61998CC0104_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
A - Introduction
1 L'Oberster Gerichtshof de la république d'Autriche a saisi la Cour de la présente procédure préjudicielle, qui concerne l'interprétation et l'application de l'article 7 de la directive 79/7/CEE du Conseil, du 19 septembre 1978, relative à la mise en oeuvre progressive du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale (1), aux fins de l'appréciation de la compatibilité avec le droit communautaire d'une disposition légale qui a introduit, avec effet au 1er septembre 1996, un âge de retraite (2) différent pour les hommes et les femmes s'agissant du bénéfice de la prestation qualifiée de «pension de vieillesse anticipée pour incapacité de travail».
2 Cette disposition à caractère dérogatoire prévoit que, par exception à la règle de l'égalité de traitement, l'âge requis pour le premier versement des pensions de vieillesse (en général) peut être fixé différemment pour les hommes et les femmes. Cette possibilité de dérogation ne s'applique pas, en revanche, aux autres prestations mentionnées à l'article 3 de la directive «égalité de traitement», telles que celles versées en cas d'invalidité.
3 Selon la disposition litigieuse de l'article 122 quater du Bauern-Sozialversicherungsgesetz (loi relative à l'assurance sociale des agriculteurs, ci-après le «BSVG»), (3) «l'assuré, à partir de 57 ans révolus et l'assurée, à partir de 55 ans révolus, ont droit au versement anticipé d'une pension de vieillesse pour incapacité de travail, lorsque ...». Cette disposition abroge une règle au contenu pour le reste identique qui est en ces termes: «l'assuré(e) a droit à une pension d'incapacité de travail à compter de l'âge de 55 ans révolus, lorsqu'il ou elle ...».
4 Les demandeurs au principal (ci-après les «demandeurs») sont treize agriculteurs ayant sollicité, entre 55 et 57 ans, une pension de vieillesse anticipée pour incapacité de travail. Puisqu'ils n'avaient pas encore atteint, au jour de référence, l'âge de 57 ans, leurs demandes ont été rejetées. Ils ont contesté cette décision par la voie judiciaire qui se trouve désormais au stade de la révision devant l'Oberster Gerichtshof.
5 La juridiction de renvoi émet des réserves quant à la compatibilité de la disposition litigieuse avec la directive 79/7. Selon elle, il n'est pas certain que cette disposition de droit autrichien relève de la dérogation de l'article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive. Celle-ci autorise les États membres à exclure du champ d'application de la directive «la fixation de l'âge de la retraite pour l'octroi des pensions de vieillesse et de retraite, ainsi que les conséquences pouvant en découler pour d'autres prestations». Dans l'hypothèse où il conviendrait cependant de qualifier la pension litigieuse de «prestation d'invalidité» (4) au sens de la directive, elle ne bénéficierait pas de cette dérogation et les discriminations s'agissant des conditions d'octroi de la prestation seraient alors interdites, conformément au principe de l'égalité de traitement posé par l'article 4 de la directive et directement applicable depuis le 23 septembre 1984.
6 Il y aurait de bonnes raisons pour justifier la qualification de la prestation litigieuse, qu'il convient en effet d'opérer sur le plan du droit communautaire, en tant que prestation d'invalidité au sens de la directive. Selon la juridiction de renvoi, la réduction de la capacité de travail du bénéficiaire potentiel de la prestation est une condition incontournable pour bénéficier de la prestation litigieuse. L'examen de la genèse historique de la prestation renforce l'impression qu'il s'agit bien d'une prestation d'invalidité au sens du droit communautaire. Elle aurait ainsi à l'origine été simplement qualifiée de «pension pour incapacité de travail» (5). Au fil des ans, et afin de mettre un terme aux inégalités les plus fortes du secteur économique concerné, les conditions d'octroi de la prestation ont été facilitées. Cependant, la nature de la prestation n'aurait pas fondamentalement changé. La seule circonstance que la notion de «pension de vieillesse» figure dans l'intitulé de la prestation depuis 1993 (6) n'en ferait pas une pension de vieillesse ou de retraite au sens de la directive.
7 Une autre réserve s'agissant de l'incompatibilité de cette inégalité de traitement entre les hommes et les femmes introduite en 1996 ressort, selon la juridiction de renvoi, de l'article 7, paragraphe 2 et de la finalité générale de la directive dont on peut déduire que la règle dérogatoire de l'article 7, paragraphe 1, de la directive ne peut être maintenue que pour une certaine durée provisoire. Conformément à la jurisprudence de la Cour, la juridiction de renvoi conclut que les modifications de dispositions discriminatoires relevant du champ d'application de la règle dérogatoire de l'article 7, paragraphe 1 ne sont considérées comme conformes à la directive que lorsqu'elles visent une suppression des inégalités. La législation nationale litigieuse irait cependant dans la direction inverse puisqu'elle a créé une discrimination entre les hommes et les femmes qui n'existait pas auparavant.
8 L'Oberster Gerichtshof de la république d'Autriche soumet donc à la Cour les questions suivantes:
1) L'article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive 79/7/CEE doit-il être interprété en ce sens qu'il permet à un État membre de fixer un âge de retraite différent uniquement pour les droits à pension accordés exclusivement au titre du risque vieillesse, ou bien cette disposition dérogatoire s'applique-t-elle également aux droits à pension qui ne peuvent certes être octroyés qu'à partir d'un certain âge, mais, en outre, uniquement en raison d'une invalidité (incapacité de travail)?
