Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 5. Februar 2026(1)
Rechtssache C‑813/24
Smartflats SA
gegen
Région de Bruxelles-Capitale
(Vorabentscheidungsersuchen der Cour d’appel de Bruxelles [Appellationshof Brüssel, Belgien])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Freier Dienstleistungsverkehr – Richtlinie 2006/123/EG – Dienstleistungen im Binnenmarkt – Betrieb einer Touristenunterkunft – Genehmigungsregelung – Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung – Erfordernis einer vorherigen Anmeldung und einer Registrierung – Erfordernis einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität – Erfordernis einer städtebaulichen Genehmigung – Beteiligung der regionalen und Gemeindebehörden am Verfahren – Fehlen von Entscheidungsfristen und gerichtlichen Rechtsbehelfen im Verfahren zur Erlangung einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität “
1.        Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Vereinbarkeit der in der Région de
Bruxelles-Capitale (Region Brüssel-Hauptstadt, Belgien) für die Genehmigung und Registrierung von Touristenunterkünften geltenden Vorschriften mit der Richtlinie 2006/123/EG(2).
2.        Gemäß der komplexen regionalen Regelung, deren Umsetzung durch die Gemeindebehörden zahlreiche Fragen aufwirft, gehört zu den Voraussetzungen für die Genehmigung einer Touristenunterkunft auch die Ausstellung einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität.
3.        Im Urteil Cali Apartments(3) hat sich der Gerichtshof mit rechtlichen Problemen befasst, die denen des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens mehr oder weniger ähnlich waren und sich auf die französische Regelung einer vorherigen Genehmigungspflicht für Touristenunterkünfte bezogen(4).
4.        Mit der vorliegenden Rechtssache hat der Gerichtshof Gelegenheit, seine Rechtsprechung zur Vereinbarkeit nationaler Vorschriften, die die Erbringung von Beherbergungsleistungen beschränken, mit der Richtlinie 2006/123 zu optimieren. Als neuerer Rechtsakt, der nach dem Urteil Cali Apartments erlassen wurde, kann die Verordnung (EU) 2024/1028(5) zum besseren Verständnis der Debatte beitragen.
5.        Der Rechtsstreit, der dem Vorabentscheidungsersuchen zugrunde liegt, steht in einem Kontext, in dem zahlreiche europäische Städte mit touristischer Anziehungskraft die Auswirkungen der Zunahme dieser Art von Unterkünften zu spüren bekommen. Die vielschichtigen Probleme (wirtschaftlicher, sozialer, städtebaulicher Art), die durch ihre Ausbreitung verursacht werden, stehen im Fokus der politischen Debatte in den Mitgliedstaaten(6).
I.      Rechtlicher Rahmen
A.      Unionsrecht: Richtlinie 2006/123
6.        Ich verweise auf die Rn. 3 bis 11 des Urteils Cali Apartments, in denen die Erwägungsgründe und Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 wiedergegeben werden.
B.      Belgisches Recht
1.      Ordonnanz vom 8. Mai 2014(7)
7.        Laut Art. 2 setzt diese Ordonnanz teilweise die Richtlinie 2006/123 in belgisches Recht um.
8.        Art. 3 Nr. 2 definiert Touristenunterkunft (hébergement) als „jede Unterkunft [(logement)], die Touristen regelmäßig oder gelegentlich für eine oder mehrere Nächte gegen Entgelt angeboten wird“.
9.        Nach Art. 3 Abs. 6 umfasst dies neben verschiedenen anderen Kategorien von Unterkünften auch „Touristenwohnungen“.
10.      Gemäß Art. 4 erfordert jeder Betrieb einer Touristenunterkunft eine „vorherige Anmeldung“ und eine Registrierung sowie die Erfüllung bestimmter Voraussetzungen, die insbesondere in Art. 5 Nr. 2 festgelegt sind(8).
11.      Art. 5 Nr. 2 sieht folgende Voraussetzungen vor:
–        Einholung einer Brandschutzbescheinigung, die vom Bürgermeister der Gemeinde, in der sich die Touristenunterkunft befindet, nach Stellungnahme des zuständigen Dienstes(9) ausgestellt wird. Für bestimmte Einrichtungen, darunter auch Touristenwohnungen, kann unter den von der Regierung festgelegten Bedingungen eine Bescheinigung über die vereinfachte Kontrolle ausreichend sein (Buchst. a).
–        Einholung einer Bescheinigung der Gemeinde, in der sich die betreffende Touristenunterkunft befindet, mit der bestätigt wird, dass die Unterkunft „unter Einhaltung der geltenden Raumordnungs- und Stadtplanungsvorschriften eingerichtet wurde“ (Buchst. b).
2.      Erlass vom 24. März 2016(10)
12.      In Bezug auf die Brandschutzbescheinigung sind in Art. 27 die Voraussetzungen für die Erteilung einer Bescheinigung über die vereinfachte Kontrolle im Sinne von Art. 5 Nr. 2 Buchst. a der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 festgelegt.
13.      Nach Art. 27 wird die Bescheinigung erteilt, wenn die maximale Beherbergungskapazität weniger als zehn Personen beträgt und sich keine andere Unterkunft im selben Gebäude befindet oder wenn sich die Einrichtung in einem Gebäude befindet, das mehrere Touristenunterkünfte beherbergt, deren Kapazität zusammengenommen weniger als zehn Personen beträgt, jedoch unter der Voraussetzung, dass im Fall von Touristenwohnungen die Touristenunterkunft nicht von einem Betreiber betrieben wird, der gleichzeitig mehr als fünf Unterkünfte betreibt.
3.      Regionaler Flächennutzungsplan(11)
14.      Für die Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität ist erforderlich, dass die Gemeinde bestätigt, dass die geplante Nutzung mit der stadtplanungsrechtlichen Situation der Immobilie in Einklang steht.
15.      Das diesbezügliche Referenzdokument ist das Glossar(12) des PRAS, in dem unterschieden wird zwischen:
–        „Wohnraum“ (logement), der definiert wird als „Gesamtheit von Räumlichkeiten, die als Wohn- oder Aufenthaltsstätte einer oder mehrerer Personen konzipiert wurden, sofern nicht rechtmäßig eine andere Nutzung begründet wurde, einschließlich Seniorenheimen und zugelassener oder subventionierter Unterkünfte, jedoch unter Ausschluss von Hoteleinrichtungen“, und
–        „Hoteleinrichtung“, d. h. jeder „Einrichtung zur Aufnahme von Personen, die Dienstleistungen für ihre Kunden anbieten kann, wie z. B. ein Hotel, ein Gasthaus, eine Jugendherberge, ein Motel, eine Pension, ein Aparthotel, ein Flat-Hotel, …“.
4.      Brüsseler Raumordnungsgesetzbuch(13)
16.      Art. 98 Abs. 1 Nr. 5 verlangt die Einholung einer städtebaulichen Genehmigung, wenn die Zweckbestimmung (d. h. die Funktion, für die die Immobilie gemäß der entsprechenden Baugenehmigung oder stadtplanungsrechtlichen Genehmigung zu verwenden ist) oder die Nutzung (die im Rahmen der vorgenannten Zweckbestimmung die genaue Tätigkeit meint, die in oder auf der Immobilie ausgeübt wird) einer Immobilie geändert werden soll.
5.      Erläuterndes Ministerialrundschreiben vom 10. Mai 2016(14)
17.      In Abs. 2 heißt es:
–        „Aus stadtplanungsrechtlicher Sicht ist das Hauptkriterium, das eine Hoteleinrichtung von Wohnraum unterscheidet, die Tatsache, dass die Funktion des Wohnens/dauerhaften Sich-Aufhaltens dem Konzept der Beherbergung von sich lediglich vorübergehend in der betreffenden Gemeinde aufhaltenden Personen weicht.“
–        Der Begriff der Hoteleinrichtung ist „weit auszulegen und umfasst jede Form von Einrichtung, die dazu bestimmt ist, sich lediglich vorübergehend in der betreffenden Gemeinde aufhaltende Personen zu beherbergen, was ihn vom Begriff des Wohnraums unterscheidet“.
–        „Es ist in concreto zu prüfen, ob die in der Immobilie betriebene Tätigkeit der Beherbergung von Touristen erfordert – oder nicht –, dass die Immobilie als ‚Hoteleinrichtung‘ im Sinne des PRAS eingestuft wird“.
–        „Wenn die Immobilie, in der sich die Einrichtung zur Beherbergung von Touristen befindet, ihre Hauptfunktion als Wohnraum behält, darf sie nicht als Hoteleinrichtung eingestuft werden. Dies gilt beispielsweise für Wohnraum, der nur gelegentlich an Touristen vermietet wird, oder für Wohnraum, in dem der Betreiber seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, er aber einen Teil des Wohnraums zur Beherbergung von Touristen nutzt.“
–        „Wird die Immobilie hingegen vollständig für die Beherbergung von Touristen genutzt, so dass keine anderen Bewohner dort mehr ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, stellt die Beherbergung von Touristen keinen neben dem Wohnzweck stehenden Nebenzweck mehr dar und die Immobilie ist als Hoteleinrichtung im Sinne des PRAS anzusehen.“
–        „Es versteht sich von selbst, dass die Gemeinden ihren uneingeschränkten Beurteilungsspielraum behalten, um in concreto über die Konformität der der Immobilie zugedachten Nutzung zu entscheiden.“
II.    Sachverhalt, Rechtsstreit und Vorlagefragen
18.      Smartflats ist eine Gesellschaft, die in der Brüsseler Immobilienbranche tätig ist, insbesondere im Bereich der Kurzzeitvermietung von Unterkünften.
19.      Am 10. September 2020 reichte Smartflats beim Service Economie et Emploi du Service Public Régional de Bruxelles(15) eine vorherige Anmeldung gemäß Art. 4 der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 für eine Touristenunterkunft in einer in Brüssel gelegenen Immobilie ein.
20.      Mit Schreiben vom 11. November 2021 entschied die Dienststelle Wirtschaft und Beschäftigung Brüssel, dass dieser Antrag aufgrund der Unvollständigkeit der Akte unzulässig sei. Sie wies darauf hin, dass ohne die Erteilung einer Registrierungsnummer der Betrieb nicht zulässig sei.
21.      Am 24. Juni 2022 schrieb Smartflats an den Bürgermeister der Stadt Brüssel, um sich darüber zu beschweren, dass offenbar Anträge auf Erteilung einer Brandschutzbescheinigung nicht bearbeitet würden, wenn die Stadt der Ansicht sei, dass die Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität nicht ausgestellt werden könne (obwohl die Ordonnanz vom 8. Mai 2014 die Ausstellung eines dieser Dokumente nicht von der Ausstellung des anderen abhängig mache)(16).
