62019CC0817
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE,
predstavljeni 27. januarja 2022 (
1
)
Zadeva C‑817/19
Ligue des droits humains
proti
Conseil des ministres
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Cour constitutionnelle (ustavno sodišče, Belgija))
„Predhodno odločanje – Varstvo osebnih podatkov – Obdelava podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) – Uredba (EU) 2016/679 – Področje uporabe – Direktiva (EU) 2016/681 – Veljavnost – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člena 7 in 8 ter člen 52(1)“
Kazalo
I. Uvod
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Listina
2. SUVP
3. Direktiva o PNR
4. Drugi upoštevni akti prava Unije
B. Belgijsko pravo
C. Spor o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
III. Analiza
A. Prvo vprašanje za predhodno odločanje
B. Drugo, tretje, četrto, šesto in osmo vprašanje za predhodno odločanje
1. Temeljne pravice iz členov 7 in 8 Listine
2. Poseganje v temeljne pravice iz členov 7 in 8 Listine
3. Utemeljitev poseganja, ki izhaja iz Direktive o PNR
a) Spoštovanje zahteve, da mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja temeljne pravice iz Listine predpisano z zakonom
b) Spoštovanje bistvene vsebine pravic iz členov 7 in 8 Listine
c) Spoštovanje zahteve, da mora poseganje izpolnjevati cilj v splošnem interesu
d) Spoštovanje načela sorazmernosti
1) Primernost obdelav podatkov PNR, na katere se nanaša Direktiva o PNR, glede na zastavljeni cilj
2) Nujna potrebnost poseganja
i) Opredelitev namenov obdelave podatkov PNR
ii) Kategorije podatkov PNR iz Direktive o PNR (drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje)
– Zadostna jasnost in natančnost točk 12 in 18 Priloge I (tretje vprašanje za predhodno odločanje)
– Obseg podatkov, naštetih v Prilogi I (drugo vprašanje za predhodno odločanje)
– Občutljivi podatki
iii) Pojem „potnik“ (četrto vprašanje za predhodno odločanje)
iv) Zadostna jasnost in natančnost predhodnega ocenjevanja potnikov ter omejenost tega ocenjevanja na to, kar je nujno potrebno (šesto vprašanje za predhodno odločanje)
– Primerjava s podatkovnimi zbirkami v smislu člena 6(3)(a) Direktive o PNR
– Obdelava podatkov PNR glede na vnaprej določena merila
– Zaščitni ukrepi, ki spremljajo avtomatizirano obdelavo podatkov PNR
– Predlog v zvezi s šestim vprašanjem za predhodno odločanje
v) Hramba podatkov PNR (osmo vprašanje za predhodno odločanje)
4. Predlog v zvezi z drugim, tretjim, četrtim, šestim in osmim vprašanjem za predhodno odločanje
C. Peto vprašanje za predhodno odločanje
D. Sedmo vprašanje za predhodno odločanje
E. Deveto vprašanje za predhodno odločanje
F. Deseto vprašanje za predhodno odločanje
IV. Predlog
I. Uvod
1.
Cour constitutionnelle (ustavno sodišče, Belgija) s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe Sodišču postavlja sklop desetih vprašanj za predhodno odločanje v zvezi z razlago Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Splošna uredba o varstvu podatkov) (v nadaljevanju: SUVP) (
2
) ter veljavnostjo in razlago Direktive (EU) 2016/681 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o uporabi podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj (v nadaljevanju: Direktiva o PNR) (
3
) in Direktive Sveta 2004/82/ES z dne 29. aprila 2004 o dolžnosti prevoznikov, da posredujejo podatke o potnikih (v nadaljevanju: Direktiva o API) (
4
). Ta vprašanja so se pojavila v okviru tožbe, ki jo je vložilo nepridobitno združenje Ligue des droits humains (LDH), ki je predlagalo razglasitev popolne ali delne ničnosti loi du 25 décembre 2016 relative au traitement des données des passagers (zakon z dne 25. decembra 2016 o obdelavi podatkov o potnikih, v nadaljevanju: zakon o PNR) (
5
), s katerim sta bili v belgijsko pravo preneseni Direktiva o PNR in Direktiva o API.
2.
Vprašanja, o katerih bo moralo Sodišče odločiti v tej zadevi, se uvrščajo v okvir ene od glavnih dilem sodobnega demokratičnega liberalnega konstitucionalizma: kako je treba opredeliti ravnotežje med posameznikom in skupnostjo v dobi podatkov, ko so digitalne tehnologije omogočile zbiranje, shranjevanje, obdelavo in analizo ogromnih količin osebnih podatkov za namene napovedovanja? Algoritmi, analiza velepodatkov in umetna inteligenca, ki jih uporabljajo javni organi, lahko služijo za spodbujanje in zaščito temeljnih interesov družbe z nekoč nepredstavljivo učinkovitostjo: od varovanja javnega zdravja do okoljske trajnostnosti, od boja proti terorizmu do preprečevanja kriminala, zlasti hudih oblik kriminala. Obenem lahko s tem, da javni organi neselektivno zbirajo osebne podatke in uporabljajo digitalne tehnologije, nastane digitalni panoptikum, to je javna oblast, ki vidi vse, ne da bi bila videna. Vsevedna oblast, ki lahko nadzira in predvidi ravnanja vsakogar ter sprejema potrebne ukrepe, dokler ne pride do paradoksalnega rezultata, ki si ga je Steven Spielberg zamislil v filmu Minority Report, da preventivno odvzame svobodo storilcu kaznivega dejanja, ki še ni bilo izvedeno. Kot vemo, ima v nekaterih državah družba prednost pred posameznikom in uporaba osebnih podatkov zakonito omogoča izvajanje učinkovitega množičnega nadzora, namenjenega zaščiti javnih interesov, ki se štejejo za temeljne. Nasprotno – nacionalni in nadnacionalni – evropski konstitucionalizem, ki osrednje mesto namenja posamezniku in njegovim svoboščinam, postavlja pomembno oviro za oblikovanje družbe množičnega nadzora, zlasti po priznanju temeljnih pravic do varstva zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov. V kolikšni meri se torej ta ovira lahko postavi, ne da bi resno ogrozila nekatere temeljne interese družbe – kot so bili zgoraj našteti kot primeri – ki lahko vseeno imajo ustavne povezave? Smo v osrčju vprašanja razmerja med posameznikom in skupnostjo v digitalni družbi. Vprašanje, ki zahteva na eni strani iskanje in izvajanje občutljivih ravnotežij med interesi skupnosti in pravicami posameznikov, pri čemer se izhaja iz absolutne pomembnosti zadnjenavedenih v evropski ustavni dediščini, ter na drugi strani vzpostavitev zaščitnih ukrepov pred zlorabami. Tudi tu se nahajamo v okviru sodobne različice klasične teme konstitucionalizma, saj – kot je bilo na kratko zatrjeno v Federalističnih spisih – ljudje niso angeli in zato so potrebni pravni mehanizmi za omejitev in nadzor javne oblasti.
3.
Taka so splošna vprašanja, ki se umeščajo v okvir teh sklepnih predlogov, ki bodo lahko zgolj omejeni na razlago prava Unije z vidika prejšnje sodne prakse Sodišča in z uporabo uveljavljenih metod, med drugim z metodo skladne razlage. Metodo, ki jo bom pogosto, ko bo to pravno mogoče, uporabil v teh sklepnih predlogih, da bi našel potrebno ravnotežje z ustavnega vidika med javnimi cilji, na katerih temelji sistem prenosa, zbiranja in obdelave podatkov iz evidence podatkov o potnikih (v nadaljevanju: podatki PNR), in pravicami, določenimi v členih 7 in 8 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1.
Listina
4.
V skladu s členom 7 Listine ima „[v]sakdo […] pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja, stanovanja ter komunikacij“.
5.
Člen 8 Listine določa:
6.
„1. Vsakdo ima pravico do varstva osebnih podatkov, ki se nanj nanašajo.
7.
2. Osebni podatki se morajo obdelovati pošteno, za določene namene in na podlagi privolitve prizadete osebe ali na drugi legitimni podlagi, določeni z zakonom. Vsakdo ima pravico dostopa do podatkov, zbranih o njem, in pravico zahtevati, da se ti podatki popravijo.
8.
3. Spoštovanje teh pravil nadzira neodvisen organ.“
9.
V skladu s členom 52(1) Listine mora biti „[k]akršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, […] predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih“.
2.
SUVP
10.
Člen 2(2)(d) SUVP s področja uporabe te uredbe izključuje obdelavo osebnih podatkov „s strani pristojnih organov za namene preprečevanja, preiskovanja, odkrivanja ali pregona kaznivih dejanj ali izvrševanja kazenskih sankcij, vključno z varovanjem pred grožnjami javni varnosti in njihovim preprečevanjem“.
11.
Člen 23(1)(d) SUVP določa:
12.
„Pravo Unije ali pravo države članice, ki velja za upravljavca ali obdelovalca podatkov, lahko z zakonodajnim ukrepom omeji obseg obveznosti in pravic iz členov 12 do 22 in člena 34, pa tudi člena 5, kolikor njegove določbe ustrezajo pravicam in obveznostim iz členov 12 do 22, če taka omejitev spoštuje bistvo temeljnih pravic in svoboščin ter je potreben in sorazmeren ukrep v demokratični družbi za zagotavljanje:
13.
[…]
14.
(d) preprečevanja, preiskovanja, odkrivanja ali pregona kaznivih dejanj ali izvrševanja kazenskih sankcij, vključno z varovanjem pred grožnjami javni varnosti in njihovim preprečevanjem.“
3.
Direktiva o PNR
15.
Tu bom podal samo kratek pregled delovanja sistema, vzpostavljenega z Direktivo o PNR. Več podrobnosti o vsebini določb Direktive o PNR, ki je pomembna za odgovor na vprašanja za predhodno odločanje, bo navedenih med samo pravno analizo.
16.
V skladu s členom 1 Direktiva o PNR, sprejeta na podlagi člena 82(1)(d) PDEU in člena 87(2)(a) PDEU, na ravni Evropske unije ureja sistem prenosa podatkov PNR s strani letalskih prevoznikov na letih zunaj EU (
6
) ter zbiranja, uporabe in hrambe teh podatkov s strani pristojnih organov držav članic za namene boja proti terorizmu in hudim oblikam kriminala.
17.
V skladu s členom 3, točka 5, te direktive je „evidenca podatkov o potnikih“ ali „PNR“„zapis zahtevanih podatkov o potovanju vsakega potnika, ki vsebuje potrebne informacije, da lahko letalski prevozniki, ki zagotavljajo rezervacije, in udeleženi letalski prevozniki obdelujejo in nadzorujejo rezervacije za vsako potovanje, ki ga rezervira posamezna oseba ali se rezervira v njenem imenu, ne glede na to, ali je sestavni del sistema rezervacij, sistema za nadzor odhodov, ki se uporablja za prijavo potnikov na let, ali enakovrednih sistemov, ki zagotavljajo enake funkcije“.
18.
V Prilogi I k Direktivi o PNR (v nadaljevanju: Priloga I) so našteti podatki iz evidence podatkov o potnikih, kolikor jih zbirajo letalski prevozniki, ki so predmet prenosa v smislu in v skladu s pravili iz člena 8 te direktive.
19.
Priloga II k Direktivi o PNR (v nadaljevanju: Priloga II) vsebuje seznam kaznivih dejanj, ki pomenijo „hudo kaznivo dejanje“ v smislu člena 3, točka 9, te direktive.
20.
Člen 2 Direktive o PNR določa, da se lahko države članice odločijo uporabljati to direktivo tudi za „lete znotraj EU“ (
7
) ali za nekatere od teh letov, za katere menijo, da so „potrebni“ za uresničevanje ciljev navedene direktive.
21.
Člen 4(1) Direktive o PNR določa, da „[v]saka država članica ustanovi ali imenuje organ, pristojen za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje ali pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj ali organizacijsko enoto takšnega organa, da deluje kot njena enota za informacije o potnikih“. V skladu z odstavkom 2(a) tega člena 4 je enota za informacije o potnikih med drugim pristojna za zbiranje podatkov PNR od letalskih prevoznikov, njihovo hrambo in obdelavo in za posredovanje teh podatkov ali rezultatov njihove obdelave pristojnim organom iz člena 7 Direktive o PNR. V skladu z odstavkom 2 tega člena 7 so ti organi „[o]rgani, ki so pristojni za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje ali pregon terorističnih ali hudih kaznivih dejanj“. (
8
)
22.
Člen 6(1), drugi stavek, Direktive o PNR določa, da „[k]adar podatki PNR, ki jih posredujejo letalski prevozniki, vključujejo podatke, ki niso navedeni v Prilogi I, enota za informacije o potnikih takšne podatke ob prejemu izbriše takoj in trajno“. Odstavek 2 tega člena določa:
„2.   Enota za informacije o potnikih obdeluje podatke PNR samo za naslednje namene:
(a)
za ocenjevanje potnikov pred njihovim načrtovanim prihodom v državo članico ali odhodom iz nje, da bi identificirala osebe, ki jih morajo pristojni organi iz člena 7 in, kadar je ustrezno, Europol v skladu s členom 10 podrobneje preveriti glede na dejstvo, da bi lahko sodelovale pri terorističnem ali hudem kaznivem dejanju;
(b)
za odzivanje, za vsak primer posebej, na ustrezno obrazloženo zaprosilo, ki ga pristojni organi predložijo na zadostni podlagi za zagotavljanje in obdelavo podatkov PNR v konkretnih primerih za namene preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja in pregona terorističnih ali hudih kaznivih dejanj ter za zagotavljanje rezultatov takšne obdelave pristojnim organom ali, kadar je ustrezno, Europolu, ter
(c)
za analiziranje podatkov PNR za namene posodabljanja ali oblikovanja novih meril za izvajanje ocenjevanj iz točke (b) odstavka 3, da bi identificirali osebe, ki bi lahko sodelovale pri terorističnem ali hudem kaznivem dejanju.“
23.
Člen 12 Direktive o PNR vsebuje določbe o hrambi podatkov PNR.
24.
Člen 5 Direktive o PNR določa, da vsaka enota za informacije o potnikih imenuje pooblaščeno osebo za varstvo podatkov, ki je pristojna za spremljanje obdelave podatkov PNR in izvajanje ustreznih zaščitnih ukrepov. Poleg tega mora vsaka država članica v skladu s členom 15 te direktive nacionalni nadzorni organ iz člena 25 Okvirnega sklepa 2008/977/PNZ (
9
), nadomeščenega z Direktivo (EU) 2016/680 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov, ki jih pristojni organi obdelujejo za namene preprečevanja, preiskovanja, odkrivanja ali pregona kaznivih dejanj ali izvrševanja kazenskih sankcij, in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Okvirnega sklepa Sveta 2008/977/PNZ (v nadaljevanju: Policijska direktiva) (
10
), pooblastiti za spremljanje uporabe določb, sprejetih na podlagi navedene direktive, na njenem ozemlju. Ta organ, ki opravlja svoje naloge, da bi ščitil temeljne pravice pri obdelavi osebnih podatkov, (
11
) je med drugim pristojen, prvič, da obravnava prijave oziroma pritožbe, ki jih vloži posameznik, na katerega se podatki nanašajo, razišče zadevo, in posameznike, na katere se podatki nanašajo, v razumnem roku obvesti o stanju zadeve in odločitvi o njihovih prijavah oziroma pritožbah, ter drugič, da preverja zakonitost obdelave podatkov, izvaja preiskave, preglede in revizije v skladu z nacionalnim pravom, in sicer na lastno pobudo ali na podlagi prijave oziroma pritožbe. (
12
)
4.
Drugi upoštevni akti prava Unije
25.
Pravni okvir te zadeve dopolnjujeta Direktiva o API in Policijska direktiva. Zaradi razumljivosti teh sklepnih predlogov bo vsebina upoštevnih določb teh aktov predstavljena, ko bo to potrebno za obravnavo vprašanj, ki se nanašajo nanje, oziroma, splošneje, za potrebe pravne analize.
B. Belgijsko pravo
26.
V skladu s členom 22 Constitution belge (belgijska ustava) ima „[v]sakdo […] pravico do spoštovanja njegovega zasebnega in družinskega življenja, razen v primerih in pod pogoji, ki so določeni z zakonom“.
27.
Z loi PNR (zakon o PNR) so v skladu z njegovim členom 2 prenesene Direktiva o API in Direktiva o PNR ter delno Direktiva 2010/65/EU (
13
).
28.
V skladu z njegovim členom 3(1) zakon o PNR „določa obveznosti prevoznikov in potovalnih agencij v zvezi s pošiljanjem podatkov o potnikih, ki so namenjeni na nacionalno ozemlje, ki prihajajo z njega in ki so v tranzitu prek njega“. V skladu s členom 4, točki 1 in 2, tega zakona „prevoznik“ pomeni „katero koli fizično ali pravno osebo, ki se poklicno ukvarja s prevozom oseb po zraku, morju, železnici ali kopnem“, „potovalna agencija“ pa „vsakega organizatorja potovanja ali potovalnega posrednika v smislu zakona z dne 16. februarja 1994 o pogodbi o organizaciji potovanja in posredniški pogodbi o potovanju“.
29.
Člen 8 zakona o PNR določa:
„1.   Podatki o potnikih se obdelujejo za te namene:
(1) preiskovanje in pregon, vključno z izvrševanjem kazni ali ukrepov omejitve prostosti, v zvezi z kaznivimi dejanji iz člena 90b(2), točke […] 7, […] 8, […] 11, […] 14, […] 17, 18, 19, ter (3) Code d’instruction criminelle (zakonik o kazenskem postopku);
(2) preiskovanje in pregon, vključno z izvrševanjem kazni ali ukrepov omejitve prostosti, v zvezi s kaznivimi dejanji iz člena 196 za kazniva dejanja ponarejanja javnih listin ter členov 198, 199, 199a, 207, 213, 375 in 505 Code pénal (kazenski zakonik);
(3) preprečevanje resne ogroženosti javne varnosti v okviru nasilne radikalizacije s spremljanjem pojavov in skupin v skladu s členom 44/5(1), točki 2 in 3, ter (2) loi du 5 août 1992 sur la fonction de police (zakon z dne 5. avgusta 1992 o delovanju policije);
(4) spremljanje dejavnosti iz člena 7, točki 1 in 3/1, ter 11(1), točke od 1 do 3 in 5, loi du 30 novembre 1998 organique des services de renseignement et de sécurité (sistemski zakon z dne 30. novembra 1998 o obveščevalno-varnostnih službah) (
14
);
(5) preiskovanje in pregon v zvezi s kaznivimi dejanji iz člena 220(2) loi générale sur les douanes et accises du 18 juillet 1977 (splošni zakon o carinah in trošarinah z dne 18. julija 1977) in člena 45, tretji odstavek, loi du 22 décembre 2009 relative au régime général d’accise (zakon z dne 22. decembra 2009 o splošnem trošarinskem sistemu) […].
2.   Pod pogoji iz poglavja 11 se podatki o potnikih obdelujejo tudi za izboljšanje nadzora oseb na zunanjih mejah in za boj proti nezakonitemu priseljevanju.“
30.
Člen 9 zakona o PNR vsebuje seznam podatkov, ki so predmet prenosa. Ti podatki se ujemajo s podatki, naštetimi v Prilogi I.
31.
V skladu s členom 18 zakona o PRN se „[p]odatki o potnikih […] hranijo v zbirki podatkov o potnikih največ pet let od njihovega vnosa. Po izteku tega obdobja se uničijo“.
32.
Člen 19 tega zakona določa, da se „[o]b izteku šestmesečnega obdobja od vnosa podatkov o potnikih v zbirko podatkov o potnikih […] vsi podatki o potnikih depersonalizirajo z zakrivanjem podatkovnih elementov.“
33.
Člen 24 zakona o PNR določa:
„1.   Podatki o potnikih se obdelujejo za izvajanje predhodnega ocenjevanja potnikov pred njihovim predvidenim prihodom na nacionalno ozemlje, odhodom z njega ali tranzitom prek njega, da se določi, katere osebe je treba temeljiteje pregledati.
2.   V okviru ciljev iz člena 8(1), točke 1, 4 in 5, ali v zvezi z grožnjami, navedenimi v členih 8(1)(a), (b), (c), (d), (f) in (g) ter 11(2) sistemskega zakona z dne 30. novembra 1998 o obveščevalno-varnostnih službah, predhodna ocena potnikov temelji na zadetku, ki izhaja iz ujemanja podatkov o potnikih z:
(1) zbirkami podatkov, ki jih upravljajo pristojne službe ali ki so jim neposredno na voljo ali dostopne v okviru njihovih nalog, ali seznami oseb, ki jih pristojne službe pripravijo v okviru svojih nalog;
(2) merili za ocenjevanje, ki jih vnaprej določi enota za informacije o potnikih in so navedena v členu 25.
3.   V okviru ciljev iz člena 8(1), točka 3, predhodna ocena potnikov temelji na zadetku, ki izhaja iz ujemanja podatkov o potnikih z zbirkami podatkov iz odstavka 2, točka 1. […]“.
34.
Člen 25 zakona o PNR povzema vsebino člena 6(4) Direktive o PNR.
35.
Poglavje 11 zakona o PNR vsebuje določbe, ki urejajo obdelavo osebnih podatkov o potnikih za izboljšanje nadzora na mejah in boj proti nezakonitemu priseljevanju. S temi določbami je v belgijsko pravo prenesena Direktiva o API.
36.
Člen 44 zakona o PNR določa, da enota za informacije o potnikih imenuje pooblaščeno osebo za varstvo podatkov v okviru service public fédéral intérieur (ministrstvo za notranje zadeve). Spremljanje uporabe določb zakona o PNR opravlja Commission de la protection de la vie privée (komisija za varstvo zasebnosti).
37.
Člen 51 zakona o PNR spreminja sistemski zakon z dne 30. novembra 1998 o obveščevalno-varnostnih službah s tem, da vstavlja naslednji člen 16/3:
„1.   Obveščevalno-varnostne službe se lahko pri izvajanju svojih nalog, če je to ustrezno utemeljeno, odločijo za vpogled v podatke o potnikih iz člena 7 [zakona o PNR].
2.   Odločitev iz odstavka 1 sprejme vodja službe, ki o tem pisno obvesti enoto za informacije o potnikih iz poglavja 7 zgoraj navedenega zakona. O odločitvi je skupaj z njeno obrazložitvijo uradno obveščen Comité permanent R (stalni odbor za nadzor obveščevalno-varnostnih služb).
Stalni odbor za nadzor obveščevalno-varnostnih služb obveščevalno-varnostnim službam prepove uporabo podatkov, ki so bili zbrani pod pogoji, ki ne izpolnjujejo zakonskih zahtev.
Odločitev se lahko nanaša na vse podatke o določeni obveščevalni preiskavi. V tem primeru se stalnemu odboru za nadzor obveščevalno-varnostnih služb enkrat mesečno pošlje seznam vpogledov v podatke o potnikih.“
C. Spor o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
38.
Združenje LDH je 24. julija 2017 pri Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) vložilo tožbo za razglasitev popolne ali delne ničnosti zakona o PNR. To združenje je v utemeljitev tožbe navedlo dva tožbena razloga.
39.
V okviru prvega tožbenega razloga, ki ga je to združenje podalo primarno in se nanaša na kršitev člena 22 belgijske ustave v povezavi s členom 23 SUVP, členoma 7 in 8 ter členom 52(1) Listine in členom 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki je bila 4. novembra 1950 podpisana v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), združenje LDH meni, da izpodbijani zakon ne upošteva načela sorazmernosti glede področja njegove uporabe in kategorije podatkov, na katere se nanaša, obdelave podatkov, ki jih uvaja, njegovih ciljev in trajanja hrambe podatkov. To združenje zlasti trdi, da je opredelitev podatkov PNR preširoka in bi lahko pripeljala do razkritja občutljivih podatkov, opredelitev pojma „potnik“ v tem zakonu pa omogoča neciljno sistematično obdelavo podatkov o vseh zadevnih potnikih. Poleg tega združenje LDH meni, da zakon o PNR ne opredeljuje dovolj jasno narave in podrobnih pravil metode pre-screening zbirk podatkov o potnikih in meril, ki se uporabljajo kot „kazalniki grožnje“. Nazadnje, to združenje meni, da zakon o PNR presega meje nujno potrebnega v smislu, da uresničuje cilje obdelave podatkov PNR, ki so širši od ciljev, ki jih dopušča Direktiva o PNR, in da je petletno obdobje za hrambo podatkov PNR nesorazmerno. Z drugim tožbenim razlogom, ki ga je združenje LDH podalo podredno in se nanaša na kršitev člena 22 belgijske ustave v povezavi s členom 3(2) PEU in členom 45 Listine, to združenje nasprotuje določbam poglavja 11 zakona o PNR, s katerimi je prenesena Direktiva o API.
40.
Conseil des ministres (svet ministrov) Kraljevine Belgije kot intervenient pred Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) nasprotuje tožbi združenja LDH in prereka tako dopustnost kot tudi utemeljenost obeh tožbenih razlogov, navedenih v utemeljitev te tožbe.
41.
Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) pa navaja te preudarke.
42.
V zvezi s prvim tožbenim razlogom se Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) najprej sprašuje, ali je opredelitev podatkov PNR v Prilogi I dovolj jasna in natančna. Nekateri od teh podatkov naj bi bili opisani kot primer in naj ne bi bili izčrpni. Dalje, navedeno sodišče navaja, da opredelitev pojma „potnik“ v členu 3, točka 4, Direktive o PNR povzroči zbiranje, prenos, obdelavo in hrambo podatkov PNR o vseh osebah, ki se prevažajo ali se bodo prevažale in so vpisane na seznam potnikov, ne glede na obstoj utemeljenih razlogov za sum, da je zadevna oseba storila kaznivo dejanje ali ga namerava storiti ali je bila spoznana za krivo kaznivega dejanja. Glede obdelave podatkov PNR Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) ugotavlja, da so ti sistematično predmet predhodnega ocenjevanja, ki vključuje navzkrižno preverjanje podatkov PNR o vseh potnikih z zbirkami podatkov ali vnaprej določenimi merili, da se ugotovijo ujemanja. Vendar Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) pojasnjuje, da če morajo biti merila specifična, zanesljiva in nediskriminatorna, se mu zdi tehnično nemogoče še natančneje opredeliti vnaprej določena merila za ugotavljanje tveganih profilov. Predložitveno sodišče v zvezi z obdobjem hrambe podatkov PNR, določenim v členu 12(1) Direktive o PNR, na podlagi katerega se navedeni podatki lahko hranijo pet let, meni, da bi se podatki PNR hranili brez upoštevanja tega, ali se za zadevne potnike v okviru predhodnega ocenjevanja razkrije, da lahko pomenijo ali ne tveganje za javno varnost. V teh okoliščinah se predložitveno sodišče sprašuje, ali se glede na sodno prakso, ki izhaja zlasti iz sodbe z dne 21. decembra 2016, Tele2 Sverige in Watson in drugi (
15
), in mnenja 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado) z dne 26. julija 2017 (
16
), lahko šteje, da sistem zbiranja, prenosa, obdelave in hrambe podatkov PNR, vzpostavljen z Direktivo o PNR, ne presega meja nujno potrebnega. V tem okviru se to sodišče tudi sprašuje, ali Direktiva o PNR nasprotuje nacionalni ureditvi, kot izhaja iz člena 8(1), točka 4, zakona o PNR, ki dovoljuje obdelavo podatkov PNR za namen, ki ni določen v tej direktivi. Nazadnje, navedeno sodišče se sprašuje, ali se enota za informacije o potnikih lahko šteje za „drug nacionalni organ“, ki lahko na podlagi člena 12(3)(b)(ii) Direktive o PNR dovoli razkritje popolnih podatkov PNR po izteku šestih mesecev. V zvezi z drugim tožbenim razlogom predložitveno sodišče navaja, da je ta usmerjen proti členu 3(1), členu 8(2) ter členom od 28 do 31 zakona o PNR, ki urejajo zbiranje in obdelavo podatkov o potnikih za boj proti nezakonitemu priseljevanju in izboljšanje nadzora na mejah. To sodišče, ki opozarja, da v skladu s prvo od teh določb ta zakon zajema lete, ki so namenjeni na nacionalno ozemlje, ki prihajajo z njega in ki so v tranzitu prek njega, pojasnjuje, da je nacionalni zakonodajalec lete „znotraj EU“ vključil na področje uporabe navedenega zakona, da bi se omogočil „popolnejši pregled nad gibanjem potnikov, ki pomenijo morebitno grožnjo za varnost [v Uniji] in nacionalno varnost“, pri čemer se je oprl na možnost iz člena 2 Direktive o PNR v povezavi z njeno uvodno izjavo 10.
43.
V teh okoliščinah je Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje postavilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba člen 23 [SUVP] v povezavi s členom 2(2)(d) navedene uredbe razlagati tako, da se uporablja za nacionalno zakonodajo, kot je zakon [o PNR], s katerim so prenesene Direktiva [o PNR], Direktiva [o API] ter Direktiva [2010/65]?
2.
Ali je Priloga I […] združljiva s členi 7, 8 in 52(1) [Listine] glede na to, da so podatki, našteti v njej, zelo obširni – zlasti podatki iz točke 18 [te Priloge I], ki presegajo podatke iz člena 3(2) Direktive [o API] – in glede na to, da bi lahko ti podatki, upoštevani skupaj, razkrili občutljive podatke in s tem kršili meje ‚nujno potrebnega‘?
3.
Ali sta točki 12 in 18 Priloge I […] združljivi s členoma 7, 8 in členom 52(1) [Listine] glede na to, da so ob upoštevanju izraza ‚vključno [s]‘ podatki, na katere se nanašata, navedeni primeroma in ne izčrpno, tako da se ne spoštuje zahteva po natančnosti in jasnosti pravil, s katerimi se posega v pravico do spoštovanja zasebnega življenja in pravico do varstva osebnih podatkov?
4.
Ali sta člen 3(4) Direktive [o PNR] in Priloga I […] združljiva s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) [Listine] glede na to, da se sistem splošnega zbiranja, pošiljanja in obdelave podatkov o potnikih, ki ga ti določbi uvajata, nanaša na vsako osebo, ki uporabi zadevni način prevoza, ne glede na kakršen koli objektiven element, zaradi katerega bi se lahko štelo, da ta oseba lahko pomeni tveganje za javno varnost?
5.
Ali je treba člen 6 Direktive [o PNR] v povezavi s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) [Listine] razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je izpodbijani zakon, ki kot namen obdelave podatkov iz PNR priznava spremljanje zadevnih dejavnosti obveščevalno-varnostnih služb ter s tem ta namen vključuje v preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj?
6.
Ali je člen 6 Direktive [o PNR] združljiv s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) [Listine] glede na to, da se predhodno ocenjevanje, ki ga ureja, s povezovanjem z zbirkami podatkov in na podlagi vnaprej določenih meril sistematično in splošno uporablja za podatke o potnikih, ne glede na kakršen koli objektiven element, zaradi katerega bi se lahko štelo, da ti potniki lahko pomenijo tveganje za javno varnost?
7.
Ali je mogoče pojem ‚drug pristojen nacionalni organ‘ iz člena 12(3) Direktive [o PNR] razlagati tako, da se nanaša na enoto za informacije o potnikih, ustanovljeno z zakonom [o PNR], ki lahko zato dovoli dostop do podatkov iz PNR po izteku šestmesečnega obdobja v okviru posameznih poizvedb?
8.
Ali je treba člen 12 Direktive [o PNR] v povezavi s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) [Listine] razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je izpodbijani zakon, ki določa splošno petletno obdobje hrambe podatkov ne glede na to, ali se za zadevne potnike v okviru predhodnega ocenjevanja izkaže, da lahko pomenijo tveganje za javno varnost?
9.
(a)
Ali je Direktiva [o API] združljiva s členom 3(2) [PEU] in členom 45 [Listine] glede na to, da se obveznosti, ki jih uvaja, uporabljajo za lete znotraj [Unije]?
(b)
Ali je treba Direktivo [o API] v povezavi s členom 3(2) [PEU] in členom 45 [Listine] razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je izpodbijani zakon, ki za boj proti nezakonitemu priseljevanju in izboljšanje nadzora na mejah dovoljuje sistem zbiranja in obdelave podatkov o potnikih, ‚ki so namenjeni na nacionalno ozemlje, ki prihajajo z njega in ki so v tranzitu prek njega‘, kar bi lahko posredno pomenilo ponovno vzpostavitev nadzora na notranjih mejah?
10.
Ali lahko Cour constitutionnelle (ustavno sodišče), če bi na podlagi odgovorov na navedena vprašanja za predhodno odločanje ugotovilo, da se z izpodbijanim zakonom, s katerim je med drugim prenesena Direktiva [o PNR], kršijo ena ali več obveznosti, ki izhajajo iz določb, omenjenih v teh vprašanjih, odloči, da se učinki zakona [o PNR] začasno ohranijo, da se prepreči pravna negotovost in da se omogoči, da se lahko prej zbrani in ohranjeni podatki še uporabljajo za cilje iz [tega] zakona?“
44.
Pisna stališča v smislu člena 23 Statuta Sodišča Evropske unije so predložili združenje LDH, belgijska, češka, danska, nemška, estonska, irska, španska, francoska, ciprska, latvijska, nizozemska, avstrijska, poljska, in finska vlada ter Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska komisija. V skladu s členom 24 Statuta Sodišča Evropske unije so bili Komisija, Evropski nadzornik za varstvo podatkov (ENVP) in Agencija Evropske unije za temeljne pravice (FRA) pozvani, naj pisno odgovorijo na vprašanja Sodišča. Obravnava je bila 13. julija 2021.
III. Analiza
A. Prvo vprašanje za predhodno odločanje
45.
S prvim vprašanjem za predhodno odločanje predložitveno sodišče v bistvu Sodišče sprašuje, ali je treba člen 2(2)(d) SUVP razlagati tako, da se ta uredba in zlasti njen člen 23(1), v skladu s katerim lahko pravo Unije ali pravo držav članic z zakonodajnim ukrepom iz izčrpno naštetih razlogov omeji obseg obveznosti in pravic iz te uredbe, uporabljata za obdelave podatkov na podlagi nacionalne zakonodaje, kot je zakon o PNR, s katerim so v nacionalno pravo prenesene Direktiva o PNR ter Direktiva o API in Direktiva 2010/65.
46.
Člen 2(2) SUVP določa izjeme od področja uporabe te uredbe, kot je zelo široko (
17
) opredeljeno v njenem členu 2(1) (
18
). Kot odstopanja od uporabe predpisov, ki urejajo obdelavo osebnih podatkov, ki lahko posega v temeljne svoboščine, je treba te izjeme razlagati ozko. (
19
)
47.
Člen 2(2)(d) SUVP med drugim vsebuje izključitveno klavzulo, v skladu s katero se ta uredba ne uporablja za obdelavo osebnih podatkov „s strani pristojnih organov za namene preprečevanja, preiskovanja, odkrivanja ali pregona kaznivih dejanj ali izvrševanja kazenskih sankcij, vključno z varovanjem pred grožnjami javni varnosti in njihovim preprečevanjem“. Ta izključitvena klavzula temelji na dvojnem subjektivnem in objektivnem merilu. Tako so s področja uporabe navedene uredbe izključene obdelave podatkov, prvič, s strani „pristojnih organov“, in drugič, za namene, naštete v tej določbi. Zato je treba različne vrste obdelave podatkov, vključene v zakon o PNR, presojati z vidika tega dvojnega merila.
48.
Na prvem mestu, obdelave podatkov, ki jih (letalski, železniški, kopenski in pomorski) prevozniki opravijo za enoto za informacije o potnikih ali ki jih potovalne agencije opravijo za namene opravljanja storitev ali poslovne namene, če se navedeni zakon nanje nanaša, še vedno ureja SUVP, ker ni izpolnjen niti subjektivni niti objektivni del izključitvenega merila iz člena 2(2)(d) te uredbe.
49.
Na drugem mestu, v zvezi s prenosom podatkov PNR s strani prevoznikov ali potovalnih agencij enoti za informacije o potnikih, ki sam po sebi pomeni „obdelavo“ v smislu člena 4, točka 2, SUVP, (
20
) je njegova vključitev na področje uporabe te uredbe manj očitna.
50.
Na eni strani, tega prenosa ne izvaja „pristojni organ“ v smislu člena 3, točka 7, Policijske direktive, na katerega se je treba sklicevati po analogiji, ker SUVP ne vsebuje opredelitve tega pojma. (
21
) Gospodarskega subjekta, kot je prevoznik ali potovalna agencija, ki mu je naložena samo zakonska obveznost prenosa osebnih podatkov in na katerega ni preneseno nobeno javno pooblastilo (
22
), ni mogoče šteti za organ ali subjekt v smislu navedenega člena 3, točka 7(b). (
23
)
51.
Na drugi strani, prenos podatkov PNR s strani prevoznikov in potovalnih agencij se izvaja za izpolnitev obveznosti, naložene z zakonom, da se omogoči uresničevanje namenov, naštetih v členu 2(2)(d) SUVP.
52.
Iz besedila te določbe pa po mojem mnenju jasno izhaja, da so zunaj področja uporabe SUVP samo tiste obdelave, ki izpolnjujejo hkrati subjektivni in objektivni del izključitvenega merila iz te določbe. Prenos podatkov PNR enoti za informacije o potnikih, ki je z zakonom o PNR naložen prevoznikom in potovalnim agencijam, zato spada na področje uporabe te uredbe.
53.
Za določbe zakona o PNR, s katerimi je prenesena Direktiva o PNR, je ta ugotovitev potrjena s členom 21(2) te direktive, ki določa, da ta direktiva „ne posega v uporabo Direktive 95/46/ES (
24
) glede obdelave osebnih podatkov s strani letalskih prevoznikov“. Razlago te določbe, ki jo med drugim predlaga francoska vlada in v skladu s katero je v tej določbi določeno samo, da za prevoznike še naprej veljajo obveznosti, ki so v SUVP določene za obdelave podatkov, ki niso določene v Direktivi o PNR, je treba po mojem mnenju zavrniti. Glede na njeno besedilo je namreč obseg te „klavzule o neposeganju“ širok in opredeljen samo s sklicevanjem na osebo, ki obdeluje podatke, saj ne vsebuje nobene navedbe o namenu obdelave ali o okviru, v katerem se obdelava izvaja, če se ta obdelava izvaja pri opravljanju gospodarske dejavnosti letalskega prevoznika ali na podlagi zakonske obveznosti. Poleg tega ugotavljam, da je klavzula z enako vsebino tudi v členu 13(3) Direktive o PNR, ki se še posebej sklicuje na obveznosti, ki jih imajo letalski prevozniki na podlagi SUVP „za sprejetje ustreznih tehničnih in organizacijskih ukrepov za zaščito varnosti in zaupnosti osebnih podatkov“. Ta določba pa se nahaja med tistimi, s katerimi je organizirano varstvo osebnih podatkov, ki se obdelujejo na podlagi Direktive o PNR, in sledi členu 13(1) te direktive, ki na splošno določa, da se za vsako obdelavo podatkov na podlagi te direktive uporabljajo določbe Okvirnega sklepa 2008/977, ki so v njej omenjene. V nasprotju s tem, kar trdi francoska vlada, taka normativna razporeditev omogoča, prvič, da se odstavek 3 navedenega člena 13 razlaga kot klavzula, ki v okvir SUVP vrača samo obdelavo podatkov, določeno v Direktivi o PNR, ki je ne izvajajo „pristojni organi“ v smislu Policijske direktive, ter drugič, da se sklicevanje na spoštovanje obveznosti, ki jih navedena uredba nalaga na področju varnosti in zaupnosti podatkov, razume kot opozorilo glede zaščitnih ukrepov, ki morajo nujno spremljati prenos podatkov PNR s strani prevoznikov enoti za informacije o potnikih.
