62001CC0229_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Der Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (im Folgenden: Verwaltungssenat) hat mit Beschluss vom 1. Juni 2001, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 11. Juni 2001, eine Vorabentscheidungsfrage vorgelegt nach der Auslegung der Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18. Dezember 1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von für den Endverbraucher bestimmten Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür (im Folgenden: Richtlinie 79/112)(1) und nach der Auslegung der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür (im Folgenden: Richtlinie 2000/13 oder Richtlinie)(2), die die Richtlinie 79/112 mit Wirkung vom 26. Mai 2000 aufgehoben hat.
2 Insbesondere fragt der Verwaltungssenat den Gerichtshof, ob Artikel 15 der Richtlinie 79/112 oder Artikel 18 der Richtlinie 2000/13 der Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, wonach beim Inverkehrbringen von Lebensmitteln, deren Mindesthaltbarkeitsfrist bereits abgelaufen ist, dieser Umstand über die Angabe des Ablaufdatums hinaus deutlich und allgemein verständlich kenntlich zu machen ist.
Rechtlicher Rahmen
Das Gemeinschaftsrecht
3 Wie es in ihrer ersten Begründungserwägung heißt, kodifiziert die Richtlinie 2000/13 die Richtlinie 79/112 und die verschiedenen Richtlinien zu ihrer Änderung.
4 Weiter heißt es in den Begründungserwägungen, dass die Richtlinie erlassen worden sei, da "Unterschiede ... zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung von Lebensmitteln bestehen, [die] den freien Verkehr mit diesen Erzeugnissen [behindern] und ... eine ungleiche Wettbewerbslage hervorrufen [können]" (zweite Begründungserwägung), so dass diese "Rechtsvorschriften ... daher für ein besseres Funktionieren des Binnenmarktes anzugleichen [sind]" (dritte Begründungserwägung). Ferner sollen mit dieser Richtlinie "die allgemeinen, horizontalen Gemeinschaftsregeln für alle Lebensmittel festgesetzt werden, die in den Handel gebracht werden" (vierte Begründungserwägung), zu diesem Zweck von dem Grundsatz geleitet, dass jede "Regelung der Etikettierung von Lebensmitteln ... vor allem der Unterrichtung und dem Schutz der Verbraucher dienen [soll]" (sechste Begründungserwägung). Im Hinblick darauf ermöglicht eine "detaillierte Etikettierung, die Auskunft gibt über die genaue Art und die Merkmale des Erzeugnisses, es dem Verbraucher, sachkundig seine Wahl zu treffen und ist insofern am zweckmäßigsten, als sie die geringsten Handelshemmnisse nach sich zieht" (achte Begründungserwägung).
5 Ferner heißt es in der zehnten Begründungserwägung der Richtlinie: "Der horizontale Charakter dieser Richtlinie hat es in einem ersten Stadium nicht gestattet, unter die zwingend vorgeschriebenen Angaben all diejenigen aufzunehmen, die dem grundsätzlich für sämtliche Lebensmittel geltenden Verzeichnis hinzuzufügen sind; in einem weiteren Stadium müssen jedoch Gemeinschaftsvorschriften erlassen werden, die auf eine Ergänzung der derzeitigen Regeln abzielen."
6 Im Übrigen lautet die elfte Begründungserwägung: "Bei Fehlen spezifischer Gemeinschaftsregeln müssen die Mitgliedstaaten zwar die Befugnis behalten, gewisse einzelstaatliche Vorschriften vorzusehen, die zu den allgemeinen Bestimmungen dieser Richtlinie hinzutreten; für diese einzelstaatlichen Vorschriften muss jedoch ein Gemeinschaftsverfahren gelten."
7 Auf dieser Grundlage legt Artikel 1 der Richtlinie deren sachlichen Geltungsbereich fest und definiert die verwendeten Begriffe wie folgt:
"(1) Diese Richtlinie gilt für die Etikettierung von Lebensmitteln, die ohne weitere Verarbeitung an den Endverbraucher abgegeben werden sollen, sowie für bestimmte Aspekte ihrer Aufmachung und der für sie durchgeführten Werbung.
...
(3)
Im Sinne dieser Richtlinie bedeutet:
a)
$Etikettierung` alle Angaben, Kennzeichnungen, Hersteller- oder Handelsmarken, Abbildungen oder Zeichen, die sich auf ein Lebensmittel beziehen und auf jeglicher Art von Verpackung, Schriftstück, Tafel, Etikett, Ring oder Verschluss angebracht sind und dieses Lebensmittel begleiten oder sich auf dieses Lebensmittel beziehen;
b)
$vorverpackte Lebensmittel` die Verkaufseinheit, die ohne weitere Verarbeitung an den Endverbraucher und an gemeinschaftliche Einrichtungen abgegeben werden soll und die aus einem Lebensmittel und der Verpackung besteht, in die das Lebensmittel vor dem Feilbieten abgepackt worden ist, gleichviel, ob die Verpackung es ganz oder teilweise umschließt, jedoch auf solche Weise, dass der Inhalt nicht verändert werden kann, ohne dass die Verpackung geöffnet werden muss oder eine Veränderung erfährt."
8 Artikel 2 sieht, soweit hier erheblich, vor:
"(1) Die Etikettierung und die Art und Weise, in der sie erfolgt, dürfen nicht
a)
geeignet sein, den Käufer irrezuführen, und zwar insbesondere nicht
i)
über die Eigenschaften des Lebensmittels, namentlich über Art, Identität, Beschaffenheit, Zusammensetzung, Menge, Haltbarkeit, Ursprung oder Herkunft und Herstellungs- oder Gewinnungsart;
..."
