62016TJ0851
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (prvního senátu)
7. února 2018 (
*1
)
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Prohlášení EU a Turecka ze dne 8 a 18. března 2016 – Provádění plánovaných opatření Evropskou unií nebo členskými státy – Dokumenty vyhotovené nebo obdržené právní službou orgánu – Právní poradenství – Analýzy legality opatření stanovených v rámci provádění prohlášení EU a Turecka ze dne 8. března 2016 – Odepření přístupu – Článek 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001 – Výjimka týkající se ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy – Článek 4 odst. 2 druhá odrážka nařízení č. 1049/2001 – Výjimka týkající se ochrany soudního řízení – Výjimka týkající se ochrany právního poradenství“
Ve věci T‑851/16,
Access Info Europe, se sídlem v Madridu (Španělsko), zastoupené O. Brouwerem, E. Raedts a J. Wolfhagenem, advokáty,
žalobce,
proti
Evropské komisi, zastoupené A. Buchetem a M. Konstantinidisem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh podaný na základě článku 263 SFEU a znějící na zrušení rozhodnutí Komise C(2016) 6029 final ze dne 19. září 2016, kterým bylo potvrzeno, že žalobci je odepřen přístup k dokumentům pocházejícím z právní služby tohoto orgánu a týkajícím se údajně legality opatření přijatých Evropskou unií a jejími členskými státy s cílem provádět opatření uvedená v prohlášení hlav států a předsedů vlád Unie ze dne 8. března 2016 přijatém v návaznosti na jejich setkání s tureckým předsedou vlády, které se konalo 7. března 2016.
TRIBUNÁL (první senát),
ve složení I. Pelikánová, předsedkyně, P. Nihoul a J. Svenningsen (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: P. Cullen, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 8. listopadu 2017,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
K prohlášením EU a Turecka
1
Dne 15. října 2015 se Turecká republika a Evropská unie dohodly na společném akčním plánu nazvaném „EU-Turkey joint action plan“ (dále jen „společný akční plán“), jehož cílem je posílit vzájemnou spolupráci zaměřenou na podporu syrských státních příslušníků požívajících dočasné mezinárodní ochrany a na řízení migrace v zájmu řešení krize, jež vznikla v důsledku situace v Sýrii.
2
Společný akční plán si kladl za cíl reagovat na krizovou situaci v Sýrii třemi způsoby, a sice zaprvé řešením základních příčin, které vedly k masovému exodu Syřanů, zadruhé poskytnutím podpory Syřanům požívajícím dočasné mezinárodní ochrany a jejich hostitelským komunitám v Turecku a zatřetí posílením spolupráce v oblasti zamezování nelegálním migračním tokům do Unie.
3
Dne 29. listopadu 2015 se hlavy států nebo předsedové vlád členských států Unie setkali se svým tureckým protějškem. Po tomto setkání se rozhodli aktivovat společný akční plán a zejména zintenzivnit svou aktivní spolupráci zaměřenou na migranty, kteří nepotřebují mezinárodní ochranu, a to tím, že se bude předcházet jejich cestám do Turecka a Unie, bude zajištěno uplatňování zavedených dvoustranných ujednání o zpětném přebírání osob a migranti, kteří nepotřebují mezinárodní ochranu, budou urychleně vraceni do zemí původu.
4
V prohlášení hlav států nebo předsedů vlád Unie, zveřejněném dne 8. března 2016 společnými službami Evropské rady a Rady Evropské unie, je uvedeno, že hlavy států nebo předsedové vlád Unie vedli s tureckým premiérem jednání o vztazích Unie a Turecké republiky a o pokroku, kterého bylo dosaženo při provádění společného akčního plánu (dále jen „prohlášení EU a Turecka ze dne 8. března 2016“). Toto setkání se konalo dne 7. března 2016.
5
Dne 18. března 2016 bylo v podobě tiskové zprávy č. 144/16 zveřejněno na internetové stránce Rady prohlášení o výsledcích „[třetího] setkání [od listopadu 2015] věnované[ho] prohloubení vzájemných vztahů Turecka a EU i řešení migrační krize“ mezi „[č]len[y] Evropské rady“ a jejich „tureck[ým] protějšk[em]“ (dále jen „prohlášení EU a Turecka ze dne 18. března 2016“). Podle tohoto prohlášení všichni noví nelegální migranti vstupující od 20. března 2016 na řecké ostrovy z Turecka budou navráceni do Turecka a za každého syrského občana navraceného z řeckých ostrovů do Turecka bude jeden syrský občan přesídlen z Turecka do Unie, a to s ohledem na kritéria zranitelnosti vypracovaná OSN.
K žádostem o přístup k dokumentům
K žádostem o přístup k dokumentům v projednávané věci
6
E-mailem ze dne 17. března 2016 žalobce, sdružení Access Info Europe, požádal podle článku 6 nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 30. května 2001 (ES) č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43) generální ředitelství (GŘ) „Migrace a vnitřní věci“ Evropské komise (dále jen „GŘ pro vnitřní věci“) o přístup ke „všem dokumentům vytvořeným nebo obdrženým Komisí, které obsahují právní stanoviska anebo analýzy legality Dohody mezi Evropskou unií a Tureckou republikou o zpětném přebírání neoprávněně pobývajících osob (Úř. věst. [2014] L 134 [s. 3]) [s ohledem na unijní právo] a mezinárodní právo“ (dále jen „první žádost o přístup“), jakož i „ke všem dokumentům vytvořeným nebo obdrženým Komisí, které obsahují právní stanoviska anebo analýzy legality činnosti [Unie] a jejích členských států v rámci provádění kroků popsaných v prohlášení o dohodě uzavřené s Tureckem na setkání dne 7. března 2016[,] […] tedy dokumenty vyhotovené před konáním toho setkání i po jeho konání až do dnešního dne“ (dále jen „druhá žádost o přístup“).
7
Rozhodnutím ze dne 3. června 2016 (dále jen „původní rozhodnutí o odepření přístupu“) generální ředitel právní služby Komise (dále jen „právní služba“) žalobci sdělil, že v souvislosti s první žádostí o přístup identifikoval dokument týkající se dohody mezi EU a Tureckou republikou o zpětném přebírání neoprávněně pobývajících osob, přičemž však upřesnil, že tento dokument je veřejně přístupný. Kromě toho v souvislosti s druhou žádostí o přístup generální ředitel žalobci sdělil, že identifikoval osm souborů dokumentů obsahujících poznámky a e-maily, které si navzájem zaslaly právní služba a GŘ pro vnitřní věci v období od 7. do 31. března 2016 a k nimž byl žalobci odmítnut přístup (pokud jde o posledně uvedené dokumenty, dále jen „sporné dokumenty“).
8
Na podporu odepření přístupu ke sporným dokumentům byly uvedeny argumenty, podle nichž by zpřístupnění dokumentů vedlo zaprvé k porušení ochrany právního poradenství a soudních řízení ve smyslu čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 a zadruhé k ohrožení vnitřního rozhodovacího procesu Komise ve smyslu čl. 4 odst. 3 tohoto nařízení. Zatřetí byla zmíněna ochrana mezinárodních vztahů ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001 jakožto důvod, proč má být přístup žalobce v každém případě zamítnut.
9
Dopisem ze dne 5. července 2016 žalobce na základě čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 zaslal potvrzující žádost o to, aby Komise své stanovisko přezkoumala.
10
Rozhodnutím C(2016) 6029 final ze dne 19. září 2016 (dále jen „napadené rozhodnutí“) Komise v souvislosti s první žádostí o přístup identifikovala jeden dokument právní služby vypracovaný dne 8. května 2012 v rámci konzultací a zpřístupnila ho v příloze k tomuto rozhodnutí. Pokud jde o druhou žádost o přístup, Komise v podstatě potvrdila původní rozhodnutí o odepření přístupu i důvody tohoto odepření uvedené v původním rozhodnutí o odepření přístupu, s výjimkou jednoho dokumentu, k němuž byl udělen částečný přístup tím, že byla připojena veřejná verze, v níž byly určité údaje a části textu vynechány. Komise kromě toho uvedla, že část druhé žádosti o přístup k dokumentům týkající se dokumentů v držení GŘ pro vnitřní věci byla předána tomuto GŘ, které rozhodnutím ze dne 30. listopadu 2016 udělilo žalobci přístup ke třem dokumentům v jeho držení, ale odmítlo přístup ke čtvrtému dokumentu, a sice k dopisu Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), přičemž se dovolávalo výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001.
11
V souvislosti s druhou žádostí o přístup jde o tyto sporné dokumenty:
–
společné sdělení právní služby a GŘ pro vnitřní věci ze dne 7. března 2016 vypracované pro kabinet předsedy Komise Junckera ohledně otázky navracení žadatelů o azyl do Turecka, zn. Ares(2016) 2453347 (dále jen „první sporný dokument“);
–
e-mail právní služby ze dne 9. března 2016, zn. Ares (2016) 2453181, adresovaný GŘ pro vnitřní věci, různým členům kabinetů Komise a generálnímu sekretariátu, k němuž jsou připojeny dvě přílohy a který obsahuje připomínky právní služby v režimu sledování změn (dále jen „druhý sporný dokument“);
–
soubor e-mailů právní služby ze dne 10. března 2016 určených GŘ pro vnitřní věci, kabinetu předsedy a generálnímu sekretariátu, včetně přílohy, zn. Ares (2016)2443418 (dále jen „třetí sporný dokument“);
–
e-mail právní služby ze dne 16. března 2016 určený GŘ pro vnitřní věci, který se týká navracení žadatelů o azyl do Turecka, zn. Ares(2016) 2447514 (dále jen „čtvrtý sporný dokument“);
–
dva e-maily právní služby ze dne 18. a 21. března 2016 určené GŘ pro vnitřní věci ohledně otázky řeckých odvolacích výborů, zn. Ares (2016) 2447359, což jsou e-maily, k nimž Komise nicméně žalobci poskytla částečný přístup (dále jen „pátý sporný dokument“);
–
e-mail právní služby ze dne 29. března 2016 určený GŘ pro vnitřní věci jako odpověď, obsahující přílohy, zn. Ares(2016) 2444871 (dále jen „šestý sporný dokument“);
–
dva e-maily právní služby ze dne 28. a 29. března 2016 určené jako odpověď GŘ pro vnitřní věci ohledně zpětného přebírání žadatelů o azyl, zn. Ares(2016) 1901172 (dále jen „sedmý sporný dokument“);
–
e-mail právní služby ze dne 31. března 2016 určený jako odpověď GŘ pro vnitřní věci, který údajně obsahuje poznámky právní služby týkající se sdílení informací s tureckými orgány, zn. Ares(2016)1901080 (dále jen „osmý sporný dokument“).
