62011CC0199
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. CRUZ VILLALÓN
fremsat den 26. juni 2012 (
1
)
Sag C-199/11
Den Europæiske Union ved Europa-Kommissionen
mod
Otis NV
General Technic-Otis Sàrl (GTO)
Kone Belgium NV
Kone Luxembourg Sàrl
Schindler NV
Schindler Sàrl
ThyssenKrupp Liften Ascenseurs NV
ThyssenKrupp Ascenseurs Luxembourg Sàrl
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rechtbank van Koophandel te Brussel (Belgien))
»Den Europæiske Unions repræsentation ved de nationale domstole — kompetence tillagt Kommissionen — artikel 282 EF — konkurrencebegrænsende adfærd, formelt fastslået af Kommissionen — sager om skadeserstatning uden for kontrakt, ført af Kommissionen som repræsentant for Unionen — Kommissionens sanktionsbeføjelser på konkurrenceområdet — chartrets artikel 47 — retlig uafhængighed — rækkevidden af EU-retsinstansernes og de nationale retsinstansers domstolsprøvelse — processuel ligestilling«
1.
På grundlag af et erstatningssøgsmål anlagt af Kommissionen som repræsentant for Unionen mod flere producenter af elevatorer har Rechtbank van Koophandel te Brussel anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse, der indeholder to spørgsmål vedrørende dels Unionens repræsentation ved de nationale domstole, dels retlig uafhængighed og processuel ligestilling mellem parterne i en civilretlig sag om skadeserstatning uden for kontrakt, som Unionen deltager i som sagsøger.
2.
Vedrørende punktet om repræsentation ønsker den forelæggende ret oplyst, om det tilkommer Kommissionen at repræsentere Unionen ved domstolene, til trods for at skaderne er opstået som følge af aftaler indgået af flere forskellige af Unionens institutioner og organer. Domstolen anmodes således om at udtale sig om den tidsmæssige ustrækning og indholdet af EF-traktatens artikel 282 og artikel 335 TEUF for så vidt angår sager, der er indledt ved nationale domstole før Lissabontraktatens ikrafttrædelse.
3.
Mere unikt og mere kompleks er spørgsmålet om retlig uafhængighed og processuel ligestilling og dermed artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Domstolen skal tage stilling til, om Unionen, når den anlægger et erstatningssøgsmål ved de nationale domstole, påvirkes af, at den lidte skade har sin oprindelse i en af Unionens institutioner konstateret konkurrencebegrænsende adfærd. De sagsøgte parter i hovedsagen har gjort gældende, at Kommissionen som ophavsmand til en bindende beslutning, der fastslår en overtrædelse af artikel 81, stk. 1, EF (nu artikel 101, stk. 1, TEUF), handler som en privilegeret sagsøger, der indskrænker den nationale domstols retlige kompetence og den afbalancerede magtbalance, der bør herske mellem sagens parter.
I – Retsforskrifter
4.
Artikel 282 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab bestemte følgende:
»Fællesskabet har i hver medlemsstat den videstgående rets- og handleevne, som vedkommende stats lovgivning tillægger juridiske personer; det kan i særdeleshed erhverve og afhænde fast ejendom og løsøre og optræde som part i retssager. I denne henseende repræsenteres det af Kommissionen.«
5.
Siden den 1. december 2009 og som resultat af Lissabontraktatens ikrafttrædelse blev artikel 282 EF erstattet af den nuværende artikel 335 TEUF med følgende ordlyd:
»Unionen har i hver medlemsstat den videstgående rets- og handleevne, som vedkommende stats lovgivning tillægger juridiske personer; den kan i særdeleshed erhverve og afhænde fast ejendom og løsøre og optræde som part i retssager. I denne henseende repræsenteres den af Kommissionen. Unionen repræsenteres dog af hver af institutionerne inden for rammerne af deres administrative autonomi for så vidt angår de spørgsmål, der vedrører deres respektive funktioner.«
6.
Artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, der har overskriften »Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol«, har følgende ordlyd:
»Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel.«
7.
Forordning (EF) nr. 1/2003 om gennemførelse af konkurrencereglerne (
2
) indeholder i artikel 16, under overskriften »Ensartet anvendelse af Fællesskabets konkurrenceret«, følgende bestemmelse:
»1.   Når medlemsstaternes domstole i henhold til traktatens artikel 81 eller 82 træffer afgørelse om aftaler, vedtagelser eller praksis, som allerede er genstand for en kommissionsbeslutning, kan de ikke træffe afgørelser, der er i strid med den beslutning, som Kommissionen har truffet. De skal ligeledes undgå at træffe afgørelser, som vil være i strid med en beslutning, som Kommissionen har til hensigt at træffe i en procedure, som den har indledt. Med henblik herpå kan de nationale domstole vurdere, om det er nødvendigt at udsætte sagen. Disse forpligtelser berører ikke rettighederne og forpligtelserne efter traktatens artikel 234.
2.   Når medlemsstaternes konkurrencemyndigheder i henhold til traktatens artikel 81 eller 82 træffer afgørelse om aftaler, vedtagelser eller praksis, som allerede er genstand for en kommissionsbeslutning, kan de ikke træffe afgørelser, der er i strid med den beslutning, som Kommissionen har truffet.«
II – Faktiske omstændigheder og baggrunden for sagen
8.
Efter at have modtaget flere anmeldelser indledte Kommissionen i 2004 en undersøgelse for at klargøre, om fire europæiske hovedproducenter af elevatorer og rulletrapper, nemlig Kone, Otis, Schindler og ThyssenKrupp, havde deltaget i konkurrencebegrænsende adfærd. Undersøgelsen mundede ud i en beslutning af 21. februar 2007, i henhold til hvilken de fire nævnte virksomheder blev pålagt sanktion for fire meget alvorlige overtrædelser af den daværende artikel 81, stk. 1, i EF-traktaten (nu artikel 101 TEUF) (
3
).
9.
De berørte selskaber anlagde et annullationssøgsmål ved Retten, som frifandt Kommissionen ved domme af 13. juli 2011 (
4
). Retten frifandt Kommissionen for samtlige de af sagsøgerne påberåbte annullationsanbringender, med undtagelse af det anbringende, som ThyssenKrupps fremførte vedrørende sanktionens beløb, hvori selskabet fik delvis medhold, og som førte til en nedsættelse af sanktionen (
5
).
10.
Den 20. juni 2008 anlagde Kommissionen, som repræsentant for det daværende Europæiske Fællesskab, sag ved de belgiske domstole med påstand om, at de omtalte selskaber betalte 7061688 EUR i skadeserstatning. Kommissionen gjorde gældende, at det daværende Europæiske Fællesskab havde lidt økonomisk skade i Belgien og Luxembourg på grund af den konkurrencebegrænsende praksis, der ulovligt var indgået aftale om af de sagsøgte selskaber. Det Europæiske Fællesskab havde således indgået en række offentlige aftaler om installation, vedligeholdelse og fornyelse af elevatorer og rulletrapper i forskellige bygninger tilhørende de europæiske institutioner med hjemsted i begge lande, hvis pris havde været højere en markedsprisen som følge af den aftale, som Kommissionen senere erklærede retsstridig.
11.
De sagsøgte selskaber reagerede på sagsanlægget ved at anfægte Kommissionens kompetence til at handle som repræsentant for Det Europæiske Fællesskab. De sagsøgte gjorde desuden den belgiske domstols manglende upartiskhed gældende samt tilsidesættelse af princippet om processuel ligestilling som følge af Kommissionens særlige stilling i forbindelse med en procedure om overtrædelse af artikel 81, stk. 1, EF (nu artikel 101, stk. 1, TEUF).
12.
På baggrund af de sagsøgtes modargumenter besluttede Rechtbank van Koophandel te Brussel at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål.
III – Det præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen
13.
