62003CC0437_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. I förevarande mål har Europeiska gemenskapernas kommission gjort gällande att Republiken Österrike har åsidosatt bestämmelserna i direktiven 78/686/EEG och 78/687/EEG, enligt vilka utövandet av verksamhet som tandläkare är förbehållen yrkesutövare som har en särskild utbildning för tandläkare och i vilka fastställs när och under vilka villkor som nämnda verksamhet undantagsvis kan utövas av yrkesutövare med läkarutbildning.
I – Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapsbestämmelser
2. Under årens lopp har rådet, i syfte att underlätta den fria rörligheten för yrkesutövare, antagit två parallella direktiv rörande vissa verksamheter: ett direktiv för att samordna de utbildningskrav som ställs i de olika medlemsstaterna för att få påbörja och utöva den aktuella verksamheten och det andra direktivet för att reglera det ömsesidiga erkännandet av utbildningsbevis som utfärdas när sådana utbildningar slutförts.
3. I förevarande mål är särskilt följande två direktiv rörande tandläkaryrket relevanta: rådets direktiv 78/686/EEG av den 25 juli 1978 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för tandläkare inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster (nedan kallat erkännandedirektivet)(2) och rådets direktiv 78/687/EEG av den 25 juli 1978 om samordning av bestämmelserna i lagar och andra författningar om verksamhet som tandläkare (nedan kallat samordningsdirektivet)(3), i deras lydelser enligt Anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige.
Samordningsdirektivet
4. Enligt artikel 1 i samordningsdirektivet gäller följande:
”1. Medlemsstaterna skall av de personer som vill påbörja och utöva verksamhet som tandläkare under de titlar som anges i artikel 1 i [erkännande]direktiv[et] kräva att de innehar något av de utbildnings-, examens- eller andra behörighetsbevis som avses i artikel A till det direktivet, som garanterar att personerna i fråga under den samlade utbildningstiden har förvärvat [vissa kunskaper]:
…
Denna utbildning skall ge den blivande tandläkaren de färdigheter som är nödvändiga för att utöva all verksamhet som innebär förebyggande, diagnos och behandling av anomalier och sjukdomar i tänder, mun, käkar och omkringliggande vävnader.
2. Den samlade utbildningen för tandläkare skall omfatta minst fem års studier på heltid med teoretisk och praktisk undervisning vid ett universitet, en högskola som tillerkänts likvärdig ställning eller under tillsyn av ett universitet och skall innehålla de ämnen som finns uppräknade i bilagan.”
5. I artikel 2.1 föreskrivs därefter följande:
”Medlemsstaterna skall se till att den utbildning som leder fram till ett utbildnings-, examens- eller annat behörighetsbevis för specialister uppfyller minst följande krav:
a) … avslutad och godkänd femårig utbildning på heltid med teoretisk och praktisk undervisning inom ramen för den utbildning som avses i artikel 1 ...”
6. Slutligen föreskrivs följande i artikel 6 första stycket:
”De personer som omfattas av artikel 19, 19a och 19b i [samordnings]direktiv[et] skall anses uppfylla de krav som fastställts i artikel 2.1 a.”
Erkännandedirektivet
7. I artikel 1 i erkännandedirektivet föreskrivs följande:
”Detta direktiv skall tillämpas på verksamhet som tandläkare enligt den definition som ges i artikel 5 i [samordnings]direktiv[et] och som utövas under följande titlar:
…
– i Österrike: Det examensbevis som Österrike kommer att anmäla till medlemsstaterna och kommissionen senast den 31 december 1998.
…”
8. Vidare föreskrivs följande i artikel 2:
”Varje medlemsstat skall godkänna de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för tandläkare som tilldelas medborgare i medlemsstaterna av övriga medlemsstater i enlighet med artikel 1 i [samordnings]direktivet och som förtecknas i bilaga A i detta direktiv genom att ge dessa bevis, när det gäller rätten att påbörja och utöva verksamhet som tandläkare, samma innebörd inom sitt territorium som dem som medlemsstaten själv utfärdar.”
