61988CC0361_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Die beiden Vertragsverletzungsverfahren, auf die sich die vorliegenden Schlussanträge beziehen, sind zwar nicht miteinander verbunden worden und haben auch die unvollständige Umsetzung von zwei verschiedenen Richtlinien in innerstaatliches Recht zum Gegenstand, sie werfen aber im wesentlichen sehr weitgehend ähnliche Probleme auf, so daß ich mir erlauben kann, sie in gemeinsamen Schlussanträgen zusammen zu behandeln. Die beiden Parteien selbst verweisen im übrigen in der Rechtssache C-59/89 auf ihr Vorbringen in der Rechtssache C-361/88.
2. Die Rechtssache C-361/88 bezieht sich auf die Richtlinie 80/779 des Rates vom 15. Juli 1980 über Grenzwerte und Leitwerte der Luftqualität für Schwefeldioxid und Schwebestaub (ABl. L 229, S. 30), während es in der Rechtssache C-59/89 um die Richtlinie 82/884 des Rates vom 3. Dezember 1982 betreffend einen Grenzwert für den Bleigehalt in der Luft (ABl. L 378, S. 15) geht. Die Kommission beantragt, festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen verstossen hat, daß sie nicht alle für eine ordnungsgemässe Umsetzung dieser Richtlinien in innerstaatliches Recht erforderlichen Maßnahmen erlassen hat, obwohl die dafür vorgeschriebenen Fristen, nämlich der 18. Juli 1982 für die erste und der 9. Dezember 1984 für die zweite Richtlinie, schon lange abgelaufen sind. Aus den Antworten der Kommission auf die Fragen, die der Gerichtshof ihr gestellt hatte und die am Ende des Sitzungsberichts wiedergegeben sind, geht hervor, daß verschiedene Rügen, die die Kommission im vorprozessualen Verfahren vorgebracht hatte und die sich auf die Einrichtungen und den Betrieb von Meßstationen, deren Errichtung die Richtlinien vorschreiben, sowie auf die Übermittlung des Plans zur Verbesserung der Luftqualität im Land Berlin bezogen, nicht mehr Gegenstand der Klagen sind.
3. Der Streitgegenstand ist daher in beiden Fällen beschränkt auf die Nichtumsetzung der in den Richtlinien festgelegten Grenzwerte durch verbindliche, allgemeine und klare Rechtsnormen sowie auf das Fehlen von geeigneten Maßnahmen, durch die die tatsächliche Beachtung dieser Normen sichergestellt werden kann.
4. Die Kommission macht geltend, die beiden Richtlinien erforderten den Erlaß von verbindlichen Rechtsnormen, die im gesamten Staatsgebiet die Einhaltung der in ihnen festgesetzten Grenzwerte gewährleisteten. Konkreter gesagt, verpflichteten sie die Mitgliedstaaten zum einen, ausdrücklich durch eine zwingende Vorschrift mit allgemeiner Geltung die Überschreitung dieser Grenzwerte zu verbieten, und zum anderen, die erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, um zu gewährleisten, daß diese Werte tatsächlich eingehalten würden. Keine der Maßnahmen, auf die sich die Bundesrepublik Deutschland in diesem Zusammenhang berufe, entspreche diesen Erfordernissen.
5. Die Bundesrepublik Deutschland ist dagegen der Auffassung, das mit den streitigen Richtlinien verfolgte Ziel bestehe nicht darin, daß jeder einzelne Mitgliedstaat eine Vorschrift erlasse, die die Überschreitung der Grenzwerte ausdrücklich verbiete, sondern vielmehr in der tatsächlichen Beachtung dieser Grenzwerte im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten. Dieses Ziel sei erreicht, sobald die Grenzwerte tatsächlich nicht überschritten würden, was für die Bundesrepublik Deutschland zutreffe, in deren Hoheitsgebiet die in den letzten Jahren festgestellten Emissionen weit unterhalb der vorgeschriebenen Grenzwerte lägen. Dies sei bereits für sich allein ein Beweis dafür, daß die Maßnahmen der deutschen Behörden auf dem Gebiet des Umweltschutzes eine ordnungsgemässe Umsetzung der beiden Richtlinien gewährleisteten. Ausserdem seien die in Frage stehenden Grenzwerte in verbindliche und im gesamten Staatsgebiet geltende Vorschriften des innerstaatlichen Rechts übertragen worden.
6. Für eine Stellungnahme zu dieser Streitigkeit ist es zweckmässig, vorab auf einige Grundsätze in bezug auf den Umfang der Verpflichtung zur Umsetzung von Richtlinien im allgemeinen hinzuweisen, die sich aus Artikel 189 Absatz 3 EWG-Vertrag ergibt und die im Laufe der Zeit in der Rechtsprechung des Gerichtshofes genauer definiert worden ist. Diese Verpflichtung ist in den Schlussanträgen, die Generalanwalt Van Gerven vor recht kurzer Zeit - am 25. September 1990 - in der Rechtssache C-131/88 vorgetragen hat, in der sich dieselben Parteien gegenüberstehen, ausführlich geprüft worden (Urteil vom 28. Februar 1991, Slg. 1991, I-825). Aus diesen Schlussanträgen möchte ich, soweit für die vorliegende Rechtssache erforderlich, schöpfen und im übrigen auf sie verweisen (siehe insbesondere die Abschnitte 7 bis 11 der Schlussanträge von Herrn Van Gerven).
