Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA TAMARA ĆAPETA
prezentate la 12 februarie 2026(1)
Cauza C‑225/24
Parlamentul European
împotriva
Comisiei Europene
„ Acțiune în anulare – Decizia C(2023) 9014 a Comisiei din 13 decembrie 2023 – Regulamentul (UE) 2021/1060 – Articolul 9 alineatul (1) și articolul 15 – Anexa III – Condiția favorizantă orizontală «Aplicarea și implementarea eficace a Cartei drepturilor fundamentale» – Reforme legislative privind deficiențele constatate în materie de independență a sistemului judiciar în Ungaria ”
I.      Introducere
1.        Începând cu cadrul
financiar multianual (denumit în continuare „CFM”) pentru perioada 2021-2027, mecanismul de condiționalitate
privind
statul de drept a devenit parte integrantă din toate instrumentele financiare prin care bugetul Uniunii
este gestionat și alocat.
2.        Prezenta cauză privește aplicarea unui
astfel de mecanism de condiționalitate, în măsura în care acesta se referă la independența sistemului judiciar, în cadrul normelor financiare reglementate de Regulamentul privind dispozițiile comune (denumit în continuare „RDC”)(2).
3.        Curtea este sesizată cu o acțiune în anulare introdusă
de Parlamentul European, având ca obiect anularea Deciziei C(2023) 9014 a Comisiei (denumită în continuare „decizia atacată”)(3), prin care cea din urmă instituție a ridicat, în luna decembrie 2023,
suspendarea plății fondurilor prevăzute de RDC pentru o serie de programe aprobate spre finanțare în Ungaria.
4.        Cauza ridică noi chestiuni
privind puterea de apreciere și obligațiile Comisiei în evaluarea aspectului dacă un anumit stat membru a îndeplinit condițiile specifice convenite pentru plata fondurilor – chestiuni care pot fi relevante și pentru alte cadre financiare.
II.    Context
A.      Condiționalitatea în cadrul diferitelor instrumente financiare ale Uniunii
5.        Înainte de a explica și de a aborda motivele invocate de Parlament în prezenta acțiune, în scopul de a înțelege mai bine contextul cauzei, este necesar să prezentăm pe scurt raportul dintre diferitele instrumente financiare care stabilesc independența sistemului judiciar drept o condiție bugetară a Uniunii impusă Ungariei(4).
6.        După cum am menționat în introducere, plățile din bugetul Uniunii convenite în cadrul CFM pentru perioada 2021-2027 au fost condiționate de respectarea statului de drept de către statul membru beneficiar.
Respectiva condiție este prevăzută drept normă generală în Regulamentul
privind condiționalitatea(5), care „stabilește normele necesare pentru protecția bugetului Uniunii în cazul unor încălcări ale principiilor statului de drept în statele membre”(6).
7.        O parte a condiționalității privind statul de drept o constituie
obligația impusă statelor membre de a asigura un sistem judiciar funcțional și independent ca mijloc de garantare a faptului că fondurile Uniunii
sunt utilizate în scopul pentru care au fost prevăzute, protejând astfel interesele financiare ale Uniunii Europene(7).
8.        Respectiva obligație de a asigura un sistem judiciar independent a fost prevăzută, într‑o formă sau alta, în mai multe cadre financiare specifice. În RDC, care constituie reglementarea în discuție în prezenta cauză, respectiva condiție este prevăzută drept una dintre condițiile favorizante orizontale, menționată sub denumirea de „[a]plicarea și implementarea efectivă a Cartei drepturilor fundamentale” (denumită în continuare „CFO privind carta”)(8).
9.        În conformitate cu un alt cadru financiar, Regulamentul de instituire a Mecanismului de redresare și reziliență (denumit în continuare „Regulamentul MRR”)(9), condițiile de efectuare a plăților în temeiul acestui mecanism
sunt cunoscute sub denumirea de „ținte” și „jaloane”(10). Condițiile orizontale, în lipsa îndeplinirii cărora nicio plată nu poate fi inițiată în temeiul aceluiași
cadru financiar, sunt cunoscute în mod obișnuit drept „jaloane esențiale”.
10.      RDC și Regulamentul MRR prevăd norme financiare care reglementează diferitele fonduri utilizate pentru alocarea bugetului Uniunii. RDC grupează normele referitoare la majoritatea fondurilor „tradiționale” ale Uniunii, utilizate pentru finanțarea diferitelor politici ale acesteia, printre care se numără și politica sa de coeziune. Regulamentul MRR a fost instituit în temeiul articolului 175 al treilea paragraf
TFUE, care permite finanțarea acțiunilor în afara fondurilor,
și este principalul program de cheltuieli al instrumentului NextGenerationEU (denumit în continuare „NGEU”)(11).
11.      În raport cu Ungaria, au fost convenite o serie de condiții și măsuri specifice în cadrul Regulamentului MRR în scopul de a realiza un sistem judiciar independent(12).
Dintre cele 27 de jaloane esențiale stabilite în respectivul cadru, în lipsa îndeplinirii cărora Ungaria nu poate obține nicio plată în conformitate cu Regulamentul MRR, 4 jaloane esențiale privesc independența sistemului judiciar(13). Respectivele jaloane sunt identice (cu excepția cerinței de consultare a părților interesate) cu cerințele adoptate în temeiul RDC ca parte a CFO privind carta pentru Ungaria(14).
12.      Până în prezent, nu a fost
efectuată încă nicio plată către Ungaria în conformitate cu Regulamentul MRR, întrucât Comisia a concluzionat că reformele necesare impuse prin jaloanele esențiale nu au fost puse în aplicare(15). Respectiva suspendare nu a fost încă ridicată(16).
13.      În sfârșit, condiționalitatea privind statul de drept a fost aplicată în raport cu Ungaria și în temeiul Regulamentului privind condiționalitatea. Suspendarea plății sau alte măsuri adoptate în temeiul respectivului regulament sunt subsidiare măsurilor care pot fi adoptate pentru protecția bugetului în temeiul altor
reglementări, printre care se numără și RDC și Regulamentul MRR(17).
14.      În conformitate cu Regulamentul privind condiționalitatea, la 12 decembrie 2022, Consiliul a adoptat o decizie(18) de stabilire a unor măsuri de protecție a bugetului Uniunii împotriva încălcărilor principiilor statului de drept în Ungaria. Comisia a propus(19) respectivele măsuri ca urmare a unor grave nereguli, deficiențe și puncte slabe cu caracter sistemic, larg răspândite și interconectate, în procedurile de achiziții publice în Ungaria, precum și ca urmare a limitărilor în ceea ce privește urmărirea penală a corupției în acest stat membru(20). Prin respectiva decizie, Consiliul a suspendat 55 % din angajamentele bugetare(21) pentru trei programe privind politica de coeziune(22) pentru perioada 2021-2027(23).
15.      Deși respectiva suspendare
adoptată în temeiul Regulamentului privind condiționalitatea nu a fost încă ridicată, suspendarea plăților adoptată pentru aceleași trei programe în temeiul RDC a fost ridicată prin decizia atacată, la 13 decembrie 2023.
16.      În aceeași zi, în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul privind condiționalitatea și în lipsa unei notificări scrise din partea Ungariei de solicitare a ridicării măsurilor, Comisia a adoptat, din proprie inițiativă, o decizie de reevaluare a situației din Ungaria(24). În respectiva decizie, Comisia a constatat că Ungaria nu remediase situația care a condus la adoptarea măsurilor bugetare în temeiul Regulamentului privind condiționalitatea. Prin urmare, Comisia nu a propus Consiliului ca măsurile să fie ridicate sau adaptate
în temeiul respectivului regulament(25).
B.      Etapele care au condus la adoptarea deciziei atacate
1.      Procedura în temeiul RDC și deciziile de aprobare
17.      În temeiul RDC, programele propuse de statele membre pentru finanțare sunt aprobate de Comisie(26).
18.      Bugetul Uniunii este alocat, conform respectivului cadru financiar, pe baza principiului gestiunii partajate, în conformitate cu normele de aplicare
prevăzute la articolul 63 din Regulamentul financiar(27). În executarea fondurilor, statele membre și Comisia
trebuie să asigure respectarea principiilor orizontale, care includ respectarea
drepturilor fundamentale și a cartei, astfel cum se prevede la articolul 9 alineatul (1) din RDC.
19.      În conformitate cu articolul 10 din RDC, fiecare stat membru trebuie să pregătească un acord de parteneriat (denumit în continuare „acordul de
parteneriat”) care stabilește orientarea strategică pentru programare și modalitățile de utilizare efectivă și eficace a fondurilor care intră sub incidența RDC. În temeiul articolului 12 din RDC, respectivele
acorduri de parteneriat trebuie ulterior să fie evaluate de Comisie în ceea ce privește conformitatea acestora cu RDC și cu normele
specifice fiecărui fond.
20.      În conformitate cu articolul 15 alineatul (2) din RDC, atunci când pregătesc acordurile de parteneriat, statele membre trebuie să evalueze ele însele dacă sunt îndeplinite condițiile favorizante în legătură cu obiectivul specific selectat. Atunci când un stat membru consideră că o condiție favorizantă este îndeplinită, acesta informează Comisia, care, conform articolului 15 alineatul (4) din RDC, efectuează o evaluare cât mai curând posibil, dar în cel mult trei luni de la primirea acestor informații, și informează statul membru dacă este de acord cu evaluarea sa. O condiție favorizantă este îndeplinită „atunci când sunt respectate toate criteriile aferente”(28), ceea ce reprezintă un standard obligatoriu atât pentru un stat membru, cât și pentru Comisie în cadrul evaluării îndeplinirii condițiilor favorizante.
21.      Anexa III la RDC conține condiții favorizante
orizontale, care sunt, în conformitate cu articolul 15 alineatul (1) din acest regulament,
aplicabile tuturor obiectivelor specifice. Respectivele condiții trebuie îndeplinite înainte de efectuarea oricăror plăți din fonduri. Una dintre condițiile favorizante orizontale prevăzute în anexa III la RDC este CFO privind carta, în temeiul căreia statele membre beneficiare sunt printre altele obligate să pună în aplicare „[m]odalități prin care să se asigure că programele sprijinite de fonduri și implementarea lor respectă dispozițiile relevante ale [c]artei”.
22.      La 22 iulie 2022, data la care a prezentat cererea de finanțare din fondurile care fac obiectul RDC, Ungaria a considerat că toate condițiile favorizante orizontale, inclusiv CFO privind carta, fuseseră îndeplinite(29).
23.      La 22 decembrie 2022, Comisia a adoptat deciziile de aprobare pentru 10 programe operaționale finanțate în Ungaria din fondurile prevăzute în RDC pentru perioada 2021-2027(30).
24.      Cu toate acestea, cu ocazia evaluării respectivelor programe, Comisia a identificat patru deficiențe majore în legătură cu îndeplinirea CFO privind carta în Ungaria, care priveau (i) independența sistemului judiciar, (ii) libertatea academică, (iii) așa‑numitul pachet legislativ privind protecția copilului și (iv) dreptul la azil.
25.      În ceea ce privește CFO privind carta
referitoare la deficiențele legate de independența sistemului judiciar constatate în Ungaria, considerentele deciziilor de aprobare admit faptul că „au fost exprimate repetate îngrijorări în cadrul semestrului european și al mecanismului privind statul de drept cu privire la independența
sistemului
judiciar din Ungaria”(31). Aceleași considerente
descriu în continuare mai detaliat
respectivele îngrijorări și se referă la procedurile convenite în cadrul Regulamentului MRR, în care
Ungaria a fost de acord să întreprindă anumite reforme pentru a atinge obiectivul de independență a
sistemului judiciar.
26.      Prin urmare, Comisia a aprobat toate cele 10 programe și a stabilit cuantumul sprijinului financiar și al ratelor de cofinanțare(32), însă a suspendat plata respectivelor plăți până la îndeplinirea de către Ungaria a CFO privind carta.
27.      Condițiile favorizante orizontale
sunt abordate în același mod la articolul
3 din fiecare decizie de aprobare. Mai precis, articolul 3 alineatul (2) din respectivele decizii descrie
condițiile detaliate pe care Ungaria trebuie să le îndeplinească pentru a remedia nerespectarea CFO privind carta
în raport cu deficiențele constatate în materie de independență a sistemului judiciar. Respectiva dispoziție are următorul conținut:
„În ceea ce privește condiția favorizantă orizontală «3. Aplicarea și implementarea eficace a Cartei drepturilor fundamentale», sunt aplicabile următoarele dispoziții:
În ceea ce privește deficiențele constatate
în materie de independență a sistemului judiciar, această condiție
favorizantă este îndeplinită din momentul în care Ungaria a
pus în aplicare următoarele măsuri de remediere, iar respectivele modificări sunt aplicate:
(a)      măsuri legislative de consolidare a rolului
și a competențelor Consiliului Național Judiciar (CNJ) în scopul de a contrabalansa în mod eficient competențele președintelui Oficiului Național al Magistraturii (ONM), astfel cum se prevede la alineatul (3);
(b)      măsuri legislative de modificare a normelor privind alegerea președintelui Kúria, măsuri
și alte modificări legislative în raport cu normele privind regimul de repartizare a cauzelor
cu care este sesizată Kúria, precum
și reglementări legislative de modificare a normelor privind funcționarea Kúria, astfel cum se prevede la alineatul (4);
(c)      măsuri
legislative care modifică:
(i)      Articolul 666 și următoarele din Codul de procedură penală maghiar, în scopul de a elimina posibilitatea controlului exercitat de Kúria asupra legalității deciziei unui judecător de a adresa o cerere de decizie preliminară Curții de Justiție a Uniunii Europene;
(ii)      Articolul 490 din Codul de procedură penală maghiar privind suspendarea procedurii, în scopul de a elimina orice obstacol al unei instanțe de a formula o cerere de decizie preliminară în conformitate cu articolul 267 TFUE;
(d)      măsuri legislative de eliminare a posibilității, introdusă în anul 2019 prin modificarea articolului 27 din Legea CLI din 2011, ca autoritățile publice să conteste hotărârile judecătorești definitive la Curtea Constituțională.”(33)
28.      Articolul 3 alineatele (3) și (4) din deciziile de aprobare detaliază în continuare care sunt măsurile de remediere care se așteaptă mai exact din partea Ungariei în legătură cu reformele enumerate la articolul 3 alineatul (2) literele (a) și (b) din acestea(34).
