61998CJ0307_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-307/98,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door F. de Sousa Fialho, lid van haar juridische dienst, en O. Couvert-Castéra, ter beschikking van deze dienst gesteld nationaal ambtenaar, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van deze dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Koninkrijk België, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. Devadder, adviseur-generaal bij het directoraat-generaal juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking, en vervolgens door Y. Houyet, adjunct-adviseur bij dat directoraat-generaal, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Belgische ambassade, Rue des Girondins 4,
verweerder,
betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat het Koninkrijk België, door niet de maatregelen te treffen die nodig zijn om de kwaliteit van het zwemwater binnen tien jaar na de kennisgeving van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB 1976, L 31, blz. 1), in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van die richtlijn vastgestelde grenswaarden, de krachtens artikel 4 van die richtlijn en artikel 189, derde alinea, EG-Verdrag (thans artikel 249, derde alinea, EG) op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: D. A. O. Edward, kamerpresident, J. C. Moitinho de Almeida (rapporteur), C. Gulmann, J.-P. Puissochet en M. Wathelet, rechters,
advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 29 september 1999, waarbij de Commissie was vertegenwoordigd door G. Valero Jordana, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, en O. Couvert-Castéra, en het Koninkrijk België door A. Snoecx, adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking, als gemachtigde,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 oktober 1999,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 5 augustus 1998, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) verzocht vast te stellen dat het Koninkrijk België, door niet de maatregelen te treffen die nodig zijn om de kwaliteit van het zwemwater binnen tien jaar na de kennisgeving van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB 1976, L 31, blz. 1), in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van die richtlijn vastgestelde grenswaarden, de krachtens artikel 4 van die richtlijn en artikel 189, derde alinea, EG-Verdrag (thans artikel 249, derde alinea, EG) op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2 Met dat beroep verwijt de Commissie het Koninkrijk België in wezen,
- dat het zonder rechtvaardiging talrijke zoetwaterbadzones van de werkingssfeer van richtlijn 76/160 heeft uitgesloten;
- dat het niet de maatregelen heeft getroffen die nodig zijn om de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van die richtlijn vastgestelde grenswaarden en dat het de bij die richtlijn voorgeschreven resultaten niet heeft bereikt;
- dat het in zijn wettelijke regeling niet de verplichting heeft opgenomen om het baden te verbieden in zones waar de kwaliteit van het water niet in overeenstemming is met de ingevolge artikel 3 van die richtlijn vastgestelde grenswaarden.
De gemeenschapsregeling
3 Volgens de eerste overweging van de considerans beoogt richtlijn 76/160 de bescherming van het milieu en de volksgezondheid door de vermindering van de verontreiniging van het zwemwater alsmede de bescherming daarvan tegen verdere kwaliteitsvermindering. Met het oog daarop voorziet de bijlage bij de richtlijn voor het meten van de kwaliteit van het zwemwater in een aantal microbiologische en fysisch-chemische parameters, uitgedrukt in dwingende waarden (I) en richtwaarden (G).
4 Artikel 1 van richtlijn 76/160 luidt:
1. Deze richtlijn heeft betrekking op de kwaliteit van het zwemwater met uitzondering van water bestemd voor therapeutisch gebruik en het water van zwembaden.
2. Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) ‚zwemwater, alle wateren, of delen van die wateren, te weten stromende of stilstaande zoete wateren alsmede zeewater, waarin het baden:
- door de bevoegde instanties van elke lidstaat uitdrukkelijk is toegestaan, dan wel
- niet is verboden en gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend;
b) ‚badzone de plaats waar zich zwemwater bevindt;
c) ‚badseizoen, de periode waarin, gelet op de plaatselijke gebruiken, met inbegrip van de eventuele plaatselijke bepalingen betreffende het baden, alsmede op de meteorologische omstandigheden, een grote toevloed van baders kan worden verwacht."
5 Krachtens artikel 3 van richtlijn 76/160 stellen de lidstaten de waarden vast voor de in de bijlage genoemde microbiologische en fysisch-chemische parameters. Die waarden mogen niet minder streng zijn dan die vermeld in kolom I van de bijlage.
6 Artikel 4, lid 1, van richtlijn 76/160 bepaalt:
De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming wordt gebracht met de ingevolge artikel 3 vastgestelde grenswaarden en wel binnen een termijn van tien jaar nadat van deze richtlijn kennis is gegeven."
