Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ATHANASIOS RANTOS
prezentate la 27 noiembrie 2025(1)
Cauza C‑337/24 P
Regatul Danemarcei
împotriva
Comisiei Europene
„ Recurs – Ajutoare de stat – Danemarca – Finanțare publică a legăturii fixe feroviare‑rutiere peste strâmtoarea Fehmarn – Măsuri adoptate de Danemarca în favoarea întreprinderii publice Femern – Decizie prin care aceste măsuri sunt calificate drept «ajutor de stat» – Articolul 107 alineatul (1) TFUE – Noțiunile de «întreprindere» și de «activitate economică» – Exercitarea unor prerogative de putere publică – Activități de construire și de exploatare a legăturii fixe în conformitate cu un model de afaceri – Existența unor întreprinderi concurente pe piața serviciilor de transport feroviar și rutier prin strâmtoarea Fehmarn ”
Introducere
1.        Prin recursul formulat, Regatul Danemarcei solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 28 februarie 2024, Danemarca/Comisia (T‑364/20, denumită în continuare „hotărârea atacată”, EU:T:2024:125), prin care Tribunalul a respins acțiunea acestuia având ca obiect anularea Deciziei C(2020) 1683 final a Comisiei din 20 martie 2020 privind ajutorul de stat SA.39078 – 2019/C (ex 2014/N) pe care Danemarca l‑a pus în aplicare pentru Femern A/S (denumită în continuare „decizia în litigiu”)(2), în măsura în care Comisia a calificat drept „ajutor de stat”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, injecțiile de capital și o combinație de împrumuturi de stat și de garanții de stat în favoarea Femern în cadrul proiectului privind legătura fixă feroviară‑rutieră peste strâmtoarea Fehmarn. Acest proiect cuprinde, pe de o parte, un tunel feroviar și rutier (denumit în continuare „legătura fixă”)(3) și, pe de altă parte, alte infrastructuri auxiliare (denumite în continuare împreună „proiectul”).
2.        Prezenta cauză oferă Curții ocazia de a‑și preciza jurisprudența referitoare la calificarea drept „ajutor de stat”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, în contextul măsurilor de finanțare a unor proiecte mari de infrastructuri rutiere și feroviare și în special de a examina problema dacă activitățile de construire și de exploatare a unei infrastructuri de mare anvergură, încredințate de un stat membru unei entități controlate de acest stat, constituie, împreună sau separat, exercitarea unor prerogative de putere publică sau cel puțin o activitate neeconomică.
Istoricul litigiului
3.        Proiectul, aprobat prin Tratatul dintre Regatul Danemarcei și Republica Federală Germania privind legătura fixă peste strâmtoarea Fehmarn, semnat la 3 septembrie 2008 și ratificat în cursul anului 2009 (denumit în continuare „Tratatul privind strâmtoarea Fehmarn”), a fost precedat de o etapă de planificare, a cărei finanțare, în ceea ce privește printre altele legătura fixă, a fost notificată Comisiei, care a aprobat‑o(4).
4.        În urma unei actualizări a estimărilor inițiale, costul total al planificării și al construirii legăturii fixe a fost evaluat la 52,6 miliarde de coroane daneze (DKK) (aproximativ 7,1 miliarde de euro), iar cel al proiectului la 62,1 miliarde DKK (aproximativ 8,4 miliarde de euro).
5.        În conformitate cu normele internaționale și naționale aplicabile(5), două entități publice au fost însărcinate cu executarea proiectului. Prima, Femern, constituită în anul 2005, a avut sarcini privind finanțarea, construirea și exploatarea legăturii fixe(6), pe care o va dobândi ulterior în proprietate, în timp ce a doua, Femern Landanlæg A/S, constituită în anul 2009, a fost desemnată pentru a gestiona construirea și exploatarea altor infrastructuri(7). Acest proiect este finanțat de Femern și Femern Landanlæg prin injecții de capital, împrumuturi garantate de stat, precum și împrumuturi acordate de autoritățile daneze. De la punerea în funcțiune a legăturii fixe, Femern va colecta taxele plătite de utilizatori pentru a rambursa datoria și va plăti de asemenea dividende către Femern Landanlæg, pe care aceasta din urmă le va utiliza pentru a rambursa propria datorie.
6.        Proiectul menționat a făcut obiectul unei serii de decizii ale Comisiei, precum și de hotărâri ale Tribunalului și ale Curții. În special, după ce a adoptat o primă decizie de a nu ridica obiecții în privința măsurilor notificate de autoritățile daneze(8), care a fost anulată în parte prin două hotărâri ale Tribunalului(9), confirmate în recurs printr‑o hotărâre a Curții(10), Comisia a adoptat decizia în litigiu(11). Prin această decizie, Comisia a considerat, pe de o parte, că măsurile care constau în injecții de capital și într‑o combinație de împrumuturi de stat și de garanții de stat în favoarea Femern, puse în aplicare de Regatul Danemarcei în vederea planificării, a construirii și a exploatării legăturii fixe, constituiau un „ajutor de stat” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE și a apreciat, pe de altă parte, că aceste măsuri sunt compatibile cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE(12).
Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
7.        În susținerea acțiunii sale în anularea deciziei în litigiu, Regatul Danemarcei a invocat două motive, întemeiate, primul, pe faptul că Comisia ar fi constatat în mod eronat că finanțarea acordată Femern constituia ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE(13) și, al doilea, pe faptul că Comisia ar fi săvârșit o eroare de apreciere constatând că Femern desfășura o activitate economică în concurență cu terți chiar înainte de punerea în funcțiune a legăturii fixe(14).
8.        În ceea ce privește argumentele prin care se urmărea excluderea posibilității ca atât construirea, cât și exploatarea legăturii fixe să fie considerate ca ținând de exercitarea unei „activități economice” de către Femern și, prin urmare, ca aceasta din urmă să fie calificată drept „întreprindere” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, Tribunalul, confirmând aprecierea efectuată de Comisie în considerentele (188)-(198) ale deciziei în litigiu, a concluzionat în esență că activitățile de construire și de exploatare a legăturii fixe de către Femern nu țineau de exercitarea unor prerogative de putere publică(15), ci constituiau activități economice(16).
9.        În ceea ce privește în special activitatea de construire a legăturii fixe, Tribunalul, asemenea Comisiei, a dedus din Hotărârea Mitteldeutsche Flughafen și Flughafen Leipzig‑Halle/Comisia(17) că, atunci când o infrastructură face obiectul unei exploatări economice, iar taxele de utilizare constituie principala sursă de finanțare a construirii acesteia, trebuie să se considere că activitățile de construire și de exploatare a acestei infrastructuri constituie, în principiu, activități economice.
Procedura în fața Curții și concluziile părților
10.      La 7 mai 2024, Regatul Danemarcei a formulat recurs împotriva hotărârii atacate. El solicită Curții anularea hotărârii respective și, cu titlu principal, ca aceasta să anuleze articolul 2 din decizia în litigiu, în măsura în care prevede că „[m]ăsurile care constau în injecții de capital și într‑o combinație de împrumuturi de stat și de garanții de stat în favoarea întreprinderii [Femern], pe care Danemarca le‑a pus în vigoare, cel puțin parțial, în mod ilegal, constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) [TFUE]”, și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată; cu titlu subsidiar, Regatul Danemarcei solicită Curții trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal și soluționarea odată cu fondul a cererii privind cheltuielile de judecată.
11.      Comisia solicită respingerea recursului și obligarea Regatului Danemarcei la plata cheltuielilor de judecată.
12.      Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Curte au fost ascultate în ședința care a avut loc la 9 septembrie 2025.
Analiză
13.      Regatul Danemarcei invocă trei motive în susținerea recursului formulat, prin care contestă în esență calificarea finanțării construirii și exploatării legăturii fixe drept „ajutor de stat” și în special calificarea Femern, o entitate publică însărcinată printre altele cu construirea și cu exploatarea acestei legături, drept „întreprindere” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE(18).
14.      Fără a formula un recurs incident, Comisia exprimă îndoieli cu privire la admisibilitatea acțiunii în primă instanță, pentru motivul că aceasta viza anularea doar a primei teze a articolului 2 din decizia în litigiu, fără a contesta în vreun fel a doua teză a acestui articol, care, declarând măsura de ajutor compatibilă cu piața internă, ar conține o decizie implicită prin care se constată că măsura în cauză constituie ajutor de stat. Or, considerăm că acest argument este, la prima vedere, vădit nefondat(19).
15.      În ceea ce privește fondul cauzei, observăm cu titlu introductiv că deși, în principiu, decizia suverană a unui stat membru de a întreprinde și de a realiza construirea unei infrastructuri – în special în cadrul unor proiecte importante de interes european comun (denumite în continuare „PIIEC”) – ține de competența și de prerogativele exclusive ale statelor membre, finanțarea lor de către autoritățile publice este în mod normal supusă controlului Comisiei în materie de ajutoare de stat, în măsura în care aceste proiecte sunt destinate unei exploatări economice. Acest control privește atât chestiunea calificării intervenției statului drept „ajutor de stat” în temeiul articolului 107 alineatul (1) TFUE, cât și, dacă este cazul, compatibilitatea acestei intervenții cu piața internă, în special în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE(20).
16.      În ceea ce privește chestiunea dacă Femern constituie o „întreprindere” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE(21), chestiune care face obiectul celor trei motive de recurs, amintim că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, o „întreprindere” este orice entitate care exercită o activitate economică, independent de statutul juridic al acestei entități și de modul său de finanțare(22) și că „activitatea economică” este constituită de orice activitate care constă în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piață determinată(23), independent de aspectul dacă această activitate generează profit(24).
17.      Noțiunea de „activitate economică” constituie astfel o condiție prealabilă aplicării articolului 107 alineatul (1) TFUE. Cu toate acestea, până în prezent, jurisprudența Curții nu a consacrat o definiție exhaustivă a acestei noțiuni(25), care este în continuă evoluție și în orice caz necesită o aplicare de la caz la caz. În principiu, nu prezintă caracter economic o activitate care, prin natura și scopul său și prin regulile pe care trebuie să le respecte, are legătură cu exercitarea unor prerogative de putere publică(26) sau nu aparține sferei activităților economice(27).
18.      La punctele următoare din prezentele concluzii, vom analiza motivele invocate în ordinea din recurs, și anume, mai întâi, argumentele referitoare la existența unor prerogative de putere publică (primul motiv), în continuare, pe cele privind existența unei activități economice (al doilea motiv) și, în sfârșit, pe cele legate în special de calificarea activității de construire a legăturii fixe drept o activitate economică (al treilea motiv).
Cu privire la primul motiv de recurs
19.      Primul motiv de recurs este întemeiat pe o eroare de drept în interpretarea noțiunii de „exercitare a unor prerogative de putere publică” și pe lipsa, în această privință, a unei aprecieri globale a activităților încredințate Femern de statul danez(28). Acest motiv se bazează în esență pe trei argumente.
20.      Prin intermediul primului argument, Regatul Danemarcei reproșează Tribunalului că a restrâns în mod eronat noțiunea de „exercitare a unor prerogative de putere publică” numai la activitățile legate de „funcțiile esențiale” ale statului(29), în condițiile în care un stat poate acționa prin exercitarea autorității publice „pentru orice activitate”(30).