29.      În sfârșit, articolul 3 alineatul (5) din deciziile de aprobare prevede că, „după ce Ungaria informează Comisia că măsurile de remediere a deficiențelor cu privire la independența sistemului judiciar menționate la alineatele (2), (3) și (4) sunt implementate și aplicate, va fi efectuată o nouă evaluare.”(35)
2.      Evenimente care au precedat adoptarea deciziei atacate
30.      La 18 iulie 2023, Ungaria a informat Comisia în legătură cu faptul că aceasta considera că reformele pe care le întreprinsese
respectau CFO privind carta.
31.      Mai precis, la 3 mai 2023, Országgyűlés (Adunarea Națională, Ungaria) a adoptat Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023)(36) care a intrat în vigoare la 1 iunie 2023. Respectiva lege a modificat o serie de alte acte legislative privind organizarea și funcționarea sistemului judiciar din Ungaria, inclusiv Legea privind personalul din sistemul judiciar (Legea LXVIII din 1997)(37), Legea privind Curtea Constituțională (Legea CLI din 2011)(38), Legea privind organizarea instanțelor (Legea CLXI din 2011)(39), Legea privind statutul judecătorilor (Legea CLXII din 2011)(40) și Legea privind procedura penală (Legea XC din 2017)(41).
32.      Comisia a considerat că informațiile primite nu i‑au permis acesteia să evalueze în întregime aspectul dacă fusese îndeplinită CFO privind carta cu privire la independența sistemului judiciar și, prin urmare, a solicitat informații suplimentare din partea Ungariei, la 26 septembrie 2023 și, din nou, la 1 noiembrie 2023. Ungaria a răspuns la respectivele
solicitări în luna decembrie a aceluiași an.
33.      Ca răspuns la anumite probleme rămase nesoluționate în sistemul Ungariei de organizare a sistemului judiciar, care au fost semnalate de Comisie, Ungaria a adoptat noi reglementări legislative. La 7 decembrie 2023, aceasta a adoptat Decretul 18/2023(42), care a instituit modificări ale normelor de administrare a instanțelor privind sistemul de repartizare a cauzelor. Acest decret a intrat în vigoare în cea de a 61-a zi de la publicare, și anume la 6 februarie 2024.
34.      La 13 decembrie 2023, Ungaria a adoptat articolul 35 din Legea de modificare a legilor universitare (Legea LXXXV din 2023)(43) care a modificat articolul 490 alineatul (1) din Legea privind procedura penală (Legea XC din 2017) în scopul de a elimina o limitare în raport cu normele aplicabile în procedurile penale privind trimiterile preliminare. Articolul 35 din respectiva lege a intrat în vigoare în cea de a 61-a zi de la publicare, și anume la 13 februarie 2024.
35.      În cererea sa introductivă, Parlamentul European face referire la alte două modificări legislative, care au precedat decizia atacată
și pe care acesta le consideră relevante pentru prezenta acțiune.
36.      Astfel, articolul 3 din Legea de modificare a legilor universitare (Lega LXXXV din 2023) a introdus un nou articol, 16/A, în Legea privind Curtea Constituțională (Legea CLI din 2011), care instituie o nouă competență acordată Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională, Ungaria) de a furniza un aviz Curții de Justiție, în cadrul procedurilor preliminare, cu privire la aspecte care țin de
suveranitatea națională.
37.      În sfârșit, la 12 decembrie 2023, Ungaria a adoptat Legea
privind protecția suveranității naționale (Legea LXXXVIII din 2023)(44).
3.      Decizia atacată(45)
38.      La 13 decembrie 2023, Comisia a adoptat decizia atacată, prin care a concluzionat că Ungaria a îndeplinit CFO privind carta în legătură cu independența sistemului judiciar. Prin urmare, Comisia a ridicat suspendarea plății
fondurilor pentru programele care priveau doar respectiva parte a CFO privind carta. Pentru acest motiv, Ungaria a devenit eligibilă să primească aproximativ 10,2 miliarde de euro din mai multe fonduri ale Uniunii prevăzute de RDC.
39.      Articolul 1 din decizia atacată prevede că Comisia a aprobat scrisoarea anexată la această decizie, care cuprinde (re)evaluarea îndeplinirii CFO privind carta, efectuată de aceasta în temeiul articolului 15 alineatul (4) din RDC,
în legătură cu deficiențele constatate cu privire la independența sistemului judiciar în Ungaria.
40.      Respectiva scrisoare de evaluare, după ce prezintă cele 10 programe în cauză, reproduce lista modificărilor
enumerate în deciziile de aprobare, care trebuiau să fie puse în aplicare de către Ungaria și pe baza cărora Comisia ar examina îndeplinirea CFO privind carta
în raport cu independența sistemului judiciar.
41.      Scrisoarea de evaluare furnizează
și cronologia schimburilor oficiale care au avut loc între Comisie și Ungaria(46).
42.      Scrisoarea de evaluare precizează apoi, fără a furniza mai multe detalii, că, în temeiul articolului 15 alineatul (4) din CPR, Comisia a efectuat o evaluare a informațiilor care i‑au fost prezentate, pe baza căreia a considerat că CFO privind carta
în raport cu independența sistemului judiciar fusese îndeplinită în Ungaria. Pentru acest motiv, cheltuielile suportate de Ungaria în raport cu anumite programe – în legătură cu care CFO privind carta
a fost inițial considerată ca nefiind îndeplinită ca urmare a deficiențelor constatate în ceea ce privește independența sistemului judiciar – puteau fi rambursate Ungariei(47).
43.      În plus, respectiva scrisoare de evaluare reiterează faptul că Comisia nu a aprobat plata fondurilor pentru mai multe programe prevăzute în RDC,
ca urmare a deficiențelor persistente constatate în Ungaria în ceea ce privește libertatea academică, legislația privind protecția copilului și dreptul de azil(48).
44.      Decizia atacată, adresată Ungariei, nu a fost publicată.
45.      Printr‑un comunicat de presă emis la 13 decembrie 2023, în aceeași zi în care a fost adoptată decizia atacată, Comisia a informat publicul cu privire la faptul că prin respectiva decizie aceasta a deblocat fondurile într‑o serie de programe aflate sub incidența RDC. În același comunicat de presă, Comisia a informat publicul și cu privire la o altă decizie, pe care a adoptat‑o tot în aceeași zi, de menținere a suspendării angajamentelor bugetare
în temeiul Regulamentului privind condiționalitatea(49).
III. Concluziile părților
46.      Printr‑o cerere
formulată la data de 25 martie 2024, Parlamentul European a solicitat Curții anularea deciziei atacate și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
47.      Comisia a solicitat Curții respingerea cererii și obligarea Parlamentului European la plata cheltuielilor de judecată.
IV.    Procedura în fața Curții
48.      La 26 iulie 2024, președintele Curții a admis cererea Ungariei de a interveni în susținerea concluziilor formulate de Comisie.
49.      La 14 octombrie 2025 a avut loc o ședință, în care Parlamentul European, Comisia și guvernul maghiar au prezentat argumente orale.
V.      Analiză
50.      În susținerea acțiunii sale în anularea deciziei atacate, Parlamentul se întemeiază pe trei motive de drept, dintre care primul este compus din șase părți. Prin intermediul acestor motive, Parlamentul susține că Comisia (i) a încălcat articolul 9 alineatul (1) și articolul 15 din RDC, precum și anexa III la acesta și a săvârșit o eroare vădită de apreciere, (ii) a încălcat obligația de motivare care îi revenea și (iii) a abuzat de puterea de care dispune.
51.      Înainte de a începe să analizăm fiecare dintre aceste motive, vom face
mai întâi o serie de observații preliminare care sunt relevante pentru a stabili modul în care Curtea ar trebui să efectueze controlul jurisdicțional în prezenta cauză.
A.      Observații preliminare
52.      Parlamentul și Comisia nu împărtășesc aceeași poziție cu privire la standardul adecvat de control pe care Curtea
ar trebui să îl aplice
atunci când evaluează decizia Comisiei privind îndeplinirea condiției favorizante referitoare la independența sistemului judiciar conform RDC.
53.      Parlamentul consideră că o astfel de evaluare impune
un control complet din partea Curții. În schimb, în opinia Comisiei, controlul exercitat de
Curte ar trebui doar să stabilească dacă Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere(50).
54.      În principiu, nivelul de intensitate a controlului exercitat de Curte va depinde de gradul de considerație pe care aceasta trebuie să o acorde
unei instituții a Uniunii în raport cu decizia
supusă controlului. Acesta va depinde la rândul său de aspectul dacă și în ce măsură dreptul aplicabil conferă sau nu o putere de apreciere instituției în ceea ce privește adoptarea acelei decizii. În principiu, cu cât puterea de apreciere a instituției este mai largă, cu atât mai puțin intruziv ar trebui să fie controlul Curții, întrucât este necesar să se examineze doar limitele acestei puteri de apreciere.
55.      În această privință, se pare că se pot distinge două etape diferite în ceea ce privește criteriul privind respectarea statului de drept ca parte a condiționalității bugetare.
56.      În prima etapă, instituțiile Uniunii (Comisia, din proprie inițiativă, în temeiul RDC,
și Consiliul, la propunerea Comisiei, în temeiul
Regulamentului MRR și al Regulamentului privind condiționalitatea) stabilesc cerințele specifice pe care un anumit stat membru trebuie să le îndeplinească – pentru a obține plata de la buget – astfel încât să protejeze interesele financiare ale Uniunii Europene.
57.      În această etapă, după cum au fost de acord
părțile la prezenta procedură, Comisia dispune de o putere de apreciere în examinarea situației existente într‑un stat membru și în stabilirea condițiilor care sunt necesare și suficiente pentru a proteja interesele bugetare ale Uniunii Europene. Respectiva putere de apreciere este
limitată în primul rând de scopul condiționalității respectării statului de drept în contextul bugetar, care este acela de a asigura utilizarea corespunzătoare a fondurilor Uniunii(51). În al doilea rând, în contextul RDC, respectiva putere de apreciere
se întemeiază pe articolul 9 alineatul (1) din RDC, care obligă atât statele membre, cât și Comisia să asigure respectarea drepturilor fundamentale și a
cartei în executarea fondurilor, precum și pe articolul 15 din RDC
și pe anexa III la acesta, care enumeră condițiile favorizante orizontale, inclusiv CFO privind carta. Respectivele dispoziții obligă Comisia să asigure respectarea cartei, însă nu prevăd nicio mențiune cu privire la modalitățile concrete de îndeplinire a acestei obligații.
58.      Prin urmare, Comisia beneficiază de o anumită putere de apreciere pentru a stabili ceea ce este necesar pentru a asigura
respectarea CFO privind carta
într‑un anumit stat membru și poate impune, în cadrul limitelor puterii sale de apreciere, cerințele specifice pe care acel stat trebuie să le îndeplinească
înainte
ca plata de la buget să fie autorizată.
59.      În ceea ce privește cele 10 programe propuse de Ungaria, Comisia a exercitat o astfel de putere de apreciere atunci când a adoptat deciziile de aprobare. După cum a subliniat Comisia în ședință, respectivele decizii nu au fost atacate în justiție. Prin urmare, modul în care Comisia și‑a exercitat puterea de apreciere cu ocazia adoptării respectivelor decizii
și a stabilirii cerințelor concrete pentru Ungaria în temeiul CFO privind carta
nu este în discuție în prezenta cauză.
60.      Prezenta cauză impune un control judiciar al deciziei Comisiei luate în a doua etapă.
61.      În a doua etapă, după ce statul membru care a fost obligat să adopte măsuri pentru a se conforma CFO privind carta
informează Comisia că astfel de măsuri au fost adoptate, aceasta din urmă trebuie, în conformitate cu articolul 15 alineatul (4) din RDC, să evalueze dacă au fost îndeplinite condițiile convenite.
62.      În această
etapă, Comisia nu are în principiu nicio putere de apreciere. Articolul 15 alineatul (2) din RDC prevede că o condiție favorizantă este îndeplinită atunci când sunt respectate toate criteriile aferente, care, în opinia noastră, cuprind cerințele legate de CFO privind carta convenite în raport cu un anumit stat membru în deciziile de aprobare.
63.      Cu alte cuvinte, odată ce Comisia a stabilit cerințele specifice în deciziile de aprobare, aceasta poate decide autorizarea plății doar dacă toate aceste cerințe sunt îndeplinite.
64.      Aceasta înseamnă că controlul jurisdicțional al Curții trebuie să se axeze pe corectitudinea evaluării Comisiei privind îndeplinirea fiecărei cerințe de către un stat membru. Aceasta este o evaluare factuală care impune, în prezenta cauză, o analiză a reformelor din Ungaria. O parte din criticile formulate de Parlament [de exemplu critica sa în raport cu noua legislație privind sistemul de puncte pentru alegerea judecătorilor sau critica sa în raport cu noile norme privind alegerea președintelui Kúria (Curtea Supremă)] impun un astfel de control asupra caracterului adecvat al reformelor din Ungaria. Întrucât Comisia nu are o putere de apreciere în această privință, simpla constatare a unei erori de apreciere ar trebui să determine anularea unei decizii. Cu alte cuvinte, pentru a asigura interesele financiare ale Uniunii, Curtea trebuie să fie convinsă că nu există nicio eroare de apreciere, iar nu doar că nu există
erori
vădite de apreciere a modificărilor puse în aplicare de Ungaria.
