61978C0122
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 30 JANUARI 1979 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten vinden in- en uitvoer van produkten waarvoor een stelsel van gemeenschappelijke prijzen geldt, plaats op grond van spe ciale certificaten die een beperkte geldigheidsduur hebben en waarvan de afgifte afhankelijk is van het stellen van een waarborg. Deze waarborg heeft voornamelijk ten doel te garanderen dat aan de verplichting tot in- of uitvoer zal worden voldaan tijdens de geldigheidsduur van het certificaat, zoals wordt gepreciseerd in de zesde overweging van verordening (EEG) nr. 193 van de Commissie van 17 januari 1975. Volgens artikel 17, lid 2, van deze verordening wordt de waarborg vrijgegeven wanneer is bewezen dat de douaneformaliteiten bij in- of uitvoer zijn vervuld. Door artikel 3 van verordening (EEG) nr. 499/76 van de Commissie van 5 maart 1976 werd aan artikel 18 van verordening nr. 193/75 een nieuw lid toegevoegd, volgens hetwelk de waarborg wordt verbeurd indien de in artikel 17 bedoelde bewijzen, behalve in geval van overmacht, niet binnen zes maanden na de laatste dag van de geldigheidsduur van het certificaat zijn geleverd. Volgens de derde overweging van genoemde verordening is deze bepaling ingevoerd „voor een goed administratief beheer”.
In november 1976 kreeg de Franse firma Buitoni na het stellen van een waarborg certificaten voor de invoer van tomatenpuree uit derde landen. Zij voerde vervolgens de waar in tijdens de geldigheidsduur van de certificaten. Door een fout van haar administratie werden de bewijzen van invoer evenwel ongeveer vijf weken na het verstrijken van bovengenoemde termijn aan het bevoegde Franse interventiebureau overgelegd. Hoewel dit niet de regelmatigheid van de door de firma Buitoni verrichte invoer bestreed, meende het wegens de tardieve overlegging van de bewijzen niet te mogen voldoen aan het verzoek om de door deze firma gestorte waarborg vrij te geven. Het heeft de waarborg derhalve verbeurd verklaard.
De firma Buitoni ging van dit besluit in beroep bij het Tribunal administratif te Parijs, stellende dat genoemd artikel 3 van verordening nr. 499/76 van de Commissie ongeldig was. Deze rechterlijke instantie verwees de zaak bij vonnis van 22 maart 1978 naar uw Hof met het verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 177 EEG-Verdrag inzake de „geldigheid en de uitlegging” van vorengenoemd artikel.
Voor een juist begrip van de strekking van de prejudiciële vraag dient te worden verwezen naar de overwegingen van de betrokken firma in haar verzoekschrift aan het Tribunal administratif te Parijs, aangezien het vonnis uitdrukkelijk daarmee wordt gemotiveerd, dat het antwoord, te geven „op de middelen van het verzoekschrift”, niet duidelijk is.
Volgens de firma Buitoni bevat verordening nr. 499/76 een sanctie die noch door de Commissie noch door de Raad mocht worden vastgesteld. Hoewel de verbeurte van de waarborg immers als een logische en passende maatregel kan worden beschouwd voor het geval dat de verplichting welke de waarborg dient te garanderen, niet wordt nagekomen, vormt deze toch een andere sanctie indien toegepast op gevallen als het onderhavige, waarin de vertraging bij de overlegging van bepaalde documenten wordt bestraft en niet de niet-nakoming van de verplichting om de waar binnen de vastgestelde termijn in te voeren.
In de tweede plaats is het volgens Buitoni in strijd met het evenredigheidsbeginsel om de niet-nakoming van een verplichting op dezelfde wijze te bestraffen als de te late overlegging van de bewijzen dat aan die verplichting is voldaan. In verordening nr. 193/75 is rekening gehouden met het evenredigheidsbeginsel, doordat (in artikel 18, leden 2 en 3) wordt bepaald dat de waarborg gedeeltelijk wordt vrijgegeven, evenredig aan de daadwerkelijk in- of uitgevoerde hoeveelheden, ten gunste van degene die slechts gedeeltelijk aan zijn verplichting heeft voldaan. Het zou derhalve ontoelaatbaar zijn dat aan een handelaar die zijn invoerverplichting volledig is nagekomen — hoewel hij niet tijdig het bewijs heeft overgelegd — een zwaardere sanctie wordt opgelegd dan is voorzien voor de gedeeltelijke niet-nakoming van de verplichting. Ook het beginsel van gelijke behandeling wordt op deze wijze miskend.
