62020CC0463
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 21. října 2021 (
1
)
Věc C‑463/20
Namur-Est Environnement ASBL
proti
Région wallonne
Vedlejší účastnice řízení:
Cimenteries CBR SA
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Conseil d’État (Státní rada, Belgie)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Životní prostředí – Směrnice 2011/92/EU – Posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí – Záměr provozování lomu – Povinnost umožnit účast veřejnosti před schválením záměru – Pojem „povolení“ – Směrnice 92/43/EHS – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Směrnice 2009/147/ES – Ochrana volně žijících ptáků – Ochrana živočichů, ptáků a rostlin – Rozhodnutí o výjimce“
I. Úvod
1.
Podle směrnice o posuzování vlivů (
2
) je pro některé záměry zapotřebí povolení, před jehož vydáním musí být provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, tedy posudek o možných závažných vlivech těchto záměrů na životní prostředí, a zajištěna účast veřejnosti. Může-li záměr ohrozit přísně chráněné druhy podle směrnice o stanovištích (
3
) nebo směrnice o ptácích (
4
), musí být tyto dopady v posuzování vlivů na životní prostředí zohledněny.
2.
V dotčeném řízení vyvstává v souvislosti se znovuotevřením lomu v belgickém Valonském regionu otázka, zda příslušné orgány i přesto mohly schválit výjimky z ochrany přísně chráněných druhů již před posouzením vlivů na životní prostředí. Směrnice o stanovištích, směrnice o ptácích ani použitelné belgické a valonské právo nepředepisují pro rozhodnutí o výjimkách z ochrany druhů posouzení vlivů na životní prostředí nebo účast veřejnosti. Sporné povolení podle práva ochrany druhů je ovšem podle předkládajícího soudu prakticky nezbytnou podmínkou pro uskutečnění záměru ve smyslu směrnice o posuzování vlivů, tato směrnice by tudíž mohla takovému dřívějšímu rozhodnutí bránit.
II. Právní rámec
A.
Směrnice o posuzování vlivů
3.
Druhý bod odůvodnění směrnice o posuzování vlivů upřesňuje cíle posuzování vlivů na životní prostředí:
„[…] Měly by se vzít co nejdříve v úvahu vlivy všech technických plánovacích a rozhodovacích procesů na životní prostředí.“
4.
Článek 1 odst. 2 písm. c) směrnice vymezuje pojem povolení jako „rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru.“
5.
Článek 2 odst. 1 až 3 směrnice upravuje postavení posuzování vlivů na životní prostředí v povolovacím řízení:
„1.   Členské státy přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění, aby před vydáním povolení podléhaly záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, požadavku získat povolení a posouzení z hlediska jejich vlivů. Tyto záměry jsou vymezeny v článku 4.
2.   Posuzování vlivů na životní prostředí může být zahrnuto do povolovacích řízení již existujících v členských státech, nebo pokud taková řízení neexistují, do jiných řízení nebo do řízení, která mají být zavedena pro dosažení souladu s cíli této směrnice.
3.   Členské státy mohou stanovit jednotné řízení pro splnění požadavků této směrnice a požadavků směrnice […] o integrované prevenci (
5
) […].“
6.
Posuzování vlivů na životní prostředí je blíže vymezeno v článku 3:
„Posuzování vlivů na životní prostředí vhodným způsobem určí, popíše a posoudí v každém jednotlivém případě a v souladu s články 4 až 12 přímé a nepřímé vlivy záměru na tyto faktory:
a)
člověka, faunu a flóru;
b)
půdu, vodu, ovzduší, podnebí a krajinu;
c)
hmotný majetek a kulturní dědictví;
d)
vzájemné působení mezi faktory uvedenými v písmenech a), b) a c).“
7.
Podle čl. 4 odst. 1 a přílohy I bodu 19 musí být lomy, pokud plocha místa přesahuje 25 hektarů, vždy považovány za záměry, které by mohly mít významný vliv na životní prostředí. Jejich dopady na životní prostředí proto musí být nutně posouzeny podle této směrnice.
8.
Článek 5 odst. 1 a příloha IV bod 3 stanoví, že oznamovatel poskytne ve vhodné formě popis aspektů životního prostředí, které by mohly být navrhovaným záměrem významně zasaženy, zejména včetně fauny a flóry.
9.
Článek 6 obsahuje zásadní ustanovení o účasti veřejnosti:
„1.   Členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby orgány, kterých by se záměr mohl týkat, měly vzhledem ke své zvláštní působnosti v otázkách životního prostředí možnost vyjádřit své stanovisko k informacím poskytnutým oznamovatelem a k žádosti o povolení. […]
2.   Následující informace musí být sděleny veřejnosti v počátečním stadiu […] a nejpozději, jakmile je možné tyto informace rozumně poskytnout […]:
a)
žádost o povolení;
b)
skutečnost, že záměr podléhá posouzení vlivů na životní prostředí, a případně také skutečnost, že se na něj vztahuje článek 7;
c)
údaje o příslušných orgánech odpovědných za vydávání rozhodnutí, o orgánech, od kterých je možné obdržet příslušné informace, a o orgánech, na které se lze obracet s připomínkami či dotazy, a také údaje o lhůtách pro podávání připomínek či dotazů;
d)
povaha možných rozhodnutí nebo návrh rozhodnutí, je-li k dispozici;
e)
údaj o dostupnosti informací shromážděných podle článku 5;
f)
informace o tom, kdy, kde a jakým způsobem budou příslušné informace zpřístupněny;
g)
podrobné podmínky účasti veřejnosti stanovené podle odstavce 5 tohoto článku.
