61994CC0007_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
1 De prejudiciële vraag die het Bundesverwaltungsgericht het Hof voorlegt, heeft betrekking op artikel 12 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap(1) (hierna: de "verordening"). De verwijzende rechter wenst te worden voorgelicht over de personele werkingssfeer van dit artikel om te kunnen uitmaken, of het daarin vermelde begrip kind van een migrerende werknemer uitsluitend doelt op kinderen beneden de leeftijd van 21 jaar en/of die ten laste van de ouder zijn.
Luidens artikel 12 van de verordening moeten de kinderen van een onderdaan van een Lid-Staat, die op het grondgebied van een andere Lid-Staat arbeid verricht of heeft verricht, indien zij aldaar woonachtig zijn, onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen van deze staat worden toegelaten tot het algemene onderwijs, het leerlingstelsel en de beroepsopleiding. De tweede alinea verplicht de Lid-Staten, initiatieven aan te moedigen waardoor deze kinderen dit onderwijs in zo gunstig mogelijke omstandigheden kunnen volgen.
2 De relevante Duitse bepalingen op het gebied van de studiefinanciering zijn in eerste instantie te vinden in het Bundesausbildungsfoerderungsgesetz (hierna: "BAfoeG"). § 5, lid 2, BAfoeG bepaalt algemeen, dat aan studenten die op het nationale grondgebied woonachtig zijn, een beurs voor studie in het buitenland wordt toegekend, voor zover die studie bevorderlijk is voor de opleiding gelet op het door de student reeds bereikte niveau, de normale opleidingsduur niet wordt overschreden en de student de taal voldoende beheerst. § 8 BAfoeG vermeldt als gerechtigden onder meer de Duitse onderdanen en de studenten die op grond van de Duitse verblijfsregeling voor EG-onderdanen (Aufenthaltsgesetz/EWG) als kind van migrerende werknemers aanspraak hebben op vrij verkeer. Luidens § 1, lid 2, tweede zin, van het Aufenthaltsgesetz/EWG worden als gezinsleden in de zin van deze wet aangemerkt, de kinderen (van de migrerende werknemer) die nog niet de leeftijd van 21 jaar hebben bereikt of die ten laste zijn van de werknemer of diens echtgenoot.
3 Gaal, een Belgisch onderdaan en geboren in 1967, woont sedert 1969 in Duitsland, waar hij het gymnasium doorliep en vervolgens biologie ging studeren. Vanaf 1987 ontvangt hij ten gevolge van het overlijden van zijn vader een wezenpensioen, zijn enige bron van inkomsten.
In 1989 vroeg Gaal bij het Landesamt fuer Ausbildungsfoerderung (hierna: het "Landesamt") een studiebeurs aan teneinde in het kader van zijn opleiding acht maanden aan een Britse universiteit te studeren. Het Landesamt wees zijn aanvraag af op grond dat hij reeds ouder dan 21 jaar was en niet ten laste van zijn ouders kwam, zodat hij niet beursgerechtigd was in de zin van bovengenoemde Duitse regeling.
4 Gaal stelde tegen deze afwijzing beroep in. In het kader van dit geschil heeft het Bundesverwaltungsgericht als cassatierechter het Hof de voormelde prejudiciële vraag gesteld, waarmee het in feite wenst te vernemen, of artikel 12 van de verordening aldus moet worden uitgelegd, dat het de in de Duitse wetgeving opgenomen dubbele beperking ongeldig maakt en het Landesamt bijgevolg verplicht, de gevraagde beurs toe te kennen.
5 Aan het begin van de terechtzitting heeft de Duitse regering twijfel geuit aan de regelmatigheid van de samenstelling van de rechtsprekende formatie. Op verzoek van het Hof heeft zij haar standpunt op schrift gesteld. Haars inziens is er schending van artikel 165, tweede alinea, tweede zin, van het Verdrag, omdat de criteria niet naar behoren bekend zijn gemaakt op grond waarvan uit de zes aan het begin van het gerechtelijk jaar in het Publikatieblad(2)genoemde rechters van de kamer, de vijf rechters zijn bepaald die de facto de rechtsprekende formatie vormen.
Het bezwaar van de Duitse regering heeft het verloop van de procedure vertraagd, doch is kennelijk ongegrond. In casu is de rechtsprekende formatie een kamer bestaande uit vijf rechters, zoals voorgeschreven in artikel 165 van het Verdrag. De aanwijzing van de vijf rechters, uit de zes rechters van de kamer, die in een zaak uitspraak zullen doen, valt ontegenzeglijk onder de bevoegdheid van het Hof om zijn interne organisatie te regelen.
