62012CC0204_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Ali je ureditev podpore za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije, v skladu s katero se proizvajalcem zelene električne energije s sedežem v neki regiji izdajajo zeleni certifikati, distributerjem električne energije pa se nalaga, da vsako leto predložilo določeno število zelenih certifikatov, ki ustreza določeni kvoti, in se jim prepoveduje uporaba potrdil o izvoru, ki so bila izdana v drugi državi članici Evropske unije ali Evropskega gospodarskega prostora (EGP), združljiva s prostim pretokom blaga in prepovedjo diskriminacije?
2. To je v bistvu glavno vprašanje, ki se postavlja z obravnavanimi predlogi za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanašajo tudi na razlago določb Direktive 2001/77/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. septembra 2001 o spodbujanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije na notranjem trgu z električno energijo(2) in Direktive 2003/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih za notranji trg z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 96/92/ES.(3)
3. Na prvi pogled se zdi, da je z obravnavanimi zadevami, v kateri se potencialno prepletata in soočata dve zelo močni sili evropske ureditve – prosti pretok blaga in varovanje okolja – Sodišče prisiljeno v težavno in tvegano usklajevanje in iskanje ravnovesja med tema ciljema, ki sta oba temeljni vrednoti.
4. Vendar menim, da se Sodišču s tem ne bo treba ukvarjati, kajti cilj zadevne nacionalne zakonodaje, ki prepoveduje upoštevanje potrdil o izvoru iz tujine, ni in ne more biti varovanje okolja.
5. V teh sklepnih predlogih bom trdil, da čeprav je treba člen 5 Direktive 2001/77 razlagati tako, da ne nasprotuje notranji ureditvi podpore za obnovljive vire energije, kot je ta iz postopka v glavni stvari, po kateri se proizvajalcem zelene električne energije s sedežem v neki regiji izdajajo zeleni certifikati, distributerjem električne energije pa se nalaga, da vsako leto predložijo določeno število zelenih certifikatov, ki ustreza določeni kvoti, in se jim prepoveduje uporaba potrdil o izvoru, ki so bila izdana v drugi državi članici Unije ali EGP, pa člena 28 ES in 11 Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru z dne 2. maja 1992(4), nasprotujeta taki ureditvi, s katero se diskriminatorno omejuje trgovina med državami članicami, ki ni upravičeno z nujnimi zahtevami v zvezi z varovanjem okolja.
I – Pravo, ki se uporablja
A – Pravo Unije
1. Direktiva 2001/77
6. V Direktivi 2001/77, ki je bila v skladu z njeno uvodno izjavo 1 sprejeta zato, da bi se z njo prispevalo k varovanju okolja in trajnostnemu razvoju, ustvarjalo delovna mesta na lokalnem nivoju, krepila socialna kohezija, prispevalo k zanesljivi preskrbi in omogočilo hitrejše doseganje ciljev iz Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja, sprejetega 11. decembra 1997(5) in odobrenega v imenu Evropske skupnosti z Odločbo 2002/358/ES,(6) so bili določeni okvirni nacionalni cilji za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije, da bi se leta 2010 dosegel 22-odstotni skupni delež.
7. V uvodnih izjavah 10, 11 in od 14 do 16 Direktive 2001/77 je navedeno:
„(10) Ta direktiva od držav članic ne zahteva, da priznajo nakup potrdila o izvoru iz drugih držav članic ali ustreznega nakupa električne energije kot prispevek k izpolnjevanju nacionalne kvotne obveznosti. Da bi olajšali trgovanje z električno energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov energije, in izboljšali preglednost pri izbiri potrošnikov med električno energijo, proizvedeno iz neobnovljivih virov energije, in električno energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov energije, je potrebno potrdilo o izvoru za tako električno energijo. Sistemi za potrdil[a] o izvoru sami po sebi ne pomenijo pravice do prednosti iz nacionalnih mehanizmov podpor, uveljavljenih v različnih državah članicah. Pomembno pa je, da so s takšnimi potrdili o izvoru zajete vse oblike električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije.
(11) Pomembno je jasno razlikovanje med potrdili o izvoru in tržnimi certifikati.
[…]
(14) Države članice uporabljajo na nacionalni ravni različne podporne mehanizme za soproizvodnjo, vključno z investicijskimi pomočmi, davčnimi oprostitvami ali olajšavami, zelenimi certifikati in neposrednimi programi zaščitnih cen. Pomembno sredstvo za doseganje cilja te direktive je, da se zagotovi pravilno delovanje teh mehanizmov, dokler se ne začne uporabljati harmoniziran okvir Skupnosti, da bi ohranili zaupanje vlagateljev.
(15) Glede na omejene izkušnje z nacionalnimi programi in s sedanjim v Skupnosti razmeroma nizkim deležem električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije z zaščitnimi cenami, je še prezgodaj za odločitev o okviru za programe podpore na celotnem območju Skupnosti.
(16) Po zadostnem prehodnem obdobju je treba podporne programe prilagoditi razvijajočemu se notranjemu trgu z električno energijo […]“
8. Člen 1 Direktive 2001/77 je določal, da je „[n]amen te direktive […] spodbujati povečevanje deleža obnovljivih virov energije v proizvodnji električne energije na notranjem trgu z električno energijo in ustvariti podlago za prihodnji okvir navedenega trga Skupnosti.“
9. Člen 3(1) te direktive je določal:
„Države članice sprejmejo v skladu z nacionalnimi okvirnimi cilji iz odstavka 2 ustrezne ukrepe za spodbujanje večje porabe električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov. Ti ukrepi morajo biti sorazmerni s ciljem, ki naj bi ga dosegli.“
10. Člen 4 navedene direktive z naslovom „Programi podpore“ je določal:
„1. Komisija brez poseganja v člena 87 in 88 Pogodbe [ES] oceni uporabo mehanizmov, ki se uporabljajo v državah članicah in bi lahko vplivali na omejevanje trgovine ter po katerih proizvajalci električne energije na podlagi predpisov, ki jih izdajo javni organi, prejemajo neposredno ali posredno podporo. Pri tem izhaja iz tega, da prispevajo k ciljem, določenim v členih 6 in 174 Pogodbe [ES].
2. Komisija najkasneje do 27. oktobra 2005 predloži […] poročilo[, ki mu] po potrebi doda predlog za okvir Skupnosti v zvezi s programi podpore za električno energijo proizvedeno iz obnovljivih virov energije.
Kakršenkoli predlog za okvir:
[…]
(b) je združljiv z načeli notranjega trga z električno energijo,
[…]“
11. Člen 5 Direktive 2001/77 z naslovom „Potrdilo o izvoru električne energije proizvedene iz obnovljivih virov energije“ je določal:
„1. Države članice najkasneje do 27. oktobra 2003 zagotovijo, da se lahko za izvor energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije, jamči v smislu te direktive po objektivnih, preglednih in nediskriminatornih kriterijih, ki jih določi vsaka država članica. Države članice zagotovijo, da se na zahtevo izda potrdilo o izvoru v navedenem smislu.
[…]
3. Potrdilo o izvoru:
– mora vsebovati podatke o energetskem viru, iz katerega je bila električna energija proizvedena, z natančno navedbo datumov in krajev proizvodnje, v primeru hidroelektrarn pa tudi podatke o zmogljivosti;
– mora proizvajalcem električne energije iz obnovljivih virov energije omogočati, da dokažejo, da je električna energija, ki jo prodajajo, proizvedena iz obnovljivih virov energije v smislu te direktive.
4. Taka potrdila o izvoru, izdana po odstavku 2, države članice medsebojno priznavajo izključno kot dokaz o elementih iz odstavka 3. Kakršna koli zavrnitev priznanja potrdila o izvoru kot dokaza, zlasti iz razlogov v zvezi s preprečevanjem goljufije, mora temeljiti na objektivnih, preglednih in nediskriminatornih kriterijih. […]“
12. Direktiva 2001/77 je bila v Sporazum EGP vključena s Sklepom Skupnega odbora EGP št. 102/2005 z dne 8. julija 2005, ki je začel veljati 1. septembra 2006 in s katerim je bila spremenjena Priloga IV (Energetika) k navedenemu sporazumu.(7)
13. Členi 2, 3(2) in od 4 do 8 Direktive 2001/77 so bili od 1. aprila 2010 odpravljeni z Direktivo 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES.(8) Z navedeno direktivo je bila Direktiva 2001/77 1. januarja 2012 v celoti razveljavljena.
2. Direktiva 2003/54
14. Direktiva 2003/54 spada v „drugi energetski sveženj“, ki ga je zakonodajalec Unije sprejel z namenom progresivnega odpiranja notranjega trga z električno energijo in plinom.
