61978C0180
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 16 MAGGIO 1979
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
All'origine del presente procedimento vi è una domanda pregiudiziale di interpretazione, posta da una giurisdizione dei Paesi Bassi (il Centrale Raad van Beroep) nel quadro di una controversia sull'applicazione di norme anticumulo olandesi in materia di pensioni. L'attrice del giudizio di merito, signora Brouwer-Kaune, è stata lavoratrice dipendente in due Stati membri: in Germania dal 1928 al 1950, e nei Paesi Bassi dal 1951 al 1972; fra il 1950 e il 1957 ella aveva volontariamente continuato a versare in Germania i contributi relativi all'assicurazione invalidità vecchiaia, così da raggiungere il periodo globale di contribuzione necessario e sufficiente per ottenere una pensione. Nel 1970, in seguito a visita medica cui l'interessata si era sottoposta presso il competente istituto previdenziale tedesco, ella veniva dichiarata parzialmente inabile al lavoro e conseguiva perciò, a partire dal 1o agosto di quell'anno, una pensione d'invalidità professionale in base alla legislazione federale, al di fuori di ogni cumulo dei periodi d'assicurazione tedeschi con quelli compiuti nei Paesi Bassi. Successivamente, con atto del 16 agosto 1974, tale pensione è stata trasformata, con decorrenza retroattiva dal 1o agosto 1973, in pensione di vecchiaia.
Nel frattempo, l'organismo previdenziale olandese, avendo a sua volta riconosciuto la signora Brouwer-Kaune inabile al lavoro, le aveva attribuito, mediante decisione del 25 ottobre 1973, una pensione di invalidità professionale con decorrenza dal 2 ottobre 1973. Conviene osservare, a tale proposito, che la legislazione dei Paesi Bassi, a differenza di quella vigente nella Repubblica federale, è del tipo che non fa dipendere l'ammontare delle prestazioni di invalidità dalla durata dei periodi di assicurazione: del tipo, cioè, previsto dall'articolo 37, paragrafo 1, del regolamento 1408/71. Ma con decisione del 13 gennaio 1976 il predetto organismo olandese, tenuto conto del godimento della pensione tedesca di vecchiaia da parte della medesima beneficiaria, ha fatto applicazione della norma anticumulo contenuta nell'articolo 1 del regio decreto olandese 22 dicembre 1972, in forza della quale una pensione di invalidità, se si trova a concorrere con altre pensioni di invalidità o vecchiaia è corrisposta solo per la parte eccedente l'importo di queste ultime. Conseguentemente, l'intero ammontare della pensione tedesca è stato dedotto dai versamenti dovuti a titolo della pensione olandese (e ciò con efficacia ex tunc).
L'interessata ha attaccato la decisione anticumulo dinanzi al Raad van Beroep di Amsterdam, ma senza avere successo. Ella ha quindi introdotto appello davanti al Centrale Raad van Beroep e questa giurisdizione, mentre ha ritenuto fondata la riduzione della pensione di invalidità in forza della legislazione nazionale di per sè considerata, si è chiesta se tale riduzione sia compatibile con il diritto comunitario. Ciò l'ha indotta a porre alla nostra Corte, con ordinanza del 16 maggio 1978, la seguente domanda:
«Se l'art. 40, n. 1, del regolamento n. 1408/71, considerato anche alla luce dell'art. 43, vada interpretato nel senso che il capitolo 3 (e precisamente l'art. 46) si applica per analogia anche quando esiste un diritto a pensione d'invalidità in forza della legislazione di uno Stato membro, appartenente al tipo di legislazione contemplato dall'art. 37, n. 1, del regolamento, e l'interessato soddisfa ai requisiti imposti per l'acquisto del diritto a pensioni da una disciplina legale di un altro Stato membro non menzionata nell'allegato III, qualora la pensione citata per prima vada riconosciuta ad una persona che abbia già diritto alla pensione di vecchiaia in base alla legislazione di quest'ultimo Stato membro».