K následné žádosti o přístup k dokumentům
12
E-mailem ze dne 26. dubna 2016 žalobce na základě článku 6 nařízení č. 1049/2001 požádal právní službu o přístup ke „všem dokumentům vytvořeným nebo obdrženým Komisí, které obsahují právní stanoviska anebo analýzy legality činnosti [Unie] a jejích členských států v rámci provádění kroků popsaných v prohlášení o dohodě uzavřené s Tureck[ou republikou] na setkání dne 18. března 2016[,] […] tedy dokumenty vyhotovené před konáním tohoto setkání i po jeho konání až do dnešního dne“.
13
Rozhodnutím ze dne 16. června 2016 generální ředitel právní služby oznámil žalobci, že identifikoval tři soubory dokumentů, které byly vytvořeny v souvislosti s prohlášením EU a Turecka ze dne 18. března 2016, tedy osm dokumentů, z nichž je sedm e-mailů, k nimž přístup odepřel.
14
V návaznosti na to, že žalobce na základě čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 podal potvrzující žádost, Komise rozhodnutím C(2016) 6030 final ze dne 19. září 2016 v podstatě potvrdila původní rozhodnutí o odepření přístupu ze dne 16. června 2016, jakož i odůvodnění odepření v tomto rozhodnutí uvedené. Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 30. listopadu 2016 podal žalobce na základě článku 263 SFEU žalobu proti rozhodnutí Komise C(2016) 6030 final, která byla do rejstříku Tribunálu zapsána pod číslem T‑852/16.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
15
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 30. listopadu 2016 podal žalobce projednávanou žalobu.
16
V replice žalobce požádal Tribunál, aby zvážil možnost vyzvat žalovanou k předložení sporných dokumentů v rámci dokazování. V souladu s čl. 88 odst. 3 jednacího řádu Tribunálu měla Komise možnost zaujmout stanovisko k této žádosti v rámci dupliky.
17
Vzhledem k tomu, že žalobce zpochybňuje legalitu rozhodnutí, jímž mu byl na základě několika výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001 odepřen přístup k dokumentům, když tvrdí, že výjimky, jichž se dovolává dotčený orgán, se nevztahují na požadované dokumenty, je Tribunál v tomto případě povinen nařídit předložení těchto dokumentů a zabývat se jimi (rozsudek ze dne 28. listopadu 2013, Jurašinović v. Rada, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, bod 27), a proto usnesením ze dne 4. července 2017 nařídil Komisi na základě čl. 91 písm. c) a článku 92 jednacího řádu, aby předložila sporné dokumenty, přičemž podle článku 104 jednacího řádu upřesnil, že tyto dokumenty nebudou poskytnuty žalobci.
18
Po dvojí výměně písemných vyjádření byla písemná část řízení ukončena a Tribunál rozhodl o zahájení ústní části řízení.
19
Dne 13. července 2017 Komise požadované dokumenty předložila.
20
Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 8. listopadu 2017, na němž byla projednávaná věc spojena s věcí Access Info Europe v. Komise, T‑852/16. V průběhu jednání žalobce především potvrdil, že nemá v úmyslu zpochybnit tvrzení Komise, že nebyla příjemcem dokumentů od členských států, které obsahují právní stanoviska stejného typu, jaká vytváří její právní služba.
21
Žalobce navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil napadené rozhodnutí;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
22
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
–
uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
23
Na podporu své žaloby žalobce v podstatě vznáší čtyři žalobní důvody vycházející zaprvé z porušení čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení č. 1049/2001; zadruhé z porušení čl. 4 odst. 2 tohoto nařízení; zatřetí z porušení čl. 4 odst. 3 prvního a druhého pododstavce uvedeného nařízení a začtvrté a podpůrně z porušení čl. 4 odst. 6 téhož nařízení.
K prvnímu žalobnímu důvodu, jenž vychází z porušení čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení č. 1049/2001
24
Na podporu prvního žalobního důvodu žalobce uvádí, že Komise tím, že odepřela přístup ke sporným dokumentům z hypotetického důvodu, že zpřístupnění těchto dokumentů by ohrozilo mezinárodní vztahy, porušila čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážku nařízení č. 1049/2001. Podle judikatury vyplývající z bodu 64 rozsudku ze dne 3. července 2014, Rada v. in’ t Veld (C‑350/12 P, EU:C:2014:2039), totiž měla povinnost prokázat, což v projednávaném případě neučinila, jakým způsobem by zpřístupnění sporných dokumentů vedlo ke konkrétnímu a skutečnému ohrožení postavení Unie ve vztahu k Turecké republice.
25
Žalobce tvrdí, že sporné dokumenty obsahují informace o konkrétních bodech prohlášení EU a Turecka ze dne 8. března 2016 a o výkladu působnosti ustanovení různých aktů Unie souvisejících s předmětem tohoto prohlášení, a proto se žalobce domnívá, že Komise nemůže odůvodnit odepření přístupu ke sporným dokumentům obavou, že zpřístupnění sporných dokumentů odhaluje rozdílné názory na volbu a legalitu některých opatření k provádění prohlášení EU a Turecka ze dne 8. března 2016. Žalobce kromě toho tvrdí, že sporné dokumenty musí nutně obsahovat analýzu pravomocí Unie nebo unijního acquis v oblasti azylu, neboť Komise uplatnila na podporu svého odepření zpřístupnění výjimky vztahující se k ochraně soudního řízení v souvislosti s věcmi, které vedly k usnesení ze dne 28. února 2017, NF v. Rada (T‑192/16, EU:T:2017:128), ze dne 28. února 2017, NG v. Rada (T‑193/16, EU:T:2017:129), a ze dne 28. února 2017, NM v. Evropská rada (T‑257/16, EU:T:2017:130) (dále jen „azylové věci“). Vzhledem k otázkám, které v těchto usneseních byly projednávány Tribunálem, je zřejmé, že vyjádření vedlejší účastnice, která by Komise mohla předložit, pokud by byla připuštěna jako vedlejší účastnice v těchto věcech, by se týkala otázky rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy.
26
Komise tedy podle žalobce bez předložení jiných důkazů nemůže tvrdit, že zpřístupnění sporných dokumentů by mohlo ovlivnit mezinárodní vztahy Unie. Podle žalobce Komise ostatně neuvádí, jakým způsobem by údajně nepřetržitý dialog mezi Unií a Tureckem mohl být v konkrétním případě ovlivněn odhalením obsahu těchto dokumentů.
27
Kromě toho ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada (C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374), Soudní dvůr v souvislosti s přístupem k takovým dokumentům zdůraznil, že zpřístupnění takovýchto dokumentů ze strany orgánů přispívá k tomu, že orgány získají větší legitimitu v očích občanů Unie a zvýší se důvěra občanů v demokratický systém. Podle žalobce by přitom transparentní diskuze o provádění prohlášení EU a Turecka ze dne 8. a 18. března 2016 měla posílit důvěru Turecké republiky v opatření přijatá Unií, a tím by posílila vztahy Unie s touto třetí zemí, spíše než by je ohrozila. V tomto ohledu uvádí, že vliv na mezinárodní vztahy nelze konstatovat pouze z toho důvodu, že spojenec Unie, v projednávaném případě Turecká republika, neuplatňuje zásadu transparentnosti, a proto není povinen odhalit obsah právních stanovisek vypracovaných jeho orgány v rámci diskuzí s Unií. V každém případě je podle žalobce v zájmu tohoto třetího státu, aby opatření k provádění prohlášení EU a Turecka ze dne 8. března 2016 měla platný právní základ umožňující předcházet jejich následnému napadení u soudu, a to zejména z důvodu nedostatku pravomoci autorů takových aktů.
28
Žalobce se navíc domnívá, že utajování skutečnosti, že existují pochybnosti o právním základu a použití určitých opatření za účelem provádění prohlášení EU a Turecka ze dne 8. března 2016, by nakonec mohlo vážně narušit mezinárodní vztahy Unie. Ostatně pokud jde o tato opatření, žalobce konstatuje, že ke dni přijetí napadeného rozhodnutí byl již postup přijímání změn rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ze dne 22. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka (Úř. věst. 2015, L 248, s. 80) a nařízení Rady (ES) č. 539/2001 ze dne 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni (Úř. věst. 2001, L 81, s. 1), v pokročilé fázi. Dne 4. května 2016 totiž Komise již přijala návrh COM(2016) 279 final týkající se nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení č. 539/2001, zatímco Rada dne 29. září 2016 přijala rozhodnutí (EU) 2016/1754, kterým se mění rozhodnutí 2015/1601 (Úř. věst. 2016, L 268, s. 82).