15. V uvodni izjavi 26 Direktive 2003/54 je navedeno:
„Spoštovanje obveznosti javnih storitev je osnovna zahteva te direktive in pomembno je, da ta direktiva določa skupne minimalne standarde, ki jih spoštujejo vse države članice, pri čemer so upoštevani cilji glede varstva potrošnikov, zanesljivosti oskrbe, varstva okolja in enakovrednih ravni konkurenčnosti v vseh državah članicah. Pomembno je, da je mogoče obveznost javnih storitev razlagati na nacionalni osnovi ob upoštevanju nacionalnih okoliščin in v skladu z zakonodajo Skupnosti.“
16. Člen 3(1) in (2) te direktive določa:
„1. Države članice zagotavljajo na podlagi svoje institucionalne organiziranosti in z obveznim upoštevanjem načela subsidiarnosti, da bodo elektroenergetska podjetja brez poseganja v odstavek 2 delovala skladno s pravili te direktive za dosego konkurenčnega, zanesljivega in trajno okolju ustreznega trga z električno energijo in da ne bodo razlikovale med temi podjetji glede pravic ali obveznosti.
2. Ob popolnem upoštevanju ustreznih določb Pogodbe [ES], zlasti člena 86, lahko države članice v splošnem gospodarskem interesu naložijo podjetjem, ki delujejo v elektroenergetskem sektorju, obveznosti javnih storitev, ki se lahko nanašajo na varnost, skupaj z zanesljivostjo oskrbe, na rednost, kakovost in ceno oskrbe in na varovanje okolja, skupaj z učinkovito rabo energije in varstvom podnebja. Take obveznosti morajo biti jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive in morajo elektroenergetskim podjetjem v EU zagotavljati enak dostop do nacionalnih odjemalcev. […]“
17. Direktiva 2003/54 je bila v Sporazum EGP vključena s Sklepom Skupnega odbora EGP št. 146/2005 z dne 2. decembra 2005, ki je začel veljati 1. junija 2007 in s katerim je bila spremenjena Priloga IV (Energetika) k navedenemu sporazumu.(9)
B – Pravo regije Flamske
1. Dekret z dne 17. julija 2000 o organizaciji trga z električno energijo
18. Z dekretom z dne 17. julija 2000 o organizaciji trga z električno energijo (Vlaams decreet houdende de organisatie van de elektriciteitsmarkt)(10) sta bili med drugim preneseni direktivi 2001/77 in 2003/54. Razveljavljen je bil z dekretom z dne 8. maja 2009.
19. V členu 2, točka 17, dekreta o električni energiji je bil „zeleni certifikat“ opredeljen kot „prenosna nematerialna dobrina, ki dokazuje, da je [proizvajalec] v letu, ki je navedeno v certifikatu, proizvedel v njem navedeno količino [zelene] električne energije (izraženo v kWh).“
20. Člen 22 navedenega dekreta je določal, da „regulativni organ na zahtevo proizvajalca izda zeleni certifikat za vsakih 1000 kWh ekološke električne energije, za katero proizvajalec dokaže, da jo je proizvedel v regiji Flamski.“
21. Člen 23(1) navedenega dekreta je določal, da mora „[v]sak dobavitelj, ki dobavlja električno energijo končnim potrošnikom, ki so priključeni na distribucijski ali prenosni sistem, […] regulativnemu organu do 31. marca vsako leto predložiti število [zelenih] certifikatov, ki se določi v skladu z odstavkom 2 .“
22. Člen 23a istega dekreta je dovoljeval prodajo električne energije končnim porabnikom v regiji Flamski, „če dobavitelj predloži [Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt(11) ] ustrezno število [zelenih] certifikatov.“
23. Člen 24 dekreta o električni energiji je določal, da Vlaamse regering (flamska vlada)(12) „sprejme podrobnosti in postopke za izdajo certifikatov za [zeleno] električno energijo in določi, katere certifikate se upošteva pri spoštovanju obveznosti iz člena 23.“
24. Člen 25 tega dekreta je določal, da je „[n]e glede na člen 23 […] flamska vlada pooblaščena, da na podlagi stališča regulativnega organa in ob upoštevanju enakih ali enakovrednih dokazil o izdaji takšnih certifikatov prizna [zelene] certifikate za električno energijo, ki ni bila proizvedena v regiji Flamski.“
25. Člen 37(2) navedenega dekreta je določal, da „[…] znaša upravna globa za kršitev člena 23(1) […] od 31. marca 2005 dalje […] 125 EUR za vsak manjkajoči certifikat.“
2. Odlok flamske vlade z dne 5. marca 2004
26. Z odlokom flamske vlade z dne 5. marca je bil izveden člen 24 dekreta o električni energiji.
27. Ta odlok
je v prvotni različici vseboval člen 15(1), ki je določal, da „VREG za izpolnitev obveznosti predložitve [zelenih] certifikatov prizna samo [zelene] certifikate, ki so bili izdani za električno energijo, ki je bila proizvedena v regiji Flamski“.
28. Po tem, ko je bilo izvajanje člena 15 odloka z dne 5. marca 2004 zadržano s sklepom Conseil d’État, je bil navedeni člen z odlokom flamske vlade z dne 25. februarja 2005, ki se uporablja v zadevi C-204/12, spremenjen tako, da je bilo v odstavku 1 črtano besedilo „v regiji Flamski.“
29. Poleg tega je odlok flamske vlade z dne 5. marca 2004 v različici po spremembi z odlokom z dne 8. julija 2005, ki se uporablja v zadevah od C-205/12 do C-208/12, vseboval tudi določbe, navedene v nadaljevanju.
30. Člen 1(2), točka 14, tega odloka je „potrdilo o izvoru“ opredeljeval kot „potrdilo, ki dokazuje, da količina električne energije, ki je bila dobavljena [končnemu] porabniku, izvira iz obnovljivih virov energije.“
31. Člen 13(2) in (3) navedenega odloka iz oddelka III z naslovom „Vpis certifikatov za zeleno električno energijo“
je določal:
„2. Za posamezen [zeleni] certifikat se vpišejo vsaj ti podatki:
[…]
(6) ali se prizna ali se ne prizna, da [zeleni] certifikat izpolnjuje obveznost za certifikate iz člena 15;
[…]
3. Zaznamek iz odstavka 2, točka 6:
(1) ‚se prizna‘, če [zeleni] certifikat izpolnjuje pogoje iz člena 15(1) […]
(2) ‚se ne prizna‘, če certifikat ne izpolnjuje pogojev iz člena 15(1) […]“
32. Člen 15(3) istega odloka je določal, da se „[zeleni] certifikati, ki so bili uporabljeni kot potrdilo o izvoru v skladu z določbami pododdelka III, lahko ponovno uporabijo v okviru obveznosti predložitve certifikatov, ki izpolnjujejo pogoj, da se zaznamba iz člena 13(2), točka 6, glasi ‚se prizna‘“.
33. Člena 15a in 15c odloka z dne 5. marca 2004, kakor je bil spremenjen z odlokom z dne 8. julija 2005, iz pododdelka III z naslovom „Uporaba [zelenih] certifikatov kot potrdil o izvoru“ sta določala:
„Člen 15a. 1. [Zeleni] certifikati se uporabljajo kot potrdila o izvoru, če se predložijo v okviru prodaje električne energije [končnim] porabnikom kot električne energije iz obnovljivih virov energije […]
[…]
Člen 15c. 1. Potrdilo o izvoru iz druge regije ali druge države se lahko uvozi v [regijo Flamsko] zaradi uporabe kot potrdilo o izvoru, če njegov imetnik [VREG dokaže, da izpolnjuje te pogoje]:
[…]
2. Če se potrdilo o izvoru uvozi iz druge regije ali druge države, se podatki [o njem] vnesejo v centralno bazo podatkov v obliki [zelenega] certifikata s temi zaznamki:
(1) ‚se ne prizna‘, kot je določeno v členu 13(2), točka 6;
[…]
[Zeleni] certifikati iz druge regije ali druge države se lahko vnesejo z zaznamkom ‚se prizna‘, če flamska vlada uporabi člen 25 [dekreta o električni energiji] in se odloči za priznanje zadevnih certifikatov.
Vpis se izvede, [ko pristojni organ druge regije ali države pošlje VREG potrebne podatke o potrdilu o izvoru] in potem ko postane potrdilo o izvoru dokončno neuporabno v drugi državi ali regiji.
[…]“
II – Spori v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
34. Družba Essent Belgium NV(13), ki je dobaviteljica električne energije, je morala med letoma 2003 in 2009 v skladu z obveznostjo iz člena 23(1) dekreta o električni energiji vsako leto pred 31. marcem flamskemu regulativnemu organu trga električne energije in plina VREG predložiti določeno število zelenih certifikatov.