3.   Členské státy zajistí, aby dotčené veřejnosti byly v přiměřených lhůtách zpřístupněny tyto informace:
a)
veškeré informace shromážděné podle článku 5;
b)
v souladu s vnitrostátními právními předpisy hlavní zprávy a doporučení adresované příslušnému orgánu nebo orgánům v době, kdy je dotčená veřejnost informována v souladu s odstavcem 2 tohoto článku;
c)
v souladu s ustanoveními směrnice [o přístupu k informacím o životním prostředí (
6
)] informace neuvedené v odstavci 2 tohoto článku, které jsou významné pro rozhodnutí podle článku 8 této směrnice a které jsou dostupné až po informování dotčené veřejnosti podle odstavce 2 tohoto článku.
4.   Dotčená veřejnost musí dostat včasné a účinné možnosti účastnit se rozhodovacích řízení ve věcech životního prostředí podle čl. 2 odst. 2 a musí mít za tím účelem právo vyjádřit své připomínky a stanoviska příslušnému orgánu nebo orgánům v době, kdy jsou všechny možnosti ještě otevřené, tedy před učiněním rozhodnutí o žádosti o povolení.
[…]“
10.
Význam posuzování vlivů na životní prostředí pro povolovací řízení je stanoven v článku 8 směrnice:
„Výsledky jednání a informace shromážděné podle článků 5, 6 a 7 musí být brány v úvahu v povolovacím řízení.“
11.
Článek 11 obsahuje ustanovení o žalobách na rozhodnutí, která podléhají účasti veřejnosti podle této směrnice:
„1.   Členské státy zajistí, aby v souladu s příslušnými předpisy vnitrostátního práva příslušníci dotčené veřejnosti, kteří:
a)
mají dostatečný zájem, nebo v opačném případě,
b)
namítají porušování práva v případech, kdy to správní řád členského státu požaduje jako podmínku,
měli možnost dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným ze zákona, a mohli tak napadat hmotnou nebo procesní zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti obsaženým v této směrnici.
2.   Členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnost napadeny.
3.   To, co představuje dostatečný zájem a porušování práva, určí členské státy v souladu s cílem poskytnout zúčastněné veřejnosti široký přístup k právní ochraně. […]“
B.
Směrnice 2014/52/EU
12.
Dále má určitý význam přepracované znění čl. 2 odst. 3 směrnice o posuzování vlivů, které bylo zavedeno směrnicí 2014/52 (
7
), jež se v dotčeném řízení ještě nepoužije:
„3.   V případě záměrů, u nichž je povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí dána současně touto směrnicí a [směrnicí o stanovištích] nebo [směrnicí o ptácích], členské státy případně zajistí koordinované nebo společné postupy, které splňují požadavky uvedených právních předpisů Unie.
V případě záměrů, u nichž je povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí dána současně touto směrnicí a jinými právními předpisy Unie, než jsou směrnice uvedené v prvním pododstavci, mohou členské státy stanovit koordinované nebo společné postupy.
V rámci koordinovaného postupu podle prvního a druhého pododstavce členské státy usilují o koordinaci různých individuálních posouzení vlivů konkrétního záměru na životní prostředí vyžadovaných příslušnými právními předpisy Unie tím, že určí orgán k tomuto účelu, aniž jsou dotčena ustanovení obsažená v jiných příslušných právních předpisech Unie.
V rámci společného postupu podle prvního a druhého pododstavce členské státy usilují o vypracování jednotného posouzení vlivů konkrétního záměru na životní prostředí vyžadovaného příslušnými právními předpisy Unie, aniž jsou dotčena ustanovení obsažená v jiných příslušných právních předpisech Unie.
Pro záměry, u nichž je povinnost provést posuzování vlivů na životní prostředí dána současně touto směrnicí a směrnicemi [o stanovištích, o vodě (
8
), o ptácích a o průmyslových emisích (
9
)], poskytne Komise pokyny ohledně stanovení koordinovaných nebo společných postupů.“
C.
Ochrana druhů
13.
Články 12 a 13, jakož i příloha IV směrnice o stanovištích požadují vytvoření systému přísné ochrany některých živočišných a rostlinných druhů, který zakazuje mnoho forem jejich nepříznivého ovlivňování. Článek 16 za určitých podmínek povoluje odchylky od těchto ochranných ustanovení.
14.
Články 5 a 9 směrnice o ptácích stanoví podobná pravidla pro všechny evropské druhy ptáků.
III. Skutkový stav a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
15.
Dne 4. listopadu 2008 podala akciová společnost Sagrex žádost o jednotné povolení k opětovnému uvedení lomu v Bossimé do provozu, proražení tunelu mezi lomy Bossue a Lives-sur-Meuse, instalaci dopravního pásu v lomu Lives-sur-Meuse a vybudování doku pro nakládku lodí na břehu řeky Mázy ve Valonském regionu. Záměr se týká plochy o rozloze více než 50 hektarů.
16.
