62009CJ0152_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-152/09,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Verwaltungsgericht Schwerin (Tyskland) ved afgørelse af 3. februar 2009, indgået til Domstolen den 4. maj 2009, i sagen:
André Grootes
mod
Amt für Landwirtschaft Parchim,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A. Tizzano, og dommerne J.-J. Kasel, A. Borg Barthet (refererende dommer), E. Levits, og M. Safjan,
generaladvokat: J. Mazák
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– André Grootes ved Rechtsanwalt J. Booth
– den tyske regering ved M. Lumma og C. Blaschke, som befuldmægtigede,
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved G. von Rintelen, som befuldmægtiget,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 8. juli 2010,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 40, stk. 5, i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (EUT L 270, s. 1, og berigtigelse i EUT 2004 L 94, s. 70), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 319/2006 af 20. februar 2006 (EUT L 58, s. 32, herefter »forordning nr. 1782/2003«).
2. Anmodningen er blevet fremsat i en sag mellem André Grootes og Amt für Landwirtschaft Parchim (landbrugsmyndigheden i Parchim) vedrørende status for overdragelsen af et bestemt areal (herefter »det omtvistede areal«), nemlig om der skal tildeles status som agerjord eller græsareal med henblik på beregningen af betalingsrettighederne.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 1782/2003
3. I forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik vedtog Rådet for Den Europæiske Union forordning nr. 1782/2003, der fastlægger fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte samt for visse støtteordninger for landbrugere.
4. Forordning nr. 1782/2003 fastsætter bl.a. en støtteordning for landbrugere. Denne ordning betegnes i forordningens artikel 1, andet led, som »enkeltbetalingsordningen«. Ordningen omhandles i forordningens afsnit III.
5. Artikel 34, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1782/2003 bestemmer:
»Landbrugerne ansøger om at blive omfattet af enkeltbetalingsordningen inden en dato, som fastsættes af medlemsstaterne, dog senest den 15. maj.«
6. Det bestemmes i forordningens artikel 37, stk. 1:
»Referencebeløbet er et treårigt gennemsnit af det samlede beløb af de betalinger, landbrugeren har modtaget under de i bilag VI anførte støtteordninger, beregnet og tilpasset ifølge bilag VII, i hvert kalenderår i den i artikel 38 omhandlede referenceperiode.«
[…]«
7. I henhold til forordningens artikel 38 omfatter referenceperioden kalenderårene 2000, 2001 og 2002.
8. Forordningens artikel 40 har overskriften »Nødsituationer« og fastsætter:
»1. Uanset artikel 37 har en landbruger, hvis produktion i referenceperioden har været ugunstigt ramt af force majeure-forhold eller usædvanlige omstændigheder, der er indtrådt før eller i referenceperioden, ret til at anmode om, at referencebeløbet beregnes på basis af det eller de kalenderår i referenceperioden, hvor force majeure-forholdene eller de usædvanlige omstændigheder ikke gjorde sig gældende.
2. Hvis force majeure-forholdene eller usædvanlige omstændigheder har gjort sig gældende i hele referenceperioden, beregner medlemsstaten referencebeløbet på grundlag af perioden 1997-1999 eller for så vidt angår sukkerroer, sukkerrør og cikorie på grundlag af produktionsåret umiddelbart før den repræsentative periode, der er valgt efter bilag VII, punkt K. Stk. 1 finder i så fald tilsvarende anvendelse.
3. Tilfælde af force majeure-forhold eller usædvanlige omstændigheder, med tilfredsstillende relevante beviser for den kompetente myndighed, indberettes skriftligt af den pågældende landbruger til myndigheden inden for den frist, som hver enkelt medlemsstat fastsætter.
4. Den kompetente myndighed anerkender force majeure-forhold eller usædvanlige omstændigheder i f.eks. følgende tilfælde:
a) Landbrugeren afgår ved døden.
b) Landbrugerens langvarige uarbejdsdygtighed i længere tid.
c) Der indtræffer en alvorlig naturkatastrofe, der i væsentlig grad berører bedriftens landbrugsareal.
d) Ødelæggelse af stalde på bedriften ved ulykkestilfælde.
e) En epizooti berører hele landbrugerens besætning eller del af denne.
