62009TJ0059
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (четвърти състав)
14 февруари 2012 година (
*1
)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи, свързани с приключено производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка — Документи, произхождащи от държава членка — Предоставяне на достъп — Предварително съгласие на държава членка“
По дело T-59/09
Федерална република Германия, за която се явяват г-н M. Lumma, г-н B. Klein и г-жа A. Wiedmann, в качеството на представители,
жалбоподател,
подпомагана от
Кралство Испания, за което първоначално се явява г-н M. Muñoz Pérez, а впоследствие г-жа S. Centeno Huerta, в качеството на представители,
и от
Република Полша, за която първоначално се явява г-н M. Dowgielewicz, а впоследствие г-н M. Szpunar и г-н B. Majczyna в качеството на представители,
встъпили страни,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват г-н B. Smulders, г-жа Р. Costa de Oliveira и г-н F. Hoffmeister, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
Кралство Дания, за което първоначално се явяват г-н J. Bering Liisberg и г-жа B. Weis Fogh, а впоследствие г-н S. Juul Jørgensen и г-н C. Vang, в качеството на представители,
от
Република Финландия, за която се явява г-н J. Heliskoski, в качеството на представител,
и от
Кралство Швеция, за което се явяват г-жа K. Petkovska, г-жа A. Falk и г-жа S. Johannesson, в качеството на представители,
встъпили страни,
с предмет искане за отмяна на Решение SG.E.3/RG/mbp D (2008) 10067 на Комисията от 5 декември 2008 година за предоставяне на достъп на граждани до някои документи, представени от Федерална република Германия в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка № 2005/4569,
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав),
състоящ се от: г-жа I. Pelikánová, председател, г-жа K. Jürimäe и г-н M. van der Woude (докладчик), съдии,
секретар: г-жа T. Weiler, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 13 септември 2011 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства, предхождащи спора
1
На 19 юли 2008 г. Комисията на Европейските общности получава по пощата заявление за достъп до различни документи на основание Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Eвропейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (JO L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).
2
Исканите документи са създадени в рамките в рамките на производство № 2005/4569 за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, образувано от Комисията срещу Федерална република Германия във връзка с евентуално нарушение на членове 28 ЕО и 30 ЕО, произтичащо от германска административна разпоредба относно условията за регистрация на внасяните употребявани частни автомобили. След изпращане на официално уведомително писмо на Федерална република Германия на 18 октомври 2005 г., на 28 юни 2006 г. производството е прекратено от Комисията.
3
Документите, предмет на искането за оповестяване, са, първо, писмото от 16 февруари 2006 г., с което Федерална република Германия отговаря на официалното уведомително писмо на Комисията от 18 октомври 2005 г., второ, протоколът от срещата между представители на германските органи и на Комисията от 27 март 2006 г., и трето, резюмето за развитие на процедурата, предназначено за вътрешно ползване от Комисията. Вторият и третият документ съдържат позовавания на писмото на Федерална република Германия от 16 февруари 2006 г.
4
С писмо по електронната поща от 23 юли 2008 г. Комисията уведомява германските органи за заявлението за достъп до документите.
5
С писмо по електронната поща от 31 юли 2008 г. Федерална република Германия уведомява Комисията, че се противопоставя на предоставянето на достъп до споменатите документи на основание на изключенията, предвидени, от една страна, в член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент № 1049/2001, отнасящи се до защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения, и от друга страна, в член 4, параграф 2, трето тире от споменатия регламент, отнасящи се до защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит. Според германските органи оповестяването засягало основаното на доверие сътрудничество между Федерална република Германия и Комисията в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Германските органи изтъкват също така, че според германското право отношенията между институциите на Европейския съюз и Федерална република Германия се обхващат от понятието „международни отношения“.
6
С писмо от 5 август 2008 г. Комисията уведомява заявителите за противопоставянето на Федерална република Германия и за изтъкнатите от нея мотиви за отказ. Комисията съобщава на заявителите, че поради това тя не може да удовлетвори искането им. Все пак, позовавайки се на Решението на Съда от 18 декември 2007 г. по дело Швеция/Комисия (C-64/05 P, Сборник, стр. I-11389), Комисията оставя на заявителите възможността да поискат преразглеждане на решението.
7
Заявителите представят потвърждение на заявлението, като оспорват основателността на доводите на Федерална република Германия.
8
С писмо от 15 септември 2008 г. Комисията иска от Федерална република Германия да преразгледа своята позиция в светлината на Решение на Съда от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет (C-266/05 P, Сборник, стр. I-1233, точки 67—72), що се отнася до изключението, изведено от защита на международните отношения, Решение на Общия съд от 6 юли 2003 г. по дело Franchet и Byk/Комисия (T-391/03 и T-70/04, Recueil, стр. II-2023, точка 113) и Решение на Общия съд от 8 ноември 2007 г. по дело Bavarian Lager/Комисия (T-194/04, Сборник, стр. II-4523, точки 148 и 149) относно изключението, свързано със защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит.
