61988CC0363_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. De onderhavige gevoegde zaken C-363/88 en C-364/88 betreffen beide een beroep tot schadevergoeding op grond van artikel 34, tweede alinea, en artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag. Finanziaria siderurgica Finsider SpA en Italsider SpA, verzoeksters in de zaak C-363/88 (hierna: "Finsider-Italsider"), en de società acciaierie e ferriere Lombarde Falck SpA, verzoekster in de zaak C-364/88 (hierna: "Falck"), stellen dat de Commissie zich schuldig heeft gemaakt aan onrechtmatig nalaten door te weigeren met betrekking tot 1984 en 1985 de maatregelen te nemen welke zijn voorzien in artikel 15 B, lid 4 en 5, van beschikking nr. 234/84/EGKS van de Commissie(1), en met betrekking tot 1986 deze welke zijn voorzien in artikel 15 B, lid 4, van beschikking nr. 3485/85/EGKS van de Commissie(2), met het oog op het herstel van een verstoring van de traditionele handelsstromen. Verzoeksters stellen bovendien dat de Commissie zich schuldig heeft gemaakt aan onrechtmatig handelen door aan een aantal staalondernemingen uit andere Lid-Staten op grond van artikel 10, lid 1, derde alinea, van voornoemde beschikkingen aanvullende leveringsquota voor halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen toe te kennen zonder rekening te houden met het in voormeld artikel 15 B neergelegde principe van de eerbiediging van de traditionele handelsstromen. Het gevolg van deze aanvullende toekenning zou zijn geweest dat de vastgestelde verstoring van de traditionele handelsstromen nog versterkt werd. Verzoeksters eisen van de Commissie de vergoeding van de schade die zij beweren te hebben geleden als gevolg van voormelde onrechtmatige gedragingen en van de daaruit resulterende vermindering van hun leveringen van staalprodukten van de categorieën Ia, Ib en II op de Italiaanse markt tijdens de jaren 1984, 1985 en 1986.
1. Feitelijke en juridische achtergrond
1.1. Artikel 15 B van beschikking nr. 234/84/EGKS van de Commissie en de weigering tot toepassing ervan met betrekking tot 1984
2. De hier aan de orde staande maatregelen hadden tot doel tijdens de meest kritieke periode van de crisis in de ijzer- en staalindustrie de herstructurering van deze industrie te verzekeren onder mededingingsvoorwaarden die verenigbaar zouden zijn met de door het stelsel van produktiequota opgelegde solidariteit.(3) Daartoe bepaalde artikel 15 B van beschikking nr. 234/84 van de Commissie van 31 januari 1984 dat:
"1. Elke Lid-Staat kan bij de Commissie een klacht indienen wanneer hij met betrekking tot de categorieën Ia, Ib, II en III vaststelt dat de leveringen van produkten van een dezer categorieën in aanzienlijk mate van de traditionele leveringen afwijken.
2. De in lid 1 bedoelde klacht dient uiterlijk na verloop van acht weken na het einde van het betrokken kwartaal te worden ingediend.
3. De Commissie onderzoekt de gefundeerdheid van deze klacht, waarbij zij zich baseert op de door de Lid-Staten krachtens beschikking nr. 3717/83/EGKS toegezonden maandelijkse statistische gegevens en rekening houdt met alle omstandigheden van het betrokken geval.
4. Indien zij de klacht gefundeerd acht, raadpleegt zij de belanghebbende Lid-Staten ter zake. In dit geval verzoekt zij de betrokken ondernemingen zich schriftelijk ertoe te verbinden de verstoring die in het evenwicht van hun traditionele leveringen is ontstaan in de loop van het volgende kwartaal weer ongedaan te maken.
5. Indien een onderneming zich hiertoe niet verbindt of haar verbintenis niet nakomt, kan de Commissie voor het daaropvolgende kwartaal het gedeelte van het quotum dat deze onderneming op de gemeenschappelijke markt mag leveren met een hoeveelheid verminderen die ten hoogste gelijk is aan die welke de verstoring van het evenwicht in de traditionele leveringen heeft teweeggebracht.
6. De Commissie stelt de belanghebbende Lid-Staten in kennis van het gevolg dat aan de klacht werd gegeven."
3. De European Independent Steelwork Association (EISA) stelde op 20 februari 1984 bij het Hof een beroep tot nietigverklaring van dit artikel in en dit op grond van de overweging dat artikel 15 B onverenigbaar was met de beginselen die aan de gemeenschappelijke markt voor ijzer- en staalprodukten ten grondslag liggen en met name het beginsel van vrij verkeer van ijzer- en staalprodukten en het beginsel van afschaffing van maatregelen die een discriminatie tussen producenten, kopers of verbruikers opleveren of die de koper hinderen in de vrije keuze van zijn leverancier. EISA diende terzelfder tijd ook een verzoek in tot opschorting van de tenuitvoerlegging van artikel 15 B.
Ofschoon de Commissie van oordeel was dat artikel 15 B en het daarin neergelegde principe van de eerbiediging van de traditionele handelsstromen verenigbaar zijn met het EGKS-Verdrag(4), gaf zij toe dat aan dit artikel een zeer restrictieve interpretatie moest worden gegeven. Tijdens de procedure in kort geding verbond zij zich er dan ook toe artikel 15 B slechts toe te passen in de volgende omstandigheden:
"a) In de eerste plaats zal artikel 15 B niet zonder meer worden toegepast wanneer een afwijking in de traditionele handelsstromen is vastgesteld, maar slechts wanneer de verschuiving van de traditionele leveringen te wijten zou zijn aan handelingen van ondernemingen die zich in strijd met het gemeenschapsrecht gedragen.
4. Bij beschikking van 28 maart 1984 wees het Hof EISA' s verzoek tot opschorting van artikel 15 B af.(6) Uit de motivering komen twee punten te voorschijn. Enerzijds bleek eruit dat het Hof enige twijfel had omtrent de verenigbaarheid van artikel 15 B met artikel 58 EGKS-Verdrag:
"Aangezien de procedure van artikel 15 B zal worden gebruikt tegen ondernemingen waarvan de leveringen in aanzienlijke mate afwijken van de traditionele leveringen, kan aanvankelijk niet worden uitgesloten dat met artikel 15 B andere dan de in artikel 58 toegelaten doelstellingen worden nagestreefd, doordat het leidt tot de invoering van kwantitatieve beperkingen in het verkeer in bepaalde ijzer- en staalprodukten tussen de Lid-Staten".(7)
Anderzijds bleek uit de beschikking dat het Hof akte nam van de hiervoor geciteerde verbintenis van de Commissie om artikel 15 B restrictief te interpreteren en dat het zich op die verbintenis steunde om de door EISA gevorderde opschorting van artikel 15 B af te wijzen omdat:
"(...) deze verbintenissen de dreiging wegnemen die op ondernemingen rustte en die de door verzoekster gevorderde maatregelen kan rechtvaardigen".(8)
Na deze beschikking deed EISA trouwens afstand van haar beroep tot nietigverklaring zodat het Hof niet de kans kreeg om zich ten gronde uit te spreken over de verenigbaarheid van artikel 15 B met het EGKS-Verdrag. Hoe dit ook zij, de beschikking van het Hof in kort geding lijkt de Commissie bevestigd te hebben in haar overtuiging dat zij zich mocht houden aan een restrictieve interpretatie van artikel 15 B en zelfs dat, bij gebreke daaraan, de geldigheid van artikel 15 B in het gedrang zou komen.
5. Na te hebben vastgesteld dat de leveringen van staalprodukten van de categorieën Ia, Ib en II in aanzienlijke mate van de traditionele leveringen afweken, diende de Italiaanse regering bij brieven van 5 juni 1984, 3 augustus 1984, 30 november 1984 en 25 februari 1985 betreffende respectievelijk het eerste, tweede, derde en vierde trimester van 1984 bij de Commissie een klacht in overeenkomstig het hierboven geciteerde artikel 15 B van beschikking nr. 234/84. Daarbij verzocht zij de Commissie de in dit artikel 15 B voorziene maatregelen te nemen ten einde de vastgestelde verstoring in de traditionele handelsstromen te herstellen.(9) In een brief van 11 maart 1985 herhaalde de Italiaanse overheid dit verzoek op basis van gegevens betreffende het gehele jaar 1984.
De Commissie betwistte geenszins de juistheid van de door de Italiaanse overheid verstrekte gegevens met betrekking tot de verstoring van de traditionele handelsstromen en stelde integendeel vast dat deze gegevens werden bevestigd door haar eigen berekeningen.(10) Toch ging ze niet over tot het nemen van de in artikel 15 B van beschikking nr. 234/84 voorziene maatregelen. Wel leidde ze in maart 1985 een procedure in tegen de producenten die verantwoordelijk waren voor de verstoring van de traditionele handelsstromen wegens inbreuk op de prijzenregeling voor ijzer- en staalprodukten en legde zij in het raam daarvan op 27 september 1985 aan zes producenten boetes op wegens inbreuk op die regeling. Deze houding van de Commissie was duidelijk in overeenstemming met de restrictieve interpretatie van artikel 15 B die zij voor het Hof in de zaak EISA had voorgestaan (zie meer bepaaldelijk litt. c van de in nr. 3 aangehaalde passage) en waarvan het Hof in zijn beschikking in die zaak akte had genomen (hiervoor, nr. 4).
6. Geconfronteerd met deze weigering van de Commissie de in artikel 15 B voorziene maatregelen te nemen met betrekking tot de in 1984 vastgestelde verstoring van de traditionele handelsstromen, stelden Assider, de Italiaanse federatie van de metaalnijverheid, en de Italiaanse regering op respectievelijk 31 mei 1985 en 12 juli 1985 een op artikel 35, derde alinea, EGKS-Verdrag gesteund beroep in tot nietigverklaring van de stilzwijgende weigeringsbeschikking.
In deze zaak deed het Hof uitspraak bij arrest van 9 april 1987.(11) Gelet op het feit dat de Commissie de door de Italiaanse regering aangeklaagde verstoring van de traditionele handelsstromen gefundeerd had geacht, verklaarde het Hof voor recht dat de Commissie verplicht was de voor deze verstoring verantwoordelijke ondernemingen overeenkomstig artikel 15 B, lid 4, formeel te verzoeken zich schriftelijk ertoe te verbinden de verstoring in de loop van het volgende kwartaal weer ongedaan te maken.(12) De weigering van de Commissie artikel 15 B, lid 4, toe te passen was derhalve onrechtmatig en de stilzwijgende weigeringsbeschikking werd door het Hof vernietigd. Het Hof verwierp aldus de restrictieve interpretatie die de Commissie gemeend had te moeten geven aan artikel 15 B van beschikking nr. 234/84 en waarop het Hof zich in zijn beschikking in de zaak EISA had gesteund om de in kort geding gevorderde dringende maatregelen af te wijzen. In zijn arrest van 9 april 1987 verwierp het Hof immers uitdrukkelijk het betoog van de Commissie volgens wie het resultaat van de procedures wegens inbreuk op de prijzenregeling (ingeleid in maart 1985 en afgesloten met het opleggen van sancties in september 1985) moest gekend zijn alvorens zij artikel 15 B, lid 4, zou kunnen toepassen.(13) Op de vraag of ook de niet-toepassing van artikel 15 B, lid 5, van beschikking nr. 234/84 met betrekking tot de in 1984 vastgestelde verstoring van de traditionele handelsstromen onrechtmatig was, is het Hof in het arrest van 9 april 1987 niet ingegaan.(14)
1.2. De stilzwijgende weigering tot toepassing van artikel 15 B van beschikking nr. 234/84 en van beschikking nr. 3485/85 met betrekking tot 1985, respectievelijk 1986
7. Naar duidelijk bleek uit de door de Italiaanse overheid aan de Commissie verstrekte(15) en door deze laatste in wezen bevestigde gegevens(16), weken ook in 1985 en 1986 de leveringen op de Italiaanse markt van staalprodukten van de categorieën Ia, Ib en II door staalondernemingen uit andere Lid-Staten in aanzienlijke mate af van de traditionele leveringen.(17) De Italiaanse overheid verzocht de Commissie derhalve herhaaldelijk het hierboven geciteerde artikel 15 B van beschikking nr. 234/84 en het, vanaf 1 januari 1986, daarvoor in de plaats gekomen artikel 15 B van beschikking nr. 3485/85 toe te passen. Laatstgenoemd artikel 15 B was identiek aan het eerstgenoemde artikel 15 B met uitzondering van lid 5 dat in beschikking 3485/85 verviel omdat de Raad en de Commissie eind 1985 van oordeel waren dat de crisis van de ijzer- en staalindustrie door haar dieptepunt heen was en de in genoemde lid 5 vervatte bevoegdheid tot vermindering van quota bijgevolg niet langer gerechtvaardigd was. Trouwens, in het licht van de verbeterde situatie van de Europese staalindustrie werd het gehele artikel 15 B van beschikking nr. 3485/85 vanaf 1 januari 1987 opgeheven.(18)
Ondanks deze herhaalde verzoeken van de Italiaanse regering weigerde de Commissie ook met betrekking tot 1985 en 1986, de in artikel 15 B van voornoemde beschikkingen voorziene maatregelen te nemen. Hierbij zij opgemerkt dat het voormelde onderzoek naar de resultaten van de in september 1985 opgelegde boetes voor de schending van de prijzenregeling in december 1986 nog steeds aan de gang was(19) zodat de Commissie ook dan nog - het arrest Assider van het Hof van 9 april 1987 (hiervoor, nr. 6) was nog niet gewezen - van oordeel was dat zij, ingevolge de noodzaak artikel 15 B restrictief te interpreteren, geen gebruik kon maken van de in artikel 15 B, lid 4, (en, voor 1985, evenmin van de in lid 5) vervatte bevoegdheden.