5. Stk. 1, 2 og 3 i nærværende artikel finder tilsvarende anvendelse på landbrugere, der i referenceperioden var omfattet af forpligtelser til miljøvenligt landbrug i henhold til [Rådets] forordning (EØF) nr. 2078/92 [af 30. juni 1992] om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget, samt om naturpleje (EFT L 215, s. 85) og [Rådets] forordning (EF) nr. 1257/1999 [af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger (EFT L 160, s. 80)], på humleproducenter, der i samme periode var omfattet af rydningsforpligtelser i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1098/98 [af 25. maj 1998 om indførelse af særlige midlertidige foranstaltninger for humle (EFT L 157, s. 7)] og på tobaksproducenter, der har deltaget i kvoteopkøbsprogrammet i henhold til [Rådets] forordning (EØF) nr. 2075/92 [af 30. juni 1992 om den fælles markedsordning for råtobak (EFT L 215, s. 70)].
Hvis de foranstaltninger, der er nævnt i første afsnit, både omfattede referenceperioden og den periode, der er nævnt i stk. 2, fastsætter medlemsstaterne efter objektive kriterier og på en sådan måde, at der sikres lige behandling af landbrugerne og undgås markeds- og konkurrenceforvridning, et referencebeløb i overensstemmelse med de nærmere regler, der fastlægges af Kommissionen efter proceduren i artikel 144, stk. 2.«
9. Kapitel 5, afsnit 1, under afsnit III i forordning nr. 1782/2003 med overskriften »Regional gennemførelse« fastsætter en mulighed for medlemsstaterne for at gennemføre den i kapitel 1-4 omhandlede enkeltbetalingsordning på regionalt plan.
10. I henhold til forordningens artikel 58, stk. 1 og 3, har en medlemsstat mulighed for at gennemføre enkeltbetalingsordningen på regionalt plan ved ikke at fordele dens nationale loft individuelt mellem medlemsstatens landbrugere på grundlag af deres referencebeløb, men mellem de forskellige regioner på statens område.
11. Følgende er fastsat i nævnte forordnings artikel 59, stk. 1, 3 og 4:
»1. I behørigt begrundede tilfælde og efter objektive kriterier kan medlemsstaterne fordele det samlede beløb, som det regionale loft, der fastsættes i henhold til artikel 58, udgør, eller en del heraf, mellem alle de landbrugere, hvis bedrifter er beliggende i den pågældende region, herunder de landbrugere, som ikke opfylder de kriterier for at være støtteberettiget, der omhandles i artikel 33.
[…]
3. Hvis det samlede beløb, som det regionale loft udgør, fordeles delvis, skal landbrugerne have rettigheder, hvis enhedsværdi beregnes ved at dividere den tilsvarende del af det regionale loft, der fastsættes i henhold til artikel 58, med antallet af støtteberettigede hektarer i den i artikel 44, stk. 2, anvendte betydning, fastlagt på regionalt niveau.
Hvis landbrugeren også er berettiget til rettigheder, der beregnes på grundlag af den resterende del af det regionale loft, skal den regionale enhedsværdi af hver af landbrugerens rettigheder med undtagelse af udtagningsrettigheder forøges med et beløb svarende til referencebeløbet divideret med antallet af rettigheder i henhold til stk. 4.