9
С писмо от 23 септември 2008 г. германските органи излагат мотиви в потвърждение на позицията си, че не следва да се предоставя достъп до въпросните документи.
10
С Решение SG.E.3/RG/mbp D (2008) 10067 от 5 декември 2008 година (наричано по-нататък „обжалваното решение“) Комисията решава да предостави на заявителите достъп до документите. В подкрепа на решението си Комисията изтъква, че доводите на Федерална република Германия за противопоставяне на оповестяването на документите са prima facie неоснователни и поради това според нея са налице основания да заключи, че германските органи не са предоставили достатъчно доказателства, които да обосноват прилагане на посочените изключения. Съгласно член 5, параграф 6 от Решение 2001/937/ЕО, ЕО, ЕОВС, Евратом на Комисията от 5 декември 2001 година за изменение на нейния процедурен правилник (ОВ L 345, стр. 94; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 148) Комисията уведомява германските органи за намерението си да оповести въпросните документи след изтичане на срок от десет работни дни и им обръща внимание върху начините на обжалване, на които имат право в случай на противопоставяне на това оповестяване.
11
С писмо от 18 декември 2008 г. Федерална република Германия уведомява Комисията, че се противопоставя на предоставянето на исканите документи. Тя съобщава, че възнамерява да подаде жалба за отмяна и прави искане документите да не се изпращат преди приключването на това производство.
12
С писмо от 30 януари 2009 г. Комисията уведомява Федерална република Германия, че може да поиска от Общия съд да наложи обезпечителна мярка, с която да се попречи на изпращането на исканите документи. Федерална република Германия обаче не подава такова искане.
13
Комисията предава въпросните документи на заявителите.
Производство и искания на страните
14
На 11 февруари 2009 г. Федерална република Германия подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
15
С молби, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 8 юни и на 7 юли 2009 г., Кралство Испания и Република Полша молят да встъпят в производството в подкрепа на исканията на Федерална република Германия.
16
С молби, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 18 юни, на 29 юни и на 1 юли 2009 г., Кралство Швеция, Кралство Дания и Република Финландия молят да встъпят в производството в подкрепа на исканията на Комисията.
17
С определение от 3 септември 2009 г. председателят на шести състав на Общия съд допуска тези встъпвания.
18
Поради промяна в съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в четвърти състав, на който впоследствие е разпределено настоящото дело.
19
Федерална република Германия, подкрепяна от Кралство Испания и от Република Полша, моли Общия съд:
—
да отмени обжалваното решение,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
20
Комисията, подкрепяна от Кралство Дания, Република Финландия и Кралство Швеция, моли Общия съд:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
От правна страна
21
Федерална република Германия посочва едно-единствено правно основание, изведено от нарушение на член 4, параграфи 1—3 и 5 от Регламент № 1049/2001 в светлината на принципа за лоялно сътрудничество, предвиден в член 10 ЕО.
22
По същество основното твърдение на Федерална република Германия е, че като не се е съобразила с противопоставянето ѝ на оповестяването на въпросните документи, Комисията е надхвърлила границите на правомощието си за контрол, както то е определено от Съда в Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, и по този начин е нарушила член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001.
23
При условия на евентуалност Федерална република Германия твърди, че мотивите за нейното противопоставяне на оповестяването на въпросните документи, основани на изключенията, предвидени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, в никакъв случай не биха могли да се приемат за явно погрешни.
Относно процедурата, предвидена в член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001
24
Страните спорят относно обхвата на контрола, който институцията, в случая Комисията, трябва да упражнява в рамките на производството по член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, върху мотивите на дадена държава членка, която се противопоставя на разпространението на исканите документи на основание на изключенията по член 4, параграфи 1—3 от споменатия регламент.
25
Федерална република Германия, подкрепяна от Кралство Испания, счита, че институцията няма право да контролира основателността на мотивите на засегнатата държава членка. Като поддържа исканията на Федерална република Германия, Република Полша уточнява, че Комисията може най-много да провери дали държавата членка, която се позовава на изключение, явно и несъмнено допуска грешка при прилагането на разпоредбите на Регламент № 1049/2001.
26
Комисията, подкрепяна от Кралство Дания, Република Финландия и Кралство Швеция, поддържа, че е длъжна да изследва дали мотивите на държавата членка са prima facie основателни, като държи сметка за конкретните обстоятелства и за съдебната практика.
