SODBA SODIŠČAz dne 29. oktobra 1980(*)„Izoglukoza – Proizvodne kvote“V zadevi 138/79_SA Roquette Frères,
s sedežem v Lestremu (Departma Pas-de-Calais), ki jo zastopa pomočnik
generalnega direktorja Gerard Rousseaux, ob sodelovanju Marcela
Veroonea, družbenika v družbi
Veroone-Freyria-Letartre-Paillusseau-Hoste-Dutat, odvetniška družba pri
odvetniški zbornici v Lillu, z naslovom za vročanje v kabinetu odvetnika
Loescha, 2 rue Goethe, tožeča stranka_ob intervencijiEvropskega parlamenta,
ki ga zastopa njegov generalni direktor Francesco Pasetti Bombardella,
ob pomoči Rolanda Bieberja, glavnega administratorja v njegovi pravni
službi_intrevenient_protiSvetu Evropskih skupnosti,
ki ga zastopajo Daniel Vignes, direktor v pravni službi, ob sodelovanju
Arthurja Brautigam in Hansa-Joachima Glaesnerja, zastopnikov,
Hans-Jurgen Rabe, odvetnik pri odvetniški zbornici v Hamburgu, profesor
Jean Boulouis, častni dekan univerze za pravo, ekonomijo in družbene
vede v Parizu, z naslovom za vročanje v Luxembourgu pri Douglasu
Fonteinu, direktorju pri direktoratu za pravna vprašanja Evropske
investicijske banke, 100 bd Konrad Adenauer, Kirchberg,
tožena stranka_ob intervenciji Komisije Evropskih skupnosti,
ki jo zastopa njen pravni svetovalec Peter Gilsdorf, zastopnik, ob
sodelovanju Jacquesa Delmolya, člana pravne službe, z naslovom za
vročanje v Luxembourgu, pri pravnem svetovalcu Mariu Cervinu, batiment
Jean Monnet, Kirchberg, intervenientka_zaradi
tožbe na razglasitev ničnosti Uredbe Sveta št. 1293/79 z dne 25. junija
1979 (UL L 162, str. 10 ), kolikor ta uredba, s tem da spreminja Uredbo
Sveta št. 1111/77 o skupnih določbah o izoglukozi, tožeči stranki
stranki določa osnovno kvoto_SODIŠČE_v
sestavi H. Kutscher, predsednik, P. Pescatore in T. Koopmans,
predsednika senatov, J. Mertens de Wilmars, Mackenzie Stuart, A.
O’Keefe, G. Bosco, A. Touffait in O. Due, sodniki_generalni pravobranilec: M. Reischl_sodni tajnik: A. Van Houtte_izreka naslednjoSodbo1        S
tožbo, vloženo 31. avgusta 1979 v sodnem tajništvu Sodišča, je tožeča
stranka, francoska družba, ki med drugim proizvaja izoglukozo (v
nadaljevanju: tožeča stranka), Sodišču predlagala, naj razglasi
proizvodno kvoto, ki je zanjo določena v Prilogi št. II k Uredbi Sveta
št. 1293/79 z dne 25. junija 1979, s katero je bila spremenjena Uredba
št. 1111/77 o skupnih določbah o izoglukozi (UL L 162, str. 10, popravek
UL L 176, str. 37), za nično. Iz preučitve tožbe izhaja, da se predlaga
razglasitev ničnosti Uredbe št. 1293/79 v delu, ki tožeči stranki
predpisuje proizvodno kvoto za izoglukozo.2        Tožeča
stranka v tožbi, poleg različnih tožbenih razlogov glede temelja,
navaja tudi kršitev postopka in predlaga razglasitev ničnosti proizvodne
kvote, ki ji jo predpisuje prej omenjena uredba. Tožeča stranka namreč
