62011TJ0297_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci T‑297/11,
Buzzi Unicem SpA,
se sídlem v Casale Monferrato (Itálie), zastoupená C. Osti a A. Prastaro, advokáty,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi,
původně zastoupené B. Gencarellim, L. Malferrarim a C. Hödlmayrem, poté Malferrarim a Hödlmayrem, jako zmocněnci, ve spolupráci s M. Merolou, advokátem,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise C (2011) 2356 final ze dne 30. března 2011 v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 (věc COMP/39.520 — Cement a příbuzné výrobky),
TRIBUNÁL (sedmý senát),
ve složení A. Dittrich, předseda, I. Wiszniewska-Białecka a M. Prek (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: J. Palacio González, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 26. dubna 2013,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
Skutkový základ sporu
1. Během října 2008 Komise Evropských společenství provedla, v souladu s článkem 20 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích [101 SFEU] a [102 SFEU] (Úř. věst. 2003, L 1, s. 1 Zvl. vyd. 08/02, s. 205), několik kontrol v prostorách společností působících v odvětví cementu, včetně prostor žalobkyně, Buzzi Unicem SpA, a prostor společností Dyckerhoff AG a Cimalux SA, které jsou přímo nebo nepřímo žalobkyní kontrolovány.
2. Dne 30. září 2009 Komise žalobkyni zaslala žádost o informace obsahující dva dotazníky. První dotazník se týkal dokumentů zabavených během kontrol. Ve druhém dotazníku připojeném k této žádosti o informace zaslala Komise žalobkyni původní seznam 57 otázek (dále jen „původní otázky“). Žalobkyni byla dne 11. ledna 2010 zaslána další žádost o informace podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003.
3. Dne 5. listopadu 2010 Komise informovala žalobkyni o svém záměru zaslat jí rozhodnutí o žádosti o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 a poskytla jí návrh dotazníku, který měla v úmyslu přiložit k tomuto rozhodnutí.
4. Dne 17. prosince 2010 žalobkyně předložila své připomínky k návrhu dotazníku.
5. Dne 6. prosince 2010 Komise informovala žalobkyni, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003, ve vztahu k ní a sedmi společnostem působícím v oblasti cementu, pro údajné porušení článku 101 SFEU směřující k „omezení obchodních toků v rámci Evropského hospodářského prostoru (EHP), včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP, rozdělení trhů, koordinace cen a souvisejících protisoutěžních praktik na trhu s cementem a na trzích příbuzných výrobků“ (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
6. Dne 30. března 2011 přijala Komise rozhodnutí C (2011) 2367 final v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 (věc COMP/39.520 — Cement a příbuzné výrobky) (dále jen „napadené rozhodnutí“).
7. V napadeném rozhodnutí Komise uvádí, že podle článku 18 nařízení č. 1/2003 si za účelem plnění povinností svěřených jí tímto nařízením může prostou žádostí nebo rozhodnutím vyžádat od podniků a sdružení podniků veškeré nezbytné informace (bod 3 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Komise poté, co připomněla, že žalobkyně byla informována o jejím záměru přijmout rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 a předložila své připomínky k návrhu dotazníku (body 4 a 5 napadeného rozhodnutí), požádala formou rozhodnutí žalobkyni, jakož i její dceřiné společnosti se sídlem v Evropské unii žalobkyní přímo či nepřímo kontrolované o odpověď na dotazník uvedený v příloze I, obsahující 79 stran a sestávající z jedenácti sérií otázek (bod 6 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
8. Komise rovněž připomněla popis údajných protiprávních jednání, obsažený v bodě 5 výše (bod 2 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
9. S odkazem na povahu a množství požadovaných informací, jakož i závažnost údajných jednání porušujících pravidla hospodářské soutěže, Komise dospěla k závěru, že je vhodné, aby žalobkyni poskytla lhůtu dvanácti týdnů k odpovědi na deset prvních sérií otázek a dvou týdnů pro jedenáctou sérii otázek, týkající se „Kontaktů a schůzek“ (bod 8 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
10. Výrok napadeného rozhodnutí zní takto:
„Článek 1
[Žalobkyně] (spolu se svými dceřinými společnostmi se sídlem v EU žalobkyní přímo či nepřímo ovládanými), poskytne informace uvedené v příloze I tohoto rozhodnutí, ve formě požadované v jeho příloze II a příloze III, ve lhůtě dvanácti týdnů k odpovědi na otázky 1 až 10 a dvou týdnů na otázku 11, ode dne oznámení tohoto rozhodnutí. Všechny přílohy jsou nedílnou součástí tohoto rozhodnutí.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno [žalobkyni] spolu s jejími dceřinými společnostmi se sídlem v EU žalobkyní přímo či nepřímo ovládanými […]“ (neoficiální překlad)
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
11. Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 10. června 2011 podala žalobkyně projednávanou žalobu na neplatnost napadeného rozhodnutí.
12. Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu téhož dne podala žalobkyně návrh, aby byl spor projednán ve zrychleném řízení podle článku 76a jednacího řádu Tribunálu.
13. Rozhodnutím ze dne 14. září 2011 Tribunál (sedmý senát) tuto žádost zamítl.
14. Na základě zprávy soudce zpravodaje Tribunál (sedmý senát) rozhodl zahájit ústní část řízení.
15. Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na ústní otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání dne 26. dubna 2013.
16. Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí v plném rozsahu nebo částečně;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
17. Komise navrhuje, aby Tribunál:
– zamítl žalobu;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
18. Na podporu své žaloby žalobkyně uvádí pět žalobních důvodů, vycházejících zaprvé z neodůvodnění nebo nedostatečného odůvodnění napadeného rozhodnutí, jakož i z porušení práva na obhajobu, zadruhé z překročení a zneužití pravomoci při přijímání napadeného rozhodnutí, jakož i z obrácení důkazního břemene, zatřetí z porušení článku 18 nařízení č. 1/2003, začtvrté z porušení zásady proporcionality a zapáté z porušení osvědčených postupů pro předkládání hospodářských důkazů, jakož i zásady řádné správy.
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z neodůvodnění nebo nedostatečného odůvodnění napadeného rozhodnutí, jakož i z porušení práva na obhajobu
19. Žalobkyně tvrdí, že napadené rozhodnutí je stiženo nedostatkem odůvodnění, neboť neobsahuje žádný údaj týkající se předmětu a účelu žádosti o informace, a že odůvodnění nemůže být zcela nahrazeno odkazem na jiné akty. Podpůrně žalobkyně uvádí, že i kdyby mohl být zohledněn obsah rozhodnutí o zahájení řízení, bylo by napadené rozhodnutí nadále stiženo nedostatkem odůvodnění vzhledem k velmi obecné povaze definice domněnek protiprávního jednání, které zamýšlí ověřit. Pokud jde o další skutečnosti právního kontextu, o které se Komise opírá, neumožňují doplnit odůvodnění napadeného rozhodnutí. Žalobkyně se domnívá, že tento nedostatek odůvodnění brání posoudit potřebu požadovaných informací, a tím výkonu jejího práva na obhajobu.
20. Komise se domnívá, že napadené rozhodnutí je odůvodněno právně dostačujícím způsobem.
21. Účelem povinnosti uvést odůvodnění individuálního rozhodnutí je umožnit soudu vykonávat přezkum legality rozhodnutí a dostatečně informovat zúčastněnou osobu, aby mohla posoudit, zda je rozhodnutí opodstatněné, nebo zda je případně stiženo vadou, která umožňuje napadnout jeho platnost, přičemž se rozumí, že rozsah této povinnosti závisí na povaze dotčeného aktu a na kontextu, v němž byl přijat, jakož i na všech právních normách upravujících dotčenou oblast (rozsudek Soudního dvora ze dne 25. října 1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Recueil, s. 3623, bod 38; rozsudky Tribunálu ze dne 15. června 2005, Corsica Ferries France v. Komise, T‑349/03, Sb. rozh. s. II‑2197, body 62 a 63, a ze dne 12. července 2007, CB v. Komise, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 35).