7 Artikel 5 van richtlijn 76/160 luidt:
1. Voor de toepassing van artikel 4 wordt het zwemwater geacht overeen te stemmen met de parameters die hierop betrekking hebben:
indien uit de monsters van dit water, met de in de bijlage vastgestelde frequentie op eenzelfde plaats van monsterneming genomen, blijkt dat het water beantwoordt aan de waarden van de parameters betreffende de kwaliteit van het betrokken water bij:
- 95 % van de monsters bij parameters die overeenstemmen met die welke in kolom I van de bijlage zijn opgegeven;
- 90 % van de monsters in de andere gevallen behalve voor de parameters ‚totale colibacteriën en ‚fecale colibacteriën waarbij het percentage van de monsters 80 mag zijn,
en indien voor de 5, 10 of 20 % van de monsters die, naargelang het geval, niet conform zijn:
- het water niet meer dan 50 % afwijkt van de waarde van de betrokken parameters, waarbij een uitzondering wordt gemaakt voor microbiologische parameters, pH en de opgeloste zuurstof;
- opeenvolgende watermonsters die zijn genomen met een statistisch juiste frequentie niet afwijken van de waarden van de parameters die hierop betrekking hebben.
2. De overschrijdingen van de in artikel 3 bedoelde waarden die het gevolg zijn van overstromingen, natuurrampen of uitzonderlijke weersomstandigheden, worden niet in aanmerking genomen bij de berekening van de in lid 1 bedoelde percentages."
8 Teneinde de kwaliteit van het zwemwater na te gaan, verrichten de lidstaten krachtens artikel 6 van richtlijn 76/160 de bemonstering waarvan de minimumfrequentie is vastgesteld in de bijlage.
9 Artikel 8 van richtlijn 76/160 bepaalt:
Van de bepalingen van deze richtlijn mag worden afgeweken:
a) voor bepaalde parameters die in de bijlage met (0) zijn aangeduid wegens uitzonderlijke meteorologische of geografische omstandigheden;
b) indien het zwemwater een natuurlijke verrijking met bepaalde stoffen ondergaat waardoor de grenzen als vastgesteld in de bijlage worden overschreden.
Onder natuurlijke verrijking wordt het proces verstaan waardoor een bepaalde hoeveelheid water zonder ingrijpen van de mens bepaalde stoffen die in de bodem voorkomen hieruit opneemt.
In geen geval mag bij de in dit artikel bedoelde uitzonderingsgevallen worden afgeweken van dwingende eisen van volksgezondheid.
Indien een lidstaat van een afwijking gebruikmaakt, stelt hij de Commissie hiervan onverwijld in kennis, onder vermelding van de motieven en de gestelde termijnen."
10 Artikel 12 van richtlijn 76/160 luidt:
1. De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking treden om binnen een termijn van twee jaar volgende op de kennisgeving van deze richtlijn aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.
2. De lidstaten stellen de Commissie op de hoogte van de tekst van belangrijke bepalingen van intern recht die zij op het door deze richtlijn bestreken gebied uitvaardigen."
11 Overeenkomstig artikel 13 van richtlijn 76/160 brengen de lidstaten bovendien op gezette tijden en voor de eerste maal vier jaar na de kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie een samenvattend verslag uit over het zwemwater en de meest betekenisvolle kenmerken daarvan. Ten gevolge van de wijziging van dat artikel bij richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied (PB L 377, blz. 48), moet dat samenvattend verslag vanaf 1 januari 1993 jaarlijks worden uitgebracht.
De precontentieuze procedure
12 Nadat de Commissie het verslag over de kwaliteit van het zwemwater in België voor de jaren 1983 tot 1987 had onderzocht, vestigde zij bij brief van 8 oktober 1987 de aandacht van de Belgische autoriteiten op verschillende schendingen van richtlijn 76/160, met name de overschrijding van grenswaarden, de uitsluiting van sommige badzones en de ontoereikende frequentie van de analyses. De Belgische autoriteiten antwoordden bij brief van 11 februari 1988, waarin zij enkele inlichtingen verstrekten aangaande de vragen van de Commissie.
13 Bij brief van 21 juni 1988 deelde de Commissie het Koninkrijk België mee, dat bij haar een klacht was ingediend als zou in het Waalse Gewest worden gebaad in talrijke zones waar het water niet in overeenstemming is met de parameters in de bijlage bij richtlijn 76/160 en die zijn uitgesloten van de werkingssfeer van die richtlijn.
