Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 13 november 2025 (1)
Zaak C‑438/24
Erakond Eestimaa Rohelised,
in tegenwoordigheid van:
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
[verzoek van de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Europese verkiezingen – Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, gehecht aan besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom van de Raad – Verkiezingen van de leden van het Europees Parlement – Verplichting tot betaling van een waarborgsom voor kandidaatstelling – Uitsluiting van bepaalde kandidaten van deelname aan verkiezingen vanwege niet-betaling van de waarborgsom – Hoogte van de waarborgsom bedraagt 5 keer het minimummaandloon – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 17, lid 1, en artikel 39, lid 2 – Evenredigheid van de genoemde waarborgsom ”
I.      Inleiding
1.        De uitdrukking „put your money where your mouth is” (de daad bij het woord voegen) wordt vaak gebruikt om na te gaan of iemand oprechte bedoelingen heeft. Maar in hoeverre kan een verplichting tot betaling van een waarborgsom worden gebruikt om te beoordelen hoe serieus iemand is die zich kandidaat stelt voor de verkiezingen voor het Europees Parlement?
2.        Deze vraag is gerezen in het kader van een grondwettelijke toetsingsprocedure waarin de politieke partij Erakond Eestimaa Rohelised (Estse Groene Partij) bij de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) – de verwijzende rechter in deze zaak – de grondwettigheid van een bepaling van de Estse kieswet, op grond waarvan een bepaalde waarborgsom moet worden betaald voor alle kandidaten die zich verkiesbaar willen stellen voor de Europese verkiezingen, aanvecht.
3.        Meer in het bijzonder is in § 29, lid 5, van de Euroopa Parlamendi valimise seadus (wet inzake de verkiezingen voor het Europees Parlement; hierna: „EPVS”) bepaald dat een politieke partij of een onafhankelijke kandidaat voor iedere voor registratie aangemelde persoon een bedrag moet betalen dat 5 keer het vastgestelde minimummaandloon bedraagt, hetgeen voor een volledige lijst van een partij neerkomt op 45 keer het vastgestelde minimummaandloon.
II.    Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof
4.        Op 20 april 2024 heeft de Estse Groene Partij, verzoekster in het hoofdgeding, bij de Vabariigi Valimiskomisjon (nationale kiescommissie, Estland; hierna: „kiescommissie”) een lijst met negen kandidaten voor de verkiezingen voor het Europees Parlement op 9 juni 2024 ingediend.
5.        De kiescommissie heeft bij besluit
nr. 103 van 29 april 2024 twee van de negen kandidaten van de Groene Partij geregistreerd, maar heeft bij besluit nr. 102 van diezelfde datum geweigerd om de overige zeven kandidaten van de Groene Partij te registreren omdat die partij had nagelaten een kopie van de betaalopdracht over te leggen waaruit bleek dat de waarborgsom voor de overige zeven kandidaten was voldaan op grond van § 29, lid 5, EPVS.(2)
6.        Op 2 mei 2024 heeft verzoekster bij de Riigikohus beroep ingesteld tegen besluit nr. 102 en aangevoerd dat die rechterlijke instantie (i) § 29, lid 5, EPVS ongrondwettig dient te verklaren, (ii) besluit nr. 102 nietig dient te verklaren, en (iii) de kiescommissie moet gelasten om alle door verzoekster aangemelde kandidaten op te nemen op de kandidatenlijst voor de verkiezingen voor het Europees Parlement. De kiescommissie bleef bij haar standpunt en betoogde dat het beroep moest worden verworpen.
7.        Bij beslissing van 6 mei 2024 heeft de Riigikohus bepaald dat § 29, lid 5, EPVS moest worden getoetst op grondwettigheid en verklaard dat de zaak eventueel vereist dat die bepaling wordt getoetst op verenigbaarheid met het Unierecht. Die rechterlijke instantie heeft de Riigikogu (Ests parlement), de Õiguskantsler (kanselier van justitie, Estland), de Justiitsminister (minister van Justitie, Estland), de minister die de regering vertegenwoordigt en de kiescommissie opgeroepen als belanghebbenden in de procedure en alle betrokken partijen uitgenodigd om opmerkingen in te dienen.
8.        In de toelichting bij zijn prejudiciële verwijzing heeft de verwijzende rechter benadrukt dat het Hof op grond van artikel 223, lid 1, VWEU en artikel 8 van de verkiezingsakte(3) heeft geoordeeld dat de lidstaten in beginsel bevoegd blijven om de verkiezingsprocedure voor de Europese verkiezingen te regelen.(4)
9.        Voorts is de verwijzende rechter van oordeel dat een verplichting tot betaling van een waarborgsom voor de verkiezingen voor het Europees Parlement op zich niet onverenigbaar met het Unierecht is, aangezien daarmee het legitieme doel wordt nagestreefd om niet-serieuze kandidaatstellingen te ontmoedigen hetgeen leidt tot minder verloren stemmen en ervoor zorgt dat overheidsmiddelen op verantwoorde wijze worden besteed.
10.      Niettemin erkent de verwijzende rechter dat de verplichte waarborgsom niet zodanig buitensporig mag zijn dat zij een onoverkomelijk obstakel vormt om zich verkiesbaar te stellen, aangezien een dergelijke beperking onevenredig zou zijn en een bedreiging zou kunnen vormen voor de opkomst van voldoende breed gedragen politieke stromingen en/of het beginsel van pluralisme in gevaar zou kunnen brengen.(5)
11.      In het licht van die overwegingen betwijfelt de Riigikohus of de verplichting tot betaling van de waarborgsom op grond van § 29 EPVS evenredig is en derhalve vraagt hij zich af of die verplichting verenigbaar met het Unierecht is.
