Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ANDREE BIONDIJA,
predstavljeni 26. marca 2026(1)
Zadeva C-888/24
Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda
proti
Metro do Porto, S.A.,
Betar Consultores, Lda
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Supremo Tribunal Administrativo (vrhovno upravno sodišče, Portugalska))
„ Predhodno odločanje – Javna naročila – Direktiva 2014/24/EU – Člen 82 – Postopek za izvedbo projektnega natečaja – Neobstoj predhodnega zaslišanja – Zaščita anonimnosti kandidatov – Pravica do izjave “
I.      Uvod
1.        Sodišče ima na podlagi tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Supremo Tribunal Administrativo (vrhovno upravno sodišče, Portugalska), ki je predložitveno sodišče, priložnost, da prvič poda razlago določb Direktive 2014/24/EU(2) o javnem naročanju, ki se posebej nanašajo na „projektne natečaje“.
2.        Projektni natečaji so postopki, ki se razlikujejo od javnih razpisov in javnim naročnikom omogočajo, da (običajno na področju urbanističnega in krajinskega načrtovanja, arhitekture in inženiringa) pridobijo idejni predlog, načrt ali projekt, ki ga po razpisu natečaja izbere žirija. Posebnost projektnih natečajev izhaja iz ustvarjalne in idejne narave predloženih načrtov ali projektov, v okviru katerih imata kakovost in izvirnost predlaganih rešitev odločilno vlogo pri ocenjevanju.
3.        V obravnavani zadevi se v bistvu postavlja vprašanje, ali je predhodno zaslišanje kandidatov, ki se izvede, preden žirija sprejme končno odločitev, v tovrstnih postopkih nujno oziroma vsaj dopustno. Analiza tega vprašanja bo opravljena tako na podlagi zakonodajnega okvira, vzpostavljenega z Direktivo 2014/24, kot tudi ob upoštevanju splošnega načela prava Unije, ki priznava pravico do izjave.
4.        Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki bo obravnavan v teh sklepnih predlogih, je bil vložen v okviru spora, ki ga je gradbeno-inženirska družba Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda. (v nadaljevanju: Adão da Fonseca) sprožila v zvezi s projektnim natečajem, ki ga je naročnica, to je družba Metro do Porto, S.A., izvedla v zvezi s projektom za izdelavo načrta za izgradnjo mostu na reki Douro.
5.        Projekt, ki ga je predložila družba Adão da Fonseca, se ni uvrstil med tri projekte, ki jih je žirija izbrala na podlagi navedenega projektnega natečaja. Ta družba je zato pri portugalskih upravnih sodiščih vložila pravna sredstva, s katerimi je predlagala odpravo odločitve te žirije in odpravo poznejše odločitve o oddaji javnega naročila storitev drugemu gospodarskemu subjektu.
6.        Ker sta upravni sodišči na prvi in drugi stopnji zavrnili tožbo oziroma pritožbo družbe Adão da Fonseca, je ta sprožila postopek pred predložitvenim sodiščem, ki odloča na zadnji stopnji. Navedena družba v postopku pred predložitvenim sodiščem med drugim zatrjuje kršitev pravice do predhodnega zaslišanja, ki naj bi jo imela.(3) Trdi, da opustitev predhodnega zaslišanja, ki bi moralo biti opravljeno zlasti pred žirijo, pomeni bistveno kršitev postopka, kar naj bi posledično privedlo tako do ničnosti postopka za izvedbo projektnega natečaja kot tudi do ničnosti poznejše oddaje javnega naročila.(4)
7.        Predložitveno sodišče se v tem okviru sprašuje, ali je treba kandidatom, ki sodelujejo na projektnem natečaju, priznati pravico do izjave, ki bi jo morali pred žirijo podati, preden ta sprejme odločitev v zvezi z oceno ter uvrstitvijo predloženih načrtov in projektov. Predložitveno sodišče navaja, da to, da je zaslišanje zainteresiranih oseb v portugalskem pravu opredeljeno kot ključna faza vsakega postopka, še ne pomeni, da opustitve predhodnega zaslišanja v nekaterih ustrezno utemeljenih primerih ni mogoče upravičiti. Poudarja, da je opustitev predhodnega zaslišanja kandidatov v okviru projektnih natečajev lahko upravičena na podlagi načela anonimnosti kandidatov – ki je temeljno načelo v tovrstnih postopkih – katerih identiteta se lahko razkrije šele po tem, ko žirija pripravi poročilo. Predložitveno sodišče pa ne glede na navedeno poudarja, da portugalsko pravo v zvezi s postopkom za izvedbo projektnega natečaja sicer ne vsebuje nobenega posebnega pravila, ki bi določalo predhodno zaslišanje, vendar je tako zaslišanje predpisano v splošni ureditvi, ki se uporablja za odprte postopke in na katero podredno napotuje upoštevna nacionalna zakonodaja.
