61978C0129
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
FRANCESCO CAPOTORTI
apresentadas em 15 de Fevereiro de 1979 (
1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
As questões de interpretação a título prejudicial que estão na origem do presente processo dizem respeito ao âmbito de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 (relativo à segurança social dos trabalhadores migrantes) em relação com a matéria das prestações familiares por descendentes a cargo de um pensionista, antigo funcionário de um Estado-membro. No processo principal, o interessado é um cidadão neerlandês, A. E. Lohmann, que foi funcionário da administração local no seu país e recebe, desde 1 de Maio de 1971, uma pensão de invalidez que lhe foi atribuída por força da lei das pensões dos funcionários. Tendo transferido o seu domicílio para a Bélgica, requereu à instituição competente neerlandesa o pagamento de prestações familiares relativas a uma filha que permaneceu nos Países Baixos; o seu pedido foi indeferido porque a condição de o titular da pensão dever estar domiciliado nos Países Baixos, estabelecida pelo artigo 17.o n.o 1 da lei das prestações familiares por descendentes de trabalhadores assalariados ou equiparados, não se encontrava preenchida.
No entanto, a decisão de recusa do pedido do interessado foi seguidamente anulada pelo Raad van Beroep de Amsterdam, em consequência de recurso interposto por aquele. De acordo com este órgão jurisdicional, a situação de A. E. Lohmann relativamente à segurança social devia ser apreciada à luz do Regulamento n.o 1408/71, cujo artigo 77.o, n.o 2, alínea a), estabelece que independentemente do Estado-membro em cujo território reside o titular de pensões ou de rendas ou os seus descendentes, as prestações pelos descendentes a cargo do titular de uma pensão ou renda devida ao abrigo da legislação de um único Estado-membro são concedidas em conformidade com a legislação do Estado-membro competente em relação à pensão ou renda.
O estabelecimento de segurança social neerlandesa interpôs recurso dessa decisão para o Centrale Raad van Beroep. Este órgão jurisdicional, por despachos de 13 de Dezembro de 1977 e de 6 de Junho de 1978, submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, as seguintes questões prejudiciais:
«1.
O facto de o artigo 1.o, alínea j), do Regulamento n.o 1408/71 só referir os n.os 1 e 2 do artigo 4.o significa que a reserva a que se refere o n.o 4 desse artigo não trata do alcance do termo “legislação”, tal como é utilizado noutras passagens do regulamento?
2.
Em ligação ou não com a resposta à questão precedente, a pensão ou renda paga nos termos de um regime especial para funcionários públicos ou pessoal equiparado constitui também uma pensão ou renda “devida ao abrigo da legislação de um único Estado-membro” nos termos do artigo 77.o, n.o 2, alínea a)?»
Para compreender exactamente o alcance da primeira destas questões, cremos ser oportuno recordar que o artigo 1.o do Regulamento n.o 1408/71 define, na alínea j), o termo «legislação» nele incluindo as leis e os regulamentos e outras disposições nacionais que respeitem aos ramos e regimes de segurança social referidos no artigo 4.o, n.os 1 e 2; estes «ramos» compreendem [segundo o n.o 1, alínea h)] as prestações familiares e, «por regimes», devem entender-se (de acordo com o n.o 2) quer os regimes gerais quer os regimes especiais. O artigo 4.o, n.o 4, exclui, no entanto, a aplicação do regulamento aos regimes especiais dos funcionários públicos ou pessoal equiparado. O Centrale Raad van Beroep pretende saber, fundamentalmente, se deve ou não ter-se em conta esta exclusão na interpretação do termo «legislação», uma vez que o artigo 1.o, alínea j), já referido, não faz qualquer referência explícita ao artigo 4.o, n.o 4. É evidente que, em caso afirmativo, a noção de pensão ou de renda devida por força da legislação de um único Estado-membro [a que se refere o artigo 77.o n.o 2, alínea a)] não pode englobar também a pensão prevista por um regime especial de funcionários públicos, enquanto o contrário é verdadeiro em hipótese negativa. Também a resposta à primeira questão terá necessariamente incidência na que deve dar-se à segunda, mesmo que seja esta última a reflectir o problema concreto que o juiz nacional deve resolver [ou seja, o de saber se o interessado pode ou não obter as prestações familiares com base no artigo 77.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71]
2.
