62022CJ0728
WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 20 marca 2025 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2014/23/UE – Koncesje na działalność w zakresie zarządzania grami i przyjmowania zakładów – Artykuł 43 – Modyfikacja koncesji w trakcie realizacji umowy – Uregulowania krajowe przewidujące uiszczanie przez koncesjonariuszy opłaty miesięcznej należnej z tytułu przedłużenia okresu obowiązywania koncesji – Zgodność – Artykuł 5 – Obowiązek przyznania przez państwa członkowskie instytucji zamawiającej uprawnienia do wszczęcia, na wniosek koncesjonariusza, postępowania mającego na celu zmianę warunków wykonywania koncesji, w przypadku gdy wystąpiły niemożliwe do przewidzenia zdarzenia z przyczyn niezależnych od woli stron, a które to zdarzenia wpływają znacząco na ryzyko operacyjne związane z wykonywaniem koncesji – Brak
W sprawach połączonych od C‑728/22 do C‑730/22
mających za przedmiot trzy wnioski o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniami z dnia 21 listopada 2022 r., które wpłynęły do Trybunału w dniu 24 listopada 2022 r., w postępowaniach:
Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib,
Play Game Srl (C‑728/22)
Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl,
B&B Srl,
TM Srl,
Better Now Srl,
Bingo Adda Srl,
Bingo Baccara Srl,
Bingo Boing Srl,
Bingo Bon Srl,
Bingobrescia Srl,
Bingo Bul Srl,
Bingo Centrum Srl,
Bingo Dolomiti Srl,
Bingo Gallura Srl,
Bingo Globo Srl Unipersonale,
Bi.Pa. Srl,
Bingo Ritz Somalia Srl,
Bingo Seven Monza Srl,
Bingo Star Rovigo Srl,
Bingo Time Trentino Srl,
Borgaro Bingo Srl,
Dora Srl,
Eden Srl,
Eliodoro Srl,
Eurogela Giochi Srl,
Euronissa Giochi Srl,
Fiore Srl,
Hippobingo Firenze Srl,
Hippogroup Cesenate SpA,
Hippogroup Modena Srl,
Iris Srl,
Kristal Palace Srl,
Le Casinò Srl,
AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,
Milano Giochi Srl,
Mondo Bingo Srl,
Progetto Bingo Srl,
Romulus Srl,
Tutto Gioco Srl (C‑729/22)
Coral Srl (C‑730/22)
przeciwko
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
przy udziale:
B.E. Srl,
Play Game Srl,
Play Line Srl Unipersonale,
BC,
BD,
EF,
GL,
HU,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: I. Jarukaitis, prezes czwartej izby, pełniący obowiązki prezesa piątej izby, D. Gratsias i E. Regan (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: L. Medina,
sekretarz: C. Di Bella, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 kwietnia 2024 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Play Game Srl – L. Porfiri oraz A. Vergerio Di Cesana, avvocati,
–
w imieniu Ascob i in. – L. Giacobbe oraz M. Tariciotti, avvocati,
–
w imieniu Coral Srl – A. Dagnino, avvocato,
–
w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierali A. Collabolletta, P.G. Marrone oraz F. Subrani, avvocati dello Stato,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – L. Armati, G. Gattinara oraz G. Wils, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 4 lipca 2024 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą głównie wykładni dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz.U. 1989, L 395, s. 33), dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. 2014, L 94, s. 1), a także art. 49 i 56 TFUE.
2
Wnioski te zostały złożone w ramach sporów pomiędzy dwoma stowarzyszeniami branżowymi zrzeszającymi przedsiębiorstwa zarządzające działalnością związaną z grami w bingo we Włoszech oraz innymi przedsiębiorstwami działającymi w tym sektorze działalności, a mianowicie Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib, Play Game Srl (C‑728/22), Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl, B&B Srl, TM Srl, Better Now Srl, Bingo Adda Srl, Bingo Baccara Srl, Bingo Boing Srl, Bingo Bon Srl, Bingobrescia Srl, Bingo Bul Srl, Bingo Centrum Srl, Bingo Dolomiti Srl, Bingo Gallura Srl, Bingo Globo Srl Unipersonale, Bi.Pa. Srl, Bingo Ritz Somalia Srl, Bingo Seven Monza Srl, Bingo Star Rovigo Srl, Bingo Time Trentino Srl, Borgaro Bingo Srl, Dora Srl, Eden Srl, Eliodoro Srl, Eurogela Giochi Srl, Euronissa Giochi Srl, Fiore Srl, Hippobingo Firenze Srl, Hippogroup Cesenate SpA, Hippogroup Modena Srl, Iris Srl, Kristal Palace Srl, Le Casinò Srl, AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria, Milano Giochi Srl, Mondo Bingo Srl, Progetto Bingo Srl, Romulus Srl, Tutto Gioco Srl (C‑729/22) i Coral Srl (C‑730/22), a Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstwem gospodarki i finansów, Włochy) i Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agencją ceł i monopoli, Włochy, zwaną dalej „ADM”) w przedmiocie ważności tak zwanego systemu „technicznego przedłużenia”, na mocy którego rząd włoski przedłużył okres obowiązywania niektórych koncesji, a w zamian przewidział, w szczególności, po pierwsze, obowiązek uiszczania przez zainteresowanych koncesjonariuszy opłaty miesięcznej, której wysokość była następnie podwyższana, po drugie, zakaz przenoszenia ich lokali oraz, po trzecie, obowiązek zaakceptowania tych przedłużeń w celu uzyskania zezwolenia na udział we wszelkich przyszłych postępowaniach o ponowne udzielenie tych koncesji.
Ramy prawne
Prawo Unii
3
Motywy 52, 75, 76 i 87 dyrektywy 2014/23 mają następujące brzmienie:
„(52)
Aby zapobiec izolacji rynku oraz utrudnieniu konkurencji, powinno się ograniczyć okres obowiązywania koncesji. Istnieje ponadto prawdopodobieństwo, że koncesje o bardzo długim okresie obowiązywania będą prowadzić do zamykania rynku, a tym samym utrudniać swobodny przepływ usług i swobodę przedsiębiorczości. Taki okres obowiązywania może być jednak uzasadniony, jeżeli jest on niezbędny do tego, aby umożliwić koncesjonariuszowi odzyskanie nakładów inwestycyjnych zaplanowanych na wykonanie koncesji oraz uzyskanie zwrotu z zainwestowanego kapitału. W konsekwencji w przypadku koncesji obowiązujących dłużej niż pięć lat okres ich obowiązywania powinien być ograniczony do okresu, podczas którego koncesjonariusz może odzyskać nakłady inwestycyjne na przeprowadzenie robót budowlanych oraz świadczenie usług, a także zapewnić sobie zwrot z zainwestowanego kapitału w normalnych warunkach funkcjonowania, z uwzględnieniem szczególnych zobowiązań umownych podjętych przez koncesjonariusza, by sprostać wymogom dotyczącym na przykład jakości lub ceny zapewnianych użytkownikom. […]
[…]
(75)
Umowy koncesji zazwyczaj obejmują długoterminowe, złożone ustalenia techniczne i finansowe, których okoliczności często się zmieniają. Niezbędne jest zatem doprecyzowanie warunków, w jakich modyfikacje koncesji w okresie jej realizacji wymagają przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie koncesji, z uwzględnieniem stosownego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Nowe postępowanie o udzielenie koncesji wymagane jest w przypadku istotnych zmian w pierwotnym zamówieniu, w szczególności w odniesieniu do zakresu i treści wzajemnych praw i obowiązków stron, w tym podziału praw własności intelektualnej. Zmiany te wskazują na zamiar stron dotyczący renegocjacji istotnych warunków tej koncesji. Ma to miejsce szczególnie w sytuacji, gdy zmienione warunki mogłyby wpłynąć na wynik postępowania, jeżeli zostałyby uwzględnione w pierwotnym postępowaniu. Modyfikacje koncesji skutkujące nieznaczną zmianą wartości koncesji do określonego poziomu powinny być możliwe zawsze bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie koncesji. […]
(76)
Instytucje zamawiające i podmioty zamawiające mogą napotkać okoliczności zewnętrzne, których nie mogły przewidzieć w momencie udzielania koncesji, w szczególności gdy koncesja jest realizowana przez dłuższy czas. W takich przypadkach niezbędny jest pewien stopień elastyczności w celu dostosowania koncesji do tych okoliczności bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie koncesji. Pojęcie niemożliwych do przewidzenia okoliczności odnosi się do okoliczności, których nie można było przewidzieć pomimo odpowiednio starannego przygotowania pierwotnego postępowania o udzielenie koncesji przez instytucję zamawiającą lub podmiot zamawiający, z uwzględnieniem dostępnych im środków, charakteru i cech tego konkretnego projektu, dobrych praktyk w danej dziedzinie oraz konieczności zagwarantowania odpowiedniej relacji pomiędzy zasobami wykorzystanymi na przygotowanie postępowania a jego przewidywalną wartością. Nie ma ono jednak zastosowania w sytuacjach, w których modyfikacja powoduje zmianę charakteru całej koncesji, na przykład przez zastąpienie robót budowlanych, które mają zostać wykonane, lub usług, które mają być świadczone, innym przedmiotem koncesji lub przez całkowitą zmianę rodzaju koncesji, ponieważ w takiej sytuacji można zakładać hipotetyczny wpływ na wynik. […]
[…]
(87)
Ponieważ cel niniejszej dyrektywy, to jest koordynacja przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich mających zastosowanie do niektórych postępowań o udzielenie koncesji nie może zostać osiągnięty w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, a możliwe jest jego lepsze osiągnięcie na poziomie Unii [Europejskiej], może ona podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 TUE. Zgodnie z zasadą proporcjonalności, określoną w tym artykule, niniejsza dyrektywa nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu”.
4
Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi w ust. 1:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia przepisy dotyczące procedur udzielania przez instytucje zamawiające i podmioty zamawiające zamówień w drodze koncesji, których szacunkowa wartość jest nie mniejsza niż próg określony w art. 8”.
5
Artykuł 5 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy mają zastosowanie następujące definicje:
1)
»koncesje« oznaczają koncesje na roboty budowlane lub koncesje na usługi, jak określono w lit. a) i b) poniżej:
[…]
b)
»koncesja na usługi« oznacza umowę o charakterze odpłatnym zawieraną na piśmie, za pomocą której co najmniej jedna instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający powierza świadczenie usług – innych niż wykonanie robót budowlanych, o których mowa w lit. a) – i zarządzanie tymi usługami co najmniej jednemu wykonawcy, w zamian za wynagrodzenie stanowiące albo wyłącznie prawo do wykonywania usług będących przedmiotem umowy, albo takie prawo wraz z płatnością;
Udzielenie koncesji na roboty budowlane lub usługi wiąże się z przeniesieniem na koncesjonariusza ryzyka operacyjnego związanego z eksploatacją tych obiektów lub wykonywaniem tych usług i obejmującego ryzyko związane z popytem lub z podażą, albo oba te rodzaje ryzyka. Uznaje się, że koncesjonariusz przejmuje ryzyko operacyjne, jeśli w normalnych warunkach funkcjonowania nie ma gwarancji odzyskania poniesionych nakładów inwestycyjnych lub kosztów poniesionych w związku z eksploatacją obiektów budowlanych lub wykonywaniem usług będących przedmiotem koncesji. Część ryzyka przeniesiona na koncesjonariusza obejmuje rzeczywiste narażenie na wahania rynku, tak aby jakiekolwiek potencjalne szacowane straty ponoszone przez koncesjonariusza nie były jedynie nominalne ani nieistotne”.
