62005CC0254_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Neste processo, a Comissão pretende que se declare, ao abrigo do artigo 226.° CE, que a Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 28.° CE, tendo imposto que os sistemas automáticos de detecção de incêndio por detector pontual que tenham sido legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado‑Membro mas que não ostentem a marca «CE» (2) : (1) estejam em conformidade com uma norma belga específica («norma NBN S21‑100»); (2) sejam sujeitos a uma aprovação de tipo, no caso vertente por um organismo designado «BOSEC», sendo este entrave agravado pelos custos excessivos que essa aprovação implica; (3) sejam sujeitos a testes e verificações no quadro dessa aprovação de tipo, o que, no essencial, duplica os controlos já efectuados noutro Estado‑Membro nos termos de outros procedimentos.
I – Regulamentação nacional relevante
2. O Decreto do Governo da Comunidade Francesa de 24 de Dezembro de 1990 estabelece as normas regulamentares e o procedimento a seguir para a obtenção de um certificado de segurança no tocante a estabelecimentos que forneçam alojamento existentes em 1 de Janeiro de 1991 e estabelece os padrões de segurança em matéria de protecção contra incêndio para os estabelecimentos que forneçam alojamento (a seguir «Decreto de 24 de Dezembro de 1990»).
3. De acordo com os artigos 2.° e 3.° deste decreto, um estabelecimento que forneça alojamento só poderá iniciar a sua actividade após lhe ter sido emitido um certificado de segurança, emissão essa que depende da sua conformidade com os padrões de segurança em matéria de protecção contra incêndio especificados para os estabelecimentos que fornecem alojamento, conforme fixados no anexo I do despacho.
4. De acordo com o ponto 7.4.4 do anexo 1 deste decreto, a instalação generalizada de equipamento de detecção automática de incêndio por detectores pontuais deverá ser executada e verificada de acordo com a norma NBN S21‑100 e o equipamento será sujeito à certificação da sua conformidade com essa norma.
5. No que respeita à região da Valónia, o Decreto de 24 de Dezembro de 1990 foi revogado pelo artigo 158.° do Decreto da Região da Valónia de 18 de Dezembro de 2003 relativo a estabelecimentos que fornecem alojamento turístico. As disposições do primeiro decreto ainda são aplicáveis na Região de Bruxelas.
6. O Decreto do Governo da Valónia de 3 de Dezembro de 1998 dá execução a um Decreto de 5 de Junho de 1997 relativo a casas de repouso, lares e centros de dia para idosos e à criação do Conselho da Valónia para a Aposentação (a seguir, «Decreto de 3 de Dezembro de 1998»).
7. O artigo 27.° deste decreto estabelece que:
«As normas relativas à protecção contra o incêndio e as reacções de pânico fixadas no anexo I são aplicáveis às casas de repouso, lares e centros de dia para idosos.»
8. O ponto 7.7.1 do anexo I do Decreto de 3 de Dezembro de 1998 estabelece que:
«Os sistemas generalizados de detecção automática serão verificados em conformidade com a norma belga NBN S21‑100 ‘Concepção de sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual’. Porém, os controlos devem ser aplicados a todos os componentes do sistema (detectores, comutadores, painéis repetidores, dispositivos servomotores, etc. …).»
9. A norma belga NBN S21‑100 estabelece as regras de concepção dos sistemas generalizados de detecção automática de incêndio por detector pontual.
10. O ponto 4.2 desta norma, intitulado «Descrição», tem a seguinte redacção:
«Um sistema de detecção automática de incêndio compreenderá essencialmente:
– sensores, sensíveis a uma das características específicas da combustão, designados detectores,
– uma rede de fios e cabos eléctricos,
– um painel de controlo, concebido para emitir um alarme e indicar a zona de detecção e a natureza do problema,
– fontes de alimentação.
Este equipamento deverá ser de tipo conforme com as especificações do Comité Europeu de Normalização (CEN) ou das normas belgas e tanto o instalador como o sistema deverão ser certificados pelo BOSEC [Organismo Belga de Certificação de Segurança]. Todos os componentes de um sistema deverão ser compatíveis.
Poderão ser adicionados ao sistema repetidores, dispositivos de aviso manuais ou quaisquer outros dispositivos servomotores, desde que preencham os requisitos desta norma.
O corpo ou o conector da base do detector serão equipados com um sistema de alerta óptico.»
11. De acordo com o ponto 4.3.1 da norma belga NBN S21‑100, todos os tipos de detectores deverão estar em conformidade com as especificações das normas belgas.
12. Os pontos 4.4.6 e 4.4.8.2 desta norma estabelecem as características exigidas para, respectivamente, a fonte de alimentação de reserva e para os cabos dos sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual.
II – Fase pré‑contenciosa
13. Em Janeiro de 2003, após a recepção de uma denúncia de um operador do Reino Unido que tinha sentido dificuldades na comercialização na Bélgica de um determinado tipo de detector de incêndio, a Comissão enviou uma notificação para cumprir ao Governo belga, descrevendo em que termos considerava que determinadas normas belgas poderiam levantar obstáculos à importação para a Bélgica de certos tipos de detectores de incêndio.
14. O Governo belga apresentou as suas observações à Comissão por ofício datado de 9 de Setembro de 2003.
15. Entendendo que a Bélgica tinha infringido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 28.° CE, a Comissão emitiu, em 7 de Julho de 2004, um parecer fundamentado, no qual instava a Bélgica a tomar as medidas necessárias ao seu cumprimento dentro do prazo de dois meses após a respectiva notificação.