Dne 12. května 2010 vydal Département de la nature et des forêts (odbor ochrany přírody a lesů) Valonského regionu zamítavé stanovisko s odůvodněním, že záměr nezohledňuje povinnosti vztahující se k ochraně druhů.
17.
Dne 15. dubna 2016 podala společnost Sagrex žádost o udělení výjimky z opatření na ochranu druhů, k níž přiložila studii s názvem „Zničení stanovišť a přemístění rostlinných druhů pro účely provozování lomu v Bossimé“. Dne 27. června 2016 udělil generální inspektor odboru ochrany přírody a lesů požadovanou výjimku a společnosti Sagrex tím umožnil, aby za dodržení určitých zmírňujících opatření negativně ovlivnila různé vyjmenované druhy živočichů a rostlin a jejich stanoviště. Ta je napadeným právním aktem.
18.
Dne 30. září 2016 předložila společnost SAGREX v rámci žádosti o jednotné povolení změny a doplnění studie posouzení vlivů na životní prostředí.
19.
V době od 21. listopadu do 21. prosince 2016 se konalo veřejné připomínkové řízení k pozměněnému záměru, v jehož rámci byla vznesena řada připomínek.
20.
Dne 21. prosince 2016 vydal odbor ochrany přírody a lesů podmíněné kladné stanovisko k žádosti o jednotné povolení. Toto stanovisko vychází mimo jiné z těchto důvodů:
„Na základě připomínek zapracovaných do spisu týkajícího se žádosti, na základě povinností vyplývajících z výjimky ze dne 27. června 2016 a prostřednictvím podmínek vymezených níže lze možné významné dopady tohoto záměru v oblasti ochrany přírody zmírnit na přijatelnou úroveň, zejména s ohledem na kompenzační opatření; […]“.
21.
Dne 25. září 2017 příslušný ministr Valonského regionu nicméně vydání jednotného povolení zamítl. Cimenteries CBR SA, mateřská společnost společnosti Sagrex, podala proti tomuto rozhodnutí žalobu na neplatnost, která ale byla rozsudkem ze dne 14. května 2020 zamítnuta.
22.
Neziskové sdružení Namur-Est Environnement ovšem již podáním ze dne 18. ledna 2017 k belgické Conseil d’État (Státní rada) navrhlo, aby rozhodnutí ze dne 27. června 2016 o udělení výjimek z opatření na ochranu živočišných a rostlinných druhů stanovených zákonem o ochraně přírody bylo prohlášeno neplatným. Společnost Cimenteries CBR SA k tomuto řízení přistoupila.
23.
Státní rada v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce uvádí, že jediným účelem napadeného aktu je povolení k vyrušení živočišných druhů a poškození jejich stanovišť. Jednotné povolení, které může být po veřejném připomínkovém řízení zamítnuto nebo podřízeno přísnějším podmínkám, než jaké jsou stanoveny v napadeném aktu, naproti tomu představuje hlavní rozhodnutí, které oznamovatele opravňuje k uskutečnění záměru. Orgán příslušný k vydávání jednotných povolení musí posoudit veškeré aspekty záměru týkajícího se provozování lomu z hlediska stavebně právních předpisů a ochrany životního prostředí. Z tohoto důvodu může posoudit dopady tohoto provozu přísněji v porovnání s parametry definovanými orgánem, který vydal napadený akt. V projednávané věci tak příslušný orgán vydání jednotného povolení k provozování lomu zamítl.
24.
Proto se státní rada obrací na Soudní dvůr s následujícími předběžnými otázkami:
1)
Představují rozhodnutí „o povolení k vyrušení živočišných druhů a poškození stanovišť těchto druhů za účelem provozování lomu“ a rozhodnutí, kterým se toto provozování lomu povoluje nebo zamítá (jednotné povolení), totéž povolení (ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí) týkající se téhož záměru (ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) téže směrnice), jestliže jednak nelze lom provozovat bez prvního z uvedených povolení a jednak orgánu příslušnému k vydávání jednotných povolení zůstává zachována možnost přísnějšího posouzení vlivů tohoto provozu na životní prostředí v porovnání s parametry definovanými orgánem, který vydal první z uvedených rozhodnutí?
2)
V případě kladné odpovědi na první otázku: Jsou požadavky stanovené v uvedené směrnici, zejména jejích článcích 2, 5, 6, 7 a 8, dostatečně dodrženy, pokud fáze s účastí veřejnosti proběhla až po vydání rozhodnutí „o povolení k vyrušení živočišných druhů a poškození stanovišť těchto druhů za účelem provozování lomu“, avšak před vydáním hlavního rozhodnutí opravňujícího oznamovatele k uvedenému provozování?
25.
Písemná vyjádření předložily Namur-Est Environnement, Cimenteries CBR, Belgické království, Česká republika a Evropská komise. S výjimkou České republiky se pak zúčastnily i jednání konaného dne 9. září 2021.
IV. Právní analýza
26.
Předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je vyjasnění vzájemného vztahu dvou povolení, která se týkají téhož záměru. Jedná se o nejprve udělené povolení odchýlit se při uskutečňování záměru od pravidel ochrany některých druhů živočichů a rostlin („povolení podle práva na ochranu druhů“) a o „jednotné povolení“ záměru jako takového, které bylo po vydání povolení podle práva na ochranu druhů předmětem posuzování vlivů na životní prostředí a jehož vydání bylo ale nakonec zamítnuto.