35. Družba Essent je, da bi izpolnila obveznosti za leta od 2005 do 2009, VREG poleg zelenih certifikatov proizvajalcev električne energije s sedežem v regijah Flamski, Valoniji in Bruslju - glavno mesto za leto 2005 predložila tudi potrdila o izvoru proizvajalcev s sedežem na Nizozemskem in Norveškem, za leto 2006 proizvajalcev s sedežem na Danskem in Norveškem in za leta od 2007 do 2009 proizvajalcev s sedežem na Norveškem.(14)
36. VREG je menil, da flamska vlada ni sprejela nobenega ukrepa za izvedbo člena 25 dekreta o električni energiji in se lahko zato priznajo samo tisti zeleni certifikati, ki potrjujejo proizvodnjo električne energije v regiji Flamski, ter zato na podlagi člena 37(2) navedenega dekreta družbi Essent naložil plačilo glob v višini 542.125 EUR za leto 2005, 234.750 EUR za leto 2006, 166.125 EUR za leto 2007, 281.250 EUR za leto 2008 in 302.375 EUR za leto 2009.
37. Družba Essent je pri rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Belgija) vložila tožbo zoper te odločbe, navedeno sodišče pa je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je nacionalna ureditev, kakršna je tista iz [dekreta o električni energiji], izvedena z [odlokom flamske vlade z dne 5. marca 2004], kakor je bil spremenjen z [odlokom z dne 25. februarja 2005] in [odlokom z dne 8. julija 2005], v skladu s katero:
– morajo dobavitelji, ki električno energijo dobavljajo končnim potrošnikom, ki so priključeni na distribucijski ali prenosni sistem, regulativnemu organu letno predložiti določeno število zelenih certifikatov (člen 23 [dekreta o električni energiji]),
– [VREG] dobaviteljem, ki električno energijo dobavljajo končnim potrošnikom, ki so priključeni na distribucijski ali prenosni sistem, naloži upravno globo, če ti dobavitelji niso predložili zadosti zelenih certifikatov za izpolnitev kvotne obveznosti, ki jim je bila naložena v zvezi s takimi certifikati (člen 37(2) [dekreta o električni energiji]),
– je izrecno določeno, da je pod določenimi pogoji mogoče priznati potrdila o izvoru iz drugih držav, da se izpolni obveznost predložitve certifikatov (člen 15c(2) odloka [flamske vlade z dne 5. marca 2004, kakor je bil spremenjen z odlokom z dne 8. julija 2005] [(navedbe ni v vprašanju v zadevi C-204/12)],
– [VREG] ne more ali noče upoštevati potrdil o izvoru iz Norveške [in Nizozemske] [(navedba iz vprašanja v zadevi C-204/12)] [in Danske] [(navedba iz vprašanja v zadevi C-205/12)] [in Danske/Švedske] [(navedba iz vprašanja v zadevi C-206/12)], ker ni izvedbenih ukrepov flamske vlade, ki je priznala enakost ali enakovrednost teh certifikatov (člen 25 dekreta [o električni energiji] in [(i) v zvezi z zadevo C-204/12] člen 15(1) odloka [flamske vlade z dne 5. marca 2004, kakor je bil spremenjen z odlokom z dne 25. februarja 2005], [(ii) v zvezi z zadevami od C-205/12 do C-208/12] člen 15c(2) odloka [flamske vlade z dne 5. marca 2004, kakor je bil spremenjen z odlokom z dne 8. julija 2005], pri čemer [VREG] v konkretnem primeru ni preveril enakosti ali enakovrednosti,
– so bili v celotnem obdobju veljavnosti dekreta [o električni energiji] pri preverjanju izpolnjevanja kvotne obveznosti dejansko upoštevani le certifikati za zeleno električno energijo, proizvedeno v regiji Flamski, po drugi strani pa dobavitelji, ki električno energijo dobavljajo končnim potrošnikom, ki so priključeni na distribucijski ali prenosni sistem, niso imeli nobene možnosti dokazati, da so predložena potrdila o izvoru [iz drugih držav članic Evropske unije] [(navedbe ni v vprašanju v zadevi C‑204/12)] izpolnjevala pogoj o obstoju enakih ali enakovrednih dokazil o izdaji takšnih certifikatov,
skladna s členoma 28 ES in 11 Sporazuma EGP in/ali členoma 30 ES in 13 Sporazuma EGP [(v zadevah C-207/12 in C-208/12 se vprašanje nanaša samo na člena 11 in 13 Sporazuma EGP)]?
2. Ali je nacionalna ureditev v smislu prvega vprašanja skladna s členom 5 [Direktive 2001/77] [(v zadevah C-207/12 in C-208/12 se drugo vprašanje postavlja, le ‚če se [navedena določba] upošteva za EGP)‘]?
3. Ali je nacionalna ureditev v smislu prvega vprašanja skladna z načelom enakega obravnavanja in prepovedjo diskriminacije, ki sta med drugim določena v členu 18 PDEU [(zadeve od C-204/12 do C‑206/12)], členu 4 Sporazuma o EGP [(zadevi C-207/12 in C-208/12)] in členu 3 [Direktive 2003/54] [(v zadevah C-207/12 in C-208/12 se vprašanje nanaša na navedeni člen 3, le ‚če se [navedena določba] upošteva za EGP‘)]?“
III – Presoja
A – Uvodne ugotovitve
1. Dopustnost predlogov za sprejetje predhodne odločbe
38. VREG, Vlaamse Gewest (regija Flamska) in Vlaamse Gemeenschap (flamska skupnost)(15) izpodbijajo dopustnost Sodišču predloženih predlogov za sprejetje predhodne odločbe, ker na eni strani le-to ni pristojno za razlago nacionalnega prava ali za presojo njegove združljivosti s pravom Unije in ker so na drugi strani ti predlogi neupoštevni za rešitev sporov v glavni stvari, saj se opirajo na napačno razlago notranjega prava, ker predložitveno sodišče napačno enači potrdila o izvoru in zelene certifikate, čeprav člen 25 dekreta o električni energiji ne zajema potrdil o izvoru.
39. Ti utemeljitvi me nikakor ne prepričata, ob upoštevanju pravil o porazdelitvi pristojnosti med Sodiščem in nacionalnimi sodišči v okviru mehanizma sodelovanja, vzpostavljenega na podlagi člena 267 PDEU.
40. Na prvem mestu, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da izključno nacionalna sodišča, pri katerih poteka spor in ki so pristojna za izdajo sodne odločbe, ob upoštevanju posebnosti vsake zadeve presojajo o nujnosti sprejetja predhodne odločbe za izdajo svoje sodbe in o pomembnosti vprašanj, ki jih predložijo Sodišču. Zato je Sodišče, kadar se predložena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma dolžno odločati. Domnevo upoštevnosti, povezano z vprašanji za predhodno odločanje, ki jih postavijo nacionalna sodišča, je mogoče zavrniti samo v izjemnih primerih, in zlasti ko je popolnoma očitno, da razlaga določb prava Unije, za katero je s temi vprašanji zaprošeno, ni povezana z resničnostjo oziroma predmetom spora o glavni stvari.(16)
41. Na drugem mestu, Sodišče je pojasnilo, da to, da se z dobesedno vsebino vprašanj za predhodno odločanje poziva Sodišče, naj se izreče o združljivosti določbe notranjega prava s pravom Unije, Sodišču ne preprečuje, da predložitvenemu sodišču ne bi dalo uporabnega odgovora tako, da poda razlago, ki izhaja iz prava Unije in ki bo predložitvenemu sodišču omogočila, da samo razsodi glede združljivosti notranjega prava s pravom Unije.(17)
42. Na tretjem mestu je treba spomniti, da naloga Sodišča ni izreči se o razlagi nacionalnega prava.(18) Sodišče mora v skladu s porazdelitvijo pristojnosti med sodišči Unije in nacionalnimi sodišči izhajati iz pravnega okvira, kot je opredeljen v predložitveni odločbi in znotraj katerega se postavlja vprašanje za predhodno odločanje.
43. V obravnavani zadevi pa predložitveno sodišče, ki ne sprašuje po razlagi notranjega prava, dvomi o združljivosti regionalne ureditve podpore za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije z različnimi – tako primarnimi kot sekundarnimi – določbami prava Unije, ker ta ureditev preprečuje upoštevanje potrdil o izvoru iz tujine. V predložitveni odločbi so jasno navedene določbe prava Unije, katerih razlaga se predlaga, pojasnjena pa je tudi povezanost te razlage z zadevnimi notranjimi pravili. Poleg tega so v njej natančno opredeljene določbe nacionalnega prava, ki se uporabljajo, in učinki sprememb ureditve leta 2005. Ugotavljam tudi, da je opis sporov v glavni stvari ter pravnih in dejanskih okoliščin, v katerih so bila postavljena vprašanja, omogočil zadevnim strankam v smislu člena 23, drugi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, da so predložile stališča.
