61995CC0354_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 High Court of Justice, Queen's Bench Division (Förenade kungariket) (nedan kallad High Court), har begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande tolkningen av artikel 9 i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade systemet för administration och kontroll av vissa av gemenskapens stödsystem(1) (nedan kallad förordning nr 3887/92 eller den omtvistade förordningen).
High Court har i huvudsak begärt att domstolen skall avgöra om sanktionerna för jordbrukare som i god tro överskattar arealen för sin mark med över 20 procent i samband med deklarationer i stödansökningar är förenliga med gemenskapsrätten.
Gemenskapsrätten
2 Framställningen av de relevanta bestämmelserna i denna del av mitt förslag till avgörande är med avsikt kortfattad. Jag kommer att i detalj återgå till var och en av de ifrågavarande texterna i samband med undersökningen av de svar som bör ges på High Courts tolkningsfrågor.
3 Den gemensamma jordbrukspolitiken genomgick år 1992 djupgående reformer, som bland annat omfattade inrättande eller ändringar av ett visst antal stödsystem. Gemenskapslagstiftarens främsta mål var att kontrollera de ekonomiska kostnaderna för den gemensamma jordbrukspolitiken. Det rörde sig i övrigt om att undvika överproduktion.(2)
4 För att uppnå det förstnämnda målet vinnlade sig gemenskapslagstiftaren om att ersätta de tidigare systemen för prisstöd, inom vilka konstlat höga priser upprätthölls med hjälp av interventionsmekanismer, med nya system som skulle grundas på principerna om kontroll av utbudet och prissänkning åtföljda av ett direkt stöd till jordbrukare.(3)
5 Genomförandet av mekanismerna för att undvika överproduktion har bestått i radikala ändringar av principerna för beviljande av stöd. Således är stödet för jordbruksgrödor sedan år 1992 inte längre bundet till produktionsvolymerna utan till hektar. Uttag av jordbruksmark utgör då ett villkor för rätten till kompensationsbetalningar.(4) För bidrag till boskapsuppfödning har det dessutom fastslagits kriterier för extensiv produktion.(5)
6 För att säkerställa att stödsystemen i fråga fungerar väl har gemenskapslagstiftaren infört ett system för kontroll och administration. För att få dessa stöd är jordbrukarna skyldiga att uppfylla ett visst antal skyldigheter och i synnerhet fylla i deklarationer avseende den areal för vilken stöd krävs.(6) Effektiviteten av det integrerade systemet för administration och kontroll av stöd är beroende av riktigheten av de arealuppgifter som jordbrukarna lämnar in. Gemenskapslagstiftaren har dessutom föreskrivit åtgärder för att förhindra och beivra fel och bedrägeri.(7)
7 Det är fråga om två typer av gemenskapslagstiftning: en särskild lagstiftning rörande systemet för jordbruksbidrag för nötkreatur och för arealbidrag samt en allmän lagstiftning avseende tillämpningsföreskrifter för ett integrerat system för administration och kontroll av ovannämnda stöd (nedan kallat det integrerade systemet).
I - Den särskilda lagstiftningen rörande stödsystem som är tillämplig på nötkreatur och arealer
8 För att bli berättigad till stöden i fråga skall man uppfylla vissa krav rörande användning av jordbruksmark. Särskilt skall, inom ramen för betalningar som hänger samman med jordbruksgrödor eller uttag av jordbruksmark (som annars kallas arealstöd), en minimiareal läggas i träda eller användas för annat än livsmedelsproduktion. Inom ramen för djurbidrag (som annars kallas djurstöd) krävs på samma sätt en minimigrovfoderareal per djur för att undvika alltför intensiv betesgång.
A - Stödsystemet för nötkreatur
Rådets förordning (EEG) nr 805/68(8)
9 I artikel 4a-4l i förordning nr 805/68, ändrad genom förordning nr 2066/92, föreskrivs att olika bidrag skall beviljas, däribland ett särskilt bidrag för handjur av nötkreatur och ett am- och dikobidrag. Beloppet för dessa bidrag beror på det antal djur som ger jordbrukaren rätt till bidragen. För att främja extensiv produktion föreskrivs i artikel 4g i den ändrade förordning nr 805/68 att betalningen av det särskilda bidraget och am- och dikobidraget skall begränsas av att man tillämpar en djurtäthetsfaktor inom företaget. Denna täthetsfaktor skall uttryckas som förhållandet mellan djurenheter och den grovfoderareal som används till foder till företagets djur i fråga.
Kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92(9)
10 I denna förordning fastställs tillämpningsföreskrifterna för de bidragssystem som föreskrivs i förordning nr 805/68. I artikel 42.1 i förordning nr 3886/92 föreskrivs att myndigheterna för varje producent som under ett och samma kalenderår inlämnar en ansökan om arealstöd(10), som avses i artikel 6.1 i förordning nr 3508/92, samt åtminstone en ansökan om särskilt bidrag eller am- och dikobidrag skall fastställa en grovfoderareal som motsvarar det antal djur för vilka ett bidrag kan beviljas med hänsyn till företagets grovfoderareal.
B - Stödsystemet för jordbruksgrödor och uttag av jordbruksmark
Rådets förordning (EEG) nr 1765/92
11 Genom denna förordning har ett nytt system införts till stöd för producenter av vissa jordbruksgrödor. Syftena med detta system, som infördes år 1992 och trädde i kraft från och med regleringsåret 1993/1994, är att säkerställa en bättre balans på marknaden genom att närma gemenskapens priser för vissa jordbruksgrödor till världsmarknadspriserna, kompensera för det inkomstbortfall som följer av sänkningen av de institutionella priserna, genom att bevilja kompensationsbetalning till de producenter som odlar sådana produkter, och undvika överproduktion. Det nya systemet innebär således att endast arealer med jordbruksgrödor eller tidigare offentligt finansierade uttag av arealer är berättigade till detta stöd.(11)
12 Kompensationsbetalningen bör avspegla de särskilda strukturella särdrag som påverkar avkastningen för jordbruksgrödorna.(12)
13 Två typer av system har föreskrivits, nämligen ett "generellt program" som är tillgängligt för alla producenter och ett "förenklat program" som endast är tillgängligt för mindre producenter.(13)
14 Beträffande det generella programmet(14) framgår gemenskapslagstiftarens vilja att göra kompensationsbetalningarna beroende av det absoluta kravet på uttag av en viss areal klart av ingressen till förordning nr 1765/92:
"För att vara berättigade till kompensationsbetalningen enligt det 'generella programmet', skall producenterna ta en förutbestämd procentuell andel av sin brukade areal ur produktion ...".(15) "Kravet på uttag bör inledningsvis fastställas till 15 % av jordbruksföretagets areal som är föremål för ansökan om kompensationsbetalning ...".(16)
15 Avdelning 1 i förordning nr 1765/92 handlar om kompensationsbetalning. I artikel 2 föreskrivs allmänna regler rörande beviljandet av dessa bidrag. Det föreskrivs bland annat att samma areal inte kan medföra rätt till kompensationsbetalningar för jordbruksgrödor och uttag av jordbruksmark samt bidrag för nötkreatur, som föreskrivs i förordning nr 805/68. Dessutom anges att det är nödvändigt att följa föreskrifterna i artikel 7 i förordning nr 1765/92 för att kunna bli berättigad till kompensationsbetalning enligt det generella programmet. Denna artikel rör uteslutande de regler som är tillämpliga på uttag av jordbruksmark.
16 I artikel 4-6 i förordning nr 1765/92 fastslås beräkningssättet för kompensationsbetalningar beroende på typen av jordbruksgrödorna i fråga.
17 Uttag av jordbruksmark utgör hörnstenen i systemet. Uttag av jordbruksmark har således två olika funktioner: å ena sidan medför det en rätt till kompensationsbetalning på samma grund som en jordbruksgröda(17) och å andra sidan är det ett villkor för en jordbrukares rätt till stöd för jordbruksgrödor.
II - Den allmänna lagstiftningen rörande tillämpningsföreskrifter för stödsystemen
18 För att förenkla administrationen av de ovannämnda stödsystemen(18) och undvika bedrägeri(19) har man genom förordningarna nr 3508/92 och 3887/92 genomfört ett integrerat system för administration och kontroll för bland annat de stöd som är i fråga i det förevarande målet.