14 Bij brief van 6 oktober 1988 antwoordden de Belgische autoriteiten, dat de uitvoering van richtlijn 76/160 vertraging had opgelopen wegens praktische moeilijkheden ten gevolge van de regionalisering van de administratie.
15 Bij brief van 25 september 1989 maande de Commissie het Koninkrijk België aan, binnen een termijn van twee maanden zijn opmerkingen in te dienen. Het Koninkrijk België beantwoordde die brief op 4 januari 1990. Het betwistte dat de richtlijn onjuist werd toegepast en preciseerde dat verschillende maatregelen waren getroffen om de kwaliteit van het zwemwater in het land te verbeteren.
16 Bij brief van 14 november 1995 deelde de Commissie de Belgische autoriteiten mee, geen met redenen omkleed advies te zullen zenden, indien zij volledige en gedetailleerde informatie zou ontvangen over de plannen tot sanering van de badzones waar de bij richtlijn 76/160 vastgestelde grenswaarden waren overschreden.
17 In antwoord op het verzoek van de Commissie deelden de Belgische autoriteiten haar op 31 januari 1996 verschillende gegevens mee voor het Vlaamse Gewest en op 13 maart daaraanvolgend voor het Waalse Gewest.
18 Op 27 december 1996 zond de Commissie het Koninkrijk België een met redenen omkleed advies, waarin zij het verzocht de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving van het advies te voldoen aan de krachtens richtlijn 76/160 op hem rustende verplichtingen. In het advies wees de Commissie er in de eerste plaats op, dat talrijke zoetwaterbadzones niet in overeenstemming waren met de parameters in de bijlage bij de richtlijn. In de tweede plaats achtte zij de informatie over de saneringsplannen voor de zoetwaterbadzones zowel voor het Vlaamse als voor het Waalse Gewest ontoereikend. In de derde plaats verwierp zij het argument, dat de Waalse waterlopen 's zomers onvoldoende debiet hadden om het baden mogelijk te maken. Ten slotte stelde de Commissie, dat afgezien van de uitzonderingen die vermeld waren in de verslagen over de zwemwaterkwaliteit, de bevoegde instanties geen gebruik hadden gemaakt van de mogelijkheid het baden te verbieden in badzones die niet in overeenstemming waren met de in de bijlage bij richtlijn 76/160 vastgestelde parameters.
19 De Belgische autoriteiten beantwoordden het met redenen omkleed advies bij brieven van 12 februari 1997 betreffende het Brusselse Gewest, 6 maart 1997 betreffende het Vlaamse Gewest en 1 juli 1997 betreffende het Waalse Gewest.
20 De Commissie was van mening, dat die brieven met betrekking tot het Vlaamse Gewest niets nieuws bevatten en dat, wat het Waalse Gewest betreft, de Belgische autoriteiten het aantal badzones hadden verminderd op een wijze die niet voldeed aan de vereisten van richtlijn 76/160 en dat niet rechtens genoegzaam was aangetoond, dat het baden inderdaad verboden was in door baders bezochte verontreinigde wateren. Daarop besloot zij het onderhavige beroep in te stellen.
Ten gronde
De ongerechtvaardigde uitsluiting van talrijke zoetwaterbadzones van de werkingssfeer van richtlijn 76/160
21 De Commissie stelt, dat het Waalse Gewest de werkingssfeer van richtlijn 76/160 heeft beperkt door zonder rechtvaardiging talrijke zoetwaterbadzones die voorheen in de jaarverslagen over de zwemwaterkwaliteit voorkwamen, niet langer in die verslagen op te nemen.
22 Volgens de Belgische autoriteiten zijn de enige zoetwaterbadzones" die als badzones in de zin van richtlijn 76/160 moeten worden beschouwd, de 10 zones die worden genoemd in het verslag over de zwemwaterkwaliteit in het badseizoen 1996 en waar het baden uitdrukkelijk is toegestaan. In die zones zijn monsters genomen zoals bepaald in artikel 6 van de richtlijn. Bij elke overschrijding van de ingevolge artikel 3 van de richtlijn vastgestelde waarden is het baden verboden, zodat de betrokken zone tijdelijk of definitief buiten de werkingssfeer van richtlijn 76/160 viel.
