62007CC0558
CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 10 de Março de2008 (
1
)
Processo C-558/07
The Queen, a pedido de:
S.P.C.M. SA e o.
contra
Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs
«Regulamento (CE) n.o 1907/2006 — Substâncias químicas — Registo, avaliação, autorização e restrição dessas substâncias (REACH) — Conceito de ‘substâncias monoméricas’ — Validade — Proporcionalidade — Igualdade de tratamento»
I — Introdução
1.
A High Court de Londres submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão relativa à interpretação do conceito de «substâncias monoméricas».
2.
À primeira vista, o presente pedido de decisão prejudicial suscita alguma perplexidade, na medida em que se suporia que uma questão deste tipo fosse submetida a um químico. No entanto, após uma análise mais detalhada, torna-se evidente que a presente questão pode e deve ser respondida com recurso aos instrumentos do direito comunitário.
3.
Para tal, o Tribunal de Justiça deve começar por interpretar o Regulamento (CE) n.o 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2006, relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição de substâncias químicas (
2
) (a seguir «Regulamento REACH»).
II — Quadro jurídico
4.
A disposição pertinente para o presente caso é o artigo 5.o do Regulamento REACH, que estabelece a obrigação de registo das substâncias:
«Sem prejuízo do disposto nos artigos 6.o, 7.o, 21.o e 23.o, as substâncias estremes ou contidas em preparações ou em artigos não são fabricadas na Comunidade nem colocadas no mercado a não ser que tenham sido registadas de acordo com as disposições aplicáveis do presente título sempre que exigido.»
5.
O artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento REACH define o conceito fundamental de substância:
«um elemento químico e seus compostos, no estado natural ou obtidos por qualquer processo de fabrico, incluindo qualquer aditivo necessário para preservar a sua estabilidade e qualquer impureza que derive do processo utilizado, mas excluindo qualquer solvente que possa ser separado sem afectar a estabilidade da substância nem modificar a sua composição;»
6.
O artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento REACH define o conceito de polímero:
«uma substância composta por moléculas caracterizadas por sequências de um ou mais tipos de unidades monoméricas. As referidas moléculas devem distribuir-se por uma gama de massas moleculares em que as diferenças decorram sobretudo das diferenças no número de unidades monoméricas que as constituem. Um polímero contém:
a)
Uma maioria ponderal simples de moléculas com, pelo menos, três unidades monoméricas unidas por ligação covalente a, pelo menos, outra unidade monomérica ou outro reagente;
b)
Menos que a maioria ponderal simples de moléculas com a mesma massa molecular.
No contexto desta definição, uma ‘unidade monomérica’ significa a forma reactiva do monómero de partida dentro do polímero;»
7.
O conceito de «monómero» está consagrado no artigo 3.o, n.o 6:
«uma substância capaz de formar ligações covalentes com uma sequência de moléculas adicionais, semelhantes ou não, nas condições da reacção relevante de polimerização usada no processo em questão;»
8.
Nos termos do artigo 2.o, n.o 9, do Regulamento REACH, as disposições dos Títulos II e VI, ou seja, em especial a obrigação de registo constante do artigo 5.o, não se aplicam aos polímeros.
9.
No quadragésimo primeiro considerando esclarece-se esta regulamentação:
«[…] Os polímeros deverão ficar isentos de registo e avaliação até que se possam seleccionar aqueles que carecem de registo devido aos riscos que representam para a saúde humana ou para o ambiente, de forma viável e económica e com base em critérios científicos tecnicamente sólidos e válidos.»
10.
Neste sentido, o artigo 138.o, n.o 2, dispõe o seguinte em relação aos pressupostos de uma possível obrigação futura de registo para determinados polímeros:
«A Comissão pode apresentar propostas legislativas assim que se estabelecer uma forma viável e económica para seleccionar os polímeros que carecem de registo com base em critérios científicos tecnicamente sólidos e válidos, e após a publicação de um relatório sobre:
a)
Os riscos colocados pelos polímeros em comparação com outras substâncias;
b)
A necessidade, se existir, de registar determinados tipos de polímeros, tendo em conta, por um lado, a competitividade e a inovação e, por outro, a protecção da saúde humana e do ambiente.»
11.
Em contrapartida, o artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH regula as condições que devem ser cumpridas no registo de substâncias monoméricas contidas nos polímeros:
«O fabricante ou importador de um polímero apresenta à Agência um registo da ou das substâncias monoméricas ou outras substâncias que ainda não tenham sido registadas por um agente situado a montante na cadeia de abastecimento, caso se verifiquem ambas as condições seguintes:
a)
O polímero é composto por 2% em massa (m/m), pelo menos, dessa ou dessas substâncias monoméricas ou de outras substâncias sob a forma de unidades monoméricas e substâncias quimicamente ligadas;
b)
A quantidade total dessa ou dessas substâncias monoméricas ou de outras substâncias perfaz, no mínimo, uma tonelada por ano.»
III — Processo principal e questões prejudiciais
12.
O processo nacional foi intentado por empresas que, entre outras actividades, fabricam ou importam polímeros para o mercado europeu. O recorrido é o Department for Environment, Food and Rural Affairs, que é o departamento do Governo do Reino Unido competente para a aplicação do Regulamento REACH.
13.
O processo visa eliminar dúvidas relativas à interpretação do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH bem como esclarecer se esta disposição deve ser considerada inválida.
14.
Neste sentido, a High Court submeteu as seguintes questões ao Tribunal de Justiça, para que este decida a título prejudicial:
«1.
Dado que as exigências de registo constantes do título II do Regulamento [(CE) n.o 1907/2006] não se aplicam aos polímeros, nos termos do seu artigo 2.o, n.o 9, a referência a ‘substâncias monoméricas’ constante do seu artigo 6.o, n.o 3, significa:
a)
Monómeros reagidos, ou seja, monómeros que inter-reagiram, de tal forma que são indissociáveis do polímero de que fazem parte;
b)
Monómeros não reagidos, ou seja, monómeros que são residuais no processo de polimerização e que mantêm as suas características e propriedades químicas separadamente do polímero após a finalização daquele processo; ou
c)
Simultaneamente, monómeros reagidos e não reagidos.
2.
Se a resposta à primeira questão for a da alínea a) ou a da alínea c), a aplicação do artigo 6.o, n.o 3, aos fabricantes ou importadores de polímeros é ilegal por estabelecer exigências ilógicas, discriminatórias ou desproporcionadas?»
15.
A C. H. Erbslöh KG e a Lake Chemicals and Minerals Ltd. (a seguir conjuntamente referidas por «Erbslöh») bem como a S.P.C.M. SA e a Hercules Incorporated (a seguir conjuntamente referidas por «S.P.C.M.»), recorrentes no processo principal, participaram na fase escrita do processo bem como a República da Polónia, o Parlamento, o Conselho e a Comissão. Com excepção da Polónia, os intervenientes participaram na audiência de 27 de Janeiro de 2009.
IV — Apreciação jurídica
A — O pedido de decisão prejudicial no contexto geral do Regulamento REACH
16.
O Regulamento REACH regula o registo, a avaliação, a autorização e a restrição de substâncias químicas. A primeira fase é constituída pelo registo.
17.
Em princípio, cada importador e cada fabricante deve registar todas as substâncias químicas que importaram ou fabricaram e apresentar determinadas informações para o efeito. O âmbito das informações necessárias depende das quantidades da respectiva substância que importam ou fabricam. Caso ainda não disponham das referidas informações, deverão obtê-las antes do registo, recorrendo, caso necessário, à realização de estudos.
18.
As referidas informações permitem aos fabricantes, importadores e aos utilizadores a jusante garantir, de acordo com o disposto no artigo 1.o, n.o 3, do Regulamento REACH, que não afectam negativamente a saúde humana nem o ambiente quando fabricam, colocam no mercado ou utilizam substâncias.
19.
Para além disso, as substâncias químicas podem ser avaliadas com base no registo e em outras informações fornecidas. Os resultados desta avaliação podem levar a Comissão a restringir as substâncias, ou seja, a proibir determinadas utilizações. Em determinadas circunstâncias, a Comissão pode mesmo proibir qualquer utilização de uma substância, passando as utilizações a necessitar de uma autorização.
20.
O presente processo diz respeito ao registo de monómeros. Estes são, de certa forma, os elementos a partir dos quais se formam moléculas químicas mais complexas, os denominados polímeros. A título de exemplo, o polietileno, um material muito utilizado na produção de folhas de plástico, é um polímero. Tal como o nome desde logo indica, a substância de base é o monómero de etileno ou eteno (C2H4), geralmente no estado gasoso. Durante a polimerização, as relativamente pequenas moléculas de eteno são ligadas em cadeias compridas de moléculas de polietileno.
21.