1.3. Artikel 10, lid 1, derde alinea, van de beschikkingen nrs. 234/84 en 3485/85 van de Commissie en de toekenning van aanvullende leveringsquota tijdens de periode 1984-1986
8. De Commissie heeft niet alleen geweigerd de maatregelen voorzien in artikel 15 B van voornoemde beschikkingen te nemen ten einde de verstoring van de traditionele handelsstromen te herstellen. Zij zou de verstoring van de traditionele handelsstromen tijdens de periode 1984-1986 ook in de hand hebben gewerkt doordat zij aan staalondernemingen uit andere Lid-Staten, op grond van (de identiek geformuleerde) artikelen 10, lid 1, derde alinea, van beschikking nr. 234/84 respectievelijk beschikking nr. 3485/85, aanvullende leveringsquota heeft verleend voor halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen, dat is een subcategorie van categorie Ia.
Artikel 10, lid 1, van voornoemde beschikkingen stelde voor halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen, in het kader van het quotastelsel, een bijzonder semi-liberaal regime in, volgens hetwelk:
"Voor de produkten van categorie Ia, die in de staat van warmgewalst produkt worden gebruikt voor de produktie in de Gemeenschap van gelaste buizen met een doorsnede van 406,4 mm of minder, zijn de ondernemingen bevoegd hun quota en quotagedeelten die op de gemeenschappelijke markt mogen worden geleverd, te verhogen met een hoeveelheid die ten hoogste 5 000 ton per kwartaal mag bedragen of, naar gelang van het geval, 30 % van de hoeveelheid van deze produkten, welke is begrepen in de quotagedeelten die op de gemeenschappelijke markt mogen worden geleverd (...)
De onderneming mag slechts tot deze verhoging overgaan, indien uiterlijk in de maand volgende op het betrokken kwartaal het bewijs wordt geleverd van de gebruikmaking van de daarmee overeenstemmende leveringen voor de gestelde doeleinden.
Op een naar behoren met redenen omkleed verzoek van een onderneming, kan de Commissie overgaan tot een opwaartse aanpassing van de quota en quotagedeelten die op de gemeenschappelijke markt mogen worden geleverd. De Commissie kan het toestaan van deze aanpassing afhankelijk stellen van de overlegging door en ten laste van de betrokken onderneming van een door een accountantskantoor opgesteld verslag waarin de inontvangstneming van de halffabrikaten van deze onderneming door de buizenafnemer(s) en het daadwerkelijk gebruik door deze(n) voor de betrokken produktie wordt bevestigd."
9. De vraag die met betrekking tot dit artikel 10, lid 1, rijst en die aanleiding heeft gegeven tot diepgaande meningsverschillen tussen de Commissie enerzijds en bepaalde Lid-Staten en staalondernemingen anderzijds, is of het hiervoor besproken artikel 15 B en het daarin neergelegde principe van de eerbiediging van de traditionele handelsstromen ook gold voor de in artikel 10, lid 1, geviseerde halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen.
Zoals mag blijken uit de bijlagen bij haar verweerschriften(20), was de Commissie van oordeel dat deze vraag bevestigend moest worden beantwoord. Volgens haar was het voornoemde principe wel degelijk van toepassing op halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen, een opvatting die men onder meer terugvindt in een memorandum betreffende de toepassing van artikel 10, lid 1 (het zgn. 12-punten memorandum), dat de Commissie in december 1984 aan alle belanghebbenden richtte en waarin onder andere werd gesteld:
"2. De halffabrikaten maken deel uit van de traditionele handelsstromen in categorie Ia. De toeneming van de leveringen aan de buizenfabrikanten, die zou kunnen leiden tot een grotere dan de traditionele handelsstromen, moet worden gecompenseerd door een dienovereenkomstige vermindering van de leveringen aan de andere gebruikers van (produkten van) categorie Ia in hetzelfde land.
4. De ondernemingen leggen de Commissie halverwege het kwartaal de definitief gesloten contracten voor, met een overzicht van de leveringen per land.
5. Wanneer het totaal van de contractueel vastgelegde leveringen de raming van de vraag naar halffabrikaten voor kleine gelaste buizen op een bepaalde markt teboven gaat, roept de Commissie de producenten bijeen voor een bespreking van de marktsituatie en de traditionele handelsstromen.
6. De Commissie geeft de ondernemingen aanvullende quota van meer dan 30 %, waarbij zij hen verzoekt de traditionele handelsstromen niet in aanzienlijke mate te overschrijden (...)
7. Wanneer een staalproducent de toegenomen leveringen aan buizenfabrikanten niet volledig kan compenseren door in hetzelfde kwartaal minder te leveren aan andere gebruikers op de betrokken markt, mag hij bij uitzondering het restant in het volgende kwartaal compenseren.
12. Met het oog op de eerbiediging van de in punt 9 van de motivering van beschikking 234/84/EGKS genoemde doelstellingen, krijgt de onderneming die zich niet aan bovenstaande regels houdt, geen aanvullende quota van meer dan 30 % (punt 6) voor kleine gelaste buizen.
Het bovenstaande stelsel is van toepassing met ingang van het eerste kwartaal van 1985. De Commissie zal van verdere toepassing afzien, zodra de orde op de markt is hersteld."(21)
Vooral Lid-Staten van de Benelux en hun staalondernemingen hebben de in dit memorandum voorgestane toepassing van het principe van de eerbiediging van de traditionele handelsstromen op halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen evenwel nooit aanvaard. Zij weigerden dan ook de in punt 4 vermelde informatie aan de Commissie te verstrekken en deel te nemen aan de in punt 5 bedoelde vergaderingen.
10. Uit de bijlagen bij de verweerschriften blijkt dat de Commissie de staalondernemingen er te zijner tijd inderdaad op wees dat artikel 15 B ook toepasselijk was op halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen. Zij was derhalve van oordeel dat de staalondernemingen een stijging van de leveringen aan "tubisten" die de traditionele handelsstromen kon verstoren, moesten compenseren met een corresponderende vermindering van leveringen aan andere afnemers in dezelfde Lid-Staat van produkten van categorie Ia (d.i. de categorie waarvan halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen deel uitmaakten).(22) Het verzet van voornoemde Lid-Staten en ondernemingen zonder wier actieve deelneming de in het memorandum voorgestane toepassing van artikel 15 B eigenlijk niet mogelijk was, alsook twijfel omtrent de wettigheid van artikel 15 B - zeker na de beschikking van het Hof in de zaak EISA van 28 maart 1984(23) - hebben de Commissie er echter toe gebracht de eerbiediging van de traditionele handelsstromen niet af te dwingen.(24) Zoals verzoeksters haar verwijten, heeft de Commissie in de periode 1984-1986 aldus aanvullende quota voor halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen aan ondernemingen toegekend zonder er over te waken dat de traditionele handelsstromen geëerbiedigd werden, waardoor de verstoring van deze traditionele handelsstromen volgens verzoeksters aanzienlijk zou zijn versterkt.
1.4. De vraag om schadevergoeding
11. Na het arrest Assider van 9 april 1987, waarbij de stilzwijgende weigering artikel 15 B, lid 4, van beschikking nr. 234/84 met betrekking tot 1984 toe te passen werd vernietigd (hiervoor, nr. 6), brachten Assider en haar leden, Finsider-Italsider en Falck, bij brieven van 29 mei 1987 en 30 juli 1987 de Commissie op de hoogte van de schade die de niet-toepassing van artikel 15 B over de jaren 1984, 1985 en 1986 hen zou hebben berokkend. Zij verzochten de Commissie, met een beroep op artikel 34, eerste alinea, EGKS-Verdrag, maatregelen te nemen waardoor het nadeel dat het onmiddellijk gevolg was van de niet-toepassing van artikel 15 B, op een billijke wijze door middel van schadevergoeding zou worden hersteld. Bij brieven van 8 juli 1987, 7 november 1987, 30 oktober 1987 en 10 november 1987, deed de Italiaanse regering eenzelfde verzoek tot schadevergoeding langs bestuurlijke weg. Hierbij weze aangemerkt dat het op dat ogenblik voor de Commissie niet meer mogelijk was, gebruik te maken van haar in artikel 15 B, lid 5, voorziene bevoegdheid tot vermindering van quota, aangezien dat artikellid reeds met uitwerking op 1 januari 1986 was opgeheven en trouwens ook de rest van het artikel vanaf 1 januari 1987 had opgehouden te bestaan.
Naar aanleiding van deze verzoeken hebben de Commissie en vertegenwoordigers van de Italiaanse regering elkaar begin 1988 tweemaal ontmoet zonder echter een overeenkomst over de vergoeding van de door de Italiaanse staalondernemingen geleden schade te bereiken. De Commissie weigerde enige aansprakelijkheid te erkennen en beperkte zich ertoe, als blijk goede wil, aan verzoeksters de toekenning voor te stellen van aanvullende quota voor staalprodukten van categorie Ia en in het bijzonder voor halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen, dit zijn de produkten waarvan de traditionele handelsstromen het sterkst verstoord waren. De Italiaanse regering verwierp dit voorstel evenwel omdat het volgens haar inhoudsloos was en bovendien enkel betrekking had op halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen.
In reactie op de kennelijke weigering van de Commissie de door hen geleden schade te vergoeden hebben Finsider-Italsider (in de zaak C-363/88) en Falck (in de zaak C-364/88) op grond van artikel 34, tweede alinea, en artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag, in december 1988 de onderhavige beroepen tot schadevergoeding ingesteld bij het Hof.
12. In wat volgt zal ik eerst de juridische grondslag van de ingestelde beroepen tot schadevergoeding onderzoeken (hierna: "nrs. 13 tot 21") en daarna nagaan of de voorwaarden voor een aansprakelijkheid van de Gemeenschap in de onderhavige zaken vervuld zijn (hierna: "nrs. 22 tot 35").
