62015TJ0554
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deveti senat)
z dne 25. aprila 2018 (
*1
)
„Državne pomoči – Pomoči, dodeljene na podlagi madžarskega zakona št. XCIV iz leta 2014 o zdravstvenem prispevku podjetij iz tobačne industrije – Pomoči, ki so posledica leta 2014 izvedene spremembe madžarskega zakona iz leta 2008 o prehranski verigi in uradnem nadzoru v njej – Obdavčitev letnega prometa s progresivno stopnjo – Odločitev o začetku postopka na podlagi člena 108(2) PDEU – Hkratna izdaja odredbe o začasnem odlogu – Ničnostna tožba – Ločljivost odredbe o začasnem odlogu – Pravni interes – Dopustnost – Obveznost obrazložitve – Sorazmernost – Enako obravnavanje – Pravica do obrambe – Načelo lojalnega sodelovanja – Člen 11(1) Uredbe (ES) št. 659/1999“
V združenih zadevah T‑554/15 in T‑555/15,
Madžarska, ki jo zastopata M. Fehér in G. Koós, agenta,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo L. Flynn, P.‑J. Loewenthal in K. Talabér-Ritz, agenti,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev delne ničnosti Sklepa Komisije C(2015) 4805 final z dne 15. julija 2015 o državni pomoči SA.41187 (2015/NN) – Madžarska – Zdravstveni prispevek podjetij iz tobačne industrije (UL 2015, C 277, str. 24) in Sklepa Komisije C(2015) 4808 final z dne 15. julija 2015 o državni pomoči SA. 40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Sprememba pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi na Madžarskem iz leta 2014 (UL 2015, C 277, str. 12),
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti senat),
v sestavi S. Gervasoni, predsednik, L. Madise, sodnik, in K. Kowalik-Bańczyk (poročevalka), sodnica,
sodna tajnica: N. Schall, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 12. oktobra 2017,
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1
Madžarski parlament je decembra 2014, prvič, sprejel zakon št. XCIV iz leta 2014 o zdravstvenem prispevku podjetij iz tobačne industrije in, drugič, spremenil zakon št. XLVI iz leta 2008 o prehranski verigi in uradnem nadzoru v njej. Ta akta sta začela veljati 1. februarja 2015 in 1. januarja 2015.
2
Z zakonom št. XCIV iz leta 2014 o zdravstvenem prispevku podjetij iz tobačne industrije je bil uveden nov davek, ki se obračuna odobrenim imetnikom skladišč, uvoznikom ali registriranim prodajalcem tobačnih izdelkov, ki najmanj 50 % skupnega letnega prometa pridobijo iz proizvodnje ali prodaje teh izdelkov (v nadaljevanju: zdravstveni prispevek). Zdravstveni prispevek naj bi se obračunal glede na letni promet davčnih zavezancev po progresivni davčni stopnji:
–
0 % za del prometa, ki ne presega 30 milijonov madžarskih forintov (HUF) (približno 96.500 EUR);
–
0,2 % za del prometa, ki presega 30 milijonov HUF in ne presega 30 milijard HUF (približno 96,5 milijona EUR);
–
2,5 % za del prometa, ki presega 30 milijard HUF in ne presega 60 milijard HUF (približno 193 milijonov EUR);
–
4,5 % za del prometa, ki presega 60 milijard HUF.
3
Zgoraj navedeni zakon je poleg tega določal zmanjšanje davčnega dolga, nastalega z zdravstvenim prispevkom, v deležu, ki lahko znaša do 80 % prispevka, ki ga je treba plačati, če se izvedejo upravičene naložbe v opredmetena sredstva (v nadaljevanju: zmanjšanje prispevka v primeru naložb).
4
Namen spremembe zakona št. XLVI iz leta 2008 o prehranski verigi in uradnem nadzoru v njej pa je bil reorganizacija strukture pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi, ki se v skladu z navedenim zakonom obračuna vsakemu gospodarskemu subjektu v prehranski verigi. Pred to spremembo so morali gospodarski subjekti, ki delujejo v prehranski verigi, plačati pristojbino za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi, izračunano glede na enotno pavšalno stopnjo 0,1 % prometa, doseženega v prejšnjem letu, brez davka. Z navedeno spremembo so bile uvedene progresivne stopnje te pristojbine, ki se obračunajo specifično prodajalnam izdelkov široke potrošnje (v nadaljevanju: spremenjena pristojbina za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi). Ta nova progresivna obdavčitev je bila takšna:
–
0 % za del prometa, ki ne presega 500 milijonov HUF (približno 1,6 milijona EUR);
–
0,1 % za del prometa, ki presega 500 milijonov HUF in do 50 milijard HUF (približno 160,6 milijona EUR);
–
1 % za del prometa, ki presega 50 milijard HUF in ne presega 100 milijard HUF (približno 321,2 milijona EUR);
–
2 % za del prometa, ki presega 100 milijard HUF in ne presega 150 milijard HUF (približno 481,8 milijona EUR);
–
3 % za del prometa, ki presega 150 milijard HUF in ne presega 200 milijard HUF (približno 642,4 milijona EUR);
–
4 % za del prometa, ki presega 200 milijard HUF in ne presega 250 milijard HUF (približno 803 milijoni EUR);
–
5 % za del prometa, ki presega 250 milijard HUF in ne presega 300 milijard HUF (približno 963,5 milijona EUR);
–
6 % za del prometa, ki presega 300 milijard HUF.
5
Evropska komisija je bila decembra 2014 seznanjena s to spremembo zakona št. XLVI iz leta 2008 o prehranski verigi in uradnem nadzoru v njej. Marca 2015 je prejela pritožbo v zvezi s to spremembo. V istem obdobju je Komisija prejela pritožbo v zvezi z zdravstvenim prispevkom. Komisija je z dopisoma z dne 17. marca 2015 in z dne 13. aprila 2015 (v nadaljevanju: informativna dopisa z dne 17. marca 2015 in z dne 13. aprila 2015) madžarskim organom posredovala ti pritožbi in jih pozvala, naj predložijo svoje pripombe in naj predložijo informacije. Komisija je v teh dopisih, ki sta bila po vsebini v bistvu enaka, madžarskim organom sporočila, da meni, da bi razlikovanje med podjetji, ki so v primerljivem položaju, ki na eni strani izhaja iz progresivne obdavčitve spremenjene pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi ter na drugi strani iz progresivne obdavčitve zdravstvenega prispevka in zmanjšanja zdravstvenega prispevka v primeru naložb, lahko pomenilo državno pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom. V teh dopisih je Komisija navedla možnost, da se na Madžarsko naslovi odredba o začasnem odlogu v smislu člena 11(1) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339), in jo pozvala, naj v roku 20 delovnih dni predloži pripombe glede morebitne uporabe take odredbe.
6
Madžarski organi so odgovorili z dopisoma z dne 16. aprila 2015 in 12. maja 2015.
7
Komisija je 15. julija 2015 na eni strani sprejela Sklep C(2015) 4805 final z dne 15. julija 2015 o državni pomoči SA.41187 (2015/NN) – Madžarska – Zdravstveni prispevek podjetij iz tobačne industrije (UL 2015, C 277, str. 24, v nadaljevanju: Sklep o zdravstvenem prispevku) in na drugi strani Sklep C(2015) 4808 final z dne 15. julija 2015 o državni pomoči SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Sprememba pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi na Madžarskem iz leta 2014 (UL 2015, C 277, str. 12, v nadaljevanju: Sklep o spremembi pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi) (v nadaljevanju skupaj: sporna sklepa).
8
Komisija je na prvem mestu s spornima sklepoma ugotovila, da progresivna stopnja spremenjene pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi na eni strani ter progresivna stopnja zdravstvenega prispevka in zmanjšanje zdravstvenega prispevka v primeru naložb na drugi (v nadaljevanju: zadevna nacionalna ukrepa) vsebujeta element državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, in izrazila dvome o združljivosti teh državnih pomoči z notranjim trgom. Glede na te pomisleke je Komisija s spornima sklepoma začela formalna postopka preiskave v skladu s členom 108(2) PDEU ter Madžarsko in zadevne stranke pozvala, naj predložijo svoje pripombe.
9
Komisija je na drugem mestu v zvezi z uporabo člena 108(3) PDEU ugotovila, da zadevna nacionalna ukrepa pomenita nezakoniti pomoči, ker ji nista bili priglašeni in ker sta se ta ukrepa ob sprejetju spornih sklepov še vedno uporabljala. Komisija je poudarila, da bi zgoraj navedena ukrepa lahko znatno vplivala na konkurenco na trgu, in je glede na njuno nadaljnjo uporabo izdala odredbi o začasnem odlogu v smislu člena 11(1) Uredbe št. 659/1999, s katerima je od Madžarske zahtevala, da na eni strani začasno odloži uporabo progresivne obdavčitve s spremenjeno pristojbino za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi ter na drugi strani uporabo progresivne stopnje zdravstvenega prispevka in zmanjšanje zdravstvenega prispevka v primeru naložb, dokler Komisija ne sprejme sklepa o združljivosti teh ukrepov z notranjim trgom (v nadaljevanju: izpodbijani odredbi).
10
Komisija je 4. julija 2016 sprejela sklepa o koncu formalnih postopkov preiskave, ki sta bila začeta s spornima sklepoma, namreč Sklep (EU) 2016/1846 o ukrepu SA.41187 (2015/C) (ex 2015/NN), ki ga je Madžarska izvedla v zvezi z zdravstvenim prispevkom podjetij iz tobačne industrije (UL 2016, L 282, str. 43) in Sklep (EU) 2016/1848 o ukrepu SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN), ki ga je Madžarska izvedla v zvezi s spremembo pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi na Madžarskem iz leta 2014 (UL 2016, L 282, str. 63) (v nadaljevanju: dokončna sklepa).
Postopek in predlogi strank
11
Madžarska je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 25. septembra 2015 vložila ti tožbi zoper Sklep o zdravstvenem prispevku (T‑554/15) in zoper Sklep o spremembi pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi (T‑555/15).
12
Komisija je 14. in 15. januarja 2016 vložila odgovora na tožbi v obeh zadevah.
13
Splošno sodišče je z dopisom z dne 11. novembra 2016 na podlagi člena 131(1) Poslovnika Splošnega sodišča stranki pozvalo, naj odgovorita na pisna vprašanja v zvezi z ohranitvijo predmeta obravnavanih tožb. Stranki sta na ta vprašanja odgovorili v za to določenem roku.
14
Z odločbo predsednika devetega senata Splošnega sodišča z dne 24. maja 2017 sta bili zadevi T‑554/15 in T‑555/15 po opredelitvi strank v skladu s členom 68(2) Poslovnika združeni za ustni del postopka.
