61991CC0316_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. I denne sag anfaegter Parlamentet paa ny en retsakt udstedt af Raadet med den begrundelse, at Raadet har udstedt retsakten paa et fejlagtigt retligt grundlag og dermed tilsidesat Parlamentets befoejelser. Den retsakt, som der er strid om, er finansforordningen 91/491/EOEF af 29. juli 1991 vedroerende samarbejdet med henblik paa udviklingsfinansiering under fjerde AVS/EOEF-konvention (1) (herefter benaevnt "den anfaegtede retsakt"). Den af Parlamentet anlagte sag rejser det vaesentlige spoergsmaal, om Den Europaeiske Udviklingsfond retteligt boer vaere omfattet af De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget.
Sagens baggrund
2. Den fjerde AVS/EOEF-konvention (herefter "konventionen") blev undertegnet i Lomé den 15. december 1989. Konventionen blev indgaaet mellem paa den ene side Faellesskabet og medlemsstaterne og paa den anden side 68 stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS-staterne) (2). Konventionen blev godkendt paa vegne af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Det Europaeiske Kul- og Staalfaellesskab ved Raadets og Kommissionens afgoerelse af 25. februar 1991 (3). Hvad angaar Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab blev konventionen indgaaet paa grundlag af traktatens artikel 238. Den traadte i kraft den 1. september 1991.
3. I henhold til artikel 1 er det grundlaeggende formaal med konventionen et samarbejde mellem Faellesskabet og AVS-staterne med henblik paa at fremskynde og stimulere den oekonomiske, kulturelle og sociale udvikling i AVS-staterne. Det hedder endvidere i artikel 1, at de kontraherende parter med henblik paa en mere retfaerdig og afbalanceret oekonomisk verdensorden oensker at skabe en model for forbindelser mellem industrilande og udviklingslande.
4. Afsnit III i tredje del af konventionen (artikel 220-327) har overskriften "Samarbejde med henblik paa udviklingsfinansiering". De overordnede maalsaetninger med dette samarbejde er at fremme AVS-staternes sociale, kulturelle og oekonomiske udvikling paa lang sigt og at bidrage til at haeve levestandarden for befolkningerne i AVS-staterne gennem ydelse af tilstraekkelige finansielle midler og passende faglig bistand (4). I dette oejemed skal samarbejdet med henblik paa udviklingsfinansiering gennemfoeres paa meget liberale betingelser (5). Inden for rammerne af konventionen omfatter samarbejdet med henblik paa udviklingsfinansiering bl.a. investeringsprojekter og -programmer, sektorspecifikke og generelle importstoetteprogrammer, budgetmaessig stoette til afhjaelpning af den stramme interne finanssituation, stoette til foranstaltninger, der bidrager til at lette gaeldsbyrden og afhjaelpe betalingsbalanceproblemerne samt programmer vedroerende fagligt samarbejde (6). Konventionen indeholder endvidere bestemmelse om stoette fra Faellesskabet til strukturtilpasningsprogrammer i AVS-staterne (7).
5. Faellesskabets samlede finansielle bistand er fastsat til 12 000 mio. ECU for et tidsrum af fem aar fra den 1. marts 1990 (8). Stoerstedelen af disse midler skal ydes til AVS-staterne i form af gavebistand.
6. Den 16. juli 1990 indgik repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer forsamlet i Raadet en intern aftale om finansiering og forvaltning af Faellesskabets bistand inden for konventionen (9) (herefter benaevnt "den interne aftale"). I henhold til artikel 1 i den interne aftale opretter medlemsstaterne en syvende Europaeisk Udviklingsfond (herefter benaevnt "fonden"). Artikel 1 indeholder endvidere bestemmelse om de enkelte medlemsstaters bidrag til fonden. Artikel 32 indeholder foelgende bestemmelse:
"Gennemfoerelsesbestemmelserne til denne aftale er indeholdt i en finansforordning, som straks efter konventionens ikrafttraeden vedtages af Raadet med kvalificeret flertal, jf. artikel 21, stk. 4, paa grundlag af et udkast fra Kommissionen og efter udtalelse fra [Den Europaeiske Investeringsbank] for saa vidt angaar de bestemmelser, som vedroerer denne, samt fra den ved traktatens artikel 206 oprettede Revisionsret."
Det i artikel 21, stk. 4, omhandlede kvalificerede flertal er et flertal baseret paa, at medlemsstaternes stemmer tillaegges forskellig vaegt, der afspejler deres bidrag til fonden, hvorved der er tale om en anden ordning end ordningen i traktatens artikel 148, stk. 2.
7. I overensstemmelse med artikel 32 i den interne aftale forelagde Kommissionen i juni 1990 et udkast til finansforordning for Raadet og i oktober 1990 nogle aendringer til dette udkast. Ved skrivelse af 26. oktober 1990 anmodede Raadet om en udtalelse fra Parlamentet om Kommissionens aendrede udkast. Ved beslutning af 14. december 1990 (10) anfaegtede Parlamentet relevansen af det retlige grundlag for Kommissionens udkast. Parlamentet var af den opfattelse, at den foreslaaede finansforordning skulle vedtages paa grundlag af traktatens artikel 209, og at der burde vaere tale om en forordning efter traktatens artikel 189. Parlamentet opfordrede Kommissionen til at aendre sit forslag i overensstemmelse hermed. Ved beslutning af 14. maj 1991 (11) forkastede Parlamentet Kommissionens udkast med den begrundelse, at det var udtryk for en tilsidesaettelse af traktaten, herunder navnlig dennes artikel 199 og 209, og opfordrede Kommissionen til at forelaegge et nyt udkast, der tog hensyn til den almindelige finansforordning (12). Raadet fulgte ikke Parlamentets opfattelse. I stedet vedtog det den anfaegtede retsakt paa grundlag af den interne aftale.
8. Den anfaegtede retsakt er opdelt i seks afsnit. Afsnit I (artikel 1-7) indeholder bestemmelse om medlemsstaternes bidrag til fonden og fastlaegger de almindelige principper vedroerende indbetalinger til fonden. Afsnit II (artikel 8-43) omhandler forvaltningen af fonden. Dette afsnit fastlaegger regler om fondens indtaegter, om afholdelse, fastsaettelse, anvisning og betaling af udgifter for den, om fondens regnskab og om det ansvar, der paahviler de personer, som varetager opgaver i forbindelse hermed. Afsnit III (artikel 44-60) fastsaetter gennemfoerelsesforanstaltninger, og afsnit IV (artikel 61-68) omhandler de forpligtelser, som paahviler de udoevende organer. Afsnit V (artikel 69-77) fastlaegger regler for regnskabsaflaeggelse og revision af regnskaberne, og afsnit VI (artikel 78-79) indeholder nogle afsluttende bestemmelser.
9. Parlamentet goer gaeldende, at den anfaegtede retsakt blev udstedt paa et fejlagtigt retligt grundlag. Udgifter til udviklingsbistand i henhold til konventionen er udgifter for Faellesskabet. Retsakten burde derfor have vaeret udstedt paa grundlag af traktatens artikel 209, hvori det hedder:
"Paa forslag af Kommissionen og efter hoering af Europa-Parlamentet og udtalelse fra Revisionsretten skal Raadet med enstemmighed:
a) udstede regnskabsregulativer, som navnlig fastlaegger de naermere retningslinjer for opstillingen og gennemfoerelsen af budgettet og for regnskabsaflaeggelsen og revisionen ..."
10. Parlamentet har gjort gaeldende, at alle indtaegter og udgifter for Faellesskabet i henhold til traktatens artikel 199, der knaesaetter princippet om faellesskabsbudgettets enhed, skal opfoeres paa budgettet. Fravigelser af dette princip kan faellesskabslovgiver kun traeffe bestemmelse om inden for graenserne for sine befoejelser. En saadan fravigelse har ikke lovligt kunnet ske i form af en vedtagelse af den interne aftale.
11. Jeg bemaerker, at Parlamentet kan anlaegge sag med paastand om annullation af en retsakt udstedt af Raadet eller af Kommissionen, forudsat at to betingelser er opfyldt. Soegsmaalet skal alene sikre Parlamentets befoejelser, og det maa kun vaere baseret paa anbringender om, at disse er tilsidesat, jf. dommen i sag C-70/88 (Parlamentet mod Raadet (Tjernobyl-sagen) ) (13).
12. Parlamentet goer gaeldende, at Raadet ved ikke at udstede den anfaegtede retsakt paa grundlag af artikel 209, hvorefter Parlamentet skal hoeres, har tilsidesat dettes befoejelser. Parlamentet har i staevningen anfoert, at det fuldt ud stoetter, at der gives udviklingsbistand til AVS-staterne efter konventionen, og at det alene anfaegter den procedure, der er blevet fulgt med hensyn til virkeliggoerelsen af denne bistandsordning.
