61978C0139
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 21 FEBRUARI 1979 (
1
)
Mijnbeer de President,
mijne heren Rechters,
In de onderhavige zaak gaat het om de vraag of verzoeker in het hoofdgeding, een te Göttingen wonende Italiaan, zijn recht op werkloosheidsuitkeringen na een verblijf in Italië van meer dan drie maanden heeft verloren.
Volgens artikel 69, lid 1, sub c, van verordening nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB L 149 van 5 juli 1971, blz. 2), behoudt de volledig werkloze werknemer die in een Lid-Staat recht op uitkering heeft en zich naar het grondgebied van een andere Lid-Staat begeeft om daar werk te zoeken, het recht op deze uitkering gedurende een tijdvak van ten hoogste drie maanden sedert de datum waarop de betrokkene niet langer ter beschikking stond van de diensten voor arbeidsbemiddeling van de Staat waarvan hij het grondgebied heeft verlaten. Artikel 69, lid 2, luidt als volgt:
„Indien de betrokkene vóór het verstrijken van het tijdvak waarover hij krachtens lid 1, sub c, recht op uitkering heeft, naar het grondgebied van de bevoegde Staat terugkeert, behoudt hij recht op uitkering overeenkomstig de wettelijke regeling van deze Staat;
hij verliest elk recht op uitkering krachtens de wettelijke regeling van de bevoegde Staat indien hij niet voor het verstrijken van dit tijdvak naar het grondgebied van deze Staat terugkeert. In buitengewone gevallen kunnen de bevoegde diensten of organen deze termijn verlengen.”
Verzoeker kreeg van 13 december 1976 tot 18 december 1976 een werkloosheidsuitkering van het Arbeitsamt Göttingen. Op zijn verzoek werd hem op 17 december 1976 een formulier E 303 uitgereikt (Verklaring inzake behoud van het recht op werkloosheidsuitkeringen krachtens artikel 83, lid 3, van verordening (EEG) nr. 574/72), omdat hij op 19 december 1976 naar Italië wilde vertrekken om daar werk te zoeken. In de verklaring werd bevestigd dat hij voor drie maanden, dus van 19 december 1976 tot 18 maart 1977 recht had op werkloosheidsuitkeringen. Tegelijkertijd ontving verzoeker het in het Italiaans gestelde formulier E 303-5, waarin wordt bepaald dat in beginsel na afloop van de termijn van drie maanden eventueel nog bestaande rechten op Duitse werkloosheidsuitkeringen vervallen, indien de gerechtigde niet binnen deze termijn in de Bondsrepubliek is teruggekeerd.
Op 19 december 1976 ging verzoeker werk zoeken in Erchi, Italië, waar — blijkens een desbetreffende vraag aan het gemeentelijk bureau voor arbeidsbemiddeling — noch op dat moment noch in de daaropvolgende weken uitzicht op het verkrijgen van arbeid bestond.
Op 16 maart 1977, twee dagen vóór het verstrijken van de hem toegekende termijn, kreeg verzoeker een nierbekkenen blaasontsteking waardoor hij tot 14 mei 1977 arbeidsongeschikt was.
Na zijn genezing keerde hij op 15 mei 1977 in de Bondsrepubliek Duitsland terug en verzocht hij het Arbeitsamt Göttingen op 16 mei 1977 hem de werkloosheidsuikering opnieuw toe te kennen, omdat hij wegens zijn ziekte niet binnen de termijn van drie maanden in de Bondsrepubliek Duitsland had kunnen terugkeren. Het Arbeitsamt wees dit verzoek af op grond dat het niet mogelijk was de termijn van drie maanden krachtens artikel 69, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 1408/71 bij wijze van uitzondering te verlengen, aangezien verzoekers verblijf in de plaats waarnaar hij zich had begeven om werk te zoeken reeds lang vóór het intreden van zijn arbeidsongeschiktheid niet meer noodzakelijk was voor het zoeken naar arbeid. Nu verzoeker in afwijking van het doel van artikel 69 toch had besloten zijn verblijf in Italië te verlengen, diende hij ook het risico te aanvaarden dat hij gedurende dit op andere gronden gebaseerd verblijf door onvoorzienbare omstandigheden zoals arbeidsongeschiktheid werd verhinderd tijdig naar de Bondsrepubliek Duitsland terug te keren.
Toen zijn bezwaarschrift tegen dit afwijzend besluit van het Arbeitsamt vruchteloos bleek stelde Coccioli beroep in bij het Sozialgericht Hildesheim. Bij beschikking van 8 juni 1978 besloot dit de procedure te schorsen en het Hof van Justitie te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
1.