2. De juridische grondslag en de ontvankelijkheid van de ingestelde beroepen
2.1. Onduidelijkheid van de juridische grondslag van verzoeksters vordering tot schadevergoeding
13. Zoals reeds vermeld berusten de onderhavige beroepen tot schadevergoeding op de artikelen 34, tweede alinea, en 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag. Artikel 34, tweede alinea, bepaalt:
"Indien de Hoge Autoriteit in gebreke blijft binnen een redelijke termijn de maatregelen te nemen, die de tenuitvoerlegging van een beslissing tot vernietiging medebrengt, staat een beroep tot schadevergoeding op het Hof open."
en artikel 40, eerste alinea, luidt:
"Onder voorbehoud van de bepalingen van artikel 34, eerste alinea, is het Hof bevoegd op verzoek van de benadeelde partij een geldelijke vergoeding toe te kennen ten laste van de Gemeenschap, ingeval schade is ontstaan bij de uitvoering van dit Verdrag door een dienstfout van de Gemeenschap."
In haar verweerschriften wijst de Commissie er niet geheel ten onrechte op dat verzoeksters in hun verzoekschrift nalaten om met de nodige nauwkeurigheid de juridische grondslag van hun beroep tot schadevergoeding aan te duiden, zonder dat zij daaraan evenwel een middel van niet-ontvankelijkheid ontleent. Uit de replieken van verzoeksters wordt het evenwel duidelijk dat hun beroepen gebaseerd zijn op artikel 34, tweede alinea, in de mate dat zij de vergoeding betreffen van de schade veroorzaakt door de bij arrest van 9 april 1987 vernietigde beschikking van stilzwijgende weigering om met betrekking tot 1984 de in artikel 15 B, lid 4, van beschikking nr. 234/84 voorziene maatregel te nemen, terwijl die beroepen hun grondslag vinden in artikel 40, eerste alinea, in de mate dat zij de vergoeding betreffen van de schade die door de andere aan de Commissie verweten onrechtmatige handelingen werd veroorzaakt. Meer bepaaldelijk gaat het daarbij om de schade veroorzaakt a) door de weigering de in artikel 15 B, lid 4, van de beschikkingen nrs. 234/84 en 3485/85 voorziene maatregel te nemen met betrekking tot 1985 en 1986, b) door de weigering de in artikel 15 B, lid 5, van beschikking nr. 234/84 voorziene maatregelen te nemen met betrekking tot 1984 en 1985, en c) door aan andere staalondernemingen tijdens de periode van 1984-1986 aanvullende quota toe te kennen voor halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine stalen buizen, en dit op grond van artikel 10, lid 1, derde alinea, van de beschikkingen nrs. 234/84 en 3485/85.
14. In de door verzoeksters aangevoerde juridische grondslag met betrekking tot artikel 34, tweede alinea, EGKS-Verdrag, kan nog een andere onduidelijkheid worden gezien die haar oorsprong vindt in de bewoording van dit artikel. Ik ga er even op in omdat dit mij de gelegenheid biedt de bepalingen van artikel 34 uiteen te zetten.
In de tweede alinea van artikel 34, en alleen daar, wordt gewag gemaakt van de mogelijkheid een beroep tot schadevergoeding bij het Hof in te stellen. Uit de bewoording van de eerste alinea van artikel 34 blijkt evenwel dat aan dit beroep tot schadevergoeding een procedure voorafgaat die ertoe strekt de Commissie maatregelen te laten nemen met het oog op de tenuitvoerlegging van een voordien door het Hof gewezen vernietigingsarrest (eerste en tweede zin van die alinea). Eén van die maatregelen bestaat, zonodig, in de toekenning van een rechtvaardige schadevergoeding die op een billijke wijze het nadeel herstelt dat het onmiddellijke gevolg is van de door het Hof vernietigde beschikking of aanbeveling (tweede zinsnede van de derde zin). Aan laatstbedoelde maatregel dient evenwel de vaststelling door het Hof vooraf te gaan van een fout "van zodanige aard dat zij een aansprakelijkheid voor de Gemeenschap medebrengt" ten aanzien van een onderneming of een groep van ondernemingen die van de vernietigde beschikking of aanbeveling "onmiddellijk een bijzonder nadeel heeft geleden" (eerste zinsnede van de derde zin). Na een dergelijke rechterlijke vaststelling beschikt de Commissie, aldus de tweede alinea van artikel 34, over "een redelijke termijn" om, zoals gezegd, de maatregelen te nemen die de tenuitvoerlegging van de vernietigingsbeslissing meebrengt en eerst na het verstrijken van die termijn staat, bij verzuim van de Commissie, een beroep tot schadevergoeding open.
Deze wat ingewikkelde procedure is duidelijk ingegeven door de bekommernis de bevoegdheden van de gemeenschapsinstelling wiens handeling vernietigd werd en de rechten van schadelijdende ondernemingen in evenwicht te houden. Uit de beschrijving van deze procedure blijkt dat er tussen een vernietigingsarrest van het Hof en een beroep tot schadevergoeding bij het Hof, een autonome rechtsgang bestaat met het oog op de vaststelling door het Hof van een fout van de Gemeenschap die haar aansprakelijkheid gaande maakt c.q. van het bestaan van een onmiddellijk en bijzonder nadeel voor de betrokken ondernemingen.(25) Zoals hierna zal blijken, bevindt de door verzoeksters aanhangig gemaakte procedure zich voor sommige van de door hen aangeklaagde handelingen in dat, in artikel 34, eerste alinea, beschreven tussenstadium. Ik meen nochtans niet dat uit de omstandigheid dat verzoeksters hun beroep baseren op artikel 34, tweede alinea - waarin het eindstadium van het beroep tot schadevergoeding wordt vermeld - en niet eveneens op artikel 34, eerste alinea, een grond van niet-ontvankelijkheid kan worden afgeleid (hetgeen trouwens ook de Commissie niet doet). Uit de schriftelijke en mondelinge opmerkingen van verzoeksters voor het Hof - en in het bijzonder uit de ruime omschrijving van het dispositief van hun verzoekschriften - is immers voldoende gebleken dat hun beroepen tot schadevergoeding alle stadia van artikel 34 omvatten en dat de uitdrukkelijke verwijzing naar (alleen) de tweede alinea van dat artikel te wijten is aan de bewoording van het artikel, aangezien alleen daar sprake is van "een beroep tot schadevergoeding".
2.2. De juridische grondslag van de vordering tot schadevergoeding in geval van vernietiging van een gemeenschapshandeling (artikel 34 EGKS-Verdrag)
15. Volgens verzoeksters is de juridische fundering van de door hen aangevoerde en hiervoor aan het eind van nr. 13 opgesomde schadevergoedingsgronden te vinden in artikel 34 dan wel artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag.
Door de Commissie wordt terecht gesteld, met een verwijzing naar de op dat punt duidelijke bewoording van artikel 34, eerste en tweede alinea, dat de door verzoeksters op grond van artikel 34 ingestelde beroepen enkel ontvankelijk zijn wanneer de schade voortvloeit uit een beschikking of aanbeveling dan wel een stilzwijgende weigering die overeenkomstig artikel 33 respectievelijk 35 EGKS-Verdrag werd vernietigd. Dit werd door de Hof trouwens bevestigd in het arrest van 10 juni 1986, Usinor.(26) Bovendien moet worden opgemerkt dat, zoals blijkt uit de inleidende woorden van artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag, de vergoeding van schade die voortvloeit uit een door het Hof vernietigde beschikking of aanbeveling (of stilzwijgende weigering) enkel en alleen kan worden gevorderd op grond van artikel 34.
Deze situatie doet zich ongetwijfeld voor met betrekking tot de stilzwijgende weigering van de Commissie om artikel 15 B, lid 4, van beschikking nr. 234/84 toe te passen ten aanzien van de in 1984 vastgestelde verstoring van de traditionele handelsstromen. Deze weigeringsbeslissing werd door het Hof in het al vermelde arrest Assider vernietigd.(27) Dit betekent, aldus artikel 34, dat een beroep tot schadevergoeding slechts openstaat indien en nadat het Hof heeft vastgesteld dat aan de vernietigde stilzwijgende weigeringsbeschikking een fout kleeft van zodanige aard dat zij een aansprakelijkheid voor de Gemeenschap medebrengt en dat de geleden schade onmiddellijk en bijzonder is, en wanneer na deze vaststelling een redelijke termijn is verstreken tijdens dewelke de Commissie de mogelijkheid heeft gehad de maatregelen te nemen, die nodig zijn om het ingevolge de vernietigde weigering geleden nadeel te herstellen.
Aangezien het Hof deze vaststelling tot dusver niet heeft gedaan - en de redelijke termijn waarover de Commissie beschikt derhalve nog geen aanvang heeft genomen - is het verzoek tot vaststelling en toekenning van schade met betrekking tot deze (vernietigde) weigeringsbeslissing voorbarig.(28) Dit betekent mijns inziens echter niet, zoals in het voorgaande nummer uiteengezet, dat het Hof inmiddels niet al door verzoeksters beroepen is gevat om zich in onderhavige zaak uit te spreken over de vraag of de nietigverklaarde weigeringsbeslissing in hoofde van de Commissie een fout uitmaakt die voor de Gemeenschap een aansprakelijkheid medebrengt en aan verzoeksters een onmiddellijke en bijzondere schade heeft toegebracht (daarover, nrs. 26, 31 en 32-34).
2.3. De juridische grondslag van de vordering tot schadevergoeding ten aanzien van gemeenschapshandelingen met eenzelfde inhoud als een vernietigde handeling
16. Rijst de vraag of eenzelfde houding moet worden aangenomen ten aanzien van de beroepen van verzoeksters voor zover die strekken tot vergoeding van de schade die voortvloeit uit de stilzwijgende weigering van de Commissie om met betrekking tot 1985 en 1986 artikel 15 B, lid 4, van respectievelijk beschikking nr. 234/84 en beschikking nr. 3485/85 toe te passen, en dit ofschoon deze weigering door het Hof niet vernietigd werd.
Een gelijkaardige vraag stond aan de orde in het door het Gerecht op 27 juni 1991 in de zaak Peine-Salzgitter(29) gewezen arrest. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 26 april 1988 in de zaak Asteris(30) overwoog het Gerecht dat, met het oog op de toepassing van artikel 34 EGKS-Verdrag, met een vernietigde beschikking moeten worden gelijkgesteld de expliciete of impliciete handelingen die in wezen dezelfde inhoud hebben als een nietigverklaarde beschikking en die genomen werden in de periode tussen het in werking treden van de (met terugwerkende kracht) nietigverklaarde beschikking en de datum van het vernietigingsarrest. Het Gerecht was immers van oordeel dat de in de zaak Asteris door het Hof aangehouden oplossing met het oog op de toepassing van artikel 176 EEG-Verdrag ook moest gelden voor de toepassing van artikel 34 EGKS-Verdrag, gelet op de gelijkaardige bewoording van beide artikelen.
17. Het komt mij voor dat het arrest Peine-Salzgitter van het Gerecht een juiste toepassing maakt van de reeds in het arrest Asteris van het Hof aangehouden oplossing en dat dezelfde oplossing in onderhavige zaak moet gelden voor de stilzwijgende weigering van de Commissie om met betrekking tot de in 1985 en 1986 vastgestelde en door de Commissie wezenlijk toegegeven(31) verstoring van de traditionele handelsstromen, artikel 15 B, lid 4, van beschikking nr. 234/84 respectievelijk beschikking nr. 3485/85 toe te passen. Het hiervoor in nummer 2 al geciteerde lid 4 legt aan de Commissie de verplichting op, bij een gefundeerd geachte verstoring van de traditionele handelsstromen, de belanghebbende Lid-Staten te consulteren en de betrokken ondernemingen formeel te verzoeken zich er schriftelijk toe te verbinden de verstoring in de loop van het volgende kwartaal ongedaan te maken. Er zijn geen aanwijzingen dat de Commissie zich in dit opzicht in de jaren 1985 en 1986 anders gedragen heeft dan in 1984, voor welk jaar het Hof in het arrest Assider van 9 april 1987 de stilzwijgende weigeringsbeschikking van de Commissie tot toepassing van lid 4 heeft nietig verklaard. Ook met betrekking tot deze niet-uitdrukkelijk nietigverklaarde weigeringen tot toepassing van artikel 15 B, lid 4, voor 1985 en 1986, dient het Hof derhalve in deze zaak uit te maken of deze weigeringen in hoofde van de Commissie een fout uitmaken, en of zij aan verzoeksters een onmiddellijke en bijzondere schade hebben toegebracht in de zin van de eerste alinea van artikel 34 EGKS-Verdrag.
