62019TJ0245
TRIBUNALENS DOM (första avdelningen)
den 18 maj 2022 (
*1
)
”Skyddsåtgärder – Marknaden för stålprodukter – Genomförandeförordning (EU) 2019/159 – Talan om ogiltigförklaring – Berättigat intresse av att få saken prövad – Talerätt – Upptagande till sakprövning – Likabehandling – Berättigade förväntningar – Principen om god förvaltningssed – Omsorgsplikt – Hot om allvarlig skada – Uppenbart oriktig bedömning – Inledande av en skyddsåtgärdsundersökning – Kommissionens befogenhet – Rätten till försvar”
I mål T‑245/19,
Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO, Rîbniţa (Moldavien), företrätt av advokaterna P. Vander Schueren och E. Gergondet,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av G. Luengo och P. Němečková, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen),
sammansatt av ordföranden H. Kanninen samt domarna M. Jaeger (referent) och O. Porchia,
justitiesekreterare: handläggaren I. Pollalis,
efter den skriftliga delen av förfarandet, bland annat med beaktande av:
–
ansökan, som inkom till tribunalens kansli den 10 april 2019,
–
invändningen om rättegångshinder, som kommissionen framställde i enlighet med artikel 130 i tribunalens rättegångsregler i en separat handling som inkom till tribunalens kansli den 26 juni 2019,
–
sökandens yttrande över denna invändning, som inkom till tribunalens kansli den 20 augusti 2019,
–
beslutet att pröva invändningen om rättegångshinder i samband med prövningen i sak av den 13 februari 2020,
efter förhandlingen den 21 september 2021,
följande
Dom
1
Sökanden, Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO, har genom talan som väckts enligt artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/159 av den 31 januari 2019 om införande av slutgiltiga skyddsåtgärder på import av vissa stålprodukter (EUT L 31, 2019, s. 27) (nedan kallad den angripna förordningen), i den del den berör sökanden.
Bakgrund till tvisten
2
Sökanden, som är etablerad i regionen Transnistrien i Moldavien, är en tillverkare av två kategorier av stålprodukter som omfattas av de skyddsåtgärder som införts genom den angripna förordningen, nämligen produktkategori nr 13 (armeringsjärn) och produktkategori nr 16 (valstråd, olegerad och annan legerad).
3
Med hänsyn till situationen för Europeiska unionens stålindustri, antog Europeiska kommissionen den 28 april 2016 genomförandeförordning (EU) 2016/670 om införande av unionsövervakning i förväg av import av vissa järn- och stålprodukter med ursprung i vissa tredjeländer (EUT L 115, 2016, s. 37).
4
Den 23 mars 2018 införde Amerikas förenta stater importtullar enligt Section 232 i Trade Expansion Act (lagen om handelsutveckling) (nedan kallad Section 232).
5
Mot bakgrund av de statistiska uppgifter som samlats in efter införandet av övervakningsåtgärderna inledde kommissionen den 26 mars 2018 en skyddsåtgärdsundersökning för att undersöka situationen för flera kategorier av stålprodukter.
6
Eftersom analysen av uppgifterna ledde till att kommissionen provisoriskt drog slutsatsen att det förelåg hot om allvarlig skada för 23 av 26 produktkategorier för vilka en importökning hade fastställts i slutet av undersökningen, antog kommissionen genomförandeförordning (EU) 2018/1013 av den 17 juli 2018 om införande av provisoriska skyddsåtgärder beträffande vissa stålprodukter (EUT L 181, 2018, s. 39) (nedan kallad förordningen om provisoriska skyddsåtgärder).
7
Eftersom kommissionen ansåg att det förelåg hot om allvarlig skada mot unionens stålindustri vad gäller 26 kategorier av stålprodukter, antog kommissionen den angripna förordningen den 31 januari 2019, om införande av slutgiltiga skyddsåtgärder för en period på tre år i form av specifika tullkvoter för varje kategori och dess kvantitativa tröskelvärde fastställdes till den genomsnittliga importvolymen från de berörda länderna under perioden 2015–2017, ökat med 5 procent för att upprätthålla det traditionella handelsflödet och för att befintliga användare och importörerna i unionen skulle få tillräckligt stöd.