Is een termijnverlenging overeenkomstig artikel 69, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1408/71 geoorloofd, indien het verzoek tot verlenging eerst na afloop van de termijn is ingediend?
2.
Zo ja,
Handelt de bevoegde dienst voor arbeidsbemiddeling in het kader van zijn discretionaire bevoegdheid, indien hij beslist dat zich geen buitengewoon geval voordoet waarin de termijn kan worden verlengd, omdat
a)
voor de werkloze in de andere Lid-Staat waar hij zich als werkzoekende had doen inschrijven, geen uitzicht op bemiddeling bestond en
b)
de terugkeer binnen de gestelde termijn onmogelijk was wegens plotselinge ziekte?"
I —
Alvorens mijn standpunt in deze vragen te bepalen lijkt het mij dienstig eerst in te gaan op de vraag van de Commissie betreffende de verenigbaarheid van artikel 69, lid 2, van verordening nr. 1408/71 met artikel 51 van het EEG-Verdrag. Wij hoeven bij dit punt echter niet lang te blijven stilstaan, aangezien ook de Commissie uiteindelijk niet betwijfelt dat de betrokken bepaling geldig is. Eventuele bezwaren zouden volgens de Commissie alleen gegrond zijn, indien de intrekking van alle verdere rechten op uitkeringen, die alleen volgens de wettelijke regeling van de bevoegde Staat worden toegekend, uitsluitend op grond van het gemeenschapsrecht plaatsvindt of indien het volledige verval van rechten krachtens artikel 69, lid 2, van verordening nr. 1408/71 onevenredig zou zijn. Maar ook in het nationale recht bestaan bepalingen, zoals bij voorbeeld § 120 van het Duitse Arbeitsförderungsgesetz, volgens welke werkloosheidsuitkeringen worden geweigerd wanneer de werkloze niet voldoet aan de meldingsplicht bij het Arbeitsamt. Gelet op het doel is niet-nakoming van de meldingsplicht volgens het nationale recht ongetwijfeld te vergelijken met overschrijding van de termijn van drie maanden. In zoverre komt de werkloze door verordening nr. 1408/71 dus niet in een slechtere positie, doch wordt hij integendeel door artikel 69 van de verordening bevoordeeld, aangezien hij zonder deze bepaling onmiddellijk zijn recht op uitkering zou verliezen, zodra hij niet meer ter beschikking staat van de nationale arbeidsmarkt. Artikel 69 biedt de mogelijkheid, de werkloze werknemer voor bepaalde tijd de werkloosheidsuitkeringen te blijven toekennen volgens de wettelijke regeling van de Lid-Staat die voor hem laatstelijk heeft gegolden, en biedt derhalve betere voorwaarden voor de mobiliteit van werknemers.
Wat de duur van de termijn betreft, bepaalt ten slotte artikel 51 EEG-Verdrag waarop verordening nr. 1408/71 is gebaseerd, dat de Raad op voorstel van de Commissie de maatregelen vaststelt welke op het gebied van de sociale zekerheid noodzakelijk zijn voor de totstandkoming van het vrije verkeer van werknemers. De inhoud en de grenzen van de krachtens de machtiging van artikel 51 op de Raad rustende verplichting worden derhalve niet alleen door dit artikel bepaald, doch volgen vooral uit de hiermee in nauw verband staande artikelen 48 en 49 van het EEG-Verdrag (vgl. zaak 100/63, J. G. Van der Veen, weduwe van J. Kalsbeek, tegen Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, arrest van 15 juli 1964, Jurispr. 1964, blz. 1161). Doch in artikel 48, lid 3, van het EEG-Verdrag wordt de werknemers onder andere alleen het recht toegekend om in te gaan op een feitelijk aanbod tot tewerkstelling en zich te dien einde vrij te verplaatsen binnen het grondgebied der Lid-Staten. Dientengevolge rust op de Raad ingevolge artikel 51 EEG-Verdrag ook alleen de verplichting op het gebied van de sociale zekerheid de passende maatregelen vast te stellen voor het tijdvak dat noodzakelijk is om van het recht op vrij verkeer gebruik te maken. Wanneer echter een feitelijk aanbod tot tewerkstelling wordt gedaan en de werkloze zich naar een andere Lid-Staat begeeft om daar werk te zoeken, dan is de in artikel 69, lid 1, van verordening nr. 1408/71 genoemde termijn van drie maanden in beginsel voldoende ter bescherming van de belangen van de werkzoekende.
Wanneer de volledige intrekking van verdere rechten na afloop van deze termijn in een bepaald geval echter onevenredig zou zijn, vormt juist artikel 69, lid 2, tweede zin, door de mogelijkheid van termij nverlenging een hulpmiddel voor de oplossing van dergelijke gevallen. Ik kan dan ook slechts vaststellen dat niet is gebleken van gegronde bezwaren tegen de geldigheid van de betrokken bepaling.
