Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
LAILA MEDINA
apresentadas em 15 de janeiro de 2026 (1)
Processo C‑801/24 P
NKO AO National Settlement Depository (NSD)
contra
Conselho da União Europeia
« Recurso — Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia — Congelamento de fundos — Inclusão e manutenção do nome da recorrente nas listas de pessoas, entidades e organismos em causa — Artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145/PESC — Definição de “apoio material ou financeiro ao Governo da Federação da Rússia” — Liberdade de empresa — Direito de propriedade — Proporcionalidade »
I.      Introdução
1.        As presentes conclusões dizem respeito a um recurso interposto pela NKO AO National Settlement Depository (NSD) (2) destinado a obter a anulação do Acórdão de 11 de setembro de 2024, NSD/Conselho (T‑494/22, EU:T:2024:607) (3). Nesse acórdão, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso da recorrente que visava obter a anulação, com fundamento no artigo 263.° TFUE:
–        da Decisão (PESC) 2022/883 do Conselho, de 3 de junho de 2022, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 153, p. 92), e do Regulamento de Execução (UE) 2022/878 do Conselho, de 3 de junho de 2022, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 153, p. 15) (4);
–        da Decisão (PESC) 2023/572 do Conselho, de 13 de março de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 75I, p. 134), e do Regulamento de Execução (UE) 2023/571 do Conselho, de 13 de março de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 75I, p. 1) (5); e
–        da Decisão (PESC) 2023/1767 do Conselho, de 13 de setembro de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 226, p. 104), e do Regulamento de Execução (UE) 2023/1765 do Conselho, de 13 de setembro de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 226, p. 3) (6),
na parte em que esses atos inscreveram o nome da recorrente na lista a eles anexa. Através desses atos, o Conselho da União Europeia congelou todos os fundos e recursos económicos da recorrente nos territórios dos Estados‑Membros.
2.        O presente processo inscreve‑se no âmbito do conjunto de recursos interpostos no Tribunal de Justiça a respeito das medidas restritivas adotadas pelo Conselho em 2022 na sequência da invasão da Ucrânia pelas forças armadas da Federação da Rússia (7). Proporciona ao Tribunal de Justiça a oportunidade de interpretar o critério de inscrição previsto no artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145/PESC (8), conforme alterada pela Decisão (PESC) 2022/329 (9), e no artigo 3.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento (UE) n.° 269/2014 (10), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2022/330 (11). Esse critério, comummente designado por «critério f)», prevê a inscrição na lista, entre outras, das pessoas coletivas e das entidades que prestam apoio material ou financeiro ao Governo da Federação da Rússia. Além disso, o Tribunal de Justiça terá a oportunidade de esclarecer se uma empresa que presta serviços financeiros pode invocar a violação do princípio geral da proporcionalidade devido aos efeitos gerados por uma medida restritiva da União sobre os seus clientes.
II.    Factos e tramitação processual
A.      Antecedentes do litígio
3.        Os antecedentes do litígio estão expostos nos n.os 2 a 20 do acórdão recorrido. Para efeitos das presentes conclusões, esses antecedentes podem ser resumidos por referência aos seguintes factos não controvertidos.
4.        A recorrente é uma sociedade de direito russo que é depositária autorizada que presta serviços de arquivo e de conservação de títulos enquanto central de valores e que também presta serviços financeiros, nomeadamente enquanto instituição de crédito não bancária que dispõe de uma licença que lhe confere o direito de prestar serviços de regularização bancária.
5.        Em 17 de março de 2014, o Conselho adotou a Decisão 2014/145 com base no artigo 29.° TUE. No mesmo dia, o Conselho adotou, com base no artigo 215.°, n.° 2, TFUE, o Regulamento n.° 269/2014. Ambos os atos impunham medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia.
6.        Em 25 de fevereiro de 2022, tendo em conta a gravidade da situação na Ucrânia, o Conselho adotou, por um lado, a Decisão (PESC) 2022/329, que altera a Decisão 2014/145 e, por outro, o Regulamento (UE) 2022/330, que altera o Regulamento n.° 269/2014, a fim de, nomeadamente, retificar os critérios pelos quais as medidas restritivas em causa podiam visar pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos.
7.        O artigo 2.°, n.os 1 e 2, da Decisão 2014/145, na versão alterada pela Decisão 2022/329 (12), prevê o seguinte:
«1.      São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse, à disposição ou sob controlo:
[…]
f)      Das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio material ou financeiro ou que obtenham benefícios do Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia;
[…].
2.      É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados no anexo, ou disponibilizá‑los em seu proveito.»
8.        As modalidades deste congelamento de fundos são definidas nos números seguintes do artigo 2.° da Decisão 2014/145 alterada.
9.        O Regulamento n.° 269/2014, na sua versão alterada pelo Regulamento 2022/330 (13), impõe a adoção de medidas de congelamento de fundos e define as modalidades desse congelamento em termos idênticos, em substância, aos da Decisão 2014/145 alterada. Com efeito, o artigo 3.°, n.° 1, alínea f), desse regulamento reproduz no essencial o artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da referida decisão.
10.      Em 3 de junho de 2022, tendo em conta a prossecução pela Federação da Rússia da sua guerra de agressão contra a Ucrânia, o Conselho adotou os atos iniciais. O nome da recorrente foi acrescentado à lista anexa à Decisão 2014/145 alterada e à lista que figura no anexo I do Regulamento n.° 269/2014 alterado (14) pelos seguintes motivos:
«[A recorrente] é uma instituição financeira não bancária russa e a central de valores mobiliários da Rússia. É o maior depositário na Rússia, em termos de valor de mercado, de títulos de capital e de dívida detidos em custódia e o único que tem acesso ao sistema financeiro internacional.
[A recorrente é] reconhecida pelo Governo e pelo Banco Central da Rússia como uma instituição financeira russa de importância sistémica. Desempenha um papel essencial no funcionamento do sistema financeiro russo e na sua ligação ao sistema financeiro internacional, viabilizando assim, direta e indiretamente, as atividades, as políticas e os recursos do Governo Russo.
[A recorrente é] propriedade quase exclusiva da Moscow Exchange, cuja missão consiste em proporcionar um acesso exaustivo aos mercados financeiros russos. Por sua vez, a Moscow Exchange, devido à sua função e aos seus acionistas, é em grande medida controlada pelo Governo Russo. [A recorrente] é portanto uma das entidades ou organismos que prestam apoio material ou financeiro ao Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia.»
11.      As medidas tomadas a respeito da recorrente nos atos iniciais, aplicáveis até 15 de março de 2023, foram prorrogadas, primeiro, até 15 de setembro de 2023 pelos atos de manutenção de março de 2023 e, depois, até 15 de março de 2024 pelos atos de manutenção de setembro de 2023, sem alterar os motivos de inscrição do seu nome nas listas controvertidas.
B.      Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
12.      Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 12 de agosto de 2022, a recorrente interpôs recurso de anulação dos atos impugnados.
13.      Em apoio do seu recurso de anulação, a recorrente invocou quatro fundamentos, relativos, em primeiro lugar, a uma violação do dever de fundamentação, em segundo lugar, a um erro manifesto de apreciação, em terceiro lugar, a uma violação desproporcionada dos seus direitos fundamentais e, em quarto lugar, à insuficiência dos elementos de prova.
14.      No acórdão recorrido, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso da recorrente na íntegra e condenou‑a a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pelo Conselho.