Ten slotte is artikel 3 van verordening nr. 499/76 volgens verzoekster in strijd met de doeleinden en de geest van de communautaire waarborgregeling. Al heeft deze regeling ten doel, de handelaar ertoe aan te zetten aan zijn verplichting om in of uit te voeren te voldoen, toch zou het absoluut ongerechtvaardigd zijn de verbeurte van de waarborg ook uit te breiden tot het geval waarin wel aan die verplichting is voldaan.
2.
Op grond van deze overwegingen heeft de nationale rechter het Hof derhalve verzocht zich uit te spreken over de geldigheid van artikel 3 van verordening nr. 499/76, doch in zijn vraag noemde het Tribunal administratif te Parijs ook de uitlegging van dit artikel; dit punt dient terstond te worden opgehelderd ten einde een onzuiver probleem uit de wereld te helpen.
Verzoekster meent dat wanneer de bestreden bepaling geldig wordt geacht, het mogelijk blijft deze zo „liberaal” of „billijk” uit te leggen, dat de door haar gestorte waarborg kan worden vrijgegeven. Verzoekster wist echter niet aan te geven welke betekenis eventueel aan genoemd artikel 3 zou kunnen worden toegekend aan de hand van genoemd billijkheidscriterium; zij wenst wel dat bij de toepassing van dit artikel op haar situatie grote soepelheid wordt betracht, zodat de administratieve desorganisatie van haar diensten gedurende de vakantieperiode als overmacht kan worden gekwalificeerd. Men kan eenvoudig antwoorden dat de nationale rechter, niet het Hof, de betrokken gemeenschapsbepaling op het concrete geval dient toe te passen; voor het Hof dient het interpretatieprobleem in het algemeen te worden aangevat. Indien men voorts zou menen dat de verwijzende rechter om uitlegging van de in genoemd artikel 3 vervatte woorden „behalve in geval van overmacht” heeft willen verzoeken, zou het eveneens gemakkelijk zijn te antwoorden dat het begrip overmacht betrekking heeft op abnormaleomstandigheden die niet kunnen worden toegerekend aan degene die zich op overmacht beroept ten einde zich aan een verplichting te onttrekken of zijn aansprakelijkheid uit te sluiten (zie arresten van 11 juli 1968 in de zaak 4/68, Schwarzwaldmilch, Jurispr. 1968, blz. 525, van 17 december 1970 in de zaak 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Jurispr. 1970, blz. 1125, van 30 januari 1974 in de zaak 158/73, Kampffmeyer. Jurispr. 1974, blz. 101, van 15 mei 1974 in de zaak 186/73, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor, Jurispr. 1974, blz. 533, van 28 mei 1974 in de zaak 3/74, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Jurispr. 1974, blz. 589, van 20 februari 1975 in de zaak 64/74, Reich, Jurispr. 1975, blz. 261). Een gebrekkige werking van de diensten van een handelsonderneming gedurende de zomervakantie kan daarom volgens mij niet als een geval van overmacht worden beschouwd. Indien tenslotte de twijfel van de nationale rechter betrekking zou hebben op de vaststelling van de veronderstelde speelruimte, welke artikel 3 aan het billijkheidsoordeel van de nationale administratie of van de nationale rechter zou kunnen laten, kan het antwoord slechts ontkennend zijn: een dergelijke marge wordt in dat artikel niet voorzien.
3.
Laten wij thans het standpunt van de Commissie samenvatten met betrekking tot het probleem van de geldigheid van de betrokken bepaling. In haar schrijftelijke opmerkingen verdedigde zij de wettigheid van artikel 3 van verordening nr. 499/76, voornamelijk daarmee, dat deze bepaling noodzakelijk was ter verwezenlijking van twee doeleinden: de eenmaking van de verschillende administratieve praktijken van de Lid-Staten betreffende de voorwaarden en de termijnen voor vrijgifte van de waarborgen en de vaststelling van een termijn voor de definitieve sluiting van elk dezer procedures.