27
Следва да се припомни, че съгласно член 2, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 правото на достъп до държани от институциите документи обхваща не само изготвените от тези институции документи, но и документите, получени от трети страни, сред които са държавите членки, както изрично уточнява член 3, буква б) от същия регламент.
28
По този начин законодателят на Съюза премахва правилото за автора, което е било водещо преди приемането на Регламент № 1049/2001. Съгласно това правило, когато автор на документ, който се държи от институция, е трета страна, заявлението за достъп до документа трябва да се отправи пряко към неговия автор.
29
След влизане в сила на Регламент № 1049/2001 всички държани от институциите документи, независимо дали са съставени от тях или произхождат от държави членки или от други трети страни, попадат в приложното поле на споменатия регламент, така че във връзка с тях неговите разпоредби, и в частност тези, които се отнасят до материалноправните изключения от правото на достъп, са задължителни.
30
За произхождащи от трети страни документи в член 4, параграф 4 от Регламент № 1049/2001 се уточнява, че институцията се консултира с третата страна, за да определи дали може да се приложи някое от изключенията, предвидени в член 4, параграф 1 или 2 от споменатия регламент, освен ако не става ясно, че документът трябва или не трябва да се оповести.
31
За произхождащи от държава членка документи член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 постановява, че една държава членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното ѝ съгласие. Съгласно съдебната практика тази разпоредба предоставя възможност на държавата членка да вземе участие в решението, което институцията трябва да приеме, и с тази цел установява процес на вземане на решения, за да може да се определи дали изброените в параграфи 1—3 от член 4 материалноправни изключения са пречка за предоставяне на достъп до даден документ (вж. в този смисъл Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точки 76, 81, 83 и 93).
32
Всъщност член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 поверява изпълнението на нормите от правото на Съюза съвместно на институцията и на държавата членка, упражнила предоставената ѝ от този параграф 5 възможност, като те са длъжни да действат и да си сътрудничат в съответствие с посоченото в член 10 ЕО задължение за лоялно сътрудничество, така че посочените норми да могат да се приложат ефективно (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точка 85).
33
От това най-напред следва, че институцията, получила заявление за достъп до произхождащ от държава членка документ, и последната трябва, след като заявлението е съобщено от институцията на въпросната държава членка, незабавно да започнат добросъвестен диалог относно евентуалното приложение на предвидените в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 изключения, като следят по-специално за необходимостта посочената институция да вземе становище в сроковете по членове 7 и 8 от Регламента, в които е длъжна да се произнесе относно заявлението за достъп (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точка 86).
34
По-нататък въпросната държава членка, която след този диалог се противопоставя на оповестяването на въпросния документ, е длъжна да мотивира това противопоставяне с оглед на посочените изключения. В действителност институцията не може да приеме противопоставянето от страна на държава членка на оповестяването на произхождащ от последната документ, ако това противопоставяне не е мотивирано или ако изтъкнатите мотиви не са свързани с позоваване на изброените в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 изключения. Когато въпреки изразената в този смисъл изрична покана, отправена от институцията до съответната държава членка, последната не ѝ предостави такива доводи, посочената институция, ако от своя страна счита, че не е приложимо никое от посочените изключения, трябва да предостави достъп до искания документ (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точки 87 и 88).
35
В това отношение е важно да се припомни, че член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 не предоставя на държавата членка общо и безусловно право на вето, с което да може да се противопоставя на оповестяването на всеки държан от институция документ само по свое усмотрение и без да е нужно да мотивира решението си, поради единственото обстоятелство че посоченият документ произхожда от тази държава членка (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точка 58).
36
На последно място, както по-специално е видно от членове 7 и 8 от Регламент № 1049/2001, самата институция е длъжна да мотивира решението за отказ на заявлението за достъп до документ. Такова задължение означава, че в нейното решение институцията трябва да посочи не само изразеното от съответната държава членка противопоставяне на оповестяването на искания документ, но и приведените от тази държава членка доводи, за да се направи извод за приложението на някое от предвидените в член 4, параграфи 1—3 от същия регламент изключения от правото на достъп. В действителност тези данни могат да позволят на заявителя да разбере произхода и причините на направения отказ, както и на компетентния съд — да осъществи, ако е необходимо, възложения му контрол (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точка 89).
37
От изложеното следва, че съгласно съдебната практика член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 дава право на дадената държава членка да се противопоставя на оповестяването на произхождащи от нея документи само въз основа на изключенията, изброени в член 4, параграфи 1—3 от Регламента и като мотивира надлежно позицията си в това отношение (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точка 99).