Den 28. april 2011 blev Rechtbank van Koophandel te Brussels anmodning om præjudiciel afgørelse indført i Domstolens register. Rechtbank har stillet følgende spørgsmål:
»1)
a)
I traktatens artikel 282, nu [artikel 335 TEUF], bestemmes, at Unionen repræsenteres af Kommissionen. Artikel 335 TEUF på den ene side og finansforordningens artikel 103 og 104 på den anden side bestemmer, at Unionen repræsenteres af hver af institutionerne for så vidt angår de administrative spørgsmål, der vedrører deres respektive funktioner, med den mulige følge, at det er institutionerne, om end ikke eksklusivt, der kan optræde i retssager. Det er ikke omstridt, at tilslagsmodtageres og andre kontrahenters anvendelse af overdrevne priser som følge af en karteldannelse falder under begrebet svig. I belgisk ret gælder princippet »lex specialis generalibus derogat«. I det omfang dette retsprincip også kan finde anvendelse i europæisk ret, forholder det sig da således, at initiativet til at gøre fordringerne gældende tilkom de pågældende institutioner (med undtagelse af de tilfælde, hvor Kommissionen selv var den tilslagsgivende myndighed)?
b)
(Subsidiært spørgsmål) Burde Kommissionen ikke i det mindste have fået en repræsentationsfuldmagt fra institutionerne med henblik på at varetage deres interesser for domstolene?
2)
a)
I henhold til artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention har enhver ret til en retfærdig rettergang og tillige til det dermed sammenhængende princip om, at ingen kan være dommer i sin egen sag. Er det foreneligt med dette princip, at Kommissionen i en første fase optræder som konkurrecemyndighed og sanktionerer den anfægtede aftale, dvs. karteldannelsen, som en krænkelse af traktatens artikel 81 EF, nu artikel 101 TEUF, efter selv at have foretaget undersøgelsen, for dernæst i en anden fase at forberede sagen om skadeserstatning ved de nationale domstole og beslutte at anlægge den, hvorved det samme kommissionsmedlem er ansvarlig for begge anliggender, der er sammenknyttet, så meget desto mere som den nationale domstol, hvor sagen er anlagt, ikke må fravige sanktionsbeslutningen?
b)
(Subsidiært spørgsmål) Såfremt spørgsmål 2.a) besvares [benægtende] (der er uforenelighed), hvorledes skal skadelidte (Kommissionen og/eller Unionen og/eller dennes institutioner) da gøre deres krav på skadesløsholdelse som følge af den retsstridige handling (karteldannelse) gældende, hvilket også er en grundlæggende rettighed [...]?«
14.
Der er indgivet skriftlige indlæg af de sagsøgte parter i hovedsagen (Schindler NV, Otis NV, ThyssenKrupp Liften Ascenseurs NV og Kone Belgium NV) samt Kommissionen.
15.
På retsmødet, der blev afholdt den 14. marts 2012, afgav samtlige hovedsagens parter og Rådet mundtlige indlæg.
IV – Det første spørgsmål
16.
Det første spørgsmål vedrører fortolkningen af den nu ophævede artikel 282 EF og dens forbindelse med den tilsvarende bestemmelse på nærværende tidspunkt, artikel 335 TEUF.
17.
Rechtbanks spørgsmål indeholder i realiteten to aspekter; det ene vedrørende anvendelsen i tiden af artikel 282 EF, nærmere betegnet på nationale procedurer, der var indledt før den 1. december 2009, på hvilken dato den nye artikel 335 TEUF trådte i kraft; og det andet spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 282 EF. Jeg behandler de to spørgsmål særskilt.
A – Anvendelsen i tid af artikel 282 EF
18.
Det første aspekt, som jeg skal udtale mig om, omhandler anvendelsen ratione temporis af artikel 282 EF, da Kommissionen anlagde sag ved Rechtbank den 20. juni 2008, dvs. halvandet år før artikel 335 TEUF’s ikrafttrædelse.
19.
Som bekendt har artikel 335 TEUF, ved at en bestående praksis med repræsentation af Unionen ved behørigt befuldmægtigede institutioner, med nuancer, der ikke er af betydning her, blev optaget i primærretten, ændret reglen i artikel 282 EF. Mens det i EF-traktaten tilkom Kommissionen at repræsentere Fællesskabet, tillægges denne repræsentation nu hver af Unionens institutioner. Der er således tale om to EU-bestemmelser, som a priori regulerer Unionens repræsentation ved medlemsstaternes domstole forskelligt (
6
). Det er således nødvendigt at klargøre, om artikel 282 EF eller artikel 335 TEUF finder anvendelse i den foreliggende sag, der er blevet indledt før Lissabontraktatens ikrafttrædelse.
20.
Som udgangspunkt skal det bemærkes, at hverken artikel 282 EF eller artikel 335 TEUF udgør procedureregler, men materielle regler om Unionens interne organisation. Gennem disse regler fastlægger Unionen, hvilken institution der varetager dens repræsentation udadtil, herunder repræsentationen i sager ved de nationale domstole. Lissabontraktaten indeholder heller ingen bestemmelse, som fastlægger artikel 335 TEUF’s tidsmæssige virkninger. I mangel af en sådan bestemmelse har den nævnte artikel kun virkning for fremtiden. Enhver mulig virkning med tilbagevirkende kraft er derfor udelukket, uden at de forud dannede retsforhold berøres, herunder procesretlige forhold.
21.
Artikel 282 EF var følgelig den EU-bestemmelse, som gjaldt på det tidspunkt, hvor sagen ved Rechtbank blev indledt, og ved hjælp af hvilken det skal fastlægges, hvilken myndighed der varetager Unionens repræsentation udadtil. Efter at det korrekte procesretlige forhold var fastlagt, ændrede ikrafttrædelsen af den nye artikel 335 TEUF, hvis virkninger kun gælder med hensyn til de retsforhold, der opstår efter den 1. december 2009, på ingen måde sagsøgerens procesretlige status i hovedsagen.
22.
Et andet spørgsmål er det derimod, om det på baggrund af sagens særlige omstændigheder og i lyset af artikel 282 EF tilkommer Kommissionen at handle som repræsentant for Fællesskabet.
B – Rækkevidden af artikel 282 EF
23.
Som det fremgår ovenfor, har den forelæggende ret udtrykt tvivl med hensyn til, om Kommissionen har beføjelse til at repræsentere Den Europæiske Union i den sag, der er anlagt ved den. I henhold til artikel 282 EF, der som nævnt er den gældende bestemmelse i den foreliggende sag, udøver Kommissionen eksklusivt repræsentationen af Unionen ved medlemsstaternes domstole.
24.
De sagsøgte i hovedsagen har detaljeret redegjort for, at denne bestemmelse kun er en generel regel, fra hvilken der kan gøres undtagelser, i den foreliggende sag i henhold til artikel 274 EF og 279 EF, som indeholder særlige bestemmelser om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, jf. forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (
7
). Ifølge de sagsøgte tillægger artikel 59 og 60 i den nævnte forordning hver af Fællesskabets institutioner at gennemføre sin egen budgetpost. Såfremt der konstateres fejl, uregelmæssigheder eller svig, som kan tilskrives en tilslagsmodtager, fastsætter de nævnte bestemmelser, at hver institution kan forlange de allerede betalte beløb tilbagebetalt.
25.
Endelig og stadig efter de sagsøgtes opfattelse foreligger der i en lex specialis i finanslovgivningen, ifølge hvilken hver institution kan varetage repræsentationen for at varetage dens finansielle interesser, en undtagelse fra den almindelige regel i artikel 282 EF, som tillægger Kommissionen at repræsentere Fællesskabet.
26.
Efter min opfattelse er anvendelsen af kriteriet lex specialis derogat legi generali på forholdet mellem de nævnte bestemmelser på ingen måde afgørende. Den nævnte regel bliver relevant, når to bestemmelser forfølger identiske formål, men har modstridende indhold (
8
). Som jeg imidlertid vil vise i det følgende, forfølger de af de sagsøgte påberåbte bestemmelser forskellige formål, og desuden er deres indhold på ingen måde uforeneligt.
27.
I artikel 274 EF og 279 EF samt bestemmelserne i forordning nr. 1605/2002 fastsættes, hvilke beføjelser hver institution har til at gennemføre budgettet, herunder med hensyn til at træffe »de foranstaltninger, der måtte være nødvendige, herunder annullering af proceduren«. I artikel 282 EF henvises der derimod alene til Fællesskabets rets- og handleevne, og at det repræsenteres af Kommissionen. Der er ingen modsætning mellem de to bestemmelser, og de forfølger heller ikke sammenfaldende formål, idet den ene foreskriver hver institutions kompetence til at træffe afgørelse om foranstaltninger til sikring de finansielle ressourcer, den behøver, og den anden fastslår, at Kommissionen repræsenterer Fællesskabet, herunder ved de nationale domstole. Det drejer sig om to aspekter, der kan adskilles fra og er uafhængige af hinanden, og som muliggør en harmonisk fortolkning, da en beslutning om foranstaltningerne til gennemførelse af budgettet, som en af Fællesskabets institutioner træffer, på ingen måde er det samme som beføjelsen til at repræsentere Fællesskabet ved de nationale domstole.