Ik moet er evenwel op wijzen dat de Commissie die tegen het arrest Peine-Salzgitter van het Gerecht inmiddels hogere voorziening heeft ingesteld, de door het Gerecht aangenomen analogie tussen het in het arrest Asteris toegepaste artikel 176 EEG-Verdrag en het in het arrest Peine-Salzgitter - en ook in onderhavige zaak - aan de orde staande artikel 34 EGKS-Verdrag betwist, onder meer omdat die analogie volgens haar alleen opgaat voor artikel 34, eerste alinea, tweede zin, en niet voor de derde zin. Het is hier niet de plaats op deze argumentatie in te gaan, des te meer omdat ik hierna tot de conclusie kom dat, indien verzoeksters zich niet op artikel 34 EGKS-Verdrag zouden kunnen beroepen, zij hun vordering tot schadevergoeding dan nog op artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag kunnen steunen. Het Hof is derhalve in elk geval bevoegd om, in onderhavige zaak, de fout van de Commissie in verband met de niet-toepassing van artikel 15 B, lid 4, voor de jaren 1985 en 1986 te beoordelen.
2.4. De juridische grondslag van de vordering tot schadevergoeding ten aanzien van niet-vernietigde (en niet met een vernietigde handeling gelijk te stellen) gemeenschapshandelingen (artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag)
18. Thans gaat het over de schade die volgens verzoeksters aan hen werd berokkend enerzijds door de stilzwijgende weigering tot toepassing van artikel 15, lid 5, van beschikking nr. 234/84, houdende een bevoegdheid voor de Commissie tot vermindering van leveringsquota, met betrekking tot de in 1984 en 1985 vastgestelde verstoring van de traditionele handelsstromen en anderzijds door het toekennen tijdens de periode 1984-1986 van aanvullende leveringsquota op grond van artikel 10, lid 1, derde alinea, van beschikkingen nrs. 234/84 en 3485/85, zonder rekening te houden met het principe van de eerbiediging van de traditionele handelsstromen. Tot vergoeding van deze schade beroepen verzoeksters zich op artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag aangezien het hier beschikkingen van de Commissie betreft die niet door het Hof vernietigd werden en die evenmin met een vernietigde beschikking kunnen worden gelijkgesteld.
Wat de weigering tot niet-toepassing van artikel 15 B, lid 5, betreft, wil ik er niettemin op wijzen dat deze weigering nauw verband houdt met de hiervoor besproken weigering tot niet-toepassing van lid 4, van dat artikel. Immers door te weigeren artikel 15 B, lid 4, toe te passen (d.i. door de ondernemingen die verantwoordelijk waren voor de verstoring van de traditionele handelsstromen niet te verzoeken zich schriftelijk ertoe te verbinden de verstoring weer ongedaan te maken), kon de Commissie de in lid 5 voorziene maatregelen tot reductie van leveringsquota, gelet op de toepassingsvoorwaarde van die bepaling (voor de tekst, zie nr. 2), niet eens in overweging nemen. Niettegenstaande dit nauw verband kan evenwel niet worden volgehouden dat een weigering lid 5 van artikel 15 B toe te passen, voor de toepassing van artikel 34, moet worden gelijkgesteld met een (vernietigde of daarmee analoge) weigering lid 4 toe te passen. Blijkens de bewoording ervan veronderstelt het nemen van een maatregel krachtens lid 5 in hoofde van de Commissie een zelfstandige bevoegdheid welke haar, aldus het Hof in het arrest Assider, "een grote beoordelingsmarge laat".(32) Een beslissing tot toepassing van lid 5 kan dus zeker niet geacht worden automatisch uit een weigeringsbeslissing met betrekking tot lid 4 van artikel 15 B voort te vloeien.
19. Voor zover verzoeksters beroepen tot schadevergoeding gesteund zijn op artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag rijst de vraag of dit artikel zich wel leent tot een dergelijk beroep in verband met niet vernietigde (en daarmee niet gelijk te stellen) beschikkingen van de Commissie. De Commissie stelt dienaangaande dat artikel 34 EGKS-Verdrag op exhaustieve en limitatieve wijze de extra-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap onder het EGKS-Verdrag regelt wanneer de oorzaak van de schade ligt bij een beschikking, een aanbeveling of een stilzwijgende weigeringsbeschikking van de Commissie, en dat een beroep tot schadevergoeding op grond van artikel 40, eerste alinea, in zulke gevallen uitgesloten is. Verzoeksters ontkennen dat.
Zowel verzoeksters als de Commissie beroepen zich ter van het Hof ondersteuning van hun standpunt op de rechtspraak van het Hof. Nochtans, zo komt het mij voor, heeft geen enkel van de door de partijen ingeroepen arresten (Vloeberghs(33), Fives Lille Cail(34), Meroni(35), en Usinor(36)), uitspraak gedaan omtrent de gestelde vraag naar de "exclusieve werking" van artikel 34 EGKS-Verdrag.(37)
In tegenstelling tot de Commissie ben ik van oordeel dat ter vergoeding van schade veroorzaakt door een beschikking, aanbeveling of stilzwijgende weigering die door het Hof niet werd vernietigd, een beroep tot schadevergoeding op grond van artikel 40, eerste alinea, kan worden ingesteld.(38) Anders dan de Commissie beweert, heeft het in artikel 40, eerste alinea, vervatte voorbehoud aangaande de bepalingen van artikel 34, eerste alinea, uitsluitend betrekking op schade veroorzaakt door de daarin genoemde nietigverklaarde handelingen. Voor niet-nietigverklaarde handelingen (met uitzondering van de met nietigverklaarde handelingen gelijkgestelde handelingen) geldt dit voorbehoud niet en is de bepaling van artikel 40, eerste alinea - waarvan mag worden gesteld dat zij in EGKS-zaken de gemeenrechtelijke regeling betreffende de aansprakelijkheid van de Gemeenschap bevat(39) - onverminderd toepasselijk.
20. Een restrictieve interpretatie van de beroepsmogelijkheid voorzien in artikel 40, eerste alinea, zou overigens in strijd zijn met het fundamenteel vereiste van adequate rechtsbescherming zoals dit constant in de rechtspraak van het Hof in verschillende gebieden tot uitdrukking komt.(40) Dergelijke restrictieve interpretatie zou immers niet zelden tot gevolg hebben dat schadevergoeding voor schade veroorzaakt door beschikkingen of aanbevelingen dan wel stilzwijgende beschikkingen niet mogelijk is. De termijn waarbinnen men een beroep tot nietigverklaring ex artikel 33 respectievelijk artikel 35 EGKS-Verdrag moet instellen is immers zeer kort (een maand) terwijl de door een handelen of door een verzuim te handelen veroorzaakte schade zich niet zelden slechts na verloop van deze korte termijn zal openbaren. Bovendien zijn er omstandigheden waarin een beroep tot nietigverklaring geen of weinig zin heeft omdat de betrokken beschikking reeds volledig uitgewerkt is. Ten slotte kunnen ondernemingen en verenigingen van ondernemingen enkel een beroep tot nietigverklaring tegen een algemene beschikking of aanbeveling dan wel een verzuim instellen wanneer deze, aldus artikel 33, tweede alinea, te hunnen opzichte misbruik van bevoegdheid inhoudt.
Dezelfde tendens om aan justitiabelen een adequate rechtsbescherming te verzekeren vindt men terug in de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de ontvankelijkheid van een beroep tot schadevergoeding op grond van artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag, waarin meer bepaaldelijk wordt gepreciseerd dat een beroep tot schadevergoeding in beginsel niet afhankelijk is van een voorafgaande nietigverklaring van de schade berokkenende handeling. In zijn arrest van 26 februari 1986 in zaak 175/84, Krohn, vatte het Hof zijn vroegere rechtspraak als volgt samen in verband met een aan de Commissie toe te schrijven onwettig besluit waartegen Krohn geen nietigheidsberoep had ingesteld:
"Zoals hiervoor reeds opgemerkt, is het beroep tot schadevergoeding krachtens de artikelen 178 en 215, tweede alinea, EEG-Verdrag ingesteld als een zelfstandig rechtsmiddel met een eigen functie. Het verschilt in het bijzonder van het beroep tot nietigverklaring doordat het niet gericht is op vernietiging van een bepaalde maatregel, doch op vergoeding van door een gemeenschapsinstelling veroorzaakte schade."(41)
Het Hof heeft zich aldus duidelijk uitgesproken voor de ontvankelijkheid van een beroep tot vergoeding van schade veroorzaakt door een niet-vernietigde handeling. Ook met betrekking tot artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag, had het Hof reeds in het arrest Vloeberghs van 14 juli 1961 erkend dat een beroep tot schadevergoeding een zelfstandig rechtsmiddel is.(42) Het ligt bijgevolg voor de hand dat het Hof ook de ontvankelijkheid zou erkennen van een op artikel 40, eerste alinea, gesteund beroep wanneer het schade betreft veroorzaakt door niet-vernietigde beschikkingen, aanbevelingen of stilzwijgende weigeringen.
21. Daarmee wil niet gezegd zijn dat aan de ontvankelijkheid van een vordering tot schadevergoeding wegens een niet-vernietigde handeling geen perken zijn gesteld. Uit de rechtspraak van het Hof in verband met artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag, en meer bepaaldelijk uit het hierboven genoemde arrest Krohn blijkt dat een beroep tot schadevergoeding niet van zijn doel mag worden afgewend en met name niet als surrogaat van een nietigheidsberoep mag worden gebruikt. Dit zou bij voorbeeld het geval zijn wanneer
"een beroep tot schadevergoeding strekt tot betaling van een bedrag dat precies overeenkomt met het bedrag van heffingen die de verzoeker ter uitvoering van een individueel besluit heeft betaald, zodat het beroep tot schadevergoeding in werkelijkheid strekt tot opheffing van dit individueel besluit. Hiervan is hier hoe dan ook geen sprake."(43)
Ook in onderhavige situatie is daarvan geen sprake.
Op het principe van de zelfstandigheid van beide rechtsgangen bestaat mijns inziens ook een uitzondering wanneer de vordering tot schadevergoeding strekt tot vergoeding van schade die de schadelijdende verzoeker kan voorkomen indien hij alsnog een nietigheidsberoep instelt of zelfs voor schade die hij had kunnen beperken of voorkomen indien hij een nietigheidsberoep tijdig had ingesteld en indien hij voor het niet-instellen van dat beroep geen geldig excuus kan inroepen. Een dergelijk verzuim is immers van aard om het causaal verband tussen de fout van de communautaire overheid en (een deel van) de schade te verbreken.
3. Beging de Commissie een fout in de zin van artikel 34, eerste alinea en/of artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag?