7. Im vorliegenden Zusammenhang ist zunächst zu unterstreichen, daß es für die Annahme einer ordnungsgemässen Umsetzung einer Richtlinie nicht genügt, daß diese tatsächlich beachtet wird: Auch rechtlich muß die Anwendung der Richtlinie in vollem Umfang gewährleistet sein (1). In seinem Urteil vom 15. März 1990 in der Rechtssache C-339/87 (Kommission/Niederlande, Slg. 1991, I-851, Randnr. 25) hat der Gerichtshof daher ausgeführt, daß
"der Umstand, daß eine Reihe von mit den Verboten der Richtlinie unvereinbaren Tätigkeiten in einem bestimmten Mitgliedstaat nicht vorkommen, das Fehlen von gesetzlichen Bestimmungen in diesem Sinne nicht zu rechtfertigen" vermag,
da
die Mitgliedstaaten, "um die volle Anwendung der Richtlinien in rechtlicher und nicht nur in tatsächlicher Hinsicht zu gewährleisten, ... einen eindeutigen gesetzlichen Rahmen auf dem betreffenden Gebiet schaffen" müssen.
In Randnummer 22 dieses Urteils heisst es:
"Das Nichtbestehen einer mit der Richtlinie unvereinbaren Praxis vermag den betroffenen Mitgliedstaat nicht von seiner Verpflichtung zu entbinden, Rechts- oder Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um eine ordnungsgemässe Umsetzung der Bestimmungen der Richtlinie sicherzustellen. In der Tat verlangt der Grundsatz der Rechtssicherheit, daß die betreffenden Verbote in zwingende gesetzliche Bestimmungen aufgenommen werden."
8. Sodann ist darauf hinzuweisen, daß sich aus Artikel 189 Absatz 3 EWG-Vertrag, wonach eine Richtlinie für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist, jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel überlässt, ergibt, daß
"die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht nicht notwendigerweise [verlangt], daß ihre Bestimmungen förmlich und wörtlich in einer ausdrücklichen besonderen Gesetzesvorschrift wiedergegeben werden; je nach dem Inhalt der Richtlinie kann ein allgemeiner rechtlicher Rahmen genügen, wenn er tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie in hinreichend bestimmter und klarer Weise gewährleistet, damit - soweit die Richtlinie Ansprüche der einzelnen begründen soll - die Begünstigten in der Lage sind, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und diese gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten geltend zu machen." (2)
9. Schließlich ist es das Zusammenwirken von bestehenden nationalen Vorschriften, denen die Bestimmtheit fehlt, auf der einen Seite und einer Verwaltungspraxis auf der anderen Seite im allgemeinen nicht geeignet, die volle Anwendung einer Richtlinie mit der Bestimmtheit und der Klarheit zu gewährleisten, die notwendig sind, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit zu genügen (3). Dies gilt insbesondere, wenn die Richtlinie eine Verbotsbestimmung enthält (4).
10. Nach alledem hängt der konkrete Umfang der Verpflichtung zur Umsetzung einer Richtlinie sehr weitgehend von ihrem Inhalt und insbesondere davon ab, ob sie geeignet ist, Rechte zu begründen, auf die einzelne sich gegebenenfalls berufen könnten. Wie steht es damit bei den beiden im vorliegenden Fall streitigen Richtlinien?
11. Nach ihrem Artikel 1 haben sie beide die Festlegung von Grenzwerten für die Konzentration der durch sie erfassten Schadstoffe in der Luft zum Gegenstand. Aus ihrem Artikel 2 geht eindeutig hervor, daß die Festlegung dieser Grenzwerte Verbote nach sich zieht: Die "Grenzwerte" sind die Schwefeldioxid- und/oder Schwebestaub- und Bleikonzentrationen, die während bestimmter Zeiträume und unter den in den Richtlinien festgelegten Bedingungen nicht überschritten werden dürfen.
12. Gewiß sind diese Verbote in erster Linie an die Mitgliedstaaten gerichtet. Nach den Artikeln 3 der beiden Richtlinien treffen die Mitgliedstaaten die Maßnahmen, die dafür angemessen oder erforderlich sind, daß die Konzentrationen der betreffenden Schadstoffe von den vorgesehenen Zeitpunkten an nicht über den festgelegten Grenzwerten liegen. Um zu kontrollieren, ob dies der Fall ist, haben sie ein Netz von Meßstationen einzurichten und nach den angegebenen Probenahme- und Analyseverfahren vorzugehen.
13. Richtig ist auch, daß es sich bei den in den Richtlinien festgelegten Grenzwerten um Mittelwerte für ein Jahr oder eine Jahreszeit handelt und daß daher von einem Verstoß gegen die Richtlinie dann nicht die Rede sein kann, wenn diese Werte während einiger Tage überschritten werden.