21.      Amintim că, în hotărârea atacată, Tribunalul a concluzionat că Comisia nu a săvârșit o eroare de drept considerând că o entitate acționează în calitate de autoritate publică sau prin exercitarea unor prerogative de putere publică atunci când activitatea sa are legătură cu „funcțiile esențiale” ale statului prin natura sa, prin obiectivul său și prin normele care i se aplică(31) și a arătat că noțiunea de „activitate legată de exercitarea unor prerogative de putere publică” vizează în special, potrivit jurisprudenței Curții, activitățile care implică recurgerea la „prerogative exorbitante în raport cu drept comun”, precum cele care au ca obiect asigurarea integrității teritoriale, menținerea ordinii publice și apărarea securității naționale(32). În plus, Tribunalul a respins argumentul potrivit căruia statele membre ar fi libere să stabilească activitățile care intră în sfera prerogativelor de putere publică, dat fiind că noțiunile de „întreprindere” și de „activitate economică” sunt noțiuni obiective care decurg direct din Tratatul și care depind de elemente de fapt, iar nu de alegerile sau de aprecierile subiective ale autorităților naționale(33).
22.      În această privință, subliniem că, deși, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, activitățile care țin de exercitarea unor prerogative de putere publică nu prezintă caracter economic(34), Curtea nu a oferit, până în prezent, o definiție exhaustivă a acestei noțiuni de „exercitare a unor prerogative de putere publică” și nici a celei similare de „(participare la) exercitarea autorității publice”(35).
23.      Curtea a constatat exercitarea unor prerogative de putere publică printre altele în cadrul participării la exercitarea autorității publice(36), în timp ce a exclus o asemenea calificare pentru măsuri, chiar obligatorii, adoptate de organizații de reglementare a anumitor profesii în privința membrilor lor(37). În ceea ce privește în special finanțarea unor infrastructuri, în Hotărârea Aéroports de Paris/Comisia(38), Curtea, realizând un reviriment în raport cu o practică și cu o jurisprudență consacrate, a confirmat distincția făcută de Tribunal între, pe de o parte, activitățile pur administrative exercitate de administratorul infrastructurilor aeroportuare, care țineau de prerogative de putere publică (precum misiunile de poliție), și, pe de altă parte, activitățile de administrare a acestor infrastructuri care nu țineau de astfel de prerogative(39). În plus, în Hotărârea Leipzig‑Halle, Curtea a precizat că aceleași considerații se aplicau în cazul construirii unei piste de decolare și de aterizare dintr‑un aeroport(40).
24.      La punctul 17 din Comunicarea privind noțiunea de ajutor de stat, Comisia consideră, în temeiul acestei jurisprudențe, că se poate considera că o entitate acționează prin exercitarea prerogativelor de autoritate publică în cazul în care activitatea respectivă face parte din „funcțiile esențiale ale statului” sau este legată de acele funcții, prin natura sa, prin obiectivul său și prin normele care se aplică în cazul acesteia(41).
25.      În opinia noastră, deși Curtea nu a restrâns încă în mod explicit noțiunea de „prerogative de putere publică” la cea de „funcții esențiale ale statului”, așa cum a fost aplicată de Comisie și preluată de Tribunal(42), din jurisprudența Curții citată anterior reiese că, pentru a putea fi calificată drept „entitate care exercită prerogative de putere publică”, entitatea în cauză trebuie să fi primit prin lege competențe care depășesc capacitățile legate în mod normal de un subiect de drept privat și care sunt caracteristice autorităților sau administrației publice, precum printre altele dreptul de a adopta acte normative sau decizii în privința persoanelor fizice sau juridice, de a le sancționa sau de a adopta certificări obligatorii. Prin urmare, considerăm că noțiunea în cauză, prin faptul că se referă la puterea publică, prezintă în mod necesar o conotație „subiectivă”, în sensul că, astfel cum arată în mod întemeiat Tribunalul la punctul 53 din hotărârea atacată, această noțiune impune ca entitatea în discuție, independent de activitatea exercitată, să dețină „prerogative exorbitante [față] de drept[ul] comun”.
26.      În plus, nu putem subscrie la argumentul Regatului Danemarcei potrivit căruia activitățile trebuie să fie considerate ca ținând de exercitarea unor prerogative de putere publică pentru simplul fapt că sunt calificate ca atare în statul membru în cauză(43). Astfel, după cum subliniază în mod întemeiat Tribunalul la punctul 62 din hotărârea atacată, noțiunile de „întreprindere” și de „activitate economică” (precum cele privind celelalte elemente constitutive ale unui ajutor de stat) sunt noțiuni obiective care decurg direct din Tratatul FUE și care depind de elemente de fapt, iar nu de alegerile sau de aprecierile subiective ale autorităților naționale(44). În plus, simpla împrejurare că un stat membru rezervă anumite activități unor entități de stat nu înseamnă că el atribuie acestor entități prerogative de putere publică în sensul dreptului Uniunii.
27.      În aceste împrejurări, considerăm că Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept atunci când, la punctele 50-57 din hotărârea atacată, a concluzionat, confirmând astfel aprecierea Comisiei din decizia în litigiu, că o entitate acționează în cadrul exercitării unor prerogative de putere publică atunci când activitatea sa are legătură cu „funcțiile esențiale ale statului” prin natura sa, prin obiectul său și prin normele care i se aplică.
28.      În orice caz, chiar presupunând că referirea la „funcțiile esențiale ale statului”, prin caracterul său foarte generic, impune o interpretare excesiv de restrictivă a noțiunii de „exercitare a unor prerogative de putere publică”, trebuie să se constate că, în ceea ce privește activitățile de construire și de exploatare a legăturii fixe, Regatul Danemarcei nu a demonstrat (și nici măcar nu a susținut) că Femern a primit, în temeiul reglementării naționale în cauză, atribuții speciale care ar putea să o califice ca exercitând funcții care, chiar dacă nu constituie „funcții esențiale ale statului”, îi conferă cel puțin prerogative exorbitante în raport cu cele ale oricărei alte întreprinderi publice sau private și tipice autorităților sau administrației publice(45).
29.      Prin intermediul celui de al doilea argument, Regatul Danemarcei susține că Tribunalul a omis să examineze metoda urmată de Comisie pentru a stabili dacă activitățile desfășurate de Femern puteau ține de exercitarea unor prerogative de putere publică și că acesta s‑ar fi limitat să statueze, pentru simplul fapt că proiectul prevede colectarea unor taxe de la utilizatori, că Femern desfășoară o activitate economică, fără a examina dacă Comisia a efectuat o apreciere globală a activităților desfășurate de Femern(46).
30.      Amintim că, în decizia în litigiu, Comisia a concluzionat, mai întâi, că argumentele autorităților daneze cu privire la obiectul activității examinate, natura sa și normele care i se aplică nu erau suficiente pentru a stabili că Femern acționează prin exercitarea prerogativelor de autoritate publică(47). În continuare, ea s‑a întemeiat pe doi indicatori care demonstrau existența unei „activități economice”, și anume, pe de o parte, faptul că Regatul Danemarcei a optat el însuși pentru un model economic întemeiat pe colectarea unor taxe de la utilizatorii legăturii fixe și, pe de altă parte, împrejurarea că piața relevantă este piața traversării strâmtorii Fehmarn, pe care își desfășoară activitatea un operator de feriboturi(48). În sfârșit, Comisia a exclus ca Femern să fi primit prerogative specifice de autoritate publică, dat fiind că, în primul rând, construcția și exploatarea comercială a proiectelor mari de infrastructură nu constituie în sine o exercitare a prerogativelor de autoritate publică, în al doilea rând, împrejurarea că Femern nu vizează maximizarea profitului nu este un element concludent și, în speță, autoritățile daneze au introdus un mecanism bazat pe piață și că, în al treilea rând, în pofida intervenției Ministerului Transporturilor în stabilirea taxelor aferente utilizării legăturii fixe, Femern dispune de o anumită marjă pentru a decide cu privire la prețurile sale(49).
31.      Contrar celor susținute de Regatul Danemarcei, nu considerăm că Comisia a plecat de la premisa că plata unor taxe de către utilizatori ar atesta, ea singură, logica și natura economică a activității și că ar fi astfel imposibil să se stabilească faptul că activitățile Femern prezintă totuși caracteristicile activităților unei autorități publice(50).
32.      În această privință, la punctele 77-89 din hotărârea atacată, Tribunalul a examinat și a înlăturat argumentele prezentate de Regatul Danemarcei privind, în primul rând, existența unui control strict exercitat de autoritățile publice(51), în al doilea rând, faptul că Femern a fost însărcinată să execute obligații internaționale(52), în al treilea rând, împrejurarea că construirea și exploatarea infrastructurilor feroviare și rutiere nu sunt liberalizate în Danemarca(53) și, în al patrulea rând, faptul că Femern a fost însărcinată cu funcții în calitate de autoritate rutieră și în calitate de administrator al infrastructurii feroviare, precum și cu pregătirea planurilor de siguranță a legăturii fixe(54). La punctul 90 din hotărârea sa, Tribunalul a concluzionat că informațiile transmise Comisiei de autoritățile daneze în cursul procedurii formale de investigare nu constituiau elemente care, „luate în considerare în mod izolat sau în ansamblu”, erau susceptibile să conducă la constatarea că toate activitățile în cauză ale Femern, și anume construirea și exploatarea legăturii fixe, sunt asociate cu exercitarea unor prerogative de putere publică.
33.      Or, deși Tribunalul s‑a limitat în esență să înlăture elementele prezentate de autoritățile daneze „luate în considerare în mod izolat sau în ansamblu”(55) fără a recurge la o veritabilă analiză de ansamblu, această analiză nu este totuși afectată de o eroare de drept. Astfel, trebuie să se țină seama de faptul că, după ce a arătat că controlul public căruia îi este supusă Femern și obligațiile publice care revin acesteia din urmă nu îi confereau acesteia prerogative de putere publică(56), Tribunalul a statuat că argumentul întemeiat pe obligațiile care decurg din Tratatul privind strâmtoarea Fehmarn nu era relevant, aspect care nu este contestat în cadrul prezentului recurs, și a arătat, de asemenea fără ca acest lucru să fie contestat de autoritățile daneze, că lipsa liberalizării infrastructurilor feroviare și rutiere în Danemarca nu avea legătură cu piața vizată de activitatea de exploatare a legăturii fixe(57) și că nici prerogativele de putere publică invocate de Regatul Danemarcei nu priveau piața relevantă(58).
34.      Prin urmare, atât timp cât examinarea sa privind fiecare dintre argumentele respective este corectă, aceasta fiind, în opinia noastră, situația, nu constatăm nicio eroare în „metoda” de analiză a Tribunalului. Astfel, în măsura în care, în urma unei aprecieri individuale și detaliate a fiecăruia dintre argumentele prezentate de Regatul Danemarcei, Tribunalul a înlăturat pentru fiecare dintre acestea orice relevanță sau valoare probatorie, o apreciere globală a argumentelor menționate, cu condiția ca aceasta să fie posibilă, nu poate conduce la un rezultat diferit de cel care rezultă din analiza lor individuală(59).
35.      Prin intermediul celui de al treilea argument, Regatul Danemarcei arată că, în mod contrar aprecierii efectuate de Tribunal(60), construirea și exploatarea infrastructurilor rutiere și feroviare daneze nu sunt liberalizate și, prin urmare, țin de exercitarea unor prerogative de putere publică.
