61990CC0358_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. In dieser Rechtssache beantragt die Klägerin, die Compagnia Italiana Alcool SAS di Mario Mariano & Co., gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag die Nichtigerklärung zweier Entscheidungen der Kommission, mit denen es diese abgelehnt hat, in den aufgrund der Verordnungen der Kommission (EWG) Nrn. 2575/90 (ABl. 1990, L 243, S. 22) und 2576/90 (ABl. 1990, L 243, S. 24) jeweils eröffneten Sonderausschreibungsverfahren Nrn. 5/90 und 6/90 einem der Angebote den Zuschlag zu erteilen. Diese Verordnungen sahen den Verkauf von Weinalkohol aus den Beständen der Interventionsstelle im Wege der Sonderausschreibung zur Verwendung als Kraftstoff in der Gemeinschaft vor. Die Klägerin fordert weiterhin gemäß den Artikeln 178 und 215 Absatz 2 EWG-Vertrag den Ersatz des Schadens, den sie angeblich durch die angefochtenen Entscheidungen erlitten hat.
Der Absatz des durch Destillation gewonnenen Alkohols
2. Um den Hintergrund der Anträge der Klägerin besser erfassen zu können, sind die Versuche des Gemeinschaftsgesetzgebers zu schildern, mit dem Problem der Überschüsse der Alkoholerzeugung fertig zu werden. Nach den Begründungserwägungen der Verordnung (EWG) Nr. 822/87 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein (ABl. 1987, L 84, S. 1) "[verschärft] sich die starke Überschußsituation auf dem Weinmarkt ... ausserordentlich schnell" (S. 2). Hieraus ergab sich die Notwendigkeit, das Weinbaupotential in der Gemeinschaft zu reduzieren und die Überschüsse abzubauen. In den Begründungserwägungen heisst es weiter (S. 4), daß "die obligatorische Destillation ... als die geeignetste Maßnahme zum Abbau der Tafelweinüberschüsse auf dem Markt [erscheint]". Jedoch "[sind] zur Vermeidung von Störungen auf dem Alkohol- und Spirituosenmarkt ... die Regeln für den Absatz des Alkohols festzulegen, der aus Destillationen im Rahmen der Interventionen auf dem Weinmarkt stammt" (a. a. O., S. 5).
3. Dementsprechend regeln die Artikel 35 und 36 die Destillation von Nebenprodukten aus der Erzeugung von Wein und bestimmten Weinsorten. Artikel 37 Absatz 1 lautet wie folgt:
"Der Absatz der in den Artikeln 35 und 36 genannten Destillationserzeugnisse im Besitz der Interventionsstellen darf die Märkte und alkoholischen Getränke aus Gemeinschaftserzeugung nicht stören.
Zu diesem Zweck erfolgt ihr Absatz auf anderen Sektoren und insbesondere dem der Kraftstoffe immer dann, wenn eine solche Störung einzutreten droht."
Artikel 39 der Verordnung Nr. 822/87 schreibt eine obligatorische Destillation von Tafelwein für den Fall vor, daß "sich während eines Weinwirtschaftsjahres auf dem Markt der Tafelweine und der zu Gewinnung von Tafelwein geeigneten Weine ein schwerwiegendes Ungleichgewicht [ergibt]". Die aus dieser Destillation gewonnenen Erzeugnisse werden von den Interventionsstellen übernommen. In Artikel 40 Absatz 3 der Verordnung Nr. 822/87 heisst es:
"Die von der Interventionsstelle übernommenen Erzeugnisse oder die durch deren Verarbeitung gewonnenen Erzeugnisse werden entweder durch Verkauf im Wege der öffentlichen Versteigerung oder durch Ausschreibung abgesetzt. Dieser Absatz erfolgt in einer Weise, daß
- der Alkohol auf den Märkten für die verschiedenen Verwendungszwecke verkauft werden kann,
- eine Störung der Märkte für Alkohol und alkoholische Getränke vermieden wird,
- der gleiche Zugang zu der Ware sowie die gleiche Behandlung der Käufer gewährleistet ist."
4. Grundregeln für den Absatz von durch Destillation nach den Artikeln 35, 36 und 39 der Verordnung Nr. 822/87 gewonnenen Alkohol aus Beständen der Interventionsstellen enthält die Verordnung (EWG) Nr. 3877/88 des Rates (ABl. 1988, L 346, S. 7). Bei der Festlegung dieser Regeln hatte der Gemeinschaftsgesetzgeber zwei Hauptrisiken zu berücksichtigen.
5. Zum einen ist der normale Markt für Alkohol und Spirituosen äusserst starken Schwankungen ausgesetzt und kann bereits durch das Auftreten von Weinmengen Störungen erleiden, die, absolut gesehen, geringfügig erscheinen mögen. Der Kommission zufolge vermarkten die führenden Hersteller im Normalfall lediglich eine für den menschlichen Verbrauch bestimmte Menge von etwa 1 000 Hektoliter jährlich. Im Vergleich hierzu sind die Lagerbestände an Alkohol sehr groß, so daß die Freigabe auch nur eines kleinen Teils hiervon zu massiven Störungen auf dem normalen Markt führen könnte. Wie ich noch näher darlegen werde, betrafen die vorliegend streitigen, im Wege der Sonderausschreibung zu tätigenden Verkäufe insgesamt 4,8 Millionen Hektoliter.
6. Die fünfte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3877/88 ruft daher die Forderung von Artikel 40 Absatz 3 der Verordnung Nr. 822/87 in Erinnerung, eine Störung des Marktes für in der Gemeinschaft hergestellten Alkohol und hergestellte Spirituosen zu vermeiden. Gemäß der nachfolgenden Begründungserwägung "sollte [ausserdem] verhindert werden, daß der Absatz dieses Alkohols zusätzliche Schwierigkeiten aufwirft, die sich ... in anderen Sektoren oder hinsichtlich bestimmter Verwendungszwecke ergeben könnten". Weiter heisst es in dieser Begründungserwägung, daß "solche Schwierigkeiten ... auf dem Treib- und Brennstoffsektor geringer zu sein [scheinen]", und daß "auf diesem Sektor ... eine privilegierte Absatzmöglichkeit geschaffen werden [muß], ohne jedoch etwaige andere Verkaufsmöglichkeiten auszuschließen".
7. Die zweite Gefahr, deren man sich bewusst zu sein hatte, war auf die Tatsache zurückzuführen, daß man angesichts der grossen Mengen des betroffenen Alkohols die Möglichkeit ins Auge fasste, diese Mengen partieweise aus den Lagerhäusern übernehmen zu lassen. Hierdurch entstand die Gefahr, daß Änderungen der Marktverhältnisse die Käufer veranlassen könnten, die zweite Partie oder weitere Partien nicht abzunehmen.
8. Um diesen Risiken zu begegnen, setzte die Gemeinschaftsgesetzgebung eine Reihe von Bedingungen fest, die gewährleisten sollen, daß der durch Destillation gewonnene, aus Beständen der Gemeinschaft abgesetzte Alkohol nur zu bestimmten Zwecken verwendet wird und daß die Käufer die gesamte Menge abnehmen, die zu kaufen sie sich bereit erklärt haben.
9. Die Bestimmungen der Verordnung Nr. 3877/88 sehen vor, daß der Alkohol im Rahmen von Ausschreibungsverfahren abgesetzt wird, die der dritten Begründungserwägung der Verordnung zufolge im Vergleich zum Verkauf im Wege der Versteigerung "den Vorteil der besseren Zugänglichkeit für alle Verwertungssektoren [besitzen]". Gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung "[müssen] die Ausschreibungsbedingungen ... die Gleichbehandlung sämtlicher Interessenten ungeachtet ihres Niederlassungsortes in der Gemeinschaft gewährleisten". In Artikel 1 Absatz 4 heisst es jedoch, daß "zu den Verfahren ... nur Interessenten zugelassen [werden], die durch Stellung einer Auktion die Einhaltung ihrer Verpflichtungen garantiert haben". Weiterhin können nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 3877/88 bei jeder Ausschreibung besondere Bedingungen festgesetzt werden, "insbesondere um Marktstörungen zu vermeiden". Die Kommission hat die Möglichkeit, nach dem in Artikel 83 der Verordnung Nr. 822/87 geregelten Verwaltungsausschußverfahren "entweder den eingegangenen Angeboten stattzugeben oder ihnen nicht stattzugeben".
10. Die Durchführungsbestimmungen für den Absatz von durch Destillation gemäß den Artikeln 35, 36 und 39 der Verordnung Nr. 822/87 gewonnenem Alkohol aus Beständen der Interventionsstellen sind in der Verordnung (EWG) Nr. 1780/89 der Kommission (ABl. 1989, L 178, S. 1) enthalten. Diese Verordnung wurde in der Folgezeit geändert; ich werde auf die einschlägigen Änderungen dort zu sprechen kommen, wo sie relevant sind. Vorerst werde ich mich auf die Urfassung beschränken.
11. Nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1780/89 kann der Absatz im Verfahren der Dauerausschreibung, im Verfahren der einfachen Ausschreibung oder im Verfahren der Sonderausschreibung erfolgen. Nach Artikel 1 Absatz 2 ist eine "Ausschreibung" im Sinne der Verordnung "eine Aufforderung an Kaufinteressenten, sich durch Einreichung von Angeboten zu bewerben, wobei der Zuschlag demjenigen erteilt wird, der unter Beachtung dieser Verordnung das günstigste Angebot abgegeben hat". In der fünften Begründungserwägung heisst es: "Da durch die Ausschreibung der bestmögliche Preis erzielt werden soll, muß, wenn die Kommission beschließt, den Angeboten stattzugeben, der Zuschlag dem Bieter erteilt werden, der den höchsten Preis bietet ..." Die sechste Begründungserwägung fügt jedoch hinzu, daß die Kommission, "damit der Wettbewerb mit Erzeugnissen, die durch den Alkohol ersetzt werden könnten, nicht beeinträchtigt wird, ... die Angebote ablehnen können [muß]".
12. Der vorliegende Rechtsstreit betrifft Sonderausschreibungen, deren Einzelheiten in Titel III der Verordnung Nr. 1780/89 geregelt sind. Nach diesen Vorschriften, die für Verkäufe von grossen Mengen Alkohol bestimmt sind, können Sonderausschreibungen den Verkauf des betroffenen Alkohols auf eine besondere Verwendung oder Zweckbestimmung beschränken. Sie können auch bestimmte Verwendungen oder Zweckbestimmungen ausschließen (Artikel 18 Absatz 1). Jede Sonderausschreibung betrifft zwei Partien, für die festgelegt wird, in welcher Reihenfolge die Übernahme erfolgt (Artikel 18 Absatz 2). Der Preis für die zweite Partie entspricht dem für die erste Partie vereinbarten Preis, berichtigt um einen in der Ausschreibungsbekanntmachung bestimmten Koeffizienten (Artikel 18 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 27).
13. Bekanntmachungen von Sonderausschreibungen sind im Amtsblatt zu veröffentlichen und haben die Formalitäten für die Einreichung des Angebots sowie die vorgesehene Verwendung und/oder endgültige Zweckbestimmung des Alkohols anzugeben; sie müssen ausserdem bestimmte, in Artikel 20 der Verordnung Nr. 1780/89 aufgeführte weitere Angaben enthalten. Gemäß Artikel 23 Absatz 1 kann die Kommission nach dem Verwaltungsausschußverfahren
"innerhalb von 15 Arbeitstagen nach dem Termin für die Abgabe der Angebote und nach Maßgabe der eingereichten Angebote beschließen,
- diese Angebote anzunehmen,
- diese Angebote abzulehnen".
Nimmt die Kommission die Angebote an, so hat sie gemäß Artikel 23 Absatz 2 dem höchsten Angebot den Zuschlag zu erteilen. Nach Artikel 23 Absatz 3 hat die Kommission jeden Bieter unverzueglich schriftlich darüber zu unterrichten, ob seinem Angebot der Zuschlag erteilt wurde. Sie hat ferner die Interventionsstellen zu unterrichten, in deren Besitz sich der Alkohol befindet.
14. Zuschlagsempfänger müssen sich innerhalb von 20 Tagen nach der Benachrichtigung darüber, daß ihnen der Zuschlag erteilt wurde, von jeder der Interventionsstellen, die den Alkohol in Besitz haben, eine Zuschlagserklärung aushändigen lassen, die ihnen bescheinigt, daß ihr Angebot berücksichtigt wurde, sowie den Nachweis "der Sicherheitsleistung für die ordnungsgemässe Durchführung zugunsten jeder betreffenden Interventionsstelle [erbringen], mit der die tatsächliche Verwendung der ersten Partie Alkohol zu dem in der Ausschreibung genannten Zweck gewährleistet wird" (Artikel 24).
15. Die Artikel 25, 26 und 28 der Verordnung Nr. 1780/89 enthalten Bestimmungen über die Übernahme des Alkohols. Nach Artikel 26 Absatz 1 darf die Übernahme des Alkohols der zweiten Partie erst nach Ablauf der in Artikel 25 Absatz 2 genannten Frist für die Übernahme der ersten Partie beginnen. Artikel 26 Absatz 2 lautet:
"Vor Übernahme der zweiten Partie erbringt der Zuschlagsempfänger den Nachweis der Sicherheitsleistung für die ordnungsgemässe Durchführung zugunsten jeder betreffenden Interventionsstelle, mit der die tatsächliche Verwendung der zweiten Partie Alkohol zu dem in der Ausschreibung genannten Zweck gewährleistet wird."
Die Änderungen der Verordnung Nr. 1780/89
16. Die Verordnung Nr. 1780/89 wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 2568/90 der Kommission geändert (ABl. 1990, L 243, S. 11). In der dritten Begründungserwägung der letztgenannten Verordnung heisst es: "Bestimmte Bedingungen für den Verkauf von Weinalkohol im Wege der Sonderausschreibung zur Verwendung im Kraftstoffsektor innerhalb der Gemeinschaft sind zu ändern, um die Belieferung der Zuschlagsempfänger in bestimmtem Maß zu gewährleisten und den für diesen Verwendungszweck erforderlichen Kosten für Investitionen in den Verarbeitungsbetrieben Rechnung zu tragen, ohne daß hierdurch die Bewegung der vermarkteten Alkoholmenge vermindert wird." Dazu wird in der fünften und der sechsten Begründungserwägung näher ausgeführt:
"Für Verkäufe im Wege der Sonderausschreibung sollte die zu leistende Sicherheit für die ordnungsgemässe Durchführung, mit der die Verwendung des zugeschlagenen Alkohols zu den vorgesehenen Zwecken gewährleistet wird, aufgrund der Möglichkeiten zur Überwachung und Kontrolle der Verwendung in der Gemeinschaft niedriger sein als für die übrigen Ausschreibungsarten. Diese Sicherheit für die ordnungsgemässe Durchführung kann sogar durch die Kontrolle mittels einer Gesellschaft zur internationalen Überwachung bis zur Endverwendung des Alkohols ersetzt werden.
Dem Zuschlagsempfänger ist zur Auflage zu machen, für jede Partie einer Sonderausschreibung eine sogenannte Sicherheit für die ordnungsgemässe Übernahme zu leisten, um die Übernahme des Alkohols innerhalb der vorgesehenen Fristen zu gewährleisten und somit die Finanzierungskosten im Zusammenhang mit der Lagerung bestimmter Alkoholarten niedrig zu halten. Daher ist der Zeitplan für die materielle Übernahme des zugeschlagenen Alkohols neu festzulegen."
17. Nach der Neufassung von Artikel 24 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1780/89 hat der Zuschlagsempfänger den Nachweis zu erbringen, daß er bei jeder beteiligten Interventionsstelle je eine Sicherheit für die ordnungsgemässe Durchführung und für die ordnungsgemässe Übernahme geleistet hat. Zweck der Sicherheit für die ordnungsgemässe Durchführung ist "die Verwendung des Alkohols, für den der Zuschlag erteilt worden ist, zu dem in der Ausschreibungsbekanntmachung genannten Zweck [zu gewährleisten], ausser wenn die Kommission nach dem Verfahren des Artikels 83 der Verordnung (EWG) Nr. 822/87 beschließt, diese Sicherheit durch die Verpflichtung des Zuschlagsempfängers zu ersetzen, sich der Kontrolle durch eine Gesellschaft zur internationalen Überwachung ... zu unterziehen". Mit der Sicherheit für die ordnungsgemässe Übernahme soll "die Übernahme des Alkohols der ersten Partie innerhalb der Fristen von Artikel 25 gewährleistet" werden.
18. Nach der Neufassung von Artikel 26 der Verordnung Nr. 1780/89 darf die Übernahme des Alkohols der zweiten Partie erst nach Ablauf der vollständigen materiellen Übernahme des Alkohols der ersten Partie aus den Lagern der betreffenden Interventionsstelle beginnen (Artikel 26 Absatz 1). Vor Übernahme der zweiten Partie hat der Zuschlagsempfänger den Nachweis zu erbringen, daß er bei der zuständigen Interventionsstelle die Sicherheit für die ordnungsgemässe Übernahme geleistet hat, mit der die Übernahme des Alkohols der zweiten Partie innerhalb der Fristen von Artikel 26 Absatz 3 gewährleistet wird (Artikel 26 Absatz 2).
19. Wie die Kommission ausführt, wirkten sich die durch die Verordnung Nr. 2568/90 vorgenommenen Änderungen dahin aus, daß das mit der Verordnung Nr. 1780/89 eingeführte Sicherheitssystem gleichzeitig aufgelockert und verstärkt wurde. Auf der einen Seite wurde in bezug auf jede Partie eine besondere Sicherheitsleistung für die Übernahme eingeführt, um die materielle Übernahme des Alkohols innerhalb der vorgeschriebenen Frist zu gewährleisten, während die Sicherheitsleistung für die ordnungsgemässe Durchführung dahin gehend erweitert wurde, daß sie sich auf die gesamte Laufzeit des Vertrags erstreckte und nicht mehr Partie für Partie erfolgte. Auf der anderen Seite wurde der Kommission die Befugnis eingeräumt, die Sicherheitsleistung für die ordnungsgemässe Durchführung durch die Verpflichtung des Zuschlagsempfängers zu ersetzen, sich der Kontrolle durch eine internationale Überwachungsfirma zu unterwerfen. Ich weise darauf hin, daß die Klägerin den in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 2568/90 genannten Gründen für die Änderung des Systems der Sicherheitsleistungen ausdrücklich zustimmt.
