61999CJ0095_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I de forenede sager C-95/99 - C-98/99 og C-180/99,
angående anmodninger, som Bundessozialgericht (Tyskland) i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) har indgivet til Domstolen for i de for nævnte ret verserende sager,
Mervett Khalil (sag C-95/99),
Issa Chaaban (sag C-96/99),
Hassan Osseili (sag C-97/99)
mod
Bundesanstalt für Arbeit,
og
Mohamad Nasser (sag C-98/99)
mod
Landeshauptstadt Stuttgart,
og
Meriem Addou (sag C-180/99)
mod
Land Nordrhein-Westfalen,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden og fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983 (EFT L 230, s. 6),
har
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene P. Jann, F. Macken, N. Colneric og S. von Bahr samt dommerne C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, L. Sevón (refererende dommer), M. Wathelet, R. Schintgen og V. Skouris,
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretær: R. Grass,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
- Meriem Addou ved Rechtsanwalt A.S. Iven (sag C-180/99)
- den svenske regering ved A. Kruse (sagerne C-95/99 - C-98/99) og L. Nordling (sag C-180/99), som befuldmægtigede
- Det Forenede Kongeriges regering ved R.V. Magrill, som befuldmægtiget, bistået af N. Paines, QC (sagerne C-95/99 - C-98/99 og C-180/99)
- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved P. Hillenkamp (sagerne C-95/99 - C-98/99 og C-180/99) og J. Sack (sag C-180/99), som befuldmægtigede,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 10. oktober 2000 er afgivet mundtlige indlæg af Mervett Khalil, Issa Chaaban, Hassan Osseili og Mohamad Nasser ved Rechtsanwalt J. Lang, af den spanske regering ved N. Díaz Abad, som befuldmægtiget, af Det Forenede Kongeriges regering ved N. Paines og af Kommissionen ved J. Sack,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 30. november 2000,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelser af 15. oktober 1998, indgået til Domstolen den 17. marts 1999 (sagerne C-95/99 - C-98/99) og den 17. maj 1999 (sag C-180/99), har Bundessozialgericht i henhold til EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt flere præjudicielle spørgsmål vedrørende gyldigheden og fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983 (EFT L 230, s. 6, herefter »forordning nr. 1408/71«).
2 Disse spørgsmål er blevet rejst under sager, der føres af Mervett Khalil, Issa Chaaban og Hassan Osseili mod Bundesanstalt für Arbeit, og under en sag, der føres af Mohamad Nasser mod Landeshauptstadt Stuttgart, samt under en sag, der føres af Meriem Addou mod Land Nordrhein-Westfalen, vedrørende statsløse og flygtninges eller disses ægtefællers ret til børnetilskud (Kindergeld) og børnepasningsydelse (Erziehungsgeld).
Retsforskrifter
3 EØF-traktatens artikel 51 (EF-traktatens artikel 51, efter ændring nu artikel 42 EF) bestemmer:
»På forslag af Kommissionen vedtager Rådet med enstemmighed de foranstaltninger vedrørende social tryghed, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed, især ved at indføre en ordning, som gør det muligt at sikre vandrende arbejdstagere og deres ydelsesberettigede pårørende:
a) sammenlægning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning med henblik på at indrømme og opretholde retten til ydelser og på beregning af disse
b) betaling af ydelser til personer, der bor inden for medlemsstaternes områder.«
4 I artikel 1, litra d), i forordning nr. 1408/71 er det fastsat, at i denne forordning »har udtrykket flygtning den betydning, der er tillagt det i artikel 1 i konventionen om flygtninges retsstilling, som er undertegnet i Genève den 28. juli 1951« (United Nations Treaty Series, vol. 189, s. 150, nr. 2545 (1954), herefter »Genève-konventionen«).
5 I artikel 1, litra e), i forordning nr. 1408/71 er det endvidere fastsat, at i denne forordning, »har udtrykket statsløs den betydning, der er tillagt det i artikel 1 i konventionen om statsløse personers retsstilling, som er undertegnet i New York den 28. september 1954« (United Nations Treaty Series, vol. 360, s. 130, nr. 5158 (1960), herefter »New York-konventionen«).
6 Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 har følgende ordlyd:
»Denne forordning finder anvendelse på arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater eller er statsløse eller flygtninge bosat på en medlemsstats område, samt på deres familiemedlemmer og efterladte.«
7 Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 bestemmer:
»Personer, der er bosat på en medlemsstats område, og som er omfattet af denne forordning, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne forordning.«
Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
8 Sagsøgeren i hovedsagen i sag C-95/99, Mervett Khalil, og hendes mand er libanesiske palæstinensere. De flygtede fra borgerkrigen i Libanon og kom i henholdsvis 1984 og 1986 til Tyskland. De har siden boet uafbrudt i Tyskland. De har fået afslag på deres ansøgning om at blive anerkendt som politiske flygtninge.
9 Sagsøgeren i hovedsagen i sag C-96/99, Issa Chaaban, og hans hustru er libanesiske kurdere. De flygtede fra borgerkrigen i Libanon og kom i 1985 til Tyskland, hvor de har boet uafbrudt siden. De har fået afslag på deres ansøgning om at blive anerkendt som politiske flygtninge. Issa Chaaban har ligesom sine børn libanesisk statsborgerskab.