65.      Acestea fiind spuse, multe dintre criticile formulate de Parlament în prezenta cauză nu au această natură. Respectiva instituție nu contestă, în orice caz nu prin majoritatea argumentelor sale, constatările factuale ale Comisiei, chiar dacă descrie motivele sale în termeni de „evaluare defectuoasă”(52). Nu se contestă, de exemplu, dacă anumite legi maghiare erau sau nu erau în vigoare atunci când a fost adoptată decizia contestată. Problema care stă la originea criticilor Parlamentului privește în esență mai degrabă chestiunea dacă Comisia avea o marjă pentru eliberarea fondurilor chiar dacă cerințele impuse nu erau îndeplinite în totalitate.
66.      În opinia noastră, răspunsul la această întrebare poate fi găsit doar dacă este avut în vedere în lumina scopului impunerii CFO privind carta, care este cel de a asigura că interesele financiare ale Uniunii Europene sunt protejate. În această privință, la momentul adoptării unei decizii de ridicare a suspendării plăților, Comisiei ar trebui să i se confere o anumită marjă atunci când decide dacă există în continuare sau nu mai există un risc pentru interesele financiare ale Uniunii Europene, chiar dacă o parte dintre cerințele concrete nu sunt (încă) – sau cel puțin nu în totalitate – îndeplinite. În același mod, Comisia trebuie de asemenea să ia în considerare orice alte evoluții relevante – indiferent dacă este vorba despre evoluții legislative sau practice în statul membru supus evaluării – și să poată refuza eliberarea fondurilor pe baza faptului că aceste evoluții diminuează sau afectează reformele concrete realizate în temeiul CFO privind carta. Această putere de apreciere trebuie să fie la dispoziția Comisiei pentru a ține seama de
situații particulare care nu pot fi preconizate în prealabil.
67.      Cu toate acestea, Curtea trebuie să fie în măsură să își exercite controlul jurisdicțional
ținând cont de „ajustările la realitate”. În acest scop, dacă, în decizia
de ridicare a suspendării plății pe care o adoptă, Comisia se îndepărtează de una dintre condițiile concrete prevăzute de CFO privind carta, aceasta trebuie să furnizeze motivele pentru care a considerat totuși că fiecare cerință a fost îndeplinită în substanța sa, astfel încât să nu existe un risc pentru interesele financiare ale Uniunii Europene.
68.      Comisia trebuie să ofere o astfel de explicație la momentul adoptării unei decizii, întrucât, în lipsa ei, ar fi dificil să se evalueze dacă este necesar un control judiciar. Chiar dacă o asemenea decizie este adresată formal doar statului membru în cauză, există interese publice mai extinse în spatele acestei decizii, și anume cheltuirea banilor publici. Pentru acest motiv și mai ales în situații în care eliberarea fondurilor a fost anterior suspendată, Comisia este datoare să ofere o explicație nu numai Ungariei, ci și cetățenilor Uniunii în sens larg. Acesta este un argument în favoarea instituirii unei obligații de publicare a unei astfel de decizii(53).
69.      Aceste considerații fiind formulate, în prezenta cauză, Curtea trebuie să aprecieze dacă Comisia, în fapt, a decis să elibereze fondurile în pofida faptului că cerințele concrete prevăzute de CFO privind carta pentru Ungaria nu au fost îndeplinite și dacă justificările sale legate de abaterea de la unele dintre aceste cerințe sunt suficiente pentru a permite Curții să concluzioneze că nu mai există niciun risc pentru interesele financiare ale Uniunii Europene.
70.      Principalele argumente invocate de Parlament în cadrul primului său motiv sunt (i) că Comisia nu a efectuat în mod detaliat evaluarea reformelor legislative întreprinse în
Ungaria, pe care
ea însăși le‑a solicitat în cuprinsul deciziilor de aprobare, (ii) că nu toate reformele erau încă puse în aplicare la momentul la care Comisia a adoptat decizia atacată
și (iii) că Comisia nu a luat în considerare alte evoluții relevante care nu au fost abordate în deciziile de aprobare. Argumentul principal în cadrul celui de al doilea motiv este că lipsește motivarea impusă în decizia atacată.
71.      Propunem Curții ca, la examinarea unor astfel de argumente, să aibă în vedere următoarele.
72.      În primul rând, considerăm că este clar că Comisia este obligată să respecte cerințele pe care le‑a stabilit ea însăși pentru Ungaria în cuprinsul deciziilor de aprobare. Astfel cum a afirmat Comisia, fiecare cerință
specifică, destinată să răspundă uneia sau mai multora dintre deficiențele identificate, trebuie să aibă o legătură directă cu gestiunea
și execuția fondurilor. Prin urmare, trebuie să se presupună că, în lipsa îndeplinirii
respectivelor cerințe, interesele financiare ale Uniunii Europene ar rămâne expuse riscului. În această
privință, Ungaria trebuie să pună în aplicare toate reformele indicate în cuprinsul respectivelor decizii, iar Comisia nu poate în principiu să elibereze plățile înainte de acel moment.
73.      În al doilea rând, așa cum s‑a menționat mai sus, s‑ar putea să fie prea rigid să se solicite ca reformele să fie puse în aplicare până la ultimul detaliu, întrucât Comisia trebuie să fie în măsură să își ajusteze evaluarea în raport cu fiecare situație particulară. Cu toate acestea, în cazul în care Comisia concluzionează că Ungaria a respectat în general cerințele referitoare la independența sistemului judiciar, astfel încât fondurile să poată fi eliberate, ea trebuie să explice motivele pentru care consideră că lipsa îndeplinirii anumitor condiții nu reprezintă un risc pentru interesele financiare ale Uniunii Europene.
74.      În al treilea rând, atunci când Comisia a solicitat ca un stat membru
să adopte modificări legislative concrete, așa cum a făcut în deciziile de aprobare(54), aceasta nu trebuie în principiu să adopte o decizie de ridicare a suspendării înainte ca legislația impusă să fie în vigoare. În mod similar, atunci când cerința se referă la punerea în aplicare a legislației în practică, Comisia trebuie să evalueze și să se convingă de
aplicarea în fapt a legislației înainte de adoptarea unei decizii de ridicare a suspendării plății. Dacă, în schimb,
Comisia consideră că simpla propunere sau adoptare
a unui act legislativ îndeplinește deja cerințele impuse înainte de intrarea în vigoare
sau de punerea în aplicare a acestuia, ea trebuie să explice motivele pentru care acest lucru este posibil.
75.      În al patrulea rând, în principiu, Comisia nu poate impune cerințe suplimentare care nu au fost incluse în deciziile de aprobare, cu titlu de condiții suplimentare necesare pentru plata fondurilor. Cu toate acestea, în cazul în care au loc noi evoluții juridice (legislație, jurisprudență sau altele asemenea) în perioada cuprinsă între adoptarea deciziilor de aprobare și momentul adoptării deciziei de ridicare a suspendării plății, Comisia trebuie să le ia pe acestea în considerare, cu condiția ca respectivele
evoluții să fie de așa natură încât să influențeze scopul reformelor care au fost impuse în cadrul deciziilor de aprobare. Ignorarea unor astfel de evoluții ar fi contrară scopului condiționalității respectării statului de drept. Aceasta ar contraveni și articolului 15 alineatul (6) din RDC, care obligă statele membre și Comisia să se asigure de îndeplinirea și de respectarea condițiilor favorizante pe întreg parcursul perioadei de programare.
76.      În lumina celor de mai sus, vom examina în cele ce urmează fiecare dintre motivele invocate de Parlament, în ordinea în care această instituție le‑a prezentat în cererea pe care a adresat‑o Curții.
B.      Primul motiv de drept: încălcarea articolului 9 alineatul (1) și a articolului 15 din RDC, precum și a anexei III la acesta și erori vădite de apreciere
77.      Primul motiv formulat de Parlament este împărțit în șase părți, susținându‑se că (i) nu toate modificările erau în vigoare la data adoptării deciziei atacate, (ii) evaluarea reformelor privind CNJ a fost defectuoasă, (iii) evaluarea reformelor privind independența Kúria (Curtea Supremă) a fost defectuoasă, (iv) evaluarea reformelor privind numirile în sistemul judiciar a fost defectuoasă, (v) evaluarea reformelor privind trimiterile preliminare a fost defectuoasă și (vi) Comisia nu a luat în considerare toate elementele relevante pentru evaluare.
1.      Primul parte a primului motiv: nu toate modificările erau în vigoare la data adoptării deciziei atacate
a)      Principalele probleme abordate și argumentele părților
78.      Articolul 3 alineatul (2) din deciziile de aprobare prevede că CFO privind carta
va fi considerată îndeplinită imediat ce Ungaria „a pus în aplicare [modificările enumerate în acestea], iar respectivele modificări
sunt aplicate”.
79.      Parlamentul susține că Comisia a săvârșit o eroare atunci când a adoptat decizia atacată înainte ca Decretul 18/2023 privind sistemul de repartizare a cauzelor cu care este sesizată Kúria (Curtea Supremă) – care prevede norme detaliate de înregistrare a acestora și subliniază obligația instanței de a publica săptămânal informații actualizate pe site‑ul său web – și articolul 35 din Legea de modificare a legilor universitare
(Legea LXXXV din 2023) – care a eliminat sintagma „aplicabile în procedura penală” din cuprinsul articolului 490 alineatul (1) din Codul de procedură penală, pe care Comisia a considerat‑o a fi un impediment pentru a
adresa cereri de decizie preliminară Curții de Justiție – să fie aplicabile. Ambele acte legislative au intrat în vigoare la 61 de zile de la publicare, și anume la 6
și, respectiv, la 13 februarie 2024.
80.      Comisia susține că, în temeiul Legii privind reformele sistemului judiciar
(Legea X din 2023), „aproape toate” modificările impuse prin deciziile de aprobare erau în vigoare și se aplicau începând cu 1 iunie 2023. Cele două modificări care nu intraseră încă în vigoare la momentul adoptării deciziei atacate nu reprezintă, în opinia Comisiei, decât niște clarificări suplimentare ale măsurilor deja în vigoare. Guvernul maghiar, intervenind în susținerea Comisiei, invocă faptul că cele două modificări la care face referire Parlamentul au fost propuse pentru a asigura adoptarea
normelor de punere în aplicare aferente,
care au fost elaborate și propuse pe baza unei evaluări exhaustive efectuate de Comisie.
81.      În plus, Comisia consideră că aceasta nu putea
solicita clarificări suplimentare, astfel cum se prevede la articolul 15 alineatul (4) din RDC, dat fiind că acest lucru ar fi posibil doar în cazul unei evaluări negative. Comisia
susține în plus că a solicitat clarificări în două ocazii anterioare, fapt care întârziase deja adoptarea deciziei sale mult mai mult decât perioada de trei luni impusă de respectiva dispoziție.
b)      Analiză
82.      Articolul 15 alineatul (4) din RDC impune Comisiei obligația de a efectua „cât mai curând posibil, dar în cel mult trei luni” de la primirea informațiilor relevante, o evaluare și de a informa statul membru respectiv în cazul în care este de acord cu propria evaluare efectuată de acesta din urmă cu privire la îndeplinirea
condițiilor favorizante orizontale. Cu toate acestea, în cazul în care Comisia nu dispune de suficiente informații pentru a ajunge fie la o decizie pozitivă, fie la una negativă, nimic nu o împiedică pe aceasta să solicite informații suplimentare, astfel cum a făcut în mod concret în două ocazii anterioare în cadrul prezentei proceduri (a se vedea punctul 32 din prezentele concluzii).
83.      Al doilea, al treilea și al patrulea paragraf ale articolului 15 alineatul (4) din RDC reglementează doar procedura în cazul unei evaluări negative efectuate de Comisie. Cu toate acestea, respectiva dispoziție și, cu titlu mai general,
RDC nu prevăd nicio dispoziție în legătură cu posibilitatea Comisiei de a solicita clarificări suplimentare.
84.      În opinia noastră,
este la fel de mult în interesul statului membru în cauză cât este în interesul unei desfășurări eficiente și rapide a procedurii necesitatea recunoașterii posibilității Comisiei de a solicita clarificări suplimentare înainte ca aceasta să ajungă la o decizie pozitivă sau la o decizie negativă. În cazul în care Comisia nu deține suficiente informații, aceasta nu poate ajunge la o decizie pozitivă și, prin urmare, în interesul execuției corespunzătoare a bugetului Uniunii, ar putea adopta doar o decizie negativă. Într‑un astfel de scenariu, întreaga procedură ar trebui să fie reluată, prin acordarea unui alt termen de trei luni Comisiei pentru a ajunge la o decizie după ce statul membru în cauză o va fi informat cu privire la punerea în aplicare a reformelor impuse.
85.      În acest sens, cerința de solicitare a unor clarificări nu prelungește,
așadar, în mod necesar perioada în detrimentul unui stat membru, ci permite Comisiei să ajungă la o decizie pozitivă mai rapid.
Pentru acest motiv și contrar celor susținute de Comisie, suspendarea procedurii până la primirea clarificărilor sau intrarea în vigoare a unei noi legislații
nu reprezintă o încălcare a dreptului unui stat membru de a obține o evaluare motivată cât mai curând posibil.
86.      Aceasta înseamnă că, în conformitate cu
RDC, Comisia nu a fost împiedicată nici să solicite clarificări suplimentare, nici să aștepte intrarea în vigoare a reformelor în cauză înainte de a adopta o
decizie
pozitivă.
87.      În lumina celor menționate, trebuie reamintit că atât Decretul 18/2023, cât și articolul 35 din Legea de modificare a legilor universitare (Legea LXXXV din 2023) au devenit aplicabile în luna februarie 2024.
Faptul că Comisia a insistat
ca respectivele modificări să fie adăugate în legislație demonstrează că această instituție a apreciat că modificările menționate nu sunt doar „suplimentare”, ci destul de necesare – făcând deci parte din aspectele „care trebuie aplicate” înainte de adoptarea unei evaluări pozitive.
88.      Întrucât aceste reglementări nu erau încă aplicate, aspect care figura printre condițiile stabilite în deciziile de aprobare, Comisia a încălcat obligațiile care îi reveneau, prin adoptarea prematură a deciziei atacate, fără a furniza nicio justificare pentru o astfel de încălcare.