16. O Governo belga respondeu ao referido parecer fundamentado por ofício datado de 9 de Setembro de 2004.
17. A Comissão, não tendo ficado satisfeita com a resposta que recebeu do Governo belga, decidiu propor a presente acção.
III – Alegações
18. A Comissão
alega que os decretos de 24 de Dezembro de 1990 e de 3 de Dezembro de 1998 restringem a livre circulação dos sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual que não ostentam a marca CE mas que foram legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado‑Membro. Impondo a sua conformidade com a norma NBN S21‑100, a regulamentação belga exclui numa parte do mercado belga a utilização de determinados sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual, que foram legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado‑Membro, mas que não ostentam a marca CE, se não satisfizerem a norma belga. Com efeito, nenhum estabelecimento que forneça alojamento ou lar de terceira idade irá adquirir sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado‑Membro e que garantam um nível de protecção equivalente, mas sem satisfazerem a norma belga. Tais produtos são, portanto, excluídos do mercado belga a favor das mercadorias que satisfazem a norma belga.
19. De igual modo, um certo número de regulamentos municipais relativos à prevenção de incêndio também exige que os detectores de incêndio satisfaçam a norma NBN S21‑100. Além disso, quando é solicitada aos serviços de bombeiros a determinação de medidas de prevenção para um edifício que não esteja sujeito a quaisquer outras normas específicas sobre prevenção de incêndio, estes também recorrem normalmente à norma NBN S21‑100 para esse efeito. Por razões semelhantes às indicadas a respeito dos dois decretos já referidos, estas práticas constituem medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas.
20. Com efeito, em consequência da regulamentação regional e local belga, bem como das práticas administrativas dos serviços de bombeiros, os operadores económicos que produzem ou comercializam sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual, que tenham sido legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado‑Membro mas que não ostentam a marca CE, poderão optar por não colocar os seus produtos no mercado belga ou poderão ser obrigados a modificá‑los de forma a obter acesso ao mercado em questão.
21. A Comissão alega também que a norma NBN S21‑100 contém, em especial nos pontos 4.2., 4.3.1, 4.4.6, e 4.4.8.2., requisitos relativos aos componentes utilizados em sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual. Os fabricantes serão, portanto, obrigados a modificar os seus produtos caso não cumpram estritamente estes requisitos. A aplicação da norma NBN S21‑100 implica uma produção diferenciada dependendo do destino destes produtos e restringe, portanto, a livre circulação de produtos legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado‑Membro que não ostentem a marca CE e que não apresentem as características específicas impostas pela norma em questão.
22. Para além disso, a norma NBN S21‑100 sujeita, em termos gerais, os sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual à aprovação pelo BOSEC. Impondo a conformidade com a norma NBN S21‑100, os decretos de 24 de Dezembro de 1990 e de 3 de Dezembro de 1998 sujeitam à aprovação do BOSEC os sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual legalmente fabricados ou comercializados em Estado‑Membro diverso da Bélgica e que não ostentem a marca CE, quando se destinem a ser utilizados nas regiões abrangidas pelos dois decretos já referidos.
23. Não só esta aprovação constitui, já por si, uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, proibida pelo artigo 28.° CE, como essa restrição é ainda exacerbada pela demora e custos excessivos decorrentes desse procedimento e também pelo facto de o BOSEC não ter em conta os testes e verificações já realizados noutros Estados‑Membros.
24. Por último, estes obstáculos à livre circulação de mercadorias não se justificam, uma vez que as autoridades belgas não demonstraram a sua necessidade e a sua conformidade com o princípio da proporcionalidade.
25. A Bélgica
alega que estão em curso propostas de alteração, em especial no sentido da revogação do regime de aprovação obrigatória pelo BOSEC enquanto autoridade de certificação e que estas foram objecto de um inquérito público realizado entre 30 de Março e 30 de Setembro de 2005. Por conseguinte, a norma NBN S21‑100 passou a estar em conformidade com o artigo 28.° CE e já não introduz um obstáculo à livre circulação dos sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual sem a marca CE, que tenham sido legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado‑Membro.
26. Além disso, a norma belga constitui de facto uma mera repetição de normas europeias, nomeadamente a série EN‑54 de normas técnicas formulada pelo CEN (3) . Está em conformidade com essas normas e não contém quaisquer requisitos adicionais que determinem a adaptação ou modificação dos produtos que compõem os sistemas completos de detecção automática de incêndio. De facto, as verificações impostas pela norma em questão não se referem aos componentes dos sistemas mas unicamente ao funcionamento do sistema como um todo.
27. Em qualquer caso, tal verificação justifica‑se por razões de segurança pública e de protecção da saúde e vida de pessoas, animais ou plantas. A este respeito, as autoridades belgas alegam que as disposições da norma NBN S21‑100 se aplicam indistintamente a quaisquer sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual que não ostentem a marca CE. A verificação dos sistemas de detecção de incêndio nos termos dessa norma acresce à confirmação por um organismo competente, seja este nacional ou estrangeiro, de que os componentes que constituem a instalação estão em conformidade com as normas europeias, belgas ou outras equivalentes. Assim, a norma NBN S21‑100 garante que a concepção do sistema de detecção de incêndio no seu todo é correcta e que o sistema, constituído por componentes testados separadamente e que podem ter sido adquiridos a diferentes fabricantes, funciona adequadamente. O Governo belga sustenta, portanto, que os testes executados em conformidade com a norma NBN S21‑100 não duplicam os controlos já realizados noutros Estados‑Membros. Consequentemente, são necessários e proporcionais aos objectivos prosseguidos.
