62022TJ0528_RES
(Sag T-528/22)
Belaruskali AAT
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Fjerde Udvidede Afdeling) af 18. september 2024
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af situationen i Belarus og Belarus’ involvering i den russiske aggression mod Ukraine – indefrysning af midler – liste over personer, enheder og organer, som er omfattet af indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer – opførelse af sagsøgerens navn på listen – støtte til regimet – finansiel støtte – offentlig virksomhed – fordel draget af regimet – undertrykkelse af civilsamfundet – urigtigt skøn«
Retslig procedure – frist for fremlæggelse af beviser – artikel 85, stk. 3, i Rettens procesreglement – fremlæggelse af beviser inden afslutningen af den mundtlige forhandling – lovlighed – betingelser – begrundet forsinket fremlæggelse – manglende begrundelse
(Rettens procesreglement, art. 85, stk. 3)
(jf. præmis 29 og 30)
Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger over for Belarus – indefrysning af de midler, der tilhører visse personer og enheder, med henvisning til situationen i Belarus – afgørelse truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og som gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne – kortfattet begrundelse tilladt – tilsidesættelse – foreligger ikke
(Art. 296 TEUF; Rådets afgørelse 2012/642/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/881 og (FUSP) 2023/421, bilag; Rådets forordning nr. 765/2006, 2022/876 og 2023/419, bilag)
(jf. præmis 36-43, 209 og 210)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Belarus – fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der drager fordel af eller støtter Lukasjenko-regimet – vigtig indtægtskilde og kilde til udenlandsk valuta for nævnte regime – begreb – vurdering af de faktiske omstændigheder og efterprøvelse af beviserne
(Rådets afgørelse 2012/642/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/881 og (FUSP) 2023/421, bilag; Rådets forordning nr. 765/2006 samt forordning 2022/876 og 2023/419, bilag)
(jf. præmis 42 og 79-83)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Belarus – afgørelse om indefrysning af midler – domstolsprøvelse af lovligheden – omfang – alment gældende retsforskrift, der er tilknyttet en individuel foranstaltning – omfattet gennem en ulovlighedsindsigelse
[Art. 29 TEU; art. 275, stk. 2, TEUF og art. 277 TEUF; Rådets afgørelse 2012/642/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/881 og (FUSP) 2023/421, art. 4, stk. 1, litra b), Rådets forordning nr. 765/2006, art. 2, stk. 5, samt forordning 2022/876 og 2023/419]
(jf. præmis 47 og 48)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Belarus – indefrysning af de midler, der tilhører visse personer og enheder, med henvisning til situationen i Belarus – omfanget af prøvelsen – begrænset prøvelse med hensyn til de almindelige regler – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – fordel draget af eller støtte ydet til Lukasjenko-regimet – omfang – overholdelse af retssikkerhedsprincippet, der kræver, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger
[Art. 29 TEU; art. 215, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2012/642/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/881 og (FUSP) 2023/421, art. 4, stk. 1, litra b), Rådets forordning nr. 765/2006, art. 2, stk. 5, samt forordning 2022/876 og 2023/419]
(jf. præmis 49, 51-53, 62, 63 og 65)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Belarus – indefrysning af de midler, der tilhører visse personer og enheder, med henvisning til situationen i Belarus – omfanget af prøvelsen – bevis for grundlaget for foranstaltningen – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at godtgøre grundlaget for den begrundelse, der foreholdes de berørte personer eller enheder – opførelse på listerne, der er støttet på en række præcise, konkrete og samstemmende indicier
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2012/642/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/881 og (FUSP) 2023/421, bilag; Rådets forordning nr. 765/2006 samt forordning 2022/876 og 2023/419, bilag)
(jf. præmis 69-71)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Belarus – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der drager fordel af eller støtter Lukasjenko-regimet – begreb – urigtigt skøn – foreligger ikke
(Rådets afgørelse 2012/642/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/881 og (FUSP) 2023/421, bilag; Rådets forordning nr. 765/2006 samt forordning 2022/876 og 2023/419, bilag)
(jf. præmis 87-92 og 100-104)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Belarus – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – personer, enheder og organer, der er ansvarlige for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne eller undertrykkelse af civilsamfundet eller den demokratiske opposition eller for at underminere demokratiet eller retsstaten – begreb – urigtigt skøn – foreligger ikke
