62008CJ0562
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
25. února 2010 (
*1
)
„Systém dohledu nad bovinní spongiformní encefalopatií — Nařízení (ES) č. 999/2001 — Skot starší 30 měsíců — Porážka za běžných podmínek — Maso určené pro lidskou spotřebu — Povinný test — Vnitrostátní právní úprava — Povinnost testování — Rozšíření — Skot starší 24 měsíců“
Ve věci C-562/08,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Bundesverwaltungsgericht (Německo) ze dne 25. září 2008, došlým Soudnímu dvoru dne, v řízení
Müller Fleisch GmbH
proti
Land Baden-Württemberg,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení J. N. Cunha Rodrigues, předseda senátu, P. Lindh, U. Lõhmus (zpravodaj), A. Ó Caoimh a A. Arabadžev, soudci,
generální advokát: J. Mazák,
vedoucí soudní kanceláře: B. Fülöp, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. listopadu 2009,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za Müller Fleisch GmbH A. Kieferem, Rechtsanwalt,
—
za německou vládu M. Lummou a N. Vitzthumem, jako zmocněnci,
—
za Komisi Evropských společenství F. Erlbacherem a G. von Rintelenem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 6 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 999/2001 ze dne 22. května 2001 o stanovení pravidel pro prevenci, tlumení a eradikaci některých přenosných spongiformních encefalopatií (Úř. věst. L 147, s. 1; Zvl. vyd. 03/32, s. 289) a přílohy III kapitoly A části I tohoto nařízení ve znění nařízení Komise (ES) č. 1248/2001 ze dne (Úř. věst. L 173, s. 12; Zvl. vyd. 03/32, s. 450).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Müller Fleisch GmbH (dále jen „Müller Fleisch“) a spolkovou zemí Bádensko-Württembersko, jehož předmětem je poplatek, který byl této společnosti uložen za testy na bovinní spongiformní encefalopatii (dále jen „BSE“) u skotu určeného k porážce provedené v jejím podniku v červenci 2001.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
3
Nařízení č. 999/2001 bylo přijato na základě čl. 152 odst. 4 písm. b) ES. Jak vyplývá z druhého bodu odůvodnění uvedeného nařízení, cílem tohoto nařízení je přijmout zvláštní opatření pro prevenci, tlumení a eradikaci některých přenosných spongiformních encefalopatií (dále jen „TSE“), včetně BSE, a to vzhledem k vysokému nebezpečí, které představují pro zdraví lidí a zvířat.
4
Článek 6 uvedeného nařízení, nazvaný „Systém dohledu“, v prvním pododstavci svého odstavce 1 stanoví:
„Členské státy provádějí roční program dohledu nad BSE a klusavkou (scrapie) v souladu s přílohou III kapitolou A. Tento program obsahuje třídicí postup využívající zrychlených testů.“
5
V původním znění nařízení č. 999/2001 stanovila jeho příloha III kapitola A část I „Minimální požadavky pro program dohledu nad BSE u skotu“. Pro účely tohoto programu uvedená příloha stanovila zejména výběr určitých dílčích populací skotu staršího 30 měsíců, včetně dílčí populace skotu normálně poráženého pro lidskou spotřebu.
6
Část III uvedené kapitoly A byla nazvána „Dohled nad zvířaty s vyšším rizikem“ a stanovila:
„Vedle programů dohledu podle částí I a II mohou členské státy z vlastního rozhodnutí cíleně dohlížet na zvířata s vyšším rizikem TSE, jako:
—
zvířata dovážená ze zemí s domácí TSE,
—
zvířata, která spotřebovala potenciálně kontaminovaná krmiva,
—
zvířata, která jsou přímými nebo nepřímými potomky samic infikovaných TSE.“
7
Druhý a sedmý bod odůvodnění nařízení č. 1248/2001 uvádí:
„(2)
S ohledem na zjištění [BSE] u dvou kusů skotu ve stáří 28 měsíců při běžném testování nuceně poražených zvířat a za účelem zajištění včasného varovného systému při objevení se jakýchkoli nepříznivých znaků ve výskytu BSE u mladších zvířat se věková hranice snižuje na 24 měsíců u zvířat, která patří k určitým rizikovým populacím.