36.      În această privință, este evident că împrejurarea că Regatul Danemarcei nu a liberalizat infrastructurile sale rutiere și feroviare naționale nu implică faptul că activitățile de construire și de exploatare a legăturii fixe ar ține de exercitarea unor prerogative de putere publică. În plus, independent de rolul său pe piețele legate de rețeaua rutieră și feroviară națională, se presupune că Femern își desfășoară activitatea și pe piața internațională a traversării strâmtorii Fehmarn, care este piața examinată de Comisie cu privire la existența unui ajutor de stat(61).
37.      Ținând seama de tot ceea ce precedă, propunem respingerea primului motiv de recurs.
Cu privire la al doilea motiv de recurs
38.      Al doilea motiv de recurs, invocat cu titlu subsidiar, este întemeiat pe erori de drept săvârșite de Tribunal în cadrul aprecierii aspectului dacă activitățile de construire și de exploatare a legăturii fixe încredințate Femern constituie, în tot sau în parte, activități neeconomice(62). Prin intermediul acestui motiv, care este structurat în cinci argumente, autoritățile daneze, după ce au reproșat Tribunalului că nu a efectuat o apreciere globală a argumentelor prezentate în cadrul acțiunii în primă instanță(63), critică aprecierea efectuată de Tribunal cu privire la cele două elemente pe care se întemeiază în esență aprecierea Comisiei, și anume, pe de o parte, faptul că proiectul privind legătura fixă se bazează pe o „logică economică”(64) și, pe de altă parte, existența unei piețe deschise concurenței(65).
39.      Astfel cum am amintit la punctul 16 din prezentele concluzii, jurisprudența Curții califică drept „întreprindere” orice entitate care exercită o activitate economică, independent de statutul juridic al acestei entități și de modul său de finanțare, și definește „activitatea economică” ca fiind orice activitate care constă în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piață determinată, independent de aspectul dacă această activitate generează profit. În aceste condiții, contururile noțiunilor menționate rămân în continuă evoluție și pot de asemenea să varieze în mod semnificativ de la un sector la altul.
40.      În special, aplicarea noțiunii de „activitate economică” în cadrul dezvoltării unor infrastructuri de mare anvergură(66), precum legătura fixă, rămâne foarte controversată. Deși construirea și exploatarea infrastructurilor au fost în mod tradițional considerate ca neintrând sub incidența normelor privind ajutoarele de stat(67), Curtea a recunoscut că, odată cu evoluția piețelor și ca urmare a faptului că infrastructurile care erau utilizate în trecut numai în interesul public au fost destinate unei exploatări comerciale, aceste activități sunt în prezent, în majoritatea situațiilor, supuse normelor privind ajutoarele de stat. Aceasta este în special situația infrastructurilor aeroportuare, în urma Hotărârilor Aéroports de Paris și Leipzig‑Halle(68).
41.      În speță, atunci când a apreciat existența unei „activități economice”, Tribunalul a confirmat concluzia Comisiei, întemeiată pe cei doi indicatori citați anterior, și anume, pe de o parte, furnizarea unui serviciu de transport în schimbul unei remunerații (cu alte cuvinte, potrivit expresiei Tribunalului, exploatarea legăturii fixe potrivit unei „logici economice”) și, pe de altă parte, existența unei piețe concurențiale pentru aceleași servicii(69).
42.      În această privință, trebuie să se înlăture de la bun început primul argument prezentat de Regatul Danemarcei, întemeiat pe faptul că Tribunalul ar fi omis să efectueze o analiză globală a elementelor examinate. Astfel, Tribunalul a confirmat, pe de o parte, aprecierea Comisiei referitoare la existența unei activități economice, întemeiată pe cei doi indicatori relevanți menționați mai sus(70), și, în același timp, a exclus posibilitatea ca elementele invocate de Regatul Danemarcei, precum și de interveniente(71) să repună în discuție această apreciere. Prin urmare, considerăm că nu se poate reproșa Tribunalului că nu a ținut seama de aceste argumente în ansamblul lor(72).
43.      Trebuie, astfel, să se examineze dacă, în conformitate cu argumentele al doilea‑al cincilea prezentate de Regatul Danemarcei, aprecierea Tribunalului este afectată de erori de drept. În opinia noastră, această examinare, care se referă la însăși esența noțiunii de „activitate economică”, poate urma două abordări alternative, prima constând într‑o interpretare „obiectivă” a acestei noțiuni, în conformitate cu practica recentă a Comisiei și cu jurisprudența corespunzătoare a Tribunalului, iar a doua într‑o interpretare „pragmatică” a noțiunii menționate, care este, în opinia noastră, mai aptă să respecte echilibrul competențelor între statele membre și Comisie.
44.      Prima abordare propusă pledează în favoarea aprecierii Comisiei și a Tribunalului. Ea se bazează pe cei doi indicatori menționați mai sus, și anume „logica economică” a proiectului și existența unei piețe concurențiale.
45.      În primul rând, în ceea ce privește „logica economică” a proiectului, dintr‑o jurisprudență constantă a Curții rezultă că prestațiile furnizate în mod normal în schimbul unei remunerații constituie servicii susceptibile să fie calificate drept „activități economice”. Caracteristica esențială a remunerației constă în faptul că aceasta este contravaloarea economică a prestației în cauză(73). În speță, condiționarea accesului la infrastructură de plata unei taxe constituie, așa cum a stabilit Tribunalul, un indiciu important al faptului că infrastructura în cauză face obiectul unei exploatări economice(74). În schimb, împrejurarea că taxele în discuție sunt menite să finanțeze construirea legăturii fixe, precum și a conexiunilor interne cu hinterlandul și că, în consecință, Femern va fi împiedicată să își maximizeze profiturile nu poate, în principiu, să repună în discuție această concluzie. Astfel, din jurisprudența constantă a Curții expusă la punctul 16 din prezentele concluzii reiese că reprezintă o „activitate economică” orice activitate care constă în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piață determinată, independent de aspectul dacă această activitate generează profit(75).
46.      În această privință, argumentele dezvoltate de Regatul Danemarcei nu par să repună în discuție aprecierea Tribunalului. Astfel, mai întâi, argumentul potrivit căruia Femern ar acționa într‑un circuit economic închis și într‑un sector de activitate care nu este nici liberalizat, nici privatizat nu poate fi admis, în măsura în care, așa cum am precizat la punctul 33 din prezentele concluzii, Tribunalul a concluzionat în mod întemeiat și fără ca acest lucru să fie contestat de Regatul Danemarcei în recursul formulat, că lipsa liberalizării nu era legată de piața vizată de activitatea de exploatare a legăturii fixe, și anume cea a serviciilor de transport peste strâmtoarea Fehmarn. În continuare, nici argumentul întemeiat pe intervenția Ministerului Transporturilor în stabilirea taxelor nu poate fi reținut întrucât faptul că o entitate este supusă unor prețuri reglementate de stat nu este un criteriu decisiv pentru a stabili dacă aceasta desfășoară o activitate economică(76). În sfârșit, caracteristicile legate de remunerația în cauză – în special faptul că taxele aferente utilizării legăturii fixe vor fi determinate prin intermediul Ministerului Transporturilor – nu sunt suficiente pentru a o califica drept „colectare de natură publică” sau, mai precis, drept „taxă”, dat fiind că plata se va efectua în favoarea Femern ca o contraprestație a unui serviciu furnizat de aceasta(77).
47.      În al doilea rând, în ceea ce privește existența unei piețe concurențiale, este incontestabil că, odată cu exploatarea legăturii fixe, activitatea Femern, independent de scopul său economic, va produce un impact asupra serviciilor de transport furnizate de operatorii de feriboturi prin strâmtoarea Fehmarn, ceea ce pledează de asemenea în favoarea calificării exploatării legăturii fixe drept „activitate economică”(78). Desigur, deși statele membre au posibilitatea de a alege să își modernizeze sau să își dezvolte infrastructurile de transport, în speță nu este exclusă posibilitatea ca construirea unei noi infrastructuri, precum legătura fixă, să excludă de pe piață operatori economici, precum operatorii de feriboturi, dacă se dovedește că infrastructurile sau modurile de transport ale acestora sunt mai puțin avantajoase sau eficiente. Totuși, faptul că serviciul de transport care utilizează legătura fixă poate înlocui, integral sau parțial, serviciile operatorilor de feriboturi constituie în sine un indiciu care dovedește existența unei concurențe între cele două moduri de transport(79). Mai precis, concurența nu privește infrastructura propriu‑zică, ci serviciile furnizate de Femern pe aceasta(80). Prin urmare, este evident că, din puncte de vedere pur economic, atunci când va exploata legătura fixă, Femern va furniza servicii pe piața traversării strâmtorii Fehmarn în concurență cu (sau înlocuind) operatorii privați care urmăresc un scop lucrativ prezenți la acel moment pe această piață.
48.      În al treilea rând, apreciem că este util să adăugăm o considerație de ordin mai general. O interpretare relativ largă a noțiunii de „activitate economică” ar putea fi justificată, în măsura în care această noțiune constituie doar o condiție preliminară pentru aplicarea normelor Uniunii privind ajutoarele de stat și nu poate fi confundată cu elementele constitutive ale unui ajutor de stat(81). Astfel, demonstrarea existenței unei „activități economice” determină doar posibilitatea de a aplica articolul 107 alineatul (1) TFUE, înțelegându‑se în același timp că, în urma acestei aprecieri, este posibil ca măsurile examinate să nu fie calificate drept „ajutoare de stat”(82). Dintr‑o asemenea perspectivă, această primă abordare se întemeiază pe o concepție „obiectivă” a noțiunii de „activitate economică”, care ține seama de caracteristicile abstracte ale activității și de posibilitatea ca aceasta să poată fi desfășurată potrivit unei logici economice, independent de situația concretă a entității beneficiare a măsurilor de stat examinate. În plus, o astfel de abordare este conformă cu o interpretare „evolutivă” a noțiunilor de „întreprindere” și de „activitate economică” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE și este coerentă cu practica Comisiei consecutivă Hotărârilor Aéroports de Paris și Leipzig‑Halle și confirmată de jurisprudența Tribunalului(83).
49.      În consecință, la prima vedere, Tribunalul nu pare să fi săvârșit o eroare de drept atunci când a confirmat interpretarea noțiunii de „activitate economică” reținută de Comisie pe baza celor doi indicatori menționați mai sus.
50.      Totuși, considerăm că această primă abordare, care pare conformă cu jurisprudența Curții, ar putea să se dovedească insuficientă pentru a
înțelege esența cauzei, în special în ceea ce privește aprecierea logicii pretins „economice” a modelului de exploatare a legăturii fixe pus în aplicare de autoritățile daneze. Astfel, în opinia noastră, o examinare mai aprofundată arată că acest model se întemeiază numai în aparență pe o logică economică, dar, în realitate, se bazează pe un mecanism clasic de planificare publică a unei infrastructuri de interes general.
51.      Cu titlu introductiv, amintim că legătura fixă constituie o infrastructură de transport de foarte mare anvergură, concepută în cadrul unui tratat internațional între două state membre, care face parte integrantă din rețelele europene de transport și este cofinanțată din fonduri ale Uniunii. Așa cum arată Comisia în decizia în litigiu, această infrastructură nu ar fi văzut niciodată lumina zilei în lipsa unei intervenții publice(84). Astfel, realizarea unor infrastructuri de transport strategice la nivel național și transeuropean poate să fie în sarcina doar
a autorităților publice.
