61992CC0382_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Le presenti conclusioni riguardano due procedimenti ex art. 169 del Trattato CE promossi dalla Commissione dinanzi a questa Corte contro il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord. Nelle due cause la Commissione sostiene che questo Stato membro è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti a norma dell' art. 5 del Trattato CEE e di una direttiva del Consiglio. La prima, e cioè la causa C-382/92, riguarda l' attuazione incompleta della direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187/CEE (1), concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimento di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti; la seconda, e cioè la causa C-383/92, riguarda l' attuazione incompleta della direttiva del Consiglio 17 febbraio 1975, 75/129/CEE (2), concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di licenziamenti collettivi. Prima di tutto ricapitoleremo le disposizioni rilevanti di ciascuna direttiva.
2. Ai sensi del suo art. 1, n. 1, la direttiva 77/187/CEE si applica "ai trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti ad un nuovo imprenditore in seguito a cessione contrattuale o a fusione".
Gli artt. da 3 a 5 della direttiva mirano a garantire il mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimento e riguardano, più in particolare, i diritti risultanti da contratti di lavoro individuali e da contratti collettivi, il licenziamento per motivo di trasferimento e la protezione dello status e della funzione dei rappresentanti dei lavoratori. D' altra parte, l' art. 6 contiene alcune prescrizioni in materia di informazione e consultazione dei lavoratori interessati. Esso è così formulato:
"1. Il cedente e il cessionario sono tenuti ad informare i rappresentanti dei rispettivi lavoratori interessati da un trasferimento ai sensi dell' articolo 1, paragrafo 1, sui seguenti punti:
° motivo del trasferimento,
° conseguenze giuridiche, economiche e sociali del trasferimento per i lavoratori,
° misure previste nei confronti dei lavoratori.
Il cedente è tenuto a comunicare tali informazioni ai rappresentanti dei suoi lavoratori in tempo utile prima dell' attuazione del trasferimento.
Il cessionario è tenuto a comunicare tali informazioni ai rappresentanti dei suoi lavoratori in tempo utile e in ogni caso prima che i suoi lavoratori siano direttamente lesi nelle loro condizioni di impiego e di lavoro dal trasferimento.
2. Se il cedente o il cessionario prevedono misure nei confronti dei rispettivi lavoratori, essi sono tenuti ad avviare in tempo utile consultazioni in merito a tali misure con i rappresentanti dei rispettivi lavoratori al fine di ricercare un accordo.
3. (...)
4. Gli Stati membri possono limitare gli obblighi previsti ai paragrafi 1, 2 e 3 alle imprese o agli stabilimenti che soddisfano, per quanto riguarda il numero di lavoratori occupati, le condizioni per l' elezione o la designazione di un organo collegiale che rappresenti i lavoratori.
5. Gli Stati membri possono prevedere che, qualora in un' impresa o in uno stabilimento non vi siano rappresentanti dei lavoratori, i lavoratori interessati debbono essere informati in precedenza dell' imminenza del trasferimento ai sensi dell' articolo 1, paragrafo 1".
Ai sensi dell' art. 2, lett. c), della direttiva 77/187, per "rappresentanti dei lavoratori" ai sensi della direttiva si intendono "i rappresentanti dei lavoratori previsti dalla legislazione o dalla prassi degli Stati membri, eccettuati i membri degli organi di amministrazione, di direzione o di controllo di società che in alcuni Stati membri occupano un posto in tali organi in qualità di rappresentanti dei lavoratori".
Occorre inoltre osservare che, ai sensi dell' art. 7 della direttiva, quest' ultima "non pregiudica la facoltà degli Stati membri di applicare o di introdurre disposizioni legislative, regolamentari o amministrative più favorevoli ai lavoratori".
3. La direttiva 75/129 contiene regole comuni in materia di licenziamenti collettivi. L' art. 1 definisce l' espressione "licenziamento collettivo" e delimita il campo d' applicazione della direttiva. Con il titolo "Procedura di consultazione" l' art. 2 dispone:
"1. Quando il datore di lavoro prevede di effettuare licenziamenti collettivi, deve procedere a consultazioni con i rappresentanti dei lavoratori al fine di giungere ad un accordo.
2. Nelle consultazioni devono essere almeno esaminate le possibilità di evitare o ridurre i licenziamenti collettivi, nonché di attenuarne le conseguenze.
3. Affinché i rappresentanti dei lavoratori possano formulare proposte costruttive, il datore di lavoro deve fornire loro tutte le informazioni utili e in ogni caso, con comunicazione scritta, i motivi del licenziamento, il numero dei lavoratori che dovranno essere licenziati, il numero dei lavoratori abitualmente occupati ed il periodo nel corso del quale si effettueranno i licenziamenti.
(...)".
Inoltre gli artt. 3 e 4 istituiscono la procedura che si deve seguire in caso di licenziamento collettivo. L' art. 3 è così formulato:
"1. Il datore di lavoro deve notificare per iscritto ogni progetto di licenziamento collettivo all' autorità pubblica competente.
(...)
2. Il datore di lavoro deve trasmettere ai rappresentanti dei lavoratori copia della notifica prevista al paragrafo 1.
I rappresentanti dei lavoratori possono presentare le loro eventuali osservazioni all' autorità pubblica competente".
L' art. 4 prosegue in questi termini:
"1. I licenziamenti collettivi il cui progetto è stato notificato all' autorità pubblica competente avranno effetto non prima di 30 giorni dalla notifica prevista all' articolo 3, paragrafo 1, ferme restando le disposizioni che disciplinano i diritti individuali in materia di termini di preavviso.
(...)
2. L' autorità pubblica competente si avvale del termine di cui al paragrafo 1 per cercare soluzioni ai problemi posti dai licenziamenti collettivi prospettati.
(...)".
A norma dell' art. 1, n. 1, lett. b), della direttiva 75/129, per "rappresentanti dei lavoratori" si intendono "i rappresentanti dei lavoratori previsti dal diritto o dalla pratica in vigore negli Stati membri". Inoltre risulta dall' art. 1, n. 1, lett. a), che, ai fini dell' applicazione della direttiva, l' impresa o stabilimento interessati dal licenziamento collettivo devono occupare almeno 20 lavoratori.
Diversamente da quanto disposto dalla direttiva 77/187, il cui art. 6, nn. 4 e 5, concede agli Stati membri alcune possibilità di deroga, la direttiva 75/129 non ne prevede alcuna. L' art. 5 dice soltanto, analogamente a quanto fa l' art. 7 della direttiva 77/187, che la direttiva non pregiudica la facoltà degli Stati membri di applicare o di introdurre disposizioni legislative, regolamentari o amministrative più favorevoli ai lavoratori.
4. Nel Regno Unito, la direttiva 77/187 è stata attuata dal Transfer of Undertakings (Protection of Employment) Regulations del 1981 (regolamento in materia di tutela dei lavoratori nel caso di trasferimento di imprese, in prosieguo: le "Regulations del 1981") (3). Le disposizioni di attuazione della direttiva 75/129 figurano invece nell' Employment Protection Act del 1975 (legge in materia di tutela dei lavoratori, in prosieguo: l' "Employment Protection Act") (4). Secondo la Commissione, l' attuazione delle due direttive è incorretta sotto diversi aspetti. Per questo motivo con lettera di diffida del 27 novembre 1989 essa ha avviato nei confronti del Regno Unito, ai sensi dell' art. 169 del Trattato CE, una procedura per inadempimento. Benché inizialmente la procedura amministrativa riguardasse entrambe le direttive considerate congiuntamente, essa si è svolta in seguito in maniera separata ancorché parallela: la Commissione ha emesso un parere motivato, in entrambe le cause, il 26 marzo 1991 ed ha poi proposto alla Corte, il 14 ottobre 1992, due distinti ricorsi. Tuttavia, accanto alle quattro censure specifiche alla causa C-382/92 e alle altre tre censure specifiche alla causa C-383/92, i due ricorsi comportano una prima censura identica, che riguarda la designazione dei rappresentanti dei lavoratori. Nel seguito esamineremo nell' ordine la censura comune alle due cause, le censure specifiche alla causa C-382/92 e quelle specifiche alla causa C-383/92.