89.      Prin urmare, propunem Curții să admită prima parte a primului motiv ca fiind întemeiat.
2.      A doua parte a primului motiv: evaluarea defectuoasă a reformelor privind CNJ
a)      Principalele probleme abordate și argumentele părților
90.      În deciziile de aprobare, Comisia a constatat că instituirea ONM – care
administrează instanțele și este condus de un președinte ce dispune de ample competențe administrative – prezintă un risc evident de adoptare a unor decizii arbitrare referitoare la activitatea profesională a judecătorilor, inclusiv transferul lor
și recuzarea din completul de judecători care se pronunță asupra cauzelor administrative(55). Având în vedere acest
risc, articolul 3 alineatul (3) din deciziile de aprobare impune adoptarea unor modificări legislative care să prevadă competențe mai puternice în favoarea CNJ, astfel încât acesta să își poată exercita în mod efectiv rolul constituțional în
supravegherea ONM. Mai precis, litera (b) a celui de al cincilea paragraf al articolului 3 alineatul (3) din deciziile de aprobare impune conferirea în favoarea CNJ a unei depline capacități juridice și autonomii bugetare. Litera (d) a celui de al cincilea paragraf al articolului 3 alineatul (3) din acestea impune Ungariei obligația de a aduce modificări normelor care reglementează alegerea judecătorilor în CNJ, iar litera (a) a celui de al treilea paragraf al articolului 3 alineatul (3) impune obligația de a conferi CNJ competența de a emite avize obligatorii cu privire la reglementările referitoare la sistemul de puncte necesare pentru evaluarea candidaturilor
pentru funcțiile din sistemul judiciar.
91.      Pentru a îndeplini respectivele cerințe, Ungaria a adoptat articolul 45 din Legea privind reformele judiciare
(Legea X din 2023), prin care a consolidat independența administrativă și financiară a CNJ(56). Cu toate acestea, respectiva modificare
prevedea că, pentru o perioadă de nouă luni de la data intrării sale în vigoare, atribuțiile bugetare ale CNJ
urmau să fie îndeplinite provizoriu de ONM
(denumită în continuare „perioadă de incubație”). Respectiva
perioadă s‑a încheiat la 1 martie 2024, ulterior adoptării deciziei atacate.
92.      Parlamentul consideră că evaluarea celor trei reforme efectuată de Comisie a fost defectuoasă. În ceea ce privește capacitatea juridică și autonomia financiară ale CNJ, Parlamentul consideră că decizia atacată a fost adoptată prematur. În ceea ce privește noile norme de alegere a membrilor CNJ, care erau programate să intre în vigoare abia în luna ianuarie 2024, Parlamentul consideră, în mod similar, că Comisia nu putea adopta decizia atacată
anterior intrării în vigoare a respectivelor
norme. În ceea ce privește emiterea unui aviz obligatoriu cu privire la sistemul de puncte, Parlamentul consideră că acest act nu înseamnă că sistemul de puncte existent trebuie înlocuit într‑un
termen‑limită, astfel încât sistemul actual ar putea fi menținut pe termen nelimitat.
93.      Comisia, susținută de Ungaria, afirmă
că Legea privind reformele judiciare
(Legea X din 2023), care a intrat în vigoare anterior adoptării deciziei atacate, a instituit reformele necesare, care s‑au axat pe conferirea
în favoarea CNJ a unor competențe extinse cu privire la ONM. Perioada de incubație de nouă luni privea doar aspecte legate de gestiune
și de organizare, ceea ce nu a împiedicat CNJ să își exercite noile competențe cu privire la ONM. Cerințele referitoare la alegerea membrilor CNJ
erau doar marginale, iar Comisia nu avea în niciun caz
vreun motiv să considere că independența și competența CNJ l‑au împiedicat pe acesta să își exercite funcțiile de control impuse cu privire la ONM. În sfârșit, Comisia nu consideră că împrejurarea că aceasta nu a solicitat ca sistemul de puncte să fie modificat într‑un termen determinat constituie o deficiență în ceea ce privește
CFO privind carta, acesta fiind motivul pentru care nu a prevăzut acest aspect cu titlu de cerință în cuprinsul deciziilor de aprobare.
b)      Analiză
94.      Primele două critici formulate de Parlament se referă la natura
prematură a deciziei atacate. În conformitate cu propunerea pe care am prezentat‑o în legătură cu prima parte a primului motiv și în lipsa vreunei motivări în decizia atacată care să explice motivul pentru care Comisia nu a așteptat ca respectivele reforme să intre în vigoare sau să fie aplicate, considerăm că Curtea ar trebui
să constate
că Comisia a aplicat legea incorect.
95.      În ceea ce privește emiterea unui aviz obligatoriu cu privire la reglementarea sistemului de puncte, suntem de acord cu Comisia că deciziile de aprobare nu au impus o reformă imediată a acestui sistem, ci doar au
prevăzut ca CNJ să
fie competent
să emită avize obligatorii cu privire la toate reformele aduse acestui sistem. Având în vedere că respectivul aspect al deciziilor de aprobare nu a fost contestat după adoptarea acestora, propunem Curții să respingă acest aspect al celei de a doua părți a primului motiv
invocat de Parlament.
96.      Pe baza considerațiilor de mai sus, propunem Curții să admită în parte cea de a doua parte a primului motiv ca fiind întemeiată.
3.      A treia parte a primului motiv: evaluarea defectuoasă a reformelor privind independența Kúria (Curtea Supremă)
a)      Principalele probleme abordate și argumentele părților
97.      În deciziile de aprobare, Comisia a constatat că independența sistemului judiciar a fost în special subminată ca urmare a puterilor de apreciere extinse atribuite președintelui Kúria
(Curtea Supremă) atât în ceea ce privește numirea judecătorilor în funcții de conducere, cât și în ceea ce privește repartizarea cauzelor(57). Pentru acest motiv, articolul 3 alineatul (4) din deciziile de aprobare a impus adoptarea unui set de modificări referitoare la normele privind alegerea președintelui Kúria (Curtea Supremă)(58) și sistemul de repartizare a cauzelor la respectiva instanță(59).
98.      În ceea ce privește alegerea președintelui Kúria (Curtea Supremă), Parlamentul susține că, anterior adoptării deciziei atacate, Comisia nu a evaluat în mod corespunzător posibilitatea ca actualul președinte al Kúria (Curtea Supremă) să fie menținut în funcție pentru o perioadă nedeterminată prin decizia unei minorități de o treime din Országgyűlés
(Adunarea Națională)(60).
99.      În ceea ce privește sistemul de repartizare a cauzelor, Parlamentul ridică patru critici. În primul rând, repartizarea
cauzelor către
camere fără intervenție umană nu era în întregime automată în temeiul articolului 18 din Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023)(61), procedură care nu fusese pusă în aplicare
înainte de adoptarea deciziei atacate. În plus, în luna octombrie 2023, Comisia a solicitat Ungariei să furnizeze o confirmare în scris din partea unui expert independent în domeniul penal sau a celui unei alte profesii echivalente în sensul că cauzele depuse pe cale electronică primesc un număr de înregistrare a cauzei fără intervenție umană. Respectivul raport de expertiză nu fusese furnizat la momentul adoptării deciziei atacate. În al doilea rând, Parlamentul susține că sistemul este lipsit de transparență
întrucât rapoartele publicate săptămânal de Kúria (Curtea Supremă) pe site‑ul său web conțin date incomplete, iar respectiva instanță nu preconizează să publice motivele de repartizare a cauzelor unei alte camere. Atunci când a fost aplicată o excepție, singura motivare publicată a constat în indicarea dispoziției juridice aplicate în cauză. Parlamentul susține în continuare
că, atunci când cauzele sunt realocate din cauza volumului mare de muncă, nu există nicio modalitate de a verifica dacă camera
inițială era într‑adevăr supraîncărcată. În plus, sistemul de repartizare a cauzelor ar trebui ca, în cazurile de derogare, să înregistreze decizia în dosarul cauzei și să o pună la dispoziția părților. Cu toate acestea, Parlamentul observă că nu este clar dacă astfel de înregistrări au într‑adevăr
loc
sau, în caz afirmativ, dacă acestea conțin suficiente detalii astfel încât să permită părților să aprecieze dacă derogarea se aplică în conformitate cu normele generale. În al treilea rând, începând cu 1 ianuarie 2024, normele de
repartizare a cauzelor au permis instituirea
unor noi camere competente să soluționeze cauzele referitoare la alegeri în contextul alegerilor parlamentare și municipale din 2024(62). Parlamentul susține că nu există niciun fel de informații disponibile cu privire la componența respectivelor camere. În al patrulea rând, Parlamentul susține că, în deciziile de aprobare, Comisia a ignorat faptul că ar fi putut exista
probleme în legătură cu
sistemul de gestionare a cauzelor la nivelul instanțelor de grad inferior, astfel cum s‑a prezentat în Raportul din 2023 privind statul de drept(63).
100. Comisia, susținută de Ungaria, învederează că deciziile de aprobare nu conțin o cerință de revocare anticipată a președintelui Kúria (Curtea Supremă)
și, în orice caz, mandatul acestuia urmează să expire în anul 2028. În ceea ce privește sistemul de repartizare a cauzelor, Comisia susține că Ungaria a pus în aplicare toate cerințele stabilite în deciziile de aprobare, iar lipsa oricărei intervenții umane nu constituia o cerință de repartizare a cauzelor. În schimb, respectivele decizii impuneau doar ca numerotarea acțiunilor depuse pe cale electronică să fie efectuată fără intervenție umană. În plus, fișierele‑jurnal publicate săptămânal pe site‑ul web al respectivei instanțe dovedesc faptul că acțiunile introduse pe cale electronică primesc un număr secvențial de cauză în ordinea sosirii lor
și că acestea sunt repartizate camerelor în aceeași ordine. Mai mult, atunci când este adoptată o anumită derogare, părților li se furnizează
informații cu privire la temeiurile aplicabile derogării. În ceea ce privește derogarea privind volumul mare de muncă, Comisia afirmă că deciziile de aprobare impuneau să fie disponibile date obiective, cerință care a fost îndeplinită din moment ce CNJ a devenit competent
să adopte avize obligatorii cu privire la fișierele de date și la metodele de apreciere a volumului de muncă al judecătorilor. În plus, Comisia susține că nu ar fi putut avea cunoștință, la momentul adoptării deciziei atacate, de posibilitatea creării unor noi camere în sistemul de repartizare a cauzelor, care
s‑a concretizat doar începând cu 1 ianuarie 2024. În sfârșit, Comisia recunoaște că sunt necesare anumite îmbunătățiri în ceea ce privește instanțele de grad inferior, însă nu a inclus respectiva cerință în deciziile de aprobare, întrucât a considerat că era suficient să se concentreze pe funcționarea corespunzătoare a Kuria (Curtea Supremă), care reprezintă cel mai important element pentru protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene în contextul programelor în cauză.
b)      Analiză
101. În conformitate cu articolul 36 alineatul (1) din Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023)(64), Ungaria a adoptat modificări pe care Comisia le‑a solicitat în deciziile sale de aprobare. Respectivele
modificări
nu au impus revocarea președintelui Kúria
(Curtea Supremă) aflat în funcție, revocare pe care Comisia nu o poate în niciun caz solicita, întrucât aceasta ar contraveni principiului inamovibilității prevăzut de dreptul Uniunii(65). În opinia noastră, faptul că președintele actual ar putea rămâne în funcție pentru o perioadă nedeterminată, cu condiția ca majoritatea necesară în Országgyűlés
(Adunarea Națională) să nu fie atinsă în scopul numirii unui nou președinte, este mult prea ipotetic și nu susține
concluzia potrivit căreia Comisia a săvârșit o eroare de apreciere – prin faptul că a constatat că noua legislație îndeplinește cerințele prevăzute de CFO privind carta
–
care ar justifica anularea
deciziei atacate. Acest lucru este cu atât mai adevărat cu cât deciziile de aprobare nu impuneau modificarea sistemului de alegere a președintelui Kúria (Curtea Supremă) de către
Országgyűlés (Adunarea Națională).
102. Prin urmare, considerăm că Curtea trebuie să respingă respectivul argument invocat de Parlament.
103. În ceea ce privește caracterul automat al repartizării cauzelor, prin introducerea articolului 18 din Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023)(66), Ungaria a adoptat cerința stabilită de Comisie prin deciziile de aprobare. Cu toate acestea, înainte de adoptarea deciziei atacate, Ungaria nu a furnizat un raport al unui expert independent care să certifice faptul că acțiunile introduse pe cale electronică primesc efectiv un număr de cauză fără intervenție umană, condiție asupra căreia Comisia insistase. Comisia nu a oferit nicio explicație în decizia atacată cu privire la motivul pentru care nu a aplicat respectiva cerință(67).
104. Prin urmare, suntem de părere că Curtea trebuie să admită critica Parlamentului
ca fiind întemeiată.
105. În ceea ce privește transparența sistemului de repartizare a cauzelor, Ungaria a finalizat reformele privind Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023) prin adoptarea Decretului 18/2023, care nu fusese încă aplicat la data la care Comisia a adoptat decizia atacată (astfel cum s‑a precizat deja în raport cu prima parte a primului motiv). Prin urmare, Comisia nu ar fi putut în mod rezonabil să concluzioneze că cerințele stabilite în deciziile de aprobare au fost îndeplinite.
