61999CC0145_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Objet de la procédure
1 Par le présent recours, la Commission demande qu'il soit constaté que, en maintenant certaines dispositions relatives à l'accès à la profession d'avocat et à l'exercice de celle-ci, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 52 et 59 du traité CE (devenus, après modification, article 43 CE et article 49 CE), ainsi qu'en vertu la directive 89/48/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans (1) (ci-après la «directive 89/48»).
II - Cadre juridique
A - Droit communautaire
2 La directive 89/48 contient, en son article 1er, sous g), la définition légale suivante de l'épreuve d'aptitude:
«... un contrôle concernant exclusivement les connaissances professionnelles du demandeur, qui est effectué par les autorités compétentes de l'État membre d'accueil et qui a pour but d'apprécier l'aptitude du demandeur à exercer dans cet État membre une profession réglementée.
Pour permettre ce contrôle, les autorités compétentes établissent une liste des matières qui, sur la base d'une comparaison entre la formation requise dans leur État et celle reçue par le demandeur, ne sont pas couvertes par le diplôme ou le ou les titres dont le demandeur fait état.
L'épreuve d'aptitude doit prendre en considération le fait que le demandeur est un professionnel qualifié dans l'État membre d'origine ou de provenance. Elle porte sur des matières à choisir parmi celles figurant sur la liste et dont la connaissance est une condition essentielle pour pouvoir exercer la profession dans l'État membre d'accueil. Cette épreuve peut également comprendre la connaissance de la déontologie applicable aux activités concernées dans l'État membre d'accueil. Les modalités de l'épreuve d'aptitude sont déterminées par les autorités compétentes dudit État dans le respect des règles du droit communautaire.
Le statut dont jouit dans l'État membre d'accueil le demandeur qui souhaite se préparer à l'épreuve d'aptitude dans cet État est fixé par les autorités compétentes de cet État.»
3 L'article 3 réglemente les principes concernant l'accès à une profession réglementée et son exercice.
4 L'article 4 autorise l'État membre d'accueil à subordonner l'accès à certaines conditions. Le paragraphe 1, sous a), permet d'exiger la preuve d'une expérience professionnelle lorsque la durée de la formation est inférieure d'au moins un an à celle requise dans l'État membre d'accueil.
L'article 4, paragraphe 1, sous b), permet, dans trois cas, à l'État membre d'accueil d'exiger du demandeur qu'il accomplisse un stage d'adaptation ou qu'il se soumette à une épreuve d'aptitude:
«- lorsque la formation qu'il a reçue ... porte sur des matières substantiellement différentes de celles couvertes par le diplôme requis dans l'État membre d'accueil, ou
- lorsque ... la profession réglementée dans l'État membre d'accueil comprend une ou plusieurs activités professionnelles réglementées qui n'existent pas dans la profession réglementée dans l'Etat membre d'origine ou de provenance du demandeur et que cette différence est caractérisée par une formation spécifique qui est requise dans l'État membre d'accueil et qui porte sur des matières substantiellement différentes de celles couvertes par le diplôme dont le demandeur fait état, ou
- lorsque ... la profession réglementée dans l'État membre d'accueil comprend une ou plusieurs activités professionnelles réglementées qui n'existent pas dans la profession exercée par le demandeur dans l'État membre d'origine ou de provenance et que cette différence est caractérisée par une formation spécifique qui est requise dans l'État membre d'accueil et qui porte sur des matières substantiellement différentes de celles couvertes par le ou les titres dont le demandeur fait état.»
5 Au sujet de la question de savoir s'il y a lieu d'effectuer un stage d'adaptation ou de passer une épreuve d'aptitude, l'article 4, paragraphe 1, sous b), prévoit les dispositions suivantes:
«Si l'État membre d'accueil fait usage de cette possibilité, il doit laisser au demandeur le choix entre le stage d'adaptation et l'épreuve d'aptitude. Pour les professions dont l'exercice exige une connaissance précise du droit national et dont un élément essentiel et constant de l'activité est la fourniture de conseils et/ou d'assistance concernant le droit national, l'État membre d'accueil peut, par dérogation à ce principe, prescrire soit un stage d'adaptation, soit une épreuve d'aptitude. Si l'État membre d'accueil envisage d'instaurer des dérogations à la faculté de choix du demandeur pour d'autres professions, la procédure prévue à l'article 10 est applicable.»
6 L'article 4, paragraphe 2, interdit aux États membres d'exiger cumulativement du demandeur qu'il prouve une expérience professionnelle et qu'il accomplisse un stage d'adaptation ou se soumette à une épreuve d'aptitude.
B - Droit national
7 Les dispositions centrales sur l'accès et l'exercice de la profession d'avocat dans la République italienne se trouvent dans le Regio Decreto Legge n, 1578, du 27 novembre 1933 (ci-après: la «loi de 1933»). Son article 17 dispose:
«Pour l'inscription au tableau des avocats, il est nécessaire:
1) d'être citoyen italien ou Italien appartenant à des régions non unies politiquement à l'Italie;
...
4) d'être porteur d'un diplôme en droit (`laurea in giurisprudenza') délivré ou confirmé par une université de la République italienne;
...
5) d'avoir accompli, en donnant satisfaction et avec profit, un stage dans un cabinet d'avocat et en assistant aux audiences civiles et pénales de la Corte dell'appello ou du Tribunale pendant au moins deux années consécutives, après l'obtention du diplôme, selon des modalités qui seront déterminées par les dispositions à promulguer conformément à l'article 101; ou bien d'avoir plaidé, durant la même période, auprès des Preture au sens de l'article 8.
...
7) d'avoir sa résidence dans l'arrondissement du Tribunal dont dépend le barreau auquel la demande d'inscription est adressée.»
8 La legge n, 31, du 9 février 1982 (ci-après la «loi de 1982») (2) vise à transposer la directive 77/249/CEE du Conseil, du 22 mars 1977, tendant à faciliter l'exercice effectif de la libre prestation de services par les avocats (3). L'article 2 de la loi de 1982 dispose:
«Prestation de services professionnels.