15
Predsednik devetega senata Splošnega sodišča je po opredelitvi strank na obravnavi z dne 12. oktobra 2017 odločil, da se zadevi T‑554/15 in T‑555/15 združita tudi za izdajo skupne končne sodbe.
16
V zadevi T‑554/15 Madžarska Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
Sklep o zdravstvenem prispevku razglasi za ničen v delu, v katerem je odrejena začasna odložitev uporabe progresivne obdavčitve z zdravstvenim prispevkom in zmanjšanjem zdravstvenega prispevka v primeru naložb;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
17
V zadevi T‑555/15 Madžarska Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
Sklep o spremembi pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi razglasi za ničen v delu, v katerem je odrejena začasna odložitev uporabe progresivne obdavčitve s spremenjeno pristojbino za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
18
Komisija v obeh zadevah Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne;
–
Madžarski naloži plačilo stroškov.
Pravo
Uvodne ugotovitve
19
V skladu s členom 107(1) PDEU, razen če Pogodbi ne določata drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.
20
S členom 108 PDEU je urejen postopek nadzora nad pomočmi, ki jih dodelijo države članice, da bi se preprečila izkrivljanja konkurence, ki so bila povzročena s pomočmi, ki niso združljive z notranjim trgom.
21
Člen 108(2) PDEU tako na eni strani določa, da Komisija, če po tem, ko je pozvala zadevne stranke k predložitvi pripomb, ugotovi, da pomoč, ki jo je dodelila država članica, ali pomoč iz državnih sredstev ni združljiva z notranjim trgom glede na člen 107 PDEU, odloči, da mora zadevna država takšno pomoč odpraviti ali spremeniti v roku, ki ji ga določi.
22
Člen 108(3) PDEU na drugi strani določa, da morajo države članice Komisijo obvestiti o vseh načrtih za dodelitev ali spremembo pomoči dovolj zgodaj, da lahko predloži pripombe. Če Komisija meni, da takšen načrt glede na člen 107 PDEU ni združljiv z notranjim trgom, nemudoma sproži postopek iz člena 108(2) PDEU. Zadevna država članica ne sme izvajati svojih predlaganih ukrepov, dokler v tem postopku ni sprejet dokončen sklep.
23
Obsežna sodna praksa Sodišča in Splošnega sodišča, s katero so pojasnjene določbe člena 108 PDEU, je bila v velikem delu vključena v Uredbo št. 659/1999, ki je bila z učinkom od 14. oktobra 2015 razveljavljena in nadomeščena z Uredbo Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9).
24
V skladu s členom 4(4) Uredbe št. 659/1999 Komisija začne postopek iz člena 108(2) PDEU, če po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom. Odločitev, sprejeta na podlagi tega člena, se imenuje sklep o začetku formalnega postopka preiskave.
25
Formalnega postopka preiskave ni mogoče začeti le, kadar Komisija preučuje prijavljen ukrep, temveč v skladu s členom 13 Uredbe št. 659/1999 tudi takrat, kadar preučuje morebitno nezakonito pomoč, to je v skladu s členom 1(f) navedene uredbe ukrep, za katerega Komisija v takratni fazi postopka meni, da je nova pomoč, ki se izvaja v nasprotju s členom 108(3) PDEU.
26
Sprejetje sklepa o začetku formalnega postopka preiskave v zvezi z nacionalnim ukrepom v primeru, ki je določen s členom 13 Uredbe št. 659/1999, pravni položaj tega ukrepa spreminja glede na začasno ugotovitev Komisije, da gre za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU in da je ta ukrep nezakonit, ki izhaja iz morebitne kršitve obveznosti priglasitve vsakega načrta nove pomoči, določene v členu 108(3) PDEU. Do sprejetja takega sklepa lahko država članica, ki je sprejela tak ukrep, upravičena podjetja in preostali gospodarski subjekti menijo, da se ukrep zakonito izvaja na primer kot splošni ukrep, ki ne spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU, ali kot obstoječa pomoč v smislu člena 108(1) PDEU in člena 1(b) Uredbe št. 659/1999, katerih izvajanje je v tej fazi še vedno zakonito. Po sprejetju takega sklepa pa obstaja vsaj znaten dvom o zakonitosti zadevnega ukrepa, zaradi katerega mora država članica – brez poseganja v možnost, da pred sodnikom, pristojnim za izdajo začasne odredbe, predlaga izdajo začasne odredbe – začasno odložiti njegovo izvajanje, ker se z začetkom formalnega postopka preiskave izključuje takojšnja odločitev o združljivosti z notranjim trgom, ki bi omogočila zakonito izvajanje navedenega ukrepa (glej v tem smislu sodbo z dne 16. oktobra 2014, Alro/Komisija, T‑517/12, EU:T:2014:890, točka 28 in navedena sodna praksa).
27
Z opredelitvijo nacionalnega ukrepa, ki je predmet sklepa o začetku formalnega postopka preiskave, kot nezakonite državne pomoči mora torej država članica, na katero je ta sklep naslovljen, takoj začasno odložiti izvajanje tega ukrepa (glej v tem smislu sodbi z dne 10. maja 2005, Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2005:275, točka 39, in z dne 16. oktobra 2014, Alro/Komisija, T‑517/12, EU:T:2014:890, točka 27 in navedena sodna praksa).
28
Obveznost začasne odložitve izvajanja nacionalnega ukrepa, ki ni bil priglašen in ki je bil opredeljen kot nezakonita državna pomoč, temelji na členu 108(3) PDEU, ki uvaja predhodni nadzor nad načrti novih pomoči, katerega cilj je zagotoviti, da se izvedejo le pomoči, ki so združljive z notranjim trgom. Da bi se ta cilj lahko dosegel, se mora izvajanje takega načrta pomoči torej začasno odložiti, dokler ni z dokončnim sklepom Komisije odpravljen dvom o njegovi združljivosti (glej v tem smislu sodbo z dne 21. novembra 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, točki 25 in 26 ter navedena sodna praksa).
29
Obveznost začasne odložitve izvajanja nacionalnega ukrepa, ki je bil s sklepom o začetku formalnega postopka preiskave opredeljen kot nezakonita državna pomoč, samodejno izhaja iz tega sklepa, saj mora država članica upoštevati vse posledice navedenega sklepa (glej v tem smislu sodbo z dne 9. oktobra 2001, Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2001:528, točka 60).
30
Da bi se Komisiji omogočilo, da prepreči vsakršno kršitev pravil iz člena 108(3) PDEU, ji je Sodišče poleg tega priznalo pristojnost, da od zadevne države članice, potem ko ji je omogočila, da predloži svoje pripombe, zahteva, da takoj začasno odloži izplačevanje pomoči, za katero meni, da je nezakonita (sodbe z dne 14. februarja 1990, Francija/Komisija, C‑301/87, EU:C:1990:67, točke od 18 do 20; z dne 21. marca 1990, Belgija/Komisija, C‑142/87, EU:C:1990:125, točke od 14 do 16 in 19, ter z dne 21. marca 1991, Italija/Komisija, C‑303/88, EU:C:1991:136, točke od 46 do 48).
31
Niti iz te sodne prakse niti iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999, v katerem je bila ta sodna praksa povzeta, ne izhaja, da bi morala Komisija od zadevne države članice samodejno zahtevati, da začasno odloži izplačilo pomoči, ki ni bila priglašena v skladu s členom 108(3) PDEU. Nasprotna rešitev bi namreč pripeljala do tega, da bi bil izničen namen zakonske obveznosti, ki je naložena državi članici s členom 108(3) PDEU, da do dokončnega sklepa Komisije ne izvede načrtovanih pomoči, in povzročila, da bi se zamenjali vlogi držav članic in Komisije (glej v tem smislu sodbo z dne 17. junija 1999, Belgija/Komisija, C‑75/97, EU:C:1999:311, točka 74 in navedena sodna praksa).
32
Obstajajo postopkovne razlike med začasno odložitvijo ukrepa, ki se izvaja, ki izhaja iz sklepa o začetku formalnega postopka preiskave, s katero je bil ta ukrep opredeljen kot nezakonita državna pomoč, na eni strani in odredbo o začasnem odlogu, ki je bila sprejeta v zvezi z navedenim ukrepom, na drugi strani. Natančneje, Komisija je v skladu s členom 12 Uredbe št. 659/1999 v primeru nespoštovanja odredbe o začasnem odlogu upravičena, da brez predhodnega opomina vloži tožbo neposredno pred Sodiščem Evropske unije, da bi to ugotovilo, da to nespoštovanje pomeni kršitev Pogodbe DEU.
33
Ti postopkovni razliki pa ne vplivata na temeljni pravni učinek sklepa o začetku formalnega postopka preiskave in odredbe o začasnem odlogu, namreč na obveznost, naloženo državi članici na podlagi člena 108(3) PDEU, da začasno odloži izvajanje ukrepa, ki je predmet teh aktov (glej v tem smislu sodbo z dne 9. oktobra 2001, Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2001:528, točka 60).
Dopustnost tožbe
34
Madžarska s tožbama predlaga razglasitev ničnosti zgolj odredb o začasnem odlogu, določenih v spornih sklepih. S tožbama, ki ju je vložila Madžarska, se tako ne predlaga razglasitev ničnosti spornih sklepov v delu, v katerem je Komisija z njima začela formalna postopka preiskave. Madžarska meni, da je taka razglasitev delne ničnosti v obravnavanem primeru mogoča, ker je izpodbijani odredbi mogoče ločiti od spornih sklepov glede na merilo o ločljivosti od akta, ki je določeno v sodni praksi.
35
Razglasitev delne ničnosti akta Evropske unije je mogoča samo takrat, kadar je elemente, katerih ničnost se zahteva, mogoče ločiti od preostalega akta. Sodišče je že večkrat presodilo, da tej zahtevi po ločljivosti ne bi bilo zadoščeno, če bi bila posledica delne ničnosti akta ta, da bi bilo spremenjeno njegovo bistvo (glej sodbo z dne 18. marca 2014, Komisija/Parlament in Svet, C‑427/12, EU:C:2014:170, točka 16 in navedena sodna praksa).
36
Vendar se lahko odredba iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999, s katero se zahteva začasen odlog ukrepa, ki bi lahko bil državna pomoč, izda hkrati z odločitvijo o začetku postopka na podlagi člena 108(2) PDEU ali po njej (sodba z dne 9. oktobra 2001, Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2001:528, točka 47).
37
Sklep o začetku formalnega postopka preiskave in odredba o začasnem odlogu sta, tudi če se izdata istočasno, kot je to v obravnavanem primeru, ločena akta, ki sta urejena z različnimi določbami Uredbe št. 659/1999, namreč z njenim členom 4(4) na eni strani in z njenima členoma 11(1) in 12 na drugi strani.