IV – Apreciação jurídica
A – Observações preliminares
28. Essencialmente, a principal objecção formulada pela Comissão a respeito dos decretos da Região da Valónia e da Comunidade Francesa consiste na sua remissão para a norma NBN S21‑100. A mesma objecção aplica‑se aos regulamentos municipais que remetem para esta norma e ainda às práticas administrativas dos serviços de bombeiros que tendem a aplicá‑la na ausência de qualquer outra norma. Por conseguinte, a norma NBN S21‑100 funciona como uma norma vinculativa para os produtores que pretendam comercializar no mercado belga os seus sistemas de detecção de incêndio por detector pontual sem a marca CE.
29. Segundo a Comissão, as principais características problemáticas da norma NBN S21‑100 resultam do facto de exigir a conformidade com determinados requisitos técnicos detalhados relativos aos sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual sem a marca CE, bem como da aprovação de tipo a ser exclusivamente emitida pelo BOSEC, sendo que este, alegadamente, não tem em consideração as verificações e testes efectuados no Estado‑Membro de origem.
30. É, pois, necessário, para os efeitos do presente processo, examinar se estas características constituem medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, infringindo assim o artigo 28.° CE, e, sendo‑o, se poderão ser justificadas por um dos motivos de interesse geral enumerados no artigo 30.° CE ou por uma das exigências imperativas consagradas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça no caso de a regulamentação nacional ser indistintamente aplicável.
31. Antes de proceder a este exame, considero útil formular as duas observações seguintes.
32. Em primeiro lugar, as mercadorias a que se refere o presente processo são sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado‑Membro mas que não ostentam a marca CE. A este propósito, é de lembrar que a marca CE comporta a presunção de que os produtos assim assinalados estão em conformidade com os «requisitos essenciais» estabelecidos em termos de resultados a atingir ou de riscos a prevenir e constantes dos anexos das directivas «Nova Abordagem». As mercadorias que ostentam a marca CE podem, pois, beneficiar da livre circulação na Comunidade.
33. Os requisitos essenciais constantes dos anexos das directivas «Nova Abordagem» estabelecem os resultados a atingir ou os riscos a prevenir, mas não especificam nem prescrevem as soluções técnicas para o conseguir. Em contrapartida, as normas europeias harmonizadas (também designadas como «normas europeias» ou «NE») estabelecem as soluções técnicas que, quando satisfeitas, garantem o preenchimento dos requisitos essenciais constantes das várias directivas «Nova Abordagem». Estas normas são normalmente desenvolvidas pelos organismos europeus de normalização, em especial pelo Comité Europeu de Normalização (CEN), de acordo com o mandato conferido pela Comissão. Ao passo que os requisitos essenciais estabelecidos nas directivas «Nova Abordagem» são vinculativos, a conformidade com as normas mantém‑se, em princípio, voluntária e os fabricantes podem demonstrar que os seus produtos cumprem os requisitos essenciais fixados nas directivas «Nova Abordagem» e, deste modo, obter a marca CE através de qualquer outra via que queiram seguir (4) .
34. A segunda observação refere‑se à existência de normas harmonizadas para os componentes dos dispositivos de detecção de incêndio e ao estado da harmonização neste domínio. Os componentes dos dispositivos de detecção de incêndio ainda não estão harmonizados, mas esta harmonização está presentemente em curso. A harmonização dos dispositivos de detecção de incêndio está a ser levada a cabo no âmbito da Directiva 89/106/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita aos produtos de construção (5) . Com base num mandato conferido para este efeito pela Comissão (6), o CEN desenvolveu normas incluídas na série EN‑54 a respeito dos componentes dos sistemas de detecção de incêndio.
35. É também de assinalar que a Directiva 89/106 difere da generalidade das restantes directivas «Nova Abordagem», uma vez que se pretende que as normas harmonizadas fixadas ao abrigo dessa directiva sejam vinculativas para os Estados‑Membros (7) após a publicação de uma referência a estas no Jornal Oficial e decorrido um período de transição (8) . Expirado este período de transição, os Estados‑Membros já não poderão aplicar normas nacionais divergentes (9) .
36. No que respeita às normas EN‑54, os primeiros períodos transitórios a expirar referiam‑se apenas a três componentes dos dispositivos de detecção de incêndio (10) e terminaram em 30 de Junho de 2005. O termo dos períodos de transição para outras normas da série EN‑54 relativos a diversos outros componentes dos dispositivos de detecção de incêndio foi fixado em diversas datas posteriores, ao passo que, para alguns componentes dos dispositivos de detecção de incêndio, não foram ainda fixadas normas harmonizadas. Por conseguinte, o estado da harmonização dos requisitos técnicos para os componentes dos dispositivos de detecção de incêndio é ainda muito embrionário.
B – Conformidade com a norma belga
A norma belga constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa?
37. A primeira objecção que a Comissão suscita relativamente à norma NBN S21‑100 é a de que esta define um conjunto de requisitos técnicos detalhados, alguns dos quais, segundo a Comissão, respeitam aos componentes de sistemas de detecção de incêndio por detector pontual sem a marca CE. Por conseguinte, os sistemas de detecção de incêndio sem a marca CE importados terão de ser modificados para poderem ser comercializados na Bélgica.
