61994C0016
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
ANTONIO LA PERGOLA
της 18ης Μαΐου 1995 (
*1
)
1.
Με διάταξη της 17ης Ιανουαρίου 1994 το γαλλικό Cour de cassation υποβάλλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Εφαρμόζονται τα άρθρα 9, 12, 13 και 16 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας επί του “τέλους διελεύσεως”, το οποίο δεν επιβάλλεται από το Δημόσιο, αλλ' απορρέει από σύμβαση μεταξύ ιδιωτικής επιχειρήσεως και των πελατών της και έχει σκοπό να αντισταθμίζει την εκ μέρους της ιδιωτικής αυτής επιχειρήσεως ανάληψη των δαπανών που οφείλονται στην εκ μέρους των τελωνειακών και κτηνιατρικών υπηρεσιών εκπλήρωση της αποστολής τους ως δημοσίων υπηρεσιών;»
2.
Η συγκεκριμένη υπόθεση την οποία αφορά η διάταξη περί παραπομπής μπορεί να συνοψισθεί ως εξής. Η Garonor exploitation (στο εξής: Garonor), εταιρία ιδιωτικού δικαίου, διαχειρίζεται κοντά στο Παρίσι έναν διεθνή οδικό σταθμό, εντός του οποίου βρίσκονται τα γραφεία των τελωνειακών υπηρεσιών. Η Garonor έχει εκμισθώσει στις μεταφορικές εταιρίες Edouard Dubois et fils και General Cargo Services (στο εξής: εταιρίες Dubois και Cargo), έναντι ορισμένου μισθώματος, ορισμένους χώρους του εν λόγω σταθμού, οι οποίοι προορίζονται για γραφεία και υγειονομικές εγκαταστάσεις. Οι μισθώτριες εταιρίες έχουν επίσης δικαίωμα να χρησιμοποιούν την οδική και σιδηροδρομική υποδομή του σταθμού. Η κυριότητα ολόκληρου του χώρου του σταθμού ανήκει στην Garonor. Η δραστηριότητα της εν λόγω εταιρίας δεν υπόκειται στην έκδοση καμιάς πράξεως δημοσίας αρχής, ούτε άδειας ούτε πράξεως παραχωρήσεως. Εκτός από το μίσθωμα οι εταιρίες Dubois και Cargo καταβάλλουν στην Garonor ένα κατ' αποκοπή ν «τέλος διελεύσεως» για κάθε όχημα που εκτελεί μεταφορές υπό διεθνή διαμετακόμιση και διεκπεραιώνει στον εν λόγω σταθμό τις εργασίες εκτελωνισμού. Η κύρια δίκη αφορά τη μη καταβολή του «τέλους διελεύσεως» από τις εταιρίες Dubois και Cargo, οι οποίες ισχυρίζονται ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου ότι η χρηματική αυτή παροχή, η οποία αρχικά προοριζόταν να αντισταθμίζει τις δαπάνες της Garonor για την κατασκευή και συντήρηση ενός χώρου σταθμεύσεως βαρέων φορτηγών οχημάτων (TIR), ο οποίος χρησιμοποιούνταν από τις τελωνειακές υπηρεσίες, είχε παύσει να έχει λόγο υπάρξεως, αφού από το 1981 οι υπηρεσίες αυτές δέχονται να εκτελούν τις εργασίες εκτελωνισμού εντός των χώρων που προορίζονται αποκλειστικά και μόνο για τις εν λόγω εταιρίες μεταφορών.
3.
Στη διάταξη περί παραπομπής αναφέρεται ότι το «τέλος διελεύσεως», το οποίο προβλέπεται από τους γενικούς όρους συμβάσεων τους οποίους έχει προκαθορίσει η Garonor για κάθε δυνητικό χρήστη του οδικού σταθμού, αποτελεί χρηματική παροχή που αποβλέπει στην αντιστάθμιση των δαπανών στις οποίες υποβάλλεται η εν λόγω εταιρία λόγω της παρουσίας των τελωνειακών υπηρεσιών εντός του σταθμού. Διευκρινίζεται επίσης για ποιες δαπάνες πρόκειται: για τις δαπάνες μισθώσεως και συντηρήσεως των εγκαταστάσεων που θέτει η Garonor δωρεάν στη διάθεση των τελωνειακών υπηρεσιών, τις δαπάνες που καλύπτουν εν μέρει τα έξοδα της καντίνας του προσωπικού του τελωνείου, καθώς και για ορισμένες άλλες δαπάνες, σχετικά με τη χρήση μιας κινητής γέφυρας εκ μέρους του προσωπικού αυτού, τη λειτουργία της κτηνιατρικής υπηρεσίας εντός του σταθμού και έναν χώρο σταθμεύσεως για τους χρήστες του σταθμού. Κατά το αιτούν δικαστήριο, αν εξαιρεθούν οι δαπάνες και μόνον που αφορούν τον χώρο σταθμεύσεως, το «τέλος διελεύσεως» αποβλέπει στην αντιστάθμιση των δαπανών που έχει επωμισθεί η εταιρία Garonor, αλλ' οι οποίες οφείλονται στη δραστηριότητα των τελωνειακών και κτηνιατρικών υπηρεσιών κατά την εκπλήρωση της αποστολής τους ως δημοσίων υπηρεσιών. Στο σκεπτικό του αιτούντος δικαστηρίου διευκρινίζεται στη συνέχεια ότι το «τέλος διελεύσεως» δεν αποτελεί αντιπαροχή για παροχές που εκπληρώνει εκ συμβάσεως η Garonor προς τις εταιρίες μεταφορών: όπως παρατηρεί το αιτούν δικαστήριο, μολονότι η διεκπεραίωση των τελωνειακών διατυπώσεων εντός της ημεδαπής εξυπηρετεί το συμφέρον των επιχειρηματιών, πρόκειται, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου  (
1
), για υπηρεσία που πρέπει οπωσδήποτε να παρέχεται σε κάθε χρήστη της κοινής αγοράς και που συνεπώς δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την επιβολή χρηματικών επιβαρύνσεων στους ενδιαφερομένους.