De Commissie heeft tijdens de mondelinge behandeling nog een derde punt aangevoerd dat in de schriftelijke opmerkingen nauwelijks ter sprake was gekomen; zij wees namelijk op de informatieve functie van het stelsel der invoeren uitvoercertificaten. Dit stelsel moet de Commissie onder andere in staat stellen de marktontwikkeling op de voet te volgen. De vaststelling voor de gehele Gemeenschap van één termijn waarbinnen de praktijken betreffende de door de waarborg gegarandeerde transacties moeten worden afgesloten, dient ter verzekering van een juiste vervulling van genoemde functie. De Commissie stelde dat de nationale en communautaire organen alleen door overlegging van de bewijzen door importeurs en exporteurs in staat worden gesteld het aantal op grond van deze certificaten verrichte transacties precies te kennen. De zwaarte van de sanctie jegens hem die de bewijzen niet binnen de vastgestelde termijn overlegt wordt volgens de Commissie gerechtvaardigd door het belang dat de Gemeenschap hecht aan deze informatieve functie. Wanneer de Commissie de bewijzen immers niet ontvangt, moet zij wel aannemen dat de transactie waarop bepaalde certificaten betrekking hadden, niet heeft plaatsgevonden, en krijgt zij een verkeerd beeld van de economische realiteit.
Ten aanzien van het eerste punt — eenmaking van de administratieve praktijken van de Staten inzake de vrijgifte van de waarborgen —, merkte de Commissie enkel op dat sommige administraties zich strenger opstelden dan andere, doch zij noemde uit de periode vóór de vaststelling van de betrokken bepaling, geen enkel geval waarin een Lid-Staat de waarborg verbeurd had verklaard alleen omdat de bewijzen te laat waren overgelegd. Anderzijds leidde het vereiste van uniformering van de nationale procedures niet noodzakelijkerwijze tot de rigoreuze oplossing die gestalte heeft gekregen in artikel 3 van verordening nr. 499/76.
Zoals uit de mondelinge behandeling blijkt, was het tweede argument van de Commissie voor haar verweer echter van veel meer belang dan het eerste. Ik doel hier op de administratieve noodzaak om hangende zaken binnen een bepaalde termijn af te handelen en moge eraan herinneren dat volgens de derde overweging van genoemde verordening de bepaling van artikel 3 is vastgesteld „voor een goed administratief beheer”.
Het is ongetwijfeld voor elke administratie een redelijke eis van praktische aard om de door haar behandelde gevallen niet onbeperkt te laten slepen. De firma Buitoni heeft de wettigheid van deze eis en derhalve van de vaststelling van een ordeningstermijn voor de overlegging van de bewijzen voor elke in- of uitvoer niet bestreden. Ook de duur van de door genoemde verordening nr. 499/76 vastgestelde termijn is niet in het geding gebracht. De Commissie stelde terecht dat een termijn van zes maanden redelijk is. Eveneens redelijk is, dat de termijn „regelend” en niet fataal is, zoals de Commissie heeft onderstreept: de praktische consequentie hiervan is dat de bewijzen van de verrichte transacties nog na het verstrijken van de termijn kunnen worden overgelegd. Doch dit alles laat de afzonderlijke beoordeling van de sanctie tegen degene die deze termijn overschrijdt onverlet: de beslissende vraag in het onderhavige geval betreft de redelijkheid van de sanctie en niet van de ordeningstermijn.
Wat ten slotte de informatieve functie betreft welke de Commissie aan het stelsel der certificaten toekent, is het uitgesloten dat men de marktsituatie alleen kan kennen, wanneer op tijd wordt bewezen dat de waren waarvoor een certificaat nodig is, ook werkelijk zijn in- of uitgevoerd. Uit de verklaringen van de Commissie in antwoord op de haar ter terechtzitting gestelde vragen blijkt dat de douaneautoriteiten van de Lid-Staten de Commissie op de hoogte stellen van alle im- en exporten van de verschillende groepen en soorten waren. Deze inlichtingen zijn uitputtend van aard wat de hoeveelheden waren betreft, en stellen de Commissie in staat zich rekenschap te geven van de marktsituatie en van de handelsstromen. Aan de hand van deze inlichtingen kunnen echter niet de ondernemingen worden geïndividualiseerd die hebben voldaan aan de verplichting op grond van het betrokken stelsel van certificaten in of uit te voeren. De informatieve functie lijkt derhalve slechts te bestaan in het verkrijgen van documenten welke noodzakelijk zijn om in het kader van de globale goederenbewegingen waarvan de Commissie reeds in kennis is gesteld door de nationale douanekantoren, de op grond van de in- of uitvoercertificaten verrichte transacties te onderkennen en in het bijzonder de ondernemingen die uit deze certificaten voortvloeiende verplichtingen zijn nagekomen, te identificeren. Ik acht een zo secundaire en beperkte informatieve functie dan ook niet belangrijk genoeg om de zware sanctie van verbeurte van de waarborg te rechtvaardigen in gevallen waarin de certificaten te laat zijn overgelegd. Ik meen te moeten opmerken dat, indien de Commissie van meet af aan een nauw verband had gezien tussen de informatieve functie, de verplichting om binnen een bepaalde termijn bewijzen van de verrichte transacties over te leggen, en de betrokken sancties, dit verband uit de considerans bij de bestreden verordening had moeten blijken, doch deze zwijgt hieromtrent.