9. Enligt artikel 19b, som är av större intresse i detta mål, föreskrivs följande:
”Från och med den tidpunkt då Österrike vidtar åtgärder som är nödvändiga för att följa detta direktiv skall medlemsstaterna, för att kunna genomföra den verksamhet som avses i artikel 1 i direktivet, erkänna de utbildnings- och examensbevis och andra behörighetsbevis för läkare som i Österrike tilldelas dem som påbörjat sin universitetsutbildning före den 1 januari 1994 tillsammans med ett intyg som utfärdas av de behöriga österrikiska myndigheterna, att dessa personer faktiskt, på föreskrivet sätt och huvudsakligen i Österrike har ägnat sig åt den verksamhet som finns närmare angiven i artikel 5 i [samordnings]direktiv[et] i minst tre år i följd under en femårsperiod före dagen för utfärdandet av beviset och att dessa personer är behöriga att utöva nämnda verksamhet på samma villkor som de som innehar de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som avses i bilaga A.
Det krav på tre års erfarenhet som avses i första stycket skall frångås, när det gäller personer som med framgång har avslutat minst tre års studier, vilka av de behöriga myndigheterna intygats motsvara den utbildning som avses i artikel 1 i [samordnings]direktiv[et].”
10. I bilaga A uppräknas slutligen beteckningarna på de utbildnings- och examensbevis och andra behörighetsbevis för tandläkare som utfärdas i medlemsstaterna.
Nationella bestämmelser
11. Före Österrikes anslutning till Europeiska unionen kunde verksamhet som tandläkare där utövas av två kategorier av yrkesutövare, vilka båda saknade en särskild utbildning för tandläkare på universitetsnivå:
– ”Dentisten” (tandläkare), vilka genomgått en treårig utbildning i ett institut som inte hör till något universitet (denna utbildning finns sedan den 31 december 1975 inte längre),
– och ”Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde” (specialistläkare i tand-, mun- och käkmedicin, nedan kallade Fachärzte), vilka har en full universitetsutbildning i medicin som kompletterats med en specialisering i odontologi.
12. Efter anslutningen till unionen antog Österrike, i syfte att rätta sig efter samordnings- och erkännandedirektiven, tre rättsakter (Ärztegesetz 1998(4), Novelle zum Dentistengesetz(5) och EWR-Ärzte-Qualifikationsnachweisverordnung(6) ), genom vilka en stor omstrukturering av lagstiftningen inom området har gjorts.
13. Genom dessa ändringar har särskilt yrkesbenämningen Zahnarzt (tandläkare) införts, vilka i enlighet med vad som krävs enligt artikel 1 i samordningsdirektivet får påbörja att utöva yrket efter att ha genomgått en särskild universitetsutbildning för tandläkare.
14. Vad gällde de yrken som redan fanns föreskrivs vidare följande:
– Fortfarande yrkesverksamma Dentisten kan erhålla det intyg som anges i artikel 19b i erkännandedirektivet från sin yrkesorganisation och således fortsätta att utöva verksamheten, dock under titlarna Zahnarzt eller Zahnarzt (Dentist) (4 § punkt 3 och 6 § i Novelle zum Dentistengesetz).
– Fachärzte fortsätter däremot att utöva sitt yrke under den gamla titeln (artiklarna 17 och 23 i Ärztegesetz).
15. I enlighet med tillämpliga bestämmelser underrättade Österrike den 29 juli 1999 kommissionen enligt artikel 1 i erkännandedirektivet om att de titlar under vilka verksamhet som tandläkare kan utövas i Österrike är Zahnarzt, Zahnarzt (Dentist) och Facharzt.
16. Efter detta meddelande ändrade Österrike ånyo lagstiftningen inom nämnda område och föreskrev att Fachärzte kan välja mellan att vara verksamma antingen under nämnda titel eller under titeln Zahnarzt (artikel 43 punkt 7 i Ärztegesetz, i dess lydelse enligt Ärztegesetz-Novelle(7) ).
