61976C0046
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 23 NOVEMBER 1976 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In de onderhavige zaak wordt verzocht om uitlegging van artikel 16 EEG-Verdrag, dat de Lid-Staten voorschrijft uiterlijk aan het einde van de eerste etappe de tussen hen bestaande uitvoerrechten en heffingen van gelijke werking op te heffen.
Verzoeker in het hoofdgeding is een in Nederland woonachtige ondernemer, die eind 1970 varkens uit andere Lid-Staten in Nederland heeft ingevoerd en van augustus 1966 tot en met juli 1971 varkens, fokvarkens, runderen, fokrunderen en paarden uit Nederland naar andere Lid-Staten heeft uitgevoerd. Ingevolge de Nederlandse veewet en de uitvoeringsregelingen daarvan, die bij invoer en uitvan bepaalde veesoorten een keuring door de veeartsenijkundige dienst voorschrijven, werden de dieren aan die keuring onderworpen. Verzoeker moest hiervoor de door de minister van Landbouw vastgestelde keurlonen betalen. Daar hij dit ongeoorloofd acht, vordert hij restitutie van de Staat der Nederlanden.
Met betrekking tot de keurlonen bij invoer, die verzoeker als heffingen van gelijke werking als douanerechten beschouwt, beroept hij zich op een sinds 1 januari 1970 in de Lid-Staten rechtstreeks werkend verbod dergelijke heffingen in het intracommunautaire handelsverkeer toe te passen. De keurlonen bij uitvoer zijn volgens verzoeker heffingen van gelijke werking als uitvoerrechten. Ten deze geldt in het intracommunautaire handelsverkeer sinds 1 januari 1962 een algeheel en rechtstreeks werkend verbod.
Hiertegen heeft de Staat der Nederlanden een reeks argumenten aangevoerd:
De Staat betoogt dat de keuring bij invoer een onderdeel is van een algemeen Nederlands stelsel van sanitaire controle en dat de toegepaste heffingen eveneens deel uitmaken van een algemeen stelsel, omdat ook op de Nederlandse veestapel heffingen worden toegepast. De verwijzende rechter besliste in een voorlopig oordeel over de opmerking van de Nederlandse regering dat de litigieuze heffingen niet zijn te vergelijken met een aantal, vaak van plaats tot plaats wisselende, binnenlandse heffingen, dat hier inderdaad sprake is van een heffing van gelijke werking als douanerechten.
Met betrekking tot de keuringen bij uitvoer stelde de Nederlandse regering dat deze de exporteur een voordeel verschaffen, namelijk een waarborg voor toelating van de gekeurde dieren in andere EEG-landen. Deze keurlonen die uitsluitend strekken tot dekking van de kosten, zijn dus te beschouwen als een tegenprestatie voor een overheidsdienst. De verwijzende rechter overwoog dat hier in wezen geen sprake is van een voordeel in de zin van 's Hofs jurisprudentie in de zaak 24/68 (Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen de Italiaanse republiek, arrest van 1 juli 1969, Jurisprudentie 1969, blz. 193), nu de Staat zelf heeft toegegeven dat het voordeel niet valt te verifiëren en dus niet in concreto kan worden vastgesteld.
Voorts betoogde de Staat der Nederlanden te hebben gehandeld volgens een beginsel van economische politiek, dat ten behoeve van een produkt gemaakte kosten voor rekening komen van dat produkt en dus uiteindelijk van de consument daarvan. Volgens de verwijzende rechter faalt deze stelling echter, omdat de met de keuring verbonden kosten worden gemaakt ten behoeve van een algemeen belang, te weten de bescherming van de gezondheid en het leven van personen en dieren.
Vervolgens wees de verwijzende rechter het argument dat bestrijding van de kosten der keurlonen uit de algemene overheidsmiddelen het gevaar oplevert van verkapte en in het Verdrag verboden steunverlening, van de hand op grond dat het heffen van keurlonen bij uitvoer discriminatoire werking kan hebben, omdat daardoor het uitgevoerde produkt op de markt van de Lid-Staat van bestemming in een economisch ongunstiger positie wordt gebracht. Bovendien is niet gebleken dat het uitgevoerde vee na de exportkeuring in het land van bestemming in een gunstiger positie verkeert.
