62021TJ0260_RES
Rechtssache T‑260/21
E. Breuninger GmbH & Co.
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichts (Zweite erweiterte Kammer) vom 21. Dezember 2022
„Staatliche Beihilfen – Rahmenregelung zur Gewährung von Unterstützung für ungedeckte Fixkosten im Zusammenhang mit dem Ausbruch von Covid‑19 in Deutschland – Beschluss, keine Einwände zu erheben – Befristeter Rahmen für staatliche Beihilfen – Individuelle Prüfung der angemeldeten Beihilferegelung – Maßnahme zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats – Verhältnismäßigkeit“
Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Beihilfen, die als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können – Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats – Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – Beihilferegelung zur Gewährung von Unterstützung an Unternehmen für deren ungedeckte Fixkosten im Zusammenhang mit der Covid‑19‑Pandemie – Angemessenheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit des Förderkriteriums der Beihilferegelung
(Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV)
(vgl. Rn. 24, 42, 43, 50‑75)
Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Beihilfen, die als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können – Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats – Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes – Beihilferegelung zur Gewährung von Unterstützung an Unternehmen für deren ungedeckte Fixkosten im Zusammenhang mit der Covid‑19‑Pandemie – Beihilferegelung, die zu einer Ungleichbehandlung bestimmter Unternehmen führt – Rechtfertigung – Angemessenheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit des Förderkriteriums der Beihilferegelung
(Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV)
(vgl. Rn. 24, 44‑75)
Einrede der Rechtswidrigkeit – Inzidentcharakter – Implizite, jedoch eindeutige Formulierung in der Klageschrift – Zulässigkeit
(Art. 277 AEUV)
(vgl. Rn. 30‑33)
Handlungen der Organe – Vermutung der Rechtmäßigkeit – Anwendungsbereich – Verhaltensnormen, die die Kommission erlässt, um die Ausübung ihres Ermessens zu beschränken – Ausschluss
(Mitteilung 2020/C 91 I/01 der Kommission)
(vgl. Rn. 34‑38)
Staatliche Beihilfen – Prüfung durch die Kommission – Von der Kommission erlassene Mitteilungen – Befristeter Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts der Covid‑19‑Pandemie – Rechtsnatur – Verhaltensnormen mit Hinweischarakter, mit denen die Kommission ihr Ermessen selbst beschränkt – Pflicht der Kommission, die betreffenden Beihilfen im Hinblick auf den Befristeten Rahmen individuell zu prüfen – Umfang
(Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV; Mitteilung 2020/C 91 I/01 der Kommission)
(vgl. Rn. 36, 37, 78‑86)
Zusammenfassung
Das Gericht weist die Klagen der Unternehmen Breuninger und Falke gegen den Beschluss der Kommission ab, mit dem Beihilfen von Deutschland an Unternehmen genehmigt wurden, die im Zusammenhang mit der Covid‑19‑Pandemie Umsatzeinbußen von mindestens 30 % erlitten haben
Der Beschluss der Kommission verstößt weder gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung
Am 17. November 2020 meldete die Bundesrepublik Deutschland in ihrem Geltungsbereich eine Beihilferegelung zur Gewährung von Unterstützung an Unternehmen für ihre ungedeckten Fixkosten im Zusammenhang mit dem Ausbruch von Covid‑19 bei der Europäischen Kommission an. Gemäß dieser Regelung konnten Unternehmen, die im Referenzzeitraum Umsatzeinbußen von mindestens 30 % erlitten hatten, Beihilfen in Höhe von bis zu 3 Mio. Euro gewährt werden.
Die Kommission erklärte die angemeldete Regelung unter Verweis auf ihre Mitteilung „Befristeter Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID‑19“ (
1
) nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar (
2
). Gemäß dieser Bestimmung können Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats unter bestimmten Voraussetzungen als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.
Am 2. Februar 2021 meldete die Bundesrepublik Deutschland bei der Kommission eine Änderung ihrer Beihilferegelung an, mit der die Obergrenze für Beihilfen auf 10 Mio. Euro je Unternehmen angehoben und ihre Laufzeit bis zum 31. Dezember 2021 verlängert wurde. Diese Änderung, die verschiedenen Änderungen des Befristeten Rahmens durch die Kommission Rechnung trug, wurde am 12. Februar 2021 von dieser genehmigt (
3
).
Die deutschen Gesellschaften E. Breuninger GmbH & Co. und Falke KGaA erhoben Klagen auf Nichtigerklärung des Beschlusses der Kommission in geänderter Fassung, mit dem die deutsche Beihilferegelung für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wurde (im Folgenden: angefochtener Beschluss). Das Gericht weist diese Klagen ab und konkretisiert u. a. den Umfang der Kontrolle der Verhältnismäßigkeit von Beschlüssen der Kommission gemäß Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV.
