SENTENZA DEL TRIBUNALE (Settima Sezione ampliata)
12 ottobre 2022 (*)
«Funzione pubblica – Funzionario – Personale del SEAE con sede di servizio in un paese terzo – Capo delegazione – Periodo di prova di livello dirigenziale – Rapporto finale di valutazione del periodo di prova di livello dirigenziale – Atto non lesivo – Irricevibilità – Riassegnazione ad un posto non dirigenziale presso la sede del SEAE – Obbligo di motivazione – Diritto di essere ascoltato – Presupposti per l’applicazione ai capi delegazione dell’articolo 11 della decisione C(2008) 5028/2 della Commissione, del 9 settembre 2008, relativa al personale direttivo di livello intermedio – Mancato inserimento di documenti nel fascicolo personale – Interesse del servizio – Sviamento di potere – Domanda di assistenza – Decisione recante rigetto della domanda – Responsabilità»
Nella causa T‑88/21,
Sandra Paesen, residente a Beersel (Belgio), rappresentata da M. Casado García‑Hirschfeld, avvocata,
ricorrente,
contro
Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), rappresentato da S. Marquardt e R. Spáč, in qualità di agenti,
convenuto,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione ampliata),
composto, al momento della deliberazione, da R. da Silva Passos, presidente, V. Valančius, I. Reine, L. Truchot e M. Sampol Pucurull (relatore), giudici,
cancelliere: L. Ramette, amministratore
vista la fase scritta del procedimento,
in seguito all’udienza del 7 aprile 2022,
ha pronunciato la seguente
Sentenza (1)
1        Con il proprio ricorso fondato sull’articolo 270 TFUE, la sig.ra Sandra Paesen, ricorrente, chiede, da un lato, l’annullamento, in primo luogo, del rapporto finale di valutazione del periodo di prova di livello dirigenziale (in prosieguo: il «rapporto finale di valutazione del periodo di prova») che la riguarda, in secondo luogo, della decisione del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) del 10 aprile 2020 recante riassegnazione ad un posto non dirigenziale (in prosieguo: la «prima decisione impugnata»), in terzo luogo, della decisione del SEAE del 12 maggio 2020 che rigetta la domanda di assistenza della ricorrente (in prosieguo: la «seconda decisione impugnata») e, dall’altro lato, il risarcimento dei danni economici e morali che la ricorrente avrebbe subito.
Fatti
2        La ricorrente è funzionaria dell’Unione europea. È entrata al servizio del Consiglio dell’Unione europea nel 2004 ed è stata trasferita al SEAE nel 2011.
3        Con decisione dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (in prosieguo: l’«Alto rappresentante»), del 17 luglio 2018, la ricorrente è stata nominata capo della delegazione dell’Unione presso la Repubblica del Malawi (in prosieguo: la «delegazione in Malawi») a decorrere dal 1° settembre 2018.
4        In pari data, la ricorrente è stata sottoposta ad un periodo di prova di livello dirigenziale di nove mesi, conformemente alla decisione della Commissione C(2008) 5028/2, del 9 settembre 2008, relativa al personale direttivo di livello intermedio (in prosieguo: la «decisione 5028/2»), resa applicabile al SEAE con decisione PROC EEAS(2011) 002 del direttore generale amministrativo del SEAE, del 29 novembre 2011.
5        Il 18 marzo 2019, alla luce del rapporto intermedio di valutazione del periodo di prova, secondo il quale le competenze in materia di autorità e di funzioni direttive della ricorrente sono state giudicate insufficienti, il periodo di prova di livello dirigenziale è stato prorogato di sei mesi a decorrere dal 1° giugno 2019.
6        Dal 16 al 25 settembre 2019 il servizio ispettivo del SEAE ha svolto una missione ispettiva ad hoc in seno alla delegazione.
7        Il 14 ottobre 2019 la bozza di rapporto ispettivo redatta dalla missione ispettiva ad hoc (in prosieguo: la «bozza di rapporto ispettivo») è stata trasmessa alla ricorrente per eventuali osservazioni. Tale bozza conteneva dodici raccomandazioni relative alla dirigenza della delegazione, sei delle quali erano rivolte alla ricorrente in qualità di capo delegazione.
8        Il 27 novembre 2019 la segretaria generale del SEAE ha trasmesso alla ricorrente il rapporto finale di valutazione del periodo di prova, secondo il quale le competenze in materia di autorità e di funzioni direttive di quest’ultima erano giudicate insufficienti.
9        Peraltro, la segretaria generale del SEAE ha altresì informato la ricorrente, da un lato, che l’Alto rappresentante riteneva che quest’ultima non avesse lavorato in modo soddisfacente durante detto periodo di prova e, dall’altro lato, che essa intendeva riassegnarla ad un incarico non dirigenziale presso la sede del SEAE.
10      Il 29 novembre 2019 la ricorrente ha presentato alla segretaria generale del SEAE le proprie osservazioni sulla bozza di rapporto ispettivo.
11      Il 12 dicembre 2019 la ricorrente ha presentato alla segretaria generale del SEAE le proprie osservazioni sul rapporto finale di valutazione del periodo di prova.
12      Il 18 dicembre 2019 la ricorrente ha rinnovato presso la segretaria generale del SEAE le proprie osservazioni riguardo al rapporto finale di valutazione del periodo di prova e alle condizioni in cui aveva svolto il periodo di prova di livello dirigenziale e ha chiesto l’accesso ai documenti sui quali detto rapporto si fondava.