44. Zato je treba ugotoviti, da so predlogi za sprejetje predhodne odločbe dopustni.
2. Uporaba Sporazuma EGP in njegove Priloge IV (Energetika)
45. V zvezi s Sporazumom EGP se bom omejil na opozorilo, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče tisto, ki pazi na enotno razlago določb tega sporazuma, ki so po vsebini enake določbam PDEU, v državah članicah.(19)
B – Odgovor na vprašanja
46. Predložitveno sodišče z vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 5 Direktive 2001/77 ali člena 28 ES in 30 ES oziroma 11 in 13 Sporazuma EGP ali načelo nediskriminacije iz, med drugim, člena 12 ES, člena 4 Sporazuma EGP in člena 3 Direktive 2003/54 glede na okoliščine primera razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi podpore za obnovljive vire energije, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki izključuje upoštevanje potrdil o izvoru, izdanih v drugih državah članicah Unije ali EGP.
1. Razlaga Direktive 2001/77
47. Obstajata nasprotujoči si razlagi določb Direktive 2001/77.
48. Na eni strani VREG in drugi ter Komisija na podlagi razlikovanja med sistemom priznavanja potrdil o izvoru iz navedene direktive zaradi zagotavljanja prostega pretoka [zelene] električne energije in sistemom zelenih certifikatov v okviru nacionalnih ureditev podpor zavračata kakršno koli nezdružljivost med flamskimi predpisi in navedeno direktivo.
49. Komisija meni, da iz uvodnih izjav 10 in 11 Direktive 2001/77 izhaja, da je treba razlikovati med sistemom potrdil o izvoru, ki je bil s členom 5 navedene direktive vzpostavljen zaradi olajševanja trgovanja z električno energijo in izboljšanja preglednosti, da lahko potrošniki ugotovijo, da je bila električna energija proizvedena iz obnovljivih virov energije, in sistemom zelenih certifikatov iz nacionalnih ureditev podpor v smislu člena 4 navedene direktive. Navedeni zeleni certifikati, ki niso predmet harmonizacije, pomenijo subvencioniranje proizvodnje zelene električne energije, tako da proizvajalcem električne energije omogočajo dodaten prihodek, ki pokrije večje stroške te proizvodnje. Drugače od potrdil o izvoru so to tržni vrednostni papirji, s katerimi je mogoče trgovati na sekundarnem trgu, na katerem si proizvajalci konkurirajo. Potrdila o izvoru torej ne pomenijo pravice do prednosti iz nacionalnih ureditev podpor, države članice pa niso zavezane k priznanju potrdil o izvoru iz drugih držav članic k ot prispevka k izpolnjevanju nacionalne kvotne obveznosti.
50. VREG in drugi, ki svoje utemeljitve prav tako opirajo na razlikovanje med potrdili o izvoru in zelenimi certifikati, zavračajo uporabo člena 5 Direktive 2001/77 za prve in zagovarjajo uporabo člena 4 le-te v zvezi s sistemom podpor. VREG in drugi menijo, da je namen potrdil o izvoru, ki so namenjena spodbujanju trgovanja z zeleno električno energijo in izboljšanju preglednosti, drugačen od namena zelenih certifikatov kot prispevka k izpolnjevanju nacionalne kvotne obveznosti za dobavo električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije. Ker pa ugotavljajo, da je predložitveno sodišče svoje vprašanje za predhodno odločanje izrecno omejilo na proučitev združljivosti notranje ureditve s členom 5 Direktive 2001/77, VREG in drugi v zvezi s tem menijo, da je sistem potrdil o izvoru v regiji Flamski združljiv s pogoji iz navedene določbe.
51. Na drugi strani družba Essent in nizozemska vlada trdita nasprotno, ker se s sporno ureditvijo izključuje upoštevanje potrdil o izvoru iz drugih držav članic, taka izključitev pa naj bi bila v skladu s členom 5(4) Direktive 2001/77 dovoljena samo na podlagi objektivnih, preglednih in nediskriminatornih meril.
52. Iz tega po njunem mnenju sledi, da flamska ureditev ni združljiva z načelom medsebojnega priznavanja potrdil o izvoru.
53. Nimam zadržkov do odgovora na to vprašanje, na katero je treba odgovoriti v skladu z metodami razlage Sodišča, in sicer z zaporedno proučitvijo besedila, splošne sistematike in ciljev Direktive 2001/77.
54. Člen 5(3) navedene direktive določa, da je namen potrdil o izvoru, ki morajo vsebovati podatke o energetskem viru, iz katerega je bila električna energija proizvedena, z natančno navedbo datumov in krajev proizvodnje, da lahko proizvajalci električne energije dokažejo, da je električna energija, ki jo prodajajo, proizvedena iz obnovljivih virov energije. Člen 5(4) navedene direktive določa načelo medsebojnega priznavanja, vendar obseg tega priznavanja omejuje, s tem da določa, da se potrdila priznavajo „izključno kot dokaz.“ Prislov „izključno“ kaže na namen zakonodajalca Unije, da se učinki medsebojnega priznavanja omejijo na dokazovanje zelenega izvora proizvedene električne energije.
55. Poleg tega je v uvodni izjavi 10 Direktive 2001/77 pojasnjeno, da države članice niso zavezane k priznanju nakupa potrdil o izvoru iz drugih držav članic ali ustreznega nakupa električne energije kot prispevek k izpolnjevanju nacionalne kvotne obveznosti in da sistemi za potrdila o izvoru sami po sebi ne pomenijo pravice do prednosti iz nacionalnih mehanizmov podpor.
56. Iz tega sledi, da Direktiva 2001/77 ne zahteva upoštevanja potrdil tujih proizvajalcev o izvoru na podlagi nacionalnega sistema podpore, kot je to iz postopka v glavni stvari, ki temelji na izdaji zelenih certifikatov.
57. To jezikovno razlago potrjujejo ugotovitve iz sistematske analize Direktive 2001/77. Slednja namreč nesporno jasno razlikuje med sistemom potrdil o izvoru in nacionalnimi mehanizmi podpore za obnovljive vire energije, ki ju ureja v dveh ločenih členih. Medtem ko člen 4 Direktive 2001/77 določa samo, da Komisija oceni uporabo mehanizmov podpore, ki se uporabljajo v državah članicah, in izrecno omenja, da bi lahko ti mehanizmi vplivali na omejevanje trgovine, ker prispevajo k uresničevanju ciljev iz členov 6 in 174 ES, pa člen 5 iste direktive opredeljuje in ureja potrdila o izvoru, katerih namen je olajševanje trgovanja z zeleno električno energijo, s tem da se zagotovi njihovo medsebojno priznavanje. Iz navedenega izhaja, da so potrdila o izvoru in zeleni certifikati v smislu Direktive 2001/77 ločena in različna pravna instrumenta.
58. Razlago, ki jo predlagam, potrjujejo tudi cilji Direktive 2001/77, ki izhajajo zlasti iz njenih uvodnih izjav. Njen namen ni popolna harmonizacija zakonodaje na področju električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije. Omejuje se zgolj na določitev nacionalnih okvirnih ciljev za porabo, državam članicam pa pušča svobodno izbiro glede narave in vsebine ukrepov, ki jih je treba sprejeti za uresničitev teh ciljev, torej imajo te države široko diskrecijsko pravico. V skladu z uvodnimi izjavami od 14 do 16 Direktiva 2011/77 vzpostavlja prehodno ureditev, med veljavnostjo katere lahko države članice uporabljajo različne podporne mehanizme, vključno z zelenimi certifikati, za katere se ocenjuje, da je „prezgodaj“ sprejeti skupnostni okvir. Če bi se države članice zavezale k uvedbi potrdil o izvoru v sistem podpore, bi to pomenilo omejevanje njihovega manevrskega prostora na tem področju, to pa očitno ni bil namen zakonodajalca Unije.
59. Vse torej kaže na pravilnost stališča, da Direktiva 2001/77, ki potrdila o izvoru in zelene certifikate ureja kot ločena in različna pravna instrumenta, sama po sebi ne zahteva izenačitve prvih z drugimi v okviru nacionalnega sistema podpore za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije.
60. Zato je treba proučiti, ali člena 28 ES in 30 ES ter člen 11 Sporazuma EGP nasprotujejo nacionalni ureditvi, kot je ta iz postopka v glavni stvari.
2. Razlaga pravil o prostem pretoku blaga
61. Po mnenju predložitvenega sodišča, ki se sklicuje na sodbo z dne 13. marca 2001 v zadevi PreussenElektra(20), je obveznost dobaviteljev električne energije v regiji Flamski, da kupujejo flamske zelene certifikate, že na prvi pogled ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev pri uvozu. Rechtbank van eerste aanleg te Brussel poleg tega ob sklicevanju na vsebino dopisa, ki ga je Komisija 25. julija 2001 poslala Kraljevini Belgiji ob uradnem obvestilu o sporni ureditvi na podlagi določb Pogodb o državnih pomočeh, opozarja na to, da so se flamski organi takrat izrecno zavezali, da za to, „[d]a bi preprečili kršitev predpisov o notranjem trgu […], […] uvoznikom električne energije omogočijo, da dokažejo, da so uvozili zeleno električno energijo.“
62. VREG in drugi menijo, da predložitveno sodišče napačno domneva, da so potrdila o izvoru blago v smislu člena 28 ES, ker ta potrdila ne morejo biti opredeljena kot taka, saj so spremljevalna in nematerialna. Le sama električna energija je lahko blago, vendar vprašanje, ali flamska ureditev posega v prosti pretok zelene električne energije, ni predmet vprašanja za predhodno odločanje. V vsakem primeru naj sporna ureditev ne bi pomenila omejitve, ker se lahko zeleno električno energijo, proizvedeno v tujini, prosto uvozi v regijo Flamsko. Zeleni certifikati iz drugih držav članic Unije ali EGP pa niso predmet zadev v glavni stvari niti niso blago.
