PRESUDA OPĆEG SUDA (osmo vijeće)
7. veljače 2024.(*)
„Državne potpore – Potpora koju je dodijelila Nizozemska u korist društva KLM u kontekstu pandemije bolesti COVID-19 – Državno jamstvo za bankovni zajam i podređeni državni zajam – Odluka kojom se potpora proglašava spojivom s unutarnjim tržištem – Tužba za poništenje – Aktivna procesna legitimacija – Bitno ugrožavanje tužiteljeva položaja na tržištu – Dopuštenost – Određivanje korisnika potpore u kontekstu grupe društava”
U predmetu T‑146/22,
Ryanair DAC, sa sjedištem u Swordsu (Irska), koji zastupaju E. Vahida, F.-C. Laprévote, V. Blanc, D. Pérez de Lamo i S. Rating, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju C. Georgieva, J. Carpi Badía i M. Farley, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupiru
Francuska Republika, koju zastupaju T. Stéhelin, B. Fodda, T. Lechevallier i P. Dodeller, u svojstvu agenata,
Kraljevina Nizozemska, koju zastupaju M. Bulterman, C. Schillemans, E. Besselink i J. Langer, u svojstvu agenata, uz asistenciju S. Corrijna, odvjetnika,
Société Air France,
sa sjedištem u Tremblay‑en‑Franceu (Francuska),
i
Air France‑KLM,
sa sjedištem u Parizu (Francuska),
koje zastupaju J. Derenne i D. Vallindas, odvjetnici,
i
Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV, sa sjedištem u Amstelveenu (Nizozemska), koji zastupaju K. Schillemans, P. Huizing i E. de Krom, odvjetnici,
intervenijenti,
OPĆI SUD (osmo vijeće),
u sastavu: A. Kornezov (izvjestitelj), predsjednik, G. De Baere i D. Petrlík, suci,
tajnik: P. Cullen, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
nakon rasprave održane 7. srpnja 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1        Svojom tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a tužitelj, Ryanair DAC, zahtijeva poništenje Odluke Komisije C(2021) 5437 final od 16. srpnja 2021. o državnoj potpori SA.56810 (2020/N) – Nizozemska – COVID-19: Državno jamstvo za zajam i državni zajam u korist društva KLM (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Okolnosti spora i kontekst predmetne mjere
2        Koninklijke Luchtvaart Maatschappij (u daljnjem tekstu: KLM) dio je grupe Air France‑KLM. Na čelu navedene grupe nalazi se holding Air France‑KLM (u daljnjem tekstu: holding Air France‑KLM). U skladu s pobijanom odlukom, ta grupa usto obuhvaća, među ostalim, društva Société Air France S. A. (u daljnjem tekstu: Air France), „Air France‑KLM International Mobility (Švicarska)”, „Blueteam V (Francuska)”, „BigBlank (Francuska)”, „Air France‑KLM Finance (Francuska)” i „Transavia Company (Francuska)”.
3        U skladu s pobijanom odlukom, Francuska Republika i Kraljevina Nizozemska drže 14,3 % odnosno 14 % kapitala holdinga Air France‑KLM. Holding Air France‑KLM pak drži 100 % udjela u društvu Air France i izravno i neizravno 93,84 % temeljnog kapitala društva KLM. Osim toga, navedeni holding ima 99,7 % ekonomskih prava, odnosno prava na dividende, i 49 % KLM‑ovih glasačkih prava. Isti holding drži 100 % udjela u drugim društvima kćerima navedenima u prethodnoj točki 2.
4        Pobijana odluka donesena je u kontekstu niza drugih mjera državne potpore kojima se podupiru sektor zrakoplovstva i, konkretnije, društva koja su dio grupe Air France‑KLM.
5        Konkretno, Europska komisija odobrila je 4. svibnja 2020. pojedinačnu potporu koju je Francuska Republika dodijelila društvu Air France u obliku, s jedne strane, državnog jamstva u visini od 90 % zajma u iznosu od 4 milijarde eura koji je odobrio konzorcij banaka i, s druge strane, dioničarskog zajma u iznosu od najviše 3 milijarde eura (u daljnjem tekstu: dioničarski zajam) (Odluka C(2020)2983 final od 4. svibnja 2020. o državnoj potpori SA.57082 (2020/N) – Francuska – COVID-19: Privremeni okvir (članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a) – Jamstvo i dioničarski zajam u korist društva Air France). Ta je odluka ispravljena dva puta, prvi put 17. prosinca 2020. (Odluka Komisije C(2020) 9384 final), a drugi put 26. srpnja 2021. (Odluka Komisije C(2021) 5701 final) (u daljnjem tekstu: odluka Air France). U toj je odluci Komisija smatrala da su korisnici mjere potpore koja je predmet navedene odluke društvo Air France i društva kćeri pod njegovom kontrolom. Suprotno tomu, ni holding Air France‑KLM ni njegova druga društva kćeri, uključujući KLM i društva pod njegovom kontrolom, nisu se smatrali korisnicima te mjere.
6        Kraljevina Nizozemska 26. lipnja 2020. prijavila je Komisiji, u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, državnu potporu u korist društva KLM koja se sastoji, s jedne strane, od državnog jamstva za zajam koji će joj dodijeliti konzorcij banaka i, s druge strane, od državnog zajma (u daljnjem tekstu: predmetna mjera). Ukupni proračun potpore iznosio je 3,4 milijarde eura. Cilj predmetne mjere bio je društvu KLM privremeno osigurati likvidnost koja mu je bila potrebna kako bi se suočilo s negativnim posljedicama pandemije bolesti COVID-19. Kraljevina Nizozemska smatrala je da bi, s obzirom na važnost društva KLM za njezino gospodarstvo i zračni prijevoz, stečaj tog društva dodatno pogoršao ozbiljne poremećaje u njezinu gospodarstvu nastale zbog te pandemije.
7        Dana 13. srpnja 2020., Odlukom C(2020) 4871 final o državnoj potpori SA.57116 (2020/N) – Nizozemska – COVID-19: Državno jamstvo i državni zajam u korist društva KLM, Komisija je smatrala, s jedne strane, da predmetna mjera čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a i, s druge strane, da je ona spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a. U skladu s tom odlukom, društvo KLM bilo je jedini korisnik potpore, isključujući ostala društva grupe Air France‑KLM.
8        Komisija je 5. travnja 2021. donijela Odluku C(2021) 2488 final o državnoj potpori SA.59913 – Francuska – COVID-19 – Dokapitalizacija [društva Air France] i holdinga Air France‑KLM (u daljnjem tekstu: odluka Air France‑KLM i Air France), u kojoj je zaključila da je pojedinačna potpora koju je Francuska Republika dodijelila u obliku dokapitalizacije društva Air France i holdinga Air France‑KLM u ukupnom iznosu od 4 milijarde eura spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a i privremenog okvira. Ta potpora obuhvaća, s jedne strane, sudjelovanje Francuske Republike u projektu povećanja kapitala u najvišem iznosu od 1 milijarde eura i, s druge strane, konverziju dioničarskog zajma od 3 milijarde eura, koji je bio dio predmetne mjere u odluci Air France, u hibridni instrument izjednačen sa sudjelovanjem u vlastitom kapitalu. U skladu s odlukom Air France‑KLM i Air France, korisnici tih mjera bili su društvo Air France i njegova društva kćeri te holding Air France‑KLM i društva kćeri pod njegovom kontrolom, osim društva KLM i njegovih društava kćeri.
9        Presudom od 19. svibnja 2021., Ryanair/Komisija (KLM; COVID-19) (T‑643/20, EU:T:2021:286) Opći sud poništio je Odluku Komisije C(2020) 4871 final od 13. srpnja 2020. jer nije bila obrazložena u pogledu utvrđivanja korisnika predmetne mjere. Osim toga, odlučio je odgoditi učinke poništenja navedene odluke do donošenja nove odluke Komisije na temelju članka 108. UFEU‑a.
10      Komisija je 16. srpnja 2021. donijela pobijanu odluku, u kojoj je smatrala da predmetna mjera čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, ali je spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, i da su društvo KLM i njegova društva kćeri bili jedini korisnici potpore, isključujući druga društva grupe Air France‑KLM.
Zahtjevi stranaka
11      Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–        poništi pobijanu odluku;
–        naloži Komisiji snošenje troškova.
12      Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–        odbije tužbu;
–        naloži tužitelju snošenje troškova.
13      Kraljevina Nizozemska, društva KLM, Air France i holding Air France‑KLM zahtijevaju da se tužba odbije kao neosnovana i da se tužitelju naloži snošenje troškova.
14      Francuska Republika od Općeg suda zahtijeva da odbaci tužbu kao nedopuštenu u dijelu u kojem tužitelj osporava osnovanost pobijane odluke i u preostalom dijelu odbije je u meritumu.
Pravo
Dopuštenost
15      Tužitelj tvrdi, kao prvo, da je zainteresirana stranka u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 1. točke (h) Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. UFEU‑a (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.) i da stoga ima aktivnu procesnu legitimaciju za obranu svojih postupovnih prava. Kao drugo, tvrdi da je predmetna mjera bitno utjecala na njegov konkurentski položaj na tržištu i da stoga ima aktivnu procesnu legitimaciju i za osporavanje osnovanosti pobijane odluke.
16      Komisija, Kraljevina Nizozemska, društvo KLM, holding Air France‑KLM i društvo Air France ne osporavaju dopuštenost tužbe.
17      S druge strane, Francuska Republika tvrdi da tužitelj nema aktivnu procesnu legitimaciju za osporavanje osnovanosti pobijane odluke.
18      U ovom slučaju nije sporno da je tužitelj KLM‑ov konkurent i nije osporavano da ga stoga treba smatrati „zainteresiranom stranom” u smislu članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589 koja ima aktivnu procesnu legitimaciju za zaštitu postupovnih prava na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
19      Kad je riječ o tužiteljevoj aktivnoj procesnoj legitimaciji za osporavanje osnovanosti pobijane odluke, važno je podsjetiti na to da dopuštenost tužbe koju je fizička ili pravna osoba podnijela protiv akta koji joj nije upućen, na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, ovisi o tome priznaje li joj se aktivna procesna legitimacija, koja postoji u dvama slučajevima. S jedne strane, takva tužba može se podnijeti pod uvjetom da se taj akt izravno i osobno odnosi na nju. S druge strane, takva osoba može podnijeti tužbu protiv regulatornog akta koji ne podrazumijeva provedbene mjere ako se on izravno odnosi na nju (presude od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 59. i 91. i od 13. ožujka 2018., Industrias Químicas del Vallés/Komisija, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, t. 39.).
20      Budući da pobijana odluka, koja je bila upućena Kraljevini Nizozemskoj, nije regulatorni akt u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a jer nije riječ o aktu opće primjene (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 56.), na Općem sudu je da ispita odnosi li se ta odluka izravno i osobno na tužitelja u smislu te odredbe.