27.
Podnětem pro žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je přitom žaloba proti povolení podle práva na ochranu druhů. Žalobce, kterým je nevládní organizace Namur-Est Environnement, má za to, že směrnice o posuzování vlivů brání předběžnému povolení výjimek z pravidel ochrany druhů, které by bylo nezávislé na posouzení vlivů na životní prostředí.
28.
Podstatou první otázky je, zda obě povolení společně tvoří povolení ve smyslu směrnice o posuzování vlivů. Je-li tomu tak, je nutno v souvislosti s druhou otázkou zkoumat, zda je vydání povolení podle práva na ochranu druhů před provedením posouzení vlivů na životní prostředí slučitelné se směrnicí.
29.
Podle čl. 2 odst. 1 směrnice o posuzování vlivů přijmou členské státy všechna opatření nezbytná k zajištění, aby ještě před vydáním povolení byly záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, posouzeny z hlediska svých vlivů. Povolení je v čl. 1 odst. 2 písm. c) definováno jako rozhodnutí, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru.
30.
Na uvedené záměry se tedy musí zaprvé vztahovat povinnost získat povolení a zadruhé musí být před takovým povolením posouzeny vlivy záměrů na životní prostředí.
31.
Není sporné, že předmětný záměr na provozování lomu těmto požadavkům podléhá. Podle čl. 4 odst. 1 a přílohy I bodu 19 směrnice o posuzování vlivů musí být lomy, pokud plocha místa přesahuje 25 hektarů, vždy považovány za záměr, které by mohly mít významný vliv na životní prostředí. Rozsah dotčeného záměru přesahuje 50 hektarů, je proto nezbytné posouzení provést.
32.
Je však nutno vyjasnit, zda schválení záměru musí zahrnovat povolení podle práva na ochranu druhů a – pokud ano – zda je přípustné vydat toto povolení ještě předtím, než je provedeno posouzení vlivů na životní prostředí.
A.
Přípustnost první otázky
33.
Belgie tvrdí, že první otázka není přípustná, protože se zakládá na nesprávné domněnce, že povolení podle práva na ochranu druhů je podmínkou pro vydání jednotného povolení. Je-li tato námitka opodstatněná, pak by nebylo zapotřebí odpovídat ani na druhou otázku, protože ta je pokládána pouze pro případ kladné odpovědi na první otázku.
34.
Je pravda, že Soudní dvůr smí odmítnout o předběžných otázkách rozhodnout, pokud je zjevné, že žádaný výklad unijní normy nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení (
10
), což je podle Belgie případ první otázky.
35.
V rámci řízení upraveného v článku 267 SFEU, které je založeno na jasném rozdělení funkcí mezi vnitrostátní soudy a Soudní dvůr, je ke zjištění a posouzení skutkových okolností sporu v původním řízení i k výkladu a uplatňování vnitrostátního práva příslušný pouze vnitrostátní soud (
11
). Soudnímu dvoru proto nepřísluší posuzovat výklad vnitrostátních ustanovení ani rozhodovat, zda jejich výklad zastávaný vnitrostátním soudem je správný (
12
). Soudní dvůr proto musí vždy přihlížet ke skutkovému a právnímu kontextu žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce popsanému v předkládacím rozhodnutí (
13
).
36.
Ačkoliv je nutno vztah mezi povolením podle práva na ochranu druhů a jednotným povolením posoudit z perspektivy unijního práva, je východiskem této otázky právo vnitrostátní. Je tudíž třeba vycházet z názoru Státní rady, který vyplývá ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a tvoří premisu otázky položené Soudnímu dvoru.
37.
Belgická argumentace není ostatně přesvědčivá ani obsahově, protože o povolení podle práva na ochranu druhů bylo výslovně zažádáno v souvislosti s uskutečněním záměru provozu lomu. Podle toho, co bylo uvedeno na jednání, je ohrožení chráněných druhů přípustné pouze v rámci záměru, což tedy, alespoň v praktické rovině, předpokládá povolení záměru jako celku. Takové propojení se záměrem se jeví jako nezbytné rovněž podle unijního práva, protože pouze cíle příslušného opatření, v projednávané věci tohoto záměru, mohou podle článku 16 směrnice o stanovištích (
14
) a článku 9 směrnice o ptácích (
15
) odůvodňovat odchylku od povinností vyplývajících z ochrany druhů.
38.
Belgické námitky proti přípustnosti první otázky, a tedy proti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jako takové proto nejsou opodstatněné.
B.
K věci samé
39.
Podle mého názoru je však nezbytné odpovědět na obě otázky státní rady společně. V konečném důsledku nemůže jít o to, zda obě povolení společně formálně tvoří povolení podle směrnice o posuzování vlivů, nýbrž pouze o to, zda směrnice povoluje rozhodnout o určitých vlivech záměru na životní prostředí před provedením posouzení vlivů na životní prostředí.
40.
Zdá se ovšem, že ustanovení směrnice o posuzování vlivů a příslušná judikatura týkající se integrace rozhodnutí o určitých environmentálně právních aspektech záměru do posuzování vlivů na životní prostředí poskytují protichůdné návody k odpovědi na tuto otázku.
41.
Východiskem je cíl komplexního vyhodnocení všech vlivů na životní prostředí v rámci jejich posouzení (k tomu bod 1).