63. Nazadnje VREG in drugi menijo, da tudi če bi obstajala omejitev prostega pretoka blaga, bi bila ta upravičena z nujnimi zahtevami v zvezi z varovanjem okolja, poleg tega pa je flamska ureditev nediskriminatoren, primeren in sorazmeren ukrep.
64. Komisija najprej navaja, da medtem ko je treba v skladu s sodno prakso Sodišča električno energijo opredeliti kot blago v smislu členov 28 ES in 11 Sporazuma o EGP, pa to ne velja za potrdila o izvoru, ki so dopolnilnega značaja v razmerju do električne energije in olajšujejo trgovanje z njo. Poleg tega Komisija, ki meni, da ureditve, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki kombinira sistem zelenih certifikatov in obveznih kvot, ni mogoče enačiti z ureditvijo iz zadeve, v kateri je bila izrečena zgoraj navedena sodba PreussenElektra, ker distributerji električne energije še vedno lahko prosto kupujejo zeleno električno energijo iz drugih držav članic ali držav EGP, ne izključuje možnosti, da bi se lahko s to ureditvijo vsaj potencialno omejeval prosti pretok blaga.
65. Vendar Komisija meni, da to omejitev upravičuje cilj varovanja okolja. V tem smislu navaja, da ureditev iz postopka v glavni stvari prispeva k zmanjšanju izpustov toplogrednih plinov, spodbuja regionalni pristop k onesnaževanju v skladu z načelom, da je treba okoljsko škodo prednostno odpravljati pri viru, in je skladna z obveznostjo držav članic na podlagi Direktive 2001/77, da določijo nacionalne okvirne cilje za porabo električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije, s tem pa želi Unija doseči, da bi vse države članice uravnoteženo in sorazmerno uresničevale evropske cilje na področju zmanjšanja izpustov toplogrednih plinov.
66. Komisija opozarja na neharmonizacijo mehanizmov javne podpore za obnovljive vire energije in dodaja, da je treba ob upoštevanju podnebnih in zemljepisnih razlik med državami članicami preprečiti, da bi se onesnaženje osredotočilo v regijah, v katerih je najtežje proizvajati zeleno električno energijo zaradi pomanjkanja naravnih bogastev, tako da bi se lahko z usmerjeno nacionalno pomočjo tudi v teh regijah spodbujala lokalna proizvodnja zelene električne energije. Meni, da bi lahko odprtje javne podpore za vse tuje proizvajalce povzročilo naval na nacionalne sisteme, ki ponujajo najugodnejše pogoje, kar bi ogrozilo spoštovanje obveznosti vseh držav članic, da dosežejo svoje nacionalne cilje.
67. Družba Essent, ki ugotavlja, da je treba električno energijo v skladu s sodno prakso Sodišča obravnavati kot blago,(21) navaja da je bila zadevna ureditev sprejeta v nasprotju s prepovedjo količinskih omejitev pri uvozu in ukrepov z enakovrednim učinkom. Izključno na geografskem poreklu temelječa zavrnitev upoštevanja potrdil o izvoru iz drugih držav članic Unije ali EGP, brez proučitve njihove enakovrednosti z zelenimi certifikati, izdanimi v regiji Flamski, pomeni omejitev uvoza zelene električne energije.
68. Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari meni, da takega ukrepa ni mogoče upravičiti s ciljem varovanja okolja, ker se s tujimi potrdili o izvoru s tega vidika uresničuje enak cilj kot z zelenimi certifikati, to je povečanje proizvodnje in porabe zelene električne energije na notranjem trgu. Dodaja, da cilj spodbujanja lokalne proizvodnje ni upošteven kot utemeljitev, saj ta namen ne izhaja iz dekreta o električni energiji in bi bil celo v nasprotju s ciljem iz obrazložitve navedenega dekreta, da se spodbuja razvoj obnovljivih virov energije tako, da bo „skladen s trgom.“ Spodbujanje lokalne proizvodnje bi poleg tega pomenilo diskriminacijo na podlagi porekla v korist flamskih proizvajalcev.
69. Za odgovor na postavljeno vprašanje bom svoje razlogovanje razdelil na tri dele: na prvem mestu bom proučil, ali se pravila o prostem pretoku blaga uporabljajo, na drugem mestu bom proučil, ali se za zadevno ureditev uporablja prepoved omejevanja, na tretjem mestu pa bom proučil morebitne utemeljitve za omejitve.
a) Uporabljivost pravil o prostem pretoku blaga
70. Uvodoma je treba spomniti, da morajo države članice, čeprav se z Direktivo 2001/77 ne harmonizirajo sistemi podpore za obnovljive vire energije, še vedno spoštovati temeljne svoboščine iz pogodb, med katerimi je tudi prosti pretok blaga.
71. Zato da se slednja svoboščina uporablja, mora nacionalna ureditev vplivati na pretok blaga v smislu Pogodbe ES. Menim, da se je treba pred ugotavljanjem, ali je to tako v zadevah v glavni stvari, na kratko vrniti k delovanju sistema zelenih certifikatov, ki ga določa flamska ureditev.
72. Naj naprej spomnim, da je mogoče politiko spodbujanja obnovljivih virov energije voditi z različnimi instrumenti, kot so na primer sistemi zagotovljenih nakupnih cen, mehanizmi dražb ali sistemi zelenih certifikatov. Slednji, ki jih je uvedlo več držav članic, delujejo na podlagi raznovrstnih pravil.(22)
73. Kar zadeva konkretno flamsko ureditev iz zadev v glavni stvari, sistem zelenih certifikatov, uveden 1. januarja 2001, temelji na dvojnem mehanizmu izdajanja zelenih certifikatov proizvajalcem električne energije, ki uporabljajo obnovljive vire energije, in hkratni vzpostavitvi obveznih kvot za distributerje električne energije.
74. Na eni strani se zeleni certifikati izdajajo proizvajalcem električne energije za vnaprej določeno količino električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije ali s kakovostnimi napravami za soproizvodnjo. Ker se ti certifikati lahko prodajajo, mehanizem valorizira proizvodnjo zelene električne energije s tem, da proizvajalci lahko zaslužijo ne samo s prodajo električne energije v omrežje, ampak tudi s prodajo certifikatov na trgu.
75. Na drugi strani imajo distributerji električne energije obveznost nakupa določene kvote zelenih certifikatov, ki se izračuna glede na celotno količino električne energije, ki so prodajajo potrošnikom. Tisti distributerji, ki ne morejo predložiti zahtevane letne kvote zelenih certifikatov, morajo plačati upravno globo v naraščajočem znesku, ki de facto
ustreza najvišji ceni, globe pa služijo za polnjenje sklada, namenjenega projektom za razvoj zelene energije.
76. Ta sistem, katerega cilj naj bi bil spodbujanje proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije v regiji Flamski, očitno lahko vpliva na uvoz električne energije iz tujine. Zato menim, da ni treba ugotavljati, ali so potrdila o izvoru ali zeleni certifikati sami po sebi blago v smislu člena 28 ES. Dovolj je ugotoviti, da iz sodne prakse Sodišča, ki je pojem blaga razlagalo široko,(23) nedvoumno izhaja, da je treba električno energijo obravnavati kot tako,(24) torej se njenega pretoka v skladu z zgoraj navedenim členom ne sme omejevati.
77. V nadaljevanju bom proučil morebitno omejevanje.
b) Obstoj omejitve prostega pretoka blaga
78. Uvodoma je treba spomniti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso vse trgovinske predpise držav članic, ki bi lahko neposredno ali posredno, dejansko ali morebitno ovirali trgovino znotraj Unije, šteti za ukrep z enakim učinkom, kot ga imajo količinske omejitve v smislu člena 28 ES.(25) Zato je treba ugotoviti, kakšen učinek ima lahko nacionalna ureditev, kakršna je obravnavana v postopku v glavni stvari, na prosti pretok električne energije.
79. Ne oporekam temu, da taka ureditev distributerjem električne energije ne preprečuje uvoza zelene električne energije iz drugih držav članic Unije ali EGP. Res pa se s tako ureditvijo lahko – četudi posredno – omejuje prosti pretok zelene električne energije.
80. Sistem namreč na eni strani postavlja proizvajalce zelene električne energije iz regije Flamske v ekonomsko ugodnejši položaj v razmerju do drugih proizvajalcev zelene električne energije, ker jim prodaja zelenih certifikatov omogoča dodatne prihodke poleg tistih od prodaje električne energije.