Prima censura comune: l' obbligo di garantire la designazione dei rappresentanti dei lavoratori
5. Questa censura fa riferimento all' art. 6 della direttiva 77/187 (per la causa C-382/92) oltre che agli artt. 2 e 3 della direttiva 75/129 (per la causa C-383/92). Queste disposizioni, il cui testo abbiamo già riprodotto, impongono l' informazione e la consultazione dei rappresentanti dei lavoratori. Orbene, secondo la Commissione, il Regno Unito non ha correttamente attuato queste disposizioni, in quanto ha omesso di prevedere delle regole per la designazione dei rappresentanti dei lavoratori nel caso in cui questa non avvenga spontaneamente.
6. Non vi è contestazione tra le parti per quanto riguarda la situazione di diritto vigente nel Regno Unito. La disposizione che attua l' art. 6 della direttiva 77/187, e cioè l' art. 10 delle Regulations del 1981, nonché gli artt. 99 e 100, n. 1, dell' Employment Protection Act, che attuano gli artt. 2 e 3 della direttiva 75/129, limitano gli obblighi di informazione e di consultazione ai rappresentanti sindacali riconosciuti dal datore di lavoro. Perciò, soltanto i rappresentanti sindacali spontaneamente riconosciuti possono essere considerati rappresentanti dei lavoratori ai fini dell' applicazione delle direttive. All' udienza, l' avvocato del Regno Unito ha confermato che la normativa britannica non impone al datore di lavoro, nel caso in cui non vi sia da parte sua il riconoscimento spontaneo di rappresentanti dei lavoratori, di procedere ad alcuna informazione e/o consultazione in merito alle materie contemplate dalla direttiva, nemmeno nei casi in cui viga, all' interno dell' impresa, un accordo in base al quale dei rappresentanti dei lavoratori, o un comitato aziendale, esistano de facto.
Occorre rilevare che, all' epoca delle trattative e dell' adozione delle direttive 75/129 e 77/187, era in vigore nel Regno Unito una normativa diversa e cioè, rispettivamente, l' Industrial Relations Act del 1971 e, dopo la sua abrogazione nel 1974, l' Employment Protection Act del 1975. Queste leggi prevedevano un meccanismo che consentiva la designazione di rappresentanti dei lavoratori nel caso in cui il datore di lavoro rifiutasse, in concreto, di riconoscere tali rappresentanti. Sembra che l' applicazione delle norme in parola abbia originato un certo numero di problemi giuridici. Dopo l' insediamento di un nuovo governo nel 1979, le norme menzionate sono state abrogate dall' Employment Act del 1980.
7. Secondo la Commissione la normativa attuale priva, in larga misura, di effetto utile l' art. 6 della direttiva 77/187 e gli artt. 2 e 3 della direttiva 75/129. Infatti, facendo dipendere il riconoscimento dei rappresentanti dalla volontà del datore di lavoro, essa svuota di contenuto gli obblighi enunciati in tali articoli. La Commissione riconosce che le due direttive lasciano agli Stati membri il compito di definire la nozione di "rappresentanti dei lavoratori" conformemente alla loro legislazione o prassi (v. sopra, paragrafi 2 e 3). Tuttavia, vi è una notevole differenza tra il lasciare agli Stati membri la libertà di regolare la rappresentanza dei lavoratori conformemente ai loro ordinamenti giuridici specifici e il lasciare loro la possibilità di non garantire alcuna rappresentanza dei lavoratori. Secondo la Commissione, le due direttive erano state a suo tempo adottate dal Consiglio in base al presupposto che in tutti gli Stati membri esisteva, o sarebbe stato istituito (5), un meccanismo per la designazione di rappresentanti dei lavoratori nel caso in cui i datori di lavoro non fossero disposti a riconoscerli spontaneamente.
Per quanto riguarda la direttiva 77/187, la Commissione ammette che non devono necessariamente esservi dei rappresentanti di lavoratori in ciascuna impresa o stabilimento, come risulta dall' art. 6, n. 5. Tuttavia, questa disposizione riguarda situazioni eccezionali o le piccole imprese e non può essere interpretata in maniera tale da privare dei loro effetti gli obblighi fondamentali di cui all' art. 6, nn. 1 e 2 (v. sopra, paragrafo 2).
La Commissione fa anche valere che né dall' art. 2, lett. c), della direttiva 77/187 né dall' art. 1, n. 1, lett. b), della direttiva 75/129 si può dedurre la possibilità di far dipendere la rappresentanza dei lavoratori dal consenso del datore di lavoro. Anche se gli Stati membri possono lasciare alle parti sociali il compito di realizzare gli obiettivi di politica sociale delle due direttive, ciò non li dispensa dall' obbligo fondamentale di assicurare che tutti i lavoratori fruiscano della protezione garantita dalle direttive in tutta la sua estensione, qualora detto obiettivo non possa essere raggiunto mediante la contrattazione, cioè con un accordo tra le parti sociali. A questo proposito, la Commissione richiama due sentenze della Corte, l' una del 6 luglio 1982 (6) e l' altra del 10 luglio 1986 (7) (v. nel seguito paragrafi 12 e 13).
8. Contrariamente alla Commissione, il Regno Unito sostiene che le direttive 77/187 e 75/129 non incidono in alcun modo sulle legislazioni e prassi nazionali in materia di riconoscimento dei sindacati o dei rappresentanti dei lavoratori. Le direttive si limitano ad un' armonizzazione parziale in materia, rispettivamente, di trasferimenti di imprese e di licenziamenti collettivi. Esse non sono intese a modificare le norme e prassi esistenti in materia di rappresentanza dei lavoratori.
A questo proposito, il Regno Unito traccia un parallelo con la sentenza pronunciata l' 11 giugno 1985, nella causa Danmols, vertente, tra l' altro, sull' interpretazione della nozione di "lavoratore" ai sensi della direttiva 77/187. Secondo detta sentenza, dalle disposizioni della direttiva risulta che quest' ultima "mira solo all' armonizzazione parziale della materia (...). Essa non mira tuttavia ad instaurare un livello di tutela uniforme nell' intera Comunità secondo criteri comuni". Nella stessa sentenza, la Corte ha concluso che la nozione di "lavoratore" ai sensi della direttiva comprende "coloro che sono, in un modo o nell' altro, protetti in quanto lavoratori dalle norme dello Stato membro di cui trattasi" (8). Il Regno Unito, ritiene che, analogamente, l' espressione "rappresentanti dei lavoratori" copra solo i rappresentanti ai quali le norme di diritto o le prassi nazionali attribuiscono un qualche ruolo nelle relazioni di impresa. Ciò è ancor più vero per il fatto che le due direttive definiscono espressamente l' espressione "rappresentanti dei lavoratori" facendo riferimento alla legislazione o alla prassi degli Stati membri [artt. 1, n. 1, lett. b), della direttiva 75/129 e 2, lett. c), della direttiva 77/187].
9. Ci troviamo dunque di fronte a due interpretazioni opposte del contenuto e della portata dell' art. 6 della direttiva 77/187 e degli artt. 2 e 3 della direttiva 75/129. Secondo la Commissione, queste disposizioni impongono in tutti i casi un obbligo di informazione e di consultazione dei rappresentanti dei lavoratori. Se questi rappresentanti non vengono designati spontaneamente, lo Stato membro deve instaurare un sistema efficace che ne renda comunque possibile la designazione. Invece, secondo il Regno Unito, queste disposizioni impongono unicamente di informare e consultare i rappresentanti, qualora ne esistano in forza delle norme e prassi nazionali.
Con le necessarie sfumature (v. oltre paragrafo 14) ci associamo all' opinione della Commissione. Certo occorre concedere al Regno Unito che nessuna delle due direttive ha inteso realizzare un' armonizzazione, sia pure parziale, dei regimi nazionali in materia di designazione dei rappresentanti dei lavoratori all' interno dell' impresa. Tenuto conto del carattere politicamente sensibile di questa problematica (9), è certo che, se questo fosse stato l' obiettivo, lo si sarebbe dichiarato esplicitamente. Tuttavia, con la Commissione, riteniamo che sia incompatibile con la protezione dei lavoratori, quale deriva dalle direttive, tenuto conto della loro finalità, della loro struttura e della loro lettera, rendere l' intervento di una rappresentanza dei lavoratori completamente dipendente dal riconoscimento spontaneo da parte del datore di lavoro.