[…]
(7)
Členským státům by se mělo povolit dobrovolné testování jiného skotu, zejména pokud se tato zvířata považují za větší riziko za předpokladu, že se tak učiní bez přerušení obchodu.“
8
Nařízení č. 1248/2001 mění zejména přílohu III nařízení č. 999/2001. Pozměněné znění části I kapitoly A této přílohy, nazvané „Dohled u skotu“, platí od 1. července 2001.
9
Bod 2 uvedené části, který se týká dohledu u zvířat porážených k lidské spotřebě, uvádí:
„2.1
Veškerý skot starší 24 měsíců
—
podléhající ‚zvláštní nucené porážce‘, jak je definováno v čl. 2 písm. n) směrnice Rady 64/433/EHS [ze dne 26. června 1964 o hygienických otázkách obchodu s čerstvým masem uvnitř Společenství (Úř. věst. 1964, 121, s. 2012; Zvl. vyd. 03/01, s. 34)], nebo
—
poražený v souladu s přílohou I kapitolou VI bodem 28 písm. c) směrnice 64/433/EHS,
se testuje na BSE.
2.2
Veškerý skot starší 30 měsíců, který podléhá normální porážce k lidské spotřebě, se testuje na BSE.
[…]“
10
Bod 3 téže části I stanoví, že skot starší 24 měsíců, který uhynul nebo byl usmrcen, ale který nebyl poražen k lidské spotřebě, se testuje namátkově na BSE v souladu s minimálním počtem vzorků, který je stanoven v tomto bodě.
11
Bod 5 uvedené části I, nazvaný „Dohled nad ostatními zvířaty“, stanoví:
„Kromě testování podle bodů 2 až 4 se mohou členské státy dobrovolně rozhodnout testovat ostatní zvířata na jejich území, zejména pokud tato zvířata pocházejí ze zemí s domácí BSE, spotřebovala potenciálně kontaminovaná krmiva nebo jsou přímými nebo nepřímými potomky samic nakažených BSE.“
Vnitrostátní právní úprava
12
Nařízení o hygienické kontrole masa poraženého skotu na výskyt BSE (Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE), ze dne 1. prosince 2000 (BGBl. 2000 I, s. 1659), ve znění nařízení ze dne (BGBl. 2001 I, s. 164, dále jen „BSE-Untersuchungsverordnung“) nařizuje testy na BSE.
13
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že poté, co byl v Německu zjištěn jeden případ BSE u skotu starého 28 měsíců, bylo uvedeným nařízením ze dne 25. ledna 2001 zavedeno snížení všeobecné věkové hranice pro testování skotu na BSE ze 30 na 24 měsíců.
14
Článek 1 odst. 1 BSE-Untersuchungsverordnung tak stanoví, že u skotu staršího 24 měsíců musí být proveden některý z testů, který byl uznán přílohou IVa rozhodnutí Komise 98/272/ES ze dne 23. dubna 1998 o epidemiologickém dohledu nad přenosnými spongiformními encefalopatiemi a o změně rozhodnutí 94/474/ES (Úř. věst. L 122, s. 59) (neoficiální překlad).
Spor v původním řízení a předběžná otázka
15
Müller Fleisch je činná v průmyslu zpracování masa jako podnik, který poráží a bourá maso. Výměrem ze dne 18. října 2001 ji Landratsamt Enzkreis vyzval, aby zaplatila poplatky za testy na BSE u skotu určeného k porážce provedené v jejím podniku v červenci 2001. Tento výměr obsahoval mimo jiné částku ve výši 31401,56 eur za testy provedené u skotu ve věku od 24 do 30 měsíců.
16
Žalobkyně v původním řízení žalobou zpochybnila legalitu tohoto poplatku a uplatnila přitom zejména to, že ustanovení čl. 6 odst. 1 ve spojení s přílohou III kapitolou A částí I nařízení č. 999/2001 nepřipouští všeobecné zavedení testů na BSE pro skot v tomto věkovém pásmu.
17
Jak tato žaloba, tak i odvolání Müller Fleisch byly neúspěšné. Odvolací soud měl za to, že všeobecná povinnost testování stanovená právem Společenství pro skot starší 30 měsíců nezakládá zákaz testování mladšího skotu, neboť uvedená část I ve svém bodě 5 členským státům výslovně dovoluje testovat ostatní skot, pokud toto testování nenaruší obchodování. V projednávaném případě k takovémuto narušení nedošlo.
