62003CC0441_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto ja vaatimukset
1. Käsiteltävänä olevassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessa komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Alankomaat ei ole täytäntöönpannut tiettyjä luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY(2) (jäljempänä lintudirektiivi) eikä luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY(3) (jäljempänä luontodirektiivi) säännöksiä.
2. Peruutettuaan vastauksessaan yhden kanneperusteen komissio vaatii nyt, että yhteisöjen tuomioistuin
– toteaa, että Alankomaiden kuningaskunta ei ole toteuttanut luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 18 artiklan 1 kohdassa edellytettyjä toimenpiteitä direktiivissä säädettyjen velvoitteidensa noudattamiseksi 25.4.1981 mennessä ja että se ei ole toteuttanut luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 23 artiklan 1 kohdassa edellytettyjä toimenpiteitä direktiivissä säädettyjen velvoitteidensa noudattamiseksi 5.6.1994 mennessä, koska se ei ole antanut lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, jotka ovat tarpeen
– direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjen velvoitteiden noudattamiseksi 25.4.1981 mennessä ja
– direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 1 kohdassa ja sen 2 artiklan 2 kohdassa ja 1 artiklan a, e ja i alakohdassa sekä 6 artiklan 2−4 kohdassa ja 7, 11 ja 15 artiklassa säädettyjen velvoitteiden noudattamiseksi 20.6.1994 mennessä, tai koska se ei ainakaan ole ilmoittanut näistä toimenpiteistä komissiolle
– toteaa, että luonnonsuojelulain (Natuurbeschermingswet) 13 §:n 4 momentti on direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 4 kohdan vastainen
– velvoittaa Alankomaiden kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3. Alankomaiden kuningaskunta vaatii, että kanne hylätään osittain.
4. Alankomaiden hallitus myöntää, että se ei ole pannut asianmukaisesti täytäntöön komission mainitsemia säännöksiä, mutta se kiistää komission tulkinnan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanovelvoitteen laajuudesta.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
5. Koska Alankomaiden kuningaskunta on pääosin myöntänyt kanteessa esitettyjen väitteiden pätevyyden, ainoastaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdalla on merkitystä käsiteltävänä olevassa asiassa. Näissä kohdissa todetaan seuraavaa:
”3 Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.
4 Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.
Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.”
III Arviointi
6. Komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Alankomaat ei ole noudattanut velvoitettaan panna määräajassa täytäntöön lintudirektiivin ja luontodirektiivin edellä mainitut säännökset. Täytäntöönpanon määräaikojen päättymisen osalta komission perustelut ovat kuitenkin epäselvät. Komissio mainitsee kaksi päivämäärää lintudirektiivin osalta eli 6. ja 25.4.1981 ja kolme päivämäärää luontodirektiivin osalta eli 5., 10. ja 20.6.1994. Se, mikä päivämäärä on asianmukainen, voidaan kuitenkin jättää avoimeksi, koska täytäntöönpanon määräaika oli joka tapauksessa päättynyt jo kauan ennen oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aloittamista tässä asiassa.(4)
7. Sikäli kuin Alankomaiden hallitus myöntää kanteessa esitetyt väitteet tältä osin, Alankomaiden kuningaskunnan on komission vaatimusten mukaisesti todettava jättäneen noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan.
8. Tämä koskee periaatteessa myös luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa, koska Alankomaiden hallitus myöntää täytäntöönpanon riittämättömyyden myös tältä osin. Asianosaiset kuitenkin kiistelevät tämän säännöksen osalta vielä siinä vahvistetun velvoitteen laajuudesta. Yhteisöjen tuomioistuimen on ratkaistava tämä kiista, jotta asianosaiset saavat selvyyden siitä, mitä toimenpiteitä tuomion täytäntöönpanemiseksi on perustamissopimuksen 228 artiklan 1 kohdan mukaisesti toteutettava.
