62001CC0110_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys siitä, missä määrin jäsenvaltion on automaattisesti tunnustettava lääketieteen tutkintotodistus, jonka toisen jäsenvaltion viranomaiset ovat myöntäneet yhteisön kansalaiselle sellaisten opintojen perusteella, jotka on suoritettu osittain yhteisön ulkopuolella.
2. Kyseessä on Belgian kansalainen, joka Algeriassa suorittamiensa kuusi vuotta kestäneiden lääkärinopintojen jälkeen hyväksyttiin suorittamaan seitsemäs lääketieteen opintovuotensa belgialaisessa yliopistossa, joka tämän vuoden päätyttyä myönsi hänelle lääketieteen perustutkinnon ja kahden vuoden lisäopintojen jälkeen yleislääketieteen erikoislääkärin tutkintotodistuksen. Kantaja haluaisi nyt rekisteröityä lääkärinammatin harjoittajaksi Ranskassa, mutta Ranskan viranomaiset katsovat, ettei hänen tutkintotodistuksensa vastaa neuvoston direktiivissä 93/16/ETY säädettyjä vaatimuksia.
Asiaa koskeva lainsäädäntö
3. EY 43 artiklassa kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle. EY 47 artiklassa säädetään, että neuvosto antaa direktiivejä tutkintotodistusten vastavuoroisesta tunnustamisesta sekä itsenäiseksi ammatinharjoittajaksi ryhtymistä ja toimintaa itsenäisenä ammatinharjoittajana koskevien kansallisten vaatimusten yhteensovittamisesta. Vuoden 1975 jälkeen on lääketieteen alalla annettu useita tätä koskevia direktiivejä.
4. Nyt voimassa oleva säädös on direktiivi 93/16/ETY (jäljempänä direktiivi), joka on suureksi osaksi kooste kolmesta aikaisemmasta säädöksestä, joissa käsiteltiin erikseen lääketieteen tutkintotodistusten vastavuoroista tunnustamista ja lääkärinammatin harjoittamista varten vaadittavan koulutuksen vähimmäisvaatimuksia. Sitä sovelletaan (I osasto) lääkärintoimeen, jota jäsenvaltion kansalaiset harjoittavat. Direktiivin II osastossa luetellaan sellaiset kunkin jäsenvaltion myöntämät lääketieteen ja lääketieteen erikoisalojen tutkintotodistukset, jotka toisen jäsenvaltion on tunnustettava, ja siinä on erilaisia siirtymävaiheita ja tutkintonimikkeiden käyttöä koskevia säännöksiä sekä säännöksiä, jotka koskevat sijoittautumisoikeuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden tehokasta käyttämistä ja joihin voi liittyä ammatinharjoittamisen hyväksymiseen liittyviä ehtoja. Direktiivin III osastossa säädetään sellaisten lääketieteen ja lääketieteen erikoisalojen koulutusvaatimuksien yhteensovittamisesta, jotka ovat edellytyksenä II osaston mukaiselle vastavuoroiselle tunnustamiselle, kun taas IV osastossa käsitellään yleislääkärin koulutusta.
5. Direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa: "Jokaisen jäsenvaltion on tunnustettava sellaiset tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat, jotka on annettu jäsenvaltioiden kansalaisille toisessa jäsenvaltiossa 23 artiklan mukaisesti ja jotka on mainittu 3 artiklassa, siten, että kyseinen pätevyystodistus antaa jäsenvaltion alueella saman oikeuden lääkärintoimen aloittamiseen ja sen harjoittamiseen kuin jäsenvaltion itsensä antamat pätevyystodistukset."
6. Direktiivin 3 artiklan luettelossa on Belgian "Wettelijk diploma van doctor in de genees-, heel- en verloskunde".
7. Direktiivin 9 artiklan 5 kohdan mukaan "jäsenvaltioiden on hyväksyttävä riittäväksi todisteeksi sellaisten jäsenvaltioiden kansalaisilta, joiden lääketieteen tai erikoislääketieteen tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat eivät ole yhdenmukaisia 3 - - artiklassa säädettyjen kyseisessä jäsenvaltiossa vaadittujen nimikkeiden kanssa, näiden jäsenvaltioiden antamat tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat, kun niiden liitteenä on vastaavuustodistus, jonka ovat allekirjoittaneet toimivaltaiset viranomaiset tai toimielimet. Tämän todistuksen on osoitettava, että lääketieteen - - tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat on annettu III osaston määräysten mukaisesta koulutuksesta, johon viitataan - - 2 - - artiklassa, ja että jäsenvaltio, joka on antanut kyseiset asiakirjat, rinnastaa ne tapauksen mukaan 3 - - artiklassa tarkoitettuihin asiakirjoihin".
8. Direktiivin 22 artiklassa säädetään seuraavaa: "Jos epäilyyn on perusteltua aihetta, vastaanottava jäsenvaltio voi vaatia toisen jäsenvaltion toimivaltaista viranomaista todistamaan oikeaksi toisessa jäsenvaltiossa annetut tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat, joita tarkoitetaan [mm. 3 artiklassa], sekä vahvistamaan sen, että asianomainen täyttää kaikki III osastossa säädetyt koulutusvaatimukset."
9. Direktiivin III osaston 23 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on vaadittava henkilöiltä, jotka ryhtyvät harjoittamaan lääkärintointa tai harjoittavat sitä, että heillä on 3 artiklassa tarkoitettu tutkintotodistus, joka takaa, että asianomainen on koulutuksensa aikana saanut:
a) riittävät tiedot lääketieteen perustana olevista tieteenaloista ja hyvät tiedot tieteellisistä menetelmistä, mukaan lukien biologisten toimintojen arvioimisen periaatteet, tieteellisesti todistettujen asioiden arviointi ja tietojen analysointi;
b) riittävät tiedot terveen ja sairaan ihmisen rakenteesta, toiminnoista ja käyttäytymisestä sekä ihmisen terveydentilan ja fyysisen ja sosiaalisen ympäristön välisestä yhteydestä;
c) riittävät tiedot kliinisissä oppiaineissa ja menetelmissä selkeän käsityksen muodostamiseksi psyykkisistä ja fyysisistä sairauksista sekä riittävät lääketieteelliset tiedot sairauksien ennaltaehkäisyn, diagnosoinnin ja hoidon sekä ihmisen lisääntymisen kannalta;
d) soveltuvan, sairaalassa asianmukaisessa valvonnassa hankitun kliinisen kokemuksen.
