61984C0214
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
G. FEDERICO MANCINI
vom 24. Oktober 1985 (
*1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Stinnes AG, Mühlheim-Ruhr, und dem Hauptzollamt Kassel ersucht das Hessische Finanzgericht Sie um Auslegung des Artikels 8 der Verordnung (EWG) Nr. 1697/79 des Rates vom 24. Juli 1979 betreffend die Nacherhebung von noch nicht vom Abgabenschuldner angeforderten Eingangs- oder Ausfuhrabgaben für Waren, die zu einem Zollverfahren angemeldet worden sind, das die Verpflichtung zur Zahlung derartiger Abgaben beinhaltet (ABl. L 197, S. 1). Der erste Absatz dieser Bestimmung lautet: „Eingangs- oder Ausfuhrabgaben von weniger als 10 Europäischen Rechnungseinheiten je Einzelfall werden nicht nacherhoben.“ Die Frage des vorlegenden Gerichts bezieht sich insbesondere auf die Bedeutung der Worte „je Einzelfall“ und die Modalitäten der Berechnung der nachzuerhebenden Beträge.
2.
Die Firma Stinnes führte im Jahre 1981 insgesamt 502 Partien Holzpaletten aus der Tschechoslowakei in die Bundesrepublik Deutschland ein. Aufgrund eines Fehlers bei der Berechnung der Transportkosten setzte das Hauptzollamt Kassel niedrigere Einfuhrabgaben fest, als sie nach den gesetzlichen Vorschriften geschuldet waren. Nachdem die Verwaltung diesen Irrtum bemerkt hatte (der im übrigen von der einführenden Firma nicht bestritten wird), erließ sie vier Nacherhebungsbescheide, in denen sie die im Jahre 1981 erfolgen 502 Einfuhren jeweils für ein Vierteljahr zusammenfaßte und die zum Ausgleich geschuldeten Beträge zusammenzählte, was einen Gesamtbetrag von 5285,80 DM ergab.
Die Firma Stinnes focht die vier Bescheide vor dem Hessischen Finanzgericht an und beantragte ihre Aufhebung. Sie macht in ihrer Klage geltend, Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 1697/79 sei verletzt, denn er ermächtige die Verwaltung nicht, alle Einfuhren einschließlich derer, für die der Unterschiedsbetrag zwischen angeforderter und geschuldeter Abgabe weniger als 10 ECU betrage, zusammenzufassen und zusammenzurechnen. Der in der Bestimmung verwendete Begriff „je Einzelfall“ sei nämlich dahin auszulegen, daß er sich auf jeden einzelnen Einfuhr- (oder Ausfuhr-)vorgang beziehe. Hätte das Hauptzollamt Artikel 8 richtig angewandt, so hätten nur fünf von den 502 Vorgängen zu einer Nacherhebung führen dürfen, denn nur für diese habe der Unterschiedsbetrag zwischen angeforderter und geschuldeter Abgabe über der in der Bestimmung festgesetzten Grenze gelegen.
Das Hauptzollamt macht vor dem Finanzgericht zu seiner Verteidigung geltend, der Begriff „Nacherhebung“ beziehe sich nach der Verordnung Nr. 1697/79 nicht auf die einzelne Einfuhr oder Ausfuhr, sondern auf den Rechtsakt, mit dem es die Nacherhebung vornehme, auch wenn dieser, wie dies der Praxis entspreche, mehrere Vorgänge betreffe. Auch entspreche die Zusammenfassung und die Zusammenrechnung aller geschuldeten Beträge dem Zweck der Verordnung, die Verwaltungsarbeit zu vereinfachen und die Abgaben möglichst vollständig zu erheben.