13      Il 19 dicembre 2019 il direttore generale incaricato dell’Africa (in prosieguo: il «direttore generale Africa») ha presentato al servizio ispettivo del SEAE osservazioni sulla bozza di rapporto ispettivo.
14      L’11 gennaio 2020 la ricorrente ha chiesto all’Alto rappresentante di confermarla nelle sue funzioni di capo della delegazione in Malawi.
15      Il 17 gennaio 2020 la ricorrente ha presentato alla direttrice risorse umane del SEAE una domanda di assistenza (in prosieguo: la «domanda di assistenza») fondata sull’articolo 24 dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto»), diretta all’avvio di un’indagine amministrativa per il motivo che era vittima di molestie psicologiche da parte dei suoi superiori gerarchici, in particolare da parte del direttore generale Africa e della capo della divisione incaricata dell’Africa australe e dell’oceano Indiano (in prosieguo: la «capo divisione Africa 2»).
16      Il 29 gennaio 2020 la ricorrente ha ricevuto la versione definitiva del rapporto ispettivo della missione ispettiva ad hoc (in prosieguo: il «rapporto ispettivo definitivo»).
17      Il 22 marzo 2020 la ricorrente è stata autorizzata a lasciare la propria sede di servizio e a tornare in Belgio per ragioni mediche e famigliari. A decorrere dalla stessa data, è stata successivamente collocata in congedo di malattia e in congedo ordinario fino al 1° settembre 2020.
18      Il 30 marzo 2020 la ricorrente ha trasmesso alla direzione risorse umane del SEAE informazioni aggiuntive al fine di integrare la domanda di assistenza.
19      Con lettera del 10 aprile 2020, l’Alto rappresentante ha adottato la prima decisione impugnata, con la quale ha riassegnato la ricorrente ad un posto non dirigenziale presso la sede del SEAE a decorrere dal 1° maggio 2020.
20      Con decisione del 30 aprile 2020, la ricorrente è stata assegnata alla direzione affari economici e globali del SEAE a decorrere dal 1°°maggio 2020.
21      Il 12 maggio 2020 la direttrice risorse umane del SEAE ha adottato la seconda decisione impugnata, con la quale ha respinto la domanda di assistenza.
22      Il 10 luglio 2020 la ricorrente, da un lato, ha proposto un reclamo ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto contro il rapporto finale di valutazione del periodo di prova e le summenzionate decisioni del 10 aprile, del 30 aprile e del 12 maggio 2020 e, dall’altro lato, ha chiesto il risarcimento, per un importo di EUR 60 000, del danno morale che avrebbe subito nonché il rimborso delle sue spese e degli onorari per l’assistenza legale.
23      Il 4 novembre 2020 l’Autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: «l’APN») ha respinto il reclamo (in prosieguo: la «decisione di rigetto del reclamo»).
Conclusioni delle parti
24      La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–        annullare le decisioni impugnate nonché, in subordine, il rapporto finale di valutazione del periodo di prova e, per quanto necessario, la decisione di rigetto del reclamo;
–        condannare il SEAE a risarcirla dei danni economici e morali asseritamente subiti;
–        «ritirare dal procedimento» gli allegati D.2, D.3 e D.4 della controreplica;
–        condannare il SEAE alle spese.
25      Il SEAE chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso in quanto in parte irricevibile e in parte infondato;
–        condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
[omissis]
Sulla richiesta di annullamento del rapporto finale di valutazione del periodo di prova
38      Occorre ricordare che la ricevibilità del ricorso è un motivo di ordine pubblico che deve essere sollevato d’ufficio dal Tribunale (v., in tal senso, sentenza del 5 marzo 2020, Credito Fondiario/SRB, C‑69/19 P, EU:C:2020:178, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
39      Al riguardo occorre ricordare che l’esistenza di un atto lesivo ai sensi degli articoli 90, paragrafo 2, e 91, paragrafo 1, dello Statuto costituisce un presupposto indispensabile per la ricevibilità di ogni ricorso proposto dai funzionari contro l’atto dell’istituzione cui appartengono. Secondo una giurisprudenza costante, solo i provvedimenti che producono effetti giuridici vincolanti, tali da pregiudicare direttamente e immediatamente gli interessi della parte ricorrente, modificandone in maniera sensibile la situazione giuridica, sono impugnabili con ricorso di annullamento (v., in tal senso, sentenza del 14 dicembre 2017, Martinez De Prins e a./SEAE, T‑575/16, EU:T:2017:911, punto 30 e giurisprudenza ivi citata).
40      In particolare, da una consolidata giurisprudenza relativa alla ricevibilità dei ricorsi di annullamento deriva che occorre riferirsi alla sostanza stessa degli atti impugnati nonché all’intenzione dei loro autori per qualificare gli atti medesimi. A tale proposito, in linea di principio, costituiscono atti impugnabili i provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione di un’istituzione, di un organo od organismo dell’Unione al termine di un procedimento amministrativo e che sono intesi alla produzione di effetti giuridici obbligatori tali da incidere sugli interessi del ricorrente, ad esclusione segnatamente dei provvedimenti intermedi destinati alla preparazione della decisione finale, che sono privi di tali effetti, nonché degli atti puramente confermativi di un atto anteriore non impugnato nei termini (v. sentenza del 25 giugno 2020, SATCEN/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, punto 70 e giurisprudenza ivi citata).
41      Nel caso di specie, in primo luogo, il rapporto finale di valutazione del periodo di prova di cui la ricorrente chiede l’annullamento è disciplinato dalla decisione 5028/2 (v. precedente punto 4).