42.
Směrnice o posuzování vlivů ovšem obsahuje ustanovení o koordinaci povolovacích řízení, z nichž lze usuzovat, že není nezbytné rozhodnout o všech vlivech záměru na životní prostředí v jediném řízení (k tomu bod 2). Dále Soudní dvůr uznal možnost vícestupňových povolovacích řízení, které vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí pouze v určitých fázích (k tomu bod 3). Z toho by mohlo vyplývat, že povolení podle práva na ochranu druhů může být vydáno nezávisle na posouzení vlivů na životní prostředí a před jeho provedením.
43.
V konečném důsledku ovšem konečná rozhodnutí o určitých vlivech na životní prostředí před provedením posouzení těchto vlivů odporují důležitým základním zásadám tohoto posuzování. Zaprvé má totiž být veřejnost zapojena v počátečním stadiu, kdy jsou ještě otevřeny všechny možnosti, zadruhé mají být poznatky získané posuzováním vlivů zohledněny v rozhodnutí o záměru a zatřetí má být poskytnuta možnost dostatečné právní ochrany proti tomuto rozhodnutí (k tomu bod 4).
1. Ochrana druhů v posuzování vlivů na životní prostředí
44.
Posuzování vlivů na životní prostředí zahrnuje všechny zásadní dopady na životní prostředí, případně rovněž dopady na chráněné druhy (
16
). Podle čl. 3 písm. a) směrnice o posuzování vlivů toto posouzení vhodným způsobem určí, popíše a posoudí v každém jednotlivém případě přímé a nepřímé vlivy záměru mimo jiné na faunu a flóru. Podle čl. 5 odst. 1 a přílohy IV bodu 3 proto musí oznamovatel takové vlivy popsat. Výjimky pro určité vlivy nejsou stanoveny.
45.
V praxi není vždy snadné vymezit, jaké vlivy mohou být významné, a musí být proto předmětem posuzování vlivů na životní prostředí. Předmětem posouzení musí být ovšem alespoň informace, které jsou nezbytné pro posouzení slučitelnosti záměru s platným právem životního prostředí.
46.
V tomto smyslu Soudní dvůr rozhodl, že předkládané informace musí obsahovat údaje nezbytné k posouzení vlivů záměru na stav dotčených vodních útvarů z hlediska kritérií a povinností, které jsou stanoveny zejména v čl. 4 odst. 1 rámcové směrnice o vodě (
17
), takzvaného zákazu zhoršení stavu (
18
).
47.
Jak uvádí společnost Cimenteries CBR, musí být v souladu s tím popsány rovněž odchylky od unijních norem upravujících ochranu druhů, tedy od zákazů podle článků 12 a 13 směrnice o stanovištích a podle článku 5 směrnice o ptácích. Takovéto odchylky od ustanovení unijního práva životního prostředí jsou totiž svou povahou významné, nezávisle na tom, zda mají být ve výsledku odůvodněny podle článku 16 směrnice o stanovištích, nebo článku 9 směrnice o ptácích. Významné mohou být rovněž odchylky od čistě vnitrostátních ustanovení práva na ochranu druhů.
48.
Tyto informace musí být zpřístupněny veřejnosti podle čl. 6 odst. 3 písm. a) směrnice o posuzování vlivů (
19
) a jsou proto předmětem účasti veřejnosti. Kromě toho musí být podle čl. 6 odst. 1 zapojeny rovněž orgány příslušné pro ochranu druhů.
49.
Členské státy proto nemohou určité vlivy na životní prostředí, a zejména nepříznivé dopady na druhy chráněné unijním právem z posuzování vlivů vyloučit.
2. Koordinace různých řízení
50.
Ve světle obsáhlého posuzování vlivů na životní prostředí hovoří definice povolení v čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice o posuzování vlivů na první pohled pro to, že i toto povolení musí zohledňovat všechny vlivy záměru na životní prostředí. Toto povolení je totiž definováno jako jediné rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru. To by mohlo znamenat, že se orgány příslušné pro různé vlivy na životní prostředí musí na posuzování vlivů na životní prostředí podílet nejen podle čl. 6 odst. 1, nýbrž že toto povolení musí tyto vlivy i obsáhle upravovat.
51.
Zejména z čl. 2 odst. 3 směrnice o posuzování vlivů ovšem vyplývá, že řízení o posouzení vlivů na životní prostředí a následně vydané povolení nemusí spojovat všechna povolení související se záměrem – dokonce ani ne všechna povolení podle práva životního prostředí. Toto ustanovení spíše povoluje členským státům stanovit jednotné řízení pro splnění požadavků směrnice o posuzování vlivů a směrnice o integrované prevenci (
20
) (dnes směrnice 2010/75 o průmyslových emisích (
21
)). Opačně z toho vyplývá, že je stejnou měrou přípustné používat při provádění obou směrnic různá řízení a vydávat samostatná povolení.
52.
Tento závěr potvrzuje čl. 2 odst. 2 směrnice o posuzování vlivů, podle něhož může být posuzování vlivů na životní prostředí zahrnuto do povolovacích řízení již existujících v členských státech, nebo, pokud taková řízení neexistují, do jiných řízení nebo do řízení, která mají být zavedena pro dosažení souladu s cíli této směrnice.
53.