Würdigung durch das Gericht
Das Gericht prüft erstens die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses im Hinblick auf Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV.
Die Klägerinnen haben insoweit geltend gemacht, die Kommission habe gegen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung verstoßen, weil sie das durch die deutsche Beihilferegelung vorgesehene Förderkriterium genehmigt habe. Gemäß diesem Kriterium war die Beihilferegelung Unternehmen vorbehalten, die im Referenzzeitraum im Vergleich zum entsprechenden Zeitraum im Jahr 2019 Umsatzeinbußen von mindestens 30 % erlitten haben.
Zunächst weist das Gericht die von der Kommission erhobene Einrede der Unzulässigkeit zurück, wonach das in Rn. 87 des Befristeten Rahmens festgelegte Förderkriterium im angefochtenen Beschluss korrekt angewandt worden sei und die Klägerinnen die Gültigkeit des Befristeten Rahmens nicht beanstandet hätten. Hierzu ergibt sich zwar aus der Rechtsprechung, dass die Beachtung der Vermutung der Rechtmäßigkeit von Unionsrechtsakten verhindern kann, dass die Begründetheit einer Entscheidung geprüft wird, die die einfache Anwendung eines endgültigen Rechtsakts von allgemeiner Geltung mit verbindlichen Rechtswirkungen gegenüber Dritten darstellt, wenn die Gültigkeit dieses Rechtsakts von allgemeiner Geltung nicht beanstandet wurde. Dies ist jedoch nicht der Fall, wenn die Kommission wie in der vorliegenden Rechtssache Verhaltensnormen anwendet, die sie erlassen hat, um die Ausübung ihres eigenen Ermessens im Rahmen der Anwendung von Art. 107 Abs. 3 AEUV zu beschränken, und die als solche keine verbindlichen Rechtswirkungen erzeugen.
Zur Vereinbarkeit des in der deutschen Beihilferegelung vorgesehenen und mit dem angefochtenen Beschluss genehmigten Förderkriteriums mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit weist das Gericht darauf hin, dass drei Komponenten gegeben sein müssen, damit dieser Grundsatz durch eine Maßnahme gewahrt wird. Die erste Komponente betrifft die Angemessenheit, d. h. die Eignung der Maßnahme, ein zulässigerweise verfolgtes Ziel zu erreichen. Die zweite Komponente betrifft ihre Erforderlichkeit und setzt voraus, dass dieses legitime Ziel nicht durch ebenso geeignete, jedoch weniger einschneidende Maßnahmen erreicht werden kann. Die dritte Komponente schließlich betrifft die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme und bedeutet, dass sie keine Nachteile verursachen darf, die zu den angestrebten Zielen außer Verhältnis stehen.
Zur Rüge eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung ist ferner festzustellen, dass der Umstand, dass das Förderkriterium der deutschen Beihilferegelung, das auf den im Hinblick auf die betreffenden Unternehmen beurteilten Umsatzeinbußen beruht, zu einer Ungleichbehandlung der Unternehmen führt, je nachdem, ob sämtliche oder lediglich ein Teil ihrer Tätigkeiten von der Covid‑19‑Pandemie betroffen waren, für sich genommen nicht bedeutet, dass dieses Kriterium rechtswidrig ist. Es ist hingegen zu prüfen, ob diese Ungleichbehandlung im Hinblick auf Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV gerechtfertigt ist, was voraussetzt, dass dieses Kriterium angemessen, erforderlich und verhältnismäßig ist, um eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben des betreffenden Mitgliedstaats zu beheben. Somit überschneidet sich die Rüge eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung im Wesentlichen mit den Rügen, die auf einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in seinen verschiedenen Komponenten gestützt werden.
Nach diesen Klarstellungen weist das Gericht die verschiedenen Rügen zurück, mit denen die Angemessenheit, die Erforderlichkeit und die Verhältnismäßigkeit des Förderkriteriums der durch den angefochtenen Beschluss genehmigten Beihilferegelung beanstandet werden.
