WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
9 lipca 2015 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2003/86/WE – Artykuł 7 ust. 2 – Łączenie rodzin – Środki integracji – Uregulowanie krajowe nakładające na członków rodziny obywatela państwa trzeciego legalnie przebywającego w danym państwie członkowskim obowiązek złożenia egzaminu z integracji społecznej dla celów wjazdu na terytorium tego państwa członkowskiego – Koszty takiego egzaminu – Zgodność
W sprawie C‑153/14
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Raad van State (Niderlandy) postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 3 kwietnia 2014 r., w postępowaniu:
Minister van Buitenlandse Zaken
przeciwko
K,
A,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: R. Silva de Lapuerta (sprawozdawca), prezes izby, J.C. Bonichot (sprawozdawca), A. Arabadjiev, J.L. da Cruz Vilaça i C. Lycourgos, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 5 lutego 2015 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
–        w imieniu K przez G. I. Dijkmana, advocaat,
–        w imieniu A przez W. P. R. Peetersa, advocaat,
–        w imieniu rządu niderlandzkiego przez M. Gijzen, M. Bulterman i B. Koopman oraz J. Langera, działających w charakterze pełnomocników,
–        w imieniu rządu niemieckiego przez T. Henzego oraz B. Beutlera, działających w charakterze pełnomocników,
–        w imieniu rządu austriackiego przez G. Eberharda, działającego w charakterze pełnomocnika,
–        w imieniu Komisji Europejskiej przez M. Condou-Durande oraz G. Wilsa, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 19 marca 2015 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 7 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz.U. L 251, s. 12).
2        Wniosek ten został złożony w ramach sporów między Minister van Buitenlandse Zaken (ministrem spraw zagranicznych) oraz, odpowiednio, K i A, dotyczących ich wniosków o tymczasowe zezwolenie na pobyt w Niderlandach dla celów połączenia rodziny z małżonkami zamieszkującymi w tym państwie członkowskim.
Ramy prawne
Prawo Unii
3        Artykuł 1 dyrektywy 2003/86 stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ma na celu określenie warunków wykonania prawa do łączenia rodziny przez obywateli państwa trzeciego zamieszkujących legalnie na terytorium państw członkowskich”.
4        Artykuł 4 ust. 1 wspomnianej dyrektywy stanowi, że:
„Państwa członkowskie zezwalają na wjazd i pobyt, na mocy niniejszej dyrektywy i z zastrzeżeniem zgodności z warunkami określonymi w rozdziale IV oraz w art. 16, następujących członków rodziny:
a)      małżonek członka rodziny rozdzielonej;
[…]”.
5        Rozdział IV tej dyrektywy, zatytułowany „Wymagania dotyczące wykonania prawa do łączenia rodziny”, zawiera jej art. 6–8. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej dyrektywy:
„Państwa członkowskie mogą odrzucić wniosek o wjazd i pobyt członków rodziny ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne”.
6        Zgodnie z brzemieniem art. 7 dyrektywy 2003/86:
„1.      W przypadku złożenia wniosku o łączenie rodziny dane państwo członkowskie może zażądać, aby osoba, która złożyła ten wniosek, dostarczyła dowodów, że członek rodziny rozdzielonej posiada:
a)      zakwaterowanie uznawane za normalne dla porównywalnej rodziny w tym samym regionie oraz spełnia ogólne standardy w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa obowiązujące w danym państwie członkowskim;
b)      ubezpieczenie chorobowe w odniesieniu do wszystkich rodzajów ryzyka, którym zwykle obejmuje się jego współobywateli w danym państwie członkowskim, dla siebie i członków rodziny;
c)      stabilne i regularne środki, które wystarczają do utrzymania tej osoby oraz członków jej rodziny bez korzystania z systemu pomocy społecznej danego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie dokonują oceny tych środków pod kątem ich rodzaju i regularności ich wpływu, przy czym mogą wziąć pod uwagę poziom krajowego wynagrodzenia minimalnego, rent i emerytur, a także liczbę członków rodziny.
2.      Państwa członkowskie mogą żądać, aby obywatele państw trzecich przestrzegali środków dotyczących integracji, zgodnie z prawodawstwem krajowym.
W odniesieniu do uchodźców i/lub członków rodzin uchodźców określonych w art. 12 środki dotyczące integracji określone w akapicie pierwszym mogą być zastosowane jedynie wówczas, gdy danym osobom umożliwiono łączenie rodziny”.
7        Artykuł 17 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie należycie uwzględniają charakter i trwałość więzi rodzinnych danej osoby oraz czas pobytu tej osoby w państwie członkowskim oraz istnienie rodziny, a także więzi kulturowych i społecznych z państwem pochodzenia, w przypadku gdy odrzucają wniosek, wycofują lub odmawiają przedłużenia ważności dokumentu pobytowego bądź gdy podejmują decyzję o nakazaniu wydalenia członka rodziny rozdzielonej lub członków jego rodziny”.
Prawo niderlandzkie
8        Z postanowienia odsyłającego wynika, że art. 4 ust. 1 i art. 7 ust. 2 dyrektywy zostały transponowane przez art. 14 i art. 16 ust. 1 zdanie wprowadzające i lit. h) Vreemdelingenwet 2000 (ustawy o cudzoziemcach z 2000 r., zwanej dalej „Vw 2000”), oraz przez art. 3.71a, 3.98a i 3.98b Vreemdelingenbesluit 2000 (dekretu o cudzoziemcach z 2000, zwanego dalej „Vb 2000”).