Sachverhalt
20. Der Kommission zufolge kann durch Destillation von Wein gewonnener Alkohol für eine Reihe von Zwecken einschließlich der Herstellung von Pharmazeutika und von für den menschlichen Verbrauch bestimmten Getränken verwendet werden. Er kann auch bei der Herstellung einer Vielzahl chemischer und industrieller Erzeugnisse wie Farben, Waschmittel, Schädlingsbekämpfungsmittel und Hefen verwendet werden. Weinalkohol kann überdies auf dem Kraftstoffsektor zur Verwendung kommen, und zwar in dreifacher Weise.
21. Erstens kann er als Ersatz für Benzin verwendet werden. Gegenwärtig besteht in der Gemeinschaft kein nennenswerter Markt für Alkohol als Benzinersatz; dies ist jedoch anders in einigen Drittländern, insbesondere Brasilien. Zweitens kann Weinalkohol zur Mischung mit Benzin verwendet werden. Wird er in dieser Weise verwendet, so kann er 5 bis 10 % Prozent des Fertigerzeugnisses ausmachen. Die Kommission hat uns darüber belehrt, daß die Gemeinschaft zu diesem Zweck Alkohol nach Brasilien ausführt und daß sie bestrebt ist, ihre Ausfuhren in die Karibik zu steigern, wo Alkohol aus Gemeinschaftsländern zur Verarbeitung zu Äthylalkohol eingeführt wird. Wie es scheint, wird das hieraus resultierende Erzeugnis mit Benzin gemischt und an die Vereinigten Staaten als "gasohol" weiterverkauft.
22. Wird zur Mischung mit Benzin bestimmter Alkohol aus der Gemeinschaft ausgeführt, so wird seine endgültige Verwendung mittels Finanzgarantien und Zollbescheinigungen überwacht. Wenn das Fertigerzeugnis jedoch in der Gemeinschaft hergestellt wird, erschwert nach den Ausführungen der Kommission die Tatsache, daß der Alkohol mit Benzin gemischt wird, bevor das Fertigerzeugnis auf den Markt gelangt, eine wirksame Kontrolle. Der Kommission zufolge ist es aus diesem Grunde schwierig, zu überprüfen, ob der Alkohol zu dem zugelassenen Zweck verwendet wurde. Es besteht daher die Gefahr, daß er rechtswidrig auf den Markt für zu menschlichen Verbrauch bestimmten Alkohol umgelenkt wird, so daß auf diesem Markt Störungen auftreten.
23. Die dritte Verwendung, der der Alkohol auf dem Kraftstoffsektor zugeführt werden kann, ist die als - unter der Bezeichnung ETBE bekannter - Benzinzusatz. Dieser kann andere Kraftstoffzusätze wie MTBE, der auf Methanolbasis hergestellt wird, ersetzen. Kraftstoffzusätze gelangen als eigenes Erzeugnis auf den Markt, was nach den Ausführungen der Kommission dazu führt, daß ihre Erzeugung sich einfach überwachen lässt. Nach Ansicht der Kommission ist es daher insoweit leichter, sich davon zu überzeugen, daß der Alkohol, um den es geht, nicht zu rechtswidrigen Zwecken umgelenkt wird.
24. Demgegenüber behauptet die Klägerin, die Gefahr einer rechtswidrigen Umlenkung von Alkohol innerhalb der Gemeinschaft sei völlig unbedeutend und sicherlich viel geringer als ausserhalb der Gemeinschaft, da in der Gemeinschaft für den menschlichen Verbrauch bestimmter Alkohol nicht ohne Begleitdokumente, die seinen Ursprung bescheinigten, verkauft werden könne. Die Klägerin bestreitet auch die Behauptung der Kommission, es sei schwieriger, die Verwendung von Alkohol zu überwachen, wenn dieser mit Benzin gemischt werde, als wenn er bei der Erzeugung von Zusätzen Verwendung finde. Die Klägerin wendet sich gegen diese Behauptung mit der Begründung, daß bei der Mischung von Alkohol mit Benzin keine chemische Reaktion stattfinde. Die Mischung enthalte daher genau die gleiche Menge Alkohol wie diejenige, die zugesetzt worden sei; dies lasse sich leicht kontrollieren. Werde Alkohol dagegen zur Erzeugung des Zusatzmittels ETBE verwendet, so finde eine chemische Reaktion statt, die die Feststellung erschwere, wieviel Alkohol für diese Erzeugung verwendet worden sei. Die Klägerin macht geltend, in der Praxis seien die Kosten für die Verarbeitung von Alkohol zu Zusatzmitteln für Benzin zu hoch, als daß die Unternehmen, die den Ankauf von Alkohol aus Beständen der Interventionsstellen beabsichtigten, hieran ein ernsthaftes Interesse haben könnten.
25. Die Kommission versucht seit 1986, erhebliche Bestände destillierten Alkohols, dessen Lagerung ständig finanzielle und logistische Probleme aufwirft, im Wege von Sonderausschreibungsverfahren abzusetzen. Eine erste Ausschreibungsrunde wurde 1986 aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1915/86 der Kommission (ABl. L 165, S. 14) veranstaltet, gemäß deren Artikel 8 Absatz 4 von den Zuschlagsempfängern die Leistung einer Sicherheit in Höhe von 80 ECU pro Hektoliter Alkohol von 100 % vol. verlangt wurde. In dieser Runde wurde kein Zuschlag erteilt. 1989 veranstaltete die Kommission drei Ausschreibungsrunden. Dieses Mal wurde für jede Partie die Leistung einer einzigen Sicherheit in Höhe von 40 ECU pro Hektoliter verlangt, die sowohl die ordnungsgemässe Durchführung als auch die Übernahme gewährleisten sollte. Aus verschiedenen Gründen erteilte die Kommission keinem der Angebote den Zuschlag.
26. Mitte 1990 wurde eine neue Runde von Ausschreibungen vorbereitet. Am 5. September 1990 erließ die Kommission zwei Verordnungen zur Eröffnung von Verkäufen von Weinalkohol aus Beständen der Interventionsstellen durch Sonderausschreibung zur innergemeinschaftlichen Verwendung im Kraftstoffsektor. Die Verordnung Nr. 2575/90 traf Vorkehrungen für die Veranstaltung der Sonderausschreibung Nr. 5/90. Es ging hierbei um insgesamt 3 200 000 Hektoliter zu fünf Partien von je 640 000 Hektoliter Alkohol von 100 % vol. Der Alkohol befand sich im Besitz der spanischen, der französischen und der italienischen Interventionsstelle. Die Verordnung Nr. 2576/90 der Kommission traf Vorkehrungen für die Veranstaltung der Sonderausschreibung Nr. 6/90. Dieses Mal handelte es sich um insgesamt 1 600 000 Hektoliter zu fünf Partien von je 320 000 Hektoliter Alkohol von 100 % vol. Der Alkohol befand sich im Besitz der französischen und der italienischen Interventionsstelle.
27. Der zum Verkauf angebotene Alkohol war in beiden Fällen zur Verwendung als Kraftstoff innerhalb der Gemeinschaft bestimmt. Die gesamte Verarbeitung des Alkohols zu diesem Zweck sollte innerhalb der Gemeinschaft stattfinden. Die Verkäufe sollten in Übereinstimmung mit den Vorschriften der Verordnung Nr. 1780/89 in der Fassung der Verordnung Nr. 2568/90 stattfinden; die in Artikel 24 Absatz 2 dieser Verordnung vorgesehene Sicherheitsleistung sollte in beiden Fällen durch die Verpflichtung des Zuschlagsempfängers ersetzt werden, sich Kontrollen durch eine international tätige Überwachungsfirma zu unterwerfen. Die Frist für die Einreichung von Angeboten lief in beiden Fällen am 25. September 1990 um 12 Uhr Brüsseler Zeit ab. Die Ausschreibungsbekanntmachungen wurden im Amtsblatt vom 8. September 1990 veröffentlicht (ABl. C 224, S. 10 und 15). Von den Zuschlagsempfängern sollte die Leistung einer Sicherheit von 40 ECU pro Hektoliter Alkohol von 100 % vol. für die ordnungsgemässe Abnahme des Alkohols der ersten Partien ("Ausfallbürgschaft") gefordert werden.
28. Die Klägerin reichte zu beiden Sonderausschreibungen Nrn. 5/90 und 6/90 fristgemäß Angebote ein. Ihr Angebot zu der Sonderausschreibung Nr. 6/90 wurde, wie ich noch näher erläutern werde, später als ungültig angesehen. Dennoch wurden beide Angebote in der Sache geprüft. Obwohl die Klägerinnen in beiden Fällen das höchste Angebot abgegeben hatten, beschloß die Kommission in Übereinstimmung mit der grossen Mehrheit des Verwaltungsausschusses für Wein, keinem der Bieter den Zuschlag zu erteilen. Am 18. Oktober 1990 erließ sie entsprechende, an die betroffenen Mitgliedstaaten gerichtete formelle Entscheidungen. Diese Entscheidungen wurden der Klägerin mit Einschreiben vom 21. November 1990 bekanntgegeben, die die Klägerin anscheinend am 28. November 1990 erhalten hat.