4.
De sleutel voor de oplossing van het onderhavige probleem ligt daarin, de in artikel 3 van verordening nr. 499/76 genoemde sanctie te beoordelen in het licht van het evenredigheidsbeginsel volgens hetwelk elke aan de adressaten van gemeenschapsregelingen opgelegde last beperkt moet blijven tot wat noodzakelijk is ter verwezenlijking van het doel en slechts het kleinst mogelijke offer van de rechtssubjecten mag vergen. Dat dit thans een stevig in het gemeenschapsrecht verankerd beginsel is, behoeft wel geen betoog (van 's Hofs rechtspraak kunnen worden genoemd de arresten van: 13 juli 1962 in de zaak 19/61, Mannesmann, Jurispr. 1962, blz. 703; 17 december 1970 in de zaak 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide, Jurispr. 1970, blz. 1162; 24 oktober 1973 in de zaak 5/73, Balkan Import-Export, Jurispr. 1973, blz. 1092; 13 november 1973 in de gevoegde zaken 63-69/72, Werhahn, Jurispr. 1973, blz. 1230; 11 mei 1977 in de gevoegde zaken 99 en 100/76, De Beste Boter en Hoche, Jurispr. 1977, blz. 861; 5 juli 1977 in de zaak 114/76, Bela-Mühle, Jurispr. 1977, blz. 1211). Ik zou met name willen wijzen op het arrest van 11 mei 1977 in de zaken 99 en 100/76, omdat hierin het probleem van een waarborg in de agrarische sfeer werd behandeld in het licht van de vraag of het evenredigheidsbeginsel in acht was genomen en werd uitgemaakt, dat de grenzen van hetgeen passend en noodzakelijk was ter bereiking van het gestelde doel niet waren overschreden, aangezien in dat geval de verbeurte van de waarborg niet kon worden beschouwd „als een sanctie wegens schending van een zelfstandige verplichting” (overweging 11).
Aangezien het erom gaat of het middel (de waarborgregeling) evenredig is aan het doel, moet uiteraard eerst het met deze regeling beoogde doel worden bepaald. Ik heb reeds verwezen naar de zesde overweging van verordening nr. 193/75 van de Commissie van 17 januari 1975, volgens welke de waarborg een garantie biedt „dat aan de verplichting tot in- of uitvoer zal worden voldaan tijdens de geldigheidsduur” (van de certificaten); deze verduidelijking is des te begrijpelijker omdat met verordening nr. 193/75 werd beoogd de voorafgaande, bij verordening (EEG) nr. 1373/70 van de Commissie van 10 juli 1970 ingevoerde, regeling op het gebied van in- en uitvoercertificaten te „codificeren” (zie tweede overweging van verordening nr. 193/75). Ook uw Hof had met betrekking tot verordening nr. 1373/70 reeds uitgemaakt dat „de regeling ertoe dient te garanderen dat de in- en de uitvoer werkelijk plaatshebben”. Er bestaat derhalve geen twijfel omtrent het doel van de met het stelsel van in- en uitvoercertificaten samenhangende waarborgregeling; het logische en juridische gevolg hiervan is dat de verbeurdverklaring van de waarborg gewettigd is wanneer de voorgenomen transactie niet wordt verricht. Doch de niet-nakoming van de vrijwillig op zich genomen verplichting om binnen een bepaalde termijn in- of uit te voeren is natuurlijk iets anders dan het verzuim om vóór de in verordening nr. 499/76 vastgestelde datum de bewijzen over te leggen, dat de in- of uitvoer heeft platsge-vonden. Wanneer men de voor het eerste verzuim vastgestelde sanctie, namelijk verbeurdverklaring van de waarborg, ook toepast op het tweede, betekent dit dat men het middel (de waarborgregeling) gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het oorspronkelijk was voorzien; dit betekent (in de bewoordingen van genoemd arrest van 11 mei 1977) dat men de verbeurte van de waarborg beschouwt als