Ten slotte kwam voor de verwijzende rechter het punt aan de orde dat voor runderen en varkens de uitvoerkeuring is voorgeschreven in richtlijn nr. 64/432 van de Raad (PB 1964, blz. 1977), welke in de zaak Simmenthal reeds ter sprake is gekomen. De verwijzende rechter is echter geneigd dit punt hier niet relevant te achten, en overweegt daartoe — met verwijzing naar 's Hofs arrest in de zaak 29/72 (S.p.A. Marimex t. de Italiaanse Administratie van de Staatsfinanciën, arrest van 14. 12. 1972, Jurispr. 1972, blz. 1309) — dat de nakoming van de verplichtingen uit deze richtlijn niet zonder meer de noodzaak meebrengt om terzake van die keuringen heffingen toe te passen. Voorts overwoog hij dat de richtlijn juist ten doel heeft de belemmeringen voor het handelsverkeer op te heffen en dat uitvoerkeurlonen, die als een indirecte belemmering voor het handelsverkeer moeten worden beschouwd, hiermede moeilijk verenigbaar zijn. Nu het Hof van Justitie tot op heden omtrent dit interpretatievraagstuk nog geen uitdrukkelijke beslissing heeft gegeven, heeft de verwijzende rechter bij tussenvonnis van 10 mei 1976 het geding geschorst en het Hof van Justitie de volgende vragen voorgelegd:
„Zijn als heffingen van gelijke werking als uitvoerrechten te beschouwen de geldelijke lasten, welke door een Lid-Staat worden geheven terzake van sanitaire keuring van vee, dat bestemd is om te worden verzonden naar een andere Lid-Staat, voor zover die geldelijke lasten strekken tot bestrijding van, en niet overschrijden, de werkelijke kosten van een sanitaire keuring, die van rijkswege wordt verricht:
a)
voor zover het runderen of varkens betreft —
ter uitvoering van de verplichtingen, die de Raad van de Europese Economische Gemeenschap op de Lid-Staat van verzending heeft gelegd in zijn richtlijn 64/432/EEG van 26 juni 1964; ofwel
b)
— voor zover het runderen of varkens betreft —
ter uitvoering van de sub a genoemde verplichtingen en voorts teneinde vast te stellen dat de betreffende runderen of varkens voldoen aan de bijzondere voorwaarden, die de Lid-Staat van bestemming stelt voor de invoer daarvan; ofwel
c)
— voor zover het andere dieren dan runderen of varkens betreft —
ten einde vast te stellen dat de betreffende dieren voldoen aan de voorwaarden, die de Lid-Staat van bestemming stelt voor de invoer daarvan?”
Uit de overwegingen van de verwijzende rechter blijkt dat de litigieuze lasten verschuldigd zijn wegens verplichte, door de veeartsenijkundige dienst vóór grensoverschrijding uitgevoerde exportkeuringen. Zij worden echter niet toegepast op binnenslands verhandelde produkten en kunnen derhalve niet worden beschouwd als een onderdeel van een algemeen stelsel van heffingen, waardoor binnenslands verkochte produkten en exportprodukten stelselmatig volgens dezelfde criteria worden belast. Bovendien kunnen deze lasten ook niet als tegenprestatie voor een overheidsdienst worden beschouwd.
Gaat men hiervan uit, dan bestaat er volgens de desbetreffende jurisprudentie — ik meen dat dit geen verdere toelichting behoeft — geen twijfel aan dat de litigieuze lasten moeten worden beschouwd als heffingen van gelijke werking als douanerechten. Rest dan nog slechts de vraag of hiervoor in het Verdrag een rechtvaardiging is te vinden. Deze vraag dient volgens de verwijzende rechter te worden beantwoord aan de hand van de overwegingen bij de gestelde vragen. Ik ben het echter met de Commissie eens dat het onderzoek niet hiertoe moet worden beperkt. Gezien het feit dat de verwijzende rechter op vorengenoemde punten slechts een voorlopig oordeel heeft gegeven en gezien de opmerkingen van de Nederlandse regering in deze zaak, dient het onderzoek verder te gaan en te worden uitgebreid tot de elementen die de verwijzende rechter in zijn verwijzingsvonnis reeds als irrelevant heeft afgedaan. Ik zal derhalve ook ingaan op de vraag of de litigieuze lasten wellicht toch als tegenprestatie voor overheidsdiensten kunnen worden beschouwd, voorts op de vraag of de toepassing dier lasten in overeenstemming is met een algemeen beginsel van economische politiek en daarin haar rechtvaardiging kan vinden, en tenslotte op de vraag of als argument tegen afschaffing kan gelden dat zij in strijd is met de voorschriften van het EEG-Verdrag betreffende steunverlening, omdat in dat geval slechts een financiering uit overheidsmiddelen in aanmerking komt.