38. A Bélgica alega essencialmente que os requisitos constantes da norma NBN S21‑100 se limitam a garantir que a concepção do sistema de detecção de incêndio no seu todo é de boa qualidade e que o sistema no seu todo funciona de forma adequada. Assim, a norma belga não restringe a comercialização de sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual que tenham sido legalmente comercializados noutros Estados‑Membros sem a marca CE.
39. O Tribunal tem enunciado reiteradamente que a proibição de medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas imposta pelo artigo 28.° CE visa qualquer medida susceptível de entravar, directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, o comércio intracomunitário (11) . Portanto, o que é essencial não é o objecto, mas sim o efeito – efectivo ou potencial – que uma medida produza no comércio intracomunitário.
40. Além disso, a jurisprudência constante iniciada no acórdão «Cassis de Dijon» (12) enuncia que, na ausência de harmonização das legislações, os obstáculos à livre circulação de mercadorias resultantes da aplicação a mercadorias provenientes de outros Estados‑Membros, onde são legalmente fabricadas e comercializadas, de normas relativas às condições a que devem responder essas mercadorias (tais como as relativas à denominação, forma, dimensões, peso, composição, apresentação, rotulagem, embalagem), constituem medidas de efeito equivalente, proibidas pelo artigo 28.° CE. Isto é assim mesmo se essas normas forem indistintamente aplicáveis a todos os produtos (13) .
41. O Tribunal também enunciou no acórdão ATRAL que impor como condição que se ateste a conformidade dos sistemas e centrais de alarme importados com normas ou regulamentações técnicas que garantam um nível de protecção equivalente ao exigido pelo Estado‑Membro de importação implica obrigar os fabricantes dos outros Estados‑Membros a adaptarem os seus aparelhos e equipamentos aos requisitos do Estado‑Membro de importação. Tal obrigação é contrária ao artigo 28.° CE (14) .
42. No caso presente, a norma belga NBN S21‑100 contém requisitos relativos à adequada instalação e funcionamento dos sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual, tais como os dos pontos 6.3 («Essais par foyers‑types»/«Beproeving door type haarden») e 6.4 («Temps de réponse»/«Reactietijd»). Porém, parece também conter especificações técnicas respeitantes à concepção e à forma dos sistemas de detecção de incêndio em questão, tais como as dos pontos 4.4.5.2 relativo aos componentes («Equipements»/«Uitrusting») e 4.4.6 relativo às fontes de alimentação.
43. Assim, o Estado‑Membro de importação, no presente caso a Bélgica, não impõe apenas que o detector de incêndio importado que não ostenta a marca CE satisfaça um certo nível de segurança. Exige que este detector de incêndio cumpra determinadas especificações técnicas de modo a atingir esse nível de segurança. Fazendo‑o, impõe aos produtores uma única via para atingir um determinado nível de segurança. A este respeito, é significativo o facto de a norma NBN S21‑100 estabelecer claramente no ponto 4.3.1. que « todos os tipos de detectores deverão estar em conformidade com os requisitos da norma belga».
44. Quanto ao argumento das autoridades belgas de que a norma NBN S21‑100 se baseia meramente nas normas europeias existentes, nomeadamente, na denominada série EN‑54 formulada pelo CEN, e que por este motivo não pode ser considerada um entrave à livre circulação das mercadorias na Comunidade, não colhe. Com efeito, tal argumento apenas poderia proceder se a norma invocada pelo Estado‑Membro fosse uma norma harmonizada e vinculativa e se todos os Estados‑Membros pudessem impor a estrita conformidade com tal norma a todos os produtores.
45. Como mencionei nas observações preliminares, a harmonização a respeito dos componentes dos dispositivos de detecção de incêndio ainda está em curso e, portanto, é ainda muito embrionária. Para os efeitos do presente processo, o estado relevante da harmonização corresponde ao do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, concretamente, dois meses após a sua recepção pelas autoridades belgas, o que razoavelmente deverá ter ocorrido por volta de 15 de Setembro de 2004. Com efeito e como o Tribunal tem reiteradamente enunciado, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (15) .
46. Para a série de normas EN‑54, que respeitam a componentes dos dispositivos de detecção de incêndio, os períodos de transição após os quais as normas harmonizadas formuladas ao abrigo da Directiva 89/106 se tornam vinculativas para os Estados‑Membros terminaram todos muito depois de 15 de Setembro de 2004 (16) . Isto significa que no momento relevante para o presente exame não existiam especificações técnicas para os detectores de incêndio que fossem vinculativas para todos os Estados‑Membros da União Europeia. Nestas circunstâncias, a conformidade com as normas relevantes da série EN‑54 continua a ser facultativa para os fabricantes. Apenas representa uma presunção da conformidade da mercadoria com os requisitos essenciais estabelecidos na Directiva 89/106. Os fabricantes são, nestas circunstâncias, livres de adoptar qualquer solução técnica que cumpra os requisitos essenciais estabelecidos na directiva aplicável.
47. Além disso, a harmonização é actualmente apenas parcial no que respeita ao seu âmbito material, porque até à data a série EN‑54 apenas abrangeu um número limitado, ainda que crescente, de componentes dos dispositivos de detecção de incêndio, tais como, por exemplo, as sirenes (17), as fontes de alimentação (18) ou os detectores térmicos (19) .
