62009TJ0436_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T‑436/09,
Julien Dufour, con domicilio en Jolivet (Francia), representado por los Sres. I. Schoenacker Rossi y H. Djeyaramane, abogados,
parte demandante,
apoyado por
Reino de Dinamarca, representado por la Sra. B. Weis Fogh y el Sr. S. Juul Jørgensen, en calidad de agentes,
por
República de Finlandia,
representada inicialmente por el Sr. J. Heliskoski, las Sras. H. Leppo y M. Pere y, posteriormente, por el Sr. Heliskoski y la Sra. Leppo, en calidad de agentes,
y por
Reino de Suecia,
representado por las Sras. A. Falk, K. Petkovska y S. Johannesson, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
y
Banco Central Europeo (BCE), representado inicialmente por el Sr. K. Laurinavicius y la Sra. S. Lambrinoc y, posteriormente, por la Sra. Lambrinoc y el Sr. P. Embley, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Comisión Europea,
representada por el Sr. J.-P. Keppenne y la Sra. C. ten Dam, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto, por una parte, una demanda de anulación de la decisión del Comité Ejecutivo del BCE, notificada al demandante mediante escrito del Presidente del BCE de 2 de septiembre de 2009, que denegó una solicitud formulada por el demandante de acceso a las bases de datos que sirvieron como base para la elaboración de los informes del BCE sobre la selección y la movilidad de su personal y, por otra parte, una pretensión de que se condene al BCE a entregar las bases de datos en cuestión al demandante, y, por último, una pretensión de que se indemnice el perjuicio presuntamente sufrido por éste a causa de la denegación de su solicitud de acceso,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
integrado por el Sr. O. Czúcz, Presidente, la Sra. I. Labucka y el Sr. D. Gratsias (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. V. Nagy, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 7 de junio de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
Marco jurídico
1. El acceso público a los documentos del Banco Central Europeo (BCE) está regulado en la Decisión 2004/258/CE de éste de 4 de marzo de 2004 (DO L 80, p. 42). En sus artículos 2, 3, 4, 6, 7, 8 y 9, la citada Decisión dispone lo siguiente:
«Artículo 2
Beneficiarios y ámbito de aplicación
1. Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tendrá derecho a acceder a los documentos del BCE con las condiciones y los límites que se establecen en la presente Decisión.
[…]
Artículo 3
Definiciones
A efectos de la presente Decisión, se entenderá por:
a) “documento” y “documento del BCE”: todo contenido, sea cual fuere su soporte (escrito en papel o almacenado en forma electrónica o grabación sonora, visual o audiovisual), que el BCE expida o tenga en su poder y que se refiera a sus políticas, actividades o decisiones, […]
Artículo 4
Excepciones
1. El BCE denegará el acceso a documentos cuya divulgación perjudique a la protección de:
a) el interés público respecto de:
– la confidencialidad de las deliberaciones de los órganos rectores del BCE,
– la política financiera, monetaria o económica de la Comunidad o de un Estado miembro,
– las finanzas internas del BCE o de los [bancos centrales nacionales],
– la protección de la integridad de los billetes en euros,
– la seguridad pública,
– las relaciones financieras, monetarias o económicas internacionales;
b) la intimidad y la integridad de la persona, en particular de conformidad con la legislación comunitaria sobre la protección de los datos personales;
c) la confidencialidad de la información protegida como tal por el Derecho comunitario.
2. El BCE denegará el acceso a documentos cuya divulgación perjudique a la protección de:
– los intereses comerciales de personas físicas o jurídicas, incluida la propiedad intelectual,
– las actuaciones judiciales y el asesoramiento jurídico,
– el objetivo de inspecciones, investigaciones y auditorías,
salvo que su divulgación revista un interés público superior.
3. Se denegará el acceso a documentos que contengan opiniones para uso interno en el marco de deliberaciones y consultas previas en el seno del BCE o con los [bancos centrales nacionales], incluso después de adoptada la decisión, salvo que su divulgación revista un interés público superior.
4. En cuanto a los documentos de terceros, el BCE consultará a estos para determinar si es aplicable alguna de las excepciones del presente artículo, salvo que sea notorio que determinado documento deba o no deba divulgarse.
5. Cuando una excepción sea aplicable solo a una parte de un documento solicitado, el resto del documento se divulgará.
6. Las excepciones del presente artículo solo se aplicarán mientras el contenido de los documentos justifique su protección. Salvo que el Consejo de Gobierno del BCE disponga expresamente lo contrario, las excepciones podrán aplicarse por un período máximo de 30 años. Las excepciones basadas en la intimidad o los intereses comerciales podrán seguir aplicándose después de ese período.
[…]
Artículo 6
Solicitudes
1. Las solicitudes de acceso a un documento se presentarán al BCE por escrito en cualquier forma, incluida la electrónica, en una de las lenguas oficiales de la Unión y con la precisión suficiente para que el BCE identifique el documento. El solicitante no estará obligado a justificar su solicitud.
2. Si la solicitud no es suficientemente precisa, el BCE pedirá al solicitante que la aclare y le ayudará a hacerlo.
3. Si la solicitud se refiere a un documento muy largo o a gran número de documentos, el BCE podrá hablar oficiosamente con el solicitante para encontrar una solución justa.
Artículo 7
Tramitación de las solicitudes iniciales
1. Las solicitudes de acceso a documentos se tramitarán con prontitud. Se enviará acuse de recibo al solicitante. En el plazo de 20 días hábiles desde la recepción de la solicitud, o a la recepción de las aclaraciones pedidas de acuerdo con el apartado 2 del artículo 6, el Director General de Secretaría y Servicios Lingüísticos del BCE o bien dará acceso al documento solicitado y facilitará dicho acceso con arreglo al artículo 9, o bien, mediante respuesta por escrito, expondrá los motivos de la denegación total o parcial e informará al solicitante de su derecho a presentar una solicitud confirmatoria conforme a lo dispuesto en el apartado 2.
2. En caso de denegación total o parcial, el solicitante podrá presentar, en el plazo de 20 días hábiles desde la recepción de la respuesta del BCE, una solicitud confirmatoria con objeto de que el Comité Ejecutivo del BCE revise la posición de este. Además, la falta de respuesta del BCE en el plazo establecido de 20 días hábiles para tramitar las solicitudes iniciales, facultará al solicitante para presentar una solicitud confirmatoria.
3. Con carácter excepcional, por ejemplo cuando la solicitud se refiera a un documento muy largo o a gran número de documentos, o cuando haya que consultar a terceros, el BCE podrá prorrogar otros 20 días hábiles el plazo establecido en el apartado 1, siempre que dé aviso previo y bien motivado al solicitante.
4. No será de aplicación el apartado 1 ante solicitudes excesivas o desmedidas, especialmente si son reiterativas.
Artículo 8
Tramitación de solicitudes confirmatorias
1. Las solicitudes confirmatorias se tramitarán con prontitud. En el plazo de 20 días hábiles desde la recepción de la solicitud, el Comité Ejecutivo o bien dará acceso al documento solicitado y facilitará dicho acceso con arreglo al artículo 9, o bien, mediante respuesta por escrito, expondrá los motivos de la denegación total o parcial. En caso de denegación total o parcial, el BCE informará al solicitante de los recursos de que dispone con arreglo a los artículos 230 y 195 del Tratado.
2. Con carácter excepcional, por ejemplo cuando la solicitud se refiera a un documento muy largo o a gran número de documentos, el BCE podrá prorrogar otros 20 días hábiles el plazo establecido en el apartado 1, siempre que dé aviso previo y bien motivado al solicitante.
3. La falta de respuesta del BCE en el plazo establecido se considerará denegación y facultará al solicitante para interponer un recurso judicial o una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo con arreglo a los artículos 230 y 195 del Tratado, respectivamente.
Artículo 9
Acceso tras la presentación de una solicitud
1. Los solicitantes podrán consultar los documentos a los que el BCE les haya dado acceso o bien en las oficinas del BCE o por recepción de copias, incluidas, si se dispone de ellas, copias electrónicas. Los gastos de producción y envío de copias podrán ser por cuenta de los solicitantes y no excederán el coste real de la producción y el envío de copias. La consulta en las oficinas del BCE, las copias de menos de 20 páginas de formato A4 y la consulta electrónica serán gratuitas.
2. Si el BCE ya ha divulgado determinado documento y este es de fácil acceso, el BCE podrá cumplir su obligación de dar acceso al documento informando al solicitante de la forma de obtenerlo.
3. Los documentos se facilitarán en la versión y el formato existentes (incluso electrónico u otros) que pida el solicitante.»
2. El artículo 3, letra a), y el artículo 11, del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43), son del siguiente tenor:
«Artículo 3
Definiciones
A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
a) “documento”: todo contenido, sea cual fuere su soporte (escrito en versión papel o almacenado en forma electrónica, grabación sonora, visual o audiovisual) referentes a temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución;
[…]
Artículo 11
Registros
1. Para garantizar a los ciudadanos el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos en el presente Reglamento, cada institución pondrá a disposición del público un registro de documentos. El acceso al registro se debería facilitar por medios electrónicos. Las referencias de los documentos se incluirán en el registro sin dilación.
2. El registro especificará, para cada documento, un número de referencia (incluida, si procede, la referencia interinstitucional), el asunto a que se refiere y/o una breve descripción de su contenido, así como la fecha de recepción o elaboración del documento y de su inclusión en el registro. Las referencias se harán de manera que no supongan un perjuicio para la protección de los intereses mencionados en el artículo 4.
3. Las instituciones adoptarán con carácter inmediato las medidas necesarias para la creación de un registro que será operativo a más tardar el 3 de junio de 2002.»
Antecedentes del litigio
3. El demandante, el Sr. Julián Dufour, cursa un doctorado en sociología y está preparando una tesis titulada «Sociogénesis de la autoridad de una institución financiera: el caso del [BCE]».
4. Mediante correo electrónico de 28 de mayo de 2009, el demandante solicitó al BCE acceder, por una parte, a los informes del BCE sobre la selección y la movilidad de su personal (en lo sucesivo, «informes») y, por otra parte, a las «bases de datos que sirvieron para realizar los análisis estadísticos de los informes».
5. Mediante escrito de 23 de julio de 2009, el BCE comunicó al demandante su decisión de concederle un acceso parcial a los informes. En cambio, en cuanto a las bases de datos que sirvieron como fundamento para la elaboración de los informes, el BCE denegó la solicitud de acceso del demandante, por no estar comprendidas las bases de datos «en cuanto tales» en la definición de documento que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 y no existir ningún documento autónomo que pudiera proporcionarse al demandante en respuesta a su solicitud.
6. Mediante escrito de 9 de agosto de 2009, el demandante presentó, con arreglo al artículo 7, apartado 2, de la Decisión 2004/258, una solicitud confirmatoria, en relación con el acceso a las bases de datos a que se refería su solicitud inicial. En la solicitud confirmatoria, alegaba, en lo esencial, que, contrariamente a la tesis que sostenía el BCE en su escrito de 23 de julio de 2009, una base de datos es un documento en el sentido de la Decisión 2004/258. Consideraba que no había «ninguna duda en cuanto al hecho de que los datos solicitados [eran] efectivamente un contenido almacenado en forma electrónica (las “bases” de datos) y elaborado por el BCE». Por otra parte, precisó que no solic itaba que se le comunicaran datos nominativos y que su solicitud se refería a las bases de datos que habían servido como fundamento para la elaboración de los informes, «sin las columnas que informan de los nombres y apellidos» de los miembros del personal interesados.
7. Mediante decisión del Comité Ejecutivo del BCE, notificada al demandante por el Presidente del BCE mediante escrito de 2 de septiembre de 2009 (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), se denegó la solicitud confirmatoria del demandante. Para justificar esta denegación, se señaló lo siguiente:
«Las bases de datos electrónicas que sirven para la elaboración de los informes […] no pueden considerarse documentos, en el sentido de la Decisión [2004/258] relativa al acceso público a los documentos del BCE, en la medida en que no existen, como documentos autónomos, versiones impresas de esta base de datos (que sí estarían incluidas en la definición de “documento”). Por consiguiente, no es posible satisfacer su solicitud mediante una simple extracción en forma de impresión o de copia electrónica. Para poder atender a su solicitud, serían precisos una sistematización y un análisis adicional de las informaciones y la consignación de las nuevas informaciones así obtenidas en un documento. Este procedimiento supondría una importante carga de trabajo. Sin embargo, la sistematización y el análisis adicional no están previstos en el régimen de acceso público a los documentos del BCE expuesto en la Decisión [2004/258,] puesto que el documento no existe sino que hay que crearlo.»
Procedimiento y pretensiones de las partes
8. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 29 de octubre de 2009 el demandante interpuso el presente recurso.
9. Mediante tres escritos separados, presentados en la Secretaría el mismo día, el demandante solicitó, por una parte, que se sustanciara el asunto por el procedimiento acelerado, con arreglo al artículo 76 bis del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, y, por otra parte formuló dos solicitudes de justicia gratuita, con arreglo al artículo 94 del Reglamento de Procedimiento. Estas solicitudes fueron desestimadas mediante resolución de 10 de diciembre de 2009 y mediante sendos autos del Presidente de la Sala Quinta del Tribunal de 15 de marzo de 2010, Dufour/BCE (T‑436/09 AJ y T‑436/09 AJ II, no publicados en la Recopilación).
10. Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal, el 9 de febrero, el 18 de febrero y el 8 de marzo de 2010, respectivamente, el Reino de Dinamarca, el Reino de Suecia y la República de Finlandia solicitaron al Tribunal que admitiera su intervención en apoyo de las pretensiones del demandante. Mediante autos de 24 de marzo y de 21 de abril de 2010, el Presidente de la Sala Quinta del Tribunal admitió dichas intervenciones. El Reino de Suecia, la República de Finlandia y el Reino de Dinamarca presentaron sus escritos de formalización de la intervención los días 12 de mayo, 3 de junio y 9 de junio de 2010, respectivamente.
11. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 25 de febrero de 2010, la Comisión Europea solicitó al Tribunal que admitiera su intervención en apoyo de las pretensiones del BCE. Mediante auto de 24 de marzo de 2010, el Presidente de la Sala Quinta del Tribunal admitió esta intervención. La Comisión presentó su escrito de formalización de la intervención el 9 de junio de 2010.
12. Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente inicialmente designado fue adscrito a la Sala Tercera, por lo que el presente asunto fue atribuido a dicha Sala. En razón de la renovación parcial del Tribunal, el presente asunto fue atribuido a un nuevo Juez Ponente, perteneciente a la misma Sala.
13. Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Tercera) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, por una parte, instó al BCE y a la Comisión, a responder a una determinada pregunta y, por otra parte, instó al BCE y al Reino de Suecia, a presentar determinados documentos. Las partes atendieron a lo solicitado.
14. En la vista celebrada el 7 de junio de 2011 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas del Tribunal.
15. El demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión impugnada.
– Condene al BCE a entregarle la totalidad de las bases de datos que han permitido la elaboración de los informes.
– Condene al BCE al pago de la cantidad de 5.000 euros como indemnización del perjuicio sufrido.
– Condene al BCE al pago de las costas.
16. El Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el Reino de Suecia apoyan la pretensión del demandante de que se anule la decisión impugnada.
17. El BCE solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
– Condene en costas al demandante.
18. La Comisión apoya la pretensión del BCE de que se desestime por infundado el recurso de anulación.
Sobre la solicitud de anulación
1. Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
19. El BCE alega, en primer lugar, que la pretensión del demandante de que se anule la decisión impugnada es inadmisible por carecer de objeto.
20. En primer lugar, el BCE expone que, en sus procedimientos de selección de personal, utiliza un sistema informático gestionado por un proveedor de servicios externo. Señala que dicho sistema informático permite a los candidatos presentar sus candidaturas en línea y aportar la información necesaria en relación con sus datos personales, estudios y experiencia. Este sistema informático también permite obtener informaciones más generales en relación con el procedimiento de selección, tales como el número de candidatos. Sin embargo, la configuración técnica del sistema informático en cuestión no permite extraer información en relación con el conjunto de los perfiles de los candidatos. Añade que si un candidato no presenta su candidatura para nuevas vacantes, sus datos quedan eliminados automáticamente del sistema informático a los 24 meses y sólo pueden ser recuperados por un proveedor de servicios externo, mediante pago. Puntualiza que este sistema informático se utiliza desde diciembre de 2004. Antes de esta fecha, en los procedimientos de selección anteriores, se utilizaban solicitudes en soporte papel para presentar las candidaturas. Algunos datos relacionados con estas últimas candidaturas se resumían manualmente con la ayuda de un programa informático de hoja de cálculo.
21. En segundo lugar, el BCE sostiene que las informaciones relativas a la movilidad de los miembros de su personal en su propio seno sólo podían obtenerse a partir de otro sistema informático del BCE, concretamente el que se refiere a la gestión del personal y de los salarios. Aclara que este último sistema informático contiene información sobre todos los miembros de su personal, antiguos y actuales, desde 1998, así como sobre los empleados en período de prácticas y el personal externo desde 2007. En particular, están disponibles los datos sobre movilidad del personal a partir de 2004. Aclara que las informaciones sobre la movilidad de su personal anteriores a 2004 se contienen en una base de datos distinta, no actualizada pero accesible. Añade que existe otra base de datos, que contiene datos relativos a los miembros del personal externo y a los empleados en período de prácticas durante el período comprendido entre 1999 y 2007.
22. En tercer lugar, el BCE indica que los informes fueron redactados sobre la base de una sistematización y de un análisis de los datos brutos disponibles en el momento de su elaboración. Afirma que explicó al demandante que su solicitud de acceso no podía satisfacerse procediendo a una simple extracción de los datos de las bases de datos de que se trataba y que habría sido necesario recopilar manualmente los datos necesarios, utilizando determinados parámetros de busca y elaborar nuevos informes en soporte electrónico o en soporte papel.
23. Por otra parte, el BCE considera que, en razón del borrado automático de determinados datos a los 24 meses y de la adición de datos relativos a los nuevos procedimientos de selección de personal organizados por el BCE, los datos que habían servido para la elaboración de los informes ya no estaban íntegramente disponibles en el mismo estado en el que se encontraban cuando se elaboraron dichos informes. Aclara que sólo se habían conservado algunos extractos de las bases de datos, utilizados cuando se sistematizaron los datos a efectos de la elaboración de los informes, y ello, de manera aleatoria.
24. El BCE llega a la conclusión de que el recurso de anulación carece de objeto, en la medida en que el demandante pretende obtener el acceso a las propias bases de datos o a extractos de las mismas que ya no existen y que deberían crearse sólo para responder a su solicitud.
25. En segundo lugar, en cuanto a la segunda pretensión del demandante, el BCE alega que es inadmisible, dado que según reiterada jurisprudencia, el juez de la Unión, cuando anula una decisión relativa al acceso a los documentos de una institución o de un órgano u organismo de la Unión, no puede ordenar al autor de la decisión anulada que adopte las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de anulación.
26. El demandante rebate las alegaciones del BCE y sostiene que su recurso es admisible.
Apreciación del Tribunal
27. En primer lugar, la afirmación del BCE según la cual la solicitud de anulación carece de objeto sólo puede entenderse en el sentido de que el demandante no tiene ningún interés en la anulación de la decisión impugnada, dado que, incluso en el caso de procederse a dicha anulación, sería imposible darle acceso a las bases de datos a que se refiere su solicitud, por cuanto las mismas no existen.
28. Según reiterada jurisprudencia, sólo cabe declarar la admisibilidad de un recurso de anulación promovido por una persona física o jurídica en la medida en que el demandante tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado. Un interés de este tipo supone que la anulación de ese acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas y que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto (véanse la sentencia del Tribunal de 10 de diciembre de 2009, Antwerpse Bouwwerken/Comisión, T‑195/08, Rec. p. II‑4439, apartado 33, y la jurisprudencia citada).
29. Sin embargo, y sin apartarse de la reiterada jurisprudencia aludida en el apartado anterior, en el contexto del presente asunto que atañe al acceso a documentos, procede tener en cuenta asimismo que, al adoptar la Decisión 2004/258, el legislador era consciente de la dificultad que plantea la identificación de los documentos, en primer lugar, y de forma acusada, para el ciudadano que busca información, quien no conoce, la mayoría de las veces los documentos que la contienen y debe dirigirse a la administración que, por su parte, tiene en su poder los documentos y, por lo tanto, la información (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de 10 de septiembre de 2008, Williams/Comisión, T‑42/05, no publicada en la Recopilación, apartado 71).
30. Así, la redacción del artículo 6, apartado 2, de la Decisión 2004/258, parece indicar, con la utilización de los verbos «pedirá» y «ayudará», que basta que la institución destinataria compruebe que la solicitud de acceso no es lo suficientemente precisa, por el motivo que sea, para que contacte con el solicitante con objeto de que éste defina lo mejor posible los documentos solicitados. Se trata por lo tanto de una disposición, que incorpora formalmente al ámbito del acceso público a los documentos el principio de buena administración, que figura entre las garantías conferidas por el ordenamiento jurídico comunitario en los procedimientos administrativos. Por lo tanto, el deber de asistencia resulta fundamental para garantizar el efecto útil del derecho de acceso definido en la Decisión 2004/258 (véase, por analogía, la sentencia Williams/Comisión, apartado 29 supra,
apartado 74).
31. De las consideraciones que anteceden se desprende que el BCE no puede denegar sin más una solicitud de acceso por no existir el documento al que la misma se refiere. Por el contrario, le corresponde en tal caso, pedir al solicitante, con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Decisión 2004/258, que aclare su solicitud y ayudarle a hacerlo, concretamente, indicándole cuáles son los documentos en su poder similares a los señalados en la solicitud de acceso o que pueden contener todo o parte de las informaciones solicitadas. Sólo en el caso de que, pese a estas precisiones, el solicitante persista en solicitar el acceso a un documento inexistente, el BCE podrá denegar la solicitud de acceso por la inexistencia de su objeto.
32. En el caso de autos, ha de recordarse que la solicitud inicial del demandante se refería, concretamente, a las «bases de datos que sirvieron para realizar los análisis estadísticos de los informes» (véase el anterior apartado 4).
33. Tanto en su escrito de 23 de julio de 2009 (véase el anterior apartado 5) como en la decisión impugnada, el BCE denegó esta solicitud y lo hizo principalmente en razón de que las bases de datos a las cuales solicitaba acceder el demandante no constituían documentos en el sentido de la Decisión 2004/258. En cambio, nunca negó la existencia de dichas bases de datos.
34. Ciertamente, en los argumentos resumidos en los anteriores apartados 20 a 23, el BCE matizó bastante esta postura. En lo esencial, explicó que no existían bases de datos específicas, destinadas a servir de sustento para la redacción de los informes, sino que los datos pertinentes a estos efectos se encontraban en un sistema informático de gestión de candidaturas y también en distintas bases de datos que utiliza para la gestión de su personal. Aclara que estos datos se recuperaron de dichas bases de datos y sirvieron como base para la redacción de los informes.
35. Sin embargo, las explicaciones adicionales del BCE en modo alguno indican que el demandante careciera de interés en solicitar la anulación de la decisión impugnada.
36. En efecto, la decisión impugnada se basa en la tesis, cuestionada por el demandante, de que la Decisión 2004/258 no resulta aplicable al acceso a las bases de datos o los datos que éstas contienen.
37. En el supuesto de que debiera acogerse el argumento contrario del demandante y la decisión impugnada debiera anularse por este motivo, el BCE no estaría, ciertamente, obligado a permitir el acceso del demandante a bases de datos inexistentes. Sin embargo, en ese caso, tendría que pedir al demandante, con arreglo a lo previsto en el artículo 6, apartado 2, de la Decisión 2004/258, que aclarara su solicitud de acceso y ayudarle a hacerlo, indicándole cuáles de sus bases de datos pueden contener los datos que le interesan, como así hizo mediante los argumentos que se han resumido en los anteriores apartados 20 a 23.
38. De lo anterior se infiere que el demandante ostenta un interés en ejercitar la acción y que su recurso de anulación es admisible.
39. En segundo lugar, en cuanto a la segunda pretensión del demandante, que se refiere a la condena del BCE a «entregarle la totalidad de las bases de datos que han permitido la elaboración de los informes», según reiterada jurisprudencia, en el marco del control de la legalidad que ejerce el Tribunal, éste no puede dirigir órdenes conminatorias a las instituciones o hacer sus veces. Esta limitación del control de la legalidad se aplica a todos los ámbitos contenciosos de que pueda conocer el Tribunal, incluido el acceso a documentos (sentencia del Tribunal de 12 de julio de 2001, Mattila/Consejo y Comisión, T‑204/99, Rec. p. II‑2265, apartado 26).
40. Por consiguiente, la segunda pretensión del demandante debe declararse inadmisible.
2. Sobre el fondo
41. El demandante basa su solicitud de anulación en tres motivos, a saber, en primer lugar, un error de Derecho, que consiste en que la decisión impugnada se basa en una excepción al derecho a acceder a los documentos no prevista en la Decisión 2004/258, en segundo lugar, un error de Derecho consistente en que el BCE consideró, erróneamente, en la decisión impugnada, que las bases de datos no constituían documentos en el sentido del artículo 3, letra a), de dicha Decisión y, en tercer lugar, un error de Derecho que consiste en que en la decisión impugnada, el BCE fundamentó indebidamente la denegación del acceso a las bases de datos en cuestión en la carga de trabajo y en las dificultades prácticas que tal acceso iba a suponer para el BCE.
42. Por otra parte, en sus escritos de formalización de la intervención, el Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el Reino de Suecia alegan que la decisión impugnada vulnera la obligación de motivación. Dado que el incumplimiento de la obligación de motivación constituye un motivo de orden público que debe ser examinado de oficio por el juez si es preciso (sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de febrero de 1997, Comisión/Daffix, C‑166/95 P, Rec. p. I‑983, apartado 24, y sentencia del Tribunal General de 8 de septiembre de 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, Rec. p. II‑2841, apartado 137), procede examinar en primer lugar esta cuestión, antes de analizar los tres motivos alegados por el demandante .