21      U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da osobe kojima odluka nije upućena mogu tvrditi da ih se osobno tiče samo ako ta odluka utječe na njih zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući ih zbog toga pojedinačno na istovrstan način, poput adresata (presude od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str. 223.; od 28. siječnja 1986., Cofaz i dr./Komisija, 169/84, EU:C:1986:42, t. 22. i od 22. studenoga 2007., Sniace/Komisija, C‑260/05 P, EU:C:2007:700, t. 53.).
22      Stoga, ako tužitelj dovodi u pitanje osnovanost odluke o ocjeni potpore koja je donesena na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a ili nakon službenog istražnog postupka, sama činjenica da ga se može smatrati „zainteresiranom stranom” u smislu stavka 108. stavka 2. UFEU‑a ne može biti dovoljna kako bi se dopustila tužba. U tom slučaju, dakle, mora dokazati da ima poseban položaj u smislu sudske prakse na koju se podsjeća u točki 21. ove presude. To je osobito slučaj ako potpora koja je predmet odluke u pitanju bitno utječe na tužiteljev položaj na dotičnom tržištu (vidjeti presudu od 15. srpnja 2021., Deutsche Lufthansa/Komisija, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, t. 37. i navedenu sudsku praksu).
23      U tom pogledu tužiteljevo dokazivanje bitnog utjecaja na njegov položaj na tržištu ne znači da Sud mora odlučiti o konkurentskim odnosima između te stranke i poduzetnikâ korisnikâ, nego je samo nužno da navedena stranka uputi na prikladan način na razloge zbog kojih bi Komisijina odluka mogla povrijediti njegove legitimne interese bitno utječući na njegov položaj na dotičnom tržištu (vidjeti presudu od 15. srpnja 2021., Deutsche Lufthansa/Komisija, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, t. 57. i navedenu sudsku praksu).
24      Iz sudske prakse Suda tako proizlazi da bitno ugrožavanje tužiteljeva konkurentskog položaja na predmetnom tržištu ne proizlazi iz temeljite analize različitih konkurentskih odnosa na tom tržištu na temelju kojih se precizno može utvrditi opseg ugrožavanja njegova konkurentskog položaja, nego, u načelu, iz utvrđenja prima facie da dodjela mjere na koju se odnosi Komisijina odluka dovodi do bitnog ugrožavanja tog položaja (presuda od 15. srpnja 2021., Deutsche Lufthansa/Komisija, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, t. 58.).
25      Iz toga proizlazi da se taj uvjet može ispuniti ako tužitelj pruži dokaze koji omogućavaju dokazivanje da mjera o kojoj je riječ može bitno ugroziti njegov položaj na dotičnom tržištu (vidjeti presudu od 15. srpnja 2021., Deutsche Lufthansa/Komisija, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, t. 59. i navedenu sudsku praksu).
26      Kad je riječ o elementima koji su dopušteni sudskom praksom kako bi se dokazao takav bitan utjecaj, valja podsjetiti na to da sama okolnost da bi akt mogao imati određeni utjecaj na konkurentske odnose koji postoje na mjerodavnom tržištu i da se predmetni poduzetnik nalazio u bilo kakvom konkurentskom odnosu s korisnikom tog akta ne može biti dovoljna da se može smatrati da se navedeni akt osobno odnosi na navedenog poduzetnika. Stoga se poduzetnik ne može pozivati samo na svoje svojstvo konkurenta u odnosu na poduzetnika korisnika (vidjeti presudu od 15. srpnja 2021., Deutsche Lufthansa/Komisija, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, t. 60. i navedenu sudsku praksu).
27      Dokaz bitnog ugrožavanja položaja konkurenta na tržištu ne može se ograničiti na postojanje nekoliko elemenata koji upućuju na pogoršanje njegova gospodarskog ili financijskog uspjeha, poput znatnog pada prometa, nezanemarivih financijskih gubitaka ili pak znatnog smanjenja udjela na tržištu nakon dodjele potpore o kojoj je riječ. Dodjela državne potpore može ugroziti konkurentski položaj operatora i na druge načine, osobito uzrokujući gubitak zarade ili manje povoljan razvoj od onog do kojeg bi došlo da nema takve potpore (presuda od 15. srpnja 2021., Deutsche Lufthansa/Komisija, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, t. 61.).
28      Usto, sudskom se praksom ne zahtijeva da tužitelj dostavi dokaze u pogledu veličine ili zemljopisnog opsega tržišta o kojima je riječ ili pak u pogledu svojih tržišnih udjela ili tržišnih udjela korisnika predmetne mjere ili mogućih konkurenata na tim tržištima (vidjeti u tom smislu presudu od 15. srpnja 2021., Deutsche Lufthansa/Komisija, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, t. 65.).
29      S obzirom na ta načela valja ispitati je li tužitelj podnio dokaze koji omogućavaju dokazivanje da predmetna mjera može bitno ugroziti njegov položaj na tržištu o kojem je riječ.
30      U tom pogledu, kao prvo, tužitelj tvrdi da je 2021. prevezao oko 1,3 milijuna putnika i upravljao s 37 zračnih linija iz triju zračnih luka koje se nalaze u Nizozemskoj i prema njima. Konkretno, tvrdi da je bio u izravnom tržišnom natjecanju s društvom KLM na 13 od tih zračnih linija, na kojima je 2021. prevezao oko 185 000 putnika, što druge stranke ne osporavaju.
31      Osim toga, podaci izneseni u prilogu A.3.6. tužbi, koji također nisu osporeni, dokazuju da je broj sjedala koje nudi tužitelj na tih 13 zračnih linija često bio usporediv s brojem sjedala koje nudi društvo KLM, a u određenim ga je slučajevima i premašivao. Tržišno natjecanje među njima stoga je također bilo znatno u pogledu broja ponuđenih mjesta.
32      Osim toga, prema tužiteljevoj neosporenoj tvrdnji, 13 zračnih linija na kojima je bio u izravnom tržišnom natjecanju s društvom KLM opsluživalo je malo drugih zračnih prijevoznika.
33      Kao drugo, tužitelj u biti tvrdi, a da mu se to ne osporava, da je planirao komercijalno širenje na nizozemskom tržištu, kao što to potvrđuje činjenica da je naručio 210 zrakoplova Boeing 737 Max koji su se pridružili njegovoj floti u lipnju 2021. i koji bi mu omogućili da provede svoj plan širenja.
34      Kao treće, u skladu s izvješćem Fondationa pour l’innovation politique (Zaklada za političke inovacije) koje je podnio tužitelj, naslovljenim „Before COVID-19 air transportation in Europe: an already fragile sector” (Zračni prijevoz u Europi prije pandemije bolesti COVID-19: i tada već oslabljen sektor), koje je izrađeno u svibnju 2020. i čiji sadržaj druge stranke ne osporavaju, „vjerojatno je da će Ryanair […] izaći iz krize uzrokovane bolešću COVID-19 bez prevelike štete te će čak raspolagati dovoljnim financijskim sredstvima, osobito zahvaljujući zaduživanju i otkupu društava u stečaju, kako bi sudjelovao u vjerojatnom restrukturiranju zračnog prijevoza u Europi”. Iz toga proizlazi da se tužitelj nalazio u relativno snažnom položaju u odnosu na tradicionalne zračne prijevoznike poput društva KLM, koje je bilo suočeno s rizikom insolventnosti ili čak izlaska s tržišta.
35      Naime, rizik od toga da će društvo KLM bez predmetne mjere biti u stečaju proizlazi iz pobijane odluke, kojom se pojašnjava da je cilj te mjere bio osigurati društvu KLM likvidnost koja mu je bila potrebna kako bi se suočio s manjkom likvidnosti zbog negativnih posljedica zdravstvene krize bolesti COVID-19 i tako izbjeći stečaj društva KLM.
36      Kao četvrto, tužitelj tvrdi da je konkurentski odnos između njega i grupe Air France‑KLM, promatran u cjelini, još izraženiji. Stoga je on prvi zračni prijevoznik na razini Unije prema broju prevezenih putnika, dok je grupa Air France‑KLM tek četvrta, što druge stranke ne osporavaju.
37      Osim toga, iz izvješća društva Exane BNP Paribas, naslovljenog „European Airlines, Blinded by the light” (Europski zračni prijevoznici: zaslijepljeni svjetlom), od 15. srpnja 2020., koje je podnio tužitelj i čiji sadržaj druge stranke ne osporavaju, proizlazi da su zračni prijevoznici grupe Air France‑KLM postali, zahvaljujući državnoj potpori, zračni prijevoznici u Europi koji zajedno raspolažu najvećom količinom likvidnosti i da su ga, u skladu s neosporavanom tužiteljevom tvrdnjom, zamijenili kao europskog zračnog prijevoznika koji je od srpnja 2020. mogao snositi najdulje razdoblje potpunog prizemljenja svoje flote prije potpunog iscrpljivanja svojih financijskih sredstava.
38      Elementi istaknuti u točkama 30. do 37. ove presude, razmatrani zajedno, omogućuju zaključak da je tužitelj dokazao da dodjela predmetne mjere može ojačati konkurentski položaj društva KLM na njegovu štetu i prima facie
dovesti do bitnog ugrožavanja njegova konkurentskog položaja na tržištu, osobito uzrokujući gubitak zarade ili manje povoljan razvoj od onog do kojeg bi došlo da takve mjere nema (vidjeti sudsku praksu navedenu u točki 27. ove presude).
39      Taj zaključak nije doveden u pitanje prigovorom Francuske Republike da tužitelj nije glavni KLM‑ov konkurent na nizozemskom tržištu.
40      Naime, sudska praksa ne zahtijeva da je tužitelj glavni konkurent korisnika mjere potpore kako bi se moglo smatrati da ta mjera bitno utječe na njegov konkurentski položaj.
41      Ne može se prihvatiti ni prigovor Francuske Republike da tužitelj nije dokazao da pobijana odluka utječe na njega zbog činjenične situacije koja ga razlikuje od one svih ostalih KLM‑ovih konkurenata.
42      Naime, uvjet bitnog utjecaja na konkurentski položaj tužitelja jest element svojstven tužitelju koji se mora ocijeniti samo u odnosu na njegov položaj na tržištu prije dodjele predmetne mjere ili u odnosu na taj položaj u slučaju da ta mjera nije dodijeljena. Stoga nije relevantno uspoređivanje situacije svih konkurenata koji postoje na predmetnom tržištu (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Deutsche Lufthansa/Komisija, C‑453/19 P, EU:C:2020:862, t. 58.). Osim toga, kao što se to navodi u točki 28. ove presude, Sud je pojasnio da tužitelj ne mora nužno podnijeti elemente koji se odnose na njegove tržišne udjele ili tržišne udjele korisnika ili mogućih konkurenata na tom tržištu. Iz toga proizlazi da se za potrebe dokazivanja bitnog utjecaja na njegov konkurentski položaj od tužitelja ne može zahtijevati da na temelju dokaza koji idu tomu u prilog utvrdi konkurentski položaj svih svojih konkurenata i razliku između njihova i svojeg položaja.
