61993CC0022_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Met de onderhavige hogere voorziening verzoekt A. M. Campogrande (hierna: "requirante") het Hof, het door het Gerecht van eerste aanleg op 19 november 1992 in zaak T-80/91(1) gewezen arrest te vernietigen en de oorspronkelijke vordering toe te wijzen, strekkende, zakelijk weergegeven, tot nietigverklaring van de berisping die haar ingevolge artikel 86 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (hierna: het "Statuut") bij besluit van de Commissie van 13 februari 1991 is gegeven.
Deze tuchtmaatregel is genomen aan het einde van een tuchtprocedure tegen requirante, omdat zij weigerde haar privé-adres door te geven, hetgeen de Commissie in strijd achtte met artikel 55 van het Statuut en zeer ernstig vond, omdat zij daardoor niet kon voldoen aan haar verplichting, aan de Belgische autoriteiten de privé-adressen van de ambtenaren mee te delen. Zij acht zich hiertoe gehouden krachtens artikel 16, lid 2, van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen (hierna: het "Protocol") en artikel 1 van het akkoord van 3 april 1987 tussen de in België gevestigde instellingen van de Europese Gemeenschappen en de Belgische regering inzake de inlichtingen betreffende de ambtenaren van deze instellingen (hierna: het "akkoord").
2. Een kort overzicht van het juridisch kader zal een beter begrip van de zaak mogelijk maken.
Om te beginnen wijs ik erop, dat op grond van artikel 86, lid 1, van het Statuut ambtenaren zich blootstellen aan tuchtmaatregelen, wanneer zij een van de door het Statuut opgelegde verplichtingen niet nakomen, en dat ingevolge artikel 55, eerste alinea, "de ambtenaren in actieve dienst (...) op ieder ogenblik ter beschikking (staan) van hun instelling". De verplichting voor ambtenaren, buiten de normale arbeidsduur, dus ook thuis, ter beschikking van hun instelling te staan, wordt ingevolge artikel 55, derde alinea, nader geregeld door vaststelling van uitvoeringsbepalingen.
Artikel 12, sub b, van het Protocol bepaalt, dat de ambtenaren en overige personeelsleden van de Gemeenschappen, ongeacht hun nationaliteit, op het grondgebied van elk der Lid-Staten te zamen met hun echtgenoten en de te hunnen laste zijnde verwanten vrijgesteld zijn van immigratiebeperkingen en vreemdelingenregistratie. Artikel 16, tweede alinea, bepaalt evenwel: "de namen, hoedanigheden en adressen der ambtenaren en overige personeelsleden (...) worden op gezette tijden aan de regeringen van de Lid-Staten medegedeeld". Hierbij komt nog, dat overeenkomstig artikel 19 "voor de toepassing van dit Protocol (...) de Instellingen van de Gemeenschappen in overeenstemming met de verantwoordelijke autoriteiten van de betrokken Lid-Staten (handelen)".
Als relevante bepaling voor de onderhavige zaak wil ik ten slotte noemen artikel 1 van het akkoord op grond waarvan de instellingen de minister van Buitenlandse betrekkingen, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking tweemaal per jaar een aantal inlichtingen over hun ambtenaren verstrekken, onder meer de persoonsgegevens en de verblijfplaats. Artikel 4 van dit akkoord bepaalt verder, dat de betrokken gemeenten op de hoogte worden gebracht van de vestiging op hun grondgebied van ambtenaren van de instellingen.
Het akkoord en de daaruit voortvloeiende verplichtingen zijn aan het hele personeel bekendgemaakt in de Mededelingen van de administratie nr. 1/87 van 9 april 1987, nr. 4/88 van 10 februari 1988 en nr. 22 bis van 13 juli 1988. Nadat het akkoord was gesloten, verzocht de directeur-generaal Personeelszaken en algemeen beheer van de Commissie op 9 december 1987 de in België woonachtige ambtenaren van deze instelling een vragenformulier in te vullen, zodat hun persoonsgegevens konden worden bijgewerkt en deze overeenkomstig artikel 16, tweede alinea, van het Protocol en artikel 1 van het akkoord aan de Belgische autoriteiten konden worden meegedeeld. Verzoekster weigerde dit vragenformulier in te vullen.
