62002CC0420_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. I förevarande mål, som väckts med stöd av artikel 226 EG, har kommissionen yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 4 och 9 i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG(2) (nedan kallat direktivet), genom att underlåta att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas vid avfallsupplaget Péra Galinon i Iraklion utan fara för människors hälsa, utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur samt utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt och genom att bevilja tillstånd som inte innehåller erforderliga upplysningar.
II – Tillämpliga bestämmelser
2. I artikel 4 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt
– utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur,
– utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt,
– utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse.
Medlemsstaterna skall även vidta de åtgärder som krävs för att förbjuda övergivande, dumpning och okontrollerat bortskaffande av avfall.”
3. I artikel 9.1 i direktivet stadgas följande:
”För genomförandet av artikel 4, 5 och 7 måste varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A erhålla ett tillstånd från den behöriga myndighet som avses i artikel 6.
…”
III – Förfarandet
4. Efter att ha mottagit information inom ramen för framställningar till Europaparlamentet angående att deponeringen av avfall vid avfallsupplaget Péra Galini var rättsstridigt samt att upplaget drevs utan tillstånd, begärde kommissionen genom skrivelse av den 23 februari 2000 att de grekiska myndigheterna skulle lämna ytterligare uppgifter om driftsförhållandena vid avfallsupplaget.
5. Den grekiska regeringen svarade genom en skrivelse av den 10 maj 2000. Detta följdes av samråd i december 2000 och en ytterligare skrivelse från den grekiska regeringen av den 20 mars 2001. Kommissionen lät sig dock inte övertygas av de uppgifter som lämnades om att Republiken Grekland fullgjorde sina skyldigheter enligt artiklarna 4 och 9 i direktivet. Den 24 april 2001 tillställde kommissionen därför den grekiska regeringen en formell underrättelse.
6. Eftersom kommissionen ansåg att de grekiska myndigheterna efter den formella underrättelsen fortfarande inte hade vidtagit tillfredsställande åtgärder för att följa de berörda bestämmelserna i direktivet, tillställde den Republiken Grekland ett motiverat yttrande den 21 december 2001. Enligt kommissionens uppfattning hade de grekiska myndigheterna inte heller den 20 februari 2002, vid utgången av den tvåmånadersfrist som fastställdes i det motiverade yttrandet, lyckats följa direktivet. Den väckte därför förevarande talan, vilken registrerades vid domstolen den 21 november 2002.
IV – Bedömning av kommissionens anmärkningar
7. Republiken Grekland har medgivit att medlemsstaten har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 9 i direktivet att säkerställa att anläggningar som bearbetar avfall skall inhämta ett tillstånd som uppfyller bestämda krav, eftersom driftstillståndet för avfallsupplaget i Péra Galini återkallats av underrätten i Iraklion. Detta innebär att endast det påstådda åsidosättandet av artikel 4 i direktivet behöver granskas.
8. Enligt artikel 4 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön och, särskilt, utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur, utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt, samt utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse.
