CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 28 de noviembre de 2017(1)
Asuntos acumulados C‑259/16 y C‑260/16
Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra),
Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici,
Società Fercam SpA,
Associazione non Riconosciuta Alsea,
Associazione Fedit,
Società Carioni Spedizioni Internazionali Srl,
Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali — Fedespedi,
Società Tnt Global Express SpA (C‑259/16),
Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI),
DHL Express (Italy) Srl,
Federal Express Europe Inc.,
United Parcel Service Italia Ups Srl (C‑260/16)
contra
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
Ministero dello Sviluppo Economico,
con intervención de:
Poste Italiane SpA
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal regional de lo contencioso-administrativo del Lacio, Italia)]
«Cuestión prejudicial — Libre prestación de servicios — Servicios postales en la Unión Europea — Sociedades que operan en el sector del envío de mercancías, el transporte por carretera o la entrega de paquetes urgentes — Autorizaciones para la prestación al público de servicios postales — Contribución al coste del servicio universal»
1.        La liberalización progresiva del mercado interior de los servicios postales, esenciales para la cohesión económica y social, ha permitido que empresas de naturaleza dispar los suministren, al margen de los operadores históricos a quienes tradicionalmente estaban confiados. Esta nueva situación obliga a precisar, entre otras cuestiones, cuándo debe entenderse que las empresas de transporte y de correo urgente prestan, en realidad, servicios postales.
2.        Ese mismo fenómeno liberalizador ha tenido como contrapunto que los Estados miembros hayan de garantizar a los usuarios el derecho a contar con una oferta de aquellos servicios (en particular, de algunas de sus prestaciones catalogadas de básicas) con un cierto nivel de calidad, de forma permanente en todo el territorio y a precios asequibles. Esta es la noción de servicio universal. El consenso sobre sus rasgos centrales se quiebra, sin embargo, al decidir quiénes y cómo han de financiarlo.
3.        El Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal regional de lo contencioso-administrativo del Lacio, Italia) quiere saber, en síntesis: a) si la Directiva 97/67/CE (2) se aplica a las actividades de transporte y de correo urgente; b) si, supuesto su sometimiento a esa Directiva, las empresas que desempeñan esas actividades necesitan una autorización para operar; y c) si han de contribuir a la financiación del servicio universal en Italia.
4.        La controversia nace de los recursos contenciosos interpuestos por una serie de empresas de transporte y de correo urgente, así como de asociaciones afines, que solicitan la anulación de una Decisión y un Reglamento adoptados por la Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni, (3) y también de un Decreto del Ministro dello Sviluppo Economico, (4) sobre el régimen de concesión de títulos habilitantes para la oferta al público de servicios postales. (5)
I.      Marco normativo
A.      Derecho de la Unión
Directiva 97/67 (6)
5.        Los considerandos vigésimo segundo y vigésimo tercero se leen así:
«(22)      Considerando que los Estados miembros deben tener la facultad de regular, dentro de su territorio, por procedimientos adecuados de autorización, la prestación de los servicios postales no incluidos en el sector reservado a los proveedores del servicio universal; que estos procedimientos deben ser transparentes, no discriminatorios, proporcionados y basados en criterios objetivos;
(23)      Considerando que los Estados miembros deben tener la facultad de condicionar la concesión de licencias a las obligaciones de servicio universal o al pago de contribuciones financieras a un fondo de compensación destinado a compensar al proveedor del servicio universal por la carga financiera injusta a que esté sometido por la prestación de este servicio; […]».
6.        El artículo 2 define:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1)      “servicios postales”: los servicios consistentes en la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de los envíos postales;
1 bis)      “proveedor de servicios postales”: la empresa que presta uno o varios servicios postales».
7.        En su punto 6, dicho artículo se refiere a los envíos postales en los siguientes términos:
«“envío postal”: el envío con destinatario presentado en la forma definitiva en que deba ser transportado por el proveedor del servicio postal. Aparte de los envíos de correspondencia, incluye, por ejemplo, los libros, catálogos, diarios de prensa y publicaciones periódicas y los paquetes postales que contengan mercancías con o sin valor comercial».
8.        De acuerdo con el artículo 2, punto 19, son «requisitos esenciales»:
«los motivos de interés general y de carácter no económico que puedan inducir a un Estado miembro a imponer condiciones relativas a la prestación de servicios postales. Estos motivos son la inviolabilidad de la correspondencia, la seguridad del funcionamiento de la red en materia de transporte de sustancias peligrosas, el respeto de las estipulaciones de los regímenes de empleo y seguridad social establecidas mediante ley, reglamento o decisión administrativa o convenio colectivo negociado entre los interlocutores sociales nacionales con arreglo al derecho nacional y comunitario y, en los casos en que esté justificado, la protección de los datos, la protección del medio ambiente y la ordenación territorial […]».
9.        El artículo 7 indica:
«1.      […] Los Estados miembros podrán financiar la prestación del servicio universal conforme a uno o varios de los sistemas previstos en los apartados 2, 3 y 4, o a cualquier otro sistema que resulte compatible con el Tratado.
[…]
3.      Cuando un Estado miembro considere que las obligaciones de servicio universal que establece la presente Directiva comportan un coste neto, calculado teniendo en cuenta el anexo I y representan una carga financiera injusta para el proveedor o los proveedores de servicio universal, podrá crear:
a)      un mecanismo para compensar a la empresa o empresas afectadas con fondos públicos, o
b)      un mecanismo para repartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal entre los proveedores de servicios, los usuarios o ambos.
4.      Si el coste neto se reparte de conformidad con el apartado 3, letra b), los Estados miembros podrán constituir un fondo de compensación que podrá ser financiado mediante un canon aplicado a los proveedores del servicio, a los usuarios o a ambos […]. Los Estados miembros podrán supeditar la concesión de autorización a los proveedores del servicio a que se refiere el artículo 9, apartado 2, a la obligación de hacer una aportación financiera al citado fondo o al cumplimiento de obligaciones de servicio universal. […]»
10.      Según el artículo 9:
«1.      Por lo que respecta a los servicios no incluidos en el servicio universal, los Estados miembros podrán conceder autorizaciones generales en la medida necesaria para garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales.
2.      Por lo que respecta a los servicios incluidos en el servicio universal, los Estados miembros podrán recurrir a procedimientos de autorización, incluidas las licencias individuales, en la medida necesaria para garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales y la prestación del servicio universal.
La concesión de autorizaciones podrá:
[…]
–        supeditarse, en su caso, a la obligación de efectuar una aportación financiera a los mecanismos de reparto a que se refiere el artículo 7, si la prestación del servicio universal acarrea un coste neto y representa una carga injusta para el proveedor o los proveedores de servicio universal, designados conforme a lo dispuesto en el artículo 4,
[…]
–        supeditarse, en su caso, a la obligación de respetar las condiciones de trabajo establecidas por la legislación nacional o imponer dicha obligación.
[…]
Salvo en el caso de las empresas que hayan sido designadas proveedores de servicio universal conforme a lo establecido en el artículo 4, las autorizaciones no podrán:
–        limitarse en número,
–        imponer obligaciones de servicio universal y, al mismo tiempo, la obligación de efectuar aportaciones financieras a un mecanismo de reparto de costes, para los mismos elementos del servicio universal o partes del territorio nacional,
–        duplicar condiciones que ya se apliquen a las empresas en virtud de otra legislación nacional no específica al sector,
[…]».