3. Dan kom ik thans tot de feiten die aan de onderhavige zaak ten grondslag liggen. Requirante had - naar aanleiding van een veroordeling bij verstek in een civiele rechtszaak - vastgesteld, dat zij en haar man in het register van de gemeente Elsene stonden ingeschreven op een adres waar zij sinds 1981 niet meer woonden. Deze inschrijving was het gevolg van het feit dat de Commissie in het verleden haar adres had doorgegeven aan de Belgische autoriteiten die overeenkomstig artikel 4 van het akkoord de betrokken gemeente daarvan op de hoogte hadden gesteld. Daarop diende zij een klacht ex artikel 90 van het Statuut in, waarin zij bestreed dat de Commissie het recht had deze gegevens aan de Belgische autoriteiten te verstrekken, en vorderde zij dat de Commissie het akkoord zou opzeggen.
De Commissie, die juist bij het onderzoek van de klacht vaststelde dat requirante sinds 1979 de administratie geen enkele adreswijziging meer had gestuurd, wees bij besluit van 11 april 1990 de klacht uitdrukkelijk af, op grond dat het akkoord slechts een stelsel in het leven riep, waarbij reeds in artikel 16 van het Protocol voorziene gegevens aan de Belgische autoriteiten werden meegedeeld, en de uitvoering van het Protocol diende te vergemakkelijken. Bij deze gelegenheid werd de betrokkene overigens nogmaals gewezen op de krachtens artikel 55 van het Statuut op haar rustende verplichtingen, in het bijzonder de verplichting om haar privé-adres aan de administratie door te geven. Requirante stelde tegen de afwijzing van haar klacht geen beroep in.
Ondanks herhaalde verzoeken van de directeur Personeelszaken bleef requirante weigeren haar privé-adres mee te delen, waarop een tuchtprocedure tegen haar werd ingeleid, aan het slot waarvan, zoals reeds gezegd, een berisping werd gegeven.
4. Tegen deze maatregel werd eerst een klacht ex artikel 90 van het Statuut ingediend en vervolgens beroep ingesteld. Het Gerecht van eerste aanleg, ten overstaan waarvan requirante betoogde, dat de tegen haar genomen maatregel berustte op een feitelijke vergissing, wettelijke grondslag miste en in strijd was met het Protocol, heeft het beroep bij arrest van 19 november 1992 verworpen; tegen dit arrest is de hogere voorziening gericht, waarover het Hof uitspraak moet doen.
De hogere voorziening heeft betrekking op twee punten van het arrest: het feit dat het Gerecht heeft geoordeeld, dat de maatregel voldoende wettelijke grondslag vindt in artikel 55 van het Statuut (r.o. 23-26); en het feit dat het de onverenigbaarheid van het akkoord met het Protocol heeft uitgesloten (r.o. 39-43).
5. Met betrekking tot de wettelijke basis voor de tuchtmaatregel had verzoekster voor het Gerecht gesteld, dat artikel 55 van het Statuut ambtenaren niet verplicht hun privé-adres aan de administratie door te geven en dat de toepassing ervan in ieder geval moest worden uitgesloten, daar de desbetreffende uitvoeringsbepalingen, als bedoeld in de derde alinea, nog niet waren vastgesteld.
Ten aanzien van dit argument merkte het Gerecht ter inleiding op, dat artikel 55, door te bepalen dat ambtenaren op ieder ogenblik ter beschikking van hun instelling staan, hun een voldoende nauwkeurige verplichting oplegt die geen nadere specificatie behoeft (r.o. 25); het verklaarde bijgevolg, dat "de mededeling van 9 december 1987 van verweerster aan de in België werkzame ambtenaren, tijdelijke functionarissen en hulpfunctionarissen, in tegenstelling tot hetgeen verzoekster betoogt, voldoende wettelijke grondslag vindt in artikel 55, eerste alinea, van het Statuut, waarvan de concrete uitvoering onderstelt dat de administratieve autoriteit over de gegevens beschikt om te allen tijde met haar personeelsleden op hun privé-adres in contact te kunnen treden" (r.o. 26).