[…]
4. Antallet af rettigheder pr. landbruger skal svare til det antal hektarer, han anmelder inden for enkeltbetalingsordningens første anvendelsesår i overensstemmelse med artikel 44, stk. 2, med undtagelse af force majeure og usædvanlige omstændigheder i henhold til artikel 40, stk. 4.«
12. Artikel 60, stk. 3, i forordning nr. 1782/2003 har følgende ordlyd:
»Inden for den grænse, der fastsættes for den pågældende region i henhold til stk. 2, skal en landbruger kunne benytte valgmuligheden i stk. 1:
[…]
b) ved tilsvarende anvendelse af artikel 40 og artikel 42, stk. 4, inden for et antal hektarer, der skal fastsættes efter objektive kriterier og således, at der sikres ligebehandling af landbrugerne, og markeds- og konkurrenceforvridning undgås.«
13. Nævnte forordnings artikel 61 er affattet således:
»Anvendes artikel 59, kan medlemsstaterne også på grundlag af objektive kriterier og inden for rammerne af det regionale loft eller en del heraf fastsætte forskellige enhedsværdier for de rettigheder, der skal tildeles de i artikel 59, stk. 1, omhandlede landbrugere, for så vidt angår hektar, der på datoen for ansøgningerne om arealstøtte for 2003 var udlagt som græsareal, og for enhver anden støtteberettiget hektar eller subsidiært for hektarer, der på datoen for ansøgningerne om arealstøtte for 2003 var permanente græsarealer, og for enhver anden støtteberettiget hektar.«
Forordning (EF) nr. 795/2004
14. Artikel 16 i Kommissionens forordning (EF) nr. 795/2004 af 21. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i forordning nr. 1782/2003 (EUT L 141, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2004 af 29. oktober 2004 (EUT L 345, s. 85, herefter »forordning nr. 795/2004«), foreskriver følgende:
»1. I de tilfælde, der omhandles i artikel 40, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1782/2003, hvor de forpligtelser til miljøvenligt landbrug, der omhandles i samme artikel, udløber efter sidste dag for indsendelsen af en ansøgning om betaling under enkeltbetalingsordningen i dens første anvendelsesår, fastsætter medlemsstaten i enkeltbetalingsordningens første anvendelsesår referencebeløb for hver enkelt berørt landbruger i overensstemmelse med artikel 40, stk. 1, 2, 3 eller 5, andet afsnit, i samme forordning, idet dobbeltbetalinger som følge af de nævnte forpligtelser til miljøvenligt landbrug skal være udelukket.
[…]
2. I det tilfælde, der omhandles i artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i forordning (EF) nr. 1782/2003, beregnes landbrugerens betalingsrettigheder ved at dividere et referencebeløb, der fastsættes af medlemsstaten i overensstemmelse med objektive kriterier, og således, at landbrugerne sikres lige behandling, og markeds- og konkurrencefordrejninger undgås, med et antal hektarer, der højst kan andrage det antal hektarer, han anmelder i enkeltbetalingsordningens første anvendelsesår.
3. Artikel 40 i forordning (EF) nr. 1782/2003 anvendes for alle direkte betalinger som omhandlet i bilag VI i samme forordning.«
15. Kapitel 6 i forordning nr. 795/2003 indeholder en afdeling 1 med overskriften »Regional gennemførelse«.
16. Artikel 38 i forordning nr. 795/2004, som indgår i denne afdeling, fastsætter i stk. 1-3 en række regler for anvendelsen af artikel 59, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1782/2003.
17. I artikel 38, stk. 4, i forordning nr. 795/2004 er følgende fastsat:
»Artikel 40 i forordning (EF) nr. 1782/2003 og artikel 16 i nærværende forordning finder tilsvarende anvendelse.«
Nationale bestemmelser
18. I henhold til § 2, stk. 1 (i Betriebsprämiendurchführungsgesetz, BGB1. 2006 I, s. 1298 (lov om gennemførelse af enkeltbetalingsordningen) herefter »gennemførelsesloven«), foretages enkeltbetalingen på regionalt plan fra den 1. januar 2005 på de vilkår, der er fastsat i henholdsvis den nævnte lov og den nationale forordning om gennemførelse af enkeltbetalingsordningen.
19. § 5, stk. 1, i gennemførelsesloven foreskriver, at referencebeløbet for enkeltbetalingen for hver enkelt landbruger fastsættes under anvendelse af bestemmelserne i artikel 59, stk. 1, sammenholdt med stk. 3, i forordning nr. 1782/2003 til et bedriftsspecifikt beløb og et arealrelateret beløb.
20. Det bedriftsspecifikke beløb beregnes på grundlag af de tidligere direkte betalinger opregnet i § 5, stk. 2, nr. 1), i gennemførelsesloven, hvortil skal lægges præmien for mejeriprodukter og tillægspræmien for mejeriprodukter.
21. Det arealrelaterede beløb beregnes ved at dele den resterende del af det regionale loft med antallet af støtteberettigede hektar.
22. § 5, stk. 3, i gennemførelsesloven bestemmer i så henseende:
»Det arealrelaterede beløb for regnskabsåret 2005 beregnes på følgende grundlag:
1. Summen af de individuelle beløb som defineret i stk. 2 for hver region skal fratrækkes det tilsvarende regionale loft som defineret i § 4, stk. 1.