28.
Denne forståelse af traktaten er indirekte blevet bekræftet af Domstolen i sagen Région de Bruxelles-Capitale (
9
), hvor retmæssigheden af Kommissionens delegering af repræsentationsbeføjelser til andre af Fællesskabets institutioner blev fastslået. Domstolen udtalte under hensyn til en udbredt retlig praksis, at »af hensyn til en smidig administration, [kunne] Fællesskaberne konkret [...] repræsenteres […] med hensyn til retssager anlagt ved de nationale retsinstanser af den institution, der var berørt af den omtvistede retshandel eller retssag« (
10
). Denne større effektivitet tilvejebragtes ved, at Kommissionen delegerede beføjelser til den berørte institution (
11
).
29.
Ræsonnementet i dommen bekræfter, at Kommissionen har eksklusiv repræsentationsbeføjelse, som imidlertid kan delegeres til andre institutioner. Derimod har Domstolen aldrig fastslået, at forordning nr. 1605/2002 skulle have forrang, således at Kommissionen fratoges de beføjelser, den er tillagt ved artikel 282 EF. I tilfælde af at en anden institution end Kommissionen repræsenterede Unionen ved en medlemsstats domstole, skete det på baggrund af Kommissionens delegering og ikke som følge af artikel 274 EF og 279 EF og forordning nr. 1605/2002’s karakter af lex specialis, som de sagsøgte i hovedsagen har gjort gældende.
30.
Hvis antagelsen vedrørende lex specialis var korrekt, ville ændringen af artikel 282 EF ved den nuværende artikel 335 TEUF endelig være overflødig. Som bekendt tillægger den nye bestemmelse hver af Unionens institutioner beføjelse til at repræsentere den og fratager således Kommissionen dens traditionelle eneret på dette område. Som jeg redegjorde for i mit forslag til afgørelse i sagen Région de Bruxelles-Capitale, er den nuværende artikel 335 TEUF en formel legalisering af den faste praksis, der tidligere udøvedes ved hjælp af fuldmagter (
12
). En praksis, der som Domstolen bekræftede i den nævnte sag, var fuldt ud lovlig, om end den kunne forbedres med hensyn til effektiviteten.
31.
Kommissionen har således ret, og det er også Rådets opfattelse, når den hævder, at dens handlemåde var i overensstemmelse med artikel 282 EF. Parten i sagen ved Rechtbank var ikke Kommissionen, men Det Europæiske Fællesskab. Kommissionen var som repræsentant for Fællesskabet i henhold til artikel 282 EF i sin fulde ret til at afstå fra at delegere repræsentationsfunktionerne til andre institutioner og således påtage sig varetagelsen af Fællesskabets interesser i deres helhed. Der er intet at indvende mod denne beslutning set i lyset af artikel 282 EF.
C – Sammenfatning
32.
Jeg mener sammenfattende, at artikel 282 EF finder anvendelse på de nationale sager, der stadig verserede den 1. december 2009, uden at det er nødvendigt efterfølgende at kræve af Unionen, at vilkårene for repræsentation i henhold til artikel 335 TEUF er opfyldt.
33.
Jeg mener ligeledes, at artikel 282 EF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at Kommissionen som repræsentant for Fællesskabet anlægger sag om erstatning for en skade, som dette har lidt, og som vedrører forskellige af Fællesskabets institutioner og organer.
V – Det andet spørgsmål
34.
Med det andet præjudicielle spørgsmål udtrykker Rechtbank sin tvivl med hensyn til, om det er foreneligt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, at Kommissionen som repræsentant for Unionen anlægger sag om skadeserstatning som følge af en overtrædelse af artikel 81, stk. 1, EF (nu artikel 101, stk. 1, TEUF), når den selv tidligere har truffet den beslutning, hvormed overtrædelsen blev fastslået, og som er bindende for den kompetente domstol. På baggrund af den bindende virkning af Kommissionens beslutning er den forelæggende ret i tvivl med hensyn til, om den uafhængigt kan afgøre sagen. Den forelæggende ret spørger desuden om denne situations overensstemmelse med princippet om processuel ligestilling i den civilretlige sag.
35.
De sagsøgte i hovedsagen mener, at den omstændighed, at den nationale domstol er bundet af Kommissionens beslutning, tilsidesætter princippet om retlig uafhængighed, som følger af chartrets artikel 47 og udtrykkeligt er indeholdt i artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder. De sagsøgte finder ligeledes, at der er sket en tilsidesættelse af princippet om processuel ligestilling, hvis beskyttelse også sikres af de to nævnte bestemmelser. De sagsøgte mener desuden, at Kommissionen i sin egenskab af konkurrencemyndighed er i besiddelse af privilegeret information om de berørte virksomheder, som ikke samtlige sagsøgte har adgang til. Ud over disse argumenter har de sagsøgte gjort andre argumenter gældende, som ikke har noget at gøre med den forelæggende rets spørgsmål, og som derfor ikke skal behandles i dette forslag til afgørelse (
13
).
36.
Kommissionen har med Rådets støtte gjort lovligheden af sin adfærd gældende og bemærket, at der ikke er tale om uforenelighed mellem dens stilling som sagsøger i hovedsagen, dens forudgående handling som konkurrencemyndighed og betingelserne i artikel 47 i chartret og EMRK’s artikel 6. Den har endvidere gjort gældende, at de juridiske tjenester, som har til opgave at forsvare Unionen i hovedsagen, har handlet uden nogen form for kontakt med medlemmerne af den juridiske tjeneste, som er ansvarlige for konkurrenceanliggender. Kommissionen har desuden anført, at der ikke er benyttet fortrolige oplysninger i stævningen eller i andre dokumenter, der er indgivet i den civilretlige sag. Endvidere mener den ikke, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis er til hinder for, at dens beslutning, selv om den er truffet af en af parterne, er bindende for den nationale domstol, forudsat at der er mulighed for en fuld domstolsprøvelse af den nævnte beslutning, hvilket er tilfældet i den foreliggende sag og faktisk er blevet gennemført.
37.
For at besvare Rechtbanks spørgsmål behandler jeg først spørgsmålet om den kompetente domstols uafhængighed, hvilket, som jeg nu skal argumentere for, snarere omhandler jurisdiktionens udstrækning end retlig upartiskhed. I det følgende fokuserer jeg på princippet om processuel ligestilling i den nationale civilretlige sag.
A – Begrænsningen af udstrækningen af den forelæggende rets jurisdiktion med hensyn til at afgøre sager om skadeserstatning uden for kontrakt
38.
Den forelæggende ret ønsker klarhed om et spørgsmål, der kan sammenfattes således: Ved at træffe en beslutning, der fastslår en aftale, der er indgået i strid med artikel 81 EF (nu artikel 101 TEUF), binder Kommissionen samtlige offentlige myndigheder, herunder de nationale. Såfremt Kommissionen efterfølgende anlægger en sag om erstatning som følge af den skade, som Unionen har lidt som følge af den nævnte konkurrencebegrænsende adfærd, ved en national domstol, kan man med rette sætte spørgsmålstegn ved overensstemmelsen af den pågældende proces med enhvers ret til at have adgang til en upartisk domstol. For så vidt som den kompetente domstol, i dette tilfælde Rechtbank van Koophandel te Brussel, skal fastslå, at der foreligger en skade på grundlag af en overtrædelse, som en af parterne praktisk talt pålægger den, forekommer den heraf følgende indskrænkning af domstolens skønsmæssige beføjelse at være lig med en uberettiget begrænsning af dens uafhængighed.
39.
Argumentet, sådan som det netop er blevet fremstillet, savner, selv om det tilsyneladende er afgørende, efter min mening grundlag.
40.
Som udgangspunkt skal det understreges, at det ikke er Kommissionen, der har anlagt erstatningssag ved den belgiske domstol, men derimod Fællesskabet og på nærværende tidspunkt Unionen. Der er ikke tale om en situation, hvor Kommissionen først har udstedt en retsakt og efterfølgende selv anlægger erstatningssag mod en privatperson. Tværtimod deltager Kommissionen ikke i den nationale proces som part, men som repræsentant for Unionen, der eventuelt i et eller andet omfang er genstand for en individualiseret skade, som i dette tilfælde kan vedrøre flere af dens institutioner og organer.