II – Faktiska omständigheter och förfarande
17. Efter att ha undersökt de ovannämnda bestämmelserna uttryckte kommissionen tvivel avseende huruvida de var förenliga med erkännande- och samordningsdirektiven, och sände därför den 24 juli 2000 en formell underrättelse till Republiken Österrike.
18. Nämnda underrättelse följdes av ett motiverat yttrande daterat den 18 juli 2001, genom vilket nämnda stat anmodades att inom två månader följa de skyldigheter som anges i nämnda direktiv.
19. Kommissionen var inte nöjd med de klargöranden och svar som lämnades och väckte genom en ansökan som ingavs den 16 oktober 2003 talan, och yrkade att domstolen skulle:
”1) fastställa att Republiken Österrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 1, 2 och 19b i [erkännandedirektivet] och artikel 1 i [samordningsdirektivet],
genom att ge österrikiska Dentisten (tandläkare med mindre omfattande utbildning än vanliga tandläkare) möjlighet, enligt 4 § punkt 3 och 6 § Dentistengesetz (lag om nämnda tandläkaryrke), att utöva verksamhet med användning av titlarna ’Zahnarzt’ (tandläkare) respektive ’Zahnarzt (Dentist)’ och rätt att begära att undantagsbestämmelserna i artikel 19b i [erkännandedirektivet] skall tillämpas på dem, trots att de inte uppfyller de minimikrav som enligt artikel 1 i [samordningsdirektivet] måste vara uppfyllda för att [erkännande- och samordningsdirektiven] skall vara tillämpliga på dem,
2) fastställa att Republiken Österrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 1 och 19b i [erkännandedirektivet],
genom att i strid med artikel 19b i [erkännandedirektivet] tillåta, enligt 17 och 23 §§ Ärztegesetz (lag om läkaryrket), att österrikiska ’Fachärzten für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde’ (läkare med specialisering inom ämnen med direkt anknytning till tandläkaryrket) utövar verksamhet med användning av nämnda titel, trots att sådana specialistläkare inte är likställda med tandläkare i den meningen att de får utöva sin verksamhet under samma villkor som de tandläkare som har ett sådant utbildnings-, examens- eller annat behörighetsbevis som avses i bilaga A (tandläkare).”(8)
III – Rättslig analys
Förutsättningar
20. Före det att de båda anmärkningar mot Österrike som kommissionen har gjort prövas, förefaller det mig nödvändigt att klargöra räckvidden av de skyldigheter som medlemsstaterna har enligt de ifrågavarande direktiven, särskilt vad gäller den begränsning som innebär att endast vissa yrkesutövare får utöva verksamhet som tandläkare.
21. Enligt artikel 1 i samordningsdirektivet skall medlemsstaterna förbehålla endast dem som har ett utbildningsbevis från en särskild utbildning för tandläkare på universitetsnivå, och som uppfyller de minimikrav som anges i samma direktiv, nämnda verksamhet.
22. Eftersom verksamheten som tandläkare före antagandet av direktivet (eller före anslutningen till unionen) i vissa medlemsstater utövades av läkare
som inte hade någon sådan särskild utbildning, har gemenskapslagstiftaren i artikel 19, 19a och 19b i erkännandedirektivet (vilket anges i artikel 6 första stycket i samordningsdirektivet) antagit undantagsbestämmelser till förmån för sådana läkare . Sådana bestämmelser har särskilt föreskrivits för Italien, Spanien och just Österrike.(9)
23. Tack vare dessa bestämmelser likställs läkare
som redan utövade verksamhet som tandläkare med yrkesutövare som har genomgått den nya utbildningen, vilket innebär att de kan fortsätta att utöva sin verksamhet i ursprungsstaten och erhålla erkännande av titeln tandläkare i andra medlemsstater enligt de villkor som anges i direktivet.