15.      Em primeiro lugar, no que respeita ao fundamento relativo à violação do dever de fundamentação, o Tribunal Geral considerou que os atos iniciais e os atos de manutenção de março de 2023 e de setembro de 2023 especificavam, todos eles, o contexto, bem como as bases jurídicas, da adoção desses atos. Além disso, o enunciado das circunstâncias factuais facultado pelo Conselho à recorrente constituía uma fundamentação suficientemente clara e precisa para permitir a esta compreender as razões pelas quais o seu nome tinha sido inscrito, e depois mantido, nas listas controvertidas e para permitir ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização. Relativamente ao argumento da recorrente de que o Conselho não expôs as razões pelas quais as medidas restritivas em causa envolviam o congelamento dos ativos dos seus clientes, o Tribunal Geral declarou que o dever de fundamentação não implica o dever de expor todas as consequências da adoção dos atos impugnados para outras pessoas nem obriga o Conselho a identificar todas as pessoas suscetíveis de ser indiretamente afetadas pelas medidas restritivas que visavam a recorrente.
16.      Em segundo lugar, no que respeita aos fundamentos relativos ao erro manifesto de apreciação e à insuficiência dos elementos de prova, que o Tribunal Geral examinou em conjunto, esse tribunal concluiu que a recorrente não tinha demonstrado que o Conselho tinha cometido um erro ao considerar que aquela era uma instituição financeira de importância sistémica que desempenhava um papel essencial no funcionamento do sistema financeiro russo. Além disso, o Conselho não tinha cometido um erro de apreciação ao declarar que a recorrente viabilizava as atividades, as políticas e os recursos do Governo Russo. Tendo em conta a importância dos serviços financeiros prestados pela recorrente, tanto ao referido Governo como ao Banco Central da Federação da Rússia, e a sua contribuição mais geral para o bom funcionamento do sistema financeiro russo, o Conselho podia validamente considerar que a recorrente prestava um apoio material ou financeiro importante, de um ponto de vista quantitativo e qualitativo, viabilizando os recursos financeiros do Governo da Federação da Rússia com o objetivo de prosseguir as ações deste de desestabilização da Ucrânia. Em resposta aos argumentos específicos apresentados pela recorrente, o Tribunal Geral salientou ainda que o critério previsto no artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada não exige que se demonstre que o Governo da Federação da Rússia controla a pessoa, a entidade ou o organismo que o apoia. Essa disposição também não exige a demonstração da existência de uma ligação que vá além do apoio material ou financeiro previsto pelo critério de inscrição, a saber, uma ligação entre a recorrente e o Governo Russo.
17.      Em terceiro lugar, quanto ao fundamento relativo a uma violação desproporcionada dos direitos fundamentais, o Tribunal Geral examinou, num primeiro momento, a argumentação através da qual a recorrente alegou que as medidas restritivas adotadas a seu respeito implicavam o congelamento de fundos ou de recursos económicos pertencentes aos seus clientes, pelo que essas medidas violavam o direito de propriedade destes últimos. A este respeito, o Tribunal Geral observou que a recorrente não podia invocar um direito de propriedade de que não era titular em apoio do seu recurso de anulação, uma vez que, segundo a sua jurisprudência, a violação de um direito subjetivo só pode, em princípio, ser invocada pela pessoa cujo direito foi alegadamente violado, e não por terceiros. Os clientes da recorrente dispunham de vias de recurso nos órgãos jurisdicionais nacionais, nos quais podiam, nomeadamente, invocar uma violação do seu direito de propriedade consagrado no artigo 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (15). Além disso, no que respeita ao argumento da recorrente segundo o qual a derrogação prevista na Decisão 2014/145 alterada e no Regulamento n.° 269/2014 alterado não permitia que os seus clientes obtivessem o descongelamento dos seus fundos ou dos seus recursos económicos devido à inação das autoridades nacionais ou a condições demasiado restritivas impostas pelas referidas autoridades, o Tribunal Geral salientou que, com esse argumento, a recorrente contestava, na realidade, a legalidade das medidas adotadas pelas autoridades nacionais no âmbito da execução dessa derrogação, cuja fiscalização era da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais. Para os clientes da recorrente que não eram visados por nenhuma medida restritiva e cujos fundos ou recursos económicos tinham sido congelados devido às medidas restritivas adotadas a respeito da recorrente, incumbia às autoridades nacionais assegurar‑se de que a ingerência no direito de propriedade desses clientes respeitava a Carta.
18.      Em segundo lugar, quanto à argumentação através da qual a recorrente alegou que as medidas restritivas adotadas a seu respeito violavam os seus direitos fundamentais, a saber, a sua liberdade de empresa e o seu direito de propriedade, o Tribunal Geral, após ter procedido a uma análise das condições estabelecidas no artigo 52.° da Carta, rejeitou as alegações da recorrente. Em especial, o Tribunal Geral concluiu que a ingerência dos atos impugnados nos direitos da recorrente não podia ser considerada desproporcionada.  Por outro lado, em resposta a outros argumentos específicos da recorrente, o Tribunal Geral observou que, quando os atos impugnados foram adotados, as derrogações previstas na Decisão 2014/145 alterada e no Regulamento n.° 269/2014 alterado permitiam às autoridades nacionais autorizar o desbloqueamento dos fundos ou dos recursos económicos da recorrente para lhe permitir realizar um pagamento sob a forma de restituição dos títulos dos seus clientes que detinha nas suas contas congeladas junto de depositários de títulos estabelecidos na União.
III. Pedidos das partes e tramitação processual no Tribunal de Justiça
19.      Com o seu recurso, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 20 de novembro de 2024, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
–        anular o acórdão recorrido;
–        anular os atos impugnados;
–        condenar o Conselho nas despesas.
20.      Na sua contestação apresentada em 3 de fevereiro de 2025, o Conselho, apoiado pela Comissão Europeia, pede ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso e condene a recorrente nas despesas.
IV.    Apreciação
21.      A recorrente invoca três fundamentos de recurso relativos a três erros de direito no que respeita, em primeiro lugar, ao dever de fundamentação do Conselho, em segundo lugar, à interpretação do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada e, em terceiro lugar, à apreciação do princípio da proporcionalidade.
22.      O Tribunal de Justiça solicitou o exame dos argumentos específicos relativos à interpretação do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada, que dizem respeito, em substância, ao segundo fundamento de recurso. Além disso, o Tribunal de Justiça solicitou a apreciação dos argumentos da recorrente relativos ao princípio da proporcionalidade, tal como apresentados no âmbito do terceiro fundamento. Por conseguinte, a minha apreciação centrar‑se‑á nessas questões principais.
A.      Segundo fundamento de recurso
23.      Com o seu segundo fundamento de recurso, a recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na interpretação do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada.
24.      Esse fundamento do recurso divide‑se em duas partes: em primeiro lugar, alega‑se que o Tribunal Geral interpretou incorretamente a expressão «prestem apoio material ou financeiro [...] [ao] Governo da Federação da Rússia», constante do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada, e, em segundo lugar, que o Tribunal Geral cometeu um erro em relação ao nível de prova exigido.
1.      Primeira parte do segundo fundamento de recurso
25.      Com a primeira parte do segundo fundamento de recurso, a recorrente alega que o Tribunal Geral interpretou o artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada de forma ampla, vaga e errónea. Nesse contexto, apresenta dois argumentos principais.