8.        V teh okoliščinah je predložitveno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje za predhodno odločanje:
„Ali je treba pravilo o anonimnosti kandidatov iz člena 82(4) Direktive 2014/24 v povezavi z možnostjo dialoga med žirijo in kandidati za pridobitev pojasnil glede predloženih projektov, ki je določena v odstavkih 5 in 6 tega člena, ter napotitvijo na določbe naslova I iz člena 80(1) te direktive razlagati tako, da nasprotuje obvezni izvedbi predhodnega zaslišanja zainteresiranih?“
II.    Analiza
9.        Kot je bilo že navedeno, se vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, nanaša na medsebojno povezavo med pravilom o anonimnosti kandidatov, ki je temeljnega pomena v okviru pravil o projektnih natečajih, in pravico do izjave, ki jo imajo kandidati, ki sodelujejo v takem postopku.
10.      Na prvem mestu je treba poudariti, da se v nasprotju s trditvami, ki jih je v svojem stališču navedla družba Metro do Porto S. A., zdi, da vprašanje za predhodno odločanje ni hipotetično. Iz odločbe predložitvenega sodišča namreč jasno izhaja, da je družba Adão da Fonseca v postopku pred tem sodiščem trdila, da domnevna nezakonitost, ki je posledica neobstoja predhodnega zaslišanja zainteresiranih oseb v fazi projektnega natečaja, pomeni bistveno kršitev postopka, kar naj bi privedlo do ničnosti celotnega postopka.(5) Postavljeno vprašanje za predhodno odločanje je zato odločilnega pomena za rešitev spora, o katerem odloča predložitveno sodišče, in je zato dopustno.
11.      Na drugem mestu ugotavljam, da se postopek za izvedbo projektnega natečaja nanaša na izdelavo načrta za izgradnjo mostu na reki Douro in da je ta postopek izvedla družba Metro do Porto S.A., to je družba javnega prava, ki je odgovorna za upravljanje infrastrukture podzemne železnice v mestu Porto. Vendar niti predložitvena odločba niti stališča strank ne vsebujejo nobene izrecne navedbe, iz katere bi bilo razvidno, ali je v okviru tega načrta predvideno, da bo prek zadevnega mostu potekala tudi proga podzemne železnice. Zato ni jasno, ali se zadevni projektni natečaj nanaša na „dejavnosti v zvezi z zagotavljanjem […] omrežij, ki zagotavljajo javno storitev na področju prevoza z železnico“ v smislu člena 11 Direktive 2014/25.(6) Če bi bilo tako, bi se za zadevni projektni natečaj uporabljale določbe zadnjenavedene direktive, ne pa določbe Direktive 2014/24. Vendar je treba v zvezi s tem poudariti, da so določbe obeh direktiv, ki urejajo projektne natečaje in so predmet obravnavane zadeve, vsebinsko enake,(7) zaradi česar se analiza, ki jo mora opraviti Sodišče, ne bi spremenila, tudi če bi se uporabljala Direktiva 2014/25.
12.      Da bi odgovoril na vprašanje predložitvenega sodišča, bom najprej predstavil značilnosti postopkov, ki se uporabljajo za izvedbo projektnih natečajev, kakor so urejeni v Direktivi 2014/24, in pojasnil posebne vidike, na katerih temelji zakonska ureditev teh postopkov (A); nato bom preučil, ali je treba v skladu z Direktivo 2014/24 priznati pravico do predhodnega zaslišanja v tovrstnih postopkih (B); na koncu pa bom obravnaval vprašanje, ali je treba pravico do predhodnega zaslišanja v tovrstnih postopkih priznati na podlagi pravice do izjave, pri kateri gre za izraz splošnega načela prava Unije (C).
A.      Projektni natečaji, kakor so urejeni v Direktivi 2014/24
13.      V členu 2(1), točka 21, Direktive 2014/24 so „projektni natečaji“ opredeljeni kot „postopk[i], ki javnemu naročniku omogočijo – predvsem na področjih urbanističnega in krajinskega načrtovanja, arhitekture in inženiringa ali obdelave podatkov – pridobitev načrta ali projekta, ki ga izbere žirija po razpisu nagradnega natečaja ali natečaja brez podelitve nagrad“.(8)
14.      Projektni natečaj je „prožen instrument“,(9) ki ga javni naročniki v posebnih sektorjih uporabljajo za izbiro enega ali več projektov. Kot taki so namenjeni zbiranju idej in pridobitvi najboljšega idejnega predloga, pri čemer pa ni nujno, da ta postopek privede do oddaje del, potrebnih za izvedbo projekta, ali do oddaje storitev projektiranja.