(Rådets afgørelse 2012/642/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/881 og (FUSP) 2023/421, bilag; Rådets forordning nr. 765/2006 samt forordning 2022/876 og 2023/419, bilag)
(jf. præmis 115 og 118-124)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Belarus – indefrysning af de midler, der tilhører visse personer og enheder, med henvisning til situationen i Belarus – domstolsprøvelse af lovligheden – proportionalitetsprincippet – hensigtsmæssig karakter af restriktive foranstaltninger – restriktive foranstaltninger, der forfølger et lovligt formål for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik
(Rådets afgørelse 2012/642/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/881 og (FUSP) 2023/421, bilag; Rådets forordning nr. 765/2006 samt forordning 2022/876 og 2023/419, bilag)
(jf. præmis 163-168 og 179-183)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Belarus – indefrysning af de midler, der tilhører visse personer og enheder, med henvisning til situationen i Belarus – Rådets manglende vedtagelse af foranstaltninger om indefrysning af midler over for andre personer, der befinder sig i en sammenlignelig situation – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet – foreligger ikke
(Rådets afgørelse 2012/642/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/881 og (FUSP) 2023/421, bilag; Rådets forordning nr. 765/2006 samt forordning 2022/876 og 2023/419, bilag)
(jf. præmis 197)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Belarus – indefrysning af de midler, der tilhører visse personer og enheder, med henvisning til situationen i Belarus – omfanget af prøvelsen – bevis for grundlaget for foranstaltningen – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at godtgøre grundlaget for den begrundelse, der foreholdes de berørte personer eller enheder – rækkevidden af den kompetente myndigheds skønsbeføjelse – relevansen af de beviser, der er fremlagt i forbindelse med en tidligere opførelse, når begrundelsen ikke er ændret, når sagsøgerens situation ikke har ændret sig, eller når der ikke er sket nogen udvikling i konteksten i Belarus
(Rådets afgørelse 2012/642/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/881 og (FUSP) 2023/421, bilag; Rådets forordning nr. 765/2006 samt forordning 2022/876 og 2023/419, bilag)
(jf. præmis 216 og 224-227)
Resumé
I sin dom frifandt Retten Rådet for Den Europæiske Union i det annullationssøgsmål, som Belaruskali AAT havde anlagt til prøvelse af de retsakter, hvorved Rådet havde opført selskabet på listen over personer og enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Belarus i 2022 (
1
), og derefter opretholdt selskabet på listen i 2023 (
2
). Retten præciserede retspraksis vedrørende vurderingen af lovligheden og forholdsmæssigheden af restriktive foranstaltninger af individuel karakter.
Denne dom blev afsagt i forbindelse med en række restriktive foranstaltninger, som Den Europæiske Union har vedtaget siden 2004 på grund af situationen i Belarus for så vidt angår demokrati, retsstatsprincippet og menneskerettigheder og på grund af Belarus’ involvering i den russiske aggression mod Ukraine. Sagsøgeren, som er den eneste producent af kaliumgødning i Belarus og en af de største producenter af kaliumgødning i verden, fik indefrosset sine midler og økonomiske ressourcer med den begrundelse, at selskabet drog fordel af præsident Lukasjenkos regime, støttede dette (
3
) og var ansvarlig for undertrykkelsen af civilsamfundet (
4
).
Rettens bemærkninger
Hvad angår anbringendet om et urigtigt skøn fastslog Retten i første række, at Rådet ikke begik nogen fejl, da det i forbindelse med vedtagelsen af de oprindelige retsakter fandt, at sagsøgeren støttede regimet og drog fordel heraf som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra b), i afgørelse 2012/642.
Rådet begik nemlig ikke en fejl i sin vurdering af, at sagsøgeren var en offentlig virksomhed og en af verdens største producenter af potaske, der stod for 20% af verdens eksport af potaske, og som sådan var en af de vigtigste indtægtskilder og kilder til udenlandsk valuta for Lukasjenko-regimet.
Retten bemærkede i denne forbindelse bl.a., at hele sagsøgerens kapital ejedes af Republikken Belarus, at dens generaldirektør udnævntes af præsident Lukasjenko, og at sagsøgeren i 2019 opnåede et nettooverskud på mere end 4,797 mia. belarusiske rubler (BYN) (ca. 1,8 mia. EUR). Sagsøgeren udbetalte desuden udbytte til staten, som dens eneaktionær, og havde ud over skatten indbetalt obligatoriske bidrag til statens målbudgetfond for national udvikling, hvilket var tilstrækkeligt til at fastslå, at der forelå finansiel støtte.