10. Direktiivin 23 artiklan 2 kohdassa vaaditaan, että "tällaisen lääketieteellisen koulutusajan on käsitettävä vähintään kuusi vuotta tai 5 500 tuntia teoreettista ja käytännöllistä opetusta yliopistossa tai yliopiston valvonnassa", ja saman artiklan 3 kohdan mukaan kyseiseen koulutukseen hyväksymisen edellytyksenä on, että hakijalla on tutkintotodistus, jonka perusteella hänellä on oikeus tulla hyväksytyksi "jäsenvaltion yliopistoihin kyseiselle opintoalalle".
11. Direktiivin 23 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa: "Tällä direktiivillä ei rajoiteta jäsenvaltioiden mahdollisuutta myöntää omalla alueellaan säännöstensä mukaisesti lääkärintoimen harjoittamisen aloittamista tai sen harjoittamista koskevia helpotuksia henkilöille, joilla on tutkintotodistus, todistus tai muu muodollista kelpoisuutta osoittava asiakirja, jota ei ole suoritettu jäsenvaltiossa."
12. Direktiivin 30 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa säädetään lisävaatimuksista, jotka koskevat yleislääkärin koulutusta, jonka on kestettävä vähintään kaksi vuotta 23 artiklassa tarkoitettujen kuuden vuoden opintojen suorittamisen jälkeen.
13. Joitakin direktiivin yksityiskohtia on muutettu, mutta ennen käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevaa ajankohtaa muutoksia ei ole tehty asian kannalta merkityksellisiin kohtiin. Direktiiviin on hiljattain tehty muutoksia direktiivillä 2001/19/EY, joka jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön ennen 1 päivää tammikuuta 2003 ja jolla siihen on lisätty muun muassa seuraavasti kuuluva 42 c artikla:
"Jäsenvaltioiden on tutkittava tässä direktiivissä tarkoitetut tutkintotodistukset, todistukset tai muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat, jotka asianomainen henkilö on hankkinut Euroopan unionin ulkopuolella, kun nämä tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat on tunnustettu jossakin jäsenvaltiossa, samoin kuin jossakin jäsenvaltiossa hankittu koulutus ja/tai ammattikokemus. Jäsenvaltion on annettava päätös kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun hakija on esittänyt hakemuksensa ja kaikki tarvittavat asiakirjat."
14. Komissio liitti direktiiviin 2001/19/EY lausuman, jossa se toi esiin, että kysymys yhteisön ulkopuolella suoritetuista loppututkinnoista koskettaa varsin harvoja yhteisön kansalaisia ja että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten toimikunnat olivat sitä jo käsitelleet. Yhteisöjen tuomioistuin oli vastikään päättänyt uusista periaatteista, joita jäsenvaltioiden oli noudatettava, ja komissio tulisi tunnistamaan vielä ratkaisemattomat kysymykset ja ehdottamaan tarvittaessa sopivia ratkaisuja.
15. Direktiivi 93/16/ETY on yksi useasta sektorikohtaisesta direktiivistä, joissa säädetään tiettyjä ammatteja koskevien tutkintotodistusten vastavuoroisesta tunnustamisesta. Ammatillisen koulutuksen tunnustamista koskevasta yleisestä järjestelmästä säädetään erityisesti direktiiveissä 89/48/ETY ja 92/51/ETY, joista kumpaakaan ei sovelleta sellaisiin ammatteihin, joita koskevat omat direktiivit. On kuitenkin huomattava, että käsitteet "tutkintotodistus" ja "todistus" sellaisina kuin ne näissä direktiiveissä määritellään viittaavat pääasiassa koulutuksesta annettuihin asiakirjoihin, jotka jäsenvaltion viranomainen on antanut ja joilla osoitetaan, että niiden haltija on suorittanut koulutuksen ja että hänellä on oikeus ryhtyä harjoittamaan säänneltyä ammattia tai harjoittaa sitä kyseisessä jäsenvaltiossa,
"edellyttäen, että koulutus, joka todistetaan tällä asiakirjalla, on suoritettu pääosin yhteisössä tai yhteisön ulkopuolella oppilaitoksissa, joissa annetaan jäsenvaltion lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaista koulutusta tai että sen haltijalla on kolmen vuoden ammattikokemus, mistä on sen jäsenvaltion antama todistus, joka on tunnustanut kolmannen maan koulutuksesta antaman asiakirjan".
16. Vielä lyhyempi aika sitten - kohta käsiteltävänä olevan asian suullisen käsittelyn jälkeen - komissio teki ehdotuksen direktiiviksi, jonka tarkoituksena on koota ja yksinkertaistaa sekä yleistä järjestelmää että eri sektorikohtaisia direktiivejä koskevia säännöksiä, ja jotkut ehdotetuista säännöksistä saattavat olla huomioimisen arvoisia.