1.
Ik wil bij mijn onderzoek allereerst ingaan op het argument dat de litigieuze lasten alleen de werkeljke kosten van de keuring dekken en deze kosten niet overschrijden.
Hiertoe kan worden volstaan met een verwijzing naar 's Hofs jurisprudentie in de zaken 39/73 (Rewe-Zentralfinanz eGmbH t. Direktor der Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe, arrest van 11. 10. 1973, Jurispr. 1973, blz. 1039) en 87/75 (Conceria Daniele Bresciani t. Italiaanse Administratie van de Staatsfinanciën, arrest van 5. 2. 1976, Jurispr. 1976, blz. 129). Uit deze arresten blijkt duidelijk dat genoemd kostenaspect verder niet ter zake doet wanneer aan alle overige criteria voor een heffing van gelijke werking als een douanerecht is voldaan.
2.
Over het feit dat een richtlijn van de Raad dergelijke keuringen in het land van uitvoer voorschrijft, wil ik al dadelijk opmerken dat hieraan geen rechtvaardigingsgrond voor de toepassing der lasten kan worden ontleend.
Allereerst is hier van belang dat bedoelde richtlijn nr. 64/432 van de Raad, die met betrekking tot runderen en varkens bestemd voor export naar andere Lid-Staten een keuring door de veeartsenijkundige dienst van het land van export voorschrijft, bepaalt noch toestaat dat dergelijke lasten in het intracommunautaire handelsverkeer worden toegepast. Anders staat het met richtlijn nr. 72/462 (PB nr. L 302 van 31. 12. 1972) inzake gezondheidsvraagstukken en veterinairrechtelijke vraagstukken bij de invoer van runderen en varkens en van vers vlees uit derde landen. Artikel 12, lid 8, daarvan bepaalt uitdrukkelijk dat alle kosten, verbonden aan de toepassing van de in dit artikel genoemde maatregelen, met inbegrip van het slachten en het vernietigen der dieren, ten laste komen van de verzender, de geadresseerde of hun gemachtigde, zonder schadeloosstelling van staatswege. Daaruit kan inderdaad worden afgeleid dat bij de kostenregeling bewust een onderscheid gemaakt is tussen het intracommunautaire handelsverkeer enerzijds en de importen uit derde landen anderzijds.
De Commissie merkt voorts terecht op dat het de Raad niet eens mogelijk zou zijn heffingen van gelijke werking als douanerechten in het intracommunautaire handelsverkeer toe te laten, omdat ook de gemeenschapswetgever gebonden is aan het beginsel van het vrije verkeer van goederen. Op dit beginsel mag wel eens een afwijking zijn geduld, maar dan toch — zoals bij de monetaire compensatie die een rol heeft gespeeld in de zaak 10/73 (Rewe Zentral AG t. Hauptzollamt Kehl, arrest van 24. 10. 1973, Jurispr. 1973, blz. 1175) — alleen in uitzonderingsgevallen en wanneer de noodzaak bestaat bij eventuele moeilijkheden de goede werking van de gemeenschappelijke markt te waarborgen. Het lijkt mij echter duidelijk dat men hiervan niet kan spreken bij de onderhavige uitvoerkeurlonen.
