62003CC0189_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. V obravnavanem pravnem sporu gre za postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, v katerem Komisija Kraljevini Nizozemski očita, da njeni nacionalni pravni in upravni predpisi glede zasebnih podjetij za varovanje in detektivske dejavnosti kršijo svobodo opravljanja storitev in tudi niso v skladu s predpisi prava Skupnosti o vzajemnem priznavanju poklicnih kvalifikacij.
2. V bistvu gre za vprašanje, ali je predhodna odobritev nizozemskih organov za podjetja za varovanje in detektivske dejavnosti v tujini lahko predpogoj za njihovo delovanje na Nizozemskem, ali sme za vodstveno osebje zasebnih podjetij za varovanje prav tako veljati obvezna pridobitev dovoljenja, ali mora ostalo osebje teh podjetij imeti diplomo, ki jo izda ena od nizozemskih institucij, in ali se od tega osebja sme zahtevati, da mora imeti nizozemsko službeno izkaznico. Pri tem je med strankama posebej sporno, ali nizozemsko pravo zadostno omogoča upoštevanje zahtev, izpolnjenih v državi izvora, in tam pridobljene strokovne izobrazbe.
3. Ta pravni spor je vsebinsko povezan z vrsto postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti glede dejavnosti zasebnih podjetij za varovanje, v katerih so že bile izdane sodbe proti Kraljevini Španiji(2), Kraljevini Belgiji(3), Italijanski republiki(4) in nazadnje proti Portugalski republiki(5) .
II – Pravni okvir
A – Pravo Skupnosti
4. Okvir prava Skupnosti v tem primeru tvori člen 49 ES. Prvi odstavek tega predpisa določa:
„V okviru določb, navedenih v nadaljevanju, se omejitve svobode opravljanja storitev v Skupnosti prepovejo za državljane držav članic, ki imajo sedež v eni od držav Skupnosti, vendar ne v državi osebe, ki so ji storitve namenjene.“
B – Nacionalno pravo
5. V nizozemski zakonodaji sta pomembna Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (6) (Zakon o zasebnih podjetjih za varovanje in detektivske dejavnosti, v nadaljevanju: Zakon o podjetjih za varovanje) z dne 24. oktobra 1997 in Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus z dne 3. marca 1999(7) (Uredba o zasebnih podjetjih za varovanje in detektivske dejavnosti, v nadaljevanju: Uredba o podjetjih za varovanje). Oba pravna akta sta dopolnjena z upravno okrožnico z dne 16. marca 1999, Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (8) .
6. Člen 2(1) Zakona o podjetjih za varovanje prepoveduje dejavnost zasebnih podjetij za varovanje in detektivske dejavnosti s pridržkom dovoljenja; dovoljenje izda pristojni minister. V členu 2(2) tega zakona je poleg tega določeno:
„Naš minister lahko odobri izjemo od te prepovedi […], kadar značaj dejavnosti njihovih ne zahteva sprejetja predpisov na podlagi ali v skladu s členi od 6 do 10. Taka izjema je lahko pogojena s predpisi.“
7. Iz člena 7(1) Zakona o podjetjih za varovanje izhaja, da tudi zaposlitev vodstvenega osebja v zasebnih podjetjih za varovanje zahteva dovoljenje pristojnega ministra.
8. Člena 9(8) Zakona o podjetjih za varovanje zasebnim podjetjem za varovanje in detektivske dejavnosti predpisuje, da morajo zagotoviti, da imajo njihovi zaposleni pri izvajanju ustreznih dejavnosti pri sebi legitimacijsko izkaznico ( legitimatiebewijs), ki ustreza modelu, ki ga določi pristojni minister. Ta izkaznica potrjuje, kot izhaja iz člena 7(2) Zakona o podjetjih za varovanje v povezavi s členom 13(2) Uredbe o podjetjih za varovanje, da je zadevno podjetje pridobilo potrebno dovoljenje pristojnih organov za zaposlitev nosilca izkaznice.
9. Končno, pristojni minister v skladu s členom 8 Zakona o podjetjih za varovanje glede določenih vrst dejavnosti določi tudi zahtevano usposobljenost zaposlenih v zasebnih podjetjih za varovanje ali detektivskih agencijah. Zasebna podjetja za varovanje ali detektivske agencije smejo izvajanje svojih nalog zaupati le osebam, ki izpolnjujejo zahteve glede ustrezne usposobljenosti. Drugi stavek člena 8(2) tega zakona določa:
„Naš minister lahko odobri izjemo od tega predpisa.“
10. Določbe člena 8 Zakona o podjetjih za varovanje so podrobneje določene zlasti s členoma 5 in 11 Uredbe o podjetjih za varovanje. V členu 5(1) Uredbe o podjetjih za varovanje je določeno, da smejo zasebna podjetja za varovanje varnostne naloge zaupati izključno osebam, ki imajo diplomo, ki jo izdajata dve nizozemski ustanovi, in sicer diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker
ustanove Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties
in ustanove Stichting Ecabo . V členu 5(5) Uredbe o podjetjih za varovanje je za enakovredne priznana vrsta drugih diplom, ki jih prav tako izdajajo nizozemske ustanove.
