62021CC0040
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NICHOLASE EMILIOU
přednesené dne 10. listopadu 2022 (
1
)
Věc C‑40/21
T. A. C.
proti
ANI
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Curtea de Apel Timişoara (odvolací soud v Temešváru, Rumunsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Rozhodnutí 2006/928/ES – Mechanismus pro spolupráci a ověřování – Volená veřejná funkce – Střet zájmů – Sankce – Zákaz zastávat jakékoli volené veřejné funkce po určitou dobu – Listina základních práv Evropské unie – Článek 49 odst. 3 – Přiměřenost sankcí – Přímý účinek zásady proporcionality – Pravomoci vnitrostátních soudů – Článek 15 odst. 1 – Právo pracovat – Pojem ‚práce‘ – Článek 47 – Právo na účinnou právní ochranu“
I. Úvod
1.
Protiprávní jednání v situaci střetu zájmů lze patrně považovat za jeden z nejzásadnějších hříchů politiků a úředníků. Zasahuje totiž středobod jejich poslání sloužit veřejnému zájmu. Pojem „střet zájmů“ je ve skutečnosti starý mnoho století a dal vzniknout různým souborům (závazných i nezávazných) pravidel na vnitrostátní, mezistátní i „podstátní“ úrovni (
2
).
2.
Některé hlavní zásady k této problematice lze naleznout mimo jiné v „Mezinárodním kodexu chování veřejných činitelů“ přijatém Valným shromážděním Organizace spojených národů (dále jen „OSN“) v roce 1996 (
3
) a v „Modelovém kodexu chování veřejných činitelů“ přijatém Radou Evropy v roce 2000 (
4
). Řada nástrojů přijatých Evropskou unií samozřejmě obsahuje pravidla, která mají, každé v rámci své působnosti, zabránit střetům zájmů unijních nebo vnitrostátních úředníků. Jedním z těchto nástrojů je rozhodnutí Komise 2006/928/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci (
5
).
3.
Projednávaná věc, která má původ v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Curtea de Apel Timişoara (odvolací soud v Temešváru, Rumunsko), se týká vzájemného vztahu mezi rozhodnutím 2006/928, vnitrostátní právní úpravou přijatou k provedení tohoto rozhodnutí a Listinou základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda unijní právo – konkrétně čl. 15 odst. 1, článek 47 a čl. 49 odst. 3 Listiny – brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž je sankce spočívající v zákazu zastávat jakékoliv volené veřejné funkce po pevně stanovenou dobu uložena automaticky osobě, u níž byl zjištěn střet zájmů (dále jen „dotčená sankce“).
4.
Navzdory své zdánlivé jednoduchosti tato otázka v sobě skýtá řadu zajímavých právních aspektů týkajících se oblasti působnosti uvedených ustanovení Listiny, jakož i pravomocí a povinností vnitrostátních soudů v případech, kdy vnitrostátní právo stanoví nepřiměřené sankce za porušení vnitrostátních ustanovení provádějících unijní právo.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
5.
Článek 1 první pododstavec rozhodnutí 2006/928 stanoví:
„Rumunsko bude Komisi předkládat do 31. března každého roku, a poprvé do 31. března 2007, zprávu o pokroku při dosahování jednotlivých referenčních cílů uvedených v příloze.“
6.
Tyto referenční cíle uvádí příloha. Její bod 2 stanoví:
„Podle plánu zřídit Úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti odpovědný za prověřování majetku, neslučitelnosti a případného střetu zájmů a za vydávání předepsaných rozhodnutí, na jejichž základě lze přijmout odrazující sankce.“
B. Vnitrostátní právo
7.
Článek 25 Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (zákon č. 176/2010 o bezúhonnosti při výkonu veřejných funkcí a úřadů, kterým se mění a doplňuje zákon č. 144/2007 o zřízení, organizaci a fungování Národní agentury pro bezúhonnost a kterým se mění a doplňují další normativní akty, dále jen „zákon č. 176/2010“) stanoví:
„1.   Jednání osoby, u níž bylo zjištěno, že vydala správní akt, uzavřela právní akt, přijala rozhodnutí nebo se podílela na přijetí rozhodnutí v rozporu s právními povinnostmi týkajícími se střetu zájmů nebo neslučitelnosti, představuje disciplinární přestupek a postihuje se podle předpisů vztahujících se na předmětný úřad, funkci nebo činnost, pokud se od nich ustanovení tohoto zákona neodchylují a pokud jednání nenaplňuje základní znaky trestného činu.
2.   Osoba, která byla odvolána nebo zproštěna funkce podle odstavce 1 nebo u níž byl zjištěn střet zájmů nebo neslučitelnost, nemá právo zastávat veřejnou funkci nebo úřad, na které se vztahují ustanovení tohoto zákona, s výjimkou volených funkcí, a to po dobu tří let ode dne odvolání nebo zproštění příslušné veřejné funkce nebo ode dne, kdy automaticky skončí její funkční období. Pokud tato osoba zastávala volenou funkci, nesmí zastávat stejnou funkci po dobu tří let od skončení její funkce. V případě, že daná osoba již nezastává veřejnou funkci nebo úřad ke dni zjištění neslučitelnosti nebo střetu zájmů, tříletý zákaz začíná podle zákona běžet ode dne, kdy se hodnotící zpráva stane konečnou, nebo ode dne, kdy se soudní rozhodnutí potvrzující existenci střetu zájmů nebo neslučitelnost stane pravomocným.“
8.
V této souvislosti předkládající soud zmiňuje Decizia nr. 418/2014 (rozhodnutí č. 418/2014) Curtea Constituțională (Ústavní soud, Rumunsko), podle kterého se výraz „aceeași funcție“ („stejná funkce“) uvedený v čl. 25 odst. 2 zákona č. 176/2010 týká všech volených funkcí, včetně funkce starosty.
III. Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky
9.
T. A. C, žalobce v původním řízení, byl v rozhodné době starostou jistého města v Rumunsku.
10.
V hodnotící zprávě ze dne 25. listopadu 2019 (dále jen „hodnotící zpráva“) Agenția Națională de Integritate (Národní agentura pro bezúhonnost, Rumunsko, dále jen „ANI“) – správní orgán odpovědný za posuzování střetu zájmů – uvedla, že žalobce nedodržel právní předpisy upravující střet zájmů ve správní oblasti. Žalobce v době výkonu funkce starosty uzavřel „nájemní“ smlouvu se sdružením, jehož zakládajícím členem a místopředsedkyní byla jeho manželka. Na základě této smlouvy získalo uvedené sdružení právo bezplatně užívat určité prostory patřící městu po dobu pěti let ke kulturním aktivitám.
11.
Dne 19. prosince 2019 podal žalobce žalobu ke Tribunalul București (krajský soud v Bukurešti, Rumunsko), kterou se domáhal zrušení hodnotící zprávy. Žalobce na podporu své žaloby mimo jiné tvrdil, že unijní právo brání vnitrostátní právní úpravě, podle které je taková sankce, jako je zákaz zastávat jakékoli volené veřejné funkce po dobu tří let, automaticky uložena osobě, u níž byl zjištěn střet zájmů, a nemůže být přizpůsobena závažnosti spáchaného protiprávního jednání.
12.
Rozsudkem ze dne 27. února 2020 Tribunalul București (krajský soud v Bukurešti) rozhodl, že nemá pravomoc k projednání žaloby a postoupil věc Curtea de Apel Timișoara (odvolací soud v Temešváru). Ten se s ohledem na své pochybnosti o správném výkladu relevantních ustanovení unijního práva rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být zásada přiměřenosti trestů zakotvená v článku 49 [Listiny] vykládána v tom smyslu, že se vztahuje i na jiná jednání než ta, které jsou podle vnitrostátního práva formálně definována jako trestné činy, ale která lze považovat za ‚trestní obvinění‘ ve smyslu článku 6 Evropské úmluvy o lidských právech (
6
) s ohledem na kritéria vypracovaná judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (
7
), zejména kritérium závažnost trestu, jako je tomu v případě původního řízení, pokud jde o posouzení střetu zájmů, které může vést k uplatnění vedlejší sankce spočívající v zákazu zastávat volené veřejné funkce po dobu tří let?