52.      În această privință, obligația Femern de a utiliza veniturile din exploatarea legăturii fixe în scopul de a rambursa împrumuturile contractate pentru planificarea și construirea acestei legături și a conexiunilor interne arată demonstrează lipsa unei „legături comerciale” directe între cuantumul taxelor plătite de utilizatorii legăturii respective și cel al prestațiilor care le sunt furnizate(85), ceea ce exclude ca această legătură să facă obiectul unei exploatări comerciale. Pe de altă parte, deși este adevărat că faptul că o activitate nu generează în mod necesar profit nu este, în principiu, pertinent pentru calificarea acesteia sau nu drept „activitate economică”, este dificil de conceput ca o activitate să fie considerată „economică” dacă nu raportează, cel puțin pe termen lung, venituri care să permită generarea de profit sau, a minima, acoperirea costurilor suportate(86).
53.      De altfel, intervenția autorităților publice (în speță Ministerul Transporturilor) în stabilirea taxelor, care limitează în mod considerabil marja de manevră de care dispune Femern în cadrul determinării cuantumului acestora, tinde să întărească această idee.
54.      În plus, deși, în conformitate cu natura funcțională pe care o are noțiunea de ajutor de stat, calificarea unei activități ca fiind economică sau nu la nivel național nu este decisivă pentru calificarea sa în sensul dreptului Uniunii(87), modalitățile concrete prin care o activitate este reglementată de legiuitorul național nu pot fi totuși lipsite de orice pertinență în această privință(88).
55.      Desigur, în ceea ce privește al doilea indicator evocat de Comisie pentru a‑și susține concluzia referitoare la existența unei „activități economice”, este evident că noua infrastructură, odată finalizată, va permite Femern să furnizeze servicii de transport pentru traversarea strâmtorii Fehmarn, ceea ce va da naștere unor dificultăți majore, chiar unei excluderi de pe această piață, pentru operatorii de feriboturi(89). Totuși, având în vedere aspectele specifice și caracteristice ale modelului adoptat, existența unui impact potențial asupra operatorilor economici și, așadar, a unei anumite forme de concurență pe piața traversării strâmtorii Fehmarn nu este suficientă în sine pentru a repune în discuție concluzia care precedă(90).
56.      În definitiv, spre deosebire de prima abordare, care se bazează pe o concepție „obiectivă” a noțiunii de „activitate economică”(91), această a doua interpretare se întemeiază pe o concepție a noțiunii respective care ar putea fi definită ca „pragmatică”. Cu alte cuvinte, pentru a examina existența unei „activități economice”, considerăm că trebuie să se țină seama nu (sau, mai degrabă, nu numai) de natura abstractă sau de caracteristicile potențiale ale activității, ci (și) de caracteristicile entității care desfășoară această activitate și de modalitățile concrete de exercitare a acesteia.
57.      Ținând seama de ceea ce precedă, propunem admiterea celui de al doilea motiv de recurs și, în consecință, anularea hotărârii atacate, fără a fi necesară, în cadrul celei de a doua abordări, examinarea celui de al treilea motiv de recurs(92).
Cu privire la al treilea motiv de recurs
58.      Al treilea motiv de recurs, invocat cu titlu și mai subsidiar(93), este întemeiat pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal în măsura în care acesta ar fi considerat greșit că construirea legăturii fixe constituie o activitate economică deschisă concurenței, la fel ca exploatarea acestei legături(94).
59.      În această privință, observăm că, în considerentul (198) al deciziei în litigiu, după ce a concluzionat că exploatarea legăturii fixe constituie o activitate economică, Comisia s‑a limitat să adauge că din Hotărârea Freistaat Sachsen și Land Sachsen‑Anhalt/Comisia(95) rezulta că construcția infrastructurii exploatate de Femern constituie de asemenea o activitate economică, fără a furniza explicații suplimentare în această privință. Prin urmare, Comisia și‑a întemeiat aprecierea exclusiv pe o aplicare prin analogie a principiilor stabilite de Curte în această hotărâre.
60.      Întemeindu‑se pe aceeași jurisprudență, Tribunalul a concluzionat că, în cazurile în care există o piață a serviciilor de transport pe care sunt prezenți deja operatori care urmăresc un scop lucrativ, construirea unei noi infrastructuri de transport ce are vocația de a face obiectul unei exploatări economice poate perturba în egală măsură concurența ca și extinderea unei infrastructuri preexistente(96). El a considerat de asemenea că, deși Femern nu era încă prezentă pe piața relevantă în faza de construcție a legăturii fixe, această activitate era indisociabilă de exploatarea economică viitoare a infrastructurii pe o piață pe care intervine un operator care urmărește un scop lucrativ(97).
61.      Cu titlu introductiv, arătăm că construirea unei infrastructuri este în sine o activitate economică. Cu toate acestea, în speță, Femern nu construiește legătura fixă, ci acționează în esență ca un intermediar al autorităților daneze, atribuind lucrările de construcție unor întreprinderi de pe această piață prin intermediul unor contracte de achiziții publice. Activitatea de construire administrată de Femern ar constitui, așadar, potrivit aprecierii Comisiei care a fost confirmată de Tribunal, o activitate economică doar ca activitate legată în mod indisociabil de exploatarea legăturii fixe, în conformitate cu Hotărârea Leipzig‑Halle(98).
62.      În această privință, apreciem că, desigur, împrejurările cauzei prezintă anumite similitudini cu cele care au condus la pronunțarea Hotărârii Freistaat Sachsen și Land Sachsen‑Anhalt/Comisia(99), precum și a Hotărârii Leipzig‑Halle. În special, în măsura în care s‑a constatat, potrivit primei concluzii expuse în cadrul celui de al doilea motiv de recurs, că exploatarea legăturii fixe constituie exercitarea unei activități economice și că construirea acestei legături nu este legată de exercitarea unor prerogative de putere publică, s‑ar putea considera, ținând seama de caracterul indisociabil al activităților de construire și de exploatare, precum și de faptul că legătura fixă este destinată exclusiv activității (economice) de exploatare prin furnizarea de servicii de transport de către Femern, că construirea acestei legături constituie de asemenea o activitate economică(100).
63.      Totuși, aceste analogii nu pot compensa diferența fundamentală dintre cele două situații. Astfel, noua pistă a aeroportului Leipzig‑Halle era destinată exploatării de către operatorul privat DHL a cel puțin 90 % din transporturile sale aeriene, astfel cum prevedea un acord încheiat între această societate și administratorii aeroportului(101). Prin urmare, destinația comercială a acestei infrastructuri era destul de evidentă, iar această situație se integra în practica Comisiei referitoare la „infrastructurile specifice”(102). Or, construirea legăturii fixe se supune unei alte logici, în măsura în care ea contribuie la rândul său la dezvoltarea rețelelor naționale și transeuropene de transport și nu este afectată, în principiu, unei activități economice specifice.
64.      Prin urmare, considerăm că Comisia a utilizat un parametru eronat pentru aprecierea activității de construire încredințate Femern ca fiind o „activitate economică”(103).
65.      Ținând seama de ceea ce precedă, propunem, așadar, admiterea celui de al treilea motiv de recurs și, în consecință, anularea hotărârii atacate.
Cu privire la acțiunea în primă instanță
66.      Potrivit articolului 61 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, în cazul în care Curtea anulează decizia Tribunalului, ea poate să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată.
67.      În această privință, apreciem că, în ipoteza în care Curtea ar statua că hotărârea atacată trebuie anulată, ea dispune de toate elementele necesare pentru a se pronunța cu privire la al treilea aspect al primului motiv al acțiunii în primă instanță, întemeiat pe constatarea pretins eronată că Femern este un operator care urmărește o logică comercială, precum și cu privire la al doilea aspect al celui de al doilea motiv al acestei acțiuni, întemeiat pe faptul că Comisia ar fi constatat în mod eronat că activitățile de construire și de exploatare a legăturii fixe sunt indisociabile.
68.      Mai precis, în ipoteza în care Curtea ar urma interpretarea propusă la punctele 49-56 din prezentele concluzii, va trebui să se admită al treilea aspect al primului motiv al acțiunii în primă instanță și să se anuleze articolul 2 din decizia în litigiu. Alternativ, în ipoteza în care Curtea ar decide să respingă al doilea motiv al recursului, dar să admită al treilea motiv al recursului, ar trebui să se admită al doilea aspect al celui de al doilea motiv al acțiunii în primă instanță și, în consecință, să se anuleze de asemenea articolul 2 din această decizie(104).
Concluzie
69.      Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să admită recursul și să anuleze Decizia C(2020) 1683 final a Comisiei din 20 martie 2020 privind ajutorul de stat SA.39078 – 2019/C (ex 2014/N) pe care Danemarca l‑a pus în aplicare pentru Femern A/S.
1      Limba originală: franceza.
2      JO 2020, L 339, p. 1.
3      Este vorba, mai concret, despre un tunel de aproximativ 19 km sub Marea Baltică care face legătura între Rødby, localitate situată pe insula Lolland (Danemarca), și Puttgarden (Germania), care va cuprinde atât o cale ferată electrificată, cât și o autostradă.
4      Prin Decizia din 13 iulie 2009 în cazul N 157/09 – Finanțarea etapei de planificare a proiectului privind legătura fixă peste strâmtoarea Fehmarn (JO 2009, C 202, p. 2), Comisia a concluzionat, pe de o parte, că măsurile legate de finanțarea planificării proiectului ar putea să nu constituie ajutor de stat, în măsura în care Femern a acționat în calitate de autoritate publică, și, pe de altă parte, că, deși măsurile respective ar fi susceptibile să aducă beneficii viitorului operator al legăturii fixe, acestea ar fi, în orice caz, compatibile cu piața internă. Prin urmare, Comisia a decis să nu ridice obiecții în sensul articolului 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41).
5      Și anume articolul 6 din Tratatul privind strâmtoarea Fehmarn și lov no 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (Legea nr. 575 privind construirea și exploatarea legăturii fixe peste strâmtoarea Fehmarn și a legăturilor către hinterlandul danez) din 4 mai 2015 (denumită în continuare „Legea din 2015 privind construcția”).
6      Lucrările aferente construirii legăturii fixe sunt realizate de Femern în cadrul unor contracte de construcții care fac obiectul procedurilor de achiziții publice.
7      Femern Landanlæg este o filială a Sund & Bælt Holding A/S, o societate deținută de statul danez. În urma constituirii Femern Landanlæg, Femern a devenit filiala acesteia.
8      Decizia C(2015) 5023 final a Comisiei din 23 iulie 2015 privind ajutorul de stat SA.39078 (2014/N) (Danemarca) pentru finanțarea proiectului privind legătura fixă peste strâmtoarea Fehmarn (JO 2015, C 325, p. 5) (denumită în continuare „Decizia privind construcția”). În această decizie, Comisia a concluzionat printre altele că, chiar și în cazul în care măsurile adoptate în favoarea Femern pentru planificarea, construirea și exploatarea legăturii fixe ar constitui ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, acestea erau compatibile cu piața internă în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE.
9      Hotărârile din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (T‑630/15, EU:T:2018:942) și Stena Line Scandinavia/Comisia (T‑631/15, EU:T:2018:944). Prin aceste hotărâri, Tribunalul a anulat Decizia privind construcția în măsura în care Comisia a decis să nu ridice obiecții cu privire la măsurile adoptate de Regatul Danemarcei în favoarea Femern pentru planificarea, construirea și exploatarea legăturii fixe.