19 Förenklingen av systemet för administration av stöden i fråga, som är det första syftet med det nya systemet, skulle uppnås genom upprättandet av ett kontrollsystem som omfattar samtliga stödsystem som hänger samman med arealer.(20)
20 En effektiv bekämpning av bedrägeri, som är det andra syftet som gemenskapslagstiftaren har anfört, skulle säkerställas genom införandet av sanktioner som är anpassade till hur allvarlig oegentligheten i fråga är.(21)
Rådets förordning (EEG) nr 3508/92
21 Denna förordning är bland annat tillämplig på stödsystemet för producenter av vissa jordbruksgrödor enligt förordning nr 1765/92 och på stödsystemet för producenter av nötkött enligt förordning nr 805/68. I artikel 6 i denna förordning föreskrivs att en jordbrukare som vill bli berättigad till ett eller flera gemenskapssystem för stöd för varje år skall lämna in en ansökan om arealstöd med uppgift om jordbruksskiften inbegripet grovfoderarealer som har tagits ur bruk eller lagts i träda.
22 I artikel 12 i denna förordning föreskrivs att kommissionen skall besluta om tillämpningsföreskrifterna.
23 Detta krav har uppfyllts genom den omtvistade förordningen.
Kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92
24 I denna förordning fastställs tillämpningsföreskrifterna för det integrerade systemet för vissa av gemenskapens stödsystem. Dess främsta mål är att göra det möjligt att genomföra reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken på ett effektivt sätt och i synnerhet att lösa de administrativa problem som reformen orsakar genom att införa flera arealbaserade stödsystem.(22) Gemenskapslagstiftaren har även angett att särskilda åtgärder skall genomföras för att uppnå detta mål, särskilt bestämmelser för att effektivt förebygga och sanktionera oegentligheter och bedrägeri med beaktande av särdragen hos de olika systemen.
25 I artikel 4 i förordning nr 3887/92 fastslås kraven som samtliga ansökningar om arealstöd skall uppfylla. I artikel 4.1 föreskrivs således att ansökningar om arealstöd skall innehålla uppgifter om jordbrukarens identitet, uppgifter som möjliggör identifiering av jordbruksföretagets samtliga jordbruksskiften, med angivande av deras areal, lokalisering och användning(23), vid behov om jordbruksskiftena är konstbevattnade, samt det berörda stödsystemet och ett utlåtande från producenten om att han är medveten om villkoren för stöden i fråga. I artikel 4.2 anges de villkor som skall följas för att inlämnade uppgifter på ett giltigt sätt skall kunna ändras. I artikel 4.4 föreskrivs att en deklaration av uttag av jordbruksmark och en anmälan om grödor inom ramen för systemet för grödor som är avsedda för framställning av icke-livsmedelsprodukter skall inlämnas tillsammans med ansökan om arealstöd eller utgöra en del av denna.
26 I artikel 5 uppställs de krav som skall uppfyllas i fråga om alla ansökningar avseende djur.
27 Reglerna för kontroll av villkoren för beviljande av stöd och bidrag ingår i avdelning 4 i förordning nr 3887/92.(24)
28 I artikel 6.1 i förordning nr 3887/92 anges att de administrativa kontrollerna på plats skall genomföras på ett sådant sätt att en effektiv prövning säkerställs av att villkoren för att stöd och bidrag skall beviljas är uppfyllda.
29 Artikel 9 i den omtvistade förordningen (i övrigt kallad texten eller den omtvistade bestämmelsen) - som jag skall återkomma till mer i detalj - innehåller bestämmelser som har ett nära samband med och som fastställer de tillämpliga reglerna för att bestämma den areal som berättigar till stöd när det finns en avvikelse mellan den areal som har angetts i en ansökan om arealstöd och den areal som faktiskt har fastslagits efter en kontroll av de behöriga nationella myndigheterna.
Kommissionens förordningar (EG) nr 229/95(25) och 1648/95(26)
30 Artikel 9 i förordning nr 3887/92 har ändrats i flera avseenden.
31 Den första av förändringarna har gjorts genom förordning nr 229/95. Artikel 9.4 i den omtvistade förordningen har ersatts av den nya punkt 4 a och 4 b.
32 Gemenskapslagstiftarens avsikt med denna första reform var bland annat att "[m]etoden för beräkning av den maximala areal som berättigar producenter av jordbruksgrödor till kompensationsbetalning i samband med otillräckligt uttag av jordbruksmark bör fastställas och det bör föreskrivas att justeringen skall göras proportionellt för de olika grödorna".(27)
33 Förordning nr 1648/95 har vidare medfört en ändring av artikel 9.2 och 9.4 i den omtvistade förordningen.
34 Såsom framgår av fjärde övervägandet i förordning nr 1648/95 är dess syfte att ndra sanktionerna för producenter av jordbruksgrödor för det fall att de i god tro misstar sig i sin deklaration om uttagna arealer:
"För att förenkla areal- och besättningssanktionerna bör bestämmelserna för tillämpningen av dem ändras. Eftersom reglerna för uttag har ändrats sedan kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92, ändrad genom förordning (EG) nr 229/95, antogs, särskilt genom antagandet av bestämmelser som tillåter överföring av uttagsskyldigheten från producent till producent och frivilligt uttag, är det lämpligt att ändra sanktionerna."(28)
35 Detta mål uppnåddes genom artikel 4 a, som jag senare skall återkomma till närmare.
36 I viss utsträckning har de tidigare administrativa sanktionernas verkningar mildrats genom de nya bestämmelserna i förordning nr 1648/95.(29)
Faktiska och rättsliga omständigheter i målet vid den nationella domstolen
37 National Farmers' Union (nedan kallad NFU eller kärande i målet vid den nationella domstolen) är det nationella fackförbundet för jordbrukare i England och Wales. Till följd av ett flertal klagomål avseende sanktioner som Minister for Agriculture, Fisheries and Food (nedan kallad MAFF) hade ålagt jordbrukare som i god tro hade misstagit sig i sina ansökningar om arealstöd väckte NFU och 120 av dessa jordbrukare talan vid High Court angående MAFF:s tillämpning av artikel 9 i förordning nr 3887/92.
38 Enligt den hänskjutande domstolen har MAFF genom tillämpningen av denna artikel inte beviljat något stöd för uttag av jordbruksmark eller för jordbruksgrödor när skillnaden mellan de angivna uttagna arealen och den areal som har fastställts efter en kontroll har varit större än 20 procent. Av beslutet om hänskjutande framgår även att tvisten vid den nationella domstolen endast rör jordbrukare som har gjort denna typ av fel i god tro. De jordbrukare som har ålagts sanktioner har fått allvarliga ekonomiska problem på grund denna tolkning.
39 De brittiska myndigheterna underrättade i en skrivelse av den 22 februari 1995 kommissionen om att varje vägran av en utbetalning avseende jordbruksgrödor utgjorde en sanktion som inte stod i förhållande till hur allvarlig den begångna överträdelsen var. Kommissionens svar var att sådana sanktioner inte var för allvarliga samtidigt som den tillade att den hade avfattat ett förslag till ändring av förordningen som skulle göra det möjligt för jordbrukare att få kompensationsbetalning för sina jordbruksgrödor i proportion till den faktiskt fastställda uttagna arealen.(30)
40 Eftersom High Court anser att den inte kan avgöra talan utan att först få veta hur gemenskapsbestämmelserna i fråga skall tolkas samt få en bedömning av dessa bestämmelsers giltighet, har den ställt följande fem tolkningsfrågor till domstolen.
Tolkningsfrågorna
"1) Skall artikel 9.2-9.4 i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 (före ikraftträdandet av förordning nr 1648/95) tolkas så, att den innebär att en jordbrukare, vars faktiskt fastställda areal som tagits ur produktion är mindre än vad som angetts i ansökan om arealstöd, skall vägras alla arealbaserade betalningar när skillnaden är större än 20 procent, men uppsåt eller grov oaktsamhet inte har konstaterats?