Directiva 2008/6
11.      A tenor de su considerando décimo séptimo:
«El mero transporte no debe considerarse servicio postal. […]»
12.      El considerando vigésimo séptimo señala:
«(27)      Se podrá pedir a los proveedores de servicios postales que contribuyan a la financiación del servicio universal en los casos en que se prevea un fondo de compensación. A fin de determinar a qué empresas puede exigírseles que coticen a un fondo de compensación, los Estados miembros deben valorar si los servicios que prestan esas empresas pueden considerarse, desde la óptica del usuario, como servicios incluidos en el ámbito del servicio universal, por ser suficientemente intercambiables con el servicio universal, teniendo en cuenta las características de tales servicios, incluidos sus elementos de valor añadido, así como la finalidad a que se destinan y sus tarifas. Estos servicios no tienen necesariamente por qué reunir todas las características del servicio universal, como son la entrega diaria o la cobertura de la totalidad del territorio nacional.»
B.      Normativa italiana
13.      La incorporación de la Directiva 97/67 al ordenamiento italiano se efectuó mediante el Decreto Legislativo n.º 261, de 22 de julio de 1999. (7) Las modificaciones introducidas en aquella Directiva por la Directiva 2008/6 (8) fueron transpuestas al derecho interno por el Decreto Legislativo n.º 58, de 31 de marzo de 2011. (9)
14.      El artículo 6, apartados 1 y 1 bis, del Decreto Legislativo n.º 261, en su versión modificada por el Decreto Legislativo n.º 58, prescribe:
«1      Se someterá a […] autorización general […] la oferta al público de servicios que no pertenezcan al servicio universal, incluido el suministro de buzones postales privados para la distribución de correspondencia.
1 bis      La concesión de autorizaciones de carácter general, incluido el caso de los proveedores del servicio universal, teniendo en cuenta la situación del mercado y la organización de los servicios postales, se podrá supeditar al cumplimiento de obligaciones específicas de servicio universal […] entre ellas la obligación de contribuir financieramente a los mecanismos de reparto de costes contemplados en el artículo 10 del presente Decreto. […]»
15.      De conformidad con el artículo 10, apartado 2, del Decreto Legislativo n.º 261/1999:
«2.      Estarán obligados a contribuir al fondo mencionado en el apartado 1 los titulares de licencias individuales y de autorizaciones generales relativas a los servicios sustitutivos de los comprendidos en el servicio universal, por un importe que no podrá exceder del diez por ciento de los ingresos brutos procedentes de la actividad objeto de la autorización.»
16.      El Reglamento en materia de títulos habilitantes para la oferta al público de servicios postales, aprobado por la AGCom (10) (en lo sucesivo, «Reglamento de títulos habilitantes»), prevé en su artículo 1, apartado 1, letras g) y r), lo siguiente:
«1.      A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[...]
g)      “servicios postales”: los servicios que comprenden la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de los envíos postales, incluidos los que forman parte del ámbito de aplicación del servicio postal universal;
[...]
i)      “servicios postales de valor añadido”: los servicios que pueden integrarse en el ámbito del servicio postal universal que se caracterizan por ofrecer prestaciones adicionales, aun cuando únicamente estén vinculadas a algunas de las fases del servicio postal (por ejemplo, la entrega al destinatario, la garantía de recepción a una determinada hora, la recogida a domicilio, el acuse de recibo, la posibilidad de cambio de dirección, el seguimiento electrónico de envíos);
[...]
r)      “actividades de mero transporte”: actividades relativas a la fase de transporte que no comprendan la realización de otras actividades correspondientes a las fases del proceso de gestión de los servicios postales tal como se definen en la letra g).»
17.      Según el artículo 8, apartado 4, del Reglamento, «para la actividad de mero transporte no se requerirá autorización general».
18.      En virtud de los artículos 11, apartado 1, letra f), y 15, apartado 2, del Reglamento de títulos habilitantes, el beneficiario de una autorización general tiene la obligación de contribuir al fondo de compensación de las cargas del servicio universal cuando se reúnan las condiciones previstas en el considerando vigésimo séptimo de la Directiva 2008/6 y en el artículo 10, apartado 2, del Decreto Legislativo n.º 261/1999.
19.      El Decreto del Ministro de Desarrollo Económico (11) dispone en su artículo 9 que los titulares de licencias individuales o generales deberán respetar las obligaciones del artículo 11 del Reglamento.
II.    Hechos que originaron el litigio y cuestiones prejudiciales
20.      Las recurrentes son empresas y asociaciones de empresas que realizan actividades de transporte, expedición y correo urgente. (12) Aunque afirman no ofrecer servicios postales, disfrutan de la autorización general contemplada en el artículo 6 del Decreto Legislativo n.º 261/1999, que habían solicitado con carácter cautelar, debido a la supuesta indefinición de la normativa italiana sobre el ámbito de aquellos servicios.
21.      En 2015, interpusieron un recurso ante el tribunal de reenvío instando la anulación de la Decisión n.º 129/15 y del Reglamento de títulos habilitantes. Sostenían que sus actividades de transportistas, de agentes de transportes o transitarios, así como las de correo urgente, no pueden calificarse de servicio postal, en el sentido del artículo 2 de la Directiva 97/67 y del artículo 1 del Decreto Legislativo n.º 261/1999. Critican asimismo la normativa impugnada por resultarles gravosa, contraria al derecho de la Unión, así como desproporcionada con respecto a los intereses que pretende tutelar y a sus propias actividades. Censuran, en particular, que se exija autorización a servicios que deberían quedar exentos y rechazan la obligación de contribuir al fondo de compensación del servicio universal.
22.      El mencionado tribunal, tras exponer en el auto de reenvío su parecer (en términos generales, favorable a las tesis de las recurrentes), decidió suspender el procedimiento y plantear con carácter prejudicial las siguientes preguntas:
«1)      ¿Se opone el derecho de la Unión Europea, en particular el artículo [2], puntos 1 y 1 bis y 6, [(13)] de la Directiva 97/67, en su versión ulteriormente completada y modificada por la Directiva 2008/6, a la aplicación de una norma nacional, en particular el artículo 2, letras a) y f), del Decreto Legislativo n.º [261]/1999 y el artículo 1, apartado 1, letras g) y r), leídas conjuntamente, y letra i), del Reglamento en materia de títulos habilitantes para la oferta al público de servicios postales, contenido en el anexo A de la Decisión AGCom 129/15/CONS, de 23 de marzo de 2015, y el correlativo Régimen aplicable a los procedimientos de concesión de títulos habilitantes para la oferta al público de servicios postales, aprobado mediante Decreto del Ministerio de Desarrollo Económico de 29 de julio de 2015, en la medida en que incluyen en el ámbito de los servicios postales los servicios de transporte por carretera, expedición y envíos urgentes?
2)      ¿Se opone el derecho de la Unión Europea, en particular, el artículo 9, apartado 1, y el artículo [2], punto 19, de la Directiva 97/67 […] y los principios de proporcionalidad y razonabilidad a la aplicación de una norma nacional, en particular, el artículo 6, apartado 1, del Decreto Legislativo n.º [261]/1999 y el artículo 8 del Reglamento en materia de títulos habilitantes para la oferta al público de servicios postales, contenido en el anexo A de la Decisión AGCOM 129/15/CONS, de 23 de marzo de 2015, y el correlativo Régimen aplicable a los procedimientos de concesión de títulos habilitantes para la oferta al público de servicios postales, aprobado mediante Decreto del Ministerio de Desarrollo Económico, de 29 de julio de 2015, en la medida en que imponen a los operadores de servicios de transporte, expedición y envíos urgentes la obligación de obtener una autorización general también en circunstancias distintas de las que garantizan el cumplimiento de los requisitos esenciales en materia de prestación de servicios postales?