17. Esimerkiksi ehdotuksen 2 artiklan 2 kohdan mukaan kukin jäsenvaltio voisi antaa oman lainsäädäntönsä mukaisesti luvan säännellyn ammattitoiminnan harjoittamiseen alueellaan muualla kuin jossakin jäsenvaltiossa koulutuksesta annettujen asiakirjojen haltijoille edellyttäen, että kun koulutukselle on asetettu yhteisön tasolla vähimmäisvaatimuksia (kuten lääkäreille), tämän ensimmäisen tunnustamisen on noudatettava näitä vähimmäisvaatimuksia. Ehdotuksen 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa "koulutuksesta annetulla asiakirjalla" tarkoitetaan "jäsenvaltion viranomaisen antamia tutkintotodistuksia, todistuksia ja muita muodollista kelpoisuutta osoittavia asiakirjoja pääosin yhteisössä suoritetusta ammatillisesta koulutuksesta", ja ehdotuksen 3 artiklan 3 kohdan mukaan koulutuksesta annettuun asiakirjaan rinnastetaan kolmannessa maassa koulutuksesta annettu asiakirja, edellyttäen, että asiakirjan haltijalla on kolmen vuoden ammattikokemus, josta 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti kyseisen asiakirjan tunnustanut jäsenvaltio on antanut todistuksen.
Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö
18. Yhteisöjen tuomioistuin on tarkastellut kysymystä sellaisten yhteisön ulkopuolella myönnettyjen tutkintotodistusten tunnustamisesta, jotka on tunnustettu toisessa jäsenvaltiossa ja jotka koskevat ammatteja, joiden tunnustamisesta säädetään sektorikohtaisilla direktiiveillä, pääasiassa asioissa Haim, Tawil-Albertini ja Hocsman. Asioissa Haim ja Tawil-Albertini oli kysymys hammaslääkärin ammatista, jota koskee erillinen, vaikkakin samankaltainen direktiivi, kun taas asiassa Hocsman oli, kuten nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, kysymys lääkärinammatista, josta säädetään direktiivissä 93/16/ETY.
19. Kaikkien näissä kolmessa asiassa annettujen ratkaisujen pääasiallinen sisältö oli, että yhteisön kansalainen ei voi - tätä koskevan nimenomaisen säännöksen puuttuessa - vaatia minkään sektorikohtaisen direktiivin nojalla yhteisön ulkopuolella annetun tutkintotodistuksensa (jota direktiivi ei siis koske) tunnustamista jäsenvaltiossa siitä huolimatta, että se on tunnustettu toisessa jäsenvaltiossa. EY 43 artiklassa edellytetään kuitenkin, että tällaisessa tilanteessa vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisten on verrattava asianomaisen henkilön tutkintotodistuksia ja ammattikokemusta kyseisen ammatin harjoittamista kyseisessä jäsenvaltiossa koskeviin vaatimuksiin. Mikäli nämä ovat täysin vastaavat, on yhteisön ulkopuolella annettu tutkintotodistus tunnustettava; jos ne vastaavat toisiaan vain osittain, viranomaisilla on oikeus vaatia asianomaista henkilöä osoittamaan, että hän on hankkinut tiedot ja taidon, joista ei ole selvitystä.
Tosiseikat ja pääasian käsittely
20. Tennah-Durez, alun perin Algerian kansalainen, on nähtävästi saanut keskiasteen koulutuksensa Pohjois-Ranskassa sijaitsevan Lillen kaupungin lähellä ja opiskellut sitten kuusi vuotta lääketiedettä Algeriassa suorittaen siellä lääketieteellisen loppututkinnon vuonna 1989. Viimeisenä opiskeluvuotenaan hän näyttää toimineen nuorempana sairaalalääkärinä Lillen alueella. Tennah-Durez jatkoi työskentelyä vastaavanlaisessa tehtävässä samalla alueella vuoteen 1993 asti, jolloin hän solmi avioliiton Belgian kansalaisen kanssa (saaden siten Belgian kansalaisuuden), päättäen jatkaa opintojaan kyseisessä maassa.
21. Vuonna 1994 Tennah-Durez hyväksyttiin suorittamaan seitsemättä vuottaan lääketieteen opintoja Gentin yliopistoon, jolloin hänen Algeriassa saamansa tutkintotodistuksen katsottiin riittävän vapauttamaan hänet aikaisemmista opiskeluvuosista, ilmeisesti flaaminkielisen yhteisön yliopistoista 12.6.1991 annetun asetuksen 45 artiklan 5 kohdan perusteella, jonka mukaan Belgiassa tai muussa maassa suoritetut yliopistotasoiset opinnot voivat oikeuttaa osittaiseen vapautukseen kuulusteluista tai lyhentää opintoaikaa.
22. Vuonna 1995 hänelle myönnettiin "academische graad van arts" joka, vaikkakaan sitä ei mainita direktiivin 3 artiklassa, on flaaminkielisten yliopistojen tällä hetkellä myöntämä, mainitussa säännöksessä tarkoitettu tutkintotodistus. Asian suullisessa käsittelyssä ilmoitettiin, että direktiivin täytäntöönpanemisen jälkeen tapahtuneesta nimenmuutoksesta oli ilmoitettu komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden viranomaisille, erityisesti Ranskan Conseil National de l'Ordre des Médecinsille.
23. Tennah-Durez rekisteröitiin lääkärinammatin harjoittajaksi Länsi-Flanderissa 25.10.1995. Seuraavien kahden vuoden aikana hän jatkoi opintojaan Gentissä, ja hänelle myönnettiin tutkintotodistus yleislääkärin erikoistumisopinnoista ("academische graad van huisarts") vuonna 1997. Hänet oikeutettiin harjoittamaan yleislääkärin ammattia 10.2.1998 tehdyn ministerin päätöksen nojalla.
24. Näin ollen vaikuttaa siltä, että hän suoritti yleislääkärin koko koulutusajasta seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen vuoden Flanderissa (ks. asiassa Fédération Belge des Chambres Syndicales de Médecins annetun tuomion 13-18 kohta), mikä vastaa direktiivin 23 ja 30 artiklassa tarkoitettua koulutusta. Kyseisen järjestelmän mukaisesti seitsemäs opiskeluvuosi on sekä direktiivin 23 artiklassa tarkoitettujen seitsemänvuotisten lääketieteen perusopintojen viimeinen vuosi että 30 artiklan mukaisen kolmivuotisen yleislääkärin erikoiskoulutuksen ensimmäinen vuosi.