10      Hotărârea din 6 octombrie 2021, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (C‑174/19 P și C‑175/19 P, EU:C:2021:801).
11      Această decizie, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 5 iulie 2019 (JO 2019, C 226, p. 5), a fost adoptată în urma procedurii formale de investigare, prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, care fusese inițiată prin scrisoarea din 14 iunie 2019 adresată autorităților daneze.
12      A se vedea articolul 2 din decizia în litigiu. Invers, la articolul 1 din această decizie, Comisia a arătat că alte măsuri care fac obiectul deciziei menționate (și anume deprecierea activelor, reportarea pierderilor fiscale, regimul de impozitare comună, taxele feroviare, utilizarea proprietății de stat în mod gratuit și garanțiile de stat pentru instrumentele financiare derivate) nu constituiau ajutor de stat în favoarea întreprinderii Femern.
13      Primul motiv al acțiunii în primă instanță se împărțea în patru aspecte întemeiate pe faptul că, în decizia în litigiu, Comisia a constatat în mod eronat că: (i) activitățile desfășurate de Femern nu erau legate de exercitarea unor prerogative de putere publică; (ii) Femern oferea servicii de transport pe o piață în concurență cu alți operatori; (iii) Femern era un operator economic care urmărea o logică comercială și (iv) finanțarea acordată Femern denatura concurența și afecta schimburile comerciale dintre statele membre.
14      Prin intermediul celui de al doilea motiv al acțiunii în primă instanță, Regatul Danemarcei a contestat în esență faptul că activitățile desfășurate de Femern pot fi considerate ca fiind de natură economică înainte de punerea în funcțiune a legăturii fixe. Tribunalul a examinat mai întâi primele trei aspecte ale primului motiv și al doilea motiv, care aveau ca obiect calificarea activităților desfășurate de Femern drept activități de natură economică, înainte de a examina al patrulea aspect al primului motiv, care privea condițiile referitoare la denaturarea concurenței și la afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre, prevăzute la articolul 107 alineatul (1) TFUE.
15      Potrivit Tribunalului, o entitate acționează în calitate de autoritate publică sau prin exercitarea unor prerogative de putere publică atunci când activitatea sa are legătură cu funcțiile esențiale ale statului prin natura sa, prin obiectul său și prin normele care i se aplică.
16      Tribunalul, asemenea Comisiei, s‑a întemeiat pe două elemente în această privință, și anume pe faptul că accesul la legătura fixă va fi condiționat de plata unor taxe și că Femern va oferi servicii de transport pentru traversarea strâmtorii Fehmarn în concurență cu un operator care urmărește un scop lucrativ.
17      Hotărârea din 19 decembrie 2012 (C‑288/11 P, denumită în continuare „Hotărârea Leipzig‑Halle”, EU:C:2012:821).
18      Aceste motive sunt întemeiate, primul, pe o eroare de drept în interpretarea noțiunii de „exercitare a unor prerogative de putere publică” și pe lipsa unei aprecieri globale de către Tribunal a activităților încredințate Femern de statul danez, al doilea, invocat cu titlu subsidiar, pe o eroare de drept, în măsura în care Tribunalul ar fi omis să examineze dacă Comisia a efectuat aprecierea globală necesară a chestiunii dacă activitățile desfășurate de Femern constituie, în tot sau în parte, activități neeconomice, al treilea, invocat cu titlu și mai subsidiar, pe o eroare de drept, în măsura în care Tribunalul ar fi considerat în mod eronat că Femern a desfășurat o activitate economică deschisă concurenței încă din faza de construcție a legăturii fixe.
19      Astfel, articolul 2 din decizia în litigiu are următorul cuprins: „[m]ăsurile care constau în injecții de capital și într‑o combinație de împrumuturi de stat și de garanții de stat în favoarea [Femern], pe care Danemarca le‑a pus în vigoare, cel puțin parțial, în mod ilegal, constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) [TFUE]. În urma modificării acestor măsuri, astfel cum sunt prevăzute în notificarea revizuită, acestea sunt compatibile cu piața internă pe baza articolului 107 alineatul (3) litera (b) [TFUE]”. Cererea introductivă în primă instanță formulată de Regatul Danemarcei urmărea „anularea articolului 2 din [decizia în litigiu] în măsura în care prevede că măsurile […] constituie ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) [TFUE]”. În opinia noastră, pare evident că, în cazul în care Regatul Danemarcei reușește să demonstreze că, în mod contrar concluziei Comisiei enunțate la prima teză a acestui articol, măsurile în litigiu nu constituie ajutor de stat, rezultă că decizia în litigiu va trebui anulată în totalitate, decizia privind compatibilitatea acestor măsuri cu piața internă cuprinsă în a doua teză a acestei dispoziții nemaiavând temei.
20      În special, măsurile de finanțare destinate să promoveze realizarea PIIEC fac obiectul Comunicării Comisiei din 30 decembrie 2021 privind criteriile pentru analiza compatibilității cu piața internă a ajutorului de stat destinat să promoveze realizarea unor PIIEC (JO 2021, C 528, p. 10).
21      Din modul de redactare a acestei dispoziții rezultă că interdicția ajutoarelor de stat se aplică numai atunci când beneficiarul unei măsuri este o „întreprindere”.
22      A se vedea în special Hotărârea din 23 aprilie 1991, Höfner și Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, punctul 21), precum și Hotărârea din 12 iulie 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, denumită în continuare „Hotărârea Compass‑Datenbank”, EU:C:2012:449, punctul 35 și jurisprudența citată). Pentru acest motiv, statul însuși sau o entitate de stat poate acționa în calitate de întreprindere (a se vedea în Compass‑Datenbank, punctul 35 și jurisprudența citată). În general, astfel cum a arătat deja avocatul general Cosmas în Concluziile prezentate în cauza Diego Calì & Figli (C‑343/95, EU:C:1996:482, punctul 32 și jurisprudența citată), Curtea reține în mod constant o interpretare largă a noțiunii de întreprindere. Nici măcar acordarea de către stat a unor drepturi speciale sau exclusive unei anumite entități nu afectează calitatea de „întreprindere” a acestei entități (a se vedea în special Hotărârea din 18 martie 1997, Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, punctul 17 și jurisprudența citată).
23      A se vedea Hotărârea Compass‑Datenbank, punctul 35 și jurisprudența citată.
24      A se vedea în acest sens Hotărârea din 29 octombrie 1980, van Landewyck ș.a./Comisia (209/78-215/78 și 218/78, EU:C:1980:248, punctul 88), Hotărârea din 16 noiembrie 1995, Fédération française des sociétés d’assurance ș.a. (C‑244/94, EU:C:1995:392, punctul 21), precum și Hotărârea din 1 iulie 2008, MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376, punctele 27 și 28, precum și jurisprudența citată). De exemplu, împrejurarea că oferta de bunuri sau de servicii este făcută fără scop lucrativ nu se opune ca entitatea care efectuează aceste operațiuni pe piață să trebuiască să fie considerată o întreprindere, în condițiile în care această ofertă se află în concurență cu aceea a altor operatori care urmăresc un scop lucrativ (a se vedea Hotărârea din 27 iunie 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punctul 46).
25      De altfel, așa cum a arătat avocatul general Poiares Maduro în Concluziile prezentate în cauza FENIN/Comisia (C‑205/03 P, EU:C:2005:666, punctul 26), atunci când încearcă să stabilească „dacă o activitate asumată de stat sau de o entitate de stat este de natură economică, Curtea abordează un teren periculos întrucât trebuie să găsească un echilibru între necesitatea de a proteja o concurență nedenaturată pe piața comună și respectarea competențelor statelor membre”.
26      A se vedea în special Hotărârea din 19 februarie 2002, Wouters ș.a. (C‑309/99, EU:C:2002:98, punctul 57, precum și jurisprudența citată), și Hotărârea din 10 iulie 2025, INTERZERO ș.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punctul 49, precum și jurisprudența citată).
27      Deși, în primele sale hotărâri în materie, Curtea părea să facă distincție doar între, pe de o parte, activitățile din domeniul autorității publice și, pe de altă parte, activitățile economice (a se vedea în special Hotărârea din 16 iunie 1987, Comisia/Italia, 118/85, denumită în continuare „Hotărârea Comisia/Italia”, EU:C:1987:283, punctul 7, și Hotărârea din 18 martie 1997, Diego Calì & Figli C‑343/95, EU:C:1997:160, punctul 16), în prezent, potrivit unei jurisprudențe constante, sfera activităților care nu prezintă caracter economic nu este limitată la activitățile din domeniul autorității publice, ci include și alte activități neeconomice, precum activitățile care sunt exercitate în cadrul solidarității și nu constau în a oferi produse sau servicii pe piață în schimbul unei remunerații (a se vedea în special în acest sens Hotărârea din 11 iunie 2020, Comisia și Republica Slovacă/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P și C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punctele 30-50, precum și jurisprudența citată).
28      Acest motiv corespunde primei critici din cadrul primului aspect al primului motiv în primă instanță (examinată la punctele 44-65 din hotărârea atacată), întemeiată pe o pretinsă interpretare excesiv de restrictivă a noțiunii de „activitate din domeniul autorității publice sau care este legată de exercitarea unor prerogative de putere publică”, și primei subcritici din cadrul celei de a treia critici din cadrul acestui motiv (examinată la punctele 75-91 din această hotărâre), întemeiată pe faptul că Comisia ar fi considerat în mod eronat că activitățile de construire și de exploatare a legăturii fixe, ca atare, nu intră în domeniul exercitării autorității publice.
29      A se vedea punctele 50-57 din hotărârea atacată.
30      Regatul Danemarcei se întemeiază în special pe Hotărârea Comisia/Italia (punctul 7).
31      A se vedea punctul 57 din hotărârea atacată. În considerentul (194) al deciziei în litigiu, Comisia a exclus posibilitatea ca Femern să fi primit prerogative specifice de autoritate publică, pentru motivul că, în esență, construcția și exploatarea comercială a unor proiecte mari de infrastructură nu constituie în sine o exercitare a prerogativelor de autoritate publică, iar construcția și exploatarea legăturii fixe sunt guvernate de o logică economică, fiind finanțate într‑o măsură foarte mare din taxele plătite de utilizatori. Ea a constatat de asemenea că activitățile Femern sunt foarte diferite de cele care erau considerate în trecut ca parte a activităților de exercitare a prerogativelor de autoritate publică.
32      A se vedea punctele 52-54 din hotărârea atacată. Pe de altă parte, la punctul 56 din această hotărâre, Tribunalul a exclus posibilitatea ca termenul „prerogative” să acopere mai general misiunile de serviciu public sau de autoritate publică, în conformitate cu ceea ce Curtea a declarat în Hotărârea Compass‑Datenbank (punctul 40), din care ar reieși că activitatea în discuție în acea cauză era legată de exercitarea unor prerogative de putere publică pentru motivul că acea colectare de date se întemeia pe o obligație legală impusă unor întreprinderi, a cărei respectare putea fi asigurată prin recurgerea la puteri coercitive.
33      A se vedea punctele 58-63 din hotărârea atacată.
34      A se vedea în special Hotărârea din 19 ianuarie 1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, punctul 30), și Hotărârea din 10 iulie 2025, INTERZERO ș.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punctul 49, precum și jurisprudența citată). Curtea a precizat de asemenea că, în cazul în care o entitate publică desfășoară o activitate economică ce poate fi disociată de exercitarea prerogativelor sale de putere publică, această entitate, în ceea ce privește activitatea respectivă, acționează în calitate de întreprindere, în timp ce, dacă activitatea economică respectivă este indisociabilă de exercitarea prerogativelor sale de putere publică, toate activitățile desfășurate de entitatea menționată rămân activități legate de exercitarea acestor prerogative (a se vedea Hotărârea Compass‑Datenbank, punctul 38 și jurisprudența citată).