3)      ¿Se opone el derecho de la Unión Europea, en particular, el artículo 7, apartado 4, y el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 97/67 […] a la aplicación de una norma nacional, en particular, el artículo 6, apartado 1 bis, y el artículo 10, apartado 2, del Decreto Legislativo n.º 261/1999, así como el artículo 11, apartado 1, letra f), y el artículo 15, apartado 2, del Reglamento en materia de títulos habilitantes para la oferta al público de servicios postales, contenido en el anexo A de la Decisión AGCom 129/15/CONS, de 23 de marzo de 2015, y el artículo 9 del correlativo Régimen aplicable a los procedimientos de concesión de títulos habilitantes para la oferta al público de servicios postales, aprobado mediante Decreto del Ministerio de Desarrollo Económico, de 29 de julio de 2015, en la medida en que imponen a los operadores de servicios de transporte, expedición y envíos urgentes la carga de contribuir al fondo de compensación del servicio universal?
4)      ¿Se opone el derecho de la Unión Europea, en particular, el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 97/67 […] a la aplicación de una norma nacional, en particular, los artículos 6 y 10 del Decreto Legislativo n.º 261/1999, así como el artículo 11, apartado 1, letra f), y el artículo 15, apartado 2, del Reglamento en materia de títulos habilitantes para la oferta al público de servicios postales, contenido en el anexo A de la Decisión AGCom 129/15/CONS, de 23 de marzo de 2015, y el artículo 9 del correlativo Régimen aplicable a los procedimientos de concesión de títulos habilitantes para la oferta al público de servicios postales, aprobado mediante Decreto del Ministerio de Desarrollo Económico, de 29 de julio de 2015, en la medida en que no contienen ninguna valoración sobre los supuestos en los que procede exigir la contribución al fondo de compensación de los costes del servicio universal y no prevén modalidades de aplicación diferenciadas, en función de la situación subjetiva de los contribuyentes y de los mercados?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
23.      El auto de reenvío del asunto C‑259/16 tuvo entrada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el día 10 de mayo de 2016 y el del asunto C‑260/16, al día siguiente, 11 de mayo. Dada la conexidad entre ambos, se acordó su acumulación.
24.      Han depositado observaciones escritas Confetra y otros, (14) AICAI y otros, (15) UPS Italia, Poste ItalianeSpA, el Gobierno italiano y la Comisión. Todos ellos, así como el Gobierno francés, intervinieron en la vista, celebrada el 20 de septiembre de 2017.
IV.    Análisis jurídico
A.      Observaciones preliminares
25.      En las cuatro preguntas prejudiciales se menciona el Decreto, a fin de dilucidar su compatibilidad con la Directiva 96/67. No obstante, esa disposición regula los aspectos procedimentales, más que los materiales, del otorgamiento de licencias y autorizaciones en el sector postal italiano. Para los aspectos sustantivos, de hecho, priman las otras dos normas (esto es, el Decreto Legislativo n.º 261/1999 y el Reglamento de títulos habilitantes).
26.      En todo caso, como en las preguntas primera y segunda no se indica un precepto específico del Decreto, resulta casi imposible aquel análisis. Las preguntas tercera y cuarta aluden a su artículo 9, pero no creo imprescindible afrontar su examen, ya que simplemente remite a las obligaciones de quienes cuentan con autorizaciones generales, fijadas en el artículo 11 del Reglamento de títulos habilitantes. Así pues, me centraré en el resto de las normas nacionales sobre las que versa el reenvío.
27.      Cuando estos procedimientos prejudiciales se encontraban en la fase escrita, el Tribunal de Justicia dictó sentencia en el asunto DHL Express (Austria), (16) resolviendo sobre la obligación de una empresa de mensajería y correo urgente de contribuir a financiar a la autoridad nacional de reglamentación responsable del sector, a la luz del artículo 9, apartado 2, de la Directiva 97/67. La incidencia de aquella sentencia y de la de 15 de junio de 2017, Ilves Jakelu, (17) en estos reenvíos fue debatida en la vista.
B.      Sobre la primera cuestión prejudicial
1.      Síntesis de las posiciones de las partes
28.      Para Confetra, la Directiva 97/67 se opone a una normativa nacional que incluye en el ámbito de aplicación del servicio postal los servicios de transporte, de agencia de transporte y de correo urgente. Ni la definición jurídica ni la naturaleza de cualquiera de ellos guarda relación con el servicio postal. En particular, son ajenos a esa Directiva los transportistas que se dedican a la recogida o a la distribución de envíos postales, que suelen ser tareas auxiliares de su actividad principal (el transporte).
29.      Secundada por AICAI y otros, así como por UPS, Confetra incide en las notas características del servicio de correo urgente, como la flexibilidad en el tratamiento del paquete, su tarificación individual, el pago posterior al envío, el servicio «puerta a puerta» y otros factores análogos, que lo alejan del correo postal en régimen de servicio universal, aun constituyendo uno de sus segmentos.
30.      En opinión de ACAI y otros, la respuesta a la primera pregunta fue dada en la sentencia Corbeau, (18) y se infiere del considerando décimo octavo de la Directiva 97/67 que las actividades de correo urgente no forman parte del servicio universal. Añaden que la definición del artículo 2, apartado 1, punto 1, de esa Directiva se asemeja a la de los servicios postales tradicionales, es decir, servicios estándar destinados a una clientela general. Pero ese considerando cometería el error de reducir las notas características del correo urgente a un mero servicio postal con valor añadido.
31.      UPS observa que los servicios postales de interés económico general se excluyen expresamente del ámbito de la Directiva 2006/123/CE sobre los servicios en el mercado interior, (19) en virtud de la lectura combinada de sus artículos 1 y 17, apartado 1, letra a). Por consiguiente, acontrario sensu, tales servicios postales quedarían sometidos a la Directiva 97/67, mientras que el resto, entre ellos los de correo urgente, se regirían por la Directiva 2006/123. Señala que la práctica decisoria de la Comisión, en el marco del control de concentraciones económicas, corroboraría las disparidades entre los mercados de paquetes estándar y los urgentes. (20) De hecho, la Comisión habría destacado la escasa presencia de los operadores tradicionales de los servicios de correo estándar en el mercado postal urgente. (21)
32.      Poste Italiane, el Gobierno italiano y la Comisión coinciden en que, de la lectura conjunta del artículo 2, puntos 1 y 1 bis, de la Directiva 97/67 con el considerando décimo séptimo de la Directiva 2008/6, se desprende que la definición de servicios postales engloba a todas las empresas de transporte que ejerzan asimismo alguna de las operaciones típicas del servicio postal, como la recogida, la clasificación o la distribución de los envíos postales. Únicamente no entrarían en la definición las actividades de mero transporte. (22) Por eso, no cabe excluir a las empresas que prestan servicios de correo urgente, pues también realizan una o varias de las operaciones distintivas de los servicios postales. (23) Las prestaciones de valor añadido características del correo urgente no cambian en nada su pertenencia al ámbito de los servicios postales.
33.      El Gobierno italiano llama la atención, asimismo, sobre las perspectivas de evolución del derecho derivado que corroborarían esa interpretación. Así, la propuesta de Reglamento 2016/149 (24) no diferenciaría entre paquetes «simples» y paquetes «postales», en contra de lo que sugiere el tribunal remitente.
2.      Análisis jurídico
34.      En su artículo 1, primer guion, la Directiva 97/67 establece normas comunes sobre las condiciones aplicables a la prestación de «servicios postales», que comprenden, conforme a la definición, de carácter exhaustivo, (25) del artículo 2, punto 1, de esa Directiva, «la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de los envíos postales». Destaco en cursiva, desde ahora, el transporte por la importancia que reviste para responder a la pregunta.