9 Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie lautet:
"(1)
Die Etikettierung der Lebensmittel enthält nach Maßgabe der Artikel 4 bis 17 und vorbehaltlich der dort vorgesehenen Ausnahmen nur folgende zwingende Angaben:
1.
die Verkehrsbezeichnung,
2.
das Verzeichnis der Zutaten,
3.
die Menge bestimmter Zutaten oder Zutatenklassen gemäß Artikel 7,
4.
bei vorverpackten Lebensmitteln die Nettofuellmenge,
5. das Mindesthaltbarkeitsdatum oder bei in mikrobiologischer Hinsicht sehr leicht verderblichen Lebensmitteln das Verbrauchsdatum,
6. gegebenenfalls die besonderen Anweisungen für Aufbewahrung und Verwendung,
7. den Namen oder die Firma und die Anschrift des Herstellers, des Verpackers oder eines in der Gemeinschaft niedergelassenen Verkäufers.
Den Mitgliedstaaten ist es jedoch bei Butter, die in ihrem Hoheitsgebiet erzeugt wird, gestattet, lediglich die Angabe des Herstellers, des Verpackers oder des Verkäufers zu verlangen.
Unbeschadet der in Artikel 24 vorgesehenen Unterrichtung teilen die Mitgliedstaaten der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten alle gemäß Unterabsatz 2 getroffenen Maßnahmen mit,
8. den Ursprungs- oder Herkunftsort, falls ohne diese Angabe ein Irrtum des Verbrauchers über den tatsächlichen Ursprung oder die wahre Herkunft des Lebensmittels möglich wäre,
9. eine Gebrauchsanleitung, falls ohne sie der Käufer nicht in der Lage wäre, das Lebensmittel angemessen zu verwenden,
10. für Getränke mit einem Alkoholgehalt von mehr als 1,2 Volumenprozent die Angabe des vorhandenen Alkoholgehalts in Volumenprozent."
10 Artikel 4 bestimmt:
"(1)
Die Gemeinschaftsvorschriften, die nur für einzelne Lebensmittel und nicht für Lebensmittel im Allgemeinen gelten, können ausnahmsweise von den Vorschriften des Artikels 3 Absatz 1 Nummern 2 und 5 abweichen, sofern die Unterrichtung des Käufers dadurch nicht beeinträchtigt wird.
(2) Die Gemeinschaftsvorschriften, die nur für einzelne Lebensmittel und nicht für Lebensmittel im Allgemeinen gelten, können zusätzlich zu den in Artikel 3 aufgeführten Angaben weitere zwingende Angaben verlangen.
Fehlen solche Vorschriften, so können die Mitgliedstaaten derartige Angaben gemäß dem Verfahren des Artikels 19 vorschreiben."
11 In Artikel 9 heißt es:
"(1)
Das Mindesthaltbarkeitsdatum eines Lebensmittels ist das Datum, bis zu dem dieses Lebensmittel seine spezifischen Eigenschaften unter angemessenen Aufbewahrungsbedingungen behält.
...
(2) Das Mindesthaltbarkeitsdatum wird mit folgenden Worten angegeben:
- $mindestens haltbar bis ...`, wenn der Tag genannt wird;
- $mindestens haltbar bis Ende ...` in den anderen Fällen.
..."
12 Artikel 10 bestimmt sodann:
"(1) Bei in mikrobiologischer Hinsicht sehr leicht verderblichen Lebensmitteln, die folglich nach kurzer Zeit eine unmittelbare Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellen könnten, wird das Mindesthaltbarkeitsdatum durch ein Verbrauchsdatum ersetzt.
(2) Diesem Datum geht folgende Angabe voran:
...
- in deutscher Sprache:
$verbrauchen bis`".
13 Artikel 17 bestimmt:
"Die Mitgliedstaaten sehen davon ab, die Art und Weise, in der die in Artikel 3 und Artikel 4 Absatz 2 genannten Angaben anzubringen sind, näher zu regeln, als dies in den Artikeln 3 bis 13 vorgesehen ist."
14 Artikel 18 der Richtlinie, der den Wortlaut von Artikel 15 der aufgehobenen Richtlinie 79/112 vollständig übernimmt, sieht vor:
"(1) Die Mitgliedstaaten dürfen den Verkehr mit Lebensmitteln, die den Bestimmungen dieser Richtlinie entsprechen, nicht durch die Anwendung nichtharmonisierter einzelstaatlicher Vorschriften verbieten, die die Etikettierung und Aufmachung einzelner Lebensmittel oder der Lebensmittel im Allgemeinen regeln.
(2) Absatz 1 findet keine Anwendung auf nichtharmonisierte einzelstaatliche Vorschriften, die gerechtfertigt sind zum Schutz
- der Gesundheit,
- vor Täuschung, sofern sie nicht bewirken, dass die Anwendung der in dieser Richtlinie vorgesehenen Definitionen und Bestimmungen beeinträchtigt wird,
- des gewerblichen und kommerziellen Eigentums, der Herkunftsbezeichnungen und Ursprungsangaben sowie vor unlauterem Wettbewerb."
15 Schließlich bestimmt Artikel 19:
"Wird auf diesen Artikel Bezug genommen, so gilt folgendes Verfahren, wenn es ein Mitgliedstaat für erforderlich hält, neue Rechtsvorschriften zu erlassen.