Um aspecto singular do presente processo reside no facto de o presidente do Centrale Raad van Beroep, por carta de 7 de Junho de 1978, dirigida ao Tribunal, ter julgado oportuno expor, com o objectivo de esclarecer as questões submetidas ao Tribunal, «os antecedentes do processo e o raciocínio seguido pelo tribunal e que determinou o reenvio». Em nosso entender, o conhecimento destes elementos, mesmo sendo útil, não é indispensável para compreender o alcance das questões e responder-lhes. Pensamos, todavia, não nos podermos abster de comentar uma afirmação contida na referida carta e que nos deixa seriamente perplexos (tanto mais que parece tratar-se de uma etapa essencial do raciocínio seguido pelo órgão jurisdicional nacional); trata-se da afirmação de que A. E. Lohmann se inclui no âmbito de aplicação «ratione personae» do Regulamento n.o 1408/71 e que a regulamentação neerlandesa das prestações familiares por descendentes, que está em causa no nosso caso concreto, entra no âmbito de aplicação «ratione materiae»do mesmo regulamento.
No raciocínio seguido pelo órgão jurisdicional neerlandês os dois aspectos encontram-se ligados. A carta menciona, com efeito, o artigo 1.o, alínea a), ii), e o artigo 2o
, n.os 1 e 3, do regulamento. Segundo o artigo 1.o, alínea a), ii), o termo «trabalhador» designa qualquer pessoa «que estiver abrangida por um seguro obrigatório contra uma ou mais eventualidades correspondentes aos ramos a que se aplica o presente regulamento, no âmbito de um regime de segurança social aplicável a todos os residentes ou ao conjunto de população activa, quando os modos de gestão ou financiamento desse regime permitem identificá-lo como trabalhador assalariado ou não assalariado, ou, na falta de tais critérios, quando estiver abrangida por um seguro obrigatório ou facultativo continuado contra uma outra eventualidade mencionada no Anexo V, no âmbito de um regime organizado em benefício dos trabalhadores assalariados». Nos termos do artigo 2o, n.o 1, o regulamento aplica-se «aos trabalhadores assalariados ou não assalariados que estão ou estiveram sujeitos à legislação de um ou mais Estados-membros e que sejam nacionais de um dos Estados-membros…». Nos termos do artigo 2.o n.o 3, o regulamento aplica-se aos funcionários públicos «na medida em que estão ou estiveram sujeitos à legislação de um Estado-membro a que o presente regulamento se aplica». Ora, o Centrale Raad van Beroep questiona-se se as duas leis neerlandesas das prestações familiares por descendentes, a que o interessado faz referência (a chamada lei geral e a lei relativa aos descendentes de trabalhadores assalariados), são ou não abrangidas pela noção de «legislação a que o presente regulamento se aplica» e, tendo respondido a esta questão pela afirmativa com base no artigo 4o do regulamento, deduz daí que A. E. Lohmann faz parte dos destinatários deste regulamento.
A este respeito, a Comissão observou com toda a razão que, em situações como a deste caso, o direito às prestações familiares não é autónomo, mas acessório de outros direitos e está ligado ao estatuto do titular. Parece-nos, por conseguinte, que aproximar as leis das prestações familiares do Regulamento n.o 1408/71 com o objectivo de determinar se os primeiros se inserem no domínio de aplicação do segundo é uma forma errada de abordar este problema. Na realidade, quando o artigo 2o
identifica os destinatários do regulamento como trabalhadores (e, em seguida, o n.o 3 como funcionários públicos) «sujeitos à legislação» de um Estado-membro, é a situação pessoal do trabalhador — isto é, o regime fundamental de seguro que lhe é aplicável — que representa o elemento decisivo. Por outro lado, se passarmos à apreciação do caso concreto, parece estranho que A. E. Lohmann seja considerado como destinatário do Regulamento n.o 1408/71 pelo facto de as duas leis das prestações familiares se situarem no âmbito das legislações visadas pelo regulamento, sendo certo que é precisamente a possibilidade de aplicar essas duas leis a A. E. Lohmann (por intermédio do artigo 77.o do regulamento) que está por demonstrar.
A posição adoptada pelo juiz neerlandês parece-nos, de qualquer modo, insustentável, mesmo admitindo que as duas leis neerlandesas das prestações familiares podem, em princípio, ser cobertas pela noção de «legislação» para efeito do artigo 2.o, n.o 3, já referido. Sabemos, com efeito, que o demandante no processo principal não preenche todas as condições exigidas por aquelas leis e que, por esse facto, não se encontra sujeito nem a uma nem a outra.