Sobre la motivación de la decisión impugnada
Alegaciones de las partes
43. El Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el Reino de Suecia alegan, en lo esencial, que en la decisión impugnada no se exponen suficientemente, con arreglo a Derecho, los elementos en que se basa la conclusión según la cual la solicitud de acceso del demandante no tiene por objeto un documento en el sentido de la Decisión 2004/258.
44. El BCE y la Comisión presentaron por escrito sus observaciones en relación con el argumento antes mencionado, en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal. Alegan, fundamentalmente, que la decisión impugnada está suficientemente motivada con arreglo a Derecho, por lo que no deben acogerse las referidas alegaciones de las partes coadyuvantes.
Apreciación del Tribunal
45. El artículo 7, apartado 1, y el artículo 8, apartado 1, de la Decisión 2004/258 disponen que, en respuesta a una solicitud de acceso a un documento del BCE, éste, o bien dará acceso al documento solicitado y facilitará dicho acceso con arreglo al artículo 9, o bien, mediante respuesta por escrito, expondrá los motivos de la denegación total o parcial.
46. De ello se desprende que tanto la decisión del BCE por la que se deniega una solicitud inicial de acceso a los documentos como aquella en la que se deniega una solicitud confirmatoria deben motivarse.
47. Según reiterada jurisprudencia, aplicable también en el ámbito del acceso a documentos, la motivación ha de adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el juez de la Unión pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple los requisitos exigidos debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véanse la sentencia Williams/Comisión, apartado 29 supra,
apartado 94, y la jurisprudencia citada).
48. En el caso de autos, es preciso señalar que el BCE ha cumplido con la obligación de comunicar al demandante los motivos de su negativa a concederle el acceso total o parcial a las bases de datos a que se refería su solicitud.
49. Tanto el escrito de 23 de julio de 2009, denegando la solicitud inicial de acceso del demandante, como la decisión impugnada, indican, en lo esencial, que se deniega el acceso solicitado por no referirse a un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258.
50. Más concretamente, se desprende de éstos que, según el BCE, las bases de datos a que se refiere la solicitud de acceso del demandante no constituyen documentos en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258. El BCE afirmó, a este respecto, que habrían constituido documentos las versiones impresas del contenido de las bases de datos en cuestión, que sí podrían haber sido objeto de una solicitud de acceso, pero que tales versiones no existían. Su elaboración requeriría, tras una labor de sistematización y de análisis adicional de los datos, la creación de un nuevo documento. Este procedimiento, que supondría una importante carga de trabajo, no está contemplado en la Decisión 2004/258 (véanse los apartados 5 y 7 supra) .
51. Esta motivación ha permitido al demandante entender la razón de la denegación por el BCE de su solicitud de acceso e impugnar esta denegación ante el juez de la Unión, como así lo ha hecho, por lo que procederá examinar si los motivos esgrimidos por el BCE para denegar la solicitud de acceso del demandante son erróneos o acertados cuando se aprecien los motivos invocados por el demandante en apoyo de su recurso.
52. Además, según reiterada jurisprudencia, la obligación de motivación constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, pues esta última pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo (véase la sentencia del Tribunal de 12 de septiembre de 2007, Italia/Comisión, T‑239/04 y T‑323/04, Rec. p. II‑3265, apartado 117, y la jurisprudencia citada). En efecto, el carácter, en su caso, erróneo de una determinada motivación no convierte a ésta en inexistente (véanse la sentencia del Tribunal de 8 de julio de 2010, Sevenier/Comisión, T‑368/09 P, Rec. p. II‑0000, apartado 25, y la jurisprudencia citada).
53. Procede, por lo tanto, concluir que la decisión impugnada está suficientemente motivada con arreglo a Derecho, sin perjuicio del examen del fundamento de esta motivación, que se realizará a continuación. A este respecto, es oportuno empezar con el examen del segundo motivo, basado en un error de Derecho que consiste en que, en la decisión impugnada, el BCE consideró erróneamente que las bases de datos no constituyen documentos en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258.
Sobre el segundo motivo, basado en un error de Derecho consistente en que en la decisión impugnada, el BCE consideró erróneamente que las bases de datos no constituían documentos en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258
Alegaciones de las partes
54. El demandante, así como el Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el Reino de Suecia alegan, con carácter preliminar, que la interpretación del concepto de documento, a efectos de la Decisión 2004/258, debe tener en cuenta los principios inspiradores del Reglamento nº 1049/2001 así como la jurisprudencia relativa a su aplicación y ello tanto más al haberse invocado dicho Reglamento en el considerando 2 de dicha decisión.
55. Las partes coadyuvantes en apoyo de las pretensiones del demandante consideran, además, que el término «documento», definido en los mismos términos, tanto en la Decisión 2004/258 como en el Reglamento nº 1049/2001, ha de interpretarse en los dos casos, de forma uniforme y en sentido amplio, teniendo en cuenta la evolución tecnológica. La República de Finlandia añade que una interpretación en exceso restrictiva de este término conduce, indirectamente, a que se amplíe el campo de aplicación de las distintas excepciones al derecho de acceso del público a los documentos, en contra de la jurisprudencia, que preconiza una interpretación y una aplicación estrictas de dichas excepciones.
56. El demandante alega que la decisión impugnada adolece de un error de Derecho, por cuanto el BCE considera que una base de datos no era un documento al que se pudiera solicitar acceso al amparo de la Decisión 2004/258. Estima que el BCE yerra cuando, en la decisión impugnada, hace depender la cualidad del documento, en el sentido de dicha Decisión, de una base de datos, del hecho de que exista una versión impresa de dicha base de datos. Sin embargo, a la vista de los términos utilizados en el artículo 3, letra a), de dicha Decisión, una base de datos es, en sí misma, un documento. El demandante invoca, a este respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de noviembre de 2004, Fixtures Marketing (C‑444/02, Rec. p. I‑10549, apartado 30), que apoya también su tesis, y aclara que su solicitud de acceso se refería a datos «brutos», es decir no sometidos a un tratamiento, de las bases de datos pertinentes del BCE.
57. El demandante añade que acceder a su solicitud no implica en modo alguno la creación de un nuevo documento. Aclara que bastaría con seleccionar algunas variables y copiarlas, ejercicio parecido a una fotocopia selectiva de un documento. Por otra parte, en respuesta al argumento según el cual un documento, en el sentido de la Decisión 2004/258, debería presentar un grado de estabilidad, el demandante subraya que se trata de un criterio adicional que no estaba previsto en la definición que figura en el artículo 3, letra a), de dicha Decisión.
58. Aunque las tres partes coadyuvantes en apoyo del demandante apoyan su pretensión de que se anule la decisión impugnada, cada una de ellas adopta una posición ligeramente distinta en cuanto a la cuestión de si una base de datos y los datos que la misma contiene constituyen documentos en el sentido de la Decisión 2004/258.
59. El Reino de Dinamarca sostiene que una base de datos, en cuanto tal, no es un documento a efectos de las disposiciones relativas al acceso a los documentos, que sólo se refieren a documentos específicos, existentes y bien definidos. No obstante, puntualiza que todo aquello que pueda extraerse de una base de datos por medio de una búsqueda normal o de rutina, que no suponga una carga de trabajo irrazonable, debería considerarse como un documento, al que se puede solicitar acceso. El Reino de Dinamarca estima, en consecuencia, que el BCE debería haber examinado si las informaciones solicitadas por el demandante podían extraerse de sus bases de datos mediante una búsqueda normal, y, en caso afirmativo, haber accedido a su solicitud.
60. El Reino de Suecia no comparte la tesis expuesta en la decisión impugnada según la cual la solicitud de acceso del demandante no tenía como objeto documentos. Considera que el BCE estaba obligado, en virtud de la Decisión 2004/258, a permitir el acceso a datos almacenados electrónicamente en una base de datos, salvo que alguna de las excepciones establecidas en el artículo 4 de dicha Decisión se opusiera a ello. Estima que el hecho de que los datos almacenados electrónicamente no estuvieran dispuestos materialmente en un orden particular, por seguir su disposición un orden exclusivamente lógico, no puede conducir a una conclusión diferente. Considera que el lugar de almacenamiento de los datos en cuestión resulta asimismo irrelevante.
61. Sin embargo, según el Reino de Suecia, los datos borrados de una base de datos no pueden ser objeto de una solicitud de acceso. De igual modo, no puede exigirse a una institución que obtenga datos que no están en su poder para responder a una solicitud de acceso.
62. Por otra parte, el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia alegan que, en sus observaciones en relación con la reclamación 1693/2005/PB ante el Defensor del Pueblo Europeo, la Comisión misma interpretó el término «documento» que figura en el Reglamento nº 1049/2001 en el sentido de que dicho término se refiere también al resultado de las búsquedas normales en una base de datos.
63. La República de Finlandia estima que la decisión impugnada se basa en una definición excesivamente restrictiva del término «documento» que figura en la Decisión 2004/258. Considera que este término cubre también cualquier combinación de los datos de una base de datos que pueda elaborarse utilizando las herramientas de esta base de datos. Estima que el hecho de que tal búsqueda aun siendo posible no sea realizada por la institución de que se trate en su actividad cotidiana resulta irrelevante a este respecto. Añade, con carácter subsidiario que, aunque los datos contenidos en una base de datos no constituyan documentos en el sentido de dicha Decisión, el BCE debería haber comunicado al demandante cualquier documento autónomo imprimible que pudiera dar respuesta a su solicitud de acceso.
64. El demandante, y como él, la República de Finlandia y el Reino de Suecia invocan además los artículos 6 y 9 de la Decisión 2004/258. Con respecto a estas disposiciones, consideran que ni las posibles dificultades de identificación del documento que es objeto de una solicitud de acceso, ni las dificultades prácticas, incluida la excesiva carga de trabajo, que pudiera implicar para el BCE una respuesta positiva a tal solicitud constituyen motivos válidos de denegación de ésta. Tanto más es así ya que el BCE puede dirigirse al autor de la solicitud de acceso para obtener las precisiones, en su caso, necesarias con objeto de llegar a una solución amistosa con él. Añade que si fuera necesario, también podría darle acceso a un documento voluminoso en sus oficinas.
65. Por último, el demandante rebate también la alegación del BCE basada en la supuesta imposibilidad de enumerar una base de datos en un registro, como el previsto en el artículo 11 del Reglamento nº 1049/2001. Se refiere, a este respecto, a la práctica de Eurostat (Oficina Estadística de la Unión Europea), que ofrece acceso en línea a distintas series estadísticas.
66. En primer lugar, el BCE recuerda que no está sujeto ni al artículo 255 CE ni al Reglamento nº 1049/2001. Aclara que, ciertamente, la Decisión 2004/258 se refiere al artículo 1 UE y a la Declaración conjunta relativa a dicho Reglamento, pero que dicha Decisión constituye una medida adoptada con fundamento en los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del BCE y el artículo 23 de su Reglamento interno. Explica que, aun cuando en el Reglamento nº 1049/2001 y en la Decisión 2004/258 se utilicen términos similares, el objetivo de esta Decisión no es extender la aplicación de dicho Reglamento a sus documentos. Según el BCE, debe atribuirse a los términos de esta Decisión un significado compatible con los objetivos del régimen específico de acceso del público a sus documentos.
67. Por otra parte, el BCE y la Comisión señalan que la sentencia Fixtures Marketing, apartado 56 supra,
invocada por el demandante, se refiere a la interpretación de la Directiva 96/9/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 1996, sobre protección jurídica de las bases de datos (DO L 77, p. 20). Consideran que esta sentencia no es pertinente en el presente asunto, que se refiere a la interpretación de la Decisión 2004/258. El BCE recuerda, además, que el demandante no ha invocado una excepción de ilegalidad de dicha Decisión, que, en cualquier caso goza de una presunción de legalidad.
68. Contrariamente al BCE, la Comisión estima que, a la vista de la referencia al Reglamento nº 1049/2001 que figura en la Decisión 2004/258 y de la identidad de las definiciones del término «documento» recogidas en estos textos, la interpretación de la definición que figura en el artículo 3 de esta Decisión debe poder conciliarse con el texto y el sistema del citado Reglamento.
69. En segundo lugar, el BCE expone algunas consideraciones en relación con las características de un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258. Considera que, al referirse la definición enunciada por esta disposición a «todo contenido», su objetivo es englobar el mayor número de elementos posible del mundo real. Añade que la forma de almacenar el contenido en cuestión, electrónica o de otra clase, no tiene ninguna importancia. Por último, señala que un «elemento» debe considerarse como un documento en el sentido de esta definición, tanto si ha sido elaborado o creado por el BCE como si simplemente se encuentra en su poder.
70. Según el BCE y la Comisión, la definición del término «documento» que figura en la Decisión 2004/258 debe apreciarse en el contexto de otras disposiciones de dicha Decisión, en particular de sus artículos 6 y 9, y ser objeto de una «interpretación sistemática». Consideran que de estos dos artículos se deduce que los documentos contemplados en esta Decisión deben poder ser transmitidos al solicitante como tales, sin intervención en su contenido o forma, deben existir como documentos autónomos y concretos sin tener que ser creados y tienen que presentarse con una forma lo suficientemente estable como para tener un «contenido». Puntualizan que tal es el caso de un texto contenido en un trozo de papel o en un documento electrónico.