Er teilt der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten die in Aussicht genommenen Maßnahmen mit einer Begründung mit. Die Kommission konsultiert die Mitgliedstaaten in dem mit dem Beschluss 69/414/EWG des Rates eingesetzten Ständigen Lebensmittelausschuss, wenn sie diese Konsultierung für zweckdienlich hält oder wenn ein Mitgliedstaat dies beantragt.
Ein Mitgliedstaat kann die in Aussicht genommenen Maßnahmen erst drei Monate nach dieser Mitteilung und unter der Bedingung treffen, dass er vorher keine gegenteilige Stellungnahme der Kommission erhalten hat.
In letzterem Fall leitet die Kommission vor Ablauf der vorgenannten Frist das Verfahren des Artikels 20 Absatz 2 ein, um beschließen zu lassen, ob die in Aussicht genommenen Maßnahmen - gegebenenfalls mit geeigneten Änderungen - zur Anwendung gebracht werden können."
Das nationale Recht
16 Die Lebensmittelkennzeichnungsverordnung (LMKV) 1993(3) regelt die Anbringung von Angaben auf verpackten Lebensmitteln, die für den Endverbraucher bestimmt sind.
17 Insbesondere bestimmt § 10 LMKV(4):
"(1) Eine Verlängerung der Mindesthaltbarkeit- bzw. Verbrauchsfrist ist zulässig.
(2) Ist die Mindesthaltbarkeitsfrist bereits abgelaufen, ist dieser Umstand deutlich und allgemein verständlich kenntlich zu machen.
(3)
Ist die Verbrauchsfrist abgelaufen, darf die Ware nicht mehr in Verkehr gebracht werden."
18 Gemäß § 74 des Lebensmittelgesetzes (LMG) 1975(5) wird mit einer Geldstrafe belegt, wer den Bestimmungen der LMKV zuwiderhandelt.
Sachverhalt und Verfahren
19 Am 26. Februar 2001 verhängte die Bezirkshauptmannschaft Zwettl als zuständige Verwaltungsbehörde gegen Frau Müller als der verantwortlich tätigen Beauftragten der Spar Österreichische Warenhandels AG eine Geldstrafe in Höhe von 2 000 ATS, weil sie am 22. August 2000 durch Inverkehrbringen von verpacktem Bier, bei dem die Mindesthaltbarkeitsfrist abgelaufen gewesen sei, ohne dass dieser Umstand deutlich und allgemein verständlich gemacht worden sei, gegen § 10 Absatz 2 LMKV verstoßen habe.
20 Frau Müller legte gegen das Straferkenntnis Berufung beim Verwaltungssenat ein; dieser sieht einen möglichen Gegensatz zwischen der in Rede stehenden österreichischen Regelung und dem Gemeinschaftsrecht; er hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage vorgelegt:
Steht die Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18. Dezember 1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür in der Fassung vor Inkrafttreten der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür, insbesondere deren Artikel 15, bzw. steht die Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür, insbesondere deren Artikel 18, der Regelung eines Mitgliedstaats entgegen, wonach beim Inverkehrbringen von Lebensmitteln, deren Mindesthaltbarkeitsfrist bereits abgelaufen ist, dieser Umstand über die Angabe des Ablaufdatums hinaus in anderer Weise deutlich und allgemein verständlich kenntlich zu machen ist?
21 Aus dem Vorlagebeschluss ergibt sich, dass das vorlegende Gericht zwar eine Vorabentscheidung des Gerichtshofes über die Frage für erforderlich hält, jedoch zu der Ansicht neigt, dass die fragliche nationale Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sei. Nach seiner Auffassung lässt diese Regelung nämlich die nähere Art und Weise der Unterrichtung der Öffentlichkeit offen und bezieht sich darüber hinaus auf sämtliche Produkte unabhängig von deren Herkunft. Auf alle Fälle sei die in Rede stehende Bestimmung jedoch gemäß Artikel 18 Absatz 2 der Richtlinie 2000/13 gerechtfertigt, da sie dem Schutz vor Täuschung diene. Denn ein durchschnittlich informierter Verbraucher gehe beim Erwerb eines Lebensmittels davon aus, dass die Mindesthaltbarkeitsfrist nicht überschritten sei; andernfalls sei die Pflicht gerechtfertigt, diesen Umstand deutlich und allgemein verständlich kenntlich zu machen, um jeden möglichen Betrug oder jede mögliche Täuschung zu verhindern.
22 Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben Frau Müller, die österreichische Regierung und die Kommission Erklärungen abgegeben.
Rechtliche Erörterung
23 Wie eindeutig auch aus ihren Begründungserwägungen hervorgeht, dient die Richtlinie der Beseitigung der Hemmnisse für den Handelsverkehr zwischen Mitgliedstaaten dadurch, dass harmonisierte Bestimmungen über die Etikettierung der Erzeugnisse festgelegt werden, die der Unterrichtung und dem Schutz der Verbraucher dienen. Mit diesem Gebot soll nämlich gewährleistet werden, dass der Verkehr eines Lebensmittels im Gemeinsamen Markt nicht dadurch beeinträchtigt wird, dass es nicht die Kennzeichnungsangaben trägt, die nach dem Recht des Einfuhrstaats verlangt werden, oder dass es nach diesem Recht verbotene Angaben trägt. Zu diesem Zweck enthält die Richtlinie eine Reihe allgemeiner horizontaler Bestimmungen für sämtliche Lebensmittel.