29
Komise navrhuje, aby byl první žalobní důvod zamítnut jako neopodstatněný.
30
V tomto ohledu Komise nejprve připomíná, že v napadeném rozhodnutí žalobci sdělila, že „prohlášení EU a Turecka a jeho provádění ze strany jednotlivých dotčených subjektů má zásadní význam pro vnější vztahy Evropské unie s Tureck[ou] [republikou]“, a že „[z]přístupnění právní analýzy obsažené v [odepřených] dokumentech, které obsahují právní stanovisko vyjádřené v rámci Komise, by představovalo konkrétní nebezpečí, že se zkomplikuje postavení [Unie] v rámci dialogu s Tureck[ou] [republikou], a tím budou ohroženy mezinárodní vztahy [Unie]“.
31
Dále připomíná, že mezi Unií a Tureckou republikou existuje trvalý dialog o velmi citlivé a důležité otázce provádění prohlášení EU a Turecka ze dne 8. a 18. března 2016 týkající se migrační krize, a proto se Komise domnívá, že je nezbytně nutné, aby tento dialog probíhal v atmosféře vzájemné důvěry a v takovém rámci, v němž Unie a Turecká republika mají rovné postavení. Zpřístupnění sporných dokumentů obsahujících interní právní stanoviska, které mají používat zástupci Komise v rámci vztahů Unie s tímto třetím státem, by totiž tuto rovnováhu narušilo tím, že by se tomuto státu dostaly do ruky interní právní stanoviska Unie a že by v očích občanů Unie mohlo dojít k nedorozumění. Citlivost otázky migrace a nestabilní situace by přitom měly být vzaty v úvahu. Kromě toho Komise na jednání vysvětlila, že transparentnost již prokázala tím, že souhlasila s tím, že žalobci sdělí, čeho se týkají sporné dokumenty identifikované jako dokumenty, kterých se týkala žádost o přístup.
32
Nakonec Komise připomíná, že na rozdíl od toho, co uvádí žalobce, Komise v napadeném rozhodnutí jasně vysvětlila, že sporné dokumenty neobsahují právní stanoviska k otázce rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy v oblasti dotčené prohlášeními EU a Turecka ze dne 8. a 18. března 2016, která podle názoru tohoto orgánu nejsou mezinárodními dohodami ve smyslu článku 218 SFEU bez ohledu na formu a povahu těchto aktů. V tomto ohledu usnesení ze dne 28. února 2017, NF v. Rada (T‑192/16, EU:T:2017:128), ze dne 28. února 2017, NG v. Rada (T‑193/16, EU:T:2017:129), a ze dne 28. února 2017, NM v. Rada (T‑257/16, EU:T:2017:130), vydaná v azylových věcech nejsou relevantní pro účely posouzení legality napadeného rozhodnutí, protože byly vyhotoveny až po přijetí uvedeného rozhodnutí.
Obecné úvahy k nařízení č. 1049/2001
33
Úvodem je třeba připomenout, že podle bodu 1 odůvodnění nařízení č. 1049/2001 je toto nařízení v souladu s vůlí, vyjádřenou v čl. 1 druhém pododstavci Smlouvy o EU, „zahájit novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům“. Jak je připomenuto v bodě 2 odůvodnění uvedeného nařízení, právo na přístup veřejnosti k dokumentům orgánů souvisí s demokratickou povahou těchto orgánů (rozsudky ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 34 a ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 27).
34
Za tímto účelem má nařízení č. 1049/2001, jak uvádějí bod 4 jeho odůvodnění a článek 1, v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů (rozsudky ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, bod 61; ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 69, a ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 28).
35
Toto právo ale i nadále podléhá některým omezením vycházejícím z důvodů veřejného či soukromého zájmu (rozsudek ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, bod 62). Konkrétně uvedené nařízení v souladu s bodem 11 svého odůvodnění v článku 4 stanoví, že orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení jednoho ze zájmů chráněných tímto článkem (rozsudky ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 71, a ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 29).
36
Jelikož se takové výjimky odchylují od zásady co nejširšího zpřístupnění dokumentů veřejnosti, musí být vykládány a použity restriktivně (rozsudky ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, bod 63; ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 36, a ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 30), takže pouhá okolnost, že se dokument dotýká zájmu chráněného určitou výjimkou, nemůže stačit k odůvodnění uplatnění této výjimky (rozsudky ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 64; ze dne 13. dubna 2005, Verein für Konsumenteninformation v. Komise, T‑2/03, EU:T:2005:125, bod 69, a ze dne 7. června 2011, Toland v. Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, bod 29).
37
Pokud totiž dotyčný orgán rozhodne o odepření přístupu k dokumentu, je v zásadě povinen vysvětlit, jak by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou v článku 4 nařízení č. 1049/2001, na kterou se tento orgán odvolává. Kromě toho musí být riziko takovéhoto ohrožení důvodně předvídatelné, a ne čistě hypotetické (viz rozsudek ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 31 a citovaná judikatura; rozsudek ze dne 3. července 2014, Rada v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, bod 52).
Ke zvláštnímu režimu čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 a jeho použití na projednávanou věc
38
Pokud jde o zájmy chráněné čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001, Soudní dvůr měl za to, že je třeba připustit, že zvláště citlivá a zásadní povaha zájmů ve spojení se závazným charakterem odepření přístupu, které musí podle tohoto ustanovení orgán namítat, pokud by zpřístupnění dokumentu veřejnosti poškodilo tyto zájmy, přiznává rozhodnutí, které musí být orgánem přijato, komplexní a choulostivý charakter, který si žádá mimořádný stupeň obezřelosti, a že tudíž v projednávaném případě takové rozhodnutí vyžaduje použití určitého prostoru pro uvážení (rozsudek ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, bod 35). To je podpořeno skutečností, že výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 jsou upraveny kogentně tak, že orgány jsou povinny odepřít přístup k dokumentům, na které se tyto výjimky vztahují, je-li předložen důkaz o okolnostech uvedených v těchto závazných výjimkách, aniž je nutné vyvažovat ochranu veřejného zájmu s nadřazeným veřejným zájmem (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 25. dubna 2007, WWF European Policy Programme v. Rada, T‑264/04, EU:T:2007:114, body 44 a 45, a ze dne 12. září 2013, Besselink v. Rada, T‑331/11, nezveřejněný, EU:T:2013:419, bod 44).
39
V této souvislosti Soudní dvůr zdůraznil, že kritéria uvedená v čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001 jsou velmi obecná, neboť jak vyplývá ze znění tohoto ustanovení, přístup musí být odepřen, jestliže by zpřístupnění dotčeného dokumentu „porušilo“ ochranu „veřejného zájmu“, zejména pokud jde o „veřejnou bezpečnost“ nebo „mezinárodní vztahy“, a nikoli pouze v případě, jak bylo navrženo v průběhu legislativního postupu, který vedl k přijetí uvedeného nařízení, že je skutečně konstatováno „významné“ porušení této ochrany (rozsudek ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, body 36 až 38).
40
Zásada restriktivního výkladu výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001 tedy nebrání tomu, pokud jde o výjimky týkající se veřejného zájmu uvedené v odst. 1 písm. a) tohoto článku, aby Rada měla určitý prostor pro uvážení za účelem určení, zda by zpřístupnění dokumentu veřejnosti poškodilo zájmy chráněné tímto ustanovením, a zároveň aby se přezkum legality Tribunálem, pokud jde o rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentu orgánem z důvodu jedné ze zmíněných výjimek, omezil na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení a zneužití pravomoci. (rozsudky ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, bod 64, a ze dne 12. září 2013, Besselink v. Rada, T‑331/11, nezveřejněný, EU:T:2013:419, bod 34).
41
Je tedy třeba určit, zda v projednávané věci Komise v napadeném rozhodnutí poskytla hodnověrná vysvětlení toho, jak by přístup ke sporným dokumentům mohl konkrétně a skutečně porušit ochranu mezinárodních vztahů Unie, a zda v rámci široké posuzovací pravomoci Komise ohledně výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 může být údajné porušení považováno za důvodně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické.
42
V tomto ohledu se vysvětlení, které Komise podala pro odepření přístupu ke sporným dokumentům na základě čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, týkalo skutečnosti, že podle Komise by zpřístupnění těchto dokumentů veřejnosti vážně narušilo klíčové vztahy mezi Unií a Tureckou republikou ve vysoce citlivé otázce, kterou je řešení migrační krize.
43
Co se týče prvního sporného dokumentu, který obsahuje společné sdělení právní služby a GŘ pro vnitřní věci ze dne 7. března 2016 sepsané pro kabinet předsedy Komise Junckera ohledně otázky navracení žadatelů o azyl do Turecka, Tribunál konstatuje, že tento dokument, který obsahuje odstavec shrnující působnost článků 33 a 38 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60, dále jen „směrnice o společných řízeních“), v zásadě stanoví politické cíle Unie při řešení migrační krize a rovněž obsahuje posouzení rizik.
44
V tomto ohledu již bylo konstatováno, že zpřístupnění informací souvisejících s cíli, které Unie a členské státy sledují v rozhodnutích, zejména proto, že se zabývají specifickým obsahem připravované dohody nebo strategickými cíli, jež Unie sleduje v rámci jednání, by narušilo atmosféru důvěry při jednáních probíhajících v době rozhodování o odepření přístupu k dokumentům, které tyto informace obsahují (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. května 2012, In ’t Veld v. Rada, T‑529/09, EU:T:2012:215, body 35, 36 a 39).
45
Za těchto podmínek se Komise nedopustila zjevně nesprávného posouzení, když se s ohledem na první sporný dokument dovolávala výjimky týkající se ochrany mezinárodních vztahů stanovené v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001.