8
I motsats till den situation som rådde under de provisoriska skyddsåtgärderna, fastställdes i den angripna förordningen särskilda kvoter per land för de länder som hade ett betydande intresse i egenskap av leverantörer (det vill säga länder med en andel på mer än 5 procent av importen i den aktuella produktkategorin). En ”återstående” kvot fastställdes även för andra länder som exporterade till unionen. Kommissionen ansåg även att ett leverantörsland borde få tillgång till den återstående kvoten när det har förbrukat sin landspecifika tullkvot för att inte bara säkerställa upprätthållandet av traditionella handelsflöden, utan också i förekommande fall för att undvika att delar av den återstående tullkvoten skulle förbli outnyttjade.
9
Leverantörsländer som har ett betydande intresse av att leverera – såsom Moldavien vad gäller produktkategorierna nr 13 och nr 16 – kan således i princip använda sig av två separata system. De får till att börja med fortsätta sin handel under den specifika kvantitativa volymen per land, fastställd i förhållande till deras egna traditionella handelsflöden mellan åren 2015 och 2017, ökad med 5 procent, och därefter får de, efter att ha uppnått det särskilda kvantitativa taket för varje land, fortsätta att exportera till unionen under förutsättning att de inte överskrider taket för den allmängiltiga (erga omnes) återstående kvoten. Det är först om de två taken nås som tullsatsen ovanför kvoten på 25 procent börjar tillämpas på sådan import.
10
Enligt kommissionen syftar de åtgärder som antagits i förevarande fall till att traditionella handelsflöden ska hamna utanför ett ytterligare skydd för att tillgången och konkurrensen ska vara tillräcklig på unionsmarknaden, och dessutom har nivån på tullkvoterna fastställts så att de ska hindra varje omläggning av handeln, inom ramen för de åtgärder som antagits enligt Section 232, som skulle kunna ha en negativ påverkan på unionsindustrin. Tullsatsen ovanför kvoten skulle således i princip endast tillämpas om en omläggning av handeln, på grund av de åtgärder som Amerikas förenta stater har vidtagit, innebär att en situation i vilken det råder hot om allvarlig skada övergick i en situation i vilken det föreligger en allvarlig skada. Kommissionen anser att de särskilda tullkvoterna för de länder som anges i bilaga IV.1 till den angripna förordningen har fastställts på ett sådant sätt att skyddsåtgärdernas inverkan på de traditionella handelsflödena från bland annat Moldavien blir så liten som möjligt.
11
Från det att den angripna förordningen trädde i kraft den 2 februari 2019 till och med den 30 juni 2021 skulle åtgärderna regelbundet ses över och gradvis liberaliseras med regelbundna mellanrum för att öka de kvantitativa tröskelvärdena för att unionsindustrin skulle kunna anpassa sig.
Parternas yrkanden
12
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
fastställa att talan kan tas upp till sakprövning,
–
ogiltigförklara den angripna förordningen såvitt den berör sökanden, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
13
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan,
–
i andra hand, ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Upptagande till sakprövning
14
Genom separat handling bestred kommissionen att talan kunde tas upp till sakprövning på grund av att sökanden varken uppfyllde villkoren för att ha ett berättigat intresse av att få saken prövad eller för att ha talerätt.
Huruvida kommissionen framställde invändningen om rättegångshinder för sent
15
Sökanden anser inledningsvis att invändningen om rättegångshinder ska avvisas, eftersom den har framställts efter utgången av den frist som föreskrivs i artikel 81 i rättegångsreglerna.