10 Sagsøgeren i hovedsagen i sag C-97/99, Hassan Osseili, og hans hustru kom til Tyskland i 1986. Hassan Osseili har et libanesisk rejsedokument for palæstinensiske flygtninge. Han har fået afslag på sin ansøgning om politisk asyl.
11 Sagsøgeren i hovedsagen i sag C-98/99, Mohamad Nasser, har et libanesisk rejsedokument for palæstinensiske flygtninge. Han har boet i Tyskland med sin familie siden 1985. Han har fået afslag på sin ansøgning om at blive anerkendt som politisk flygtning. Han har siden den 30. april 1998 haft opholdstilladelse i Tyskland.
12 Det fremgår af forelæggelseskendelserne, at Mervett Khalil og hendes mand, Issa Chaaban's hustru samt Hassan Osseili og Mohamad Nasser skal betragtes som statsløse efter tysk ret.
13 I perioden fra december 1993 til marts 1994 har sagsøgerne i disse hovedsager fået frakendt retten til børnetilskud med den begrundelse, at det i henhold til den nye affattelse af § 1, stk. 3, i Bundeskindergeldgesetz (den tyske forbundslov om børnetilskud) kun er udlændinge, der har en opholdsret eller en opholdstilladelse, der for fremtiden havde ret til børnetilskud. Bestemmelsen var blevet ændret som følge af Erste Gesetz zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms (første lov om gennemførelse af spare-, konsoliderings- og vækstplanen) af 21. december 1993 (BGBl. 1993 I, s. 2353) og er trådt i kraft den 1. januar 1994.
14 Til støtte for deres søgsmål til prøvelse af de afgørelser, hvorved de blev frakendt retten til børnetilskud, har sagsøgerne i hovedsagerne gjort gældende, at de selv eller deres ægtefæller skal betragtes som statsløse. De skulle derfor i henhold til artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 have været sidestillet med tyske statsborgere og statsborgere fra Den Europæiske Unions øvrige medlemsstater i forbindelse med udbetalingen af børnetilskud. Retten til disse ydelser kan følgelig ikke afhænge af, om ansøgerne er i besiddelse af en bestemt form for opholdstilladelse.
15 De nationale retter i første instans og derefter appelinstanserne gav ikke sagsøgerne medhold.
16 Sagsøgerne i hovedsagen i sagerne C-95/99 - C-98/99 iværksatte herefter »revisionsanke« til Bundessozialgericht.
17 Sagsøgeren i hovedsagen i sag C-180/99, Meriem Addou, er algerisk statsborger. Hendes mand havde ligesom hendes børn marokkansk statsborgerskab på det tidspunkt, der er relevant i hovedsagen. Han har efterfølgende fået tysk statsborgerskab. Meriem Addou og hendes mand emigrerede til Tyskland i 1988 fra henholdsvis Algeriet og Marokko. Siden da har de uafbrudt boet i Tyskland. De har fået afslag på deres asylansøgning, men i februar 1994 fik de tildelt en opholdsret og i maj 1996 en opholdstilladelse.
18 Den 13. januar 1994 opnåede Meriem Addou's mand i kraft af »den lille asylret« som »andet offer for politisk forfølgelse« flygtningestatus i henhold til artikel 1 i Genève-konventionen. Han beholdt denne status, indtil han fik tysk indfødsret.
19 Meriem Addou fik med virkning fra den 13. januar 1994 af delstaten Nordrhein-Westfalen frakendt retten til børnepasningsydelse til sit sidstfødte barn med den begrundelse, at hun hverken havde opholdsret eller opholdstilladelse, således som det krævedes efter § 1, stk. 1a, i Bundeserziehungsgeldgesetz (forbundslov om børnepasningsydelse) som affattet ved § 4 i Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms (lov om gennemførelse af den føderale konsolideringsplan) af 23. juni 1993 (BGBl. 1993 I, s. 944).
20 Meriem Addou fik ikke medhold i sit søgsmål til prøvelse af denne afgørelse for førsteinstansen, men appelinstansen gav hende medhold. Appelinstansen fastslog, at spørgsmålet om, hvorvidt hun havde opholdstilladelse eller ej, var uden betydning for sagen, eftersom Meriem Addou i sin egenskab af familiemedlem til en anerkendt flygtning skulle ligestilles med tyske statsborgere og med statsborgere fra Den Europæiske Unions øvrige medlemsstater i henhold til forordning nr. 1408/71.
21 Delstaten Nordrhein-Westfalen iværksatte herefter »revisionsanke« ved Bundessozialgericht til prøvelse af appelinstansens afgørelse.
22 Bundessozialgericht er for alle hovedsagernes vedkommende i tvivl om, hvorvidt henførelsen af statsløse og flygtninge under det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71, således om det fremgår af forordningens artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, har hjemmel i en bestemmelse i EF-traktaten. Den forelæggende ret har i denne forbindelse anført, at statsløse og flygtninge ikke udtrykkeligt har ret til fri bevægelighed inden for Fællesskabet i henhold til EF-traktaten. EF-traktatens artikel 51 og artikel 235 (nu artikel 308 EF), der i præamblen til forordning nr. 1408/71 angives som hjemmel for forordningen, angår derimod de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed, og dem, der er nødvendige for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål.
