och kommissionen bestrider, pröva huruvida kontrollverksamhet, som den som utförts av de portugisiska myndigheterna, utgör insatser för tekniskt stöd knutna till genomförandet av en stödåtgärd i den mening som avses i artikel 12 c i förordning nr 247/2006.
50      Det ska för det första prövas huruvida det för att avhjälpa den bristande precisionen i förordningarna nr 247/2006 och nr 793/2006 i förevarande fall är möjligt att tillämpa en unionsrättslig bestämmelse som innehåller en definition av begreppet ”tekniskt stöd” eller, åtminstone, att ur denna rätt härleda en allmän och övergripande definition av detta begrepp som kan överföras till detta mål.
51      Republiken Portugal har i detta avseende för det första hänvisat till artikel 5 a i förordning nr 1290/2005, för det andra till artikel 186 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 1268/2012 av den 29 oktober 2012 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (EUT L 362, 2012, s. 1). Enligt Republiken Portugal följer av dessa bestämmelser att begreppet ”tekniskt stöd” omfattar kontrollåtgärder som är nödvändiga för genomförandet av ett stödprogram.
52      Även om begreppet ”tekniskt stöd” preciseras i var och en av de två bestämmelser som har åberopats av Republiken Portugal och bland annat kontrollverksamhet anges, är ingen av dessa två bestämmelser tillämplig i förevarande fall.
53      För det första reglerar artikel 5 a i förordning nr 1290/2005, även om den avser tekniskt stöd som finansieras av Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (nedan kallad EJFLU), enbart tekniskt stöd som finansieras genom central förvaltning på kommissionens initiativ eller för dess räkning. Härav följer att denna bestämmelse inte kan tillämpas på sådana åtgärder för tekniskt stöd som anges i punkt 4.6 i bilaga I till delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna, som finansieras på ett decentraliserat sätt genom EGFJ, eftersom de har genomförts på medlemsstaternas initiativ.
54      För det andra syftar artikel 186 i den delegerade förordningen nr 1268/2012 enbart till att i samband med offentlig upphandling och beviljande av bidrag från unionen definiera begreppen ”bidrag och … kontrakt om tekniskt bistånd som ingås med [Europeiska investeringsbanken (EIB)] eller Europeiska investeringsfonden [EIF])” och ”[b]idrag … [som] beviljas … till EIB och [EIF] för åtgärder avseende tekniskt bistånd” som återfinns i respektive artikel 101.3 och i artikel 125.7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, EURATOM) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 2012, s. 1). Härav följer att denna bestämmelse inte avser EGFJ:s finansiering av utgifter för tekniskt bistånd som uppkommit för medlemsstaterna i samband med förordning nr 247/2006.
55      Under dessa omständigheter kan inte enbart det förhållandet att artikel 5 a i förordning nr 1290/2005 och artikel 186 i den delegerade förordningen nr 1268/2012 tillämpas leda till att kontrollåtgärder omfattas av de insatser för tekniskt stöd som avses i artikel 12 c i förordning nr 247/2006.
56      Vidare framgår av prövningen av de två bestämmelser som har åberopats av Republiken Portugal och artikel 12 c i förordning nr 247/2006 att det i unionslagstiftningen finns bestämmelser som på olika sätt beskriver åtgärder som omfattas av tekniskt stöd.
57      Det framgår i synnerhet av en jämförelse mellan dessa olika bestämmelser att kontrollåtgärderna inte systematiskt omtalas bland de åtgärder som omfattas av tekniskt stöd.
58      Även om begreppet ”tekniskt bistånd” konkret definieras i artikel 186 i den delegerade förordningen nr 1268/2012, och det i detta avseende uttryckligen hänvisas till utvärdering, revision och kontroll som är nödvändig för genomförandet av ett program eller en åtgärd, gäller detta varken för artikel 5 i förordning nr 1290/2005 eller artikel 12 c i förordning nr 247/2006.