Já vimos que, nos termos do artigo 2.o, n.o 3, já referido, os funcionários públicos podem invocar o benefício do Regulamento n.o 1408/71 apenas na medida em que estejam ou tenham estado sujeitos a uma legislação nacional a que regulamento seja aplicável. Não podemos, portanto, limitar-nos a verificar se o interessado invoca leis nacionais a que o regulamento é aplicável; é necessário que se encontrem preenchidas as condições para que o interessado esteja sujeito a essas leis. No caso concreto, pretende-se invocar o Regulamento n.o 1408/71 para ultrapassar o obstáculo que resulta da inexistência das condições previstas pelas leis nacionais; mas essa falta impede o artigo 2.o, n.o 3, de produzir efeitos. E também não pode esquecer-se que a regra do artigo 2.o, n.o 3, se reveste de um carácter excepcional. A bem dizer, as regras de harmonização estabelecidas pelo Regulamento n.o 1408/71 têm essencialmente por objectivo afastar, no plano dos seguros sociais, os obstáculos à efectiva liberdade de circulação na Comunidade, proibidos pelo artigo 48.o, em benefício dos trabalhadores assalariados do sector privado.
Segundo pensamos, a única forma correcta de abordar o problema consiste em determinar o alcance do artigo 4.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1408/71; a interpretação desta regra influencia, com efeito, tanto o domínio de aplicação pessoal do regulamento como o sentido a atribuir ao artigo 77.o, n.o 2, que constitui objecto da segunda questão suscitada pelo juiz neerlandês.
3.
Vejamos portanto se a ausência de referência ao artigo 4.o, n.o 4, no contexto do artigo 1o, alínea j), do Regulamento n.o 1408/71, pode ter por consequência que a palavra «legislação» deve ser compreendida de modo a incluir também as regras especiais aplicáveis aos funcionários públicos. Parece-nos óbvio que a resposta deve ser negativa. Com efeito, o artigo 1.o, alínea j), alude especialmente aos nos 1 e 2 do artigo 4.o, na medida em que estes servem para definir positivamente os regimes e ramos de segurança social compreendidos no conceito de «legislação». Em contrapartida, o n.o 4 indica os tipos de assistência e os regimes de previdência a que o regulamento não se aplica e, independentemente de qualquer referência, esta disposição aplica-se tanto relativamente ao artigo 1.o, alínea j), como relativamente ao artigo 2o, n.o 3, e ao artigo 77.o, n.o 2. Esta circunstância, por outro lado, encontra-se em harmonia com a economia do Tratado CEE, que, no artigo 48.o, n.o 4, exclui expressamente da aplicação das disposições relativas a livre circulação dos trabalhadores no interior da Comunidade «os empregos na administração pública».
Do facto de o artigo 1.o, alínea j), já referido, não remeter para o artigo 4.o no seu conjunto não pode, portanto, deduzir-se, como sugere o órgão jurisdicional a quo, que a noção de «legislação», na acepção do regulamento, engloba também os regimes especiais dos funcionários públicos. Para chegar a este resultado, deve conjugar-se esta categoria de regimes com a disposição do n.o 2 do artigo 4.o, já referido, segundo a qual o regulamento se aplica aos regimes de segurança social gerais e especiais. Mas não é possível atribuir um sentido tão lato a esta disposição, uma vez que, no que lhe diz respeito, o n.o 4 tem o valor de regra limitativa, excluindo totalmente os regimes especiais dos funcionários públicos do domínio de aplicação do Regulamento n.o 1408/71. Do mesmo modo, em vão se sustentaria que, por força do artigo 2o, n.o 3, o Regulamento n.o 1408/71 se aplica aos funcionários públicos «na medida em que estão ou estiveram sujeitos à legislação de um Estado-membro a que o presente regulamento é aplicável». De facto, esta regra significa apenas que os funcionários públicos são destinatários do regulamento se e na medida em que estejam ou tenham estado sujeitos a um regime geral de segurança social. No caso em apreço, verificamos que A. E. Lohmann está sujeito a um regime de pensão reservado aos funcionários públicos; por este facto não se inscreve no âmbito de aplicação pessoal do Regulamento n.o 1408/71.
4.
As considerações que acabamos de desenvolver levam-nos a propor, em conclusão, que o Tribunal resolva as questões de interpretação que lhe foram propostas por despachos de 13 de Dezembro de 1977 e de 6 de Junho de 1978 do Centrale Raad van Beroep, declarando o seguinte:
«a)
O facto de o artigo 1.o, alínea j), do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, fazer apenas referência aos n.os 1 e 2 do artigo 4.o não limita de modo nenhum o alcance geral da disposição contida no n.o 4 do mesmo artigo, que exclui do domínio de aplicação do regulamento, entre outros, os regimes especiais dos funcionários públicos e de pessoal equiparado.
b)
Consequentemente, a pensão ou a renda prevista num regime especial de funcionários públicos não é abrangida pela noção de 'pensão ou renda devida ao abrigo da legislação de um único Estado-membro' de que fala o artigo 77o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71.»
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1
)	Língua original: italiano.