ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
18 septembre 2024 (*)
« Recours en annulation – Réseaux transeuropéens – Règlement (UE) 2021/694 – Appel à propositions – Entités juridiques établies dans l’Union mais contrôlées à partir de pays tiers – Exclusion de la procédure d’appel à propositions – Demande de réexamen – Absence de faits nouveaux – Acte purement confirmatif – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑1120/23,
Union internationale des chemins de fer (UIC), établie à Paris (France), représentée par Me M. Roquette-Pfister, avocate,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par M. O. Gariazzo et Mmes T. Isacu de Groot, U. Małecka et E. Stamate, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. J. Svenningsen, président, C. Mac Eochaidh et J. Laitenberger (rapporteur), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, l’Union internationale des chemins de fers (UIC), demande l’annulation de la décision prétendument contenue dans une lettre de la Commission, du 12 septembre 2023 (ci-après la « lettre du 12 septembre 2023 ») par laquelle celle-ci l’a exclue de la procédure d’appel à propositions DIGITAL-ECCC‑2022-CYBER-03 (ci-après l’« appel à propositions »).
Antécédents du litige
2        La requérante est une association à but non lucratif, créée en France en 1922 afin de promouvoir la coopération internationale entre les acteurs du transport ferroviaire, comptant actuellement 204 membres établis dans 79 pays.
3        Par lettre du 4 mars 2022, la requérante a informé l’ensemble de ses membres que la participation des membres établis en Biélorussie et en Russie dans ses activités était suspendue jusqu’au retour à une situation pacifique en Ukraine.
4        Le 28 novembre 2022, la Commission européenne a lancé un appel à propositions relatif à l’objectif spécifique « Cybersécurité et confiance » du programme pour une Europe numérique prévu à l’article 3, paragraphe 2, sous c), du règlement (UE) 2021/694 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2021, établissant le programme pour une Europe numérique et abrogeant la décision (UE) 2015/2240 (JO 2021, L 166, p. 1). L’un des sujets dudit appel était consacré aux centres opérationnels de sécurité (« DIGITAL-ECCC‑2022-CYBER-03-SOC ») avec l’objectif d’améliorer la résilience face aux cyberattaques.
5        Le 15 février 2023, la requérante a présenté sa candidature à l’appel à propositions dans le cadre d’un consortium dont elle était la coordinatrice.
6        Par lettre du 7 juin 2023, la Commission a informé la requérante de son exclusion de la procédure d’appel à propositions (ci-après la « lettre du 7 juin 2023 »). Dans cette lettre, la Commission a indiqué que, conformément à l’article 12, paragraphe 5, du règlement 2021/694 et à l’appel à propositions, la requérante n’était pas éligible à l’appel à propositions, car elle était une entité non contrôlée à partir de l’Union européenne.
7        Par lettre du 14 juin 2023, la requérante a contesté cette conclusion. Elle a soumis des considérations relatives à l’applicabilité de l’article 12, paragraphe 5, du règlement 2021/694 et concernant la répartition des droits de vote au sein de son assemblée générale.
8        Par lettre du 27 juin 2023, la Commission a précisé certains éléments de son raisonnement motivant l’exclusion de la requérante de l’appel à propositions. Elle a notamment indiqué qu’elle estimait que la majorité des droits de vote au sein de l’assemblée générale de la requérante était détenue par des membres établis dans des États tiers. Par conséquent, la Commission a conclu que la requérante n’était pas contrôlée à partir de l’Union.
9        Par lettre du 24 août 2023, la requérante a informé la Commission que l’évaluation, par cette dernière, de sa situation quant à son contrôle et à sa propriété était fondée sur une structure de vote obsolète datant du mois de juillet 2021 et qui n’avait pas pris en compte les récentes évolutions de sa gouvernance à la suite de la suspension de ses membres établis en Biélorussie et en Russie par décision du 4 mars 2022. Selon la requérante, cette suspension avait inversé la majorité des droits de vote au sein de son assemblée générale en faveur des membres établis dans l’Union. Cette répartition des droits de vote aurait été en vigueur à la date du dépôt de sa candidature le 15 février 2023 et de sa lettre du 24 août 2023.
