62001CC0087_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Europeiska gemenskapernas kommission har överklagat förstainstansrättens dom av den 14 december 2000, vari kommissionens beslut att mot ett privaträttsligt organ göra gällande en kvittning av fordringar ogiltigförklarades.
2. Förstainstansrätten ansåg att kommissonen endast får göra gällande en kvittning av fordringar under förutsättning att denna inte äventyrar de av gemenskapen finansierade åtgärderna. Kommissionen har ifrågasatt lagenligheten av detta villkor.
3. Målet har sitt ursprung i en tvist mellan kommissionen och Europeiska kommuners och regioners råd.
I - Bakgrund till tvisten
4. CCRE är en sammanslutning bildad enligt fransk rätt som omfattar nationella sammanslutningar av lokala och regionala myndigheter i Europa.
5. Den 11 februari 1994 och den 25 april 1995 ingick denna sammanslutning tre avtal med kommissionen om tekniskt bistånd. Enligt artikel 8 i nämnda avtal lyder dessa under belgisk rätt. Vidare innehåller artikel 9 en klausul om att tvistemålsdomstolarna i Bryssel (Belgien) skall vara behöriga att pröva tvister mellan parterna.
6. I januari 1997 genomförde kommissionen en kontroll av CCRE:s räkenskaper inom ramen för fullgörandet av MED-URBS-avtalen. Den fann att en summa på 195 991 euro skulle återkrävas av CCRE enligt nämnda avtal och upprättade den 30 januari 1997 en debetnota på denna summa. I en skrivelse av den 7 februari 1997 begärde kommissionen att CCRE skulle återbetala beloppet.
7. I flera skrivelser har CCRE framfört invändningar mot kommissionens ståndpunkt och vägrat att betala den begärda summan.
8. Den 3 december 1998 förelade kommissonen CCRE att återbetala denna summa. Vidare erinrade den om möjligheten att återkräva summan "genom kvittning av summor [som CCRE är berättigad till] i form av gemenskapsbidrag eller med alla lagliga medel, såväl vad gäller kapitalbeloppet som räntan".
9. Som svar på denna skrivelse bestred CCRE den påstådda skulden och motsatte sig kvittning.
10. I skrivelse av den 15 februari 1999 angav kommissonen att den ansåg att fordran var klar, avsåg fungibel egendom och var förfallen till betalning och att en kvittning därför var möjlig. Den informerade i enlighet härmed CCRE om sitt beslut att "inkassera summan 195 991,00 euro genom kvittning mot summor ... som skulle erläggas i form av gemenskapsbidrag" för vissa åtgärder. Kommissionen tillade följande: "Betalningarna ... skall anses uppburna av CCRE med de skyldigheter detta medför, vare sig betalningen utgör ett förskott, en delbetalning eller en slutbetalning."
11. Den 20 april 1999 väckte CCRE talan vid Tribunal de première instance de Bruxelles i enlighet med klausulen om domstols behörighet i MED-URBS-avtalen. Syftet med talan var att bestrida kommissionens påstådda fordran och visa att de villkor som föreskrivs i belgisk rätt för att infria en avtalsskyldighet genom kvittning inte var uppfyllda.
II - Förfarandet i förstainstansrätten
12. CCRE väckte, genom ansökan som inkom den 28 april 1999, även talan vid Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt. CCRE yrkade att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras i den del det avser kvittning mellan kommissionens fordran på 195 991 euro, grundad på MED-URBS-avtalen, och de skulder som kommissionen har på grundval av följande program och dokument:
- 39 447,39 euro för "regionala seminarier i mål 2-områden",
- 50 000,00 euro i form av "programsubvention 1998"
- 82 800,00 euro i enlighet med "förklaring B4-3040/98/208/jnb/d3", och
- 23 743,61 euro i enlighet med "avtal SOC 98 101185 05D05".
13. CCRE åberopade fyra grunder till stöd för sin talan, nämligen 1) att det omtvistade beslutet saknar rättslig grund, 2) att rättssäkerhetsprincipen hade åsidosatts, 3) att principen om skydd för berättigade förväntningar hade åsidosatts och 4) att motiveringsskyldigheten enligt artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) hade åsidosatts.
III - Den överklagade domen
14. CCRE anförde som första grund att det omtvistade beslutet saknar rättslig grund. Den gjorde särskilt gällande att kvittningsmekanismen inte utgör någon allmän gemenskapsrättslig princip och att villkoren för kvittning (det vill säga att fordringarna är klara, avser fungibel egendom och är förfallna till betalning) under alla omständigheter inte är uppfyllda i detta fall.
15. Förstainstansrätten biföll talan på den första grunden med följande motivering:
"54 Förstainstansrätten erinrar dels om att föremålet för förevarande talan är en ogiltigförklaring av kommissionens beslut, enligt dess skrivelse av den 15 februari 1999, att mot sökanden [CCRE] göra gällande en kvittning av deras ömsesidiga fordringar, dels om att parterna har givit tvistemålsdomstolarna i Bryssel behörighet att avgöra de tvister som kan uppkomma till följd av MED-URBS-avtalen. Förstainstansrätten skall således endast pröva huruvida det ovannämnda beslutet att inte utbetala de omtvistade summorna till sökanden [CCRE] är lagenligt.
55 Det kan dessutom konstateras att gemenskapsrätten på dess nuvarande stadium inte innehåller utryckliga bestämmelser avseende en rätt för kommissionen att i egenskap av institution som har ansvaret för genomförandet av gemenskapsbudgeten enligt artikel 205 i EG-fördraget (nu artikel 274 EG) göra gällande kvittning mot enheter som har en fordran avseende gemenskapsmedel och dessutom en skuld med gemenskapsrättsligt upphov.
56 Kvittning avseende gemenskapsmedel utgör emellertid en rättslig mekanism vars tillämpning domstolen har ansett vara förenlig med gemenskapsrätten i domarna i de ovan nämnda målen DEKA mot EEG [dom av den 1 mars 1983 i mål 250/78, REG 1983, s. 421, nedan kallad domen i målet DEKA/EEG], Continental Irish Meat [dom av den 15 oktober 1985 i mål 125/84, REG 1985, s. 3441] och Jensen och Korn- og Foderstofkompagniet [dom av den 19 maj 1998 i mål C-132/95, REG 1998, s. I-2975, nedan kallad domen i målet Jensen].
57 Av domstolens rättspraxis framgår emellertid inte alla de uppgifter som krävs för att avgöra detta mål.
58 Det kan dessutom påpekas att det är att föredra att de problem som kvittningsinstitutet ger upphov till regleras genom allmänna bestämmelser som fastställs av lagstiftaren och inte genom enskilda avgöranden av gemenskapsdomstolen i de tvister som anhängiggörs vid den.
59 Eftersom det saknas uttryckliga bestämmelser på området är det, för att fastställa huruvida det finns någon rättslig grund för det omtvistade beslutet, nödvändigt att utgå från de gemenskapsrättsliga bestämmelser som är tillämpliga på kommissionens verksamhet och till ovannämnda rättspraxis. I detta sammanhang skall särskild vikt läggas vid principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan, en princip som denna rättspraxis hänvisar till (domen i målet Jensen, punkterna 54 och 67) samt principen om en sund ekonomisk förvaltning.
60 Principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan innebär att gemenskapens medel skall ställas till förfogande och användas i enlighet med deras ändamål.
61 I förevarande fall var kommissionen följaktligen skyldig att innan den utförde kvittningen kontrollera huruvida det även efter kvittningen fanns garantier för att de aktuella medlen kunde användas för sina avsedda ändamål och att de åtgärder för vilka de omtvistade summorna hade beviljats kunde genomföras.
62 I detta avseende erinrar förstainstansrätten om att kvittning är ett sätt att utsläcka två ömsesidiga skyldigheter. I förevarande fall har kvittningen, enligt kommissionen, utsläckt kommissionens på MED-URBS-avtalen grundade fordran på CCRE samt, åtminstone delvis, CCRE:s fordran på institutionen avseende gemenskapsmedel som skulle utbetalas till CCRE med anledning av de omtvistade åtgärderna. Det kan dessutom påpekas att kommissionen, i sin skrivelse av den 15 februari 1999, preciserade att de betalningar som utfördes genom kvittning skulle anses 'uppburna av CCRE med de skyldigheter detta medförde'. Kommissionen gav härigenom uttryck för sitt krav att sökanden [CCRE] skulle iaktta sin skyldighet att genomföra de omtvistade åtgärderna.
63 Med beaktande av att de summor som är förutbestämda att uppfylla denna skyldighet faktisk inte har utbetalats, är det emellertid tydligt att dessa inte kommer att användas i enlighet med sitt ändamål och att de omtvistade åtgärdernas genomförande således äventyras. Detta är oförenligt med principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan och i synnerhet med den ändamålsenliga verkan av de beslut genom vilka de omtvistade summorna har beviljats.