10. A nostro avviso, ciò emerge nel modo più chiaro dalla direttiva 75/129; esamineremo dunque in primo luogo la finalità e la struttura di tale direttiva. Obiettivo essenziale della direttiva 75/129 è quello di assicurare ai lavoratori della Comunità, mediante regole comuni che instaurino procedure codificate di consultazione e di licenziamento, che i loro rappresentanti abbiano voce in capitolo in una situazione, quale il licenziamento collettivo, che può essere incontestabilmente qualificata situazione di crisi dal punto di vista degli stessi lavoratori. In tale situazione, l' art. 2, che è l' unico articolo della sezione II della direttiva, prevede che il datore di lavoro proceda a consultazioni con i rappresentanti dei lavoratori al fine di raggiungere un accordo e fornisca a questi ultimi ogni informazione utile a consentire loro di formulare proposte costruttive. Inoltre, la sezione III prevede una procedura di licenziamento collettivo avente lo scopo di coinvolgere anche le pubbliche autorità nella ricerca di una soluzione accettabile per i lavoratori.
La finalità e la struttura della direttiva fanno dunque chiaramente emergere l' importanza fondamentale che si attribuisce all' informazione e alla consultazione dei rappresentanti dei lavoratori nella situazione, critica per questi ultimi, del licenziamento collettivo (10). Ciò risulta anche dalla lettera della direttiva. A parte la limitazione del suo ambito di applicazione alle imprese che occupano almeno 20 lavoratori, contenuta nell' art. 1, n. 1, lett. a), la direttiva non prevede eccezioni che consentano agli Stati membri di eludere l' obbligo d' informazione e di consultazione dei rappresentanti dei lavoratori. Di conseguenza, come ha rilevato a suo tempo la Corte stessa, le disposizioni della direttiva 75/129 sono dirette "all' instaurazione di una base normativa comune da applicarsi in tutti gli Stati membri, pur lasciando a questi ultimi la facoltà di applicare o adottare disposizioni più favorevoli ai lavoratori" (11).
11. Benché sussistano tra la direttiva 75/129 e la direttiva 77/187 differenze evidenti sul piano della finalità, della struttura e dei termini impiegati, emerge tuttavia che anche la direttiva 77/187 attribuisce un' importanza particolare all' informazione dei rappresentanti dei lavoratori e alla loro consultazione in caso di trasferimento dell' impresa o dello stabilimento in cui i lavoratori interessati sono impiegati. Anche in una situazione del genere i lavoratori meritano una protezione particolare, dal momento che spesso questa situazione conduce a licenziamenti individuali o collettivi. Tuttavia, diversamente da quanto è previsto nel caso del licenziamento collettivo, che non si presta a norme di questo tipo, la direttiva 77/187 istituisce in primo luogo delle regole di sostanza, che figurano agli artt. 3, 4 e 5 e sono riunite nella sezione II. Tali disposizioni specificano che i lavoratori mantengono i loro diritti, il loro posto di lavoro non deve essere messo a repentaglio e lo status dei loro rappresentanti in carica non deve essere pregiudicato. Tuttavia, ciò non impedisce che nella sezione III della direttiva, che contiene un solo articolo, cioè l' art. 6 già citato, figurino delle regole di forma che, anch' esse, riservano un ruolo importante all' informazione e consultazione preventive allo scopo di far sì che il trasferimento dell' impresa o dello stabilimento avvenga in condizioni accettabili per i lavoratori.
La lettera della direttiva 77/187 mette parimenti in luce l' importanza che si attribuisce alla preventiva informazione e consultazione dei rappresentanti dei lavoratori. Ovviamente essa, contrariamente alla direttiva 75/129, consente agli Stati membri di derogare, in talune aree determinate, all' obbligo d' informazione e di consultazione. Così, ai sensi dell' art. 6, n. 4, della direttiva 77/187, gli Stati membri possono escludere dagli obblighi d' informazione e di consultazione le imprese o gli stabilimenti in cui i lavoratori non siano rappresentati da un organo collegiale, cioè, in sostanza, da un comitato aziendale. Inoltre, l' art. 6, n. 5, consente loro di organizzare, nelle imprese in cui non vi siano affatto rappresentanti dei lavoratori, l' informazione obbligatoria degli stessi lavoratori. Il fatto che tali deroghe non esistano nella direttiva relativa ai licenziamenti collettivi, non è tuttavia indice di una differenza importante quanto alla protezione giuridica conferita ai lavoratori. La prima deroga può essere paragonata alla limitazione, di cui all' art. 1 della direttiva 75/129, dell' ambito d' applicazione di quest' ultima a favore delle piccole imprese ("per quanto riguarda il numero di lavoratori occupati") (12). Quanto alla seconda deroga, non ci sembra nulla più di un' applicazione particolare della possibilità, offerta agli Stati membri nelle due direttive, di concedere ai lavoratori una protezione più estesa di quella prevista dalla direttiva stessa (13).
12. Considerato quanto precede, non possiamo accogliere la tesi del Regno Unito, secondo cui sarebbe possibile considerare una normativa nazionale compatibile con le finalità fondamentali delle due direttive in questione quand' essa consenta, in materie così importanti per i lavoratori quali i licenziamenti collettivi e i trasferimenti di imprese, che la comunicazione di informazioni ai rappresentanti dei lavoratori e la loro consultazione riposino completamente sul libero arbitrio del singolo datore di lavoro. Come rileva la Commissione, le due sentenze da essa citate suffragano questo punto di vista. La prima, pronunciata il 6 luglio 1982, riguardava un inadempimento del Regno Unito nei confronti degli obblighi risultanti dalla direttiva 75/117/CEE (14) che, come noto, mira alla realizzazione del principio della parità delle retribuzioni tra i lavoratori di sesso maschile e i lavoratori di sesso femminile, enunciato dall' art. 119 del Trattato CE. Questa direttiva impone agli Stati membri di eliminare ogni discriminazione fondata sul sesso per una stessa prestazione o per un lavoro al quale si attribuisce valore uguale. Nel Regno Unito, l' unico metodo che consentiva di stabilire che due funzioni professionali avessero pari valore era un sistema di classificazione professionale, che poteva essere istituito esclusivamente con il consenso del datore di lavoro. Di conseguenza, i lavoratori britannici non erano in grado di dimostrare che il loro lavoro aveva un valore uguale a un altro lavoro simile se il loro datore di lavoro si opponeva all' istituzione di un sistema di classificazione. La Corte ha giudicato questa situazione contraria alla direttiva 75/117. Basandosi sulla finalità e sull' economia della direttiva, essa ha dichiarato che il lavoratore che ritiene di occupare un posto di valore uguale ad un altro deve poter far valere i propri diritti "dinanzi ad un organo appropriato", qualora il datore di lavoro si opponga all' adozione di un sistema di classificazione professionale, perché altrimenti non sarebbe possibile "conseguire lo scopo della direttiva" (15).
La Corte ha respinto l' argomento secondo cui, se si abbandonasse il sistema britannico basato sul consenso del datore di lavoro e se spettasse ad un giudice applicare il criterio del lavoro di valore uguale, sorgerebbero difficoltà pratiche:
"la Corte non può condividere questa opinione. Infatti, l' attuazione pratica della direttiva implica che il 'valore uguale da attribuire' ad un lavoro possa essere stabilito, contro la volontà del datore di lavoro, se necessario in sede contenziosa. Spetta allo Stato membro attribuire ad un apposito organo la competenza necessaria per risolvere la questione se un lavoro abbia lo stesso valore di un altro, dopo essersi eventualmente procurato tutte le informazioni utili al riguardo" (16).