43      Osim toga, valja istaknuti da se sudskom praksom navedenom u točki 21. ove presude predviđaju dva različita kriterija za dokazivanje toga da se neka odluka osobno odnosi na subjekte koji nisu adresati te odluke, odnosno da ta odluka utječe na njih zbog „određenih osobina koje su im svojstvene” ili „neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe”. Stoga se tom sudskom praksom od tužitelja ne zahtijeva da u svim slučajevima dokaže da se njegova činjenična situacija razlikuje od činjenične situacije bilo koje druge osobe. Naime, dovoljno je da pobijana odluka utječe na tužitelja zbog određenih osobina koje su mu svojstvene.
44      To je tako u predmetnom slučaju. Naime, svim elementima navedenima u točkama 30. do 37. ove presude nastoji se na dovoljno uvjerljiv način utvrditi da tužiteljev položaj na predmetnim tržištima obilježavaju određene značajke koje su mu svojstvene, odnosno činjenica da je tužitelj u izravnom tržišnom natjecanju s korisnikom na znatnom broju zračnih linija na kojima, osim toga, upravlja velikim brojem sjedala, da je planirao komercijalno širenje na nizozemskom tržištu i da je u nedostatku predmetne mjere postojao rizik da društvo KLM postane insolventno ili barem znatno oslabljeno, dok se činilo da je tužiteljeva financijska situacija relativno jaka u odnosu na onu korisnika, čime bi bio stavljen u položaj koji bi mu bez potpore omogućio da pridobije tržišne udjele na štetu društva KLM.
45      S obzirom na sve prethodno navedeno, valja zaključiti da je tužitelj u dovoljnoj mjeri dokazao da je mjera o kojoj je riječ mogla bitno utjecati na njegov konkurentski položaj na mjerodavnom tržištu.
46      Valja utvrditi da se pobijana odluka također izravno odnosi na tužitelja jer volja Kraljevine Nizozemske da društvu KLM isplati potporu nije upitna i da takva isplata može staviti tužitelja u nepovoljan tržišni položaj i tako utjecati na njegovo pravo da ne trpi narušavanje tržišnog natjecanja tom potporom (vidjeti u tom smislu presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 43. i navedenu sudsku praksu).
47      Stoga je tužitelju dopušteno osporavati osnovanost pobijane odluke.
Meritum
48      U prilog osnovanosti tužbe tužitelj ističe pet tužbenih razloga koji se u biti temelje, prvi, na pogrešci koja se tiče prava i očitoj pogrešci u ocjeni koje se odnose na isključenje holdinga Air France‑KLM i društva Air France iz opsega korisnika predmetne mjere, drugi, na povredi odredbi UFEU‑a i općih pravnih načela koja se odnose na nediskriminaciju, slobodno pružanje usluga i slobodu poslovnog nastana, treći, na pogrešnoj primjeni članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, četvrti, na povredi njegovih postupovnih prava i, peti, na povredi obveze obrazlaganja.
Prvi tužbeni razlog, koji se odnosi na isključenje holdinga Air France‑KLM i društva Air France iz opsega korisnika predmetne mjere
49      Tužitelj osporava utvrđenje korisnika predmetne mjere. Tvrdi da je Komisija pogrešno smatrala da su samo društvo KLM i društva pod njegovom kontrolom bili korisnici predmetne mjere, isključujući holding Air France‑KLM i društvo Air France. U tom pogledu ističe nekoliko elemenata kako bi dokazao da su holding Air France‑KLM i društvo Air France također bili potencijalni ili neizravni korisnici predmetne mjere. Ti se elementi u biti odnose na vlasničke, organske, funkcionalne i gospodarske veze između holdinga Air France‑KLM, društva Air France i društva KLM, na ugovorni okvir na temelju kojeg je predmetna mjera dodijeljena kao i na njezin kontekst.
50      Komisija osporava tužiteljeve argumente naglašavajući, na temelju elemenata istaknutih u pobijanoj odluci, da društva Air France i KLM de facto uživaju veliku funkcionalnu, gospodarsku i organsku autonomiju, kako jedno u odnosu na drugo tako i u odnosu na holding Air France‑KLM. Osim toga, korporativnom i upravljačkom strukturom grupe Air France‑KLM također se izbjegava svaki rizik neizravnog prijenosa potpore između društava Air France i KLM. Nadalje, predmetna mjera uključuje ugovorne mehanizme istovjetne odredbi o namjeni, kojima se stvarna financijska i gospodarska prednost navedene mjere dodjeljuje isključivo društvu KLM.
51      Francuska Republika, Kraljevina Nizozemska, društvo KLM, društvo Air France i holding Air France‑KLM slažu se s Komisijinim očitovanjima.
52      Komisija je u pobijanoj odluci smatrala da su korisnici predmetne mjere bili društvo KLM i društva kćeri pod njegovom kontrolom. Suprotno tomu, iako je društvo KLM dio grupe Air France‑KLM, ni njegovo društvo majka, odnosno holding Air France‑KLM, ni njegova društva sestre, uključujući društvo Air France i društva kćeri pod njegovom kontrolom, nisu korisnici navedene mjere.
53      Ovim se tužbenim razlogom stoga u biti postavlja pitanje utvrđivanja korisnika mjere potpore u kontekstu grupe društava.
54      U tom pogledu iz sudske prakse proizlazi da se za potrebe primjene pravila u području državnih potpora može smatrati da više različitih pravnih subjekata čini jednu gospodarsku jedinicu. Naime, u tom se području postavlja pitanje postoji li gospodarska jedinica između više pravno različitih subjekata osobito kada je riječ o utvrđivanju korisnika potpore (vidjeti u tom smislu presude od 14. studenoga 1984., Intermills/Komisija, 323/82, EU:C:1984:345, t. 11. i 12. i od 19. svibnja 2021., Ryanair/Komisija (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, t. 46. i navedenu sudsku praksu).
55      Elementi koje sudska praksa uzima u obzir pri utvrđivanju postojanja ili nepostojanja gospodarske jedinice u području državnih potpora uključuju: sudjelovanje dotičnog poduzetnika u grupi društava čiju kontrolu izravno ili neizravno izvršava jedno od njih, obavljanje istovjetnih ili usporednih gospodarskih djelatnosti i nepostojanje gospodarske autonomije dotičnih društava (vidjeti u tom smislu presudu od 14. listopada 2004., Pollmeier Malchow/Komisija, T‑137/02, EU:T:2004:304, t. 68. do 70.); formiranje jedne grupe koju kontrolira jedan subjekt, unatoč osnivanju novih društava gdje svako od njih ima zasebnu pravnu osobnost (vidjeti u tom smislu presudu od 14. studenoga 1984., Intermills/Komisija, 323/82, EU:C:1984:345, t. 11.); mogućnost da subjekt koji ima kontrolne udjele u drugom društvu izvršava, osim pukog ulaganja ulagača u kapital, funkcije kontrole, poticaja i financijske potpore u odnosu na to društvo kao i postojanje organskih, funkcionalnih i gospodarskih veza između njih (vidjeti u tom smislu presude od 16. prosinca 2010., AceaElectrabel Produzione/Komisija, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, t. 51. i od 19. svibnja 2021., Ryanair/Komisija (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, t. 47.); postojanje relevantnih ugovornih odredbi (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2010., AceaElectrabel Produzione/Komisija, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, t. 57.).
56      Osim toga, vrsta dodijeljene mjere potpore, eventualne obveze koje je preuzela dotična država članica i kontekst u kojem se nalazi ta mjera mogu, ovisno o slučaju, također biti relevantni elementi za utvrđivanje postojanja ili nepostojanja gospodarske jedinice u području državnih potpora.
57      Osim toga, svoje tumačenje pojma „poduzetnik” Komisija je pojasnila u Obavijesti o pojmu državne potpore iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a (SL 2016., C 262, str. 1., u daljnjem tekstu: Obavijest o pojmu državne potpore). Iako ne može obvezivati Opći sud, ta obavijest može biti koristan izvor inspiracije (vidjeti presudu od 6. travnja 2022., Mead Johnson Nutrition (Asia Pacific) i dr./Komisija, T‑508/19, EU:T:2022:217, t. 93. i navedenu sudsku praksu).
58      Komisija je u točki 11. Obavijesti o pojmu državne potpore priznala da se za potrebe primjene pravila o državnim potporama može smatrati da nekoliko zasebnih pravnih subjekata čini jednu gospodarsku jedinicu. U tu svrhu, u skladu s tim stavkom, treba uzeti u obzir postojanje kontrolnih udjela jednog od subjekata u drugom kao i postojanje drugih funkcionalnih, gospodarskih i organskih veza među njima.
59      U tom kontekstu presuđeno je da Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću pri utvrđivanju treba li društva koja su dio grupe smatrati gospodarskom jedinicom ili pravno i financijski samostalnim jedinicama u svrhu primjene sustava državnih potpora. Ta Komisijina diskrecijska ovlast podrazumijeva uzimanje u obzir i ocjenu složenih gospodarskih činjenica i okolnosti. Budući da sud Unije svojom ocjenom činjenica, osobito na gospodarskom planu, ne može zamijeniti ocjenu donositelja odluke, nadzor Općeg suda mora se u tom pogledu ograničiti na provjeru poštovanja pravila postupka i obrazloženja, materijalne točnosti činjenica kao i nepostojanja očite pogreške u ocjeni i zlouporabe ovlasti (vidjeti presudu od 8. rujna 2009., AceaElectrabel/Komisija, T‑303/05, neobjavljenu, EU:T:2009:312, t. 101. i 102. i navedenu sudsku praksu).
60      Međutim, sud Unije posebno treba ne samo provjeriti činjeničnu točnost navedenih dokaza, njihovu pouzdanost i dosljednost nego i ispitati sadržavaju li ti elementi sve relevantne podatke koje treba uzeti u obzir za ocjenu složene situacije i jesu li takve naravi da podupiru zaključke koji iz njih proizlaze (presuda od 20. rujna 2018., Španjolska/Komisija, C‑114/17 P, EU:C:2018:753, t. 104.).
61      Osim toga, na Komisiji je da s posebnim oprezom ispita veze između društava koja pripadaju istoj grupi kada postoji bojazan od učinaka kumuliranja državnih potpora unutar iste grupe na tržišno natjecanje (vidjeti presudu od 19. svibnja 2021., Ryanair/Komisija (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, t. 48. i navedenu sudsku praksu).
62      S obzirom na kriterije koji su razvijeni u sudskoj praksi i argumente stranaka, valja uzastopno ispitati vlasničke, organske, funkcionalne i gospodarske veze između holdinga Air France‑KLM, društva Air France i društva KLM te njihovih društava kćeri, ugovore na temelju kojih je predmetna mjera dodijeljena kao i vrstu dodijeljene mjere potpore i njezin kontekst.