15.      Projektni natečaji se torej razlikujejo od javnih naročil, ki so v Direktivi 2014/24 opredeljena drugače.(10) Projektni natečaji namreč niso namenjeni sklenitvi pogodbe o opravljanju storitev, ampak zgolj izbiri enega ali več projektov na podlagi nagradnega natečaja ali natečaja brez podelitve nagrad. To pa ne pomeni, da projektnega natečaja ni mogoče organizirati kot del postopka za javno naročanje storitev.(11)
16.      Kot je bilo že navedeno, so projektni natečaji posebni prav zaradi ustvarjalne in konceptualne narave projekta, v okviru katerega sta kakovost in inovativnost predlaganih rešitev odločilnega pomena. Kandidati, ki sodelujejo v projektnih natečajih, za razliko od ponudnikov v postopku oddaje javnega naročila ne predložijo ekonomskih ponudb, ampak natečajne elaborate, v katerih predstavijo vizijo projekta (običajno gre za načrte ali grafične prikaze na področju urbanističnega in krajinskega načrtovanja, inženiringa, arhitekture ali na drugih področjih). Zato javni naročnik na koncu ne odda javnega naročila v pravem pomenu besede, ampak zgolj izbere idejni predlog in mu podeli morebitno nagrado. Pri tem torej ne gre za primerjavo ponudb, ki privede do sklenitve pogodbe, ampak za primerjavo tehnične vsebine predloženih projektov. V tovrstnih postopkih je za naročnika pomemben končni rezultat dejavnosti projektiranja in načrtovanja, ki mora ustrezati vnaprej določenim potrebam in zahtevam naročnika. Cilj tega postopka pa ni določitev subjekta, ki izpolnjuje zahteve, potrebne za zagotovitev strokovne izvedbe nalog, oddanih na podlagi naročila.
17.      Projektni natečaji so že bili urejeni s posebnimi pravili, ki jih je vsebovala Direktiva 2004/18/ES.(12) V Direktivi 2014/24, s katero so bila ta pravila okrepljena, pa so projektni natečaji urejeni v posebnem poglavju, in sicer v poglavju II (členi od 78 do 82) naslova III, ki se nanaša na posebne ureditve za javna naročila.(13)
18.      Določbe tega poglavja ne predpisujejo posebnega splošnega postopka za projektne natečaje. Vsebujejo le nekatera postopkovna pravila, ki so namenjena upoštevanju navedenih posebnosti tovrstnih natečajev, obenem pa v členu 80(1) Direktive 2014/24, na katerega se sklicuje vprašanje za predhodno odločanje, določajo obveznost, v skladu s katero morajo javni naročniki uporabljati postopke, ki ustrezajo določbam iz naslova I te direktive o splošnih načelih in določbah. Iz teh razmeroma omejenih predpisov je razvidno, da namen Direktive 2014/24 ni popolna harmonizacija pravil o projektnih natečajih.
19.      V zvezi z določbami Direktive 2014/24 je treba navesti, da je v členu 78 natančneje opredeljeno področje uporabe pravil, ki urejajo projektne natečaje. Iz besedila tega člena izhaja, da je mogoče projektne natečaje organizirati na tri načine: prvič, povsem neodvisno od kakršnega koli postopka oddaje javnega naročila;(14) drugič, kot predhodno fazo postopka oddaje javnega naročila, ki se lahko organizira pozneje;(15) tretjič, neposredno kot sestavni del postopka za javno naročanje storitev(16). Poleg tega so lahko projektni natečaji odprti za vse gospodarske subjekte ali pa se število kandidatov na teh natečajih omeji.(17)
20.      Člen 79 Direktive 2014/24 določa obveznost, v skladu s katero morajo javni naročniki, ki nameravajo organizirati projektni natečaj, svojo namero sporočiti z obvestilom o natečaju.(18) Člen 80 Direktive 2014/24 določa nekatera pravila v zvezi z organizacijo projektnih natečajev in izborom udeležencev.(19) Člen 81 Direktive 2014/24 vsebuje posebne določbe v zvezi s sestavo žirije.(20)
21.      Nazadnje, člen 82 Direktive 2014/24, katerega razlaga se predlaga z vprašanjem za predhodno odločanje, vsebuje določbe, ki urejajo odločitve žirije.
22.      Pravilo o anonimnosti kandidatov izhaja zlasti iz odstavkov 2 in 4 tega člena. V skladu s členom 82(2) Direktive 2014/24 mora žirija načrte in projekte, ki jih predložijo kandidati, pregledati anonimno in izključno na podlagi meril, navedenih v obvestilu o natečaju. V skladu z odstavkom 4 se anonimnost spoštuje, dokler žirija ne sprejme mnenja ali odločitve.