9        Prowadzona przez sekretarza stanu polityka wykonania powyższych przepisów została wdrożona w części B1/4.7.1.2. Vreemdelingencirculaire 2000 (okólnika w sprawie cudzoziemców z 2000 r., zwanego dalej „Vc 2000”), w brzmieniu mającym zastosowanie w postępowaniu głównym.
10      Należy wziąć pod uwagę również Wet inburgering (ustawę o integracji, zwaną dalej „Wi”), a także Voorschrift Vreemdelingen 2000 (rozporządzenie o cudzoziemcach z 2000 r., zwane dalej „rozporządzeniem z 2000 r.”), jak również publiczną instrukcję służbową nr 2011/7 służby ds. imigracji i naturalizacji (zwaną dalej „instrukcją służbową”).
Vw 2000
11      Artykuł 1 lit. h) Vw ma następujące brzmienie:
„W rozumieniu niniejszej ustawy i przepisów przyjętych na jej podstawie:
[…]
h)      tymczasowe zezwolenie na pobyt: wiza na pobyt przekraczający trzy miesiące, o którą cudzoziemiec złożył wniosek osobiście w przedstawicielstwie dyplomatycznym lub konsularnym [Królestwa] Niderlandów w kraju pochodzenia lub stałego zamieszkania lub – w razie braku tam takiego przedstawicielstwa – w najbliższym państwie, gdzie ustanowione jest przedstawicielstwo […], wydawana przez to przedstawicielstwo po uzyskaniu uprzedniej zgody ministra spraw zagranicznych […]”.
12      Zgodnie z art. 8 Vw 2000:
„Cudzoziemiec przebywa legalnie w Niderlandach, jeżeli:
a)      posiada wydany na czas określony dokument pobytowy, o którym mowa w art. 14;
b)      posiada wydany na czas nieokreślony dokument pobytowy, o którym mowa w art. 20;
c)      posiada wydany na czas określony dokument pobytowy, o którym mowa w art. 28;
d)      posiada wydany na czas nieokreślony dokument pobytowy, o którym mowa w art. 33.
[…]”.
13      Zgodnie z art. 14 ust. 1 lit. a) Vw 2000 minister ma kompetencję do uwzględnienia, oddalenia lub pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt na czas określony.
14      Zgodnie z art. 16 ust. 1 lit. h) Vw 2000 wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt na czas określony, o którym mowa w art. 14 tej ustawy, może zostać oddalony, jeśli obywatel państwa trzeciego – nienależący do żadnej z kategorii wymienionych w art. 17 ust. 1 tej samej ustawy – po uzyskaniu prawa legalnego pobytu w Niderlandach podlega zgodnie z art. 3 i 5 Wi obowiązkowi integracji społecznej i nie posiada podstawowej znajomości języka niderlandzkiego i podstawowej wiedzy o niderlandzkim społeczeństwie.
15      W art. 17 ust. 1 Vw 2000 wymieniono pewną liczbę kategorii obywateli państw trzecich, których wnioski o zezwolenie na pobyt na czas określony w rozumieniu art. 14 tej samej ustawy nie podlegają oddaleniu ze względu na brak tymczasowego zezwolenia na pobyt.
Wi
16      Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a) Wi:
„Obowiązkowi integracji społecznej podlega cudzoziemiec legalnie przebywający w państwie w rozumieniu art. 8 lit. a)–e) lub l) Vw 2000, który:
a)      przebywa w Niderlandach w celu innym niż tymczasowo […]”.
17      W art. 5 Wi wymieniono pewną liczbę kategorii obywateli państw trzecich, którzy nie podlegają obowiązkowi integracji społecznej.
Vb 2000
18      Artykuł 3.71 ust. 1 Vb 2000 ma następujące brzmienie:
„Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt na czas określony, o którym mowa w art. 14 [Vw 2000], podlega oddaleniu, jeżeli cudzoziemiec nie posiada ważnego tymczasowego zezwolenia na pobyt […]”.
19      Zgodnie z art. 3.71a Vb 2000:
„1.      Cudzoziemiec posiada podstawową znajomość języka niderlandzkiego i podstawową wiedzę o niderlandzkim społeczeństwie w rozumieniu art. 16 ust. 1 lit. h) [Vw 2000], jeżeli w ciągu roku bezpośrednio przed złożeniem wniosku o tymczasowe pozwolenie na pobyt zdał podstawowy egzamin z integracji społecznej w rozumieniu art. 3.98a.
2.      Wniosek o zezwolenie na pobyt na czas określony, o którym mowa w art. 14 [Vw 2000], nie zostaje oddalony na podstawie art. 16 ust. 1 lit. h) rzeczonej ustawy, jeśli cudzoziemiec:
[…]
c)      wykazał w sposób dostateczny przed Minister voor Wonen, Wijken en Integratie [zwanym dalej »ministrem ds. mieszkalnictwa, dzielnic i integracji«], że ze względu na niepełnosprawność fizyczną lub umysłową trwale nie jest w stanie złożyć podstawowego egzaminu z integracji społecznej, o którym mowa w art. 3.98a;
d)      nie złożył podstawowego egzaminu z integracji społecznej, o którym mowa w art. 3.98a, lecz zdaniem ministra ds. mieszkalnictwa, dzielnic i integracji oddalenie tego wniosku doprowadzi do rażącej niesprawiedliwości.
[…]”.
