Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 12. veebruaril 2026(1)
Kohtuasi C‑658/24
Penny Market Kft.
versus
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Győri Törvényszék (Győri kohus, Ungari)
Eelotsusetaotlus – Riigisisesed õigusnormid, millega nõutakse, et teatavad toiduainete jaemüüjad alandaksid teatavate toiduainete hindu kindlaksmääratud tähtaja jooksul ja tagaksid teatava laovaru – Trahv – Määrus (EU) nr 1308/2013 – Direktiiv 2006/123/EÜ – Artikkel 14 – Asutamisvabadus – Diskrimineerimine
1.        Kriisid, eelkõige üleeuroopalised kriisid, ei ole praegu enam erandlikud ning kui need on majanduslikku laadi, panevad need ka Euroopa Liidu ja selle liikmesriigid olukorda, kus tuleb kaitsta elanikkonda ülemääraste finantstagajärgede eest. Mõni liikmesriik teeb suuri jõupingutusi, et korvata oma elanikkonnale tajutavaid turuhäireid. Sageli tekitavad aga just sellised meetmed (uusi) turuhäireid, kuna siseturul, mida iseloomustab kaupade, teenuste ja tootmisvahendite vaba liikumine, peab keegi – avalik-õiguslik või eraõiguslik isik – lõpuks selle eest tasuma.
2.        Győri Törvényszéki (Győri kohus, Ungari) esitatud eelotsusetaotluses väljendub see nähtus hästi: tõkestamaks inflatsiooni ja tagamaks teatavate toiduainete tarnekindlus, mille puhul peab Ungari hädavajalikuks, et need oleksid tarbijatele kättesaadavad taskukohase hinnaga, on Ungari kehtestanud jaemüüjatele kohustuse pakkuda niisuguste toodete allahindlusi ning tagada nende piisav laovaru. Meedet kohaldatakse ainult jaemüüjate suhtes, kelle finantskäive ületab teatava künnise, mistõttu hoolimata sellest, et seda kohaldatakse ilmselgelt vahet tegemata nii Ungari jaemüüjate kui ka teistes liidu liikmesriikides asutatud jaemüüjate suhtes, mõjutab see tegelikult peaaegu eranditult viimasena nimetatuid.
3.        Euroopa Kohus on varem kohtuotsuses SPAR Magyarország(2) leidnud, et sellised õigusnormid, nagu on kõne all käesolevas kohtuasjas, on vastuolus määrusega (EL) nr 1308/2013,(3) mis on Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika raames vastu võetud õigusakt. Käesolevas ettepanekus teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha otsus kooskõlas selle kohtupraktikaga ja leida, et ka kõnealune Ungari meede direktiiviga 2006/123/EÜ vastuolus.(4)
I.      Õiguslik raamistik
A.      Liidu õigus
1.      Määrus nr 1308/2013
4.        Määruse nr 1308/2013 artikli 83 lõikes 5 on sätestatud, et „[l]iikmesriigid võivad vastu võtta või jätta kehtima täiendavad riiklikud sätted toodete kohta, mille suhtes kehtib liidu turustamisstandard, kui kõnealused sätted on kooskõlas liidu õiguse ja eelkõige kaupade vaba liikumise põhimõttega ning kui direktiivist 98/34/EÜ ei tulene teisiti“.(5)
2.      Direktiiv 2006/123
5.        Direktiivi 2006/123 artikli 1 lõikes 1 on sätestatud, et „[k]äesolev direktiiv kehtestab üldsätted, mis lihtsustavad teenuseosutajate asutamisvabaduse teostamist ja teenuste vaba liikumist, säilitades samas teenuste kõrge kvaliteedi“.
6.        Selle direktiivi artikkel 3 „Suhe [liidu] õiguse muude sätetega“ on sõnastatud järgmiselt:
„1.      Kui käesoleva direktiivi sätted lähevad vastuollu [liidu] mõne muu õigusaktiga, mis reguleerib teatavates sektorites või teatavatel kutsealadel teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise konkreetseid aspekte, on muude [liidu] õigusaktide sätted ülimuslikud ning neid kohaldatakse asjaomaste sektorite ja kutsealade puhul.
[…]“.
7.        Direktiivi 2006/123 artiklis 14 „Keelatud nõuded“ on sätestatud:
„Liikmesriigid ei sea oma territooriumil teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu ega selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks vastavust mis tahes järgmistele nõuetele:
(1)      diskrimineerivad nõuded, mis põhinevad otseselt või kaudselt kodakondsusel või äriühingute puhul registrijärgsel asukohal […]
[…]“.
B.      Ungari õigus
8.        Ungari valitsus kuulutas 24. mail 2022 Ukraina sõjaolukorra tõttu välja eriolukorra, mis kehtib siiani. Valitsus võttis nimetatud eriolukorra raames vastu 5. mai 2023. aasta määruse nr 162/2023, mis käsitleb sõja kontekstis toiduainete inflatsiooni vähendamiseks vajalikke meetmeid (háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet; edaspidi „valitsuse määrus“), mis jõustus 6. mail 2023, et lahendada sõja põhjustatud kõrge inflatsioonimäära probleem.