13. Den tvist, der ligger til grund for denne sag, er ikke ny. De finansielle bestemmelser i de fire Lomé-konventioner (ligesom tilfaeldet var med de Yaoundé-konventioner, der gik forud for disse) blev gennemfoert via en Europaeisk Udviklingsfond (14). For hver konvention blev der oprettet en saadan fond ved en intern aftale mellem medlemsstaterne. Parlamentet forlangte for foerste gang i 1973, at Den Europaeiske Udviklingsfond blev en del af budgettet, jf. Parlamentets beslutning af 14. februar 1973, punkt 7 (15). Parlamentet har flere gange siden gentaget sit forlangende, men uden held. Raadets beslutning om ikke at opfoere den femte Europaeiske Udviklingsfond, der blev oprettet i forbindelse med den anden Lomé-konvention, paa budgettet, var en af aarsagerne til, at Parlamentet forkastede forslaget til budget for regnskabsaaret 1980.
14. Kommissionen, der ikke har interveneret i denne sag, har ligeledes gjort sig til talsmand for, at Den Europaeiske Udviklingsfond opfoeres paa Faellesskabets budget (16). Revisionsretten har forfaegtet den samme opfattelse. I sin udtalelse om udkastet til finansforordning vedroerende den femte Europaeiske Udviklingsfond anfoerte Revisionsretten foelgende (17):
"... EUF' s finansielle interventioner har virkelig faellesskabskarakter, idet de straeber mod de samme udviklingsmaal som alle de andre aktioner til fordel for associerede og ikke-associerede lande, der er fastsat i det almindelige budget; de forvaltes af Faellesskabets organer, og de hoerer under Parlamentets decharge-befoejelser;
det forhold, at EUF' s udgifter har faellesskabskarakter, indebaerer en forpligtelse til at tage hoejde for princippet om faellesskabsudgifternes enhedskarakter, og dette princip tilsidesaettes, naar der for aktiviteter i forbindelse med ivaerksaettelse af Faellesskabets politik for udviklingssamarbejde til gunst for AVS-landene anvendes midler, der afviger fra dem, der anvendes ved alle andre foranstaltninger til fordel for udviklingslandene, og som er fastsat i finansforordningen af 21. december 1977 vedroerende De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget ..."
15. Medlemsstaterne har dog hele tiden afvist ideen om at opfoere Den Europaeiske Udviklingsfond paa Faellesskabets budget. Under de forhandlinger, der foerte til traktaten om Den Europaeiske Union, foreslog Kommissionen en aendring af traktatens artikel 199, hvorefter denne skulle indeholde bestemmelse om, at alle indtaegter og udgifter, herunder indtaegter og udgifter i forbindelse med Den Europaeiske Udviklingsfond, skulle opfoeres paa Faellesskabets budget. Dette forslag til aendring blev ikke vedtaget. Tvaertimod indeholder den til traktaten om Den Europaeiske Union knyttede slutakt en erklaering om Den Europaeiske Udviklingsfond, der lyder saaledes:
"Konferencen er enig om, at Den Europaeiske Udviklingsfond fortsat skal finansieres ved nationale bidrag i overensstemmelse med gaeldende bestemmelser."
16. Under den mundtlige forhandling forklarede Raadet, hvorfor medlemsstaterne foretraekker at finansiere udviklingsbistanden til AVS-staterne via direkte bidrag frem for en finansiering over Faellesskabets budget. Ifoelge Raadet goer oprettelsen af en europaeisk udviklingsfond det muligt at foretage en koordinering med hensyn til henholdsvis udviklingsbistanden til AVS-staterne i henhold til de forskellige Lomé-konventioner og de enkelte medlemsstaters udviklingsbistandspolitik. Visse medlemsstater yder bilateral udviklingsbistand til AVS-staterne og til andre udviklingslande. I nogle tilfaelde afspejler denne udviklingsbistand historiske forbindelser mellem en medlemsstat og visse udviklingslande. Ved de i artikel 1 i den interne aftale fastsatte bidrag fra de enkelte medlemsstater til fonden er der taget hensyn til medlemsstaternes bilaterale udviklingsbistand. Dette ville ikke vaere muligt, saafremt bistanden til AVS-staterne i henhold til konventionen blev integreret i Faellesskabets budget. Raadet anfoerte endvidere, at en finansiering af bistanden i henhold til konventionen ved direkte bidrag uden for rammerne af Faellesskabets budget er den mest hensigtsmaessige loesning set fra et faellesskabssynspunkt. Medlemsstaternes bidrag til Den Europaeiske Udviklingsfond kommer ud over, og er ikke en del af, Faellesskabets egne indtaegter. Tager man f.eks. regnskabsaaret 1984, hvor Kommissionens budgetforslag ramte det gaeldende loft for Faellesskabets egne indtaegter, bliver det aabenbart, at det er af betydning, at udviklingsbistanden til AVS-staterne finansieres ved direkte bidrag uden for rammerne af Faellesskabets budget.
17. Det boer fremhaeves, at selv om fonden ikke er en del af budgettet, falder dens udgifter ikke uden for Parlamentets og Revisionsrettens kontrolbefoejelser. I henhold til artikel 33 i den interne aftale skal Kommissionen ved afslutningen af hvert regnskabsaar vedtage forvaltningsregnskabet samt balancen for fonden. Efter artikel 33 gaelder det endvidere, at de transaktioner, der finansieres over fondens midler - med forbehold af de kontrol- og godkendelsesprocedurer, der er fastsat i vedtaegten for Den Europaeiske Investeringsbank, som finder anvendelse paa transaktioner, der finansieres over de af fondens midler, som Banken forvalter - er underlagt Revisionsrettens kontrolbefoejelser. Decharge for den finansielle forvaltning af fonden meddeles Kommissionen af Parlamentet efter henstilling fra Raadet, der traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal som omhandlet i artikel 21, stk. 4, i den interne aftale. De naermere regler for Revisionsrettens og Parlamentets rolle i denne forbindelse er fastlagt i afsnit V i den anfaegtede retsakt.
Formaliteten
18. Ved saerskilt processkrift har Raadet paastaaet den af Parlamentet anlagte sag afvist, saaledes at Domstolen undlader at behandle sagens realitet. Raadet har fremsat to anbringender til stoette for afvisningspaastanden. For det foerste er den anfaegtede retsakt ikke en retsakt, hvis lovlighed kan efterproeves, jf. traktatens artikel 173. For det andet er der ikke sket nogen tilsidesaettelse af Parlamentets befoejelser.
19. Hvad angaar sager, hvorunder Parlamentet goer gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af dets befoejelser, hersker der nogen usikkerhed, som retspraksis endnu ikke har fjernet, med hensyn til, i hvilket omfang anbringenderne henhoerer under formaliteten, og i hvilket omfang de henhoerer under realiteten (18). Da Domstolen har besluttet at behandle formaliteten og realiteten under ét, er denne sondring af ringe praktisk betydning i denne sag. Min opfattelse er i korthed foelgende. Er Parlamentets befoejelser ikke blevet tilsidesat, maa Raadet frifindes. Rejser den anfaegtede retsakt ikke spoergsmaal om Parlamentets befoejelser, kan disse ikke vaere blevet tilsidesat, og i saa fald maa sagen afvises.
20. Raadets foerste anbringende rejser klart et formalitetsspoergsmaal. Raadet erkender, at den anfaegtede retsakt er en retsakt udstedt af Raadet og ikke en retsakt hidroerende fra medlemsstaterne. Den anfaegtede retsakt blev imidlertid ikke udstedt paa grundlag af traktaten, men paa grundlag af en befoejelse, som Raadet er tillagt ved artikel 32 i den interne aftale. Da den anfaegtede retsakt er blevet udstedt uden for rammerne af traktaten, er der ikke tale om en EF-retsakt og saa meget mindre om en finansforordning i den i traktatens artikel 209 forudsatte betydning.
21. Ifoelge Raadet har dette ved at udstede den anfaegtede retsakt under alle omstaendigheder ikke tilsidesat Parlamentets befoejelser. Var den anfaegtede retsakt blevet udstedt paa grundlag af traktatens artikel 209, saaledes som Parlamentet haevder, at det burde vaere sket, ville Raadet have vaeret forpligtet til at hoere Parlamentet. Selv om artikel 32 i den interne aftale ikke indeholder bestemmelse om en hoering af Parlamentet, skete der rent faktisk en saadan hoering, foer Raadet udstedte den anfaegtede retsakt, og Parlamentet afgav udtalelse. Foelgelig udfyldte Parlamentet sin rolle i saa henseende, hvorfor der ikke er sket nogen tilsidesaettelse af dets befoejelser.
22. Den spanske regering, der har interveneret til stoette for Raadets paastande, har ligeledes paa grundlag af argumenter svarende til Raadets gjort gaeldende, at den af Parlamentet anlagte sag maa afvises.
23. Jeg vil indledningsvis droefte argumentet om, at Parlamentets befoejelser ikke er blevet tilsidesat, da Parlamentet under alle omstaendigheder blev hoert om den anfaegtede retsakt.