In diesem Zusammenhang weist das Gericht u. a. darauf hin, dass die Klägerinnen zwar die Erforderlichkeit dieses Förderkriteriums, das auf dem Befristeten Rahmen beruht, beanstanden können, indem sie ein alternatives Kriterium vorschlagen, das die Kommission in anderen Beschlüssen herangezogen hat, dass einer solchen Rüge aber nur dann stattgegeben werden könnte, wenn sich anhand dieses alternativen Kriteriums offensichtlich zeigen würde, dass das beanstandete Förderkriterium nicht erforderlich ist. Außerdem hätte der Vorschlag der Klägerinnen, die Verluste als alternatives Förderkriterium heranzuziehen, die in den von der Covid‑19‑Pandemie betroffenen Tätigkeitsbereichen eingetreten seien, ohne die Situation des betreffenden Unternehmens insgesamt zu berücksichtigen, in Deutschland weitreichendere haushaltsrechtliche Auswirkungen als jene, die sich aus dem von der Kommission herangezogenen Förderkriterium ergeben. Somit ist festzustellen, dass das von den Klägerinnen vorgeschlagene alternative Kriterium keine „ebenso angemessene“ Maßnahme darstellt, anhand deren sich nachweisen ließe, dass das von der Kommission herangezogene Förderkriterium nicht erforderlich ist.
Hinsichtlich der wettbewerbsbeschränkenden Wirkungen, die nach Ansicht der Klägerinnen aufgrund des Förderkriteriums der genehmigten Beihilferegelung für Unternehmen entstanden sind, bei denen nur bestimmte Tätigkeiten von der Covid‑19‑Pandemie betroffen gewesen seien, wodurch diese Unternehmen veranlasst gewesen seien, einige ihrer Mittel aus Tätigkeiten, die nicht von der Pandemie betroffen gewesen seien, für die Finanzierung betroffener Tätigkeiten aufzuwenden, stellt das Gericht fest, dass dieses Kriterium jedenfalls keine wettbewerbsbeschränkenden Wirkungen nach sich zieht, die im Hinblick auf das mit der deutschen Beihilferegelung verfolgte Ziel, die Existenzfähigkeit der von der Covid‑19‑Pandemie betroffenen Unternehmen sicherzustellen, offensichtlich unverhältnismäßig sind.
Im Übrigen kann entgegen dem Vorbringen der Klägerinnen auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Kommission ihre Pflicht zur individuellen Prüfung der angemeldeten Beihilferegelung verletzt hat. Die Klägerinnen haben insoweit nicht dargelegt, dass hinsichtlich der genehmigten Beihilferegelung außergewöhnliche Umstände vorlägen, die es gerechtfertigt hätten, dass die Kommission das im Befristeten Rahmen festgelegte Förderkriterium im angefochtenen Beschluss nicht anwendet.
Zweitens weist das Gericht auch den von den Klägerinnen geltend gemachten Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 108 Abs. 2 AEUV zurück. Die Klägerinnen haben im Wesentlichen geltend gemacht, die Kommission habe dadurch, dass sie die angemeldete Beihilferegelung genehmigt habe, ohne ein förmliches Prüfverfahren eingeleitet zu haben, die Verfahrensrechte der Klägerinnen gemäß dieser Bestimmung verletzt.
Hierzu stellt das Gericht fest, dass dieser Klagegrund in Wirklichkeit subsidiären Charakter hat, für den Fall, dass das Gericht die Rügen hinsichtlich der Begründetheit der Beurteilung der angemeldeten Beihilferegelung als solche nicht prüfen sollte. Da diese Rügen geprüft wurden, ist dieser Klagegrund gegenstandslos. Im Übrigen hat dieser Klagegrund, da er die im Rahmen der Rügen hinsichtlich der Begründetheit der Beurteilung der Beihilfe vorgebrachten Argumente zusammenfasst, keinen eigenständigen Inhalt.
Aufgrund dieser Erwägungen weist das Gericht die Klagen ab.
(
1
)	Mitteilung „Befristeter Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19“ (ABl. 2020, C 91 I, S. 1) (im Folgenden: Befristeter Rahmen) der Kommission vom 19. März 2020. Der Befristete Rahmen wurde fünf Mal geändert, und zwar am 3. April 2020 (ABl. 2020, C 112 I, S. 1), am 8. Mai 2020 (ABl. 2020, C 164, S. 3), am 29. Juni 2020 (ABl. 2020, C 218, S. 3), am 13. Oktober 2020 (ABl. 2020, C 340 I, S. 1) und am 28. Januar 2021 (ABl. 2021, C 34, S. 6).
(
2
)	Beschluss C(2020) 8318 final der Kommission vom 20. November 2020 über die staatliche Beihilfe SA.59289 (2020/N) – Deutschland COVID‑19 – Unterstützung für ungedeckte Fixkosten (ABl. 2022, C 124, S. 1).
(
3
)	Beschluss C(2021) 1066 final der Kommission vom 12. Februar 2021 über die staatliche Beihilfe SA.61744 (2021/N) – Sammel‑Änderungsnotifizierung zur Anpassung von unter dem Befristeten Rahmen genehmigten Beihilferegelungen, insb. im Zuge der 5. Änderung des Befristeten Rahmens (ABl. 2021, C 77, S. 18).