62003CJ0092_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑92/03. sz. ügyben,
az EK 226. cikk alapján tagállami kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bírósághoz 2003. február 28‑án
az Európai Közösségek Bizottsága
(képviselik: A. Caeiros és M. Konstantinidis, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
a Portugál Köztársaság
(képviselik: L. Fernandes és M. Lois, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen,
támogatja:
a Finn Köztársaság
(képviseli: A. Guimaraes-Purokoski, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
beavatkozó,
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (második tanács),
tagjai: C. W. A. Timmermans tanácselnök, R. Silva de Lapuerta (előadó), C. Gulmann, R. Schintgen és J. Klučka bírák,
főtanácsnok: A. Tizzano,
hivatalvezető: R. Grass,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
a főtanácsnok indítványának a 2004. október 28‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. Keresetlevelében az Európai Közösségek Bizottsága annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Portugál Köztársaság – mivel nem fogadta el azokat az intézkedéseket, amelyek ahhoz szükségesek, hogy elsőbbséget biztosítson a hulladékolajok regenerálással történő kezelése számára, ahol a műszaki, gazdasági és szervezeti kötöttségek azt lehetővé teszik – nem teljesítette az 1986. december 22‑i 87/101/EGK tanácsi irányelvvel (HL 1987. L 42., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 321. o.) módosított, a hulladékolajok ártalmatlanításáról szóló, 1975. június 16‑i 75/439/EGK tanácsi irányelv (HL L 194., 23. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 14. o., a továbbiakban: irányelv) 3. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
A jogi háttér
A közösségi szabályozás
2. Az irányelv célja a környezetnek a hulladékolajok környezetbe juttatása vagy kezelése által okozott káros hatások elleni védelme. Az irányelv 3. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Ahol a műszaki, gazdasági és szervezeti adottságok [helyesen: kötöttségek] megengedik, a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket ahhoz, hogy elsőbbséget biztosítsanak a hulladékolajok regenerálás érdekében [helyesen: regenerálással] történő kezelése számára.
(2) Ahol a hulladékolajokat, figyelembe véve a fenti (1) bekezdésben foglaltakat [helyes fordítás: említett kötöttségeket], nem regenerálják, ott a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a hulladékolajok bármely módon történő égetése környezetvédelmi szempontból megfelelő körülmények között, ezen irányelv rendelkezéseivel összhangban történjék, amennyiben ez [helyes fordítás: az ilyen égetés] műszakilag, gazdaságilag és szervezetileg megvalósítható.
(3) Ahol a hulladékolajokat, figyelembe véve az (1) és (2) bekezdésben foglaltakat [helyes fordítás: említett kötöttségeket], nem regenerálják és nem is égetik, ott a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket a hulladékolajok biztonságos lebontása [helyesen: megsemmisítése], ellenőrzött tárolása vagy lerakása érdekében.”
3. A 87/101 irányelv 2. cikkének megfelelően a tagállamoknak meg kellett tenniük a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy 1990. január 1‑jei hatállyal megfeleljenek az ezen irányelvből eredő kötelezettségeiknek.
A nemzeti szabályozás
4. A hulladékolajok kezelésére vonatkozó nemzeti szabályozás az alábbi eszközökből áll:
– a hulladékolajokkal kapcsolatos tevékenységek szabályozásáról szóló, 1991. február 23‑i 88/91. sz. törvényerejű rendelet;
– a hulladékolajok begyűjtéséről, tárolásáról, előzetes kezeléséről, regenerálásáról, visszagyűjtéséről, elégetéséről és megsemmisítéséről szóló rendelet, a hulladékolajok begyűjtésére, tárolására, előzetes kezelésére, regenerálására, visszagyűjtésére, elégetésére és megsemmisítésére vonatkozó engedélyek kiadásáról szóló rendelet jóváhagyásáról szóló, 1992. március 25‑i 240/92. sz. miniszteri rendelet;
– a hulladékolajok szállításával kapcsolatos biztonsági és azonosítási szabályokról szóló, 1992. november 5‑i 1028/92. sz. miniszteri rendelet;
– a hulladékolajok kezelésének engedélyezésére vonatkozó rendelet alkalmazásáról szóló, 1993. május 18‑i ipari és környezetvédelmi minisztériumi együttes határozat.
5. Az említett szabályozás módosítása érdekében a portugál hatóságok 2001. március 19‑én jóváhagyták „A hulladékolajok kezelésének új nemzeti stratégiája” című dokumentumot.