35      La punctul 17 din Comunicarea privind noțiunea de ajutor de stat astfel cum este menționată la articolul 107 alineatul (1) [TFUE] (JO 2016, C 262, p. 1) (denumită în continuare „Comunicarea privind noțiunea de ajutor de stat”), Comisia asimilează cele două noțiuni făcând referire mai întâi la „entitățile publice [care] acționează «în calitatea lor de autorități publice»” și ulterior la „activitățile care fac parte în mod intrinsec din prerogativele autorității oficiale și care sunt exercitate de stat”. Potrivit avocatului general Mayras în Concluziile prezentate în cauza Reyners (2/74, EU:C:1974:59, p. 665), noțiunea de „autoritate publică” „decurge din suveranitatea, din imperium al statului” și „implică, pentru cel care o exercită, posibilitatea de a utiliza prerogative exorbitante în raport cu dreptul comun, privilegii de putere publică, puteri coercitive care se impun cetățenilor”. A se vedea de asemenea în acest sens Concluziile avocatului general Jacobs prezentate în cauza Höfner și Elser (C‑41/90, EU:C:1991:14, punctele 22 și 23), precum și Concluziile avocatului general Cosmas prezentate în cauza Diego Calì & Figli (C‑343/95, EU:C:1996:482, punctul 37, precum și nota de subsol 24).
36      A se vedea în special Hotărârea din 19 ianuarie 1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, punctele 29 și 30), precum și Hotărârea din 26 martie 2009, SELEX Sistemi Integrati/Comisia (C‑113/07 P, EU:C:2009:191, punctul 76), în ceea ce privește controlul și siguranța navigației aeriene, Hotărârea din 18 martie 1997, Diego Calì & Figli (C‑343/95, EU:C:1997:160, punctul 23), în ceea ce privește supravegherea antipoluare, precum și Hotărârea Compass‑Datenbank, punctul 40, și Hotărârea din 7 noiembrie 2019, Aanbestedingskalender ș.a./Comisia (C‑687/17 P, EU:C:2019:932, punctul 45), în ceea ce privește gestionarea unei baze de date și a unei platforme de atribuire electronică a contractelor de achiziții publice a cărei utilizare se întemeiază pe o obligație legală. În plus, în cazul unor activități de certificare sau de acreditare, Curtea a făcut distincție după cum activitatea se desfășoară în schimbul unei remunerații și exclusiv pe baza cererii pieței (a se vedea Hotărârea din 12 decembrie 2013, SOA Nazionale Costruttori, C‑327/12, EU:C:2013:827, punctul 29 și jurisprudența citată) sau după cum organismele în discuție exercită o putere decizională, precum și o competență de control și de sancționare (a se vedea Hotărârea din 6 mai 2021, Analisi G. Caracciolo, C‑142/20, EU:C:2021:368, punctul 58).
37      A se vedea Hotărârea din 19 februarie 2002, Wouters ș.a. (C‑309/99, EU:C:2002:98, punctul 58), Hotărârea din 28 februarie 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas (C‑1/12, EU:C:2013:127, punctul 46), Hotărârea din 18 iulie 2013, Consiglio Nazionale dei Geologi (C‑136/12, EU:C:2013:489, punctul 44), precum și Hotărârea din 18 ianuarie 2024, Lietuvos notarų rūmai ș.a. (C‑128/21, EU:C:2024:49, punctul 63).
38      Hotărârea din 24 octombrie 2002 (C‑82/01 P, denumită în continuare „Hotărârea Aéroports de Paris”, EU:C:2002:617, punctele 76-78).
39      Așa cum explică la punctul 209 din Comunicarea privind noțiunea de ajutor de stat, Comisia considera că, în urma incertitudinii care exista înainte de hotărârea pronunțată în cauza Aéroports de Paris, autoritățile publice puteau considera în mod legitim că finanțarea publică a infrastructurii acordată înainte de hotărârea respectivă nu constituie ajutor de stat și că, prin urmare, astfel de măsuri nu trebuiau să fie notificate Comisiei.
40      A se vedea Hotărârea Leipzig‑Halle (punctele 40-42). Tribunalul a aplicat aceste principii considerând în mod constant că exploatarea comercială și construirea unor infrastructuri portuare sau aeroportuare în vederea unei astfel de exploatări comerciale constituie activități economice (a se vedea în special Hotărârea din 20 septembrie 2019, Le Port de Bruxelles și Région de Bruxelles‑Capitale/Comisia, T‑674/17, EU:T:2019:651, punctul 62, precum și jurisprudența citată).
41      Comisia a precizat de asemenea că – în general și cu excepția cazului în care statul membru în cauză a decis să introducă mecanisme de piață – activitățile următoare fac parte din prerogativele autorității oficiale: armata sau poliția, siguranța și controlul navigației aeriene, controlul și siguranța traficului maritim, supravegherea antipoluare, organizarea, finanțarea și executarea pedepselor cu închisoarea, dezvoltarea și revitalizarea terenurilor publice de către autoritățile publice, precum și colectarea de date pentru a fi utilizate în scopuri publice pe baza unei obligații legale impuse întreprinderilor în cauză de a dezvălui acest tip de date. Aceste exemple constituie, în mod evident, o listă neexhaustivă inspirată de jurisprudența Curții și de practica Comisiei.
42      A se vedea considerentele (190) și, respectiv, (191) ale deciziei în litigiu, precum și punctul 57 din hotărârea atacată.
43      În această privință, este necesar să se facă distincție între, pe de o parte, atribuirea de către statul membru în cauză a unor competențe care, potrivit dreptului Uniunii, constituie prerogative de putere publică și, pe de altă parte, calificarea acestor competențe ca fiind prerogative de putere publică.
44      Astfel, a aprecia că activitățile ar trebui să fie considerate ca fiind activități care implică exercitarea unor prerogative de putere publică pentru simplul motiv că, în statul membru în cauză, ele țin în mod tipic de exercitarea unor prerogative de putere publică ar lipsi noțiunea de „ajutor de stat” de caracterul său obiectiv și ar echivala cu atribuirea către statele membre a posibilității de a „selecta” activitățile care, potrivit acestora, să constituie sau nu exercitarea unor asemenea prerogative. Pe de altă parte, așa cum arată în mod întemeiat Comisia în observațiile sale scrise, Hotărârea din 16 iunie 1987, Comisia/Italia (punctul 7), invocată de Regatul Danemarcei, nu susține argumentația sa, ci precizează doar că statul poate acționa fie prin exercitarea autorității publice, fie prin exercitarea unor activități cu caracter industrial sau comercial care constau în oferirea de bunuri și de servicii pe piață și că, „pentru a putea face o astfel de distincție, este […] necesar, în fiecare caz, să se examineze activitățile exercitate de stat și să se determine categoria căreia îi aparțin aceste activități” (sublinierea noastră). Prin urmare, din acest fragment nu reiese că un stat poate acționa prin exercitarea autorității publice „pentru orice activitate concretă”.
45      Pe de altă parte, la punctele 87-89 din hotărârea atacată, Tribunalul a arătat în mod întemeiat, fără ca acest lucru să fie contestat de Regatul Danemarcei, că prerogativele de putere publică invocate de acesta din urmă (și anume funcțiile delegate Femern în calitate de autoritate rutieră și în calitate de administrator al infrastructurii feroviare, precum și faptul că îi revenea sarcina de a pregăti planurile de siguranță a legăturii fixe) nu priveau activitățile referitoare la construirea și la exploatarea legăturii fixe.
46      A se vedea punctele 78-90 din hotărârea atacată. Potrivit Regatului Danemarcei, Tribunalul, pe de o parte, s‑a limitat să valideze enumerarea exhaustivă a activităților care implică exercitarea unor prerogative de putere publică, efectuată de Comisie pe baza jurisprudenței Curții, și, pe de altă parte, a examinat individual, după modelul Comisiei, fiecare dintre elementele invocate de autoritățile daneze pentru a constata că niciunul dintre acestea nu era suficient în sine pentru a concluziona că este vorba despre o autoritate publică.
47      A se vedea considerentul (191) al deciziei în litigiu. Astfel cum s‑a rezumat în considerentul (190) al acestei decizii, în cursul procedurii administrative, autoritățile daneze au declarat, mai întâi, că obiectivele legăturii fixe sunt mult mai ample decât simpla furnizare a unui serviciu public, întrucât legătura fixă ar crea condițiile necesare pentru o cooperare culturală și economică mai intensă în beneficiul Uniunii Europene, al celor două state și al regiunilor învecinate cu strâmtoarea Fehmarn; în continuare, ele au arătat că natura planificării, a construcției și a exploatării legăturii fixe este legată de exercitarea prerogativelor de autoritate publică, întrucât este vorba de o punere în aplicare a unui acord interguvernamental de către Regatul Danemarcei și de o decizie publică de planificare majoră luată de statul danez (astfel încât natura acestor activități este comparabilă cu cele ale autorităților de transport internaționale și naționale, precum Eurocontrol sau autoritățile rutiere și feroviare daneze), și, în sfârșit, că Femern face obiectul unor norme specifice, de exemplu nu face obiectul unui standard privind maximizarea profitului, ceea ce previne riscul ca finanțarea sa să poată fi utilizată pentru subvenționarea încrucișată a activităților care nu sunt legate de activitățile specifice pentru care a fost înființată Femern.
48      A se vedea considerentele (192) și, respectiv, (193) ale deciziei în litigiu.
49      A se vedea considerentele (194)-(197) ale deciziei în litigiu.
50      Pe de altă parte, înainte de a analiza elementele pe care și‑a întemeiat ulterior concluzia cu privire la existența unei activități economice, Comisia a examinat (și a înlăturat) toate argumentele prezentate de autoritățile daneze referitoare la exercitarea unor prerogative de putere publică (a se vedea în acest sens nota de subsol 46 din prezentele concluzii).
51      La punctul 80 din hotărârea atacată, Tribunalul a concluzionat că împrejurarea că Femern este supusă unui control strict din partea autorităților publice și că trebuie să respecte normele referitoare la accesul la documente sau auditul nu poate fi suficient pentru a concluziona că activitățile sale sunt legate de exercitarea unor prerogative de putere publică; el a arătat de asemenea că, de altfel, această împrejurare nu permite în sine ca Femern să fie considerată administrație publică.
52      La punctul 82 din hotărârea atacată, Tribunalul a concluzionat că, în cursul procedurii formale de investigare, Regatul Danemarcei nu s‑a prevalat de nicio dispoziție specifică din Tratatul privind strâmtoarea Fehmarn care ar fi permis Comisiei să constate că acest tratat încredința Femern activități care sunt legate de exercitarea unor prerogative de putere publică.
53      La punctul 86 din hotărârea atacată, Tribunalul a concluzionat că lipsa liberalizării unui sector de activitate nu constituie un indiciu care să permită să se concluzioneze că, în principiu, o activitate este legată de exercitarea unor prerogative de putere publică.