9. Domstolen har slagit fast att ”även om denna bestämmelse inte anger det konkreta innehållet i de åtgärder som skall vidtas för att säkerställa att avfall omhändertas slutligt utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön, binder den inte desto mindre medlemsstaten vid den målsättning som skall uppnås samtidigt som den ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning vid bestämningen av huruvida sådana åtgärder är nödvändiga eller inte. Av det förhållandet att faktiska omständigheter står i strid med de målsättningar som uppställs i artikel 4 första stycket i direktiv 75/442 i ändrad lydelse, går det således i princip inte att direkt dra slutsatsen att medlemsstaten i fråga nödvändigtvis har åsidosatt de skyldigheter som följer av denna bestämmelse, nämligen att vidta åtgärder för att säkerställa att avfall omhändertas slutligt utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön. När dessa faktiska omständigheter är bestående, i synnerhet när de medför en betydande miljöförstöring under en längre tid utan att behöriga myndigheter ingriper, kan detta emellertid innebära att medlemsstaterna har överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som de ges genom bestämmelsen.”(3)
10. Kommissionen har gjort gällande att driften (sedan år 1994) av ett avfallsupplag i Péra Galini i prefekturen Iraklion på Kreta är en källa till miljöföroreningar och innebär risker för lokalbefolkningens hälsa. De åtgärder som har vidtagits för att förhindra ytterligare föroreningar (dräneringsdiken, staket, brandskyddszoner, sandövertäckning av avfallet) är, mot bakgrund av skyldigheterna enligt artikel 4 i direktivet, otillräckliga för att garantera att anläggningen drivs på ett korrekt sätt. Kommissionen har påpekat att de skall åtföljas av hydrogeologiska studier och en analys av undergrundens impermeabilitet, liksom av andra skyddsåtgärder. Den har förklarat att enligt en rapport som upprättades av prefekturet Iraklion i januari 2002 hindras inte lakvattnet av den skyddsvall som byggdes för detta ändamål, utan det flyter ut i ett vattendrag och därefter ut i havet. Det visades heller inte att stenen under avfallstippen var så impermeabel att föroreningar av grundvattnet förhindrades. Inte heller utfördes några regelbundna kontroller, analyser av vattenkvaliteten eller uppsamling och bearbetning av biogas. De avfallshanteringsprogram och planer som nämnts av de grekiska myndigheterna befinner sig fortfarande i utredningsskedet. Kommissionen har vidare påpekat att de grekiska myndigheterna faktiskt inte har bestridit att anläggningen inte uppfyller kraven i den grekiska lagstiftningen, vilket framgår av att underrätten i Iraklion återkallade driftstillståndet. Den har avslutningsvis konstaterat att Republiken Grekland, genom att underlåta att vidta effektiva åtgärder för att skydda miljön och lokalbefolkningens hälsa mot föroreningar förorsakade av anläggningen i Péra Galini, har överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som den tillerkänns genom artikel 4 i direktivet.
11. Vid förhandlingen hänvisade kommissionen till en teknisk rapport som den tillställdes av den grekiska regeringen den 17 november 2003, i vilken de olika förhållanden som syftade till att säkerställa att anläggningen drevs på ett sätt som inte hotar miljön eller människors hälsa beskrevs. De däri beskrivna förhållandena skulle dock komma att gälla någon gång i framtiden, vid en ännu inte fastställd tidpunkt, och de gällde absolut inte vid utgången av den period som fastställdes i kommissionens motiverade yttrande.
12. Den grekiska regeringen har gjort gällande att den med hänsyn till de åtgärder som har vidtagits avseende anläggningen inte har överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna tillerkänns genom artikel 4. Den har förklarat att det sätt på vilket anläggningen drivs för närvarande inte utgör ett hot mot miljön eller människors hälsa. Den rapport som nämnts av kommissionen upprättades efter en kontroll på plats som ägde rum vid en tidpunkt när förhållandena var särskilt besvärliga på grund av långvariga och kraftiga regn. Enligt en annan rapport som upprättades i mars 2003 samlas dräneringsvatten upp i vattentäta tankar och återvinns på plats. Miljökonsekvensbedömningsrapporten angående rehabiliteringsprojektet för avfallstippen, som genomfördes inom ramen för en regional plan för avfallshantering, lades fram den 10 februari 2003. Den har vidare påpekat att impermeabiliteten för stenen under anläggningen bekräftades i en geologisk analys som genomfördes i samband med att avfallshanteringsplanen genomfördes. Mätningar av vattenkvaliteten som utfördes av de behöriga myndigheterna visade inte att de gällande gränsvärdena hade överskridits. Den grekiska regeringen har vidare hänvisat till en regional avfallshanteringsplan för Kreta i vilken det bland annat talas om att inrätta och driva en ”XYTA”-anläggning. En ansökan till Sammanhållningsfonden om bidrag till finansieringen av byggnationen av den anläggningen utarbetades år 2003, och när den tas i drift kommer anläggningen i Péra Galini att stängas. Den grekiska regeringen har även nämnt en plan för att skapa en anläggning för återvinning av förpackningsmaterial. Denna skulle ursprungligen ha genomförts i slutet av år 2003, men i svaromålet har tidpunkten ändrats till år 2004.
13. Enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet,(4) i förevarande fall den 20 februari 2002. Mot bakgrund av domstolens tolkning av artikel 4 i direktivet (nämnd i punkt 9 ovan), är den fråga som skall besvaras huruvida Republiken Grekland vid den tidpunkten hade överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som den åtnjuter enligt bestämmelsen, genom att inte vidta tillräckliga åtgärder för att förhindra miljöföroreningar från anläggningen i Péra Galini.
14. För att avgöra om detta är fallet måste det erinras om att även om det finns ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om de åtgärder som skall vidtas, så är medlemsstaterna skyldiga att säkerställa att direktivets mål uppnås. Syftet med artikel 4 är otvetydigt att garantera att avfall återvinns eller bortskaffas på ett sätt som inte är skadligt för människors hälsa och som inte leder till en försämring av miljöns kvalitet. Domstolen har slagit fast att när vatten i enstaka fall behandlas på ett sätt som inte överensstämmer med direktivets syfte är detta inte alltid tillräckligt för att utgöra ett åsidosättande av artikel 4 i direktivet. När dessa enstaka åsidosättanden emellertid blir mer strukturella till sin karaktär kan detta tyda på ett åsidosättande av direktivet. I det avseendet har domstolen hänvisat till bestående faktiska omständigheter som står i strid med de målsättningar som uppställs i direktivet, som kan leda till betydande miljöförstöring under en längre tid.(5) Det är därför nödvändigt att bedöma huruvida situationen i anläggningen i Péra Galini vid utgången av den tvåmånadersfrist som kommissionen angav i sitt motiverade yttrande av den 21 december 2001 skall anses vara en sådan strukturell situation.
15. Av uppgifterna i akten och de uppgifter som lades fram vid förhandlingen den 24 juni 2004 framgår att anläggningen i Péra Galini har varit i drift sedan år 1992 och att miljöproblemen noterades vid en inspektion som de nationella myndigheterna genomförde den 11 februari 1998. Sedan dess har anläggningen oavbrutet varit i drift åtminstone fram till det att förevarande förfarande inleddes. Denna tidsram visar entydigt att problemet är av strukturell karaktär. Jag vill tillägga att det faktum att målet i sig föranleddes av en framställning till Europaparlamentet också tyder på att problemet är långvarigt.
16. Kommissionen har visserligen hänvisat till en nationell rapport från en kontroll den 24 januari 2002 som bekräftar dess ståndpunkt, och de grekiska myndigheterna har åberopat en rapport från ett besök på plats den 12 mars 2003 i vilken resultaten i den första rapporten tillbakavisas, men jag anser inte att dessa handlingar är avgörande. Huvudlinjen i den grekiska regeringens försvar och de uttalanden som gjordes vid förhandlingen är att framhålla att ett antal planer och studier utarbetas på olika politiska nivåer i syfte att förbättra anläggningarna för avfallshantering på Kreta. Beträffande anläggningen i Péra Galini talas i planerna om en rehabilitering av denna och slutligen en stängning, sedan ”XYTA”-projektet blivit driftklart. Den 25 mars 2003, som var tidpunkten för den grekiska regeringens svaromål, hade detta inte uppnåtts. Redan förekomsten av dessa planer innebär ett erkännande av det hot som anläggningen i Péra Galini utgör för miljön och människors hälsa, och dessutom är det uppenbart att planerna inte hade genomförts eller resulterat i att tillfredsställande åtgärder hade vidtagits vid utgången av den tidsfrist som fastställdes i kommissionens motiverade yttrande.
17. Det skall följaktligen fastställas att Republiken Grekland har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt direktivet.
V – Förslag till avgörande
18. Jag föreslår därför att domstolen skall:
– fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 4 och 9 i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG, genom att underlåta att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa, utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur samt utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt och genom att bevilja tillstånd som inte innehåller erforderliga upplysningar,
– förplikta Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66).
(3)
–	Dom av den 9 november1999 i mål C-365/97, kommissionen mot Italien (REG 1999, s. I-7773), punkterna 67och 68.
(4)
–	Se, exempelvis, dom av den 20 mars 2003 i mål C‑143/02, kommissionen mot Italien (REG 2003, s. I‑2877), punkt 11, och av den 12 juni 2003 i mål C‑446/01, kommissionen mot Spanien (REG 2003, s. I‑6053), punkt 15.
(5)
–	Se den ovan i fotnot 3 nämnda domen, punkt 68.