2) L'article 7, paragraphes 1, sous a), et 2, de la directive 79/7/CEE doit-il être interprété en ce sens qu'il permet à un État membre de modifier, après l'expiration du délai de transposition, une règle antérieure, identique pour les deux sexes, relative à l'âge de la retraite (en l'espèce, 55 ans révolus pour les hommes et les femmes) de telle sorte qu'un âge différent est désormais fixé pour les hommes et les femmes (en l'espèce, 57 ans révolus pour les hommes et 55 ans révolus pour les femmes)?
9 Les demandeurs, les gouvernements de la république d'Autriche et du Royaume-Uni ainsi que la Commission ont pris part à la procédure. Nous reviendrons sur l'argumentation respective des parties dans le cadre de l'appréciation juridique.
B - Discussion
1. Sur la première question
10 S'agissant de l'applicabilité de la disposition dérogatoire de l'article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive «égalité de traitement», on distinguera que celle-ci s'applique d'une part aux pensions de vieillesse ou de retraite et d'autre part aux conséquences qui peuvent découler de la fixation de cet âge pour d'autres prestations. Cette règle dérogatoire sera donc examinée en deux étapes. Il y a lieu tout d'abord de qualifier la prestation litigieuse et, le cas échéant, de définir les critères communautaires pertinents. C'est uniquement si l'on admet qu'il ne s'agit pas d'une pension de vieillesse ou de retraite qu'il conviendra d'examiner si la fixation d'un âge de retraite différent, telle qu'opérée par la loi nationale litigieuse, doit être interprétée comme une conséquence découlant de la fixation licite d'un âge de retraite différent pour la prestation litigieuse.
11 Pour l'appréciation de cette première question, les demandeurs se fondent amplement sur l'analyse de la juridiction de renvoi. Puisque les conditions d'octroi de la prestation visent en premier lieu la réduction de la capacité de travail, la prestation litigieuse devrait être considérée comme une prestation d'invalidité au sens de la directive. Elle ne relèverait pas du champ d'application de la disposition dérogatoire de l'article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive «égalité de traitement».
12 À titre liminaire, le gouvernement autrichien précise que la prestation litigieuse ne constitue pas, d'un point de vue systématique, une particularité propre à l'assurance sociale de l'agriculture, mais figure au contraire dans les mêmes termes dans l'assurance sociale des travailleurs indépendants du secteur économique de l'industrie et de l'artisanat (GSVG) et des travailleurs salariés (ASVG).
13 Selon le gouvernement autrichien, la discrimination litigieuse est justifiée par l'article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive «égalité de traitement». Il estime que la pension de vieillesse pour incapacité de travail constitue une pension de vieillesse au sens de cette directive. Il renvoie à cet égard à la genèse de la prestation. Il fait valoir qu'en Autriche, un âge de retraite différent s'applique aux femmes et aux hommes, à savoir 65 ans pour les hommes et 60 ans pour les femmes. Il est, en outre, possible de bénéficier de pensions de vieillesse anticipées qui peuvent être octroyées dès 5 ans avant l'âge normal de la retraite pour des raisons juridiques diverses telles que le chômage ou la longue durée de cotisation. Le Bundesverfassungsgesetz über unterschiedliche Altersgrenzen von männlichen und weiblichen Sozialversicherten (loi constitutionnelle fédérale relative aux limites d'âge différentes pour la retraite des assurés et des assurées) (7) entraîne à long terme l'harmonisation et le relèvement de l'âge de la retraite des hommes et des femmes. Depuis la réforme générale des pensions de 1993 (8), dans le cadre de laquelle différents types de prestations ont été regroupés, la prestation litigieuse devrait être considérée comme une pension de vieillesse anticipée pour laquelle l'âge minimum avait été fixé pour les deux sexes à 55 ans. En même temps que la création de la pension de vieillesse anticipée pour réduction de la capacité de travail, la pension de vieillesse anticipée en cas d'incapacité de travail de longue durée (9) avait été introduite pour les agriculteurs et les commerçants.
14
Le gouvernement autrichien avance un certain nombre de considérations d'ordre systématique censées établir la parenté de la prestation litigieuse avec une pension de vieillesse classique. Sont invoquées à cet égard la protection de l'activité professionnelle ainsi que l'existence d'un délai de carence facilitant l'octroi de la prestation par rapport à une prestation d'invalidité pure. La règle prévoyant la cessation du versement de la pension en cas d'exercice d'une activité professionnelle est également connue dans le cadre des dispositions applicables aux pensions de vieillesse, ce qui n'est pas le cas pour une pension d'invalidité. Enfin, la prestation litigieuse se transformerait, lorsque est atteint l'âge normal de la retraite, en une pension de vieillesse «normale».
15 Le gouvernement autrichien ne fait aucun mystère des considérations budgétaires à l'origine du Strukuranpassungsgesetz de 1996, notamment afin de pouvoir répondre aux «critères de Maastricht».
16 Puisque le gouvernement autrichien soutient en définitive que la pension de vieillesse anticipée pour incapacité de travail constitue une pension de vieillesse au sens de l'article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive, ce n'est qu'à titre subsidiaire qu'il présente la suite de ses observations concernant les conséquences de l'âge de la retraite sur d'autres prestations, susceptibles de constituer une justification.