26.      Em primeiro lugar, a recorrente alega que o critério estabelecido no artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada deve ser objeto de uma interpretação restritiva, visando apenas formas de apoio que consistam na entrega direta de bens ou na transferência direta de fundos para o Governo Russo através dos recursos financeiros da pessoa ou da entidade em causa. A este respeito, a recorrente alega que o conceito de apoio material ou financeiro constante do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada deve ser interpretado de forma coerente com o conceito de «assistência financeira» constante do artigo 4.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento (UE) n.° 833/2014(16), que, segundo este regulamento, é definido como qualquer ação pela qual a pessoa ou entidade em causa desembolsa ou se compromete a desembolsar os seus próprios fundos ou recursos económicos.
27.      Em segundo lugar, a recorrente alega que, enquanto central de valores mobiliários, disponibiliza simplesmente os meios técnicos necessários à organização das emissões de obrigações do Estado. Não se pode considerar que a sua missão está abrangida, em todo o caso, pelo conceito de apoio financeiro na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada. A recorrente sublinha que o acórdão recorrido não sugere, de modo algum, que presta apoio financeiro direto ao Governo Russo, nomeadamente sob a forma de transferência de receitas para o Estado.
28.      O Conselho e a Comissão contestam esses argumentos.
29.      Como resulta do n.° 7 das presentes conclusões, o artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada prevê o congelamento de todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse, à disposição ou sob controlo das «pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio material ou financeiro ou que obtenham benefícios do Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia».
30.      Além disso, no n.° 57 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral salientou que o critério do apoio material ou financeiro ao Governo Russo, que figura no artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada, não exige que as pessoas ou entidades em causa prestem um apoio direta ou indiretamente relacionado com a anexação da Crimeia ou com a desestabilização da Ucrânia. Remetendo para o Acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de abril de 2016, Central Bank of Iran/Conselho (C‑266/15 P, EU:C:2016:208) (17), o Tribunal Geral declarou, além disso, que o apoio material ou financeiro na aceção desse critério deve ser entendido como qualquer apoio que seja suscetível, pela sua importância quantitativa ou qualitativa, de fornecer ao referido Governo recursos ou facilidades de ordem material ou financeira que lhe permitam prosseguir as suas ações de desestabilização da Ucrânia.
31.      Segundo jurisprudência constante, para a interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto jurídico e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte. É o que acontece, nomeadamente, quando os termos da disposição do direito da União em causa não comportam nenhuma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance, o que acontece no caso em apreço no que respeita ao artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada (18).
32.      No que respeita à interpretação literal, note‑se que o artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada não contém nenhuma definição do termo «apoio». Assim, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o significado e o alcance deste termo devem ser determinados em função do contexto geral em que é utilizado e do seu sentido habitual na linguagem corrente (19).
33.      A este respeito, o termo «supporting», tal como formulado no artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada, corresponde ao particípio presente do verbo «support» (apoiar). Esse verbo comporta várias definições. Por um lado, pode ser definido como «reinforce the position of [something] by one’s assistance» (reforçar a posição de [algo] mediante a prestação de assistência). Por outro lado, pode também ser definido como «provide resources for the maintenance of [something]» (disponibilizar recursos para efeitos de manutenção [de algo]) (20). Encontramos sentidos semelhantes do verbo «apoiar» nas outras versões linguísticas do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada (21). Além disso, uma vez que o termo «apoio» é qualificado pela
frase
«materially or financially» (material ou financeiro), pode ser interpretado no sentido de que visa quer o reforço de uma posição através de assistência material ou financeira, quer, alternativamente, o fornecimento de recursos materiais ou financeiros.
34.      Importa referir que o sentido do verbo «support» atribuído em primeiro lugar parece corroborar a interpretação do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada proposta pelo Conselho e pela Comissão, que está em conformidade com a interpretação adotada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido. Em substância, as duas instituições alegam que a frase
«supporting, materially or financially, [...] the Government of the Russian Federation» («prestem apoio material ou financeiro […] [ao] Governo da Federação da Rússia») visa as pessoas ou as entidades que facilitam, de um ponto de vista qualitativo ou quantitativo, as ações militares do Governo Russo contra a Ucrânia, sem exigir prova de uma transferência direta de recursos para esse Governo. Em contrapartida, o segundo sentido atribuído ao verbo «apoiar» afigura‑se estar mais próximo da interpretação preconizada pela recorrente, segundo a qual o critério de inscrição que figura no artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada deve ser limitado às pessoas ou entidades que prestem diretamente apoio financeiro ou recursos materiais ao Governo Russo a favor das suas ações contra a Ucrânia.
35.      Daqui resulta que, do ponto de vista da interpretação literal, os termos do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada não são decisivos, por si só, para determinar se deve prevalecer a interpretação proposta pelo Conselho e pela Comissão ou, em alternativa, a interpretação proposta pela recorrente. Por conseguinte, para responder a essa questão, importa analisar o contexto jurídico em que se inscreve o artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada e ter em conta os seus objetivos principais.
36.      No que respeita à interpretação sistemática, há que salientar, à semelhança das minhas Conclusões no processo Mazepin/Conselho (C‑35/24 P, EU:C:2025:412) (22), que o critério de inscrição previsto no artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada foi introduzido pela primeira vez pela Decisão 2022/329 (23). Esta última decisão foi adotada em 25 de fevereiro de 2022, ou seja, no dia seguinte ao anúncio pelo presidente da Federação da Rússia de uma operação militar na Ucrânia e ao início do ataque pelas Forças Armadas russas a esse país (24). Como observa, com razão, o Conselho, essa decisão alargou o âmbito de aplicação das medidas restritivas individuais adotadas contra a Federação da Rússia, ampliando o leque de pessoas e entidades visadas, nomeadamente através da introdução de novos critérios de inscrição (25).
37.      Por outro lado, importa salientar que, antes de ser alterado pela Decisão 2022/329, o artigo 2.°, n.° 1, da Decisão 2014/145 já continha um critério de inscrição que permitia visar pessoas coletivas suscetíveis de prestar apoio material ou financeiro direto às ações do Governo Russo relativas à anexação da Crimeia ou à desestabilização da Ucrânia. Tratava‑se, mais precisamente, do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Decisão 2014/145, que visava as «pessoas coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio material ou financeiro a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia». Este critério foi mantido na Decisão 2014/145 alterada, o que, a meu ver, indica que a interpretação do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da mesma no sentido de que exige prova de um apoio sob a forma de financiamento direto ou de entrega direta de fornecimentos ao Governo da Federação da Rússia, como defende, em substância, a recorrente, seria simplesmente redundante e incoerente do ponto de vista sistemático, uma vez que tornaria irrelevantes as alterações introduzidas pela Decisão 2022/329 na Decisão 2014/145.
38.      No entanto, a recorrente sustenta que, por razões de coerência contextual, o conceito de «apoio material ou financeiro» constante do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada deve ser definido da mesma forma que o conceito de «assistência financeira» constante do artigo 4.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento n.° 833/2014. Segundo a definição dada pelo artigo 1.°, alínea o), do mesmo regulamento, o termo «assistência financeira» exige que a pessoa ou entidade em causa desembolse ou se comprometa a desembolsar fundos ou recursos económicos.