22.      Nach einer Aufforderung durch die Dienststelle Wirtschaft und Beschäftigung Brüssel bestätigte Smartflats am 24. September 2022, dass sie in der Immobilie vier „Einheiten“ zur Kurzzeitvermietung betreibe.
23.      Am 5. Oktober 2022 stellte der Inspektor der Dienststelle Wirtschaft und Beschäftigung Brüssel fest, dass in den Räumlichkeiten eine Touristenunterkunft betrieben werde, die nicht den Anforderungen der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 entspreche.
24.      Am 8. November 2022 erließ die Dienststelle Wirtschaft und Beschäftigung Brüssel eine Anordnung zur sofortigen Einstellung des Betriebs der Touristenunterkunft mit der Begründung, dass Smartflats keine vorherige Anmeldung ihrer Tätigkeit vorgenommen habe.
25.      Am 10. November 2022 beantragte Smartflats beim Bürgermeister der Stadt Brüssel eine Bescheinigung über die vereinfachte Brandschutzkontrolle für die streitgegenständliche Touristenunterkunft.
26.      Am 7. Dezember 2022 bestätigte der für Tourismus zuständige Ministerpräsident der Regierung der Region Brüssel-Hauptstadt die Anordnung zur Einstellung des Betriebs vom 8. November 2022 mit der Begründung, dass Smartflats weder über die in Art. 5 Nr. 2 Buchst. a der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 genannte Brandschutzbescheinigung noch über die Registrierungsnummer verfüge, die sie gemäß Art. 4 der Ordonnanz zum Betrieb der Einrichtung berechtigen würde.
27.      In der Folgezeit betrieb Smartflats die Räumlichkeiten weiter, was die Erstellung eines Protokolls am 7. Februar 2023 zur Folge hatte, in dem ein Verstoß gegen die Anordnung zur sofortigen Einstellung des Betriebs festgestellt wurde.
28.      Smartflats beantragte daraufhin die Erteilung einer vereinfachten Brandschutzbescheinigung. Die Stadt Brüssel verweigerte dies am 22. Mai 2023, da kein Antrag auf Erteilung einer städtebaulichen Genehmigung zur Änderung der Zweckbestimmung gestellt worden sei. Schließlich wurde die Bescheinigung auf einen Rechtsbehelf hin erteilt.
29.      Am 15. Juni 2023 teilte die Dienststelle Wirtschaft und Beschäftigung Brüssel Smartflats mit, dass sie die Anordnung zur sofortigen Einstellung des Betriebs vollstrecken werde. Am 23. Juni 2023 versiegelte sie die Immobilie.
30.      Am 3. Juli 2023 leitete Smartflats ein Verfahren beim Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht Erster Instanz von Brüssel, Belgien) ein und beantragte, die Anordnung zur sofortigen Einstellung des Betriebs vom 8. November 2022 aufzuheben.
31.      Die Region Brüssel-Hauptstadt vertrat die Auffassung, dass der Antrag von Smartflats unbegründet sei, und erhob Widerklage mit dem Antrag, das Verbot des Betriebs der Räumlichkeiten mit einem Zwangsgeld zu versehen.
32.      Mit Beschluss vom 13. November 2023 erklärte das Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht Erster Instanz von Brüssel) die Klage von Smartflats für unbegründet und gab der Widerklage der Region Brüssel-Hauptstadt statt.
33.      Smartflats legte gegen diesen Beschluss Berufung bei der Cour d’appel de Bruxelles (Appellationshof Brüssel, Belgien) ein, die den Gerichtshof mit dem Vorabentscheidungsersuchen um Beantwortung von sieben Vorlagefragen ersucht, von denen ich die dritte, die vierte, die fünfte und die sechste Frage wiedergebe.
34.      Diese Vorlagefragen lauten wie folgt:
3.      Steht Art. 9 der Richtlinie 2006/123 unter dem Gesichtspunkt des Erfordernisses der Verhältnismäßigkeit einer gesetzlichen Regelung entgegen, die den Betrieb jeglicher Unterkünfte, die mit dem für eine Unterbringung und das Kochen erforderlichen Mobiliar ausgestattet sind und in denen gegebenenfalls hotelähnliche Dienstleistungen gegen Aufpreis erbracht werden und die Touristen regelmäßig oder gelegentlich für eine oder mehrere Nächte gegen Entgelt angeboten werden, dem Erfordernis einer vorherigen Anmeldung und einer Registrierung unterwirft mit der primären Begründung, dass Touristen geschützt werden müssten, und der subsidiären (und impliziten) Begründung, dass die betreffende Regelung den Schutz der
städtischen Umwelt
ermögliche, der den Schutz von Wohnraum umfasse?
4.      Steht Art. 10 der Richtlinie 2006/123 einer gesetzlichen Regelung entgegen, die den Betrieb jeglicher Unterkünfte, die mit dem für eine Unterbringung und das Kochen erforderlichen Mobiliar ausgestattet sind und in denen gegebenenfalls hotelähnliche Dienstleistungen gegen Aufpreis erbracht werden und die Touristen regelmäßig oder gelegentlich für eine oder mehrere Nächte gegen Entgelt angeboten werden, dem Erfordernis einer vorherigen Anmeldung und einer Registrierung unterwirft, was insbesondere bedeutet, dass eine Bescheinigung der Gemeinde, in der sich die betreffende Touristenunterkunft befindet, vorgelegt werden muss, mit der bestätigt wird, dass die Unterkunft unter Einhaltung der geltenden Raumordnungs- und Stadtplanungsvorschriften eingerichtet wurde, wenn die nationale Vorschrift über die Raumordnung und Stadtplanung für den Fall der Änderung der Nutzung oder der Zweckbestimmung einer Immobilie von „Wohnraum“ in „Hoteleinrichtung“ die Einholung einer städtebaulichen Genehmigung vorschreibt und der Betrieb einer Unterkunft im vorgenannten Sinne unter Berücksichtigung dessen, wie die Begriffe „Hoteleinrichtung“ und „Touristenunterkunft“ in den in Rede stehenden Vorschriften definiert werden, als Hoteleinrichtung eingestuft würde?
5.      Fällt die Antwort auf die vorstehende Frage unterschiedlich aus, je nachdem, ob die Einstufung als „Hoteleinrichtung“ im Ermessen der Gemeindebehörde liegt, wie es in einem Ministerialrundschreiben definiert ist, oder nicht?
6.      Steht Art. 13 der Richtlinie 2006/123 einer gesetzlichen Regelung entgegen, die den Betrieb jeglicher Unterkünfte, die mit dem für eine Unterbringung und das Kochen erforderlichen Mobiliar ausgestattet sind und in denen gegebenenfalls hotelähnliche Dienstleistungen gegen Aufpreis erbracht werden und die Touristen regelmäßig oder gelegentlich für eine oder mehrere Nächte gegen Entgelt angeboten werden, dem Erfordernis einer vorherigen Anmeldung und einer Registrierung unterwirft, was insbesondere bedeutet, dass eine Bescheinigung der Gemeinde, in der sich die betreffende Touristenunterkunft befindet, vorgelegt werden muss, mit der bestätigt wird, dass die Unterkunft unter Einhaltung der geltenden Raumordnungs- und Stadtplanungsvorschriften eingerichtet wurde, wenn für die Ausstellung dieser Bescheinigung keine Frist vorgesehen ist, keine besondere Begründungspflicht auferlegt wird und kein spezifischer Rechtsbehelf vorgesehen ist?
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
35.      Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 27. November 2024 beim Gerichtshof eingegangen.
36.      Smartflats, die belgische und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission haben Erklärungen eingereicht. An der mündlichen Verhandlung vom 12. November 2025 haben Smartflats, die belgische Regierung und die Kommission teilgenommen.
37.      Auf Ersuchen des Gerichtshofs werden sich meine Schlussanträge auf die dritte, vierte, fünfte und sechste Vorlagefrage beschränken.
IV.    Würdigung
A.      Vorbemerkung
38.      Anhand der Prämissen, von denen das vorlegende Gericht ausgeht, kann der Umfang des Rechtsstreits abgegrenzt werden.
39.      Im Wesentlichen ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Auslegung der Art. 9, 10 und 13 der Richtlinie 2006/123, um zu klären, ob die in der Region Brüssel-Hauptstadt geltende Regelung über die Genehmigung von Touristenunterkünften mit ihnen vereinbar ist, insbesondere insoweit sie für die Nutzung einer Immobilie als Touristenunterkunft die Vorlage einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität(17) vorschreibt(18).
40.      Nach Angaben des vorlegenden Gerichts
–        ist es unstreitig, dass die Richtlinie 2006/123 auf die Ordonnanz vom 8. Mai 2014 anwendbar sei und dass Tätigkeiten wie die von Smartflats, die in der Kurzzeitvermietung von möblierten Wohnungen gegen Entgelt an Personen bestünden, die sich lediglich vorübergehend in der betreffenden Gemeinde aufhielten, ohne dort einen Wohnsitz zu begründen, Dienstleistungen im Sinne von Art. 4 der Richtlinie darstellten;
–        ist es ebenso unstreitig, dass die in der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 vorgesehene Regelung eine Genehmigungsregelung im Sinne von Art. 9 der Richtlinie 2006/123 darstelle und keine Regelung der „Anforderungen“ im Sinne der Art. 14 und 15 der Richtlinie;
–        ist hinsichtlich der Einhaltung von Art. 9 der Richtlinie 2006/123 die Brüsseler Regelung nicht diskriminierend und beruht auf zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, jedoch könne ihre Verhältnismäßigkeit Anlass zur Diskussion geben;
–        scheint das Erfordernis der Brandschutzbescheinigung die Anforderungen von Art. 10 der Richtlinie 2006/123 zu erfüllen, jedoch könne sich das Erfordernis der Vorlage einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität als problematischer erweisen.
B.      Dritte Vorlagefrage
41.      Das vorlegende Gericht ersucht um Auslegung von Art. 9 der Richtlinie 2006/123 „unter dem Gesichtspunkt des Erfordernisses der Verhältnismäßigkeit“, um zu klären, ob dieser Artikel einer gesetzlichen Regelung wie der in Rede stehenden entgegensteht, die
–        den Betrieb jeglicher Unterkünfte, die mit dem für eine Unterbringung und das Kochen erforderlichen Mobiliar ausgestattet sind und in denen gegebenenfalls hotelähnliche Dienstleistungen gegen Aufpreis erbracht werden und die Touristen regelmäßig oder gelegentlich für eine oder mehrere Nächte gegen Entgelt angeboten werden, dem Erfordernis einer vorherigen Anmeldung und einer Registrierung unterwirft
–        mit der „primären Begründung, dass Touristen geschützt werden müssten, und der subsidiären (und impliziten) Begründung, dass die betreffende Regelung den Schutz der städtischen Umwelt ermögliche, der den Schutz von Wohnraum umfasse“.