6
Artykuł 8 dyrektywy 2014/23 określa, zgodnie z jego tytułem, próg i metody obliczania szacunkowej wartości koncesji. W szczególności ust. 2 akapit pierwszy tego przepisu stanowi, że „wartość koncesji to całkowity obrót koncesjonariusza wytworzony podczas okresu obowiązywania umowy, bez VAT, oszacowany przez instytucję zamawiającą lub podmiot zamawiający, z tytułu wynagrodzenia za roboty budowlane i usługi będące przedmiotem koncesji oraz dostawy towarzyszące takim robotom i usługom”.
7
Artykuł 18 tej dyrektywy, zatytułowany „Okres obowiązywania koncesji”, przewiduje:
„1.   Koncesje mają ograniczony okres obowiązywania. Jest on określany przez instytucję zamawiającą lub podmiot zamawiający na podstawie robót budowlanych lub usług zleconych koncesjonariuszowi.
2.   W przypadku koncesji trwających ponad 5 lat maksymalny okres obowiązywania koncesji nie przekracza okresu, w którym koncesjonariusz może w uzasadniony sposób oczekiwać odzyskania nakładów inwestycyjnych na przeprowadzenie robót budowlanych lub świadczenie usług wraz ze zwrotem z zainwestowanego kapitału, z uwzględnieniem inwestycji wymaganych na realizację konkretnych celów umownych.
[…]”.
8
Artykuł 43 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Modyfikacja umów w okresie ich obowiązywania”, stanowi:
„1.   Koncesje można modyfikować bez przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie koncesji zgodnie z niniejszą dyrektywą w każdym z poniższych przypadków:
a)
gdy modyfikacje, niezależnie od ich wartości pieniężnej, zostały przewidziane w pierwotnych dokumentach koncesji w jasnych, precyzyjnych i jednoznacznych klauzulach przeglądowych, które mogą obejmować klauzule zmiany ceny lub opcje. Tego rodzaju klauzule podają zakres i charakter możliwych modyfikacji lub opcji, a także warunki, na jakich można je stosować. Nie mogą one przewidywać modyfikacji ani opcji, które zmieniłyby ogólny charakter koncesji;
b)
w przypadku dodatkowych robót budowlanych lub usług wykonywanych przez pierwotnego koncesjonariusza, które stały się niezbędne i które nie były uwzględnione w pierwotnej koncesji, jeżeli zmiana koncesjonariusza:
(i)
jest niemożliwa z powodów ekonomicznych lub technicznych, takich jak wymogi dotyczące wymienności lub interoperacyjności w odniesieniu do istniejącego sprzętu, usług lub instalacji objętych pierwotną koncesją; oraz
(ii)
spowodowałaby istotną niedogodność lub znaczne zwiększenie kosztów dla instytucji zamawiającej lub podmiotu zamawiającego.
Jednak w przypadku koncesji udzielonych przez instytucję zamawiającą do celów wykonywania działalności innej niż ta, o której mowa w załączniku II, wzrost wartości nie może przekroczyć 50 % wartości pierwotnej koncesji. W przypadku wprowadzania kilku kolejnych modyfikacji ograniczenie to ma zastosowanie do wartości każdej z nich. Takie kolejne modyfikacje nie mogą mieć na celu obejścia niniejszej dyrektywy;
c)
gdy spełnione są wszystkie następujące warunki:
(i)
konieczność modyfikacji została spowodowana okolicznościami, których instytucje zamawiające lub podmioty zamawiające, działające z należytą starannością, nie mogły przewidzieć;
(ii)
modyfikacja nie zmienia ogólnego charakteru koncesji;
(iii)
w przypadku koncesji udzielonych przez instytucję zamawiającą do celów wykonywania działalności innej niż te, o których mowa w załączniku II, wzrost wartości nie przekracza 50 % wartości pierwotnej koncesji. W przypadku wprowadzania kilku kolejnych modyfikacji ograniczenie to ma zastosowanie do wartości każdej z nich. Takie kolejne modyfikacje nie mogą mieć na celu obejścia przepisów niniejszej dyrektywy;
d)
gdy nowy koncesjonariusz zastępuje koncesjonariusza, któremu instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający pierwotnie udzieliły koncesji, w wyniku:
(i)
jednoznacznej klauzuli przeglądowej lub opcji zgodnie z lit. a);
(ii)
sukcesji uniwersalnej lub częściowej w prawa i obowiązki pierwotnego koncesjonariusza, w wyniku restrukturyzacji, w tym przejęcia, połączenia, nabycia lub upadłości, przez innego wykonawcę, który spełnia pierwotnie ustalone kryteria kwalifikacji podmiotowej, pod warunkiem że nie pociąga to za sobą innych istotnych modyfikacji umowy i nie ma na celu obejścia stosowania niniejszej dyrektywy; lub
(iii)
sytuacji, gdy instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający sama przyjmuje zobowiązania głównego koncesjonariusza względem jego podwykonawców, gdy możliwość taką przewidują przepisy krajowe;
e)
gdy modyfikacje, niezależnie od ich wartości, są nieistotne w rozumieniu ust. 4.
Instytucje zamawiające lub podmioty zamawiające, które wprowadziły do koncesji modyfikacje w przypadkach określonych w lit. b) i c) niniejszego ustępu, publikują stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Ogłoszenie takie zawiera informacje określone w załączniku XI i jest publikowane zgodnie z art. 33.
2.   Ponadto i bez konieczności sprawdzania, czy warunki określone w ust. 4 lit. a)–d) są spełnione, koncesje można również modyfikować bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie koncesji zgodnie z niniejszą dyrektywą, gdy wartość modyfikacji jest niższa niż obie następujące wartości:
(i)
próg określony w art. 8; oraz
(ii)
10 % wartości pierwotnej koncesji.
Jednak modyfikacja nie może zmieniać ogólnego charakteru koncesji. W przypadku gdy wprowadzanych jest kilka kolejnych modyfikacji, wartość ta jest szacowana na podstawie łącznej wartości netto kolejnych modyfikacji.
3.   Do celów obliczenia wartości, o której mowa w ust. 2 i ust. 1 lit. b) i c), aktualizowana wartość jest wartością referencyjną, w przypadku gdy koncesja zawiera klauzulę indeksacji. Jeżeli koncesja nie zawiera klauzuli indeksacji, uaktualniona wartość jest obliczana z uwzględnieniem średniej inflacji w państwie członkowskim instytucji zamawiającej lub podmiotu zamawiającego.
4.   Modyfikację koncesji w okresie jej obowiązywania uznaje się za istotną w rozumieniu ust. 1 lit. e), jeżeli powoduje ona, że charakter koncesji różni się istotnie od charakteru pierwotnie zawartej koncesji. W każdym przypadku, bez uszczerbku dla przepisów ust. 1 i 2, modyfikację uznaje się za istotną, jeżeli spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków:
a)
modyfikacja wprowadza warunki, które, gdyby były częścią pierwotnego postępowania o udzielenie koncesji, umożliwiłyby dopuszczenie innych wnioskodawców niż ci, którzy zostali pierwotnie zakwalifikowani, lub przyjęcie oferty innej niż pierwotnie przyjęta, albo przyciągnęłyby dodatkowych uczestników w postępowaniu o udzielenie koncesji;
b)
modyfikacja zmienia równowagę ekonomiczną koncesji na korzyść koncesjonariusza w sposób, którego nie przewidziano w pierwotnej koncesji;
c)
modyfikacja znacznie rozszerza zakres koncesji;
d)
gdy nowy koncesjonariusz zastępuje koncesjonariusza, któremu instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający pierwotnie udzieliły koncesji, w przypadkach innych niż przewidziane w ust. 1 lit. d).
5.   Nowe postępowanie o udzielenie koncesji zgodnie z niniejszą dyrektywą jest wymagane w przypadku modyfikacji postanowień koncesji w okresie jej obowiązywania innych niż modyfikacje przewidziane na mocy ust. 1 i 2”.
9
Artykuł 51 tej dyrektywy, zatytułowany „Transpozycja”, przewiduje w ust. 1:
„Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 18 kwietnia 2016 r. Niezwłocznie przekazują Komisji [Europejskiej] teksty tych przepisów.
[…]”.
10
Artykuł 54 dyrektywy 2014/23, zatytułowany „Wejście w życie”, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa wchodzi w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do udzielania koncesji, w odniesieniu do których postępowanie o udzielenie koncesji wszczęto przed dniem 17 kwietnia 2014 r. lub które zostały udzielone przed tą datą”.
Prawo włoskie
11
Gra w bingo była początkowo regulowana we Włoszech przez decreto n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco „Bingo” ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (dekret nr 29 określający zasady organizacji gry w bingo w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy nr 133 z dnia 13 maja 1999 r.), z dnia 31 stycznia 2000 r. (GURI nr 43 z dnia 22 lutego 2000 r.), który przyznał ministrowi gospodarki i finansów kompetencje do określania zasad i czasu gry, wypłaty wynagrodzeń, praw i dochodów należnych z jakiegokolwiek tytułu, w tym tych, które miały zostać przyznane organizatorom gier.
12
W praktyce koncesje udzielone w wyniku postępowania selekcyjnego przeprowadzonego w następstwie przyjęcia tego dekretu nie przewidywały uiszczania opłaty miesięcznej. Natomiast w odniesieniu do sprzedanych kart do gier stosowano obciążenie podatkowe.
13
Okres obowiązywania tych koncesji został ustalony na sześć lat, przy czym zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) tego dekretu mogły one zostać odnowione tylko jeden raz.
14
W 2013 r., gdy pierwsze koncesje przyznane na podstawie tego dekretu wygasły, została podniesiona kwestia zgodności sposobu udzielania koncesji z prawem Unii, gdyż prawo to wymaga ogłoszenia przetargu, w którym każde kwalifikujące się przedsiębiorstwo może uczestniczyć na równych zasadach. Zdaniem włoskiego ustawodawcy owa zgodność z prawem Unii przewidzianego w prawie krajowym sposobu udzielania koncesji oznaczała jednak „tendencję czasowego zrównania” punktów wyjściowych wszystkich koncesji w danym sektorze.
15
W konsekwencji zdecydowano ustanowić system technicznego przedłużenia w odniesieniu do koncesji, które wygasły, umożliwiającego koncesjonariuszom tymczasowe kontynuowanie działalności, tak aby po wygaśnięciu wszystkich koncesji w tym samym dniu mogły zostać wszczęte postępowania o udzielenie koncesji w odniesieniu do wszystkich tych koncesji.