11. Poleg tega je v členu 11(1) Uredbe o podjetjih za varovanje določeno, da smejo zasebna podjetja za varovanje namestitev in vzdrževanje alarmnih naprav zaupati izključno osebam, ki imajo diplomo, ki jo priznava pristojni minister. Kot diplome, ki jih priznava minister, so v drugem odstavku tega predpisa naštete skupaj štiri diplome, ki jih vse izdajajo nizozemske ustanove.
III – Dejansko stanje in predhodni postopek
12. Komisija je z dopisom z dne 8. novembra 2000 nizozemske organe opozorila, da meni, da nizozemski pravni in upravni predpisi glede zasebnih podjetij za varovanje in detektivske dejavnosti niso v skladu s členom 49 ES in z Direktivo 89/48(9) in Direktivo 92/51(10) . Pri tem je izpostavila predvsem naslednje štiri vidike:
– zahtevo, da zasebna podjetja za varovanje in detektivske dejavnosti za svojo dejavnost na Nizozemskem pridobijo dovoljenje, za katero se zahteva plačilo pristojbine, ne da bi se upoštevale obveznosti, ki so jim tuji ponudniki storitev že podvrženi v državi, kjer imajo sedež (člena 2 in 3 Zakona o podjetjih za varovanje),
– zahtevo, da ima vodstveno osebje zasebnih podjetij za varovanje dovoljenje, za katero se zahteva plačilo pristojbine (člen 7(1) in (2) Zakona o podjetjih za varovanje),
– zahtevo, da imajo zaposleni v teh podjetjih ob njihovi napotitvi na Nizozemsko izkaznico ( legitimatiebewijs ), ki jo izdajo nizozemski organi (člen 6(e) Zakona o podjetjih za varovanje in člen 13 Uredbe o podjetjih za varovanje), ter
– zahtevo, da imajo zaposleni v teh podjetjih diplomo, ki jo izda ena od nizozemskih ustanov, medtem ko so za inštalaterje alarmnih naprav postavljene določene zahteve glede dokazil o njihovih poklicnih kvalifikacijah, pri čemer se ne upoštevajo dokazila, pridobljena v drugi državi članici (člen 5 in 11 Uredbe o podjetjih za varovanje).
13. Nizozemski organi so s pisnim odgovorom z dne 22. decembra 2000 priznali, da zahteve za dovoljenja in druge sporne določbe ter neobstoj avtomatičnega priznavanja kvalifikacij, pridobljenih v drugih državah članicah, pomenijo omejitev svobode opravljanja storitev. Obenem pa je nizozemska vlada izrazila mnenje, da so take omejitve upravičene z vidika javnega interesa.
14. Kljub temu odgovoru je Komisija ostala pri svojem prepričanju, da nizozemski predpisi niso v skladu s pravom Skupnosti in je 11. oktobra 2001 na Kraljevino Nizozemsko naslovila obrazloženo mnenje.
15. Komisija je 30. aprila 2003 po prejemu pisnega odgovora Nizozemske z dne 10. decembra 2001 vložila zadevno tožbo v skladu s členom 226, drugi odstavek, ES.
IV – Predlogi strank
16. Komisija je primarno predlagala, naj
1. se ugotovi, da je Kraljevina Nizozemska kršila svoje obveznosti iz člena 49 ES Direktive 89/48/EGS in Direktive 92/51/EGS glede splošnega sistema priznavanja potrdil o strokovni usposobljenosti, s tem da je v okviru Zakona o zasebnih podjetjih za varovanje in detektivske dejavnosti sprejela predpise, s katerimi
– se zahteva, da mora imeti podjetje, ki želi ponujati storitve na Nizozemskem, dovoljenje in za njegovo pridobitev plačati pristojbino, ne da bi se upoštevale obveznosti, ki jih mora tuji ponudnik storitev v državi članici, kjer ima sedež, že izpolnjevati,
– se zahteva, da mora vodstveno osebje teh podjetij za varovanje imeti dovoljenje, za katero se prav tako zahteva pristojbina,
– se od zaposlenih v teh podjetjih, ki so iz države članice, kjer imajo prebivališče, napoteni na Nizozemsko, zahteva službena izkaznica, ki jo izdajo nizozemski organi, in
– se zahteva, da imajo zaposleni diplomo, ki jo je izdala nizozemska ustanova, in se inštalaterjem alarmnih naprav postavljene določene zahteve glede dokazil o poklicni kvalifikaciji, ne da bi se upoštevala dokazila, pridobljena v drugi državi članici,
2. se Kraljevini Nizozemski naloži plačilo stroškov postopka.
17. Med obravnavo pred Sodiščem je Komisija 5. maja 2004 umaknila tožbo v delu, ki temelji na njenem četrtem očitku. Na podlagi tega Komisija uveljavlja le še kršitev člena 49 ES, ne pa več kršitve Direktive 89/48 in Direktive 92/51.
18. Tako Komisija poslej predlaga, naj
1. se ugotovi, da je Kraljevina Nizozemska kršila svoje obveznosti iz člena 49 ES s tem, da je v okviru Zakona o zasebnih podjetjih za varovanje in detektivske dejavnosti sprejela predpise, s katerimi
– se zahteva, da mora imeti podjetje, ki želi ponujati storitve na Nizozemskem, dovoljenje in za njegovo pridobitev plačati pristojbino, ne da bi se upoštevale obveznosti, ki jih mora tuji ponudnik storitev v državi članici, kjer ima sedež, že izpolnjevati,
– se zahteva, da mora vodstveno osebje teh podjetij za varovanje imeti dovoljenje, za katero se prav tako zahteva pristojbina, in
– se od zaposlenih v teh podjetjih, ki so iz države članice, kjer imajo prebivališče, napoteni na Nizozemsko, zahteva službena izkaznica, ki jo izdajo nizozemski organi,
2. se Kraljevini Nizozemski naloži plačilo stroškov postopka.