22. Podle ustálené judikatury jsou základní prvky odůvodnění rozhodnutí o žádostech o informace definovány v samotném čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 (viz rozsudek ze dne 22. března 2012, Slovak Telekom v. Komise, T‑458/09 a T‑171/10, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, body 76 a 77 a citovaná judikatura)
23. Článek 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 stanoví, že Komise „uvede právní základ a účel žádosti, upřesní, jaké informace jsou vyžadovány a stanoví lhůtu[,] ve které musí být tyto informace poskytnuty“. Článek 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 mimoto stanoví, že Komise „rovněž upozorní na sankce upravené článkem 23“, že „upozorní na nebo uloží sankce uvedené v článku 24“ a že „rovněž upozorní na právo nechat rozhodnutí přezkoumat Soudním dvorem“.
24. Toto vymezení povinnosti uvést odůvodnění se vysvětluje povahou rozhodnutí o žádosti o informace jako vyšetřovacích opatření.
25. Je totiž třeba mít na paměti, že správní řízení na základě nařízení č. 1/2003, které probíhá před Komisí, se dělí na dvě rozdílné po sobě následující fáze, z nichž každá odpovídá vlastní vnitřní logice, totiž jednak fázi přípravného vyšetřování, a jednak kontradiktorní fázi. Fáze přípravného vyšetřování, během které Komise vykonává vyšetřovací pravomoci stanovené nařízením č. 1/2003 a která trvá až do oznámení námitek, má umožnit Komisi shromáždit všechny relevantní skutečnosti potvrzující, či nikoli, existenci protiprávních jednání porušujících pravidla hospodářské soutěže a zaujmout první stanovisko, pokud jde o směřování řízení a o způsob, jak by mělo dále probíhat. Naproti tomu kontradiktorní fáze, která trvá od oznámení námitek do přijetí konečného rozhodnutí, má Komisi umožnit, aby se s konečnou platností vyslovila k vytýkanému protiprávnímu jednání (v tomto smyslu viz rozsudek Tribunálu ze dne 8. července 2008, AC‑Treuhand v. Komise, T‑99/04, Sb. rozh. s. II‑1501, bod 47).
26. Na jedné straně fáze přípravného vyšetřování počíná běžet ode dne, kdy Komise v rámci výkonu pravomocí, které jsou jí svěřeny v článcích 18 a 20 nařízení č. 1/2003, přijme opatření, která implikují výtku, že došlo k protiprávnímu jednání, a mají pro situaci podezřelých podniků významné důsledky. Na druhé straně je dotyčný podnik až na počátku kontradiktorní fáze správního řízení informován prostřednictvím oznámení námitek o všech podstatných skutečnostech, o které se Komise v tomto stadiu řízení opírá, a až v uvedeném okamžiku má tento podnik právo nahlížet do spisu, aby byl zaručen účinný výkon jeho práva na obhajobu. Proto může dotyčný podnik plně uplatnit své právo na obhajobu až po zaslání uvedeného oznámení. Pokud by se totiž toto právo mohlo uplatnit také ve fázi řízení předcházející zaslání oznámení námitek, byla by narušena účinnost šetření Komise, protože dotyčný podnik by mohl již ve fázi přípravného vyšetřování identifikovat informace, které jsou Komisi známy, a tedy i informace, které před ní lze nadále tajit (v tomto smyslu viz rozsudek AC-Treuhand v. Komise, bod 25 výše, bod 48, a citovaná judikatura).
27. Avšak opatření přijatá Komisí během fáze přípravného vyšetřování, zejména šetření a žádosti o informace, s sebou nesou ze své podstaty výtku protiprávního jednání a mohou mít významné dopady na situaci podezřelých podniků. Je proto třeba zabránit tomu, aby mohlo být během této fáze správního řízení právo na obhajobu nenapravitelně narušeno, neboť přijatá vyšetřovací opatření mohou být rozhodná pro provádění důkazů o protiprávní povaze jednání podniků, která mohou založit jejich odpovědnost (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 21. září 1989, Hoechst v. Komise, 46/87 a 227/88, Recueil, s. 2859, bod 15, a rozsudek AC-Treuhand v. Komise, bod 25 výše, body 50 a 51).
28. V této souvislosti je třeba připomenout, že povinnost Komise uvést právní základ a účel žádosti o informace je základním požadavkem, aby byla zřejmá odůvodněnost informací požadovaných od dotčených podniků a aby se tyto podniky mohly seznámit s rozsahem své povinnosti spolupráce při současném zachování jejich práva na obhajobu. Z toho plyne, že Komise může požadovat pouze sdělení takových informací, které jí mohou umožnit ověřit domněnky protiprávního jednání, které odůvodňují vedení vyšetřování a jsou uvedeny v žádosti o informace (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudky Tribunálu ze dne 12. prosince 1991, SEP v. Komise, T‑39/90, Recueil, s. II‑1497, bod 25, a ze dne 8. března 1995, Société Générale v. Komise, T‑34/93, Recueil, s. II‑545, bod 40).
29. Jak generální advokát Jacobs zdůraznil v bodě 30 svého stanoviska ve věci, v níž byl vydán rozsudek Soudního dvora ze dne 19. května 1994, SEP v. Komise (C‑36/92 P, Recueil, s. I‑1911, I‑1914), povinnost uvést účel žádosti „jasně znamená, [že Komise] musí určit údajné porušení pravidel hospodářské soutěže“, „[n]ezbytnost informací musí být posouzena ve vztahu k účelu uvedenému v žádosti o informace“ a [ú]čel musí být uveden s dostatečnou přesností, bez níž by nebylo možné určit, zda je informace nezbytná a Soudní dvůr by nemohl vykonat svůj přezkum“.
30. Z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že Komise není povinna adresátovi takového rozhodnutí sdělit všechny informace, které má k dispozici o předpokládaných protiprávních jednáních, ani nemusí provádět přesnou právní kvalifikaci těchto protiprávních jednání, avšak musí jasně uvést domněnky, jež zamýšlí ověřit (rozsudky Société Générale v. Komise, bod 28 výše, bod 62, a Slovak Telekom v. Komise, bod 22 výše, bod 77).
31. Komisi však nelze uložit povinnost, aby ve fázi přípravného vyšetřování uvedla kromě domněnek protiprávního jednání, které zamýšlí ověřit, nepřímé důkazy, tedy poznatky, které ji vedly k závěru o možném porušení článku 101 SFEU. Taková povinnost by totiž zpochybnila rovnováhu, kterou judikatura stanoví mezi zachováním účinnosti vyšetřování a zachováním práva dotyčného podniku na obhajobu.
32. V projednávaném případě je v napadeném rozhodnutí jasně uvedeno, že je přijato na základě čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, a že postupy v rámci vyšetřování mohou představovat porušení článku 101 SFEU. Jeho body 10 a 11 odůvodnění výslovně odkazují na sankce a právo nechat rozhodnutí soudně přezkoumat uvedené v bodě 23 výše.
33. Dostatečná či nedostatečná odůvodněnost napadeného rozhodnutí tak závisí výlučně na tom, zda domněnky protiprávnosti, které Komise hodlá ověřit, jsou určeny s dostatečnou jasností.
34. Odůvodnění napadeného rozhodnutí v tomto bodě je tvořeno údajem obsaženým v bodě 2 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle kterého se „údajná protiprávní jednání týkají omezení obchodních toků v rámci Evropského hospodářského prostoru (EHP), včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP, rozdělení trhů, koordinace cen a souvisejících protisoutěžních praktik na trhu s cementem a na trzích příbuzných výrobků“.
35. Kromě toho napadené rozhodnutí výslovně odkazuje na rozhodnutí o zahájení řízení uvedené v bodě 5 výše, které obsahuje další informace o zeměpisném rozsahu domnělého protiprávního jednání, jakož i o druhu dotčených výrobků.
36. Tribunál uvádí, že odůvodnění napadeného rozhodnutí je formulováno velmi obecně a mělo by být upřesněno, což jej v tomto ohledu vystavuje kritice. Lze však mít za to, že odkaz na omezení dovozu do Evropského hospodářského prostoru (EHP), na rozdělení trhů, jakož i na koordinace cen na trhu s cementem a na trzích příbuzných výrobků, ve spojení s rozhodnutím o zahájení řízení, odpovídá minimálnímu stupni jasnosti, umožňujícímu dojít k závěru, že byly dodrženy požadavky čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003.
37. Je z toho třeba vyvodit, že napadené rozhodnutí je odůvodněno právně dostačujícím způsobem. Proto je také třeba dospět k závěru, že žalobkyně mohla posoudit potřebu požadovaných informací.
38. Tento závěr není vyvrácen argumentem žalobkyně vycházejícím z toho, že Komise neupřesnila období, kterého se týká vyšetřování. Komise totiž nemá podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 povinnost odůvodnit tuto otázku.