16
Artykuł 1 ust. 636 i 637 legge n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) [ustawy nr 147 o ustanowieniu zasad opracowania rocznego i wieloletniego budżetu państwa (ustawy o stabilności na rok 2014)] z dnia 27 grudnia 2013 r. (GURI nr 302 z dnia 27 grudnia 2013 r., dodatek zwyczajny nr 87, zwanej dalej „ustawą nr 147/2013”) przewiduje:
„636.   W celu pogodzenia zasady [prawa Unii], zgodnie z którą koncesji publicznych należy – po ich wygaśnięciu – udzielić lub udzielić ponownie w ramach konkurencyjnych postępowań selekcyjnych, z koniecznością kontynuowania w zakresie przyjmowania zakładów bingo tendencji czasowego zrównania tych koncesji w odniesieniu do koncesji wygasających w latach 2013 i 2014, [ADM] przystąpi w 2014 r. do ponownego udzielenia tych koncesji zgodnie z następującymi zasadami przewodnimi:
a)
wprowadzenie zasady odpłatnego charakteru koncesji na przyjmowanie zakładów bingo i ustalenie minimalnego progu wynagrodzenia za udzielenie poszczególnej koncesji na kwotę 200000 EUR;
b)
okres obowiązywania koncesji wynosi sześć lat;
c)
zapłata kwoty 2800 EUR za każdy miesiąc lub część miesiąca przekraczającą 15 dni oraz kwoty 1400 EUR za każdą część miesiąca nieprzekraczającą 15 dni przez koncesjonariusza, który zamierza również uczestniczyć w przetargu na ponowne udzielenie koncesji, za każdy miesiąc lub część miesiąca, w trakcie których wygasł stosunek koncesyjny, a w każdym wypadku do dnia ponownego udzielenia nowej koncesji;
d)
zapłata kwoty, o której mowa w lit. a), w dwóch równych częściach, pierwszej w dniu złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w procedurze przetargowej dotyczącej ponownego udzielenia koncesji, a drugiej w dniu udzielenia nowej koncesji, po zakończeniu postępowania selekcyjnego w odniesieniu do konkurentów;
e)
określenie w całkowitej rocznej kwocie 300000 EUR kwoty gwarancji bankowej lub ubezpieczenia należnej od koncesjonariusza przez cały okres obowiązywania koncesji w celu ochrony administracji publicznej w zakresie utrzymania wymogów podmiotowych i przedmiotowych oraz poziomu usług, a także wykonania uzgodnionych zobowiązań umownych.
637.   Dekret wykonawczy [ADM], który ma zostać przyjęty przed końcem maja 2014 r., ustanawia wszelkie niezbędne przepisy wykonawcze w celu zapewnienia co dwa lata, zgodnie z zasadami przewodnimi określonymi w ust. 636 niniejszego artykułu, rozpoczęcia procedur konkurencyjnych w celu ponownego udzielenia istniejących koncesji na przyjmowanie zakładów w bingo, z których ostatnia wygasa w 2020 r.”.
17
Zdaniem sądu odsyłającego system technicznego przedłużenia wprowadził również zakaz udziału w przetargu na ponowne udzielenie danej koncesji posiadaczom koncesji, które wygasły i którzy to posiadacze nie chcieli uczestniczyć w tym systemie i ponosić odpowiednie obciążenia.
18
System przedłużenia technicznego został po raz pierwszy zmieniony w 2015 r. przez art. 1 ust. 934 legge n. 208. – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) [ustawy nr 208 o ustanowieniu zasad opracowania rocznego i wieloletniego budżetu państwa (ustawy o stabilności na rok 2016)] z dnia 28 grudnia 2015 r. (GURI nr 302 z dnia 30 grudnia 2015 r., dodatek zwyczajny nr 70) ze skutkiem w postaci, w szczególności, rozszerzenia systemu technicznego przedłużenia na koncesje wygasające w 2015 r. i w 2016 r., odroczenia terminu udzielenia odnośnych koncesji z dnia 31 grudnia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2016 r., a w konsekwencji wydłużenia okresu obowiązywania tych koncesji, podwyższenia wysokości opłaty miesięcznej należnej od podmiotów prowadzących działalność w ramach tego systemu z 2800 EUR do 5000 EUR za każdy miesiąc lub część miesiąca przekraczającą 15 dni oraz z 1400 EUR do 2500 EUR za każdą część miesiąca nieprzekraczającą 15 dni, a także zakazu przenoszenia lokali przez cały okres przedłużenia technicznego.
19
Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (dekret ustawodawczy nr 50 – kodeks zamówień publicznych) z dnia 18 kwietnia 2016 r. (GURI nr 91 z dnia 19 kwietnia 2016 r.) dokonał transpozycji dyrektywy 2014/23 do włoskiego porządku prawnego.
20
Artykuł 1 ust. 636 i 637 ustawy nr 147/2013 został ponownie zmieniony w 2017 r. przez legge n. 205. – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018–2020 (ustawę nr 205 w sprawie budżetu państwa na rok budżetowy 2018 i wieloletniego budżetu na trzyletni okres 2018–2020) z dnia 27 grudnia 2017 r. (GURI nr 302 z dnia 29 grudnia 2017 r., dodatek zwyczajny nr 62, zwaną dalej „ustawą nr 205/2017”), ze skutkiem w postaci rozciągnięcia wspomnianego systemu na koncesje wygasające w 2017 r. i w 2018 r., przesunięcia terminu przewidzianego na wszczęcie postępowań przetargowych na kolejny okres z myślą o ich ponownym udzieleniu od dnia 31 grudnia 2016 r. do dnia 30 września 2018 r. oraz podwyższenia wysokości należnej opłaty miesięcznej w ramach tego samego systemu poprzez podniesienie jej z 5000 EUR do 7500 EUR za każdy miesiąc lub część miesiąca przekraczającą piętnaście dni oraz z 2500 EUR do 3500 EUR za każdą część miesiąca nieprzekraczającą piętnastu dni.
21
Artykuł 1 ust. 636–638 ustawy nr 147/2013 został następnie zmieniony w 2018 r., 2019 r. i 2020 r., co za każdym razem skutkowało przedłużeniem stosowania systemu technicznego przedłużenia w odniesieniu do koncesji, które nie wygasły. W szczególności legge n. 178 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021–2023 (ustawa nr 178 w sprawie budżetu państwa na rok budżetowy 2021 i wieloletniego budżetu na trzyletni okres 2021–2023) z dnia 30 grudnia 2020 r. (GURI nr 322 z dnia 30 grudnia 2020 r., dodatek zwyczajny nr 46) ustaliła na dzień 31 marca 2023 r. datę upływu terminu na ogłoszenie o przetargu na udzielenie koncesji, czyli po dniu wygaśnięcia ostatniej koncesji na urządzanie gry w bingo.
22
Po zaistnieniu okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniach głównych ów art. 1 został jeszcze zmieniony w 2022 r. nie tylko w celu przedłużenia stosowania systemu przedłużenia technicznego do dnia 31 grudnia 2024 r., lecz również w celu podwyższenia wysokości opłaty miesięcznej za każdy miesiąc lub część miesiąca przekraczającą piętnaście dni, ustalając ją na kwotę 8625 EUR.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
Sprawy C‑728/22 i C‑729/22
23
Skargi w postępowaniach głównych zostały wniesione przez dwa stowarzyszenia branżowe zrzeszające przedsiębiorstwa zarządzające działalnością związaną z grami w bingo, a także przez przedsiębiorstwa z tego sektora działalności.
24
Ponieważ skarżące w postępowaniach głównych miały napotykać trudności finansowe zarówno w związku ze skutkami pandemii COVID-19, jak i w wyniku wdrożenia uregulowań krajowych, w drodze których zasadniczo wprowadzono odpłatny charakter koncesji, skarżące w postępowaniach głównych złożyły do ADM wnioski mające na celu w szczególności natychmiastowe zawieszenie opłaty miesięcznej należnej z tytułu technicznego systemu przedłużenia, w wysokości ustalonej przez ustawę nr 205/2017, oraz przywrócenie równowagi gospodarczo-finansowej tych koncesji istniejącej przed tą pandemią, a w przypadku niektórych ze skarżących, posiłkowo, zmianę tej opłaty, w celu uwzględnienia rzeczywistych możliwości płatniczych poszczególnych koncesjonariuszy.
25
W dniach 9 lipca i 18 listopada 2020 r., odpowiednio, w sprawach C‑729/22 i w sprawie C‑728/22, ADM oddalił te wnioski, w szczególności ze względu na to, że nie mógł zmienić, w drodze środka administracyjnego, wysokości tej opłaty, ponieważ została ona ustalona w przepisach krajowych.
26
Skarżące w postępowaniach głównych zakarżyły do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy) oddalenie tych wniosków. Skargi te zostały oddalone jako bezzasadne w świetle wyroku Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego, Włochy) nr 49/2021, w którym rozwiano wątpliwości analogiczne do wątpliwości powziętych w niniejszych sprawach w przedmiocie zgodności z Costituzione della Repubblica Italiana (konstytucją Republiki Włoskiej) uregulowań krajowych rozpatrywanych w postępowaniach głównych.
27
Skarżące w postępowaniach głównych odwołały się od tych dwóch wyroków do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), która jest sądem odsyłającym, podnosząc w szczególności, że okoliczność, iż opłata miesięczna należna z tytułu systemu technicznego przedłużenia jest przewidziana w ustawodawstwie krajowym, nie może uzasadniać pozbawienia ADM jakiejkolwiek swobody uznania w zakresie wydawania aktów administracyjnych mających na celu przywrócenie warunków równowagi gospodarczo-finansowej wykonywania koncesji, jeżeli na warunki te mają wpływ niemożliwe do przewidzenia zdarzenia. W przeciwnym razie stosunki prawne wynikające z koncesji na wykonywanie działalności w zakresie zarządzania i przyjmowania zakładów byłyby niesprawiedliwie traktowane w sposób mniej korzystny niż stosunki prawne wynikające wyłącznie z umowy. Ponadto niemożność renegocjowania równowagi ekonomicznej koncesji jest – zdaniem skarżących w postępowaniach głównych – sprzeczna z prawem Unii, ponieważ o ile udzielenie koncesji pociąga za sobą ze swej natury przeniesienie ryzyka operacyjnego na koncesjonariusza, o tyle nie zmienia to faktu, że w przypadku wyjątkowych warunków wykonywania koncesji prawo to wymaga, aby stosunek koncesyjny mógł zostać zmieniony w trakcie realizacji umowy.
28
Sąd odsyłający podkreśla przede wszystkim, że skarżące w postępowaniach głównych przedstawiły dowody pozwalające wykazać, że warunki wykonywania koncesji, w szczególności stabilność kosztów wykonywania koncesji, zostały poważnie zagrożone przez wystąpienie nieprzewidzianych i niemożliwych do przewidzenia zdarzeń w szczególności w następstwie pandemii COVID-19, podczas gdy Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) orzekł w wyroku nr 49/2021 w przedmiocie sytuacji sprzed kryzysu zdrowotnego wynikającego z tej pandemii.
29
Następnie sąd odsyłający wyraża wątpliwości co do zgodności z prawem Unii, po pierwsze, posłużenia się ustawodawstwem krajowym w celu zmiany niektórych elementów koncesji, w sytuacji gdy posłużenie się takim instrumentem pozbawia ADM jakiegokolwiek uprawnienia do zmiany odnośnych koncesji w przypadku wystąpienia nieprzewidzianych i niemożliwych do przewidzenia oraz niezależnych od stron zdarzeń, które w istotny sposób wpływają na normalne warunki ponoszonego przez nie ryzyka operacyjnego, oraz po drugie, przyjęcia poszczególnych ustaw w celu zmodyfikowania tych koncesji, przewidujących przedłużenie ich obowiązywania i uzależniających jednocześnie to przedłużenie, a także możliwość udziału w przyszłym przetargu, od uiszczenia opłaty miesięcznej, a tym samym mogących wpłynąć na ogólną równowagę poszczególnej koncesji.
30
Wreszcie sąd odsyłający podnosi, że nawet przy założeniu, iż wprowadzenie technicznego systemu przedłużenia jest uzasadnione koniecznością dostosowania dat wygaśnięcia koncesji rozpatrywanych w postępowaniach głównych w celu wszczęcia nowych postępowań o udzielenie koncesji, system taki wydaje się sprzeczny z art. 49 i 56 TFUE, ponieważ budzi wątpliwości co do jego rzeczywistej niezbędności, adekwatności i proporcjonalności w stosunku do tego celu.