54      La punctul 87 din hotărârea atacată, Tribunalul a concluzionat că împrejurarea că o entitate dispune, pentru exercitarea unei părți din activitățile sale, de prerogative de putere publică nu se opune în sine calificării drept „întreprindere”, în sensul dispozițiilor Tratatului FUE referitoare la normele de concurență, în ceea ce privește celelalte activități economice ale acesteia.
55      A se vedea punctul 90 din hotărârea atacată.
56      A se vedea nota de subsol 51 din prezentele concluzii.
57      Presupunând că, astfel cum arată Regatul Danemarcei, noțiunea de „exercitare a unor prerogative de putere publică” depinde, cel puțin într‑o anumită măsură, de împrejurările existente în fiecare stat membru, trebuie să se admită că acest stat membru își întemeiază argumentația numai pe împrejurarea că piețele construirii și exploatării infrastructurilor rutiere și feroviare daneze nu sunt liberalizate, în timp ce Tribunalul, confirmând aprecierea Comisiei, a constatat că activitatea de exploatare a legăturii fixe constă în oferirea de servicii pentru a asigura traversarea strâmtorii Fehmarn, care este, fără ca acest aspect să fie contestat de acest stat membru, o piață liberalizată pe care își desfășoară activitatea deopotrivă operatori de feriboturi (a se vedea în special punctele 113 și 200 din hotărârea atacată).
58      A se vedea în acest sens punctul 87 din hotărârea atacată.
59      Regatul Danemarcei s‑a limitat de altfel să reproșeze Tribunalului lipsa unei analize (explicite) de ansamblu, fără să demonstreze că acesta din urmă a săvârșit o eroare de drept atunci când a respins fiecare dintre argumentele respective și fără să explice modul în care o analiză de ansamblu ar fi putut conduce la o concluzie diferită. În schimb, concluzia ar fi putut fi diferită dacă Tribunalul ar fi înlăturat fiecare (sau unele) dintre argumentele menționate pentru motivul că în sine acesta/acestea nu era(u) suficient(e) pentru a susține poziția autorităților daneze. Pe de altă parte, faptul că, în considerentul (194) al deciziei în litigiu, Comisia enumeră, cu titlu de exemplu, activitățile recunoscute de jurisprudența Curții și de practica sa ca activități care țin de exercitarea unor prerogative de autoritate publică nu implică faptul că Comisia a constatat sau că Tribunalul a confirmat că activitățile de construire și de exploatare a legăturii fixe nu ar ține de exercitarea unor prerogative de putere publică întrucât nu figurau pe această listă.
60      A se vedea punctul 86 din hotărârea atacată.
61      A se vedea punctul 33 și nota de subsol 57 din prezentele concluzii. Într‑un mod mai general, în opinia noastră, Regatul Danemarcei pare să confunde noțiunea de „exercitare a unor prerogative de putere publică” cu cea, mai largă, de „activitate (ne)economică”, precum și cu cea, și mai diferită, de „activitate (ne)liberalizată”. Aceste două din urmă noțiuni sunt în schimb pertinente în cadrul analizei celui de al doilea și a celui de al treilea motiv de recurs.
62      Al doilea motiv de recurs corespunde celui de al treilea aspect al primului motiv în primă instanță (examinat la punctele 141-164 din hotărârea atacată), întemeiat pe constatarea pretins eronată potrivit căreia Femern este un operator care urmărește o logică comercială. Deși acest motiv vizează atât activitatea de construire, cât și activitatea de exploatare a legăturii fixe, ne vom concentra analiza numai asupra activității de exploatare, în măsura în care activitatea de construire este abordată doar ca activitate accesorie activității de exploatare, aceasta va fi examinată într‑un mod mai specific și aprofundat în cadrul celui de al treilea motiv de recurs.
63      Ceea ce constituie primul argument prezentat de Regatul Danemarcei în cadrul acestui motiv.
64      Potrivit autorităților daneze, Tribunalul, asemenea Comisiei, a considerat în mod eronat că proiectul privind legătura fixă se bazează pe o logică comercială, acordând astfel o importanță determinantă taxelor plătite de utilizatorii infrastructurii (al doilea argument prezentat în cadrul acestui motiv), care nu ar constitui contraprestația exercitării unei activități economice, ci contribuții plătite statului (al cincilea argument), și ignorând în mod eronat relevanța condițiilor la care este supusă Femern pentru exercitarea activităților sale și în special faptul că aceasta acționează conform instrucțiunilor ministrului transporturilor (al patrulea argument).
65      Autoritățile daneze apreciază că Tribunalul a statuat în mod eronat că există o piață, în condițiile în care legătura fixă nu este în concurență cu feriboturile, ci constituie dezvoltarea infrastructurilor rutiere și feroviare germane și daneze prin strâmtoarea Fehmarn (al treilea argument prezentat în cadrul acestui motiv).
66      Întrucât noțiunea de „infrastructură” este foarte largă, trebuie să se precizeze că prezenta cauză privește infrastructuri fizice de transport, în special infrastructurile rutiere și feroviare [a se vedea în special Regulamentul (UE) 2024/1679 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iunie 2024 privind orientările Uniunii pentru dezvoltarea rețelei transeuropene de transport, de modificare a Regulamentelor (UE) 2021/1153 și (UE) nr. 913/2010 și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 1315/2013 (JO L, 2024/1679)]. A se vedea, în ceea ce privește etimologia acestei noțiuni, Ruechardt, C., EU State Aid Control of Infrastructure Funding, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2018, p. 19-30.
67      Ceea ce de altfel însăși Comisia a recunoscut la punctul 201 din Comunicarea privind noțiunea de ajutor de stat.
68      Principiile desprinse din aceste hotărâri se aplică, potrivit Comisiei, construirii altor infrastructuri legate în mod indisociabil de o activitate economică (a se vedea punctul 202 din Comunicarea privind noțiunea de ajutor de stat).
69      A se vedea considerentele (192) și (193) ale deciziei în litigiu. În esență, în hotărârea atacată, Tribunalul a concluzionat, pe de o parte, că Femern va desfășura o activitate economică, fat fiind că va furniza servicii de transport în schimbul unei remunerații pe piața traversării strâmtorii Fehmarn (a se vedea punctele 145-153 din această hotărâre), și, pe de altă parte, a respins argumentele prezentate de Regatul Danemarcei, de Republica Federală Germania și de Marele Ducat al Luxemburgului întemeiate în esență pe faptul că Femern nu urmărește să își maximizeze profiturile și acționează conform instrucțiunilor Ministerului Transporturilor, inclusiv pentru stabilirea taxelor aferente utilizării legăturii fixe (a se vedea punctele 154-162 din hotărârea menționată).
70      Și anume logica economică ce stă la baza proiectului privind legătura fixă, precum și existența unei piețe și a unor concurenți pentru aceleași servicii precum cele oferite de Femern.
71      Și anume lipsa maximizării profiturilor și intervenția Ministerului Transporturilor.
72      Pe de altă parte, Regatul Danemarcei se limitează să reproșeze Tribunalului lipsa unei analize globale, fără a explica însă modul în care această analiză ar fi trebuit să fie efectuată și ar fi putut să conducă la o concluzie diferită.
73      A se vedea Hotărârea din 27 iunie 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punctul 47 și jurisprudența citată). În schimb, împrejurarea că oferta de bunuri sau de servicii este făcută fără scop lucrativ nu se poate opune ca entitatea care efectuează aceste operațiuni pe piață să trebuiască să fie considerată „întreprindere”, în condițiile în care această ofertă se află în concurență cu aceea a altor operatori care urmăresc un scop lucrativ (a se vedea de asemenea punctul 46 și jurisprudența citată).
74      A se vedea în acest sens Hotărârea din 27 iunie 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punctele 45-50).
75      Pe de altă parte, potrivit unei jurisprudențe de asemenea constante a Curții, chiar și serviciile pe care un stat membru le impune unei întreprinderi cu titlu de obligații de serviciu public au un caracter economic și atunci când sunt oferite beneficiarilor la un preț inferior valorii lor de piață sau gratuit (a se vedea de exemplu Concluziile avocatului general Biondi prezentate în cauza Staten genom Sjöfartsverket, C‑401/24, EU:C:2025:415, punctul 16 și jurisprudența citată).
76      De altfel, în conformitate cu jurisprudența constantă a Curții menționată la punctul 16 din prezentele concluzii, statutul public sau privat al entității în cauză este lipsit de relevanță pentru aprecierea calității de „întreprindere” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, astfel încât statul însuși sau o entitate de stat poate acționa în calitate de întreprindere.
77      În considerentul
(169)
al deciziei în litigiu, Comisia menționează de asemenea faptul că tarifele pentru traficul rutier vor fi stabilite printr‑o extrapolare a prețurilor aplicate în cursul anului 2007 pentru transportul cu feribotul. Pe de altă parte, Hotărârea Compass‑Datenbank, invocată de Regatul Danemarcei, nu este relevantă în această privință, întrucât privea un serviciu furnizat de o entitate publică și care era legat de exercitarea de către aceasta a unor prerogative de putere publică (a se vedea în special punctul 39 din această hotărâre), ceea ce Regatul Danemarcei nu a reușit să demonstreze în speță în cadrul primului motiv al recursului său.
78      Curtea a statuat în special că trebuie să se considere că chiar și o fundație bancară, care acționează ea însăși în domeniile de interes public și de utilitate socială, desfășoară o activitate economică, în pofida împrejurării că ea oferă bunuri sau servicii fără scop lucrativ, din moment ce această ofertă se află în concurență cu cea a operatorilor care urmăresc un astfel de scop (a se vedea Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Cassa di Risparmio di Firenze ș.a., C‑222/04, EU:C:2006:8, punctele 122 și 123). De altfel, în cauzele care au făcut obiectul Hotărârilor din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (T‑630/15, EU:T:2018:942) și Stena Line Scandinavia/Comisia (T‑631/15, EU:T:2018:944), confirmate prin Hotărârile din 6 octombrie 2021, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (C‑174/19 P și C‑175/19 P, EU:C:2021:801) și Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (C‑174/19 P și C‑175/19 P, EU:C:2021:801), nici Tribunalul, nici Curtea nu au repus în discuție admisibilitatea acțiunilor introduse de întreprinderile reclamante, operatori feriboturi și concurenți ai Femern, care au atacat deciziile în litigiu ce au condus la pronunțarea acestor hotărâri.
79      Într‑o asemenea ipoteză, apariția unui mod de transport mai eficient poate determina, așa cum a subliniat Comisia în ședință, înlocuirea unui monopol cu un altul, într-o logică concurențială.
80      Astfel, concurența nu va interveni pe infrastructura în cauză și nici între infrastructuri similare concurente, ci între servicii furnizate datorită exploatării acestei infrastructuri (și anume traversarea strâmtorii Fehmarn pe cale rutieră sau feroviară prin legătura fixă) și servicii substituibile furnizate potrivit unui model de afaceri diferit (și anume traversarea acestei strâmtori cu feriboturi).