Die VII. Kammer des Hessischen Finanzgerichts ist der Auffassung, daß die Entscheidung des Rechtsstreits von der Auslegung einer gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung abhängt. Sie hat deshalb das Verfahren mit Beschluß vom 10. August 1984 ausgesetzt und gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt: „Ist der Begriff Einzelfall in Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 1697/79 so zu verstehen, daß darunter die Nacherhebung für jede einzelne Einfuhr oder Ausfuhr zu verstehen ist, oder ist unter Einzelfall ein einheitlicher Nacherhebungsbescheid zu verstehen, auch wenn er mehrere Einfuhrvorgänge oder Ausfuhrvorgänge eines Abgabepflichtigen zu einer einheitlichen Nachforderung zusammenfaßt?“
3.
Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben die Kommission der Europäischen Gemeinschaften und die Firma Stinnes schriftliche Erklärungen eingereicht.
Die Kommission schließt sich dem Vorbringen der Zollverwaltung an. Sie vergleicht zunächst die verschiedenen Fassungen des Artikels 8 in sechs Gemeinschaftssprachen und führt aus, während die deutsche und die niederländische Fassung beide von den Parteien vorgeschlagenen Auslegungen zuließen, könnten die französische, die englische, die italienische und die dänische Fassung nur im Sinne der Auslegung des Hauptzollamts Kassel verstanden werden. Dies ergebe sich aus der Verwendung der Wörter „action“, „azione“ und „opkraev-ning“, die sich eindeutig auf den im Rahmen des Nacherhebungsverfahrens erlassenen Verwaltungsbescheid bezögen. Diese Auslegung entspreche im übrigen dem Zweck der Regelung, zu der Artikel 8 gehöre. Wie aus der ersten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1697/79 hervorgehe, sei diese nämlich nicht erlassen worden, um dem Abgabenschuldner zur Ersparnis von geschuldeten Abgaben zu verhelfen, sondern zum Schutz der wirtschaftlichen und finanziellen Interessen der Gemeinschaft, auf die sich eine unzulängliche Abgabenerhebung nachteilig auswirken würde.
Die hier in Rede stehende Bestimmung sei in die so begründete Verordnung eingefügt worden, um die Arbeit der Verwaltung zu vereinfachen. Daraus folge, daß sie es nicht nur gestatte, alle Einfuhrvorgänge zusammenzufassen, sondern auch die geschuldeten Beträge einschließlich derer, die unter 10 ECU lägen, zusammenzurechnen. Wenn die Verwaltung zahlreiche Einfuhrvorgänge zum Gegenstand eines zusammenfassenden Nacherhebungsbescheids mache, werde das wesentliche Ziel der Nacherhebungsregelung, das heißt die vollständige Abgabenerhebung, erreicht, ohne daß ein unangemessener Verwaltungsaufwand entstehe.
Diese These werde auch von der Auslegung des Artikels 20 der Verordnung Nr. 1430/79 des Rates vom 2. Juli 1979 über die Erstattung oder den Erlaß von Eingangsoder Ausfuhrabgaben (ABl. L 175, S. 1) durch den Ausschuß für Zollbefreiungen bestätigt. In dieser Bestimmung heiße es: „Für eine Erstattung oder einen Erlaß ... muß der zu erstattende oder zu erlassende Betrag 10 Europäische Rechnungseinheiten übersteigen.“ Der Ausschuß habe in seiner Sitzung vom 27. Mai 1984 festgestellt, daß diese Bestimmung es nicht verbiete, einem Erstattungsantrag stattzugeben, bei dem der zu erstattende oder zu erlassende Betrag deshalb höher als 10 ECU sei, weil in dem Antrag mehrere Einfuhren zusammengefaßt seien, deren Betrag sich aus der Summe der zu Unrecht angeforderten Beträge ergebe. Berücksichtige man den Umstand, daß die Verordnung Nr. 1697/79 in Artikel 8 eine gleichlautende Regelung enthalte, so müßten die gleichen Modalitäten der Berechnung für den Fall der Nacherhebung Anwendung finden.
