62021TJ0306_RES
Predmet T-306/21
Falke KGaA
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (drugo prošireno vijeće) od 21. prosinca 2022.
„Državne potpore – Okvirni program čiji je cilj dodijeliti potporu za nepokrivene fiksne troškove tijekom pandemije bolesti COVID-19 u Njemačkoj – Odluka o neospornosti – Privremeni okvir državnih potpora – Pojedinačno ispitivanje prijavljenog programa potpora – Mjera namijenjena otklanjanju ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice – Proporcionalnost”
Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice – Poštovanje načela proporcionalnosti – Program potpora čiji je cilj dodijeliti potporu poduzetnicima za njihove nepokrivene fiksne troškove tijekom pandemije bolesti COVID-19 – Prikladnost, nužnost i proporcionalnost kriterija prihvatljivosti za program potpora
(čl. 107. st. 3. t. (b) UFEU-a)
(t. 24., 42., 43., 50.-75.)
Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice – Poštovanje načela jednakog postupanja – Program potpora čiji je cilj dodijeliti potporu poduzetnicima za njihove nepokrivene fiksne troškove tijekom pandemije bolesti COVID-19 – Program potpora kojim se različito postupa prema određenim poduzetnicima – Opravdanje – Prikladnost, nužnost i proporcionalnost kriterija prihvatljivosti za program potpora
(čl. 107. st. 3. t. (b) UFEU-a)
(t. 24., 44.-75.)
Prigovor nezakonitosti – Sporedno obilježje – Prešutna, ali jasna formulacija u tužbi – Dopuštenost
(čl. 277. UFEU-a)
(t. 30.-33.)
Akti institucija – Pretpostavka zakonitosti – Područje primjene – Pravila postupanja koja je Komisija donijela kako bi ograničila svoju diskrecijsku ovlast – Isključenost
(Komunikacija Komisije 2020/C 91 I/01)
(t. 34.-38.)
Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Komunikacije koje je donijela Komisija – Privremeni okvir za mjere državne potpore u svrhu podrške gospodarstvu tijekom pandemije bolesti COVID-19 – Pravna priroda – Okvirna pravila postupanja koja podrazumijevaju samoograničavanje diskrecijske ovlasti Komisije – Komisijina obveza provedbe pojedinačnog ispitivanja predmetnih potpora s obzirom na privremeni okvir – Doseg
(čl. 107. st. 3. t. (b) UFEU-a; Komunikacija Komisije 2020/C 91 I/01)
(t. 36., 37., 78.-86.)
Kratak prikaz
Opći sud odbija tužbe poduzetnika Breuninger i Falke podnesene protiv Komisijine odluke o odobravanju potpora Njemačke poduzetnicima koji su tijekom pandemije bolesti COVID-19 pretrpjeli pad prometa od najmanje 30 %.
Komisijinom odlukom ne povređuju se ni načelo proporcionalnosti ni načelo jednakog postupanja
Savezna Republika Njemačka je 17. studenoga 2020. Europskoj komisiji prijavila program potpora čiji je cilj na njezinu državnom području dodijeliti potporu poduzetnicima za njihove nepokrivene fiksne troškove tijekom pandemije bolesti COVID-19. Na temelju tog programa, potpore do 3 milijuna eura mogle su se dodijeliti poduzetnicima koji su tijekom relevantnog razdoblja pretrpjeli pad prometa od najmanje 30 %.
Upućujući na komunikaciju o privremenom okviru za mjere državne potpore u svrhu podrške gospodarstvu u aktualnoj pandemiji bolesti COVID-19 (
1
), Komisija je prijavljeni program proglasila spojivim s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU-a (
2
). Prema toj odredbi potpore za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice mogu se pod određenim uvjetima smatrati spojivima s unutarnjim tržištem.
Savezna Republika Njemačka je 2. veljače 2021. obavijestila Komisiju o izmjeni svojeg programa potpora, koja se sastojala od povećanja gornje granice potpora na 10 milijuna eura po poduzetniku i od njegova produljenja do 31. prosinca 2021. Tu izmjenu, koja odražava različite promjene koje je Komisija unijela u privremeni okvir, ona je odobrila 12. veljače 2021. (
3
).