10      Par lettre du 12 septembre 2023, la Commission a répondu que la suspension des membres établis en Biélorussie et en Russie ainsi que le changement de la majorité des droits de vote en résultant n’avaient pas entraîné une modification structurelle de l’organisation de la requérante, et ce en raison du caractère temporaire de ladite suspension.
11      Par lettre du 9 octobre 2023, la requérante a demandé à la Commission de reconsidérer la question de son éligibilité.
12      Le 30 novembre 2023, la Commission a adressé à la requérante une lettre l’informant de la clôture de la procédure de préparation de la convention de financement dans le cadre de l’appel à propositions.
Procédure et conclusions des parties
13      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la lettre du 12 septembre 2023 ;
–        condamner la Commission aux dépens.
14      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter la requête comme irrecevable ou, à défaut, infondée ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
15      En vertu de l’article 129 du règlement de procédure du Tribunal, sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal peut, à tout moment, d’office, les parties entendues, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée sur les fins de non‑recevoir d’ordre public.
16      À cet égard, le Tribunal, après avoir entendu les parties sur la recevabilité du présent recours dans le cadre de la réplique et de la duplique, s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer par la voie d’une ordonnance motivée sans poursuivre la procédure.
17      Sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité, la Commission fait valoir que le recours est tardif et, par conséquent, irrecevable. La requérante n’aurait pas introduit le présent recours dans le délai prévu à l’article 263, sixième alinéa, TFUE. Ce délai aurait été déclenché par la notification de la décision faisant grief à la requérante, à savoir celle contenue dans la lettre du 7 juin 2023. L’acte attaqué par la requérante, à savoir la lettre du 12 septembre 2023, serait en fait un acte purement confirmatif de la décision contenue dans la lettre du 7 juin 2023.
18      La requérante conteste cette argumentation. Elle fait valoir que la lettre du 12 septembre 2023 est une décision de refus de procéder à un réexamen de sa situation, de sorte qu’elle serait susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation. Par conséquent, la requérante estime avoir respecté le délai de recours. Celui-ci n’aurait commencé à courir qu’à compter de la notification de la lettre du 12 septembre 2023.
19      Plus particulièrement, la requérante fait valoir que, par sa lettre du 7 juin 2023, la Commission a seulement exprimé qu’elle envisageait de l’exclure de la procédure d’appel à propositions en se fondant sur l’article 12, paragraphe 5, du règlement 2021/694. Elle aurait indiqué qu’elle reviendrait plus tard vers la requérante avec une décision finale.
20      La requérante soutient que sa décision de suspendre les membres de l’organisation établis en Biélorussie et en Russie aurait dû être considérée comme un élément nouveau et substantiel fourni dans son courrier du 24 août 2023. Celui-ci n’aurait pas été pris en compte lors de l’examen de son éligibilité à l’appel à propositions.
21      La requérante estime donc que la Commission a fondé sa décision de l’exclure de l’appel à propositions en s’appuyant sur une répartition des droits de vote en son sein qui était obsolète. La décision de suspension des membres établis en Biélorussie et en Russie aurait changé la majorité des droits de vote au sein de son assemblée générale, qui constituerait l’organe de décision le plus élevé de la requérante selon ses statuts, en faveur des membres établis dans des États membres de l’Union et des membres établis dans l’Espace économique européen (EEE).
22      À titre liminaire, le Tribunal rappelle qu’il résulte des termes mêmes de l’article 263 TFUE, comme de son objet, qui est d’assurer la sécurité juridique, que l’acte qui n’a pas été attaqué dans le délai de recours devient définitif. Ce caractère définitif concerne non seulement l’acte lui-même, mais aussi tout acte ultérieur qui aurait un caractère purement confirmatif (arrêts du 18 octobre 2007, Commission/Parlement et Conseil, C‑299/05, EU:C:2007:608, point 29 ; du 2 octobre 2009, Chypre/Commission, T‑300/05 et T‑316/05, non publié, EU:T:2009:380, point 258, et du 13 novembre 2014, Espagne/Commission, T‑481/11, EU:T:2014:945, point 27).