14. Schließlich ist festzustellen, daß die Vorschriften über die Durchführung der beiden Richtlinien besonders komplex sind. Einerseits sehen die Richtlinien nämlich vor, daß die Mitgliedstaaten ihnen innerhalb einer Frist von zwei Jahren nachzukommen haben, das heisst bis zum 18. Juli 1982 bei der Richtlinie 80/779 und bis zum 9. Dezember 1984 bei der Richtlinie 82/884. Auf der anderen Seite schreibt Artikel 3 der Richtlinie 80/779 den Mitgliedstaaten die Einhaltung der in Artikel 2 festgelegten Grenzwerte erst vom 1. April 1983 an vor (Absatz 1) und erlaubt ihnen sogar unter bestimmten Bedingungen, den Ablauf dieser Frist für die Bereiche ihres Hoheitsgebiets auf den 1. April 1993 zu verschieben, in denen die Grenzwerte ihrer Auffassung nach trotz der getroffenen Maßnahmen über den 1. April 1983 hinaus überschritten werden könnten (Absatz 2). Aus den Akten geht hervor, daß die Bundesrepublik Deutschland beim Land Berlin von dieser Möglichkeit Gebrauch machen wollte, selbst wenn sie die Kommission darüber erst am 8. Oktober 1982, also mit einer Verspätung von einer Woche gegenüber dem dafür vorgesehenen Zeitpunkt, unterrichtet und es unterlassen hat, der Kommission gleichzeitig die Pläne zur Verbesserung der Luftqualität in diesem Land zu übermitteln, zu deren Aufstellung und Durchführung sie verpflichtet war. Was die Richtlinie 82/884 angeht, beträgt die Frist, die den Mitgliedstaaten in ihrem Artikel 3 dafür gesetzt wird, sicherzustellen, daß der Grenzwert für Blei nicht überschritten wird, sogar fünf Jahre nach Bekanntgabe der Richtlinie (Absatz 1); sie kann gegebenenfalls für bestimmte Orte des Staatsgebiets sogar bis auf sieben Jahre verlängert werden (Absätze 2 und 3). Damit ist klar, daß die Umsetzung der Grenzwerte und ihre tatsächliche Einhaltung nicht notwendigerweise Hand in Hand gehen mussten.
15. Es ist daher sehr zweifelhaft, ob die Kommission einem Mitgliedstaat hätte vorwerfen können, daß er die Grenzwerte nicht in eine verbindliche Vorschrift des innerstaatlichen Rechts umgesetzt hat, bevor die Frist abgelaufen war, die ihm dafür gesetzt war, sicherzustellen, daß diese Grenzwerte nicht überschritten würden. Im übrigen ist es meiner Ansicht nach ausgeschlossen, daß sie hätte verlangen können, daß eine solche Umsetzung für das gesamte Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats Geltung hätte, der von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hätte, diese Frist für bestimmte Teile seines Hoheitsgebiets um mehrere Jahre und - im Falle der Richtlinie 80/779 - gegebenenfalls bis zum 1. April 1993 zu verlängern.
16. Jedoch wirft die Kommission der Bundesrepublik Deutschland nicht vor, die streitigen Richtlinien nicht innerhalb einer bestimmten Frist umgesetzt zu haben, sondern sie beantragt, festzustellen, daß die Umsetzung der Richtlinien auf jeden Fall im Zeitpunkt der Erhebung der Klagen noch unvollständig und nicht ordnungsgemäß gewesen ist. Im übrigen geht aus den Akten nicht hervor, daß die Bundesrepublik Deutschland von der ihr nach Artikel 3 Absätze 2 und 3 der Richtlinie 82/884 vorbehaltenen Möglichkeit Gebrauch gemacht hätte, die Frist, innerhalb deren die tatsächliche Beachtung des Grenzwertes für Blei hätte sichergestellt werden müssen, gegebenenfalls bis auf sieben Jahre zu verlängern, und die Kommission hat das vorprozessuale Verfahren erst am 1. April 1988, also nach Ablauf der in Artikel 3 Absatz 1 vorgesehenen Frist von fünf Jahren, eingeleitet. Selbst wenn der Bundesrepublik Deutschland für das Land Berlin eine Verlängerung der Frist gewährt worden wäre, die dafür vorgeschrieben ist, die tatsächliche Beachtung der in der Richtlinie 80/779 festgelegten Grenzwerte sicherzustellen, würde sich ausserdem die Frage der richtigen Modalitäten der Umsetzung der Richtlinie in innerstaatliches Recht für das übrige Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland weiter stellen.
17. Wie ich bereits ausgeführt habe, reicht aber nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Umstand, daß ein tatsächlicher Verstoß gegen die Vorschriften einer Richtlinie nicht vorliegt, nicht aus, um einen Mitgliedstaat von der Verpflichtung zu entbinden, einen rechtlichen Rahmen zu schaffen, der geeignet ist, die Beachtung der Richtlinie auch rechtlich zu gewährleisten. Die Tatsache allein, daß die in einer Richtlinie festgelegten Normen zu einem bestimmten Zeitpunkt beachtet werden, stellt keine ausreichende Garantie dafür dar, daß dies in gleicher Weise auch zu einem anderen Zeitpunkt der Fall sein wird.