23 De Belgische autoriteiten erkennen in de eerste plaats, dat het Waalse Gewest de Commissie in een geest van openheid de resultaten heeft meegedeeld die voor 28 andere badzones waren verkregen in een aantal studies betreffende de bacteriologische kwaliteit van de Waalse waterlopen. Toen die zones ten gevolge van die mededeling werden opgenomen in het verslag over de zwemwaterkwaliteit in het badseizoen 1991, heeft het Waalse Gewest evenwel de aandacht van de Commissie gevestigd op het feit, dat die zones niet over faciliteiten voor baders beschikten en dat zij weinig of niet werden gebruikt. Zij mochten derhalve niet worden beschouwd als badzones in de zin van richtlijn 76/160.
24 In de tweede plaats stellen de Belgische autoriteiten, dat het enige criterium dat het Waalse Gewest voor de bepaling van de badzones heeft gehanteerd, het criterium is dat in artikel 1, lid 2, van richtlijn 76/160 wordt gebruikt voor de definitie van het begrip zwemwater", namelijk het gebruik door een groot aantal baders".
25 Factoren als een geringe diepte van het water, het ontbreken van faciliteiten, het kajakken of ongunstige weersomstandigheden zijn relevant om te bepalen of het baden weinig of niet wordt beoefend en of die zones bijgevolg al dan niet als badzones in de zin van richtlijn 76/160 moeten worden beschouwd. De Belgische autoriteiten verwijzen dienaangaande naar de volgende passages uit het voorstel COM(74) 2255 def. voor een richtlijn van de Raad van 3 februari 1975, die niet voorkomen in de uiteindelijke versie van de richtlijn:
- De richtlijn heeft slechts betrekking op de toegelaten badzones. De bader mag slechts op eigen risico op niet toegelaten plaatsen baden (punt 3.2).
- Bijzondere aandacht moet worden besteed aan plaatsen waar de baddichtheid een gemiddelde waarde van 10 000 personen per lineaire km strand of oever overschrijdt (punt 3.4).
- De gevaren waaraan men zijn gezondheid blootstelt zullen evenredig zijn aan de tijd die men in het water doorbrengt en aanzienlijk variëren naar gelang van de temperatuur van de lucht en derhalve van het water. De richtlijn schrijft dan ook ten aanzien van het zeewater, dat de plaats bij uitstek vormt om te baden, minder strenge voorwaarden voor voor gebieden waarin de in het algemeen lage temperatuur van het water (minder dan 20 ° C) de badduur beperkt ten opzichte van andere gebieden waar men de gehele dag kan baden (punt 3.5).
- Een langdurige onderdompeling van het gehele lichaam in het water is de voornaamste activiteit die de fysische en chemische kenmerken bepaalt die zijn vereist voor bad- en zwemwater (punt 3.6).
26 Verder stellen de Belgische autoriteiten, dat hun argument dat de geringe diepte van het water, die wegens het ontoereikende debiet van de waterlopen op sommige plaatsen minder dan 50 centimeter bedraagt, het baden beperkt, wordt bevestigd door het vereiste in punt 11 van de bijlage bij richtlijn 76/160, dat de doorzichtigheid van het zwemwater ten minste één meter moet bedragen. Dat is een belangrijke aanwijzing, dat voor het baden gewoonlijk een meter water noodzakelijk moet worden geacht.
27 In de derde plaats stellen de Belgische autoriteiten, dat het feit dat in een in 1998 door het Waalse Gewest gepubliceerde reclamebrochure betreffende kampeerterreinen ten minste 16 zones die niet meer in het jaarverslag worden opgenomen, worden vermeld als badplaatsen, niet betekent dat daar wordt gebaad door een groot aantal baders, noch dat baden in die zones mogelijk is, aangezien zij onvoldoende diep kunnen zijn. Voor die informatie zijn enkel de campingeigenaars verantwoordelijk, die hun installaties aantrekkelijker willen maken.
