62018TJ0150_RES
Sprawy połączone T‑150/18 i T‑345/18
BNP Paribas
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu
Wyrok Sądu (druga izba w składzie powiększonym) z dnia 9 września 2020 r.
Polityka gospodarcza i pieniężna – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Składki na rzecz systemu gwarancji depozytów lub jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w postaci nieodwołalnych zobowiązań do zapłaty – Zadania powierzone EBC – Szczególne uprawnienia nadzorcze EBC – Artykuł 4 ust. 1 lit. f), art. 16 ust. 1 lit. c) i art. 16 ust. 2 lit. d) rozporządzenia (UE) nr 1024/2013 – Środek nakładający obowiązek odliczenia skumulowanej kwoty wartości nieodwołalnych zobowiązań do zapłaty od kapitału podstawowego Tier I – Brak przeprowadzenia indywidualnego przeglądu
Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór nad sektorem finansowym Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Nadzór ostrożnościowy na zasadzie skonsolidowanej nad grupami instytucji kredytowych – Wymogi w zakresie funduszy własnych – Zakres kontroli i oceny przeprowadzanych przez Europejski Bank Centralny
[rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 4 ust. 1 lit. f), art. 16 ust. 1 lit. c), art. 16 ust. 2 lit. d)]
(zob. pkt 55–60)
Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór nad sektorem finansowym Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Nadzór ostrożnościowy na zasadzie skonsolidowanej nad grupami instytucji kredytowych – Wymogi w zakresie funduszy własnych – Zakres kontroli i oceny przeprowadzanych przez Europejski Bank Centralny – Obowiązek przeprowadzenia indywidualnego przeglądu nadzorczego
[rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 4 ust. 1 lit. f), art. 16 ust. 1 lit. c), art. 16 ust. 2 lit. d)]
(zob. pkt 61, 75–82)
Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór nad sektorem finansowym Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Nadzór ostrożnościowy na zasadzie skonsolidowanej nad grupami instytucji kredytowych – Wymogi w zakresie funduszy własnych – Zakres kontroli i oceny przeprowadzanych przez Europejski Bank Centralny – Fundusze, które mogą być przedmiotem środka wymagającego zastosowania szczególnej polityki lub szczególnego traktowania – Pojęcie – Nieodwołalne zobowiązania do zapłaty (NZZ) – Włączenie
[rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 4 ust. 1 lit. f), art. 16 ust. 1 lit. c), art. 16 ust. 2 lit. d)]
(zob. pkt 69, 70)
Streszczenie
Skarżąca, BNP Paribas, jest instytucją kredytową zaklasyfikowaną jako „istotna” i z tego względu podlega bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu Europejskiego Banku Centralnego (EBC). W ramach finansowania jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji skarżąca zdecydowała się odprowadzać składki w postaci nieodwołalnych zobowiązań do zapłaty (zwanych dalej „NZZ”) (
1
). Wykonując swoje zadania nadzoru ostrożnościowego, EBC w dniu 19 grudnia 2017 r. wydał decyzję (
2
), w której nałożył na skarżącą obowiązek odliczenia od jej kapitału podstawowego Tier I (Common Equity Tier 1, CET 1) (
3
) skumulowanej kwoty jej NZZ (zwany dalej „zaskarżonym środkiem”).
EBC oparł tę decyzję na stwierdzeniu, że skarżąca ujmuje swoje NZZ jako pozycje pozabilansowe, stwarzając ryzyko przeszacowania swego CET 1. NZZ nie były bowiem ujęte w bilansie skarżącej po stronie pasywów, a ze względu na to, że związane z nimi zabezpieczenie było niedostępne do chwili ich wpłacenia na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ich wykorzystanie w celu pokrycia ewentualnych strat wynikających z działalności skarżącej nie było możliwe. EBC uznał, że sytuacja ta nie daje dokładnego obrazu kondycji finansowej skarżącej, ponieważ istnieje różnica pomiędzy określoną przez skarżącą wysokością CET 1 a rzeczywistą wysokością strat, jakie jest ona w stanie ponieść.
W następstwie skargi wniesionej przez skarżącą do Administracyjnej Rady Odwoławczej EBC ten ostatni zastąpił swoją decyzję z dnia 19 grudnia 2017 r. decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r. (
4
), w której część dotycząca NZZ pozostała niezmieniona. Tę ostatnią decyzję zastąpiono w dniu 1 marca 2019 r. decyzją z dnia 14 lutego 2019 r. (
5
), w której nałożono na skarżącą środek identyczny z zaskarżonym środkiem. Skarżąca wniosła do Sądu dwie skargi o stwierdzenie nieważności części decyzji EBC nakładających na nią rzeczony środek.
W wyroku z dnia 9 września 2020 r. Sąd, orzekając w powiększonym składzie izby i po połączeniu obu skarg (T‑150/18 i T‑345/18), stwierdził nieważność części decyzji EBC na tej podstawie, że EBC nie przeprowadził indywidualnego przeglądu nadzorczego w odniesieniu do profilu ryzyka skarżącej przed nałożeniem na nią zaskarżonego środka.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że decyzje wydane przez EBC nie są pozbawione podstawy prawnej, ponieważ EBC działał w ramach przysługujących mu ostrożnościowych uprawnień kontrolnych i uprawnień w zakresie oceny, na podstawie których może wymagać od instytucji, aby stosowały szczególną politykę w zakresie rezerw lub szczególne traktowanie w kontekście wymogów w zakresie funduszy własnych (
6
).