59      För det första räknas i artikel 5 i förordning nr 1290/2005, som har rubriken ”Annan finansiering inbegripet tekniskt stöd”, enbart olika typer av åtgärder upp, utan att begreppet tekniskt stöd definieras uttryckligen. Dessutom hänvisas i denna artikel till såväl ”förberedande verksamhet, övervakning, administrativt och tekniskt stöd”, som ”utvärdering, revision och kontroll”. Dessutom nämns i artikel 5 a såväl åtgärder som avser ”tekniskt och administrativt stöd” som åtgärder som avser ”upprättande av kontrollsystem”. I artikel 5 i förordning nr 1290/2005 anges således inte enbart uttryckligen kontrollåtgärder bland de åtgärder som avser tekniskt stöd, utan tvärtom framställs vid två tillfällen åtgärder för tekniskt stöd som i snäv mening förstås som dels administrativt och tekniskt stöd, dels som kontrollåtgärder, som två olika typer av åtgärder.
60      För det andra avser artikel 12 c i förordning nr 247/2006 endast studier, demonstrationsprojekt, och insatser för utbildning och tekniskt stöd. Detsamma gäller artikel 25 tredje strecksatsen i förordning nr 247/2006 och artikel 50 i förordning nr 793/2006. I de relevanta bestämmelserna i förordningarna nr 247/2006 och 793/2006, som är de enda bestämmelser som är tillämpliga i förevarande fall, nämns inte utvärdering, revision och kontroll.
61      Under dessa omständigheter förefaller det som om det med hänsyn till den bristande samstämmigheten mellan de ovannämnda bestämmelserna i förordningarna nr 1290/2005 och nr 247/2006 och den delegerade förordningen nr 1268/2012 i unionsrätten och särskilt på området för EGFJ, för det första inte finns någon allmän och övergripande definition av begreppet ”tekniskt stöd” som kan överföras till förevarande mål och, för det andra, att uttrycket ”tekniskt stöd”, i motsats till vad Republiken Portugal har hävdat, inte nödvändigtvis betecknar en uppsättning åtgärder som inbegriper kontrollåtgärder.
62      Vidare ska artikel 12 c i förordning nr 247/2006, i avsaknad av en definition av begreppet ”tekniskt stöd” som kan tillämpas eller överföras till förevarande mål, tolkas, inte enbart med beaktande av bestämmelsens lydelse, utan även av dess sammanhang och de mål som eftersträvas med den lagstiftning som den utgör en del av (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12, och dom av den 10 mars 2005, EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, punkt 21).
63      I detta sammanhang är det, såsom redan har påpekats i punkt 25 ovan, lämpligt att erinra om att de åtgärder som vidtagits till förmån för unionens yttersta randområden på grundval av förordning nr 247/2006 utgör EGFJ:s utgifter i den mening som avses i förordning nr 1290/2005.
64      I detta sammanhang bör det påpekas att det i artikel 5 a i förordning nr 1290/2005 visserligen föreskrivs finansiering av tekniskt och administrativt stöd som genomförs på kommissionens initiativ eller för dess räkning, men denna artikel innehåller däremot inte någon bestämmelse om finansiering av tekniska stödåtgärder som genomförs på medlemsstaternas initiativ.
65      Det förefaller således som om det i artikel 12 c i förordning nr 247/2006, i den mån finansiering av insatser för tekniskt stöd knutna till genomförandet av en stödåtgärd på medlemsstatens initiativ föreskrivs i de yttersta randområdena, fastställs särskilda regler som utgör undantag till de allmänna regler för EGFJ som föreskrivs i förordning nr 1290/2005 och att de därför ska tolkas restriktivt.
66      För det första ska det, såsom redan har påpekats i punkt 60 ovan, konstateras att utvärdering, revision och kontroll varken nämns i artikel 12 c i förordning nr 247/2006 eller andra relevanta bestämmelser i förordningarna nr 247/2006 och 793/2006.