35.      El concepto de «envío postal» se regula en el artículo 2, punto 6, de la Directiva 97/67. Consiste en la remesa, con destinatario determinado, que se presenta en la forma definitiva en la que ha de ser transportada por el proveedor del servicio postal. Los envíos postales pueden ser, por supuesto, de correspondencia, (26) pero también de libros, catálogos, diarios de prensa y publicaciones periódicas, así como de «los paquetes postales que contengan mercancías con o sin valor comercial».
36.      Puesto que se reputa proveedor de servicios postales a toda empresa que preste uno o varios de los servicios enumerados en el artículo 2, punto 1, de la Directiva 97/67, una primera lectura conjunta de las anteriores disposiciones permitiría deducir que el transporte de envíos postales se integra en los servicios postales. Bastaría, pues, con que una empresa se dedique al transporte de dichos envíos postales para estar incluida en el ámbito de la Directiva 97/67, sin que sea necesario que, además, desempeñe otra actividad de las mencionadas en su artículo 2, punto 1.
37.      Sin embargo, al reformar la Directiva 97/67, la Directiva 2008/6 expresó, en la primera frase de su considerando décimo séptimo, que el mero transporte no debe entenderse como servicio postal. Aunque esa afirmación no se incorporó al articulado, (27) puede pensarse que responde al designio del legislador originario, para el que el transporte disociado del resto de actividades postales no entraba, desde su inicio, en el ámbito de aplicación de la Directiva 97/67.
38.      En el litigio principal, la eventual calificación de los proveedores de servicios postales atañe a dos categorías de empresas: las que operan en el transporte y como transitarias, por un lado, y las de correo urgente, por otro. Los propios organismos o agencias reguladoras de los servicios postales han llamado la atención sobre la dificultad de delimitar el campo de aplicación de normas transversales (como las que rigen el transporte) en relación con las que se ocupan justamente de los servicios postales, cuando unas y otras afectan a esas dos categorías de empresas. (28) Me referiré por separado a cada una de ellas.
a)      Las empresas de transporte
39.      En los últimos años la evolución del mercado de los servicios postales muestra una clara tendencia a la diversificación, motivada principalmente por el auge del comercio electrónico. Las empresas tradicionales del sector postal compiten con las de logística y de transporte, e incluso operadores del transporte industrial de mercancías se convierten en empresas de paquetería. Su clientela ya no solicita solo los clásicos servicios de transporte de mercancías (desde las fábricas hasta los centros comerciales), sino también la distribución de paquetes individuales. Aparecen así nuevas tipologías de empresas que no se ajustan completamente a la idea de operadores postales, pero ofrecen servicios similares que podrían llegar a ser sustitutivos. (29)
40.      Las empresas de transporte y transitarias reclaman una interpretación de la Directiva 97/67 que las aleje de su ámbito de aplicación. Afirman que, al prestar sus servicios de transporte de envíos postales, la eventual ejecución de otros cometidos (como la recogida y la distribución de esos envíos) se efectúa únicamente como actividad auxiliar de la principal. No cabría, así, asimilarlas a los proveedores de servicios postales. (30)
41.      No comparto esa tesis, por varios motivos.
42.      En primer lugar, a falta de otra indicación en los trabajos preparatorios de la Directiva 2008/6, (31) la interpretación más lógica de la primera frase de su considerando décimo séptimo (32) es que se trata de una precisión del artículo 2, puntos 1 y 6, precepto que «ilumina pero no modifica», (33) en el sentido de que la prestación de un servicio circunscrito al mero transporte de envíos postales, sin desarrollar ninguna otra actividad de las definitorias del servicio postal (recogida, clasificación o distribución), no está sometida a la normativa del sector postal. (34)
43.      En segundo lugar, si se aceptara que el carácter auxiliar de las actividades de recogida o distribución de envíos postales excluye a las empresas transportistas del ámbito de aplicación de la Directiva 97/67, las dificultades interpretativas se multiplicarían. En vez del dato objetivo, y de fácil comprobación, de si se ha procedido a la recogida, la clasificación o la distribución de envíos postales, habría que evaluar ad casum la mayor o menor proporción de los servicios «accesorios» respecto de los principales (transporte) ofertados por esas empresas, para delimitar el régimen jurídico aplicable.
44.      A mi juicio, lo importante en la Directiva 97/67 no es el porcentaje que representan los servicios «auxiliares» respecto de los de transporte, sino el hecho de que un operador preste aquellos junto a estos en el marco de la definición de los servicios postales. (35) Aparte de la inseguridad jurídica que provocaría la interpretación sugerida por Confetra, no se advierte ningún elemento en la Directiva 97/67 que la sustente.
45.      Por último, la explicación que auspicio se encuentra avalada por la propuesta de Reglamento sobre los servicios de paquetería transfronterizos, (36) según cuyo considerando octavo, «conforme a la práctica actual y a la Directiva [97/67], [(37)] cada etapa de la cadena postal, es decir, la recogida, la clasificación y la distribución deben considerarse servicios de paquetería» y «el transporte por sí solo, si no se lleva a cabo en relación con una de estas etapas, no pertenece al ámbito de aplicación de los servicios de paquetería, puesto que, en este caso, puede asumirse que esta actividad forma parte del sector del transporte». (38)
b)      Las empresas de correo urgente
46.      En cuanto a los prestadores de servicios de correo urgente, el Tribunal de Justicia ya los ha tratado como operadores de servicios postales en, al menos, cuatro ocasiones: i) calificándolos de servicios «específicos» en la sentencia Corbeau; (39) ii) estimando que les era aplicable la exigencia de someterse a un procedimiento externo de tramitación de reclamaciones, como el contemplado en el artículo 19 de la Directiva 97/67, en la sentencia DHL International; (40) iii) interpretando el artículo 9, apartado 2, de aquella Directiva en el sentido de que una ley nacional puede obligarles, en paridad con el resto de los operadores postales, a financiar a la autoridad de reglamentación responsable del sector postal, en la sentencia DHL Express (Austria); (41) y iv) declarando que la prestación de estos servicios puede estar sometida a la expedición de una autorización general, en la sentencia Ilves Jakelu. (42) Esas sentencias serían ininteligibles si el Tribunal de Justicia no hubiese aceptado como presupuesto que el correo urgente se enmarca dentro de los servicios postales.
47.      Por mucho que el correo urgente acuse diferencias, a veces importantes, con el servicio postal dedicado a la correspondencia, el núcleo de su actividad no deja de incardinarse entre los instrumentos de comunicación e intercambio de información que caracterizan a los servicios postales. (43) Representa, verdaderamente, un segmento del mercado postal, caracterizado por sus prestaciones de alta gama, debidamente remuneradas por los clientes. Además, las definiciones de la Directiva 97/67, como la de «servicios postales» o la de «envío postal», (44) son lo suficientemente amplias como para dar cabida a estos servicios específicos de alto valor añadido. (45)
48.      Sobre la base de estas premisas, aunque incumbe en último término al órgano judicial a quo contrastar la compatibilidad de su normativa nacional con la Directiva 97/76, a la luz de la sentencia que dicte el Tribunal de Justicia, creo que los preceptos mencionados en la primera pregunta del auto de remisión se atienen a ella. Por un lado, aquel mismo tribunal ha confirmado la transposición literal del artículo 2, puntos 1, 1 bis y 6, de la Directiva 97/67 en el artículo 2, letras a) y f), del Decreto Legislativo n.º 261/1999. Por otro lado, los artículos 1, apartado 1, letras g), i) y r), y 8, apartado 4, del Reglamento de títulos habilitantes, se acomodan a la exégesis de los servicios postales y de transporte que propongo.
