ORDINANZA DELLA CORTE (Settima Sezione)
15 maggio 2019 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Funzione pubblica – Cumulo di emolumenti provenienti dallo svolgimento di attività di lavoro subordinato o autonomo a favore di uno o più enti statali – Normativa nazionale che prevede un tetto massimo per un simile cumulo – Situazione puramente interna – Articolo 53, paragrafo 2, e articolo 94 del regolamento di procedura della Corte – Irricevibilità manifesta»
Nelle cause riunite C‑789/18 e C‑790/18,
aventi ad oggetto due domande di pronuncia pregiudiziale proposte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italia), con ordinanze del 7 novembre 2018, pervenute in cancelleria il 12 dicembre 2018, nei procedimenti
AQ e altri (C‑789/18)
e
ZQ (C‑790/18)
contro
Corte dei conti,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Inps-Gestione (C‑789/18),
con l’intervento di:
BR e altri
(C‑789/18),
LA CORTE (Settima Sezione),
composta da T. von Danwitz (relatore), presidente di sezione, P.G. Xuereb e A. Kumin, giudici,
avvocato generale: H. Saugmandsgaard Øe
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di statuire con ordinanza motivata, conformemente all’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte,
ha emesso la seguente
Ordinanza
1        Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione degli articoli 2, 3 e 6 TUE, degli articoli 8, 9, 14, 15, 45, 106, 107, 126, 145, 146, 147 e 151 TFUE, degli articoli 15, 20, 21 e 31 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») nonché degli articoli 3, da 5 a 7, 10 e 15 del Pilastro europeo dei diritti sociali.
2        Tali domande sono state presentate nell’ambito di due controversie che vedono contrapposti, da un lato, AQ e a. alla Corte dei conti (Italia), alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (Italia), al Ministero dell’Economia e delle Finanze (Italia) e all’Inps-Gestione e, dall’altro, ZQ ai primi tre dei suddetti resistenti nel procedimento principale, relativamente alle decisioni del Segretariato Generale della Corte dei conti (Italia) che prevedono la decurtazione della retribuzione dei ricorrenti nei procedimenti principali.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
3        L’articolo 94 del regolamento di procedura della Corte dispone quanto segue:
«Oltre al testo delle questioni sottoposte alla Corte in via pregiudiziale, la domanda di pronuncia pregiudiziale contiene:
a)      un’illustrazione sommaria dell’oggetto della controversia nonché dei fatti rilevanti, quali accertati dal giudice del rinvio o, quanto meno, un’illustrazione delle circostanze di fatto sulle quali si basano le questioni;
b)      il contenuto delle norme nazionali applicabili alla fattispecie e, se del caso, la giurisprudenza nazionale in materia;
c)      l’illustrazione dei motivi che hanno indotto il giudice del rinvio a interrogarsi sull’interpretazione o sulla validità di determinate disposizioni del diritto dell’Unione, nonché il collegamento che esso stabilisce tra dette disposizioni e la normativa nazionale applicabile alla causa principale».
Diritto italiano
4        L’articolo 23 ter, comma 1, del decreto-legge del 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni dalla legge del 22 dicembre 2011, n. 214 (Supplemento Ordinario alla GURI n. 300, del 27 dicembre 2011; in prosieguo: il «decreto-legge n. 201/2011»), dispone quanto segue:
«Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (...) è definito il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali (...) stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione. Ai fini dell’applicazione della disciplina di cui al presente comma devono essere computate in modo cumulativo le somme comunque erogate all’interessato a carico del medesimo o di più organismi, anche nel caso di pluralità di incarichi conferiti da uno stesso organismo nel corso dell’anno».
5        L’articolo 13, comma 1, del decreto-legge del 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni dalla legge 23 del giugno 2014, n. 89 (GURI n. 143, del 23 giugno 2014), enuncia quanto segue:
«A decorrere dal 1° maggio 2014 il limite massimo retributivo riferito al primo presidente della Corte di cassazione previsto dagli articoli 23-bis e 23-ter del [decreto-legge n. 201/2011], e successive modificazioni e integrazioni, è fissato in euro 240 000 annui al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente. (...)».