2. Den resterende del af det regionale loft, der er opn ået efter fratrækning i henhold til reglerne i § 1, skal fordeles i overensstemmelse med artikel 59, stk. 3, første afsnit, i forordning (EF) nr. 1782/2003, mellem arealer, der er nævnt i bestemmelsen, på basis af antallet af hektarer for så vidt at forholdet, der er nævnt i bilag 2, mellem det arealrelaterede beløb pr. støtteberettiget hektar, der den 15. maj 2003 blev anvendt som græsareal, og det arealrelaterede beløb pr. støtteberettiget hektar for andre arealer, overholdes i hver region.
[...]«
23. Bilag 2 i gennemførelsesloven indeholder en oversigt over enhedsværdier for så vidt angår hektarer udlagt som permanente græsarealer og for enhver anden relevant hektar, som for så vidt angår Land Mecklenburg-Vorpommern fastslår et forhold på 0,194 for permanent græsareal og på 1 for andre arealer.
24. På tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen bestemte § 13, stk. 2, i bekendtgørelsen om gennemførelse af enkeltbetalingsordningen (Betriebsprämiendurchführungsverordnung, BGB1. 2006 I, s. 2376) bl.a.:
»I de tilfælde, der er omhandlet i artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i forordning (EF) nr. 1782, beregnes det bedriftsspecifikke beløb og det arealrelaterede beløb ved fastsættelse af referencebeløbet på basis af kalenderåret, der går forud for deltagelsen i den miljøvenlige landbrugsforanstaltning […]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
25. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at det pågældende areal, der tidligere havde været agerjord, i 1994 blev omlagt til græsareal ifølge en aftale mellem Staatliches Amt für Umwelt und Natur Lübz (den nationale myndighed for miljø og natur i Lübz) og den virksomhed, der på det tidspunkt drev det pågældende areal med henblik på anvendelse i overensstemmelse med naturbeskyttelsesformål.
26. I 1999 blev der i henhold til forordning nr. 2078/92 indgået en ny aftale med denne myndighed. Ifølge aftalen skulle det pågældende areal anvendes som permanent græsareal i perioden fra januar 1999 til december 2003. Den 1. oktober 2002 erhvervede det interessentselskab, der var stiftet af André Grootes og hans far, det pågældende areal, og i henhold til en tillægsaftale af 3. marts 2003 overtog selskabet de rettigheder og forpligtelser, som fulgte af denne aftale, med virkning fra den 31. december 2002. Bedriften er siden blevet videreført af André Grootes alene.
27. Det pågældende areal blev angiveligt omlagt til agerjord, og jorden blev følgelig tilsået i foråret 2004.
28. Ved skrivelse af 6. maj 2005 anmodede André Grootes om, at det pågældende areal fik status som agerjord i forbindelse med beregningen af beløbet for betalingsrettighederne.
29. Ved afgørelse af 27. februar 2006 tilkendte den kompetente myndighed, dvs. Amt für Landwirtschaft Parchim, kun André Grootes betalingsrettigheder, som var baseret på permanente græsarealer.
30. André Grootes påklagede denne afgørelse den 15. marts 2006, men klagen blev afvist ved afgørelse af 3. juli 2006, hvorved betalingsrettighederne blev tilbagekaldt og klagen samtidig afvist. Amt für Landwirtschaft Parchim fandt, at omstændighederne ikke kunne anerkendes som force majeure for så vidt angår det omtvistede areal, når anvendelsen af arealet som græsareal i henhold til statsprogrammet ikke var en miljøvenlig landbrugsforanstaltning i henhold til artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003, sammenholdt med § 13 i bekendtgørelsen om gennemførelse af enkeltbetalingsordningen.
31. André Grootes indbragte denne afgørelse for retten og nedlagde påstand om, at Amt für Landwirtschaft Parchim bør anerkende, at hans betalingsrettigheder var baseret på agerjord.
32. Den forelæggende ret bemærker, at i overensstemmelse med artikel 61 i forordning nr. 1782/2003, sammenholdt med § 5, stk. 3, nr. 2), i gennemførelsesloven, afgøres spørgsmålet, om der i Tyskland for arealer skal fastsættes betalingsrettigheder med basisværdien for agerjord eller med basisværdien for græsareal, på grundlag af det pågældende areals anvendelse pr. 15. maj 2003. På det tidspunkt blev det pågældende areal imidlertid anvendt som græsareal. Der kan under disse omstændigheder alene foretages tildeling af betalingsrettigheder med basisværdien for agerjord, såfremt der foreligger force majeure som omhandlet i artikel 40 i forordning nr. 1782/2003.