6 Dan kom ik nu tot de grond van de zaak. Om te beginnen heeft het Hof al wel herhaaldelijk uitspraak gedaan over zowel de materiële als de personele werkingssfeer van artikel 12 van de verordening(3). Het specifieke aspect, of voor de toepassing van artikel 12 een "impliciete" beperking geldt wat leeftijd of positie van de adressaten ervan betreft, is evenwel nog niet aan de orde geweest. Immers, anders dan de artikelen 10 en 11 (recht van kinderen om zich bij hun ouders te vestigen en om iedere arbeid in loondienst te verrichten) vermeldt artikel 12 een dergelijke beperking niet uitdrukkelijk, zodat deze enkel op grond van uitlegging zou kunnen worden aangenomen.
Het is bijgevolg de vraag, of en in hoeverre het opportuun dan wel noodzakelijk is om verder te gaan dan de letterlijke interpretatie van artikel 12 en tot de conclusie te komen, dat deze bepaling enkel van toepassing is op kinderen beneden de leeftijd van 21 jaar of die nog ten laste van hun ouders zijn. Deze laatste opvatting zou kunnen voortvloeien uit een systematische uitlegging van de verordening - beter gezegd, van de laatste drie artikelen van het eerste deel (artikelen 10, 11 en 12) -, indien die tot een onderlinge afstemming van de inhoud van deze artikelen zou dwingen.
Een dergelijke uitlegging van artikel 12 van de verordening, voorgestaan door het Landesamt en de Duitse regering, zou de in geding zijnde BAfoeG-bepalingen niet aantasten. Zou naar het oordeel van het Hof artikel 12 echter anders moeten worden uitgelegd, dan zou de Duitse wetgeving met dit artikel onverenigbaar zijn en dus buiten toepassing moeten blijven.
7 In dit verband wil ik meteen duidelijk stellen, dat mijn inziens de bewoordingen van artikel 12 geen aanwijzingen bevatten, dat het begrip kind naar leeftijd of positie zou moeten worden beperkt, en dat ook de ratio van deze bepaling niet een andere uitleg toelaat.
Om te beginnen zou de wetgever, indien hij het begrip kind in artikel 12 aan deze dubbele beperking had willen binden, zulks uitdrukkelijk hebben bepaald, zoals hij dat in de artikelen 10 en 11 van de verordening heeft gedaan. Het begrip kind van artikel 10 kan niet automatisch tot de overige relevante artikelen van de verordening worden uitgebreid, zoals blijkt uit het erop volgende artikel 11, dat bij de omschrijving van de begunstigden uitdrukkelijk bepaalt, dat het kinderen betreft onder de 21 jaar of die nog ten laste zijn. In geen enkel artikel van de verordening en nog minder in de considerans valt een begrip kind aan te wijzen dat voor alle volgende bepalingen van toepassing zou zijn.
8 Wat de ratio betreft van artikel 12, dat een zo volledig mogelijke integratie van het gezin van de migrerende werknemer in het land van ontvangst wil garanderen, wil ik kort stilstaan bij de belangrijkste uitspraken van het Hof op dit gebied. Hierbij valt op, dat het Hof tot dusver aan deze bepaling steeds een ruime uitlegging heeft gegeven, vooral in het licht van de algemene doelstellingen van de verordening.
Vanaf zijn oudste arresten heeft het Hof op grond van de overweging, dat de uitlegging van artikel 12 niet mag afwijken van de doelstellingen van de verordening, het belang benadrukt van de opheffing van alle belemmeringen voor de mobiliteit van de werknemers, met name bij de voorwaarden voor de integratie van het gezin in het gastland.(4)
9 Vanuit deze grondopvatting heeft het Hof duidelijk en resoluut het beginsel bekrachtigd, dat op het gebied van het onderwijs kinderen van migrerende werknemers en onderdanen van het gastland gelijk moeten worden behandeld. Daarbij heeft het gepreciseerd, dat dit beginsel "niet alleen op de regels betreffende de toelating doelt, maar eveneens op de algemene maatregelen om de deelneming aan het onderwijs te vergemakkelijken"(5), alsmede op alle voordelen waarin de regelgeving van het gastland voorzien, zoals die voor de sociale reclassering van minder-validen.(6)