een sanctie wegens schending van een zelfstandige verplichting. In dit verband dient in de eerste plaats te worden opgemerkt dat, indien het bewijs niet wordt overgelegd omdat de voorgenomen transactie niet is verricht, de waarborg in elk geval op grond van dat feit wordt verbeurd. Een bepaling als artikel 3 van verordening nr. 499/76 heeft derhalve alleen een reden van bestaan indien men het niet overleggen van de bewijzen als zodanig wil bestraffen, daargelaten of de invoer (of de uitvoer) al dan niet heeft plaatsgehad. In de tweede plaats was de waarborgregeling reeds lang vóór de vaststelling van verordening nr. 499/76 van kracht; natuurlijk werd nietnakoming van de verplichting om in of uit te voeren bestraft met verbeurte van de waarborg, terwijl de onmogelijkheid om de waarborg terug te krijgen zolang niet het bewijs was geleverd dat de transactie was verricht, de ondernemers ertoe aanzette niet te lang te wachten met overlegging van het bewijs. De werkelijke vernieuwing die genoemde verordening heeft gebracht, is dat ook degene die de op zich genomen verplichting is nagekomen, doch de voor overlegging van het bewijs vastgestelde „regelende” termijn onbenut heeft laten verlopen, zijn waarborg verliest.
Een zo strenge sanctie voor een zuiver formeel verzuim dat veel minder ernstig is dan de niet-nakoming van de verplichting waartoe de waarborg als garantie dient, lijkt mij overdreven en kan volgens mij niet worden gerechtvaardigd met de overweging dat het voor de administratie lastig zou kunnen zijn, een zaak te laten voortslepen in plaats van deze zes maanden na het verstrijken van de geldigheid van het certificaat definitief af te sluiten.
De Commissie vreest naar haar zeggen de moeilijkheden waarmee haar diensten te kampen zouden krijgen, indien de handelaren vrij zouden zijn de voor vrijgifte van de waarborg vereiste bewijzen op elk willekeurig moment over te leggen. Doch hiertegen kan in de eerste plaats worden aangevoerd, dat elke onderneming er belang bij heeft de waarborg zo snel mogelijk vrij te krijgen, ook wanneer deze door middel van eenvoudige bankgarantie was gesteld, daar in het algemeen niet is aan té nemen dat de banken hun cliënten zonder tegenprestatie diensten verlenen. In de tweede plaats kan worden opgemerkt dat er tussen de vrijheid om het bewijs van de verrichte transactie gedurende onbeperkte tijd over te leggen en de draconische regel van artikel 3 van verordening nr. 499/76 nog een middenweg bestaat: het vaststellen — zoals is gebeurd — van een regelende termijn voor de overlegging van het bewijs, bij niet-nakoming waarvan een dwangsom wordt opgelegd, evenredig aan de vertraging (die derhalve hoger wordt naarmate de vertraging langer duurt, doch met een laag basisbedrag begint). Dit zou voor de ondernemingen een reden temeer zijn om de termijn in acht te nemen en de administratie zou een vergoeding krijgen voor uit eventuele vertragingen voortvloeiende ongemakken.
De omstandigheid dat het klaarblijkelijk mogelijk is het beoogde resultaat te bereiken door middel van maatregelen welke de rechtssubjecten aanmerkelijk minder belasten, lijkt mij beslissend om de betrokken maatregel in strijd met het evenredigheidsbeginsel en derhalve ongeldig te achten.
5.
Ik concludeer derhalve dat hei Hof in antwoord op de door het Tribunal administratif te Parijs bij vonnis van 22 februari 1978 gestelde vraag, artikel 3 van verordening nr. 499/76 van de Commissie van 5 maart 1976 ongeldig verklare.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.