61976C0019
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER
VAN 6 JULI 1976 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Deze trieste zaak betreft een verzoek om een prejudiciële beslissing van het Belgische Hof van Cassatie, waarbij beroep is ingesteld tegen een arrest van het Arbeidshof te Luik.
Verzoeker in het hoofdgeding is een zekere Pietro Triches, verweerster is de Compensatiekas voor gezinsvergoedingen in het gebied Luik.
Verzoeker, een Italiaan, werd geboren in 1923 en heeft twee kinderen. Van 1938 tot 1945 heeft hij in Italië in de bouwsector gewerkt, en van 1946 tot 1960 in België als mijnwerker. Nadat hij invalide was geworden, kreeg hij vanaf 1960 zowel een invaliditeitspensioen in België als (krachtens samentelling en pro rata berekening) in Italië. Er bestaat geen onenig heid over zijn recht op deze pensioenen, maar wel ten aanzien van de kinderbijslag.
Tot 1962 deden zich geen moeilijkheden voor, verzoeker verbleef toen in België en hij kreeg er de kinderbijslag waarop hij naar Belgisch recht aanspraak had.
In 1962 keerde hij echter terug naar Italië en verweerster, de betrokken Belgische sociale zekerheidsinstelling, zette de betaling van de kinderbijslag stop. Volgens de Commissie was dat waarschijnlijk een vergissing, en bovendien een heel begrijpelijke, want de toen geldende communautaire regeling op dat gebied was zo ingewikkeld, dat ze in de praktijk onuitvoerbaar was. Die regeling was voornamelijk vervat in artikel 42, lid 2, van verordening nr. 3, nader uitgewerkt in artikel 42, lid 3, en in enkele bepalingen van verordening nr. 4, met name de artikelen 69 en 70. Ingevolge deze regeling had verzoeker waarschijnlijk recht op doorbetaling van een gedeelte van zijn Belgische kinderbijslag. Hij kreeg evenwel niets.
Op 18 december 1963 stelde de Raad verordening nr. 1/64/EEG vast, in werking getreden op 1 februari 1964.
Het doel van verordening nr. 1/64 (PB 1964, blz. 1) werd in de inleiding als volgt omschreven:
„Overwegende dat de wijze van berekening, die in artikel 42 van verordening nr. 3 en in de artikelen 69 en 70 van verordening nr. 4 voor de kinderbijslag … voor kinderen van pensioen- of rentetrekkers is voorgeschreven, in de praktijk te ingewikkeld is gebleken en dat de huidige regeling door een eenvoudigere dient te worden vervangen.”
De vereenvoudiging bestond onder meer hierin, dat artikel 42 van verordening nr. 3 werd vervangen door een nieuw artikel, gebaseerd op het beginsel dat slechts één Lid-Staat verantwoordelijk zou zijn voor de betaling van kinderbijslag aan een gepensioneerde.
Ten aanzien van degenen die recht hadden op pensioen krachtens de wetgeving van slechts één Lid-Staat, bepaalde lid 1 van het nieuwe artikel als volgt:
„Zij, die in het genot zijn van een pensioen of rente, verschuldigd krachtens de wettelijke regeling van een enkele Lid-Staat, en die op het grondgebied van een andere Lid-Staat woonachtig zijn, hebben recht op kinderbijslag overeenkomstig de bepalingen van de wettelijke regeling van het land dat het pensioen of de rente verschuldigd is alsof zij in dit land woonachtig waren.”
Ten aanzien van degenen die recht hadden op pensioen krachtens de wetgeving van meer dan één Lid-Staat, bepaalde lid 2 het volgende:
„Zij, die in het genot zijn van pensioenen of renten, verschuldigd krachtens de wettelijke regeling van verschillende Lid-Staten, hebben recht op kinderbijslag overeenkomstig de bepalingen van de wettelijke regeling
a)
Van het land van woonplaats, indien zij woonachtig zijn op het grondgebied van een Lid-Staat waar zich een van de instellingen bevindt die aan hen pensioen of rente verschuldigd zijn,
b)
Van het land waar zij het langste tijdvak voor de ouderdomsverzekering hebben vervuld, indien zij woonachtig zijn op het grondgebied van een Lid-Staat waar zich geen van de instellingen bevindt die aan hen pensioen of rente verschuldigd zijn, alsof zij op het grondgebied van eerstbedoelde staat woonachtig waren.”