2.
Per la migliore comprensione del problema da esaminare, conviene riassumere brevemente il contenuto delle norme comunitarie, sulle quali la soluzione deve fondarsi. Il citato articolo 40, paragrafo 1, del regolamento 1408/71 fa parte del capitolo 2 del titolo III, capitolo relativo alle prestazioni di invalidità; ma esso rinvia alle norme del capitolo 3 (vecchiaia e decesso), dichiarandole applicabili per analogia al regolamento delle prestazioni di invalidità delle quali deve beneficiare un lavoratore che sia stato sottoposto, successivamente o alternativamente, alle legislazioni di due o più Stati membri, una delle quali almeno non sia del tipo previsto dall'articolo 37, paragrafo 1 (vale a dire, del tipo che determina l'importo delle prestazioni di invalidità indipendentemente dalla durata dei periodi di assicurazione). Lo stesso articolo 40, paragrafo 1, precisa inoltre che l'applicazione analogica del capitolo 3 va fatta «tenuto conto delle disposizioni del paragrafo 3», ma tale paragrafo è fuori gioco nell'ipotesi qui considerata.
Nell'ambito del capitolo 3, la norma che appare di maggior rilievo in relazione al nostro caso è l'articolo 46, intitolato «liquidazione delle prestazioni». Esso indica i modi per determinare l'importo delle prestazioni (di invalidità) da parte dell'istituzione competente di ciascuno degli Stati membri alle cui legislazioni il lavoratore è stato assoggettato, sia quando i requisiti per la nascita del diritto alle prestazioni esistono senza bisogno di applicare l'articolo 45 (cioè di prendere in considerazione i periodi di assicurazione compiuti secondo più leggi alle quali il lavoratore è stato soggetto) sia nell'ipotesi inversa. L'importanza dell'articolo 46, nell'ottica del caso di specie, sta soprattutto nel fatto che esso comporta dei limiti all'operatività delle norme interne anticumulo, poiché, accogliendo il criterio della proratizzazione, esso impedisce che una delle prestazioni eventualmente concorrenti sia ridotta in misura inferiore al pro rata.
Un'attenzione particolare merita, poi, l'articolo 43. Questa norma si occupa della «trasformazione delle prestazioni di invalidità in prestazioni di vecchiaia»: cioè del fenomeno che abbiamo visto essersi verificato nel caso di specie, per quanto riguardava la pensione di invalidità tedesca. E va sottolineato che il paragrafo 2 ammette il cumulo di prestazioni assicurative, e precisamente di prestazioni di invalidità a carico di uno Stato e di prestazioni di vecchiaia a carico di altro Stato membro, disponendo che «Ogni istituzione di uno Stato membro debitrice di prestazioni d'invalidità continua ad erogare al beneficiario di prestazioni d'invalidità ammesso a far valere diritti a prestazioni di vecchiaia secondo la legislazione di altri Stati membri, conformemente alle disposizioni dell'articolo 49, le prestazioni di invalidità cui egli ha diritto, secondo la legislazione che essa applica, fino al momento in cui le disposizioni del paragrafo 1 diventano applicabili nei confronti di questa istituzione» (cioè fino al momento in cui le prestazioni di invalidità erogate non si trasformano anch'esse in prestazioni di vecchiaia). Ma il giudice olandese ha negato che questo articolo si applichi alla questione che si tratta di decidere, ritenendo la citata disposizione del paragrafo 2 limitata alla ipotesi in cui il lavoratore sia stato beneficiario contemporaneamente di due pensioni di invalidità prima dalla trasformazione di una delle due in pensione di vecchiaia (ciò risulterebbe dalla espressione «Ogni istituzione … continua ad erogare». Ora, nel caso di specie, la pensione di invalidità olandese è stata attribuita, come si è visto, a partire dal 2 ottobre 1973, mentre la trasformazione della pensione di invalidità tedesca in pensione di vecchiaia ha avuto effetto (retroattivamente) dal 1o agosto 1973. In queste circostanze, l'interessata ha cominciato a beneficiare della pensione di invalidità nei Paesi Bassi dopo la data di decorrenza della trasformazione della pensione tedesca in pensione di vecchiaia.