9. Komissio katsoo tämän osalta, että luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan vaatimukset on otettava huomioon arvioitaessa alueelle aiheutuvia vaikutuksia 3 kohdan mukaisesti. Sen mukaan 6 artiklan 4 kohdan mukaisten vaihtoehtoisten ratkaisujen arvioiminen edellyttää tietoa siitä, vaikuttavatko nämä ratkaisut puolestaan kyseiseen alueeseen. Siksi ne on sen mukaan otettava huomioon jo alueelle aiheutuvia vaikutuksia arvioitaessa.(5) Alueelle aiheutuvia vaikutuksia arvioitaessa on komission mukaan otettava myös huomioon, voidaanko ensisijaisesti suojeltaviin lajeihin tai luontotyyppeihin vaikuttaa,(6) vaikka ensisijaisuuden kriteeri mainitaan vasta 6 artiklan 4 kohdassa.
10. Alankomaiden hallitus katsoo puolestaan, että direktiivistä ei saada mitään tukea tälle näkemykselle, joka on sen mukaan myös komission asiaa koskevan tulkintaohjeen(7) vastainen. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdassa vahvistetaan sen mukaan suunnitelmien tai hankkeiden monivaiheinen arviointi. Alankomaiden hallituksen mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaiseen arviointiin on ryhdyttävä vain, kun tietyt edellytykset täyttyvät. Erityisesti alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnissa on ensin päädyttävä siihen tulokseen, että suunnitelma tai hanke saattaa vaikuttaa kyseessä olevaan alueeseen. Se katsoo, että jos alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnissa puolestaan päädytään siihen tulokseen, että tällaisia vaikutuksia alueeseen ei ole, luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaista arviointia ei tarvita.
11. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo katsonut, luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa ei määritellä mitään erityistä menetelmää alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin suorittamiseksi.(8) Useimmista kieliversioista ja myös saksankielisen version johdanto-osan kymmenennestä perustelukappaleesta ilmenee kuitenkin, että arvioinnin on oltava soveltuva (”angemessen”).(9) Muut kieliversiot huomioon ottaen − esimerkiksi englannissa käytetään sanaa ”appropriate”, ranskassa ”appropriée”, espanjassa ”adecuada”, portugalissa ”adequada”, italiassa ”opportuna” ja hollannissa ”passend” − tälle käsitteelle on myös annettava merkitys ”asianmukainen” tai ”tarkoituksenmukainen”.
12. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arviointi ei siksi ole pelkkä muodollinen menettelytoimi, vaan sen on vastattava tarkoitustaan. Arvioinnilla pyritään selvittämään, onko suunnitelma tai hanke tälle alueelle vahvistettujen suojelutavoitteiden mukainen. Tällainen arviointi merkitsee sitä, että alaa koskevat parhaat tutkimustulokset huomioon ottaen on yksilöitävä suunnitelman tai hankkeen kaikki sellaiset näkökohdat, joka voivat yksinään tai yhdistettyinä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa vaikuttaa kyseisiin tavoitteisiin.(10)
13. Arviointi on tämän vuoksi suunniteltu laajamittaiseksi. Erityistä huomiota on kiinnitettävä ensisijaisesti suojeltaviin lajeihin ja luontotyyppeihin, kuten komissio toteaa. Tämä ei kuitenkaan perustu luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohtaan, vaan direktiiviin kokonaisuudessaan ja erityisesti tavoitteeseen suojella alueita. Tämä tavoite merkitsee sitä, että ensisijaisesti suojeltaville luontotyypeille ja lajeille annetaan erityinen merkitys, koska yhteisö ja jäsenvaltiot ovat 1 artiklan d ja h alakohdan sekä johdanto-osan yhdennentoista perustelukappaleen ensimmäisen virkkeen mukaan erityisvastuussa niiden suojelusta.(11)
14. Toinen luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa mainittu seikka, joka on komission mukaan otettava huomioon jo 3 kohdan yhteydessä, on vaihtoehtoisten ratkaisujen arviointi. Komissio korostaa asianmukaisesti, että vaihtoehtoisia ratkaisuja voidaan arvioida vain, kun ei tunneta ainoastaan alkuperäisen suunnitelman tai hankkeen toteuttamisen vaan myös vaihtoehtoisten ratkaisujen vaikutukset suojelualueeseen. Se kuitenkin sekoittaa tässä yhteydessä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan kriteerien soveltamisen 4 kohdan vaihtoehtoisten ratkaisujen arvioinnin yhteydessä kyseisessä 3 kohdassa edellytetyn arvioinnin suorittamiseen.