Pro úplnost je nutno podotknout, že znění čl. 2 odst. 3 směrnice o posuzování vlivů přepracované směrnicí 2014/52 na tom nic nemění, jelikož se omezuje na požadavek koordinaci s posouzeními důsledků pro lokalitu v souvislosti s chráněnými oblastmi podle směrnice o stanovištích a směrnice o ptácích, které v projednávané věci nejsou relevantní.
54.
Z toho vyplývá, že členské státy disponují určitou posuzovací pravomocí (
22
). Zejména nemusí stanovit jednotné řízení, v němž bude rozhodnuto o všech vlivech záměru na životní prostředí formou jediného povolení.
55.
Směrnice o posuzování vlivů proto u záměrů, u nichž musí být provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, v zásadě nebrání vydání zvláštních povolení ohledně určitých vlivů na životní prostředí, například na ochranu druhů.
3. Časová koordinace jednotlivých řízení
56.
Z toho ovšem ještě nevyplývá, že je přípustné učinit konečné rozhodnutí o některých vlivech záměru na životní prostředí dříve, než je provedeno posouzení vlivů.
57.
Někteří účastníci řízení se v této souvislosti zabývali judikaturou k takzvanému vícestupňovému povolovacímu řízení. Soudní dvůr se jím snaží optimalizovat oba cíle posuzování vlivů na životní prostředí, které má být obsáhlé a má být provedeno v počátečním stadiu, a současně zohledňuje procesní autonomii členských států.
58.
Podle této judikatury může vnitrostátní právo stanovit řízení, v němž je vydáno nejprve hlavní rozhodnutí a poté prováděcí rozhodnutí, které nemůže jít nad rámec parametrů stanovených v hlavním rozhodnutí. V tomto případě musí být vlivy, které může mít záměr na životní prostředí, (zpravidla) určeny a posouzeny během řízení týkajícího se hlavního rozhodnutí (
23
).
59.
Obsáhlé posuzování v tomto stupni by ale nebylo možné, pokud by vlivy na životní prostředí bylo možno identifikovat až v řízení týkajícím se prováděcího rozhodnutí. V tom případě se posuzování provede až během tohoto řízení, tedy později (
24
).
60.
Soudní dvůr dokonce konstatoval, že režim, který stanoví, že posuzování vlivů záměru na životní prostředí může být provedeno pouze v počáteční fázi a nikoliv ve fázi pozdějšího schválení vyhrazených bodů, není slučitelný se směrnicí o posuzování vlivů (
25
). To je v souladu s cílem komplexního posuzování vlivů na životní prostředí, který by byl porušen, pokud by posuzování muselo být provedeno v okamžiku, kdy ještě všechny vlivy záměru nelze identifikovat.
61.
Jak uvádí Belgie a Česká republika, lze mít pochybnosti, že povolení podle práva na ochranu druhů je ve smyslu této judikatury hlavním rozhodnutím o záměru, protože se týká pouze jednoho jeho dílčího aspektu. Podle všeho se jedná spíše o pokus, jak ještě před další nákladnou snahou o získání jednotného povolení odstranit z cesty speciální překážku, resp. vyjasnit, zda je to vůbec možné. V roce 2010 totiž ještě ochrana druhů bránila povolení záměru. Společnost Cimenteries CBR nicméně kvalifikuje povolení podle práva na ochranu druhů jako jeden stupeň několikastupňového povolovacího řízení.
62.
V projednávané věci je ovšem relevantní především to, že směrnice o posuzování vlivů podle této judikatury připouští rozhodnout o určitých otázkách ještě předtím, než je posouzení vlivů provedeno. Jsou-li ovšem „hlavní rozhodnutí“, která se svou povahou mohou týkat mnoha vlivů záměru na životní prostředí, přípustná bez posuzování vlivů na životní prostředí, tím spíše by měla být přípustná dřívější rozhodnutí o dílčích aspektech s omezenými vlivy na životní prostředí.
4. Význam výsledků posuzování vlivů na životní prostředí pro povolení a právní ochranu
63.
Judikatura týkající se vícestupňového povolovacího řízení se však zakládá na původním znění směrnice o posuzování vlivů a ještě nepřihlíží ke změnám (
26
) na základě Aarhuské úmluvy (
27
). V tomto ohledu je nutno vyzdvihnout zejména čl. 6 odst. 4 směrnice. Podle tohoto ustanovení musí mít veřejnost možnost se včas a účinně vyjádřit v době, kdy jsou všechny možnosti ještě otevřené a před učiněním rozhodnutí o žádosti o povolení.
64.
Tyto požadavky zakazují rozhodnout s konečnou platností o některých vlivech záměru na životní prostředí předtím, než byla veřejnosti dána příležitost se v rámci posuzování vlivů na životní prostředí k těmto vlivům vyjádřit. V tomto případě by totiž již nebyly všechny možnosti otevřené.
65.
Mimoto článek 8 směrnice o posuzování vlivů stanoví, že výsledky jednání a informace shromážděné podle článků 5, 6 a 7 musí být brány v úvahu v povolovacím řízení. To podle druhého bodu odůvodnění i podle ustálené judikatury znamená, že v průběhu rozhodovacího procesu musí příslušný orgán provést co nejvčasnější zohlednění vlivů všech technických plánovacích a rozhodovacích procesů na životní prostředí, jehož cílem je vyvarovat se od samého počátku riziku vzniku znečištění nebo škodlivých vlivů spíše než následně potlačovat jejich účinky (
28
).