29. Die Kommission beschloß nunmehr, eine zweite Ausschreibungsrunde für die gleichen Partien Alkohol zu veranstalten. Am 26. November 1990 erließ sie die Verordnungen (EWG) Nrn. 3389/90 und 3390/90 (ABl. L 327, S. 19 und 21) betreffend die Sonderausschreibungsverfahren Nrn. 7/90 und 8/90. Wiederum war der zum Verkauf angebotene Alkohol dazu bestimmt, innerhalb der Gemeinschaft als Kraftstoff verwendet zu werden, und sollte die Verarbeitung des Alkohols zu diesem Zweck innerhalb der Gemeinschaft stattfinden. Die Bekanntmachungen der Sonderausschreibungen Nrn. 7/90 und 8/90 wurden im Amtsblatt vom 27. November 1990 veröffentlicht (ABl. C 296, S. 5 und 10).
30. Am 26. November 1990 erließ die Kommission ferner die Verordnung (EWG) Nr. 3391/90 (ABl. L 327, S. 23) zur erneuten Änderung der Verordnung Nr. 1780/89. Eine der Neuregelungen bestand in der Änderung des Systems der Sicherheitsleistung. In der ersten Begründungserwägung heisst es:
"Der Verkauf von Alkohol durch Einzelausschreibung erfordert lediglich die Stellung einer einzigen Sicherheit, der Ausfallbürgschaft, mit der die Entnahme des zugeschlagenen Alkohols und seiner Verwendung für die vorgesehenen Zweck, insbesondere als Brennstoffe der Gemeinschaft, gewährleistet werden soll. Diese Sicherheit wird für die Mengen freigegeben, für die der Zuschlagsempfänger den zur Vereinfachung der Sicherheitsleistungen vorgesehenen Verwendungsnachweise erbringt."
31. In Einklang mit diesen Zielen änderte die Verordnung Nr. 3391/90 u. a. die Artikel 24 und 26 der Verordnung Nr. 1780/89. Es sei daran erinnert, daß diese Bestimmungen zuvor durch die Verordnung Nr. 2568/90 geändert worden waren, obwohl die Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 3391/90 nicht auf die letztgenannte Verordnung Bezug nehmen. Nach der Neufassung von Artikel 24 Absatz 2 bestand nicht mehr die - durch die Verordnung Nr. 2568/90 eingeführte - Möglichkeit, die Leistung der bei der Interventionsstelle zu hinterlegenden Sicherheit durch die Unterwerfung unter die Kontrolle einer international tätigen Überwachungsgesellschaft zu ersetzen. Dafür verlangt die Neufassung von Artikel 26 vom Zuschlagsempfänger nicht mehr, der betroffenen Interventionsstelle Sicherheit für die ordnungsgemässe Abnahme zu leisten. Die Verordnung Nr. 3391/90 änderte die Verordnung Nr. 1780/89 auch zu dem Zweck, für den zugeschlagenen Alkohol Preise zu erzielen, "die den Schwankungen der Weltmarktpreise für Treibstoffe besser gerecht werden" (zweite Begründungserwägung).
32. In den Bekanntmachungen der Sonderausschreibungen Nrn. 7/90 und 8/90 wurde ferner ausgeführt (siehe jeweils Absatz 3 der einleitenden Hinweise), daß die Bieter u. a. den Bestimmungen der Verordnung Nr. 1780/89, zuletzt geändert durch die Verordnung Nr. 3391/90, nachzukommen hätten. Die Klägerin weist jedoch darauf hin, daß in beiden zur Eröffnung dieser Sonderausschreibungen erlassenen Verordnungen, nämlich den Verordnungen Nrn. 3389/90 und 3390/90, ausweislich ihrer ersten Begründungserwägung festgestellt wird, die Verordnung Nr. 1780/89 sei zuletzt durch die Verordnung Nr. 2568/90 geändert worden. Die Kommission bemerkt hierzu, die Bezugnahme auf die letztgenannte Verordnung beruhe auf einem Irrtum; alle Bieter seien von der Voraussetzung ausgegangen, daß auf die Sonderausschreibungen Nrn. 7/90 und 8/90 die durch die Verordnung Nr. 3391/90 eingeführten Änderungen der Regelung über die Sicherheitsleistung Anwendung fänden. Meines Erachtens ist diese Diskrepanz ohne Bedeutung.
33. Die Zuschlagsempfänger in den Sonderausschreibungsverfahren Nrn. 7/90 und 8/90 hatten für die ordnungsgemässe Durchführung in Ansehung der gesamten zugeschlagenen Alkoholmenge eine Sicherheit von 90 ECU pro Hektoliter Alkohol von 100 % vol. zu leisten. Die Klägerin war nach ihrem Vorbringen nicht in der Lage, eine derart hohe Sicherheit zu leisten, weshalb sie im Rahmen dieses Sonderausschreibungsverfahrens keine Angebote eingereicht habe.
Zu den streitigen Fragen
34. Bevor ich auf den Gegenstand der Klageanträge eingehen kann, muß ich mich zwei Vorfragen zuwenden. Erstens ergibt sich aus der Klageschrift, daß die Klägerin die Nichtigerklärung der Entscheidungen der Kommission vom 18. Oktober 1990 beantragt, in den Sonderausschreibungsverfahren Nrn. 5/90 und 6/90 keinen Zuschlag zu erteilen; so scheint auch die Kommission die Klageschrift zu verstehen. Obwohl diese Entscheidungen nicht an die Klägerin gerichtet sind, liegt es auf der Hand, daß sie die Klägerin unmittelbar und individuell betreffen, so daß dieser nach Artikel 173 des Vertrages ein Klagerecht zusteht; die Kommission bestreitet auch nicht die Zulässigkeit der Klage.
35. In der Erwiderung erklärt die Klägerin jedoch, die Klage ziele in Wahrheit auf die Schreiben der Kommission an die Klägerin vom 21. November 1990, die an sie gerichtete Entscheidungen enthielten. Wären diese Schreiben tatsächlich Gegenstand der Klage, so wäre diese meines Erachtens unzulässig, da die Schreiben die Klägerin lediglich über den Inhalt bereits erlassener Entscheidung unterrichteten. Die Schreiben selbst erzeugten gegenüber der Klägerin keinerlei rechtliche Wirkungen und sind daher nicht nach Artikel 173 anfechtbar.
36. Da die Klage indessen sicher so gelesen werden kann, daß sie sich gegen die Entscheidungen der Kommission vom 18. Oktober 1990 richtet, und von der Kommission auch so behandelt wurde, meine ich, daß sie in diesem Sinne auszulegen ist. Es besteht somit kein Zweifel an ihrer Zulässigkeit.
37. Zweitens behauptet die Kommission in ihrer Klagebeantwortung, daß von der Klägerin im Sonderausschreibungsverfahren Nr. 6/90 abgegebene Angebot sei deswegen ungültig gewesen, weil nicht der Nachweis der Hinterlegung einer Sicherheit bei einer der beteiligten Interventionsstellen beigefügt worden sei, wie dies in der Ausschreibungsbekanntmachung gefordert worden sei. In ihrer Erwiderung stimmt die Klägerin dem Vorbringen der Kommission insoweit zu und nimmt ihren Antrag bezueglich der die Sonderausschreibung Nr. 6/90 betreffenden Entscheidung zurück. Die einzige Streitfrage, mit der der Gerichtshof befasst ist, betrifft somit die Rechtmässigkeit der Entscheidung über die Sonderausschreibung Nr. 5/90 und die Folgen, die sich ergeben würden, wenn diese Entscheidung für nichtig erklärt werden sollte.
38. Die Klägerin macht im wesentlichen geltend, die Kommission sei verpflichtet gewesen, im Sonderausschreibungsverfahren Nr. 5/90 demjenigen Bieter, der das höchste Gebot abgegeben habe, den Zuschlag zu erteilen. Die Kommission habe dies deshalb nicht getan, weil sie die Absicht gehabt habe, den Zuschlag einer anderen Firma zu erteilen. Deshalb habe die Kommission das Angebot der Klägerin abgelehnt und Bedingungen aufgestellt, die die Klägerin nicht habe erfuellen können und die es ihr unmöglich gemacht hätten, im Sonderausschreibungsverfahren Nr. 7/90 ein Angebot abzugeben. Seien die Ausschreibungsbedingungen einmal festgelegt, so sei die Kommission verpflichtet, den Zuschlag demjenigen Bieter zu erteilen, der unter Beachtung dieser Bedingungen das höchste Angebot eingereicht habe. Ausserdem bedeute die rechtswidrige Weigerung der Kommission, im Verfahren Nr. 5/90 dem höchsten Bieter den Zuschlag zu erteilen, daß sie nicht befugt gewesen sei, für die gleiche Partie Alkohol eine zweite Ausschreibungsrunde zu veranstalten. Nach Ansicht der Klägerin ist daher auch das Sonderausschreibungsverfahren Nr. 7/90 rechtswidrig.
39. Die Klägerin hat beim Gerichtshof beantragt, die Anwendung der Verordnungen zur Eröffnung der Sonderausschreibungsverfahren Nrn. 7/90 und 8/90 bis zum Erlaß des Urteils zur Hauptsache im Wege der einstweiligen Anordnung auszusetzen. Der Antrag wurde durch Beschluß des Präsidenten vom 19. Dezember 1990 zurückgewiesen.