Ten slotte moet in dit verband worden gewezen op het arrest in de zaak 63/74 (W. Cadsky S.p.A. t. Istituto nazionale per il Commercio Estero, arrest van 26 februari 1975, Jurispr. 1975, blz. 281), dat over een verwante materie handelt, namelijk een controle bij uitvoer op de naleving van bepaalde kwaliteitsnormen en tevens op de naleving van gemeenschappelijke commercialisatievoorwaarden. Niettemin werd een in verband daarmee toegepaste heffing beschouwd als een ongeoorloofde heffing van gelijke werking als een douanerecht. Het Hof heeft ten deze irrelevant geacht dat de heffing plaatsvond bij de toepassing van in gemeenschapsregelingen voorgeschreven maatregelen. Dit geldt ook in het onderhavige geval.
3.
Als derde rechtvaardigingsgrond zou volgens de verwijzende rechter kunnen gelden dat de controle mede ten doel heeft te waarborgen dat de uitgevoerde produkten beantwoorden aan de door de Staat van bestemming gestelde voorwaarden. Uiteraard kan dit slechts een controle zijn die de Staat van invoer ook onder de communautaire regeling bedoeld in de zaak Simmenthal, zelf nog kan verrichten. Dit geldt in de eerste plaats voor dieren — zoals paarden — die tot dusver niet onder de genoemde richtlijnen van de Raad vallen. Het geldt voorts voor zover de gemeenschapsregeling uitdrukkelijk de mogelijkheid van controle bij invoer openlaat, hetgeen in de zaak Simmenthal uitdrukkelijk ter sprake is gekomen. Bovendien valt te denken aan artikel 104 van de Toetredingsakte, voor zover het om exporten naar de nieuwe Lid-Staten gaat.
De vertegenwoordiger van de Nederlandse regering heeft terecht gesteld dat het, ter vergemakkelijking van het handelsverkeer en ter vermijding van zinloze maatregelen — met name nodeloos vervoer —, voor de hand ligt dergelijke keuringen reeds bij de verzending te verrichten. Inderdaad lijkt het wel redelijk dergelijke keuringen niet als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen in de zin van artikel 34 EEG-Verdrag te beschouwen, of deze op grond van artikel 36 gerechtvaardigd te achten. Zelfs is het heel wel verdedigbaar artikel 36 zo ruim uit te leggen dat hieronder niet uitsluitend maatregelen ter bescherming van de bevolking van de eigen Lid-Staat vallen, alleen al omdat het hier in wezen toch slechts gaat om verlegging van geoorloofde handelsbelemmeringen uit de Staat van invoer naar de Staat van uitvoer. Overigens kan uiteindelijk de vraag of dergelijke keuringen in het land van uitvoer onder de artikelen 34 en 36 geoorloofd zijn, onbeantwoord blijven omdat de Commissie toch in ieder geval gelijk heeft met haar stelling dat op deze wijze de toepassing van lasten zeker niet kan worden gerechtvaardigd.
Immers, als het reeds voor in het gemeenschapsrecht voorgeschreven keuringen verboden is lasten te heffen, zal dit eerst recht gelden voor keuringen die uitsluitend gebaseerd zijn op nationale rechtsvoorschriften. Voorts moet in dit verband worden herinnerd aan het arrest in de zaak 29/72 (Marimex), waaruit blijkt dat bij grensoverschrijding zelfs geen lasten mogen worden geheven voor sanitaire keuringen die ingevolge artikel 36 EEG-Verdrag geoorloofd zijn. Het is duidelijk dat dit niet alleen bij import-, doch ook bij exportcontroles geldt, daar anders het effekt van het arrest in de zaak Marimex door verlegging van de keuringen naar het land van uitvoer kan worden tenietgedaan.
4.
Nadat aldus is gebleken dat geen der in het verwijzingsvonnis genoemde omstandigheden toepassing der heffingen kan rechtvaardigen, moet zoals gezegd thans nog worden onderzocht of de andere in het hoofdgeding uiteengezette overwegingen, waarover de Nederlandse regering ook voor het Hof nog opmerkingen heeft gemaakt, tot een andere uitkomst leiden.
a)
In dit verband wil ik allereerst ingaan op de opvatting dat de heffingen slechts een tegenprestatie zijn voor een overheidsdienst. De Nederlandse regering betoogt dat van een individuele en werkelijk verschafte dienst kan worden gesproken, wanneer een staat zijn exporteurs helpt bij het overwinnen van belemmeringen uit hoofde van het gemeenschapsrecht of van geoorloofde maatregelen van andere Lid-Staten op het gebied van de sanitaire controle. Dit leidt tot een waardevermeerdering van het betrokken produkt; het levert een duidelijk voordeel op dat echter moeilijk in geld is vast te stellen, omdat hiervoor kennis van de marktomstandigheden en van de contractuele verplichtingen vereist is, immers daardoor wordt bepaald wat de gederfde winst is bij niet plaatsvinden van de export.