12.      In die omstandigheden heeft de Riigikohus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moeten artikel 17, lid 1, eerste volzin, en artikel 39, lid 2, juncto artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: ‚Handvest’)] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen de verplichting om voor de kandidaatstelling voor de verkiezingen [voor] het Europees Parlement een waarborgsom te betalen die voor elke voor registratie aangemelde kandidaat 5 keer het wettelijk vastgestelde minimummaandloon en voor een volledige kandidatenlijst van een partij 45 keer het wettelijk vastgestelde minimummaandloon bedraagt?”
13.      Tegelijkertijd heeft de Riigikohus bij beslissing van 14 mei 2024 de geldigheid van besluit nr. 102 opgeschort totdat de eindbeslissing in het geding in kracht van gewijsde is gegaan en heeft hij de kiescommissie opgedragen om de registratie van de overige zeven kandidaten van de Groene Partij opnieuw in overweging te nemen.
14.      Bij besluit nr. 105 van 14 mei 2024 heeft de kiescommissie de zeven kandidaten wier registratie oorspronkelijk was geweigerd alsnog geregistreerd, waardoor zij zich verkiesbaar konden stellen voor de verkiezingen voor het Europees Parlement op 9 juni 2024.
15.      Bij die verkiezingen heeft de Groene Partij 0,62 % van alle uitgebrachte stemmen behaald en dus geen zetels in het Europees Parlement bemachtigd.(6)
16.      De Estse en de Nederlandse regering, de Europese Commissie en het Europees Parlement hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend.
17.      Ter terechtzitting van 3 juli 2025 hebben de Estse, de Griekse en de Nederlandse regering en de Commissie en het Parlement pleidooi gehouden.
III. Analyse
18.      Wat in 1952 begon als de Gemeenschappelijke Vergadering van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, werd snel daarna hernoemd tot de Europese Parlementaire Vergadering voordat die naam uiteindelijk in 1962 werd omgedoopt tot het „Europees Parlement”. Aanvankelijk werden de leden van het Europees Parlement (hierna: „EP‑leden”) benoemd door de nationale parlementen van alle lidstaten. Hierin kwam verandering na de vaststelling van de verkiezingsakte in 1976 waarbij, met inachtneming van het beginsel van algemene verkiezingen, aan elke burger in de Unie het recht werd verleend om zijn vertegenwoordiger in het Europees Parlement te kiezen. In juni 1979 werden de eerste rechtstreekse verkiezingen gehouden en sindsdien is het belang van het Parlement als de instelling die de burgers van de Unie vertegenwoordigt alsmaar groter geworden.
19.      Tegenwoordig is het Parlement samen met de Raad van de Europese Unie het belangrijkste wetgevende orgaan van de Unie dat ervoor zorgt dat het in artikel 10 VEU verankerde beginsel van de representatieve democratie wordt geëerbiedigd in de Europese Unie.
20.      In de verkiezingsakte is geen eenvormige procedure vastgelegd voor de verkiezing van de EP‑leden.(7) In die akte is slechts bepaald dat de EP‑leden in alle lidstaten worden gekozen volgens een stelsel van evenredige vertegenwoordiging, hetzij volgens het lijstenstelsel, hetzij volgens het stelsel van één overdraagbare stem, waarbij de lidstaten het uitbrengen van voorkeursstemmen mogen toestaan.(8)
21.      In artikel 8 van de verkiezingsakte is bepaald dat het aan de lidstaten is om de verkiezingsprocedure te regelen en de voorwaarden vast te leggen voor de verkiezing voor het Europees Parlement, mits die nationale bepalingen geen afbreuk doen aan het beginsel van evenredige vertegenwoordiging.
22.      Door een dergelijke regeling in te voeren komen de lidstaten de krachtens artikel 14, lid 3, VEU en artikel 1, lid 3, van de verkiezingsakte op hen rustende verplichting na om ervoor te zorgen dat de EP‑leden door middel van rechtstreekse, vrije en geheime algemene verkiezingen worden gekozen voor een periode van vijf jaar.(9)
23.      Derhalve moet een nationale regeling inzake het recht om zich verkiesbaar te stellen voor het Europees Parlement aldus worden opgevat dat zij het Unierecht ten uitvoer legt, met als gevolg dat het Handvest van toepassing is op een dergelijke regeling in overeenstemming met artikel 51, lid 1, ervan.
24.      Tegen die achtergrond moet de vraag van de verwijzende rechter, die ziet op artikel 39 juncto artikel 52, lid 1, van het Handvest, aldus worden opgevat dat hij wenst te vernemen of de betreffende nationale regeling, op grond waarvan kandidaten die zich verkiesbaar wensen te stellen voor het Europees Parlement verplicht zijn een waarborgsom te betalen, het recht van de burgers van de Unie om zich verkiesbaar te stellen voor het Europees Parlement op onevenredige wijze aantast (A). Het deel van de vraag dat betrekking heeft op artikel 17, lid 1, van het Handvest – dat het recht op eigendom beschermt – moet afzonderlijk worden behandeld (B).
A.      Schending van artikel 39 juncto artikel 52, lid 1, van het Handvest
25.      De verwijzende rechter wenst met een deel van zijn vraag te vernemen of artikel 39 juncto artikel 52, lid 1, van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een bepaling van de Estse regeling op grond waarvan als voorwaarde om zich verkiesbaar te stellen voor het Europees Parlement een niet-onaanzienlijk bedrag moet worden betaald dat slechts onder bepaalde voorwaarden in aanmerking komt voor terugbetaling. Met die vraag wenst hij in wezen te vernemen of een in die regeling opgelegde beperking van het passief kiesrecht kan worden gerechtvaardigd op grond dat zij evenredig is om het doel te verwezenlijken om niet-serieuze kandidaatstellingen eruit te filteren en bij te dragen aan een gekozen orgaan dat representatiever is.
26.      Verzoekster in het hoofdgeding voert aan dat de in § 29, lid 5, EPVS neergelegde verplichting tot betaling van een waarborgsom onevenredig is en derhalve het passief kiesrecht van kandidaten aantast.