42.      Die Vereinbarkeit einer nationalen Genehmigungsregelung mit der Richtlinie 2006/123 ist im Licht von Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie zu beurteilen. Die Mitgliedstaaten dürfen eine Genehmigungsregelung nur dann einführen, wenn sie nicht diskriminierend ist, durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist und das Ziel nicht durch ein milderes Mittel erreicht werden kann.
43.      Die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung müssen mit Art. 10 der Richtlinie 2006/123 vereinbar sein. Danach müssen die Genehmigungsregelungen auf Kriterien beruhen, die eine willkürliche Ausübung des Ermessens der zuständigen Behörden verhindern und die in Abs. 2 genannten Bedingungen erfüllen.
44.      Sowohl Art. 9 Abs. 1 über die Rechtfertigung als auch Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 über die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung enthalten klare, bestimmte und unbedingte Verpflichtungen, die somit unmittelbare Wirkung haben(19).
45.      Die behördliche Genehmigungsregelung muss folglich mit diesen beiden Artikeln in Einklang stehen(20). Dies setzt voraus, dass geprüft wird, ob die Beschränkung „keine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit darstellt, dass sie ferner durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist und schließlich zur Verwirklichung des verfolgten Ziels geeignet ist und dass sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, und nicht durch andere weniger einschneidende Maßnahmen ersetzt werden kann, die zu dem gleichen Ergebnis führen“(21).
46.      Es ist letztlich Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob die drei Voraussetzungen aus Art. 9 der Richtlinie 2006/123 erfüllt sind, da es den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens am besten kennt(22).
47.      Um dem vorlegenden Gericht zweckdienliche Antworten zu geben, ist der Gerichtshof jedoch befugt, Hinweise zur Verfügung zu stellen, die diesem Gericht eine Entscheidung ermöglichen(23).
1.      Diskriminierung
48.      Aus den Akten der Rechtssache lässt sich nicht ableiten, dass die Genehmigungsregelung diskriminierend ist, da sie gleichermaßen für in der Region Brüssel-Hauptstadt niedergelassene Marktteilnehmer und für Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten oder dort ansässige Personen gilt, die die selbständige wirtschaftliche Tätigkeit in dieser Region ausüben wollen.
49.      Das vorlegende Gericht bestätigt diese Einschätzung. Seiner Ansicht nach führt diese Regelung nicht zu einer Ungleichbehandlung der Erbringer von Beherbergungsleistungen(24).
2.      Rechtfertigung aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses
50.      Das vorlegende Gericht führt aus, dass die in Rede stehende Regelung dem Schutz von Touristen und der städtischen Umwelt diene(25).
51.      Gemäß Art. 4 Nr. 8 der Richtlinie 2006/123 bezeichnet der Ausdruck „zwingende Gründe des Allgemeininteresses“ „Gründe, die der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung als solche anerkannt hat, einschließlich folgender Gründe: … Schutz der Verbraucher, der Dienstleistungsempfänger …; Schutz der Umwelt und der städtischen Umwelt …“.
52.      Grundsätzlich könnte der Schutz von Touristen als Nutzer der Touristenunterkünfte in den allgemeineren Begriff des Schutzes der Verbraucher und der Dienstleistungsempfänger einbezogen werden. Der Schutz der städtischen Umwelt wiederum ist in der Richtlinie 2006/123 ausdrücklich vorgesehen.
53.      Bei den beiden geltend gemachten Rechtfertigungsgründen würde es sich somit um nach der Richtlinie 2006/123 und der Rechtsprechung des Gerichtshofs zulässige Gründe handeln(26).
54.      Im Übrigen verweist die Verordnung 2024/1028, wie ich bereits ausgeführt habe, auf die möglichen Auswirkungen von Touristenunterkünften auf die Wohnungspolitik. Der Gerichtshof hat „anerkannt, dass Erfordernisse, die mit der Sozialwohnungspolitik zusammenhängen und mit denen dem Druck auf den Grundstücksmarkt entgegengewirkt werden soll, insbesondere bei einem besonderen Markt, der durch einen strukturellen Mangel an Wohnraum und eine besonders hohe Bevölkerungsdichte gekennzeichnet ist, zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen können“(27).
3.      Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Genehmigungsregelung auf der Grundlage des Ziels des Schutzes der Touristen
55.      Gemäß Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 ist zu prüfen, ob die in Rede stehende Genehmigungsregelung a) für den Schutz der Touristen erforderlich ist und b) den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erfüllt.
56.      Die von den Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen des Dienstleistungsverkehrs dürfen nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen. Dies ist dann nicht der Fall, wenn die Beschränkungen zur Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels geeignet sind, nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, und nicht durch andere, weniger einschneidende Maßnahmen ersetzt werden können, die zum selben Ergebnis führen(28).
57.      Darüber hinaus ist eine nationale Regelung nur dann geeignet, die Erreichung des angestrebten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen(29).
58.      Es obliegt dem Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen lässt, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände darzulegen, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt(30).
59.      Die belgische Regierung
–        macht geltend, dass die streitige Regelung in erster Linie auf den Schutz von Touristen abziele, der einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstelle;
–        begründet die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Regelung damit, dass sie einen besseren Schutz der Touristen ermögliche als ein System der einfachen Registrierung und nachträglichen Kontrolle, das weniger wirksam sei. Mit der vorherigen Genehmigung werde für die Touristen sichergestellt, dass die von ihnen gemietete Unterkunft rechtmäßig betrieben werde und somit alle gesetzlich vorgeschriebenen Anforderungen (Mindestanforderungen an Bewohnbarkeit, Gesundheitsschutz und Sicherheit, städtebauliche Vorschriften und sonstige Vorschriften zur Gewährleistung der Integrität des Diensteanbieters) erfülle.
60.      Die Kommission und Smartflats vertreten dagegen den Standpunkt, dass die in der Region Brüssel-Hauptstadt eingeführte Genehmigungsregelung für Touristenunterkünfte zum Schutz von Touristen weder erforderlich noch verhältnismäßig sei, da es weniger einschränkende Alternativen gebe(31).
61.      Zwar hat das vorlegende Gericht zu dieser Frage das letzte Wort, jedoch sind meines Erachtens die Argumente von Smartflats und der Kommission überzeugender.
62.      Zunächst ist, wie die Kommission geltend macht, für die Gewährleistung der Einhaltung der Mindestanforderungen an Bewohnbarkeit, Gesundheitsschutz und Sicherheit das im Ausgangsverfahren in Rede stehende System der vorherigen Genehmigung nicht erforderlich. So schreiben bereits u. a. die Art. 4 und 219 des Code du logement(32) vor, dass alle Unterkünfte in der Region Brüssel-Hauptstadt diese Anforderungen erfüllen
müssen.
63.      Auch das Erfordernis einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität liefert im Rahmen des Systems der vorherigen Genehmigung keine zusätzlichen Garantien dafür, dass die Mindestanforderungen an Bewohnbarkeit, Gesundheitsschutz und Sicherheit von Touristenunterkünften erfüllt werden. Diese Bescheinigung bestätigt, dass die Immobilie zu einer bestimmten Nutzung als Wohnraum oder als Hoteleinrichtung bestimmt ist (d. h. an diese gebunden ist).
64.      Sodann verfügen die Nutzer der Touristenunterkünfte, wenn das Problem unter dem Gesichtspunkt der ihnen zur Verfügung gestellten Informationen betrachtet wird, im Rahmen der kollaborativen Wirtschaft, die mit den am weitesten verbreiteten Vermittlungsplattformen (z. B. Airbnb) verbunden ist, über Instrumente zur Überwachung und Bewertung der Qualität dieser Unterkünfte(33).
65.      Derartige Instrumente ermöglichen es „den Wohnungssuchenden …, eine rundum informierte Wahl zwischen den von Vermietern auf der Plattform angebotenen Wohnungen zu treffen“(34).
66.      Zum Schutz von Touristen bei der kurzfristigen Vermietung von Unterkünften sind (informelle) Instrumente im Rahmen von elektronischen Plattformen im Kontext einer Marktwirtschaft wie der der Richtlinie 2006/123 zugrunde liegenden in der Regel wirksam und mit Sicherheit weniger einschränkend als das System der vorherigen Genehmigung.
67.      Schließlich finden in Belgien in der Flämischen Region sowie in der Wallonischen Region Verfahren der nachträglichen Kontrolle von Touristenunterkünften Anwendung. Nach den vorliegenden Informationen führen diese Kontrollverfahren in ihrer praktischen Anwendung zu besseren Ergebnissen als das System der vorherigen Genehmigung der Region Brüssel-Hauptstadt(35).
68.      Vorbehaltlich der Würdigung durch das vorlegende Gericht scheint folglich alles darauf hinzudeuten, dass die streitige Regelung die Kriterien der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit zur Erreichung des Ziels des Schutzes von Touristen nicht in vollem Umfang erfüllt.
4.      Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Genehmigungsregelung auf der Grundlage des Ziels des Schutzes der städtischen Umwelt
69.      Die belgische Regierung macht geltend, die streitige Regelung sei zum Schutz der
städtischen Umwelt
und des Wohnraums in der Region Brüssel-Hauptstadt erforderlich und verhältnismäßig.
70.      Sie beruft sich insoweit auf mehrere Studien(36), die zeigten, dass das „Airbnb-Phänomen“ in Brüssel aufgrund der hohen Rentabilität zu einer Zunahme von Touristenunterkünften geführt habe, was für die Einwohner eine Verschlechterung des Wohnungsmarkts mit sich bringe.
71.      Die negativen Auswirkungen des „Airbnb-Phänomens“ machen sich nach Angaben der belgischen Regierung in einem Anstieg der Preise für Wohnungsmieten und für zum Verkauf stehende Immobilien bemerkbar. Für die Bewohner sei es schwierig, eine Mietwohnung zu finden oder eine Wohnung zu kaufen, und es komme zu längeren Wartelisten für Sozialwohnungen.