9.        Valitsuse määruse § 1 lõike 2 punkt 2 on sõnastatud järgmiselt:
„[Käesoleva määruse kohaldamisel] tähendab „kaupleja“ sellist kauplejat, kelle põhitegevusala on tegevusalade statistilise klassifikaatori kohaselt „4711 – Jaemüük spetsialiseerimata kauplustes, kus on ülekaalus toidukaubad, joogid ja tubakatooted“ ja kelle netokäive oli vastavalt 2020. aasta XLV seadusele jaemüügimaksu kohta (a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény) 2021. aastal enam kui miljard forintit.“
10.      Valitsuse määruse § 2 lõigetes 1–2a on sätestatud:
„(1)      Kauplejad on kohustatud 1. juunist 2023 kuni 30. juunini 2024 alandama 1. lisas loetletud kategooriatesse kuuluvate toodete (edaspidi „kohustusliku soodushinnaga tootekategooriad“) ja 2. lisas loetletud tooterühmade hinda kõigis kauplustes (või postimüügi korral kõigil platvormidel, kus müügitegevusega tegeletakse).
(2)      Kauplejad kehtestavad 1. lisas loetletud tootekategooriate puhul lõikes 1 kirjeldatud hinnaalanduse jooksul – soodusperioodil ja alates selle lõppemisest korrapäraselt – vähemalt ühe toote puhul – omal valikul igal soodusperioodil – igast kohustusliku soodushinnaga tootekategooriast (edaspidi „allahinnatud toode“) jaemüügi brutohinna, mis on vähemalt 15% madalam kui asjaomase toote hinna alandamisele eelnenud 30 päeva madalaim jaemüügi brutohind (edaspidi „soodushind“).
(2a)      Kauplejad kehtestavad 1. augustist 2023 kuni 30. juunini 2024 lõikes 2 osutatud soodushindadele lisaks (omal valikul) vähemalt kahte 2. lisas loetletud tootekategooriasse kuuluvate teiste toodete puhul – soodusperioodil ja alates selle lõppemisest korrapäraselt – jaemüügi brutohinna, mis on ostuhinnast vähemalt 15% madalam.“
11.      Valitsuse määruse § 3 lõikes 1 on sätestatud:
„Kauplejatel on kohustus
(a)      turustada allahinnatud tooteid ja
(b)      pakkuda selliseid tooteid iga päev müügiks vähemalt sama keskmise päevase koguse, mille ta müüs 2022. aastal nii, et klientide vajadused on igal ajahetkel täidetud.“
12.      Valitsuse määruse § 3/A lõikes 1 on lisaks ette nähtud:
„Kauplejatel on kohustus neid 2. lisas loetletud tooteid, mida nad turustasid 1. juunil 2023,
a)      turustada;
b)      pakkuda iga päev müügiks vähemalt sama keskmise päevase koguse, mille ta müüs 2022. aastal;
c)      tagada nimetatud toodete laovarud – punktis b osutatud koguse vajaduse korral kahekordses ulatuses – ja selle, et varusid pakutakse klientidele nende vajaduste igal ajal täitmiseks piisavas koguses, vältides puudujäägi tekkimist.“
13.      Valitsuse määruse § 5 lõige 2 on sõnastatud järgmiselt:
„Kui ametiasutus avastab kontrolli käigus, et käesolevas määruses ette nähtud kohustusi on rikutud, […]
[…]
d)      juhul, kui rikutud on §-des 3 ja 3/A sätestatud kohustusi igas tootekategoorias või ‑rühmas,
da)      määratakse trahv 500 000 forintit, kui puudujääk ei ole igas tootekategoorias või -rühmas suurem kui 10%;
db)      määratakse trahv 1 000 000 forintit, kui puudujääk on igas tootekategoorias või -rühmas suurem kui 10%, aga ei ületa 50%;
dc)      määratakse trahv 2 000 000 forintit, kui puudujääk on igas tootekategoorias või -rühmas suurem kui 50%, või kui kauplejad ei ole täitnud oma kohustust täita igal ajahetkel oma klientide vajadused, või
e)      kauplejatele võidakse teha ettekirjutus, et nad lõpetaks rikkumisega seotud kaupluses ajutiselt tegevuse […] üheks päevaks kuni kuueks kuuks.“
14.      Valitsuse määruse 1. lisas on loetletud 20 kohustusliku soodushinnaga tootekategooriat, muu hulgas kodulinnuliha; sea- ja veiseliha ning muud lihasordid; lihatooted; piim; piimatooted; sai; pagaritooted; kuivatatud pastatooted; jahu, suhkur; värske köögivili; värske puuvili; puu- ja köögiviljamahl; valmistoidud, maitseained, vürtsid; kohv, tee; mineraalvesi ja karastusjoogid.
15.      Valitsuse määruse 2. lisas on loetletud 8 soodushinnaga tootegruppi, mis langevad sisuliselt kokku kohtuotsuse SPAR Magyarország esemeks olnud kindlaksmääratud hinnaga toodetega.