19. Kraljevina Nizozemska predlaga, naj
1. se tožba zavrne,
2. se Komisiji naloži plačilo stroškov postopka.
20. V zvezi z delnim umikom tožbe Komisije Kraljevina Nizozemska sicer ni priglasila nobenih stroškov.
V – Pravna presoja
21. Dopustna tožba Komisije je utemeljena, če je Kraljevina Nizozemska kršila obveznosti iz pogodbe (člen 228, prvi odstavek, ES). Odslej se očita izključno kršitev člena 49 ES.
22. Izhodišče tega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti so samostojne dejavnosti zasebnih podjetij za varovanje in detektivske dejavnosti, ki jih podjetja s sedežem v drugih državah članicah opravljajo za plačilo na Nizozemskem, in sicer vedno začasno, to je brez trajne in neprekinjene vključitve v nizozemsko gospodarstvo(11) . Za take dejavnosti velja svoboda opravljanja storitev (člena 49 in 50 ES v povezavi s členoma 48 in 55 ES).
A – Prvi očitek: nezdružljivost zahteve za dovoljenje za zasebna podjetja za varovanje in detektivske dejavnosti s svobodo opravljanja storitev
23. Predmet prvega očitka Komisije je zahteva, naj zasebna podjetja za varovanje in detektivske dejavnosti za svoje delovanje na Nizozemskem pri tamkajšnjih organih pridobijo dovoljenje, ki ga je treba plačati.
1. Omejitev svobode opravljanja storitev
24. Svoboda opravljanja storitev je ena temeljnih svoboščin Pogodbe ES. Po ustaljeni sodni praksi s členom 49 ES ni prepovedana zgolj kakršnakoli diskriminacija ponudnika storitev, ki ima sedež v drugi državi članici, na podlagi njegove državne pripadnosti, temveč tudi kakršnokoli omejevanje in oviranje svobode opravljanja storitev, celo če to velja brez razlike za domače ponudnike storitev in za tiste s sedežem v drugih državah članicah(12) .
25. Nacionalno ureditev, kot je nizozemska, ki čezmejne dejavnosti zasebnih podjetij za varovanje in detektivske dejavnosti s sedežem v drugi državi članici pogojuje z izdajo predhodnega dovoljenja s strani pristojnih organov, je treba šteti za omejitev svobode opravljanja storitev(13) . Upravni stroški, ki so povezani s pridobitvijo dovoljenj, ter drugi pri tem nastali stroški namreč lahko podražijo čezmejno opravljanje storitev in podjetja odvrnejo še posebej od prvega, po možnosti kratkotrajnega opravljanja teh storitev.
26. Tudi Komisija in nizozemska vlada soglašata, da gre pri sporni določbi za omejevanje svobode opravljanja storitev. Med strankama je sicer sporno, ali je take omejitve mogoče upravičiti.
2. Utemeljitev
a) Navedbe strank
27. Nizozemska vlada
meni, da se lahko ugotovljena omejitev upraviči z javnim interesom. Uporabniki storitev naj bi bili nasproti zasebnim varnostnim službam in detektivskim agencijam posebej __ranljivi“; zanesljivost ponudnikov storitev odločilno vpliva na to, da niso ogroženi premoženjski interesi njihovih strank. Vendar tudi državljani na splošno potrebujejo varovanje, na primer, ker zaupajo osebju podjetja za varovanje zaradi njihove uniforme, ki je podobna policijski.
28. Za zaščito strank in državljanov so zato potrebni še posebej strogi predpisi in preventiven nadzor, da bi se preprečile morebitne zlorabe in zagotovila primerna kakovost ponujenih storitev. To velja še toliko bolj, ker trenutno na območju Skupnosti ni minimalnih standardov za dejavnost zasebnih podjetij za varovanje in detektivske dejavnosti in ker so zahteve za takšna podjetja po državah članicah zelo različne(14) .
29. Tudi Komisija
načeloma priznava, da varstvo potrošnikov kot legitimen cilj v javnem interesu lahko upraviči omejitev svobode opravljanja storitev. Medtem ko je Komisija v pisnem postopku nasprotovala potrebi po preventivnem nadzoru(15), je na ustni obravnavi izjavila, da bi bil lahko preventiven postopek pridobitve dovoljenja upravičen. Vendar bi z intenzivnim sodelovanjem med organi držav članic lahko tak postopek postal nepotreben(16) .
30. Zato je med strankama še zlasti sporno, ali nizozemska pravna podlaga zadostno omogoča upoštevanje zahtev, ki lahko tuje ponudnike storitev obvezujejo že v državi, kjer imajo sedež. Nizozemska vlada zatrjuje, da sporne določbe vsekakor dopuščajo tako upoštevanje; obenem pa priznava, da ni v nobenem od zadevnih nacionalnih predpisov konkretno določeno, kako bi bilo treba upoštevati sedanje obveznosti v izvorni državi.
b) Presoja
31. Svoboda opravljanja storitev kot temeljno načelo Pogodbe ES se lahko omejuje le z ureditvijo, ki jo upravičujejo prisilni razlogi v splošnem interesu, na primer cilj zagotoviti kakovostno opravljanje storitev in uporabnike teh storitev zaščititi pred škodo. Vendar mora uporaba nacionalnih ureditev veljati za vse osebe in podjetja, ki delujejo na ozemlju države članice gostiteljice, biti mora primerna, da zagotovi uresničevanje zastavljenega cilja, in ne sme presegati tega, kar je potrebno za dosego tega cilja(17) .