De acordo com as informações fornecidas pela Comissão, existem algumas centenas de monómeros, passíveis de ser combinados para formar entre 70 mil e 400 mil polímeros diferentes.
22.
Nos termos do artigo 6.o, n.os 1 e 2, do Regulamento REACH os monómeros não reagidos devem ser registados, na medida em que são substâncias autónomas. Os polímeros, pelo contrário, são excluídos da obrigação de registo nos termos do artigo 2.o, n.o 9.
23.
É discutível se os monómeros reagidos contidos nos polímeros devem ser registados em virtude de uma regulamentação especial, o artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH, apesar de não serem substâncias autónomas. Isto afecta sobretudo a importação de polímeros, na medida em que os monómeros utilizados fora da Comunidade para o fabrico de polímeros ainda não foram registados.
B — Quanto à primeira questão — interpretação do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH
24.
Nos termos do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH o fabricante ou importador de um polímero apresenta um registo para substâncias monoméricas que ainda não tenham sido registadas por um agente situado a montante na cadeia de abastecimento caso o polímero seja composto por 2% em massa, pelo menos, da substância monomérica sob a forma de unidades monoméricas e a quantidade total do monómero perfaz, no mínimo, uma tonelada por ano.
25.
Com a primeira questão prejudicial pretende-se esclarecer o que deve entender-se por substância monomérica na acepção da referida disposição. A resposta pode, no essencial, ser deduzida do teor das disposições pertinentes. A título suplementar, irei, no entanto, analisar alguns argumentos avançados pela S.P.C.M. e pela Erbslöh com base no contexto sistemático e nos objectivos do Regulamento REACH.
1. Quanto ao teor das disposições pertinentes
26.
O teor do artigo 6.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento REACH dá a entender que se refere a monómeros que estão ligados em polímeros, na medida em que aqueles estão em princípio sujeitos a registo quando um polímero é composto por estes.
27.
Nos termos do artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento REACH, um polímero é composto, no essencial, por uma sequência de monómeros ligados entre si, as unidades monoméricas. Neste sentido, na última frase do artigo 3.o n.o 5, uma unidade monomérica é definida como a forma reactiva do monómero de partida dentro do polímero.
28.
Esta definição é adoptada pelo complemento «sob a forma de unidades monoméricas e substâncias quimicamente ligadas», constante do artigo 6.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento REACH, que clarifica que nesta disposição o legislador comunitário visa abordar a forma reactiva do monómero.
29.
A referência expressa a unidades monoméricas no artigo 6.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento REACH exclui, em contrapartida, a inclusão de monómeros não reagidos, na acepção da alínea b) da primeira questão prejudicial. Na medida em que se trata de resíduos do processo de polimerização presentes no polímero, são considerados parte integrante do polímero na acepção da definição geral de substâncias constante do artigo 3.o, n.o 1, mas o artigo 6.o, n.o 3 diz apenas respeito aos monómeros reagidos sob forma de unidades monoméricas.
30.
A Erbslöh e a S.P.C.M. consideram evidentemente contraditório relacionar o artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH com os monómeros reagidos. Nos termos da definição constante do artigo 3.o, n.o 6, os monómeros ainda não se ligaram sob a forma de polímeros, apresentando apenas um potencial para uma ligação deste tipo.
31.
Em relação a este entendimento, é de admitir que, atendendo exclusivamente à definição geral de substâncias constante do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento REACH, apenas os monómeros não reagidos podem ser considerados substâncias.
32.
O artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento REACH define efectivamente uma substância como um elemento químico e seus compostos. As substâncias químicas definem-se, entre outros aspectos, por características específicas, como por exemplo o seu ponto de fusão. Neste sentido, os monómeros e os polímeros são substâncias, na medida em que são compostos dos seus elementos químicos constitutivos.
33.
Em contrapartida, as estruturas que entram na composição dos polímeros, ou seja, os monómeros reagidos, não constituem compostos autónomas. Como a Erbslöh e a S.P.C.M. sublinham, estas estruturas monoméricas não apresentam características químicas autónomas, mas sim as características dos polímeros, de que são constituintes. Por conseguinte, não são, em princípio, substâncias na acepção do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento REACH.
34.
A Erbslöh e a S.P.C.M. não têm, no entanto, em consideração que o Regulamento REACH adopta um regime especial em relação às substâncias monoméricas que diverge da definição geral de substâncias. O conceito de unidade monomérica é definido no artigo 3.o, n.o 5 como a forma reactiva do monómero de partida dentro do polímero. Daqui é possível deduzir que o Regulamento REACH conhece duas formas de substâncias monoméricas, nomeadamente uma forma reagida — a unidade monomérica como parte constituinte de polímeros — e uma não reagida — o monómero definido no artigo 3.o, n.o 6.
35.
A S.P.C.M. objecta que o artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH se refere a substâncias monoméricas e não a unidades monoméricas. A alínea a) desta disposição esclarece, no entanto, que estão em causa substâncias monoméricas sob a forma de unidades monoméricas. Para além disso, esta disposição abrange igualmente outras substâncias diferentes dos constituintes dos polímeros a registar expressamente na sua forma reactiva e não na forma correspondente à sua definição, ou seja não reactiva.
36.
Também não é possível deduzir algo diferente do facto de algumas versões linguísticas, em particular a versão inglesa e a francesa, não utilizarem exactamente o mesmo conceito para unidades monoméricas no artigo 6.o, n.o 3, alínea a), e no artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento REACH. Na versão inglesa, recorre-se por um lado a «monomer unit» e, por outro, a «monomeric units», na versão francesa aos termos «unité monomère» e «unités monomériques».
37.
Estas pequenas diferenças podem, no entanto, dever-se a uma tradução imprecisa durante as reuniões do Conselho, tendo a definição de polímeros constante do artigo 3.o, n.o 5, que também define o conceito de unidade monomérica, sido retomada sem quaisquer alterações da proposta da Comissão. Em contrapartida, apenas após proposta da delegação sueca para o efeito, o Conselho aditou o segmento de frase «sob a forma de unidades monoméricas e substâncias quimicamente ligadas» ao artigo 6.o, n.o 3, alínea a) (
3
). Tanto em sueco como em alemão ambas as disposições utilizam um conceito uniforme de unidade monomérica (
4
). A versão original sueca, em particular, constitui um indício de que as diferenças constatadas no inglês e no francês não visavam um significado diferente.
38.
Por conseguinte, à luz do historial das disposições pertinentes, resulta do teor das mesmas que a referência a «substâncias monoméricas» no artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH apenas visa os monómeros reagidos, ou seja, monómeros que inter-reagiram, de tal forma que são indissociáveis do polímero de que são parte constituinte.
2. Quanto ao contexto sistemático
39.
A esta conclusão intercalar são, no entanto, opostas várias objecções baseadas no contexto sistemático do Regulamento REACH e que respeitam, antes de mais, à excepção à obrigação de registo dos polímeros prevista no artigo 2.o, n.o 9.
40.
A Erbslöh invoca, neste contexto, o princípio geral de interpretação do direito comunitário de acordo com o qual as excepções a regulamentações gerais devem ser objecto de interpretação estrita, considerando que a obrigação de registo de substâncias monoméricas constitui uma excepção à isenção dos polímeros, pelo que deve ser interpretada de modo estrito.
41.
A Erbslöh não tem, no entanto, em consideração que o registo constitui o princípio no Regulamento REACH, constituindo a isenção dos polímeros a excepção que deve ser objecto de interpretação estrita. Caso a obrigação de registo para monómeros contidos em polímeros configurasse uma excepção à isenção, sendo uma remissão para a regra principal, deveria ser interpretada de modo extensivo (
5
).
42.
Em última análise, a obrigação de registo para substâncias monoméricas sob forma de unidades monoméricas não representa qualquer excepção à isenção para polímeros, mas sim uma parte autónoma do sistema de obrigações previsto no Regulamento REACH. Por conseguinte, não pode ser considerada uma excepção que deva ser objecto de interpretação estrita.
43.
A Erbslöh e a S.P.C.M. defendem ainda que uma obrigação de registo para as substâncias monoméricas ligadas em polímeros esvaziaria de conteúdo a excepção da obrigação de registo que vigora em relação aos polímeros.
44.
Poder-se-ia, efectivamente, admitir que, quando do registo de substâncias monoméricas sob forma de unidades monoméricas, ou seja, de elementos reagidos constituintes de um polímero, devam ser apresentadas informações sobre o polímero. É importante lembrar que as substâncias monoméricas sob forma de unidades monoméricas apenas apresentam as características do polímero no qual estão ligadas.
45.
Assim entendido, o artigo 6.o, n.o 3 do Regulamento REACH estaria efectivamente em contradição com o artigo 2.o, n.o 9 — como é defendido pela Erbslöh e pela S.P.C.M. Na prática, qualquer polímero comercializado na Europa deveria indirectamente ser registado através das suas substâncias monoméricas.