4.
Σε σχέση με το ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου η Επιτροπή και οι εταιρίες Dubois και Cargo υποστηρίζουν την άποψη ότι το «τέλος διελεύσεως» συνιστά επιβάρυνση ισοδύναμου αποτελέσματος με δασμό. Τα επιχειρήματα προς στήριξη της απόψεως αυτής βασίζονται σε διασταλτική ερμηνεία των διατάξεων που μνημονεύονται στη διάταξη περί παραπομπής, ερμηνεία η οποία δικαιολογείται, κατά την Επιτροπή και τις εταιρίες αυτές, για τους εξής δύο λόγους:
α)
η χρηματική παροχή που προβλέπεται εν προκειμένω, μολονότι δεν επιβάλλεται από το Δημόσιο, εντούτοις εισπράττεται υπέρ αυτού, με αποτέλεσμα ο πραγματικά ωφελούμενος από την παροχή αυτή να είναι το Δημόσιο
β)
υποστηρίζεται επίσης ότι εν προκειμένω μπορεί να εφαρμοστεί η γενική αρχή που διακήρυξε το Δικαστήριο στην υπόθεση Bauhuis (
2
) και κατά την οποία «η αιτιολογία της απαγόρευσης των επιβαρύνσεων ισοδύναμου αποτελέσματος προς δασμούς βρίσκει έρεισμα στο εμπόδιο που συνιστούν για την κυκλοφορία των εμπορευμάτων οι χρηματικές επιβαρύνσεις, έστω και αν είναι μηδαμινές, οι οποίες επιβάλλονται λόγω της διελεύσεως των συνόρων (...)». Πρέπει να γίνει δεκτό ότι η απαγόρευση των επιβαρύνσεων ισοδύναμου αποτελέσματος έχει εφαρμογή και στην υπό κρίση περίπτωση, καθόσον, όπως υποστηρίζουν η Επιτροπή και οι προαναφερθείσες εταιρίες, το «τέλος διελεύσεως» έχει ως συνέπεια την παρεμβολή στην κυκλοφορία των εμπορευμάτων των ίδιων ακριβώς εμποδίων τα οποία απαγορεύονται βάσει των διατάξεων της Συνθήκης των οποίων γίνεται επίκληση.
5.
Θεωρώ ότι κανένα από τα δύο αυτά επιχειρήματα δεν είναι πειστικό. Ο ισχυρισμός ότι το Δημόσιο ωφελείται από την υπό κρίση χρηματική παροχή ή ότι η παροχή αυτή δημιουργεί εμπόδιο στην κυκλοφορία των εμπορευμάτων δεν αρκεί ως απόδειξη του ότι πρόκειται για φορολογική επιβάρυνση της οποίας τα αποτελέσματα ισοδυναμούν προς δασμό υπό την έννοια της Συνθήκης. Είναι αλήθεια ότι οι μνημονευόμενες στη διάταξη περί παραπομπής διατάξεις απαγορεύουν αυτήν ακριβώς την κατηγορία επιβαρύνσεων και όχι άλλες κατηγορίες, αφού σκοπός τους είναι να απαγορεύσουν τα ισοδύναμα προς δασμό αποτελέσματα. Το πρόβλημα όμως που τίθεται εν προκειμένω είναι να εξακριβωθεί αν το γεγονός ότι στη συγκεκριμένη περίπτωση παράγεται αποτέλεσμα το οποίο χαρακτηρίζεται, με τους προαναφερθέντες ισχυρισμούς, ως ισοδύναμο προς επιβολή δασμού οφείλεται σε πράξη επιβολής χρηματικής επιβαρύνσεως που ανήκει στην κατηγορία των απαγορευο-μένων επιβαρύνσεων, όπως η κατηγορία αυτή έχει διαμορφωθεί από τη Συνθήκη.
Οι δασμοί και οι επιβαρύνσεις ισοδύναμου αποτελέσματος αντιμετωπίζονται, στα άρθρα 9, 12, 13 και 16 της Συνθήκης, ως πράξεις επιβολής φόρων, οι οποίες συνεπώς οφείλονται στην άσκηση εξουσίας που ανήκει αποκλειστικά στο Δημόσιο ή, εν πάση περιπτώσει, σε δημόσια αρχή. Αποδέκτης των εν λόγω διατάξεων είναι πράγματι τα κράτη μέλη και μόνο. Η υπό κρίση όμως παροχή, η οποία προβλέπεται από σύμβαση συναφθείσα μεταξύ ιδιωτών, δεν έχει τα χαρακτηριστικά παροχής που έχει επιβληθεί. Εξάλλου, την καταβολή του «τέλους διελεύσεως» αξιώνει μια εμπορική εταιρία, η οποία, όπως προκύπτει από τη διάταξη περί παραπομπής, δεν ανήκει ούτε μπορεί σε καμία περίπτωση να ενταχθεί στη σφαίρα της κρατικής οργανώσεως: ούτε καν μάλιστα αν στον όρο αυτό προσδοθεί η αρκετά ευρεία έννοια που του έχει προσδώσει το Δικαστήριο, το οποίο έχει αποφανθεί ότι. καλύπτεται από τον όρο αυτό κάθε «οργανισμός στον οποίο, ασχέτως της νομικής μορφής του, έχει ανατεθεί, δυνάμει πράξεως της δημοσίας αρχής, η παροχή υπηρεσίας δημοσίου συμφέροντος υπό την εποπτεία της αρχής αυτής και ο οποίος έχει, προς τούτο, εξαιρετικές εξουσίες σε σχέση με τους εφαρμοστέους στις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών κανόνες» (
3
).
