61988O0002(01)
DESPACHO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
13 de Julho de 1990 (
*1
)
No processo C-2/88 Im.,
que tem por objecto um pedido de cooperação judiciária apresentado pelo rechter-commissaris no arrondissementsrechtbank de Groningen (Países Baixos), encarregado da instrução no processo penal pendente contra
J. J. Zwartveld e outros,
O TRIBUNAL,
constituído pelos Srs. O. Due, presidente, Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler e M. Zuleeg, presidentes de secção, G. F. Mancini, T. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse e M. Diez de Velasco, juízes,
advogado-geral : F. G. Jacobs
secretario: J.-G. Giraud
ouvido o advogado-geral,
profere o presente
Despacho
1
Por documento registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 8 de Agosto de 1988 sob o número C-2/88 Imm., o rechter-commissaris no arrondissementsrechtbank de Groningen submeteu ao Tribunal um «pedido de cooperação judiciária» em que refere:
—
que procede à instrução de crimes de falsificação de documentos eventualmente cometidos em 1985 e em 1986 pelo director e pelos membros da direcção da lota de Lauwersoog (Países Baixos), puníveis nos termos do artigo 225.° do Código Penal neerlandês;
—
que da instrução decorre que os responsáveis da lota tinham introduzido, violando disposições nacionais adoptadas em aplicação das regras comunitárias em matéria de quotas de pesca, à margem do mercado oficial, um segundo mercado ou circuito paralelo;
—
que decorre das declarações das testemunhas, ou seja, funcionários de certos ministérios e dois membros do Governo neerlandês, que os responsáveis pela política da pesca nos Países Baixos tiveram conhecimento dos resultados dos controlos efectuados nos Países Baixos por inspectores da CEE durante o período compreendido entre 1983 e 1986;
—
que é essencial, para efeitos da instrução, dispor dos relatórios de controlo em questão, bem como dos documentos redigidos com base nestes relatórios, e que pode ser necessário, após ter tomado conhecimento destes documentos, ouvir como testemunhas os inspectores em causa cuja identidade se desconhece;
—
que o pedido de transmissão destes relatórios foi indeferido pela Comissão com base em que os documentos fazem parte de um dossier relativo a assuntos pendentes na Comissão.
2
Baseando-se nos artigos 1.° e 12.° do protocolo relativo aos privilégios e imunidades das Comunidades Europeias, anexo ao Tratado que institui um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Europeias, de 8 de Abril de 1965 (adiante «protocolo»), considerados em conjugação com a ou as convenções europeias de cooperação judiciária de que a Comunidade não é parte mas que estão de tal modo integradas na ordem jurídica comunitária que se devem considerar fazer parte integrante do direito comunitário a que estão sujeitas as diferentes autoridades nacionais, o rechter-commissaris solicitou ao Tribunal:
a)
—
a título principal, que ordene à Comissão ou, pelo menos, à direcção-geral respectiva que lhe forneça as informações pedidas que são adiante referidas; e
—
subsidiariamente, que autorize a realização de uma busca pelo juiz de instrução competente em razão do território com o fim de obter:
—
relatórios (internos) ou relatórios de controlo elaborados desde 1983 pelos inspectores da CEE que efectuaram controlos nos Países Baixos no domínio da pesca marítima;
—
todos os documentos (eventualmente elaborados com base nas verificações feitas pelos referidos funcionários) relacionados com o cumprimento das regras de direito comunitário relativas à pesca marítima;
b)
que ordene ou, pelo menos, que permita que os inspectores da CEE e os funcionários da Direcção-Geral da Pesca, após o levantamento da sua imunidade, sejam ou possam ser ouvidos por si ou, pelo menos, na sua presença, por um juiz de instrução, no território da Comunidade Europeia, na qualidade de testemunhas, sobre os controlos efectuados entre 1983 e 1987 nos Países Baixos e sobre as reuniões tidas com os funcionários neerlandeses no que respeita à política de pesca conduzida pelos Países Baixos.