27.      Het Europees Parlement op zijn beurt is van mening dat het opleggen van een financiële voorwaarde voor verkiesbaarheid principieel op zich in strijd is met het beginsel van algemene verkiezingen.
28.      De regeringen die voor het Hof hebben geïntervenieerd en de Commissie nemen andere standpunten in, die op enkele punten van elkaar afwijken. Zij zijn van mening dat de hoogte van de verplichte waarborgsom op grond van de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, niet onevenredig is.
1.      Beperkingen van het passief kiesrecht voor het Europees Parlement
29.      Artikel 39 van het Handvest beschermt het actief en passief kiesrecht van iedere burger van de Unie bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en erkent dus dat het gaat om grondrechten.
30.      Het passief kiesrecht voor de Europese verkiezingen kan worden opgevat als de uitdrukking van het vereiste dat de EP‑leden worden gekozen door middel van algemene verkiezingen, zoals vastgelegd in artikel 14, lid 3, VEU en herhaald in artikel 39, lid 2, van het Handvest.(10) Daarbij komt dat de burgers van de Unie die rechten kunnen uitoefenen in de lidstaat waar zij verblijven en niet per se in de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten, maar dat is in casu niet aan de orde.(11)
31.      De deelnemers aan dat geding betwisten niet dat het passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement wordt beperkt door nationale bepalingen die als voorwaarde voor de uitoefening van dat passief kiesrecht een financiële verplichting opleggen, zoals in casu aan de orde is. In deze zaak rijst dus de vraag of een dergelijke beperking kan worden gerechtvaardigd.
32.      Blijkens artikel 52, lid 1, van het Handvest kunnen rechten worden beperkt voor zover die beperkingen bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van de rechten in kwestie eerbiedigen. Dergelijke beperkingen zijn slechts aanvaardbaar indien de regeling waarbij de rechten worden beperkt doelstellingen van algemeen belang nastreeft die de Unie als legitiem erkent en indien een dergelijke regeling evenredig is aan die doelstellingen.(12)
33.      In de onderhavige zaak is het duidelijk dat de betreffende beperking is ingevoerd bij wet, namelijk de EPVS.
34.      Voorts wordt niet betwist dat die beperking de wezenlijke inhoud van het passief kiesrecht eerbiedigt, aangezien de beperking geen afbreuk doet aan dat recht als zodanig.
35.      Wat nog nader moet worden beoordeeld is de vraag of de doelstellingen van algemeen belang die als rechtvaardiging voor de betreffende beperking worden aangevoerd legitiem zijn in het licht van het Unierecht (2), en of de regeling, zoals zij is ontworpen, passend (3) en noodzakelijk (4) is ter verwezenlijking van de doelstellingen die ermee worden nagestreefd.
2.      Legitiem doel van algemeen belang
36.      Voor de beoordeling of de beperking van een door het Unierecht gewaarborgd recht – in casu het passief kiesrecht voor het Europees Parlement – gerechtvaardigd is, moet eerst worden nagegaan of de met die beperking nagestreefde doelstellingen, zoals vastgesteld in de nationale regeling, legitiem zijn vanuit het oogpunt van de rechtsorde van de Unie.
37.      Zoals de verwijzende rechter heeft uiteengezet en de Estse regering ter terechtzitting heeft bevestigd, is de verplichting tot betaling van een waarborgsom bedoeld om niet-serieuze kandidaatstellingen te ontmoedigen en kandidaten een groter verantwoordelijkheidsgevoel te geven. Het ontmoedigen van niet-serieuze kandidaatstellingen zorgt ervoor dat er bij verkiezingen minder stemmen verloren gaan en dat de verkiezingsresultaten beter aansluiten op datgene wat de kiezers daadwerkelijk willen. Op die wijze wordt het recht van de kiezers op daadwerkelijke vertegenwoordiging en op een representatief vertegenwoordigingsorgaan gewaarborgd. Een bijkomstig doel van deze verplichting is erin gelegen om oneigenlijk gebruik van publieke middelen te voorkomen, zoals bijvoorbeeld door de staat gemaakte kosten voor het organiseren van verkiezingen, kosten voor verslaggeving van debatten in publieke media, enzovoort.(13)
38.      Uit de debatten ter terechtzitting is gebleken dat twee verschillende legitieme doelen kunnen worden onderscheiden afhankelijk van de wijze waarop het begrip „niet-serieuze kandidaat” wordt opgevat.
39.      In de eerste plaats kan een „niet-serieuze kandidaat” worden opgevat als iemand die niet werkelijk de bedoeling heeft om te worden gekozen als lid van het Europees Parlement. Verkiezingen voor het Europees Parlement strekken ertoe personen te kiezen die bij de uitoefening van hun functie als EP‑leden en bij de besluitvorming met betrekking tot het beleid van de Unie de wil van het electoraat getrouw vertegenwoordigen. Derhalve zijn kandidaten die zich voor die instelling verkiesbaar stellen om andere redenen, zoals zelfpromotie of het najagen van zuiver nationale of commerciële belangen, geen „serieuze” kandidaten.
40.      Indien het begrip „niet-serieuze kandidaat” wordt opgevat als een kandidaat die geen serieuze bedoelingen heeft, dan moet worden aanvaard dat het ontmoedigen van dergelijke kandidaten om zich verkiesbaar te stellen voor het Europees Parlement een legitieme doelstelling op Unieniveau is. Wanneer wordt voorkomen dat dergelijke kandidaten zich verkiesbaar stellen, zorgt dit er tegelijkertijd voor dat de overheidsmiddelen die nodig zijn ter dekking van de kosten voor het organiseren van verkiezingen, niet worden misbruikt.(14)
41.      In de tweede plaats kan het begrip „niet-serieuze kandidaat” worden opgevat als een verwijzing naar een kandidaat die van meet af aan geen kans maakt om voldoende stemmen te behalen om in het Europees Parlement te worden verkozen.