16
Sökanden anser att för att iaktta den tidsfrist som gäller för att framställa en invändning om rättegångshinder borde kommissionen ha ingett ansökan senast den 25 juni 2019. Sökanden har emellertid påpekat att invändningen om rättegångshinder inkom den 26 juni 2019.
17
Sökandens argument ska underkännas, eftersom det bygger på en missuppfattning av de bestämmelser som reglerar beräkning av tidsfrister som är tillämpliga på förevarande förfarande.
18
Enligt artikel 130.1 i rättegångsreglerna ska nämligen en ansökan om att tribunalen ska meddela beslut i fråga om rättegångshinder inges inom den frist som anges i artikel 81 i samma förordning, nämligen inom två månader efter det att ansökan har delgetts svaranden.
19
I artikel 58.1 b i rättegångsreglerna föreskrivs dessutom att en frist uttryckt i månader löper ut vid utgången av den dag i fristens sista månad som infaller på samma datum som den dag då handlingen från vilken fristen ska räknas företogs. Vidare följer det av artikel 60 i rättegångsreglerna att fristerna rörande förfarandet ska förlängas med tio dagar med hänsyn till avstånd i samtliga fall.
20
I det aktuella fallet mottog kommissionen delgivningen av ansökan den 16 april 2019, vilket framgår av handlingarna i målet. Enligt artikel 58.1 b i rättegångsreglerna löpte den tvåmånadersfrist som avses i artikel 81 i rättegångsreglerna fram till den 16 juni 2019. Denna tidsfrist, förlängd med tio dagar med hänsyn till avstånd enligt artikel 60 i rättegångsreglerna, löpte ut den 26 juni 2019.
21
Kommissionens invändning om rättegångshinder, som inkom till tribunalens kansli den 26 juni 2019, har därmed inte inkommit för sent.
Huruvida det föreligger ett berättigat intresse av att få saken prövad
22
Kommissionen har för det första bestritt att sökanden har ett berättigat intresse av att få saken prövad, eftersom sökanden inte bedriver någon verksamhet inom ramen för den angripna förordningens tillämpningsområde.
23
Kommissionen har hävdat att den angripna förordningen inte har någon bindande verkan i Moldavien för sökandens dagliga arbete eller verksamhet. Kommissionen anser nämligen att eftersom sökanden endast är en tillverkare som är etablerad utanför unionen omfattas dess verksamhet inte av den angripna förordningen, vars tillämpningsområde är begränsat till tullunionens territorium.
24
Sökanden har bestritt kommissionens argument.
25
För att underkänna detta argument räcker det att tribunalen erinrar om att kommissionen vid förhandlingen medgav att det framgick av de handlingar som ingavs under den skriftliga delen av förfarandet att sökandens verksamhet omfattade export av vissa kategorier av den berörda produkten till unionen.
26
Kommissionen anser för det andra att om sökanden vann framgång skulle sökanden inte erhålla någon personlig fördel, eftersom ogiltigförklaringen av den angripna förordningen inte skulle kunna leda till att den skada som sökanden har åberopat undanröjs. Kommissionen har bestritt att sökanden har ett faktiskt intresse av att få saken prövad, eftersom den angripna förordningen inte hindrar att den berörda produkten exporteras från Moldavien till unionen.
27
Kommissionen har till stöd för sitt argument erinrat om att det endast är när både tullkvoten per land och den återstående kvoten är uttömd som tullsatsen ovanför kvoten på 25 procent ska tillämpas. Kommissionen har dessutom preciserat att när talan väcktes var den kvantitativa komponenten i de kvoter som infördes genom den angripna förordningen för produktkategorierna nr 13 och nr 16, i den del den avsåg Moldavien, inte uttömd. Följaktligen kan sökanden inte gynnas av att den angripna förordningen ogiltigförklaras, eftersom den ännu inte har haft någon rättslig verkan för sökanden.