Die Firma Stinnes wiederholt und präzisiert ihr Vorbringen vor dem nationalen Gericht. Ihrer Auffassung nach kann der Begriff „Einzelfall“ sich nur auf einen bestimmten Einfuhr- oder Ausfuhrvorgang beziehen. Somit sei undenkbar, daß er mehrere Vorgänge zusammenfasse und die Addition aller Unterschiedsbeträge zwischen geschuldeten und gezahlten Abgaben gestatte. Dafür spreche nicht nur der Gebrauch des Adjektivs „determinata“ („Einzel-“). Wesentlich sei auch, daß Artikel 8 der Verwaltung keinerlei Ermessensspielraum hinsichtlich des Zeitpunkts, in dem sie die Nacherhebung vornehme, oder hinsichtlich der Festsetzung der nachzuerhebenden Summe einräume; die Praxis, die Vorgänge in einem Bescheid zusammenzufassen, führe dagegen dazu, dem Fiskus die Wahl des Zeitpunkts zu überlassen, in dem er die Zahlung verlange, und ihm die Befugnis einzuräumen, eine größere oder kleinere Anzahl von Beträgen zusammenzurechnen.
Auch das auf die Auslegung des Ausschusses für Zollbefreiungen gestützte Vorbringen sei unzutreffend. Die Methode, die dieser für zulässig erkläre — Zusammenrechnung aller zu Unrecht angeforderten Beträge, auch wenn es sich um weniger als 10 ECU handele —, könne zwar auf den Antrag auf Erstattung oder Erlaß angewandt werden, da sie für den Abgabeschuldner jedenfalls vorteilhaft sei. Dies sei jedoch nicht der Fall bei der Nacherhebung, denn der Abgabenpflichtige werde dadurch bestraft. Im Gegensatz zur Auffassung der Kommission sei nämlich der eigentliche Zweck des Artikels 8 der Schutz der Interessen der Wirtschaftsteilnehmer, die einen Schaden erleiden würden, wenn die Zollverwaltung auch die unter 10 ECU liegenden Beträge eintreiben würde.
4.
Der Wortlaut der Vorabentscheidungsfrage ist einfach. Es handelt sich in erster Linie darum, die Bedeutung des Begriffs „Einzelfall“ in Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 1697/79 zu klären. Ferner ist, ebenfalls im Lichte dieser Bestimmung, die Rechtmäßigkeit der Praxis zu prüfen, die a) in der Zusammenfassung mehrerer von demselben Abgabenschuldner in einem bestimmten Zeitraum vorgenommener Einfuhren oder Ausfuhren in einem globalen Nacherhebungsbescheid und b) in der Nachforderung des Betrags besteht, der sich aus der Addition aller Unterschiedsbeträge zwischen den für jeden Vorgang gezahlten und geschuldeten Abgaben ergibt.
Fragen wir uns zunächst, was ein Einzelfall im Sinne der Bestimmung — nämlich des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1697/79 — ist, in der seine Voraussetzungen festgelegt werden. Dort heißt es: „Stellen die zuständigen Behörden fest, daß die nach den gesetzlichen Vorschriften geschuldeten ... Abgaben für Waren, die zu einem Zollverfahren angemeldet wurden, das die Verpflichtung zur Zahlung derartiger Abgaben beinhaltet, vom Abgabenschuldner ganz oder teilweise nicht angefordert worden sind, so fordern (
1
) sie die nichterhobenen Abgaben nach... Die Abgaben können nicht mehr nachgefordert werden (
2
), wenn seit der buchmäßigen Erfassung des ursprünglich ... angeforderten Betrages, oder, sofern eine buchmäßige Erfassung unterblieben ist, seit dem Tag, an dem die Zollschuld für die betreffende Ware entstanden ist, drei Jahre verstrichen sind“ (Hervorhebungen von mir).
