61978C0164
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 10 MEI 1979 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In de onderhavige zaak vordert verzoeker van het tot aanstelling bevoegde gezag verdubbeling van het maximum bedrag dat hem maandelijks als schooltoelage wordt toegekend.
Verzoeker is hoofdadministrateur bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen te Brussel. Zijn zoon, die in 1970 in Washington DC is geboren, bezocht in het schooljaar 1976/1977 de eerste klas van het basisonderwijs van de Engelse afdeling van de Europese school te Woluwe. De ouders hadden deze afdeling gekozen omdat de moeder Amerikaanse is en het kind dientengevolge in hoofdzaak Engelstalig is.
Toen tijdens dit schooljaar moeilijkheden optraden, onder meer omdat het kind ook problemen had met schrijven, adviseerde de schoolleiding een psychiater te raadplegen en het kind te laten behandelen wegens stoornissen van de fijne motoriek.
Tegen het einde van het schooljaar stelde de onderwijzeres voor het kind de klas over te laten doen — onafhankelijk van zijn schoolprestaties —, omdat hij niet rijp genoeg zou zijn. De op voorstel van de school geraadpleegde personen en de schoolpsychologe raadden dit echter sterk af, daar het doubleren niet door de schoolresultaten werd gerechtvaardigd en het kind hierdoor „gedemotiveerd” zou kunnen raken. Zij waren daarentegen van mening dat een school met kleinere klassen eerder geschikt zou zijn om het probleem van het gebrek aan „motivatie” bij het kind op te lossen.
Tijdens een hiertoe belegde bijeenkomst verklaarden de onderwijzeres en de directeur van de Europese school beiden, dat het gezien het grote leerlingental onmogelijk was het kind de voor de overwinning van zijn moeilijkheden noodzakelijke aandacht te geven. Verzoeker zocht daarop een nieuwe school voor het volgende schooljaar. Zijn keuze viel op de „British Primary School” te Elsene, een kleine onderwijsinstelling met klassen van ten hoogste 20 leerlingen. Het schoolgeld voor deze instelling bedraagt BFR 65000 waarbij, volgens opgave van verzoeker, nog eens BFR 3000 tot 4000 andere kosten komen.
Bij brief van 19 juli 1977 verzocht verzoeker het hoofd van de afdeling „Individuele rechten en voorrechten” het voor schooltoelagen vastgestelde maximum bedrag overeenkomstig artikel 3, derde alinea, van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut te verdubbelen.
De toepasselijke bepalingen van genoemd artikel 3 luidden destijds:
Eerste alinea:
„De ambtenaar geniet, ten behoeve van ieder in de zin van artikel 2, lid 2, te zijnen laste komend kind dat regelmatig volledig dagonderwijs volgt bij een onderwijsinstelling, een schooltoelage ten be drage van de werkelijk door hem gedragen schoolkosten, tot ten hoogste BFR 2916 per maand”.
Derde alinea:
„Het in de eerste alinea genoemde maximum wordt verdubbeld voor:
—
de ambtenaar wiens standplaats ten minste 50 km verwijderd is van een Europese school of een onderwijsinstelling waar onderricht in zijn taal wordt gegeven op voorwaarde dat het kind metterdaad een onderwijsinstelling op ten minste 50 km afstand van de standplaats bezoekt”.
De derde alinea werd bij verordening (Euratom, EGKS, EEG) nr. 912/78 van de Raad van 2 mei 1978 (PB L 119 van 1978, blz. 1) gewijzigd, en het deel dat hier van belang is, luidt thans:
„Het in de eerste alinea genoemde maximum wordt verdubbeld voor:
—
de ambtenaar wiens standplaats ten minste 50 km verwijderd is: hetzij van een Europese school, hetzij van een onderwijsinstelling waar onderricht in zijn taal wordt gegeven en waar het kind om deugdelijk gemotiveerde dwingende pedagogische redenen onderwijs volgt”.
Deze nieuwe tekst stemt overeen met artikel 4, lid 5, van de „Algemene uitvoeringsbepalingen inzake de schooltoelage” (gepubliceerd in de Mededelingen van de administratie, nr. 153 van 2 mei 1977), die naar aanleiding van de eerstgenoemde versie waren vastgesteld.