18
Bundesverwaltungsgericht, který rozhoduje o opravném prostředku „Revision“, naopak zastává názor, že skutečnost, že právě tato část I vytváří systém zvláštního dohledu s podrobnými pravidly, svědčí spíše proti takovémuto rozšíření testovací povinnosti. Podle tohoto soudu z druhého a třetího příkladu, které jsou uvedeny ve zmíněném bodě 5, vyplývá, že tímto bodem chtěl zákonodárce Společenství provést pouze dílčí doplnění stanoveného testovacího programu. Krom toho za „ostatní zvířata“ ve smyslu tohoto ustanovení není možné považovat skot ve věku od 24 do 30 měsíců, protože testovací povinnosti pro tento skot již byly přesně upraveny. Konečně podstatné změny programu Společenství by mohly vést k narušení obchodování.
19
Za těchto podmínek se Bundesverwaltungsgericht rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je třeba vykládat čl. 6 odst. 1 ve spojení s přílohou III kapitolou A [částí] I nařízení č. 999/2001 […], ve znění nařízení [č. 1248/2001], v tom smyslu, že brání rozšíření povinnosti [testování] na veškerý skot starší 24 měsíců, která byla zavedena BSE--Untersuchungsverordnung […]?“
K předběžné otázce
20
Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 6 odst. 1 nařízení č. 999/2001 a příloha III kapitola A část I tohoto nařízení, ve znění nařízení č. 1248/2001, brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se musí veškerý skot starší 24 měsíců testovat na BSE.
21
Z článku 6 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 999/2001 vyplývá, že roční program dohledu nad BSE, který jsou členské státy povinny provést, jehož neoddělitelnou součástí je testování, musí být v souladu s přílohou III kapitolou A tohoto nařízení.
22
Body 2 a 3 části I této kapitoly, ve znění nařízení č. 1248/2001, stanoví, že se na BSE testuje zaprvé veškerý skot starší 30 měsíců, který podléhá normální porážce k lidské spotřebě, a zadruhé skot starší 24 měsíců, který patří do některých populací vymezených těmito body.
23
Mimoto podle bodu 5 uvedené části I mají členské státy možnost testovat kromě skotu uvedeného zejména ve výše uvedených bodech 2 a 3 i ostatní skot, který se nachází na jejich území.
24
Podle Müller Fleisch nejde tato možnost tak daleko, že by členské státy opravňovala uložit testování pro veškerý skot starší 24 měsíců, tak jak to stanoví německá právní úprava, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, nýbrž umožňuje pouze testování zaměřené na zvířata s vyšším rizikem.
25
V této souvislosti je nutno vycházet jednak z toho, že zvířata uvedená ve druhém a třetím případě seznamu, který se nachází v uvedeném bodu 5, sice mohou být považována za součást zvláštních a ohraničených skupin s vyšším rizikem, avšak první příklad, totiž zvířata pocházející ze zemí s domácí BSE, se potenciálně vztahuje na veškerou populaci skotu této země. Dále pojem „zejména“, jenž stojí na začátku tohoto seznamu okolností, za kterých je možné provádět testování u ostatního skotu, naznačuje, že tento seznam není taxativní.
26
Použitím pojmu „zejména“ v sedmém bodu odůvodnění nařízení č. 1248/2001 zákonodárce Společenství rovněž naznačil, že nechtěl omezit možnost členských států uložit provedení těchto testů pouze u zvířat, která jsou považována za větší riziko.
27
Toto posledně uvedené konstatování potvrzuje dále skutečnost, že ustanovení, které v původním znění přílohy III nařízení č. 999/2001 odpovídá výše uvedenému bodu 5, to znamená část III kapitoly A, upřesňovalo, že členské státy mohou cíleně dohlížet na zvířata s vyšším rizikem, zatímco v uvedeném bodě takovéto omezení chybí.
28
Z toho je nutno vyvodit, že znění přílohy III kapitoly A části I bodu 5 nařízení č. 999/2001, ve znění nařízení č. 1248/2001, vůbec nepotvrzuje výklad tohoto ustanovení navržený Müller Fleisch a nevylučuje, aby členský stát uložil testování pro veškerý skot starší 24 měsíců nacházející se na jeho území.