3
Por memorando apresentado na Secretaria do Tribunal em 13 de Outubro de 1988, a Comissão concluiu no sentido da inadmissibilidade do pedido do rechter-commissaris.
4
No que diz respeito à apreciação do assunto pelo Tribunal, alegou que o Tratado CEE previa de modo exaustivo em que casos e de que modo os Estados-membros, os particulares e os órgãos jurisdicionais podiam recorrer ao Tribunal. A possibilidade de as autoridades judiciais nacionais recorrerem ao Tribunal é regulada de modo exaustivo no artigo 177.° do Tratado CEE. Ora, o pedido do rechter-commissaris não diz respeito à interpretação de uma disposição do Tratado ou do direito derivado.
5
No que diz respeito aos fundamentos jurídicos, a Comissão observou que o artigo 1.° do protocolo não abrange os documentos como os visados pelo rechter-commissaris. O artigo 2.° do protocolo prevê que os arquivos da Comunidade são invioláveis não mencionando a possibilidade de o Tribunal levantar esta inviolabilidade. O artigo 12.° do protocolo não diz respeito à audição como testemunhas de funcionários e outros agentes das Comunidades e ao levantamento, nesta qualidade, das imunidades de que estas pessoas beneficiam. Esta questão é regulada pelo artigo 19.° do estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias, que não prevê a autorização do Tribunal.
6
Em resposta a questões colocadas pelo Tribunal, a Comissão especificou as razões jurídicas da sua oposição à comunicação dos documentos, alegando que nem o artigo 1.° nem o artigo 2.° do protocolo continham qualquer obrigação neste sentido.
7
Instada a indicar se e qual a razão por que considerava que a comunicação dos documentos, pedida em relação com eventuais fraudes a uma regulamentação comunitária, era susceptível de constituir um entrave ao funcionamento regular ou à independência das Comunidades, a Comissão afirmou que os relatórios elaborados pelos seus inspectores constituíam documentos que, pela sua natureza, não podiam ser utilizados fora do âmbito da informação interna. Estes documentos têm carácter puramente interno não podendo de modo algum responsabilizar a Comissão ou reflectir a sua posição. A sua comunicação poderia, além disso, comprometer as relações que a Comissão mantém com os Estados-membros no domínio delicado dos controlos.
8
A questão de saber se a inviolabilidade dos arquivos, prevista no artigo 2.° do protocolo, tinha alcance absoluto, mesmo em relação ao Tribunal, e constituía obstáculo a que o Tribunal pudesse pedir ou autorizar a comunicação a um juiz nacional de documentos no âmbito de uma instrução judiciária, a Comissão respondeu que, diferentemente do artigo 1.°, o artigo 2° do protocolo não contém qualquer excepção que declare o Tribunal competente para levantar a inviolabilidade.
9
Convidada a esclarecer se essa comunicação não era possível no quadro da colaboração entre as instituições comunitárias e as autoridades responsáveis dos Estados-membros, prevista no artigo 19.° do protocolo, a Comissão indicou que o artigo 2.° não previa qualquer excepção e que o artigo 19.° não podia ser invocado para proceder ao levantamento da inviolabilidade.
10
Instada a esclarecer se, no caso concreto, estava disposta a comunicar a identidade dos inspectores e, eventualmente, a autorizá-los a depor sobre os factos por eles apurados e a indicar, em caso de recusa, qual a razão por que os interesses da Comunidade se opunham a uma deposição, a Comissão respondeu que não estava disposta, pelas razões já indicadas, a comunicar a identidade dos inspectores nem a autorizá-los a depor. A obrigação de depor como testemunhas, de que os inspectores poderiam ser objecto, afectaria sensivelmente os seus trabalhos e, deste modo, a eficácia do controlo comunitário.
11
Em contrapartida, a Comissão declarou que estava disposta a enviar ao rechter-commissaris um relatório sobre os factos eventualmente apurados, desde que a eficácia do controlo não seja comprometida, e a designar um ou vários membros do seu pessoal e a autorizá-los a depor perante o rechter-commissaris.