39.      Todavia, como sublinha, em substância, a Comissão, o artigo 4.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento n.° 833/2014, por um lado, e o artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada, por outro, têm âmbitos de aplicação material completamente diferentes. Em especial, a primeira dessas disposições visa especificamente as tecnologias enumeradas no anexo II do Regulamento n.° 833/2014, relativamente às quais as quais a prestação de financiamento ou assistência financeira a pessoas, entidades ou organismos na Rússia, embora não seja expressamente proibida (26), está sujeita a autorização prévia da autoridade competente designada. Em contrapartida, como já foi explicado, a segunda dessas disposições enuncia um dos critérios de inscrição que conduz ao congelamento dos fundos ou dos recursos económicos da pessoa ou da entidade em causa. Uma vez que não existe manifestamente nenhuma relação material entre o artigo 4.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento n.° 833/2014 e o critério
de inscrição resultante do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada, não considero que as duas disposições tenham qualquer elemento em comum que possa ser identificado como pertinente para efeitos de interpretação. Por esta mesma razão, contrariamente ao que sustenta a recorrente, a interpretação dada pelo Tribunal de Justiça à expressão «assistência financeira» no seu Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), é irrelevante.
40.      Consequentemente, a análise sistemática do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada parece corroborar a interpretação preconizada pelo Conselho e pela Comissão, descrita no n.° 34 das presentes conclusões, que basicamente coincide com a adotada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido.
41.      No que respeita à interpretação teleológica, sublinhei também nas minhas Conclusões no processo Mazepin/Conselho que os critérios enunciados no artigo 2.°, n.° 1, da Decisão 2014/145 alterada se inscrevem num quadro jurídico que instituiu um conjunto inédito de medidas restritivas que visam, como observou, com razão, o Tribunal Geral no n.° 56 do acórdão recorrido, exercer a máxima pressão sobre as autoridades russas e a economia da Federação da Rússia. O objetivo último desse quadro jurídico é enfraquecer a capacidade financeira do Governo Russo e, por conseguinte, pôr termo à agressão militar deste contra a Ucrânia (27). A questão a que importa responder é a de saber se esse objetivo de importância primordial pode ser considerado atingido de forma mais eficaz seguindo a interpretação do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada proposta pelo Conselho e pela Comissão, por um lado, ou a interpretação proposta pela recorrente, por outro. Para este efeito,
deve ter-se em conta que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, há que privilegiar a interpretação que salvaguarda o efeito útil da disposição em causa (28).
42.      Em meu entender, é evidente que, se o artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada fosse interpretado no sentido de que abrange apenas o apoio sob a forma de um financiamento direto ou de um fornecimento direto de recursos materiais ao Governo Russo, como sustenta a recorrente, além de ser incoerente do ponto de vista sistemático, como já foi explicado (29), essa abordagem limitaria, em grande parte, o efeito útil do critério enunciado nessa disposição, uma vez que não permitiria maximizar a pressão passível de ser exercida sobre as autoridades russas para pôr termo às suas ações e políticas na Ucrânia. Com efeito, essa interpretação, em vez de comprometer a capacidade financeira do Governo da Federação da Rússia, manteria, na melhor das hipóteses, a capacidade financeira de que este Governo dispunha antes da adoção do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada.
43.      Em contrapartida, se o artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada fosse interpretado no sentido de que visa qualquer apoio suscetível, pela sua importância quantitativa ou qualitativa, de fornecer ao Governo Russo recursos ou facilidades que lhe permitam prosseguir as suas ações de desestabilização da Ucrânia, independentemente da ligação direta ou indireta desse apoio com as ações visadas, essa interpretação seria diretamente consentânea com os objetivos do quadro jurídico em que se inscreve a Decisão 2014/145 alterada e, por conseguinte, esses objetivos poderiam ser razoavelmente alcançados de forma mais eficaz.
44.      A recorrente contesta a conclusão anterior, alegando que essa interpretação, que resulta essencialmente do Acórdão Central Bank of Iran, foi adotada pelo Tribunal de Justiça no contexto de um regime diferente de medidas restritivas individuais e, mais precisamente, em relação a um critério de inscrição com uma formulação diferente do critério enunciado no artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada. Todavia, apesar das diferenças entre a formulação do critério examinado no Acórdão Central Bank of Iran (30) e do critério que está em causa no presente processo, há que abordar os dois critérios do mesmo ponto de vista interpretativo. Com efeito, como observei nas minhas Conclusões no processo Timchenko/Conselho (C‑702/23 P, EU:C:2025:273) (31), a ratio decidendi subjacente à jurisprudência do Tribunal de Justiça (32) é reforçar as possibilidades de pôr termo às atividades visadas pelas medidas restritivas em causa, nomeadamente através da redução dos meios materiais e financeiros disponíveis para esse efeito, independentemente da ligação direta ou indireta entre a entidade jurídica em causa e as referidas atividades.
45.      Tendo em conta as considerações precedentes, concluo que nem a interpretação sistemática do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada, nem a interpretação teleológica dessa disposição exigem, como sustenta a recorrente, a constatação da existência de um apoio material e financeiro que consista no fornecimento direto de bens ou na transferência direta de fundos pela pessoa ou entidade em causa em benefício do Governo da Federação da Rússia. Pelo contrário, a referida disposição exige apenas que essa pessoa ou entidade esteja em condições de facilitar as ações levadas a cabo pelo Governo Russo na Ucrânia de um ponto de vista quantitativo ou qualitativo.
46.      Daqui resulta que, uma vez que, no n.° 57 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral baseou a sua apreciação da legalidade dos atos impugnados nessa interpretação, não pode ser acusado de ter cometido um erro de direito.
47.      Quanto à aplicação do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada à recorrente, importa sublinhar que as centrais de valores mobiliários desempenham um papel central no sistema financeiro e no mercado de capitais de cada país, uma vez que são responsáveis pelo funcionamento da infraestrutura que permite a liquidação de valores mobiliários — tais como ações ou obrigações — nos mercados financeiros (33). Por conseguinte, o Tribunal Geral estava correto ao afirmar, no n.° 88 do acórdão recorrido, que as centrais de valores mobiliários, como a recorrente, são entidades de importância sistémica que são essenciais, nomeadamente, para a execução eficaz da política monetária, a credibilidade de um programa de gestão da dívida pública, a gestão das garantias, bem como para a segurança e a eficiência dos mercados de valores mobiliários. Além disso, com a ingerência na atividade dessas centrais de valores mobiliários, o artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada é suscetível de restringir os meios financeiros que o Governo da Federação da Rússia obtém com a emissão de obrigações do Estado, aumentando assim o custo das suas ações militares e limitando a sua capacidade de comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (34).
48.      Por conseguinte, a meu ver, o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro de direito ao concluir, no n.° 106 do acórdão recorrido, que, tendo em conta a importância dos serviços financeiros prestados pela recorrente, tanto ao Governo Russo como ao Banco Central da Federação da Rússia, e a sua contribuição mais geral para o bom funcionamento do sistema financeiro russo, tanto em termos quantitativos como qualitativos, a recorrente estava a apoiar significativamente, material ou financeiramente, o Governo da Federação da Rússia, na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada. Contrariamente aos argumentos da recorrente, é possível chegar a essa conclusão sem examinar se o Governo Russo tinha uma participação acionista, direta ou indireta, na recorrente, uma vez que, segundo a interpretação proposta para o artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 alterada, essa simplesmente não é uma condição que tenha de estar preenchida para aplicar o critério previsto nessa disposição.
49.      Tendo em conta o que precede, e uma vez que, segundo o que referi nos n.os 46 e 48 das presentes conclusões, o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro de direito ao interpretar o artigo 2.°, n.° 1, alínea f), da Decisão 2014/145 e ao considerar que a recorrente podia estar abrangida pelo conceito de «apoio material ou financeiro» resultante dessa disposição, a primeira parte do segundo fundamento de recurso deve ser julgada improcedente.