24 Insbesondere möchte ich, soweit hier erheblich, darauf hinweisen, dass Artikel 3 der Richtlinie eine Reihe von Angaben vorschreibt, die zwingend bei sämtlichen Lebensmitteln zu verwenden sind, so dass diese Angaben auch die einzigen sind, deren Anbringung verbindlich verlangt werden kann und deren Fehlen Anlass für ein Verbot des Inverkehrbringens des Erzeugnisses im Sinne von Artikel 18 Absatz 1 sein kann.
25 Diese Konsequenz ergibt sich vor allem aus dem eindeutigen Wortlaut von Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie, wonach die "Etikettierung der Lebensmittel ... nur folgende zwingende Angaben [enthält]"(6). Zudem ist diese Konsequenz meines Erachtens die einzige, die mit der Systematik der Richtlinie, insbesondere unter Berücksichtigung von Artikel 3 in Verbindung mit Artikel 18, kohärent ist. Andernfalls würde nämlich Artikel 18 Absatz 1 seinen Sinn verlieren, wonach die "Mitgliedstaaten ... den Verkehr mit Lebensmitteln, die den Bestimmungen dieser Richtlinie entsprechen, nicht durch die Anwendung nichtharmonisierter einzelstaatlicher Vorschriften verbieten [dürfen]". Das Erfordernis weiterer Angaben müsste nämlich für den Fall einer Zuwiderhandlung mit einem Verbot (oder zumindest mit einer Erschwerung der Bedingungen) des Inverkehrbringens von Waren belegt werden, die nicht diese zusätzlichen Angaben tragen.
26 Dies dürfte im Übrigen auch die Überlegung sein, von der sich der Gerichtshof bei der Auslegung der Richtlinie 79/112 leiten ließ, als er ausgeführt hat: "Für die Etikettierung werden die Grenzen der den Mitgliedstaaten ... belassenen Befugnis in der Richtlinie selbst gezogen, da sie in Artikel 15 Absatz 2 [jetzt Artikel 18 Absatz 2 der Richtlinie 2000/13] die Gründe abschließend anführt, die die Anwendung nichtharmonisierter einzelstaatlicher Vorschriften, die den Verkehr mit der Richtlinie entsprechenden Lebensmitteln verbieten, rechtfertigen können"(7).
27 Es sei hinzugefügt, dass keiner der Verfahrensbeteiligten bestreitet, dass die Aufzählung der für sämtliche Lebensmittel geltenden zwingenden Angaben in Artikel 3 erschöpfend ist. Streit besteht dagegen darüber, ob die in § 10 LMKV vorgesehene Angabe zum harmonisierten Bereich der Richtlinie gehört und ob daher bejahendenfalls davon auszugehen ist, dass sie den in Artikel 3 vorgesehenen Bedingungen eine weitere hinzufügt.
28 Frau Müller bejaht diese Frage und gelangt daher zum Ergebnis, dass die nationale Regelung mit Artikel 3 der Richtlinie unvereinbar sei.
29 Nach Ansicht der Kommission fällt § 10 LMKV jedoch nicht in den Geltungsbereich der Richtlinie, da diese Bestimmung Gesichtspunkte betreffe, die noch nicht durch die Richtlinie harmonisiert seien, was insbesondere für die Anforderungen an die Etikettierung für die Zeit nach Ablauf des Mindesthaltbarkeitsdatums gelte. Die Richtlinie beschränke sich nämlich darauf, in Artikel 3 Absatz 1 die Angabe des Mindesthaltbarkeitsdatums zu verlangen, um dann in den Artikeln 9 und 10 genau aufzuführen, wie diese Angaben zu lauten haben, je nachdem, ob es sich um nichtverderbliche Erzeugnisse handele ("mindestens haltbar bis") oder um "sehr leicht verderbliche Lebensmittel" ("verbrauchen bis"). Die Richtlinie regele jedoch nicht die Etikettierungspflichten für die Zeit nach dem Ablauf der erwähnten Daten. Bis auch in dieser Hinsicht eine vollständige Harmonisierung erreicht sei, behielten die Mitgliedstaaten daher ihre Zuständigkeit für die Regelung dieses Gebietes, natürlich unter Beachtung der Verfahrenserfordernisse des Artikels 4 der Richtlinie und der grundlegenden Anforderungen des Artikels 28 EG.
30 Als Beleg für ihre Ansicht führt die Kommission den Umstand an, dass, wie in der zehnten Begründungserwägung der Richtlinie offen anerkannt werde (siehe oben, Nr. 5), die von ihr eingeführte horizontale Harmonisierung für sämtliche Lebensmittel noch unvollständig sei. In Bezug auf die hier erheblichen Gesichtspunkte macht die Kommission geltend, dass nur in Sonderregelungen für bestimmte Lebensmittel Verbote des Inverkehrbringens verderblicher Waren nach Ablauf des Verbrauchsdatums geregelt seien, während es für alle anderen Lebensmittel keine derartige Regelung gebe. Dies bestätige nur, dass es in dieser Hinsicht keine horizontale und allgemeine gemeinschaftliche Harmonisierung gebe. Gerade aus diesem Grund habe sie in den Vorschlag für eine Verordnung zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Erfordernisse des Lebensmittelrechts, zur Einrichtung der Europäischen Lebensmittelbehörde und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit(8) den allgemeinen Grundsatz aufgenommen, dass Lebensmittel, die nicht sicher seien, nicht in den Verkehr gebracht werden dürften. Dieser Grundsatz sei jetzt in Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002(9) verankert, die auf diesen Vorschlag hin erlassen worden sei.