48. Ao que acresce, como as autoridades belgas reconhecem nas suas alegações, que nos vários momentos as normas aplicáveis formuladas pelo CEN estabelecem um conjunto de opções a partir das quais o Estado‑Membro pode escolher. O que confere ao Estado‑Membro uma certa margem de apreciação no tocante à transposição das normas da série CEN, levando possivelmente assim a diferenças entre as normas nacionais reguladoras dos detectores de incêndio.
49. Por todos estes motivos, verifica‑se que a norma NBN S21‑100, no seu todo, não pode ser considerada uma mera transposição, sem modificações, de uma norma vinculativa, uniforme na União Europeia, como as autoridades belgas parecem sustentar. A exigência da conformidade com a norma NBN S21‑100 corresponde, portanto, a uma restrição à livre circulação das mercadorias entre os Estados‑Membros.
50. Por último, o facto de o decreto de 24 de Dezembro de 1990 ter sido revogado pelo artigo 158.° do Decreto da Região da Valónia de 18 de Dezembro de 2003 relativo a estabelecimentos que fornecem alojamento turístico não pode alterar estas apreciações, uma vez que as disposições do despacho de 24 de Dezembro de 1990 ainda se aplicam na Região de Bruxelas.
51. Nestas condições, a imposição de que qualquer sistema de detecção automática de incêndio por detector pontual sem a marca CE dever satisfazer a norma NBN S21‑100 constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa às importações, na acepção do artigo 28.° CE.
52. Porém, o Tribunal de Justiça tem reiteradamente enunciado que uma norma nacional que entrave a livre circulação das mercadorias não é necessariamente contrária ao direito comunitário se puder ser justificada por um dos motivos de interesse geral enumerados no artigo 30.° CE ou por uma das exigências imperativas consagradas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça no caso de a regulamentação nacional ser indistintamente aplicável (20) .
Poderá a norma ser justificada?
53. No presente caso, o Governo belga alega que a conformidade com a norma NBN S21‑100 pode ser justificada por motivos de segurança pública e de protecção da saúde das pessoas, animais e plantas.
54. Ambas as razões estão consagradas no artigo 30.° CE e é inegável que uma medida que garante o funcionamento adequado de dispositivos de detecção de incêndio desempenha um papel na prevenção de danos físicos e materiais e que poderá, portanto, contribuir para a consecução dos objectivos declarados.
55. Resulta de jurisprudência assente que, na inexistência de normas de harmonização, compete aos Estados‑Membros decidir do nível a que pretendem assegurar a protecção da saúde e da vida das pessoas e da exigência de uma autorização prévia à colocação no mercado dos produtos em causa (21) .
56. Porém e como o Tribunal tem reiteradamente enunciado, uma excepção ao princípio da livre circulação de mercadorias só pode ser justificada ao abrigo do artigo 30.° CE se as autoridades nacionais demonstrarem que essa excepção é necessária para realizar um ou vários dos objectivos mencionados nesse artigo e que está em conformidade com o princípio da proporcionalidade (22) .
57. No presente caso, com base na prova produzida pelo Governo belga, é questionável que a estrita conformidade com a norma belga NBN S21‑100 possa ser considerada necessária e proporcional. Com efeito, o que na norma belga suscita particular apreensão é o facto de esta não se limitar ao controlo do funcionamento do sistema de detecção de incêndio como um todo e num determinado ambiente. Estabelece requisitos técnicos específicos, incluindo os relativos a determinados componentes, a ser cumpridos pelos detectores de incêndio a serem colocados no mercado belga. Impõe, assim, os específicos requisitos técnicos que fixa como sendo os únicos susceptíveis de atingir um nível suficiente de segurança.
58. Isto significa que a estrita obrigação de conformidade com a norma NBN S21‑100 nem sequer autoriza os operadores a demonstrar que os dispositivos que importam atingem, porventura utilizando diferentes meios técnicos, um nível de segurança equivalente ou mesmo superior ao fixado pela regulamentação do Estado‑Membro de importação.
59. Tal imposição de requisitos técnicos estritos relativos aos componentes só poderia revelar‑se justificável se as autoridades belgas tivessem podido demonstrar que os requisitos técnicos estabelecidos na norma NBN S21‑100 eram os únicos capazes de atingir um dado nível de protecção. Com efeito e como foi já enunciado pelo Tribunal de Justiça, a justificação de uma excepç ão ao princípio da livre circulação de mercadorias ao abrigo do artigo 30.° CE ou com base numa exigência imperativa reconhecida pela jurisprudência comunitária apenas pode ser provada em concreto, com referência às circunstâncias do caso em apreciação (23) . No presente caso, o carácter detalhado dos requisitos contidos na norma belga teria, portanto, imposto uma demonstração mais pormenorizada da necessidade e da proporcionalidade de tais requisitos específicos e detalhados para a consecução do objectivo de segurança pública e da protecção da saúde e vida de pessoas, animais e plantas. No presente caso, porém, as autoridades belgas não produziram tal prova.
60. Nestas condições, não se verifica que a exigência da estrita conformidade com a norma NBN S21‑100 possa ser considerada proporcional ao objectivo de segurança pública e de protecção da saúde e vida das pessoas, animais e plantas. Consequentemente, esta restrição à livre circulação dos sistemas de detecção de incêndio por detector pontual não se justifica por um dos motivos de interesse público enumerados no artigo 30.° CE ou por uma das exigências imperativas consagradas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
C – Requisito de aprovação de tipo e procedimento relevante
Constituem uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa?