6        L’articolo 1, comma 489, della legge del 27 dicembre 2013, n. 147 (Supplemento Ordinario alla GURI n. 302, del 27 dicembre 2013; in prosieguo: la «legge n. 147/2013»), così dispone:
«Ai soggetti già titolari di trattamenti pensionistici erogati da gestioni previdenziali pubbliche, le amministrazioni e gli enti pubblici (...) non possono erogare trattamenti economici onnicomprensivi che, sommati al trattamento pensionistico, eccedano il limite fissato ai sensi dell’articolo 23-ter, comma 1, del [decreto-legge n. 201/2011]. Nei trattamenti pensionistici di cui al presente comma sono compresi i vitalizi, anche conseguenti a funzioni pubbliche elettive. Sono fatti salvi i contratti e gli incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza prevista negli stessi. Gli organi costituzionali applicano i principi di cui al presente comma nel rispetto dei propri ordinamenti».
Procedimenti principali e questioni pregiudiziali
7        I ricorrenti nei procedimenti principali, cittadini italiani, sono magistrati della Corte dei conti. Essi percepiscono emolumenti per un’attività precedente, svolta a favore di uno o più enti statali.
8        Nel 2014 il Segretariato generale della corte dei conti ha adottato decisioni nei confronti dei ricorrenti nei procedimenti principali aventi ad oggetto la decurtazione della loro retribuzione di giudice a partire dal 1º maggio 2014, a causa del fatto che tale retribuzione e gli emolumenti percepiti per attività precedenti superavano il tetto massimo di EUR 240 000 previsto dalla normativa nazionale. I ricorrenti nei procedimenti principali hanno proposto ricorsi avverso le suddette decisioni dinanzi al giudice del rinvio, chiedendo, segnatamente, l’annullamento di queste ultime.
9        Il giudice del rinvio osserva che la normativa nazionale in questione nei procedimenti principali prevede un tetto massimo per l’importo, a carico delle finanze pubbliche, che può essere erogato a un soggetto a titolo di emolumenti o di retribuzione per lo svolgimento di un’attività di lavoro subordinato o autonomo a favore di uno o più enti statali. Tale limite massimo dovrebbe essere altresì rispettato in caso di cumulo di emolumenti e di rendite pensionistiche. La normativa nazionale in esame nei procedimenti principali, segnatamente l’articolo 1, comma 489, della legge n. 147/2013, avrebbe l’effetto di decurtare la retribuzione dell’interessato, affinché quest’ultima non ecceda il suddetto tetto massimo. Tale persona dovrebbe accettare tale decurtazione o dimettersi.
10      Secondo il giudice del rinvio, occorre interrogarsi sulla compatibilità di tale normativa con il diritto dell’Unione. Poiché tutti i cittadini dell’Unione europea avrebbero ormai la possibilità di accedere a posti della funzione pubblica italiana quando tali posti non comportano l’esercizio di potestà pubbliche, cittadini di Stati membri diversi dalla Repubblica italiana potrebbero essere soggetti alla normativa nazionale di cui trattasi nei procedimenti principali. Non si può quindi escludere che tali cittadini, stabilitisi in Italia, percepiscano, al termine di una lunga carriera in detto Stato membro, un trattamento pensionistico erogato da un ente previdenziale pubblico e siano pertanto costretti o a rinunciare al posto da essi occupato, o ad accettare di svolgere tale attività professionale beneficiando di condizioni di retribuzione meno favorevoli di quelle accordate ad altre persone che esercitano un’attività identica.
11      Inoltre, il giudice del rinvio ritiene che la normativa in esame nei procedimenti principali possa avere l’effetto collaterale di ridurre la possibilità, per i cittadini dell’Unione, di accedere a impieghi pubblici, in quanto le autorità italiane potrebbero rivelarsi inclini a privilegiare l’attribuzione di posti vacanti a persone che sono già titolari di un trattamento pensionistico erogato da un ente pubblico italiano e la cui retribuzione verrebbe decurtata in applicazione di tale normativa.