64 Kommissonens ställningstagande förutsatte att CCRE fortfarande hade de medel som begärts och beviljats enligt MED-URBS-avtalen till sitt förfogande och att CCRE även efter kvittningen kunde använda dessa medel för att genomföra de omtvistade åtgärderna.
65 Om CCRE inte längre hade de ovannämnda medlen till sitt förfogande kunde den uppenbarligen inte längre finansiera genomförandet av de omtvistade åtgärderna.
66 Genom det omtvistade beslutet har problemet ändrats från att avse kommissionens möjlighet att erhålla betalning av en påstådd fordran inom ramen för genomförandet av MED-URBS-avtalen till att avse möjligheten att genomföra de omtvistade åtgärderna, vilka motsvaras av ett gemenskapsintresse som nu äventyras på grund av kvittningen.
67 De omtvistade summorna var emellertid inte avsedda för att betala CCRE:s skulder, utan för att genomföra åtgärder som dessa summor hade öronmärkts för. Det kan i detta avseende påpekas att de omtvistade summorna i detta mål, till skillnad från i målet Jensen (punkterna 38 och 59), i vilket den aktuella förordningen hade till syfte att garantera jordbrukarna en viss inkomst, endast kunde användas för att genomföra de åtgärder för vilka summorna var avsedda.
68 Förstainstansrätten finner i detta sammanhang att kommissionen, trots de uppgifter som dess ombud lämnat vid förhandlingen, inte har bevisat att den innan kvittningen företogs åtminstone hade undersökt vilka risker som underlåtenheten att faktiskt utbetala de omtvistade summorna till sökanden [CCRE] kunde medföra för genomförandet av de åtgärder de var avsedda för.
69 En tillämpning i detta mål av principen om en sund ekonomisk förvaltning, som kommissionen enligt artikel 205 i fördraget skall beakta vid genomförandet av gemenskapsbudgeten, ger stöd åt ovanstående bedömning.
70 Vad beträffar betalningen av den skuld sökanden [CCRE] påstås ha till kommissionen kan det påpekas att denna institution, mot bakgrund av att CCRE inte var insolvent, kunde ha väckt talan vid behörig belgisk domstol och yrkat att CCRE skulle förpliktas att betala denna skuld.
71 För det fall kommissionen tvivlade på CCRE:s förvaltning av gemenskapsmedlen kunde den, för att garantera att de omtvistade summorna användes på rätt sätt, ha övervägt att i preventivt syfte inställa betalningen av dessa summor till denna sammanslutning liksom den har gjort avseende andra medel som skulle betalas till denna sammanslutning.
72 Kommissionen hade på detta sätt dels kunnat erhålla betalning av den skuld som hänförde sig till MED-URBS-avtalen, dels kunnat försäkra sig om att de omtvistade summorna, för det fall de utbetalades till CCRE, faktiskt skulle komma att användas för att genomföra de omtvistade åtgärderna.
73 Slutligen anser förstainstansrätten att principen om en sund ekonomisk förvaltning inte skall inskränkas till en rent bokföringsmässig definition enligt vilken det väsentliga är att det finns en möjlighet att anse en skuld som formellt betald. Tvärtom skall en princip tolkas så att den även innefattar överväganden angående de praktiska följderna av ekonomiska förvaltningsåtgärder, varvid särskilt principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan skall beaktas.
74 Av det ovan anförda framgår att kommissionen inte hade befogenhet att fatta det omtvistade beslutet, utan att dessförinnan ha försäkrat sig om att det inte skulle äventyra de aktuella medlens användning för de avsedda ändamålen och de omtvistade åtgärdernas genomförande, eftersom den hade kunnat agera på ett annat sätt utan att äventyra återbetalningen av sökandens [CCRE] påstådda skuld till kommissionen och den korrekta användningen av de omtvistade summorna."
16. I enlighet härmed ogiltigförklarade förstainstansrätten det omtvistade beslutet utan att pröva de övriga grunder som CCRE anfört.
IV - Överklagandet
17. Kommissionen har i överklagande, ingett till domstolens kansli den 21 februari 2001, yrkat att domstolen skall upphäva den överklagade domen och förplikta CCRE att ersätta rättegångskostnaderna i de två instanserna.
18. Till stöd för detta har kommissionen anfört tre grunder:
- åsidosättande av den gemenskapsrättsliga principen om kvittning av fordringar,
- åsidosättande av principen om gemenskapsrättens fulla verkan, och
- åsidosättande av principerna om en sund ekonomisk förvaltning och god rättskipning.
19. Innan jag går in på de olika grunderna (avsnitt C), skall jag behandla parternas argumentering i fråga om vilka bestämmelser som är tillämpliga i målet (punkt A). Det är även nödvändigt att identifiera det gemenskapsrättsliga regelverk som domstolen har att hålla sig till när den prövar överklagandet (punkt B).
A - På tvisten tillämpliga bestämmelser
20. I detta mål rör den omtvistade kvittningen fordringar som lyder under två olika rättsordningar. Kommissionens fordran har sin grund i MED-URBS-avtalen, som lyder under belgisk rätt. CCRE:s fordran däremot härrör från fyra beslut av kommissionen om gemenskapsbidrag för att genomföra vissa åtgärder inom det socialpolitiska området och området för ekonomiskt och socialt samband. Även om akten endast innehåller några få upplysningar om detta, är det otvivelaktigt så att villkoren för detta bidrag regleras av gemenskapsrätten.
21. Mot bakgrund härav har parterna i förfarandet undersökt vilka bestämmelser som är tillämpliga i målet. De har framfört olika argument i syfte att avgöra huruvida det omtvistade beslutets giltighet skall bedömas utifrån gemenskapsrätten eller utifrån belgisk rätt.
22. CCRE har anfört att domstolen samtidigt skall tillämpa belgisk rätt och gemenskapsrätten. Enligt CCRE är kvittning ett sätt att utsläcka ömsesidiga skyldigheter. Detta innebär att om den ena skyldigheten lyder under nationell rätt och den andra under gemenskapsrätten, måste kvittningen motsvara de villkor som föreskrivs i de två olika ifrågavarande rättsordningarna. I detta fall är den omtvistade kvittningen således endast tillåten om tillämpningsföreskrifterna i den belgiska rätten och gemenskapsrätten är uppfyllda.
23. Kommissionens inställning är mer tvetydig. Kommissionen menar att såväl gemenskapsrätten som belgisk rätt innehåller en kvittningsmekanism för vilken identiska tillämpningsföreskrifter gäller. Följaktligen finns det inte något som enligt kommissionen talar emot det omtvistade förfarandet. Kommissionen har emellertid i detta mål angett att den har tillämpat de villkor som föreskrivs i belgisk rätt. Kommissionen synes sålunda ha anslutit sig till tesen att det omtvistade beslutets lagenlighet på en och samma gång skall prövas utifrån gemenskapsrätten och belgisk rätt.
24. För min del anser jag att dessa olika argument saknar grund.
25. Det skall erinras om att talan om ogiltigförklaring enligt artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse) kan väckas mot andra av institutionernas rättsakter än rekommendationer och yttranden. Enligt fast rättspraxis är begreppet rättsakt mot vilken talan kan väckas tillämpligt på alla sådana åtgärder vidtagna av institutionerna, vilka är avsedda att ha tvingande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen. Härvidlag saknar den form i vilken rättsakten antas betydelse vad gäller möjligheten att angripa den genom en talan om ogiltigförklaring.
26. I detta fall utgör det omtvistade beslutet en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i nämnda rättspraxis. Detta beslut kan i själva verket inte skiljas från kommissionens tidigare beslut, enligt vilka kommissionen har gått med på att bevilja CCRE ett gemenskapsbidrag.
Genom det omtvistade beslutet väljer kommissionen ett särskilt sätt att få sina skyldigheter att upphöra. Kommissionen konstaterar att den skuld som grundar sig på bidragsbeslutet upphör att existera genom kvittning, så att kommissionen inte rent faktiskt behöver betala beloppen till CCRE. De skyldigheter som följer av mottagandet av dessa belopp måste däremot fullgöras på ett riktigt sätt. Det omtvistade beslutet begränsar därför CCRE:s möjlighet att fritt förfoga över beloppen som utgör gemenskapsbidrag, samtidigt som de skyldigheter som följer med mottagandet av beloppen kvarstår. Under sådana förhållanden har det omtvistade beslutet tvingande rättsverkningar som rör CCRE:s intressen. Beslutet utgör således en rättsakt som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring inför domstolen eller förstainstansrätten.
27. Det synes uppenbart att gemenskapsdomstolarna inom ramen för en ogiltighetstalan inte kan tillämpa en medlemsstats interna rätt. Grunderna för ogiltigförklaring är uttömmande uppräknade i artikel 173 i fördraget och hänför sig samtliga till gemenskapsrätten. Härvidlag bör för övrigt erinras om att vägran att pröva giltigheten av en gemenskapsrättsakt enligt nationell rätt utgör en av grundpelarna i domstolens rättspraxis när det gäller de grundläggande rättigheterna.