Lid 2 bevatte voorts een alinea, die betrekking had op de omstandigheid dat in sommige Lid-Staten (in het bijzonder Italië) gepensioneerden geen recht hebben op kinderbijslag als zodanig, maar op pensioentoeslagen voor kinderen. Bepaald werd dat zulke toeslagen niet geproratiseerd zouden worden, maar integraal moesten worden uitgekeerd aan de gepensioneerde op wie lid 2 van toepassing was.
Men zou zo zeggen dat het tamelijk eenvoudig was deze bepalingen op verzoekers geval toe te passen. Er bestaat thans inderdaad geen meningsverschil over de manier waarop die bepalingen (aangenomen dat ze geldig zijn) op hem hadden moeten worden toegepast. Aangezien verzoeker zowel in België als in Italië recht had op invaliditeitspensioen en hij in Italië woonde, gold voor hem lid 2, sub a, zodat hij recht had op de volledige Italiaanse pensioentoeslagen voor zijn kinderen en niet op de Belgische kinderbijslag.
De werkelijkheid was echter minder eenvoudig. Ten gevolge van administratieve fouten en vertragingen, die verzoeker zelf blijkbaar niet kunnen worden aangerekend, werd eerst in 1969 vastgesteld dat hij recht had op het Italiaanse invaliditeitspensioen en de daaraan verbonden toeslagen. Intussen behandelde verweerster hem alsof hij alleen recht had op een Belgisch pensioen en derhalve, krachtens lid 1 van artikel 42 (nieuw), op Belgische kinderbijslag. Deze werd hem van 1 februari 1964 tot 31 maart 1969 uitgekeerd.
In 1969 kende de bevoegde Italiaanse instelling verzoeker met terugwerkende kracht tot 1960 een invaliditeitspensioen toe naar verhouding van de tijd dat hij in Italië had gewerkt, alsmede toeslagen voor zijn kinderen. Volgens de Commissie werden deze toeslagen ten onrechte geproratiseerd, maar dit punt is in elk geval niet in geding gebracht.
Volgens verzoeker was een van de gevolgen van die toekenning dat zijn Belgisch pensioen met terugwerkende kracht werd verlaagd met het bedrag van het Italiaanse pensioen, zodat die toekenning hem geen voordeel opleverde. Waarom die aftrek werd toegepast, vertelt hij echter niet. Het is de vraag of het in overeenstemming was met het beginsel dat het Hof onder meer heeft aanvaard in zijn arrest in zaak 24-75 (Petroni, Jurispr. 1975, blz. 1149). Maar ook dit is thans niet in geding.
Waar verzoeker zich wel over beklaagt, is dat na de toekenning van het Italiaanse pensioen de betaling van de Belgische kinderbijslag werd gestaakt, en dat verweerster bovendien terugbetaling verlangde van hetgeen hem uit dien hoofde tussen 1 februari 1964 en 31 maart 1969 was uitbetaald. Het schijnt dat daartoe maandelijks 10 % op zijn verlaagde Belgische pensioen wordt ingehouden.
Zowel voor de rechtbank van eerste aanleg als in beroep voor het Arbeidshof te Luik betoogde verzoeker onder verwijzing naar sommige overgangsbepalingen van verordening nr. 1/64, dat verweerster hem het geschil moest betalen tussen zijn Italiaanse pensioentoeslagen en de aanzienlijk hogere Belgische kinderbij slag. Deze stelling werd zowel door de rechtbank als door het Hof van de hand gewezen en verzoeker is er in cassatie niet meer op teruggekomen.
Voor het Hof van Cassatie betwistte verzoeker de geldigheid van het nieuwe artikel 42, lid 2, van verordening nr. 3, op grond dat het onverenigbaar was met de artikelen 3, 48, 51 en 117 van het Verdrag, omdat het ongelijkheden tussen de werknemers zou doen ontstaan, hetgeen een belemmering vormde voor het vrije verkeer van personen binnen de Gemeenschap. Het is dit probleem dat ter prejudiciële beslissing aan het Hof is voorgelegd.