Senza dubbio, come osserva il Regno Unito, vi sono, sul piano dei loro obiettivi, della loro economia e della loro lettera, differenze importanti tra la direttiva 75/117 e le direttive rilevanti nella presente causa, ed è altresì incontestabile che, nella sentenza, l' esigenza del sindacato giurisdizionale occupa un posto centrale. Questa sentenza si fonda tuttavia sull' art. 189, terzo comma, del Trattato che, pur autorizzando ciascuno Stato membro a scegliere la forma e i mezzi, lo obbliga ad "adottare, nell' ambito del proprio ordinamento giuridico, tutti i provvedimenti necessari per garantire la piena efficacia della direttiva, conformemente allo scopo che essa persegue" (17). Orbene, anche nel caso di specie, gli Stati membri hanno l' obbligo di raggiungere completamente il risultato che le direttive impongono chiaramente ° e cioè la comunicazione ai rappresentanti dei lavoratori di informazioni considerate essenziali e la consultazione di detti rappresentanti °, senza che sia possibile rendere questo risultato completamente dipendente dalla volontà del datore di lavoro.
13. Questa tesi trova conferma anche nella sentenza 10 luglio 1986, Commissione/Italia, citata dalla Commissione. La Corte vi ricordava che:
"anche se gli Stati membri possono affidare in primo luogo alle parti sociali la realizzazione degli scopi di politica sociale perseguiti da una direttiva in materia, questa facoltà non li dispensa tuttavia dall' obbligo di garantire che tutti i lavoratori della Comunità possano fruire della tutela stabilita dalla direttiva in tutta la sua ampiezza. La garanzia statale deve quindi intervenire in tutti i casi in cui manchi un' altra tutela effettiva" (18).
Questa sentenza è ancora più importante per le presenti cause, in quanto si ricollega al disposto, in esame anche nel caso presente, dell' art. 6 della direttiva 77/187. Nonostante la differenza tra la natura dell' inadempimento che veniva contestato in quella causa ad uno Stato membro (nella specie l' Italia) e la natura dell' inadempimento che qui ci interessa (19), il principio richiamato dalla Corte si fonda sulla medesima regola della citata sentenza 8 giugno 1982: anche se gli Stati membri sono liberi di scegliere la forma e i mezzi di attuazione di una direttiva ° e possono di conseguenza lasciare in primo luogo alle parti sociali il compito di attuarla °, essi rimangono comunque sempre responsabili del raggiungimento del risultato.
14. Questo ci porta alla seguente conclusione. Omettendo di prevedere disposizioni normative o amministrative che consentano il pieno raggiungimento del risultato prescritto dalle direttive 75/129 e 77/187, e cioè la comunicazione di informazioni ai rappresentanti dei lavoratori e la loro consultazione in caso di licenziamento collettivo o di trasferimento di imprese o di stabilimenti ° a parte eccezioni limitate °, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è venuto meno ai propri obblighi comunitari.
Certo, la fissazione delle modalità del ricorso ai rappresentanti dei lavoratori per il raggiungimento del risultato prescritto rientra nella competenza degli Stati membri, come emerge anche dai riferimenti alla legislazione o alla prassi degli Stati membri che figurano agli artt. 1, n. 1, lett. b), della direttiva 75/129 e 2, lett. c), della direttiva 77/187. Di conseguenza, queste direttive non danneggiano in alcun modo i sistemi che riposano in larga misura sulla concertazione tra le parti sociali. Tuttavia, in caso di fallimento del modello basato sul consenso, spetta sicuramente agli Stati membri adottare i provvedimenti normativi o amministrativi che rendano possibile la designazione dei rappresentanti dei lavoratori ai fini dell' applicazione delle direttive.
Ovviamente questi provvedimenti non devono andare oltre quanto è necessario per raggiungere il risultato prescritto dalle direttive. Non sussiste dunque l' obbligo di istituire un sistema generale di rappresentanza dei lavoratori la cui portata vada al di là dell' ambito di applicazione delle direttive. A nostro avviso, gli Stati membri potrebbero addirittura, per quanto riguarda le materie e le ipotesi menzionate nelle direttive, limitarsi ad istituire un sistema "ad hoc". Intendiamo dire un meccanismo che dia ai lavoratori interessati, o ad una maggioranza di essi, il diritto di designare rappresentanti "ad hoc" nei casi concreti in cui le direttive impongono l' informazione e/o la consultazione (anche se un sistema del genere potrebbe provocare numerose difficoltà d' applicazione). Infatti, il punto essenziale è ° vogliamo ricordarlo ° che la designazione dei rappresentanti dei lavoratori non sia lasciata interamente ad una libera decisione o riconoscimento da parte del datore di lavoro.
15. Se la Corte condivide questa conclusione, la prima censura della Commissione deve essere accolta sia nella causa C-382/92 sia nella causa C-383/92. Certo, secondo la costante giurisprudenza della Corte, "l' oggetto del ricorso a norma dell' art. 169 del Trattato è determinato dalla procedura precontenziosa contemplata da tale disposizione" (20) e, "trattandosi di procedimento per trasgressione ai sensi dell' art. 169 del Trattato CEE, spetta alla Commissione provare l' asserita inadempienza" (21). Occorre dunque esaminare come la Commissione ha formulato la propria censura nelle due cause nel corso della fase precontenziosa. Emerge dal punto 2 del parere motivato della Commissione che la censura riguardava l' assenza nella legislazione britannica "di qualsiasi disposizione legale che consenta la designazione dei rappresentanti dei lavoratori per la negoziazione e ad altri fini, qualora questa designazione, in concreto, non avvenga spontaneamente". Si tratta dunque, ci sembra, di una formulazione particolarmente estensiva, che indica che la Commissione si sarebbe accontentata di una qualunque regolamentazione che non condizionasse ad una libera scelta del datore di lavoro l' intervento dei rappresentanti dei lavoratori previsto nelle direttive pertinenti. La censura dev' essere dunque dichiarata fondata.
Altre censure nella causa C-382/92
Seconda censura: il requisito del trasferimento di proprietà
16. Questa censura riguarda l' ambito d' applicazione della direttiva 77/187, e più precisamente la nozione di "trasferimento" ai sensi del suo art. 1, n. 1. Secondo la giurisprudenza della Corte, a proposito della quale non vi è alcuna contestazione tra le parti, la direttiva si applica "qualora vi sia cambiamento, dovuto a cessione contrattuale o a fusione, della persona, fisica o giuridica, responsabile dell' esercizio dell' impresa la quale, per questo fatto, assume le obbligazioni del datore di lavoro nei confronti dei dipendenti dell' impresa, a prescindere dal trasferimento della proprietà dell' impresa stessa" (22).
17. Riferendosi a due decisioni giudiziarie (23), la Commissione sostiene che, in cause riguardanti trasferimento di concessioni, risoluzione di contratti di subappalto o altre forme di cessione del controllo dell' impresa, perché le disposizioni delle Regulations del 1981, che costituiscono l' attuazione della direttiva 77/187, possano trovare applicazione, la giurisprudenza britannica esige comunque un trasferimento di proprietà.
Il governo del Regno Unito nega che, su questo punto, il proprio diritto nazionale attui la direttiva in maniera incompleta e sostiene che, in ogni caso, la Commissione non dimostra la propria tesi in maniera adeguata. Ai sensi dell' art. 3, n. 2, delle Regulations del 1981, tale normativa si applica "se il trasferimento deriva da una vendita, da qualsiasi altro atto o dall' applicazione della legge". Secondo il governo del Regno Unito la giurisprudenza nazionale è, su questo punto, conforme a quella della Corte, come risulta da una decisione della House of Lords che dichiara che i termini delle Regulations del 1981, ivi compreso l' art. 3, possono e debbono essere interpretati conformemente all' interpretazione data alla direttiva dalla Corte di giustizia (24). Il governo del Regno Unito ricorda che le decisioni della House of Lords vincolano le giurisdizioni inferiori.
18. Possiamo concordare con il punto di vista del governo del Regno Unito, secondo cui la Commissione non dimostra in maniera adeguata che, su questo punto, il diritto britannico non attui correttamente la direttiva. Per dimostrare un' attuazione incorretta, non può bastare un riferimento a due decisioni di giurisdizioni inferiori che applicano la direttiva in maniera incorretta. Infatti, la pertinente disposizione nazionale, di cui la House of Lords dichiara, in accordo con il diritto comunitario, che dev' essere interpretata conformemente alla giurisprudenza della Corte (25), non ci sembra di per sé in contrasto con la direttiva. Come ha dichiarato l' avvocato del governo del Regno Unito durante l' udienza in risposta ad un quesito, senza essere contraddetto su questo punto dal rappresentante della Commissione, l' espressione "da qualsiasi altro atto", che figura all' art. 3, n. 2, consente l' applicazione corretta della direttiva.