28. Jag vet i själva verket att domstolen efter domarna i målen Stork mot Höga myndigheten och Sgarlata m.fl. mot kommissionen har tagit ställning till argument om att institutionernas rättsakter är ogiltiga eftersom de kränker grundläggande rättigheter som skyddas av nationella rättsordningar. I domen i målet Internationale Handelsgesellschaft har domstolen avvisat dessa argument med följande motivering:
"Utnyttjandet av nationella rättsregler eller rättsbegrepp vid bedömningen av giltigheten i akter som utfärdats av gemenskapens institutioner skulle skada gemenskapsrättens enhetlighet och effektivitet.
Dessa akters giltighet kan endast bedömas i förhållande till gemenskapsrätten.
Om den rätt som följer av fördraget, dvs. av en självständig rättskälla, skulle åsidosättas av bestämmelser i nationell lagstiftning, av vilket slag de än kan vara, skulle den förlora karaktären av gemenskapsrätt och den rättsliga grundvalen för själva gemenskapen hotas.
Därför påverkas giltigheten av en gemenskapsakt eller dess verkan inom en medlemsstats territorium inte av att det görs gällande att den kränker grundläggande rättigheter i en medlemsstats författning eller principerna i dess författningsstruktur.
Det skall dock prövas om inte en motsvarande garanti i gemenskapsrätten har kränkts.
Iakttagandet av de grundläggande rättigheterna utgör nämligen en integrerad del av de allmänna rättsprinciper vars upprätthållande domstolen skall säkerställa."
29. Jag anser att samma resonemang är tillämpligt i detta fall. Om det omtvistade beslutets giltighet måste bedömas utifrån belgisk rätt, skulle gemenskapsrättens enhetlighet och effektivitet allvarligt äventyras. En sådan lösning skulle även upplösa medborgarnas likhet inför lagen eftersom svaret på frågan huruvida - och på vilka villkor - kommissionen kan göra gällande en kvittning av fordringar skulle variera beroende på vilken nationell rättsordning som någon av de berörda fordringarna lyder under.
30. Under sådana förhållanden anser jag att det omtvistade beslutets lagenlighet enbart skall bedömas utifrån gemenskapsrätten. Förstainstansrätten (inom ramen för en ogiltighetstalan) och domstolen (inom ramen för detta överklagande) kan inte tillämpa belgisk rätt vid bedömningen av den omtvistade kvittningens lagenlighet.
31. Denna slutsats medför emellertid att de gemenskapsrättsliga bestämmelser som domstolen har att hålla sig till vid prövningen av överklagandet måste identifieras.
B - På överklagandet tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser
32. Först skall erinras om att kvittning är ett sätt att få skyldigheter att upphöra. Den innebär att olika skyldigheter som föreligger mellan två personer som är gäldenärer i förhållande till varandra, vid ett belopp motsvarande den lägsta skuldens värde, samtidigt upphör att existera. Enligt den ifrågavarande rättsordningen, kan kvittningen vara legal (då den följer av lag), avtalsenlig (då den följer av en frivillig överenskommelse mellan parterna) eller judiciell (då den följer av ett domstolsbeslut).
33. Gemenskapsrätten reglerar, på sitt nuvarande stadium, inte uttryckligen frågan om kvittning. Den innehåller inte några uttryckliga bestämmelser avseende en rätt för kommissionen att i egenskap av institution som har ansvaret för genomförandet av gemenskapsbudgeten göra gällande kvittning mot personer (fysiska eller juridiska) som har en fordran avseende gemenskapsmedel och dessutom en skuld till gemenskapen.
34. Frågan som uppstår är således huruvida det finns någon allmän gemenskapsrättslig princip som tillåter kvittning. Härvidlag går meningarna isär mellan parterna.
35. CCRE anser att gemenskapsrätten inte innehåller någon allmän princip om kvittning av fordringar, och har lagt en analys av rättspraxis - det vill säga domarna i de ovan nämnda målen DEKA mot EEG, Continental Irish Meat samt Jensen - till grund för sin uppfattning att domstolen aldrig har erkänt någon sådan princip.
36. Kommissionen har framfört motsatt uppfattning. Den har anfört att merparten av de nationella rättsordningarna erkänner kvittningsmekanismen och underordnar den identiska tillämpningsvillkor. Vidare anser kommissionen att domarna i de ovannämnda målen DEKA mot EEG, Continental Irish Meat och Jensen uttryckligen har erkänt förekomsten och nyttan av kvittning av fordringar inom gemenskapens rättsordning. Denna princip utgör således en allmän rättsprincip som är tillämplig även om en uttrycklig bestämmelse saknas.
37. För min del anser jag att aktuell rättspraxis inte ger stöd för uppfattningen att domstolen redan uttryckligen har erkänt förekomsten av en allmän rättsprincip om kvittning av fordringar. Domen i målet DEKA mot EEG är i själva verket den enda dom som rör kommissionens rätt att företa kvittning mot en privatperson. Domarna i de ovannämnda målen Continental Irish Meat och Jensen behandlar inte denna fråga direkt även om de innehåller för detta mål användbara upplysningar.
38. Målet DEKA mot EEG har sin grund i en tvist som uppstått sedan vissa stöd till majsgrynsproduktion dragits in. Den 4 oktober 1979 ålade domstolen den europeiska ekonomiska gemenskapen att betala skadestånd till DEKA (tidigare Firma Contifex Getreideprodukte GmbH Co. KG) på grund av indraget stöd till produktion av majsgryn avsedda för bryggerier. Samtidigt ålades DEKA att till de tyska myndigheterna betala tillbaka vissa exportbidrag som stod i strid med gemenskapsrätten. De tyska myndigheterna hade överlåtit sin fordran till kommissionen för att den skulle kunna kvitta fordran mot skadeståndet. DEKA motsatte sig kvittningen och gjorde gällande att den hade överlåtit sin egen fordran till ett tredje företag och väckte skadeståndstalan.
Domstolen ansåg att "de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om produktions- eller exportbidrag kan inte bara omfatta fordringar som de ekonomiska aktörerna kan göra gällande mot de myndigheter som ansvarar för administrationen av systemet, utan även krav mot de ekonomiska aktörerna att återbetala belopp som har beviljats otillbörligt ... Nämnda lagstiftning kan således ge upphov till ömsesidiga och även konnexa fordringar mellan myndigheterna och de ekonomiska aktörerna, som lämpar sig för kvittning."
Mot bakgrund av omständigheterna i målet ansåg domstolen att DEKA:s avyttring av sin fordran innebar ett bedrägligt förfarande och att det inte kunde göras gällande mot kommissionen. Den fastslog i enlighet härmed att "[DEKA:s] skadeståndsfordran hade upphört genom kvittning" i och med kommissionens återkrav. Domstolen ogillade således DEKA:s skadeståndstalan.
39. Av denna dom följer att även om domstolen har erkänt en rätt för kommissionen att företa en kvittning av fordringar mot en privatperson, har den inte uttryckligen bekräftat förekomsten av en allmän gemenskapsrättslig princip om kvittning av fordringar. Framför allt har domstolen inte fastställt under vilka omständigheter och villkor en sådan kvittning kan ske.
40. Under sådana förhållanden anser jag att de förutsättningar som anges i domen i målet DEKA mot EEG måste bekräftas genom en undersökning av de nationella lagstiftningarna.
1. Förekomsten av en allmän gemenskapsrättslig princip om kvittning av fordringar
41. Den roll som de allmänna rättsprinciperna har fått är välkänd. Förekomsten av dessa principer ger på ett pretorianskt sätt domaren en möjlighet att fylla eventuella luckor i rättsordningen och tillmäta den vissa oskrivna, om än väsentliga, värden. Dessa principer kan inta en föränderlig plats i laghierarkin eftersom vissa anses vara av konstitutionell art medan andra är av lagstiftande eller infralagstiftande art.
42. Inom gemenskapens rättsordning åberopar domstolen de allmänna rättsprinciperna för att komplettera gemenskapsrätten när denna har saknat lösning på vissa problem som de nationella rättsordningarna har stött på och löst för länge sedan. I domen i målet Algera m.fl. mot Kol- och stålgemenskapens gemensamma församling har domstolen fastslagit att problemet att återkalla enskilda administrativa åtgärder har varit "ett välkänt problem ... i samtliga medlemsländers rättpraxis och doktrin, men för vars lösning fördraget inte innehåller några bestämmelser." Domstolen har ansett att den har varit "skyldig" att lösa detta problem "med risk för att annars göra sig skyldig till en vägran att döma".