81. Na drugi strani pa ta sistem odvrača distributerje električne energije od uvoza zelene električne energije, katere izvor se dokazuje s potrdili o izvoru, ker se uvoz te električne energije ne upošteva pri doseganju kvot, ki veljajo zanje, tako da bi morali hkrati z nakupom te električne energije, katere cena je lahko že sicer višja od cene električne energije, proizvedene iz običajnih virov, pridobiti tudi flamske zelene certifikate.
82. Iz tega sledi, da je treba sporno nacionalno ureditev, s katero se spodbuja trženje zelene električne energije, proizvedene v regiji Flamski, in v enaki meri omejuje možnosti uvoza zelene električne energije, obravnavati kot ukrep z enakovrednim učinkom kot količinska omejitev pri uvozu.
83. Poleg tega ima ta ukrep diskriminatorne učinke, ker ugodnost v zvezi s prodajo zelenih certifikatov omejuje na flamsko proizvodnjo električne energije v razmerju do proizvodnje električne energije iz drugih držav članic Unije ali EGP.
84. Če bi bilo treba trditve VREG in drugih razlagati tako, da se z njimi izpodbija podobnost med zeleno električno energijo, uvoženo iz drugih držav članic in katere izvor se dokazuje s potrdilom o izvoru, in zeleno električno energijo, proizvedeno v regiji Flamski, katere izvor se dokazuje z zelenim certifikatom, je treba poudariti, da VREG in drugi ne trdijo, da flamski zeleni certifikati zagotavljajo dodatno jamstvo pri ugotavljanju zelenega izvora proizvedene električne energije. Flamska ureditev, ki opredeljuje zeleni certifikat kot dokument, ki potrjuje, da je proizvajalec v določenem letu proizvedel določeno količino ekološke električne energije,(26) potrjuje, da se lahko certifikati uporabijo kot potrdilo o izvoru. Tudi VREG in drugi so na obravnavi sami priznali, da je edina razlika med zelenimi certifikati in potrdili o izvoru ta, da se zeleni certifikati izdajajo proizvajalcem, ki proizvajajo v regiji Flamski. Z drugimi besedami, električna energija, potrjena z zelenim certifikatom, ni nič bolj „zelena“ kot električna energija, potrjena s potrdilom o izvoru, edina razlika med njima je geografsko poreklo.
85. Proučiti je treba še, ali je ta diskriminatorna omejitev upravičljiva.
c) Upravičenost omejitve prostega pretoka blaga
– Načelo
86. Sodišče je že večkrat imelo priložnost potr−diti, da je varovanje okolja cilj v splošnem interesu, ki upravičuje omejitve svoboščin iz Pogodb. Na tem področju je celo sprejelo precedenčno sodno prakso, v kateri je dalo očitno prednost varovanju okolja.
87. V skladu s tradicionalnim stališčem Sodišča v zvezi z možno upravičenostjo omejitev trgovanja znotraj Unije, je mogoče z nujnimi zahtevami v splošnem interesu upravičiti samo ukrepe, ki se brez razlikovanja uporabljajo za blago ali storitve, ne glede na njihovo poreklo. Nasprotno pa je mogoče ukrep, če je diskriminatoren, upravičiti samo z izrecno določbo o odstopanju.(27) Varovanja okolja, ki se je v pravu Unije pojavilo nedavno, ni med razlogi v splošnem interesu, naštetimi v členu 30 ES, ki se lahko nanašajo samo na taksativno naštete primere, pomeni pa nujni razlog v splošnem interesu, ki ga priznava Sodišče. Zato je mogoče s tem ciljem načeloma upravičiti samo nediskriminatorne ukrepe.
88. Vendar obstaja v sodni praksi odstopanje, ki pomeni razširitev možnosti sklicevanja na cilje, ki jih ni v členu 30 ES, za upravičenje nacionalnih omejitev prostega pretoka blaga.(28) Ta razvoj sodne prakse je potekal v dveh glavnih stopnjah.
89. Prva je tako imenovana zadeva „Walloon Waste“ (valonski odpadki)(29), v kateri je bila obravnavana belgijska ureditev, ki je v Valoniji prepovedovala ravnanje z odpadki iz drugih držav članic ali drugih regij, ki niso regija Valonija. V navedeni zadevi je Sodišče, potem ko je odpadke opredelilo kot blago in spomnilo, da je sklicevanje na nujne zahteve mogoče le glede ukrepov, ki veljajo brez razlikovanja med nacionalnimi in uvoženimi proizvodi, razsodilo, da ob upoštevanju „posebne narave odpadkov“(30), ki jih je treba na podlagi načela, po katerem se mora okoljska škoda prednostno odpravljati pri viru, odstraniti čim bliže kraja njihovega nastanka, „izpodbijanih ukrepov ni mogoče šteti za diskriminatorne“(31) .
90. Drugo stopnjo predstavljata sodba z dne 14. julija 1998 v zadevi Aher-Waggon(32) in zgoraj navedena sodba PreussenElektra. Slednja se nanaša na obveznost dobaviteljev električne energije, da električno energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov energije, kupujejo po minimalnih cenah. Čeprav se ni zdelo, da se ta ukrep uporablja brez razlikovanja, ker so bili zaradi njega v boljšem položaju nacionalni proizvajalci zelene električne energije, pri katerih so morali gospodarski subjekti kupovati, je Sodišče – ne da bi proučilo vprašanje, ali je ukrep neposredno diskriminatoren – presodilo, da je upravičen z okoljskimi cilji, ker pomaga zmanjševati toplogredne pline, s ciljem varovanja zdravja in življenja oseb in živali in zaradi posebnosti električne energije.
91. Uresničevanje okoljskega cilja lahko torej vpliva bodisi na nevtralizacijo ugotovljene diskriminatornosti nacionalnega ukrepa bodisi na to, da se sploh ne ugotavlja, ali je ukrep diskriminatoren.
92. Čeprav se lahko nedvomno strinjam s tem razvojem, ki okoljske preudarke vključuje v okvir notranjega trga, pa obžalujem, da izjema od pravila, po katerem je mogoče diskriminatoren ukrep upravičiti samo z izrecnimi odločbami o odstopanju, iz sodne prakse Sodišča ni razvidna izrecno, ampak nekako prikrito izhaja iz razlogovanja v posamičnih primerih z različnimi okoliščinami. Menim, da je treba položaj pojasniti s formalno potrditvijo možnosti sklicevanja na varovanje okolja za upravičenje ukrepov, ki omejujejo prosti pretok blaga, čeprav so diskriminatorni. V tej izrecni potrditvi vidim tri vrste prednosti.
93. Prvič, menim da to potrditev narekuje skrb za pravno varnost, ker bi odpravila morebitne dvome o možnosti sklicevanja na varovanje okolja kot na nujno zahtevo v splošnem interesu za upravičenje diskriminatornega ukrepa.
94. Drugič, menim, da odsotnost preverjanja diskriminatornosti ukrepov, ki pomenijo omejitve, pomeni veliko težavo pri onemogočanju nihanja poglobljenosti sodnega nadzora teh ukrepov zaradi preverjanja, ali se z njimi lahko zagotavlja uresničitev cilja in ali ne presegajo tistega, kar je nujno za njegovo uresničitev. Menim pa, da mora za diskriminatorne ukrepe, zlasti tiste, s katerimi se krši tako temeljno načelo, kot je prepoved neposredne diskriminacije na podlagi državljanstva, veljati zahteva po okrepljeni sorazmernosti.
95. Tretjič, menim da je taka izrecna potrditev priložnost, da se varovanju okolja zagotovi pomemben položaj v pravnem redu Unije in se s tem nadaljuje razvoj, ki se je začel s sodbo z dne 7. februarja 1985 v zadevi ADBHU(33), s katero je varovanje okolja postalo „eden od bistvenih ciljev Skupnosti“. Trajnostni razvoj je medtem postal eden od ciljev Unije, navedenih v členu 3 PEU,(34) katerega odstavek 3 določa, da si „Unija […] [p]rizadeva […] za trajnostni razvoj Evrope, ki temelji na […] visok[i] rav[ni] varstva in izboljšanj[a] kakovosti okolja“. Prizadevanje za visoko raven varovanja okolja določata tudi člen 191 PDEU, ki ustreza členu 174 ES, in člen 37 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Poleg tega morajo biti v skladu s členom 11 PDEU, ki ustreza členu 6 ES, „zahteve za zaščito okolja sestavni del opredelitve in izvedbe politik in aktivnosti Unije, posebej z vidika pospeševanja trajnostnega razvoja.“
96. Izrecno povečanje varovanja okolja na raven nujne zahteve v splošnem interesu, na katero bi se bilo mogoče sklicevati pri utemeljevanju ukrepov, ki omejujejo prosti pretok, tudi če so diskriminatorni, bi po mojem mnenju prispevalo k zagotavljanju prevlade nad drugimi preudarki.