71. Asimismo, el BCE sostiene que la interpretación del término «documento» que figura en la Decisión 2004/258 debe ser conforme con la finalidad de dicha Decisión, a saber permitir al BCE llevar a cabo un análisis del perjuicio potencial de la comunicación de un documento a un miembro del público y determinar, de este modo, si alguna de las excepciones enunciadas en el artículo 4 de esta Decisión se opondría a esta comunicación. Esta finalidad también confirma la tesis de que el término «documento» presupone una cierta estabilidad y una concreción del elemento de que se trate que excluye un elemento cuyo contenido estuviera sujeto a constantes modificaciones o a modificaciones ad hoc .
72. Por último, el BCE alega que ni la Decisión 2004/258 ni, de forma más general, el Derecho de la Unión establecen un derecho de acceso público a las informaciones. El término «documento» que figura en dicha Decisión no puede, en consecuencia, interpretarse en un sentido que lleve a un reconocimiento, de facto, de tal derecho.
73. En tercer lugar, el BCE y la Comisión alegan que las bases de datos a que se refiere la solicitud de acceso del demandante no constituyen documentos en el sentido de la Decisión 2004/258. Señalan, en primer lugar, que la afirmación del demandante según la cual en la decisión impugnada se llega a la conclusión de que únicamente las versiones impresas de una base de datos constituyen documentos obedece a una lectura excesivamente simplista de dicha Decisión. Sostienen que las bases de datos objeto de la solicitud de acceso del demandante no son ni un registro ni una compilación de documentos y no tienen carácter documental, a diferencia de bases de datos documentales, como la base de datos EUR‑Lex. Aclaran que los datos contenidos en esas bases de datos sólo pueden utilizarse para crear documentos «internos» con una finalidad precisa, con ayuda de las herramientas de recopilación y sistematización disponibles para las propias bases de datos. El BCE estima, por consiguiente, que no se pueden proporcionar al demandante las informaciones contenidas en sus bases de datos, en cuanto tales. Considera, por lo tanto, que sería necesario crear un documento nuevo para dar respuesta a su solicitud. Pues bien, esto supondría sobrepasar el ámbito de la Decisión 2004/258. Añade que el demandante no explicó por qué razón las bases de datos contempladas en su solicitud constituían documentos.
74. La Comisión alega, en este mismo orden de cosas, que con su solicitud, el demandante pretendía conseguir el acceso a las bases de datos en cuanto tales. Considera que, además de informaciones, estas bases de datos contienen, concretamente, los programas informáticos necesarios para su funcionamiento, las herramientas de búsqueda, así como los enlaces lógicos y sistémicos. Estima que la solicitud de acceso del demandante abarca, por lo tanto, mucho más que el simple acceso a un documento. En realidad, el demandante desea conseguir el acceso a una herramienta con la que poder confeccionar sus propios documentos, según sus propios criterios de búsqueda.
75. En segundo lugar, el BCE y la Comisión alegan que las bases de datos a que se refiere la solicitud de acceso del demandante no presentan en su contenido la estabilidad necesaria para poder ser calificadas como documentos. En efecto, su contenido evoluciona constantemente, a medida que se añaden y retiran informaciones. La Comisión también señala, en este mismo orden de cosas, que los términos «que […] expida o tenga en su poder» y «procedentes», utilizados, respectivamente, en el artículo 3, letra a), y en el artículo 5 de la Decisión 2004/258, confirman esta tesis. Considera que ocurre lo mismo con las referencias a un «documento muy largo» o a un «gran número de documentos», que se hacen en el artículo 6, apartado 3, en el artículo 7, apartado 3 y en el artículo 8, apartado 2, de dicha Decisión, indicaciones cuantitativas que suponen un contenido estable susceptible de individualización.
76. En tercer lugar, el BCE y la Comisión alegan que reconocer que las bases de datos de que se trata en este litigio constituyen documentos a los que se puede solicitar acceso implicaría varias dificultades prácticas. Primero, para examinar concreta e individualmente cada uno de los documentos contemplados en una solicitud de acceso, como exige la jurisprudencia, es necesario un documento estable e identificable lo cual resultaría imposible en el caso de una base de datos cuyo contenido evoluciona continuamente.
77. Añaden que en el caso concreto de una base de datos que incluya un gran número de datos personales, no sería posible examinar si alguna de las excepciones previstas en el artículo 4 de la Decisión 2004/258 se opone al acceso solicitado.
78. Por último, las medidas previstas en el Reglamento nº 1049/2001 destinadas a facilitar el ejercicio del derecho de acceso, tales como los registros de documentos o su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea,
confirman que el legislador ha contemplado específicamente documentos singulares lo cual excluye las bases de datos, como las que son objeto del presente asunto. El hecho de que la Decisión 2004/258 no prevea la creación de un registro de documentos, análogo al que se prevé en el artículo 11 del Reglamento nº 1049/2001, no puede llevar a la conclusión contraria.
79. En cuarto lugar, el BCE y la Comisión invocan el informe del Defensor del Pueblo sobre el acceso público a las bases de datos de la Unión Europea, de 10 de diciembre de 2008, el Libro Verde de la Comisión, titulado «Acceso del público a los documentos de las instituciones de la Comunidad Europea – Revisión» [COM(2007) 185 final], la propuesta de Reglamento relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión [COM(2008) 229 final COD 2008/0090] así como el Informe de la Comisión sobre la aplicación de los principios del Reglamento nº 1049/2001 [COM(2004) 45 final], documentos que, todos ellos, corroboran la tesis de que las bases de datos no constituyen documentos, a efectos de las disposiciones relativas al acceso a los documentos.
80. La Comisión sostiene que la génesis del Reglamento n o  1049/2001 también confirma la tesis de que una base de datos no puede considerarse un documento en el sentido de este Reglamento y en el sentido de la Decisión 2004/258. Para reforzar su afirmación se refiere a una serie de documentos anteriores a la adopción de dicho Reglamento.
81. El BCE alega, asimismo, que elaboró los informes precisamente, por el hecho de que los datos contenidos en las bases de datos no constituían documentos, para cumplir la obligación establecida por la jurisprudencia (sentencia del Tribunal de 25 de abril de 2007, WWF European Policy Programme/Consejo, T‑264/04, Rec. p. II‑911, apartado 61), de elaborar y conservar una documentación relativa a sus actividades.
Apreciación del Tribunal
– Concepto de base de datos
82. Procede señalar que todas las partes invocan en sus alegaciones el concepto de base de datos, sin aportar una definición del término. Por lo tanto, es necesario iniciar el examen del presente motivo con el análisis de este concepto.
83. A este respecto, ha de señalarse que, aun cuando, como alega con razón el BCE (véase el apartado 67 supra),
la definición, que figura en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 96/9, del concepto de base de datos sólo resulta pertinente a efectos de la aplicación de dicha Directiva, puede ser útil, como fuente de inspiración. Más aún cuando en la vista el BCE, sin apartarse de la tesis de que la Directiva 96/9 no es aplicable en el presente asunto, confirmó, en respuesta a una pregunta del Tribunal, que, «desde el punto de vista informático», sus bases de datos de que se trata en este asunto sí están comprendidas en la definición antes mencionada, lo cual se hizo constar en el acta de la vista.
84. El artículo 1, apartado 2, de la Directiva 96/9 define las bases de datos como «las recopilaciones de obras, de datos o de otros elementos independientes dispuestos de manera sistemática o metódica y accesibles individualmente por medios electrónicos o de otra forma».
85. Como señaló el Tribunal de Justicia en su sentencia Fixtures Marketing, apartado 56 supra
(apartados 29 y 30), la calificación de base de datos está supeditada, en primer lugar, a la existencia de una recopilación de «elementos independientes», es decir, de elementos separables unos de otros sin que resulte afectado el valor de su contenido informativo, literario, artístico, musical u otro. Además, supone que los elementos independientes constitutivos de dicha recopilación estén dispuestos de manera sistemática o metódica y sean accesibles individualmente de una u otra manera. Sin que se exija que tal disposición sistemática o metódica sea físicamente visible, el requisito en cuestión implica que la recopilación figure en un soporte fijo, sea de la naturaleza que sea, y esté dotada de algún instrumento técnico, como pueden ser los procedimientos electrónicos, electromagnéticos o electroópticos, o de algún otro instrumento, tal como un índice, sumario, plan o modo de clasificación que permita la localización de cualquier elemento independiente contenido en su seno.
86. Este segundo requisito permite que la base de datos en el sentido de la Directiva 96/9, caracterizada por un instrumento que hace posible localizar dentro de ella cada uno de sus elementos constitutivos, pueda distinguirse de una colección de elementos que facilita información pero carece de todo instrumento de tratamiento de los elementos individuales que la componen (sentencia Fixtures Marketing, apartado 56 supra,
apartado 31).
87. Sobre la base de este análisis, el Tribunal de Justicia concluyó que el concepto de base de datos en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 96/9 se refiere a toda recopilación que incluya obras, datos u otros elementos, separables unos de otros sin que el valor de su contenido resulte afectado, y que esté dotada de un método o sistema, sea de la naturaleza que sea, que permita localizar cada uno de sus elementos constitutivos (sentencia Fixtures Marketing, apartado 56 supra,
apartado 32).
– Análisis de la definición del término «documento», que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258
88. Es preciso analizar los distintos elementos de la definición del término «documento», que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258. A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que de los términos «soporte», «almacenado», «grabación», «exp[edido]» y «en […] poder [de]», utilizados en esta definición, se desprende implícita pero claramente que se contempla un contenido que se conserva y que puede ser objeto de reproducción o de consulta con posterioridad a su elaboración. A pesar de que el BCE los conozca, los elementos no conservados no pueden constituir documentos.
89. De este modo, si lo manifestado en una reunión de miembros del personal del BCE no se ha grabado en un dispositivo de grabación, sonora o audiovisual, ni tampoco se ha reflejado en un acta, no hay documento alguno al que se pueda solicitar acceso, aun cuando los participantes en la reunión en cuestión recordaran exactamente el contenido de sus conversaciones (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia WWF European Policy Programme/Consejo, apartado 81 supra,
apartados 76 a 78).
90. En segundo lugar, de la definición del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 se desprende que la naturaleza del soporte de almacenamiento de un contenido carece de relevancia, dado que de lo que se trata es de saber si el contenido constituye o no un documento. De este modo, puede tratarse tanto de un soporte de tipo tradicional, como el papel, como de soportes más sofisticados, como los distintos dispositivos de almacenamiento electrónico (disco duro, chip de memoria, etc.) o de los distintos soportes utilizados para las grabaciones sonoras, visuales o audiovisuales (CD, DVD, vídeos, etc.). Cualquier nuevo medio de almacenamiento o de grabación que en el futuro pueda desarrollarse ya estará comprendido, en principio, en la definición en cuestión.
91. En tercer lugar, la redacción del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 se refiere a «todo contenido». En otros términos, el tipo y la naturaleza del contenido almacenado también son irrelevantes. En efecto, admitir cualquier tipo de soporte implica necesariamente admitir cualquier contenido que pueda almacenarse en los distintos soportes admitidos. De este modo, un documento, en el sentido de la definición que figura en dicha Decisión, puede incluir palabras, cifras o cualquier otro tipo de símbolos, y también imágenes y grabaciones sonoras, tales como la intervención de un orador, o visuales, tales como una película.
92. La única limitación en cuanto al contenido que puede incluirse en la definición que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 es el requisito de que dicho contenido se refiera a las políticas, actividades o decisiones del BCE.
93. En cuarto lugar, por los mismos motivos, de la definición del término «documento» que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, puede colegirse que el tamaño, extensión, importancia o presentación de un contenido carecen de importancia a efectos de determinar si dicho contenido está cubierto o no por dicha definición.
94. Así pues, procede concluir que un documento, en el sentido de la Decisión 2004/258, puede ser un libro de varios centenares de páginas o un «trozo de papel» (según los términos utilizados por el BCE en el argumento que se ha resumido en el apartado 70 supra)
que sólo contenga un vocablo o una cifra, por ejemplo, un nombre o un número de teléfono. Del mismo modo, un documento puede consistir no sólo en un texto, como un escrito o un informe, sino también en un cuadro, un catálogo o una lista, como un anuario telefónico, una lista de precios o una lista de documentos separados.
– Objeto de la solicitud de acceso del demandante
95. Como se desprende de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 82 a 87, el concepto de base de datos no sólo abarca el conjunto de los datos contenidos en una base de esa índole, sino también el instrumento técnico del que se dispone para la ordenación sistemática o metódica de dichos datos así como para su recuperación selectiva e individual.
96. Sin embargo, es preciso señalar que, ni en sus solicitudes de acceso inicial y confirmatoria, ni en los escritos presentados ante el Tribunal, el demandante ha realizado ninguna distinción clara entre los datos contenidos en una base de datos y la propia base de datos, que constituye, como se acaba de señalar, un concepto de mayor amplitud.