Uit verzoekers schriftelijke opmerkingen en uit die welke de Italiaanse republiek ter ondersteuning van verzoekers zaak heeft ingediend, werd niet duidelijk of hij zich op het beginsel van het arrest-Petroni beriep. Tijdens de mondelinge behandeling is echter gebleken dat dat niet het geval was. Verzoeker erkende toen dat kinderbijslag krachtens de Belgische wettelijke regeling alleen slechts verschuldigd is aan personen die in België wonen. Men kon dus niet stellen dat artikel 42, lid 2, verzoeker iets ontzegde waarop hij ingevolge de Belgische regeling recht had. De Commissie deelde dit standpunt.
Verzoeker lichtte zijn stelling toe met een voorbeeld, waarin de rechten van twee werknemers, die beide in België invalide waren geworden en vervolgens in Italië gingen wonen, met elkaar werden vergeleken. Stel, zo werd gezegd, dat de een tien jaar alleen in België had gewerkt en de ander vijf jaar in Italië en tien jaar in België, dan zou de eerste slechts recht hebben op een Belgisch pensioen, maar ook — krachtens artikel 42, lid 1 — op Belgische kinderbijslag, en de tweede zou recht hebben op een Italiaans en een Belgisch pensioen, maar krachtens artikel 42, lid 2, sub a, slechts op de lagere Italiaanse pensioentoeslagen voor kinderen.
Het aan dit voorbeeld ontleende argument kan mij niet overtuigen. In een bepaald geval is het immers best mogelijk dat de som van het door de tweede werknemer ontvangen Belgische en Italiaanse pensioen én de Italiaanse pensioentoeslagen groter is dan de som van het door de eerste ontvangen Belgische pensioen en de Belgische kinderbijslag.
Zoals gezegd was het voornaamste doel van verordening nr. 1/64 het systeem te vereenvoudigen en praktisch uitvoerbaar te maken door de nationale wettelijke regeling aan te wijzen die in het geval van een bepaalde pensioengerechtigde moest worden toegepast. De criteria die daarbij worden gehanteerd, lijken mij alleszins acceptabel, niet in het minst het criterium van woonplaats in een geval dat onder het nieuwe artikel 42, lid 2, sub a, valt. „Ongelijkheden” zijn onvermijdelijk, welk criterium men ook aanhoudt. Tijdens de mondelinge behandeling betoogde verzoeker dat het beter zou zijn geweest wanneer men was uitgegaan van de Lid-Staat waarin de betrokken werknemer het laatst was verzekerd. Voor verzoeker zou dat ongetwijfeld gunstiger zijn geweest, maar het zou de ongelijkheden niet hebben weggenomen. Het zou niet moeilijk zijn dit aan te tonen met een voorbeeld dat tegengesteld is aan dat van verzoeker.
De Commissie heeft erop gewezen dat de oorzaak van het probleem in werkelijkheid moet worden gezocht in de verschillen tussen de kinderbijslagstelsels van de verschillende Lid-Staten. De poging om deze verschillen door middel van het oorspronkelijke artikel 42 van verordening nr. 3 op een theoretisch ideale manier uit de weg te ruimen is mislukt, omdat die regeling veel te ingewikkeld was. Dit blijkt wel uit alles wat zich tussen 1962 en 1964 rond verzoekers kinderbijslag heeft afgespeeld.
In wezen gaat het evenwel om de vraag of de door de Raad bij verordening nr. 1/64 vastgestelde regeling in strijd is met een van de door verzoeker aangevoerde artikelen van het Verdrag.
Verzoeker beroept zich in de eerste plaats op de artikelen 3 en 48 van het Verdrag, nauwkeuriger gezegd artikel 3, sub c, en artikel 48, lid 3, sub b. Eerstgenoemde bepaling luidt dat de activiteit van de Gemeenschap „de verwijdering omvat tussen de Lid-Staten van hinderpalen voor het vrije verkeer van personen”, de tweede, dat het vrije verkeer van werknemers het recht zal inhouden om (behoudens enige hier niet ter zake doende beperkingen) „zich vrij te verplaatsen binnen het grondgebied der Lid-Staten” ten einde in te gaan op „een feitelijk aanbod tot tewerkstelling. Verzoeker stelt dat verordening nr. 1/64 inbreuk maakt op die bepalingen, omdat zij iemand ervan kan weerhouden naar zijn eigen land terug te keren na in een andere Lid-Staat te hebben gewerkt. Mijne heren, als iemand meent financieel beter af te zijn wanneer hij blijft in de Lid-Staat waar hij heeft gewerkt, dan wanneer hij naar zijn vaderland terugkeert, is het best mogelijk dat hij verkiest te blijven. Maar de conclusie dat een verordening die die mogelijkheid niet uitsluit, onverenigbaar is met artikel 3, sub c, of artikel 48, lid 3, sub b, voert mijns inziens te ver.