33. Da Verwaltungsgericht Schwerin finder, at tvistens udfald afhænger af fortolkningen af den EU-ret, der finder anvendelse, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen de følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Kan det ligeledes anerkendes, at der foreligger force majeure i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 40, stk. 5, i forordning […] nr. 1782/2003 for så vidt angår det arealrelaterede beløb, såfremt en landbrugsmiljøforanstaltning, der fandtes pr. 15. maj 2003, alene består i, at arealer, der var udlagt som (permanente) græsarealer, opretholdes, idet dette dog tidsmæssigt følger i direkte (eller i hvert fald »umiddelbar«) tilslutning til en foranstaltning, som har medført omlægning fra agerjord til permanent græsareal?
2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende:
Kan det alene anerkendes, at der foreligger force majeure i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 40, stk. 5, i forordning […] nr. 1782/2003 for så vidt angår det arealrelaterede beløb, såfremt anvendelsen af arealet ændres fra agerjord til græsareal (netop) som følge af deltagelse i en landbrugsmiljøforanstaltning i den anførte bestemmelses forstand?
3) Kræver anerkendelse af force majeure i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 40, stk. 5, i forordning […] nr. 1782/2003, at den landbruger, der indgiver ansøgning, er den samme som den, der foretog ændringen af arealets anvendelse, eller kan en landbruger, der senere »indtræder« i landbrugsmiljøforanstaltningen, ligeledes gøre force majeure gældende i denne bestemmelses forstand?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
34. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003 skal fortolkes således, at såfremt der i den pågældende medlemsstat er fastsat forskellige enhedsværdier for så vidt angår hektarer udlagt som græsarealer og for enhver anden støtteberettiget hektar i henhold til denne forordnings artikel 61, har en landbruger – der på skæringsdagen i henhold til denne artikel er omfattet af forpligtelser til miljøvenligt landbrug, som er en direkte videreførelse af forpligtelser til miljøvenligt landbrug, der har medført omlægning fra agerjord til permanent græsareal – ret til at anmode om, at de i forordningens artikel 59, stk. 3, første afsnit, omhandlede rettigheder skal beregnes på basis af enhedsværdier, der er fastsat for så vidt angår støtteberettigede hektarer udlagt som andet end permanente græsarealer.
35. Indledningsvis påpeges, at artikel 40 i forordning nr. 1782/2003 indeholder en undtagelsesbestemmelse med det formål at tilpasse beregningsreglen for referencebeløbet, som er fastsat i forbindelse med den »historiske« model, og i henhold til hvilken landbrugere, der i en referenceperiode omfattende kalenderårene 2000, 2001 og 2002 opnåede en betaling under mindst én af de i forordningens bilag VI anførte støtteordninger, har ret til støtte beregnet på grundlag af et referencebeløb, der for hver enkelt landbruger beregnes som det treårige gennemsnit af de samlede tildelte betalinger i medfør af støtteordningerne.
36. Artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003 giver navnlig mulighed for, at de landbrugere, der har påtaget sig forpligtelser til miljøvenligt landbrug, ikke straffes under enkeltbetalingsordningen, fordi de er undergivet sådanne forpligtelser i referenceperioden.
37. Artikel 61 i forordning nr. 1782/2003 giver desuden mulighed for, at medlemsstaterne fastsætter forskellige enhedsværdier for så vidt angår hektar, der på datoen for ansøgningerne om arealstøtte for 2003 var udlagt som græsareal, og for enhver anden støtteberettiget hektar i forbindelse med gennemførelsen af enkeltbetalingsordning på regionalt plan.
38. På denne baggrund har den forelæggende ret antaget, at artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003 også gælder for så vidt angår skæringsdagen i henhold til forordningens artikel 61.
39. Anvendelsen af et areal som permanent græsareal på skæringsdagen i henhold til forordning nr. 1782/2003, artikel 61 kan vel – som det synes at være tilfældet for det omtvistede areal – skyldes forpligtelser til miljøvenligt landbrug.
40. Da der imidlertid ikke findes udtrykkelige bestemmelser om anvendelsen af artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003, således som det er tilfældet for så vidt angår forordningens artikel 59, stk. 4, og artikel 60, må det først undersøges, om denne bestemmelse kan anvendes analogt i forbindelse med forordningens artikel 61.