15. Kun vaihtoehtoisia ratkaisuja on arvioitava, tämä on tehtävä sen osalta, miten nämä ratkaisut vaikuttavat suojelualueisiin, samojen tieteellisten standardien mukaisesti kuin alkuperäisen suunnitelman tai hankkeen arviointi. Ainoastaan vaikutusten vastaavanlaisella arvioinnilla vaihtoehtoja voidaan ylipäänsä vertailla. Käytännössä lupamenettelyssä toteutetaan usein arvioinnin molemmat vaiheet samanaikaisesti, kun on nähtävissä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa alun perin suunnitellussa muodossaan kyseiseen alueeseen. Olisi tehotonta selvittää ensin kaikki suunnitelman tai hankkeen vaikutukset ja vasta tämän jälkeen muiden arviointien yhteydessä todeta, onko vaihtoehtoisia ratkaisuja olemassa ja mitä vaikutuksia niillä on.
16. Oikeudelliselta kannalta luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaiset arvioinnit on kuitenkin erotettava tiukasti toisistaan. Kyseistä 6 artiklan 4 kohtaa sovelletaan vasta, kun 3 kohdan mukaisesti tehdyn arvioinnin jälkeen
ei voida sulkea pois sitä, että alueelle aiheutuu haitallisia vaikutuksia.(12) Velvollisuus
vaihtoehtoisten ratkaisujen arvioimiseen on siis vasta, kun tällaisessa tilanteessa suunnitelma tai hanke on tästä huolimatta erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä toteutettava. Jos toteuttamisesta sitä vastoin luovutaan, vaihtoehtoisten ratkaisujen arviointi on tarpeetonta myös siinä tapauksessa, että alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin tulos on kielteinen. Alankomaiden hallitus tulkitsee siis asianmukaisesti luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa siten, että niissä säädetään useampivaiheisesta suunnitelmien ja hankkeiden arviointijärjestelmästä.(13) Tämän vuoksi 6 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanon yhteydessä ei vielä tarvitse ottaa huomioon 4 kohdassa mainittuja seikkoja. Kyseisen 6 artiklan 4 kohdan soveltaminen voi sitä vastoin edellyttää arviointeja, jotka vastaavat 3 kohdan mukaista arviointia.
17. Täydellisyyden vuoksi on todettava, että on myös olemassa vaihtoehtoisia ratkaisuja, jotka eivät muuta suunnitelmaa tai hanketta siinä merkityksessä, mitä vaihtoehtoisen suunnitelman tai hankkeen käsitteellä tarkoitetaan, vaan jotka koskevat yksinomaan suunnitelman tai hankkeen toteuttamista. Kun on kyse suojelualueille aiheutuvista vaikutuksista, on esimerkiksi ajateltava, että häiritsevä toiminta toteutetaan silloin, kun sen haittavaikutukset ovat vähäisimmät. Tällaiset toteuttamisvaihtoehdot voivat kuulua suunnitelmaa tai hanketta koskeviin näkökohtiin, jotka on selvitettävä jo luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisessa arvioinnissa. Kyseisen 6 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen mukaisesti toimivaltaisten viranomaisten on otettava huomioon tämän arvioinnin tulokset lupapäätöksen yhteydessä myös siinä tapauksessa, että kyseessä olevalle alueelle ei aiheudu vaikutuksia. Tämä velvoite voi nimittäin myötävaikuttaa yhteisön tärkeinä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin‑ ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttämiseen luontodirektiivin 2 artiklan 2 kohdassa ja 3 artiklan 1 kohdassa vahvistettujen tämän direktiivin tavoitteiden mukaisesti. Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohta ei kuitenkaan koske tällaisia toteuttamisvaihtoehtoja, vaan vaihtoehtoisia suunnitelmia ja hankkeita.
18. Kanne on näin ollen hylättävä tältä osin.
IV Oikeudenkäyntikulut
19. Työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska käsiteltävänä olevassa asiassa komission kuusi kanneperustetta hyväksyttiin kokonaisuudessaan ja yksi kanneperuste pitkälti, oikeudenkäyntikulujen osalta on merkityksetöntä, että komissio peruutti vastauksessaan yhden kanneperusteen ja että se hävisi asian osittain yhden muun kanneperusteen osalta. Alankomaat on näin ollen velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
V Ratkaisuehdotus
20. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1. Alankomaiden kuningaskunta ei ole toteuttanut luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 18 artiklan 1 kohdassa edellytettyjä toimenpiteitä, koska se ei ole antanut säädetyssä määräajassa direktiivin 79/409 4 artiklan 1 ja 2 kohdan noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä.