106. În plus, Parlamentul susține că noile norme privind regimul de repartizare a cauzelor, care au înlocuit normele din decembrie 2023, au devenit aplicabile începând cu 1 ianuarie 2024 și prevăd înființarea unor noi camere care se pronunță asupra cauzelor
în materie electorală în contextul alegerilor parlamentare și municipale. Comisia susține că nu avea cunoștință de aceste modificări, însă schimbul de scrisori al acesteia cu Ungaria dovedește că fusese informată în legătură cu acestea. Comisia știa de asemenea că noul sistem de repartizare a cauzelor
urma să își producă efectele doar odată cu următoarea modificare a sistemului de repartizare a cauzelor cu care este sesizată Kúria (Curtea Supremă), modificare
care trebuia să intre în vigoare ulterior adoptării
deciziei atacate. Prin urmare, acestea sunt indicii obiective că Comisia știa că regimul de repartizare
va fi diferit de cel pe care îl solicitase, însă
s‑a grăbit totuși să efectueze o evaluare pozitivă fără să confirme faptul că regimul corespunzător era aplicat sau fără să precizeze măcar motivul pentru care o astfel de derogare era acceptabilă.
107. Pentru
acest motiv, propunem Curții să admită respectivele două critici invocate de Parlament.
108. În sfârșit, având în vedere faptul că Comisia nu a prevăzut nicio cerință referitoare la gestionarea cauzelor la nivelul instanțelor de rang inferior, Ungaria nu era obligată să implementeze astfel de reforme în temeiul RDC.
109. Această critică a Parlamentului ar trebui, așadar, să fie respinsă.
110. Pe baza celor de mai sus, propunem Curții să admită în parte cea de a treia parte a primului motiv ca fiind întemeiată.
4.      A patra parte a primului motiv: evaluarea defectuoasă a reformelor privind numirile în funcțiile din sistemul judiciar
a)      Principalele probleme abordate și argumentele părților
111. Articolul 3 alineatul (4) din deciziile de aprobare impune printre altele Ungariei să elimine posibilitatea ca membrii
Alkotmánybíróság
(Curtea Constituțională) să fie numiți la Kúria (Curtea Supremă) fără respectarea procedurii standard de depunere a candidaturii.
112. Parlamentul reproșează Comisiei că nu a solicitat Ungariei să elimine posibilitatea ca membrii Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională), care își desfășoară activitatea la această instanță înainte de reformele
judiciare introduse prin articolul 59 din Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023), să își continue activitatea profesională ca judecători obișnuiți în instanțe de apel la alegerea lor. În același timp, membrii Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională)
numiți ulterior intrării în vigoare a Legii privind reformele judiciare (Legea X din 2023) nu pot fi transferați la instanțele de apel, în timp ce aceia care își desfășurau deja activitatea în cadrul respectivei Curți anterior adoptării acestei legi pot fi transferați la acele instanțe.
113. Comisia, susținută de Ungaria, afirmă că evaluarea pe care a efectuat‑o
s‑a axat pe procedura de numire a judecătorilor la Kúria (Curtea Supremă), iar nu pe aceea a membrilor Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională). Comisia susține în plus că posibilitatea ca membrii Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională) fără experiență judiciară anterioară să își continue activitatea profesională la instanțele de apel, fără a fi nevoiți
să parcurgă procedura standard de numire în funcțiile din sistemul judiciar, nu este de asemenea natură încât să poată submina independența sistemului judiciar din Ungaria.
b)      Analiză
114. Considerăm că Ungaria a pus doar parțial în aplicare reforma solicitată de Comisie, întrucât noile norme sunt aplicabile doar viitorilor membri ai Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională), însă nu îi afectează pe cei care își desfășoară deja activitatea în cadrul respectivei instanțe. Prin urmare, Comisia ar fi trebuit să se asigure că Ungaria îndeplinise în întregime cerințele pe care le‑a
stabilit pentru acest stat
membru
în deciziile de aprobare, cerințe care sunt, în opinia noastră, destinate să se aplice în mod egal tuturor membrilor Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională) care își desfășurau activitatea la această instanță anterior și ulterior intrării în vigoare a dispoziției relevante din Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023).
115. Prin urmare, suntem de părere că Comisia nu a aplicat cerința menționată impusă Ungariei, motiv pentru care propunem Curții să admită a patra parte a primului motiv ca fiind fondat.
5.      A cincea parte a primului motiv: evaluarea defectuoasă a reformelor privind trimiterile preliminare
a)      Principalele probleme abordate și argumentele părților
116. Articolul 3 alineatul (2) litera (c) din deciziile de aprobare impune ca Ungaria, [în temeiul articolului 3 alineatul (2) litera (c) punctul (i)], să modifice articolul 666 și următoarele din Codul de procedură penală astfel încât să elimine posibilitatea pe care o are Kúria (Curtea Supremă)
să efectueze controlul legalității deciziei unui judecător de la o instanță de grad inferior de a sesiza Curtea de Justiție cu o cerere de decizie preliminară, iar,
[în temeiul articolului 3 alineatul (2) litera (c) punctul (ii)], să modifice articolul 490 din acest cod privind suspendarea procedurilor, în scopul de a elimina orice obstacol care ar putea descuraja o instanță să formuleze o cerere de decizie preliminară
în temeiul articolului 267 TFUE.
117. Parlamentul susține că reformele instituite prin articolul 63(68) și prin articolul 64(69) din Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023) nu anulează în mod explicit precedenta Decizie Bt.III.838/2019/11
a Kúria (Curtea Supremă), despre care Curtea de Justiție a constatat că
încalcă dreptul Uniunii(70) și care ar putea avea un efect descurajator asupra judecătorilor care intenționează să adreseze cereri de decizie preliminară Curții de Justiție. În susținerea acestui argument, Parlamentul invocă articolul 3 din Legea de modificare a legilor universitare (Legea LXXXV din 2023), care a introdus posibilitatea Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională) de a furniza un aviz Curții de Justiție, în cadrul unei proceduri de trimitere preliminară, cu privire la aspecte
precum identitatea, securitatea și suveranitatea naționale. În opinia Parlamentului, în cazul în care ar fi interpretată în coroborare cu Legea privind protecția suveranității naționale (Legea LXXXVIII din 2023), care a fost adoptată în cadrul aceleiași sesiuni a Országgyűlés (Adunarea Națională), respectiva măsură ar putea fi înțeleasă drept un semnal adresat judecătorilor aparținând instanțelor de drept comun că chestiunile privind aceste aspecte trebuie decise de Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională), ceea ce ar putea avea,
așadar, un efect descurajator asupra judecătorilor care intenționează să adreseze cereri de decizie preliminară cu privire la aspecte similare. În plus, Parlamentul susține că părțile din reformă care erau destinate să elimine obstacolele în privința prezentării cererilor de decizie preliminară – mai precis partea referitoare la eliminarea sintagmei „aplicabil în procedurile penale” din articolul 490 alineatul (1) din Codul de procedură penală – nu erau încă aplicabile la data la care decizia atacată a fost adoptată, întrucât acestea au fost instituite abia prin articolul 35 din Legea de modificare a legilor universitare (Legea
LXXXV din 2023), care a intrat în vigoare în anul 2024.
118. Comisia, susținută de Ungaria, consideră că măsurile legislative, care au intrat în vigoare la 1 iunie 2023, atunci când articolele 63 și 64 din Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023) au fost adoptate, eliminaseră deja orice îndoială cu privire la cererile de decizie preliminară
la care reclamantul face referire. Comisia susține
de asemenea că, atât în temeiul respectivelor reforme legislative, cât și în cel al
Hotărârii Curții de Justiție IS (Nelegalitatea cererii de decizie preliminară), nu se poate susține că Decizia Bt.III.838/2019/11 pronunțată de Kúria (Curtea Supremă) ar avea în continuare un efect descurajator asupra judecătorilor. În acest scop, pentru a se asigura că nu mai exista nicio îndoială rezonabilă, Ungaria a adoptat articolul 35 din Legea de modificare a legilor universitare (Legea
LXXXV din 2023), prin care a eliminat sintagma „aplicabil în procedurile penale” din articolul 490 alineatul (1) din Codul de procedură penală. Deși respectiva măsură specifică a intrat în vigoare ulterior adoptării deciziei atacate, Comisia consideră că principalele obstacole în calea formulării cererilor de decizie preliminară introduse prin decizia precedentă a Kúria (Curtea Supremă) fuseseră deja eliminate prin articolele 63 și 64 din Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023), fapt pe care Parlamentul nu l‑a contestat. În ceea ce privește eliminarea tardivă prin articolul 35 din Legea de modificare a legilor universitare (Legea
LXXXV din 2023) a sintagmei cu posibil caracter înșelător din Codul de procedură penală, Comisia explică faptul că din memorandumul explicativ al respectivului cod reieșea deja în mod clar că orice întrebare poate fi adresată Curții de Justiție(71). În sfârșit, Comisia susține că Parlamentul nu a demonstrat modul în care judecătorii naționali sunt împiedicați să adreseze o cerere de decizie preliminară Curții de Justiție prin modificarea legislativă care conferă Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională) competența de a furniza un aviz interpretativ Curții de Justiție.
b)      Analiză
119. Potrivit interpretării noastre, articolul 63 din Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023) nu a eliminat în totalitate obstacolele referitoare la
cererile de decizie preliminară, motiv
pentru care Ungaria a adoptat ulterior articolul 35 din Legea de modificare a legilor universitare (Legea
LXXXV din 2023), prin care a eliminat sintagma „aplicabil în procedurile penale”. În consecință, Parlamentul afirmă în mod întemeiat că reforma legislativă necesară nu fusese încă pusă în aplicare la momentul adoptării deciziei atacate. Explicația Comisiei
în sensul că principalele sale îngrijorări
referitoare la
cererile de decizie preliminară fuseseră deja abordate prin intermediul altor reforme întreprinse de Ungaria și
că adoptarea articolului 35 – care nu intrase în vigoare la momentul la care Comisia a adoptat decizia atacată – a reprezentat doar o corectare suplimentară a formulei potențial ambigue din Codul de procedură penală putea fi în principiu acceptată. Cu toate acestea, Comisia nu a furnizat nicio motivare cu privire la motivul pentru care nu a așteptat intrarea în vigoare a Legii de modificare a legilor universitare (Legea
LXXXV din 2023) înainte de adoptarea deciziei atacate.
120. Pentru acest motiv, considerăm că critica
Parlamentului este întemeiată.
121. În plus, prin adoptarea articolului 3 din Legea de modificare a legilor universitare (Legea
LXXXV din 2023), Ungaria a stabilit posibilitatea ca Alkotmánybíróság
(Curtea Constituțională) să emită un aviz cu privire la chestiuni
legate de suveranitatea națională atunci când o astfel de chestiune
apare în contextul unei cereri de decizie
preliminară
adresate Curții de Justiție. Comisia avea cunoștință de respectiva modificare, care a intrat în vigoare la 14 decembrie 2023, deci în ziua următoare adoptării deciziei atacate. Scopul și modul în care va fi exercitată respectiva competență nou conferită Alkotmánybíróság
(Curtea Constituțională) de a emite avize cu privire la chestiuni legate de suveranitatea națională nu erau clare în mod obiectiv atunci când decizia contestată a fost luată și nu sunt clare nici în prezent. În acest sens, așa
cum a afirmat Parlamentul, o astfel de dispoziție ar putea avea într‑adevăr un efect descurajator asupra judecătorilor naționali și i‑ar putea împiedica pe aceștia să adreseze cereri de decizie preliminară
Curții de Justiție atunci când ar considera că acest lucru este necesar pentru a soluționa
litigii care implică
aplicarea dreptului Uniunii.
122. Prin urmare, Comisia nu ar fi putut adopta o decizie de evaluare pozitivă
a reformei legislative a Ungariei fără a
stabili efectul real al respectivei noi norme.
123. Pe baza celor expuse mai sus, propunem Curții să admită cea de a cincea parte a primului motiv ca fiind fondat.
6.      A șasea parte a primului motiv: evaluarea Comisiei nu a luat în considerare elemente relevante
a)      Principalele probleme abordate și argumentele părților
124. Parlamentul susține că Comisia și‑a limitat evaluarea
doar la lista condițiilor stabilite în deciziile de aprobare, fără a lua în considerare alte progrese semnificative care au avut loc între adoptarea deciziilor de aprobare și decizia atacată. Mai precis, Parlamentul susține că nu există nicio dovadă că Comisia a luat în considerare Legea privind protecția suveranității naționale a
Ungariei (Legea LXXXVIII din 2023)(72),
care,
în opinia sa, aduce atingere competențelor constituționale ale instituțiilor statului, inclusiv ale instanțelor, prin instituirea unui Oficiu pentru Protecția
Suveranității Naționale (denumit în continuare „Oficiul)(73), care deține ample competențe de investigare a tuturor activităților pe care le consideră contrare suveranității naționale. Articolul 8 alineatul (2) din această lege clasifică investigațiile efectuate de Oficiu ca
neavând caracter administrativ, ceea ce are drept consecință faptul că acestea nu pot fi contestate în fața unei instanțe administrative. În plus, concluziile sau rapoartele sale nu pot face obiectul vreunui control jurisdicțional. Prin urmare, Parlamentul susține că Comisia ar fi trebuit să ia toate măsurile de siguranță înainte de a adopta
evaluarea pozitivă. În continuare, Parlamentul susține că evaluarea Comisiei nu a luat în considerare îngrijorările exprimate în cadrul semestrului european și al Mecanismului din 2023 privind statul de drept, care erau datate ulterior deciziilor de aprobare. În sfârșit, Parlamentul susține și că respectiva evaluare
a ignorat de asemenea faptul că reformele judiciare au fost întreprinse fără consultarea adecvată a părților interesate.
125. Comisia, susținută de Ungaria, afirmă că argumentele invocate de Parlament nu sunt relevante, întrucât acestea nu conduc la concluzia că măsurile adoptate nu furnizează garanțiile necesare pentru asigurarea conformității cu carta în executarea fondurilor Uniunii. În plus, Comisia susține că Parlamentul nu a demonstrat că Legea privind protecția suveranității naționale (Legea LXXXVIII din 2023) are vreo legătură cu independența sistemului judiciar din Ungaria. În continuare, în opinia Comisiei, Parlamentul nu a reușit să identifice noile deficiențe semnalate în cadrul semestrului european și al Mecanismului din 2023
privind statul de drept
și nu a explicat motivele pentru care acestea ar putea fi considerate sistemice și suficient de grave pentru a concluziona că nu este îndeplinită CFO privind carta. În sfârșit, în opinia Comisiei, faptul că reformele judiciare au fost întreprinse fără consultarea adecvată a părților interesate nu ar putea justifica în mod legal o evaluare potrivit căreia CFO privind carta
nu este îndeplinită.