38
Освен това следва да се отбележи, че от член 4, параграф 4 от Регламент № 1049/2001 произтича, че ако въпросната институция счита за ясно, че отказ за достъп до произхождащ от държава членка документ трябва да бъде направен на основание на изключенията, предвидени в параграф 1 или 2 от същия член, тя отказва достъп на заявителя, без дори да е нужно да се консултира с държавата членка, от която произхожда документът, независимо дали държавата членка преди това е направила искане на основание член 4, параграф 5 от посочения регламент. Следователно в тези случаи е очевидно, че решението относно заявлението за достъп е взето от институцията само с оглед на изключенията, произтичащи пряко от нормите на правото на Съюза (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точка 68).
39
В настоящия случай Федерална република Германия твърди, че съгласно Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе (точка 88) Комисията може да пренебрегне противопоставянето на държава членка срещу оповестяването на документи само в два случая, и по-специално, първо, когато противопоставянето не е мотивирано по смисъла на член 253 ЕО, и второ, когато изтъкнатите мотиви не са свързани с позоваване на изброените в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 изключения. В това отношение тя се основава на принципа за лоялно сътрудничество, както и на ясното разграничение между, от една страна, член 4, параграф 4 от Регламент № 1049/2001, който предвижда опростен механизъм за преглед на документи на трети страни, различни от държавите членки, и от друга страна, член 4, параграф 5 от същия регламент, който признава на държавите членки правото да обусловят достъпа до даден документ от тяхното съгласие.
40
В заседанието Федерална република Германия поддържа също, че член 255, параграф 1 ЕО и член 42 от Хартата на основните права на Европейския съюз, прогласена на 7 декември 2000 г. в Ница (ОВ C 364, стр. 1, наричана по-нататък „Харта на основните права“), се отнасят за достъп до документи на институциите, а не до документи, произхождащи от държавите членки.
41
На първо място, що се отнася до позоваването на Федерална република Германия на член 255 ЕО и на член 42 от Хартата на основните права, най-напред следва да се посочи, че член 255, параграф 2 ЕО възлага на Съвета отговорността да определи общите принципи и ограниченията, отнасящи се до правото на достъп до документи. Впрочем Регламент № 1049/2001, който е приет от Европейския парламент и от Съвета и чиято законосъобразност не се оспорва от Федерална република Германия, разпростира изрично правото на достъп върху всички документи, държани от институцията (вж. точки 27 и 28 по-горе).
42
След това, безспорно е, че държавите членки участват дейно в законодателния и изпълнителния процес на Съюза както чрез представителството си в Съвета, така и чрез участието си в многобройните създадени от Съвета комитети (вж. в този смисъл Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точка 63). Изключването на многобройните документи, произхождащи от държавите членки, от приложното поле на правото на достъп по смисъла на член 255, параграф 1 ЕО би било в противоречие с целта за прозрачност, преследвана с този член и гарантирана с член 42 от Хартата на основните права при спазване на определени изключения, които трябва да се тълкуват стеснително (Решение по дело Sison/Съвет, точка 8 по-горе, точка 63 и Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точка 66).
43
Накрая, Декларация № 35 относно член 255, параграф 1 ЕО, приложена към заключителния акт на Договора от Амстердам, гласи, че Конференцията постига съгласие, че принципите и условията, посочени в този член, ще позволят на държавата членка да поиска от Комисията или от Съвета да не уведомяват трета страна за документ, произхождащ от тази държава, без нейното предварително съгласие. Оттук следва, че авторите на този договор не са възнамерявали да изключат документите на държавите членки от приложното поле на член 255, параграф 1 ЕО.
44
Доводът на Федерална република Германия, че по силата на първичното право на Съюза правото на достъп до документи, произхождащи от държави членки, трябвало да се тълкува ограничително, не може да бъде приет.
45
На второ място, що се отнася до интензитета на контрола, който институцията има право да упражни върху мотивите за противопоставяне на оповестяването на документ от страна на държава членка, важно е да се припомни, че член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 възлага постигането на целите на този регламент на институцията и на държавата членка съвместно. Затова той установява процес на вземане на решения, в рамките на който те са длъжни да си сътрудничат лоялно съобразно изискванията на член 10 ЕО, за да обезпечат ефикасно и съответстващо на съдебната практика приложение на разпоредбите на споменатия регламент.
46
Впрочем от тази гледна точка се налага изводът, че позицията на Федерална република Германия е несъвместима с общата структура и целите на Регламент № 1049/2001, доколкото тя е насочена към това на основание член 4, параграф 5 от него институцията неотменно да се съобразява с отказа на държавата членка, щом този отказ има някакви мотиви и те са свързани с позоваване на изключенията, изброени в член 4, параграфи 1—3 от споменатия регламент. Всъщност подобно положение не съответства на лоялния диалог, който трябва да започнат институцията и държавата членка, за да обезпечат ефективното прилагане на Регламент № 1049/2001.