39. Projednávaný žalobní důvod tedy musí být zamítnut.
K druhému důvodu vycházejícímu z překročení a zneužití pravomoci při přijímání napadeného rozhodnutí, jakož i z obrácení důkazního břemene
40. Žalobkyně se domnívá, že Komise překročila a zneužila své pravomoci tím, že přijala rozhodnutí mající čistě průzkumný účel, zatímco rozhodnutí přijaté podle článku 18 nařízení č. 1/2003 by mělo sloužit pouze k potvrzení skutečnosti indicií, které již má k dispozici. Vytýká Komisi, že účel své žádosti o informace neupřesnila. Kromě toho se žalobkyně domnívá, že změny, které Komise provedla ve svých různých žádostech o informace, potvrzují, že v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí neměla k dispozici indicie odhalující existenci porušení práva hospodářské soutěže. Průzkumná povaha napadeného rozhodnutí údajně vyplývá také z žalobní odpovědi Komise. Tímto postupem Komise rovněž údajně obrátila důkazní břemeno uložením dotčeným podnikům, aby jí poskytly důkazy, které vůči nim budou použity. Žalobkyně tvrdí, že za těchto okolností příslušelo Komisi případně provést šetření odvětví podle článku 17 nařízení č. 1/2003.
41. Zaprvé Tribunál uvádí, že v rozsahu, v němž žalobkyně tímto žalobním důvodem Komisi vytýká, že neupřesnila účel své žádosti o informace, se uvedený žalobní důvod shoduje s tvrzením uvedeným v rámci prvního žalobního důvodu vycházejícím z nedostatku odůvodnění, a proto musí být zamítnut z důvodů uvedených v bodech 21 až 37 výše.
42. Zadruhé je třeba poznamenat, že tento žalobní důvod rovněž v podstatě zahrnuje kritiku vycházející ze svévolné povahy napadeného rozhodnutí z důvodu, že Komise neměla k dispozici indicie směřující k prokázání existence porušení práva hospodářské soutěže před přijetím tohoto rozhodnutí.
43. Zajisté je pravdou, že požadavek ochrany proti svévolným nebo nepřiměřeným zásahům veřejné moci do soukromí osob, ať již fyzických či právnických, je obecnou zásadou unijního práva (rozsudek Slovak Telekom v. Komise, bod 22 výše, bod 81).
44. Stejně tak je třeba zdůraznit, že za účelem dodržení této obecné zásady musí být rozhodnutí o žádosti o informace zaměřeno na shromáždění dokumentace nezbytné k ověření skutkového a právního stavu a jeho dosahu, o němž už Komise má informace, která představuje dostatečně závažné indicie porušení pravidel hospodářské soutěže (obdobně v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 22. října 2002, Roquette Frères, C‑94/00, Recueil, s. I‑9011, body 54 a 55).
45. Je však třeba konstatovat, že žalobkyně se omezuje na přednesení několika obecných kritik, pokud jde o postoj Komise během správního řízení. Za okolností projednávaného případu tak při neexistenci výslovné a odůvodněné žádosti žalobkyně, nepřísluší Tribunálu ověřit z vlastní iniciativy, zda Komise disponovala dostatečně závažnými indiciemi, odůvodňujícími přijetí napadeného rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 14. března 2013, Viega v. Komise, C‑276/11 P, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, body 41 až 43).
46. Zatřetí a jakožto důsledek, musí být kritika toho, že se Komise dopustila zneužití pravomoci, když přijala rozhodnutí na základě čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 namísto šetření hospodářského odvětví, zamítnuta, jelikož žalobkyně neprokázala, že Komise použila pravomoci založené na tomto ustanovení pro účely, které mu byly cizí.
47. Kromě toho je třeba zdůraznit, že provedení šetření odvětví podle článku 17 nařízení č. 1/2003 není pro žalobkyni nutně méně omezující než rozhodnutí o žádosti o informace přijaté podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003. Podle čl. 23 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1/2003 má totiž Komise právo uložit pokutu v případě nesprávných, neúplných nebo zavádějících informací, nebo pokud žalobkyně neposkytne informace v požadované lhůtě, v návaznosti na rozhodnutí podle článku 17 nařízení č. 1/2003. Totéž platí pro možnost uložit penále podle čl. 24 odst. 1 písm. d) téhož nařízení. Komise tudíž disponuje donucovacími prostředky, které jsou v rámci řízení podle článku 17 a podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 tytéž.
48. Začtvrté, pokud jde o kritiku vycházející z toho, že Komise údajně uložila žalobkyni, aby jí poskytla důkazy, které vůči ní budou použity a obrátila tak důkazní břemeno v její neprospěch, bude analyzována společně s tvrzením žalobkyně uvedeným v rámci třetího žalobního důvodu, který zpochybňuje povahu požadovaných informací, a se kterým se shoduje.
49. S touto výhradou je tedy třeba druhý žalobní důvod zamítnout.
K třetímu žalobnímu důvodu a k první části čtvrtého žalobního důvodu vycházejícím z porušení článku 18 nařízení č. 1/2003
50. V rámci svého třetího žalobního důvodu žalobkyně tvrdí, že Komise porušila článek 18 nařízení č. 1/2003, který ji opravňuje pouze k požadování poskytnutí skutkových poznatků, které má k dispozici, a které jsou potřebné. Zaprvé otázky 1D, 5R, 5S, 5T a 5V zahrnují poskytnutí odhadů a názorů a tak přesahují rámec poskytnutí skutkových poznatků. Totéž vyplývá z otázek, které od ní požadují odhadnout určité přepravní vzdálenosti (otázky 1A, bod Y, 1B, body AB a AC, 3, body AB a AC a 4, bod Y). Zadruhé Komise údajně požaduje sdělení informací, o nichž uznala, že je dotyčný podnik nemá nebo nemůže mít. Zatřetí se domnívá, že Komise od ní požaduje poskytnutí informací, které mohla získat sama.
51. V první části čtvrtého žalobního důvodu žalobkyně tvrdí, že napadené rozhodnutí bylo přijato v rozporu s čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1/2003, jelikož požaduje sdělení informací, které nejsou „nezbytné“ ve smyslu těchto ustanovení.
52. Komise navrhuje tyto oba žalobní důvody zamítnout.
53. V rozsahu, v němž jak třetí žalobní důvod, tak i první část čtvrtého žalobního důvodu vycházejí z porušení článku 18 nařízení č. 1/2003, se Tribunál domnívá, že je třeba analyzovat je společně.
K povaze požadovaných informací
54. V rámci svého třetího žalobního důvodu žalobkyně zpochybňuje právo Komise požadovat od ní odpověď na otázky, které na jedné straně přesahují rámec poskytnutí skutkových poznatků a na druhé straně se týkají informací, které nemá ve svém držení.
55. Je třeba připomenout, že podle bodu 23 odůvodnění nařízení č. 1/2003 by Komise „měla být zmocněna na celém území [Unie] vyžadovat informace, které jsou nezbytné ke zjištění každé dohody, rozhodnutí nebo jednání ve vzájemné shodě, které jsou zakázány podle článku [101 SFEU], nebo jakéhokoli zneužití dominantního postavení zakázaného podle článku [102 SFEU]. Dále stanoví, že „[p]ři plnění rozhodnutí Komise nelze podniky nutit, aby přiznaly, že se dopustily protiprávního jednání, ale v každém případě jsou povinny odpovědět na skutkové dotazy a předložit dokumenty, i když mohou být tyto informace použity k prokázání protiprávního jednání proti nim nebo proti jinému podniku“.
56. Proto je tedy třeba pod poskytnutím „informací“ ve smyslu článku 18 nařízení č. 1/2003 rozumět nejen předání dokumentů, ale i povinnost odpovědět na otázky týkající se těchto dokumentů, přičemž Komise není omezena na jedinou žádost o poskytnutí údajů existujících nezávisle na jakémkoliv zásahu dotyčného podniku. Pro Komisi je proto přípustné zaslat podniku otázky zahrnující formalizaci požadovaných údajů (v tomto smyslu viz a obdobně stanovisko generálního advokáta Darmona ve věci, ve které byl vydán rozsudek Soudního dvora ze dne 18. října 1989, Orkem v. Komise, 374/87, Recueil, s. 3283, 3301, bod 55).