41.
Denne afklaring begynder at svække det argument, de sagsøgte i hovedsagen har fremført, idet den funktionsdobbelthed, som de kritiserer, blot er følgen af en normal fordeling af opgaver inden for en kompleks politisk-administrativ organisation, blandt hvis funktioner er udformning og gennemførelse af offentlige politikområder, men også varetagelse af organisationens rettigheder og legitime interesser ved enhver retsinstans. Sådan forholder det sig med Unionen, som inden for rammerne af den interne fordeling af beføjelser har overført vigtige opgaver til Kommissionen. At det er Kommissionen, der udøver de beføjelser, den har fået pålagt på konkurrenceområdet, og samtidig varetager repræsentationen af Unionen, er ikke et spejlbillede af en forvridende og vilkårlig udformning af magtadskillelse, som de sagsøgte selskaber hævder. Tværtimod råder alle politiske organisationer, herunder medlemsstaterne, over muligheder for at gøre deres rettigheder og interesser gældende ved domstolene (
14
). Hertil kommer, at de offentlige forvaltningers ret til at anlægge sag ved almindelige domstole udgør et betydeligt fremskridt i konsolideringen af retsstaten, inden for hvis rammer de offentlige myndigheder gradvis mister deres beføjelser til selv at varetage deres rettigheder og overlader denne opgave til domstolene. Sådan forholder det sig i den foreliggende sag med Unionen, som ikke råder over autonome mekanismer til at fremtvinge erstatning for den skade, den har lidt, men må benytte sig af en domstol, i dette tilfælde en national domstol, for at få erstatning for de skader, som den retsstridigt er blevet påført. Repræsentationen af Unionen er i disse tilfælde tillagt Kommissionen i henhold til artikel 282 EF, uafhængigt af, hvilket område det drejer sig om.
42.
I tråd med det ovenstående skal det bemærkes, at Unionen (og ikke Kommissionen) ikke deltager i hovedsagen som en institution, der er indehaver af offentlig myndighed og ansvarlig for at sikre konkurrencen på det indre marked, men derimod i dens egenskab af forbruger, som kunde af nogle virksomheder, der angiveligt er ansvarlige for en retsstridig skade. Unionen gennemfører ganske vist sin konkurrencepolitik gennem beslutninger, som meddeles i henhold til traktaten, mens der her er tale om anlæggelse af en civilretlig sag, der ikke udgør en del af den pågældende politik, men er en måde at få erstatning for en formueskade på med henblik på at genoprette et retsforhold på det private plan. I sagen ved Rechtbank handler Unionen, som både Kommissionen og Rådet har anført under retsmødet, som en privatperson, der har lidt en formueskade. I modsætning til, hvad de sagsøgte parter har hævdet, er der således ikke tale om overlapning af funktioner, men om to klart differentierede handlinger, ikke blot i tid, men først og fremmest med hensyn til midler og formål (
15
).
43.
Efter denne første bemærkning skal det i det følgende undersøges, om en beslutning truffet af en af Unionens institutioner, i dette tilfælde Kommissionen, hvis indhold er bindende for alle statslige myndigheder, herunder domstolene, uberettiget fratager disse deres uafhængighed, når de skal afgøre en erstatningssag med grundlag i den pågældende beslutning. Jeg mener ikke, at denne tilgang til situationen med fokus på domstolens uafhængighed, som er gjort gældende af både den forelæggende ret og parterne i hovedsagen, er den rette. Ingen af parterne i den foreliggende sag har bestridt den forelæggende rets upartiskhed, og der kan heller ikke siges at være tale om en udenomsretlig og ulovlig indblanding i hovedsagen. Usikkerheden omhandler snarere rækkevidden af den forelæggende rets retlige kompetence, der angiveligt er indskrænket som følge af en kommissionsbeslutning, der er bindende for den og på forhånd fastsætter en af forudsætningerne for sagen, nemlig forekomsten af en retsstridig handling, som er fastslået af den, der har kompetence hertil. Sådan opfatter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol det også, når den behandler sager, hvori en domstols skønsmæssige beføjelse er blevet indskrænket. I sådanne tilfælde mener Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at det ikke i så høj grad er instansens uafhængighed, det drejer sig om, men selve dens egenskab af »domstol« (
16
).
44.
Under disse omstændigheder er det min opfattelse, at Rechtbanks indvending ikke i så høj grad vedrører dens »uafhængighed« som domstol, men dens mulighed for uindskrænket at afgøre en civilretlig sag, der er anlagt ved den.
45.
For at besvare dette spørgsmål foreslår jeg, at man for det første ser på karakteren af Kommissionens anfægtede beslutning og dens retsvirkninger ved de nationale domstole. Efterfølgende påpeger jeg, at beslutningen kan gøres til genstand for en fuldstændig domstolsprøvelse ved EU-retsinstanserne, mens de nationale domstole i den civilretlige erstatningssag skal fastslå skaden og årsagsforbindelsen. Efter min mening er Rechtbanks retlige kompetence ikke begrænset, men den udøves inden for rammerne af en almindelig opgavefordeling mellem de nationale domstole og EU-retsinstanserne.
46.
I dommen i sagen Masterfoods og HB (
17
) definerede Domstolen rækkevidden af Kommissionens beslutninger, der var truffet i henhold til artikel 81, stk. 1, EF (artikel 101, stk. 1, TEUF). Indholdet i den dom lå senere til grund for artikel 16 i forordning nr. 1/2003 om gennemførelse af konkurrencereglerne. Udtrykt meget kort fastsætter dommen forpligtelsen for alle nationale myndigheder, herunder domstolene, til at undgå at træffe afgørelser, der er i strid med en kommissionsbeslutning, der er truffet i henhold til artikel 81 EF (nu artikel 101 TEUF) (
18
). Med andre ord er Kommissionens beslutninger, der er baseret på de nævnte bestemmelser, bindende for de nationale domstole (
19
).
47.
Der er ganske vist vigtige spørgsmål, som dommen i sagen Masterfoods og HB ikke behandlede, og som ville bidrage væsentligt til at afgrænse rækkevidden af den bindende virkning af Kommissionens beslutninger på konkurrenceområdet. Således er det på ingen måde klart, om disse virkninger gælder konklusionen eller hele indholdet, herunder vurderingerne af de faktiske omstændigheder. Under retsmødet svarede Kommissionen på spørgsmål fra Domstolen, at dens beslutninger ikke er bindende for de offentlige myndigheder i alle delene, men den afholdt sig fra at præcisere, hvilke dele det drejede sig om. Under alle omstændigheder synes det i den foreliggende sag ubestridt, at konstateringen i beslutningen af, at der foreligger en retsstridig handling, under alle omstændigheder er bindende for de nationale domstole. Denne konstatering udgør grundlaget for enhver sag om skadeserstatning uden for kontrakt i de nationale retsordener, hvor en af betingelserne er, at der foreligger en retsstridig skade.
48.
Den forelæggende ret kunne således have grund til a priori at nære mistanke om, at der var tale om en sag anlagt af en offentlig myndighed, som selv havde fastslået, at der foreligger en retsstridig handling, som er grundlag for dens sag, med de heraf følgende virkninger. Som Kommissionen korrekt anfører i sit skriftlige indlæg, ophører den nævnte omstændighed med at være problematisk, når der findes et effektivt retsmiddel ved Unionens domstole til prøvelse af den beslutning, som har fastslået den retsstridige handling. En national domstols retlige kompetence kan nemlig blive uberettiget begrænset, hvis den mister sin ret til at fastslå eller anfægte konstateringen af, at der foreligger en retsstridig handling i forbindelse med en erstatningssag. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag af de grunde, som jeg nu skal redegøre for.
49.