38
Poleg tega iz besedila člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 izhaja, da je zakonodajalec Unije želel, da se odredba o začasnem odlogu izda v obliki „sklepa“ v smislu člena 288 PDEU. V skladu s sodno prakso pa je treba tak akt šteti za akt, ki ima zavezujoče pravne učinke in zoper katerega je zato mogoče vložiti tožbo (sodba z dne 13. oktobra 2011, Deutsche Post in Nemčija/Komisija, C‑463/10 P in C‑475/10 P, EU:C:2011:656, točke od 43 do 46).
39
Iz tega sledi, da je, kadar Komisija, kot je to v obravnavanem primeru, odloči z enim samim aktom o začetku formalnega postopka preiskave in o izdaji odredbe o začasnem odlogu, to odredbo mogoče ločiti od preostalega akta in da je zato lahko sama predmet ničnostne tožbe.
40
Poleg tega se, kot je razvidno iz ugotovitev, navedenih uvodoma v točkah od 26 do 33 zgoraj, pravne posledice začetka formalnega postopka preiskave in izdaje odredbe o začasnem odlogu delno prekrivajo.
41
Madžarska pa v okviru teh tožb ne predlaga razglasitve ničnosti spornih sklepov v delu, v katerem je Komisija z njima začela formalna postopka preiskave. Poleg tega je treba poudariti, da v tožbi, ki jo je vložila Madžarska, ni tožbenih razlogov v zvezi z morebitno napačno opredelitvijo zadevnih nacionalnih ukrepov kot državnih ali novih pomoči, ki bi bile nezakonito izvedene. Tako tudi če se predpostavi, da so tožbeni razlogi, navedeni v utemeljitev teh tožb, utemeljeni, to ne bi povzročilo, da bi bila Madžarska oproščena obveznosti začasnega odloga izvajanja zadevnih nacionalnih ukrepov.
42
V zvezi s tem pa zadostuje poudariti, da državam članicam, kadar vložijo tožbo na podlagi člena 263 PDEU, ni treba dokazati pravnega interesa (glej sodbi z dne 13. oktobra 2011, Deutsche Post in Nemčija/Komisija, C‑463/10 P in C‑475/10 P, EU:C:2011:656, točka 36 in navedena sodna praksa, ter z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 53 in navedena sodna praksa).
43
Glede na zgoraj navedeno je treba tožbi razglasiti za dopustni.
Ohranitev predmeta tožbe
44
Komisija je 4. julija 2016 s sprejetjem dokončnih sklepov končala postopek formalne preiskave, ki je bil začet s spornima sklepoma. V teh sklepih je potrdila presojo, ki jo je kot začasno navedla v spornih sklepih, in ugotovila, da sta zadevna nacionalna ukrepa nezakoniti državni pomoči, ki nista združljivi z notranjim trgom. Madžarska dokončnih sklepov v roku za vložitev tožbe ni izpodbijala. Ker tožbe zoper ta sklepa po njuni objavi v Uradnem listu Evropske unije19. oktobra 2016 (UL 2016, L 282, str. 43 in 63) prav tako ni vložila nobena tretja oseba, sta ta sklepa postala pravnomočna.
45
Splošno sodišče je v teh okoliščinah in glede na tožbene razloge, navedene v utemeljitev obravnavanih tožb, odločilo, da naj stranki podata navedbe o tem, ali se v teh tožbah še naprej ohrani njun predmet.
46
Stranki sta na vprašanji Splošnega sodišča odgovorili pritrdilno. Sklicevali sta se zlasti na razloge v zvezi s pravno negotovostjo glede pogojev, pod katerimi je Komisija pooblaščena, da uporabi odredbo o začasnem odlogu, glede razlik med pravnimi učinki spornih sklepov in dokončnih sklepov ter nujnosti zagotovitve sodnega nadzora nad nezakonitostmi, ki bi lahko bile storjene z izpodbijanima odredbama, in glede privilegiranega položaja držav članic v okviru tožb, vloženih na podlagi člena 263 PDEU.
47
Iz sodne prakse Splošnega sodišča izhaja, da kadar se tožbi na eni strani vložita zoper sklep, s katerim se začne formalni postopek preiskave v zvezi z nacionalnim ukrepom, in na drugi strani zoper dokončni sklep, s katerim se navedeni postopek konča in razglasi, da je preučeni nacionalni ukrep državna pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom, zavrnitev tožbe zoper zadnjenavedeni sklep povzroči prenehanje predmeta tožbe, vložene zoper sklep o začetku formalnega postopka preiskave (glej v tem smislu sodbe z dne 13. junija 2000, EPAC/Komisija, T‑204/97 in T‑270/97, EU:T:2000:148, točke od 153 do 159; z dne 6. marca 2002, Diputación Foral de Álava/Komisija, T‑168/99, EU:T:2002:60, točke od 22 do 26, in z dne 9. septembra 2009, Diputación Foral de Álava in drugi/Komisija, od T‑30/01 do T‑32/01 in od T‑86/02 do T‑88/02, EU:T:2009:314, točke od 345 do 363). V skladu s to sodno prakso je treba, ker je presojo Komisije v dokončnem sklepu, vključno z opredelitvijo nacionalnega ukrepa kot nove državne pomoči, potrdilo sodišče Evropske unije, ta ukrep odpraviti in zagotoviti vračilo pomoči ab initio. V takem primeru zato ni treba več odločiti o tem, ali je bilo to, da je bilo treba ukrep po sklepu o začetku formalnega postopa preiskave začasno odložiti, utemeljeno (glej v tem smislu sodbo z dne 9. septembra 2009, Diputación Foral de Álava in drugi/Komisija, od T‑30/01 do T‑32/01 in od T‑86/02 do T‑88/02, EU:T:2009:314, točka 358).
48
Te sodne prakse v okviru obravnavanih tožb ni mogoče uporabiti.
49
Na eni strani namreč iz sodb, navedenih v točki 47 zgoraj (glej zlasti sodbi z dne 13. junija 2000, EPAC/Komisija, T‑204/97 in T‑270/97, EU:T:2000:148, točke od 154 do 158, in z dne 9. septembra 2009, Diputación Foral de Álava in drugi/Komisija, od T‑30/01 do T‑32/01 in od T‑86/02 do T‑88/02, EU:T:2009:314, točke 345, 348 in 355) izhaja, da se v primeru, kot je opisan v točki 47 zgoraj, namreč vprašanje prenehanja predmeta tožbe dejansko ne razlikuje od vprašanja prenehanja pravnega interesa tožeče stranke. Vendar kot je bilo opozorjeno v točki 42 zgoraj, državam članicam ni treba dokazati pravnega interesa, kadar vložijo tožbo, ki temelji na členu 263 PDEU.
50
Na drugi strani ni mogoče izključiti, da so bile lahko z odredbo o začasnem odlogu storjene nezakonitosti, ki niso povezane z napačno opredelitvijo ukrepa, ki ga je preučila Komisija, kot nezakonite državne pomoči. Če bi moralo sprejetje sklepa o koncu formalnega postopka preiskave povzročiti prenehanje predmeta tožbe, vložene zoper odredbo o začasnem odlogu, bi bil sodni nadzor nad takimi nezakonitostmi oviran. V skupnosti prava, kot je Unija, se niti države članice niti institucije ne izognejo nadzoru nad skladnostjo njihovih aktov s temeljno ustanovno listino, namreč Pogodbo DEU (glej v tem smislu sodbo z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, točka 23).
51
Glede na zgoraj navedeno je treba preučiti utemeljenost obravnavanih tožb.
Utemeljenost
52
Madžarska v utemeljitev vsake od tožb navaja štiri tožbene razloge, ki so v bistvu enaki in od katerih se prvi nanaša na „zlorabo diskrecijske pravice“ in očitno napako pri presoji ob uporabi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 ter kršitev načela sorazmernosti; drugi na kršitev načela prepovedi diskriminacije in načela enakega obravnavanja; tretji na kršitev obveznosti obrazložitve in pravice Madžarske do obrambe ter četrti na kršitev obveznosti lojalnega sodelovanja, načela dobrega upravljanja in pravice do učinkovitega pravnega sredstva.
53
Madžarska je poleg tega na obravnavi v znatnem delu ustnih navedb podala trditve, v skladu s katerimi naj bi Komisija napačno opredelila referenčni okvir, od katerega sta zadevna nacionalna ukrepa odstopala. Ta napaka Komisije naj bi preprečevala možnost priznanja, da sta bila navedena ukrepa selektivna in da ju je bilo zato mogoče opredeliti kot državni pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.
54
Ugotoviti je treba, da Madžarska s temi trditvami v bistvu navaja tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 107(1) PDEU zaradi napačne opredelitve zadevnih nacionalnih ukrepov kot državnih pomoči.
55
V zvezi s tem je treba ugotoviti, prvič, da tožbi, ki ju je vložila Madžarska, takega tožbenega razloga ne vsebujeta. Poleg tega se trditve, ki jih je Madžarska podala v navedenih tožbah, nanašajo zgolj na izpodbijani odredbi, ne izpodbijajo pa se razlogi, ki so Komisijo pripeljali do tega, da je v obravnavanem primeru začela formalna postopka preiskave. Madžarska v okviru prvega tožbenega razloga svojih tožb sicer poudarja, da Komisija v spornih sklepih ni opredelila kroga izključnih upravičencev do zadevnih nacionalnih ukrepov, medtem ko naj bi bila opredelitev take kategorije podjetij v skladu s sodno prakso nujni pogoj za priznanje selektivnosti teh ukrepov. Vendar je treba to trditev postaviti v okvir tega tožbenega razloga, s katerim Madžarska ne izpodbija opredelitve zadevnih nacionalnih ukrepov kot državnih pomoči, temveč v bistvu trdi, da bi morala biti ta opredelitev za izdajo odredbe o začasnem odlogu bolj gotova kot v primeru začetka formalnega postopka preiskave brez take odredbe ter da bi morala temeljiti na ustaljeni praksi Komisije in sodni praksi. V teh okoliščinah trditve, ki je bila navedena na obravnavi, ni mogoče šteti za razširitev prvega tožbenega razloga iz tožb.
56
Drugič, stališča, ki jih je Madžarska navedla na obravnavi, ne izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki bi se razkrile med postopkom.
57
Zato je treba v skladu s členom 84 Poslovnika, ki prepoveduje navajanje novih razlogov med postopkom, trditve, ki jih je Madžarska navedla na obravnavi, šteti za nedopustne.
Prvi tožbeni razlog
58
Prvi tožbeni razlog je razdeljen na dva dela, od katerih se prvi nanaša na kršitev člena 11(1) Uredbe št. 659/1999, ki izhaja iz „zlorabe diskrecijske pravice“ in očitne napake pri presoji ob uporabi te določbe, in drugi na kršitev načela sorazmernosti.