18. Sodann sind nicht der Staat und die von ihm geschaffenen Einrichtungen die (hauptsächlichen) Erzeuger der in Frage stehenden Schadstoffe. Selbst wenn die Mitgliedstaaten dafür sorgen müssen, daß die in den beiden Richtlinien festgelegten Grenzwerte nicht überschritten werden, und das Verbot, diese Werte zu überschreiten, sich daher an sie richtet, so sind sie doch (in erster Linie) nur in ihrer Eigenschaft als staatliche Stellen betroffen, die dafür Sorge zu tragen haben, daß die Umweltbelastungen, die durch irgendwelche - öffentlichen, vor allem aber privaten - Tätigkeiten hervorgerufen werden, insgesamt innerhalb der vorgeschriebenen Grenzen bleiben. Die in Frage stehenden Richtlinien verpflichten daher den Staat als Träger der öffentlichen Gewalt, der für die Koordinierung der einzelnen Maßnahmen verantwortlich ist, die zur Bekämpfung der Luftverschmutzung durchgeführt werden oder durchzuführen sind, sich mit den erforderlichen Mitteln auszustatten, mit denen er sicherstellen kann, daß die Summe der Belastungen, die aus allen Verschmutzungsquellen herrührt, über die er eine Kontrolle ausüben kann, nicht über den vorgeschriebenen Werten liegt. Zu diesen Mitteln wird sicherlich die Befugnis gehören müssen, Tätigkeiten zu verbieten, die derartige Belastungen hervorrufen und die damit dazu beitragen können, daß diese Werte überschritten werden, sowie normalerweise die Befugnis, die Ausübung dieser Tätigkeiten von einer vorherigen Genehmigung abhängig zu machen, durch die die Einhaltung bestimmter Grenzen vorgeschrieben wird. Dabei kommt es darauf an, daß die Verwaltungsbehörden, die derartige Entscheidungen über ein Verbot oder eine Genehmigung im Einzelfall zu treffen haben, sich auf nationale Rechtsvorschriften stützen können, die die zu beachtenden Grenzwerte verbindlich vorschreiben. Die Festsetzung von Grenzwerten durch die Richtlinien kann daher den einzelnen, natürlichen oder juristischen Personen, - jedenfalls mittelbar - Beschränkungen auferlegen. Es versteht sich von selbst, daß die einzelnen als Gegenstück zu diesen Beschränkungen auch die Möglichkeit dazugewinnen müssten, sich auf verbindliche Vorschriften zu berufen, um gegebenenfalls einer willkürlichen Entscheidung auf diesem Gebiet entgegentreten zu können.
19. Eine ausgezeichnete Veranschaulichung des Vorstehenden bietet im übrigen das deutsche Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 721, im folgenden: Immissionsschutzgesetz), auf das die Bundesrepublik Deutschland Bezug nimmt und auf das ich später zurückzukommen haben werde. Dieses Gesetz (5) unterscheidet zwischen genehmigungsbedürftigen Anlagen und nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen. Beide Arten von Anlagen sind nach dem Gesetz so zu errichten und zu betreiben, daß insbesondere schädliche Umwelteinwirkungen vermieden werden (§ 5 Absatz 1 Nr. 1) oder daß sie, wenn sie nicht vermeidbar sind, auf ein Mindestmaß beschränkt werden (§ 22 Absatz 1 Nrn. 1 und 2). In § 3 des deutschen Gesetzes werden schädliche Umwelteinwirkungen definiert als
"Emissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen".
Diese Vorschrift definiert jedoch nicht das Niveau oder den Schwellenwert, von dem an diese Emissionen als umweltschädlich anzusehen sind. Nach § 48 ist es Sache der Bundesregierung, nach einem besonderen Verfahren die unter anderem dafür erforderlichen "Allgemeinen Verwaltungsvorschriften" zu erlassen. Ausserdem wird die Bundesregierung durch die §§ 7 und 23 dazu ermächtigt, nach demselben besonderen Verfahren Rechtsverordnungen zu erlassen, die unter anderem vorschreiben, daß die von genehmigungspflichtigen oder nicht genehmigungspflichtigen Anlagen ausgehenden Emissionen bestimmte Grenzwerte nicht überschreiten dürfen. Bei genehmigungspflichtigen Anlagen wird die Genehmigung erst dann erteilt, wenn gewährleistet ist, daß insbesondere diese Werte eingehalten werden (§ 6). Schließlich können die zuständigen Behörden nach den §§ 20, 21 und 25 den Betrieb von genehmigungsbedürftigen oder nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen, bei denen - unter anderem - die nach den §§ 7 und 23 festgelegten Grenzwerte nicht eingehalten werden, entweder ganz oder teilweise - vorübergehend oder endgültig - untersagen oder die erteilte Genehmigung unter bestimmten Voraussetzungen widerrufen.