17 Dans le contexte d'un examen analytique de la jurisprudence pertinente de la Cour (10), il soutient que la cohérence entre le système de pension de vieillesse et le système des autres prestations à examiner, d'une part, et les aspects financiers, d'autre part, vont dans le sens de la conclusion selon laquelle la pension de vieillesse anticipée pour incapacité de travail constitue en tout état de cause une prestation en rapport direct avec la différence de l'âge de la retraite. La disposition dérogatoire de l'article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive «égalité de traitement» s'appliquerait donc en tout état de cause.
18 Le gouvernement du Royaume-Uni ne voit en premier lieu aucun motif de contester la qualification de la prestation litigieuse par la juridiction de renvoi en tant que pension pour incapacité de travail. Il rappelle ensuite que, pour être visée par la disposition dérogatoire de l'article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive, la prestation doit être nécessairement et objectivement liée à la différence d'âge de la retraite. La modification législative qui a créé la discrimination litigieuse ayant pour origine des considérations financières, il serait difficile de concevoir comment une telle modification pourrait être nécessairement liée à un âge de retraite différent.
19 La Commission considère également que l'analyse de la juridiction de renvoi, selon laquelle la prestation litigieuse constitue une prestation d'invalidité, est en principe exacte. Elle constate, en renvoyant à la jurisprudence de la Cour, que les dispositions dérogatoires doivent faire l'objet d'une interprétation stricte et conclut qu'une pension de vieillesse anticipée octroyée en raison de la réalisation d'un risque autre que le risque de l'âge au sens de l'article 3 de la directive ne constitue pas une pension de vieillesse ou de retraite au sens de son article 7, paragraphe 1, sous a). Pour régler la question de savoir si l'inégalité de traitement litigieuse constitue une conséquence de la fixation d'un âge de retraite différent, il conviendrait d'examiner si cette inégalité est nécessairement et objectivement liée à cet âge de retraite différent, les considérations d'ordre budgétaire n'étant pas en principe susceptibles d'établir ce rapport de nécessité. Pour l'ensemble de ces motifs, l'article 7, paragraphe 1, sous a) ne s'appliquerait donc pas.
Appréciation
20 La qualification juridique de la prestation litigieuse est en définitive une appréciation du droit national qui incombe à la juridiction de renvoi. Cette appréciation doit toutefois obéir à des paramètres prescrits par le droit communautaire, la Cour ayant pour mission de les identifier.
21 L'article 3 de la directive «égalité de traitement» définit son champ d'application. En vertu de son paragraphe 1, sous a), la directive s'applique
«aux régimes légaux qui assurent une protection contre les risques suivants:
- maladie, - invalidité, - vieillesse, - accident du travail et maladie professionnelle, - chômage».
22 Afin de pouvoir classer une prestation dans l'un ou l'autre risque, il convient d'en définir les qualités caractéristiques. Ces critères objectifs devraient également permettre de délimiter les risques les uns par rapport aux autres. Ainsi, s'agissant d'une «prestation de vieillesse», le fait d'atteindre l'âge légal de la retraite constitue une condition essentielle pour bénéficier de ce droit. Pour une «prestation d'invalidité», il importe en revanche qu'il existe une incapacité de travail régulière et durable en raison d'affections physiques ou psychiques. Pour une «prestation de chômage», il est caractéristique, par exemple, que le bénéficiaire de la prestation ne doit pas se trouver dans un rapport de travail actif, mais au contraire être disposé en principe à retourner dans la vie active, ce qui ressort concrètement de la circonstance qu'il est disponible, auprès de l'administration du travail, en tant que chercheur d'emploi (11).
23 La classification d'une prestation peut s'avérer problématique lorsque - comme en l'espèce - elle fait apparaître des finalités propres à l'un et l'autre risques. Peut en outre prêter à confusion l'hypothèse dans laquelle la notion d'«âge de la retraite» est comprise - comme par le gouvernement autrichien en l'espèce - comme une incapacité de travail en raison de l'âge ou, telle qu'elle est définie, dans un autre contexte, comme le moment à partir duquel le bénéficiaire de la prestation est réputé ne plus être en mesure de travailler en raison de son âge (12).
24 Ces circonstances ne doivent cependant pas faire obstacle à l'élaboration de définitions claires. En effet, même si l'âge légal de la retraite est associé à une incapacité de travail quelle qu'elle soit, il s'agit cependant en pareil cas tout au plus d'une présomption qui peut prendre la forme d'une fiction juridique. En effet, le maintien de la capacité physique de travail lors de l'âge légal de la retraite est tout à fait concevable, ce qui, en tant que tel, ne remet toutefois pas en cause le fait que l'âge de la retraite est atteint. En revanche, sur le plan objectif, il est nécessaire et suffisant que soit atteint un certain âge (13).
25 Sur le plan des principes, la situation est différente pour ce qui est du risque de l'invalidité. Il faut à cet égard qu'existe objectivement une infirmité entravant la capacité de travail. C'est ce qu'exige la prestation litigieuse en l'espèce. Le critère de l'âge peut apparaître comme une caractéristique qui renforce le risque à assurer. Sur le plan de la politique sociale, on pourra estimer qu'une capacité de travail réduite associée à un âge avancé est vraisemblablement aggravée (14). Comme le montre la prestation qu'il nous faut en l'espèce qualifier, il est tout à fait possible que des aspects liés à la politique sociale et à la politique du marché du travail, tels que l'allègement des charges d'une branche de l'économie et la lutte contre les inégalités sociales, jouent un rôle dans la conception d'une prestation sociale, sans remettre en question la nature de cette prestation en tant que telle. En outre, le critère de l'âge minimal permet de délimiter de façon objective le cercle des bénéficiaires potentiels. On ne devrait donc pas en faire un élément constitutif pour la question de la qualification de la prestation.