23      Selon une jurisprudence bien établie, un acte est considéré comme purement confirmatif d’une décision antérieure s’il ne contient aucun élément nouveau par rapport à la décision antérieure et n’a pas été précédé d’un réexamen de la situation du destinataire de cette décision (voir arrêt du 7 février 2001, Inpesca/Commission, T‑186/98, EU:T:2001:42, point 44 et jurisprudence citée).
24      À cet égard, il y a également lieu de rappeler que, aux termes de l’article 263, sixième alinéa, TFUE, les recours prévus à cet article doivent être formés dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte, de sa notification à la partie requérante ou, à défaut, du jour où celle‑ci en a eu connaissance. Conformément à l’article 60 du règlement de procédure, ce délai est augmenté d’un délai de distance forfaitaire de dix jours.
25      Ce délai de recours est d’ordre public, ayant été institué en vue d’assurer la clarté et la sécurité des situations juridiques et d’éviter toute discrimination ou traitement arbitraire dans l’administration de la justice (arrêt du 23 janvier 1997, Coen, C‑246/95, EU:C:1997:33, point 21, et ordonnance du 21 mars 2018, Eco-Bat Technologies e.a./Commission, T‑361/17, non publiée, EU:T:2018:173, point 31).
Sur le caractère définitif de la décision communiquée par la lettre du 7 juin 2023
26      En l’espèce, la Commission a, par sa lettre du 7 juin 2023, communiqué à la requérante son exclusion de la procédure d’appel à propositions, conformément à l’article 12, paragraphe 5, du règlement 2021/694 et à l’appel à propositions, au motif qu’elle n’était pas éligible en tant qu’entité non contrôlée à partir de l’Union.
27      Contrairement à ce que laisse entendre la requérante, la Commission n’a pas seulement envisagé d’exclure la requérante tout en réservant sa décision finale. Il ressort clairement de l’objet et du contenu de la lettre du 7 juin 2023 que la Commission a pris une décision effective d’exclure immédiatement la requérante de la procédure d’appel à propositions. L’allusion à une décision finale ultérieure ne concerne que la possibilité soit de proposer un autre bénéficiaire, soit de redistribuer les tâches parmi les autres bénéficiaires du consortium, afin que ces autres bénéficiaires du consortium puissent conserver la possibilité de participer. En revanche, la lettre du 7 juin 2023 produisait des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts de la requérante en modifiant, de façon caractérisée, sa situation juridique au motif qu’elle arrêtait la position finale de la Commission de l’exclure de la procédure d’appel à propositions.
28      Par lettre du 14 juin 2023, la requérante a accusé réception de la lettre du 7 juin 2023 et y a répondu. Il en résulte que cette lettre a été notifiée à la requérante au plus tard le 14 juin 2023. Il s’ensuit que le délai de recours de deux mois et dix jours, mentionné au point 24 ci-dessus, a expiré au plus tard le 24 août 2023.
29      Le présent recours déposé au greffe du Tribunal le 24 novembre 2023 a été introduit après l’expiration de ce délai, de sorte que la décision de la Commission, communiquée par la lettre du 7 juin 2023, est devenue définitive.
Sur le caractère confirmatif de la lettre du 12 septembre 2023
Sur la référence, par la Commission, à de nouveaux éléments dans la lettre du 12 septembre 2023
30      La requérante estime que la lettre du 12 septembre 2023, qu’elle a finalement attaquée, fait référence à des éléments nouveaux non pris en compte dans la décision contenue dans la lettre du 7 juin 2023. Plus particulièrement, elle se réfère à la suspension de ses membres établis en Biélorussie et en Russie (voir points 3 et 7 à 9 ci-dessus). Cet élément n’ayant pas été mentionné dans la lettre du 7 juin 2023, la lettre du 12 septembre 2023 ne pourrait pas, selon la requérante, être considérée comme étant simplement confirmative de la décision contenue dans la lettre du 7 juin 2023.
31      Toutefois, il ne suffit pas qu’une lettre ait été envoyée par une institution de l’Union à son destinataire, en réponse à une demande formulée par ce dernier, pour qu’elle puisse être qualifiée de décision au sens de l’article 263 TFUE, ouvrant ainsi la voie du recours en annulation (voir ordonnance du 29 avril 2004, SGL Carbon/Commission, T‑308/02, EU:T:2004:119, point 40 et jurisprudence citée).