Les personnes visées à l'article premier [ressortissants des États membres habilités dans l'État membre de provenance à exercer la profession d'avocat] sont admises à exercer les activités professionnelles d'avocat, dans le domaine judiciaire et extrajudiciaire, pour une durée temporaire et suivant les modalités fixées dans le présent titre.
Pour l'exercice des activités professionnelles visées à l'alinéa précédent, il n'est pas permis d'établir sur le territoire de la République italienne ni un cabinet ni un siège principal ou secondaire.»
9 Le decreto legislativo n, 115/1992 (ci-après le «décret législatif de 1992») (4), vise à transposer la directive 89/48.
10 L'article 6, paragraphe 2, dispose:
«La reconnaissance (du titre de formation professionnelle) est subordonnée à la réussite d'une épreuve d'aptitude, pour ce qui concerne les professions d'avocat, d'expert comptable et de conseil en matière de propriété industrielle.»
11 L'article 8, paragraphes 1 et 2, prévoit que:
«1) L'épreuve d'aptitude consiste en un examen destiné à contrôler les connaissances professionnelles et déontologiques du demandeur et à évaluer sa capacité à exercer la profession, en tenant compte du fait que le demandeur est un professionnel qualifié dans son État d'origine ou de provenance.
2) Les matières sur lesquelles porte l'examen doivent être choisies en fonction de leur importance capitale pour l'exercice de la profession.»
12 L'article 9 dispose:
«Par décrets du ministre compétent, au sens de l'article 11 (dans le cas présent: le ministre de la Justice), de concert avec le ministre pour la coordination des politiques communautaires et le ministre des Universités et de la recherche scientifique et technologique, sur avis du Conseil d'État, des dispositions et directives générales sont promulguées aux fins de l'application des articles 5, 6, 7 et 8, en référence aux différentes professions et aux formations professionnelles y afférentes.»
13 L'article 12, paragraphes 1, 3, 5, 6 et 7, prévoit:
«1) La demande de reconnaissance est présentée au ministère compétent, accompagnée de la documentation relative aux diplômes à reconnaître conformément aux conditions indiquées à l'article 10.
...
3) Dans un délai de trente jours à compter de la réception de la demande, le ministère s'assure que la documentation fournie est complète et, au besoin, informe l'intéressé des documents complémentaires éventuellement requis.
...
5) Le ministère compétent procède à la reconnaissance en prenant un décret dans les quatre mois qui suivent la présentation de la demande ou des documents complémentaires requis, conformément au paragraphe 3 ci-dessus.
6) Dans les cas visés à l'article 6 ("mesures compensatoires"), le décret établit les conditions du stage d'adaptation ou de l'épreuve d'aptitude, en précisant l'organisme ou l'organe compétent conformément à l'article 15.
7) Les décrets visés au paragraphe 5 ci-dessus sont publiés à la Gazzetta ufficiale.
...»
14 L'article 15, paragraphe 1, du décret dispose que:
«1) Les modalités d'exécution et d'évaluation du stage d'adaptation et de l'épreuve d'aptitude relèvent de la compétence des organismes et organes qui président à la tenue des ordres, listes ou registres professionnels.
...»
15 La legge n, 146 du 22 février 1994 (ci-après la «loi de 1994») (5) prévoit en son article 10:
«Les ressortissants des États membres de la Communauté européenne sont assimilés aux citoyens italiens aux fins de l'inscription à l'ordre des avocats visé à l'article 17 du décret-loi royal n, 1578 du 27 novembre 1933 ... établissant les modalités d'organisation de la profession d'avocat.»
III - Procédure précontentieuse et procédure judiciaire
16 Jugeant que certaines dispositions du droit italien relatives à l'accès à la profession d'avocat et à l'exercice de celle-ci sont incompatibles avec la liberté d'établissement et la libre prestation des services, la Commission a, par lettre de mise en demeure du 24 octobre 1997, engagé contre la République italienne une procédure en manquement au titre de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE). Le gouvernement italien a répondu par lettre du 29 janvier 1998. Comme cette lettre n'était pas de nature, selon la Commission, à dissiper le soupçon d'un manquement, elle a, le 8 octobre 1998, adressé un avis motivé à la République italienne, dans lequel elle invitait celle-ci à prendre les mesures nécessaires dans un délai de deux mois. Le gouvernement italien a répondu par lettre du 16 décembre 1998, à laquelle étaient jointes des remarques complémentaires du ministère de la justice.
17 Parvenue à la conclusion que la République italienne n'avait pas satisfait à ses obligations, la Commission a, par requête du 14 avril 1999, enregistrée au Greffe de la Cour le 21 avril 1999, engagé une action devant la Cour contre la République italienne.
18 La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
(1) constater que:
- en maintenant, contrairement à l'article 59 du traité CE (devenu, après modification, article 49 CE), l'interdiction générale faite aux avocats établis dans les autres États membres qui exercent en Italie dans le cadre de la libre prestation de services, de disposer dans cet État de l'infrastructure nécessaire à l'accomplissement de leurs prestations,
- en soumettant, contrairement à l'article 52 du traité CE (devenu, après modification, article 43 CE), l'inscription comme avocat à un barreau italien à la possession de la nationalité italienne et de qualifications acquises exclusivement en Italie, ainsi qu'au maintien d'une résidence dans un arrondissement judiciaire italien,
- en appliquant de façon discriminatoire aux avocats d'autres États membres les «mesures de compensation» (épreuve d'aptitude) prévues à l'article 4 de la directive 89/48,
- en transposant d'une manière incomplète la directive 89/48 susmentionnée, en l'absence d'une réglementation fixant les modalités de l'épreuve d'aptitude pour les avocats d'autres États membres,
la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 52 et 59 du traité et de la directive 89/48;
(2) condamner la République italienne aux dépens.