46.
O artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH mostra, no entanto, inequivocamente que não são as características dos polímeros que devem ser registadas, mas sim as características dos monómeros — o que corresponde ao entendimento da Comissão. Nos termos desta disposição, é suficiente que um agente situado a montante na cadeia de abastecimento registe a substância monomérica. Em caso de dúvida, este agente não necessita, no entanto, de saber quais os polímeros que foram produzidos a partir dos seus monómeros. Possivelmente, este monómero é mesmo utilizado no fabrico de uma grande variedade de polímeros.
47.
No entanto, dos argumentos apresentados pela Comissão resultam pelo menos indícios no sentido do registo das características dos polímeros: quando são fabricadas ou importadas substâncias monoméricas em quantidades iguais ou superiores a 10 toneladas por ano é necessário, nos termos do artigo 14.o, n.o 1 e do Anexo I, do Regulamento REACH, apresentar uma avaliação da segurança química quando do registo. Deve abranger, de acordo com a Comissão o ciclo de vida do polímero produzido.
48.
Esta posição aponta no sentido de um esvaziamento do conteúdo da isenção dos polímeros. Não é convincente, no entanto, na medida em que o ciclo de vida de um monómero termina no momento da sua ligação num polímero. Nos termos do Anexo I, ponto 0.3., do Regulamento REACH, o ciclo de vida de uma substância abrange o seu fabrico e todas as utilizações identificadas. Um polímero não é, no entanto, uma utilização, mas sim uma substância própria na acepção da definição de substância constante do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento REACH. Por conseguinte, tem um ciclo de vida próprio.
49.
As informações relativas à utilização do monómero alargam-se, por conseguinte, à circunstância de ser utilizado para o fabrico de determinados polímeros, mas não às características dos referidos polímeros. Desde que o monómero já tenha sido registado por um agente situado a montante na cadeia de abastecimento que desconheça a sua utilização para efeitos de fabrico do referido polímero, esta deve, nos termos dos artigos 37.o e 38.o do Regulamento REACH, deve ser notificada pelo fabricante a jusante.
50.
Por conseguinte, a obrigação de registar as substâncias monoméricas ligadas em polímeros não esvazia de conteúdo a isenção dos polímeros. A obrigação de registo das substâncias monoméricas não corresponde a uma obrigação indirecta de registo dos polímeros.
51.
Por este motivo, o argumento apresentado pela Erbslöh e pela S.P.C.M. de que os polímeros acarretam riscos reduzidos não se opõe, desde logo, à interpretação do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH acima exposta. Os riscos relacionados com os polímeros não assumem relevância directa para o registo das substâncias monoméricas. De resto, a Comissão sublinha correctamente que a obrigação de registo não pressupõe um risco específico, visando apenas identificar riscos.
52.
Por conseguinte, a obrigação de registo para substâncias monoméricas contidas em polímeros não está em contradição com outras disposições do Regulamento REACH.
3. Quanto aos objectivos do Regulamento REACH
53.
Por último, são invocados os objectivos prosseguidos pelo Regulamento REACH como argumento contra a obrigação de registo para monómeros contidos em polímeros.
54.
Neste âmbito, distinguem-se duas linhas de argumentação. Por um lado, volta-se a realçar a isenção dos polímeros, que seria esvaziada de conteúdo pela obrigação de registo dos monómeros. Já se demonstrou, no entanto, que tal não sucede.
55.
Por outro lado, coloca-se em dúvida que a obrigação de registo dos monómeros sirva os objectivos gerais do Regulamento REACH. Nos termos do artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento REACH, este tem por objectivo assegurar um elevado nível de protecção da saúde humana e do ambiente, incluindo a promoção do desenvolvimento de métodos alternativos de avaliação do risco de substâncias, e garantir a livre circulação das substâncias no mercado interno, reforçando simultaneamente a competitividade e a inovação.
56.
Não é evidente qualquer contradição com os referidos objectivos e também não existem quaisquer indícios de que estes objectivos exigiriam uma interpretação diferente do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH.
57.
Em contrapartida, a questão de saber se a obrigação de registo dos monómeros pode ser incluída nos referidos objectivos assume sobretudo interesse para a segunda questão prejudicial, em particular na medida em que tem por objecto a compatibilidade do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH com o princípio da proporcionalidade. Por conseguinte, este aspecto deve ser analisado durante a apreciação da segunda questão.
4. Conclusão intercalar
58.
Por conseguinte, deve responder-se à primeira questão que a referência a «substâncias monoméricas» constante do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH apenas visa os «monómeros reagidos», ou seja, monómeros que inter-reagiram de tal forma que são indissociáveis do polímero de que fazem parte.
C — Quanto à segunda questão — validade do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH
59.
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a aplicação do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH aos fabricantes ou importadores de polímeros é ilegal por estabelecer exigências ilógicas, discriminatórias ou desproporcionadas. Deve, por conseguinte, analisar-se se a referida disposição é válida.
1. Considerações prévias quanto ao dever de fundamentação
60.
A Erbslöh e a S.P.C.M. queixam-se da insuficiência da fundamentação do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH.
61.
Apesar de o pedido de decisão prejudicial não levantar a questão da fundamentação, o Tribunal de Justiça tem reiteradamente concluído, no contexto de recursos directos de decisões individuais, que a insuficiência de fundamentação susceptível de constituir uma infracção ao artigo 253.o CE consubstancia uma violação de formalidades essenciais na acepção do artigo 230.o CE (
6
) e constitui, aliás, um aspecto que pode ou mesmo deve ser conhecido oficiosamente pelo órgão jurisdicional comunitário (
7
). A falta de fundamentação ou a sua insuficiência manifesta não pode (em princípio) ser sanada pelo facto de o interessado tomar conhecimento dos fundamentos da decisão no decurso do processo no Tribunal de Justiça (
8
). A fundamentação de uma decisão que afecte interesses deve permitir ao órgão jurisdicional comunitário exercer o seu controlo sobre a legalidade e fornecer ao interessado as indicações necessárias para saber se a decisão é fundada e se vale a pena interpor recurso (
9
). Constitui, por conseguinte, uma condição sine que non para a fiscalização jurisdicional de uma medida.
62.
De acordo com jurisprudência assente, a fundamentação exigida pelo artigo 253.o CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa. Deve revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio seguido pela instituição comunitária, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao Tribunal de Justiça exercer o seu controlo. Resulta dessa jurisprudência que não se pode exigir que a fundamentação de um acto especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes. Com efeito, a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 253.o CE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor literal mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Se o acto impugnado evidencia, no essencial, o objectivo prosseguido pela instituição, é excessivo exigir uma fundamentação específica das diferentes opções de natureza técnica efectuadas (
10
).
63.
Apesar de não ser reconhecível qualquer fundamentação específica da obrigação de registo dos monómeros contidos em polímeros, deve referir-se que a disposição em causa constitui uma opção de natureza técnica que não necessita de qualquer fundamentação específica. Como será demonstrado adiante, em particular quando da apreciação da proporcionalidade, esta norma pode ser inserida na fundamentação de ordem geral do Regulamento REACH. A inserção de uma norma técnica específica na fundamentação de ordem geral não necessita de ser obrigatoriamente consagrada desde logo nos considerandos de uma regulamentação geral, podendo, se for caso disso, resultar de esclarecimentos posteriores.
64.
Por conseguinte, não é identificável uma violação da obrigação de fundamentação.
2. Quanto ao alegado carácter ilógico
65.
O órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH é inválido por carecer de lógica. Apesar de não ser habitual analisar se o direito comunitário é lógico ou não, o argumento das partes demonstra que é sobretudo o princípio da segurança jurídica, como expressão do princípio da precisão, que está em causa.
66.
A Erbslöh e a S.P.C.M. entendem que a falta de lógica resulta da contradição com a isenção dos polímeros. Efectivamente, uma verdadeira contradição entre regulamentações de nível equivalente pode pôr em causa a sua validade, caso não seja sanada por interpretação ou por meio de princípios relativos à concorrência de normas — por exemplo, lex posterior ou lex specialis —, na medida em que não seria possível verificar qual a regulamentação a aplicar. Uma contradição deste tipo violaria o princípio da segurança jurídica. Este princípio fundamental do direito comunitário exige que uma regulamentação seja clara e precisa, a fim de que os interessados possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade (
11
). No entanto, já foi demonstrado que a obrigação de registo para os monómeros ligados em polímeros e a isenção dos polímeros não se contradizem (
12
).
67.
Por conseguinte, o artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH não é ilógico na acepção de uma regulamentação contraditória.
3. Quanto ao princípio da proporcionalidade
68.
O princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito comunitário a respeitar pelo legislador comunitário (
13
). Exige que os actos das instituições comunitárias não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário à realização dos objectivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo-se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos coerciva e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos pretendidos (
14
).
a) Quanto ao ónus da prova e ao critério de apreciação
69.
De acordo com a Erbslöh, o legislador comunitário deve demonstrar que as medidas restritivas da concorrência no âmbito da protecção da saúde e do ambiente são proporcionadas. Este entendimento baseia-se na jurisprudência relativa aos artigos 28.o e 30.o CE que — no que diz respeito ao ónus da prova — não é, no entanto, transponível para o princípio da proporcionalidade.
70.
Quando um Estado-Membro invoca uma derrogação à regra geral do artigo 28.o CE - livre circulação de mercadorias — deve demonstrar que os requisitos da referida derrogação foram cumpridos (
15
), gozando o direito comunitário, em contrapartida, de uma presunção de legalidade (
16
). Esta presunção implica que a prova da ilegalidade incumba àquele que põe em causa a validade do acto jurídico da Comunidade (
17
).
71.
Para além disso, à semelhança de muitos outros domínios da legislação, também no caso do Regulamento REACH o respeito do princípio da proporcionalidade não está sujeito a uma fiscalização jurisdicional rigorosa. Pelo contrário, é atribuída ao legislador comunitário uma ampla margem de avaliação e de definição («poder de apreciação») quando é chamado a tomar decisões complexas de natureza técnica e/ou política (
18
). No caso do Regulamento REACH foi necessário encontrar um difícil equilíbrio entre os objectivos em matéria de política ambiental e de saúde, por um lado, e os interesses económicos, por outro.
72.
Ao controlar o exercício dessa competência, o Tribunal não pode substituir a apreciação do legislador comunitário pela sua, devendo limitar-se a examinar se aquela não está ferida de erro manifesto, de desvio de poder ou se a autoridade em questão não excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação (
19
).
73.
A questão de saber como esta limitação se repercute na apreciação da proporcionalidade nem sempre é totalmente esclarecida na jurisprudência. Alguns acórdãos concluem que só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada pelo legislador, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida (
20
). Em parte, é mesmo expressamente sublinhado que não se trata de saber se a medida adoptada pelo legislador era a única ou a melhor possível, mas se a mesma era manifestamente inadequada (
21
).
74.
Estas conclusões são, no entanto, equívocas. Caso existam medidas manifestamente menos coercivas com a mesma eficácia ou caso as medidas adoptadas sejam manifestamente desproporcionadas relativamente aos objectivos pretendidos, é necessário conferir uma protecção jurídica aos interessados. Em caso contrário, o princípio da proporcionalidade, que faz parte do direito primário, seria privado do seu efeito útil.
75.
Por conseguinte, em vários acórdãos o Tribunal de Justiça analisa igualmente se existem medidas manifestamente menos restritivas (
22
) ou mesmo se os encargos são proporcionados aos objectivos prosseguidos (
23
).
76.
Até ao momento, o Tribunal de Justiça ainda não definiu expressamente em que circunstâncias uma medida é manifestamente incompatível com o princípio da proporcionalidade. O critério decisivo deverá em última análise tomar em consideração que os órgãos jurisdicionais comunitários, em princípio, não devem substituir pela sua própria apreciação a avaliação feita pelo legislador sobre questões complexas.
77.
Em regra, esta apreciação do legislador comunitário apenas pode ser posta em causa quando se não possa considerar que existe qualquer base razoável (
24
). Neste contexto, a fiscalização do órgão jurisdicional comunitário também se alarga à questão de saber se na decisão foram tidos em consideração todos os dados relevantes para a apreciação de uma situação complexa e se estes são susceptíveis de apoiar as conclusões deles extraídas (
25
).
78.
Sob este ângulo, é necessário apreciar se a obrigação de registo dos monómeros constitui um meio proporcionado para a concretização de um objectivo admissível.
b) Quanto aos objectivos da medida e à sua adequação
79.
De acordo com o exposto pelas instituições, a medida tem em vista dois objectivos. Por um lado, visa proteger o ambiente e a saúde, na medida em que o registo de monómeros permite enfrentar determinados riscos relacionados com os polímeros. Por outro lado, a obrigação de registo dos monómeros visa estabelecer uma igualdade de concorrência no mercado europeu dos polímeros.
Quanto aos riscos para o ambiente e para a saúde
80.
Nos termos do seu artigo 1.o e do seu primeiro considerando, o Regulamento REACH tem, entre outros, o objectivo de assegurar um elevado nível de protecção da saúde humana e do ambiente, o que corresponde às exigências constantes dos artigos 95.o, n.o 3, 152.o, n.o 1, e 174.o, n.os 1 e 2, CE.
81.
Nos termos do artigo 174.o, n.o 3, primeiro travessão, CE, na elaboração da sua política no domínio do ambiente, a Comunidade terá particularmente em conta os dados científicos e técnicos disponíveis. Quando, apesar disso, surjam incertezas quanto à existência ou alcance de riscos para a saúde das pessoas, as instituições, aplicando o princípio da precaução e da acção preventiva consagrado no artigo 174.o, n.o 2, CE, podem adoptar medidas de protecção sem terem de esperar que a realidade e gravidade de tais riscos sejam plenamente demonstradas (
26
).
82.
Como é particularmente realçado pelo Parlamento e pelo Conselho, o registo de substâncias visa sobretudo melhorar as informações relativas aos riscos com estas relacionados. Ou seja, por natureza constitui um instrumento para a concretização de uma política eficaz de protecção do ambiente e da saúde.
83.
As partes argumentam de forma controversa quanto à questão de saber se e em que medida existem riscos para a saúde e o ambiente relacionados com polímeros (
27
). Na medida em que não são os polímeros, mas sim os monómeros utilizados para a sua produção, que devem ser registados, apenas podem estar em causa os riscos passíveis de ser mais bem avaliados em virtude do referido registo.
84.
Por conseguinte, resulta das análises científicas apresentadas pela S.P.C.M. e pela Erbslöh — que não foram, na sua essência, colocadas em causa pelas instituições — que as informações relativas aos monómeros utilizados não permitem retirar necessariamente conclusões sobre as características e os riscos dos polímeros produzidos. É reconhecido que as substâncias monoméricas geralmente estão ligadas de forma estável nos polímeros e, em princípio, não apresentam riscos autónomos.
85.
O principal argumento das instituições a favor de uma relação entre o registo de monómeros e os riscos dos polímeros baseia-se no artigo 138.o, n.o 2 e no quadragésimo primeiro considerando do Regulamento REACH, nos termos dos quais a Comissão pode apresentar propostas legislativas assim que se estabelecer uma forma viável e económica para seleccionar os polímeros que carecem de registo com base em critérios científicos tecnicamente sólidos e válidos. A Comissão e o Conselho argumentam que o registo de monómeros é necessário para cumprir esta função.
86.
A Comissão, em particular, precisa este argumento afirmando que, no âmbito do registo, um relatório de segurança química também deve abranger o ciclo de vida do polímero no qual o monómero é transformado. No entanto, este argumento não é convincente.
87.
Já foi referido, nomeadamente, que o relatório de segurança química para os monómeros não tem por objecto os riscos que decorrem de um polímero fabricado com recurso a um monómero (
28
), o que desvalorizaria efectivamente a isenção dos polímeros e excederia o conceito de ciclo de vida de uma substância química. Por conseguinte, o relatório de segurança química apenas abrange a designação do polímero que é produzido a partir do monómero.
88.
Remetendo para a declaração de um perito (
29
) apresentada à High Court, a Comissão refere, no entanto, dois riscos específicos dos polímeros que apresentam uma relação com os monómeros utilizados no fabrico.
89.
Em primeiro lugar, durante a polimerização não se perdem forçosamente todas as características de um monómero. A perda das referidas características depende, sobretudo, de quais os grupos funcionais da molécula do monómetro que participaram nesta reacção química. Grupos funcionais subsistentes podem conferir características do monómero ao polímero.
90.
A questão de saber se as características de monómero subsistem, depende evidentemente da respectiva reacção química, ou seja, do polímero criado. Desde que o registo do monómero inclua uma designação do polímero criado (
30
) e nomenclatura química forneça indícios sobre a estrutura da respectiva molécula do polímero (
31
), permitirá retirar conclusões sobre as características do monómero que se mantêm. Neste sentido, o registo dos monómeros utilizados é adequado a combater este risco relacionado com um polímero.
91.