È per tale motivo che il giudice olandese ha ritenuto inapplicabile l'articolo 43 al caso di cui trattasi. Ciò malgrado, nella formulazione della domanda pregiudiziale, egli ha suggerito che l'interpretazione dell'articolo 40, paragrafo 1, si faccia «alla luce dell'articolo 43». In tal modo, verosimilmente, egli ha voluto sottolineare l'opportunità che l'articolo 40, paragrafo 1, venga interpretato tenendo conto dell'articolo 43 e in armonia con esso, vista la notevole vicinanza fra l'ipotesi che viene qui prospettata (prestazioni di invalidità attribuite a chi ha già diritto, in un altro Stato membro, a prestazioni di vecchiaia, risultanti dalla trasformazione di una precedente pensione di invalidità) e l'ipotesi nella quale sarebbe sicuramente applicabile l'articolo 43 (prestazioni di invalidità che si continuano ad erogare a chi aveva avuto contemporaneamente diritto, in un altro Stato membro, a prestazioni analoghe, le quali successivamente si sono trasformate in prestazioni di vecchiaia).
In tale contesto, vale la pena di rilevare che il caso di specie presenta una singolarità: se è vero, infatti, che la decorrenza della pensione olandese di invalidità è posteriore a quella della pensione di vecchiaia tedesca, è avvenuto tuttavia che la data del provvedimento olandese (25 ottobre 1973) sia stata anteriore a quella della decisione di trasformazione tedesca (16 agosto 1974), cosicché nel periodo intercorso fra la prima e la seconda data l'interessata beneficiava contemporaneamente di due pensioni di invalidità. È questo un fatto di cui il giudice olandese avrebbe dovuto tener conto, prima di negare l'applicabilità dell'articolo 43? Si potrebbe evitare di rispondere, notando che il problema dell'applicazione dell'una o dell'altra norma ad una determinata situazione concreta non va risolto dalla Corte comunitaria, alla stregua dell'articolo 177 del Trattato CEE, e che il giudice di merito si è chiaramente limitato a chiedere l'interpretazione dell'articolo 40, paragrafo 1. Ma a me sembra che la posizione più opportuna, per la nostra Corte, sia la seguente: attenersi all'ipotesi generale prospettata dal giudice di merito (cioè, ripeto, che la prestazione di invalidità in uno Stato membro spetti a un lavoratore dopo che questi abbia già beneficiato, in altro Stato membro, della trasformazione di una pensione di invalidità in pensione di vecchiaia), e cercare di stabilire quale valutazione tale ipotesi debba ricevere secondo il diritto comunitario, e più precisamente secondo il regolamento 1408/71, senza restringere l'esame all'una o all'altra delle sue norme.
3.