Terza censura: la condizione che l' impresa sia fondata sul rischio commerciale
19. L' art. 2, n. 1, delle Regulations del 1981 definisce il termine "impresa" come comprensivo di "ogni impresa industriale o commerciale (eccettuate) le imprese o parti di impresa che non abbiano il carattere di un' impresa fondata sul rischio commerciale". Secondo la Commissione ° che, su questo punto, non viene contraddetta dal governo del Regno Unito °, la nozione di "rischio commerciale" viene interpretata come se significasse l' investimento di capitale allo scopo di realizzare profitti e accettando il rischio di perdite. E' poco probabile che le imprese senza scopi di lucro siano considerate "fondate sul rischio commerciale", anche qualora esse funzionino, da tutti i punti di vista, come "imprese commerciali", offrendo beni e servizi contro corrispettivo. Secondo la Commissione, questa definizione di "impresa" delle Regulations del 1981 è troppo restrittiva, dato che la direttiva 77/187 si applica a tutte le imprese, con o senza scopi di lucro. Ciò emergerebbe dalla sentenza 19 maggio 1992, Redmond Stichting, che riguardava il trasferimento delle attività di una fondazione finanziata interamente con fondi pubblici (26).
20. Il governo del Regno Unito adduce a sua difesa che la direttiva 77/187 è stata adottata sulla base dell' art. 100 del Trattato CE. Questa disposizione autorizza il legislatore comunitario a procedere al "ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che abbiano un' incidenza diretta sull' instaurazione o sul funzionamento del mercato comune". Secondo il governo del Regno Unito, l' ambito d' applicazione della direttiva 77/187 non può essere più esteso di quanto consenta questo fondamento giuridico. Orbene, le norme nazionali in materia di trasferimenti di imprese non possono avere un' incidenza diretta sull' instaurazione o sul funzionamento del mercato comune se non laddove si tratta di trasferimenti di imprese o di stabilimenti di imprese che fanno parte dell' attività economica del cedente e/o del cessionario. Esse potrebbero avere una tale incidenza soltanto se rendessero più difficile lo stabilimento di imprese in altri Stati membri o originassero delle disparità nelle condizioni di concorrenza fra gli Stati membri. Orbene, in materia di diritto di stabilimento delle imprese, il Trattato CE esclude le organizzazioni senza scopi di lucro (artt. 58 e 66). Per quanto riguarda l' esigenza che la concorrenza nel mercato comune non sia falsata, ai sensi dell' art. 3, lett. f), del Trattato CEE [attualmente art. 3, lett. g), del Trattato CE], una definizione restrittiva della nozione di "impresa" sarebbe più conforme alla recente sentenza Poucet e Pistre (27).
21. Nella sua replica, la Commissione si dichiara d' accordo con il governo del Regno Unito nell' affermare che, dal momento che la base giuridica è l' art. 100 del Trattato, la direttiva si applica soltanto alle attività economiche. Tuttavia, se un organismo senza scopi di lucro esercita delle attività economiche, esso non può essere escluso dall' ambito d' applicazione della direttiva. La Commissione ritiene ingiustificata la critica formulata dal governo del Regno Unito a proposito della citata sentenza Redmond Stichting. Infatti, l' attività della fondazione di cui si trattava in questa causa era di natura economica, nel senso che la stessa attività avrebbe potuto anche essere esercitata da un' impresa a scopo di lucro; inoltre, non vi sarebbe alcun motivo per concedere un vantaggio concorrenziale a un tipo di organizzazione nei confronti di un' altra, escludendola dall' ambito d' applicazione della direttiva. La Commissione conclude dunque che tutte le imprese ai sensi del diritto comunitario ° che a questo titolo hanno, per definizione, natura economica ° rientrano nell' ambito d' applicazione della direttiva 77/187 e devono di conseguenza essere contemplate dalle disposizioni nazionali che attuano tale direttiva.
22. Rileviamo in primo luogo che il Regno Unito ha modificato la propria legislazione nel 1993. L' esclusione di "ogni impresa o parte di impresa che non abbia il carattere di un' impresa fondata sul rischio commerciale", che figurava nella definizione di "impresa" di cui all' art. 2, n. 1, delle Regulations del 1981, è stata eliminata in occasione di detta modifica (28). Ciò, di per sé, non cambia nulla alla questione che ci interessa, in quanto, per giurisprudenza costante, nei procedimenti ai sensi dell' art. 169, la sussistenza o meno di un inadempimento dev' essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato (29).
A nostro avviso, occorre partire dal fatto che, in forza della disposizione fondamentale costituita dall' art. 2, il Trattato ingloba le "attività economiche nell' insieme della Comunità", e la Comunità, per promuovere uno sviluppo armonioso (e ormai anche equilibrato) di queste attività, ha il compito di instaurare un mercato comune. Nella sua giurisprudenza costante, la Corte attribuisce alla nozione di "attività economiche" un significato esteso. Fin dalla sentenza 14 luglio 1976, Donà, la Corte ha dichiarato che:
"una prestazione di lavoro subordinato o una prestazione di servizi retribuita si configura come attività economica ai sensi della suddetta disposizione del Trattato" (30).
Di conseguenza, affinché un' attività possa essere definita attività economica, è sufficiente che essa sia svolta contro remunerazione. Risulta dalla sentenza 30 luglio 1986, Lawrie-Blum, che a questo proposito il settore in cui l' attività è esercitata e addirittura lo statuto sotto il quale essa si effettua non hanno un' importanza determinante. In questa sentenza, la Corte ha in particolare dichiarato quanto segue:
"Per l' applicazione dell' art. 48 è (...) necessario soltanto che l' attività presenti il carattere di una prestazione di lavoro retribuita, indipendentemente dal settore nel quale essa viene svolta (cfr. sentenza 12 dicembre 1974, causa 36/74, Walrave, Racc. pag. 1405). La natura economica delle attività in questione non può d' altronde essere negata per il fatto che esse vengono esercitate in un regime di diritto pubblico; come la Corte ha dichiarato nella sentenza 12 febbraio 1974 (causa 152/73, Sotgiu, Racc. pag. 153), la natura del rapporto giuridico che intercorre fra il lavoratore e il datore di lavoro ° status di diritto pubblico o contratto di diritto privato ° è infatti irrilevante per l' applicazione dell' art. 48" (31).
23. Nella sua giurisprudenza in materia di libera circolazione dei servizi la Corte ha precisato la portata dell' elemento "retribuzione" (32). A questo proposito nella sentenza 27 settembre 1988, Humbel, essa ha dichiarato:
"La caratteristica essenziale della retribuzione va quindi rintracciata nella circostanza che essa costituisce il corrispettivo economico della prestazione considerata, corrispettivo che è generalmente pattuito fra il prestatore e il destinatario del servizio" (33).
Inoltre, la sentenza Steymann, in particolare, indica che l' elemento retribuzione, inteso come corrispettivo economico, non presuppone necessariamente l' esistenza di uno scopo di lucro. In questa causa, che riguardava in particolare la questione di sapere in che misura si dovevano considerare talune attività determinate di un membro della comunità Bhagwan come attività economiche ai sensi del Trattato CE, la Corte ha dichiarato quanto segue:
"In effetti, nella misura in cui detti lavori, che sono intesi a garantire l' indipendenza economica alla comunità Bhagwan, rappresentano un elemento essenziale della partecipazione alla comunità di cui trattasi, le prestazioni fornite da quest' ultima ai suoi membri possono essere considerate come una indiretta contropartita dei loro lavori" (34).
24. Risulta da quanto precede che le attività economiche contemplate dal Trattato CE non si limitano a quelle esercitate a fini di lucro o che comportano un rischio commerciale. Si tratta al contrario di tutte le attività esercitate, direttamente o indirettamente, dietro retribuzione, intendendosi con questo termine un corrispettivo economico.