43. Den metod som använts för att erkänna förekomsten av en allmän gemenskapsrättslig princip är även den fastställd i praxis. Domstolen ägnar sig åt en komparativ rättsanalys. Den jämför olika medlemsstaters lagstiftningar och undersöker om det finns någon antaglig konvergens mellan de olika nationella lösningarna. Domstolen kan även hänvisa till principens historik för att understryka att "dess ursprung kan härledas ända till den romanska rätten". I regel antar domstolen en progressiv lösning och låter sig inspireras av den utveckling som utmejslas i medlemsstaterna. Om domstolen erkänner förekomsten av en allmän rättsprincip och denna inte iakttas utgör detta ett "åsidosättande av fördraget eller samtliga bestämmelser som rör dess tillämpning" i den mening som avses i artikel 173 i fördraget.
44. Inom ramen för målet Danværn Production fick jag tillfälle att göra en komparativ studie av nationell rätt gällande begreppet kvittning. Jag kom fram till att man globalt kan skilja mellan följande tre nationella "rättsfamiljer":
- De rättssystem som tillämpar principen om kvittning som föreskrivs i lag. Enligt dessa rättssystem sker kvittning ipso jure när vissa villkor är uppfyllda. Skulderna skall vara ömsesidiga, avse ospecificerade varor och vara förfallna och klara. Även om något av dessa villkor inte är uppfyllt, kan kvittning ske, om parterna har kommit överens om och förutsatt detta (avtalsenlig kvittning) eller om en domstol fattar beslut om kvittning (kvittning på grund av domstolsbeslut).
- De rättssystem som tillämpar principen om parts kvittningsförklaring. Enligt denna princip sker kvittning genom att en av gäldenärerna skickar en viljeförklaring till den andra gäldenären under förutsättning att följande villkor har uppfyllts: skulderna skall vara ömsesidiga, avse ospecificerade varor och vara förfallna till betalning. Det finns inte något krav på klarhet som när det rör sig om kvittning som föreskrivs i lag.
- De rättssystem som förutsätter att en domstol skall godkänna kvittningen. Dessa rättssystem omfattar såväl kvittning ipso jure (två ömsesidiga fordringar går i avräkning mot varandra till den del de täcker varandra) som den princip enligt vilken svaranden helt eller delvis kan skjuta upp betalningen av sin skuld till dess att hans egen fordran har varit föremål för ett domstolsavgörande.
45. Det framgår av dessa exempel att kvittningsmekanismen finns i samtliga medlemsstater. Vidare medger tretton av dessa stater kvittning utan inblandning av domstol, det vill säga kvittning följer av lag eller partsvilja. Dessa tretton medlemsstater ställer även upp identiska villkor för kvittning, nämligen att skulderna är ömsesidiga, avser ospecificerade varor och är förfallna till betalning. Bland dessa har sju medlemsstater antagit ett system som grundar sig på principen om kvittning som föreskrivs i lag och ställt upp ytterligare ett villkor, nämligen att skulderna skall vara klara.
46. Dessa faktorer är emellertid inte tillräckliga för att besvara de frågeställningar som uppstått i detta mål. Den slutsats som beskrivits ovan rör i själva verket endast vilkoren för kvittning mellan privaträttsliga organ, medan detta mål rör de förutsättningar under vilka en offentlig myndighet (kommissionen) kan företa en kvittning av fordringar mot ett privat organ (CCRE). Det är således nödvändigt att på denna punkt fullfölja undersökningen av nationell rätt.
47. Enligt vad jag har blivit upplyst om medger samtliga medlemsstater förutom Irland och Förenade kungariket att offentliga myndigheter företar kvittning av fordringar mot ett privaträttsligt organ. De olika nationella lagstiftningsmetoderna skiljer sig emellertid märkbart från en stat till en annan.
48. I vissa medlemsstater tillämpas de civilrättsliga bestämmelserna med särskilda tilläggsvillkor. I en annan stat är de civilrättsliga bestämmelserna subsidiära och endast tillämpliga om det inte har antagits särskilda bestämmelser inom ett bestämt område. Slutligen förhåller det sig i andra stater så att de civilrättsliga bestämmelserna inte är tillämpliga på så sätt att kvittning inte får ske om det inte finns särskilda bestämmelser som uttryckligen tillåter detta. I detta mål utgörs de särskilda bestämmelserna av de villkor som föreskrivs i eller kan härledas från gemenskapsrätten.
49. Ofta är förutsättningarna för kvittning mer restriktiva när det rör sig om ett offentligt organ. I princip kräver de flesta nationella lagstiftningar att fordran skall vara klar (aktuell och otvistig), avse ospecificerade varor (kunna värderas i pengar) och vara förfallen till betalning (inte vara föremål för uppskov). Vissa stater ställer emellertid upp ytterligare villkor. Trots principen om statens odelbarhet kräver belgisk, fransk och luxemburgsk rätt att fordran och skulden skall vara hänförlig till samma myndighet eller samma ministerium. Något sådant krav ställs däremot inte i tysk, österrikisk, finsk och grekisk rätt, enligt vilka den omständigheten att två olika myndigheter är i fråga inte utgör hinder för kvittning. Fransk och luxemburgsk rätt ställer vidare krav på rättslig identitet mellan fordringarna, medan det enligt grekisk rätt saknar betydelse huruvida fordringarna grundar sig på likartade rättsliga relationer eller inte. Slutligen är det bland vissa av de stater som medger kvittning uteslutet med sådan inom skatteområdet eller när en enskilds fordran inte är utmätningsbar.
50. Det följer av denna undersökning att även om så gott som samtliga medlemsstater medger att en offentlig myndighet företar en kvittning av fordringar mot ett privaträttsligt organ, varierar förutsättningarna för tillämpning av denna mekanism märkbart från en stat till en annan.
51. Jag anser emellertid att denna skillnad inte är av sådant slag att domstolen på grund av denna är förhindrad att erkänna en allmän gemenskapsrättslig princip.
52. Det framgår i själva verket av fast rättspraxis att domstolen inte kräver att bestämmelsen återfinns i samtliga nationella rättsordningar för att den skall erkänna förekomsten av en allmän rättsprincip. I målet Kampffmeyer m.fl. mot kommissionen och rådet, tillät domstolen en skadeståndstalan som grundade sig på risken för framtida skada, även om detta rättsmedel inte existerar i vissa medlemsstater. Domstolen nöjde sig med att konstatera att denna möjlighet finns i flertalet av medlemsstaternas rättsordningar. Det saknar även betydelse att bestämmelsens räckvidd och tillämpning varierar från en medlemsstat till en annan. I domen i målet AM & S Europe mot kommissionen erkände domstolen principen om skydd för brevväxlingen mellan en advokat och hans klient även om "dess räckvidd och tillämpning" varierar avsevärt från en medlemsstat till en annan. Domstolen konstaterade att principen är "allmänt erkänd" och att det i medlemsstaternas nationella lagstiftningar finns "gemensamma kriterier".
53. I detta fall anser jag att de olika villkoren är uppfyllda. Jag konstaterar att inte mindre än tretton medlemsstater av femton medger att en offentlig myndighet företar en kvittning av fordringar mot ett privaträttsligt organ. Dessutom är i tio av dessa stater rätten att företa kvittning underordnad identiska minimivillkor, det vill säga att skulderna är klara, avser ospecificerade varor och är förfallna till betalning. Av den komparativa studien går således att utläsa att principen i enlighet med vad som krävs i rättspraxis är "allmänt erkänd" och att det "[b]ortsett från dessa skillnader i medlemsstaternas nationella lagstiftning [finns] gemensamma kriterier".
54. Denna slutsats bekräftas av den tes som framfördes av olika intervenerande medlemsstater i målet Jensen. I detta mål, som just rörde rätten för en offentlig (nationell) myndighet att företa kvittning av fordringar, framhöll de sju intervenerande regeringarna att "den allmänna rätten i medlemsstaternas rättsordningar att använda avräkning ... för indrivning av skulder skall antas inrätta en generell gemenskapsrättslig princip om detta".
55. Jag anser följaktligen att de nödvändiga förutsättningarna för att erkänna förekomsten av en allmän gemenskapsrättslig princip är uppfyllda i detta fall.
56. Vidare ger erkännandet av en allmän gemenskapsrättslig princip om kvittning av fordringar kommissionen rätt att dra fördel av denna mekanism. Kvittning ger i huvudsak tre slags fördelar.
57. För det första utgör kvittningen en seriös betalningsgaranti för den institution som är ansvarig för genomförandet av gemenskapsbudgeten. När kommissionen på en och samma gång är såväl gäldenär som borgenär i förhållande till enskilda, ger kvittningen kommissionen täckning för (hela eller en del av) sin fordran utan att riskera att gäldenären är insolvent. I domen i målet DEKA mot EEG har domstolen för övrigt erkänt att "för det fall en aktör är insolvent, kan en sådan kvittning i själva verket utgöra det enda medel som står till buds för myndigheterna att återfå belopp som har beviljats otillbörligen" med stöd av gemenskapsrätten.