A pert megelőző eljárás
6. A Bizottság 2000. július 18‑án tájékoztatást kért a portugál hatóságoktól az 1995 és 1997 között regenerált hulladékolajok mennyiségére vonatkozó adatokról.
7. A portugál hatóságok 2000. október 4‑i válaszukban közölték, hogy a hulladékolajok regenerálási eljárása még nem kezdődött meg, de az ezen olajok regenerálását végző egységek felállításának műszaki, gazdasági és pénzügyi életképességéről szóló elemzés folyamatban van. Az említett hatóságok 2002. május 7‑én eljuttattak a Bizottsághoz az irányelv 1998 és 2000 közötti végrehajtására vonatkozó jelentést, valamint „A hulladékolajok kezelésének új nemzeti stratégiája” című dokumentumot.
8. A Bizottság 2001. április 11‑én felszólító levelet küldött a Portugál Köztársaság részére, amelyben megállapította, hogy ez utóbbi – noha a műszaki, gazdasági és szervezeti kötöttségek azt lehetővé tették – nem fogadta el azokat az intézkedéseket, amelyek ahhoz szükségesek, hogy elsőbbséget biztosítson a hulladékolajok regenerálással történő kezelése számára, ezáltal pedig nem teljesítette az irányelv 3. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
9. A portugál hatóságok 2001. október 18‑i válaszukban jelezték, hogy egy előkészítés alatt álló törvényjavaslat elsőbbséget biztosít a hulladékolajok regenerálása számára, és hogy az érintett gazdasági szereplők készek egy regenerálást végző egység közös létrehozására.
10. Miután a Bizottság nem fogadta el az említett választ, 2001. október 24‑én indokolással ellátott véleményt küldött a Portugál Köztársaság számára, amelyben megerősítette azt az álláspontját, miszerint ez utóbbi nem fogadta el azokat az intézkedéseket, amelyek ahhoz szükségesek, hogy elsőbbséget biztosítson a hulladékolajok regenerálással történő kezelése számára – noha a műszaki, gazdasági és szervezeti kötöttségek azt lehetővé tették. A Bizottság 2001. december 20‑án kiegészítő indokolással ellátott véleményt juttatott el az említett tagállamnak, amelyben közölte, hogy az adott felvilágosítások ellenére továbbra is fennáll az irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében foglalt rendelkezések megszegésének állapota.
11. A portugál hatóságok az említett indokolással ellátott véleményekre 2002. március 7‑én adott válaszukban olyan műszaki, gazdasági és szervezeti kötöttségek fennállására hivatkoztak, amelyek – megítélésük szerint – nem tették lehetővé a hulladékolajok regenerálással történő kezelésének mint elsőbbségi eljárásnak a megvalósítását.
12. Az említett válaszban a portugál hatóságok előadták, hogy az a tény, hogy a hulladékolajokról szóló nemzeti jogszabályban foglaltak alapján nem építettek fel azonnal regeneráló berendezést az ország területén, annak a következménye, hogy az Európai Közösségeken belüli, az oda irányuló és az onnan kifelé történő hulladékszállítás felügyeletéről és ellenőrzéséről szóló, 1993. február 1‑jei 259/93/EGK tanácsi rendelet (HL L 30., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 176. o.) nem tenné lehetővé az illetékes hatóságok számára az energia-újrahasznosítási műveletre szánt hulladékok exportjának megakadályozását.
13. Miután a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a hulladékolajok regenerálással történő kezelésének elsőbbsége még nem valósult meg Portugáliában, benyújtotta a jelen keresetet.
14. A Bíróság elnöke 2003. szeptember 11‑i végzésével megengedte a Finn Köztársaság számára, hogy a Portugál Köztársaság kérelmének támogatása végett beavatkozzék az eljárásba.
A keresetről
A felek érvei
15. A Bizottság arra hivatkozik, hogy egyetlen, a portugál hatóságok által idézett törvény vagy rendelet sem biztosítja a hulladékolajok regenerálással történő kezelésének elsőbbségét.
16. A Portugál Köztársaságnak a 259/93 rendelettel kapcsolatos érvelését illetően a Bizottság megjegyzi, hogy a rendelet rendelkezései lehetővé teszik, hogy az illetékes hatóságok megakadályozzák az energia-újrahasznosítási műveletre szánt hulladékolajok exportját. A portugál hatóságok már régóta indokolt kifogással élhettek volna a hulladékolajok valamely más tagállamban történő energia-újrahasznosítása érdekében végzett kivitelével kapcsolatban, ha az irányelvben megszabott határidőn belül megtették volna a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy Portugáliában – amint azt az irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében előírja – bevezessék a hulladékolajok regenerálással történő kezelésének elsőbbségét.