26 Les conditions dans lesquelles les intéressés bénéficient effectivement de cette prestation, telles qu'exposées par le gouvernement autrichien lors de l'audience, ne s'opposent pas fondamentalement à cette analyse. Si, en 1998, le pourcentage des pensions de vieillesse anticipées pour incapacité de travail dans le régime d'assurance sociale des agriculteurs représentait 50 % de l'ensemble des pensions de vieillesse anticipées octroyées, ce qui, par rapport au total des pensions octroyées, représente un pourcentage de 39 %, alors que celui des «véritables pensions pour incapacité de travail» n'est que de 15 %, il s'agit sans conteste d'un pourcentage élevé. On ne saurait toutefois méconnaître le fait que, dans le cadre des conditions d'octroi de la prestation, le critère de l'incapacité de travail est associé à la protection de l'activité professionnelle, ce qui a pour conséquence que cette incapacité de travail (15) doit être constatée pour l'exercice d'une activité déterminée - dans le secteur de l'agriculture. Les modalités concrètes des conditions requises pour bénéficier de la prestation sont, comme le confirme expressément le gouvernement autrichien, dictées par des considérations de politique sociale. Toutefois, cela n'empêche pas qu'une incapacité de travail est un élément constitutif de la qualification de la prestation.
27 Pour poursuivre notre analyse, il nous faut partir du principe que la prestation litigieuse en l'espèce constitue une prestation d'invalidité au sens de l'article 3 de la directive 79/7, qui ne relève dès lors pas du champ d'application de la disposition dérogatoire de l'article 7, paragraphe 1, sous a), première hypothèse, de la directive, mais pourrait éventuellement être considérée comme une «autre prestation» pour laquelle la fixation d'un âge de retraite différent a des «conséquences».
28 Dans l'arrêt Graham (16), la Cour de justice a admis les inégalités de traitement entre hommes et femmes s'agissant du bénéfice et du calcul de certaines prestations d'invalidité prévues par la législation du Royaume-Uni comme étant des conséquences, pour d'autres prestations, de la fixation d'un âge de retraite différent pour les hommes et les femmes. Il y était précisément question, d'une part, de la réduction de la pension d'invalidité à partir de l'âge de la retraite - 60 ans pour les femmes et 65 ans pour les hommes - à hauteur de la pension de vieillesse effectivement due, et d'autre part, d'une allocation d'invalidité versée en plus de la pension d'invalidité qui n'était octroyée qu'aux personnes ayant été au chômage pendant au moins cinq ans avant l'âge de la retraite, soit avant 55 ans pour les femmes et avant 60 ans pour les hommes.
29 La Cour a posé à cet égard les critères suivants s'agissant des «conséquences [...] pour d'autres prestations», au sens de l'article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive, propres à justifier les inégalités de traitement. Comme la Cour l'a dit pour droit dans l'arrêt Thomas (17), elles sont limitées aux discriminations existant dans les autres régimes de prestation qui sont nécessairement et objectivement liées à la différence de l'âge de la retraite (18). Tel est le cas si ces discriminations sont objectivement nécessaires pour éviter de mettre en cause l'équilibre financier du système de sécurité sociale ou pour garantir la cohérence entre le régime des pensions de retraite et celui des autres prestations (19).
30 Alors que, dans l'affaire Graham e.a., il existait un lien objectif entre l'âge de la retraite et la discrimination litigieuse, puisque, dès l'âge de la retraite, la conséquence désagréable que représente la réduction de la prestation s'appliquait, il en est autrement en l'espèce. Il n'existe aucun rapport entre la fixation de l'âge de la retraite et l'âge minimal requis pour bénéficier de la pension de vieillesse anticipée pour incapacité de travail. Les conditions d'octroi de la prestation et la limite d'âge fixée pour la pension de vieillesse anticipée pour incapacité de travail sont indépendantes du régime général des pensions de vieillesse. Le seul point commun des deux régimes apparaît au stade de l'âge légal de la retraite, puisque la pension de vieillesse normale se substitue alors à la prestation de retraite anticipée pour incapacité de travail.
31 Par rapport à l'âge légal de la retraite, l'âge minimum pour bénéficier de la prestation litigieuse a été choisi de façon plutôt incohérente. Alors qu'il a été fixé pour les femmes à 55 ans, soit cinq ans avant l'âge légal de la retraite, il est de 57 ans pour les hommes, soit huit ans avant l'âge de la retraite.
32 Lors de l'audience, le gouvernement autrichien a concédé que, dans l'hypothèse où l'on aurait fixé pour le bénéfice de la prestation un âge différent qui aurait été de 50 ans pour les femmes et de 55 ans pour les hommes, une augmentation symétrique de deux ans de cette limite d'âge, qui serait alors passée à 52 ans pour les femmes et 57 ans pour les hommes, n'aurait certainement posé aucun problème. La situation de l'espèce était toutefois différente puisque l'«âge de la pension» applicable à cette prestation avait également été fixé à 55 ans pour les femmes. Puisqu'une augmentation de l'âge requis au-delà de cet «âge normal de la pension anticipée» aurait été, selon le droit autrichien, contraire au système, il devait rester inchangé pour les femmes alors qu'il était augmenté de deux ans pour les hommes. Par ailleurs, rien n'obligerait un État ayant prévu une différence de cinq ans pour l'âge de la retraite des hommes et des femmes à la transposer également de façon symétrique à la totalité des conséquences pour les autres prestations.