72.      Smartflats interpretiert die Studien und Daten zum Wohnungsmarkt in der Region Brüssel-Hauptstadt anders:
–        Die Zahl der Wohnungen, die dem Mietmarkt in dieser Region aufgrund der Vermietung als Touristenunterkünfte verloren ginge, werde auf 2 400 geschätzt, was lediglich 0,7 % der privaten Mietwohnungen entspreche. Beschränkungen für den Betrieb von Touristenunterkünften seien keine Lösung für die Immobilienkrise, deren Ursachen im fehlenden Neubau von bezahlbarem Wohnraum und dem Leerstand zahlreicher Wohnungen lägen(37).
–        In einer Studie aus dem Jahr 2024(38) sei festgestellt worden, dass es in der Region Brüssel-Hauptstadt etwa 11 500 leerstehende Wohnungen gebe (die tatsächliche Zahl hänge von der für die Berechnung gewählten Methode ab). Zu dieser Zahl kämen weitere 5 000 leerstehende Sozialwohnungen hinzu. Die Zahl der leerstehenden Wohnungen ist somit nach Angaben von Smartflats fünfmal so hoch wie die Zahl der Wohnungen, die dem Wohnungsmarkt aufgrund der Vermietung als Touristenunterkünfte verloren gingen.
73.      Smartflats führt ferner aus, dass die Genehmigungsregelung der Region Brüssel-Hauptstadt im Vergleich zu den Genehmigungsregelungen in der Flämischen und der Wallonischen Region nur mangelhaft angewandt werde(39). Im Fall der Flämischen Region seien 60 % der Unterkünfte registriert und im Fall der Wallonischen Region 48 %, wobei in diesen Regionen Systeme der einfachen Registrierung und nachträglichen Kontrolle von Touristenunterkünften gälten.
74.      Smartflats macht geltend, aus diesen Gründen sei die streitige Regelung zum Schutz der städtischen Umwelt und des Wohnraums in der Region Brüssel-Hauptstadt weder erforderlich noch verhältnismäßig.
75.      Ich habe Verständnis für die berechtigten Bedenken der belgischen Regierung, die in dieselbe Richtung gehen wie der bereits angeführte erste Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2024/1028. Es ist nicht einfach, ein Gleichgewicht zu finden zwischen der Deckung des wachsenden Bedarfs an Touristenunterkünften und den (potenziellen) negativen Folgen der Ausbreitung dieser Art von Unterkünften, deren Eigentümer diese Form der Nutzung ihrer Immobilie gegenüber der langfristigen Vermietung als Wohnraum vorziehen.
76.      Aus unionsrechtlicher Sicht (mit der Niederlassungsfreiheit als Leitprinzip) gibt das Präzedenzurteil Cali Apartments Aufschluss über die Vereinbarkeit einer Regelung, die der hier in Rede stehenden mehr oder weniger ähnlich ist, mit der Richtlinie 2006/123.
77.      Die französische Regelung hat die vom Gerichtshof im Urteil Cali Apartments angewandte Prüfung der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit bestanden, da sie drei wesentliche Merkmale aufwies:
–        Sie stützte sich auf eine Studie über den französischen Wohnungsmarkt und den Druck, der durch die zunehmende Zahl von Touristenunterkünften auf diesen Markt ausgeübt wird. Diese Studie wurde dem Gerichtshof von der französischen Regierung vorgelegt(40).
–        Sie galt nicht für Wohnungen, die den Hauptwohnsitz des Vermieters bilden, da eine solche Vermietung, weil der Vermieter seinen Hauptwohnsitz nicht an einem anderen Wohnort begründen muss, keine Auswirkungen auf den Markt für langfristige Vermietungen hat(41).
–        Geografisch gesehen war die Regelung nicht allgemein anwendbar, sondern räumlich begrenzt und galt nur für eine begrenzte Zahl dicht besiedelter Gemeinden mit angespanntem Wohnungsmietmarkt(42).
78.      Die Genehmigungsregelung für Touristenunterkünfte in der Region Brüssel-Hauptstadt scheint keines dieser drei Merkmale aufzuweisen, jedoch ist es Sache des vorlegenden Gerichts, dies abschließend zu beurteilen.
a)      Vorhergehende Studien
79.      Zunächst ist nicht ersichtlich, dass dem Erlass der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 (und der sie ergänzenden Vorschriften) eine eingehende Untersuchung des Marktes für Touristenunterkünfte in der Region Brüssel-Hauptstadt sowie ihrer Auswirkungen auf das Wohnungsangebot vorausgegangen wäre.
80.      In der mündlichen Verhandlung haben die Parteien übereinstimmend festgestellt, dass das Ziel, dem Wohnungsmangel auf dem Markt für langfristige Vermietungen in der Region Brüssel-Hauptstadt entgegenzuwirken, nicht die Grundlage für den Erlass der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 bildete, die nur die Raumordnung betraf.
81.      Die belgische Regierung weist darauf hin, dass die Ordonnanz darauf abziele, die mit der Entwicklung von Plattformen der kollaborativen Wirtschaft einhergehende Ausbreitung von Touristenunterkünften zu verhindern, zu der es dann in anderen europäischen touristischen Großstädten gekommen sei. Smartflats macht jedoch geltend, ihr eigentliches Ziel sei der Schutz des traditionellen Hotelgewerbes.
82.      Die Studien über den Wohnungsmarkt in der Region Brüssel-Hauptstadt, auf die Smartflats und die Kommission hinweisen, zeigen, dass die angespannte Lage auf dem Wohnungsmarkt in dieser Region und der Mangel an erschwinglichem Wohnraum auf zahlreiche Faktoren zurückzuführen sind (schnelles Bevölkerungswachstum, Armut eines Großteils der Einwohner, steigende Mieten und ein Mangel an neuen Wohnungen, insbesondere Sozialwohnungen).
83.      In diesen Studien wird die Entwicklung der Touristenunterkünfte als zusätzlicher Faktor genannt, der zwar zu einer angespannten Lage auf dem Wohnungsmarkt führt, jedoch nur geringe Auswirkungen hat, da Touristenunterkünfte nur einen Anteil von 0,7 % an den Unterkünften in der Region ausmachen.
b)      Touristenunterkünfte in den Wohnungen ihrer Inhaber
84.      Die streitgegenständliche Regelung verlangt auch dann eine vorherige Genehmigung für Touristenunterkünfte, wenn es sich um Zimmer in der Wohnung ihres Inhabers handelt und dieser dort weiterhin wohnt.
85.      Der Schutz der städtischen Umwelt rechtfertigt diese beschränkende Maßnahme jedoch nicht, wenn die Inhaber der Wohnung dort weiterhin wohnen. In einem solchen Fall wird die
städtische Umwelt als solche nicht verändert: Die Wohnung wird weiterhin für denselben Hauptzweck genutzt wie zuvor.
86.      Zwar sieht das Ministerialrundschreiben von 2016 vor, dass die Hauptfunktion (Wohnraum) und nicht die Nebenfunktion (Touristenunterkunft) überwiegt, wenn der Betreiber seinen gewöhnlichen Aufenthalt in der Wohnung hat und nur einen Teil des Wohnraums zur Beherbergung von Touristen nutzt. Dies vereinfacht das Verfahren zur Erlangung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität, da keine Änderung der Zweckbindung der Immobilie erforderlich wird.
87.      Aus den Akten der Rechtssache geht jedoch nicht hervor, dass die Behörden der Region Brüssel-Hauptstadt von dieser Möglichkeit, die nur im Ministerialrundschreiben von 2016 angeführt wird, Gebrauch machen. Das Ministerialrundschreiben räumt den Gemeindebehörden ein weites Ermessen bei der Frage ein, ob sie in diesen Fällen eine Änderung der Zweckbindung der Wohnung verlangen. Darüber wird das vorlegende Gericht zu entscheiden haben.
c)      Betroffene geografische Gebiete
88.      Die streitige Regelung gilt unterschiedslos in der gesamten Region Brüssel-Hauptstadt, ohne dass danach unterschieden wird, wie groß die Auswirkungen der Zunahme der Touristenunterkünfte in den jeweiligen Gebieten sind(43).
89.      Die belgische Regierung weist darauf hin, dass der PRAS das Gebiet der Region Brüssel-Hauptstadt in Gebiete unterteile, in denen bereits verschiedene Nutzungen von Immobilien begünstigt würden. Es sei nicht sinnvoll, eine neue Unterteilung vorzunehmen, um unterschiedliche Regelungen für den Betrieb von Touristenunterkünften abzudecken.
90.      Die Gebiete des PRAS werden jedoch nicht nach Maßgabe der mehr oder weniger großen Ausbreitung von Touristenunterkünften festgelegt und sind daher irrelevant bei der Entscheidung, ob die allgemein geltende Regelung der vorherigen Genehmigung erforderlich oder verhältnismäßig ist, solange nicht die tatsächliche Situation der einzelnen Gebiete berücksichtigt wird.
91.      Die Kommission(44) hat zu diesem Punkt ein Urteil des vorlegenden Gerichts (jedoch eines anderen Spruchkörpers) vom 16. Januar 2023 zitiert, das in Zusammenhang mit dem Betrieb einer Touristenunterkunft in der Gemeinde Schaerbeek in der Region Brüssel-Hauptstadt ergangen ist(45). In der mündlichen Verhandlung hat auch die belgische Regierung auf dieses Urteil Bezug genommen und bestätigt, dass es rechtskräftig sei.
92.      Die Erste Kammer F der Cour d’appel de Bruxelles (Appellationshof Brüssel) hat in diesem Urteil entschieden, dass die in der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 für jeden touristischen Betrieb im Gebiet der Region Brüssel-Hauptstadt vorgesehene Voraussetzung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität nicht mit dem Urteil Cali Apartments vereinbar sei, da „sie unterschiedslos für alle Gemeinden in der Region gilt, während das Urteil [des Gerichtshofs] einen ‚besonders hohen‘ Mietpreisdruck verlangt, was … eine differenzierte und vergleichende Betrachtungsweise zwischen den Gemeinden in der Region impliziert“(46).
93.      Nach alledem kann die dritte Vorlagefrage in doppelter Hinsicht beantwortet werden:
–        Art. 9 der Richtlinie 2006/123 steht grundsätzlich einer gesetzlichen Regelung nicht entgegen, die den Betrieb jeglicher Unterkünfte, die Touristen regelmäßig oder gelegentlich gegen Entgelt angeboten werden, dem Erfordernis einer vorherigen Anmeldung und einer Registrierung unterwirft, sofern eine solche Regelung für den Schutz von Touristen und der
städtischen Umwelt
erforderlich und angemessen ist.