57. Je však třeba zdůraznit, že výkon této výsady je omezen dodržením přinejmenším dvou zásad. Na jedné straně, jak je připomenuto v bodě 23 odůvodnění nařízení č. 1/2003, dotazy zaslané podniku jej nemohou nutit, aby přiznal, že se dopustil protiprávního jednání. Na druhé straně poskytnutí odpovědí na uvedené otázky nemůže pro tento podnik představovat zátěž, která by vzhledem k potřebám vyšetřování byla nepřiměřená (rozsudky Tribunálu ze dne 12. prosince 1991, SEP v. Komise, bod 28 výše; bod 51, ze dne 30. září 2003, Atlantic Container Line a další v. Komise, T‑191/98, T‑212/98 až T‑214/98, Recueil, s. II‑3275, bod 418, a Slovak Telekom v. Komise, bod 22 výše, bod 81).
58. Jelikož je případná nepřiměřená povaha zátěže plynoucí z odpovědi na napadené rozhodnutí zpochybněna v rámci druhé části čtvrtého žalobního důvodu, stačí v této fázi ověřit, zda některé otázky mohly žalobkyni nutit připustit, že se dopustila protiprávního jednání.
59. Z ustálené judikatury vyplývá, že Komise podniku nemůže uložit povinnost poskytnout odpovědi, kterými by tento podnik musel přiznat existenci protiprávního jednání, kterou má prokázat Komise (rozsudek Orkem v. Komise, bod 56 výše, body 34 a 35; a rozsudek Tribunálu Amann & Söhne a Cousin Filterie v. Komise, T‑446/05, Sb. rozh. s. II‑1255, bod 325).
60. Judikatura rovněž připomíná, že právo zcela nevypovídat nelze přiznat podniku, kterému bylo určeno rozhodnutí požadující informace ve smyslu čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003. Přiznání takového práva by totiž šlo nad rámec toho, co je nezbytné pro ochranu práva podniků na obhajobu a představovalo by neodůvodněnou překážku plnění úkolu Komise dbát na dodržování pravidel hospodářské soutěže na vnitřním trhu. Právo nevypovídat může být přiznáno, pouze pokud by byl dotyčný podnik povinen poskytnout odpovědi, kterými by byl veden k tomu, že by připustil existenci protiprávního jednání, jehož existenci má prokázat Komise (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek Amann & Söhne a Cousin Filterie v. Komise, bod 59 výše, bod 326).
61. Za účelem zachování užitečného účinku článku 18 nařízení č. 1/2003 má proto Komise právo ukládat podnikům, aby poskytly všechny nezbytné informace týkající se skutkových okolností, které jim mohou být známy, a aby jí podle potřeby předaly dokumenty s nimi související, které mají v držení, i když mohou sloužit k prokázání protisoutěžního jednání. Tato pravomoc Komise získávat informace neodporuje ani čl. 6 odst. 1 a 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, ani judikatuře Evropského soudu pro lidská práva. Není v rozporu ani s články 47 a 48 Listiny základních svobod Evropské unie (v tomto smyslu viz a obdobně rozsudek Amann & Söhne a Cousin Filterie v. Komise, bod 59 výše, bod 327).
62. Povinnost odpovědět na čistě skutkové otázky položené Komisí a vyhovět její žádosti o předložení již existujících dokumentů, nemůže porušit základní zásadu dodržování práva na obhajobu uvedenou v čl. 48 odst. 2 Listiny základních práv, jakož i základní zásadu práva na spravedlivý proces, uvedenou v článku 47 Listiny základních práv, které v oblasti práva hospodářské soutěže poskytují ochranu rovnocennou ochraně zaručené článkem 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Nic totiž adresátovi žádosti o informace nebrání, aby později v rámci správního řízení nebo v řízení před unijním soudem prokázal, že skutkové okolnosti uvedené v jeho odpovědích nebo v předložených dokumentech mají jiný význam nežli ten, který jim připisuje Komise (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek Amann & Söhne a Cousin Filterie v. Komise, bod 59 výše, bod 328).
63. Podnik se tak nemůže vyhnout splnění žádosti o předložení dokumentů z důvodu, že pokud by jí vyhověl, byl by nucen svědčit proti sobě samému (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 29. června 2006, Komise v. SGL Carbon, C‑301/04 P, Sb. rozh. s. I‑5915, bod 48). Pokud jde o odpovědi na otázky, které Komise může položit podnikům, je třeba rozlišovat podle těch, které mohou být kvalifikovány jako čistě skutkové a které ne. Pouze v případě, že otázka nemůže být označena za čistě skutkovou, je třeba ověřit, zda předpokládá odpověď, kterou by byl dotyčný podnik veden k přiznání protiprávního jednání, které má prokázat Komise.
64. Zaprvé je třeba poznamenat, že otázky 5R, 5S, 5T a 5V se týkají maximální výroby CEM I, celkového využití výrobních kapacit, celkového využití drtících kapacit a objemu roční produkce a proto vykazují výhradně skutkový rozměr.
65. Zadruhé se Tribunál domnívá, že totéž platí pro otázky 1A, bod Y, 1B, bod AB, 1B, bod AC, 3, bod AB, 3, bod AC a 4, bod Y, jelikož odhadnutí přepravní vzdálenosti požadované od žalobkyně vykazuje výlučně skutkovou povahu.
66. Zatřetí, pokud jde o otázku 1D, je formulována takto:
„Na základě údajů poskytnutých v odpovědích na různé otázky dotazníku popište metodu, kterou Váš podnik považuje za vhodnou pro výpočet čtvrtletních hrubých marží:
1) pro jednotlivé transakce;
2) pro transakce distribuované podle rozdělení uplatněného v otázkách týkajících se domácích prodejů a prodejů na vývoz;
3) podle místa zásobování.“
67. Je třeba konstatovat, že Komise touto otázkou žalobkyni ukládá vyjádřit se k metodě, kterou by bylo vhodné použít pro výpočet čtvrtletních hrubých marží. Proto nemůže být označena za čistě skutkovou, jelikož žalobkyni žádá, aby učinila posouzení. Tím se odlišuje od otázky 1C, která jí předchází, a která má výlučně skutkový rozměr, jelikož se požaduje sdělení „všech marží vypočtených podnikem v rámci jeho obchodních činností pro každou cílovou zemi“.
68. Je tedy třeba ověřit, zda by odpověď na otázku 1D mohla vést žalobkyni k přiznání existence protiprávního jednání, které má prokázat Komise.
69. Na úvod Tribunál uvádí, že Komise nesprávně tvrdí, že žalobkyně mohla neposkytnout odpověď na tuto otázku z důvodu, že příloha II písm. a) odst. 4 napadeného rozhodnutí, která se týká instrukcí, které je třeba dodržet pro odpověď na dotazník přílohy I upravuje možnost odpovědět údajem „UNK“, označujícím anglický výraz „unknown“ (neznámý).
70. Je jistě pravdou, že okolnost, že podnik může odpovědět či neodpovědět na položenou otázku, brání tomu, aby Komise mohla od tohoto podniku vyžadovat poskytnutí odpovědí, které by ho vedly k přiznání protiprávního jednání, které má prokázat Komise (v tomto smyslu viz rozsudek Tribunálu ze dne 20. dubna 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise, T‑305/94 až T‑307/94, T‑313/94 až T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 a T‑335/94, Recueil, s. II‑931, body 455 a 456).
71. Je však třeba připomenout, že se tato judikatura týkala otázky nacházející se v prosté žádosti o informace, aktu, který není závazný a ohledně něhož neexistuje žádná nejasnost, pokud jde o svobodu dotyčného podniku neodpovídat.
72. Taková jednoznačnost však není dána v projednávaném případě. Zaprvé je otázka 1D formulována v rozkazovacím způsobu, který lze chápat tak, že žalobkyně je povinna na ni odpovědět. Zadruhé ze znění přílohy II písm. a) odst. 4 napadeného rozhodnutí nelze dovodit, že žalobkyni byla jasně nabídnuta možnost na otázku 1D neodpovídat. Tento odstavec totiž zdůrazňuje, že „obecnou zásadou je nutnost poskytnout všechny informace, které má podnik v držení“ a že pouze „pokud [tento] podnik nemá požadované informace v žádné podobě, [má] jasně a systematicky uvést chybějící údaje do souboru Excel s použitím zkratky ‚UNK‘ (není k dispozici / neznámý)“. Nepokrývá tak situaci podniku, který si nepřeje odpovědět na otázku, která mu byla položena.