– Prvi del
59
Madžarska s prvim delom tega tožbenega razloga v bistvu trdi, da mora Komisija, da lahko izda odredbo o začasnem odlogu v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 659/1999, poleg pogojev, navedenih v tem členu, dokazati izpolnjenost dodatnih pogojev.
60
V zvezi s tem trdi, da so v skladu s pravom Unije za uporabo začasnih ukrepov določeni trije splošni pogoji, in sicer nujnost, resna nevarnost znatne in nepopravljive škode in fumus boni juris, to je verjetna nezakonitost ukrepa, za katerega se zahteva začasni odlog. Ti trije pogoji naj bi se uporabljali zlasti za odlog in druge začasne ukrepe, ki jih lahko sodišči Unije odredita v skladu s členoma 278 in 279 PDEU, začasne ukrepe, ki se uporabljajo na področju konkurence na podlagi členov 101 in 102 PDEU, ukrepe, ki jih lahko nacionalna sodišča uporabijo na podlagi člena 108(3) PDEU, in nazadnje, za odredbe o vračilu, ki jih lahko Komisija naloži v skladu s členom 11(2) Uredbe št. 659/1999.
61
Madžarska meni, da naj bi se za sprejetje odredbe o začasnem odlogu, čeprav člen 11(1) Uredbe št. 659/1999 teh treh pogojev ne določa, zahtevala njihova izpolnitev, saj diskrecijska pravica Komisije, če teh pogojev ne bi bilo, ne bi bila z ničimer omejena. Poleg tega naj ne bi bilo mogoče priznati, da zakonodajalec Unije za sprejetje odredb o začasnem odlogu namenoma ni določil teh treh pogojev niti da sodišče Unije zaradi te opustitve ne bi moglo mej diskrecijske pravice Komisije določiti s tem, da bi določilo pogoje za uporabo odredb o začasnem odlogu. Madžarska v zvezi s tem pojasnjuje, da njen namen ni, da bi se s tem delom prvega tožbenega razloga sklicevala na to, da se člen 11(1) Uredbe št. 659/1999 v skladu s členom 277 PDEU ne uporabi.
62
Madžarska v zvezi s pogojem fumus boni juris trdi, da za to, da se lahko izda odredba o začasnem odlogu, o tem, da je zadevni nacionalni ukrep državna pomoč, ne sme obstajati dvom glede na ustaljeno prakso Komisije ali sodno prakso sodišča Unije. V obravnavanem primeru pa naj ne bi bilo niti prakse Komisije niti sodne prakse, ki bi lahko nedvoumno potrdila opredelitev progresivne obdavčitve, kot je obdavčitev z zdravstvenim prispevkom ali s spremenjeno pristojbino za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi, kot državne pomoči. Poleg tega naj bi iz sodne prakse izhajalo, da bi morala Komisija, da bi lahko davčni ukrep opredelila kot državno pomoč, ugotoviti kategorijo podjetij, ki so edina, ki imajo korist od takega ukrepa. V spornih sklepih pa naj ne bi bila opredeljena niti podjetja, ki bi imela od zadevnih nacionalnih ukrepov korist, niti podjetja, ki bi bila s tema ukrepoma kaznovana.
63
Komisija v zvezi s preostalima pogojema trdi, da izdaja izpodbijanih odredb ni potrebna, saj ob njihovem neobstoju ni nevarnosti, da bi nacionalna ukrepa takoj povzročila resno in nepopravljivo finančno škodo, s čimer naj bi se sporna sklepa razlikovala od Odločbe Komisije (2007) 4313 z dne 27. septembra 2007 o državni pomoči C 41/2007 (ex NN 49/2007) – Romunija – Privatizacija podjetja Tractorul (UL 2007, C 249, str. 21), v kateri naj bi se Komisija v utemeljitev odredbe o začasnem odlogu, naslovljene na Romunijo, sklicevala na tako nevarnost. Madžarska, dalje, trdi, da bi morala Komisija za ugotovitev obstoja nevarnosti nastanka resne in nepopravljive finančne škode v obravnavanem primeru dokazati, da bi lahko bila ob neobstoju izpodbijanih odredb pred koncem formalnega postopka preiskave podjetja, kaznovana z zadevnima nacionalnima ukrepoma, v položaju, ki bi ogrožal njihovo finančno stabilnost. Vendar naj bi poleg tega, da naj Komisija ne bi zagotovila takega dokaza, iz spornih sklepov izhajalo tudi, da bi bilo mogoče morebitno škodo odpraviti z določitvijo obveznosti zagotovitve vračila nezakonito izplačane pomoči v dokončnih sklepih.
64
Nazadnje, po mnenju Madžarske bi možnost Komisije, da odredi začasen odlog nacionalnega davčnega ukrepa zgolj zato, ker ta ukrep pomeni državno pomoč, ne da bi ji bilo treba dokazati, da so izpolnjeni trije pogoji za sprejetje začasnih ukrepov, posegala v delitev vlog, ki je s sodno prakso Sodišča opredeljena v razmerju med nacionalnimi sodišči in Komisijo. Le nacionalna sodišča naj bi bila namreč pristojna, da izpeljejo morebitne posledice iz kršitve obveznosti začasnega odloga iz člena 108(3) PDEU. Jasna delitev vlog med Komisijo in nacionalnimi sodišči naj bi potrjevala izjemnost odredb o začasnem odlogu in Komisiji preprečevala sprejetje takih odredb zgolj zato, ker se pomoč med formalnim postopkom preiskave še naprej izplačuje. To naj bi pomenilo tudi, da bi lahko Komisija začasni odlog nacionalnega ukrepa odredila le v primerih, v katerih bi se začasni ukrepi, ki bi jih nacionalna sodišča sprejela v skladu s členom 108(3) PDEU, izkazali za nezadostne.
65
Komisija te trditve prereka.
66
Iz povzetka postopkovnih pravil, navedenega v točkah od 24 do 29 zgoraj, je razvidno, da mora država članica, kadar se Komisija odloči, da zoper nacionalni ukrep, ki ji ni bil priglašen, začne formalni postopek preiskave v skladu s členom 4(4) Uredbe št. 659/1999, takoj začasno odložiti izvajanje tega ukrepa. To, da je opredelitev zadevnega nacionalnega ukrepa kot nezakonite državne pomoči začasna, nikakor ne vpliva na to obveznost začasnega odloga.
67
V nasprotju s trditvami Madžarske s sodno prakso Sodišča, ki je že zelo zgodaj priznalo neposredni učinek obveznosti začasnega odloga izplačevanja državnih pomoči, dokler Komisija ne preuči njihove združljivosti z notranjim trgom (sodbi z dne 15. julija 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, str. 1162, in z dne 11. decembra 1973, Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, str. 8), naloga, da se iz kršitve obveznosti začasnega odloga iz člena 108(3) PDEU izpeljejo morebitne posledice, ni pridržana zgolj nacionalnim sodiščem.
68
V skladu s sodno prakso je s členoma 107 in 108 PDEU Komisiji pridržana osrednja in izključna vloga pri ugotavljanju morebitne nezdružljivosti pomoči z notranjim trgom, vloga nacionalnih sodišč pa je, da varuje pravice, ki jih imajo posamezniki zaradi neposrednega učinka prepovedi, določene v zadnjem stavku člena 108(3) PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 21. novembra 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires in Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90, EU:C:1991:440, točka 14). S pristojnostmi, ki so priznane nacionalnim sodiščem na področju nadzora nad državnimi pomočmi, torej ni mogoče omejiti pristojnosti, ki jih ima na tem področju Komisija. Nasprotno, v skladu s sodno prakso je pristojnost nacionalnih sodišč omejena, kadar Komisija sprejme sklep o začetku formalnega postopka preiskave (glej v tem smislu sodbo z dne 21. novembra 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, točki 41 in 42).
69
Kot je bilo opozorjeno v točki 30 zgoraj, je bila Komisiji, da se ji omogoči zagotovitev spoštovanja pravil iz člena 108(3) PDEU, priznana pristojnost, da od zadevne države članice, potem ko ji je omogočila, da predloži svoje pripombe, zahteva, da takoj začasno odloži izplačevanje nezakonite pomoči.
70
Med pogojema za sprejetje take odredbe, ki sta določena v členu 11(1) Uredbe št. 659/1999, je zgolj en vsebinski pogoj, in sicer da Komisija v tej fazi postopka zadevni nacionalni ukrep opredeli kot nezakonito državno pomoč, in en postopkovni pogoj, in sicer da se državi članici omogoči, da predloži svoje pripombe.
71
Za to, da lahko Komisija izda odredbo na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999, ni potrebna izpolnitev nobenega drugega pogoja in treba je poudariti, da je ta položaj posledica volje zakonodajalca, ne pa, kot to poudarja Madžarska, njegove opustitve. Besedilo tega člena, v katerem se odraža stanje prava, ki izhaja iz ustaljene sodne prakse, navedene v točki 30 zgoraj, namreč ni bilo spremenjeno s spremembami, ki so bile vnesene v Uredbo št. 659/1999, in je bilo nespremenjeno povzeto v novi Uredbi št. 2015/1589.
72
Natančneje, v nasprotju z navedbami Madžarske se za izdajo odredbe o začasnem odlogu ne more zahtevati izpolnitev pogojev, določenih za izdajo odredbe o vračilu v smislu člena 11(2) Uredbe št. 659/1999, ali pogojev, na katere je ta člen vplival drugače.
73
Odredba o začasnem odlogu je namreč, prvič, orodje za preprečitev nadaljevanja kršitve obveznosti prenehanja izvajanja projektov za vzpostavitev ali spremembo pomoči, določene v členu 108(3) PDEU. Ker ta obveznost v primeru nepriglašene pomoči nastane ob začetku formalnega postopka preiskave in ob začasni opredelitvi nacionalnega ukrepa kot nezakonite državne pomoči, bi se s tem, da bi se za izdajo odredbe o začasnem odlogu zahtevala izpolnitev dodatnih vsebinskih pogojev, oslabila učinkovitost tega mehanizma, ki je zasnovan za zagotovitev polnega spoštovanja zakonske obveznosti, ki je državi članici naložena s členom 108(3) PDEU.
74
Drugič, pogoji, določeni za izdajo odredbe o vračilu, so upravičeni z naravo te odredbe in njenim mestom v sistemu predhodnega nadzora nad projekti novih pomoči, ki je uveden s členom 108 PDEU.