12      In siffatto contesto, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italia) ha deciso di sospendere i procedimenti e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali, formulate in termini identici nelle cause riunite C‑789/18 e C‑790/18:
«1)      [Se] l’articolo 3, [paragrafi] 2 e 3, TUE, gli articoli 9, 45, 126, 145, 146, 147, 151, comma 1, TFUE, l’articolo 15, [paragrafo] 2, della [Carta] e gli articoli 3 e 5 del Pilastro europeo dei diritti sociali ostino ad una disposizione nazionale, quale è l’[articolo] 1, comma 489, della [legge] n. 147/2013, nella misura in cui tale norma incoraggia le amministrazioni pubbliche italiane a preferire, nelle assunzioni o nel conferimento di incarichi, solo lavoratori già titolari di trattamento pensionistico erogato da enti previdenziali pubblici italiani;
2)      [Se] gli articoli 106, [paragrafo] 1, e 107 TFUE ostino ad una disposizione nazionale, qual è l’[articolo] 1, comma 489, della [legge] n. 147/2013, che consente alle amministrazioni pubbliche italiane che svolgono attività economica, soggette al rispetto degli articoli 101 e seguenti TFUE, di avvalersi della attività lavorativa di soggetti che abbiano consentito a rinunciare, in tutto o in parte, alla relativa retribuzione, così conseguendo un risparmio di costi idoneo ad avvantaggiare l’amministrazione medesima nella competizione con altri operatori economici;
3)      [Se] gli articoli 2, 3 e 6 TUE, l’articolo 126 e l’articolo 151, comma 1, TFUE, l’articolo 15, [paragrafo] 2, della [Carta], gli [articoli 3 e 7, lettera a)], del Pilastro europeo dei diritti sociali ostino ad una disposizione nazionale, qual è l’[articolo] 1, comma 489, della [legge] n. 147/2013, che, nelle condizioni indicate dalla norma, ammette che un lavoratore possa esprimere validamente la rinuncia, totale o parziale, alla retribuzione, pur essendo tale rinuncia finalizzata esclusivamente a evitare la perdita della attività lavorativa;
4)      [Se] gli articoli 2, 3 e 6 TUE, gli articoli 14, 15, [paragrafo] 1, 126 e 151, comma 1, TFUE, l’articolo 31, [paragrafo] 1, della [Carta], e gli articoli 5, 6 e 10 del Pilastro europeo dei diritti sociali ostino ad una disposizione nazionale, qual è l’[articolo] 1, comma 489, della [legge] n. 147/2013, che, nelle condizioni indicate dalla norma, consente ad un lavoratore di prestare, a favore di una amministrazione pubblica italiana, attività lavorativa rinunciando in tutto o in parte al relativo compenso, anche se a fronte di tale rinuncia non sia previsto alcun mutamento dell’assetto lavorativo, né in termini di orario di lavoro né sul piano della quantità e qualità del lavoro richiesto e delle responsabilità che da esso conseguono, e quindi anche se con la rinuncia a parte della retribuzione si determina una significativa alterazione del sinallagma lavorativo, sia dal punto di vista della proporzionalità tra la retribuzione e la qualità e quantità del lavoro svolto, sia perché in tal modo il lavoratore finisce per essere costretto a prestare la propria attività in condizioni lavorative non ottimali, che predispongono ad un minor impegno lavorativo e costituiscono il presupposto di una azione amministrazione meno efficiente;
5)      [Se] gli articoli 2, 3 e 6 TUE, gli articoli 126 e 151, comma 1, TFUE, l’articolo 15, [paragrafo] 2, della [Carta] e l’[articolo] 6 del Pilastro europeo dei diritti sociali ostino al combinato disposto dell’[articolo] 1, comma 489, della [legge] n. 147/2013 e dell’articolo 23 ter, comma 1, del decreto-legge n. 201/2011 (…) nella misura in cui tali norme consentono/impongono ad una amministrazione pubblica italiana, anche in pendenza del rapporto di lavoro o di collaborazione, di decurtare la retribuzione spettante al lavoratore in dipendenza del variare del massimale retributivo al quale fa riferimento il predetto articolo 23 ter, comma 1, del decreto-legge n. 201/2011 (…) e quindi in conseguenza di un evento non prevedibile e comunque in applicazione di un meccanismo di non immediata comprensione ed a dispetto delle informazioni fornite al lavoratore all’inizio del rapporto di lavoro;
6)      [Se] gli articoli 2, 3 e 6 TUE, gli articoli 8 e 126 TFUE, gli articoli 20 e 21 della [Carta] e gli articoli 10 e 15 del Pilastro europeo dei diritti sociali ostino ad una disposizione nazionale, qual è l’[articolo] 1, comma 489, della [legge] n. 147/2013, che, nelle condizioni indicate dalla norma, impone alle amministrazioni pubbliche italiane di ridurre i compensi spettanti ai propri dipendenti e collaboratori che siano titolari di un trattamento pensionistico erogato da un ente previdenziale pubblico, penalizzando tali lavoratori per ragioni connesse alla disponibilità di altre entrate patrimoniali, così disincentivando il prolungamento della vita lavorativa, l’iniziativa economica privata e la creazione e la crescita dei patrimoni privati, che costituiscono comunque una ricchezza ed una risorsa per la nazione».