24. Det står således klart att det är fråga om en avvikelse i förhållande till de allmänna bestämmelserna om krav på utbildningen i samordningsdirektivet. De avvikande bestämmelserna måste därför i enlighet med fastslagna principer inom området tolkas restriktivt.(10)
25. Detta innebär, i den mån det är av intresse i förevarande mål, att det inte kan godtas att någon annan än de personer som anges i gemenskapsdirektiven utövar verksamhet som tandläkare, särskilt i artikel 1 i samordningsdirektivet och i de andra bestämmelser som utgör uttryckliga undantag från nämnda artikel.
26. Domstolen har för övrigt helt i överensstämmelse med nämnda princip haft tillfälle att, genom dom av den 1 juni 1995 i målet kommissionen mot Italien,(11) klargöra att regleringen i fråga inte kan utsträckas till att omfatta andra kategorier av rättssubjekt i syfte att ge dem tillstånd att utöva den aktuella verksamheten, inte ens när denna verksamhet är begränsad till det nationella territoriet . Italiens argument att undantagen bör utsträckas till att omfatta sistnämnda fall(12) har domstolen nämligen besvarat med att medlemsstaterna inte har rätt ”att införa en kategori av tandläkare som inte överensstämmer med någon av de kategorier som föreskrivs i de berörda direktiven” och att en sådan kategori således inte kan anses omfattas av systemet för undantag.(13)
27. Efter att ha klargjort denna fråga, som hade kunnat ge upphov till vissa tveksamhete_r finns det inte några andra frågor som verkligen är omtvistade mellan parterna i målet vid den nationella domstolen, eftersom Österrike såsom kommer att framgå fakti skt har medgett att kommissionens anmärkningar är befogade.
28. Såsom framgått vilar denna uppfattning på en tolkning av en av undantagsbestämmelserna i direktivet, såsom jag nyss har anfört nämligen artikel 19b, vilken har följande lydelse:
”Från och med den tidpunkt då Österrike vidtar åtgärder som är nödvändiga för att följa detta direktiv skall medlemsstaterna, för att kunna genomföra den verksamhet som avses i artikel 1 i direktivet, erkänna de utbildnings- och examensbevis och andra behörighetsbevis för läkare
som i Österrike tilldelas dem som påbörjat sin universitetsutbildning
före den 1 januari 1994 tillsammans med ett intyg
som utfärdas av de behöriga österrikiska myndigheterna, att dessa personer faktiskt, på föreskrivet sätt och huvudsakligen i Österrike har ägnat sig åt den verksamhet som finns närmare angiven i artikel 5 i [samordnings]direktiv[et] i minst tre år i följd under en femårsperiod före dagen för utfärdandet av beviset och att dessa personer är behöriga att utöva nämnda verksamhet på samma villkor
som de som innehar de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som avses i bilaga A.
Det krav på tre års erfarenhet som avses i första stycket skall frångås, när det gäller personer som med framgång har avslutat minst tre års studier, vilka av de behöriga myndigheterna intygats motsvara den utbildning som avses i artikel 1 i [samordnings]direktiv[et].”(14)
Den första anmärkningen, rörande ”Dentisten”
29. Kommissionen har genom sin första anmärkning gjort gällande att Österrike rättsstridigt har medgett ”Dentisten” rätt att fortsätta att utöva verksamhet som tandläkare under titeln Zahnarzt eller Zahnarzt (Dentist).
30. Kommissionen har i detta avseende med rätta anfört att ”Dentisten” som fortfarande är verksamma inte har genomgått kurser på universitetsnivå och inte uppfyller de minimikrav på utbildning som anges i artikel 1 i samordningsdirektivet. Dessa personer har inte heller någon läkarexamen och kan därför inte åberopa den undantagsbestämmelse som finns i artikel 19b i erkännandedirektivet.
31. Genom att medge att ”Dentisten” får fortsätta att utöva sin verksamhet, har Österrike i sina nationella bestämmelser bibehållit ”en kategori tandläkare som inte överensstämmer med någon av de kategorier som föreskrivs i de berörda direktiven”, och bestämmelserna är således oförenliga med dessa direktiv.