2.      Segunda parte do segundo fundamento de recurso
50.      Com a segunda parte do segundo fundamento de recurso, a recorrente contesta o nível de prova aplicado pelo Tribunal Geral para apreciar se os motivos indicados nos atos impugnados estavam fundamentados. A recorrente alega que, na falta de uma disposição legal explícita — circunstância que não está presente no caso em apreço —
o Conselho não pode ser simplesmente obrigado a fornecer um «conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes».
51.      A Comissão considera que esta parte do segundo fundamento de recurso é inadmissível, tendo em conta a falta de clareza quanto ao erro de direito alegadamente cometido pelo Tribunal Geral, segundo a recorrente. Quanto ao mérito, tanto o Conselho como a Comissão defendem que o Tribunal Geral aplicou corretamente a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça relativa ao nível de prova aplicável no domínio das medidas restritivas.
52.      Antes de mais, no que respeita à admissibilidade, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, um fundamento ou uma parte deste, para ser admissível quanto ao mérito, deve preencher duas condições (35). Em primeiro lugar, exige‑se que o recorrente indique, com precisão, os elementos contestados do acórdão cuja anulação é pedida. Em segundo lugar, é imperativo que os argumentos jurídicos especificamente aduzidos em apoio de um fundamento ou de uma parte deste sejam indicados de forma suficientemente clara e precisa. Se uma destas duas condições não estiver preenchida, o Tribunal de Justiça não poderá exercer os seus poderes de fiscalização jurisdicional e, por conseguinte, o fundamento em causa, ou a parte do mesmo em causa, deverá ser julgado inadmissível (36).
53.      No entanto, no caso em apreço, resulta dos articulados da recorrente que, com a segunda parte do segundo fundamento de recurso, esta contesta o n.° 50 do acórdão recorrido. O recurso respeita, portanto, a condição de admissibilidade que exige a indicação precisa do elemento contestado do acórdão cuja anulação é pedida. Quanto à indicação dos argumentos jurídicos apresentados em apoio do seu fundamento de recurso, os articulados da recorrente especificam também que esta não concorda com o nível de prova aplicado pelo Tribunal Geral no caso em apreço. O argumento da recorrente é que esse nível de prova só deve ser admitido se estiver expressamente previsto na lei. Apesar de estarem formulados de forma concisa, os argumentos da recorrente são suficientemente claros e precisos para compreender o seu alcance e o seu teor.
54.      Daqui resulta que a segunda parte do segundo fundamento de recurso preenche as duas condições enunciadas pela jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, permitindo assim que este exerça a sua fiscalização jurisdicional. Consequentemente, o argumento da Comissão segundo o qual esta parte do fundamento deve ser julgada inadmissível deve ser rejeitado.
55.      No que diz respeito ao mérito, no n.° 50 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral estabeleceu o nível de prova que o Conselho tinha de satisfazer para demonstrar que as medidas restritivas adotadas, e posteriormente mantidas, contra a recorrente assentavam numa base factual suficientemente sólida (37). Segundo o Tribunal Geral, o Conselho respeita o ónus da prova que lhe incumbe se apresentar ao juiz da União um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes que permitam estabelecer a existência de uma ligação suficiente entre a entidade sujeita a uma medida de congelamento dos seus fundos e o critério de inscrição aplicado a essa entidade.
56.      O conceito de nível da prova refere‑se à quantidade e ao tipo de elementos de prova exigidos para demonstrar um facto. No domínio das medidas restritivas, uma inscrição individual pode ser demonstrada através de provas diretas — ou seja, de elementos que possam provar, por si só, factos alegados pelo Conselho na fundamentação (38), ou, também frequentemente, através de provas indiretas, tais como presunções ou o chamado «conjunto de indícios» (39). Neste último caso, a análise do Tribunal Geral não assenta numa apreciação individual de cada um dos elementos de prova apresentados pelo Conselho, mas sim no exame de todos esses elementos, reconhecendo que, embora os elementos individuais possam não ter peso suficiente para estabelecer uma base factual suficientemente sólida para provar a fundamentação, o efeito cumulativo de todo o conjunto de provas pode, ainda assim, satisfazer o nível de prova exigido.
57.      No caso em apreço, o nível de prova definido pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido assenta, como também resulta das referências que figuram no n.° 50 do mesmo, na jurisprudência constante desse tribunal. O Tribunal Geral tem aplicado consistentemente esse nível de prova (40) desde que foi formulado, pela primeira vez, pelo Tribunal de Justiça no seu Acórdão de 21 de abril de 2015, Anbouba/Conselho (C‑605/13 P, EU:C:2015:248) (41). Nesse processo, o Tribunal de Justiça, reunido em Grande Secção, sustentou que a inclusão de uma pessoa nas listas de pessoas objeto de medidas restritivas pode ser considerada justificada quando se baseie num conjunto de indícios relativos, por exemplo, à situação, às funções e às relações da pessoa em causa no contexto do regime a que essa pessoa pertence (42). O Tribunal de Justiça aplicou subsequentemente o mesmo nível de prova na sua jurisprudência (43), incluindo, muito recentemente, no que respeita às medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia (44).
58.      Por conseguinte, não se pode considerar que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, uma vez que estava autorizado a aplicar um nível de prova baseado num conjunto de indícios para apreciar se a fundamentação apresentada pelo Conselho em relação à recorrente assentava numa base factual suficientemente sólida. Não obstante a inexistência de uma disposição expressa na legislação da União, basta referir que esse nível de prova assenta na jurisprudência constante do Tribunal de Justiça. Por seu turno, a recorrente não explica de forma exaustiva nos seus articulados a regra específica ou o princípio geral de direito supostamente violado por aquela circunstância.
59.      Há que julgar improcedente a segunda parte do segundo fundamento de recurso e, por conseguinte, esse fundamento na íntegra.
B.      Terceiro fundamento de recurso
60.      Com o seu terceiro fundamento de recurso, a recorrente alega, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na sua apreciação do princípio da proporcionalidade.
61.      Este fundamento está dividido em duas partes. A primeira parte censura a não apreciação do fundamento relativo à violação dos direitos fundamentais da recorrente na perspetiva do direito de propriedade dos seus clientes; a segunda põe em causa a conclusão do Tribunal Geral de que os atos impugnados respeitavam o princípio da proporcionalidade.
1.      Primeira parte do terceiro fundamento de recurso
62.      Com a primeira parte do terceiro fundamento de recurso, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que a apreciação da violação dos direitos fundamentais por ela alegada não exigia que fossem tomadas em consideração as consequências dos atos impugnados sobre o direito de propriedade dos seus clientes. Em seu entender, o respeito do princípio da proporcionalidade não deveria ter sido analisado pelo Tribunal Geral como o exercício de um direito subjetivo comum, mas sim no contexto da verificação do respeito de um princípio fundamental que implica o exame das consequências de uma medida no seu conjunto. A recorrente sublinha que a sua principal missão nos mercados da União consiste em exercer o papel de central de valores mobiliários e, enquanto tal, de detentor designado de valores mobiliários pertencentes a entidades e a particulares russos. Sancionar a recorrente equivale, portanto, a sancionar os seus utilizadores, a saber, o intermediário e os clientes finais das instituições financeiras russas.