20. Zwar definiert das Immissionsschutzgesetz nicht selbst die Emissionsschwellenwerte und die Grenzwerte, die nicht überschritten werden dürfen, und es begründet keine formelle Verpflichtung der Bundesregierung, auf diesem Gebiet Verordnungsvorschriften oder allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen, und erst recht keine Verpflichtung, die in den Richtlinien festgelegten Werte zu übernehmen. Ausserdem geht die Auffassung der deutschen Regierung, die ich eben hier untersuche, gerade dahin, daß sie nicht verpflichtet sei, diese Werte in allgemeine und verbindliche Rechtsvorschriften umzusetzen. Dies ändert aber nichts daran, daß das deutsche Immissionsschutzgesetz, das nach den Angaben der deutschen Regierung selbst das grundlegende rechtliche Instrumentarium darstellt, das es ihr ermöglicht, die tatsächliche Einhaltung der in den beiden Richtlinien festgelegten Grenzwerte sicherzustellen, zeigt, daß die Einhaltung dieser Werte a priori nicht erreicht werden kann, ohne daß die Möglichkeit besteht, gegenüber den einzelnen auf Verbote, Genehmigungen und den Widerruf von Genehmigungen zurückzugreifen.
21. Die Richtlinie 80/779 liefert im übrigen selbst ein Indiz dafür, daß ihre Vorschriften notwendigerweise geeignet sind, sich auf die Rechte und Pflichten einzelner auszuwirken. Aus ihrer zweiten Begründungserwägung geht nämlich hervor, daß die Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften, die durch sie erreicht werden soll, in Angriff genommen worden ist, weil
"Unterschiede zwischen den in den einzelnen Mitgliedstaaten bereits anwendbaren oder in Vorbereitung befindlichen Bestimmungen über Schwefeldioxid und Schwebestaub in der Luft ... zu ungleichen Wettbewerbsbedingungen führen [können] und sich damit auf das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes unmittelbar auswirken".
Durch diese Richtlinie sollen also gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Unternehmen geschaffen werden, bei deren Tätigkeit die beiden in Frage stehenden Schadstoffe anfallen.
22. Die Richtlinie 82/884 enthält zwar keine derartige Begründungserwägung. Sie ist auch nicht auf Artikel 100 EWG-Vertrag, sondern nur auf Artikel 235 gestützt. Dies verhindert jedoch nicht, daß auch ihre Vorschriften sich auf Unternehmen auswirken können. Das räumt die Bundesregierung unausgesprochen ein, wenn sie im Rahmen der Auseinandersetzung über die Tragweite der Ersten Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz vom 27. Februar 1986 (GMBl. S. 95, im folgenden: Technische Anleitung Luft; TA Luft), auf die ich ebenfalls später zurückkommen werde, ausführt, daß
"industrielle Anlagen, von denen relevante Bleiemissionen ausgingen, regelmässig genehmigungsbedürftige Anlagen seien (s. S. 25 Mitte der hektographierten Fassung des Sitzungsberichts in der Rechtssache C-59/89)".
Ebenso macht die deutsche Regierung in der Antwort auf die vierte Frage, die der Gerichtshof ihr in dieser Rechtssache gestellt hatte, geltend, um die Überschreitung des Grenzwertes für Blei wirksam zu bekämpfen,
"seien die anlagenbezogenen Maßnahmen anzuwenden",
die insbesondere in den §§ 17 und 25 des Immissionsschutzgesetzes geregelt sind (s. S. 33 letzter Absatz der hektographierten Fassung des Sitzungsberichts). Ausserdem besteht kein Zweifel, daß die Richtlinie damit, daß sie die Mitgliedstaaten in Artikel 4 verpflichtet,
"an Orten, an denen Personen während eines langen Zeitraums kontinuierlich einer Gefährdung ausgesetzt sein können und an denen nach ihrer Ansicht die Gefahr besteht, daß die Artikel 1 und 2 nicht eingehalten werden",
Meßstationen einzurichten, nicht nur Orte meint, an denen der Kraftfahrzeugverkehr besonders dicht ist und daher eine besonders grosse Gefahr einer auf den Benzinverbrauch zurückzuführenden Bleikonzentration in der Luft besteht, sondern auch die Umgebung von Industrieanlagen, von denen regelmässig Bleiemissionen eines bestimmten Umfangs ausgehen.
23. Schließlich ist sicher, daß es neben natürlichen oder juristischen Personen, die aufgrund ihrer Tätigkeiten potentielle Verschmutzungsquellen darstellen und denen durch die beiden streitigen Richtlinien vor allem Beschränkungen auferlegt werden, einzelne gibt, einfache Bürger, die aus den Richtlinien das Recht darauf ableiten, daß die Luft, die sie atmen, den festgelegten Qualitätsnormen entspricht. Aus den Begründungserwägungen der streitigen Richtlinien geht hervor, daß durch sie nicht nur die Umwelt, sondern auch die menschliche Gesundheit geschützt und die Lebensqualität verbessert werden soll. Aus der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, sicherzustellen, daß die Konzentrationen der in Frage stehenden Stoffe in der Luft das jeweils als zulässig angesehene Niveau nicht überschreiten, ergibt sich als logische Folge das Recht der einzelnen, sich auf diese Qualitätsnormen zu berufen, wenn gegen diese entweder tatsächlich oder durch hoheitliche Maßnahmen verstossen wird.