Dieser Wortlaut ist meines Erachtens klar. Das Nacherhebungsverfahren wird „eingeleitet“: Es ist also ein Vorgang, der in der Zeit abläuft. Es kann somit nur in dem Verwaltungsverfahren bestehen, das beendet wird durch die endgültige buchmäßige Erfassung der Schuld oder mit anderen Worten durch den Bescheid, in dem der vom Wirtschaftsteilnehmer geschuldete Betrag festgesetzt wird. Daraus folgt, daß es sicher unrichtig ist, wie die Kommission dies tut, das Nacherhebungsverfahren mit dem Bescheid gleichzusetzen, denn der Vorgang, der zu einem Rechtsakt führt, und der Rechtsakt, der diesen Vorgang abschließt, sind zweierlei.
Bis hierher gibt es keine Schwierigkeiten. Tatsache ist jedoch, daß der Verordnungsgeber in Artikel 8 Absatz 1 den Worten „azione di ricupero“ das Adjektiv „determinata“ („bestimmtes“) hinzugefügt hat (
3
). Was bedeutet nun dieses Wort? Ist daraus herzuleiten, daß die Bestimmung die Einleitung so vieler Verfahren fordert, wie Vorgänge vorliegen, für die eine Nacherhebung notwendig ist?
Diese Frage ist meines Erachtens zu verneinen. Die Praxis, mehrere von demselben Abgabenschuldner in demselben Zeitraum vorgenommene Einfuhren oder Ausfuhren in einem einzigen Verfahren zusammenzufassen, wird von den Verwaltungen aller Mitgliedstaaten befolgt, und ihr Sinn und Zweck entspricht einem allgemeinen Grundsatz, nämlich dem der Zweckmäßigkeit der Verfahrensabkürzung und der Verwaltungsvereinfachung. Es ist somit undenkbar, daß der Verordnungsgeber beabsichtigt haben soll, diese Praxis zu verbieten. Zum anderen trifft es nicht zu, daß, wie die Firma Stinnes meint, die Verordnung Nr. 1697/79 es der Verwaltung verwehrt, den Zeitpunkt der Nacherhebung zu bestimmen. Von einem solchen Verbot findet sich in den Bestimmungen der Verordnung keine Spur. Die der Befugnis, tätig zu werden, gesetzte Dreijahresfrist ist möglicherweise ein Indiz für die gegenteilige Absicht.
Die Rechtmäßigkeit der Zusammenfassung mehrerer Vorgänge in einem einzigen Verfahren impliziert jedoch nicht, daß es auch rechtmäßig ist, bei der Addierung der Unterschiedsbeträge zwischen angeforderten und geschuldeten Abgaben die unter 10 ECU liegenden Beträge zu berücksichtigen. Ich erinnere daran, daß die Möglichkeit, auch diese Beträge zu addieren, sich für die Kommission aus der Zielsetzung der Verordnung ergibt: Schutz der Interessen der Gemeinschaft durch möglichst vollständige Abgabenerhebung bei möglichst geringem Verwaltungsaufwand. Die Kommission verweist gerade im Hinblick auf dieses Erfordernis auf die Berechnungsmodalitäten, die der Ausschuß für Zollbefreiungen im Rahmen der Auslegung des Artikels 20 der Verordnung (EWG) Nr. 1430/79, der Artikel 8 vergleichbar ist, festgelegt hat.