46
Co se týče druhého sporného dokumentu, v e-mailové poště GŘ pro vnitřní věci je popsán tak, že obsahuje „původní úvahy [uvedeného GŘ] o způsobu provedení bodů týkajících se navracení […] a přesídlování […] v prohlášení hlav států nebo předsedů vlád“, a byl jí postoupen právní službou s připomínkami k objasnění některých otázek.
47
Pokud jde o první přílohu druhého sporného dokumentu, ta popisuje způsob, jak mohou být nelegální migranti a žadatelé o azyl vraceni do Turecka z Řecka, a to zejména na základě článků 33 a 38 směrnice o společných řízeních, a rovněž podrobně rozvádí celou řadu operativních ujednání, která mají být projednána a dohodnuta mezi těmito státy. Pokud jde o druhou přílohu uvedeného dokumentu, ta přiblížila právní možnosti, které jsou k dispozici pro provádění prohlášení EU a Turecka ze dne 8. března 2016, a to včetně použití programu zpětného přebírání osob z humanitárních důvodů společně s Tureckem, a příležitost změnit rozhodnutí 2015/1601, jakož i rozpočtové dopady.
48
V této souvislosti je třeba především připomenout, že v kontextu mezinárodních jednání se mohou postoje, které zaujala Unie, již z povahy věci vyvíjet v závislosti na průběhu těchto jednání, ústupcích a kompromisech, na něž v tomto rámci přistoupily dotčené strany jednání. Formulace postojů v jednáních může tedy zahrnovat řadu taktických úvah vyjednavačů, mezi nimi i samotné Unie, o tom, že zpřístupnění unijních postojů zastávaných v mezinárodních jednáních může porušit ochranu veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy (rozsudek Tribunálu ze dne 12. září 2013, Besselink v. Rada, T‑331/11, nezveřejněný, EU:T:2013:419, body 70 a 72).
49
V projednávaném případě má však Tribunál za to, že obsah druhého sporného dokumentu, který nemůže být podrobněji rozveden, aniž by byl porušen zájem chráněný tímto ustanovením, spadá pod ochranu mezinárodních vztahů ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, a to zejména proto, že tento dokument představuje pro svého adresáta, tedy kabinet předsedy Komise, strategický dokument v rámci jednání mezi EU, jejími členskými státy a Tureckou republikou. Komise se tedy nedopustila zjevně nesprávného posouzení, když v napadeném rozhodnutí odepřela přístup k tomuto dokumentu.
50
S ohledem na třetí sporný dokument se elektronická korespondence, která ho tvoří, týká konzultace právní služby k dokumentu přiloženému k této korespondenci. Tento dokument se přímo týká obsahu postoje Unie v rámci jejích vztahů s Tureckem v otázce migrační krize. Tudíž ani v tomto případě se Komise nedopustila zjevně nesprávného posouzení, když žalobci odmítla přístup na základě čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001.
51
Pokud jde o čtvrtý sporný dokument, patří do elektronické korespondence, v níž GŘ pro vnitřní věci požádalo právní službu o vyjádření k otázce, zde „může [Řecká republika] uplatňovat postupy nepřípustnosti před zahájením „dublinského“ řízení. V rozporu s tím, co tvrdila Komise v napadeném rozhodnutí, a přestože bylo možné ho použít v souvislosti s prováděním prohlášením EU a Turecka ze dne 8. března 2016 a s ohledem na přípravu prohlášení ze dne 18. března téhož roku, se tento dokument jako takový netýká postoje Unie v souvislosti s Tureckou republikou a obecně se nevztahuje na mezinárodní vztahy Unie. Tudíž Komise se tím, že odmítla přístup k uvedenému dokumentu na základě čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, dopustila zjevně nesprávného posouzení.
52
Pátý sporný dokument obsahuje e-mailovou korespondenci mezi GŘ pro vnitřní věci a právní službou, v níž toto GŘ kvůli plánovanému jednání s řeckými orgány požádalo právní službu o stanovisko k různým aspektům řeckých právních předpisů k požadavků článku 46 směrnice o společných řízeních a článku 47 Listiny základních práv Evropské unie. Opět v rozporu s tím, co tvrdila Komise v napadeném rozhodnutí, a přestože bylo možné ho použít v souvislosti s prováděním prohlášení EU a Turecka ze dne 18. března 2016, tento pátý sporný dokument, k němuž byl poskytnut částečný přístup, se jako takový netýká postoje Unie v souvislosti s Tureckou republikou a obecně se nevztahuje na mezinárodní vztahy Unie. Tím, že částečně odepřela přístup k uvedenému dokumentu na základě čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, se tedy Komise dopustila zjevně nesprávného posouzení.
53
Šestý a sedmý sporný dokument patří do e-mailové korespondence mezi GŘ pro vnitřní věci a právní službou, pokud jde o způsob provádění prohlášení EU a Turecka ze dne 18. března 2016, a to s cílem odpovědět na žádost nizozemských orgánů, které v té době převzaly předsednictví v Radě Evropské unie, pokud jde o vypracování odpovědi tureckým orgánům na jednu z podmínek, které nechtěly vyhovět v rámci přípravy vysvětlujícího memoranda mezi Řeckou republikou a Tureckou republikou, které bylo připojeno k této e-mailové korespondenci.
54
V tomto ohledu má Tribunál za to, že svým obsahem, který nemůže být pro účely projednávané žaloby dále odhalen, spadají šestý a sedmý sporný dokument pod ochranu veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, takže se Komise nedopustila zjevně nesprávného posouzení, když žalobci přístup k oběma dokumentům odepřela.
55
Vedle toho skutečnost, že v šestém sporném dokumentu je otázka účasti Unie na vysvětlujícím memorandu mezi Řeckou republikou a Tureckou republikou stručně zmíněna, nemůže tento závěr zpochybnit. Tribunál dále podotýká, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce, se sporné dokumenty netýkají vývoje nebo dotazů ohledně rozdělení pravomocí mezi Unii a členské státy, pokud jde o řešení migrační krize a přijetí prohlášení EU a Turecka ze dne 8. a 18. března 2016.
56
Osmý sporný dokument představuje e-mailová korespondence mezi GŘ pro vnitřní věci a právní službou, v níž právní služba poskytuje pomoc tomuto GŘ při pochopení konkrétních podmínek provádění směrnice o společných řízeních v případě některých států, a to s ohledem na jejich vnitrostátní právní předpisy a postupy, o kterých v té době toto GŘ vědělo. Tento dokument obsahuje podrobné právní stanovisko ohledně těchto otázek. Nicméně ačkoli tento dokument obsahuje hodnocení provádění azylového práva v těchto státech, Tribunál se domnívá, že bez ohledu na svou širokou posuzovací pravomoc v této souvislosti Komise neprokázala, v čem by byla ovlivněna ochrana veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy Unie, v případě zpřístupnění uvedeného dokumentu.
57
Z předcházejících úvah vyplývá, že co se týče odepření přístupu Komisí k prvnímu až třetímu a šestému a sedmému spornému dokumentu, musí být první žalobní důvod zamítnut v rozsahu, v němž se Komise nedopustila zjevně nesprávného posouzení tím, že odůvodnila toto odepření skutečností, že zpřístupnění takových dokumentů by mohlo zkomplikovat postavení EU v dialogu s Tureckou republikou, a v důsledku toho by mohlo ovlivnit vztahy Unie, a v němž měla Komise právo předložit toto zdůvodnění v souhrnné podobě, pokud by, jak tomu bylo v projednávaném případě, poskytnutí podrobnějších vysvětlení znamenalo, v rozporu s kogentním rozsahem ochrany, kterou unijní zákonodárce stanovil v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, odhalit samotný obsah dokumentů spadající pod ochranu stanovenou tímto ustanovením.
58
Naproti tomu prvnímu žalobnímu důvodu musí být částečně vyhověno, pokud jde o odepření přístupu Komisí na základě čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 ke čtvrtému, pátému a osmému spornému dokumentu.
59
Vzhledem k tomu, že odepření přístupu ke sporným dokumentům bylo zdůvodněné odkazem na čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001, je třeba dále určit, zda tyto ostatní důvody pro odepření byly v projednávaném případě použitelné tak, aby v každém případě odůvodnily smysl napadeného rozhodnutí.
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001
60
V rámci druhého žalobního důvodu žalobce uvádí, že Komise v napadeném rozhodnutí porušila čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001. Tento žalobní důvod se dělí na tři části, které je třeba posoudit postupně.
K první části druhého žalobního důvodu, která se týká ochrany soudního řízení
61
Na podporu první části druhého žalobního důvodu žalobce uvádí, že Komise v napadeném rozhodnutí nedodržela čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, neboť v projednávaném případě uplatnila obecnou domněnku o odepření přístupu ke sporným dokumentům. Judikatura totiž uznává možnost uplatnit takovéto domněnky pouze v případě probíhajícího soudního řízení. Přitom ke dni přijetí napadeného rozhodnutí žádné soudní řízení neprobíhalo. Kromě toho se podle judikatury obecná domněnka porušení ochrany soudního řízení týká pouze vyjádření účastníků řízení předložených v rámci takových řízení, což není případ sporných dokumentů.
62
Mimoto má žalobce za to, že Komise v projednávané věci neprokázala, jak by zpřístupnění sporných dokumentů mohlo konkrétně a skutečně porušit ochranu soudního řízení. V tomto ohledu zdůrazňuje, že sporné dokumenty nebyly vyhotoveny pro účely soudního řízení. Bez ohledu na podání žalob, ke kterému došlo až po podání druhé žádosti o přístup k dokumentům, které vedly k usnesením v azylových věcech, má žalobce za to, že sporné dokumenty byly vypracovány za účelem posouzení příslušného unijního acquis, což značně překračuje předmět těchto žalob.