Το «τέλος διελεύσεως» δεν απορρέει από την εξουσία κανενός τέτοιου οργανισμού να επιβάλλει επιβαρύνσεις, ενώ η απαγόρευση των επιβαρύνσεων ισοδύναμου προς δασμό αποτελέσματος αφορά μόνο τις φορολογικές επιβαρύνσεις, δηλαδή τις επιβαρύνσεις που επιβάλλουν οι αρμόδιες αρχές. Κατά συνέπεια, θεωρώ ότι πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι μια χρηματική παροχή σαν την επίμαχη εν προκειμένω δεν αποτελεί επιβάρυνση ισοδύναμου αποτελέσματος, υπό την έννοια των άρθρων 9, 12, 13 και 16 της Συνθήκης.
6.
Θα ήθελα πάντως να προσθέσω στα ανωτέρω ότι οι ανωτέρω εξετασθέντες ισχυρισμοί δεν εξαντλούν, κατά τη γνώμη μου, όλες τις δυνατότητες εξετάσεως του προβλήματος που έχει υποβληθεί στην κρίση του Δικαστηρίου.
Το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε το ερμηνευτικό ζήτημα σχετικά με τα άρθρα 9, 12, 13 και 16 της Συνθήκης χωρίς να διατυπώσει αποκλειστικά ή έστω ρητά το ερώτημα — στο οποίο έδωσα ήδη αρνητική απάντηση — αν το «τέλος διελεύσεως» της προκειμένης υποθέσεως συνιστά επιβάρυνση απα-γορευόμενη από τις διατάξεις αυτές. Συνεπώς, η διάταξη περί παραπομπής θα μπορούσε να ερμηνευθεί επίσης υπό την έννοια ότι θέτει ένα γενικότερο πρόβλημα. Συγκεκριμένα, ερωτάται το Δικαστήριο ποια θα μπορούσε να είναι εν γένει η εφαρμογή των προαναφερθεισών διατάξεων της Συνθήκης στην καινοφανή και ιδιάζουσα περίπτωση μιας χρηματικής παροχής η οποία αφορά την διέλευση των συνόρων από τα εμπορεύματα, απορρέει από σύμβαση μεταξύ ιδιωτών, αλλά έχει ως σκοπό την κάλυψη ορισμένων εξόδων που μνημονεύονται λεπτομερώς από το αιτούν δικαστήριο ως αφορώντα την παροχή δημόσιας υπηρεσίας.
Κατά την άποψη μου, από τη διατύπωση αυτή του ερωτήματος προκύπτει κατ' ανάγκη ότι οι διατάξεις που μνημονεύονται στη διάταξη περί παραπομπής πρέπει να ερμηνευθούν από το Δικαστήριο όχι μόνο σε σχέση με την απαγόρευση των δασμών και των επιβαρύνσεων που προβλέπονται στις διατάξεις αυτές, αλλά και σε σχέση με την συνταγματικής τάξεως σημασία και αξία που έχουν από κάθε άποψη οι διατάξεις αυτές ως κανόνες προστασίας της θεμελιώδους εκείνης αξίας της κοινής αγοράς την οποία συνιστά η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων.
7.
Ας εξετάσουμε συνεπώς, βάσει του ανωτέρω κριτηρίου, κατά πόσον η προκειμένη περίπτωση είναι δυνατόν να εμπίπτει στις διατάξεις της Συνθήκης. Είναι προφανές ότι πρέπει να στηριχθούμε στον εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου προσδιορισμό του ειδικού προορισμού του «τέλους διελεύσεως», ο οποίος δεν μπορεί να αμφισβητηθεί εν προκειμένω. Κατά το αιτούν δικαστήριο, οι δαπάνες στην αντιστάθμιση των οποίων αποβλέπει η χρηματική παροχή είναι ακριβώς οι δαπάνες που σχετίζονται με την παροχή των τελωνειακών και κτηνιατρικών υπηρεσιών. Στις δαπάνες αυτές όμως υποβάλλονται, εν προκειμένω, οι ιδιώτες: ο διαχειριστής του οδικού σταθμού επωμίζεται μεν τις δαπάνες αυτές, αλλά στη συνέχεια τις καλύπτει με τις ειπράξεις του «τέλους διελεύσεως», το οποίο του οφείλουν οι εισαγωγείς και οι εξαγωγείς και του οποίου το ύψος καθορίζεται κατ' αποκοπή σε σχέση με κάθε όχημα διασυνοριακής μεταφοράς των εμπορευμάτων. Το γεγονός ότι έχει προβλεφθεί η χρηματική αυτή παροχή οφείλεται συνεπώς στην ανάγκη καλύψεως δαπανών που δεν έχει επωμισθεί το Δημόσιο. Η νομολογία του Δικαστηρίου (
4
), στην οποία παρέπεμψε το εθνικό δικαστήριο κατά την υποβολή του ερωτήματός του, αποδεικνύει ότι οι δαπάνες για τη διατήρηση των υπό κρίση υπηρεσιών βαρύνουν κατ' ανάγκη και αποκλειστικά το Δημόσιο, το οποίο συνεπώς δεν μπορεί να επιρρίπτει στους χρήστες το σχετικό κόστος, μέσω της επιβολής χρηματικών επιβαρύνσεων. Εξάλλου, παρά το πιθανολογούμενο όφελος που αποκομίζουν οι έμποροι από τη δυνατότητα διεκπεραιώσεως των πράξεων εκτελωνισμού εντός της ημεδαπής, στον χώρο στον οποίο βρίσκεται ο οδικός σταθμός, η παροχή των τελωνειακών υπηρεσιών οφείλεται οπωσδήποτε — σύμφωνα με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου (
5
) — σε όλους τους χρήστες της κοινής αγοράς, ανεξάρτητα από τον τόπο παροχής των υπηρεσιών αυτών, και δεν επιτρέπεται να επιβάλλεται η καταβολή καμιάς οικονομικής αντιπαροχής.