II —
1.
Wat betreft de eerste vraag, inhoudende of een verzoek om verlenging na afloop van de termijn van drie maanden toelaatbaar is, dient allereerst te worden vastgesteld dat uit de tekst van artikel 69, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 1408/71, anders dan uit artikel 14, lid 1, sub a, ii, van deze verordening — volgens hetwelk vóór het einde van een bepaald tijdvak om toestemming moet worden verzocht —, niet blijkt dat termijnverlenging niet ook na afloop van deze termijn kan worden aangevraagd. Overigens kan echter ook de ratio van de uitzonderingsbepaling volgens mij geen andere conclusie rechtvaardigen. Zoals ik reeds heb gezegd is in de mogelijkheid van termijnverlenging voorzien om de bevoegde diensten voor arbeidsbemiddeling in bepaalde gevallen in staat te stellen een oplossing te vinden voor conflictsituaties waarin de afloop van de normale termijn en daarmee het verlies van het recht op uitkeringen sociaal gezien onevenredig harde gevolgen met zich mee zouden brengen. Een dergelijke uitzonderingssituatie kan echter niet alleen tot een verlate terugkeer van de werkloze naar de bevoegde Lid-Staat leiden, doch kan tegelijkertijd de indiening van het verzoek tot verlenging vóór het verstrijken van de termijn onmogelijk maken. Om daaruit voortvloeiende onbillijkheden te voorkomen is het mijns inziens zinvol, toe te laten dat het verzoek tot verlenging ook nog na afloop van de termijn van drie maanden kan worden ingediend.
Omgekeerd is het niet onredelijk van de werkloze te eisen dat hij de bevoegde diensten voor arbeidsbemiddeling zo spoedig mogelijk van een buitengewoon geval in kennis stelt, en men zal derhalve — zoals de Commissie doet — moeten eisen, dat het verzoek wordt ingediend, zodra dit, gezien de bijzondere omstandigheden van het geval, redelijkerwijze kan worden verwacht.
2.
In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter of de bevoegde dienst voor arbeidsbemiddeling in het kader van zijn discretionaire bevoegdheid handelt, indien hij besluit dat zich geen buitengewoon geval in de zin van artikel 69, lid 2, van verordening nr. 1408/71 voordoet waarin de termijn kan worden verlengd, omdat voor de werkloze in de andere Lid-Staat waar hij zich als werkzoekende had doen inschrijven geen uitzicht op bemiddeling bestond en bovendien de terugkeer binnen de gestelde termijn onmogelijk was wegens plotselinge ziekte.
In haar memorie betoogt verweerster, zonder deze stelling overigens tijdens de mondelinge behandeling te herhalen, dat deze vraag niet ontvankelijk is omdat zij geen betrekking heeft op de uitlegging van de betrokken bepaling, maar op de uitoefening van de in deze bepaling aan de administratie toegekende discretionaire bevoegdheid. Misbruik van bevoegdheid kan echter alleen met betrekking tot het onderhavige geval worden vastgesteld. Het Hof van Justitie is echter niet bevoegd in een procedure krachtens artikel 177 EEG-Verdrag het recht toe te passen op zo een afzonderlijk geval.
Omdat men niet alle mogelijke conflictsituaties kon voorzien heeft de Raad in het onderhavige geval het onbepaalde en generaliserende begrip „buitengewoon geval” gebruikt, dat de bevoegde diensten voor arbeidsbemiddeling in staat moet stellen in concrete gevallen binnen een bestaand bevoegdheidskader rekening te houden met gezichtspunten die een uitzondering op de regel rechtvaardigen. In casu gaat het om de uitlegging van het begrip „buitengewoon geval” en daartoe is het Hof van Justitie stellig onbevoegd.
De vaststelling van het bevoegdheidskader zelf is afhankelijk van de functie welke de uitzonderingsclausule van artikel 69 van verordening nr. 1408/71 moet vervullen. Daarbij kan men de kern van het begrip „buitengewoon geval” als volgt omschrijven: Onder een buitengewoon geval in de zin van de betrokken bepaling moet elke van de normale gang van zaken afwijkende gebeurtenis worden verstaan welke een belemmering vormt voor de tijdige terugkeer van de werkloze.
Uiteraard laat niet elke afwijkende gang van zaken een uitzondering op de regel toe, doch de gebeurtenis moet van dien aard zijn dat zij de uitzondering ook kan rechtvaardigen. In welke gevallen een afwijkend optreden van de administratie gerechtvaardigd is kan alleen blijken uit zin en doel van verordening nr. 1408/71 zelf, met afweging van de tegenstrijdige belangen van de overige verzekerden en van degene die zich op de uitzonderingsbepaling beroept.