41. Det er muligt at foretage en analog anvendelse af en bestemmelse i forhold til en erhvervsdrivende, når den juridiske ordning, hvorunder den erhvervsdrivende henhører, dels er nøje sammenlignelige med de bestemmelser, der påtænkes anvendt analogt, dels indebærer en undladelse, der er uforenelig med en EU-retlig grundsætning, og som analogien kan afhjælpe (dom af 12.12.1985, sag 165/84, Krohn, Sml. s. 3997, præmis 14).
42. I det foreliggende tilfælde er de to juridiske ordninger for det første nøje sammenlignelige, idet anvendelsen af arealer som græsarealer, på skæringsdagen i henhold til artikel 61 i forordning nr. 1782/2003, er baseret på samme type forpligtelse til miljøvenligt landbrug som dem i forordningens artikel 40, stk. 5.
43. For det andet må det konstateres, at artikel 61 i forordning nr. 1782/2003 i modsætning til forordningens artikel 40, stk. 5, undlader at regulere retsstillingen for landbrugere, der på skæringsdagen i henhold til forordningens artikel 61 var pålagt forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, således at disse landbrugere som følge af selve påtagelsen af sådanne forpligtelser således risikerer at blive straffet under enkeltbetalingsordningen, der blev vedtaget efterfølgende. Ifølge retssikkerhedsprincippet, der er et grundlæggende EU-retligt princip, skal EU-regler, der pålægges borgerne, være klare og utvetydige, for at de ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter (jf. dom af 11.6.2009, sag C-170/08, Nijemeisland, Sml. I, s. 5127, præmis 44).
44. Heraf følger, at en landbruger, der har påtaget sig forpligtelser til miljøvenligt landbrug i henhold til forordning nr. 2078/92 og nr. 1257/1999, ikke kan straffes under en efterfølgende EU-støtteordning netop på grund af sådanne forpligtelser, når landbrugeren ikke kunne forudse, at hans beslutning har følger for de fremtidige direkte betalinger på grundlag af bestemmelser i en lovgivning, der blev vedtaget efterfølgende (jf. i denne retning dommen i sagen Nijemeisland, præmis 45).
45. Konkret må der peges på, at det omtvistede areal blev omlagt til permanent græsareal i 1994 som følge af forpligtelser til miljøvenligt landbrug, der efterfølgende blev overtaget af André Grootes den 3. marts 2003, mens forordning nr. 1782/2003 blev vedtaget den 29. september 2003.
46. Det må under disse omstændigheder fastslås, at artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003 finder tilsvarende anvendelse i forbindelse med forordningens artikel 61.
47. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at ifølge de tyske bestemmelser beregnes betalingsrettighederne i de tilfælde, der er omhandlet i artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1782/2003, på basis af det kalenderår, som gik forud for deltagelsen i den miljøvenlige landbrugsforanstaltning. På den baggrund ønsker den forelæggende ret oplyst, om forpligtelserne til miljøvenligt landbrug, der blev indgået senere i hovedsagen, skal betragtes som en enhed i forhold til denne bestemmelse, sammenholdt med forordningens artikel 61.
48. I den forbindelse skal det for det første bemærkes, at det ikke følger af ordlyden af artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003, at de deri nævnte foranstaltninger skal være en følge af en og samme kontraktmæssige forpligtelse.
49. For det andet har det under hensyn til bestemmelsens formål – som er at undgå, at landbrugere, der har påtaget sig visse forpligtelser til miljøvenligt landbrug i referenceperioden, ikke derved stilles ugunstigt under enkeltbetalingsordningen – kun ringe betydning, om anvendelsen af et areal skyldes en enkelt aftale, som forpligter landbrugeren til at træffe miljøvenlige landbrugsforanstaltninger, eller om en sådan forpligtelse følger af flere senere aftaler vedrørende samme periode.
50. Dog er det i sidstnævnte tilfælde nødvendigt, at de senere aftaler fastsætter hver enkelt forpligtelse til miljøvenligt landbrug i henhold til forordning nr. 2078/92 eller nr. 1257/1999, og at de tidsmæssigt er forbundet direkte.