8.
Αφού συνεπώς το ερώτημα εμφανίζεται με τη μορφή που ανέφερα ανωτέρω, φρονώ ότι το αιτούν δικαστήριο υποβάλλει κατ' ουσία στο Δικαστήριο το ερώτημα σχετικά με τη δυνατότητα εφαρμογής των μνημονευόμενων διατάξεων από δύο απόψεις. Η πρώτη, την οποία έχω ήδη εξετάσει, αφορά την παραβίαση της απαγορεύσεως των επιβαρύνσεων ισοδύναμου προς δασμό αποτελέσματος. Η άλλη, η οποία πρέπει να εξεταστεί στη συνέχεια, συνίσταται στην εξέταση του αν το εμπόδιο που παρεμβάλλεται στην κυκλοφορία των εμπορευμάτων με την επιβολή του «τέλους διελεύσεως» οφείλεται στο γεγονός ότι το Δημόσιο δεν τήρησε όχι τη συγκεκριμένη απαγόρευση των εν λόγω φορολογικών μέτρων, αλλά την υποχρέωση του να καλύπτει τις δαπάνες λειτουργίας της υπό εξέταση εν προκειμένω δημόσιας υπηρεσίας: η υποχρέωση αυτή συνίσταται φυσικά στην πλήρη κάλυψη του κόστους της υπηρεσίας, ώστε να αποφεύγεται ο κίνδυνος να επωμίζεται το κόστος αυτό ο ιδιώτης που έχει συμφέρον για τη διαμετακόμιση των εμπορευμάτων.
Ότι το ερώτημα πρέπει επίσης να εξεταστεί υπό τη δεύτερη αυτή οπτική γωνία συνάγεται από το ίδιο το σκεπτικό που αναπτύσσεται στη διάταξη περί παραπομπής. Όπως γνωρίζουμε, σκοπός του «τέλους διελεύσεως» είναι η αντιστάθμιση των δαπανών που αφορούν την παροχή των τελωνειακών και κτηνιατρικών υπηρεσιών. Όταν το αιτούν δικαστήριο αναφέρει ότι η επίμαχη χρηματική παροχή έχει αυτόν τον προορισμό, εννοεί ότι, αν το Δημόσιο είχε επωμιστεί τις δαπάνες των τελωνειακών και κτηνιατρικών αυτών υπηρεσιών, το «τέλος διελεύσεως» — ανεξάρτητα από το αν χαρακτηριστεί ως επιβάρυνση ισοδύναμου αποτελέσματος — δεν θα είχε προβλεφθεί στη σύμβαση και συνεπώς δεν θα είχε δημιουργηθεί το εμπόδιο που συνιστά το τέλος αυτό για την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων.
Η δεύτερη αυτή πτυχή του ερωτήματος είναι καινοφανής στη νομολογία, όπως άλλωστε είναι και η πρώτη. Με τις προπαρατε-θείσες αποφάσεις (
6
) το Δικαστήριο διασαφήνισε την έννοια της δωρεάν παρεχομένης τελωνειακής υπηρεσίας, η οποία οφείλεται σε κάθε περίπτωση σε όσους κάνουν χρήση της εσωτερικής αγοράς, σε σχέση πάντα με χρηματική επιβάρυνση που επιβαλλόταν από το Δημόσιο και αποδεικνυόταν ότι συνιστούσε επιβάρυνση ισοδύναμου αποτελέσματος, ακριβώς επειδή δεν μπορούσε να θεωρηθεί ως αντιπαροχή για υπηρεσία που είχε παρασχεθεί στον ενδιαφερόμενο. Εν προκειμένω όμως τίθεται το ζήτημα αν η υποχρέωση του Δημοσίου να μην επιρρίπτει στους επιχειρηματίες τις δαπάνες παροχής της υπηρεσίας ισχύει, υπό τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως, ακόμη και ανεξάρτητα από την απαγόρευση των δασμών και των ισοδύναμων με δασμούς επιβαρύνσεων.
9.