23 Hvis det antages, at det er i overensstemmelse med EF-traktaten, at den pågældende persongruppe i medfør af artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 er sidestillet med EU-borgere, er den forelæggende ret af den opfattelse, at der yderligere må tages stilling til, om ordningen finder anvendelse ikke blot i det tilfælde, hvor en statsløs eller flygtning forlader en medlemsstat for at rejse til en anden medlemsstat, men ligeledes i det tilfælde, hvor den statsløse eller flygtningen er indrejst direkte fra et tredjeland til en medlemsstat, er forblevet i denne stat og dermed ikke er flyttet inden for Fællesskabet.
24 For så vidt som dette er tilfældet, har Bundessozialgericht anført, at det er nødvendigt at få fastslået, om dommen af 10. oktober 1996 i de forenede sager C-245/94 og C-312/94, Hoever og Zachow, Sml. I, s. 4895 - hvori Domstolen fastslog, at retten til børnetilskud efter fællesskabsretten ikke kan afhænge af spørgsmålet om, hvilket familiemedlem, der i henhold til national ret kan ansøge om at få disse ydelser udbetalt - kan overføres på hovedsagerne i sag C-96/99 og sag C-180/99.
25 På baggrund af disse overvejelser har Bundessozialgericht besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
- I sagerne C-95/99, C-97/99 og C-98/99:
»1) Skal Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 - om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet - anvendes på statsløse og deres familiemedlemmer, når disse ikke har ret til fri bevægelighed i henhold til traktaten af 25. marts 1957 om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, som affattet ved traktaten af 7. februar 1992 om Den Europæiske Union?
2) Såfremt spørgsmål 1 skal besvares bekræftende, spørges:
Skal forordning (EØF) nr. 1408/71 også anvendes på statsløse arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der er indrejst direkte fra et tredjeland til en medlemsstat, og som ikke er flyttet inden for Fællesskabet?
- I sag C-96/99:
1) Skal Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 - om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet - anvendes på statsløse og deres familiemedlemmer, når disse ikke har ret til fri bevægelighed i henhold til traktaten af 25. marts 1957 om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, som affattet ved traktaten af 7. februar 1992 om Den Europæiske Union?
2) Såfremt spørgsmål 1 skal besvares bekræftende, spørges:
Skal forordning (EØF) nr. 1408/71 også anvendes, når den statsløse og ægtefællen, som er statsborger i et tredjeland, med andre familiemedlemmer er indrejst direkte fra et tredjeland til en medlemsstat og ikke er flyttet inden for Fællesskabet?
3) Såfremt spørgsmål 2 skal besvares bekræftende, spørges:
Skal en familieydelse som børnetilskud efter Bundeskindergeldsetz også bevilges, når kun den ægtefælle, der er statsborger i et tredjeland, er arbejdstager, mens den anden ægtefælle, som er statsløs, og som førstnævnte ægtefælle afleder sin ret fra, ikke selv er arbejdstager?
- I sag C-180/99:
1) Skal Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 - om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet - anvendes på flygtninge og deres familiemedlemmer, der har statsborgerskab i et tredjeland, når disse ikke har ret til fri bevægelighed i henhold til traktaten af 25. marts 1957 om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, som affattet ved traktaten af 7. februar 1992 om Den Europæiske Union?
2) Såfremt spørgsmål 1 skal besvares bekræftende, spørges:
Skal forordning (EØF) nr. 1408/71 også anvendes, når en flygtning, der er arbejdstager, og dennes familiemedlemmer er indrejst direkte fra et tredjeland til en medlemsstat og ikke er flyttet inden for Fællesskabet?
3) Såfremt spørgsmål 2 skal besvares bekræftende, spørges:
Skal en familieydelse som børnepasningsydelsen efter Bundeserziehungsgeldgesetz også bevilges en sådan arbejdstagers ægtefælle, der heller ikke har statsborgerskab i en medlemsstat, og som selv hverken er arbejdstager eller er anerkendt som flygtning?«
26 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 2. juli 1999 er sagerne C-95/99 - C-98/99 og C-180/99 i henhold til procesreglementets artikel 43 blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt domsafsigelsen.
27 Ved kendelse af 11. maj 1996 er der meddelt Mervett Khalil, Issa Chaaban, Hassan Osseili, Mohamad Nasser og Meriem Addou fri proces.
Indledende bemærkninger
28 Indledningsvis bemærkes for det første, at det fremgår af forelæggelseskendelsen i sag C-180/99, at ægtefællen til sagsøgeren i hovedsagen er marokkansk statsborger, for det andet, at Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Kongeriget Marokko den 27. april 1976 i Rabat indgik en samarbejdsaftale, der er blevet godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2211/78 af 26. september 1978 (EFT L 264, s. 1). Det bestemmes i denne aftales artikel 41, stk. 1, at arbejdstagere med marokkansk statsborgerskab og medlemmer af deres familie, der bor hos dem, med visse forbehold er omfattet af en social sikringsordning, som udelukker enhver forskelsbehandling på grund af nationalitet i forhold til statsborgere i de medlemsstater, hvor de er beskæftiget. Da Bundessozialgericht imidlertid ikke har forelagt noget spørgsmål herom, kan Domstolen ikke udtale sig om fortolkningen af denne aftale.