2. Alankomaiden kuningaskunta ei ole toteuttanut luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 23 artiklan 1 kohdassa edellytettyjä toimenpiteitä, koska se ei ole antanut säädetyssä määräajassa direktiivin 92/43 6 artiklan 1 kohdan sekä 2 artiklan 2 kohdan ja 1 artiklan a, e ja i alakohdan, 6 artiklan 2−4 kohdan ja 7, 11 ja 15 artiklan noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä.
3. Natuurbeschermingswetin 13 §:n 4 momentti on direktiivin 92/43 6 artiklan 4 kohdan vastainen.
4. Kanne hylätään muilta osin.
5. Alankomaiden kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2)
–	EYVL L 103, s. 1.
(3)
–	EYVL L 206, s. 7.
(4)
–	Määräaikoja kyseisten direktiivien täytäntöönpanemiseksi on vaikea määritellä täsmällisesti. Tällöin voimassa olleen ETY:n perustamissopimuksen 191 artiklan 2 kohdan (josta on muutettuna tullut EY 254 artikla) mukaan määräaika riippuu päivämäärästä, jona direktiivi annetaan tiedoksi jäsenvaltioille. Lintudirektiivin osalta tämä päivämäärä oli CELEXin ja asiassa 236/85, komissio v. Alankomaat [!], 13.10.1987 annetun tuomion (Kok. 1987, s. 3989, 2 kohta) mukaan 6.4.1981. Luontodirektiivin osalta CELEXissä mainitaan 10.6.1994, kun taas yhteisöjen tuomioistuin piti asiassa C‑329/96, komissio v. Kreikka, tuomio 26.6.1997 (Kok. 1997, s. I‑3749, 2 kohta) ja asiassa C‑83/97, komissio v. Saksa, tuomio 11.12.1997 (Kok. 1997, s. I‑7191, 2 kohta) lähtökohtana päivämäärää 5.6.1994.
(5)
–	Tämän näkemyksen tueksi komissio viittaa myös antamansa tulkintaohjeen ”Natura 2000 ‑alueiden suojelu ja käyttö, luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset” (Luxemburg, 2000) 5.3.1 kohtaan (suomenkielisen version s. 43), jonka mukaan vaihtoehtoiset ratkaisut ”olisi tavallisesti pitänyt selvittää jo osana 6 artiklan 3 kohdan mukaista ensimmäistä arviointia”.
(6)
–	Komissio mainitsee tässä yhteydessä tulkintaohjeensa 4.4.1 kohdan (mainittu edellä alaviitteessä 5, suomenkielisen version s. 33).
(7)
–	Tässä edellä alaviitteessä 5 mainitussa tulkintaohjeessa (4.5.2 kohta, suomenkielisen version s. 37) todetaan nimenomaisesti seuraavaa: ”On syytä huomioida, että vaikka 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa arvioinnissa ei asiaa suppeasti tulkiten tarvitsisi ottaa huomioon esitettyyn suunnitelmaan tai hankkeeseen kuulumattomia vaihtoehtoisia ratkaisuja ja sen vaikutuksia lieventäviä toimenpiteitä, tällaisesta lähestymistavasta voi koitua useita etuja.”
(8)
–	Asia C‑127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee und Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, tuomio 7.9.2004 (52 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(9)
–	Direktiivin saksankielinen versio vaikuttaa olevan virheellisesti käännetty tältä osin. Tämän vuoksi asianomaisten tahojen pitäisi arvioida, olisiko sitä korjattava.
(10)
–	Edellä alaviitteessä 8 mainittu asia Waddenzee, tuomion 54 kohta.
(11)
–	Ks. myös asia C‑117/03, Società Italiana Dragaggi SpA ym., tuomio 13.1.2005 (27 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(12)
–	Ks. tämän osalta myös edellä alaviitteessä 8 mainittu asia Waddenzee, tuomion 57 ja 60 kohta.
(13)
–	Ks. tämän osalta jo 29.1.2004 antamani ratkaisuehdotus asiassa C‑127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee und Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (28 kohta ja sitä seuraavat kohdat, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).