Bij besluit van 11 oktober 1977 werd verzoekers aanvraag om verdubbeling afgewezen met de motivering dat zijn standplaats niet ten minste 50 km verwijderd was van de Europese school dan wel van de bezochte instelling.
Overeenkomstig artikel 90, lid 2, Ambtenarenstatuut diende verzoeker bij het tot aanstelling bevoegde gezag een klacht in tegen dit besluit. Toen op deze klacht niet werd geantwoord, stelde hij op 31 juli 1978 beroep in en vorderde nietigverklaring van het stilzwijgend genomen besluit van de Commissie tot afwijzing van zijn verzoek om toekenning van een verdubbeling van de maximum schooltoelage voor zijn zoon.
Deze feiten geven mij aanleiding tot de volgende opmerkingen.
I —
Verzoeker doet zijn vordering steunen op de stelling dat de Commissie, door zijn verzoek af te wijzen, heeft gehandeld in strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur en met het discriminatieverbod. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur maken, aldus verzoeker, als ongeschreven algemene rechtsbeginselen deel uit van het gemeenschapsrecht waarvan het Hof de eerbiediging heeft te verzekeren. Met name de Nederlandse doctrine onderscheidt binnen deze beginselen onder meer het zorgvuldigheidsbeginsel, dat de administratie verplicht om niet alleen bepaalde vormvoorschriften in acht te nemen, doch ook alle materiële bepalingen op grond waarvan inwilliging van de aanvraag mogelijk zou kunnen zijn, zoveel mogelijk in haar beschouwing te betrekken. Ook het Hof zou, volgens verzoeker, in zaak 55/70 (Reinarz, arrest van 12 mei 1971, Jurispr. 1971, blz. 379) een beroep op een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur hebben toegelaten. Dit zou zijn af te leiden uit het eveneens door het Hof erkende beginsel van de bescherming van het opgewekte vertrouwen, dat zegt dat van de overheid een juiste toepassing van de wettelijke voorschriften kan worden verlangd.
1.
Door de onderhavige bepaling van artikel 3 van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut verkeerd uit te leggen en toe te passen, heeft de Commissie volgens verzoeker dit beginsel geschonden. Want ondanks de op het eerste gezicht duidelijke bewoordingen ervan, zou via een zinvolle systematische en teleologische uitlegging aan de bepaling een ruimere betekenis moeten worden toegekend, die niet overeenstemt met de letterlijke tekst. Dit zou vooral nodig zijn omdat gevallen als het onderhavige onvoldoende tot hun recht komen wanneer men de bepaling naar de letter toepast. Verzoeker is van oordeel dat artikel 3, derde alinea, van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut moet worden uitgelegd als volgt: als er binnen een straal van 50 km van de standplaats van de ambtenaar geen Europese school aanwezig is, moet de maximum schooltoelage worden verdubbeld. Is er wel een Europese school binnen de straal van 50 km, dan dient in principe slechts het enkelvoudige maximumbedrag te worden toegekend. Maar ook in dat geval kan een verdubbeling plaatsvinden wanneer het kind de plaatselijke Europese school „om deugdelijk gemotiveerde dwingende pedagogische redenen” niet kan bezoeken daar deze school het voor het kind, in verband met zijn bijzondere positie, noodzakelijke onderwijs niet kan garanderen en het daarom een geschikte school bezoekt waar in zijn eigen taal onderwijs wordt gegeven. Als de kosten van een dergelijk schoolbezoek het enkelvoudige maximumbedrag aantoonbaar overschrijden, heeft de ambtenaar in dat bijzondere geval aanspraak op twee maal het maximum. Verzoeker gaat hierbij uit van enkele overwegingen, waarop ik hieronder kort zal ingaan.
a)
In de eerste plaats voert hij aan, dat reeds uit de omstandigheid dat de onderhavige regeling meermaals is gewijzigd, kan worden afgeleid dat de administratie nog steeds op zoek is naar een passende tekst die een juiste oplossing geeft voor de gevallen waarin verdubbeling van het maximum nodig is. Eerst artikel 4, lid 5, van de „Algemene uitvoeringsbepalingen inzake de schooltoelage”, dat overeenkomt met het thans geldende artikel 3, derde alinea, van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut, zou hebben geleid tot een verduidelijking in de door hem voorgestane zin. De administratie had overigens ook zelf in een intern stuk (IX-1674/F-Note à l'attention de Messieurs les Membres de la Commission) verklaard, dat de litigieuze bepaling dubbelzinnig was. Dat er lange tijd bij de Commissie geen duidelijkheid bestond over de inhoud van deze regeling, zou voorts kunnen worden afgeleid uit het feit dat zij verzoeker pas kort vóór de instelling van het beroep op artikel 67, lid 3, Ambtenarenstatuut heeft gewezen, dat de mogelijkheid biedt de kindertoelage te verdubbelen wanneer het betrokken kind voor de ambtenaar zware lasten met zich brengt omdat het geestelijk of lichamelijk gehandicapt is. Deze late informatie zou eveneens in strijd zijn met de beginselen van behoorlijk bestuur.