2)
V případě kladné odpovědi na první otázku, měla by být zásada přiměřenosti trestů zakotvená v článku 49 [Listiny] vykládána v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu prováděcímu ustanovení, podle něhož se v případě zjištění střetu zájmů osoby zastávající volenou veřejnou funkci automaticky na základě zákona (ope legis) uplatní vedlejší sankce spočívající v zákazu zastávat volené veřejné funkce po pevně stanovenou dobu tří let, aniž by byla dána možnost uložit sankci přiměřenou spáchanému porušení?
3)
Musí být právo pracovat zaručené v čl. 15 odst. 1 [Listiny], jakož i právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces zaručené v článku 47 Listiny vykládány v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu prováděcímu ustanovení, podle něhož se v případě zjištění střetu zájmů osoby zastávající volenou veřejnou funkci automaticky na základě zákona (ope legis) uplatní vedlejší sankce spočívající v zákazu zastávat volené veřejné funkce po pevně stanovenou dobu tří let, aniž je dána možnost uložit sankci přiměřenou spáchanému porušení?“
13.
Písemná vyjádření byla v projednávané věci předložena žalobcem v původním řízení, ANI, rumunskou a polskou vládou, jakož i Evropskou komisí.
IV. Analýza
14.
Úvodem považuji za nezbytné upřesnit rozsah tohoto stanoviska.
15.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a některá vyjádření účastníků řízení se týkají dvou sankcí, které mohou být žalobci v původním řízení uloženy, pokud by předkládající soud potvrdil správnost hodnotící zprávy: zproštění veřejné funkce a zákaz zastávat jakékoli volené funkce po dobu tří let. Nicméně vzhledem k tomu, že se předběžné otázky týkají pouze jedné z těchto sankcí, a to druhé uvedené sankce, bude pojednání omezeno jen na tuto sankci. Nevidím ale žádný důvod, proč by mé úvahy nebylo možné obdobně uplatnit i ve vztahu k první sankci, a sice zproštění funkce.
16.
Jak je však uvedeno v úvodu mého stanoviska, podstatou otázek předkládajícího soudu je, zda unijní právo – konkrétně čl. 15 odst. 1, článek 47 a čl. 49 odst. 3 Listiny – brání vnitrostátní právní úpravě, podle které je sankce spočívající v zákazu zastávat jakékoli volené veřejné funkce po pevně stanovenou dobu (v daném případě tři roky) automaticky uložena osobě, u níž byl zjištěn střet zájmů.
17.
Předtím než budu zkoumat otázky vznesené předkládajícím soudem, musím nicméně v krátkosti posoudit pravomoc Soudního dvora rozhodnout ve věci a přípustnost položených otázek.
A. K pravomoci a přípustnosti
18.
ANI a rumunská vláda zpochybňují pravomoc Soudního dvora rozhodnout ve věci. Tvrdí, že Listina není ve věci v původním řízení použitelná, neboť není uplatňováno unijní právo ve smyslu článku 51 Listiny. ANI a rumunská vláda rovněž zpochybňují přípustnost předběžných otázek a zdůrazňují, že se spor v původním řízení týká zrušení hodnotící zprávy ANI, v níž byl ohledně žalobce konstatován střet zájmů, a nikoli otázky použitelných sankcí. Předběžné otázky tudíž nejsou podle jejich názoru pro řešení sporu relevantní.
19.
Mám za to, že ani jeden z těchto argumentů není přesvědčivý.
20.
Zaprvé předkládající soud poukázal na skutečnost, že jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 176/2010, tento zákon byl přijat za účelem provedení jednoho z cílů rozhodnutí 2006/928. Jak je uvedeno výše v bodě 6, toto rozhodnutí požadovalo, aby Rumunsko zřídilo Úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti odpovědný mimo jiné za prověřování případného střetu zájmů a za vydávání předepsaných rozhodnutí, na jejichž základě by bylo možné přijmout odrazující sankce.
21.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že rozhodnutí 2006/928 bylo přijato v souvislosti s přistoupením Rumunska k Evropské unii a spadá do působnosti smlouvy o přistoupení. Uvedené rozhodnutí je pro Rumunsko závazné a ukládá tomuto členskému státu, aby za tímto účelem přijal veškerá vhodná opatření (
8
). Zdá se tedy, že zákon č. 176/2010 představuje opatření uplatňující unijní právo, z čehož vyplývá použitelnost Listiny. Soudní dvůr má tedy pravomoc rozhodnout ve věci.
22.
Zadruhé, jak vysvětlil předkládající soud ve svém předkládacím rozhodnutí, jestliže by správnost hodnotící zprávy ANI byla potvrzena, žalobci by automaticky byla uložena dotčená sankce. Pokud správně chápu příslušnou vnitrostátní právní úpravu, žalobce nemůže napadnout legalitu této sankce v rámci jiného soudního řízení.
23.
Odpověď Soudního dvora na položené otázky tak nemůže být považována za zjevně irelevantní pro řešení sporu. Výklad unijního práva požadovaný předkládajícím soudem se jeví jako nezbytný k tomu, aby se tento soud mohl vypořádat s některými argumenty uplatněnými žalobcem v původním řízení.
24.
Předběžné otázky jsou tedy přípustné.
B. Posouzení předběžných otázek
1.
První a druhá otázka: přiměřenost sankce
25.
Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu, které lze zkoumat společně, je, zda je zásada přiměřenosti trestů zakotvená v čl. 49 odst. 3 Listiny použitelná ve vztahu k takové sankci, o jakou se jedná v projednávané věci, a případně zda takové sankci brání.
26.
Dosah otázek však může být chápán šířeji. Přiměřenost dotčené sankce totiž může být posuzována s ohledem na i) čl. 49 odst. 3 Listiny, který se použije pouze v případě, že má sankce trestní povahu, anebo ii) zásadu proporcionality jakožto obecnou zásadu unijního práva, která se vztahuje na všechny vnitrostátní právní předpisy provádějící unijní právo.
27.
V následujících dvou oddílech nejprve vysvětlím, proč čl. 49 odst. 3 Listiny v projednávané věci podle všeho nelze použít, a poté se budu zabývat uvedenou obecnou zásadou.
a)
K použitelnosti čl. 49 odst. 3 Listiny
28.
Vzhledem k tomu, že se čl. 49 odst. 3 Listiny, který stanoví, že výše trestu nesmí být nepřiměřená trestnému činu, vztahuje na sankce trestněprávní povahy, je třeba nejprve určit, zda má režim sankcí dotčený ve věci v původním řízení trestněprávní povahu.
29.
V tomto ohledu se Soudní dvůr inspiroval judikaturou ESLP a konstatoval, že jsou relevantní tři kritéria. Prvním kritériem je právní kvalifikace protiprávního jednání v rámci vnitrostátního práva, druhým samotná povaha protiprávního jednání a třetím míra přísnosti sankce, která hrozí dotčené osobě (
9
).
30.
Při posouzení na základě těchto kritérií pochybuji o tom, že dotčená sankce vykazuje znaky, které by poukazovaly na trestněprávní povahu.
31.
Zaprvé ze znění čl. 25 odst. 1 zákona č. 176/2010, jakož i z příslušné vnitrostátní judikatury vyplývá, že dotčená sankce je podle vnitrostátního práva považována z hlediska své povahy nikoli za „trestní“ sankci, ale za pouhé „disciplinární opatření“. Kromě toho má řízení, v němž je sankce ukládána, podle informací obsažených ve spise správní povahu. Podle vnitrostátního práva mohou být trestní sankce uloženy i veřejným činitelům, kteří jednají v situaci střetu zájmů, avšak v rámci samostatného a nezávislého řízení (
10
).
32.
Zadruhé z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a z vyjádření účastníků řízení vyplývá, že hlavními cíli zákona č. 176/2010 je zaručit integritu a transparentnost při výkonu veřejných funkcí, předcházet korupci a chránit tak veřejné finance. Dotčená sankce je součástí širšího souboru opatření, přičemž všechna tato opatření sledují uvedené cíle a vzájemně se doplňují. Cílem zákazu výkonu jakékoli volené veřejné funkce, jakož i automatického zániku funkce je zejména ukončit situaci střetu zájmů a zabránit jejímu přetrvávání. Povaha dotčené sankce se tedy jeví spíše jako preventivní než jako represivní nebo sankční. Jedná se o aspekt, z něhož s ohledem na judikaturu ESLP vyplývá, že jednání, za které je sankce ukládána, nemusí být „ve své podstatě“ trestné (
11
).