32. Österrike har medgett att denna argumentation är riktig.
33. Av dessa skäl, och med hänsyn till vad som anförts i punkterna 25 och 26, anser jag att talan bör bifallas på grundval av kommissionens första anmärkning.
Den andra anmärkningen, rörande Fachärzte
34. Kommissionen har genom den andra anmärkningen gjort gällande att Österrike rättsstridigt har medgett Fachärzte (specialistläkare i odontologi), som omfattas av undantagsbestämmelsen i artikel 19b, rätten att fortsätta att utöva verksamhet som tandläkare under den egna titeln samt under titeln Zahnarzt.
35. I likhet med vad kommissionen har anfört och Österrike har medgett, anser även jag att det följer av en bokstavsenlig och en teleologisk tolkning av artikel 19b att nämnda anmärkning är befogad.
36. Vad gäller bestämmelsernas lydelse erinrar jag om att dessa innebär att Österrike, för att kunna medge Fachärzte rätt att utöva tandläkarverksamhet och erkännas i övriga medlemsstater, måste utfärda ett intyg till dessa personer om att de, bland annat, ”är behöriga att utöva nämnda verksamhet på samma villkor som de som innehar de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som avses i bilaga A”, det vill säga de som innehar sådana utbildningsbevis som styrker att en sådan utbildning för tandläkare som föreskrivs i samordningsdirektivet har genomförts (såsom är fallet med Zahnärzte).
37. För att kunna säkerställa att denna skyldighet iakttas och således kunna utfärda ett intyg som motsvarar verkligheten, måste den österrikiska lagstiftaren föreskriva ”samma villkor” för utövandet av tandläkarverksamhet för Fachärzte och Zahnärzte, vilka villkor utan tvivel innefattar den titel under vilken denna verksamhet utövas.
38. Såsom kommissionen har påpekat överensstämmer skyldigheten att införa en enda titel, förutom att den följer av lydelsen av artikel 19b, dessutom med det syfte som de ifrågavarande direktiven har, nämligen ”att tydligt
separera tandläkaryrket från läkaryrket”.(15)
39. Det förhåller sig således så att samtliga yrkesutövare i Österrike som utövar tandläkarverksamhet måste göra detta under en och samma titel (nämligen Zahnarzt), vilken till skillnad från uttrycket Facharzt (specialistläkare i odontologi) inte innehåller någon hänvisning till läkaryrket och således medför en mer klar och omedelbar distinktion i förhållande till dem som utövar sistnämnda yrke.
40. Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att talan skall vinna bifall även på grundval av kommissionens andra anmärkning.
IV – Rättegångskostnader
41. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Österrike skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Österrike har tappat målet, skall kärandens yrkande bifallas.