75
Države članice morajo v skladu s členom 108(2) PDEU namreč odpraviti le nezdružljive pomoči, kar zajema obveznost zagotovitve vračila nezdružljivih pomoči, ki so že bile izplačane. V skladu s sodno prakso pa se s pravom Unije ne nalaga obveznost zagotovitve celotnega vračila vsake nezakonite pomoči (glej v tem smislu sodbo z dne 12. februarja 2008, CELF in ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, točki 46 in 52).
76
V skladu s sodno prakso pomoči, ki jih izplačajo države članice, ni mogoče šteti za nezdružljive zgolj zato, ker so bile izvedene ob kršitvi obveznosti priglasitve in začasnega odloga iz člena 108(3) PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 14. februarja 1990, Francija/Komisija, C‑301/87, EU:C:1990:67, točke od 9 do 11, 16 in 17). Zato se zadevni državi članici, čeprav se ji z začetkom formalnega postopka preiskave v zvezi z nacionalnim ukrepom v primeru iz člena 13 Uredbe št. 659/1999 nalaga obveznost takojšnjega začasnega odloga izplačila pomoči, s tem ne nalaga, da bi morala prav tako zagotoviti njeno vračilo.
77
Vendar pa pravo Unije ne izključuje možnosti, da se zagotovi vračilo pomoči, ki so bile nezakonito izplačane, preden se Komisija izreče glede njihove združljivosti.
78
Na eni strani morajo nacionalna sodišča, da se zagotovi polni učinek člena 108(3) PDEU, ob kršitvi tega člena izpeljati vse posledice iz te kršitve v skladu s svojim nacionalnim pravom tako v zvezi z veljavnostjo aktov o izvedbi ukrepov pomoči kot tudi v zvezi z zagotovitvijo vračila finančnih podpor, ki so bile dodeljene v nasprotju s to določbo (glej sodbo z dne 21. julija 2005, Xunta de Galicia, C‑71/04, EU:C:2005:493, točka 49 in navedena sodna praksa). Natančneje, ugotovitev, da je bila pomoč dodeljena ob kršitvi zadnjega stavka člena 108(3) PDEU, lahko glede na okoliščine povzroči njeno izterjavo v skladu z notranjimi postopkovnimi pravili, tudi če se ta pomoč naknadno razglasi za združljivo z notranjim trgom (glej v tem smislu sodbo z dne 12. februarja 2008, CELF in ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, točki 52 in 53).
79
Na drugi strani je zakonodajalec Unije predvidel možnost, da Komisija izda odredbe o zagotovitvi vračila nezakonito izplačanih pomoči pred koncem formalnega postopka preiskave. Vendar je zaradi posega v položaj upravičenca, ki se povzroči s tako odredbo, za izdajo teh odredb določil stroge pogoje, ki so opredeljeni v členu 11(2) Uredbe št. 659/1999.
80
Iz navedenega izhaja, prvič, da se Komisiji v spornih sklepih ni bilo treba sklicevati na ustaljeno prakso ali sodno prakso, glede na katero o tem, da sta zadevna nacionalna ukrepa državna pomoč, ne bi bilo dvoma.
81
Vendar pa je iz spisa razvidno, da je Komisija več mesecev pred sprejetjem spornih sklepov s Sklepom C(2015) 1520 z dne 12. marca 2015 o ukrepu SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Madžarska – Davek na oglaševanje (UL 2015, C 136, str. 7) začela formalni postopek preiskave v zvezi z davkom, ki ga je Madžarska uvedla v oglaševalskem sektorju in za katerega je značilna progresivna obdavčitev, ki se uporabi za promet medijskih podjetij iz oglaševalskih storitev, in ki je zato podoben zdravstvenemu prispevku in spremenjeni pristojbini za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi. Pred sprejetjem navedenega sklepa in po njem je med Komisijo in madžarskimi organi potekala korespondenca, ob upoštevanju katere Madžarska ne more veljavno trditi, da ni bila seznanjena z nobeno prakso Komisije glede opredelitve nacionalnih davčnih ukrepov, ki zajemajo tako progresivno stopnjo, kot državnih pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.
82
Madžarska poleg tega Komisiji ne more očitati, da v spornih sklepih ni ugotovila kategorije podjetij, ki so edina, ki imajo korist od zadevnih nacionalnih ukrepov. Od Komisije se namreč, da bi lahko davčni ukrep opredelila kot državno pomoč, ne zahteva, da bi morala ugotoviti kategorijo podjetij, ki so edina, ki imajo korist od takega ukrepa (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2016, Komisija/World Duty Free Group SA in drugi, C‑20/15 P in C‑21/15 P, EU:C:2016:981, točka 93).
83
Drugič, Komisiji v spornih sklepih tudi ni bilo treba dokazati, da bi ob neobstoju izpodbijanih odredb obstajala nevarnost, da bi zadevni nacionalni ukrep povzročil takojšen nastanek resne in nepopravljive finančne škode ali da bi lahko bila podjetja, kaznovana s tem ukrepom, v položaju, ki bi ogrožal njihovo finančno stabilnost.
84
V zvezi s tem glede trditve, ki se nanaša na Sklep Komisije (2007) 4313 (glej točko 63 zgoraj), zadostuje opozoriti, da je treba veljavnost izpodbijanih odredb preučiti zgolj glede na člen 11(1) Uredbe št. 659/1999 in ne glede na predhodno prakso Komisije (glej po analogiji sodbo z dne 21. julija 2011, Freistaat Sachsen in Land Sachsen-Anhalt/Komisija, C‑459/10 P, neobjavljena, EU:C:2011:515, točka 38 in navedena sodna praksa).
85
Tretjič, v nasprotju s trditvami Madžarske to, da se izpolnitev treh pogojev, na katere se ta sklicuje v svoji argumentaciji, s členom 11(1) Uredbe št. 659/1999 ne zahteva, ne pomeni, da je diskrecijska pravica, ki je Komisiji priznana s sodno prakso in ki ji jo priznava zakonodajalec Unije v zvezi z izdajo odredb o začasnem odlogu, neomejena ali da ni podrejena nobenemu nadzoru.
86
Na eni strani so namreč meje, v okviru katerih lahko Komisija uporabi odredbe o začasnem odlogu, opredeljene s členom 11(1) Uredbe št. 659/1999, iz katerega izhaja, da mora Komisija predstaviti razloge, ki so jo pripeljali do ugotovitve, da je zadevni nacionalni ukrep nova državna pomoč, in se z zadevno državo članico posvetovati glede nameravane odredbe. Zadevna država članica lahko to, ali je Komisija spoštovala te postopkovne in vsebinske pogoje za izdajo odredbe o začasnem odlogu, predloži v nadzor sodišču Unije. Na drugi strani nadzor sodišča Unije, kot je bilo to poudarjeno v točki 50 zgoraj, ni omejen zgolj na pogoje iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 in lahko med drugim zajema vprašanje skladnosti odredbe o začasnem odlogu s Pogodbo DEU in splošnimi pravnimi načeli (glej v tem smislu sodbo z dne 29. junija 2010, E in F, C‑550/09, EU:C:2010:382, točka 44 in navedena sodna praksa).
87
Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da Komisija s sprejetjem izpodbijanih odredb ni kršila člena 11(1) Uredbe št. 659/1999. Prvi del prvega tožbenega razloga je treba torej zavrniti.
– Drugi del
88
Madžarska z drugim delom prvega tožbenega razloga v bistvu trdi, da je treba glede na načelo sorazmernosti pogoje iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 dopolniti z dodatnimi pogoji.
89
Madžarska meni, da odredba o začasnem odlogu iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 ni edini način za odpravo učinkov nacionalnega davčnega ukrepa, ki bi ga bilo mogoče ob koncu formalnega postopka preiskave opredeliti kot državno pomoč. Taka odredba naj bi poleg tega pomenila tako velik poseg v notranji regulativni red, da naj bi se smela uporabiti le, če ni drugih, manj skrajnih instrumentov.
90
Najprej, v obravnavanem primeru naj bi do kršitve načela sorazmernosti prišlo s tem, da je Komisija v spornih sklepih očitno priznala, da sta edini merili za sprejetje izpodbijanih odredb obstoj izkrivljanja konkurence, ki izhaja iz zadevnih nacionalnih ukrepov, in to, da sta se ta ukrepa ob izdaji izpodbijanih odredb še naprej uporabljala. Komisija pa naj bi morala preučiti tudi, ali je izkrivljanje konkurence, ki izhaja iz zadevnih nacionalnih ukrepov, trajno in nepopravljivo. Madžarska v zvezi s tem poudarja, da Komisija v številnih sklepih, sprejetih v zadnjih letih, ni uporabila odredbe o začasnem odlogu, čeprav se je od začetka postopka zdelo očitno, da je zadevni nacionalni ukrep podoben državni pomoči, ki ni združljiva z notranjim trgom.
91
Dalje, do kršitve načela sorazmernosti naj bi prišlo s tem, da naj bi Komisija v informativnih dopisih z dne 17. marca 2015 in 13. aprila 2015, ki sta bila madžarskim organom poslana pred izdajo izpodbijanih odredb (glej točko 5 zgoraj), te organe le zelo nejasno in na kratko obvestila o tem, da namerava izdati odredbo, če bi bilo treba šteti, da so se podatki, ki so jih ti organi posredovali v okviru formalnega postopka preiskave, izkazali za nezadostne, da bi se odpravili dvomi o združljivosti zadevnih nacionalnih ukrepov z notranjim trgom. Ta navedba naj bi pomenila, da bi bilo mogoče odredbo o začasnem odlogu utemeljiti že z dvomi Komisije o združljivosti ukrepa.
92
Nazadnje, do kršitve načela sorazmernosti naj bi prišlo s tem, da je Komisija v spornih sklepih navedla, da bi lahko imela zadevna nacionalna ukrepa negativni učinek na konkurenco le, če bi bila zelo progresivna. Vendar pa naj se izpodbijani odredbi ne bi nanašali zgolj na to, da je obdavčitev zelo progresivna, temveč na „progresivni sistem“ v celoti, kar naj bi bilo očitno nesorazmerno.
93
Komisija te trditve prereka.
94
Načelo sorazmernosti, ki je eno od temeljnih načel prava Unije, zahteva, da akti institucij Unije ne prestopijo meje tistega, kar je primerno in nujno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, pri tem pa je treba, kadar je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (sodba z dne 24. maja 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C‑45/05, EU:C:2007:296, točka 45).
95
V zvezi s tem je treba na prvem mestu ugotoviti, da trditve, ki jih je Madžarska navedla v okviru tega dela, temeljijo na enaki ideji, kot je tista, ki je bila navedena v utemeljitev prvega dela in na podlagi katere bi morala Komisija za izdajo odredbe o začasnem odlogu dokazati izpolnjenost pogojev, ki niso izrecno določeni v členu 11(1) Uredbe št. 659/1999. Te trditve ni mogoče sprejeti iz razlogov, navedenih v točkah od 70 do 86 zgoraj.