Det første spørgsmål i sagerne C-95/99 - C-98/99 og C-180/99
29 Det fremgår af forelæggelseskendelserne, at den forelæggende ret med sit første spørgsmål i sagerne C-95/99 - C-98/99 og C-180/99 rejser tvivl om gyldigheden af forordning nr. 1408/71, for så vidt som den under sit personelle anvendelsesområde henfører statsløse eller flygtninge, der er bosat på en af medlemsstaternes område, samt deres familiemedlemmer, selv om de pågældende ikke har ret til fri bevægelighed i henhold til EF-traktaten.
Argumenter, der er fremført i indlæggene for Domstolen
30 Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen har understreget vigtigheden af problemstillingens historiske kontekst, idet de har anført, at medlemsstaterne allerede inden Fællesskabets grundlæggelse såvel indbyrdes som i forhold til tredjelande havde indgået forpligtende aftaler til fordel for statsløse og flygtninge ikke blot inden for rammerne af Genève- og New York-konventionerne, men også inden for rammerne af den europæiske midlertidige overenskomst om social tryghed med hensyn til alderdom og nedsat erhvervsevne samt for efterlevende, af den europæiske midlertidige overenskomst om social tryghed undtagen ordninger med hensyn til alderdom, nedsat erhvervsevne og for efterlevende (herefter under et »de europæiske midlertidige overenskomster«) samt af den europæiske konvention om social og sundhedsmæssig hjælp, der blev underskrevet i Paris den 11. december 1953 af Europarådets medlemmer (Série des traités européens nr. 12, 13 og 14). Det fremgår af tillægsprotokollerne hertil, der blev underskrevet samme dag (Série des traités européens nr. 12A, 13A og 14A), at bestemmelserne finder anvendelse på flygtninge i henhold til Genève-konventionen på samme betingelser som dem, der er gældende for statsborgere i de kontraherende stater.
31 Den svenske regering, Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen har yderligere hertil anført, at statsløse og flygtninge, der er bosat på en medlemsstats område, ligeledes var omfattet af det personelle anvendelsesområde for Rådets forordning nr. 3 af 25. september 1958 om social sikring af vandrende arbejdstagere (JO 1958 30, s. 561), og at hjemmelen herfor var EØF-traktatens artikel 51. Den svenske regering og Kommissionen har tilføjet, at statsløse og flygtninge allerede var omfattet af den europæiske konvention om social sikring af vandrende arbejdstagere, der den 9. december 1957 blev underskrevet af regeringerne for de stater, der dengang var medlemmer af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab, der havde hjemmel i EKSF-traktatens artikel 69, navnlig i bestemmelsens stk. 4 (herefter »den europæiske konvention af 1957«). Ifølge Kommissionen blev de europæiske midlertidige overenskomster indarbejdet i denne konvention.
32 Den spanske regering har under samme synsvinkel anført, at EF-traktatens artikel 51 udgør tilstrækkelig hjemmel til, at statsløse og flygtninge kan henføres under det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71. Koordinationen af medlemsstaternes regler om social sikring burde nødvendigvis tage hensyn til de internationale forpligtelser vedrørende statsløse og flygtninge, der for medlemsstaternes vedkommende følger af ratifikationen af Genève- og New York-konventionerne. Efter den spanske regerings opfattelse underbygges denne antagelse af dommen af 12. november 1974 (sag 35/74, Rzepa, Sml. s. 1241), hvori Domstolen anvendte forordning nr. 3 på en flygtning.
33 Den svenske regering har nærmere anført, at det fremgår af Domstolens praksis, at EF-traktatens artikel 51 og forordning nr. 1408/71 ud over det overordnede formål at fremme den frie bevægelighed også har til formål at koordinere reglerne om social sikring af de arbejdstagere, der enten ikke har ret til fri bevægelighed eller ikke gør brug af denne ret, men hvis situation gør en koordination af de sociale sikringsordninger nødvendig (jf. dom af 31.5.1979, sag 182/78, Pierik, Sml. s. 1977, af 5.3.1998, sag C-194/96, Kulzer, Sml. I, s. 895, præmis 31, samt af 12.5.1998, sag C-85/96, Martínez Sala, Sml. I, s. 2691, præmis 31).
34 Ifølge den svenske regering er det ikke tvivlsomt, at statsløses og flygtninges særligt vanskelige situation - der ofte er kendetegnet ved retlig usikkerhed og en uklar social støtteordning - nødvendiggør en koordination af de nationale sociale sikringsordninger. Dette behov må have været særligt stort, da Europa skulle genopbygges efter Anden Verdenskrig.
35 Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, at formålet med at henføre statsløse og flygtninge, der er bosat på en af medlemsstaternes område, under det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71, simpelthen var at gøre det muligt for statsløse og flygtninge, der havde opnået ret til at opholde sig i en medlemsstat, at drage nytte af forordningens bestemmelser enten ved sammenlægning eller eksport af ydelser i situationer, der er omfattet af forordningens saglige anvendelsesområde.