20      Artykuł 3.98a Vb 2000 brzmi następująco:
„1.      Minister ds. mieszkalnictwa, dzielnic i integracji zarządza przeprowadzenie podstawowego egzaminu z integracji społecznej dla celów oceny znajomości języka niderlandzkiego i wiedzy o niderlandzkim społeczeństwie w rozumieniu art. 16 ust. 1 lit. h) [Vw 2000] w drodze systemu zautomatyzowanego.
2.      Podstawowy egzamin z integracji społecznej obejmuje badanie umiejętności cudzoziemca z zakresu rozumienia tekstu pisanego i [rozumienia] ze słuchu oraz z zakresu wypowiedzi ustnej w języku niderlandzkim.
3.      Minister ds. mieszkalnictwa, dzielnic i integracji określa program egzaminu umiejętności z zakresu rozumienia tekstu pisanego i [rozumienia] ze słuchu oraz z zakresu wypowiedzi ustnej. Ten program egzaminu służy zagwarantowaniu, że cudzoziemiec, który zdał podstawowy egzamin z integracji społecznej, dysponuje następującymi umiejętnościami w języku niderlandzkim na poziomie A1 europejskiego systemu opisu kształcenia językowego z zakresu języków obcych nowożytnych:
a)      rozumienie tekstu pisanego;
b)      rozumienie ze słuchu;
c)      wypowiedź ustna.
4.      Normalizacja umiejętności z zakresu rozumienia tekstu pisanego i [rozumienia] ze słuchu oraz z zakresu wypowiedzi ustnej w ramach podstawowego egzaminu z integracji społecznej odpowiada jednemu z poziomów europejskiego systemu opisu kształcenia z zakresu języków obcych nowożytnych.
5.      Podstawowy egzamin z integracji społecznej obejmuje również egzamin z wiedzy o niderlandzkim społeczeństwie.
6.      Minister ds. mieszkalnictwa, dzielnic i integracji określa program egzaminu z zakresu wymaganej wiedzy o społeczeństwie niderlandzkim. Ten program egzaminu służy zagwarantowaniu, że cudzoziemiec, który zdał podstawowy egzamin z integracji społecznej, dysponuje podstawową praktyczną wiedzą o:
a)      [Królestwie] Niderlandów, jego topografii, historii i organizacji politycznej;
b)      mieszkalnictwie, nauczaniu, pracy, zdrowiu publicznym oraz integracji społecznej w Niderlandach;
c)      swoich prawach i obowiązkach po przybyciu do Niderlandów;
d)      prawach i obowiązkach innych osób w Niderlandach;
e)      zasadach życia społecznego obowiązujących w Niderlandach.
7.      Egzamin z integracji społecznej odbywa się w języku niderlandzkim i nie wykracza poza poziom określony w ust. 3.
8.      Programy egzaminów, o których mowa w ust. 3 i 6 są udostępniane na zasadach określonych przez ministra ds. mieszkalnictwa, dzielnic i integracji po uiszczeniu kwoty, której wysokość określi ten minister”.
21      Artykuł 3.98b Vb 2000 brzmi następująco:
„1.      Do podstawowego egzaminu z integracji nie zostanie dopuszczony cudzoziemiec, który
a)      nie uiścił związanych z nim opłat zgodnie z zasadami określonymi przez ministra ds. mieszkalnictwa, dzielnic i integracji […]
[…]
2.      Opłaty, o których mowa w ust. 1 lit. a), wynoszą 350 EUR […]”.
Rozporządzenie z 2000 r.
22      Artykuł 3.11 rozporządzenia z 2000 r. stanowi:
„1.      Programy egzaminu, o których mowa w art. 3.98a ust. 3 i 6 [Vb 2000], które zostały zawarte w pakiecie do samodzielnej nauki Naar Nederland, są dostępne we wszystkich autoryzowanych księgarniach, a także księgarniach internetowych.
2.      Zalecana cena pakietu do samodzielnej nauki wynosi 110 EUR”.
Vc 2000
23      Zgodnie z ust. B1/4.7.1.2. Vc 2000 wniosku o zezwolenie na pobyt na czas określony nie oddala się na podstawie art. 3.71a ust. 2 lit. d) Vb 2000, jeśli obywatel państwa trzeciego nie zdał podstawowego egzaminu z integracji społecznej, lecz oddalenie jego wniosku prowadziłoby do rażącej niesprawiedliwości. Tak jest w przypadku, gdy w następstwie łącznego wystąpienia bardzo szczególnych okoliczności indywidualnych obywatel państwa trzeciego trwale nie jest w stanie zdać podstawowego egzaminu z integracji społecznej. Zgodnie z Vc 2000 sama okoliczność, że ktoś jednokrotnie lub kilkukrotnie przystępował do egzaminu, nie umożliwia skutecznego powołania się na klauzulę słuszności przewidzianą w art. 3.71a ust. 2 lit. d) Vb 2000.
Instrukcja służbowa
24      Według sądu odsyłającego instrukcja służbowa wskazuje, że obowiązkowi integracji społecznej podlegają obywatele państw trzecich, którzy powinni posiadać tymczasowe zezwolenie na pobyt przed przybyciem do Niderlandów, którzy przybywają do Niderlandów w celu innym niż pobyt tymczasowy w rozumieniu Wi i nie są zwolnieni z obowiązku integracji społecznej na podstawie art. 3 i 5 Wi.