96
Drugič, čeprav so trditve, ki jih je Madžarska navedla v svojih vlogah, v zvezi s tem dvoumne, ta očitno trdi, da lahko madžarski organi kljub začetku formalnega postopka preiskave v zvezi z zadevnima nacionalnima ukrepoma ta ukrepa še naprej uporabljajo in da sta izpodbijani odredbi tisti, ki naj bi jim preprečevali, da to storijo. Iz vlog Madžarske je tako razvidno, da naj učinek začasnega odloga zadevnih nacionalnih ukrepov ne bi izviral iz začetka formalnih postopkov preiskave, temveč zgolj iz izpodbijanih odredb. Ugotoviti je treba, da je treba take trditve, ki temeljijo na napačnem razumevanju učinkov sklepa o začetku formalnega postopka preiskave, in splošneje, obveznosti, ki so državam članicam naložene s členom 108(3) PDEU, zavrniti.
97
Madžarska je vseeno na obravnavi v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča trdila, da je začetek formalnih postopkov preiskave v obravnavanem primeru pomenil obveznost začasnega odloga zadevnih nacionalnih ukrepov, ki jo je morala spoštovati. Je pa navedla, da ta element ni upošteven za presojo utemeljenosti tega dela prvega tožbenega razloga.
98
Iz spornih sklepov je razvidno (točka 45 obrazložitve sklepa o zdravstvenem prispevku in točka 54 obrazložitve sklepa o spremembi pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi), česar Madžarska ni izpodbijala, da madžarski organi v odgovor na informativna dopisa z dne 17. marca 2015 in 13. aprila 2015, v katerih je Komisija izrazila dvom o združljivosti zadevnih nacionalnih ukrepov z notranjim trgom in navedla možnost uporabe odredb o začasnem odlogu, niso predložili pripomb v zvezi z navedenimi odredbami. Iz sklepa o spremembi pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi (točka 54 obrazložitve) je poleg tega razvidno, da so madžarski organi zgolj izjavili, da po njihovem mnenju progresivna obdavčitev s spremenjeno pristojbino za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi ni državna pomoč. Glede na te elemente, ki jih je Komisija pravilno razlagala kot zavrnitev upoštevanja obveznosti začasnega odloga, je treba izdajo izpodbijanih odredb šteti za primerno in nujno za uresničitev legitimnih ciljev, ki se dosegajo z zadevno ureditvijo, in sicer v obravnavanem primeru s členoma 107 in 108 PDEU.
99
Poleg tega imata, čeprav je odredba o začasnem odlogu bolj omejujoča kot začetek formalnega postopka preiskave (glej točko 32 zgoraj), ta akta v bistvu enak pravni učinek, to je obveznost takojšnjega začasnega odloga izplačevanja zadevne državne pomoči. Neugodnosti, ki se povzročijo državi članici z odredbo o začasnem odlogu, tako niso čezmerne glede na cilje iz členov 107 in 108 PDEU.
100
Na tretjem mestu, za trditve Madžarske, da naj bi Komisija od nje zahtevala, naj začasno odloži izvajanje celotnega „progresivnega sistema“, ni dejanske podlage. Komisija v točki 53 obrazložitve sklepa o zdravstvenem prispevku in točki 62 obrazložitve sklepa o spremembi pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi namreč ni zahtevala odložitve drugih ukrepov, kot so tisti, ki jih je kot državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU začasno opredelila v oddelkih 4.1 navedenih sklepov, kot je to jasno potrjeno s točkama 46 in 48 obrazložitve prvonavedenega sklepa in s točkama 55 in 57 obrazložitve drugonavedenega sklepa, ki so v njunih delih, ki se nanašata na obrazložitev izpodbijanih odredb.
101
Nazadnje, trditve, ki se nanaša na predhodno prakso Komisije, ni mogoče sprejeti iz razlogov, ki so že navedeni v točki 84 zgoraj. Vsekakor je treba opozoriti, da so morale zadevne države članice v vsaki od zadev, ki jih je navedla Madžarska, začasno odložiti izvršitev zadevnih davčnih ukrepov od takrat, ko je Komisija začela formalne postopke preiskave v zvezi s temi ukrepi.
102
Iz zgoraj navedenega izhaja, da Komisija z izdajo izpodbijanih odredb ni kršila načela sorazmernosti. Drugi del tega tožbenega razloga je treba torej zavrniti.
103
Iz tega izhaja, da je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Drugi tožbeni razlog
104
Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev načel prepovedi diskriminacije in enakega obravnavanja.
105
Na eni strani naj bi kršitev teh načel izhajala iz tega, da se je Komisija odločila proti Madžarski uporabiti odredbi o odlogu, čeprav tega ukrepa ni uporabila proti drugim državam članicam, vključno s sklepi v zvezi z davčnimi ukrepi, kot so letališke pristojbine ali ukrepi, poznani pod generičnim imenom tax rulings. Poleg tega naj bi Komisija, medtem ko je v preteklosti ukrepe začasnega odloga sprejela le redko, glede Madžarske tri odredbe, med katerimi sta izpodbijani odredbi, izdala zgolj v letu 2015.
106
Madžarska v zvezi s tem poudarja, da je Komisija davčne ukrepe, ki temeljijo na enaki shemi progresivnega prometnega davka in ki so bili sprejeti na Madžarskem, že preučila v okviru postopkov, začetih na podlagi člena 258 PDEU. Trdi, da se z odredbama o začasnem odlogu, ki sta bili izdani v razmerju do nje, izraža namera Komisije, da obide navedene postopke in ustvari takojšen učinek v nacionalnem pravnem redu.
107
Na drugi strani naj bi kršitev navedenih načel in kršitev obveznosti obrazložitve izhajali iz tega, da je Komisija v redkih primerih, v katerih je izdala odredbe o začasnem odlogu, to storila na podlagi drugačnih pravnih meril od tistih, ki so uporabljena v obravnavanem primeru. Natančneje, v prejšnjih sklepih naj bi preučila nepopravljivost škode, ki bi lahko nastala zaradi zadevnega nacionalnega ukrepa, če ne bi bilo odredbe o začasnem odlogu.
108
Komisija te trditve prereka.
109
Na prvem mestu je treba opozoriti, da načelo prepovedi diskriminacije oziroma enakega obravnavanja v skladu z ustaljeno sodno prakso zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je taka obravnava objektivno utemeljena (glej sodbo z dne 26. septembra 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, točka 50 in navedena sodna praksa).
110
Madžarska se v obravnavanem primeru sklicuje na prvi del tega načela, v skladu s katerim se primerljivi položaji ne smejo obravnavati različno. Zato je treba, da bi bilo mogoče ugotoviti morebitno diskriminacijo, najprej preučiti, ali so položaji, na katere se sklicuje Madžarska, dejansko primerljivi.
111
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da Madžarska v svojih vlogah zgolj napotuje na nekatere sklepe, ki jih je Komisija sprejela v zadnjih letih in ki so opredeljeni le z njihovim naslovom. Za nekatere od teh sklepov ni niti pojasnjeno, ali gre za sklepe o začetku formalnih postopkov preiskave ali za končne sklepe, s katerimi so bili ti postopki končani. Edino merilo, ki bi združevalo te sklepe, poleg tega da se vsi nanašajo na državne pomoči, je to, da se vsi nanašajo na davčne ukrepe. Madžarska pa ne pojasnjuje, ali, in če je tako, kako so bili ti davčni ukrepi podobni zadevnima nacionalnima ukrepoma. Prav tako ne pojasnjuje, ali se sklepi, ki jih navaja, nanašajo na ukrepe, ki so bili Komisiji priglašeni, in ali so države članice naslovnice teh sklepov spoštovale obveznost začasnega odloga. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Madžarska ni dokazala, da so bili položaji, na katere se sklicuje, dejansko primerljivi z njenim položajem.
112
Poleg tega je treba poudariti, da pristojnost Komisije za izdajo odredb o začasnem odlogu ne pomeni obveznosti, da bi morala ta od zadevne države članice samodejno zahtevati, da začasno odloži izplačilo pomoči, ki ni bila priglašena v skladu s členom 108(3) PDEU (glej sodbo z dne 17. junija 1999, Belgija/Komisija, C‑75/97, EU:C:1999:311, točka 74 in navedena sodna praksa). V nasprotju s trditvami Madžarske je Komisija na podlagi te sodne prakse pravilno ugotovila, da ji ni treba obrazložiti izbire, da v posameznem primeru ne izda odredbe o začasnem odlogu.
113
Zato zgolj to, da je Komisija začela formalne postopke preiskave v zvezi z davčnimi ukrepi, ki obstajajo v nekaterih državah članicah, ne da bi izdala odredbo o začasnem odlogu, medtem ko je z začetkom formalnih postopkov preiskave v zvezi z davčnimi ukrepi, ki obstajajo v drugih državah članicah, takšne odredbe izdala, ne more zadostovati, da bi se dokazala kršitev načel prepovedi diskriminacije in enakega obravnavanja.
114
Na drugem mestu je treba v zvezi s postopki zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jih je Komisija začela proti Madžarski in ki se nanašajo na javna bremena na podlagi sheme progresivnega prometnega davka, opozoriti, da je Sodišče že obravnavalo položaje, v katerih so bili ukrepi, ki jih je sprejela država članica, zajeti hkrati z določbami Pogodbe DEU v zvezi z nadzorom nad državnimi pomočmi in določbami Pogodbe DEU v zvezi z drugimi vidiki delovanja notranjega trga.
115
Sodišče je takrat ugotovilo, da razlika med pogoji za uporabo teh določb na eni strani in obsegom pristojnosti, ki so priznane Komisiji pri njihovem izvajanju, na drugi strani ne preprečuje, da bi bil nacionalni ukrep kumulativno podrejen določbam člena 110, prvi odstavek, PDEU in določbam v zvezi z državnimi pomočmi ter da bi bil iz tega razloga predmet dveh ločenih postopkov, pri čemer se eden začne v skladu s členom 258 PDEU in drugi v skladu s členom 108(2), drugi pododstavek, PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 21. maja 1980, Komisija/Italija, 73/79, EU:C:1980:129, točke od 6 do 10).
116
Iz te sodne prakse izhaja, da Komisiji ni mogoče očitati, da je formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU začela v zvezi z nacionalnim ukrepom, ki ga hkrati preučuje v okviru postopka, določenega v členu 258 PDEU.
117
Na tretjem mestu v zvezi s trditvijo Madžarske, ki se nanaša na primerjavo izpodbijanih odredb s prejšnjim sklepom, v katerem naj bi Komisija pred izdajo odredbe o začasnem odlogu preučila nepopravljivost škode, ki bi lahko nastala zaradi zadevnega nacionalnega ukrepa, zadostuje opozoriti, kot je bilo to storjeno v točki 84 zgoraj, da je treba veljavnost izpodbijanih odredb preučiti zgolj glede na člen 11(1) Uredbe št. 659/1999, in ne glede na predhodno prakso Komisije.