La nozione di "impresa" ai sensi della direttiva 77/187 dev' essere interpretata alla luce di quanto precede. In assenza di una definizione specifica nella direttiva stessa, tutte le imprese che esercitano un' attività economica ai sensi del Trattato CE rientrano in questa nozione, che non è in alcun modo limitata alle sole imprese che perseguono uno scopo di lucro (anche se questa situazione è di fatto la più frequente). Questa interpretazione, che è perfettamente in linea con le sentenze Redmond Stichting (35) e Watson Rask (36), non rappresenta in alcun modo una violazione del fondamento giuridico della direttiva, in quanto, come abbiamo indicato in precedenza, la nozione di "mercato comune" comprende, conformemente all' art. 2 del Trattato, l' insieme delle attività economiche all' interno della Comunità.
25. Gli argomenti che il governo del Regno Unito ritiene di poter dedurre, rispettivamente, dagli artt. 58 e 66 del Trattato CE e dalla giurisprudenza della Corte in materia di concorrenza non cambiano nulla a quanto detto. Per quanto riguarda il primo argomento, è esatto che l' art. 58, secondo comma, del Trattato CE esclude dal diritto di stabilimento (e, ai sensi dell' art. 66, dalla libera prestazione di servizi) le "società che non si prefiggono scopi di lucro". Tuttavia, a nostro avviso, il governo del Regno Unito esagera facendone un argomento a sostegno di una limitazione dell' ambito d' applicazione della direttiva 77/187. Questa direttiva non riguarda affatto la libertà di stabilimento o di prestazione di servizi ai sensi del Trattato CE, ma al contrario fa parte, come d' altronde anche la direttiva 75/129, del programma d' azione sociale della Comunità (37).
26. Quanto all' argomento che il governo del Regno Unito deduce dalla giurisprudenza della Corte relativa alla portata della nozione di "impresa" nel diritto comunitario della concorrenza, e più in particolare dalla citata sentenza Poucet e Pistre, occorre osservare quanto segue. Nella sentenza Poucet e Pistre la Corte ha, in sostanza, soltanto applicato il criterio dell' "attività economica" da noi descritto in precedenza. La causa riguardava la questione se le casse malattia, alle quali il legislatore francese aveva reso obbligatorio iscriversi, potevano essere considerate imprese ai sensi dell' art. 85 del Trattato CE. La Corte ha dichiarato quanto segue:
"(...) le casse di malattia e gli enti che concorrono alla gestione del pubblico servizio della previdenza sociale svolgono una funzione di carattere esclusivamente sociale. Detta attività si fonda infatti sul principio della solidarietà nazionale e non ha alcuno scopo di lucro. Le prestazioni corrisposte sono prestazioni stabilite dalla legge e indipendenti dall' importo dei contributi.
Ne consegue che detta attività non è un' attività economica e che, quindi, gli enti incaricati di svolgerla non costituiscono imprese ai sensi degli artt. 85 e 86 del Trattato" (38).
Tuttavia, non emerge affatto da questa decisione che la Corte ricorra al criterio dello scopo di lucro come criterio determinante per la nozione di "impresa" ai sensi del diritto della concorrenza. Al contrario, nella sentenza Poucet e Pistre, la Corte conferma esplicitamente la definizione estesa della nozione di impresa sviluppata nella sentenza 23 aprile 1991, Hoefner e Elser, e cioè "qualsiasi entità che esercita un' attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento" (39). Risulta invece dalla sentenza che sono posti dei limiti alla nozione comunitaria di "attività economica". In effetti, non sono comprese in questa nozione le attività di organismi o enti creati dal legislatore per perseguire un obiettivo puramente sociale, il cui funzionamento si basa sull' idea di solidarietà tra i membri e di redistribuzione dei redditi (40), anziché sull' idea di una contropartita economica determinata (41).
27. Conseguentemente, possiamo concludere che rientrano nell' ambito d' applicazione della direttiva 77/187 tutte le imprese che esercitano un' attività economica ai sensi dell' art. 2 del Trattato CE, e non solo quelle che perseguono scopi di lucro. Dato che, nella sua versione precedente alla modifica legislativa del 1993, l' art. 2, n. 1, delle Regulations del 1981 faceva rientrare nella nozione di "impresa" soltanto le imprese del secondo tipo, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è venuto meno, su questo punto, agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato, e si deve accogliere la domanda della Commissione.
Quarta censura: consultazione in vista del raggiungimento di un accordo sui provvedimenti da adottare in caso di trasferimento
28. L' art. 6, n. 2, della direttiva 77/187 dispone che, se il cedente o il cessionario prevedono misure nei confronti dei rispettivi lavoratori, essi sono tenuti ad avviare in tempo utile consultazioni in merito a tali misure con i rappresentanti dei rispettivi lavoratori "al fine di ricercare un accordo".
Il governo del Regno Unito riconosce che, su questo punto, le Regulations del 1981 non attuano correttamente la direttiva e segnala che la normativa in questione è stata di recente adeguata. La Commissione, che, all' udienza, si è dichiarata soddisfatta della modifica, chiede alla Corte di constatare comunque l' inadempimento. Dato che, per giurisprudenza costante, "nell' ambito del sistema previsto dall' art. 169 del Trattato, la Commissione dispone del potere discrezionale a proporre ricorso per inadempimento e non spetta alla Corte giudicare l' opportunità dell' esercizio di tale potere" (42) e che, come abbiamo segnalato, la questione dell' esistenza di un inadempimento dev' essere valutata al momento della scadenza del termine impartito nel parere motivato, occorre accogliere la domanda della Commissione su questo punto.
Quinta censura: carattere inadeguato delle sanzioni
29. Per giurisprudenza costante della Corte:
"qualora un regolamento comunitario non contenga alcuna disposizione specifica che preveda una sanzione in caso di trasgressione, ma faccia rinvio, al riguardo, alle disposizioni nazionali, gli Stati membri conservano un potere discrezionale quanto alla scelta delle sanzioni. Tuttavia, in conformità all' art. 5 del Trattato CEE, che impone agli Stati membri di adottare tutti i provvedimenti atti a garantire la portata e l' efficacia del diritto comunitario, essi devono vegliare a che le violazioni di un regolamento comunitario siano punite, sotto il profilo sostanziale e procedurale, in forme analoghe a quelle previste per le violazioni del diritto interno simili per natura ed importanza e che, in ogni caso, conferiscano alla sanzione stessa un carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo" (43).
30. Secondo la Commissione, le sanzioni previste dalle Regulations del 1981 per il caso in cui un datore di lavoro non informi o non consulti i rappresentanti dei lavoratori non sono sufficientemente dissuasive ed efficaci. L' art. 11 dà al sindacato interessato il diritto di proporre reclamo dinanzi ad un Industrial Tribunal, che può condannare il datore di lavoro a versare un risarcimento adeguato. Tuttavia, questo risarcimento non può superare l' equivalente di due settimane di salario per l' insieme dei lavoratori interessati. Inoltre, l' importo del risarcimento viene diminuito di ogni importo ricevuto a titolo di indennità per rescissione di contratto, oltre che dell' importo che il datore di lavoro deve pagare se per giunta omette di consultare il sindacato in caso di licenziamento collettivo, come dispone l' art. 99 dell' Employment Protection Act.
31. Il governo del Regno Unito riconosce che questo secondo elemento, e cioè la compensazione con gli altri indennizzi, rende la sanzione insufficientemente efficace e dissuasiva, e che pertanto il Regno Unito è venuto meno agli obblighi che gli incombono in virtù del Trattato. La legislazione britannica, di conseguenza, è stata recentemente modificata su questo punto. In compenso, secondo il governo del Regno Unito, il primo elemento, e cioè la fissazione di un massimale pari a due settimane di salario non è, di per sé, idonea a rendere la sanzione insufficientemente efficace o dissuasiva. La stessa recente modifica legislativa ha comunque portato il massimale a quattro settimane di salario. Con quest' ultima modifica, il governo del Regno Unito ha inteso unicamente manifestare la propria volontà di collaborazione leale con la Commissione, e non già riconoscere l' esistenza di un inadempimento precedente.