29
Žalobkyně v původním řízení se však domnívá, že povinnost testování pro skot ve věku od 24 do 30 měsíců byla stanovena již v bodech 2 a 3 uvedené části I a zvířata patřící do této věkové skupiny nemohou být považována za „ostatní skot“ ve smyslu uvedeného ustanovení a že zákonodárce Společenství neponechal zavedení testů pro ostatní zvířata na vůli členských států.
30
Tuto argumentaci nelze přijmout.
31
Zaprvé, tato argumentace vede k tvrzení, že uvedené body 2 a 3 upravují testování skotu ve věku od 24 do 30 měsíců taxativním způsobem, takže bod 5 uvedené části I by se týkal pouze skotu jiných věkových skupin. Bylo by tedy nutno připustit, že totéž platí pro zvířata starší 30 měsíců, protože stejné body 2 a 3 se vztahují rovněž na testy u těchto zvířat. Z toho by vyplývalo, že tento bod 5 by se vztahoval pouze na skot mladší než 24 měsíců, což by ho zbavovalo velké části jeho užitečného účinku.
32
Dále je třeba zdůraznit, že nařízení č. 999/2001 má v souladu se svým právním základem, to znamená čl. 152 odst. 4 písm. b) ES za přímý cíl ochranu veřejného zdraví. Podle ustálené judikatury zaujímá zdraví a život člověka první místo mezi Smlouvou o ES chráněnými statky a zájmy a členským státům přísluší rozhodnout o úrovni, na které zamýšlí zajistit ochranu veřejného zdraví, a o způsobu, jímž má být této úrovně dosaženo, což znamená, že je nutno členským státům přiznat prostor pro uvážení (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 11. září 2008, Komise v. Německo, C-141/07, Sb. rozh. s. I-6935, bod 51; ze dne, Hartlauer, C-169/07, Sb. rozh. s. I-1721, bod 30, a ze dne, Apothekerkammer des Saarlandes a další, C-171/07 a C-172/07, Sb. rozh. s. I-4171, bod 19).
33
Takovýto prostor pro uvážení je v souladu s cílem uvedeným ve druhém bodu odůvodnění nařízení č. 1248/2001, kterým je zajištění včasného varovného systému při objevení se jakýchkoli nepříznivých znaků ve výskytu BSE u mladších zvířat. Tento cíl je krom toho zřejmý v sedmém bodě odůvodnění uvedeného nařízení, který prostřednictvím výrazu „považují“ naznačuje, že otázka, zda je vhodné provádět testy u ostatního skotu, má být posouzena členskými státy.
34
Změny provedené tímto posledně uvedeným nařízením v příloze III nařízení č. 999/2001 svědčí ve srovnání s původním zněním tohoto posledně uvedeného nařízení o širším prostoru pro uvážení. Jak je uvedeno v bodě 27 tohoto rozsudku, členské státy již totiž nejsou omezeny na to, aby prováděly cílené testování pouze u zvířat s vyšším rizikem.
35
Z toho vyplývá, že nařízení č. 999/2001 přiznává členským státům prostor pro uvážení, pokud jde o skot, který mohou nechat testovat na BSE.
36
Z výše uvedeného vyplývá, že ustanovení nařízení č. 999/2001, o která se jedná ve věci v původním řízení, v zásadě nebrání tomu, aby členský stát rozšířil povinnost testování na BSE na veškerý skot starší 24 měsíců, který se nachází na jeho území.
37
Sedmý bod odůvodnění nařízení č. 1248/2001 nicméně uvádí, že členským státům by se mělo povolit testování jiného skotu, pokud se tím nenaruší obchodování.
38
Nejprve je nutno poznamenat, že toto upřesnění nemůže být chápáno tak, že zahrnuje jakékoli narušení obchodu. Jednak každé testování může způsobit takovéto narušení, například tím, že dochází k prodlevám, i když jen minimálním.