25      Podstawowy egzamin z integracji społecznej, o którym mowa w art. 3.98 a Vb 2000, składa się z testu mówionego języka niderlandzkiego, z testu wiedzy o społeczeństwie niderlandzkim oraz z testu rozumienia tekstu pisanego. Egzamin ten odbywa się w ambasadzie lub konsulacie generalnym państwa pochodzenia lub stałego zamieszkania osoby należącej do rodziny członka rodziny rozdzielonej i jest przeprowadzany przez telefon połączony bezpośrednio z mówiącym komputerem.
26      Test z niderlandzkiego języka mówionego dzieli się następująco: powtarzanie zdań, odpowiadanie na krótkie pytania, tworzenie wypowiedzi przeciwnych i dwukrotne zreferowanie krótkiej opowiastki. Wymaganym poziomem językowym jest poziom A1 europejskiego systemu opisu kształcenia językowego. Część egzaminu dotycząca wiedzy o niderlandzkim społeczeństwie składa się z pytań na temat filmu „W Niderlandach”, który członek rodziny powinien obejrzeć u siebie. Pytania, które mogą być zadane, to miedzy innymi pytania, czy mężczyźni i kobiety mają równe prawa, gdzie ma siedzibę rząd niderlandzki, czy w Królestwie Niderlandów istnieje rozdział kościoła i państwa, jakie państwo okupowało Królestwo Niderlandów w czasie drugiej wojny światowej, czy zawarcie ubezpieczenia zdrowotnego jest obowiązkowe oraz w jakim wieku dzieci objęte są obowiązkiem szkolnym. Do wszystkich pytań i odpowiedzi można przygotować się w domu z pomocą pakietu do samodzielnej nauki. Pakiet ten jest dostępny w 18 językach i zawiera między innymi płyty DVD, album fotograficzny, zeszyt ćwiczeń, płyty kompaktowe audio, podręcznik do samodzielnej nauki i przykładowe testy. Od marca 2011 r. pakiet ten obejmuje także moduł alfabetyzacji przygotowujący do egzaminu z rozumienia tekstu pisanego. Egzamin ten sprawdza, czy członek rodziny potrafi czytać w języku niderlandzkim na poziomie A1 europejskiego systemu opisu kształcenia językowego.
27      Jeżeli chodzi o klauzulę słuszności przewidzianą w art. 3.71a ust. 1 lit. d) Vb 2000, to – zdaniem sadu odsyłającego – instrukcja przewiduje, że należy zastosować tę klauzulę, gdy ze względu na łączne wystąpienie bardzo szczególnych okoliczności indywidualnych obywatel państwa trzeciego trwale nie jest w stanie zdać podstawowego egzaminu z integracji społecznej. Obywatel państwa trzeciego musi w tym względzie wykazać, że podjął starania, których można było od niego rozsądnie wymagać. Może na to wskazywać między innymi to, że przystąpił on do niderlandzkiego egzaminu z integracji społecznej jednokrotnie lub kilkukrotnie i osiągnął na przykład pozytywny wynik z egzaminu z mówionego niderlandzkiego i z wiedzy o niderlandzkim społeczeństwie, jednak nie zdał egzaminu z rozumienia tekstu pisanego. W instrukcji wewnętrznej wskazano, że sama okoliczność, że kandydat nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi lub technicznymi, aby przygotować się i przystąpić do egzaminu, lub że ma on problemy dotyczące podróży lub napotyka inne przeszkody tego rodzaju, nie wystarcza sama w sobie, by można było skutecznie powołać się na rzeczoną klauzulę słuszności Ponadto sama okoliczność, że materiały do nauki nie są dostępne w języku, który zna kandydat, że nie dysponuje on odpowiednim wsparciem w przygotowaniach do egzaminu lub że jest analfabetą, także sama w sobie nie wystarcza, by można było skutecznie powołać się na klauzulę słuszności.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
Sprawa K
28      K jest obywatelką Azerbejdżanu, która w dniu 22 lutego 2011 r. złożyła w ambasadzie Królestwa Niderlandów w Ankarze (Turcja) wniosek o tymczasowe zezwolenie na pobyt, w ramach łączenia rodzin, by móc przebywać w Niderlandach wraz z małżonkiem zamieszkującym w tym państwie członkowskim. Dla tych celów przedłożyła zaświadczenie lekarskie i wskazała, że z powodu problemów zdrowotnych potwierdzonych tym zaświadczeniem nie jest w stanie przystąpić do egzaminu z integracji społecznej poza terytorium Królestwa Niderlandów.
29      Decyzją z dnia 30 maja 2011 r. Minister van Buitenlandse Zaken oddalił wniosek K o tymczasowe zezwolenie na pobyt.
30      Decyzją z dnia 28 lutego 2012 r. Minister van Buitenlandse Zaken uznał za niezasadne zażalenie wniesione przez K na decyzję z dnia 30 maja 2011 r. i wskazał, że problemy zdrowotne K nie uzasadniają zwolnienia jej z obowiązku zdania egzaminu z integracji społecznej. Zdaniem Minister van Buitenlandse Zaken nałożenie na K obowiązku zdania egzaminu z integracji społecznej przed uzyskaniem przez nią zezwolenia na wjazd i na pobyt nie jest zresztą sprzeczne z dyrektywą 2003/86.
31      Wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r. Rechtbank ’s-Gravenhage (sąd w Hadze) uznał za zasadną skargę K na decyzję Minister van Buitenlandse Zaken z dnia 28 lutego 2012 r. i w konsekwencji stwierdził nieważność decyzji i uznał, że Minister van Buitenlandse Zaken powinien udzielić K tymczasowego zezwolenia na pobyt.