Deze argumenten kunnen mij niet overtuigen. Inderdaad is de onderhavige bepaling meermaals gewijzigd, doch als men deze wijzigingen volgt, moet men constateren dat het daarbij steeds om verduidelijkingen ging. Terwijl de oorspronkelijke versie de verdubbeling van het maximum bedrag slechts afhankelijk stelde van een bepaalde afstand tussen school en standplaats, bepaalde de ten tijde van de indiening van het verzoek geldende versie reeds uitdrukkelijk dat de standplaats van de ambtenaar ten minste 50 km verwijderd moest zijn van een Europese school of van een school waar onderricht in zijn taal wordt gegeven en die metterdaad door het kind werd bezocht. De thans geldende versie preciseert deze bepaling verder in die zin, dat niet meer voldoende is dat het kind een school be zoekt op meer dan 50 km van de standplaats, waar onderricht in zijn taal wordt gegeven, doch dat het volgen van onderwijs aldaar om deugdelijk gemotiveerde, dwingende pedagogische redenen vereist moet zijn. De bepaling is daarmee qua tekst voldoende duidelijk. In ieder geval volgt hieruit ondubbelzinnig, dat er slechts sprake kan zijn van een verdubbeling van het maximum bedrag wanneer het kind een school bezoekt die meer dan 50 km van de standplaats van de ambtenaar verwijderd is. Ook de door verzoeker aangehaalde „Algemene uitvoeringsbepalingen” zeggen niets anders over de in 1977 geldende versie, nog afgezien van het feit dat dergelijke uitvoeringsbepalingen geen wijziging kunnen brengen in de inhoud van een ondubbelzinnig geformuleerd basisvoorschrift.
Ook uit het door verzoeker genoemde stuk van de Commissie kunnen geen bruikbare conclusies voor de uitlegging van de onderhavige bepaling worden getrokken. Het bevat namelijk slechts een intern standpunt, dat bovendien betrekking heeft op een versie die van kracht was vóór de thans geldende en niet het feitelijk bestanddeel van de dwingende pedagogische redenen bevatte, maar wel ondubbelzinnig een minimum afstand van 50 km voorschreef.
Waar de Commissie het verzoek heeft afgewezen met verwijzing naar de qua tekst duidelijke bepaling van artikel 3, derde alinea, van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut, kan daaruit ook niet worden afgeleid dat bij haar geen duidelijkheid bestond over de inhoud van deze bepaling of over het stelsel van de in het Statuut voorziene toelagen. Op zijn hoogst zou men het feit dat zij, zoals verzoeker beweert, hem zo laat op andere grondslagen voor een aanspraak attent heeft gemaakt, kunnen construeren als een handelwijze in strijd met de zorg die de administratie als werkgeefster betaamt. Doch blijkens het dossier heeft verzoeker al op 30 maart 1978 een verzoek om verdubbeling van de kindertoelage ingediend; hij wist dus op zijn laatst op dat moment van het bestaan van die mogelijkheid. Uit een medisch onderzoek in het kader van die procedure kwam echter naar voren dat aan de in artikel 67, lid 3, Ambtenarenstatuut gestelde feitelijke voorwaarde van een geestelijke of lichamelijke handicap niet was voldaan. Daarom werd het verzoek bij schrijven van het directoraat-generaal Personeelszaken en Algemeen Beheer van de Commissie van 22 november 1978 afgewezen. Voor mij blijkt uit deze gang van zaken dat de Commissie zich niet schuldig kan hebben gemaakt aan een optreden in strijd met de zorg die haar als werkgeefster betaamt, door verzoeker niet op deze, naar achteraf blijkt uitzichtloze, procedure te wijzen.