66.
Ovšem v případě, že orgány rozhodnou o určitých vlivech na životní prostředí ještě předtím, než je provedeno jejich posouzení, nemohou zjevně ještě zohlednit výsledky konzultací a shromážděné informace (
29
).
67.
Konečně je v této souvislosti nutno přihlédnout rovněž k právní ochraně, která musí být zaručena podle článku 11 směrnice o posuzování vlivů, tedy ustanovení, které současně provádí Aarhuskou úmluvu. Podle tohoto ustanovení může být za určitých podmínek napadena hmotná a procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti obsaženým ve směrnici.
68.
Povolení záměru podle čl. 2 odst. 1 směrnice o posuzování vlivů je rozhodnutím, které lze podle tohoto ustanovení napadnout.
69.
Je pravda, že směrnice nestanoví, jaké důsledky z určitých poznatků posuzování vlivů na životní prostředí pro toto povolení vyplývají (
30
). Tyto důsledky jsou zakotveny spíše v jiných právních normách, u ochrany druhů například ve směrnici o stanovištích nebo ve směrnici o ptácích a v příslušně provedeném vnitrostátním právu.
70.
Zákonnost povolení podle čl. 2 odst. 1 směrnice o posuzování vlivů, které je vydáno na základě posouzení vlivů na životní prostředí, tak závisí na tom, zda předmětný záměr respektuje tato jiná ustanovení práva životního prostředí. Ukáže-li se v souvislosti s posuzováním vlivů, že záměr není s požadavky jiných norem práva životního prostředí slučitelný, je vydání tohoto povolení vyloučeno (
31
).
71.
Soudní přezkum podle článku 11 směrnice o posuzování vlivů proto zahrnuje přinejmenším ta pravidla vnitrostátního práva, která provádí unijní právní předpisy v oblasti životní prostředí, jakož i pravidla unijního práva v oblasti životního prostředí mající přímý účinek (
32
).
72.
Kromě toho, jelikož právo podat žalobu podle článku 11 směrnice o posuzování vlivů je spojeno s obsáhlým posuzováním vlivů na životní prostředí, musí být uplatňováno na základě poznatků získaných tímto posuzováním. Tyto poznatky totiž umožňují identifikovat námitky podle práva životního prostředí, o něž se taková žaloba může opřít, nebo mohou ukázat, že pro podání žaloby nejsou důvody.
73.
S tím by bylo neslučitelné, pokud by s konečnou platností bylo rozhodnuto o některých vlivech na životní prostředí před provedením jejich posouzení. I v případě, že by bylo možno takové dílčí rozhodnutí samostatně napadnout, by tato žaloba musela být zpravidla podána bez poznatků získaných posuzováním vlivů na životní prostředí.
74.
Dřívější rozhodnutí o některých vlivech na životní prostředí u záměru, u něhož musí být provedeno posouzení těchto vlivů, proto může být pouze předběžné povahy. Konečná rozhodnutí mohou být přijata pouze na základě tohoto posouzení, a tedy nutně až po něm. Navíc musí být podle článku 11 směrnice o posuzování vlivů napadnutelná v celém rozsahu a nezávisle na předběžných rozhodnutích.
75.
Předběžné rozhodnutí proto nemůže pro oznamovatele zakládat úplnou právní jistotu ve vztahu k jeho předmětu a výsledku, může však poskytnout určité informace, zda některé vlivy na životní prostředí podle dostupných informací brání záměru.
76.
Podle informací uvedených v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a argumentace společnosti Cimenteries CBR nelze vyloučit, že belgické právo tyto požadavky splňuje. Podle něj zůstává orgánu příslušnému pro vydání jednotného povolení zachována možnost přísnějšího posuzování vlivů tohoto provozu na životní prostředí v porovnání s parametry definovanými orgánem, který vydal první rozhodnutí. Je-li tomu tak, mohl by tento orgán při vydání povolení podle čl. 2 odst. 1 směrnice o posuzování vlivů přiměřeně zohlednit případné konflikty s ochranou druhů, které se projevily až v rámci posuzování vlivů na životní prostředí. Někteří zúčastnění však na jednání uvedli, že povolení podle práva na ochranu druhů může nabýt právní moci nezávisle na posouzení vlivů na životní prostředí, což by zpochybnilo obsáhlou právní ochranu podle článku 11.
V. Závěry
77.
Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl takto:
„Se směrnicí 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí je slučitelné přijmout ohledně záměru předběžné rozhodnutí povolující nepříznivé dopady na chráněné druhy již před vydáním hlavního rozhodnutí, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru, a před účastí veřejnosti v rámci posuzování vlivů tohoto záměru na životní prostředí.
Posouzení vlivů na životní prostředí podle článků 3, 5, 6 a 7 směrnice 2011/92 ovšem musí zahrnovat vlivy záměru na chráněné druhy i v případě, že o nich bylo již předběžně rozhodnuto. Příslušné orgány navíc musí nezávisle na již předběžně přijatém rozhodnutí odmítnout vydání povolení podle čl. 2 odst. 1 směrnice, pokud posouzení prokáže, že záměr není slučitelný s ustanoveními unijního práva v oblasti ochrany druhů. Povolení výjimky z požadavků ochrany druhů v souvislosti se záměrem musí být napadnutelné podle článku 11 směrnice na základě posouzení vlivů na životní prostředí.“
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2011, L 26, s. 1).