12
O rechter-commissaris informou o Tribunal de que dadas as condições colocadas pela Comissão não podia aceitar a proposta desta última.
13
Na sequência da publicação de uma informação relativa a este processo no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO 1988, C 232, p. 5), o Governo dos Países Baixos apresentou, por documento de 19 de Outubro de 1988, observações escritas.
14
Uma vez que o Tribunal convidou as instituições das Comunidades, bem como os Estados-membros, a apresentarem as suas observações sobre o alcance dos artigos 1.°, 2° e 19.° do protocolo, à luz de um pedido do tipo do feito pelo rechter-commissaris ao Tribunal, o Conselho e o Parlamento Europeu, bem como a República Federal da Alemanha, a República Francesa, a República Helénica, a Irlanda, a República Italiana, o Reino dos Países Baixos, a República Portuguesa e o Reino Unido apresentaram observações escritas.
15
A fim de apreciar a procedência da excepção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão, convém recordar que o Tribunal já decidiu, no acórdão de 15 de Julho de 1964, Costa/Enel (6/64, Recueil, p. 1143), que, diferentemente dos tratados internacionais normais, o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia criou uma ordem jurídica própria, integrada no sistema jurídico dos Estados-membros aquando da entrada em vigor do Tratado.
16
No acórdão de 23 de Abril de 1986, Os Verdes/Parlamento Europeu (294/83, Colect., p. 1357), o Tribunal consagrou o princípio de que a Comunidade Económica Europeia é uma comunidade de direito, na medida em que nem os seus Esta-dos-membros nem as suas instituições estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus actos com a carta constitucional de base que é o Tratado (n.° 23). O Tratado CEE instituiu o Tribunal de Justiça como órgão jurisdicional encarregado de assegurar o respeito do direito tanto pelos Estados-membros como pelas instituições comunitárias.
17
Nesta comunidade de direito, as relações entre os Estados-membros e as instituições comunitárias regem-se, por força do artigo 5.° do Tratado CEE, por um princípio de cooperação leal. Este princípio obriga não só os Estados-membros a tomarem todas as medidas para garantir o alcance e a eficácia do direito comunitário, incluindo, se necessário, pela via penal (ver acórdão de 21 de Setembro de 1989, Comissão/Grécia, n.° 23, 68/88, Colect., p. 2965), mas impõe igualmente às instituições comunitárias deveres recíprocos de cooperação leal com os Estados-membros (ver acórdão de 10 de Fevereiro de 1983, Luxemburgo/Parlamento Europeu, n.° 37, 230/81, Recueil, p. 255).
18
Esta obrigação de cooperação leal, que se impõe às instituições comunitárias, assume especial importância quando se estabelece com as autoridades judiciais dos Estados-membros encarregadas de velarem pela aplicação e pelo respeito do direito comunitário na ordem jurídica nacional.
19
Analisados à luz destes princípios, os privilégios e imunidades, reconhecidos às Comunidades Europeias pelo protocolo, só têm carácter funcional na medida em que visam evitar que o funcionamento e a independência das Comunidades sejam entravados (ver despacho do Tribunal de 11 de Abril de 1989, 1/88 SA, n.° 9, Colect., p. 857).
20
O caracter funcional e, deste modo, relativo dos privilégios e imunidades das Comunidades é, por outro lado, consagrado expressamente no pròprio texto do protocolo, cujo artigo l.° prevê que o Tribunal pode autorizar medidas coercivas administrativas ou judiciais nacionais em relação aos bens e haveres da Comunidade e cujo artigo 18.° dispõe que os privilégios, imunidades e facilidades são concedidos aos funcionários e outros agentes das Comunidades exclusivamente no interesse destas.
21
O protocolo näo poderia, em caso algum, permitir às instituições comunitárias não respeitarem a obrigação de cooperação leal com as autoridades nacionais, nomeadamente judiciais, obrigação que é, aliás, evocada no artigo 19.° do próprio protocolo.