II.    Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
16.      Vastustajaks olev riigi ametiasustus korraldas 20. veebruaril 2024 kohustusliku müügiedenduskava raames kohapealse kontrolli Tatabányas (Ungari) asuvas kaupluses, mida käitas põhikohtuasja kaebaja Penny Market Kft.
17.      Riigi ametiasutus määras 27. märtsi 2024. aasta otsusega Penny Marketile 4 miljoni forinti (ligikaudu 10 380 eurot) suuruse tarbijakaitsega seotud trahvi, sest ta tuvastas kohapealse kontrolli käigus, et kaks allahinnatud toodet (õunad ja 0,33-liitrises taaras karastusjook) olid küll laos, kuid need ei olnud müügiala riiulitel ning et kontrolli päeval ei olnud neid tooteid müüdud. Seega ei taganud Penny Market nende toodete turustamist ühel päeval nädalapikkuse müügiedenduskampaania jooksul ja täpsemalt ei pakkunud müügiks 2022. aastal müüdud keskmist päevast kogust, et tagada klientide pidev teenindamine. Seetõttu rikkus kaebaja valitsuse määruse § 3 lõiget 1.
18.      Kaebaja väidab, et õunte puhul oli tegu tarnijapoolse viivitusega ja kontrolli päeval tõepoolest müüdi seda toodet 2022. aasta keskmine päevane kogus. Kaebaja leiab, et vastustaja oleks pidanud analüüsima kogu päeva müügiandmeid, mitte tegema järeldusi ühe konkreetse hetke alusel. Kaebaja märgib, et mineraalvee ja karastusjookide kategoorias oli tarbijatele kättesaadav asendustoode.
19.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas valitsuse määrus on kooskõlas siseturgu ja ühist põllumajanduspoliitikat käsitlevate õigusnormidega.
20.      Neil asjaoludel otsustas Győri Törvényszék (Győri kohus) 23. septembri 2024. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 9. märtsil 2024, menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.      Kas ELTL artikleid 49 ja 56 ning [direktiivi 2006/123] artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et nendega on kooskõlas riigisisene õigusnorm, milles on kehtestatud kohustus, et hädaolukorras peavad ainult need [toiduainete] jaemüüjad, kelle aastakäive on suurem kui miljard forintit [(umbes 2 595 196 eurot)], kehtestama teatavate tootekategooriate puhul kindlaksmääratud tähtaja jooksul jaemüügi brutohinna, mis on vähemalt 15% madalam kui sellele eelnenud 30 päeva madalaim jaemüügi brutohind, ning milles on nimetatud kohustuse täitmata jätmisel ette nähtud rahatrahv?
2.      Kas [määrust nr 1308/2013] tuleb tõlgendada nii, et sellega on kooskõlas riigisisene õigusnorm, milles on kehtestatud kohustus, et hädaolukorras peavad ainult need [toiduainete] jaemüüjad, kelle aastakäive on suurem kui miljard forintit, kehtestama teatavate tootekategooriate puhul kindlaksmääratud tähtaja jooksul jaemüügi brutohinna, mis on vähemalt 15% madalam kui sellele eelnenud 30 päeva madalaim jaemüügi brutohind, ning milles on nimetatud kohustuse täitmata jätmisel ette nähtud rahatrahv?“
21.      Kirjalikud seisukohad esitasid Penny Market, Ungari, Saksamaa ja Austria valitsus ning Euroopa Komisjon. Kõik need menetlusosalised peale Austria valitsuse osalesid kohtuistungil, mis toimus 13. novembril 2025.
III. Analüüs
A.      Sissejuhatavad märkused
22.      Käesoleva kohtuasja asjaolud meenutavad kohe kohtuotsuse SPAR Magyarország omi. Selles kohtuasjas leidis Euroopa Kohus, et määrust nr 1308/2013 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi meede, mis hädaolukorra tõttu ühelt poolt paneb kauplejale kohustuse pakkuda selle määruse kohaldamisalasse kuuluvaid põllumajandustooteid reguleeritud hinnaga ja kaupleja laovarus viiteaastal registreeritud keskmises päevases koguses ning näeb ette rahatrahvi kohustusliku määramise selle liikmesriigi meetmega ette nähtud kohustuste rikkumise korral.(6)
23.      Tuleb märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused kohtuotsuses SPAR Magyarország puudutasid üksnes määruse nr 1308/2013, Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika vahendi sätteid. Puudusid viited siseturu põhivabaduste kohasele esmasele või teisesele õigusele. Seega analüüsis Euroopa Kohus oma vastuses üksnes seda määrust.(7)
24.      Käesolev kohtuasi on erinev. Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab siin lisaks määrusele nr 1308/2013 mitmele siseturgu käsitlevale sättele. Sellepärast käsitlen eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuste analüüsimisel mõlemat õigusnormide kogumit.
25.      Oma kahe küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt kindlaks teha, kas ELTL artiklid 49 ja 56, direktiivi 2006/123 artikkel 16 või määruse nr 1308/2013 sätted on vastuolus riigisisese õigusnormiga, milles on kehtestatud kohustus, et hädaolukorras peavad toiduainete jaemüüjad, kelle aastakäive on teatavast summast suurem, kehtestama teatavate tootekategooriate puhul kindlaksmääratud tähtaja jooksul jaemüügi brutohinna, mis on vähemalt 15% madalam kui sellele eelnenud 30 päeva madalaim jaemüügi brutohind, ning milles on nimetatud kohustuse täitmata jätmise korral ette nähtud rahatrahv.