Gelet op deze criteria dient te worden vastgesteld dat verzoeker de hem in artikel 69, lid 2, van verordening nr. 1408/71 toegekende termijn van drie maanden volledig heeft benut, ofschoon noch in het begin van deze termijn, noch in de daaropvolgende weken uitzicht op het verkrijgen van werk in deze plaats bestond. Eerst twee dagen vóór het verstrijken van de termijn waarin hij naar de Bondsrepubliek Duitsland had moeten terugkeren, werd hij ziek.
Zoals verzoeker bekend was behoudt de werkloze ingevolge artikel 69, lid 1, in het belang van het vrije verkeer van werknemers, zijn recht op uitkering slechts teneinde in een andere Lid-Staat gedurende beperkte tijd naar werk te zoeken. Een dergelijke regeling brengt het ook reeds door de Raad onderkend risico met zich mee dat zij niet alleen voor het zoeken naar werk in een andere Lid-Staat wordt gebruikt, maar ook op andere gronden wordt misbruikt. Dat de vrees voor misbruik niet geheel ongegrond was bleek duidelijk uit het door verweerster op de mondelinge behandeling overgelegde cijfermateriaal: het aantal formulieren E 303 neemt vóór Kerstmis en de grote vacantie telkens aanzienlijk toe. Een dergelijk gedrag kan echter niet in het belang van de overige verzekerden zijn.
Uit zin en doel van artikel 69 blijkt veeleer dat de werkloze de termijn alleen volledig mocht benutten indien het zoeken naar werk uitzicht bood op succes en dat hij reeds voor het einde van de termijn van drie maanden naar de tot uitkering bevoegde Lid-Staat moest terugkeren, nadat hem duidelijk was geworden dat zijn zoeken naar werk vruchteloos zou blijven. Het verdere verblijf van verzoeker in Italië vond derhalve, zoals verweerster terecht vaststelde, objectief gezien uiterlijk na twee maanden, dus bijna een maand voor zijn ziekte, geen rechtvaardiging meer in het zoeken naar werk. Met deze omstandigheid moet de bevoegde dienst voor arbeidsbemiddeling bij de belangenafweging rekening kunnen houden, wanneer hij moet beslissen of het risico van ziekte kort voor het einde van de termijn ten laste van de werkloze of ten laste van de overige verzekerden moet komen. Gelet op deze overwegingen is het niet irreëel wanneer de bevoegde dienst de werkloze, wanneer deze langer verblijft in de Staat waar hij werk zoekt het risico van het buitengewone geval „ziekte” laat dragen en de termijnverlenging op deze grond afwijst. Op de vraag of de werkloze zelf schuld heeft aan zijn ziekte of niet hoeft niet meer te worden ingegaan, daar de toerekening van het risico reeds daardoor wordt gerechtvaardigd dat de betrokkene niet is teruggekeerd toen hij kon weten dat geen uitzicht op werk bestond.
Ten slotte kan ik ook in de vaste administratieve praktijk van de bevoegde arbeidsinstanties geen inbreuk op het gebod van gelijke behandeling zien, aangezien, zoals wij van verweerster op de mondelinge behandeling hebben vernomen, in alle gevallen eerst bij de indiening van het verzoek tot verlenging wordt nagegaan of de reden daarvoor pas in de laatste van de drie maanden is ontstaan en of op dat moment een verblijf in de andere Lid-Staat nog was gerechtvaardigd door het uitzicht op werk.
Ik concludeer derhalve dat de vragen als volgt worden beantwoord :
1.
Een termijnverlenging overeenkomstig artikel 69, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 1408/71 is ook geoorloofd, wanneer het verzoek tot verlenging eerst na afloop van de termijn wordt ingediend. Het verzoek mag echter alleen na afloop van de termijn worden ingediend, indien zulks geschiedt zodra dit onder de bijzondere omstandigheden van het geval redelijkerwijze kan worden verwacht.
2.
De bevoegde diensten of organen kunnen in het kader van de hun in artikel 69, lid 2, tweede zin, toegekende discretionaire bevoegdheid beslissen dat zich geen buitengewoon geval voordoet waarin de termijn kan worden verlengd, indien de werkloze, in de wetenschap dat zijn zoeken naar werk geen uitzicht bood op succes, zijn verblijf in de plaats waar hij werk zocht vrijwillig heeft verlengd en terugkeer binnen de gestelde termijn wegens plotselinge ziekte onmogelijk was.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.