49.      Eso es así, en particular, debido a que aquel Reglamento (artículo 8, apartado 4) no exige autorización general para la actividad de mero transporte. A tenor de su artículo 1, apartado 1, letra r), tal noción se describe como «el desarrollo de actividades relativas a la fase de transporte que no comprendan la realización de otras actividades encuadrables en las fases de la secuencia de los servicios postales tal como se definen en la letra g)», letra que concreta lo que se entiende por «servicios postales».
C.      Sobre la segunda cuestión prejudicial
1.      Síntesis de las posiciones de las partes
50.      Confetra alega que la imposición de la obligación de obtener una autorización general a las empresas que no prestan el servicio universal se supedita, en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 97/67, a la necesidad de garantizar el respeto de los requisitos esenciales, tal y como aparecen en su artículo 2, punto 19. A su juicio, la autorización se impuso en Italia sin que las autoridades llevaran a cabo ninguna evaluación de la necesidad de adoptar medidas regulatorias basadas en tales requisitos. Además, considera desproporcionadas las obligaciones que se le exigen.
51.      AICAI y otros y UPS comparten esas críticas. Añaden que el mercado postal goza de un alto grado de competencia y no denota ninguna debilidad que aboque a acudir a los motivos de interés general (requisitos esenciales) que legitiman la imposición de condiciones. Que el artículo 1 del Decreto Legislativo n.º 261/1999 califique de interés general preeminente las actividades de recogida, clasificación, transporte y distribución de los envíos postales no justifica un régimen de autorización obligatoria, pues así se niega el efecto útil del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 97/67. Además, muchas de las obligaciones de aquel Decreto Legislativo se encuentran ya en otras normas sectoriales.
52.      Según Poste Italiane, el gran margen de apreciación que la Directiva 97/67 otorga a los Estados miembros para adoptar regímenes de autorizaciones generales y para designar los servicios postales no universales sujetos a autorización hace compatible el régimen italiano con el derecho de la Unión. Aduce que el legislador nacional sopesó la necesidad de medidas regulatorias a la luz de los requisitos esenciales, mediante el artículo 6 del Decreto Legislativo n.º 261/1999 y la calificación de «servicios de interés general preeminente» en su artículo 1. En cuanto a la proporcionalidad, resalta el carácter legítimo del objetivo de respetar la normativa laboral, con arreglo al artículo 2, punto 19, de la Directiva 97/67. Además, el procedimiento de concesión restringe lo menos posible las libertades fundamentales, ya que el prestador de servicios postales puede iniciar su actividad 45 días después de presentar la solicitud.
53.      El Gobierno italiano coincide con Poste Italiane sobre el amplio margen de apreciación de los Estados miembros, sobre todo a la vista del carácter de armonización de mínimos de la Directiva 97/67. De ahí que la potestad reglamentaria reconocida a los Estados miembros no se circunscriba al servicio universal, sino que las autoridades hayan de velar por el interés general del sector en su conjunto. (46)
54.      Para la Comisión, cabe admitir un régimen como el debatido en este litigio si se justifica por alguno de los requisitos esenciales del artículo 2, punto 19, de la Directiva 97/67, es proporcionado y concuerda con las condiciones de su artículo 9, apartado 3.
2.      Análisis jurídico
55.      En principio, los Estados miembros pueden someter a autorizaciones generales la prestación de los servicios postales no incluidos en el servicio universal: el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 97/67 es inequívoco en ese sentido. (47) En la medida en que las empresas de transporte postal (48) y de correo urgente brinden esos servicios, como acabo de exponer, les es aplicable el régimen de autorización general.
56.      Opino, con Poste Italiane y con el Gobierno italiano, que el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 97/67, leído de consuno con el considerando vigésimo segundo que lo precede, otorga a las autoridades nacionales un cierto margen de apreciación para: a) decidir si implantan el régimen de autorizaciones generales; y b) en caso afirmativo, para regular sus condiciones, dentro de las pautas de la propia Directiva.
57.      Con arreglo a ese mismo precepto, la concesión de autorizaciones solo será admisible en la medida necesaria para garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales. Como el margen de apreciación de los Estados miembros depende de la precisión de las disposiciones de la Directiva a la que hayan de adaptar el ordenamiento nacional, (49) aquí se reduce notablemente, pues los requisitos esenciales se encuentran expresa y exhaustivamente (50) formulados en el artículo 2, punto 19, de la Directiva 97/67.
58.      En consecuencia, el Estado miembro que resuelva supeditar el acceso al mercado de los servicios postales a la obtención de una autorización general, habrá de justificarlo por referencia a uno o varios de aquellos requisitos que, en realidad, se traducen en motivos de interés general, de muy dispar naturaleza. (51) No será imprescindible que el Estado miembro apele a todos y cada uno de esos motivos de interés general y de carácter no económico que el precepto incluye. Bastará con que opte por justificar el régimen de autorizaciones generales en alguno o algunos de ellos.
59.      El Decreto Legislativo n.º 261/1999 declaró «actividades de preeminente interés general» la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de envíos postales. La ulterior Decisión n.º 129/15, precedida de una exposición de motivos que incorpora un amplio análisis justificativo del Reglamento de títulos habilitantes, (52) explica que se celebró una consulta pública sobre la obligación de respetar las condiciones laborales, entre otros asuntos.
60.      La controversia gira en torno a si, al someter a autorización general la actividad de los prestadores de servicios postales no comprendidos en el servicio universal, las autoridades italianas hicieron un uso adecuado del margen de apreciación que les confiere la Directiva 97/67.
61.      La Directiva 97/67 no demanda una explicación detallada sobre la oportunidad (dependiente de los criterios de apreciación de cada Estado miembro) de introducir ese régimen, sino que este respete las pautas a las que se refiere el artículo 9, apartado 1, en relación con el artículo 2, punto 19. En otras palabras, que si un Estado miembro quiere condicionar la prestación de aquellos servicios al régimen de autorización, ha de vincular su implantación a alguno de los motivos de interés general de la Directiva 97/67.
62.      Pues bien, según lo que consta en los autos, al definir las «exigencias esenciales» que llevan al legislador italiano a someter al régimen de autorización general la actividad de empresas como las recurrentes, el artículo 1, apartado 2, letra u), del Decreto Legislativo n.º 261/1999 enuncia varias de las que se hallan en la Directiva 97/67 (por ejemplo, garantizar el secreto de la correspondencia o la protección de datos personales, entre otras).
63.      Se cuenta también en ese elenco el designio de preservar las obligaciones sociales del personal asalariado de los operadores postales, así como la legislación laboral nacional y los convenios colectivos del sector. Sobre este específico designio hay huellas en los textos reglamentarios posteriores al Decreto Legislativo, lo que permite a Poste Italiane (53) destacar que la normativa italiana se atiene a uno de los motivos de interés general («el respeto de las estipulaciones de los regímenes de empleo y seguridad social establecidas mediante ley, reglamento o decisión administrativa o convenio colectivo») que contempla el artículo 2, punto 19, de la Directiva 97/67. (54)
64.      Legitimada de este modo la existencia misma de autorización general para los servicios postales objeto de controversia, el tribunal de reenvío pregunta si las autoridades italianas han subordinado aquella autorización al cumplimiento de unas obligaciones desmesuradas. Los autos de remisión no son, sin embargo, precisos (55) al indicar, en concreto, qué obligaciones (salvo la relativa a la financiación del servicio universal, (56) a la que después me remitiré) podrían reputarse excesivas.