De grieven van requirante in het kader van de hogere voorziening zijn overwegend tegen deze verklaring gericht; zij verwijt het Gerecht, dat het de voorwaarden waarvan artikel 86 van het Statuut de toepassing van een tuchtmaatregel afhankelijk stelt, ten onrechte heeft uitgebreid, door te stellen dat de mededeling van 1987 een wettelijke grondslag heeft in artikel 55 van het Statuut.
6. Ik kan meteen al zeggen, dat naar mijn mening deze stelling volledig ongegrond is. Voornoemde verklaring van het Gerecht kan uiteraard niet aldus worden uitgelegd, dat het niet-doorgeven van het adres een "schending" oplevert van de mededeling van 1987 en dus van artikel 55 van het Statuut, maar wel in dier voege, dat de bij voornoemde mededeling aan de ambtenaren gevraagde inlichtingen (in ieder geval) op grond van artikel 55 aan de administratie moeten worden verstrekt.
Deze uitlegging wordt bevestigd door het feit dat het Gerecht met de verklaring dat artikel 55 een voldoende wettelijke grondslag is voor het nemen van een tuchtmaatregel, heeft geoordeeld, dat "(...) de beginselen die de betrekkingen tussen werkgever en werknemer beheersen, en ook het gezond verstand, (vereisen) dat de werkgever het adres van de werknemer kent", zodat "verzoekster, door te weigeren haar privé-adres mee te delen, het voor zichzelf feitelijk onmogelijk heeft gemaakt te allen tijde ter beschikking van de instelling te staan, en dit gedrag een verzuim oplevert van de onderhavige statutaire verplichtingen" (r.o. 26).
Tot slot blijkt uit het voorgaande, dat het Gerecht ten volle heeft aangetoond, dat de weigering om het privé-adres mee te delen, is aan te merken als een niet-nakoming van de verplichting als bedoeld in artikel 55 van het Statuut, en dat deze niet-nakoming ingevolge artikel 86 van het Statuut voldoende grond oplevert voor het nemen van een tuchtmaatregel. Dit middel is bijgevolg ongegrond, daar in casu het Gerecht het recht niet verkeerd heeft uitgelegd.
7. Met betrekking tot het middel van een beweerde onverenigbaarheid van het akkoord met het Protocol, voerde requirante voor het Gerecht aan dat de twee "handelingen" op het punt van de inlichtingen die de Commissie aan de Lid-Staten moet verstrekken, en op het punt van de uiteindelijke adressaten van die inlichtingen tegenstrijdig zijn, alsmede dat het Protocol is geschonden door de onwettige uitlegging van het akkoord door de Belgische autoriteiten.
Met betrekking tot deze grieven merkte het Gerecht op: a) het Protocol (artikel 16, tweede alinea) en het akkoord (artikel 1) hebben beide betrekking op de mededeling van het privé-adres van de ambtenaren (r.o. 41); b) het Protocol heeft ten doel noch tot gevolg, de Lid-Staten de mogelijkheid te ontnemen om zich op ieder moment kennis te verschaffen van de migratie naar en binnen hun grondgebied, zodat het akkoord niet in strijd met het Protocol kan worden geacht voor zover daarin wordt bepaald, dat de bevoegde ministers deze inlichtingen aan de betrokken gemeenten meedelen (r.o. 42); c) het Gerecht is niet bevoegd zich uit te spreken over de juistheid van de uitlegging die de Belgische autoriteiten aan de bepalingen van het akkoord geven, maar het heeft slechts tot taak om te toetsen, of de aan requirante opgelegde tuchtmaatregel grondslag vindt in het Statuut, en meer in het bijzonder in artikel 55, en of, door de mededeling van het privé-adres te verlangen, verweerster noch het Protocol noch het Statuut heeft geschonden (r.o. 43).
8. Alvorens de grieven van requirante tegen deze redenering te onderzoeken, lijkt het mij nuttig erop te wijzen, dat het Gerecht zelf heeft beklemtoond dat, waar vaststaat dat "de weigering om haar adres mee te delen aan haar instelling schending oplevert van de in artikel 55 van het Statuut neergelegde verplichtingen, die slechts betrekking hebben op het intern functioneren van de Commissie en niet op de problemen betreffende de mededeling door laatstgenoemde van de adressen van haar ambtenaren en andere personeelsleden aan de nationale instanties van de betrokken Lid-Staten, (...) het onderhavige middel, zelfs indien het gegrond zou zijn, op zich niet noodzakelijkerwijs tot nietigverklaring van de genomen tuchtmaatregel zou kunnen leiden" (r.o. 39).