32. A nostro avviso, il riconoscimento dell' inadempienza da parte del governo del Regno Unito per quanto riguarda la compensazione con gli altri indennizzi è sufficiente e consente alla Corte di accogliere la domanda della Commissione, cioè di constatare che il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato "omettendo di comminare adeguate sanzioni in caso di mancata consultazione delle rappresentanze dei lavoratori come richiesto dalla direttiva". Non è dunque necessario esaminare anche la questione se il governo del Regno Unito sia venuto meno a quest' obbligo prevedendo una sanzione limitata a due settimane di salario (nel frattempo portata a quattro settimane). Vogliamo solo aggiungere che, ai fini della valutazione della sanzione, si deve tener conto dell' importanza dell' obbligo di informazione e consultazione nel contesto della direttiva 77/187 (v. sopra paragrafo 11).
Altre censure nella causa C-383/92
Seconda censura: delimitazione dell' ambito d' applicazione
33. Ai sensi dell' art. 1, n. 1, lett. a), della direttiva 75/129 ai fini dell' applicazione di questa direttiva si deve intendere per "licenziamento collettivo" "ogni licenziamento effettuato da un datore di lavoro per uno o più motivi non inerenti alla persona del lavoratore (...)". Al contrario, gli artt. 99 e 100 dell' Employment Protection Act del 1975, che attuano la direttiva nel Regno Unito, sono applicabili soltanto in caso di licenziamento di lavoratori "per motivi economici", ciò che, secondo l' art. 81 dell' Employment Protection (Consolidation) Act del 1978 (44), copre i casi di cessazione o di riduzione dell' attività o di diminuzione della domanda di un tipo particolare di lavoro.
Il governo del Regno Unito riconosce che, circoscrivendo in questo modo l' ambito d' applicazione della direttiva, la normativa del Regno Unito non la attua correttamente e informa di avere già proceduto ad una modifica legislativa per porre rimedio a questa situazione. La Commissione ha chiesto alla Corte di constatare comunque l' inadempimento e, tenuto conto della giurisprudenza della Corte (v. sopra, paragrafo 22), si deve accogliere questa domanda.
Terza censura: finalità e oggetto delle consultazioni
34. L' art. 2, n. 1, della direttiva 75/129 impone al datore di lavoro che prevede di effettuare licenziamenti collettivi di procedere a consultazioni con i rappresentanti dei lavoratori "al fine di giungere ad un accordo". Il n. 2 dispone che in tali consultazioni "devono essere almeno esaminate le possibilità di evitare o ridurre i licenziamenti collettivi, nonché di attenuarne le conseguenze". Al contrario, l' art. 99, n. 7, dell' Employment Protection Act impone al datore di lavoro soltanto di consultare i rappresentanti sindacali, di prendere in considerazione le loro osservazioni, di rispondere a tali osservazioni e, nel caso in cui le respinga, di indicarne i motivi.
Il governo del Regno Unito riconosce anche questa lacuna della propria legislazione, alla quale ha parimenti già rimediato. La Commissione chiede comunque alla Corte di constatare l' inadempimento, cosa che essa deve fare in considerazione della propria giurisprudenza.
Quarta censura: carattere inadeguato delle sanzioni
35. Secondo la Commissione, le sanzioni previste nell' Employment Protection Act in caso di inadempimento del datore di lavoro agli obblighi di consultazione ed informazione non sono sufficientemente efficaci e dissuasive, in quanto il risarcimento che questi è eventualmente tenuto a corrispondere va ridotto delle altre indennità dovute ai sensi del contratto o per la rescissione del contratto. Questa quarta censura è simile alla seconda parte della quinta censura nella causa C-382/92.
Il governo del Regno Unito non contesta nemmeno questa censura, ma la Commissione chiede comunque una condanna; data la giurisprudenza della Corte, questa domanda deve essere accolta.
Conclusione
36. In considerazione di quanto precede, proponiamo alla Corte, nella causa C-382/92, di dichiarare che il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti a norma dell' art. 5 del Trattato e della direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimento di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti:
° omettendo di predisporre misure che garantiscano la designazione dei rappresentanti dei lavoratori nel caso in cui il datore di lavoro non proceda spontaneamente al riconoscimento di tali rappresentanti (prima censura);
° escludendo talune imprese dall' ambito d' applicazione di questa direttiva (terza censura);
° omettendo di imporre al cedente o al cessionario che intenda adottare provvedimenti nei confronti dei propri lavoratori e che è tenuto a procedere a questo proposito a delle consultazioni con i loro rappresentanti di ricercare un accordo (quarta censura) e
° omettendo di comminare sanzioni sufficientemente efficaci e dissuasive in caso di mancata consultazione o informazione dei rappresentanti dei lavoratori, ovvero in caso di consultazione in condizioni diverse da quelle previste dalla direttiva (quinta censura).
Proponiamo alla Corte di respingere il ricorso della Commissione per il resto e, in applicazione dell' art. 69, n. 3, primo comma, del regolamento di procedura, di decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.
37. Per quanto riguarda la causa C-383/92, proponiamo alla Corte di dichiarare che il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti a norma dell' art. 5 del Trattato e della direttiva del Consiglio 17 febbraio 1975, 75/129/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di licenziamenti collettivi:
° omettendo di adottare provvedimenti che garantiscano la designazione dei rappresentanti dei lavoratori ai fini dell' applicazione della direttiva, nel caso in cui il datore di lavoro non proceda spontaneamente al riconoscimento di tali rappresentanti (prima censura);
° limitando la portata della normativa nazionale diretta all' attuazione della direttiva mediante il ricorso ad una nozione di licenziamento collettivo più restrittiva di quella prevista dalla direttiva stessa (seconda censura);
° omettendo di imporre al datore di lavoro che intenda procedere a licenziamenti collettivi e che è tenuto a consultare le rappresentanze dei lavoratori l' obbligo di ricercare un accordo ed omettendo di stabilire che le consultazioni vertano almeno sui punti menzionati nella direttiva (terza censura) e
° omettendo di comminare sanzioni sufficientemente efficaci e dissuasive in caso di mancata consultazione delle rappresentanze dei lavoratori come richiesto dalla direttiva (quarta censura).
Considerato che, in questo procedimento, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è soccombente in tutti i suoi mezzi, proponiamo alla Corte di condannarlo alle spese del giudizio, ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura.
(*) Lingua originale: l' olandese.
(1) - GU L 61, pag. 26.
(2) - GU L 48, pag. 29. Questa direttiva è stata nel frattempo modificata dalla direttiva del Consiglio 24 giugno 1992, 92/56/CEE (GU L 245, pag. 3).
(3) - S.I. 1981, n. 1794.
(4) - 1975, chapter 71.
(5) - Al momento dell' adozione della direttiva 75/129, l' Employment Protection Act del 1975 non era ancora stato adottato, mentre dal canto suo l' Industrial Relations Act era già stato abrogato. Tuttavia, la Commissione sottolinea che nel Regno Unito, durante le negoziazioni tra gli Stati membri in merito alla direttiva 75/129 (tra il 1972 e il 1975), una legislazione in materia era in vigore, ovvero si stavano elaborando provvedimenti per migliorare i meccanismi di cui trattasi. Di conseguenza, secondo la Commissione, anche per questa direttiva, si è partiti dalla considerazione che in tutti gli Stati membri sarebbe esistito un qualche sistema per la designazione di rappresentanti dei lavoratori.
(6) - Causa 61/81, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 2601).
(7) - Causa 235/84, Commissione/Italia (Racc. pag. 2291).
(8) - Sentenza 11 luglio 1985, causa 105/84, Danmols Inventar (Racc. pag. 2639, punti 26 e 28).
(9) - Il fatto che la problematica della rappresentanza dei lavoratori a livello d' impresa costituisca una questione sociale e politica assai sensibile, sulla quale le concezioni degli Stati membri divergono, emerge in particolare dalle difficoltà cui ha dato luogo la discussione delle disposizioni relative alla partecipazione dei lavoratori nella proposta, pendente dal 1972, di una quinta direttiva sulle società, per quanto riguarda la struttura delle società per azioni nonché i poteri e gli obblighi dei loro organi sociali (GU 1972, C 131, pag. 49; per la proposta modificata, v. GU 1983, C 240, pag. 2; v. anche la seconda modifica, GU 1991, C 7, pag. 4, e la terza GU 1991, C 321, pag. 9), oltre che nella proposta di regolamento del Consiglio relativo allo statuto della Società europea (GU 1989, C 263, pag. 41; per la proposta modificata, v. GU 1991, C 176, pag. 1) e nella proposta di direttiva del Consiglio che completa lo statuto della SE relativamente al ruolo dei lavoratori (GU 1989, C 263, pag. 69, la proposta modificata figura nella GU 1991, C 138, pag. 8). V. inoltre il dibattito relativo alla proposta di direttiva del Consiglio sulla costituzione di comitati aziendali europei nelle imprese o nei gruppi di imprese di dimensione comunitaria ai fini di informazione e consultazione dei lavoratori (GU 1991, C 39, pag. 10; per la proposta modificata, v. GU 1991, C 336, pag. 11).