In zijn recentere arresten heeft het Hof dit aspect verder uitgewerkt en verklaard, dat de door artikel 12 gegarandeerde gelijke behandeling zich uitstrekt tot iedere vorm van onderwijs - of het nu tot de beroepsopleiding dan wel tot het algemene onderwijs behoort, daaronder begrepen het universitair onderwijs en beroepsopleidingen aan hogescholen(7) - en dat de status van kind in de zin van artikel 12 ook het recht meebrengt om in aanmerking te komen voor overheidssteun bij studie, waarin voor onderdanen van het gastland is voorzien.(8) Nog steeds wat de materiële werkingssfeer van de in geding zijnde bepaling betreft, is in het arrest Di Leo uitgemaakt, dat niettegenstaande het woonplaatsvereiste deze bepaling ook geldt voor steun voor het volgen van opleidingen die niet in het gastland maar in het buitenland worden gegeven.(9)
10 Wat de personele werkingssfeer betreft, heeft het Hof vooral benadrukt, dat ook de kinderen van een overleden migrerende werknemer zich op het beginsel van gelijke behandeling kunnen beroepen.(10) En voorts - op grond van de overweging, dat wil de door de verordening nagestreefde integratie slagen, de kinderen van een communautair werknemer de mogelijkheid moeten hebben om in het gastland een opleiding van om het even welk niveau te volgen en met succes af te ronden - dat zelfs het kind dat met zijn familie naar zijn land van herkomst terugkeert, de voordelen van artikel 12 niet verliest en er bijgevolg aanspraak op kan maken wanneer het naar het gastland teruggaat om zijn opleiding te vervolgen of af te maken.(11)
11 Deze schets van de rechtspraak bevestigt, dat een restrictieve uitlegging van artikel 12 - die de toepassing ervan afhankelijk wil maken van niet uitdrukkelijk voorziene extra voorwaarden - onverenigbaar is met de doelstellingen van de bepaling, zoals die door het Hof herhaaldelijk zijn omschreven en opgesomd. Daarenboven zou een dergelijke uitlegging, die een ongerechtvaardigd verschil in behandeling zou doen ontstaan tussen kinderen van migrerende werknemers en onderdanen van het gastland, naar mijn mening volledig haaks staan op niet alleen de geest van de bepaling, maar ook de grondbeginselen van het gemeenschapsrecht op dit gebied.(12)
12 Deze conclusie vindt ook bevestiging in een reeks andere overwegingen.
In
de eerste plaats is in artikel 12 niet alleen sprake van algemeen onderwijs, maar ook van het leerlingstelsel en de beroepsopleiding. Deze laatste twee categorieën worden zo niet overwegend, dan toch gewoonlijk gevolgd door jongeren die niet meer schoolplichtig zijn, soms echter ook door afgestudeerde academici. Het ware tamelijk merkwaardig, wanneer de voordelen die met het volgen van dergelijke opleidingen gepaard gaan, beperkt zouden zijn tot jongeren beneden de 21 jaar.(13)
13 Veelzeggend is verder, dat het Hof in het reeds meermaals aangehaalde arrest Echternach artikel 12 van toepassing achtte, terwijl het toch ging om een student die ten tijde van de feiten al vierentwintig jaar was.
In hetzelfde arrest, tenslotte, verklaarde het Hof bij de bespreking van de Nederlandse regeling inzake de studiefinanciering voor Nederlandse studenten (waarop naar 's Hofs oordeel ook de kinderen van migrerende werknemers zich kunnen beroepen), dat de studiefinanciering ten doel had kosten van zeer uiteenlopende aard te dekken, waaronder in voorkomend geval ook de kosten van levensonderhoud van de personen ten laste van de student.(14) Het valt weliswaar niet uit te sluiten, dat jongeren beneden de 21 jaar zelf personen ten laste kunnen hebben, maar anderzijds is de idee van een persoon die ten laste is van iemand die op zijn beurt ten laste is van een ander, stellig absurd. Dit bevestigt, voor zover nog nodig, dat het Hof met zijn uitlegging van artikel 12, in de zin van een uitbreiding van de toepassing van de Nederlandse regeling tot kinderen van migrerende werknemers, die toepassing niet afhankelijk heeft willen stellen van eisen ten aanzien van leeftijd of status.
14 De Duitse regering heeft gesteld, dat een letterlijke uitlegging van artikel 12 kan leiden tot de paradoxale situatie, dat een kind van een migrerende werknemer, hoewel het geen recht van vestiging heeft krachtens artikel 10 (omdat het ouder is dan 21 jaar of niet ten laste is), zich toch zou kunnen beroepen op artikel 12 of zelfs zou kunnen stellen, dat zijn recht van vestiging in het gastland voortvloeit uit zijn aanspraak op de voordelen van artikelen 12.