25. Maaliskuussa 1998 Tennah-Durez, joka halusi palata Lillen alueelle ja harjoittaa siellä lääkärinammattia, esitti rekisteröintihakemuksen paikalliseen lääkärirekisteriin. Tennah-Durez merkittiin rekisteriin 10.9.1998 hänen Belgiassa saamiensa tutkintotodistusten sekä Belgian terveysministeriön antaman todistuksen perusteella, jota Ranskan viranomaiset olivat pyytäneet sen johdosta, että hänen perustutkintonsa nimike ei ollut 3 artiklassa esitetyn luettelon mukainen, ja jossa todistettiin, että Tennah-Durez'lle oli annettu Belgiassa lääkäreiltä vaadittu pakollinen tutkintotodistus ja että hänen yleislääkärin erikoistumisopintoja koskeva tutkintotodistuksensa oli direktiivin mukainen.
26. Kyseinen ministeriö lähetti kuitenkin vielä kolme muuta tiedonantoa, jotka koskivat ensiksimainittua belgialaista tutkintotodistusta; näistä ensimmäisen mukaan tutkintotodistusta ei ollut myönnetty direktiivin 23 artiklan mukaisesti, koska kuusi seitsemästä opiskeluvuodesta oli suoritettu ulkomailla (vaikkakin jälkimmäinen tutkintotodistus oli täysin direktiivin mukainen); toisessa todettiin, että tutkintotodistus olikin direktiivin 3 artiklan mukainen ja että se oikeutti Tennah-Durez'n harjoittamaan lääkärinammattia Belgiassa; ja kolmannessa todistettiin, että hän oli lääketieteellisen koulutuksensa aikana osallistunut vähintään 5 600 tuntiin teoreettista ja käytännöllistä opetusta (johon oletettavasti sisältyi hänen koulutuksensa Algeriassa). Myös Gentin yliopisto antoi kolmatta ilmoitusta vastaavan todistuksen.
27. Tässä varsin sekavassa tilanteessa paikallinen lääkäriliitto peruutti Tennah-Durez'n rekisteröinnin, jonka jälkeen alueellinen liitto mitätöi peruuttamisen. Valtakunnallisen lääkäriliiton kurinpitolautakunta puolestaan kumosi jälkimmäisen päätöksen 28.4.1999 tekemällä päätöksellä, pääasiassa koska Tennah-Durez ei ollut saanut riittävästi opetustunteja Belgiassa direktiivin 23 artiklassa esitettyjen vaatimusten täyttämiseksi, ja koska 23 artiklan 5 kohdan mukaan sillä, että hänen Algeriassa suorittamansa opinnot oli tunnustettu Belgiassa, ei ollut pakottavaa vaikutusta Ranskassa. Se katsoi myös (kurinpitolautakunta teki päätöksensä ennen kuin yhteisöjen tuomioistuin antoi ratkaisunsa asiassa Hocsman), että EY:n perustamissopimuksen 52 artiklaa (josta on muutettuna tullut EY 43 artikla) ei tulisi soveltaa.
28. Tennah-Durez valitti päätöksestä Conseil d'État'han, joka on lykännyt asian käsittelyä ja pyytää ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
"1. Tarkoitetaanko 5.4.1993 annetun neuvoston direktiivin 93/16/ETY 23 artiklan 2 kohdassa, jonka mukaan lääketieteellisen koulutusajan on käsitettävä vähintään kuusi vuotta tai 5 500 tuntia teoreettista ja käytännöllistä opetusta yliopistossa tai yliopiston valvonnassa, että opinnot on suoritettava kokonaan yhdessä yliopistossa tai jonkin yhteisön jäsenvaltiossa toimivan yliopiston valvonnan alaisena vai voidaanko huomioon ottaa yhteisön ulkopuolisessa valtiossa kokonaan tai osittain suoritetut opinnot?
2. Ovatko kansalliset viranomaiset sidottuja siihen tosiseikkaan, että sen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset, jossa asianomaisen henkilön esittämä tutkintotodistus on myönnetty, toimittavat saman direktiivin 9 artiklan 5 kohdan mukaisesti vastaavuustodistuksen, jonka mukaan tutkintotodistuksessa oleva nimike rinnastetaan direktiivin 3, 5 ja 7 artiklassa mainittuihin nimikkeisiin ja tutkintotodistus on annettu direktiivin III osaston säännösten mukaisten opintojen suorittamisesta, vai voivatko ne arvioida tutkintotodistusta erityisesti siltä kannalta, täyttyvätkö direktiivissä ja kansallisessa lainsäädännössä säädetyt koulutuksen vähimmäisvaatimukset, ja tässä yhteydessä todeta vastaavuustodistuksesta huolimatta, että kyseisen henkilön koulutus ei vastaa direktiivissä edellytettyä koulutusta?"
29. Tennah-Durez, Conseil National, Itävallan, Belgian, Ranskan ja Italian hallitukset sekä komissio ovat esittäneet kirjalliset huomautuksensa. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus esitti suulliset huomautuksensa asian suullisessa käsittelyssä samoin kuin kirjallisia huomautuksia esittäneet osapuolet Itävallan ja Italian hallituksia lukuun ottamatta.
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
30. Direktiivin 23 artiklan 5 kohdan perusteella on selvää, ettei henkilö, jolla on yhteisön ulkopuolella annettu ja yhdessä jäsenvaltiossa tunnustettu lääketieteen perustutkintotodistus, voi olla varma tutkintonsa automaattisesta tunnustamisesta toisessa jäsenvaltiossa direktiivin nojalla, sellaisena kuin se on nykyisessä muodossaan. Tämä päti Hocsmaniin, mutta Tennah-Durez'n tilanne on erilainen. Hänen algerialaista lääketieteen perustutkintotodistustaan ei hyväksytty sellaisenaan Belgiassa, mutta sen katsottiin riittävän vapauttamaan hänet lääketieteen opintojen kuudesta ensimmäisestä vuodesta kyseisessä jäsenvaltiossa; vuoden kestäneiden opintojen jälkeen hänelle myönnettiin belgialainen tutkintotodistus. Tutkintotodistus tai koulutus, jonka tunnustamista Ranskassa hän hakee, ei ole algerialainen vaan belgialainen.