73. Pokud jde o to, zda se otázka 1D zdá být porušením práva žalobkyně na obhajobu, je třeba zajisté uvést, že v kontextu, ve kterém se od žalobkyně také požaduje předložení skutkových údajů týkajících se jejích ziskových marží, představuje posouzení, které má poskytnout v odpovědi na otázku 1D, komentování úrovně těchto ziskových marží, ačkoli tato může představovat náznak odhalující existence praktik omezujících hospodářskou soutěž.
74. Je však také třeba vzít v úvahu možnost nabídnutou žalobkyni v pozdějším stadiu správního řízení nebo v rámci žaloby proti konečnému rozhodnutí Komise uplatnit jiný výklad odpovědi na otázku 1D než ten, který může přijmout Komise.
75. V tomto ohledu je třeba rozlišovat mezi dvěma druhy situací.
76. Zaprvé pokud Komise konstatuje porušení pravidel hospodářské soutěže na základě předpokladu, že zjištěné skutkové okolnosti nelze vysvětlit jinak než existencí protisoutěžního jednání, unijní soud zruší předmětné rozhodnutí, předloží-li dotyčné podniky argumentaci, která poskytuje jiné vysvětlení skutkových okolností zjištěných Komisí, a umožňuje tak nahradit vysvětlení skutkových okolností, na základě kterého Komise konstatovala existenci protiprávního jednání, jiným přijatelným vysvětlením. V takovém případě totiž nelze mít za to, že Komise předložila důkaz o existenci protiprávního jednání porušujícího právo hospodářské soutěže (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 22. listopadu 2012, E.ON Energie v. Komise, C‑89/11 P, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 74, a citovaná judikatura). Otázky, ač nemohou být označeny za čistě skutkové, vyžadují odpověď, jejíž výklad použitý Komisí může být takovým způsobem napaden dotčeným podnikem, nezakládají v jeho prospěch právo nevypovídat.
77. Zadruhé, pokud mohla Komise prokázat, že se určitý podnik účastnil zjevně protisoutěžních schůzek podniků, je pak na uvedeném podniku, aby poskytl jiné vysvětlení obsahu těchto schůzek. Stejně tak, vychází-li Komise z důkazů, které v zásadě dostatečně prokazují existenci protiprávního jednání, nepostačuje, aby dotyčný podnik tvrdil, že případně došlo k okolnosti, která by mohla ovlivnit průkaznost uvedených důkazů, k tomu, aby na Komisi přenesl povinnost prokázat, že tato okolnost nemohla mít na průkaznost těchto důkazů vliv. Naopak, s výjimkou případu, kdy dotyčný podnik nemůže takový důkaz předložit z důvodu jednání samotné Komise, je tento podnik povinen právně dostačujícím způsobem prokázat, že okolnost, které se dovolává, skutečně nastala a že tato okolnost zpochybňuje průkaznost důkazů, z nichž Komise vychází (viz rozsudek E.ON Energie v. Komise, bod 76 výše, body 75 a 76, a citovaná judikatura). Pokud jde o otázky, jejichž účelem nebo následkem je přimět tázaného poskytnout Komisi takové důkazy, má podnik nutně právo nevypovídat. V opačném případě by totiž byl veden k přiznání protiprávního jednání, které má prokázat Komise, ve smyslu judikatury citované v bodě 60 výše.
78. Je třeba konstatovat, že otázka 1D nevyžaduje odpověď, která by mohla být považována za dostatečnou k prokázání existence jedné nebo více domněnek protiprávního jednání, které Komise prověřuje ve smyslu judikatury citované v bodě 76 výše. Proto by v případě, kdy by Komise vůči žalobkyni uplatnila posouzení provedené na základě její odpovědi na otázku 1D, mohla žalobkyně případně uplatnit jiný výklad své odpovědi než ten, který zastává Komise.
79. Z toho vyplývá, že Komise tím, že žalobkyni uložila odpovědět na otázku 1D, neporušila její právo na obhajobu.
80. Konečně, pokud jde o kritiku žalobkyně vycházející z toho, že jí Komise uložila poskytnout informace, které nemá v držení, je třeba připomenout, že zaprvé žalobkyně podléhá povinnosti aktivní spolupráce, která s sebou nese povinnost poskytnout Komisi všechny informace týkající se předmětu šetření (rozsudky Orkem v. Komise, bod 56 výše, bod 27, a Société Générale v. Komise, bod 28 výše, bod 72), a zadruhé z důvodů uvedených v bodech 55 až 57 výše jí může Komise zaslat otázky vyžadující formalizaci požadovaných údajů.
81. V každém případě je třeba zdůraznit, že ačkoli se z důvodů uvedených v bodě 72 výše příloha II písm. a) odst. 4 napadeného rozhodnutí nevztahuje na situaci podniku, který si nepřeje odpovědět na otázku, která mu byla položena, použije se ve vztahu k informacím, kterými žalobkyně ani nemůže disponovat.
82. Tribunál se proto domnívá, že žalobkyně neprávem vytýká, že jí napadené rozhodnutí uložilo poskytnout informace, které neměla v držení.
83. Výhrady týkající se povahy požadovaných informací tak musí být zamítnuty.
K nezbytnosti požadovaných informací
84. Jak bylo zdůrazněno v bodě 28 výše, Komise si může vyžádat pouze sdělení informací, jež jsou s to jí umožnit ověření domněnek protiprávního jednání, která odůvodňují provádění šetření a odkazuje na ně žádost o informace (rozsudky ze dne 12. prosince 1991, SEP v. Komise, bod 28 výše, bod 25, a Société Générale v. Komise, bod 28 výše, bod 40).
85. Mimoto přísluší právě Komisi, aby vzhledem ke své široké vyšetřovací a kontrolní pravomoci posoudila nezbytnost informací, které si vyžádá od dotčených podniků (v tomto smyslu viz rozsudky Soudního dvora ze dne 18. května 1982, AM & S Europe v. Komise, 155/79, Recueil, s. 1575, bod 17, a Orkem v. Komise, bod 56 výše, bod 15). Pokud jde o přezkum tohoto posouzení Komise Tribunálem, je třeba připomenout, že podle judikatury musí být pojem „nezbytné informace“ vykládán ve vztahu k účelu, za kterým byly dotčené vyšetřovací pravomoci svěřeny Komisi. Podmínka spojitosti mezi žádostí o informace a údajným protiprávním jednáním je splněna, lze-li se v tomto stadiu řízení legitimně domnívat, že zmíněná žádost vykazuje spojitost s údajným protiprávním jednáním v tom smyslu, že Komise může mít rozumně za to, že jí tento dokument napomůže k zjištění domnělého protiprávního jednání (rozsudky ze dne 12. prosince 1991, SEP v. Komise, bod 28 výše, bod 29, a Slovak Telekom v. Komise, bod 22 výše, bod 42).
86. Žalobkyně v zásadě uplatňuje čtyři výhrady. V rámci třetího žalobního důvodu žalobkyně zpochybňuje právo Komise požadovat od ní poskytnutí informací, které mohla získat sama (první výhrada). V rámci první části čtvrtého žalobního důvodu žalobkyně zpochybňuje nezbytnost, ve smyslu čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1/2003, povinnosti předat informace poskytnuté dříve (druhá výhrada), jakož i použití odlišného formátu uplatněním různých kritérií a proměnných (třetí výhrada). Rovněž zpochybňuje nezbytnost některých dodatečných informací požadovaných Komisí na základě napadeného rozhodnutí (čtvrtá výhrada).
–
K tvrzení vycházejícímu z veřejné povahy některých požadovaných informací
87. V rámci této výhrady žalobkyně v podstatě zpochybňuje nezbytnou povahu otázek týkajících se poštovních směrovacích čísel míst zásobování, míst určení a míst dodání, nebo vyžadujících vypočítat vzdálenosti, které výrobek urazí z místa zásobování až na místo dodání, z důvodu, že požadované informace mají veřejnou povahu.
88. Je však třeba zdůraznit, že takové informace, i když jsou svou povahou Komisi dostupné, představují logický doplněk informací, které má k dispozici pouze žalobkyně. Proto jejich případná veřejná povaha nemůže bránit tomu, aby mohly být považovány za nezbytné ve smyslu čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1/2003.