33 Cette argumentation ne saurait toutefois faire oublier que, avant la modification législative litigieuse, il existait une règle non discriminatoire dont la forme n'était pas non plus commandée par l'âge légal de la retraite, puisque la prestation litigieuse était indépendante de celui-ci.
34 Dès lors, il est également difficile de saisir pourquoi la discrimination introduite par la modification législative concernant l'âge minimal requis pour bénéficier de la pension de vieillesse anticipée pour incapacité de travail doit être nécessairement liée à l'âge légal de la retraite. Au contraire, la situation juridique antérieure, qui ne comportait aucune modalité discriminatoire et fonctionnait parfaitement bien, indique que le lien nécessaire entre l'âge requis pour bénéficier de la prestation, désormais différent, et l'âge légal de la retraite n'existe pas. L'âge de 55 ans qui était identique pour les hommes et les femmes n'a été modifié ni de façon homogène ni de façon proportionnelle par rapport à l'âge légal de la retraite. Par conséquent, la cohérence des régimes peut difficilement être présentée comme une justification de l'inégalité de traitement litigieuse.
35 S'agissant de l'équilibre financier des systèmes de sécurité sociale impliqués, il y a lieu de constater que des motifs d'ordre économique étaient à l'origine de la réforme législative. Les considérations d'ordre budgétaire qui ont été avancées doivent toutefois être conçues comme des mesures générales d'économie destinées à soulager globalement le budget national, qui sont indépendantes du financement et de l'agencement, sur le plan économique, des prestations sociales concernées au sens strict. En tout état de cause, le gouvernement autrichien n'a avancé aucun argument permettant de conclure, abstraction faite des considérations générales d'ordre budgétaire, à l'existence d'une interdépendance des systèmes. Il ne fait aucun doute que le respect des «critères de Maastricht» constituait une prescription du droit communautaire. Cela ne justifie toutefois pas que ces critères soient respectés au prix d'une solution discriminatoire. Les considérations budgétaires sont en tout état de cause, selon la jurisprudence constante de la Cour, impropres à justifier une discrimination sexuelle (20).
36 Il s'ensuit que la différence d'âge requis des hommes et des femmes pour bénéficier d'une pension de vieillesse anticipée pour incapacité de travail ne saurait être considérée comme objectivement ou nécessairement liée à l'âge légal de la retraite. Il est donc également exclu d'invoquer l'article 7, paragraphe 1, sous a), deuxième hypothèse, de la directive, pour justifier l'inégalité de traitement. Il en va ainsi indépendamment de la question de savoir si l'article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive «égalité de traitement» autorise uniquement les États membres à maintenir les discriminations existantes ou, le cas échéant, leur permet également d'en créer de nouvelles. Cette constatation nous conduit directement à la deuxième question qui, conformément au point de vue que nous avons ici défendu, ne nécessite une réponse qu'à titre subsidiaire.
2. Sur la deuxième question
37 Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi souhaite savoir si l'introduction ultérieure d'un âge de retraite différent est couverte par l'article 7, paragraphe 1, sous a) et paragraphe 2, de la directive.
38 Il y a lieu tout d'abord de préciser qu'«ultérieure» vise, d'une part, la période située après la date à laquelle la directive «égalité de traitement» est devenue obligatoire pour l'État membre. Il s'agit, pour la république d'Autriche, de la date d'adhésion à l'Espace économique européen, soit le 1er janvier 1995 et, au plus tard, de la date d'adhésion aux Communautés européennes, soit le 1er janvier 1996. D'autre part, ce qualificatif renvoie à l'idée qu'il existait antérieurement une règle établissant une égalité de traitement.
39 Il convient également de préciser que, dans la logique de l'examen auquel nous venons de procéder, ce n'est pas l'âge de la retraite au sens strict qui a été, ultérieurement, fixé de façon différente, mais l'âge requis pour bénéficier d'une prestation sociale pour laquelle l'âge de la retraite a éventuellement des «conséquences».
40 Les demandeurs estiment que l'article 7, paragraphe 2 et l'article 8, paragraphe 2, de la directive «égalité de traitement» n'autorisent pas la création ultérieure de nouvelles exceptions au principe de l'égalité de traitement. Les dispositions à prendre ou les mesures à adopter au sens de ces règles ne pourraient être, d'une part, que celles qui contribuent à réaliser l'objectif fondamental de la directive et, d'autre part, des évaluations et analyses susceptibles de servir de base permettant de déterminer si le maintien d'exceptions reste justifié. Le droit autrichien serait contraire à la directive «égalité de traitement».
41 Le gouvernement autrichien précise tout d'abord que l'augmentation de l'âge exigé des hommes pour le bénéfice de la pension de vieillesse anticipée pour incapacité de travail pourrait tout à fait être considérée comme une mesure dans le sens de la mise en oeuvre du principe fondamental de l'égalité de traitement au sens de la directive, étant donné que, auparavant, cet âge était inférieur de dix ans à l'âge «normal», contre seulement cinq ans pour les femmes. Cette différence aurait désormais été réduite à trois ans. Pour autant qu'il soit possible de justifier la différence d'âge appliquée à la pension de vieillesse anticipée pour incapacité de travail sur le fondement de la cohérence avec l'âge normal de la retraite, cette justification devrait être valable pour l'intégralité de la période transitoire jusqu'à la mise en oeuvre complète du principe de l'égalité de traitement. Le législateur national devrait rester libre, pendant cette période, de poursuivre ses objectifs nationaux. Dans l'hypothèse où la Cour ne souscrirait pas à ce point de vue, il faudrait augmenter, pour des raisons financières, de 55 à 57 ans l'âge requis des hommes comme des femmes. Cela serait cependant diamétralement opposé à l'objectif inhérent à la directive «égalité de traitement» qui est de maintenir si possible pendant la période transitoire les avantages existant accordés aux femmes.