39
Kromě toho je sice pravda, že povolení, aby členské státy dobrovolně testovaly jiný skot, je způsobilé vést v členském státě, který v této souvislosti přijal přísnější normy, ke zjištění dostatečně vysokého počtu případů BSE pro přeřazení tohoto členského státu v kategoriích definovaných v příloze II nařízení č. 999/2001 nazvané „Stanovení statusu BSE“, nic to však nemění na tom, že narušení vývozu zvířat a výrobků živočišného původu, které by z toho mohlo vyplývat, může přispět cíli, kterým je ochrana zdraví lidí a zvířat.
40
Dále je důležité zdůraznit, že otázka narušení obchodování není výslovně uvedena v ustanoveních nařízení č. 999/2001 a č. 1248/2001. Vzhledem k tomu, že body odůvodnění aktu Společenství nemají právní závaznost (rozsudek ze dne 2. dubna 2009, Tyson Parketthandel, C-134/08, Sb. rozh. s. I-2875, bod 16 a citovaná judikatura), je tedy nutno – jak na jednání uvedla Komise Evropských společenství – vykládat upřesnění uvedené v sedmém bodu odůvodnění posledně uvedeného nařízení jako odkaz na primární právo a zejména na zásadu proporcionality.
41
Při využití prostoru pro uvážení popsaného v bodech 32 až 35 tohoto rozsudku musí totiž členské státy dodržovat ustanovení Smlouvy o volném pohybu zboží. Uvedená ustanovení zakazují členským státům zavést nebo zachovat, pokud jde o cíl ochrany veřejného zdraví, neodůvodněná omezení výkonu této svobody (viz obdobně rozsudek ze dne 16. května 2006, Watts, C-372/04, Sb. rozh. s. I-4325, bod 92, jakož i výše uvedené rozsudky Komise v. Německo, bod 23, a Apothekenkammer des Saarlandes a další, bod 18).
42
Pokud jde o testy, které se členský stát rozhodne za tímto účelem provádět na části populace skotu, je nepřiměřené narušení obchodu nepřípustné.
43
Na základě zásady proporcionality, která je jednou z obecných zásad práva Unie, je legalita takovýchto testů podřízena podmínce, že tyto testy budou přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi vícero přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit opatření nejméně omezující a dbát na to, aby způsobené nepříznivé následky nebyly nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (viz obdobně rozsudek ze dne 3. července 2003, Lennox, C-220/01, Recueil, s. I-7091, bod 76).
44
V tomto ohledu představuje zavedení testů pro veškerý skot ve věku od 24 do 30 měsíců přiměřené opatření ke zjištění případů BSE u zvířat této věkové skupiny, a tím tedy k dosažení sledovaného cíle.
45
Kromě toho, pokud jde o nezbytnost tohoto opatření, je nutno připomenout, že členské státy mají v této oblasti určitý prostor pro uvážení. Skutečnost, že jeden členský stát stanoví pravidla, která jsou méně přísná než pravidla stanovená jiným členským státem, tedy neznamená, že posledně uvedená pravidla jsou nepřiměřená (výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, bod 51).
46
Rovněž skutečnost, že zákonodárce Společenství, jak vyplývá z druhého bodu odůvodnění nařízení č. 1248/2001 a z předkládacího rozhodnutí, v reakci na zjištění ojedinělých případů BSE u zvířat ve věku 28 měsíců, stanovil pro skot starší 24 měsíců testy, které jsou méně extenzivní než testy zavedené některým členským státem, nemůže znamenat, že tento stát nemůže tyto testy platně považovat za nezbytné.
47
Konečně není zřejmé, že by takové vnitrostátní opatření, jako je to, o které se jedná ve věci v původním řízení, překračovalo meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle ochrany veřejného zdraví, tak jak vyplývá z nařízení č. 999/2001.
48
Na předloženou otázku je tedy nutno odpovědět, že čl. 6 odst. 1 nařízení č. 999/2001 a příloha III kapitola A část I tohoto nařízení, ve znění nařízení č. 1248/2001, nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se musí veškerý skot starší 24 měsíců testovat na BSE.
K nákladům řízení
49
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
Článek 6 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 999/2001 ze dne 22. května 2001 o stanovení pravidel pro prevenci, tlumení a eradikaci některých přenosných spongiformních encefalopatií a příloha III kapitola A část I tohoto nařízení, ve znění nařízení Komise (ES) č. 1248/2001 ze dne, nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se musí veškerý skot starší 24 měsíců testovat na BSE.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.