33.
Zatřetí sankce nespočívá v trestu odnětí svobody (či jiné formě zbavení svobody) ani k němu žádným způsobem nevede anebo v peněžitém trestu. Sankce se spíše podobá sankcím, které jsou obvykle ukládány jednotlivcům patřícím k omezenému okruhu osob se zvláštním postavením (jako je pozastavení výkonu funkce, propuštění, odvolání nebo zákaz budoucího výkonu činnosti) a které mají zajistit, aby tito jednotlivci dodržovali zvláštní pravidla upravující jejich chování, což ESLP považoval za známku disciplinární povahy sankce (
12
).
34.
Štrasburská judikatura skutečně potvrzuje, že sankce spočívající v pouhém omezení možnosti jednotlivců nebo skupin vykonávat některé politické svobody nejsou obecně považovány za „trestněprávní“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 a článku 7 EÚLP (
13
). Zejména na sankce podobné dotčeným sankcím bylo konstantně pohlíženo jako na sankce, které spadají mimo působnost těchto ustanovení (
14
), s výjimkou mimořádných okolností (
15
).
35.
Ačkoli dotčená sankce podle mého názoru nemá trestněprávní povahu, tato otázka nemusí být řešena v rámci projednávané věci. Požadavek přiměřenosti sankce by totiž vyplýval z uplatnění proporcionality jakožto obecné zásady unijního práva i v případě, kdyby byl čl. 49 odst. 3 Listiny shledán nepoužitelným.
b)
Zásada proporcionality jakožto obecná zásada unijního práva
36.
Podle ustálené judikatury patří zásada proporcionality k obecným zásadám unijního práva, které jsou základem ústavních tradic společných členským státům. Musí být respektována vnitrostátní právní úpravou, jež spadá do působnosti unijního práva nebo jej uplatňuje, a v podstatě členským státům ukládá, aby přijímaly opatření, která jsou přiměřená k dosažení sledovaných cílů a která nejdou nad rámec toho, co je nezbytné k jejich dosažení (
16
).
37.
Pokud jde o sankce stanovené ve vnitrostátní právní úpravě – bez ohledu na to, zda mají trestněprávní povahu, či nikoliv – Soudní dvůr opakovaně konstatoval, že jejich přísnost „musí být přiměřená závažnosti porušení, které postihují“ (
17
), a že „nemohou jít nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení cílů legitimně sledovaných touto právní úpravou“ (
18
).
38.
Jedná se však o posouzení, pro jejichž provedení mají vnitrostátní soudy obvykle nejlepší předpoklady, mimo jiné proto, že Soudní dvůr nemusí disponovat všemi právními a skutkovými poznatky, které jsou pro provedení takového posouzení nezbytné. Soudní dvůr se tak zřídkakdy vyslovil konkrétně k přiměřenosti dané sankce stanovené vnitrostátním právem. Není-li přiměřenost, či nepřiměřenost sankce jednoznačná, Soudní dvůr svěří odpovědnost za přezkum proporcionality předkládajícím soudům, a poskytne jim za tím účelem užitečná kritéria ke správnému provedení tohoto přezkumu (
19
).
39.
Ponechání posouzení této skutečnosti na předkládajícím soudu se jeví jako vhodné i v projednávané věci: taková sankce, o jakou se jedná v projednávané věci, se nejeví jako zjevně přiměřená ani jako zjevně nepřiměřená. Předkládajícímu soudu přísluší rozhodnout o tomto aspektu s ohledem na všechny relevantní okolnosti. S cílem napomoci předkládajícímu soudu předkládám následující úvahy.
40.
Předkládající soud poukazuje v projednávané věci na dva specifické rysy dotčené sankce, které se teoreticky mohou jevit jako problematické: skutečnost, že je sankce dotyčným osobám ukládána automaticky, a skutečnost, že její přísnost nelze regulovat. Tyto dva prvky dodávají dotčené sankci určitou rigiditu, což – jak poznamenává předkládající soud – neumožňuje řádně zohlednit konkrétní okolnosti každého jednotlivého případu.
41.
V tomto ohledu podotýkám, že požadavek, aby sankce byla přiměřená závažnosti porušení, v zásadě předpokládá zohlednění individuálních okolností každé jedné věci. Z tohoto důvodu Soudní dvůr často považoval sankce v paušální výši nebo pevně stanovené sankce za problematické z hlediska proporcionality (
20
).
42.
Zároveň však Soudní dvůr uznal, že zásada přiměřenosti sankcí musí být rovněž vykládána v tom smyslu, že umožňuje orgánům ukládat sankce původcům protiprávních jednání jednoduše, efektivně a účinně. To znamená, že se mohou vyskytnout i okolnosti, za nichž může být sankce uložena automaticky a v předem stanovené výši (
21
).
43.
V tomto ohledu považuji za rozhodující právě způsob, jakým jsou vnitrostátní předpisy koncipovány, a zejména, zda jsou různé formy jednání, které jsou postihovány dotčenými sankcemi, relativně homogenní. Mají například taková jednání za následek podobnou újmu veřejnému zájmu chráněnému dotčenou vnitrostátní právní úpravou? Je-li tomu tak, pak mohou být tato jednání postihována stejnou sankcí.
44.
Čím úže jsou vymezeny znaky skutkové podstaty protiprávního jednání, tím přijatelnější je jediná univerzální sankce. Naopak, pokud má protiprávní čin široký dosah (například zahrnuje-li úmyslné i nedbalostní jednání, závažná i méně závažná protiprávní jednání atd.), je obtížnější odůvodnit automatickou a pevně stanovenou sankci.
45.
Nedomnívám se tedy, že by dotčená vnitrostátní právní úprava byla nutně neslučitelná s unijním právem, jak tvrdí žalobce. To však nevylučuje, že v konkrétním případě žalobce může tato právní úprava vést k výsledku, který není slučitelný s právem Unie (
22
).
46.
Předkládajícímu soudu tak přísluší, aby s ohledem na všechny relevantní okolnosti zaprvé ověřil, zda je přísnost dotčené sankce (například s ohledem na rozsah a délku trvání sankce, jakož i dopad sankce na osobní, profesní a ekonomické postavení jednotlivce) přiměřená závažnosti protiprávního jednání, kterého se žalobce dopustil (například s ohledem na normativní posouzení protiprávního jednání, jakož i škodlivost a protiprávnost jednání), s přihlédnutím k cílům sledovaným příslušnou vnitrostátní právní úpravou. Zadruhé musí předkládající soud ověřit, zda dotčená sankce v případě žalobce nejde nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení cílů sledovaných právní úpravou. Toto posouzení vyžaduje, aby vnitrostátní soud ověřil, zda bylo možné uvažovat o méně omezujícím opatření, než je dotčená sankce, které by bylo stejně účinné pro zajištění úrovně ochrany veřejného zájmu chráněného dotčenou vnitrostátní právní úpravou.
47.
Pokud by však předkládající soud dospěl k závěru, že dotčená sankce je nepřiměřená, jaké by byly pravomoci a povinnosti tohoto soudu ve věci v původním řízení? Jedná se o aspekt, který byl vznesen v rámci projednávané věci a kterým se nyní budu zabývat.
c)
K pravomocem vnitrostátního soudu
48.
Komise ve svém vyjádření odkazuje na nedávný rozsudek velkého senátu Soudního dvora ve věci Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Přímý účinek) (dále jen „rozsudek ve věci NE“) (
23
), přičemž zdůrazňuje, že pokud předkládající soud shledá dotčenou sankci za nepřiměřenou, nemusí upustit od použití příslušné vnitrostátní právní úpravy v celém rozsahu. Komise má za to, že by uvedený soud mohl jednoduše upravit sankci in bonam partem, aby zajistil, aby tato sankce byla nejen přiměřená, ale také účinná a odrazující.
49.