126. În intervenția sa, guvernul maghiar susține că deciziile de aprobare nu au necesitat consultarea părților interesate, acesta fiind motivul pentru care Ungaria nu a furnizat nicio dovadă cu privire la o astfel de consultare în propria evaluare. Cu toate acestea, proiectul Legii privind reformele judiciare (Legea X din 2023) a fost prezentat pentru consultare socială
între 18 ianuarie și 3 februarie 2023, iar Ungaria a informat Comisia cu privire la avizele scrise primite și a organizat consultări orale cu reprezentanți ai unor organizații, inclusiv cu cei ai societății civile.
b)      Analiză
127. Comisia avea cunoștință, în anul 2023, de adoptarea Legii privind protecția suveranității naționale (Legea LXXXVIII din 2023), astfel cum s‑a confirmat în
ședință(74). Cu toate acestea, Comisia susține că, atunci când a adoptat decizia atacată,
nu dispunea de niciun fel de dovezi pentru a considera că respectiva lege era susceptibilă să aducă atingere eficacității mecanismelor destinate să asigure conformitatea cu carta în Ungaria. Decizia atacată nu furnizează dovezi în sensul că Comisia a luat în considerare respectiva lege și nici nu explică motivul pentru care aceasta a concluzionat că respectivele progrese legislative nu subminează sau compensează
obiectivele reformelor pe care Ungaria le‑a întreprins după adoptarea deciziilor de aprobare.
128. În opinia noastră, Comisia era cel puțin obligată
să solicite o explicație
din partea Ungariei pentru a se asigura în legătură cu posibilele consecințe ale respectivei legi. Astfel cum s‑a
precizat deja mai sus (a se vedea punctul 75 din prezentele concluzii), Comisia nu poate ignora progresele care ar putea influența obiectivele reformelor pe care aceasta le‑a impus în deciziile de aprobare. Prin urmare, chiar dacă nu pot fi impuse niciun fel de condiții noi, Comisia trebuia să se asigure că Ungaria nu instituie alte acte legislative care ar putea diminua efectele reformelor întreprinse în scopul de a îndeplini condițiile stabilite în deciziile de aprobare.
129. Prin urmare, propunem Curții să admită această critică invocată
de Parlament.
130. În ceea ce privește afirmația Parlamentului că evaluarea efectuată de Comisie nu a luat în considerare îngrijorările exprimate în cadrul semestrului european și al Mecanismului din 2023 privind statul de drept, împărtășim opinia Comisiei potrivit căreia Parlamentul nu a identificat în mod precis care au fost aspectele despre care se pretinde că nu au fost luate în considerare
(îngrijorările exprimate în legătură cu mecanismul de repartizare a cauzelor la instanțele de grad inferior au fost deja analizate la punctul 97 din prezentele concluzii).
131. În ceea ce privește obligația consultării părților interesate, este corect faptul că Comisia nu a inclus această cerință în deciziile de aprobare(75). În același timp, în intervenția sa, Ungaria afirmă că a efectuat consultarea necesară a părților interesate pentru adoptarea Legii privind reformele judiciare (Legea X din 2023)
în conformitate cu PRR. Nici Comisia, nici Parlamentul nu au contestat respectiva afirmație.
132. Pe baza celor de mai sus, propunem Curții să admită în parte cea de a șasea parte a primului motiv, doar în ceea ce privește Legea privind protecția suveranității naționale (Legea LXXXVIII din 2023).
C.      Al doilea motiv de drept: încălcarea obligației de motivare de către Comisie
1.      Principalele probleme abordate și argumentele părților
133. Prin intermediul celui de al doilea motiv de drept, Parlamentul susține că Comisia a încălcat obligația de motivare, astfel cum aceasta este prevăzută la articolul 296 TFUE, pentru motivul că decizia atacată enumeră doar măsurile adoptate de Ungaria și nu furnizează niciun fel de explicații consistente care i‑ar permite cititorului să înțeleagă motivele care au stat la baza evaluării sale pozitive. În plus, Parlamentul susține că utilizarea responsabilă a bugetului Uniunii se bazează pe principiul încrederii reciproce între statele membre, care este încălcat atunci când Comisia eliberează fonduri fără a oferi o justificare adecvată în scopul de a reasigura celelalte instituții ale Uniunii, statele membre și cetățenii Uniunii.
134. Comisia, susținută de Ungaria, invocă faptul că Parlamentul nu a aplicat standardul legal adecvat și nu a analizat în mod corespunzător jurisprudența referitoare la obligația de motivare. Potrivit jurisprudenței menționate,
cerința motivării trebuie apreciată în funcție de împrejurările fiecărei cauze și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc motivele care au stat la baza adoptării deciziei atacate sau a măsurii în cauză(76). Cu toate acestea, în cazul în care persoana interesată a fost strâns asociată la procesul de elaborare a deciziei atacate și cunoaște, așadar, motivele pentru care instituția a adoptat această decizie, întinderea obligației de motivare
este în mod semnificativ redusă(77). În această privință, Comisia explică faptul că decizia atacată constituie răspunsul pe care aceasta i l‑a furnizat Ungariei referitor la justificările primite în legătură cu reformele legislative inițiate în temeiul deciziilor de aprobare. Prin urmare, atunci când o decizie este precedată de un amplu dialog cu persoana care este vizată din punct de vedere legal de respectiva decizie, este suficient ca o astfel de decizie să stabilească principalele elemente de fapt și de drept relevante pentru realizarea unei evaluări pozitive. În plus, doar în cazul în care nu este de acord cu evaluarea efectuată de statul membru cu privire la
conformitatea
măsurilor adoptate de acesta cu condițiile favorizante, Comisia este obligată să efectueze propria evaluare în conformitate cu alineatul (4) a doua teză a
articolului 15 din RDC.
2.      Analiză
135. Ce fel de motivare este obligată Comisia să furnizeze în cuprinsul unei decizii
prin care ridică suspendarea unei plăți de la buget, pentru care a impus în prealabil anumite condiții, și cui ar trebui să fie adresată această decizie?
136. Una dintre funcțiile obligației de motivare prevăzute la articolul 296 TFUE este aceea de a permite efectuarea controlului jurisdicțional. În jurisprudența sa constantă, Curtea a precizat că „[…] motivarea impusă la articolul 296 al doilea paragraf TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să expună în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de justificările măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul”(78).
137. Rezultă că, pe lângă faptul
că dă posibilitatea Curții să își exercite controlul, motivarea trebuie de asemenea să dea posibilitatea eventualilor reclamanți să decidă dacă se impune într‑adevăr să introducă o acțiune la Curte.
138. Comisia își întemeiază apărarea exclusiv pe faptul că Ungaria dispune de suficiente justificări pentru a înțelege decizia. Cu toate acestea, motivarea trebuie, chiar dacă nu este necesar să intre în detalii, să satisfacă și interesele pe care alte
persoane le‑ar putea avea în respectiva decizie, chiar dacă nu sunt destinatarii acesteia. Acest lucru este în special valabil în prezenta cauză
în ceea ce privește justificarea motivelor pentru care cerințele care nu erau încă îndeplinite nu au împiedicat Comisia să decidă eliberarea fondurilor din
bugetul Uniunii.
139. Decizia atacată s‑a limitat la enumerarea cerințelor impuse prin deciziile de aprobare și la menționarea reformelor adoptate de Ungaria în scopul îndeplinirii respectivelor cerințe, însă nu a menționat nici cerințele care nu erau îndeplinite la data adoptării deciziei, nici progresele care au intervenit între timp. Prin urmare, Comisia nu a explicat deloc motivul pentru care cerințele neîndeplinite nu mai erau înțelese ca fiind un obstacol pentru eliberarea fondurilor de la bugetul Uniunii. Așadar, această parte a motivării nu a fost doar insuficientă, astfel încât să permită orice cale de atac cu privire la fond, ci a fost, în fapt, inexistentă
și, astfel, a încălcat articolul 296 TFUE.
140. În acest sens, considerăm că partea din motivarea impusă Comisiei nu a fost deloc furnizată în decizia atacată
și propunem Curții să admită cel de al doilea motiv de drept invocat de Parlament.
D.      Al treilea motiv de drept: abuzul de putere al Comisiei
1.      Principalele probleme abordate și argumentele părților
141. Parlamentul susține că, deși nu a putut examina corespondența purtată între Comisie și Ungaria în perioada 11-13 decembrie 2023, indiciile disponibile arată faptul că Comisia a abuzat de puterea de care dispune atunci când a furnizat o evaluare pozitivă a CFO privind carta. Parlamentul susține că o astfel de evaluare favorabilă a fost furnizată ca urmare a deciziei primului ministru al Ungariei de a părăsi sala de ședință, permițând astfel membrilor rămași ai Consiliului European să decidă cu privire la deschiderea negocierilor de aderare cu Ucraina, la 14 și 15 decembrie 2023. Dintre elementele justificative se numără raportul invocat în mod repetat de primul ministru dintre finanțarea Ucrainei și blocarea fondurilor Uniunii
pentru Ungaria, postările de pe rețelele sociale care îl arătau pe acesta părăsind sala în timpul votului, declarațiile unui membru al Comisiei, faptul că decizia a fost redactată exclusiv în limba engleză și plata efectuată către Ungaria la 27 decembrie 2023 – o zi în care Comisia nu lucrează. În sfârșit, Parlamentul susține că Comisia nu avea nicio obligație să
își prezinte evaluarea până la respectiva dată și că decizia atacată nu explică motivele pentru care aceasta nu a așteptat ca reformele impuse să devină aplicabile.
142. Comisia, susținută de Ungaria, arată că Parlamentul nu a demonstrat
că decizia atacată se îndepărtează de obiectivele care justifică exercitarea competenței Comisiei. Aceasta mai susține
că avea obligația de respecta un termen de trei luni, care a început la 18 iulie 2023, termen care a fost suspendat de două ori și care a început din nou să curgă
abia după ce Ungaria a prezentat clarificări; prin urmare, termenul a expirat înainte de sfârșitul anului. Faptul că decizia a fost adoptată cu 10 zile lucrătoare înainte de expirarea respectivului termen nu dovedește, în opinia Comisiei, o procedură efectuată în grabă, întrucât dosarul fusese examinat timp de aproape cinci luni, ceea ce depășește cu mult termenul limită de trei luni și iese de sub incidența articolului 15 alineatul (4) din RDC, care impune obligația adoptării unei poziții „cât mai curând posibil, dar în cel mult trei luni” de la primirea evaluării proprii efectuate de statul membru. Prin urmare, Comisia susține că a respectat articolul 15 alineatul (4) din RDC. În sfârșit, decizia internă de împuternicire a unui director general cu transmiterea scrisorii a fost adoptată în cadrul unei proceduri scrise, a fost redactată exclusiv în limba engleză în conformitate
cu autorizația președintelui Comisiei în temeiul Regulamentului de procedură al
Comisiei, iar scrisoarea anexată acestei decizii a fost ulterior tradusă în limba maghiară.
2.      Analiză
143. În jurisprudență, Curtea a statuat în mod constant că „un act este afectat de un abuz de putere numai dacă rezultă, pe baza unor indicii obiective, pertinente și concordante, că a fost adoptat în scopul exclusiv sau cel puțin determinant de a atinge alte obiective decât cele declarate sau de a eluda o procedură special prevăzută de tratat pentru a răspunde circumstanțelor cauzei”(79).
144. Faptul că fondurile au fost eliberate în momentul în care nu erau încă îndeplinite toate cerințele concrete – deci prematur – și că acest lucru a avut loc fără nicio explicație poate conduce o persoană rezonabilă să pună la îndoială motivarea reală din spatele deciziei atacate. Cu toate acestea, presupunerile sau „indiciile”,
astfel cum le numește Parlamentul, că fondurile Uniunii au fost în realitate eliberate Ungariei în schimbul unor favoruri politice
sunt în principal bazate pe postări efectuate pe rețelele sociale, pe interviuri și pe articole din ziare. Aceste elemente sunt, în opinia noastră, insuficiente pentru a dovedi că Comisia a adoptat decizia atacată în scopul exclusiv sau cel puțin determinant de a atinge alte obiective decât cel de a stabili că Ungaria a pus în aplicare reformele legislative solicitate în legătură cu
independența sistemului judiciar – chiar condiția a cărei îndeplinire i‑ar conferi acesteia dreptul de a obține plata fondurilor prevăzute de RDC.
145. Prin urmare, luând în considerare faptul că criticile privind abuzul de putere sunt supuse unor cerințe stricte de către Curte în ceea ce privește elementele probatorii(80), propunem Curții să respingă cel
de al treilea motiv de drept ca fiind nefondat.
VI.    Cheltuieli de judecată
146. În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
147. Întrucât Parlamentul a solicitat obligarea Comisiei la plata cheltuielilor
sale de judecată, iar aceasta din urmă a căzut în pretenții, Comisia trebuie să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată efectuate de Parlament.
148. În conformitate cu articolul 140 alineatul (1) din regulamentul menționat, Ungaria, în calitate de intervenientă, este obligată să suporte propriile cheltuieli de judecată.
VII. Concluzie
149. În lumina considerațiilor de mai sus, propunem Curții de Justiție:
–        anularea Deciziei C(2023) 9014 a Comisiei din 13 decembrie 2023
privind aprobarea și semnarea evaluării Comisiei, în conformitate cu articolul 15 alineatul (4) din Regulamentul (UE) 2021/1060, privind îndeplinirea condiției favorizante orizontale „3. Aplicarea și implementarea eficace a Cartei drepturilor fundamentale” în raport cu deficiențele în materie de independență a sistemului judiciar constatate în
Ungaria;
–        obligarea Comisiei Europene să suporte propriile
cheltuieli de judecată, precum și la plata celor efectuate de Parlamentul European;
–        obligarea Ungariei să suporte propriile cheltuieli de judecată.