81      În conformitate cu jurisprudența Curții, enumerarea elementelor constitutive ale unui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE variază ea însăși după cum, în funcție de împrejurări, unele dintre aceste elemente constitutive fac obiectul unei aprecieri coroborate. Potrivit celei mai detaliate enumerări, trebuie să se facă distincție între următoarele elemente: imputabilitatea măsurii în sarcina statului și utilizarea resurselor de stat (a se vedea în special Hotărârea din 2 martie 2021, Comisia/Italia ș.a., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, punctul 58, precum și jurisprudența citată), avantajul economic pentru beneficiar (a se vedea în special Hotărârea din 24 iulie 2003, Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, punctul 84, precum și jurisprudența citată), selectivitatea măsurii (a se vedea în special Hotărârea din 10 septembrie 2024, Comisia/Irlanda ș.a., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punctul 75, precum și jurisprudența citată), denaturarea concurenței (a se vedea în special Hotărârea din 19 septembrie 2000, Germania/Comisia, C‑156/98, EU:C:2000:467, punctul 33 și jurisprudența citată), precum și împiedicarea schimburilor comerciale dintre statele membre (a se vedea în special Hotărârea din 7 martie 2024, Fallimento Esperia și GSE, C‑558/22, EU:C:2024:209, punctul 64, precum și jurisprudența citată).
82      De exemplu, măsurile examinate ar putea să nu confere un avantaj beneficiarului sau să nu determine o denaturare a concurenței. Aceste aspecte, care sunt uneori invocate de părți, nu privesc aprecierea preliminară a caracterului economic al activității în discuție, ci aprecierea concretă a elementelor constitutive ale unui ajutor de stat.
83      A se vedea cu titlu de exemplu Hotărârea din 20 septembrie 2019, Le Port de Bruxelles și Région de Bruxelles‑Capitale/Comisia (T‑674/17, EU:T:2019:651, punctele 61-89, precum și jurisprudența citată). Amintim, cu titlu de exemplu, că Comisia a decis că reprezenta un ajutor compatibil finanțarea unor infrastructuri destul de similare cu legătura fixă în cauză, precum construirea legăturii feroviare din tunelul de sub Canalul Mânecii (JO 2002, C 130, p. 5), precum și construirea și exploatarea legăturii fixe Øresund (JO 2014, C 418, p. 8). În ceea ce privește în special proiectul privind legătura fixă Øresund, în urma unei examinări în mai multe etape, confirmată prin Hotărârea din 19 septembrie 2018, HH Ferries ș.a./Comisia (T‑68/15, EU:T:2018:563), Comisia a concluzionat recent că unele dintre măsurile acordate de autoritățile daneze pentru construirea și exploatarea legăturii fixe Øresund constituiau ajutoare de stat ilegale care fac obiectul recuperării de către aceste autorități [a se vedea Decizia Comisiei din 13 februarie 2024, C(2024)959 final, ajutoarele de stat SA.52162 și SA.52617, puse în aplicare de Danemarca și de Suedia în favoarea Øresundsbro Konsortiet]. De altfel, în cauza care ne interesează, Comisia a adoptat o primă decizie de a nu ridica obiecții (declarând printre altele ajutorul în favoarea Femern pentru finanțarea publică a legăturii fixe compatibil cu piața internă), anulată prin Hotărârile din 13 decembrie 2018, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (T‑630/15, EU:T:2018:942) și Stena Line Scandinavia/Comisia (T‑631/15, EU:T:2018:944). Deși problema existenței unui ajutor nu a fost soluționată în mod explicit, nu este mai puțin adevărat că, pe parcursul acestui proces laborios atât administrativ, cât și judiciar (care nu a fost încă finalizat), existența unui ajutor de stat a fost considerată în esență ca fiind stabilită. De exemplu, în Hotărârea din 6 octombrie 2021, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (C‑174/19 P și C‑175/19 P, EU:C:2021:801), chiar și măsurile pentru finanțarea infrastructurilor interne, pentru care Comisia a constatat inexistența unui ajutor de stat, au fost examinate nu din perspectiva lipsei unei „activități economice”, ci mai degrabă din cea a lipsei denaturării concurenței și a lipsei afectării schimburilor comerciale dintre statele membre.
84      În considerentele (306)-(308) ale deciziei în litigiu, întemeindu‑se pe un raport cost‑beneficiu din anul 2000 și pe o anchetă privind interesul comercial al proiectului care datează din anul 2001 realizate de autoritățile daneze, Comisia a arătat că, în pofida interesului semnificativ suscitat de anchetă, niciun investitor privat rațional nu era dispus să se implice în finanțarea unui astfel de proiect în condiții de piață normale.
85      A se vedea prin analogie Hotărârea din 11 iunie 2020, Comisia și Republica Slovacă/Dôvera zdravotná poist’ovňa (C‑262/18 P și C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punctul 59).
86      De exemplu, potrivit doctrinei, o activitate care, chiar și atunci când reușește să acopere toate costurile sale, nu determină plata de dividende către acționari și nu furnizează randamente investitorilor nu este o activitate economică (a se vedea în acest sens Nicolaides, P., „Not Even the Church Is Absolved from State Aid Rules: The Essence of Economic Activity”, European State Aid Law Quarterly, vol. 16, 2017, nr. 4, p. 527-536, în special p. 534-536). De altfel, lipsa în speță a oricărui interes din partea investitorilor privați ar putea constitui un indiciu care demonstrează necesitatea unei investiții publice în activitatea în discuție (a se vedea în acest sens Wilson, T., „Infrastructure Financing and State Aid Post Leipzig‑Halle”, European State Aid Law Quarterly, vol. 13, 2014, nr. 1, p. 24-27, în special p. 26).
87      A se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Italia (punctele 10 și 11).
88      Există printre altele activități din sectoare specifice, cum ar fi educația, asistența medicală sau securitatea socială, a căror calitate „economică” depinde în principal de modul în care sunt organizate aceste domenii în statul membru în cauză. În principiu, aceste activități nu prezintă un caracter economic atunci când sunt integrate într‑un sistem public cu caracter universal, controlat de stat, întemeiat pe logici necomerciale, ci sociale și de solidaritate, prin care statul își îndeplinește misiunea în domeniile respective (a se vedea în special în acest sens Hotărârea din 11 iunie 2020, Comisia și Republica Slovacă/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P și C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punctele 58-65, precum și Concluziile avocatului general Biondi prezentate în cauza Staten genom Sjöfartsverket, C‑401/24, EU:C:2025:415, punctul 8 și jurisprudența citată).
89      A se vedea punctul 47 din prezentele concluzii.
90      De exemplu, în domeniul sănătății publice, Curtea a statuat că introducerea, într‑un sistem care pune în aplicare principiul solidarității, a unui element concurențial destinat să stimuleze operatorii să își desfășoare activitatea potrivit principiilor unei bune gestiuni nu modifică natura acestui sistem (a se vedea Hotărârea din 27 aprilie 2023, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/Comisia, C‑492/21 P, EU:C:2023:354, punctul 104). A se vedea de asemenea Buts, C., Cyndecka, M. A., De Cock, W., Skovgaard Ølykke, G., și Segura, M., „Review of EU Case Law on State Aid – 2023 Part One: Notion of State Aid”, European State Aid Law Review Quarterly, vol. 23, 2024, nr. 2, p. 173-199, în special p. 174.
91      A se vedea punctul 48 din prezentele concluzii.
92      Astfel, în cazul în care Curtea va concluziona că exploatarea legăturii fixe nu constituie o activitate economică în speță, această concluzie va fi valabilă cu atât mai mult pentru activitatea de construire, al cărei caracter pretins economic rezultă din caracterul său accesoriu în raport cu activitatea de exploatare.
93      Astfel, acest motiv va fi inoperant în ipoteza în care Curtea, urmând a doua abordare propusă în cadrul celui de al doilea motiv de recurs, statuează că activitățile desfășurate de Femern, în ansamblul lor, nu sunt de natură „economică”.
94      Acest motiv corespunde celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv al acțiunii în primă instanță (examinat la punctele 176-207 din hotărârea atacată), întemeiat pe faptul că Comisia ar fi constatat în mod eronat că activitățile de construire și de exploatare a legăturii fixe sunt indisociabile.
95      Hotărârea din 24 martie 2011 (T‑443/08 și T‑455/08, EU:T:2011:117), confirmată, în recurs, prin Hotărârea Leipzig‑Halle.
96      A se vedea punctele 188-191 din hotărârea atacată.
97      A se vedea punctele 192-198 din hotărârea atacată. În plus, la punctele următoare din această hotărâre, care nu fac obiectul prezentului recurs, Tribunalul a înlăturat argumentele reclamantei întemeiate pe faptul că activitățile de construire și de exploatare a legăturii fixe nu sunt în sine liberalizate (punctele 199-202 din hotărârea menționată), pe natura disociabilă a activităților de construire și de exploatare a legăturii fixe (în conformitate cu Hotărârea din 30 aprilie 2019, UPF/Comisia, T‑747/17, EU:T:2019:271) (punctele 203 și 204 din aceeași hotărâre), pe posibilitatea de a aduce modificări modalităților de exploatare a legăturii fixe (punctul 205 din hotărârea atacată) și pe necesitatea unei interpretări restrictive a noțiunii de „întreprindere” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE (punctele 206 și 207 din această hotărâre).
98      În realitate, dat fiind că activitățile de construire și de exploatare a legăturii fixe fac parte dintr‑un proiect unic care face obiectul măsurilor de finanțare în favoarea Femern, nu se poate exclude că finanțarea construirii va aduce un avantaj economic pentru Femern, chiar dacă acest lucru nu va putea fi decât sub forma unor efecte de propagare („spill‑over”) ale acestei finanțări asupra activității sale economice, și anume serviciile de transport peste strâmtoarea Fehmarn. În opinia noastră, aceasta este logica aflată la baza concluziei Tribunalului care figurează la punctul 196 din hotărârea atacată, potrivit căreia, dacă activitatea de construire ar fi considerată disociabilă de exploatare și, prin urmare, neeconomică, în acest caz, în stadiul exploatării legăturii fixe, Femern ar beneficia de posibilitatea de a exploata o infrastructură subvenționată datorită finanțărilor preferențiale obținute pentru construirea acestei legături. Totuși, acest raționament nu reiese din motivarea deciziei în litigiu, care este întemeiată numai pe „caracterul indisociabil” al activităților de construire și de exploatare a legăturii menționate.
99      Hotărârea din 24 martie 2011, T‑443/08 și T‑455/08, EU:T:2011:117.
100      A se vedea Hotărârea Leipzig‑Halle (punctele 40-44 și jurisprudența citată).
101      A se vedea Hotărârea Leipzig‑Halle (punctul 3).
102      A se vedea în special definiția Comisiei din Comunicarea „Aprobarea conținutului unui proiect de comunicare a Comisiei «Orientări privind ajutoarele de stat pentru transportul terestru și multimodal»” (JO 2024/C 5046, p. 1), la punctul 54 litera (f), potrivit căreia o „infrastructură specifică” este o „infrastructură care este construită pentru o întreprindere (întreprinderi) identificabilă/identificabile ex ante și adaptată la nevoile acesteia/acestora”.
103      În opinia noastră, chiar caracterul suficient al motivării Comisiei rămâne discutabil, aceasta din urmă limitându‑se în esență să evoce o analogie cu situația care a făcut obiectul Hotărârii Leipzig‑Halle, fără a aduce vreo precizare cu privire la relevanța pentru prezenta cauză a principiilor stabilite de Curte în această hotărâre.
104      Această concluzie va implica anularea articolului 2 din decizia în litigiu în totalitate, întrucât, pe de o parte, aprecierea Comisiei referitoare la existența unui ajutor de stat se întemeiază pe o apreciere coroborată a activităților de construire și de exploatare a legăturii fixe și, pe de altă parte, examinarea compatibilității măsurilor notificate depinde evident de calificarea acestora ca fiind „ajutoare de stat”.