Het Gerecht achtte het evenwel gewenst de argumenten die tot staving van het onderhavig middel zijn aangevoerd, te onderzoeken, aangezien de motivering van het bestreden besluit althans gedeeltelijk is gebaseerd op de toepasselijkheid van het akkoord op de situatie van requirante en mede gezien het feit dat zij zich bereid had verklaard haar privé-adres aan de administratie mee te delen, mits haar werd gegarandeerd dat het niet in de bevolkingsregisters van het Koninkrijk België zou worden ingeschreven. In de motivering van het besluit inzake de tuchtmaatregel verklaarde de Commissie, dat zij deze garantie niet kon geven, aangezien deze in strijd zou zijn met zowel artikel 16 van het Protocol als artikel 1 van het akkoord. Zij voegde eraan toe, dat aan requirante, indien zij meende daartoe reden te hebben, in elk geval nog steeds de weg openstond van de procedure van artikel 23 van het Statuut.(2)
9. Gelet op het voorgaande moet de vraag worden gesteld, of, althans om redenen van proceseconomie, het onderzoek van het middel van de beweerde onverenigbaarheid van het akkoord met het Protocol niet overbodig is.
Mijns inziens kan de eventuele gegrondheid van dit middel niet irrelevant worden geacht voor de nietigverklaring van de berisping: ik merk namelijk op, dat de vastgestelde schending van artikel 55 van het Statuut, en derhalve de bestreden tuchtmaatregel, niet los kunnen worden gezien van de omstandigheid dat de Commissie heeft gesteld, dat zij niet kan garanderen dat de desbetreffende persoonsgegevens niet aan de Belgische autoriteiten zouden worden doorgegeven. Met andere woorden, aangezien requirante weigerde haar privé-adres mee te delen wegens de werking en gevolgen van de desbetreffende mededeling, zou de eventuele onwettigheid van het akkoord - volgens mij - inhouden, dat de vastgestelde schending van artikel 55 van het Statuut wel degelijk kan worden aangemerkt als een louter gevolg van de (onwettige) pretentie van de Commissie, het adres aan de Belgische autoriteiten mee te delen.
10. Gelet op het voorgaande merk ik op, dat requirante in het kader van de hogere voorziening heeft erkend, dat het akkoord stricto sensu geen enkele met het Protocol strijdige bepaling bevat. Toch stelt zij, dat de Commissie het akkoord in strijd met artikel 12 van het Protocol zou hebben uitgelegd en toegepast, hetgeen is op te maken uit het feit dat deze instelling heeft gepreciseerd, dat op grond van het akkoord de ambtenaren en overige personeelsleden "in het vervolg zullen worden vermeld in de bevolkingsregisters van de gemeente van hun hoofdverblijfplaats" (mededeling van 9 december 1987), dat deze vermelding geldt als inschrijving in het bevolkingsregister (brief van de Commissie van 22 mei 1990 aan requirante) en dat "de vermelding door deze gemeenten (...) dezelfde gevolgen heeft als de inschrijving in het register" (verweerschrift van de Commissie voor het Gerecht).
Requirante verwijt derhalve het Gerecht, dat het de wettigheid van het bestreden besluit niet heeft getoetst, waar het zich tot een zuiver letterlijke uitlegging van het akkoord heeft beperkt, in weerwil van de uitlegging die de Commissie daaraan heeft gegeven. Volgens requirante had het Gerecht uiteindelijk moeten nagaan, of de uitlegging van de bepalingen van het akkoord door de Belgische autoriteiten juist was, daar het in feite ging om de door de Commissie gegeven, of in ieder geval gedeelde, uitlegging.
11. Hoewel laatstgenoemde stelt, dat de bestreden uitlegging van het akkoord volledig in overeenstemming is met artikel 12 van het Protocol, heeft zij gepreciseerd, dat de bepalingen volgens welke deze inlichtingen in het bevolkingsregister zullen worden vermeld en de omstandigheid dat die vermelding als inschrijving zou gelden, door de Belgische autoriteiten werden vastgesteld en niet door verweerster, die uiteraard niet bevoegd was dergelijke maatregelen te nemen. Zij had namelijk enkel gewezen op de inhoud van de Belgische circulaires ter zake en niet deze uitlegging aan het akkoord gegeven of althans goedgekeurd.