67      För det andra har det även i punkt 59 ovan anförts att begreppet ”tekniskt stöd” vad gäller EGFJ, i vissa fall och i synnerhet inom ramen för artikel 5 a i förordning nr 1290/2005, inte kan hänvisa till alla åtgärder som innebär kontroll, utan endast avser åtgärder för administrativt och tekniskt stöd i strikt mening.
68      För det tredje ska det erinras om att enligt artikel 11 i förordning nr 1290/2005 ska de betalningar som gäller finansiering enligt denna förordning, om inte annat föreskrivs, i sin helhet utbetalas till stödmottagarna.
69      Av dessa bestämmelser följer att anslagen till EGFJ, särskilt sådana som tilldelats medlemsstaterna, i princip ska användas för att finansiera driftsutgifter som uppstår vid utbetalningarna till stödmottagarna.
70      Därav följer att dessa anslag, om inte annat föreskrivs, inte får användas för att hjälpa de nationella myndigheterna att utföra administrativ verksamhet som normalt åligger dem.
71      Det bör dock noteras att det i allmänhet åligger medlemsstaterna att kontrollera efterlevnaden av villkoren för beviljande av stöd och bidrag, oavsett om det finns en teknisk stödåtgärd.
72      Medlemsstaterna är, i synnerhet vad gäller särskilda åtgärder inom jordbruket till förmån för unionens yttersta randområden, skyldiga att genomföra administrativa kontroller och kontroller på plats i enlighet med artikel 27 i förordning nr 247/2006 och artiklarna 30–33 i förordning nr 793/2006.
73      Det ska tilläggas att dessa kontroller, däribland kontroller på plats, åligger de behöriga nationella myndigheterna, som kan vara andra myndigheter än det utbetalande organet, såsom de portugisiska administrativa myndigheter som nämns i punkt 41 ovan.
74      Under dessa omständigheter framgår det, mot bakgrund av vad som anförts i punkterna 63–73 ovan, av en bokstavlig, systematisk och teleologisk tolkning av artikel 12 c i förordning nr 247/2006 att ”insatser för … tekniskt stöd knutna till … genomförandet och anpassningen av … [stöd]åtgärder” som anges i denna bestämmelse inte innefattar kontroller som genomförts av de nationella myndigheterna.
75      Denna tolkning påverkas inte av Republiken Portugals argument för det första om att genomförandet av ett stödprogram nödvändigtvis innefattar kontrollåtgärder, för det andra om att det i delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna uttryckligen föreskrivs att utgifter för dessa kontrollåtgärder ska finansieras.
76      För det första möjliggör inte den omständigheten att kontrollåtgärder är nödvändiga för ett korrekt genomförande av ett stödprogram att beteckna dem som åtgärder för tekniskt stöd eller att knyta dem till ”genomförandet” av detta program.
77      Det ska i detta avseende inledningsvis påpekas att kontrollåtgärder inte utgör insatser för tekniskt stöd i den mening som avses i artikel 12 c i förordning nr 247/2006, eftersom de inte utgör insatser för tekniskt eller administrativt stöd i strikt mening.
78      Vidare är det möjligt att bland de åtgärder som omfattas av artikel 12 c i förordning nr 247/2006, kronologiskt och begreppsmässigt, först urskilja förberedandet av en åtgärd, därefter åtgärder som är knutna till det praktiska genomförandet av denna åtgärd och slutligen åtgärder för kontroll av om nämnda åtgärd har genomförts korrekt.
79      För det andra ska det erinras om att de åtgärder som vidtas inom ramen för stödprogrammen till förmån för de yttersta randområdena enligt artikel 11.1 i förordning nr 247/2006 måste vara förenliga med unionsrätten. Bestämmelserna i ett stödprogram kan, även om de har godkänts av kommissionen, inte, i enlighet med principen om normhierarki, göra det möjligt att avvika från de unionsrättsliga bestämmelserna, och de kan inte heller med framgång åberopas vid tolkningen av dessa. Härav följer att den omständigheten att det i punkt 4.6 i bilaga I till delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna föreskrivs att utgifter som direkt kan hänföras till kontrollen av detta delprogram ska finansieras saknar betydelse för frågan huruvida de kontrollåtgärder som de nationella myndigheterna har utfört omfattas av de åtgärder som berättigar till unionsfinansiering enligt artikel 12 c i förordning nr 247/2006.