22
Ora, no caso concreto, o pedido vem de um juiz nacional, que age no âmbito de infracções a uma regulamentação comunitária, e refere-se à comunicação de elementos de informação relacionados com o apuramento dos factos constitutivos destas infracções. Dar o seu apoio activo a tal acção judicial nacional, comunicando ao juiz nacional documentos e autorizando os seus funcionários a depor como testemunhas no processo nacional, constitui uma obrigação para qualquer instituição comunitária, e nomeadamente para a Comissão, à qual o artigo 155.° do Tratado CEE confia a missão de velar pela aplicação das disposições do Tratado, bem como das medidas tomadas pelas instituições por força deste.
23
Encarregado, por força do artigo 164.° do Tratado CEE, de velar pelo respeito do direito na interpretação e na aplicação deste Tratado, o Tribunal deve, nestas circunstâncias, poder assegurar o controlo jurisdicional do respeito da obrigação de cooperação leal que se impõe, no caso concreto, à Comissão, quando a ela recorre, para o efeito, uma autoridade judicial nacional, por uma via de direito adequada ao objectivo que esta autoridade prossegue.
24
Daí resulta que o Tribunal tem competência para examinar se o facto de as instituições comunitárias invocarem o protocolo para fundamentarem a recusa de cooperação leal com as autoridades nacionais se justifica, tendo em conta a necessidade de evitar entraves ao funcionamento e à independência das Comunidades.
25
Nestas circunstâncias, cabe à Comissão comunicar ao rechter-commissaris os documentos por ele solicitados, a não ser que apresente ao Tribunal as razões imperiosas relacionadas com a necessidade de evitar entraves ao funcionamento e à independência das Comunidades que justificam a recusa desta comunicação.
26
Cabe igualmente à Comissão, nos termos do artigo 19.° do estatuto dös funcionários das Comunidades Europeias, autorizar os seus funcionários a depor como testemunhas perante o rechter-commissaris sobre as verificações por eles efectuadas no decurso dos controlos realizados nos Países Baixos entre 1983 e 1987 no sector da pesca marítima, a não ser que apresente ao Tribunal as razões imperiosas relacionadas com a necessidade de proteger os interesses das Comunidades que justificam a recusa desta autorização.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:
1)
É admitido o pedido do rechter-commissaris de Groningen.
2)
A Comissão deverá comunicar ao Tribunal de Justiça a lista dos relatórios elaborados entre 1983 e 1987 pelos funcionários da Comissão que efectuaram nos Países Baixos fiscalizações no domínio da pesca marítima, e indicar ao Tribunal de Justiça, relativamente àqueles relatórios cuja comunicação ao rechter-commissaris de Groningen seja recusada, quais as razões imperiosas da necessidade de evitar entraves ao funcionamento e independência das Comunidades que justificam a recusa.
3)
Os relatórios em relação aos quais a Comissão não invoque as referidas razões imperiosas deverão ser imediatamente enviados ao rechter-commissaris de Groningen.
4)
O Tribunal de Justiça pronunciar-se-á posteriormente sobre o pedido de comunicação dos relatórios em relação aos quais a Comissão tenha invocado as referidas razões imperiosas.
5)
A Comissão deverá autorizar os seus funcionários a depor como testemunhas perante o rechter-commissaris de Groningen sobre os factos apurados durante as fiscalizações efectuadas nos Países Baixos, entre 1983 e 1987, no sector da pesca marítima, e apresentar ao Tribunal de Justiça, relativamente aos funcionários a que recusar essa autorização, as razões imperiosas da necessidade de salvaguardar os interesses das Comunidades que justificam a recusa.
6)
O Tribunal de Justiça pronunciar-se-á posteriormente sobre o pedido respeitante aos funcionários aos quais a Comissão tenha recusado a autorização para depor como testemunhas, invocando as referidas razões imperiosas.
7)
Reserva-se para final a decisão quanto às despesas.
Feito no Luxemburgo, a 13 de Julho de 1990.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Lingua do processo: neerlandês.