–       Vlasničke i organske veze između holdinga Air France‑KLM, društva Air France i društva KLM
63      Komisija najprije ističe da u tužbi tužitelj tvrdi da je činjenica da društvo majka ima de iure mogućnost izvršavanja kontrole nad svojim društvom kćeri dovoljna „sama za sebe” kako bi se smatralo da društvo majka treba biti uključeno kao korisnik mjere potpore. Međutim, tužitelj u replici tvrdi da Komisija u okviru svoje ocjene nije uzela u obzir kontrolnu ovlast holdinga Air France‑KLM nad njegovim društvima kćerima. Budući da se potonjim tužiteljevim argumentom ne razvija argument iz tužbe, on je stoga nedopušten jer je prvi put istaknut u replici.
64      Valja odbiti Komisijinu argumentaciju koja se odnosi na nedopuštenost argumenta koji je tužitelj iznio u replici, prema kojem ona u okviru svoje ocjene nije uzela u obzir ovlast holdinga Air France‑KLM da kontrolira svoja društva kćeri jer navedena argumentacija proizlazi iz djelomičnog tumačenja tužbe. Naime, u njoj, s jedne strane, tužitelj tvrdi da Komisija nije pravilno ocijenila utjecaj činjenice da holding Air France‑KLM ima statutarnu mogućnost izvršavati funkcije nadzora, poticanja i financijske potpore svojem društvu kćeri KLM i, s druge strane, on kritizira Komisijinu ocjenu nekoliko drugih čimbenika koji se odnose na organske, funkcionalne, gospodarske i ugovorne veze između različitih subjekata grupe Air France‑KLM. Argumenti izneseni u tužbi stoga nisu bili ograničeni na pozivanje na puku de iure mogućnost holdinga Air France‑KLM da izvršava kontrolu nad društvom KLM. Prema tome, s obzirom na to da argument iz prethodno navedene replike predstavlja njezinu dopunu, on stoga nije nedopušten.
65      S obzirom na to pojašnjenje, kao prvo, valja istaknuti, što se tiče vlasničkih veza između različitih subjekata koji pripadaju grupi Air France‑KLM, da je, kao što je to navedeno u točki 3. ove presude, društvo Air France u stopostotnom vlasništvu holdinga Air France‑KLM i da potonje društvo ima 93,84 % temeljnog kapitala, 99,7 % ekonomskih prava i 49 % glasačkih prava društva KLM.
66      Iako je ta činjenica prvi relevantan element za ispitivanje postojanja gospodarske jedinice između tih subjekata, sudska praksa u području državnih potpora zahtijeva, osim toga, da se provjeri izvršava li društvo majka stvarno kontrolu time što je izravno ili neizravno uključeno u upravljanje svojim društvima kćerima i na taj način sudjeluje u gospodarskoj djelatnosti koju obavlja kontrolirani poduzetnik (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2010., AceaElectrabel Produzione/Komisija, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, t. 49. i navedenu sudsku praksu).
67      Naime, u nedostatku takve analize, puko razdvajanje poduzetnika na dva različita subjekta, od kojih prvi izravno obavlja gospodarsku djelatnost o kojoj je riječ, a drugi kontrolira prvog poduzetnika miješajući se pritom u njegovo upravljanje, dovoljna je da se pravila prava Unije koja se odnose na državne potpore liše njihova korisnog učinka. To bi drugom subjektu omogućilo da se koristi subvencijama ili drugim prednostima koje dodjeljuje država ili koje se dodjeljuju putem državnih sredstava te da ih u cijelosti ili djelomično upotrebljava u korist prvog subjekta, također u interesu gospodarske jedinice koju čine oba subjekta (vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., AceaElectrabel Produzione/Komisija, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
68      U ovom slučaju iz točke 33. pobijane odluke proizlazi da holding Air France‑KLM ima ovlast kontrole nad društvom KLM zahvaljujući pravima veta kojima raspolaže, s jedne strane, u vezi s poslovnim planom i proračunima društva KLM i, s druge strane, u vezi s plaćom, imenovanjem i opozivom direktora tog društva, uključujući imenovanje i opoziv članova uprave društva KLM. Stoga navedeni holding mora odobriti odluke koje se odnose, među ostalim, na strateške opcije, proračun i plan ulaganja „grupe Air France‑KLM, uključujući društvo KLM” prije njihova usvajanja ili provedbe.
69      Iz točaka 40. i 51. pobijane odluke također proizlazi da holding Air France‑KLM ima pravo odobravanja transakcija financiranja svojih društava kćeri koje premašuju 150 milijuna eura. To se pravo pokazalo relevantnim u ovom slučaju, s obzirom na činjenicu da je, kao što je to Komisija priznala u pobijanoj odluci, financiranje koje je dodijelila Kraljevina Nizozemska prelazilo prag od 150 milijuna eura, tako da ga je holding Air France‑KLM morao odobriti prije nego što je bio dodijeljen.
70      Kao drugo, što se tiče organskih veza između holdinga Air France‑KLM, društva Air France i društva KLM, tužitelj osobito upućuje na univerzalni registracijski dokument iz 2019. navedenog holdinga podnesen Autoritéu des marchés financiers (Tijelo za financijska tržišta (AMF), Francuska) u skladu s Uredbom (EU) 2017/1129 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2017. o prospektu koji je potrebno objaviti prilikom javne ponude vrijednosnih papira ili prilikom uvrštavanja za trgovanje na uređenom tržištu te stavljanju izvan snage Direktive 2003/71/EZ (SL 2017., L 168, str. 12.) (u daljnjem tekstu: univerzalni registracijski dokument iz 2019.), čiji izvadak podnosi Općem sudu i o kojem se raspravljalo na raspravi. U skladu s člancima 9. i 21. Uredbe 2017/1129, univerzalni registracijski dokument je dokument dostupan javnosti u kojem se opisuju organizacija, djelatnosti, financijska situacija, rezultati, izgledi, upravljanje i dioničarska struktura predmetnog izdavatelja.
71      Iz univerzalnog registracijskog dokumenta iz 2019. proizlazi da na razini grupe Air France‑KLM postoji nekoliko mješovitih tijela sastavljenih od visokih predstavnika holdinga Air France‑KLM, društva Air France i društva KLM, zaduženih za nadzor i koordinaciju određenih važnih odluka koje treba donijeti unutar navedene grupe.
72      Primjerice, unutar grupe Air France‑KLM sva ulaganja veća od pet milijuna eura, transakcije u vezi s flotom kao i transakcije stjecanja i ustupanja udjela podliježu odobrenju „izvršnog odbora grupe”, koji se sastoji, među ostalim, od glavnih direktora holdinga Air France‑KLM, društva Air France i društva KLM, kao što je to uostalom potvrdio navedeni holding na raspravi.
73      Usto, u skladu s tim univerzalnim registracijskim dokumentom iz 2019., iako se upravljanje ulaganjima osigurava na razini svakog društva grupe Air France‑KLM, postupak donošenja odluka koordinira „Group Investment Committee (GIC)”, koji se sastoji od zamjenika glavnog direktora za „ekonomiju i financije” holdinga Air France‑KLM, zamjenika glavnog direktora za „ekonomiju i financije” društva Air France i „Chief Financial Officera” društva KLM.
74      Isto tako, iz univerzalnog registracijskog dokumenta iz 2019. proizlazi da tržišnim rizicima unutar grupe Air France‑KLM upravlja „Risk Management Committee”, koji se također sastoji od visokih rukovoditelja holdinga Air France‑KLM, društva Air France i društva KLM, i koji odlučuje i nadzire financijske rizike navedene grupe i određuje potrebna pokrića.
75      Iz tog dokumenta također proizlazi da odluke koje donesu ta mješovita tijela na razini grupe Air France‑KLM zatim provodi svaki subjekt grupe.
76      Iz toga slijedi da vlasničke i organske veze unutar grupe Air France‑KLM pokazuju da holding Air France‑KLM stvarno izvršava kontrolu time što je izravno ili neizravno uključen u upravljanje društvima Air France i KLM i da stoga sudjeluje u gospodarskoj djelatnosti koju obavljaju. Iz toga također proizlazi da na razini navedene grupe postoji centralizirani postupak donošenja odluka i određena koordinacija, koji se provode putem mješovitih tijela koja okupljaju visoke predstavnike holdinga Air France‑KLM, društva Air France i društva KLM, barem što se tiče donošenja određenih važnih odluka.
77      Vlasničke i organske veze unutar grupe Air France‑KLM stoga su, kao što to tvrdi tužitelj, prvi element za dokazivanje da zasebni pravni subjekti unutar navedene grupe čine jednu gospodarsku jedinicu za potrebe primjene pravila u području državnih potpora.
–       Funkcionalne veze između holdinga Air France‑KLM, društva Air France i društva KLM
78      Kao prvo, Komisija je u točki 36. pobijane odluke istaknula da holding Air France‑KLM zapošljava vlastite zaposlenike i da se „oslanja” na zaposlenike koje su mu uputila društva Air France i KLM. Osim toga, u točkama 33. i 112. te odluke navela je, kao što je to navedeno u točki 68. ove presude, da navedeni holding ima prava veta u pogledu plaće, imenovanja i opoziva direktora društava KLM i Air France. Iz toga slijedi da između zaposlenika tog holdinga i njegovih društava kćeri postoji određena integracija i da je taj holding uključen u najvažnije odluke u pogledu direktora njegovih društava kćeri.
79      Kao drugo, u točki 37. pobijane odluke Komisija je objasnila da holding Air France‑KLM ne posluje „izravno” na tržištima zračnog prijevoza na kojima posluju društva Air France i KLM, pri čemu je utvrdila da je uloga navedenog holdinga bila pružiti potporu svojim društvima kćerima „u području informatike, ljudskih resursa, marketinga, digitalne tehnologije, komunikacije i inovacija”.
80      Međutim, u točki 42. pobijane odluke Komisija je utvrdila da su se društva Air France i KLM, pod okriljem holdinga Air France‑KLM, koordinirala „u području prodaje i upravljanja cijenama i prihodima na temelju strategije utvrđene na razini holdinga [Air France‑KLM]”, uz pomoć zaposlenika društava Air France i KLM koji su u tu svrhu upućeni navedenom holdingu. Takvo utvrđenje također proizlazi iz točke 112. navedene odluke.
81      Iz toga proizlazi da holding Air France‑KLM, iako, doduše, sam ne pruža usluge zračnog prijevoza, ipak ima stratešku ulogu u pružanju tih usluga, osobito u području prodaje i upravljanja cijenama i prihodima, i da je usto uključen u donošenje odluka o transakcijama koje se odnose na flotu (vidjeti točku 72. ove presude), što potvrđuje postojanje određenog stupnja integracije između holdinga Air France‑KLM, društva Air France i društva KLM.