80      Under dessa omständigheter utgör de kontrollåtgärder som ligger till grund för utgifterna i fråga inte insatser för tekniskt stöd knutna till genomförandet av en stödåtgärd i den mening som avses i artikel 12 c i förordning nr 247/2006.
81      Av det ovan anförda följer att de aktuella utgifterna inte är berättigade till unionsfinansiering på grundval av artikel 12 c i förordning nr 247/2006.
82      Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den första grunden: Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar
83      Republiken Portugal har gjort gällande att det angripna beslutet innebär ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar. Å ena sidan godkände kommissionen i beslutet av den 3 mars 2009 nämligen en stödåtgärd som uttryckligen avsåg utgifter, som direkt kunde tillskrivas kontrollverksamhet, som stödberättigande utgifter, å andra sidan var kommissionens försäkringar förenliga med tillämpliga regler. Under dessa omständigheter har beslutet av den 3 mars 2009 gett upphov till berättigade förväntningar hos de portugisiska myndigheterna om att utgifterna i fråga är stödberättigande.
84      Kommissionen har bestritt Republiken Portugals argument.
85      Det ska inledningsvis erinras om att principen om skydd för berättigade förväntningar enligt fast rättspraxis ingår bland unionens grundläggande principer (se dom av den 5 maj 1981, Dürbeck, 112/80, EU:C:1981:94, punkt 48, och dom av den 7 juni 2005, VEMW m.fl., C‑17/03, EU:C:2005:362, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
86      Det framgår även av rättspraxis att varje enskild person har rätt att åberopa denna princip om han eller hon befinner sig i en situation av vilken det framgår att unionsadministrationen, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar. Tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter utgör, oavsett i vilken form de har lämnats, en sådan försäkran. Försäkringarna ska dessutom överensstämma med tillämpliga regler (se dom av den 18 juli 2007, AER/Karatzoglou, C‑213/06 P, EU:C:2007:453, punkt 33 och där angiven rättspraxis, och dom av den 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/kommissionen, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
87      Det är vidare ostridigt att principen om skydd för berättigade förväntningar kan åberopas även av en medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juni 2012, Polen/kommissionen, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punkterna 180 och 181).
88      Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen ska pröva huruvida principen om skydd för berättigade förväntningar i förevarande fall hindrade kommissionen från att undanta de berörda utgifterna från unionsfinansiering.
89      För det första är det nödvändigt att pröva huruvida beslutet av den 3 mars 2009 innehåller tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar om berättigandet till unionsfinansiering av de utgifter som anges i punkt 4.6 i bilaga I till delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna.
90      I detta avseende förefaller det lämpligt att erinra om det rättsliga sammanhang i vilket beslutet av den 3 mars 2009 om att godkänna ändringarna i det övergripande program som skickats in till kommissionen av Republiken Portugal ingår.
91      Med avseende på genomförandet av särskilda åtgärder inom jordbruket till förmån för unionens yttersta randområden föreskrivs i artikel 24 i förordning nr 247/2006 ett förfarande för bedömning och godkännande av kommissionen av utkast till övergripande program som föreslagits av medlemsstaterna. På motsvarande sätt föreskrivs i artikel 49 i förordning nr 793/2006 ett förfarande för godkännande av kommissionen av de ändringar som medlemsstaterna önskar göra i dessa övergripande program.
92      Det framgår av dessa bestämmelser att kommissionens godkännande av de stödåtgärder som föreskrivs i de övergripande programmen är en förutsättning för EGFJ:s finansiering av dessa åtgärder.