97. Menim, da je mogoče teoretično utemeljitev te rešitve najti v načelu integracije, ki pomeni, da se okoljski cilji, ki jim je Sodišče priznalo horizontalnost in temeljnost,(35) upoštevajo pri opredeljevanju in izvajanju politik in dejavnosti Unije. Čeprav to načelo ne zahteva, da se varovanju okolja sistematsko daje prednost, pa pomeni, da se lahko okoljski cilj sistematsko pretehta v razmerju do drugih temeljnih ciljev Unije.(36)
98. Proučiti je torej treba, ali je mogoče flamsko ureditev, s katero se po mojem mnenju diskriminatorno omejuje prosti pretok blaga, upravičiti z nujnimi zahtevami v zvezi varovanjem okolja.
– Uporaba sporne nacionalne ureditve
99. Zaporedoma bom obravnaval vsako od predloženih utemeljitev.
100. Začel bom z utemeljitvami, ki se navezujejo na zgoraj navedeno sodbo PreussenElektra. Sodišče se je v tej sodbi oprlo na postopno liberalizacijo trga z električno energijo, ki „pušča nekaj ovir pri trgovanju z električno energijo med državami članicami“(37), in na značilnost električne energije, da je, „ko vstopi v prenosno ali distribucijsko omrežje, težko ugotoviti poreklo in izvor energije, iz katerega je bila proizvedena“.(38) Sodišče je upoštevalo tudi to, da se zaradi nemške ureditve zmanjšujejo izpusti toplogrednih plinov.
101. Menim, da razvoj pravnega konteksta tako v zvezi z notranjim trgom električne energije kot spodbujanjem obnovljivih virov energije ne omogoča več potrditve prvih dveh utemeljitev.
102. Na prvem mestu ugotavljam, da je bila zgoraj navedena sodba PreussenElektra izdana pred sprejetjem Direktive 2003/54, ki pomeni nadaljnjo stopnjo postopne liberalizacije trga električne energije, med drugim zaradi boja proti zaprtosti trgov.
103. Na drugem mestu ugotavljam, da se na utemeljitev, ki se nanaša na nezmožnost ugotovitve porekla električne energije, danes ni več mogoče veljavno sklicevati, ker je bil cilj vzpostavitve potrdil o izvoru z Direktivo 2001/77 ravno omogočiti potrditev obnovljivega izvora proizvedene električne energije.(39)
104. Utemeljitev, ki se nanaša na vpliv na zmanjševanje izpustov toplogrednih plinov, se mi tudi ne zdi prepričljiva, ker električna energija, proizvedena iz obnovljivih virov energije v drugi državi članici Unije ali EGP, enako vpliva na zmanjšanje izpustov toplogrednih plinov v regiji Flamski kot električna energija, proizvedena iz obnovljivih virov energije v tej regiji.(40)
105. Komisija navaja tudi potrebo po spoštovanju načela, po katerem se mora okoljska škoda prednostno odpravljati pri viru. Vendar menim, da se na to načelo, ki s ciljem preprečevanja posegov v okolje pomeni odpravljanje onesnaževanja pri viru z uporabo manj škodljivih postopkov in proizvodov ter upravičuje lokalno ravnanje z odpadki,(41) ni mogoče enako veljavno sklicevati pri upravičevanju diskriminacije zoper električno energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov energije v drugih državah članicah.
106. Menim, da razloga za onemogočanje distributerjem, da predložijo potrdila o izvoru iz tujine, ni mogoče najti niti v cilju zagotavljanja varnosti energetske preskrbe. Z njegovega zunanjega vidika, to je glede na konvencionalne energetske vire iz tretjih držav, varnost preskrbe očitno ni upoštevna. Prav tako ni dokazano, da bi bila ogrožena notranje preskrba, toliko bolj ker se ta lahko izboljša z večjo povezanostjo omrežij, s katero bi se s spodbujanjem diverzifikacije preskrbe omogočila izravnava omejenosti obnovljivih virov energije glede na cilj zagotavljanja redne dobave električne energije.(42)
107. Prav tako se mi ne zdi prepričljiva utemeljitev, da so bili z Direktivo 2001/77 opredeljeni nacionalni cilji, katerih spoštovanje bi bilo lahko ogroženo, če bi se javna podpora odprla za vse tuje proizvajalce zelene električne energije.
108. Komisija je v Sporočilu Svetu in Evropskemu parlamentu o deležu obnovljive energije v Evropski uniji(43) ? potem ko je pojasnila, da medtem ko so bili nacionalni cilji opredeljeni v smislu porabe električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije, je bila poraba električne energije opredeljena kot nacionalna proizvodnja, povečana za uvoz in zmanjšana za izvoz – navedla, da lahko država članica prispevek v obliki uvoza iz druge držav članice vključi, če se država izvoznica izrecno strinja in če se ne upošteva dvakrat.
109. Komisija je torej dopustila možnost, da se pri ugotavljanju, ali je cilj države članice uvoznice dosežen, upošteva uvožena električna energija. V teh okoliščinah ne razumem, kako bi bilo lahko uresničevanje nacionalnih ciljev ogroženo zaradi uvoza zelene električne energije iz tujine.
110. Čeprav razumem skrb za preprečitev neenakopravne porazdeljenosti obratov za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije med državami, pa menim, da je varovanje okolja del skupne politike Unije. Varovanje okolja niti ni predmet povsem nacionalnega pristopa, ampak ima evropsko dinamiko, še posebej na področju boja proti podnebnim spremembam.(44) Zato je treba upoštevati tudi prednosti, ki lahko izhajajo iz trgovanja z zeleno električno energijo v Uniji. Čeprav je dejanski vpliv tega trgovanja težko meriti, pa si je mogoče predstavljati, da lahko vpliva na znižanje stroškov obnovljivih virov energije tako, da se proizvaja tam, kjer je to najbolj razumno.
111. K mojemu prepričanju, da varovanje okolja ne more upravičiti sporne ureditve, dodajam še dva bistvena preudarka.
112. Na prvem mestu, razlikovanje med potrdili o izvoru in zelenimi certifikati, katerega jasnost in pomembnost so poskušali dokazati VREG in drugi, je dejansko precej zamegljeno tako v flamski zakonodaji kot praksi.(45) Zeleni certifikat je namreč enakovreden potrdilu o izvoru, ker se lahko uporablja pri prodaji električne energije končnim porabnikom. Poleg tega se lahko potrdilo o izvoru, kot so na obravnavi sami priznali VREG in drugi, tako kot zeleni certifikat proda ločeno od električne energije. Zeleni certifikat in potrdilo o izvoru se torej ustrezno razumeta kot dve strani istega instrumenta, tako pojmovanje pa je zelo oddaljeno od prvotnega pomena Direktive 2001/77. Paradoksalno se lahko certifikat ne glede na to, ali je spremenjen v potrdilo o izvoru ali ne, prosto izvozi in tako postane del tujega sistema pomoči za obnovljivo energijo, medtem ko je – nasprotno – uvoz tujih instrumentov prepovedan.
113. Poleg tega je treba ugotoviti, da je praksa VREG sporna, ker v resnici pomeni, da se potrdilo o izvoru spremeni v zeleni certifikat samo zaradi uporabe v zadevnem regionalnem sistemu, ker se vpiše kot zeleni certifikat, da bi se lahko kot tak morebiti uporabil po potrebi in izključno na podlagi njegove odločitve. Kljub temu imajo ti potencialno uporabljivi zeleni certifikati tako ceno, kot so jo imeli kot potrdila o izvoru in ki je, kot je bilo pojasnjeno na obravnavi, ob sicer enakih okoliščinah precej nižja od cene „običajnega“ zelenega certifikata. Iz tega sledi, da tak način določanja cene ne ustreza tistemu, kar bi moralo biti običajno, in sicer soočenje ponudbe in povpraševanja na sekundarnem trgu zelenih certifikatov, katerega običajno delovanje je moteno s to prakso. Komisija je v svojih pisanjih navedla in na obravnavi potrdila, da se sistem zelenih certifikatov izvaja v osmih državah članicah. Navedba kaže na to, kako velika je motnja, ki jo povzroča obravnavani sistem.
114. Na drugem mestu iz dopisa Komisije Kraljevini Belgiji z dne 25. julija 2001 jasno izhaja, da – ne glede na presenetljivo razumevanje tega s strani Komisije na obravnavi – trenutna flamska ureditev ni skladna z zavezami flamske vlade ob priglasitvi te ureditve na podlagi določb Pogodb o državnih pomočeh. Sam sem zelo zadržan do takega upravičevanja prelomljene besede, česar ne more upravičiti varovanje okolja.