97. En efecto, mientras que en su solicitud inicial (véase el apartado 4 supra),
el demandante se refería a las «bases de datos que sirvieron para realizar los análisis estadísticos de los informes», en su solicitud confirmatoria (véase el apartado 6 supra),
indicó que «los datos solicitados [eran] efectivamente contenido almacenado en forma electrónica (las “bases” de datos) y elaborado por el BCE». De este modo permitió pensar que su solicitud de acceso se refería solamente a los datos contenidos en una base de datos del BCE. También parece que utiliza la expresión «base de datos» como término para designar colectivamente los datos contenidos en ésta, haciendo total abstracción de los elementos estructurales de la misma.
98. Además, mientras que en el título que en su demanda da al presente motivo, el demandante se refiere al «carácter “documental” de la base de datos», en su réplica, afirma, por una parte, que una base de datos es «a la vez “continente” y “contenido”» y, por otra parte, que su solicitud de acceso sólo se refería a «datos brutos».
99. Las explicaciones proporcionadas por el demandante en respuesta a una pregunta del Tribunal durante la vista tampoco han podido disipar la confusión que resulta de esta imprecisión terminológica. Al ser interrogado sobre la cuestión de si su solicitud de acceso sólo se refería a los datos contenidos en una base de datos del BCE o si debía entenderse también referida a otros elementos de esa base, que debía precisar, el demandante indicó que, efectivamente, había solicitado una «base de datos» con el propósito de conseguir «por ejemplo, un cuadro que pudiera contener indicaciones sobre la selección y la movilidad del personal». Ha señalado que si existiera tal base de datos, desearía una «fotocopia» de la misma, añadiendo que esperaba recibir «esa base de datos, esa compilación». Indicó, además, que si el BCE no disponía de «tal cuadro, tal compilación», existirían seguramente unas fichas del personal, que podría haber utilizado. Al preguntársele si, a la luz de sus explicaciones, podría concluirse que le habría bastado una fotocopia y que, por lo tanto, no solicitaba las herramientas de una base de datos, contestó que «en un primer momento», sí le habría bastado una fotocopia, pero que, luego, podría necesitar las herramientas disponibles para la base de datos. En el acta de la vista constan todas estas declaraciones.
100. En cuanto a las demás partes en el presente procedimiento, unas veces se refieren, en sus alegaciones, a los datos contenidos en una base de datos y otras a una base de datos «en cuanto tal».
101. Teniendo también en cuenta las explicaciones dadas por el demandante durante la vista, procede considerar que la solicitud de acceso del demandante se refería, como mínimo, al acceso al conjunto de los datos contenidos en una o varias bases de datos del BCE, sin que haya de excluirse necesariamente que también se refiriera a otros elementos de esas bases de datos. Así las cosas, ha de examinarse, en un primer momento, si este conjunto de datos constituye un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, dejando para un momento posterior la cuestión de si una solicitud de acceso a los documentos puede referirse a otros elementos de dicha base de datos, que sólo habría de abordarse, si fuera necesario.
– Calificación del conjunto de los datos contenidos en una base de datos como documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258
102. Procede señalar que, como resulta de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 82 a 87, entre las características de una base de datos figuran, por una parte, la existencia de un contenido de cualquier naturaleza (informativo, literario, artístico, musical o de otro tipo) y, por otra parte, la existencia de un soporte fijo, de cualquier clase, en el que se almacene dicho contenido.
103. Es preciso, por lo tanto, señalar que el conjunto de los datos contenidos en una base de datos, en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 96/9, presenta las dos características esenciales de un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, al constituir un contenido almacenado en un soporte. Esta conclusión también es válida para los datos contenidos en las bases de datos del BCE de que se trata en el presente asunto, las cuales, en la medida en que se refieren a las actividades del BCE, entran, como ya se han dicho, en la definición antes citada.
104. Sin embargo, con sus alegaciones, resumidas en el anterior apartado 73, el BCE y la Comisión sostienen, en lo esencial, que una base de datos no es un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 y que, por consiguiente, los datos que contiene no pueden, por el mero hecho de estar incluidos en la base en cuestión, considerarse documentos.
105. Ni el BCE ni la Comisión han explicado en qué consiste, en su opinión, un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 ni las razones por las cuales los datos contenidos en una base de datos no pueden ser objeto de una solicitud de acceso. La distinción que la Comisión intenta establecer entre las bases de datos de carácter documental, tales como la base de datos EUR‑Lex, y las bases de datos que no tienen esta naturaleza suscita los mismos interrogantes.
106. Aunque el BCE y la Comisión no lo mencionen, sus argumentos, referidos en el anterior apartado 105, parecen basarse de modo implícito en la premisa de que un dato, considerado individualmente, no es un «contenido» de tamaño o de naturaleza suficientes para constituir un documento en el sentido de la Decisión 2004/258 o en el sentido del Reglamento nº 1049/2001.
107. Si se diera por buena esta premisa, a la vista de las características de las bases de datos mencionadas en el anterior apartado 87, cabría entonces sostener que una base de datos podría contener, como mucho, documentos que exceden de simples datos. En efecto, los elementos que forman esta base de datos, es decir, los datos, son independientes los unos de los otros. No suelen presentarse con una configuración fija e inmutable, sino que a través de la utilización de instrumentos, técnicos o de otro tipo, disponibles pueden presentarse con múltiples combinaciones diferentes. Si se admitiera que cada uno de estos elementos no necesariamente es un documento y si, además, no existiera ninguna combinación fija entre varios de ellos que pudiera constituir un documento, sería lógico concluir que la masa de los datos contenidos en una base de datos, considerada en su conjunto, no es un «documento».
108. Sin embargo, es necesario señalar que la premisa mencionada en el anterior apartado 106 no encuentra ningún apoyo en la redacción de la definición que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, según la cual «todo contenido» puede constituir un documento. Como ya se ha observado (véanse los apartados 93 y 94 supra),
los términos utilizados en esta definición implican necesariamente que, incluso un contenido de tamaño minúsculo, por ejemplo, una sola palabra o cifra, si está almacenado (por ejemplo si está escrito en un trozo de papel), basta para constituir un documento.
109. Además, hay que tener en cuenta que, si se admitiera esta premisa, se plantearía la cuestión de cuál es el tamaño de contenido que se requiere para constituir un documento en el sentido de la Decisión 2004/258. En otros términos, si debiera admitirse, por ejemplo, que una cifra o una sola palabra no basta a estos efectos, habría que determinar si lo que hay que exigir es una frase, un párrafo completo o un texto de un tamaño aún más significativo. Dado que el autor de dicha Decisión decidió no establecer, en la definición que figura en el artículo 3, letra a), de dicha Decisión, un nivel mínimo de tamaño de contenido requerido, esta tarea no puede corresponder al juez de la Unión.
110. Por lo demás, admitir la premisa mencionada en el anterior apartado 106 implicaría excluir de la definición del término «documento» que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, cu alquier compilación de elementos de pequeño tamaño, cuando estos elementos sean independientes, es decir, separables unos de otros, sin que su valor se vea afectado. De esta forma, una lista de precios, una lista de documentos separados o incluso una guía telefónica, tampoco podrían considerarse como «documentos», en la medida en que no constituyen un texto apropiado para leerlo en su totalidad, sino que sirven antes bien para ser consultados puntualmente con el fin de localizar una información precisa de pequeño tamaño, como el precio de determinado producto o el número de teléfono de una persona. Sin embargo, ni el BCE ni la Comisión parecen sostener que las listas o las guías no constituyan documentos en el sentido de la Decisión 2004/258.
111. Por último, en la premisa mencionada en el anterior apartado 106, no se tiene en cuenta el hecho de que el significado de un dato contenido en una base de datos no reside únicamente en su tamaño, que puede ser minúsculo, sino también en las múltiples relaciones, directas o indirectas, con otros datos contenidos en la misma base de datos. En efecto, son precisamente estas relaciones las que permiten que los datos de la base de datos puedan estar «dispuestos de manera sistemática o metódica», según los términos utilizados por la sentencia Fixtures Marketing, apartado 56 supra
(apartado 30). De este modo, incluso un pequeño número de datos extraídos de una base de datos puede vehicular una o varias informaciones útiles, mientras que, como norma general, un fragmento de texto sacado de su contexto pierde su significado.
112. La anterior consideración permite también refutar el argumento basado en el carácter supuestamente incomprensible de un conjunto de datos extraídos de una base de datos, esgrimido por el BCE y por la Comisión durante la vista.
113. Al ser interrogado sobre la cuestión de si este argumento debía entenderse en el sentido de que, para constituir un documento en el sentido de la Decisión 2004/258, un contenido almacenado en un soporte ha de ser comprensible, el BCE ha contestado que no se trataba de un «criterio aislado», sino de «algo que debe entenderse en el contexto del documento». Añadió que, aunque un contenido no tiene porqué ser comprensible por sí mismo, ha de estar recogido en un documento comprensible para el solicitante de acceso, pues el legislador no puede haber tenido la intención de establecer un sistema que permita solicitar documentos incomprensibles.
114. Al responder a la misma pregunta, la Comisión señaló que el carácter comprensible del documento cuyo acceso se solicita «subyace» de algún modo en su interpretación del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, pero que, jurídicamente, no es el elemento principal. Lo importante consiste, según su parecer, en el hecho de que el contenido de una base de datos no documental no corresponde al resultado de una búsqueda, dado que se trata de dos contenidos diferentes. En su opinión, el concepto de contenido o el de datos brutos no tiene sentido para una base de datos non documental. Sería necesaria una labor de extracción para acomodar los datos a una cierta clasificación, cuyo resultado sería pasar de un contenido a otro. Por consiguiente, según la Comisión, si el contenido bruto es incomprensible, el cambio en el contenido y, por lo tanto, la creación de un nuevo documento hacen que una solicitud como la del presente caso, quede fuera del marco de una solicitud de acceso a un documento preexistente identificable. En el acta de la vista constan estas declaraciones del BCE y de la Comisión.
115. Sin embargo, estas alegaciones del BCE y de la Comisión no pueden prosperar. De entrada, hay que señalar que, como reconocen implícitamente estas dos partes, la redacción del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 no sienta ningún criterio basado en el carácter comprensible del contenido almacenado. Establecer un criterio de esta índole exigiría, por lo demás, precisar desde qué punto de vista hay que valorar el carácter comprensible de un contenido. En efecto, un contenido puede tener un significado para algunas personas y resultar incomprensible para otras.
116. En cualquier caso, a la vista de lo señalado en el anterior apartado 111, el BCE y la Comisión yerran al sostener, implícita aunque claramente, que el conjunto de los datos contenidos en una base de datos constituye una masa carente de cualquier significado. En efecto, estos datos no se almacenan de forma aleatoria y desordenada, sino según un esquema de clasificación definido que, por su complejidad, permite crear múltiples relaciones entre los mismos.
117. De este modo, contrariamente a lo que alega la Comisión, el momento en que los datos están dispuestos según una cierta clasificación no es en el momento en que se extraen de la base de datos. Esta ordenación existe desde que se crea dicha base de datos y se inserta cada dato en la misma. La extracción de todos los datos contenidos en una base de datos y su presentación de una forma comprensible siempre es posible. Si es lo suficientemente complejo, el esquema de clasificación de la base de datos puede incluso permitir varias presentaciones del conjunto de los datos contenidos en dicha base de datos, que varían según el criterio de clasificación escogido (clasificación por orden alfabético, creciente, decreciente, etc.). Ciertamente, una presentación del conjunto de los datos contenidos en una base que contiene un número considerable de datos podría, por su tamaño, crear dificultades para la localización de una información puntual, escondida entre numerosas informaciones similares. Sin embargo, esto no significa en modo alguno que tal presentación sea «incomprensible».
118. Por lo tanto, todas las consideraciones que preceden sustentan la conclusión según la cual el conjunto de los datos contenidos en una base de datos del BCE constituye un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 y, por consiguiente, puede ser objeto de una solicitud de acceso basada en la citada Decisión.
– Dificultades prácticas alegadas en relación con el derecho de acceso a las bases de datos de una institución
119. Debe examinarse si las posibles dificultades prácticas de un derecho de acceso a las bases de datos de una institución, invocadas por el BCE y por la Comisión, pueden justificar una interpretación distinta del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, que excluya del concepto de «documento» los datos contenidos en una base de datos del BCE. A continuación, se examinarán sucesivamente las alegaciones relativas a la supuesta carga de trabajo excesiva que el reconocimiento de tal derecho crearía, a la supuesta falta de estabilidad del contenido de una base de datos, al carácter sensible o confidencial, en su caso, de los datos contenidos en tal base de datos y a las supuestas dificultades de que una base de datos figure en un registro de documentos, como el previsto en el artículo 11 del Reglamento nº 1049/2001.
120. A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que nada indica que la aplicación del artículo 9, apartado 1, de la Decisión 2004/258 a los datos contenidos en una base de datos pueda plantear problemas de gran magnitud. En principio, la consulta por parte del interesado de una base de datos del BCE en sus oficinas y, si es necesario, a través de, o bajo la supervisión de un miembro de su personal, siempre debería ser posible. Por otra parte, no puede excluirse, a priori,
que pueda transmitirse al interesado el contenido íntegro de una base de datos, y más aún cuando se trate de una base de datos de un tamaño más bien modesto.