24. Det er ubestrideligt, at naar traktaten foreskriver en hoering, er en undladelse heraf udtryk for en tilsidesaettelse af Parlamentets befoejelser. Domstolen har fastslaaet, at Parlamentets befoejelser omfatter deltagelse i lovgivningsprocessen i Faellesskabet (19). Hvad naermere angaar kravet om hoering har Domstolen fastslaaet, at dette giver Parlamentet mulighed for at udfylde en rolle i lovgivningsprocessen og en befoejelse, der er afgoerende i forbindelse med den institutionelle balance, som traktaten tilsigter, jf. dommen i sag 138/79, Roquette Frères mod Raadet (20). I samme sag udtalte Domstolen, at en manglende hoering af Parlamentet i et tilfaelde, hvor traktaten foreskriver en saadan, er udtryk for en tilsidesaettelse af en vaesentlig formforskrift.
25. Det foelger heraf, at saafremt Raadet udsteder en retsakt paa et retligt grundlag, hvorefter der ikke gaelder noget krav om forudgaaende hoering af Parlamentet, selv om retsakten skulle have vaeret udstedt paa grundlag af en bestemmelse i traktaten, som foreskriver en saadan hoering, har Raadet dermed afvist at anerkende, at Parlamentet har haft et krav paa at blive hoert i forbindelse med udstedelsen af retsakten. Efter min opfattelse maa dette i sig selv udgoere en tilsidesaettelse af Parlamentets befoejelser. Det goer ikke nogen forskel, om Raadet anmoder Parlamentet om at udtale sig og tager hensyn til en saaledes fremsat opfattelse. En overholdelse af traktatens procedurekrav er en forpligtelse, som den paagaeldende institution ikke selv kan bestemme, om den vil overholde. Det er ikke tilstraekkeligt, at Raadet i form af en tjeneste goer, hvad det er forpligtet til. Denne opfattelse er en forudsaetning for, at der fuldt ud sker en iagttagelse af den i henhold til traktaten gaeldende institutionelle balance. Domstolen har endvidere fastslaaet, at det er traktaten, som regulerer spoergsmaalet om, hvorledes Faellesskabets institutioner traeffer afgoerelse, og at bestemmelserne herom hverken kan aendres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv (21).
26. Det savner endvidere grundlag, saaledes som Raadet og den spanske regering har gjort gaeldende, at retsvirkningerne af en obligatorisk hoering er de samme som retsvirkningerne af en fakultativ hoering. For det foerste er en manglende hoering af Parlamentet, naar traktaten foreskriver en saadan, som allerede naevnt udtryk for en tilsidesaettelse af en vaesentlig formforskrift. En manglende hoering, naar en saadan er rent fakultativ, ville ikke udgoere en tilsidesaettelse af en vaesentlig formforskrift. For det andet paahviler der, naar traktaten foreskriver en hoering, saavel Raadet som Parlamentet visse forpligtelser. Dette er ikke noedvendigvis tilfaeldet, naar en hoering sker udelukkende paa Raadets eget initiativ.
27. Naar en hoering er obligatorisk, er Raadet forpligtet til serioest at overveje Parlamentets udtalelse og til at tage behoerigt hensyn til de anbefalinger, der er indeholdt i udtalelsen. Raadet maa udtoemme "alle muligheder for at opnaa Parlamentets forudgaaende udtalelse" (22). Foelgelig er Raadet forpligtet til at give Parlamentet den noedvendige tid til at undersoege Kommissionens forslag og til, at det kan danne sig en begrundet mening. Det kan vaere noedvendigt for Raadet at anmode om en udtalelse fra Parlamentet mere end én gang om den samme retsakt, idet Domstolen har fastslaaet, at en ny hoering principielt er et krav, hver gang den endeligt vedtagne retsakt indholdsmaessigt adskiller sig fra det forslag, som Parlamentet tidligere er blevet hoert om (23). I tilfaelde, hvor traktaten ikke foreskriver nogen hoering af Parlamentet, men en saadan finder sted paa Raadets eget initiativ, vil Raadet derimod ikke vaere underlagt de samme forpligtelser.
28. Tilsvarende betragtninger gaelder, hvad angaar Parlamentet. Parlamentets deltagelse i lovgivningsprocessen kan ikke udelukkende ses som en befoejelse, men er ogsaa et ansvar, som er blevet paalagt Parlamentet, og som dette ikke kan unddrage sig. Naar en hoering er foreskrevet, er Parlamentet forpligtet til noeje at undersoege Kommissionens forslag og til behoerigt at overveje de problemstillinger, som det rejser.
29. Det foelger heraf, at hoering, naar en saadan er foreskrevet i traktaten, giver anledning til forpligtelser for saavel Raadet som Parlamentet. Dette er ikke noedvendigvis tilfaeldet, naar der er tale om fakultativ hoering. Der flyder to konsekvenser heraf. For det foerste har Parlamentet krav paa at vide, om Raadet indhenter en udtalelse, fordi der foreligger en forpligtelse hertil, eller om hoeringen blot sker, fordi Raadet vaelger at benytte denne fremgangsmaade. For det andet kan det ikke udelukkes, at det forhold, om der er tale om en obligatorisk eller fakultativ hoering, kan faa en indflydelse paa de deltagende institutioners holdning, som igen kan faa indvirkning paa resultatet af lovgivningsprocessen. F.eks. vil den omstaendighed, at der er tale om en fakultativ, henholdsvis obligatorisk, hoering, kunne faa betydning for Parlamentets holdning eller for, hvor stor en vaegt Raadet vil laegge paa Parlamentets udtalelse. Det er derfor ikke korrekt at sige, at en obligatorisk hoering ikke giver Parlamentet en stoerre mulighed for at faa indflydelse paa lovgivningsprocessen end en fakultativ hoering.
30. Sammenfattende er jeg af den opfattelse, at forudsaetter man, at det korrekte retlige grundlag for den anfaegtede retsakt var traktatens artikel 209, hvorefter der skal ske en forudgaaende hoering af Parlamentet, maa den omstaendighed, at den anfaegtede retsakt blev udstedt paa et retligt grundlag, som ikke foreskriver en saadan hoering, antages at vaere udtryk for en tilsidesaettelse af Parlamentets befoejelser, ogsaa selv om Parlamentet blev anmodet om, og afgav, en udtalelse. Foelgelig har spoergsmaalet om, hvorvidt Parlamentets befoejelser er blevet tilsidesat, sammenhaeng med spoergsmaalet om, hvorvidt den anfaegtede retsakt burde have vaeret udstedt paa grundlag af traktatens artikel 209.
31. Det andet anbringende til stoette for en afvisning, dvs. at den anfaegtede retsakt ikke er en retsakt, hvis lovlighed kan efterproeves efter artikel 173, har ligeledes sammenhaeng med sagens realitet.
32. Den anfaegtede retsakt blev udstedt uden for rammerne af traktaten, men det maa umiddelbart antages, at dette ikke i sig selv er tilstraekkeligt til, at artikel 173 ikke kan finde anvendelse paa den. I modsat fald ville faellesskabsinstitutionerne eller medlemsstaterne kunne omgaa faellesskabsrettens krav ved uden for rammerne af traktaten af udstede retsakter, som retteligt skulle udstedes paa grundlag af traktaten og i overensstemmelse med de heri fastsatte procedurer. Med henblik paa at sikre, at de gaeldende regler overholdes, har Domstolen fastslaaet, at der kan anlaegges annullationssoegsmaal til proevelse af enhver foranstaltning, som institutionerne traeffer bestemmelse om - uanset beskaffenhed og form - og som tilsigter at skabe retsvirkninger, jf. dommen i sag 22/70, Kommissionen mod Raadet (AETR-sagen) (24). Domstolen har endog fastslaaet, at den omstaendighed, at en retsakt udstedes i form af en beslutning truffet af medlemsstaterne forsamlet i Raadet, ikke er tilstraekkelig til, at artikel 173 ikke kan finde anvendelse, saafremt der i realiteten er tale om en retsakt udstedt af Raadet, jf. dommen i de forenede sager C-181/91 og C-248/91, Parlamentet mod Raadet, dom af 30. juni 1993 (Bangladesh-sagen). I naervaerende sag, hvor det ikke bestrides, at der er tale om en retsakt udstedt af Raadet, maa Domstolen saa meget mere kunne gaa ind paa retsaktens indhold og retsvirkninger tillige med de rammer, inden for hvilke retsakten blev udstedt, med henblik paa at afgoere, om der er tale om en retsakt, hvis lovlighed kan efterproeves.
33. Da jeg saaledes er af den opfattelse, at begge anbringender til stoette for sagens afvisning har sammenhaeng med sagens realitet, gaar jeg nu over til en droeftelse af de af parternes argumenter vedroerende realiteten, som angaar spoergsmaalet om det korrekte retlige grundlag for den anfaegtede retsakt.