31 Ich für meinen Teil muss sagen, dass ich die Schlussfolgerungen, zu denen die Kommission gelangt, teile, weil auch ich glaube, dass § 10 LMKV vom Geltungsbereich der Richtlinie nicht erfasst wird. Allerdings bin ich etwas erstaunt darüber, welche Gründe vorgetragen worden sind, um zu diesem Ergebnis zu gelangen.
32 Vor allem glaube ich nicht, dass man sich für die Ansicht, dass die Mitgliedstaaten die Befugnis behalten, weitere nichtharmonisierte Angaben bindend vorzuschreiben, auf die zehnte Begründungserwägung berufen kann. Diese Begründungserwägung stellt nämlich nur die (zumindest anfängliche) Unvollständigkeit der in der Richtlinie enthaltenen Aufzählung wegen deren horizontalen Charakters fest, um im Wesentlichen anzukündigen, dass zu einem späteren Zeitpunkt die Einführung weiterer Angaben notwendig sein werde, die höchstens für sämtliche Lebensmittel angewandt werden können. Dies bestätigt jedoch meines Erachtens in keiner Weise die Ansicht, dass in Bezug auf die Etikettierung eine einzelstaatliche Zuständigkeit bestehen bliebe; vielmehr wird dadurch bekräftigt, dass, wenn bei der durch die Richtlinie eingeführten horizontalen Harmonisierung inzwischen Lücken festgestellt werden, diese auf Gemeinschaftsebene oder andernfalls auch durch spezifische Maßnahmen der einzelnen Mitgliedstaaten geschlossen werden können, die jedoch unter Einhaltung der Grenzen und des Verfahrens erlassen werden müssen, die hierfür in der Richtlinie vorgesehen sind (vgl. elfte Begründungserwägung sowie die Artikel 4 und 19).
33 Ebenso wenig kann ich sehen, wie die Ansicht der Kommission dadurch gestützt werden soll, dass vor dem Erlass der Verordnung Nr. 178/2002 (siehe oben, Nr. 30) ein allgemeines Verbot des Inverkehrbringens unsicherer Lebensmittel nicht bestanden habe und dass es nur für bestimmte, in mikrobiologischer Hinsicht sehr leicht verderbliche Lebensmittel Sonderregelungen gegeben habe, die deren Inverkehrbringen nach Ablauf des Verbrauchsdatums vollständig verboten hätten. Wenn dies auch a contrario das Fehlen einer allgemeinen horizontalen Regelung der Kennzeichnung nichtverderblicher Lebensmittel nach Ablauf der Mindesthaltbarkeitsfrist bestätigen würde, so könnte nämlich angesichts der Ausführungen im vorstehenden Absatz ebenfalls nicht geschlossen werden, dass es den Mitgliedstaaten freistuende, einschlägige nationale Bestimmungen zu erlassen. Vor allem verwundert mich jedoch die Bezugnahme auf das Verbot der Verordnung Nr. 178/2002, da dieses Verbot (wie das von den erwähnten Sonderregelungen gedeckte) nicht auf der Kennzeichnungsregelung, sondern auf den allgemeinen Grundsätzen des Lebensmittelrechts und der Lebensmittelsicherheit beruht.
34 Diese zuletzt angestellten Erwägungen veranlassen mich, eine andere Wertung der erörterten Frage zu prüfen, die vielleicht das Ergebnis, zu dem die Kommission (ich meine, dies sei wiederholt, zu Recht) gelangt, besser begründen könnte. Meines Erachtens könnte man richtiger zu diesem Ergebnis gelangen, wenn man nicht bereits geltend machen würde, dass die Angaben nach § 10 LMKV in den allgemeinen Geltungsbereich der Richtlinie fielen und wegen der Unvollständigkeit dieser Richtlinie zurzeit noch nicht Gegenstand der mit ihr bezweckten Harmonisierung seien, sondern radikaler davon ausgehen sollte, dass diese Angaben tatsächlich noch nicht in den Geltungsbereich der Richtlinie fallen, da sie nichts mit deren Gegenstand und Zielsetzung zu tun haben.
35 Gegenstand der Richtlinie sind nämlich die Angaben, die notwendig sind, um dem Verbraucher die eigentlichen und ursprünglichen Merkmale des Erzeugnisses - oder Art, Identität, Beschaffenheit, Zusammensetzung, Mängel, Anforderungen an die Haltbarkeit, Ursprung oder Herkunft und Herstellungs- oder Gewinnungsart zur Kenntnis zu bringen (Artikel 2, vgl. auch achte Begründungserwägung). Es scheint jedoch, dass sich die in Rede stehende nationale Bestimmung nicht an die Angaben hält, die für die Aufklärung des Verbrauchers über derartige Merkmale des Erzeugnisses erforderlich sind, sondern nur dazu dient, auf deren mögliche Änderung hinzuweisen, die nach dem Inverkehrbringen des Erzeugnisses und vor der Beendigung seines gewöhnlichen Handelswegs eingetreten ist. In diesem Sinne betreffen diese Angaben daher nicht die "Etikettierung" des Produkts, zumindest nicht im eigentlichen Sinne der Richtlinie.