121. Sin embargo, procede recordar que el Tribunal ya ha tenido ocasión de precisar, con respecto al Reglamento nº 1049/2001, que ha de tenerse en cuenta la posibilidad de que un solicitante presente, al amparo de este Reglamento, una solicitud que genere una carga de trabajo capaz de paralizar sustancialmente el buen funcionamiento de la institución a la que va dirigida esa solicitud. El Tribunal ha considerado que, en ese supuesto, el derecho de la institución a intentar alcanzar un «arreglo amistoso y equitativo» con el solicitante, reconocido por artículo 6, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001, refleja la posibilidad de tener en cuenta, aunque sea de forma particularmente limitada, la eventual necesidad de conciliar los intereses del solicitante con los propios de una buena administración. El Tribunal dedujo de ello que la institución debía tener la posibilidad de ponderar, por una parte, el interés del público en acceder a los documentos y, por otra, la carga de trabajo que de ello se derivaría, con el fin de salvaguardar, en tales casos particulares, el interés de una buena administración (sentencias del Tribunal de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisión, T‑2/03, Rec. p. II‑1121, apartados 101 y 102, y Williams/Comisión, apartado 29 supra,
apartado 85).
122. Sin embargo, el Tribunal precisó que esa posibilidad debía considerarse de aplicación excepcional, habida cuenta, en particular, del hecho de que la ponderación de la carga de trabajo que conlleva el ejercicio del derecho de acceso, por un lado, y del interés del solicitante, por otro, no es, en principio, pertinente para limitar el alcance de dicho derecho. Además, en la medida en que el derecho de acceso a los documentos que obran en poder de las instituciones constituye la regla general, será a la institución que invoque una excepción vinculada al carácter irrazonable de la tarea derivada de la solicitud a quien incumbirá la carga de la prueba de su envergadura (sentencias Verein für Konsumenteninformation/Comisión, apartado 121 supra,
apartados 103, 108 y 113, y Williams/Comisión, apartado 29 supra,
apartado 86).
123. Estas consideraciones pueden aplicarse, por analogía, a efectos de la aplicación de la Decisión 2004/258. Por una parte, el artículo 6, apartado 3, de esta Decisión es idéntico al artículo 6, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001. Por otra parte, el artículo 7, apartado 4, de esta Decisión prevé que el apartado 1 del mismo artículo, relativo a la tramitación de las solicitudes iniciales, no será de aplicación ante solicitudes «excesivas o desmedidas».
124. Procede, por consiguiente, concluir que el tamaño en su caso considerable del conjunto de los datos contenidos en una base de datos no constituye un argumento eficaz para no reconocerles el carácter de documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, dado que la jurisprudencia ya ha previsto la posibilidad de que una solicitud de acceso a documentos pueda, en razón de la amplitud de su objeto, implicar una carga de trabajo considerable para su destinatario así como la solución que procede adoptar en tal caso excepcional.
125. En segundo lugar, la supuesta falta de estabilidad de una base de datos, invocada por el BCE y por la Comisión en sus alegaciones, tampoco permite concluir que el contenido de esa base de datos no pueda constituir un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258.
126. A este respecto, procede señalar que, ciertamente, para poder almacenarse en un soporte, un contenido debe presentar un grado mínimo de estabilidad. Un contenido cuya presencia en el dispositivo técnico sólo es instantánea no cumple este requisito. Así, las conversaciones entre dos interlocutores a través de una línea telefónica o las imágenes captadas por una cámara de vigilancia y proyectadas en una pantalla no constituyen un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258. Su presencia en el dispositivo técnico en cuestión (la línea telefónica o la pantalla de proyección, respectivamente) sólo dura un instante y, por consiguiente, no se trata de un contenido almacenado en un soporte.
127. Sin embargo, a partir del momento en que el BCE almacena un contenido en un soporte apropiado, dicho contenido constituye un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, que puede ser objeto de una solicitud de acceso. El hecho de que este contenido pueda modificarse posteriormente resulta, a estos efectos, irrelevante. Volviendo a la hipótesis de una cámara de vigilancia que transmite imágenes, si la misma está conectada a un dispositivo que graba automáticamente las imágenes transmitidas durante los últimos 30 días, esta grabación constituye, sin duda alguna, un documento al que se puede solicitar acceso. El hecho de que, cada día, se borren del sistema las imágenes captadas más de 30 días antes para ser sustituidas por imágenes más recientes no basta para llegar a la conclusión contraria.
128. Es evidente que una solicitud de acceso no puede referirse a un contenido futuro y, por tanto, aún no grabado, puesto que se trataría de un documento inexistente en el momento de la solicitud, ni tampoco puede referirse a un contenido que, aunque grabado en el pasado, haya sido borrado antes de la presentación de la solicitud.
129. Más concretamente, por lo que se refiere al contenido borrado, ha de estimarse que el BCE no lo tiene en su poder, en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, si el BCE no puede acceder a su contenido utilizando normalmente el dispositivo de grabación en el que este contenido estuvo almacenado. El hecho de que, a través de medios técnicos que exceden del marco de una utilización normal, un especialista pueda restaurar en un soporte de almacenamiento en posesión del BCE un contenido borrado de dicho soporte no basta para concluir que éste tenga en su poder dicho contenido.
130. En otros términos, puede exigirse al BCE, cuando se encuentra ante una solicitud de acceso presentada al amparo de la Decisión 2004/258, que busque en el contenido actual de los distintos soportes de almacenamiento que están en su poder para localizar el objeto de esta solicitud, pero, en cambio, no puede exigírsele, que, a efectos de esta búsqueda, restaure un contenido borrado anteriormente.
131. En cambio, como alega, fundadamente, el Reino de Suecia, debe considerarse que un contenido almacenado por un proveedor de servicios externo por cuenta del BCE con la finalidad de que éste último pueda tenerlo a su disposición en todo momento, está en poder del BCE, en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258.
132. Las anteriores consideraciones pueden aplicarse sin dificultad especial a los datos contenidos en las bases de datos. A este respecto, procede señalar, de entrada, que una base de datos de contenido estable, que no pueda ser objeto de ninguna modificación, es perfectamente posible. Por ejemplo, una vez terminada, la base de datos relativa a los envíos de carbonato cálcico precipitado y de carbonato cálcico molido efectuados entre 2002 y 2004 por los principales suministradores del Espacio Económico Europeo, de que se trata en la sentencia del Tribunal de 4 de febrero de 2009, Omya/Comisión (T‑145/06, Rec. p. II‑145, apartado 2), ya no podría ser objeto de ninguna modificación.
133. Esta consideración debilita en gran medida el argumento del BCE y de la Comisión, basado en la supuesta falta de estabilidad del contenido de las bases de datos de que se trata en este litigio. En efecto, si los datos contenidos en una base de datos perfectamente estable pueden constituir un documento, en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, es difícil llegar a otra conclusión en lo que respecta a los datos de una base de datos cuyo contenido puede fluctuar en el tiempo.
134. Asimismo, las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 128 a 130 pueden aportar una solución apropiada para cualquier problema derivado del carácter inestable, en su caso, del contenido de una base de datos objeto de una solicitud de acceso formulada al amparo de la Decisión 2004/258.
135. Es cierto que tal solicitud sólo puede referirse al contenido de la base de datos en el momento de su presentación y, por consiguiente, no puede referirse ni a los datos ya borrados de esta base de datos ni a aquellos que en ese mismo momento no se habían introducido en la misma.
136. Es también cierto que la presentación de una solicitud de acceso a una base de datos cuyo contenido puede variar podría obligar al BCE a adoptar las medidas necesarias para garantizar que ninguno de los datos contenidos en dicha base de datos en el momento de la presentación de la solicitud se borrara antes de contestar a la misma.
137. Sin embargo, esta obligación es inherente al ejercicio del derecho de acceso a los documentos del BCE consagrado en la Decisión 2004/258, y una consulta entre el BCE y el autor de esta solicitud, prevista en el artículo 6, apartado 3, de la misma Decisión, permitirá resolver cualquier posible dificultad de manera justa y apropiada.
138. En tercer lugar, en cuanto a la alegación del BCE y de la Comisión, que se refiere fundamentalmente, al carácter potencialmente sensible o confidencial de algunos de los datos contenidos en una base de datos del BCE, procede señalar que esta posibilidad no puede, en ningún caso, ser un motivo válido para no reconocer al contenido de tal base de datos el carácter de documento, en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258.
139. En efecto, las diferentes excepciones al derecho de acceso previstas en el artículo 4 de la Decisión 2004/258, permiten, en principio, al BCE denegar la divulgación de cualquier dato de esta índole, sin desvirtuar la calificación del conjunto de los datos contenidos en una base de datos como documento en el sentido del artículo 3, letra a), de dicha Decisión.
140. Tampoco puede prosperar el argumento de la Comisión según el cual sería imposible realizar un examen concreto e individual del conjunto de los datos contenidos en una base de datos, con vistas a determinar si les son aplicables alguna de las excepciones al derecho de acceso previstas en la normativa aplicable, en este caso, en el artículo 4 de la Decisión 2004/258.
141. Como ha recordado el Tribunal de Justicia en su sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Rec. p. I‑5885, apartado 54), incluso independientemente del hecho de que, en ciertos casos, la institución de que se trate puede basarse, a este respecto, en presunciones generales, no es inconcebible un examen concreto de una determinada base de datos para comprobar que no contiene ningún dato que puede entrar en el campo de aplicación de una de las excepciones en cuestión.
142. Dado que una base de datos permite, por su propia naturaleza, acceder individualmente a cada uno de los datos que contiene (véanse los apartados 85 a 87 supra), es evidente que basta con que, al realizarse este examen, se identifique un solo dato que estuviera incluido en alguna de las excepciones al derecho de acceso, para llegar a la conclusión de que no puede concederse el acceso al conjunto de los datos contenidos en la base de datos.
143. En ese supuesto, correspondería, entonces, al BCE examinar si puede concederse un acceso parcial conforme al artículo 4, apartado 6, de la Decisión 2004/258.
144. A este respecto, debe subrayarse que, según los propios términos de esta disposición, el BCE debe examinar si procede conceder un acceso parcial a los documentos objeto de una solicitud de acceso, limitando una posible denegación únicamente a aquellos datos a los que afectan las excepciones previstas. El BCE debe conceder tal acceso parcial si el objetivo que persigue esta institución denegando el acceso al documento podría alcanzarse simplemente ocultando los pasajes o los datos que puedan perjudicar el interés público protegido (véase, por analogía, la sentencia WWF European Policy Programme/Consejo, apartado 81 supra,
apartado 50).
145. Precisamente, en este supuesto, las distintas herramientas de búsqueda de las que dispone una base de datos electrónica y, en definitiva, su programa informático de funcionamiento, revisten particular importancia. En efecto, estas herramientas pueden permitir al BCE, en su caso, después de com unicarse oficiosamente con el solicitante, conforme al artículo 6, apartado 3, de la Decisión 2004/258, identificar y comunicar a éste los datos que le interesan, excluyendo cualquier dato al que sea aplicable alguna de las excepciones previstas en el artículo 4 de dicha Decisión.
146. Una solicitud dirigida a conseguir que el BCE haga una búsqueda en sus bases de datos y comunique los resultados de la misma se sitúa en el mismo contexto, dado que constituye, en lo esencial, una solicitud de acceso parcial a un documento (concretamente al conjunto de los datos contenidos en la base de datos).
147. Bien es cierto que el artículo 4, apartado 5, de la Decisión 2004/258, contempla el acceso parcial como una solución que ha de adoptarse cuanto resulte imposible acceder íntegramente a una solicitud de acceso. Sin embargo, dado que las personas a las que se refiere el artículo 2, apartado 1, de la misma Decisión tienen, en principio, un derecho de acceso a la totalidad de cualquier documento del BCE, pueden, a fortiori,
solicitar únicamente un acceso parcial a dicho documento.
148. Tal solicitud de acceso parcial ha de ajustarse a las normas recogidas en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión 2004/258, con las adaptaciones necesarias como consecuencia del hecho de que sólo se refiere a una parte de un documento. De este modo, debe, por tanto, identificar con suficiente precisión no sólo el documento en el sentido del artículo 3, letra a), de dicha Decisión que constituye el objeto de la solicitud sino también la parte del mismo a la que se solicita acceder. Sin embargo, la aplicación de las disposiciones del artículo 6, apartados 2 y 3, de esta Decisión permite paliar las posibles dificultades con que se encuentre el solicitante.
149. Además, hay que señalar que aunque una base de datos ofrece, por su propia naturaleza, grandes posibilidades de acceso parcial, limitado únicamente a los datos que puedan interesar al solicitante, también hay que tener en cuenta la consideración, enunciada en el anterior apartado 128, según la cual, una solicitud de acceso sólo puede tener como objeto un documento existente y, por consiguiente, no puede pretender que se cree un nuevo documento (véase también, en este sentido y por analogía, la sentencia WWF European Policy Programme/Consejo, apartado 81 supra,
apartado 76). Una solicitud de acceso que obligara al BCE a crear un nuevo documento, incluso sobre la base de elementos que ya figuran en documentos existentes y en su poder, no constituye una solicitud de acceso parcial y queda fuera del ámbito de la Decisión 2004/258.