26.      Asjaomase riigisisese meetme saab lühidalt kokku võtta järgmiselt. Valitsuse määruse kohaselt pidid toiduainete jaemüüjad kohaldama kindlaksmääratud ajavahemiku jooksul teatavate toodete jaehinda, mis on vähemalt 15% madalam kui kõige madalam jaehind, mida nad kohaldasid eelneva 30 päeva jooksul. Valitsuse määrust kohaldatakse üksnes jaemüüjate suhtes, kelle aastakäive 2021. aastal ületas miljardit forintit. Valitsuse määruses on ette nähtud, et konkreetses tootekategoorias tuleb hinnaalandust kohaldada vähemalt ühe toote suhtes. Mõjutatud tootekategooriate hulka kuuluvad kodulinnuliha; sea- ja veiseliha ning muud lihasordid; lihatooted; piim; piimatooted; sai; pagaritooted; kuivatatud pastatooted; jahu, suhkur; värske köögivili; värske puuvili; puu- ja köögiviljamahl; valmistoidud, maitseained, vürtsid; kohv, tee; mineraalvesi ja karastusjoogid.
B.      Määrus nr 1308/2013
27.      Kohtuotsus SPAR Magyarország sisaldas üksikasjalikku arutelu määruse
nr 1308/2013 üle, mille olulisimad tunnused on allpool lühidalt kokku võetud.
28.      Ungari võttis vastu meetme, mis hädaolukorra tõttu ühelt poolt pani kauplejale kohustuse pakkuda määruse nr 1308/2013 kohaldamisalasse kuuluvaid teatavaid põllumajandustooteid reguleeritud hinnaga ja kaupleja laovarus viiteaastal registreeritud keskmises päevases koguses ning teiselt poolt nägi ette rahatrahvi kohustusliku määramise selle liikmesriigi meetmega ette nähtud kohustuste rikkumise korral.
29.      Euroopa Kohus leidis eelkõige järgmist. Esiteks peavad liikmesriigid teatavas sektoris turu ühist korraldust kehtestava määruse olemasolul siiski hoiduma mis tahes selliste meetmete võtmisest, mis võiksid seda eirata või kahjustada. Ühise turukorraldusega on samuti vastuolus sätted, mis takistavad turukorralduse nõuetekohast toimimist, isegi kui see turukorraldus ei reguleeri kõnealust küsimust ammendavalt.(8) Teiseks on hindade kindlaksmääramise mehhanismi puudumisel müügihinna vaba konkurentsi alusel vaba kujunemine üks määruse nr 1308/2013 koostisosi ja väljendab kaupade vaba liikumise põhimõtet tõhusa konkurentsi tingimustes.(9) Kolmandaks ei takista ühise turukorralduse kehtestamine liikmesriikidel kohaldamast riigisiseseid eeskirju, millel on muu üldise huviga seotud eesmärk kui ühisel turukorraldusel, isegi kui need eeskirjad võivad mõjutada siseturu toimimist asjasse puutuvas sektoris, tingimusel et need eeskirjad on nendega taotletud eesmärgi saavutamiseks sobivad ega lähe kaugemale, kui on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik.(10)
30.      Minu arusaama järgi tähendab see lõppkokkuvõttes sama tüüpi liikmesriigi meetme läbivaatamist, mis toimub aluslepingute alusel põhiõiguste prisma läbi: liikmesriik peab esitama üldise huviga seotud eesmärgi ning tõendama, et liikmesriigi meede on sobiv ja et selle saavutamiseks kasutatavad vahendid on proportsionaalsed.
31.      Käesoleval juhul ei ole valitsuse määruses sätestatud hindade vähendamise ja tarnekogustega seotud kohustusi määruses nr 1308/2013 ette nähtud. Samuti on need vastuolus vaba konkurentsi põhimõttega, mis on üks määruse nr 1308/2013 põhieesmärke. Kohustus turustada teatavaid tooteid madalama jaehinnaga ja kindlaksmääratud koguses takistab ettevõtjatel vabalt määrata oma müügihindu või koguseid, mida nad soovivad müüa. Lisaks, nagu Saksamaa valitsus õigesti märkis, takistab valitsuse määrus ettevõtjatel tegutseda turule orienteeritud viisil, reageerida dünaamiliselt pakkumisele ja nõudlusele ning reageerida paindlikult turumuutustele. Peale selle jäetakse tähelepanuta paljud vabale konkurentsile omased tegurid, nagu hooajalised kõikumised, erinevad kulustruktuurid, kvaliteedierinevused või üldine hinnakonkurents tarneahelas osalejate vahel.
32.      Ungari valitsus viitab valitsuse määrust õigustavate alustena inflatsiooni tõkestamisele ja tarnekindluse tagamisele.