A obrigação de registo para substâncias monoméricas reagidas, importadas pelo importador em quantidades situadas entre 1 e 10 toneladas, não reveste, no entanto, qualquer utilidade para este objectivo. Uma designação inequívoca do polímero fabricado apenas é necessária — tanto quanto é possível depreender — quando deve ser apresentado um relatório de segurança química nos termos do artigo 14.o do Regulamento REACH, o que pressupõe, no entanto, que tenham sido importadas anualmente mais de 10 toneladas da substância em causa, enquanto a obrigação de registo para substâncias monoméricas reagidas se aplica, desde logo, a partir de uma quantidade superior a 1 tonelada por ano. Na falta de uma identificação química inequívoca do polímero, não são possíveis afirmações válidas sobre características de monómeros subsistentes.
92.
Em segundo lugar, os polímeros podem decompor-se em determinadas condições. A Comissão reconhece, no entanto, expressamente que, ao decomporem-se, os polímeros raramente libertam os monómeros contidos. A questão de saber se e em que condições um polímero se decompõe, depende evidentemente do respectivo polímero, não sendo possível depreender em que medida os monómeros contidos num polímero assumem importância para este tipo de decomposição. Por conseguinte, não foi demonstrada uma conexão suficiente entre o registo de monómeros e o risco de decomposição dos polímeros nos monómeros utilizados.
93.
Para além disso, a obrigação de registo dos monómeros ligados em polímeros poderia servir para combater os riscos decorrentes de monómeros não reagidos. É pacífico que existem riscos para a saúde e para o ambiente relacionados com monómeros não reagidos. Os monómeros são moléculas relativamente pequenas que se caracterizam pela sua forte tendência para reagir, pelo que podem ter efeitos nocivos.
94.
No caso do fabrico de polímeros na Comunidade, a vantagem de um registo dos monómeros contidos é evidente: as substâncias monoméricas são utilizadas como monómeros não reagidos no interior da Comunidade, pelo que é aqui necessário conhecer as informações do registo de modo a controlar eventuais riscos. No entanto, para os referidos monómeros o artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH apenas pode assumir uma importância secundária, na medida em que, nos termos do artigo 6.o, n.os 1 e 2, também devem ser registados no caso de fabrico ou importação, dos mesmos, independentemente da sua utilização no fabrico de polímeros. Por conseguinte, a Erbslöh e a S.P.C.M. não levantam quaisquer objecções específicas a este respeito.
95.
Estas duas partes sublinham, no entanto, que a situação se afigura muito diferente na importação de polímeros: neste caso, os monómeros apenas são utilizados fora da Comunidade e esta, em princípio, apenas entra em contacto com as substâncias monoméricas sob forma de unidades monoméricas reagidas.
96.
O registo de monómeros ligados em polímeros importados apenas contribui para a protecção do ambiente e da saúde na Comunidade nos termos acima referidos.
97.
No entanto, também é necessário ter em consideração os riscos que decorrem de restos de monómeros não reagidos. É pacífico que os polímeros podem ser contaminados por este tipo de restos e que os referidos monómeros, em caso de utilização do polímero, podem entrar em contacto com o ambiente.
98.
A Comissão sublinhou o referido risco na sua tomada de posição e também o invocou perante o Comité dos Obstáculos Técnicos ao Comércio da OMC como um motivo para o registo dos monómeros reagidos (
32
).
99.
Efectivamente, o registo dos monómeros ligados em polímeros pode fornecer indícios sobre os riscos relacionados com resíduos de monómeros, na medida em que os tipos de monómeros utilizados para o fabrico do polímero podem ser aqueles que também se apresentam como resíduos. Possivelmente, os tipos de monómeros utilizados permitem também retirar conclusões sobre a probabilidade de haver resíduos.
100.
Neste sentido, a obrigação de registo poderia contribuir para controlar o risco de contaminação através de monómeros.
Quanto à igualdade de concorrência
101.
O Conselho, mas também a Polónia, realçam que o registo de substâncias monoméricas reagidas promove uma concorrência leal entre os produtores comunitários e os importadores de polímeros.
102.
Os preços dos polímeros comunitários contêm geralmente os custos proporcionais do registo dos monómeros processados, devendo partir-se do pressuposto de que os referidos monómeros já foram registados durante a sua produção ou importação como substâncias autónomas. No exterior da Comunidade, pelo contrário, podem ser fabricados polímeros sem que as substâncias de base tenham de ser registadas. Esta distorção da concorrência é evitada no mercado comunitário de polímeros quando pelo menos os importadores são obrigados a registar as substâncias de base.
103.
A obrigação de registo imposta aos importadores conduz ao mesmo tempo a uma repartição mais justa das despesas de registo entre as diferentes empresas que produzem na Comunidade ou importam para a Comunidade o respectivo polímero, na medida em que o Regulamento REACH contém normas que visam repartir entre os requerentes as despesas dos exames necessários para o registo. Uma repartição de despesas deste tipo corresponde à responsabilidade e às vantagens relacionadas com a comercialização de um polímero. Trata-se, por conseguinte, de uma concretização do princípio do poluidor-pagador que, por sua vez, constitui um aspecto parcial do princípio da proporcionalidade (
33
).
104.
O estabelecimento de uma concorrência leal pode ser integrado no objectivo de reforço da competitividade referido no artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento REACH (
34
). Para além disso, nos termos do seu terceiro considerando, a igualdade de tratamento de importadores e fabricantes é um objectivo expresso do Regulamento REACH:
«Essas disposições deverão ser aplicadas de forma não discriminatória, quer as substâncias sejam comercializadas no mercado interno, quer a nível internacional, de acordo com os compromissos internacionais da Comunidade.»
105.
A protecção dos produtores comunitários contra desvantagens concorrenciais é, em princípio, um objectivo legítimo do legislador comunitário (
35
). Não é necessário averiguar se esta finalidade é passível de levantar problemas no âmbito da Organização Mundial do Comércio. A regulamentação em apreciação no presente processo já foi por várias vezes debatida no Comité dos Obstáculos Técnicos ao Comércio (
36
), sendo, no entanto, de referir que a compatibilidade com regulamentações da Organização Mundial do Comércio não constitui objecto do presente processo. Para além disso, o Tribunal de Justiça não aprecia o direito comunitário segundo este critério (
37
).
106.
O artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH não é, por conseguinte, manifestamente desadequado para alcançar o objectivo legítimo da igualdade de concorrência.
Conclusão intercalar
107.
A obrigação de registo dos monómeros ligados em polímeros é adequada para alcançar três objectivos: é adequada para combater riscos relacionados com o ambiente e a saúde, resultantes da contaminação de polímeros por restos de monómeros. Para além disso, pode ser útil numa parte dos casos, permitindo avaliar os riscos resultantes da subsistência de características de monómeros em polímeros. Por último, o registo contribui para a concorrência leal entre fabricantes e importadores comunitários de polímeros.
c) Quanto à necessidade da obrigação de registo
108.
Há que apreciar se a obrigação de registo dos monómeros ligados em polímeros é necessária para alcançar os objectivos acima referidos.
109.
No que diz respeito aos objectivos de protecção do ambiente e da saúde, levantam-se algumas dúvidas em relação à necessidade da obrigação de registo.
110.
A utilidade de informações abrangentes sobre monómeros para a avaliação dos riscos decorrentes da subsistência de características de monómeros em polímeros parece ser muito limitada, existindo vários dados que apontam no sentido de que uma obrigação de informação sobre o polímero com um alcance mais limitado, mas objectiva, seria menos gravosa e, pelo menos, igualmente eficaz.
111.
No que diz respeito à avaliação do risco decorrente de restos de monómeros, as informações relativas ao monómero assumem, pelo contrário, uma importância indubitável. Não é, no entanto, de excluir que, em relação a este risco, seria suficiente uma obrigação de registo que apenas se referisse à contaminação por monómeros enquanto tais.
112.
Adoptando uma posição semelhante, a Erbslöh e a S.P.C.M. propõem igualmente que se interprete o artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH no sentido de que apenas há que sujeitar a registo os resíduos de monómeros não reagidos. No entanto, a limitação a monómeros não reagidos ou a resíduos de monómeros provavelmente retiraria em grande medida qualquer efeito útil ao artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH. Parece pouco provável que muitos polímeros contenham 2% ou mais em massa de resíduos de monómeros. Seria difícil que um produto de tal forma contaminado correspondesse às exigências dos utilizadores do polímero.
113.
Uma obrigação de registo deveria antes estar relacionada com contaminações efectivas. Na audiência, a Erbslöh alegou, sem ser contraditada neste ponto, que este tipo de impurezas pode ser facilmente identificável recorrendo à destilação sob vácuo e à cromatografia gasosa.
114.
Não há, no entanto, que apreciar se as referidas dúvidas têm razão de ser ou se podem eventualmente ser refutadas por outros argumentos apresentados pelas instituições e tendo em consideração a margem de apreciação do legislador na aplicação do princípio de precaução.
115.