42.      De Nederlandse regering heeft in haar toelichting op de redenen voor haar eigen systeem voor waarborgsommen het begrip „niet-serieus” gebruikt toen zij verwees naar kandidaten die geen reële kans maken om te worden gekozen. Stemmen die voor dergelijke kandidaten worden uitgebracht, worden als „verloren stemmen” beschouwd aangezien zij niet bijdragen aan de verkiezing van een lid van het vertegenwoordigingsorgaan. Derhalve leidt een systeem dat dergelijke kandidaten vooraf uitsluit volgens die regering tot een gekozen orgaan dat het electoraat beter vertegenwoordigt.(15)
43.      In kiesstelsels met evenredige vertegenwoordiging door middel van het stelsel van één overdraagbare stem worden de stemmen voor kandidaten die niet een voldoende meerderheid voor een zetel in het parlement behalen (de zogenoemde „verloren stemmen”) verdeeld onder andere kandidaten die op hun beurt worden gekozen tot lid van het parlement.(16)
44.      Hoewel die stemmen niet noodzakelijkerwijs „verloren” zijn vanuit het oogpunt van de kiezers omdat zij hun politieke voorkeur kenbaar hebben gemaakt, en dergelijke stemmen dus mede inzicht verschaffen in het politieke klimaat van een samenleving, kunnen zij niettemin als problematisch worden beschouwd vanuit het oogpunt om een gekozen orgaan tot stand te brengen dat representatiever is.
45.      Ik vind het niet erg overtuigend dat een beperking van het aantal „verloren stemmen” door kandidaten vóór de verkiezingen uit te sluiten noodzakelijkerwijs bijdraagt tot verkiezingsresultaten die representatiever zijn, aangezien kiezers die geen stem konden uitbrengen op „hun” kandidaten maar alleen de mogelijkheid hadden om te stemmen op degenen die zich verkiesbaar konden stellen, niet daadwerkelijk worden vertegenwoordigd door de gekozen parlementariërs. Zij stemmen ofwel op de kandidaat die volgens hen de op een na beste is ofwel, zoals vaak gebeurt, tegen de slechtste optie.
46.      Aangezien een gekozen orgaan dat volledig representatief is in de praktijk niet haalbaar is, is het niettemin algemeen aanvaard dat een poging om het aantal „verloren stemmen” te beperken een legitiem doel is bij het organiseren van verkiezingen.
47.      Het EHRM heeft erkend dat een dergelijk doel legitiem is.(17)
48.      De werking van de Europese Unie is krachtens artikel 10 VEU gegrond op de representatieve democratie. Ervoor zorgen dat het Europees Parlement daadwerkelijk de burgers van de Unie zo
veel mogelijk vertegenwoordigt, is derhalve in lijn met een van de fundamentele waarden van de Europese Unie: democratie – zoals in artikel 2 VEU tot uitdrukking gebracht.(18)
49.      Derhalve kan de doelstelling om het aantal „verloren stemmen” te beperken door kandidaten zonder voldoende maatschappelijk draagvlak te ontmoedigen om zich verkiesbaar te stellen, teneinde een orgaan tot stand te brengen dat representatiever is, worden erkend als een legitiem doel in de Europese Unie.(19)
50.      Vervolgens moet worden beoordeeld of de verplichte waarborgsom – die uitsluitend wordt terugbetaald indien een kandidaat ten minste 5 % van alle uitgebrachte stemmen behaalt – passend en noodzakelijk is, hetgeen moet worden beoordeeld in het licht van elk van beide vastgestelde legitieme doelen: a) niet-serieuze kandidaten ontmoedigen, en b) zorgen voor een gekozen orgaan dat representatiever is door het aantal verloren stemmen te beperken.
3.      Passend karakter
a)      Passend karakter van de verplichting tot betaling van een waarborgsom teneinde de doelstelling te verwezenlijken om niet-serieuze kandidaten te ontmoedigen
51.      Is de financiële verplichting – waarbij de waarborgsom pas wordt terugbetaald wanneer een lijst 5 % van alle uitgebrachte stemmen heeft behaald – een passend middel om kandidaten uit te sluiten die niet werkelijk serieuze bedoelingen hebben wanneer zij zich verkiesbaar stellen voor het Europees Parlement (niet-serieuze kandidaten)?
52.      Volgens mij niet.
53.      Hoewel ik me ervan bewust ben dat geld vaak een middel is om bepaalde resultaten te bereiken, denk ik niet dat een financiële verplichting een passende maatregel kan zijn om ervoor te zorgen dat iemands kandidaatstelling voor politieke verkiezingen serieus is. Met een dergelijk criterium worden kandidaten gefilterd op basis van hun persoonlijke rijkdom of de rijkdom van hun partij of organisatie en niet op basis van het serieuze karakter van hun kandidaatstelling.
54.      Een financiële verplichting, zoals de verplichting die in de Estse wet is neergelegd, bevoordeelt noodzakelijkerwijs welvarende kandidaten en gevestigde politieke partijen. Nieuwe kandidaten en opkomende politieke bewegingen worden sterk benadeeld omdat zij zowel de campagnekosten als het risico van verlies van het betaalde bedrag moeten dragen. Deze financiële hindernis belemmert de deelname van serieuze kandidaten met een eenvoudige achtergrond en beperkt de opkomst van uiteenlopende politieke overtuigingen, hetgeen ertoe leidt dat op politiek gebied de gevestigde groepen in het voordeel blijven. Daarentegen zal een rijke maar opportunistische kandidaat door een dergelijke financiële verplichting niet worden gehinderd om zich verkiesbaar te stellen.
55.      In de praktijk is gebleken dat geld niet verhindert dat „papieren kandidaten” zich verkiesbaar stellen: zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, zijn er bij eerdere verkiezingen voor het Europees Parlement in Estland onafhankelijke kandidaten geweest die ondanks de betaling van de waarborgsom slechts 48 of 55 stemmen hebben behaald.(20)
56.      Derhalve is een financiële verplichting geen passende maatregel om niet-serieuze kandidaten eruit te filteren. Veeleer filtert zij kandidaten op basis van hun rijkdom.
