62019TJ0635_RES
Sag T-635/19
Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro m.fl.
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Tredje Afdeling) af 30. juni 2021
»Ansvar uden for kontraktforhold – statsstøtte – banksektoren – privatretligt bankkonsortiums rekapitaliseringsplan til fordel for et af sine medlemmer – medlemsstatens centralbanks tilladelse til interventionen – manglende iværksættelse af redning og indledning af en afviklingsprocedure – direktiv 2014/49/EU og 2014/59/EU – beslutning om ikke at gøre indsigelse – anmodninger om oplysninger og udtalelser fra Kommissionen i den indledende undersøgelsesfase – manglende årsagssammenhæng«
Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – årsagssammenhæng – statsstøtte – banksektoren – privatretligt bankkonsortiums rekapitaliseringsplan til fordel for et af sine medlemmer – medlemsstatens centralbanks tilladelse til interventionen – manglende iværksættelse af redning og indledning af en afviklingsprocedure – beslutning om indledning af en afviklingsprocedure, som hovedsageligt er baseret på konstateringen om, at den berørte bank er nødlidende – anmodninger om oplysninger og udtalelser fra Kommissionen i den indledende undersøgelsesfase – manglende årsagssammenhæng
(Art. 107, stk. 1, TEUF, art. 108, stk. 3, TEUF og art. 340, stk. 2, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59)
(jf. præmis 50, 51, 56, 58-62 og 67-69)
Resumé
De italienske myndigheders afvikling af Banca delle Marche skyldtes hovedsageligt, at den var nødlidende
Kommissionen kan ikke drages til ansvar for at have hindret bankens redning
Sagsøgerne var aktionærer og indehavere af efterstillede obligationer i Banca delle Marche, der var den største bank i den italienske region Marche.
Banca d’Italia (den italienske centralbank) fremhævede den 9. januar 2012, at kontroller af Banca delle Marche havde afsløret alvorlige mangler i de interne kontrolsystemer, som havde uundgåelige følgevirkninger for bankens »betydelige eksponering […] for kredit- og finansrisici«. Den 15. oktober 2013 blev Banca delle Marche bl.a. som følge af »[…] alvorlige forstyrrelser og uregelmæssigheder« sat under særlig administration.
Den 10. oktober 2014 sendte Europa-Kommissionen i forbindelse med en indledende undersøgelse på eget initiativ vedrørende støtteforanstaltninger planlagt af Fondo interbancario di tutela dei depositi (interbankfonden til beskyttelse af indskud, herefter »FITD«), den italienske indskudsgarantiordning, der består af et privatretligt bankkonsortium til forvaltning af egenkapital, til fordel for en anden italiensk bank, Banca Tercas (
1
), og Banca delle Marche en anmodning om oplysninger til de italienske myndigheder, hvori den fremhævede, at det ikke kunne udelukkes, at disse interventioner udgjorde statsstøtte. Såfremt Banca d’Italia havde til hensigt at tillade en sådan intervention, burde den ifølge Kommissionen anmelde den omhandlede foranstaltning, før den blev godkendt (
2
).
Ved skrivelse af 21. august 2015 vedrørende Banca delle Marche-sagen påpegede Kommissionen, at der kunne foreligge statsstøtte, hvorefter den opfordrede de italienske myndigheder til at fremlægge ajourførte oplysninger herom og til at undlade at iværksætte enhver foranstaltning fra FITD’s side, før den var blevet anmeldt, og Kommissionen havde truffet en afgørelse.
Den 8. oktober 2015 fastlagde og godkendte FITD de centrale elementer i et andet forsøg på en støtteintervention til fordel for Banca delle Marche, hvilket den underrettede Banca d’Italia om.
Ved skrivelse af 19. november 2015 henledte Kommissionen bl.a. de italienske myndigheders opmærksomhed på, at anvendelsen af en indskudsgarantiordning til rekapitalisering af en bank (
3
) er underlagt statsstøttereglerne.
Den 21. november 2015 indledte Banca d’Italia en afviklingsprocedure efter forudgående underretning af Kommissionen om den pågældende plan. I denne plan anførte Banca d’Italia bl.a., at FITD’s rekapitalisering af Banca delle Marche ikke havde fundet sted, hvilket skyldes Kommissionens manglende »forudgående positive vurdering […] af [denne transaktions] forenelighed med [EU’s statsstøtteregler]«.
Da sagsøgerne var af den opfattelse, at Kommissionen gennem ulovlige instrukser, der blev meddelt de italienske myndigheder, havde hindret, at FITD reddede Banca delle Marche ved at rekapitalisere den, anlagde sagsøgerne sag ved Retten med påstand om, at det blev fastslået og konstateret, at Unionen var ifaldet ansvar uden for kontraktforhold. Ifølge sagsøgerne havde Kommissionen hindret en sådan redning og foranlediget de italienske myndigheder til at indlede en procedure for afvikling af Banca delle Marche i henhold til de italienske retsregler, der gennemfører direktiv 2014/59 (
4
).
Retten har ved sin dom frifundet Kommissionen med den begrundelse, at sagsøgerne ikke har påvist en årsagssammenhæng mellem Kommissionens angiveligt ulovlige adfærd og det hævdede tab, hvilket indebærer, at betingelserne for, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold, ikke er opfyldt.