47
След това следва да се напомни, че съгласно член 8 от Регламент № 1049/2001 крайната отговорност за правилното му прилагане се носи от институцията и тя е тази, която ще защитава валидността на решението пред юрисдикциите на Съюза или пред Европейския омбудсман. Ако институцията трябва да следва автоматично мотивите, предложени от държавата членка, пред лицето, подало заявление за достъп, а ако се наложи и пред контролните инстанции, тя би била принудена да отстоява позиция, която сама счита за незащитима.
48
В това отношение следва да се уточни, че разпоредбите на Регламент № 1049/2001, които с посочените в него изключения установяват правото на достъп до всички документи, държани от институцията, трябва да се прилагат ефективно, а не само след обжалване пред съда на Съюза, от институцията, до която е отправено заявлението за достъп. Следователно не би могъл да се приеме доводът на Федерална република Германия, че възможността за обжалване лишавала въпросната институция от правото ѝ да упражни контрол върху изтъкнатите от държавата членка мотиви.
49
Накрая, ако контролът се ограничи до чисто формалните аспекти на изразеното от държава членка противопоставяне, това би ѝ позволило да попречи на всяко оповестяване, дори при липса на действителни основания за прилагането на някое от изключенията от провъзгласения в член 2, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 принцип единствено въз основа на мотиви, които само формално се позовават на изброените в член 4, параграфи 1—3 от споменатия регламент материалноправни изключения. Такъв чисто формален контрол би довел на практика до възстановяване на правилото за автора, което Регламент № 1049/2001 отменя, и би бил в противоречие с принципа, че материалноправните изключения, предвидени в член 4, параграфи 1—3 от този регламент, ограничават упражняването на правото, предоставено на въпросната държава членка от член 4, параграф 5 от същия регламент (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точка 76).
50
От изложеното следва, че Федерална република Германия неправилно поддържа, че след противопоставяне на държава членка на основание член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, институцията трябвало, преди да вземе решение съгласно член 8, параграф 1 от същия регламент, в което да изложи мотивите си за отказ да се даде достъп до поискания документ, да ограничи контрола си по отношение на противопоставянето на държавата членка само до формален контрол, свеждащ се изключително до проверка дали противопоставянето има мотиви и дали тези мотиви са свързани с позоваване на изключенията, изброени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001.
51
Обратно, процесът на вземане на решение, установен в член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, изисква както въпросната държава членка, така и институцията да се придържат към предвидените в член 4, параграфи 1—3 от този регламент материалноправни изключения (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точка 83). Следователно институцията е оправомощена да се увери, че доводите в подкрепа на противопоставянето на държавата членка на оповестяването на поискания документ, които трябва да се изложат в решението за отказ да се даде достъп, взето съгласно член 8, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, не са лишени от основание.
52
В това отношение не може да се счита, както се поддържа при условията на евентуалност от Федерална република Германия, че по аналогия с критериите, установени в Решение на Съда от 6 октомври 1982 г. по дело Cilfit и др. (283/81, Recueil, стр. 3415, точка 13), институцията трябва да осъществява контрол само когато спорната ситуация е станала повод за решение на Съда на Съюза по идентично или сходно дело или когато правилното прилагане на правото се налага толкова очевидно, че не позволява никакво основателно съмнение. Също така не става въпрос да се определи дали мотивите, изтъквани от въпросната държава членка, без всякакво възможно съмнение са погрешни, както се поддържа от Република Полша.
53
Проверката на институцията се състои в това да се определи, като се отчетат конкретните обстоятелства и приложимите правни норми, дали на пръв поглед мотивите, изложени от държавата членка в подкрепа на противопоставянето ѝ, са в състояние да оправдаят такъв отказ (вж. по аналогия Определение на председателя на Съда от 23 февруари 2001 г. по дело Австрия/Съвет, C-445/00 R, Recueil, стр. I-1461, точки 73 и 74), и оттук дали тези мотиви позволяват институцията да поеме възложената ѝ от член 8 от Регламент № 1049/2001 отговорност.
54
Следва да се отбележи, че не става въпрос институцията да налага своето становище или да замени преценката на държавата членка със собствената си преценка, а да се избегне вземането на решение, което тя смята за незащитимо. Всъщност като автор на решението за достъп или за отказ институцията е отговорна за неговата законосъобразност. Следователно, преди да откаже достъпа до документ, произхождащ от държава членка, тя трябва да провери дали последната е основала своето противопоставяне на материалноправните изключения, предвидени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 и дали е мотивирала надлежно позицията си във връзка с тези изключения (вж. в този смисъл Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точка 99).