–        Es ist Sache des nationalen Gerichts, die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit dieser Regelung unter Berücksichtigung ihres geografischen Geltungsbereichs, ihrer Begründung durch konkrete Studien und Daten sowie ihrer Auswirkung auf den Wohnbedarf der städtischen Gebiete, in denen sie anwendbar ist, zu beurteilen.
C.      Vierte und fünfte Vorlagefrage
94.      Die vierte und die fünfte Vorlagefrage können zusammen behandelt werden. Mit ihnen möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen,
–        ob Art. 10 der Richtlinie 2006/123 einer gesetzlichen Regelung wie der in Rede stehenden entgegensteht, die die Vorlage einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität der Gemeinde verlangt. Das vorlegende Gericht führt hierzu aus, dass „die nationale Vorschrift über die Raumordnung und Stadtplanung für den Fall der Änderung der Nutzung oder der Zweckbestimmung einer Immobilie von ‚Wohnraum‘ in ‚Hoteleinrichtung‘ die Einholung einer städtebaulichen Genehmigung vorschreibt und der Betrieb einer [Touristenunterkunft] unter Berücksichtigung dessen, wie die Begriffe ‚Hoteleinrichtung‘ und ‚Touristenunterkunft‘ in den in Rede stehenden Vorschriften definiert werden, als Hoteleinrichtung eingestuft [wird]“;
–        ob die Antwort auf die vorstehende Frage unterschiedlich ausfällt, je nachdem, ob die Einstufung als „Hoteleinrichtung“ im Ermessen der Gemeindebehörde liegt, wie es in einem Ministerialrundschreiben definiert ist, oder nicht.
95.      In Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 heißt es: „Die Genehmigungsregelungen müssen auf Kriterien beruhen, die eine willkürliche Ausübung des Ermessens der zuständigen Behörden verhindern.“
96.      Gemäß Art. 10 Abs. 2 müssen die Kriterien für die Erteilung der Genehmigungen nicht diskriminierend, durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt, in Bezug auf diesen Grund des Allgemeininteresses verhältnismäßig, klar und unzweideutig, objektiv, im Voraus bekannt gemacht sowie transparent und zugänglich sein(47).
97.      Das vorlegende Gericht hat bereits festgestellt, dass die fragliche Genehmigungsregelung nicht diskriminierend ist. Im Rahmen meiner Prüfung der vorstehenden Frage bin ich auf ihre Rechtfertigung mit dem Schutz von Touristen und der städtischen Umwelt eingegangen.
98.      Es stellt sich nun die Frage, ob das Erfordernis der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität, auf dem die in Rede stehende Genehmigungsregelung beruht, mit den übrigen Anforderungen von Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 in Einklang steht.
99.      Insbesondere ist zu prüfen, ob die Regelung, die dieses Erfordernis aufstellt, klar, eindeutig und objektiv ist, ob sie im Voraus veröffentlicht wurde und ob sie transparent und zugänglich ist(48).
100. Das Erfordernis der vorherigen Bekanntmachung ist erfüllt, da die Ordonnanz vom 8. Mai 2014 amtlich veröffentlicht wurde. Dies gilt jedoch nicht für das Ministerialrundschreiben von 2016, das nicht amtlich veröffentlicht wurde und nur auf einer Website verfügbar ist.
101. In Bezug auf die restlichen Voraussetzungen hat der Gerichtshof (zusammengefasst) wie folgt entschieden:
–        Die Genehmigungsvoraussetzungen sind klar und unzweideutig, wenn sie leicht verständlich gestaltet sind und eine Mehrdeutigkeit ihres Wortlauts vermieden wird.
–        Das Erfordernis der Objektivität bedeutet, dass Anträge auf Genehmigung lediglich nach ihrer Stichhaltigkeit beurteilt werden, damit eine objektive und unparteiische Behandlung der Anträge der Antragsteller gewährleistet ist, wie sie Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie verlangt(49).
102. Auf der Grundlage der dem Gerichtshof vorliegenden Informationen bin ich der Ansicht, dass die streitige Regelung nicht als klar, unzweideutig und transparent eingestuft werden kann. Es ist letztlich Sache des vorlegenden Gerichts, über diese Frage unter Berücksichtigung der Hinweise zu entscheiden, die ihm der Gerichtshof zur Verfügung stellt.
103. Wenn ich die streitige Regelung richtig verstanden habe, sind hinsichtlich der Ausstellung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität zwei unterschiedliche Situationen zu unterscheiden:
–        Wird die Immobilie bereits zu touristischen Zwecken genutzt, so hat ihr Inhaber Anspruch auf Ausstellung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität durch die Gemeinde, ohne weitere Schritte unternehmen zu müssen. In diesem Fall ist es nicht erforderlich, eine städtebauliche Genehmigung zu beantragen, damit die touristische Nutzung der Immobilie gemäß den Bestimmungen des CoBAT zugelassen wird(50). Die Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität ist in solchen Fällen ein „reiner Formalismus“ und steht im Einklang mit Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123.
–        Anders verhält es sich, wenn die Unterkunft nicht für touristische Zwecke bestimmt ist und ihre Nutzung als Touristenunterkunft eine Änderung der Zweckbindung erfordert. Dann muss gemäß Art. 98 CoBAT eine städtebauliche Genehmigung eingeholt werden, bevor die Gemeinde eine Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität ausstellen kann.
104. In diesem zweiten Fall, der im Ausgangsverfahren und zumeist vorliegt, wenn die Aufnahme von Beherbergungsleistungen in Touristenunterkünften geplant ist, handelt es sich bei der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität nicht lediglich um ein Dokument, das die Zweckbindung der Immobilie nachweist (wie die belgische Regierung in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat), da ihre Ausstellung von einer vorherigen Verwaltungsmaßnahme der Gemeindebehörden abhängt.
105. Ich weise darauf hin, dass es hier jedenfalls nicht lediglich um die Anwendung städtebaulicher Vorschriften geht, für die die Richtlinie 2006/123 nicht gilt(51), sondern um ein Kriterium, das im Rahmen einer Genehmigungsregelung für die Erbringung von Beherbergungsleistungen Anwendung findet, die der Richtlinie 2006/123 unterliegt(52).
106. Das Erfordernis einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität ergibt sich aus der kombinierten Anwendung von Art. 98 CoBAT (Erforderlichkeit einer städtebaulichen Genehmigung zur Änderung der Nutzung oder der Zweckbestimmung einer Immobilie) und Art. 5 Nr. 2 Buchst. b der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 (aus der Bescheinigung muss hervorgehen, dass die Touristenunterkunft „unter Einhaltung der geltenden Raumordnungs- und Stadtplanungsvorschriften eingerichtet wurde“).
107. Wird die Immobilie zu Wohnzwecken genutzt, gestaltet sich somit die Erteilung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität, mit der anschließend die Registrierungsnummer bei den regionalen Behörden beantragt werden kann, schwieriger: Es wird eine Handlung der Gemeinde erforderlich, die nach den vorliegenden Informationen insofern komplex ist, als sie die Erteilung einer (neuen) städtebaulichen Genehmigung voraussetzt.
108. Art. 5 Nr. 5 Buchst. b der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 enthält keine klaren Leitlinien zu den technischen Anforderungen, die die Gemeindebehörden bei der Ausstellung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität zum Zweck der Registrierung und Genehmigung einer Touristenunterkunft zu prüfen haben.
109. Art. 98 CoBAT, der sich nicht auf Touristenunterkünfte bezieht, enthält keine weiteren Einzelheiten.
110. Die Unterscheidung des PRAS zwischen dem Begriff „Wohnraum“ und dem Begriff „Hoteleinrichtung“(53) führt dazu, dass die Einholung einer städtebaulichen Genehmigung erforderlich ist, wenn die städtebauliche Nutzung als Wohnraum in eine Nutzung als Hoteleinrichtung geändert werden soll.
111. Die Gemeindebehörden verfügen außerdem über ein weites Ermessen bei der Entscheidung darüber, ob sie die Änderung der Zweckbindung zulassen oder nicht, und die Kriterien scheinen von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich zu sein.
112. Unklar ist auch das Verhältnis zwischen den Begriffen „Touristenunterkunft“(54) aus der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 und „Hoteleinrichtung“ aus dem PRAS, da die Gemeinden der Region Brüssel-Hauptstadt diese Bestimmungen unterschiedlich anwenden.
113. Das vorlegende Gericht muss über die Frage entscheiden, ob alle Touristenunterkünfte (im Sinne von Art. 3 der Ordonnanz vom 8. Mai 2014) als „Hoteleinrichtungen“ (im Sinne des PRAS) anzusehen sind, und somit, ob die Umwandlung von Wohnraum in eine Touristenwohnung die Einholung einer städtebaulichen Genehmigung voraussetzt oder nicht(55).
114. Nach den vorliegenden Informationen ist die Praxis der Gemeinden der Region Brüssel-Hauptstadt überwiegend darauf ausgerichtet, jegliche Touristenunterkunft als Hoteleinrichtung im Sinne des PRAS anzusehen. Diese Praxis führt in der Regel zu einer (schwierigen) Änderung der Zweckbindung der Immobilie mit dem Ziel, eine städtebauliche Genehmigung zu erhalten.
115. Da die städtebaulichen Vorschriften die Möglichkeit der Gründung von Hoteleinrichtungen beschränken, ist es schwierig, eine städtebauliche Genehmigung zu erhalten, die es, wie ich noch einmal betonen möchte, erst ermöglicht, die für die Registrierung von Touristenunterkünften erforderliche Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität zu erhalten.
116. Demnach gilt:
–        Wer ein Zimmer seiner eigenen Wohnung, in der er weiterhin wohnen wird, als Touristenunterkunft nutzen möchte, muss eine städtebauliche Genehmigung als Hoteleinrichtung einholen, was offensichtlich unverhältnismäßig ist. Wie ich bereits ausgeführt habe, kann diese Person dieser Anforderung nur dann entgehen, wenn die Behörde der Auffassung ist, dass die Beherbergung von Touristen in der Immobilie im Verhältnis zu ihrer Hauptfunktion als Wohnraum einen Nebenzweck darstellt. Diese Ausnahme, die einzig und allein im Ministerialrundschreiben von 2016 angeführt wird, scheint jedoch von den Gemeindebehörden bei der Erteilung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität nicht systematisch und einheitlich angewandt zu werden.