32. Načeloma je zaščito prebivalstva pred __črnimi ovcami“ med zasebnimi podjetji za varovanje in detektivske dejavnosti mogoče šteti za obvezujoč razlog v splošnem interesu. Če namreč taka podjetja ali njihovi uslužbenci zlorabljajo svoj položaj, s tem ne postavijo na kocko le premoženjskih interesov prizadetih strank, temveč tudi zaupnost osebnih podatkov ter – na primer ob prekoračitvi silobrana – telesno nedotakljivost in človeška življenja. Nadzor nad zanesljivostjo zadevnih podjetij in kakovostjo njihovih storitev je torej namenjen zaščiti posebej pomembnih pravnih dobrin in ima s tem brez dvoma legitimen cilj .
33. Sistem, kot je nizozemski, v katerem za dejavnost zasebnih podjetij za varovanje brez predhodnega dovoljenja velja prepoved in so zato zadevna podjetja podvržena preventivnemu nadzoru, je primeren
tudi za to, da prebivalstvo zaščiti pred neresnimi ponudniki storitev. Tako se lahko podrobno preizkusijo kvalifikacije in zanesljivost vsakega od ponudnikov, na primer glede obstoja predkaznovanosti ali nepravilnosti. Čeprav s tem ni mogoče popolnoma izključiti poznejših zlorab, tako preverjanje vendarle omogoča stvarno utemeljeno napoved glede kakovosti ponujenih storitev.
34. Poleg tega v sporni zadevi ni načelnih pomislekov glede potrebnosti sistema preventivnega nadzora zasebnih podjetij za varovanje in detektivskih agencij. Sicer je predhodni postopek pridobitve dovoljenja
potreben le takrat, ko bi bil naknadni nadzor prepozen, da bi zagotovil dejansko učinkovitost in s tem dosegel zastavljeni cilj(18) . To pa predpostavlja, da sploh obstaja realna in enako učinkovita alternativa preventivnemu nadzoru. Glede tega Komisija v predloženem primeru ni navedla utemeljenih trditev. Tudi poziv Komisije ob ustni obravnavi k bolj intenzivnemu sodelovanju med organi držav članic vsaj v tem trenutku po učinkovitosti ni primerljiv s predhodnim postopkom za pridobitev dovoljenja.
35. Dvomi lahko sicer nastanejo glede potrebnosti
nizozemskega sistema v njegovi konkretni izvedbi . Tako se po ustaljeni sodni praksi želeni cilj splošnega interesa ne sme upoštevati že na podlagi predpisov, ki za ponudnika storitev veljajo v državi članici, kjer ima sedež(19) . Ta sodna praksa navsezadnje izraža načelo države izvora. V skladu z njim velja med državami članicami načelo vzajemnega priznavanja(20) .
36. Vzajemno priznavanje ne predpostavlja, da zakonodajalec Skupnosti za določeno gospodarsko panogo ustvari skupne standarde. Nasprotno velja to načelo tudi in prav za sektorje, na katerih ni bilo nikakršnega
usklajevanja in torej zanje ne veljajo niti skupni minimalni standardi(21) .
37. Če ni skupnih standardov, ostanejo države članice sicer načeloma pooblaščene za določitev materialnih predpostavk ter postopka za pridobitev dovoljenja za dejavnost, kakršna je dejavnost zasebnih podjetij za varovanje in detektivske dejavnosti. Pri tem lahko izhajajo tudi iz različnih stopenj zaščite(22) . Vendar pa morajo svoja pooblastila vedno izvajati ob upoštevanju svobode opravljanja storitev(23) . Pri tem je treba upoštevati zahteve, ki jih ponudnik storitev že izpolnjuje v svoji matični državi(24) .
38. Če za ponudnika storitev že v njegovi matični državi velja primerljiv postopek pridobitve dovoljenja, v katerem se je že preverila njegova zanesljivost, bi bilo nesorazmerno, da bi se na Nizozemskem ponovno preverjala njegova zanesljivost. V takem primeru nizozemski organi ne bi smeli niti zavleči niti otežiti (tudi ne podražiti) uresničevanja svobode opravljanja storitev, ker je bilo že v matični državi ugotovljeno, da so izpolnjeni predpogoji za začetek opravljanja zadevnih dejavnosti(25) . Torej bi moralo zadostovati, da tuji ponudnik storitev predloži dokazilo o zanesljivosti, pridobljeno v njegovi izvorni državi.
39. V zvezi s tem nizozemska vlada sicer zatrjuje, da naj bi bilo upoštevanje v tujini izpolnjenih zahtev v praksi neproblematično. Vendar, kot sama priznava, tako upoštevanje ni konkretno predvideno v nobenem upoštevnem nizozemskem predpisu. Nasprotno lahko formulacija člena 2(2) Zakona o podjetjih za varovanje pri zadevnih podjetij zbudi prav nasproten vtis. Tako ta predpis sicer odpira možnost oprostitve od zahteve za dovoljenje; vendar to velja samo za nekatere dejavnosti, ki niso natančneje določene, za katere po mnenju nizozemskega zakonodajalca že zaradi njihovega značaja ni treba, da bi zanje veljala pravila Zakona o podjetjih za varovanje.