34. Jeg erindrer om, at kernen i Parlamentets raesonnement er, at den i konventionen fastsatte udviklingsbistand til AVS-staterne maa anses som udgifter for Faellesskabet, hvorfor de naermere regler vedroerende bistandens gennemfoerelse boer vedtages paa grundlag af traktatens artikel 209. Raadet og den spanske regering har bestridt rigtigheden af denne opfattelse. Det maa derfor undersoeges, hvorvidt udviklingsbistanden til AVS-staterne med rette boer anses som udtryk for udgifter for Faellesskabet eller som udtryk for udgifter for medlemsstaterne.
Udviklingsbistanden til AVS-staterne
35. Foer jeg gaar over til en mere indgaaende droeftelse af parternes argumenter, finder jeg det hensigtsmaessigt kortfattet at redegoere for Domstolens praksis vedroerende Faellesskabets kompetence udadtil.
36. Visse bestemmelser i traktaten indeholder udtrykkelig hjemmel for Faellesskabet til at indgaa internationale aftaler. Traktatens artikel 113 foreskriver saaledes, at den faelles handelspolitik skal vaere baseret paa ensartede principper, bl.a. for saa vidt angaar indgaaelse af told- og handelsaftaler. I artikel 238, paa grundlag af hvilken konventionen blev indgaaet, hedder det, at Faellesskabet med et tredjeland, en sammenslutning af stater eller en international organisation kan indgaa aftaler, hvorved der skabes en associering med gensidige rettigheder og forpligtelser, faelles optraeden og saerlige procedureregler.
37. Domstolen har imidlertid fastslaaet, at en kompetence til at paatage sig internationale forpligtelser ikke blot kan fremgaa udtrykkeligt af traktaten, men ogsaa forudsaetningsvis af bestemmelserne heri. Navnlig gaelder det, at saafremt der med henblik paa virkeliggoerelsen af en bestemt maalsaetning i faellesskabsretten er tillagt Faellesskabets institutioner kompetence indadtil, har Faellesskabet kompetence til at paatage sig de noedvendige internationale forpligtelser til gennemfoerelsen af denne maalsaetning, ogsaa selv om der ikke findes nogen udtrykkelig bestemmelse herom (25).
38. Faellesskabets kompetence til at indgaa en international aftale kan vaere eksklusiv eller sideloebende med en kompetence for medlemsstaterne. Den eksklusive karakter af Faellesskabets kompetence kan udspringe af en bestemmelse i traktaten, saaledes som det er tilfaeldet med den faelles handelspolitik efter traktatens artikel 113 (26). Spoergsmaalet kan ogsaa afhaenge af raekkevidden af de foranstaltninger, som Faellesskabets institutioner har truffet med henblik paa anvendelsen af traktatens bestemmelser, jf. udtalelse 2/91 af 19. marts 1993 om Den Internationale Arbejdsorganisations konvention nr. 170 vedroerende sikkerhed i forbindelse med anvendelse af kemikalier paa arbejdspladsen (27).
39. I dommen i AETR-sagen antog Domstolen, at efterhaanden som Faellesskabet med henblik paa at gennemfoere en faelles politik efter traktaten udsteder bestemmelser indeholdende faelles regler, mister medlemsstaterne deres kompetence til at paatage sig forpligtelser over for tredjelande, som kan beroere disse regler eller aendre deres raekkevidde (28). I forhold til AETR-sagen gik Domstolen endnu laengere i udtalelse 2/91. I denne udtalelse fastslog Domstolen, at faellesskabsrettens kompetencefortabende virkning ikke er begraenset til tilfaelde, hvor Faellesskabet har udstedt regler inden for rammerne af en faelles politik. Medlemsstaterne kan heller ikke paatage sig internationale forpligtelser med bestemmelser, der kan beroere eller aendre raekkevidden af bestaaende faellesskabsforanstaltninger paa omraader, som ikke er omfattet af en faelles politik (29).
40. Hvad angaar udviklingsbistanden til AVS-staterne foreligger der intet i traktaten eller i bestemmelser, som faellesskabsinstitutionerne har udstedt i medfoer af denne, der tyder paa, at Faellesskabets kompetence skulle vaere eksklusiv. I mangel af holdepunkter til stoette for den modsatte opfattelse maa det antages, at Faellesskabet og medlemsstaterne paa dette omraade har en delt kompetence. Foelgelig kan ikke alene Faellesskabet, men ogsaa medlemsstaterne, saavel individuelt som kollektivt, indgaa internationale aftaler med henblik paa ydelse af udviklingsbistand til AVS-staterne.
41. En yderligere betragtning stoetter den opfattelse, at Faellesskabets kompetence med hensyn til udviklingsbistand til AVS-staterne er sideloebende med en kompetence for medlemsstaterne. Konventionens afsnit om samarbejde med henblik paa udviklingsfinansiering indeholder bestemmelser vedroerende katastrofebistand (30). I henhold til artikel 254 ydes der katastrofebistand til AVS-stater, der som foelge af naturkatastrofer eller ekstraordinaere omstaendigheder med tilsvarende virkninger har alvorlige oekonomiske og sociale vanskeligheder af exceptionel karakter. Denne bistand har derfor i det vaesentlige karakter af humanitaer bistand. I Bangladesh-sagen fastslog Domstolen, at Faellesskabets kompetence hvad angaar humanitaer bistand ikke er eksklusiv, og at der ikke bestaar noget forbud for medlemsstaterne mod kollektivt at udoeve deres kompetence paa dette omraade (31).
42. Parlamentet har erkendt, at paa omraader, hvor Faellesskabet og medlemsstaterne har en sideloebende kompetence, kan saavel Faellesskabet som medlemsstaterne handle. Parlamentet anfoerer imidlertid, at naar Faellesskabet én gang har udoevet sin kompetence, kan medlemsstaterne ikke laengere udoeve deres. Efter Parlamentets opfattelse er det en foelge af, at Faellesskabet udoever sin kompetence paa et bestemt omraade, at medlemsstaterne mister deres kompetence til at handle paa dette.
43. Parlamentet goer gaeldende, at da Faellesskabet efter konventionen paatog sig forpligtelsen til at yde udviklingsbistand til AVS-staterne, er medlemsstaterne udelukket fra at handle paa dette omraade. Til stoette herfor har Parlamentet henvist til Domstolens dom i sag 804/79, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (32), der angik artikel 102 i 1972-tiltraedelsesakten, og i AETR-sagen.
44. Laegger man Parlamentets opfattelse til grund, er det en konsekvens heraf, at Faellesskabet og medlemsstaterne ikke kan optraede samlet hvad angaar ydelse af udviklingsbistand til AVS-staterne, og herudover, at medlemsstaterne ikke direkte kan paatage sig de oekonomiske byrder, der foelger af konventionen. Jeg mener dog ikke, at den naevnte opfattelse er antagelig.
45. De sager, som Parlamentet henviser til, stoetter ikke det synspunkt, at hvor Faellesskabet og medlemsstaterne har en sideloebende kompetence, foelger det noedvendigvis af, at Faellesskabet har udoevet sin kompetence, at medlemsstaterne er udelukket fra at handle.
46. Den afgoerende forskel mellem henholdsvis sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige og naervaerende sag er, at foerstnaevnte sag drejede sig om et omraade, hvor Faellesskabets kompetence var "fuldstaendig og endelig" og ikke et omraade, hvor Faellesskabet og medlemsstaterne har en sideloebende kompetence. Der er intet i Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, som stoetter, at hvor Faellesskabet udoever sin kompetence paa et omraade, inden for hvilket Faellesskabet og medlemsstaterne har en sideloebende kompetence, er medlemsstaterne under alle omstaendigheder udelukket fra at udoeve deres kompetence.
47. Parlamentets opfattelse stoettes heller ikke af Domstolens dom i AETR-sagen. I AETR-sagen beskaeftigede Domstolen sig, som i udtalelse 2/91, med spoergsmaalet om forholdet mellem Faellesskabets kompetence indadtil og udadtil. Der er ikke spoergsmaal om dette forhold i naervaerende sag. Paatog medlemsstaterne sig en forpligtelse til at yde udviklingsbistand til AVS-staterne, ville dette ikke beroere interne regler udstedt af Faellesskabet.
48. Det er aabenbart, at naar Faellesskabet har indgaaet en international aftale, hvis genstand er omfattet af en sideloebende kompetence for Faellesskabet og medlemsstaterne, paahviler der medlemsstaterne visse forpligtelser, som udspringer af traktatens artikel 5. Navnlig er medlemsstaterne forpligtet til at lette Faellesskabets opfyldelse af dets forpligtelser i henhold til aftalen, og de maa afholde sig fra ensidigt at traeffe foranstaltninger, som kan undergrave deres forpligtelse til at handle samlet inden for rammerne af aftalen.
49. Det maa ligeledes paa grundlag af Domstolens dom i AETR-sagen og dens udtalelse 2/91 antages, at naar Faellesskabet indgaar en international aftale, er medlemsstaterne udelukket fra at traeffe nogen foranstaltninger, der kan beroere aftalen eller aendre dens raekkevidde. Den naermere afgraensning af medlemsstaternes forpligtelse i saa henseende kan ikke fastlaegges abstrakt, men beror paa den paagaeldende aftale. Som Raadet anfoerte under den mundtlige forhandling, er risikoen, hvad angaar udviklingsbistand til tredjelande, for, at handlinger fra medlemsstaternes side undergraver Faellesskabets politik, meget mindre end paa andre omraader som f.eks. socialpolitik.