54.
Ugotovitve, predstavljene v točki 46 teh sklepnih predlogov, ne ovržeta uvodna izjava 19 SUVP in uvodna izjava 11 Policijske direktive, na kateri se med drugim sklicujejo nemška, irska in francoska, vlada, da bi utemeljile naravo lex specialis Direktive o PNR. V zvezi s tem je sicer res, da ta direktiva za obdelave osebnih podatkov, na katere se nanaša, vzpostavlja okvir za varstvo teh podatkov, ki je neodvisen od SUVP. Vendar se ta posebni okvir uporablja samo za obdelave podatkov PNR, ki jih izvajajo „pristojni organi“ v smislu člena 3, točka 7, Policijske direktive, med katerimi so zlasti enote za informacije o potnikih, medtem ko za prenos podatkov PNR enotam za informacije o potnikih še naprej velja splošni okvir, ki je bil s SUVP vzpostavljen med drugim na podlagi „klavzule o neposeganju“ iz člena 21(2) Direktive o PNR.
55.
Belgijska, irska, francoska in ciprska vlada v utemeljitev teze, da se SUVP ne uporablja za prenos podatkov PNR enotam za informacije o potnikih s strani prevoznikov in potovalnih agencij, napotujejo na sodbo z dne 30. maja 2006, Parlament/Svet in Komisija (
25
), v kateri je Sodišče odločilo, da prenos podatkov PNR s strani letalskih prevoznikov Skupnosti organom Združenih držav Amerike v okviru sporazuma, sklenjenega med temi organi in Evropsko skupnostjo, pomeni obdelavo osebnih podatkov v smislu člena 3(2), prva alinea, Direktive 95/46 (
26
) in zato ne spada na področje uporabe te direktive. Sodišče je do te ugotovitve prišlo z upoštevanjem namena prenosa in dejstva, da ta prenos „spada v okvir, ki ga določijo javni organi“, čeprav podatke zbirajo in prenesejo zasebni subjekti. (
27
)
56.
V zvezi s tem je dovolj navesti, da je Sodišče v sodbi z dne 6. oktobra 2020, La Quadrature du Net in drugi (
28
), v bistvu štelo, da sodbe Parlament/Svet ni mogoče uporabiti v okviru SUVP. (
29
)
57.
Poleg tega je Sodišče v točki 102 sodbe La Quadrature du Net (
30
), v kateri je po analogiji uporabilo razlogovanje iz sodbe Tele2 Sverige in sodbe z dne 2. oktobra 2018, Ministerio Fiscal (
31
), potrdilo, da „[č]eprav [SUVP] v členu 2(2)(d) določa, da se ne uporablja za obdelavo ‚s strani pristojnih organov‘ za namene, med drugim, preprečevanja in odkrivanja kaznivih dejanj, vključno z varovanjem pred grožnjami javni varnosti in njihovim preprečevanjem, pa iz člena 23(1)(d) in (h) te uredbe izhaja, da obdelava osebnih podatkov, ki jih v iste namene izvajajo posamezniki, spada na njeno področje uporabe“. (
32
)
58.
Iz že predstavljenih razlogov sem prepričan, da ugotovitev, v skladu s katero prenos podatkov PNR s strani prevoznikov in potovalnih agencij enotam za informacije o potnikih spada na področje uporabe SUVP, jasno izhaja že iz besedila člena 2(2)(d) SUVP, ki se nanaša samo na obdelave, ki jih izvajajo „pristojni organi“, ne da bi se bilo treba sklicevati na omejitveno klavzulo iz člena 23(1) navedene uredbe. (
33
) Vseeno je trditev v točki 102 sodbe La Quadrature du Net jasno stališče Sodišča v prid taki ugotovitvi.
59.
Ker prenos podatkov PNR s strani prevoznikov in potovalnih agencij spada na področje uporabe SUVP, nacionalna zakonodaja, kot je zakon o PNR, ki tem prevoznikom in agencijam nalaga obveznost takega prenosa, pomeni „zakonodajni ukrep“ na podlagi člena 23(1)(d) SUVP in mora zato izpolnjevati pogoje iz te določbe. (
34
)
60.
Na tretjem mestu, v zvezi z obdelavami podatkov PNR s strani enote za informacije o potnikih in pristojnih nacionalnih organov je uporaba SUVP odvisna, kot izhaja iz zgornjih preudarkov, od ciljev, ki jih te obdelave uresničujejo.
61.
Tako so, prvič, obdelave podatkov PNR s strani enot za informacije o potnikih in pristojnih nacionalnih organov za namene, naštete v členu 8(1), točke od 1 do 3 in 5, zakona o PNR, (
35
) izključene s področja uporabe SUVP, ker navedeni nameni, kot se zdi, spadajo med namene, ki jih zajema izključitvena klavzula iz člena 2(2)(d) SUVP. Varstvo podatkov oseb, na katere se nanašajo te obdelave, spada na področje nacionalnega prava, ob upoštevanju uporabe Policijske direktive (
36
) in – v okviru področja njene uporabe – Direktive o PNR.
62.
Drugič, enako velja za obdelave podatkov PNR s strani enot za informacije o potnikih in obveščevalno-varnostnih služb v okviru spremljanja dejavnosti, na katere se nanašajo določbe sistemskega zakona o obveščevalno-varnostnih službah, naštete v členu 8(1), točka 4, zakona o PNR, če izpolnjujejo cilje iz člena 2(2)(d) SUVP, kar mora presoditi predložitveno sodišče.
63.
Belgijska vlada trdi, da obdelave na podlagi člena 8(1), točka 4, zakona o PNR vsekakor spadajo v okvir izključitvene klavzule iz člena 2(2)(a) SUVP in take klavzule iz člena 2(3)(a) Policijske direktive, ker dejavnosti obveščevalno-varnostnih služb ne spadajo na področje uporabe prava Unije.
64.
V zvezi s tem ob poudarjanju, da Sodišče ne odloča o vprašanju v zvezi z razlago teh določb, najprej ugotavljam, da je Sodišče že trdilo, da nacionalna ureditev, ki nalaga obveznosti obdelave zasebnim subjektom, spada na področje uporabe določb prava Unije v zvezi z varstvom osebnih podatkov, tudi kadar je njen namen zaščita nacionalne varnosti. (
37
) Iz tega sledi, da prenos podatkov PNR, ki je z zakonom o PNR naložen prevoznikom in potovalnim agencijam, načeloma spada v okvir SUVP, tudi če se izvaja za namene člena 8(1), točka 4, tega zakona.
65.
Dalje, ugotavljam, da čeprav je v uvodni izjavi 16 SUVP navedeno, da se ta ne uporablja za „dejavnosti v zvezi z nacionalno varnostjo“, in je v uvodni izjavi 14 Policijske direktive pojasnjeno, da „se dejavnosti v zvezi z varnostjo države ter dejavnosti agencij ali enot, zadolženih za vprašanja varnosti države, […] ne bi smele šteti za dejavnosti, ki spadajo v področje uporabe te direktive“, merila, na podlagi katerih obdelava osebnih podatkov s strani javnega organa, službe ali agencije države članice spada na področje uporabe enega ali drugega akta prava Unije, ki ureja varstvo zadevnih oseb v zvezi s takimi obdelavami, ali spada zunaj področja uporabe tega prava, ustrezajo logiki, ki je povezana tako z nalogami, dodeljenimi temu organu, službi ali agenciji, kot tudi z nameni navedene obdelave. Sodišče je tako odločilo, da „je treba šteti, da je edini namen člena 2(2)(a) SUVP v povezavi z uvodno izjavo 16 te uredbe izključiti s področja uporabe navedene uredbe obdelave osebnih podatkov, ki jih izvajajo državni organi v okviru dejavnosti, katere namen je ohraniti nacionalno varnost, ali v okviru dejavnosti, ki jo je mogoče razvrstiti v isto kategorijo, tako da zgolj dejstvo, da je dejavnost značilna za državo ali državni organ, ne zadostuje za samodejno uporabo te izjeme za takšno dejavnost“. (
38
) Sodišče je pojasnilo tudi, da „[d]ejavnosti, katerih cilj je ohraniti nacionalno varnost iz člena 2(2)(a) SUVP, zajemajo […] zlasti dejavnosti, katerih cilj je zaščita bistvenih funkcij države in temeljnih interesov družbe“. (
39
) Iz tega izhaja, da če bi država članica svojim obveščevalno-varnostnim službam podelila naloge na področjih, naštetih v členu 3, točka 7(a), Policijske direktive, bi obdelave podatkov, ki jih te službe opravijo za izvajanje teh nalog, spadale na področje uporabe te direktive in po potrebi Direktive o PNR. Splošneje ugotavljam, da je Sodišče v okviru razlage člena 4(2) PEU, na katerega se med drugim opira belgijska vlada, večkrat odločilo, da zgolj dejstvo, da je bil nacionalni ukrep sprejet zaradi zaščite nacionalne varnosti, ne more povzročiti izključitve uporabe prava Unije in držav članic oprostiti obveznosti spoštovanja tega prava, (
40
) s čimer je izrazilo zadržanost do samodejne in celovite izključitve dejavnosti držav članic, povezanih z zaščito nacionalne varnosti, s področja uporabe prava Unije.
66.
Tretjič, v skladu z mnenjem vseh zainteresiranih strank, ki so predložile stališča, razen francoske vlade, je treba ugotoviti, da obdelave podatkov PNR, ki jih belgijski pristojni organi opravijo za namene, navedene v členu 8(2) zakona o PNR, in sicer „za izboljšanje nadzora oseb na zunanjih mejah in za boj proti nezakonitemu priseljevanju“ (
41
), ne spadajo v okvir izključitvene klavzule iz člena 2(2)(d) SUVP ali katerega drugega izključitvenega vzroka iz tega člena, zato spadajo na področje uporabe te uredbe. V nasprotju s tem, kar trdi francoska vlada, navedenih obdelav ne more urejati Direktiva o PNR, katere člen 1(2) določa, da se „[p]odatki PNR, zbrani v skladu s to direktivo, […] lahko obdelujejo le za namene preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja in pregona terorističnih in hudih kaznivih dejanj“, niti načeloma Policijska direktiva, ki se v skladu s členom 1(1) uporablja samo za obdelave osebnih podatkov, ki jih pristojni organi obdelujejo „za namene preprečevanja, preiskovanja, odkrivanja ali pregona kaznivih dejanj ali izvrševanja kazenskih sankcij, vključno z varovanjem pred grožnjami javni varnosti in njihovim preprečevanjem“. Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, je namen člena 8(2) zakona o PNR in poglavja 11 tega zakona, ki vsebuje določbe, ki urejajo obdelavo podatkov PNR za izboljšanje nadzora na mejah in za boj proti nezakonitemu priseljevanju, in za to določa prenos teh podatkov s strani enote za informacije o potnikih policijskim službam, odgovornim za nadzor na mejah, v belgijsko pravo prenesti Direktivo o API in Direktivo 2010/65. Ti direktivi pa pristojnim organom nalagata, da pri obdelavah, na katere se nanašata, spoštujejo določbe Direktive 95/46. (
42
) V nasprotju s tem, kar trdi francoska vlada, je treba sklicevanje na zaščitna pravila iz te direktive razumeti tako, da zajema vsako obdelavo osebnih podatkov, ki se izvaja na podlagi Direktive o API in Direktive 2010/65. Dejstvo, da je Direktiva o API veljala pred začetkom veljavnosti Okvirnega sklepa 2008/977, v zvezi s tem ni upoštevno, ker se ta okvirni sklep in Policijska direktiva, s katero je bil nadomeščen, ne nanašata na obdelave osebnih podatkov iz člena 3(1) Direktive o API, ki jih pristojni organi izvajajo za namene pregona. (
43
)
67.
Na podlagi vseh zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da je treba člen 23 SUVP v povezavi s členom 2(2)(d) te uredbe razlagati tako, da:
–
se uporablja za nacionalno zakonodajo o prenosu Direktive o PNR v delu, v katerem ta zakonodaja ureja obdelave podatkov PNR, ki jih opravljajo prevozniki in drugi gospodarski subjekti, vključno s prenosom podatkov PNR enotam za informacije o potnikih, določenim v členu 8 te direktive;
–
se ne uporablja za nacionalno zakonodajo o prenosu Direktive o PNR v delu, v katerem ta zakonodaja ureja obdelave podatkov, ki jih za namene iz člena 1(2) te direktive opravljajo pristojni nacionalni organi, vključno z enotami za informacije o potnikih in po potrebi obveščevalno-varnostnimi službami zainteresirane države članice;
–
se uporablja za nacionalno zakonodajo o prenosu Direktive o API in Direktive 2010/65 za izboljšanje nadzora oseb na zunanjih mejah in za boj proti nezakonitemu priseljevanju.
B. Drugo, tretje, četrto, šesto in osmo vprašanje za predhodno odločanje
68.
Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) z drugim, tretjim, četrtim in šestim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče sprašuje o veljavnosti Direktive o PNR z vidika členov 7 in 8 ter člena 52(1) Listine. Čeprav je osmo vprašanje za predhodno odločanje oblikovano kot vprašanje glede razlage, se tudi z njim v bistvu Sodišču predlaga, naj se izreče o veljavnosti te direktive.
69.
Ta vprašanja se nanašajo na različne elemente sistema obdelave podatkov PNR, vzpostavljenega z Direktivo o PNR, in v zvezi z vsakim od teh elementov zahtevajo oceno spoštovanja pogojev, ki veljajo za zakonitost omejitev, določenih za uresničevanje temeljnih pravic iz členov 7 in 8 Listine. Tako se drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje nanašata na seznam podatkov PNR v Prilogi I, četrto se nanaša na opredelitev pojma „potnik“ iz člena 3, točka 4, Direktive o PNR, šesto na uporabo podatkov PNR za predhodno ocenjevanje na podlagi člena 6 te direktive in osmo na rok hrambe podatkov PNR, določen v členu 12(1) navedene direktive.
1.
Temeljne pravice iz členov 7 in 8 Listine
70.
Člen 7 Listine zagotavlja, da ima vsakdo pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja, stanovanja ter komunikacij. Člen 8(1) Listine vsakomur izrecno priznava pravico do varstva osebnih podatkov, ki se nanašajo nanj. V skladu z ustaljeno sodno prakso so te pravice, ki se nanašajo na katero koli informacijo v zvezi z določeno ali določljivo fizično osebo, tesno povezane in dostop do osebnih podatkov fizične osebe za njihovo hrambo ali uporabo vpliva na pravico te osebe do spoštovanja zasebnega življenja. (
44
)
71.
Vendar pravice iz členov 7 in 8 Listine niso absolutne, temveč jih je treba upoštevati glede na njihovo funkcijo v družbi. (
45
) Člen 8(2) Listine torej dovoljuje obdelavo osebnih podatkov, če so izpolnjeni nekateri pogoji. V skladu s to določbo se morajo osebni podatki obdelovati „pošteno, za določene namene in na podlagi privolitve prizadete osebe ali na drugi legitimni podlagi, določeni z zakonom“.
72.
Kakršno koli omejevanje pravice do varstva osebnih podatkov in pravice do zasebnosti mora poleg tega upoštevati zahteve iz člena 52(1) Listine. Tako omejevanje mora biti določeno z zakonom, spoštovati bistveno vsebino teh pravic ter biti ob upoštevanju načela sorazmernosti potrebno in dejansko ustrezati ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali biti potrebno zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.
73.
Pri presoji ukrepa, ki omejuje navedene pravice, je treba upoštevati tudi pomen pravic, določenih s členi 3, 4, 6 in 7 Listine, ter pomen ciljev zaščite nacionalne varnosti in boja proti hudemu kriminalu, s čimer se pripomore k varstvu pravic in svoboščin drugih. (
46
) V zvezi s tem člen 6 Listine določa pravico vsakogar ne le do svobode, ampak tudi do varnosti. (
47
)
74.
Poleg tega je namen člena 52(3) Listine zagotoviti potrebno usklajenost med pravicami iz Listine in ustreznimi pravicami, zagotovljenimi z EKČP, ki jih je treba upoštevati kot minimalno raven varstva. (
48
) Pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, določena v členu 7 Listine, ustreza pravici, ki jo zagotavlja člen 8 EKČP, in ji je zato treba priznati enak pomen in obseg. (
49
) Iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) izhaja, da je poseganje v pravice, zagotovljene s tem členom, mogoče utemeljiti z vidika odstavka 2 tega člena samo, če je določeno z zakonom, če se nanaša na enega ali več legitimnih ciljev, naštetih v tem odstavku, in je v demokratični družbi potrebno za dosego tega cilja ali ciljev. (
50
) Ukrep mora biti tudi združljiv s prednostjo prava, ki je izrecno omenjena v preambuli EKČP ter neločljivo povezana s predmetom in ciljem njenega člena 8. (
51
)
75.
Vprašanja v zvezi s presojo veljavnosti, ki jih je postavilo Cour constitutionnelle (ustavno sodišče), je treba preučiti z vidika teh načel.
2.
Poseganje v temeljne pravice iz členov 7 in 8 Listine
76.
Sodišče je že razsodilo, da je treba določbe, ki nalagajo ali dopuščajo posredovanje osebnih podatkov tretji osebi, kot je javni organ, ob neobstoju privolitve teh fizičnih oseb in ne glede na namen poznejše uporabe zadevnih podatkov, opredeliti kot poseganje v njihovo zasebnost in s tem omejitev temeljne pravice, zagotovljene s členom 7 Listine, brez poseganja v njihovo morebitno utemeljitev. (
52
) To velja tudi, če ni okoliščin, ki bi omogočale opredelitev tega poseganja kot „hudega“, in ne da bi bilo pomembno, ali so zadevne informacije o zasebnem življenju občutljive ali ne niti ali so bile zadevne osebe zaradi navedenega poseganja morda oškodovane. (
53
) Dostop javnih organov do takih informacij podobno pomeni poseganje v temeljno pravico do varstva osebnih podatkov, zagotovljeno s členom 8 Listine, ker pomeni obdelavo osebnih podatkov. (
54
) Poseganje v pravice, zagotovljene s členoma 7 in 8 Listine, pomeni tudi, če se podatki o zasebnem življenju osebe hranijo v določenem obdobju. (
55
)
77.
Sodišče je tudi že odločilo, da podatki PNR, kot so našteti v Prilogi I, vsebujejo informacije o določenih fizičnih osebah, in sicer zadevnih letalskih potnikih, ter da lahko zato različne mogoče obdelave teh podatkov posegajo v temeljno pravico do spoštovanja zasebnega življenja, zagotovljeno s členom 7 Listine. Te obdelave spadajo tudi v okvir člena 8 Listine in morajo zato nujno izpolnjevati zahteve v zvezi z varstvom podatkov iz tega člena. (
56
)
78.
Tako obdelave podatkov PNR, ki jih omogoča Direktiva o PNR, zlasti v zvezi s tem, kar je pomembno za namene te zadeve, prenos teh podatkov s strani letalskih prevoznikov enotam za informacije o potnikih, uporaba teh podatkov s strani teh enot, njihov poznejši prenos pristojnim nacionalnim organom v smislu člena 7 te direktive in njihova hramba pomenijo poseganja v temeljne pravice, zagotovljene s členoma 7 in 8 Listine.
79.
Glede resnosti teh poseganj je treba ugotoviti, prvič, da Direktiva o PNR določa, da se enotam za informacije o potnikih sistematično in neprekinjeno prenašajo podatki PNR o vsakem letalskem potniku, kot je opredeljen v členu 3, točka 4, te direktive, na letu „zunaj EU“ v smislu člena 3, točka 2, te direktive. Tak prenos vključuje splošen dostop enotam za informacije o potnikih do vseh predloženih podatkov PNR. (
57
) Te ugotovitve v nasprotju s tem, kar trdijo nekatere države članice v tem postopku, ne postavlja pod vprašaj okoliščina, da bodo enote za informacije o potnikih, ker se ti podatki obdelujejo avtomatizirano, konkretno imele dostop samo do podatkov, katerih analiza je dala pozitiven rezultat. Na eni strani, taka okoliščina namreč do zdaj Sodišču ni preprečila, da bi v okviru podobnih sistemov avtomatizirane obdelave množično zbranih ali shranjenih osebnih podatkov potrdilo splošno naravo dostopa zadevnih javnih organov do takih podatkov. Na drugi strani, preprosto dajanje na voljo osebnih podatkov javnim organom, da jih ti obdelajo in shranijo, vključuje a priori splošen in celovit dostop teh organov do takih podatkov ter poseganje v temeljne pravice do spoštovanja zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov.
80.
Drugič, v skladu s členom 2(1) Direktive o PNR se države članice lahko odločijo, da to direktivo uporabijo za lete „znotraj EU“ v smislu člena 3, točka 3, te direktive. V zvezi s tem ugotavljam, da na eni strani Direktiva o PNR ni omejena na določitev možnosti, da države članice njeno uporabo razširijo na lete znotraj EU, ampak opredeljuje tudi formalne in materialne pogoje, ki urejajo uveljavljanje te možnosti, (
58
) in določa, da če se ta možnost uveljavlja le za izbrane lete znotraj EU, morajo biti ti leti izbrani ob upoštevanju ciljev, ki jih uresničuje navedena direktiva. (
59
) Na drugi strani, Direktiva o PNR določa posledice uveljavljanja take možnosti s tem, da v členu 2(2) določa, da če se država članica odloči to direktivo uporabiti za lete znotraj EU, se vse določbe te direktive „uporabljajo […] za lete znotraj EU, kot da bi bili leti zunaj EU, in za podatke PNR o letih znotraj EU, kot da bi bili podatki PNR o letih zunaj EU“.
81.
V teh okoliščinah v nasprotju s tem, kar so trdile nekatere vlade, ki so predložile stališča v tem postopku, menim, da čeprav je uporaba Direktive o PNR za lete znotraj EU odvisna od odločitve držav članic, pravno podlago za poseganja v pravici do spoštovanja zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov, povezani s prenosom, obdelavo in hrambo podatkov PNR v zvezi s temi leti, pomeni, če je bila sprejeta taka odločitev, Direktiva o PNR.
82.
Vendar razen Kraljevine Danske, za katero se ta direktiva ne uporablja, (
60
) skoraj vse države članice sistem, vzpostavljen s to direktivo, uporabljajo za lete „znotraj EU“. (
61
) Iz tega sledi, da se ta sistem uporablja za vse lete v Unijo in iz nje ter za skoraj vse lete znotraj Unije.
83.
Tretjič, v zvezi s podatki PNR, ki se posredujejo, je v Prilogi I naštetih 19 rubrik, ki se nanašajo na biografske podatke (
62
), podrobne podatke o letalskem potovanju (
63
) in druge podatke, zbrane v okviru pogodbe o letalskem prevozu, kot so telefonska številka, naslov elektronske pošte, načini plačila, potovalna agencija ali agent, informacije o prtljagi in splošne opombe. (
64
) Kot pa je Sodišče navedlo v točki 128 mnenja 1/15, ko se je izreklo o rubrikah v prilogi k osnutku sporazuma med Kanado in Evropsko unijo o prenosu in obdelavi podatkov iz evidence podatkov o potnikih (v nadaljevanju: osnutek sporazuma o PNR med Kanado in EU), ki so ubesedene precej podobno kot rubrike v Prilogi I, „tudi če se zdi, da nekateri podatki iz PNR, obravnavani ločeno, ne morejo razkriti pomembnih informacij o zasebnem življenju zadevnih oseb, lahko navedeni podatki, obravnavani skupaj, vseeno razkrijejo popoln načrt potovanja, potovalne navade, razmerja med dvema ali več osebami in informacije o finančnem položaju letalskih potnikov, njihove prehranske navade ali njihovo zdravstveno stanje ter bi lahko celo zagotovili občutljive informacije o teh potnikih“.
84.
Četrtič, v skladu s členom 6 Direktive o PNR so podatki, ki jih posredujejo letalski prevozniki, namenjeni temu, da jih enote za informacije o potnikih analizirajo z avtomatiziranimi sredstvi in sistematično, to je neodvisno od tega, ali obstaja kakršen koli indic, da bi zadevne osebe lahko sodelovale pri terorističnem ali hudem kaznivem dejanju. Natančneje, v okviru predhodnega ocenjevanja potnikov iz člena 6(2)(a) te direktive in v skladu z odstavkom 3 tega člena se navedeni podatki lahko preverjajo s primerjanjem z zbirkami podatkov, ki so „pomembne“ (člen 6(3)(a)) in se obdelujejo glede na vnaprej določena merila (člen 6(3)(b)). Prva vrsta obdelave pa lahko zagotovi dodatne informacije o zasebnem življenju zadevnih oseb (
65
) in lahko glede na zbirke podatkov, uporabljene za primerjanje, celo omogoči pripravo natančnega profila teh oseb. V teh okoliščinah ugovor, ki ga je podalo več vlad in v skladu s katerim Direktiva o PNR omogoča dostop samo do razmeroma omejenega niza osebnih podatkov, ne izraža ustrezno morebitnega obsega poseganj te direktive v temeljne pravice, varovane s členoma 7 in 8 Listine, z vidika obsega podatkov, do katerih naj bi omogočala dostop. Glede druge vrste obdelave, določene v členu 6(3)(b) Direktive o PNR, naj spomnim, da je Sodišče v točkah 169 in 172 mnenja 1/15 poudarilo, da je z vsako vrsto analize, ki temelji na vnaprej določenih merilih, neločljivo povezano, da pomeni določeno stopnjo napake in zlasti določeno število „lažno pozitivnih“ rezultatov. Glede na številčne podatke v delovnem dokumentu služb Komisije (
66
) (v nadaljevanju: delovni dokument iz leta 2020), priloženem poročilu Komisije iz leta 2020, je število zadetkov, ki so se po posamičnem preverjanju iz člena 6(5) Direktive o PNR izkazali za napačne, zelo veliko in je v letih 2018 in 2019 znašalo vsaj pet od šest identificiranih oseb. (
67
)
85.
Petič, v skladu s členom 12(1) Direktive o PNR se podatki PNR hranijo v podatkovni zbirki enote za informacije o potnikih pet let od njihovega prenosa enoti za informacije o potnikih države članice, na območju katere je prihod ali odhod leta. Direktiva o PNR zato omogoča, da se z informacijami o zasebnem življenju letalskih potnikov razpolaga posebej dolgo. (
68
) Poleg tega, ker se prenos podatkov PNR nanaša na skoraj vse lete, opravljene iz Unije in vanjo ter znotraj Unije, in ker je letalo postalo precej običajno prevozno sredstvo, bi se lahko osebni podatki znatnega deleža letalskih potnikov hranili skoraj trajno samo zato, ker potujejo z letalom vsaj dvakrat vsakih petih let.
86.
Nazadnje, na splošnejši ravni, Direktiva o PNR določa ukrepe, katerih namen, če se obravnavajo celovito, je na ravni Unije vzpostaviti sistem spremljanja, ki je „neusmerjen“, se pravi, ki se ne sproži na podlagi suma o eni ali več določenih osebah, „množičen“, ker se uporablja za osebne podatke o velikem številu posameznikov (
69
) in zajema isto kategorijo oseb v celoti, (
70
) ter „proaktiven“, ker njegov namen ni samo preiskati znane grožnje, ampak tudi najti ali opredeliti do zdaj neznane nevarnosti. (
71
) Taki ukrepi zaradi svoje narave vodijo k hudim poseganjem v temeljne pravice, varovane s členoma 7 in 8 Listine, (
72
) ki so povezana zlasti z njihovim ciljem preprečevanja in napovedovanja, ki zahteva oceno osebnih podatkov o širokih segmentih prebivalstva, saj je cilj „identificirati“ osebe, ki bi jih glede na rezultat tega ocenjevanja pristojni organi morali podrobneje preveriti. (
73
) Poleg tega imajo dejstvo, da se za namene preprečevanja nekaterih hudih kaznivih dejanj vse bolj splošno uporablja obdelava velikih količin množično zbranih različnih osebnih podatkov, ter njihovo povezovanje in kombinirana obdelava „kumulativni učinek“, ki povečuje resnost omejitev temeljnih pravic do spoštovanja zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov ter lahko spodbudi proces postopnega drsenja v „družbo nadzora“. (
74
)
87.
Na podlagi vseh zgornjih preudarkov menim, da je treba poseganje v temeljne pravice, varovane s členoma 7 in 8 Listine, ki ga vključuje Direktiva o PNR, opredeliti vsaj kot „resno“.
88.
Res je, kot zatrjuje zlasti Komisija, da bi lahko vsi zaščitni ukrepi in varovala, ki jih določa Direktiva o PNR, med drugim za preprečevanje zlorabe podatkov PNR, zmanjšali intenzivnost ali resnost teh poseganj. To ne spremeni dejstva, da vsak sistem, ki določa dostop do osebnih podatkov in njihovo obdelavo s strani javnih organov, z vidika varstva prizadetih temeljnih pravic pomeni raven resnosti, ki je neločljivo povezana z njegovimi objektivnimi značilnostmi. To raven resnosti je treba po mojem mnenju določiti, preden se v okviru presoje sorazmernosti navedenih poseganj opravi ocena zadostnosti in ustreznosti zaščitnih ukrepov, ki jih določa ta sistem. Zdi se mi, da je Sodišče do zdaj ravnalo tako.
89.
Da bi bila poseganja Direktive o PNR v temeljni pravici do spoštovanja zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov združljiva z Listino, morajo izpolnjevati pogoje, navedene v točkah 65 in 66 teh sklepnih predlogov, kar bo preučeno v nadaljevanju v mejah vidikov, na katere je predložitveno sodišče opozorilo Sodišče.
3.
Utemeljitev poseganja, ki izhaja iz Direktive o PNR
90.
Medtem ko se tretje vprašanje za predhodno odločanje nanaša na spoštovanje pogoja iz člena 52(1), prvi stavek, Listine, v skladu s katerim mora biti kakršno koli poseganje v temeljno pravico „predpisano z zakonom“, je z drugim, četrtim, šestim in osmim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče vprašano med drugim o spoštovanju načela sorazmernosti iz drugega stavka te določbe.
a)
Spoštovanje zahteve, da mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja temeljne pravice iz Listine predpisano z zakonom
91.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča (
75
), ki se zgleduje po sodni praksi ESČP (
76
), se zahteva, da mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja temeljne pravice „predpisano z zakonom“, ne nanaša samo na „zakonski“ izvor poseganja – ki ni predmet te zadeve – ampak pomeni tudi, da mora biti v sami pravni podlagi, ki omogoča to poseganje, jasno in natančno opredeljen obseg tega poseganja. Ker se ta drugi del, ki ga zajema izraz „predpisano z zakonom“ v smislu tako člena 52(1) Listine kot tudi člena 8(2) te listine in člena 8 EKČP, nanaša na „kakovost zakona“ in torej na dostopnost in predvidljivost zadevnega ukrepa, (
77
) ni namenjen samo zagotavljanju spoštovanja načela zakonitosti in ustreznega varstva pred samovoljo, (
78
) ampak izpolnjuje tudi zahtevo po pravni varnosti. Ta zahteva je potrjena tudi v mnenju posvetovalnega odbora iz Konvencije št. 108 (
79
) z dne 19. avgusta 2016 o posledicah obdelave podatkov o potnikih za varstvo podatkov (v nadaljevanju: mnenje z dne 19. avgusta 2016) (
80
).
92.
Zakonodajalec Unije je s sprejetjem Direktive o PNR sam omejil pravice, določene v členih 7 in 8 Listine. Poseganj v navedeni pravici, ki jih omogoča ta direktiva, zato ni mogoče šteti za posledico odločitve držav članic (
81
) kljub polju proste presoje, ki so ga države članice imele ob njenem prenosu v nacionalno pravo, ampak imajo svojo pravno podlago v sami Direktivi o PNR. V teh okoliščinah je moral zakonodajalec Unije, da bi ravnal skladno s sodno prakso, navedeno v točki 85 teh sklepnih predlogov, in „visokimi standardi“ varstva temeljnih pravic, ki jih vsebujeta zlasti Listina in EKČP ter na katere se sklicuje uvodna izjava 15 Direktive o PNR, določiti jasna in natančna pravila, ki opredeljujejo tako obseg kot tudi uporabo ukrepov, ki vključujejo navedena poseganja.
93.
Čeprav se predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje posebej o spoštovanju te obveznosti v zvezi s točkama 12 in 18 Priloge I, bo preučitev drugega, četrtega in šestega vprašanja za predhodno odločanje, s katerimi to sodišče izraža dvom o nujnosti poseganj v temeljne pravice iz členov 7 in 8 Listine, ki jih vključuje Direktiva o PNR, zahtevala tudi opredelitev do tega, ali so zadevne določbe Direktive o PNR dovolj jasne in natančne.
94.
Čeprav je ta analiza, kot sem pojasnil v točki 85 teh sklepnih predlogov, povezana z zakonitostjo poseganja v smislu člena 52(1), prvi stavek, Listine, bom v okviru preučitve njene sorazmernosti, omenjene v drugem stavku tega odstavka, ravnal v skladu s pristopom, ki ga uporabljata tako Sodišče kot tudi ESČP v zadevah, v katerih se obravnavajo ukrepi, katerih predmet je obdelava osebnih podatkov. (
82
)
b)
Spoštovanje bistvene vsebine pravic iz členov 7 in 8 Listine
95.
V skladu s členom 52(1), prvi stavek, Listine mora kakršno koli omejevanje uresničevanja temeljnih pravic ne samo temeljiti na dovolj natančni pravni podlagi, ampak mora tudi spoštovati bistveno vsebino teh pravic.
96.
Kot sem navedel v točki 66 teh sklepnih predlogov, je ta zahteva – ki je vključena v ustave različnih držav članic (
83
) in ki je, čeprav ni izrecno priznana v EKČP, vseeno dobro uveljavljena v sodni praksi ESČP (
84
) – zapisana v členu 52(1) Listine (
85
). Taka zahteva, ki jo je Sodišče priznalo dolgo pred njeno kodifikacijo, (
86
) je bila stalno in vedno znova potrjena v sodni praksi sodišč Unije tudi po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe.
97.
Iz sodbe z dne 6. oktobra 2015, Schrems (
87
), med drugim izhaja, da nespoštovanje bistvene vsebine temeljne pravice v aktu Unije samodejno povzroči ničnost ali neveljavnost tega akta, ne da bi bilo treba uravnotežiti zadevne interese. Sodišče tako priznava, da ima vsaka temeljna pravica „trdo jedro“, ki vsakomur zagotavlja območje svobode, ki je zaščiteno pred kakršnim koli poseganjem javnih organov in ki ga ni mogoče omejiti, (
88
) razen če bi se pod vprašaj postavila načela demokracije, pravne države in spoštovanja človekovega dostojanstva, na katerih temelji varstvo temeljnih pravic. Poleg tega tako iz besedila člena 52(1) Listine kot tudi sodne prakse Sodišča in zlasti sodbe Schrems I izhaja, da je treba presojo obstoja poseganja v bistveno vsebino zadevne temeljne pravice opraviti pred oceno sorazmernosti spornega ukrepa in neodvisno od te ocene. Povedano drugače, gre za test, ki ima lastno avtonomijo.
98.
Opredeliti, kaj pomeni „bistvena“ in zato nedotakljiva vsebina temeljne pravice, katere uresničevanje bi se lahko omejilo, je izjemno zapletena naloga. Če bi moralo biti za izpolnitev te funkcije ta pojem mogoče opredeliti absolutno, ob upoštevanju bistvenih značilnosti zadevne temeljne pravice, subjektivnih in objektivnih interesov, ki naj bi jih varovala, in splošneje njene funkcije v demokratični družbi, ki temelji na spoštovanju človekovega dostojanstva, (
89
) se v praksi ta naloga izkaže za skoraj nemogočo, vsaj če se ne upoštevajo merila, ki se običajno uporabljajo pri preučitvi sorazmernosti poseganja v zadevno pravico, kot so resnost tega poseganja, njegov obseg ali časovna razsežnost, in se zato ne upoštevajo posebnosti vsakega obravnavanega primera.
99.
Zlasti glede temeljne pravice do spoštovanja zasebnega življenja je treba upoštevati ne samo pomen, ki ga imajo za duševno in telesno zdravje vsakega posameznika njegovo dobro počutje, avtonomija, osebni razvoj, sposobnost navezovanja in negovanja socialnih odnosov, dejstvo, da ima na voljo zasebni svet, v katerem razvija svojo osebno notranjost, ampak tudi vlogo, ki jo ima ta pravica pri varovanju drugih pravic in svoboščin, kot so med drugim svoboda misli, vesti, vere, izražanja in obveščanja, katerih polno uživanje zahteva priznanje območja zasebnosti. Splošneje, upoštevati je treba funkcijo, ki jo ima v demokratični družbi spoštovanje pravice do zasebnosti. (
90
) Zdi se, da Sodišče presoja obstoj poseganja v bistveno vsebino te pravice tako, da preuči intenzivnost in obseg poseganja, kar vodi k sklepanju, da je tako poseganje opredeljeno bolj kvantitativno kot kvalitativno. Tako je na eni strani Sodišče v sodbi Digital Rights v bistvu štelo, da obveznost hrambe podatkov, naložena z Direktivo 2006/24/ES (
91
), ne dosega take ravni resnosti, da bi vplivala na bistveno vsebino pravice do spoštovanja zasebnega življenja, ker ne dovoljuje „seznanjanja z vsebino elektronskih komunikacij kot tako“. (
92
) Na drugi strani je Sodišče v mnenju 1/15 v bistvu štelo, da omejevanje na samo nekatere vidike zasebnega življenja zadevnih oseb ne more povzročiti poseganja v bistveno vsebino te temeljne pravice. (
93
)
100.
Glede temeljne pravice do varstva osebnih podatkov Sodišče, kot se zdi, šteje, da je bistvena vsebina te pravice ohranjena, kadar ukrep, ki uvaja poseganje, omejuje namene obdelave in določa pravila, ki zagotavljajo varstvo zadevnih podatkov, zlasti pred nenamernim ali nezakonitim uničenjem, izgubo ali spremembami. (
94
)
101.
V tej zadevi je, čeprav predložitveno sodišče ni izrecno omenilo zahteve po spoštovanju bistvene vsebine pravic iz členov 7 in 8 Listine, vprašanje spoštovanja te zahteve po mojem mnenju temelj četrtega in šestega vprašanja za predhodno odločanje. Iz tega razloga Sodišču predlagam, naj ga obravnava.
102.
V zvezi s tem opozarjam, da je Sodišče v točki 150 mnenja 1/15 kljub priznavanju, da podatki PNR „lahko […] v nekaterih primerih razkrijejo zelo natančne informacije o zasebnem življenju osebe“ (
95
) in da te informacije lahko neposredno ali posredno razkrijejo občutljive podatke o zadevni osebi, (
96
) vseeno v zvezi z osnutkom sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo sklenilo, da ker je „narava teh informacij omejena na nekatere vidike tega zasebnega življenja, ki so povezani zlasti z letalskimi potovanji med Kanado in Unijo“, poseganje v temeljno pravico do spoštovanja zasebnega življenja ni tako, da bi vplivalo na bistveno vsebino te pravice.