40. Die Kommission macht im wesentlichen geltend, sie habe die Schritte unternommen, die sie in gutem Glauben und angesichts der Situation auf den betroffenen Märkten für notwendig erachtet habe. Unter bestimmten Umständen sei sie befugt, eingereichte Angebote auch dann nicht anzunehmen, wenn die in der Ausschreibungsbekanntmachung aufgestellten Bedingungen erfuellt seien. Manchmal müsse sie übervorsichtig sein. Vorliegend sei sie objektiv berechtigt gewesen, im Sonderausschreibungsverfahren Nr. 5/90 keinen Zuschlag zu erteilen und für das Sonderausschreibungsverfahren Nr 7/90 strengere Bedingungen aufzustellen.
41. Die Klägerin ist ein Gemeinschaftsunternehmen, dessen Hauptgesellschafter die Firmen Palfin SpA, Neapel (Italien), Muttergesellschaft der Palma-Gruppe, und Distilleria del Salento SpA, Gallipoli (Italien) - eine zur Marrone-Gruppe gehörende Gesellschaft - sind. Gesellschaften beider Gruppen sind im Alkoholgeschäft tätig und nehmen regelmässig, manchmal mit Erfolg, an Ausschreibungen für den Verkauf von Alkohol aus den Interventionsbeständen der Gemeinschaft teil. Die klagende Firma wurde gegründet, weil weder die Palma- noch die Marrone-Gruppe über genügend Mittel verfügten, um unabhängig an den umfangreichen Sonderausschreibungsverkäufen teilzunehmen, die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind. Die Klägerin schloß ein Abkommen mit einer amerikanischen Firma namens Tropicana Investments, die ihren Sitz in Irving (Texas) hat, um sie bei Verarbeitung und Absatz des in Rede stehenden Alkohols zu unterstützen.
42. Die Klägerin bemerkt, sie habe im Laufe des Jahres 1990 erfahren, daß die Kommission mit der Union Carbide, einem grossen Chemie-Unternehmen, eine Vereinbarung getroffen habe, wonach sich Union Carbide verpflichte, eine Fabrik für die Verarbeitung von Alkohol zur Verwendung auf dem Kraftstoffsektor zu bauen, falls die Kommission sicht damit einverstanden erkläre, während eines Zeitraums von fünf Jahren ausschließlich diese Firma mit dem gesamten zu dem genannten Zweck aus den Beständen der Interventionsstellen verkauften Alkohol zu beliefern. Der Klägerin zufolge wurden die Sonderausschreibungsverfahren Nrn. 5/90 und 6/90 zur Durchführung dieser Vereinbarung eröffnet. In der Tat behauptet die Klägerin, nach Abgabe ihrer Angebote sei ihr von dem zuständigen Beamten der Kommission gesagt worden, diese Sonderausschreibungen seien speziell dazu bestimmt gewesen, die mit Union Carbide getroffene Vereinbarung zu erfuellen.
43. Die Klägerin führt aus, die Kommission habe erwartet, daß die von der Union Carbide eingereichten Angebote die höchsten sein würden, und sei einigermassen bestürzt gewesen, als sich herausgestellt habe, daß die höchsten Angebote von der Klägerin abgegeben worden seien. Die Kommission habe sich wenig geneigt gezeigt, der Klägerin den Zuschlag zu erteilen. Infolgedessen habe sich Ende September 1990 ein Direktor der Klägerin nach Brüssel begeben, um der Kommission weitere Informationen über die Firma zu liefern und jegliche Zweifel zu zerstreuen, die die Kommission möglicherweise an deren Bonität gehabt habe. Ungeachtet der Bemühungen der Klägerin habe die Kommission beschlossen, die eingereichten Angebote nicht anzunehmen, sondern statt dessen eine zweite Ausschreibungsrunde mit strengeren Sicherheitsbedingungen zu eröffnen. Zweck dieser neuen Bedingungen sei gewesen, kleineren Unternehmen wie der Klägerin die Abgabe von Angeboten zu erschweren und hierdurch den Weg für grössere Firmen wie Union Carbide frei zu machen.
44. Die Klägerin macht geltend, die Entscheidung der Kommission vom 18. Oktober 1990 sei aus zwei Gründen rechtswidrig. Erstens habe die Kommission gegen die Vorschriften der Verordnungen Nrn. 822/87 und 3877/88 verstossen, namentlich gegen diejenigen Vorschriften, nach denen gleicher Zugang zu den Waren und die Gleichbehandlung aller Kaufinteressenten zu gewährleisten seien (Artikel 40 Absatz 3 der Verordnung Nr. 822/87 und Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3877/88). Nach Ansicht der Klägerin lässt sich das Vorgehen der Kommission nur durch den Wunsch erklären, kleineren Unternehmen wie der Klägerin den Zugang zu den in Rede stehenden Alkoholmengen zu verwehren. Zweitens macht die Klägerin geltend, die Begründung der angefochtenen Entscheidung genüge nicht den Anforderungen von Artikel 190 EWG-Vertrag.
45. Die Kommission erwidert, sie sei nach den Vorschriften über den Absatz von durch Destillation gewonnenem Alkohol nicht verpflichtet, im Rahmen von Sonderausschreibungsverfahren einen Zuschlag zu erteilen. Jedenfalls seien die Sonderausschreibungen Nrn. 5/90 und 6/90 in Wirklichkeit dazu bestimmt gewesen, einen Anreiz für neue Bieter zu schaffen, die Additive herzustellen beabsichtigten, denn die Bedingungen dieser Ausschreibungen hätten den Zugang der Händler zum Markt erleichtert, jedoch eine ordnungsgemässe praktische Durchführung gewährleistet. Wie dargelegt, vertritt die Kommission die Auffassung, die Verwendung von Alkohol als Zusatzmittel für Benzin sei leichter zu überwachen als dessen Verwendung für Mischungen. Sie ist ebenfalls der Meinung, Unternehmen, die in der Erwartung, in einer Ausschreibung den Zuschlag zu erhalten, bedeutende Investitionen vorgenommen hätten, seien aus wirtschaftlichen Gründen in höchstem Masse daran interessiert, die gesamte Alkoholmenge, um die es gehe, zu übernehmen, selbst wenn die Preise für Kraftstoff in der Folgezeit sinken sollten.
46. Die Kommission macht ferner geltend, die Begleitumstände, unter denen die Entscheidungen über die Sonderausschreibungen Nrn. 5/90 und 6/90 zu treffen gewesen seien, hätten sich infolge des Ausbruchs der Golfkrise geändert. Die hieraus resultierende Ungewißheit hinsichtlich der Kraftstoffbestände habe extreme Schwankungen der Preise für Kraftstoff hervorgerufen und die reale Möglichkeit eines drastischen Preisanstiegs entstehen lassen. Infolgedessen sei die Vermarktung von Ersatzkraftstoffen auf Alkoholbasis viel leichter geworden. Die Kommission sei so zu der Auffassung gelangt, daß die Preise für Ersatzkraftstoffe zumindest kurzfristig weiter ansteigen würden, so daß eine zweite Ausschreibungsrunde günstigere Angebote bewirken könne.
47. Langfristig bestand jedoch nach Meinung der Kommission die Gefahr eines Sinkens der Preise für Kraftstoff, insbesondere wenn irakisches und kuwaitisches Öl wieder auf dem Markt erscheinen würde. Ein Zuschlagsempfänger hätte dann mit einem geringeren Gewinn zu rechnen und wäre geneigt, nicht die ganze in Rede stehende Menge abzunehmen oder den Alkohol rechtswidrig auf andere Märkte zu lenken. Aus diesem Grunde, so die Kommission, habe sie beschlossen, im Rahmen der Sonderausschreibungen Nrn. 5/90 und 6/90 keinen Zuschlag zu erteilen, sondern eine neue Ausschreibungsrunde zu eröffnen und in der Zwischenzeit einige Änderungen an der Regelung über die Sicherheitsleistung vorzunehmen, um der durch die Golfkrise hervorgerufenen Instabilität Rechnung zu tragen.
48. Die Klägerin legt dar, wenn die Kommission gehofft haben sollte, eine zweite Ausschreibungsrunde würde zu höheren Preisen führen, so sei dies unbegründet gewesen. Das höchste im Sonderausschreibungsverfahren Nr. 5/90 abgegebene Angebot sei das Angebot der Klägerin über 4,52 ECU pro Hektoliter gewesen. Der Zuschlagsempfänger im Sonderausschreibungsverfahren Nr. 7/90 habe lediglich 3 ECU pro Hektoliter geboten. Die Golfkrise könne in den Überlegungen der Kommission keinesfalls eine Rolle gespielt haben, da sie bereits vor Veröffentlichung der Bekanntmachung der Sonderausschreibung Nr. 5/90 ausgebrochen sei und im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Entscheidung schon einige Zeit angedauert habe. Überdies sei die Kommission bereit gewesen, im Januar 1991, als der Golfkrieg gerade begonnen habe und das Klima vorsichtig ausgedrückt, noch unsicherer gewesen sei als im vorangegangenen Oktober, Angebote in Höhe von 3 ECU pro Hektoliter anzunehmen. Jedenfalls habe man vernünftigerweise nicht erwarten können, daß etwaige kurzfristige Auswirkungen der Ereignisse in der Golfregion auf die Kraftstoffpreise einen nennenswerten Einfluß auf das Niveau der Angebote haben würden, da die in der Sonderausschreibung Nr. 5/90 in Aussicht genommene Vertragsdauer mit fünf Jahren relativ lang gewesen sei.