Ciò premesso, esaminiamo anzitutto la questione alla stregua dell'articolo 40, paragrafo 1. Non vi è dubbio che, nei casi come quello descritto, si ritrovano le due condizioni previste dalla citata norma: il fatto che il lavoratore interessato sia stato sottoposto sucessivamente alle legislazioni (in materia di invalidità) di due Stati membri, e la circostanza che una di tali legislazioni non sia del tipo previsto dall'articolo 37, paragrafo 1; d'altronde è il testo stesso della domanda che suppone verificate entrambe le condizioni, poichè vi si formula, l'ipotesi che il diritto a una pensione di invalidità esista in forza della legge di uno Stato membro, del tipo contemplato dall'articolo 37, paragrafo 1, e che l'interessato abbia i requisiti perché analogo diritto gli sia riconosciuto dalla legislazione di un altro Stato membro, di un tipo diverso da quello previsto dall'articolo 37, paragrafo 1. Da che cosa scaturisce dunqe il dubbio che il giudice olandese manifesta, circa l'applicabilità per analogia del capitolo 3? Chiedere se siano applicabili le disposizioni di questo capitolo equivale a chiedersi se sia applicabile lo stesso articolo 40, il quale in realtà non fa altro, se non regolare mediante rinvio al capitolo 3 le prestazioni di invalidità, a beneficio dei lavoratori che si trovano nella situazione ivi descritta. Nell'ipotesi prospettata dal giudice di merito, trattandosi di determinare l'importo di prestazioni di invalidità, e trovandosi il lavoratore nella situazione contemplata dall'articolo 40, paragrafo 1, è fuor di dubbio che tale articolo — e, di conseguenza, il capitolo 3 — vanno applicati.
A me pare dunque che il senso della domanda posta dal giudice olandese sia diverso. Noi sappiamo quale sia il problema che egli vuole risolvere: e cioè se possa desumersi o no, dal regolamento 1408/71, un limite alla operatività di norme nazionali anticumulo, in un caso come quello che ha dato luogo al giudizio di merito. Abbiamo visto il motivo che ha indotto lo stesso giudice ad escludere l'applicabilità dell'articolo 43: il lavoratore avente diritto alla pensione di invalidità ha già ottenuto una pensione di vecchiaia, secondo la legge di un altro Stato membro. La sola norma del regolamento 1408/71 che potrebbe, sempre secondo il giudice olandese, limitare in una certa misura l'operatività delle regole nazionali anticumulo è l'articolo 46. Perciò il senso della domanda, a mio avviso, è questo: l'articolo 46 si applica solo se concorrono prestazioni di identico contenuto (due prestazioni di invalidità attribuite in due Stati membri) o anche nell'ipotesi di concorso fra prestazioni di contenuto diverso (di invalidità, da un lato, di vecchiaia, dall'altro)? Ecco le due tesi alternative, che aderiscono effettivamente alla natura del problema sollevato dal giudice di merito.
4.
A sostegno della prima di queste tesi si potrebbe affermare che l'articolo 46 va interpretato in coerenza con l'articolo 12, paragrafo 2, del regolamento. Questa norma dispone che «le clausole di riduzione, di sospensione o di soppressione o previste dalla legislazione di uno Stato membro in caso di cumulo di una prestazione con altre prestazioni di sicurezza sociale o con altri redditi, sono opponibili al beneficiario anche se si tratta di prestazioni acquisite in base alla legislazione di un altro Stato membro …»; e prosegue stabilendo che «questa norma non si applica se l'interessato beneficia di prestazioni della stessa natura, per invalidità, vecchiaia, morte (pensioni) o per malattia professionale che sono liquidate dalle istituzioni di due o più Stati membri ai sensi degli articoli 46, 50, 51 o dell'articolo 60, paragrafo 1, lettera b)».
È noto, d'altro canto, che sul tema dei limiti alla applicabilità delle norme anticumulo nazionali vi è una giurisprudenza, anche recente, di questa Corte, giurisprudenza sicuramente orientata nel senso di favorire il lavoratore. Ma finora l'esigenza di restringere gli effetti delle norme nazionali anticumulo è stata riconosciuta in relazione a fattispecie, in cui concorrevano due pensioni di invalidità o due pensioni a congiunti superstiti. Vale la pena di citare, in particolare, la sentenza del 13 ottobre 1977 nella causa 22/77, Mura (Raccolta 1977, p. 1699); in essa la Corte, dopo aver affermato che «qualora il lavoratore percepisca la pensione in forza delle sole leggi nazionali, il regolamento 1408/71 non osta a che queste vengano interamente applicate nei suoi confronti, ivi comprese le norme anticumulo nazionali», ha affermato che «ove l'applicazione delle sole disposizioni nazionali per la sussistenza ed il calcolo del diritto sia meno vantaggiosa per il lavoratore che non l'applicazione dei principi del cumulo e della ripartizione prorata, vanno applicati questi ultimi». Questo principio è stato desunto dal citato articolo 46, paragrafo 1, interpretato come norma limitativa dell'incidenza delle norme anticumulo interne. Allo stesso orientamento si sono attenute le sentenze del 13 ottobre 1977 nella causa 37/77, Greco (Raccolta 1977, p. 1711), del 14 marzo 1978 nella causa 98/77, Schaap (Raccolta 1978, p. 707) e ancora del 14 marzo 1978 nella causa 105/77, Boerboom-Kersjes (Raccolta 1978, p. 717).