58. För det andra ger kvittningen en möjlighet att undvika erforderliga kostnader för indrivning av gemenskapens fordringar. Det förhåller sig för närvarande så att när kommissionen vill företa en utmätning gentemot en enskild, måste den ovillkorligen vända sig till de nationella myndigheterna för att företa tvångsverkställighet. Detta förfarande ger upphov till en mängd kostnader eftersom det kräver för detta ändmål behöriga personer (advokater, nationell domstol, statstjänstemän, etc.). Dessa kostnader skulle kunna minskas väsentligt om kommissionen tilläts kvitta fordringar mot sin gäldenär.
59. För det tredje är kvittningen till sin natur sådan att betalningsförfarandet underlättas och förkortas. En tvåfaldig förflyttning av medel undviks och de olägenheter som är förbundna med detta förfarande (formaliteter, bankavgifter, risker, etc.) minskar således. Det kan även understrykas att användningen av kvittning har underlättats betydligt inom gemenskapen efter införandet av euron eftersom det förut var så att de parter som önskade kvitta skulder uttryckta i olika valutor var tvungna att bestämma vilken växelkurs som skulle tillämpas.
60. Mot bakgrund av dessa olika faktorer anser jag således att det finns ett gemenskapsrättsligt intresse av att kommissionen, i egenskap av den institution som är ansvarig för genomförandet av budgeten, tillåts kvitta fordringar. Kvittningen möjliggör således en effektiv indrivning av gemenskapens fordringar och bidrar på så sätt till en bättre förvaltning av allmänna gemenskapsmedel.
61. Tvärtemot vad CCRE har anfört, är en sådan allmän gemenskapsrättslig princip inte en bestämmelse som har företräde framför eller är jämbördig med fördragets bestämmelser. Man kan, utan att närmare gå in på någon teori om de gemenskapsrättsliga bestämmelsernas hierarki, i själva verket konstatera att det i domstolens rättspraxis finns olika kategorier av allmänna principer. Vissa principer är av konstitutionell art (som principerna om skydd för mänskliga rättigheter), medan andra helt enkelt är av legal eller "administrativ" art (som principen om återkallande av administrativa åtgärder).
62. Det är uppenbart att den allmänna principen om kvittning av fordringar tillhör den andra kategorin principer. Den förändrar inte på något sätt de nationella lagstiftningarna när det gäller kvittning av fordringar, utan den inskränker sig till att reglera gemenskapens rättigheter och skyldigheter i förhållande till medlemsstaterna och enskilda. De villkor under vilka en kvittning kan ske mellan enskilda eller mellan en nationell offentlig myndighet och enskilda förblir således reglerad i medlemsstaternas nationella lagstiftningar.
63. Då jag föreslår att domstolen skall erkänna en allmän gemenskapsrättslig princip om kvittning av fordringar, återstår att bestämma tillämpningsvillkoren för denna mekanism.
2. Tillämpningsvillkoren för kvittning i gemenskapsrätten
64. För att identifiera förekomsten av en allmän gemenskapsrättslig princip gör domstolen en komparativ studie av de nationella lagstiftningarna. Härvidlag råder det enighet om att domstolen inte försöker genomföra ett genomsnitt av de nationella lagstiftningarna eller finna minsta gemensamma nämnare. Tvärtom antar domstolen ett kritiskt förhållningssätt och väljer den lösning som är mest lämplig inom ramen för gemenskapens struktur och mål.
65. I detta fall anser jag att domstolen inte hade behövt anlägga ett rent juridiskt synsätt på kvittningen. Man kan i själva verket tänka sig att parterna i ett antal situationer själva kommer överens om att kvitta fordringarna. Detta är troligtvis fallet när skulderna är ömsesidiga, avser ospecificerad egendom och är förfallna till betalning. Att i samtliga fall kräva att parterna vänder sig till gemenskapsdomstolen när de vill göra gällande kvittningen skulle till stor del reducera nyttan av denna mekanism. Ett sådant krav medför att man inte kan undvika rättsliga åtgärder - med de kostnader dessa medför - i syfte att få betalt för sin fordran.
66. På samma sätt synes ett rent legalt synsätt på kvittning inte vara helt i enlighet med gemenskapens särskilda struktur. I de nationella lagstiftningar som har antagit denna princip följer kvittning av lag och endast av lag. Detta innebär att om de lagliga villkoren är uppfyllda upphör skulderna automatiskt, "även utan gäldenärernas vetskap".
Mot bakgrund av den vidd och komplexitet som gemenskapens budget har liksom kommissionens många ekonomiska åtaganden, synes det mig ofattbart att kvittning skulle kunna ske utan parternas vetskap. Jag menar att rättssäkerheten och insynen i de rättsliga relationerna tvärtom kräver att gäldenären är fullt informerad om kommissionens avsikt att använda sig av kvittningsmekanismen.
67. Under sådana förhållanden anser jag att domstolen skall låta sig inspireras av den princip om parts kvittningsförklaring som förekommer i flera medlemsstater. Enligt detta system måste kommissionen ovillkorligen informera sina gäldenärer om sin vilja att företa en kvittning av fordringar. Kommissionens förklaring måste vara klar, (det vill säga otvetydig när det gäller viljan att företa kvittning och vilken skuld som avses), skriftlig och avsänd i rekommenderat brev till gäldenären i fråga. Kvittningen sker så snart adressaten har tagit emot kommissionens förklaring. Detta system har den fördelen att kvittning utom domstol är tillåten, allt under det att insynen i åtgärden och rättssäkerheten säkerställs. Det skulle även vara anpassat till systemet för gemenskapsrättliga rättsmedel eftersom kommissionens förklaring är att anse som ett beslut i den mening som avses i artikel 189 i EG-fördraget (nu artikel 249 EG). Denna kvittningsförklaring kan således bli föremål för en ogiltighetstalan i gemenskapsdomstol i enlighet med artikel 173 i fördraget.
68. När det gäller tillämpningsvillkoren för kvittning kan domstolen hämta inspiration från medlemsstaternas allmänna rättsregler. I samtliga rättssystem som tillåter utomrättslig kvittning har medlemsstaterna ställt upp identiska tillämpningsvillkor, nämligen att skulderna skall vara ömsesidiga, avse ospecificerade varor samt vara förfallna till betalning. Dessa villkor gäller inte endast för kvittning mellan enskilda, utan utgör även minimivillkor för att en offentlig myndighet skall ha rätt att kvitta fordringar. Vidare bidrar nödvändigheten av att anta klara och enkla regler till att upprätthålla kravet på klarhet, som ställs upp i rättssystem som antagit principen om kvittning som följer av lag. Kommissionens rätt att kvitta fordringar skall således var underordnad följande fyra minimivillkor:
- Skuldernas ömsesidighet: kommissionen och den juridiska eller fysiska personen måste samtidigt vara borgenärer och gäldenärer i förhållande till varandra.
- Det skall röra sig om penningskulder: mot bakgrund av kraven på klarhet och enkelhet har kravet på ospecificerade varor, som är allmänt godtaget, blivit ett krav på att skulden måste avse en summa pengar.
- Att skulderna är förfallna till betalning: när kvittningen inträder måste skulderna kunna utkrävas omedelbart, vilket utesluter skulder som är villkorade.
- Skuldernas klarhet till befintlighet och belopp: detta villkor utesluter framtida eller osäkra fordringar liksom fordringar vars belopp är okända. Liksom i de nationella lagstiftningarna utesluter villkoret inte kvittning av endast det skälet att skulderna har bestritts (något som tillåter parterna att motsätta sig kvittning i syfte att förhala eller av rent påhittade skäl). Det krävs att invändningen är "seriös", det vill säga att den i grunden är tillräckligt sannolik. Om den är diskutabel avgör domaren enhälligt huruvida invändningen är av seriös karaktär.
69. De fyra ovan uppräknade villkoren skulle således kunna utgöra de minimivillkor under vilka kommissionen får företa kvittning av fordringar mot enskilda. Frågan som uppkommer är huruvida dessa villkor är tillräckliga. Med hänvisning till principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan har förstainstansrätten i den överklagade domen svarat nej på frågan. Den har anfört att kommissionen var "skyldig att innan den utförde kvittningen kontrollera huruvida det även efter kvittningen fanns garantier för att [gemenskaps]medlen kunde användas för sina avsedda ändamål och att de åtgärder för vilka de omtvistade summorna hade beviljats kunde genomföras". I sitt överklagande har kommissionen ifrågasatt lagenligheten av detta tilläggskrav.
70. Innan jag går in på denna fråga, synes det vara lämpligt med några ytterligare synpunkter på reglerna för kvittning i gemenskapsrätten.