57.      Aangezien de Estse wet in kwestie mijns inziens niet de passendheidstoets doorstaat met betrekking tot de doelstelling om niet-serieuze kandidaten te ontmoedigen, hoeft de noodzaak ervan niet te worden beoordeeld.
b)      Passend karakter van de verplichting tot betaling van een waarborgsom teneinde de doelstelling te verwezenlijken om het aantal „verloren stemmen” te beperken
58.      Hoewel de financiële verplichting geen passende maatregel is om niet-serieuze kandidaten eruit te filteren, zal een dergelijke verplichting toch enkele, zo niet alle niet-serieuze kandidaten, met name diegenen die niet geloven dat zij kans maken om een zetel te behalen, ontmoedigen om zich verkiesbaar te stellen. Die verplichting kan dus leiden tot minder „verloren stemmen”.
59.      De mate waarin iemand in staat is om geld op te halen voor de betaling van een waarborgsom, met name in combinatie met een lage maar nuttige drempel voor de terugbetaling ervan, kan als bewijs voor een zeker maatschappelijk draagvlak worden opgevat.
60.      Aangezien geld in onze samenleving vaak wordt gebruikt als een pragmatisch middel om iemands betrokkenheid te testen, geeft een kandidaat die niet in staat is uit enige bron (een politieke partij, onafhankelijke donateurs, een platform van niet-gouvernementele organisaties, enz.) een redelijk bedrag voor een waarborgsom bijeen te brengen, er blijk van dat hij niet beschikt over de fundamentele organisatorische vaardigheden, het netwerk of de inzet die nodig zijn om een serieuze campagne te voeren, waardoor hij eerder een bron van „verloren stemmen” is dan alleen maar over onvoldoende middelen beschikt.
61.      In dat opzicht kan het uitsluiten van kandidaten die niet in staat zijn om een waarborgsom bijeen te brengen, een middel zijn om het aantal kandidaten te beperken dat waarschijnlijk onvoldoende stemmen zal behalen.
62.      Derhalve ben ik van mening dat een financiële verplichting kan worden beschouwd als een passende maatregel voor de verwezenlijking van de doelstelling om het aantal „verloren stemmen” te beperken waardoor een gekozen orgaan tot stand wordt gebracht dat representatiever is.
63.      In een volgende stap moet worden beoordeeld of een waarborgsom zoals de waarborgsom die in de betreffende Estse wet is opgelegd, feitelijk noodzakelijk is om die doelstelling te verwezenlijken.
4.      Noodzaak van een verplichting om een waarborgsom te betalen
64.      De Commissie van Venetië heeft in haar Gedragscode in verkiezingsaangelegenheden geoordeeld dat een waarborgsom geen onaanvaardbaar middel is om het aantal verloren stemmen te beperken. Zij heeft echter benadrukt dat de waarborgsom moet kunnen worden terugbetaald indien de kandidaat of partij een bepaalde score overschrijdt; het bedrag en de vereiste score mogen niet buitensporig zijn.(21)
65.      Een buitensporig hoge waarborgsom en/of drempel voor de terugbetaling ervan kunnen leiden tot de uitsluiting van kandidaten uit gemarginaliseerde groepen, van nieuwe politieke bewegingen of personen met een laag inkomen die hoewel zij waarschijnlijk geen zetel zullen behalen, kunnen staan voor werkelijk belangrijke en niet-vertegenwoordigde politieke wensen en een respectabel aantal stemmen kunnen bemachtigen. Door deze ondervertegenwoordigde geluiden uit te sluiten heeft het systeem tot gevolg dat die stemmen nooit worden geteld of op het stembriefje komen te staan.
66.      Ook zou, ondanks het onmiskenbare belang van politieke partijen voor democratische participatie(22), een al te strikte verplichting tot betaling van een waarborgsom de opkomst van nieuwe partijen kunnen verhinderen. Dat zou strijdig zijn met het door het Unierecht gewaarborgde fundamentele beginsel van politiek pluralisme.
67.      Daarom moet een staat die een verplichting tot betaling van een waarborgsom oplegt, zoals het EHRM heeft aangegeven, een juist, zij het delicaat evenwicht vinden.(23)
68.      Derhalve kan worden geconcludeerd dat een buitensporig hoog bedrag en een al te hoge drempel als niet noodzakelijk voor het waarborgen van representativiteit kunnen worden beschouwd.
a)      Legt de Estse regeling een buitensporig bedrag en een te hoge drempel op?
69.      De hoogte van de waarborgsom die in het hoofdgeding op grond van de Estse wet vereist is om zich kandidaat te stellen voor de Europese verkiezingen, lijkt nogal bezwaarlijk.
70.      Ten eerste blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de betreffende financiële verplichting ten tijde van de instelling van het beroep 215 % van het gemiddelde Estse brutomaandloon en 3,17
keer het mediane maandloon per kandidaat bedroeg.
71.      Een dergelijke financiële verplichting is aanzienlijk voor de financiële situatie van een gemiddeld persoon.
72.      Ten tweede, zelfs indien slechts een kleine minderheid van de lidstaten een financiële verplichting oplegt als voorwaarde om zich verkiesbaar te stellen voor het Europees Parlement(24), kan het in die lidstaten vereiste relatieve bedrag als vergelijkingsmaatstaf dienen om de noodzaak te beoordelen van het verplichte bedrag op grond van de betreffende Estse regeling.