28
Kommissionen har vidare tillagt att den omständigheten att sökanden, i syfte att visa att den har ett berättigat intresse av att få saken prövad, endast gör gällande att det är möjligt att en tullsats ovanför kvoten påförs, utgör ett spekulativt argument. Kommissionen har understrukit att det, på grund av den översyn av de kvantitativa begränsningar som föreskrivs i den angripna förordningen, inte alls är säkert att en sådan möjlighet förverkligas, trots att det är ett villkor som uppställs i rättspraxis om det intresse som en sökande gör gällande rör en framtida rättslig situation.
29
Slutligen anser kommissionen att relevant rättspraxis leder till slutsatsen att en personlig rättslig konsekvens av den angripna förordningen endast kan konstateras för de enheter som omfattas av de genomförandeåtgärder genom vilka den angripna förordningen genomförs, nämligen en i unionen etablerad importör av den aktuella produkten till vilken myndigheterna i en medlemsstat utfärdar en tullfaktura vari tullsatsen ovanför kvoten på 25 procent tillämpas. Det är således inte sökanden som ska betala tullsatsen ovanför kvoten när den berörda produkten importeras till unionen.
30
Kommissionen har följaktligen dragit slutsatsen att om sökanden vinner framgång, kan det inte leda till en fördel som består i ett undanröjande av de rättsverkningar av den angripna förordningen som skulle följa av att den kvantitativa begränsning som fastställts i denna rättsakt har uttömts.
31
Sökanden har bestritt kommissionens argument.
32
Enligt fast rättspraxis är det väsentliga och främsta villkoret för varje talan vid domstol nämligen att sökanden har ett berättigat intresse av att få saken prövad. En talan om ogiltigförklaring som väcks av en fysisk eller juridisk person kan således endast tas upp till prövning om sökanden har ett intresse av att få den ifrågasatta rättsakten ogiltigförklarad. En sökandes berättigade intresse av att få saken prövad förutsätter att en ogiltigförklaring av den ifrågasatta rättsakten i sig kan medföra rättsliga följder, att talan således genom sitt resultat kan medföra en fördel för sökanden och att denna person kan visa ett faktiskt intresse av att nämnda rättsakt ogiltigförklaras (se dom av den 12 november 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C och HSH Investment Holdings FSO/kommissionen, T‑499/12, EU:T:2015:840, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
33
Det framgår emellertid av den mekanism som införts genom den angripna förordningen att de rättsregler som är tillämpliga på exportverksamheten till unionen av sökandens produkter är mindre förmånliga än de rättsregler som var tillämpliga på exportverksamheten innan förordningen antogs.
34
Mot bakgrund av det ovan anförda och utan att det är nödvändigt att uttala sig om bevisvärdet av de sifferuppgifter som parterna i målet har anfört angående uttömning av tullkvoterna, finner tribunalen att en delvis ogiltigförklaring av den angripna förordningen genom ett gynnsamt beslut för sökanden i sig skulle kunna få rättsliga följder och genom sitt resultat skulle kunna medföra en fördel för sökanden som därmed har ett berättigat intresse av att få saken prövad.
Huruvida sökanden har talerätt
35
Enligt fast rättspraxis anges i artikel 263 fjärde stycket FEUF två fall där en fysisk eller juridisk person får väcka talan om ogiltigförklaring av en unionsrättsakt som inte riktar sig till denne. För det första får talan väckas om akten direkt och personligen berör personen. För det andra får talan väckas mot en regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder, om denna akt direkt berör personen (se dom av den 16 maj 2019, Pebagua/kommissionen, C‑204/18 P, ej publicerad, EU:C:2019:425, punkt 26 och där angiven rättspraxis, och dom av den 11 juli 2019, Air France/kommissionen, T‑894/16, EU:T:2019:508, punkt 24).