Předkládající soud se ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce tímto aspektem výslovně nezabývá. Jsem si však vědom toho, že po vynesení rozsudku ve věci NE vyjádřili někteří akademici a právníci určité pochybnosti ohledně dosahu a důsledků tohoto rozhodnutí Soudního dvora.
50.
Předkládající soud žádal ve věci NE Soudní dvůr o poskytnutí vodítka ohledně právních důsledků vyplývajících z ustanovení směrnice, které členským státům ukládalo stanovit „účinné, přiměřené a odrazující“ sankce v situaci, kdy sankce přijaté vnitrostátním zákonodárcem za účelem provedení tohoto ustanovení nebyly přiměřené.
51.
V tomto ohledu snad ani není třeba zdůrazňovat, že ustanovení tohoto druhu není nikterak specifické pro směrnici, která byla předmětem sporu ve věci NE. Řada nástrojů unijního práva totiž obsahuje podobně formulovaná ustanovení nebo obecněji zavádí odpovídající povinnosti pro členské státy. Tak je tomu i v případě rozhodnutí 2006/928, jak bylo vysvětleno v bodech 6 a 20 výše.
52.
Otázka nastolená ve vyjádření Komise tak bude patrně relevantní nejen v rámci projednávané věci, ale i v řadě jiných řízení vedených před vnitrostátními soudy. Z tohoto důvodu využiji příležitosti a pokusím se objasnit dosah rozsudku ve věci NE a případně rozptýlit určité obavy týkající se jeho možného přesahu.
1) Rozsudek ve věci NE – (I): jeho odůvodnění
53.
Stručně řečeno, Soudní dvůr formuloval v rozsudku ve věci NE dvě zásady.
54.
Zaprvé Soudní dvůr konstatoval, že požadavek přiměřenosti sankcí je bezpodmínečný a dostatečně přesný a v důsledku toho má přímý účinek. To znamená, že jednotlivci se mohou před vnitrostátními soudy dovolávat relevantního unijního ustanovení vůči členskému státu, který jej nesprávně provedl. Zadruhé Soudní dvůr uvedl, že zásada přednosti unijního práva musí být vykládána v tom smyslu, že ukládá vnitrostátním orgánům povinnost upustit od uplatnění dotčené vnitrostátní právní úpravy pouze v rozsahu, který je nezbytný pro uložení přiměřených sankcí. Uvedené orgány tak nemusely upustit od použití této vnitrostátní právní úpravy v plném rozsahu.
55.
Mám za to, že rozhodnutí Soudního dvora ve věci NE není nikterak výjimečné, přestože se v některých bodech odchyluje od předchozího rozsudku (
24
). Jeví se naopak jako logický vývoj ustálené judikatury.
56.
Je pravda, že členské státy mají v oblasti sankcí obecně široký prostor pro uvážení, ať již jednají za účelem zajištění dodržování vnitrostátního nebo unijního práva (
25
). V současné době je však již všeobecně uznáváno, že členské státy musí při výkonu svých pravomocí v oblasti prosazování práva unijní právo náležitě zohledňovat (
26
). To znamená, že unijní právo jim může ukládat určité povinnosti facere a non-facere. Níže uvedené prameny judikatury se v tomto ohledu jeví jako obzvláště relevantní.
57.
Členské státy na jedné straně nemohou zakazovat formy jednání, jež jsou vyžadovány nebo povoleny unijním právem, a tudíž nemohou ukládat sankce jednotlivcům, kteří by jednali v rozporu s těmito zákazy (
27
). Kromě toho s výjimkou právě uvedených situací členské státy mohou samozřejmě ukládat sankce jednotlivcům, kteří porušují vnitrostátní právní předpisy, ale uložené sankce nesmí být takové povahy, aby zbavily účinků jakékoli relevantní ustanovení unijního práva (
28
). V neposlední řadě a v obecnější rovině platí, že členské státy nemohou při jednání v oblasti unijního práva ukládat sankce, které porušují základní práva zakotvená v Listině nebo obecné zásady unijního práva (
29
).
58.
Na druhé straně Soudní dvůr od doby, kdy byl vydán klíčový rozsudek ve věci řecké kukuřice, konstantně judikuje, že v souladu s čl. 4 odst. 3 SEU mají členské státy zajistit, aby porušení unijního práva bylo sankcionováno za obdobných procesních i hmotněprávních podmínek, jako jsou ty, které jsou použitelné v případě porušení vnitrostátního práva podobné povahy a podobného významu, přičemž sankce musí být účinná, odrazující a přiměřená ve vztahu k porušení práva. Soudní dvůr dodal, že vnitrostátní orgány musí navíc postupovat ve vztahu k porušením unijního práva se stejnou péčí, jakou vynakládají při prosazování odpovídajících vnitrostátních právních předpisů (
30
).
59.
Zdá se mi tedy, že rozsudek ve věci NE navazuje na ustálenou judikaturu, v níž Soudní dvůr ze zásad přímého účinku, přednosti, účinnosti a dodržování základních práv vyvodil určité povinnosti členských států nebo omezení ohledně jejich možnosti vykonávat svou trestní pravomoc.
60.
Ve věci NE nelze především opomenout hledisko základního práva. V tomto ohledu je třeba připomenout, jak Soudní dvůr vysvětlil ve věci Popławski II, že přímý účinek a přednost jsou dvě strany téže mince. Podle unijního práva musí vnitrostátní soud upustit od uplatnění vnitrostátních právních předpisů pouze tehdy, má-li protichůdné ustanovení unijního práva přímý účinek (
31
). To v praxi znamená, že pokud unijní ustanovení, jako bylo ustanovení dotčené ve věci NE, nemá přímý účinek, mohou být jednotlivci i nadále vystaveni nepřiměřeným sankcím, a to i v případě, kdy již Soudní dvůr konstatoval nesoulad vnitrostátních právních předpisů s unijním právem, ale vnitrostátní zákonodárce na to nereagoval. Jednotlivci totiž nemusí mít možnost napadnout před vnitrostátním soudem slučitelnost této právní úpravy s dotčeným unijním ustanovením.
61.
Takový stav by jen stěží mohl být považován za přijatelný na základě jakéhokoliv myslitelného standardu ochrany základních práv. Mám za to, že je to dostatečným důvodem pro závěr, že zákaz nepřiměřených sankcí (který je neodmyslitelně spjatý s povinností členských států stanovovat přiměřená opatření) (
32
) má přímý účinek.
62.
Druhé upřesnění poskytnuté Soudním dvorem ve věci NE je podle mého názoru rovněž v souladu se zásadami a judikaturou uvedenými v bodech 56 až 58 výše. Bylo by paradoxní, kdyby nepoužití vnitrostátní právní úpravy, která stanoví nepřiměřené sankce, mělo překračovat meze toho, co je nezbytné k zajištění přiměřenosti těchto sankcí. Zásah vnitrostátního soudu za účelem zajištění přiměřenosti sankcí by v takovém případě narušil – a zcela zbytečně – účinnost a odrazující povahu těchto sankcí, což jsou další požadavky stanovené v dotčeném unijním ustanovení. V praxi by vnitrostátní soud nahradil jednu formu neslučitelnosti jinou formou neslučitelnosti.
63.
Jak však především objasnil Soudní dvůr – přičemž do značné míry převzal úvahy rozvinuté generálním advokátem M. Bobkem k dané problematice (
33
) – zásady právní jistoty, legality a zákazu retroaktivity trestných činů, jak jsou koncipovány v rámci unijního právního systému, nebrání tomu, aby soudce trest upravil. Sankce by totiž zůstala v mezích stanovených ve vnitrostátním právu, avšak zároveň by byla uplatňována vyváženěji.
2) Rozsudek ve věci NE – (II): příliš odvážný krok?
64.
Plně nicméně rozumím tomu, že byly vyjádřeny pochybnosti ohledně dosahu a důsledků rozsudku ve věci NE. Bylo poukázáno na skutečnost, že ústavní systémy některých členských států vnímají pojetí „legality“ obzvláště přísně (či rigidně), a to především v oblasti trestního práva. Kromě toho si někteří kladou otázku, zda by značná volnost, kterou rozsudek podle všeho poskytuje vnitrostátním soudům, nemohla zasahovat do rozdělení pravomocí stanoveného vnitrostátními ústavními pravidly anebo nemohla vést k porušení zásady rovnosti, vzhledem k tomu, že ji mohou různé vnitrostátní soudy uplatňovat odlišně.