31. Kiistatonta on niin ikään, että kyseinen tutkintotodistus myönnettiin Tennah-Durez'lle sen jälkeen kun hän oli suorittanut vähintään direktiivin 23 artiklan 2 kohdan mukaisen määrän lääketieteen opintoihin sisältyviä tunteja ja vuosia, samoin kuin se, että hän sai koulutuksensa yliopistossa tai yliopiston valvonnan alaisuudessa. Lisäksi lienee epätodennäköistä, vaikka asiaa ei ole käsitelty tältä kannalta, että hänen koulutuksensa ei olisi antanut hänelle direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa edellytettyjä tietoja ja kokemusta. Mahdollinen kompastuskivi on se, että Tennah-Durez sai kuusi perustutkintoonsa sisältyvästä seitsemästä opintovuodesta koulutusta muualla kuin jäsenmaassa toimivassa yliopistossa tai sellaisen valvonnan alaisena.
32. Tennah-Durez korostaa, että sen lisäksi, että Belgian viranomaiset ovat katsoneet hänen tietojensa ja kokemuksensa riittävän korvaamaan kuusi ensimmäistä opiskeluvuotta, hän suoritti hyväksyttävästi saman loppukuulustelun kuin kokonaan Belgiassa opiskelleet, ja on siten todistettavasti niiden opiskelutovereidensa tasoinen, joiden täysin samanlaiset tutkintotodistukset tunnustetaan automaattisesti. Muiden jäsenvaltioiden on luotettava hänen saavuttamiensa tulosten osoittamaan tasoon yhtä suuressa määrin kuin kenen tahansa belgialaisen tutkintotodistuksen saaneen henkilön tuloksiin.
33. Väitteet ovat perusteltuja, ja niille voidaan löytää tukea 23 artiklan sanamuodosta. Kyseisen säännöksen 2 kohdassa edellytetään, että asiaankuuluva opetus on annettava "yliopiston" valvonnassa erittelemättä tätä lähemmin, kun 3 kohdan mukaan lääketieteelliseen koulutukseen hakijalla on oltava sellainen tutkintotodistus, jonka perusteella hänellä on oikeus tulla hyväksytyksi "jäsenvaltion yliopistoihin". Mikäli lainsäätäjä olisi tarkoittanut 23 artiklan 2 kohdassa "jäsenvaltion yliopistoa", eikö voisi olettaa, että se olisi ilmaissut asian näin?
34. On tärkeää huomata, että direktiivin keskeisenä piirteenä on, että tutkintotodistusten automaattinen tunnustaminen liittyy olennaisesti lääkärinammatin harjoittamista koskevien säännösten yhteensovittamiseen, johon kuuluvat myös koulutusvaatimukset, ja että se perustuu keskinäiseen luottamukseen vertailtavien kelpoisuusehtojen tason suhteen yhteisössä.
35. Luottamus kohdistuu nähdäkseni ensisijaisesti annettuun koulutukseen eikä tietojen ja kokemuksen verifiointiin. Direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa viitataan asiakirjaan, joka takaa, että sen haltija on koulutuksensa aikana saanut tietyt tiedot ja kokemuksen, sen sijaan että hänellä on nuo tiedot ja kokemus, ja 23 artiklan 2 kohdassa säädetään koulutuksen sisältövaatimuksista. Lääkärinammatin harjoittamiseen tarvittavat taidot saadaan varsin pitkän koulutusajan kuluessa, ja niitä arvioidaan tavallisesti moneen otteeseen koulutuksen kuluessa, eikä yksinomaan viimeisen vuoden aikana. Niin tärkeää kuin loppuarviointi epäilemättä onkin, henkilön soveltuvuuden arviointi lääkärinammatin harjoittajaksi olisi hataralla pohjalla, mikäli se tapahtuisi yksinomaan tällä perusteella.
36. Mikäli edellä mainittu keskinäinen luottamus on jäsenvaltioiden välistä ja ensisijaisesti koulutukseen perustuvaa, siitä näyttäisi seuraavan, että luottamuksen on perustuttava yhteisössä annettuun koulutukseen - jäsenvaltion yliopistossa tai yliopiston valvonnassa annettuun opetukseen. Direktiivin 75/363/ETY, joka edelsi nykyistä direktiiviä, johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todettiin lisäksi, että "jäsenvaltioiden koulutusohjelmien keskinäinen vertailukelpoisuus" mahdollisti yhteensovittamisen rajoittamisen "vähimmäisvaatimusten huomioonottamiseen". Yhteisöjen tuomioistuin on korostanut keskinäisen luottamuksen perustumista jäsenvaltiossa annettuun koulutukseen vastaavanlaisissa yhteyksissä hammaslääkärin ja erikoislääkärin kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen osalta.
37. Direktiivin nykymuodossa sen 23 artiklan 5 kohdassa suljetaan selkeästi automaattisen tunnustamisen ulkopuolelle sellainen yhteisön ulkopuolella annettu tutkintotodistus, jonka haltijalle on myönnetty oikeus harjoittaa lääkärinammattia jäsenvaltiossa. Erottelu tällaisen tilanteen ja sellaisen välillä, jossa jäsenvaltio ei ole tunnustanut tutkintotodistusta vaan siihen sisältyvän yhteisön ulkopuolella hankitun koulutuksen - myöntämällä tuon koulutuksen perusteella uuden tutkintotodistuksen -, olisi keinotekoista ja omiaan riistämään 23 artiklan 5 kohdalta kaiken todellisen tehon. Tämä pitää paikkansa, vaikka lupa harjoittaa ammattia perustuukin todellisten tietojen ja kokemuksen arviointiin, sillä kuten olen maininnut, automaattinen tunnustaminen direktiivin nojalla ei perustu kuulustelussa onnistumiseen, vaan tällaiseen menestykseen liittyvän koulutuksen suorittamiseen.