42      Conformemente all’articolo 11 della decisione 5028/2, le persone nominate per la prima volta a funzioni di quadro intermedio sono sottoposte ad un periodo di prova di livello dirigenziale di nove mesi, il quale, dopo cinque mesi, dà luogo ad un rapporto intermedio di valutazione del periodo di prova e, un mese prima della sua scadenza, ad un rapporto finale di valutazione del periodo di prova. In circostanze eccezionali, tale periodo di prova può essere prorogato per la durata massima di sei mesi, al termine dei quali è redatto un ultimo rapporto di valutazione.
43      Inoltre, conformemente all’articolo 11, paragrafo 4, terzo comma, della decisione 5028/2, se al termine del periodo di prova (vale a dire dopo al massimo quindici mesi), quest’ultimo è infruttuoso per il motivo che una delle competenze da valutare è giudicata insufficiente, l’APN deve proporre la riassegnazione dell’agente interessato ad un posto non dirigenziale.
44      Come ammesso dal SEAE nella sua risposta scritta alle misure di organizzazione del procedimento, dalla formulazione dell’articolo 11, paragrafo 4, terzo comma, della decisione 5028/2 risulta quindi che un rapporto finale di valutazione del periodo di prova che menzioni almeno una competenza di livello dirigenziale insufficiente implica l’adozione, da parte dell’APN che ha redatto tale rapporto, non già di una decisione di riassegnazione del funzionario interessato ad un posto non dirigenziale, ma unicamente di una proposta, rivolta all’Alto rappresentante quale APN competente per la riassegnazione di detto funzionario, anche dopo una proroga del periodo di prova di livello dirigenziale.
45      In secondo luogo, è stato dichiarato che esisteva una sufficiente prossimità tra la ratio del periodo di prova ai sensi dell’articolo 44, secondo comma, dello Statuto, nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre 2013, e quella giustificante il periodo di prova imposto agli agenti temporanei ai sensi dell’articolo 14 del Regime applicabile agli altri agenti dell’Unione, nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre 2013, cosicché era possibile ispirarsi alla giurisprudenza ad esso relativa (v., in tal senso, sentenza del 12 maggio 2016, FS/CESE, F‑50/15, EU:F:2016:119, punto 97).
46      Una simile prossimità sussiste anche per quanto concerne il periodo di prova imposto ai nuovi capi delegazione del SEAE ai sensi della decisione 5028/2. Pertanto, un rapporto quale il rapporto finale di valutazione del periodo di prova non è paragonabile ai rapporti informativi annuali che sono redatti durante tutta la carriera di un funzionario e che costituiscono atti che arrecano pregiudizio (v., in tal senso, sentenza del 25 giugno 2020, XH/Commissione, T‑511/18, EU:T:2020:291, punto 133 e giurisprudenza ivi citata).
47      I rapporti sul periodo di prova, il cui scopo consiste nel preparare la decisione dell’amministrazione concernente la nomina in ruolo dell’interessato alla fine del suo periodo di prova o il suo licenziamento, hanno infatti il solo scopo di preparare una decisione puntuale dell’amministrazione, alla quale essi pertanto si ricollegano strettamente, e, di conseguenza, non rivestono il carattere di atti lesivi (v., in tal senso, sentenza del 25 giugno 2020, XH/Commissione, T‑511/18, EU:T:2020:291, punto 134).
48      Allo stesso modo, quindi, il rapporto finale di valutazione del periodo di prova ha il solo scopo, quando è negativo, di preparare una decisione puntuale dell’amministrazione, vale a dire la decisione di riassegnazione ad un altro posto non dirigenziale, alla quale tale rapporto si ricollega così strettamente.
49      In terzo luogo, come sottolineato dal SEAE, è vero che l’articolo 44, secondo comma, dello Statuto subordina l’avanzamento di scatto previsto da tale disposizione a beneficio dei funzionari nominati, in particolare, capi unità alla condizione che nel corso dei primi nove mesi successivi alla nomina le prestazioni di detti funzionari siano state soddisfacenti ai sensi dell’articolo 43 dello Statuto.
50      Si deve tuttavia rilevare che l’avanzamento di scatto eccezionale previsto dall’articolo 44, secondo comma, dello Statuto è applicabile ai funzionari nominati capi unità, direttori o direttori generali, e non agli agenti del SEAE che, come la ricorrente, sono nominati per la prima volta a funzioni di capo delegazione, le quali sono definite all’articolo 5 della decisione 2010/427/UE, del 26 luglio 2010, che fissa l’organizzazione e il funzionamento del servizio europeo per l’azione esterna (GU 2010, L 201, pag. 30).
51      Di conseguenza, la circostanza che l’articolo 44, secondo comma, dello Statuto faccia riferimento all’articolo 43 dello Statuto non incide sulla natura di atto preparatorio rivestita dal rapporto finale di valutazione del periodo di prova dei capi delegazione del SEAE.
52      In quarto luogo, è altresì vero che l’articolo 11, paragrafo 4, secondo comma, della decisione 5028/2 rinvia all’articolo 43 dello Statuto prevedendo che il rapporto finale di valutazione del periodo di prova dev’essere allegato al rapporto annuale di valutazione disciplinato da quest’ultima disposizione.