82      Usto, postojanje određene funkcionalne koordinacije unutar grupe Air France‑KLM ilustrira primjer „Transavia” koji spominje tužitelj. Kao što to proizlazi iz Komisijinih odgovora na pitanja postavljena u okviru mjere upravljanja postupkom, unutar navedene grupe postoji nekoliko društava koja nose ime „Transavia”, od kojih neka posluju na tržištu usluga zračnog prijevoza putnika. Riječ je o društvima Transavia France SAS i Transavia Airlines CV, nazvanima „Transavia France” odnosno „Transavia Netherlands” u pobijanoj odluci. „Transavia France” društvo je kći društva Air France, a „Transavia Netherlands” društvo je kći društva KLM. Komisija je u tom pogledu navela da, iako ta dva društva raspolažu vlastitim „licencijama, certifikatima, pravima prometa, slotovima, imovinom, osobljem i upravom”, ona se pojavljuju na tržištu pod istim žigom Transavia i dijele istu internetsku stranicu. Usto, kao što to tvrdi tužitelj, „Transavia” se često spominje kao jedinstveno poduzeće u univerzalnom registracijskom dokumentu iz 2019. i univerzalnom registracijskom dokumentu iz 2020. holdinga Air France‑KLM koji je podnesen francuskom Tijelu za financijska tržišta u skladu s Uredbom 2017/1129 (u daljnjem tekstu: univerzalni registracijski dokument iz 2020.) kada ti dokumenti upućuju na „low cost” segment poslovne djelatnosti te grupe. Taj primjer stoga svjedoči o određenoj funkcionalnoj i poslovnoj suradnji između dvaju društava kćeri društava Air France i KLM.
83      Kao treće, iz točaka 38. do 40. i 112. pobijane odluke proizlazi da holding Air France‑KLM također obavlja financijske funkcije za potrebe društava Air France i KLM. S jedne strane, među ostalim, daje proračunske upute svojim društvima kćerima. S druge strane, ono može, „povremeno” u skladu s pobijanom odlukom, prikupiti kapital na financijskim tržištima (dug ili vlasnički kapital) u korist svojih društava kćeri ovisno o njihovim pojedinačnim potrebama.
84      Valja dodati, kao što je to učinio tužitelj i kao što to proizlazi iz točaka 70. do 75. ove presude, da je holding Air France‑KLM uključen u koordinaciju i odobravanje važnih ulaganja svojih društava kćeri, transakcije stjecanja i ustupanja udjela te upravljanje financijskim rizicima i pokrićima koja je potrebno uspostaviti, koji se stalno prate na razini grupe Air France‑KLM.
85      Financijska uloga koju je holding Air France‑KLM preuzeo u ovom je slučaju vidljiva iz činjenice, istaknute u točki 40. pobijane odluke, da on ima pravo odobravanja transakcija financiranja svojih društava kćeri koje premašuju 150 milijuna eura i da je stoga morao odobriti predmetnu mjeru.
86      Komisija je u pobijanoj odluci i na raspravi, iako je priznala financijsku ulogu holdinga Air France‑KLM u korist njegovih društava kćeri, relativizirala njezinu važnost, kvalificirajući je kao „ograničenu” (točka 38. pobijane odluke).
87      Međutim, iz točaka 68. do 85. ove presude proizlazi da holding Air France‑KLM koordinira ili odobrava važne ili strateške odluke u području financiranja, ulaganja i flote.
88      Taj je zaključak potkrijepljen podacima iz univerzalnih registracijskih dokumenata iz 2019. i 2020., iz kojih proizlazi da je holding Air France‑KLM proveo niz izdavanja obveznica velikih iznosa, da „o financijskoj strategiji odlučuje grupa [Air France‑KLM] u suradnji s društvima [Air France] i [KLM]”, da je navedeni holding „glavni” izdavatelj obveznica i da je navedena grupa predvidjela „sustavno korištenje financiranjem na tržištima [putem] društva Air France‑KLM”.
89      Unatoč tomu, Komisija je u pobijanoj odluci smatrala da su društva Air France i KLM bila „funkcionalno samostalna”, oslanjajući se na sljedeće elemente (točka 41. pobijane odluke).
90      Kao prvo, društva Air France i KLM raspolažu „zasebnim timovima za upravljanje” (točka 41. prva alineja pobijane odluke). Međutim, tu tvrdnju treba znatno precizirati elementima istaknutima u točkama 68. do 75. ove presude, iz kojih proizlazi da holding Air France‑KLM ima pravo veta u pogledu plaće, imenovanja i opoziva direktora svojih društava kćeri, da su mješovita tijela unutar grupe Air France‑KLM zadužena za nadzor i koordinaciju određenih važnih odluka u pogledu njegovih društava kćeri i da se navedeni holding oslanja na zaposlenike društava Air France i KLM koji su upućeni tom društvu.
91      Kao drugo, društvo KLM je „neovisno i potpuno odgovorno” za „većinu” glavnih elemenata svojih poslovnih djelatnosti, osobito ljudske resurse, flotu, razvoj mreže, iskustvo klijenta, upravljanje putnicima i teretom, aktivnosti održavanja, zrakoplovne djelatnosti, usluge na letu i marketing (točka 41. prva alineja pobijane odluke). Međutim, tim se tvrdnjama zanemaruje uloga holdinga Air France‑KLM kako u operacijama u vezi s flotom (vidjeti točke 68. i 72. ove presude) tako i u pružanju usluga zračnog prijevoza, osobito u području prodaje i upravljanja cijenama i prihodima, čija se strategija određuje na razini navedenog holdinga (vidjeti točke 80. do 82. ove presude).
92      Kao treće, društvo KLM ima „neovisnu financijsku organizaciju”, osobito u pogledu financiranja i nadzora unutarnjih i vanjskih izvješća, riznice, revizije i oporezivanja (točka 41. druga alineja pobijane odluke). U točki 40. pobijane odluke Komisija je osim toga navela da „svakodnevne” financijske djelatnosti samostalno obavljaju društva Air France i KLM. Međutim, tim se tvrdnjama protivi činjenica da holding Air France‑KLM mora odobriti svako financiranje iznad praga od 150 milijuna eura ili svako ulaganje iznad pet milijuna eura. Osim toga, činjenica da „svakodnevnim” financijskim djelatnostima upravljaju društva Air France i KLM ne proturječi prethodno navedenom.
93      Kao četvrto, društvo KLM upravljalo je svojim potrebama za likvidnošću „neovisno bez intervencije društva Air France”. Holding Air France‑KLM nema nikakav nadzor nad financijskim sredstvima društva KLM. Primjerice, određene odluke donose se na razini uprave društva KLM, a ne na razini navedenog holdinga. Ne postoji ni „mehanizam podjele dobiti i gubitaka ni sporazum o objedinjavanju riznice između društava Air France i KLM” (točka 40. druga alineja i točka 41. treća alineja pobijane odluke).
94      Međutim, s jedne strane, treba precizirati i činjenicu da društva Air France i KLM neovisno upravljaju svojom likvidnošću jer holding Air France‑KLM prikuplja kapital na tržištima u korist svojih društava kćeri (vidjeti točku 83. ove presude), jer odobrava transakcije financiranja iznad 150 milijuna eura i jer daje proračunske upute svojim društvima kćerima. Isto tako, tvrdnju prema kojoj se određene odluke donose na razini uprave društva KLM, a ne na razini holdinga Air France‑KLM, treba relativizirati s obzirom na okolnosti istaknute u točki 72. ove presude, iz kojih proizlazi da je holding uključen u donošenje važnih i strateških odluka u području financiranja, ulaganja i operacija u vezi s flotom.
95      S druge strane, iako je Komisija tvrdila da ne postoji mehanizam podjele dobiti i gubitaka ni sporazum o objedinjavanju riznice između društava Air France i KLM, ipak je u točki 47. pobijane odluke istaknula da postoje „sporazumi o podjeli troškova” između društava Air France i KLM i njihovih društava kćeri. Iz iste točke proizlazi da postoje „zajedničke djelatnosti koje zajednički obavljaju društva Air France i KLM ili njihova društva kćeri”. Ti elementi potvrđuju postojanje određene funkcionalne integracije i suradnje među potonjima unutar grupe Air France‑KLM.
96      Stoga je zaključak do kojeg je došla Komisija, odnosno da društva Air France i KLM uživaju funkcionalnu autonomiju, doveden u pitanje svim razmatranjima iz točaka 78. do 95. ove presude.
97      Prema tome, funkcionalne veze između holdinga Air France‑KLM, društva Air France i društva KLM čine drugi element za dokazivanje da ti subjekti čine jednu gospodarsku jedinicu za potrebe primjene pravila u području državnih potpora.
–       Gospodarske veze između holdinga Air France‑KLM, društva Air France i društva KLM
98      U točkama 43. do 46. i 113. pobijane odluke Komisija je smatrala da holding Air France‑KLM, društvo KLM i društvo Air France de facto uživaju gospodarsku autonomiju zbog sljedećih razloga.
99      Najprije, holding Air France‑KLM nema nikakvu djelatnost kojom se ostvaruju vanjski prihodi, tako da ne može samostalno podupirati društva Air France i KLM. Navedeni holding prihode ostvaruju isključivo interno od svojih društava kćeri putem provizije za upravljanje koja pokriva troškove upravljanja tim holdingom, naknade za žigove i određene mehanizme preraspodjele troškova (točke 43. i 44. pobijane odluke). Nadalje, iako holding Air France‑KLM može društvu KLM pružati određene financijske usluge, takve usluge ne uključuju pružanje financijske potpore društvima KLM i Air France (točka 45. navedene odluke). Naposljetku, poslovni odnosi između društava Air France i KLM vode se u uobičajenim tržišnim uvjetima te o njima pregovaraju neovisni upravljački timovi. Što se tiče sporazumâ o podjeli troškova između tih dvaju društava, njima je predviđen ključ raspodjele koji se temelji na „standardima tržišta” (točke 46. i 47. te odluke).
100    U tom pogledu, kao prvo, kao što to tvrdi tužitelj, činjenica da holding Air France‑KLM ostvaruje svoje prihode isključivo od svojih društava kćeri dokazuje da postoji određena gospodarska međuovisnost između navedenog holdinga i njegovih društava kćeri. To osobito potvrđuje činjenica da društva Air France i KLM nastoje postići sinergije usklađivanjem svojih djelatnosti pod okriljem holdinga Air France‑KLM, osobito u području prodaje i upravljanja cijenama i prihodima (vidjeti točku 80. ove presude) i da je taj holding uključen u financiranje svojih društava kćeri na koordiniran način (vidjeti točke 83. do 87. ove presude).
101    Kao drugo, čak i pod pretpostavkom da holding Air France‑KLM na financijskim tržištima djeluje samo kao „posrednik” između svojih društava kćeri i ulagača, to potvrđuje činjenicu da navedeni holding djeluje u interesu svojih društava kćeri tako što prikuplja sredstva za njihove potrebe na tim financijskim tržištima. Ta činjenica otkriva da taj holding pregovara o uvjetima financiranja na financijskim tržištima na temelju financijskog položaja grupe Air France‑KLM u cijelosti. Stoga se sinergije unutar navedene grupe ostvaruju zahvaljujući holdingu Air France‑KLM.