40. Nasprotno za običajen primer nizozemska ureditev ne določa, ali in v kolikšni meri je treba upoštevati, da je ponudnik storitev že v drugi državi članici izpolnil določene predpogoje, na primer pridobil ustrezna dokazila o kvalifikacijah ali pa da je bilo opravljeno preverjanje njegove zanesljivosti. Ta vtis je še podkrepljen s členom 5(1) in (5) Uredbe o podjetjih za varovanje, v katerem je za zaposlene v zasebnih podjetjih za varovanje določen seznam na Nizozemskem priznanih diplom, pri čemer so naštete izključno tiste, ki so jih izdale nizozemske institucije.
41. Na kratko je treba strniti naslednje: sicer ni pomislekov zoper temeljno potrebo po preventivnem nadzoru nizozemskih organov nad zasebnimi podjetij za varovanje in detektivske dejavnosti. Vendar pa nizozemska ureditev v svoji konkretni izvedbi ne izpolnjuje zahtev svobode opravljanja storitev. Gre namreč preko tega, kar bi bilo potrebno za varstvo potrošnikov, ker ne upošteva dovolj morebitnih obveznosti, ki jih mora tuji ponudnik storitev izpolnjevati že v svoji matični državi.
42. Zato je treba prvemu očitku Komisije ugoditi.
B – Drugi očitek: nezdružljivost zahteve za dovoljenje za vodstveno osebje zasebnih podjetij za varovanje s svobodo opravljanja storitev
43. Predmet drugega očitka Komisije je na Nizozemskem veljavna posebna zahteva za dovoljenje za vodstveno osebje zasebnih podjetij za varovanje. Po mnenju Komisije gre taka zahteva preko potrebne mere, ker naj bi veljala poleg zahteve za dovoljenje za zadevna podjetja, ki smo jo že obravnavali, s čimer naj bi ta podjetja torej dvojno obremenila.
44. Vendar, kot upravičeno navaja nizozemska vlada, bi bil postopek pridobitve dovoljenja, ki bi bil omejen na posamezno podjetje, le stežka ustrezen, da bi se doseglo želeni cilj nadzora kakovosti ponujenih storitev zasebnih podjetij za varovanje. Ker lahko posamezno vodstveno osebje odločilno vpliva na delovanje in nastopanje takega podjetja na trgu, je kakovost ponujenih storitev dokaj odvisna od zanesljivosti tega vodstvenega osebja. Načeloma zato nikakor ni mogoče grajati nizozemske ureditve, če predvideva preverjanje tako zadevnih podjetij kot njihovega vodstvenega osebja.
45. Vendar tudi za vodstveno osebje velja, kar je bilo že navedeno glede podjetij(26) : nizozemska ureditev gre preko tega, kar bi bilo potrebno za cilj varstva potrošnikov, ker ne upošteva morebitnih obveznosti, ki za vodstveno osebje tujih zasebnih podjetij za varovanje veljajo že v zadevni matični državi. V tem pogledu nizozemska ureditev krši svobodo opravljanja storitev.
46. S tem je treba ugoditi drugemu očitku Komisije, kar zadeva zahtevo, da mora vodstveno osebje zasebnih podjetij za varovanje imeti dovoljenje, ne da bi se pri tem upoštevale obveznosti, ki jih je treba izpolnjevati v državi, kjer ima podjetje sedež, in se za to dovoljenje zahteva pristojbina. Sicer pa, kar zadeva dejstvo, da Komisija povsem na splošno graja zahtevo za dovoljenje za vodstveno osebje zasebnih podjetij za varovanje, je nasprotno drugi očitek neutemeljen.
C – Tretji očitek: nezdružljivost obveznosti izkaznice za zaposlene v zasebnih podjetjih za varovanje in detektivske dejavnosti s svobodo opravljanja storitev
47. Predmet tretjega očitka Komisije je zahteva, da morajo zaposleni v zasebnih podjetjih za varovanje in detektivske dejavnosti imeti nizozemsko službeno izkaznico. Tudi pri tem ni sporno, da gre za omejitev svobode opravljanja storitev(27) . Zadevnim podjetjem s tem namreč nastanejo stroški za osebje in znatni upravni stroški, s čimer se podraži čezmejno opravljanje storitev in še posebej oteži prvo, po možnosti kratkotrajno opravljanje storitev.
1. Predlogi strank
48. Komisija meni, da je taka obveznost izkaznice nesorazmerna že zato, ker mora zadevni krog ljudi že tako ali tako imeti veljavno osebno izkaznico ali potni list(28) . Sicer naj bi bila obveznost izkaznice izraz sistema preventivnega nadzora dejavnosti zasebnih podjetij za varovanje in detektivske dejavnosti, ki ga je – vsaj v pisnem postopku – grajala Komisija.