32      De même, le fait que la Commission a, dans la lettre du 12 septembre 2023, répondu sur le fond à l’argument de la requérante fondé sur sa décision de suspendre ses membres établis en Biélorussie et en Russie ne signifie pas que la Commission a procédé à un réexamen de sa décision contenue dans la lettre du 7 juin 2023. En effet, la Commission a précisé au premier paragraphe de sa lettre du 12 septembre 2023 que celle-ci contenait des « clarifications supplémentaires ». Il en ressort sans équivoque que la Commission ne voulait pas prendre une nouvelle décision tenant compte de cet élément.
33      Si cette manière de traiter la demande de la requérante peut s’expliquer par un effort de courtoisie, elle ne saurait donc aucunement avoir pour effet de déroger, en soi, aux conditions impératives de recevabilité d’un recours (voir, en ce sens, ordonnance du 29 avril 2004, SGL Carbon/Commission, T‑308/02, EU:T:2004:119, point 72 et jurisprudence citée).
Sur la nature de la demande à laquelle répond la lettre du 12 septembre 2023
34      La requérante soutient que la lettre du 12 septembre 2023 correspond à la réponse à sa demande de réexamen et que, de ce fait, elle ne saurait être considérée comme étant purement confirmative.
35      Certes, le caractère confirmatif ou non d’un acte ne saurait être apprécié en fonction uniquement de son contenu par rapport à celui de la décision antérieure qu’il confirmerait. En effet, il y a également lieu d’apprécier le caractère de l’acte attaqué par rapport à la nature de la demande à laquelle cet acte répond (voir arrêt du 7 février 2001, Inpesca/Commission, T‑186/98, EU:T:2001:42, point 45 et jurisprudence citée).
36      En particulier, si l’acte constitue la réponse à une demande dans laquelle des faits nouveaux et substantiels sont invoqués et par laquelle l’administration est priée de procéder à un réexamen de la décision antérieure, cet acte ne saurait être considéré comme revêtant un caractère purement confirmatif, dans la mesure où il statue sur ces faits et contient, ainsi, un élément nouveau par rapport à la décision antérieure (arrêt du 7 février 2001, Inpesca/Commission, T‑186/98, EU:T:2001:42, point 46).
37      À cet égard, l’institution concernée est tenue de procéder au réexamen d’une décision devenue définitive, si la demande qui y est relative est effectivement fondée sur des faits nouveaux et substantiels, et le recours introduit contre une décision refusant, dans de telles conditions, de procéder à un réexamen doit être déclaré recevable. En revanche, si la demande de réexamen n’est pas fondée sur des faits nouveaux et substantiels, le recours contre la décision refusant de procéder au réexamen sollicité sera déclaré irrecevable (voir ordonnance du 29 avril 2004, SGL Carbon/Commission, T‑308/02, EU:T:2004:119, point 54 et jurisprudence citée).
38      Les critères « faits nouveaux et substantiels » doivent être remplis de manière cumulative, de sorte qu’il suffit qu’un de ces deux critères ne soit pas rempli pour qu’un recours tendant à l’annulation d’une décision soit irrecevable.
39      Pour avoir un caractère « nouveau », il est nécessaire que ni la partie requérante ni l’administration n’aient eu ou n’aient été en mesure d’avoir connaissance du fait concerné au moment de l’adoption de la décision antérieure (voir arrêt du 7 février 2001, Inpesca/Commission, T‑186/98, EU:T:2001:42, point 50 et jurisprudence citée).
40      En l’espèce, il convient de constater que, le 4 mars 2022, la requérante a notifié à ses membres sa décision de suspendre les membres établis en Biélorussie et en Russie de manière immédiate ce qui a été ratifié par son assemblée générale le 8 décembre 2022. Ainsi, à la date du dépôt de sa candidature à l’appel à propositions, le 15 février 2023, et pendant la phase administrative d’instruction de la candidature qui a suivi, ainsi qu’à la date de la décision contenue dans la lettre du 7 juin 2023, la requérante avait déjà connaissance de la suspension des membres susmentionnés.