(10) - Nella sentenza 12 febbraio 1985, causa 284/83, Nielsen (Racc. pag. 553, punto 10), la Corte ha confermato che la direttiva 75/129 ha lo scopo di far precedere ai licenziamenti una consultazione coi sindacati e l' informazione della competente autorità pubblica .
(11) - Sentenza 8 giugno 1982, causa 91/81, Commissione/Italia (Racc. pag. 2133, punto 11).
(12) - Anche l' art. 118 A, n. 2, secondo comma, inserito nel Trattato dall' Atto unico europeo, mostra che, nella propria politica sociale, la Comunità si sforza di evitare di imporre alle piccole e medie imprese obblighi troppo onerosi in materia di protezione dei lavoratori. V. inoltre, anche se questa disposizione non si applica al Regno Unito, l' art. 2, n. 2, dell' Accordo sulla politica sociale concluso tra gli Stati membri della Comunità europea ad eccezione del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, allegato al Protocollo sulla politica sociale, che, a sua volta, è aggiunto al Trattato istitutivo della Comunità europea dal Trattato sull' Unione europea.
(13) - Diverse recenti direttive in materia di diritto sociale prevedono obblighi d' informazione e di consultazione dei lavoratori e/o loro rappresentanti ; v. per esempio, artt. 6, 10 e 11 della direttiva del Consiglio 12 giugno 1989, 89/391/CEE, concernente l' attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro (GU L 183, pag. 1); v. anche la direttiva 92/56/CEE (sopra, nota 2), che inserisce nella direttiva 75/129 un art. 5 bis relativo all' accesso alle procedure amministrative e/o giudiziarie.
(14) - Direttiva del Consiglio 10 febbraio 1975 per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative all' applicazione del principio della parità delle retribuzioni tra i lavoratori di sesso maschile e quelli di sesso femminile (GU L 45, pag. 19).
(15) - Sentenza Commissione/Regno Unito, già citata (v. nota 6), punto 9.
(16) - Sentenza Commissione/Regno Unito, già citata, punto 13.
(17) - Sentenza 10 aprile 1984, causa 14/83, Von Colson e Kamann (Racc. pag. 1891, punto 15).
(18) - Sentenza citata (v. nota 7), punto 20, laddove si fa riferimento alla sentenza 30 gennaio 1985, causa 143/83, Commissione/Danimarca (Racc. pag. 427, punto 8), che riguardava la direttiva 75/117, citata nella nota 14.
(19) - L' inadempimento consisteva nel fatto che la Repubblica italiana aveva attuato l' art. 6, nn. 1 e 2, soltanto per mezzo di convenzioni collettive circoscritte a settori economici particolari (che, a motivo della loro natura contrattuale, creavano obblighi soltanto nei rapporti tra i lavoratori iscritti al sindacato interessato e i datori di lavoro o imprese che da queste convenzioni erano vincolate) oltre che per mezzo di una legge applicabile soltanto alle imprese dichiarate in stato di crisi con decreto ministeriale.
(20) - Sentenza 11 maggio 1989, causa 76/86, Commissione/Germania (Racc. pag. 1021, punto 8).
(21) - Sentenza 25 maggio 1982, causa 96/81, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. 1791, punto 6).
(22) - Sentenze 17 dicembre 1987, causa 287/86, Ny Moelle Kro (Racc. pag. 5465, punto 12), e 10 febbraio 1988, causa 324/86, Daddy' s Dance Hall (Racc. pag. 739, punto 9).
(23) - Robert Seligman Corp./Baker (1983) ICR 770; Hadden/University of Dundee Students' Association (1985) IRLR 449.
(24) - Lord Oliver, nella causa Litster/Forth Dry Dock Co. Ltd (1990) 1 AC 546; (1989) 1 All ER 1134.
(25) - Nella sentenza, già più volte menzionata, 10 luglio 1986, Commissione/Italia (v. nota 7), la Corte ha dichiarato che, per sapere se la direttiva è stata correttamente applicata, la decisione dipende dall' applicazione data in pratica (...), in particolare dai giudici competenti delle norme nazionali che, a detta dello Stato membro interessato, recepiscono la direttiva nel diritto interno. Non vogliamo dunque escludere che occorra tenere conto delle decisioni giudiziarie. Tuttavia, nel caso di specie, esiste una pronuncia vincolante della House of Lords, che impone ai giudici inferiori un' interpretazione conforme alla direttiva. D' altra parte, anche in assenza di una decisione del genere, i giudici nazionali sono obbligati, ai sensi della giurisprudenza della Corte, ad interpretare la legislazione nazionale conformemente alla direttiva: v. in particolare le sentenze Von Colson e Kamann, citata (v. nota 17), punto 26, e 13 novembre 1990, causa C-106/89, Marleasing (Racc. pag. I-4135, punto 8).
(26) - Causa C-29/91 (Racc. pag. I-3189).
(27) - Sentenza 17 febbraio 1993, cause riunite C-159/91 e C-160/91 (Racc. pag. I-637).
(28) - Questa rimozione è stata realizzata dall' art. 26 del Trade Union Reform and Employment Rights Act del 1993.
(29) - V. in particolare sentenze 27 novembre 1990, causa C-200/88, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-4299, punto 13), e 13 dicembre 1990, causa C-347/88, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-4747, punto 40).
(30) - Sentenza 14 luglio 1976, causa 13/76 (Racc. pag. 1333, punto 12). La citazione è tratta dalla sentenza 5 ottobre 1988, causa 196/87, Steymann (Racc. pag. 6159, punto 10), che si riferisce espressamente alla sentenza Donà.
(31) - Sentenza 3 luglio 1986, causa 66/85 (Racc. pag. 2121, punto 20, il corsivo è nostro).
(32) - Ciò che è logico, poiché l' art. 60, primo comma, del Trattato CE considera servizi ai sensi del Trattato soltanto le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione .
(33) - Sentenza 27 settembre 1988, causa 263/86 (Racc. pag. 5365, punto 17); confermato di recente dalla sentenza 7 dicembre 1993, causa C-109/92, Wirth (Racc. pag. I-6447, punto 15).
(34) - Già citata (v. nota 30), punto 12.
(35) - Già citata (v. nota 26).
(36) - Sentenza 12 novembre 1992, causa C-209/91 (Racc. pag. I-5755).
(37) - La direttiva è stata preannunciata nella risoluzione del Consiglio 21 gennaio 1974 concernente un programma d' azione sociale (GU C 13, pag. 1, più specificamente pag. 4).
(38) - Punti 18 e 19.
(39) - Sentenza 23 aprile 1991, causa C-41/90 (Racc. I-1979, punto 21, il corsivo è nostro); formulazione ripresa nel punto 17 della citata sentenza Poucet e Pistre.
(40) - V., per maggiori dettagli, i punti 8-15 della citata sentenza Poucet e Pistre.
(41) - La Corte ha, d' altra parte, posto alla nozione di attività economica un limite analogo nella citata sentenza Humbel (v. nota 33). In detta sentenza, essa ha stabilito che la caratteristica essenziale della retribuzione (e quindi la qualità di prestazione di servizi ai sensi dell' art. 60 del Trattato CE) mancava nel caso dell' insegnamento impartito nell' ambito della pubblica istruzione nazionale, dato che, istituendo e mantenendo un tale sistema, lo Stato adempie i propri compiti in campo sociale, culturale ed educativo nei confronti dei propri cittadini (punto 18).
(42) - Citata sentenza Commissione/Grecia (v. nota 29), punto 9.
(43) - Sentenza 2 ottobre 1991, causa C-7/90, Vandevenne e a. (Racc. pag. I-4371, punto 11).
(44) - 1978, chapter 44.