Ook deze redenering acht ik niet steekhoudend. In de eerste plaats geeft het al te denken dat het moeilijk is om het beweerde voordeel te betwijfelen, dat ook niet steeds en voor iedere exporteur even groot is. Ik verwijs hier naar de zaak 24/68 (Commissie van de Europese Gemeenschappen, tegen de Italiaanse Republiek, arrest van 1. 7. 1969, Jurispr. 1969, blz. 193), waarin werd overwogen dat een heffing niet als tegenprestatie voor bijzondere overheidsdiensten kan worden beschouwd wanneer er sprake is van een algemeen en vooral van een moeilijk te schatten voordeel. Voorts werd terecht gesteld dat het in wezen gaat om maatregelen ter bescherming van de gezondheid, die in het algemeen belang worden genomen. Dit sluit aan bij een overweging van het arrest in de zaak 87/75. Dienovereenkomstig werd ook de stelling verworpen dat sanitaire keuringen diensten zijn die worden verricht ten behoeve van de importeur, en werd het juist geacht de daaraan verbonden kosten ten laste van de algemene overheidsmiddelen te brengen. Ten slotte moet nog worden gewezen op het arrest in de zaak 63/74. Daarin werd uitdrukkelijk gesteld dat keuringen bij uitvoer geen diensten ten behoeve van de exporteurs zijn. Integendeel, daar het persoonlijk belang van de exporteurs zo moeilijk meetbaar is, moet worden aangenomen dat dergelijke maatregelen ter bevordering van de uitvoer in het algemeen belang zijn genomen.
b)
Voorts kan volgens de Nederlandse regering ter rechtvaardiging worden gewezen op het algemene beginsel van economische politiek dat kosten die worden gemaakt ten behoeve van een bepaald produkt voor rekening komen van dat produkt, en uiteindelijk dus van de consument ervan. Met betrekking tot dit vraagstuk van de „sociale kosten”, de „negatieve exogene factoren” en de „internationalization of external costs”, hoorden wij bij de mondelinge behandeling een lang en indrukwekkend betoog met een reeks van citaten uit de niet steeds even toegankelijke economische vakliteratuur. Daarin werd bovendien getracht aan te tonen hoe dit beginsel in de praktijk tot uitdrukking wordt gebracht, bij voorbeeld op het gebied van de bescherming van het milieu in de vorm van het beginsel „de vervuiler betaalt” — waarover zelfs een richtlijn van de Raad van 1975 bestaat — of op het gebied van het verkeer bij de afwenteling van de kosten van de infrastructuur op de gebruikers.
Het valt te betwijfelen of het juist is de kosten van maatregelen ter bestrijding van veeziekten, die dus in het belang van de veehouders worden genomen, ten laste te brengen van de handel, waarvan die gevaren uitgaan, en dus uiteindelijk van de consument, ofschoon deze niet de rechtstreeks begunstigde is. Voorts is — zoals de Commissie reeds heeft betoogd — van belang dat, wanneer hier al van een algemeen beginsel kan worden gesproken, dan toch hoogstens van een beginsel van economische politiek, waarbij niet bewezen is dat het ook als rechtsbeginsel geldt. De door de Nederlandse re gering gegeven voorbeelden zijn hiervoor ontoereikend. Zij hebben trouwens ten dele betrekking op andere situaties. Bovendien kunnen uit het gemeenschapsrecht argumenten worden geput die pleiten tegen de gelding van het beginsel ten deze. Van belang zijn hier met name de arresten over de vraag wanneer heffingen als tegenprestatie voor individuele diensten kunnen worden beschouwd. Volgens deze arresten gaat het erom of er sprake is van een werkelijk en bepaald voordeel voor het produkt, waarbij maatregelen die in het algemeen belang worden getroffen, zoals de gezondheidszorg, uitgesloten zijn. Met verzoeker kan voorts op het Marimex-arrest worden gewezen en kan uit het feit dat volgens dit arrest keuringen wél, doch rechten wegens keuringen niet zijn toegestaan, worden afgeleid dat op dit gebied het door de Nederlandse regering aangehaalde beginsel dat het produkt de kosten van de keuring moet dragen, niet van toepassing is. Verhelderend acht ik tenslotte ook de opmerking van de Commissie dat, zelfs wanneer men instemt met genoemd beginsel, bij afweging van dit beginsel tegen het beginsel van het vrije goederenverkeer, het antwoord moeilijk kan luiden dat laatstgenoemd beginsel, waarvan de betekenis in de rechtspraak steeds weer is onderstreept, moet wijken.