63
V každém případě žalobce poznamenává, že Komise neměla v azylových věcech postavení žalované strany, a tudíž se nemůže dovolávat zásady rovnosti zbraní ani nemůže obecně odkazovat na ochranu soudního řízení ve vztahu ke všem dokumentům, které mají spojitost s předmětem tehdy probíhajících soudních řízení. Dále má žalobce za to, že si Komise protiřečí, když se v projednávané věci dovolává této ochrany tvrzením, že sporné dokumenty souvisí s těmito případy, a zároveň uvádí, že tyto dokumenty se týkají zejména změny rozhodnutí 2015/1601 a nařízení č. 539/2001. Ve skutečnosti tyto dokumenty obsahují pouze objektivní skutečnosti, jejichž zveřejnění podle žalobce nemohlo ovlivnit postavení Komise v rámci uvedených soudních řízení.
64
Komise navrhuje zamítnutí první části druhého žalobního důvodu, přičemž nejprve připomíná, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce, v napadeném rozhodnutí neuplatnila obecnou domněnku nezpřístupnění založenou na výjimce týkající se ochrany soudního řízení nebo na jiné výjimce stanovené v nařízení č. 1049/2001. O odepření přístupu totiž bylo rozhodnuto po individuálním posouzení obsahu sporných dokumentů, a co se týče skutečnosti, že sporné dokumenty nepředstavují vyjádření účastníků řízení v rámci soudního řízení, Komise se dovolává rozsudků ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise (T‑796/14, EU:T:2016:483, bod 88), a ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise (T‑18/15, nezveřejněný, EU:T:2016:487, bod 64), které žalobce považuje za rozporné s judikaturou Soudního dvora, v nichž Tribunál rozhodl, že výjimka týkající se ochrany soudního řízení se uplatní rovněž na dokumenty, které nebyly vyhotoveny pouze pro účely soudního řízení.
65
Podle Komise přitom ke dni přijetí napadeného rozhodnutí, což je v projednávané věci jediné relevantní datum, by bývalo mělo zpřístupnění sporných dokumentů nevyhnutelně za následek zpřístupnění obsahu budoucích podání vedlejšího účastníka v rámci azylových věcí, které jsou výslovně uvedeny v napadeném rozhodnutí, jelikož sporné dokumenty měly v té době relevantní vztah k těmto případům. Ve jménu zásady rovnosti zbraní, a i když nebyla Komise v uvedených věcech žalovanou stranou a nakonec jí nebylo povoleno vedlejší účastenství z důvodu, že tyto věci byly ukončeny usnesením, a tudíž nemohla předložit spis vedlejšího účastníka, bylo nutné a odůvodněné odepřít přístup ke sporným dokumentům na základě čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001. V této souvislosti Komise zpochybňuje tvrzení žalobce, že její budoucí spis vedlejšího účastníka by se týkal rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy, současně však zdůrazňuje, že v těchto věcech se omezila na zodpovídání otázek položených Tribunálem na základě článku 24 statutu Soudního dvora Evropské unie.
66
V tomto ohledu je třeba připomenout, že pokud dotyčný orgán rozhodne o odepření přístupu k dokumentu, o jehož zpřístupnění byl požádán, je v zásadě povinen vysvětlit, jak by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou v článku 4 nařízení č. 1049/2001, na kterou se tento orgán odvolává, přičemž je třeba zdůraznit, že takové ohrožení musí být důvodně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické (viz rozsudek ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 31 a citovaná judikatura; rozsudek ze dne 3. července 2014, Rada v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, bod 52).
67
Dále platí, že pokud orgán uplatní jednu z výjimek stanovených v čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001, má povinnost zvážit zvláštní zájem, který má být chráněn nezpřístupněním dotyčného dokumentu, a zejména obecný zájem na zpřístupnění tohoto dokumentu vzhledem k výhodám vyplývajícím, jak uvádí bod 2 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, ze zvýšené transparentnosti, tedy bližší účasti občanů na rozhodovacím procesu, jakož i větší legitimity, účinnosti a odpovědnosti správních orgánů ve vztahu k občanům v demokratickém systému (viz rozsudek ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 32 a citovaná judikatura; rozsudek ze dne 3. července 2014, Rada v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, bod 53).
68
Pokud jde o výjimku týkající se ochrany „soudních řízení“ podle čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001, ta stanoví, že ochrana veřejného zájmu brání zpřístupnění obsahu nejen dokumentů vyhotovených za účelem konkrétního soudního řízení (viz rozsudky ze dne 6. července 2006, Franchet a Byk v. Komise, T‑391/03 a T‑70/04, EU:T:2006:190, body 88 a 89 a citovaná judikatura, a ze dne 3. října 2012, Jurašinović v. Rada, T‑63/10, EU:T:2012:516, bod 66 a citovaná judikatura), to znamená vyjádření účastníků řízení nebo jiná podání, ale rovněž interní dokumenty o vyšetřování projednávané věci, sdělení týkající se věci vzájemně předané mezi dotyčným GŘ a právní službou nebo advokátní kanceláří, přičemž cílem tohoto vymezení působnosti výjimky v uvedené věci je zaručit ochranu práce v rámci Komise i důvěrnost a ochranu zásady profesního tajemství advokátů (rozsudek Soudního dvora ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise, T‑796/14, EU:T:2016:483, bod 76, a ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise, T‑18/15, nezveřejněný, EU:T:2016:487, bod 52).
69
V této souvislosti byla uznána existence obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění vyjádření účastníka řízení v rámci soudního řízení, stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001, dokud uvedené řízení probíhá (rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 94; ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise, T‑796/14, EU:T:2016:483, bod 77, a ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise, T‑18/15, nezveřejněný, EU:T:2016:487, bod 53), i když tato domněnka je použitelná pouze v případě konkrétního probíhajícího řízení a v zásadě již nemůže být uplatněna dotčeným orgánem, pokud bylo dané řízení ukončeno soudním rozhodnutím (rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 130).
70
Kromě toho Soudní dvůr rozhodl, že výjimka týkající se ochrany soudního řízení znamená, že musí být zajištěno dodržování zásady rovnosti zbraní, jakož i řádný výkon spravedlnosti. Přístup k dokumentům jedním z účastníků řízení by totiž mohl narušit nezbytnou rovnováhu mezi stranami sporu, tj. rovnováhu, která je základem zásady rovnosti zbraní, jelikož by povinnosti zpřístupnění podléhal pouze orgán, jehož se týká žádost o přístup k dokumentům, a nikoli všichni účastníci řízení (rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, body 85 až 87).
71
To platí zejména z toho důvodu, že v rámci věcí týkajících se přístupu k předběžným stanoviskům vypracovaným orgánem v souvislosti s přípravou legislativního návrhu měl Tribunál za to, že nehledě na to, co bylo rozhodnuto v rozsudku ze dne 6. července 2006, Franchet a Byk v. Komise (T‑391/03 a T‑70/04, EU:T:2006:190, body 88 až 91 a citovaná judikatura), judikatura uvedená v předchozím bodě tohoto rozsudku nevylučuje, aby mohly jiné dokumenty, než jsou vyjádření účastníka řízení a dokumenty předané mezi právní službou orgánu konkrétně v souvislosti s probíhajícím řízením, spadat do působnosti výjimky týkající se ochrany soudního řízení. V tomto ohledu Tribunál zdůraznil, že zásada rovnosti zbraní, jakož i řádný výkon spravedlnosti jsou jádrem ochrany stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001, a uvedl, že potřeba zajistit rovnost zbraní před soudem odůvodňuje ochranu nejen dokumentů vyhotovených pouze pro účely konkrétního sporu, jako jsou vyjádření účastníka řízení, ale i dokumentů, jejichž zpřístupnění by mohlo v rámci konkrétního sporu narušit dotčenou rovnost, která je důsledkem samotného konceptu spravedlivého procesu (rozsudek ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise, T‑796/14, EU:T:2016:483, bod 88, a ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise, T‑18/15, nezveřejněný, EU:T:2016:487, bod 64).
72
V obou případech, přestože dokumenty nebyly vyhotoveny v rámci konkrétního soudního řízení, by totiž integrita dotyčného soudního řízení i rovnost zbraní mezi oběma stranami mohly být vážně narušeny, pokud by strany měly privilegovaný přístup k interním informacím druhé strany, jež úzce souvisí s právními aspekty probíhajícího nebo potenciálně hrozícího sporu (rozsudky ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise, T‑796/14, EU:T:2016:483, bod 90, a ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise, T‑18/15, nezveřejněný, EU:T:2016:487, bod 65).
73
Aby však bylo možné výjimku uplatnit, je nezbytné, aby požadované dokumenty měly v okamžiku přijetí rozhodnutí o odepření přístupu relevantní souvislost se soudním řízením probíhajícím před unijním soudem, u něhož se dotyčný orgán této výjimky dovolává, nebo s řízením zahájeným před vnitrostátním soudem za podmínky, že v těchto řízeních vyvstává otázka výkladu nebo platnosti aktu unijního práva takovým způsobem, že se s ohledem na kontext věci jeví žádost o rozhodnutí o předběžné otázce jako zvláště pravděpodobná (rozsudky ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise, T‑796/14, EU:T:2016:483, body 88 a 89, a ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise, T‑18/15, nezveřejněný, EU:T:2016:487, bod 64).