115. To so razlogi, na podlagi katerih menim, da čeprav je treba člen 5 Direktive 2001/77 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi podpore za obnovljive vire energije, v skladu s katero se ne upoštevajo potrdila o izvoru, izdana v drugi državi članici Unije ali EGP, pa člena 28 ES in 11 Sporazuma EGP nasprotujeta taki ureditvi, s katero se diskriminatorno omejuje trgovina med državami članicami, ne da bi bilo to upravičeno z nujnimi zahtevami v zvezi z varovanjem okolja.(46)
IV – Predlog
116. Na podlagi navedenih preudarkov menim, da bi bilo treba rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Belgija) odgovoriti tako:
Člen 5 Direktive 2001/77/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. septembra 2001 o spodbujanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije na notranjem trgu z električno energijo je treba razlagati tako, da ne nasprotuje notranji ureditvi podpore za obnovljive vire energije, kot je ta iz postopka v glavni stvari, po kateri se proizvajalcem zelene električne energije s sedežem v določeni regiji izdajajo zeleni certifikati, distributerjem električne energije pa se nalaga, da vsako leto predložijo določeno število zelenih certifikatov, ki ustreza določeni kvoti, in se jim prepoveduje uporaba potrdil o izvoru, ki so bila izdana v drugi državi članici Evropske unije ali Evropskega gospodarskega prostora. Nasprotno pa člena 28 ES in 11 Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru
z dne 2. maja 1992 nasprotujeta taki ureditvi, s katero se diskriminatorno omejuje trgovina med državami članicami Evropske unije ali Evropskega gospodarskega prostora, ne da bi bilo to upravičeno z nujnimi zahtevami v zvezi z varovanjem okolja.
(1) .
(2) – UL L 283, str. 33.
(3) – UL L 176, str. 37.
(4)  –	UL 1994, L 1, str. 3; v nadaljevanju: Sporazum EGP.
(5) – Sklep 1/CP.3 „Sprejetje Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja“ (v nadaljevanju: Kjotski protokol).
(6) – Odločba Sveta z dne 25. aprila 2002 o odobritvi Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja v imenu Evropske skupnosti in skupnega izpolnjevanja iz njega izhajajočih obveznosti (UL L 130, str. 1).
(7) – UL L 306, str. 34.
(8) – UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 13 zvezek 31 str. 188 - 192 .
(9) – UL 2006, L 53, str. 43.
(10)  –	V nadaljevanju: dekret o električni energiji.
(11)
– V nadaljevanju: VREG.
(12)  –	V nadaljevanju: flamska vlada.
(13)
– V nadaljevanju: družba Essent.
(14)  –	VREG navaja, da je družba Essent tudi leta 2007 predložil potrdila o izvoru proizvajalcev s sedežem na Švedskem.
(15)  –	V nadaljevanju skupaj: VREG in drugi.
(16) – Glej zlasti sodbo z dne 21. junija 2012 v zadevi Elsacom (C-294/11, še neobjavljena v ZOdl., točka 21 in navedena sodna praksa).
(17) – Glej v tem smislu sodbo z dne 16. februarja 2012 v zadevi Varzim Sol (C‑25/11, še neobjavljena v ZOdl., točka 28 in navedena sodna praksa).
(18) – Glej zlasti sodbo z dne 28. junija 2012 v zadevi Caronna (C‑7/11, še neobjavljena v ZOdl., točka 54).
(19) – Glej zlasti sodbe z dne 19. novembra 2009 v zadevi Komisija proti Italiji (C-540/07, ZOdl., str. I‑10983, točka 65); z dne 28. oktobra 2010 v zadevi Établissements Rimbaud (C‑72/09, ZOdl., str. I‑10659, točka 20) in z dne 19. julija 2012 v zadevi A (C-48/11, še neobjavljena v ZOdl., točka 15).
(20) – C‑379/98, Recueil, str. I‑2099, točka 70.
(21)  –	Družba Essent se sklicuje na sodbo z dne 27. aprila 1994 v zadevi Almelo (C‑393/92, Recueil, str. I‑1477, točka 28).
(22)  –	V zvezi s temi različnimi mehanizmi in njihovo skladnostjo z načeli notranjega trga glej Rousseau, S., L’emprise de la logique marchande sur la promotion des énergies renouvelables au niveau communautaire, Revue internationale de droit économique, 2005, str. 231.
(23)  –	Sodišče je v sodbi z dne 10. decembra 1968 v zadevi Komisija proti Italiji (7/68, Recueil, str. 617, 626) blago opredelilo kot „proizvod[e], ki se lahko ocenijo v denarju in ki so lahko kot taki predmet poslovnih transakcij“. Glej v enakem smislu sodbo z dne 14. aprila 2011 v združenih zadevah Vlaamse Dierenartsenvereniging in Janssens (C‑42/10, C‑45/10 in C‑57/10, ZOdl., str. I‑2975, točka 68).
(24) – Glej v tem smislu sodbo z dne 17. julija 2008 v zadevi Essent Netwerk Noord in drugi (C‑206/06, ZOdl., str. I-5497, točka 43 in navedena sodna praksa).
(25) – Glej zlasti sodbi z dne 11. julija 1974 v zadevi
Dassonville (8/74, Recueil, str. 837, točka 5) in z dne 2. decembra 2010 v zadevi Ker-Optika (C-108/09, ZOdl., str. I‑12213, točka 47).
(26)  –	Glej člen 25 dekreta o električni energiji.
(27)  –	Glej zlasti sodbo z dne 4. maja 1993 v zadevi Distribuidores Cinematográficos (C‑17/92, Recueil, str. I‑2239, točka 16 in navedena sodna praksa).
(28)  –	Za poglobljeno analizo tega vprašanja glej Vial, C., Protection de l’environnement et libre circulation des marchandises, Collection droit de l'Union européenne – Thèse, Bruylant, Bruxelles, 2006, str. 225 in naslednje.
(29) – Sodba z dne 9. julija 1992 v zadevi Komisija proti Belgiji (C-2/90, Recueil, I-4431).
(30) – Točka 34.
(31) – Točka 36.
(32) – C‑389/96, Recueil, str. I‑4473, točka 34.
(33) – 240/83, Recueil, str. 531, točka 13.
(34)  –	Glej tudi deveto alineo preambule Pogodbe EU.
(35) – Glej sodbo z dne 13. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Svetu (C-176/03, ZOdl., str. I-7879, točki 41 in 42).
(36)  –	Glej v tem smislu Jans, H. J., in Vedder, H. H. B., European Environmental Law, 4. izdaja European Law Publishing, Groningue, 2011, str. 23.
(37) – Točka 78.
(38) – Točka 79.
(39)  –	 Tudi če njenega izvora po vnosu v omrežje ni več mogoče odkriti.
(40)  –	Glej v enakem smislu točko 236 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Jacobsa v zadevi, v kateri je bila izrečena zgoraj navedena sodba PreussenElektra.
(41)  –	To „pomeni, da mora vsaka regija, občina ali druga lokalna skupnost sprejeti primerne ukrepe za zagotovitev sprejema, obdelave in odstranjevanja svojih odpadkov in da je te treba odstraniti kar najbližje kraju, v katerem so bili proizvedeni, da bi se kar najbolj omejil prevoz teh odpadkov“. Glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Belgiji (točka 34) in sodbo z dne 21. januarja 2010 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C‑17/09,
točka 16).
(42)  –	V zvezi s prostorsko in časovno negotovo razpoložljivostjo obnovljivih virov energije glej zlasti Le Baut-Ferrarese B., in Michallet, I., Droit des énergies renouvelables, Editions Le Moniteur, 2008, str. 56 in 57.
(43) – COM(2004) 366 konč.
(44)  –	Kjotski protokol tako določa, da je treba v obdobju med letoma 2008 in 2012 zmanjšati skupne izpuste toplogrednih plinov za 8 % glede na raven iz leta 1990. Glej člen 3(1) ter prilogi I B in II k temu protokolu.
(45) – Direktiva 2009/28 ne prispeva k pojasnitvi pravnega stanja. V skladu z uvodno izjavo 52 navedene direktive se „lahko potrdilo o izvoru […] prenese z enega imetnika na drugega, ne glede na energijo, na katero se nanaša“. Glej tudi Van der Elst, R., Les défis de la nouvelle directive sur les énergies renouvelables et son impact sur le commerce intra et extracommunautaire, v Droit européen de l’énergie, Helbing Lichtenhahn, Bâle, 2011, str. 179. Navedeni avtor meni, da je „glavna razlika med potrdili o izvoru in zelenimi certifikati to, da je treba potrdilo o izvoru, izdano v posamezni državi članici, priznati v vseh drugih državah članicah, kar pa ne velja za zelene certifikate“.
(46)  –	Menim, da to, da direktivi 2001/77 in 2003/54 v EGP veljata šele od 1. septembra 2006 oziroma 1. junija 2007, ne vpliva na predlagani odgovor. Nacionalno sodišče mora v zvezi z norveškimi potrdili, ki jih je družba Essent predložila pred 1. septembrom 2006, samo preveriti, ali omogočajo identifikacijo zelene električne energije pod enakimi pogoji, kot veljajo za potrdila o izvoru v skladu z Direktivo 2001/77.