103.
Vendar se razen okoliščine, da bi morali biti podatki PNR, na katere se nanaša osnutek sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo, preneseni v tretjo državo in da bi njihovo nadaljnjo obdelavo izvajali organi te tretje države na svojem ozemlju, poseganja v temeljno pravico do spoštovanja zasebnega življenja, ki izhajajo iz navedenega osnutka sporazuma, in poseganja, določena v Direktivi o PNR, po svoji naravi precej ujemajo. To med drugim velja za zadevne podatke PNR, sistematičnost in splošnost prenosa in obdelave teh podatkov, avtomatizirano naravo te obdelave in hrambo navedenih podatkov. Nasprotno pa se ti zadevi razlikujeta po, če se tako izrazim, „geografski pokritosti“ teh poseganj. Kot sem navedel v točki 77 teh sklepnih predlogov, obdelave podatkov, ki so predmet te zadeve, namreč niso omejene na letalske povezave s samo eno tretjo državo, kot je veljalo v mnenju 1/15, ampak se nanašajo na skoraj vse lete v Unijo in iz nje ter znotraj Unije. Iz tega sledi, da Direktiva o PNR v primerjavi z osnutkom sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo določa sistematično obdelavo precej večjega števila letalskih potnikov, ki z letalom potujejo znotraj in zunaj Unije. Poleg tega bi zaradi povečanja količine obdelanih podatkov in pogostosti njihovega zbiranja njihova obdelava verjetno lahko zagotovila hkrati natančnejše in obsežnejše informacije o zasebnem življenju zadevnih oseb (potovalne navade, osebna razmerja, finančni položaji itd.).
104.
To ne spremeni dejstva, da se tako kot v mnenju 1/15 te informacije, obravnavane ločeno, nanašajo samo na nekatere vidike zasebnega življenja, povezane z letalskimi potovanji. Ob upoštevanju nujnosti ozke opredelitve pojma „bistvena vsebina“ temeljnih pravic, da bi ta pojem obdržal svojo nalogo branika pred napadi na samo bistvo teh pravic, menim, da je ugotovitev, do katere je Sodišče prišlo v točki 150 mnenja 1/15, mogoče uporabiti v tej zadevi.
105.
Sodišče je v mnenju 1/15 izključilo tudi poseganje v bistveno vsebino pravice do varstva osebnih podatkov. (
97
) Tudi to ugotovitev je po mojem mnenju mogoče uporabiti za okoliščine obravnavane zadeve. Tako kot osnutek sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo namreč Direktiva o PNR v členu 1(2) omejuje namene obdelave podatkov PNR. Poleg tega ta direktiva in tudi drugi akti Unije, na katere napotuje, zlasti SUVP in Policijska direktiva, vsebujejo posebne določbe, ki so namenjene zlasti zagotavljanju varnosti, zaupnosti in celovitosti teh podatkov ter varovanju teh podatkov pred nezakonitimi dostopi in obdelavami. Čeprav ni mogoče šteti, da se ureditev, kot je določena v Direktivi o PNR, dotika bistvene vsebine temeljnih pravic, varovanih s členoma 7 in 8 Listine, to ne spremeni dejstva, da mora biti predmet strogega in vestnega nadzora njene sorazmernosti.
c)
Spoštovanje zahteve, da mora poseganje izpolnjevati cilj v splošnem interesu
106.
Namen Direktive o PNR je med drugim zagotoviti notranjo varnost Unije ter zaščititi življenje in varnost oseb s prenosom podatkov PNR pristojnim organom držav članic za njihovo uporabo v okviru boja proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem. (
98
)
107.
Natančneje, iz člena 1(2) Direktive o PNR v povezavi z njenima uvodnima izjavama 6 in 7 ter iz predloga Komisije, ki je pripeljal do sprejetja te direktive (v nadaljevanju: predlog direktive o PNR), (
99
) izhaja, da v okviru takega cilja organi pregona (
100
) podatke PNR uporabljajo na različne načine. Prvič, ti podatki se uporabijo za identifikacijo oseb, ki so sodelovale – ali za katere se sumi, da so sodelovale – pri terorističnih ali hudih kaznivih dejanjih, ki so že bila storjena, za zbiranje dokazov ter, po potrebi, za iskanje sostorilcev kriminalcev in razbitje kriminalnih mrež („reaktivna“ uporaba). Drugič, podatki PNR se lahko ocenijo pred prihodom ali odhodom potnikov, da se prepreči storitev kaznivega dejanja in identificirajo osebe, ki predtem niso bile osumljene sodelovanja pri terorističnih ali hudih kaznivih dejanjih in ki bi jih na podlagi rezultata te ocene organi pregona morali podrobneje preveriti (uporaba v „realnem času“). Nazadnje, podatki PNR se uporabijo za opredelitev meril za ocenjevanje, ki se lahko nato uporabijo pri presoji tveganja, ki ga pomenijo potniki, pred njihovim prihodom ali odhodom („proaktivna“ uporaba). Taka proaktivna uporaba podatkov PNR bi morala službam pregona omogočiti, da obravnavajo grožnjo terorističnih in hudih kaznivih dejanj z drugega vidika kot pri obdelavi drugih vrst osebnih podatkov. (
101
)
108.
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je cilj zaščite javne varnosti, ki med drugim vključuje preprečevanje, preiskovanje, odkrivanje in pregon tako terorističnih kaznivih dejanj kot tudi kaznivih dejanj, ki spadajo med hude oblike kriminala, cilj v splošnem interesu Unije v smislu člena 52(1) Listine, ki lahko upravičuje poseganja, tudi resna, v temeljne pravice, določene v členih 7 in 8 Listine. (
102
)
109.
Sodišče je priznalo tudi, da cilja zaščite javne varnosti in boja proti hudim kaznivim dejanjem prispevata k varstvu pravic in svoboščin drugih oseb. (
103
) Tako je treba glede uravnoteženega tehtanja med temi cilji in temeljnimi pravicami, določenimi v členih 7 in 8 Listine, (
104
) upoštevati tudi pomen pravic, določenih v členih 3, 4, 6 in 7 Listine. V zvezi s tem, čeprav je Sodišče v sodbi La Quadrature du Net ugotovilo, da člena 6 Listine „ni mogoče razlagati tako, da je z njim javnim organom naložena obveznost sprejetja posebnih ukrepov za sankcioniranje nekaterih kaznivih dejanj“, (
105
) pa je, kar se posebej tiče učinkovitega boja proti kaznivim dejanjem, katerih žrtve so zlasti mladoletniki in druge ranljive osebe, poudarilo, da lahko pozitivne obveznosti za javne organe izhajajo tako iz člena 7 Listine, da se tako sprejmejo pravni ukrepi za zavarovanje zasebnega in družinskega življenja, kot tudi iz členov 3 in 4 te listine v zvezi z varstvom telesne in duševne celovitosti oseb ter prepovedjo mučenja ter nečloveškega in ponižujočega ravnanja. (
106
)
110.
Nazadnje, Sodišče je ugotovilo, da je pomen cilja zaščite nacionalne varnosti pomembnejši od pomena cilja boja proti kriminalu na splošno, tudi hudemu, in zaščite javne varnosti ter da je zato z njim mogoče utemeljiti ukrepe, ki pomenijo večje poseganje v temeljne pravice od tistega, ki bi ga bilo mogoče utemeljiti z navedenimi drugimi cilji. (
107
) Ker teroristične dejavnosti lahko pomenijo grožnjo za nacionalno varnost držav članic, sistem, vzpostavljen z Direktivo o PNR, če se uporablja kot instrument boja proti takim dejavnostim, prispeva k cilju zaščite nacionalne varnosti držav članic.
d)
Spoštovanje načela sorazmernosti
111.
V skladu s členom 52(1), drugi stavek, Listine so ob upoštevanju načela sorazmernosti omejitve uresničevanja temeljne pravice, priznane s to listino, dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.
112.
V zvezi s tem je treba spomniti, da načelo sorazmernosti v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča zahteva, da je z ravnanjem institucij Unije mogoče uresničiti legitimne cilje, ki jim sledi zadevna ureditev, in da to ravnanje ne prestopi meje tega, kar je primerno in potrebno za uresničitev teh ciljev. (
108
)
113.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča varstvo temeljne pravice do spoštovanja zasebnega življenja na ravni Unije zahteva, da se odstopanja od varstva osebnih podatkov in njegove omejitve določijo v mejah tega, kar je nujno potrebno. Poleg tega cilja v splošnem interesu ni mogoče uresničevati brez upoštevanja dejstva, da ga je treba uskladiti s temeljnimi pravicami, na katere se nanaša ukrep, in sicer z uravnoteženjem na eni strani cilja v splošnem interesu ter na drugi strani zadevnih pravic. (
109
) Natančneje, sorazmernost omejitve pravic, določenih v členih 7 in 8 Listine, je treba presojati tako, da se oceni teža poseganja, ki ga vključuje taka omejitev, in preveri, ali je cilj v splošnem interesu, ki se uresničuje s to omejitvijo, v sorazmerju s to težo. (
110
)
114.
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da mora za izpolnitev zahteve po sorazmernosti Direktiva o PNR kot pravna podlaga, ki vključuje poseganja v temeljne pravice iz členov 7 in 8 Listine, opisana v točkah od 70 do 83 teh sklepnih predlogov, določati jasna in natančna pravila, ki urejajo obseg in uporabo ukrepov, ki vključujejo taka poseganja, ter minimalne zahteve, tako da imajo osebe, katerih podatki so bili preneseni, na voljo zadostna jamstva, ki omogočajo učinkovito varovanje njihovih osebnih podatkov pred tveganji zlorabe ter vsakršnim nezakonitim dostopom in uporabo teh podatkov. (
111
) Nujnost obstoja takih jamstev je toliko pomembnejša, če se, kot v obravnavani zadevi, osebni podatki obdelujejo samodejno ter kadar gre za varstvo te posebne kategorije osebnih podatkov, ki so občutljivi. (
112
)
115.
Glede obsega sodnega nadzora nad spoštovanjem zahtev, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, je ob upoštevanju pomembne vloge varstva osebnih podatkov z vidika temeljne pravice do spoštovanja zasebnega življenja in poseganja v to pravico, ki ga pomeni Direktiva o PNR, polje proste presoje zakonodajalca Unije zmanjšano, tako da je treba izvajati strog nadzor. (
113
)
1) Primernost obdelav podatkov PNR, na katere se nanaša Direktiva o PNR, glede na zastavljeni cilj
116.
Sodišče je v točki 153 mnenja 1/15 v zvezi z osnutkom sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo potrdilo, da je mogoče šteti, da sta prenos podatkov PNR v Kanado in njihova nadaljnja obdelava primerna za zagotovitev uresničitve cilja zagotavljanja zaščite in varnosti javnosti. Ne zdi se mi, da bi bilo to primernost, ki je že dolgo priznana tako na ravni Unije kot tudi na svetovni ravni, (
114
) mogoče postaviti pod vprašaj v zvezi z zbiranjem in nadaljnjo obdelavo podatkov PNR glede letov zunaj EU in letov znotraj EU. (
115
)
117.
Učinkovitost sistema obdelave podatkov PNR, vzpostavljenega z Direktivo, je torej mogoče oceniti le v konkretnem primeru, tako da se presodijo rezultati njegove uporabe. (
116
) S tega vidika je bistveno, da se taka učinkovitost ocenjuje stalno na podlagi čim bolj natančnih in zanesljivih statističnih podatkov. (
117
) V zvezi s tem bi Komisija morala redno opravljati pregled, podoben tistemu, ki je že določen v členu 19 Direktive o PNR.
2) Nujna potrebnost poseganja
118.
Čeprav Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) ni izrecno izrazilo dvoma o tem, da Direktiva o PNR vsebuje jasna in natančna pravila, omejena na to, kar je nujno potrebno glede opredelitve namenov obdelave podatkov PNR, (
118
) se pri analizi sorazmernosti sistema iz te direktive, za katero je zaprosilo predložitveno sodišče, po mojem mnenju ne more izpustiti obravnave tega vprašanja. (
119
)
i) Opredelitev namenov obdelave podatkov PNR
119.
Jasna opredelitev namenov, za katere sta dovoljena dostop do osebnih podatkov s strani pristojnih organov in njihova nadaljnja uporaba s strani teh organov, je bistvena zahteva vsakega sistema obdelave podatkov, zlasti za namene pregona. Izpolnjevanje te zahteve je poleg tega potrebno, da se Sodišču omogoči presoja sorazmernosti zadevnih ukrepov z uporabo testa resnosti poseganja v primerjavi s pomenom zastavljenega cilja, določenega v njegovi sodni praksi. (
120
)
120.
Sodišče je poudarilo pomen jasne opredelitve namenov ukrepov, ki vključujejo omejevanje temeljnih pravic do spoštovanja zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov, zlasti v sodbi Digital Rights, v kateri je ugotovilo, da je Direktiva 2006/24 neveljavna. Sodišče je v točki 60 te sodbe ugotovilo, da ta direktiva ne določa „nobenega objektivnega merila, s katerim bi bilo mogoče omejiti dostop pristojnih nacionalnih organov do podatkov in njihovo nadaljnjo uporabo za namene preprečevanja, odkrivanja ali pregona kaznivih dejanj, ki jih je glede na obseg in težo poseganja v temeljne pravice, potrjene v členih 7 in 8 Listine, mogoče šteti za dovolj hude, da upravičujejo tako poseganje“, in da se, nasprotno, „v členu 1(1) le na splošno sklicuje na huda kazniva dejanja, kakor jih opredeljuje nacionalna zakonodaja vsake od držav članic“.
121.
Člen 1(2) Direktive o PNR določa splošno merilo omejevanja namenov, v skladu s katerim se „[p]odatki PNR, zbrani v skladu s to direktivo, […] lahko obdelujejo le za namene preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja in pregona terorističnih in hudih kaznivih dejanj“. Vendar v nasprotju z Direktivo 2006/24 Direktiva o PNR ne vsebuje samo take navedbe, ampak tudi sama v členu 3, točki 8 in 9, opredeljuje tako pojem „teroristično kaznivo dejanje“ kot tudi pojem „hudo kaznivo dejanje“, prvega s sklicevanjem na člene od 1 do 4 Okvirnega sklepa 2002/475/PNZ Sveta z dne 13. junija 2002 o boju proti terorizmu (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 18) (ki ga je nadomestila Direktiva (EU) 2017/541) (
121
) in drugega s tem, da najprej v Prilogi II našteva kategorije kaznivih dejanj, ki ustrezajo temu pojmu, in nato določa prag resnosti v smislu najdaljšega trajanja zaporne kazni ali ukrepa odvzema prostosti, zagroženega za ta kazniva dejanja.
122.
Čeprav je s sklicevanjem na upoštevne določbe Direktive 2017/541 mogoče dovolj jasno in natančno določiti dejanja, ki se lahko opredelijo kot teroristična kazniva dejanja na podlagi člena 3, točka 8, Direktive o PNR, in presoditi njihovo resnost za namene uravnoteženja pomena cilja zaščite javne varnosti, ki ga uresničuje ta direktiva, in resnosti poseganja te direktive v temeljne pravice, določene v členih 7 in 8 Listine, ista ugotovitev ni enako očitna za vsa kazniva dejanja, našteta v Prilogi II.
123.
Sodišče je v točki 177 mnenja 1/15 ugotovilo, da osnutek sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo jasno in natančno opredeljuje stopnjo resnosti kaznivih dejanj, na katera se nanaša pojem „hudo mednarodno kaznivo dejanje“, s tem, da določa, da mora biti za ta kazniva dejanja „zagrožena najvišja zaporna kazen vsaj štirih let ali strožja kazen“, da napotuje „na kazniva dejanja, opredeljena s kanadskim pravom“, ter določa „različne primere, v katerih šteje, da je kaznivo dejanje mednarodne narave“.
124.
V primerjavi z ureditvijo, ki jo je Sodišče preučilo v tem mnenju, Direktiva o PNR, prvič, v opredelitvi zadevnih kaznivih dejanj ne upošteva njihove mednarodne narave, drugič, določa izčrpen seznam kaznivih dejanj, ki se zaradi njihove narave štejejo za huda kazniva dejanja, pod pogojem, da je dosežena najnižja raven najvišje kazni, določene v členu 3, točka 9, te direktive, in tretjič, načeloma znižuje prag resnosti s tem, da sprejema merilo, ki temelji na ravni najvišje kazni, in določa ta prag na tri leta.
125.
Prvič, glede neobstoja omejitvenega merila, ki temelji na mednarodni naravi, je sicer res, da bi bilo z omejitvijo stvarnega področja uporabe Direktive o PNR samo na huda „čezmejna“ kazniva dejanja mogoče zajeti kazniva dejanja, ki bi zaradi svoje narave lahko vsaj potencialno imela objektivno povezavo z letalskimi potovanji in posledično s kategorijami podatkov, zbranih in obdelanih na podlagi Direktive o PNR. (
122
) Vendar se načeloma strinjam s stališčem, ki ga je izrazila Komisija in v skladu s katerim sta, drugače kot v okviru mednarodnega sporazuma, primernost in nujnost takega merila manj očitni v zvezi z mehanizmom boja proti kriminalu, katerega cilj je zaščititi notranjo varnost Unije. Poleg tega, kot tudi trdi Komisija, neobstoj čezmejnih elementov ni sam po sebi indic, na podlagi katerega bi bilo mogoče izključiti resnost kaznivega dejanja.
126.
Drugič, merilo, ki določa prag resnosti zadevnih kaznivih dejanj – ki ga je treba, da se omogoči presoja ex ante te resnosti, razlagati tako, da se sklicuje na najdaljše trajanje zaporne kazni ali ukrepa odvzema prostosti, določeno z zakonom, in ne na trajanje, ki bi konkretno lahko bilo naloženo v posebnem primeru – čeprav temelji na minimalnem trajanju najvišje kazni, in ne na minimalnem trajanju najnižje kazni, samo po sebi ni neprimerno za opredelitev zadostne ravni resnosti, ki bi lahko upravičevala poseganje v temeljne pravice iz členov 7 in 8 Listine, ki ga pomenijo obdelave podatkov, določene v Direktivi o PNR. Vendar je treba po mojem mnenju to merilo razlagati kot merilo, ki opredeljuje „minimalno“ raven resnosti. Če torej tako merilo državam članicam prepoveduje, da kot „huda kazniva dejanja“ obravnavajo kazniva dejanja iz Priloge II, za katera je v njihovem nacionalnem kazenskem pravu zagrožena zaporna kazen ali kazen odvzema prostosti z najvišjo zagroženo kaznijo največ treh let, pa jim ne nalaga obveznosti, da samodejno priznajo tako opredelitev vsem kaznivim dejanjem, ki bi lahko bila vključena v navedeno Prilogo II in za katera je zagrožena kazen, ki dosega prag iz člena 3, točka 9, Direktive o PNR, kadar bi ob upoštevanju posebnosti njihovega kazenskega sistema tako priznanje pripeljalo do uporabe ureditve, ki je v Direktivi o PNR določena za namene preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja in pregona oblik običajne kriminalitete, kar je v nasprotju s cilji, ki jih uresničuje ta direktiva.
127.
Tretjič, glede seznama iz Priloge II je treba najprej navesti, da je okoliščina, da so v Direktivi o PNR taksativno našteta kazniva dejanja, ki so zajeta z opredelitvijo „hudih kaznivih dejanj“, temeljno formalno in vsebinsko jamstvo, ki zagotavlja zakonitost sistema, vzpostavljenega z Direktivo o PNR, in pravno varnost potnikov. Vseeno je treba ugotoviti, da navedeni seznam vključuje tako kazniva dejanja, ki imajo po svoji naravi nesporno visoko raven resnosti – kot so na primer trgovina z ljudmi, spolno izkoriščanje otrok in otroška pornografija, nedovoljen promet z orožjem, jedrskimi ali radioaktivnimi snovmi, ugrabitev letala/plovila, kazniva dejanja v pristojnosti Mednarodnega kazenskega sodišča, umor, posilstvo, ugrabitev, protipraven odvzem prostosti in jemanje talcev (
123
) – kot tudi kazniva dejanja, pri katerih je taka raven resnosti manj očitna, kot so goljufija, ponarejanje in piratstvo izdelkov, ponarejanje uradnih listin in promet z njimi in trgovina z ukradenimi vozili. (
124
) Poleg tega so nekatera od kaznivih dejanj, vključenih v Prilogo II, bolj kot druga po svoji naravi lahko mednarodna, kot trgovina z ljudmi, nedovoljen promet s prepovedanimi drogami ali orožjem, spolno izkoriščanje otrok, pomoč pri nezakonitem vstopu v državo in bivanju v njej, ugrabitev letala, in imajo povezavo tudi z zračnim potniškim prometom.
128.
Tudi glede zadostne jasnosti in natančnosti rubrik v Prilogi II je raven zelo različna. Čeprav je torej treba seznam v tej prilogi šteti za izčrpen, je več teh rubrik „odprtih“ (
125
), v drugih pa so uporabljeni splošni pojmi, ki lahko vključujejo zelo veliko število različno hudih kaznivih dejanj, čeprav vedno v meji najvišjega praga, določenega v členu 3, točka 9, Direktive o PNR. (
126
)
129.
V zvezi s tem ugotavljam, na eni strani, da direktive o harmonizaciji, sprejete na področjih iz člena 83(1) PDEU, navedene v opombi 123 teh sklepnih predlogov, zagotavljajo upoštevne elemente, na podlagi katerih je mogoče opredeliti vsaj nekatera huda kazniva dejanja, ki lahko spadajo v ustrezne rubrike Priloge II. Tako med drugim Direktiva 2013/40 v členih od 3 do 8 opredeljuje različna kazniva dejanja, ki spadajo v okvir pojma „kibernetska kriminaliteta“ iz točke 9 te priloge, pri čemer so v vsakem primeru skrbno izključena dejanja, ki so „majhnega pomena“. (
127
) Enako so v Direktivi 2019/713 opredeljene nekatere tipologije kaznivih dejanj goljufije, v Direktivi 2017/1371 pa sestavni elementi „goljufij, ki škodijo finančnim interesom Unije“. V tem okviru je treba omeniti tudi Direktivo 2008/99/ES o kazenskopravnem varstvu okolja, (
128
) sprejeto na podlagi člena 175(1) ES, ki v členu 3 opredeljuje več hudih kaznivih dejanj zoper okolje, ki bi lahko bila vključena v rubriko 10 Priloge II, vključno z dejanji, ki se lahko opredelijo kot „nedovoljena trgovina z ogroženimi živalskimi vrstami ter ogroženimi rastlinskimi vrstami in sortami“, pri čemer so izključena vsa ravnanja, ki imajo zanemarljiv vpliv na zaščiteno dobrino. Nazadnje bom spomnil na Direktivo 2002/90/ES (
129
), ki opredeljuje pomoč pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju, in Okvirni sklep 2002/946/PNZ (
130
), katerega namen je okrepiti kazenski okvir na področju preprečevanja teh kaznivih dejanj, Okvirni sklep 2003/568/PNZ (
131
), ki opredeljuje kazniva dejanja, označena kot „aktivna in pasivna korupcija v zasebnem sektorju“, ter Okvirni sklep 2008/841/PNZ (
132
), ki opredeljuje kazniva dejanja v zvezi s sodelovanjem v hudodelski združbi.
130.
Na drugi strani ugotavljam, kot je pravilno opozorila Komisija, da zaradi neobstoja popolne harmonizacije kazenskega materialnega prava zakonodajalcu Unije ni mogoče očitati, da ni natančneje določil kaznivih dejanj iz Priloge II. Tako v nasprotju s tem, kar bo ugotovljeno v nadaljevanju teh sklepnih predlogov v zvezi s seznamom podatkov PNR v Prilogi I, prenos seznama kaznivih dejanj iz Priloge II v nacionalno pravo nujno zahteva, da države članice glede na posebnosti svojih nacionalnih kazenskih sistemov opredelijo kazniva dejanja, ki bi lahko bila vključena. Vendar je treba to opraviti ob polnem spoštovanju merila, v skladu s katerim mora biti kakršno koli poseganje v temeljne pravice, določene v členih 7 in 8 Listine, omejeno na to, kar je nujno potrebno. Tako po mojem mnenju na primer ni izključeno, da države članice določijo, da je uporaba podatkov PNR za nekatera kazniva dejanja, kot so na primer tista iz točk 7, 16, 17, 18 in 25 Priloge II, omejena na primere, v katerih so ta kazniva dejanja po naravi čezmejna ali storjena v okviru hudodelske združbe ali vključujejo nekatere obteževalne okoliščine. Sodišča držav članic bodo morala pod nadzorom Sodišča nacionalne določbe o prenosu navedenega seznama v nacionalno pravo razlagati skladno tako z Direktivo o PNR kot tudi z Listino, tako da obdelava podatkov PNR ostane za vsako rubriko omejena na kazniva dejanja, ki dosegajo visoko raven resnosti, zahtevano s to direktivo, in na kazniva dejanja, za katera je taka obdelava upoštevna. (
133
)
131.
Ob upoštevanju pojasnil v točkah 120 in 124 teh sklepnih predlogov menim, da člen 3, točka 9, Direktive o PNR in seznam kaznivih dejanj v Prilogi II k tej direktivi izpolnjujeta zahteve po jasnosti in natančnosti ter ne presegata meja tega, kar je nujno potrebno.
132.
Vseeno je treba priznati, da rešitev, ponazorjena v točki 124 teh sklepnih predlogov, ni popolnoma zadovoljiva. Na eni strani namreč državam članicam pušča široko polje proste presoje, tako da bi se lahko stvarno področje uporabe obdelave podatkov PNR bistveno razlikovalo od ene države članice do druge, kar bi ogrožalo cilj harmonizacije, ki mu sledi zakonodajalec Unije. (
134
) Na drugi strani pomeni, da se nadzor sorazmernosti bistvenega elementa sistema, kot je omejitev namenov te obdelave, izvaja bolj ex post v zvezi z nacionalnimi ukrepi o prenosu kot ex ante v zvezi s samo Direktivo o PNR. Zato bi bilo zaželeno, da Sodišče, če bi, kot mu predlagam, odločilo, da sta člen 3, točka 9, Direktive o PNR in seznam kaznivih dejanj v Prilogi II k tej direktivi skladna s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) Listine, zakonodajalca Unije opozori, da je taka presoja samo začasna, in da od tega zakonodajalca zahteva, naj z vidika prenosa, ki so ga države članice opravile v zvezi s to določbo in tem seznamom, in na podlagi statističnih podatkov iz člena 20 Direktive o PNR preveri, ali je nujno (i) še bolj natančno, z omejitvijo njihovega obsega, določiti kategorije kaznivih dejanj iz tega seznama, (ii) s tega seznama črtati kazniva dejanja, za katera je obdelava podatkov PNR bodisi nesorazmerna bodisi neupoštevna ali neučinkovita, (iii) dvigniti prag resnosti kaznivih dejanj iz člena 3, točka 9, Direktive o PNR. (
135
) V zvezi s tem ugotavljam, da čeprav člen 19(2)(b) Direktive o PNR Komisiji nalaga obveznost, da opravi pregled vseh elementov te direktive, tako da posebno pozornost nameni „nujnosti in sorazmernosti zbiranja in obdelave podatkov PNR za vsakega od namenov, določenih v tej direktivi“, niti poročilo Komisije iz leta 2020 niti delovni dokument iz leta 2020, priložen temu poročilu, po mojem mnenju ne vsebujeta zadostne preučitve v zvezi s tem.
ii) Kategorije podatkov PNR iz Direktive o PNR (drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje)
133.
Direktiva o PNR določa, da se enotam za informacije o potnikih prenese 19 kategorij podatkov PNR, ki jih zberejo letalski prevozniki zaradi rezervacij letov. Te kategorije, naštete v Prilogi I, se ujemajo s kategorijami, ki se prikažejo v rezervacijskih sistemih letalskih prevoznikov, in tistimi, ki so naštete v Prilogi I k smernicam o podatkih iz evidence podatkov o potnikih, ki jih je Mednarodna organizacija civilnega letalstva (ICAO) sprejela leta 2010 (
136
) (v nadaljevanju: smernice ICAO).
134.
Z drugim vprašanjem za predhodno odločanje se predložitveno sodišče sprašuje o veljavnosti Priloge I z vidika členov 7 in 8 ter člena 52(1) Listine ob upoštevanju, prvič, obsega osebnih podatkov, naštetih v tej prilogi – in zlasti podatkov API iz točke 18 te priloge, ker presegajo podatke, naštete v členu 3(2) Direktive o API – in drugič, možnosti, da ti podatki, obravnavani skupaj, razkrijejo občutljive podatke in s tem kršijo meje tega, kar je „nujno potrebno“. S tretjim vprašanjem za predhodno odločanje – ki se nanaša, kot sem že imel priložnost poudariti, na izpolnjevanje prvega od treh pogojev iz člena 52(1) Listine, v skladu s katerim mora biti kakršno koli poseganje v temeljno pravico „predpisano z zakonom“ – pa Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) sprašuje Sodišče o veljavnosti točk 12 in 18 Priloge I, zlasti ob upoštevanju njihove „odprtosti“.
135.
Ker preučitev, ki jo je treba opraviti v okviru drugega vprašanja za predhodno odločanje, zahteva, da se preučita zadostna jasnost in natančnost kategorij osebnih podatkov iz Priloge I, bom najprej obravnaval tretje vprašanje za predhodno odločanje.
– Zadostna jasnost in natančnost točk 12 in 18 Priloge I (tretje vprašanje za predhodno odločanje)
136.
Uvodoma je treba navesti, da sta obseg in resnost poseganja v temeljne pravice iz členov 7 in 8 Listine, ki ga pomeni ukrep, ki uvaja omejitve uresničevanja teh pravic, odvisna predvsem od obsega in narave osebnih podatkov, ki so predmet obdelave. Določitev teh podatkov je torej bistvena operacija, ki se mora v okviru katere koli pravne podlage, s katero se uvaja tak ukrep, nujno izvesti čim bolj jasno in natančno.
137.
Ta zahteva je bila v zvezi z obdelavo podatkov PNR priznana v mnenju 1/15. Ko je Sodišče odločalo o rubrikah v Prilogi k osnutku sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo, ki vsebuje seznam podatkov PNR, na katere se nanaša predvideni sporazum, je med drugim v tem mnenju ugotovilo, da uporaba splošnih kategorij informacij, ki ne opredeljujejo dovolj obsega podatkov, ki jih je treba prenesti, in uporaba seznamov s primeri podatkov, ki ne določajo nobene omejitve glede narave in obsega informacij, ki so lahko navedene v zadevni rubriki, ne izpolnjujeta pogojev glede jasnosti in natančnosti.
138.
Tretje vprašanje za predhodno odločanje je treba preučiti z vidika teh načel.
139.
V zvezi s točko12 Priloge I je treba navesti, da ta določa:
„Splošne opombe (vključno z vsemi razpoložljivimi informacijami o mladoletnikih brez spremstva, mlajših od 18 let, kot so ime in spol, starost, znanje jezikov, ime in kontaktni podatki skrbnika pri odhodu ter sorodstveno razmerje z mladoletnikom, ime in kontaktni podatki skrbnika pri prihodu in sorodstveno razmerje z mladoletnikom, podatki o zastopniku ob odhodu in prihodu).“
140.
Ker se ta točka nanaša na „splošne opombe“, je po zgledu rubrike 17 Priloge k osnutku sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo, t. i. rubrika „prosto besedilo“, ki je namenjena vključitvi vsake dodatne informacije, ki jo zberejo letalski prevozniki v okviru svoje dejavnosti opravljanja storitev, poleg tistih, ki so izrecno naštete v drugih točkah Priloge I. Vendar je treba ugotoviti, kot je Sodišče storilo v točki 160 mnenja 1/15, da iz take rubrike „ni razvidno nič o naravi in obsegu informacij, ki jih je treba prenesti, zdi se celo, da bi lahko zajemala informacije, ki niso nikakor povezane s ciljem prenosa podatkov iz PNR“. Poleg tega, ker je pojasnilo v oklepajih v besedilu točke 12 Priloge I, ki se nanaša na informacije o mladoletnikih brez spremstva, podano samo kot primer, kot je razvidno iz uporabe izraza „vključno z“, ta točka ne določa nobene omejitve glede narave in obsega informacij, ki jih lahko zajema. (
137
)
141.
V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da je točka 12 Priloge I dovolj jasno in natančno omejena.
142.
Če se zdi, da se Komisija in Parlament strinjata s to ugotovitvijo, države članice, ki so predložile stališča glede tretjega vprašanja za predhodno odločanje, in Svet tej ugotovitvi nasprotujejo, in to na podlagi trditev, ki se precej prekrivajo.
143.
Na prvem mestu se s prvim sklopom trditev na splošno izpodbija možnost, da bi se ugotovitve, do katerih je Sodišče prišlo v mnenju 1/15, uporabile za to zadevo.
144.
V zvezi s tem naj ob zavedanju različnega okvira, ki opredeljuje ti zadevi, navedem samo, da je ugotovitev, do katere je Sodišče prišlo v točki 160 mnenja 1/15 v zvezi z rubriko 17 Priloge k osnutku sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo, temeljila na izključno semantični in strukturni razlagi te rubrike. Vendar je tako razlago mogoče v celoti uporabiti za točko 12 Priloge I, katere besedilo je glede dela, ki ni naveden kot primer, enako besedilu navedene rubrike in ima podobno strukturo. Poleg tega, kot bo videti podrobneje v nadaljevanju, se obe zadevni pravili umeščata v isti večstranski regulativni okvir, ki ga sestavljajo med drugim smernice ICAO, na katere se Sodišče sicer izrecno sklicuje v točki 156 mnenja 1/15. V teh okoliščinah ne samo, da nič ne nasprotuje temu, da se za točko 12 Priloge I uporabi ista razlaga, kot jo je Sodišče uporabilo v točki 160 mnenja 1/15 za rubriko 17 Priloge k osnutku sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo, ampak predvsem nič ne utemeljuje tega, da se odstopa od te razlage.
145.
Na drugem mestu, številne države članice poudarjajo, da se različne točke Priloge I, vključno s točko 12, ujemajo z rubrikami Priloge I k smernicam ICAO, ki jih letalski prevozniki dobro poznajo in ki so jim popolnoma sposobni dodeliti natančno vsebino. Ta točka 12 naj bi se med drugim ujemala z zadnjima dvema rubrikama navedene priloge, ki sta naslovljeni „Splošne opombe“ oziroma „Prosto besedilo/polja kod v OSI [Other Supplementary Information], SSR [Special Service Request], SSI [Special Service Information], Opombe/zgodovina“ in se nanašata na „dodatne informacije“ oziroma „informacije o zahtevanih storitvah“. (
138
)
146.
V zvezi s tem najprej ugotavljam, da ujemanje med rubrikami Priloge I k osnutku sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo na eni strani ter rubrikami Priloge I k smernicam ICAO na drugi strani Sodišču ni preprečilo, da je v tem mnenju 1/17 izjavilo, da nekatere od teh rubrik v Prilogi I k navedenemu osnutku sporazuma ne izpolnjujejo zahtev po jasnosti in natančnosti, ki jih mora izpolnjevati ukrep, s katerim se omejuje uresničevanje temeljnih pravic. Dalje, ugotavljam, da s – sicer neizrecnim (
139
) – sklicevanjem na smernice ICAO, v nasprotju s tem, kar, kot se zdi, trdijo nekatere države članice, ni mogoče natančneje določiti narave in obsega informacij, na katere se lahko nanaša točka 12 Priloge I. Nasprotno, razlaga navedenih smernic krepi ugotovitev, da rubrika „prosto besedilo“, kakršna je navedena točka 12, vključuje neopredeljeno število različnih informacij poleg tistih, ki so po uradni dolžnosti navedene v PNR. (
140
)
147.
Na tretjem mestu, nekatere vlade trdijo, da morajo države članice z notranjimi zakonodajnimi ukrepi in ob upoštevanju mej, določenih s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) Listine, natančno določiti informacije, ki so lahko navedene v točki 12 Priloge I. V sami naravi direktive naj bi bilo namreč, da se državam članicam pusti polje proste presoje glede sredstev, potrebnih za izvajanje njenih določb.
148.
V zvezi s tem, kot sem že pojasnil v točki 86 teh sklepnih predlogov, menim, da kadar ukrepi, ki vključujejo poseganja v temeljne pravice iz Listine, izvirajo iz zakonodajnega akta Unije, mora zakonodajalec Unije ob upoštevanju zgoraj navedenih meril glede jasnosti in natančnosti ter načela sorazmernosti določiti točen obseg teh poseganj. Iz tega sledi, da če je instrument, ki ga izbere ta zakonodajalec, direktiva, po mojem mnenju držav članic ni mogoče pooblastiti, da pri prenosu te direktive v svoje nacionalno pravo določijo bistvene elemente, ki opredeljujejo obseg poseganja, kot sta v zvezi z omejitvami temeljnih pravic iz členov 7 in 8 Listine narava in obseg osebnih podatkov, ki se obdelujejo.
149.
Na četrtem mestu, nekatere države članice ugotavljajo, da je treba točko 12 Priloge I razumeti tako, da se nanaša samo na informacije, ki so povezane z opravljanjem storitev prevoza. Ob taki razlagi bi bila ta točka združljiva s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) Listine.
150.
Tudi ta trditev me ne prepriča. Sprva, informacije, ki so lahko navedene v rubriki „splošne opombe“ ter pod kodami OSI, SSI in SSR, so zelo različne (zdravstvena oskrba, posebni obroki ali prehranske želje, vsaka prošnja za pomoč, informacije o mladoletnikih, ki potujejo sami, itd.) (
141
) in so vse povezane z opravljanjem storitev prevoza, ker je njihov namen med drugim letalskemu prevozniku omogočiti, da to storitev prilagodi zahtevam vsakega potnika. Z merilom razlage, ki temelji na upoštevnosti informacije glede na storitev prevoza, torej ne bi bilo mogoče natančneje opredeliti obsega te točke 12. Dalje, ugotavljam, da je Sodišče, čeprav je v točki 159 mnenja 1/15 uporabilo to merilo, da bi skladno z zahtevama po jasnosti in natančnosti razlagalo drugačno rubriko Priloge k osnutku sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo, vseeno izključilo možnost takega ravnanja v zvezi z rubriko 17 te priloge, ki se ujema s točko 12 Priloge I.
151.
Na petem mestu, nekatere države članice so poudarile, da informacije, na katere bi se lahko nanašala točka 12 Priloge I, letalskim prevoznikom prostovoljno zagotovijo potniki sami, ki so ustrezno obveščeni o nadaljnjem prenosu teh podatkov javnim organom. Zdi se mi, da ta trditev temelji na ideji, da obstaja neke vrste implicitna privolitev zadevnega potnika, da se podatki, ki jih zagotovi letalskim prevoznikom, nato posredujejo javnim organom.
152.