49. Nizozemska vlada odvrača, da naj bi obveznost izkaznice pomenila pomembno zagotovilo za kakovost in zanesljivost opravljanja storitev zasebnih podjetij za varovanje in detektivske dejavnosti. Sporna izkaznica ( legitimatiebewijs ) naj bi vsebovala bistveno več informacij kot običajna osebna izkaznica ali potni list in naj bi imela poleg običajne funkcije dokazovanja istovetnosti še zlasti legitimacijsko funkcijo: izkazovala naj bi, da je nosilec take izkaznice od nizozemskih organov pridobil dovoljenje, da dela za zasebno podjetje za varovanje ali detektivsko agencijo. To naj bi okrepilo zaupanje prebivalstva.
2. Presoja
50. Dejansko lahko službena izkaznica, ki jo izdajo nizozemski organi, z legitimacijsko funkcijo učinkuje kot državna oznaka kakovosti in s tem krepi zaupanje zadevnega prebivalstva v osebje zasebnih podjetij za varovanje in detektivske dejavnosti. Obveznost izkaznice je potemtakem primeren ukrep
za doseganje legitimnega cilja varstva potrošnikov in zagotavljanja kakovosti ponujenih storitev(29) .
51. Dvomi lahko sicer nastanejo glede potrebnosti
nizozemske obveznosti izkaznice. V zvezi s tem je treba namreč obravnavati ne le obveznost izkaznice kot tako (člen 9(8) Zakona o podjetjih za varovanje), temveč posebej tudi iz nje izhajajočo obveznost dovoljenja za zaposlene v zasebnih podjetjih za varovanje in detektivske dejavnosti. Na Nizozemskem predpisana službena izkaznica je navsezadnje predvsem izraz uradnega dovoljenja za dejavnost njenega nosilca, ki ga izkazuje (člen 7(2) Zakona o podjetjih za varovanje v povezavi s členom 13(2) Uredbe o podjetjih za varovanje).
52. Kot je bilo že ugotovljeno, ni nobenih načelnih pomislekov proti potrebnosti
sistema preventivnega nadzora zasebnih podjetij za varovanje in detektivskih agencij(30), ki se izvaja na Nizozemskem.
53. Vendar načelo svobode opravljanja storitev zapoveduje, da se v takem predhodnem postopku pridobitve dovoljenja v vsakem primeru upoštevajo tudi zahteve, ki jih ponudnik storitev že izpolnjuje v svoji matični državi(31) . Če bi bilo torej že v matični državi v večinoma primerljivem postopku ugotovljeno, da zaposleni v zasebnem podjetju za varovanje in detektivske dejavnosti izpolnjujejo predpogoje za opravljanje obravnavanih dejavnosti, mora imeti zadevno podjetje na Nizozemskem možnost sklicevati se na to(32) . Tudi poklicne izkušnje, pridobljene v drugi državi članici, bi bilo treba ustrezno upoštevati.
54. Kot navaja nizozemska vlada, člen 8(2) Zakona o podjetjih za varovanje sicer dopušča pristojnemu ministru, da zasebna podjetja za varovanje oprosti obveznosti, da morajo izpolnjevanje nalog zaupati le osebam, ki izpolnjujejo ustrezne nizozemske zahteve glede usposobljenosti. Iz samega zakona pa ne izhaja, da se ta možnost izjeme uporabi tudi glede priznavanja dokazil o kvalifikacijah, pridobljenih v drugih državah članicah. Če namreč upoštevamo besedilo člena 8(2) Zakona o podjetjih za varovanje, se ta predpis nanaša bolj na primere, ko osebi manjkajo potrebne kvalifikacije
in zato potrebuje izjemo, kot na primere, ko je oseba pridobila potrebne kvalifikacije, čeprav ne na Nizozemskem.
55. Od zadevnih podjetij se ne more pričakovati, da na podlagi zakonodajnih razlogov, ki jih je navedla nizozemska vlada, opravijo dodatne poizvedbe, da bi si razjasnila poznavanje veljavne pravne osnove in še posebej morebitnih možnosti priznavanja kvalifikacij, ki jih je njihovo osebje pridobilo v tujini.
56. Poleg tega gre pri možnosti izjeme po členu 8(2) Zakona o podjetjih za varovanje za predpis, na podlagi katerega se odloča po prosti presoji, ki pristojnemu ministru dopušča obsežno svobodo odločanja. Ni pa konkretnih meril, kako je treba to prosto presojo izvajati in kako je treba dokazati enakovrednost dokazil o kvalifikacijah.
57. Vendar, širša kot je prosta presoja, ki je dana državnim organom v sistemu predhodnih uradnih dovoljenj, toliko prej je mogoče temeljnim svoboščinam odvzeti dejansko učinkovitost. Taka prosta presoja mora biti zato v vsakem primeru povezana z objektivnimi, nediskriminatornimi in vnaprej poznanimi merili, tako da se prosti presoji državnih organov postavijo meje, ki preprečujejo njeno zlorabo(33) .
58. Kot prikazano, torej nizozemska ureditev ne omogoča zadostno, da bi se upoštevala dokazila o kvalifikacijah zaposlenih v zadevnih podjetjih, pridobljena v drugih državah članicah. S tem gre tudi obveznost izkaznice kot zunanji izraz te obveznosti pridobitve dovoljenja preko tega, kar bi bilo potrebno za cilj varstva potrošnikov, in ne izpolnjuje zahtev svobode opravljanja storitev(34) .