55
Важно е да се подчертае, че тази проверка трябва да се извърши в рамките на лоялен диалог, който е присъщ на установения с член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 процес на вземане на решение, като институцията е длъжна да позволи на държавата членка да изложи по-добре мотивите си или да ги преразгледа, за да може те да се счетат, prima facie, за защитими (вж. точка 53 по-горе).
56
Също така тази проверка трябва да се извършва, като се зачита надлежно принципът, че изброените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения от правото на публичен достъп до документите на институциите трябва да се тълкуват и прилагат стриктно, изхождайки от целите, преследвани от този регламент, и по-специално от обстоятелство, че правото на достъп се свързва с демократичния характер на институциите на Съюза, за което напомня съображение 2 от Регламента, и от обстоятелството, че според съображение 4 и член 1 от него Регламентът има за цел да предостави възможно най-широко право на достъп на обществеността (вж. в този смисъл Решение по дело Sison/Съвет, точка 8 по-горе, точка 63 и Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точка 66).
57
От гореизложеното следва, че доводът на Федерална република Германия, че като е проверявала основателността на изтъкнатите от нея мотиви в подкрепа на противопоставянето ѝ, Комисията е надхвърлила пределите на упражнявания от нея в рамките на процедурата по член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 контрол, трябва да се отхвърли като неоснователен.
Относно мотивите, с които Федерална република Германия обосновава противопоставянето си на оповестяването на документите
58
От изложените съображения следва (вж. точки 32, 33, 45, 46 и 55 по-горе), че прилагането на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 с цел да се прецени дали отказът да се предостави достъп до документ, произхождащ от държава членка, е оправдан от гледна точка на изключенията, предвидени от параграфи 1—3 от този член, се основава на лоялното сътрудничество между институцията и въпросната държава членка. Следователно само след открит и конструктивен диалог за това доколко е оправдано да се откаже достъп на основание член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 институцията може да реши да не се придържа към мотивите, с които държавата членка подкрепя възражението си, ако тази институция стигне до извод, че тези мотиви не са защитими.
59
В случая, преди приемането на обжалваното решение Федерална република Германия и Комисията на няколко пъти са осъществили контакт. По-конкретно с писмото си от 15 септември 2008 г. Комисията мотивирано иска от Федерална република Германия да преразгледа позицията си. Въпреки това последната не изменя решението си за отказ. Едва след този обмен Комисията приема обжалваното решение. Следователно, обратно на твърдяното от Федерална република Германия, Комисията не се е ограничила да замени анализа на германските органи със своя. Напротив, обжалваното решение е било взето след лоялен диалог в съответствие с процеса на вземане на решения, установен в член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001.
60
По-нататък следва да се изясни дали Комисията, както твърди тя, е могла да стигне до извод, че мотивите на Федерална република Германия в подкрепа на противопоставянето ѝ на оповестяването на документите са prima facie неоснователни.
61
Що се отнася, на първо място, до изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква a), трето тире от Регламент № 1049/2001, свързано със защитата на международните отношения, Федерална република Германия счита, че доводите в подкрепа на противопоставянето ѝ, изложени от нея пред Комисията, са били най-малкото защитими.
62
В това отношение следва да се отбележи най-напред, че понятието „международни отношения“, употребено в член 4, параграф 1, буква a), трето тире от Регламент № 1049/2001, е понятие със самостоятелно значение в правото на Съюза и следователно не може да зависи от съдържанието, което му придава националното право на държавите членки. Всъщност член 4 параграф 5 от този регламент, както и параграфи 1—4 от същия член не съдържат никакво позоваване на разпоредби от националното право (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точка 69).
63
След това е важно да се напомни, както обръща внимание Комисията, че за разлика от обикновените международни договори, договорите, с които е основан Съюзът, създават нов правов ред със самостоятелни институции, в полза на който държавите са ограничили суверенните си права във все по-широк кръг от области и чиито субекти са не само държавите членки, но и техните граждани (Решение на Съда от 5 февруари 1963 г. по дело Van Gend & Loos, 26/62, Recueil стр. 1 и 3 и Становище 1/91 на Съда от 14 февруари 1991 г., Recueil, стр. I-6079, точка 21). Следователно за постигане на целите на Съюза в областите, които той обхваща, отношенията между държавите членки и институциите на Съюза се уреждат от конституционната харта, която Договорите са установили.
64
Същото се отнася по-специално и за комуникацията между държава членка и Комисията в рамките на производство за установяване на неизпълнение от държава членка, образувано с цел да се осигури спазването на задълженията, произтичащи от договорите, от тази държава членка.