31
W powyższych okolicznościach w sprawie C‑728/22 Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy [dyrektywę 2014/23], a także zasady ogólne wynikające z traktatu, w szczególności art. 15, 16, 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej [zwanej dalej »Kartą«], art. 3 [TUE] oraz art. 8, 49, 56, 12, 145 i 151 [TFUE] należy interpretować w ten sposób, że mają one zastosowanie do koncesji na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gry w bingo, które zostały udzielone w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w 2000 r., po czym wygasły, a następnie ich obowiązywanie było wielokrotnie przedłużane na mocy przepisów ustawowych, które weszły w życie po wejściu w życie [tej] dyrektywy i po upływie terminu na dokonanie jej transpozycji?
2)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, czy dyrektywa [2014/23] stoi na przeszkodzie wykładni lub stosowaniu krajowych przepisów ustawowych albo praktyce stosowania w oparciu o te przepisy, które pozbawiają organ administracji uprawnienia do wszczęcia na wniosek zainteresowanych stron postępowania administracyjnego mającego na celu zmianę warunków wykonywania koncesji, wraz z przeprowadzeniem nowego postępowania o udzielenie zamówienia lub bez przeprowadzenia takiego postępowania, w zależności od tego, czy renegocjację równowagi umownej kwalifikuje się jako »istotną modyfikację«, w przypadku gdy wystąpiły nieprzewidziane i niemożliwe do przewidzenia zdarzenia z przyczyn, których nie można przypisać stronom, a które to zdarzenia wpływają znacząco na normalne warunki dotyczące ryzyka operacyjnego, dopóki utrzymują się takie warunki i przez czas niezbędny do ewentualnego przywrócenia pierwotnych warunków wykonywania koncesji?
3)
Czy [dyrektywa 89/665], zmieniona [dyrektywą 2014/23], stoi na przeszkodzie wykładni lub stosowaniu przepisów krajowych lub praktyce stosowania w oparciu o te przepisy, zgodnie z którymi ustawodawca lub organ administracji publicznej mogą uzależnić udział w postępowaniu o ponowne udzielenie koncesji na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier od przestrzegania przez koncesjonariusza systemu »technicznego przedłużenia«, nawet w przypadku gdy wykluczona jest możliwość renegocjowania warunków wykonywania koncesji w celu przywrócenia ich równowagi w wyniku wystąpienia nieprzewidzianych i niemożliwych do przewidzenia zdarzeń, których nie można przypisać stronom i które wpływają znacząco na normalne warunki dotyczące ryzyka operacyjnego, dopóki utrzymują się takie warunki i przez czas niezbędny do ewentualnego przywrócenia pierwotnych warunków wykonywania koncesji?
4)
Czy w każdym wypadku art. 49 i 56 TFUE, zasady pewności prawa i skutecznej ochrony prawnej oraz zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań stoją na przeszkodzie wykładni lub stosowaniu krajowych przepisów ustawowych lub praktyce stosowania w oparciu o te przepisy, które pozbawiają organ administracji uprawnienia do wszczęcia na wniosek zainteresowanych stron postępowania administracyjnego mającego na celu zmianę warunków wykonywania koncesji, z przeprowadzeniem nowego postępowania o udzielenie zamówienia lub bez przeprowadzenia takiego postępowania, w zależności od tego, czy renegocjację równowagi umownej kwalifikuje się jako »istotną modyfikację«, w przypadku gdy wystąpiły nieprzewidziane i niemożliwe do przewidzenia zdarzenia z przyczyn, których nie można przypisać stronom, a które to zdarzenia wpływają znacząco na normalne warunki dotyczące ryzyka operacyjnego, dopóki utrzymują się takie warunki i przez czas niezbędny do ewentualnego przywrócenia pierwotnych warunków wykonywania koncesji?
5)
Czy art. 49 i 56 TFUE, zasady pewności prawa i skutecznej ochrony prawnej oraz zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań stoją na przeszkodzie wykładni lub stosowaniu przepisów krajowych lub praktyce stosowania w oparciu o te przepisy, zgodnie z którymi ustawodawca lub organ administracji publicznej mogą uzależnić udział w postępowaniu o ponowne udzielenie koncesji na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier hazardowych od przestrzegania przez koncesjonariusza systemu »technicznego przedłużenia« nawet w przypadku, gdy wykluczona jest możliwość renegocjowania warunków wykonywania koncesji w celu przywrócenia ich równowagi, w wyniku wystąpienia nieprzewidzianych i niemożliwych do przewidzenia zdarzeń z przyczyn, których nie można przypisać stronom, a które to zdarzenia wpływają znacząco na normalne warunki dotyczące ryzyka operacyjnego, dopóki utrzymują się takie warunki i przez czas niezbędny do ewentualnego przywrócenia pierwotnych warunków wykonywania koncesji?
6)
Czy, ujmując rzecz bardziej ogólnie, art. 49 i 56 TFUE, zasady pewności prawa, skutecznej ochrony prawnej oraz zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak te będące przedmiotem postępowania głównego, które przewidują, że podmioty prowadzące salony gry w bingo są zobowiązane do uiszczania co miesiąc stanowiącej obciążenie opłaty z tytułu »technicznego przedłużenia«, nieprzewidzianej w pierwotnych koncesjach, której wysokość jest identyczna w odniesieniu do wszystkich rodzajów podmiotów i która jest modyfikowana co pewien czas przez ustawodawcę bez jakiegokolwiek potwierdzonego związku z cechami i zmianą poszczególnego stosunku koncesyjnego?”.
32
W sprawie C‑729/22 Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy dyrektywę [2014/23], a także zasady ogólne wynikające z traktat[ów], w szczególności art. 49 i 56 [TFUE], należy interpretować w ten sposób, że mają one zastosowanie do koncesji na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gry w bingo, które zostały udzielone w ramach postępowania selekcyjnego w 2000 r., po czym wygasły, a następnie ich obowiązywanie było wielokrotnie przedłużane na mocy przepisów ustawowych, które weszły w życie po wejściu w życie dyrektywy i po upływie terminu do dokonania jej transpozycji?
2)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, czy dyrektywa [2014/23] stoi na przeszkodzie wykładni lub stosowaniu krajowych przepisów ustawowych albo praktyce stosowania w oparciu o te przepisy, które pozbawiają organ administracji uprawnienia do wszczęcia na wniosek zainteresowanych stron postępowania administracyjnego mającego na celu zmianę warunków wykonywania koncesji, wraz z przeprowadzeniem nowego postępowania o udzielenie zamówienia lub bez przeprowadzenia takiego postępowania, w zależności od tego, czy renegocjację równowagi umownej kwalifikuje się jako »istotną modyfikację«, w przypadku gdy wystąpiły nieprzewidziane i niemożliwe do przewidzenia zdarzenia z przyczyn, których nie można przypisać stronom, a które to zdarzenia wpływają znacząco na normalne warunki dotyczące ryzyka operacyjnego, dopóki utrzymują się takie warunki i przez czas niezbędny do ewentualnego przywrócenia pierwotnych warunków wykonywania koncesji?
3)
Czy [dyrektywa 89/665], zmieniona [dyrektywą 2014/23], stoi na przeszkodzie wykładni lub stosowaniu przepisów krajowych lub praktyce stosowania w oparciu o te przepisy, zgodnie z którymi ustawodawca lub organ administracji publicznej mogą uzależnić udział w postępowaniu o ponowne udzielenie koncesji na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier od przestrzegania przez koncesjonariusza systemu »technicznego przedłużenia«, nawet w przypadku gdy wykluczona jest możliwość renegocjowania warunków wykonywania koncesji w celu przywrócenia ich równowagi w wyniku wystąpienia nieprzewidzianych i niemożliwych do przewidzenia zdarzeń, których nie można przypisać stronom i które wpływają znacząco na normalne warunki dotyczące ryzyka operacyjnego, dopóki utrzymują się takie warunki i przez czas niezbędny do ewentualnego przywrócenia pierwotnych warunków wykonywania koncesji?
4)
Czy w każdym wypadku art. 49 i 56 TFUE, zasady pewności prawa i skutecznej ochrony prawnej oraz zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań stoją na przeszkodzie wykładni lub stosowaniu krajowych przepisów ustawowych lub praktyce stosowania w oparciu o te przepisy, które pozbawiają organ administracji uprawnienia do wszczęcia na wniosek zainteresowanych stron postępowania administracyjnego mającego na celu zmianę warunków wykonywania koncesji, z przeprowadzeniem nowego postępowania o udzielenie zamówienia lub bez przeprowadzenia takiego postępowania, w zależności od tego, czy renegocjację równowagi umownej kwalifikuje się jako »istotną modyfikację«, w przypadku gdy wystąpiły nieprzewidziane i niemożliwe do przewidzenia zdarzenia z przyczyn, których nie można przypisać stronom, a które to zdarzenia wpływają znacząco na normalne warunki dotyczące ryzyka operacyjnego, dopóki utrzymują się takie warunki i przez czas niezbędny do ewentualnego przywrócenia pierwotnych warunków wykonywania koncesji?
5)
Czy art. 49 i 56 TFUE, zasady pewności prawa i skutecznej ochrony prawnej oraz zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań stoją na przeszkodzie wykładni lub stosowaniu przepisów krajowych lub praktyce stosowania w oparciu o te przepisy, zgodnie z którymi ustawodawca lub organ administracji publicznej mogą uzależnić udział w postępowaniu o ponowne udzielenie koncesji na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier hazardowych od przestrzegania przez koncesjonariusza systemu »technicznego przedłużenia« nawet w przypadku, gdy wykluczona jest możliwość renegocjowania warunków wykonywania koncesji w celu przywrócenia ich równowagi, w wyniku wystąpienia nieprzewidzianych i niemożliwych do przewidzenia zdarzeń z przyczyn, których nie można przypisać stronom, a które to zdarzenia wpływają znacząco na normalne warunki dotyczące ryzyka operacyjnego, dopóki utrzymują się takie warunki i przez czas niezbędny do ewentualnego przywrócenia pierwotnych warunków wykonywania koncesji?
6)
Czy, ujmując rzecz bardziej ogólnie, art. 49 i 56 TFUE, zasady pewności prawa, skutecznej ochrony prawnej oraz zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak te będące przedmiotem postępowania głównego, które przewidują, że podmioty prowadzące salony gry w bingo są zobowiązane do uiszczania co miesiąc stanowiącej obciążenie opłaty z tytułu »technicznego przedłużenia«, nieprzewidzianej w pierwotnych koncesjach, której wysokość jest identyczna w odniesieniu do wszystkich rodzajów podmiotów i która jest modyfikowana co pewien czas przez ustawodawcę bez jakiegokolwiek potwierdzonego związku z cechami i zmianą poszczególnego stosunku koncesyjnego?”.
Sprawa C‑730/22
33
W sprawie C‑730/22 Coral, spółka która prowadzi salony gier w bingo na podstawie koncesji, wniosła do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum) skargę na środek przyjęty w 2018 r. przez ADM na podstawie ustawy nr 205/2017, w której ustalono, w oczekiwaniu na ponowne przyznanie koncesji, opłatę miesięczną należną od koncesjonariuszy z tytułu systemu technicznego przedłużenia na kwotę 7500 EUR.
34
Na poparcie tej skargi spółka ta podniosła, że podwyższenie owej opłaty było nieracjonalne i nieuzasadnione, biorąc pod uwagę fakt, że podczas gdy udzielona jej koncesja była początkowo bezpłatna, wspomniana opłata została jednostronnie wprowadzona przez ustawodawcę włoskiego, a następnie była przez niego podwyższana w sposób ciągły. Zwróciła ona również uwagę na nadużywanie systemu przedłużenia technicznego od 2013 r., które narusza w szczególności zasady wolnej konkurencji i niedyskryminacji oraz ogranicza swobodę prywatnej inicjatywy gospodarczej.
35
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) zwrócił się do Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego) z pytaniami dotyczącymi zgodności z konstytucją Republiki Włoskiej uregulowań krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym.