2) Skall artikel 9.2-9.4 i kommissionens förordning nr 3887/92 (före ikraftträdandet av förordning nr 1648/95) tolkas så, att den innebär att en jordbrukare, vars faktiskt fastställda grovfoderarealer är mindre än de som angetts i ansökan om arealstöd, skall vägras alla bidrag för nötkreatur när skillnaden är större än 20 procent, men uppsåt eller grov oaktsamhet inte har konstaterats?
3) Om den första och/eller den andra frågan besvaras jakande, är artikel 9.2-9.4 i kommissionens förordning nr 3887/92 (före ikraftträdandet av förordning nr 1648/95) helt eller delvis ogiltig på grund av åsidosättande av någon gemenskapsrättslig princip, framför allt principerna om rättssäkerhet, icke-diskriminering och/eller proportionalitet?
4) Hur skall artikel 9.2-9.4 i kommissionens förordning nr 3887/92 (före ikraftträdandet av förordning nr 1648/95) tolkas, om den första och/eller den andra frågan besvaras nekande?
5) Om man bortser från svaren på fråga 1-4, är kommissionens förordning nr 3887/92 giltig och rättsenlig till den del det däri föreskrivs sanktioner som innebär att en jordbrukare, vars faktiskt fastställda areal är mindre än vad som angetts i ansökan om bidrag, förlorar hela den särskilda arealbaserade betalningen när skillnaden är större än 20 procent, men uppsåt eller grov oaktsamhet inte har konstaterats?"
Svar på tolkningsfrågorna
I - Den första frågan
41 Den första tolkningsfrågan avser tolkningen av artikel 9.2-9.4 i förordning nr 3887/92, jämförd med bestämmelserna om stödsystem för jordbruksgrödor och uttag av jordbruksmark, innan förordning nr 1648/95 trädde i kraft.
42 Den nationella domstolen vill i sak få veta om denna bestämmelse skall tolkas så, att den berättigar indragning av samtliga arealbaserade betalningar rörande jordbruksmark till jordbrukare, vilkas faktiskt fastställda uttagna areal efter en kontroll av de behöriga myndigheterna visar sig vara mindre än vad som har angetts i stödansökan, när skillnaden är större än 20 procent, men när det inte föreligger uppsåt eller grov oaktsamhet.
43 Den hänskjutande domstolen har uttryckligen begränsat föremålet för sitt hänskjutande till det system som föreskrivs i förordning nr 3887/92 i dess ursprungliga version, före ändringarna genom förordningarna nr 229/95 och 1648/95. Det skall dock påpekas att en förordning nr 2988/95(31) har trätt i kraft efter beslutet om hänskjutande.
44 Domstolen har sett sig nödsakad att sammanfatta intervenienternas skriftliga synpunkter avseende denna reforms inverkan på de svar som skall ges på de hänskjutna frågorna. Även om alla har varit överens om att denna reform reglerar det problem som den nationella domstolen har tagit upp i sin första tolkningsfråga, skiljer sig åsikterna i fråga om huruvida denna reform är retroaktivt tillämplig på tvisten vid High Court.
45 Jag skall ta ställning till denna fråga. En undersökning av de reformerade texterna skulle eventuellt kunna ge den nationella domstolen ändamålsenliga uppgifter för målets avgörande. Jag skall emellertid även besvara frågan som den anges i beslutet om hänskjutande, eftersom den nationella domstolen inte har fått någon fråga om betydelsen av denna reform för tvistens lösning och eftersom den ensam skall bedöma om den fråga som den har ställt domstolen är lämplig och relevant.(32) Dessutom känner jag inte till exakt vilken behörighet den nationella domstolen har inom ramen för detta mål (ansvars- eller laglighetstvist).
46 Jag skall inleda med att ta upp denna första fråga i dess lydelse enligt den hänskjutande domstolen, innan jag går in på betydelsen av ändringarna enligt förordningarna från år 1995.
A - Tolkningen av artikel 9.2-9.4 i förordning nr 3887/92 innan förordning nr 1648/95 trädde i kraft
47 Det skall inledningsvis göras en precision av den lydelse av artikel 9.4 i första stycket i förordning nr 3887/92 som jag skall beakta. Det har inte bestridits att den ursprungliga engelska versionen av denna bestämmelse innehåller ett fel och att den skall tolkas enligt andra språkversioner. Denna bestämmelse skall således tolkas så, att där föreskrivs "[d]e arealer som fastställs i enlighet med bestämmelserna i punkt 1-3 ..." och inte "punkt 1 och 3". Detta fel har för övrigt rättats till genom förordning nr 229/95 och följaktligen stämmer nu den engelska versionen med de övriga språkversionerna.
48 Artikel 9 har följande lydelse:
"1. Om det konstateras att den faktiskt fastställda arealen är större än den areal som anges i ansökan om arealstöd, skall den deklarerade arealen användas när stödet beräknas.
2. Om det konstateras att den faktiskt fastställda arealen är mindre än den areal som anges i ansökan om arealstöd, skall den vid kontrollen faktiskt fastställda arealen användas vid stödberäkningen. Utom vid fall av force majeure skall dock den vid kontroll faktiskt fastställda arealen reduceras med
- två gånger den överskjutande areal som konstateras om denna utgör mer än 2 % eller två hektar men högst 10 % av den fastställda arealen,
- 30 % om den överskjutande areal som konstateras utgör mer än 10 % men högst 20 % av den fastställda arealen.
Om den överskjutande arealen utgör mer än 20 % av den fastställda arealen skall inget arealbaserat stöd beviljas.
Om det rör sig om oriktiga uppgifter som lämnats uppsåtligen eller till följd av grov oaktsamhet gäller dock att
- jordbrukaren i fråga skall uteslutas från det berörda stödsystemet under kalenderåret i fråga, och
- om oriktiga uppgifter lämnats uppsåtligen, skall jordbrukaren i fråga uteslutas från samtliga stödsystem som anges i artikel 1.1 i förordning (EEG) nr 3508/92 för påföljande kalenderår för en areal som motsvarar den för vilken stödansökan avvisades.
Dessa reduktioner skall inte tillämpas om jordbrukaren kan bevisa att hans bestämning av arealen på ett riktigt sätt baseras på uppgifter som den behöriga myndigheten godkänt.
Vid tillämpningen av denna artikel gäller att om en jordbrukare inte har uppfyllt de skyldigheter han ålagts vad avser jordbruksskiften som lagts i träda för produktion av råvaror för framställning av icke-livsmedelsprodukter, skall dessa vid kontrollen betraktas som arealer som inte kunnat hittas.
Vid tillämpningen av denna artikel avses med fastställd areal den areal för vilken samtliga villkor som fastställs i reglerna är uppfyllda.
3. Vid tillämpningen av punkt 1 och 2 skall hänsyn endast tas till grovfoderarealer, arealer tagna ur produktion och arealer med jordbruksgrödor för vilka olika stödbelopp tillämpas och vilka skall behandlas var för sig.
4. a) De arealer som fastställs i enlighet med bestämmelserna i punkt 1-3 för stödberäkning skall användas
- i samband med bestämmelser för uttag av jordbruksmark, vid beräkning av den maximala areal som berättigar producenter av jordbruksgrödor till kompensationsbetalning,
-
vid beräkning av gränsen för de bidrag som anges i artikel 4g och 4h i förordning (EEG) nr 805/68 och vid beräkning av kompensationsbidraget.
I de fall som anges i punkt 2 första stycket första och andra strecksatserna skall dock beräkningen av den maximala areal som berättigar producenter av jordbruksgrödor till kompensationsbetalning göras på grundval av de faktiskt fastställda uttagna arealerna och proportionellt för de olika grödorna ..."