trdi, da je Svet sprejel uredbo, ne da bi predhodno pridobil mnenje
Evropskega parlamenta, kot to določa člen 43(2) Pogodbe EGS. S tem naj
bi Svet storil bistveno kršitev postopka v smislu člena 173 te pogodbe.3        S
sklepom z dne 16. januarja 1980 je Sodišče dovolilo, da Parlament
intervenira v podporo predlogom tožeče stranke, ki se nanašajo na
bistveno kršitev postopka. S sklepom z dne 13. februarja 1980 je
dovolilo tudi intervencijo Komisije v podporo predlogom Sveta.4        Svet
je ugovarjal dopustnosti tožbe in dopustnosti intervencije v podporo
tožeče stranke. Podredno je predlagal, naj se tožba zavrne kot
neutemeljena.5        Pred
preučitvijo vprašanj o nedopustnosti, ki jih navaja Svet, in tožbenih
razlogov tožeče stranke je treba opozoriti na potek sprejemanja sporne
uredbe in njeno vsebino.6        S
sodbo z dne 25.oktobra 1978 v združenih zadevah 103 in 145/77 (Royal
Scholten Honig (Holdings) Ltd/Intervention Board for Agricultural
Produce; Tunnel Refineries Ltd/Intervention Board for Agricultural
Produce, Recueil 1978, str. 2037) je Sodišče razsodilo, da je Uredba
Sveta št.1111/77 z dne 17. maja 1977 o splošnih določbah o izoglukozi,
(UL L 134, str.4) nična v delih, kjer v členih 8 in 9 predpisuje
proizvodni prelevman za proizvodnjo izoglukoze v višini 5 enot na 100 kg
suhe mase za tržno leto za sladkor 1977–78. Sodišče je ugotovilo, da
ureditev, ki jo predpisujeta omenjena člena, krši splošno načelo enakega
obravnavanja (v tem primeru med proizvajalci sladkorja in proizvajalci
izoglukoze), prepoved diskriminacije, ki jo določa člen 40(3) Pogodbe,
pa je njegov konkreten izraz. Vendar je Sodišče po drugi strani dodalo,
da njegova sodba Svetu prepušča možnost, da po svoji presoji sprejme
potrebne ukrepe, skladne s pravom Skupnosti, za zagotovitev normalnega
delovanja trga sladil.7        Po
izdaji te sodbe je Komisija 7. marca 1979 Svetu predložila predlog
sprememb Uredbe št. 1111/77. Svet je v dopisu z dne 19. marca 1979,
naslovljenem na Parlament, ki ga je ta prejel 22. marca 1979, tega
prosil, naj v skladu s členom 43(2), tretji pododstavek, Pogodbe sprejme
mnenje o tej uredbi. V dopisu Svet navaja, da„Ta
predlog upošteva stanje, ki je nastalo kot posledica sodbe Sodišča z
dne 25. oktobra 1978, v pričakovanju sprejetja novega režima na
trgu sladil, ki mora začeti veljati 1. julija 1980 […]. Ker bi uredba
morala začeti veljati julija 1979, je Svet prosil Parlament, naj na
aprilski seji sprejme mnenje o tem predlogu.“8        Nujnost
posvetovanja s Parlamentom, za katerega je Svet prosil v dopisu, izhaja
iz dejstva, da je bil namen predloga uredbe, z odpravo neenakega
obravnavanja proizvajalcev sladkorja in izoglukoze, da bi za proizvodnjo
izoglukoze veljali podobni predpisi, kakor so, v smislu skupne ureditve
trga sladkorja, ki jo predpisuje Uredba Sveta št. 3330/74 z dne 19.