42 En conclusion, le gouvernement autrichien estime qu'une modification législative qui procède, uniquement à l'égard des hommes, à une augmentation de deux ans de l'âge requis pour le bénéfice de la pension de vieillesse anticipée pour incapacité de travail, lequel était initialement identique pour les hommes et les femmes, est couverte par l'article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive. Lors de l'audience, il a expressément signalé que le texte de cette disposition ne contenait aucune indication laissant à penser qu'il s'agirait d'une clause de «standstill». Cet article évoque la «fixation de l'âge de la retraite» et non pas, par exemple, le «maintien de l'âge de la retraite».
43
Selon le gouvernement du Royaume-Uni, la deuxième question vise à savoir si la disposition dérogatoire de l'article 7, paragraphe 1, sous a), constitue une clause de «standstill», en vertu de laquelle un État membre ne saurait adopter de mesures nouvelles ayant un caractère discriminatoire, quand bien même elles relèveraient du champ d'application de cette disposition dérogatoire. Le gouvernement du Royaume-Uni y répond par la négative. Ni le texte de la directive «égalité de traitement» ni la jurisprudence de la Cour ne permettraient de conclure à l'existence d'un engagement de «standstill».
44 La Commission estime que la disposition dérogatoire de l'article 7, paragraphe 1, vise à mettre en oeuvre l'objectif de l'égalité des sexes. Il s'ensuivrait que cette disposition devrait nécessairement être entendue comme une sorte d'engagement au statu quo. Un État membre transgresserait l'espace de liberté que lui confère cette disposition en vue d'adapter ses systèmes de pension s'il renforçait une discrimination existante voire introduisait une nouvelle.
Cette conclusion serait confortée par l'article 7, paragraphe 2 qui évoque le maintien des exceptions, ce qui permet de conclure que seul le maintien et non la création de règles discriminatoires est autorisé.
Appréciation
45 Puisque le gouvernement autrichien comme le gouvernement du Royaume-Uni de même que la Commission ont fait appel à la notion d'obligation ou de clause de «standstill» ou d'engagement au statu quo, il nous faut tout d'abord, aux fins de la poursuite de notre analyse, en définir le contenu.
46 Littéralement, cette notion pourrait être entendue comme l'exigence du maintien de la situation juridique telle qu'elle se présente lors de l'entrée en vigueur de la directive. Cette dernière visant toutefois, ainsi qu'il ressort de son libellé et de sa finalité, la mise en oeuvre «progressive» du principe de l'égalité de traitement dans le domaine de la sécurité sociale, une perception aussi statique nous paraît inappropriée dans ce contexte. Cette obligation de «standstill» pourrait toutefois également être interprétée en ce sens qu'une détérioration du statu quo à la date de l'entrée en vigueur de la directive «égalité de traitement» est interdite. Cela correspond vraisemblablement à ce que les parties entendent en utilisant cette notion et est conforme à une interprétation finaliste des dispositions de la directive. Cependant, cette conclusion ne résoud pas la question de savoir quelle doit être la nature de la modification pour qu'elle puisse être perçue comme une amélioration de la situation et donc comme un pas dans la bonne direction.
47 On peut sans conteste identifier l'objectif de la directive «égalité de traitement» comme étant l'égalité des sexes dans le domaine de la sécurité sociale, même si certains domaines sont exclus pour une durée a priori non déterminée du champ d'application de la directive (21). La jurisprudence a décrit la finalité de la règle dérogatoire de l'article 7, paragraphe 1, sous a), en ce sens qu'elle vise le maintien temporaire des avantages reconnus aux femmes en matière de retraite (22).
48 Ces «avantages reconnus aux femmes» peuvent toutefois leur être défavorables tant pour le calcul de la prestation que pour ses conséquences sur d'autres prestations. De telles conséquences négatives pour la situation des femmes en termes de réglementation des pensions ont été admises par la Cour (23). L'élément problématique est donc le critère à l'aune duquel sera apprécié le progrès visé dans le sens de la directive.
49 L'amélioration de la situation des femmes en termes de droits à prestations par rapport à une situation initiale moins favorable, comme c'était le cas dans l'affaire Bramhill (24), peut être considérée, sans grand détour comme un progrès dans le sens de l'objectif de la directive (25).
50 En l'espèce, il est nettement plus complexe de saisir ce qui constituerait un progrès au sens de la directive «égalité de traitement». Comme l'a exposé, à juste titre, le gouvernement autrichien, dans le cadre de la réglementation non discriminatoire applicable à la pension de vieillesse anticipée pour incapacité de travail avant la modification législative en 1996, les femmes étaient relativement désavantagées, dans la mesure où elles ne pouvaient bénéficier de cette prestation que cinq ans avant l'âge normal de la retraite, alors que les hommes pouvaient potentiellement en bénéficier dès dix ans avant l'âge normal de la retraite. Une augmentation identique de l'âge requis pour bénéficier d'une prestation telle que celle litigieuse en l'espèce serait certes conforme à un objectif défini comme étant l'égalité absolue, mais serait relativement plus défavorable aux femmes. L'issue de ce conflit d'intérêts n'est en aucun cas évidente.