49 För att förstå den nationella domstolens problem anser jag att det är ändamålsenligt att beskriva det något.
50 En jordbrukare som vill få stöd (eller kompensationsbetalning) för en särskild jordbruksgröda med stöd av det generella program som föreskrivs i förordning nr 1765/92(33) skall i enlighet med bestämmelserna i artikel 4.1 i förordning nr 3887/92 lämna uppgifter om arealen av det (eller de) jordbruksskifte(n) för vilket (eller vilka) han begär arealstöd samt om dess lokalisering och användning. Han skall enligt artikel 4.4 i förordning nr 3887/92 dessutom ange den areal av den uttagna jordbruksmarken som är nödvändig för att bestämma den maximala areal som berättigar till kompensationsbetalningar för "jordbruksgrödorna" i fråga. Felen i uppgifterna om arealer kan avse antingen arealen av den jordbruksmark som är i bruk, den uttagna arealen eller bådadera. Det är således viktigt att känna till vilken inverkan ett fel som har gjorts i god tro i en deklaration om uttag av jordbruksmark, vid en avvikelse på mer än 20 procent mellan uttagen jordbruksmark som har fastställts efter en kontroll och den angivna arealen av uttagen jordbruksmark, har för beräkningen av arealstödet för "jordbruksgrödor". Det finns skäl att erinra om att denna jordbrukare även kan kräva "kompensation" för den areal som han har varit skyldig att ta ur produktionen.(34)
51 Den nationella domstolen vill veta om artikel 9.2 andra stycket i förordning nr 3887/92 - där det, låt mig erinra, föreskrivs att "[o]m den överskjutande arealen utgör mer än 20 % av den fastställda arealen skall inget arealbaserat stöd beviljas" - i den ovan beskrivna faktiska situationen skall tolkas så, att jordbrukaren förutom sin rätt till stöd för uttag av jordbruksmark även mister sin rätt till det stöd för jordbruksgrödor som har begärts.
52 Kommissionen och den brittiska regeringen anser att frågan skall besvaras jakande. Att det konstateras en skillnad på över 20 procent mellan den angivna uttagna arealen och den areal som har fastställts efter en kontroll har enligt deras uppfattning samma verkan som när det fastställs att det inte finns någon areal. Ett fel i deklarationen om uttag av jordbruksmark medför inte följder enbart för systemet för stöd för uttag av jordbruksmark utan även för systemet för det stöd för jordbruksgrödor som jordbrukaren har begärt. De grundar sin tolkning på målen med den omtvistade artikel 9 och denna bestämmelses lydelse i dess legislativa sammanhang.
53 NFU delar inte denna uppfattning. Det har hävdat att en sådan tolkning medför ytterst tunga, orättvisa och oproportionerliga följder för de jordbrukare som har gjort fel i god tro. NFU har föreslagit en annan tolkning som skulle göra det möjligt att begränsa de drastiska verkningarna (förlusten av ifrågavarande stöd för uttag av jordbruksmark och stöd för jordbruksgrödor) av ett sådant fel. Det finns skäl att tillämpa den regel enligt vilken beräkningen av den maximala areal som berättigar till kompensationsbetalningar till producenter av jordbruksgrödor görs på grundval av den faktiskt fastställda arealen och proportionellt för de olika grödorna. NFU har tillagt att den fastställda arealen måste avse den areal som faktiskt har fastställts efter en kontroll, utan hänsyn till de sanktioner som föreskrivs i artikel 9.2 i förordning nr 3887/92.
54 Jag anser att NFU läser in för mycket i bestämmelsen. Det förefaller mig däremot att den tolkning som kommissionen och den brittiska regeringen har framfört skall godtas av tre väsentliga skäl.
55 För det första stöds denna tes av den logiska dispositionen av föreskrifterna i de olika paragraferna i denna bestämmelse. Jag skall undersöka denna artikel.
56 I artikel 9.3 anges att hänsyn (hänvisning till punkterna 1 och 2 i artikel 9) endast skall tas till grovfoderarealer, arealer tagna ur produktion och arealer med jordbruksgrödor för vilka olika stödbelopp tillämpas, vilka skall behandlas var för sig.
57 I mitt tidigare exempel skall således jordbrukaren(35) ange den uttagna arealen och den brukade arealen separat och i synnerhet uppge hurdana grödor som odlas. Därefter skall uppgifternas riktighet kontrolleras var för sig.
58 I artikel 9.2 definieras reglerna för fastställande av den areal som skall beaktas vid stödberäkningen (fastställande av den areal som berättigar till stöd), när det framgår att den areal som har angetts i ansökan om arealstöd är större än den som faktiskt har fastställts efter en kontroll.
59 I sådana situationer är principen(36) den att den areal som faktiskt har fastställts efter granskning eller kontroll är den som skall beaktas vid stödberäkningen.
60 Det föreskrivs två grupper av undantag, vilka i bestämmelsen har uttryckts med hjälp av adverbet "utom", för att beakta uppgiftslämnarens goda eller onda tro.(37)
61 Den första gruppen av undantag åtföljs av tre sanktioner(38) och rör endast det fall att den som har inlämnat deklarationen har gjort fel i god tro. I det fallet tas hänsyn till hur stort felet är. Således fastställs den areal som berättigar till stöd enligt följande beräkningsmetod:
- Den faktiskt fastställda arealen efter en kontroll.
- Beräkning av skillnaden mellan denna areal och den som har angetts i stödansökan.
- Bestämmandet av den sanktion som fastställs med stöd av bestämmelserna i artikel 9.2 första stycket andra meningen första och andra strecksatserna i förordning nr 3887/92.
För att felet inte skall kunna förhindra fastställelse av den areal som berättigar till stöd och inte skall förhindra att rätt till stöd uppkommer, skall skillnaden ligga mellan 3 och 20 procent. Om skillnaden är större än 20 procent, kan ingen areal som berättigar till stöd beräknas, eftersom sanktionen består i att det arealbaserade stödet förloras.(39) Alla skillnader som är större än 20 procent medför med andra ord samma följder som skulle föreligga om det inte fanns någon areal.
62 För att återgå till mitt tidigare exempel(40), anses det att en jordbrukare som har misstagit sig med över 20 procent i sin deklaration om uttag av jordbruksmark inte har tagit ut någon jordbruksmark. Eftersom denna uppgift är nödvändig för beräkningen av den areal som berättigar till stöd för jordbruksgrödor, kan detta stöd inte beviljas en jordbrukare när det inte är möjligt att fastställa den areal som berättigar till stödet. Han går följaktligen miste om rätten till särskilt stöd för jordbruksgrödor och motsvarande stöd för uttagna arealer, medan han endast i god tro har misstagit sig med över 20 procent beträffande den uttagna arealen. Det är således en perfekt illustration av den dubbla funktionen av skyldigheten att ta jordbruksmark ur produktionen.(41)
63 Den andra gruppen av undantag åtföljs av två sanktioner och avser uteslutande de situationer där den som lämnar in en deklaration uppsåtligen eller till följd av grov oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter.(42)
- Om jordbrukaren till följd av grov oaktsamhet har lämnat oriktiga uppgifter, består sanktionen i att han skall uteslutas från det berörda stödsystemet under kalenderåret i fråga,(43) oberoende av skillnaden mellan den areal som har fastställts efter en kontroll och den areal som uppgavs i deklarationen.
- Om oriktiga uppgifter däremot har lämnats uppsåtligen, åläggs en sanktion av samma beskaffenhet som de sanktioner som föreskrivs för oriktiga uppgifter som lämnats till följd av grov oaktsamhet. Dessutom föreskrivs att jordbrukaren skall uteslutas från samtliga stödsystem för påföljande kalenderår för en areal som motsvarar den för vilken stödansökan avvisades (det vill säga den deklarerade arealen).(44)
64 I artikel 9.4 föreskrivs sättet för stödberäkning när en skillnad har konstaterats mellan den deklarerade arealen och den areal som har fastställts efter en kontroll.
65 I första stycket första och andra strecksatserna i denna bestämmelse slås principen fast att de arealer som har fastställts i enlighet med punkt 1-3 skall beaktas vid stödberäkningen. Bestämmelserna i artikel 9.4 första stycket första och andra strecksatserna skall tolkas tillsammans med artikel 9.1 och 9.2 första stycket första meningen, som innehåller principerna för fastställelse av en areal som berättigar till stöd vid en skillnad mellan de arealer som har deklarerats och dem som har fastställts.