IV - Appréciation des moyens invoqués par la Commission
A - Premier moyen: interdiction d'établir un cabinet ou un siège principal ou secondaire
Arguments des parties
19 Par son premier moyen, la Commission reproche à la République italienne que l'article 2, paragraphe 2, de la loi de 1982 viole l'article 59 du traité CE (devenu, après modification, article 49 CE) au motif qu'il interdit aux avocats établis dans d'autres États membres et souhaitant fournir des prestations de services en Italie d'y disposer d'une certaine infrastructure.
20 Le gouvernement italien soutient en substance que cette interdiction vise à éviter que la liberté d'établissement ne soit contournée. À défaut, affirme-t-il, des avocats exerçant simplement la libre prestation des services pourraient en effet, sous le couvert d'une installation stable, créer en réalité un établissement. En outre, un projet de loi (disegno di legge «Nuove disposizioni sulla professione di avvocato», ci-après le «projet de loi») prévoirait l'abrogation de l'article 2, paragraphe 2, de la loi de 1982. Cette disposition ne serait d'ailleurs plus appliquée en pratique.
Appréciation
21 Ainsi que le relève à bon droit la Commission, il ressort clairement de l'arrêt Gebhard (6) que l'interdiction litigieuse, inscrite à l'article 2, paragraphe 2, de la loi de 1982, viole la libre prestation des services. La Cour a en effet dit pour droit, au point 27 de cet arrêt, que le «caractère temporaire de la prestation n'exclut pas la possibilité ... de se doter, dans l'État membre d'accueil, d'une certaine infrastructure (y compris un bureau, cabinet ou étude) dans la mesure où cette infrastructure est nécessaire aux fins de l'accomplissement de la prestation en cause.»
22 Quant au risque de détournement de la règle, on renverra à l'arrêt Centros, que cite la Commission. La Cour y a dit pour droit, à propos d'une interdiction générale adoptée dans le but d'éviter un abus, qu'elle empêchait «toute mise en oeuvre du droit au libre établissement secondaire dont les articles 52 et 58 visent précisément à assurer le respect» (7).
23 Il s'ensuit que l'interdiction générale faite à un avocat établi dans un autre État membre, et exerçant en Italie la libre prestation des services, d'y créer un cabinet ou un siège principal ou secondaire viole la liberté d'établissement.
24 Quand bien même l'exigence litigieuse ne serait-elle plus appliquée en pratique que cela ne modifierait en rien le fait que le maintien de la disposition en cause constitue une violation du droit communautaire (8).
25 Aussi est-il proposé à la Cour de constater que, en maintenant l'article 2, paragraphe 2, de la loi de 1982, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 59 du traité CE (devenu, après modification article 49 CE).
B - Deuxième moyen: condition de résidence
26 En ce qui concerne le deuxième moyen soulevé par la Commission dans sa requête, il convient de traiter le grief portant sur la condition de résidence séparément de celui concernant l'exigence relative à la nationalité et aux qualifications.
Arguments des parties
27 La Commission conteste en deuxième lieu l'obligation faite aux avocats par l'article 17, paragraphe 1, point 7, de la loi de 1933 de résider dans le ressort de la juridiction dont dépend le barreau auquel la demande d'inscription est adressée. Elle estime que cette obligation est contraire à la liberté d'établissement consacrée à l'article 52 du traité CE (devenu, après modification, article 43 CE).
28 Le gouvernement italien soutient que l'obligation de résidence répond à des exigences d'organisation judiciaire et qu'elle facilite les contrôles. Il ajoute néanmoins que, sous l'effet de l'avis rendu par le «Consiglio nazionale forense n, 6 C/1994», cette obligation n'est plus du tout exigée en pratique. Enfin, le projet de loi prévoirait de remplacer ce critère par celui de siège de l'activité («domicilio professionale»).
29 S'agissant de la pratique administrative évoquée par le gouvernement italien, la Commission fait valoir qu'une pratique administrative conforme au droit communautaire ne suffit pas à remplir les exigences de la liberté d'établissement. Une modification de la disposition litigieuse est nécessaire à cette fin.
Appréciation
30 Selon une jurisprudence constante, le fait, pour un État membre, de subordonner l'inscription à un tableau, en l'occurrence celui des avocats, à l'obligation, pour les intéressés, de résider dans la circonscription de l'ordre professionnel ou de la juridiction auprès duquel ils sollicitent leur inscription constitue une restriction à la liberté d'établissement (9).
31 Même si la preuve était apportée que la disposition litigieuse n'est plus appliquée en pratique, autrement dit qu'il n'est plus tenu compte de la condition de résidence, il y aurait toujours violation du droit communautaire (10). En vertu d'une jurisprudence constante de la Cour, un manquement peut en effet également résulter du maintien d'une disposition nationale incompatible avec le droit communautaire.
32 Il s'ensuit que l'obligation faite aux avocats de résider dans le ressort de la juridiction dont dépend le barreau auquel la demande d'inscription est adressée viole la liberté d'établissement.
33 Aussi est-il proposé à la Cour de constater que, en maintenant l'article 17, paragraphe 1, point 7, de la loi de 1933, la République italienne a violé les obligations qui lui incombent en vertu de l'article 52 du traité CE (devenu, après modification, article 43 CE).
C - Troisième moyen: autres exigences pour l'inscription à l'ordre des avocats
Arguments des parties
34 Par son troisième moyen, la Commission demande qu'il soit constaté que les dispositions de l'article 17, paragraphe 1, points 1, 4 et 5, de la loi de 1933 violent la liberté d'établissement au motif que l'accès à la profession d'avocat y est subordonné à la possession de la nationalité italienne et d'un diplôme italien de droit («laurea in giurisprudenza»), ainsi qu'à l'accomplissement d'un stage de deux ans auprès des juridictions italiennes. Si elle admet que la condition de nationalité a été supprimée par l'article 10 de la loi de 1994, de même que celles relatives à la possession d'un diplôme italien et à l'accomplissement d'un stage l'ont été par le décret législatif de 1992, elle estime néanmoins que les exigences de la sécurité juridique ne sont pas respectées. Elle renvoie sur ce point à la jurisprudence constante de la Cour, qu'elle estime pertinente. Elle fait en particulier valoir que les modifications n'ont pas été inscrites à l'article 17 de la loi de 1933, qui renferme les dispositions essentielles régissant l'accès à la profession d'avocat. On a au contraire, relève-t-elle, maintenu tel quel le libellé de l'article 17 et l'on n'y a pas fait non plus mention des dispositions modificatives. Deux normes contradictoires auraient ainsi chaque fois force de loi. Tout cela, conclut-elle, rend plus difficile pour un particulier de connaître les règles juridiques essentielles et complique donc l'exercice des droits communautaires dont jouissent les avocats étrangers.