1      Limba originală: engleza.
2      Regulamentul (UE) 2021/1060 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 iunie 2021 de stabilire a dispozițiilor comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european Plus, Fondul de coeziune, Fondul pentru o tranziție justă și Fondul european pentru afaceri maritime, pescuit și acvacultură și de stabilire a normelor financiare aplicabile acestor fonduri, precum și Fondului pentru azil, migrație și integrare, Fondului pentru securitate internă și Instrumentului de sprijin financiar pentru managementul frontierelor și politica de vize
(JO 2021, L 231, p. 159).
3      Decizia Comisiei din 13 decembrie 2023 privind aprobarea și semnarea evaluării Comisiei, în conformitate cu articolul 15 alineatul (4) din Regulamentul (UE) 2021/1060, privind îndeplinirea condiției favorizante orizontale „3. Aplicarea și implementarea eficace a Cartei drepturilor fundamentale” în raport cu deficiențele în materie de independență a sistemului judiciar constatate în
Ungaria, Bruxelles, 13 decembrie 2023 (nepublicată).
4      Pentru o privire de ansamblu clară și pentru explicarea diferitelor instrumente financiare ale Uniunii, a se vedea de Witte, B., „Integration through funding? The Union’s finances as policy instrument”, în Weber, R., (ed.), The Financial Constitution of European Integration – Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, p. 221-236.
5      Regulamentul (UE, Euratom) 2020/2092 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 decembrie 2020 privind un regim general de condiționalitate pentru protecția bugetului Uniunii (JO 2020, L 433I, p. 1, denumit în continuare „Regulamentul privind condiționalitatea”).
6      A se vedea articolul 1 din Regulamentul privind condiționalitatea.
7      A se vedea în această privință articolul 4 alineatul (2) litera (d) și considerentele (8), (9)
și (10)
ale Regulamentului privind condiționalitatea. A se vedea de asemenea Hotărârea din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑156/21, EU:C:2022:97),
și Hotărârea din 16 februarie 2022, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑157/21, EU:C:2022:98).
8      A se vedea articolul 15 din RDC și anexa III la acesta. Partea relevantă a CFO privind carta, prevăzută în anexa III, are următorul conținut: „[e]xistă mecanisme eficace care asigură respectarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene [denumită în continuare «carta»] și care includ: 1. Modalități prin care să se asigure că programele sprijinite de fonduri și implementarea lor respectă dispozițiile relevante ale cartei. […].”
9      Regulamentul (UE) 2021/241 al Parlamentului European și al Consiliului din 12 februarie 2021 de instituire a Mecanismului de redresare și reziliență (JO 2021, L 57, p. 17).
10      A se vedea alineatul (4) al articolului 2 din Regulamentul MRR.
11      NGEU
este un program financiar temporar – lansat ca reacție la impactul economic al pandemiei de COVID-19 – în valoare de 750 de miliarde de euro, pentru finanțarea căruia Uniunea Europeană a obținut bani de pe piețele financiare. Cu toate acestea, chiar dacă este prezentat drept un răspuns de urgență la pandemia de COVID-19, NGEU este în realitate un plan care sprijină transformarea structurală a economiilor statelor membre, cu un accent special pe tranziția acestora către o economie verde și digitală. A se vedea van Middelaar, L., „Investment politics: A new capacity to project Union action into the future?”, în Weber, R., (ed.), The Financial Constitution of European Integration – Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, p. 237-257, a se vedea în special p. 251.
12      Procedura în conformitate cu Regulamentul MRR obligă un stat membru mai întâi să pregătească un plan național de redresare și reziliență (denumit în continuare „PRR”), care „răspunde provocărilor și priorităților specifice țării respective” identificate în cadrul semestrului european și al altor mecanisme
(a se vedea articolele 17
și 18 din Regulamentul MRR). Apoi,
Comisia examinează planul, în cooperare strânsă cu statul membru în cauză, și propune PRR, precum și jaloanele
și țintele propuse spre aprobarea Consiliului Uniunii Europene (a se vedea articolele 19 și 20 din Regulamentul
MRR). Comisia a prezentat propunerea cu privire la Ungaria la 30 noiembrie 2022, iar Consiliul a aprobat PRR al Ungariei, care cuprindea 111 jaloane și ținte, la 5 decembrie 2022. A se vedea Decizia de punere în aplicare a Consiliului de aprobare a evaluării planului de redresare și reziliență al Ungariei, 15447/22, adoptată la 5 decembrie 2022 (denumită în continuare „Decizia de punere în aplicare a Consiliului privind PRR al Ungariei”), disponibilă la adresa de internet https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15447-2022-INIT/ro/pdf. La 7 decembrie 2023, Consiliul, ca urmare a propunerii făcute de Comisie, a adoptat unele modificări la respectiva decizie de punere în aplicare pentru a include o cerere de finanțare suplimentară în conformitate cu REPowerEU, program instituit între timp
(disponibilă la: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15964-2023-REV-1/ro/pdf).
13      A se vedea jaloanele esențiale 213-216 stabilite în anexa la Decizia de punere în aplicare a Consiliului privind PRR‑ul Ungariei.
14      După cum vom
explica mai detaliat în cele ce urmează (a se vedea punctele 16-28 din prezentele concluzii), în temeiul RDC, respectivele cerințe au devenit parte din deciziile de aprobare (a se vedea nota de subsol 31 din prezentele concluzii), prin care Comisia a aprobat, la 22 decembrie 2022, 10 programe propuse de Ungaria și, în același timp, a suspendat plata până la îndeplinirea condițiilor favorizante.
15      A se vedea comunicatul de presă al Comisiei, disponibil la: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7273.
16      În cadrul ședinței, Comisia a explicat că Ungaria nu a solicitat nicio plată din Regulamentul MRR, în pofida faptului că o solicitare de plată reprezintă o condiție necesară prealabilă pentru orice fel de plată în conformitate cu
respectivul mecanism.
17      Comisia explică faptul că revine la măsurile prevăzute în respectivul regulament doar atunci când astfel de măsuri sunt mai eficace. A se vedea, în această privință, Comunicarea Comisiei – Orientări privind aplicarea Regulamentului (UE, Euratom) 2020/2092 privind un regim general de condiționalitate pentru protecția bugetului Uniunii
[C(2022)/C 132/02, p. 12], disponibile la:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0318(02).
18      A se vedea Decizia de punere în aplicare (UE) 2022/2506
a Consiliului din 15 decembrie 2022 privind măsurile de protecție a bugetului Uniunii împotriva încălcărilor principiilor statului de drept în Ungaria
(JO 2022, L 325, p. 94).
19      A se vedea Propunerea de decizie de punere în aplicare a Consiliului privind măsurile de protecție a bugetului Uniunii împotriva încălcărilor principiilor statului de drept în Ungaria
(COM/2022/485 final), disponibilă la: https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/RO/TXT/?uri=celex:52022PC0485. Prima notificare din partea Comisiei în temeiul Regulamentului privind condiționalitatea a fost transmisă Ungariei la 27 aprilie 2022, ceea ce a reprezentat începutul procedurii de evaluare a acesteia.
20      A se vedea considerentele (11)
și (12)
ale Deciziei de punere în aplicare (UE) 2022/2506 a Consiliului.
21      Respectiva suspendare s‑a ridicat la valoarea de aproximativ 6,3 miliarde de euro.
22      Programele vizate sunt Programul operațional pentru eficiență de mediu și energetică Plus, Programul operațional integrat de transport Plus și Programul operațional de dezvoltare teritorială și a așezărilor Plus. Aceste programe sunt finanțate
prin intermediul fondurilor prevăzute de RDC.
23      Prin aceeași decizie, Consiliul a interzis Comisiei să încheie noi angajamente juridice cu fiduciile de interes public și cu entitățile deținute de acestea în cadrul oricărui program de finanțare din bugetul Uniunii implementat prin gestiune directă sau indirectă. În Ungaria, respectivele fiducii de interes public controlează 21 de instituții publice maghiare. Consiliile lor de administrație au competența de a defini strategia, bugetul, politica de resurse umane, structura organizațională și instituțiile acestora și pot desemna directori executivi, precum cei din posturile superioare de conducere de la nivel academic și administrativ.
24      A se vedea Decizia Comisiei din 13 decembrie 2023 privind reevaluarea, la inițiativa Comisiei, a îndeplinirii condițiilor prevăzute la articolul 4 din Regulamentul (UE, Euratom) 2020/2092 ca urmare a
adoptării Deciziei de punere în aplicare (UE) 2022/2506 a Consiliului din 15 decembrie 2022 referitoare la Ungaria [C(2023) 8999 final], disponibilă la: https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf.
25      Se cuvine menționat că, între timp, Ungaria a notificat Comisia cu privire la modificările pe care le‑a întreprins în raport cu fundațiile de administrare a activelor de interes public care îndeplinesc o funcție publică și a solicitat Comisiei să propună Consiliului ca măsurile
în temeiul Regulamentului privind condiționalitatea să fie
adaptate sau ridicate, însă
doar
cele
referitoare la fiduciile de interes public. Ca urmare a deciziei Comisiei de contestare a caracterului suficient al reformelor în cauză, la 26 februarie 2025, Ungaria a introdus o acțiune având ca obiect anularea respectivei decizii, care este în prezent pendinte la Tribunal, în cauza T‑138/25, Ungaria/Comisia.
26      A se vedea articolele 21-23 din RDC.
27      La momentul adoptării deciziei atacate, era aplicabil Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii, de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1296/2013, (UE) nr. 1301/2013, (UE) nr. 1303/2013, (UE) nr. 1304/2013, (UE) nr. 1309/2013, (UE) nr. 1316/2013, (UE) nr. 223/2014, (UE) nr. 283/2014 și a Deciziei nr. 541/2014/UE și de abrogare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1, denumit în continuare „Regulamentul financiar”).
28      A se vedea a doua teză a articolului 15 alineatul (2) din RDC (sublinierea noastră).
29      O astfel de evaluare efectuată de statul membru a fost raportată în legătură cu toate cele 10 programe pentru care s‑a prezentat o cerere. A se vedea de exemplu considerentul (5) al „Programului operațional pentru eficiență de mediu și energetică Plus” de sprijin din Fondul european de dezvoltare regională, din Fondul de coeziune și din Fondul pentru o tranziție justă în temeiul obiectivului Investiții pentru ocuparea forței de muncă și creștere economică în Ungaria.
30      Respectivele decizii sunt: Decizia C(2022) 10004 de aprobare a
„Programului operațional pentru eficiență de mediu și energetică Plus” de sprijin din Fondul european de dezvoltare regională, din Fondul de coeziune și din Fondul pentru o tranziție justă în temeiul obiectivului Investiții pentru ocuparea forței de muncă și creștere economică în Ungaria, Decizia C(2022) 10007
de aprobare a
„Programului
operațional de reînnoire digitală Plus” de sprijin din Fondul european de dezvoltare regională
și din Fondul social european Plus în temeiul obiectivului Investiții pentru ocuparea forței de muncă și creștere economică în Ungaria, Decizia C(2022) 10008 de aprobare a
„Programului operațional de dezvoltare teritorială și a așezărilor Plus” de sprijin din Fondul european de dezvoltare regională
și din Fondul social european Plus în temeiul obiectivului Investiții pentru ocuparea forței de muncă și creștere economică în Ungaria, Decizia C(2022) 10009 de aprobare a
„Programului
operațional de dezvoltare economică și de inovare Plus” de sprijin din Fondul european de dezvoltare regională și din Fondul social european Plus în temeiul obiectivului Investiții pentru ocuparea forței de muncă și creștere economică în Ungaria, Decizia C(2022) 10010 de aprobare a
„Programului
operațional de
dezvoltare
a resurselor umane Plus” de sprijin din Fondul european de dezvoltare regională
și din Fondul social european Plus în temeiul obiectivului Investiții pentru ocuparea forței de muncă și creștere economică în Ungaria, Decizia C(2022) 10011 de aprobare a „Programului operațional de dezvoltare integrat de transport Plus” de sprijin din Fondul european de dezvoltare regională
și din Fondul social european Plus în temeiul obiectivului Investiții pentru ocuparea forței de muncă și creștere economică în Ungaria, Decizia C(2022) 10018 de aprobare a
„Programului
Ungariei în domeniul pescuitului Plus (HFP Plus)” de sprijin din Fondul european pentru afaceri maritime, pescuit și acvacultură în Ungaria, Decizia C(2022) 10019 de aprobare a
Programului Ungariei de sprijin din Fondul de securitate internă pentru perioada 2021-2027, Decizia C(2022) 10020 de aprobare a Programului Ungariei de sprijin din Instrumentul de sprijin financiar pentru managementul frontierelor și politica de vize pentru perioada
2021-2027 și Decizia C(2022) 10022 de aprobare a
Programului Ungariei de sprijin din Fondul pentru azil, migrație și integrare pentru perioada
2021-2027 (denumite în continuare „deciziile de aprobare”).
31      A se vedea de exemplu considerentul (8) al deciziilor
de punere în aplicare a „Programului
operațional pentru eficiență de mediu și energetică Plus”.
32      A se vedea articolele 1 și 2 din fiecare dintre deciziile de aprobare.
33      Articolul 3 alineatul (2) este identic în toate cele 10 decizii de aprobare. Sublinierea noastră.
34      Vom reveni asupra respectivelor cerințe specifice, despre care se pretinde că nu au fost îndeplinite, atunci când vom examina părțile specifice ale primului motiv de drept invocat de Parlament (a se vedea secțiunea V, subsecțiunea B din prezentele concluzii).
35      Sublinierea noastră.
36      Egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenállóképességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény [Legea X din 2023 de modificare a anumitor legi privind aspecte judiciare legate de planul de reziliență și redresare pentru Ungaria, denumită în continuare „Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023)”].