Sulla ricevibilità delle domande di pronuncia pregiudiziale
13      Ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando una domanda o un atto introduttivo è manifestamente irricevibile, la Corte, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata, senza proseguire il procedimento.
14      Tale disposizione dev’essere applicata nelle presenti cause.
15      Nell’ambito della cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali istituita dall’articolo 267 TFUE, la necessità di pervenire a un’interpretazione del diritto dell’Unione che sia utile al giudice nazionale impone che quest’ultimo definisca il contesto di fatto e di diritto nel quale si inseriscono le questioni che esso pone o, quantomeno, spieghi le ipotesi di fatto su cui tali questioni si fondano. La Corte, infatti, può esprimersi esclusivamente sull’interpretazione di un testo dell’Unione a partire dai fatti ad essa presentati dal giudice nazionale (ordinanza del 31 maggio 2018, Bán, C‑24/18, non pubblicata, EU:C:2018:376, punto 14 e giurisprudenza ivi citata).
16      In particolare, il giudice nazionale deve indicare le ragioni precise che l’hanno indotto a interrogarsi sull’interpretazione di determinate disposizioni del diritto dell’Unione e a reputare necessario sottoporre talune questioni pregiudiziali alla Corte. È indispensabile che il giudice nazionale fornisca un minimo di spiegazioni sui motivi della scelta delle disposizioni del diritto dell’Unione di cui chiede l’interpretazione, e sul collegamento che esso stabilisce tra dette disposizioni e la normativa nazionale applicabile alla controversia ad esso sottoposta (ordinanza del 4 giugno 2015, Argenta Spaarbank, C‑578/14, non pubblicata, EU:C:2015:372, punto 15 e giurisprudenza ivi citata).
17      Detti requisiti concernenti il contenuto di una domanda di pronuncia pregiudiziale figurano in maniera esplicita all’articolo 94 del regolamento di procedura e sono richiamati nelle raccomandazioni della Corte all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale (GU 2018, C 257, pag. 1).
18      Nel caso di specie, come emerge dalle ordinanze di rinvio, gli elementi delle controversie principali sembrano confinati tutti all’interno dello Stato membro interessato. Entrambe le controversie riguardano, infatti, cittadini italiani che sono magistrati della Corte dei conti che beneficiano, oltre alla loro retribuzione di giudice, di emolumenti a titolo di un’attività precedente svolta a favore di uno o più enti statali e la cui retribuzione di giudice è decurtata nei limiti in cui tale retribuzione, aggiunta a detti emolumenti derivanti da attività precedenti, eccede il tetto massimo previsto dalla normativa nazionale in questione nei procedimenti principali, il cui importo, a decorrere dal 1º maggio 2014, è pari a EUR 240 000 annui.
19      Per quanto riguarda l’articolo 45 TFUE, di cui alla domanda di pronuncia pregiudiziale, occorre constatare che detta domanda non fornisce elementi che consentano di accertare che tale articolo 45 sia applicabile alle circostanze di cui ai procedimenti principali.
20      Da un lato, l’articolo 45, paragrafo 4, TFUE prevede che le disposizioni dell’articolo 45 TFUE non siano applicabili agli impieghi nella pubblica amministrazione. Al riguardo, la Corte ha già dichiarato che tale deroga si applica, in particolare, agli impieghi che implicano una partecipazione, diretta o indiretta, all’esercizio dei pubblici poteri (v., in tal senso, sentenza del 10 settembre 2014, Haralambidis, C‑270/13, EU:C:2014:2185, punti 44 e 45 e giurisprudenza ivi citata).
21      Dall’altro lato, indipendentemente dalla questione se l’esercizio della funzione di magistrato della Corte dei conti, di cui trattasi nei procedimenti principali, rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 45, paragrafo 4, TFUE, da costante giurisprudenza risulta che le disposizioni del Trattato FUE in materia di libera circolazione delle persone non possono essere applicate ad attività, che non presentino alcun fattore di collegamento a una qualsivoglia delle situazioni previste dal diritto dell’Unione e i cui elementi siano tutti confinati all’interno di un unico Stato membro (sentenza del 6 ottobre 2015, Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, punto 26).