decembra 1974 (UL L 369, str. 1), do 30. junija 1980 veljali za
proizvodnjo sladkorja. Do tega datuma je bilo treba predvsem vzpostaviti
prehodni režim proizvodnih kvot za izoglukozo, ki naj bi se začel
uporabljati 1. julija1979, ko se je začelo novo tržno leto za sladkor.9        Predsednik
Parlamenta je zadevo takoj predal v vsebinsko obravnavanje odboru za
kmetijstvo, za mnenje pa je prosil odbor za proračun. Odbor za proračun
je mnenje predložil odboru za kmetijstvo 10. aprila 1979. Odbor za
kmetijstvo je 9. maja 1979 sprejel predlog poročevalca za sprejetje
resolucije. Poročilo in osnutek resolucije odbora za kmetijstvo je
Parlament obravnaval na seji 10. maja 1979. Na seji 11. maja je
Parlament zavrnil predlog resolucije in ga vrnil odboru za kmetijstvo v
ponovno obravnavanje.10      Parlamentarno
zasedanje od 7. do 11. maja 1979 bi moralo biti zadnje pred
ustanovitveno sejo novega Parlamenta, ki je bil izvoljen na splošnih,
neposrednih volitvah 17. julija 1979 v skladu z aktom o volitvah
predstavnikov Skupščine s splošnimi neposrednim volitvami. Predsedstvo
Parlamenta je namreč na seji 1. marca 1979 sklenilo, da v obdobju
med majsko in julijsko sejo ne bo sklicevalo dodatnih zasedanj
Parlamenta. Vendar pa je predsedstvo Parlamenta v razširjeni sestavi
odločilo, –        „da
lahko Svet in Komisija, če menita, da je treba predvideti dodatno sejo
Parlamenta v skladu s členom 1(4) Poslovnika, predlagata sklic
Parlamenta; taka dodatna seja se lahko skliče samo za obravnavanje
poročil, sprejetih glede nujnih posvetovanj.“Na sestanku 10. maja 1979 naj bi predsedstvo Parlamenta potrdilo naslednja stališča:–        „potrjuje
stališče, ki ga je zavzelo na prej omenjenem sestanku, na katerem je
sklenilo, da v obdobju od zadnje seje zdajšnjega Parlamenta do
ustanovitvene seje novega Parlamenta, ki bo izvoljen na splošnih,
neposrednih volitvah, ne bo sklicevalo dodatnih sej, ob upoštevanju
dejstva, da lahko večina poslancev, Svet ali Komisija v skladu s členom
1(4) Poslovnika zahtevajo sklic izrednega zasedanja Parlamenta;–        ob
upoštevanju določb člena 139 Pogodbe EGS je sklenjeno, da se v primeru,
če bi bila predsedniku predložena taka zahteva, predsedstvo sestane in
zahtevo preuči v razširjeni sestavi.“11      Svet
je 25. junija 1979 na predlog Komisije, pri čemer ni prejel zahtevanega
mnenja Parlamenta, sprejel Uredbo št. 1293/79 o spremembah Uredbe št.
1111/77. Tretja pravna podlaga v preambuli Uredbe št. 1293/79 navaja
posvetovanje s Skupščino. Svet je odsotnost mnenja Parlamenta zabeležil z
navedbo v tretji uvodni izjavi uredbe, da „Skupščina, ki je bila 19.
marca 1979 zaprošena za mnenje, na majskem zasedanju mnenja ni sprejela
in je zadevo prepustila novemu sklicu“.12      Sodišču
se predlaga, naj Uredbo št. 1293/79 razglasi za nično v delu, ki
spreminja Uredbo št. 1111/77. Dopustnost tožbe13      Svet
meni, da je tožba nedopustna, saj je vložena zoper uredbo, ne da bi
bili izpolnjeni pogoji iz člena 173, druga alinea, Pogodbe. Izpodbijani
akt po mnenju Sveta ni odločba, sprejeta v obliki uredbe, in ne zadeva
tožnika ne neposredno ne posamično. Tožeča stranka po drugi strani trdi,
da je izpodbijana uredba skupek posameznih odločb, od katerih se ena
nanaša na tožečo stranko in ga zadeva tako neposredno kot posamično.14      Člen
9(1), (2) in (3) Uredbe št. 1111/77, kot je bila spremenjena s členom 3
Uredbe št. 1293/79, določa: „1.Osnovna
kvota se določi za vsako podjetje, ki se ukvarja s proizvodnjo
izoglukoze, ustanovljeno v Skupnosti, in sicer za obdobje, ki ga določa
člen 8(1).Ne glede na odstavek 3 je osnovna
kvota za vsako zadevno podjetje v obdobju od 1. novembra 1978 do 30.
aprila 1979 enaka dvojni vrednosti njene proizvodnje v smislu te uredbe.