50. Det synspunkt, som Parlamentet navnlig gjorde gaeldende under den mundtlige forhandling, er imidlertid ikke antageligt, nemlig at naar Faellesskabet paatager sig en forpligtelse ved at indgaa en international aftale, udelukker dette noedvendigvis medlemsstaterne fra sammen med Faellesskabet at paatage sig den paagaeldende forpligtelse. Det maa som hovedregel antages, at er der tale om et omraade, hvor Faellesskabet og medlemsstaterne har en sideloebende kompetence, kan Faellesskabet og medlemsstaterne sideloebende udoeve denne kompetence ved sammen at handle og paatage sig forpligtelser i forhold til andre.
51. Den opfattelse, at Faellesskabet og medlemsstaterne kan handle i faellig paa et omraade, hvor der foreligger en sideloebende kompetence, stoettes ogsaa af Domstolens dom i Bangladesh-sagen. Domstolen gjorde det heri klart, at det er retligt muligt for medlemsstaterne at bidrage med de noedvendige midler til finansiering af humanitaer bistand og for Kommissionen at paatage sig at koordinere denne bistand.
52. Man kan endvidere i denne sammenhaeng skele til traktaten om Den Europaeiske Union, selv om denne traktat ikke var traadt i kraft paa det relevante tidspunkt. Ved traktaten om Den Europaeiske Union indsaettes der et nyt afsnit i EF-traktatens tredje del, "Udviklingssamarbejde" (afsnit XVII). I henhold til artikel 130 U, stk. 1, er Faellesskabets politik med hensyn til udviklingssamarbejde et supplement til medlemsstaternes politik. Artikel 130 X lyder saaledes:
"1. Faellesskabet og medlemsstaterne samordner deres politik med hensyn til udviklingssamarbejde og foerer samraad om deres bistandsprogrammer, herunder i internationale organisationer og paa internationale konferencer. De kan ivaerksaette faelles aktioner. Medlemsstaterne bidrager om noedvendigt til ivaerksaettelsen af Faellesskabets bistandsprogrammer.
2. Kommissionen kan tage ethvert passende initiativ for at fremme den i stk. 1 omhandlede samordning."
Det er saaledes aabenbart, at udviklingspolitik efter disse bestemmelser er et omraade, hvor Faellesskabet og medlemsstaterne har en sideloebende kompetence.
53. Jeg mener herefter, at Faellesskabet og medlemsstaterne retmaessigt sammen kan paatage sig forpligtelsen til at yde udviklingsbistand til AVS-staterne. Jeg er endvidere af den opfattelse, at da Faellesskabet og medlemsstaterne har en sideloebende kompetence paa dette omraade, kan de lovligt sammen indgaa aftale om, at de til finansiering af udviklingsbistanden noedvendige midler skal ydes direkte af medlemsstaterne uden for rammerne af Faellesskabets budget.
54. Jeg erindrer dog om Revisionsrettens opfattelse, hvorefter en af grundene til, at Den Europaeiske Udviklingsfonds finansielle interventioner har faellesskabskarakter og boer indgaa i Faellesskabets budget, er, at de straeber mod de samme udviklingsformaal som andre aktioner til fordel for de associerede og ikke-associerede lande, der er fastsat i budgettet (33). Ifoelge en tilsvarende opfattelse burde Den Europaeiske Udviklingsfond indgaa i budgettet, for saa vidt udgifter i forbindelse med det faglige og finansielle samarbejde med Middelhavslandene, der er af samme karakter som udgifterne til finansiering af stoetten i henhold til konventionen, blev en del af Faellesskabets budget med virkning fra 1978 (34).
55. De naevnte opfattelser er ikke antagelige. Da Faellesskabet og medlemsstaterne med hensyn til udviklingsbistand har en sideloebende kompetence, kan de ivaerksaette faelles aktioner og indgaa aftale om, at de i denne forbindelse noedvendige udgifter skal baeres direkte af medlemsstaterne uden for rammerne af Faellesskabets budget. Den omstaendighed, at udgifter til finansiering af udviklingsbistand tidligere har vaeret en del af budgettet, er ikke ensbetydende med, at disse udgifter altid skal indgaa i budgettet.
56. Rigtigheden af den konklusion, at medlemsstaterne direkte kan yde de bidrag, der er noedvendige for at finansiere udviklingsbistanden i henhold til konventionen, bekraeftes af Domstolens afgoerelse i udtalelse 1/78 om udkastet til en international overenskomst om naturgummi (35). I denne udtalelse droeftede Domstolen spoergsmaalet om foreneligheden med traktaten af udkastet til den internationale overenskomst om naturgummi, der var genstand for forhandlinger inden for De Forenede Nationers udenrigshandels- og udviklingskonference (UNCTAD). Ifoelge Kommissionen var udkastet til overenskomst omfattet af Faellesskabets eksklusive kompetence. Raadet gjorde gaeldende, at overenskomsten delvis var omfattet af Faellesskabets kompetence, delvis af medlemsstaternes, og at den derfor burde indgaas som en blandet aftale.
57. Domstolen antog, at udkastet til overenskomsten som foelge af overenskomstens genstand og maalsaetninger faldt ind under bestemmelsen i traktatens artikel 113 om den faelles handelspolitik. Da spoergsmaalet om, hvorvidt overenskomsten skulle finansieres via Faellesskabets budget eller direkte af medlemsstaterne, paa det paagaeldende stadium af forhandlingerne imidlertid endnu ikke var blevet afgjort, lod Domstolen det staa aabent, hvorvidt Faellesskabet havde en eksklusiv kompetence til at indgaa overenskomsten. Domstolen fandt, at saafremt udgifterne til finansiering af det stoedpudelager, som ville blive oprettet ved overenskomsten, skulle baeres af Faellesskabets budget, ville Faellesskabet have en eksklusiv kompetence. Saafremt udgifterne derimod skulle baeres direkte af medlemsstaterne, ville disse have en sideloebende kompetence. Indtil dette spoergsmaal var afgjort, kunne medlemsstaterne lovligt deltage i forhandlingerne om udkastet til overenskomst. Domstolen naaede frem til denne konklusion paa det grundlag, at de finansielle bestemmelser i overenskomsten indtog en central plads i overenskomstens struktur (36). Det maa derfor antages, at naar finansielle bestemmelser i en aftale indtager en central plads i dennes struktur, kan det afgoeres, om Faellesskabet har en eksklusiv kompetence, eller om medlemsstaterne har en sideloebende kompetence til indgaa den paagaeldende aftale, netop paa grundlag af, hvorvidt medlemsstaterne er villige til direkte at paatage sig de oekonomiske forpligtelser, der udspringer af aftalens bestemmelser.
58. Det foelger ligeledes af udtalelse 1/78, at indtager de finansielle bestemmelser i en aftale en central plads i dennes struktur, kan medlemsstaterne direkte paatage sig de oekonomiske byrder, som udspringer af aftalen, uanset at denne er omfattet af et omraade, inden for hvilket Faellesskabet normalt har en eksklusiv kompetence. Medlemsstaterne kan saa meget mere paatage sig de oekonomiske byrder, der udspringer af en aftale, hvis genstand er omfattet af et omraade, inden for hvilket Faellesskabets kompetence er sideloebende med en kompetence for medlemsstaterne.
59. Domstolens afgoerelse i udtalelse 1/78 er ikke uforenelig med den eksklusive karakter af Faellesskabets kompetence for saa vidt angaar den faelles handelspolitik. Faellesskabets kompetence er fortsat eksklusiv i den forstand, at medlemsstaterne ikke ensidigt kan paatage sig internationale forpligtelser for i henseende til forbindelserne udadtil at varetage deres egne interesser individuelt, saaledes at dette kan undergrave varetagelsen af Faellesskabets faelles interesser. Som Domstolen har fastslaaet (37):
"Hverken de 'interne' eller de 'eksterne' foranstaltninger, Faellesskabet fastsaetter inden for rammerne af den faelles handelspolitik, forudsaetter noedvendigvis for at vaere i overensstemmelse med traktaten en overfoersel til Faellesskabets institutioner af de forpligtelser og de finansielle byrder, foranstaltningerne indebaerer: Formaalet med saadanne foranstaltninger er udelukkende at erstatte medlemsstaternes ensidige handlinger inden for det paagaeldende omraade med en faelles handling paa grundlag af faelles principper for hele Faellesskabet."
Domstolens praksis bekraefter dermed, at spoergsmaalet om, hvorvidt Faellesskabets kompetence til at indgaa en aftale er eksklusiv eller sideloebende med en kompetence for medlemsstaterne, ikke noedvendigvis er afgoerende for, om det er Faellesskabet eller medlemsstaterne, der er ansvarlige for de oekonomiske byrder, som udspringer af den paagaeldende aftale.