65.
S těmito obavami se neztotožňuji.
66.
Jsem si samozřejmě vědom skutečnosti, že úroveň ochrany určitých základních práv, jakož i význam a dosah takových zásad, jako je právní jistota a legalita, se mohou v jednotlivých členských státech lišit. Není ani pochyb o tom, že tyto zásady souvisejí mimo jiné s rozdělením pravomocí mezi různé složky státní moci, které je ústředním prvkem jakéhokoli vnitrostátního ústavního systému. Zejména vztah mezi úlohou zákonodárné moci a úlohou moci soudní závisí na ústavním modelu zvoleném každým členským státem.
67.
Unijní právní řád nicméně takovou různorodost umožňuje.
68.
Článek 4 odst. 2 SEU ukládá Unii povinnost „[ctít] rovnost členských států před Smlouvami a jejich národní identitu, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech“. Unijní Smlouvy jsou tudíž agnostické, pokud jde o ústavní modely členských států upravující vztahy a vzájemné vazby mezi jednotlivými složkami státní moci, zejména jestliže se jedná o definici a vymezení jejich pravomocí, za předpokladu, že jsou dodržovány hodnoty zakotvené v článku 2 SEU (
34
).
69.
Kromě toho podle ustálené judikatury Soudního dvora „mohou vnitrostátní orgány a soudy uplatnit vnitrostátní standardy ochrany základních práv, neohrozí-li toto uplatnění úroveň ochrany stanovenou Listinou, jak ji vykládá Soudní dvůr, ani přednost, jednotu a účinnost unijního práva.“ (
35
). Obecně řečeno, unijní právo přiznává orgánům členských států určitý prostor pro uvážení, pokud jde o přesný způsob, jakým musí být základní práva chráněna na jejich příslušných územích (
36
).
70.
Rozsudek ve věci NE je třeba vykládat v tomto kontextu.
3) Rozsudek ve věci NE – (III): co v něm uvedeno je a co naopak není
71.
Povinnosti, které rozsudek ve věci NE ukládá vnitrostátním soudům, jsou v podstatě dvojí: zaprvé musí upustit od uplatnění příslušné vnitrostátní právní úpravy v rozsahu, v němž stanoví uložení nepřiměřené sankce. Zadruhé neuplatnění uvedené právní úpravy ze strany vnitrostátních soudů nemusí jít nad uvedený rámec: jestliže účinná a odrazující sankce stále může být uložena, dotčené soudy by tak měly učinit (
37
).
72.
Posledně uvedená podmínka (jestliže účinná a odrazující sankce stále může být uložena) by měla být zdůrazněna. Způsob a rozsah, v jakém může vnitrostátní soud překročit rámec pouhého upuštění od uložení nepřiměřené sankce, což znamená přizpůsobení sankce, která má být uložena, závisí nejen na konkrétních okolnostech dané věci, ale také na ústavním prostředí, v němž se tento soud pohybuje.
73.
Rozsudek ve věci NE nelze vykládat tak, že dává vnitrostátním soudům volnost, aby nepřihlížely k sankcím (jejich povaze a rozsahu) stanoveným ve vnitrostátním právu vždy, když tyto sankce považují za nepřiměřené, a nahrazovaly je sankcemi, jež považují za vhodné. Z několika pasáží rozsudku ve věci NE je zřejmé, že Soudní dvůr měl na mysli (úplné nebo částečné) neuplatnění stávajících sankcí, nikoliv vytvoření nových sankcí (
38
). Posledně uvedené je ve většině zemí úkolem vnitrostátního zákonodárce. Invenční přístup vnitrostátního soudu by v tomto ohledu mohl znamenat nebezpečí porušení mimo jiné zásady nulla poena sine lege (
39
).
74.
Rozsudek ve věci NE proto vnitrostátním soudům neukládá povinnost nahradit sankci, která byla shledána nepřiměřenou, jinou (přiměřenou) sankcí, pokud by tím porušily jakékoli základní právo, včetně těch, kterým může být na vnitrostátní úrovni poskytována vyšší úroveň ochrany, nebo nadřazená ustanovení vnitrostátního ústavního práva. Domnívám se, že závěry, které v tomto ohledu učinil Soudní dvůr ve věci M. A. S., mohou být mutatis mutandis přeneseny i na takovou situaci, o jakou se jedná v projednávané věci (
40
).
75.
Rozumím samozřejmě tomu, že pro vnitrostátní soud nemusí být vždy snadné rozpoznat přípustný manévrovací prostor, jedná-li se o přizpůsobení zákonem stanovené sankce. Zejména v závislosti na znění dotčené vnitrostátní právní úpravy a na skutečném rozdílu mezi závažností porušení a přísností sankce stanovené v této právní úpravě lze hypoteticky uvažovat o různých zásazích. Soud může například uvažovat o tom, že upustí od uplatnění některého vedlejšího trestu, vypočítá výši sankce bez zohlednění skutečností, které činí tuto sankci nepřiměřenou, nebo že tuto sankci pouze stanoví nižší, než je zákonem stanovená minimální hranice. Je zřejmé, že některé zásahy jsou „invazivnější“ než jiné, pokud jde o úlohu tradičně přiznávanou zákonodárci (
41
).
76.
Jakákoli nejistota ohledně správného použití vnitrostátní právní úpravy poté, co je prohlášena za neslučitelnou s unijním právem, přesto obvykle nemá dlouhého trvání. V rámci typicky hierarchicky uspořádaných vnitrostátních soudních systémů bude totiž na vnitrostátních vrcholných soudních orgánech (
42
), aby přezkoumaly rozhodnutí nižších soudů, a případně sjednotily judikaturu na vnitrostátní úrovni (
43
). Pro umožnění takové kontroly a zajištění jednotného výkladu a uplatňování práva vůči všem osobám je podle mého názoru zásadní, aby soudy nižších stupňů při úpravě sankcí náležitě vysvětlily, na základě jakých důvodů se domnívaly, že zákonem stanovené sankce byly nepřiměřené, a jaká měřítka použily pro jejich úpravu.
77.
Kromě toho, pokud vnitrostátní právní řád poskytuje soudům nižších stupňů možnost obrátit se neprodleně na tyto vyšší soudy, například prostřednictvím zvláštních mechanismů postupování věci, unijní právo v zásadě nebrání využití takových mechanismů, jestliže to vnitrostátní soud považuje za užitečné. Vyvstanou-li rovněž otázky týkající se výkladu (nebo platnosti) unijního práva, předkládající soud se pochopitelně může (nebo by se měl) obrátit rovněž na Soudní dvůr na základě článku 267 SFEU, neboť mezi těmito dvěma souběžně nebo postupně probíhajícími řízeními nepanuje neslučitelnost (
44
). Ačkoli je takový soudní „trialog“ jistě náročný z hlediska času a zdrojů, může být zvláště užitečný v některých složitých případech, kdy je třeba sladit unijní a vnitrostátní ústavní zásady.
78.
V každém případě se mi zdá zřejmé, že výše uvedené představuje (v ideálním případě) pouze dočasné řešení problému, neboť lze očekávat, že v situaci, kdy se vnitrostátní právní úprava zčásti neuplatňuje z důvodu její neslučitelnosti s unijním právem, vnitrostátní zákonodárce zasáhne a tuto právní úpravu změní tak, aby s konečnou platností odstranil ty aspekty, které k této neslučitelnosti vedou.
79.
S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první a druhou předběžnou otázku takto: i) vnitrostátní právní úprava přijatá za účelem provedení rozhodnutí 2006/928 spadá do oblasti působnosti unijního práva; ii) zásada přiměřenosti sankcí brání uložení takové sankce, o jakou se jedná v projednávané věci, pokud s ohledem na všechny relevantní okolnosti věci není přísnost dotčené sankce přiměřená závažnosti protiprávního jednání, kterého se žalobce dopustil, s přihlédnutím k cílům sledovaným příslušnou vnitrostátní právní úpravou, nebo pokud tato sankce překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení cílů sledovaných vnitrostátní právní úpravou, a iii) je-li tomu tak, je vnitrostátní soud povinen upustit od použití této právní úpravy v rozsahu, v jakém vyžaduje uložení nepřiměřené sankce, přičemž musí učinit vše, co mu jeho pravomoc dovoluje, aby uložil účinnou a odrazující sankci.