22. Zo het Hof met mij de ontvankelijkheid van de door verzoeksters ingestelde beroepen aanvaardt, zal het in de eerste plaats moeten nagaan of de Commissie in casu een fout heeft begaan in de zin van artikel 34, eerste alinea, dat is "een fout (...) van zodanige aard dat zij een aansprakelijkheid voor de Gemeenschap medebrengt", en/of "een dienstfout" in de zin van artikel 40, eerste alinea. Het Hof zal meer bepaaldelijk moeten onderzoeken of de vernietigde en de daarmee gelijkgestelde stilzwijgende weigeringen om met betrekking tot 1984, respectievelijk 1985 en 1986 artikel 15 B, lid 4, van beschikking nr. 234/84 dan wel beschikking nr. 3485/85, toe te passen in hoofde van de Commissie een fout uitmaakt in de zin van artikel 34, eerste alinea, en of de stilzwijgende weigering om met betrekking tot 1984 en 1985 artikel 15 B, lid 5, van beschikking nr. 234/84 toe te passen alsook de beslissing om tijdens de periode van 1984-1986 op grond van artikel 10, lid 1, van de beschikkingen nrs. 234/84 en 3485/85 aanvullende leveringsquota voor halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen toe te kennen, in hoofde van de Commissie een fout uitmaken in de zin van artikel 40, eerste alinea.
3.1. Het begrip fout in artikel 34, eerste alinea, en artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag
23. Het Hof heeft zich tot op heden niet uitgesproken over de betekenis van het begrip fout in artikel 34, eerste alinea. Duidelijk is evenwel dat de vernietiging van een handelen of verzuim te handelen om één van de in artikel 33, juncto 35, EGKS-Verdrag genoemde gronden niet op zich de aansprakelijkheid van de Gemeenschap gaande maakt. Uit artikel 34, eerste alinea, blijkt immers dat een vernietiging enkel aanleiding geeft tot schadevergoeding wanneer aan de vernietigde beschikking, aanbeveling of stilzwijgende weigering "een fout kleeft van zodanige aard dat zij een aansprakelijkheid voor de Gemeenschap medebrengt". Het is eveneens duidelijk dat het begrip fout van artikel 34, eerste alinea, en het begrip "dienstfout van de Gemeenschap" in artikel 40, eerste alinea, eenzelfde betekenis hebben.(44) Niets wijst er immers op dat het EGKS-Verdrag twee onderscheiden foutieve begrippen heeft willen invoeren. Artikel 34, eerste alinea houdt enkel bijzondere procedureregelen in voor het geval van een vernietigde handeling maar strekt er mijns inziens niet toe inzake het foutief begrip van de algemene aansprakelijkheidsregeling van artikel 40 af te wijken.
24. Ook met betrekking tot het begrip dienstfout van artikel 40, is de rechtspraak van het Hof eerder schaars. Toch bevat zij enige nuttige aanwijzingen. Zo stelde het Hof in het reeds geciteerde arrest Meroni:
"(...) dat weliswaar aanmerking kan worden gemaakt op het feit dat eerst na een tijdsverloop van 411 dagen mededeling werd gedaan van het tarief voor de maand december 1958, doch dat het Hof van mening is dat deze enige uitzondering op zichzelf niet van voldoende gewicht is om daaruit het bestaan van een dienstfout af te leiden".(45)
en
"(...) dat ten slotte meer in het algemeen dient te worden opgemerkt dat, zelfs indien bepaalde rectificaties zouden zijn veroorzaakt door vroegere vergissingen of onjuistheden (...) deze vergissingen of onjuistheden niet ipso facto een dienstfout opleveren;
dat zij evenzeer het gevolg kunnen zijn, bij voorbeeld van de moeilijkheden die met de oplossing van ingewikkelde juridische vraagstukken gepaard kunnen gaan of van tekortkomingen van de geadministreerden zelf;
dat verzoeksters in ieder geval niet op concrete wijze het bestaan van niet te verontschuldigen vergissingen hebben aangetoond".(46)
Bovendien overwoog het Hof in het eveneens reeds geciteerde arrest Fives Lille Cail:
"dat de Hoge Autoriteit (...) de verplichting tot het uitoefenen van toezicht, die een zorgvuldig bestuur haar oplegt, ernstig heeft verwaarloosd, hetgeen een fout oplevert waarvoor zij aansprakelijk is".(47)
25. Het is hier niet de plaats om in verband met het foutief begrip de aansprakelijkheidsregeling van artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag te vergelijken met de regelingen van artikel 34, eerste alinea, en artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag. Ik moge ermee volstaan op te merken dat uit de veel omvangrijker rechtspraak met betrekking tot artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag blijkt dat, ingeval van het bestaan in hoofde van een communautaire overheid van een ruime beoordelingsmarge met het oog op het voeren van een bepaald beleid - een situatie die zich vrijwel steeds zal voordoen maar niet uitsluitend, verre vandaar, bij normatieve handelingen(48) - de aansprakelijkheid van de Gemeenschap wegens onrechtmatig handelen slechts zal ontstaan "indien de betrokken instelling de grenzen harer bevoegdheden klaarblijkelijk ernstig heeft miskend"(49), dat is wanneer zij gehandeld heeft op een manier waarop geen overheid zich redelijkerwijze zou hebben gedragen.
Zo verstaan ligt mijns inziens - in verband met de uitoefening van beleidsbevoegdheden - aan het artikel 215 EEG-Verdrag en de artikelen 34 en 40 EGKS-Verdrag een vergelijkbaar onrechtmatigheidsbegrip ten grondslag, met name een onrechtmatigheid welke, gelet op de beoordelingsmarge waarover de betrokken gemeenschapsinstelling beschikt bij het uitoefenen van een bepaalde bevoegdheid, alsook gelet op de complexe economische en juridische context waarin een dergelijke bevoegdheid vaak moet worden uitgeoefend, van zodanige aard is dat zij dient aangemerkt te worden als een kennelijke en ernstige miskenning van de grenzen van de aan de instelling toekomende beoordelingsbevoegdheid.
3.2. Vormen de stilzwijgende weigeringen tot toepassing van artikel 15 B, lid 4, van beschikking nr. 234/84 respectievelijk beschikking nr. 3485/85 een fout in de zin van artikel 34, eerste alinea, EGKS-Verdrag?
26. De stilzwijgende weigering tot (formele(50)) toepassing van artikel 15 B, lid 4, van de beschikkingen nrs. 234/84 en
3485/85 berustte op de hiervoor (nr. 3) reeds vermelde restrictieve interpretatie die de Commissie in de periode 1984-1986 aan artikel 15 B heeft gemeend te moeten geven en waarop het Hof zich in de beschikking EISA van 28 maart 1984 heeft gesteund om de gevraagde voorlopige voorziening af te wijzen. In het arrest Assider van 9 april 1987 werd deze interpretatie evenwel, althans in verband met artikel 15 B, lid 4, van beschikking nr. 234/84 door het Hof als verkeerd beoordeeld. Achteraf gezien dienen de met betrekking tot 1984, 1985 en 1986 voorgekomen stilzwijgende weigeringsbeslissingen dus zeker als onrechtmatig te worden aangemerkt.
In tegenstelling tot verzoeksters meen ik echter dat deze achteraf vastgestelde onrechtmatigheid niet kan worden beschouwd als een fout van zodanige aard dat zij een aansprakelijkheid van de Gemeenschap medebrengt. Inderdaad, ten gevolge van de al in een vroeg stadium gerezen twijfel omtrent de verenigbaarheid van artikel 15 B met het EGKS-Verdrag, stelde de toepassing van dit artikel voor de Commissie een ernstig juridisch probleem, waaraan zij gemeend heeft een oplossing te kunnen geven door artikel 15 B restrictief te interpreteren. De beschikking EISA van het Hof van 28 maart 1984, dat is vóór de eerste weigeringsbeslissing genomen met betrekking tot het jaar 1984, heeft de Commissie bevestigd in haar overtuiging dat de door haar voorgestane restrictieve interpretatie van artikel 15 B niet-onaanvaardbaar was. Ook de volgende weigeringsbeslissingen met betrekking tot de jaren 1985 en 1986 zijn daarop voortgegaan. Dit heeft de Commissie trouwens niet belet, zoals hierboven (in voetnoot 50) aangemerkt om - tevergeefs - te proberen, door middel van overleg met de betrokken ondernemingen op wier medewerking zij in elk geval aangewezen was, de vastgestelde verstoorde evenwichten recht te trekken.
In het licht van genoemde juridische onzekerheid en gelet op de informele door de Commissie gedane inspanningen en op de economische context van een op zich al moeilijk te beheersen crisis in de staalsector, ben ik dan ook van oordeel dat de stilzwijgende weigeringen tot toepassing van artikel 15 B, lid 4, in de gegeven omstandigheden niet als een kennelijke en ernstige miskenning van de grenzen van de aan de Commissie toegekende bevoegdheid kunnen worden beschouwd.
3.3. Vormt de stilzwijgende weigering tot toepassing van artikel 15 B, lid 5, van beschikking nr. 234/84 een fout in de zin van artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag?
27. Volgt het Hof mij in mijn hiervoor weergegeven beoordeling, dan dient het mijns inziens eveneens aan te nemen dat de stilzwijgende weigering tot toepassing van artikel 15 B, lid 5, van beschikking nr. 234/84 - in beschikking nr. 3485/85 kwam een analoge bepaling niet meer voor (zie hiervoor, nr. 7) - in de onderhavige zaken niet als een dienstfout, ditmaal in de zin van artikel 40, eerste lid, kan worden aangemerkt.
Overeenkomstig artikel 15 B, lid 5, was de Commissie enkel bevoegd de quota van de staalondernemingen die verantwoordelijk waren voor de verstoring van de traditionele handelsstromen, te verminderen wanneer deze ondernemingen geweigerd hebben zich op (formeel) verzoek van de Commissie ertoe te verbinden de verstoring te herstellen of, als zij op het verzoek waren ingegaan, hun verbintenis niet zijn nagekomen. Als men met mij aanneemt dat de omstandigheid dat de Commissie geen formeel verzoek aan de ondernemingen heeft gericht, op het ogenblik van de feiten (d.i. na de beschikking EISA van 28 maart 1984 en vóór het arrest Assider van 9 april 1987) geen fout uitmaakt die de aansprakelijkheid van de Gemeenschap medebrengt (zie vorig nummer), kan het evenmin een fout zijn geen toepassing te hebben gegeven aan artikel 15 B, lid 5. Bij ontstentenis van een (niet foutief geacht) formeel verzoek van de Commissie, kon lid 5 immers geen toepassing vinden en kon de Commissie, op straffe van incorrecte bevoegdheidsaanwending, aan de betrokken ondernemingen geen reductie van leveringsquota opleggen zoals voorzien in lid 5 van artikel 15 B.(51)
3.4. Vormt de beslissing tot toekenning van aanvullende quota op grond van artikel 10, lid 1, derde alinea, van de beschikkingen nrs. 234/84 en 3485/85 een fout in de zin van artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag?
28. Zoals hiervoor (nr. 8) uiteengezet, voorziet artikel 10, lid 1, in de mogelijkheid voor staalondernemingen om voor (onder categorie Ia vallende) warmgewalste halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen hun produktie- en leveringsquota met een bepaalde hoeveelheid te verhogen (eerste alinea). Deze mogelijkheid maakt in hoofde van de staalondernemingen een recht uit, met dien verstande dat zij het bewijs moeten leveren dat de halffabrikaten wel degelijk voor de produktie van kleine gelaste buizen bestemd zijn (tweede alinea). Daar bovenop kan de Commissie aanvullende quota toestaan "op een naar behoren met redenen omkleed verzoek" van een bepaalde onderneming, waarbij zij de overlegging kan verplicht stellen van een accountantsverslag waarin de daadwerkelijke inontvangstneming van de halffabrikaten door de buizenafnemer en het gebruik ervan voor de produktie van kleine gelaste buizen a posteriori bevestigd wordt (derde alinea).