60. Der kan naeppe herske megen tvivl om, at bestemmelserne om samarbejde med henblik paa udviklingsfinansiering er et afgoerende led i konventionens struktur. Ydelsen af udviklingsbistand til AVS-staterne er afgoerende for virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med konventionen og udgoer en af hovedhjoernestenene i AVS/EOEF-samarbejdet. Naar henses til Domstolens afgoerelse i udtalelse 1/78, maa medlemsstaterne herefter direkte, uden for rammerne af Faellesskabets budget, kunne stille de midler til raadighed, der er noedvendige for at finansiere udviklingsbistanden til AVS-staterne i henhold til konventionen.
61. Parlamentet har imidlertid gjort gaeldende, at det kan udledes af konventionens ordlyd og af de reale hensyn, der ligger til grund for konventionen, at forpligtelsen til at yde oekonomisk bistand til AVS-staterne er en forpligtelse, som Faellesskabet alene har paataget sig. I sine skriftlige indlaeg og under den mundtlige forhandling har Parlamentet lagt stor vaegt paa dette argument.
62. Parlamentet henviser til praeamblen til konventionen, hvorefter henholdsvis medlemsstaterne, Faellesskabet og AVS-staterne er separate kontraherende parter. Overalt i konventionens operative bestemmelser og i dens afsluttende bestemmelser sondres der klart mellem forpligtelser, som Faellesskabet paatager sig, og forpligtelser, som medlemsstaterne paatager sig. Parlamentet goer paa dette grundlag gaeldende, at Faellesskabet ved konventionen over for AVS-staterne har paataget sig folkeretlige forpligtelser, som adskiller sig fra dem, medlemsstaterne har paataget sig.
63. Ifoelge Parlamentet fremgaar det af konventionens artikel 231, som omtaler "Faellesskabets ... finansielle bistand", og af artikel 1 i finansprotokollen, hvori samme begreb optraeder, at forpligtelsen til at yde finansiel bistand til AVS-staterne er en forpligtelse, som alene Faellesskabet, men ikke medlemsstaterne, har paataget sig. AVS-staterne kan kun af Faellesskabet, men ikke direkte af medlemsstaterne, kraeve, at denne bistand ydes.
64. Raadet har gjort gaeldende, at begrebet "Faellesskabet" i artikel 231 ikke kan opfattes saaledes, at det omfatter Faellesskabet under udelukkelse af medlemsstaterne, idet Faellesskabet herved blot maa opfattes som en part omfattende saavel Faellesskabet som medlemsstaterne, der staar over for AVS-staterne som den anden part. I replikken har Parlamentet gjort gaeldende, at begrebet "Faellesskabet" ingen steder i konventionen optraeder saaledes, at det ogsaa maa antages at omfatte medlemsstaterne. Parlamentet henviser til en raekke bestemmelser i konventionen og anfoerer, at hvor forfatterne til denne oenskede at sigte til saavel Faellesskabet som medlemsstaterne, gjorde de dette udtrykkeligt eller anvendte begrebet "kontraherende part".
65. Udtalelse 1/78 angik ifoelge Parlamentet spoergsmaalet om finansieringen af en aftale, foer denne blev indgaaet. Denne afgoerelse fra Domstolen er ikke relevant i naervaerende sag, hvor forholdet er det, at Faellesskabet efter konventionens indhold har paataget sig forpligtelsen til at yde bistand.
66. Jeg forstaar det af Parlamentet anfoerte saaledes, at naar der er tale om en blandet aftale, og det udelukkende er Faellesskabet, men ikke medlemsstaterne, der paatager sig en forpligtelse til at yde bistand, kan medlemsstaterne ikke finansiere denne bistand ved direkte bidrag uden for rammerne af Faellesskabets budget.
67. Jeg finder ikke dette argument overbevisende. Efter min opfattelse maa det - i hvert fald i tilfaelde, hvor Faellesskabet og medlemsstaterne har en sideloebende kompetence til at yde finansiel bistand til tredjelande - gaelde, at den omstaendighed, at Faellesskabet alene har paataget sig en traktatretlig forpligtelse til at yde den paagaeldende bistand, ikke i sig selv er ensbetydende med, at de udgifter, der er noedvendige for at kunne finansiere bistanden, er en udgift for Faellesskabet, som maa indgaa i Faellesskabets budget. Saa laenge medlemsstaterne direkte kan paatage sig de oekonomiske byrder, der udspringer af en international aftale, som saavel Faellesskabet som medlemsstaterne er part i, er der ingen grund til, at denne kompetence skulle begraenses af, at det er et led i aftalen, at alene Faellesskabet skal vaere aftalemaessigt forpligtet i forhold til den anden part i aftalen.
68. Under alle omstaendigheder kan jeg ikke tilslutte mig Parlamentets opfattelse, hvorefter forpligtelsen til at yde bistand ifoelge konventionens ordlyd og de reale hensyn, der ligger til grund for den, alene paahviler Faellesskabet.
69. Konventionen blev indgaaet som en blandet aftale (dvs. af Faellesskabet og medlemsstaterne i faellig), og den har i det vaesentlige en bilateral karakter. Dette fremgaar klart af artikel 1, hvori det hedder, at konventionen er indgaaet mellem Faellesskabet og dets medlemsstater paa den ene side og AVS-staterne paa den anden side. Naar der foreligger en blandet aftale, er Faellesskabet og medlemsstaterne forpligtet i faellig, medmindre aftalens bestemmelser peger i den modsatte retning (38).
70. Det er rigtigt, at der i konventionens tredje del, afsnit III, henvises til "Faellesskabets finansielle bistand", men dette behoever man ikke at forstaa saaledes, at der sigtes til, at Faellesskabet, men ikke medlemsstaterne, har paataget sig forpligtelsen til at yde bistanden. Som anfoert af Raadet kan begrebet "Faellesskabet" i denne sammenhaeng sigte til saavel Faellesskabet som medlemsstaterne.
71. Rigtigheden af denne fortolkning stoettes af artikel 223, som hvad angaar samarbejde med henblik paa udviklingsfinansiering indeholder bestemmelse om, at medmindre andet er fastsat i konventionen, vedtages enhver afgoerelse, der kraever "en af de kontraherende parters" godkendelse, eller den anses for vedtaget, 60 dage efter meddelelsen. Hvis det var rigtigt, saaledes som Parlamentet goer gaeldende, at forpligtelsen til at yde bistand kun paahviler Faellesskabet, ville artikel 223 ikke have indeholdt nogen henvisning til "en af de kontraherende parter", hvilket sigter til Faellesskabet og medlemsstaterne paa den ene side og AVS-staterne paa den anden side. Bestemmelsen ville i stedet have henvist til Faellesskabet og AVS-staterne.
72. Jeg bemaerker, at hverken konventionen eller finansprotokollen indeholder nogen angivelse af, hvorledes bistanden vil blive finansieret. Efter min opfattelse taler den omstaendighed, at medlemsstaterne er blevet enige om direkte at stille de til finansiering af bistanden noedvendige midler til raadighed, i sig selv med meget stor styrke for, at de har paataget sig en faelles forpligtelse sammen med Faellesskabet efter konventionen.
73. Rigtigheden af denne fortolkning bekraeftes, saafremt man anskuer konventionen fra AVS-staternes side. Det forhold, at bistandens finansieringsmaade saavel som bestemmelserne om bistandens forvaltning blev overladt til Faellesskabet og medlemsstaterne at traeffe afgoerelse om uden deltagelse af AVS-staterne, peger i retning af, at de kontraherende parters hensigt var, at Faellesskabet og medlemsstaterne ville paatage sig en faelles forpligtelse til at yde bistanden, saaledes at dens finansieringsmaade skulle vaere et internt anliggende for Faellesskabet.
74. Jeg bemaerker endvidere, at konventionen er den seneste i en raekke konventioner, i forbindelse med hvilke lignende finansielle arrangementer gjaldt. Som allerede naevnt paatog medlemsstaterne sig direkte at stille de midler til raadighed, der var noedvendige for at finansiere udviklingsbistanden i henhold til de forskellige Yaoundé- og Lomé-konventioner, der gennem tiden har efterfulgt hinanden. Dette stoetter ligeledes, at medlemsstaterne har paataget sig en faelles forpligtelse sammen med Faellesskabet til at yde den i konventionen fastsatte udviklingsbistand.
75. Jeg kan derfor ikke vaere enig i, at henvisningen i konventionen til "Faellesskabets finansielle bistand" indebaerer, at forpligtelsen til at yde bistand alene paahviler Faellesskabet. Saafremt det havde vaeret de kontraherende parters hensigt, at denne forpligtelse alene skulle paahvile Faellesskabet under udelukkelse af medlemsstaterne, ville de have gjort dette klart i konventionen.