23.      Anonimnost je namenjena zagotavljanju objektivnosti in nepristranskosti postopka za ocenjevanje predloženih projektov. Anonimnost namreč zagotavlja, da žirija oceno teh projektov poda izključno na podlagi vsebine projektov kot takih, v skladu z vnaprej določenimi, jasnimi in nediskriminatornimi pogoji za sodelovanje in ne da bi bila zavestno ali podzavestno pod vplivom identitete in ugleda kandidatov. Kot je bilo že navedeno, je projektni natečaj glede na umetniško in idejno naravo, ki je neločljivo povezana z ustvarjalnim delom, namenjen oceni takega dela na podlagi njegovih estetskih, idejnih, funkcionalnih ali tehničnih lastnosti, zaradi česar ocenjevanje ustvarjalnega dela nujno vključuje določeno mero subjektivnosti, zlasti kar zadeva presojo estetskih vidikov in idejne vsebine. Zato obstaja večja nevarnost pristranskosti žirije, ki bi lahko, tudi podzavestno, dala prednost priznanim ponudnikom. Anonimnost zagotavlja objektivnost žirije ter spoštovanje načel enakega obravnavanja in poštene konkurence. Dosledno ohranjanje anonimnosti pri ocenjevanju projektov torej zagotavlja enako obravnavanje udeležencev ter povečuje legitimnost in preglednost postopka, zaradi česar je anonimnost v tovrstnih postopkih temeljnega pomena.
24.      Direktiva 2014/24 pa ne vsebuje nobene določbe, ki bi brezpogojno izključevala možnost vsakršne oblike dialoga med žirijo in kandidati. Odstavek 5 člena 82 te direktive namreč določa, da se „[k]andidati […] po potrebi lahko povabijo, da odgovorijo na vprašanja, ki jih je žirija evidentirala v zapisniku, za pojasnitev katerega koli vidika projektov“. Odstavek 6 tega člena pa določa, da se „[s]estavi […] izčrpen zapisnik o dialogu med člani žirije in kandidati“.
25.      Vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, je torej treba analizirati v zakonodajnem okviru, vzpostavljenim z Direktivo 2014/24, ki je bil predstavljen v prejšnjih točkah teh sklepnih predlogov.
B.      Priznanje pravice do predhodnega zaslišanja v okviru projektnih natečajev, kakor so urejeni v Direktivi 2014/24
26.      Za odgovor na to vprašanje za predhodno odločanje je treba najprej preveriti, ali je mogoče na podlagi obravnavanega zakonodajnega okvira šteti, da ta določa obvezno predhodno zaslišanje kandidatov na projektnih natečajih, ki ga je treba izvesti, preden žirija sprejme odločitev o oceni projekta.
27.      V zvezi s tem je treba na prvem mestu poudariti, da izvedba predhodnega zaslišanja zainteresiranih oseb v okviru projektnih natečajev v navedenih določbah iz poglavja II naslova III Direktive 2014/24 sicer ni izrecno predpisana.
28.      Vendar se predložitveno sodišče, ki se sklicuje na trditev družbe Adão da Fonseca, sprašuje, ali je mogoče možnost, da se žirija v okviru zaslišanja seznani s projekti, ki so jih predložili kandidati, in jih preuči, ne da bi pri tem kršila pravila o zaupnosti in anonimnosti, vseeno upravičiti z možnostjo vzpostavitve dialoga med kandidati in žirijo, ki jo določa člen 82(5) in (6) Direktive 2014/24.
29.      V zvezi s tem vidikom kljub navedenemu menim, da določb člena 82(5) in (6) Direktive 2014/24 ni mogoče razlagati tako, da kandidatom dajejo pravico do predhodnega zaslišanja v okviru projektnih natečajev.
30.      Iz besedila odstavka 5 tega člena je namreč razvidno, da so kandidati „po potrebi lahko“ povabljeni, da zaradi pojasnitve katerega koli vidika projektov odgovorijo na vprašanja, ki jih je žirija evidentirala v zapisniku. Navedena določba torej žiriji izrecno daje diskrecijsko pravico, v skladu s katero lahko od kandidatov zahteva pojasnila glede projektov, ne določa pa pravice, na podlagi katere bi lahko kandidati zahtevali, da se jim omogoči predložitev takih pojasnil.
31.      Določba, na podlagi katere je mogoče zahtevati pojasnila, je namenjena odpravi dvomov, ki bi jih žirija lahko imela v zvezi s posebnimi vidiki predloženega projekta, s čimer prispeva k bolj utemeljenemu in pravičnejšemu ocenjevanju. Poleg tega se nanaša zgolj na zahtevo po pojasnilih. Zagotovo pa v nobenem primeru ni namenjena temu, da bi se kandidatom omogočila naknadna dopolnitev projekta na način, ki bi presegal zahteve žirije po dodatnih pojasnilih.
32.      Poleg tega mora žirija pri izvajanju diskrecijske pravice, ki jo ima na podlagi te določbe, različne kandidate obravnavati enako in lojalno, tako da zahteva po pojasnilih na koncu postopka za izvedbo projektnega natečaja ne more dajati vtisa, da je neupravičeno koristila oziroma škodovala enemu ali več kandidatom, na katere je bila naslovljena.(21)
33.      Prav tako je očitno, da mora biti možnost žirije, da na enega ali več kandidatov naslovi navedeno zahtevo po pojasnilih, skladna s pravilom o anonimnosti, ki ga je treba, kot izhaja iz člena 82(4) Direktive 2014/24, spoštovati, dokler žirija ne sprejme odločitve. V nasprotnem primeru bi namreč lahko zahteva po pojasnilih, kot pravilno ugotavlja portugalska vlada, ogrozila polni učinek pravila o anonimnosti. Spoštovanje pravila o anonimnosti kandidatov je mogoče, kot v stališču navaja Komisija, med drugim zagotoviti z imenovanjem posrednika (kakršen je javni naročnik ali neodvisna tretja oseba) ali z uporabo tehničnih sredstev in informacijske tehnologije (na primer spletne platforme).