102    Tomu svjedoči okolnost, na koju se tužitelj poziva, da je holding Air France‑KLM u srpnju 2021. javno najavio zajedničku narudžbu velikog broja zrakoplova za potrebe društava KLM, „Transavia Netherlands” i „Transavia France”. Upitana u tom pogledu u okviru mjere upravljanja postupkom i na raspravi, Komisija je potvrdila postojanje te zajedničke narudžbe, objasnivši da je navedeni holding dogovorio njihove uvjete kako bi se postigao bolji sporazum. Stoga, iako su ugovore zasebno potpisala i platila društva KLM, „Transavia Netherlands” i „Transavia France”, to ne mijenja činjenicu da su, zahvaljujući holdingu Air France‑KLM, društva KLM, „Transavia Netherlands” i „Transavia France” mogla imati koristi od boljeg sporazuma.
103    Kao treće, kao što je to istaknuto u točki 95. ove presude, činjenica, koju je Komisija priznala, da postoje sporazumi o podjeli troškova između društava Air France i KLM kao i djelatnosti koje zajednički obavljaju društva Air France i KLM i njihova društva kćeri potvrđuje postojanje određene gospodarske integracije i suradnje među njima.
104    Kao četvrto, Komisija u točkama 44. i 46. pobijane odluke tvrdi da se financijski i poslovni odnosi između holdinga Air‑France i njegovih društava kćeri Air France i KLM, kao i između njih samih, vode u „uobičajenim tržišnim uvjetima”. Konkretno, što se tiče odnosa između društava Air France i KLM, u tom kontekstu upućuje na činjenicu da oni ostaju oporezivi u Francuskoj odnosno Nizozemskoj, da se francuskim i nizozemskim poreznim zakonodavstvima predviđa da se sve transakcije unutar grupe moraju izvršavati kao da su sklopljene između neovisnih stranaka i da se stoga na taj način ne bi mogla prenijeti nikakva prednost s jednog na drugo (točka 46. prva alineja pobijane odluke). Iako je točno da su ti elementi relevantni za oporezivanje tih društava na razini država članica, oni ipak nisu dovoljni za dokazivanje postojanja gospodarske samostalnosti između holdinga Air France‑KLM, društva Air France i društva KLM unutar grupe Air France‑KLM, s obzirom na elemente navedene u točkama 100. do 103. ove presude.
105    Štoviše, valja podsjetiti na to da je dodjela predmetne mjere bila opravdana osobito potrebom da se podrži društvo KLM u trenutku ozbiljnog manjka likvidnosti i rizika od stečaja (točke 12. i 13. pobijane odluke). U tim okolnostima prednost te mjere sastoji se upravo od stavljanja na raspolaganje znatnih iznosa likvidnosti koji nisu bili dostupni u tržišnim uvjetima. Stoga bi, s jedne strane, takva mjera imala za učinak jačanje financijskog položaja grupe Air France‑KLM u cijelosti jer se njome izbjegava rizik od stečaja jednog od njezinih glavnih društava kćeri, odnosno društva KLM, i na taj način osiguravaju vjerovnici društava navedene grupe, pri čemu se usto pojašnjava da je državni zajam, koji je dio predmetne mjere, bio uvjetovan neosiguranim i neuvjetovanim bankovnim dugom ili dugom iz obveznica (točka 81. navedene odluke). S druge strane, s obzirom na financijsku ulogu holdinga Air France‑KLM u toj grupi, on može, prema potrebi, u interesu svojih društava kćeri i za njihove potrebe dobiti financiranje na tržištima koje bi mu bilo nedostupno bez potpore ili pod manje povoljnim uvjetima.
106    Osim toga, da nije bilo predmetne mjere, društvo KLM vjerojatno ne bi moglo nastaviti obavljati svoje djelatnosti i time bi ugrozilo i nastavak djelatnosti koje je zajednički obavljalo s društvom Air France (vidjeti točke 80. do 82., 95., 102. i 103. ove presude). Stoga, time što omogućuje nastavak djelatnosti društva KLM, navedena mjera također omogućuje, implicitno, ali nužno, nastavak djelatnosti koje zajednički obavljaju društva Air France i KLM.
107    Prema tome, gospodarske veze između holdinga Air France‑KLM, društva Air France i društva KLM čine treći element za dokazivanje da ti subjekti čine jednu gospodarsku jedinicu za potrebe primjene pravila u području državnih potpora.
–       Ugovori na temelju kojih je odobrena predmetna mjera
108    U točkama 53. i 114. pobijane odluke Komisija je u biti smatrala da ugovorni mehanizmi, na temelju kojih je odobrena predmetna mjera, jamče da su društvo KLM i njegova društva kćeri njezini jedini korisnici.
109    Tužitelj u biti ističe, pozivajući se na sadržaj određenih odredbi ugovora o kojima je riječ, da se njima ne može zajamčiti da je društvo KLM jedini korisnik predmetne mjere.
110    Komisija odgovara da su predmetni ugovorni mehanizmi istovjetni odredbi o namjeni, kojima se stvarna financijska i gospodarska prednost predmetne mjere dodjeljuje isključivo društvu KLM.
111    Valja utvrditi da je predmetnu mjeru trebalo dodijeliti osobito na temelju sljedećih ugovora, opisanih u točki 18. pobijane odluke: kao prvo, okvirnog sporazuma sklopljenog između Nizozemske, društva KLM i holdinga Air France‑KLM (u daljnjem tekstu: okvirni sporazum), kao drugo, sporazuma o obnovljivoj kreditnoj liniji sklopljenog između društva KLM i konzorcija banaka (u daljnjem tekstu: sporazum o bankovnom zajmu); i, kao treće, ugovora o državnom zajmu sklopljenog između Nizozemske i društva KLM (u daljnjem tekstu: sporazum o državnom zajmu).
112    Valja utvrditi, kao što je to učinio tužitelj, da je holding Air France‑KLM ugovorna stranka okvirnog sporazuma kojim se utvrđuju opći uvjeti kojima se uređuje dodjela predmetne mjere. Kao takav, navedeni holding preuzeo je ugovorna prava i obveze prema svojim suugovornicima u kontekstu provedbe predmetne mjere.
113    Naime, kao prvo, kao što to proizlazi iz točke 51. pobijane odluke, okvirni sporazum pravno je sredstvo kojim holding Air France‑KLM odobrava financiranje koje proizlazi iz predmetne mjere jer sve transakcije financiranja iznad 150 milijuna eura podliježu njegovu odobrenju.
114    Kao drugo, iz točaka 85. do 90. pobijane odluke proizlazi da su nizozemska tijela nametnula „dodatne uvjete” za dodjelu predmetne mjere. Međutim, iz odgovora koje je Komisija dala na mjeru upravljanja postupkom i na raspravi proizlazi da se ti „dodatni uvjeti” nalaze u okvirnom sporazumu i da se stoga holding Air France‑KLM posebno obvezao provesti ih kao uvjete za dodjelu predmetne mjere.
115    Tako, primjerice, iz Komisijinih odgovora na mjeru upravljanja postupkom proizlazi da je holding Air France‑KLM trebao dati suglasnost za plan restrukturiranja društva KLM koji se, u skladu s točkom 89. pobijane odluke, trebao izraditi najkasnije do 1. listopada 2020. i primjenjivati se do 2025. kako bi se poboljšala marža prinosa društva KLM.
116    Osim toga, holding Air France‑KLM pristao je u okvirnom sporazumu izmijeniti određene odredbe sporazuma sklopljenih između Nizozemske, navedenog holdinga i društva KLM u trenutku odobrenja koncentracije između društava Air France i KLM u 2004. Učinak tih izmjena bio bi produljenje na pet godina otkaznog roka za raskid obveza koje su stranke preuzele na temelju tih sporazuma, a koje se osobito odnose na mjesto poslovnog nastana društva KLM, njegovu domaću bazu u Nizozemskoj i zadržavanje njegovih postojećih operativnih licencija.
117    Holding Air France‑KLM također je pristao na provedbu drugih uvjeta predviđenih okvirnim sporazumom koji se odnose, među ostalim, na radno pravo, kvalitetu mreže i održivost.
118    Iz toga slijedi da je nekoliko uvjeta za dodjelu predmetne mjere izričito podvrgnuto odobrenju holdinga Air France‑KLM ili je on preuzeo odgovarajuću obvezu. To pokazuje da se ugovorima na temelju kojih je predmetna mjera dodijeljena navedenom holdingu nameću znatna ugovorna prava i obveze u okviru dodjele i provedbe navedene mjere.
119    Unatoč prethodno navedenom, Komisija je u točkama 53. i 114. pobijane odluke smatrala da nekoliko ugovornih mehanizama jamči da predmetna mjera pogoduje samo društvu KLM i njegovim društvima kćerima.
120    Kao prvo, Komisija je u točki 53. prvoj alineji pobijane odluke utvrdila da se jednom od odredbi sporazuma o državnom zajmu predviđalo da se taj zajam može upotrijebiti samo za opće korporativne potrebe društva KLM i njegovih društava kćeri i da se nijedan iznos iz tog zajma ne može „podzajmiti” društvu Air France ili holdingu Air France‑KLM.
121    Međutim, valja utvrditi, kao što je to učinio tužitelj, da se odredbom iz točke 120. ove presude, u skladu s njezinim tekstom kako je naveden u pobijanoj odluci, samo zabranjuje da predmetni zajam bude „podzajmljen” holdingu Air France‑KLM ili društvu Air France a da se pritom ne isključuje mogućnost da potonji mogu na drugi način, pa makar neizravno, imati koristi od predmetne mjere.
122    Kao drugo, u skladu s jednom drugom odredbom okvirnog sporazuma, holding Air France‑KLM i društvo KLM obvezuju se da se sredstva od predmetne mjere ne upotrebljavaju u „izravnu” korist holdinga ili društva Air France. Nizozemska je, osim toga, imenovala jednog od svojih agenata kako bi nadzirala KLM‑ovu upotrebu sredstava koja potječu iz predmetne mjere i osobito to da se ona ne upotrebljavaju u „izravnu” korist navedenog holdinga ili društva Air France (točka 53. druga i šesta alineja pobijane odluke).
123    Međutim, kao što to u biti tvrdi tužitelj, odredba iz točke 122. ove presude odnosi se samo na „izravne” koristi a da pritom ne isključuje mogućnost da holding ili društvo Air France mogu neizravno imati koristi od predmetne mjere.
124    Prema sudskoj praksi, poduzetnika koji ima koristi od neizravne prednosti također treba smatrati korisnikom potpore. Naime, prednost koja se izravno dodjeljuje određenim fizičkim ili pravnim osobama može činiti neizravnu prednost i stoga državnu potporu za druge pravne osobe koje su poduzetnici (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2000., Njemačka/Komisija, C‑156/98, EU:C:2000:467, t. 26. i od 13. lipnja 2002., Nizozemska/Komisija, C‑382/99, EU:C:2002:363, t. 60. do 66.).