36
W wyroku nr 49/2021 Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) stwierdził zgodność tych uregulowań krajowych z konstytucją Republiki Włoskiej oraz z art. 16, 20 i 21 Karty.
37
W świetle tego wyroku Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) oddalił tę skargę w całości.
38
Spółka Coral zaskarżyła następnie wyrok Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum) do sądu odsyłającego w szczególności ze względu na to, że system technicznego przedłużenia prowadził do nadmiernych modyfikacji w odniesieniu do obowiązujących koncesji, przekraczających granice dozwolone w szczególności w art. 43 dyrektywy 2014/23.
39
Na swoją obronę ADM podnosi w szczególności, że system przedłużenia technicznego ma na celu umożliwienie istniejącym koncesjonariuszom, którzy podlegają tym samym warunkom w ramach przedłużenia technicznego, udziału w nowym postępowaniu przetargowym, zgodnie z wymogami prawa Unii.
40
W tym kontekście sąd odsyłający wskazuje, że ma wątpliwości co do zgodności z dyrektywą 2014/23 systemu technicznego przedłużenia, uzależniającego to przedłużenie, a także możliwość udziału w przyszłym przetargu, od uiszczania opłaty miesięcznej, bez dokonania konkretnej oceny warunków ekonomicznych poszczególnej koncesji, co potencjalnie wpłynęło na ogólną równowagę każdej z nich.
41
W tym względzie sąd ten podnosi, że chociaż samo pojęcie koncesji zakłada istnienie ryzyka operacyjnego, w niniejszym przypadku, wprowadzając mechanizm opłaty miesięcznej, ustawodawca włoski zmienia w istotny sposób samą strukturę kosztów operacyjnych sektora w zakresie gry w bingo. Ponadto modyfikacja ta nie została dokonana na podstawie nieprzewidywalnego i niezależnego od woli stron zdarzenia, lecz wynika z jednostronnej decyzji tego ustawodawcy.
42
Sąd odsyłający podkreśla, że na wypadek gdyby Trybunał uznał, iż dyrektywa 2014/23 nie ma zastosowania w sprawie C‑730/22, ma on również wątpliwości co do zgodności uregulowań krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym z art. 49 i 56 TFUE oraz z niektórymi zasadami ogólnymi prawa Unii. Nawet bowiem przy założeniu, że wprowadzenie systemu technicznego przedłużenia można uzasadnić koniecznością dostosowania dat wygaśnięcia obowiązujących koncesji w celu udzielenia – po ich wygaśnięciu – nowych koncesji w drodze otwartych postępowań przetargowych, system taki wydaje się sprzeczny z art. 49 i 56 TFUE, ponieważ wprowadza ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług budzące wątpliwości co do ich rzeczywistej konieczności, ich odpowiedniego charakteru oraz ich proporcjonalności w stosunku do zamierzonego celu.
43
W powyższych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„Czy dyrektywa [2014/23], o ile zostanie uznana za mającą zastosowanie, a w każdym wypadku zasady ogólne wynikające z art. 26, 49, 56 i 63 TFUE, zgodnie z ich wykładnią i stosowaniem w orzecznictwie Trybunału, ze szczególnym uwzględnieniem zakazu dyskryminacji, zasady proporcjonalności oraz ochrony konkurencji i swobodnego przepływu usług i kapitału, stoją na przeszkodzie stosowaniu przepisów krajowych, zgodnie z którymi ustawodawca krajowy lub organ administracji publicznej mogą – w okresie tzw. »technicznego przedłużenia«, który był wielokrotnie przedłużany w ostatnim dziesięcioleciu w sektorze koncesji na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier – wpływać jednostronnie na istniejące stosunki, wprowadzając obowiązek uiszczania opłat koncesyjnych, które pierwotnie nie były należne, a następnie podwyższając wielokrotnie te opłaty, które ustala się zawsze w stałej wysokości w odniesieniu do wszystkich koncesjonariuszy niezależnie od obrotów, nakładając również dalsze ograniczenia działalności koncesjonariuszy, takie jak zakaz przenoszenia lokali, oraz uzależniając udział w przyszłym postępowaniu w celu ponownego udzielenia koncesji od przestrzegania przez podmioty gospodarcze owego systemu »technicznego przedłużenia«?”.
Postępowanie przed Trybunałem
44
Trybunał zwrócił się do sądu odsyłającego z wnioskiem o udzielenie wyjaśnień, na który sąd ten odpowiedział wydaniem trzech postanowień z dnia 31 października 2023 r., które zostały przekazane Trybunałowi w dniu 16 listopada 2023 r. W postanowieniach tych sąd odsyłający podkreślił, że nawet jeśli ma on wątpliwości co do możliwości zastosowania dyrektywy 2014/23, niektóre elementy, które uważa za nadrzędne, potwierdzają to zastosowanie i że w związku z tym w istocie jedynie pomocniczo zwrócono się o dokonanie wykładni art. 49, 56 i 63 TFUE.
45
W ramach tych nadrzędnych elementów sąd odsyłający odniósł się w szczególności do okoliczności, że z jednej strony przyznane prawo do wykonywania koncesji nie obejmuje zwykłych zezwoleń lub licencji administracyjnych, lecz dotyczy koncesji na usługi zdefiniowanych w art. 5 dyrektywy 2014/23, a z drugiej strony, że wszystkie odnośne koncesje wytwarzały obrót przekraczający próg przewidziany w art. 8 tej dyrektywy.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Rozważania wstępne
46
Komisja podnosi, że uregulowania krajowe rozpatrywane w postępowaniach głównych nie pozwalają na wyciągnięcie jasnych wniosków co do charakteru prawnego odnośnych koncesji, ponieważ jedynym istotnym elementem wymienionym w postanowieniach odsyłających jest to, że koncesje te nie ustanawiają prawa wyłącznego na rzecz koncesjonariuszy. Tymczasem odpowiedź, w szczególności na dwa pierwsze pytania w sprawach C‑728/22 i C‑729/22, byłaby konieczna tylko wtedy, gdyby prawa te stanowiły koncesje na usługi w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2014/23, a nie zwykłe licencje administracyjne.
47
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyłącznie sąd odsyłający jest właściwy do ustalania okoliczności faktycznych toczącego się przed nim sporu, jak również do interpretowania prawa krajowego (zob. podobnie wyrok z dnia 17 października 2024 r., NFŠ, C‑28/23, EU:C:2024:893, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo). W konsekwencji, jeżeli zadane pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia [wyrok z dnia 7 lutego 2023 r., Confédération paysanne i in. (Mutageneza losowa in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, pkt 32].
48
Odmowa udzielenia odpowiedzi przez Trybunał na pytanie prejudycjalne postawione przez sąd krajowy jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowań głównych, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania [wyrok z dnia 7 lutego 2023 r., Confédération paysanne i in. (Mutageneza losowa in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, pkt 33].
49
Tymczasem, o ile we wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający odniósł się, w celu poruszenia kwestii prawa do wykonywania koncesji rozpatrywanego w postępowaniach głównych, do pojęcia „koncesji”, przy czym nie sprecyzował jednak, czy pojęcie to zostało użyte w znaczeniu nadanym mu w prawie Unii, o tyle z odpowiedzi udzielonej przez sąd odsyłający na skierowane przez Trybunał wezwanie do udzielenia wyjaśnień wynika jednoznacznie, po pierwsze, że prawo do wykonywania koncesji będące przedmiotem postępowań głównych spełnia materialne warunki uznania go za koncesje na usługi w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2014/23. Po drugie, wszystkie te koncesje osiągają próg wartości przewidziany w art. 8 dyrektywy 2014/23, aby mogły być objęte zakresem stosowania tej dyrektywy.
50
W konsekwencji na te wnioski należy odpowiedzieć, wychodząc z założenia, że rozpatrywane w postępowaniach głównych prawo do wykonywania koncesji stanowi koncesje w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2014/23 i że koncesje te osiągają próg przewidziany w art. 8 tej dyrektywy.
W przedmiocie pytania pierwszego w sprawach C‑728/22 i C‑729/22
51
Komisja twierdzi, że pytanie pierwsze w sprawie C‑728/22 i pytanie pierwsze w sprawie C‑729/22 są w części niedopuszczalne, ponieważ dotyczą wykładni przepisów takich jak art. 8, 12, 145 i 151 TFUE, w odniesieniu do których sąd odsyłający nie przedstawił wyjaśnień pozwalających Trybunałowi i ewentualnym interwenientom zrozumieć, w jaki sposób przepisy te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniach głównych.
52
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi konieczność udzielenia wykładni prawa Unii, która będzie użyteczna dla sądu krajowego, wymaga, aby sąd krajowy skrupulatnie przestrzegał wymogów dotyczących treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które są wyraźnie określone w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem i które powinny być sądowi odsyłającemu znane (wyrok z dnia 19 kwietnia 2018 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, pkt 21).
53
Jest zatem niezbędne – jak stanowi art. 94 lit. c) regulaminu postępowania – by postanowienie odsyłające zawierało omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności określonych przepisów prawa Unii, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniach głównych (wyrok z dnia 19 kwietnia 2018 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, pkt 22).
54
Tymczasem w sprawie C‑728/22, o ile sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni art. 3 TUE, art. 8, 12, 26, 145 i 151 TFUE, a także art. 15, 16, 20 i 21 Karty, o tyle nie dostarcza on żadnego konkretnego wyjaśnienia co do znaczenia tych artykułów dla pytania pierwszego w tej sprawie. Z powyższego wynika, że pytanie pierwsze w sprawie C‑728/22 jest niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczy wykładni wspomnianych artykułów.
55
Natomiast w świetle konkretnych wyjaśnień zawartych we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑728/22 pytanie pierwsze w tej sprawie należy uznać za dopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczy ono wykładni dyrektywy 2014/23, a także wykładni art. 49 i 56 TFUE.
56
Co się tyczy sprawy C‑729/22, pytanie pierwsze zostało sformułowane inaczej niż w sprawie C‑728/22, ponieważ dotyczy ono wyłącznie wykładni przepisów dyrektywy 2014/23 oraz wykładni owych art. 49 i 56 TFUE. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w tej sprawie zawiera zaś wystarczające wyjaśnienia dotyczące powodów, dla których sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału o dokonanie wykładni tych przepisów i artykułów, w związku z czym pytanie to należy uznać za w pełni dopuszczalne.
57
Ponadto, zważywszy, że – jak podkreślono w pkt 49 niniejszego wyroku – sąd odsyłający wychodzi z założenia, iż prawo do wykonywania koncesji powierzone skarżącym w postępowaniach głównych w sprawach C‑728/22 i C‑729/22 spełnia materialne warunki uznania ich za koncesje na usługi w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2014/23, należy z tego wywnioskować, jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 43 i 44 opinii, że pytania te dotyczą konkretnie czasowego zakresu stosowania tej dyrektywy.
58
W konsekwencji trzeba rozumieć, że poprzez pytanie pierwsze w sprawie C‑728/22 i pytanie pierwsze w sprawie C‑729/22 sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy dyrektywę 2014/23 oraz art. 49 i 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż mają one zastosowanie ratione temporis do koncesji w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. b) owej dyrektywy, których udzielono przed wejściem w życie tej dyrektywy, lecz które zostały przedłużone na podstawie przepisów ustawowych nakładających w zamian na odnośnych koncesjonariuszy, po pierwsze, obowiązek uiszczania opłaty miesięcznej, której wysokość była następnie podwyższana, po drugie, zakaz przenoszenia ich lokali, a po trzecie, obowiązek zaakceptowania tych przedłużeń w celu uzyskania zezwolenia na udział we wszelkich przyszłych postępowaniach o ponowne udzielenie tych koncesji.