V zvezi s tem je Sodišče že imelo priložnost pojasniti, da „privolitve“ ne more biti, če zadevna oseba ne more svobodno nasprotovati obdelavi svojih osebnih podatkov. (
142
) Pri velikem delu informacij, ki lahko spadajo v točko 12 Priloge I, pa zadevni potnik nima resnične izbire, ampak jih mora navesti, da lahko izkoristi storitev prevoza. To zlasti velja za invalide ali osebe z zmanjšano mobilnostjo ali osebe, ki potrebujejo zdravstveno oskrbo, ali celo za mladoletnike brez spremstva. Poleg tega opozarjam, da je Sodišče v točkah 142 in 143 mnenja 1/15 jasno potrdilo, da ni mogoče šteti, da obdelave podatkov PNR s strani javnih organov, s katerimi se uresničuje drugačen cilj od tistega, za katerega letalski prevozniki te podatke zbirajo, temeljijo na kakršni koli obliki privolitve potnikov v to, da se ti podatki zbirajo.
153.
Nazadnje, večina držav članic trdi, da za obdelave podatkov, določene v Direktivi o PNR, veljajo številni zaščitni ukrepi, med katerimi so glede prenosa podatkov enotam za informacije o potnikih obveznost teh enot, da izbrišejo podatke, ki niso navedeni v Prilogi I, in podatke, ki razkrivajo raso ali etnično poreklo osebe, njena politična mnenja, versko ali filozofsko prepričanje, članstvo v sindikatu, zdravstveno stanje, spolno življenje ali spolno usmerjenost.
154.
V zvezi s tem bom takoj povedal, da se mora po mojem mnenju presoja zadostne jasnosti in natančnosti pravil, ki opredeljujejo obseg in naravo podatkov, ki se lahko prenesejo javnim organom, ker je njen namen zagotoviti, da ukrep, ki vključuje poseganja v temeljne pravice iz členov 7 in 8 Listine, spoštuje načeli zakonitosti in pravne varnosti, opraviti brez upoštevanja zaščitnih ukrepov, ki veljajo za obdelave, ki jih bodo javni organi opravili v zvezi s temi podatki, saj se ti zaščitni ukrepi upoštevajo samo pri preučitvi sorazmernosti zadevnega ukrepa. Poleg tega je Sodišče v točkah od 155 do 163 mnenja 1/15 na ta način presodilo rubrike osnutka sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo. Splošneje dodajam, da bi bilo treba posebno pozornost nameniti potrebi, da se ohrani jasno razlikovanje med različnimi fazami preučitve ukrepa, ki vključuje poseganja v temeljne pravice, ker bi bila po mojem mnenju združitev teh različnih faz vedno v škodo učinkovitega varstva teh pravic.
155.
Ob tem naj samo navedem, na eni strani, da je obveznost enot za informacije o potnikih, da v skladu s členom 6(1) Direktive o PNR izbrišejo podatke, ki niso našteti v Prilogi I, koristna samo, če ta priloga vsebuje jasen in zaprt seznam podatkov, ki jih je treba prenesti. Enako velja za obveznost enot za informacije o potnikih, da v skladu s členom 13(4) Direktive o PNR izbrišejo tako imenovane „občutljive“ podatke. (
143
) Preširoka, nenatančna ali odprta opredelitev informacij, ki morajo biti prenesene, namreč povečuje tako verjetnost, da so taki podatki posredno predmet prenosa, kot tudi tveganje, da ne bodo takoj opredeljeni in izbrisani. Povedano drugače, zgoraj navedeni zaščitni ukrepi lahko učinkovito izpolnjujejo svojo nalogo samo, če so pravila, ki opredeljujejo naravo in obseg podatkov PNR, ki jih morajo letalski prevozniki prenesti enotam za informacije o potnikih, dovolj jasna in natančna in če je seznam teh podatkov zaprt in izčrpen.
156.
Na podlagi vseh zgornjih preudarkov in kot sem napovedal v točki 135 teh sklepnih predlogov, menim, da točka 12 Priloge I v delu, v katerem „splošne opombe“ vključuje med podatke, ki jih morajo letalski prevozniki prenesti enotam za informacije o potnikih v skladu z Direktivo o PNR, ne izpolnjuje zahtev po jasnosti in natančnosti iz člena 52(1) Listine, kot ga razlaga Sodišče, (
144
) in da bi jo bilo treba zato v tem delu razglasiti za neveljavno.
157.
Komisija in Parlament sta v pisnih stališčih Sodišču predlagala, naj raje uporabi „skladno razlago“ točke 12 Priloge I in jo bere tako, da se nanaša samo na informacije o mladoletnikih, ki so v njej izrecno omenjeni v oklepaju. Priznam, da imam nekaj težav pri razumevanju, da taka razlaga spoštuje meje preproste skladne razlage. Sicer je res, da je treba v skladu s splošnim načelom razlage akt Unije, če je le mogoče, razlagati tako, da se ne vzbuja dvom o njegovi veljavnosti, in skladno s celotnim primarnim pravom ter med drugim z določbami Listine. (
145
) Res je tudi, da se v zvezi z Direktivo o PNR zdi, da se možnost take razlage spodbuja s poudarkom, ki je zlasti v številnih uvodnih izjavah te direktive namenjen polnemu spoštovanju temeljnih pravic, pravice do spoštovanja zasebnega življenja in načela sorazmernosti. (
146
) Vendar iz ustaljene sodne prakse izhaja tudi, da je skladna razlaga dovoljena samo, kadar se besedilo sekundarnega prava Unije lahko razlaga na več načinov, in da je zato mogoče dati prednost tisti razlagi, po kateri bo določba skladna s primarnim pravom, ne pa tisti, na podlagi katere bo ugotovljena nezdružljivost s tem pravom. (
147
)
158.
Točke 12 Priloge I pa po mojem mnenju ni mogoče razlagati tako, kot predlagata Komisija in Parlament, razen če se jo razlaga contra legem. Ta točka se namreč, kot sem navedel zgoraj, nanaša na široko kategorijo podatkov, ki so po naravi različni in jih ni mogoče a priori opredeliti, glede na katero so podatki o mladoletnikih samo podkategorija. S tem, da bi se ta točka razlagala tako, da se nanaša samo na to podkategorijo, se ne bi samo prezrl del njenega besedila, ampak bi bil obrnjen tudi logični vrstni red navedbe v tej točki. Taka razlaga, s katero se v bistvu odpravi del besedila točke 12 Priloge I, ki bi se štel za neskladen z zahtevama po jasnosti in natančnosti, je po mojem mnenju mogoča samo, če se ugotovi delna ničnost.
159.
Glede preostalega dela točke 12 Priloge I, v katerem je naštetih več podatkov v zvezi z mladoletniki brez spremstva, menim, da izpolnjuje zahtevi po jasnosti in natančnosti, pod pogojem, da se razlaga tako, da zajema samo informacije o mladoletnikih brez spremstva, ki so neposredno povezane z letom in so izrecno navedene v tej točki.
160.
V zvezi s točko 18 Priloge I je treba navesti, da ta določa:
„Vse zbrane predhodne podatke o potnikih (API) (vključno z vrsto, številko, državo izdaje in datumom izteka veljavnosti osebnega dokumenta, državljanstvom, priimkom, imenom, spolom, datumom rojstva, letalskim prevoznikom, številko leta, datumom odhoda, datumom prihoda, letališčem odhoda, letališčem prihoda, časom odhoda in časom prihoda).“
161.
Ta točka ima podobno strukturo kot točka 12 Priloge I. Tudi v njej je navedena splošna kategorija podatkov, in sicer predhodni podatki o potnikih (Advance Passenger Information – API), ki ji v oklepaju sledi seznam podatkov, ki se štejejo za vključene v to splošno kategorijo, ki je naveden samo kot primer, kot dokazuje uporaba izraza „vključno z“.
162.
Vendar v nasprotju s točko 12 Priloge I točka 18 te priloge napotuje na kategorijo podatkov, ki jih je lažje opredeliti glede njihove narave in obsega. Iz uvodne izjave 4 Direktive o PNR namreč izhaja, da kadar se ta sklicuje na to kategorijo podatkov, se nanaša na informacije, ki jih v skladu z Direktivo o API, na katero se ta uvodna izjava izrecno sklicuje, letalski prevozniki posredujejo pristojnim nacionalnim organom za namen izboljšanja mejnih kontrol in boja proti nezakonitemu priseljevanju. Ti podatki so našteti v členu 3(2) zadnjenavedene direktive.
163.
Poleg tega iz uvodne izjave 9 (
148
) Direktive o PNR ter člena 3(2) Direktive o API in seznama s primeri v točki 18 Priloge I izhaja, da so podatki API iz navedene točke na eni strani biografski podatki, na podlagi katerih je mogoče preveriti identiteto letalskega potnika, in na drugi strani podatki o rezerviranem letu. Natančneje glede prve kategorije, ki vsebuje biografske podatke, informacije, naštete v členu 3(2) Direktive o API in točki 18 Priloge I zajemajo podatke, ki se generirajo ob registraciji in se lahko pridobijo iz strojno berljivega dela potnega lista (ali drugega potovalnega dokumenta). (
149
)
164.
Tako je v točki 18 Priloge I, ki se razlaga z vidika uvodnih izjav 4 in 9 Direktive o PNR, načeloma dovolj jasno in natančno opredeljena vsaj narava podatkov, na katere se nanaša.
165.
V zvezi z njihovim obsegom je treba ugotoviti, prvič, da je tudi člen 3(2) Direktive o API napisan „odprto“, saj se seznam podatkov, ki so v njem našteti, začne z besedami „Zgoraj navedene informacije so naslednje“ (
150
), in drugič, da so v kategoriji podatkov API, kot je opredeljena v večstranskih instrumentih o harmonizaciji tega področja, našteti tudi podatki, na katere se ne nanaša niti Direktiva o API niti točka 18 Priloge I. (
151
)
166.
V teh okoliščinah je treba, da bi točka 18 Priloge I izpolnjevala zahtevi po jasnosti in natančnosti iz pravnih podlag, ki vključujejo poseganja v člena 7 in 8 Listine, to točko razlagati tako, da zajema samo podatke API, ki so izrecno našteti v tej točki in členu 3(2) Direktive o API in ki so jih letalski prevozniki zbrali med običajnim poslovanjem. (
152
)
167.
V tej fazi je treba na kratko pregledati druge točke Priloge I, ki so ob upoštevanju njihovega besedila prav tako po naravi „odprte“ ali niso dovolj natančne, čeprav predložitveno sodišče Sodišča ni izrecno povprašalo o tem. (
153
)
168.
Najprej, čeprav je treba v zvezi s točko 5 Priloge I, v kateri so navedeni „Naslov in kontaktni podatki (telefonska številka, naslov elektronske pošte)“, šteti, da se nanaša samo na kontaktne podatke, ki so izrecno navedeni v oklepaju, in je torej izčrpna, vseeno ne določa natančno, kot je veljalo za ustrezno rubriko v osnutku sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo (
154
), ali se ti kontaktni podatki nanašajo samo na potnika ali na tretje osebe, ki so rezervirale let za letalskega potnika, tretje osebe, prek katerih je mogoče doseči letalskega potnika, ali celo tretje osebe, ki morajo biti obveščene v nujnem primeru. (
155
) Ob upoštevanju dejstva, da bi se z razlago, po kateri se točka 5 Priloge I nanaša tudi na kategorije zgoraj navedenih tretjih oseb, poseganje, ki ga vključuje Direktiva o PNR, razširilo na druge subjekte, ki niso letalski potniki v smislu člena 3(4) Direktive o PNR, Sodišču predlagam, naj ob neobstoju natančnih podatkov, na podlagi katerih bi se lahko ugotovilo, da je sistematično in splošno pridobivanje kontaktnih podatkov teh tretjih oseb element, ki je nujno potreben za učinkovitost sistema obdelave podatkov PNR, uvedenega s to direktivo, navedeno točko razlaga tako, da se nanaša samo na kontaktne podatke, ki so v njej izrecno navedeni in ki se nanašajo na letalskega potnika, v imenu katerega je rezervacija izvedena. Direktiva o PNR sicer ne izključuje, da se enotam za informacije o potnikih lahko prenesejo tudi osebni podatki o subjektih, ki niso letalski potniki. (
156
) Vendar je bistveno, da so primeri, v katerih je to mogoče, navedeni jasno in izrecno, kot velja za potovalne agente, navedene v Prilogi I, točka 9, ali skrbnike mladoletnikov, ki potujejo sami, iz točke 12 te priloge. Samo če je ta pogoj izpolnjen, se namreč lahko šteje, da so bili pri odločitvi za vključitev teh podatkov v podatke, ki se morajo prenesti enotam za informacije o potnikih, uravnoteženi različni zadevni interesi v smislu uvodne izjave 15 Direktive o PNR in da so zadevne tretje osebe lahko ustrezno obveščene o obdelavi njihovih osebnih podatkov.
169.
Dalje, glede točke 6 Priloge I, ki se nanaša na „[vse] podatk[e] o načinu plačila, vključno z naslovom za izstavitev računa“, je treba po zgledu tega, kar je Sodišče odločilo v točki 159 mnenja 1/15 v zvezi z ustrezno rubriko Priloge k osnutku sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo, to točko, da bi izpolnjevala zahtevi po jasnosti in natančnosti, razlagati tako, da se „nanaša le na informacije v zvezi z načini plačila in obračunavanjem letalske vozovnice ob izključitvi vsakršne druge informacije, ki se ne nanaša neposredno na let“. Te informacije torej ne morejo vključevati na primer informacij o načinu plačila drugih storitev, ki niso neposredno povezane z letom, kot je najem vozila ob prihodu. (
157
)
170.
Točka 8, ki se nanaša na „[i]nformacije v zvezi s programi za pogoste potnike“, je v standardih ICAO opredeljena tako, da se nanaša na številko računa in status pogostega potnika. (
158
) Ob taki razlagi ta točka izpolnjuje zahtevi po jasnosti in natančnosti.
171.
Točka 10 Priloge I, ki se nanaša na „[p]otovalni status potnika, vključno s potrditvami, prijavo na let, informacijami o neizkoriščenih in neodpovedanih rezervacijah ter informacijami o vozovnicah brez rezervacije“, in točka 13 te priloge v zvezi z „[i]nformacij[ami] na vozovnici, vključno s številko vozovnice, datumom izdaje vozovnice, enosmernimi vozovnicami in podatki ATFQ (automated ticket fare quote)“ se kljub odprtemu besedilu nanašata samo na zelo natančne in jasno opredeljive informacije, ki so neposredno povezane z letom. Enako velja za točko 14 Priloge I, ki se nanaša na „[š]tevilk[o] sedeža in druge informacije v zvezi s sedežem“, in točko 16 te priloge, ki se nanaša na „[v]se informacije o prtljagi“.
– Obseg podatkov, naštetih v Prilogi I (drugo vprašanje za predhodno odločanje)
172.
Med dejavniki, ki jih Sodišče upošteva pri presoji sorazmernosti ukrepa, ki vključuje poseganja v pravice iz členov 7 in 8 Listine, so ustreznost, relevantnost in nepreobsežnost obdelanih osebnih podatkov (načelo najmanjšega obsega podatkov). (
159
) Isti test je predviden v sodni praksi ESČP (
160
) in priporočen v Konvenciji št. 108. (
161
)
173.
Iz uvodne izjave 15 Direktive o PNR izhaja, da je bil seznam podatkov PNR, ki naj bi jih pridobile enote za informacije o potnikih, oblikovan tako, da bi se upoštevale upravičene zahteve javnih organov na področju boja proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem ter da bi se zaščitili temeljni pravici do spoštovanja zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov z uporabo „visokih standardov“ v skladu z Listino, Konvencijo št. 108 in EKČP. V isti uvodni izjavi je navedeno, da bi morali podatki PNR vsebovati zgolj podrobnosti o rezervacijah in načrtih potovanja potnikov, ki pristojnim organom omogočajo identifikacijo letalskih potnikov, ki pomenijo grožnjo notranji varnosti.
174.
Na prvem mestu, glede ustreznosti in relevantnosti podatkov PNR v Prilogi I se različne točke te priloge, vključno s točkami 5, 6, 8 in 18, kot predlagam, naj se razlagajo, (
162
) in točko 12, z izjemo dela, za katerega predlagam, naj se razglasi za neveljaven, (
163
) nanašajo samo na podatke, ki zagotavljajo informacije, neposredno povezane z letalskimi potovanji, ki spadajo na področje uporabe Direktive o PNR. Ti podatki imajo poleg tega objektivno povezavo s cilji, ki jih uresničuje ta direktiva. Natančneje, podatki API se lahko uporabljajo zlasti „reaktivno“, da bi se identificirala oseba, ki jo organi pregona že poznajo, na primer, ker je osumljena sodelovanja pri terorističnih ali hudih kaznivih dejanjih, ki so že bila storjena, ali namerava storiti tako kaznivo dejanje, medtem ko se podatki PNR lahko uporabljajo „v realnem času ali proaktivno“, da bi se odkrile grožnje, ki jih pomeni oseba, ki je organi pregona še ne poznajo.
175.
Na drugem mestu, glede obsega podatkov PNR, naštetih v Prilogi I, se ti podatki, vključno s podatki v točkah 5, 6, 8, 12 in 18 te priloge, kot v točkah od 134 do 164 teh sklepnih predlogov predlagam, naj se razlagajo, ne zdijo preobsežni, ob upoštevanju na eni strani pomena cilja javne varnosti, ki ga uresničuje Direktiva o PNR, in na drugi strani primernosti ureditve, uvedene s to direktivo, da uresničuje tak cilj.
176.
Zlasti v zvezi s podatki API, o katerih se posebej sprašuje predložitveno sodišče, ugotavljam, da ti podatki, ki so biografski in se nanašajo na izbrano potovanje, na splošno omogočajo, da se pridobijo le omejene informacije o zasebnem življenju zadevnih potnikov. Poleg tega, čeprav je res, da se točka 18 Priloge I nanaša na informacije, ki niso navedene med tistimi, ki so izrecno omenjene v členu 3(2) Direktive o API, se te informacije o identiteti letalskega potnika (spol), uporabljenem potovalnem dokumentu (država izdaje, datum poteka veljavnosti katerega koli osebnega dokumenta) ali celo letu (letalski prevoznik, številka leta, datum ter letališče odhoda in prihoda), delno prekrivajo ali se lahko pridobijo iz podatkov PNR, navedenih v drugih točkah Priloge I, na primer točkah 3, 7 in 13. Poleg tega, ker se te informacije nanašajo na biografske podatke ali uporabljene potovalne dokumente, lahko službam pregona pomagajo pri preverjanju identitete osebe in tako, kot je navedeno v uvodni izjavi 9 Direktive o PNR, zmanjšujejo tveganje, da se neupravičeno preverjajo in preiskujejo nedolžne osebe. Nazadnje, poudariti je treba, da zgolj na podlagi tega, da točka 18 Priloge I vključuje dodatne podatke od tistih, ki so navedeni v členu 3(2) Direktive o API, ni mogoče samodejno trditi, da so ti podatki preobsežni, ker ta direktiva in Direktiva o PNR uresničujeta različne cilje.
177.
Podatki o mladoletnikih brez spremstva, našteti v točki 12 Priloge I, se nanašajo na ranljivo kategorijo oseb, ki so upravičene do posebnega varstva, vključno s spoštovanjem njihovega zasebnega življenja in varstvom njihovih osebnih podatkov. (
164
) To ne spremeni dejstva, da se omejevanje teh pravic lahko izkaže za potrebno, zlasti zaradi zaščite otrok pred hudimi kaznivimi dejanji, katerih žrtve so lahko, kot so trgovina z otroki in spolno izkoriščanje otrok ali ugrabitev otrok. Torej ni mogoče a priori šteti, da točka 12 Priloge I, ker zahteva prenos večjega števila osebnih podatkov za mladoletnike brez spremstva, presega to, kar je nujno potrebno.
178.
Čeprav osebni podatki, ki jih morajo letalski prevozniki posredovati enotam za informacije o potnikih v skladu z Direktivo o PNR, po mojem mnenju izpolnjujejo zahtevi po ustreznosti in relevantnosti in njihov obseg ne presega tega, kar je nujno potrebno za delovanje ureditve, uvedene s to direktivo, to ne spremeni dejstva, da tako posredovanje zadeva veliko število različnih osebnih podatkov za vsakega zadevnega potnika in izredno veliko število takih podatkov v absolutnem smislu. V teh okoliščinah je ključno, da tak prenos spremljajo zadostni zaščitni ukrepi, katerih namen je zagotoviti, prvič, prenos samo izrecno zajetih podatkov ter, drugič, varnost in zaupnost prenesenih podatkov.
179.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, na eni strani, da je zakonodajalec Unije najprej določil več zaščitnih ukrepov, s katerimi je mogoče omejiti kategorije podatkov PNR, ki jih dajo na voljo službe pregona, in zagotoviti, da ta dostop ostaja omejen samo na podatke, katerih obdelava se šteje za potrebno za cilje, ki jih uresničuje Direktiva o PNR. Tako, prvič, ta direktiva ob upoštevanju preudarkov, predstavljenih v okviru odgovora na tretje vprašanje za predhodno odločanje, izčrpno in natančno našteva podatke, ki se lahko prenesejo enotam za informacije o potnikih. Drugič, v Direktivi o PNR je izrecno navedeno, da se lahko enotam za informacije o potnikih prenesejo samo podatki s tega seznama, ki izhaja iz tehtanja med različnimi interesi in zahtevami, navedenimi v uvodni izjavi 15 te direktive (člen 6(1) Direktive o PNR). Tretjič, ta direktiva določa, da kadar preneseni podatki PNR vključujejo podatke, ki niso navedeni v Prilogi I, jih enota za informacije o potnikih „ob prejemu izbriše takoj in trajno“ (člen 6(1) Direktive o PNR). Četrtič, navedena direktiva določa, da se podatki PNR iz Priloge I lahko prenesejo samo, če so jih letalski prevozniki zbrali med običajnim poslovanjem (člen 8(1) in uvodna izjava 8 Direktive o PNR), kar pomeni, da enotam za informacije o potnikih niso sistematično na voljo vsi podatki iz Priloge I, ampak samo tisti, ki so navedeni v rezervacijskem sistemu zadevnega subjekta. Petič, člen 8(1) Direktive o PNR letalskim prevoznikom nalaga obveznost, da uporabijo metodo „push“ za prenos podatkov PNR enotam za informacije o potnikih. Ta metoda, priporočena v smernicah ICAO, (
165
) pomeni, da navedeni prevozniki sami prenesejo podatke PNR v zbirke podatkov enot za informacije o potnikih. V primerjavi z metodo „pull“, pri kateri lahko pristojni organi dostopajo do sistemov prevoznikov in iz njihovih zbirk podatkov pridobijo kopijo zahtevanih podatkov, metoda „push“ vključuje več jamstev, ker zadevnemu letalskemu prevozniku podeljuje nalogo varuha in kontrolorja podatkov PNR. Nazadnje, Direktiva o PNR, usklajena s smernicami ICAO in načelom „vse na enem mestu“, (
166
) določa, da prenos podatkov PNR poteka prek enega organa, to je enote za informacije o potnikih, ki deluje pod nadzorom pooblaščene osebe iz člena 5 te direktive in zlasti pod nadzorom nacionalnega nadzornega organa iz člena 15 navedene direktive.
180.
Na drugi strani, Direktiva o PNR določa nekatere zaščitne ukrepe, namenjene zagotovitvi varnosti podatkov PNR. V zvezi s tem se sklicujem na člen 13(2) te direktive, v skladu s katerim se za vse obdelave osebnih podatkov, opravljenih na podlagi tega člena, uporabljata člena 28 in 29 Policijske direktive glede zaupnosti obdelave in varnosti podatkov, ter na odstavek 3 tega člena, ki v zvezi z obdelavo podatkov PNR s strani letalskih prevoznikov opozarja na obveznosti, ki jih imajo ti na podlagi SUVP, zlasti glede ustreznih tehničnih in organizacijskih ukrepov, ki jih je treba sprejeti za zaščito varnosti in zaupnosti teh podatkov. (
167
)
181.
Nazadnje, poudariti je treba, da Direktiva o PNR v uvodnih izjavah 29 in 37 priznava pravico potnikov, da dobijo „točne, lahko dostopne in lahko razumljive informacije“ med drugim o zbiranju podatkov PNR, in od držav članic zahteva, da zagotovijo spoštovanje te pravice. Čeprav to priznavanje v besedilu Direktive o PNR ni izraženo v zavezujoči določbi, naj spomnim, da se določbe SUVP, kot sem navedel pri preučitvi prvega vprašanja za predhodno odločanje, uporabljajo za prenos podatkov PNR enotam za informacije o potnikih. Letalski prevozniki morajo zato v okviru tega prenosa ravnati skladno z, med drugim, členoma 13 in 14 SUVP, ki določata pravico do obveščenosti oseb, katerih osebni podatki se obdelujejo. Čeprav bi morale države članice v okviru prenosa Direktive o PNR izrecno določiti pravico do obveščenosti letalskih potnikov, kot je priznana v uvodnih izjavah 29 in 37 te direktive, je vsekakor izključeno – ker bi bilo v nasprotju z duhom te direktive – da omejijo obseg členov 13 in 14 SUVP na podlagi člena 23(1) te uredbe. Da pa bi bila ta pravica učinkovita, se mora nanašati tudi na kategorije podatkov PNR, ki se prenesejo.
182.
Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov menim, da so podatki PNR, katerih obdelava je predvidena z Direktivo o PNR, ob upoštevanju predlaganih omejitev in pojasnil, podanih v okviru tretjega vprašanja za predhodno odločanje, ustrezni, relevantni in ne preobsežni glede na cilje, ki jih uresničuje ta direktiva, in da njihov obseg ne presega tega, kar je nujno potrebno za uresničitev teh ciljev.
– Občutljivi podatki
183.
Direktiva o PNR na splošno prepoveduje vsako obdelavo „občutljivih podatkov“. (
168
)
184.
Čeprav ta direktiva ne vsebuje opredelitve pojma „občutljivi podatki“, je iz njenega člena 13(4) razvidno, da ta pojem vključuje vsaj „podatk[e] PNR, ki razkrivajo raso ali etnično poreklo osebe, njena politična mnenja, versko ali filozofsko prepričanje, članstvo v sindikatu, zdravstveno stanje, spolno življenje ali spolno usmerjenost“. (
169
) V točki 165 mnenja 1/15 je Sodišče pojasnilo, da bi bil kakršen koli ukrep, ki bi temeljil na postulatu, da je „lahko ena ali več [teh] značilnosti […] – sama po sebi in ne glede na posamično ravnanje zadevnega potnika – upoštevna z vidika namena obdelav podatkov iz PNR, […] v nasprotju s pravicami, ki so zagotovljene s členoma 7 in 8 Listine v povezavi z njenim členom 21“. Direktiva o PNR s tem, da prepoveduje kakršno koli obdelavo podatkov iz člena 13(4), torej spoštuje meje, ki jih je Sodišče določilo za uporabo teh kategorij podatkov v okviru sistema obdelave podatkov PNR ne glede na to, ali spada v okvir nacionalnega prava, prava Unije ali mednarodnega sporazuma, ki ga je sklenila Unija.
185.
Splošna prepoved obdelave občutljivih podatkov, določena v Direktivi o PNR, vključuje tudi njihovo zbiranje. Kot je torej izrecno navedeno v uvodni izjavi 15 te direktive, 19 rubrik v Prilogi I ne temelji na podatkih PNR iz člena 13(4) te direktive.
186.
Čeprav se nobena od teh rubrik ne nanaša izrecno na take podatke, bi ti vseeno lahko spadali med drugim v rubriko „Splošne opombe“ v točki 12 Priloge I, ki je „odprto polje“, ki lahko, kot sem že imel priložnost ugotoviti v okviru preučitve tretjega vprašanja za predhodno odločanje, zajema neopredeljeno število različnih informacij. Obstaja namreč konkretno tveganje, kot je sicer Sodišče navedlo v točki 164 mnenja 1/15, da informacije v navedeni rubriki, ki se na primer nanašajo na prehranske želje, prošnje za pomoč, pavšalne cene za nekatere kategorije oseb ali društev, neposredno spadajo med občutljive podatke v smislu člena 13(4) Direktive o PNR v zvezi z, med drugim, verskim prepričanjem zadevnih potnikov, njihovim zdravstvenim stanjem ali pripadnostjo sindikatu ali politični stranki.
187.
Ker pa Direktiva o PNR vsekakor izključuje obdelavo teh podatkov, njihov prenos s strani letalskih prevoznikov ne samo očitno presega to, kar je nujno potrebno, ampak je tudi popolnoma nekoristen. V zvezi s tem je treba poudariti, da s tem, da morajo enote za informacije o potnikih v skladu s členom 13(4), drugi stavek, Direktive o PNR vsekakor takoj izbrisati podatke PNR, ki razkrivajo eno od informacij, naštetih v prvem stavku tega odstavka, ni mogoče dovoliti ali upravičiti prenosa teh podatkov, (
170
) ker mora prepoved obdelave teh podatkov, določena v navedeni direktivi, veljati od prve faze obdelave podatkov PNR. Obveznost izbrisa občutljivih podatkov je torej samo dodatni zaščitni ukrep, ki ga ta direktiva določa v primeru, ko bi bili taki podatki enotam za informacije o potnikih izjemoma posredovani po pomoti.
188.
Naj poleg tega navedem, kot je opozoril generalni pravobranilec P. Mengozzi v točki 222 sklepnih predlogov v mnenju 1/15, (
171
) da ker informacije iz rubrik „prosto besedilo“, kot je rubrika „Splošne opombe“ iz točke 12 Priloge I, ki lahko vsebujejo občutljive podatke na podlagi člena 13(4) Direktive o PNR, potniki navedejo samo neobvezno, je malo verjetno, da bodo osebe, ki sodelujejo pri terorističnih ali hudih kaznivih dejanjih, te informacije sporočile same od sebe, tako da bo sistematični prenos teh podatkov verjetno večinoma zadeval samo osebe, ki so zaprosile za dodatno storitev in ki za službe pregona v resnici niso zanimive. (
172
)
189.
V okviru preučitve tretjega vprašanja za predhodno odločanje sem ugotovil, da točka 12 Priloge I, kolikor se nanaša na rubriko „Splošne opombe“, ne izpolnjuje zahtev po jasnosti in natančnosti iz člena 52(1), prvi stavek, Listine. Iz razlogov, ki sem jih predstavil, menim, da vključitev te rubrike v kategorije podatkov, ki se sistematično prenesejo enotam za informacije o potnikih, ne da bi bilo podano pojasnilo o informacijah, na katere se lahko nanaša, prav tako ne izpolnjuje merila glede nujnosti, določenega v členu 52(1), drugi stavek, Listine, kot ga razlaga Sodišče. (
173
)
190.
Ob tem umik tako imenovanih rubrik „prosto besedilo“ s seznama podatkov PNR, ki se prenesejo državnim organom v okviru sistema obdelave podatkov PNR, ni dovolj za odpravo tveganja, da bodo občutljivi podatki vseeno dani na voljo tem organom. O takih podatkih je namreč mogoče ne samo neposredno sklepati iz informacij, ki spadajo v take rubrike, ampak se lahko tudi posredno razkrijejo ali domnevajo na podlagi informacij v „kodiranih“ rubrikah. Tako naj za primer navedem, da lahko ime letalskega potnika zagotovi indice ali vsaj omogoči predpostavke o etničnem poreklu ali verski pripadnosti zadevnega potnika. Enako velja za državljanstvo. Teh podatkov načeloma ni mogoče izključiti s seznama podatkov PNR, ki se prenesejo, in organi, pooblaščeni za njihov prejem, jih ne morejo izbrisati. Zato je za izognitev tveganju, da bi bili na podlagi varovanih značilnosti stigmatizirani številni posamezniki, ki vendar niso osumljeni nobenega kaznivega dejanja, pomembno, da sistem obdelave podatkov PNR določa zadostne zaščitne ukrepe, s katerimi je mogoče v vsaki fazi obdelave zbranih podatkov izključiti, da se pri tej obdelavi lahko neposredno ali posredno upoštevajo take značilnosti, na primer s tem, da se pri avtomatizirani analizi uporabijo izbirniki, ki temeljijo na teh značilnostih. K temu se bom vrnil v nadaljevanju preučitve.
191.
Na podlagi vseh zgornjih preudarkov in ob upoštevanju ugotovitve, do katere sem prišel v točki 183 zgoraj, menim, da Direktiva o PNR v fazi prenosa podatkov PNR enotam za informacije o potnikih določa zadostne zaščitne ukrepe za varstvo občutljivih podatkov.
iii) Pojem „potnik“ (četrto vprašanje za predhodno odločanje)
192.
S četrtim vprašanjem za predhodno odločanje predložitveno sodišče v bistvu Sodišče sprašuje, ali je sistem, vzpostavljen z Direktivo o PNR, ker omogoča splošen prenos in obdelavo podatkov PNR o vsaki osebi, ki ustreza pojmu „potnik“ v smislu člena 3, točka 4, te direktive, ne glede na kakršen koli objektiven element, zaradi katerega bi se lahko štelo, da ta oseba lahko pomeni tveganje za javno varnost, združljiv s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) Listine. Predložitveno sodišče se sprašuje zlasti o možnosti, da se sodna praksa Sodišča v zvezi s hrambo podatkov in dostopom do njih v sektorju elektronskih komunikacij uporabi za sistem obdelave osebnih podatkov, vzpostavljen z Direktivo o PNR.
193.
Sodišče je v tej sodni praksi, kolikor je pomembna za ta postopek, ugotovilo, da se za ureditev, ki za boj proti hudim kaznivim dejanjem določa splošno in neselektivno preventivno hrambo podatkov o prometu v zvezi z elektronskimi komunikacijami in podatkov o lokaciji, (
174
) da bi do njih dostopali organi pregona, brez razlikovanja, omejitve ali izjeme glede na zastavljeni cilj, načeloma ne more šteti, da je upravičena v demokratični družbi. (
175
) Sodišče je enako odločilo v zvezi z nacionalno ureditvijo, ki za boj proti terorizmu določa avtomatizirano analizo vseh navedenih podatkov s filtriranjem, ki ga ponudniki elektronskih komunikacijskih storitev izvedejo na zahtevo pristojnih nacionalnih organov in v skladu s parametri, ki so jih določili ti organi. (
176
) Po mnenju Sodišča so taki ukrepi lahko upravičeni samo v primerih, ko se zadevna država članica spopada z resno grožnjo nacionalni varnosti, ki se izkaže za resnično in sedanjo ali predvidljivo, in kadar je sklep, s katerim je določeno njihovo izvajanje, predmet učinkovitega nadzora s strani sodišča ali neodvisnega upravnega organa. (
177
) Uporaba teh ukrepov v takih primerih mora biti poleg tega po mnenju Sodišča časovno omejena na to, kar je nujno potrebno, in nikakor ne more biti sistematična. (
178
)
194.
Poleg tega ugotavljam, da čeprav Sodišče v tej sodni praksi ni izrecno potrdilo, kot v sodbi Schrems I, da obstaja poseg v bistveno vsebino pravice do spoštovanja zasebnega življenja, je vseeno menilo, da zadevni ukrepi dosegajo tako raven resnosti poseganja, da se, razen v omejenem primeru posebnih groženj za nacionalno varnost države članice, ne more preprosto šteti, da so omejeni na to, kar je nujno potrebno, in torej skladni z Listino, (
179
) ne glede na morebitne predvidene zaščitne ukrepe pred tveganji zlorabe in nezakonitega dostopa do zadevnih podatkov. (
180
)
195.
Imel sem že priložnost poudariti, da ima ureditev, kakršna je ta iz Direktive o PNR, z ukrepi, kakršne je Sodišče preučilo v sodni praksi, navedeni v prejšnjih točkah teh sklepnih predlogov, skupnih nekaj elementov, zaradi katerih je posebej invazivna. Tako ta direktiva uvaja splošen in neselektiven sistem zbiranja in avtomatizirane analize osebnih podatkov velikega dela prebivalstva, ki se na splošno uporablja za vse osebe, ki ustrezajo pojmu „potnik“ iz člena 3, točka 4, navedene direktive, in nato tudi za osebe, v zvezi s katerimi ni nobenega indica, na podlagi katerega bi bilo mogoče sklepati, da obstaja povezava, čeprav posredna ali daljna, med ravnanjem teh oseb in terorističnimi dejavnostmi ali hudimi kaznivimi dejanji. V teh okoliščinah si predložitveno sodišče postavlja vprašanje, ali je to sodno prakso mogoče uporabiti za sistem obdelave podatkov PNR, kot je uveden z Direktivo o PNR.
196.
V zvezi s tem ugotavljam, da se je Sodišče v mnenju 1/15, ko je v točkah od 186 do 189 tega mnenja preučilo področje uporabe ratione personae osnutka sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo, izognilo vsakršnemu vzporejanju ukrepov za hrambo ter splošen in neselektiven dostop do vsebine elektronskih komunikacij, podatkov o prometu in podatkov o lokaciji, na eni strani, s prenosom podatkov PNR in njihovo avtomatizirano obdelavo v okviru predhodnega ocenjevanja potnikov iz navedenega sporazuma na drugi strani. Vendar je že v času, ko je bilo izdano to mnenje, obstajala ustaljena sodna praksa – ki je bila samo nekaj mesecev prej potrjena s sodbo Tele2 Sverige, na katero se sklicuje predložitveno sodišče – v kateri so se navedeni ukrepi, razen v posebnih in posameznih primerih, (
181
) šteli za nezdružljive z Listino. (
182
) Najnovejše sodbe Sodišča na tem področju, zlasti sodba La Quadrature du Net, sledijo tej sodni praksi s tem, da jo pojasnjujejo in z določenih vidikov podrobneje razdelajo.
197.
Sodišče je v navedenih točkah mnenja 1/15 izrecno ugotovilo, da sporazum o PNR med Kanado in Evropsko unijo ne presega meja tega, kar je nujno potrebno, ker omogoča prenos in avtomatizirano obdelavo podatkov PNR o vseh letalskih potnikih v Kanado za namene njihovega predhodnega ocenjevanja, in to čeprav naj bi tak prenos in obdelava potekala „ne glede na kakršen koli objektiven element, na podlagi katerega bi bilo mogoče šteti, da lahko potniki pomenijo tveganje za javno varnost v Kanadi“. (
183
) Sodišče je v točki 187 tega mnenja celo trdilo, da „bi lahko izključitev nekaterih kategorij oseb ali nekaterih območij izvora ovirala uresničevanje cilja samodejne obdelave podatkov iz PNR, torej da se s preverjanjem teh podatkov identificirajo osebe, ki lahko pomenijo tveganje za javno varnost, med vsemi letalskimi potniki, in bi lahko omogočila izognitev temu preverjanju“. (
184
)
198.
Tako se je Sodišče vsaj v zvezi s splošnim in neselektivnim prenosom podatkov PNR oddaljilo od strožjega pristopa, uporabljenega na področju hrambe metapodatkov in dostopa do njih.
199.
Čeprav ni mogoče zanikati, da je Sodišče v svojem razlogovanju upoštevalo, kot je razvidno zlasti iz točk 152 in 188 mnenja 1/15, na eni strani ugotovitev, da avtomatizirana obdelava podatkov PNR olajšuje varnostne preglede zlasti na mejah, in na drugi strani dejstvo, da morajo v skladu s Čikaško konvencijo letalski potniki, ki želijo vstopiti na ozemlje držav podpisnic te konvencije, opraviti preglede in izpolnjevati pogoje za vstop in izstop, ki jih določa ta država, vključno s preverjanjem njihovih podatkov PNR, menim, da drugi razlogi govorijo v prid takemu drugačnemu pristopu, med katerimi je najprej narava obdelanih podatkov.