53      Un rapporto di valutazione di un periodo di prova di livello dirigenziale contenuto nel fascicolo personale di un funzionario, tuttavia, non può più produrre, in linea di principio, alcun effetto dopo la decisione adottata alla fine del periodo di prova, in vista della quale tale rapporto è stato redatto e che quest’ultimo aveva il solo scopo di preparare (v., per analogia, sentenza del 25 giugno 2020, XH/Commissione, T‑511/18, EU:T:2020:291, punto 136 e giurisprudenza ivi citata).
54      Pertanto, un rapporto intermedio o finale di valutazione del periodo di prova, anche se contiene un certo numero di osservazioni sulle capacità di lavoro del funzionario o dell’agente, non può, in linea di principio, essere preso in considerazione né da un comitato di promozione (v., per analogia, sentenza del 25 giugno 2020, XH/Commissione, T‑511/18, EU:T:2020:291, punto 137), né, come ammesso dal SEAE in udienza, dal comitato consultivo sulle nomine (in prosieguo: il «CCN») previsto dalla decisione PROC HR(2011) 005 dell’Alto rappresentante, del 9 marzo 2011, né dall’APN, in occasione di una nuova procedura di selezione dei capi delegazione.
55      Si deve infine rilevare che, in occasione di un ricorso contro la decisione adottata al termine della procedura costituita dal periodo di prova di livello dirigenziale, il ricorrente può far valere l’irregolarità degli atti anteriori ad esso strettamente connessi e, in particolare, le irregolarità che, a suo avviso, riguarderebbero il rapporto finale di valutazione del periodo di prova (v., in tal senso, sentenza del 3 dicembre 2015, Sesma Merino/UAMI, T‑127/14 P, EU:T:2015:927, punto 24 e giurisprudenza ivi citata).
56      Considerato tutto quanto precede, se è vero che la prima decisione impugnata, recante riassegnazione della ricorrente ad un posto non dirigenziale, in quanto fissa in via definitiva la posizione dell’amministrazione e, così facendo, incide direttamente ed immediatamente sugli interessi della ricorrente, costituisce un atto lesivo per quest’ultima, le cose stanno altrimenti per quanto concerne il rapporto finale di valutazione del periodo di prova, che costituisce soltanto un atto preparatorio di detta decisione.
57      Ciò premesso, la richiesta di annullamento del rapporto finale di valutazione è irricevibile e dev’essere respinta.
Sulla richiesta di annullamento della prima decisione impugnata
58      A sostegno delle presenti conclusioni, la ricorrente deduce, in sostanza, sei motivi vertenti, in primo luogo, sulla violazione dell’obbligo di motivazione e dell’articolo 25 dello Statuto, in secondo luogo, sulla violazione del diritto alla buona amministrazione e del diritto di essere ascoltato, in terzo luogo, sulla violazione dell’articolo 11 della decisione 5028/2 e della decisione ADMIN (2019) 31 del SEAE, del 15 novembre 2019, relativa all’esercizio e alla sottodelega dei poteri conferiti all’Autorità che ha il potere di nomina e all’AECCE [in prosieguo: la «decisione ADMIN (2019) 31»], in quarto luogo, sulla violazione dell’articolo 26 dello Statuto, in quinto luogo, su un errore manifesto di valutazione e sulla violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, dello Statuto e, in sesto luogo, su uno sviamento di potere.
[omissis]
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione del diritto alla buona amministrazione e del diritto di essere ascoltato
71      La ricorrente deduce, in sostanza, in primo luogo, un’irregolarità in occasione della consultazione del CCN, in secondo luogo, una violazione del diritto di essere ascoltato e, in terzo luogo, una violazione del diritto alla buona amministrazione.
[omissis]
–       Sulla seconda parte del secondo motivo, vertente sulla violazione del diritto di essere ascoltato
79      Nell’ambito della parte in esame, la ricorrente fa valere, in sostanza, le quattro censure seguenti.
80      In primo luogo, la ricorrente sostiene che, in risposta alla lettera della segretaria generale del SEAE del 27 novembre 2019 che le comunicava il rapporto finale di valutazione del periodo di prova, ha presentato osservazioni alle quali non è stato dato seguito. La ricorrente afferma di non essere stata in grado di influenzare il processo decisionale dell’APN, come dimostrerebbero le circostanze, da un lato, che la prima decisione impugnata non farebbe riferimento alle osservazioni da lei presentate il 12 dicembre 2019 e il 30 gennaio 2020 e, dall’altro lato, che da detta decisione non emerge affatto che l’APN abbia effettivamente esercitato il proprio potere discrezionale alla luce delle osservazioni da lei presentate riguardo a detto rapporto.
81      In secondo luogo, la ricorrente considera che il rapporto finale di valutazione del periodo di prova contiene affermazioni soggettive che non sono avvalorate da documenti di prova, cosicché l’assenza di tali documenti le avrebbe probabilmente impedito di essere in grado di prendere posizione in modo esaustivo su tutti i fatti e i documenti sui quali si fonda la prima decisione impugnata.
82      In terzo luogo, la ricorrente precisa che, conformemente alla decisione ADMIN (2019) 31, avrebbe dovuto essere ascoltata dall’Alto rappresentante.
83      In quarto luogo, la ricorrente asserisce di non aver avuto l’occasione di discutere del contenuto del rapporto finale di valutazione del periodo di prova con i propri superiori prima che tale rapporto le fosse trasmesso dalla segretaria generale del SEAE il 27 novembre 2019, il che sarebbe contrario alle disposizioni dello Statuto e alla normativa interna applicabile.
84      Il SEAE contesta le affermazioni della ricorrente.
85      Si deve ricordare che, ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, della Carta, il diritto ad una buona amministrazione comprende in particolare il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio.