24. Aus dem Vorstehenden ziehe ich den Schluß, daß es nicht genügt, daß die in den Richtlinien 80/779 und 82/884 festgelegten Grenzwerte tatsächlich nicht überschritten werden, sondern daß die ordnungsgemässe Umsetzung dieser Werte den Erlaß einer allgemeinen und verbindlichen Rechtsnorm erfordert, die auch rechtlich die Überschreitung dieser Werte verbietet und die damit zum einen für die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden, die für ihre Anwendung zuständig sind, und zum anderen für einzelne, die der Auffassung sind, daß die Regelungen in dieser Rechtsnorm nicht beachtet werden, als klare und bestimmte Rechtsgrundlage dient.
25. Es ist daher zu prüfen, ob die innerstaatlichen Rechtsvorschriften, auf die sich die Bundesrepublik Deutschland beruft, geeignet sind, eine diesen Erfordernissen entsprechende Umsetzung der beiden Richtlinien zu gewährleisten.
26. In diesem Zusammenhang macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, die Grenzwerte fänden sich im deutschen Rechtssystem wieder, sie seien im deutschen Recht verbindlich und sie hätten einen allgemeinen Anwendungsbereich, der sich auf das gesamte Staatsgebiet erstrecke. Wie steht es damit?
27. Zunächst ist festzustellen, daß die in Nr. 2.5.1 der TA Luft festgelegten Werte den in den beiden Richtlinien vorgeschriebenen Werten entsprechen, was auch die Kommission nicht bestreitet. Diese Verwaltungsvorschrift ist auf der Grundlage des § 48 des Immissionsschutzgesetzes erlassen worden, wonach - ich weise noch einmal darauf hin - die Bundesregierung "allgemeine Verwaltungsvorschriften, insbesondere über ... Immissionswerte, die zu dem in § 1 genannten Zweck", das heisst der Bekämpfung jeder Art von "schädlichen Umwelteinwirkungen", "nicht überschritten werden dürfen", zu erlassen hat.
28. Die beiden Parteien vertreten jedoch in bezug auf die Rechtsnatur und insbesondere die Rechtsverbindlichkeit sowie die genaue Tragweite der TA Luft diametral entgegengesetzte Auffassungen. Die Bundesregierung macht geltend, die Rechtsverbindlichkeit dieser Verwaltungsvorschrift ergebe sich daraus, daß sie aufgrund der ausdrücklichen Ermächtigung in dem bereits genannten § 48 des Immissionsschutzgesetzes erlassen worden sei und daher die Vorschriften dieses Gesetzes gewissermassen nur konkretisiere. Sie habe ausserdem nur nach Anhörung der beteiligten Kreise gemäß § 51 des Gesetzes und mit Zustimmung des Bundesrates erlassen werden können. Darüber hinaus werde die Rechtsverbindlichkeit von allgemeinen Verwaltungsvorschriften auf dem Gebiet der Technik in der Rechtsprechung bejaht, so daß jeder Bürger sich vor den Verwaltungsgerichten auf die in der TA Luft festgelegten Grenzwerte berufen und die Einhaltung dieser Werte in seinem Wohn- und Arbeitsbereich verlangen könne. Schließlich hätten die in der TA Luft festgelegten Grenzwerte, obwohl diese nach ihrer Nr. 1 nur für genehmigungsbedürftige Anlagen und für bestimmte derartige Anlagen betreffende Maßnahmen der Verwaltung gelte, einen allgemeinen Anwendungsbereich, denn der Begriff "schädliche Umwelteinwirkungen", der durch sie konkretisiert werden solle, sei notwendigerweise im gesamten Anwendungsbereich des Immissionsschutzgesetzes gleich auszulegen. Soweit es um die menschliche Gesundheit gehe, lasse ausserdem Artikel 2 Absatz 2 des Grundgesetzes, wonach "jeder ... das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit" habe, nicht zu, daß die Verwaltung eine Überschreitung der festgelegten Grenzwerte dulde, und zwar unabhängig davon, ob eine Genehmigung vorliege oder nicht oder ob es sich um andere Maßnahmen handele.
29. Die Kommission bestreitet dieses Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland. Sie verweist auf mehrere Urteile des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, aus denen hervorgehe, daß allgemeine Verwaltungsvorschriften nicht in gleicher Weise wie Gesetze und Verordnungen den Charakter verbindlicher Rechtsnormen hätten. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Dezember 1985 zum Kernkraftwerk Wyhl (6), in dem das Bundesverwaltungsgericht die Existenz von "normkonkretisierenden" Verwaltungsvorschriften, die für die Verwaltungsgerichte innerhalb der von der Norm gesetzten Grenzen verbindlich seien, ausdrücklich anerkannt habe, beziehe sich nur auf den Sonderfall des Atomrechts und enthalte keine Äusserung zu der Frage des "konkreten Umfangs der Verbindlichkeit" der in jenem Verfahren streitigen Verwaltungsvorschrift (die darüber hinaus nicht auf der Grundlage des § 48 des Immissionsschutzgesetzes erlassen worden sei). Zwar habe das Bundesverfassungsgericht in einem Beschluß vom 31. Mai 1988 (7) auf dieses Urteil und auf den "Sonderfall der atomrechtlichen Genehmigung" hingewiesen, dabei habe es jedoch ausdrücklich festgestellt:
"Allgemeine Verwaltungsvorschriften ... sind keine Gesetze im Sinne des Artikels 20 Absatz 3 und des Artikels 97 Absatz 1 des Grundgesetzes (das heisst im Sinne der Bindung des Richters an das Gesetz)."