– K tvrzení vycházejícímu z toho, že Komise měla v držení některé informace požadované před přijetím napadeného rozhodnutí
89. Žalobkyně zpochybňuje právo Komise požadovat od ní dříve poskytnuté informace.
90. Tribunál uvádí, že v bodě 6 odůvodnění napadeného rozhodnutí je uvedeno toto:
„V tomto kontextu Komise rozhodnutím žádá žalobkyni o poskytnutí informací obsažených v dotazníku přílohy I tohoto rozhodnutí. Příloha I v nezbytném rozsahu zohledňuje odpovědi na dopisy zmíněné v [bodě 4 odůvodnění] tohoto rozhodnutí a podání provedená vyšetřovanými podniky během šetření. Některé informace již byly od [žalobkyně] požadovány podle čl. 18 odst. 2, ale jsou znovu žádány v příloze I, za účelem získání vyčerpávající, soudržné a konsolidované odpovědi. Kromě toho jsou v příloze I požadovány dodatečné informace, které jsou také nezbytné pro možnost posouzení slučitelnosti vyšetřovaných postupů s pravidly hospodářské soutěže EU s plnou znalostí skutečností a jejich přesného hospodářského kontextu.“
91. Z toho vyplývá, že Komise v podstatě uvádí na podporu své žádosti o informace dva důvody: záměr „získat vyčerpávající, soudržnou a konsolidovanou odpověď “ a vyhledání dodatečných informací ve vztahu k těm, které byly poskytnuty dříve.
92. Pokud jde o první důvod uvedený Komisí, je třeba konstatovat, že se jeví, že napadené rozhodnutí bylo opravdu alespoň zčásti přijaté za účelem získat mimo jiné od žalobkyň konsolidovanou verzi odpovědí, které poskytla dříve.
93. Je třeba poznamenat, že otázky 1A, 1Ei) až 1Eiii), 1F, 2 až 5, 9A, 9B a 10 přílohy I napadeného rozhodnutí mají předmět blízký tomu, který mají původní otázky 8, 31, 39, 10, 18, 17, 28, původní otázka 40 písm. a) a b) a původní otázka 7.
94. Kromě toho je třeba uvést, jak Komise připustila na jednání, že deset prvních otázek dotazníku nacházejícího se v příloze I napadeného rozhodnutí je shodných s těmi, které se nacházejí v příloze rozhodnutí zaslaných sedmi dalším podnikům dotčeným řízením uvedeným v bodě 5 výše. Nezbývá než z toho vyvodit, že Komise neprovedla individualizaci dotazů zaslaných každému dotčenému podniku podle úrovně podrobnosti a kvality dřívějších odpovědí.
95. Proto by bylo možné se domnívat, že napadené rozhodnutí mělo přinejmenším zčásti za cíl získat konsolidovanou verzi dříve poskytnutých informací. Tento dojem je umocněn výjimečně přesnou povahou instrukcí dotazníku týkajících se formy, v níž mají být odpovědi předloženy. Vůle Komise získat odpovědi ve formě umožňující větší jednoduchost srovnání údajů získaných od dotčených podniků je nepopiratelná.
96. Je však třeba připomenout, že Tribunál ve svém rozsudku Atlantic Container Line a další v. Komise, bod 57 výše (bod 425) zdůraznil, že žádosti o informace směřující k získání informací k dokumentu, který už má Komise v dispozici, nemohou být považovány za odůvodněné potřebami vyšetřování.
97. Mimoto je třeba zdůraznit, že k tomu, aby bylo rozhodnutí o žádosti o informace v souladu se zásadou proporcionality, nestačí, aby požadovaná informace souvisela s předmětem vyšetřování. Rovněž je důležité, aby povinnost poskytnout informace, uložená podniku, pro tento podnik neznamenala zátěž, která je nepřiměřená potřebám vyšetřování (rozsudky Atlantic Container Line a další v. Komise, bod 57 výše, bod 418, a Slovak Telekom v. Komise, bod 22 výše, bod 81).
98. Z toho je třeba vyvodit, že rozhodnutí požadující od adresáta opětovné poskytnutí dříve požadovaných informací z důvodu, že pouze některé z nich byly podle názoru Komise nepřesné, se může jevit tak, že představuje nepřiměřenou zátěž vzhledem k potřebám vyšetřování, a nebylo by proto v souladu ani se zásadou proporcionality ani s požadavkem nezbytnosti. Komise totiž může za takové konfigurace přesně ohraničit rozsah informací, které má podle jejího názoru dotyčný podnik opravit.
99. Hledání jednoduchého zpracování odpovědí poskytnutých podniky také nemůže odůvodnit, aby bylo od uvedených podniků požadováno poskytnout v nové formě informace, které již má Komise k dispozici. I když mají podniky povinnost aktivní spolupráce, což znamená, že jsou povinny poskytnout Komisi veškeré informace týkající se předmětu šetření (rozsudky Orkem v. Komise, bod 56 výše, bod 27, a Société Générale v. Komise, bod 28 výše, bod 72), nemůže tato povinnost aktivní spolupráce dosahovat až k formálnímu upravení informací, které již má Komise k dispozici.
100. Za okolností projednávaného případu je třeba ověřit opodstatněnost druhého důvodu uvedeného Komisí, vycházejícího z nutnosti získání dodatečných informací.
101. Vzhledem k judikatuře citované v bodech 84 a 85 výše je třeba mít za to, že rozhodnutí Komise požadující poskytnutí přesnějších informací než těch, které jí byly do té doby poskytnuty, je třeba považovat za odůvodněné potřebami vyšetřování. Vyhledávání všech relevantních poznatků potvrzujících nebo vyvracejících porušení pravidel hospodářské soutěže totiž může vyžadovat, aby Komise požádala podniky o upřesnění nebo podrobnosti některých informací skutkové povahy, které jí byly dříve oznámeny.
102. V tomto ohledu je třeba uvést, že se některé otázky týkají informací nevyžádaných na základě dřívějších žádostí o informace. Je tomu tak v sériích otázek 1B, 1C, 1G, 6A, 6B, 7, 8A až 8C, 9C a 11.
103. Kromě toho, pokud jde o otázky 1A, 1Ei) až 1Eiii), 1F, 2 až 5, 9A, 9B a 10 přílohy I napadeného rozhodnutí, je třeba konstatovat, že ve skutečnosti požadují poskytnutí dodatečných informací ve vztahu k těm, které byly poskytnuty na základě dřívějších žádostí o informace, jelikož představují vyšší úroveň přesnosti z důvodu změny rozsahu nebo přidání dalších proměnných.
104. Je proto třeba dospět k závěru, že okolnost, že dotazník představující přílohu I napadeného rozhodnutí směřuje k získání buď nových informací, nebo podrobnějších informací, může odůvodnit nezbytnou povahu požadovaných informací.
105. Tato výhrada proto musí být zamítnuta.
– K výhradě zpochybňující nezbytnost dodatečné úrovně přesnosti požadované napadeným rozhodnutím
106. Žalobkyně se domnívá, že pokud jde o otázky, jejichž předmět je v podstatě shodný s předmětem dřívějších žádostí o informace, nevykazuje dodatečná úroveň přesnosti dotazníku nezbytnost ve smyslu čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1/2003. Konkrétně zpochybňuje především nezbytnost změnit formální vyjádření údajů, změnu kritérií výpočtu a použité definice, jakož i přidání nových proměnných.
107. V bodě 101 výše bylo uvedeno, že potřeby vyšetřování mohou odůvodnit, aby Komise požádala podniky o upřesnění nebo podrobnosti některých informací skutkové povahy, které jí byly dříve oznámeny.
108. Kromě toho je třeba vzít v úvahu vysoce technickou povahu hospodářského odvětví, jehož se vyšetřování týká, v rozsahu, v němž je schopna odůvodnit přijetí dodatečného dotazníku k přizpůsobení a zpřesnění informací, které již má Komise k dispozici.
109. Za těchto podmínek se Tribunál domnívá, že je třeba změny provedené ve vztahu k původním otázkám považovat za nezbytné při přezkumu domněnek protiprávního jednání, na které se vztahuje napadené rozhodnutí.
– K výhradě týkající se nezbytnosti požadovaných dodatečných informací
110. Žalobkyně se domnívá, že dodatečné informace požadované Komisí nelze považovat za nezbytné ve smyslu čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1/2003. Konkrétně odkazuje na otázky 1A, 1B, 5, na otázku 5, bod Y, na otázku 7, body G a H.