65.      En mi opinión, no se percibe en las obligaciones del artículo 11 del Reglamento de títulos habilitantes ninguna desproporción. Las relativas a los usuarios, tal como figuran en su apartado 2 (tener a la vista los signos distintivos de la empresa, publicar la carta de servicios y respetar las normas generales en esta materia), me parecen bastante lógicas. Igual sucede con los deberes «informativos» que contempla el apartado 3 (transmitir a la AGCom o al Ministerio competente los datos sobre la actividad y sobre las reclamaciones, así como informar de los cambios sobrevenidos respecto al momento inicial de la autorización).
66.      En lo que concierne al apartado 1 del artículo 11 de aquel Reglamento, la obligación sobre la que ha versado la mayor parte del debate es la de la letra f), de la que después me ocuparé. El resto de las obligaciones de ese apartado no creo que sean desproporcionadas: unas [letras a) y b)] afectan a la contratación y al régimen del personal, que debe carecer de antecedentes penales relevantes, y al cumplimiento de las normas y convenios nacionales en materia de condiciones de empleo; las otras [letras c), d) y e)] tratan de las relaciones de los operadores con las autoridades administrativas, incluyendo el abono de las tasas devengadas por la función de verificación y control que a estas les compete o la contribución a los gastos de la AGCom, así como el deber de comunicarles las eventuales modificaciones de los requisitos iniciales.
67.      Aunque corresponde al tribunal remitente efectuar finalmente esa apreciación, repito que, a mi juicio, las obligaciones expuestas son adecuadas, y no excesivamente gravosas, para la prestación del servicio postal en un marco que combine la libertad empresarial de los operadores con la sujeción a unas reglas mínimas de funcionamiento ordenado, bajo la supervisión de las autoridades públicas a las que les está encomendada.
D.      Sobre las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
1.      Síntesis de las posiciones de las partes
68.      Confetra (57) auspicia una interpretación literal de los artículos 9, apartados 1 y 2, y 7, apartado 4, de la Directiva 97/67, de los que deduce que solo cabe imponer la obligación de contribuir al fondo de compensación del servicio universal a los operadores que lo proporcionan (no, por tanto, a las recurrentes). El derecho de la Unión se opondría a una normativa nacional que prevé una obligación automática de contribuir a ese fondo sin diferenciar en función de la situación de los contribuyentes ni de la de los mercados pertinentes.
69.      AICAI y otros, así como UPS, comparten el parecer de Confetra. Añaden que desde los ángulos literal, teleológico, sistemático e histórico, la mención del artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 97/67 a las «autorizaciones» no comprende las del apartado 1, por lo que la contribución al fondo de compensación solo incumbe a los operadores del servicio universal. Entienden que el considerando vigésimo séptimo de la Directiva 2008/6 avala esa interpretación.
70.      En cambio, para Poste Italiane y para el Gobierno italiano, el artículo 3, apartado 12, del Decreto Legislativo n.º 261/1999, sobre la contribución al fondo de compensación del servicio universal de los prestatarios de servicios postales no englobados en el universal, no se aplica directamente. Está supeditado a la comprobación por AGCom del coste neto y del carácter injusto de la carga financiera del prestador de dicho servicio y a su modo de financiación. Precisan que, según los artículos 11, apartado 1, letra f), y 15, apartado 2, del Reglamento de títulos habilitantes, la contribución a aquel fondo se aprecia caso por caso y depende del carácter intercambiable de los servicios ofertados, en relación con los del servicio universal, cuyos rasgos evolucionan en virtud de factores económicos, tecnológicos y sociales.
71.      Indican que, a pesar de su desafortunada redacción, el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 96/67 se refiere a las autorizaciones en términos genéricos y no se limita a las de servicio universal del apartado 1, aunque la concatenación de ambos apartados pueda dar esa impresión. Las interpretaciones literal, sistemática, lógica y teleológica de la disposición confirmarían esa perspectiva.
72.      El Gobierno francés, que intervino en la vista oral únicamente para responder a estas dos cuestiones, sostiene que, por los caracteres específicos de las empresas de correo urgente, el valor añadido de sus servicios, el uso que de ellos hace su clientela y su tarificación, no cabe obligarlas a contribuir al fondo de compensación.
73.      La Comisión duda de la admisibilidad de las preguntas, por reputarlas hipotéticas, ya que la AGCom no ha adoptado, de momento, ninguna decisión que obligue a estas empresas a contribuir al fondo de compensación. Por lo demás, comparte la posición de Poste Italiane y del Gobierno italiano sobre la posibilidad de asociar a ese fondo a empresas que brinden servicios intercambiables con los prestados en el marco del servicio universal.
2.      Análisis jurídico
a)      Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
74.      La objeción de la Comisión sobre el carácter hipotético de las cuestiones prejudiciales conduce a examinar la admisibilidad de esta parte del reenvío.
75.      En el acto de la vista se puso de manifiesto que la AGCom no ha resuelto todavía crear el fondo de compensación del servicio universal y, por tanto, no ha requerido a ninguna empresa a contribuir a él. (58) Si esto es así —lo que corresponde verificar al tribunal a quo— las preguntas tercera y cuarta de la remisión prejudicial parten de hipótesis de futuro, de contenido aún incierto, lo que las convierte en inadmisibles. (59)
76.      Cabría, todo lo más, admitir la tercera cuestión prejudicial, si se entiende como la formulación abstracta de una duda acerca de la compatibilidad de la Directiva 97/67 con unas normas internas que, para el porvenir, permiten —pero no fuerzan— imponer la contribución al fondo de compensación a quienes son titulares de una autorización general.
77.      De cualquier modo, por si el Tribunal de Justicia se inclina por rechazar la objeción de inadmisibilidad, expondré mi parecer sobre ambas preguntas, a las que puede darse una respuesta conjunta.
b)      Sobre el fondo
78.      La aplicabilidad del artículo 9, apartado 2, de la Directiva 97/67 a las autorizaciones generales ya ha sido confirmada en la sentencia DHL Express (Austria). (60) El Tribunal de Justicia ha señalado, en concreto, que del artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 97/67 se infiere que el término «autorizaciones» designa tanto las del apartado 2, párrafo primero, de dicho artículo (las individuales), como las de su apartado 1 (las generales).
79.      Aunque la cuestión prejudicial en aquel asunto versaba sobre el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, cuarto guion, de la misma Directiva, la duda se centraba en el sentido del término «autorizaciones», que el Tribunal de Justicia analizó en relación con todos los guiones de esa misma disposición.
80.      Por consiguiente, no hay obstáculo de principio para que los Estados miembros supediten la concesión de autorizaciones generales al deber de contribuir al fondo de compensación.
81.      El establecimiento de un fondo de esa naturaleza, en las condiciones descritas en el artículo 7, apartado 4, de la Directiva 97/67, constituye uno de los métodos que se ofrecen a los Estados miembros para financiar el servicio universal. Este último, como ya avancé, es, en realidad, un mecanismo de equilibrio en el proceso de liberalización y apertura a la competencia que llevó a cabo la Directiva 2008/6. Con su cotización a cargo de los proveedores de servicios postales, se persigue cierta equidad entre unos y otros, constriñendo a los nuevos entrantes, que no afrontan las mismas cargas que los operadores a quienes se encomienda el servicio universal, (61) a alimentar dicho fondo y contribuir a la financiación de unas obligaciones basadas en el principio de solidaridad.