34.      Na drugem mestu je treba navesti, da nujnost predhodnega zaslišanja zainteresiranih oseb v okviru projektnih natečajev, ki bi ga bilo treba izvesti, preden žirija sprejme odločitev, ne izhaja niti iz nobene določbe iz naslova I Direktive 2014/24, na katerega napotuje člen 80(1) te direktive.
35.      Natančneje, ta nujnost ne izhaja iz nobenega od temeljnih načel javnega naročanja iz člena 18 Direktive 2014/24, zlasti pa ne iz načel enakega obravnavanja in preglednosti, za kateri se celo zdi, da nasprotujeta priznanju pravice do predhodnega zaslišanja kandidatov v tovrstnih postopkih.
36.      Iz sodne prakse je razvidno, da je cilj načela enakega obravnavanja spodbujati razvoj zdrave in učinkovite konkurence med subjekti, ki sodelujejo v postopku oddaje javnega naročila in ki morajo biti obravnavani enako tako v času priprave projektov kot v času ocenjevanja teh projektov. Cilj načela preglednosti pa je preprečiti favoriziranje in samovoljo žirije.(22)
37.      Pri predhodnem zaslišanju namreč ne glede na način, na katerega se izvede, vselej obstaja vsaj potencialno tveganje, da bo ogrožena anonimnost udeležencev, ki je, kot je bilo že navedeno, zaradi posebnosti postopkov za izvedbo projektnih natečajev temeljnega pomena v tovrstnih postopkih.(23) V posebnih okoliščinah projektnih natečajev torej vedno obstaja nevarnost, da bo izvedba predhodnega zaslišanja kandidatov spodkopala tako enako obravnavanje kandidatov kot neodvisnost ocenjevanja, ki ga mora opraviti žirija, kar je v nasprotju z navedenima načeloma.
38.      Na tretjem mestu se postavlja vprašanje, ali je treba glede na to, da Direktiva 2014/24 v zvezi s tem vidikom ne vsebuje nobene posebne določbe, šteti, da ta direktiva in zlasti pravilo o anonimnosti državi članici omogočata oziroma preprečujeta, da v nacionalnem pravu določi obvezno izvedbo predhodnega zaslišanja zainteresiranih oseb v okviru projektnih natečajev, ki mora biti opravljeno, preden žirija sprejme odločitev o oceni projekta.
39.      Ker Direktiva 2014/24, kot je bilo navedeno v točki 18 teh sklepnih predlogov, ne določa popolne harmonizacije pravil na področju projektnih natečajev, je treba v zvezi s tem navesti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da mora vsaka država članica na podlagi načela procesne avtonomije določiti pravila upravnega postopka, pri čemer mora vselej spoštovati temeljna načela javnega naročanja iz člena 18 Direktive 2014/24. Ta postopkovna pravila pa ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna pravna sredstva, predvidena za varstvo pravic iz nacionalnega pravnega reda (načelo enakovrednosti), in ne smejo praktično onemogočiti oziroma čezmerno otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti).(24)
40.      Kljub temu menim, da bi bilo priznanje pravice do obvezne izvedbe predhodnega zaslišanja kandidatov v okviru projektnih natečajev v nacionalni zakonodaji v nasprotju z logiko ureditve, ki jo v zvezi s takimi natečaji določa Direktiva 2014/24, zlasti z vidika temeljne zahteve po anonimnosti, ki jo je treba spoštovati, dokler žirija ne sprejme odločitve.
41.      V prejšnjih točkah teh sklepnih predlogov je bilo, čeprav zgolj v abstraktnem smislu, že navedeno, da ni izključeno, da je mogoče vzpostaviti načine, na katere bi bilo mogoče pri izvedbi predhodnega zaslišanja vseeno zagotoviti spoštovanje anonimnosti, vendar je treba poudariti, da se zaradi vsakršnega stika med žirijo in kandidati poveča nevarnost kršitve pravila o anonimnosti, kar ogroža polni učinek tega pravila.
42.      S tega vidika se zdi, da ni naključje, da je možnost stika med žirijo in kandidati v Direktivi 2014/24 predvidena zgolj „po potrebi“.(25) Iz vseh določb, ki jih vsebuje člen 82 Direktive 2014/24, je namreč razvidno, da je nameraval zakonodajalec Unije vzpostaviti ravnotežje med načelom anonimnosti, ki je bistveno za zagotavljanje nepristranskosti ocenjevanja žirije, na eni strani in prožnostjo, ki je potrebna zaradi popolnega razumevanja predloženih projektov, na drugi strani, pri čemer pa je treba vseeno ohraniti bistveno zahtevo po anonimnosti, ki zagotavlja nepristranskost ocenjevanja, zaradi česar je treba šteti, da vanjo ni mogoče posegati.