66 Andra stycket i denna bestämmelse framstår som ett undantag från principen och uttrycks även då med adverbet "utom". Där fastslås reglerna för stödberäkning endast i fråga om de fall i vilka skillnaden på grund av ett fel som har gjorts i god tro ligger mellan 3 och 20 procent. Dessa bestämmelser skall tolkas tillsammans med artikel 9.2 första stycket andra meningen första och andra strecksatserna. Begreppet den "faktiskt fastställda arealen" av uttagen jordbruksmark, som ingår i denna bestämmelse, avser den areal som har fastställts efter en kontroll och efter att de sanktioner som föreskrivs i artikel 9.2 första stycket andra meningen första och andra strecksatserna har ålagts. I annat fall skulle det inte vara någon mening med att hänvisa till dessa bestämmelser, som rör fastställelsen av den areal som berättigar till stöd efter att sanktioner har ålagts.
67 I fråga om andra felmöjligheter föreskrivs ingenting (fel i god tro uppgående till över 20 procent, fel till följd av grov oaktsamhet, fel på grund av oriktiga uppgifter som lämnats uppsåtligen), eftersom artikel 9.2 andra och tredje stycket då är tillämplig. Stöd behöver inte beräknas, om någon areal som berättigar till det inte kan fastställas.
68 Det andra skäl som talar till fördel för den tolkning som kommissionen och den brittiska regeringen har framfört består i ändamålet med förordning nr 1648/95.
69 Avsikten med den reform som följer av förordning nr 1648/95 är att ndra de sanktioner som kan åläggas producenter av jordbruksgrödor då dessa i god tro har lämnat oriktiga uppgifter i sina deklarationer om uttag av jordbruksmark:
"För att förenkla areal- och besättningssanktionerna bör bestämmelserna för tillämpningen av dem ändras. Eftersom reglerna för uttag har ändrats sedan kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92, ändrad genom förordning (EG) nr 229/95, antogs, särskilt genom antagandet av bestämmelser som tillåter överföring av uttagsskyldigheten från producent till producent och frivilligt uttag, är det lämpligt att ändra sanktionerna."(45)
70 Artikel 9.4 a andra stycket i den omtvistade förordningen har ändrats genom förordning nr 1648/95 på följande sätt:
"Beräkningen av den maximala areal som berättigar producenter av jordbruksgrödor till kompensationsbetalning skall göras på grundval av den uttagna arealen och proportionellt för de olika grödorna."
71 NFU:s förslag till tolkning av artikel 9.2-9.4 i förordning nr 3887/92, i dess ursprungliga version,(46) är på alla punkter exakt förenligt med innehållet i den nya bestämmelsen. Om NFU:s tolkning följs, skulle slutsatsen bli att den reform som genomfördes genom förordning nr 1648/95 var överflödig.
72 Ändringen av artikel 9 är tillräcklig för att visa att det före ikraftträdandet av förordning nr 1648/95 inte fastställdes någon uttagen areal, om den uttagna areal som hade angetts i stödansökan var över 20 procent större än den som fastställdes vid en kontroll, varför jordbrukarna i fråga följaktligen inte var berättigade till kompensationsbetalningar proportionellt för sina jordbruksgrödor.
73 Avslutningsvis är syftet med artikel 9.2-9.4 i den omtvistade förordningen att uppnå de mål som gemenskapslagstiftaren har fastställt(47) genom att säkerställa iakttagandet av skyldigheterna avseende uttag av vissa arealer ur produktionen, som utgör ett nödvändigt villkor för beviljande av kompensationsbetalningar för jordbruksmark,(48) för deklaration av jordbruksskiften och för undanröjande av oegentligheter och bedrägeri beträffande dessa skyldigheter.(49)
74 På grund av samtliga ovan anförda skäl föreslår jag följaktligen att domstolen ger ett jakande svar på den hänskjutande domstolens första fråga.
B - Tolkningen av artikel 9.2-9.4 i förordning nr 3887/92 efter ikraftträdandet av förordning nr 1648/95
75 Artikel 9.2 första stycket andra meningen första och andra strecksatserna samt artikel 9.4 a i denna artikel har genom förordningarna från år 1995 ändrats på följande sätt:(50)
"2. - två gånger den överskjutande areal som konstateras om denna utgör mer än 3 % eller två hektar men högst 20 % av den fastställda arealen.(51)
...
4. a) De arealer som fastställs i enlighet med bestämmelserna i punkt 1, 2 och 3 i denna artikel för stödberäkning skall användas vid beräkning av gränsen för de bidrag som anges i artikel 4g och 4h i förordning (EEG) nr 805/68 och vid beräkning av kompensationsbidraget.
Beräkningen av den maximala areal som berättigar producenter av jordbruksgrödor till kompensationsbetalning skall göras på grundval av den uttagna arealen och proportionellt för de olika grödorna."(52)
76 Den nya artikel 9, såsom den har ändrats genom förordning nr 1648/95, mildrar i viss utsträckning de sanktioner som är tillämpliga på jordbrukare som i god tro misstar sig i fråga om sina stödansökningar.
77 De sanktioner som enligt den tidigare bestämmelsen förelåg beträffande ett fel i god tro avseende den uttagna arealen medför inte längre de sanktioner som föreskrivs i artikel 9.2 första stycket sista meningen första och andra strecksatserna samt andra stycket i förordning nr 3887/92, ändrad genom förordning nr 1648, oberoende av felets storlek. I dessa situationer beräknas den maximala areal som berättigar till stöd vid beräkningen av beloppet av stödet för jordbruksgrödor på grundval av den faktiskt fastställda uttagna arealen efter en kontroll och proportionellt för olika jordbruksgrödor. Begreppet den "faktiskt fastställda uttagna arealen" skall således anses avse den areal som har fastställts efter en kontroll, utan hänsyn till sanktionerna. I annat fall skulle reformen vara verkningslös.(53)
78 Dessa bestämmelser har enligt artikel 2 i förordning nr 1648/95 trätt i kraft efter de faktiska omständigheter som den hänskjutande domstolen har att ta ställning till.
79 Ikraftträdandet av förordning nr 2988/95 kan likväl ge den nationella domstolen lämplig handledning.
80 Målen med förordning nr 2988/95 är att övervaka gemenskapens finansiella intressen och att bekämpa bedrägeri som riktar sig mot dem,(54) samtidigt som det skall övervakas att de vidtagna åtgärderna följer det allmänna kravet på rimlighet och proportionalitetsprincipen.(55)
81 I artikel 2.2 i förordningen föreskrivs följande: "Administrativa sanktioner får endast beslutas om de har införts genom en gemenskapsrättsakt som föregår oegentligheten. Om förändringar senare görs i de bestämmelser om administrativa sanktioner som finns i en gemenskapsrättsakt, skall de bestämmelser som är minst ingripande tillämpas retroaktivt."(56)
82 I artikel 1.2 definieras "oegentlighet" som "varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning".
83 Den brittiska regeringen har ifrågasatt den omedelbara tillämpningen av dessa lindrigare åtgärder på den tvist som High Court har att pröva. Enligt regeringen innehåller förordning nr 2988/95 inte någon bestämmelse som kan leda till retroaktiv tillämpning av föreskriften på situationer som har uppkommit före förordningens antagande.
84 Kommissionen och käranden i målet vid den nationella domstolen har däremot hävdat att förordning nr 2988/95 innehåller principen om direkt tillämpning av de lindrigare administrativa sanktionerna.
85 Jag delar kommissionens och NFU:s uppfattning huvudsakligen av två skäl.
86 För det första är den tolkning som de har föreslagit förenlig med gemenskapslagstiftarens avsikt. Han har i tionde övervägandet i denna förordning angett följande: "I enlighet med det allmänna kravet på rimlighet och med proportionalitetsprincipen, samt mot bakgrund av principen ne bis in idem, finns det anledning att, med hänsyn till gemenskapens regelverk och de bestämmelser som anges i de särskilda gemenskapsregler som redan finns när denna förordning träder i kraft, fastställa lämpliga bestämmelser för att undvika en kumulation av gemenskapssanktioner av ekonomisk art och nationella straffrättsliga sanktioner som åläggs samma person för samma förhållanden."(57)
87 Lagstiftaren avsåg således de situationer som har uppkommit innan förordning nr 2988/95 trädde i kraft och han ville övervaka att det inte skulle åläggas några sanktioner som står i strid med rimlighets- och proportionalitetsprincipen. Denna lagstiftning har inte till syfte och kan inte få till följd att kullkasta konstaterade (det vill säga slutgiltiga) situationer utan skall tvärtom vara tillämplig på uppkomna situationer vilkas följder inte är slutgiltiga, eftersom de nya bestämmelserna är mer gynnsamma för de ekonomiska aktörerna.
