62023TJ0535_RES
Cauza T‑535/23
CEE Bankwatch Network z.s.șiÖkobüro- Allianz der Umweltbewegung
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a noua extinsă) din 12 noiembrie 2025
„Mediu – Regulamentul (UE) 2022/2577 de stabilire a unui cadru pentru accelerarea implementării energiei din surse regenerabile – Cerere de reexaminare internă – Articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 – Respingerea cererii – Act adoptat în temeiul articolului 122 alineatul (1) TFUE – Act care nu poate face obiectul unei cereri de reexaminare internă – Articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1367/2006 – Noțiunea de «act administrativ» – Articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus – Articolul 2 punctul 2 din Convenția de la Aarhus – Act adoptat în «exercitarea puterii legislative»”
Mediu – Convenția de la Aarhus – Aplicarea pentru instituțiile Uniunii – Posibilitatea organizațiilor neguvernamentale de a solicita reexaminarea internă a actelor administrative în domeniul mediului – Obiectul reexaminării – Act administrativ – Noțiune – Act care nu a fost adoptat în exercitarea puterii legislative – Noțiunea de putere legislativă – Interpretare funcțională – Criterii
[art. 16 alin. (1) TUE; art. 122 alin. (1) și art. 289 TFUE; Convenția de la Aarhus, art. 2 pct. 2; Regulamentul nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 2 alin. (1) lit. (c), (f) și (g) și art. 10, și Regulamentul 2021/1767 al Parlamentului European și al Consiliului; Regulamentul nr. 2022/2577 al Consiliului]
(a se vedea punctele 23-37 și 43-91)
Dreptul Uniunii Europene – Interpretare – Metode – Interpretare în lumina acordurilor internaționale încheiate de Uniune – Interpretarea Regulamentului nr. 1367/2006 în raport cu Convenția privind accesul la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu (Convenția de la Aarhus)
[art. 3 alin. (5) TUE; Convenția de la Aarhus, art. 2 pct. 2 și art. 9 alin. (3) și (4); Regulamentul nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 2 alin. (1) lit. (g)]
(a se vedea punctele 38-42)
Rezumat
Tribunalul confirmă deciziile Consiliului Uniunii Europene de respingere a cererilor de reexaminare internă a Regulamentului 2022/2577 (
1
) formulate de mai multe asociații fără scop lucrativ care își desfășoară activitatea în domeniul protecției mediului. Cu această ocazie, el precizează, pentru prima dată, noțiunea de „act administrativ” în sensul Regulamentului Aarhus (
2
), în urma modificării acesteia prin Regulamentul 2021/1767 (
3
), care a extins domeniul de aplicare material al actelor supuse procedurii de reexaminare internă.
Ca urmare a războiului purtat de Rusia împotriva Ucrainei, în 2022 a avut loc o întrerupere bruscă și semnificativă a fluxurilor de gaze provenind din Rusia. În acest context, în decembrie 2022, Consiliul a adoptat Regulamentul 2022/2577, care introduce printre altele exceptarea de la anumite obligații de evaluare prevăzute de legislația de mediu a Uniunii pentru a accelera pe termen scurt ritmul de implementare a energiei din surse regenerabile.
În februarie 2023, reclamantele au adresat Consiliului două cereri de reexaminare internă privind Regulamentul 2022/2577, în temeiul Regulamentului Aarhus. Prin deciziile din 13 iunie 2023, Consiliul a respins aceste cereri ca inadmisibile și, cu titlu subsidiar, ca nefondate (denumite în continuare „deciziile atacate”). Prin acțiunile formulate în fața Tribunalului, reclamantele solicită anularea acestor decizii.
Aprecierea Tribunalului
Tribunalul examinează dacă Consiliul a respins în mod eronat cererile de reexaminare internă a Regulamentului 2022/2577 ca inadmisibile pentru motivul că acestea nu priveau un act susceptibil să facă obiectul unei astfel de reexaminări, și anume un „act administrativ” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus.