2.
Třetí otázka: účinná právní ochrana a právo pracovat
80.
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda právo pracovat zaručené v čl. 15 odst. 1 Listiny a právo na účinnou právní ochranu zaručené v článku 47 Listiny brání takové sankci, o jakou se jedná v projednávané věci.
81.
Domnívám se, že přezkum slučitelnosti dotčené vnitrostátní právní úpravy s těmito ustanoveními Listiny by byl velmi pravděpodobně nadbytečný, pokud by vnitrostátní soud dospěl k závěru, že tato právní úprava porušuje zásadu proporcionality. Budu tedy ve své analýze vycházet z předpokladu, že tato právní úprava je v souladu se zásadou proporcionality.
a)
K článku 15 odst. 1 Listiny
82.
Článek 15 Listiny, nadepsaný „Právo svobodné volby povolání a právo pracovat“, v prvním odstavci stanoví, že „[k]aždý má právo pracovat a vykonávat svobodně zvolené nebo přijaté povolání“.
83.
Uvedené ustanovení zakotvuje obecnou zásadu, která nachází určité konkrétnější vyjádření v řadě dalších ustanovení Listiny, jako je článek 5 („Zákaz otroctví a nucené práce“) a článek 16 („Svoboda podnikání“), nebo je jimi doplňována (
45
). Právo pracovat vykazuje navíc silnou, byť implicitní, spojitost s ochranou lidské důstojnosti zakotvenou v článku 1 Listiny (
46
).
84.
„Vysvětlení k Listině základních práv“ (dále jen „Vysvětlení“) (
47
) v první řadě odkazují na judikaturu Soudního dvora, která od sedmdesátých let uznávala existenci práva na svobodnou volbu a výkon podnikatelské nebo profesní činnosti (
48
). Vysvětlení rovněž uvádí, že uvedené ustanovení vychází z čl. 1 odst. 2 Evropské sociální charty (
49
) a z bodu 4 Charty základních sociálních práv pracovníků Společenství (
50
). Prvně uvedené ustanovení vyžaduje, aby strany „účinně chránily právo pracovníka získat prostředky ke svému živobytí prací, kterou si svobodně zvolil“, zatímco druhé ustanovení prohlašuje, že „každý jednotlivec má právo svobodně si zvolit povolání a vykonávat je v souladu s předpisy, které upravují jednotlivá povolání (
51
).
85.
Na tomto podkladě a s ohledem na jeho širokou formulaci (pojmy „každý“, „práce“ a „povolání“) se domnívám, že čl. 15 odst. 1 Listiny má mít poměrně širokou působnost ratione personae a ratione materiae. Ačkoliv je kladen zvláštní důraz zejména na právo jednotlivců na sebeurčení, působnost čl. 15 odst. 1 Listiny tento aspekt dalece přesahuje. Jeho znění totiž podle všeho zahrnuje různé dimenze práva pracovat: dostupnost, přístupnost, přípustnost a kvalitu (
52
).
86.
Nehledě na tyto úvahy bych se zdráhal považovat volenou veřejnou funkci, jako je funkce starosty, za „práci“ ve smyslu čl. 15 odst. 1 Listiny.
87.
Připouštím, že poskytnutí přesné a úplné definice pojmu „práce“ – byť jen pro účely čl. 15 odst. 1 Listiny – se zdá být nesplnitelným úkolem. Některé slovníky definují „práci“ jako činnost, kterou člověk vykonává za účelem získání obživy, nebo činnost, k níž člověk vynakládá fyzické nebo duševní úsilí, obvykle za peníze. Pokud by tomu tak bylo, zastávání volené veřejné funkce by patrně spadalo pod uvedené definice: jedná se o činnost, která si vyžaduje (převážně) duševní úsilí a za kterou osoba obvykle dostává odměnu.
88.
Některé klíčové znaky volených veřejných funkcí se však podle všeho s výše uvedeným neslučují: účel, pro který osoba vykonává činnost (sloužit svému společenství), ale také způsob, jakým lze tuto činnost začít vykonávat (pouze na základě veřejné volby), omezená doba, po kterou ji lze vykonávat (trvání funkčního období), určité zvláštní výsady, které jsou často spojeny s jejím postavením (mimo jiné pokud jde o pravomoci, odpovědnost, svobodu jednání), a charakteristika jejího odměňování (nemusí nutně odpovídat významu funkce a odpovědnosti, která je s ní spojena). Mohu mít „klasickou“ nebo snad „romantickou“ představu o volených veřejných funkcích, ale jen s obtížemi je dokáži považovat za právně rovnocenné zaměstnání, odborné činnosti nebo podnikání.
89.
Bez ohledu na výše uvedené si však lze položit otázku, zda právo kandidovat ve veřejných volbách za účelem získání veřejné funkce není upraveno a chráněno – jakožto leges speciales – ústavními ustanoveními, která zakotvují politická práva jednotlivců. To by patrně znamenalo, že takové sankce, o jaké se jedná v projednávané věci, by byly upraveny pravidly, která se týkají omezení politických práv jednotlivců. V takovém případě by bylo třeba se na unijní úrovni zaměřit spíše na články 39 a 40 Listiny (
53
), článek 2 SEU, čl. 20 odst. 2 písm. b) SFEU a článek 22 SFEU (
54
). Uvedená ustanovení nicméně rovněž poskytují vnitrostátním orgánům určitou volnost (
55
). Zákaz zastávat po danou dobu jakoukoli volenou veřejnou funkci vztahující se na osoby, které byly shledány odpovědnými za určité druhy protiprávního jednání, není s těmito ustanoveními prima facie neslučitelný (
56
).
90.
V každém případě, i kdybychom měli mít za to, že volená veřejná funkce musí být považována za „práci“ ve smyslu čl. 15 odst. 1 Listiny, domnívám se, že omezení zavedené dotčenou vnitrostátní právní úpravou by v zásadě mohlo být odůvodněné.
91.
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že právo na práci zaručené v čl. 15 odst. 1 Listiny není absolutním právem, ale právem, které je třeba posuzovat ve vztahu k jeho sociální funkci, a proto může být výkon tohoto práva omezen za podmínek stanovených v čl. 52 odst. 1 Listiny (
57
). Uvedené ustanovení umožňuje omezit základní práva za předpokladu, že tato omezení jsou stanovena zákonem, respektují podstatu dotčeného základního práva, skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným daným opatřením a nepředstavují vzhledem ke sledovaným cílům nepřiměřený a neúnosný zásah.
92.
Tyto podmínky se mi jeví být přinejmenším v zásadě splněny.
93.
Zákaz ucházet se o veřejnou funkci vztahující se na osoby, u nichž bylo shledáno, že jednaly protiprávně v situaci střetu zájmů, je především nesporně stanoven zákonem: článkem 25 zákona č. 176/2010. Zadruhé cíle sledované dotčenou sankcí odpovídají cílům obecného zájmu uznávaným na unijní úrovni: odradit osoby zastávající veřejné funkce od jednání sledujícího jejich vlastní soukromé zájmy a zabránit případnému opakování takového jednání. Zatřetí předmětná vnitrostátní právní úprava podle všeho respektuje podstatu dotčeného základního práva. To, co by mohlo být považováno za „nedotknutelné jádro“ práva (
58
) (především možnost hledat si bez jakékoli překážky vhodné povolání, které by zaručovalo obživu), se totiž nezdá být dotčeno. Vyloučen je pouze jeden zvláštní druh pracovního místa (volené veřejné funkce), a to na omezenou dobu (tři roky).
94.
Jestliže by tedy dotčená vnitrostátní právní úprava, jak je uvedeno výše v bodě 81, byla považována za přiměřenou, nedošlo by ani k porušení čl. 15 odst. 1 Listiny (pokud by toto ustanovení bylo použitelné).
b)
K článku 47 Listiny
95.
Článek 47 Listiny (nadepsaný „Právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces“) mimo jiné stanoví, že „[k]aždý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem“. Uvedené ustanovení kodifikovalo to, co Soudní dvůr konzistentně považoval za obecnou zásadu unijního práva vyplývající z ústavních tradic společných členským státům (
59
).