For det første har de nationale domstole ikke beføjelse til at undlade at anvende eller til at erklære Kommissionens beslutning ugyldig, ikke alene fordi dette er fastslået i dommen i sagen Masterfoods og HB, men også fordi en fast retspraksis, der indledtes i Foto-Frost-sagen (
20
), forbyder de nationale offentlige myndigheder at erklære EU-retsakter ugyldige. Den eneret til prøvelse af gyldigheden, der tilkommer Unionens domstole, og kun dem, ville være åbenbar, hvis en national domstol under en sag om skadeserstatning kunne anfægte konstateringen af en retsstridig handling, der tidligere var blevet fastslået ved en kommissionsbeslutning. I et sådant tilfælde kan den nationale domstol forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål om gyldighed og således beskytte den nationale domstols uafhængighed og samtidig enheden og sammenhængen i Unionens retskildesystem (
21
).
50.
Endvidere har de af beslutningen berørte parter, som i den foreliggende sag deltager som sagsøgte i hovedsagen, altid haft mulighed for at anlægge et annullationssøgsmål ved Retten og i sidste instans ved Domstolen. Som bekendt udgør et annullationssøgsmål et retsmiddel, der giver mulighed for en fuld prøvelse af den anfægtede retsakt. De grunde, der er anført i artikel 230, afsnit 2, EF (nu artikel 263, afsnit 2, TEUF), er tilstrækkeligt omfattende til at muliggøre en domstolsprøvelse af alle retsaktens elementer (
22
). Den omstændighed, at Rettens og Domstoles retspraksis tilkender Kommissionen et teknisk skøn, betyder ikke, at domstolsprøvelsen er en minimumskontrol, som de sagsøgte selskaber har anført i deres skriftlige indlæg. Anerkendelsen af denne skønsmargen modsvares af forvaltningsdomstolene i de forskellige retssystemer, der er repræsenteret i Unionen, hvis kontrol over administrationen handler om retlige spørgsmål, og indebærer, at de tekniske aspekter underkastes en prøvelse af, om der har været tale om en åbenbar fejl (
23
). Udstrækningen og intensiteten af denne form for domstolsprøvelse i medlemsstaterne er desuden forenelig med EMRK’s betingelser (
24
). Den prøvelse, som EU-retsinstanserne foretager af Kommissionens beslutninger, der er truffet i henhold til artikel 81, stk. 1, EF (nu artikel 101, stk. 1, TEUF), udgør således generelt set en fuld domstolskontrol, som sikrer borgeren et effektivt retsmiddel, hvis beslutningen mangler grundlag.
51.
Af det ovenstående fremgår det, at de nationale domstole har flere muligheder, når de står over for en kommissionsbeslutning i forbindelse med en civilretlig erstatningssag.
52.
Som anført i punkt 49 i dette forslag til afgørelse, har den nationale domstol, hvis den er i tvivl om beslutningens lovlighed, først og fremmest mulighed for at forelægge et præjudicielt spørgsmål om gyldighed vedrørende Kommissionens beslutning. Hvis beslutningen har en individualiseret modtager, skal denne imidlertid først have anfægtet gyldigheden ved Retten (
25
). I så tilfælde – hvilket er sket i den foreliggende sag – har den nationale domstol mulighed for at udsætte sagen i afventning af, at EU-retsinstansen afsiger endelig dom. Dette fremgår af artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 1/2003, hvor det hedder, at de nationale domstole kan »vurdere, om det er nødvendigt at udsætte sagen«, når de kan komme til at træffe »afgørelser, som vil være i strid med en beslutning, som Kommissionen har til hensigt at træffe i en procedure, som den har indledt«. Såfremt Rechtbank således er i tvivl om beslutningens gyldighed, og desuden konstaterer, at den er genstand for prøvelse ved EU-retsinstanserne, vil en udsættelse af den nationale sag undgå enhver risiko for modsigelse mellem afgørelserne afsagt af EU-retsinstanserne og den belgiske domstol.
53.
Denne konklusion er ikke alene et retssikkerhedskrav, men også et krav i forbindelse med princippet om loyalt samarbejde. I dommen i sagen Masterfoods og HB fastslog Domstolen, at »[s]åfremt afgørelsen i sagen, som den nationale ret behandler, afhænger af, om Kommissionens beslutning er gyldig, følger det af forpligtelsen til loyalt samarbejde, at den nationale ret for at undgå at træffe en afgørelse, der strider mod Kommissionens beslutning, skal udsætte sagen, indtil Fællesskabets retsinstanser har truffet en endelig afgørelse vedrørende annullationssøgsmålet, medmindre den finder, at det efter omstændighederne i sagen er berettiget at forelægge et præjudicielt spørgsmål for Domstolen vedrørende gyldigheden af Kommissionens beslutning« (
26
). Ifølge Domstolen skyldes forpligtelsen til at udsætte sagen, at »anvendelsen af de fællesskabsretlige konkurrenceregler hviler på en forpligtelse til nationalt samarbejde mellem på den ene side de nationale retter og på den anden side henholdsvis Kommissionen og Fællesskabets retsinstanser, og inden for dette samarbejde handler hver i forhold til den rolle, som de er tildelt i traktaten« (
27
).
54.
Selv om Rechtbank er bundet af, at det i Kommissionens beslutning er fastslået, at der foreligger en retsstridig handling, indebærer dette på ingen måde, at domstolsprøvelsen er blevet indskrænket, eller at parterne ikke har adgang til en »domstol«. Det påhviler derimod Rechtbank at fastslå og kvantificere den skade, som Unionen i dette tilfælde har lidt, efter at årsagssammenhængen er fastslået, hvilket er en opgave, der kræver en detaljeret og kompleks analyse af retslig karakter. Såfremt den er i tvivl om kommissionsbeslutningens gyldighed, om end den ikke kan anfægte dens indhold på grund af EU-retsinstansernes kontrolmonopol, har den desuden under omstændigheder som i den foreliggende sag altid mulighed for at udsætte sagen i afventning af, at Retten eller Domstolen bekræfter beslutningens gyldighed. Det kan derfor konkluderes, at Rechtbank ikke har været genstand for en begrænsning af sin retlige kompetence, og at de sagsøgte parter ikke er blevet berøvet deres ret til adgang til en domstol med fuld domsret. Som følge af, at der foreligger to retsordener, som vekselvirker og er underkastet egne gyldighedskriterier, afspejler processen derimod fordelingen af opgaver mellem to jurisdiktioner, Unionens og den nationale, der hver især skal udtale sig i overensstemmelse med sine kompetencer.
55.
Under hensyn til de fremførte argumenter mener jeg, at chartrets artikel 47, i den del, der vedrører retten til en uafhængig domstol, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at en national domstol træffer afgørelse i en sag om erstatning for en skade, som Unionen har lidt, når den strafbare handling, som er grundlag for skaden, er blevet fastslået ved en kommissionsbeslutning, der er truffet i henhold til artikel 81, stk. 1, EF (nu artikel 101, stk. 1, TEUF).
B – Processuel ligestilling mellem parterne i den civilretlige sag
56.
Den forelæggende ret ønsker endelig oplyst, om den omstændighed, at Kommissionen er i besiddelse af oplysninger, som den har indhentet under behandlingen af overtrædelsessagen, og som ikke alle de sagsøgte parter har adgang til, idet de kan udgøre oplysninger, der er underkastet tavshedspligt, tilsidesætter princippet om processuel ligestilling, sådan som det fremgår af chartrets artikel 47 og EMRK’s artikel 6.
57.
Princippet om processuel ligestilling som led i indholdet i den i chartrets artikel 47 sikrede grundlæggende ret til effektive retsmidler for en domstol har meget længe udgjort en del af Unionens retsorden. Princippet gælder ikke alene ved EU-retsinstanserne (
28
), men også i sanktionsprocedurer indledt af Kommissionen (
29
), og i nationale procedurer, som gennemfører EU-retten (
30
). Det er det sidstnævnte aspekt, hvor Domstolen henter stærk inspiration i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis, jeg nu skal fokusere på.
58.
Ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol er formålet med processuel ligestilling at sikre ligestilling mellem sagens parter og således sikre, at ethvert dokument, der forelægges for domstolen, kan kontrolleres og anfægtes af alle sagens parter. En skade, der er opstået på grund af en ubalance, skal i princippet bevises af den skadelidte (
31
). Det såkaldte »princip om, hvorledes rettergangen fremstår for en lægmand«, der har været anvendt på princippet om processuel ligestilling siden dommen i sagen Kress mod Frankrig (
32
), har medført, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastslået, at en objektiv og abstrakt ubalance også kan være tilstrækkelig med henblik på at fastslå en tilsidesættelse af princippet om processuel ligestilling (
33
). Denne retspraksis har hovedsageligt fundet anvendelse på nationale strafferetlige sager, men også, om end mindre hyppigt, på civilretlige, sociale og administrative sager (
34
).