2. Poleg osnovne kvote je za vsako
podjetje določena maksimalna kvota, ki je enaka koeficientu njene
osnovne kvote. Ta koeficient je za obdobje od 1. julija 1979 do 30.
junija 1980 določen v členu 25(2), druga alinea, Uredbe (EGS)
št. 3330/74. 3. Osnovno kvoto, ki jo
določa odstavek 1, je mogoče, če je potrebno, popraviti tako, da
maksimalna kvota, določena v skladu z odstavkom 2:–        ne presega 85 %_–        ni nižja od 65 % letne tehnične proizvodne zmogljivosti zadevnega podjetja.15      V
skladu s členom 9(4) so osnovne kvote, določene na podlagi odstavkov 1
in 3, posamično dodeljene za vsako podjetje, kot je zapisano v Prilogi
št. II. Ta priloga, ki je sestavni del člena 9, določa, da znaša osnovna
kvota tožeče stranke 15.887 ton.16      Iz
tega izhaja, da člen 9(4) Uredbe št. 1111/77 (spremenjene s členom 3
Uredbe št. 12963/79) – v povezavi s Prilogo št. II – upošteva
merila, navedena v členu 9, od (1) do (3), za vsako posamično zadevno
podjetje, na katero se ta merila nanašajo in ga torej zadevajo
neposredno in posamično. Uredba št. 1293/79 je torej akt, zoper katerega
lahko podjetja, ki proizvajajo izoglukozo, vložijo tožbo za razglasitev
ničnosti v skladu s členom 173, druga alinea, Pogodbe. Dopustnost intervencije Parlamenta17      Svet
dvomi, da Parlament lahko prostovoljno intervenira v sporu, ki ga
obravnava Sodišče. Meni, da je tako pravico do intervencije mogoče
enačiti z aktivno legitimacijo za vložitev tožbe, ki pa je splošna
sistematika Pogodbe Parlamentu ne priznava. V tem pogledu navaja, da
člen 173 Pogodbe Parlamenta ne navaja med institucijami, ki lahko
predlagajo razglasitev ničnosti akta, in da tudi člen 20 Statuta Sodišča
tega ne omenja med institucijami, ki v okviru postopkov predhodnega
odločanja iz člena 177 lahko predložijo stališča.18      Člen 37 Statuta Sodišča določa, da:„Države članice in institucije Skupnosti lahko intervenirajo v postopku, ki poteka pred Sodiščem. Enako
velja za vse osebe, ki izkažejo upravičen interes za rešitev spora,
predloženega Sodišču, z izjemo sporov med državami članicami, med
institucijami Skupnosti ali med državami članicami in institucijami
Skupnosti. Predlogi v intervencijski vlogi morajo biti v podporo predlogov ene od strank.“19      Prvi
odstavek tega člena daje vsem institucijam Skupnosti enako pravico do
intervencije. Te pravice ni mogoče nobeni od njih omejiti, ne da bi
ogrozili njen institucionalni položaj, določen po Pogodbi, zlasti v
členu 4(1).20      Svet
podredno trdi, da tudi če bi bila Parlamentu priznana pravica do
intervencije, bi morala ta temeljiti na izkazanem pravnem interesu. Ta
interes se sicer predpostavlja, kar pa ne preprečuje Sodišču, da glede
na okoliščine primera preveri, ali je podan. Svet trdi, da bi v
konkretnem primeru Sodišče, če bi to preverjalo, moralo ugotoviti, da
Parlament nima pravnega interesa za rešitev spora. 21      Ta
razlog je treba zavrniti, ker je v nasprotju z določbami člena 37
Statuta Sodišča. Čeprav člen 37, drugi pododstavek, Statuta Sodišča
določa, da osebe, ki niso države ali institucije, ne morejo
intervenirati v postopku, ki poteka pred Sodiščem, če ne izkažejo
pravnega interesa za razrešitev spora, pa v skladu s členom 37, prvi
pododstavek, za institucije in torej za Parlament ta pogoj ne velja. Kršitev načela enakega obravnavanja22      Sodišče
je v zgoraj navedeni sodbi v združenih zadevah 103 in 145/77
razglasilo, da Uredba št.1111/77 krši načelo enakega obravnavanja.
Sodišče je ugotovilo, da so bile dajatve, naložene proizvajalcem
izoglukoze, bistveno višje, čeprav je položaj proizvajalcev sladkorja in
izoglukoze primerljiv. Po sodbi Sodišča je Svet z Uredbo št. 1293/79
spremenil Uredbo št. 1111/77 tako, da je za izoglukozo predpisal podoben
sistem kvot, kakor je veljal za sladkor.23      Tožeča
stranka zatrjuje, da tudi nova uredba krši načelo enakega obravnavanja.