c)
Ten slotte dan nog het argument dat bij een verbod van de heffing van keurlonen de kosten van de sanitaire controle bij uitvoer uit de algemene overheidsmiddelen zouden moeten worden betaald, en dat betaling van handelskosten door de Staat zou neerkomen op een verkapte steunverlening bij uitvoer, die kan leiden tot concurrentievervalsing en derhalve niet verenigbaar is met artikel 92 EEG-Verdrag.
De Commissie voert hiertegen aan — en ik onderschrijf dit ten volle — dat de redenering van de Nederlandse regering moeilijk overeen te brengen is met een coherente uitlegging van het Verdrag. Het is immers niet aannemelijk dat het Verdrag enerzijds in artikel 16 verbiedt de kosten van een — volgens het Verdrag geoorloofde — handeling voor rekening van de exporteur te brengen, en anderzijds in artikel 92 verbiedt die kosten uit de algemene middelen te financieren. Artikel 92 kan dus niet verbieden de met het gemeenschapsrecht strijdige heffing af te schaffen. Voorts is van belang dat verzoeker heeft gesteld dat de financiering van de keuringen uit de algemene overheidsmiddelen niet tot concurrentievervalsing in de zin van artikel 92 leidt, omdat dergelijke kosten zich niet voordoen in het binnenlands handelsverkeer der Lid-Staten. De verwijzende rechter heeft dan ook niet bewezen geacht dat afschaffing van de heffing discriminerend zou werken, doch daarentegen aangenomen dat juist het heffen van keurlonen discriminerend kan werken op de markt van de Lid-Staten van bestemming. Overigens sluit ik mij met betrekking tot deze laatste vraag aan bij de opmerking van de Commissie dat de prejudiciële procedure zich niet leent voor dit soort onderzoeken, met name of sprake is van concurrentievervalsing. Zou inderdaad concurrentievervalsing kunnen worden aangenomen, namelijk wanneer dergelijke keurlonen in een bepaalde staat van bestemming ten laste van het gekeurde produkt worden gebracht, dan kan daartegen in ieder geval niet worden opgetreden met een afwijking van het verbod van artikel 16, maar alleen in het kader van een aanpassing van de wetgevingen. Dit zou ertoe leiden dat ook de betrokken staten van bestemming de kosten van de keuringen uit de algemene overheidsmiddelen gaan financieren; eveneens is denkbaar dat de financiering der keuringen via gemeenschapsmaatregelen wordt geharmoniseerd.
5.
Uit het voorgaande volgt dat de hierbedoelde keurlonen bij uitvoer niet verenigbaar zijn met artikel 16 EEG-Verdrag. De verwijzende rechter zal hieruit de consequenties moeten trekken en daarbij in aanmerking moeten nemen dat de ingevolge artikel 16 verboden heffingen uiterlijk aan het einde van de eerste etappe hadden moeten worden afgeschaft en dat sedert 1 januari 1962 een rechtstreeks werkend verbod terzake bestond.
6.
Bijgevolg concludeer ik dat de vraag van de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage als volgt worde beantwoord:
Geldelijke lasten welke bij grensoverschrijding eenzijdig worden geheven op naar andere Lid-Staten uitgevoerde produkten, zijn heffingen van gelijke werking als uitvoerrechten, ook indien die lasten betrekking hebben op — met het gemeenschapsrecht verenigbare of daarin voorgeschreven — verplichte veterinaire keuringen bij uitvoer.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.