Tijdens de periode 1984-1986 heeft de Commissie aldus aanvullende quota toegekend aan met verzoeksters concurrerende staalondernemingen. Op dat ogenblik was zij de mening toegedaan dat ook op deze categorie van halffabrikaten het principe van de eerbiediging van de traditionele handelsstromen toepasselijk was en dat een eventueel uit de toekenning van aanvullende quota resulterende bijkomende verstoring van die handelsstromen door de begunstigde ondernemingen moest worden gecompenseerd. Zoals hiervoor vermeld (nr. 9) stuitte deze zienswijze evenwel op verzet van met name Lid-Staten van de Benelux en hun staalondernemingen, waardoor de Commissie in de onmogelijkheid verkeerde het genoemde principe toe te passen. Mede gelet op de inmiddels gerezen twijfels omtrent de rechtsgeldigheid van het in artikel 15 B besloten systeem is de Commissie dan toch overgegaan tot de toekenning van aanvullende quota, zonder erover te waken dat de traditionele handelsstromen werden geëerbiedigd. De vraag is nu of zij door zo te handelen een fout heeft begaan in de zin van artikel 40, eerste lid, EGKS-Verdrag.
29. Deze vraag moet mijns inziens negatief beantwoord worden. Toen de Commissie - na zich te goeder trouw te hebben ingespannen om het principe van de eerbiediging van de traditionele handelsstromen ook met betrekking tot de bedoelde halffabrikaten te laten functioneren - vaststelde dat dit door gebrek aan medewerking van bepaalde Lid-Staten en ondernemingen onmogelijk was, had zij ongetwijfeld de haar in artikel 10, lid 1, derde alinea, gegeven bevoegdheid ongebruikt kunnen laten. Dit zou evenwel tot gevolg hebben gehad dat ondernemingen die voor deze produkten afnemers hadden en om aanvullende quota hadden gevraagd, deze afnemers niet konden beleveren zonder tegelijk een compensatie door te voeren voor andere produkten (hetgeen ze weigerden te doen).
Dat de Commissie het niet zover heeft willen laten komen kan ik begrijpen. Bij het doorvoeren van een crisisplan in de staalsector waarvoor zij aangewezen is op de medewerking van de Lid-Staten en hun staalondernemingen, kon de Commissie het zich niet veroorloven deze tegen haar op te zetten in verband met een juridisch controversieel discussiepunt als de toepasselijkheid van het principe van de traditionele handelsstromen op bedoelde halffabrikaten. Wat dat laatste betreft moet op zijn minst worden gesteld dat de opvatting van de Commissie zoals neergelegd in haar 12-punten memorandum ten voordele van de toepassing van het genoemde principe, weinig steun vindt in beschikking nr. 234/84 of beschikking nr. 3485/85, waarbij ik moge aanmerken dat een onjuiste uitlegging van een wetsbepaling, "behoudens in uitzonderingsgevallen", volgens het Hof niet reeds op zichzelf een dienstfout oplevert.(52) Duidelijk is immers dat die beschikkingen voor die produkten een vrijer, van de normale handelsverkeer- en marktvoorwaarden minder afwijkend, regime hebben tot stand willen brengen, dat de bewoording van artikel 10, lid 1, derde alinea, met het oog op de toepassing van de daarin gegeven bevoegdheid geen enkele verwijzing inhoudt naar het principe van de eerbiediging van de traditionele handelsstromen en dat in artikel 15 A, lid 2, van genoemde beschikkingen, waarin het voordeel van in andere artikelen voorziene quota-aanpassingen geweigerd wordt aan ondernemingen die zich niet aan de quotaregelingen hebben gehouden, geen verwijzing voorkomt naar artikel 10, lid 1, derde alinea.
Ook in dit verband meen ik dus dat het in de gegeven omstandigheden niet als een kennelijke en ernstige fout van de Commissie in de zin van artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag kan worden aangemerkt, dat zij haar bevoegdheid ex artikel 10, lid 1, derde alinea, heeft uitgeoefend zonder aan de strikte eerbiediging van het principe van de traditionele handelsstromen de hand te hebben gehouden.
4. Schade en oorzakelijk verband
30. Zou het Hof van oordeel zijn, anders dan hiervoor gesuggereerd, dat de Commissie wel degelijk een kennelijke en ernstige fout heeft begaan, hetzij door de toepassing van artikel 15 B, lid 4 en/of 5, te hebben geweigerd, hetzij door met toepassing van artikel 10, lid 1, derde alinea, aanvullende quota aan concurrerende ondernemingen te hebben toegestaan, dan rijst de vraag of dergelijke fouten aan verzoeksters een nadeel hebben berokkend dat in oorzakelijk verband staat met die fouten. Ik onderzoek deze vraag derhalve in subsidiaire orde. Daarbij ga ik er van uit dat het berokkende nadeel, aldus artikel 34, eerste alinea, EGKS-Verdrag - maar dit lijkt mij ook te gelden voor artikel 40, eerste alinea - "bijzonder" moet zijn dat wil zeggen een bepaald of bepaalbaar aantal personen specifiek moet treffen.(53) De schade moet eveneens werkelijk en zeker (en niet slechts hypothetisch) zijn.(54) Bovendien moet de schade, zoals vereist door artikel 34, eerste alinea, en mijns inziens ook door artikel 40, eerste alinea, "onmiddellijk" zijn, dat wil zeggen direct, zonder interveniërende factor, door de veronderstelde fouten van de Commissie zijn veroorzaakt. Het komt aan verzoeksters toe het bewijs te leveren zowel van een dergelijke schade als van een dergelijk oorzakelijk verband.(55)
4.1. Het bestaan van schade
31. Ik meen dat het moeilijk kan worden betwist dat de bij veronderstelling kennelijk en ernstig foutieve handelingen van de Commissie van dien aard zijn om aan verzoeksters een werkelijke en ook bijzondere schade te berokkenen. In verband met de stilzwijgende weigeringsbeslissingen moge dit blijken uit rechtsoverweging 16 van het (op 1984 betrekking hebbende maar ook voor 1985 en 1986 geldende) arrest Assider(56) waarin het Hof overwoog:
"dat de Commissie heeft erkend dat de door de Italiaanse instanties overgelegde statistieken juist waren en dat in aanzienlijke mate - in de zin van artikel 15 B, lid 1 - was afgeweken van de traditionele leveringen; dat zij had vastgesteld dat deze afwijkingen ten nadele van de Italiaanse producenten niet waren gecompenseerd door andere afwijkingen die in hun voordeel uitvielen (...)"
In verband met de toekenning van aanvullende quota op grond van artikel 10, lid 1 (waarbij er in de huidige hypothese van fout in hoofde van de Commissie, wordt van uitgegaan dat de in dat artikel bedoelde halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen eveneens onderworpen waren aan het principe van de eerbiediging van de traditionele handelsstromen), gaf de Commissie zelf toe in een verslag van een vergadering gehouden op 8 januari 1988 met de vertegenwoordigers van de Italiaanse permanente vertegenwoordiging, dat:
"Na de gevolgen op deze markt te hebben onderzocht, kunnen zij (dat wil zeggen de diensten van de Commissie) verklaren dat de door de ondernemingen Finsider en Falck geleden schade ongeveer 200 000 ton per jaar bedraagt en zich beperkt tot categorie Ia, produkt bestemd voor de vervaardiging van kleine buizen."(57)
Hierbij valt verder aan te merken dat Finsider-Italsider en Falck de enige Italiaanse producenten van staalprodukten van de categorieën Ia, Ib en II waren, dit zijn de produkten die hier aan de orde zijn, zodat de geleden schade in elk geval een beperkte en aflijnbare groep van ondernemingen betreft.
4.2. Afwezigheid van oorzakelijk verband
32. Volgens verzoeksters is er tussen de schade die de verstoring van de traditionele handelsstromen tijdens de jaren 1984-1986 aan verzoeksters heeft berokkend en de bij veronderstelling foutieve gedraging van de Commissie die deze verstoring niet heeft belet en ze zelfs heeft bevorderd, een oorzakelijk verband.
De Commissie betwist dergelijk oorzakelijk verband. In de eerste plaats wijst zij erop dat, ook al zou zij de betrokken staalondernemingen overeenkomstig artikel 15 B, lid 4, formeel hebben verzocht de verstoring ongedaan te maken, dit niet noodzakelijk zou hebben geleid tot een herstel van de traditionele handelsstromen, aangezien de staalondernemingen niet verplicht waren (zoals blijkt uit het daaropvolgende lid 5) op het verzoek in te gaan. Voorzeker, de Commissie had, bij weigering van de ondernemingen om op het verzoek in te gaan of bij niet-nakoming van hun verbintenis als zij dat wel hadden gedaan, overeenkomstig lid 5 van artikel 15 B de bevoegdheid (tot 1 januari 1986) om een vermindering van leveringen op te leggen, maar het was niet zeker, zo stelt de Commissie, of van deze bevoegdheid ook werkelijk een gebruik zou zijn gemaakt, gelet op de ruime beoordelingsmarge waarover de Commissie beschikte.(58)
Het moet de Commissie worden toegegeven dat verzoeksters, willen zij aan hun bewijsplicht hebben voldaan, moeten aantonen dat de schade die zij hebben geleden - en die volgens hen zou bestaan hebben in de uit de foutieve beslissingen van de Commissie voortspruitende onmogelijkheid om de hoeveelheden te leveren die concurrerende communautaire ondernemingen boven hun traditionele leveringshoeveelheden hebben verkocht - het onmiddellijke of directe gevolg is van de fout van de Commissie. Indien blijkt dat ook zonder een fout van de Commissie die schade toch zou zijn voorgekomen - omdat de ondernemingen weigerden op het verzoek van de Commissie tot herstel van de traditionele handelsstromen in te gaan en/of omdat de Commissie terecht zou geoordeeld hebben dat een vermindering van quota toch niet moest worden opgelegd - dan staat de schade op het eerste gezicht niet in verband met de fout.
Toch vind ik het betoog van de Commissie op dit punt niet geheel sluitend, omdat de Commissie door bij veronderstelling foutief te handelen (d.i. door geen formeel verzoek tot de ondernemingen te hebben gericht en hen desnoods een vermindering van quota op te leggen maar hen integendeel aanvullende quota toe te kennen) elke mogelijkheid van, of kans op, een afgedwongen herstel van de traditionele handelsstromen, ten behoeve van verzoeksters, van bij de aanvang heeft uitgesloten. Welnu, in het teloor gaan van deze kans zou men een meer dan louter hypothetische, door het handelen of niet-handelen van de Commissie veroorzaakte schade kunnen zien.
33. De Commissie voert echter eveneens aan dat, zelfs al had zij de leveringsquota van de ondernemingen die verantwoordelijk waren voor de verstoring van de traditionele handelsstromen verminderd, of al had zij geweigerd deze ondernemingen aanvullende quota voor halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen toe te kennen, Finsider-Italsider en Falck hun marktaandeel toch hadden zien inkrimpen. Afgezien van het feit dat een vermindering van de leveringsquota niet waarborgt dat de ondernemingen die verantwoordelijk zijn voor de verstoring van de traditionele handelsstromen hun uitvoer naar Italië daadwerkelijk zouden hebben herleid(59), wijst de Commissie erop dat het waarschijnlijke gevolg van een beperking van de invoer in Italië uit andere Lid-Staten, niet een stijging van de leveringen van Finsider-Italsider en Falck op de Italiaanse markt doch een stijging van de invoer in Italië vanuit derde landen zou zijn geweest.(60) Ofschoon verzoeksters dit ontkennen onder verwijzing naar de volgens hen strikte reglementering op de invoer uit derde landen(61), blijkt inderdaad uit de door de Commissie verstrekte gegevens dat alleen al de invoer in Italië van staalprodukten uit Oosteuropese landen onder de akkoorden die de Gemeenschap met deze landen had gesloten, tijdens de periode 1984-1986 met 300 000 ton had kunnen stijgen zonder dat de Commissie daar iets had kunnen aan doen. De mogelijke stijging van de invoer in Italië vanuit andere derde landen was nog veel groter.(62) Een belangrijk deel van de quota voor de invoer in Italië toegekend aan de landen waarmee de Gemeenschap akkoorden had afgesloten was immers ongebruikt gebleven. Gelet op het feit dat verzoeksters op enkele uitzonderingen na tijdens de periode 1984-1986 steeds hebben geweigerd hun prijzen aan te passen aan de lagere prijzen van hun extra-communautaire concurrenten, lag het bovendien voor de hand dat Italiaanse afnemers van staalprodukten zich, bij een door de Commissie opgelegde vermindering van de invoer uit andere Lid-Staten, eerder bij extra-communautaire producenten dan bij verzoeksters zouden hebben bevoorraad.