37      Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. Törvény [Legea LXVIII din 1997 privind raporturile de serviciu ale personalului din sistemul judiciar, denumită în continuare „Legea privind personalul din sistemul judiciar (Legea LXVIII din 1997)”].
38      Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. Törvény [Legea CLI of 2011 privind Curtea Constituțională, denumită în continuare „Legea privind Curtea Constituțională (Legea CLI din 2011)”].
39      A bíróságok szervezetésről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény [Legea CLXI din 2011 privind organizarea și administrarea instanțelor, denumită în continuare „Legea privind organizarea instanțelor (Legea CLXI din 2011)”].
40      A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény [Legea CLXII din 2011 privind statutul și remunerarea judecătorilor, denumită în continuare „Legea privind statutul judecătorilor (Legea CLXII din 2011)”].
41      A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény [Legea XC din 2017 privind procedura penală, denumită în continuare
„Legea privind procedura penală (Legea XC din 2017)”].
42      18/2023. (XII. 7.) IM rendelet a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1) (Decretul 18/2023 al Ministerului Justiției din 7 decembrie 2023 de modificare a Decretului privind gestionarea cauzelor judiciare, denumit în continuare „Decretul 18/2023”).
43      Az egyetemek és a kutatóintézetek, valamint a gazdaság összekapcsoltságának erősítéséhez szükséges egyes törvények, továbbá egyes felnőttképzési és kulturális tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény [Legea LXXXV din 2023 de modificare a anumitor legi necesare pentru consolidarea interconectivității universităților și institutelor de cercetare și a economiei, precum și a anumitor legi privind educația adulților și cultura, denumită în continuare „Legea de modificare a legilor universitare (Legea LXXXV din 2023)”].
44      A nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény [Legea LXXXVIII din 2023 privind protecția suveranității naționale, denumită în continuare „Legea privind protecția suveranității naționale (Legea LXXXVIII din 2023)”].
45      În prezentele concluzii, vom utiliza noțiunea de „decizie atacată” pentru a desemna atât decizia propriu‑zisă, cât și scrisoarea de evaluare, care însoțește această decizie.
46      Astfel, la 18 iulie 2023, Ungaria a informat prima dată Comisia cu privire la propria evaluare pozitivă efectuată cu privire la
îndeplinirea CFO privind carta
în raport cu independența sistemului judiciar. Întrucât Comisia nu a putut concluziona dacă modificările
legislative puse în aplicare de către Ungaria îndeplineau toate condițiile specificate în deciziile de aprobare, la 26 septembrie 2023, Comisia a solicitat clarificări din partea acesteia. La 19 octombrie 2023, Ungaria a răspuns și a furnizat explicații suplimentare. La 1 noiembrie 2023, Comisia a solicitat clarificări suplimentare, solicitare la care Ungaria a răspuns prin scrisori care datează din 11, 12 și 13 decembrie 2023.
47      În respectivele programe se includ: programul de sprijin din fondul de
securitate internă, astfel cum este prevăzut în Decizia de punere în aplicare C(2022)10019, programul de sprijin din Instrumentul de sprijin financiar pentru managementul frontierelor și politica de vize, astfel cum este prevăzut în Decizia de punere în aplicare C(2022)10020, Programul operațional de dezvoltare teritorială și a așezărilor Plus, astfel cum este prevăzut în Decizia de punere în aplicare C(2022)10008, Programul operațional de dezvoltare integrat de transport Plus, astfel cum este prevăzut în Decizia de punere în aplicare C(2022)10011, Programul operațional pentru eficiență de mediu și energetică Plus, astfel cum este prevăzut în Decizia de punere în aplicare C(2022)10004 și Programul Ungariei în domeniul pescuitului Plus, astfel cum este prevăzut în Decizia de punere în aplicare C(2022)10018.
48      Aceste programe sunt:
programul de sprijin din fondul pentru azil, migrație și integrare, astfel cum este prevăzut în Decizia de punere în aplicare C(2022)10022, Programul operațional de dezvoltare
a resurselor umane Plus, astfel cum este prevăzut în Decizia de punere în aplicare C(2022)10010, astfel cum aceasta a fost modificată prin Decizia de punere în aplicare (2023)1483 a Comisiei din 8 martie 2023, Programul operațional de reînnoire digitală Plus, astfel cum este prevăzut în Decizia de punere în aplicare C(2022)10007,
și Programul operațional de dezvoltare economică și de inovare Plus, astfel cum este prevăzut în Decizia de punere în aplicare C(2022)10009.
49      A se vedea comunicatul de presă al Comisiei, Commission considers that Hungary’s judicial reform addressed deficiencies in judicial independence, but maintains measures on budget conditionality, 13 decembrie 2023, disponibil la: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/ip_23_6465/IP_23_6465_EN.pdf.
50      Deși Parlamentul a caracterizat erorile Comisiei ca fiind vădite, în cadrul ședinței, acesta a explicat că a vrut mai degrabă să spună doar că erorile erau evidente, iar nu să sugereze că acesta este standardul pe care Curtea ar trebui să îl utilizeze atunci când controlează
legalitatea deciziei.
51      Astfel cum a explicat Curtea în două „hotărâri privind condiționalitatea”, cerințele privind respectarea statului de drept, ca parte a condiționalității bugetare, permit instituțiilor Uniunii să efectueze o examinare a situațiilor în statele membre numai în măsura în care acestea sunt relevante pentru buna gestiune financiară a bugetului Uniunii sau pentru protecția intereselor financiare ale Uniunii. A se vedea Hotărârea din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑156/21, EU:C:2022:97, punctele 144 și 145),
și Hotărârea din 16 februarie 2022, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑157/21, EU:C:2022:98, punctele 162 și 163).
52      Deși această formulare nu reflectă adecvat substanța tuturor motivelor formulate de Parlament, vom păstra această terminologie pentru a menține raportarea la fiecare parte a primului motiv formulat de Parlament. Cu toate acestea, critica referitoare la „evaluarea defectuoasă” din a doua, a treia, a patra și a cincea parte ale primului motiv formulat de Parlament trebuie, în raport cu unele dintre critici, să fie înțeleasă nu ca referindu‑se la stabilirea eronată a faptelor, ci mai degrabă la aplicarea incorectă a legii.
53      Trebuie să observăm că prezenta cauză a evidențiat faptul că multe etape legate de utilizarea fondurilor Uniunii și implementarea diferitelor forme de condiționalitate în această privință nu sunt suficient de transparente. Acest aspect contravine principiului democrației întrucât este dificil ca cetățenii Uniunii să înțeleagă cum și de ce sunt luate multe decizii bugetare.
54      A se vedea de exemplu articolul 3 din Decizia de punere în aplicare C(2022)10004 de aprobare a Programului operațional pentru eficiență de mediu și energetică Plus.
55      A se vedea considerentul (9) al deciziilor de aprobare.
56      Care a modificat subtitlul 63 din Legea
privind organizarea și administrarea instanțelor
(Legea CLXI din 2011).
57      A se vedea considerentele (10)
și (11) ale deciziilor de aprobare.
58      În special, candidații la această funcție trebuie să aibă cel puțin cinci ani de experiență ca judecător, aceștia neputând fi realeși, iar CNJ trebuie să emită un aviz obligatoriu cu privire la compatibilitatea
candidatului pentru această funcție.
59      Mai precis, numerele de înregistrare a cauzelor trebuie să fie atribuite fără intervenție umană, cauzele trebuie alocate camerelor cu respectarea unor criterii prestabilite și obiective, completul de judecată care se pronunță asupra cauzei trebuie să fie alcătuit pe baza unui algoritm stabilit în prealabil, părțile la procedură trebuie să fie în măsură să verifice, pe baza dosarului cauzei, dacă normele privind repartizarea cauzelor au fost aplicate în mod corespunzător, iar consiliul de judecători al Kúria (Curtea Supremă)
și al Kollegium (Secția de judecători) trebuie să poată să emită un aviz obligatoriu cu privire la schema de repartizare a cauzelor.
60      Astfel cum s‑a subliniat în Raportul Comisiei din 2023 privind statul de drept –
Capitolul consacrat situației statului de drept din Ungaria, 2023, p. 7
(denumit în continuare „Raportul din 2023 privind statul de drept”): „[o] minoritate de blocaj în Parlament poate împiedica alegerea unui nou președinte, menținând astfel în funcție președintele în exercițiu pentru o perioadă nedeterminată”.
61      Care modifică articolul 10 alineatul (4) litera (c) din Legea privind organizarea
instanțelor (Legea CLXI din 2011).
62      Dispoziția VI.4 a schemei de repartizare a cauzelor prevede că directorul departamentului administrativ poate, prin ordin special, să aloce cauzele referitoare la alegeri camerelor VIII, IX și X și XI formate din trei membri, în cazul în care mai mult de 15 acțiuni în materie electorală sunt introduse la Kúria (Curtea Supremă) în termen de trei zile calendaristice. Cele patru camere VIII, IX și X și XI sunt camere noi, introduse special doar pentru litigii în materie electorală și nu au activitate în legătură cu alte litigii, motiv pentru care aceste camere determinate sunt cunoscute ca fiind camere „fantomă”. În lipsa acestor modificări, litigiile în materie electorală ar fi judecate de camerele de trei membri existente.
63      A se vedea Raportul din 2023 privind statul de drept, p. 6.
64      Care a modificat articolul 114 alineatul (1) din Legea privind organizarea instanțelor
(Legea CLXI din 2011).
65      A se vedea Hotărârea din 5 noiembrie 2019, Comisia/Polonia (Independența instanțelor de drept comun) (C‑192/18, EU:C:2019:924, punctul 115),
și Hotărârea din 7 mai 2024, NADA ș.a. (C‑115/22, EU:C:2024:384, punctele 43 și 44).
66      Care a modificat articolul 10 alineatul (4) din Legea
privind organizarea instanțelor (Legea CLXI din 2011). Acest articol prevede că „numerele de înregistrare pe care cauzele le primesc prin mijloace electronice se atribuie printr‑un proces automat, fără intervenție umană”.
67      În scrisoarea sa din 11 decembrie 2023 adresată Comisiei, Ungaria a precizat că, pe baza unei sugestii a Comisiei exprimate în cadrul reuniunilor bilaterale care au avut loc la 2 noiembrie 2023, Ungaria s‑a angajat să furnizeze Comisiei un raport de audit independent până la 30 iunie 2024.
68      Articolul 63 alineatul (1) din Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023) prevede că „o instanță poate iniția, din oficiu sau la cererea părților, o procedură de trimitere preliminară la Curtea de Justiție […] în conformitate cu normele tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană, atunci când consideră că acest lucru este necesar cu privire la toate actele sau reglementările juridice ale Uniunii Europene aplicabile procedurilor penale”.
69      Articolul 64 din Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023) prevede că „nu se poate formula apel împotriva niciunei hotărâri adoptate în temeiul articolului 490”.
70      A se vedea Hotărârea din 23 noiembrie 2021, IS (Nelegalitatea cererii de decizie preliminară) [C‑564/19, EU:C:2021:949, denumită în continuare „Hotărârea IS (Nelegalitatea cererii de decizie preliminară)”].
71      Memorandumul explicativ al articolului 63 din Legea privind reformele judiciare (Legea X din 2023)
că „nicio decizie nu poate fi adoptată pentru a controla legalitatea unei decizii de a adresa o întrebare preliminară Curții de Justiție a Uniunii Europene”, precum și faptul că „dreptul judecătorilor din Ungaria de a adresa întrebări preliminare Curții […] în temeiul tratatelor Uniunii nu este limitat de instrumentele naționale”.
72      Această lege a fost adoptată la 12 decembrie 2023 în cadrul aceleiași sesiuni a Országgyűlés (Adunarea Națională) în care a fost adoptat articolul 35 din Legea de modificare a legilor universitare (Legea
LXXXV din 2023).
73      Szuverenitásvédelmi Hivatal (Oficiul pentru Protecția
Suveranității Naționale).
74      Trebuie luat în considerare și faptul că Comisia a formulat o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în raport cu Legea privind protecția suveranității în fața Curții de Justiție. A se vedea cauza pendinte C‑829/24, Comisia/Ungaria. A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza
C‑829/24, Comisia/Ungaria, citite în aceeași zi ca prezentele concluzii.
75      Cu toate acestea, o astfel de consultare a
fost obligatorie în conformitate cu patru jaloane identic formulate în cadrul Regulamentului MRR.
76      Comisia a invocat Hotărârea din 29 septembrie 2011, Elf Aquitaine/Comisia (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punctele 146-148 și jurisprudența citată),
și Hotărârea din 11 iulie 2013, Ziegler/Comisia (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punctele 114 și 115).
77      Comisia a invocat Hotărârea din 11 decembrie 1980, Acciaierie e Ferriere Lucchini/Comisia (1252/79, EU:C:1980:288, punctul 14), Hotărârea din 14 ianuarie 1981, Germania/Comisia (819/79, EU:C:1981:2, punctele 19-21), Hotărârea
din 14 noiembrie 1989, Italia/Comisia (14/88, EU:C:1989:421, punctul 11), Hotărârea
din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punctul 63), Hotărârea din 22 martie 2001, Franța/Comisia (C‑17/99, EU:C:2001:178, punctul 35), Hotărârea din 10 septembrie 2015, Fliesen‑Zentrum Deutschland GmbH (C‑687/13, EU:C:2015:573, punctele 75
și 76),
și Hotărârea din 27 septembrie 2012, Applied Microengineering/Comisia (T‑387/09, EU:T:2012:501, punctul 67).
78      A se vedea printre altele Hotărârea din 11 iulie 2013, Ziegler/Comisia (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punctul 115 și jurisprudența citată), sau Hotărârea din 23 ianuarie 2025, Neos/Ryanair și Comisia (C‑490/23 P, EU:C:2025:32, punctul 34 și jurisprudența citată) (sublinierea noastră).
79      A se vedea Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 82
și jurisprudența citată).
80      A se vedea Lenaerts, K., Gutman, K.,
și Nowak, J. T., EU Procedural Law, Oxford University Press, 2023, punctele 7.191-7.194.