93      De övergripande programmen är emellertid provisoriska, vilket innebär att kommissionen genom att godkänna dem i princip inte slutgiltigt tar ställning till om de åtgärder som de innehåller är förenliga med alla tillämpliga bestämmelser i unionsrätten och följaktligen om huruvida dessa åtgärder är berättigade till unionsstöd. Därför kan av kommissionens blotta godkännande av ett övergripande program varken slutsatsen dras att åtgärderna i detta program överensstämmer med alla relevanta bestämmelser i unionsrätten eller att åtgärdernas berättigande till unionsstöd inte längre kan ifrågasättas av kommissionen, särskilt inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse enligt artikel 31 i förordning nr 1290/2005 (se, för ett liknande resonemang och analogt, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Republiken Tjeckien/kommissionen, C‑4/17 P, EU:C:2018:237, punkterna 48, 49, 52 och 59).
94      Det är i förevarande fall ostridigt att det i punkt 4.6 i bilaga I till delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna, vilket har införts i det övergripande programmet genom beslut av den 3 mars 2009, dels bland de stödberättigande utgifterna anges vissa utgifter som direkt kan hänföras till ”kontroll”, dels anges att ”förvaltningsmyndigheter” är mottagare av denna åtgärd.
95      Det ska emellertid inledningsvis påpekas att enbart de ändringar i det övergripande programmet som skickats in av Republiken Portugal på grundval av artikel 49 i förordning nr 793/2006 godkänns i artikeldelen i beslutet av den 3 mars 2009 och att det i beslutet inte uttryckligen tas ställning till om utgifter som uppstått inom ramen för detta program är berättigade till unionsfinansiering.
96      Även om det är riktigt att kommissionen i skäl 2 i beslutet av den 3 mars 2009 i allmänna ordalag anförde att ”ändringen av [det övergripande programmet] överensstäm[de] med målen och kraven i förordning … nr 247/2006” har det i beslutet däremot inte specifikt tagits ställning till om den åtgärd som infördes i punkt 4.6 i bilaga I till delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna är förenlig med bestämmelserna i artikel 12 c i förordning nr 247/2006 och det har inte heller uttryckligen tagits ställning till om åtgärden är förenlig med alla tillämpliga regler på området för EGFJ.
97      Slutligen anges i artikeldelen i beslutet av den 3 mars 2009 att beslutet om godkännande inte ”omfattar bestämmelser för kontroll och påföljder, som kommer att prövas inom ramen för EGFJ:s revisioner”.
98      Under dessa omständigheter kan kommissionen, med beaktande av ordalydelsen av beslutet av den 3 mars 2009 och det rättsliga sammanhang i vilket detta antagits, vid antagandet av detta beslut inte anses ha lämnat tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter om huruvida utgifter för kontroll som anges i punkt 4.6 i bilaga I till delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna är berättigade till unionsfinansiering till de portugisiska myndigheterna.
99      Det ska vidare erinras om att det av svaret på den andra grunden följer att de utgifter som nationella myndigheter ådrar sig i samband med kontrollåtgärder inte berättigar till unionsfinansiering enligt artikel 12 c i förordning nr 247/2006.
100    Härav följer att även om det godtogs att kommissionen, genom att i beslutet av den 3 mars 2009 godkänna införandet i det övergripande programmet av en ny åtgärd för tekniskt stöd, gav de portugisiska myndigheterna tydliga försäkringar om att EGFJ skulle finansiera vissa utgifter som uppstått inom ramen för de kontrollåtgärder som utförts av de portugisiska myndigheterna, stod dessa försäkringar under alla omständigheter i strid med de tillämpliga bestämmelserna och kunde således inte ge upphov till berättigade förväntningar hos Republiken Portugal om att de ifrågavarande utgifterna var berättigade till unionsfinansiering.
101    Av det ovan anförda följer att Republiken Portugal inte kan åberopa åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar.
102    Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grunden. Talan ska därmed ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
103    Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
104    Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Portugal har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen)
följande:
1)      Talan ogillas.
2)      Republiken Portugal ska ersätta rättegångskostnaderna.
Gervasoni
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 22 november 2018.
Underskrifter
*      Rättegångsspråk: portugisiska.