36
I förevarande fall anser sig sökanden i huvudsak vara direkt och personligen berörd av den angripna förordningen, eftersom sökanden, som var den enda moldaviska exporterande tillverkaren av den berörda produkten, naturligt ingår i den begränsade krets av handlare som hade identifierats eller kunde identifieras när den angripna förordningen antogs.
37
Kommissionen anser att sökanden varken berörs direkt eller personligen av den angripna förordningen och att sökanden följaktligen inte kan väcka talan om ogiltigförklaring av denna förordning med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF.
– Direkt berörd
38
Villkoret att en fysisk eller juridisk person ska vara direkt berörd av det beslut som talan avser är uppfyllt om två kriterier samtidigt är uppfyllda. För det första måste den ifrågasatta rättsakten ha direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning. För det andra får rättsakten inte lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och endast följa av unionslagstiftningen, utan tillämpning av några mellanliggande bestämmelser (se dom av den 3 december 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo m.fl., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, punkt 58 och där angiven rättspraxis).
39
Kommissionen har hävdat att sökandens situation i förevarande fall inte uppfyller villkoren för att vara direkt berörd.
40
För att visa att den angripna förordningen inte har någon inverkan på sökandens rättsliga ställning har kommissionen anfört följande fyra argument: För det första, om inte och fram till dess att tullkvotskomponenten i den angripna förordningen är uttömd och tullsatsen ovanför kvoten krävs, kan inte någon rättslig verkan följa av förordningen. För det andra, även om en sådan rättsverkan följer redan av det förhållandet att förordningen existerar, kan inte sökanden beröras rättsligt, eftersom förevarande rättsakt inte har någon rättsverkan i Moldavien, utan endast i unionen. För det tredje kan de rättsverkningar som följer av den angripna förordningen endast följa av att medlemsstaternas tullmyndigheter genomför förordningen och de kan således endast uppstå hos den importör som informeras om nivån på tullskulden. För det fjärde, och under alla omständigheter, exporterade faktiskt sökanden inte de berörda produktkategorierna under undersökningen, utan agerade endast som tillverkare av dessa produkter, vilket utesluter att sökanden är direkt berörd.
41
För att visa att det finns genomförandebestämmelser, har kommissionen dessutom gjort gällande dels att det saknar betydelse huruvida nämnda åtgärder är av mekanisk karaktär, dels att genomförandeåtgärder är av särskild betydelse inom tillämpningsområdet för den gemensamma handelspolitiken, eftersom det endast är dessa åtgärder som kan materialisera verkningarna av den angripna förordningen. Kommissionen har tillagt att den fysiska och juridiska personen följaktligen kan väcka talan mot åtgärden vid nationell domstol.
42
Sökanden har bestritt kommissionens argument.
43
Kommissionens argument att sökanden inte var direkt berörd på grund av att sökanden endast var tillverkare ska underkännas i enlighet med de överväganden som anges ovan i punkt 25.
44
Vidare har den angripna förordningen en direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning. I förordningen fastställs nämligen den rättsliga ramen och under vilka villkor sökanden har möjlighet att exportera till unionen, både i fråga om volym och priser, eftersom sökanden numera omfattas av ett system med tullkvoter och inte fri omsättning i unionen, vilket varken kräver tilldelning av kvantiteter eller tillstånd från kommissionen. I ett sådant system med tullkvoter är sökandens möjlighet att använda den tullfria kvoten beroende av hur kommissionen fördelar tullkvoten på dess produkter.
45
Slutligen ska det erinras om att kravet att en rättsakt inte ska medföra genomförandeåtgärder inte ska förväxlas med villkoret direkt berörd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 december 2013, Forgital Italy/rådet, T‑438/10, ej publicerad, EU:T:2013:648, punkt 54), och dessutom om att vid analysen av villkoret direkt berörd är räcker det inte att det finns genomförandeåtgärder för att utesluta att någon är direkt berörd, eftersom det relevanta rättsliga kriteriet är att den aktuella rättsakten inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning för dem som den riktar sig till och som ska genomföra den (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 14 januari 2015, SolarWorld m.fl./kommissionen, T‑507/13, EU:T:2015:23, punkt 40).
