62022TJ0776_RES
Predmet T-776/22
TP
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (treće prošireno vijeće) od 18. prosinca 2024.
„Javna nabava – Financijska uredba – Dvogodišnje isključenje iz provedbe postupaka javne nabave i dodjele bespovratnih sredstava financiranih iz općeg proračuna Unije i iz ERF-a – Teška povreda bitnih obveza prilikom izvršenja prethodnog ugovora – Članak 136. stavak 1. točka (e) Financijske uredbe – Nepostojanje automatske veze između utvrđenja suda nadležnog za sklapanje ugovora o tome da su povrijeđene ugovorne obveze i mjera isključenja koju je donio odgovorni dužnosnik za ovjeravanje – Obveza konkretne i pojedinačne ocjene postupanja osobe pozvane na odgovornost – Prethodni ugovor dodijeljen zajednici gospodarskih subjekata – Solidarna ugovorna odgovornost”
Javna nabava Europske unije – Postupak javne nabave – Odluka o isključenju operatora iz postupaka javne nabave i dodjele bespovratnih sredstava – Teška povreda bitnih obveza prilikom izvršenja prethodnog ugovora – Nepostojanje automatske veze između utvrđenja suda nadležnog za sklapanje ugovora o tome da su povrijeđene ugovorne obveze i mjera isključenja koju je donio odgovorni dužnosnik za ovjeravanje – Obveza konkretne i pojedinačne ocjene postupanja osobe pozvane na odgovornost – Zajednička i solidarna odgovornost – Nepostojanje
(Uredba 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 77., 101. i 105. te čl. 2., čl. 136. st. 1. t. (b) do (h) i čl. 2.; Uredba Vijeća br. 1605/2002, uvodna izjava 25.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2024/24, čl. 57. st. 4. t. (g))
(t. 32., 34.-60., 62.-71., 82., 83.)
Kratak prikaz
Odlučujući u proširenom vijeću, Opći sud prvi put odlučuje o pitanju nalaže li se člankom 136. stavkom 1. točkom (e) Uredbe 2018/1046 (
1
) odgovornom dužnosniku za ovjeravanje da donese sankciju da konkretno i pojedinačno ocijeni ponašanje osobe pozvane na odgovornost prije donošenja odluke o isključenju iz sudjelovanja u postupcima dodjele.
Europska komisija pokrenula je postupak javne nabave radova koji se odnosio na modernizaciju objekta koji je dodijeljen konzorciju koji čine TP, tužitelj, i njegov partner. Ugovor o javnoj nabavi sklopljen je 5. listopada 2009., radovi su započeli u studenome 2009. i dovršeni su dvije godine poslije.
2012. godine utvrđene su nepravilnosti na objektu te je partner izvršio popravke u ime konzorcija. Međutim, Komisija ih nije smatrala zadovoljavajućima. Nakon što su poslale obavijest o raskidu ugovora, stranke su svoj spor uputile odboru za rješavanje sporova.
Komisija je nakon toga pokrenula arbitražni postupak na temelju arbitražnih pravila Međunarodne trgovačke komore (ICC), koja je u tu svrhu osnovala arbitražni sud. Potonji je 2022. tužitelju i njegovu partneru naložio da Europskoj uniji plate iznos koji odgovara troškovima potrebnima za popravak objekta.
Komisija se u veljači 2021. također obratila međuinstitucijskom tijelu kojemu je povjerena zadaća ocjene zahtjeva i davanja preporuka o potrebi donošenja odluka o isključenju ili izricanju financijskih sankcija u slučajevima koje mu upute Komisija ili druge institucije i tijela Unije.
Komisija je 1. listopada 2022., nakon preporuke institucijskog tijela, donijela odluku kojom je TP bio isključen, s jedne strane, iz sudjelovanja u postupcima dodjele koje su uređene Uredbom 2018/1046 ili koji se financiraju 11. Europskim razvojnim fondom (ERF) i, s druge strane, iz odabira za izvršenje fondova Europske unije (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
TP je stoga podnio tužbu za poništenje pobijane odluke.
Ocjena Općeg suda
Najprije, Opći sud tumači članak 136. stavak 1. točku (e) Uredbe 2018/1046, koji se odnosi na isključenje iz sudjelovanja u postupcima dodjele zbog teške povrede bitnih obveza, u skladu s doslovnim, kontekstualnim, povijesnim i teleološkim tumačenjem, te utvrđuje da ne postoji automatska veza između utvrđenja suda nadležnog za sklapanje ugovora o povredi ugovornih obveza i toga da je odgovorni dužnosnik za ovjeravanje donio mjere isključenja.
U tom pogledu, kao prvo, Opći sud ističe da ta odredba, prema doslovnom tumačenju, upućuje na povredu obveza prilikom izvršenja pravne obveze, tako da se primjenjuje u slučaju neispunjenja ugovornih obveza. Međutim, njome se ne predviđa da svaka povreda ugovorne obveze automatski dovodi do donošenja mjere isključenja jer se u njoj upućuje na „znatne nedostatke u udovoljavanju glavnim obvezama”, tako da se radi o dodatnim uvjetima koji su tom financijskom uredbom posebno propisani za donošenje mjere isključenja. Osim toga, upotrijebljeni izrazi dovoljno su neodređeni kako bi se odgovornom dužnosniku za ovjeravanje ostavila margina prosudbe u pogledu pravne kvalifikacije činjenica, što potvrđuje da on prije donošenja mjere isključenja mora samostalno pravno kvalificirati činjenice.