A sostegno della seconda tesi, vale anzitutto il fatto che l'articolo 46, in quanto richiamato dall'articolo 40, paragrafo 1, si colloca nel contesto delle regole concernenti le prestazioni di invalidità, e perciò nello stesso contesto del citato articolo 43. Ora, ho già avuto modo di notare che l'articolo 43 ammette il cumulo fra pensioni di invalidità e pensioni di vecchiaia; e di certo prevale su ogni eventuale norma nazionale la quale disponga diversamente; dunque, esso mette fuori gioco le disposizioni dell'articolo 12, paragrafo 2. A proposito del paragrafo 3 dello stesso articolo 43, la Commissione ha giustamente osservato che esso prevede soltanto la possibilità di una riduzione, anche nel caso in cui il lavoratore beneficia di una pensione di invalidità in uno Stato e di una pensione di vecchiaia in altro Stato membro: il cumulo delle due prestazioni è dunque, sia pure in una certa misura, ammesso, e le regole nazionali anticumulo non sono applicabili se non quando conducano a un risultato più favorevole di quello del metodo pro rata. Una corretta interpretazione sistematica dell'articolo 46 dovrebbe indurre perciò a ritenere che almeno in tema di concorso fra pensione di invalidità e pensione di vecchiaia, la diversa natura delle prestazioni non impedisca l'applicazione di criteri, rivolti a limitare l'effetto delle norme nazionali anticumulo.
Ritornando poi alla giurisprudenza di questa Corte, poc'anzi citata, rilevo che essa parte dalla premessa che si applichi il primo inciso del citato articolo 12, paragrafo 2, e debba essere disapplicato il secondo (v. in particolare la sentenza Mura, considerando 13-14). I casi decisi erano pertanto caratterizzati dall'applicabilità, in linea di principio, delle clausole di riduzione, sospensione o soppressione contemplate dalle leggi nazionali. Ciò malgrado, la Corte ha desunto dall'articolo 46, paragrafo 1, che i criteri del cumulo e della ripartizione pro rata devono trovare applicazione ogni qualvolta le disposizioni nazionali concernenti la sussistenza e il calcolo del diritto alle prestazioni diano un risultato meno vantaggioso per il lavoratore. Ed anche se, come ho notato prima, le situazioni dalle quali erano scaturite le domande pregiudiziali erano casi concreti di concorso, in due Stati membri, di prestazioni della stessa natura, tuttavia questa circostanza non ha avuto alcuna esplicita ripercussione sulle decisioni della Corte. L'unica condizione che accompagna tali decisioni è infatti che si tratti di un lavoratore il quale percepisce la pensione in forza delle sole leggi nazionali: così come accade anche nel presente caso. Non voglio con ciò affermare che l'orientamento accolto nella giurisprudenza citata possa puramente e semplicemente esser ribadito in questa causa; lo impediscono il tenore della domanda posta dal giudice di merito e la situazione alla quale egli si riferisce, che presentano senza dubbio caratteristiche peculiari. Ma si può certamente considerare acquisito che, al di fuori di quanto dispone l'articolo 12, paragrafo 2, secondo inciso, e a parziale correzione della regola del primo inciso, la Corte ha ammesso che l'articolo 46, paragrafo 1, limita l'efficacia di norme anticumulo; e ciò, ripeto, senza richiedere che le prestazioni in concorso siano della medesima natura.