51 Le principe, réitéré par la jurisprudence constante de la Cour, selon lequel les exceptions doivent faire l'objet d'une interprétation stricte (26) devrait servir de point de départ de l'analyse. Les modifications législatives ayant pour finalité d'éliminer les inégalités de traitement, sans réaliser pour cela une égalité complète en une fois, ne sont autorisées que dans le cadre d'une définition claire du champ d'application des dispositions dérogatoires. Par conséquent, les réglementations qui maintiennent des inégalités de traitement, même sous une forme atténuée (27), ne sont pas exclues d'emblée.
52 En revanche, l'instauration d'inégalités de traitement dans un régime de prestations dont les modalités étaient auparavant exemptes de toute discrimination est d'une autre nature. La circonstance qu'il a d'abord été possible d'organiser un type de prestation selon des modalités neutres peut être retenue comme un indice de ce que la disposition dérogatoire n'a pas été appliquée. On ne saurait assimiler au maintien des exclusions en question, au sens de l'article 7, paragraphe 2, de la directive, l'hypothèse dans laquelle la disposition dérogatoire est pour la première fois invoquée comme fondement juridique, lors de l'adoption de lois ultérieures. En ce sens, l'article 7, paragraphe 1 ne saurait non plus être dissocié du paragraphe 2 de cette même disposition. Même si le paragraphe 1 n'évoque que la «fixation de l'âge de la retraite», la notion de «maintien» qui figure au paragraphe 2 sous-entend que les dispositions dérogatoires du paragraphe 1 doivent au moins être invoquées pour pouvoir justifier une modification législative ultérieure ayant un contenu discriminatoire. L'introduction ultérieure de nouvelles inégalités de traitement ne serait donc pas possible.
53 Cependant, aux fins de la présente affaire, il n'est nullement nécessaire d'approfondir cette problématique étant donné que, conformément au point de vue que nous avons défendu s'agissant de la réponse à la première question, la disposition dérogatoire de l'article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive «égalité de traitement», qui doit faire l'objet d'une interprétation stricte, ne saurait matériellement s'appliquer en l'espèce.
Sur l'effet dans le temps d'un arrêt interprétatif
54 La république d'Autriche et le Royaume-Uni suggèrent de limiter, pour l'avenir, l'effet dans le temps de la décision de la Cour, dans l'hypothèse où la réglementation autrichienne s'avérerait contraire au droit communautaire. La république d'Autriche renvoie à cet égard principalement aux importantes conséquences financières.
55 Selon la jurisprudence constante de la Cour, les juridictions nationales peuvent et doivent appliquer les dispositions du droit communautaire telles qu'interprétées par la Cour également, en principe, à des rapports juridiques nés et constitués avant l'arrêt statuant sur la demande d'interprétation (28). Selon cette jurisprudence, la limitation de la rétroactivité de principe d'une décision interprétative, par analogie avec l'article 174, deuxième alinéa, du traité CE (29) (devenu article 231 CE), est envisageable, à titre exceptionnel, lorsqu'elle est justifiée par des considérations de sécurité juridique qui ressortent de l'ensemble des intérêts publics et privés en présence (30). Tel est le cas lorsqu'il existe un risque de répercussion économique grave et une incertitude quant à la portée des dispositions communautaires pertinentes (31). C'est uniquement lorsque ces deux conditions sont remplies qu'un besoin légitime de protection de la confiance dans la compatibilité d'une règle nationale avec le droit communautaire peut être reconnu. À cet égard, on soulignera une fois encore que le risque de conséquences financières ne constitue pas en tant que tel un motif de protection de la confiance dans le maintien d'une réglementation.
56 Ces conditions nécessaires pour justifier la limitation de l'effet dans le temps d'une décision interprétative relative à l'article 7, paragraphe 1, sous a) de la directive «égalité de traitement» ne sont pas remplies en l'espèce. Le gouvernement autrichien explique certes qu'en cas d'incompatibilité de la réglementation actuelle avec le droit communautaire, les charges économiques seraient considérables. Cette prétendue aggravation des charges doit toutefois être relativisée. D'une part, la modification législative litigieuse n'a pas été motivée, en tant que telle, par les coûts de la branche économique concernée de l'assurance sociale, mais par des considérations budgétaires générales qui visaient, quant à elles, la réalisation des critères de Maastricht, ce qui n'a aucun lien objectif avec la cohérence des systèmes de protection sociale. D'autre part, pour des raisons purement pratiques, cette charge financière restera limitée, puisqu'il est question en l'espèce d'une pension d'incapacité de travail. Un critère indispensable pour bénéficier de la prestation est, à cet égard, la constatation de l'incapacité (au moins partielle) de travail, qui n'est guère possible rétroactivement.
57 Sur la question de la protection de la confiance en la compatibilité de la règle nationale avec le droit communautaire, il y a lieu d'observer ce qui suit. Les conséquences, s'agissant de l'assurance vieillesse, du «lien nécessaire» entre une discrimination et des âges de retraite différents ont été clairement constatées dans les décisions antérieures de la Cour (32). La Cour a déjà exposé les critères permettant d'apprécier la «nécessité» et le lien «objectif» d'une façon qui ne laisse place à aucun doute d'ordre juridique. Dans le contexte de la réglementation antérieure qui s'est appliquée pendant plusieurs années sans aucun contenu discriminatoire, il ne pouvait faire de doute, pour la république d'Autriche, que l'introduction de limites d'âge discriminatoires n'était pas nécessaire au sens de cette jurisprudence.