33.      Mõlemad alused on tõepoolest seotud üldise huviga. Kuigi need ei ole puhtalt majanduslikud alused(11), leian, et inflatsiooni tõkestamine on sellele ohtlikult lähedal, mistõttu tuleb valitsuse määruse läbivaatamisel olla äärmiselt ettevaatlik.
1.      Hinna alandamise kohustus
34.      Seoses valitsuse määruse sobivusega seatud eesmärkide saavutamiseks tuleks inflatsiooni tõkestamise eesmärgiga seoses märkida, et selline meede avaldab tõenäoliselt vastupidist mõju. Nagu Penny Market on veenvalt väitnud, tähendab jaemüüjate kohustus pakkuda teatud tooteid müügiks teatud hindadega, mis on mõnikord madalamad ostuhindadest – ja seega kahjumlikud –, ning hoida nende varusid kogustes, mis ei põhine tegelikul nõudlusel, et jaemüüjad on mõnikord sunnitud tõstma teiste toodete hindu, et korvata tekkinud kahjumit ja lisakulusid. Selline reguleerimata toodete hinnatõus võib seega kaotada igasuguse reguleeritud toodete hinnaeelise ja võib omakorda suurendada inflatsiooni. Lisaks ei näi valitsuse määruse 1. lisas loetletud tootekategooriate kohustuslikud sooduspakkumised olevat sobiv vahend hinnaalanduste saavutamiseks, kuna jaemüüjaid julgustatakse sisuliselt ettenähtud allahindluste tegemiseks kõigepealt hindu tõstma, et kahjumit vähendada. Peale selle võib nõudluse suurenemine reguleeritud hinnaga toodete järele tõsta ostuhindu üldiselt, mis suurendab asjaomaste jaemüüjate kahjumit ja võib kergitada asjaomaste toodete hindu valitsuse määrusega hõlmamata jaemüüjate juures, kiirendades sellega inflatsiooni.
35.      Pealekauba ei tegeleta inflatsiooni tõkestamisega ühtsel viisil. Tõepoolest, nagu Saksamaa valitsus rõhutas, ei ole selle küsimuse käsitlemine üksnes toiduainete jaemüüjate tasandil järjepidev ega süsteemne, kuna selle raames eiratakse tarneahela teisi osi. Kui eesmärk on võidelda inflatsiooniga järjepidevalt kohustuslike hinnaalanduste kaudu, tuleks arvesse võtta kogu tarneahelat.
36.      Viimasena märgin täiendava tõendina, et kõnealuseid eesmärke ei taotleta ühtselt ning õigusnormid on suunatud suurtele jaemüüjatele ja nendes ei võeta piisavalt arvesse maapiirkondades asuvat elanikkonda, kes peab üldjuhul läbima pikki vahemaid, et jõuda linna, kus asub suur jaemüüja.
2.      Kohustus tagada teatavad laovarud
37.      Kohustus pakkuda alati teatavaid tooteid teatavas koguses ei ole samuti sobiv inflatsiooni vähendamise või tarnekindluse tagamise eesmärkide saavutamiseks. Jaemüüjate kohustamisel pakkuma alati müügiks vähemalt sama keskmise päevase koguse hinnaalandusest mõjutatud tooteid, mille nad müüsid 2022. aastal, ei võeta arvesse eri toodete kättesaadavuse ja nõudluse hooajalist kõikumist. Teatava koguse ettenägemine, millest võib konkreetsel hooajal sageli olla raske kinni pidada, ei ole mitte ainult kunstlik, vaid toob jaemüüjatele kaasa ka palju suuremad kulud, mille nad peavad katma teiste toodete arvelt, takistades nii inflatsiooni tõkestamise eesmärki. Kuna sel moel kõrvaldatakse pakkumise ja nõudluse korrapärane mehhanism täielikult, on tõenäoline tulemus teiste toodete kunstlik hinnatõus.
3.      Vahejäreldus
38.      Nagu eeltoodust nähtub, ei ole valitsuse määrus minu arvates sobiv inflatsiooni tõkestamise ja teatavate toodete tarnekindluse tagamise eesmärgi saavutamiseks. Seega on see määrusega nr 1308/2013 vastuolus.
C.      Direktiiv 2006/123
1.      Direktiivi 2006/123 asjakohased sätted
39.      Kõigepealt selgitan lühidalt, millised direktiivi 2006/123 sätted on käesolevas asjas kohaldatavad ja miks.
40.      Esiteks on direktiivi 2006/123 artikli 2 lõikes 1 sätestatud, et direktiivi kohaldatakse liikmesriikides asutatud teenuseosutajate poolt osutatavate teenuste suhtes. Selle artikli 4 lõike 1 kohaselt on „teenus“ [ELTL artiklis 57] osutatud mis tahes iseseisev majandustegevus, mida tavaliselt osutatakse tasu eest. Nagu Euroopa Kohus on juba varem otsustanud, kujutab kaupade jaekaubandus endast teenust selle direktiivi tähenduses.(12)
41.      Teiseks, kuna käesolev kohtuasi ei puuduta ühtegi tegevust või valdkonda, mis on selle esemest(13) või kohaldamisalast(14) välja jäetud, kuulub kõnealune teenus direktiivi 2006/123 kohaldamisalasse.