Retten bemærkede ligeledes, at den belarusiske økonomi under Lukasjenkoregimet var karakteriseret af den kontrol, som regimet udøvede over både den offentlige og den private sektor og af et system, der belønner loyalitet over for regimet. Disse beviser og den omstændighed, at sagsøgeren som statsejet virksomhed havde et monopol på et marked, der for den samlede belarusiske økonomi var så vigtigt som kaliumgødningens, gjorde det muligt for Rådet at konkludere, at sagsøgeren drog fordel af Lukasjenkoregimet.
I anden række fandt Retten, at Rådet ikke begik en fejl, da det i forbindelse med vedtagelsen af de oprindelige retsakter vurderede, at trusler og afskedigelser af sagsøgerens ansatte, som havde deltaget i strejkerne og de fredelige demonstrationer efter præsidentvalget i august 2020, var tilstrækkelige beviser til at antage, at sagsøgeren undertrykte civilsamfundet i Belarus og støttede Lukasjenkos regime som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2012/642.
Hvad for det første angår truslerne over for de ansatte bemærkede Retten, at omfanget af afskedigelserne, der var forbundet med medarbejdernes deltagelse i en fredelig strejke, naturligvis havde skabt et frygtfuldt miljø blandt de dem. Sagsøgeren brugte afskedigelser som et redskab til at afholde sine ansatte fra at deltage i enhver form for protest.
Endvidere førte deltagelsen i strejken til adskillige tilfælde af vold og tilbageholdelse af sagsøgerens ansatte foretaget af de offentlige myndigheder. I betragtning af sagsøgerens tætte forbindelser til Lukasjenkoregimet kan disses fælles involvering i de undertrykkende handlinger ikke betvivles.
Præsident Lukasjenkos erklæring, i henhold til hvilken demonstranterne kunne erstattes af ukrainske minearbejdere, var en del af en bredere brug af trusler og intimidering fra de offentlige myndigheders side. Erklæringen afslørede faktisk en foragt fra præsident Lukasjenkos side for strejkeretten og for bekymringerne hos sagsøgerens ansatte.
Hvad for det andet angår afskedigelserne af ansatte efter strejkens begyndelse bemærkede Retten, at en streng anvendelse af den belarusiske lov ikke kunne retfærdiggøre enhver form for undertrykkelse af ansatte, der giver udtryk for deres politiske meninger. Antagelsen om, at en specifik handlings overensstemmelse med en national lovgivning ville gøre det muligt alene af denne grund at udelukke muligheden for at blive opført på de pågældende lister, ville nemlig indebære, at registreringskriterierne mister deres betydning, da dette ville ødelægge Rådets brede skønsmargen i denne henseende.
Endvidere vidnede disse handlinger klart om et bevidst ønske om at sanktionere medarbejderne for deres deltagelse i aktiviteter, hvor de kunne give udtryk for deres modstand mod præsident Lukasjenko.
Hvad angår anbringendet om de oprindelige retsakters tilsidesættelse af legalitetsprincippet og proportionalitetsprincippet fastslog Retten indledningsvis, at Rådets tilgang, der bestod i at gå efter personer, enheder og organer, hvis handlinger eller aktiviteter bidrager til undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition, på sammenhængende vis opfylder det mål, der forfølges med de oprindelige retsakter (
5
). Under alle omstændigheder kunne denne tilgang ikke anses for ulovlig i forhold hertil.
Hvad dernæst angår spørgsmålet om, hvorvidt de oprindelige retsakter var passende forkastede Retten sagsøgerens argument om, at disse retsakter fuldstændigt forhindrede virksomheden i at eksportere potaske. Hverken de oprindelige retsakter eller de sektorspecifikke restriktive foranstaltninger forbyder således eksport af belarusisk potaske til tredjelande.
Sagsøgeren hævdede følgelig fejlagtigt, at de oprindelige retsakter, der blev vedtaget efter de sektorspecifikke restriktive foranstaltninger, og som bestod i at indefryse sagsøgerens midler, forhindrede eksport eller overførsel af potaske inden for EU (
6
).