59. Zato je treba tretjemu očitku Komisije ugoditi, kar zadeva zahtevo, da morajo imeti zaposleni v zasebnih podjetjih za varovanje in detektivske dejavnosti, ki so iz države članice, kjer imajo prebivališče, napoteni na Nizozemsko, izkaznico, ki jo izdajo nizozemski organi, ne da bi se pri izdaji slednje upoštevale obveznosti, ki morajo biti izpolnjene v matični držav.
Sicer pa, kar zadeva dejstvo, da Komisija povsem na splošno graja zahtevo za službeno izkaznico kot izraz sistema preventivnega nadzora, je nasprotno tretji očitek neutemeljen.
VI – Stroški
60. Kar zadeva Komisijin umik četrtega očitka, nizozemska vlada glede tega v svojem mnenju ni postavila nobenega zahtevka za vračilo stroškov. Za ta primer iz prvega stavka člena 69(5), prvi pododstavek, Poslovnika v povezavi s členom 69(3) Poslovnika izhaja, da vsaka stranka nosi svoje stroške.
61. Ker je sicer treba tožbi Komisije v celoti ugoditi le glede enega od treh preostalih očitkov, medtem ko je z dvema očitkoma uspela le delno, bi moralo Sodišče razdeliti stroške v skladu s členom 69(3), prvi pododstavek, Poslovnika.
62. Glede na navedeno bi se moralo Kraljevini Nizozemski naložiti plačilo njenih stroškov ter dveh tretjin stroškov Komisije. Za preostanek bi morala Komisija svoje stroške nositi sama.
VII – Sklepni predlogi
63. Na podlagi prejšnjih navedb predlagam Sodišču, naj odloči tako:
1) Kraljevina Nizozemska s tem, da je v okviru Zakona o zasebnih podjetjih za varovanje in detektivske dejavnosti sprejela predpise, s katerimi
– se zahteva, da morajo imeti zasebna podjetja za varovanje in detektivske dejavnosti, ki želijo ponujati storitve na ozemlju Nizozemske, dovoljenje in za njegovo pridobitev plačati pristojbino, ne da bi se upoštevale obveznosti, ki jih mora tuji ponudnik storitev v državi članici, kjer ima sedež, že izpolnjevati,
– se zahteva, da mora imeti vodstveno osebje zasebnih podjetij za varovanje dovoljenje in za njegovo pridobitev plačati pristojbino, ne da bi se upoštevale obveznosti, ki jih je treba v državi članici, kjer ima podjetje sedež, že izpolnjevati, in
– se od zaposlenih v zasebnih podjetjih za varovanje in detektivske dejavnosti, ki so iz države članice, kjer imajo prebivališče, napoteni na Nizozemsko, zahteva službeno izkaznico, ki jo izdajo nizozemski organi, ne da bi se pri izdaji slednje upoštevale obveznosti, ki jih je treba v državi članici, kjer ima podjetje sedež, že izpolnjevati,
ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 49 ES.
2) V preostalem delu se tožba zavrne.
3) Kraljevini Nizozemski se naloži plačilo svojih stroškov ter dveh tretjin stroškov Komisije. Preostanek stroškov nosi Komisija sama.
(1) .
(2)
–	Sodba z dne 29. oktobra 1998 v zadevi Komisija proti Španiji (C-114/97, Recueil, I-6717).
(3)
–	Sodba z dne 9. marca 2000 v zadevi Komisija proti Belgiji (C-355/98, Recueil, I-1221).
(4)
–	Sodba z dne 31. maja 2001 v zadevi Komisija proti Italiji (C-283/99, Recueil, I-4363).
(5)
–	Sodba z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija proti Portugalski (C-171/02, Recueil, str. I-5645).
(6)
–	Staatsblad 1997, str. 500.
(7)
–	Stcrt. 1999, str. 60.
(8)
–	Stcrt. 1999, str. 60.
(9)
–	Direktiva Sveta 89/48/EGS z dne 21. decembra 1988 o splošnem sistemu priznavanja visokošolskih diplom, pridobljenih s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta (UL 1989, L 19, str. 16).
(10)
–	Direktiva Sveta 92/51/EGS z dne 18. junija 1992 o drugem splošnem sistemu priznavanja strokovne izobrazbe in usposabljanja, ki dopolnjuje Direktivo 89/48/EGS (UL L 209, str. 25).
(11)
–	Glede omejitve pravice do ustanavljanja glej zlasti sodbi z dne 30. novembra 1995 v zadevi Gebhard proti Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (C‑55/94, Recueil, str. I-4165, točke od 25 do 28) in z dne 11. decembra 2003 v zadevi Schnitzer (C‑215/01, Recueil, str. I-14847, točke od 27 do 33).
(12)
–	Sodba z dne 13. novembra 2003 v zadevi Lindman (C‑42/02, Recueil, str. I-13519, točka 20); glej tudi sodbe z dne 9. avgusta 1994 v zadevi Vander Elst proti Nacionalnemu uradu za priseljevanje (C‑43/93, Recueil, str. I-3803, točka 14), z dne 26. februarja 1991 v zadevi Komisija proti Franciji (C‑154/89, Recueil, str. I-659, točka 12) in z dne 25. julija 1991 v zadevi Säger proti Dennemeyer (C‑76/90, Recueil, str. I-4221, točka 12).
(13)
–	Sodbe Säger proti Dennemeyer (navedena v opombi 12, točka 14), Vander Elst proti Nacionalnemu uradu za priseljevanje (navedena v opombi 12, točka 15) in Komisija proti Belgiji (navedena v opombi 3, točka 35).