111. Zaprvé, pokud jde o nezbytnost zahrnutí volně sypaného CEM I a slínku cementového pokud jde o vnitřní prodeje (otázka 1A) a vnitřní nákupy (otázka 1B), stačí poznamenat, že tyto výrobky představují druhy cementu, a proto se informace týkající se jejich prodejních cen ze své povahy jeví jako související, ve smyslu judikatury citované v bodě 84 výše, s domněnkami protiprávního jednání uvedenými v napadeném rozhodnutí.
112. Zadruhé, pokud jde o otázku 5, otázku 5, bod Y, a otázku 7, body G a H, zdá se, že žalobkyně zpochybňuje užitečnost požadovaných informací. V podstatě některé informace, které Komise neznala při vypracování dotazníku, údajně zbavují poskytnuté údaje důvěryhodnosti.
113. Je třeba připomenout, že cílem fáze přípravného vyšetřování, do které spadá napadené rozhodnutí, je umožnit Komisi shromáždit všechny relevantní skutečnosti potvrzující či nikoli existenci protiprávního jednání porušujícího pravidla hospodářské soutěže a zaujmout první stanovisko, pokud jde o směřování řízení a o způsob, jak by mělo dále probíhat. Naproti tomu kontradiktorní fáze, která trvá od oznámení námitek do přijetí konečného rozhodnutí, má Komisi umožnit, aby se s konečnou platností vyslovila k vytýkanému protiprávnímu jednání (v tomto smyslu viz rozsudek AC-Treuhand v. Komise, bod 25 výše, bod 47).
114. Proto, jelikož otázka 5, otázka 5, bod Y, a otázka 7, body G a H směřují k získání informací, které lze oprávněně považovat za související s domněnkami protiprávního jednání, které odůvodňují vedení vyšetřování, nemá kritika vycházející z nedostatk u důvěryhodnosti poskytnutých údajů dopad na legalitu žádosti o informace. Je odpovědností Komise posoudit, zda jí získané informace umožňují vytýkat žalobkyni existenci jedné nebo více uvedených domněnek protiprávního jednání, přičemž žalobkyně má případně možnost napadnout důkazní hodnotu požadovaných informací v rámci odpovědi na případné oznámení námitek nebo na podporu žaloby na neplatnost podané proti konečnému rozhodnutí.
115. Vzhledem k předcházejícím úvahám je třeba tuto výhradu zamítnout a tím i třetí žalobní důvod, jakož i čtvrtý žalobní důvod v rozsahu, ve kterém se zakládají na porušení článku 18 nařízení č. 1/2003.
K druhé části čtvrtého žalobního důvodu, vycházející z porušení zásady proporcionality
116. V druhé části čtvrtého žalobního důvodu žalobkyně zpochybňuje zaprvé přiměřenost samotného použití rozhodnutí o žádosti o informace na základě čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 a zadruhé zátěž spojenou s odpovědí na uvedený dotazník.
O údajně nepřiměřené povaze přijetí rozhodnutí o žádosti o informace na základě čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003
117. Žalobkyně tvrdí, že přijetí rozhodnutí o žádosti o informace na základě čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 není v souladu se zásadou proporcionality, jelikož i v případě, že by upřesnění bylo třeba získat, mohlo se tak stát prostřednictvím jednoduché žádosti o informace.
118. Z ustálené judikatury vyplývá, že zásada proporcionality, jež je jednou z obecných zásad unijního práva, vyžaduje, aby akty unijních orgánů nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi více přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené sledovaným cílům (rozsudek Soudního dvora ze dne 12. července 2001, Jippes a další, C‑189/01, Recueil, s. I‑5689, bod 81).
119. Komise si podle čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1/2003 může vyžádat informace „prostou žádostí nebo rozhodnutím“, aniž toto ustanovení podmiňuje přijetí rozhodnutí předchozí „prostou žádostí“. Tímto se článek 18 nařízení č. 1/2003 liší od článku 11 nařízení Rady č. 17 ze dne 6. února 1962, První nařízení, kterým se provádějí články [81 ES] a [82 ES] (Úř. věst. 1962, 13, s. 204), který v odstavci 5 podmiňoval možnost žádat cestou rozhodnutí o žádosti o informace neúspěchem předchozí žádosti o informace.
120. Na rozdíl od toho, co zjevně Komise ve svých písemnostech tvrdí, je třeba zdůraznit, že volba, která musí být provedena mezi prostou žádostí o informace podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003 a rozhodnutím o žádosti o informace podle čl. 18 odst. 3 téhož nařízení, spadá pod přezkum proporcionality. To nezbytně vyplývá ze samotné definice zásady proporcionality, nacházející se v bodě 118 výše, v rozsahu, v němž je tam uvedeno, že „pokud se nabízí volba mezi více přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření“. Stejně tak lze poznamenat, že volba nabídnutá Komisi v čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1/2003 představuje určitou analogii s volbou existující mezi kontrolou na základě jednoduchého zmocnění a kontrolou nařízenou rozhodnutím v rámci článku 14 nařízení č. 17 a článku 20 nařízení č. 1/2003. Výkon této volby je předmětem přezkumu unijním soudem z hlediska zásady proporcionality (rozsudky Soudního dvora ze dne 26. června 1980, National Panasonic v. Komise, 136/79, Recueil, s. 2033, bod 29, a ze dne 22. října 2002, Roquette Frères, C‑94/00, Recueil, s. I‑9011, bod 77; rozsudek Tribunálu ze dne 8. března 2007, France Télécom v. Komise, T‑340/04, Sb. rozh. s. II‑573, bod 147).
121. Vzhledem k tomu, že judikatura při přezkumu proporcionality upřednostňuje kontrolu nařízenou formou rozhodnutí, zdá se, že takový přezkum, s ohledem na volbu provedenou mezi pouhou žádostí o informace a rozhodnutím, musí záviset na nezbytnosti přiměřeného vyšetření s ohledem na zvláštní okolnosti projednávaného případu (rozsudky National Panasonic v. Komise, bod 120 výše, bod 29; Roquette Frères, bod 120 výše, bod 77, a France Télécom v. Komise, bod 120 výše, bod 147).
122. V tomto ohledu je třeba připomenout, že napadené rozhodnutí spadá do rámce vyšetřování praktik omezujících hospodářskou soutěž, které kromě žalobkyně zahrnují sedm dalších společností působících v odvětví cementu.
123. Rozhodnutí se liší od prosté žádosti o informace skutečností, že je možné, aby Komise uložila pokutu nebo penále v případě poskytnutí neúplných nebo opožděných informací podle čl. 23 odst. 1 písm. b) a čl. 24 odst. 1 písm. d) nařízení č. 1/2003.
124. Proto se vzhledem k množství shromažďovaných a zpracovávaných informací nezdá ani nevhodné ani nepřiměřené, aby Komise vůči žalobkyni přímo postupovala prostřednictvím právního nástroje, který jí nabízí největší jistotu, že žalobkyně poskytne úplnou a včasnou odpověď.
125. Z předcházejících úvah vyplývá, že Komise neporušila zásadu proporcionality tím, že vůči žalobkyni přijala rozhodnutí o žádosti o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003.
K údajné nepřiměřené povaze zátěže spojené s odpovědí na dotazník
126. Žalobkyně se domnívá, že zátěž spojená s odpovědí na dotazník porušuje zásadu proporcionality. Kritizuje skutečnost, že Komise požaduje poskytnutí čtvrtletních údajů za desetiletí 2001–2010, jakož i zvlášť nákladnou povahu povinnosti poskytnout znovu některé informace, v reorganizované podobě, na základě modifikovaných kritérií výpočtu a definicí a při zohlednění nových proměnných. Rovněž se domnívá, že odpověď na nové otázky obsažené v dotazníku znamená nepřiměřenou pracovní zátěž.
127. Jak již bylo zdůrazněno v bodě 97 výše, povinnost uložená podniku poskytnout informaci nemůže pro podnik představovat zátěž nepřiměřenou potřebám vyšetřování.
128. Zaprvé je třeba zdůraznit, že se z důvodů uvedených v bodech 102 až 104 výše nelze domnívat, že Komise porušila zásadu proporcionality z důvodu, že od žalobkyně požadovala poskytnutí informací, které již částečně byly Komisi sděleny dříve, jelikož se dotazník tvořící přílohu I napadeného rozhodnutí snaží o získání buď nových informací, nebo podrobnějších informací, nežli těch poskytnutých dříve.