88 För det andra återfinns den omtvistade bestämmelsen i avdelning I i förordning nr 2988/95 under rubriken "Allmänna principer". Bestämmelsen skall tolkas så, att avsikten med den är att på ett särskilt område för gemenskapsrättsliga bestämmelser som har till syfte att skydda gemenskapernas finansiella intressen genomföra principen om omedelbar tillämpning av lindrigare sanktioner av straffrättslig eller administrativ art, som är en princip som förekommer i de flesta medlemsstater.
89 Eftersom reformen genom förordning nr 2988/95 kan innehålla uppgifter som är ändamålsenliga för avgörandet av tvisten vid den nationella domstolen,(58) skall den nationella domstolen följaktligen beakta den nya lydelsen av artikel 9.4 a andra stycket i förordning nr 3887/92.
II - Den andra frågan
90 Denna fråga avser tolkningen av artikel 9.2-9.4 i förordning nr 3887/92 jämförd med bestämmelserna rörande det stödsystem som har varit tillämpligt på djur före ikraftträdandet av förordning nr 1648/95. Den nationella domstolen vill i huvudsak få veta om denna bestämmelse skall tolkas så, att där föreskrivs att alla betalningar rörande djur till jordbruksföretag skall dras in när deras grovfoderareal, som har fastställts efter en kontroll av de behöriga myndigheterna, visar sig vara mindre än vad som angetts i stödansökan, när skillnaden är över 20 procent, men när något uppsåt eller någon grov oaktsamhet inte föreligger.
91 Samtliga intervenienter är överens om att denna fråga skall besvaras jakande.
92 I enlighet med det som jag har anfört tidigare,(59) finns det i detta fall endast en areal som skall anges, nämligen grovfoderarealen.(60) I artikel 9.4 i förordning nr 3887/92 föreskrivs att den således fastställda arealen skall användas "vid beräkning av gränsen för de bidrag som anges i artikel 4g och 4h i förordning nr 805/68". I dessa artiklar i förordning nr 805/68, vilka har ändrats genom förordning nr 2066/92, föreskrivs att betalningen av det särskilda bidraget och am- och dikobidraget skall begränsas av att man tillämpar en djurtäthetsfaktor inom företaget. Denna djurtäthetsfaktor skall uttryckas som förhållandet mellan antalet djurenheter och den grovfoderareal som används till foder till företagets djur.
93 Grovfoderarealen utgör således en väsentlig beståndsdel i systemet, eftersom den utgör ett villkor för berättigande till de således föreskrivna bidragen.
94 I motsats till kompensationsbetalningar som beviljas till producenter av jordbruksgrödor föreskrivs det i förordning nr 2066/92 dessutom inte att denna grovfoderareal i sig skulle medföra rätt till något stöd. Detta innebär att ett fel som har gjorts i god tro och som uppgår till över 20 procent av grovfoderarealen endast påverkar beviljandet av på denna areal baserade djurbidrag.
95 Eftersom förordning nr 1648/95 inte har förändrat dessa jordbrukares situation, är samma sanktioner tillämpliga sedan den trädde i kraft.
96 Jag föreslår följaktligen att den andra frågan skall besvaras jakande. Svaren på den första och den andra tolkningsfrågan innebär att den fjärde frågan, som rör en annan tolkning som den omtvistade bestämmelsen skulle kunna ges, blir betydelselös.
III - Den tredje och den femte frågan
97 Den tredje tolkningsfrågan preciserar den femte tolkningsfrågan. Den hänskjutande domstolen har begärt att EG-domstolen skall bedöma giltigheten av artikel 9.2-9.4 i förordning nr 3887/92, före ikraftträdandet av förordning nr 1648/95, i synnerhet med avseende på principerna om rättssäkerhet, icke-diskriminering och proportionalitet.
98 Käranden vid den nationella domstolen har hävdat att de sanktioner som föreskrevs i artikel 9.2-9.4 i förordning nr 3887/92, före ikraftträdandet av förordning nr 1648/95, beträffande de jordbrukare som i god tro misstog sig med över 20 procent i deklarationen om uttag av jordbruksmark och i deklarationen av grovfoderarealen stred mot principerna om rättssäkerhet, icke-diskriminering och proportionalitet.
A - Det påstådda åsidosättandet av principen om rättssäkerhet
99 Käranden vid den nationella domstolen anser att otydligheten i artikel 9.2 andra stycket före ikraftträdandet av förordning nr 1648/95 innebär att käranden har gått miste om sin rätt till stöden i fråga.
100 Det framgår av domstolens fasta rättspraxis att principen om rättssäkerhet utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip,(61) som bland annat ställer krav på att en reglering som innebär att den skattskyldige påförs avgifter skall vara klar och exakt, så att den skattskyldige på ett otvetydigt sätt kan känna till sina rättigheter och skyldigheter.(62)
101 I det föreliggande fallet, där det rör sig om sanktioner som är tillämpliga på boskapsuppfödare som i god tro misstar sig med över 20 procent i sina deklarationer av grovfoderarealen, är meningen med den omtvistade bestämmelsen och följderna av dess tillämpning klara.(63) Vad däremot gäller de sanktioner som är tillämpliga på jordbrukare som i god tro misstar sig med över 20 procent i sina deklarationer om uttag av jordbruksmark är det riktigt att bestämmelsen i fråga är invecklad och att dess förståelse förutsätter en mycket noggrann läsning på grund av två olika slags svårigheter.
102 För det första gör klumpigheten i avfattningen och i den formella presentationen att texten blir svårläst. Jag tycker exempelvis att det är klumpigt att i samma stycke lägga fram en princip och ett undantag.(64) Det är inte heller bra att de olika sanktionerna för fel som har gjorts i god tro inte har presenterats i ett enda stycke.(65) Denna avfattning hindrar säkert en snabb förståelse av den omtvistade bestämmelsen, till den grad att NFU på goda grunder har kunnat ställa sig frågan om principen om rättssäkerhet har följts. Jag anser emellertid inte att dessa rent formella brister innebär att innehållet i ifrågavarande bestämmelse är tvetydigt. NFU har för övrigt inte heller visat detta, eftersom den tolkning som den har föreslagit uttryckligen innebär att det till bestämmelsen läggs föreskrifter som den inte innehåller.
103 Att bestämmelsen är svårläst beror först och främst på att området är tekniskt. Såsom kommissionen med rätta har påpekat, r gemenskapsrätten i fråga om jordbruk invecklad på grund av själva sitt sakområde, eftersom den å ena sidan består av olika lagbestämmelser som ofta överlappar varandra och å andra sidan dess genomförande förutsätter bedömning av komplicerade ekonomiska situationer. Det är därför svårt att skriva en koncis, exakt och samtidigt fullständig lagbestämmelse.
104 Denna rätt riktar sig likväl till sakkunniga som är insatta i ämnet och är sysselsatta med det dagligen, varför det kan förmodas att det som en lekman knappt förstår inte är lika svårt för en specialist. Artikel 9.2 andra stycket i förordning nr 3887/92 omfattas av denna regel och även om det vid en snabb separat läsning av bestämmelserna är svårt att förstå dem, blir det däremot vid en noggrann läsning möjligt att utan några tvetydigheter uppfatta meningen med och följderna av dessa bestämmelsers tillämpning. Kommissionen har vid sammanträdet för övrigt påpekat att bestämmelserna tillämpas utan några uppenbara svårigheter i de flesta medlemsstater.
105 Min slutsats blir således att påståendet om åsidosättande av principen om rättssäkerhet inte kan vinna bifall.
B - sidosättande av principen om likabehandling
106 Käranden i målet vid den nationella domstolen har hävdat att artikel 9.2 andra stycket i den omtvistade förordningen gör det möjligt att utan hänsyn till principen om likabehandling ålägga likadana sanktioner som de sanktioner som är tillämpliga på jordbrukare som gör fel av annat slag och annan omfattning.