17. A Bizottság hozzáfűzi, hogy ha a portugál jogi szabályozás biztosította volna ezt az elsőbbséget, akkor az exportügyletekkel kapcsolatos kifogások azon alapulhattak volna, hogy a hulladékolajok kivitele elégetés céljából történt. A közösségi jogalkotó ugyanis lehetővé tette, hogy – a 259/93 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének a) pontja alatt felsorolt esetek bármelyikének fennállása esetén – a kiinduló hely szerinti hatóságok indokolt kifogással éljenek a hulladékok más tagállamba történő szállításával kapcsolatban. A Bizottság ebből azt a következtetést vonja le, hogy a kivitel ténye nem hozható fel a regenerálás mint elsőbbségi eljárás irányelv által előírt biztosításának akadályaként.
18. A Bizottság megállapítja, hogy tizenkét évvel a 87/101 irányelv 2. cikke által megállapított átültetési időszak letelte után a portugál hatóságok még mindig nem tették meg a szükséges intézkedéseket a hulladékolajok regenerálással történő kezelése elsőbbségének tényleges biztosítása érdekében. Ebben a helyzetben a hulladékolajok rendeltetési helyének, valamint portugáliai begyűjtésének ellenőrzése területén tapasztalt jogi és gyakorlati elégtelenségek döntő módon járultak hozzá az említett kezelés elsőbbségét biztosító feltételek hiányához, és megakadályozták legalább egy, ezen olajok regenerálását végző egység e tagállam területén történő felállítását.
19. Végül pedig a Bizottság úgy ítéli meg, hogy „A hulladékolajok kezelésének új nemzeti stratégiája” című dokumentum kiadásának nincs semmi jelentősége az ügy szempontjából. Ugyanez igaz a portugál hatóságok által bejelentett többi kezdeményezésre is.
20. A portugál kormány arra hivatkozik, hogy az irányadó jogszabályok hiánya nem elegendő indok az irányelv 3. cikke (1) bekezdése megszegése fennállásának megállapításához, mivel e rendelkezés célját – elméleti szempontból vizsgálva – nem szükségszerűen a nemzeti jogszabálynak kell megvalósítania. Márpedig a nemzeti szabályozás – úgy tűnik – oly módon határozza meg a hulladékolajok regenerálási műveletének körülményeit, hogy azok nem veszélyeztetik az irányelv céljait.
21. A portugál kormány azt állítja, hogy a begyűjtött hulladékolajok mennyisége – különösen a jó minőségű hulladékolajoké – nem éri el a gazdaságos üzemeltetés minimális megtérülési szintjét. Ezenkívül lehetetlen lenne a hulladékolajok energia-újrahasznosítási célú exportját megtiltani, ami önmagában is távol tartja a potenciális beruházókat az ország területén regenerálást végző (ipari) egységbe való beruházástól, mivel nem látják biztosítottnak a begyűjtött hulladékolajok ezen berendezésbe történő eljutását.
22. A hulladékolajok exportjának kérdésével kapcsolatban a portugál kormány arra hivatkozik, hogy az illetékes hatóságoknak a 259/93 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének a) pontja alapján fennálló beavatkozási lehetősége még akkor sem tudná megakadályozni az energia-újrahasznosításra szánt hulladékolajok exportját, ha nemzeti szinten megfelelő regeneráló kapacitás lenne kiépítve. Az említett rendelkezés ugyanis nem teszi lehetővé, hogy a tagállamok az energia-újrahasznosításra szánt hulladékolaj-export korlátozását a hulladékolaj regenerálását végző nemzeti ipart védő intézkedéssel igazolják.
23. A portugál kormány megállapítja, hogy a pénzügyi, műszaki és szabályozási kötöttségeken túlmenően a portugál piac mérete is bizonyítja a hulladékolajok hazai regenerálásának megszervezése előtt tornyosuló nehézségeket – figyelembe véve az ilyen eljárás gazdaságos üzemeltetéséhez szükséges minimális referencia-küszöbértékeket. A portugál kormány saját állítása szerint ténylegesen törekszik azon gazdasági, műszaki és szervezeti kötöttségekből eredő nehézségek csökkentésére, amelyekkel az ilyen jellegű hulladékok regenerálással történő kezelésének mint elsőbbségi eljárás biztosításának megszervezése során találkozik.