82.      El considerando vigésimo séptimo de la Directiva 2008/6 permite pedir a los prestadores de servicios postales que contribuyan a financiar aquel fondo. Por supuesto, esta previsión comprende a los operadores que gocen de autorizaciones generales. Basta con que los servicios postales que ofrezcan bajo esas autorizaciones (y que «no tienen por qué reunir todas las características del servicio universal») puedan calificarse, desde la óptica del usuario, como «suficientemente intercambiables» respecto de los del servicio universal.
83.      Si el usuario puede percibir el servicio de una empresa postal como alternativa al ofertado por el prestador del servicio universal, se podrá deducir la sustituibilidad de ambos, lo que, repito, es suficiente, para que sea admisible la sujeción de la primera al fondo de compensación. (62)
84.      Creo que la normativa italiana que el tribunal de reenvío expone se ajusta a este modelo. Por una parte, los artículos 6, apartado 1 bis, y 10, apartado 2, del Decreto Legislativo n.º 261/1999 prevén la participación de los titulares de autorizaciones generales al fondo de compensación del servicio universal cuando ofrezcan servicios sustitutivos de los comprendidos en este último.
85.      Por otra parte, y este es un dato normativo clave, el artículo 11, apartado 1, letra f), y el artículo 15, apartado 2, ambos del Reglamento sobre títulos habilitantes, regulan en idénticos términos (63) la obligación de contribuir a dicho fondo, remitiéndose a los requisitos del considerando vigésimo séptimo de la Directiva 2008/6. No veo cómo podría reputarse contrario a esta Directiva un precepto nacional que, precisamente, se somete a lo que en ella se enuncia para determinar el alcance del deber de financiar el fondo de compensación.
86.      En consecuencia, no advierto en esas disposiciones de la normativa italiana ninguna contradicción con la Directiva 97/67. Si, en el futuro, la AGCom decide implantar este mecanismo y exigir la aportación de unas u otras empresas, será entonces, y no ahora, cuando habrá que verificar hasta qué punto respeta los criterios derivados de la Directiva 97/67.
V.      Conclusión
87.      A tenor de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones prejudiciales remitidas por el Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal regional de lo contencioso-administrativo del Lacio, Italia) de la forma siguiente:
«1)      El artículo 2, puntos 1, 1 bis y 6, de la Directiva 97/67, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio, en su versión modificada por la Directiva 2008/6, no se opone a una normativa nacional sobre el sector postal que incluye en su ámbito de aplicación los servicios de transporte y de expedición, así como los de correo urgente, cuando realicen actividades de recogida, clasificación, transporte y distribución de envíos postales, y que excluye de dicho ámbito los servicios de “mero transporte”.
2)      Los artículos 9, apartado 1, y 2, punto 19, de la Directiva 97/67, así como el principio de proporcionalidad, no se oponen a una normativa nacional, como la que se aplica en el litigio principal, que impone a los operadores postales de los servicios de transporte, expedición y correo urgente la obligación de obtener una autorización general.
3)      Los artículos 7, apartado 4, y 9, apartado 2, de la Directiva 97/67 no se oponen a una normativa nacional, como la que se aplica en el litigio principal, que permite imponer a los titulares de autorizaciones generales la obligación de contribuir a financiar el fondo de compensación del coste del servicio universal, cuando concurran los requisitos a los que se refiere el considerando vigésimo séptimo de la Directiva 2008/6.»
1      Lengua original: español.
2      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio (en adelante, «Directiva 97/67») (DO 1998, L 15, p. 14).
3      Autoridad Garante de las Comunicaciones, Italia; en adelante, «AGCom».
4      Ministro del Desarrollo Económico, Italia.
5      Véanse los detalles de estas normas en los puntos 14 a 19.
6      Ha sido enmendada por la Directiva 2008/6/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008 (DO 2008, L 52, p. 3; en lo sucesivo, «Directiva 2008/6»).
7      GURI n.º 182, de 5 de agosto de 1999.
8      El tribunal remitente estima que el artículo 2, letras a) y f), del Decreto Legislativo n.º 261 reproduce las definiciones del artículo 2, puntos 1, 1 bis y 6 de la Directiva 97/67 (último párrafo del apartado 2.5.1. del auto de remisión).
9      GURI n.º 98, de 24 de abril de 2011. En lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.º 261/1999».
10      Anexo A de la Decisión n.º 129/15/CONS (en lo sucesivo, «Decisión n.º 129/15»).
11      Disciplinare delle procedure per il rilascio dei titoli abilitativi per l’offerta al pubblico dei servizi postali (Decreto por el que se aprueba el régimen aplicable a los procedimientos de concesión de títulos habilitantes para la oferta al público de servicios postales), de 29 de julio de 2015 (GURI n.º 189, de 17 de agosto de 2015; en lo sucesivo, «Decreto»).
12      En el asunto C‑260/16, las recurrentes solo operan en el segmento de envíos urgentes.
13      Los autos de reenvío se refieren literalmente a los artículos 1 y 6, pero debe tratarse del artículo 2, puntos 1, 1 bis y 6.
14      Las observaciones se presentaron conjuntamente por Confetra y las siguientes empresas y asociaciones: Fedespedi, Associazione Fedit, Associazione non Riconosciuta Alsea, Società Tnt Global Express SpA, Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, Società Fercam SpA, Società Carioni Spedizioni Internazionali Srl; para simplificar, seguiré denominándolas a todas ellas «Confetra».
15      Las observaciones las firman también los representantes de las empresas DHL Express (Italy) Srl, Federal Express Europe Inc. y United Parcel Service Italia Ups Srl.
16      Sentencia de 16 de noviembre de 2016, C‑2/15, EU:C:2016:880.
17      Asunto C‑368/15, EU:C:2017:462.
18      Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 1993, C‑320/91, EU:C:1993:198.
19      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36) («Directiva 2006/123»).
20      Menciona las Decisiones de la Comisión de 26 de agosto de 1998, Deutsche Post/DHL, IV/M 1168, punto 17; de 23 de febrero de 1999, Deutsche Post/Securicor, VI/M11347; y de 30 de enero de 2013, UPS/TNT, M6570.
21      Remite a la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de abril de 2009, TNT Post UK (C‑357/07, EU:C:2009:248), apartado 46.
22      Sostienen que avalan esta posición las sentencias de 17 de mayo de 2001, TNT Traco (C‑340/99, EU:C:2001:281); y de 13 de octubre de 2011, DHL International (C‑148/10, EU:C:2011:654); así como las conclusiones del abogado general Mengozzi en el asunto DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:168).
23      El Gobierno italiano y la Comisión aluden a la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas sobre competencia al servicio postal y sobre la evaluación de determinadas medidas estatales relativas a los servicios postales (DO 1998, C 39, p. 2).
24      Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 2016, sobre los servicios de paquetería transfronterizos [COM(2016) 285 final].
25      Sentencia de 22 de octubre de 2015, Easy Pay y Finance Engineering (C‑185/14, EU:C:2015:716), apartado 29.
26      Según el punto 7 del artículo 2, comprende «la comunicación materializada en forma escrita sobre un soporte físico de cualquier naturaleza, que se transportará y entregará en la dirección indicada por el remitente sobre el propio envío o sobre su envoltorio. Los libros, catálogos, diarios y publicaciones periódicas no tendrán la consideración de envíos de correspondencia».
27      A diferencia de lo que sucede en la propuesta de Reglamento sobre los servicios de paquetería transfronterizos, a la que he aludido en la nota 24.