36 Dies dürfte insbesondere auch dadurch bestätigt werden, dass, wie alle Verfahrenbeteiligten einräumen, die in Rede stehende Information vermittelt werden kann, ohne dass ein zusätzliches Etikett auf jeder in den Verkehr gebrachten Verpackung angebracht werden müsste und ohne dass somit in irgendeiner Weise in die "Etikettierung" der einzelnen Produkte im Sinne der Richtlinie eingegriffen werden müsste. Die österreichische Regierung verlangt nämlich nur, dass die Öffentlichkeit vom Ablauf der Mindesthaltbarkeitsfrist unterrichtet wird, ohne erforderlichenfalls die Beachtung bestimmter Modalitäten vorzuschreiben, so dass es beispielsweise genügen würde, die "abgelaufene" Ware in getrennten Regalen zu präsentieren und auf einem einfachen Schild anzugeben, dass es sich bei allen Produkten, die sich in diesem Regal befinden, nicht um "frische" Produkte handelt(10).
37 Zum anderen haben die nach § 10 LMKV vorgeschriebenen Angaben nichts mit der Zielsetzung der Richtlinie zu tun. Wie ich bereits bemerkt habe, führt die Richtlinie nämlich eine harmonisierte Regelung der Etikettierung ein, um zum Funktionieren des Binnenmarktes beizutragen und insbesondere zu verhindern, dass mögliche Divergenzen zwischen den nationalen Rechtsvorschriften den freien Warenverkehr behindern und Wettbewerbsbedingungen verfälschen können.
38 Vorschriften wie § 10 LMKV haben hingegen grundsätzlich keinen Einfluss auf den freien Warenverkehr und die Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt, zumal, wie übereinstimmend ausgeführt wird, die in Rede stehende Bestimmung unterschiedslos für alle Waren gilt. Derartige Bestimmungen werden nämlich erst dann aktuell, wenn das Produkt sämtliche Phasen des Verfahrens durchlaufen hat, das von der Herstellung bis zum Absatz an den Endverbraucher stattfindet, und sich somit bereits im Gemeinsamen Markt im freien Verkehr befindet. Damit kann sich offenkundig aus der Pflicht für den Einzelhandelsverkäufer, der Öffentlichkeit den Verfall des Mindesthaltbarkeitsdatums anzugeben, kein Hemmnis für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr ergeben. Mit anderen Worten hat, soweit hier erheblich, die Aufstellung dieser Verpflichtung nichts mit der Zielsetzung der Richtlinie zu tun.
39 Es sei noch hinzugefügt, dass, auch wenn man auf dem soeben skizzierten Weg oder der Argumentation der Kommission folgend zu dem Ergebnis gelangt, dass die fragliche österreichische Regelung nicht in den Geltungsbereich der Richtlinie fällt, doch zu prüfen bleibt, ob sie die durch die einschlägigen Grundsätze und allgemeinen Bestimmungen des Vertrages gesetzten Grenzen einhält. Insbesondere ist die Richtlinie noch im Licht des allgemeinen Verbotes von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen im Sinne von Artikel 28 EG zu prüfen. Hat man dagegen ausgeschlossen, dass dieses Gebiet vom Geltungsbereich der Richtlinie erfasst wird, so dürfte sich das Problem nicht stellen, dass zu prüfen wäre - wie dies jedoch die Kommission tut (wenn auch nur, um seine Relevanz zu verneinen) -, ob die Verfahrensvoraussetzungen des Artikels 4 der Richtlinie für den Erlass nationaler Bestimmungen, die obligatorische Angaben auf der Etikettierung vorsehen, die nur für bestimmte Lebensmittel gelten, eingehalten sind.
40 Um die Wahrheit zu sagen, auch in Bezug auf die Relevanz des Artikels 28 EG im vorliegenden Fall dürfen Zweifel geäußert werden, wenn man mit der österreichischen Regierung feststellt, dass die im bestbekannten Urteil Keck und Mithouard aufgestellten Voraussetzungen hier erfuellt sind; wenn man also feststellt, dass die in Rede stehende nationale Bestimmung bloße Verkaufsmodalitäten oder -sachverhalte regelt, "für alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer [gilt], die ihre Tätigkeit im Inland ausüben, und ... sie den Absatz der inländischen Erzeugnisse und der Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten rechtlich wie tatsächlich in der gleichen Weise berührt"(11). Träfe dies zu - wie ich in der Tat geneigt wäre zu glauben -, so würde die fragliche nationale Bestimmung auch nicht in den Geltungsbereich des Verbotes der Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen im Sinne des Artikels 28 EG fallen(12).
41 Auch im gegenteiligen Fall würde ich gleichwohl mit der Kommission und der österreichischen Regierung darin übereinstimmen, dass § 10 LMKV die Voraussetzungen des Artikels 28 EG und die Bedingungen erfuellt, die der Gerichtshof aus diesem Artikel hergeleitet hat. Bekanntlich verbietet Artikel 28 EG nach dieser Rechtsprechung "Behinderungen des freien Warenverkehrs, die sich daraus ergeben, dass Waren bestimmten Vorschriften entsprechen müssen (wie etwa hinsichtlich ihrer Bezeichnung, ihrer Form, ihrer Abmessungen, ihres Gewichts, ihrer Zusammensetzung, ihrer Aufmachung, ihrer Kennzeichnung und ihrer Verpackung), selbst wenn diese Vorschriften unterschiedslos für alle inländischen und eingeführten Erzeugnisse gelten, sofern sich die Anwendung dieser Vorschriften nicht durch einen Zweck rechtfertigen lässt, der im Allgemeininteresse liegt und den Erfordernissen des freien Warenverkehrs vorgeht"(13). Im vorliegenden Fall sind nämlich die in Rede stehenden Maßnahmen nicht nur unterschiedslos anwendbar, sondern auch durch im Allgemeininteresse liegende Ziele gerechtfertigt, da sie dem Verbraucherschutz dienen. Ferner sind sie auch mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar, da sie eine bloße Pflicht in Bezug auf die Aufmachung und nicht rundweg ein Vermarktungsverbot einführen.