86      Pertanto, il diritto di essere ascoltati garantisce a chiunque la possibilità di manifestare, utilmente ed effettivamente, il proprio punto di vista durante il procedimento amministrativo e prima dell’adozione di qualsiasi decisione che possa incidere in modo negativo sui suoi interessi (v. sentenza del 21 ottobre 2021, Parlamento/UZ, C‑894/19 P, EU:C:2021:863, punto 89 e giurisprudenza ivi citata).
87      In particolare, una decisione di riassegnazione di un funzionario in servizio in un paese terzo produce effetti sulla sua posizione amministrativa, poiché ne modifica il luogo e le condizioni di esercizio delle funzioni, nonché la loro natura. Essa può parimenti avere un’incidenza sulla carriera di detto funzionario, in quanto sia in grado di influire sulle sue prospettive di sviluppo professionale, dal momento che talune funzioni possono, a parità di inquadramento, condurre meglio di altre ad una promozione, a causa della natura delle responsabilità esercitate. Essa può, peraltro, comportare una diminuzione della sua retribuzione (v., in tal senso, sentenza del 6 dicembre 2007, Marcuccio/Commissione, C‑59/06 P, EU:C:2007:756, punto 45 e giurisprudenza ivi citata).
88      Ne deriva che una decisione di riassegnazione contro la volontà del funzionario, adottata in un contesto caratterizzato da carenze nelle funzioni direttive come quello della fattispecie, impone l’applicazione del principio del rispetto dei diritti della difesa, principio fondamentale del diritto dell’Unione, anche se non vi è una normativa specifica riguardante il procedimento di cui trattasi (v., per analogia, sentenza del 6 dicembre 2007, Marcuccio/Commissione, C‑59/06 P, EU:C:2007:756, punto 46 e giurisprudenza ivi citata).
89      Il motivo vertente sulla violazione del diritto di essere ascoltato dev’essere esaminato alla luce di tali principi.
90      Nel caso di specie, in primo luogo, è pacifico che, con lettera del 27 novembre 2019, la segretaria generale del SEAE ha trasmesso alla ricorrente il rapporto finale di valutazione del periodo di prova e l’ha informata che, sulla base di tale rapporto, l’Alto rappresentante intendeva riassegnarla a funzioni non dirigenziali, presso la sede del SEAE, conformemente all’articolo 11, paragrafo 4, della decisione 5028/2.
91      Con la stessa lettera, la segretaria generale del SEAE ha inoltre invitato la ricorrente a presentare le proprie osservazioni per iscritto, entro quattordici giorni, prima dell’adozione di una decisione definitiva.
92      In secondo luogo, oltre alle osservazioni scritte, datate 12 dicembre 2019 e 11 gennaio 2020, presentate dalla ricorrente, rispettivamente, alla segretaria generale del SEAE e all’Alto rappresentante, dal procedimento risulta che il 17 dicembre 2019 la ricorrente ha avuto un colloquio telefonico con la segretaria generale e che, l’indomani, la ricorrente le ha presentato nuove osservazioni scritte.
93      In tali circostanze, si deve constatare che la ricorrente ha avuto la possibilità di far conoscere, utilmente ed effettivamente, il proprio punto di vista prima dell’adozione della prima decisione impugnata e di far valere gli elementi che, a suo avviso, deponevano affinché una simile decisione non fosse adottata. Pertanto, la ricorrente incorre in errore nel sostenere che il suo diritto di essere ascoltata prima dell’adozione della prima decisione impugnata è stato violato.
94      Gli argomenti addotti dalla ricorrente dinanzi al Tribunale non sono idonei a porre in discussione tale conclusione.
95      In primo luogo, la ricorrente non può fondatamente sostenere che avrebbe dovuto essere ascoltata dall’APN prima dell’adozione del rapporto finale di valutazione.
96      Da un lato, infatti, si deve rilevare che la decisione 5028/2 non impone in alcun modo un simile obbligo all’APN.
97      Dall’altro lato, è vero che al punto 75 della sentenza del 16 settembre 2013, Wurster/EIGE (F‑20/12 e F‑43/12, EU:F:2013:129), è stato dichiarato, a proposito di un rapporto di valutazione delle capacità dirigenziali disciplinato dalle disposizioni generali di esecuzione relative al personale direttivo di livello intermedio dell’Istituto europeo per l’uguaglianza di genere (EIGE), che qualsiasi persona oggetto di un rapporto di valutazione che possa produrre conseguenze sulla sua carriera deve avere la possibilità di presentare le proprie osservazioni prima che detto rapporto divenga definitivo, anche in assenza di una disposizione esplicita.
98      Tale conclusione era tuttavia fondata sulla giurisprudenza relativa ai rapporti informativi annuali. Detti rapporti, dal momento che rappresentano elementi che possono esercitare un’influenza durante tutta la carriera di un funzionario, costituiscono atti che arrecano pregiudizio (v. precedente punto 46), il che non è il caso del rapporto finale di valutazione del periodo di prova (v. precedenti punti 56 e 57).
99      Lo stesso vale per la sentenza del 9 ottobre 2013, Wahlström/Frontex (F‑116/12, EU:F:2013:143), anch’essa invocata dalla ricorrente a sostegno del suo argomento.