Όσον αφορά την ουσία του ερωτήματος, πρέπει να εξεταστεί κατ' αρχάς το ακόλουθο στοιχείο. Τα άρθρα 9, 12, 13 και 16 της Συνθήκης διατυπώνουν ρητά την απαγόρευση των δασμών και των επιβαρύνσεων ισοδύναμου αποτελέσματος, αλλά δεν περιέχουν καμία ανάλογη ρητή διάταξη σχετικά με την υποχρέωση του Δημοσίου να επωμίζεται τις σχετικές δαπάνες. Σ' αυτήν ακριβώς την υποχρέωση πρέπει να επικεντρώσουμε την προσοχή μας, καθόσον η μη τήρηση της είχε ως αποτέλεσμα την επίρ-ριψη των δαπανών για την υπηρεσία αυτή στους επιχειρηματίες. Όπως ανέφερα ήδη, πρέπει συναφώς να ληφθεί υπόψη η σημασία που έχουν από κάθε άποψη εντός της οικονομίας της Συνθήκης οι διατάξεις που μνημονεύονται από το αιτούν δικαστήριο. Είναι αναμφισβήτητο ότι οι διατάξεις αυτές αποτελούν την έκφραση μιας γενικής αρχής που διαπνέει την οικοδόμηση της Κοινότητας και αποτελεί μια θεμελιώδη και απαρέγκλιτη αξία: η διέλευση των εμπορευμάτων από τα σύνορα πρέπει να είναι ελεύθερη, ελεύθερη δε είναι όταν δεν συνεπάγεται χρηματικές υποχρεώσεις για τους επιχειρηματίες. Η απαγόρευση επιβολής δασμών και επιβαρύνσεων ισοδύναμου αποτελέσματος δεν είναι συνεπώς αυτοσκοπός. Ο σκοπός των διατάξεων που επιβάλλουν την απαγόρευση αυτή, όπως διασαφηνίστηκε με την απόφαση Bauhuis, συνίσταται συνεπώς στην ανάγκη εξασφαλίσεως, σύμφωνα με το άρθρο 3, στοιχείο γ', της Συνθήκης, της εγκαθιδρύσεως μιας πραγματικά εσωτερικής αγοράς, εντός της οποίας οι επιχειρηματίες μπορούν να αξιώνουν την εξάλειψη των εμποδίων στο ενδοκοινοτικό εμπόριο. Πρόκειται συνεπώς για απαγόρευση που εξυπηρετεί την επίτευξη ενός από τους πρωταρχικούς σκοπούς της Συνθήκης: για να υπάρχει μια πραγματικά κοινή αγορά πρέπει η ελεύθερη διέλευση των συνόρων από τα εμπορεύματα να μην προσκρούει σε κανένα εμπόδιο χρηματικής φύσεως. Οι διατάξεις με τις οποίες επιδιώκεται αυτή η πλήρης εξασφάλιση της κυκλοφορίας των εμπορευμάτων διαπνέονται επίσης από την επιδίωξη απαγορεύσεως της αδράνειας του κράτους, όπως συμβαίνει εν προκειμένω: της αδράνειας που έχει ως αποτέλεσμα να επωμίζεται ο ιδιώτης το κόστος της τελωνειακής υπηρεσίας και συνεπώς να μην εξασφαλίζεται η εφαρμογή της θεμελιώδους αρχής περί ελεύθερης κυκλοφορίας, μολονότι δεν επιβάλλεται καμία επιβάρυνση ισοδύναμου αποτελέσματος προς δασμό. Θα μπορούσε κανείς να πει ότι η απαγόρευση μιας τέτοιας συμπεριφοράς που συνίσταται σε παράλειψη εμπεριέχεται σιωπηρά στις υπό κρίση διατάξεις, χωρίς να προβλέπεται ρητά: θα πρέπει πάντως να προστεθεί αμέσως ότι η απαγόρευση αυτή στηρίζεται οπωσδήποτε στη ρητή γενική διάταξη του άρθρου 5, δεύτερο εδάφιο, κατά την οποία τα κράτη μέλη απέχουν από κάθε μέτρο που θα μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο την πραγματοποίηση των σκοπών της Συνθήκης. Οι μνημονευόμενες στη διάταξη περί παραπομπής διατάξεις πρέπει συνεπώς να συνεξεταστούν με το άρθρο 5, λόγω της συνάφειας που υπάρχει (όπως θα εξηγήσω κατωτέρω) μεταξύ της διατάξεως αυτής και των λοιπών, όσον αφορά την εφαρμοστέα εν προκειμένω ρύθμιση.
10.
Βάσει της απόψεως που αναπτύσσω με τις παρούσες προτάσεις, ένα κράτος ενδέχεται να παραβιάζει την αρχή της ελεύθερης και δωρεάν διελεύσεως των εμπορευμάτων από τα σύνορα είτε λαμβάνοντας τα μέτρα που προβλέπονται και απαγορεύονται ευθέως από τα άρθρα 9, 12, 13 και 16 είτε λαμβάνοντας άλλα μέτρα τα οποία, μολονότι δεν εμφανίζουν τα χαρακτηριστικά της φορολογικής επιβαρύνσεως αποτελέσματος ισοδύναμου προς δασμό, είναι εντούτοις ικανά να θίξουν το συμφέρον που προστατεύεται από τις εν λόγω διατάξεις. Στην τελευταία αυτή περίπτωση τίθεται θέμα εφαρμογής του άρθρου 5 ως διατάξεως διασφαλίσεως του συστήματος, που εγγυάται γενικά την πλήρη προστασία των θεμελιωδών αξιών της κοινοτικής έννομης τάξης, όταν η παραβίαση τους είναι έμμεση, δηλαδή δεν μπορεί να διαπιστωθεί βάσει του γράμματος συγκεκριμένης διατάξεως της Συνθήκης. Ειδάλλως θα έπρεπε να γίνει δεκτό ότι, τόσο στην προκειμένη όσο και σε άλλες ανάλογες περιπτώσεις, η κοινοτική έννομη τάξη παραμένει αδιάφορη ενώπιον της στάσης ενός κράτους που τυπικά δεν παραβιάζει ορισμένη απαγόρευση, αλλά παράγει στην πράξη το απαγορευόμενο αποτέλεσμα. Τούτο όμως δεν μπορεί να συμβαίνει. Στην περίπτωση μας το Δημόσιο ουδόλως μπορεί να υπερβεί θεμιτώς τα όρια που, όπως προκύπτει ερμηνευτικά, επιβάλλει στη συμπεριφορά του η επιτακτική ανάγκη εξασφαλίσεως της επιτεύξεως των βασικών στόχων της Συνθήκης, όπως είναι ο προκείμενος στόχος, ο οποίος αφορά θεμελιωδώς την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων.
11.