28 Er zij aan herinnerd, dat volgens artikel 1, lid 2, sub a, tweede streepje, van richtlijn 76/160 als zwemwater" moet worden aangemerkt, alle wateren, of delen van die wateren, te weten stromende of stilstaande zoete wateren alsmede zeewater, waarin het baden niet is verboden en gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend. Dit begrip moet worden uitgelegd in samenhang met het doel van de richtlijn, zoals dat in de eerste twee overwegingen van de considerans is aangegeven: Overwegende dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid de vermindering van de verontreiniging van het zwemwater alsmede de bescherming daarvan tegen verdere kwaliteitsvermindering noodzakelijk maakt" en dat een controle van het zwemwater noodzakelijk is voor het verwezenlijken, in het kader van de gemeenschappelijke markt, van de doelstellingen van de Gemeenschap ter zake van de verbetering der levensomstandigheden, van een harmonische ontwikkeling der economische activiteiten in de gehele Gemeenschap en van een gestadige en evenwichtige expansie" (arrest van 14 juli 1993, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-56/90, Jurispr. blz. I-4109, punt 33).
29 Deze doelstellingen zouden niet worden bereikt, indien badzones waar jarenlang de bij richtlijn 76/160 voorgeschreven controles zijn uitgevoerd waarvan de resultaten aan de Commissie zijn meegedeeld om te worden gepubliceerd in haar jaarverslagen over de zwemwaterkwaliteit in de lidstaten, konden worden uitgesloten van de werkingssfeer van de richtlijn op de enkele grond, dat het aantal baders onder een bepaald minimum ligt.
30 Verder moet een lidstaat die stelt dat in bepaalde zones gewoonlijk niet meer wordt gebaad en dat hij die zones derhalve niet meer als badzones in de zin van richtlijn 76/160 wenst te beschouwen, aantonen dat in elk van die zones gewoonlijk niet meer wordt gebaad en dat dat niet het gevolg is van de niet-naleving van de ingevolge artikel 3 van die richtlijn vastgestelde grenswaarden.
31 Vastgesteld moet worden, dat de Belgische autoriteiten niet voor elk van de betrokken zones dat bewijs hebben geleverd.
32 In de eerste plaats betekent het feit dat in een reclamebrochure betreffende kampeerterreinen ten minste 16 zones als badplaatsen worden aangeduid, dat in de nabijheid van die zones bepaalde faciliteiten, zoals sanitaire installaties, voorhanden zijn. Die vermelding is dus een aanwijzing dat die zones nog steeds worden bezocht door een groot aantal baders wier gezondheid moet worden beschermd.
33 In de tweede plaats geeft de geringe waterdiepte een lidstaat nog niet het recht, sommige plaatsen niet te beschouwen als badzones in de zin van richtlijn 76/160.
34 Het is immers niet uitgesloten, dat een geringe waterdiepte aantrekkelijk is voor specifieke bevolkingsgroepen zoals ouderen of kinderen. Zoals de Commissie terecht opmerkt, kan uit de parameter in punt 11 van de bijlage bij richtlijn 76/160, volgens welke de doorzichtigheid van het water ten minste één meter moet bedragen, hoe dan ook niet worden afgeleid, dat enkel zones waar het water meer dan een meter diep is, als badzones in de zin van de richtlijn moeten worden beschouwd. Die parameter betekent enkel, dat de doorzichtigheid van het water in de badzones ten minste één meter moet bedragen, of, indien het water in die zones minder diep is, het geheel doorzichtig moet zijn.
35 In de derde plaats hebben de Belgische autoriteiten niet aangetoond, dat in de betrokken zones massaal en voortdurend wordt gekajakt, zodat baden er onmogelijk is geworden.
36 In de vierde plaats kan een lidstaat niet op grond van ongunstige weersomstandigheden aannemen, dat sommige plaatsen geen badzones zijn in de zin van richtlijn 76/160.
37 Er zij evenwel aan herinnerd, dat het bestaan van dergelijke weersomstandigheden volgens richtlijn 76/160 in aanmerking mag worden genomen om de duur van het badseizoen" te bepalen. Artikel 1 van de richtlijn omschrijft badseizoen" immers als de periode waarin, gelet op de plaatselijke gebruiken, met inbegrip van de eventuele plaatselijke bepalingen betreffende het baden, alsmede op de meteorologische omstandigheden, een grote toevloed van baders kan worden verwacht."
38 Bovendien is het op grond van de artikelen 5, lid 2, en 8 van richtlijn 76/160 mogelijk, overschrijdingen van de in artikel 3 bedoelde waarden die het gevolg zijn van uitzonderlijke weersomstandigheden, niet in aanmerking te nemen, of van de bepalingen van de richtlijn af te wijken, mits in dat geval de Commissie hiervan onverwijld in kennis wordt gesteld, onder vermelding van de motieven en de gestelde termijnen.