Rettens bemærkninger
Retten bemærkede indledningsvis, at Unionens ansvar uden for kontraktforhold (
5
) forudsætter, at en række betingelser er opfyldt, nemlig at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en EU-retlig regel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder, at der foreligger et virkeligt tab, og at der er en årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen af den forpligtelse, der påhviler den, som har udstedt retsakten, og de skadelidtes tab. Den sidstnævnte betingelse vedrører tilstedeværelsen af en tilstrækkelig direkte årsagssammenhæng mellem EU-institutionernes adfærd og skaden, idet det tilkommer sagsøgeren at føre bevis for denne sammenhæng, således at den foreholdte adfærd skal være den afgørende årsag til skaden. Unionen kan desuden ikke pålægges ansvar uden for kontraktforhold, uden at alle betingelserne for erstatningspligten er opfyldt, hvilket indebærer, at sagsøgte frifindes, hvis blot én af disse betingelser ikke er opfyldt.
I forbindelse med sin vurdering af betingelsen om forekomsten af en tilstrækkelig direkte årsagssammenhæng har Retten forkastet sagsøgernes argumentation om, at de skrivelser og foreløbige udtalelser fra Kommissionen, der førte til vedtagelse af beslutningen om afvikling af Banca delle Marche, i det væsentlige skyldtes Kommissionens tilsidesættelse af støttebegrebet, for så vidt som den med urette fastslog, at FITD’s interventioner, selv om de var af privat karakter, udgjorde foranstaltninger, der kunne tilregnes den italienske stat, og indebar statsmidler. Retten bemærkede, at da Kommissionen havde mindet de italienske myndigheder om, at de på forhånd skulle anmelde og undlade at iværksætte eventuelle støtteforanstaltninger til fordel for bl.a. den nævnte bank, indeholder disse skrivelser og udtalelser ingen retlig vurdering i forhold til kriterierne for støttebegrebet. De drejer sig derfor ikke om Kommissionens stillingtagen til en konkret foranstaltning eller om dens præcise fortolkning af støttebegrebet. Kommissionen har som følge heraf hverken truet de italienske myndigheder med at blokere for eller forbyde FITD’s eventuelle interventioner til fordel for Banca delle Marche eller udøvet et pres i denne forbindelse.
Retten fastslog i denne henseende, at sagsøgerne ikke med rette kan påberåbe sig afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende FITD’s intervention til fordel for Banca Tercas, som blev vedtaget den 27. februar 2015, og hvori Kommissionen havde anført, at denne intervention opfyldte kriterierne om tilregnelse til staten og anvendelse af statsmidler. Til forskel fra disse støtteforanstaltninger til fordel for Banca Tercas forelå der nemlig før vedtagelsen af beslutningen om afvikling af Banca delle Marche hverken en fast plan om FITD’s intervention til fordel for Banca delle Marche eller en anmodning til Banca d’Italia om tilladelse til en sådan plan og heller ikke en formel anmeldelse af denne plan eller en anden grund til, at Kommissionen skulle indlede en formel undersøgelsesprocedure herom. Det var derfor ifølge Retten umuligt for Kommissionen at vide med tilstrækkelig sikkerhed, om FITD’s eventuelle påtænkte intervention til fordel for Banca delle Marche kunne opfylde statsstøttekriterierne.
Retten fremhævede, at de vigtigste årsager til, at det blev besluttet at afvikle Banca delle Marche, var, at denne bank var nødlidende, hvilket sås af det samlede tab på 1,445 mia. EUR, et formueunderskud på 1,432 mia. EUR, som kunne noteres pr. 30. september 2015, og den omstændighed, at det under den særlige administrationsprocedure ikke havde været muligt at finde frem til interventioner fra den private sektor, som kunne hjælpe banken ud af krisen.
I øvrigt orienterede Banca delle Marches særlige kommissærer allerede før gennemførelsen af direktiv 2014/59 i national ret, som muliggjorde en sådan støtteintervention, Banca d’Italia om den nært forestående betalingsstandsning i denne bank og om deres frygt for, at redningen ikke kunne finde sted i tide, henset til dens økonomiske situation. Ifølge Retten tyder dette i sig selv på, at en hurtig intervention fra FITD’s side ikke var mulig, uanset om den skulle anmeldes til Kommissionen på forhånd (
6
).
Retten forkastede desuden sagsøgernes anbringender om, at den angiveligt ulovlige adfærd, som Kommissionen blev foreholdt, hindrede redningen af Banca delle Marche og var den faktiske og eneste årsag til det tab, som de havde lidt. Retten bemærkede, at selv om denne adfærd spillede en vis rolle i den undersøgelsesproces, der resulterede i, at de italienske myndigheder besluttede at afvikle denne bank, var deres beslutning om at indlede proceduren for afvikling af Banca delle Marche, som blev truffet ved udøvelsen af deres egne beføjelser og deres skønsmargen, ikke desto mindre selvstændig, ikke i afgørende grad påvirket af Kommissionens holdning og hovedsageligt baseret på deres konstatering om, at denne bank var nødlidende, hvilket var den afgørende årsag til denne afvikling. Retten fastslog som følge heraf, at sagsøgerne ikke har godtgjort i tilstrækkeligt omfang, at FITD efter godkendelse fra de italienske myndigheder og navnlig fra Banca d’Italia faktisk ville have været i stand til at foretage en redning af Banca delle Marche i november 2015, hvis Kommissionen ikke havde udvist den angiveligt ulovlige adfærd.
(
1
) – Jf. dom af 2.3.2021, Kommissionen mod Italien m.fl. (C-425/19 P, EU:C:2021:154) (pressemeddelelse 30/21).
(
2
) – I overensstemmelse med kravene i artikel 108, stk. 3, TEUF.
(
3
) – Artikel 11, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/49/EU af 16.4.2014 om indskudsgarantiordninger (EUT 2014, L 173, s. 149).
(
4
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU af 15.5.2014 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 82/891/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF, 2011/35/EU, 2012/30/EU og 2013/36/EU samt forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 648/2012 (EUT 2014, L 173, s. 190).
(
5
) – Artikel 340, stk. 2, TEUF.
(
6
) – Artikel 108, stk. 3, TEUF.