28      European Regulators Group for Postal Services (ERGP), Medium Term Strategy (2017‑2019) — Discussion paper for Public Consultation [ERGP (16) 16], p. 7: «NRAs are currently tasked with overseeing “postal services” provided by “postal services providers”, which generally covers some but not always all parcel delivery operators and the scope of which varies across Member States. The courier, parcel and express (CEP) services are not only covered by the European regulation (and specifically by the postal directive) applying to the postal sector, but also by other transversal legislation, for instance transport law. The boundaries as regards applicable law for these services may not always be clear».
29      Véase el Commission Staff Working Document, [SWD(2015) 207 final, de 17 de noviembre de 2015] — Accompanying the document — Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of the Postal Services Directive (Directive 97/67/CE as amended by Directive 2002/39/CE and Directive 2008/6/EC), COM(2015) 568 final, p. 66 (en adelante, «SWD(2015) 207 final»).
30      Puede darse el caso de que empresas transitarias no realicen servicios postales, en función de sus prestaciones específicas. Su posible inclusión en el ámbito de la Directiva 97/67 no depende de la definición que de ese tipo de empresas haga el derecho, civil o mercantil, de los Estados miembros, sino de que brinden alguno de los servicios postales mencionados en dicha Directiva.
31      Si no me equivoco, la frase aparece por primera vez, dentro del iter legislativo, en la Posición Común del Consejo de 8 de noviembre de 2007 [Documento del Consejo n.º 13593/6/07 REV 6] y sin ninguna explicación. La Comisión confirmó esta impresión en la vista.
32      La interpretación sistemática de esa frase no aporta ningún elemento útil, pues se encuentra al comienzo de un párrafo relativo al tratamiento como envío de correspondencia de la publicidad directa en determinadas circunstancias.
33      Esta gráfica expresión fue empleada por el representante de Confetra en la vista oral.
34      La técnica legislativa (una frase escondida en un considerando) no es la más idónea y quizás se hubiera ganado en claridad si el criterio se hubiese incorporado al texto articulado de la Directiva 97/67. Este elemento formal no desvirtúa, sin embargo, la interpretación lógica del fondo.
35      En términos parecidos se pronunció el regulador italiano, según se desprende de ERGP 2015report to the European Commission on Legal regimes applicable to European domestic or cross-border e-commerce parcel delivery [ERGP PL (15) 28], p. 12.
36      Propuesta del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 2016 [COM(2016) 285 final].
37      Cursiva añadida.
38      Tiene eco normativo en su artículo 2, apartado 2, letra a), que estipula que «el transporte por sí solo no se considerará un servicio de paquetería».
39      Sentencia de 19 de mayo de 1993, C‑320/91, EU:C:1993:198, apartado 19; en el sentido de que son «disociables del servicio de interés general, que responden a necesidades específicas de operadores económicos y que exigen determinadas prestaciones adicionales […] como la recogida a domicilio, una mayor rapidez o fiabilidad en la distribución o, incluso, la posibilidad de modificar el destino durante el trayecto […]».
40      Sentencia de 13 de octubre de 2011, C‑148/10, EU:C:2011:654, apartados 30 y 52. En su apartado 20 se lee que la empresa recurrente en aquel litigio entendía que no se podían calificar sus servicios de mensajería urgente como servicios postales.
41      Sentencia de 16 de noviembre de 2016, C‑2/15, EU:C:2016:880, apartado 31.
42      Sentencia de 15 de junio de 2017, C‑368/15; EU:C:2017:462, apartado 29.
43      Véase el considerando quinto de la Directiva 2008/6.
44      Nótese que entre esos envíos se hallan los paquetes postales que contengan mercancías con o sin valor comercial, sector en el que operan preferentemente las empresas de correo urgente.
45      Por lo tanto, no se les aplica la Directiva 2006/123, relativa a los servicios en el mercado interior, en contra de lo sostenido por AICAI.
46      Trae a colación las conclusiones del abogado general Mengozzi en el asunto DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:168), punto 44.
47      La prestación de servicios no incluidos en el servicio universal solo puede estar sometida a la expedición de una autorización general. Véase la sentencia de 15 de junio de 2017, Ilves Jakelu (C‑368/15, EU:C:2017:462), apartado 30.
48      Me remito a lo ya dicho sobre la actividad de mero transporte, excluida de la Directiva 97/67 y de la normativa postal nacional.
49      Sentencia de 8 de mayo de 2008, Danske Svineproducenter (C‑491/06, EU:C:2008:263), apartado 31.
50      El tenor literal del precepto no deja lugar a dudas en cuanto al carácter cerrado de las opciones válidas como requisitos esenciales.
51      Entre ellos están intereses públicos tan heterogéneos como la inviolabilidad de la correspondencia, la seguridad del transporte de sustancias peligrosas, la protección de datos, la protección del medioambiente y la ordenación territorial.
52      Véanse los puntos 65 y 66 de la exposición de motivos de la Decisión n. º 129/15. A mi juicio, esa Decisión cumple el deber de toda autoridad pública de explicar sus actos que, en este caso, estuvo precedido de la consulta a las partes interesadas sobre el contenido de la normativa postal acerca de los títulos habilitantes.
53      En el punto 55 de sus observaciones y remitiendo a los artículos 10, apartado 4, letra c), y 11, apartado 1, letras b) y c), del Reglamento.
54      Este motivo fue introducido por la Posición Común del Parlamento Europeo y del Consejo en la reforma de la Directiva 97/67 por la Directiva 2008/6, dada «la importancia política que revisten las consideraciones sociales en el contexto del proceso de apertura total del mercado» [Posición Común (CE) n.º 19/2007, de 8 de noviembre de 2007, aprobada por el Consejo de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, con vistas a la adopción de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 97/67 en relación con la plena realización del mercado interior de servicios postales comunitarios (DO 2007, C 307 E, p. 22)].
55      En los epígrafes 2.5.2.2, 2.5.2.3 y 2.5.2.4 de dichos autos no se identifica ninguna carga específica que pudiera tacharse de «desproporcionada, ilógica o exorbitante».
56      Epígrafe 2.5.2.5 y siguientes de los autos de reenvío.
57      Ante todo, sostiene que las dos preguntas se han planteado con carácter subsidiario, por si se respondiera negativamente a las otras dos.
58      El defensor de AICAI reconoció en la vista que la preocupación de los operadores estribaba en el riesgo de que se instaurase aquel fondo y tuvieran, en el futuro, que financiarlo. Tras afirmar que la legislación postal italiana se hallaba in itinere, convino en que, en esta situación normativa, aquellos operadores no se enfrentaban a un obstáculo actual, sino hipotético.
59      Véase, en ese sentido, la sentencia de 15 de septiembre de 2011, Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:590), apartados 17 y 18, y jurisprudencia citada.
60      Sentencia de 16 de noviembre de 2016, C‑2/15, EU:C:2016:880, apartados 22 a 28. Véanse, asimismo, los puntos 28 y siguientes de las conclusiones del abogado general Mengozzi en ese asunto (EU:C:2016:168).
61      Según la Comisión, en 2015, el proveedor del servicio universal en todos los Estados miembros seguía siendo el operador postal público histórico [SWD(2015) 207 final, p. 13].
62      Como es lógico, habrán de respetarse, en esa hipótesis, el resto de las prescripciones de la Directiva 97/67 en la materia (entre ellas, la de que no es lícito imponer obligaciones de servicio universal y, al mismo tiempo, la de efectuar aportaciones financieras a un mecanismo de reparto de costes, para los mismos elementos del servicio universal o partes del territorio nacional).
63      Recuerdo que, según estos preceptos, la contribución a la financiación del coste de prestación del servicio universal se condiciona a que concurran los presupuestos indicados en el considerando vigésimo séptimo de la Directiva 2008/6.