118
Iz zgoraj navedenega izhaja, da Komisija z izdajo izpodbijanih sklepov ni kršila načel prepovedi diskriminacije in enakega obravnavanja.
119
Drugi tožbeni razlog je treba torej zavrniti.
Tretji tožbeni razlog
120
Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 296(2) PDEU, člena 41(2)(c) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in pravice do obrambe.
121
Madžarska meni, najprej, da sporna sklepa nista obrazložena, ker Komisija ni pojasnila, zakaj je bila izdaja izpodbijanih odredb v obravnavanem primeru nujna. Madžarska trdi, da bi moral biti standard obrazložitve, ki se zahteva v primeru izdaje odredbe o začasnem odlogu, strožji kot v primeru začetka formalnega postopka preiskave. V spornih sklepih pa naj bi Komisija zgolj navedla, da sta zadevna nacionalna ukrepa pomenila državno pomoč, da sta se izvajala ter da bi znatna progresivnost obdavčitve z zdravstvenim prispevkom in s spremenjeno pristojbino za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi lahko imela negativne učinke na konkurenco.
122
Dalje, sporna sklepa naj ne bi bila obrazložena, ker Komisija ni navedla razlogov, iz katerih je v obravnavanem primeru odredbi o začasnem odlogu utemeljila z drugačnimi merili od tistih, ki jih je uporabila v drugih zadevah, v katerih je izdala takšne odredbe. Prav tako naj Komisija v nasprotju s svojo predhodno prakso in stališčem, sprejetim v drugih zadevah, madžarskim organom v obravnavanem primeru ne bi omogočila, da predstavijo svoje stališče glede izpodbijanih odredb.
123
Poleg tega naj bi se Komisija omejila na ugotovitev kategorij podjetij, ki imajo bolj ali manj visok promet, in naj v nasprotju z zahtevami iz sodne prakse ne bi opredelila kroga izključnih upravičencev do zadevnih nacionalnih ukrepov.
124
Nazadnje, Komisija naj bi zgolj trdila, da bi zadevna nacionalna ukrepa lahko imela znaten učinek na konkurenco na trgu, ne da bi pojasnila, za kateri trg naj bi šlo, kateri gospodarski subjekti naj bi bili prisotni na tem trgu in kako naj bi zadevna nacionalna ukrepa lahko nanje vplivala.
125
Madžarska poleg tega v okviru tožbe v zadevi T‑554/15 trdi, da je Komisija kršila obveznost obrazložitve, ker je obrazložitev sklepa o zdravstvenem prispevku, zlasti v njegovih točkah 48 in 53 obrazložitve, protislovna in premalo natančna. Na podlagi tega sklepa naj ne bi bilo mogoče ugotoviti, izvajanje katerih določb zakona o uvedbi zdravstvenega prispevka bi bilo treba začasno odložiti.
126
Komisija te trditve prereka.
127
Najprej je treba, ne da bi se bilo treba izreči glede vprašanja, ki ga je navedla Komisija, in sicer ali se lahko za državo članico uporabijo določbe Listine o temeljnih pravicah, na eni strani opozoriti, da obveznost obrazložitve pravnih aktov, ki so jih sprejele institucije, določa Pogodba DEU in, na drugi strani, da je spoštovanje pravice do obrambe v vsakem postopku, ki se uvede zoper neko osebo in ki lahko pripelje do akta, ki posega v njen položaj, temeljno načelo prava Unije in mora biti zagotovljeno, tudi če ni posebnih predpisov. Spoštovanje pravice držav članic do obrambe mora biti zagotovljeno tudi v okviru postopkov v zvezi z nadzorom nad državnimi pomočmi (glej v tem smislu sodbi z dne 11. novembra 1987, Francija/Komisija, 259/85, EU:C:1987:478, točka 12, in z dne 14. februarja 1990, Francija/Komisija, C‑301/87, EU:C:1990:67, točke od 29 do 31).
128
V skladu z ustaljeno sodno prakso se, čeprav mora biti iz obrazložitve, kot jo zahteva člen 296, drugi odstavek, PDEU, jasno in nedvoumno razvidno razlogovanje avtorja zadevnega akta, tako da se zadevnim subjektom omogoči, da se seznanijo z razlogi sprejetega ukrepa in da lahko Sodišče opravi nadzor, ne zahteva, da ta podrobno navede vse upoštevne pravne ali dejanske okoliščine. Spoštovanje obveznosti obrazložitve je treba poleg tega presojati ne le glede na besedilo akta, temveč tudi glede na njegov kontekst in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje. Natančneje, akt je dovolj obrazložen, če je bil sprejet v okviru, ki ga zadevna država članica pozna in ki ji omogoča, da razume obseg sprejetega ukrepa (glej v tem smislu sodbo z dne 19. novembra 2013, Komisija/Svet, C‑63/12, EU:C:2013:752, točki 98 in 99 ter navedena sodna praksa).
129
V zvezi s standardom obrazložitve odredbe o začasnem odlogu je treba poudariti, da se taka odredba izda, preden se Komisija dokončno izreče o združljivosti zadevnega ukrepa z notranjim trgom, in to ne glede na to, ali se ta odredba izda sočasno kot sklep o začetku formalnega postopka preiskave ali po sprejetju tega sklepa. V teh okoliščinah je treba glede na cilj odredb o začasnem odlogu (glej točki 30 in 69 zgoraj) ugotoviti, da mora v zvezi z opredelitvijo zadevnega ukrepa kot države pomoči standard obrazložitve odredbe o začasnem odlogu ustrezati standardu, ki se s sodno prakso zahteva za sklep o začetku formalnega postopka preiskave. V tej vrsti sklepov pa se lahko Komisija omeji na to, da povzame upoštevne dejanske in pravne okoliščine, vključi začasno presojo ukrepa, katere namen je določiti, ali gre za pomoč, in navede razloge, zaradi katerih dvomi o njegovi združljivosti z notranjim trgom (sodba z dne 21. julija 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisija, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, točki 102 in 103).
130
Nazadnje je treba opozoriti, da mora Komisija, kadar izda odredbo o začasnem odlogu, dokazati, da so izpolnjeni zgolj pogoji iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 (glej točke 71 in od 80 do 84 zgoraj), in da ji svoje izbire, da v posameznem primeru ne izda odredbe o začasnem odlogu, ni treba obrazložiti (glej točko 112 zgoraj).
131
V obravnavanem primeru je treba na prvem mestu glede obrazložitve v zvezi z vsebinskimi pogoji za izdajo izpodbijanih odredb ugotoviti, da je Komisija v točkah od 10 do 37 obrazložitve sklepa o zdravstvenem prispevku in v točkah od 20 do 42 obrazložitve sklepa o spremembi pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi navedla razloge, ki upravičujejo njeno začasno ugotovitev, v skladu s katero sta zadevna nacionalna ukrepa državni pomoči v smislu člena 107(1) PDEU. V točkah 42 in 51 obrazložitve navedenih sklepov je navedla, da sta ta ukrepa novi pomoči, ki ji v nasprotju s členom 108(3) PDEU nista bili priglašeni in ki ju je torej treba šteti za nezakoniti pomoči. Ti elementi obrazložitve so bili na kratko povzeti v točkah 46 in 55 obrazložitve zgoraj navedenih sklepov v delu, ki se nanaša na izpodbijani odredbi.
132
Glede na zahteve, določene s sodno prakso, navedeno v točkah 128 in 129 zgoraj, so ti razlogi zadostni. V zvezi s tem na eni strani očitka Madžarske, ki se nanaša na opredelitev kategorije podjetij, ki so edina, ki imajo korist od zadevnih nacionalnih ukrepov, ni mogoče sprejeti iz razlogov, navedenih v točki 82 zgoraj. Na drugi strani je treba v zvezi z nezadostnostjo obrazložitve spornih sklepov v zvezi z opredelitvijo upoštevnega trga ugotoviti, da je Komisija v nasprotju s trditvami Madžarske v točki 36 obrazložitve sklepa o zdravstvenem prispevku in v točki 41 obrazložitve sklepa o spremembi pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi, to je v okviru sklepa o začetku formalnega postopka preiskave iz člena 108(3) PDEU, zadostno navedla, katere vplive bi lahko zadevna nacionalna ukrepa imela na trg proizvodnje in prodaje tobačnih izdelkov in na trg trgovine na drobno z izdelki široke potrošnje.
133
Na drugem mestu je treba glede obrazložitve v zvezi s postopkovnim pogojem za sprejetje izpodbijanih odredb ugotoviti, da je Komisija Madžarski v nasprotju z njenimi trditvami omogočila, da pred izdajo izpodbijanih sklepov predstavi pripombe glede teh odredb. V informativnih dopisih z dne 17. marca 2015 in 13. aprila 2015, ki ju je Madžarska priložila k tožbama, je namreč jasno navedeno, da Komisija razmišlja o možnosti uporabe odredb iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 in da v skladu s tem členom Madžarsko poziva, naj v roku 20 delovnih dni poda svoje pripombe. Iz spornih sklepov je prav tako razvidno, česar Madžarska ne izpodbija, da madžarski organi pripomb glede nameravanih odredb niso predložili pravočasno.
134
Na tretjem mestu je treba glede obrazložitve v zvezi z nujnostjo sprejetja izpodbijanih odredb ugotoviti, da člen 11(1) Uredbe št. 659/1999, čeprav iz njega izhaja, da mora Komisija predstaviti razloge, ki so jo pripeljali do ugotovitve, da je zadevni nacionalni ukrep nova državna pomoč, poleg tega Komisiji ne nalaga, da bi morala posebej utemeljiti primernost sprejetja odredbe v posameznem primeru. Primernost tega ukrepa je namreč utemeljena z obstojem dokazane kršitve člena 108(3) PDEU, ki jo je storila država članica.
135
Vendar je treba v položaju, kakršen je ta v obravnavanem primeru, v katerem je odredba o začasnem odlogu vključena v sklep o začetku formalnega postopka preiskave, ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki jo ima Komisija v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 659/1999, in posebnega pravnega učinka odredbe o začasnem odlogu v skladu s členom 12 te uredbe ugotoviti, da mora sklep o sprejetju take odredbe omogočati razumeti, zakaj po mnenju Komisije zadevna država članica po začetku formalnega postopka preiskave ne bi spoštovala obveznosti iz člena 108(3) PDEU in ne bi odložila izvajanja preučevanih ukrepov.