3. Avslutande synpunkter på reglerna för kvittning i gemenskapsrätten
71. Det skall erinras om att det överklagande som nu är i fråga endast handlar om kommissionens rätt att företa kvittning av fordringar gentemot enskilda. För att avgöra målet är det således inte nödvändigt att domstolen slår fast huruvida kommissionen kan använda sig av denna mekanism gentemot de övriga (medlemsstaterna) och huruvida de andra (medlemsstaterna och enskilda) kan göra gällande kvittning mot kommissionen. Dessa olika frågor, liksom andra, kan besvaras inom ramen för senare mål.
72. Under alla förhållanden synes det lämpligt att, mot bakgrund av det ställningstagande jag har gjort, kortfattat komplettera min framställning med några synpunkter. Dessa är strikt begränsade till de ovan framställda frågeställningarna liksom till deras uppställning i överklagandet.
73. Så här långt i min framställning är jag böjd att medge att kvittning skulle kunna begagnas mellan kommissionen och medlemsstaterna. Kommissionen skulle, i sin egenskap av den institution som är ansvarig för genomförandet av gemenskapsbudgeten, då dra fördel av ett snabbt sätt att gentemot medlemsstaterna driva in skulder till gemenskapen. Under sådana förhållanden skulle kommissionens beslut att företa kvittning kunna bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 173 andra stycket i fördraget.
Omvänt går det inte, a priori, att urskilja något skäl till att medlemsstaten skulle vara förhindrad att gentemot kommissionen företa en kvittning av fordringar. En användning av denna mekanism skulle kunna underlätta betalning och ekonomiska transaktioner mellan kommissionen och de nationella regeringarna. Förfarandet skulle även underställas domstolens rättsliga kontroll eftersom det nationella beslutet att företa kvittning skulle kunna vara föremål för en talan om fördragsbrott enligt artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG).
74. Frågan huruvida kvittning kan företas av enskilda gentemot kommissionen är däremot känsligare. Även om min studie har gett få upplysningar på denna punkt, synes det som om det i de nationella lagstiftningarna har valts mycket skilda lösningar. Vissa synes ha uteslutit detta, medan andra har tillåtit kvittning men under restriktivare villkor. Under alla förhållanden har de nationella lagstiftningarna inte desto mindre accepterat en obalans mellan de regler som är tillämpliga på de offentliga myndigheterna och de som gäller enskilda. Mot bakgrund härav är det på gemenskapsplanet tänkbart med flera lösningar.
75. Den första lösningen innebär att enskilda helt enkelt inte får göra gällande kvittning mot kommissionen. Det skall emellertid erinras om att kommissionen inför förstainstansrätten uttryckligen har godtagit att kvittning kan göras gällande mot den, utan att begränsa sitt uttalande till att endast gälla under angivna förutsättningar eller till att kvittning endast får göras gällande av en medlemsstat.
En andra lösning innebär att enskilda får göra gällande kvittning på samma villkor som kommissionen. Under sådana förhållanden överger man den idé om obalans som allmänt har godtagits i de nationella lagstiftningarna. Vidare skulle denna lösning innebära att kommissionen fick vända sig till den nationella domstolen för att motsätta sig förfarandet och låta denna pröva giltigheten mot bakgrund av gemenskapsrätten genom att i förekommande fall begära domstolens förhandsavgörande i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG).
En tredje lösning skulle kunna hämtas från österrikisk rätt. Enligt denna krävs det att enskilda uttryckligen begär att kommissionen kvittar dess fordran. Om kommissionen vägrar kan detta beslut bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i förstainstansrätten i enlighet med artikel 173 i fördraget och om kommissionen underlåter att besvara begäran kan den enskilde väcka passivitetstalan med stöd av artikel 175 i EG-fördraget (nu artikel 232 EG).
76. Hur det än förhåller sig härmed är det inte nödvändigt att definitivt ta ställning till dessa olika frågor. Som jag har nämnt rör överklagandet endast kommissionens rätt att göra gällande en kvittning gentemot en enskild och dessa olika frågor kan besvaras inom ramen för senare mål. Däremot måste man, såsom förstainstansrätten har gjort, ta ställning till huruvida kommissionens rätt skall underordnas villkoret att den har kontrollerat "huruvida det även efter kvittningen fanns garantier för att de aktuella medlen kunde användas för sina avsedda ändamål och att de åtgärder för vilka de omtvistade summorna hade beviljats kunde genomföras".
C - Prövning av grunderna för ogiltigförklaring
77. I sitt överklagande har kommissionen gjort gällande att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den har ställt upp det omtvistade villkoret. Kommissionen har i huvudsak anfört tre serier av argument.
För det första anser kommissionen att förstainstansrätten har åsidosatt den allmänna gemenskapsrättsliga principen om kvittning av fordringar. Genom att göra åtskillnad mellan följderna av en kvittning och faktiska utbetalningar av gemenskapsmedel har förstainstansrätten infört en logik som är främmande för kvittningsmekanismen. I själva verket utgör kvittningen ett betalningssätt som är att jämställa med en faktisk betalning, vilket innebär att den gjorda åtskillnaden är felaktig.
För det andra har förstainstansrätten åsidosatt principen om gemenskapsrättens fulla verkan. Enligt kommissionen är denna princip endast relevant för fastställandet av de villkor under vilka man kan avtala om en gemenskapsfinansiering. Däremot saknar det, tvärtemot vad förstainstansrätten har kommit fram till, relevans huruvida kommissionen hellre fullgör sina skyldigheter genom att kvitta sina fordringar än genom en faktisk betalning av beloppen.
Slutligen har förstainstansrätten åsidosatt principen om en sund ekonomisk förvaltning. Genom att ställa upp det omtvistade villkoret har den berövat kommissionen ett användbart och effektivt sätt att driva in gemenskapens fordringar.
78. Det bör erinras om att förstainstansrätten i den överklagade domen har utgått ifrån principen att gemenskapsrättens fulla verkan kräver en faktisk betalning av de omtvistade beloppen. Enligt förstainstansrätten innebär "[p]rincipen att gemenskapsrätten skall ges full verkan ... att gemenskapens medel skall ställas till förfogande och användas i enlighet med deras ändamål". Förstainstansrätten har ansett att "[m]ed beaktande av att de summor som är förutbestämda att uppfylla denna skyldighet faktiskt inte har utbetalats, är det emellertid tydligt att dessa inte kommer att användas i enlighet med sitt ändamål och att de omtvistade åtgärdernas genomförande således äventyras. Detta är oförenligt med principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan ...". Förstainstansrätten har utifrån detta dragit slutsatsen att det var nödvändigt att ställa upp det omtvistade villkoret. Den ansåg att kommissionen i förevarande fall följaktligen var "skyldig att innan den utförde kvittningen kontrollera huruvida det även efter kvittningen fanns garantier för att de aktuella medlen kunde användas för sina avsedda ändamål och att de åtgärder för vilka de omtvistade summorna hade beviljats kunde genomföras".
79. I likhet med kommissionen anser jag att förstainstansrätten, genom att ställa upp de omtvistade villkoren, har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning i flera hänseenden.
80. För det första anser jag att förstainstansrätten har gjort en felaktig bedömning av kvittningsmekanismens räckvidd.
81. Det bör erinras om att kvittning i själva verket är ett sätt att få två ömsesidiga skyldigheter att upphöra. Tvärtemot vad förstainstansrätten har kommit fram till är följderna av denna mekanism att jämställa med en faktisk betalning.
82. På det rättsliga planet medför kvittningen att de två skulderna upp till ett belopp motsvarande den skuld som uppgår till lägst belopp upphör. Detta innebär att gäldenärerna befrias från sina skyldigheter som om de hade gjort en (full eller del-) betalning. Inte heller på det ekonomiska planet medför kvittningen någon förlust för parterna. Vid kvittning då två parter är gäldenärer i förhållande till varandra, är förmögenhetsställningen exakt densamma som om båda parter hade gjort en betalning av beloppen. Det föreligger inte någon skillnad mellan kvittningens följder och hypotesen att var och en av parterna betalar till den andra den summa som den är skyldig.
83. Det är således otvistigt inom civilrätten att kvittningen, med en faktisk betalning av summan, får identiska följder. Domat har understrukit att "kvittning är inte något annat än två ömsesidiga betalningar som görs samtidigt utan att gäldenärerna ger varandra något annat än själva kvittot".
84. I domen i målet Jensen har domstolen för övrigt anlagt ett identiskt synsätt på kvittning av fordringar.
85. Detta mål handlar om den danska statens rätt att göra gällande en kvittning mellan dess fordran och ett stöd som beviljats en enskild på grundval av förordning nr 1765/92. Detta regelverk upprättade ett nytt stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor, detta för att kompensera för det inkomstbortfall som följer av sänkningen av de institutionella priserna, genom att bevilja kompensationsbetalning. I artikel 15.3 i nämnda förordning föreskrivs uttryckligen att de betalningar som anges i förordningen "skall utbetalas till stödmottagaren fullt ut". Den nationella domstolen ifrågasatte mot bakgrund av detta krav huruvida de danska myndigheterna hade rätt att tillämpa kvittningsmekanismen.