107 Käranden har således gjort gällande att när det rör sig om en jordbrukare som odlar en enda sorts jordbruksgröda för vilken han ansöker om en enda sorts stöd, eller i fråga om en boskapsuppfödare som endast driver denna sorts verksamhet för vilken han endast ansöker om särskilt djurstöd, får ett fel som har gjorts i god tro som uppgår till över 20 procent av den uttagna arealen eller grovfoderarealen samma följd(66) som för en jordbrukare eller boskapsuppfödare som till följd av grov oaktsamhet lämnar falska uppgifter i sin deklaration av arealen.(67) Dessa sanktioner utgörs av indragande av arealstöd eller djurstöd under kalenderåret i fråga, faktiskt för de förstnämnda och rättsligt för de sistnämnda.
108 Käranden har påpekat att felen inte är av samma slag, eftersom jordbrukarens uppträdande i det första fallet inte är oriktigt till skillnad från det senare fallet och eftersom dessa fel, oberoende av om de har olika beskaffenhet och omfattning, likväl medför samma påföljder. Käranden har av detta slutit sig till att den allmänna gemenskapsrättsliga principen om likabehandling har åsidosatts.
109 Enligt domstolens fasta rättspraxis är förbudet mot diskriminering i artikel 40.3 i EG-fördraget endast ett konkret uttryck för den allmänna likabehandlingsprincipen, enlig vilken jämförbara situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, med mindre en sådan behandling är objektivt berättigad.(68)
110 Såsom den brittiska regeringen och kommissionen har påpekat, är villkoren för påförande av de sanktioner som är tillämpliga på de två skilda grupperna av jordbrukare som NFU har beskrivit ovan inte jämförbara.
111 Enligt artikel 9.2 andra stycket i förordning nr 3887/92 förvägras nämligen det stöd som jordbrukaren har ansökt om för en specifik jordbruksgröda endast om han har misstagit sig med över 20 procent i sin deklaration om uttag av jordbruksmark eller om denna överskattning avser en deklaration av särskild jordbruksmark. På samma sätt förvägras en boskapsuppfödare särskilt djurstöd endast om han gör ett fel på över 20 procent i sin deklaration av grovfoderarealen.
112 Däremot beviljas enligt artikel 9.2 tredje stycket första strecksatsen i den omtvistade förordningen inte de stöd som en jordbrukare eller en boskapsuppfödare har ansökt om när han till följd av grov oaktsamhet har lämnat oriktiga uppgifter, oberoende av hur stor skillnaden är mellan den areal som har angetts och den areal som har fastställts efter en kontroll.
113 Av det ovan anförda följer att situationen för de två grupper av jordbrukare som NFU har nämnt ovan inte är jämförbara och att den inte behandlas lika.
114 Anmärkningen avseende åsidosättande av principen om icke-diskriminering kan följaktligen inte godtas.
C - Grunden avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen
115 NFU och den brittiska regeringen har hävdat att de sanktioner som föreskrivs i artikel 9.2 andra stycket i förordning nr 3887/92 inte är förenliga med proportionalitetsprincipen.
116 Denna allmänna gemenskapsrättsliga princip kräver att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte överskrider de gränser som är lämpliga och nödvändiga för att förverkliga de mål som föreskrifterna i vederbörlig ordning syftar till, eftersom det vid ett val mellan flera lämpliga åtgärder är lämpligt att använda sig av den åtgärd som är minst ingripande, och att vållade olägenheter skall stå i proportion till de åsyftade målen.(69)
117 Av domstolens fasta rättspraxis framgår även att gemenskapsinstitutionerna har ett stort utrymme för egna bedömningar vid bedömningen av en invecklad ekonomisk situation, vilket är fallet i fråga om den gemensamma jordbrukspolitiken.(70) Vid granskningen av lagenligheten vid utövandet av en sådan behörighet måste domstolen således begränsa sig till att undersöka om detta utövande är behäftat med något uppenbart fel eller maktmissbruk eller om institutionen, som är upphovsman till den omtvistade rättsakten, uppenbarligen har överskridit gränserna för sitt utrymme för egna bedömningar.(71)
118 Är inte en sanktion som består i indragandet av allt arealbaserat stöd när jordbrukaren i god tro har gjort ett fel som uppgår till över 20 procent i deklarationen om uttag av jordbruksmark eller av grovfoderarealen uppenbart olämplig med hänsyn till de mål som eftersträvas?
119 Vad gäller de mål som eftersträvas med den omtvistade bestämmelsen framgår det av förordningen i fråga att den åsyftar att effektivt bestraffa oegentligheter och bedrägeri. Gemenskapslagstiftaren har i detta avseende angett att det bör fastställas sanktioner som är anpassade till hur allvarlig oegentligheten i fråga är och som kan leda så långt som till uteslutning från systemet för året i fråga och det påföljande året.(72)
120 Av de således angivna målen framgår att uteslutning ur ett stödsystem är den grövsta sanktionen i skalan för de fastställda sanktionerna. En sådan sanktion skall enligt gemenskapslagstiftaren reserveras för de allvarligaste beteendena.
121 Det handlar om tre typer av klandervärt beteende som en jordbrukare kan göra sig skyldig till då han lämnar uppgifter om arealen: fel i god tro, grov oaktsamhet och oriktiga uppgifter som lämnats uppsåtligen.
122 Det har inte bestridits att en jordbrukare som misstar sig i god tro, det vill säga utan uppsåt till bedrägeri, inte har uppträtt ohederligt och att det i så fall är oförenligt med de eftersträvade målen, och således uppenbart olämpligt, att ålägga honom en av de grövsta föreskrivna sanktionerna.(73)
123 Dessutom innebär denna bestämmelse, genom att samma sanktioner skall åläggas de jordbrukare som har gjort sig skyldiga till oegentligheter av annan beskaffenhet, att en hederlig jordbrukare likställs med en vårdslös jordbrukare eller en jordbrukare som har handlat i ond tro. Utöver en viss felmarginal föreskrivs det med andra ord att en jordbrukare som har handlat i god tro förmodas ha handlat i ond tro, vilket står i strid med bestämmelsens lydelse.(74)
124 Eftersom de oegentligheter för vilka de berörda aktörerna har kritiserats i det föreliggande fallet har varit av avsevärt olika svårighetsgrader, borde gemenskapslagstiftaren ha tagit detta i beaktande.(75)
125 Artikel 9.2 i den omtvistade förordningen återger således inte troget de mål som gemenskapslagstiftaren eftersträvar.
126 Det förefaller mig avslutningsvis som om andra lika effektiva och mindre ingripande åtgärder skulle ha kunnat vidtas för att uppnå dessa mål. Exempelvis skulle det kunna föreskrivas att endast ett stöd till ett schablonbelopp, som fastställs på gemenskapsnivå, kan beviljas då jordbrukaren inte har gjort sig skyldig till ohederlighet eller bedrägeri och då det konstateras att en viss felmarginal har överskridits mellan den areal som har angetts och den areal som har fastställts efter kontroll.
127 Jag anser följaktligen att anmärkningen avseende ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen skall godtas.
128 Jag anser således att domstolen skall ogiltigförklara artikel 9.2 andra stycket i förordning nr 3887/92 (före ikraftträdandet av förordning nr 1648/95).
Förslag till avgörande
129 Med stöd av de ovan anförda synpunkterna föreslår jag att domstolen skall ge följande svar på de frågor som har förts vidare av den hänskjutande domstolen:
1) Artikel 9.2-9.4 i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem, före ikraftträdandet av kommissionens förordning (EG) nr 1648/95 av den 6 juli 1995 om ändring av den ovannämnda förordningen (EEG) nr 3887/92, skall tolkas så att den innebär ett förbud mot arealbaserat stöd till jordbrukare vars areal som faktiskt fastställts för uttag av jordbruksmark visar sig vara mindre än den som angetts i ansökan om arealbaserat stöd, om den överskjutande arealen är 20 procent eller mer, utan att det föreligger uppsåt eller grov oaktsamhet.
2) Artikel 9.2-9.4 i förordning nr 3887/92, före ikraftträdandet av förordning nr 1648/95, skall tolkas så att den innebär ett förbud mot utbetalning av stöd till nötkreatursuppfödning till jordbrukare, vars grovfoderarealer i fastställd areal visar sig vara mindre än den som angetts i ansökan om arealbaserat stöd, om den överskjutande arealen är 20 procent eller mer, utan att det föreligger uppsåt eller grov oaktsamhet.