74
Právě na základě těchto úvah vyplývajících z judikatury Tribunálu je třeba vyřešit první část druhého žalobního důvodu, přičemž na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce, podrobná judikatura týkající se výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001, jak byla připomenuta výše a jak vyplývá z rozsudků ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise (T‑796/14, EU:T:2016:483), a ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise (T‑18/15, nezveřejněný, EU:T:2016:487), nevychází z širšího výkladu této výjimky, který by byl v rozporu s judikaturou Soudního dvora, který se ostatně takovou otázkou do dnešního dne nezabýval přímo.
75
V projednávaném případě je třeba konstatovat, že sporné dokumenty nebyly vypracovány v souvislosti s probíhajícím soudním řízením.
76
Nicméně je třeba uvést, že k datu 19. září 2016, kdy bylo přijato napadené rozhodnutí které je jediné v projednávané věci relevantní (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. ledna 2010, Internationaler Hilfsfonds v. Komise, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, bod 54), probíhala tři soudní řízení, a sice azylové věci, které se týkaly výhradně legality prohlášení EU a Turecka ze dne 18. března 2016, které nahradilo prohlášení EU a Turecka ze dne 8. března 2016. Kromě toho v těchto případech Komise, která nebyla žalovanou stranou, k tomuto datu již předložila návrh na vstup vedlejšího účastníka do řízení na základě článku 143 jednacího řádu.
77
Dále Tribunál konstatuje, že sporné dokumenty byly vypracovány právní službou, zastupující Komisi v těchto soudních řízeních, a jsou úzce spjaty s právními aspekty soudních sporů, které jsou jádrem těchto soudních řízení. Tyto dokumenty se totiž týkají podmínek navrácení neoprávněně pobývajících migrantů v souladu s řízeními o udělení azylu, jak je stanoví unijní právo, zejména se týkají pojmu „bezpečná třetí země“, které jsou stěžejní otázkou v azylových věcech. Existovalo tedy předvídatelné, a nikoli hypotetické nebezpečí, že zpřístupnění uvedených dokumentů ovlivní postavení Komise jakožto vedlejší účastnice řízení, jelikož tyto dokumenty obsahují v zásadě předběžná právní stanoviska, pokud jde o dotčené azylové věci.
78
Za těchto podmínek je třeba připustit, že Komise mohla v napadeném rozhodnutí uplatnit výjimku týkající se ochrany soudního řízení podle čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001, pokud jde o sporné dokumenty jako celek.
79
V tomto ohledu na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce, Komise neuplatnila domněnku nepřípustnosti zpřístupnění z důvodu ochrany soudních řízení, nýbrž provedla individuální posouzení každého ze sporných dokumentů. To je potvrzeno skutečností, že Komise poskytla částečný přístup k pátému spornému dokumentu.
80
V důsledku toho musí být první část druhého žalobního důvodu zamítnuta.
Ke druhé části druhého žalobního důvodu, která se týká ochrany právního poradenství
81
V rámci druhé části druhého žalobního důvodu žalobce tvrdí, že právní posudky a analýzy, které jsou předmětem druhé žádosti o přístup, se týkají přijetí právních nástrojů, které byly nebo budou přijaty za účelem provádění prohlášení EU a Turecka ze dne 8. a 18. března 2016, takže z jeho pohledu se vztahují k legislativnímu procesu, v tomto případě ke změně rozhodnutí 2015/1601 a nařízení č. 539/2001, z čehož žalobce dovozuje, že Komise nemohla odepřít jejich zpřístupnění.
82
Nehledě na tento aspekt a i za předpokladu, že by se „kontext předběžných postojů obsažených v požadovaných dokumentech netýkal výše uvedených legislativních postupů“, se žalobce domnívá, že Komise v napadeném rozhodnutí v každém případě nevysvětlila, v čem by jí zpřístupnění sporných dokumentů zbavilo možnosti obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska ve smyslu judikatury. V tomto ohledu se totiž omezila na kategorické tvrzení, že zpřístupnění dokumentů „by jí připravilo o klíčový prvek […] při provádění prohlášení EU a Turecka“. V rozsudku ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada (C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, body 57 až 64), přitom Soudní dvůr stanovil zásadu, že právní stanoviska týkající se oblasti legislativy by měla být zpřístupněna. Žalobce tvrdí, že v každém případě vzhledem k tomu, že sporné dokumenty měly informovat Komisi o pravomoci Unie přijmout prohlášení EU a Turecka ze dne 8. a 18. března 2016 a o unijním acquis v oblasti azylu, tento orgán nemohl důvodně očekávat, že tato právní stanoviska zůstanou důvěrná. Komise měla naopak očekávat, že v určitém okamžiku budou zveřejněna, a v tomto ohledu žalobci není zřejmé, v čem obecně by zpřístupnění takových dokumentů, jako jsou sporné dokumenty, mohlo tomuto orgánu bránit v tom, aby požádal o právní poradenství.
83
V replice žalobce uvádí, že i když ochrana právního poradenství může odůvodnit napadené rozhodnutí, toto rozhodnutí musí být nicméně zrušeno pro „nedostatek odůvodnění“ („lack of reasoning“) kvůli nekonzistentnímu popisu a zmatečné argumentaci Komise, pokud jde o povahu, obsah a kontext vypracování sporných dokumentů.
84
Komise navrhuje zamítnout druhou část druhého žalobního důvodu pro neopodstatněnost, především z toho důvodu, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce, sporné dokumenty nebyly vytvořeny nebo obdrženy v průběhu procesu přijímání aktů, které jsou právně závazné v členských státech nebo pro členské státy ve smyslu bodu 68 rozsudku ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada (C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Představují totiž pouze předběžná stanoviska týkající se otázek, které byly zároveň předmětem probíhajících diskuzí v rámci postupů přijímání návrhů na změnu rozhodnutí 2015/1601 a nařízení č. 539/2001. Proto nemohou být považovány za dokumenty vytvořené pro účely legislativních postupů týkajících se těchto dvou v současné době platných právních aktů Unie. Vzhledem k tomu, že představují pouze interní předběžná právní stanoviska orgánu, mohly by být podle názoru Komise nesprávně vyloženy nebo špatně pochopeny, pokud by byly zveřejněny mimo kontext, v němž byly vypracovány.
85
Komise tvrdí, že v napadeném rozhodnutí vysvětlila žalobci, že ve spolupráci s příslušnými vnitrostátními orgány právě probíhají aktivity, které se týkají citlivé otázky uprchlické krize. Zpřístupnění sporných dokumentů týkajících se výkladu unijního acquis v oblasti azylu by totiž mělo vážný dopad na zájem Komise získat nezávislá, objektivní a úplná stanoviska, a to za situace, kdy je tento orgán od března 2016 v intenzivním a trvajícím kontaktu s orgány dotčených členských států, zejména Řecké republiky, pokud jde o opatření, která je nezbytné přijmout k zajištění provádění prohlášení EU a Turecka ze dne 8. a 18. března 2016, jakož i kontroly nad migrační krizí.
86
V tomto ohledu okolnost uváděná žalobcem, že sporné dokumenty obsahují údajně objektivní výklad a že otázky řešené v těchto dokumentech byly předmětem diskusí mezi odborníky, nemůže bránit Komisi v tom, aby chránila své možnosti získání nezávislých, objektivních a úplných stanovisek v citlivé oblasti a v průběhu složitého období provádění prohlášení EU a Turecka ze dne 18. března 2016, přičemž Komise připomíná, že veřejnosti pravidelně poskytuje informace o provádění tohoto prohlášení.
87
Nakonec má Komise za to, že žalobní důvod směřující ke zrušení a vycházející z údajného „nedostatku odůvodnění“ z její strany byl uplatněn až v replice a vzhledem k tomu, že žalobce opožděnost podání neospravedlnil platnými důvody, musí být tento žalobní bod odmítnut jako nepřípustný. V každém případě žalobce nepodložil toto tvrzení, které je ostatně zjevně neopodstatněné.
88
Úvodem je třeba připomenout, že účelem výjimky týkající se právního poradenství stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001 je chránit zájem orgánu požadovat právní stanoviska a obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska, a že aby tato výjimka mohla být uplatněna orgánem, je ještě zapotřebí, aby nebezpečí porušení tohoto zájmu bylo rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické (rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, body 42 a 43).
89
V této souvislosti již bylo ke skutečnosti, že zpřístupnění stanoviska právní služby týkajícího se legislativního návrhu může přivodit pochybnosti o legalitě dotyčného legislativního aktu, uvedeno, že právě transparentnost v tomto ohledu tím, že umožňuje, aby bylo otevřeně diskutováno několik náhledů, přispívá k tomu, aby orgány získaly větší legitimitu v očích evropských občanů a aby vzrostla jejich důvěra. Ve skutečnosti je to spíše nedostatek informací a diskuse, které mohou vyvolat u občanů pochybnosti nejen stran legality jednotlivého aktu, ale také stran legitimity celého rozhodovacího procesu (rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 59).
90
V projednávaném případě je však třeba konstatovat, že na rozdíl od tvrzení žalobce, který zmiňuje odkaz uvedený v napadeném rozhodnutí a týkající se výjimky podle čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 na návrhy na změnu rozhodnutí 2015/1601 a nařízení č. 539/2001, sporné dokumenty nepředstavují právní stanoviska související s konkrétním legislativním návrhem. Nehledě na odkaz ve druhém sporném dokumentu na případnou nutnost změnit rozhodnutí 2015/1601 totiž tyto dokumenty představují předběžná stanoviska právní služby k některým aspektům unijního práva v oblasti azylu a v souvislosti s politickými závazky, které byly sjednány a uzavřeny pod označením „prohlášení EU a Turecka“ mezi hlavami států nebo předsedy vlád členských států Unie a jejich tureckým protějškem.