35 Pour justifier sa thèse selon laquelle la législation en vigueur est conforme au droit communautaire, le gouvernement italien fait valoir, en substance, que l'exigence de nationalité a été supprimée par la loi de 1994 et que les deux autres conditions l'ont été par le décret législatif de 1992. Il estime que de telles modifications - implicites - de l'article 17 de la loi de 1933 sont suffisantes. Les règles applicables résulteraient par ailleurs du principe de la primauté des lois postérieures.
Appréciation
36 Soulignons d'entrée que la présente affaire porte sur la compatibilité du droit italien avec le droit primaire et non sur la transposition d'une directive. Aussi ne saurait-on appliquer automatiquement la jurisprudence citée par la Commission, qui concerne presque exclusivement la transposition des directives. Or la Commission n'apporte pas de motivation correspondante.
37 La Commission ne fait pas grief à la République italienne de n'avoir nullement conformé sa législation au droit communautaire, mais se borne à juger insuffisante la nature de l'adaptation au droit primaire.
38 La République italienne ayant abrogé les trois exigences initiales, il n'y a pas à cet égard application de normes nationales contradictoires, contrairement à la thèse de la Commission. Ainsi, comme les dispositions en vigueur sont celles qui sont nouvelles et ont été adaptées, on ne saurait non plus, de ce point de vue, parler du maintien inchangé des anciennes dispositions, lequel, selon la jurisprudence constante de la Cour (11), constituerait une violation du droit communautaire.
39 La présente affaire ne porte pas davantage sur une pratique contraire au droit communautaire du fait de dispositions ambiguës (12).
40 L'arrêt dans l'affaire C-71/92, plusieurs fois cité, concerne également une autre situation, qui n'est pas ici pertinente, à savoir le cas dans lequel un État membre a prévu plus d'exceptions que dans une directive (13).
41 Il convient donc ci-après de n'examiner que les critères pouvant être tirés de la jurisprudence pertinente pour la présente situation.
42 La condition fondamentale de la compatibilité du droit national avec le droit primaire réside dans le fait qu'elle ne peut être satisfaite «qu'au moyen de dispositions internes à caractère contraignant», qui - dans le cas de modifications - doivent en outre avoir «la même valeur juridique que les dispositions qui doivent être modifiées» (14).
43 Ces deux conditions sont ici remplies. La Commission elle-même ne conteste pas le caractère contraignant des dispositions modificatives figurant dans la loi de 1994 et dans le décret législatif de 1992. On ne saurait davantage mettre en doute la valeur juridique nécessaire des deux dispositions.
44 Examinons maintenant l'exigence évoquée par la Commission, selon laquelle le droit communautaire impose que «les règles du droit des États membres soient formulées de manière non équivoque» (15), afin que «les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits» (16).
45 S'agissant de la sécurité et de la clarté juridiques, c'est, selon une jurisprudence constante (17), la façon dont les intéressés perçoivent la situation juridique qui importe - même en ce qui concerne les directives.
46 Or la particularité - décisive - de la présente affaire réside dans le fait que les intéressés sont normalement tous des avocats d'autres États membres disposant d'une expérience professionnelle. En vertu de la jurisprudence de la Cour, l'exigence de clarté à laquelle doit satisfaire la législation nationale vaut également lorsque sont en cause des principes généraux du droit communautaire, en particulier, lorsque les ressortissants d'autres États membres qui sont concernés par lesdites dispositions du droit communautaire «ne sont normalement pas au courant» desdits principes (18). Il est toutefois permis de supposer que les personnes ici concernées sont au courant du droit de l'État membre dans lequel elles entendent s'établir.
47 De surcroît, les personnes concernées entendent s'établir dans un autre État membre pour y exercer une profession juridique. Aussi ce groupe de personnes, précisément, devrait-il pouvoir faire l'objet d'exigences plus strictes.
48 L'argument de la Commission, selon lequel les avocats entendant s'établir en Italie seraient découragées à la première lecture des dispositions italiennes, paraît méconnaître le comportement que l'on peut en principe attendre d'un avocat. Il est permis de supposer qu'un avocat diligent, précisément, et c'est sans doute ce critère qu'il convient d'utiliser, ne se contentera pas du résultat auquel l'amène une première lecture, et ce d'autant moins lorsque ce résultat ne le satisfait pas.
49 On ne saurait aucunement soutenir que «seul le recours à des règles d'interprétation propres au droit national» permet d'apprécier la portée des trois modifications (19). La règle de la primauté des lois postérieures relève au contraire des lieux communs de la méthodologie juridique, et ce pas uniquement dans l'ensemble des États membres. Elle devrait donc être familière aux avocats, précisément, qui sont concernés par les dispositions litigieuses.
50 Il est tout aussi inexact que les modifications auraient été effectuées dans des textes totalement étrangers - selon la thèse de la Commission - à la profession d'avocat.
51 S'il est vrai que la loi de 1994 est un texte fourre-tout, elle n'en constitue pas moins, dans la législation italienne, un instrument typique d'adaptation du droit national au droit communautaire. On peut donc supposer que ce type de textes est connu au moins des avocats qui entendent s'établir en Italie. Comme il s'agit - ainsi que le relève à juste titre la Commission - d'avocats d'autres États membres, ce sont précisément les personnes qui sont concernées, dans leur droit d'accès à la profession, par l'adaptation des dispositions nationales au droit communautaire.