Dieses Vorbringen überzeugt mich jedoch nicht. Seine Prämisse bezüglich des allgemeinen Zwecks der Verordnung ist richtig; unrichtig sind dagegen die Schlußfolgerungen, die daraus insbesondere für Artikel 8 gezogen werden. Welchem Zweck dient dieser nun tatsächlich? Der von der Firma Stinnes vertretene Zweck kann es nicht sein (denn es ist undenkbar, daß eine Regelung, die ganz darauf gerichtet ist, Verluste von Steuereinnahmen zu vermeiden, in einem besonderen Punkt darauf abzielt, die Schuldner zu begünstigen); er ergibt sich vielmehr meines Erachtens aus der Begründung der Verordnung. In der vierten Begründungserwägung heißt es nämlich: „Es erscheint nicht zweckmäßig, Beträge bis zu 10 Europäischen Rechnungseinheiten nachzuerleben“ (Hervorhebung von mir). Der Verordnungsgeber hat es mit anderen Worten für nachteilig gehalten, daß die Verwaltung große Mühe aufwendet, um so geringfügige Beträge zu erheben. Dadurch hat er jedoch das Vertrauen der Wirtschaftsteilnehmer darauf geweckt, daß derartige Beträge — ob sie sich nun aus Rechenfehlern oder aus irgendeinem anderen Grund ergeben — nicht nachgefordert werden. Artikel 8 kann deshalb nicht dahin ausgelegt werden, daß er ihre Nachforderung gestattet. Dem ist hinzuzufügen, daß eine solche Auslegung dieser Bestimmung jede praktische Wirksamkeit nehmen würde, denn die Summe aller Unterschiedsbeträge zwischen angeforderten und geschuldeten Abgaben beträgt mit Sicherheit nur in Ausnahmefällen weniger als 10 ECU.
Hinsichtlich der Entscheidung des Ausschusses für Zollbefreiungen beschränke ich mich auf die Bemerkung, daß diese im vorliegenden Fall nicht unmittelbar, sondern analog angewandt worden ist. Jedenfalls ist bekannt, daß die Entscheidungen dieses Organs die dem Gerichtshof durch Artikel 177 EWG-Vertrag übertragene Auslegungsbefugnis nicht einschränken (vgl. insoweit bezüglich des Ausschusses für das Schema des GZT, der ähnliche Aufgaben wie der hier in Rede stehende Ausschuß hat, die Urteile vom 15. Februar 1977 in den verbundenen Rechtssachen 69 und 70/76, Dittmeyer/Hauptzollamt Hamburg-Waltershof, Slg. 1977, 231, und vom 11. Juli 1980 in der Rechtssache 798/79, Hauptzollamt Köln-Rheinau/Chem-Tec, Slg. 1980, 2639).
5.
Aufgrund aller bisher angestellten Erwägungen schlage ich Ihnen vor, die Frage, die das Hessische Finanzgericht durch Beschluß vom 10. August 1984 in dem vor ihm anhängigen Verfahren Stinnes AG gegen Hauptzollamt Kassel vorgelegt hat, wie folgt zu beantworten :
Die Worte „je Einzelfall“ im Sinne von Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 1697/79 des Rates vom 24. Juli 1979 bezeichnen das Verfahren, aufgrund dessen die Zollverwaltung die nach den gesetzlichen Vorschriften geschuldeten Beträge endgültig festsetzt. In dem Verwaltungsakt, durch den dieses Verfahren abgeschlossen wird, können mehrere von demselben Abgabenschuldner in einem bestimmten Zeitraum vorgenommene Einfuhren oder Ausfuhren zusammengefaßt und es kann die Zahlung der Summe der Unterschiedsbeträge zwischen angeforderten und nach den gesetzlichen Vorschriften geschuldeten Abgaben verlangt werden. Bei dieser Berechnung müssen jedoch einzelne Vorgänge betreffende Unterschiedsbeträge von weniger als 10 ECU außer Betracht bleiben.
(
*1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.
(
1
)	Der italienische Text lautet insoweit: esse iniziano un'azione ‚d¡ recupero, wörtlich: so leiten sie ein Nacherhebungsverfahren ein.
(
2
)	Der italienische Text lautet insoweit: tale azione non può essere avviata, wörtlich: ein derartiges (Nacherhcbungs-) Verfahren kann nicht mehr eingeleitet werden.
(
3
)	Der gesamte Ausdruck „per una determinata azione di ricupero“ (wörtlich: für ein bestimmtes Nacherhebungsverfahren) ist in der deutschen Fassung mit „Einzelfall“ wiedergegeben.