12. Aangezien artikel 12, sub b, van het Protocol elke maatregel verbiedt als gevolg waarvan de ambtenaren worden verplicht, om inschrijving in het bevolkingsregister te verzoeken, merk ik om te beginnen op, dat dit in casu volstrekt niet het geval is, daar het akkoord enkel bepaalt, dat de adressen aan de betrokken gemeenten worden doorgegeven.
Anders dan requirante ben ik evenmin de mening toegedaan, dat uit de verklaring van het Hof, dat de betrokken bepaling inhoudt dat "in de Lid-Staten waar de gemeenschapsinstellingen werkzaam zijn, de ambtenaren en personeelsleden van de Gemeenschap zijn vrijgesteld van elke verplichting tot inschrijving in de bevolkingsregisters"(3), kan worden opgemaakt dat, behalve dat de ambtenaren niet om hun inschrijving in de bevolkingsregisters behoeven te verzoeken, hierdoor ook elke vermelding in die registers wordt verboden. Overigens heeft het Hof in hetzelfde arrest gepreciseerd, dat juist dank zij de verplichting om de privé-adressen van de ambtenaren mee te delen, als bedoeld in artikel 16 van het Statuut, "de autoriteiten van de Lid-Staten waar de instellingen werkzaam zijn, op de hoogte worden gebracht van de adressen van de ambtenaren"(4), hetgeen eerder doet vermoeden dat de ambtenaren enkel zijn vrijgesteld van de verplichting, om inschrijving in die registers te verzoeken.
13. Een geheel ander probleem rijst daarentegen door het feit, dat volgens de Belgische autoriteiten het doorgeven van de adressen en de daaropvolgende vermelding in de registers als inschrijving in de bevolkingsregisters gelden. Het lijkt mij evenwel niet, dat het Hof in dit kader op dit probleem behoeft in te gaan, dat wil zeggen een uitspraak moet doen over de uitlegging die de Belgische autoriteiten aan het akkoord geven, daar dit voor het onderhavige geval niet ter zake dienend is.
Ook de stelling van requirante, dat de beoordeling van het Gerecht op dit punt onjuist is, voor zover het zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld, dat het niet de geldigheid van het akkoord kan controleren met inachtneming van de uitlegging die de Belgische autoriteiten daaraan geven, aangezien de Commissie deze uitlegging zou hebben goedgekeurd en overgenomen, acht ik in casu niet relevant.
Ter zake volstaat de opmerking, dat de vraag of de door requirante bestreden uitlegging van het akkoord aan de Belgische autoriteiten en/of de Commissie moet worden toegeschreven, een onderdeel vormt van de beoordeling van de feiten door het Gerecht, dat uiteraard tot de conclusie is gekomen, dat het gaat om een uitlegging die alleen voor rekening van de Belgische autoriteiten komt. Hieruit volgt, dat in dit specifieke opzicht het tweede middel niet-ontvankelijk is, voor zover het een beoordeling onderstelt die in het kader van de hogere voorziening niet opnieuw kan worden onderzocht.
14. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof derhalve in overweging, de hogere voorziening van requirante af te wijzen.
Wat de kosten betreft, stel ik voor requirante in alle kosten van de procedure te verwijzen, met inbegrip van de kosten van verweerster in de procedure van hogere voorziening.
(*) Oorspronkelijke taal: Italiaans.
(1) - Arrest van 19 november 1992 (zaak T-80/91, Campogrande, Jurispr. 1992, blz. II-2459).
(2) - Deze bepaling voorziet dat, wanneer de voorrechten en immuniteiten welke de ambtenaren genieten, in het geding zijn, het tot aanstelling bevoegde gezag onverwijld door de betrokken ambtenaar hiervan op de hoogte dient te worden gesteld.
(3) - Arrest van 18 maart 1986 (zaak 85/85, Commissie/België, Jurispr. 1986, blz. 1149, r.o. 21).
(4) - Ibidem.