86. Kommissionens rättstjänst gjorde gällande att kvittning inte uppfyllde detta krav eftersom det inte kan "anses motsvara betalning". Däremot ansåg de intervenerande medlemsstaterna att "avräkning innebär att stödet utbetalas fullt ut till den berörde jordbrukaren. Hans skuldsättning minskar med hela detta belopp och han blir därför rikare." Generaladvokaten Fennelly kom fram till att artikel 15.3 i förordning nr 1765/92 inte utgjorde något hinder mot kvittning eftersom stödmottagaren vid avräkning erhåller "stödets fulla penningvärde, även om han inte själv har fullständig förfoganderätt över detta".
87. Domstolen gjorde ett med generaladvokaten identiskt ställningstagande. Den angav först att gemenskapsrätten inte innehåller några allmänna regler om de nationella myndigheternas rätt att göra gällande kvittning mellan fodringar och belopp som utbetalas med stöd av gemenskapsrätten. Med tillämpning av rättspraxis inom området självbestämmanderätt i processuella frågor, ansåg den att gemenskapsrätten inte utgör något hinder mot den omtvistade kvittningen, under förutsättning att de nationella myndigheterna undviker att undergräva gemenskapsrättens verkan. Domstolen bedömde emellertid att en nationell ordning som tillåter kvittning av gemenskapsstöd inte står i strid med denna princip. När det gäller artikel 15.3 i förordning nr 1765/92 anförde domstolen att denna bestämmelse inte utgör något hinder mot det omtvistade förfarandet. Enligt domstolen medför "[a]vräkning av en medlemsstats förfallna fordringar från kompensationsbetalningar som utbetalas med stöd av den omtvistade förordningen ... nämligen inte någon minskning av stödbeloppet."
88. Härav följer att i gemenskapsrätten, liksom i den nationella civilrätten, utgör kvittning ett sätt att få skyldigheter som får följder som är identiska med faktisk betalning att upphöra.
89. För att bli slutligt övertygad är det tillräckligt att fundera på ett mycket enkelt exempel. Om vi tänker oss att kommissionen var skyldig en enskild aktör summan 10 000 euro och att denna aktör, ömsesidigt, var skyldig kommissionen samma belopp. Under sådana förhållanden får kvittningen till följd att de båda skulderna upphör. Situationen är identisk om kommissionen hade betalat summan 10 000 euro till sin gäldenär och om denna använt denna summa för att betala sin egen skuld. Den enda skillnaden är att kvittning minskar möjligheten för aktören att fritt förfoga över den ifrågavarande summan.
Men, såsom generaladvokaten Fennelly har understrukit skulle detsamma "vara fallet vid utmätning ... eller varje annat förfarande för indrivning som används med avseende på stödmottagaren". För att återgå till exemplet kan inte någon betvivla det förhållandet att aktören verkligen har tagit emot gemenskapsmedlen om kommissionen direkt efter den faktiska betalningen av medlen utmätte dessa medel för att få betalt för sin fordran som den har på mottagaren. I själva verket skiljer sig "[t]vångsåtgärder före den faktiska utbetalningen av ett belopp ... - med utgångspunkt i graden av stödmottagarens fria förfoganderätt över sin egendom - endast litet från varje form av indrivning som sker efter utbetalningen".
90. Under sådana förhållanden anser jag att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den har gjort åtskillnad mellan kvittning och faktisk betalning av beloppen. Jag anser att den inte har gjort en riktig bedömning av kvittningsmekanismens räckvidd.
91. Den motivering som förstainstansrätten har anfört underkänner även ett annat allmänt erkänt rättsligt begrepp, nämligen att pengar är fungibel egendom. Det är otvivelaktigt att när en person erhåller en summa pengar, ingår denna bland andra penningtillgångar i personens förmögenhet. Såsom kommissionen har anfört, är det svårt att se någon slags mekanism som gör att de erhållna summorna kan kopplas till en bestämd åtgärd. Vidare är det otvivelaktigt att mottagarens förmögenhet utgör en "generell garanti" för dennes egna fordringsägare. Detta innebär att när mottagaren har tagit emot gemenskapsmedlen kan dennes fordringsägare utmäta hans egendom och särskilt de medel som har beviljats med stöd av gemenskapsrätten. Under sådana förhållanden är det svårt att se vad som hindrar kommissionen från att göra gällande en kvittning av fordringar. Det skulle i själva verket vara paradoxalt att vägra kommissionen rätten att driva in gemenskapens fordringar genom kvittning samtidigt som tredje man kan utmäta summor som har beviljats med stöd av gemenskapsrätten.
92. För det andra anser jag att det omtvistade villkoret står i strid med principen om en sund ekonomisk förvaltning. Jag erinrar om att förstainstansrätten har ansett att kommissionen innan den utförde kvittningen var skyldig att "kontrollera huruvida det även efter kvittningen fanns garantier för att de aktuella medlen kunde användas för sina avsedda ändamål och att de åtgärder för vilka de omtvistade summorna hade beviljats kunde genomföras".
93. Detta krav skulle kunna få betydande återverkningar på indrivningen av gemenskapens fordringar. Enligt förstainstansrättens logik borde i själva verket varje rättslig mekanism som kan äventyra genomförandet av en gemenskapsrättslig åtgärd vara underkastad det omtvistade villkoret. I praktiken innebär detta att varje gång som kommissionen önskar verkställa en utmätning gentemot någon av sina gäldenärer, skulle den vara skyldig att kontrollera att denna verkställighetsåtgärd inte är av sådan karaktär att den äventyrar genomförandet av en gemenskapsåtgärd. På samma sätt skulle kommissionen vara skyldig att kontrollera betydelsen av sin åtgärd varje gång den önskar göra gällande ett återkrav gentemot mottagaren av ett gemenskapsstöd.
94. Jag anser att ett sådant krav strider mot gemenskapens intressen och principen om en sund ekonomisk förvaltning. Det får till följd att åtgärder från kommissionens sida, i dess egenskap av den institution som är ansvarig för genomförandet av gemenskapsbudgeten, lamslås vid indrivningen av gemenskapens fordringar. Vidare riskerar detta villkor att skapa en allvarlig obalans mellan kommissionen och övriga borgenärer. Om summor som betalas ut med stöd av gemenskapsrätten i medlemsstaternas lagstiftningar inte intar ställning av fordringar med förmånsrätt eller ej utmätningsbar egendom, skulle kommissionen i själva verket vara underkastad ett villkor (att kontrollera och till och med att avstå) som inte ställs på andra borgenärer.
95. I målet Jensen fäste för övrigt medlemsstaterna domstolens uppmärksamhet på betydelsen av en sådan logik. De framhöll att kommissionens ställningstagande (vilket är jämförbart med förstainstansrättens resonemang) skulle utesluta alla former av utmätning i stöd, till och med för privata personer.
96. För det tredje anser jag att förstainstansrättens resonemang innehåller en viss sammanblandning av följderna av en kvittning av fordringar och de problem som är kopplade till solvensen hos mottagaren av gemenskapsstöd.
97. Det framgår av den överklagade domen att förstainstansrättens huvudsakliga bekymmer består i att garantera "att de åtgärder för vilka de omtvistade summorna hade beviljats kunde genomföras". Enligt förstainstansrätten är det "[m]ed beaktande av att de summor som är förutbestämda att uppfylla denna skyldighet faktiskt inte har utbetalats, ..., tydligt ... att de omtvistade åtgärdernas genomförande således äventyras. Detta är oförenligt med principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan."
98. Kvittningsmekanismen är inte i sig av sådan art att den äventyrar genomförandet av gemenskapsåtgärder. Som har anförts ovan får kvittning av fordringar följder som är likvärdiga med dem som en faktisk betalning av gemenskapsmedel får. I verkligheten är de risker som förstainstansrätten har pekat på snarare kopplade till solvensen hos mottagaren av gemenskapsstöd.
99. Om kommissionen tilldelar ett solvent organ medel är den i själva verket i praktiken tillförsäkrad att gemenskapsåtgärden genomförs. Tvärtemot förstainstansrättens uppfattning är det inte den faktiska betalningen av medlen som utgör garantin för gemenskapsåtgärdens genomförande. Avgörande är i stället huruvida mottagaren kan erbjuda fullgoda garantier om solvens. Den omständigheten att kommissionen gör gällande en kvittning av sin fordran mot en solvent mottagares skuld är således inte i sig av sådan art att genomförandet av gemenskapsåtgärden äventyras.
Omvänt kan det, om kommissionen beviljar en insolvent mottagare medel, i praktiken hållas för visst att gemenskapsåtgärden inte genomförs. Under sådana förhållanden kan inte ens en faktisk utbetalning garantera genomförandet av denna åtgärd eftersom gemenskapsmedlen troligen skulle bli föremål för en utmätning som företas av mottagarens borgenärer. Däremot gör kvittningen det möjligt för kommissionen att driva in sin fordran eftersom den (helt eller delvis) undviker konkurrens med mottagarens övriga borgenärer.