59
W tym zakresie należy przypomnieć, że w przypadku modyfikacji koncesji prawodawstwem Unii mającym zastosowanie do tej modyfikacji jest prawo obowiązujące w dniu dokonania tej modyfikacji, przy czym okoliczność, że koncesja została udzielona przed wprowadzeniem przepisów Unii w tej dziedzinie, nie wywołuje żadnych skutków w tym względzie (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 września 2019 r., Komisja/Włochy, C‑526/17, EU:C:2019:756, pkt 60; a także z dnia 2 września 2021 r., Sisal i in., C‑721/19 i C‑722/19, EU:C:2021:672, pkt 28). Nie znajdują natomiast zastosowania przepisy dyrektywy przewidujące termin transpozycji, który upłynął po tej dacie, chyba że dyrektywa ta została już transponowana do prawa krajowego w dniu ogłoszenia modyfikacji koncesji (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r., Stanley International Betting i Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, pkt 34, 35).
60
Ponieważ art. 51 ust. 1 dyrektywy 2014/23 przewiduje, że owa dyrektywa powinna zostać transponowana najpóźniej do dnia 18 kwietnia 2016 r., dyrektywę tę należy uznać za mającą zastosowanie do wszelkich modyfikacji koncesji wprowadzonych po tej dacie.
61
W niniejszej sprawie, jak wskazano w pkt 24 niniejszego wyroku, wnioski przedstawione przez skarżące w postępowaniach głównych w sprawach C‑728/22 i C‑729/22 do ADM dotyczą modyfikacji wprowadzonych ustawą nr 205/2017. Otóż modyfikacje te polegały, zgodnie z informacjami przekazanymi Trybunałowi, na odnowieniu systemu technicznego przedłużenia i rozszerzeniu go również na koncesje wygasające w latach 2017 i 2018, przy jednoczesnym podwyższeniu wysokości opłaty miesięcznej należnej w ramach tego systemu.
62
W konsekwencji, o ile obowiązki ciążące na odnośnych koncesjonariuszach na podstawie ustawy nr 205/2017, były również określone w przyjętych wcześniej przedłużeniach technicznych, o tyle modyfikacja koncesji wprowadzona ową ustawą skutkowała przedłużeniem wszystkich tych obowiązków oraz, bardziej ogólnie, systemu technicznego przedłużenia, któremu podlegają obecnie koncesjonariusze.
63
Tego rodzaju modyfikacje zostały zaś przyjęte po upływie terminu transpozycji dyrektywy 2014/23. W ten sposób dyrektywa znajduje zastosowanie nie tylko do podwyższenia wysokości opłaty w następstwie przyjęcia ustawy nr 205/2017, ale również do wszystkich elementów systemu technicznego przedłużenia, które w przypadku niektórych z nich były już zawarte we wcześniejszych przedłużeniach, ale które zostały odnowione na podstawie ustawy 205/2017. W związku z tym art. 43 wspomnianej dyrektywy stanowi przepis, w świetle którego od chwili przyjęcia ustawy nr 205/2017 należy oceniać zgodność z prawem Unii modyfikacji polegającej na przedłużeniu okresu obowiązywania koncesji na usługi w zamian, po pierwsze, za wywiązanie się z obowiązku uiszczenia opłaty, po drugie, za poddanie się zakazowi przenoszenia lokali oraz, po trzecie, za wywiązanie się z obowiązku zaakceptowania jakiegokolwiek przedłużenia koncesji.
64
Ponadto z brzmienia art. 43 dyrektywy 2014/23 wynika, że dyrektywa ta dokonała wyczerpującej harmonizacji przepisów krajowych dotyczących przypadków, w których z jednej strony koncesje mogą być zmieniane bez konieczności przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie koncesji zgodnie z przepisami ustanowionymi przez ową dyrektywę, a z drugiej strony takie postępowanie jest wymagane w przypadku zmiany warunków koncesji [zob. podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2024 r., Adusbef (Pont Morandi), C‑683/22, EU:C:2024:936, pkt 51].
65
Tymczasem każdy przepis krajowy w dziedzinie, która była przedmiotem pełnej harmonizacji na szczeblu unijnym, należy oceniać nie w świetle przepisów prawa pierwotnego, takich jak art. 49 i 56 TFUE, lecz w świetle owych przepisów harmonizujących (zob. podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Sisal i in., C‑721/19 i C‑722/19, EU:C:2021:672, pkt 32).
66
W konsekwencji w sytuacjach takich jak rozpatrywane w postępowaniach głównych nie należy oceniać zgodności przepisów krajowych, które – tak jak przepisy wynikające z przyjęcia ustawy nr 205/2017 – zostały przyjęte po transpozycji dyrektywy 2014/23, a w każdym wypadku po dniu 18 kwietnia 2016 r., również w świetle art. 49 i 56 TFUE, gdyż takie przepisy należy oceniać wyłącznie w świetle art. 43 owej dyrektywy.
67
W świetle całości powyższych rozważań na pytanie pierwsze w sprawie C‑728/22 i pytanie pierwsze w sprawie C‑729/22 trzeba odpowiedzieć, że dyrektywę 2014/23 należy interpretować w ten sposób, iż ma ona zastosowanie ratione temporis do koncesji w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. b) owej dyrektywy, na mocy których udzielono koncesji przed wejściem w życie tej dyrektywy, lecz które zostały przedłużone na mocy przepisów ustawowych nakładających w zamian na odnośnych koncesjonariuszy, po pierwsze, obowiązek uiszczania opłaty miesięcznej, której wysokość była następnie podwyższana, po drugie, zakaz przenoszenia ich lokali, a po trzecie, obowiązek zaakceptowania tych przedłużeń w celu uzyskania zezwolenia na udział we wszelkich przyszłych postępowaniach o ponowne udzielenie tych koncesji, pod warunkiem że rzeczone przepisy ustawowe weszły w życie po upływie terminu transpozycji wspomnianej dyrektywy. W tej sytuacji art. 49 i 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie mają one zastosowania.
W przedmiocie jedynego pytania w sprawie C‑730/22
68
Przede wszystkim należy zauważyć, że w zakresie, w jakim w jedynym pytaniu w sprawie C‑730/22 sąd odsyłający odnosi się do art. 26 TFUE, nie przedstawiając konkretnych wyjaśnień co do znaczenia tego artykułu dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, pytanie to należy uznać za niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczy ono wykładni wspomnianego artykułu z powodów przedstawionych w pkt 50 i 51 niniejszego wyroku. Natomiast w świetle konkretnych wyjaśnień zawartych we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w tej sprawie wspomniane pytanie należy uznać za dopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczy ono wykładni dyrektywy 2014/23, a także wykładni art. 49 i 56 TFUE. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę, po pierwsze, to, co zostało stwierdzone w pkt 65 niniejszego wyroku, a po drugie, okoliczność, że sporny akt w sprawie C‑730/22 został przyjęty na podstawie ustawy nr 205/2017, nie ma potrzeby dokonywania wykładni tych artykułów traktatu FUE.
69
Następnie, o ile w jedynym pytaniu w sprawie C‑730/22 sąd odsyłający nie odnosi się do żadnego konkretnego przepisu dyrektywy 2014/23 i mimo że art. 18 tej dyrektywy mógł mieć również znaczenie w świetle okoliczności sprawy rozpatrywanej w postępowaniu głównym, o tyle z wyjaśnień przedstawionych w postanowieniu odsyłającym wynika, że pytanie to dotyczy wyłącznie wykładni art. 43 wspomnianej dyrektywy, a także wykładni zasad niedyskryminacji, proporcjonalności i ochrony konkurencji.
70
W tym względzie z informacji przedstawionych Trybunałowi wynika, że o ile skarżąca w postępowaniu głównym w sprawie C‑730/22 krytykuje przepisy dotyczące systemu przedłużenia technicznego, które były zawarte we wcześniejszych przedłużeniach, o tyle przedmiotem sporu w postępowaniu głównym są wyłącznie środki przyjęte na podstawie ustawy nr 205/2017, na mocy której odnowiono elementy składowe istniejącego wcześniej systemu przedłużenia, a wysokość należnej opłaty w zamian podwyższono. Tymczasem, jak stwierdzono w pkt 62–63 niniejszego wyroku, art. 43 dyrektywy 2014/23 stanowi przepis, w świetle którego od momentu przyjęcia ustawy nr 205/2017 należy zbadać wszystkie elementy mającego zastosowanie systemu technicznego przedłużenia, nawet jeśli niektóre elementy były również zawarte we wcześniejszych przedłużeniach.
71
Wreszcie, o ile w celu dokonania wykładni dyrektywy 2014/23 trzeba uwzględnić, jak podkreśla spółka Coral w uwagach na piśmie, zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i ochrony konkurencji, o tyle należy stwierdzić, że sąd odsyłający odnosi się do tych zasad albo w związku z art. 49 i 56 TFUE, co do których stwierdzono, że nie mają zastosowania w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym, albo w sposób, który nie jest wystarczająco precyzyjny, aby Trybunał mógł zająć stanowisko w przedmiocie wykładni tych zasad, o którą się zwrócił.
72
Trzeba zatem rozumieć, że poprzez jedyne pytanie w sprawie C‑730/22 sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 43 dyrektywy 2014/23 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by ustawodawca krajowy mógł jednostronnie przedłużyć na mocy przepisów ustawowych, które weszły w życie po upływie terminu transpozycji tej dyrektywy, okres obowiązywania koncesji na usługi, a przy tej okazji, w zamian, po pierwsze, podwyższyć wysokość ustalanej ryczałtowo opłaty należnej od wszystkich odnośnych koncesjonariuszy, niezależnie od ich obrotów, po drugie, utrzymać zakaz przenoszenia ich lokali oraz, po trzecie, zachować obowiązek zaakceptowania tych przedłużeń w celu uzyskania przez owych koncesjonariuszy zezwolenia na udział we wszelkich przyszłych postępowaniach o ponowne udzielenie tych koncesji.
73
W tym względzie, jak przypomniano w pkt 64 niniejszego wyroku, art. 43 dyrektywy 2014/23 dokonał wyczerpującej harmonizacji przypadków, w których z jednej strony koncesje mogą być zmieniane bez konieczności przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie koncesji zgodnie z przepisami ustanowionymi w tym celu przez ową dyrektywę, a z drugiej strony takie postępowanie jest wymagane w przypadku zmiany warunków koncesji [zob. podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2024 r., Adusbef (Pont Morandi), C‑683/22, EU:C:2024:936, pkt 51].
74
Tymczasem z brzmienia tego art. 43 nie wynika, że dotyczy on wyłącznie modyfikacji dokonanych w wyniku negocjacji między koncesjonariuszem a instytucją zamawiającą, z wyłączeniem modyfikacji narzuconych jednostronnie w drodze środków ustawowych. W tym kontekście okoliczność, że w motywie 75 dyrektywy 2014/23 uściślono, iż istotna modyfikacja koncesji świadczy o zamiarze renegocjowania przez strony podstawowych warunków koncesji, nie może ograniczać zakresu stosowania wspomnianego art. 43, który wynika z jego jasnego brzmienia.
75
W konsekwencji należy uznać, że okoliczność, iż modyfikacje, o których wspomniał sąd odsyłający w jedynym pytaniu w sprawie C‑730/22, zostały przyjęte jednostronnie przez ustawodawcę włoskiego, nie ma znaczenia dla celów stosowania dyrektywy 2014/23.