–        Wer eine Immobilie als Touristenunterkunft nutzen will, die nach den städtebaulichen Vorschriften nicht als Hoteleinrichtung bestimmt ist, wird mit dem Problem konfrontiert, dass der geplante touristische Betrieb städtebaulich eingestuft und ihm eine der Kategorien des PRAS zugeordnet werden muss, die nicht zu diesem Zweck aufgestellt wurden. Das vorlegende Gericht(56) verweist auf die Lehrmeinung, die sich kritisch zu der sich aus dieser Schwierigkeit ergebenden begrifflichen Divergenz äußert.
117. Hinzu kommt ein Erfordernis, das in der mündlichen Verhandlung zur Sprache gekommen ist: Für die vollständige oder teilweise Änderung der Zweckbindung als Wohnraum in eine Zweckbindung als Hoteleinrichtung, die der PRAS für die Nutzung dieses Wohnraums als Touristenunterkunft verlangt, muss der Eigentümer gemäß Bestimmung 0.12 Nr. 1 der „Allgemeinen Vorschriften für alle Gebiete“ des PRAS für einen Ausgleich sorgen, indem er in dem Gebiet die gleiche Flächengröße an Wohnraum hält.
118. Das Ausgleichserfordernis ist anders als das in der französischen Regelung, die im Urteil Cali Apartments geprüft wurde(57), nicht genau geregelt, und seine Anwendung bleibt den Gemeindebehörden überlassen. Wie Smartflats in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, können sich Privatpersonen, die ihre Wohnung für Kurzzeitvermietungen an Touristen nutzen wollen, ohne selbst dort zu leben, nur schwer die mit diesem Ausgleich verbundenen Kosten leisten.
119. Meines Erachtens und vorbehaltlich der Beurteilung durch das vorlegende Gericht ist die Verpflichtung, eine andere Wohnung im selben Wohngebiet in Brüssel zu erwerben, um die Änderung der Zweckbindung der früheren Wohnung auszugleichen, als unerlässliche Voraussetzung für die Erbringung von Beherbergungsleistungen (sofern die Immobilie nicht zuvor städtebaulich als Hoteleinrichtung eingestuft wurde) als unverhältnismäßig anzusehen.
120. Diese komplexen gesetzlichen Regelungen führen zu erheblicher Rechtsunsicherheit für diejenigen, die sich in der Region Brüssel-Hauptstadt niederlassen oder Beherbergungsleistungen erbringen wollen. Personen oder Unternehmen können sich von der Vereinbarkeit ihres Vorhabens des Betriebs von Touristenunterkünften in dieser Region mit der in Rede stehenden Regelung nur schwer im Voraus ein Bild machen(58).
121. Der Mangel an Klarheit und Rechtssicherheit wird dadurch verstärkt, dass die Entscheidungsbefugnis der Gemeinden(59) bei der Bearbeitung der städtebaulichen Genehmigung nicht ausreichend begrenzt ist, die (bei einer Änderung der Zweckbindung der Immobilie) unerlässlich ist, um die Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität zu erhalten, die wiederum für die Registrierung einer Touristenunterkunft erforderlich ist(60).
122. Das Ministerialrundschreiben von 2016 reicht offensichtlich nicht aus, um die Verwaltungspraxis der Gemeindebehörden zu vereinheitlichen. Es handelt sich um einen rechtlich nicht bindenden Text, der nicht einmal amtlich veröffentlicht wurde und der den Gemeinden die uneingeschränkte Freiheit lässt, im Einzelfall zu bestimmen, wann eine Immobilie nach dem PRAS als Wohnraum oder als Hoteleinrichtung anzusehen ist.
123. Darüber hinaus fördert das Ministerialrundschreiben von 2016 eine ziemlich weite Auslegung des Begriffs der Hoteleinrichtung, was dazu führt, dass die Änderung der Nutzung der Immobilie als Voraussetzung für den Erhalt einer städtebaulichen Genehmigung und anschließend einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität unerlässlich ist.
124. Der Wortlaut der in Rede stehenden Regelung sowie die Uneinheitlichkeit bei ihrer Anwendung durch die Gemeinden der Region Brüssel-Hauptstadt(61) führen, wie ich betonen möchte, zu Rechtsunsicherheit und nehmen dem Erfordernis der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität die Transparenz und Objektivität. Hier stellt sich folglich die Frage nach der Klarheit und Objektivität der streitigen Regelung(62).
125. Im Ergebnis bin ich der Ansicht, dass Art. 10 der Richtlinie 2006/123 einer gesetzlichen Regelung entgegensteht, die den Betrieb einer Touristenunterkunft dem Erfordernis einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität unterwirft, wenn für diese Bescheinigung zuvor die Erteilung einer städtebaulichen Genehmigung erforderlich ist und diese von den Gemeindebehörden mit einem weiten Ermessen auf der Grundlage einer nationalen Regelung, die nicht klar, objektiv und transparent ist, erteilt wird.
D.      Sechste Vorlagefrage
126. Das vorlegende Gericht ersucht um Auslegung von Art. 13 der Richtlinie 2006/123, um festzustellen, ob er einer gesetzlichen Regelung entgegensteht, die unter den beschriebenen Umständen das Erfordernis einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität aufstellt, wenn für die Ausstellung dieser Bescheinigung „keine besondere Begründungspflicht auferlegt wird und kein spezifischer Rechtsbehelf vorgesehen ist“(63).
127. Gemäß Art. 13 Abs. 1 bis 4 der Richtlinie 2006/123 gilt für Genehmigungsverfahren und
‑formalitäten:
–        Sie müssen klar, im Voraus bekannt gemacht und so ausgestaltet sein, dass eine objektive und unparteiische Behandlung der Anträge der Antragsteller gewährleistet ist.
–        Sie dürfen weder abschreckend sein noch die Erbringung der Dienstleistung in unangemessener Weise erschweren oder verzögern.
–        Sie müssen leicht zugänglich sein, und eventuelle Kosten müssen vertretbar und verhältnismäßig sein.
–        Sie müssen sicherstellen, dass Anträge unverzüglich und in jedem Fall binnen einer vorab festgelegten und bekannt gemachten angemessenen Frist bearbeitet werden.
128. Die belgische Regierung vertritt den Standpunkt, mit dem Erlass vom 24. März 2016 sei die Ordonnanz vom 8. Mai 2014 ergänzt worden und das Verfahren zur Genehmigung und Registrierung von Touristenunterkünften entspreche den Anforderungen von Art. 13 der Richtlinie 2006/123.
129. Nach Auffassung der belgischen Regierung sieht der Erlass vom 24. März 2016 besondere Fristen für die regionalen Behörden für die Bearbeitung und Entscheidung über Anträge auf Genehmigung und Registrierung von Touristenunterkünften sowie Rechtsbehelfe vor. So seien alle vollständig eingereichten Anträge bearbeitet worden, und die Entscheidungen der regionalen Behörden seien im Allgemeinen begründet und unterlägen einer gerichtlichen Kontrolle. In der mündlichen Verhandlung hat die belgische Regierung darauf hingewiesen, dass das Erfordernis der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität nur zu wenigen Rechtsstreitigkeiten geführt habe und dass es keine Beschwerden betroffener Privatpersonen gegeben hätte, aufgrund derer die regionalen Behörden ihre Kontrollbefugnisse gegenüber den Gemeindebehörden in Bezug auf die Anwendung der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 hätten ausüben müssen.
130. Die Erklärung der belgischen Regierung ist allerdings unzureichend, da sie nur die „regionale Phase“ des Genehmigungsverfahrens berücksichtigt, das eigentliche Problem jedoch in der „Phase der Gemeindebehörden“ liegt, d. h. bei der Erteilung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität. Diese Bescheinigung ist Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens: Insbesondere die sechste Vorlagefrage konzentriert sich auf diese Bescheinigung, deren Ablehnung keiner Begründung bedarf und nicht anfechtbar ist.
131. Wie ich bereits ausgeführt habe, sind für die Genehmigung und die Registrierung der Touristenunterkünfte komplexe Formalitäten erforderlich, die zwei voneinander abhängige Verfahren umfassen:
–        das Verfahren zur Genehmigung und Registrierung der Touristenunterkunft bei den regionalen Behörden; und
–        das Verfahren zur Einholung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität der Touristenunterkunft, das bei den Gemeindebehörden durchzuführen ist. Für diese Bescheinigung ist in den meisten Fällen eine städtebauliche Genehmigung der Nutzungsänderung der Immobilie erforderlich.
132. Es kann daher nicht, wie es die belgische Regierung tut, argumentiert werden, dass es sich bei der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität lediglich um ein Verfahrensdokument handele und dass die Fristen und sonstigen Anforderungen des Art. 13 der Richtlinie 2006/123 ab dem Zeitpunkt gälten, zu dem der Genehmigungs- und Registrierungsantrag vollständig sei.
133. Die Einhaltung der Anforderungen von Art. 13 der Richtlinie 2006/123 ist für die beiden voneinander abhängigen Verfahren zu prüfen, da es bei Fehlen einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität unmöglich ist, die Registrierungsnummer für die Touristenunterkunft zu erhalten.
134. Im Fall eines unvollständigen Antrags sind die Behörden gemäß Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie 2006/123 verpflichtet, den Antragsteller darüber zu informieren, dass Unterlagen nachzureichen sind und welche Auswirkungen dies möglicherweise auf die in Abs. 3 genannte Frist hat. Außerdem läuft die Frist für die Entscheidung über einen Antrag gemäß Art. 13 Abs. 3 a. E. der Richtlinie erst, wenn alle Unterlagen vollständig eingereicht wurden.
135. Diese Bestimmungen müssen jedoch in den beiden voneinander abhängigen Verfahren beachtet werden. Wie die Kommission ausführt, kann die Berechnung der Frist (die zu dem Zeitpunkt beginnt, an dem die Anträge vollständig sind) nicht vorgenommen werden, wenn der Antragsteller aus Gründen, die der Verwaltung zuzurechnen sind, die Unterlagen nicht vorlegen konnte.
136. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts, an die sich der Gerichtshof halten muss, ist im Verfahren vor den Gemeindebehörden keine Frist für die Entscheidung über die Erteilung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität festgelegt, es besteht keine Begründungspflicht, und es ist auch kein spezifischer Rechtsbehelf vorgesehen. Die Verfahrensgarantien, die im Erlass vom 24. März 2016, mit dem die Ordonnanz vom 8. Mai 2014 ergänzt wurde, vorgesehen sind, erstrecken sich nicht auf das Verfahren vor den Gemeindebehörden zwecks Erteilung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität.