24. A portugál kormány előadja, hogy a regeneráló berendezés egyensúlyi pontja a hulladékolajok bekerülési költségének függvénye, e költség pedig a helyi körülményektől, a nyersolaj piaci árától és a regenerálás során használt technológiától függ. Márpedig – ha a regenerálásból származó alapolajokat felvevő piac nem létezik, akkor – a nagy berendezések jobban ellen tudnak állni a nyersolaj erős áringadozásainak, és hosszabb távon is meg tudják őrizni a megfelelő megtérülési szintet.
25. A portugál kormány e tekintetben hangsúlyozza, hogy bár a fennálló műszaki, gazdasági és szervezeti kötöttségek távol tartották az ágazati szereplőket a hulladékolajok regenerálását végző egységek létrehozásától, a nemzeti hatóságok mégis elhatározták, hogy e hulladékokra olyan kezelési eljárást alakítanak ki, amely ténylegesen elsőbbséget biztosít a regenerálásnak.
26. A Portugál Köztársaság kérelmét támogatva a finn kormány beavatkozóként kifejti, hogy a regenerálási tevékenység megvalósíthatóságának és megtérülésének gazdasági szempontú vizsgálata során különösen a keletkező hulladékolaj mennyiségét, a szállítási távolságot, a termelési költségeket és a piaci helyzetet kell figyelembe venni. Következésképp a regenerálási tevékenység feltételeit egyenként kellene vizsgálni az érintett tagállamban. A piac állapota ugyanis a regenerálási tevékenység feltételeit befolyásoló egyik alapvető tényező.
27. A finn kormány e tekintetben arra hivatkozik, hogy az alapolaj ára erős változékonyságot mutatott. Az árak erős változása pedig megnövelheti a hulladékolajok regenerálásával foglalkozó ágazatba történő beruházásban rejlő kockázatot. E kockázatot tovább növelhetik a kenőolajok fogyasztásának csökkenésére utaló jelek, amely csökkenés abból adódik, hogy napjainkban inkább a jobb minőségű, szintetikus kenőolajak kerülnek felhasználásra.
28. A finn kormány mindehhez hozzáfűzi, hogy abban az esetben, ha valamely nemzeti jogszabály kötelezővé tenné a regenerálási eljárást, és egyúttal az érintett tagállamban nem lenne regeneráló berendezés, akkor a hulladékolajokat a regenerálás végett másik tagállamba kellene szállítani. Ebben az esetben pedig nem lehetne figyelembe venni sem az exportálónak a szállításból és a regenerálásból eredő jelentős többletköltségét, sem pedig azt a körülményt, hogy a szállítás a környezetet károsító hatása miatt ésszerűtlen lehet.
A Bíróság álláspontja
29. Bevezetésként emlékeztetni kell arra, hogy – miként azt a Bíróság a C‑102/97. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1999. szeptember 9‑én hozott ítélete (EBHT 1999., I‑5051. o.) 35. pontjában már megállapította – az irányelv egyik legfontosabb célja az volt, hogy elsőbbséget biztosítson a hulladékolajok regenerálással történő kezelésének. Ezt a célt – amely a 87/101 irányelv második preambulumbekezdésében kerül megállapításra – az indokolja, hogy az elérhető energiamegtakarítás szempontjából a regenerálás a hulladékolajok újbóli felhasználásának legésszerűbb módja.
30. Az irányelv 3. cikke (1) bekezdésének figyelmen kívül hagyására vonatkozó bizottsági kifogás kapcsán azonnal meg kell állapítani, hogy a létező nemzeti szabályozás nem tartalmaz olyan szabályt, amely – az említett irányelvben előírtaknak megfelelően – kimondaná a hulladékolajok regenerálással történő kezelésének elsőbbségét.
31. Egyúttal megállapítandó, hogy a Portugál Köztársaság maga is elismerte, hogy az illetékes hatóságoknak konkrét lépéseket kell tenniük annak érdekében, hogy ez az elsőbbség kényszerítő erővel rendelkező jogszabályokban is megfogalmazásra kerüljön. A portugál kormány e tekintetben ugyanis jelezte, hogy az elsőbbség megteremtéséhez szükséges feltételek kialakítása érdekében e területen módosítani kell a nemzeti szabályozást, illetve hogy ennek érdekében dolgozták ki „A hulladékolajok kezelésének új stratégiája” című dokumentumot is.