A obrigação de registo é indubitavelmente necessária para alcançar o objectivo da igualdade de concorrência.
116.
Poder-se-ia considerar a adopção de medidas para a protecção das posições concorrenciais dos fabricantes comunitários restritas aos mercados em que estes efectivamente operam, o que faria com que a obrigação de registo dos monómeros utilizados apenas se aplicasse aos polímeros que também são produzidos na Comunidade (
38
). No entanto, tal não protegeria a concorrência potencial de forma tão efectiva. Uma nova produção comunitária de polímeros apenas pode ser iniciada após o registo dos monómeros utilizados. Neste sentido, o novo produtor comunitário seria obrigado a investir meios para o registo dos monómeros, ainda antes da obtenção de quaisquer lucros da sua própria produção, enquanto os concorrentes externos (inicialmente) poderiam distribuir polímeros na Comunidade sem suportar este tipo de despesas.
117.
Também uma imposição sobre os polímeros importados, destinada a compensar forfetariamente a redução de despesas relacionada com a ausência de registo dos monómeros utilizados, não se impõe como meio menos coercivo e com eficácia semelhante.
118.
Por conseguinte, a regulamentação é necessária — pelo menos no que diz respeito ao objectivo da igualdade de concorrência entre fabricantes da Comunidade e de países terceiros.
d) Quanto ao carácter proporcionado da obrigação de registo
119.
Por último, coloca-se a questão de saber se as desvantagens para a importação de polímeros decorrentes da obrigação de registo são proporcionadas aos objectivos propostos.
120.
De acordo com o exposto pela Erbslöh e pela S.P.C.M., os importadores enfrentam enormes dificuldades práticas, sendo muito pouco provável que os monómeros tenham sido, desde logo, registados por empresas situadas a montante na cadeia de abastecimento, os fabricantes de monómeros ou de polímeros. Estes fabricantes, como fabricantes comunitários, geralmente não estão obrigados ao registo e possivelmente também não têm qualquer interesse em registar as substâncias monoméricas através de um representante único.
121.
Os importadores, em contrapartida, muitas vezes não sabem quais as substâncias monoméricas que se encontram ligadas nos polímeros por eles importados, na medida em que os seus fornecedores geralmente consideram esta informação como segredo comercial e não existem quaisquer métodos de análise eficazes para a identificação de substâncias monoméricas reagidas.
122.
A Comissão não se opõe a este argumento, alegando, no entanto, correctamente, que o referido problema é resolvido pelo mercado. Caso os fornecedores de polímeros pretendam comercializá-los no mercado europeu, irão permitir o registo das substâncias monoméricas ou procederão por si próprios ao registo mediante um representante único — não revelando os seus segredos comerciais. De contrário, terão que desistir deste mercado. Os importadores e os eventuais utilizadores dos polímeros podem eventualmente influenciar esta decisão através dos preços que estão dispostos a pagar.
123.
Apesar de a Erbslöh temer a existência de dificuldades adicionais devido às dúvidas sobre se o registo de monómeros por fabricantes externos isenta efectivamente o importador da obrigação de registo, estas dúvidas não são convincentes.
124.
As instituições referem que, nos termos do artigo 8.o do Regulamento REACH, os fornecedores de polímeros externos à Comunidade podem nomear um representante único que regista os monómeros em vez do importador. A Erbslöh duvida que um registo deste tipo na acepção do artigo 6.o, n.o 3 pudesse ser realizado por um agente situado a montante na cadeia de abastecimento, na medida em que o represente único não é um agente situado a montante e o agente externo à Comunidade não está obrigado ao registo.
125.
A instituição do representante único pressupõe, no entanto, que o seu registo isente das obrigações de registo os membros a jusante na cadeia de abastecimento, pois não faria qualquer sentido em caso contrário. Neste sentido, o artigo 8.o do Regulamento REACH dispõe expressamente que o representante único cumpre as obrigações dos importadores. Por conseguinte, também no âmbito do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH, o seu registo deve ter um efeito liberatório em relação ao importador.
126.
Para além disso, o recurso a outros membros da cadeia de abastecimento constitui uma característica fundamental do Regulamento REACH. Também em relação a outras substâncias químicas o registo exige que se recolham informações de outras empresas, na medida em que o registo deve ocupar-se dos riscos relacionados com as utilizações identificadas da substância. Na maior parte dos casos, as informações relativas a estas utilizações e aos riscos apenas podem ser fornecidas pelos adquirentes das substâncias. Caso estes não participem no registo, terão eventualmente de obter eles próprios as informações sobre os riscos da sua utilização da substância (v. artigos 37.o e segs. do Regulamento REACH).
127.
Mesmo que, em determinados casos, o registo de monómeros seja praticamente impossível, o «Guidance for monomers and polymers» da Agência Europeia dos Produtos Químicos (
39
) apresenta, no entanto, uma via para comercializar o polímero: o tratamento como substância de composição desconhecida ou variável, como produto de reacção complexo ou como material biológico. Neste caso, o próprio polímero pode ser registado, excepcionalmente, como meio de recurso (
40
).
128.
Uma outra objecção diz respeito às despesas do registo, as quais, de acordo com a S.P.C.M. e a Erbslöh, são manifestamente desproporcionadas em relação aos volumes de vendas, em particular da empresa afectada Lake, e às quantidades de substâncias em causa.
129.
Em princípio, estas despesas afectam, no entanto, todos os utilizadores de substâncias químicas. A aceitação de um encargo deste tipo constitui um elemento estrutural fundamental do Regulamento REACH. O facto de deixar de existir procura de uma substância no mercado em virtude das despesas de registo deve, em princípio, ser aceite.
130.
Para além disso, nos termos do Regulamento REACH, os custos dos exames necessários podem ser partilhados entre os vários requerentes, pelo menos parcialmente. Na medida em que uma quantidade restrita de substâncias monoméricas pode ser combinada para formar uma grande quantidade de polímeros (
41
), é de esperar que as mesmas substâncias monoméricas sejam apresentadas a registo por diversos fabricantes e importadores. Ao recorrerem ao processo de coordenação do Regulamento REACH podem partilhar entre si os referidos custos.
131.
Por conseguinte, o encargo representado pela obrigação de registo de substâncias monoméricas ligadas em polímeros corresponde em grande medida aos encargos gerais relacionados com o Regulamento REACH. A estes se opõe, em particular, o objectivo de garantir uma concorrência leal entre fabricantes comunitários de polímeros e fabricantes de Estados terceiros. Esta relação não é manifestamente desequilibrada.
132.
Consequentemente, não se verifica qualquer violação do princípio da proporcionalidade.
4. Quanto ao princípio da igualdade de tratamento ou da não discriminação
133.
Por último, importa apreciar se o artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento REACH implica uma discriminação ilícita. Esta parte da segunda questão prejudicial refere-se à compatibilidade com o princípio da igualdade de tratamento ou da não discriminação, que exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, excepto se esse tratamento for objectivamente justificado (
42
).
134.
Uma desigualdade de tratamento é justificada quando seja baseada num critério objectivo e razoável, isto é, quando esteja relacionada com um objectivo legalmente admissível prosseguido pela legislação em causa, e seja proporcionada em relação ao objectivo prosseguido pelo tratamento em questão (
43
). A respectiva regulamentação deve, por conseguinte, ser proporcionada em relação às diferenças e semelhanças da respectiva situação (
44
).
135.
Tal como sucede com o princípio da proporcionalidade, ao analisar a proibição de discriminação deve ser tido igualmente em consideração que o legislador comunitário dispõe de uma margem de avaliação e de definição («poder de apreciação») (
45
). É, no entanto, obrigado a basear a sua escolha em critérios objectivos e adequados à finalidade prosseguida pela legislação em causa, tendo em conta todos os elementos factuais e os dados técnicos e científicos disponíveis no momento da adopção do acto em questão (
46
). Além do objectivo principal da regulamentação, deve também ter plenamente em conta os interesses em presença (
47
).
136.
A Erbslöh e a S.P.C.M. criticam o facto de, apesar de os importadores e os fabricantes comunitários de polímeros estarem sujeitos à mesma obrigação, esta afectar mais gravemente os importadores.
137.
Os fabricantes comunitários de polímeros têm mais facilidade em registar as substâncias monoméricas utilizadas do que os importadores de polímeros. Os fabricantes conhecem os monómeros utilizados e podem, por conseguinte, registá-los.
138.
Os importadores, pelo contrário, estão dependentes do apoio dos fornecedores externos, antes de poderem requerer o registo. A Erbslöh e a S.P.C.M. temem que os fornecedores não disponibilizem aos importadores as informações necessárias sobre as substâncias monoméricas utilizadas nem registem eles próprios as referidas substâncias por intermédio de um representante único.
139.