Ausserdem stellt die Kommission fest, daß die Auslegung der Bundesrepublik Deutschland, wonach der Anwendungsbereich der TA Luft sich nicht auf genehmigungsbedürftige Anlagen beschränke, sondern sich auf alle möglichen Quellen der Luftverschmutzung erstrecke, im Widerspruch zum Wortlaut dieser Verwaltungsvorschrift stehe.
30. In Anbetracht der Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Umfang der Verpflichtung zur Umsetzung von Richtlinien und des Inhalts der beiden streitigen Richtlinien, so wie ich sie gerade dargestellt habe, braucht meiner Ansicht nach nicht geprüft zu werden, welche der beiden Beurteilungen zutrifft, um über die Begründetheit des ersten Vorwurfs der Kommission entscheiden zu können. Das Mindeste, was sich sagen lässt, ist nämlich, daß die Lage im deutschen Recht keineswegs klar und bestimmt ist.
31. Die deutsche Regierung hat sich nicht auf eine für allgemeine Verwaltungsvorschriften ohne Unterschied geltende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts oder der Verwaltungsgerichte berufen können, aus der mit Sicherheit hervorginge, daß die TA Luft Rechtsverbindlichkeit besitzt. Die Kommission hat ihrerseits eine Reihe von Argumenten angeführt, die ganz erhebliche Zweifel an der Stichhaltigkeit des rechtlichen Vorbringens der deutschen Regierung zur Verbindlichkeit der Grenzwerte und zum Anwendungsbereich der TA Luft wecken.
32. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, daß die erlassenen Maßnahmen eine Durchführung der beiden Richtlinien "mit der Eindeutigkeit und Klarheit darstellen, deren es bedarf, um den Erfordernissen der Rechtssicherheit voll zu genügen" (8), oder daß sie geeignet sind, eine Lage zu schaffen, "die hinreichend bestimmt, klar und transparent wäre, um den ... [einzelnen] die Kenntnis und die Durchsetzung ihrer Rechte zu ermöglichen" (9).
33. Es ist daher festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland die in den Richtlinien 80/779 und 82/884 des Rates festgelegten Grenzwerte nicht ordnungsgemäß in innerstaatliches Recht umgesetzt hat.
34. Was die Verpflichtungen aus Artikel 3 der beiden Richtlinien angeht, wonach die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen zu treffen haben, um sicherzustellen, daß die vorgeschriebenen Grenzwerte tatsächlich eingehalten werden, haben sich die Erörterungen der beiden Parteien im wesentlichen auf die §§ 44 bis 47 des Immissionsschutzgesetzes bezogen, wonach die Länderbehörden unter bestimmten Voraussetzungen Belastungsgebiete oder - seit der vom Bundestag am 11. Mai 1990 verabschiedeten Änderung (BGBl. I S. 870 vom 22. Mai 1990) - Untersuchungsgebiete festzusetzen und für diese Gebiete Luftreinhaltepläne aufzustellen haben.
35. In diesem Zusammenhang kann man aber nicht umhin, festzustellen, daß Artikel 3 der beiden Richtlinien die Aufstellung von "Plänen" für die schrittweise Verbesserung der Luftqualität in bestimmten "Gebieten" (Schwefeldioxid-Richtlinie) oder an bestimmten "Orten" (Blei-Richtlinie) nur dann vorsieht, wenn die Konzentrationen der betreffenden Stoffe nach Auffassung eines Mitgliedstaats in diesen "Gebieten" oder an diesen "Orten" trotz der getroffenen Maßnahmen die in der Richtlinie festgelegten Grenzwerte über das für die Einhaltung dieser Werte vorgeschriebene Datum hinaus überschreiten könnten, sofern der Mitgliedstaat die Kommission darüber vor diesem Datum unterrichtet. Im Rahmen der Richtlinie 80/779 hat die Bundesrepublik Deutschland eine derartige Mitteilung in bezug auf das Land Berlin gemacht, die Kommission hat aber den Vorwurf, den sie ursprünglich in bezug auf diese Frage erhoben hatte, nicht aufrechterhalten.
36. Was alle anderen Teile der Bundesrepublik Deutschland angeht, ist auf den Unterschied hinzuweisen, den Artikel 189 Absatz 3 EWG-Vertrag zwischen dem aufgrund einer Richtlinie zu erreichenden Ziel und der den innerstaatlichen Stellen belassenen Zuständigkeit hinsichtlich der einzusetzenden Mittel macht.