100    Peraltro, dalla giurisprudenza citata ai precedenti punti da 86 a 88 risulta che, sebbene il diritto di essere ascoltato garantisca a qualsiasi persona a cui è rivolto un atto lesivo che sia ascoltata prima dell’adozione di tale atto, detto diritto non le è tuttavia garantito rispetto ad un atto preparatorio [v. sentenza del 22 novembre 2018, Brahma/Corte di giustizia dell’Unione europea, T‑603/16, EU:T:2018:820, punto 71 (non pubblicata) e giurisprudenza ivi citata].
101    Pertanto, nel caso di specie, era sufficiente che la ricorrente fosse stata ascoltata prima dell’adozione della prima decisione impugnata, con la quale è stata decisa la sua riassegnazione ad un posto non dirigenziale, senza che si possa contestare all’APN di non averla ascoltata prima dell’adozione del rapporto finale di valutazione del periodo di prova, che costituisce un atto preparatorio di tale decisione (v. precedente punto 56).
102    Una simile conclusione è corroborata dalla circostanza, rilevata ai precedenti punti 45 e 46, che vi è una sufficiente prossimità tra la ratio di un periodo di prova analogo a quello imposto, come nel caso di specie, ai nuovi capi delegazione e quella che giustifica il periodo di prova imposto ai nuovi funzionari perché il Tribunale si ispiri alla giurisprudenza in materia.
103    Da tale giurisprudenza relativa ai rapporti sul periodo di prova, applicabile per analogia, risulta infatti che il rispetto dei diritti della difesa del funzionario in prova licenziato implica che quest’ultimo sia stato messo in condizione, nel corso del procedimento amministrativo che ha condotto alla decisione di licenziamento, di far valere utilmente il proprio punto di vista sulla realtà e sulla pertinenza dei fatti e delle circostanze sulla cui base l’APN ha adottato la propria decisione. Pertanto, dal momento che la motivazione su cui si fonda tale decisione si basa sulle valutazioni contenute nel rapporto di valutazione di tale funzionario, il diritto di essere ascoltato è garantito qualora quest’ultimo si sia pronunciato su dette valutazioni ed abbia avuto la possibilità di prendere posizione su ogni documento che l’istituzione intenda utilizzare contro di lui (v., in tal senso, sentenza del 6 giugno 2019, Bonnafous/EACEA, T‑614/17, non pubblicata, EU:T:2019:381, punti 79, 80 e 93 e giurisprudenza ivi citata).
104    Nel caso di specie, come indicato al precedente punto 63, la motivazione su cui si fonda la prima decisione impugnata si basa sulle valutazioni contenute nel rapporto finale di valutazione del periodo di prova della ricorrente ed è pacifico che la ricorrente si è pronunciata su dette valutazioni.
105    In tale contesto, nel corso del procedimento amministrativo che ha condotto alla prima decisione impugnata, la ricorrente è stata posta in condizione di far valere utilmente il proprio punto di vista sulla realtà e sulla pertinenza dei fatti e delle circostanze sulla cui base l’APN ha adottato la sua decisione.
106    In secondo luogo, la ricorrente non può utilmente sostenere di non essere stata in grado di prendere posizione su documenti che, dal suo punto di vista, sarebbero necessari per suffragare le valutazioni soggettive contenute nel rapporto finale di valutazione del periodo di prova, mentre l’esistenza di simili documenti non è dimostrata e non risulta dagli atti di causa.
107    In terzo luogo, la ricorrente non può fondatamente sostenere che avrebbe dovuto beneficiare di un colloquio con l’Alto rappresentante, dal momento che da una costante giurisprudenza risulta che lo scambio mediante il quale il funzionario interessato dev’essere posto in grado di far conoscere utilmente il proprio punto di vista in relazione al progetto di decisione che possa incidere sfavorevolmente sui suoi interessi può essere orale o scritto (v., in tal senso, sentenze del 6 dicembre 2007, Marcuccio/Commissione, C‑59/06 P, EU:C:2007:756, punto 47, e del 6 aprile 2022, FC/EUAA, T‑634/19, non pubblicata, EU:T:2022:222, punto 48 e giurisprudenza ivi citata).
108    Inoltre, sebbene la decisione ADMIN (2019) 31, applicabile dal 16 novembre 2019, prevedesse che l’Alto rappresentante era l’autorità competente per l’adozione delle decisioni di riassegnazione dei capi delegazione nell’interesse del servizio, dal tenore letterale di tale decisione non risulta che essa preveda l’obbligo in capo al SEAE di organizzare un colloquio tra l’Alto rappresentante e un capo delegazione in circostanze come quelle di specie.
109    In quarto luogo, la ricorrente non può fondatamente sostenere che le sue osservazioni scritte non hanno avuto seguito, di non essere stata in grado di influenzare il processo decisionale dell’APN e che dalla prima decisione impugnata non risulta in alcun modo che l’APN abbia realmente esercitato il proprio potere discrezionale alla luce delle osservazioni scritte da lei presentate.
110    Se infatti il rispetto dei diritti della difesa e del diritto di essere ascoltato impone alle istituzioni dell’Unione di permettere alla persona interessata da un atto lesivo di far conoscere efficacemente il proprio punto di vista, esso non può però obbligare dette istituzioni ad aderirvi (v., in tal senso, sentenze del 7 luglio 2017, Arbuzov/Consiglio, T‑221/15, non pubblicata, EU:T:2017:478, punto 84, e del 27 settembre 2018, Ezz e a./Consiglio, T‑288/15, EU:T:2018:619, punto 330).