Po njenem mnenju uredba po eni strani predpisuje podobna pravila za
različne primere, po drugi strani pa med obema sistemoma ohranja
razlike, ki povzročajo neenako obravnavanje v enakih primerih.24      Že
dejstvo, da tožeč stranka meni, da lahko hkrati predloži obe trditvi,
kaže na zapletenost položaja, v katerem sta trga izoglukoze in sladkorja
primerljiva, pri čemer pa nista enaka. 25      Kadar
izvajanje kmetijske politike Skupnosti s strani Sveta vključuje potrebo
po preučitvi zapletenega ekonomskega položaja, se njegova diskrecijska
pravica ne nanaša zgolj na vrsto in obseg ukrepov, ki jih je sprejme,
ampak v določeni meri tudi na ugotavljanje temeljnih podatkov v tem
smislu, da se Svet glede na okoliščine primera lahko opre na splošne
ugotovitve. Ko preverja izvajanje take diskrecije, se mora nadzor
Sodišča omejiti na to, da preuči, ali zadevni ukrep ni obremenjen z
očitno napako ali zlorabo pooblastil oziroma da zadevni organ ni očitno
prekoračil pooblastila za odločanje po prostem preudarku.26      Ob
upoštevanju dejstva, da je proizvodnja izoglukoze igrala pomembno vlogo
pri nastanku presežkov sladkorja in da je Svet lahko sprejel
restriktivne ukrepe glede te proizvodnje, je Svet pristojen, da v okviru
kmetijske politike sprejme vse ukrepe, ki se mu zdijo potrebni, pri
čemer pa mora upoštevati podobnost in medsebojno soodvisnost obeh trgov
ter posebnosti trga izoglukoze.27      To
zlasti velja, ker je moral Svet zaradi zapletenega problema, ki se je
pojavil zaradi proizvodnje izoglukoze in njenega vpliva na politiko
Skupnosti na področju proizvodnje sladkorja, v zelo kratkem času
sprejeti prehodne pravila za nov trg v polnem razvoju. V navedenih
okoliščinah ni dokazano, da je Svet s sprejetjem Uredbe št. 1293/79
prekoračil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. Kršitev načela sorazmernosti28      Po
mnenju tožeče stranke kvota, ki ji je bila določena s Prilogo št. II k
Uredbi št. 1111/77, še zdaleč ni dovolj velika. Določitev kvote
glede na proizvodnjo, realizirano v obdobju od 1. novembra 1978 do 30.
aprila 1979, namreč ni upoštevala sezonskih odstopanj in dejstva, da je
bila v tem obdobju proizvodnja omejena zaradi negotovega položaja, v
katerem se je znašla tožeča stranka, glede ureditve, ki jo bo Skupnost
izvajala po sodbi Sodišča v zgoraj navedenih zadevah, in zaradi stališča
francoskih oblasti, ki so odobrile uporabo izoglukoze šele z odlokom z
dne 9. avgusta 1979. Z morebitnim popravkom kvot glede na letne tehnične
zmogljivosti bi po mnenju tožeče stranke oškodovali podjetja, ki so
tako kot njeno do razjasnitve položaja odložila nove naložbe. Zaradi teh
kvot je kakršna koli konkurenca nemogoča. 29      V
zvezi s tem je treba poudariti, da je določitev kvot na temelju
referenčnega obdobja povsem običajna v pravu Skupnosti in primerna za
nadzor nad proizvodnjo v določenem sektorju. Po drugi strani tožeča
stranka z ničimer ni podprla svojih trditev, da je bila prisiljena
omejiti proizvodnjo. Treba pa je omeniti tudi to, da se po navedeni
sodbi prvotno predvidena dajatev ni več odmerjala.30      V
vsakem primeru od Sveta ni mogoče pričakovati, da bo pri sprejemanju
ukrepov v splošnem interesu za to, da se prepreči, da bi nenadzorovana
proizvodnja izoglukoze ogrozila politiko Skupnosti na področju
proizvodnje sladkorja, upošteval namere, poslovne cilje in notranjo
politiko posameznega podjetja.31      Končno,
tožeča stranka, ki kvote, ki ji je bila določena za tržno leto, ni v
celoti izkoristila, se ne more sklicevati na to, da dodeljena kvota
omejuje njene konkurenčne možnosti. Kršitev postopkovnih pravil32      Tožeča
stranka in Parlament v vlogi intervenienta trdita, da je, ker je Svet
sprejel spremembo Uredbe št. 1111/77, pri čemer ni spoštoval postopka
posvetovanja, ki ga določa člen 43, druga alinea, Pogodbe, ta uredba
zaradi bistvenih kršitev postopka nična.33      Posvetovanje,
ki ga določa člen 43(2), tretja alinea, in druge podobne določbe v
Pogodbi, Parlamentu dejansko omogoča sodelovanje v zakonodajnem postopku
Skupnosti. Ta pristojnost bistveno prispeva k institucionalnemu
ravnovesju, ki ga določa Pogodba. Čeprav omejeno, ta pristojnost na
ravni Skupnosti izraža temeljno demokratično načelo, po katerem ljudstvo
po svojem predstavniku v skupščini sodeluje pri izvajanju oblasti.