41      Cependant, dans les documents qui ont été communiqués par la requérante et sur lesquels la Commission a fondé sa décision contenue dans la lettre du 7 juin 2023, la requérante a omis d’informer la Commission de la suspension de ses membres établis en Biélorussie et en Russie. Il s’ensuit que ce fait qui, selon la requérante, était pertinent, voire décisif, pour l’éligibilité de sa demande n’a pas pu être pris en compte par la Commission dans le cadre sa décision relative à la procédure de l’appel à propositions. La requérante n’a pas non plus mentionné la suspension de ses membres établis en Biélorussie et en Russie dans son courrier du 14 juin 2023 en réponse à la lettre du 7 juin 2023 et n’a révélé cette circonstance à la Commission que dans sa lettre du 24 août 2023.
42      À cet égard, il est certes vrai que, selon l’arrêt du 13 novembre 2014, Espagne/Commission (T‑481/11, EU:T:2014:945, point 38), invoqué par la requérante, un élément doit être qualifié de nouveau tant lorsque cet élément n’existait pas au moment de l’adoption de l’acte antérieur, que lorsqu’il s’agit d’un élément déjà existant lorsque l’acte antérieur a été adopté, mais qui, pour quelque raison que ce soit, y compris un manque de diligence de l’auteur de ce dernier acte, n’a pas été pris en considération lors de son adoption.
43      Cependant, en dépit de sa formulation très large, cette précision ne saurait être interprétée comme permettant à la requérante d’invoquer comme faits nouveaux, par exemple par le biais d’une demande de réexamen, des éléments qui étaient déjà à sa disposition et qu’elle a omis de présenter au soutien de sa première demande (voir, en ce sens, arrêts du 17 novembre 2016, Fedtke/CESE, T‑157/16 P, non publié, EU:T:2016:666, point 22, et du 12 février 2020, ZF/Commission, T‑605/18, EU:T:2020:51, point 73).
44      La jurisprudence rappelée au point 39 ci-dessus signifie en revanche que des éléments peuvent être considérés comme étant nouveaux lorsque l’administration les a ignorés par manque de diligence ou pour d’autres raisons, non imputables au demandeur (arrêt du 17 novembre 2016, Fedtke/CESE, T‑157/16 P, non publié, EU:T:2016:666, point 23).
45      Il s’ensuit que, en l’espèce, la suspension des membres de la requérante établis en Biélorussie et en Russie par sa décision du 4 mars 2022 ne saurait constituer un fait nouveau ouvrant la voie à un réexamen, car la requérante a omis de communiquer cette information à la Commission bien qu’elle en eût déjà connaissance. Une telle présentation tardive des faits ne saurait permettre d’écarter les délais prévus pour l’introduction du recours, en mettant indirectement en cause la décision contenue dans la lettre du 7 juin 2023, qui n’a pas été contestée dans les délais.
46      Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument de la requérante selon lequel une communication tardive de l’information en cause ne saurait lui être reprochée, étant donné qu’elle ne pouvait pas avoir conscience du rôle que la Commission attribuerait à la répartition des droits de vote au sein de son assemblée générale.
47      En effet, il résulte du questionnaire de la Commission sur la propriété et le contrôle fourni à l’annexe C.2 de la réplique que la requérante a été invitée à décrire notamment ses organes décisionnaires, leur composition ainsi que leur nationalité ou lieu d’établissement et les procédures de décision, y compris les règles de majorité ou de quorum.
48      Il résulte de ce qui précède que la requérante n’a pas établi l’existence d’un fait nouveau dans sa demande du 24 août 2023 qui aurait dû amener la Commission à procéder au réexamen de sa décision du 7 juin 2023 et à adopter une nouvelle décision susceptible d’être attaquée par un recours en annulation autonome.
49      Par conséquent, il y a lieu de conclure, sans qu’il soit nécessaire de déterminer si la suspension des membres de la requérante établis en Biélorussie et en Russie constitue un fait substantiel, que la lettre du 12 septembre 2023 est un acte purement confirmatif de la décision contenue dans la lettre du 7 juin 2023 devenue définitive. La lettre du 12 septembre 2023 n’est donc pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.
50      Partant, le recours doit être rejeté comme irrecevable.
Sur les dépens
51      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      L’Union internationale des chemins de fer (UIC) est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 18 septembre 2024.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
J. Svenningsen
*      Langue de procédure : le français.