46
I förevarande fall ger inte den angripna rättsakten de behöriga myndigheterna i medlemsstaten något utrymme för skönsmässig bedömning i samband med genomförandet av skyddsåtgärderna (se, analogt, dom av den 3 december 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo m.fl., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, punkt 59, och dom av den 12 december 2014, Crown Equipment (Suzhou) och Crown Gabelstapler/rådet, T‑643/11, EU:T:2014:1076, punkt 28 (ej publicerad)), eftersom de behöriga myndigheterna var skyldiga att tillämpa en tilläggstull på 25 procent när tullkvoten var uttömd (se artiklarna 49–54 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/2447 av den 24 november 2015 om närmare regler för genomförande av vissa bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (EUT L 343, 2015, s. 558), och artiklarna 1 och 3 i den angripna förordningen).
47
Sökanden är följaktligen direkt berörd av den angripna förordningen.
– Villkoret personligen berörd
48
Eftersom kraven på att personen i fråga ska vara direkt berörd och personligen berörd är kumulativa (dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 76), måste sökanden även anses vara personligen berörd av den angripna förordningen för att talan ska kunna tas upp till sakprövning.
49
Kommissionen har hävdat att sökandens situation inte uppfyller villkoren för att vara personligen berörd.
50
För det första har kommissionen understrukit dels att den angripna förordningen är en rättsakt med allmän giltighet som kräver att genomförandeåtgärder (som vidtas av medlemsstaternas tullmyndigheter) får verkan och berör ett nästan obegränsat antal personer (erga omnes), dels att den angripna förordningen på samma sätt berör varje person i Moldavien och varje person i unionen som önskar exportera eller importera den berörda produkten från eller genom Moldavien. Kommissionen anser följaktligen att den angripna förordningen ska tillämpas på grundval av en objektivt bestämd situation som inte har egenskaper som gör det möjligt att identifiera personen på något sätt.
51
För det andra har kommissionen hävdat att den angripna förordningen inte är av hybridkaraktär, i den meningen att den innehåller enskilda beslut som individualiserar sökanden och därmed skapar en ”klass”. Kommissionen har påpekat att även om en sådan karaktär har erkänts i fråga om antidumpnings- och antisubventionsförordningarna, grundar sig detta erkännande på särskilda kännetecken hos dessa förordningar (nämligen fastställande av en enskild och personlig antidumpningstull eller utjämningstull för varje handlare eller exporterande tillverkare enbart på grundval av de enskilda uppgifterna), vilka inte återfinns i förordningar om införande av skyddsåtgärder, vars syfte är att skydda unionens stålmarknad mot en plötslig importökning.
52
För det tredje anser kommissionen att den angripna förordningen inte i något fall ”väljer” en klass och att en sådan klass inte heller ”valts” av medlemsstaternas tullmyndigheter som genomför nämnda förordning. Kommissionen har preciserat att den omständigheten att vissa kategorier av stålprodukter med ursprung i ett visst antal länder omfattas av den angripna förordningen inte innebär något annat än att det på ett objektivt sätt fastställs lagstadgade villkor för import av dessa produkter till unionen. Frågan huruvida denna förordning mer eller mindre exakt fastställer antalet eller till och med identiteten på de ekonomiska aktörer som omfattas av åtgärden ändrar således inte formen för denna åtgärd, som är en rättsakt med allmän giltighet och som inte på något sätt individualiserar denna ”klass”. Varje person som är beredd och lämpad att exportera den berörda produkten från Moldavien skulle när som helst kunna ansluta sig till ”klassen” av exportörer och handlare av produktkategorierna nr 13 och nr 16 och den skulle även kunna göra det på unionsimportörernas sida.