111    Inoltre, la prima decisione impugnata fa esplicito riferimento alle osservazioni formulate dalla ricorrente nella sua lettera del 12 dicembre 2019. Sebbene la decisione in parola menzioni anche osservazioni della ricorrente del 1° gennaio 2020, dal procedimento risulta, come spiegato dal SEAE, che si tratta di un refuso e che l’Alto rappresentante ha inteso riferirsi alle osservazioni della ricorrente dell’11 gennaio 2020.
112    La ricorrente, infine, non può utilmente contestare all’Alto rappresentante di non aver fatto riferimento, nella prima decisione impugnata, alle osservazioni del 30 gennaio 2020 da lei presentate al capo di gabinetto di quest’ultimo in risposta alla lettera del 19 dicembre 2019 del direttore generale Africa menzionata al precedente punto 13. Dette osservazioni erano infatti prive di rapporto, perlomeno diretto, con il procedimento avviato dal SEAE per garantire il diritto della ricorrente di essere ascoltata prima dell’adozione della prima decisione impugnata.
113    Di conseguenza, la parte in esame è infondata e dev’essere respinta.
[omissis]
Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 11 della decisione 5028/2 e della decisione ADMIN (2019) 31
129    A sostegno di tale motivo, la ricorrente fa valere, in sostanza, cinque censure relative, in primo luogo, all’irregolarità del rapporto intermedio di valutazione del periodo di prova, in secondo luogo, all’anomalia delle condizioni in cui si sarebbe svolto il periodo di prova di livello dirigenziale, in terzo luogo, all’assenza di obiettivi e indicatori durante il periodo di prova di livello dirigenziale, in quarto luogo, all’irregolarità del rapporto finale di valutazione del periodo di prova e, in quinto luogo, alla circostanza che la prima decisione impugnata rientrava nell’ambito di competenza dell’Alto rappresentante.
130    Il SEAE contesta le affermazioni della ricorrente.
[omissis]
–       Sulla terza censura del terzo motivo, relativa all’assenza di obiettivi e indicatori durante il periodo di prova di livello dirigenziale
157    La ricorrente lamenta l’assenza di un controllo regolare da parte dei suoi superiori gerarchici e della direzione risorse umane, in particolare la mancata fissazione di obiettivi e di un programma d’azione, il che l’avrebbe privata di qualsiasi indicatore che consentisse di misurare le sue prestazioni e di porre rimedio alle sue eventuali carenze, in violazione dell’articolo 11, paragrafo 3 e paragrafo 4, secondo comma, della decisione 5028/2.
158    In proposito, dall’articolo 11, paragrafo 3, primo comma, della decisione 5028/2 risulta che la valutazione intermedia dev’essere svolta sulla base di un documento precedentemente approvato contenente obiettivi e indicatori di rendimento inequivoci, connessi a compiti o competenze manageriali tipo.
159    Peraltro, il principio di continuità della valutazione del periodo di prova di livello dirigenziale, menzionato all’articolo 11, paragrafo 2, della decisione 5028/2, implica necessariamente che la valutazione finale sia condotta sulla base dello stesso documento contenente obiettivi e indicatori di rendimento inequivoci redatto per la valutazione intermedia.
160    Si deve anzitutto rilevare che, nella presente causa, il SEAE e la ricorrente non hanno approvato un documento formale, contenente obiettivi e indicatori di rendimento inequivoci, connessi a compiti o competenze manageriali tipo, prima del periodo di prova della ricorrente. Da questo punto di vista, l’articolo 11, paragrafo 3, primo comma, della decisione 5028/2 è stato violato.
161    Per quanto attiene, in primo luogo, alla fissazione degli obiettivi, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, qualora esistano norme interne all’istituzione che prescrivano la fissazione di obiettivi ad un funzionario all’inizio di un periodo di valutazione, la violazione di tali norme ha carattere sostanziale e giustifica la censura della valutazione controversa in quanto la descrizione del posto non sia stata sufficiente sotto il profilo della fissazione di obiettivi (v. sentenza del 12 maggio 2016, FS/CESE, F‑50/15, EU:F:2016:119, punto 100 e giurisprudenza ivi citata).
162    La giurisprudenza richiamata al precedente punto 161, concernente la valutazione di un funzionario, dev’essere tuttavia applicata tenendo conto del livello di responsabilità connesso al posto al quale quest’ultimo è assegnato nonché della precedente esperienza del funzionario nominato a tale posto. Nel caso di specie, la ricorrente è stata nominata capo delegazione con il compito di garantire la rappresentanza dell’Unione presso il paese in cui la delegazione è accreditata, il che implica necessariamente, da un lato, un alto livello di responsabilità e, dall’altro, una solida capacità gestionale e una grande autonomia, indipendentemente dalla fissazione di obiettivi concreti.
163    In proposito, si deve constatare che le funzioni affidate a un capo delegazione, definite all’articolo 5, paragrafi da 2 a 4 e 8, della decisione 2010/427, non sono strettamente paragonabili alle funzioni di quadro intermedio affidate ad un capo unità e descritte all’articolo 4 della decisione 5028/2.
164    In particolare, contrariamente ad un capo unità, il capo delegazione svolge una missione di rappresentanza dell’Unione nel paese in cui è accreditata la delegazione, sia presso autorità di detto paese sia presso servizi diplomatici degli Stati membri e delle organizzazioni internazionali.
165    Inoltre, la separazione, in particolare di ordine geografico, tra l’amministrazione centrale del SEAE e le delegazioni richiede necessariamente da parte di un capo delegazione una maggiore capacità di esercitare le proprie funzioni direttive autonomamente, rispetto ad un capo unità che beneficia dell’immediata supervisione dei suoi superiori gerarchici.