32. Márpedig – miként azt a Bíróság a C‑424/02. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2004. július 15‑én hozott ítélete (EBHT 2004., II‑0000. o.) 25. pontjában már megállapította – bár elfogadható, hogy a tagállamok először a hulladékolajok ártalmatlanítási módjának meghatározása céljából tanulmányokat készítsenek, és jelentéseket állítsanak össze, azonban ezen előkészítő eljárásokat – annak érdekében, hogy az irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében előírt kötelezettség teljesüljön – tényleges, a regenerálás elsőbbségét biztosító lépéseknek kell követniük.
33. Ami azt az érvet illeti, amely szerint – a 259/93 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének rendelkezéseire tekintettel – Portugáliában nehéz lett volna a hulladékolajokat regeneráló berendezések gazdaságos üzemeltetését biztosítani, elegendő megállapítani, hogy ugyanezen rendelkezések alapján a tagállamok illetékes hatóságai kifogással élhetnek a másik tagállamban történő újrahasznosításra szánt hulladékok – ideértve a hulladékolajokat is – kivitele ellen.
34. Ahogy ugyanis indítványának 52. pontjában a főtanácsnok is teljes joggal megállapította: ha a Portugál Köztársaság – amint arra az irányelv 3. cikkének (1) bekezdése is kötelezte – a saját területén biztosította volna a hulladékolajok regenerálásának elsőbbségét, akkor az illetékes hatóságok ez alapján kifogással élhettek volna e hulladékok más tagállamokba irányuló ilyen jellegű kivitele ellen.
35. Ami a Portugál Köztársaság által előadott azon érvet illeti, miszerint a regeneráló berendezések e tagállam területén történő felállítása nem lenne gazdaságos, és hogy – e körülmények között, valamint az arányosság elve alapján – az érintett tagállamok kötelezettségeit tényleges helyzetük alapján kellene meghatározni, emlékeztetni kell arra, hogy – miként azt a Bíróság a Bizottság kontra Németország ítéletének (hivatkozás fent) 35. és 43. pontjában kifejtette – az irányelv egyik legfontosabb célja a hulladékolajok regenerálással történő kezelésének mint elsőbbségi eljárásnak a biztosítása volt. Ennélfogva ha elfogadjuk, hogy valamely tagállam műszaki, gazdasági és szervezeti helyzete szükségképpen olyan kötöttség, amely megakadályozza az irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében foglalt intézkedések elfogadását, teljesen megfosztaná e rendelkezést hatékony érvényesülésétől, mivel a tagállamokra megállapított kötelezettséget a status quo
fenntartására korlátozná, ami megszüntetné a hulladékolajok regenerálással történő kezelésének elsőbbségéhez szükséges intézkedések meghozatalával kapcsolatos tényleges kötelezettséget.
36. Emellett, ezen elsőbbséget illetően ki kell emelni, hogy – amint azt a Bíróság a Bizottság kontra Németország ítélet (hivatkozás fent) 38. és 39. pontjában kifejtette – az irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében említett „műszaki, gazdasági vagy szervezeti adottságokra [helyesen: kötöttségekre]” való hivatkozás a tagállamoknak előírt kötelezettséget átfogó módon kifejező rendelkezés részét képezi, és hogy ezen megjelöléssel a közösségi jogalkotó nem általános végrehajtási szabály alóli korlátozott kivételeket szándékozott előírni, hanem szándéka arra irányult, hogy meghatározza a hulladékolajok regenerálása elsőbbségének biztosítására vonatkozó pozitív kötelezettség hatályát és tartalmát.
37. A fent kifejtettekből következően a Bizottság keresetét megalapozottnak kell tekinteni.
38. Következésképpen meg kell állapítani, hogy a Portugál Köztársaság – mivel nem fogadta el azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy elsőbbséget biztosítson a hulladékolajok regenerálással történő kezelése számára, ahol a műszaki, gazdasági és szervezeti kötöttségek azt lehetővé teszik – nem teljesítette az irányelv 3. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
A költségekről
39. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Portugál Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Az eljárási szabályzat ugyanezen cikke 4. §‑ának megfelelően a Finn Köztársaság maga viseli saját költségeit.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján, a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:
1) A Portugál Köztársaság – mivel elmulasztotta elfogadni azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy elsőbbséget biztosítson a hulladékolajok regenerálással történő kezelése számára, ahol a műszaki, gazdasági és szervezeti kötöttségek azt lehetővé teszik – nem teljesítette az 1986. december 22‑i 87/101/EGK tanácsi irányelvvel módosított, a hulladékolajok ártalmatlanításáról szóló, 1975. június 16‑i 75/439/EGK tanácsi irányelv 3. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
2) A Bíróság a Portugál Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
3) A Finn Köztársaság maga viseli saját költségeit.