49. Die Kommission betont, sie sei befugt gewesen, nicht eigens in den Ausschreibungsbedingungen erwähnten Faktoren Rechnung zu tragen, insbesondere einer Veränderung der Marktverhältnisse. Sie bleibt dabei, daß sie vernünftigerweise habe erwarten können, daß eine zweite Ausschreibungsrunde zu günstigeren Angeboten führen würde, und daß sie nicht in der Lage gewesen sei, den künftigen Lauf der Ereignisse vorauszusehen, vor allem vorauszusehen, daß es den Öl exportierenden Staaten gelingen würde, das durch den Ausfall des irakischen und kuwaitischen Öls auf dem Markt entstandene Defizit auszugleichen. Jedenfalls sei das letztlich angenommene Angebot zwar niedriger gewesen als das von der Klägerin im Sonderausschreibungsverfahren Nr. 5/90 abgegebene, es sei jedoch strengeren Gewährleistungsbedingungen und einem ausgefeilteren automatischen Preissteigerungsmechanismus unterworfen gewesen.
50. Die Kommission führt weiterhin aus, sie sei nicht überzeugt gewesen, daß der Zuschlag im Ausschreibungsverfahren Nr. 5/90 bedenkenlos der klagenden Firma hätte erteilt werden können, die eigens zu dem Zweck gegründet worden sei, in den Sonderausschreibungsverfahren Nrn. 5/90 und 6/90 Angebote abzugeben. Angesichts der auf dem Spiel stehenden erheblichen Beträge hätten sich die finanziellen Mittel der Klägerin als unzureichend erweisen können, wenn man die beschränkte Haftung ihrer Gesellschafter im Falle einer nicht ordnungsgemässen Ausführung des Vertrags bedenke. Die von der Klägerin beabsichtigten neuen Investitionen seien bescheiden gewesen, so daß die Schwelle, jenseits deren es für sie vorteilhaft gewesen wäre, aus dem Markt auszuscheiden, bei ihr niedriger gewesen sei als bei einem Neuankömmling, der grössere Investitionen vorgenommen hätte. Die Kommission bleibt dabei, daß das von der Klägerin vorgeschlagene Erzeugnis schwer zu überwachen gewesen wäre, und erinnert daran, daß ihr Vorgehen von einer sehr grossen Mehrheit des Verwaltungsausschusses für Wein gebilligt worden sei.
Die Verantwortung der Kommission
51. Bevor ich dieses Vorbringen prüfe, möchte ich einige tatsächliche Gegebenheiten hervorheben. Zunächst einmal behauptet die Klägerin zwar, daß die Sonderausschreibungen Nrn. 5/90 und 6/90 eröffnet worden seien, um den Verkauf der fraglichen Alkoholmengen an die Firma Union Carbide zu ermöglichen, räumt aber in ihrer Erwiderung ein, daß diese Firma tatsächlich in keinem dieser Ausschreibungsverfahren ein gültiges Angebot abgegeben habe. Ich werde auf diesen Punkt später eingehen. Zweitens haben Mitglieder sowohl des Palma- als auch des Marrone-Konzerns im Sonderausschreibungsverfahren Nr. 8/90 Angebote abgegeben, und der Zuschlag wurde tatsächlich einem Unternehmen des erstgenannten Konzerns zu angemessenen Bedingungen erteilt. Das legt die Annahme nahe, daß die Kommission keine spezifischen Bedenken dagegen hatte, dem einen oder dem anderen dieser Konzerne zu angemessenen Bedingungen den Zuschlag zu erteilen.
52. Die Kommission geht noch weiter und macht geltend, die Tatsache, daß beide Konzerne in dem Sonderausschreibungsverfahren Nr. 8/90 Angebote abgegeben hätten, zeige, daß sie im Sonderausschreibungsverfahren Nr. 7/90, in dem es um die doppelte Menge Alkohol gegangen sei, ein gemeinsames Angebot hätten abgeben können. Wie die Klägerin jedoch klargestellt hat, waren die Firmen der Palma- und der Marrone-Gruppe lediglich deshalb in der Lage, im Sonderausschreibungsverfahren Nr. 8/90 Angebote abzugeben, weil sie sich mit ihren Bürgen über die Gewährleistung der ordnungsgemässen Erfuellung ihrer wechselseitigen Verpflichtungen verständigt hatten. Das Gesamtrisiko der Bürgen überstieg somit niemals die durch das Ausschreibungsverfahren Nr. 8/90 gezogenen Grenzen. Ich stimme daher der Behauptung der Klägerin zu, daß keine der beiden Gruppen in der Lage war, sich die Bürgschaften zu verschaffen, die für eine Teilnahme an der Sonderausschreibung Nr. 7/90 erforderlich waren.
53. Die entscheidende Frage lautet daher, ob die Klägerin, weil sie im Verfahren Nr. 5/90 das höchste Angebot abgegeben hat, ein Recht darauf hatte, den Zuschlag zu erhalten, oder ob die Kommission unter Berücksichtigung aller Umstände befugt war, im Rahmen dieser der Ausschreibung keinen Zuschlag zu erteilen und eine neue, auf strengeren Bedingungen beruhende Ausschreibung zu veranstalten. Die Antwort auf diese Frage muß in erster Linie in den Vorschriften über den Absatz von Destillationsalkohol im Sinne der Verordnung Nr. 822/87 gesucht werden.
54. Die Hauptpflicht der Kommission ist es nach den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 3877/88, eine Störung der Märkte für Alkohol und Spirituosen, die in der Gemeinschaft hergestellt werden, zu vermeiden. Eine Nebenverpflichtung der Kommission geht dahin, das Entstehen von Schwierigkeiten auf anderen Sektoren der Verwendung von Alkohol zu vermeiden. Aus diesen Gründen können für Ausschreibungen gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 3877/88 besondere Bedingungen festgesetzt werden, "um Marktstörungen zu vermeiden". Die Notwendigkeit, Marktstörungen zu verhindern, hat Vorrang vor dem Zweck, den höchsten Preis zu erzielen. Das ergibt sich klar aus den Bestimmungen der Verordnung Nr. 1780/89, nach deren Begründungserwägungen (siehe oben Nr. 11) die Kommission nur dann den Zuschlag demjenigen erteilen muß, der das höchste Angebot abgegeben hat, wenn sie beschließt, die Angebote anzunehmen.
55. Meines Erachtens folgt hieraus, daß die Kommission nur dann verpflichtet ist, einen Zuschlag zu erteilen, wenn sie überzeugt ist, daß hierdurch die Märkte, insbesondere diejenigen für Alkohol und Spirituosen aus Gemeinschaftserzeugung, nicht gestört werden, und daß der vom höchsten Bieter gebotene Preis im Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung der höchste Preis ist, der vernünftigerweise erwartet werden kann. Vorliegend war keine dieser Voraussetzungen erfuellt. Die Kommission gelangte zu der Ansicht, daß der Betrag, den die Klägerin in eine neue Fabrik hätte investieren müssen, keine hinreichende Sicherheit dafür bot, daß die Klägerin, sollte sie den Zuschlag erhalten, den Vertrag erfuellen würde, und daß es schwierig sein würde, die Verwendung zu überprüfen, der die Klägerin die fragliche Alkoholmenge zuzuführen beabsichtigte. Sie war ferner der Auffassung, daß angesichts der im Zeitpunkt des Erlasses ihrer Entscheidung bestehenden Situation im Golf eine zweite Ausschreibungsrunde zu höheren Angeboten führen könnte.
56. Die Klägerin behauptet, die Kommission habe sich in all diesen Punkten geirrt, aber meines Erachtens sind die zwischen den Parteien bestehenden Meinungsverschiedenheiten weitgehend Ansichtssache. Selbst wenn die Klägerin recht und die Kommission unrecht haben sollte, würde dies der Klägerin nicht zum Erfolg verhelfen, denn es ist klar, daß die Vorschriften über den Absatz von durch Destillation gewonnenem Alkohol der Kommission einen Ermessensspielraum einräumen. Um darzutun, daß die Kommission dieses Ermessen mißbraucht habe, genügt nicht der Nachweis von Beurteilungsfehlern. Ich bin aber in keiner Weise davon überzeugt, daß ein derartiger Irrtum in unserem Falle vorliegt. Der einzige Punkt, von dem sich dies sagen ließe, ist die Entscheidung der Kommission, ein Angebot abzulehnen, das mit 4,52 ECU pro Hektoliter erheblich höher lag als das Angebot von 3 ECU pro Hektoliter, das sie später angenommen hat. Es ist jedoch zu bemerken, daß das erfolgreiche Angebot strengeren Bedingungen hinsichtlich der Sicherheitsleistung unterworfen war, die in höherem Masse gewährleisteten, daß der Vertrag ordnungsgemäß erfuellt werden würde. Wie ich bereits ausgeführt habe, hat nach den maßgebenden Vorschriften die Notwendigkeit, eine ordnungsgemässe Durchführung zu gewährleisten, den Vorrang vor dem Erfordernis, den günstigsten Preis zu erzielen. Überdies lässt sich der niedrigere Preis zum Teil durch die höheren Kosten erklären, die aufzuwenden waren, um den strengeren Sicherheitsauflagen nachzukommen. Unter diesem Gesichtswinkel versteht es sich in keiner Weise von selbst, daß ein der Klägerin im Sonderausschreibungsverfahren Nr. 5/90 erteilter Zuschlag den Interessen der Gemeinschaft besser gedient hätte als die in den Sonderausschreibungsverfahren Nrn. 7/90 und 8/90 erteilten Zuschläge.