59.
Domstolen har overtaget denne retspraksis og har i mange tilfælde anvendt de ovenfor beskrevne garantier, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har udviklet (
35
). Selv om vores jurisdiktions retspraksis ikke synes med større entusiasme at have modtaget det såkaldte »princip om, hvorledes rettergangen fremstår for en lægmand« og i størstedelen af tilfældene kræver bevis for en faktisk skade som følge af ubalance mellem parterne, modsvarer beskyttelsesniveauet grundlæggende Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (
36
).
60.
Når den nævnte retspraksis overføres til den foreliggende sag, er det spørgsmål, der rejser sig, koncentreret om nogle bestemte aspekter. På den ene side anfægtes det, at Kommissionen som Unionens repræsentant ved de belgiske domstole har haft adgang til de oplysninger, der er indeholdt i sagsakterne, som ligger til grund for den beslutning, der fastslog en overtrædelse af artikel 81, stk. 1, EF (nu artikel 101, stk. 1, TEUF). De sagsøgte i hovedsagen har gjort gældende, at Kommissionen kunne udforme beslutningen på en sådan måde, at det blev lettere at gennemføre et efterfølgende civilretligt erstatningssøgsmål. På den anden side har de sagsøgte gjort gældende, at Kommissionen har en privilegeret stilling ved at være ophavsmand til den beslutning, der på forhånd har fastslået den retsstridige handling i den nationale sag. Endelig har de sagsøgte påpeget, at oplysningerne i retsakterne, herunder dem, der er underkastet tavshedspligt, ikke er til rådighed for alle de sagsøgte parter og dermed placerer Kommissionen i en informationsmæssig fordelagtig situation, som tilsidesætter den ligevægt, der bør herske mellem sagens parter.
61.
For at besvare den første af indvendingerne vedrørende princippet om processuel ligestilling, skal det indledningsvis bemærkes, at de oplysninger, som de sagsøgte har anført, at Kommissionen er i besiddelse af, ikke er blevet indgivet til den nationale domstol. Dette fremgår af forelæggelseskendelsen og de skriftlige indlæg og mundtlige argumenter, der er fremført for Domstolen. De omtvistede oplysninger indgår således i de sagsakter, som Kommissionen har adgang til, men hvis indhold ikke er blevet overført til den nationale ret bag ryggen på de sagsøgte parter.
62.
Denne omstændighed påvirker væsentligt analysen af sagen ved en sammenligning af den med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis, idet det skal bemærkes, at i henhold til den nævnte retspraksis skal konstateringen af ubalancen på en eller anden måde afspejles i domstolens intervention. Med andre ord kommer manglende ligestilling til udtryk i det forhold, at domstolen har adgang til faktiske eller objektive elementer, som begunstiger én part i forhold til en anden, uden at den sidstnævnte råder over effektive midler til at imødegå det.
63.
I den foreliggende sag er det ikke påvist, at der i hovedsagen er forelagt andre oplysninger end den offentlige beslutning, som Kommissionen skulle være i besiddelse af som følge af tidligere procedurer. Jeg skal længere fremme komme ind på den særlige brug af fortrolige oplysninger i hovedsagen, men her er det tilstrækkeligt at tilføje, at hvis dette punkt bekræftes, afhænger Kommissionens forsvarsstrategi af styrken af argumenterne i dens stævning og af relevansen af de faktiske omstændigheder, som den påberåber sig under den kommende civilretlige proces. Hvis det skulle vise sig, at de oplysninger, der i så høj grad bekymrer de sagsøgte parter, er gengivet i stævningen eller indgivet som dokumentarisk bevis, vil de altid have adgang til at sammenligne og anfægte dem (med forbehold for de indvendinger, der kan gøres mod Kommissionens handlemåde på baggrund af fortrolighedspligten, hvilket jeg vender tilbage til senere). Hvis de nævnte oplysninger derimod ikke fremkommer under den civilretlige proces, kan domstolen næppe få vægtstangen til at hælde til den side, der er til fordel for én af parterne, til ulempe for den anden part. Jeg mener således ikke, at Kommissionen, blot fordi den har indhentet bestemte oplysninger inden for rammerne af en tidligere kontrolvirksomhed, a priori befinder sig i en fordelagtig situation, som tilsidesætter princippet om processuel ligestilling.
64.
Med deres anden indvending vedrørende princippet om processuel ligestilling har de sagsøgte parter givet udtryk for, at Kommissionens mulighed for at træffe bindende beslutninger, som på forhånd fastslår en retsstridig handling i hovedsagen, indebærer en ubalance i processen, som strider imod EMRK’s artikel 6. Parterne i hovedsagen har navnlig understreget betydningen af dommen i sagen Yvon mod Frankrig (
37
), hvori Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fastslog, at den franske regerings befuldmægtigedes deltagelse i domstolsprøvelsen af en ekspropriationserstatning var uforenelig med EMRK’s artikel 6. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol tog i ovennævnte sag særligt hensyn til, at det standpunkt, som regeringens befuldmægtigede gjorde gældende, påvirkede domstolens argumenter. Selv om det af regeringens befuldmægtigede forfægtede beløb ikke var bindende for domstolen, understregede Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at fransk ret forpligter domstolene, både i første instans og appelinstansen, til at give en »særlig« begrundelse, hvis de fraveg den befuldmægtigedes forslag (
38
).
65.
Endvidere tog Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol hensyn til, at borgeren, i det omhandlede tilfælde den eksproprierede, både stod over den eksproprierende administration og regeringens befuldmægtigede. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol påpegede, at den sidstnævnte var i besiddelse af værdifulde oplysninger, som den eksproprierede ikke havde adgang til (
39
).
66.
Summen af de tre omstændigheder (påvirkning af domstolen, dobbelt forsvar mod administrationen og regeringen og adgang til oplysninger), men ikke hver enkelt individualiseret omstændighed, indebar efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols opfattelse en tilsidesættelse af EMRK’s artikel 6.
67.
Det er tilstrækkeligt at huske på de faktiske omstændigheder i sagen Yvon mod Frankrig for at nå til den konklusion, at den nævnte dom ikke giver anledning til at anfægte Kommissionens rolle i hovedsagen. Som det fremgår af ovenstående, var det forhold, at domstolens mulighed for vurdering var påvirket af regeringens befuldmægtigedes medvirken, desuden ikke det eneste element, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol tog hensyn til med henblik på at fastslå tilsidesættelsen af EMRK’s artikel 6. Det var derimod summen af de omstændigheder, som udmundede i en tilsidesættelse af retten, men ikke hver enkelt af dem. Som anført i punkt 52 og 54 i dette forslag til afgørelse, er den omstændighed, at den nationale domstol er bundet af Kommissionens beslutning, en følge af den normale fordeling af opgaverne mellem Unionens og medlemsstaternes retsinstanser, og de begrænsninger, som dette medfører for den nationale domstol, afhjælpes af, at beslutningen kan prøves i henhold til de retsmidler, der er fastsat i traktaterne.
68.
Hvad for det tredje og sidste vedrører det argument, at Kommissionens organer, der havde til opgave at afgøre sanktionssagen, var de samme som anlagde erstatningssagen, mener jeg, at der er tale om en kritik, der let kan tilbagevises. De sagsøgte selskaber har gjort gældende, at Kommissionen altid har privilegeret adgang til overtrædelsesretsakterne, herunder de oplysninger, der er underkastet tavshedspligt, med henblik på at anlægge erstatningssag, da det drejer sig om et kollegialt organ, som træffer afgørelse ved hjælp af flertalsbeslutninger, som alle dets medlemmer deltager i. Efter de sagsøgtes opfattelse er den endeligt ansvarlige for at træffe den beslutning, der fastslår en overtrædelse, også den ansvarlige for at anlægge erstatningssag i Unionens navn. Heraf skulle det kunne udledes, at erstatningssagen gennemføres fra en ubestrideligt fordelagtig stilling til ulempe for de sagsøgte parter.
69.