43.      Poleg tega na podlagi pravice držav članic, da v skladu z načelom procesne avtonomije in ob spoštovanju temeljnih načel na področju javnega naročanja same določijo postopkovna pravila, ravno tako velja, da mora biti projekt, ki ga predložijo kandidati, popoln in razumljiv ter do določene mere „samozadosten“ in samoumeven. Kandidat mora namreč predložiti popoln projekt in izpolniti dolžnost skrbnega ravnanja pri pripravi projekta na način, da je ta jasen.(26) V okviru postopka, določenega v Direktivi 2014/24, razen zahteve po pojasnilih iz člena 82(5) te direktive, niso predvidene kakršne koli naknadne spremembe projekta ali dodatne faze tega postopka. Obvezno zaslišanje, ki bi se izvedlo po predložitvi projekta, bi bilo zato tudi v nasprotju s sistematiko postopka, kakor je opredeljena v Direktivi 2014/24.
44.      S tega vidika je treba na podlagi sodne prakse na področju javnega naročanja, ki se uporablja po analogiji, ugotoviti, da načeli enakega obravnavanja in preglednosti iz člena 18 Direktive 2014/24, ki se, kot je bilo že navedeno, uporablja tudi za projektne natečaje, nasprotujeta kakršnim koli pogajanjem med žirijo in kandidatom v okviru postopka za izvedbo projektnega natečaja, kar pomeni, da predloženega projekta načeloma ni več mogoče spreminjati niti na pobudo naročnika niti na pobudo kandidata.(27)
45.      Zato menim, da iz vseh navedenih preudarkov izhaja, da Direktiva 2014/24 nasprotuje temu, da država članica v nacionalnem pravu določi obvezno izvedbo predhodnega zaslišanja zainteresiranih oseb v okviru projektnih natečajev, ki mora biti opravljeno, preden žirija sprejme odločitev o oceni projekta.
C.      Nujnost izvedbe predhodnega zaslišanja v okviru projektnih natečajev zaradi uresničevanja pravice do izjave
46.      Preveriti je treba tudi, ali je mogoče pravico udeležencev, ki sodelujejo na projektnih natečajih, do predhodnega zaslišanja, ki ga je treba opraviti, preden žirija sprejme odločitev o oceni projekta, uresničevati na podlagi pravice vsake osebe do izjave pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki ji škoduje.
47.      Ta pravica je izrecno določena v členu 41(2)(a) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – na katerega se v svojih stališčih sklicujeta Komisija in portugalska vlada – kot poseben izraz pravice do dobrega upravljanja.
48.      Vendar se člen 41 Listine nanaša na institucije, organe, urade in agencije Unije, in ne na organe ali subjekte držav članic, tako da se posameznik v razmerju do nacionalnih javnih naročnikov na navedeni člen ne more sklicevati. Kadar država članica izvaja pravo Unije, se pravice, ki izhajajo iz načela dobrega upravljanja kot splošnega načela prava Unije, zlasti pravica vsakogar do izjave v upravnih postopkih, uporabljajo v okviru postopkov, ki jih vodijo pristojni nacionalni javni naročniki.(28)
49.      Kar zadeva vsebino pravice do izjave, iz sodne prakse izhaja, da ta pravica zagotavlja, da ima vsaka oseba možnost, da koristno in učinkovito izrazi svoje stališče v upravnem postopku, in to pred sprejetjem vsake odločbe, ki bi lahko negativno vplivala na njene interese, tudi če taka formalnost ni predvidena v predpisih, ki se uporabljajo.(29) Navedena pravica pomeni tudi, da mora pristojni upravni organ ustrezno upoštevati pripombe, ki jih je podala zadevna oseba, pri tem pa skrbno in nepristransko preučiti vse upoštevne elemente obravnavane zadeve in svojo odločbo podrobno obrazložiti.(30) Namen pravice do izjave je zlasti zagotoviti, da se vsaka odločba, ki posega v položaj, sprejme ob polnem poznavanju dejstev.(31)
50.      Natančneje, Sodišče je izrecno poudarilo, da je treba način, na katerega lahko zadevna oseba izvršuje svojo pravico do izjave pred sprejetjem odločbe, ki jo zadeva, presojati glede na cilj zadevne ureditve.(32)
51.      Poleg tega temeljne pravice, kakršna je pravica do izjave, ne pomenijo absolutnih pravic, ampak lahko vsebujejo omejitve, če te dejansko ustrezajo ciljem v splošnem interesu, ki se uresničujejo z zadevnim ukrepom, in če glede na zastavljeni cilj ne pomenijo pretiranega in nesprejemljivega posega, ki bi ogrožal samo bistvo tako zagotovljenih pravic.(33)
52.      V obravnavani zadevi je treba najprej poudariti, da odločitev, ki jo v postopku za izvedbo projektnega natečaja, kakršen je obravnavani, sprejme žirija, posega v položaj udeleženca, kakršen je družba Adão da Fonseca. Iz predložitvene odločbe je namreč razvidno, da je odločitev žirije za naročnika zavezujoča in da lahko v postopku neposredne oddaje naročila sodelujejo le projekti, ki se na lestvici, ki jo oblikuje ta žirija, uvrstijo na prva tri mesta. Udeleženec, katerega projekt se ne uvrsti na prva tri mesta, torej zagotovo ne more računati na to, da mu bo dodeljeno javno naročilo storitev, ki naj bi se opravile v okviru tega projekta, in zato izgubi ekonomske priložnosti.