51. Det samme gælder, når der er tale om at tilpasse skæringsdagen i henhold til artikel 61 i forordning nr. 1782/2003 i forbindelse med en analog anvendelse af forordningens artikel 40, stk. 5.
52. Den forelæggende rets første spørgsmål skal således besvares med, at artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003 skal fortolkes således, at såfremt der i den pågældende medlemsstat er fastsat forskellige enhedsværdier for så vidt angår hektarer udlagt som græsarealer og for enhver anden støtteberettiget hektar i henhold til denne forordnings artikel 61, har en landbruger – der på skæringsdagen i henhold til denne artikel er omfattet af forpligtelser til miljøvenligt landbrug i henhold til forordning nr. 2078/92, som er en direkte videreførelse af forpligtelser til miljøvenligt landbrug, der har medført omlægning fra agerjord til permanent græsareal – ret til at anmode om, at de i artikel 59, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1782/2003 omhandlede rettigheder skal beregnes på basis af enhedsværdier, der er fastsat for så vidt angår støtteberettigede hektarer udlagt som andet end permanente græsarealer.
Det andet spørgsmål
53. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003, sammenholdt med forordningens artikel 61, skal fortolkes således, at alene årsagsforbindelse mellem omlægningen af arealets anvendelse fra agerjord til permanent græsareal og deltagelse i den miljøvenlige landbrugsforanstaltning, som omhandlet i denne bestemmelse, gør det muligt i forbindelse med beregningen af beløbet for betalingsrettighederne ikke at tage hensyn til den omstændighed, at dette areal blev anvendt som permanent græsareal på skæringsdagen i henhold til forordningens artikel 61.
54. Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål bemærkes, at det vel ikke fremgår af ordlyden af artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003, at anvendelsen af undtagelsesbestemmelsen ifølge denne artikel er betinget af, at de pågældende landbrugsarealer er blevet omlagt til permanent græsareal på grund af de indgåede forpligtelser til miljøvenligt landbrug.
55. Det må imidlertid bemærkes, at inden for rammerne af hovedsagen kan artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003 finde analog anvendelse på en situation, der er omfattet af forordningens artikel 61.
56. Som det fremgår af nærværende doms præmis 42, er en sådan anvendelse imidlertid baseret på den antagelse, at omlægningen af det pågældende areals anvendelse netop fandt sted på grund af de af landbrugeren påtagne forpligtelser i henhold til forordning nr. 2078/92 og nr. 1257/92.
57. Det følger heraf, at hvis det pågældende areal blev anvendt som græsareal, inden landbrugeren påtog sig forpligtelsen til at gennemføre miljøvenlige landbrugsforanstaltninger og uafhængigt af denne forpligtelse, ville arealet også blive betragtet som græsareal i henhold til artikel 61 i forordning nr. 1782/2003.
58. Det andet spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003, sammenholdt med forordningens artikel 61, skal fortolkes således, at alene årsagsforbindelse mellem omlægningen af arealets anvendelse fra agerjord til permanent græsareal og deltagelse i en miljøvenlig landbrugsforanstaltning gør det muligt i forbindelse med beregningen af beløbet for betalingsrettighederne ikke at tage hensyn til den omstændighed, at dette areal blev anvendt som permanent græsareal på skæringsdagen i henhold til forordningens artikel 61.
Det tredje spørgsmål
59. Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003, sammenholdt med forordningens artikel 61, skal fortolkes således, at dens anvendelse er betinget af, at den landbruger, der indgiver ansøgning om enkeltbetaling, er den samme som den, der foretog ændringen af det pågældende areals anvendelse.
60. Det bemærkes indledningsvis, at som det fremgår af ordlyden af artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003, sammenholdt med artiklens stk. 1, har en landbruger, der i referenceperioden har været underlagt forpligtelser til miljøvenligt landbrug, ret til at anmode om, at referencebeløbet beregnes på basis af det eller de kalenderår i referenceperioden, hvor disse forpligtelser ikke gjorde sig gældende.
61. I de tilfælde, hvor artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003 finder analog anvendelse på en situation, der er omfattet af forordningens artikel 61, er bestemmelsens funktion imidlertid ikke at tilpasse den i artikel 38 omhandlede referenceperiode, men derimod skæringsdagen i forordningens artikel 61.