200.
Sodišče je večkrat poudarilo, da lahko ne samo vsebina elektronskih komunikacij, ampak tudi metapodatki razkrijejo informacije o „veliko vidikih zasebnega življenja zadevnih oseb, vključno z občutljivimi informacijami, kot so spolna usmerjenost, politična mnenja, verska, filozofska, družbena ali druga prepričanja in zdravstveno stanje“, da je na podlagi teh podatkov, obravnavanih kot celota, „mogoče izpeljati zelo natančne ugotovitve o zasebnem življenju oseb, katerih podatki so bili shranjeni, kot so vsakodnevne navade, kraji stalnega ali začasnega prebivališča, dnevne ali druge poti, dejavnosti, socialni odnosi teh oseb in socialna okolja, ki jih obiskujejo“, in da so, natančneje, navedeni podatki „sredstva za ugotavljanje profila zadevnih oseb, saj so prav tako občutljive informacije z vidika pravice do spoštovanja zasebnega življenja kot sama vsebina komunikacij“. (
185
) Poleg tega moram spomniti, da ureditve, ki jih je Sodišče preučilo do zdaj, vključno z ureditvijo iz Direktive 2006/24, niso določale nobene izjeme in so se uporabljale tudi za komunikacije do ali od služb socialne ali verske narave ali subjektov, za katere velja poklicna skrivnost. Tako je Sodišče, čeprav ni ugotovilo kršitve bistvene vsebine pravice do spoštovanja zasebnega življenja, vseeno trdilo, da je „[g]lede na občutljivost informacij, ki jih je mogoče razbrati iz podatkov o prometu in podatkov o lokaciji, […] njihova zaupnost bistvena za pravico do spoštovanja zasebnega življenja“. (
186
)
201.
Nasprotno pa, čeprav je res, kot sem opozoril v točkah 77 in 98 teh sklepnih predlogov, da je Sodišče v mnenju 1/15 priznalo, da lahko podatki PNR v nekaterih primerih razkrijejo zelo natančne informacije o zasebnem življenju osebe, (
187
) je vseeno trdilo, da je narava teh informacij omejena na nekatere vidike tega zasebnega življenja, (
188
) zaradi česar je dostop do takih podatkov manj invaziven kot dostop do vsebine elektronskih komunikacij ter podatkov o prometu in podatkov o lokaciji.
202.
Na drugem mestu, ni samo narava podatkov PNR drugačna od narave podatkov o prometu in podatkov o lokaciji, drugačna sta tudi število in raznolikost informacij, ki jih lahko razkrijejo te različne kategorije podatkov, saj so informacije, ki jih vsebujejo podatki PNR, tako kvantitativno kot tudi kvalitativno bolj omejene. To je odvisno ne samo od tega, da se sistemi splošne in neselektivne obdelave podatkov o elektronskih komunikacijah lahko nanašajo na skoraj celotno zadevno prebivalstvo, medtem ko se sistemi obdelave podatkov PNR uporabljajo za bolj omejen, čeprav številčno velik krog posameznikov, ampak tudi od pogostosti uporabe elektronskih komunikacijskih sredstev in njihove številnosti. Poleg tega Direktiva o PNR določa zbiranje in obdelavo omejenega in izčrpno opredeljenega števila podatkov PNR, z izjemo podatkov iz kategorij, naštetih v členu 13(4) te direktive, tako da je mogoče vnaprej delno presojati če ne količino, pa vsaj občutljivost informacij o zasebnem življenju zadevnih oseb, ki lahko izhajajo iz njih. (
189
) Tako omejevanje tipologije zadevnih podatkov, s katerim je mogoče izključiti velik del podatkov, ki lahko skrivajo občutljive informacije, je samo delno mogoče v zvezi s podatki o prometu in podatki o lokaciji glede na število uporabnikov in zadevna komunikacijska sredstva. (
190
)
203.
Na tretjem mestu, vsaka obdelava metapodatkov o elektronskih komunikacijah ne samo, da se lahko dotika intimnega dela življenja skoraj celotnega prebivalstva, ampak posega tudi v uresničevanje drugih svoboščin, prek katerih se uresničuje sodelovanje vsakega posameznika v družbenem in demokratičnem življenju države, (
191
) in med drugim uporabnike elektronskih komunikacijskih sredstev odvrača od svobode izražanja, (
192
) ki je „eden od glavnih temeljev demokratične in pluralistične družbe“, ki je del vrednot, na katerih temelji Unija. (
193
) Ta vidik je neločljivo povezan z ukrepi, ki se nanašajo na te kategorije osebnih podatkov, in načeloma ne zadeva sistemov obdelave podatkov PNR.
204.
Na četrtem mestu, predvsem zaradi števila in raznolikosti občutljivih informacij, ki se lahko pridobijo iz vsebine elektronskih komunikacij ter podatkov o prometu in podatkov o lokaciji, obstaja bistveno večje tveganje samovolje, povezano z obdelavo teh podatkov, kot pri sistemih obdelave podatkov PNR.
205.
Zaradi vseh razlogov, ki sem jih navedel, menim, da strožjega pristopa, ki ga Sodišče uporablja na področju elektronskih komunikacij, ni mogoče kot takega uporabiti za sisteme obdelave podatkov PNR. Sodišče se je vsaj implicitno že opredelilo v tej smeri v mnenju 1/15 v okviru mednarodnega sporazuma, ki uvaja tak sistem za zaščito varnosti tretje države. Enako stališče je po mojem mnenju še bolj upravičeno v zvezi z Direktivo o PNR, katere cilj je zaščita notranje varnosti Unije.
206.
Po tem pojasnilu je treba navesti, kot je storil generalni pravobranilec P. Mengozzi v točki 216 sklepnih predlogov k mnenju 1/15, (
194
) da je dejanski interes pri sistemih obdelave podatkov PNR ne glede na to, ali so sprejeti enostransko ali so predmet mednarodnega sporazuma, ravno ta, da se zagotovi množični prenos podatkov, ki bo pristojnim organom omogočil, da z orodji za avtomatsko obdelavo ter vnaprej pripravljenimi scenariji ali merili za ocenjevanje identificirajo posameznike, ki službam kazenskega pregona niso znani, toda ki vzbujajo „zanimanje“ ali pomenijo tveganje za javno varnost in za katere se zato lahko pozneje uporabijo temeljitejše posamične kontrole. Zahteva po „utemeljenem sumu“, ki je potrjena v sodni praksi ESČP v zvezi s ciljnimi prestrezanji, ki se izvajajo v okviru kazenske preiskave, (
195
) in sodni praksi Sodišča v zvezi s hrambo metapodatkov, (
196
) je zato manj upoštevna v okviru takega prenosa in take obdelave. (
197
) Cilja preprečevanja, ki mu sledijo take ureditve, med drugim tudi ni mogoče uresničiti, če se uporaba te ureditve omeji na določeno kategorijo posameznikov, kot je Sodišče sicer navedlo v točkah mnenja 1/15, navedenih v točki 191 teh sklepnih predlogov, tako da se z obsegom Direktive o PNR zagotavlja učinkovito uresničevanje tega cilja. (
198
)
207.
Poudariti je treba tudi, da je Komisija večkrat poudarila strateški pomen obdelave podatkov PNR kot bistvenega instrumenta skupnega odzivanja Unije na teroristična in huda kazniva dejanja in kot pomembnega dela varnostne Unije. (
199
) V okviru „globalnega pristopa“ k boju proti terorizmu je vlogo sistemov obdelave podatkov PNR priznal tudi Varnostni svet Združenih narodov, ki je v resoluciji 2396(2017) (
200
) državam članicam Združenih narodov naložil, da „krepi[jo] svojo sposobnost zbiranja, obdelave in analize podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) v okviru standardov in priporočenih praks ICAO ter zagot[avljajo], da se ti podatki pošljejo vsem pristojnim nacionalnim organom in da jih ti uporabljajo ob polnem spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin za preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje terorističnih kaznivih dejanj in potovanj teroristov“. (
201
) Ta obveznost je bila znova potrjena v resoluciji 2482/2019 v zvezi s terorizmom in hudimi mednarodnimi kaznivimi dejanji. (
202
)
208.
V tem okviru je s sprejetjem sistema obdelave podatkov PNR, ki je na ravni Unije harmoniziran tako za lete zunaj Unije kot tudi – pri državah, ki so uporabile člen 2 Direktive o PNR – za lete znotraj Unije, omogočeno, da se zagotovi, da se obdelava teh podatkov izvede ob upoštevanju visoke ravni varstva pravic iz členov 7 in 8 Listine, ki je določena s to direktivo, in je zagotovljen referenčni pravni sistem za pogajanja o mednarodnih sporazumih o obdelavi in prenosu podatkov PNR. (
203
)
209.
Poleg tega, čeprav je res, da se sistem, vzpostavljen z Direktivo o PNR, brez razlikovanja nanaša na vse letalske potnike, kot je pravilno poudaril zlasti Parlament v svojem pisnem stališču in kot je izpostavil tudi Varnostni svet Združenih narodov v resoluciji 2396(2017), v kateri je omenjeno konkretno tveganje, da se civilno letalstvo uporabi za teroristične namene hkrati kot prevozno sredstvo in kot tarča, (
204
) obstaja objektivna povezava med zračnim prevozom in grožnjami za javno varnost, ki so povezane zlasti s terorizmom in vsaj nekaterimi oblikami hudih kaznivih dejanj, kot so zlasti nedovoljen promet s prepovedanimi drogami ali trgovina z ljudmi, ki sicer vključujejo močan čezmejni element.
210.
Nazadnje je treba poudariti, kot so storili Parlament, Svet in več držav članic, ki so predložile pisna stališča, da morajo letalski potniki ob vstopu v Unijo ali izstopu iz nje opraviti varnostne preglede. (
205
) Prenos in obdelava podatkov PNR pred njihovim prihodom ali odhodom olajšujeta in pospešujeta varnostne preglede, kot je Sodišče ugotovilo tudi v mnenju 1/15, s tem da službam pregona omogočata, da se osredotočijo na potnike, za katere utemeljeno domnevajo, da pomenijo dejansko nevarnost za varnost. (
206
)
211.
Nazadnje, glede, med drugim, razširitve sistema iz Direktive o PNR na lete znotraj EU je treba navesti, da čeprav vsega učinka na svobodo gibanja državljanov Unije, določeno zlasti v členu 45 Listine, ni mogoče a priori izključiti, poseganje v zasebno življenje, ki ga vključuje Direktiva o PNR, čeprav je resno, po mojem mnenju ni tako, da bi samo po sebi odvračalo od uresničevanja te svoboščine, saj lahko javnost obdelavo podatkov PNR celo dojema kot nujni ukrep za zagotavljanje varnosti potovanj po zraku. (
207
) Dejstvo ostaja, da mora biti možnost takega odvračilnega učinka predmet stalnega ocenjevanja in spremljanja.
212.
Da pa bi se upoštevala sodna praksa, navedena v točkah 107 in 108 teh sklepnih predlogov, se z Direktivo o PNR ne more zahtevati samo, da dostop do podatkov PNR o vseh letalskih potnikih in avtomatizirana obdelava teh podatkov ustrezata zastavljenemu cilju, ampak morajo biti s to direktivo tudi določeni, in to jasno in natančno, materialni in postopkovni pogoji, ki urejajo ta dostop in obdelavo ter nadaljnjo uporabo teh podatkov, (
208
) ter ustrezni zaščitni ukrepi v vsaki fazi tega procesa. Pri preučitvi drugega vprašanja za predhodno odločanje sem že omenil zaščitne ukrepe, ki spremljajo prenos podatkov PNR enotam za informacije o potnikih. Pri preučitvi šestega vprašanja za predhodno odločanje bom predstavil tiste, ki spremljajo zlasti avtomatizirano obdelavo teh podatkov, pri preučitvi osmega vprašanja za predhodno odločanje pa tiste, ki so povezani s hrambo teh podatkov.
213.
Preden bom nadaljeval to preučitev, želim poudariti temeljni pomen, ki ga ima v okviru sistema zaščitnih ukrepov, vzpostavljenega z Direktivo o PNR, nadzor, ki ga izvaja neodvisni organ iz člena 15 te direktive. V skladu s tem členom vsako obdelavo podatkov, določeno v navedeni direktivi, spremlja neodvisni nadzorni organ, ki ima pooblastilo, da preverja zakonitost te obdelave, izvaja preiskave, preglede in revizije ter obravnava prijave oziroma pritožbe, ki jih vloži posameznik. Tak nadzor, ki ga izvaja zunanji subjekt, ki je pristojen za zaščito interesov, ki so morebiti v nasprotju z interesi obdelovalcev podatkov PNR, in ima nalogo zagotavljati spoštovanje vseh omejitev in varoval, ki spremljajo navedene obdelave, pomeni bistveno jamstvo, ki je izrecno določeno v členu 8(3) Listine in ki je z vidika varstva zadevnih temeljnih pravic celo učinkovitejše od sistema pravnih sredstev, ki so na voljo posameznikov. Zato je po mojem mnenju bistveno, da Sodišče široko razlaga obseg pooblastil za spremljanje iz člena 15 Direktive o PNR in da države članice pri prenosu te direktive v nacionalno pravo svojemu nacionalnemu nadzornemu organu priznajo celoten obseg teh pooblastil s tem, da mu dajo na voljo materialna sredstva in osebje, potrebna za izpolnitev te naloge.
214.
Na podlagi vseh zgornjih preudarkov menim, da Direktiva o PNR ne presega meja tega, kar je nujno potrebno, ker omogoča prenos in avtomatizirano obdelavo podatkov o vseh osebah, ki ustrezajo pojmu „potnik“ v smislu člena 3, točka 4, te direktive.
iv) Zadostna jasnost in natančnost predhodnega ocenjevanja potnikov ter omejenost tega ocenjevanja na to, kar je nujno potrebno (šesto vprašanje za predhodno odločanje)
215.
S šestim vprašanjem za predhodno odločanje predložitveno sodišče v bistvu Sodišče sprašuje, ali je predhodno ocenjevanje iz člena 6 Direktive o PNR združljivo s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) Listine. Čeprav je besedilo tega vprašanja osredotočeno na sistematičnost in splošnost avtomatizirane obdelave podatkov PNR o vseh letalskih potnikih, ki jo vključuje to predhodno ocenjevanje, je iz obrazložitve predložitvene odločbe razvidno, da Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) Sodišče prosi za celovitejšo presojo spoštovanja zahtev po zakonitosti in sorazmernosti v okviru take obdelave. V nadaljevanju bom opravil to presojo, hkrati pa v zvezi z neusmerjenostjo navedene avtomatizirane obdelave napotil na analizo, opravljeno pri preučitvi četrtega vprašanja za predhodno odločanje.
216.
Člen 6(2)(a) Direktive o PNR določa, da enote za informacije o potnikih predhodno ocenijo letalske potnike pred njihovim načrtovanim prihodom v državo članico ali odhodom iz nje. Namen tega ocenjevanja je identificirati osebe, ki jih morajo pristojni organi podrobneje preveriti „glede na dejstvo, da bi lahko sodelovale pri terorističnem ali hudem kaznivem dejanju“. V skladu s členom 6(6) Direktive o PNR enota države članice za informacije o potnikih posreduje podatke PNR oseb, identificiranih v okviru tega ocenjevanja, ali rezultate obdelave teh podatkov v „podrobnejšo preučitev“ pristojnim organom iz člena 7 te direktive iste države članice.
217.
Člen 6(3) Direktive o PNR določa, da se predhodno ocenjevanje na podlagi odstavka 2(a) tega člena opravi s primerjanjem podatkov PNR s podatkovnimi zbirkami, ki so „pomembne“ (člen 6(3)(a)) ali z obdelavo teh podatkov glede na vnaprej določena merila (člen 6(3)(b)).
218.
Preden se lotim preučitve vsake od teh dveh vrst obdelav podatkov, moram navesti, da iz besedila zgoraj navedenega člena 6(3) ni jasno razvidno, ali morajo države članice določiti, da se predhodno ocenjevanje potnikov izvaja sistematično in v vseh primerih pri eni in drugi avtomatizirani analizi, ali pa so države članice, kot naj bi potrjevala uporaba povedkovnika „lahko“ in ločilnega veznika „ali“, pooblaščene, da svoje sisteme uredijo tako, da preučitev iz odstavka (3)(b) tega člena 6 pridržijo za točno določene primere. V zvezi s tem naj pojasnim, da je bilo v predlogu direktive o PNR predvideno, da se ta preučitev izvaja samo v okviru boja proti hudim čezmejnim kaznivim dejanjem. (
209
)
219.
Tako kot Komisija menim, da je zlasti iz sistematike Direktive o PNR razvidno, da morajo države članice določiti dve vrsti avtomatizirane obdelave, in to iz razlogov, povezanih tudi z zahtevo po zagotavljanju čim bolj enotne uporabe sistema obdelave podatkov PNR Unije. To vseeno ne pomeni, da državam članicam ni dovoljeno – ali da jim celo ni treba, da bi se zagotovilo, da je obdelava podatkov, ki jo vključuje predhodno ocenjevanje v skladu s členom 6(2)(a) Direktive o PNR, omejena na to, kar je nujno potrebno – da analizo na podlagi člena 6(3)(b) Direktive o PNR omejijo glede na učinkovitost njenih rezultatov za vsako od kaznivih dejanj, na katera se nanaša ta direktiva, in jo po potrebi pridržijo samo za nekatera od teh kaznivih dejanj. V prid temu govori uvodna izjava 7 Direktive o PNR, v skladu s katero bi morala biti, „[da] bi zagotovili, da obdelava podatkov PNR ostane omejena le na to, kar je potrebno, […] oblikovanje in uporaba ocenjevalnih meril omejena na teroristična kazniva dejanja in huda kazniva dejanja, pri katerih je uporaba takšnih meril potrebna“.
– Primerjava s podatkovnimi zbirkami v smislu člena 6(3)(a) Direktive o PNR
220.
Prvi del predhodnega ocenjevanja, ki ga enote za informacije o potnikih opravijo na podlagi člena 6(2)(a) Direktive o PNR, v skladu z odstavkom 3(a) tega člena zahteva primerjavo podatkov PNR („data matching“) s podatkovnimi zbirkami, da se najdejo morebitni zadetki („hits“). Te zadetke preverijo enote za informacije o potnikih v skladu s členom 6(5) Direktive o PNR in se po potrebi preoblikujejo v „match“, preden se posredujejo pristojnim organom.
221.
Kot je Sodišče priznalo v točki 172 mnenja 1/15, je obseg poseganja v pravice iz členov 7 in 8 Listine, ki ga vključujejo te vrste avtomatizirane analize, v bistvu odvisen od podatkovnih zbirk, na katerih temeljijo te analize. Zato je bistveno, da določbe, v katerih so določene take obdelave podatkov, dovolj jasno in natančno opredeljujejo podatkovne zbirke, s katerimi je dovoljeno primerjati podatke, ki se obdelujejo.
222.
V skladu s členom 6(3)(a) Direktive o PNR enote za informacije o potnikih primerjajo podatke PNR s „podatkovnimi zbirkami, ki so pomembne“ (
210
) glede na cilje, ki jih uresničuje ta direktiva. V tej določbi je navedena tudi posebna kategorija podatkovnih zbirk, in sicer podatkovne zbirke „o osebah ali predmetih, ki so iskani ali so zanje razpisani ukrepi“, ki jih je zakonodajalec Unije torej nameraval izrecno opredeliti kot „pomembne“ v smislu te določbe.
223.
Razen tega pojasnila pojem „podatkovne zbirke, ki so pomembne“ ni podrobneje pojasnjen. Zlasti ni navedeno, ali morajo podatkovne zbirke, uporabljene za primerjavo podatkov PNR, da bi se lahko štele za „pomembne“, upravljati organi pregona ali splošneje kateri koli javni organ, ali pa morajo biti tem organom samo neposredno ali posredno dostopne. Tudi narava podatkov, ki jih lahko vsebujejo take zbirke, in njihova povezava s cilji, ki jih uresničuje Direktiva o PNR, nista natančneje določeni. (
211
) Poleg tega iz besedila člena 6(3)(a) Direktive o PNR izhaja, da se kot „podatkovne zbirke, ki so pomembne“, lahko opredelijo tako nacionalne podatkovne zbirke kot tudi podatkovne zbirke Unije in mednarodne podatkovne zbirke, kar še bolj razširja seznam podatkovnih zbirk, ki se morebiti upoštevajo, in povečuje odprtost tega pojma. (
212
)
224.
V teh okoliščinah mora Sodišče na podlagi splošnega načela razlage, na katero sem spomnil v točki 151 teh sklepnih predlogov, člen 6(3)(a) Direktive o PNR in zlasti pojem „podatkovne zbirke, ki so pomembne“, kolikor je mogoče, razlagati skladno z zahtevama po jasnosti in natančnosti, ki sta določeni v Listini. Poleg tega, ker je v tej določbi predvideno poseganje v temeljne pravice iz členov 7 in 8 Listine, jo je treba razlagati ozko in ob upoštevanju zahteve, da se zagotovi visoka raven varstva teh temeljnih pravic, kot je potrjena med drugim v uvodni izjavi 15 Direktive o PNR. Poleg tega je treba to določbo razlagati z vidika načela omejevanja namenov, za katere se podatki PNR lahko obdelujejo, ki je določeno v členu 1(2) Direktive o PNR.
225.
Ob upoštevanju teh meril je treba po mojem mnenju pojem „podatkovne zbirke, ki so pomembne“ razlagati tako, da se nanaša samo na nacionalne podatkovne zbirke, ki jih upravljajo pristojni organi iz člena 7(1) Direktive o PNR, ter podatkovne zbirke Unije in mednarodne podatkovne zbirke, ki jih ti organi neposredno uporabljajo v okviru svoje naloge. Navedene podatkovne zbirke morajo biti poleg tega neposredno in tesno povezane s cilji boja proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem, ki jih uresničuje Direktiva o PNR, kar pomeni, da so bile oblikovane za te cilje. Če se ta pojem razlaga tako, se v bistvu, če ne izključno, nanaša na podatkovne zbirke o osebah ali predmetih, ki so iskani ali so zanje razpisani ukrepi, navedene v členu 6(3)(a) Direktive o PNR.
226.
Na splošno so iz pojma „podatkovne zbirke, ki so pomembne“ izključene podatkovne zbirke, ki jih upravljajo ali uporabljajo obveščevalne službe držav članic, razen če strogo izpolnjujejo pogoj, da so tesno povezane s cilji, ki jih uresničuje Direktiva o PNR, in zadevna država članica svojim obveščevalnim službam prizna posebne pristojnosti na področju pregona. (
213
)
227.
Zgoraj predlagana razlaga je usklajena s priporočili, ki jih je Sodišče izrazilo v točki 172 mnenja 1/15.
228.
Vendar tudi če se člen 6(3)(a) Direktive o PNR razlaga tako, ne omogoča dovolj natančne opredelitve podatkovnih zbirk, ki jih bodo države članice uporabile v okviru primerjanja s podatki PNR, in ni mogoče šteti, da izpolnjuje zahteve iz člena 52(1) Listine, kot ga razlaga Sodišče. To določbo je treba zato razlagati tako, da državam članicam nalaga obveznost, da v okviru prenosa Direktive o PNR v nacionalno pravo objavijo seznam navedenih podatkovnih zbirk in ga posodabljajo. Poleg tega bi bilo zaželeno, da se na ravni Unije pripravi seznam „pomembnih“ podatkovnih zbirk v smislu člena 6(3)(a) Direktive o PNR, ki jih Unija upravlja v sodelovanju z državami članicami, in mednarodnih podatkovnih zbirk, da bi se v zvezi s tem poenotila praksa držav članic.
– Obdelava podatkov PNR glede na vnaprej določena merila
229.
Drugi del predhodnega ocenjevanja na podlagi člena 6(2)(a) Direktive o PNR vključuje avtomatizirano analizo glede na vnaprej določena merila. V okviru te analize se podatki PNR obdelujejo zlasti za namene napovedovanja z uporabo algoritmov, s katerimi naj bi bilo mogoče „identificirati“ potnike, ki bi lahko sodelovali pri terorističnih ali hudih kaznivih dejanjih. V tem okviru enota za informacije o potnikih v bistvu oblikuje profile. (
214
) Ker ima lahko taka obdelava pomembne posledice za posameznike, identificirane z algoritmom, (
215
) zahteva natančno določitev tako podrobnih pravil za njeno izvajanje kot tudi zaščitnih ukrepov, ki jo morajo spremljati. Kot je Sodišče poudarilo v točki 172 mnenja 1/15, je obseg poseganja v pravice iz členov 7 in 8 Listine, ki ga vključujejo take analize, v bistvu odvisen od predhodno določenih modelov in meril, ki se uporabljajo.
230.
V zvezi s tem ugotavljam, na prvem mestu, da člen 6(4), drugi stavek, Direktive o PNR določa, da so vnaprej določena merila, glede na katera se opravi predhodno ocenjevanje iz člena 6(3)(b) te direktive, „ciljna, sorazmerna in specifična“. Prva od teh zahtev se nanaša na cilj predhodnega ocenjevanja iz odstavka 2(a) tega člena, to je identificirati osebe, ki jih morajo pristojni organi podrobneje preveriti, in tako izpolnjuje potrebo, ki jo je Sodišče poudarilo v mnenju 1/15, da uporabljena merila uspejo „kazati“ na posameznike, glede katerih bi lahko obstajal „utemeljen sum“ vpletenosti v teroristična ali huda mednarodna kazniva dejanja. (
216
) Tako„kazanje“ zahteva uporabo abstraktnih meril za ocenjevanje, ali če uporabim izraz iz priporočila iz leta 2021 o oblikovanju profilov, „profilov“ (
217
), s katerimi se „filtrirajo“ podatki PNR, da se odkrijejo potniki, ki ustrezajo tem profilom in ki bi zato lahko morali biti podrobneje preverjeni. Na podlagi Direktive o PNR pa ni dovoljeno individualno oblikovanje profilov vseh letalskih potnikov, katerih podatki se analizirajo, na primer s tem, da se z vsakim od njih poveže določena kategorija tveganja z vnaprej opredeljene lestvice, ker bi se sicer kršili tako člen 6(4) te direktive kot tudi meje, ki jih je Sodišče v mnenju 1/15 določilo za avtomatizirano obdelavo podatkov PNR.
231.
V skladu s členom 6(4), drugi stavek, morajo biti vnaprej določena merila iz člena 6(3)(b) Direktive o PNR poleg tega „specifična“ (
218
), to je prilagojena zastavljenemu cilju in primerna glede na ta cilj, ter „sorazmerna“ (
219
), se pravi, da ne presegajo meja tega cilja. Da bi izpolnili te zahteve in zlasti „zagotovili, da obdelava podatkov PNR ostane omejena le na to, kar je potrebno“, je v uvodni izjavi 7 Direktive o PNR, kot sem že poudaril, navedeno, da „bi morala biti oblikovanje in uporaba ocenjevalnih meril omejena na teroristična kazniva dejanja in huda kazniva dejanja, pri katerih je uporaba takšnih meril potrebna“.
232.
Nazadnje, iz preambule in določb Direktive o PNR ter zahtev, ki jih je Sodišče določilo v mnenju 1/15, izhaja, da morajo biti vnaprej določena merila iz člena 6(3)(b) Direktive o PNR tudi „zanesljiva“, (
220
) kar pomeni, prvič, da morajo biti oblikovana za zmanjšanje tveganja napak (
221
) in drugič, da morajo biti „aktualna“ (
222
). V zvezi s tem člen 6(4), tretji stavek, Direktive o PNR državam članicam nalaga, da zagotovijo, da „enote za informacije o potnikih v sodelovanju s pristojnimi organi iz člena 7 določijo in redno pregledujejo ta merila“. (
223
) Da bi se zagotovila zanesljivost teh meril in čim bolj omejili lažni pozitivni rezultati, je potrebno tudi – kot je Komisija priznala v odgovoru na pisno vprašanje Sodišča – da so ta merila oblikovana tako, da upoštevajo tako obremenilne kot tudi razbremenilne dokaze.
233.
Na drugem mestu, Direktiva o PNR izrecno prepoveduje diskriminatorno oblikovanje profilov. Tako člen 6(4), prvi stavek, te direktive določa, da se predhodno ocenjevanje glede na vnaprej določena merila v skladu z odstavkom 3(b) tega člena „izvaja na nediskriminatoren način“. V zvezi s tem je treba pojasniti, da čeprav tretji stavek člena 6(4) določa, da navedena merila „ne smejo v nobenem primeru temeljiti na podlagi rase ali etničnega porekla osebe, njenih političnih mnenj, vere ali filozofskega prepričanja, članstva v sindikatu, zdravstvenega stanja, spolnega življenja ali spolne usmerjenosti“, je treba splošno prepoved diskriminatornega oblikovanja profilov razumeti tako, da vključuje vse razloge za diskriminacijo, navedene v členu 21 Listine, tudi tiste, ki niso izrecno navedeni. (
224
)
234.
Na tretjem mestu, tako iz besedila člena 6(3)(b) Direktive o PNR kot tudi iz sistema zaščitnih ukrepov, ki spremlja avtomatizirano obdelavo podatkov PNR, določenega v Direktivi o PNR, izhaja, da mora biti delovanje algoritmov, uporabljenih v okviru analize iz te določbe, pregledno in da mora biti rezultat njihove uporabe sledljiv. S to zahtevo po preglednosti se očitno ne zahteva, da morajo biti uporabljeni „profili“ objavljeni. Zahteva pa se, da se zagotovi, da je algoritemsko odločitev mogoče opredeliti. Na eni strani, zahteva, da morajo biti merila, glede na katera se opravi ta analiza, „vnaprej določena“, namreč izključuje, da se lahko spremenijo brez človekovega posredovanja, in zato nasprotuje uporabi tehnologij umetne inteligence, imenovanih „machine learning“, (
225
) ki jih je, čeprav imajo višjo stopnjo natančnosti, težko razlagati, celo za subjekte, ki so opravili avtomatizirano obdelavo. (
226
) Na drugi strani, da bi bil zaščitni ukrep iz člena 6(5) in (6) Direktive o PNR, v skladu s katerim se kakršen koli zadetek, ki je rezultat avtomatizirane obdelave podatkov PNR, izvedene v skladu z odstavkom 2(a) tega člena, posamično pregleda z neavtomatiziranimi sredstvi, učinkovit, mora biti – glede analize iz člena 6(3)(b) Direktive o PNR – mogoče razumeti razlog, iz katerega je program prišel do takega zadetka, česar zlasti ni mogoče zagotoviti, če se uporabljajo sistemi samostojnega učenja. Enako velja za nadzor zakonitosti te analize, vključno v zvezi z nediskriminatornostjo dobljenih rezultatov, ki ga opravljata pooblaščena oseba za varstvo podatkov in nacionalni nadzorni organ na podlagi člena 6(7) Direktive o PNR oziroma člena 15(3)(b) te direktive. Tudi preglednost delovanja uporabljenih algoritmov je nujen pogoj, da bi se zadevnim osebam omogočilo uresničevanje njihovih pravic do pritožbe in pravice do učinkovitega pravnega sredstva.
– Zaščitni ukrepi, ki spremljajo avtomatizirano obdelavo podatkov PNR
235.
Imel sem že priložnost navesti nekatere od zaščitnih ukrepov, ki spremljajo avtomatizirano obdelavo podatkov PNR v okviru predhodnega ocenjevanja na podlagi člena 6(2)(a) Direktive o PNR in izpolnjujejo zahteve, ki jih je Sodišče določilo v mnenju 1/15, in sicer prepoved obdelave na podlagi diskriminatornih vnaprej določenih meril (člen 6(4), prvi in četrti stavek, Direktive o PNR; mnenje 1/15, točka 172), redno posodabljanje vnaprej določenih meril, glede na katera je treba opraviti predhodno ocenjevanje iz člena 6(3)(b) te direktive (člen 6(4), tretji stavek, Direktive o PNR; mnenje 1/15, točka 174), pregled vsakega zadetka, ki je rezultat avtomatizirane obdelave podatkov PNR, z neavtomatiziranimi sredstvi (člen 6(5) in (6) Direktive o PNR; mnenje 1/15, točka 173) in nadzor zakonitosti te obdelave, ki ga opravita pooblaščena oseba za varstvo podatkov in nacionalni nadzorni organ (člen 6(7) in člen 15(3)(b) Direktive o PNR). V tem okviru je ključno, da se lahko nadzor, ki ga opravi neodvisni organ, kot je organ iz člena 15 Direktive o PNR, prvič, nanaša na vse vidike, ki so neločljivo povezani z avtomatizirano obdelavo podatkov PNR, vključno z opredelitvijo podatkovnih zbirk, uporabljenih za primerjavo v smislu člena 6(3)(a) te direktive, in pripravo vnaprej določenih meril za namene analize na podlagi člena 6(3)(b) navedene direktive, ter drugič, izvaja tako ex ante kot tudi ex post.
236.
Poudariti je treba, da se mora za zgoraj navedene zaščitne ukrepe šteti, da se uporabljajo prečno za dve vrsti analiz iz člena 6(3) Direktive o PNR, in to kljub besedilu, s katerim so izraženi. Torej, čeprav člen 6(4), prvi stavek, te direktive opozarja na zahtevo po spoštovanju načela prepovedi diskriminacije samo v zvezi s predhodnim ocenjevanjem, ki se opravi glede na vnaprej določena merila, ta zahteva velja v vsaki fazi postopka obdelave podatkov PNR in torej tudi, kadar se ti podatki primerjajo s pomembnimi podatkovnimi zbirkami v okviru predhodnega ocenjevanja v smislu člena 6(3)(a) te direktive. Enako velja za zahtevo, v skladu s katero morajo biti vnaprej določena merila, ki se uporabljajo v okviru analize iz člena 6(3)(b) Direktive o PNR, zanesljiva in posodobljena, in ki jo je treba razumeti tako, da se nanaša tudi na podatke v podatkovnih zbirkah, ki se uporabljajo za primerjavo iz člena 6(3)(a) te direktive. V zvezi s tem splošneje ugotavljam, da se vsi zaščitni ukrepi, ki se uporabljajo za avtomatizirane obdelave osebnih podatkov, predvidene v Policijski direktivi, uporabljajo tudi v okviru Direktive o PNR, tako da je treba za avtomatizirane analize, opravljene v okviru te direktive, šteti, da spadajo na področje uporabe Policijske direktive.
237.
K zaščitnim ukrepom, naštetim v točki 229 zgoraj, spada še zaščitni ukrep iz člena 7(6) Direktive o PNR, ki dopolnjuje na eni strani prepoved, da vsak postopek odločanja temelji izključno na rezultatih avtomatizirane obdelave podatkov PNR, in na drugi strani prepoved diskriminacije pri obdelavi in uporabi teh podatkov. V skladu s to določbo torej „[p]ristojni organi izključno na podlagi avtomatizirane obdelave podatkov PNR ne sprejmejo nobene odločitve, ki bi imela za osebo negativne pravne posledice ali bi nanjo znatneje vplivala“, in te odločitve „se ne sprejmejo na podlagi rase ali etničnega porekla osebe, njenih političnih mnenj, vere ali filozofskega prepričanja, članstva v sindikatu, zdravstvenega stanja, spolnega življenja ali spolne usmerjenosti“. Kot sem navedel v točki 227 teh sklepnih predlogov v zvezi s členom 6(4), četrti stavek, Direktive o PNR, je treba ta seznam razlogov za diskriminacijo dopolniti z razlogi, ki so navedeni v členu 21 Listine in niso izrecno omenjeni.
238.
Člen 6(8) Direktive o PNR v zvezi z varnostjo podatkov PNR določa, da enota za informacije o potnikih hrani, obdeluje in analizira te podatke izključno na varni lokaciji ali lokacijah na ozemlju držav članic.
– Predlog v zvezi s šestim vprašanjem za predhodno odločanje
239.
Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov in razlag, ki jih predlagam zlasti v točkah 213, 219, 220, 222, 227, 228, 230 in 231 teh sklepnih predlogov, menim, da avtomatizirana obdelava podatkov PNR v okviru predhodnega ocenjevanja iz člena 6(2)(a) Direktive o PNR izpolnjuje zahtevi po jasnosti in natančnosti ter je omejena na to, kar je nujno potrebno.
v) Hramba podatkov PNR (osmo vprašanje za predhodno odločanje)
240.
Z osmim vprašanjem za predhodno odločanje predložitveno sodišče sprašuje Sodišče, ali je treba člen 12 Direktive o PNR v povezavi s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) Listine razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa splošno petletno obdobje hrambe podatkov PNR ne glede na to, ali se za zadevne potnike v okviru predhodnega ocenjevanja izkaže, da lahko pomenijo tveganje za javno varnost ali ne.
241.
Člen 12(1) Direktive o PNR določa, da se podatki PNR hranijo v podatkovni zbirki „pet let od njihovega prenosa enoti za informacije o potnikih države članice, na območju katere je prihod ali odhod leta“. V skladu z odstavkom 2 tega člena se ob izteku „začetnega obdobja hrambe“ (
227
) šestih mesecev podatki PNR depersonalizirajo z zakrivanjem nekaterih podatkov, na podlagi katerih bi bilo mogoče posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, neposredno identificirati. V skladu z odstavkom 3 tega člena je po izteku teh šestih mesecev razkritje popolnih podatkov PNR, ki vključujejo zakrite elemente, dovoljeno le, kadar se „utemeljeno“ domneva, da je to potrebno za namene iz člena 6(2)(b) Direktive o PNR, in ga odobri sodni organ ali drug nacionalni organ, ki je v skladu z nacionalnim pravom pristojen za preverjanje, ali so izpolnjeni pogoji za razkritje. Nazadnje, odstavek 4 navedenega člena določa, da se po izteku obdobja petih let iz odstavka 1 podatki PNR trajno izbrišejo.
242.
Iz navedenega izhaja, da Direktiva PNR sama vzpostavlja ureditev hrambe podatkov PNR, vključno s trajanjem te hrambe, s tem da ga določa na pet let, (
228
) tako da države članice pri tem načeloma nimajo nobenega polja proste presoje, kar je poleg tega potrdila Komisija. V teh okoliščinah, kot sem že imel priložnost ugotoviti, je Sodišče z osmim vprašanjem za predhodno odločanje, čeprav je ubesedeno kot vprašanje glede razlage, v resnici pozvano, naj odloči o združljivosti navedene ureditve z Listino.
243.
Na področju varstva osebnih podatkov velja splošno načelo, da se ti podatki v obliki, ki dopušča neposredno ali posredno identifikacijo posameznikov, na katere se nanašajo, ne smejo hraniti dlje, kot je potrebno za namene, za katere se obdelujejo. (
229
) Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora ureditev, ki določa hrambo osebnih podatkov, vedno ustrezati objektivnim merilom, ki vzpostavljajo povezavo med osebnimi podatki, ki se morajo hraniti, in ciljem, ki se uresničuje. (
230
)
244.