36 Det Forenede Kongeriges regering er af den opfattelse, at EF-traktatens artikel 51 henset til den historiske kontekst skal fortolkes således, at der ved bestemmelsen er skabt mulighed for, at statsløse og flygtninge, der er bosat i en medlemsstat, kan henføres under det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71 på trods af, at de ikke har ret til fri bevægelighed.
37 Kommissionen har gjort gældende, at det i forbindelse med vedtagelsen af de fællesskabsretlige bestemmelser på det sociale sikringsområde var vigtigt at sikre sig dels, at disse bestemmelser ikke lå under den europæiske standard, der allerede var anerkendt, dels at der - med henblik på at opnå en administrativ forenkling - blev fastsat fælles regler, der fandt anvendelse såvel på medlemsstaternes statsborgere som på statsløse og flygtninge, som udgør en meget lille gruppe, frem for at skabe eller opretholde særskilte regler. En så begrænset udvidelse af Fællesskabets kompetence til at omfatte områder, der ikke er omfattet heraf, eller områder, som ikke er dækket af et bestemt fællesskabsretligt retsgrundlag, er efter Kommissionens opfattelse gyldig, idet den vedrører en accessorisk kompetence for Fællesskabet.
38 Ifølge Kommissionen er det navnlig berettiget at henføre statsløse og flygtninge under anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71 på grund af den bestående saglige sammenhæng, idet fællesskabslovgiver i forbindelse med vedtagelsen af de fællesskabsretlige regler på det sociale sikringsområde måtte tage hensyn til en retstilstand, som allerede var fastlagt ved internationale konventioner, der fastsatte en minimumsstandard, hvilken standard medlemsstaterne ikke i henhold til en streng fortolkning af de internationale bestemmelser kunne sætte sig ud over uden at opsige de nævnte konventioner.
Domstolens bemærkninger
39 Indledningsvis bemærkes, at statsløse og flygtninge var omfattet af det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71 i dennes oprindelige affattelse, der blev vedtaget den 14. juni 1971. Det er således denne dato, der er relevant for vurderingen af retsgrundlaget for at inddrage denne persongruppe under forordningens personkreds. I præamblen til denne udgave af forordningen angives EØF-traktatens artikel 7 (efter ændring EF-traktatens artikel 6, efter ændring nu artikel 12 EF) og EØF-traktatens artikel 51 som retsgrundlag for forordningen.
40 Det skal straks fastslås, at EØF-traktatens artikel 7, som forbyder al forskelsbehandling af fællesskabsborgerne på grundlag af nationalitet, er uden relevans for den foreliggende sag (jf. dom af 15.3.1994, sag C-45/93, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 911, præmis 10).
41 For så vidt angår EØF-traktatens artikel 235 (nu EF-traktatens artikel 235) bemærkes, at denne bestemmelse udgør en del af retsgrundlaget for Rådets forordning (EØF) nr. 1390/81 af 12. maj 1981 om udvidelse af forordning nr. 1408/71 til også at omfatte selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer (EFT L 143, s. 1). Det var først med vedtagelsen af forordning nr. 1390/81, at EØF-traktatens artikel 235 blev medtaget som hjemmel for forordning nr. 1408/71. Denne bestemmelse kan således ikke udgøre retsgrundlaget for bestemmelser i forordning nr. 1408/71, der er ældre end forordning nr. 1390/81.
42 Det skal herefter undersøges, om forordning nr. 1408/71 er i strid med EØF-traktatens artikel 51, i det omfang statsløse eller flygtninge, der er bosat på en af medlemsstaternes område, samt deres familiemedlemmer, henføres under forordningens personelle anvendelsesområde, selv om disse personer ikke har ret til fri bevægelighed i henhold til EØF-traktaten.
43 I denne forbindelse skal opmærksomheden henledes på den historiske baggrund for at henføre statsløse og flygtninge under forordning nr. 1408/71's personelle anvendelsesområde.
44 Inden for rammerne af FN-samarbejdet blev Genève-konventionen undertegnet den 28. juli 1951; alle seks medlemsstater, der grundlagde Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, har undertegnet konventionen. Det fremgår af konventionens artikel 7, stk. 1, at bortset fra gunstigere bestemmelser i konventionen »skal en kontraherende stat indrømme statsløse personer samme behandling som den, der indrømmes udlændinge i almindelighed«.
45 Det fremgår af Genève-konventionens artikel 24, stk. 1, litra b), at de kontraherende stater skal indrømme flygtninge, der lovligt bor inden for deres område, samme behandling som deres egne statsborgere for så vidt angår »social tryghed (lovbestemmelser vedrørende tilskadekomst under arbejde, erhvervssygdomme, moderskab, sygdom, invaliditet, alderdom, død, arbejdsløshed, familieforsørgelse og enhver anden risiko, som i henhold til vedkommende lands love eller bestemmelser omfattes af en ordning til gennemførelse af social tryghed)« med forbehold af bl.a. bestemmelser vedrørende ydelser eller delydelser, der udelukkende afholdes af offentlige midler.