73.      In het kader van deze vergelijking zal ik de door Estland opgelegde verplichting tot betaling van een waarborgsom en de door Nederland
opgelegde verplichting naast elkaar zetten. Nederland heeft in de procedure bij het Hof geïntervenieerd en is een lidstaat waar ook een financiële verplichting geldt. De Nederlandse regering heeft ter terechtzitting bevestigd dat met de krachtens het Nederlandse recht geldende verplichting tot betaling van een waarborgsom om zich verkiesbaar te stellen voor het Europees Parlement dezelfde legitieme doelen worden nagestreefd als die welke
krachtens
§ 29 EPVS worden nagestreefd, te weten het ontmoedigen van niet-serieuze kandidaten en het voorkomen dat overheidsmiddelen worden misbruikt en dat stemmen verloren gaan.(25)
74.      De verplichting tot betaling van een waarborgsom voor een volledige lijst van kandidaten die zich in Nederland verkiesbaar stellen voor het Europees Parlement is neergelegd in artikel H 12 van de Kieswet(26), op grond waarvan voor elke kandidatenlijst een waarborgsom van 11 250 EUR moet worden betaald, ongeacht het aantal kandidaten op die lijst. In Nederland mogen momenteel maximaal vijftig tot tachtig
kandidaten op elke kandidatenlijst voor de verkiezingen voor het Europees Parlement worden geplaatst(27), hetgeen neerkomt op ongeveer 225 EUR per kandidaat op een volledige lijst, een aanmerkelijk lager bedrag dan de 4 100 EUR voor elke kandidaat op een volledige lijst krachtens § 29 EPVS.
75.      Hieruit volgt dat zelfs indien het maximumaantal kandidaten per lijst in Nederland hetzelfde zou zijn als in Estland, namelijk negen kandidaten, de totale waarborgsom op een volledige lijst slechts 1 250 EUR zou bedragen, bijna 3,5
keer minder dan de verplichte waarborgsom die in het hoofdgeding aan de orde is.
76.      Ten derde heeft de Õiguskantsler bij de verwijzende rechter de financiële verplichting afgezet tegen het minimumaantal leden van een politieke partij in Estland. Uitgaande van het minimumaantal leden dat een partij moet hebben (500), zou in het geval van een volledige lijst een bedrag van 73,80 EUR per partijlid moeten worden betaald.
77.      In dat verband heeft de verwijzende rechter terecht opgemerkt dat de financiële verplichting om zich verkiesbaar te kunnen stellen niet de enige kostenpost voor de partijen of hun kandidaten vormen en dat hun totale jaarbegroting niet kan worden uitgegeven om deel te nemen aan één verkiezing.
78.      Tot slot moet worden opgemerkt dat hoewel er sprake is van grote verschillen tussen de organisatie van nationale en Europese verkiezingen(28), de financiële verplichting voor kandidaten die zich in Estland verkiesbaar stellen voor het Europees Parlement 5 keer zwaarder is dan voor kandidaten die zich verkiesbaar willen stellen voor de Riigikogu.
79.      De noodzaak van de Estse regeling moet ook worden beoordeeld vanuit het oogpunt van de drempel voor het terugvorderen van het betaalde bedrag, zelfs indien geen zetels worden behaald.
80.      In dit verband is er een verschil tussen nationale en Europese verkiezingen. Om in aanmerking te komen voor terugbetaling van de waarborgsom uit de staatsbegroting geldt voor Europese verkiezingen een drempel van 5 % van alle landelijk uitgebrachte stemmen. Bij nationale verkiezingen daarentegen komt een partij die ten minste 2 % van de stemmen in de Riigikogu behaalt, in aanmerking voor een bedrag uit de staatsbegroting voor politieke partijen.(29) Voor nationale verkiezingen gelden in eigenlijke zin geen voorwaarden voor de teruggave van de oorspronkelijke betaling.
81.      Het ligt niet voor de hand dat een dergelijke hoge drempel voor het terugkrijgen van de kosten van deelname aan de verkiezingen noodzakelijk is om kandidaten te ontmoedigen die menen dat zij geen kans maken om een zetel te behalen.
82.      Kortom, ik ben van mening – onder voorbehoud van een volledige beoordeling door de verwijzende rechter – dat de financiële verplichting die in het hoofdgeding aan de orde is en die 5 keer het minimummaandloon bedraagt, in combinatie met een drempel van 5 % om een dergelijke betaling terug te krijgen, verder gaat dan noodzakelijk is om het aantal „verloren stemmen” te beperken.
b)      Minder beperkende alternatieven
83.      Nog een reden om te stellen dat de Estse regeling in kwestie niet noodzakelijk is om kandidaten zonder voldoende maatschappelijk draagvlak te ontmoedigen, is het argument dat er andere opties kunnen zijn waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt (voorkomen dat niet-serieuze kandidaten zich kandidaat stellen), maar die minder beperkend zijn ten aanzien van het passief kiesrecht.
84.      Verzoekster in het hoofdgeding heeft betoogd dat de verplichting tot betaling van de waarborgsom een onevenredige beperking van het passief kiesrecht vormt en heeft enkele minder beperkende alternatieven aangedragen om niet-serieuze kandidaatstellingen te voorkomen. Die alternatieven zijn onder meer de mogelijkheid van voorwaardelijke vrijstelling van betaling van de waarborgsom of vervanging van de financiële verplichting door niet-financiële eisen, zoals het aanleveren van een duidelijk politiek programma of het aanbieden van handtekeningen (steunverklaringen) als bewijs voor maatschappelijk draagvlak.
85.      Al die alternatieven hebben ook hun valkuilen. Zoals de Estse regering heeft aangevoerd, is bijvoorbeeld het verzamelen van handtekeningen organisatorisch en financieel belastend voor de staat en is dit ook voor sommige potentiële kandidaten een moeilijke eis. Tegelijkertijd kan het verzamelen en controleren van handtekeningen tegenwoordig langs elektronische weg plaatsvinden, mits er geen cyberbeveiligingsproblemen zijn.
86.      Gelet op het feit dat de Europese Unie geen regels heeft vastgesteld voor een eenvormige procedure voor de verkiezingen voor het Europees Parlement in alle lidstaten en gelet op de verschillen in politieke cultuur en andere omstandigheden in de lidstaten, ben ik van mening dat regeringen een ruime beoordelingsmarge moet worden gelaten wanneer zij de voor‑ en nadelen van verschillende maatregelen tegen elkaar afwegen en besluiten welke oplossing in de specifieke omstandigheden van de betreffende lidstaat het meest geschikt is.