91
Nelegislativní činnost orgánů totiž není vyňata z působnosti nařízení č. 1049/2001. V tomto ohledu stačí připomenout, že čl. 2 odst. 3 tohoto nařízení uvádí, že toto nařízení „se vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Unie“ (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, body 87, 88 a 109, a ze dne 3. července 2014, Rada v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, bod 107 a citovaná judikatura).
92
V projednávané věci sporné dokumenty obsahují právní konzultace mezi útvary Komise a nepředstavují právní stanoviska, kterými by byl s konečnou platností stanoven postoj tohoto orgánu, a na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce, nejedná se ani o právní stanoviska vydaná v rámci legislativního postupu, o něž šlo ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada (C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Tyto konzultace určené výhradně kabinetům předsedy Komise a komisaře pro vnitřní věci byly vyžádány narychlo za účelem pomoci zástupcům Komise při schůzkách se zástupci Řecké republiky a Turecké republiky ohledně opatření, která tyto dva státy musí přijmout v rámci provádění závazků přijatých na základě prohlášení EU a Turecka ve dnech 8. a 18. března 2016.
93
V tomto ohledu, jak správně uvádí Komise, by takové zpřístupnění přípravných a interních právních stanovisek vypracovaných pro účely politického dialogu mezi tímto orgánem a zástupci členského státu a třetího státu předvídatelným způsobem narušilo zájem Komise vyžádat si a získat nezávislá, objektivní a úplná právní stanoviska od svých útvarů s cílem připravit konečné stanovisko Komise jakožto celého orgánu, a to navíc v oblasti, která vykazuje určitou politickou citlivost, a za naléhavých okolností s cílem řešit choulostivou migrační situaci. Konzultace mezi útvary, které daly za vznik sporným dokumentům, ale které byly zároveň doprovázeny telefonickými hovory, totiž představují přípravné práce nezbytné k řádnému fungování tohoto orgánu.
94
Přitom nezávislost, objektivita, úplnost a rychlost těchto právních konzultací podaných v naléhavé situaci – jak ukazují zejména pozdní hodiny, během kterých byly dotčené e-maily zasílány členy právní služby předsedovi Komise a GŘ, které spadá pod komisaře pro vnitřní věci – by byly v dané věci dotčeny, pokud by autoři takových konzultací, které byly sepsány ve spěchu při přípravě na setkání mezi odpovědnými zástupci tohoto orgánu a zástupci členského státu a třetího státu, museli předjímat, že tyto e-maily by mohly být zpřístupněny veřejnosti.
95
Konečně pokud jde o žalobní důvod formulovaný v replice žalobcem a vycházející z „nedostatku odůvodnění“ ze strany Komise v napadeném rozhodnutí nebo nedostatečnosti odůvodnění, stačí konstatovat, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce, popis povahy a obsahu dokumentů, k nimž byl odepřen přístup, a důvody zamítnutí uvedené Komisí v napadeném rozhodnutí, včetně popisu kontextu, v němž byly dokumenty vypracovány, se vzájemně nevylučují a splňují požadavky článku 296 SFEU. Tento žalobní důvod tedy musí být v každém případě zamítnut, aniž by bylo třeba přezkoumat námitku nepřípustnosti vznesenou k tomuto bodu Komisí v duplice.
96
S ohledem na výše uvedené musí být druhá část druhého žalobního důvodu zamítnuta.
Ke třetí části druhého žalobního důvodu, která se týká existence převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění sporných dokumentů
97
I za předpokladu, že by v projednávané věci mohla být uznána existence obecné domněnky porušení nebo skutečného porušení ochrany soudního řízení a právního poradenství, žalobce podpůrně uvádí, v rámci třetí části druhého žalobního důvodu, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění sporných dokumentů ve smyslu čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001. Unijní orgány totiž mohou nést odpovědnost a prokázat oprávněnost rozhodnutí, která přijímají jménem svých občanů, pouze pokud jsou občané schopni pochopit právní rámec, ve kterém jsou tato rozhodnutí přijata. Přístup ke sporným dokumentům tedy má být občanům umožněn, i když by toto zpřístupnění mohlo porušit ochranu soudního řízení a právního poradenství.
98
V každém případě žalobce tvrdí, že napadené rozhodnutí porušuje čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001 v rozsahu, v němž Komise opomněla přezkoumat existenci převažujícího veřejného zájmu ve prospěch zpřístupnění a obecně porovnat zájmy, kterým svědčí zveřejnění, se zájmy, které takovému zpřístupnění brání. V tomto ohledu žalobce zpochybňuje tvrzení tohoto orgánu, že uvedl pouze obecné úvahy, které nejsou s to prokázat, že zásada transparentnosti má v projednávaném případě zvláštní význam. Odkaz na zvláštní povahu migrační krize a opatření přijatá k jejímu řešení totiž podle žalobce postačuje k prokázání, že v projednávaném případě existuje zvláštní veřejný zájem na zpřístupnění ve smyslu čl. 4 odst. 2 poslední části věty nařízení č. 1049/2001.
99
Komise navrhuje zamítnout třetí část druhého žalobního důvodu pro neopodstatněnost a zdůrazňuje, že v napadeném rozhodnutí žalobci sdělila, že se omezil na uplatnění zásady transparentnosti, aniž prokázal, v čem má tato zásada v projednávaném případě zvláštní význam, který by mohl převážit nad legitimními důvody, které odůvodňují nezpřístupnění sporných dokumentů.
100
V projednávaném případě Komise podle svého tvrzení posoudila existenci převažujícího veřejného zájmu, avšak nic to nemění na tom, že je na žalobci, aby prokázal existenci takového veřejného zájmu. Přitom ohledně tohoto aspektu se žalobce omezil na uvedení obecných úvah týkajících se práva společnosti být informována a práv občanů pochopit dotčenou právní situaci, přičemž podle názoru Komise nebyly tyto úvahy způsobilé prokázat, že by zásada transparentnosti měla v projednávaném případě zvláštní význam, který by jí dával přednost před důvody pro nezveřejnění sporných dokumentů, a to tím spíše, že se Komise výslovně snažila informovat občany šířením aktualizovaných informací, jako je sdělení ze dne 16. března 2016 nazvané „Další operativní kroky ve spolupráci EU s Tureckem v oblasti migrace“. Navíc akademická diskuze nemůže představovat důkaz o existenci převažujícího veřejného zájmu ve smyslu čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001.
101
V každém případě Komise tvrdí, že u některých sporných dokumentů je výjimka týkající se ochrany mezinárodních vztahů použitelná. Pokud jde o tuto výjimku upravenou v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, unijní normotvůrce nestanovil žádné poměřování převažujícího veřejného zájmu ve prospěch zpřístupnění.
102
Úvodem je třeba připomenout, že pokud orgán uplatňuje jednu z výjimek stanovených v čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001, má povinnost zvážit zvláštní zájem, jenž má být chráněn nezpřístupněním dotyčného dokumentu, a zejména obecný zájem na zpřístupnění tohoto dokumentu vzhledem k výhodám vyplývajícím, jak uvádí bod 2 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, ze zvýšené transparentnosti, tedy bližší účasti občanů na rozhodovacím procesu, jakož i větší legitimity, účinnosti a odpovědnosti správních orgánů ve vztahu k občanům v demokratickém systému (viz rozsudek ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 32 a citovaná judikatura).
103
Je nicméně na žadateli, aby uvedl konkrétní okolnosti zakládající převažující veřejný zájem, který odůvodňuje zpřístupnění dotčených dokumentů (rozsudky ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise, C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, bod 94; ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, bod 90, a ze dne 23. ledna 2017, Justice & Environment v. Komise, T‑727/15, nezveřejněný, EU:T:2017:18, bod 49).
104
Převažující veřejný zájem, který může odůvodnit zpřístupnění dokumentu, se tedy nemusí nutně lišit od zásad, na nichž stojí nařízení č. 1049/2001 (rozsudky ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise, C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, bod 92, a ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, bod 92).
105
V tomto ohledu zásada transparentnosti, z níž vychází nařízení č. 1049/2001 a které se žalobce dovolává, přispívá k posílení demokracie tím, že občanům umožňuje kontrolovat všechny informace, které jsou základem pro přijetí legislativního aktu. Možnost, že se občané seznámí s důvody vedoucími k zákonodárným činnostem, je totiž podmínkou toho, aby mohli účinně vykonávat svá demokratická práva (rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 46).
106
V projednávaném případě je nutno připomenout, že sporné dokumenty nebyly vypracovány v rámci legislativního postupu ve smyslu Smlouvy o FEU.
107
Žalobce však uvedl obecné úvahy týkající se zásady transparentnosti, které v obecném zájmu zahrnují lepší zapojení občanů do rozhodovacího procesu, jakož i vyšší legitimitu, účinnost a odpovědnost správních orgánů ve vztahu k občanům v demokratickém systému (rozsudek Soudního dvora ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 45).
108
V tomto ohledu, nejprve vzhledem k tomu, že bylo uvedeno, že na odepření zpřístupnění prvního až třetího a šestého a sedmého sporného dokumentu se vztahují výjimky upravené v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, je třeba třetí část druhého žalobního důvodu zamítnout, pokud jde o tyto dokumenty, jako irelevantní. V rámci tohoto ustanovení musí orgány odepřít přístup k dokumentům spadajícím pod tyto povinné výjimky, je-li předložen důkaz o okolnostech uvedených v těchto závazných výjimkách, aniž je nutné vyvažovat ochranu veřejného zájmu s nadřazeným veřejným zájmem (viz rozsudky ze dne 25. dubna 2007, WWF European Policy Programme v. Rada, T‑264/04, EU:T:2007:114, body 44 a 45, a ze dne 12. září 2013, Besselink v. Rada, T‑331/11, nezveřejněný, EU:T:2013:419, bod 44).