57. Ließe sich nachweisen, daß die Kommission ihr Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeuebt hat, indem sie z. B. Faktoren in Rechnung gestellt hätte, die sie nicht hätte in Rechnung stellen dürfen, oder Punkte nicht berücksichtigt hätte, die sie hätte beachten müssen, so wäre jede hierauf beruhende Entscheidung natürlich rechtswidrig. Das einzige in diese Richtung weisende Vorbringen der Klägerin betrifft indessen die angebliche Absicht der Kommission, den Zuschlag der Firma Union Carbide zu erteilen, sowie ihre hiermit Hand in Hand gehende Abneigung dagegen, ihn der Klägerin zu erteilen. Die Klägerin hat jedoch keinen direkten Beweis für die angebliche Vereinbarung zwischen der Kommission und der Firma Union Carbide angetreten. Obwohl die Firma Union Carbide in den beiden Sonderausschreibungsverfahren Nrn. 5/90 und 6/90 Angebote abgegeben hat, waren diese wegen Fristversäumnis unzulässig. Auch wenn die Klägerin kein Angebot abgegeben hätte, hätte der Zuschlag daher der Firma Union Carbide nicht erteilt werden können. Das ist zwar, für sich genommen, nicht mit der Darstellung des Sachverhalts durch die Klägerin unvereinbar. Es ist aber bezeichnend, daß die Firma Union Carbide an der zweiten Ausschreibungsrunde nicht teilgenommen hat. Überdies wird die Behauptung, die Kommission habe die Erteilung des Zuschlags an die Klägerin nicht in Betracht ziehen wollen, durch die Ausführungen der Klägerin selbst entkräftet, wonach den Schwesterfirmen der Hauptgesellschafter der Klägerin regelmässig Zuschläge für den Verkauf von Alkohol aus Beständen der Interventionsstellen der Gemeinschaft erteilt werden. In der Tat wurde einer dieser Gesellschaften im Ausschreibungsverfahren Nr. 8/90 der Zuschlag erteilt, wie ich bereits ausgeführt habe.
58. Ich würde daher die Rüge der Klägerin zurückweisen, die Kommission habe mit ihrer Entscheidung, im Sonderausschreibungsverfahren Nr. 5/90 keinen Zuschlag zu erteilen, die Vorschriften über den Absatz von durch Destillation gewonnenem Alkohol verletzt und die ihr übertragenen Befugnisse mißbraucht.
Das Erfordernis der Begründung
59. Es bleibt zu prüfen, ob die Begründung der angefochtenen Entscheidung dem Erfordernis von Artikel 190 EWG-Vertrag genügte, wonach "die ... Entscheidungen des Rates und der Kommission ... mit Gründen zu versehen [sind]".
60. In der Begründung der angefochtenen Entscheidung, die die Kommission selbst als "im Telegrammstil gehalten" bezeichnet, heisst es: "au vu des offres reçüs pour le premier lot et compte tenu de la situation actuelle du marché mondial des carburants, il y a lieu de ne pas donner suite aux offres concernant l' adjudication particulière No 5/90 CE" (in Anbetracht der für die erste Partie abgegebenen Angebote und mit Rücksicht auf die gegenwärtige Situation auf dem Weltmarkt für Kraftstoffe ist es nicht angebracht, auf die im Rahmen der Sonderausschreibung Nr. 5/90/EG eingereichten Angebote einen Zuschlag zu erteilen). Das Schreiben der Kommission an die Klägerin vom 21. November 1990 lautete im wesentlichen gleich; es heisst dort, die Kommission habe "au vu des offres reçüs et compte tenu de la situation du marché mondial des carburants" beschlossen, das Angebot der Klägerin nicht anzunehmen.
61. Wie der Gerichtshof mehrfach betont hat, beruht "Artikel 190, wonach die Kommission ihre Entscheidungen zu begründen hat, nicht lediglich auf formalen Erwägungen, sondern will den Parteien die Wahrnehmung ihrer Rechte, dem Gerichtshof die Ausübung seiner Rechtskontrolle und den Mitgliedstaaten sowie deren etwa beteiligten Angehörigen die Unterrichtung darüber ermöglichen, in welcher Weise die Kommission den Vertrag angewandt hat" (siehe z. B. die Urteile in den Rechtssachen 24/62, Deutschland/Kommission, Slg. 1963, 143, 155, und 294/81, Control Data/Kommission, Slg. 1983, 911, Randnr. 14). Überdies hat der Gerichtshof klargestellt, daß die in Artikel 169 geforderte Begründung die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, klar und unzweideutig wiedergeben muß (siehe die Urteile in den Rechtssachen Deutschland/Kommission, a. a. O.; 203/85, Nicolet Instrument/Hauptzollamt Frankfurt am Main-Flughafen, Slg. 1986, 2049, Randnr. 10, sowie das Urteil vom 21. November 1991 in der Rechtssache C-269/90, Hauptzollamt München-Mitte/Technische Universität München, Slg. 1991, I-5469, Randnr. 26). In seinem Urteil vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C-350/88 (Delacre u. a./Kommission, Slg. 1990, I-395, Randnr. 16) hat der Gerichtshof jedoch festgestellt:
"Jedoch brauchen ... nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden. Ob nämlich die Begründung einer Entscheidung den Erfordernissen des Artikels 190 EWG-Vertrag genügt, ist nach ständiger Rechtsprechung nicht nur im Hinblick auf ihren Wortlaut zu beurteilen, sondern auch aufgrund ihres Zusammenhangs sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet ... Ausserdem müssen die Anforderungen, die an die Begründung einer Entscheidung zu stellen sind, den tatsächlichen Möglichkeiten sowie den technischen und zeitlichen Bedingungen angepasst werden, unter denen die Entscheidung ergeht ..."
62. Im vorliegenden Fall rechtfertigten meines Erachtens eine Reihe von Faktoren eine weniger ausführliche Begründung, als sie sonst möglicherweise erforderlich gewesen wäre. Zum einen wusste die Klägerin wahrscheinlich weitgehend Bescheid über die Gründe, auf denen das Vorgehen der Kommission beruhte. Die Klägerin räumt ein, daß sie nach Einreichung ihres Angebots, aber vor Erlaß der angefochtenen Entscheidung bei einer Reihe von Gelegenheiten Kontakt mit den zuständigen Beamten der Kommission hatte. Tatsächlich hat sie selbst ein Schreiben des Generaldirektors der Palma-Gruppe an die Kommission vom 8. Oktober 1990 vorgelegt, in dem dieser auf ein Treffen in Brüssel am 28. September Bezug nimmt und versucht, die Kommission hinsichtlich der Zuverlässigkeit der von der Klägerin angebotenen Garantien und deren Absicht, den Vertrag vollständig zu erfuellen, zu beruhigen. Der Gerichtshof hat anerkannt, daß, wenn ein Unternehmen an Verhandlungen teilnimmt, die zum Erlaß einer Maßnahme führen und infolgedessen die wesentlichen Gründe kennt, auf denen diese Maßnahme beruht, eine knappe Angabe dieser Gründe genügen kann (vgl. Urteil vom 19. September 1985 in den verbundenen Rechtssachen 172/83 und 226/83, Hoogovens Gröp/Kommission, Slg. 1985, 2831, Randnr. 27). Überdies sind die Hauptgesellschafter der Klägerin spezialisierte Unternehmen mit grosser Erfahrung auf dem Kraftstoffmarkt und hinsichtlich des Absatzes von destilliertem Alkohol. Wie die Kommission ausführt, kann ihr Wissen über die Zusammenhänge, in denen die streitige Entscheidung ergangen ist, nicht mit dem eines Laien verglichen werden.
63. Zweitens war die angegriffene Entscheidung, die nicht im Amtsblatt veröffentlicht wurde, für andere Personen als die Klägerin und die Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet war, nur von geringem Interesse. Alle Mitgliedstaaten kannten in vollem Umfang die Gründe für die Entscheidung der Kommission, da sie an den Erörterungen im Verwaltungsausschuß für Wein teilgenommen hatten.