53
Kommissionen anser att denna bedömning bekräftas av den omständigheten att det är omöjligt att delvis ogiltigförklara rättsakten med avseende på en person eller en individualiserad personkategori, eftersom skyddsåtgärden är tillämplig utifrån importen från alla länder och inte från vissa företag eller specifika länder.
54
För det fjärde anser kommissionen att även om det fanns någon typ av ”klass” som är specifik för Moldavien, finns det inget som tyder på att sökanden företräder intressena för hela denna ”klass”. Kommissionen har i detta sammanhang inte bara bestritt att sökanden är en exporterande tillverkare, utan även den omständigheten att, såsom sökanden har påstått, samtliga hänvisningar till import från Moldavien i den angripna förordningen i praktiken utgör hänvisningar till sökanden.
55
För det femte anser kommissionen att skyddsundersökningar omfattas av den rättspraxis enligt vilken enbart den omständigheten att en person har deltagit i ett förfarande som leds av unionsinstitutionerna inte innebär att den som deltar berörs av den rättsakt som upprättats när förfarandet är avslutat. Följaktligen medför inte sökandens deltagande, även om det skett på ett ”aktivt” sätt, i undersökningen att sökanden individualiseras genom den angripna förordningen. Den berörda ekonomiska aktören individualiseras således först när medlemsstaternas tullmyndigheter antar den nationella genomförandeåtgärden, vilket gör det möjligt för förevarande aktör att bestrida den berörda åtgärden vid medlemsstaternas domstolar.
56
Sökanden har bestritt kommissionens argument.
57
Tribunalen erinrar om att det följer av fast rättspraxis att enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF får endast en fysisk eller juridisk person väcka talan mot en rättsakt med allmän giltighet, såsom en förordning, om den, utöver att beröra dessa personer direkt, även berör dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem från alla andra personer och därigenom försätter dem i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som en rättsakt är riktad till (dom av 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/rådet, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, punkt 36, och dom av den 10 april 2003, kommissionen/Nederlandse Antillen, C‑142/00 P, EU:C:2003:217, punkt 65). Med andra ord ska det av sökanden påstådda åsidosättandet vara av sådan art att det anses medföra att det försätter den enskilde i en ställning som motsvarar den som gäller för en person till vilken rättsakten riktar sig (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 8 maj 2019, Carvalho m.fl./parlamentet och rådet, T‑330/18, ej publicerat, EU:T:2019:324, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
58
För det första kan kommissionens invändningar, som grundar sig på arten av en förordning om införande av skyddsåtgärder, inte godtas.
59
Den omständigheten att den angripna förordningen till sin art har en allmängiltig (erga omnes) verkan utesluter nämligen inte möjligheten att en sådan rättsakt medför åtgärder som är individuellt tillämpliga på vissa ekonomiska aktörer (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 30 april 2003, VVG International m.fl./kommissionen, T‑155/02, EU:T:2003:125, punkterna 40–42). Även om den angripna förordningen är tillämplig på grundval av en objektivt bestämd situation, kan sökanden ändå göra gällande omständigheter som medför att sökanden individualiseras på motsvarande sätt som den som rättsakten är riktad till.
60
Den omständigheten att det i fråga om en förordning om införande av skyddsåtgärder inte finns en sådan omständighet som gör det möjligt att fastställa om antidumpnings- och antisubventionsförordningarna är av hybridkaraktär, det vill säga användningen av aktörernas sifferuppgifter som således är individualiserade, innebär inte att det kan uteslutas att sökanden har utmärkande egenskaper eller att det föreligger en faktisk situation som särskiljer sökanden i förhållande till alla andra personer och som försätter sökanden i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som en rättsakt är riktad till.