65
Накрая, налага се да се обърне внимание, че тезата на Федерална република Германия, че съобщенията между нея и институциите на Съюза се включват в понятието „международни отношения“, употребено в член 4, параграф 1, буква a), трето тире от Регламент № 1049/2001, би позволила да се изключи от правото на достъп на обществеността до документите на институциите една значителна част от документите, свързани с областите на дейност на Съюза. Такъв резултат обаче би осуетил целта за прозрачност, преследвана от Регламент № 1049/2001, и би се оказал несъвместим с посочения по-горе принцип, че изключенията, установени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (вж. точки 42 и 56 по-горе).
66
Следователно Комисията правилно е приела, че изтъкваният от Федерална република Германия мотив, изведен от защитата на международните отношения, за която се отнася член 4, параграф 1, буква a), трето тире от Регламент № 1049/2001, е prima facie неоснователен.
67
В това отношение следва също така да се уточни, че тази констатация не изключва възможността националното право, защитаващо обществен или частен интерес, да бъде счетено за достоен за защита интерес на основание на изключенията, предвидени от Регламент № 1049/2001. Всъщност понятията от националното право и тези от правото на Съюза могат да съвпадат, да се допълват или да препращат едно към друго (вж. в този смисъл Решение на Съда от 5 март 1996 г. по дело Brasserie du pêcheur и Factortame, C-46/93 и C-48/93, Recueil, стр. I-1029, точка 27 и Решение на Съда по дело Швеция/Комисия, точка 6 по-горе, точка 84).
68
На второ място, що се отнася до изключението, изведено от защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит, за което се отнася член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, изтъквано също от Федерална република Германия, най-напред следва да се отбележи, че започваните от Комисията на основание член 226 ЕО производства за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка се включват в дейностите на разследване, които се имат предвид в тази разпоредба.
69
След това е необходимо да се напомни, че когато е решено да се откаже достъп до документ, чието оповестяване е поискано, институцията е длъжна да обясни по какъв начин конкретно достъпът до този документ би могъл да засегне посочения интерес, който се има предвид от член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001. При необходимост институцията може да се позове в това отношение на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, като сходни съображения от общ характер, които могат да намерят приложение относно искания за оповестяване, които се отнасят за документи от едно и също естество (Решение на Съда от 1 юли 2008 г. по дело Швеция и Turco/Съвет, C-39/05 P и C-52/05 P, Сборник, стр. I-4723, точки 49 и 50 и Решение на Съда от 29 юни 2010 г. по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, Сборник, стр. I-5885, точки 53 и 54).
70
Накрая, когато по реда на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 една държава членка се противопостави на оповестяването на документи, които произхождат от нея, тя е задължена да предостави на институцията всички доказателства, които биха ѝ позволили да обоснове решение за отказ на достъп до споменатите документи.
71
В случая от преписката по делото е видно, че в подкрепа на противопоставянето си на оповестяването на поисканите документи Федерална република Германия изтъква обстоятелството, че оповестяването им на трети страни би възпрепятствало доверието и сътрудничеството между Федерална република Германия и Комисията, които характеризират техните отношения, когато в рамките на производствата за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка се търси разрешение, съобразено с правото на Съюза. В това отношение Федерална република Германия препраща към Решение на Общия съд от 11 декември 2001 г. по дело Petrie и др./Комисия (T-191/99, Recueil, стр. II-3677, точки 68 и 69) и Решение на Общия съд от 14 октомври 1999 г. по дело Bavarian Lager/Комисия (T-309/97, Recueil, стр. II-3217, точка 46).
72
Федерална република Германия излага, че това съображение било приложимо също и след прекратяване на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, доколкото в неговите рамки активно се прилагат различни тактики на водене на преговори, търсят се възможности за компромиси и се прилагат стратегии, които могат да се използват отново в рамките на бъдещи производства за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Според нея такава съвкупност от интереси заслужава да бъде защитена, дори да няма конкретен риск в даденото производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Федерална република Германия подчертава, че в настоящото дело исканите документи съдържат изложения от фактически характер и сведения за определени етапи от започнали или предвиждани производства, които не следва да се разкриват, за да се обезпечи лоялното сътрудничество между нея и Комисията и да не се препятства търсенето на гъвкави и бързи решения.
73
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно съдебната практика изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, не е насочено към защита на дейностите по разследване като такива, а на целта на тези дейности, която в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения се състои в това да бъде накарана съответната държава членка да се съобрази с общностното право (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 12 септември 2007 г. по дело API/Комисия, T-36/04, Сборник, стр. II-3201, точки 127 и 133 и Решение на Общия съд по дело Bavarian Lager, точка 8 по-горе, точка 149).
74
Именно по тази причина различните актове, свързани с разследването, могат да останат обхванати от въпросното изключение, докато тази цел не бъде постигната, дори ако разследването или конкретната проверка, довели до изготвянето на документа, до който се иска достъп, са прекратени (Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 8 по-горе, точка 110; вж. по аналогия, що се отнася до приложението на Кодекса за поведение от 1993 г., Решение на Общия съд от 13 септември 2000 г. по дело Denkavit Nederland/Комисия, T-20/99, Recueil, стр. II-3011, точка 48).