76. Der er ingen tvivl om, at bistanden til AVS-staterne efter konventionen er en faellesskabsbistand i den forstand, at den ydes fra EF-siden. Bistanden staar i denne henseende i modsaetning til bilateral bistand, som medlemsstaterne yder til AVS-staterne. Artikel 17 og 19 i den interne aftale indeholder bestemmelser, som skal sikre koordination og en hoejere grad af komplementaritet mellem den af Faellesskabet ydede bistand og den bilaterale bistand, som medlemsstaterne yder. Dermed er imidlertid ikke sagt, at bistanden i henhold til konventionen ikke kan finansieres gennem direkte bidrag fra medlemsstaterne uden for rammerne af Faellesskabets budget.
77. Min konklusion er, at udviklingsbistanden i henhold til konventionen ikke er en udgift for Faellesskabet, og at bistanden ikke behoever at indgaa i budgettet. Det foelger heraf, at det ikke var noget krav, at den anfaegtede retsakt skulle udstedes paa grundlag af traktatens artikel 209, hvorefter Parlamentet forinden skal hoeres. I modsaetning til, hvad Parlamentet har gjort gaeldende, opstaar det spoergsmaal derfor ikke, om dets befoejelser er blevet tilsidesat. Den af Parlamentet anlagte sag maa for for saa vidt afvises. Er dette rigtigt, er det ufornoedent at tage stilling til det andet formalitetsspoergsmaal, dvs. om den anfaegtede retsakt er en retsakt, hvis lovlighed kan efterproeves. For fuldstaendighedens skyld vil jeg dog undersoege dette spoergsmaal.
Den anfaegtede retsakts karakter
78. Jeg erindrer om, at Raadet og den spanske regering har gjort gaeldende, at den anfaegtede retsakt ikke er en retsakt, hvis lovlighed kan efterproeves, idet den ikke blev udstedt paa grundlag af Raadets befoejelser i henhold til traktaten, men paa grundlag af en befoejelse, som medlemsstaterne har tillagt Raadet.
79. Parlamentet har bestridt dette. Det anfoerer, at Raadet ikke kan handle uden for rammerne af traktaten paa grundlag af en befoejelse, som medlemsstaterne tillaegger det. Subsidiaert goer Parlamentet gaeldende, at den anfaegtede retsakt, naar henses til dens indhold og form, har alle de kendetegn, som er forbundet med en EF-retsakt. Saafremt det antages, at Raadet kunne handle uden for rammerne af traktaten, boer den anfaegtede retsakt annulleres, fordi den blev udstedt efter en fremgangsmaade og i en form, der strider mod dens beskaffenhed.
80. Jeg vil foerst undersoege spoergsmaalet om, hvorvidt Raadet havde befoejelse til at udstede den anfaegtede retsakt paa grundlag af den interne aftale. Derefter vil jeg droefte den anfaegtede retsakts karakter.
81. Det savner grundlag, naar Parlamentet i sine skriftlige indlaeg goer gaeldende, at en faellesskabsinstitution aldrig kan handle paa grundlag af en befoejelse, som medlemsstaterne har tillagt den. I Bangladesh-sagen fastslog Domstolen, at det ikke var udelukket for Kommissionen at paatage sig at koordinere en kollektiv foranstaltning, som medlemsstaterne havde truffet beslutning om (39). Det, som der i dette tilfaelde var spoergsmaal om, var forvaltningen af en humanitaer bistand til Bangladesh, som medlemsstaterne forsamlet i Raadet havde truffet beslutning om.
82. Som anfoert af Raadet er der andre tilfaelde af, at medlemsstaterne bemyndiger en faellesskabsinstitution til at handle paa deres vegne paa et omraade, som er omfattet af medlemsstaternes kompetence. Dette kan vaere oenskeligt ud fra hensigtsmaessighedssynspunkter. I forbindelse med blandede aftaler giver medlemsstaterne saaledes Kommissionen bemyndigelse til at forhandle med den anden part i aftalen paa deres vegne og under forbehold af deres accept, hvad angaar dele af aftalen, som er omfattet eller maa antages at vaere omfattet af deres eksklusive kompetence. Kommissionen har ligeledes paataget sig at foere forhandlingerne paa medlemsstaternes vegne i forbindelse med aftaler med henblik paa nye staters tiltraedelse af Faellesskabet i medfoer af traktatens artikel 237, selv om traktaten ikke indeholder bestemmelse om, at dette paahviler Kommissionen. Inden for det europaeiske udenrigspolitiske samarbejde, jf. artikel 30 i Den Europaeiske Faelles Akt, havde Raadet ofte en funktion, som ikke var tillagt det ved denne bestemmelse, men af medlemsstaterne.
83. Det foelger heller ikke af traktatens artikel 4, stk. 1, som Parlamentet har lagt stor vaegt paa i sine skriftlige indlaeg, at en faellesskabsinstitution aldrig kan handle paa grundlag af en befoejelse, som medlemsstaterne tillaegger den. I henhold til artikel 4, stk. 1, handler hver institution inden for rammerne af de befoejelser, som er tillagt den ved traktaten. Hovedformaalet med denne bestemmelse er at fastlaegge faellesskabsinstitutionernes forfatningsretlige stilling i forhold til medlemsstaternes. Bestemmelsen goer det klart, at faellesskabsinstitutionerne ikke besidder umiddelbare befoejelser, men kun de befoejelser, som udtrykkeligt eller forudsaetningsvis er tillagt dem ved traktaten. Befoejelser, som ikke er tillagt dem, henhoerer under medlemsstaterne. Det foelger af artikel 4, stk. 1, at en faellesskabsinstitution ikke maa tiltage sig noget af den kompetence, der henhoerer under medlemsstaterne, og at en faellesskabsinstitution heller ikke kan handle i strid med traktatens krav. Formaalet med bestemmelsen er imidlertid ikke at udelukke, at en faellesskabsinstitution kan paatage sig opgaver, som medlemsstaterne overlader til den.
84. En faellesskabsinstitution kan derfor paa vegne af medlemsstaterne paatage sig visse opgaver, der ligger uden for rammerne af traktaten, forudsat at der er tale om opgaver og maader, de udfoeres paa, som er forenelige med institutionens forpligtelser i henhold til traktaten. Om dette er tilfaeldet, kan Domstolen efterproeve.
85. Der kan som hovedregel maaske sondres mellem udoevende og lovgivningsmaessige funktioner. Det er mere antageligt, at en faellesskabsinstitution paatager sig en udoevende funktion paa grundlag af en befoejelse fra medlemsstaterne hertil, som f.eks. at koordinere en foranstaltning, som medlemsstaterne har truffet beslutning om, eller at repraesentere medlemsstaternes kollektive interesser over for tredjelande, end at acceptere, at en faellesskabsinstitution, saerlig Raadet, kan optraede som lovgivningsmagt efter en befoejelse fra medlemsstaterne hertil. Dette skyldes, at Raadet er Faellesskabets vigtigste lovgivningsorgan, og at det som hovedregel ikke kan optraede i denne egenskab paa grundlag af en befoejelse fra medlemsstaterne sideloebende med dets lovgivningsmaessige opgaver i henhold til traktaten. Noget saadant ville kunne resultere i en omgaaelse af de i traktaten fastlagte procedurer og ville endvidere kunne give anledning til usikkerhed omkring karakteren af de retsakter, som Raadet udsteder.
86. I denne sag er jeg imidlertid af den opfattelse, at Raadet lovligt kunne udstede den anfaegtede retsakt paa grundlag af den interne aftale. Som allerede naevnt er formaalet med den anfaegtede retsakt at fastlaegge detaljerede regler vedroerende administrationen af udviklingsbistanden til AVS-staterne i henhold til konventionen. Efter min opfattelse kunne Raadet lovligt udstede den anfaegtede retsakt, for saa vidt konventionen er en blandet aftale, og den anfaegtede retsakt falder ind under et omraade, paa hvilket Faellesskabet og medlemsstaterne har en sideloebende kompetence. Domstolen har fastslaaet, at er der tale om en aftale, som indgaas paa et omraade, hvor kompetencen er delt mellem Faellesskabet og medlemsstaterne, forudsaetter forhandlingen og gennemfoerelsen af aftalen, at Faellesskabet og medlemsstaterne handler i forening (40).
87. Ved gennemfoerelsen af konventionen handler medlemsstaterne i snaever forbindelse med faellesskabsinstitutionerne. I henhold til den interne aftale er Kommissionen hovedansvarlig for administrationen af fonden og for gennemfoerelsen af den bistandspolitik, som Raadet fastlaegger (41). Til konventionen er der knyttet en intern aftale om de foranstaltninger, der skal traeffes, og de fremgangsmaader, der skal foelges, ved konventionens gennemfoerelse (42), og denne aftale er ligesom den interne aftale, paa grundlag af hvilken den anfaegtede retsakt blev udstedt, en retsakt udstedt af repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer forsamlet i Raadet. Artikel 1 indeholder bestemmelse om, at Raadet med enstemmighed efter hoering af Kommissionen skal fastlaegge den faelles holdning, som Faellesskabets repraesentanter skal indtage i AVS/EOEF-Ministerraadet, naar dette behandler spoergsmaal, der henhoerer under medlemsstaternes kompetence.