b)
Ter ondersteuning van zijn stelling doet verzoeker voorts beroep op het feit dat de Commissie, na de toetreding van de nieuwe Lid-Staten, aan de uit die staten afkomstige ambtenaren een verdubbeling van de maximum schooltoelage heeft toegekend zelfs als er in de nabijheid van hun standplaats een Europese school was. De Commissie — aldus verzoeker — heeft dat enkel kunnen doen door, in de wetenschap dat de Europese school van de standplaats geen geschikt onderwijs kon bieden aan deze ambtenarenkin-deren die de nieuwe gemeenschapstalen spraken, het feitelijk bestanddeel „Europese school” door uitlegging aan te vullen met het begrip „geschikt”. Nu de Commissie heeft vastgesteld dat de tekst aan een dergelijke uitlegging niet in de weg staat en dat deze veeleer in overeen stemming is met de geest van de bepaling, moet dit volgens verzoeker ook voor het onderhavige geval gelden, dat min of meer hetzelfde ligt.
De casus echter waarover het Hof thans moet beslissen, verschilt mijns inziens in meer dan één opzicht van de problematiek die destijds aan de orde was. Destijds stond namelijk vast dat in de Europese scholen geen onderwijs in de nieuwe gemeenschapstalen werd gegeven en dat de kinderen dus inderdaad geen onderwijs in hun taal konden volgen. In het onderhavige geval weerhouden echter uitsluitend subjectieve, in de persoon van het kind gelegen factoren dit ervan de school te bezoeken. Verder liet de destijds geldende tekst, volgens welke uitsluitend gelet moest worden op de afstand van 50 km van de Europese school, een dergelijke uitlegging toe. Zoals reeds gezegd, is deze bepaling echter in de versie die ten tijde van het verzoek gold en die welke thans geldt, in die zin uitgewerkt, dat de op ten minste 50 km afstand gelegen school ook metterdaad moet worden bezocht en dat dat bezoek om dwingende pedagogische redenen geboden moet zijn. Hierdoor staat de bepaling niet meer voor andere uitlegging open.
c)
Verzoeker meent verder dat een letterlijke interpretatie zowel in administratief als in pedagogisch opzicht tot absurde resultaten leidt. Zo is het niet de eerste taak van de administratie om na te gaan of de school waar verzoeker zijn kind heeft ondergebracht, al dan niet op 50 km afstand van de standplaats ligt, maar of de onderwijsinstelling inderdaad geschikt is voor een noodzakelijke revalidatie van het kind. Pedagogisch gezien is het bovendien wenselijk dergelijke probleemkinderen onder te brengen op een school die niet zo ver mogelijk verwijderd is, doch juist zo dicht mogelijk bij de ouders ligt.
Met de Commissie kan men hier slechts constateren dat, zo men zich bij verzoekers mening aansluit, deze beweerde absurde consequenties niet uit de toepassing van de bepaling volgen, maar uit de bepaling zelf. Verzoeker had in dit geval krachtens artikel 184 EEG-Verdrag de niet-toepasselijkheid wegens gebrekkigheid van de bepaling moeten inroepen. Overigens volgt mijns inziens uit de bepaling juist, dat de verdubbeling van de maximum schooltoelage met name vanwege de grote afstand en de daarmee samenhangende hoge reiskosten wordt toegekend. De administratie behoeft dus uitsluitend na te gaan of aan deze feitelijke voorwaarde is voldaan. Daar het de ouders vrij staat hun kind op een dichter bij de standplaats gelegen school onder te brengen, waarbij zij dan uiteraard hun aanspraak op verdubbeling van het maximum bedrag moeten prijsgeven, zie ik niet in waarom de gevolgen van deze re-geling absurd zouden zijn.
d)
Het laatste argument van verzoeker heeft betrekking op de plaats die de schooltoelage inneemt binnen het systeem van de gezinstoelagen van het Ambtenarenstatuut. De schooltoelage dient volgens hem — in het bijzonder als aanvulling op de in artikel 67, lid 1, sub b, voorziene kindertoelage — tot dekking van de werkelijke kosten in verband met de schoolopleiding, met als enige grens het dubbele maximum bedrag. Dit zou ook uit de reeds genoemde „Algemene uitvoeringsbepalingen” zijn af te leiden, die uitdrukkelijk bepalen dat hierdoor naast het schoolgeld en examengeld ook de vervoerkosten en andere kosten die in verband met het schoolbezoek ontstaan, worden gedekt. Onder de overige kosten worden echter uitdrukkelijk ook de medische kosten genoemd.