Njemačka društva E. Breuninger GmbH & Co. i Falke KGaA podnijela su tužbe za poništenje Odluke Komisije, kako je izmijenjena, kojom se njemački program potpora proglašava spojivim s unutarnjim tržištem (u daljnjem tekstu: pobijana odluka). Odbijajući te tužbe Opći sud pojašnjava, među ostalim, opseg nadzora proporcionalnosti odluka koje Komisija donosi na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU-a.
Ocjena Općeg suda
Kao prvo, Opći sud analizira zakonitost pobijane odluke s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU-a.
U tom pogledu tužitelji su tvrdili da je Komisija povrijedila načela proporcionalnosti i jednakog postupanja time što je odobrila kriterij prihvatljivosti predviđen njemačkim programom potpora. Prema tom kriteriju, pristup programu potpora imaju samo poduzetnici koji su tijekom referentnog razdoblja pretrpjeli pad prometa od najmanje 30 % u usporedbi s istim razdobljem 2019.
Uvodno, Opći sud odbija Komisijin argument o postojanju zapreke vođenju postupka, koji se temelji na činjenici da je u pobijanoj odluci pravilno primijenjen kriterij prihvatljivosti iz točke 87. Privremenog okvira čiju valjanost tužitelji nisu osporavali. U tom pogledu, točno je da iz sudske prakse proizlazi da poštovanje presumpcije zakonitosti Unijinih pravnih akata može spriječiti ispitivanje osnovanosti odluke kojom se samo primjenjuje konačni akt opće primjene koji proizvodi obvezujuće pravne učinke u odnosu na treće osobe kada valjanost tog akta opće primjene nije osporena. Međutim, to nije tako kada, kao u ovom slučaju, Komisija primjenjuje pravila postupanja koja je donijela kako bi ograničila izvršavanje vlastite diskrecijske ovlasti u okviru primjene članka 107. stavka 3. UFEU-a i koja sama po sebi ne proizvode obvezujuće pravne učinke.
Što se tiče usklađenosti s načelom proporcionalnosti kriterija prihvatljivosti koji je predviđen njemačkim programom potpora i odobren pobijanom odlukom, Opći sud podsjeća na to da, da bi mjera poštovala navedeno načelo, moraju biti ispunjena tri uvjeta. Prvi se odnosi na njezinu prikladnost, odnosno može li se njome ostvariti legitimni cilj koji se želi postići. Drugi se odnosi na njezinu nužnost i podrazumijeva da se navedeni legitimni cilj ne može postići manje ograničavajućim, nego jednako prikladnim sredstvima. Naposljetku, treći se odnosi na njezinu proporcionalnost, to jest na nepostojanje nepogodnosti koje su neproporcionalne ciljevima koji se žele postići.
Što se tiče prigovora koji se temelji na povredi načela jednakog postupanja, Opći sud usto ističe da okolnost da kriterij prihvatljivosti u njemačkom programu potpora - koji se temelji na padu prometa na razini poduzetnika o kojima je riječ - dovodi do različitog postupanja prema poduzetnicima ovisno o tome je li pandemija bolesti COVID-19 utjecala na sve ili samo na dio njihovih aktivnosti ne znači sama po sebi da je on nezakonit. Suprotno tomu, valja provjeriti je li ta razlika u postupanju opravdana s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU-a, što pretpostavlja da je navedeni kriterij prikladan, nužan i proporcionalan za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice o kojoj je riječ. Stoga se prigovor koji se temelji na povredi načela jednakog postupanja u biti podudara s prigovorima koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti i njegovih različitih uvjeta.
Nakon što je iznio ta pojašnjenja, Opći sud odbija različite prigovore kojima se osporava prikladnost, nužnost i proporcionalnost kriterija prihvatljivosti za program potpora odobren pobijanom odlukom.