3) Artikel 9.2 andra stycket i förordning nr 3887/92, före ikraftträdandet av förordning nr 1648/95, är ogiltig till den del den innebär ett förbud mot utbetalning av arealbaserat stöd och stöd för nötkreatursuppfödning till jordbrukare som har tagit miste med över 20 procent i deklarationen om uttag av jordbruksmark och i deklarationen om grovfoderarealer, om det inte föreligger uppsåt eller grov oaktsamhet.
(1) - EGT L 391, s. 36.
(2) - Andra övervägandet i rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor (EGT L 181, s. 12); första och fjärde övervägandet i rådets förordning (EEG) nr 2066/92 av den 30 juni 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om upphävande av förordning (EEG) nr 468/87 om allmänna föreskrifter för det särskilda bidraget till nötköttsproducenter och förordning (EEG) nr 1357/80 om införandet av en bidragsordning för hållande av am- och dikor (EGT L 215, s. 49).
(3) - Andra övervägandet i förordning nr 1765/92 respektive förordning nr 2066/92.
(4) - Trettonde övervägandet i förordning nr 1765/92.
(5) - Tionde övervägandet i förordning nr 2066/92.
(6) - Sjunde övervägandet i rådets förordning (EEG) nr 3508/92 av den 27 november 1992 om ett integrerat system för administration och kontroll av vissa av stödsystem inom gemenskapen (EGT L 355, s. 1); tredje och fjärde övervägandet i den omtvistade förordningen.
(7) - Första övervägandet i förordning nr 3508/92; nionde övervägandet i förordning nr 3887/92.
(8) - Förordning av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 148, s. 24).
(9) - Förordning av den 23 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de bidragssystem som fastställs i rådets förordning nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 1244/82 och (EEG) nr 714/89 (EGT L 391, s. 20).
(10) - Det vill säga ett stöd som ingår i ett system med deklaration av arealen för jordbruksskiften.
(11) - Andra övervägandet i förordning nr 1765/92.
(12) - Ibidem, femte övervägandet.
(13) - Ibidem, elfte och tolfte övervägandet.
(14) - Enligt sextonde övervägandet i förordning nr 1765/92 ställs det däremot inte några krav på uttag för de mindre producenterna.
(15) - Trettonde övervägandet i förordning nr 1765/92, min kursivering.
(16) - Ibidem, fjortonde övervägandet, min kursivering.
(17) - Ibidem, femtonde övervägandet.
(18) - Första övervägandet i förordning nr 3887/92.
(19) - Första övervägandet i förordning nr 3508/92.
(20) - Tredje övervägandet i förordning nr 3508/92 samt sjunde övervägandet i den omtvistade förordningen.
(21) - Nionde övervägandet i den omtvistade förordningen.
(22) - Ibidem, första övervägandet.
(23) - Det vill säga typen av gröda, marktäcke eller frånvaro av gröda.
(24) - Artikel 6-16 i den omtvistade förordningen.
(25) - Förordning av den 3 februari 1995 om ändring av förordning nr 3887/92 och av förordning (EG) nr 762/94 (EGT L 27, s. 3).
(26) - Förordning av den 6 juli 1995 om ändring av förordning nr 3887/92 (EGT L 156, s. 27).
(27) - Tredje övervägandet i förordning nr 229/95, min kursivering.
(28) - Min kursivering.
(29) - Se punkt 75-89 i mitt förslag till avgörande.
(30) - Beslutet om hänskjutande, sidan 11.
(31) - Rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, s. 1).
(32) - Domstolens fasta rättspraxis sedan dom av den 5 februari 1963 i mål 26/62, Van Gend en Loos (Rec. 1963, s. 1).
(33) - Artiklarna 2 och 7.
(34) - Ibidem, artikel 2.5 andra stycket.
(35) - Punkt 50 i mitt förslag till avgörande.
(36) - Artikel 9.2 första stycket första meningen i förordning nr 3887/92.
(37) - Ibidem, artikel 9.2 första stycket andra meningen, första och andra strecksatserna och andra stycket, å ena sidan, och artikel 9.2 tredje stycket första och andra strecksatserna, å andra sidan.
(38) - Ibidem, artikel 9.2 första stycket andra meningen första och andra strecksatserna och andra stycket i förordning nr 3887/92.
(39) - Ibidem, artikel 9.2 andra stycket.
(40) - Punkt 50 i mitt förslag till avgörande.
(41) - Se punkt 14-17 i mitt förslag till avgörande.
(42) - Artikel 9.2 tredje stycket första och andra strecksatserna i förordning nr 3887/92.
(43) - Ibidem, artikel 9.2 tredje stycket första strecksatsen.
(44) - Ibidem, artikel 9.2 tredje stycket andra strecksatsen.
(45) - Fjärde övervägandet i förordning nr 1648/95, min kursivering.
(46) - Se punkt 53 i mitt förslag till avgörande.
(47) - Se punkt 3-6 i mitt förslag till avgörande.
(48) - Se punkt 14 i mitt förslag till avgörande.
(49) - Se punkt 24 i mitt förslag till avgörande.
(50) - Förordningarna nr 229/95 och 1648/95.
(51) - Ändring till följd av artikel 1.5 i förordning nr 1648/95.
(52) - Ändring till följd av artikel 1.6 i förordning nr 1648/95.
(53) - Till skillnad från hur uttrycket tolkades i den tidigare bestämmelsen, se punkt 66 i mitt förslag till avgörande.
(54) - Tredje, fjärde, femte och sjätte övervägandet i förordning nr 2988/95.
(55) - Ibidem, tionde övervägandet.
(56) - Min kursivering.
(57) - Min kursivering.
(58) - Se punkt 45 i mitt förslag till avgörande.
(59) - Se punkterna 9, 10 och 15 i mitt förslag till avgörande.
(60) - Artikel 9.3 i förordning nr 3887/92.
(61) - Se i detta avseende dom av den 21 september 1983 i de förenade målen 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl. (Rec. 1983, s. 2633).
(62) - Dom av den 9 juli 1981 i mål 169/80, Gondrand Frères och Garancini (Rec. 1981, s. 1931), av den 22 februari 1989 i de förenade målen 92/87 och 93/87, kommissionen mot Frankrike och Förenade kungariket (Rec. 1989, s. 405), punkt 22, och senast dom av den 13 februari 1996 i mål C-143/93, Van Es Douane Agenten (REG 1996, s. I-431), punkt 27.
(63) - Se punkt 92-96 i mitt förslag till avgörande.
(64) - Artikel 9.2 första stycket i den omtvistade förordningen.
(65) - De sanktioner som skall åläggas en jordbrukare som i god tro misstar sig i sin deklaration av arealen återfinns, å ena sidan, i artikel 9.2 första stycket andra meningen första och andra strecksatserna och, å andra sidan, i artikel 9.2 andra stycket i den omtvistade förordningen.
(66) - Enligt artikel 9.2 andra stycket i den omtvistade förordningen.
(67) - Enligt artikel 9.2 tredje stycket första strecksatsen i den omtvistade förordningen.
(68) - Se en av de senare domarna, av den 12 december 1996 i mål C-241/95, Accrington Beef m.fl. (REG 1996, s. I-6699), punkt 49.
(69) - Se exempelvis dom av den 29 februari 1996 i de förenade målen C-296/93 och C-307/93, Frankrike och Irland mot kommissionen (REG 1996, s. I-795), punkterna 22 och 30.
(70) - Se bland annat dom av den 20 oktober 1977 i mål 29/77, Roquette Frères (Rec. 1977, s. 1835), punkterna 19 och 20.
(71) - Domen i det ovannämnda målet Frankrike och Irland mot kommissionen, punkt 31.
(72) - Nionde övervägandet i den omtvistade förordningen.
(73) - Vilket är fallet med de jordbrukare som befinner sig i den situation som har beskrivits i punkt 107 i mitt förslag till avgörande.
(74) - Se punkt 61-63 i mitt förslag till avgörande.
(75) - Se analogt bland annat dom av den 17 september 1996 i de förenade målen C-246/94, C-247/94, C-248/94 och C-249/94, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio m.fl. (REG 1996, s. I-4373), punkt 32.