Είναι βέβαια προφανές ότι η γενική υποχρέωση που προβλέπει το άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, όπως περιγράφηκε ανωτέρω, πρέπει να εξεταστεί επικουρικά και μόνο. Εφόσον η στάση του κράτους που προσβάλλει συμφέροντα που τυγχάνουν νομικής προστασίας εντός της κοινοτικής έννομης τάξης ρυθμίζεται ρητώς και πλήρως σε άλλες διατάξεις της Συνθήκης, τότε η τελευταία αυτή διάταξη και μόνο θα ρυθμίζει τη συγκεκριμένη περίπτωση. Το άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, μπορεί πάντως να εφαρμόζεται επικουρικά για τον κολασμό της στάσης ή της πρακτικής του κράτους για τις οποίες δεν προβλέπονται μεν κυρώσεις από άλλες, πιο συγκεκριμένες, διατάξεις, αλλ' οι οποίες αντιβαίνουν προς τους σκοπούς της Συνθήκης (
7
).
Στην προκειμένη περίπτωση, για την εκπλήρωση της υποχρεώσεως αποχής «από κάθε μέτρο που δύναται να θέσει σε κίνδυνο την πραγματοποίηση των σκοπών της (...) Συνθήκης», ήταν αναγκαία η τήρηση όχι μόνο της κατά κυριολεξία απαγορεύσεως επιβολής επιβαρύνσεων ισοδύναμου αποτελέσματος, αλλά και — μέσω του μηχανισμού του άρθρου 5, που προβλέπει κυρώσεις για όλα τα λοιπά παράνομα μέτρα για τα οποία δεν υπάρχει συγκεκριμένη διάταξη — της εμπεριεχόμένης στην πρώτη αυτή απαγόρευση απαγορεύσεως διαχειρίσεως των τελωνειακών υπηρεσιών κατά τρόπο ώστε να διακυβεύεται η ελεύθερη και δωρεάν διέλευση των εμπορευμάτων από τα σύνορα.
Ενδείκνυται εξάλλου να εξετασθεί πώς ol σκοποί της Συνθήκης, οι οποίοι αποτελούν το προστατευόμενο από το άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, έννομο αγαθό, πρέπει να συναχθούν από τις κατ' ιδίαν διατάξεις της Συνθήκης αυτής. Μόνο από το σύνολο των κανονιστικών διατάξεων που προσδιορίζουν τη μορφή της κοινής αγοράς μπορεί ο ερμηνευτής να συναγάγει αποφασιστικά στοιχεία σχετικά με τις βασικές αξίες που πρέπει να προστατεύονται. Συνεπώς, ο δικαστής πρέπει κατ' ανάγκη να ερμηνεύει και να εφαρμόζει το άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, μαζί με τις άλλες διατάξεις της Συνθήκης: το καθήκον του κράτους στο οποίο αναφέρεται γενικά η διάταξη αυτή είναι το καθήκον αποχής από κάθε ενέργεια που θα μπορούσε ενδεχομένως να θίξει έννομα αγαθά ή έννομες αξίες που προστατεύονται από τις εκάστοτε εφαρμοστέες διατάξεις. Τούτο μαρτυρεί σαφώς η ίδια η νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την οποία το άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, «εξαγγέλλει μια γενική υποχρέωση των κρατών μελών, της οποίας το συγκεκριμένο περιεχόμενο εξαρτάται, κατά περίπτωση, από τις διατάξεις της Συνθήκης ή τους κανόνες που προκύπτουν από τη γενική της οικονομία» (
8
).
12.
Θα ήθελα, πριν καταλήξω, να επισημάνω ότι το Δικαστήριο έχει ήδη εφαρμόσει το άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, κατά τον ίδιο ακριβώς τρόπο με τον οποίο θα έπρεπε να εφαρμοστεί εν προκειμένω, δηλαδή ως διάταξη στην οποία εμπίπτουν οι έμμεσες παραβιάσεις των γενικών αρχών ή των κανόνων που περιέχονται σιωπηρά στη Συνθήκη. Συναφώς αναφέρομαι στην απόφαση που εξέδωσε το Δικαστήριο στην υπόθεση Επιτροπή κατά Βελγίου (
9
). Στην ένδικη εκείνη διαφορά η Επιτροπή κατηγορούσε το Βασίλειο του Βελγίου για παράβαση του άρθρου 12, στοιχείο β', του Πρωτοκόλλου περί των προνομίων και ασυλιών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, σύμφωνα με το οποίο οι υπάλληλοι των Κοινοτήτων απαλλάσσονται από κάθε υποχρέωση εγγραφής στα μητρώα πληθυσμού των κρατών μελών εντός των οποίων εδρεύουν τα κοινοτικά θεσμικά όργανα. Στην υπόθεση εκείνη όμως η παράβαση του εν λόγω κανόνα δεν ήταν άμεση, με την επιβολή δηλαδή υποχρεώσεως εγγραφής, αλλά απλώς έμμεση: το καθού κράτος είχε συναρτήσει προς την παράλειψη εγγραφής αρνητικές συνέπειες φορολογικής φύσεως. Η συμπεριφορά αυτή αποτελούσε συνεπώς, κατά το Δικαστήριο, παράβαση του άρθρου 5, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, καθόσον συνιστούσε έμμεσο εξαναγκασμό εγγραφής στα μητρώα κατοίκων, πράγμα που αντέβαινε προς τον σκοπό του προαναφερθέντος άρθρου 12. Το άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, αποτελεί συνεπώς ασφαλή νομική βάση για την πάταξη ως παράνομης της συμπεριφοράς ενός κράτους η οποία, μολονότι δεν αντιβαίνει προς το γράμμα διατάξεως της Συνθήκης, αποδεικνύεται εντούτοις ότι αντιβαίνει προς τον σκοπό που επιδιώκεται με την ίδια αυτή διάταξη.