76
Należy natomiast przypomnieć, że art. 43 dyrektywy 2014/23 stoi na przeszkodzie wszelkim zmianom warunków wykonywania koncesji, niezależnie od tego, czy są one jednostronne, czy dokonywane w drodze konsensusu, które są wprowadzane bez nowych postępowań o udzielenie koncesji, chyba że dana modyfikacja wchodzi w zakres jednego z przypadków przewidzianych w art. 43 ust. 1 lub 2 tej dyrektywy.
77
Jeżeli zaś, tak jak w sprawie w postępowaniu głównym, o modyfikacji tego rodzaju jak wprowadzenie obowiązku uiszczenia opłaty oraz wydłużenie okresu obowiązywania danej koncesji, decyduje się w zamian za wywiązanie się z innych obowiązków, oceny możliwości dokonania takiej modyfikacji na podstawie art. 43 ust. 1 i 2 dyrektywy 2014/23 należy dokonywać z uwzględnieniem wszystkich skutków tej modyfikacji, ponieważ skutków tych nie można od siebie oddzielić.
78
W konsekwencji to w świetle wszystkich skutków wynikających z modyfikacji, takiej jak rozważana przez sąd odsyłający w jego pytaniu, należy ustalić, czy wchodzi ona w zakres jednego z przypadków przewidzianych w art. 43 ust. 1 lub 2 tej dyrektywy.
79
Co się tyczy w pierwszej kolejności art. 43 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2014/23 i mając na uwadze sytuację rozważaną przez sąd odsyłający w jedynym pytaniu w sprawie C‑730/22, która dotyczy modyfikacji wprowadzonej w drodze środka ustawowego, można z góry wykluczyć, że sytuacja ta może być objęta przypadkiem, o którym mowa w tym przepisie, i to w zakresie, w jakim przepis ten wymaga, aby modyfikacja została dokonana w drodze warunku przewidzianego w koncesji.
80
Co się tyczy w drugiej kolejności przypadków, o których mowa w owym art. 43 ust. 1 lit. b)–d), zakładają one, że dana modyfikacja zostanie dokonana z jednego z powodów wyraźnie wskazanych w tych przepisach, a mianowicie, gdy dodatkowe roboty budowlane lub usługi wykonywane przez pierwotnego koncesjonariusza stały się niezbędne, gdy konieczność modyfikacji została spowodowana okolicznościami, których instytucje zamawiające lub podmioty zamawiające, działające z należytą starannością, nie mogły przewidzieć, lub gdy nowy koncesjonariusz zastępuje koncesjonariusza, któremu instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający pierwotnie udzieliły odnośnej koncesji.
81
Zważywszy, że w jedynym pytaniu w sprawie C‑730/22 sąd odsyłający nie wskazał żadnej szczególnej przyczyny uzasadniającej zamierzone modyfikacje, nie ma potrzeby badania, czy jeden bądź drugi ze wspomnianych z tych przepisów może mieć zastosowanie. W razie potrzeby sąd odsyłający będzie musiał zwrócić się do Trybunału z nowymi pytaniami dotyczącymi konkretnie tych przypadków, jeżeli uzna, że jeden z nich może mieć zastosowanie.
82
Co się tyczy, w trzeciej kolejności, przypadku przewidzianego w art. 43 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2014/23, należy przypomnieć, że dotyczy on modyfikacji, które „niezależnie od ich wartości, są nieistotne w rozumieniu ust. 4”.
83
Zgodnie z art. 43 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy 2014/23 modyfikację uznaje się za istotną, „jeżeli powoduje ona, że charakter koncesji różni się istotnie od charakteru pierwotnie zawartej koncesji”.
84
Jak wynika z motywu 75 tej dyrektywy, celem tego przepisu jest zapewnienie, aby nowe postępowanie o udzielenie koncesji zostało wszczęte w przypadku istotnych zmian w pierwotnym zamówieniu, w szczególności w odniesieniu do zakresu i treści wzajemnych praw i obowiązków stron, w tym podziału praw własności intelektualnej. Ma to miejsce szczególnie w sytuacji, gdy zmienione warunki mogłyby wpłynąć na wynik postępowania, jeżeli zostałyby uwzględnione w pierwotnym postępowaniu.
85
W tym względzie bezsporne jest, że modyfikacja skutkująca w szczególności odnowieniem lub przedłużeniem okresu obowiązywania koncesji ponad okres przewidziany przy jej pierwotnym udzieleniu powoduje, że cechy tej koncesji różnią się istotnie od cech pierwotnie przewidzianych, ponieważ ma ona wpływ na istotny element danej umowy, oraz że gdyby ta nowa cecha istotnego elementu owej umowy została włączona do pierwotnego postępowania, postępowanie to przyciągnęłoby większą liczbę uczestników. W związku z tym taką modyfikację należy uznać za istotną, ponieważ inne skutki wywołane przez tę modyfikację mogły jedynie podkreślić jej istotny charakter.
86
W konsekwencji modyfikację mającą na celu przedłużenie okresu obowiązywania koncesji, a w zamian wprowadzenie, po pierwsze, obowiązku uiszczania opłaty miesięcznej, której wysokość była następnie podwyższana, po drugie, zakazu przenoszenia ich lokali, i po trzecie, obowiązku zaakceptowania tych przedłużeń w celu uzyskania przez odnośnego koncesjonariusza zezwolenia na udział we wszelkich przyszłych postępowaniach o ponowne udzielenie tych koncesji, należy uznać za istotną, a zatem za niewchodzącą w zakres art. 43 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2014/23, bez konieczności odrębnego badania każdego z aspektów tej modyfikacji.
87
W czwartej i ostatniej kolejności należy stwierdzić, że taka modyfikacja nie jest również objęta przypadkiem przewidzianym w art. 43 ust. 2 dyrektywy 2014/23. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że przewidziany w nim przypadek dotyczy modyfikacji, których, przede wszystkim, wartość jest niższa od progu określonego w art. 8 tej dyrektywy, następnie których wartość jest również niższa niż 10 % wartości pierwotnej koncesji i wreszcie które nie zmieniają ogólnego charakteru danej koncesji.
88
W niniejszej sprawie żaden element akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie pozwala sądzić, że modyfikacja rozpatrywana w postępowaniu głównym spełnia te kryteria, a nawet że strony w postępowaniu głównym twierdzą, że tak jest.
89
Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 2 dyrektywy 2014/23 wartość koncesji odpowiada całkowitemu obrotowi koncesjonariusza wytworzonemu podczas okresu obowiązywania umowy, oszacowanemu przez instytucję zamawiającą, z tytułu wynagrodzenia za roboty budowlane i usługi będące przedmiotem koncesji oraz dostawy towarzyszące takim robotom i usługom. W konsekwencji w przypadku modyfikacji skutkującej w szczególności przedłużeniem okresu obowiązywania koncesji, tak aby wchodziła ona w zakres przypadku przewidzianego w art. 43 ust. 2 tej dyrektywy, podwyższenie to, wraz z przeliczeniem na jednostki czasu ewentualnych innych skutków tej modyfikacji dla czynników branych pod uwagę w celu określenia pierwotnej wartości wspomnianej koncesji, nie może stanowić więcej niż 10 % pierwotnego okresu jej obowiązywania.
90
Tymczasem w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym modyfikacja spowodowana przyjęciem ustawy nr 205/2017 skutkowała, poprzez odroczenie daty wygaśnięcia koncesji, które już wygasły w okresie od dnia 31 grudnia 2016 r. do dnia 30 września 2018 r., przedłużeniem ich obowiązywania w zamian za w szczególności podwyższenie opłaty, która w odniesieniu do każdego miesiąca lub części miesiąca przekraczającej 15 dni wzrosła z 5000 EUR do 7500 EUR, a za część miesiąca nieprzekraczającą 15 dni – z 2500 EUR do 3500 EUR.
91
Zważywszy, że zgodnie z informacjami zawartymi w aktach sprawy, którymi dysponuje Trybunał, rozpatrywane koncesje zostały pierwotnie udzielone na okres sześciu lat, nawet przy założeniu, że, po pierwsze, wszystkie te koncesje miały wartość pierwotną równą progowi przewidzianemu w art. 8 dyrektywy 2014/23 w chwili jej przyjęcia, czyli wartości 5186000 EUR, a po drugie, przedłużenie to, które nastąpiło w 2017 r., będące pierwszym, które miało do nich zastosowanie, aby nie przekroczyć 10 % wartości odnośnej koncesji, nie mogło wynosić więcej niż nieco ponad osiem miesięcy, przy czym należy podkreślić, że podwyższenie opłaty jest odliczane od podwyższenia wartości koncesji spowodowanego ich przedłużeniem.
92
Prawdą jest, że system przedłużenia technicznego obejmuje również w odniesieniu do odnośnego koncesjonariusza, jak podkreśla sąd odsyłający w jedynym pytaniu w sprawie C‑730/22, zakaz przenoszenia jego lokali i obowiązek zaakceptowania wszelkiego przedłużenia, o którym zadecyduje ustawodawca krajowy, w celu uzyskania zezwolenia na udział we wszelkich przyszłych postępowaniach o ponowne udzielenie odnośnej koncesji.
93
Jednakże dodanie takiego obowiązku lub zakazu nie może w żadnym wypadku prowadzić do tego, że przedłużenie okresu obowiązywania koncesji spowoduje, iż pierwotna wartość danej koncesji będzie poniżej progu 10 %. Pierwsza z tych modyfikacji skutkowała bowiem zobowiązaniem zainteresowanych koncesjonariuszy do kontynuowania działalności na tych samych warunkach co warunki służące określeniu pierwotnej wartości ich koncesji, podczas gdy druga, choć ograniczała prawa tych koncesjonariuszy, nie wydaje się jednak mieć wpływu na wartość tych koncesji, tak jak została ona zdefiniowana w art. 8 dyrektywy 2014/23.
94
Do sądu odsyłającego będzie należało ustalenie dokładnego wpływu modyfikacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym na wartość danej koncesji, z uwzględnieniem wszystkich skutków tej modyfikacji dla tej wartości, która to modyfikacja powinna zostać obliczona zgodnie z art. 8 ust. 2 dyrektywy 2014/23.
95
W przypadku stwierdzenia, że art. 43 dyrektywy 2014/23 stoi na przeszkodzie takiej modyfikacji, należy uściślić, że skarżąca w postępowaniu głównym nie może powoływać się na ten argument w celu wymagania odstąpienia od stosowania wyłącznie tych przepisów, za pomocą których ustawodawca krajowy podwyższył wysokość opłaty. Poza tym bowiem, że owo podwyższenie jest nierozerwalnie związane z przedłużeniem koncesji, ponieważ stanowi wynagrodzenie, niestosowanie wyłącznie tego przepisu skutkowałoby dokonaniem zmiany równowagi koncesji na korzyść koncesjonariusza w sposób, który nie był przewidziany w pierwotnej koncesji, a zatem dokonaniem istotnej modyfikacji tej umowy, podczas gdy zgodnie z art. 43 ust. 1 lit. e) tej dyrektywy w związku z jej art. 43 ust. 5 w przypadku istotnej modyfikacji koncesji wymagane jest przeprowadzenie nowego postępowania o udzielenie koncesji.
96
W świetle całości powyższych rozważań na jedyne pytanie w sprawie C‑730/22 trzeba odpowiedzieć, iż art. 43 dyrektywy 2014/23 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by ustawodawca krajowy mógł jednostronnie przedłużyć na mocy przepisów ustawowych, które weszły w życie po upływie terminu transpozycji tej dyrektywy, okres obowiązywania koncesji na usługi, a przy tej okazji, w zamian, po pierwsze, podwyższyć wysokość opłaty ustalanej ryczałtowo i należnej od wszystkich odnośnych koncesjonariuszy, niezależnie od ich obrotów, po drugie, utrzymać zakaz przenoszenia ich lokali oraz, po trzecie, zachować obowiązek zaakceptowania tych przedłużeń w celu uzyskania przez owych koncesjonariuszy zezwolenia na udział we wszelkich przyszłych postępowaniach o ponowne udzielenie tych koncesji, pod warunkiem że modyfikacje te, rozpatrywane łącznie, nie spełniają warunków stosowania art. 43 ust. 1 i 2 tej dyrektywy.