22      Risulta quindi che l’articolo 45 TFUE non può conferire diritti ai ricorrenti nei procedimenti principali.
23      Orbene, nel contesto di una situazione come quella di cui ai procedimenti principali, i cui elementi sono tutti confinati all’interno di un solo Stato membro, spetta al giudice del rinvio indicare alla Corte, in conformità a quanto richiesto dall’articolo 94 del regolamento di procedura, sotto quale profilo, malgrado il suo carattere puramente interno, la controversia dinanzi ad esso pendente presenti con le disposizioni del diritto dell’Unione relative alle libertà fondamentali un elemento di collegamento che renda l’interpretazione in via pregiudiziale richiesta necessaria alla soluzione di tale controversia (sentenza del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punto 55).
24      Nel caso di specie, il giudice del rinvio non indica sotto quale profilo le controversie dinanzi ad esso pendenti presentino, malgrado il loro carattere puramente interno, un elemento di collegamento con le disposizioni del Trattato FUE relative alla libera circolazione dei lavoratori che renda l’interpretazione in via pregiudiziale richiesta necessaria alla soluzione di tali controversie. Tale giudice si limita a rilevare che non si può escludere che cittadini stranieri possano essere soggetti alla normativa nazionale di cui trattasi nei procedimenti principali nell’ambito di impieghi che non implichino l’esercizio di pubblici poteri.
25      Orbene, tali elementi non sono sufficienti a dimostrare un collegamento tra le controversie principali e l’articolo 45 TFUE. La Corte ha infatti già statuito che non è sufficiente la mera affermazione, da parte del giudice del rinvio, secondo cui non si può escludere che cittadini stabiliti in altri Stati membri siano stati o siano interessati ad avvalersi delle disposizioni dell’Unione relative alle libertà fondamentali per svolgere attività nel territorio dello Stato membro che ha emanato la normativa nazionale in esame e, pertanto, che tale normativa, applicabile indistintamente ai cittadini nazionali e ai cittadini di altri Stati membri, possa produrre effetti che non restino confinati entro tale Stato membro (sentenza del 20 settembre 2018, Fremoluc, C‑343/17, EU:C:2018:754, punto 28).
26      Per quanto riguarda gli articoli 2, 3 e 6 TUE, gli articoli 8, 9, 14, 15, 106, 107, 126, 145, 146, 147 e 151 TFUE nonché gli articoli 3, da 5 a 7, 10 e 15 del Pilastro europeo dei diritti sociali, il giudice del rinvio non precisa né i motivi che l’hanno indotto a interrogarsi sull’interpretazione delle suddette disposizioni, né il collegamento che esso stabilisce tra dette disposizioni e la normativa nazionale in questione nelle controversie sottoposte al suo esame.
27      Per quanto riguarda, infine, gli articoli 15, 20, 21 e 31 della Carta di cui alle questioni pregiudiziali, occorre ricordare che le disposizioni della Carta si applicano, in forza dell’articolo 51, paragrafo 1, della medesima, agli Stati membri esclusivamente in sede di attuazione del diritto dell’Unione. L’articolo 6, paragrafo 1, TUE e l’articolo 51, paragrafo 2, della Carta precisano che le disposizioni di quest’ultima non estendono l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione definite nei trattati.
28      A tal proposito, da costante giurisprudenza della Corte risulta che, ove una situazione giuridica non rientri nella sfera d’applicazione del diritto dell’Unione, la Corte non è competente al riguardo e le disposizioni della Carta eventualmente richiamate non possono giustificare, di per sé sole, tale competenza (sentenze del 26 febbraio 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punto 22; del 27 marzo 2014, Torralbo Marcos, C‑265/13, EU:C:2014:187, punto 30; del 10 luglio 2014, Julián Hernández e a., C‑198/13, EU:C:2014:2055, punto 33, e ordinanza del 26 ottobre 2017, Caixa Económica Montepio Geral, C‑333/17, non pubblicata, EU:C:2017:810, punto 15).
29      Nel caso di specie, poiché dai punti 19 e 26 della presente ordinanza emerge che né l’articolo 45 TFUE né alcun’altra disposizione di cui alle questioni pregiudiziali è applicabile ai procedimenti principali, non risulta che tali controversie vertano su una normativa nazionale di attuazione del diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta.
30      Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre constatare, in applicazione dell’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura, che le domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sono manifestamente irricevibili.
Sulle spese
31      Nei confronti delle parti nei procedimenti principali le presenti cause costituiscono un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi, la Corte (Settima Sezione) così provvede:
Le domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con ordinanze del 7 novembre 2018, sono manifestamente irricevibili.
Lussemburgo, 15 maggio 2019
Il cancelliere
Il presidente della Settima Sezione
A. Calot Escobar
T. von Danwitz
*      Lingua processuale: l’italiano.