13.
Για τους ανωτέρω λόγους καταλήγω στο συμπέρασμα ότι τα άρθρα 9, 12, 13 και 16 της Συνθήκης, ερμηνευόμενα μαζί με το άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, και το άρθρο 3, στοιχείο γ', όχι μόνο θεσπίζουν την απαγόρευση επιβολής δασμών και επιβαρύνσεων ισοδύναμου αποτελέσματος, αλλ' επιβάλλουν επίσης στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καλύπτουν πλήρως τις δαπάνες των τελωνειακών και κτηνιατρικών υπηρεσιών. Μόνο έτσι μπορεί να αποφευχθεί το ενδεχόμενο να επιρρίπτονται οι δαπάνες αυτές στους επιχειρηματίες και να δημιουργούνται συνακόλουθα εμπόδια στην ελεύθερη διέλευση των εμπορευμάτων από τα σύνορα λόγω των χρηματικών παροχών που αποβλέπουν στην κάλυψη των ανωτέρω δαπανών, έστω και αν οι παροχές αυτές προβλέπονται από συμβάσεις που έχουν συναφθεί μεταξύ ιδιωτών.
14.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει την εξής απάντηση στο ερώτημα που του υπέβαλε με διάταξη της 17ης Ιανουαρίου 1994 το γαλλικό Cour de cassation:
«Το “τέλος διελεύσεως” το οποίο δεν έχει επιβληθεί από το Δημόσιο ή από οποιονδήποτε οργανισμό που θα μπορούσε να υπαχθεί στο Δημόσιο, αλλά προβλέπεται σε σύμβαση που έχει συναφθεί μεταξύ ιδιωτών, δεν συνιστά επιβάρυνση αποτελέσματος ισοδύναμου προς δασμό, υπό την έννοια των άρθρων 9, 12, 13 και 16 της Συνθήκης ΕΚ. Εντούτοις, οι δαπάνες λειτουργίας των τελωνειακών και κτηνιατρικών υπηρεσιών πρέπει να βαρύνουν πλήρως το Δημόσιο, καθόσον αφορούν δημόσια υπηρεσία που παρέχεται προς το γενικό συμφέρον, και συνεπώς δεν επιτρέπεται σε καμία περίπτωση να τις επωμίζονται οι επιχειρηματίες. Κατά συνέπεια, αντιβαίνει προς τον συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 3, στοιχείο γ', 5, δεύτερο εδάφιο, 9, 12, 13 και 16 της Συνθήκης η συμπεριφορά ενός κράτους που έχει καθ' οιονδήποτε τρόπο ως αποτέλεσμα την επιβολή σε ιδιώτες της υποχρεώσεως καλύψεως των δαπανών αυτών, υποχρεώσεως που συναρτάται προς τη μεταφορά των εμπορευμάτων πέραν των συνόρων ενός κράτους μέλους, ακόμη και αν η κάλυψη των δαπανών αυτών πραγματοποιείται μέσω μιας χρηματικής παροχής που προβλέπεται σε σύμβαση ιδιωτικού δικαίου.»
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ιταλική.
(
1
)	Αποφάσεις της 17ης Μαίου 1983 οτην υπόθεση 132/82, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1983, σ. 1649, σκέψεις 13 έως 15), και στην υπόθεση 133/82, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου (Συλλογή 1983, σ. 1669, σκέψεις 14 έως 16).
(
2
)	Απόφαση της 25ης Ιανουαρίου 1977 στην υπόθεση 46/76 (Συλλογή τόμος 1977, σ. 1, σκέψη 9).
(
3
)	Απόφαση της 12ης Ιουλίου 1990 οτην υπόθεση C-188/89, Foster κ.λπ. (Συλλογή 1990, σ. I-3313, σκέψη 20). Επιπλέον, αποτελεί πάγια νομολογία του Δικαστηρίου ότι ακόμη και μια εταιρία ιδιωτικού δικαίου μπορεί, θεωρητικά, να καλύπτεται από την έννοια του κράτους ή του Δημοσίου βάσει ορισμένων παραμέτρων, όπως είναι ο εν τοις πράγμασι έλεγχός της εκ μέρους των δημοσίων αρχών, η δεσπόζουσα επιρροή δημόσιας αρχής και η δυνατότητά της να δίνει στην εταιρία δεσμευτικές εντολές, η κυριότητα ή η οικονομική συμμετοχή, η διοικητική ή προβλεπόμενη από διατάξεις νόμου υπαγωγή της εταιρίας σε δημόσιες αρχές ή ο διορί-σμός των μελών του διοικητικού συμβουλίου της από δημόσιους οργανισμούς. Αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις αυτές, πρέπει να γίνεται δεκτό ότι ο οικείος οργανισμός, ανεξάρτητα από τη μορφή και τη φύση του, υπάγεται στο Δημόσιο ή ότι υπεύθυνο για τις πράξεις του είναι οπωσδήποτε το Δημόσιο. Βλ. συναφώς την απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 1982 στην υπόθεση 249/81, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Συλλογή 1982, σ. 4005, σκέψη 15), την απόφαση της 2ας Φεβρουαρίου 1988 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 67/85, 68/85 και 70/85, Van der Kooy κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 1988, σ. 219, σκέψεις 36 έως 38), και την απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 1988 στην υπόθεση 31/87, Beentjes (Συλλογή 1988, σ.4635, σκέψεις 11 και 12).