34. De beoordeling van een onmiddellijk oorzakelijk verband tussen de (veronderstelde) fouten van de Commissie en het aan verzoeksters berokkende nadeel dient in concreto te gebeuren, dat is met inachtneming van de concrete omstandigheden die zich in een situatie van afwezigheid van fout, vergeleken met de situatie van aanwezigheid van fout, naar alle waarschijnlijkheid zouden hebben voorgedaan. Het komt er dus niet alleen op aan te weten, of er zonder de fout van de Commissie een vermindering van de leveringen van de concurrerende ondernemingen zou zijn ingetreden, of althans een kans daarop zou hebben bestaan (hiervoor, nr. 32), maar bovendien of verzoeksters die vermindering, of de kans daarop, hadden kunnen aangrijpen om zelf hun leveringen op te voeren. Indien verzoeksters op wie de bewijslast rust, er niet in slagen waarschijnlijk te maken dat zij - en niet ondernemingen uit derde landen, zoals de Commissie stelt - uit de (kans op) vermindering van de hoeveelheden van, of uit de niet-toekenning van aanvullende quota aan concurrerende communautaire ondernemingen, voordeel hadden kunnen trekken, hebben zij niet ten genoege van recht aangetoond dat de veronderstelde fout van de Commissie in concreto in een direct oorzakelijk verband staat met een door hen geleden nadeel.
35. Dat verzoeksters er, naar alle waarschijnlijkheid, niet zouden in geslaagd zijn uit de voornoemde vermindering of niet-toekenning van quota profijt te trekken, blijkt volgens de Commissie eveneens uit het feit dat verzoeksters en vooral Finsider-Italsider grotendeels zelf schuldig waren aan het door hen geleden marktverlies.(63) De Commissie verwijst hierbij naar het vernietigende rapport "Review of Finsider' s 1982-86 Operational Performance in Reaching 1984-1986 Objectives" opgesteld op vraag van de Italiaanse regering en de Commissie door McKinsey & Company, en naar haar beschikking van 23 december 1988 inzake een voornemen van de Italiaanse regering om steun te verlenen aan de openbare ijzer- en staalsector waarin onder andere wordt gesteld:
"Ondanks deze ingrijpende structurele veranderingen werd in de volgende jaren het levensvatbaarheidsdoel door Finsider niet bereikt, die in tegenstelling tot haar voornaamste concurrenten in andere Lid-Staten verliezen bleef lijden en bij het handhaven van haar marktpositie moeilijkheden ondervond.
Uit een deskundigenonderzoek (McKinsey-rapport) naar de redenen voor dit mislukken van Finsider bij haar pogingen de levensvatbaarheid te herstellen bleek dat dit voornamelijk werd veroorzaakt door een industriële en commerciële structuur die nog onvoldoende concurrerend bleef, door vertragingen bij de verwezenlijking van de investeringen en door een te zwakke bedrijfsvoering."(64)
Verzoeksters stellen dat de problemen van Finsider-Italsider in verband met haar economische efficintie niet relevant zijn en werpen op dat hun verlies van marktaandeel op de Italiaanse markt niet te wijten was aan hun eigen gedrag, maar aan de zeer lage prijzen waaraan staalondernemingen van andere Lid-Staten (met overtreding van de regeling inzake prijzen) op de Italiaanse markt leverden. Ofschoon de schending van de regeling inzake minimumprijzen door staalondernemingen van andere Lid-Staten verzoeksters verlies van marktaandeel wellicht ten dele kon verklaren, geldt dit zeker niet voor halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen (in verband waarmee de verstoring van de traditionele handelsstromen in grote mate is voorgekomen), aangezien daarvoor geen minimumprijzen bestonden. Afgezien daarvan is de geringe economische efficiëntie van verzoeksters ongetwijfeld ook een belangrijk element waardoor de onwaarschijnlijkheid dat verzoeksters uit de vermindering van bestaande quota van, of de niet-toekenning van aanvullende quota aan, hun communautaire concurrenten in concreto voordeel hadden kunnen halen, des te meer onderstreept wordt.
36. Het komt mij voor, gelet op de in nummers 33-35 weergegeven elementen, dat verzoeksters er niet in geslaagd zijn op voldoende wijze aan te tonen dat het nadeel dat zij zouden geleden hebben ingevolge de verstoring van de traditionele handelsstromen in een onmiddellijk oorzakelijk verband stond met de beweerde fouten van de Commissie.
5. Besluit
37. Op grond van voorgaande overwegingen stel ik het Hof voor de door Finsider-Italsider en Falck op grond van de artikelen 34 en 40 van het EGKS-Verdrag ingestelde beroepen tot schadevergoeding ontvankelijk doch ongegrond te verklaren. Gelet op de beoordelingsmarge waarover de Commissie beschikte alsook gelet op de complexe economische en juridische context waarin de Commissie de haar toegekende bevoegdheid diende uit te oefenen, kan niet worden gesteld dat zij zich schuldig heeft gemaakt aan een kennelijke en ernstige miskenning van de grenzen van haar bevoegdheid. Aan de Commissie kan derhalve in de gegeven omstandigheden geen fout in de zin van artikel 34, eerste alinea, of artikel 40, eerste alinea, worden ten laste gelegd. In subsidiaire orde zijn verzoeksters er niet in geslaagd het bestaan van een onmiddellijk oorzakelijk verband tussen de vermeende fouten en de geleden schade op voldoende wijze aan te tonen.
(*) Oorspronkelijke taal: Nederlands.
(1) - Beschikking van de Commissie van 31 januari 1984 tot verlenging van het stelsel voor toezicht en produktiequota voor bepaalde produkten van de ondernemingen van de ijzer- en staalindustrie (PB 1984, L 29, blz. 1).
(2) - Beschikking van de Commissie van 27 november 1985 tot verlenging van het stelsel van toezicht en produktiequota voor bepaalde produkten van de ondernemingen van de ijzer- en staalindustrie (PB 1985, L 340, blz. 5).
(3) - Met betrekking tot de ratio legis van artikel 15 B van beschikking nr. 234/84/EGKS van de Commissie van 31 januari 1984, zie punt 9, Het toezicht op de traditionele handelsstromen (artikel 15 B), van de considerans van deze beschikking waarin verwezen werd naar de vergadering van de Raad van 22 december 1983. Zie ook het rapport ter terechtzitting van de zaak 45/84 R, EISA, Jurispr. 1984, blz. 1759, op blz. 1761 en 1762.
(4) - Zie het in voetnoot 3 reeds vermelde rapport ter terechtzitting van de zaak EISA, op blz. 1762.
(5) - Beschikking van 28 maart 1984, zaak 45/84 R, EISA, Jurispr. 1984, blz. 1759, r.o. 13.
(6) - Ibid., rechtsoverwegingen 12-14.
(7) - Ibid., rechtsoverweging 8.
(8) - Ibid., rechtsoverweging 14.
(9) - Bij brief van 18 februari 1985 verzocht ook Assider, de Italiaanse federatie van de metaalnijverheid, op basis van gegevens betreffende het eerste, tweede en derde trimester van 1984 om de toepassing van de in artikel 15 B van beschikking nr. 234/84 voorziene maatregelen.
(10) - Zie de brief van 21 december 1984 (bijlage 5 bij de verzoekschriften), met betrekking tot de gegevens betreffende de eerste drie trimesters van 1984, en de brief van 20 maart 1985 (bijlage 9 bij de verzoekschriften), met betrekking tot de gegevens betreffende het vierde trimester van 1984.
(11) - Arrest van 9 april 1987, gevoegde zaken 167/85 en 212/85, Assider en Italië, Jurispr. 1987, blz. 1701.
(12) - Ibid., rechtsoverweging 17.
(13) - Ibid., rechtsoverweging 19. De maatregel van artikel 15 B, lid 4, was immers, aldus het Hof, niet als een sanctie aan te merken en kon derhalve worden genomen zelfs wanneer helemaal niet vastgesteld werd dat de ondernemingen die verantwoordelijk zijn voor de verstoring van de traditionele handelsstromen een overtreding hadden begaan.
(14) - In rechtsoverweging 10 stelde het Hof: Opgemerkt zij dat zowel Assider als de Italiaanse regering met hun verzoeken aan de Commissie uitvoering van artikel 15 B - zonder nadere precisering - van de voornoemde EGKS-beschikking beoogden te verkrijgen; uit de beroepschriften zelf alsmede uit de mondelinge behandeling voor het Hof blijkt evenwel, dat zij enkel verzoeken om nietigverklaring van de stilzwijgende weigering van de Commissie om lid 4 van artikel 15 B van deze beschikking toe te passen.
(15) - Zie de brieven van 29 mei 1985, 7 augustus 1985, 30 november 1985, 6 maart 1986, 31 maart 1986, 7 augustus 1986, 1 december 1986 en 13 maart 1987, bijlagen 11 tot 18 bij de verzoekschriften.
(16) - Zie de brieven van 9 januari 1986, 10 juni 1986 en 11 november 1987, bijlagen 19 tot 22 bij de verzoekschriften.
(17) - De verstoring van de traditionele handelsstromen in de jaren 1984, 1985 en 1986 komt duidelijk tot uiting in een door de Italiaanse overheid opgemaakte samenvattende tabel gebaseerd op door de Commissie gepubliceerde gegevens (zie verzoekschriften, blz. 11). De stijging van de levering van staalprodukten van de categorieën Ia en II door staalondernemingen van andere Lid-Staten bedroeg in 1984 7,3 %, in 1985 8,4 % en in 1986 12,2 %. De stijging in de leveringen van staalprodukten van de categorie Ib bedroeg in 1984 5,2 %, in 1985 3,9 % en in 1986 2,8 %. Tegenover deze stijging in de leveringen door buitenlandse staalondernemingen stond een vermindering van dezelfde grootte in de leveringen door Italiaanse producenten.
(18) - Artikel 1, lid 4, van beschikking nr. 3746/86/EGKS van de Commissie van 5 december 1986 (PB 1986, L 348, blz. 1).
(19) - R.o. 18 van het hierboven in voetnoot 11 genoemde arrest Assider.
(20) - Bijlagen 3, 6, 8, 9, 12, 13, 15, 16, 22, en 29 bij de verweerschriften. Reeds uit een nota van 25 juni 1984, blijkt dat de Commissie van oordeel was dat artikel 15 B ook van toepassing was op halffabrikaten bestemd voor de produktie van kleine gelaste buizen (bijlage 3 bij de verweerschriften).
(21) - Bijlage 12 bij de verweerschriften.
(22) - Zie bij voorbeeld de brief van de Commissie aan Cockerill Sambre SA van 6 februari 1985 (bijlage 16 bij de verweerschriften).
(23) - Zie in dit verband de interne nota gericht aan het verantwoordelijk lid van de Commissie (gedateerd 13 december 1985) waarin gesteld wordt:
Anderzijds kunt u de ondernemingen aanmanen, tot overeenstemming te komen over de naleving van de regels over de traditionele handelsstromen, die wij in het kader van artikel 15 B van het quotastelsel hebben opgesteld. Weliswaar ligt ook ons stelsel op het randje van de legaliteit. Artikel 15 B is zeker geen onaantastbaar onderdeel van het quotastelsel. Het Hof heeft de vraag betreffende de verenigbaarheid van artikel 15 B met artikel 58 EGKS-Verdrag opengelaten.