Heller ikke dette argument er overbevisende, da det pålægger Kommissionen en probatio diabolica, som det ville være vanskeligt at overvinde. I sit skriftlige indlæg har Kommissionen forklaret, at de juridiske tjenester, der havde til opgave at forberede erstatningssagen, har arbejdet selvstændigt i forhold til de tjenester, der i sin tid behandlede overtrædelsessagen. Dette bekræftede den under retsmødet, og det drejede sig ifølge dens befuldmægtigede om en sædvanlig praksis, som ikke alene vedrører de situationer, hvor Kommissionen deltager i en national proces, men mere generelt enhver form for procedure, hvor fortrolige oplysninger kan benyttes til andre formål end dem, til hvilke de blev indgivet (
40
). Denne praksis er afspejlet på lovgivningsniveau i artikel 28 i forordning nr. 1/2003, hvor det fastslås, at oplysninger, der er indhentet under en overtrædelsesprocedure, »kun bruges til det formål, hvortil de er indhentet« (
41
).
70.
Såfremt Kommissionen var forpligtet til i hver enkelt sag at påvise, hvilke foranstaltninger den har truffet for at sikre en passende brug af oplysninger, der er indhentet i fasen med udarbejdelse af en sag, ville man kræve bevis for en adfærd, der som anført er fastsat i gældende lovgivning. Under disse omstændigheder er det rimeligt, at bevisbyrden påhviler de sagsøgte parter i hovedsagen, som da må fremlægge faktiske beviser på, at Kommissionen ulovligt har benyttet fortrolige oplysninger med henblik på at forberede sit forsvar i en civilretlig sag som i den foreliggende. Således som det også forholder sig i EU-medlemsstaternes nationale retssystemer, påhviler bevisbyrden for en overtrædelse af retten som hovedregel den part, der har gjort overtrædelsen gældende. I den foreliggende sag må denne bevisbyrde påhvile de sagsøgte i hovedsagen, som ikke på nogen måde har vist, at Kommissionen har gjort ulovlig brug af de oplysninger, der er forelagt i de overtrædelsesprocedurer, der blev indledt, før sagen blev anlagt ved Rechtbank.
71.
På baggrund af ovenstående argumenter mener jeg, at chartrets artikel 47 i den del, der vedrører retten til processuel ligestilling, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at Kommissionen anlægger en erstatningssag ved nationale domstole, selv om den tidligere har behandlet en overtrædelsessag, som mundede ud i en beslutning, som danner grundlag for sagen.
VI – Forslag til afgørelse
72.
Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare anmodningen om præjudiciel afgørelse på følgende måde:
»1)
Artikel 282 EF finder anvendelse på nationale procedurer, der stadig verserede den 1. december 2009, uden at det er nødvendigt efterfølgende af Den Europæiske Union at kræve, at vilkårene for repræsentation i henhold til artikel 335 TEUF er opfyldt.
Artikel 282 EF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at Europa-Kommissionen som repræsentant for Det Europæiske Fællesskab anlægger sag om erstatning for en skade, som dette har lidt, og som vedrører forskellige af Det Europæiske Fællesskabs institutioner og organer.
2)
Chartrets artikel 47 i den del, der vedrører retten til en uafhængig domstol, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at en national domstol træffer afgørelse i en sag om erstatning for en skade, som Den Europæiske Union har lidt, når den retsstridige handling, som er grundlaget for skaden, er blevet fastslået ved en beslutning, der er truffet af Kommissionen i henhold til artikel 81, stk. 1, EF (nu artikel 101, stk. 1, TEUF).
Chartrets artikel 47 i den del, der vedrører retten til processuel ligestilling, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at Kommissionen som repræsentant for Den Europæiske Union anlægger en erstatningssag ved nationale domstole, selv om den selv tidligere har behandlet en overtrædelsesprocedure, som mundede ud i en beslutning, som danner grundlag for sagen.«
(
1
) – Originalsprog: spansk.
(
2
) – Rådets forordning af 16.12.2002 (EUT 2003 L 1, s. 1).
(
3
) – Kommissionens beslutning K(2007) 512 endelig af 21.2.2007 om en procedure i henhold til artikel 81 [EF] (sag COMP/E-1/38 823 – Elevatorer og rulletrapper) (EUT 2008 C 75, s. 19).
(
4
) – Domme af 13.7.2011, sag T-138/07, Schindler Holding m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 4819, forenede sager T-141/07, T-142/07, T-145/07 og T-146/07, General Technic-Otis Sàrl m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 4977, forenede sager T-144/07, T-147/07 - T-150/07 og T-154/07, ThyssenKrupp Liften Ascenseurs m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 5129, og sag T-151/07, Kone m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 5313.
(
5
) – Dommen i sagen ThyssenKrupp Liften Ascenseurs m.fl. mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 303-323.
(
6
) – Om forskellene mellem de to bestemmelser har jeg udtalt mig i mit forslag til afgørelse af 13.1.2011 i sagen Région de Bruxelles-Capitale (dom af 5.5.2011, sag C-137/10, Sml. II, s. 3515, punkt 46).
(
7
) – Rådets forordning nr. 1605/2002 af 25.6.2002 om finansordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EUT L 248, s. 1).
(
8
) – Jf. bl.a. dom af 14.4.2005, sag C-110/03, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2801, præmis 3, af 15.12.2004, sag C-272/03, Siig, Sml. I, s. 11941, præmis 16, og af 18.7.2007, sag C-325/05, Derin, Sml. I, s. 6495, præmis 55.
(
9
) – Dommen nævnt ovenfor i fodnote 6.
(
10
) – Dommen nævnt ovenfor i fodnote 6, præmis 20.
(
11
) – Jf. ligeledes i samme retning dom af 13.11.1973, forenede sager 63/72-69/72, Werhahn Hansamühle mod Rådet, Sml. s. 1229, præmis 7.
(
12
) – Forslaget til afgørelse, nævnt ovenfor i fodnote 6, punkt 46.
(
13
) – De sagsøgte selskaber har anført en eventuel krænkelse af den grundlæggende ret til privatlivets fred såvel med hensyn til beskyttelse af juridiske personers privatliv som til tavshedspligten.
(
14
) – Denne form for retsbeskyttelse af de offentlige myndigheder er i nogle tilfælde beskyttet af den grundlæggende ret til effektive retsmidler for en domstol. Dette gælder bl.a. Østrig (se f.eks. den østrigske forfatningsdomstols dom 11 828/1988), Tyskland (se f.eks. den tyske forfatningsdomstols domme 6, 45 (49), 21, 362 (373) og 61, 82 (104)) og Spanien (se f.eks. den spanske forfatningsdomstols dom 175/2001). I den forbindelse jf. F. Velasco Caballero: Tutela Judicial Efectiva a las Administraciones Públicas. La Administración como titular de los derechos fundamentales del art. 24.1 de la Constitución, Ed. Bosch, Barcelona, 2003.
(
15
) – Om de forskellige grundlag for og formål med offentlige konkurrencepolitikker og civilretlige erstatningssager jf. W.P.J. Wils »The Relationship between Public Antitrust Enforcement and Private Actions for Damages«, World Competition, 32, nr. 1, 2009, s. 5-11, og A.P. Komninos: EC Private Antitrust Enforcement. Decentralised Application of EC Competition Law by National Courts, Hart Publishing, Oxford-Portland, 2008, s. 7-12.
(
16
) – Jf. bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom i sagen Van de Hurk mod Nederlandene – 19.4.1994, Series A nr. 288, præmis 45-55, sagen Terra Woningen B.V. mod Nederlandene – 17.12.1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-VI, part 25, præmis 51-55, Sigma Radio Television Ltd mod Cypern, nr. 32181/04 og 35122/05 (Sect. 5) (Eng) – 21.7.2011, præmis 147-169.
(
17
) – Dom af 14.12.2000, sag C-344/98, Sml. I, s. 11369.
(
18
) – Med Domstolens ord, som efterfølgende blev optaget i artikel 16 i forordning nr. 1/2003: »Såfremt de nationale retter, når de træffer afgørelse vedrørende aftaler eller praksis, som allerede er genstand for en kommissionsbeslutning, påhviler det dem […] ikke at træffe afgørelser, der er i strid med Kommissionens beslutning, selv om den sidstnævnte beslutning er i strid med den afgørelse, der truffet af en national ret i første instans« (dommen i sagen Masterfoods og HB, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 52). Spørgsmålet var tidligere blevet afgjort på samme måde, herunder også i tilfælde, hvor Kommissionens beslutning endnu ikke var truffet (dom af 28.2.1991, sag C-234/89, Delimitis, Sml. I, s. 935, præmis 47).