109
Dále na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce, obecné úvahy týkající se zásady transparentnosti, které uvedl ve své potvrzující žádosti, byly Komisí v napadeném rozhodnutí zohledněny, avšak Komise byla toho názoru, že tyto obecné úvahy nejsou s to prokázat, že zásada transparentnosti má v projednávaném případě zvláštní význam, který by mohl převážit nad závěry odůvodňujícími odepření přístupu ke sporným dokumentům.
110
V tomto ohledu je třeba dále uvést, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce, autoři sporných dokumentů v nich neposuzovali rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy s cílem přijmout prohlášení EU a Turecka ve dnech 8. a 18. března 2016.
111
Toto konstatování není zpochybněno skutečností, že v mezích toho, co lze odhalit ve sporných dokumentech, aniž by byla narušena ochrana veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy, jedna věta obsažená v šestém sporném dokumentu odkazuje na skutečnost, že některé aspekty uvedené ve vysvětlujícím memorandu mezi Řeckou republikou a Tureckou republikou by mohly spadat do pravomoci Unie, a tudíž zahrnovat účast Unie v tomto memorandu, zároveň v sedmém sporném dokumentu je stručně zmíněna skutečnost, že účast Unie, jak je stanovena v článku 218 SFEU, může být nezbytná, pokud by musely být vytvořeny povinnosti týkající se dohody o zpětném přebírání osob mezi těmito dvěma státy. Tyto úvahy se totiž týkají provádění prohlášení EU a Turecka, ale jsou irelevantní ve vztahu k otázce vznesené žalobcem ohledně pravomoci Unie přijmout tato prohlášení, přičemž je třeba připomenout, že v azylových věcech Tribunál rozhodl, že prohlášení EU a Turecka ze dne 18. března 2016 nelze považovat za akt přijatý Evropskou radou nebo jakýmkoli jiným orgánem, úřadem či agenturou Unie.
112
Za těchto podmínek a s přihlédnutím k argumentům předloženým žalobcem je třeba konstatovat, že žalobce neprokázal, v čem by měla mít zásada transparentnosti v projednávaném případě zvláštní význam, který by odůvodňoval, přinejmenším pokud jde o dokumenty, na něž se nevztahují výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, zveřejnění sporných dokumentů spadajících pod ochranu soudního řízení a právního poradenství. To platí tím spíš za situace, kdy Komise pravidelně sdělovala obecné informace veřejnosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. ledna 2017, Justice & Environment v. Komise, T‑727/15, nezveřejněný, EU:T:2017:18, bod 60). Jen pro úplnost Tribunál poznamenává, že totéž platí pro dokumenty, na něž se vztahují výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001.
113
Třetí část tedy musí být zamítnuta, a v důsledku toho je třeba zamítnout druhý žalobní důvod v plném rozsahu.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, jenž vychází z porušení čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001
114
V rámci čtvrtého žalobního důvodu, který byl uplatněn podpůrně a který je třeba posoudit před třetím žalobním důvodem, žalobce zpochybňuje tvrzení Komise, podle kterého není možný částečný přístup ke sporným dokumentům. S ohledem na povahu těchto dokumentů je podle žalobce nemyslitelné, aby se výjimka uplatněná Komisí vztahovala na celý text obsažený v dokumentech. Tím, že Komise v napadeném rozhodnutí odepřela žalobci částečný přístup, tedy porušila čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001.
115
Komise navrhuje tento žalobní důvod zamítnout a zdůrazňuje, že v napadeném rozhodnutí vysvětlila, že zvažovala možnost poskytnout částečný přístup ke sporným dokumentům, ale zamítla ho proto, že dokumenty jako celek spadají pod výjimku odůvodňující nezpřístupnění ve smyslu nařízení č. 1049/2001.
116
V tomto ohledu čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 stanoví, že „pokud se některá z výjimek vztahuje pouze na část požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní“.
117
Podle ustálené judikatury musí být přezkum částečného přístupu k dokumentu unijních orgánů uskutečněn s ohledem na zásadu proporcionality (rozsudek ze dne 12. září 2013, Besselink v. Rada, T‑331/11, nezveřejněný, EU:T:2013:419, bod 83; v tomto smyslu viz také rozsudek ze dne 6. prosince 2001, Rada v. Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, body 27 a 28).
118
Ze samotného znění čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 vyplývá, že orgán je povinen zkoumat, zda je třeba přiznat částečný přístup k dokumentům uvedeným v žádosti o přístup tak, že se případné odepření omezí pouze na údaje, na které se vztahují uvedené výjimky. Orgán musí přiznat takový částečný přístup, pokud cíle sledovaného tímto orgánem při odepření přístupu k dokumentu může být dosaženo v případě, že se uvedený orgán omezí na skrytí částí textu, které by mohly poškodit chráněný veřejný zájem (viz rozsudky ze dne 25. dubna 2007, WWF European Policy Programme v. Rada, T‑264/04, EU:T:2007:114, bod 50, a ze dne 12. září 2013, Besselink v. Rada, T‑331/11, nezveřejněný, EU:T:2013:419, bod 84; v tomto smyslu viz též rozsudek ze dne 6. prosince 2001, Rada v. Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, bod 29).
119
V projednávaném případě je třeba konstatovat, že Komise v napadeném rozhodnutí, jak v tomto rozhodnutí uvedla, posoudila možnost udělit žalobci částečný přístup ke sporným dokumentům. To je ostatně potvrzeno skutečností, že poskytla žalobci částečný přístup k pátému spornému dokumentu.
120
Dále má Tribunál za to, že Komise, podobně jako to učinila v případě pátého sporného dokumentu, mohla poskytnout částečný přístup k první větě části nazvané „Legal framework“ v prvním sporném dokumentu, jakož i k první větě bodu I písm. a) s názvem „EU Legal Framework“ v příloze 1 druhého sporného dokumentu. Tyto pasáže představují pouze popis dotčených ustanovení, ale neobsahují žádné stanovisko právní nebo strategické povahy, které by spadalo do výjimek uvedených v čl. 4 odstavcích 1 a 2 nařízení č. 1049/2001.
121
Naproti tomu ze sporných dokumentů, které Komise předložila před Tribunálem, nevyplývá, že bylo možné poskytnout částečný přístup k ostatním dokumentům, aniž by to vedlo k odhalení obsahu částí těchto dokumentů, k nimž je odepření přístupu odůvodněné, a zejména strategických cílů, jichž se týkala jednání o provádění, z podnětu EU, prohlášení EU a Turecka Řeckou republikou a Tureckou republikou.
122
V tomto ohledu přitom již unijní soud uznal, že v takovém případě žalovaný orgán, kterým je v projednávané věci Komise, nemá povinnost identifikovat v odůvodnění napadeného aktu citlivý obsah sporných dokumentů, který nemůže být zpřístupněním odhalen, pokud by takový postup znamenal předání informací, které jsou chráněny uvedenou výjimkou týkající se ochrany veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, bod 82, a ze dne 12. září 2013, Besselink v. Rada, T‑331/11, nezveřejněný, EU:T:2013:419, bod 106).
123
Totéž platí pro čtvrtý a osmý sporný dokument, jakož i pro nezveřejněnou část pátého sporného dokumentu, jehož obsah nemůže být částečně odhalen, aniž by byla narušena ochrana soudního řízení a právního poradenství.
124
V důsledku toho je třeba v mezích toho, co bylo uvedeno v bodě 120 tohoto rozsudku, částečně vyhovět čtvrtému žalobnímu důvodu a ve zbytku ho zamítnout.
Ke třetímu žalobnímu důvodu založenému na porušení čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001
125
Vzhledem k tomu, že ze zamítnutí prvního a druhého žalobního důvodu a z částečného zamítnutí čtvrtého žalobního důvodu vyplývá, že Komise byla oprávněna – kromě částí dokumentů uvedených v bodě 120 tohoto rozsudku – dovolávat se výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 1049/2001, a k tomu, že úvahy o čtvrtém žalobním důvodu platí i za předpokladu použitelnosti výjimky uvedené v čl. 4 odst. 3 tohoto nařízení, není třeba zkoumat opodstatněnost třetího žalobního důvodu, co se týče posledně uvedené výjimky.
126
Aniž by bylo třeba rozhodnout o třetím žalobním důvodu, je tedy třeba:
–
zrušit napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž Komise odepřela částečný přístup k první větě části nazvané „Legal framework“ prvního sporného dokumentu, jakož i k první větě bodu I písm. a) nazvaného „EU Legal Framework“ přílohy 1 druhého sporného dokumentu;
–
ve zbývající části žalobu zamítnout.
K nákladům řízení
127
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Nicméně podle čl. 134 odst. 3 jednacího řádu platí, že pokud měl každý účastník ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponesou jednotliví účastníci vlastní náklady řízení.
128
Vzhledem k tomu, že žalobce měl ve věci úspěch pouze částečně, je třeba rozhodnout, že každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (první senát)
rozhodl takto:
1)
Rozhodnutí Evropské komise C(2016) 6029 ze dne 19. září 2016 se zrušuje v rozsahu, v němž Komise sdružení Access Info Europe odepřela částečný přístup k první větě části nazvané „Legal framework“ dokumentu Komise zn. Ares(2016) 2453347, jakož i k první větě bodu I písm. a) nazvaného „EU Legal Framework“ přílohy 1 dokumentu Komise zn. Ares(2016) 2453181.
2)
Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3)
Každý účastník řízení ponese vlastní náklady řízení.
Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 7. února 2018.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.