87.      Een dergelijke keuze kan echter niet volledig aan rechterlijke toetsing worden onttrokken. Het is aan de nationale rechter om te beoordelen of de regering een redelijke verklaring kan geven waarom andere maatregelen, of een combinatie van verschillende maatregelen, uitgesloten werden als passende maatregelen om hetzelfde doel te verwezenlijken.
88.      Alles in aanmerking genomen stel ik mij op het standpunt – onder voorbehoud van de definitieve beoordeling door de verwijzende rechter – dat de financiële verplichting die aan de orde is in het hoofdgeding een ernstige beperking van het passief kiesrecht vormt, zowel wat betreft het bedrag ervan als wat betreft de drempel voor terugbetaling ervan, terwijl er mogelijke alternatieven bestaan die kunnen worden gecombineerd met of in de plaats kunnen komen van die financiële verplichting.
89.      Mocht het Hof van oordeel zijn dat de Estse regeling in kwestie passend is om het aantal verloren stemmen te beperken en dus om een betere representativiteit in het Europees Parlement te waarborgen, dan heb ik toch ernstige twijfels – onder voorbehoud van de definitieve beslissing van de nationale rechter – over de noodzaak van de betreffende maatregelen voor de verwezenlijking van die doelstelling.
B.      Schending van het eigendomsrecht
90.      De verwijzende rechter wenst eveneens te vernemen of de regeling in kwestie in overeenstemming is met artikel 17, lid 1, van het Handvest.
91.      Mijns inziens vormt de betalingsverplichting in kwestie geen beperking van het eigendomsrecht en is het derhalve niet noodzakelijk om te beoordelen of die beperking evenredig is.
92.      Ik ben mij ervan bewust dat het EHRM in soortgelijke zaken heeft erkend dat er sprake was van een mogelijke schending van artikel 1 van Protocol nr. 1 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, maar de omstandigheden waren anders en niet geheel vergelijkbaar met die in het hoofdgeding.(30) Het EHRM behandelde de betalingsverplichting om zich verkiesbaar te stellen in die zaak als een waarborgsom die niet werd terugbetaald aan een van de partijen bij dat geding.
93.      De betalingsverplichting in de onderhavige zaak is naar mijn mening geen waarborgsom (ook al wordt die term gebruikt ter omschrijving daarvan), hoewel
de kandidaten in bepaalde omstandigheden recht hebben op teruggave van het betaalde bedrag (of een deel daarvan).
94.      Anders dan een waarborgsom voor een huurovereenkomst, die als eigendom van de huurder wordt bewaard met reële garanties op teruggave, legt de nationale regeling in het hoofdgeding aanvullende voorwaarden op waardoor de teruggave van de waarborgsom niet daadwerkelijk is gegarandeerd. In plaats daarvan functioneert deze als een voorwaardelijke betaling en ontstaat er een persoonlijke aanspraak op teruggave in de toekomst en geen voortdurend eigendomsrecht op de gelden in kwestie. Het wettelijk recht om het geld terug te vorderen vormt dus slechts een potentiële schuldvordering en geniet niet automatisch de fundamentele bescherming die is voorbehouden aan eigendom.
95.      Om die reden ben ik van mening, zoals ook de Nederlandse regering heeft betoogd, dat artikel 17 van het Handvest in casu niet relevant is.
IV.    Conclusie
96.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Riigikohus te beantwoorden als volgt:
„Artikel 39 juncto artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
moeten aldus worden uitgelegd dat
het opleggen van een financiële verplichting als voorwaarde om zich verkiesbaar te stellen voor het Europees Parlement, met als doel niet-serieuze kandidaatstellingen eruit te filteren, niet kan worden beschouwd als een passende maatregel om die doelstelling te verwezenlijken.
Een financiële verplichting kan worden beschouwd als een passende maatregel ter verwezenlijking van de doelstelling om het aantal ‚verloren stemmen’ te beperken en dus om een gekozen orgaan tot stand te brengen dat representatiever is.
De hoogte van een dergelijke waarborgsom en de drempel voor de terugbetaling ervan mogen echter niet buitensporig belastend zijn en mogen dus niet in de weg staan aan de opkomst van nieuwe politieke partijen en ideeën. Het staat aan de nationale rechter om te beoordelen of een aanvaardbaar evenwicht tot stand is gebracht met het bedrag van de financiële verplichting en de drempel voor teruggave die in de nationale regeling zijn vastgesteld.”
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Indien aan de kiescommissie geen kopie van een betaalopdracht wordt overgelegd waaruit blijkt dat de waarborgsom is voldaan, vormt dit een reden om de registratie van een kandidaat te weigeren overeenkomstig § 31, lid 3, EPVS. De verwijzende rechter geeft aan dat de betreffende nationale regeling niet de mogelijkheid biedt om een kandidaat vrij te stellen van betaling van de waarborgsom.
3      Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, gehecht aan besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 20 september 1976 (PB 1976, L 278, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij besluit (EU, Euratom) 2018/994 van de Raad van 13 juli 2018 (PB 2018, L 178, blz. 1; hierna: „verkiezingsakte”).
4      Hij baseert zich op het arrest van 19 december 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punt 69; hierna: „arrest Junqueras Vies”).
5      De verwijzende rechter haalt in dit verband het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)
van
28 maart 2006, Sukhovetskyy tegen Oekraïne (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, §§ 72 en 73) aan.