(Zie bijlage 29 bij de verweerschriften, blz. 1, punt 2)
Zie ook een nota van de Juridische dienst van de Commissie aan de bevoegde directeur-generaal (gedateerd 3 januari 1985) waarin erop gewezen werd dat de toepassing van artikel 10, lid 1, zoals voorzien in het 12-punten memorandum, vlug aanleiding zou geven tot procedures voor het Hof (bijlage 14 bij de verweerschriften).
(24) - Duplieken, blz. 23.
(25) - Daarover uitgebreid de conclusie van rechter Biancarelli van 30 januari 1991, punt II A 3, arrest van 27 juni 1991, zaak T-120/89, Peine-Salzgitter, Jurispr. 1991, blz. II-279.
(26) - Arrest van 10 juni 1986 in de gevoegde zaken 81/85 en 119/85, Usinor, Jurispr. 1986, blz. 1777, r.o. 24: Voor zover het beroep concludeert tot schadevergoeding, moet het eveneens niet-ontvankelijk worden verklaard, omdat volgens de tekst van artikel 34 EGKS-Verdrag een dergelijk beroep slechts kan worden ingesteld nadat de beschikking die de schade zou hebben veroorzaakt, is nietigverklaard en is vastgesteld dat de Hoge Autoriteit niet voornemens is, de nodige maatregelen te nemen om de vastgestelde onwettigheid te herstellen.
(27) - Zie dit in voetnoot 11 reeds geciteerde arrest, r.o. 20.
(28) - In die zin ook in een gelijkaardig geval het arrest van het Gerecht van 27 juni 1991 in zaak T-120/89, Peine-Salzgitter, Jurispr. 1991, blz. II-279, r.o. 66-69, en de in voetnoot 25 reeds vermelde conclusie van rechter Biancarelli in die zaak, punt II A 4.
(29) - In voetnoot 28 geciteerd, r.o. 41-49, in het bijzonder r.o. 47.
(30) - Arrest van 26 april 1988, gevoegde zaken 97/86, 193/86, 99/86 en 215/86, Asteris AE en anderen en Helleense Republiek, Jurispr. 1988, blz. 2181, r.o. 30 en 31.
(31) - Zie hiervoor, nummer 7 en voetnoten 16 en 17.
(32) - R.o. 15 van dit in voetnoot 11 geciteerde arrest.
(33) - Arrest van 14 juli 1961, in de gevoegde zaken 9/60 en 12/60, Vloeberghs, Jurispr. 1961, blz. 413, op blz. 447 en 448. Het ging daar om een verzoekster ex artikel 40, die niet eens de hoedanigheid van ondernemer in de zin van artikel 80 EGKS-Verdrag bezat en dus geen beroep tot nietigverklaring (artikel 33) of wegens nalaten (artikel 35) en dus evenmin een beroep tot schadevergoeding ex artikel 34 kon instellen. Het Hof diende derhalve geen uitspraak te doen omtrent de verhouding van artikel 34 ten aanzien van artikel 40.
(34) - Arrest van 15 december 1961, gevoegde zaken 19/60, 21/60, 2/61 en 3/61, Fives Lille Cail, Jurispr. 1961, blz. 591, op blz. 624. In zijn context gelezen wordt duidelijk dat het Hof met de zinsnede: dat de grondslag van deze beroepen (...) los staat van die van de beroepen tot nietigverklaring enkel wilde aanduiden dat het feit dat het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk werd verklaard, in casu geen invloed had op de ontvankelijkheid van het beroep tot schadevergoeding ex artikel 40, omdat dit laatste beroep op andere gronden was gebaseerd.
(35) - Arrest van 13 juli 1961, gevoegde zaken 14/60, 16/60, 17/60, 20/60, 24/60, 26/60, 27/60 en 1/61, Meroni, Jurispr. 1961, blz. 341, op blz. 347 en 348. De Commissie beroept zich in de onderhavige zaken niet rechtstreeks op Meroni. Ze citeert echter wel uit de conclusie van 17 oktober 1963 van advocaat-generaal Lagrange in de zaak 36/62, Aciéries du Temple, waarin naar de betrokken overwegingen in Meroni wordt verwezen. Of men deze overwegingen - wanneer men ze in hun context plaatst - kan zien als een bevestiging van het standpunt van de Commissie is mijns inziens betwistbaar.
(36) - Arrest van 20 juni 1986, geciteerd in voetnoot 26. Dit arrest betrof een beroep tot nietigverklaring van een EGKS-beschikking op grond van artikel 33 met aansluitend daarop een beroep tot schadevergoeding op grond van artikel 34. In deze zaak kwam artikel 40 EGKS-Verdrag niet ter sprake.
(37) - Voor een bespreking van de omtrent deze vraag verdeelde rechtsleer, zie de in voetnoot 25 reeds vermelde conclusie van 30 januari 1991 van rechter Biancarelli in de zaak Peine-Salzgitter, punt II B 1 c en punt II B 2 a.
(38) - Rechter Biancarelli kwam, na een grondig onderzoek, in zijn hierboven in voetnoot 25 vermelde conclusie tot hetzelfde besluit. Hij voegt er evenwel aan toe dat, bij toepassing in een dergelijke hypothese van artikel 40, de bepalingen van artikel 34, eerste alinea, EGKS-Verdrag niettemin toepasselijk blijven (punt II B 2 c 2 van zijn conclusie). Op dit punt kan ik zijn conclusie niet volgen. Ik meen namelijk dat de verwijzing in artikel 40 naar artikel 34, eerste alinea, niet aldus moet worden verstaan. Mijns inziens vestigt die verwijzing er enkel de aandacht op dat bij vernietiging van een beschikking, de bijzondere regeling van artikel 34 geldt.
(39) - Zo ook rechter Biancarelli in zijn hierboven in voetnoot 25 reeds vermelde conclusie, punt II B 2 c 1, en de verwijzingen aldaar naar onder andere de conclusie van advocaat-generaal Lagrange in de gevoegde zaken Meroni en de conclusie van advocaat-generaal Roemer in de gevoegde zaken Vloeberghs.
(40) - Arresten van 24 juni 1986, zaak 53/85, AKZO Chemie, Jurispr. 1986, blz. 1965, r.o. 29 en volgende; 23 april 1986, zaak 294/83, Les Verts, Jurispr. 1986, blz. 1357, r.o. 23; en 15 oktober 1987, zaak 222/86, Unectef, Jurispr. 1987, blz. 4097, r.o. 14. Voor een oud arrest, zie reeds het arrest van 16 december 1960 in zaak 6/60, Humblet, Jurispr. 1960, blz. 1167, waarin het Hof overwoog: dat een bepaling, waarbij een zekere rechtsbescherming wordt verleend, in geval van twijfel niet restrictief ten nadele van de justitiabele mag worden uitgelegd .
(41) - Jurispr. 1986, blz. 753, r.o. 32.
(42) - Zie dit in voetnoot 33 reeds geciteerde arrest, op blz. 447.
(43) - R.o. 33 van het in voetnoot 41 geciteerde arrest Krohn.
(44) - In die zin onder meer Lagrange, The non-contractual liability of the Community in the ECSC and in the EEC, 3 CML-Rev. (1966), blz. 10, op blz. 27; G. Bebr, The non-contractual liability of the European Coal and Steel Community, in Schermers, Henkels and Mead, Non-contractual liability of the European Communities, Leiden, 1988, blz. 39, op blz. 44; en de hierboven in voetnoot 25 vermelde conclusie van rechter Biancarelli in de zaak T-120/89, Peine-Salzgitter, punt III A.
(45) - Zie dit in voetnoot 35 reeds geciteerde arrest, op blz. 351. Cursivering van mij.
(46) - Ibid., op blz. 355. Cursivering van mij.
(47) - Zie dit in voetnoot 34 geciteerde arrest, op blz. 626. Cursivering van mij.
(48) - Zie het in voetnoot 28 reeds geciteerde arrest Peine-Salzgitter, r.o. 86 en volgende. Dat ligt duidelijk anders in situaties waarin aan de overheid een nauwkeurig wel omschreven bevoegdheid ( compétence liée ) toekomt, zoals veelal het geval is in ambtenarenzaken.
(49) - Arrest van 25 mei 1978, zaak 83/76 en 94/76, 4/77, 15/77 en 40/77, Bayerische HNL, Jurispr. 1978, blz. 1209, r.o. 6.
(50) - Ik schrijf formele toepassing omdat de Commissie stelt dat zij de bedoelde bepaling op informele wijze heeft toegepast, dat is zonder tot de betrokken staalondernemingen een formeel verzoek te hebben gericht, heeft zij met hen wel overleg gepleegd omtrent de wijze waarop de betrokken ondernemingen de verstoring van het evenwicht van de traditionele handelsstromen konden herstellen. Toen uit dit overleg bleek dat de ondernemingen niet bereid waren zich tot dergelijk herstel te verbinden, heeft de Commissie besloten tot hen geen formeel verzoek te richten zoals voorzien in lid 4 van artikel 15 B.
(51) - Zie in dit verband ook de conclusie van advocaat-generaal Mischo van 10 februari 1987 waar eveneens, op blz. 1721, gewezen wordt op het nauw verband dat er bestaat tussen lid 4 en lid 5 van het bedoelde artikel 15 B.
(52) - Arrest van 28 mei 1970, gevoegde zaken 19/69, 20/69, 25/69 en 30/69, Richez-Parise, Jurispr. 1970, blz. 325, r.o. 36.
(53) - Volgens het arrest van het Gerecht in de zaak Peine-Salzgitter verwijst bijzonder zowel naar de belangrijkheid van de schade als naar het feit dat er slechts een beperkt en aflijnbaar aantal schadelijdenden is: r.o. 131 van dit in voetnoot 28 reeds geciteerde arrest.
(54) - Arresten van 21 mei 1976, zaak 26/74, Roquette, Jurispr. 1976, blz. 677, r.o. 21 en volgende en 17 december 1981, gevoegde zaken 197/80-200/80, 243/80, 245/80 en 247/80, Walzmuehle, Jurispr. 1981, blz. 3211, r.o. 50.
(55) - Arresten van 14 juli 1961, zaak 9/60 en 12/60, Vloeberghs, geciteerd in voetnoot 33, blz. 451 en volgende; 16 december 1963, zaak 36/62, Aciéries du Temple, Jurispr. 1963, blz. 609, op blz. 630; 4 oktober 1979, gevoegde zaken 64/76 en 113/76, 167/78 en 239/78, 27/79, 28/79 en 45/79, Dumortier, Jurispr. 1979, blz. 3091, r.o. 21 en het recentere in voetnoot 54 geciteerde arrest Walzmuehle, r.o. 51 en volgende.
(56) - Reeds geciteerd in voetnoot 11.
(57) - Bijlage 30 bij de verweerschriften, blz. 1. Merk op dat verzoeksters stellen dat de schade groter is maar dat het belang van deze verklaring van de Commissie ligt in de aanvaarding van het bestaan van schade terwijl de Commissie stelt - volgens mij ten onrechte - dat in dit verslag niet het bestaan van de schade wordt erkend maar dat daarin enkel de door verzoeksters verstrekte gegevens worden weergegeven.
(58) - Zie het in voetnoot 11 geciteerde arrest Assider, r.o. 15.
(59) - Aldus advocaat-generaal Mischo in zijn conclusie voor het arrest Assider (op blz. 1723 en 1724) waarbij hij niettemin aanstipt dat een vermindering van quota voor die ondernemingen een sterke stimulans zou zijn geweest om de traditionele handelsstromen te herstellen.
(60) - Dupliek in de zaak Finsider-Italsider, blz. 61 en volgende en dupliek in de zaak Falck, blz. 60 en volgende.
(61) - Replieken, blz. 47.
(62) - Dupliek in de zaak Finsider-Italsider, blz. 63 en dupliek in de zaak Falck, blz. 61 en 62.
(63) - Dupliek in de zaak Finsider-Italsider, blz. 71 en 72.
(64) - Zie punt I, tweede en derde alinea (PB 1989, L 86, blz. 76).