În această privință, Tribunalul amintește că interpretarea unei dispoziții a dreptului Uniunii impune să se țină seama nu numai de formularea sa, ci și de contextul în care se înscrie, precum și de obiectivele și de finalitatea pe care le urmărește actul din care aceasta face parte.
În ceea ce privește interpretarea literală, Regulamentul Aarhus definește un „act administrativ” ca fiind „orice act fără caracter legislativ adoptat de o instituție sau de un organ al Uniunii, care are efecte juridice externe și care conține dispoziții care ar putea să contravină dreptului mediului”. Astfel, legiuitorul Uniunii a definit această noțiune prin opoziție cu cea de „act legislativ”, fără a se referi însă la categoria actelor adoptate potrivit unei proceduri legislative ordinare sau speciale în sensul articolului 289 TFUE.
În ceea ce privește interpretarea contextuală, Regulamentul Aarhus nu se aplică instituțiilor și organismelor Uniunii care acționează în exercitarea puterii judecătorești sau legislative. Prin urmare, actele adoptate în exercitarea unor astfel de puteri nu pot constitui acte administrative în sensul Regulamentului Aarhus.
În plus, deși la adoptarea Regulamentului 2021/1767 legiuitorul Uniunii a dorit să extindă domeniul de aplicare al procedurii de reexaminare internă în scopul de a realiza conformitatea dreptului Uniunii cu dispozițiile Convenției de la Aarhus, el nu a intenționat să modifice excluderea actelor legislative din domeniul de aplicare al respectivei proceduri.
De asemenea, faptul că definiția noțiunii de „dreptul mediului” prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus se referă, în anumite versiuni lingvistice, la noțiunile de „legislație” sau de „dispoziție legislativă” nu poate implica faptul că această noțiune este limitată în scopul aplicării regulamentului respectiv la acte legislative, în sensul articolului 289 alineatul (3) TFUE.
În aceste condiții, deși este adevărat că un act legislativ în sensul articolului 289 TFUE nu constituie un act administrativ în sensul și în scopul aplicării Regulamentului Aarhus, din interpretarea contextuală nu reiese că noțiunea de „putere legislativă” menționată în Regulamentul Aarhus coincide perfect cu categoria actelor legislative definite la această dispoziție.
În ceea ce privește interpretarea teleologică, Regulamentul Aarhus are ca obiect punerea în aplicare a stipulațiilor articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus. Potrivit acestei dispoziții, fiecare parte se asigură că, în cazul în care îndeplinesc criteriile prevăzute de legislația internă proprie, în cazul în care acestea există, membrii publicului au acces la proceduri administrative sau judiciare pentru a contesta acțiuni și omiteri ale persoanelor fizice și ale autorităților publice care contravin dispozițiilor legislației interne proprii privind mediul.
Din Convenția de la Aarhus reiese că articolul 9 alineatul (3) din aceasta nu se aplică actelor organismelor sau ale instituțiilor care acționează cu capacitate judiciară sau legislativă, fără a se defini mai detaliat expresia „capacitate legislativă”. Or, interpretarea noțiunii de „legislație” în sensul unui instrument de drept internațional public trebuie să își păstreze natura autonomă în raport cu legislația internă a părților contractante.
Prin urmare, trebuie reținută o abordare funcțională a noțiunii de „capacități legislative”, care nu privește numai natura organismului în cauză, ci și funcțiile efectiv exercitate de instituția sau de organismul în discuție. Așadar, deși criteriul organic constituie un indiciu pentru a caracteriza un act legislativ în sensul Regulamentului Aarhus, trebuie să se țină seama și de substanța însăși a actului adoptat de instituția sau de organismul menționat.
Rezultă că noțiunea de „putere legislativă” în sensul Regulamentului Aarhus nu poate fi interpretată în sensul că vizează numai actele care au fost adoptate potrivit unei proceduri legislative ordinare sau speciale în conformitate cu articolul 289 TFUE. Prin urmare, noțiunea de „act administrativ” prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din acest regulament desemnează orice act care nu a fost adoptat de o instituție a Uniunii în exercitarea puterii legislative, iar nu numai actele legislative adoptate potrivit unei proceduri legislative ordinare sau speciale în conformitate cu articolul 289 TFUE.