Sodišče je v mnenju 1/15 v zvezi s podatki, zbranimi ob vstopu v Kanado, ugotovilo, da je obstajala nujna povezava med podatki PNR in ciljem, ki se uresničuje z osnutkom sporazuma o podatkih PNR med Kanado in Evropsko unijo, za vse letalske potnike, dokler so bili na ozemlju te tretje države. (
231
) Sodišče pa je glede letalskih potnikov, ki so zapustili Kanado in za katere tveganje v zvezi s terorizmom in hudimi mednarodnimi kaznivimi dejanji ni bilo ugotovljeno ob njihovem prihodu v to državo in do njihovega odhoda iz te tretje države, ugotovilo, da ni razvidno, da bi obstajala taka povezava, čeprav le posredna, ki bi upravičevala hrambo njihovih podatkov PNR. (
232
) Vseeno je Sodišče ugotovilo, da je taka hramba lahko dopustna, „[če] se v nekaterih primerih vseeno ugotovijo objektivni elementi, na podlagi katerih je mogoče šteti, da bi lahko nekateri letalski potniki tudi po svojem odhodu iz Kanade pomenili tveganje z vidika boja proti terorizmu in hudim mednarodnim kaznivim dejanjem“. (
233
)
245.
Če bi se načela, ki jih je Sodišče določilo v mnenju 1/15, uporabila v okviru Direktive o PNR, bi to pomenilo, da se lahko podatki PNR o letih zunaj EU, zbrani ob vstopu v Unijo, in podatki PNR o letih znotraj EU, zbrani ob vstopu v zadevno državo članico, po predhodni analizi v smislu člena 6(2)(a) Direktive o PNR hranijo samo tako dolgo, dokler zadevni potniki ostanejo na ozemlju Unije ali te države članice. Podatki PNR o letih zunaj EU, zbrani ob izstopu iz Unije, in podatki PNR o letih znotraj EU, zbrani ob izstopu iz zadevne države članice, se lahko po navedenem predhodnem ocenjevanju načeloma hranijo samo za potnike, za katere bi lahko objektivni elementi pokazali obstoj tveganja z vidika boja proti terorizmu in hudim mednarodnim kaznivim dejanjem. (
234
)
246.
Vlade in institucije, ki so predložile stališča pri Sodišču, na splošno nasprotujejo temu, da se načela, določena v mnenju 1/15 v zvezi s hrambo podatkov PNR, uporabijo za to zadevo. V zvezi s tem sicer ni izključeno, da je na to, da je Sodišče uporabilo merilo v zvezi z bivanjem zadevne osebe na ozemlju Kanade, lahko vplivala okoliščina, da je obravnavalo hrambo osebnih podatkov na ozemlju tretje države. Prav tako je mogoče, da lahko uporaba takega merila v okviru Direktive o PNR v konkretnem primeru povzroči poseganje v pravici do spoštovanja zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov, ki je morebiti večje za nekatere kategorije oseb, zlasti tistih, ki imajo stalno prebivališče v Uniji in se gibljejo znotraj Unije ali ki se vrnejo po bivanju v tujini. Nazadnje je res, da bi se lahko izkazalo, da je navedeno merilo v praksi težko uporabiti, vsaj pri letih znotraj EU, kot so poudarile nekatere države članice in Svet.
247.
Vendar to ne spremeni dejstva, da tudi če bi hoteli zavrniti merilo, ki ga je Sodišče uporabilo v mnenju 1/15, je hramba vseh podatkov PNR o vseh letalskih potnikih – ne glede na rezultat predhodnega ocenjevanja iz člena 6(2)(a) Direktive o PNR in brez vsakršnega razlikovanja glede na tveganje v zvezi s terorizmom ali hudimi kaznivimi dejanji na podlagi objektivnih in preverljivih meril – v nasprotju z ustaljeno sodno prakso Sodišča, navedeno v točki 237 teh sklepnih predlogov, ki jo je Sodišče hotelo uporabiti v navedenem mnenju. Čeprav je s preudarki, predstavljenimi v točkah od 201 do 203 teh sklepnih predlogov v okviru preučitve četrtega vprašanja za predhodno odločanje, po mojem mnenju mogoče utemeljiti splošen in neselektiven prenos podatkov PNR ter njihovo avtomatizirano obdelavo v okviru predhodnega ocenjevanja iz člena 6(2)(a) Direktive o PNR, pa po mojem mnenju samo z njimi ni mogoče upravičiti splošne in neselektivne hrambe teh podatkov tudi po takem ocenjevanju.
248.
Poleg tega ugotavljam, da se isto petletno obdobje hrambe uporablja tako za boj proti terorizmu kot tudi za boj proti hudim kaznivim dejanjem ter, v okviru tega zadnjega cilja, za vsa kazniva dejanja iz Priloge II brez izjeme. Kot pa izhaja iz preudarkov, predstavljenih v točki 121 teh sklepnih predlogov, je ta seznam posebej širok in vključuje različne vrste različno hudih kaznivih dejanj. V zvezi s tem je treba navesti, da je utemeljitev, ki so jo navedle skoraj vse države članice in institucije, ki so predložile stališča v tem postopku, v zvezi s trajanjem in zapletenostjo preiskav, konkretno navedena samo za teroristična kazniva dejanja in za nekatera kazniva dejanja, ki imajo zelo mednarodno naravo, kot sta trgovina z ljudmi ali prepovedan promet z nedovoljenimi drogami, ter splošneje za nekatere oblike organiziranega kriminala. Poleg tega naj spomnim, da je Sodišče v mnenju 1/15 podobno utemeljitev sprejelo samo v zvezi s hrambo podatkov PNR o letalskih potnikih, pri katerih obstaja objektivno tveganje z vidika boja proti terorizmu ali hudim mednarodnim kaznivim dejanjem in za katere se je štelo, da petletna hramba podatkov ne presega meja tega, kar je nujno potrebno. (
235
) Štelo pa se je, da ta utemeljitev ne dopušča „nadaljnje hrambe podatkov iz PNR za vse letalske potnike […] z namenom morebitnega dostopa do navedenih podatkov, ne glede na kakršno koli povezavo z bojem proti terorizmu in hudim mednarodnim kaznivim dejanjem“. (
236
)
249.
Sicer je res, kot poudarjajo Svet, Parlament in Komisija ter vse vlade, ki so predložile stališča glede osmega vprašanja za predhodno odločanje, da Direktiva o PNR določa posebne zaščitne ukrepe tako v zvezi s hrambo podatkov PNR, ki se delno zakrijejo po začetnem obdobju šestih mesecev, kot tudi v zvezi z njihovo uporabo v obdobju hrambe, za katero veljajo strogi pogoji. Vendar, prvič, ugotavljam, da na eni strani osnutek sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo določa tudi sistem depersonalizacije podatkov PNR z zakrivanjem (
237
) in da na drugi strani, čeprav taka depersonalizacija, kot je med drugim poudaril posvetovalni odbor iz Konvencije št. 108, (
238
) lahko omili tveganja, ki jih prinaša daljše obdobje hrambe podatkov, kot je zloraba dostopa, zakriti podatki vseeno še omogočajo identifikacijo oseb in na tej podlagi ostajajo osebni podatki, katerih hramba mora biti tudi časovno omejena, da se prepreči splošen in stalen nadzor. V zvezi s tem ugotavljam, da bo lahko zaradi petletnega obdobja hrambe veliko potnikov, zlasti tistih, ki se gibljejo znotraj Unije, skoraj trajno ostalo evidentiranih. Drugič, glede omejitev uporabe podatkov ugotavljam, da hramba osebnih podatkov in dostop do takih podatkov pomenita ločeni poseganji v temeljni pravici do spoštovanja zasebnega življenja in do varstva osebnih podatkov, ki ju je treba upravičiti neodvisno drugo od drugega. Čeprav obstoj strogih zaščitnih ukrepov na področju dostopa do shranjenih podatkov omogoča celovito presojo učinka ukrepa nadzora na navedeni temeljni pravici, ostaja dejstvo, da z njimi ni mogoče odpraviti poseganj, povezanih z daljšo splošno hrambo.
250.
V zvezi s trditvijo Komisije, da je treba hraniti podatke PNR o vseh letalskih potnikih, da se enotam za informacije o potnikih omogoči opravljanje naloge iz člena 6(2)(c) Direktive o PNR, ki je posodobiti ali oblikovati nova merila za izvajanje ocenjevanj iz odstavka 3(b) tega člena, ugotavljam, da čeprav se priznava, da je natančna določitev teh meril delno odvisna od njihovega primerjanja z „normalnimi“ ravnanji, kot trdi Komisija, to vseeno ne spremeni dejstva, da morajo biti pripravljena na podlagi „kriminalnih“ ravnanj. Taka trditev, ki jo sicer navaja samo omejeno število držav članic, po mojem mnenju ne more imeti odločilnega pomena, ki ji ga, kot se zdi, pripisuje Komisija, in sama po sebi upravičevati splošne hrambe podatkov PNR o vseh letalskih potnikih v neanonimizirani obliki.
251.
Ob upoštevanju zgornjih preudarkov je treba po mojem mnenju za zagotovitev razlage člena 12(1) Direktive o PNR, ki bi bila skladna s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) Listine, to določbo razlagati tako, da je hramba podatkov PNR, ki jih enotam za informacije o potnikih zagotovijo letalski prevozniki, v podatkovni zbirki pet let po njihovem prenosu enoti za informacije o potnikih države članice, na območju katere je prihod ali odhod leta, po izvedbi predhodnega ocenjevanja na podlagi člena 6(2)(a) te direktive dopustna samo, če se na podlagi objektivnih meril ugotovi povezava med temi podatki in bojem proti terorizmu ali hudim kaznivim dejanjem. Splošna in neselektivna hramba podatkov PNR v neanonimizirani obliki je po analogiji s tem, kar je Sodišče trdilo v tej sodni praksi, upravičena samo, če obstaja resna grožnja za varnost držav članic, ki se izkaže za dejansko in resnično ali predvidljivo in je povezana, na primer, s terorističnimi dejavnostmi, ter pod pogojem, da je trajanje te hrambe omejeno na to, kar je nujno potrebno.
252.
Opredelitev ukrepa hrambe iz člena 12(1) Direktive o PNR lahko, na primer, temelji na oceni tveganj ali izkušnjah, ki so jih pridobili pristojni nacionalni organi, na podlagi katerih je mogoče opredeliti nekatere letalske povezave, določene potovalne načrte, agencije, prek katerih se izvedejo rezervacije, ali celo kategorije danih oseb ali geografskih območij, identificiranih na podlagi objektivnih in nediskriminatornih elementov, kot je Sodišče odločilo v sodni praksi v zvezi s hrambo metapodatkov o elektronskih komunikacijah. (
239
) Poleg tega je treba po analogiji z mnenjem 1/15 šteti, da nujna povezava med podatki PNR in ciljem, ki ga uresničuje Direktiva o PNR, obstaja, dokler so letalski potniki v Uniji (ali zadevni državi članici) ali odhajajo iz nje. Enako velja za podatke o potnikih, na podlagi katerih je bil dobljen preverjen zadetek.
253.
Nazadnje želim v zvezi z osmim vprašanjem za predhodno odločanje nekaj premislekov nameniti pravilom, ki urejajo dostop do podatkov PNR in njihovo uporabo po izvedbi predhodnega ocenjevanja iz člena 6(2)(a) Direktive o PNR in pred njihovo depersonalizacijo ob izteku začetnega šestmesečnega obdobja hrambe iz člena 12(2) Direktive o PNR.
254.
Iz povezane razlage člena 6(2)(b) in člena 12(3) Direktive o PNR izhaja, da se v tem začetnem obdobju nedepersonalizirani podatki PNR ali rezultat njihove obdelave lahko predložijo pristojnim organom v skladu s prvonavedeno določbo, ne da bi bila izpolnjena pogoja iz točk (a) in (b) drugonavedene določbe. (
240
) Člen 6(2)(b) Direktive o PNR namreč določa samo, da morajo biti zaprosila pristojnih organov za namene take obdelave ali take predložitve, „ustrezno obrazložena“ in temeljiti „na zadostni podlagi“.
255.
V skladu z ustaljeno sodno prakso, na katero je Sodišče spomnilo v mnenju 1/15, ureditev Unije ne more zgolj zahtevati, naj se z dostopom organa do zakonito hranjenih osebnih podatkov uresničuje eden od ciljev te ureditve, temveč mora določati tudi materialne in postopkovne pogoje za to uporabo, (
241
) da so zlasti navedeni podatki zaščiteni pred nevarnostmi zlorabe. (
242
) V tem mnenju je Sodišče odločilo, da mora uporaba podatkov PNR po njihovem preverjanju ob prihodu letalskih potnikov v Kanado in med njihovim bivanjem v tej državi temeljiti na novih okoliščinah, ki upravičujejo to uporabo, (
243
) pri čemer je pojasnilo, da „kadar obstajajo objektivni elementi, na podlagi katerih je mogoče šteti, da bi lahko podatki iz PNR enega ali več letalskih potnikov dejansko prispevali k uresničevanju cilja boja proti terorizmu in hudim mednarodnim kaznivim dejanjem, uporaba teh podatkov ne presega meja tistega, kar je nujno potrebno“. (
244
) Sodišče je z napotitvijo po analogiji na točko 120 sodbe Tele2 Sverige odločilo, da je za to, da bi se v praksi zagotovilo popolno spoštovanje teh pogojev, „bistveno to, da za uporabo hranjenih podatkov iz PNR med bivanjem letalskih potnikov v Kanadi načeloma, razen v nujnih primerih, ki so ustrezno utemeljeni, sodišče ali neodvisen upravni organ opravi predhoden nadzor in da se odločba tega sodišča ali tega organa izda na podlagi obrazloženega predloga pristojnih organov, ki se vloži zlasti v postopku preprečevanja, odkrivanja ali pregona kaznivih dejanj“. (
245
) Sodišče je torej za možnost uporabe hranjenih podatkov PNR po njihovem preverjanju ob letalskem potovanju določilo dvojni pogoj, ki je hkrati materialni – in sicer obstoj objektivnih razlogov, ki upravičujejo tako uporabo – in postopkovni – to je nadzor s strani sodišča ali neodvisnega upravnega organa. Pri razlagi, ki jo je uporabilo Sodišče in še zdaleč ni „kontekstualna“, se v zvezi s podatki PNR uporablja sodna praksa, ki izhaja zlasti iz sodb Digital Rights in Tele2 Sverige.
256.
Vendar ureditev, uvedena z Direktivo o PNR, v prvih šestih mesecih hrambe podatkov PNR, ki po predhodnem ocenjevanju iz člena 6(2)(a) te direktive dovoljuje predložitev in obdelavo podatkov PNR, ki se lahko ponovita, brez ustreznih postopkovnih jamstev ter dovolj jasnih in natančnih materialnih pravil, ki opredeljujejo predmet in načine teh različnih poseganj, ne izpolnjuje zahtev, ki ju je Sodišče določilo v mnenju 1/15. Prav tako ne izpolnjuje zahteve po uporabi podatkov PNR, ki je omejena na to, kar je nujno potrebno.
257.
Zato Sodišču predlagam, naj člen 6(2)(b) Direktive o PNR razlaga tako, da obdelave podatkov na podlagi te določbe, ki se izvedejo v začetnem šestmesečnem obdobju iz člena 12(2) te direktive, izpolnjujejo zahteve, ki jih je Sodišče določilo v mnenju 1/15.
258.
Glede prvega – materialnega – pogoja, ki ga je Sodišče določilo za nadaljnjo uporabo podatkov PNR, menim, da je pojma „utemeljeno“ v smislu člena 12(3)(a) Direktive o PNR in „zadostna podlaga“ iz člena 6(2)(b) te direktive mogoče brez težav razlagati tako, da morajo zaprosila pristojnih organov, na katera se nanašata ti določbi, vsebovati „objektivn[e] element[e], na podlagi katerih je mogoče šteti, da bi lahko podatki iz PNR enega ali več letalskih potnikov dejansko prispevali k uresničevanju cilja boja proti terorizmu in hudim […] kaznivim dejanjem“. (
246
)
259.
Glede drugega – postopkovnega – pogoja je treba po mojem mnenju člen 6(2)(b) Direktive o PNR v povezavi s členom 12(3) te direktive in z vidika členov 7 in 8 ter člena 52(1) Listine razlagati tako, da se zahteva po predhodni odobritvi s strani sodnega organa ali neodvisnega upravnega organa, določena v členu 12(3)(b) te direktive, uporablja za vsako obdelavo podatkov PNR, ki se izvede na podlagi navedenega člena 6(2)(b).
4.
Predlog v zvezi z drugim, tretjim, četrtim, šestim in osmim vprašanjem za predhodno odločanje
260.
Na podlagi vseh zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj ugotovi, da je točka 12 Priloge I neveljavna v delu, v katerem „splošne opombe“ vključuje med kategorije podatkov PNR, ki jih morajo letalski prevozniki v skladu s členom 8 Direktive o PNR prenesti enotam za informacije o potnikih, in odloči, da preučitev drugega, tretjega, četrtega, šestega in osmega vprašanja za predhodno odločanje ni razkrila drugih elementov, ki bi lahko vplivali na veljavnost te direktive, ob upoštevanju razlag določb te direktive, ki jih predlagam v točkah 153, 160, od 161 do 164, 219, 228, 239 in 251 teh sklepnih predlogov.
261.
Glede na odgovor, ki ga predlagam na vprašanja za predhodno odločanje v zvezi z veljavnostjo Direktive o PNR, predlogu, ki ga je podal zlasti Svet, naj se ohranijo učinki Direktive o PNR, če bi Sodišče ugotovilo, da je celotna Direktiva o PNR v celoti ali delno neveljavna, ob neupoštevanju vseh drugih preudarkov ni mogoče ugoditi.
C. Peto vprašanje za predhodno odločanje
262.
S petim vprašanjem za predhodno odločanje predložitveno sodišče v bistvu Sodišče sprašuje, ali je treba člen 6 Direktive o PNR v povezavi s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) Listine razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki kot namen obdelave podatkov PNR priznava spremljanje nekaterih dejavnosti obveščevalno-varnostnih služb. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da te dejavnosti izvajata služba državne varnosti in splošna obveščevalno-varnostna služba v okviru svoje naloge zaščite nacionalne varnosti.
263.
Kot sem navedel v točkah 113 in 114 teh sklepnih predlogov, je omejitev namenov obdelave osebnih podatkov bistveno jamstvo, ki ga je treba upoštevati, da poseganja v temeljne pravice iz členov 7 in 8 Listine ne presegajo tega, kar je potrebno v smislu sodne prakse Sodišča. Pojasnil sem tudi že, da mora v zvezi s poseganji v te temeljne pravice, ki jih predvideva Direktiva o PNR, zakonodajalec Unije, da bi se upoštevali načeli zakonitosti in sorazmernosti, zapisani med drugim v členu 52(1) Listine, določiti jasna in natančna pravila, ki urejajo obseg in uporabo ukrepov, ki vključujejo taka poseganja.
264.
Člen 1(2) Direktive o PNR pa določa, da se podatki PNR, zbrani v skladu s to direktivo, „lahko obdelujejo le za namene preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja in pregona terorističnih in hudih kaznivih dejanj iz točk (a), (b) in (c) člena 6(2)“. V skladu s to določbo enote za informacije o potnikih obdelujejo podatke PNR samo zato, da bi opravile predhodno ocenjevanje letalskih potnikov (člen 6(2)(a)), se odzvale na posamezna zaprosila pristojnih organov (člen 6(2)(b)) in posodobile ali opredelile nova merila, ki jih je treba uporabiti za ocenjevanja, ki se izvajajo na podlagi odstavka 3(b) navedenega člena 6 (člen 6(2)(a)). V teh treh primerih so izrecno omenjeni cilji, navedeni v členu 1(2) Direktive o PNR na področju boja proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem.
265.
Poleg tega člen 7(4) te direktive določa, da morajo biti ne samo obdelava podatkov PNR iz člena 6 te direktive, ampak tudi nadaljnja obdelava teh podatkov s strani pristojnih organov držav članic in rezultat te obdelave omejeni „samo [na] specifične namene preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja ali pregona terorističnih ali hudih kaznivih dejanj“.
266.
Izčrpnost določitve ciljev, ki jih uresničuje Direktiva o PNR, je jasno razvidna iz besedila njenega člena 1(2), poleg že omenjenega člena 6(2) in člena 7(4) te direktive pa jo potrjuje več členov in uvodnih izjav te direktive, ki sistematično povezujejo vsako fazo postopka dostopa, obdelave, hrambe in izmenjave podatkov PNR samo s temi specifičnimi cilji. (
247
)
267.
Tako iz besedila člena 1(2) Direktive o PNR kot iz njegove razlage z vidika načel zakonitosti in sorazmernosti, ki nalagata izčrpno omejitev ciljev ukrepov, ki vključujejo poseganja v temeljni pravici do spoštovanja zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov, je razvidno, da je vsaka razširitev namenov obdelave podatkov PNR prek ciljev varnosti, ki so izrecno navedeni v tej določbi, v nasprotju z Direktivo o PNR.
268.
Ta prepoved razširitve ciljev, ki jih uresničuje Direktiva, po mojem mnenju še posebej velja za dejavnosti obveščevalno-varnostnih služb držav članic, vključno zaradi pomanjkljive preglednosti njihovega načina delovanja. Glede tega se strinjam s Komisijo, da te službe praviloma ne bi smele imeti neposrednega dostopa do podatkov PNR. V tem okviru se mi že samo po sebi zdi vredno graje, da imajo lahko enote za informacije o potnikih, kot velja za belgijsko enoto za informacije o potnikih, med svojimi člani napotene uslužbence varnostnih služb. (
248
)
269.
Na podlagi zgornjih preudarkov je treba po mojem mnenju na peto vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba Direktivo o PNR in zlasti člen 1(2) in člen 6 te direktive razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki kot namen obdelave podatkov PNR dovoljuje spremljanje nekaterih dejavnosti obveščevalno-varnostnih služb, če bi v okviru takega namena nacionalna enota za informacije o potnikih morala obdelati navedene podatke in/ali posredovati te podatke ali rezultat njihove obdelave navedenim službam za namene, ki niso izčrpno navedeni v členu 1(2) te direktive, kar mora preveriti nacionalno sodišče.
D. Sedmo vprašanje za predhodno odločanje
270.
S sedmim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu Sodišče sprašuje, ali je treba člen 12(3)(b) Direktive o PNR razlagati tako, da je enota za informacije o potnikih „nacionalni organ, ki je […] pristojen“ v smislu te določbe, ki lahko dovoli razkritje popolnih podatkov PNR ob izteku začetnega obdobja šestih mesecev od prenosa teh podatkov.
271.
Naj spomnim, da člen 12(2) Direktive o PNR določa, da se po izteku šestih mesecev podatki PNR depersonalizirajo z zakrivanjem nekaterih elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče neposredno identificirati potnika, na katerega se nanašajo. Po tem roku je razkritje popolnih navedenih podatkov dovoljeno samo pod pogoji, določenimi v odstavku 3 navedenega člena 12, in zlasti če je to razkritje predhodno odobril „sodni organ“ (člen 12(3)(b)(i)) ali „drug nacionalni organ, ki je v skladu z nacionalnim pravom pristojen za preverjanje, ali so izpolnjeni pogoji za razkritje, pod pogojem, da je pooblaščena oseba za varstvo podatkov enote za informacije o potnikih o tem obveščena in da lahko opravi naknadni pregled“ (člen 12(3)(b)(ii)).
272.
Večina vlad, ki so predložila pisna stališča v tem postopku, se ni opredelila do sedmega vprašanja za predhodno odločanje. Češka vlada tako kot Komisija meni, da člena 12(3) Direktive o PNR ni mogoče razlagati tako, da je enota za informacije o potnikih lahko „nacionalni organ, ki je […] pristojen“. Belgijska (
249
), irska, španska, francoska in ciprska vlada pa taki razlagi nasprotujejo. V bistvu menijo, da nobena določba Direktive o PNR ali prava Unije ne preprečuje imenovanja enote za informacije o potnikih med pristojne nacionalne organe v smislu člena 12(2)(b)(ii) navedene direktive in da bi bila enota za informacije o potnikih po naravi dovolj neodvisen organ, da lahko dovoli obdelavo podatkov PNR.
273.
Sam pa ugotavljam, prvič, da iz besedila člena 12(3)(b) Direktive o PNR in zlasti iz uporabe veznika „ali“, ki povezuje primera pod točkama (i) in (ii) te določbe, izhaja, da je zakonodajalec Unije nameraval postaviti na isto raven nadzor, ki ga izvaja nacionalni organ iz točke (ii), in nadzor, ki ga izvaja sodni organ iz točke (i). Iz tega sledi, da mora biti navedeni nacionalni organ tako neodvisen in nepristranski, da se nadzor, ki ga izvaja, lahko šteje za alternativo, ki je primerljiva z nadzorom, ki ga lahko izvaja sodni organ. (
250
)
274.
Drugič, iz pripravljalnih dokumentov za Direktivo o PNR je razvidno, da zakonodajalec Unije na eni strani ni upošteval predloga Komisije, naj se vodji enote za informacije o potnikih naloži naloga, da dovoli razkritje popolnih podatkov PNR, (
251
) in je na drugi strani začetni rok hrambe teh podatkov, ki je bil na predlog te institucije 30 dni, podaljšal na šest mesecev. V ta okvir, za katerega je značilno iskanje ravnotežja med trajanjem obdobja hrambe pred depersonalizacijo podatkov PNR in pogoji, ki veljajo za njihovo razkrivanje ob koncu tega obdobja, se umešča odločitev zakonodajalca Unije, da za popoln dostop do podatkov PNR določi strožje postopkovne pogoje, kot jih je sprva predvidela Komisija, in neodvisnemu organu naloži nalogo preverjanja, ali so pogoji za razkritje izpolnjeni.
275.
Tretjič, kot je pravilno ugotovila Komisija, iz sistematike Direktive o PNR izhaja, da je razlog za postopek odobritve iz člena 12(3) Direktive o PNR to, da je nepristranskemu tretjemu subjektu dodeljena naloga, da v vsakem primeru uravnoteži pravice zadevnih oseb s ciljem pregona, ki ga uresničuje ta direktiva.
276.
Četrtič, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da mora subjekt, ki je zadolžen za izvedbo predhodnega preizkusa, ki se zahteva za odobritev dostopa pristojnim nacionalnim organom do zakonito hranjenih osebnih podatkov, imeti vse pristojnosti in zagotavljati vsa potrebna jamstva za uskladitev različnih zadevnih interesov in pravic. Sodišče je tudi določilo, da mora ta subjekt imeti status, ki mu omogoča, da pri izvajanju svojih nalog deluje objektivno in nepristransko, pri čemer mora biti zato zaščiten pred kakršnim koli zunanjim vplivom. (
252
) Zlasti ob upoštevanju zahteve po neodvisnosti, predvsem na kazenskem področju, mora organ, pristojen za predhodni preizkus, imeti status tretje osebe v razmerju do organa, ki zahteva dostop do podatkov, tako da ne sme sodelovati pri preiskovanju kaznivih dejanj in mora v razmerju do strank v kazenskem postopku ostati nevtralen. (
253
)
277.
Vendar je treba ugotoviti, da enota za informacije o potnikih ne ponuja vseh jamstev neodvisnosti in nepristranskosti, ki jih mora zagotavljati organ, zadolžen za izvajanje predhodnega preizkusa iz člena 12(3) Direktive o PNR. Enote za informacije o potnikih so namreč neposredno povezane z organi, pristojnimi za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj. V skladu s členom 4(1) Direktive o PNR je enota za informacije o potnikih sama tak organ ali njegova organizacijska enota. Poleg tega odstavek 3 tega člena določa, da so člani osebja enote za informacije o potnikih lahko napoteni iz pristojnih organov. To med drugim velja za belgijsko enoto za informacije o potnikih, ki jo v skladu s členom 14 zakona o PNR sestavljajo med drugim člani, ki jih napotijo policija, služba državne varnosti, splošna obveščevalno-varnostna služba in generalna uprava za carine in trošarine.
278.
Na splošno je res, da morajo člani enote za informacije o potnikih zagotavljati popolno integriteto, usposobljenost, preglednost in neodvisnost, države članice pa morajo po potrebi zagotoviti, da se ob upoštevanju povezav, ki jih vežejo na njihova telesa, ta jamstva v konkretnem primeru spoštujejo, zlasti za preprečitev, da imajo pristojni organi, v strukturo katerih so ti člani prvotno vključeni, neposredni dostop do zbirke podatkov PNR in ne samo do rezultatov iskanj, ki jih opravijo enote za informacije o potnikih. To ne spremeni dejstva, da člani enot za informacije o potnikih, ki so napoteni iz pristojnih organov v smislu člena 7(2) Direktive o PNR, v obdobju napotitve neizogibno obdržijo povezavo s svojimi izvornimi službami, tako da ohranijo svoj status, tudi če so pod funkcionalnim in hierarhičnim nadzorom uslužbenca, ki vodi enoto za informacije o potnikih.
279.
Ugotovitev, da enota za informacije o potnikih ni nacionalni organ v smislu člena 12(3)(b)(ii) Direktive o PNR, je poleg tega potrjena z okoliščino, da mora biti v skladu s to določbo pooblaščena oseba za varstvo podatkov zadevne enote za informacije o potnikih „obveščena“ o zaprosilu za razkritje in opravi „naknadni pregled“. Če bi bila enota za informacije o potnikih kot „drug nacionalni organ“ pooblaščena, da odobri zaprosilo za razkritje na podlagi člena 12(3) Direktive o PNR, bi bila namreč pooblaščena oseba za varstvo podatkov, ki je v skladu s členom 5(1) te direktive med drugim pristojna za izvajanje ustreznih zaščitnih ukrepov, ki spremljajo obdelavo podatkov PNR, obveščena o zaprosilu za dostop ob njegovi vložitvi, pregled pa bi bil nujno opravljen predhodno. (
254
)
280.
Glede na navedene preudarke Sodišču predlagam, naj na sedmo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da je treba člen 12(3)(b) Direktive o PNR razlagati tako, da enota za informacije o potnikih ni „drug nacionalni organ, ki je […] pristojen“ v smislu te določbe.
E. Deveto vprašanje za predhodno odločanje
281.
Z devetim vprašanjem za predhodno odločanje predložitveno sodišče v bistvu Sodišče sprašuje, prvič, ali je Direktiva o API združljiva s členom 3(2) PEU in členom 45 Listine v delu, v katerem se uporablja za lete znotraj Unije, in drugič, ali je treba to direktivo v povezavi s členom 3(2) PEU in členom 45 Listine razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki za boj proti nezakonitemu priseljevanju in za izboljšanje nadzora na mejah dovoljuje sistem zbiranja in obdelave podatkov o potnikih, ki bi lahko posredno pomenil ponovno vzpostavitev nadzora na notranjih mejah.
282.
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da se to vprašanje za predhodno odločanje umešča v okvir preučitve drugega tožbenega razloga, ki ga je združenje LDH navedlo podredno. Ta tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 22 belgijske ustave v povezavi s členom 3(2) PEU in členom 45 Listine, je usmerjen proti členu 3(1), členu 8(2) in poglavju 11, zlasti členom od 28 do 31, zakona o PNR. Čeprav prvonavedeni člen na splošno določa predmet tega zakona s tem, da pojasnjuje, da „določa obveznosti prevoznikov in potovalnih agencij v zvezi s pošiljanjem podatkov o potnikih, ki so namenjeni na nacionalno ozemlje, ki prihajajo z njega in ki so v tranzitu prek njega“, člen 8(2) navedenega zakona določa, da se „[p]od pogoji iz poglavja 11 [tega zakona] podatki o potnikih obdelujejo tudi za izboljšanje nadzora oseb na zunanjih mejah in za boj proti nezakonitemu priseljevanju“. V okviru tega cilja se v skladu s členom 29(1) zakona o PNR samo „podatki o potnikih“ iz člena 9(1), točka 18, tega zakona (in sicer podatki API, navedeni v točki 18 Direktive o PNR) v zvezi s tremi kategorijami potnikov posredujejo policijskim službam, pristojnim za nadzor na mejah, in Office des étrangers (urad za tujce, Belgija). Gre za „potnike, ki nameravajo vstopiti ali so vstopili na ozemlje prek zunanjih meja Belgije“, „potnike, ki nameravajo zapustiti ali so zapustili ozemlje prek zunanjih meja Belgije“, in „potnike, ki nameravajo potovati prek mednarodnega tranzitnega območja v Belgiji, ki so na takem območju ali so potovali prek takega območja“. (
255
) Iz člena 29(3) zakona o PNR izhaja, da enota za informacije o potnikih navedene podatke posreduje policijskim službam, pristojnim za nadzor na mejah, in uradu za tujce „takoj po njihovem vnosu v zbirko podatkov o potnikih“ in da se ti podatki uničijo v 24 urah po njihovem pošiljanju. V skladu s to določbo lahko urad za tujce po izteku tega roka enoti za informacije o potnikih pošlje tudi obrazloženo zahtevo za dostop do teh podatkov, če se to izkaže za potrebno v okviru njegove zakonske naloge. Zato pravni okvir, v katerega se umešča deveto vprašanje za predhodno odločanje, izstopa iz okvira Direktive o PNR zaradi cilja, ki ga uresničuje obdelava podatkov, na katero se nanašata člena 28 in 29 zakona o PNR, in se umešča v okvir Direktive o API. Poleg tega je zlasti iz spisa, vloženega v sodnem tajništvu Sodišča, razvidno, da drugi tožbeni razlog združenja LDH temelji na razlagi določb poglavja 11 zakona o PNR, v skladu s katero se te določbe uporabljajo tudi za prehod notranjih meja Belgije.
283.
Prvi del devetega vprašanja za predhodno odločanje se opira na napačno predpostavko in nanj po mojem mnenju Sodišču ni treba odgovoriti. Iz člena 3(1) Direktive o API v povezavi s členom 2(b) in (d) te direktive namreč nedvoumno izhaja, da ta direktiva določa obveznost, da letalski prevozniki pošljejo podatke API organom, pristojnim za nadzor oseb na zunanjih mejah, samo v zvezi z leti, ki potnike pripeljejo na mejni prehod, na katerem je dovoljeno prestopiti zunanje meje držav članic s tretjimi državami. Enako tudi člen 6(1) navedene direktive določa samo obdelavo podatkov API v zvezi s temi leti. Poleg tega, čeprav je res, da Direktiva o PNR določa možnost, da države članice razširijo obveznost prenosa zbranih podatkov API tudi na letalske prevoznike, ki opravljajo lete znotraj EU, je treba to razširitev razumeti brez poseganja v Direktivo o API. (
256
) V okviru Direktive o PNR se bodo preneseni podatki API obdelali samo v okviru ciljev pregona, določenih v tej direktivi. Nasprotno pa je v uvodni izjavi 34 Direktive o PNR navedeno, da ta direktiva ne posega v veljavna pravila Unije o načinu izvajanja mejnih kontrol ali v pravila Unije o vstopu na ozemlje Unije in izstopu s tega ozemlja, in člen 6(9), drugi stavek, te direktive določa, da so posledice ocenjevanj na podlagi odstavka 2 tega člena, kadar so izvedena v zvezi z leti znotraj EU med državami članicami, za katere se uporablja Zakonik o schengenskih mejah (
257
), skladne z navedeno uredbo.
284.
Preoblikovanje tega dela devetega vprašanja za predhodno odločanje, kot podredno predlaga Komisija, tako da se z njim sprašuje, ali je z določbami Pogodbe in Listine združljiva ne Direktiva o API, ampak Direktiva o PNR, zlasti njen člen 2, bi zahtevalo ne samo spremembo akta, v razmerju do katerega je predložitveno sodišče zaprosilo za presojo veljavnosti, ampak bi pomenilo tudi, da se izstopi iz pravnega okvira, v katerega je umeščeno to vprašanje za predhodno odločanje. Kot sem že pojasnil, je z določbami poglavja 11 zakona o PNR, proti kateremu je usmerjen drugi tožbeni razlog, namreč prenesena Direktiva o API, in ne Direktiva o PNR.
285.
Če bi Sodišče izvedlo tako preoblikovanje, naj navedem samo nekaj naslednjih premislekov zlasti glede vprašanja, ali se predhodno ocenjevanje, ki ga države članice lahko opravijo v zvezi s podatki PNR o potnikih na letih znotraj EU v skladu z možnostjo, ki jo imajo v smislu člena 2 Direktive o PNR, lahko šteje za enakovredno izvrševanju „mejnih kontrol“ v smislu člena 23(a) Zakonika o schengenskih mejah. (
258
) Prvič, če se predhodno ocenjevanje podatkov PNR ne izvaja „na mejnem prehodu“ ali „ob prehodu meje“, ampak pred tem trenutkom, se vseeno izvaja „zaradi“ skorajšnjega prehoda meja. Drugič, v skladu s členom 2 Direktive o PNR lahko države članice predhodno ocenjevanje podatkov PNR iz člena 6(2)(a) Direktive o PNR razširijo na potnike na vseh letih znotraj EU ne glede na ravnanje zadevnih oseb in okoliščine, ki podajajo tveganje ogrožanja javne varnosti. To predhodno ocenjevanje je poleg tega sistematično. Vendar se zdi, da noben od teh elementov ne ustreza indicem iz člena 23(a), drugi stavek, točke (ii), (iii) in (iv), Zakonika o schengenskih mejah. (
259
) Tretjič, glede indicev iz člena 23(a), drugi stavek, točki (i) in (iii), se sprašujem, ali se predhodno ocenjevanje na podlagi člena 6(2)(a) Direktive o PNR vsaj delno ne prekriva s cilji mejnih kontrol, ki se izvajajo na podlagi člena 8(2)(b) in (3)(a)(vi) in (g)(iii) Zakonika o schengenskih mejah, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2017/458, in zlasti ali se glede načinov izvajanja jasno razlikuje od teh sistematičnih kontrol. (
260
) V zvezi s tem ugotavljam, da člen 8(2e) in (3)(ia) tega zakonika določa, da se navedene kontrole „lahko izvede[jo] vnaprej na podlagi podatkov o potnikih, prejetih v skladu z Direktivo [o API] ali drugim pravom Unije ali nacionalnim pravom“. Ob tem je res, da cilj Direktive o PNR ni „zagotoviti, da se osebam dovoli vstop na ozemlje držav članic ali izstop z njega“, ali „osebam prepreči[ti] izognitev mejni kontroli“, ki ju je Sodišče priznalo kot cilja „nadzora meje“ v skladu z Zakonikom o schengenskih mejah, (
261
) ker je cilj te direktive izključno pregon. Poleg tega člen 23(a), drugi stavek, točka (ii), navedenega zakonika izrecno določa, da se izvrševanje policijskih pooblastil ne more obravnavati kot enakovredno izvrševanju mejnih kontrol, kadar policijski ukrepi stremijo zlasti k boju proti čezmejnemu kriminalu. (
262
) Nazadnje, Sodišče bi moralo pri svoji presoji upoštevati tudi okoliščino, ki jo je zlasti poudarila Komisija, da člen 2 Direktive o PNR državam članicam dovoljuje samo, da letalskim prevoznikom naložijo obveznost prenosa podatkov PNR, ki so jih zbrali med običajnim poslovanjem, in da zato ne določa podobne obveznosti, kot je v Direktivi o API določena za prehod zunanjih meja.
286.
Glede drugega dela devetega vprašanja za predhodno odločanje tako kot Komisija menim, da ga je treba razumeti tako, da se nanaša na prehod notranjih meja in da je njegov namen od Sodišča dobiti pojasnila, na podlagi katerih bo predložitveno sodišče lahko presodilo združljivost določb poglavja 11 zakona o PNR z odpravo kontrol na notranjih mejah držav članic na schengenskem območju.