46 Den 11. december 1953 undertegnede medlemmerne af Europarådet de europæiske midlertidige overenskomster, der er ratificeret af de seks medlemsstater, der grundlagde Det Europæiske Økonomiske Fællesskab. Artikel 2 i disse overenskomster bestemmer under visse forbehold, at statsborgere i en af de kontraherende stater i medfør af lovgivningen om social sikring i enhver anden kontraherende stat er berettiget til sociale ydelser på samme vilkår, som sidstnævntes egne statsborgere.
47 I tillægsprotokollerne til de europæiske midlertidige overenskomster, der blev undertegnet samme dag, henvises i præamblen til bestemmelserne i Genève-konventionen og til underskrivernes vilje til at udstrække bestemmelserne i de nævnte overenskomster til også at omfatte flygtninge. Det bestemmes i protokollernes artikel 2, at bestemmelserne i disse overenskomster finder anvendelse på flygtninge, således som disse er defineret i Genève-konventionen, på de betingelser, der gælder for statsborgerne i de kontraherende parter i disse overenskomster.
48 New York-konventionen blev underskrevet den 28. september 1954. De seks stater, der grundlagde Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, er også kontraherende parter i denne konvention, der i artikel 7 og 24 indeholder bestemmelser for statsløse, der svarer til dem, der finder anvendelse på flygtninge i henhold til Genève-konventionens artikel 7 og 24.
49 Hver af disse seks medlemsstater havde således på internationalt plan i princippet forpligtet sig til generelt at lade statsløse og flygtninge være berettiget til sociale ydelser i medfør af lovgivningen om social sikring på samme vilkår som statsborgere fra andre stater.
50 Det er i denne sammenhæng, at disse medlemsstater den 9. december 1957 inden EØF-traktatens ikrafttræden undertegnede den europæiske overenskomst fra 1957, der var blevet udarbejdet i samarbejde med Det Internationale Arbejdsbureau, og i hvis syvende betragtning »princippet om ligebehandling af personer, der er statsborgere i en af de kontraherende stater, samt af statsløse eller flygtninge bosat på en kontraherende stats område, i medfør af nationale bestemmelser om social sikring« var fastsat.
51 Den europæiske overenskomst fra 1957 er ifølge overenskomstens anden betragtning baseret på EKSF-traktatens artikel 69, stk. 4, hvorefter medlemsstaterne »indbyrdes [skal] tilstræbe sådanne ordninger, som endnu er nødvendige, for at bestemmelserne om socialforsorg ikke hindrer arbejdskraftens bevægelighed«. I overenskomstens artikel 4, stk. 1, er det fastsat, at disse bestemmelser »finder anvendelse på arbejdstagere eller dermed ligestillede personer, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere af de kontraherende stater, og som er statsborgere i en kontraherende stat eller er statsløse eller flygtninge bosat på en kontraherende stats område, samt på deres familiemedlemmer og efterladte«.
52 Den 25. september 1958 vedtog Rådet for Det Europæiske Økonomiske Fællesskab forordning nr. 3, der i artikel 4, stk. 1, gentog indholdet af bestemmelsen i artikel 4, stk. 1, i den europæiske overenskomst fra 1957.
53 Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 er, for så vidt angår de punkter, der er relevante for de foreliggende sager, grundlæggende identisk med artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 3 og med den europæiske overenskomst fra 1957.
54 Dernæst bemærkes, at gennemførelsen af en så fuldstændig frihed som muligt for arbejdskraftens bevægelighed, som udgør en del af Fællesskabets »grundlag«, udgør således det yderste mål for EØF-traktatens artikel 51 og er derfor bestemmende for, hvordan Rådet skal udøve de beføjelser, det har i medfør af denne artikel (dom af 9.12.1965, sag 44/65, Singer, Sml. s. 1965-1968, s. 137, på s. 140, org.ref.: Rec. s. 1191, på s. 1199).
55 EØF-traktatens artikel 51 fastsætter i dette øjemed, at der skal ske en koordination af de forskellige nationale sociale sikringsordninger. Denne koordination ville ikke være effektiv, hvis den kun skulle gælde for arbejdstagere, der flytter inden for Fællesskabet for at udøve deres beskæftigelse. Således som Domstolen allerede har fastslået for så vidt angår forordning nr. 3 (dom af 12.11.1969, sag 27/69, Compagnie belge d'assurances générales sur la vie et contre les acccidents, Sml. 1969, s. 105, org.ref.: Rec. s. 405, præmis 4, jf. også Singer-dommen, s. 140, org.ref.: Rec. s. 1199, og af 30.6.1966, sag 61/65, Vaassen-Göbbels, Sml. 1965-1968, s. 227, på s. 234, org.ref.: Rec. s. 377, på s. 399) finder forordning nr. 1408/71 anvendelse på enhver arbejdstager som defineret i artikel 1, der er statsborger i en medlemsstat, og som befinder sig i en af de internationale situationer, der er omhandlet i forordningen, samt på deres familiemedlemmer.