61. Para além de um certo número de requisitos técnicos detalhados, a norma NBN S21‑100 exige a aprovação dos sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual pelo BOSEC. Uma vez que a conformidade dos sistemas de detecção de incêndio por detector pontual sem a marca CE com a norma NBN S21‑100 é imposta através de diversos diplomas legislativos belgas, a aprovação pelo BOSEC torna‑se necessária para a comercialização de tais sistemas de detecção de incêndio, pelo menos, para alguns fins abrangidos pelo âmbito da legislação belga relevante, tais como, por exemplo, a sua utilização em estabelecimentos que forneçam alojamento turístico ou em lares para idosos.
62. As autoridades belgas não negam que a norma NBN S21‑100, que os produtores devem satisfazer em obediência aos dois decretos controvertidos, impõe uma aprovação do tipo pelo BOSEC. Porém, não consideram que esta aprovação constitua um obstáculo à livre circulação de mercadorias pois, servindo simplesmente para verificar que, no seu todo, o sistema funciona, não duplica os testes já efectuados no Estado‑Membro de origem das mercadorias.
63. Resulta de jurisprudência bem estabelecida que um produto, legalmente comercializado num Estado‑Membro, deve, em princípio, poder ser comercializado em qualquer outro Estado‑Membro, sem ficar sujeito a controlos suplementares, sem prejuízo das excepções previstas ou admitidas pelo direito comunitário (24) .
64. Neste sentido, o Tribunal de Justiça tem reiteradamente enunciado que uma disposição legal de um Estado‑Membro que proíbe comercializar, adquirir, oferecer ou expor para venda, possuir, preparar, transportar, vender, ceder a título oneroso ou gratuito, importar ou utilizar produtos que não tenham sido previamente autorizados constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa na acepção do artigo 28.° CE (25) .
65. Além disso, no que diz respeito à comercialização num Estado‑Membro de produtos legalmente fabricados e comercializados noutro Estado‑Membro e na falta de harmonização comunitária, uma disposição nacional que exija que os produtos importados sejam sujeitos aos mesmos controlos que produtos colocados pela primeira vez no mercado e sejam previamente homologados constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação na acepção do artigo 28.° CE (26) .
66. Mais precisamente, a recusa, nesse âmbito, do reconhecimento da equivalência de certificados emitidos noutro Estado‑Membro restringe o acesso ao mercado do Estado‑Membro de importação e deve, portanto, ser considerada uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação na acepção do artigo 28.° CE (27) .
67. No presente caso, a norma NBN S21‑100 impõe sistematicamente a aprovação de tipo para os sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual que não ostentem a marca CE, mesmo quando tenham sido legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado‑Membro. Com efeito e de acordo com uma adenda de 2 de Agosto de 1997 à norma NBN S21‑100, esta estabelece no ponto 4.2. que «o sistema deve ser certificado pelo BOSEC».
68. Além disso, não foi contestado que os testes executados no Estado‑Membro de origem, na ausência de um acordo bilateral com o organismo de aprovação do Estado‑Membro de origem, não são tidos em consideração pelo BOSEC no quadro da aprovação nos termos da norma NBN S21‑100. Por conseguinte, no âmbito do procedimento de aprovação de tipo pelo BOSEC, os sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado‑Membro mas que não ostentam a marca CE são sujeitos a testes e verificações que já tinham sido efectuados no Estado‑Membro de origem.
69. Nestas circunstâncias, o requisito de aprovação de tipo tal como imposto pela norma belga NBN S21‑100 constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação na acepção do artigo 28.° CE. É, pois, necessário determinar se este requisito de aprovação de tipo e a forma como é executado pode ser justificado por um dos motivos de interesse público enumerados no artigo 30.° CE ou por uma das exigências imperativas consagradas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
A aprovação pelo BOSEC pode ser justificada?
70. No presente caso, o Governo belga alega que a aprovação dos detectores de incêndio de acordo com a norma NBN S21‑100 está justificada por razões de segurança pública e de protecção da saúde das pessoas, animais e plantas.
71. É incontestável que estes constituem motivos com base nos quais as medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas podem ser justificadas ao abrigo do artigo 30.° CE, desde que sejam necessárias e proporcionais ao objectivo prosseguido.
72. Porém, ainda que um Estado‑Membro seja livre de submeter um produto do tipo em causa que já foi objecto de uma aprovação noutro Estado‑Membro a um novo processo de exame e de autorização, as autoridades dos Estados‑Membros são todavia obrigadas a contribuir para uma atenuação dos controlos no comércio intracomunitário e a tomar em consideração as análises técnicas ou químicas ou os ensaios de laboratório já efectuados noutro Estado‑Membro (28) . Assim, não se pode considerar que uma medida introduzida por um Estado‑Membro não vai além do que é necessário para atingir o objectivo prosseguido quando se sobrepõe aos controlos que já foram efectuados no âmbito de outros processos, quer nesse mesmo Estado‑Membro quer noutro Estado‑Membro (29) .
73. Isto significa que, para que um procedimento de aprovação seja proporcional, o mecanismo de controlo do Estado‑Membro de importação deve ser suficientemente flexível para ter em consideração a eventualidade de os efeitos práticos dos controlos efectuados no Estado‑Membro de origem satisfazerem os requisitos de protecção da segurança pública e da saúde no Estado‑Membro de importação. Impondo a estrita conformidade com a norma belga, que, como se demonstrou anteriormente, vai além de um simples teste do funcionamento adequado do dispositivo de detecção de incêndio num dado ambiente, e não tomando em consideração os testes efectuados noutros Estados‑Membros de acordo com as várias normas nacionais, a aprovação de tipo executada pelo BOSEC não satisfaz claramente estes requisitos de flexibilidade.