Hierover wil ik slechts opmerken, dat voor het kind - zoals de Commissie terecht heeft gezegd - het recht van verblijf in het gastland in sommige gevallen kan voortvloeien uit andere bepalingen dan artikel 10 van de verordening, bijvoorbeeld uit artikel 3, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1251/70 van de Commissie van 29 juni 1970 met betrekking tot het recht van werknemers om verblijf te houden op het grondgebied van een Lid-staat na er een betrekking te hebben vervuld.(15) Voor deze gevallen blijft het noodzakelijk naar een passende bescherming te zoeken, opdat het niet tot ongerechtvaardigde discriminaties komt tussen de onderdanen van het gastland en kinderen van migrerende werknemers die weliswaar op grond van andere bepalingen dan die van de verordening een verblijfsrecht hebben, maar toch in hun hoedanigheid van kind een beroep op artikel 12 kunnen doen.
15 Tot slot een opmerking over richtlijn 90/366/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van studenten(16), die de Duitse regering in haar opmerkingen heeft aangevoerd om migrerende studenten het recht op beurzen van het gastland ter dekking van de kosten van levensonderhoud te ontzeggen. Het is juist, dat artikel 3 van deze richtlijn de studenten met een verblijfsrecht geen recht op beurzen voor levensonderhoud toekent. Doch dit betekent niet, dat deze richtlijn zich verzet tegen een recht op dergelijke beurzen, wanneer dat recht, zoals in casu, voortvloeit uit andere bepalingen van gemeenschapsrecht.
16 Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vraag van het Bundesverwaltungsgericht als volgt te beantwoorden:
"Artikel 12 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap moet aldus worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen de toepassing van een nationale regeling die aan het begrip kind in de zin van dit artikel leeftijdsgrenzen stelt dan wel verlangt, dat de betrokkene de status van persoon ten laste heeft.
(1) - PB 1968, L 257, blz. 2.
(2) - PB 1994, C 304, blz. 1.
(3) - Zie de recente arresten van 13 november 1990 (zaak C-308/89, Di Leo, Jurispr. 1990, blz. I-4185) en van 15 maart 1989 (gevoegde zaken 389 en 390/87, Echternach e.a., Jurispr. 1989, blz. 723); zie echter ook reeds het arrest van 3 juli 1974 (zaak 9/74, Casagrande, Jurispr. 1974, blz. 773).
(4) - Arrest van 11 april 1973 (zaak 76/72, Michel S., Jurispr. 1973, blz. 457, r.o. 13), arrest Casagrande, reeds aangehaald in r.o. 3, en arrest van 29 januari 1975 (zaak 68/74, Alaimo, Jurispr. 1975, blz. 109, r.o. 4). De vijfde overweging van de considerans van de verordening wordt in deze arresten nagenoeg woordelijk overgenomen.
(5) - Arrest Casagrande, reeds aangehaald, r.o. 4.
(6) - Arrest Michel S., reeds aangehaald, r.o. 14.
(7) - Arrest Echternach en Moritz, reeds aangehaald, r.o. 29 en 30.
(8) - Arrest Echternach en Moritz, reeds aangehaald, r.o. 34 en 35.
(9) - Arrest Di Leo, reeds aangehaald, r.o. 15.
(10) - Arrest van 27 september 1988 (zaak 42/87, Commissie/België, Jurispr. 1988, blz. 5445, r.o. 10). Het Hof had evenwel reeds gepreciseerd, dat artikel 12 geen rechten kan scheppen voor het kind van een werknemer dat is geboren nadat de werknemer had opgehouden in het gastland te werken en te wonen, omdat in een dergelijk geval het kind nooit de status van gezinslid van de werknemer heeft gehad (arrest van 21 juni 1988, zaak 197/86 Brown, Jurispr. 1988, blz. 3205, r.o. 29 en 30).
(11) - Arrest Echternach en Moritz, hierboven aangehaald, r.o. 21, 22 en 23.
(12) - Ik doel uiteraard op artikel 7 van het Verdrag (thans artikel 6), op grond waarvan het Hof - bij gebreke van een specifieke bepaling (wat in casu niet het geval is) - het door Belgische onderwijsinstellingen van buitenlandse studenten verlangde inschrijvingsgeld, ontoelaatbaar heeft bevonden (arresten van 13 juli 1983, zaak 152/82, Forcheri, Jurispr. 1983, blz. 2323; van 13 februari 1985, zaak 293/83, Gravier, Jurispr. 1985, blz. 593 en van 2 februari 1988, zaak 24/86, Blaizot, Jurispr. 1988, blz. 379).
(13) - Zie in deze zin de conclusie van advocaat-generaal G. Slynn in de zaak Matteucci (arrest van 27 september 1988, zaak 235/87, Jurispr. 1988, blz. 5589, inzonderheid blz. 5601 en 5602.
(14) - Arrest Echternach e.a., reeds aangehaald, r.o. 32.
(15) - PB 1970, L 142, blz. 24.
(16) - PB 1990, L 180, blz. 30.