63.      O Conselho contesta a admissibilidade da presente parte do terceiro fundamento de recurso.
Alega que, nessa parte, a recorrente põe em causa o respeito do princípio geral da proporcionalidade pelos atos impugnados e não a apreciação que o Tribunal Geral fez deste princípio no âmbito da apreciação da violação dos direitos fundamentais da recorrente. Trata‑se de um fundamento novo, que não foi formulado em primeira instância. Relativamente ao mérito, tanto o Conselho como a Comissão manifestam o seu desacordo com os argumentos apresentados pela recorrente.
64.      Em primeiro lugar, no que respeita à admissibilidade da primeira parte do terceiro fundamento de recurso, recordo que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, permitir a uma parte suscitar no Tribunal de Justiça, pela primeira vez, um fundamento e argumentos que não suscitou no Tribunal Geral equivaleria a permitir‑lhe submeter ao Tribunal de Justiça, cuja competência em sede de recurso é limitada, um litígio mais amplo do que aquele que foi submetido ao Tribunal Geral. No âmbito de um recurso, a competência do Tribunal de Justiça encontra‑se limitada à apreciação da solução legal dada aos fundamentos e argumentos debatidos em primeira instância (45). Todavia, tal não exclui a possibilidade de um recorrente invocar fundamentos com origem no próprio acórdão recorrido e que se destinem a criticá‑lo juridicamente (46).
65.      No caso em apreço, resulta do acórdão recorrido (47) que, no Tribunal Geral, a recorrente invocou um fundamento relativo a uma violação desproporcionada dos direitos fundamentais. Nesse contexto, a recorrente expôs uma argumentação na qual sustentava que as medidas restritivas adotadas a seu respeito implicavam o congelamento de fundos ou de recursos económicos pertencentes aos seus clientes, pelo que essas medidas violavam também o direito de propriedade destes últimos. Por seu turno, o Tribunal Geral examinou esta argumentação e concluiu, no n.° 129 do acórdão recorrido, que a recorrente não podia invocar, em apoio do seu recurso de anulação, um direito de propriedade de que não era titular. Segundo a jurisprudência, a violação de um direito subjetivo só pode, em princípio, ser invocada pela pessoa cujo direito foi alegadamente violado, e não por terceiros. O Tribunal Geral explicou ainda que os clientes da recorrente dispunham de vias de recurso nos órgãos jurisdicionais nacionais, nos quais podiam, nomeadamente, invocar uma violação do seu direito de propriedade consagrado no artigo 17.° da Carta.
66.      Daqui resulta que os argumentos apresentados pela recorrente no âmbito da primeira parte do terceiro fundamento de recurso estão relacionados com a apreciação feita pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido, em especial no âmbito do fundamento invocado em primeira instância relativo à violação de direitos fundamentais. Por conseguinte, sem prejuízo da resposta a dar pelo Tribunal de Justiça no caso em apreço, a primeira parte em causa não constitui um novo conjunto de argumentos que altere o objeto do litígio que lhe foi submetido. Proponho, por isso, que seja declarada admissível, não obstante a objeção suscitada pelo Conselho.
67.      Em segundo lugar, quanto ao mérito, a recorrente contesta a pertinência da jurisprudência referida no acórdão recorrido, segundo a qual, como foi mencionado anteriormente, um recorrente não pode invocar, em apoio do seu recurso de anulação, a violação de um direito subjetivo de um terceiro. Em seu entender, essa jurisprudência não foi desenvolvida no contexto de medidas restritivas nem no contexto do respeito do princípio da proporcionalidade.
68.      Observo que, no n.° 129 do acórdão recorrido, em apoio do seu raciocínio, o Tribunal Geral faz referência a dois dos seus acórdãos proferidos, por um lado, no domínio da política económica e monetária e, por outro, em matéria antidumping (48). Mesmo que nenhum destes acórdãos se enquadre no domínio das medidas restritivas, ambos estão em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual, em substância, cabe às partes titulares de um direito subjetivo exercê‑lo efetivamente (49), independentemente da natureza do processo a que estão sujeitas (50). Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro ao declarar que a violação de um direito subjetivo só pode ser invocada pela pessoa cujo direito foi alegadamente violado, e não por terceiros (51).
69.      Além disso, importa salientar que, como o Tribunal Geral explicou no n.° 152 do acórdão recorrido, quando os atos iniciais foram adotados, a Decisão 2014/145 e o Regulamento n.° 269/2014 previam um procedimento de derrogação que permitia aos clientes da recorrente pedir o desbloqueamento, junto das autoridades nacionais competentes, dos fundos congelados por força da inscrição da recorrente na lista (52). Como resulta também dos n.os 156 e 159 do acórdão recorrido, foram posteriormente introduzidas novas alterações a esse procedimento de derrogação na Decisão 2014/145 alterada e no Regulamento n.° 269/2014 alterado, com o objetivo de facilitar a restituição aos clientes da recorrente dos títulos que esta detinha nas suas contas congeladas junto de depositários estabelecidos na União (53).
70.      Daqui resulta que a Decisão 2014/145 alterada e o Regulamento n.° 269/2014 alterado estabeleceram um quadro que distinguia as situações jurídicas da recorrente enquanto central de valores mobiliários, por um lado, e dos seus clientes, por outro. Relativamente aos clientes que não estavam sujeitos a nenhuma medida restritiva e cujos fundos ou recursos económicos tinham sido congelados devido às medidas restritivas tomadas a respeito da recorrente, cabia às autoridades nacionais adotar uma decisão de desbloqueamento desses fundos ou recursos. Foi, portanto, com razão que o Tribunal Geral declarou que, uma vez que esse procedimento implicava a aplicação do direito da União, essas autoridades estavam obrigadas a respeitar a Carta por força do artigo 51.°, n.° 1, da mesma. Foi também com razão que esse tribunal sublinhou que, no contexto de um litígio decorrente da aplicação dessas derrogações, os clientes da recorrente dispunham de vias de recurso nos órgãos jurisdicionais nacionais, perante os quais podiam, nomeadamente, invocar a violação do seu direito de propriedade consagrado no artigo 17.° da Carta (54). Não se pode excluir que, nesses processos, possa ser submetido um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça sobre a compatibilidade das derrogações previstas no Regulamento n.° 269/2014 com o direito da União(55).
71.      Por conseguinte, o Tribunal Geral não pode ser censurado por ter considerado que a apreciação da violação dos direitos fundamentais alegada pela recorrente não exigia que fossem tidas em conta as consequências dos atos impugnados sobre o direito fundamental de propriedade dos seus clientes.
72.      A primeira parte do terceiro fundamento de recurso deve, a meu ver, ser julgada improcedente.
2.      Segunda parte do terceiro fundamento de recurso
73.      Com a segunda parte do terceiro fundamento de recurso, a recorrente contesta, em substância, a apreciação efetuada pelo Tribunal Geral quanto às condições previstas no artigo 52.°, n.° 1, da Carta no que respeita à sua liberdade de empresa e ao seu direito de propriedade.