Esta dependência dos importadores é, no entanto, uma consequência necessária da falta de competência da Comunidade para a imposição de obrigações imperativas a empresas de países terceiros.
140.
A obrigação de registo concretiza-se na pessoa do importador, mas é dirigida aos seus fornecedores, os quais, em princípio, são equiparáveis aos produtores comunitários. Para além disso, também os polímeros importados não se distinguem em princípio dos polímeros produzidos na Comunidade. Por conseguinte, situações comparáveis são tratadas de modo igual.
141.
Tendo em consideração o objectivo acima referido da obrigação de registo, mais concretamente o estabelecimento da igualdade de concorrência, justifica-se que estas situações comparáveis sejam oneradas com exigências similares. Os produtores de países terceiros gozam da liberdade de se sujeitarem aos referidos encargos ou de desistirem do mercado comunitário.
142.
Uma comparação entre importadores e produtores comunitários permite concluir que não são afectados de modo igual, mas que também não se encontram numa situação comparável. Os importadores são considerados apenas como os únicos representantes disponíveis dos produtores externos — pelo menos enquanto estes não nomearem um representante único na acepção do artigo 8.o do Regulamento REACH. O facto de serem afectados de forma diferente pela obrigação de registo corresponde a esta diferença quanto à situação do produtor.
143.
Por conseguinte, não se constata qualquer violação do princípio da igualdade.
V — Conclusão
144.
Face às considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais da seguinte forma:
1.
A referência a «substâncias monoméricas» constante do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1907/2006 relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição de substâncias químicas, visa apenas os monómeros reagidos, ou seja, monómeros que inter-reagiram, de tal forma que são indissociáveis do polímero de que fazem parte.
2.
Da apreciação da segunda questão não resultou qualquer conclusão que pudesse colocar em causa a validade do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1907/2006 no que diz respeito aos princípios da proporcionalidade e da não discriminação.
(
1
)	Língua original: alemão.
(
2
)	Título completo: Regulamento (CE) n.o 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2006, relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição de substâncias químicas (REACH), que cria a Agência Europeia das Substâncias Químicas, que altera a Directiva 1999/45/CE e revoga o Regulamento (CEE) n.o 793/93 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 1488/94 da Comissão, bem como a Directiva 76/769/CEE do Conselho e as Directivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE e 2000/21/CE da Comissão (JO L 396, p. 1 e segs.). As alterações de que foi objecto o regulamento até ao momento não assumem qualquer importância para o presente caso.
(
3
)	Documento do Conselho n.o 13788/04, de 5 de Novembro de 2004, p. 5, nota 25.
(
4
)	Em sueco: monomerenhet.
(
5
)	V. acórdão de 12 de Fevereiro de 1998, Blasi (C-346/95, Colect., p. I-481, n.o 19) e as minhas conclusões de 14 de Outubro de 2004 no processo Fonden Märzelisborg Lystbådehavn (C-428/02, Colect., p. I-1527, n.o 16). Em sentido oposto, as conclusões do advogado-geral S. Alber de 29 de Junho de 2000 no processo Fazenda Pública (C-446/98, Colect., p. I-11435, n.o 71).
(
6
)	V., nomeadamente, acórdãos de 7 de Julho de 1981, Rewe-Handelsgesellschaft Nord e Rewe-Markt Steffen (158/80, Recueil, p. 1805, n.os 25 a 27); de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho (45/86, Colect., p. 1493, n.o 9), e de 15 de Abril de 2008, Nuova Agricast (C-390/06, Colect., p. I-2577, n.os 79 a 86).
(
7
)	Acórdãos de 20 de Fevereiro de 1997, Comissão/Daffix (C-166/95 P, Colect., p. I-983, n.o 24) e de 10 de Julho de 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala (C-413/06 P, Colect., p. I-4951, n.o 174).
(
8
)	Acórdãos de 26 de Novembro de 1981, Michel/Parlamento (195/80, Recueil, p. 2861, n.o 22); de 26 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão (C-351/98, Colect., p. I-8031, n.o 84); de 22 de Janeiro de 2004, Mattila/Conselho e Comissão (C-353/01 P, Colect. p. I-1073, n.o 32); de 29 de Abril de 2004, IPK-München/Comissão (C-199/01 P e C-200/01 P, Colect., p. I-4627, n.o 66), e de 28 de Junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão (C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P a C-208/02 P e C-213/02 P, Colect., p. I-5425, n.o 463), bem como acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d'Iran/Conselho (T-228/02, Colect., p. II-4665, n.o 139), e de 23 de Outubro de 2008, People's Mojahedin Organization of Iran/Conselho (T-256/07, Colect., p. II-3019, n.o 182).
(
9
)	Acórdão Daffix (já referido na nota 7, n.o 23).
(
10
)	Acórdão de 10 de Março de 2002, Omega Air e o. (C-27/00 e C-122/00, Colect., p. I-2569, n.os 46 e segs.).
(
11
)	Acórdãos de 9 de Julho de 1981, Gondrand e Garancini (169/80, Recueil, p. 1931, n.o 17); de 13 de Fevereiro de 1996, Van Es Douane Agenten (C-143/93, Colect., p. I-431, n.o 27); de 14 de Abril de 2005, Bélgica/Comissão (C-110/03, Colect., p. I-2801, n.o 30), e de 10 de Janeiro de 2006, IATA e ELFAA (C-344/04, Colect., p. I-403, n.o 68); v. igualmente as minhas conclusões de 3 de Maio de 2007 no processo Comissão/Parlamento e Conselho (C-299/05, Colect., p. I-8695, n.o 55).
(
12
)	V. supra, n.os 43 e segs.
(
13
)	Acórdãos de 17 de Dezembro de1970, Köster, Berodt & Co. (25/70, Colect. 1969-1970, p. 1161, n.os 21 e segs.); de 18 de Novembro de 1987, Maizena e o. (137/85, Colect., p. 4587, n.o 15); de 13 de Novembro de 1990, Fedesa e o. (C-331/88, Colect., p. I-4023, n.o 13); IATA e ELFAA (já referido na nota 11, n.o 79); de 7 de Setembro de 2006, Espanha/Conselho (C-310/04, Colect., p. I-7285, n.o 97), e de 17 de Janeiro de 2008, Viamex Agrar Handel (C-37/06 e C-58/06, Colect., p. I-69).
(
14
)	V., neste sentido, acórdãos Köster, Berodt & Co., n.os 28 e 32, Fedesa e o., n.o 13, e Viamex Agrar Handel, n.o 35, já referidos na nota 13, e acórdãos de 11 de Julho de 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, Colect., p. 2237, n.o 21), e de 12 de Julho de 2001, Jippes e o. (C-189/01, Colect., p. I-5689, n.o 81).
(
15
)	Acórdãos de 8 de Novembro de 1979, Denkavit (251/78, Recueil, p. 3369, n.o 24), e de 12 de Julho de 1990, Comissão/Itália (C-128/89, Colect., p. I-3239, n.o 23).
(
16
)	Acórdãos de 13 de Fevereiro de 1979, Granaria (101/78, Colect., p. 623, n.o 4); de 15 de Junho de 1994, Comissão/BASF e o. (C-137/92 P, Colect., p. I-2555, n.o 48); de 5 de Outubro de 2004, Comissão/Grécia (C-475/01, Colect., p. I-8923, n.o 18), e de 12 de Fevereiro de 2008, Centre d'exportation du livre français (C-199/06, Colect., p. I-469, n.o 59).
(
17
)	Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 26 de Abril de 2005, Sison/Conselho (T-110/03, T-150/03 e T-405/03, Colect., p. II-1429, n.o 98); v. igualmente Kokott, J., «Die Durchsetzung der Normenhierarchie im Gemeinschaftsrecht», em: Müller, G. e o.: Festschrift für Günter Hirsch zum 65. Geburtstag, C. H. Beck, 2008, pp. 122 e segs.
(
18
)	Acórdão de 12 de Dezembro de 2006, Alemanha/Parlamento e Conselho (C-380/03, Colect., p. I-11573, n.o 145). Quanto à política ambiental, v. acórdãos de 14 de Julho de 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, Colect., p. I-4301, n.o 37), e de 15 de Dezembro de 2005, Grécia/Comissão (C-86/03, Colect., p. I-10979, n.o 88). V. igualmente Kokott, J. (obra já referida na nota 17, pp. 124 e segs.).
(
19
)	Acórdãos de 17 de Julho de 1997, SAM Schiffahrt e Stapf (C-248/95 e C-249/95, Colect., p. I-4475, n.o 24), e Omega Air e o. (já referido na nota 10, n.o 64).