U tom okviru Opći sud osobito ističe da - iako je tužiteljima dopušteno osporavati nužnost navedenog kriterija prihvatljivosti, čija se osnova nalazi u privremenom okviru, tako da predlože alternativni kriterij koji je Komisija primijenila u drugim odlukama - takav prigovor može se prihvatiti samo u slučaju kada bi se tim alternativnim kriterijem jasno dokazalo nepostojanje nužnosti osporavanog kriterija prihvatljivosti. Štoviše, prijedlog tužiteljâ da se kao alternativni kriterij prihvatljivosti uzmu u obzir gubici ostvareni u područjima djelatnosti na koje je utjecala pandemija bolesti COVID-19, a ne cjelokupna situacija predmetnog poduzetnika, imao bi značajnije posljedice za proračun Njemačke od onih koje proizlaze iz kriterija prihvatljivosti koji je utvrdila Komisija. Stoga valja utvrditi da alternativni kriterij koji su predložili tužitelji nije „jednako prikladna” mjera kojom se može dokazati da kriterij prihvatljivosti koji je primijenila Komisija nije nužan.
Što se tiče učinaka koji ograničavaju tržišno natjecanje, a koje bi, prema mišljenju tužiteljâ, odobreni kriterij prihvatljivosti za program potpora uzrokovao poduzetnicima koji se bave djelatnostima od kojih je pandemija bolesti COVID-19 utjecala samo na neke i koji bi stoga bili dovedeni u situaciju da dio svojih sredstava ostvarenih od djelatnosti na koje pandemija nije utjecala preusmjere za financiranje djelatnosti na koje ona jest utjecala, Opći sud utvrđuje da taj kriterij u svakom slučaju ne stvara učinke koji ograničavaju tržišno natjecanje i koji bi bili očito nerazmjerni u odnosu na cilj koji se želi ostvariti njemačkim programom potpora, a koji je osigurati održivost poduzetnika na koje je utjecala pandemija bolesti COVID-19.
Osim toga, suprotno onomu što tvrde tužitelji, ne može se smatrati ni da je Komisija povrijedila svoju obvezu pojedinačnog ispitivanja prijavljenog programa potpora. U tom pogledu tužitelji nisu uspjeli dokazati postojanje iznimnih okolnosti specifičnih za odobreni program potpora koje bi opravdale to da Komisija u pobijanoj odluci ne primijeni kriterij prihvatljivosti iz privremenog okvira.
Kao drugo, Opći sud odbija i tužbeni razlog tužiteljâ koji se temelji na povredi članka 108. stavka 2. UFEU-a. Oni u biti tvrde da je Komisija, time što je odobrila prijavljeni program potpora a da nije pokrenula formalni istražni postupak, povrijedila postupovna prava koja tužitelji imaju na temelju te odredbe.
U tom pogledu Opći sud ističe da je taj tužbeni razlog zapravo podredan, u slučaju da on ne ispita prigovore koji se odnose na osnovanost ocjene prijavljenog programa potpora. Međutim, budući da su ti prigovori ispitani, taj tužbeni razlog nema svoju navedenu svrhu. Štoviše, s obzirom na to da se tim tužbenim razlogom zapravo sažimaju argumenti istaknuti u okviru prigovora koji se odnose na osnovanost ocjene potpore, on nije samostalan.
Uzimajući u obzir ta razmatranja, Opći sud odbija tužbe tužiteljâ.
(
1
)	Komunikacija komisije od 19. ožujka 2020. o privremenom okviru za mjere državne potpore u svrhu podrške gospodarstvu u aktualnoj pandemiji COVIDA-19 (SL 2020., C 91 I, str. 1.; u daljnjem tekstu: privremeni okvir), koja je prvi put izmijenjena 3. travnja 2020. (SL 2020., C 112 I, str. 1.), drugi put 8. svibnja 2020. (SL 2020., C 164, str. 3.), treći put 29. lipnja 2020. (SL 2020., C 218, str. 3.), četvrti put 13. listopada 2020. (SL 2020., C 340 I, str. 1.) i peti put 28. siječnja 2021. (SL 2021., C 34, str. 6.).
(
2
)	Odluka Komisije C(2020) 8318 final od 20. studenoga 2020. o državnoj potpori SA.59289 (2020/N) – Njemačka COVID-19 – Potpora za nepokrivene fiksne troškove (SL 2022., C 124, str. 1.)
(
3
)	Odluka Komisije C(2021) 1066 final od 12. veljače 2021. o državnoj potpori SA.61744 (2021/N) – Zajednička obavijest o izmjeni programa potpora odobrenih na temelju privremenog okvira, osobito nakon pete izmjene privremenog okvira (SL 2021., C 77, str. 18.)