W drugiej kolejności Sąd, uznawszy, że kwoty złożone tytułem zabezpieczenia zapłaty NZZ (
7
) są nierozerwalnie związane z samymi NZZ, oddalił argument skarżącej, zgodnie z którym te ostatnie nie mogą być przedmiotem środka nadzoru ostrożnościowego nakazującego szczególne traktowanie w kontekście wymogów w zakresie funduszy własnych z uwagi na ich ujmowanie jako pozycji pozabilansowych. Sąd stwierdził bowiem, że chociaż zaskarżony środek dotyczy bezpośrednio nie NZZ, lecz kwot złożonych tytułem zabezpieczenia ich zapłaty, ich nierozerwalny charakter umożliwia rozszerzenie zastosowania tego środka na NZZ.
Natomiast zastosowanie takiego środka wymagało od EBC przeprowadzenia indywidualnej oceny profilu ryzyka skarżącej, a w szczególności rozwiązań, strategii i mechanizmów wdrożonych w celu sprostania ryzyku wynikającemu z podejścia księgowego wobec NZZ. W tym względzie Sąd stwierdził najpierw, że EBC ustalił poziom ekspozycji skarżącej na ryzyko wynikające z zaciągnięcia NZZ. Sąd uznał jednak, że przyjęte przez EBC rozumowanie, zgodnie z którym podejście księgowe polegające na ujmowaniu NZZ poza bilansem jest samo w sobie problematyczne, ponieważ z definicji wiąże się ono z przeszacowaniem CET 1, opiera się na rozważaniach ogólnych, które można odnieść do każdej instytucji kredytowej decydującej się na stosowanie podobnego podejścia księgowego wobec NZZ. W związku z tym Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje nie wskazują na przeprowadzenie przez EBC jakiegokolwiek indywidualnego przeglądu w celu zweryfikowania, czy skarżąca wdrożyła rozwiązania, strategie i mechanizmy, by sprostać ryzyku ostrożnościowemu związanemu z ujmowaniem NZZ poza bilansem.
Ponadto Sąd, przyjmując, że zaskarżony środek przyjęto w ramach przeglądu i oceny nadzorczej (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP), doszedł do wniosku, że niekoniecznie jest to równoznaczne z przeprowadzeniem indywidualnego przeglądu uwzględniającego konkretne okoliczności, w jakich znajduje się skarżąca. Co więcej, Sąd stwierdził, że chociaż ocena skutków dokonana przed wydaniem zaskarżonych decyzji może być użyteczna do ustalenia, czy zaskarżony środek jest proporcjonalny, to jednak nie służy ona celowi i opiera się na rozumowaniu innym niż te, które leżą u podstaw indywidualnego przeglądu, i nie może być z takim przeglądem utożsamiona.
W związku z tym Sąd doszedł do wniosku, że EBC, nie przeprowadziwszy badania wykraczającego poza samo stwierdzenie wystąpienia potencjalnego ryzyka wywołanego przez ujmowanie NZZ poza bilansem, nie dokonawszy oceny konkretnej sytuacji skarżącej, a w szczególności jej profilu ryzyka i poziomu płynności, oraz nie uwzględniwszy ewentualnych czynników ograniczających potencjalne ryzyko, uchybił ciążącemu na nim obowiązkowi przeprowadzenia w odniesieniu do skarżącej indywidualnego przeglądu nadzorczego (
8
).
(
1
)	Składki, jakie instytucje kredytowe mają obowiązek wpłacać na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, mogą przybierać postać wpłaty natychmiastowej lub NZZ. Zgodnie z art. 70 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/2014 z dnia 15 lipca 2014 r. ustanawiającego jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniającego rozporządzenie nr 1093/2010 (Dz.U. 2014, L 225, s. 1) instytucje kredytowe zobowiązują się wpłacić kwotę składki na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na pierwsze żądanie organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
(
2
)	Decyzja EBC z dnia 19 grudnia 2017 r., ECB/SSM/2017-R0MUWSFPU8MPRO8K5P83/248.
(
3
)	Fundusz ten służy zapewnieniu ciągłości działalności instytucji kredytowej i zapobieganiu upadłości.
(
4
)	Decyzja EBC z dnia 26 kwietnia 2018 r., ECB-SSM-2018-FRBNP-17.
(
5
)	Decyzja EBC z dnia 14 lutego 2019 r., ECB-SSM-2019-FRBNP-12.
(
6
)	Zgodnie z art. 16 ust. 1 lit. c) i art. 16 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. 2013, L 287, s. 63).
(
7
)	Kwoty te przyjmują formę depozytu gotówkowego w kwocie równej kwocie NZZ, do swobodnej dyspozycji organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
(
8
)	Przewidzianemu w art. 4 ust. 1 lit. f), art. 16 ust. 1 lit. c) i art. 16 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 1024/2013.