137. Hinzu kommt, dass bei Nichtvorliegen einer Antwort der regionalen Behörde die Genehmigung und die Registrierung der Touristenunterkunft als abgelehnt gelten. Diese Bestimmung steht nicht im Einklang mit Art. 13 Abs. 4 der Richtlinie 2006/123, wonach die Genehmigung als erteilt gilt, wenn der Antrag nicht binnen der festgelegten Frist beantwortet wird, es sei denn, ein zwingender Grund des Allgemeininteresses rechtfertigt eine andere Regelung, worauf sich die belgische Regierung im vorliegenden Fall jedoch nicht berufen hat.
138. Daher vertrete ich den Standpunkt, dass Art. 13 der Richtlinie 2006/123 einer gesetzlichen Regelung entgegensteht, die den Betrieb einer Touristenunterkunft dem Erfordernis einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität unterwirft, wenn für die Ausstellung einer solchen Bescheinigung keine Frist festgelegt ist, keine besondere Begründungspflicht besteht und für den Fall einer Ablehnung kein spezifischer Rechtsbehelf vorgesehen ist.
V.      Ergebnis
139. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, der Cour d’appel de Bruxelles (Appellationshof Brüssel, Belgien) wie folgt zu antworten:
Die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt
ist dahin auszulegen, dass
–        Art. 9 der Richtlinie 2006/123 einer gesetzlichen Regelung nicht entgegensteht, die den Betrieb jeglicher Unterkünfte, die Touristen regelmäßig oder gelegentlich gegen Entgelt angeboten werden, dem Erfordernis einer vorherigen Anmeldung und einer Registrierung unterwirft, sofern eine solche Regelung für den Schutz von Touristen und der
städtischen Umwelt
erforderlich und angemessen ist. Es ist Sache des nationalen Gerichts, die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit dieser Regelung unter Berücksichtigung ihres geografischen Geltungsbereichs, ihrer Begründung durch konkrete Studien und Daten sowie ihrer Auswirkung auf den Wohnbedarf der städtischen Gebiete, in denen sie anwendbar ist, zu beurteilen.
–        Art. 10 der Richtlinie 2006/123 steht einer gesetzlichen Regelung entgegen, die den Betrieb einer Touristenunterkunft dem Erfordernis einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität unterwirft, wenn für diese Bescheinigung zuvor die Erteilung einer städtebaulichen Genehmigung erforderlich ist und sie von den Gemeindebehörden auf der Grundlage einer nationalen Regelung, die nicht klar, objektiv und transparent ist, und mit einem weiten Ermessen erteilt wird.
–        Art. 13 der Richtlinie 2006/123 steht einer gesetzlichen Regelung entgegen, die den Betrieb einer Touristenunterkunft dem Erfordernis einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität unterwirft, wenn für die Ausstellung einer solchen Bescheinigung keine Frist festgelegt ist, keine besondere Begründungspflicht besteht und für den Fall einer Ablehnung kein spezifischer Rechtsbehelf vorgesehen ist.
1      Originalsprache: Spanisch.
2      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. 2006, L 376, S. 36).
3      Urteil vom 22. September 2020, Cali Apartments (C‑724/18 und C‑727/18, EU:C:2020:743, im Folgenden: Urteil Cali Apartments»). In meinen Ausführungen werde ich unweigerlich immer wieder auf dieses Urteil Bezug nehmen.
4      Es handelte sich in jener Rechtssache um „eine nationale Regelung, nach der für die Ausübung von Tätigkeiten der regelmäßigen Kurzzeitvermietung von möblierten Wohnungen an Personen, die sich lediglich vorübergehend in der betreffenden Gemeinde aufhalten, ohne dort einen Wohnsitz zu begründen, eine vorherige Genehmigung erforderlich ist“ (Urteil Cali Apartments, Rn. 2).
5      Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. April 2024 über die Erhebung und den Austausch von Daten im Zusammenhang mit Dienstleistungen der kurzfristigen Vermietung von Unterkünften und zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/1724 (ABl. L 2024/1028).
6      Der erste Erwägungsgrund der Verordnung 2024/1028 bezieht sich auf die Auswirkungen von Touristenunterkünften in diesem Sinne: „… Im Zuge des Wachstums der Plattformwirtschaft nimmt der Umfang von Dienstleistungen der kurzfristigen Vermietung von Unterkünften EU-weit beträchtlich zu. Während Dienstleistungen der kurzfristigen Vermietung von Unterkünften Gästen, Gastgebern und dem gesamten Tourismus-Ökosystem viele Möglichkeiten eröffnen, hat ihr schnelles Wachstum Bedenken hervorgerufen und Herausforderungen geschaffen, insbesondere bei lokalen Gemeinschaften und Behörden, etwa im Hinblick darauf, dass sie zu einem Rückgang der Verfügbarkeit langfristig zu vermietenden Wohnraums und zu einem Anstieg von Mieten und Immobilienpreisen beitragen. …“
7      Ordonnance relative à l’hébergement touristique (Ordonnanz über die Beherbergung von Touristen) vom 8. Mai 2014 (Moniteur belge vom 17. Juni 2014, 2. Aufl., S. 45695) (im Folgenden: Ordonnanz vom 8. Mai 2014).
8      Das kombinierte Erfordernis einer vorherigen Anmeldung und der bestimmten Voraussetzungen unterliegenden Erteilung einer Registrierungsnummer führt in der Realität dazu, dass die „Genehmigung“ der regionalen Behörden erforderlich ist, um eine Wohnung als Touristenunterkunft zu nutzen.
9      Konkret: Service d'Incendie et d'Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles-Capitale (Feuerwehrdienst und Dienst für dringende medizinische Hilfe der Region Brüssel-Hauptstadt).
10      Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique (Erlass der Regierung der Region Brüssel-Hauptstadt zur Durchführung der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 über die Beherbergung von Touristen) vom 24. März 2016 (Moniteur belge vom 14. April 2016, 2. Aufl., S. 24452) (im Folgenden: Erlass vom 24. März 2016).
11      Plan Régional d’Affectation du Sol (Regionaler Flächennutzungsplan, im Folgenden: PRAS).
12      Das Glossar ist verfügbar unter https://perspective.brussels/fr/outils-de-planification/pras/les-prescriptions-litterales-legales-du-pras/l-glossaire-des-principaux-termes-utilises-dans-les-prescriptions-urbanistiques.
13      Code bruxellois de l’aménagement du territoire (Brüsseler Raumordnungsgesetzbuch) (Moniteur belge vom 26. Mai 2004, S. 40738, im Folgenden: CoBAT) in der in zeitlicher Hinsicht auf den Sachverhalt anwendbaren Fassung. Diese Bestimmung wurde 2017 durch eine Reform geändert https://urbanisme.irisnet.be/lesreglesdujeu/le-code-bruxellois-de-lamenagement-du-territoire-cobat.
14      Circulaire ministérielle explicative du 10 mai 2016 relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 (erläuterndes Ministerialrundschreiben vom 10. Mai 2016 zu den Aufgaben der Gemeinde und des Bürgermeisters im Rahmen der Umsetzung der Ordonnanz vom 8. Mai 2014, im Folgenden: Ministerialrundschreiben von 2016), verfügbar unter https://pouvoirs-locaux.brussels/10-mai-2016-circulaire-explicative-relative-aux-missions-de-la-commune-et-du-bourgmestre-dans-le.
15      Dienststelle Wirtschaft und Beschäftigung des Öffentlichen Dienstes der Region Brüssel (im Folgenden: Dienststelle Wirtschaft und Beschäftigung Brüssel).
16      In der Folge verschickte Smartflats sieben Mahnschreiben, das letzte am 12. Januar 2023.
17      Für die in Art. 5 Nr. 2 Buchst. b der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 geregelte Bescheinigung werde ich den Begriff „Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität“ verwenden. Aus ihr muss hervorgehen, dass die Touristenunterkunft „unter Einhaltung der geltenden Raumordnungs- und Stadtplanungsvorschriften eingerichtet wurde“.
18      Das vorlegende Gericht fragt nicht nach dem Erfordernis einer regulären oder vereinfachten Brandschutzbescheinigung für die Genehmigung der Touristenunterkünfte. Ich werde mich daher nicht auf dieses Erfordernis beziehen, das im Übrigen keine Probleme hinsichtlich der Vereinbarkeit mit Art. 10 der Richtlinie 2006/123 aufzuwerfen scheint.
19      Urteil Cali Apartments, Rn. 58.
20      Bei der Prüfung der Frage, ob eine Regelung eines Mitgliedstaats, mit der eine solche Genehmigungsregelung eingeführt wird, mit diesen beiden Artikeln vereinbar ist, ist daher getrennt und nacheinander zu prüfen, ob die Einführung der Regelung als solche gerechtfertigt ist und ob die für die Erteilung der Genehmigungen gemäß der Regelung maßgeblichen Kriterien die entsprechenden Anforderungen erfüllen. Urteil Cali Apartments, Rn. 58.
21      Urteil vom 23. Dezember 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, Rn. 55).
22      In einigen Fällen hat der Gerichtshof bei der Beantwortung von Vorabentscheidungsersuchen zur Richtlinie 2006/123 selbst die Rechtfertigung und die Verhältnismäßigkeit der nationalen Maßnahmen geprüft. So im Urteil Cali Apartments (Nr. 3 und 4 des Tenors). In den meisten Rechtssachen jedoch überlässt er diese Beurteilung entweder dem vorlegenden Gericht (Urteil vom 10. Juli 2025, INTERZERO u. a., C‑254/23, EU:C:2025:569, Rn. 103) oder es entscheidet „vorbehaltlich der Prüfung, die das vorlegende Gericht vorzunehmen hat“ (Urteil vom 23. Dezember 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, Rn. 70).
23      Urteile vom 13. Februar 2014, Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, Rn. 40), und vom 1. Oktober 2015, Trijber und Harmsen (C‑340/14 und C‑341/14, EU:C:2015:641, Rn. 55).
24      Urteil im Anhang der Vorlageentscheidung, Rn. 43 und 44.
25      Urteil im Anhang der Vorlageentscheidung, Rn. 45.
26      Urteile vom 15. Oktober 2015, Grupo Itevelesa u. a. (C‑168/14, EU:C:2015:685, Rn. 74), vom 4. Juli 2019, Kommission/Deutschland (C‑377/17, EU:C:2019:562, Rn. 70), und vom 27. Februar 2025, AEON NEPREMIČNINE u. a. (C‑674/23, EU:C:2025:113, Rn. 54). Indem die Richtlinie 2006/123 den Verbraucherschutz als zwingendes Erfordernis nennt, steht sie im Einklang mit den Anforderungen aus Art. 38 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, was durch den 40. Erwägungsgrund der Richtlinie bestätigt wird.