42 Nachdem ich dies in der Hauptsache ausgeführt habe, muss ich noch hinzufügen, dass ich für den Fall, dass nach Auffassung des Gerichtshofes die in Rede stehende österreichische Maßnahme doch in den Geltungsbereich der Richtlinie fällt, die ebenfalls hilfsweise von der österreichischen Regierung und der Kommission vorgetragene Ansicht teile, dass diese Maßnahme aufgrund von Artikel 18 Absatz 2 der Richtlinie gerechtfertigt ist. Denn auch ich meine, dass die fragliche Maßnahme dank dieser Norm als "nichtharmonisierte" nationale Bestimmung (richtiger wäre es, von einer Ausnahmebestimmung zu sprechen) aus Gründen des Schutzes vor Täuschung und vor unlauterem Wettbewerb gerechtfertigt ist.
43 Diese Schlussfolgerung bestreitet allerdings Frau Müller, nach deren Ansicht die in § 10 LMKV verlangte Angabe weder notwendig ist noch im rechten Verhältnis zum angegebenen Zweck steht. Dies meint sie vor allem deshalb, weil entgegen den Ausführungen des Verwaltungssenats der Gedanke nicht berechtigt sei, dass der Verbraucher angesichts eines ordnungsgemäß in den Verkehr gebrachten Erzeugnisses davon ausgehe, dass die Mindesthaltbarkeitsfrist noch nicht abgelaufen sei; eine spätere Warnung allein in Bezug auf die Angabe dieser Frist sei daher nicht notwendig. Zweitens sei eine derartige Warnung gegenüber der angegebenen Zielsetzung unverhältnismäßig, da hierfür die bloße Angabe der Mindesthaltbarkeitsfrist genüge, die in der Richtlinie vorgesehen sei;
die spätere Etikettierungspflicht gehe dagegen offensichtlich über das hinaus, was für den Verbraucherschutz erforderlich sei.
44 Ich teile diese Einwände nicht. Ich glaube vielmehr, dass die Erfahrung zeigt, dass auch ein aufgeklärter Verbraucher üblicherweise von der Vorstellung ausgeht, dass die feilgebotenen Erzeugnisse, soweit sie verpackt sind, "frische" Erzeugnisse in dem Sinne sind, dass die Mindesthaltbarkeitsfrist für sie nicht abgelaufen ist. Ob ein solcher Ablauf eingetreten ist, wird nämlich nicht notwendigerweise zum Zeitpunkt des Erwerbs geprüft, sondern eher bei der Verwendung des Erzeugnisses, wenn der Verbraucher feststellt, ob die in der eigenen Speisekammer aufbewahrten Waren nicht aufgrund von Vergesslichkeit "abgelaufen" sind.
45 Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass ein normal aufgeklärter Verbraucher stets sämtliche Angaben auf dem Etikett der Waren, die er erwirbt, lesen müsste. Insoweit bin ich mit der Kommission der Ansicht, dass es weder gerechtfertigt noch angebracht erscheint, dem Verbraucher in jedem Fall eine derartige Pflicht zur vorherigen Lektüre aufzuerlegen, insbesondere wenn man das offensichtliche Ungleichgewicht der widerstreitenden Interessen berücksichtigt. Denn das Interesse des Verkäufers, Lebensmittel, deren Mindesthaltbarkeitsfrist abgelaufen ist und deren Qualität daher verringert sein kann, gleichwohl abzusetzen, ist sicherlich nicht ebenso schützenswert wie das Interesse des Verbrauchers am Erwerb von Lebensmitteln, deren Qualität intakt ist.
46 Meines Erachtens entspricht daher eine Maßnahme, wie sie im vorliegenden Fall in Rede steht, sicherlich in angemessener Weise dem Erfordernis, Betrug und Täuschung zu verhindern, da sie die Aufmerksamkeit des Verbrauchers auf das Fehlen einer Eigenschaft lenkt, von deren Vorliegen er sonst ausgehen würde.
47 Hiernach ist noch zu prüfen, ob bei dieser Maßnahme auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet ist. Eine derartige Prüfung wird nicht nur von der Rechtsprechung des Gerichtshofes zum freien Warenverkehr(14), sondern auch von der Richtlinie verlangt, soweit sie vorsieht, dass die nationalen Vorschriften zum Schutz vor Täuschung "nicht bewirken [dürfen], dass die Anwendung" der in ihr vorgesehenen "Definitionen und Bestimmungen beeinträchtigt wird", und somit im Wesentlichen nicht die praktische Wirksamkeit der Richtlinie beeinträchtigen dürfen. Mit anderen Worten, ein Mitgliedstaat, der von der Ausnahmemöglichkeit gemäß Artikel 18 Absatz 2 Gebrauch machen möchte, indem er eine Bestimmung zum Schutz vor Täuschung erlässt, wird sich für diejenige zu entscheiden haben, die den freien Warenverkehr am wenigsten beeinträchtigt.