150. Aplicada al caso de las bases de datos, esta última consideración significa que, en el supuesto de una solicitud de acceso destinada a conseguir que el BCE realice una búsqueda en alguna de sus bases de datos según parámetros definidos por el solicitante, el BCE debe, sin perjuicio de la aplicación, en su caso, del artículo 4 de la Decisión 2004/258, acceder a dicha solicitud, si la búsqueda solicitada puede realizarse utilizando las herramientas de búsqueda disponibles para esa base de datos.
151. En efecto, como se ha señalado (véase el apartado 117 supra),
en razón de las complejas relaciones que, dentro de una base de datos, vinculan cada dato a otros varios, son posibles diversas presentaciones del conjunto de datos contenidos en esa base de datos. También es posible elegir sólo una parte de los datos incluidos en tal presentación y ocultar otros.
152. En cambio, no puede exigirse al BCE, por medio de una solicitud de acceso a documentos formulada al amparo de la Decisión 2004/258, que comunique al solicitante una parte o el conjunto de los datos contenidos en una de sus bases de datos, clasificados de acuerdo con un esquema no previsto en dicha base de datos. Una solicitud de este tipo va dirigida, en efecto, a que se cree un nuevo «documento» y, por consiguiente, queda fuera del ámbito de aplicación de la citada Decisión. En efecto, lo que se pretende con una solicitud de este tipo no es un acceso parcial a una clasificación que pueda hacerse con las herramientas de que dispone el BCE para la base de datos en cuestión (y, en este sentido, una clasificación preexistente), sino la creación de una nueva clasificación y, por lo tanto, de un nuevo documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la reiterada Decisión.
153. Por lo tanto, de acuerdo con las consideraciones anteriores, es necesario concluir, en el contexto de una solicitud de acceso parcial a un documento, que la tesis mantenida por el Reino de Dinamarca y la República de Finlandia (apartados 59 y 62 supra,
respectivamente), según la cual todo lo que pueda extraerse de una base de datos realizando una búsqueda normal o de rutina puede constituir el objeto de una solicitud de acceso formulada con fundamento en la Decisión 2004/258, es correcta.
154. En cuarto lugar, la alegación del BCE y de la Comisión, basada en la supuesta imposibilidad de enumerar una base de datos en un registro de documentos, como el previsto en el artículo 11 del Reglamento nº 1049/2001, tampoco puede prosperar.
155. De entrada, hay que señalar que, a diferencia del Reglamento nº 1049/2001, la Decisión 2004/258 no prevé la creación, por el BCE, de tal registro. Procede, además, recordar que la obligación de crear un registro, establecida en el artículo 11 del Reglamento nº 1049/2001, trata de garantizar a los ciudadanos el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos en ese Reglamento (véase, en este sentido, la sentencia Williams/Comisión, apartado 29 supra,
apartado 72). Por lo tanto, es dudoso que la dificultad, o incluso la imposibilidad de mostrar un elemento en ese registro sea un argumento suficiente para llegar a la conclusión de que no se trata de un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la citada Decisión.
156. En cualquier caso, la inscripción de una base de datos en dicho registro, indicando los datos mencionados en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, no parece plantear especial dificultad. Este precepto no exige, en modo alguno, que esta inscripción se actualice cada vez que se añada o se retire un dato de la base de datos. Se necesitará esta actualización, como mucho, en caso de una modificación importante del contenido de una base de datos. La inscripción en el registro de una base de datos puede, por otra parte, ser objeto de una actualización con una frecuencia razonable, con el fin de reflejar en cada momento, del mejor modo posible, el contenido actual de esa base de datos.
157. De todas las anteriores consideraciones resulta que la calificación del conjunto de los datos contenidos en una base de datos como documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 no originaría, en la práctica, ninguna dificultad insuperable y que procede, en consecuencia, desestimar las alegaciones que, en sentido contrario, han esgrimido el BCE y la Comisión.
– Alegaciones basadas en los trabajos preparatorios del Reglamento nº 1049/2001 y en otros documentos invocados por las partes
158. Procede examinar las alegaciones basadas en los trabajos preparatorios del Reglamento nº 1049/2001 y en otros documentos invocados por las partes.
159. En primer lugar, no puede deducirse ninguna información útil de los aspectos que se refieren a la génesis del Reglamento nº 1049/2001, invocados y aportados por la Comisión. En efecto, no sólo esos documentos no se refieren específicamente a las bases de datos, sino que se remiten a definiciones del término «documento» distintas de la que finalmente se adoptó y que figura en el artículo 3, letra a), del Reglamento nº 1049/2001.
160. En segundo lugar, la propuesta de la Comisión, contenida en su documento COM(2008) 229 final − COD 2008/0090, de añadir a dicha definición una precisión según la cual «los datos contenidos en sistemas de almacenamiento, tratamiento y recuperación electrónica son documentos si pueden extraerse en forma de listado o formato electrónico utilizando las herramientas disponibles para la explotación del sistema» habría conducido, de haber sido adoptada, en lo esencial al mismo resultado que las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 146 a 153. Por consiguiente, tal propuesta no puede desvirtuar estas consideraciones, por cuanto puede entenderse, razonablemente, que su finalidad no es otra que la de explicitar lo que ya se desprende, implícita, pero necesariamente, de la actual redacción de la definición del término «documento» que figura en el Reglamento n o
1049/2001 y en la Decisión 2004/258. Lo mismo ocurre con el Libro Verde de la Comisión invocado por el BCE (véase el apartado 79 supra),
en el que se señala que la situación de la información contenida en bases de datos ha de aclararse y se propone una solución que va en el mismo sentido que la propuesta de la Comisión antes mencionada.
161. En tercer lugar, el Informe de la Comisión sobre la aplicación de los principios del citado Reglamento, invocado por el BCE, no hace sino reiterar, en cuanto a la cuestión de si una base de datos constituye un «documento» en el sentido del Reglamento nº 1049/2001, la tesis de que una base de datos no es un «documento» en la medida en que no contiene «documentos», tesis que ya ha sido examinada y descartada (véanse los apartados 105 a 118 supra) .
162. En cuarto lugar, en cuanto al informe del Defensor del Pueblo invocado por el BCE (véase el apartado 79 supra),
procede señalar que el BCE afirma infundadamente que en el mismo se reconoce expresamente que la definición del término «documento» que figura en el Reglamento nº 1049/2001 no engloba los datos contenidos en las bases de datos. En el informe en cuestión, el Defensor del Pueblo señala, únicamente, que los datos contenidos en una base de datos «no están claramente incluidos en el campo de aplicación» de las disposiciones relativas al derecho del público al acceso a los documentos. Por otra parte, se señala que no fue necesario para el Defensor del Pueblo dirimir esta cuestión al resolver la reclamación 1693/2005/PB, a la que se refieren el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia (véase apartado 62 supra) .
163. Por consiguiente, debe concluirse que de ninguno de los documentos mencionados en los anteriores apartados 159 a 162, puede deducirse ningún argumento contrario a la calificación del conjunto de los datos contenidos en una base de datos como documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258.
– Conclusiones
164. Del conjunto de las consideraciones que anteceden se desprende que una interpretación literal de la definición del término «documento» que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 conduce a la conclusión de que el conjunto de los datos contenidos en una base de datos constituye un documento en el sentido de dicha disposición y que ninguna de las consideraciones prácticas, como tampoco ninguno de los distintos documentos invocados por las partes desvirtúan esta conclusión.
165. Más aún, la conclusión según la cual el conjunto de los datos contenidos en una base de datos constituye un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 también se adecua al objetivo de un mayor acceso a los documentos del BCE, invocado en el considerando 3 de dicha Decisión, según el cual «debe darse mayor acceso a los documentos del BCE».
166. Contrariamente a lo alegado por el BCE (véase el anterior apartado 66), ni el hecho de que el artículo 255 CE y el Reglamento nº 1049/2001 no sean aplicables al BCE, ni «los objetivos del régimen particular de acceso del público a los documentos del BCE», se oponen a esta interpretación del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258. Es cierto que el considerando 3 de la citada Decisión, mencionado en el anterior apartado 165, se refiere también a la necesidad de «salvaguardar [la] independencia [del BCE] y la de los bancos centrales nacionales […] y la confidencialidad de ciertas cuestiones vinculadas al cumplimiento de las funciones del BCE». Sin embargo, si bien es cierto que esta necesidad puede justificar la adopción de excepciones específicas al derecho de acceso a los documentos del BCE, entre ellas, en particular, las contempladas en el artículo 4, apartado 1, letra a), guiones primero a cuarto, de esta Decisión, no puede, en modo alguno, autorizar una interpretación del artículo 3, letra a), de la misma Decisión contraria a su propio tenor. En cuanto a la alegación del BCE basada en la inaplicabilidad del artículo 255 CE y del Reglamento nº 1049/2001, procede señalar, por una parte, que la conclusión a la que se ha llegado en el anterior apartado 164 se basa en los términos utilizados en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, sin ninguna referencia al artículo 255 CE o al Reglamento nº 1049/2001, y, por otra parte, que, en cualquier caso, el propio BCE se refiere, en el considerando 2 de dicha Decisión, a la Declaración conjunta relativa al Reglamento nº 1049/2001, en la que se solicita «a las otras instituciones y organismos de la Unión que adopten normas internas relativas al acceso público a los documentos, que tengan en cuenta los principios y límites de ese Reglamento», para concluir que «en consecuencia, debe modificarse el régimen de acceso público a los documentos del BCE […]».
167. La conclusión según la cual el conjunto de los datos contenidos en una base de datos constituye un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 permite, por sí sola, afirmar que la decisión impugnada adolece de un error de Derecho y debe ser anulada.
168. En efecto, los fundamentos de la decisión impugnada descansan, todos ellos, en la premisa de que los datos contenidos en una base de datos, en su conjunto, no constituyen un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258.
169. Sólo si pudiera aceptarse esa premisa, la solicitud de acceso del demandante podría desestimarse, por el motivo de que no existían, «como documentos autónomos», «versiones impresas» de las bases de datos del BCE mencionadas en su solicitud. Como alegan, fundadamente, el BCE y la Comisión (véase el apartado 73 supra),
esta consideración, incluida en la decisión impugnada, no debe entenderse en el sentido de que, para el BCE, sólo los documentos en soporte papel entran en la definición del término «documento» que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, lo cual contradiría de manera evidente la redacción de esta disposición. Antes bien, ha de entenderse en el sentido de que los datos sólo constituyen «documentos» mientras estén contenidos en una base de datos y sólo adquieren esa cualidad cuando se extraen de la base de datos, para reflejarse en otro documento, impreso o imprimible.
170. Esta misma premisa constituye, asimismo, la base de la aseveración del BCE que figura en la decisión impugnada según la cual no puede atenderse a la solicitud de acceso del demandante con una «simple extracción», sino que requiere una «sistematización» y un «análisis adicional», que estarían excluidos del marco del régimen de acceso a los documentos del BCE establecido por la Decisión 2004/258. El hecho de que esta parte de la motivación de la decisión impugnada se inicie con los términos «por consiguiente» avala esta conclusión.
171. No puede acogerse una interpretación diferente de esta parte de la decisión impugnada. Ciertamente, se desprende de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 145 a 153 que el BCE puede legítimamente denegar una solicitud de acceso a los datos contenidos en una de sus bases de datos, cuando, debido a la insuficiencia o a la inadecuación de las herramientas de búsqueda disponibles para esta base de datos, le resulte imposible extraer y facilitar al solicitante los datos contemplados en su solicitud de acceso.
172. Sin embargo, de esas mismas consideraciones se infiere que, antes de denegar una solicitud de acceso por este motivo, el BCE debe, en aplicación del artículo 6, apartados 2 y 3 de la Decisión 2004/258, ponerse en comunicación con el solicitante. En este contexto, debe explicarle brevemente las distintas posibilidades de búsqueda en la base de datos en cuestión y ofrecerle, en su caso, la oportunidad de aclarar o modificar su solicitud para seleccionar los datos que puedan interesarle y que puedan extraerse de la base de datos en cuestión por medio de las herramientas de búsqueda disponibles para esta base de datos.
173. Por otra parte, incluso si, después de esta comunicación con el solicitante, sigue siendo imposible localizar, por medio de las herramientas de búsqueda disponibles, los datos objeto de la solicitud de acceso, el BCE debe exponer brevemente en la decisión denegatoria de la solicitud las razones relacionadas con la configuración técnica de la base de datos en cuestión que le impiden dar una respuesta positiva a dicha solicitud. Es forzoso señalar que no existe tal explicación en la decisión impugnada.
174. Por consiguiente, la afirmación de la decisión impugnada según la cual la solicitud de acceso del demandante no podía atenderse mediante una «simple extracción» no puede entenderse en el sentido de que los datos a que se refiere esa solicitud no pudieran extraerse de las bases de datos de que se trata tras una búsqueda normal realizada con las herramientas disponibles para ello.
175. Por último, y en lo que atañe a la afirmación del BCE que figura en la decisión impugnada de que «este procedimiento [a saber, la sistematización y el análisis adicional de los datos,] supondría una importante carga de trabajo», hay que señalar que no constituye un motivo autónomo de denegación de la solicitud de acceso del demandante, sino una simple observación accesoria, sin relación directa con dicha denegación.