27      Urteile Cali Apartments, Rn. 68, vom 8. Mai 2013, Libert u. a. (C‑197/11 und C‑203/11, EU:C:2013:288, Rn. 50 bis 52), und vom 1. Oktober 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, Rn. 30).
28      Urteil vom 19. Dezember 2024, Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft (C‑295/23, EU:C:2024:1037, Rn. 67).
29      Urteile vom 21. März 2024, LEA (C‑10/22, EU:C:2024:254, Rn. 85), und vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 64).
30      Urteile vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 65), und vom 30. April 2014, Pfleger u. a. (C‑390/12, EU:C:2014:281, Rn. 50).
31      Vgl. Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der Regelung in Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., und Servais, D., „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique“, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, Nr. 3, S. 54 bis 59, verfügbar unter https://hdl.handle.net/2078.3/251968.
32      Ordonnance modifiant l'ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement (Ordonnanz zur Änderung des Brüsseler Wohnungsgesetzbuchs) vom 11. Juli 2013 (Moniteur belge vom 26. Juli 2013), https://www.ejustice.just.fgov.be/eli/ordonnance/2003/07/17/2013A31614/justel.
33      Urteil vom 19. Dezember 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, Rn. 59): „… Airbnb Ireland [stellt] neben ihrer Tätigkeit der Anbahnung einer Geschäftsbeziehung zwischen Vermietern und Mietern über die namensgebende elektronische Plattform den Vermietern eine Vorlage zur Festlegung des Inhalts ihres Angebots, einen optionalen Fotodienst für das Mietobjekt sowie ein Bewertungssystem für Vermieter und Mieter zur Verfügung …, das für künftige Vermieter und Mieter zugänglich ist.“
34      Urteil vom 19. Dezember 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, Rn. 60). Die positiven oder negativen Bewertungen, die diese Unterkünfte von ihren Nutzern erhalten, wirken sich wahrscheinlich stärker auf ihren Ruf aus als die bloße Feststellung durch eine amtliche Bescheinigung.
35      Wie ich im Folgenden darlegen werde, können die hohe Anzahl der Verstöße gegen die in der Region Brüssel-Hauptstadt geltende Regelung und die Ausbreitung illegaler Touristenunterkünfte ein Hinweis auf die Unverhältnismäßigkeit der Regelung sein, jedoch wäre auch die angemessenere Durchsetzung eine Möglichkeit, um dieses Problem zu umgehen.
36      Insbesondere May, X., Pongi Nyuba, R., und Decroly, J.‑M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus Nr. 62, Februar 2024, https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus-62_FRv4.pdf.
37      May, X., Pongi Nyuba, R., und Decroly, J.‑M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus Nr. 62, Februar 2024, S. 5.
38      De Blander, R., Vandenbroucke, A., Marissal, P., und Wayens, B., Analyse de la faisabilité et l’opérationnalité d’un recensement des logements inoccupés en Région Bruxelles-Capitale, Brussels Studies Institute, 29. Februar 2024, verfügbar unter https://bsi.brussels/wp-content/uploads/sites/2/2021/10/LI_SyntheseGlobale_final.pdf.
39      Von den durchschnittlich 6 092 Unterkünften, die über Online-Plattformen der kollaborativen Wirtschaft angeboten wurden, waren nur 292 (27 Aparthotels, 93 Touristenwohnungen und 172 vom Eigentümer selbst genutzte Unterkünfte) registriert, d. h. 4,7 %. Observatoire du tourisme à Bruxelles, Rapport annuel 2023, S. 12 bis 14, https://www.visit.brussels/content/dam/visitbrussels/pdf-brochures/presse/studies/annual-reports/Rapport %20annuel %202023 %20 %20FR.pdf.
40      Urteil Cali Apartments, Rn. 69.
41      Urteil Cali Apartments, Rn. 72.
42      Urteil Cali Apartments, Rn. 73. Die französische Regelung betraf die regelmäßige Kurzzeitvermietung von möblierten Räumen an Personen, die sich lediglich vorübergehend in der betreffenden Gemeinde aufhalten, ohne dort einen Wohnsitz zu begründen.
43      Der Druck, der in einigen Gebieten der Region Brüssel-Hauptstadt existiert (z. B. im „Pentagone“ und im Europaviertel von Brüssel), steht im Gegensatz zu der Situation in anderen Gemeinden in der Region mit wenigen Touristenunterkünften.
44      Schriftliche Erklärungen der Kommission, Fn. 22.
45      Urteil vom 16. Januar 2023, Registernr. 2023/390, 2022/KR/31, nicht veröffentlicht.
46      Rn. 25 des Urteils vom 16. Januar 2023. Die Cour d’appel de Bruxelles (Appellationshof Brüssel) kam in dem Urteil jedoch zu dem Schluss, dass die Verpflichtung, eine Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität einzuholen, durch das Ziel des Schutzes der Dienstleistungsempfänger gerechtfertigt sei.
47      Urteile Cali Apartments, Rn. 57, und vom 3. Dezember 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, Rn. 86).
48      Vgl. Vertragsverletzungsverfahren INFR (2018)4142, Pressemitteilung IP/19/467, vom 24. Januar 2019, verfügbar unter https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/ip_19_467. Die Kommission hat Belgien ein Aufforderungsschreiben übermittelt, da das Genehmigungsverfahren und die allgemeinen Anforderungen, die in der Region Brüssel für die Anbieter von Beherbergungsleistungen gelten, möglicherweise mit der Richtlinie 2006/123 unvereinbar sind. Dieses Verfahren ist noch nicht abgeschlossen, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat.
49      Urteile Cali Apartments, Rn. 96, vom 26. September 2018, Van Gennip u. a. (C‑137/17, EU:C:2018:771, Rn. 85), und vom 1. Juni 1999, Konle (C‑302/97, EU:C:1999:271, Rn. 44).
50      In Rn. 8 a. E. der Vorlageentscheidung wird die belgische Rechtsprechung angeführt, die dies bestätigt. Der Conseil d’État (Staatsrat, Belgien) stellt in seinem Urteil vom 30. September 2021 (BE:RVSCE:2021:ARR.251.700) fest, dass „die einzige Funktion der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität darin besteht, zu bescheinigen, dass die Touristenunterkunft unter Einhaltung der geltenden Raumordnungs- und Stadtplanungsvorschriften eingerichtet wurde“, und dass die Bescheinigung „ausschließlich auf einer faktischen Feststellung und einer rechtlichen Einordnung beruht und sich insofern von einer Vorabbescheinigung über die städtebauliche Genehmigungsfähigkeit unterscheidet, die ein Ermessen im Rahmen einer Zweckmäßigkeitsbeurteilung insbesondere im Hinblick auf eine ordnungsgemäße Raumordnung beinhaltet“. Im Urteil heißt es weiter, dass wenn „eine Touristenunterkunft den geltenden Raumordnungs- und Stadtplanungsvorschriften, wie sie nach dem Unionsrecht und insbesondere der Dienstleistungsrichtlinie ausgelegt werden, entspricht, eine Gemeinde verpflichtet ist, eine Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität für diese Immobilie auszustellen“. Die Ordonnanz vom 8. Mai 2014 schreibe in Wirklichkeit ein subjektives Recht auf Erteilung einer solchen Bescheinigung fest.
51      Urteile Cali Apartments, Rn. 41 und 42, und vom 30. Januar 2018, X und Visser (C‑360/15 und C‑31/16, EU:C:2018:44, Rn. 123).
52      Neunter Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123.
53      Siehe Nr. 15 der vorliegenden Schlussanträge.
54      Art. 3 Nr. 2 der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 definiert Touristenunterkunft als „jede Unterkunft, die Touristen regelmäßig oder gelegentlich für eine oder mehrere Nächte gegen Entgelt angeboten wird“. In Art. 3 Nrn. 4 bis 9 wird zwischen folgenden Arten von Touristenunterkünften unterschieden: Hotels, Aparthotels, Touristenwohnungen, Unterkünfte in Privatwohnungen, Einrichtungen des sozialen Tourismus und Campingplätze. Der vorliegende Rechtsstreit betrifft „Touristenwohnungen“, die in Nr. 6 definiert werden als „Gebäude, Haus oder Wohnung, Einzimmerwohnung oder Zimmer zur ausschließlichen Nutzung durch den Mieter, die mit dem für eine Unterbringung und das Kochen erforderlichen Mobiliar ausgestattet sind und in denen gegebenenfalls hotelähnliche Dienstleistungen gegen Aufpreis erbracht werden“, und „Unterkünfte in Privatwohnungen“, die in Nr. 7 definiert werden als „Einrichtung, die über ein oder mehrere zu diesem Zweck eingerichtete, gesonderte Zimmer oder Räume verfügt, die zur persönlichen und gewöhnlichen Unterkunft des Inhabers oder zu angrenzenden Räumen gehören“.
55      Urteil im Anhang der Vorlageentscheidung, Rn. 35.
56      Urteil im Anhang der Vorlageentscheidung, Rn. 65.
57      Urteil Cali Apartments, Rn. 81 bis 94.
58      Bernard, N., und Debroux, L., „Mise à disposition de logements à une ‚clientèle de passage‘: les mesures nationales ‚anti-Airbnb‘ ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen“, Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2021, Nr. 18, S. 814 und 815.
59      Die Richtlinie 2006/123, insbesondere ihr Art. 10, stellt die Verteilung der lokalen oder regionalen Zuständigkeiten der mitgliedstaatlichen Behörden, die solche Genehmigungen erteilen, nicht in Frage. Nach der Richtlinie ist es zulässig, dass die Gemeindebehörden bei der Genehmigung von Touristenunterkünften über ein gewisses Ermessen verfügen, sofern ihre Handlung durch eine nationale Regelung begrenzt ist, die für diese Behörden klare Handlungsparameter vorsieht (Urteil Cali Apartments, Rn. 97 und 98).
60      Urteil Cali Apartments, Rn. 99.
61      Dieser Umstand wird durch eine von der Region Brüssel-Hauptstadt beim Brussels Studies Institute in Auftrag gegebene Studie hervorgehoben: Mission d’évaluation de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique, Cahier spécial des charges, Nr. 2018/ServECO/024, 21/05/2019, Abschnitt 4.4, unveröffentlicht.
62      Vgl. Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., und Servais, D., „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique“, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, Nr. 3, S. 59 bis 64.
63      Die Unzulänglichkeiten des Genehmigungsverfahrens werden von Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., und Servais, D., in „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique“, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, Nr. 3, S. 71 bis 78, deutlich dargestellt.