64. So lässt sich meines Erachtens nicht behaupten, die Knappheit der Begründung der angefochtenen Entscheidung habe das Recht der Klägerin, ihren Standpunkt zu verteidigen, oder die Möglichkeit interessierter Dritter beeinträchtigt, die Begleitumstände festzustellen, unter denen die Kommission den Vertrag angewendet hat. Es bleibt jedoch die Frage, ob diese Begründung ausführlich genug ist, um dem Gerichtshof die Prüfung zu ermöglichen, ob die angeführten Gründe stichhaltig sind. Dies ist einer der Zwecke von Artikel 190, der indessen verfehlt wird, wenn die Begründung zu unbestimmt ist, denn eine derartige Begründung kann eine Reihe denkbarer Gründe abdecken und der Kommission die freie Wahl desjenigen Grundes belassen, der ihr am überzeugendsten zu sein scheint, wenn die Maßnahme angefochten wird. Deshalb ist "die Begründung dem Betroffenen grundsätzlich gleichzeitig mit der ihn beschwerenden Entscheidung mitzuteilen" (vgl. Urteil vom 26. November 1981 in der Rechtssache 195/80, Michel/Parlament, Slg. 1981, 2861, Randnr. 22). Nur wenn dies nicht durchführbar ist, lässt es der Gerichtshof zu, daß den Betroffenen zu einem späteren Zeitpunkt eine vollständige Begründung mitgeteilt wird (vgl. Urteil in der Rechtssache 16/65, Schwarze/Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide, Slg. 1965, 1152, 1167).
65. Die im vorliegenden Fall angeführten Gründe - nämlich die eingegangenen Angebote und die Lage auf dem Weltmarkt für Kraftstoff - sind so weit gefasst, daß sie praktisch jede Entscheidung rechtfertigen, in einem Sonderausschreibungsverfahren für den Verkauf von Weinalkohol zur Verwendung als Treibstoff keinen Zuschlag zu erteilen. In der Tat hatte die Kommission in den verschiedenen Stadien des Verfahrens den Akzent jeweils auf unterschiedliche Gründe gelegt. Der Vorschlag, den die Kommission dem Verwaltungsausschuß vorgelegt hatte, bezog sich auf das Erfordernis der Transparenz und die Unbeständigkeit der internationalen Märkte. Mit dem Hinweis auf die Transparenz ist die Möglichkeit gemeint, zu prüfen, ob der Alkohol tatsächlich für den genehmigten Zweck verwendet und nicht umgelenkt wird. Ein Vorbehalt, den ein Mitglied des Verwaltungsausschusses laut Protokoll geäussert hat, legt jedoch die Vermutung nahe, daß ein zusätzlicher Grund für die Nichterteilung eines Zuschlags darin gelegen haben kann, daß Zweifel an der Zuverlässigkeit der angebotenen Sicherheiten bestanden. In ihrer Stellungnahme zum Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung hat die Kommission betont (S. 3), daß "der Grund dafür, daß sie keines der Angebote angenommen hat, darin liegt, daß der Preis nicht hoch genug war" (Hervorhebung im Original), obwohl sie im folgenden zugegebenermassen von der Wichtigkeit angemessener Garantien gesprochen hat. In ihrer Klagebeantwortung legt die Kommission indessen den Hauptakzent auf das Fehlen zufriedenstellender Garantien. Überdies lag der Kommission zufolge ein besonderer Umstand vor, der ihre Entscheidung gerechtfertigt habe, im Rahmen der Sonderausschreibung Nr. 5/90 keinen Zuschlag zu erteilen, nämlich die Auswirkungen der Golfkrise auf den ihrer Meinung nach erzielbaren Preis und die Zulänglichkeit der Sicherheitsvorkehrungen. Die Golfkrise wird jedoch in den Begründungserwägungen der angefochtenen Entscheidung nicht erwähnt.
66. Auch wenn man davon ausgeht, daß all diese Faktoren durch die Begründung der streitigen Entscheidung gedeckt werden, lässt sich nicht feststellen, in welchem Ausmaß jeder einzelne, wenn überhaupt, die Kommission im Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung beeinflusst hat. Ich meine daher, daß die Begründung den Erfordernissen von Artikel 190 EWG-Vertrag nicht genügt, da sie zu unbestimmt ist, um dem Gerichtshof die Nachprüfung zu gestatten, ob die von der Kommission für ihr Vorgehen angeführten Gründe rechtmässig waren. Die Bezugnahme auf die eingereichten Angebote enthält keinen Hinweis darauf, weshalb man meinte, sie nicht annehmen zu können. Die Verweisung auf die Marktverhältnisse ist ganz besonders wenig aufschlußreich, da schwerlich angenommen werden kann, daß die Kommission eine Entscheidung wie diese ohne Berücksichtigung der Lage auf dem Markt getroffen haben würde. In der bereits erwähnten Rechtssache Deutschland/Kommission hat Generalanwalt Römer den Hinweis auf die "bestehenden Marktverhältnisse" als unter den gegebenen Verhältnissen unzureichend angesehen (Slg. 1963, 178). Das gleiche gilt im vorliegenden Fall. Meines Erachtens oblag es der Kommission, zu erläutern, welche besonderen Merkmale der vorherrschenden Marktlage ihrer Meinung nach ihre Entscheidung rechtfertigten und weshalb sie glaubte, eine neue Ausschreibungsrunde könnte zu höheren Angeboten führen.
67. Wie bereits erwähnt, trifft es zu, daß der Gerichtshof in der Rechtssache Hoogovens der Auffassung zugestimmt hat, die Begründung könne knapp ausfallen, wenn die Betroffenen an den Verhandlungen beteiligt waren, die vor Erlaß der fraglichen Maßnahme stattgefunden haben. Die Begründung des in jener Rechtssache streitigen Aktes war jedoch ein gut Teil ausführlicher als diejenige der vorliegend angefochtenen Entscheidung. Meines Erachtens genügen die Begründungserwägungen dieser Entscheidung nicht einmal den großzuegigeren Maßstäben des Urteils in der Sache Hoogovens.
68. Es gab keine praktischen Erwägungen, die es der Kommission erschwert haben könnten, im Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Entscheidung eine ausführlichere Begründung zu liefern. Die Frist für die Einreichung von Angeboten lief am 25. September 1990 ab, und die angefochtene Entscheidung wurde erst am 18. Oktober erlassen. Überdies scheint die Klägerin das einzige Unternehmen zu sein, das im Sonderausschreibungsverfahren Nr. 5/90 ein gültiges Angebot abgegeben hat. Jedenfalls müssen die Überlegungen, die der Entscheidung der Kommission zugrunde liegen, im Verwaltungsausschuß für Wein in vollem Umfang erörtert worden sein. Meines Erachtens konnte die Kommission im vorliegenden Fall die Knappheit der Begründung der angefochtenen Entscheidung nicht mit der Behauptung rechtfertigen, diese habe in Eile abgefasst werden müssen.
Ergebnis
69. Ich komme zu dem Ergebnis, daß die in der Begründung der angefochtenen Entscheidung niedergelegten Überlegungen den Erfordernissen von Artikel 190 EWG-Vertrag nicht genügen und daß die Entscheidung daher für nichtig zu erklären ist. Angesichts der im vorliegenden Fall obwaltenden Umstände glaube ich allerdings nicht, daß die Nichtigkeit der angefochtenen Entscheidung irgendwelche praktischen Folgen hat. Namentlich wäre es sinnlos, von der Kommission zu verlangen, daß sie eine neue Entscheidung mit zwar ausführlicherer Begründung, aber gleicher Wirkung erlässt, denn die Klägerin kannte meines Erachtens die Gründe bereits. Da die Kommission nach meinem Dafürhalten befugt war, im Rahmen des Sonderausschreibungsverfahrens Nr. 5/90 keinen Zuschlag zu erteilen, hat die Ungültigkeit der streitigen Entscheidung keinerlei Einfluß auf die Rechtmässigkeit der zweiten Ausschreibungsrunde, die die Kommission zu von ihr für geeignet gehaltenen Bedingungen frei veranstalten konnte.
70. Der Antrag der Klägerin auf Schadensersatz sollte meiner Meinung nach zurückgewiesen werden. Der Schaden, den die Klägerin möglicherweise erlitten hat, ergibt sich daraus, daß die Kommission im Rahmen der Sonderausschreibung Nr. 5/90 keinen Zuschlag erteilt hat, eine Entscheidung, die die Kommission nach der von mir vertretenen Ansicht rechtmässig treffen konnte. Zwischen einem derartigen Schaden und der Unzulänglichkeit der Begründung besteht kein ursächlicher Zusammenhang, da die Klägerin die Gründe, auf denen die angefochtene Entscheidung beruhte, sehr wohl kannte. Ganz allgemein lässt sich daran zweifeln, ob jemals ein solcher Zusammenhang zwischen der Unterlassung einer angemessenen Begründung und dem auf eine im übrigen rechtmässige Maßnahme zurückzuführenden Schaden bestehen kann. Dies ist vielleicht einer der Gründe für die Entscheidung des Gerichtshofes in der Rechtssache 106/81 (Kind/EWG, Slg. 1982, 2885), wonach ein Mangel in der Begründung einer Maßnahme nicht ausreicht, um die Haftung der Gemeinschaft gemäß Artikel 215 Absatz 2 auszulösen.
71. Da die Klägerin mit ihrer Klage zum grossen Teil Erfolg hatte, bin ich der Meinung, daß die Kosten der Kommission auferlegt werden sollten.
72. Nach meiner Meinung sollte der Gerichtshof daher
1) die Entscheidung der Kommission vom 18. Oktober 1990, im Rahmen der Sonderausschreibung Nr. 5/90 keinen Zuschlag zu erteilen, für nichtig erklären;
2) die Klage im übrigen abweisen;
3) die Kosten des Verfahrens einschließlich der Kosten des Verfahrens der einstweiligen Anordnung der Kommission auferlegen.
(*) Originalsprache: Englisch.