37. Wir haben bereits gesehen, daß das mit den beiden Richtlinien angestrebte Ziel nur erreicht werden kann, wenn die in ihnen festgelegten Grenzwerte unverändert in eine verbindliche innerstaatliche Rechtsvorschrift umgesetzt werden, die grundsätzlich für das gesamte Staatsgebiet gilt. Die Mitgliedstaaten haben ausserdem Meßstationen einzurichten, was in der Bundesrepublik Deutschland geschehen ist (Artikel 6 der Richtlinie 80/779 und Artikel 4 der Richtlinie 82/884).
38. Dagegen ist die Wahl der Mittel, mit denen die Mitgliedstaaten die Einhaltung der Grenzwerte sicherstellen, in ihr Ermessen gestellt.
39. Insbesondere ist es ihre Sache, zu beurteilen, mit welcher Intensität sich ein Verschmutzungsproblem in den einzelnen Gebieten des Landes stellt und ob es erforderlich ist, bestimmte Maßnahmen auf das gesamte Staatsgebiet auszudehnen oder nicht.
40. Wenn die Gemeinschaftsorgane diese Zuständigkeit der Mitgliedstaaten inhaltlich nicht aushöhlen wollen, dürfen sie die Vorgehensweise der Mitgliedstaaten nur dann beanstanden, wenn sich tatsächlich herausstellt, daß die eingesetzten Mittel nicht wirksam genug sind, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Im vorliegenden Fall ist aber unstreitig, daß die Grenzwerte seit dem Zeitpunkt, von dem an sie eingehalten werden mussten, in der Bundesrepublik Deutschland nicht überschritten worden sind.
41. Unter diesen Umständen lässt sich der Vorwurf, es liege ein Verstoß gegen Artikel 3 der beiden Richtlinien vor, nicht aufrechterhalten.
42. Im Ergebnis schlage ich vor, nur den Vorwurf, daß die Grenzwerte nicht durch eine verbindliche und grundsätzlich für das gesamte Staatsgebiet geltende innerstaatliche Rechtsvorschrift umgesetzt worden seien, für begründet zu erklären und festzustellen, daß die Bundesrepublik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstossen hat, daß sie nicht alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um die Richtlinie 80/779 des Rates vom 15. Juli 1980 über Grenzwerte und Leitwerte der Luftqualität für Schwefeldioxid und Schwebestaub (Rechtssache C-361/88) und die Richtlinie 82/884 des Rates vom 3. Dezember 1982 betreffend einen Grenzwert für den Bleigehalt in der Luft (Rechtssache C-59/89) vollständig in innerstaatliches Recht umzusetzen.
43. Da meines Erachtens nur einer der beiden Vorwürfe der Kommission als begründet angesehen werden kann, bin ich der Auffassung, daß die beiden Parteien ihre eigenen Kosten zu tragen haben.
(*) Originalsprache: Französisch.
( 1) Siehe unter Punkt 8 der Schlussanträge von Herrn Van Gerven sowie die Verweisung auf das Urteil des Gerichtshofes vom 9. April 1987 in der Rechtssache 363/85 (Kommission/Italien, Slg. 1987, 1733), wo es heisst: "Da die Kommission eine praktische Auswirkung tatsächlich nicht festgestellt hat, ist zu prüfen, ob eine negative Auswirkung zumindest theoretisch möglich ist."
( 2) Siehe unter Punkt 7 der Schlussanträge von Herrn Van Gerven. Das Zitat stammt aus dem Urteil des Gerichtshofes vom 9. April 1987 in der Rechtssache 363/85 (Kommission/Italien, Slg. 1987, 1733, Randnr. 7).
( 3) Siehe auch die Schlussanträge von Herrn Van Gerven unter Punkt 8 sowie die Verweisung auf das Urteil des Gerichtshofes vom 23. Mai 1985 in der Rechtssache 29/84 (Kommission/Deutschland, Slg. 1985, 1661, Randnrn. 28 und 31). Siehe auch das Urteil des Gerichtshofes vom 3. März 1988 in der Rechtssache 116/86, (Kommission/Italien, Slg. 1988, 1323, Randnr. 21).
( 4) Siehe die Verweisung durch Herrn Van Gerven auf das Urteil des Gerichtshofes vom 27. April 1988 in der Rechtssache 252/85 (Kommission/Frankreich, Slg. 1988, 2243, Randnr. 19) sowie auf das bereits zitierte Urteil vom 15. März 1990, Kommission/Niederlande, Randnrn. 35 und 36.
( 5) Soweit nicht anders angegeben, werde ich auf die Fassung dieses Gesetzes Bezug nehmen, die vor den Änderungen durch das am 11. Mai 1990 verabschiedete und am 1. September 1990 in Kraft getretene Dritte Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BGBl. I S. 870) galt.
( 6) BVerwGE 72, 300, 316 f.
( 7) BVerfGE 78, 214, 227.
( 8) Siehe das Urteil vom 17. September 1987 in der Rechtssache 291/84 (Kommission/Niederlande, Slg. 1987, 3483, Randnr. 15).
( 9) Siehe das Urteil vom 23. Mai 1985 in der Rechtssache 29/84 (Kommission/Deutschland, Slg. 1985, 1661, Randnr. 28).