52 La Commission, qui estime la situation juridique ambiguë, ne tient pas compte, dans ses observations, du fait que la suppression de la condition de nationalité pour les citoyens de l'Union, opérée par la loi de 1994, a même revêtu l'aspect d'une dérogation partielle et formelle à l'article 17 de la loi de 1933. Il n'était pas possible d'abroger totalement l'article 17 de la loi de 1933, puisque l'exigence de nationalité qui y figure devait être maintenue pour les ressortissants d'États tiers.
53 Les modifications relatives à l'exigence d'un diplôme italien et d'un stage en Italie ont été opérées par le décret législatif de 1992. Il s'agit là du texte qui a transposé en droit italien la directive 89/48. Que les avocats sont titulaires de diplômes d'enseignement supérieur, qu'ils exercent une profession réglementée et qu'il n'existe pas pour eux de directive sectorielle de reconnaissance (20) sont des éléments que l'on peut supposer connus des avocats concernés. De surcroît, la portée que présente cette directive pour les avocats a fait l'objet d'une large discussion et de nombreuses prises de position en doctrine, aussi bien avant qu'après son adoption - jusqu'à ce jour. On peut donc considérer que ses dispositions sont familières à des avocats qui, précisément, entendent s'établir dans un autre État membre. Aussi est-il également permis de supposer que les avocats voulant s'établir en Italie connaissent les dispositions italiennes visant à transposer la directive 89/48. La découverte de textes de lois fait d'ailleurs partie des attributions d'un avocat, et ce d'autant plus lorsqu'il s'agit des dispositions de l'État membre dans lequel l'avocat envisage d'exercer sa profession.
54 Aussi convient-il de constater que le grief soulevé par la Commission dans son troisième moyen n'est pas fondé.
D - Quatrième moyen: épreuve d'aptitude
55 Par son quatrième moyen, la Commission conteste l'application concrète que les autorités italiennes font de l'épreuve d'aptitude prévue dans la directive 89/48 aux avocats originaires d'autres États membres.
Arguments des parties
56 La Commission reproche aux autorités italiennes une pratique discriminatoire en ce qui concerne l'épreuve d'aptitude à laquelle sont soumis les avocats originaires d'autres États membres. Elle indique ainsi que, jaugée à l'aune des prescriptions qu'impose à cet égard la directive 89/48 et comparée à l'examen d'habilitation que passent les avocats italiens, l'épreuve d'aptitude est d'une difficulté disproportionnée. Or, relève-t-elle, la directive 89/48 vise à faciliter l'établissement.
57 La Commission fonde son argumentation sur une comparaison générale des matières faisant l'objet de l'examen prévu pour les avocats italiens avec celles qui sont imposées aux avocats originaires d'autres États membres. Ces derniers se verraient imposer à l'écrit quatre matières sur onze et les avocats italiens trois. L'oral porterait pour les uns sur onze matières et pour les autres sur six. La République italienne ferait ainsi un usage abusif de son droit d'exiger une épreuve d'aptitude.
58 La pratique italienne serait aussi manifestement disproportionnée en ce qu'elle ne tiendrait pas compte du fait que les avocats originaires d'autres États membres disposent d'une expérience professionnelle, alors que les candidats italiens n'auraient pas de formation ou d'expérience professionnelle. La Commission reproche en outre aux autorités italiennes de limiter l'épreuve de reconnaissance aux diplômes, sans prendre en considération les qualifications professionnelles.
59 Compte tenu de l'absence de texte suffisamment concret, selon elle, destiné à régir l'épreuve d'aptitude, la Commission procède à la comparaison générale susmentionnée des exigences afférentes aux épreuves en l'étayant d'exemples concrets. Elle se concentre à cet égard sur des cas de 1998, où des avocats d'autres États membres se sont vu imposer une épreuve d'aptitude, ainsi que sur un jugement correct - selon la Commission - par lequel un tribunal administratif a annulé une décision contraire au droit communautaire - selon la Commission - du ministre compétent.
60 La Commission estime qu'il y a violation des principes généraux de proportionnalité et de non-discrimination, qui font partie des dispositions que les États membres seraient tenus de respecter en vertu - également -
de l'article 1er, sous g), de la directive 89/48.
61 Le gouvernement italien soutient en substance qu'une marge minimale d'appréciation est nécessaire pour pouvoir tenir compte des différentes compétences professionnelles des avocats d'autres États membres. Il affirme en outre que la qualification professionnelle des avocats d'autres États membres est également prise en considération. Le décret législatif de 1992 et son application répondent selon lui aux prescriptions du droit communautaire.
Appréciation
62 Il est d'abord essentiel de souligner que ce moyen ne concerne pas la transposition mais l'application de l'épreuve d'aptitude à une certaine catégorie professionnelle, à savoir celle des avocats. Or la directive 89/48 prévoit en son article 1er, sous g), un régime particulier pour les professions de conseil dans le domaine du droit. Celui-ci fixe certaines restrictions au principe de la confiance légitime sur lequel repose la directive 89/48 (21). Ainsi les États membres peuvent-ils supprimer la possibilité de choix dont dispose en principe le demandeur entre l'épreuve d'aptitude et le stage d'adaptation, pour ne prescrire qu'une épreuve d'aptitude.
63 Les dispositions spécifiques applicables aux professions de conseil dans le domaine du droit traduisent, d'une part, les profondes différences qui caractérisent les études (durée et matières) et la formation professionnelle (nature et durée), ainsi, d'autre part, que le fait que tous les États membres ne prévoient pas d'examen pour accéder à la profession d'avocat.
64 L'épreuve d'aptitude prévue à l'article 1er, sous g), de la directive 89/48 a pour but d'apprécier l'«aptitude du demandeur à exercer dans cet État membre une profession réglementée». Les États membres ont le droit de vérifier si l'avocat originaire d'un autre État membre est «apt[e] ... à s'adapter à son environnement professionnel nouveau» (22).