42.      Kolmandaks ei ole direktiivi 2006/123 sätted vastuolus muude liidu õigusnormidega. Nimetatud artikli 3 lõikes 1 on sätestatud, et kui selle direktiivi sätted lähevad vastuollu liidu mõne muu õigusaktiga, mis reguleerib teatavates sektorites või teatavatel kutsealadel teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise konkreetseid aspekte, on muude liidu õigusaktide sätted ülimuslikud ning neid kohaldatakse asjaomaste sektorite ja kutsealade puhul. Samas sättes viidatakse seejärel näitena(15) neljale liidu õigusaktile, mille hulgas ei ole määrust nr 1308/2013. Minu arvates on selleks hea põhjus, kuna nimetatud määrusega lihtsalt ei reguleerita teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise konkreetseid aspekte konkreetsetes sektorites või konkreetsetel kutsealadel.
43.      Teisisõnu on määrusel nr 1308/2013 teistsugune regulatiivne ja normatiivne sisu kui direktiivil 2006/123. Kumbki õigusakt ei ole seega teise suhtes lex specialis.
44.      Neljandaks on käesolevas asjas vaidluse all asutamisvabadust käsitlevad sätted, mitte teenuseid käsitlevad sätted.
45.      Nagu teada, käsitletakse direktiivis 2006/123 nii teenuseosutajate(16) asutamisvabadust kui ka teenuste vaba liikumist.(17) Kuigi need kaks peatükki lähtuvad samadest põhimõtetest, on nende ülesehituses ja viisis, kuidas liidu seadusandja on otsustanud käsitleda teenuseosutajate asutamisvabadust ja teenuste vaba liikumist, hulk väikesi, kuid olulisi erinevusi. Näiteks teenuseosutajate asutamisvabaduse puhul ei ole nn piiriülene element vajalik.(18)
46.      Asutamise ja teenuste vaheline eraldusjoon on stabiilsus. Seega on direktiivi 2006/123 artikli 4 lõikes 5 termin „asutamine“ määratletud kui „[ELTL artiklis 49] osutatud majandustegevuse tegelik teostamine“. Valitsuse määruse kohaldamisalasse kuuluvad turustajad on tavaliselt juba asutatud Ungaris ning pakuvad harilikult oma teenuseid ja tooteid Ungari ostjatele. See on kindlasti nii Penny Marketi puhul, mille kohta eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis, et selle asutas Saksamaa REWE kontsern ja et see on tegutsenud Ungaris alates 1996. aastast. Seega, nagu komisjon õigesti rõhutab, on käesolevas asjas kõne all olev jaemüügitegevus püsiv ja pidev majandustegevus Ungaris. Kõnealused sätted kuuluvad seega direktiivi 2006/123 III peatükis sätestatud asutamisvabaduse, mitte selle direktiivi IV peatüki alla kuuluvate teenuste vaba liikumise kohaldamisalasse.(19)
47.      Seetõttu ei käsitle ma direktiivi 2006/123 artiklit 16(20), mis on teenuseid käsitlevas peatükis. Keskendun pigem selle direktiivi artiklile 14, mis käsitleb teenuseosutajate asutamisvabadust.
2.      Direktiivi 2006/123 artikkel 14
48.      Direktiivi 2006/123 artikkel 14 sisaldab diskrimineerivate nõuete absoluutset keeldu.
49.      Nimetatud artikli lõike 1 kohaselt ei sea liikmesriigid oma territooriumil teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu ega selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks vastavust diskrimineerivatele nõuetele, mis põhinevad otseselt või kaudselt kodakondsusel või äriühingute puhul registrijärgsel asukohal.(21)
50.      Veelgi olulisem on see, et kui niisugune diskrimineerimine on tuvastatud, ei ole liikmesriigil võimalik diskrimineerivat meedet põhjendada. Direktiivi 2006/123 artiklis 14 on sätestatud nn must nimekiri, kuhu kuuluvad nõuded, mis on igal juhul keelatud.(22) Sellega seoses lähevad selles sätestatud keelud palju kaugemale aluslepingutest, mille kohaselt võib asutamisvabaduse piirang teoreetiliselt olla põhjendatud, kui liikmesriik tõendab, et see on põhjendatud ülekaaluka üldise huviga, proportsionaalne ning kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste ja üldpõhimõtetega.
51.      Seega võib käesoleva juhtumi puhul järeldada, et selle kindlakstegemisel, kas valitsuse määrus on diskrimineeriv, on konkreetsed tagajärjed, kuna sellega, et nimetatud õigusakt on direktiivi 2006/123 artikliga 14 vastuolus, asi lõppeks.
52.      Kuigi ma olen teadlik sellest, et lõppkokkuvõttes peab eelotsusetaotluse esitanud kohus ise otsustama, kas käesoleval juhul on olemas direktiivi 2006/123 artikli 14 lõike 1 alusel keelatud nõue, usun siiski, et Euroopa Kohus saab talle kättesaadava teabe põhjal anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule selles etapis juhiseid. Leian, et seda tehes peaks Euroopa Kohus pidama silmas järgmist.