W przedmiocie pytania drugiego w sprawach C‑728/22 i C‑729/22
97
Na wstępie z wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że pytanie drugie w sprawie C‑728/22 i pytanie drugie w sprawie C‑729/22 zostały zadane ze względu na fakt, iż w decyzjach z dni 9 lipca i 18 listopada 2020 r. ADM stwierdził brak swojej właściwości do zmiany wysokości opłaty rozpatrywanej w postępowaniach głównych ze względu na to, że wysokość ta została ustalona w akcie ustawodawczym.
98
Ponadto, o ile w pytaniach tych sąd odsyłający nie odnosi się do żadnego konkretnego przepisu dyrektywy 2014/23, o tyle z wyjaśnień przedstawionych w postanowieniach odsyłających wynika, że pytania te dotyczą wykładni art. 5 i 43 tej dyrektywy.
99
W konsekwencji poprzez pytanie drugie w sprawie C‑728/22 i pytanie drugie w sprawie C‑729/22 sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 5 i 43 dyrektywy 2014/23 stoją na przeszkodzie wykładni lub stosowaniu krajowych przepisów ustawowych lub praktyce opartej na tych przepisach, które pozbawiają instytucję zamawiającą uprawnienia do wszczęcia na wniosek koncesjonariusza postępowania administracyjnego mającego na celu zmianę warunków wykonywania odnośnej koncesji, w przypadku gdy wystąpiły nieprzewidziane i niemożliwe do przewidzenia zdarzenia z przyczyn niezależnych od woli stron, a które to zdarzenia wpływają znacząco na ryzyko operacyjne związane z wykonywaniem koncesji, dopóki utrzymują się takie warunki, i przez czas niezbędny do ewentualnego przywrócenia pierwotnych warunków wykonywania owej koncesji.
100
W tym względzie należy zauważyć, że prawdą jest, iż art. 5 ust. 1 lit. b) akapit drugi dyrektywy 2014/23 definiuje pojęcie „koncesji na usługi” jako umowę, w odniesieniu do której uznaje się, że dany koncesjonariusz przejmuje ryzyko operacyjne związane ze świadczeniem usług „w normalnych warunkach funkcjonowania”.
101
Jednakże, jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 77 opinii i wbrew temu, co twierdzą skarżące w postępowaniach głównych, definicja ta nie może służyć jako podstawa do wymagania od państw członkowskich przyznania instytucjom zamawiającym uprawnienia do wszczęcia, na wniosek koncesjonariusza, postępowania administracyjnego mającego na celu zmianę warunków wykonywania koncesji, w przypadku gdy wystąpiły nieprzewidziane i niemożliwe do przewidzenia zdarzenia z przyczyn niezależnych od woli stron, a które to zdarzenia wpływają znacząco na ryzyko operacyjne związane z wykonywaniem tej koncesji. Jak wynika bowiem z brzmienia art. 5 dyrektywy 2014/23, wspomniana definicja została przedstawiona wyłącznie do celów stosowania tej dyrektywy, a w szczególności do celów określenia przedmiotowego zakresu stosowania wspomnianej dyrektywy, zgodnie z jej art. 1 ust. 2.
102
Co się tyczy art. 43 dyrektywy 2014/23, o ile przepis ten odnosi się w ust. 1 lit. c) do przypadku modyfikacji, która stała się konieczna ze względu na okoliczności, których staranna instytucja zamawiająca lub staranny podmiot zamawiający nie mogły przewidzieć, o tyle z brzmienia tego przepisu wynika, że czyni to wyłącznie w celu uściślenia, że w takim przypadku nowe postępowanie o udzielenie koncesji nie jest konieczne, bez nałożenia na instytucję zamawiającą obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie modyfikacji koncesji.
103
Wniosek ten znajduje potwierdzenie w motywie 75 tej dyrektywy, z którego wynika, że celem jej art. 43 jest wyjaśnienie warunków, na jakich modyfikacje w odniesieniu do koncesji w okresie jej wykonywania wymagają przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie koncesji, poprzez wyliczenie ograniczonej liczby przypadków, w których wszczęcie nowego postępowania o udzielenie koncesji nie jest konieczne, a nie zobowiązanie państw członkowskich do wprowadzenia przepisów, zgodnie z którymi w każdym z tych przypadków musi istnieć możliwość modyfikacji koncesji.
104
Niemniej jednak w przypadku gdyby krajowe przepisy ustawowe przewidywały, że instytucja zamawiająca może zostać zmuszona do wszczęcia postępowania w sprawie modyfikacji koncesji w wyniku wystąpienia nieprzewidzianych i niemożliwych do przewidzenia zdarzeń, których nie można przypisać stronom, które wpływają znacząco na ryzyko operacyjne, dyrektywa 2014/23 nie stoi na przeszkodzie temu, by odnośny koncesjonariusz mógł powołać się na te przepisy w celu wymagania od instytucji zamawiającej wszczęcia takiego postępowania, pod warunkiem że zamierzona modyfikacja nie jest wykluczona przez przepisy krajowe transponujące art. 43 ust. 1 i 2 tej dyrektywy.
105
W konsekwencji na pytanie drugie w sprawie C‑728/22 i pytanie drugie w sprawie C‑729/22 trzeba odpowiedzieć, że art. 5 i 43 dyrektywy 2014/23 należy interpretować w ten sposób, iż nie stoją one na przeszkodzie wykładni lub stosowaniu krajowych przepisów ustawowych lub praktyce stosowania w oparciu o te przepisy, które pozbawiają instytucję zamawiającą uprawnienia do wszczęcia na wniosek koncesjonariusza postępowania administracyjnego mającego na celu zmianę warunków wykonywania odnośnej koncesji, w przypadku gdy wystąpiły nieprzewidziane i niemożliwe do przewidzenia zdarzenia z przyczyn niezależnych od woli stron, a które to zdarzenia wpływają znacząco na ryzyko operacyjne związane z wykonywaniem tej koncesji, dopóki utrzymują się takie warunki i przez czas niezbędny do ewentualnego przywrócenia pierwotnych warunków wykonywania owej koncesji.
W przedmiocie pytania trzeciego w sprawach C‑728/22 i C‑729/22
106
Poprzez pytanie trzecie w sprawie C‑728/22 i pytanie trzecie w sprawie C‑729/22 sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy dyrektywę 89/665, zmienioną dyrektywą 2014/23, należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie temu, by uregulowania krajowe mogły ustanawiać jako wstępny warunek udziału w każdym postępowaniu o ponowne udzielenie koncesji przystąpienie danego koncesjonariusza do systemu przedłużenia tej koncesji, w tym w przypadku, gdy wykluczona jest możliwość renegocjowania warunków wykonywania koncesji ze względu na wystąpienie nieprzewidzianych i niemożliwych do przewidzenia zdarzeń z przyczyn, których nie można przypisać stronom.
107
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 94 lit. c) regulaminu postępowania każdy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym powinien zawierać omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności określonych przepisów prawa Unii, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniach głównych, co oznacza, że przepis lub przepisy podlegające wykładni można wyraźnie zidentyfikować.
108
Tymczasem, po pierwsze, w treści pytania trzeciego w sprawie C‑728/22 i pytania trzeciego w sprawie C‑729/22 sąd odsyłający nie odniósł się do konkretnego przepisu dyrektywy 89/665. Po drugie, wyjaśnienia przedstawione przez ten sąd we wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o których mowa, nie pozwalają na zidentyfikowanie żadnego z tych przepisów, tym bardziej że – jak podkreśliła rzecznik generalna w pkt 94 opinii – opis sporów rozpoznawanych w postępowaniach głównych nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy za sprawą przyjęcia, a następnie zmian systemu technicznego przedłużenia doszło do naruszenia obowiązków przewidzianych tą dyrektywą.
109
W konsekwencji pytanie trzecie w sprawie C‑728/22 i pytanie trzecie w sprawie C‑729/22 należy uznać za niedopuszczalne.
W przedmiocie pytań od czwartego do szóstego w każdej ze spraw C‑728/22 i C‑729/22
110
W świetle odpowiedzi udzielonej na pytanie pierwsze w sprawie C‑728/22 i pytanie pierwsze w sprawie C‑729/22 oraz biorąc pod uwagę, że w sprawach rozpatrywanych w postępowaniach głównych skarżące w postępowaniach głównych kwestionują modyfikacje, które należy oceniać w świetle dyrektywy 2014/23, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytania od czwartego do szóstego w każdej ze spraw C‑728/22 i C‑729/22.
W przedmiocie kosztów
111
Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1)
Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji
należy interpretować w ten sposób, że:
ma ona zastosowanie ratione temporis do koncesji w rozumieniu jej art. 5 ust. 1 lit. b), na mocy których udzielono koncesji przed wejściem w życie dyrektywy 2014/23, lecz które zostały przedłużone na mocy przepisów ustawowych nakładających w zamian na odnośnych koncesjonariuszy, po pierwsze, obowiązek uiszczania opłaty miesięcznej, której wysokość była następnie podwyższana, po drugie, zakaz przenoszenia ich lokali, a po trzecie, obowiązek zaakceptowania tych przedłużeń w celu uzyskania zezwolenia na udział we wszelkich przyszłych postępowaniach o ponowne udzielenie tych koncesji, pod warunkiem że rzeczone przepisy ustawowe weszły w życie po upływie terminu transpozycji dyrektywy 2014/23. W tej sytuacji art. 49 i 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie mają one zastosowania.
2)
Artykuł 43 dyrektywy 2014/23
należy interpretować w ten sposób, że:
stoi on na przeszkodzie temu, by ustawodawca krajowy mógł jednostronnie przedłużyć na mocy przepisów ustawowych, które weszły w życie po upływie terminu transpozycji dyrektywy 2014/23, okres obowiązywania koncesji na usługi, a przy tej okazji, w zamian, po pierwsze, podwyższyć wysokość opłaty ustalanej ryczałtowo i należnej od wszystkich odnośnych koncesjonariuszy niezależnie od ich obrotów, po drugie, utrzymać zakaz przenoszenia ich lokali oraz, po trzecie, zachować obowiązek zaakceptowania tych przedłużeń w celu uzyskania przez owych koncesjonariuszy zezwolenia na udział we wszelkich przyszłych postępowaniach o ponowne udzielenie tych koncesji, pod warunkiem że modyfikacje te, rozpatrywane łącznie, nie spełniają warunków stosowania art. 43 ust. 1 i 2 dyrektywy 2014/23.
3)
Artykuły 5 i 43 dyrektywy 2014/23
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie wykładni lub stosowaniu krajowych przepisów ustawowych lub praktyce opartej na tych przepisach, które pozbawiają instytucję zamawiającą uprawnienia do wszczęcia na wniosek koncesjonariusza postępowania administracyjnego mającego na celu zmianę warunków wykonywania odnośnej koncesji, w przypadku gdy wystąpiły niemożliwe do przewidzenia zdarzenia z przyczyn niezależnych od woli stron, a które to zdarzenia wpływają znacząco na ryzyko operacyjne związane z wykonywaniem tej koncesji, dopóki utrzymują się takie warunki, i przez czas niezbędny do ewentualnego przywrócenia pierwotnych warunków wykonywania owej koncesji.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.