65 En vertu de l'article 1er, sous g), deuxième alinéa, il convient en premier lieu de procéder à une comparaison entre la formation requise dans l'État d'accueil et celle reçue par le demandeur. Cette comparaison doit être effectuée sur la base des diplômes ou titres dont le demandeur fait état. Cette comparaison doit conduire à l'établissement d'une liste des matières qui ne sont pas couvertes.
66 Il suffit de se référer au libellé de l'article 1er, sous g), comme de songer que tous les demandeurs ne sont pas dans la même situation, notamment en ce qui concerne les études et l'expérience dont ils disposent en tant qu'avocats inscrits, pour constater que la comparaison des formations doit être effectuée au moyen d'une décision au cas par cas et non pas au moyen d'une comparaison générale des systèmes de formation ou des personnes ayant la même formation (23).
67 La Commission n'a pas démontré dans quelle mesure la République italienne ne s'était pas conformée aux prescriptions susmentionnées de l'article 1er, sous g), de la directive 89/48.
68 Eu égard au caractère très vague des prescriptions de la directive 89/48, les États membres jouissent d'un large pouvoir d'appréciation pour définir l'épreuve d'aptitude (24); ils leur est notamment permis de déterminer le niveau de la formation exigée. Ils peuvent à cet égard également tenir compte des intérêts des consommateurs, c'est-à-dire, en l'espèce, des clients des avocats.
69 Si l'on compare les règles de transposition adoptées par les États membres pour l'épreuve d'aptitude, on ne peut manquer de relever que la directive 89/48 n'a pas conduit à un nivellement vers le bas, mais - au contraire - à la fixation d'exigences relativement strictes.
70 Le haut niveau des épreuves d'aptitude qu'autorise la directive 89/48 constitue d'ailleurs l'une des raisons de l'instauration par la directive 98/5 des autres voies d'accès à la profession d'avocat, dont la finalité était d'apporter un allégement (25). Si l'on compare avec l'épreuve d'aptitude l'une des voies alternatives instituées par la directive 98/5, à savoir l'«activité effective et régulière» d'une durée de trois ans, il en ressort même un avantage fondamental pour l'épreuve d'aptitude, à savoir de permettre un accès plus rapide à la profession.
71 La marge d'appréciation des États membres n'est toutefois pas sans limites. Ainsi les garanties procédurales prévues par l'article 8, paragraphe 2, de la directive 89/48 offrent-elles une certaine compensation: le délai de décision et l'obligation de motivation des autorités compétentes, ainsi que la possibilité du demandeur d'introduire un recours.
72 Indépendamment du fait que la directive doit être interprétée conformément au droit primaire, en particulier à la lumière de la liberté d'établissement et de la libre prestation des services, l'article 1er, sous g), troisième alinéa, de la directive 89/48 prévoit expressément que les «modalités de l'épreuve d'aptitude sont déterminées ... dans le respect des règles du droit communautaire.» Les principes généraux du droit en font également partie. La Commission mentionne à cet égard l'égalité de traitement (principe de non-discrimination) et le principe de proportionnalité.
73 Il faut ici réfuter l'affirmation de la Commission selon laquelle le fait que les candidats à l'examen national n'auraient ni formation professionnelle ni expérience professionnelle serait constitutive d'une inégalité manifeste de traitement des avocats originaires d'autres États membres. Ainsi, selon les informations du gouvernement italien, que n'a pas contestées la Commission, l'accès national à la profession est subordonnée à la preuve de deux années de stage, qui comportent également des éléments de formation.
74 La Commission effectue donc une comparaison entre deux catégories de personnes, à savoir entre les avocats d'autres États membres et les avocats italiens. Il ressort de la jurisprudence de la Cour citée par la Commission (26) que les différences de traitement juridique entre deux catégories, c'est-à-dire, en l'espèce, les différences entre les examens auxquels les deux catégories de personnes sont soumises, ne doivent pas être disproportionnées par rapport à la dissimilitude de ces deux catégories de personnes.
75 Il convient à ce propos de constater que les dispositions de la directive 89/48 applicables aux avocats sont précisément fondées sur la dissimilitude entre les deux catégories de personnes. À la différence des affaires citées par la Commission, il ne s'agit pas en l'espèce de deux groupes homogènes dont les traitements juridiques peuvent être comparés. La Commission se fonde elle-même dans ses observations sur des cas concrets, concernant des avocats d'autres États membres. Il lui aurait ensuite fallu démontrer pourquoi, dans les exemples qu'elle a exposés, le fait d'avoir précisément imposé ces matières à l'examen était disproportionné, ou en quoi, sinon, la façon de procéder dans les cas considérés avait été disproportionnée.
76 A cela, il faut cependant encore ajouter, sur le plan des principes, que l'examen de la pratique italienne que demande la Commission aboutirait à ce que la Cour contrôle l'exercice que font les États membres de leur pouvoir d'appréciation. Celle-ci serait tenue de contrôler les évaluations sur lesquelles les autorités compétentes des États membres ont fondé leurs décisions.
77 Il ressort simplement des observations de la Commission que celle-ci juge en tout état de cause contraires au droit communautaire ceux des cas concrets dans lesquels l'épreuve a porté sur plus de huit matières, et non, en revanche, ceux dans lesquels cette épreuve s'est limitée à une matière.
78 De surcroît, la Commission n'a pas pu établir dans quel cas la pratique italienne n'aurait pas tenu compte de ce que le demandeur est un professionnel qualifié. Une telle violation aurait par exemple pu consister dans le fait de limiter l'épreuve à un contrôle purement académique des matières, sans constater l'aptitude à les appliquer sur le plan pratique. Il serait également illicite de modeler l'épreuve d'aptitude à l'image de l'examen «normal» d'accès à la profession d'avocat (27).
79 En l'absence de pratique uniforme, la Commission n'aurait pas dû se satisfaire d'une appréciation générale, mais aurait dû établir, au moins pour quelques cas, la violation du droit communautaire. Comme elle ne l'a pas fait à suffisance de droit, le grief soulevé dans le cadre du quatrième moyen n'est pas fondé.