56 Rådet kan ikke kritiseres for, at det under udøvelsen af den kompetence, som det således har fået tillagt ved EØF-traktatens artikel 51, ligeledes har sigtet til statsløse og flygtninge, der er bosat på medlemsstaternes område, for at tage hensyn til sidstnævntes internationale forpligtelser, som er anført ovenfor.
57 Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 59 i forslaget til afgørelse, ville en koordination, der udelukkede statsløse og flygtninge, have medført, at medlemsstaterne for at overholde deres internationale forpligtelser måtte indføre en anden koordineringsordning, der kun omfattede denne fåtallige persongruppe.
58 Det følger af ovenstående, at det første præjudicielle spørgsmål i sagerne C-95/99 - C-98/99 og C-180/99 skal besvares således, at gennemgangen af spørgsmålet intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af forordning nr. 1408/71, for så vidt som den henfører statsløse eller flygtninge, der er bosat på en af medlemsstaternes område, samt deres familiemedlemmer, under sit personelle anvendelsesområde.
Det andet spørgsmål i sagerne C-95/99 - C-98/99 og C-180/99
59 Med det andet spørgsmål i sagerne C-95/99 - C-98/99 og C-180/99 ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om arbejdstagere, der er flygtninge eller statsløse, og som er bosat på en af medlemsstaternes område, samt deres familiemedlemmer, kan påberåbe sig de rettigheder, der følger af forordning nr. 1408/71, når de er indrejst til den pågældende medlemsstat direkte fra et tredjeland og ikke er flyttet inden for Fællesskabet.
Argumenter, der er fremført i indlæggene for Domstolen
60 Sagsøgerne i hovedsagerne i sagerne C-95/99 - C-98/99 har gjort gældende, at en afvisning af at anerkende, at der foreligger et element af tilknytning til fællesskabsretten i en situation, hvor en statsløs eller en flygtning er indrejst til en medlemsstat direkte fra et tredjeland, ville føre til absurde resultater, navnlig set i lyset af Kulzer-dommen. Hvis man på baggrund af denne dom forestillede sig, at sagsøgerne forlod Tyskland og rejste til Frankrig for at arbejde, ville de have ret til børnetilskud ikke blot efter fransk ret, men også - i tilfælde af, at de vendte tilbage til Tyskland - i henhold til tysk ret. De ville ligeledes have ret til børnetilskud, hvis deres børn studerede i Frankrig.
61 Ifølge den spanske regering finder forordning nr. 1408/71 ligeledes anvendelse på statsløse og flygtninge, der er indrejst til en medlemsstat direkte fra et tredjeland. Dette fremgår efter den spanske regerings opfattelse for det første af ordlyden af forordningens artikel 2, stk. 1. Regeringen har for det andet anført, at hvis anvendelsen af forordning nr. 1408/71 var begrænset til situationer, der har forbindelse med arbejdskraftens frie bevægelighed, ville en medlemsstats statsborgere, der altid har boet i en anden medlemsstat, og dér har udøvet deres erhvervsmæssige virksomhed, heller ikke være omfattet af forordningen. Endelig fremgår det ifølge den spanske regering af Domstolens praksis, at en sådan forbindelse med den frie bevægelighed ikke er en betingelse for anvendelse af forordningen (jf. Kulzer-dommen).
62 Den svenske regering og Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, at det fremgår af Domstolens praksis, at forordning nr. 1408/71 og dermed også det i artikel 3, stk. 1, omhandlede ligebehandlingsprincip ikke finder anvendelse i situationer, hvor der ikke findes nogen tilknytning til fællesskabsretten (jf. dom af 22.9.1992, sag C-153/91, Petit, Sml. I, s. 4973, præmis 8-10, og af 5.6.1997, forenede sager C-64/96 og C-65/96, Uecker og Jacquet, Sml. I, s. 3171, præmis 16 og 17, samt Kulzer-dommen, præmis 31). Dette princip finder efter disse regeringers opfattelse følgelig heller ikke anvendelse på en statsløs eller en flygtning, der befinder sig i en situation, hvor en sådan tilknytning ikke er til stede.
63 Kommissionen har gjort gældende, at det fremgår af artikel 2 i tillægsprotokollen til de europæiske midlertidige overenskomster, at flygtninge kun skal henføres under anvendelsesområdet i det omfang de kontraherende parters statsborgere kan udlede rettigheder af de nævnte overenskomster. Disse overenskomster finder ifølge Kommissionen ikke anvendelse på rent interne relationer mellem en kontraherende part og dens egne statsborgere, der er erhvervsmæssigt beskæftiget inden for landets grænser. Flygtninge kan således kun påberåbe sig disse rettigheder i forbindelse med grænseoverskridende relationer mellem de kontraherende parter og altså ikke inden for værtslandets grænser.
64 Efter Kommissionens opfattelse bekræftes denne antagelse af retsgrundlaget for forordning nr. 3 og forordning nr. 1408/71. Statsløse og flygtninge blev henført under disse forordningers anvendelsesområde som følge af en saglig sammenhæng med fællesskabslovgivers kompetence i henhold til EØF-traktatens artikel 51. Forordning nr. 1408/71 finder ifølge Kommissionen ikke anvendelse på statsløse eller flygtninge, der aldrig har haft nogen som helst form for forbindelse med en anden medlemsstat end værtsmedlemsstaten, og som dermed befinder sig i en situation, der savner enhver forbindelse med fællesskabsretten.