125    U tom je pogledu dovoljno napomenuti da je u univerzalnom registracijskom dokumentu iz 2020., čiji je izvadak tužitelj podnio Općem sudu, grupa Air France‑KLM izričito priznala da su mjere potpore koje su dodijelile Francuska Republika i Kraljevina Nizozemska i koje je Komisija odobrila u ukupnom iznosu od 10,4 milijarde eura „doprinijele poboljšanju likvidnosti grupe”. Iz toga proizlazi da su, prema mišljenju navedene grupe, navedene mjere, uključujući predmetnu mjeru, koristile toj grupi u cijelosti, a ne samo društvu KLM.
126    Naime, time što jamči održivost društva KLM, koje je jedno od dvaju glavnih društava kćeri holdinga Air France‑KLM, predmetna mjera također pojačava održivost potonjeg. Da nije bilo te mjere, rizik od stečaja društva KLM mogao je kontaminirati navedeni holding, a time i cijelu grupu Air France‑KLM.
127    Stoga, uzimajući u obzir razinu integracije unutar grupe Air France‑KLM i, konkretnije, koordinirano i centralizirano upravljanje važnim ulaganjima, operacije u vezi s flotom i upravljanje financijskim rizicima na razini navedene grupe (vidjeti točke 68. do 75. ove presude), predmetna mjera može barem neizravno ojačati financijski položaj te grupe u cijelosti. Isto tako, poboljšavanjem likvidnosti grupe u cijelosti, kao što to izričito priznaje univerzalni registracijski dokument iz 2020., navedena mjera može ojačati sposobnost holdinga Air France‑KLM za prikupljanje sredstava na financijskim tržištima za potrebe svojih društava kćeri, uključujući društvo Air France, kao što to pravilno tvrdi tužitelj.
128    Kao treće, u skladu sa sporazumom o bankovnom zajmu, društvo KLM moglo je pozajmiti iznose iz obnovljive kreditne linije samo na kratko razdoblje ovisno o svojim potrebama za likvidnošću. Stoga, ako takva potreba više ne bi postojala, društvo KLM ne bi moglo refinancirati postojeće zajmove i moralo bi ih otplatiti. Isto neizravno vrijedi i za sporazum o državnom zajmu. Usto, u skladu s okvirnim sporazumom i sporazumom o državnom zajmu, taj zajam treba otplatiti u obrocima i, na svaki zahtjev za isplatu, društvo KLM trebalo je potvrditi da su ispunjeni uvjeti iz sporazuma o državnom zajmu i osobito onaj koji se odnosi na zabranu „podzajmljivanja” navedenog zajma holdingu Air France‑KLM i društvu Air France (točka 53. treća i četvrta alineja pobijane odluke).
129    Međutim, činjenica da se, u skladu sa sporazumom o državnom zajmu, taj zajam otplaćuje u obrocima ili da je, prema sporazumu o bankovnom zajmu, taj zajam u obliku obnovljive kreditne linije koja slijedi potrebe društva KLM za likvidnošću ni na koji način ne isključuje, zbog razloga izloženih u točkama 125. do 127. ove presude, da od tih zajmova, makar i neizravno, koristi može imati grupa u cijelosti.
130    Kao četvrto, društvu KLM zabranjeno je isplaćivati dividende ili druge primitke od kapitala tijekom trajanja predmetne mjere, što sprečava društvo KLM da tako primljenu potporu prenese na holding ili na društvo Air France u obliku dividendi (točka 53. peta alineja pobijane odluke).
131    Međutim, predmetna zabrana, kojom se ponajprije nastoji izbjeći da se javna sredstva zloupotrebljavaju u korist dioničara korisnika u obliku dividendi ili drugih primitaka od kapitala, ne dovodi u pitanje razmatranja iznesena u točkama 125. do 127. ove presude.
132    S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da se na temelju ugovornih mehanizama navedenih u pobijanoj odluci ne može utvrditi da su jedini korisnici predmetne mjere društvo KLM i njegova društva kćeri, isključujući holding Air France‑KLM i društvo Air France, te društva kćeri pod njihovom kontrolom.
133    Taj zaključak nije doveden u pitanje Komisijinim argumentom prema kojem je sudska praksa priznala da korisnik državne potpore može biti samo jedno od društava koja su dio grupe, osobito kada postoje odredbe o namjeni na temelju kojih se prednost potpori daje jednom od društava navedene grupe, isključujući druga društva te grupe.
134    U tom pogledu, kao što je istaknuto u točkama 55. i 56. ove presude, nekoliko čimbenika treba, ovisno o slučaju, ispitati kako bi se utvrdilo mogu li se različiti pravni subjekti smatrati jednom gospodarskom jedinicom u svrhu primjene pravila u području državnih potpora, kao što su vlasničke, organske, funkcionalne i gospodarske veze između tih subjekata, ugovori na temelju kojih je dodijeljena mjera potpore kao i vrsta dodijeljene mjere potpore i njezin kontekst. Stoga je riječ o ukupnoj ocjeni nekoliko čimbenika svojstvenih svakom pojedinom slučaju. Što se tiče, konkretno, ugovora na temelju kojih je dodijeljena mjera potpore, njihova ocjena očito ovisi o njihovu konkretnom sadržaju. Tako činjenica jesu li sudovi Unije u određenom predmetu na temelju konkretnih elemenata svojstvenih tom predmetu zaključili da je korisnik određene mjere potpore bio jedan jedini subjekt koji pripada grupi društava, isključujući druge subjekte te grupe, ne može dovesti do općeg zaključka u jednom ili drugom smjeru.
135    U svakom slučaju, konkretne okolnosti koje su dovele do predmeta u kojima su donesene presude koje je navela Komisija nisu usporedive s onima u ovom predmetu.
136    Kao prvo, u presudi od 3. srpnja 2003., Belgija/Komisija (C‑457/00, EU:C:2003:387), Sud je u točkama 56. i 57. pojasnio da, kako bi se utvrdio korisnik mjere potpore, valja osobito uzeti u obzir postojanje i formulaciju odredbi o namjeni i da je moguće da takva analiza dovede do zaključka prema kojem je korisnik potpore različit od zajmoprimca spornog zajma. Stoga, u skladu s tom presudom, ishod navedene analize ovisi o postojanju i točnom sadržaju relevantnih ugovornih odredbi. Međutim, u ovom slučaju, kao što to proizlazi iz točaka 111. do 132. ove presude, Opći sud upravo s obzirom na sadržaj različitih ugovornih odredbi primjenjivih u ovom predmetu smatra da se na temelju njih ne može utvrditi da su jedini korisnici predmetne mjere društvo KLM i njegova društva kćeri, isključujući holding Air France‑KLM i društvo Air France, te društva kćeri pod njegovom kontrolom. Osim toga, holding Air France‑KLM u ovom slučaju ima znatna ugovorna prava i obveze u okviru predmetne mjere te je stoga izravno uključen u upravljanje tom mjerom.
137    Kao drugo, postoji nekoliko važnih činjeničnih razlika između ovog predmeta i predmeta u kojem je donesena presuda od 25. lipnja 1998., British Airways i dr./Komisija (T‑371/94 i T‑394/94, EU:T:1998:140). Naime, organske, funkcionalne i gospodarske veze između subjekata grupe Air France‑KLM istaknute u ovom predmetu nisu usporedive s onima koje su postojale između predmetnih društava u prethodno navedenom predmetu. Primjerice, u ovom slučaju holding Air France‑KLM zadržao je sve svoje strateške ovlasti u području financiranja, ulaganja i operacija u vezi s flotom, što nije bio slučaj s holdingom u prethodno navedenom predmetu. Usto, navedeni holding nije imao nikakvo pravo ili ovlast usporedivu s onima holdinga Air France‑KLM u pogledu dodjele predmetne mjere.
138    Kao treće, predmet u kojem je donesena presuda od 11. svibnja 2005., Saxonia Edelmetalle i ZEMAG/Komisija (T‑111/01 i T‑133/01, EU:T:2005:166), odnosio se na slučaj koji je vrlo različit od onog o kojem je riječ u ovom predmetu. Naime, odnosio se na obvezu povrata potpore od određenih društava kćeri grupe društava koja su bila određena kao prvotni korisnici te potpore. U tom je pogledu u točkama 125. i 126. te presude presuđeno da, uzimajući u obzir okolnosti tog slučaja, Komisija ne može s pravom navedenim društvima kćerima automatski pripisati obvezu povrata dijela sporne potpore, u nedostatku dokaza da su ga ona stvarno primila, samo zato što su bila određena kao prvotni korisnici sporne potpore. Međutim, to nije slučaj u ovom predmetu, tako da se iz toga ne može izvesti nikakav koristan zaključak za rješenje ovog spora.
139    Stoga se na temelju ugovornog okvira na temelju kojeg je dodijeljena predmetna mjera ne može zaključiti da su jedini korisnici predmetne mjere društvo KLM i njegova društva kćeri.
–       Vrsta dodijeljene mjere potpore i njezin kontekst
140    Što se tiče vrste dodijeljene mjere potpore i njezina konteksta, tužitelj u biti kritizira činjenicu da Komisija nije ispitala kumulativne učinke potpora koje su predmet odluka Air France, Air France‑KLM i Air France te pobijanu odluku.
141    U tom pogledu valja utvrditi da se u pobijanoj odluci navodi samo mjera potpore koja je predmet odluke Air France. Komisija sažeto ponavlja razmatranja na koja se pozvala u toj odluci kako bi zaključila da se ni holding Air France‑KLM ni društvo KLM ne mogu smatrati korisnicima te mjere (točke 118. do 123. pobijane odluke).
142    Suprotno tomu, u pobijanoj se odluci ne spominje mjera potpore koja je predmet odluke Air France‑KLM i Air France. Komisija je u toj odluci smatrala da su holding Air France‑KLM i njegova društva kćeri te društvo Air France i njegova društva kćeri, osim društva KLM i njegovih društava kćeri, korisnici mjere potpore koja je predmet te odluke.
143    Međutim, odluka Air France‑KLM i Air France donesena je 5. travnja 2021., odnosno više od tri mjeseca prije pobijane odluke u ovom predmetu, od 16. srpnja 2021., tako da je činila relevantan element konteksta koji je Komisiji bio poznat prilikom donošenja pobijane odluke.
144    Naime, u konkretnim okolnostima ovog slučaja valja utvrditi da je postojala kronološka, strukturna i gospodarska veza između predmetne mjere i mjera koje su predmet odluke Air France te odluke Air France‑KLM i Air France. Naime, s jedne strane, sve su te mjere dodijeljene usporedno u kratkom vremenskom razdoblju. S druge strane, vrsta mjera potpore koje su bile predmet pobijane odluke i odluke Air France bila je po svojoj naravi slična. Osim toga, kao što to proizlazi iz odluke Air France i odluke Air France‑KLM i Air France, dioničarski zajam koji je predmet te prve odluke preoblikovan je nekoliko mjeseci kasnije u hibridni instrument u istom iznosu, koji je predmet te druge odluke.