(
20
)	V., em relação à política agrária, acórdãos Schräder HS Kraftfutter (já referido na nota 14, n.o 22); Fedesa e o. (já referido na nota 13, n.o 14); Jippes e o. (já referido na nota 14, n.o 82), e Viamex Agrar Handel (já referido na nota 13, n.o 36), e em relação à harmonização do mercado interno os acórdãos de 14 de Dezembro de 2004, Arnold André (C-434/02, Colect., p. I-11825, n.o 46) e Swedish Match (C-210/03, Colect., p. I-11893, n.o 48), e de 12 de Julho de 2005, Alliance for Natural Health e o. (C-154/04 e C-155/04, Colect., p. I-6451, n.o 52).
(
21
)	Acórdãos Jippes e o. (já referido na nota 14, n.o 83) e Viamex Agrar Handel (já referido na nota 13, n.o 36).
(
22
)	Acórdãos de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho (C-280/93, Colect. p. I-4973, n.os 94 e segs.); de 12 de Novembro de 1996, Reino Unido/Conselho (C-84/94, Colect., p. I-5755, n.o 58 e segs.); de 13 de Maio de 1997, Alemanha/Parlamento e Conselho (C-233/94, Colect., p. I-2405, n.os 54 e segs.); de 8 de Fevereiro de 2000, Emesa Sugar (C-17/98, Colect., p. I-675, n.os 53 e segs.); de 10 de Dezembro de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C-491/01, Colect., p. I-11453, n.os 123, 126, 128 e segs., 132 e 139 e segs.); de 6 de Dezembro de 2005, ABNA e o. (C-453/03, C-11/04, C-12/04 e C-194/04, Colect., p. I-10423, n.os 69 e 83), e IATA e ELFAA (já referido na nota 11, n.o 87). V. igualmente acórdão de 16 de Dezembro de 2008, Arcelor Atlantique e Lorraine e o. (C-127/07, Colect., p. I-9895, n.o 59) quanto à análise do princípio da proporcionalidade no âmbito da justificação de um tratamento diferenciado.
(
23
)	Acórdão IATA e ELFAA (já referido na nota 11, n.os 88 e segs.).
(
24
)	V. acórdão Omega Air e o. (já referido na nota 10, n.o 72) e as minhas conclusões de 1 de Fevereiro de 2007 no processo Espanha/Lenzing (C-525/04 P, Colect., p. I-9947, n.o 71).
(
25
)	V., quanto às decisões da Comissão no que diz respeito à concorrência e ao ambiente, acórdãos de 15 de Fevereiro de 2005, Comissão/Tetra Laval (C-12/03 P, Colect., p. I-987, n.o 39); de 18 de Julho de 2007, Industrias Químicas del Vallés/Comissão (C-326/05 P, Colect., p. I-6557, n.o 77); de 22 de Novembro de 2007, Espanha/Lenzing (já referido na nota 24, n.o 57); Bertelsmann (já referido na nota 7, n.o 145), e de 6 de Novembro de 2008, Países Baixos/Comissão (C-405/07 P, Colect., p. I-8301, n.o 55).
(
26
)	Acórdãos de 5 de Maio de 1998, National Farmers’ Union e o. (C-157/96, Colect., p. I-2211, n.o 63); de 12 de Janeiro de 2006, Agrarproduktion Staebelow (C-504/04, Colect., p. I-679, n.o 39), e de 19 de Junho de 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers e Andibel (C-219/07, Colect., p. I-8301, n.o 38).
(
27
)	É pacífico que determinados polímeros podem representar um perigo. A Comissão remete para o Regulamento (CE) n.o 1451/2007 da Comissão, de 4 de Dezembro de 2007, relativo à segunda fase do programa de trabalho de 10 anos mencionado no n.o 2 do artigo 16.o da Directiva 98/8/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à colocação de produtos biocidas no mercado (JO L 325, p. 3), no qual diversos polímeros são reconhecidos como biocidas activos. Também o artigo 12.o da Directiva 67/548/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1967, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem das substâncias perigosas (JO 196, p. 1; EE 13 F1 p. 50), introduzido pela Directiva 92/32/CEE do Conselho, de 30 de Abril de 1992, que altera pela sétima vez a Directiva 67/548/CEE (JO L 154, p. 1), bem como a Directiva 93/105/CE da Comissão, de 25 de Novembro de 1993, que estabelece o anexo VII D, contendo as informações a incluir no dossier técnico referido no artigo 12.o da directiva que altera pela sétima vez a Directiva 67/548/CEE do Conselho, demonstram que no passado o legislador não considerou os polímeros suficientemente perigosos para exigir a notificação.
(
28
)	V. supra, n.os 47 e segs.
(
29
)	Declaração de Gary Dougherty, Anexo 4 do pedido de decisão prejudicial.
(
30
)	V. supra, n.os 47 e segs.
(
31
)	V. Leigh G. J. e o., «Principles of Chemical Nomenclature, A Guide to IUPAC Recommendations», Blackwell Science, 1998, pp. 104 e segs. (http://old.iupac.org/publications/books/principles/principles_of_nomenclature.pdf). Sobretudo no caso dos polímeros, uma designação inequívoca parece levantar sérias dificuldades.
(
32
)	V. protocolo G/TBT/M/41, de 12 de Junho de 2008, relativo à reunião do Comité dos Obstáculos Técnicos ao Comércio da OMC de 21 de Março de 2007, n.o 40.
(
33
)	V., a este respeito, as minhas conclusões de 13 de Março de 2008 no processo Commune de Mesquer (C-188/07, ainda não publicadas na Colectânea, n.o 120).
(
34
)	É também de referir que entender a orientação da obrigação de registo como meio para a igualdade de concorrência não é uma consideração nova no âmbito do Regulamento REACH. Apesar de ser suficiente um único registo por substância para efeitos de protecção do ambiente e da saúde, cada fabricante e cada importador deve registar a substância.
(
35
)	V., designadamente, acórdãos de 10 de Dezembro de 1987, Nicolet Instrument (232/86, Colect., p. 5025); de 14 de Julho de 1994, Grécia/Conselho (C-353/92, Colect., p. I-3411, n.o 50); Alemanha/Conselho (já referido na nota 22, n.o 92), e de 10 de Março de 2005, Espanha/Conselho (C-342/03, Colect., p. I-1975, n.o 18).
(
36
)	V., particularmente, os Protocolos G/TBT/M/44, de 10 de Junho de 2008, relativo à reunião de 20 de Março de 2008, n.os 119 e segs. (EUA) e 140 (Japão), e G/TBT/M/45, de 9 de Setembro de 2008, relativo à reunião de 1 e 2 de Julho de 2008, n.o 36 (Brasil).
(
37
)	Acórdãos de 23 de Novembro de 1999, Portugal/Conselho (C-149/96, Colect., p. I-8395, n.o 47); de 1 de Março de 2005, Van Parys (C-377/02, Colect., p. I-1465, n.o 39), e de 9 de Setembro de 2008, FIAMM e FIAMM Technologies/Conselho e Comissão (C-120/06 P e C-121/06 P, Colect., p. I-6513, n.o 111).
(
38
)	V. acórdão Nicolet Instrument (já referido na nota 35), relativo a uma isenção de direitos aduaneiros que apenas se aplica quando nenhuma produção comunitária é afectada.
(
39
)	Última actualização: Maio de 2008, http://guidance.echa.europa.eu/docs/guidance_document/polymers_en.pdf.
(
40
)	Guidance, p. 9.
(
41
)	V. supra, n.o 21.
(
42
)	Acórdãos IATA e ELFAA (já referido na nota 11, n.o 95); de 12 de Setembro de 2006, Eman e Sevinger (C-300/04, Colect., p. I-8055, n.o 57), e de 11 de Setembro de 2007, Lindorfer/Conselho (C-227/04 P, Colect., p. I-6767, n.o 63).
(
43
)	Acórdão Arcelor Atlantique e Lorraine e o. (já referido na nota 22, n.o 47).
(
44
)	V. conclusões do advogado-geral Poiares Maduro de 3 de Abril de 2008 no processo Huber (C-524/06, Colect., ainda não publicadas na Colectânea, n.o 7) e as minhas conclusões de 8 de Setembro de 2005 no processo Parlamento/Conselho (C-540/03, Colect., p. I-5769, n.o 107, com outras referências).
(
45
)	V. supra, n.o 69. V., quanto à tomada em consideração de margens de apreciação em relação à proibição de discriminação, acórdãos de 13 de Abril de 2000, Karlsson e o. (C-292/97, Colect., p. I-2737, n.o 35 e 49), Lindorfer (já referido na nota 43, n.o 78), e Arcelor Atlantique e Lorraine e o. (já referido na nota 22, n.o 57).
(
46
)	Acórdão Arcelor Atlantique e Lorraine e o. (já referido na nota 22, n.o 58).
(
47
)	Acórdão Arcelor Atlantique e Lorraine e o. (já referido na nota 22, n.o 59).