39 Vaststaat evenwel, dat de Belgische autoriteiten deze bepalingen, die restrictief moeten worden uitgelegd, niet hebben aangevoerd.
40 Ten slotte zij erop gewezen, dat de uitlegging van de bepalingen van richtlijn 76/160 in de punten 32 tot en met 39 van dit arrest, niet op losse schroeven kan worden gezet door de door de Belgische autoriteiten aangevoerde passages uit het voorstel voor de richtlijn van 3 februari 1975, die, zoals zij zelf uitdrukkelijk erkennen, niet voorkomen in de uiteindelijke versie van richtlijn 76/160.
41 Derhalve moet worden geconcludeerd dat het Koninkrijk België, door zonder rechtvaardiging talrijke zoetwaterbadzones van de werkingssfeer van richtlijn 76/160 uit te sluiten, de krachtens artikel 4, lid 1, van die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Het niet treffen van de maatregelen die nodig zijn om de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van richtlijn 76/160 vastgestelde grenswaarden en het niet bereiken van de door die richtlijn voorgeschreven resultaten
42 De Commissie verwijt de Belgische autoriteiten, dat zij niet de nodige maatregelen hebben getroffen om de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van richtlijn 76/160 vastgestelde grenswaarden en dat zij de door die richtlijn voorgeschreven resultaten niet hebben bereikt.
43 Aangezien het resultaat dat de lidstaten krachtens artikel 4 van richtlijn 76/160 moeten bereiken, erin bestaat dat de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming wordt gebracht met de ingevolge artikel 3 vastgestelde grenswaarden, moeten die grieven tezamen worden onderzocht.
44 Volgens de Commissie zijn de investeringsprogramma's voor waterzuivering zowel voor het Vlaamse als voor het Waalse Gewest ontoereikend. De Belgische autoriteiten stellen enkel in het algemeen dat waterzuiveringsinfrastructuur wordt gebouwd, maar geven niet aan wat hiervan het effect op de verbetering van de zwemwaterkwaliteit zal zijn. In het Vlaamse Gewest vallen niet alle badzones onder het waterzuiveringsprogramma. Het programma van het Waalse Gewest vermeldt noch de begin- en einddata van de infrastructuurwerken, noch de juiste plaats daarvan.
45 De Belgische autoriteiten hebben artikel 4 van richtlijn 76/160 geschonden door niet de nodige maatregelen te treffen om de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van de richtlijn vastgestelde grenswaarden. Met name zijn de in artikel 5 voor de toepassing van artikel 4 voorgeschreven resultaten niet bereikt, terwijl geen van de in de richtlijn voorziene uitzonderingen van toepassing is. Volgens het verslag over de zwemwaterkwaliteit in het badseizoen 1995 voor geheel België, voldoet 41,4 % van de zoetwaterbadzones aan de vereisten.
46 De Belgische autoriteiten stellen, dat het Vlaamse Gewest de nodige maatregelen heeft getroffen om de kwaliteit van het zwemwater te verbeteren in de weinige zones waar dat noodzakelijk is. Actieplannen ter verbetering van de waterkwaliteit zijn bij herhaling ingediend bij de Commissie. Zij omvatten zowel investeringen in bepaalde zuiveringsinstallaties die de waterkwaliteit van de badzones aan de kust moeten verbeteren, als een overzicht van bovengemeentelijke investeringsprojecten voor badzones in zoet oppervlaktewater.
47 De Belgische autoriteiten voegen daaraan toe, dat de doelstelling dat het zwemwater voor 100 % aan de vereisten van richtlijn 76/160 beantwoordt, illusoir is. Het baden in een natuurlijk milieu brengt immers niet geheel te beheersen gezondheidsrisico's mee ten gevolge van sluikstortingen, het gebruik van gier en de verontreiniging door de baders zelf.
48 Allereerst zij eraan herinnerd, dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 76/160 de lidstaten verplicht, binnen een termijn van tien jaar nadat van de richtlijn kennis is gegeven, de maatregelen te treffen die nodig zijn opdat de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming wordt gebracht met de ingevolge artikel 3 van de richtlijn vastgestelde grenswaarden. Deze termijn is langer dan de voor de uitvoering van de richtlijn gestelde termijn, teneinde de lidstaten in staat te stellen aan dat vereiste te voldoen (arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk, reeds aangehaald, punt 42, en arrest van 8 juni 1999, Commissie/Duitsland, C-198/97, Jurispr. blz. I-3257, punt 35).