(
19
) – Denne løsning er ligeledes blevet vedtaget i flere medlemsstater vedrørende konkurrencebeslutninger. F.eks. i Forbundsrepublikken Tyskland har beslutninger truffet af alle medlemsstaternes nationale myndigheder samme bindende virkning som Kommissionens beslutninger i henhold til § 33, stk. 4, i Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen af 26.7.1998. Dette princip afspejles også i Det Forenede Kongeriges lovgivning, nærmere bestemt i sektion 47A(9), 47B(5), 58 og 58A i Competition Act 1998.
(
20
) – Dom af 22.10.1987, sag 314/85, Sml. s. 4199, præmis 12-20.
(
21
) – Jf. bl.a. dom af 21.2.1991, forenede sager C-143/88 og C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen og Zuckerfabrik Soest, Sml. I, s. 415, præmis 17, af 21.3.2000, sag C-6/99, Greenpeace France m.fl., Sml. I, s. 1651, præmis 54, af 10.1.2006, sag C-344/04, IATA og ELFAA, Sml. I, s. 403, præmis 27, af 22.6.2010, forenede sager C-188/10 og C-189/10, Melki og Abdeli, Sml. I, s. 5667, præmis 54, og af 21.12.2011, sag C-366/10, Air Transport Association of America m.fl., Sml. I, s. 13755, præmis 47.
(
22
) – I den henseende er det af Domstolen anvendte princip i store linjer formuleret således: »Når en fællesskabsmyndighed under udøvelsen af sine opgaver skal foretage komplicerede vurderinger, har den et vidt skøn, som er underkastet en begrænset domstolskontrol, der ikke indebærer, at fællesskabsretsinstansen sætter sin vurdering af de faktiske omstændigheder i stedet for myndighedens. Fællesskabsretsinstansen efterprøver derfor i et sådant tilfælde kun rigtigheden af de faktiske forhold og den retlige kvalifikation, myndigheden har foretaget heraf, og særligt, om myndighedens handlemåde er åbenbart urigtig eller behæftet med magtfordrejning, og om myndigheden åbenbart har overskredet grænserne for sit skøn« (dom af 13.7.1966, forenede sager 56/64 og 58/64, Consten og Grundig mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 245, org.ref.: Rec. s. 429, af 22.1.1976, sag 55/75, Balkan-Import Export, Sml. s. 19, præmis 8, af 14.7.1983, sag 9/82, Øhrgaard og Delvaux mod Kommissionen, Sml. s. 2379, præmis 14, af 11.7.1985, sag 42/84, Remia m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2545, præmis 34, af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, præmis 24 og 25, og af 5.5.1998, sag C-157/96, National Farmers’ Union m.fl., Sml. I, s. 2211, præmis 39).
(
23
) – Se med hensyn til dem alle M. Fromont: Droit administratif des États européens, PUF, París, 2006, s. 200 ff.
(
24
) – Jf. dommen i sagen Jussila mod Finland, nr. 73053/01, ECHR 2006-XIV – 23.11.2006, præmis 57, i sagen Bryan mod Det Forenede Kongerige – 22.11.1995, Series A nr. 335-A, præmis 44-47, og i sagen Tsfayo mod Det Forenede Kongerige, nr. 60860/00 – 14.11.2006), præmis 46.
(
25
) – Det bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at hvis en adressat, der er direkte og individuelt berørt, afholder sig fra at anfægte beslutningen ved EU-retsinstanserne, berøves den pågældende muligheden for at anmode om præjudiciel afgørelse af gyldigheden (jf. bl.a. dom af 9.3.1994, sag C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, Sml. I, s. 833, præmis 23, og af 14.9.1999, sag C-310/97 P, Kommissionen mod AssiDomän Kraft Products m.fl., Sml. I, s. 5363, præmis 60 ff.).
(
26
) – Dommen i sagen Masterfoods og HB, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 57.
(
27
) – Dommen i sagen Masterfoods og HB, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 56.
(
28
) – Jf. bl.a. kendelse af 4.2.2000, sag C-17/98, Emesa Sugar, Sml. I, s. 665, præmis 8, 9 og 18, og dom af 10.2.2000, forenede sager C-270/97 og C-271/97, Deutsche Post, Sml. I, s. 929, præmis 30.
(
29
) – Jf. bl.a. Rettens dom af 20.3.2002, sag T-23/99, LR af 1998 mod Kommissionen, Sml. II, s. 1705, præmis 171.
(
30
) – Jf. bl.a. dom af 9.10.2008, sag C-404/07, Katz, Sml. I, s. 7607, præmis 49, og af 2.5.2006, sag C-341/04, Eurofood IFSC, Sml. I, s. 3813, præmis 66.
(
31
) – Jf. bl.a. dommen i sagen Neumeister mod Østrig – 8 (27.6.68), i sagen Delcourt mod Belgien – 11 (17.1.70), Borgers mod Belgien – 214-B (30.10.91), og i sagen Dombo Beheer B.V. mod Nederlandene – 274 (27.10.93).
(
32
) – Dommen i sagen Kress mod Frankrig, nr. 39594/98, ECHR 2001-VI – (7.6.01). Om princippet om, hvorledes rettergangen fremstår for en lægmand, og anvendelsen heraf på princippet om processuel ligestilling i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis, se R. Alonso García, »El enjuiciamiento por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos del funcionamiento contencioso del Conseil d’État y del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en concreto, del papel desempeñado, respectivamente, por el Comisario del Gobierno y por el Abogado General)«, Revista Española de Derecho Europeo, 2002, nr. 1, s. 1 ff., og A. Santamaría Dacal, »El Tribunal de Estrasburgo, el commissaire du gouvernement y la tiranía de las apariencias«, Revista de Administración Pública, no 157, 2002.
(
33
) – Dommen i sagen Kress mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 32, præmis 85.
(
34
) – Jf. bl.a. dommen i sagen Feldbrugge mod Nederlandene – 29.5.1986, Series A, nr. 99, i sagen Bendenoun mod Frankrig – 24.2.1994, Series A, nr. 284, i sagen Hentrich mod Frankrig – 22.9.1994, Series A, nr. 296-A, og i sagen Miailhe mod. Frankrig (nr. 2) – 26.9.1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV, part 16.
(
35
) – Jf. bl.a. dom af 26.6.2007, sag C-305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl., Sml. I, s. 5305, præmis 31, af 2.12.2009, sag C-89/08 P, Kommissionen mod Irland m.fl., Sml. I, s. 11245, præmis 52 ff., og af 17.12.2009, sag C-197/09 RX-II, M mod EMEA, Sml. I, s. 12033, præmis 39 og 40.
(
36
) – Denne forskel bekræftes ved at se på Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols ræsonnement i sagen Kress mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 32, og Domstolens ræsonnement i Emesa Sugar-kendelsen, nævnt ovenfor i fodnote 28. Domstolen koncentrerer sig i forbindelse med vanskelighederne med at tage stilling til generaladvokatens forslag til afgørelse på den skade, der faktisk er forvoldt appellanten, uden at nævne princippet om, hvorledes rettergangen fremstår for en lægmand. Dette betyder ikke, at beskyttelsesniveauet er lavere end Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols, idet denne nogle år senere bekræftede Domstolens konklusion i Emesa Sugar-sagen (jf. afgørelsen i sagen Cooperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. mod Nederlandene, no 13645/05, ECHR 2009 – 20.1.2009).
(
37
) – Dommen i sagen Yvon mod Frankrig, nr. 44962/98, ECHR 2003-V – 24.4.2003.
(
38
) – Dommen i sagen Yvon mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 37, præmis 36.
(
39
) – Ibidem, præmis 37.
(
40
) – Jf. Hvidbog om erstatningssøgsmål ved overtrædelse af EF’s kartel- og monopolregler, vedtaget af Kommissionen (KOM(2008) 165 endelig af 2.4.2008), punkt 2.9. Jf. ligeledes Kommissionens Staff Working Document, der er et supplement til den nævnte hvidbog, s. 84 ff. Se i den forbindelse M. Siracusa og C. Rizza, EU Competition Law, bind III, Calaeys & Casteels, Deventer-Lovaina, 2012, s. 490 ff.
(
41
) – Dog under hensyn til de undtagelser, der er omhandlet i nævnte forordnings artikel 12 og 15.