48 Mir scheint, dass sich die in Rede stehende Maßnahme als geeignet erweist, den angegebenen Zweck zu erreichen, ohne dass sie über das gegebenenfalls Notwendige hinausgeht. Denn die Pflicht, den Ablauf der Mindesthaltbarkeitsfrist deutlich und allgemein verständlich anzugeben, beschränkt den Handelsverkehr sicherlich weniger spürbar als ein glattes Vermarktungsverbot. Wie nicht nur der Verwaltungssenat ausführt, sondern auch die Berufungswerberin des Ausgangsverfahrens selbst bestätigt, verlangt die österreichische Regelung nicht notwendigerweise die Anbringung eines zusätzlichen Etiketts auf jeder feilgebotenen Verpackung über das Mindesthaltbarkeitsdatum hinaus. Daher ist einzuräumen, dass die fragliche Maßnahme nicht über das unbedingt für den Verbraucherschutz Notwendige hinausgeht und somit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht.
49 Abschließend bin ich der Ansicht, dass die Frage des Verwaltungssenats dahin zu beantworten ist, dass die Richtlinie 2000/13 der Anwendung einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegensteht, wonach beim Inverkehrbringen von Lebensmitteln, deren Mindesthaltbarkeitsfrist bereits abgelaufen ist, dieser Umstand über die Angabe des Ablaufdatums hinaus in anderer Weise deutlich und allgemein verständlich kenntlich zu machen ist.
Ergebnis
50 Nach allem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die vom Verwaltungssenat mit Beschluss vom 1. Juni 2001 vorgelegte Frage wie folgt zu antworten:
Die Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür steht der Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegen, wonach beim Inverkehrbringen von Lebensmitteln, deren Mindesthaltbarkeitsfrist bereits abgelaufen ist, dieser Umstand über die Angabe des Ablaufdatums hinaus in anderer Weise deutlich und allgemein verständlich kenntlich zu machen ist.
(1) - ABl. 1979, L 33, S. 1.
(2) - ABl. L 109, S. 29.
(3) - Bekannt gemacht in BGBl. Nr. 72/1993.
(4) - Nach Änderung jetzt § 9; BGBl. II Nr. 462/1999.
(5) - Bekannt gemacht in BGBl. Nr. 86/1975; letzte Änderung in BGBl. I Nr. 157/1999.
(6) - Hervorhebung hinzugefügt. Im französischen Text lautet diese Bestimmung: "l'étiquetage des denrées alimentaires comporte ... les seules mentions obligatoires suivantes"; im englischen Text: "indication of the following particulars alone shall be compulsory on the labelling of foodstuffs". Ferner werden in der italienischen Fassung das Adverb soltanto, in der spanischen Fassung das Adverb solamente und in der portugiesischen Fassung das Adverb unicamente verwendet.
(7) - Urteil vom 12. Dezember 1990 in Rechtssache C-241/89 (SARPP, Slg. 1990, I-4695, Randnr. 15). Im gleichen Sinne auch Schlussanträge von Generalanwalt Geelhoed in der Rechtssache C-221/00 (Kommission/Österreich) und in den Rechtssachen C-421/00, C-426/00 und C-16/01 (Sterbenz und Haug, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Nr. 38).
(8) - Geänderter Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Erfordernisse des Lebensmittelrechts, zur Einrichtung der Europäischen Lebensmittelbehörde und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit vom 7. August 2001, KOM(2001) 475 endg. (ABl. C 304 E, S. 273).
(9) - ABl. L 31, S.1.
(10) - Dass ein aufklärendes Schild, das in einem Ladenlokal angebracht wird, nicht der Etikettierung im Sinne der Richtlinie gleichgestellt werden kann, dürfte mittelbar durch das Urteil Goerres vom 14. Juli 1998 in der Rechtsache C-385/96 (Slg. 1998, I-4431, Randnr. 25) bestätigt werden, in dem der Gerichtshof ausgeführt hat, dass "alle in der Richtlinie zwingend vorgeschriebenen Angaben auf der Etikettierung in einer den Verbrauchern des betroffenen Staates und Gebietes leicht verständlichen Sprache oder mit Hilfe anderer Maßnahmen wie Zeichnungen, Symbole oder Hektogramme erscheinen müssen. Ein in dem Geschäft am Standort der jeweiligen Ware angebrachtes Zusatzschild ist keine ausreichende Maßnahme, um die Information und den Schutz des Endverbrauchers zu gewährleisten" (Hervorhebung hinzugefügt). Von diesem Urteil lässt sich daher herleiten, dass Informationen, die dem Verbraucher durch ein "in dem Geschäft am Standort der jeweiligen Ware angebrachtes Zusatzschild" erteilt werden, nicht "auf der Etikettierung" stehen; dies dürfte gerade bestätigen, dass die Anbringung eines derartigen Schildes keine Form der "Etikettierung" im Sinne der Richtlinie darstellt.
(11) - Urteil vom 24. November 1993 in den Rechtssachen C-267/91 und C-268/91 (Keck und Mithouard, Slg. 1993, I-6097, Randnr. 16).
(12) - Vgl. Urteil Keck, Randnr. 17.
(13) - Insbesondere Urteil vom 3. Juni 1999 in der Rechtssache C-33/97 (Colim, Slg. 1999, I-3175, Randnr. 38) und Urteil vom 13. September 2001 in der Rechtssache C-169/99 (Schwarzkopf, Slg. 2001, I-5901, Randnr. 38).
(14) - Vgl. für die Rechtsprechung zu Artikel 28 EG Urteile vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 120/78 (Rewe, Slg. 1979, 649, Randnr. 13), vom 10. November 1982 in der Rechtssache 261/81 (Rau, Slg. 1982, 3961, Randnr. 12) und vom 12. März 1987 in der Rechtssache 178/84 (Kommission/Deutschland, Reinheitsgebot, Slg. 1987, 1227, Randnr. 28).