287.
V zvezi s tem bom ob upoštevanju maloštevilnih elementov, ki jih ima na voljo Sodišče, samo navedel, da so določbe poglavja 11 zakona o PNR lahko združljive s pravom Unije in zlasti členom 67(2) PDEU samo, če se razlagajo tako, da se nanašajo samo na prenos in obdelavo podatkov API o potnikih, ki prestopijo zunanje meje Belgije s tretjimi državami.
288.
Če bi se Sodišče odločilo preoblikovati drugi del devetega vprašanja za predhodno odločanje tako, da se nanaša na razlago Direktive o PNR v povezavi z določbami poglavja 11 zakona o PNR, bom samo navedel, da je obdelava podatkov API iz členov 28 in 29 tega zakona povezana s sistemom, ki ga je belgijski zakonodajalec vzpostavil za prenos Direktive o PNR. Tako so, prvič, podatki API, ki se obdelujejo, tisti, ki so našteti v točki 12 Priloge I k tej direktivi, in ne samo tisti, ki so navedeni na seznamu v členu 3(2) Direktive o API. Drugič, v skladu s členom 29(1) zakona o PNR policijskim službam, pristojnim za nadzor na mejah, in uradu za tujce te podatke posreduje enota za informacije o potnikih – ki je pristojna za zbiranje in obdelavo podatkov PNR samo v okviru ciljev, ki jih uresničuje Direktiva o PNR – in ne, kot je določeno v Direktivi o API, neposredno letalski prevozniki. Poleg tega se posredujejo tudi podatki o potnikih, ki nameravajo zapustiti ali so zapustili belgijsko ozemlje, in to ne samo organom, pristojnim za nadzor na mejah, ampak tudi uradu za tujce, ki je pristojen za upravljanje priseljenega prebivalstva in boj proti nezakonitemu priseljevanju. Tretjič, na podlagi člena 29(4), drugi pododstavek, zakona o PNR se zdi, da je urad za tujce pooblaščen, da enoti za informacije o tujcih pošlje zahteve za dostop do podatkov API tudi po obdelavi teh podatkov, ki se izvede, ko zadevni potniki prestopijo meje. V tem smislu je ta urad dejansko izenačen s pristojnim organom v smislu člena 7 Direktive o PNR, čeprav nima narave takega organa in ni naveden na seznamu teh organov, ki ga je Belgija poslala Komisiji. Vendar take združitve sistemov, določenih v Direktivi o API in Direktivi o PNR, po mojem mnenju ni mogoče dopustiti, ker krši načelo omejevanja namenov iz člena 1(2) Direktive o PNR. (
263
)
289.
Na podlagi vseh zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj na deveto vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da se člen 3(1) Direktive o API, na podlagi katerega države članice sprejmejo potrebne ukrepe za uveljavitev dolžnosti letalskih prevoznikov, da na zahtevo organov, odgovornih za izvajanje kontrole oseb na zunanjih mejah, do konca prijave potnikov posredujejo informacije o potnikih iz odstavka 2 tega člena v povezavi s členom 2(b) in (d) te direktive, nanaša samo na potnike, ki bodo prepeljani na določen mejni prehod, preko katerega lahko prestopijo zunanje meje držav članic s tretjimi državami. Nacionalna zakonodaja, s katero bi bila samo z namenom izboljšanja nadzora na mejah in boja proti nezakonitemu priseljevanju ta obveznost razširjena na podatke o osebah, ki prestopijo notranje meje zadevne države članice z letalom ali drugimi prevoznimi sredstvi, bi bila v nasprotju s členom 67(2) PDEU in členom 22 Zakonika o schengenskih mejah.
F. Deseto vprašanje za predhodno odločanje
290.
Z desetim vprašanjem za predhodno odločanje predložitveno sodišče v bistvu Sodišče sprašuje, ali bi lahko, če bi ugotovilo, da se z zakonom o PNR kršijo člena 7 in 8 ter člen 52(1) Listine, odločilo, da se učinki tega zakona začasno ohranijo, da se prepreči pravna negotovost in da se omogoči, da se lahko prej zbrani in hranjeni podatki še uporabljajo za cilje zakona o PNR.
291.
Sodišče je odgovorilo na vprašanje z enako vsebino v sodbi La Quadrature du Net v zvezi s hrambo metapodatkov o elektronskih komunikacijah, ki je bila izdana po vložitvi tega predloga za sprejetje predhodne odločbe. Sodišče je v tej sodbi najprej spomnilo na svojo sodno prakso, v skladu s katero, če bi bila nacionalna sodišča pristojna, da nacionalnim določbam priznajo prednost pred pravom Unije, ki ga te določbe kršijo, četudi samo začasno, bi to poseglo v primarnost in enotno uporabo prava Unije. Nato je Sodišče spomnilo, da je v sodbi z dne 29. julija 2019, Inter-Environnement Wallonie in Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, (
264
) v kateri je bila obravnavana zakonitost ukrepov, sprejetih v nasprotju z obveznostjo, ki jo določa pravo Unije, da se opravi predhodna presoja vplivov projekta na okolje in na zavarovano območje, razsodilo, da lahko nacionalno sodišče, če to dopušča nacionalno pravo, izjemoma ohrani učinke takih ukrepov, če to ohranitev upravičujejo nujni razlogi, povezani s potrebo po odpravi dejanske in resne grožnje prekinitve oskrbe z električno energijo zadevne države članice, samo za obdobje, ki je nujno potrebno za odpravo te nezakonitosti. Sodišče je vseeno ugotovilo, da drugače kot pri opustitvi postopkovne obveznosti, kakršna je predhodna presoja vplivov projekta na posebnem področju varstva okolja, kršitve temeljnih pravic, zagotovljenih v členih 7 in 8 Listine, ni mogoče regularizirati prek postopka, primerljivega s tistim, ki je določen v zgoraj navedeni sodbi. (
265
) Enako je treba po mojem mnenju odgovoriti na deseto vprašanje za predhodno odločanje v tem postopku.
292.
Ker se predložitveno sodišče in belgijska vlada ter Komisija in Svet sprašujejo, ali pravo Unije nasprotuje temu, da se v kazenskem postopku uporabijo informacije ali dokazi, pridobljeni z uporabo podatkov PNR, ki se zberejo, obdelajo in/ali hranijo na način, ki ni združljiv s pravom Unije, naj spomnim, da je Sodišče v točki 222 sodbe La Quadrature du Net pojasnilo, da je v trenutnem stanju prava Unije načeloma v izključni pristojnosti nacionalnega prava, da določi pravila v zvezi z dopustnostjo in presojo informacij in dokazov, pridobljenih s tako hrambo podatkov, ki je v nasprotju s pravom Unije, v kazenskem postopku zoper osebe, osumljene hudih kaznivih dejanj, ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti. Glede zadnjenavedenega načela je Sodišče odločilo, da to načelo nacionalnemu kazenskemu sodišču narekuje, da v okviru kazenskega postopka zoper osebe, osumljene kaznivih dejanj, zavrne informacije in dokaze, pridobljene s splošno in neselektivno hrambo podatkov o prometu in podatkov o lokaciji, ki ni združljiva s pravom Unije, če te osebe ne morejo učinkovito podati stališča o teh informacijah in dokazih, ki izvirajo s področja, na katero se sodišče ne spozna, in ki lahko bistveno vplivajo na presojo dejanskega stanja. Tudi ti načeli je mogoče smiselno uporabiti za okoliščine postopka v glavni stvari.
IV. Predlog
293.
Na podlagi vseh zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Cour constitutionnelle (ustavno sodišče, Belgija), odgovori:
1.
Člen 23 Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Splošna uredba o varstvu podatkov) v povezavi s členom 2(2)(d) te uredbe je treba razlagati tako, da:
–
se uporablja za nacionalno zakonodajo o prenosu Direktive (EU) 2016/681 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o uporabi podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj v delu, v katerem ta zakonodaja ureja obdelave podatkov PNR, ki jih opravijo letalski prevozniki in drugi gospodarski subjekti, vključno s prenosom podatkov PNR enotam za informacije o potnikih iz člena 4 te direktive, ki je določen v členu 8 te direktive;
–
se ne uporablja za nacionalno zakonodajo o prenosu Direktive 2016/681 v delu, v katerem ta zakonodaja ureja obdelave podatkov, ki jih za namene iz člena 1(2) te direktive opravljajo pristojni nacionalni organi, vključno z enotami za informacije o potnikih in po potrebi obveščevalno-varnostnimi službami zainteresirane države članice;
–
se uporablja za nacionalno zakonodajo o prenosu Direktive Sveta 2004/82/ES z dne 29. aprila 2004 o dolžnosti prevoznikov, da posredujejo podatke o potnikih, in Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2010/65/EU z dne 20. oktobra 2010 o formalnostih poročanja za ladje, ki priplujejo v pristanišča držav članic in/ali izplujejo iz njih, in o razveljavitvi Direktive 2002/6/ES za izboljšanje nadzora oseb na zunanjih mejah in za boj proti nezakonitemu priseljevanju.
2.
Točka 12 Priloge I k Direktivi 2016/681 je neveljavna v delu, v katerem „splošne opombe“ vključuje med kategorije podatkov, ki jih morajo letalski prevozniki v skladu s členom 8 te direktive prenesti enotam za informacije o potnikih.
3.
Preučitev drugega, tretjega, četrtega, šestega in osmega vprašanja ni razkrila drugih elementov, ki bi lahko vplivali na veljavnost Direktive 2016/681.
4.
Točko 12 Priloge I k Direktivi 2016/681 je treba v delu, ki ni razglašen za neveljavnega, razlagati tako, da zajema samo informacije o mladoletnikih, ki so v njej izrecno navedene in so neposredno povezane z letom.
5.
Točko 18 Priloge I k Direktivi 2016/681 je treba razlagati tako, da zajema samo predhodne informacije o potnikih, ki so izrecno naštete v tej točki in členu 3(2) Direktive 2004/82 ter so jih letalski prevozniki zbrali med običajnim poslovanjem.
6.
Pojem „podatkovne zbirke, ki so pomembne“ iz člena 6(3)(a) Direktive 2016/681 je treba razlagati tako, da se nanaša samo na nacionalne podatkovne zbirke, ki jih upravljajo pristojni organi iz člena 7(1) te direktive, ter podatkovne zbirke Unije in mednarodne podatkovne zbirke, ki jih ti organi neposredno uporabljajo v okviru svoje naloge. Navedene podatkovne zbirke morajo biti poleg tega neposredno in tesno povezane s cilji boja proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem, ki jih uresničuje navedena direktiva, kar pomeni, da so bile razvite za te cilje. V okviru prenosa Direktive 2016/681 v nacionalno pravo morajo države članice objaviti seznam navedenih podatkovnih zbirk in ga posodabljati.
7.
Člen 6(3)(b) Direktive 2016/681 je treba razlagati tako, da nasprotuje temu, da se v okviru avtomatizirane obdelave iz te določbe uporabljajo algoritemski sistemi, ki lahko pripeljejo do tega, da se brez človekovega posredovanja spremenijo vnaprej določena merila, na podlagi katerih je bila ta obdelava opravljena, in ki ne omogočajo jasne in pregledne identifikacije razlogov, iz katerih je bil po navedeni obdelavi dobljen zadetek.
8.
Člen 12(1) Direktive 2016/681, ki se razlaga v skladu s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, je treba razlagati tako, da je hramba podatkov PNR, ki jih enoti za informacije o potnikih zagotovijo letalski prevozniki, v podatkovni zbirki pet let po njihovem prenosu enoti za informacije o potnikih države članice, na območju katere je prihod ali odhod leta, po izvedbi predhodnega ocenjevanja na podlagi člena 6(2)(a) te direktive dopustna samo, če se na podlagi objektivnih meril ugotovi povezava med temi podatki in bojem proti terorizmu ali hudim kaznivim dejanjem. Splošna in neselektivna hramba teh podatkov PNR v neanonimizirani obliki je upravičena samo, če obstaja resna grožnja za varnost držav članic, ki se izkaže za dejansko in resnično ali predvidljivo in je povezana, na primer, s terorističnimi dejavnostmi, ter pod pogojem, da je trajanje te hrambe omejeno na to, kar je nujno potrebno.
9.
Člen 6(2)(b) Direktive 2016/681 je treba razlagati tako, da morata razkritje podatkov PNR ali rezultata obdelave teh podatkov na podlagi te določbe, ki se zgodita v začetnem šestmesečnem obdobju iz člena 12(2) te direktive, izpolnjevati pogoje iz člena 12(3)(b) navedene direktive.
10.
Direktivo 2016/681, zlasti člen 1(2) in člen 6 te direktive, je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki kot namen obdelave podatkov PNR dovoljuje spremljanje nekaterih dejavnosti obveščevalno-varnostnih služb, če bi v okviru takega namena nacionalna enota za informacije o potnikih morala obdelati navedene podatke in/ali posredovati te podatke ali rezultat njihove obdelave navedenim službam za namene, ki niso izčrpno navedeni v členu 1(2) navedene direktive, kar mora preveriti nacionalno sodišče.
11.
Člen 12(3)(b) Direktive 2016/681 je treba razlagati tako, da enota za informacije o potnikih ni „drug nacionalni organ, ki je […] pristojen“ v smislu te določbe.
12.
Člen 3(1) Direktive 2004/82, na podlagi katerega države članice sprejmejo potrebne ukrepe za uveljavitev dolžnosti letalskih prevoznikov, da na zahtevo organov, odgovornih za izvajanje kontrole oseb na zunanjih mejah, do konca prijave potnikov posredujejo informacije o potnikih iz odstavka 2 tega člena v povezavi s členom 2(b) in (d) te direktive, se nanaša samo na potnike, ki bodo prepeljani na določen mejni prehod, preko katerega lahko prestopijo zunanje meje držav članic s tretjimi državami. Nacionalna zakonodaja, s katero bi bila samo z namenom izboljšanja nadzora na mejah in boja proti nezakonitemu priseljevanju ta obveznost razširjena na podatke o osebah, ki prestopijo notranje meje zadevne države članice z letalom ali drugimi prevoznimi sredstvi, bi bila v nasprotju s členom 67(2) PDEU in členom 22 Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah).
13.
Nacionalno sodišče ne more uporabiti določbe nacionalnega prava, na podlagi katere lahko časovno omeji učinke ugotovitve nezakonitosti, ki jo mora sprejeti na podlagi tega prava v zvezi z nacionalno zakonodajo, s katero je letalskim, kopenskim in pomorskim prevoznikom ter potovalnim agencijam za namene boja proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem naložena obveznost prenosa podatkov PNR ter ki določa splošno in neselektivno obdelavo in hrambo teh podatkov, ki sta nezdružljivi s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) Listine o temeljnih pravicah. Na podlagi načela učinkovitosti mora nacionalno kazensko sodišče v okviru kazenskega postopka zoper osebe, osumljene terorističnih ali hudih kaznivih dejanj, zavrniti informacije in dokaze, pridobljene na podlagi take zakonodaje, ki je nezdružljiva s pravom Unije, če te osebe ne morejo učinkovito podati stališča o teh informacijah in dokazih, ki izvirajo s področja, na katero se sodišče ne spozna, in ki lahko bistveno vplivajo na presojo dejanskega stanja.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	UL 2016, L 119, str. 1.
(
3
)	UL 2016, L 119, str. 132.
(
4
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 7, str. 74.
(
5
)	Moniteur belge z dne 25. januarja 2017, str. 12905.
(
6
)	V skladu s členom 3, točka 2, Direktive o PNR „let zunaj EU“ pomeni „vsak redni ali posebni let letalskega prevoznika z odhodom v tretji državi in načrtovanim prihodom na ozemlju države članice ali z odhodom na ozemlju države članice in načrtovanim prihodom v tretji državi, pri čemer so v obeh primerih vključeni tudi leti z vsemi morebitnimi postanki na ozemlju držav članic ali tretjih držav.“
(
7
)	V skladu s členom 3, točka 3, Direktive o PNR „let znotraj EU“ pomeni „vsak redni ali posebni let letalskega prevoznika z odhodom na ozemlju države članice in načrtovanim prihodom na ozemlju ene ali več držav članic, brez postankov na ozemlju tretje države.“
(
8
)	Člen 7(1) Direktive o PNR določa, da vsaka država članica sprejme seznam pristojnih organov, ki so za namene preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja ter pregona terorističnih ali hudih kaznivih dejanj upravičeni, da enoto za informacije o potnikih zaprosijo za podatke PNR ali rezultate obdelave teh podatkov – ali da jih prejmejo – da bi te informacije nadalje podrobno preučili oziroma sprejeli ustrezne ukrepe. Ta seznam je Komisija objavila leta 2018 (UL 2018, C 194, str. 1, in popravek v UL 2020, C 366, str. 55).
(
9
)	Okvirni sklep Sveta z dne 27. novembra 2008 o varstvu osebnih podatkov, ki se obdelujejo v okviru policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah (UL 2008, L 350, str. 60).
(
10
)	UL 2016, L 119, str. 89. Člen 25 Okvirnega sklepa 2008/977/PNZ je bil nadomeščen s členom 41 Policijske direktive.
(
11
)	Glej člen 15(2) Direktive o PNR.
(
12
)	Glej člen 15(3)(a) in (b) Direktive o PNR.
(
13
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. oktobra 2010 o formalnostih poročanja za ladje, ki priplujejo v pristanišča držav članic in/ali izplujejo iz njih, in o razveljavitvi Direktive 2002/6/ES (UL 2010, L 283, str. 1).
(
14
)	Moniteur belge z dne 18. decembra 1998, str. 40312.
(
15
)	C‑203/15 in C‑698/15, EU:C:2016:970, v nadaljevanju: sodba Tele2 Sverige.
(
16
)	EU:C:2017:592, v nadaljevanju: mnenje 1/15.
(
17
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 22. junija 2021, Latvijas Republikas Saeima (Kazenske točke) (C‑439/19, EU:C:2021:504, točka 61).
(
18
)	V skladu s členom 2(1) SUVP se „[t]a uredba […] uporablja za obdelavo osebnih podatkov, ki se v celoti ali delno izvaja z avtomatiziranimi sredstvi, in za obdelavo osebnih podatkov, ki so del zbirke ali so namenjeni oblikovanju dela zbirke, ki se ne izvaja z avtomatiziranimi sredstvi“.
(
19
)	Glej sodbo z dne 16. julija 2020, Facebook Ireland in Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, točka 84), in sodbo z dne 22. junija 2021, Latvijas Republikas Saeima (Kazenske točke) (C‑439/19, EU:C:2021:504, točka 62).
(
20
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, točka 41 in navedena sodna praksa, v nadaljevanju: sodba Privacy International). V skladu s členom 4, točka 2, SUVP „obdelava“ pomeni „vsako dejanje […], ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov […], kot je […] razkritje s posredovanjem […]“.
(
21
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 22. junija 2021, Latvijas Republikas Saeima (Kazenske točke) (C‑439/19, EU:C:2021:504, točka 69). V skladu s členom 3, točka 7(a) in (b), Policijske direktive „pristojni organi“ pomeni „(a) kateri koli javni organ, ki je pristojen za preprečevanje, preiskovanje, odkrivanje ali pregon kaznivih dejanj ali izvrševanje kazenskih sankcij, vključno z varovanjem pred grožnjami javni varnosti in njihovim preprečevanjem, ali (b) kateri koli drug organ ali subjekt, ki v skladu s pravom države članice lahko opravlja javne funkcije ali izvaja javna pooblastila“ za te iste namene.
(
22
)	Iz predložitvene odločbe ni razviden noben indic v tej smeri.
(
23
)	Takega subjekta tudi ni mogoče opredeliti kot „obdelovalca“ v smislu člena 4, točka 8, SUVP ali člena 3, točka 9, Policijske direktive, saj gre bolj za „upravljavca“ v smislu člena 4, točka 7, drugi stavek, SUVP. V skladu s členom 4, točka 8, SUVP in členom 3, točka 9, Policijske direktive, ki vsebujeta enako besedilo, „obdelovalec“ pomeni „fizično ali pravno osebo, javni organ, agencijo ali drugo telo, ki obdeluje osebne podatke v imenu upravljavca“. V smislu člena 4, točka 7, prvi stavek, SUVP „upravljavec“ pomeni „fizično ali pravno osebo, javni organ, agencijo ali drugo telo, ki […] določa namene in sredstva obdelave“, v drugem stavku te določbe pa je pojasnjeno, da „kadar namene in sredstva obdelave določa pravo Unije ali pravo države članice, se lahko upravljavec ali posebna merila za njegovo imenovanje določijo s pravom Unije ali pravom države članice“.
(
24
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 15, str. 355). Ta direktiva je bila razveljavljena in nadomeščena s SUVP, glej člen 94 te uredbe.
(
25
)	C‑317/04 in C‑318/04, EU:C:2006:346; v nadaljevanju: sodba Parlament/Svet. V zadevah, v katerih je bila izdana ta sodba, je Parlament predlagal na eni strani razglasitev ničnosti Sklepa Sveta 2004/496/ES z dne 17. maja 2004 o sklenitvi Sporazuma med Evropsko skupnostjo in Združenimi državami Amerike o obdelavi in prenosu podatkov PNR s strani letalskih prevoznikov uradu za carine in varovanje meja pri ministrstvu Združenih držav za domovinsko varnost (UL 2004, L 183, str. 83 in popravek v UL 2005, L 255, str. 168) in na drugi strani razglasitev ničnosti Odločbe Komisije 2004/535/ES z dne 14. maja 2004 o ustreznem varstvu osebnih podatkov, vsebovanih v evidenci imen letalskih potnikov, posredovani uradu za carinsko in mejno zaščito Združenih držav Amerike (UL 2004, L 235, str. 11).
(
26
)	Člen 3(2), prva alinea, Direktive 95/46 določa, da se ta direktiva ne uporablja za obdelavo osebnih podatkov „med dejavnostjo, ki ne sodi na področje uporabe zakonodaje Skupnosti, kot so tiste, opredeljene v naslovih V in VI Pogodbe o Evropski uniji, in v vsakem primeru v postopkih obdelave v zvezi z javno varnostjo, obrambo, državno varnostjo (vključno z gospodarsko blaginjo države, kadar se postopek obdelave nanaša na zadeve državne varnosti) in pri dejavnostih države na področju kazenskega prava“ (moj poudarek).
(
27
)	V zvezi s „teleološkim“ in „kontekstualnim pristopom“ Sodišča v sodbi Parlament/Svet glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Camposa Sánchez-Bordone v združenih zadevah La Quadrature du Net in drugi (C‑511/18 in C‑512/18, EU:C:2020:6, točki 47 in 62).
(
28
)	C‑511/18, C‑512/18 in C‑520/18, EU:C:2020:791; v nadaljevanju: sodba La Quadrature du Net.
(
29
)	Glej sodbo La Quadrature du Net, točke od 100 do 102.
(
30
)	Glej v istem smislu sodbo Privacy International, točka 47.
(
31
)	C‑207/16, EU:C:2018:788, točka 34; v nadaljevanju: sodba Ministerio Fiscal.
(
32
)	Glej po analogiji sodbo Tele2 Sverige, točke od 72 do 74, in sodbo Ministerio fiscal, točka 34. Ti sodbi sta se nanašali na razlago člena 15(1), prvi stavek, Direktive 2002/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. julija 2002 o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju elektronskih komunikacij (Direktiva o zasebnosti in elektronskih komunikacijah) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 514), ki določa omejitveno klavzulo, podobno klavzuli v členu 23(1), od (a) do (d), SUVP.
(
33
)	Sklicevanje na člen 15(1) Direktive 2002/58 je bilo utemeljeno v okviru te direktive ob upoštevanju besedila izključitvene klavzule iz člena 1(3) te direktive, ki se na splošno nanaša na „dejavnosti države na področju kazenskega prava“.
(
34
)	Glej po analogiji sodbo Privacy International, točki 38 in 39.
(
35
)	Gre za obdelave, ki jih urejajo poglavja od 7 do 10 in 12 zakona o PNR.
(
36
)	Glej v tem smislu sodbi La Quadrature du Net, točka 103, in Privacy International, točka 48.
(
37
)	Glej zlasti sodbo La Quadrature du Net.
(
38
)	Glej sodbo z dne 22. junija 2021, Latvijas Republikas Saeima (Kazenske točke) (C‑439/19, EU:C:2021:504, točka 66).
(
39
)	Glej sodbo z dne 22. junija 2021, Latvijas Republikas Saeima (Kazenske točke) (C‑439/19, EU:C:2021:504).
(
40
)	Glej sodbo La Quadrature du Net, točka 99 in navedena sodna praksa.
(
41
)	Pogoji za te obdelave podatkov so določeni v poglavju 11 zakona o PNR.
(
42
)	Glej uvodne izjave 8, 9 in 12 ter člen 6 Direktive o API in člen 8(2) Direktive 2010/65.
(
43
)	Uporaba predhodnih informacij o potniku (v nadaljevanju: podatki API) s strani služb pregona je izrecno določena v členu 6(1), zadnji pododstavek, Direktive o API.
(
44
)	Glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 16. julija 2020, Facebook Ireland in Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, točka 170 in navedena sodna praksa).
(
45
)	Glej zlasti sodbo z dne 16. julija 2020, Facebook Ireland in Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, točka 172 in navedena sodna praksa).
(
46
)	Glej v tem smislu sodbo La Quadrature du Net, točka 122.
(
47
)	Glej sodbo La Quadrature du Net, točka 123.
(
48
)	Glej sodbo La Quadrature du Net, točka 124 in navedena sodna praksa.
(
49
)	Glej sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 122 in navedena sodna praksa).
(
50
)	Glej zlasti ESČP, 4. december 2015, Roman Zakharov proti Rusiji (CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, točka 227); ESČP, 18. maj 2010, Kennedy proti Združenemu kraljestvu (CE:ECHR:2010:0518JUD002683905, točka 130), in ESČP, 25. maj 2021, Centrum för Rättvisa proti Švedski (CE:ECHR:2021:0525JUD003525208, točka 246).
(
51
)	Glej ESČP, 4. december 2015, Roman Zakharov proti Rusiji, (CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, točka 228); ESČP, 4. maj 2000, Rotaru proti Romuniji (CE:ECHR:2000:0504JUD002834195, točka 52); ESČP, 4. december 2008, S. in Marper proti Združenemu kraljestvu (CE:ECHR:2008:1204JUD003056204, točka 95); ESČP, 18. maj 2021, Kennedy proti Združenemu kraljestvu (CE:ECHR:2010:0518JUD002683905, točka 151), in ESČP, 25. maj 2021, Centrüm för Rättvisa proti Švedski (CE:ECHR:2021:0525JUD003525208, točka 246).
(
52
)	Glej med drugim sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (C‑78/18, EU:C:2020:476, točki 124 in 126 in navedena sodna praksa); glej tudi ESČP, 4. maj 2000, Rotaru proti Romuniji (CE:ECHR:2000:0504JUD00283419, točka 48); ESČP, 26. marec 1987, Leander proti Švedski (CE:ECHR:1987:0326JUD000924881, točka 46), in ESČP, 29. junij 2006, Weber in Saravia proti Nemčiji (CE:ECHR:2006:0629DEC005493400, točka 79).
(
53
)	Glej med drugim sodbo Ministerio Fiscal, točka 51 in navedena sodna praksa.
(
54
)	Glej med drugim sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 126), in sodbo Ministerio Fiscal, točka 51 in navedena sodna praksa.
(
55
)	Glej sodbo z dne 8. aprila 2014, Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238, točka 34; v nadaljevanju: sodba Digital Rights).
(
56
)	Glej mnenje 1/15, točke od 121 do 123.
(
57
)	Glej po analogiji sodbo Privacy International, točki 79 in 80 ter navedena sodna praksa.
(
58
)	Glej člen 2, od (1) do (3), Direktive o PNR.
(
59
)	Glej člen 2(3) Direktive o PNR.
(
60
)	V skladu s členoma 1 in 2 Protokola (št. 22) o stališču Danske ta država članica ne sodeluje pri sprejetju Direktive o PNR, ki zato zanjo ni zavezujoča in se v njej ne uporablja (glej uvodno izjavo 40 te direktive). Iz pisnega stališča, ki ga je predložila danska vlada, je vseeno razvidno, da je Kraljevina Danska leta 2018 sprejela zakon o zbiranju, uporabi in hrambi podatkov PNR, katerega določbe se precej ujemajo z določbami Direktive o PNR. Glede Irske je iz uvodne izjave 39 Direktive o PNR razvidno, da je ta država članica v skladu s členom 3 Protokola (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, ki je priložen PEU in PDEU, podala uradno obvestilo, da želi sodelovati pri sprejetju in uporabi te direktive.
(
61
)	Komisija je objavila Posodobljen seznam držav članic, ki so se odločile za uporabo [D]irektive o PNR za lete znotraj EU, kot je določeno v členu 2 Direktive [o PNR] (UL 2020, C 358, str. 7), ki je bil septembra 2021 popravljen, tako da je bila dodana Slovenija in bil črtan sklic na Združeno kraljestvo (UL 2021, C 360, str. 8). Na tem seznamu ni Irske in Avstrije. V Poročilu Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o pregledu Direktive [o PNR] z dne 24. julija 2020, (COM(2020) 305 final, str. 9; v nadaljevanju: poročilo Komisije iz leta 2020), je navedeno, da so vse države članice razen ene razširile zbiranje podatkov PNR na lete znotraj EU.
(
62
)	Glej zlasti točki 4 in 18 Priloge I o imenih, spolu, datumu rojstva, državljanstvu in osebnih dokumentih potnika.
(
63
)	Glej zlasti točke 2, 3, 7, 13 in 18 Priloge I k Direktivi o PNR, v katerih so med drugim navedeni številka leta, letališče odhoda in letališče prihoda ter datumi in čas odhoda in prihoda.
(
64
)	Glej točke 5, 6, 9, 12 in 16 Priloge I.
(
65
)	Glej v tem smislu mnenje 1/15, točka 131.
(
66
)	SWD(2020)128 final.
(
67
)	V delovnem dokumentu iz leta 2020 (str. 28 in opomba 55) je omenjena stopnja zadetkov 0,59 % za leto 2019, od katerih jih je bilo samo 0,11 % posredovanih pristojnim organom. Za leto 2018 sta ta odstotna deleža znašala 0,25 % oziroma 0,04 %.
(
68
)	Glej mnenje 1/15, točka 132.
(
69
)	Sistem, vzpostavljen z Direktivo o PNR, je lahko pred zdravstveno krizo pokrival do ene milijarde potnikov na leto, podatki so na voljo na https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/ttr00012/default/table.
(
70
)	In sicer vsako osebo, ki ustreza pojmu „potnik“, kot je opredeljen v členu 3, točka 4, Direktive o PNR, ter opravlja „let zunaj EU“ in de facto „let znotraj EU“.
(
71
)	V študiji, ki jo je Evropska komisija za demokracijo skozi pravo (Beneška komisija) sprejela leta 2015, se za take ukrepe šteje, da spadajo v okvir pojma „strateškega spremljanja“ in da so del „splošnega trenda“ uporabe „proaktivnega spremljanja“ prebivalstva, glej študijo Mise à jour du rapport de 2007 sur le contrôle démocratique des services de sécurité et rapport sur le contrôle démocratique des agences de collecte de renseignements d’origine électromagnétique, ki jo je Beneška komisija sprejela na 102. plenarnem zasedanju (Benetke, 20. in 21. marec 2015), https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2015)006-f, točka 61.
(
72
)	V zvezi s členom 8 EKČP glej sodbo ESČP, 25. maj 2021, Big Brother Watch in drugi proti Združenemu kraljestvu (CE:ECHR:2021:0525JUD005817013, točka 325, v nadaljevanju: sodba Big Brother Watch), o ukrepih množičnega prestrezanja, v kateri ESČP potrjuje, da se intenzivnost poseganja teh ukrepov v uresničevanje pravice do spoštovanja zasebnega življenja povečuje hkrati z izvajanjem različnih faz procesa, to je prestrezanjem in prvotnim zadrževanjem komunikacij in povezanih podatkov, avtomatizirano obdelavo z uporabo izbirnikov, preučitvijo podatkov s strani analitikov in njihovim poznejšim zadrževanjem ter uporabo „končnega izdelka“.
(
73
)	Glej v tem smislu uvodni izjavi 6 in 7 Direktive o PNR; za temeljito analizo cilja in posledic za varstvo zasebnega življenja in osebnih podatkov glej poročilo z naslovom Passenger Name Records (PNR), data mining and data protection: the need for strong safeguards, ki ga je pripravil Korff, D., v sodelovanju z George, M., https://rm.coe.int/16806a601b (v nadaljevanju: poročilo Korff).
(
74
)	Kot je navedeno v poročilu Korff, „PNR is not an isolated issue, but a new symptom of a much wider disease“.
(
75
)	Glej med drugim sodbi z dne 16. julija 2020, Facebook Ireland in Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, točka 175); z dne 8. septembra 2020, Recorded Artists Actors Performers (C‑265/19, EU:C:2020:677, točka 86 in navedena sodna praksa), in sodbo Privacy international, točka 65.
(
76
)	Glej med drugim sodbi ESČP z dne 8. junija 2006, Lupsa proti Romuniji, (CE:ECHR:2006:0608JUD001033704, točki 32 in 33), in z dne 15. decembra 2020, Piskìn proti Turčiji (CE:ECHR:2020:1215JUD00333991, točka 206); glej tudi sodbo Big Brother Watch, točka 333. Glede nujnosti, da se izrazu „predpisano z zakonom“ iz člena 52(1) Listine prizna enaka razlaga, kot jo je uporabilo ESČP, glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:606, točke od 134 do 143).
(
77
)	Glej nazadnje sodbo Big Brother Watch, točka 333.
(
78
)	Glej sodbo z dne 17. decembra 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, točka 81); glej tudi ESČP, 1. julij 2008, Liberty in drugi proti Združenemu kraljestvu (CE:ECHR:2008:0701JUD005824300, točka 69), in sodbo Big Brother Watch, točka 333.
(
79
)	Konvencija Sveta Evrope o varstvu posameznikov glede na avtomatsko obdelavo osebnih podatkov, ki je bila sprejeta v Strasbourgu 28. januarja 1981 in so jo ratificirale vse države članice, bolj znana kot „Konvencija št. 108“. Leta 2018 je bil pripravljen Protokol o spremembi te konvencije za njeno posodobitev. Države članice so bile s Sklepom Sveta (EU) 2019/682 z dne 9. aprila 2019 (UL 2019, L 115, str. 7) pooblaščene, da v interesu Evropske unije podpišejo navedeni protokol o spremembi, kolikor so njegove določbe v izključni pristojnosti Unije. V nadaljevanju teh sklepnih predlogov se bom skliceval tudi na besedilo posodobljene Konvencije št. 108, ki – čeprav je še niso ratificirale vse države članice in še ni začela veljati – vsebuje, kot je razvidno iz Sklepa 2019/682, zaščitne ukrepe, ki temeljijo na enakih načelih, kot so načela, navedena v SUVP in Policijski direktivi.
(
80
)	https://rm.coe.int/t-pd-2016-18rev-avis-pnr-fr/16807b6c09, str. 3 in 5. V obrazložitvenem poročilu, ki spremlja Protokol o spremembi Konvencije št. 108 (v nadaljevanju: obrazložitveno poročilo o posodobljeni Konvenciji št. 108), je poudarjena tudi zahteva, da je ukrep, ki določa poseganja v pravici do spoštovanja zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov, „dostopen“, „predvidljiv“, „dovolj podroben“ in „jasno ubeseden“; glej točko 91 tega obrazložitvenega poročila, https://rm.coe.int/convention-108-convention-pour-la-protection-des-personnes-a-l-egard-d/16808b3726.
(
81
)	Glej, nasprotno, sodbo z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 135).
(
82
)	Glej med drugim sodbo La Quadrature du Net, točka 132 in navedena sodna praksa; glej tudi ESČP, sodba Big Brother Watch, točka 334.
(
83
)	Glej v zvezi s tem Tridimas, T., Gentile, G., „The essence of Rights: an unreliable Boundary?“, German Law Journal, 2019, str. 796; Lenaerts, K., Limits on limitations: The Essence of Fundamental Rights in the EU, German Law Journal, 2019, 20, str. 779 in naslednje.
(
84
)	Od sodbe ESČP z dne 24. oktobra 1979, Winterwerp proti Nizozemski, (CE:ECHR:1979:1024JUD000630173, točka 60).
(
85
)	Glej Pojasnila k Listini o temeljnih pravicah, pojasnilo k členu 52 (UL 2007, C 303, str. 17, zlasti „Pojasnilo k členu 52“, str. 32; v nadaljevanju: Pojasnila k Listini).
(
86
)	Glej že v tem smislu zlasti sodbi z dne 14. maja 1974, Nold/Komisija (4/73, EU:C:1974:51, točka 14), in z dne 13. decembra 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, točka 23).
(
87
)	C‑362/14, EU:C:2015:650, točke od 94 do 98, v nadaljevanju: sodba Schrems I.
(
88
)	Glej Lenaerts, K., op. cit., str. 781, Tridimas, T., Gentile, G., op. cit., str. 803.
(
89
)	V Pojasnilih k Listini je izrecno priznano, da „je človekovo dostojanstvo ena od bistvenih pravic, določenih v [Listini]“, in da ga je „[z]aradi tega […] treba spoštovati, tudi kadar je določena pravica omejena“.
(
90
)	V zvezi s tem napotujem na preudarke v delno pritrdilnem skupnem mnenju sodnikov P. Lemmensa, F. Vehabovića in M. Bošnjaka k sodbi Big Brother Watch, točke od 3 do 10.
(
91
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o hrambi podatkov, pridobljenih ali obdelanih v zvezi z zagotavljanjem javno dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev ali javnih komunikacijskih omrežij, in spremembi Direktive 2002/58/ES (UL 2006, L 105, str. 54).
(
92
)	Glej sodbo Digital Rights, točka 39; glej v zvezi z Direktivo 2002/58 sodbo Tele2 Sverige, točka 101.
(
93
)	Glej mnenje 1/15, točka 150.
(
94
)	Glej v tem smislu zlasti sodbo Digital Rights, točka 40.
(
95
)	Glej v istem smislu mnenje 1/15, točka 128.
(
96
)	Glej mnenje 1/15, točki 164 in 165.
(
97
)	Glej mnenje 1/15, točka 150.
(
98
)	Glej zlasti uvodne izjave 5, 6, 15 in 22 Direktive o PNR.
(
99
)	Predlog Komisije z dne 2. februarja 2011 o uporabi podatkov iz evidence podatkov o potnikih za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj (COM(2011) 32 final, str. 4).
(
100
)	Zaradi poenostavitve bom v teh sklepnih predlogih uporabljal izraza „službe pregona“ ali „organi pregona“, da bi na splošno označil vsak organ, ki ima pooblastila na področjih odkrivanja, preprečevanja, pregona ali preiskovanja terorističnih ali hudih kaznivih dejanj, ki so zajeti z Direktivo o PNR.
(
101
)	Glej uvodno izjavo 7 Direktive o PNR. Glej tudi predlog direktive o PNR, str. 5.