53.      Prav tako je treba v zadevi, o kateri odloča predložitveno sodišče, opozoriti, da pravo Unije, zlasti pa Direktiva 2014/24, določata nekatera neizčrpna pravila, ki predpisujejo pogoje in načine za organizacijo projektnih natečajev.
54.      Ker v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 50 teh sklepnih predlogov, velja, da je treba način, na katerega se uresničuje pravica do izjave, presojati glede na pravna pravila, ki urejajo zadevno področje, in cilj teh pravil, je treba mehanizme, s katerimi se kandidatom, ki sodelujejo na projektnem natečaju, zagotovi, da lahko pravico do izjave uresničujejo pred sprejetjem odločitve žirije, presojati glede na določbe iz poglavja II naslova III Direktive 2014/24. Te določbe so namenjene zlasti določitvi minimalnih pravil za harmonizacijo postopkov za izvedbo projektnih natečajev, med drugim zato, da bi se zagotovilo enako in nediskriminatorno obravnavanje kandidatov.
55.      S tega vidika je iz ugotovitev, ki so bile v teh sklepnih predlogih podane v zvezi z zadevnimi določbami, razvidno, prvič, da mora žirija zaradi sprejetja odločitve glede projektov, predloženih v okviru projektnega natečaja, načrte in projekte, ki jih predložijo kandidati, pregledati anonimno ter izključno na podlagi meril, ki so bila navedena v obvestilu o natečaju.(34) Drugič, razvidno je tudi, da v pravilo o anonimnosti ni mogoče posegati, saj je to zaradi posebnosti postopka za izvedbo projektnega natečaja nujno za zagotovitev neodvisnosti žirije in enakega obravnavanja kandidatov.(35) Tretjič, kot sem že navedel, mora kandidat dolžnost skrbnega ravnanja pri pripravi projekta izpolniti na način, da je ta projekt jasen, razumljiv, popoln in samoumeven.(36) Četrtič, določbe Direktive 2014/24 kljub temu opredeljujejo razmeroma jasno možnost dialoga med kandidati in žirijo, ki pa se lahko zaradi pojasnitve katerega koli vidika projekta opravi izključno na pobudo žirije in ob spoštovanju pravila o anonimnosti kandidatov.(37) Kot je bilo že ugotovljeno, gre za rešitev, za katero se je zakonodajalec odločil, da bi zagotovil ravnotežje med načelom anonimnosti in prožnostjo, ki je potrebna, da bi se žiriji omogočilo popolno razumevanje predloženih projektov.
56.      V teh okoliščinah menim, da vse zadevne določbe kandidatu omogočajo, da predstavi svoje stališče glede vseh upoštevnih elementov projekta, ki ga je predložil v okviru projektnega natečaja, in da je zato mogoče šteti, da se v tovrstnih postopkih zagotavlja dejansko spoštovanje pravice do izjave pred sprejetjem odločitve žirije.
57.      Natančneje, dejstvo, da lahko kandidat svoje stališče v bistvu sporoči v okviru predstavitve projekta in da ga lahko na morebitne druge načine sporoči le, če žirija meni, da je to potrebno, pri čemer je treba še vedno spoštovati pravilo o anonimnosti, ne pomeni ovire za dejansko spoštovanje njegove pravice do izjave pred sprejetjem odločitve o projektnem natečaju, na katerem sodeluje.(38)
58.      Iz navedenega izhaja, da se v skladu s splošnim načelom prava Unije, s katerim je priznana pravica do izjave, ne zahteva, da se pred sprejetjem odločitve žirije o oceni projekta izvede predhodno zaslišanje udeležencev, ki sodelujejo na projektnih natečajih.
D.      Predlog
59.      Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Supremo Tribunal Administrativo (vrhovno upravno sodišče, Portugalska), odgovori:
Člen 82(4), (5) in (6) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES ter člen 80(1) te direktive v povezavi s splošnim načelom prava Unije, s katerim je priznana pravica do izjave v upravnih postopkih,
je treba razlagati tako, da
nasprotujeta obvezni izvedbi predhodnega zaslišanja zainteresiranih oseb v okviru projektnih natečajev, ki jih ureja navedena direktiva.