32      Od wyroku Rechtbank ’s-Gravenhage z dnia 23 listopada 2012 r. Minister van Buitenlandse Zaken wniósł odwołanie do sądu odsyłającego.
Sprawa A
33      A jest obywatelka Nigerii, która w dniu 18 czerwca 2008 r. złożyła w przedstawicielstwie Królestwa Niderlandów w Abudży (Nigeria) wniosek o tymczasowe zezwolenie na pobyt, w ramach łączenia rodzin, by móc przebywać w Niderlandach wraz z małżonkiem zamieszkującym w tym państwie członkowskim. Dla tych celów przedłożyła ona zaświadczenia lekarskie potwierdzające, że cierpi na zaburzenia psychiczne, z powodu których przyjmuje leki.
34      Decyzją z dnia 18 sierpnia 2009 r. Minister van Buitenlandse Zaken oddalił wniosek A o tymczasowe zezwolenie na pobyt.
35      Decyzją z dnia 30 lipca 2012 r. Minister van Buitenlandse Zaken uznał za niezasadne zażalenie wniesione przez A na decyzję z dnia 18 sierpnia 2009 r. i wskazał, że zaburzenia psychiczne A nie uzasadniają zwolnienia jej z obowiązku zdania egzaminu z integracji społecznej oraz że nie można też zastosować wobec niej klauzuli słuszności zawartej w art. 3.71a ust. 2 lit. d) Vb 2000, gdyż nie przedstawiła ona dowodu na to, że podjęła racjonalne starania, aby zdać egzamin z integracji społecznej. Zdaniem Minister van Buitenlandse Zaken argument, że ze względu na zaburzenia psychiczne A nie jest w stanie dojechać do ambasady Królestwa Niderlandów, nie jest dopuszczalny, ponieważ nie został poparty żadnym dowodem. Ponadto Minister van Buitenlandse Zaken uważa, że wymóg integracji społecznej nie jest sprzeczny z dyrektywą 2003/86.
36      Z postanowienia odsyłającego wynika, że troje dzieci A również złożyło wniosek o tymczasowe zezwolenie na pobyt, by móc przebywać z ojcem w Niderlandach oraz że, inaczej niż w przypadku A, tą samą decyzją z dnia 30 lipca 2012 r. Minister van Buitenlandse Zaken uznał za zasadne zażalenie złożone przez dzieci na oddalenie ich wniosku o tymczasowe zezwolenie na pobyt.
37      Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. Rechtbank ’s-Gravenhage uznał za zasadną skargę A na decyzję Minister van Buitenlandse Zaken z dnia 30 lipca 2012 r. i w konsekwencji stwierdził nieważność tej decyzji oraz uznał, że Minister van Buitenlandse Zaken powinien udzielić K tymczasowego zezwolenia na pobyt.
38      Od wyroku Rechtbank ’s-Gravenhage z dnia 12 grudnia 2012 r. Minister van Buitenlandse Zaken wniósł odwołanie do sądu odsyłającego.
Uwagi dotyczące obu spraw
39      Jest bezsporne, że zarówno członkowie rodziny rozdzielonej, jak i K oraz A są obywatelami państw trzecich, że członkowie rodziny rozdzielonej są małżonkami K i A i że przebywają oni w Niderlandach legalnie w rozumieniu art. 8 lit. a) lub b) Vw 2000. Ponadto poza sporem jest, że K i A nie należą do żadnej wymienionej w prawie niderlandzkim kategorii osób, w przypadku których wnioski o zezwolenie na pobyt na czas określony w rozumieniu art. 14 Vw 2000 nie są oddalane ze względu na brak tymczasowego zezwolenia na pobyt, i że podlegają one obowiązkowi integracji społecznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 lit. h) Vw 2000.
40      W obu postępowaniach głównych Rechtbank ’s-Gravenhage uznał, że wymaganie od obywatela państwa trzeciego, który złożył – poza obszarem Unii Europejskiej – wniosek o tymczasowe pozwolenie na pobyt w ramach łączenia rodzin, by zdał egzamin z integracji społecznej przed przyjęciem go w Niderlandach, jest sprzeczne z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/86. W tej kwestii Rechtbank ’s‑Gravenhage za decydującą uznał okoliczność, że w uwagach na piśmie przedstawionych w sprawie zakończonej postanowieniem Mohammad Imran (C‑155/11 PPU, EU:C:2011:387) i dołączonych przez K do akt sprawy przed Rechtbank ’s-Gravenhage Komisja Europejska twierdziła, że art. 7 ust. 2 dyrektywy nie zezwala, by państwo członkowskie odmówiło wjazdu i pobytu małżonkowi obywatela państwa trzeciego przebywającego legalnie w tym państwie członkowskim wyłącznie na tej podstawie, iż małżonek ten nie zdał za granicą przewidzianego w ustawodawstwie tego państwa członkowskiego egzaminu z integracji społecznej.
41      Tymczasem w postępowaniach odwoławczych dotyczących orzeczeń Rechtbank ’s‑Gravenhage Minister van Buitenlandse Zaken podnosi, że z zielonej księgi w sprawie prawa do łączenia rodzin obywateli państw trzecich zamieszkujących w Unii Europejskiej (dyrektywa 2003/86) [COM(2011) 735 wersja ostateczna] (zwanej dalej „zieloną księgą”), późniejszej niż uwagi na piśmie Komisji wspomniane w poprzednim punkcie, wynika, że Komisja nie uważa bezwarunkowo za sprzeczny z art. 7 ust. 2 dyrektywy obowiązku zdania przez małżonków członków rodziny rozdzielonej egzaminu z integracji społecznej przed wydaniem zezwolenia na wjazd i pobyt na terytorium danego państwa członkowskiego.