38. Tennah-Durez'n tilanteeseen liittyvä erityispiirre on se, että hän on saanut osan koulutustaan jäsenvaltion yliopistossa tai sellaisen valvonnassa. Voidaanko jäsenvaltion myöntämä tutkintotodistus tällaisessa tapauksessa katsoa automaattiseen tunnustamiseen oikeuttavaksi, ja jos voidaan, niin miten suuri osa koulutuksesta on pitänyt suorittaa yhteisössä? Yhteisöjen tuomioistuimelle on esitetty lukuisia tätä koskevia näkemyksiä.
39. Italian hallitus katsoo, että koulutuksen tulee olla kokonaisuudessaan jäsenvaltiossa sijaitsevan yliopiston antamaa tai sen valvomaa. Yhdistynyt kuningaskunta pitää tärkeänä sitä, että lyhyitä opiskelijavaihtoon liittyviä vierailuja yhteisön ulkopuolisissa yliopistoissa ei saisi sulkea pois, kun taas Itävallan ja Ranskan hallitus sekä komissio olivat pääasiallisesti sitä mieltä, että pääosan koulutuksesta - johon erityisesti Ranskan hallituksen ja komission ehdotuksissa kuuluu sen loppuosa - tulisi tapahtua yhteisössä.
40. Belgian hallitus puolestaan, samalla kun se katsoi, että Tennah-Durez'n perustutkintotodistusta ei ollut myönnetty direktiivin 23 artiklan mukaisesti siitä syystä, että hän oli saanut koulutuksensa suurimmaksi osaksi yhteisön ulkopuolella, kiinnitti huomiota mahdolliseen epäkohtaan, joka saattaisi olla seurauksena ankarasta säännöstä, joka edellyttäisi että yli puolet koulutuksesta on saatava yhteisössä: hakija, jolla on tietty määrä yhteisön ulkopuolella hankittua tietoa ja kokemusta, voitaisiin kelpuuttaa opiskelemaan viidettä seitsemästä vuodesta jossakin jäsenvaltiossa sillä seurauksella, että hänen tutkintotodistustaan ei automaattisesti tunnustettaisi, kun taas alemmalla tasolla oleva hakija, joka hyväksyttäisiin neljännelle opintovuodelle, tulisi saamaan sellaisen tutkintotodistuksen, joka olisi tunnustettava.
41. Vaikka sääntö, jonka mukaan puolet sellaisesta koulutuksesta, jonka perusteella yhteisössä myönnetään tutkintotodistus, tuon koulutuksen viimeiset vuodet mukaan lukien, tulee olla hankittu yhteisössä, jotta tutkintotodistus tulisi automaattisesti tunnustaa, tuntuu järkeenkäyvältä, en voi löytää sille perusteita direktiivistä sen nykyisessä muodossa. Kuten olen analysoinut säännöksiä edellä, niiden perusteella vaikuttaa sitä vastoin selvältä, että kaiken koulutuksen tulisi olla jäsenvaltion yliopiston antamaa tai valvomaa. Yleiseen järjestelmään sisältyvä nimenomainen hyväksyntä osittain yhteisön ulkopuolella saadulle koulutukselle yhdistettynä siihen, että itse direktiiviin ei sisälly vastaavaa viittausta, on omiaan vahvistamaan tätä näkemystä.
42. Tässä yhteydessä on kuitenkin huomattava kaksi tärkeää seikkaa.
43. Ensinnäkin sanat "yliopiston valvonnassa" sallivat tietyn liikkumavaran ja mahdollistavat erityisesti sen, että yhteisössä sijaitseva yliopisto voi lähettää opiskelijoita osaksi näiden opiskeluaikaa muussa kuin jäsenvaltiossa sijaitsevaan oppilaitokseen, jonka kanssa se on yhteistyössä, ilman että myönnettävä tutkinto menettäisi direktiivin mukaisen oikeuden automaattiseen tunnustamiseen, edellyttäen, että kyseinen koulutus todellakin tapahtuu yliopiston valvonnassa - yliopiston on toisin sanoen oltava aktiivinen annetun opetuksen sisällön ja laadun suhteen. Yhtä lailla hyväksyttävältä vaikuttaisi, että yhteisössä sijaitseva yliopisto hyväksyisi muulle kuin ensimmäiselle opiskeluvuodelle opiskelijan, joka on aloittanut koulutuksensa yhteisön ulkopuolella sijaitsevassa yliopistossa, jonka kanssa sillä on vastaavanlaisia yhteyksiä ja jonka opetusta se valvoisi. Näin ei kuitenkaan ole Tennah-Durez'n tapauksessa, koska tämän Algeriassa saama koulutus (tai ainakin sen viisi ensimmäistä vuotta) näyttää tapahtuneen täysin yhteisössä sijaitsevan yliopiston valvonnan ulkopuolella.
44. Toiseksi yhteisön lainsäädäntö tutkintotodistusten vastavuoroisen tunnustamisen saralla on kehittymässä, ja sen muuttuessa on havaittavissa suuntaus kohti lisääntyvää yhteisön ulkopuolella tapahtuneen koulutuksen hyväksymistä osana sellaista tutkintotodistusta, joka oikeuttaa automaattiseen tunnustamiseen koko yhteisössä. Siinä missä yhteensovittamisen ja tunnustamisen ensi asteet ovat saattaneet perustua rajoitetumpaan vastavuoroisen luottamuksen asteeseen jäsenvaltioiden välillä, olosuhteet näyttävät lisääntyvässä määrin suosineen sitä, että lainsäätäjä on hyväksynyt säännöksiä, jotka perustuvat laajempaan luottamukseen ja jotka eivät kata ainoastaan toisissa jäsenvaltioissa annettua koulutusta vaan myös koulutuksen ja asiakirjat, jotka on saatu yhteisön ulkopuolella, mutta jotka on tunnustettu jäsenvaltioissa.