53.      Siinkohal on kasulik meenutada, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus ise oma eelotsusetaotluses Euroopa Kohtule esitas. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et valitsuse määrus tekitab kaudset diskrimineerimist(23) järgmistel põhjustel: a) toiduainete jaemüügiga tegelevad äriühingud, mille käive on alla miljardi forinti, st need ettevõtjad, keda valitsuse määruse § 1 lõike 2 punkt 2 ei puuduta, olid kõik Ungaris asutatud, samas kui kõik need ettevõtjad, kelle tegevust see säte puudutas, ei olnud Ungaris asutatud; b) valitsuse määruse tegelikul kohaldamisel kontrollivad ja karistavad pädevad asutused ainult nende ettevõtjate kauplusi, kelle ettevõte ei ole Ungaris asutatud – Ungaris asutatud ettevõtete kauplusi ei kontrollita või nende kontrollid on põhimõtteliselt mõttetud või lõppevad karistust määramata.
54.      Mul ei ole alust kahelda eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangu õigsuses. Vastupidi, tehtud faktiliste asjaolude hindamine näib täiesti loogiline ja mõistlik ning annab mulle kindla aluse arvata, et valitsuse määrus diskrimineerib kaudselt välisomandis äriühinguid.
55.      Viimasena märgin täielikkuse huvides, et ma ei usu, et maksustamise valdkonda käsitlevad Euroopa Kohtu otsused(24) mõjutaksid käesolevat kohtuasja. Seda valdkonda iseloomustab eriline tundlikkus ja liikmesriikide üldine maksusuveräänsus. Kogu maksustamise loogikat ja aluspõhimõtteid toetab õiguspärasuse eeldus selles mõttes, et tänu eespool nimetatud üldisele maksusuveräänsusele on liikmesriikidel põhimõtteliselt vabadus maksustada mis tahes tegevust. Samuti on liikmesriikidel põhimõtteliselt vabadus kehtestada maksusüsteem, mida nad peavad kõige sobivamaks, nii et progressiivse maksustamise kohaldamine kuulub iga liikmesriigi kaalutlusõiguse alla,(25) mistõttu isegi väga progressiivsed maksumäärad ei kujuta endast iseenesest diskrimineerimist äriühingu registrijärgse asukoha alusel.(26) Seega võib progressiivne maks avaldada sellises olukorras suuremat mõju teiste liikmesriikide füüsilistele või juriidilistele isikutele kuuluvatele ettevõtetele kui selles liikmesriigis elavatele füüsilistele isikutele või seal asutatud juriidilistele isikutele. Käesolevas kohtuasjas käsitletava õigusakti puhul kehtib aga teistsugune loogika. Praegusel juhul on eeldus vastupidine selles mõttes, et just liikmesriigid peavad hoiduma kehtestamast takistusi, mis võivad takistada siseturu toimimist.
56.      Euroopa Kohus võtab seega siseturu vabaduste, eelkõige teenuste osutamise vabaduse, asutamisvabaduse ja kapitali vaba liikumise vabaduse alusel maksudega seotud juhtumite puhul teistsuguse lähenemisviisi,(27) vaadates läbi üksnes diskrimineerivat laadi meetmed. Seega, kui Euroopa Kohus on leidnud, et meede ei ole diskrimineeriv, ei kuulu see aluslepingus ette nähtud vastava vabaduse kohaldamisalasse. Nende eriliste asjaolude tõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku hoiduda oma maksualase kohtupraktika elementide ülekandmisest sellistele standardsetele siseturu küsimustele nagu käesolev küsimus.
3.      Vahejäreldus
57.      Kokkuvõttes on valitsuse määrus direktiivi 2006/123 artikliga 14 vastuolus.
4.      Direktiivi 2006/123 artikkel 15
58.      Eespool esitatud järeldusi arvesse võttes ei ole järgnev analüüs enam vajalik. Juhul kui Euroopa Kohus otsustab jätta järgimata minu arutluskäigu direktiivi 2006/123 artikli 14 kohta ja hinnata valitsuse määrust selle direktiivi artikli 15 alusel, viitan eespool esitatud analüüsile määruse nr 1308/2013 kohta. Valitsuse määrus oleks vastuolus direktiivi 2006/123 artikliga 15 täpselt samadel põhjustel, nagu see on vastuolus määrusega nr 1308/2013.
IV.    Ettepanek
59.      Eespool esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Győri Törvényszéki (Győri kohus, Ungari) eelotsuse küsimustele järgmiselt.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1308/2013, millega kehtestatakse põllumajandustoodete ühine turukorraldus ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 922/72, (EMÜ) nr 234/79, (EÜ) nr 1037/2001 ja (EÜ) nr 1234/2007, ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ artikli 14 sätteid
tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi meede, milles on kehtestatud kohustus, et hädaolukorras peavad toiduainete jaemüüjad, kelle aastakäive on teatavast summast suurem, kehtestama teatavate tootekategooriate puhul kindlaksmääratud tähtaja jooksul jaemüügi brutohinna, mis on vähemalt 15% madalam kui sellele eelnenud 30 päeva madalaim jaemüügi brutohind, ning milles on nimetatud kohustuse täitmata jätmisel ette nähtud rahatrahv.