42      W tej kwestii sąd odsyłający wskazuje, że rzeczywiście w pkt II ppkt 2.1 zielonej księgi, zatytułowanym „Środki dotyczące integracji”, Komisja wskazuje, że dopuszczalność środków integracji zależy od tego, czy służą one ułatwianiu integracji i czy są stosowane z poszanowaniem zasad proporcjonalności i subsydiarności.
43      Ponieważ ani dyrektywa 2003/86, ani kryterium proporcjonalności zdefiniowane w zielonej księdze nie wskazują, jakim marginesem swobody dysponują państwa członkowskie przy nakładaniu środków integracji w rozumieniu art. 7 ust. 2 rzeczonej dyrektywy, oraz w świetle faktu, że Trybunał nigdy nie rozstrzygał w przedmiocie pojęcia „środków integracji” w rozumieniu tego przepisu, a zatem zakres tego pojęcia nie został wyjaśniony, Raad van State (rada państwa) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      a)     Czy termin „środki dotyczące integracji” z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/86 można interpretować w ten sposób, że właściwe organy państwa członkowskiego mogą wymagać od osoby należącej do rodziny członka rodziny rozdzielonej, by wykazała, że dysponuje ona znajomością języka urzędowego tego państwa członkowskiego na poziomie odpowiadającym poziomowi A1 europejskiego systemu opisu kształcenia językowego oraz podstawową wiedzą o społeczeństwie tego państwa członkowskiego przed udzieleniem tej osobie zezwolenia na wjazd i pobyt?
b)      Czy dla odpowiedzi na to pytanie ma znacznie – także w świetle kryterium proporcjonalności określonego w zielonej księdze – że regulacja krajowa obejmująca wymóg wspomniany w pytaniu 1a przewiduje, iż o ile osoba należąca do rodziny nie wykazała, że ze względu na niepełnosprawność umysłową lub fizyczną trwale nie jest w stanie przystąpić do egzaminu z integracji społecznej, wniosek o zezwolenie na wjazd i pobyt nie jest oddalany tylko w przypadku łącznego wystąpienia szczególnych okoliczności indywidualnych pozwalających na założenie, że osoba ta trwale nie jest w stanie uczynić zadość środkom dotyczącym integracji?
2)      Czy przy uwzględnieniu kryterium proporcjonalności określonego we wspomnianej zielonej księdze cel dyrektywy 2003/86, a w szczególności jej art. 7 ust. 2, stoi na przeszkodzie temu, by koszty związane z egzaminem, którego przedmiotem jest ocena, czy osoba należąca do rodziny czyni zadość wspomnianym środkom dotyczącym integracji, wynosiły 350 EUR za każdorazowe podejście do egzaminu, a jednorazowy koszt pakietu przygotowującego do egzaminu wynosił 110 EUR?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
44      Poprzez swoje pytania, które należy rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/86 należy interpretować w ten sposób, państwa członkowskie, przed wydaniem obywatelom państw trzecich zezwolenia na wjazd i pobyt na ich terytorium w ramach łączenia rodzin, mogą wymagać od tych obywateli, by zdali oni egzamin z integracji społecznej, taki jak ten, którego dotyczą postępowania główne, obejmujący ocenę podstawowej znajomości języka, jak również podstawową wiedzę o społeczeństwie danego państwa członkowskiego, wiążący się z ponoszeniem różnych kosztów.
45      Na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy 2003/86 państwa członkowskie zezwalają na wjazd i pobyt małżonkowi członka rodziny rozdzielonej w ramach łączenia rodzin, o ile spełnione są warunki wymienione w rozdziale IV tej dyrektywy, zatytułowanym „Wymagania dotyczące wykonania prawa do łączenia rodziny”.
46      Trybunał orzekł już, że przepis ten nakłada na państwa członkowskie szczegółowe zobowiązania czynienia, którym odpowiadają jasno określone prawa podmiotowe, gdyż nakazuje im w sytuacjach określonych przez tę dyrektywę zezwolić na łączenie niektórych osób należących do rodziny członka rodziny rozdzielonej bez możliwości skorzystania z uprawnień dyskrecjonalnych (wyrok Chakroun, C‑578/08, EU:C:2010:117, pkt 41).
47      Wśród warunków wymienionych w rozdziale IV dyrektywy 2003/86 jej art. 7 ust. 2 akapit pierwszy przewiduje, że państwa członkowskie mogą wymagać od obywateli państw trzecich, by przestrzegali środków integracji, zgodnie z prawodawstwem krajowym.
48      Ponadto art. 7 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/86 przewiduje, że w odniesieniu do uchodźców lub członków rodzin uchodźców środki integracji określone w art. 7 ust. 2 akapit pierwszy tej dyrektywy mogą być zastosowane jedynie wówczas, gdy danym osobom umożliwiono łączenie rodziny.
49      W konsekwencji w przypadkach łączenia rodzin innych niż dotyczących uchodźców i członków ich rodzin art. 7 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2003/86 nie stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie uzależniły udzielenie zezwolenia na wjazd i pobyt na ich terytorium osobom należącym do rodziny członka rodziny rozdzielonej od zastosowania się przez nich do pewnych uprzednich środków integracji.