(14)
–	Pri tem nizozemska vlada napotuje na rezultate študije, ki jo je naročila Komisija („ A comparative overview of legislation governing the private security industry in the European Union “, 2002, predložena v prilogi 1 k odgovoru na tožbo).
(15)
–	Glej predvsem pisne navedbe Komisije v njenem odgovoru na odgovor na tožbo Kraljevine Nizozemske.
(16)
–	Komisija pri tem napotuje na točko 33 sodbe Komisija proti Belgiji (navedena v opombi 3).
(17)
–	Sodba Schnitzer (navedena v opombi 11, točka 35), sodba z dne 3. oktobra 2000 v zadevi Corsten (C-58/98, Recueil, I-7919, točka 39) in sodba Säger proti Dennemeyer (navedena v opombi 12, točka 15).
(18)
–	Sodba z dne 22. januarja 2002 v zadevi Canal Satélite Digital (C-390/99, Recueil, I-607, točka 39).
(19)
–	Sodba z dne 17. decembra 1981 v zadevi Webb (279/80, Recueil, str. 3305, točka 17); sodbe Säger (navedena v opombi 12, točka 15), Komisija proti Belgiji (navedena v opombi 3, točka 37), Corsten (navedena v opombi 17, točka 35), Canal Satélite Digital (navedena v opombi 18, točke od 36 do 38) in Komisija proti Portugalski (navedena v opombi 5, točki 60 in 66).
(20)
–	V tem smislu glej na primer sodbo Canal Satélite Digital (navedena v opombi 18, točka 37, z nadaljnjimi dokazi).
(21)
–	Ustaljena sodna praksa od sodbe „Cassis de Dijon“ z dne 20. februarja 1979 v zadevi Rewe-Zentral (120/78, Recueil, 649, točka 8). Glede svobode opravljanja storitev glej na primer sodbo Canal Satélite Digital (navedena v opombi 18, točka 37). Tudi sodba Corsten (navedena v opombi 17, točki 31 in 35) temelji na tem razmišljanju.
(22)
–	Zgolj dejstvo, da ena država članica sprejme manj stroge predpise kot druga, ne pomeni, da so ti predpisi nesorazmerni in zato nezdružljivi s pravom Skupnosti; glej sodbe z dne 10. maja 1995 v zadevi Alpine Investments proti Minister van Financiën (C‑384/93, Recueil, str. I-1141, točka 51), z dne 12. decembra 1996 v zadevi Reisebüro Broede proti Sandker (C‑3/95, Recueil, str. I-6511, točka 42), z dne 1. februarja 2001 v zadevi Mac Quen in drugi (C‑108/96, Recueil, str. I-837, točki 33 in 34) in z dne 11. julija 2002 v zadevi Gräbner (C‑294/00, Recueil, str. I-6515, točki 46 in 47).
(23)
–	Tako tudi – v zvezi z obrtniškimi poklici – sodba Corsten (navedena v opombi 17, točka 31).
(24)
–	Glej v opombi 19 navedeno sodno prakso.
(25)
–	Tako – v zvezi z obvezno registracijo v razvid obrti – sodba Corsten (navedena v opombi 17, točke 45, 47 in 48); glej tudi sodbo Schnitzer (navedena v opombi 11, točke od 36 do 39).
(26)
–	Glej zlasti točke od 35 do 42 teh sklepnih predlogov.
(27)
–	Sodbi Komisija proti Belgiji (navedena v opombi 3, točka 39) in Komisija proti Portugalski (navedena v opombi 5, točka 66).
(28)
–	Komisija napotuje na sodbo Komisija proti Belgiji (navedena v opombi 3, točka 40).
(29)
–	Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranil ca Alberja z dne 16. septembra 2003 v zadevi Komisija proti Portugalski (C‑171/02, Recueil, str. I-5645, točka 88). Zadevni primer se predvsem glede pomembnosti pravnih dobrin, ki jih je treba varovati (glej točko 32 zgoraj), razlikuje tudi od drugih obveznosti izkaznice, kot na primer za turistične vodnike, kar je bila osnova za sodbo z dne 22. marca 1994 v zadevi Komisija proti Španiji (C‑375/92, Recueil, str. I-923, točka 21, z drugimi dokazi).
(30)
–	Glede dopustnosti sistema preventivnega nadzora glej tudi točko 34 teh sklepnih predlogov; tamkajšnje navedbe se lahko uporabijo za osebje zasebnih podjetij za varovanje in detektivske dejavnosti.
(31)
–	Glej sodno prakso, navedeno v opombi 19.
(32)
–	Mogoče bi se lahko zahteval kvečjemu še dokaz, da so se zadevni zaposleni v osnovi seznanili z zadevnimi predpisi, ki veljajo v državi članici gostiteljici, na primer z morebitnimi določbami o uporabi strelnega orožja, o izvajanju silobrana ali pravici do prijetja, ki jo ima posameznik. Zaradi tega pa izvajanje svobode opravljanja storitev ne bi smelo biti prekomerno oteženo ali zadržano.
(33)
–	Sodba Canal Satélite Digital (navedena v opombi 18, točka 35, z nadaljnjimi dokazi).
(34)
–	Glej tudi zaključek sodbe Komisija proti Portugalski (navedena v opombi 5, točka 66).