96.
Pokud jde o oblast působnosti článku 47 Listiny, práva jednotlivců v něm zakotvená odpovídají právům stanoveným v čl. 6 odst. 1 a článku 13 EÚLP (
60
) a povinnosti orgánů členských států odpovídají povinnostem uloženým v druhém pododstavci čl. 19 odst. 1 SEU (
61
).
97.
Úvodem připomínám, že podle článku 47 Listiny předpokládá uznání práva na účinnou právní ochranu v daném případě, že se osoba, která je uplatňuje, dovolává konkrétních práv nebo svobod zaručených unijním právem nebo že je proti této osobě vedeno stíhání, které představuje uplatňování unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny (
62
).
98.
Z důvodů vysvětlených v bodech 20 a 21 výše je tomu tak i v případě žalobce v původním řízení, a proto se na toto řízení vztahuje článek 47 Listiny.
99.
Právo na účinnou právní ochranu zakotvené v článku 47 Listiny je tvořeno různými prvky, mimo jiné právem na obhajobu, zásadou rovnosti zbraní, právem na přístup k soudům a právem poradit se, být obhajován a být zastupován (
63
).
100.
V projednávané věci zahrnuje uvedené právo skutečnou možnost osoby, která namítá porušení svých práv zaručených unijním právem, mít přístup k soudu, který má pravomoc zajistit dodržování těchto práv, a za tím účelem zkoumat všechny právní a skutkové otázky relevantní pro řešení sporu, který mu je předložen (
64
). Pravomoci vnitrostátního soudu musí samozřejmě zahrnovat i pravomoc přezkoumat legalitu napadeného aktu a v případě nutnosti pravomoc jej zrušit včetně sankcí tímto aktem uložených.
101.
V projednávané věci jsem vyrozuměl, že předkládající soud má v původním řízení možnost posoudit všechny relevantní skutkové a právní otázky při přezkumu platnosti hodnotící zprávy. V případě, že se tato zpráva ukáže jako nezákonná, předkládající soud má pravomoc ji zrušit a v důsledku toho zrušit uložení sankcí, jejichž podkladem byla předmětná zpráva.
102.
Na tomto podkladě neshledávám ve spise žádnou skutečnost, z níž by mohlo vyplývat porušení článku 47 Listiny. V podání žalobce nebyl především k tomuto aspektu uplatněn žádný argument. Informace poskytnuté předkládajícím soudem a ostatními účastníky řízení, kteří předložili vyjádření, navíc neobsahují žádné náznaky toho, že by právní ochrana poskytovaná vnitrostátním právem skutečně mohla být neúčinná.
103.
S ohledem na výše uvedené navrhuji Soudnímu dvoru, aby na třetí otázku odpověděl v tom smyslu, že čl. 15 odst. 1 a článek 47 Listiny nebrání takové sankci, o jakou se jedná v projednávané věci, za předpokladu, že je sankce přiměřená a že dotčené osoby mají skutečně možnost napadnout zákonnost hodnotících zpráv a souvisejících sankcí.
V. Závěry
104.
Závěrem navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Curtea de Apel Timișoara (odvolací soud v Temešváru, Rumunsko) takto:
„1)
Vnitrostátní právní předpis přijatý za účelem provedení rozhodnutí Komise 2006/928/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci, spadá do oblasti působnosti unijního práva.
2)
Zásada přiměřenosti sankcí brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž je sankce spočívající v zákazu zastávat jakékoli volené veřejné funkce po pevně stanovenou dobu automaticky ukládána osobě, u níž byl zjištěn protiprávní střet zájmů, pokud s ohledem na všechny relevantní okolnosti není přísnost sankce přiměřená závažnosti protiprávního jednání, kterého se žalobce dopustil, s přihlédnutím k cílům sledovaným příslušnou vnitrostátní právní úpravou, nebo pokud tato sankce překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení cílů sledovaných vnitrostátní právní úpravou.
3)
Pokud je dotčená vnitrostátní právní úprava v rozporu s požadavkem přiměřenosti, pak je vnitrostátní soud povinen upustit od použití této právní úpravy v rozsahu, v jakém vyžaduje uložení nepřiměřené sankce osobě, a musí učinit vše, co mu jeho pravomoc dovoluje, aby uložil účinnou a odrazující sankci.
4)
Článek 15 odst. 1 a článek 47 Listiny základních práv Evropské unie nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, o jakou se jedná v projednávané věci, za předpokladu, že uložené sankce jsou přiměřené a že dotčené osoby mají skutečně možnost napadnout zákonnost hodnotících zpráv a souvisejících sankcí.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Pro celkový přehled a další odkazy viz Peters, A. a Handschin, L. (vyd.), Conflict of Interest in Global, Public and Corporate Governance, Cambridge University Press, 2012.
(
3
) – Rezoluce 51/59; viz její Zásada II.
(
4
) – Doporučení č. R (2000) 10 Výboru ministrů členským státům o kodexu chování veřejných činitelů; viz jeho článek 8.
(
5
) – Úř. věst. 2006, L 354, s. 56.
(
6
) – Dále jen „EÚLP“.
(
7
) – Dále jen „ESLP“.
(
8
) – Rozsudek ze dne 18. května 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a další (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, body 153 až 165).
(
9
) – Viz například rozsudek ze dne 22. března 2022, bpost (C‑117/20, EU:C:2022:202, bod 25 a citovaná judikatura).
(
10
) – K významu této posledně uvedené skutečnosti mimo jiné viz rozhodnutí ESLP ze dne 1. února 2007, Storbråten v. Norsko (CE:ECHR:2007:0201DEC001227704).
(
11
) – Viz mimo jiné rozsudky ESLP ze dne 28. října 1999, Escoubet v. Belgie (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095, bod 37), a ze dne 17. června 2021, Miniscalco v. Itálie (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, bod 64).
(
12
) – Viz mimo jiné rozsudky ESLP; ze dne 9. října 2003, Ezeh a Connors v. Spojené království (CE:ECHR:2003:1009JUD003966598, bod 103), ze dne 23. listopadu 2006, Jussila v. Finsko (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, bod 38), a ze dne 19. února 2013, Müller-Hartburg v. Rakousko (CE:ECHR:2013:0219JUD004719506, body 42 až 49).
(
13
) – Viz například rozsudek ESLP ze dne 13. února 2003, Refah Partisi (Strana prosperity) a další v. Turecko (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098), a rozhodnutí ze dne 6. prosince 2018, Cătăniciu v. Rumunsko, (CE:ECHR:2018:1206DEC002271717, body 38-41). Pro více odkazů na judikaturu ESLP a na rozhodnutí (nyní již zrušené) Evropské komise pro lidská práva viz „Pokyny k článku 6 Evropské úmluvy o lidských právech“ vypracované Kanceláří ESLP, 2022, s. 14-15 (k dispozici on-line).
(
14
) – Viz rozsudky ESLP ze dne 21. října 1997, Pierre-Bloch v. Francie (CE:ECHR:1997:1021JUD002419494, body 53 až 60), ze dne 6. ledna 2011, Paksas v. Litva (CE:ECHR:2011:0106JUD003493204, body 66 až 68), a ze dne 17. června 2021, Miniscalco v. Itálie (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, body 59 až 73), a rozhodnutí ze dne 18. května 2021, Galan v. Itálie (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403, body 80 až 97).
(
15
) – Viz ESLP, rozsudek ze dne 24. dubna 2007, Matyjek v. Polsko (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403). Jak nicméně vysvětlil ESLP ve věci Galan v. Itálie (viz předchozí poznámku pod čarou, bod 77), ve věci Matyjek existovaly zvláštní okolnosti, a to i) poměrně velký počet osob dotčených příslušnou právní úpravou, ii) uložení trestu soudem složeným ze soudců zasedajících v trestních senátech soudů v řízení, v němž byla použita ustanovení trestního řádu, iii) zvláštní přísnost trestu (zbavení jednotlivce funkce ve veřejné službě a zákaz ucházet se o velký počet funkcí po dobu deseti let).
(
16
) – Viz například rozsudek ze dne 4. října 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, bod 40 a citovaná judikatura).