V – Förslag till avgörande
42. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall:
1) fastställa att Republiken Österrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 1 och 19b i rådets direktiv 78/686/EEG av den 25 juli 1978 och artikel 1 i rådets direktiv 78/687/EEG av den 25 juli 1978, genom att ge österrikiska tandläkare (Dentisten) möjlighet, enligt 4 § punkt 3 och 6 § Dentistengesetz (lag om tandläkaryrket), att utöva verksamhet med användning av titlarna ’Zahnarzt’ respektive ’Zahnarzt (Dentist)’ och rätt att begära att undantagsbestämmelserna i artikel 19b i rådets direktiv 78/686/EEG skall tillämpas på dem, trots att de inte uppfyller de minimikrav som enligt artikel 1 i rådets direktiv 78/687/EEG måste vara uppfyllda för att rådets direktiv 78/686/EEG och 78/687/EEG skall vara tillämpliga på dem,
2) fastställa att Republiken Österrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 19b i rådets direktiv 78/686/EEG av den 25 juli 1978, genom att tillåta, enligt 17 och 23 §§ Ärztegesetz (lag om läkaryrket), att österrikiska ’Fachärzten für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde’ (läkare med specialisering inom ämnen med direkt anknytning till tandläkaryrket) utövar verksamhet med användning av nämnda titel, trots att sådana specialistläkare inte är likställda med tandläkare i den meningen att de får utöva sin verksamhet under samma villkor som de tandläkare som har ett sådant utbildnings-, examens- eller annat behörighetsbevis som avses i bilaga A (tandläkare),
3) förplikta Republiken Österrike att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	EGT L 233, s. 1; svensk specialutgåva, område 16, volym 1, s. 33. Erkännandedirektivet har ändrats genom: rådets direktiv 89/594/EEG av den 30 oktober 1989 om ändringar av direktiv 75/362/EEG, 77/452/EEG, 78/686/EEG, 78/1026/EEG och 80/154/EEG om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för läkare, sjuksköterskor med ansvar för allmän hälso- och sjukvård, tandläkare, veterinärer och barnmorskor samt direktiv 75/363/EEG, 78/1027/EEG och 80/155/EEG om samordning av bestämmelserna i lagar och andra författningar om verksamhet som läkare, veterinär och barnmorska (EGT L 341, s. 19; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 13), rådets direktiv 90/658/EEG av den 4 december 1990 om ändring av vissa direktiv om erkännande av yrkesbehörighet efter Tysklands enande (EGT L 353, s. 73; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 13), Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/19/EG av den 14 maj 2001 om ändring av rådets direktiv 89/48/EEG och 92/51/EEG om den generella ordningen för erkännande av yrkeskvalifikationer och av rådets direktiv 77/452/EEG, 77/453/EEG, 78/686/EEG, 78/687/EEG, 78/1026/EEG, 78/1027/EEG, 80/154/EEG, 80/155/EEG, 85/384/EEG, 85/432/EEG, 85/433/EEG och 93/16/EEG om yrkena sjuksköterska med ansvar för allmän hälso- och sjukvård, tandläkare, veterinär, barnmorska, arkitekt, farmaceut och läkare (EGT L 206, s. 1), och Anslutningsakterna för Grekland (EGT L 291, s. 17), för Spanien och Portugal (EGT L 302, s. 23) och för Österrike, Finland och Portugal (EGT C 241, s. 21).
(3)
–	EGT L 233, s. 10; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 6. Samordningsdirektivet har ändrats genom direktiv 2001/19 och genom Anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige.
(4)
–	BGB1. I nr 169/1998.
(5)
–	BGB1. II nr 45/1999.
(6)
–	BGB1. II nr 57/1999.
(7)
–	BGBl. nr 110/2001.
(8)
– Icke officiell översättning.
(9)
–	Liknande bestämmelser har till följd av den nya utvidgningen antagits för Republiken Tjeckien och Republiken Slovakien (de nya artiklarna 19b och c i erkännandedirektivet).
(10)
–	Dom av den 26 februari 1975 i mål 67/74, Bonsignore (REG 1975, s. 297; svensk specialutgåva, volym 2, s. 455), av den 23 mars 1983 i mål 77/82, Peskeloglou (REG 1983, s. 1085), och av den 14 december 1989 i mål C-3/87, Agegate (REG 1989, s. 4459).
(11)
–	Dom av den 1 juni 1995 i mål C-40/93, kommissionen mot Italien (REG 1995, s. I-1319).
(12)
–	Se dom i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 18.
(13)
–	Dom i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 23. Se även beslut av den 5 november 2002 i mål C-204/01, Klett (REG 2002, s. I-10007), punkt 33, och av den 17 oktober 2003 i mål C-35/02, Vogel (REG 2003, s. I-0000), punkt 28.
(14)
– Min kursivering.
(15)
–	Dom av den 29 november 2001 i mål C-202/99, kommissionen mot Italien (REG 2001, s. I‑9319), punkt 51. Se även beslutet i det ovannämnda målet Vogel, punkt 33. Min kursivering.