129. Zadruhé, pokud jde o případnou nepřiměřenost zátěže vyplývající z formátu dotazníku, jakož i z dodatečného stupně přesnosti některých otázek, uvádí Tribunál, že je nesporné, že tyto skutečnosti znamenaly zvláště velikou pracovní zátěž.
130. Nelze však dojít k závěru, že je tato zátěž nepřiměřená vzhledem k potřebám vyšetřování spojeným zejména s domněnkami protiprávního jednání, které Komise hodlá ověřit, a okolnostmi tohoto řízení.
131. V tomto ohledu je zaprvé třeba připomenout, že napadené rozhodnutí spadá do řízení týkajícího se „omezení obchodních toků v rámci Evropského hospodářského prostoru (EHP), včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP, rozdělení trhů, koordinace cen a souvisejících protisoutěžních praktik na trhu s cementem a na trzích příbuzných výrobků“. Je třeba konstatovat, že široká působnost a závažnost domněnek protiprávního jednání, které Komise vyšetřuje, mohou odůvodňovat poskytnutí velkého množství informací.
132. Zadruhé je třeba vzít úvahu okolnost, již připomenutou v bodě 122 výše, že napadené rozhodnutí je součástí vyšetřování praktik omezujících hospodářskou soutěž zahrnujících kromě žalobkyně sedm dalších podniků činných v odvětví cementu. Proto se vzhledem k množství shromažďovaných informací nezdá nepřiměřené, že Komise požaduje, aby byly odpovědi poskytnuty ve formátu umožňujícím jejich srovnání.
133. Ze stejných důvodů se nejeví ze strany Komise nepřiměřené požadovat poskytnutí čtvrtletních údajů za téměř desetileté období v případě, že Komise má podezření na existenci dlouhodobého protiprávního jednání. Mimoto je třeba připomenout, že unijní soud uznal, že je nezbytné, aby požadovala informace ohledně časového úseku předcházejícího období, kdy došlo k protiprávnímu jednání, pro účely upřesnění kontextu, do kterého náleží jednání uskutečněné v průběhu posledně uvedeného období (rozsudek Slovak Telekom v. Komise, bod 22 výše, bod 51).
134. Zatřetí a ze stejných důvodů musí být zamítnut argument vycházející z nepřiměřenosti zátěže spojené s dodatečnými otázkami obsaženými v dotazníku.
135. Konečně začtvrté, pokud jde o výtku, že Komise nezohlednila alternativní návrhy otázek předložené žalobkyní, je třeba zdůraznit, že i když je Komise na základě zásady proporcionality povinna použít nejméně omezující opatření, platí tato povinnost pouze v případě, že je možná volba mezi několika přiměřenými opatřeními.
136. Je třeba konstatovat, že návrhy formulované žalobkyní ve skutečnosti připomínaly žádost o částečné osvobození od povinnosti odpovědět na některé otázky, jelikož nabízely poskytnutí informací za časové období kratší než požadované období nebo na základě výpočtové metody odlišné od metody zvolené Komisí. Vzhledem k potřebě řádného šetření a při uvážení zejména velkého množství podniků dotčených postupem popsaným v bodě 5 výše se Tribunál domnívá, že Komise byla oprávněna nevyhovět návrhům žalobkyně.
137. Čtvrtý žalobní důvod je proto třeba zamítnout v plném rozsahu.
K pátému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení osvědčených postupů pro předkládání hospodářských důkazů, jakož i zásady řádné správy
K první části tohoto žalobního důvodu vycházející z toho, že Komise porušila osvědčené postupy pro předkládání hospodářských důkazů
138. Žalobkyně tvrdí, že pokud Komise přijme pravidla chování, sama se omezuje ve výkonu své posuzovací pravomoci. Žalobkyně z toho vyvozuje, že v rozsahu, v němž Komise v projednávaném případě využila předchozí konzultaci s dotčenými podniky, jak je to doporučeno v jejích osvědčených postupech pro předkládání hospodářských důkazů pro vedení řízení týkajících se článků 101 a 102 SFEU a případů fúzí (dále jen „osvědčené postupy“), měla povinnost držet se uvedených osvědčených postupů. Není tomu tak v tomto případě, jelikož Komise nevzala v úvahu ani komentáře ani žádosti o upřesnění předložené žalobkyní a přijatý dotazník se nakonec výrazně liší od návrhu, vzhledem k tomu, že mnoho otázek, které obsahuje, nebylo předmětem předchozí konzultace.
139. Komise navrhuje zamítnutí této argumentace.
140. Tribunál uvádí, že je zajisté pravdou, že pokud Komise vydá orientační pravidlo chování, které má mít vnější účinky, může se od něj v konkrétním případě odchýlit pouze tehdy, uvede-li důvody, které jsou v souladu se zásadou rovného zacházení (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek Soudního dvora ze dne 18. května 2006, Archer Daniels Midland a Archer Daniels Midland Ingredients v. Komise, C‑397/03 P, Sb. rozh. s. I‑4429, bod 91).
141. Je však ještě nutné, aby příslušná část osvědčených postupů uvedená žalobkyní mohla být posouzena jako pravidlo chování. V tomto ohledu je třeba uvést, že v bodě 3.4.3 osvědčených postupů je zdůrazněno, že Komise provede konzultace jen v případě, že budou „vhodné a užitečné“. Proto v rozsahu, v němž je konzultace podniků prezentována jako pouhá možnost, nelze Komisi vytýkat, že nerespektovala bod 3.4.3 osvědčených postupů tím, že do svého dotazníku zahrnula otázky, které nebyly předmětem předchozí konzultace nebo a fortiori
tím, že nezohlednila všechna vyjádření předložená konzultovanými podniky.
142. První část tohoto žalobního důvodu musí být proto zamítnuta.
K druhé části tohoto žalobního důvodu vycházející z porušení zásady řádné správy Komisí
143. Žalobkyně se domnívá, že Komise neprojevila řádnou péči tím, že neustále měnila druh otázek, kritéria, která je třeba dodržet, dotčené výrobky a referenční země, kterých se týkaly jednotlivé žádosti o informace. To údajně zakládá porušení zásady řádné správy.
144. Komise popírá, že porušila zásadu řádné správy.
145. Je třeba připomenout, že bod 37 odůvodnění nařízení č. 1/2003 stanoví, že toto nařízení „dodržuje základní práva a je v souladu se zásadami uznávanými zejména [Listinou] základních práv“ a že by „mělo být vykládáno a používáno s ohledem na tato práva a zásady“. Kromě toho od okamžiku vstupu Lisabonské smlouvy v platnost má podle čl. 6 odst. 1 prvního pododstavce SEU Listina základních práv stejnou právní sílu jako Smlouvy.
146. Článek 41 Listiny základních práv nadepsaný „Právo na řádnou správu“ v odstavci 1 stanoví, že „[k]aždý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě“.
147. Podle judikatury týkající se zásady řádné správy v případech, kdy jsou unijní orgány nadány posuzovací pravomocí, má dodržení záruk přiznaných právním řádem Unie ve správních řízeních o to větší význam. Mezi tyto záruky patří zejména povinnost příslušného orgánu důkladně a nestranně přezkoumat všechny relevantní okolnosti projednávané věci (rozsudky Soudního dvora ze dne 21. listopadu 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Recueil, s. I‑5469, bod 14, a rozsudek Atlantic Container Line a další v. Komise, bod 57 výše, bod 404).
148. Z důvodů uvedených v bodech 102 až 104 výše je třeba uvést, že se dotazník, i když se týká předmětu, který je blízký předmětu dřívějších žádostí o informace, liší stupněm přesnosti otázek nebo zahrnutím nových otázek. Kromě toho je třeba uvést, že rozsah šetření vedeného Komisí a počet dotčených společností, jakož i technickou povahu relevantního výrobkového trhu mohou odůvodnit, že Komise postupně přijme několik žádostí o informace, které se částečně překrývají, aniž by porušila zásadu řádné správy.
149. Vzhledem k předcházejícím úvahám je třeba tento žalobní důvod, a tudíž žalobu v plném rozsahu, zamítnout.
K nákladům řízení
150. Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné rozhodnout, že žalobkyně ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
Výrok
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (sedmý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Společnosti Buzzi Unicem SpA se ukládá náhrada nákladů řízení.