Având în vedere aceste considerații, Tribunalul verifică dacă Regulamentul 2022/2577 constituie un „act administrativ” în sensul Regulamentului Aarhus.
În ceea ce privește criteriul organic, el constată că acest regulament a fost adoptat de Consiliu, o instituție căreia tratatele i‑au încredințat funcții legislative împreună cu Parlamentul.
În ceea ce privește substanța Regulamentului 2022/2577, Tribunalul observă, în primul rând, că acesta a fost adoptat în temeiul articolului 122 alineatul (1) TFUE, care abilitează Consiliul să adopte măsuri corespunzătoare în domeniul politicii economice care au drept scop să facă față apariției unor dificultăți grave în aprovizionarea cu produse energetice. Această dispoziție conferă Consiliului o largă putere de apreciere, care caracterizează exercitarea funcției legislative, pentru adoptarea unor măsuri destinate să facă față unor dificultăți economice grave care necesită alegeri politice ce țin de responsabilitățile proprii legiuitorului Uniunii. În plus, aceasta acordă Consiliului competența, rezervată legiuitorului Uniunii, de a conferi Comisiei competențe de executare.
Tribunalul adaugă că domeniul de aplicare al actelor adoptate în temeiul articolului 122 alineatul (1) TFUE este distinct de cel al actelor delegate și al actelor de punere în aplicare adoptate în temeiul articolelor 290 și 291 TFUE. Astfel, competențele conferite Consiliului în acest temei nu depind de o abilitare prealabilă printr‑un act legislativ de bază. Pe de altă parte, actele adoptate în temeiul articolului 122 alineatul (1) TFUE nu sunt intrinsec legate de actele adoptate în conformitate cu articolul 289 alineatele (1) și (2) TFUE, spre deosebire de actele delegate și de actele de punere în aplicare, a căror legalitate depinde de ceea ce a prevăzut legiuitorul.
În al doilea rând, Tribunalul ia în considerare conținutul Regulamentului 2022/2577, adoptat în contextul reducerii livrărilor de gaze naturale din Rusia către statele membre. Din această perspectivă, regulamentul respectiv cuprinde măsuri de simplificare pentru a promova producția de energie din surse regenerabile prin introducerea unor excepții de la anumite obligații de evaluare prevăzute în legislația de mediu a Uniunii.
Astfel, unele dintre aceste măsuri derogă temporar și cu privire la aspecte precise de la dispozițiile de drept derivat cuprinse în mai multe directive care impun să se pună în balanță interesele juridice înaintea oricărei autorizări a unor proiecte susceptibile să afecteze mediul. Regulamentul 2022/2577 impune, cu ocazia acestei puneri în balanță, recunoașterea caracterului prioritar al producerii de energie din surse regenerabile. Acest regulament constituie, așadar, un act de natură specială prin faptul că stabilește o astfel de recunoaștere prin crearea unei prezumții a caracterului de interes public superior al acestor activități de producție.
Tribunalul concluzionează că există un anumit număr de elemente care permit să se demonstreze că competențele exercitate de Consiliu cu ocazia adoptării Regulamentului 2022/2577, în temeiul articolului 122 alineatul (1) TFUE, intră în domeniul activității legislative. Acest regulament nu constituie, așadar, un act administrativ în sensul Regulamentului Aarhus, așa încât Consiliul a respins în mod întemeiat ca inadmisibile cererile de reexaminare internă formulate de reclamante.
(
1
)	Regulamentul (UE) 2022/2577 al Consiliului din 22 decembrie 2022 de stabilire a unui cadru pentru accelerarea implementării energiei din surse regenerabile (JO 2022, L 335, p. 36).
(
2
)	Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului (JO 2006, L 264, p. 13, Ediție specială, 15/vol. 17, p. 126), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2021/1767 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 octombrie 2021 (JO 2021, L 356, p. 1) (denumit în continuare „Regulamentul Aarhus”).
(
3
)	Regulamentul (UE) 2021/1767 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 octombrie 2021 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1367/2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului (JO 2021, L 356, p. 1).