145    Štoviše, kao što je to istaknuto u točki 125. ove presude, za kumulativni učinak tih različitih mjera potpore u univerzalnom registracijskom dokumentu iz 2020. smatralo se da poboljšava stanje likvidnosti grupe Air France‑KLM u cijelosti.
146    Prema tome, u tim konkretnim okolnostima ovog slučaja i uzimajući u obzir sudsku praksu navedenu u točki 61. ove presude, Komisija je također bila dužna uzeti u obzir kontekst predmetne mjere, osobito odluke Air France‑KLM i Air France, što je propustila učiniti.
–       Razlika između koristi, izravne ili neizravne, s jedne strane, i pukih sekundarnih gospodarskih učinaka, s druge strane
147    Komisija tvrdi da predmetna mjera ima, u najboljem slučaju, samo „puke sekundarne gospodarske učinke” u odnosu na holding Air France‑KLM i društvo Air France, koji su svojstveni svakoj državnoj potpori, ali koji se ne mogu kvalificirati kao izravna ili neizravna prednost u njihovu korist.
148    Tužitelj odgovara da Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala da od predmetne mjere koristi ne mogu imati druga društva grupe Air France‑KLM, primjerice, jačanjem financijskog položaja holdinga Air France‑KLM i, neizravno, društva Air France. Takav bi učinak nadilazio puki sekundarni učinak svojstven svakoj mjeri potpore.
149    U tom pogledu valja razlikovati pojam „neizravna prednost” i pojam „sekundarni učinci svojstveni svakoj mjeri potpore”.
150    Kao što je to navedeno u točki 124. ove presude, poduzetnika koji ima koristi od neizravne prednosti treba smatrati korisnikom potpore. Naime, prednost koja se izravno dodjeljuje određenim fizičkim ili pravnim osobama može činiti neizravnu prednost i stoga državnu potporu za druge pravne osobe koje su poduzetnici.
151    Nadalje, u skladu s točkom 115. Obavijesti o pojmu državne potpore, „mjera može predstavljati i izravnu prednost dodijeljenu poduzetniku primatelju i neizravnu prednost dodijeljenu ostalim poduzetnicima, primjerice poduzetnicima koji djeluju na sljedećim razinama djelatnosti”. U bilješci 179. te obavijesti pojašnjeno je da se, u slučaju da je posredni poduzetnik samo posrednik za prenošenje prednosti korisniku i da ne zadržava nikakvu prednost, on obično ne bi trebao smatrati primateljem državne potpore.
152    Osim toga, u točki 116. Obavijesti o pojmu državne potpore navodi se da neizravne prednosti treba razlikovati od samo sekundarnih gospodarskih učinaka koje sadržavaju gotovo sve mjere državne potpore. U tu svrhu, u skladu s navedenom točkom, predvidljive učinke mjere treba preispitati sa stajališta ex ante. Tako je neizravna prednost prisutna ako je mjera oblikovana na način da prenosi svoje sekundarne učinke „na poduzetnike ili grupe poduzetnika čiji je identitet moguće utvrditi”. U bilješci 181. te obavijesti objašnjava se da, suprotno tome, samo sekundarni gospodarski učinak u obliku povećane proizvodnje, koja ne čini neizravnu potporu, postoji u slučajevima u kojima se potpora jednostavno prenosi preko poduzetnika, primjerice, financijskog posrednika, koji je u cijelosti prenosi korisniku potpore.
153    U ovom slučaju iz analize u točkama 111. do 132. ove presude proizlazi da uloga holdinga Air France‑KLM nije biti „samo posrednik za prenošenje prednosti korisniku” ili „financijski posrednik” u smislu točaka 115. i 116. Obavijesti o pojmu državne potpore. Naime, navedeni holding stvarno izvršava kontrolu nad svojim društvima kćerima izravnim ili neizravnim uključivanjem u njihovo upravljanje i stoga sudjeluje u gospodarskoj aktivnosti koju obavljaju, u smislu sudske prakse navedene u točkama 66. i 67. ove presude, što mu omogućuje da kontrolira i vodi djelatnosti svojih društava kćeri ovisno o vlastitim interesima i interesima grupe općenito. Stoga treba odbiti Komisijinu tezu da holding Air France‑KLM i društvo Air France imaju koristi samo od pukih sekundarnih gospodarskih učinaka svojstvenih svakoj državnoj potpori.
154    Isto tako, predvidljivi učinci predmetne mjere sa stajališta ex ante upućuju na to da, uzimajući u obzir vrstu dodijeljene mjere potpore i njezin kontekst, koji se u biti sastoji od rješenja financiranja, to rješenje financiranja može koristiti cijeloj grupi Air France‑KLM poboljšanjem njezina ukupnog financijskog položaja, što upućuje na postojanje barem neizravne prednosti u korist „grupe poduzetnika čiji je identitet moguće utvrditi” u smislu točke 116. Obavijesti o pojmu državne potpore.
155    Naime, iz točke 13. pobijane odluke osobito proizlazi da je, s obzirom na znatan i trenutačan financijski učinak pandemije bolesti COVID-19, Kraljevina Nizozemska odlučila pratiti društvo KLM u trenutku ozbiljnog manjka likvidnosti i rizika od stečaja. Stoga, s obzirom na to da je cilj predmetne mjere pronaći rješenje financiranja kako bi se odgovorilo na potrebe društva KLM za likvidnošću i da iz spisa proizlazi da holding Air France‑KLM ima određenu ulogu u financiranju grupe, navedena mjera kao predvidljive ex ante učinke ima, s jedne strane, poboljšati financijski položaj navedenog holdinga, koji je stranka okvirnog sporazuma i koji ima važna ugovorna prava i obveze po toj osnovi, a time i navedena grupa u cijelosti i, s druge strane, zajamčiti financijsku stabilnost, uključujući u očima financijskih tržišta, te grupe u cijelosti, uključujući društvo Air France.
156    Osim toga, kao što je to istaknuto u točki 126. ove presude, da nije bilo predmetne mjere, neposredna opasnost za kontinuitet djelatnosti društva KLM, utvrđena u pobijanoj odluci, mogla je kontaminirati cijelu grupu Air France‑KLM, s obzirom na to da je društvo KLM jedno od glavnih društava kćeri te grupe i da ostvaruje znatan dio prihoda te grupe.
157    Taj zaključak nije doveden u pitanje rješenjem od 21. siječnja 2016., Alcoa Trasformazioni/Komisija (C‑604/14 P, neobjavljeno, EU:C:2016:54), koje Komisija navodi u prilog svojem argumentu prema kojem prilikom izračuna iznosa potpore ona ne ispituje njezine sekundarne učinke na potrošače, dobavljače, ulagače ili zaposlenike korisnika. S jedne strane, kao što to tvrdi tužitelj, predmet u kojem je doneseno to rješenje nije se odnosio na situaciju unutar grupe. S druge strane, kao što je to istaknuto u točkama 153. do 156. ove presude, u ovom slučaju nije riječ o sekundarnim ekonomskim učincima mjere potpore na potrošače, dobavljače, ulagače ili zaposlenike.
158    Stoga valja odbiti Komisijin argument prema kojem predmetna mjera u najboljem slučaju ima tek puke sekundarne ekonomske učinke u pogledu holdinga Air France‑KLM i njegovih drugih društava kćeri, uključujući društvo Air France i njegova društva kćeri.
Zaključak
159    S obzirom na sve prethodno navedeno, valja zaključiti da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da su korisnici predmetne mjere bili društvo KLM i njegova društva kćeri, isključujući holding Air France‑KLM i njegova druga društva kćeri, uključujući društvo Air France i njegova društva kćeri, te slijedom toga prihvatiti prvi tužbeni razlog.
160    Međutim, člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a zahtijeva se ne samo da je dotična država članica suočena s ozbiljnim poremećajima u svojem gospodarstvu nego i da su mjere potpore koje su donesene radi otklanjanja tog poremećaja, s jedne strane, nužne u tu svrhu i, s druge strane, prikladne i proporcionalne za postizanje tog cilja. Taj zahtjev proizlazi i iz točke 19. privremenog okvira (presuda od 19. svibnja 2021., Ryanair/Komisija (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, t. 74.).
161    Usto i konkretnije, u skladu s točkom 25. podtočkom (d) privremenog okvira, državne potpore u obliku novih državnih jamstava za zajmove smatraju se spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, pod uvjetom da za zajmove s dospijećem nakon 31. prosinca 2020. njihov ukupni iznos po korisniku ne prelazi dvostruki iznos godišnje mase plaća korisnika za 2019. ili za posljednju raspoloživu godinu. Isti prag primjenjuje se na državne potpore u obliku bespovratnih sredstava za javne zajmove, u skladu s točkom 27. podtočkom (d) navedenog okvira (presuda od 19. svibnja 2021., Ryanair/Komisija (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, t. 75.).
162    Stoga ispitivanje nužnosti i proporcionalnosti potpore, općenito, i poštovanja uvjeta navedenih kao primjer u točki 161. ove presude, posebno, pretpostavlja da se prethodno utvrdi korisnik potpore. Naime, pogrešno ili nepotpuno utvrđivanje korisnika mjere potpore može utjecati na cjelokupnu analizu spojivosti te mjere s unutarnjim tržištem.
163    Stoga valja poništiti pobijanu odluku bez potrebe ispitivanja ostalih tužbenih razloga.
164    Naposljetku, što se tiče mogućnosti država članica da dodijele državne potpore društvima koja pripadaju grupi društava koja posluju u nekoliko država članica, valja podsjetiti, radi korisnosti, na to da su države članice i institucije Unije dužne poštovati uzajamne obveze lojalne suradnje, u skladu s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a. Komisija i države članice stoga moraju surađivati u dobroj vjeri kako bi se osiguralo potpuno poštovanje odredbi UFEU‑a, osobito onih koje se odnose na državne potpore (vidjeti u tom smislu presudu od 22. prosinca 2010., Komisija/Slovačka, C‑507/08, EU:C:2010:802, t. 44. i navedenu sudsku praksu). Ta obveza lojalne suradnje i koordinacije tim se više nameće kada različite države članice namjeravaju istodobno dodijeliti potpore subjektima koji pripadaju istoj grupi društava koja usklađeno djeluje na unutarnjem tržištu s ciljem potpunog iskorištavanja prednosti.
Troškovi
165    U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje vlastitih i tužiteljevih troškova, sukladno tužiteljevu zahtjevu.
166    U skladu s člankom 138. stavcima 1. i 3. Poslovnika, intervenijenti će snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (osmo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.      Poništava se Odluka Komisije C(2021) 5437 final od 16. srpnja 2021. o državnoj potpori SA.56810 (2020/N) – Nizozemska – COVID-19: Državno jamstvo za zajam i državni zajam u korist društva KLM.
2.      Europska komisija snosit će vlastite troškove i one društva Ryanair DAC.
3.      Francuska Republika, Kraljevina Nizozemska te društva Air France‑KLM, Société Air France i Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV snosit će vlastite troškove.
Kornezov
De Baere
Petrlík
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 7. veljače 2024.
Potpisi
*      Jezik postupka: engleski