(
17
) – Viz mimo jiné rozsudky ze dne 5. března 2020, OPR-Finance (C‑679/18, EU:C:2020:167, bod 26), a ze dne 11. února 2021, K. M. (Sankce uložené veliteli plavidla) (C‑77/20, EU:C:2021:112, bod 38).
(
18
) – Viz například rozsudek ze dne 16. července 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, bod 22 a citovaná judikatura).
(
19
) – Obdobně a s dalšími odkazy na judikaturu viz stanovisko M. Watheleta ve věci Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:308, body 29 až 30).
(
20
) – Viz mimo jiné rozsudky ze dne 12. července 2001, Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, body 69 až 71), a ze dne 9. února 2012, Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, body 29 a 41). Viz také stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:320, bod 42).
(
21
) – Viz rozsudek ze dne 16. července 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, body 28 a 29). Obdobně viz také rozsudek ze dne 17. října 2013, Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, bod 38).
(
22
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. února 2021, K. M. (Sankce uložené veliteli plavidla) (C‑77/20, EU:C:2021:112, bod 39).
(
23
) – Rozsudek ze dne 8. března 2022 (C‑205/20, EU:C:2022:168).
(
24
) – Viz bod 29 rozsudku ve věci NE.
(
25
) – Je zřejmé, že předmět sporu je obzvláště složitý a pro účely projednávané věci není třeba v tomto ohledu problematiku více rozvádět, což by si vyžadovalo poměrně rozsáhlé a podrobné pojednání.
(
26
) – Viz klíčový rozsudek ze dne 11. listopadu 1981, Casati (203/80, EU:C:1981:261, bod 27). Viz také rozsudek ze dne 28. dubna 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, body 53 až 55).
(
27
) – Viz například rozsudek ze dne 5. dubna 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, bod 24).
(
28
) – Viz mimo jiné rozsudky ze dne 7. července 1976, Watson a Belmann (118/75, EU:C:1976:106, body 18 až 21), a ze dne 29. února 1996, Skanavi a Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, body 35 až 39).
(
29
) – Viz zejména rozsudek ze dne 26. února 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, body 17 až 27).
(
30
) – Rozsudek ze dne 21. září 1989, Komise v. Řecko (68/88, EU:C:1989:339, body 23 až 25). Viz také rozsudek ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, bod 31).
(
31
) – Rozsudek ze dne 24. června 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530).
(
32
) – Stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Přímý účinek) (C‑205/20, EU:C:2021:759, bod 37). Dále jen „stanovisko ve věci NE“.
(
33
) – Tamtéž, body 91 až 111.
(
34
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. února 2022, RS (Účinek rozsudků ústavního soudu) (C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 43 a citovaná judikatura). Viz také rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, body 40 a 41).
(
35
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, bod 47 a citovaná judikatura).
(
36
) – Viz zejména rozsudky ze dne 14. října 2004, Omega (C‑36/02, EU:C:2004:614, bod 37), a ze dne 7. září 2022, Cilevičs a další (C‑391/20, EU:C:2022:638, bod 82 a citovaná judikatura).
(
37
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, body 29 až 56).
(
38
) – Viz zvláště body 42, 44, 52 a 53 rozsudku ve věci NE.
(
39
) – Stanovené na unijní úrovni v čl. 49 odst. 1 Listiny. Tato zásada vyžaduje, „aby zákon jasně stanovil trestné činy a tresty, které je potlačují“. Viz mimo jiné rozsudek ze dne 3. května 2007, Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, EU:C:2007:261, bod 50 a citovaná judikatura ESLP). Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
40
) – Rozsudek ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, bod 46 a násl. a citovaná judikatura). Obdobně stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci NE, bod 111.
(
41
) – V tomto ohledu viz Viganò, F., „La proporzionalità della pena tra diritto costituzionale italiano e diritto dell’Unione europea: sull’effetto diretto dell’art. 49, paragrafo 3, della Carta alla luce di una recentissima sentenza della Corte di giustizia“, 2022, Sistema Penale, k dispozici online.
(
42
) – Jako jsou například ústavní soudy, nejvyšší soudy anebo státní rady.
(
43
) – V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci NE, body 102 až 104.
(
44
) – K této problematice viz Amalfitano, C. a Cecchetti, L., „Sentenza n. 269/2017 della Corte costituzionale e doppia pregiudizialità: l’approccio della Corte di giustizia dell’Unione europea“, 2022, Eurojus, s. 206 až 217.
(
45
) – Viz mimo jiné stanovisko generální advokáta N. Wahla ve věci Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:334, body 23 až 26).
(
46
) – V tomto ohledu viz stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:169, bod 26). Obšírněji k tomuto tématu viz také Ashiagbor, D., „Comment to Article 15 of the Charter“, v Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. a Ward, A. (vyd.), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, 2014, s. 425 až 427.
(
47
) – Dokument 2007/C 303/02 (Úř. věst. 2007, C 303, s. 17).
(
48
) – Vysvětlení odkazují na rozsudky ze dne 14. května 1974, Nold v. Komise (4/73, EU:C:1974:51, body 12 až 14); ze dne 13. prosince 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290), a ze dne 8. října 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, bod 8).
(
49
) – Podepsaná v Turíně dne 18. října 1961 a pozměněna dne 3. května 1996.
(
50
) – Přijatá dne 9. prosince 1989 prohlášením všech členských států s výjimkou (tehdejšího členského státu) Spojeného království.
(
51
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
52
) – Přebírám tento výraz z obecného stanoviska č. 18 Hospodářské a sociální rady OSN, nadepsaného „Právo na práci“, přijatého dne 24. listopadu 2005.
(
53
) – Tato ustanovení se naopak týkají „Práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu“ a „Práva volit a být volen v obecních volbách“. V projednávané věci je zvláště relevantní posledně uvedené ustanovení.
(
54
) – Podle článku 2 SEU patří „demokracie“ mezi základní hodnoty Evropské unie. Zejména články 9 až 12 SEU, čl. 14 odst. 3 SEU a článek 223 odst. 1 SFEU také obsahují pravidla týkající se demokratických zásad.
(
55
) – Kromě toho viz články 8 a 12 Aktu o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách (Úř. věst. 1976, L 278, s. 5), ve znění pozdějších předpisů, a čl. 6 odst. 1 směrnice Rady 93/109/ES ze dne 6. prosince 1993, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky (Úř. věst. 1993, L 329, s. 34; Zvl. vyd. 20/01, s. 7), ve znění pozdějších předpisů.
(
56
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 6. října 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, bod 40 a násl.). Takové opatření není prima facie neslučitelné ani s EÚLP, viz výše uvedenou judikaturu ESLP.
(
57
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. července 2016, Muladi (C‑447/15, EU:C:2016:533, bod 51 a citovaná judikatura).
(
58
) – Pro tento výraz viz stanovisko generálního advokáta H. Saugmandsgaarda Øe ve věci Polsko v. Parlament a Rada (C‑401/19, EU:C:2021:613, body 98 a 99), kde lze nalézt též další odkazy.
(
59
) – Viz rozsudek ze dne 15. května 1986, Johnston (222/84, EU:C:1986:206, bod 18).
(
60
) – Viz rozsudek ze dne 19. listopadu 2019, A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu) (C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, bod 117 a citovaná judikatura).
(
61
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 1. srpna 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Zamítnutí převzetí nezletilé osoby egyptské státní příslušnosti bez doprovodu) (C‑19/21, EU:C:2022:605, bod 36 a citovaná judikatura).
(
62
) – Viz nedávný rozsudek ze dne 22. února 2022, RS (Účinek rozsudků ústavního soudu) (C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 34 a citovaná judikatura). Viz také mé stanovisko ve věci Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Zamítnutí převzetí nezletilé osoby egyptské státní příslušnosti bez doprovodu) (C‑19/21, EU:C:2022:279, body 46 a 47 a citovaná judikatura).
(
63
) – Viz například rozsudek ze dne 6. listopadu 2012, Otis a další (C‑199/11, EU:C:2012:684, bod 48).
(
64
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. října 2020, État luxembourgeois (Právní ochrana proti žádosti o informace v daňové oblasti) (C‑245/19 a C‑246/19, EU:C:2020:795, bod 66 a citovaná judikatura).