45. Näin ollen direktiivin 42 c artiklassa, joka on pantava täytäntöön ennen 1 päivää tammikuuta 2003, vahvistetaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä esitetty vaatimus, jonka mukaan yhteisön ulkopuolella myönnetyt lääketieteen tutkintotodistukset on otettava huomioon muissa jäsenvaltioissa. Ja jos komission ehdotus hyväksytään, tällainen tutkintotodistus on oikeutettu automaattiseen tunnustamiseen edellyttäen, että sen haltijalla on ensimmäisen jäsenvaltion vahvistama kolmen vuoden työkokemus, samoin kuin sellainen tutkintotodistus, jonka jäsenvaltio on myöntänyt, mutta joka perustuu osittain (mutta ei kokonaan) yhteisön ulkopuolella saatuun koulutukseen.
46. Katson siksi, että lain nykyisen muodon perusteella - ja epäilemättä hiukkaakaan yhteisön ulkopuolisissa maissa annetun lääkärinkoulutuksen laatua, joka usein on samantasoista ja joissakin tapauksissa jopa korkeatasoisempaa kuin jäsenvaltioissa annettu koulutus - keskinäinen luottamus, jolle direktiivi perustuu, edellyttää, että 23 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että siinä tarkoitetaan ainoastaan jäsenvaltion yliopiston antamaa tai valvomaa teoreettista ja käytännöllistä opetusta.
Toinen ennakkoratkaisukysymys
47. Direktiivissä yhteensovitetaan koulutuksen vähimmäisvaatimuksia siten, että näiden vaatimusten perusteella annetut tutkintotodistukset tunnustetaan koko yhteisössä. Jäsenvaltion myöntäessä 23 artiklan mukaisesti 3 artiklassa mainitun tutkintotodistuksen, todistuksen tai muun muodollista kelpoisuutta osoittavan asiakirjan tämä asiakirja on tunnustettava automaattisesti ja ehdoitta toisissa jäsenvaltioissa. Lisäksi on voitava olettaa, että 3 artiklassa mainitut asiakirjat myönnetään 23 artiklan mukaisesti, koska muuten koko järjestelmä voitaisiin helposti romuttaa ja sen tavoitteena olevaa lääkärien vapaan liikkuvuuden helpottamista huomattavassa määrin huonontaa.
48. Direktiivin 9 artiklan 5 kohdan ja 22 artiklan osuus vaikuttaa tässä kokonaisuudessa selvältä.
49. Direktiivin 9 artiklan 5 kohdan mukaan tutkintotodistus, jota ei ole mainittu 3 artiklassa, on siitä huolimatta tunnustettava, jos sen myöntänyt jäsenvaltio varmentaa, että se on myönnetty 23 artiklan mukaisen koulutuksen perusteella. Samaten jos tällaista todistusta ei ole annettu, ei automaattista tunnustamista voida vaatia direktiivin perusteella.
50. Direktiivin 22 artiklan mukaan vastaanottavan jäsenvaltion viranomaiset voivat, jos epäilyyn on perusteltua aihetta, vaatia kotijäsenvaltiota vahvistamaan, että annettu koulutus on ollut 23 artiklan mukaista; mikäli tällainen vahvistus saadaan, tunnustamisen on tapahduttava automaattisesti ja ehdoitta, muussa tapauksessa asia ei kuulu direktiivin soveltamisalaan. Haluan kuitenkin korostaa, että 22 artiklaa sovelletaan vain poikkeustapauksissa ja silloin, kun epäilyyn on perusteltua aihetta - jollaista saattaa syntyä esimerkiksi tunnustamista koskevan hakemuksen lisätietoihin liittyen -, eikä pelkästään esimerkiksi hakijan syntyperään liittyvien epäluulojen perusteella; se ei oikeuta kansallisia viranomaisia ryhtymään kaivelemaan asiaa tai käyttämään viivytystaktiikkaa, jollainen menettelytapa olisi täysin direktiivin hengen vastaista.
51. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa Belgian viranomaiset eivät näytä missään vaiheessa vahvistaneen, että Tennah-Durez'n perustutkintotodistus tai koulutus, johon se perustuu, ovat 23 artiklan mukaiset. Niiden antamien ilmoitusten kokonaisuuden perusteella on pikemminkin vaikeaa todeta yksiselitteisesti, että tutkintotodistus olisi tunnustettava automaattisesti tai että se ei olisi tällaiseen tunnustamiseen oikeuttava. Mitä nimikkeeseen tulee, vaikka tutkintotodistuksen ilmaistiin selkeästi vastaavan 3 artiklassa mainittuja tutkintoja, sen ei kuitenkaan katsottu olevan 23 artiklan mukainen siksi, että kuusi seitsemästä koulutusvuodesta oli suoritettu muualla kuin Belgiassa.
52. Ei siis ole olemassa sellaista 9 artiklan 5 kohdan perusteella annettua vastaavuustodistusta, joka osoittaisi, että tutkintotodistus olisi annettu 23 artiklan mukaisen koulutuksen perusteella, sillä jos sellainen todistus olisi annettu, se olisi sitonut Ranskan viranomaisia. Kyseisillä viranomaisilla voi lisäksi olla todellisia perusteita asettaa kyseenalaiseksi, onko Tennah-Durez opiskellut täysipäiväisesti seitsemän vuotta Belgiassa välittömästi ennen tutkintotodistuksen myöntämistä, joten 22 artiklan perusteella tehty pyyntö oli perusteltu. Täsmällinen tilanne on joka tapauksessa epäselvä ilman lähempää tutkimista.
53. Tällaisessa selvästi poikkeuksellisessa tilanteessa oli mielestäni sekä hyväksyttävää että asianmukaista, että Ranskan viranomaiset tutkivat ensin tutkintotodistuksen perusteellisesti varmistuakseen sen asemasta direktiivin valossa ja päättääkseen, oliko se tunnustettava tämän aseman perusteella.