136
V obravnavanem primeru je iz spornih sklepov razvidno, da so madžarski organi v odgovor na informativna dopisa z dne 17. marca 2015 in 13. aprila 2015 trdili, da zadevna nacionalna ukrepa nista državni pomoči. Kot je bilo poudarjeno v točki 133 zgoraj, je poleg tega iz spornih sklepov razvidno tudi, da se ti organi niso odzvali na poziv Komisije, naj predložijo pripombe o odredbah o začasnem odlogu, katerih sprejetje je bilo nameravano. Ti elementi pa zadostujejo za razumevanje, da je Komisija glede na okoliščine menila, da obstaja nevarnost, da bi se zadevna nacionalna ukrepa uporabljala kljub začetku formalnega postopka preiskave.
137
Nazadnje, iz spisa je razvidno, da je Komisija nekaj mesecev pred izdajo izpodbijanih odredb začela formalni postopek preiskave zoper madžarske davčne ukrepe, ki temeljijo na enaki shemi kot zadevna nacionalna ukrepa (glej točko 81 zgoraj), in da izvajanje teh ukrepov kljub začetku navedenega postopka ni bilo začasno odloženo. Ta element sicer ni naveden v spornih sklepih, vendar je del okvira sprejemanja izpodbijanih odredb in ga madžarske oblasti niso mogle prezreti.
138
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da so madžarski organi lahko razumeli, zakaj se je Komisija v spornih sklepih odločila dejansko uporabiti odredbi o začasnem odlogu, saj Komisiji, ker niso predložili posebnih pripomb v zvezi z možnostjo izdaje teh odredb, v navedenih sklepih ni bilo treba odgovoriti na posebne trditve.
139
Na četrtem mestu v zvezi s trditvijo, ki jo je Madžarska navedla v okviru tožbe v zadevi T‑554/15, zadostuje ugotoviti, da glede na besedilo sklepa o zdravstvenem prispevku ni nobenega dvoma o obsegu odredbe o začasnem odlogu. Ta obseg je v točki 53 obrazložitve tega sklepa natančno določen z ugotovitvijo, s katero Komisija poziva Madžarsko, naj začasno odloži uporabo progresivne obdavčitve z zdravstvenim prispevkom in z zmanjšanjem tega davka, ki se uporabi v primeru naložb.
140
Iz navedenega izhaja, da je Komisija glede na zahteve, določene s sodno prakso glede spoštovanja obveznosti obrazložitve, na katero je bilo opozorjeno v točki 128 zgoraj, sporna sklepa zadostno obrazložila.
141
Poleg tega je treba zavrniti očitek v zvezi s kršitvijo pravice do obrambe, ker Madžarska v njegovo utemeljitev ni navedla ničesar. Vsekakor ji je Komisija, kot je bilo navedeno v točki 133 zgoraj, v nasprotju s trditvami Madžarske omogočila, da pred sprejetjem izpodbijanih odredb predloži pripombe glede teh odredb.
142
Tretji tožbeni razlog je treba torej zavrniti.
Četrti tožbeni razlog
143
Četrti tožbeni razlog se nanaša na kršitev obveznosti lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU, načela dobrega upravljanja in pravice do učinkovitega pravnega sredstva.
144
Madžarska trdi, da je Komisija v informativnih dopisih z dne 17. marca 2015 in 13. aprila 2015 zgolj navedla možnost izdaje odredbe o začasnem odlogu, ne da bi v bistvu navedla razloge, ki bi upravičili potrebo po sprejetju te odredbe. Spoštovanje obveznosti lojalnega sodelovanja pa naj bi zahtevalo, da Komisija in Madžarska skupaj najdeta rešitev, ki bi omogočila odpraviti protikonkurenčne učinke zadevnih nacionalnih ukrepov. Madžarska v zvezi s tem dodaja, da je Komisija izpodbijani odredbi izdala ob koncu izjemno kratkega postopka, ki je bil omejen na eno samo izmenjavo dopisov.
145
Iz zgoraj navedenih okoliščin naj bi poleg tega izhajala kršitev pravice do obrambe, natančneje pravice do izjave, in načela dobrega upravljanja, določenih v členih 41, 47 in 48 Listine o temeljnih pravicah. Ker naj Komisija madžarskim organom ne bi predstavila svojega vsebinskega stališča glede nujnosti odredbe, naj namreč tem organom ne bi bilo omogočeno, da bi pred izdajo spornih sklepov navedli svojo utemeljitev.
146
Madžarska poleg tega trdi, da je morala zaradi izpodbijanih odredb svoje predpise spremeniti, še preden je bila preučena opredelitev zadevnih nacionalnih ukrepov kot nezakonitih državnih pomoči. Madžarska naj bi sicer ta ukrepa odpravila, da bi spoštovala izpodbijani odredbi, vendar naj bi Komisija končala formalni postopek preiskave in ji s tem odvzela možnost, da bi opredelitev teh ukrepov kot nezakonitih pomoči izpodbijala pred sodiščema Unije.
147
Komisija te trditve prereka.
148
V skladu z načelom lojalnega sodelovanja, ki je določeno v členu 4(3) PEU, se Unija in države članice medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb. Isto načelo zavezuje države članice, da sprejemajo vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij Unije. Države članice morajo prav tako podpirati Unijo pri izpolnjevanju njenih nalog in se vzdržati vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Unije.
149
Člen 108(3) PDEU določa, da morajo države članice Komisijo obvestiti o vseh načrtih za dodelitev ali spremembo pomoči dovolj zgodaj, da lahko predloži pripombe. Državam članicam je naloženo, da priglašenih pomoči ne izvajajo, dokler se Komisija ne izreče glede njihove združljivosti z notranjim trgom, kar velja tudi med predhodno fazo postopka, ki se izvede pred morebitnim začetkom postopka iz člena 108(2) PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 11. decembra 1973, Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, str. 8).
150
Na eni strani je treba opozoriti tudi, da Uredba št. 659/1999, da se ne bi blokiralo zakonodajno delovanje držav članic, določa kratek dvomesečni rok, v katerem mora Komisija končati predhodno preučitev priglasitve. Poleg tega člen 4(6) te uredbe določa, da se, če Komisija sklepa, s katerim se konča predhodna faza postopka, ne sprejme v dveh mesecih, za pomoč šteje, da je bila odobrena, kar pomeni, da jo lahko zadevna država članica izvaja. Na drugi strani je Komisija sprejela uredbe, s katerimi je nekatere kategorije pomoči razglasila za združljive z notranjim trgom glede na člena 107 in 108 PDEU, ki določajo pogoje, pod katerimi nekaterih kategorij pomoči ni več treba priglasiti, in ki državam članicam omogočajo, da ocenijo potrebo po priglasitvi. Uredba, ki se v obravnavanem primeru uporabi ratione temporis, je Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 [PDEU] (UL 2014, L 187, str. 1).
151
Nazadnje, kot je bilo opozorjeno v točkah od 25 do 29 zgoraj, lahko preučitev pomoči, ki niso bile priglašene v nasprotju z obveznostjo iz člena 108(3) PDEU, v skladu s členom 13 Uredbe št. 659/1999 pripelje do sklepa o začetku formalnega postopka preiskave, ki državo članico zavezuje, da takoj začasno odloži izvajanje zadevne pomoči. Če država članica izvajanje nepriglašene državne pomoči nadaljuje, lahko Komisija nanjo naslovi odredbo o začasnem odlogu v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 659/1999. Ta odredba se lahko vključi tudi v sklep o začetku formalnega postopka preiskave, če je bilo državi članici omogočeno, da se pred sprejetjem tega sklepa v zvezi s tem izreče (glej v tem smislu sodbo z dne 9. oktobra 2001, Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2001:528, točka 47).
152
V obravnavanem primeru so madžarski organi, kot je to razvidno iz spornih sklepov in česar Madžarska ne izpodbija, v odgovor na informativna dopisa z dne 17. marca 2015 in 13. aprila 2015 zgolj izjavili, da po njihovem mnenju zadevna nacionalna ukrepa nista državni pomoči. Niso predložili pripomb glede odredb o začasnem odlogu, za kateri je bilo v teh dopisih napovedano, da jih bo Komisija izdala. Ugotoviti je treba, da je Komisija glede na te elemente, ki jih je lahko razlagala tako, da ustvarjajo nevarnost, da bi madžarski organi sodelovanje v okviru postopka, uvedenega s členom 108 PDEU, z upoštevanjem obveznosti začasnega odloga zavrnili, lahko uporabila sredstva, ki jih je zakonodajalec Unije določil za zagotovitev spoštovanja členov 107 in 108 PDEU, ne da bi kršila načelo lojalnega sodelovanja.
153
V nasprotju s trditvami Madžarske to, da je Komisija ta sredstva uporabila, ne povzroči kršitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva. V skladu s sodno prakso imajo namreč države članice na voljo tožbo pred Splošnim sodiščem tako zoper sklepe o začetku formalnega postopka preiskave kot tudi zoper odredbe o začasnem odlogu (glej točki 39 in 50 zgoraj).
154
Države članice lahko v okviru take tožbe izpodbijajo tako opredelitev zadevnega nacionalnega ukrepa kot državne pomoči kot tudi njegovo opredelitev kot nove pomoči, za katero velja obveznost začasnega odloga, kar jim omogoča, da dokažejo, da za ta ukrep ni veljala niti obveznost priglasitve niti obveznost začasnega odloga.
155
Države članice se lahko tudi, kot je to storila Madžarska v obravnavanem primeru, vzdržijo grajati opredelitev zadevnega ukrepa kot nezakonite državne pomoči in se osredotočijo na uveljavljanje napak v zvezi z odredbo o začasnem odlogu. Vendar se v takem primeru, tudi če se predpostavi, da se taki tožbi ugodi, z njo ne more doseči odprava obveznosti začasnega odloga, saj se ta nanaša tudi na sklep o začetku formalnega postopka preiskave.
156
Poleg tega v zvezi z očitkom, ki se nanaša na kršitev načela dobrega upravljanja, zadostuje ugotoviti, da Madžarska v njegovo utemeljitev ni navedla ničesar. Ta očitek je treba torej zavrniti.
157
Ob upoštevanju vsega navedenega je treba zavrniti četrti tožbeni razlog in zato tožbi v celoti.
Stroški
158
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
159
Ker v obravnavanem primeru Madžarska s svojimi predlogi ni uspela niti v zadevi T‑554/15 niti v zadevi T‑555/15, ji je treba v skladu s predlogi Komisije naložiti plačilo stroškov, ki so nastali v obeh zadevah.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti senat)
razsodilo:
1.
Tožbi se zavrneta.
2.
Madžarski se naloži plačilo stroškov.
Gervasoni
Madise
Kowalik-Bańczyk
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 25. aprila 2018.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: madžarščina.