Kao drugo, u okviru kontekstualnog tumačenja, Opći sud smatra da se, s obzirom na to da se člankom 136. stavkom 2. Uredbe 2018/1046 ne predviđa da postojanje pravomoćne presude ili konačne odluke koju je donijelo tijelo različito od dužnosnika za ovjeravanje utječe na njegovu ocjenu u slučaju predviđenom u članku 136. stavku 1. točki (e) te uredbe, isključuje svaka automatska veza između utvrđenja suda nadležnog za ugovor da osoba pozvana na odgovornost nije ispunila svoje ugovorne obveze i toga da odgovorni dužnosnik za ovjeravanje donese mjeru isključenja. Naprotiv, što se konkretno tiče te odredbe, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje mora provesti samostalnu pravnu kvalifikaciju postupanja osobe pozvane na odgovornost.
Kao treće, u okviru povijesnog i teleološkog tumačenja, Opći sud smatra da je, u slučaju predviđenom člankom 136. stavkom 1. točkom (e) Uredbe 2018/1046, nepostojanje automatske veze utvrđeno u uvodnoj izjavi 76. te uredbe u kojoj se navodi da je mogućnost donošenja odluka o isključenju ili izricanja financijskih sankcija neovisna o mogućnosti primjene ugovornih sankcija, poput ugovorne kazne. Osim toga, autonomni sustav sankcija predviđen Financijskom uredbom od svojeg uvođenja teži posebnim ciljevima od općeg interesa, koji se razlikuju od pravilnog izvršenja ugovora ili zaštite i naknade štete ugovornim strankama koje sustav ugovorne odgovornosti nastoji osigurati. Razlika između ciljeva koji se nastoje postići sustavom sankcija uvedenim Financijskom uredbom i ciljeva sustava ugovorne odgovornosti potvrđuje nepostojanje automatske veze.
Nadalje, budući da članak 136. stavak 1. točka (e) Uredbe 2018/1046. ne podrazumijeva automatski donošenje mjere isključenja, Opći sud provjerava treba li tu odredbu tumačiti na način da se njome odgovornom dužnosniku za ovjeravanje nameće obveza pojedinačnog ispitivanja postupanja osobe pozvane na odgovornost kada namjerava primijeniti tu odredbu.
U tom pogledu Opći sud napominje da, prema doslovnom tumačenju te odredbe, iz njezina teksta proizlazi da odgovorni dužnosnik za ovjeravanje isključuje „osobu” ili „subjekt” koji je povrijedio svoje ugovorne obveze. To u načelu pretpostavlja da je počinitelj povrede istovjetan adresatu sankcije i da je stoga adresat sankcije osobno povrijedio svoje ugovorne obveze.
Kad je riječ o kontekstualnom tumačenju članka 136. stavka 1. točke (e) Uredbe 2018/1046, Opći sud pojašnjava da se takvo tumačenje može temeljiti na analizi odredbi koje su obuhvaćene tekstovima različitima od onih kojima je obuhvaćena protumačena odredba, osobito ako su predmetne odredbe slične ili ako tekstovi u kojima se nalaze imaju iste svrhe. U tom se pogledu u Direktivi 2014/24 (
2
) nalazi odredba slična članku 136. stavku 1. točki (e), odnosno članku 57. stavku 4. točki (g). Naime, tom se odredbom predviđa mogućnost isključenja svakog gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u postupku javne nabave zbog značajnih ili postojanih nedostataka gospodarskog subjekta. Usto, zakonodavac Unije želio je uspostaviti dosljednost između Financijske uredbe i Direktive 2014/24, kao što to proizlazi iz više uvodnih izjava te uredbe. Stoga, u skladu s, po analogiji, sudskom praksom Suda koja se odnosi na Direktivu 2014/24 (
3
), Opći sud smatra da je na odgovornom dužnosniku za ovjeravanje da konkretno i pojedinačno ocijeni postupanje osobe pozvane na odgovornost prilikom provedbe članka 136. stavka 1. točke (e) Uredbe 2018/1046.
Naposljetku, što se tiče prirode ispitivanja koje je Komisija provela u pobijanoj odluci, Opći sud utvrđuje da se Komisija, za potrebe primjene članka 136. stavka 1. točke (e) Uredbe 2018/1046, oslonila na tužiteljevu zajedničku i solidarnu odgovornost kao člana konzorcija a da pritom nije uzela u obzir njegovo pojedinačno postupanje.
Slijedom toga, budući da odgovorni dužnosnik za ovjeravanje, prije nego što donese mjeru isključenja u pogledu osobe ili subjekta, mora konkretno i pojedinačno ocijeniti postupanje te osobe ili subjekta s obzirom na sve relevantne elemente i da se u ovom slučaju Komisija oslonila samo na zajedničku i solidarnu odgovornost tužitelja kao člana konzorcija, a da pritom nije uzela u obzir njegovo pojedinačno postupanje, Opći sud poništava pobijanu odluku.
(
1
)	Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (SL L 193, 1.2018., str. 1., u daljnjem tekstu: Financijska uredba)
(
2
)	Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68.; SL 2016., L 311, str. 26. i SL 2020., L 406, str. 67.)
(
3
)	Vidjeti presudu od 26. siječnja 2023., HSC Baltic i dr. (C-682/21, EU:C:2023:48, t. 46. do 49.)