75
Все пак трябва да се отбележи, че за да се обоснове прилагането на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, трябва да се докаже, че оповестяването на съответните документи действително може да засегне защитата на целите на дейностите по разследване от страна на Комисията относно разглежданите случаи на неизпълнение на задължения (вж. в този смисъл Решение по дело Franchet и Byk, точка 8 по-горе, точки 105 и 109 и Решение по дело API/Комисия, точка 73 по-горе, точка 127). Всъщност необходимата за обработване на заявление за достъп до документи проверка трябва да има конкретен характер и опасността от накърняване на защитен интерес трябва да бъде разумно предвидима, а не изцяло хипотетична (Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 8 по-горе, точка 115, Решение по дело Bavarian Lager, точка 8 по-горе, точка 151 и Решение по дело Швеция и Turco/Съвет, точка 69 по-горе, точки 43 и 63).
76
В случая е безспорно, че производство за неизпълнение на задължения от държава членка, в рамките на което са били представени поисканите документи, е приключило на 28 юни 2006 г., тоест повече от две години преди заявлението за достъп до документите, което е подадено на 19 юли 2008 г. Федерална република Германия следователно не може да се позовава на Решение по дело Petrie и др./Комисия и на Решение по дело Bavarian Lager/Комисия, точка 71 по-горе, тъй като тези решения се отнасят за случаи, в които производство за неизпълнение на задължения от държава членка към датата на постановяване на обжалваните решения е било висящо в административна или съдебна фаза.
77
По този начин в случая не би могло да се оспорва, че когато е постъпило заявлението за достъп до документите, през юли 2008 г., не е била в ход никаква дейност по разследване, чиято цел би могла бъде поставена в опасност от оповестяването на въпросните документи.
78
Що се отнася до довода на Федерална република Германия, че отказът да се даде достъп до документите се налагал поради необходимостта да се запази поверителността на съобщенията между Комисията и нея в рамките на производствата за неизпълнение на задължения от държава членка (вж. точки 71 и 72 по-горе), първо следва да се отбележи, че за разлика от висящите производства за неизпълнение на задължения от държава членка, при приключено производство за неизпълнение на задължения от държава членка няма обща презумпция, че оповестяването на контактите между Комисията и дадена държава членка ще засегне целите на дейностите по разследване, за които се отнася член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
79
Второ, следва да се изтъкне, че Федерална република Германия не е представила никакво доказателство, от което да може да се разбере как оповестяването на исканите документи две години след приключване на производството за неизпълнение на задължения от държава членка конкретно и действително поставяло в опасност целта на въпросното разследване или на други свързани с него разследвания. По-специално, тя никога не е твърдяла, че има вероятност за възобновяване на приключеното от Комисията на 28 юни 2008 г. производство или че има друго производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, което да е свързано с него и което да може да се окаже засегнато от оповестяването на исканите документи.
80
В този контекст следва да се отхвърли и доводът на Кралство Испания, че щом Комисията се ползва с неограничена възможност да възобновява производства за неизпълнение на задължения от държава членка, за контактите между Комисията и държавите членки в рамките на тези производства трябва винаги да се прилага изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, свързано със защита на целите на дейностите по разследване. Всъщност този довод почива на чисто хипотетично разсъждение, доколкото Кралство Испания в случая не доказа да е разумно предвидимо възобновяване на производството за неизпълнение на задължения от държава членка.
81
При тези условия следва да се направи извод, че изтъкваните от Федерална република Германия причини в подкрепа на противопоставянето ѝ на оповестяване на документите са били абстрактни и чисто хипотетични и че затова не са годно правно основание, с което Комисията да обоснове решение за отказ съгласно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
82
Следователно Комисията е преценила правилно, че изтъкваните от Федерална република Германия мотиви, с които тя обосновава решението си за противопоставяне на оповестяването на поисканите документи, са prima facie неоснователни.
83
Ето защо жалбата следва да се отхвърли.
По съдебните разноски
84
Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Федерална република Германия, като загубила страна, понася, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Комисията, в съответствие с искането на последната.
85
На основание член 87, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник на Общия съд държавите членки, които са встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. При това положение Кралство Дания, Кралство Испания, Република Финландия, Република Полша и Кралство Швеция следва да понесат направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Федерална република Германия да понесе направените от нея съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.
3)
Кралство Дания, Кралство Испания, Република Финландия, Република Полша и Кралство Швеция понасят направените от тях съдебни разноски.
Pelikánová
Jürimäe
Van der Woude
Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 14 февруари 2012 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.