Retten fastslog endvidere, at sagsøgeren hverken havde godtgjort, at de oprindelige retsakter indebar et uforholdsmæssigt indgreb i sagsøgerens frihed til at oprette og drive egen virksomhed og for det belarusiske samfund, eller at den udgjorde et indgreb i den globale fødevaresikkerhed. I denne forbindelse fremhævede Retten, at de beviser, som sagsøgeren havde fremført, ikke vedrørte de oprindelige retsakter, som pålagde en indefrysning af midler, men hovedsageligt vedrørte handelen med gødning, herunder kaliumgødning, på verdensmarkedet. Selv om disse dokumenter henviste til den globale fødevarekrise, vedrørte de ikke virkningen af de oprindelige retsakter på denne globale fødevarekrise.
Endelig forkastede Retten sagsøgerens argument om, at Rådet kunne have anvendt den mindst restriktive foranstaltning, for at mindske virkningen af opførelsen på de omhandlede lister. Sagsøgeren foreslog dels, at der kunne fastsættes betingelser for, at medlemsstaternes nationale myndigheder kan udstede tilladelser til personer og aktører i EU til at kunne foretage transaktioner med virksomheden vedrørende import, indkøb, overførsel af kaliumgødning og ydelser af tilknyttede finansielle tjenester, dels at der kunne etableres kvoter for levering af denne gødning til EU.
Denne argumentation vedrørte imidlertid reelt ikke de oprindelige retsakter, der berørte sagsøgeren individuelt, men de sektorspecifikke restriktive foranstaltninger af almengyldig rækkevidde.
I øvrigt godtgjorde denne argumentation ikke, at sagsøgeren var fuldstændig forhindret i at eksportere sine produkter. Det kunne nemlig ikke udelukkes, at sagsøgeren ville kunne transportere sine produkter til havne i andre lande uden for EU.
Derudover vedrører de foreslåede alternative foranstaltninger mulighederne for at eksportere kaliumgødning til EU, og de gjorde det derfor ikke muligt effektivt at nå de forfulgte mål.
(
1
) – Rådets gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2022/881 af 3.6.2022 om gennemførelse af afgørelse 2012/642/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Belarus og Belarus’ involvering i den russiske aggression mod Ukraine (EUT 2022, L 153, s. 77) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/876 af 3.6.2022 om gennemførelse af artikel 8a, stk. 1, i forordning (EF) nr. 765/2006 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Belarus og Belarus’ involvering i den russiske aggression mod Ukraine (EUT 2022, L 153, s. 1) (herefter samlet »de oprindelige retsakter«).
(
2
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2023/421 af 24.2.2023 om ændring af Rådets afgørelse 2012/642/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Belarus og Belarus’ involvering i den russiske aggression mod Ukraine (EUT 2023, L 61, s. 41) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/419 af 24.2.2023 om gennemførelse af artikel 8a i forordning (EF) nr. 765/2006 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Belarus og Belarus’ involvering i den russiske aggression mod Ukraine (EUT 2023, L 61, s. 20).
(
3
) – Jf. artikel 4, stk. 1, litra b), i Rådets afgørelse 2012/642/FUSP af 15.10.2012 om restriktive foranstaltninger over for [Belarus] (EUT 2012, L 285, s. 1) og artikel 2, stk. 1 og 5, i forordning nr. 765/2006, som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 1014/2012 af 6.11.2012 (EUT 2012, L 307, s. 1).
(
4
) – Jf. artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2012/642 og artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 765/2006.
(
5
) – Det fremgår af sjette betragtning til afgørelse 2012/642, at for så vidt angår personer og enheder, der drager fordel af eller støtter Lukasjenkoregimet, er formålet at ramme personer og enheder, der drager fordel af eller støtter Lukasjenkoregimet, særlig, men ikke udelukkende, personer eller enheder, som yder finansiel eller materiel støtte til regimet.
(
6
) – Artikel 2g i afgørelse 2012/642 og artikel 1g i forordning nr. 765/2006, som blev indført ved Rådets afgørelse (FUSP) 2021/1031 af 24.6.2021 om ændring af afgørelse 2012/642/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i [Belarus] (EUT 2021, L 224 I, s. 15) og Rådets forordning (EU) 2021/1030 af 24.6.2021 om ændring af forordning (EF) nr. 765/2006 om restriktive foranstaltninger over for Belarus (EUT 2021, L 224 I, s. 1) bestemmer udtrykkeligt, at køb, import eller overførsel af produkter med potaske fra Belarus er forbudt.