Non mi sembra fuor di luogo, infine, un richiamo alle finalità generali della normativa in esame. Risulta dalla motivazione del regolamento 1408/71 (considerando 7-8) che «le norme di coordinamento adottate per l'applicazione dell'articolo 51 del Trattato devono assicurare ai lavoratori che si spostano all'interno della Comunità i diritti e i vantaggi acquisiti, senza che queste norme possano comportare cumuli ingiustificati»; e che «a tale scopo, in materia di prestazioni di invalidità, di vecchiaia o di morte (pensioni), gli interessati devono poter beneficiare del complesso delle prestazioni acquisite nei diversi Stati membri, entro il limite — necessario per evitare cumuli ingiustificati, derivanti in particolare dalla sovrapposizione di periodi di assicurazione e di periodi assimilati — del più elevato tra gli importi delle prestazioni che sarebbe dovuto da uno di detti Stati se il lavoratore vi avesse compiuto tutta la sua carriera». Proviamo a mettere questi criteri generali in relazione con il caso di specie. Se la lavoratrice interessata avesse svolto in Germania tutta la sua attività, per un periodo corrispóndente alla somma dei periodi di lavoro compiuti in Germania e in Olanda (cioè dal 1928 al 1972), vi è motivo di pensare che ella avrebbe ricevuto in Germania una pensione di vecchiaia sensibilmente più elevata di quella di cui usufruisce attualmente sulla base del periodo di lavoro 1928-1957. Parrebbe dunque contraria ai criteri generali testè ricordati l'applicazione di un meccanismo nazionale anticumulo che, tenuto conto della pensione di vecchiaia spettante a un lavoratore per i periodi contributivi compiuti nell'ambito della legislazione di un altro Stato membro, deduca tutto il suo importo dalla prestazione di invalidità cui lo stesso lavoratore ha diritto nello Stato di residenza, sebbene questo diritto sia maturato indipendentemente da quei periodi contributivi. In termini generali, ciò dimostra che l'esigenza di limitare gli effetti delle norme nazionali anticumulo si avverte anche quando vi sia il concorso, in Stati diversi, di una pensione di invalidità e di una pensione di vecchiaia, giustificate da periodi assicurativi compiuti per la più gran parte in tempi diversi nei due Stati considerati. Se si è in presenza di norme nazionali anticumulo che prendono in considerazione la pensione di vecchiaia percepita dall'assicurato in un altro Stato, al fine di ridurre la sua pensione di invalidità, la diversa natura dei due diritti a pensione concorrenti non deve neppure valere a escludere l'applicabilità di quei principi o di quelle norme comunitari che garantiscono al lavoratore il diritto a prestazioni, acquisito nello Stato dove sono in vigore le predette norme anticumulo, almeno nel limite del pro rata previsto dall'articolo 46.
5.
Per queste ragioni, concludo proponendo alla Corte di rispondere alla domanda pregiudiziale posta dal Centrale Raad van Beroep, con ordinanza del 16 maggio 1978, dichiarando che in virtù dell'articolo 40, paragrafo 1, del regolamento n. 1408/71 del Consiglio l'articolo 46 di tale regolamento è applicabile alla liquidazione delle prestazioni di invalidità in uno Stato membro, nel quale il diritto a tali prestazioni è stato riconosciuto ad un lavoratore sulla base di una legislazione del tipo contemplato dall'articolo 37, paragrafo 1, anche quando l'interessato, prima del sorgere di questo diritto, sia già divenuto titolare di una pensione di vecchiaia risultante dalla trasformazione di una precedente pensione di invalidità, nel quadro della legislazione di un altro Stato membro, di tipo diverso da quello contemplato dal citato articolo 37, paragrafo 1.