74.      O Conselho e a Comissão contestam esses argumentos.
75.      Como foi salientado no n.° 18 das presentes conclusões, nos n.os 134 a 146 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral rejeitou a alegação da recorrente de que as medidas restritivas tomadas a seu respeito constituíam uma ingerência desproporcionada nos seus direitos fundamentais, especificamente na sua liberdade de empresa e no seu direito de propriedade. Em especial, o Tribunal Geral considerou que a ingerência das medidas restritivas tomadas a respeito da recorrente não podia ser considerada desproporcionada, uma vez que:
–        eram adequadas à luz de objetivos de interesse geral tão fundamentais para a comunidade internacional como a manutenção da paz e da segurança internacional;
–        a recorrente não tinha invocado medidas alternativas menos restritivas nem demonstrado que o Conselho podia ter previsto a adoção de medidas menos restritivas tão adequadas como as previstas pelos atos impugnados;
–        a ponderação dos interesses em jogo demonstrava que os inconvenientes das medidas restritivas para a recorrente não eram desproporcionados, dada a importância primordial da manutenção da paz e da segurança internacional;
–        os efeitos das medidas restritivas limitavam‑se ao território da União, pelo que, quando muito, apenas diziam respeito a uma parte dos fundos próprios ou dos recursos económicos pertencentes à recorrente;
–        as medidas restritivas em causa não privavam a recorrente do direito de receber, em conformidade com o artigo 2.°, n.° 6, alínea a), da Decisão 2014/145 e com o artigo 7.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 269/2014, os juros ou outros rendimentos a título das suas contas congeladas em que tinham sido depositados os referidos fundos e recursos, desde que todos esses juros e outros rendimentos fossem também congelados; e
–        essas medidas previam a possibilidade de autorizar a utilização de fundos ou de recursos económicos congelados para fazer face às necessidades essenciais das pessoas coletivas, das entidades ou dos organismos inscritos nas listas controvertidas.
76.      No que respeita, em primeiro lugar, ao argumento da recorrente de que as medidas restritivas em causa não são provisórias, mas permanentes, uma vez que vigoraram durante mais de dois anos, basta referir que, segundo o artigo 6.° da Decisão 2014/145 alterada, os atos impugnados eram aplicáveis à recorrente durante um período de tempo limitado. Essas medidas estavam também sujeitas a reapreciação permanente. Além disso, embora a recorrente censure o Tribunal Geral por ter realizado a sua apreciação com base em «considerações teóricas, mas não com base numa eficácia concreta», tal argumento não é sustentado, como sublinha o Conselho, por razões específicas.
77.      Em segundo lugar, uma vez que a recorrente alega que, na sua apreciação da proporcionalidade dos atos impugnados, o Tribunal Geral não teve em conta os efeitos sobre os seus clientes, já observei anteriormente que, na realidade, o Tribunal Geral fez referência às derrogações previstas pela Decisão 2014/145 alterada, que permitiam às autoridades nacionais, desde a adoção dos atos iniciais que instituem medidas restritivas a respeito da recorrente, autorizar o desbloqueamento dos fundos ou dos recursos económicos desta a fim de lhe permitir efetuar um pagamento sob a forma de restituição dos títulos dos seus clientes que detinha nas suas contas congeladas junto de depositários de títulos estabelecidos na União Europeia. Acresce que, embora a recorrente alegue que os seus clientes nada tinham que ver com o conflito na Ucrânia, basta recordar que, em conformidade com jurisprudência constante, as medidas restritivas, por definição, podem causar prejuízos a pessoas que não têm qualquer responsabilidade na situação que levou à adoção dessas medidas (56).
78.      No que respeita, em terceiro lugar, ao argumento da recorrente segundo o qual, com a sua inscrição nas listas pelos atos impugnados, o Conselho pretendia, na realidade, congelar os ativos de todos os investidores russos, sem os inscrever individualmente e com o nível de identificação exigido, note‑se que se trata de um argumento específico invocado pela primeira vez na fase de recurso. Segundo jurisprudência constante, já referida no n.° 64 das presentes conclusões, esse argumento deve ser julgado inadmissível.
79.      À luz do que precede, considero que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito na sua apreciação do respeito do princípio da proporcionalidade pelos atos impugnados.
80.      Há que julgar improcedente a segunda parte do terceiro fundamento de recurso e, por conseguinte, o terceiro fundamento de recurso na íntegra.
V.      Conclusão
81.      Na sequência da análise exposta nas presentes conclusões, proponho ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso no que respeita ao segundo e terceiro fundamentos.
82.      Não me pronuncio sobre os restantes fundamentos de recurso invocados pela recorrente nem sobre a parte que deve ser condenada nas despesas nos termos do artigo 184.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
1      Língua original: inglês.
2      A seguir «recorrente».
3      A seguir «acórdão recorrido».
4      A seguir, conjuntamente considerados, «atos iniciais».
5      A seguir, conjuntamente considerados, «atos de manutenção de março de 2023».
6      A seguir, em conjunto, «atos de manutenção de setembro de 2023» e, considerados conjuntamente com os atos iniciais e os atos de manutenção de março de 2023, «atos impugnados».
7      V., também, Acórdãos de 13 de março de 2025, Shuvalov/Conselho (C‑271/24 P, EU:C:2025:180); de 1 de agosto de 2025, Timchenko/Conselho (C‑702/23 P, EU:C:2025:605) e Timchenko/Conselho (C‑703/23 P, EU:C:2025:608), e de 16 de outubro de 2025, Timchenko/Conselho (C‑805/24 P, EU:C:2025:792).
8      Decisão do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 16).
9      Decisão do Conselho, de 25 de fevereiro de 2022, que altera a Decisão 2014/145 (JO 2022, L 50, p. 1).
10      Regulamento do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 6).
11      Regulamento do Conselho, de 25 de fevereiro de 2022, que altera o Regulamento n.° 269/2014 (JO 2022, L 51, p. 1).
12      A seguir «Decisão 2014/145 alterada».
13      A seguir «Regulamento n.° 269/2014 alterado».
14      A seguir «listas controvertidas».
15 A seguir «Carta».
16      Regulamento, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2014, L 229, p. 1).
17      «Acórdão Central Bank of Iran».V., nomeadamente, n.os 44 e 45 desse acórdão.
18      Acórdão de 1 de agosto de 2025, Tradeinn Retail Services (C‑76/24, EU:C:2025:593, n.° 25 e jurisprudência aí referida).
19      V., nomeadamente, Acórdão de 8 de maio de 2025, Zimir (C‑662/23, EU:C:2025:326, n.° 34 e jurisprudência aí referida).
20      V., nomeadamente, a definição constante do Oxford English Dictionary, disponível em: https://www.oed.com/dictionary/support_v?tl=true.
21      V., por exemplo, as definições do verbo francês «soutenir» constantes do dicionário Le Robert, disponível em: https://dictionnaire.lerobert.com/definition/soutenir; do verbo alemão «unterstützen» constantes do dicionário Duden, disponível em: https://www.duden.de/rechtschreibung/unterstuetzen_unterstuetzt; do verbo italiano «supportare» constantes do dicionário
Treccani, disponível em: https://www.treccani.it/vocabolario/supportare/; e do verbo espanhol «apoyar» constantes do dicionário da Real Academia Española, disponível em https://dle.rae.es/apoyar.
22      A seguir «as minhas Conclusões no processo Mazepin/Conselho», em especial n.os 42 a 44. O processo ainda está pendente no Tribunal de Justiça.
23      V., igualmente, as minhas Conclusões no processo Pumpyanskiy/Conselho (C‑696/23 P, EU:C:2025:409, n.os 39 a 41); no processo Khudaverdyan/Conselho (C‑704/23 P, EU:C:2025:410, n.os 43 a 45); no processo Rashnikov/Conselho (C‑711/23 P, EU:C:2025:411, n.os 45 a 47); e no processo Khan/Conselho (C‑111/24 P, EU:C:2025:413, n.os 41 a 43). Esses processos ainda estão pendentes no Tribunal de Justiça.