176. Tanto más es así cuanto que, como resulta de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 121 a 124 y de la jurisprudencia que en los mismos se menciona, la mera invocación a la «importante carga de trabajo» necesaria para acceder a una solicitud de acceso a los documentos, basada en la Decisión 2004/258, es manifiestamente insuficiente para justificar su denegación.
177. Según estas mismas consideraciones, tal denegación, que es de aplicación excepcional, impone a la institución de que se trate la obligación de aportar la prueba de la envergadura del trabajo necesario, lo que la decisión impugnada no ha hecho en modo alguno, y debe estar precedida por el intento de llegar a una «solución justa» con el solicitante, con arreglo a lo establecido en el artículo 6, apartado 3, de la Decisión 2004/258, lo cual no ha ocurrido en el presente caso.
178. De ello se infiere que la denegación de la solicitud de acceso del demandante se basa, antes bien, en la tesis según la cual la sistematización y el análisis adicional de los datos contenidos en una base de datos no están comprendidos en el campo de aplicación de la Decisión 2004/258, tesis que, a su vez, descansa en la premisa de que dichos datos, en la medida en que están contenidos en una base de datos, no constituyen un documento en el sentido de dicha Decisión. Pues bien, esta premisa es contraria a la conclusión expuesta en el anterior apartado 164 y, por consiguiente, es errónea, de modo que la decisión impugnada adolece de un error de Derecho.
179. En cuanto a la cuestión de si una base de datos constituye «en cuanto tal» un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, procede recordar, por una parte, que había una cierta ambigüedad en la solicitud de acceso del demandante por cuanto en la misma no se distinguía el contenido de las bases de datos, a saber los datos, de las propias bases de datos (véanse los anteriores apartados 96 a 98). No hay certeza, en modo alguno, de que el dema ndante pretendiera conseguir el acceso a las bases de datos «en cuanto tales», como alega la Comisión (véase apartado 74 supra) . En cualquier caso, tanto de la afirmación del demandante, en la réplica, de que su solicitud de acceso se refería a los «datos brutos», como de las explicaciones orales que dio durante la vista (véanse, respectivamente, los anteriores apartados 98 y 99) se desprende que, incluso estimando que el acceso a los datos contenidos en las bases de datos del BCE no fuera la única finalidad de su solicitud de acceso, era ciertamente uno de sus principales objetivos, más aún, su objetivo principal.
180. Por otra parte, ha de recordarse que es evidente que en su solicitud de acceso, el demandante partió de la premisa de que existían bases de datos específicas del BCE, destinadas a servir de soporte para la redacción de los informes. Sólo ante este Tribunal ha demostrado el BCE, por medio de explicaciones no contradichas en modo alguno por el demandante, que esta premisa era errónea (véanse los anteriores apartados 32 a 34).
181. Aunque las explicaciones adicionales del BCE no permiten, en modo alguno, considerar que el demandante no tenga un interés en la anulación de la decisión impugnada (véase apartado 35 supra ), no obstante deben examinarse en orden a determinar qué curso podía darse a la solicitud de acceso del demandante.
182. En efecto, cualesquiera que sean los términos exactos utilizados por el demandante en su solicitud de acceso, resulta claro, a la vista de las explicaciones adicionales del BCE, que no existía ninguna base de datos autónoma que pudiera ser objeto «en cuanto tal» de esta solicitud. Más bien parece desprenderse de dichas explicaciones que los datos que interesan al demandante están contenidos en varias bases de datos del BCE, las cuales contienen asimismo otros datos sin interés alguno para el demandante. A este respecto, procede destacar que, en su réplica, el demandante precisó que sólo le interesaban las informaciones relativas a las personas que llegaron a entrar al servicio del BCE, sin que le interesara ninguna información relacionada con candidatos no seleccionados.
183. Del conjunto de consideraciones que anteceden se desprende que, a efectos del presente asunto, no es, en modo alguno, necesario determinar si una base de datos del BCE puede, «en cuanto tal», ser objeto de una solicitud de acceso formulada sobre la base de la Decisión 2004/258. Dado que no existe una única base de datos del BCE que el demandante pudiera obtener «en cuanto tal» con su solicitud, la consideración según la cual el conjunto de los datos contenidos en una base de datos constituye un documento en el sentido del artículo 3, letra a) de la citada Decisión es suficiente para que el demandante pueda conseguir, en respuesta a su solicitud de acceso y, sin perjuicio de la aplicación de alguna de las excepciones al derecho de acceso previstas en el artículo 4 de la misma Decisión, los datos precisos que le interesan y, al mismo tiempo, la utilización, en las condiciones expuestas en los anteriores apartados 146 a 153, de las herramientas disponibles para las distintas bases de datos del BCE en que se encuentran estos datos. Concretamente, en cuanto a dichas herramientas, el demandante puede conseguir su utilización, en el sentido de que puede solicitar al BCE que se sirva de las mismas para realizar búsquedas en sus bases de datos con arreglo a los criterios definidos por el mismo demandante, y que le comunique los resultados (véase el apartado 150 supra) .
184. Por consiguiente, sin necesidad de examinar los demás motivos alegados por el demandante en apoyo de su pretensión anulatoria, procede acoger el segundo motivo y anular la decisión impugnada.
3. Sobre la pretensión de indemnización
Alegaciones de las partes
185. El demandante alega que la negativa del BCE a darle acceso a las bases de datos objeto de su solicitud de acceso retrasa la finalización de la redacción de su tesis doctoral, que tenía que defender antes del 1 de febrero de 2011. Además, rebate los argumentos del BCE, según los cuales la solicitud de indemnización es inadmisible.
186. El BCE sostiene que la pretensión de indemnización no se ajusta a lo exigido en el artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia y en el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento y que debe declararse inadmisible. Alega que en la demanda no se señala ninguna relación de causalidad entre el comportamiento supuestamente ilícito del BCE y el perjuicio sufrido por el demandante. Aclara que la pretensión de indemnización no está sustentada por ningún documento y que el demandante se limita a afirmar que la decisión impugnada le impide avanzar en la preparación de su tesis doctoral.
187. El BCE añade que ha dado una respuesta favorable a otras varias solicitudes de acceso a documentos formuladas por el demandante. Considera, por lo tanto, que el demandante dispone de suficientes elementos para preparar su tesis y que no existe una denegación sistemática de sus solicitudes. Por otra parte, según el BCE, el demandante no ha explicado en qué medida la imposibilidad de acceder a las bases de datos en cuestión le impide avanzar en la preparación de su tesis doctoral.
Apreciación del Tribunal
188. Con carácter preliminar, procede recordar que, a tenor del artículo 288 CE, párrafo segundo, aplicable a los hechos del litigio, que son anteriores a la entrada en vigor, el 1 de diciembre de 2009, del Tratado de Lisboa, la Comunidad Europea deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. El tercer párrafo de este artículo precisa que el segundo párrafo se aplicará en las mismas condiciones a los daños causados por el BCE o por sus agentes en el ejercicio de sus funciones. Así, pese al hecho de que, a tenor del artículo 107 CE, párrafo segundo, el BCE tenga personalidad jurídica, el artículo 288 CE, párrafos segundo y tercero, prevé que sea la Comunidad (y, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Unión Europea, que, en virtud el artículo 1 TUE, párrafo tercero, tercera frase, ha sustituido y sucedido a la Comunidad) quien debe reparar los daños causados por el BCE (auto del Tribunal de 5 de septiembre de 2007, Documento Security Systems/BCE, T‑295/05, Rec. p. II‑2835, apartado 76).
189. Resulta de una reiterada jurisprudencia que, para que nazca la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, con arreglo al artículo 288 CE, párrafo segundo, por comportamiento ilícito de sus órganos es necesario que concurran una serie de requisitos: ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones, realidad del perjuicio y existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado (véanse la sentencia del Tribunal de 27 de noviembre de 2007, Pitsiorlas/Consejo y BCE, T‑3/00 y T‑337/04, Rec. p. II‑4779, apartado 290, y la jurisprudencia citada).
190. Por lo que se refiere al primer requisito, la jurisprudencia exige que se demuestre una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares (sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión, C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291, apartado 42). En cuanto al requisito de que la violación esté suficientemente caracterizada, el criterio decisivo para considerar que concurre dicho requisito es la inobservancia manifiesta y grave, por parte de la institución de que se trate, de los límites impuestos a su facultad de apreciación. Cuando dicha institución sólo dispone de un margen de apreciación considerablemente reducido, o incluso inexistente, la mera infracción del Derecho comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada (véanse la sentencia Pitsiorlas/Consejo y BCE, apartado 189 supra,
apartado 291, y la jurisprudencia citada).
191. Por lo que respecta al requisito de la relación de causalidad, sólo cabe considerar responsable a la Unión de aquel perjuicio que se derive de forma suficientemente directa del comportamiento irregular de la institución de que se trate (véanse la sentencia Pitsiorlas/Consejo y BCE, apartado 189 supra,
apartado 292, y la jurisprudencia citada).
192. En canto al perjuicio, debe subrayarse que éste último debe ser real y cierto así como evaluable. En cambio, un daño puramente hipotético e indeterminado no origina derecho a reparación. Corresponde a la parte demandante aportar elementos de prueba con el fin de demostrar la existencia y el alcance del perjuicio presuntamente sufrido (véanse la sentencia Pitsiorlas/Consejo y BCE, apartado 189 supra,
apartados 293 y 294, y la jurisprudencia citada).
193. Además, es preciso recordar que, en el supuesto de que no se cumpla uno de estos requisitos, deberá desestimarse el recurso en su totalidad sin que sea necesario examinar los demás requisitos (véanse la sentencia Pitsiorlas/Consejo y BCE, apartado 189 supra,
apartado 295, y la jurisprudencia citada).
194. Por último, a tenor del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, la demanda debe contener el objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados. Para atenerse a estos requisitos, toda demanda que tenga por objeto la reparación de los daños causados por una institución comunitaria deberá contener elementos que permitan identificar, entre otras cosas, el perjuicio que el demandante alega haber sufrido, así como el carácter y el alcance de dicho perjuicio (sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 1999, Apostolidis y otros/Comisión, C‑327/97 P, Rec. p. I‑6709, apartado 37).
195. En el caso de autos, el demandante alega, en apoyo de su pretensión de indemnización, que, debido a la negativa del BCE a darle acceso a las bases de datos objeto de su solicitud, se retrasará la terminación de su tesis doctoral y, además, una vez terminada, la calidad científica de ésta resultará perjudicada.
196. En suma, ha de concluirse que el demandante desea obtener, a través de su pretensión de indemnización, la reparación del perjuicio moral que, presuntamente, resulta de la adopción de la decisión impugnada, y que ha especificado, con arreglo a Derecho, en su demanda el carácter y el alcance de este perjuicio. De lo anterior se desprende que, contrariamente a lo que alega el BCE, esta pretensión es admisible.
197. Sin embargo, y en cuanto al fondo, la solicitud es prematura y debe desestimarse por esa razón (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de 18 de mayo de 1995, Wafer Zoo/Comisión, T‑478/93, Rec. p. II‑1479, apartados 49 y 50, y de 15 de diciembre de 1999, Latino/Comisión, T‑300/97, RecFP p. I‑A‑259 y II‑1263, apartados 95 y 101). En efecto, durante la vista, el demandante manifestó, en respuesta a una pregunta del Tribunal, que la defensa de su tesis doctoral se había aplazado y estaba prevista en septiembre de 2012. Añadió que este retraso se debía no sólo a la carencia de informaciones que podría haber obtenido, sino también a otros factores. En el acta de la vista constan estas declaraciones.
198. Dado que la decisión impugnada debe anularse (véase el apartado 184 supra),
el BCE habrá de volver a examinar la solicitud de acceso del demandante. No puede descartase, a priori,
que tras este nuevo examen, el BCE facilite al demandante el acceso a los datos contenidos en sus bases de datos que necesita, supuestamente, para la elaboración de su tesis, y que lo haga a tiempo para que pueda defender su tesis en septiembre de 2012. Tampoco puede excluirse que el BCE deniegue total o parcialmente este acceso por un motivo legítimo. Por ello, este Tribunal no puede examinar en este momento si el demandante sufrirá un perjuicio motivado por la denegación de la solicitud de acceso a los documentos contenida en la decisión impugnada, ni tampoco si cabrá atribuir la causa de tal perjuicio hipotético a un comportamiento ilícito del BCE.
199. Por consiguiente, la pretensión de indemnización debe desestimarse.
Costas
200. A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas, en lo fundamental, las pretensiones del BCE, procede condenarle en costas, con arreglo a lo solicitado por el demandante.
201. Con arreglo al artículo 87, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de Dinamarca, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y la Comisión cargarán, cada uno de ellos, con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL (Sala Tercera)
decide:
1) Anular la decisión del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo (BCE), notificada al Sr. Julien Dufour mediante escrito del Presidente del BCE de 2 de septiembre de 2009.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) El BCE cargará, además de con sus propias costas, con las costas del Sr. Dufour.
4) El Reino de Dinamarca, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.