1      Jezik izvirnika: italijanščina.
2      Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL L 94, 28.3.2014, str. 65).
3      Družba Adão da Fonseca prav tako zatrjuje, da pri zadevnem postopku ne gre za projektni natečaj, vendar je predložitveno sodišče to trditev zavrnilo. Glej oddelek III.B, točka 14, predložitvene odločbe.
4      Predložitveno sodišče ugotavlja, da se spor, o katerem odloča, ne nanaša na poznejši postopek oddaje zadevnega javnega naročila storitev. Glej oddelek III.B, točka 15.2, predložitvene odločbe.
5      Glej točko 4 predložitvene odločbe in točko 63 tožbe družbe Adão da Fonseca.
6      Direktiva 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES (UL 2014, L 94, str. 243).
7      Glej zlasti člen 80(1) in člen 82 Direktive 2014/24 ter člen 97(1) in člen 98 Direktive 2014/25.
8      Glej tudi člen 2, točka 17, Direktive 2014/25.
9      Glej uvodno izjavo 120 Direktive 2014/24.
10      Člen 2(1), točki 5 in 9, Direktive 2014/24 vsebuje opredelitvi pojmov „javna naročila“ in „javna naročila storitev“.
11      Glej točko 19 teh sklepnih predlogov.
12      Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132). Glej zlasti člene od 66 do 74.
13      Projektni natečaji so tudi v Direktivi 2014/25 urejeni v naslovu III, poglavje II (členi 95 do 98).
14      Glej člen 78(b) Direktive 2014/24.
15      Glej člen 78, tretji odstavek, Direktive 2014/24 v povezavi s členom 32(4) te direktive.
16      Glej člen 78(a), prvi odstavek, Direktive 2014/24.
17      Glej člen 80(3) Direktive 2014/24.
18      Glej tudi člen 96 Direktive 2014/25.
19      Glej tudi člen 97 Direktive 2014/25.
20      V skladu s členom 81 Direktive 2014/24 morajo žirijo sestavljati izključno fizične osebe, ki niso povezane z udeleženci natečaja. Če se od udeležencev natečaja zahteva, da imajo posebno strokovno usposobljenost, ta člen poleg tega določa, da mora imeti vsaj tretjina članov žirije enako ali enakovredno strokovno usposobljenost. V zvezi s tem glej tudi člen 97(4) Direktive 2014/25.
21      Glej po analogiji sodbo z dne 29. marca 2012, SAG ELV Slovensko in drugi (C-599/10, EU:C:2012:191, točka 41).
22      Glej sodbo z dne 13. junija 2024, BibMedia (C-737/22, EU:C:2024:495, točki 30 in 31 ter navedena sodna praksa). Glej tudi sodbo z dne 5. marca 2026, AESTE (C-210/24, EU:C:2026:145, točka 52).
23      Glej točki 18 in 25 teh sklepnih predlogov.
24      Glej sodbi z dne 12. marca 2015, eVigilo (C-538/13, EU:C:2015:166, točka 39), in z dne 7. septembra 2021, „Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras“ (C-927/19, EU:C:2021:700, točka 146).
25      Glej člen 82(5) Direktive 2014/24 in točko 31 teh sklepnih predlogov.
26      Glej po analogiji in v tem smislu sodbo z dne 29. marca 2012, SAG ELV Slovensko in drugi (C-599/10, EU:C:2012:191, točka 38).
27      Glej po analogiji sodbo z dne 13. junija 2024, BibMedia (C-737/22, EU:C:2024:495, točka 32 in navedena sodna praksa).
28      Glej v tem smislu izmed mnogih in po analogiji sodbo z dne 6. marca 2025, Obshtina Veliko Tarnovo in Obshtina Belovo (C-471/23 in C-477/23, EU:C:2025:155, točka 73 in navedena sodna praksa).
29      Glej v tem smislu med drugim prav tam, točka 74 in navedena sodna praksa.
30      Sodbi z dne 22. novembra 2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744, točka 88), in z dne 5. novembra 2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, točka 48).
31      Glej v zvezi s tem sklepne predloge, ki jih je generalni pravobranilec P. Mengozzi predstavil v zadevi M (C-560/14, EU:C:2016:320, točka 30 in navedena sodna praksa).
32      Glej po analogiji sodbo z dne 9. februarja 2017, M (C-560/14, EU:C:2017:101, točka 33).
33      Glej izmed mnogih sodbo z dne 20. decembra 2017, Prequ’Italia (C-276/16, EU:C:2017:1010, točka 50 in navedena sodna praksa).
34      Glej člen 82(2) Direktive 2014/24 in točko 22 teh sklepnih predlogov.
35      Glej točke 22, 23 in 42 teh sklepnih predlogov.
36      Glej točko 43 teh sklepnih predlogov.
37      Glej točke 24 in od 29 do 33 teh sklepnih predlogov.
38      Glej po analogiji sodbo z dne 9. februarja 2017, M (C-560/14, EU:C:2017:101, točka 38).