62. Herved skal det påpeges, at artikel 61 i forordning nr. 1782/2003 giver medlemsstaterne mulighed for at fastsætte forskellige enhedsværdier for så vidt angår hektarer udlagt som permanente græsarealer og for enhver anden støtteberettiget hektar på en bestemt dato.
63. Inden for rammerne af artikel 61 i forordning nr. 1782/2003 er det afgørende kriterium anvendelsen af de pågældende arealer på skæringsdagen i henhold til denne artikel. Derimod er det i den forbindelse uden betydning, at den landbruger, der indgiver ansøgning om enkeltbetaling, ikke er den samme som den, der råder over arealet på skæringsdagen i henhold til denne artikel.
64. Ved den analoge anvendelse af artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/ 2003 på en situation, som er omfattet af forordningens artikel 61, kan der ikke pålægges nogen yderligere betingelse.
65. Det følger heraf, at identiteten på den landbruger, der råder over arealerne på skæringsdagen, som er blevet ændret i henhold til artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003, er uden betydning ved en analog anvendelse af denne bestemmelse på en situation, der er omfattet af forordningens artikel 61. Tilsvarende er identiteten på den landbruger, som oprindeligt ændrede anvendelsen af disse arealer, uden betydning.
66. I øvrigt bemærkes, at ligebehandlingsgrundsætningen eller det principielle forbud mod forskelsbehandling efter fast retspraksis indebærer, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (jf. bl.a. dom af 8.7.2010, sag C-343/09, Afton Chemical, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 74).
67. I den foreliggende sag befinder den landbruger, der oprindeligt har påtaget sig forpligtelser til miljøvenligt landbrug, og den landbruger, som kun har påtaget sig disse forpligtelser som led i en overførsel af landbrugsarealer, sig imidlertid i en sammenlignelig situation i forhold til artikel 61 i forordning nr. 1782/2003 i forbindelse med indgivelse af ansøgningen om at blive omfattet af enkeltbetalingsordningen.
68. Under disse omstændigheder vil det klart stride mod ligebehandlingsgrundsætningen, at de behandles forskelligt, og at alene den landbruger, der oprindeligt har påtaget sig forpligtelser til miljøvenligt landbrug, har ret til at kræve anvendelse af artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003, sammenholdt med forordningens artikel 61.
69. Henset til alle de ovenstående betragtninger, skal det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003, sammenholdt med forordningens artikel 61, skal fortolkes således, at dens anvendelse ikke er betinget af, at den landbruger, der indgiver ansøgning om enkeltbetaling, er den samme som den, der foretog ændringen af det pågældende areals anvendelse.
Sagens omkostninger
70. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1) Artikel 40, stk. 5, i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 319/2006 af 20. februar 2006 skal fortolkes således, at såfremt der i den pågældende medlemsstat er fastsat forskellige enhedsværdier for så vidt angår hektarer udlagt som græsarealer og for enhver anden støtteberettiget hektar i henhold til denne forordnings artikel 61, har en landbruger, der på skæringsdagen i henhold til denne artikel er omfattet af forpligtelser til miljøvenligt landbrug i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 af 30. juni 1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje, som er en direkte videreførelse af forpligtelser til miljøvenligt landbrug, der har medført omlægning fra agerjord til permanent græsareal, ret til at anmode om, at rettighederne i artikel 59, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1782/2003, som ændret ved forordning nr. 319/2006, skal beregnes på basis af enhedsværdier, der er fastsat for så vidt angår støtteberettigede hektarer udlagt som andet end permanente græsarealer.
2) Artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003, som ændret ved forordning nr. 319/2006, sammenholdt med denne forordnings artikel 61, som ændret, skal fortolkes således, at alene årsagsforbindelse mellem omlægningen af arealets anvendelse fra agerjord til permanent græsareal og deltagelse i en miljøvenlig landbrugsforanstaltning gør det muligt i forbindelse med beregningen af beløbet for betalingsrettighederne ikke at tage hensyn til den omstændighed, at dette areal blev anvendt som permanent græsareal på skæringsdagen i henhold til forordningens artikel 61, som ændret.
3) Artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003, som ændret ved forordning nr. 319/2006, sammenholdt med denne forordnings artikel 61, som ændret, skal fortolkes således, at dens anvendelse ikke er betinget af, at den landbruger, der indgiver ansøgning om enkeltbetaling, er den samme som den, der foretog ændringen af det pågældende areals anvendelse.