EY 43 artikla
54. Ei kuitenkaan ole riittävää todeta, että - kuten olen päätellyt kansallisen tuomioistuimen esittämän ensimmäisen kysymyksen yhteydessä - sellaisen tarkastelun tuloksena Tennah-Durez'n belgialainen tutkintotodistus ei oikeuta direktiivin perusteella tapahtuvaan automaattiseen, pakolliseen tunnustamiseen. EY 43 artiklan, sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin sitä on tulkinnut, ja direktiivin uuden 42 c artiklan perusteella on myös tarpeen suorittaa perusteellisempi yksilöllinen ja objektiivinen arviointi kyseisen henkilön tilanteesta aina, kun yhteisön kansalainen, joka on saanut lääkärin tutkintotodistuksensa yhteisön ulkopuolella, haluaa harjoittaa lääkärinammattia muussa jäsenvaltiossa kuin omassa kotivaltiossaan.
55. Yhteisöjen tuomioistuin on hiljattain ja kaikkein selvimmin tuonut julki tämän velvoitteen asiassa Hocsman: "Silloin, kun yhteisön kansalainen hakee tilanteessa, jota tutkintotodistusten vastavuoroiseen tunnustamiseen liittyvä direktiivi ei kata, oikeutta harjoittaa ammattia, jonka harjoittamisen aloittamisen edellytyksenä kansallisen lainsäädännön mukaan on tutkintotodistus tai tietty ammatillinen pätevyys tai tietynpituinen käytännön kokemus, kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on otettava huomioon kaikki tutkintotodistukset, todistukset ja muut kelpoisuutta osoittavat asiakirjat samoin kuin asianomaisen henkilön asian kannalta merkityksellinen kokemus, siten, että viranomaiset vertaavat näistä asiakirjoista ilmenevää pätevyyttä ja tätä kokemusta kansallisessa lainsäädännössä edellytettyihin tietoihin ja taitoihin."
56. Näin ollen Ranskan viranomaisten on otettava huomioon Tennah-Durez'n belgialainen tutkintotodistus, vaikka se ei oikeutakaan automaattiseen ja pakolliseen tunnustamiseen direktiivin perusteella, ja sen lisäksi Tennah-Durez'n algerialainen tutkintotodistus ja koulutus, jonka perusteella se on annettu, mukaan lukien hänen viimeinen opiskeluvuotensa Ranskassa, hänen ammatillinen toimintansa Ranskassa seuraavina kolmena tai neljänä vuonna, hänen kaksi yleislääkärin erikoistumisvuottaan Belgiassa ja niiden tuloksena hänelle myönnetty tutkintotodistus sekä kaikki muu ammattikokemus, jota hänelle on voinut kertyä Belgiassa tai muualla. Vain jos noiden asiakirjojen ja kokemuksen osoittamat tiedot ja taidot eivät täytä kansallisessa lainsäädännössä edellytettyjä vaatimuksia, Ranskan viranomaisilla on oikeus vaatia Tennah-Durez'ta osoittamaan - yksinomaan - että hän on hankkinut ne taidot, joista ei ole todistetta.
57. Vaikkakaan yhteisöjen tuomioistuin ei kykene tekemään mainitunlaista arviointia, katson, että olisi oltava erittäin vahvoja perusteita, jotta voitaisiin todeta, että sellaisen henkilön tiedot ja taidot, joka on suorittanut viisivuotisen lääkärikoulutuksen yhteisön ulkopuolella ja jonka jälkeen hän on käytännöllisesti katsoen keskeytyksettä suorittanut kuusi tai seitsemän vuotta kestävän lääketieteellisen koulutuksen sekä toiminut lääkärinammatissa yhteisössä, eivät täyttäisi niitä vaatimuksia, joita lääkärinammatin harjoittaminen yhteisössä edellyttää.
58. Jos tähän kuitenkin päädyttäisiin, olisi asiasta annettava riittävästi perusteltu päätös, johon on voitava hakea muutosta.
Ratkaisuehdotus
59. Katson siksi, että yhteisöjen tuomioistuimen tulisi vastata Conseil d'État'n esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
Neuvoston direktiiviä 93/16/ETY on tulkittava siten, että siinä tarkoitetaan yksinomaan jäsenvaltiossa sijaitsevan yliopiston antamaa tai sen valvomaa opetusta.
Jäsenvaltion viranomaisia, joita pyydetään tunnustamaan direktiivin 93/16/ETY 3, 5 tai 7 artiklassa mainittu tutkintotodistus, todistus tai muu muodollista kelpoisuutta osoittava asiakirja, sitoo periaatteessa sellainen kotijäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen toteamus, jonka mukaan kyseinen asiakirja on asianomaisessa artiklassa mainittu tutkintotodistus ja että se on annettu kyseisen direktiivin III osastossa olevien, asian kannalta merkityksellisissä säännöksissä tarkoitetun koulutuksen perusteella. Tällaisen todisteen - jollaista voidaan vaatia vain direktiivin 9 artiklan 5 kohdassa tai 22 artiklassa tarkoitetussa tilanteessa - ollessa epäselvä viranomaiset voivat tutkia asiakirjan varmistuakseen sen asemasta direktiivin valossa.
Kun yhteisön kansalainen, jolla on jonkin jäsenvaltion myöntämä ja direktiivissä 93/16/ETY mainittu tutkintotodistus, joka ei kuitenkaan täysin vastaa direktiivin 23 artiklan vaatimuksia, hakee oikeutta harjoittaa lääkärinammattia toisessa jäsenvaltiossa, on jälkimmäisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten otettava huomioon kaikki kyseisen henkilön tutkintotodistukset, todistukset, muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat sekä asian kannalta merkityksellinen kokemus vertailemalla niissä osoitettuja tietoja ja taitoja kansallisiin vaatimuksiin, ja ne saavat kieltäytyä rekisteröimästä kyseistä henkilöä ainoastaan, jos nämä vaatimukset eivät täyty eikä hakija kykene osoittamaan, että hänellä on puuttuvat tiedot ja taidot.