Uzakonjeno posvetovanje v Parlamentu v primerih, ki jih določa Pogodba,
je torej bistveno postopkovno pravilo, katerega kršitev ima za posledico
ničnost zadevnega pravnega akta.34      Poudariti
je treba, da spoštovanje te zahteve pomeni, da mora Parlament podati
svoje mnenje. Ni namreč mogoče zavzeti stališča, da je zahteva
izpolnjena že s tem, da Svet zaprosi za mnenje. Svet se je torej motil,
ko je v sklicevanju v preambuli Uredbe št. 1293/79 navedel, da je bilo
posvetovanje s Parlamentom opravljeno.35      Svet
ni ugovarjal temu, da je posvetovanje s Parlamentom bistveni del
postopka. Trdi pa, da je v okoliščinah tega primera Parlament s svojim
ravnanjem sam onemogočil izpolnitev te zahteve, zaradi česar se ne more
sklicevati na njeno nespoštovanje.36      Ne
glede na načelna vprašanja, ki jih je s tem argumentom sprožil Svet,
zadostuje ugotovitev, da Svet 25. junija 1979, ko je sprejel Uredbo št.
1293/79, ki spreminja Uredbo št. 1111/77, brez pridobljenega mnenja
Parlamenta, ni izčrpal vseh možnosti za pridobitev predhodnega mnenja
Parlamenta. Ni namreč zahteval uvedbe nujnega postopka, ki ga predvideva
Poslovnik Parlamenta, čeprav je to možnost izkoristil na drugih
področjih in v zvezi z drugimi osnutki uredb. Poleg tega bi Svet lahko
izkoristil možnost, ki mu jo ponuja člen 139 Pogodbe, in zahteval sklic
izrednega zasedanja Parlamenta; še toliko bolj, ker ga je na to možnost
1. marca in 10. maja 1979 opozorilo predsedstvo Parlamenta.37      Iz
tega izhaja, da je treba glede na to, da mnenje Parlamenta, ki ga
zahteva določba člena 43 Pogodbe, ni bilo podano, Uredbo št. 1293/79, ki
spreminja Uredbo Sveta št. 1111/77, razglasiti za nično, ne da bi to
posegalo v pooblastilo Sveta, da po tej sodbi sprejme vse ustrezne
ukrepe, v skladu s členom 176(1) Pogodbe. Stroški38      V
skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo
stroškov, če so bili ti priglašeni. 39      V
obravnavani zadevi tožeča stranka in intervenienta niso predlagali, naj
se Svetu naloži plačilo stroškov. Čeprav Svet s predlogi ni uspel,
vsaka stranka nosi svoje stroške.Iz teh razlogov je SODIŠČErazsodilo:1)      Uredba
št. 1293/79 (UL L 162, str. 10, popravek v UL L 176, str. 37), ki
spreminja Uredbo št. 1111/77 (UL L 134, str. 4), se razglasi za nično.2)      Vsaka stranka nosi svoje stroške.KutscherPescatoreKoopmansMertens de WilmarsMackenzie StuartO’KeeffeBoscoTouffaitDueRazglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 29. oktobra 1980.Sodni tajnik       PredsednikA. Van Houtte       H. Kutscher* Jezik postopka: francoščina.