(
4
)	Παραθέτω συναφώς την απόφαση της 30ής Μαίου 1989 στην υπόθεση 340/87, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1989, σ. 1483, σκέψη 17), με την οποία το Δικαστήριο αναγνώρισε την παράβαση της Ιταλικής Δημοκρατίας, η οποία συνίστατο στο ότι επιβάρυνε «τους επιχειρηματίες (...) με το κόστος των διοικητικών ελέγχων και διατυπώσεων που διενεργούνται κατά τη διάρκεια ενός μέρους του κανονικού ωραρίου λειτουργίας των συνοριακών τελωνειακών σταθμών (...)». Βλ. επίσης την απόφαση της 5ης Φεβρουαρίου 1976 στην υπόθεση 87/75, Bresciani (Συλλογή τόμος 1976, σ. 57, σκέψη 10), με την οποία το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι, όσον αφορά τη δραστηριότητα της κρατικής διοικήσεως που αποβλέπει στην εφαρμογή συστήματος υγειονομικού ελέγχου προς το γενικό συμφέρον, «τα έξοδα (...) που προκαλούνται από τους ελέγχους αυτούς πρέπει να τα υφίσταται το κοινωνικό σύνολο, το οποίο ωφελείται από την ελεύθερη κυκλοφορία των κοινοτικών εμπορευμάτων».
(
5
)	Βλ. τις προπαρατεθείσες οτην υποσημείωση 1 αποφάσεις Επιτροπή κατά Βελγίου και Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου, με τις οποίες το Δικαστήριο έθεσε τη γενική αρχή ότι το όφελος που απορρέει από τη δυνατότητα διεκπεραιώσεως των πράξεων εκτελωνισμού εντός της ημεδαπής συναρτάται μόνο προς τη διεκπεραίωση «των τελωνειακών διατυπώσεων, η οποία, ανεξάρτητα τόπου, συνιστά πάντοτε υποχρέωση». Η διευκόλυνση αυτή παρέχεται εξάλλου «προς εξασφάλιση ομαλότερης ροής στη διακίνηση των εμπορευμάτων και προς διευκόλυνση της μεταφοράς στο εσωτερικό της Κοινότητας. Δεν μπορεί, επομένως, να γεννηθεί θέμα επιβαρύνσεως με οιαδήποτε βάρη [έναντι] των διευκολύνσεων εκτελωνισμού που έχουν δοθεί προς το συμφέρον της κοινής αγοράς».
(
6
)	Βλ. υποσημ. 1 και 4.
(
7
)	Τον ρόλο του άρθρου 5, δεύτερο εδάφιο, τόνισαν οι γενικοί εισαγγελείς Mancini και Tesauro με τις προτάσεις που ανέπτυξαν αντίστοιχα στην υπόθεση 290/83, απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 1985, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1985, σ. 439, και συγκεκριμένα σ. 442), και στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-78/90 έως C-83/90, απόφαση της 11ης Μαρτίου 1992, Compagnie Commerciale de l'Ouest (Συλλογή 1992, σ. I-1847, και συγκεκριμένα σ. I-1864). Ιδιαίτερα αξιοσημείωτη είναι η προαναφερθείσα υπόθεση Επιτροπή κατά Γαλλίας. Στην υπόθεση εκείνη η Επιτροπή είχε υποστηρίξει ότι οι ενέργειες του Γαλλικού Δημοσίου προσέκρουαν στο άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, καθόσον τυπικά μεν δεν καλύπτονταν από την έννοια της κρατικής ενισχύσεως, αλλά τα αποτελέσματά τους ήσαν οπωσδήποτε ισοδύναμα. Η ερμηνεία αυτή απορρίφθηκε ορθώς τόσο από τον γενικό εισαγγελέα όσο και από το Δικαστήριο. Πράγματι, η διατύπωση του άρθρου 92 [«ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους (...) είναι ασυμβίβαστες με την κοινή αγορά (...)»] είναι αρκετά ευρεία, ώστε να καλύπτει κάθε ενέργεια κράτους που έχει το απαγορευόμενο από τη διάταξη αυτή αποτέλεσμα: κατά συνέπεια, είναι περιττή η εφαρμογή της γενικής (και επικουρικώς προβλεπομένης) διατάξεως του άρθρου 5, δεύτερο εδάφιο.
(
8
)	Απόφαση της 8ης Ιουνίου 1971 στην υπόθεση 78/70, Deutsche Grammophon (Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 839, σκέψη 5). Εξάλλου, το ότι το άρθρο 5 πρέπει να ερμηνεύεται και να εφαρμόζεται σε συσχετισμό με άλλες διατάξεις της Συνθήκης προκύπτει σαφώς από τη νομολογία του Δικαστηρίου, το οποίο επέκρινε, βάσει του συνδυασμού των διατάξεων των άρθρων 5, 3, στοιχείο στ', 85 και 86, τα κρατικά μέτρα που είναι ικανά να παραβλάπτουν την πρακτική αποτελεσματικότητα των κανόνων ανταγωνισμού. Βλ. π.χ. την απόφαση της 16ης Νοεμβρίου 1977 στην υπόθεση 13/77, GB.INNO.BM (Συλλογή τόμος 1977, σ. 653, σκέψεις 29 έως 31), την απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 1987 στην υπόθεση 136/86, BNIC (Συλλογή 1987, σ. 4789, σκέψεις 22 και 23), την απόφαση της 11ης Απριλίου 1989 στην υπόθεση 66/86, Ahmed Saeed (Συλλογή 1989, σ. 803, σκέψεις 48 και 49), και την απόφαση της 17ης Νοεμβρίου 1993 στην υπόθεση C-2/91, Meng (Συλλογή 1993, σ. I-5751, σκέψη 14).
(
9
)	Απόφαση της 18ης Μαρτίου 1986 στην υπόθεση 85/85, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1986, σ. 1149, σκέψη 22).