74. Ao que acresce, como o Tribunal de Justiça já anteriormente enunciou, que, para que um procedimento de autorização prévia esteja em conformidade com os princípios fundamentais da livre circulação de mercadorias, não deve, em virtude da sua duração, do montante das despesas que implica ou de uma imprecisão das condições que devem ser preenchidas, ser susceptível de dissuadir os operadores em questão de prosseguirem os seus planos comerciais (30) .
75. No presente caso e segundo a Comissão, os custos que se prendem com a obtenção da aprovação pelo BOSEC são de 24 800 euros. Estes custos relativamente altos são, na prática, susceptíveis de dissuadir um produtor estrangeiro de comercializar os seus produtos na Bélgica. Com efeito, no caso de um produtor estrangeiro, os custos da obtenção da aprovação na Bélgica acrescem a todos os custos incorridos pelo fabricante no Estado‑Membro no qual o detector de incêndio foi fabricado ou comercializado pela primeira vez. Por conseguinte, o argumento do Governo belga de que os custos de aprovação na Bélgica são inferiores aos de outros Estados‑Membros, como o Reino Unido, é irrelevante.
76. Em qualquer caso e como se mencionou anteriormente, a justificação de uma excepção ao princípio da livre circulação de mercadorias ao abrigo do artigo 30.° CE ou com base numa exigência imperativa reconhecida pela jurisprudência comunitária apenas pode ser provada em concreto, com referência às circunstâncias do caso concreto (31) . Assim e mesmo podendo‑se aceitar, em princípio, a necessidade de uma verificação adequada do funcionamento geral de um sistema de detecção de incêndio num dado ambiente antes de ser posto em serviço, o já referido procedimento para a aprovação do tipo pelo BOSEC exigiria uma justificação mais detalhada por parte das autoridades belgas para que pudesse ser considerado proporcional. As autoridades belgas não produziram essa prova específica.
77. Finalmente e em resposta ao argumento do Governo belga relativo às alterações que estão a ser introduzidas às medidas nacionais que impõem a aprovação do tipo pelo BOSEC, basta recordar que resulta de jurisprudência constante que a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado e que o Tribunal de Justiça não pode ter em conta quaisquer alterações subsequentes (32) .
78. Nestas condições, a obrigação de sujeição dos sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual, legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado‑Membro mas que não ostentam a marca CE, a uma aprovação de tipo pelo BOSEC, sem que sejam adequadamente tomados em conta quaisquer testes e verificações levados a cabo no Estado‑Membro de origem, não é proporcional à prossecução do objectivo de segurança pública e de protecção da saúde e vida das pessoas, animais e plantas e não pode, portanto, ser justificada por um dos motivos de interesse público enumerados no artigo 30.° CE ou por uma das exigências imperativas consagradas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
V – Despesas
79. Por força do artigo 69.°, n.° 2 do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Nos presentes autos, a Comissão requereu a condenação nas despesas.
VI – Conclusão
80. Por conseguinte, proponho que o Tribunal:
1. declare que a Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 28.° CE, tendo imposto que os sistemas de detecção automática de incêndio por detector pontual que tenham sido legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado‑Membro mas que não ostentem a marca CE: (1) estejam em conformidade com uma norma belga específica (designada «norma NBN S21‑100»); (2) sejam sujeitos a uma aprovação de tipo pelo «BOSEC», sendo este entrave agravado pelos custos excessivos que essa aprovação implica; (3) sejam sujeitos a testes e verificações no quadro dessa aprovação de tipo, o que, no essencial, duplica os controlos já efectuados noutro Estado‑Membro nos termos de outros procedimentos;
2. condene o Reino da Bélgica no pagamento das despesas.
(1) .
(2)  –	A marca «CE» comporta a presunção de que os produtos que a ostentam preenchem os «requisitos essenciais» estabelecidos em termos de resultados a atingir ou riscos a prevenir constantes dos anexos das directivas «Nova Abordagem», podendo assim beneficiar da liberdade de circulação na Comunidade. Estes requisitos essenciais estabelecem os resultados a atingir ou os riscos a prevenir, mas não especificam nem prescrevem as soluções técnicas para o conseguir. V. Comissão das Comunidades Europeias, Guia para a aplicação das directivas elaboradas com base nas disposições da Nova Abordagem e da Abordagem Global, 2000, pp. 27 e seguintes.
(3)  –	Comité Europeu de Normalização.
(4)  –	V. ainda Comissão das Comunidades Europeias, Guia para a aplicação das directivas elaboradas com base nas disposições da Nova Abordagem e da Abordagem Global, 2000, pp. 27 e seguintes. V. também as conclusões da advogada‑geral E. Sharpston apresentadas em 21 de Novembro de 2006 no processo C‑6/05, Medipac, pendente no Tribunal, nota 5.
(5)  –	JO 1989, L 40, p. 12.
(6)  –	Os dispositivos de detecção de incêndio foram objecto de um mandato conferido nos termos do artigo 7.° da Directiva 89/106.
(7)  –	V., em particular, o Guia para a aplicação das directivas elaboradas com base nas disposições da Nova Abordagem e da Abordagem Global, já referido na nota 2, supra .