E - Cinquième moyen: transposition erronée de la directive 89/48/CEE
80 Par son cinquième moyen, la Commission reproche à la République italienne d'avoir fait une transposition erronée, car incomplète, de la directive 89/48.
Arguments des parties
81 À l'appui de son grief, la Commission allègue que les dispositions italiennes de transposition de la directive 89/48 ne réglementent pas, ou pas de manière suffisamment précise, certains aspects de l'épreuve d'aptitude. Ainsi, par exemple, n'y aurait-il pas de règles relatives à la composition du jury. Elle soutient en outre que la liste des matières devrait faire l'objet d'une définition plus précise, notamment quant à celles qui sont obligatoires à l'épreuve et celles qui sont au choix du candidat. Elle fait enfin valoir l'absence de règles sur la nature de l'épreuve (écrite et/ou orale) ainsi que sur l'échelle des notes. Le décret législatif de 1992 serait en tout état de cause trop lacunaire, raison pour laquelle les candidats seraient placés dans une insécurité juridique totale. Ce manque, relève-t-elle, devait être comblé par les décrets d'application que prévoit l'article 9 du décret législatif de 1992 et qui n'ont pas encore été adoptés.
82 Le gouvernement italien souligne que l'adoption d'un décret d'application ne résulte que des dispositions nationales. En outre, le décret législatif de 1992 constituerait déjà en soi une transposition complète. Le décret d'application ne comporterait plus, selon lui, que des règles procédurales, relatives, par exemple, à la composition du jury d'examen. Les critères matériels seraient tous inscrits dans le décret législatif.
Appréciation
83 Précisons d'abord, à titre de clarification, que la question de savoir si une directive doit être transposée à un ou plusieurs niveaux juridiques est une question relevant du droit national. La République italienne est donc libre en l'espèce de ne procéder à la transposition que dans un décret législatif ou de l'effectuer dans un décret législatif et dans des dispositions d'application, pourvu que ces dispositions aient un caractère contraignant.
84 Quant à la question de savoir si la transposition est complète, il convient d'abord de mettre en évidence le critère à l'aune duquel les dispositions italiennes doivent être appréciées.
85 Il faut à cet égard partir du fait que, selon la jurisprudence de la Cour, transposer des directives par la voie de la seule pratique administrative n'est pas suffisant (28).
86 Ainsi qu'il a déjà été indiqué, les règles prévues par l'article 1er, sous g), de la directive 89/48 au sujet de l'épreuve d'aptitude concernent d'une part l'application de cette épreuve au cas particulier. Cela ressort principalement de l'établissement de la liste, qui comprend les matières non couvertes.
87 L'article 1er, sous g), troisième alinéa, de la directive 89/48 comporte d'autre part des dispositions de nature générale. Ainsi oblige-t-il les États membres à déterminer les «modalités de l'épreuve d'aptitude».
88 Il ressort de l'ensemble de ces dispositions qu'il n'est possible ni de réglementer d'une manière générale et abstraite tous les aspects de l'épreuve d'aptitude ni de laisser aux autorités compétentes le soin de tout décider au cas par cas. Il s'agit là de positions extrêmes, auxquelles s'oppose la directive.
89 Les «modalités de l'épreuve d'aptitude» doivent comporter des règles procédurales. L'obligation qu'ont les États membres de concrétiser les aspects matériels de l'épreuve d'aptitude, c'est-à-dire le contenu de l'épreuve, résulte en revanche de leur obligation fondamentale de transposer la directive 89/48. Il ne sera donc guère possible d'éviter l'adoption de dispositions de transposition spécifiques à la profession: ainsi, en ce qui concerne l'épreuve d'aptitude pour les avocats d'autres États membres, conviendrait-il au moins d'établir une liste des matières «dont la connaissance est une condition essentielle pour pouvoir exercer la profession dans l'État membre d'accueil», au sens de l'article 1er, sous g), troisième alinéa, de la directive 89/48.
90 L'obligation qu'ont les États membres de concrétiser les modalités de l'épreuve d'aptitude ne peut toutefois porter que sur les aspects susceptibles de faire l'objet d'une réglementation abstraite pour tous les cas ou, tout au moins, pour certains groupes de cas, sans que la marge de manoeuvre exigée par la directive dans l'appréciation de chaque cas ne soit trop restreinte.
91 Pourraient par exemple être déterminés: le nombre des épreuves devant être organisées chaque année, la nature ou la durée de celles-ci, l'échelle des notes, le nombre de fois où le candidat est admis à se représenter, le délai minimal et/ou maximal entre les différentes parties de l'épreuve, ainsi que la fixation du jury compétent et sa composition.
92 Notons à titre complémentaire que l'article 1er, sous g), troisième alinéa, de la directive 89/48 subordonne expressément la détermination des modalités aux «règles du droit communautaire». Or les principes de sécurité juridique et de clarté en font également partie (29).
93 La réglementation fixée à l'article 8 du décret législatif de 1992 ne peut donc être qualifiée de «détermination des modalités» au sens de la directive 89/48. Cela mis à part, elle ne concrétise pas non plus dans la mesure nécessaire les autres prescriptions de la directive (30).
94 Comme le décret législatif de 1992 ne précise pas la marge d'appréciation des autorités compétentes (31), les intéressés, c'est-à-dire les demandeurs, sont «maint[enus] ... [dans] un état d'incertitude quant aux possibilités qui leur sont réservées de faire appel au droit communautaire» (32).
95 En conséquence, l'article 8 du décret législatif de 1992 ne satisfait pas non plus aux exigences de sécurité juridique et de clarté. Le gouvernement italien n'a pas non plus été en mesure de citer d'autres dispositions qui constitueraient une transposition complète de l'article 1er, sous g, de la directive 89/48. Il a certes souligné que l'article 8 du décret législatif de 1992 n'était pas la seule règle qu'il convenait d'appliquer pour l'épreuve d'aptitude, mais les autres dispositions du décret législatif régissent d'autres aspects que ceux ici pertinents de la reconnaissance des qualifications professionnelles.