(
102
)	Glej v tem smislu mnenje 1/15 in sodbo z dne 2. marca 2021, Prokuratuur (Pogoji za dostop do podatkov o elektronskih komunikacijah) (C‑746/18, EU:C:2021:152, točka 33 in navedena sodna praksa; v nadaljevanju: sodba Prokuratuur).
(
103
)	Glej v tem smislu mnenje 1/15, točka 149 in navedena sodna praksa, ter sodbo La Quadrature du Net.
(
104
)	Glej v nadaljevanju analizo sorazmernosti poseganja.
(
105
)	Glej sodbo La Quadrature du Net, točka 125.
(
106
)	Glej sodbo La Quadrature du Net, točka 126 in navedena sodna praksa.
(
107
)	Glej sodbo La Quadrature du Net, točka 136.
(
108
)	Glej sodbo Digital Rights, točka 46 in navedena sodna praksa.
(
109
)	Glej mnenje 1/15, točka 140, in sodbo La Quadrature du Net, točka 130 in navedena sodna praksa. Zahteva, da obdelava osebnih podatkov v vsaki fazi izraža „pravično ravnovesje med vsemi zadevnimi interesi, naj bodo javni ali zasebni, ter zadevnimi pravicami in svoboščinami“, je izražena tudi v členu 5 Konvencije št. 108.
(
110
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 2. oktobra 2018, Ministerio Fiscal (C‑207/16, EU:C:2018:788, točka 55 in navedena sodna praksa), ter sodbi La Quadrature du Net, točka 131, in Prokuratuur, točka 32.
(
111
)	Glej v tem smislu sodbi Digital Rights, točka 54, in Schrems I, točka 91, ter mnenje 1/15, točka 141.
(
112
)	Glej mnenje 1/15, točka 141 in navedena sodna praksa.
(
113
)	Glej v tem smislu sodbo Digital Rights, točka 48.
(
114
)	Glej v tem smislu točke od 201 do 203 teh sklepnih predlogov.
(
115
)	V zvezi s tem napotujem na podatke v delovnem dokumentu iz leta 2020.
(
116
)	Glej v tem smislu mnenje z dne 19. avgusta 2016, str. 5.
(
117
)	O pomembnosti statističnih podatkov za ocenjevanje učinkovitosti sistema, vzpostavljenega z Direktivo o PNR, glej zlasti mnenje 1/2011 z dne 14. junija 2011 o predlogu direktive o PNR, https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/1786-FRA-PNR-Opinion-2011_FR.pdf, točka 2.1.2.1 (v nadaljevanju: mnenje agencije FRA 1/2011).
(
118
)	To vprašanje pa je jasno postavilo Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu, Nemčija) v še nerešeni zadevi C‑215/20.
(
119
)	Komisija je bila pozvana, naj predloži stališče v zvezi s tem v okviru vprašanja za pisni odgovor. Druge zainteresirane stranke so stališče lahko predstavile na obravnavi.
(
120
)	Glej tudi točko 107, in fine, teh sklepnih predlogov.
(
121
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2017 o boju proti terorizmu in nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2002/475/PNZ ter o spremembi Sklepa Sveta 2005/671/PNZ (UL 2017, L 88, str. 6).
(
122
)	V zvezi s tem ugotavljam, da je pojem „kaznivo dejanje mednarodne narave“, kot je opredeljen na primer v osnutku sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo, dovolj širok, da vključuje tudi kazniva dejanja, storjena v eni državi, kršitelj „pa je v drugi državi ali namerava potovati v drugo državo“; glej člen 3(3)(e) osnutka sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo, katerega besedilo je povzeto v točki 30 mnenja 1/15. Ugotavljam tudi, da je agencija FRA v svojem mnenju 1/2011 (točki 2.2.3.1 in 3.7) predlagala omejitev sistema PNR Unije samo na huda mednarodna kazniva dejanja. Predlog direktive o PNR pa je predvideval različno avtomatizirano obdelavo za mednarodna kazniva dejanja in za kazniva dejanja, ki po naravi niso mednarodna (člen 4(2)(a) tega predloga).
(
123
)	Poleg tega ugotavljam, da del kaznivih dejanj iz Priloge II spada na področja kriminala, ki so v členu 83(1), prvi pododstavek, PDEU opredeljena kot „posebno hude oblike“ kriminala in so našteta v drugem pododstavku tega odstavka. Predvsem gre za trgovino z ljudmi, spolno izkoriščanje otrok, nedovoljen promet s prepovedanimi drogami in orožjem, pranje denarja, korupcija, ponarejanje plačilnih sredstev, računalniški kriminal in organizirani kriminal. Zakonodajalec Unije je na več teh področjih na podlagi člena 83(1) PDEU sprejel direktive, ki določajo „minimalna pravila glede opredelitve kaznivih dejanj in sankcij“; glej zlasti Direktivo 2011/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011 o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev in o nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2002/629/PNZ (UL 2011, L 101, str. 1), Direktivo 2011/93/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o boju proti spolni zlorabi in spolnemu izkoriščanju otrok ter otroški pornografiji in nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2004/68/PNZ (UL 2011, L 335, str. 1), Direktivo 2013/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. avgusta 2013 o napadih na informacijske sisteme in nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2005/222/PNZ (UL 2013, L 218, str. 8), Direktivo (EU) 2019/713 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2019 o boju proti goljufijam in ponarejanju v zvezi z negotovinskimi plačilnimi sredstvi ter o nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2001/413/PNZ (UL 2019, L 123, str. 18), Direktivo (EU) 2017/1371 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2017 o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava (UL 2017, L 198, str. 29) in Direktivo (EU) 2018/1673 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2018 o boju proti pranju denarja z uporabo kazenskega prava (UL 2018, L 284, str. 22).
(
124
)	Vendar ugotavljam, da so vsa kazniva dejanja iz Priloge I, razen „industrijskega vohunjenja“, navedena v členu 2(2) Okvirnega sklepa Sveta 2002/584/PNZ z dne 13. junija 2002 o evropskem nalogu za prijetje in postopkih predaje med državami članicami (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 34). Čeprav niso izrecno opredeljena kot huda, so vseeno, kadar dosežejo isti prag kazni odvzema prostosti, določen v členu 3, točka 9, Direktive o PNR, razlog za predajo na podlagi evropskega naloga za prijetje brez ugotavljanja dvojne kaznivosti storjenega dejanja. Skoraj vsa navedena kazniva dejanja, razen „sabotaže“, „ugrabitve letala“ in „industrijskega vohunjenja“, so navedena tudi v Prilogi I k Uredbi (EU) 2018/1727 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. novembra 2018 o Agenciji Evropske unije za pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah (Eurojust) ter nadomestitvi in razveljavitvi Sklepa Sveta 2002/187/PNZ (UL 2018, L 295, str. 138), v kateri so naštete „oblike hudih kaznivih dejanj“, ki so v pristojnosti Eurojusta.
(
125
)	Gre predvsem za točke 7, 8, 10 in 16.
(
126
)	To velja na primer za „goljufijo“ (točka 7), „korupcijo“ (točka 6), „računalniško kriminaliteto/kibernetsko kriminaliteto“ (točka 9) in „kazniva dejanja zoper okolje“ (točka 10). Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu) se v še nerešeni zadevi C‑215/20 sprašuje zlasti o kaznivih dejanjih goljufije.
(
127
)	Ta direktiva sicer v členu 9 določa minimalno trajanje najvišje zaporne kazni, ki mora biti zagrožena za navedena kazniva dejanja, to je prag, ki samo v nekaterih okoliščinah doseže tri leta.
(
128
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 (UL 2008, L 328, str. 28).
(
129
)	Direktiva Sveta z dne 28. novembra 2002 o opredelitvi pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 64).
(
130
)	Okvirni sklep Sveta z dne 28. novembra 2002 o krepitvi kazenskega okvirja na področju preprečevanja nudenja pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 61).
(
131
)	Okvirni sklep Sveta z dne 22. julija 2003 o boju proti korupciji v zasebnem sektorju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 182).
(
132
)	Okvirni sklep Sveta z dne 24. oktobra 2008 o boju proti organiziranemu kriminalu (UL 2008, L 300, str. 42).
(
133
)	Glej zlasti uvodni izjavi 7 in 22 Direktive o PNR.
(
134
)	Glej uvodno izjavo 35 Direktive o PNR.
(
135
)	Glej po analogiji sodbi z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi (C‑127/07, EU:C:2008:728, točki 61 in 62), in z dne 17. oktobra 2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, točki 91 in 94).
(
136
)	Glej dokument 9944, ki ga je odobril generalni sekretariat ICAO in je bil objavljen pod njegovim nadzorom. Francoska jezikovna različica tega dokumenta je na voljo na spletnem mestu https://www.icao.int/Security/FAL/ANNEX9/Documents/9944_cons_fr.pdf. V skladu s točko 9.22 Priloge 9 (Poenostavitve) h Konvenciji o mednarodnem civilnem letalstvu, podpisani 7. decembra 1944 v Čikagu (v nadaljevanju: Čikaška konvencija), morajo države pogodbenice te konvencije, ki zahtevajo podatke PNR, svoje potrebe po podatkih in obdelavi teh podatkov uskladiti med drugim s temi smernicami.
(
137
)	Glej v istem smislu mnenje 1/15, točka 160.
(
138
)	Glej točki 2.1.2 in 2.1.5 smernic ICAO.
(
139
)	Edino sklicevanje na smernice ICAO v Direktivi o PNR je v uvodni izjavi 17 te direktive in se nanaša samo na „sistemsko podprt[e] oblik[e] zapisa podatkov, ki jih bodo letalski prevozniki uporabljali za prenos podatkov PNR državam članicam“.
(
140
)	Tako so v točki 2.1.5 navedenih smernic omenjene „dodatne informacije“ ali „informacije o zahtevanih storitvah“, ki se lahko nanašajo na „prošnje za zdravstveno oskrbo ali posebne obroke, ‚mladoletnike, ki potujejo sami‘, prošnje za pomoč itd.“. V točki 2.1.6 je pojasnjeno, da lahko „polje ‚splošne opombe‘“ vsebuje tudi „nekatere informacije, kot so korespondenca ali notranja komunikacija med osebjem letalskih prevoznikov in rezervacijskimi agenti“.
(
141
)	Glej točki 2.1.5 in 2.1.6 smernic ICAO.
(
142
)	Glej sodbo z dne 17. oktobra 2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, točka 32), v zvezi s primerom prosilca za izdajo potnega lista, ki je moral privoliti v odvzem prstnih odtisov, da je lahko dobil dokument, s katerim je lahko potoval v tretjo državo.
(
143
)	K tej kategoriji podatkov se bom vrnil v nadaljevanju teh sklepnih predlogov.
(
144
)	V tem smislu se je opredelila agencija FRA v svojem mnenju 1/2011, str. 13. ENVP je v mnenju z dne 25. marca 2011 o predlogu direktive o PNR (https://edps.europa.eu/sites/edp/files/publication/11-03-25_pnr_sl.pdf, točka 47) (v nadaljevanju: mnenje ENVP z dne 25. marca 2011) predlagal umik rubrike „splošne opombe“ s seznama v Prilogi I.
(
145
)	Glej zlasti sodbe z dne 19. novembra 2009, Sturgeon in drugi (C‑402/07 in C‑432/07, EU:C:2009:716, točka 47 in navedena sodna praksa); z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, točka 40), in z dne 14. maja 2019, M in drugi (Preklic statusa begunca) (C‑391/16, C‑77/17 in C‑78/17, EU:C:2019:403, točka 77 in navedena sodna praksa).
(
146
)	Glej zlasti uvodne izjave 5, 7, 11, 15, 16, 20, 22, 23, 25, 27, 28, 31, 36 in 37 Direktive o PNR.
(
147
)	Glej sodbi z dne 26. junija 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone in drugi (C‑305/05, EU:C:2007:383, točka 28), in z dne 14. maja 2019, M in drugi (Preklic statusa begunca) (C‑391/16, C‑77/17 in C‑78/17, EU:C:2019:403, točka 77).
(
148
)	V zvezi s tem je pomembno, da je v uvodni izjavi 9 navedeno, da ima „[u]poraba podatkov PNR skupaj s podatki API […] dodano vrednost, saj je državam članicam v pomoč pri preverjanju identitete posameznika, s čimer se povečuje vrednost tega rezultata za namen preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj ter zmanjšuje tveganje, da se preverjajo in preiskujejo nedolžni ljudje“.
(
149
)	V tem smislu glej tudi predlog direktive o PNR, str. 6, točka 1. Ti podatki so navedeni tudi v smernicah o predhodnih informacijah o potnikih (API), ki so jih pripravili Svetovna carinska organizacija (WCO), Mednarodno združenje letalskih prevoznikov (IATA) in ICAO (http://www.wcoomd.org/~/media/wco/public/fr/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/tools/api-guidelines-and-pnr-doc/api-guidelines-_f.pdf?db=web) (v nadaljevanju: smernice API), točka 8.1.5(a)), kot „glavni elementi podatkov, ki so lahko navedeni v strojno berljivem delu uradnih potovalnih dokumentov“.
(
150
)	Člen 3(2) Direktive o API določa: „Zgoraj navedene informacije so naslednje: številka in vrsta uporabljene potne listine, državljanstvo, celotna imena, datum rojstva, mejni prehod vstopa na ozemlje držav članic, oznaka prevoza, čas odhoda in prihoda prevoza, skupno število potnikov, ki se prevažajo, začetno mesto vkrcanja.“ Poudarjam, da je Komisija v delovnem programu za leto 2022, COM(2021) 645 final, str. 9, predvidela posodobitev Direktive o API. Komisija je septembra 2020 objavila oceno te direktive, ki je podlaga za njeno prihodnjo revizijo, SWD(2020) 174 final (v nadaljevanju: delovni dokument iz leta 2020 o Direktivi o API). Komisija v navedenem dokumentu med drugim poudarja, da seznam podatkov v členu 3(2) Direktive o API ni usklajen z mednarodnimi standardi o podatkih API, zlasti ker ne vključuje vseh podatkov, ki so navedeni v strojno berljivem delu osebnih dokumentov (glej zlasti str. 48).
(
151
)	Glej smernice API, točka 8.1.5(b) in (c).
(
152
)	Ustrezna rubrika iz osnutka sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo je podobno razložena v točki 161 mnenja 1/15.
(
153
)	Navesti moram, da Sodišče zdaj odloča o več vprašanjih za predhodno odločanje, ki se posebej nanašajo na zadostno natančnost več točk Priloge I in zlasti točk 4, 8, 12 in 18 (glej še nerešeno zadevo C‑215/20).
(
154
)	Glej mnenje 1/15, točka 158.
(
155
)	Navajam, da so informacije o potovalni agenciji ali agentu navedene že v Prilogi I, točka 5.
(
156
)	Glej opredelitev podatkov PNR v členu 3, točka 5, Direktive o PNR.
(
157
)	Glej v tem smislu tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v mnenju 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado, EU:C:2016:656), točka 218.
(
158
)	Glej ustrezno rubriko Dodatka I k smernicam ICAO.
(
159
)	Glej v tem smislu zlasti sodbo Digital Rights, točka 57. V zvezi z zahtevo, da so kategorije podatkov, na katere se nanaša ukrep dostopa, omejene na to, kar je nujno potrebno za zastavljeni cilj, glej nazadnje sodbo Prokuratuur, točka 38. Načelo najmanjšega obsega podatkov je med drugim določeno v členu 5(1)(c) SUVP in členu 4(1)(c) Policijske direktive.
(
160
)	Glej med drugim ESČP, 18. april 2013, M.K. proti Franciji (CE:ECHR:2013:0418JUD001952209, točka 35).
(
161
)	Glej obrazložitveno poročilo o Konvenciji št. 108 iz leta 1981 (https://rm.coe.int/16800ca471), člen 5, točka 40, in obrazložitveno poročilo o posodobljeni Konvenciji št. 108, člen 5, točka 51.
(
162
)	Glej točke od 154 do 158 in od 162 do 164 teh sklepnih predlogov.
(
163
)	Glej točke od 133 do 153 teh sklepnih predlogov.
(
164
)	Pravica otroka do spoštovanja njegovega zasebnega življenja je določena zlasti v členu 16 newyorške Konvencije o otrokovih pravicah, ki je bila sprejeta 20. novembra 1989 in je začela veljati 2. septembra 1990.
(
165
)	Glej točko 2.7.3 smernic ICAO.
(
166
)	Glej točko 2.7.4 smernic ICAO.
(
167
)	Zahteva po zagotovitvi varnosti in zanesljivosti prenosa podatkov enotam za informacije o potnikih je sicer navedena v členu 16(1) Direktive o PNR o elektronskih sredstvih, uporabljenih za ta prenos, in je bila eno od meril, ki ga je Komisija upoštevala pri sprejetju – zahtevanem v odstavku 3 tega člena – skupnih protokolov in sistemsko podprtih oblik zapisa podatkov, ki jih morajo letalski prevozniki uporabljati pri navedenem prenosu; glej Izvedbeni sklep Komisije (EU) 2017/759 z dne 28. aprila 2017 o skupnih protokolih in oblikah zapisa podatkov, ki jih morajo letalski prevozniki uporabiti pri posredovanju podatkov PNR enotam za informacije o potnikih (UL 2017, L 113, str. 48).
(
168
)	Glej uvodno izjavo 37 Direktive o PNR.
(
169
)	Vse kategorije osebnih podatkov, naštete v členu 13(4) Direktive o PNR, so zajete v kategorijah, ki ustrezajo pojmu „posebne vrste osebnih podatkov“ iz člena 9(1) SUVP.
(
170
)	V zvezi s tem so po mojem mnenju neupoštevne trditve, ki jih je navedlo več držav članic, ki so predložile stališča glede drugega vprašanja za predhodno odločanje, in ki se nanašajo na obstoj tehničnih sredstev, ki omogočajo preprost izbris občutljivih podatkov, ki jih posredujejo letalski prevozniki.
(
171
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Mengozzija v mnenju 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado), EU:C:2016:656).
(
172
)	Ugotavljam, da je tudi v smernicah ICAO, čeprav ne izključujejo, da so občutljivi podatki, ki se lahko pridobijo iz rubrik „prosto besedilo“, lahko koristni pri ocenjevanju tveganja, ki ga lahko pomeni potnik, državam pogodbenicam vseeno priporočeno, da zagotovijo, da se upoštevajo samo, če obstajajo konkretni indici, ki zahtevajo njihovo uporabo za namene, ki se uresničujejo z njihovimi ureditvami PNR.
(
173
)	Naj spomnim, da je tak umik predlagal že ENVP v mnenju z dne 25. marca 2011, točka 47.
(
174
)	Gre za podatke, ki lahko zagotavljajo informacije o komunikacijah, ki jih je opravil uporabnik elektronskega komunikacijskega sredstva, ali lokaciji terminalske opreme, ki jo uporablja.
(
175
)	Glej v tem smislu sodbi La Quadrature du Net, točke od 141 do 145, in Tele2 Sverige, točki 105 in 106, izdani v okviru razlage člena 15(1) Direktive 2002/58 v povezavi s členi 7, 8 in 11 ter členom 52(1) Listine, ter sodbo Digital Rights, točki 57 in 58, v kateri je Sodišče ugotovilo neveljavnost Direktive 2006/24.
(
176
)	Glej sodbo La Quadrature du Net, točka 177.
(
177
)	Glej sodbo La Quadrature du Net, točke od 134 do 139 in 177. Po mnenju Sodišča pristojnost, ki jo imajo države članice na področju nacionalne varnosti, „ustreza prvobitnemu interesu, ki je zaščititi bistvene funkcije države in temeljne interese družbe, ter vključuje preprečevanje in kaznovanje dejavnosti, ki lahko resno destabilizirajo temeljne ustavne, politične, gospodarske ali družbene strukture države ter zlasti neposredno ogrozijo družbo, prebivalstvo ali državo kot tako, kot so zlasti teroristična dejanja“; glej sodbi La Quadrature du Net, točka 135, in Privacy International, točka 74.
(
178
)	Glej sodbo La Quadrature du Net, točki 138 in 178.
(
179
)	Glej zlasti sodbo La Quadrature du Net, točke od 141 do 145.
(
180
)	Glej sodbo La Quadrature du Net, točki 115 in 116; glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Camposa Sánchez-Bordone v združenih zadevah SpaceNet in Telekom Deutschland, C‑793/19 in C‑794/19, EU:C:2021:939, točki 74 in 75.
(
181
)	Glej sodbo Tele2 Sverige, točka 119.
(
182
)	Glej v tem smislu sodbo Tele2 Sverige, točke od 103 do 107 in 119 ter navedena sodna praksa.
(
183
)	Glej mnenje 1/15, točki 186 in 187.
(
184
)	V sodbah Digital Rights (točka 59) in Tele2 Sverige (točka 111) ter v poznejši sodni praksi (glej zlasti sodbo La Quadrature du Net, točke od 143 do 150) je prav zaradi dejstva, da zadevna ureditev ne temelji na „objektivnih elementih“, kakršne je Sodišče navedlo v točki 187 mnenja 1/15, s katerimi je mogoče zajeti javnost, katere podatki bi lahko razkrivali vsaj posredno povezavo s hudimi kaznivimi dejanji, ta ureditev nesorazmerna.
(
185
)	Glej sodbo La Quadrature du Net (točka 117 in navedena sodna praksa); glej tudi sodbo Prokuratuur (točka 36).
(
186
)	Sodba La Quadrature du Net, točka 142.
(
187
)	Glej mnenje 1/15, točki 128 in 150.
(
188
)	Glej mnenje 1/15, točka 150.
(
189
)	O težavnosti take presoje v zvezi z metapodatki glej sodbo Prokuratuur, točka 40.
(
190
)	Nemški zakonodajalec si je to prizadeval storiti v ureditvi, ki je predmet združenih zadev C‑793/19 in C‑794/19, SpaceNet in Telekom Deutschland, v katerih je generalni pravobranilec M. Campos Sánchez-Bordona predstavil sklepne predloge (EU:C:2021:939, točki 60 in 61).
(
191
)	V zvezi s tem napotujem točko 93 teh sklepnih predlogov.
(
192
)	Glej sodbo La Quadrature du Net, točka 118 in navedena sodna praksa.
(
193
)	Glej sodbo Tele2 Sverige, točka 93.
(
194
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Mengozzija v mnenju 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado), EU:C:2016:656).
(
195
)	Glej zlasti ESČP z dne 4. decembra 2015, Roman Zakharov proti Rusiji (CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, točka 260).
(
196
)	Glej sodbi La Quadrature du Net (točke od 146 do 151) in Tele2 Sverige (točka 119).
(
197
)	Glej v tem smislu v zvezi z ukrepi množičnega prestrezanja sodbo Big Brother Watch, točka 348.
(
198
)	Glej po analogiji sodbo z dne 3. oktobra 2019, A in drugi (C‑70/18, EU:C:2019:823, točka 61).
(
199
)	Glej pred kratkim Sporočilo Komisije o strategiji EU za varnostno unijo (COM(2020) 605 final, str. 28) in Sporočilo Komisije z naslovom Agenda EU za boj proti terorizmu: predvidevanje, preprečevanje, zaščita in odzivanje (COM(2020) 795 final, str. 15 in nasl.).
(
200
)	Resolucija z dne 21. decembra 2017 (v nadaljevanju: resolucija 2396(2017)), https://undocs.org/en/S/RES/2396(2017).
(
201
)	Glej resolucijo 2396(2017), točka 12; v isti točki 12 je Varnostni svet Združenih narodov „poz[val] ICAO, naj sodeluje z državami članicami pri pripravi standarda za zbiranje, uporabo, obdelavo in varstvo podatkov PNR“. Po takem pozivu je ICAO 23. junija 2020 sprejel spremembo 28 Priloge 9 k Čikaški konvenciji, v kateri so, kot sem že navedel, določeni mednarodni standardi v zvezi s poenostavitvami in katere poglavje 9, oddelek D, se nanaša posebej na PNR. Komisija je 12. januarja 2021 sprejela predlog sklepa Sveta o stališču, ki se v imenu Evropske unije zastopa v ICAO v zvezi s to spremembo (COM(2021) 16 final).
(
202
)	Resolucija z dne 19. julija 2019, točka 15(c), https://undocs.org/fr/S/RES/2482(2019).
(
203
)	Zdaj obstajata dva mednarodna sporazuma, ki ju je sklenila Unija, in sicer z Avstralijo (Sporazum med Evropsko unijo in Avstralijo o obdelavi in prenosu podatkov [PNR] s strani letalskih prevoznikov Avstralski carinski in mejni službi (UL 2012, L 186, str. 4)) in Združenimi državami Amerike (Sporazum med Združenimi državami Amerike in Evropsko unijo o uporabi in prenosu [podatkov PNR] ministrstvu Združenih držav za domovinsko varnost (UL 2012, L 215, str. 5)). Trenutno se izvaja skupno ocenjevanje teh dveh sporazumov za namene sklenitve novih sporazumov. Svet je poleg tega 18. februarja 2020 Komisijo pooblastil za začetek pogajanj z Japonsko.
(
204
)	Glej resolucijo 2396(2017), str. 4.
(
205
)	Vključno z osebami, ki uživajo pravico do prostega gibanja na podlagi prava Unije; glej Uredbo (EU) 2017/458 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2017 o spremembi Uredbe (EU) 2016/399 v zvezi z okrepljenim preverjanjem v ustreznih zbirkah podatkov na zunanjih mejah (UL 2017, L 74, str. 7).
(
206
)	Glej v tem smislu mnenje 1/15, točka 187. Glej tudi Sporočilo Komisije o globalnem pristopu k prenosu podatkov iz evidence [PNR] tretjim državam (COM(2010) 492 final, str. 6, točka 2.2).
(
207
)	To je nekako to, kar Komisija namiguje v predlogu direktive o PNR, str. 3.
(
208
)	Glej v tem smislu sodbo Prokuratuur, točka 49 in navedena sodna praksa.
(
209
)	Glej člen 4(2)(a) predloga direktive o PNR.
(
210
)	Čeprav so v francoski jezikovni različici člena 6(3)(a) navedene „podatkovne zbirke, ki so pomembne“, se v večini drugih jezikovnih različic ta določba nanaša bolj na „podatkovne zbirke, ki so upoštevne“: glej med drugim špansko („pertinentes“), nemško („massgeblich“), angleško („relevant“), italijansko („pertinenti“), nizozemsko („relevant“) in portugalsko („relevantes“) jezikovno različico.
(
211
)	Zdi se, da člen 6(3)(a) Direktive o PNR, kot je ubeseden, omogoča analize v obliki raziskovanja podatkov s primerjanjem z zelo različnimi podatki, če je to raziskovanje namenjeno uresničevanju ciljev te direktive. V zvezi s tveganji, povezanimi z „data mining“ na področju podatkov PNR, glej poročilo Korff, str. 77. ENVP je odločno poudaril pomanjkanje natančnosti in predvidljivosti pri opredelitvi podatkovnih zbirk, s katerimi se podatki PNR lahko primerjajo, v mnenju z dne 25. marca 2011, točka 18.
(
212
)	Nejasnost in odprtost besedila člena 6(3)(a) Direktive o PNR se kaže v zelo različnih prenosih v nacionalno pravo, ki segajo od ozke razlage pojma „podatkovne zbirke, ki so pomembne“, ki predvideno analizo omejuje samo na primerjanje s podatkovnimi zbirkami, ki so izrecno navedene v tej določbi (to velja za Zvezno republiko Nemčijo, kot je razvidno iz stališča, ki ga je pri Sodišču predložila njena vlada), do širše razlage, ki zajema vse podatkovne zbirke, ki so na voljo ali dostopne pristojnim organom v okviru njihove naloge (v tem smislu je napisan zlasti člen 24(1), točka 1, zakona o PNR).
(
213
)	Po mojem mnenju država članica nikakor ne bo smela šteti, da mora na podlagi člena 6(3)(a) Direktive o PNR svoji enoti za informacije o potnikih dovoliti, da podatke PNR sistematično primerja s „podatkovnimi zbirkami, ki so pomembne“ v smislu te določbe, ki jih upravljajo njene obveščevalne službe.
(
214
)	V členu 3, točka 4, Policijske direktive je „oblikovanje profilov“ opredeljeno kot „vsak[a] oblik[a] avtomatizirane obdelave osebnih podatkov, ki vključuje uporabo osebnih podatkov za ocenjevanje nekaterih osebnih vidikov v zvezi s posameznikom, zlasti za analizo ali predvidevanje uspešnosti pri delu, ekonomskega položaja, zdravja, osebnega okusa, interesov, zanesljivosti, vedenja, lokacije ali gibanja tega posameznika“. Ista opredelitev je v členu 4, točka 4, SUVP in točki 1(c) Priloge k Priporočilu CM/Rec(2021)8 z dne 3. novembra 2021 Odbora ministrov Sveta Evrope o varstvu posameznikov glede na avtomatizirano obdelavo osebnih podatkov pri oblikovanju profilov, https://search.coe.int/cm/pages/result_details.aspx?ObjectId=0900001680a46148, (v nadaljevanju: priporočilo iz leta 2021 o oblikovanju profilov).
(
215
)	V točki 1(j)(i) priporočila iz leta 2021 o oblikovanju profilov je „oblikovanje visokotveganih profilov“ opredeljeno kot „oblikovanje profilov, katerega delovanje ima pravne učinke ali učinke, ki pomembno vplivajo na zadevno osebo ali skupino oseb, identificirano pri oblikovanju profilov“.
(
216
)	Glej mnenje 1/15, točka 172.
(
217
)	V skladu s členom 1.1(d) priloge k priporočilu iz leta 2021 o oblikovanju profilov izraz „profil“ označuje „niz podatkov, dodeljen osebi, ki opredeljuje kategorijo oseb ali je namenjen uporabi za eno osebo“. Kot je pojasnjeno v poročilu o razvoju položaja po sprejetju priporočila (2010)13 o oblikovanju profilov (https://rm.coe.int/t-pd-2019-07fin-fr-rapport-profilage-2770-2878-8993-1-final-clean-2755/1680a0925b, str. 21), sprejetem pred sprejetjem priporočila iz leta 2021 o oblikovanju profilov, pojem „profil“ ohranja ves svoj pomen v sistemih, v katerih se tako kot v Direktivi o PNR razlikuje med dejavnostmi oblikovanja profilov (glej zlasti člen 6(2)(b) te direktive) in dejavnostmi, pri katerih se profil uporablja, in omogoča „preglednost meril, ki se nato uporabijo pri oblikovanju profilov“.
(
218
)	Glej člen 6(4) Direktive o PNR in mnenje 1/15, točka 172.
(
219
)	Glej člen 6(4) Direktive o PNR.
(
220
)	Glej mnenje 1/15, točka 172.
(
221
)	Glej uvodno izjavo 7 Direktive o PNR.
(
222
)	Glej mnenje 1/15, točka 174.
(
223
)	Ista zahteva je navedena v točki 174 mnenja 1/15.
(
224
)	Ugotavljam, da so vsi razlogi za diskriminacijo, navedeni v členu 21 Listine, ponovljeni v uvodni izjavi 20 Direktive o PNR. Uskladitev s seznamom prepovedanih razlogov za diskriminacijo iz člena 21 je predlagala agencija FRA v svojem mnenju 1/2011, str. 8.
(
225
)	V skladu s točko 1.1(g) priloge k priporočilu iz leta 2021 o oblikovanju profilov izraz „machine learning“ označuje „obdelavo, pri kateri se uporabljajo posebne metode umetne inteligence in ki temelji na statističnih pristopih, da se računalnikom zagotovi sposobnost ‚učenja‘ iz podatkov, to je, da se izboljša njihova učinkovitost pri reševanju nalog, ne da bi bili izrecno programirani za vsako nalogo“.
(
226
)	V zvezi z učinki nepreglednosti algoritemskih sistemov na možnost človeškega nadzora, katerega namen je preprečevanje škodljivih učinkov teh sistemov in njihovih negativnih posledic za človekove pravice, glej priporočilo Odbora ministrov Sveta Evrope CM/Rec (2020)1 za države članice o vplivih algoritemskih sistemov na človekove pravice.
(
227
)	Ta opredelitev je v uvodni izjavi 25 Direktive o PNR.
(
228
)	Z omembo v uvodni izjavi 37 Direktive o PNR, v skladu s katero je mogoča „hramb[a] podatkov PNR v enotah za informacije o potnikih za obdobje največ pet let, po preteku katerega bi bilo treba podatke izbrisati“ (moj poudarek), po mojem mnenju ni mogoče pod vprašaj postaviti jasnega besedila člena 12(1) te direktive.
(
229
)	Glej v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za namene preprečevanja, preiskovanja, odkrivanja in pregona kaznivih dejanj Policijsko direktivo, člen 4(1)(e) in uvodna izjava 26. Glej splošneje člen 5(1)(e), SUVP in člen 5(4)(e) posodobljen Konvencije št. 108.
(
230
)	Glej sodbi Schrems I (točka 93), Tele2 Sverige (točka 110), mnenje 1/15 (točka 191) in sodbo La Quadrature du Net (točka 133).
(
231
)	Glej mnenje 1/15, točka 197.
(
232
)	Glej mnenje 1/15, točka 205.
(
233
)	Glej mnenje 1/15, točka 207.
(
234
)	Tu bi šlo za uporabo točke 187 in nasl. mnenja 1/15 po analogiji, ker se to nanaša samo na podatke PNR, zbrane ob vstopu na ozemlje Kanade.
(
235
)	Glej mnenje 1/15, točka 209.
(
236
)	Glej mnenje 1/15, točka 205.
(
237
)	Osnutek sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo je določal zakritje imen vseh potnikov 30 dni po tem, ko jih Kanada prejme, in zakritje drugih izrecno naštetih informacij dve leti po tem prejemu; glej člen 16, točka 3, osnutka sporazuma o PNR med Kanado in Evropsko unijo, ki ga je preučilo Sodišče, in mnenje 1/15, točka 30.
(
238
)	Glej mnenje z dne 19. avgusta 2016, str. 9.
(
239
)	Glej zlasti sodbo La Quadrature du Net, točki 148 in 149.
(
240
)	Enako velja za zaprosila za predložitev podatkov PNR, ki jih enote za informacije o potnikih drugih držav članic pošljejo na podlagi člena 9(2) Direktive o PNR.
(
241
)	Glej mnenje 1/15, točka 192 in navedena sodna praksa. Glej pred kratkim sodbi Privacy international, točka 77, in po analogiji Prokuratuur, točka 49 in navedena sodna praksa.
(
242
)	Glej mnenje 1/15, točka 200.
(
243
)	Glej mnenje 1/15, točka 200.
(
244
)	Glej mnenje 1/15, točka 201.
(
245
)	Glej mnenje 1/15, točka 202.
(
246
)	Glej v tem smislu mnenje 1/15, točka 201.
(
247
)	Glej zlasti člen 4, člen 7(1) in (2), člen 9(2), člen 10(2) in člen 12(4) Direktive o PNR; glej zlasti uvodne izjave 6, 9, 10, 11, 15, 23, 25, 35 in 38 te direktive. Poleg tega naj spomnim, da je bilo v uvodni izjavi 28 predloga direktive o PNR navedeno, da „[t]a direktiva ne vpliva na možnost držav članic, da z nacionalno zakonodajo uredijo sistem zbiranja podatkov PNR in ravnanja z njimi za namene, ki niso navedeni v tej direktivi“. To pojasnilo pa ni bilo povzeto v končnem besedilu Direktive o PNR.
(
248
)	Vendar je ta možnost dovoljena v členu 4(3) Direktive o PNR, na podlagi katerega so „[č]lani osebja enote za informacije o potnikih […] lahko napoteni iz pristojnih organov“, vsaj če je obveščevalno-varnostne službe zadevne države članice mogoče opredeliti kot „pristojne organe“ v smislu člena 7(2) te direktive.
(
249
)	V zvezi z dvomom, ki ga je belgijska vlada izrazila glede pristojnosti Sodišča za odgovor na sedmo vprašanje za predhodno odločanje, je treba navesti, da glede na besedilo tega vprašanja predložitveno sodišče sprašuje Sodišče o razlagi člena 12(3) Direktive o PNR, in ne o združljivosti nacionalne zakonodaje s to določbo. Vsekakor iz ustaljene sodne prakse izhaja, da lahko Sodišče nacionalnim sodiščem poda smernice, na podlagi katerih lahko presodijo to združljivost (glej med drugim sodbo z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točka 54 in navedena sodna praksa).
(
250
)	Glej v zvezi s tem sodbo z dne 5. novembra 2019, Komisija/Poljska (Neodvisnost splošnih sodišč) (C‑192/18, EU:C:2019:924, točke od 108 do 110).
(
251
)	Člen 9(2), četrti stavek, predloga direktive o PNR je določal, da „[d]ostop do popolnih podatkov PNR lahko dovoli le vodja enote za informacije o potnikih“.
(
252
)	Sodba Prokuratuur, točki 52 in 53.
(
253
)	Sodba Prokuratuur, točki 53 in 54. V tem smislu glej sodbo Big Brother Watch, točke od 349 do 352.
(
254
)	Člen 9(2), četrti stavek, predloga direktive o PNR je določal, da „[d]ostop do popolnih podatkov PNR lahko dovoli le vodja enote za informacije o potnikih“.
(
255
)	Zakon o PNR, člen 29(1) in (2).
(
256
)	Glej uvodno izjavo 10 Direktive o PNR.
(
257
)	Uredba (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2016, L 77, str. 1; v nadaljevanju: Zakonik o schengenskih mejah).
(
258
)	Člen 23(a) Zakonika o schengenskih mejah določa, da se izvrševanje policijskih pooblastil ne more obravnavati kot enakovredno izvrševanju mejnih kontrol, kadar policijski ukrepi „(i) nimajo cilja opravljanja nadzora meje; (ii) temeljijo na splošnih policijskih informacijah in izkušnjah glede možnih groženj javni varnosti ter stremijo zlasti k boju proti čezmejnemu kriminalu; (iii) glede načrtovanja in izvrševanja jasno odstopajo od sistematičnih kontrol oseb na zunanjih mejah; (iv) pomenijo izvajanje naključnih kontrol“.
(
259
)	Glej po analogiji sodbo z dne 13. decembra 2018, Touring Tours und Travel in Sociedad de transportes (C‑412/17 in C‑474/17, EU:C:2018:1005, točka 61 in navedena sodna praksa), in sklep z dne 4. junija 2020, FU (C‑554/19, neobjavljen, EU:C:2020:439, točke od 49 do 56).
(
260
)	V zvezi s tem ugotavljam, da je Sodišče v točki 188 mnenja 1/15 potrdilo, da je „identifikacija potnikov, ki bi lahko pomenili tveganje za javno varnost, s podatki iz PNR del pregledov na mejah“.
(
261
)	Glej sodbo z dne 13. decembra 2018, Touring Tours und Travel in Sociedad de transportes (C‑412/17 in C‑474/17, EU:C:2018:1005, točka 55 in navedena sodna praksa).
(
262
)	Glej v tem smislu zlasti sklep z dne 4. junija 2020, FU (C‑554/19, neobjavljen, EU:C:2020:439, točka 46).
(
263
)	Komisija je v delovnem dokumentu iz leta 2020 o Direktivi o API (str. 20) poudarila tudi problematičnost superpozicije sistemov obdelave podatkov PNR in API na nacionalni ravni.
(
264
)	C‑411/17, EU:C:2019:622, točke 175, 176, 179 in 181.
(
265
)	Glej sodbo La Quadrature du Net, točke od 217 do 219.