100. Jag anser följaktligen att förstainstansrätten felaktigt har funnit att kvittningsmekanismen får följder som står i strid med gemenskapsrätten eftersom dessa följder i själva verket är kopplade till solvensen hos mottagaren av gemenskapsstöd. Den har således gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning på denna punkt.
101. En sista fråga måste undersökas. Vid den muntliga förhandlingen frågade domstolen parterna om de ansåg att rättspraxis avseende saisie-arrêt [kombinerad säkerhets- och verkställighetsåtgärd som riktas mot tredje man, mot vilken gäldenären har en fordran. Åtgärden företer likheter med kvarstads- och utmätningsinstituten inom svensk rätt. övers. anm.] skall tillämpas på kvittningsmekanismen.
102. Av ordalydelsen i artikel 1 i protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier framgår att "[g]emenskapernas egendom och tillgångar får inte utan tillstånd från domstolen bli föremål för några administrativa eller rättsliga tvångsåtgärder". Syftet med denna bestämmelse är att förhindra att det uppstår hinder för gemenskapernas funktion och självständighet.
103. Enligt domstolen krävs det ett beslut som häver immuniteten endast om gemenskapsinstitutionen har något att erinra mot tvångsåtgärden. Om institutionen ger sitt tillstånd till en sådan åtgärd, blir begäran om tillstånd ändamålslös och behöver inte prövas av domstolen.
104. Såsom det har angetts i fast rättspraxis, anser domstolen att ett kvarstadsförfarande kan utgöra hinder för gemenskapernas funktion och självständighet om det påverkar finansieringen av den gemensamma politiken eller genomförandet av handlingsprogram som upprättats av gemenskapen. Domstolen går med på att häva immuniteten om kvarstaden rör belopp som gemenskaperna är skyldiga för hyror som fastställts i privaträttsliga arrendekontrakt. Däremot motsätter den sig detta om kvarstaden rör belopp som, inom ramen för den gemensamma politiken om utvecklingssamarbete, inverkar på genomförandet av särskilda program till förmån för ett tredje land. I detta fall ansåg domstolen att kvarstaden i själva verket skulle få till följd att medel som av gemenskapen uttryckligen avsatts för genomförande av denna gemensamma politik skulle användas för andra särskilda ändamål.
105. Denna rättspraxis kan emellertid inte tillämpas på kvittningsmekanismen.
106. Det bör erinras om att saisie-arrêt är en verkställighetsåtgärd. I allmänhet vidtas den av en person (en borgenär) gentemot tredje man (den mot vilken åtgärden riktas) mot vilken gäldenären har en fordran. Åtgärden har till syfte eller får till följd att tredje man hindras från att betala sin skuld till sin fordringsägare och att denne åläggs att betala fordran direkt till den borgenär som vidtagit åtgärden.
107. Följderna av en kvittning av fordringar skall således inte jämställas med följderna av saisie-arrêt. Såsom har anförts ovan är kvittning ett sätt att få skyldigheter som får följder som är identiska med faktisk betalning av beloppen att upphöra. Det rör sig om en "neutral" åtgärd eftersom den inte medför någon förlust för parterna. Saisie-arrêt däremot hindrar kommissionen från att betala sin skuld till mottagaren av gemenskapsmedlen. Åtgärden medför sålunda en faktisk förlust för mottagaren eftersom kommissionen betalar ut medlen direkt till den som vidtar saisie-arrêtåtgärden.
108. Härav följer, i motsats till vad som gäller för saisie-arrêt, att kvittningen inte kan påverka finansieringen av den gemensamma politiken eller genomförandet av handlingsprogram som har upprättats av gemenskapen. Rättspraxis inom området kan således inte med giltighet tillämpas på kvittningsmekanismen.
109. Mot bakgrund av dessa olika faktorer anser jag att den överklagade domen innehåller en felaktig rättstillämpning. Det omtvistade vilkoret står i strid såväl med den allmänna gemenskapsrättsliga principen om kvittning av fordringar som principen om en sund ekonomisk förvaltning.
110. I enlighet härmed föreslår jag att domstolen upphäver den överklagade domen.
V - Den fortsatta handläggningen av målet
111. I artikel 54 första stycket i EG-stadgan för domstolen föreskrivs att om överklagandet är välgrundat skall domstolen upphäva förstainstansrättens avgörande. Domstolen kan själv slutligt avgöra ärendet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa ärendet till förstainstansrätten för avgörande.
112. I detta fall synes det som om målet är färdigt för avgörande. Jag föreslår därför att domstolen handlägger och slutligt avgör ärendet.
VI - Prövning av tvisten i sak
113. CCRE yrkade att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras i den del det rör kvittning mellan de omtvistade beloppen och kommissionens fordran på 195 991 euro grundad på MED-URBS-avtalen.
114. CCRE åberopade fyra grunder till stöd för sin talan, nämligen 1) att det omtvistade beslutet saknar rättslig grund, 2) att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts, 3) att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts och 4) att motiveringsskyldigheten enligt artikel 190 i fördraget har åsidosatts.
115. CCRE anförde som första grund att det omtvistade beslutet saknar rättslig grund och utvecklade i huvudsak två serier av argument. Å ena sidan gjorde CCRE med stöd av rättspraxis gällande att kvittningsinstitutet inte utgör någon allmän gemenskapsrättslig princip vars efterlevnad domstolen skall säkerställa. Å andra sidan anförde CCRE, om så vore fallet, att villkoren för kvittning inte är uppfyllda i detta fall. Kommissionens fordran grundad på MED-URBS-avtalen är i själva verket inte någon klar fordran.
116. I punkterna 47-60 i detta förslag till avgörande har jag motiverat varför kvittningsinstitutet skall anses vara en allmän gemenskapsrättslig princip. Jag anser att kommissionen enligt gemenskapsrätten har rätt att företa kvittning av fordringar mot en enskild. CCRE:s första argument om att det inte existerar någon sådan princip kan således inte godtas.
117. Klagandens andra argument skall däremot godtas.
118. Jag har kommit fram till att kommissionen i själva verket har rätt att göra gällande en kvittning av fordringar om fyra kumulativa villkor är uppfyllda. För att en kvittning skall kunna göras gällande skall det röra sig om penningskulder som är ömsesidiga, förfallna till betalning och säkra.
119. I detta fall bör det erinras om att domstolen, mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet, inte är behörig att fastställa huruvida kommissionen förfogar över en fordran som är grundad på MED-URBS-avtalen. Artikel 9 innehåller en klausul om att tvistemålsdomstolarna i Bryssel skall vara behöriga att pröva tvister mellan parterna. Domstolarna i Bryssel är således ensamma behöriga att pröva huruvida kommissionens fordran existerar och är klar.
120. Tribunal de première instance i Bryssel har uttalat sig om just detta i sin dom av den 16 november 2001. Nämnda domstol anförde att "Europeiska gemenskapen gentemot sökanden [CCRE] inte har något återkrav grundat på Med Urbs 1994, Med Urbs 1995 och Med Urbs Migration 1995".
121. Under sådana förhållanden kan domstolen fastslå att tillämpningsvillkoren för kvittning av fordringar inte är uppfyllda i detta fall. Enligt behörig domstol har kommissionen i själva verket inte någon fordran gentemot CCRE. Det föreligger således inte några ömsesidiga fordringar mellan parterna som kan bli föremål för kvittning.
122. Det omtvistade beslutet skall följaktligen ogiltigförklaras.
VII - Rättegångskostnader
123. I artikel 122 i rättegångsreglerna föreskrivs att när överklagandet bifalls och domstolen avkunnar slutlig dom, skall domstolen besluta om rättegångskostnaderna. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
124. I detta fall har jag kommit fram till att överklagandet kan bifallas på de grunder som kommissionen har anfört. Prövningen av de grunder som har anförts i förstainstansrätten har däremot gett anledning att ogiltigförklara det omtvistade beslutet. Det är således skäligt att besluta att CCRE skall ersätta parternas rättegångskostnader inom ramen för överklagandet och att kommissionen skall ersätta parternas rättegångskostnader för förfarandet vid förstainstansrätten.
VIII - Förslag till avgörande
125. Mot bakgrund av vad som har anförts ovan föreslår jag att domstolen meddelar följande dom:
1) Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts dom av den 14 december 2000 i mål T-105/99, CCRE mot kommissionen, upphävs.
2) Kommissionens beslut i skrivelsen av den 15 februari 1999 att göra gällande en kvittning av fordringar mot Europeiska kommuners och regioners råd, ogiltigförklaras.
3) Europeiska kommuners och regioners råd skall ersätta parternas rättegångskostnader inom ramen för överklagandet och kommissionen skall ersätta parternas rättegångskostnader inom ramen för förfarandet vid förstainstansrätten.