96 Il résulte de l'ensemble des considérations qui précèdent que, en ne déterminant pas de manière suffisamment précise les modalités de l'épreuve d'aptitude, la République italienne n'a pas complètement transposé la directive 89/48.
V - Dépens
97 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens. En vertu de l'article 69, paragraphe 3, premier alinéa, la Cour peut cependant répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs.
98 La Commission et la République italienne ayant chacune succombé partiellement en leurs moyens, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens.
VI - Conclusion
99 En conséquence, nous proposons à la Cour:
1) de constater que:
- en interdisant, contrairement à l'article 59 du traité CE (devenu, après modification, article 49 CE), aux avocats établis dans les autres États membres et fournissant des services en Italie, de disposer d'une certaine infrastructure,
- en subordonnant, contrairement à l'article 52 du traité CE (devenu, après modification, article 43 CE), l'inscription au tableau de l'ordre des avocats à la condition de résider dans le ressort de la juridiction dont dépend le barreau auquel la demande d'inscription est adressée,
- en transposant d'une manière incomplète la directive 89/48/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans, en l'absence de détermination suffisamment précise des modalités de l'épreuve d'aptitude,
la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 52 et 59 du traité CE (devenus, après modification, articles 43 et 49 CE) et de la directive 89/48;
2) de rejet le recours pour le surplus;
3) de condamner la Commission et la République italienne à supporter leurs propres dépens.
(1) - JO L 19, p. 16.
(2) - GURI n, 42 du 12 février 1982.
(3) - JO L 78, p. 17.
(4) - GURI n, 40 du 18 février 1992.
(5) - «Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità europea legge comunitaria 1993», GURI n, 52, du 4 mars 1994.
(6) - Arrêt du 30 novembre 1995, Gebhard (C-55/94, Rec. p. I-4165).
(7) - Arrêt du 9 mars 1999, Centros (C-212/97, Rec. p. I-1459, point 30).
(8) - Voir à ce sujet la jurisprudence constante: par exemple, arrêts du 3 mars 1988, Commission/Italie (116/86, Rec. p. 1323, point 15), et du 9 mars 2000, Commission/Italie (C-358/98, Rec. p. I-1255, point 17).
(9) - Arrêts du 18 janvier 2001, Commission/Italie (C-162/99, non encore publié au Recueil, point 20) et du 20 mai 1992, Ramrath (C-106/91, Rec. p. I-3351, points 20 à 22 et 28).
(10) - Sur la jurisprudence en vertu de laquelle une pratique générale conforme n'est pas à elle seule suffisante, voir les arrêts cités note 9.
(11) - Arrêts du 4 avril 1974, Commission/France (167/73, Rec. p. 359, points 41 et 42), et du 18 janvier 2001, Commission/Italie (précité note 10, point 33).
(12) - Pour un tel cas, voir l'arrêt Commission/Italie (précité note 10, points 25 et suiv.), récemment rendu par la Cour.
(13) - Arrêt du 17 novembre 1993, Commission/Espagne (Rec. p. I-5923, point 24).
(14) - Arrêts du 15 octobre 1986, Commission/Italie (168/85, Rec. p. 2945, point 13), et du 9 mars 2000, Commission/Italie (précité note 9, point 17).
(15) - Arrêt de la Cour du 21 juin 1988, Commission/Italie (257/86, Rec. p. 3249, point 12).
(16) - Arrêt du 28 février 1991, Commission/Allemagne (C-131/88, Rec. p. I-825, point 6), et du 30 mai 1991, Commission/Allemagne (C-59/89, Rec. p. I-2607, point 18).
(17) - Voir à ce sujet la jurisprudence citée note 17.
(18) - Dans l'arrêt Commission/Italie (C-162/99, précité note 10), point 23, il s'agissait de dentistes.
(19) - Cela différencie la présente affaire de l'arrêt Commission/Italie (C-162/99, précité note 10, point 24).
(20) - On peut ici laisser de côté la directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 1998, visant à faciliter l'exercice permanent de la profession d'avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise (ci-après la «directive 98/5»), JO L 77, p. 36.
(21) - Voir Pertek, L'Europe des diplômes et des professions, 1994, p. 79; Schneider, Die Anerkennung von Diplomen in der Europäischen Gemeinschaft, 1995, p. 197.
(22) - Neuvième considérant de la directive 89/48.
(23) - Lonbay, note sur C-55/94, Common Market Law Review, 1996, p. 1073 (p. 1084, note 38); Scordamaglia, «La direttiva CEE sul riconoscimento dei diplomi», Il Foro italiano, 1990, IV, p. 391 (p. 400).
(24) - Beuve-Méry, «La reconnaissance des diplômes», Revue du marché commun, 1990, p. 293 (p. 296 et 297); Wägenbauer, «Neue Wege zur Anerkennung der Hochschuldiplome», Europarecht, 1987, p. 113 (p. 120 et suiv.).
(25) - Cinquième considérant de la directive 98/5.
(26) - Arrêts du 25 février 1988, Drexl (299/86, Rec. p. 1213, point 25), et du 2 août 1993, Commission/France (C-276/91, Rec. p. I-4413, point 23).
(27) - Belloni, La libera circolatione degli avvocati nelle Comunità europea, 1999, p. 146; Schneider, p. 197.
(28) - Voir sur ce point les arrêts cités note 9.
(29) - Voir à cet égard l'arrêt du 28 février 1991, Commission/Italie (C-360/87, Rec. p. I-791, point 12).
(30) - Voir l'arrêt du 28 avril 1993, Commission/Italie (C-306/91, Rec. p. I-2133, point 19).
(31) - Voir l'arrêt du 28 avril 1993, Commission/Italie (précité note 31, point 15).
(32) - Voir à cet égard l'arrêt du 28 février 1991, Commission/Italie (précité note 30).