24      V. considerando 9 da Decisão 2022/329.
25      V. considerando 11 da Decisão 2022/329.
26      Cf. artigo 4.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 833/2014, que proíbe, nomeadamente, o fornecimento de determinados bens, tecnologias e serviços a qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo na Rússia ou que se destinem a ser utilizados na Rússia.
27      V., neste sentido, Acórdãos de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, n.° 123), e de 25 de junho de 2020, VTB Bank/Conselho (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, n.° 59).
28      Acórdão de 19 de novembro de 2009, Sturgeon e o. (C‑402/07 e C‑432/07, EU:C:2009:716, n.° 47 e jurisprudência aí referida).
29      V. n.° 37 das presentes conclusões.
30      V. Decisão do Conselho, de 26 de julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO 2010, L 195, p. 39), conforme alterada pela Decisão 2012/635/PESC do Conselho, de 15 de outubro de 2012 (JO 2012, L 282, p. 58), que previa um critério de inscrição aplicável a «outras pessoas, entidades ou organismos que prestam apoio, designadamente apoio material, logístico ou financeiro, ao Governo do Irão, e pessoas e entidades a eles associados». V., também, artigo 23.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento (UE) n.° 267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (UE) n.° 961/2010 (JO 2012, L 88, p. 1).
31      V., em especial, n.° 42 dessas conclusões.
32      V., também, Acórdão de 1 de março de 2016, National Iranian Oil Company/Conselho (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, n.os 79 a 83).
33      V., no que respeita à importância sistémica das centrais de valores mobiliários à luz do direito da União, considerandos 2, 4, 6, 35, 48 e 69, bem como artigos 19.° e 22.° do Regulamento (UE) n.° 909/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho de 2014, relativo à melhoria da liquidação de valores mobiliários na União Europeia e às Centrais de Valores Mobiliários (CSDs) e que altera as Diretivas 98/26/CE e 2014/65/UE e o Regulamento (UE) n.° 236/2012 (JO 2014, L 257, p. 1). V. também Comissão Europeia, «Central securities depositories (CSDs)», disponível em: https://finance.ec.europa.eu/capital‑markets‑union‑and‑financial‑markets/financial‑markets/post‑trade‑services/central‑securities‑depositories‑csds_en
34      V., por analogia, as minhas Conclusões no processo Mazepin/Conselho, n.° 47.
35      V. artigo 256.°, n.° 1, segundo parágrafo, TFUE, artigo 58.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e artigo 168.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
36      V., nomeadamente, Acórdãos de 13 de março de 2025, Shuvalov/Conselho (C‑271/24 P, EU:C:2025:180, n.° 33 e jurisprudência aí referida), e de 26 de junho de 2025, EVH e o./Comissão (C‑464/23 P, C‑465/23 P, C‑467/23 P, C‑468/23 P e C‑470/23 P, EU:C:2025:478, n.° 43 e jurisprudência aí referida).
37      V. acórdão recorrido, n.° 49. V., também, a este respeito, Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 119).
38      V., a este respeito, Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 124).
39      V. Filpo, F., «Evidence standards in the judicial review of limitative measures», ERA Forum, n.° 20, 2020, p. 620 e 621.
40      V., por exemplo, quanto à sua jurisprudência mais recente, Acórdãos de 15 de maio de 2024, Anbouba/Conselho (T‑471/22, EU:T:2024:315, n.° 54); de 12 de junho de 2024, Shammout/Conselho (T‑649/22, EU:T:2024:376, n.° 64); de 18 de dezembro de 2024, Mironovich Shor/Conselho (T‑489/23, EU:T:2024:912, n.° 139); e Acórdão de 18 de dezembro de 2024, Tauber/Conselho (T‑493/23, EU:T:2024:913, n.° 133).
41      A seguir «Acórdão Anbouba».
42      V., nomeadamente, Acórdão Anbouba, n.os 52 e 54. V., igualmente, Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Anbouba/Conselho (C‑605/13 P e C‑630/13 P, EU:C:2015:2, n.° 208).
43      V. Acórdãos de 28 de julho de 2016, Tomana e o./Conselho e Comissão (C‑330/15 P, EU:C:2016:601, n.° 82), e de 21 de setembro de 2016, Comissão/Espanha (C‑139/15 P, EU:C:2016:707, n.os 60 e 61).
44      Acórdão de 1 de agosto de 2025, Timchenko/Conselho (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, n.° 39).
45      V., nomeadamente, Acórdão de 17 de outubro de 2024, PT Pelita Agung Agrindustri and PT Permata Hijau Palm Oleo/Comissão (C‑112/23 P, EU:C:2024:899, n.° 67 e jurisprudência aí referida).
46      V., nomeadamente, Acórdão de 10 de abril de 2014, Comissão/Siemens Österreich e o. e Siemens Transmission & Distribution e o./Comissão (C‑231/11 P a C‑233/11 P, EU:C:2014:256, n.° 102 e jurisprudência aí referida).
47      V. n.os 13 e 17 das presentes conclusões.
48      V., respetivamente, Acórdãos de 19 de setembro de 2019, Zhejiang Jndia Pipeline Industry/Comissão (T‑228/17, EU:T:2019:619), e de 22 de junho de 2022, Anglo Austrian AAB e Belegging‑Maatschappij «Far‑East»/BCE (T‑797/19, EU:T:2022:389, n.° 285).
49      V., nomeadamente, Acórdãos de 10 de setembro de 2015, Fliesen‑Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, n.° 73), e de 21 de setembro de 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e o./Comissão (C‑478/21 P, EU:C:2023:685, n.° 223 e jurisprudência aí referida).
50      Acórdão de 9 de setembro de 2021, Adler Real Estate e o. (C‑546/18, EU:C:2021:711, n.° 59). É certo que esta última jurisprudência foi desenvolvida em relação aos direitos de defesa, e não a outros direitos fundamentais, como a liberdade de empresa ou o direito de propriedade, em causa no presente processo. No entanto, a jurisprudência do Tribunal de Justiça refere‑se expressamente, de forma ampla, a direitos «de ordem material», o que significa, a meu ver, que essa jurisprudência é plenamente aplicável a um processo relativo à alegada violação de um direito fundamental, como o caso em apreço.
51      Como salienta, com razão, o Conselho, a abordagem adotada pelo Tribunal de Justiça e pelo Tribunal Geral na sua jurisprudência é igualmente corroborada, por analogia, pela abordagem do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos em relação ao artigo 34.° da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950  , nomeadamente no que respeita ao exercício dos direitos dos acionistas por uma sociedade. Segundo esse tribunal, em princípio, os acionistas não podem ser considerados «vítimas», na aceção do artigo 34.° da convenção, de atos e de medidas que afetem as respetivas sociedades.
52      V., nomeadamente, artigo 2.°, n.° 15, da Decisão 2014/145 e artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014.
53      V., nomeadamente, artigo 2.°, n.os 19 e 25, Decisão 2014/145 alterada, e artigo 6.°‑B, n.° 5 e n.° 5‑A, do Regulamento n.° 269/2014 alterado.
54      V., nomeadamente, n.os 131 a 133, 155 e 158 do acórdão recorrido.
55      V. a este respeito, Acórdão de 23 de abril de 1986, Os Verdes/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166, n.º 34)
56      V., neste sentido, Acórdãos de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, n.° 149), e de 25 de junho de 2020, VTB Bank/Conselho (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, n.° 81).