Vervolgens doet verzoeker een beroep op artikel 51 van het Verdrag, met name op het bepaalde sub b. Dit artikel luidt:
„De Raad stelt … de maatregelen vast welke op het gebied van de sociale zekerheid noodzakelijk zijn voor de totstandkoming van het vrije verkeer van werknemers met name door een stelsel in te voeren waardoor het mogelijk is voor migrerende werknemers en hun rechthebbenden te waarborgen
a)
dat, met het oog op het verkrijgen en het behoud van het recht op uitkeringen alsmede voor de berekening daarvan, al die tijdvakken worden bijeengeteld welke door de verschillende nationale wetgevingen in aanmerking worden genomen,
b)
dat de uitkeringen aan personen die op het grondgebied van de Lid-Staten verblijven, zullen worden betaald.”
Verzoekers stelling schijnt te zijn dat, als iemand recht heeft verkregen op een bepaalde sociale zekerheidsuitkering zolang hij in een bepaalde Lid-Staat woont, artikel 51, sub b, hem recht geeft op deze uitkering ongeacht waar hij binnen de Gemeenschap woont. Ofschoon er iets te zeggen valt voor deze stelling, vind ik toch dat zij te ver gaat. Artikel 51, sub b, is in zeer algemene termen geformuleerd en kent de Raad mijns inziens een ruime discretionaire bevoegdheid toe. Het verlangt slechts dat de Raad een stelsel invoert voor de betaling van uitkeringen binnen de Gemeenschap, maar zonder, naar ik meen, de Raad te binden ten aanzien van de vraag welke uitkeringen krachtens dat stelsel in concrete gevallen moeten worden betaald.
Ten slotte verwijst verzoeker naar artikel 117 van het Verdrag. Dit is het eerste artikel van titel III van het Verdrag, waarin de „sociale politiek” wordt behandeld. Het luidt als volgt:
„De Lid-Staten erkennen de noodzaak, verbetering van de levensstandaard en van de arbeidsvoorwaarden van de werknemers te bevorderen, zodat de onderlinge aanpassing daarvan op de weg van de vooruitgang wordt mogelijk gemaakt.
Zij zijn van mening dat een dergelijke ontwikkeling zal voortvloeien, zowel uit de werking van de gemeenschappelijke markt waardoor de harmonisatie der so ciale stelsels zal worden bevorderd, als uit de in dit Verdrag bepaalde procedures en het nader tot elkaar brengen van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen.”
Dat artikel is mijns inziens een intentieverklaring en een geloofsbelijdenis van de Lid-Staten. Richtlijnen, krachtens dit artikel vastgesteld, zouden wellicht de particulieren rechten kunnen toekennen waarop deze zich voor de rechterlijke instanties der Lid-Staten kunnen beroepen. Maar zolang zulke richtlijnen ontbreken, geloof ik niet dat het artikel zelf aldus kan worden uitgelegd, dat het rechten in het leven roept waarop particulieren voor die rechterlijke instanties of voor dit Hof een beroep kunnen doen.
Ik moet dan ook tot mijn spijt concluderen dat verzoekers betoog moet falen. Ik zeg „tot mijn spijt”, want ik geloof dat hij toch wel erg hard is behandeld. Maar ik ben het eens met het betoog van de Commissie tijdens de mondelinge behandeling, dat de harde houding jegens verzoeker niet schijnt te zijn veroorzaakt door de verordening van de Raad, maar door de ondoelmatigheid van de betrokken nationale sociale-zekerheidsinstellingen, en in het bijzonder door die van verweerster. Mocht de Commissie na eventueel verder onderzoek vaststellen dat dit inderdaad het geval was, dan zou zij wellicht via artikel 169 van het Verdrag kunnen proberen de zaak recht te zetten.
Wat evenwel de vraag van het Belgische Hof van Cassatie betreft, concludeer ik dat het antwoord van het Hof moet luiden, dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van gegronde bezwaren tegen de geldigheid van artikel 42, lid 2, van verordening nr. 3, zoals gewijzigd bij 's Raads verordening nr. 1/74.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.