Maar, zoals de Commissie beklemtoont, worden deze kosten slechts als één van de categorieën genoemd in een reeks van posten waarmee het schoolbezoek onvermijdelijk gepaard gaat. Mijns inziens volgt reeds hieruit, dat daarmee alleen die kosten kunnen zijn bedoeld die in het kader van een regelmatig medisch schoolonderzoek of een behandeling kunnen ontstaan. Afgezien daarvan heb ik er al op gewezen dat de „Algemene uitvoeringsbepalingen” als zodanig niet geëigend zijn om de inhoud van de op dit punt duidelijke basisbepaling van artikel 3 van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut aan te vullen.
Artikel 3 van bijlage VII moet op zijn beurt worden gelezen in samenhang met het reeds genoemde artikel 67 Ambtenarenstatuut, dat uitsluitend bepaalt dat de kindertoelage — een gefixeerd bedrag — kan worden verdubbeld wanneer de geestelijke of lichamelijke handicap van een kind voor de ambtenaar aanzienlijke extra kosten met zich brengt. Nu een dergelijke bepaling voor de schooltoelage ontbreekt, moet hieruit noodzakelijkerwijs worden afgeleid dat de extra belasting, voor zover deze niet door de afstand is veroorzaakt, niet in het kader van de schooltoelage in aanmerking kan worden genomen. Dat er een leemte in het stelsel van de gezinstoelagen zou zijn, zie ik niet in.
e)
Resumerend kan dus worden gesteld, dat ook een systematische en teleologische uitlegging niet tot een ander resultaat kan leiden dan die letterlijk-grammaticale. Als de Commissie de voorgeschreven minimum afstand van 50 km buiten beschouwing zou laten, zou dat een ongeoorloofde interpretatie contra le-gem zijn.
Wanneer echter een bepaling volgens alle uitleggingsmethodes duidelijk en ondubbelzinnig is, is de Commissie op grond van het in de vaste rechtspraak van het Hof erkende beginsel dat de administratie gehouden is de wet toe te passen, welk beginsel nauw samenhangt met het eveneens erkende beginsel van de rechtszekerheid, verplicht zich strikt aan de bepaling te houden, waarbij zij niet over enige discretionaire bevoegdheid beschikt. Voor de algemene rechtsbeginselen, die voornamelijk dienen ter opvulling van leemtes, is hier dus geen plaats. Door het verzoek af te wijzen, heeft de Commissie dus niet gehandeld in strijd met het door verzoeker ingeroepen beginsel van behoorlijk bestuur, nog afgezien van het feit dat ik er niet van overtuigd ben dat dit beginsel behoort tot de door de Lid-Staten erkende algemene rechtsbeginselen en daarmee tot het gemeenschapsrecht. Uit de zaak-Reinarz kan naar mijn mening in ieder geval niet worden afgeleid dat een beginsel met een in houd als door verzoeker gesteld, door het Hof is erkend.
2.
Gelet op het voorgaande, behoef ik mij ook niet meer uit te laten over de daarnaast nog door verzoeker gestelde overtreding van het discriminatieverbod. Het zou slechts zin hebben dit rechtsbeginsel in de beschouwing te betrekken, wanneer de administratie een discretionaire bevoegdheid had bij de toepassing van 'de betrokken bepaling. Als verzoeker op dit punt bedenkingen ten aanzien van de regelmatigheid van de bepaling zelf heeft, dan had hij krachtens artikel 184 EEG-Verdrag incidenteel de niet-toepas-selijkheid van de bepaling moeten inroepen. De bepaling druist naar mijn mening niet reeds daarom in tegen het discriminatieverbod, doordat zij bij voorbeeld — om maar een punt te noemen — voorschrijft dat de school ten minste 50 km van de standplaats van de ambtenaar verwijderd moet zijn. Voor de stelling dat deze voor allen gelijkelijk geldende afstand willekeurig is vastgesteld, kan ik geen aanknopingspunt vinden.
II —
Op grond hiervan concludeer ik dat het beroep als ongegrond worde verworpen, met beslissing omtrent de kosten overeenkomstig artikel 70 van het Reglement voor de procesvoering.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.