(
3
) – Směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. 1992, L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102) ve znění směrnice Rady 2013/17/ES ze dne 13. května 2013 (Úř. věst. 2013, L 158, s. 193).
(
4
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. 2010, L 20, s. 7), naposledy pozměněná směrnicí Rady 2013/17 ze dne 13. května 2013, kterou se z důvodu přistoupení Chorvatské republiky upravují některé směrnice v oblasti životního prostředí (Úř. věst. 2013, L 158, s. 193).
(
5
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES ze dne 15. ledna 2008 o integrované prevenci a omezování znečištění (Úř. věst. 2008, L 24, s. 8).
(
6
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice 90/313 EHS (Úř. věst. 2003, L 41, s. 26; Zvl. vyd. 15/07, s. 375).
(
7
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. dubna 2014, kterou se mění směrnice Rady 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2014, L 124, s. 1).
(
8
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky (Úř. věst. 2000, L 327, s. 1; Zvl. vyd. 15/05, s. 275)
(
9
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) (Úř. věst. 2010, L 334, s. 17).
(
10
) – Rozsudky ze dne 10. prosince 2018, Wightman a další (C‑621/18, EU:C:2018:999, bod 27), a ze dne 14. října 2020, Sappi Austria Produktion a Wasserverband Region Gratkorn-Gratwein (C‑629/19, EU:C:2020:824, bod 26).
(
11
) – Rozsudky ze dne 26. května 2011, Stichting Natuur en Milieu a další (C‑165/09 až C‑167/09, EU:C:2011:348, body 47), a ze dne 3. února 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, bod 29).
(
12
) – Rozsudky ze dne 18. ledna 2007, Auroux a další (C‑220/05, EU:C:2007:31, bod 25), ze dne 7. října 2010, Santos Palhota a další (C‑515/08, EU:C:2010:589, bod 18), a ze dne 26. září 2013, Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588, bod 28).
(
13
) – Rozsudky ze dne 25. října 2001, Ambulanz Glöckner (C‑475/99, EU:C:2001:577, bod 10), ze dne 26. září 2013, Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588, bod 29), a ze dne 15. dubna 2021, État belge (skutečnosti, které nastaly po přijetí rozhodnutí o přemístění) (C‑194/19, EU:C:2021:270, bod 26).
(
14
) – Viz rozsudek ze dne 10. října 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, body 41 a násl.).
(
15
) – Viz rozsudek ze dne 17. března 2021, One Voice a Ligue pour la protection des oiseaux (C‑900/19, EU:C:2021:211, body 37 a násl. a 61).
(
16
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. listopadu 2011, Komise v. Španělsko (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, bod 86), jakož i rozsudek ze dne 7. listopadu 2018, Holohan a další (C‑461/17, EU:C:2018:883, body 57 až 59), a moje stanovisko v uvedené věci C-461/17 (EU:C:2018:649, body 84 až 87).
(
17
) – Uvedené v poznámce pod čarou 8.
(
18
) – Rozsudek ze dne 28. května 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, body 81).
(
19
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. května 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, bod 83).
(
20
) – Uvedené v poznámce pod čarou 5.
(
21
) – Uvedená v poznámce pod čarou 9.
(
22
) – Rozsudek ze dne 3. března 2011, Komise v. Irsko (C‑50/09, EU:C:2011:109, bod 75).
(
23
) – Rozsudky ze dne 7. ledna 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, bod 52), ze dne 4. května 2006, Barker (C‑290/03, EU:C:2006:286, bod 47), ze dne 28. února 2008, Abraham a další (C‑2/07, EU:C:2008:133, bod 26), jakož i ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 86).
(
24
) – Viz odkazy v poznámkách pod čarou 22.
(
25
) – Rozsudek ze dne 4. května 2006, Komise v. Spojené království (C‑508/03, EU:C:2006:287, bod 105).
(
26
) – Článek 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003 o účasti veřejnosti na vypracovávání některých plánů a programů týkajících se životního prostředí a o změně směrnic Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, pokud jde o účast veřejnosti a přístup k právní ochraně (Úř. věst. 2003, L 156, s. 17; Zvl. vyd. 15/07, s. 466).
(
27
) – Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí z roku 1998 (Úř. věst. 2005, L 124, s. 4), přijatá rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. 2005, L 124, s. 1).
(
28
) – Rozsudky ze dne 7. ledna 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, bod 51), ze dne 12. listopadu 2019, Komise v. Irsko (větrná farma Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, bod 73), a ze dne 28. května 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, bod 78).
(
29
) – Viz rozsudek ze dne 3. března 2011, Komise v. Irsko (C‑50/09, EU:C:2011:109, body 81, 84 a 85).
(
30
) – Viz moje stanovisko ve věci Leth (C‑420/11, EU:C:2012:701, bod 48).
(
31
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. května 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, body 75 a 76), týkající se rámcové směrnice o vodě.
(
32
) – Rozsudky ze dne 12. května 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, bod 48), ze dne 15. října 2015, Komise v. Německo (C‑137/14, EU:C:2015:683, bod 92), a ze dne 8. listopadu 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, bod 59).