Domstolens bemærkninger
65 For så vidt angår statsløse og flygtninge samt deres familiemedlemmer, der er indrejst til en medlemsstat direkte fra et tredjeland, og som ikke er flyttet inden for Fællesskabet, bemærkes for det første, at forordning nr. 1408/71 skal fortolkes i lyset af EØF-traktatens artikel 51, der udgør en del af retsgrundlaget for forordningen.
66 EØF-traktatens artikel 51 omhandler imidlertid hovedsageligt koordination af medlemsstaternes sociale sikringsordninger og betaling af ydelser i henhold til disse således koordinerede ordninger.
67 Det bemærkes for det andet, at det fremgår af Domstolens praksis, at forordning nr. 1408/71 i det væsentlige har til formål at sikre, at de sociale sikringsordninger, der i hver medlemsstat finder anvendelse på arbejdstagere, der flytter inden for Fællesskabet, bringes i anvendelse efter kriterier, som er ensartede, og som gælder på fællesskabsplan. Med henblik herpå opstiller forordningen et system af regler, som navnlig er baseret på et forbud mod forskelsbehandling på grund af nationalitet eller bopæl og på, at arbejdstageren bevarer de rettigheder, han har erhvervet i medfør af den eller de sociale sikringsordninger, der finder anvendelse eller har fundet anvendelse på ham (jf. dom af 10.1.1980, sag 69/79, Jordens-Vosters, Sml. s. 75, præmis 11).
68 Domstolen har ganske vist fastslået, at den omstændighed, at artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 3, der i det væsentlige er identisk med artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, endog omfatter personer, der kun er eller kun har været omfattet af en enkelt medlemsstats lovgivning, viser, at forordning nr. 3, som langt fra kun omfatter vandrende arbejdstagere i ordets bogstavelige betydning, finder anvendelse på enhver arbejdstager, der befinder sig i en af de situationer af international karakter, der er omhandlet i forordningen, samt på vedkommendes efterladte (jf. Compagnie belge d'assurances générales sur la vie et contre les accidents-dommen, præmis 4).
69 Domstolen har imidlertid efterfølgende præciseret, at traktatens bestemmelser om fri bevægelighed for personer og de retsakter, der er udstedt til gennemførelse heraf, ikke kan finde anvendelse på aktiviteter, som ikke har tilknytning til nogen af de forhold, fællesskabsretten gælder for, når alle relevante omstændigheder udelukkende har tilknytning til én medlemsstats område (jf. bl.a. Petit-dommen, præmis 8, dom af 2.7.1998, forenede sager C-225/95, C-226/95 og C-227/95, Kapasakalis m.fl., Sml. I, s. 4239, præmis 22, og af 26.1.1999, sag C-18/95, Terhoeve, Sml. I, s. 345, præmis 26).
70 Domstolen har vedrørende social sikring fastslået, at EØF-traktatens artikel 51 og forordning nr. 1408/71, specielt artikel 3, ikke finder anvendelse, når alle de relevante omstændigheder udelukkende har tilknytning til én medlemsstats område (jf. Petit-dommen, præmis 10).
71 Dette er navnlig tilfældet, når arbejdstagerens situation udelukkende har tilknytning til et tredjeland og en enkelt medlemsstat (jf. i denne retning, dom af 20.10.1993, sag C-297/92, Baglieri, Sml. I, s. 5211, præmis 18, og af 29.6.1994, sag C-60/93, Aldewereld, Sml. I, s. 2991, præmis 14).
72 Det andet spørgsmål i sagerne C-95/99 - C-98/99 og C-180/99 skal derfor besvares med, at arbejdstagere, der er statsløse eller flygtninge, og som er bosat på en af medlemsstaternes område, samt deres familiemedlemmer, ikke kan påberåbe sig de rettigheder, der er tildelt ved forordning nr. 1408/71, når de befinder sig i en situation, hvor alle de relevante omstændigheder udelukkende har tilknytning til én medlemsstats område.
Det tredje præjudicielle spørgsmål i sagerne C-96/99 og C-180/99
73 Under hensyn til besvarelsen af det andet spørgsmål i sagerne C-95/99 - C-98/99 og C-180/99 er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål i sagerne C-96/99 og C-180/99.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagsomkostningerne
74 De udgifter, der er afholdt af den spanske, af den svenske og af Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Bundessozialgericht ved kendelser af 15. oktober 1998, for ret:
1) Gennemgangen af det første præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983, for så vidt som den henfører statsløse eller flygtninge, der er bosat på en af medlemsstaternes område, samt deres familiemedlemmer, under sit personelle anvendelsesområde.
2) Arbejdstagere, der er statsløse eller flygtninge, og som er bosat på en af medlemsstaternes område, samt deres familiemedlemmer kan ikke påberåbe sig de rettigheder, der er tildelt ved forordning nr. 1408/71, som ændret og ajourført ved forordning nr. 2001/83, når de befinder sig i en situation, hvor alle de relevante omstændigheder udelukkende har tilknytning til én medlemsstats område.