49 Richtlijn 76/160 verlangt derhalve van de lidstaten, dat zij ervoor zorgen dat bepaalde resultaten worden bereikt, en, afgezien van de afwijkingen waarin zij voorziet, kunnen de lidstaten zich niet op bijzondere omstandigheden beroepen om de niet-nakoming van deze verplichting te rechtvaardigen (zie arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk, reeds aangehaald, punt 43; arrest van 12 februari 1998, Commissie/Spanje, C-92/96, Jurispr. blz. I-505, punt 28, en arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 35).
50 De Belgische autoriteiten beroepen zich evenwel op geen enkele van die afwijkingen. Zij betwisten evenmin, dat volgens het verslag over de zwemwaterkwaliteit in het badseizoen 1995 in geheel België 41,4 % van de zoetwaterbadzones aan de vereisten voldeed.
51 Bijgevolg kan het feit dat in het Vlaamse Gewest de nodige maatregelen zijn getroffen voor de noodzakelijke verbetering van de zwemwaterkwaliteit, geen rechtvaardiging vormen voor het niet bereiken van de bij richtlijn 76/160 voorgeschreven resultaten (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/Verenigd Koninkrijk, punt 44, en Commissie/Duitsland, punt 35).
52 Wat ten slotte het argument van de Belgische autoriteiten betreft, dat het zwemwater in een natuurlijk milieu onmogelijk voor 100 % in overeenstemming kan zijn met de gestelde eisen, zij eraan herinnerd, dat krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 76/160 zwemwater wordt geacht overeen te stemmen met de in de richtlijn vastgestelde parameters indien uit de monsters, met de in de bijlage vastgestelde frequentie op eenzelfde plaats van monsterneming genomen, blijkt dat het water beantwoordt aan de waarden van de parameters betreffende de kwaliteit van het betrokken water bij 95, 90 of 80 % van de monsters, naar gelang van het in die bepaling bedoelde geval.
53 Daaruit volgt, dat zwemwater in bepaalde omstandigheden en onder de in artikel 5, lid 1, derde en vierde streepje, van richtlijn 76/160 bepaalde voorwaarden zelfs wordt geacht in overeenstemming te zijn met de vereisten van de richtlijn, indien 5, 10 of 20 % van de op één plaats genomen monsters niet aan die vereisten voldoet.
54 Zo in het kader van richtlijn 76/160 een absolute onmogelijkheid om de verplichtingen ervan na te leven, de niet-nakoming van die verplichtingen zou kunnen rechtvaardigen, hebben de Belgische autoriteiten ten slotte het bestaan van een dergelijke onmogelijkheid in casu niet aannemelijk gemaakt (arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 41).
55 Derhalve moet worden geconcludeerd dat het Koninkrijk België, door niet de maatregelen te hebben getroffen die nodig zijn om de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van richtlijn 76/160 vastgestelde grenswaarden en de door die richtlijn voorgeschreven resultaten niet te hebben bereikt, de krachtens artikel 4, lid 1, van die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De verplichting om het baden te verbieden in zones waar de waterkwaliteit niet in overeenstemming is met de ingevolge artikel 3 van richtlijn 76/160 vastgestelde grenswaarden
56 Volgens de Commissie zijn de in de Belgische wettelijke regeling voorziene maatregelen in geval van overschrijding van de ingevolge artikel 3 van richtlijn 76/160 vastgestelde grenswaarden in een badzone ontoereikend. Zij wijst erop, dat het besluit om het baden te verbieden, moet worden genomen door de gemeenten, die van eventuele overschrijdingen van de grenswaarden in de badzones op hun grondgebied in kennis worden gesteld door de administratie van volksgezondheid, maar dat de Belgische autoriteiten geen zekerheid hebben dat de gemeenten daadwerkelijk ingaan op het verzoek om het baden te verbieden. Wat het Waalse Gewest betreft, is enkel een gemeentelijk reglement van 17 juni 1996 meegedeeld waarbij het baden in een door salmonella verontreinigde zone wordt verboden, en in het jaarlijks verslag van de Commissie over de zwemwaterkwaliteit in het badseizoen 1995 staat, dat in geen enkele zone een dergelijk verbod is ingesteld.