50      Jednak ponieważ udzielanie zezwolenia na łączenie rodziny jest zasadą ogólną dyrektywy 2003/86, jej art. 7 ust. 2 akapit pierwszy należy interpretować w sposób ścisły. Zresztą margines swobody przyznany państwom członkowskim nie powinien być przez nie wykorzystywany w sposób naruszający cel tej dyrektywy, którym jest sprzyjanie łączeniu rodzin, oraz jej skuteczność (effet utile) (zob. podobnie wyrok Chakroun, C‑578/08, EU:C:2010:117, pkt 43).
51      W tej kwestii należy zauważyć, że zgodnie z zasadą proporcjonalności, która należy do zasad ogólnych prawa Unii, środki wdrożone przez uregulowanie krajowe transponujące art. 7 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2003/86 powinny być właściwe do realizacji celów przewidzianych przez to uregulowanie i nie powinny wykraczać poza to, co jest niezbędne do ich osiągnięcia (zob. analogicznie wyrok Komisja/Niderlandy, C‑508/10, EU:C:2012:243, pkt 75).
52      I tak skoro art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/86 mówi jedynie o środkach „integracji”, należy stwierdzić, że środki, których państwa członkowskie mogą wymagać na podstawie tego przepisu, mogą być uważane za prawnie uzasadnione jedynie wówczas, gdy umożliwiają one ułatwienie integracji osobom należącym do rodziny członka rodziny rozdzielonej.
53      W tym kontekście nie sposób zaprzeczyć, że uzyskanie wiedzy zarówno o języku, jak i o społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego znacznie ułatwia komunikację między obywatelami państw trzecich a obywatelami państwa członkowskiego, a ponadto sprzyja wzajemnej interakcji oraz rozwojowi relacji społecznych między nimi. Nie można również kwestionować, że uzyskanie znajomości języka przyjmującego państwa członkowskiego upraszcza dostęp obywateli państw trzecich do rynku pracy i kształcenia zawodowego [zob. w odniesieniu do dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44) wyrok P i S, C‑579/13, EU:C:2015:369, pkt 47).
54      Z tej perspektywy należy stwierdzić, że obowiązek zdania egzaminu z integracji społecznej na poziomie podstawowym umożliwia nabycie przez zainteresowanych obywateli państw trzecich wiedzy, która okazuje się niezaprzeczalnie użyteczna dla nawiązania więzi z przyjmującym państwem członkowskim.
55      Ponadto, pamiętając o podstawowym poziomie wiedzy wymaganej w celu zdania egzaminu z integracji społecznej, którego dotyczą postępowania główne, należy stwierdzić, że co do zasady obowiązek złożenia takiego egzaminu sam w sobie nie narusza celu dyrektywy 2003/86, którym jest łączenie rodzin.
56      Jednak kryterium proporcjonalności wymaga, w każdym stanie rzeczy, by warunki stosowania takiego obowiązku nie wykraczały poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia rzeczonego celu. Tak byłoby w szczególności w przypadku, gdyby zastosowanie tego obowiązku w sposób automatyczny nie dopuszczało do połączenia osób należących do członka rodziny rozdzielonej, jeżeli, mimo niezdania egzaminu z integracji, przedstawiliby oni dowód woli złożenia tego egzaminu oraz starań dołożonych w tym celu.
57      Środki integracji, o których mowa w art. 7 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2003/86, powinny bowiem mieć na celu nie selekcję osób, które mogą wykonywać prawo do łączenia rodzin, lecz ułatwienie ich integracji w państwach członkowskich.
58      Ponadto powinny zostać uwzględnione szczególne okoliczności indywidualne, takie jak wiek, poziom wykształcenia, sytuacja finansowa lub stan zdrowia zainteresowanych osób należących do rodziny członka rodziny rozdzielonej, w celu zwolnienia ich ze względu na te okoliczności z obowiązku zdania egzaminu, takiego jak ten, którego dotyczą postępowania główne, jeżeli okaże się, że z powodu tych okoliczności osoby te nie są w stanie przystąpić do tego egzaminu lub go zdać.
59      Gdyby było inaczej, to – w takich okolicznościach – tego rodzaju obowiązek mógłby stanowić trudną do pokonania przeszkodę w tym, by prawo do łączenia rodzin, uznane w dyrektywie 2003/86, uczynić skutecznym.
60      Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w art. 17 dyrektywy, który wymaga indywidualizacji rozpatrywania wniosków o łączenie.
61      Tymczasem w niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że o ile osoba należąca do rodziny nie wykazała, że ze względu na niepełnosprawność umysłową lub fizyczną trwale nie jest w stanie przystąpić do egzaminu z integracji społecznej, takiego jak ten, którego dotyczą postępowania główne, o tyle wniosek o zezwolenie na wjazd i pobyt nie jest oddalany tylko gdy zastosowanie znajduje klauzula słuszności ujęta w art. 3.71a § 2 lit. d) Vb 2000.