88. Det er derfor klart, at en central rolle i forbindelse med gennemfoerelsen af konventionen indtages af Raadet og Kommissionen, der handler i to egenskaber, nemlig som faellesskabsinstitutioner og, i praksis, som repraesentanter for medlemsstaterne. Dette er en noedvendighed, naar henses til, at konventionen er blevet indgaaet i form af en blandet aftale. Udstedelsen af den anfaegtede retsakt er en integrerende del af de konsekvensforanstaltninger, som det er noedvendigt at traeffe bestemmelse om for at kunne gennemfoere konventionen. Man ville vanskeligt kunne betvivle, at Raadet har vaeret befoejet til at udstede den anfaegtede retsakt, uden samtidig at saette spoergsmaalstegn ved Raadets og Kommissionens generelle deltagelse i gennemfoerelsen af konventionen.
89. Jeg er herefter at den opfattelse, at det er foreneligt med traktaten, at Raadet har udstedt den anfaegtede retsakt paa grundlag af den interne aftale. Jeg gaar nu over til at undersoege den anfaegtede retsakts karakter.
90. Det er aabenbart, at den anfaegtede retsakt ikke er en forordning i den i traktatens artikel 189 forudsatte betydning. Den blev ikke udstedt paa grundlag af en traktatbestemmelse, men paa grundlag af den interne aftale, som er udtryk for en beslutning truffet af repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer. Den anfaegtede retsakt blev endvidere vedtaget med det kvalificerede flertal, som artikel 21, stk. 4, i den interne aftale indeholder bestemmelse om, og som er et andet end det i traktatens artikel 148, stk. 2, fastlagte.
91. Det er dog ligesaa aabenbart, at den anfaegtede retsakt har mange af de kendetegn, som er knyttet til en EF-retsakt. Dette fremgaar af foelgende betragtninger:
a) Den anfaegtede retsakt blev udstedt af Raadet og ikke vedtaget af repraesentanterne for medlemsstaterne forsamlet i Raadet.
b) Andre faellesskabsinstitutioner og -organer var involveret i den procedure, der foerte til udstedelsen af den anfaegtede retsakt. I overensstemmelse med artikel 32 i den interne aftale traf Raadet beslutning paa grundlag af et udkast fra Kommissionen og efter at have indhentet udtalelser fra Revisionsretten og fra Den Europaeiske Investeringsbank. Parlamentet blev ligeledes hoert.
c) Den anfaegtede retsakt tilsigter at skabe retsvirkninger. Den fastlaegger bindende regler for faellesskabsinstitutionerne og medlemsstaternes optraeden.
d) Den anfaegtede retsakts form minder delvis om en EF-retsakts. Den betegnes som en "finansforordning" og er blevet offentliggjort i L-udgaven af EF-Tidende - dog i afdelingen, "Retsakter, hvis offentliggoerelse ikke er obligatorisk". Dens praeambel indledes med ordene "under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab" - men i modsaetning til almindelig EF-praksis henvises der ikke til nogen konkret traktatbestemmelse.
92. Naar henses til den anfaegtede retsakts indhold og form samt til den sammenhaeng, i hvilken retsakten blev udstedt, er jeg er af den opfattelse, at denne har en sammensat beskaffenhed, som afspejler konventionens blandede karakter. Selv om retsakten blev udstedt af Raadet efter en af medlemsstaterne hertil givet befoejelse, ligger den ikke ganske uden for faellesskabsrettens rammer. Den boer snarere anses som en retsakt sui generis, som Raadet, saaledes som jeg allerede har naevnt, kunne udstede med henblik paa at gennemfoere konventionens finansielle bestemmelser. Jeg kan ikke tilslutte mig det af Parlamentet anfoerte, hvorefter den anfaegtede retsakt blev udstedt efter en fremgangsmaade og i en form, der strider mod dens beskaffenhed. Den omstaendighed, at retsakten frembyder visse af de kendetegn, som er forbundet med en EF-retsakt, maa konkret anses for begrundet, naar henses til retsaktens sammensatte beskaffenhed.
93. Sammenfattende er jeg af den opfattelse, at den anfaegtede retsakt ikke blev udstedt paa grundlag af Raadets befoejelser i henhold til traktaten, men paa grundlag af en befoejelse, som Raadet uden for rammerne af traktaten er blevet tillagt af medlemsstaterne. Lovligheden af en saadan retsakt kan kun efterproeves af Domstolen, saafremt det med foeje kan goeres gaeldende, at retsakten er uforenelig med Raadets forpligtelser efter traktaten, hvilket ikke er tilfaeldet her.
Forslag til afgoerelse
94. Jeg skal herefter foreslaa, at:
1) der ikke gives Parlamentet medhold i sagen, og at
2) Parlamentet tilpligtes at betale Raadets omkostninger, idet Spanien som intervenient boer baere sine egne omkostninger.
(*) Originalsprog: engelsk.
(1) - EFT L 266, s. 1.
(2) - EFT 1991 L 229, s. 3. Ud over de oprindelige undertegnende stater tiltraadte Namibia konventionen i 1990.
(3) - Afgoerelse 91/400/EKSF, EOEF, EFT 1991 L 229, s. 1.
(4) - Artikel 220, litra a) og b).
(5) - Artikel 221, litra b).
(6) - Artikel 224.
(7) - Artikel 243-250.
(8) - Jf. konventionens artikel 231 og artikel 1, stk. 1, i finansprotokollen til konventionen (EFT 1991 L 229, s. 133).
(9) - EFT 1991 L 229, s. 288.
(10) - EFT 1991 C 19, s. 588.
(11) - EFT 1991 C 158, s. 28.
(12) - Finansforordningen vedroerende De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget, jf. den konsoliderede udgave i EFT 1991 C 80, s. 1.
(13) - Sml. 1990 I, s. 2041, praemis 27.
(14) - En generel droeftelse af Den Europaeiske Udviklingsfond er indeholdt i Europas Finanser, D. Strasser, Luxembourg 1992, s. 44 f. og s. 109 ff.
(15) - EFT 1973 C 14, s. 25.
(16) - Jf. dok. KOM(79)4 af 10.1.1979.
(17) - EFT 1981 C 45, s. 3.
(18) - Jf. sag C-70/88, Parlamentet mod Raadet, praemis 31, og forenede sager C-181/91 og C-248/91, Parlamentet mod Raadet (Bangladesh-sagen), dom af 30.6.1993, praemis 32.
(19) - Sag C-70/88, Parlamentet mod Raadet, praemis 28.
(20) - Sml. 1980, s. 3333, praemis 33. Jf. endvidere sag 139/79, Maizena mod Raadet, Sml. 1980, s. 3393.
(21) - Sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. 1988, s. 855, praemis 38.
(22) - Jf. sagen Roquette Frères mod Raadet, praemis 36.
(23) - Sag C-65/90, Parlamentet mod Raadet, Sml. 1992 I, s. 4593, praemis 16.
(24) - Sml. 1971, s. 41, org. ref.: Rec. s. 263.
(25) - Udtalelse 1/76 om Udkastet til en aftale om oprettelse af en europaeisk oplaegningsfond for flod- og kanalskibsfart ; Sml. 1977, s. 741, praemis 3.
(26) - Udtalelse 1/75, Sml. 1975, s. 1355, paa s. 1363 f. Jf. ogsaa sag 41/76, Donckerwolcke mod Anklagemyndigheden, Sml. 1976, s. 1921, praemis 32.
(27) - Udtalelse 2/91, Sml. 1993 I, s. 1061, praemis 8 og 9.
(28) - Sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, praemis 17 og 22.
(29) - Udtalelse 2/91, praemis 10 og 11.
(30) - Artikel 254-257.
(31) - Forenede sager C-181/91 og C-248/91, Parlamentet mod Raadet, praemis 16.
(32) - Sml. 1981, s. 1045.
(33) - Jf. ovenfor, punkt 14.
(34) - Jf. G. Isaac, Les Institutions Communautaires, Juris Classeur de droit européen, november 1990, haefte 250, punkt 27.
(35) - Sml. 1979, s. 2871.
(36) - Udtalelse 1/78, praemis 55.
(37) - Udtalelse 1/75 vedroerende udkastet til en ordning om en regel for lokale omkostninger, Sml. s. 1364.
(38) - Jf. E. Stein, External relations of the European Community: Structure and Process, Collected Courses of the Academy of European Law 1990, Volume I, Book 1, EUI, s. 162, og C. Tomuschat, Liability for Mixed Agreements i Mixed Agreements, D. O' Keeffe og H. G. Schermers, Leiden, 1983, s. 130.
(39) - Forenede sager C-181/91 og C-248/91, Parlamentet mod Raadet, praemis 20.
(40) - Udtalelse 2/91 af 19.3.1993 om Den Internationale Arbejdsorganisations konvention nr. 170 vedroerende sikkerhed i forbindelse med anvendelse af kemikalier paa arbejdspladsen, praemis 12.
(41) - Jf. artikel 10 og 11 i den interne aftale.
(42) - EFT 1991 L 229, s. 301.