C - Conclusion
58 En conclusion des considérations qui précèdent, nous proposons d'apporter la réponse suivante à la demande de décision préjudicielle:
L'article 7, paragraphe 1, sous a) de la directive 79/7/CEE doit être interprété en ce sens qu'il ne permet pas à un État membre de faire application de cette disposition dérogatoire à des prestations certes octroyées à partir d'un certain âge, mais, en outre, uniquement en raison de l'existence d'une invalidité (incapacité de travail).
(1) - JO L 6, p. 24 (appelée également ci-après la «directive `égalité de traitement'»).
(2) - Note sans objet pour la version française des présentes conclusions.
(3) - Dans la version du Strukturanpassungsgesetz 1996, BGBl 1996/201.
(4) - Voir l'article 3, paragraphe 1, sous a), de la directive «égalité de traitement».
(5) - Voir l'article 79, paragraphe 1 et l'article 70 ter du PVG (Bauern-Pensionsversicherungsgesetz, loi relative à l'assurance pension des agriculteurs, en vigueur depuis le 1er janvier 1971).
(6) - Voir la dix-huitième loi modificative du BSVG (en vigueur depuis le 1er janvier 1979) entrée en vigueur le 1er juillet 1993, BGBl 1993/337.
(7) - Loi du 29 décembre 1992, BGBl 1992/832.
(8) - Cinquante et unième loi modificative de l'ASVG, BGBl 1992/335.
(9) - Dix-huitième loi modificative du BSVG, BGBl 1993/337; dix-neuvième loi modificative du GSVG, BGBl 1993/336.
(10) - Arrêts du 30 mars 1993, Thomas e.a. (C-328/91, Rec. p. I-1247), du 7 juillet 1992, Equal Opportunities Commission (C-9/91, Rec. p. I-4297), du 11 août 1995, Graham e.a. (C-92/94, Rec. p. I-2521) et du 30 avril 1998, De Vriendt e.a. (affaires jointes C-377/96 à C-384/96, Rec. p. I-2105).
(11) - Arrêts du 20 février 1997, Martínez Losada e.a. (C-88/95, Rec. p. I-869) et du 25 février 1999, Alvite (C-320/95, Rec. p. I-951); voir également les conclusions de l'avocat général Alber du 11 juillet 1998 sous le même arrêt (ibidem, point 19).
(12) - C'est ce que prévoit une disposition de l'ordre juridique belge, arrêt De Vriendt e.a., précité, note 10, point 21, conclusions de l'avocat général Alber du 15 janvier 1998 (Rec. p. I-2107, point 34).
(13) - Cette exigence s'accompagne bien évidemment d'autres conditions nécessaires à l'ouverture du droit à pension, telles que la durée d'assurance, la durée de cotisation, etc.
(14) - On retrouve une situation comparable s'agissant du chômage des travailleurs d'un certain âge de telle sorte que l'on rencontre un peu partout également des formes mixtes de prestations sociales destinées à cette catégorie de personnes (voir les arrêts Martínez Losada e.a. et Alvite, précités, note 11), qui sont, le cas échéant, également qualifiées de «disposition relative à la retraite anticipée», ce qui est également le cas dans l'ordre juridique autrichien si l'on s'en tient à l'exposé présenté par le gouvernement de la république d'Autriche.
(15) - Note sans objet pour la version française des présentes conclusions.
(16) - Précité, note 10.
(17) - Précité, note 10.
(18) - Graham e.a., précité note 10, point 11, souligné par nous.
(19) - Ibidem, point 12.
(20) - Voir, par exemple, arrêt du 24 février 1994, Roks (C-343/92, Rec. p. I-571, points 35 et s.).
(21) - Voir l'article 7, paragraphe 1, sous a) à e), de la directive «égalité de traitement».
(22) - Thomas e.a., précité, note 10, point 9.
(23) - Graham e.a., précité, note 10 et arrêt du 30 janvier 1997, Balestra (C-139/95, Rec. p. I-549).
(24) - Arrêt du 7 juillet 1994, Bramhill (C-420/92, Rec. p. I-3191).
(25) - L'avantage reconnu aux femmes dans l'affaire Bramhill était possible sur la base de la disposition dérogatoire de l'article 7, paragraphe 1, sous d). La prestation litigieuse dans cette affaire a été ouverte grâce à la loi à un cercle plus large de femmes, sans réaliser pour autant l'égalité de traitement.
(26) - Arrêt De Vriendt e.a., précité, note 10, point 25, avec d'autres références.
(27) - Voir, par exemple, l'arrêt Bramhill (précité, note 24).
(28) - Arrêts du 27 mars 1980, Salumi e.a. (affaires jointes 66/79, 127/79 et 128/79, Rec. p. 1237, point 9) et Denkavit Italiana (61/79, Rec. p. 1205, point 16).
(29) - Arrêt du 26 avril 1994, Roquette frères (C-228/92, Rec. p. I-1445, point 19).
(30) - Arrêts du 8 avril 1976, Defrenne (43/75, Rec. p. 455) et du 2 février 1988, Blaizot (24/86, Rec. p. 379, point 28).
(31) - Arrêt du 9 août 1994, Lancry e.a. (affaires jointes C-363/93, C-407/93, C-408/93, C-410/93 et C-411/93, Rec. p. I-3957, points 40 et s.).
(32) - Voir l'arrêt Thomas e.a. (précité, note 10) et l'arrêt Graham e.a. (précité, note 10).