62      Z postanowienia odsyłającego wynika również, że rzeczoną klauzulę słuszności należy stosować wyłącznie w sytuacji, gdy w następstwie łącznego wystąpienia bardzo szczególnych okoliczności indywidualnych dany członek rodziny trwale nie jest w stanie zdać tego egzaminu
63      Okazuje się więc, że zakres klauzuli słuszności zawartej w art. 3.71a § 2 lit. d) Vb 2000 nie pozwala na zwolnienie z obowiązku zdania egzaminu z integracji społecznej objętych tym obowiązkiem osób należących do rodziny członka rodziny rozdzielonej ze względu na szczególne okoliczności właściwe ich sytuacji we wszystkich przypadkach, gdy utrzymanie tego obowiązku spowodowałoby, że łączenie rodzin stałoby się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
64      Wreszcie jeżeli chodzi w szczególności o koszty związane z egzaminem z integracji społecznej, którego dotyczą postępowania główne, to należy uściślić, że o ile państwa członkowskie mają prawo wymagać od obywateli państw trzecich poniesienia kosztów związanych ze środkami integracji wprowadzonymi na podstawie art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/86, jak również określenia wysokości tych kosztów, o tyle – zgodnie z zasadą proporcjonalności – poziom, na jakim koszty te są ustalane, nie powinien mieć na celu ani nie powinien wywołać skutku w postaci spowodowania, że wykonywanie prawa do łączenia rodzin stałoby się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione; inaczej doszłoby do naruszenia celu dyrektywy 2003/86 i pozbawienia jej skuteczności (effet utile)
65      Tak byłoby w szczególności w wypadku, gdyby wysokość opłat wymaganych w celu przystąpienia do egzaminu z integracji społecznej, którego dotyczą postępowania główne, była nadmierna ze względu na znaczne obciążenie finansowe dla zainteresowanych obywateli państw trzecich (zob. analogicznie wyrok Komisja/Niderlandy, C‑508/10, EU:C:2012:243, pkt 74).
66      W tej kwestii należy wskazać, że – jak wynika z postanowienia odsyłającego – zgodnie z uregulowaniem krajowym, którego dotyczą postępowania główne, zarówno koszt zapisania się na egzamin z integracji społecznej, będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, jak i koszty związane z przygotowaniem się do niego, obciążają zainteresowane osoby należące do rodziny członka rodziny rozdzielonej.
67      Należy także wskazać, że koszt pakietu przygotowującego do egzaminy, który należy ponieść jeden raz, wynosi 110 EUR, a wysokość wpisu wynosi 350 EUR, przy czym zainteresowane osoby należące do rodziny członka rodziny rozdzielonej muszą pokrywać te ostatnie opłaty za każdym razem, gdy przystępują do rzeczonego egzaminu.
68      Z postanowienia odsyłającego wynika także, że zainteresowana osoba należąca do rodziny członka rodziny rozdzielonej, która nie uiściła opłaty za zapisanie się, nie jest dopuszczana do egzaminu z integracji społecznej, którego dotyczą postępowania główne.
69      W tych okolicznościach, jak wskazała rzecznik generalna w pkt 53 opinii, należy stwierdzić, że wysokość kosztów związanych z egzaminem z integracji społecznej, którego dotyczą postępowania główne, może spowodować, że łączenie rodzin, w okolicznościach takich jak w postępowaniach głównych, stałoby się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
70      Jest tak tym bardziej wtedy, gdy opłaty za zapisanie się są uiszczane przy każdym kolejnym przystąpieniu do tego egzaminu i przez każdą z osób należących do rodziny rozdzielonej zamierzającą dołączyć do członka rodziny rozdzielonej w przyjmującym państwie członkowskim oraz gdy do opłat tych trzeba doliczyć koszty, które osoby należące do rodziny członka rodziny rozdzielonej muszą ponieść w celu udania się do siedziby najbliższego przedstawicielstwa niderlandzkiego, by przystąpić do tego egzaminu.
71      W świetle powyższych rozważań na przedłożone pytania należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/86 należy interpretować w ten sposób, państwa członkowskie, przed wydaniem obywatelom państw trzecich zezwolenia na wjazd i pobyt na ich terytorium w ramach łączenia rodzin, mogą wymagać od tych obywateli, by zdali oni egzamin z integracji społecznej, taki jak ten, którego dotyczą postępowania główne, obejmujący ocenę podstawowej znajomości języka, jak również podstawowej wiedzy o społeczeństwie danego państwa członkowskiego, i wiążący się z ponoszeniem różnych kosztów, jeżeli warunki stosowania takiego obowiązku nie spowodują, że wykonywanie prawa do łączenia rodzin stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. W okolicznościach takich jak w postępowaniach głównych warunki te, w zakresie, w jakim nie pozwalają na uwzględnienie szczególnych okoliczności stanowiących obiektywną przeszkodę w złożeniu przez zainteresowanych tego egzaminu, oraz w zakresie, w jakim ustalają koszty związane z takim egzaminem na zbyt wysokim poziomie, powodują, że wykonywanie prawa do łączenia rodzin staje się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
W przedmiocie kosztów
72      Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 7 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin należy interpretować w ten sposób, państwa członkowskie, przed wydaniem obywatelom państw trzecich zezwolenia na wjazd i pobyt na ich terytorium w ramach łączenia rodzin, mogą wymagać od tych obywateli, by zdali oni egzamin z integracji społecznej, taki jak ten, którego dotyczą postępowania główne, obejmujący ocenę podstawowej znajomości języka, jak również podstawowej wiedzy o społeczeństwie danego państwa członkowskiego, i wiążący się z ponoszeniem różnych kosztów, jeżeli warunki stosowania takiego obowiązku nie spowodują, że wykonywanie prawa do łączenia rodzin stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. W okolicznościach takich jak w postępowaniach głównych warunki te, w zakresie, w jakim nie pozwalają na uwzględnienie szczególnych okoliczności stanowiących obiektywną przeszkodę w złożeniu przez zainteresowanych tego egzaminu, oraz w zakresie, w jakim ustalają koszty związane z takim egzaminem na zbyt wysokim poziomie, powodują, że wykonywanie prawa do łączenia rodzin staje się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
Podpisy
* Język postępowania: niderlandzki.