166    Nel caso di specie, al fine di essere nominata capo della delegazione in Malawi, la ricorrente ha presentato una candidatura alla luce, da un lato, di una descrizione del posto e, dall’altro lato, di un avviso di posto vacante, i quali menzionavano obiettivi specifici in materia di funzioni direttive.
167    In particolare, la scheda descrittiva del posto di capo della delegazione in Malawi conteneva, nella rubrica relativa alle funzioni correlate a tale impiego, una sottosezione sulla gestione delle risorse umane, la quale elencava i seguenti compiti: valutare le prestazioni individuali del personale di detta delegazione, individuare le esigenze formative del personale, esercitare una responsabilità dirigenziale in materia di carenze professionali, di molestie e di problemi di ordine disciplinare e rispettare le procedure relative a tali questioni, esercitare una responsabilità sociale ed etica nei confronti del personale.
168    Peraltro, l’avviso di posto vacante indicava che il posto di capo della delegazione in Malawi comportava in particolare quali compiti: assicurare la corretta gestione della delegazione, inclusa la gestione finanziaria e la corretta applicazione delle norme esistenti in materia di sicurezza delle persone, dei beni mobili e immobili e delle informazioni, gestire le crisi e assicurare la continuità delle operazioni di detta delegazione, segnatamente nel quadro della continuità del servizio.
169    Quindi, sia la descrizione del posto sia l’avviso di posto vacante concernenti il posto di capo della delegazione in Malawi contenevano precisazioni sui compiti assegnati a tale posto di lavoro in materia di gestione delle risorse umane e di direzione.
170    In proposito, se è vero che una scheda descrittiva del posto di lavoro e un avviso di posto vacante, in linea di principio, hanno oggetti e caratteristiche differenti da un documento che fissi gli obiettivi di un funzionario, non si può escludere a priori che obiettivi manageriali che possono essere fissati per la valutazione del compimento di un periodo di prova di livello dirigenziale possano essere contenuti nella scheda descrittiva e nell’avviso di posto vacante del posto di lavoro occupato dal capo delegazione tenuto ad un simile periodo di prova.
171    Pertanto, nella presente causa, si deve constatare che i compiti dirigenziali che comparivano nella descrizione del posto di lavoro e nell’avviso di posto vacante concernenti il posto di capo della delegazione in Malawi erano ivi definiti in maniera sufficientemente precisa per costituire obiettivi specifici nel quadro del periodo di prova di livello dirigenziale della ricorrente.
172    Inoltre, la ricorrente, dal momento che si è candidata al posto di capo della delegazione in Malawi alla luce della descrizione del posto e dell’avviso di posto vacante concernenti tale impiego, ha necessariamente avuto conoscenza di tali obiettivi e, tenuto conto del suo atto di candidatura, si deve ritenere che li abbia accettati prima della sua entrata in servizio.
173    Di conseguenza, nella presente causa si deve constatare che le precisazioni sulle mansioni dirigenziali che comparivano nella descrizione del posto e nell’avviso di posto vacante concernenti il posto di capo della delegazione in Malawi potevano fungere da obiettivi manageriali ai sensi e per l’applicazione della decisione 5028/2.
174    Per quanto attiene, in secondo luogo, alla previa fissazione di indicatori di rendimento inequivoci, si deve rilevare, anzitutto, che dalla formulazione dell’articolo 1, paragrafo 2, della decisione PROC EEAS(2011) 002, del 29 novembre 2011, risulta che le disposizioni contenute, in particolare, nella decisione 5028/2 si applicano al personale del SEAE «mutatis mutandis».
175    Nel caso di specie, da un lato, dai criteri di selezione che compaiono nell’avviso di posto vacante relativo al posto di capo della delegazione in Malawi risulta che i candidati a tale impiego dovevano dimostrare una comprovata esperienza nella direzione e nella motivazione delle squadre, in particolare in un ambiente multidisciplinare e multiculturale, nonché solide competenze in materia di direzione, comunicazione e analisi, unitamente ad una buona capacità di giudizio.
176    D’altro lato, dagli atti di causa risulta che, alla data della nomina della ricorrente a capo della delegazione in Malawi, la direzione risorse umane del SEAE aveva pubblicato un documento che fissava le competenze richieste a tutti i quadri del SEAE e che menzionava esempi concreti di situazioni, al fine di permettere a tali quadri di valutare se possedessero le quattordici competenze elencate in detto documento e se le esercitassero effettivamente.
177    Infine, dalle circostanze della causa sottoposta all’esame del Tribunale non risulta che la ricorrente abbia chiesto ai propri superiori gerarchici di definire indicatori di rendimento al fine di valutare le sue competenze di livello dirigenziale al termine del periodo di prova, mentre la decisione 5028/2 stabilisce che simili indicatori devono essere accettati dal funzionario tenuto al periodo di prova di livello dirigenziale.
178    In tale contesto, appare che la ricorrente aveva una sufficiente conoscenza di quanto atteso, in materia di valutazione della sua prestazione nel corso del suo periodo di prova quale capo della delegazione in Malawi.
179    Di conseguenza, la censura in esame dev’essere respinta.
[omissis]
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1)      Il ricorso è respinto.
2)      La sig.ra Sandra Paesen è condannata alle spese.
da Silva Passos
Valančius
Reine
Truchot
Sampol Pucurull
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 ottobre 2022.
Firme
*      Lingua processuale: il francese.
1      Sono riprodotti soltanto i punti della presente sentenza la cui pubblicazione è ritenuta utile dal Tribunale.