1      Algkeel: inglise.
2      12. septembri 2024. aasta kohtuotsus (C‑557/23, edaspidi „kohtuotsus SPAR Magyarország“, EU:C:2024:737).
3      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus, millega kehtestatakse põllumajandustoodete ühine turukorraldus ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 922/72, (EMÜ) nr 234/79, (EÜ) nr 1037/2001 ja (EÜ) nr 1234/2007 (ELT 2013, L 347, lk 671), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 2. detsembri 2021. aasta määrusega (EL) 2021/2117 (ELT 2021, L 435, lk 262).
4      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiiv teenuste kohta siseturul (ELT 2006, L 376, lk 36).
5      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. juuni 1998. aasta direktiiv, millega nähakse ette tehnilistest standarditest ja eeskirjadest teatamise kord (EÜT 1998, L 204, lk 37; ELT eriväljaanne 13/20, lk 337).
6      Vt punkt 48 ja kohtuotsuse SPAR Magyarország resolutsioon.
7      Euroopa Kohus valis selle lähenemisviisi, olgugi et kõnealuses kohtuasjas väitis SPAR Magyarország Kft, et liikmesriigi meede on vastuolus ELTL artiklitega 34 ja 49 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitega 16, 17, 20 ja 21. Lisaks analüüsisid nii Saksamaa kui ka Austria valitsus oma menetlusdokumentides põhivabadusi ning jõudsid järeldusele, et vaidlusalune liikmesriigi meede on vastuolus ELTL artiklitega 34, 36 ja 49, aga ka põhiõiguste harta artiklitega 16 ja 17 ja artikli 49 lõikega 3 ning määruse nr 1308/2013 sätetega.
8      Vt 11. märtsi 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (kasumimarginaalid) (C‑400/19, EU:C:2021:194, punkt 35) ja kohtuotsus SPAR Magyarország (punkt 36).
9      Vt 11. märtsi 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (kasumimarginaalid) (C‑400/19, EU:C:2021:194, punkt 36) ja kohtuotsus SPAR Magyarország (punkt 37).
10      Vt 11. märtsi 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (kasumimarginaalid) (C‑400/19, EU:C:2021:194, punkt 37) ja kohtuotsus SPAR Magyarország (punkt 38).
11 Mille puhul on need liidu õigusega kokkusobimatud.
12      Vt 30. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus X ja Visser (C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 97).
13      Vt direktiivi 2006/123 artikli 1 lõiked 2–7.
14      Vt direktiivi 2006/123 artikli 2 lõiked 2 ja 3. Selle direktiivi reguleerimiseseme ja kohaldamisala vahelise selge piiri tõmbamise raskuse kohta vt minu ettepanek kohtuasjas Amazon EU (raamatute kättetoimetamise miinimumhinnad) (C‑366/24, EU:C:2025:531, punkt 49 jj).
15      Nagu võib järeldada sõnastusest „[s]ellised õigusaktid on“.
16      Vt direktiivi 2006/123 III peatükk.
17      Vt direktiivi 2006/123 IV peatükk.
18      Vt 30. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus X ja Visser (C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 110).
19      Sellega seoses tuleb märkida, et kõik menetlusosalised peale Saksamaa valitsuse (kuigi ta ei rõhutanud seda kohtuistungil oma suulistes seisukohtades) leidsid oma kirjalikes seisukohtades, et käesolev kohtuasi kuulub asutamisvabadust käsitlevate õigusnormide kohaldamisalasse.
20      Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab oma esimeses küsimuses konkreetselt direktiivi 2006/123 artikli 16 lõikele 1.
21      Järgmiseks nimetatakse sättes kaht näidet („sealhulgas eelkõige“): a) teenuseosutaja, tema töötajate, aktsionäride ja osanike või teenuseosutaja juht- või järelevalveorganite liikmete kodakondsusele esitatavad nõuded; b) teenuseosutajale, tema töötajatele, aktsionäridele ja osanikele või teenuseosutaja juht- või järelevalveorganite liikmetele esitatav nõue olla vastava territooriumi resident.
22      16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Rina Services jt (C‑593/13, EU:C:2015:399, punktid 35–40).
23      Direktiivi 2006/123 artikli 16 lõike 1 punkti a tähenduses.
24      Vt näiteks 3. märtsi 2020. aasta kohtuotsus Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) ja 3. märtsi 2020. aasta kohtuotsus Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Nende kohtuotsuste kriitilise hindamise kohta vt samuti Kreuschitz, V., „Progressive taxes in special sectors: Awaiting judgment day“, European State Aid Law Quarterly, kd 23(4), 2024, lk 400–420, ning Schroeder, W., „Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt“, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, lk 939–944.
25      Vt 3. märtsi 2020. aasta kohtuotsus Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, punkt 69 ja viidatud kohtupraktika).
26      Vt 3. märtsi 2020. aasta kohtuotsus Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, punkt 74).
27      Vt ka minu ettepanek kohtuasjas The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, punkt 82 jj).