(8)  –	A Comissão publica regularmente os títulos e as referências das normas harmonizadas ao abrigo da Directiva 89/106 no JO sob a epígrafe Comunicação da Comissão no âmbito da execução da Directiva 89/106/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita aos produtos de construção. Ver, conforme mencionado pela Comissão, JO 2002, C 320, p. 5, e, para uma versão actualizada mais recentemente, JO 2006, C 134, p. 1. Cada comunicação integra e actualiza o conteúdo da comunicação precedente.
(9)  –	A comunicação periódica da Comissão no âmbito da execução da Directiva 89/106 tem declarado de forma consistente que: «A data final do período de coexistência coincide com a data de retirada de especificações técnicas nacionais incompatíveis, após a qual a presunção de conformidade deve basear‑se nas especificações europeias harmonizadas». V., por exemplo, JO 2002, C 320, p. 5, e JO 2006, C 134, p. 1.
(10)  –	Referem‑se às seguintes normas: EN 54‑3 (Sirenes), EN 54‑5 (Detectores térmicos — Detectores pontuais), EN 54‑7 (Detectores de fumo — Detectores pontuais funcionando segundo o princípio da difusão da luz, da transmissão da luz ou da ionização).
(11)  –	V., em especial, acórdãos de 11 de Julho de 1974, Dassonville (8/74, Recueil, p. 837, n.° 5, Colect., p. 423); de 12 de Março de 1987, Comissão/Alemanha, dito «Lei de pureza da cerveja» (178/84, Colect., p. 1227, n.° 27); de 24 de Novembro de 1993, Keck e Mithouard (C‑267/91 e C‑268/91, Colect., p. I‑6097, n.° 11); de 23 de Setembro de 2003, Comissão/Dinamarca (C‑192/01, Colect., p. I‑9693, n.° 39); de 5 de Fevereiro de 2004, Comissão/Itália (C‑270/02, Colect., p. I‑1559, n.° 18); de 24 de Novembro de 2005, Schwarz (C‑366/04, Colect., p. I‑10139, n.° 28); e de 14 de Setembro de 2006, Alfa Vita Vassilopoulos e Carrefour Marinopoulos (C‑158/04 e C‑159/04, Colect., p. I‑8135, n.° 15).
(12)  –	Acórdão de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe‑Zentral, dito «Cassis de Dijon» (120/78, Colect., p. 327, n.° 14).
(13)  –	V., por exemplo, acórdãos de 15 de Setembro de 1994, Houtwipper (C‑293/93, Colect., p. I‑4249, n.° 11), e de 14 de Junho de 2001, Comissão/França (C‑84/00, Colect., p. I‑4553, n.° 24).
(14)  –	Acórdão de 8 de Maio de 2003, ATRAL (C‑14/02, Colect., p. I‑4431, n.° 63).
(15)  –	V., nomeadamente, acórdãos Comissão/Bélgica (C‑384/99, Colect., p. I‑10633, n.° 16), de 15 de Março de 2001, Comissão/França (C‑147/00, Colect., p. I‑2387, n.° 26), e Comissão/Portugal (C‑272/01, Colect., p. I‑6767, n.° 29).
(16)  –	V. n.° 36 supra .
(17)
–	Norma EN 54‑3.
(18)  –	Norma EN 54‑4.
(19)  –	Norma EN 54‑5.
(20)  –	V., por exemplo, acórdãos Alfa Vita Vassilopoulos e Carrefour Marinopoulos, já referidos na nota 11, n.° 20, e a jurisprudência aí referida.
(21)  –	V. acórdãos de 27 de Junho de 1996, Brandsma (C‑293/94, Colect., p. I‑3159, n.° 11), e de 10 de Novembro de 2005, Comissão/Portugal (C‑432/03, Colect., p. I‑9665, n.° 44).
(22)
–	V. acórdãos de 30 de Novembro de 1983, Van Bennekom (227/82, Recueil, p. 3883, n.° 39), e de 13 de Março de 1997, Morellato (C‑358/95, Colect., p. I‑1431, n.° 14).
(23)  –	V., neste sentido, acórdão ATRAL, já referido na nota 14, n.° 67.
(24)  –	V., neste sentido, acórdão de 22 de Janeiro de 2002, Canal Satélite (C‑390/99 Colect., p. I‑607, n.° 37 e a jurisprudência aí referida).
(25)  –	V., por exemplo, acórdão Brandsma, já referido na nota 21, n.° 6, e acórdão de 17 de Setembro de 1998, Jean Harpegnies (C‑400/96, Colect., p. I‑5121).
(26)  –	V., neste sentido, acórdão ATRAL, já referido na nota 14, n.° 62, e Canal Satélite, já referido na nota 24, n. os  12, 25 e 29.
(27)  –	V. acórdão Comissão/Portugal, já referido na nota 21, n.° 41.
(28)
–	V. acórdãos de 17 de Dezembro de 1981, Frans‑Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten (272/80, Recueil, p. 3277, n.° 14), e Brandsma, já referido na nota 21, n.° 12.
(29)  –	V. acórdão Canal Satélite Digital, já referido na nota 24, n.° 36, e Comissão/Portugal, já referido na nota 21, n.° 45.
(30)  –	V., neste sentido, acórdão Canal Satélite, já referido na nota 24, n.° 41.
(31)  –	V. acórdão ATRAL, já referido na nota 14, n.° 67.
(32)  –	V., designadamente, acórdãos já referidos na nota 15, Comissão/Bélgica, n.° 16; Comissão/França, n.° 26; e Comissão/Portugal, n.° 29.