57 Een juiste toepassing van richtlijn 76/160, zo betoogt de Commissie, impliceert evenwel de verplichting om het baden te verbieden wanneer de grenswaarden in een bepaalde zone worden overschreden. Die verplichting staat weliswaar niet uitdrukkelijk in richtlijn 76/160, maar volgt uit de artikelen 1, lid 2, sub a, en 4, lid 1, van de richtlijn, uitgelegd in het licht van het doel van de richtlijn zoals dat wordt genoemd in de eerste overweging van de considerans en in herinnering wordt gebracht in artikel 8, derde alinea, namelijk de bescherming van de volksgezondheid. Zonder dat verbod stellen baders zich immers bloot aan talrijke gezondheidsrisico's.
58 De Belgische autoriteiten stellen, dat telkens wanneer een controle uitwijst dat in een badzone de ingevolge artikel 3 van richtlijn 76/160 vastgestelde grenswaarden zijn overschreden, de administratie van volksgezondheid de betrokken gemeente verwittigt en die gemeente na raadpleging van alle betrokken diensten het baden in die zone verbiedt. Aan het voorstel om het baden te verbieden is steeds gevolg gegeven. De betrokken badzone valt daardoor tijdelijk of definitief buiten de werkingssfeer van richtlijn 76/160. De Belgische autoriteiten betwisten de uitlegging van richtlijn 76/160 door de Commissie, volgens welke de Belgische wettelijke regeling de gemeenten had moeten verplichten het baden te verbieden wanneer de grenswaarden in een zone worden overschreden.
59 Allereerst zij erop gewezen, dat wanneer de ingevolge artikel 3 van richtlijn 76/160 vastgestelde grenswaarden in een badzone worden overschreden, de betrokken lidstaat volgens artikel 4, lid 1, de maatregelen moet nemen die nodig zijn opdat de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming wordt gebracht met die grenswaarden.
60 Vervolgens moet worden vastgesteld, dat de richtlijn geen verplichting oplegt om het baden in een zone te verbieden zodra een overschrijding van de grenswaarden wordt vastgesteld.
61 Die verplichting kan evenmin worden afgeleid uit het doel van richtlijn 76/160, die, zoals in punt 28 van dit arrest in herinnering is gebracht, strekt tot bescherming van de volksgezondheid.
62 De noodzaak om de volksgezondheid te beschermen verplicht een lidstaat slechts het baden in een bepaalde zone te verbieden, wanneer, gelet op de plaatselijke omstandigheden, de ernst van de overschrijding in die zone of de aard van de niet in acht genomen grenswaarden gevaar oplevert voor de volksgezondheid.
63 Gelet op de tekst van richtlijn 76/160 kan de Commissie het Koninkrijk België dus niet verwijten, dat het in zijn wettelijke regeling niet heeft voorzien in de verplichting om het baden te verbieden in zones waar de waterkwaliteit niet in overeenstemming is met de ingevolge artikel 3 van richtlijn 76/160 vastgestelde grenswaarden.
64 Derhalve moet de derde grief ongegrond worden verklaard.
65 Mitsdien moet worden geconcludeerd dat het Koninkrijk België,
- door zonder rechtvaardiging talrijke zoetwaterbadzones van de werkingssfeer van richtlijn 76/160 uit te sluiten, en
- door niet binnen de gestelde termijn van tien jaar de kennisgeving van de richtlijn de maatregelen te treffen die nodig zijn om de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van die richtlijn vastgestelde grenswaarden en de bij die richtlijn voorgeschreven resultaten niet te bereiken,
de krachtens artikel 4, lid 1, van die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
66 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Daar het Koninkrijk België op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld, dient het, overeenkomstig de conclusies van de Commissie in die zin, in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) - Door zonder rechtvaardiging talrijke zoetwaterbadzones van de werkingssfeer van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater, uit te sluiten, en
- door niet binnen de gestelde termijn van tien jaar na kennisgeving van de richtlijn de maatregelen te treffen die nodig zijn om de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van die richtlijn vastgestelde grenswaarden en de bij die richtlijn voorgeschreven resultaten niet te bereiken,
is het Koninkrijk België de krachtens artikel 4, lid 1, van die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het beroep wordt voor het overige verworpen.
3) Het Koninkrijk België wordt in de kosten verwezen.