6      Https://ep2024.valimised.ee/et/detailed-voting-result (laatst geraadpleegd op 11 november 2025).
7      Een dergelijke mogelijkheid bestaat echter wel op grond van artikel 223 VWEU.
8      Artikel 1 van de verkiezingsakte.
9      Zie in die zin arrest van 6 oktober 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, punt 33).
10      Zie in die zin het arrest Junqueras Vies, punt 86.
11      Zie in dat verband
artikel 22, lid 1, VWEU en artikel 39, lid 1, van het Handvest. Zie arrest van 19 november 2024, Commissie/Tsjechië (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij) (C‑808/21, EU:C:2024:962, punt 123), „wat de doelstelling van artikel 22 VWEU betreft, [wordt] met dit artikel [...] beoogd aan Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten het recht toe te kennen om aan het democratische verkiezingsproces van die lidstaat deel te nemen. [...] [D]it recht [strekt] zich uit tot de deelname aan dit proces door middel van het actief en passief kiesrecht op Europees en lokaal niveau”. Zie voor een vergelijkbaar oordeel het arrest van diezelfde datum, Commissie/Polen (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punt 121).
12      Zie in die zin arrest van 6 oktober 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, punten 46‑48).
13      Zie punt 39 van de Engelse samenvatting van de verwijzingsbeslissing en punt 57 van de Franse taalversie van die verwijzingsbeslissing.
14      Zoals de Estse regering ter terechtzitting heeft opgemerkt en ook blijkt uit de verwijzingsbeslissing, vereist de Estse wet dat elke kandidaat die zich verkiesbaar stelt dezelfde kansen krijgt om zich te uiten. Derhalve zijn de publieke omroepen verplicht om ervoor te zorgen dat alle partijen en onafhankelijke kandidaten die deelnemen aan de verkiezingen voor het Europees Parlement, dezelfde kansen hebben om hun standpunten naar behoren en zonder kosten toe te lichten.
15      Zie in dat verband de punten 18 en 19 van de schriftelijke opmerkingen van de Nederlandse regering.
16      Dit geldt ook voor evenredige kiesstelsels die net als het Estse stelsel gebruikmaken van de D’Hondt-methode voor de verdeling van „verloren stemmen”.
17      Zie EHRM, 28 maart 2006, Sukhovetskyy tegen Oekraïne (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, §§ 61 en 62).
18      Zie in die zin arresten van 19 november 2024, Commissie/Tsjechië (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij) (C‑808/21, EU:C:2024:962, punten 114‑116), en van diezelfde datum, Commissie/Polen (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punten 112‑114). Zie ook het arrest Junqueras Vies, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
19      Het lijkt mij echter problematisch om „verloren stemmen” te voorkomen op basis van de beoordeling dat bepaalde programma’s geen reële kans maken om voldoende stemmen te behalen. Wanneer het recht van een kandidaat om zich verkiesbaar te stellen wordt beperkt op basis van een politiek programma dat om een dergelijke reden als „niet-serieus” wordt aangemerkt, bestaat de kans dat er willekeurige waardeoordelen worden uitgesproken over de manifesten van politieke partijen. Zoals het Europees Parlement in zijn schriftelijke opmerkingen heeft uiteengezet, berust de bevoegdheid om de merites van een politiek platform te beoordelen uiteindelijk bij het electoraat.
20      Punt 22 van de Engelse samenvatting van de verwijzingsbeslissing.
21      Zie in die zin Raad van Europa: Commissie van Venetië, „Code of Good Practice in Electoral Matters” (Gedragscode in verkiezingsaangelegenheden), punt 1.3.(vi.), te vinden op: https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115 %20GBR.pdf.
22      Zie over het belang van politieke partijen voor de Europese democratie, arresten van 19 november 2024, Commissie/Tsjechië (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij) (C‑808/21, EU:C:2024:962), en van diezelfde datum, Commissie/Polen (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij) (C‑814/21, EU:C:2024:963).
23      Zie EHRM, 28 maart 2006, Sukhovetskyy tegen Oekraïne (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 67). In die zaak was het EHRM ervan overtuigd dat het destijds door de Oekraïense politieke instellingen vastgestelde stelsel inzake een waarborgsom voor kandidaatstelling een aanvaardbaar compromis tussen deze strijdige belangen vormde.
24      Europees Parlement: Beleidsondersteunende afdeling C – Rechten van de burger en constitutionele zaken en Lehmann W., The European Elections: EU legislation, national provisions and civic participation – Study for the AFCO Committee, herziene versie, 2014, blz. 17, te vinden op: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL-AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, „The electoral system”, beschikbaar op: https://www.cvce.eu/en/education/unit-content/-/unit/d5906df5‑4f83‑4603‑85f7‑0cabc24b9fe1/b1415258‑4e3a-499a-9620‑61a51b013ab6.
25      De Nederlandse regering heeft ter terechtzitting opgemerkt dat het aantal „verloren stemmen” bij de laatste parlementsverkiezingen slechts 2 % van alle uitgebrachte stemmen uitmaakte.
26      Dat artikel bepaalt: „Indien het betreft de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer, moet voor elke lijstengroep [...] een waarborgsom van € 11 250 [...] worden betaald aan de Staat.” Artikel Y 2 van diezelfde wet bevestigt dat „[d]e leden van het Europees Parlement worden[] [...] gekozen met overeenkomstige toepassing van de bij of krachtens afdeling II gestelde bepalingen inzake de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, [...]”. De Nederlandse versie van die tekst is beschikbaar via: https://wetten.overheid.nl/BWBR0004627/2025‑08‑01/#AfdelingI.
27      Https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees-parlement/kandidaatstelling/kandidaten.
28      De Estse regering heeft toegelicht dat de zwaardere financiële verplichting om zich verkiesbaar te kunnen stellen voor het Europees Parlement wordt gerechtvaardigd door de kortere kandidatenlijst en het kleinere aantal zetels dat bij die verkiezingen wordt toegewezen.
29      Gebaseerd op § 127 van de Erakonnaseadus (Estse wet op de politieke partijen), zoals in de verwijzingsbeslissing uiteengezet en ter terechtzitting door de Estse regering bevestigd.
30      Zie bijvoorbeeld EHRM, 11 januari 2007, Russische conservatieve partij van ondernemers e.a. tegen Rusland (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, §§ 94‑97).