61
Kommissionens argument att deltagandet i en undersökning inte innebär att det deltagande företaget är personligen berört av rättsakten kan inte godtas. Även om deltagandet inte i sig är tillräckligt, saknar det dock inte relevans för bedömningen av huruvida en person är personligen berörd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 1996, Sinochem Heilongjiang/rådet, T‑161/94, EU:T:1996:101, punkterna 47 och 48). I förevarande fall var sökanden, såsom kommissionen har medgett, den enda tillverkaren i Moldavien som samarbetade inom ramen för den undersökning som ledde till att de aktuella åtgärderna infördes.
62
När det gäller kommissionens överväganden om förekomsten av genomförandeåtgärder (se punkt 55 in fine ovan), ska frågan om en sökande är personligen berörd bedömas mot bakgrund av de kriterier som uppställts i den rättspraxis som anges ovan i punkt 57 och i denna hänvisas inte till förekomsten av genomförandeåtgärder. Följaktligen är dessa överväganden verkningslösa.
63
För det andra, när det gäller kommissionens analys av de sifferuppgifter som ledde till slutsatsen att sökanden inte är den enda exportören av den berörda produkten i Moldavien, har sökanden, utan att motsägas specifikt på denna punkt, understrukit att den import från Moldavien som omfattas av andra kategorier av stålprodukter än kategorierna nr 13 och nr 16 är marginell. Även om den omständigheten att sökanden är den största exporterande tillverkaren av de produkter som omfattas av skyddsåtgärderna inte i sig innebär att sökanden individualiseras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 januari 2002, Rica Foods/kommissionen, T‑47/00, EU:T:2002:7, punkt 39), är det inte irrelevant, eftersom nämnda omständighet är en del av ett antal omständigheter som utgjorde en särskild situation vilken särskilde sökanden, med avseende på den aktuella åtgärden, i förhållande till alla andra ekonomiska aktörer (se, analogt, dom av den 16 maj 1991, Extramet Industrie/rådet, C‑358/89, EU:C:1991:214, punkt 17).
64
Vidare, vad gäller den analys av sifferuppgifterna som ledde till slutsatsen att sökanden inte är den enda exportören av produktkategorierna nr 13 och nr 16 i Moldavien, har kommissionen vid förhandlingen uppmanats att yttra sig över såväl de handlingar som sökanden tillhandahöll under den skriftliga delen av förfarandet och som syftade till att styrka motsatsen, som över de förklaringar avseende de påstådda inkonsekvenser som kommissionen hade påpekat. Även om kommissionen har kunnat uttrycka förbehåll beträffande dessa uppgifters sanningshalt, har kommissionen emellertid medgett att den inte har kontrollerat dem ytterligare. Av detta följer att kommissionen inte har lagt fram någon bevisning mot de omständigheter som sökanden har anfört i detta avseende.
65
Mot bakgrund av vad som anförts ovan i punkt 64 avseende sökandens situation, kan tribunalen, för det tredje, inte godta kommissionens påstående att den angripna förordningen inte kan ogiltigförklaras delvis. En sådan delvis ogiltigförklaring skulle nämligen vara möjlig eftersom den avser de tullkvoter som specifikt har fastställts för produktkategorierna nr 13 och nr 16 med ursprung i Moldavien.
66
Vad för det fjärde gäller kommissionens invändning mot att det fanns en sluten klass, på grund av att varje, inom unionen etablerad, aktuell eller potentiell importör av produkter från Moldavien som ingår i de kategorier som omfattas av skyddsåtgärderna också berörs av den angripna rättsakten, ska det fastställas vilka omständigheter som skulle kunna känneteckna en individualisering i den mening som avses i relevant rättspraxis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 1991, Extramet Industrie/rådet, C‑358/89, EU:C:1991:214, punkt 17).
67
I detta sammanhang ska det erinras om följande. För det första föreskrivs det i den angripna förordningen en specifik tullkvot för var och en av de kategorier som omfattas av sökandens ekonomiska verksamhet. För det andra fastställs det i den angripna förordningen tullkvoter per land och Moldavien tilldelas specifikt en tullkvot (se bilaga IV till den angripna förordningen). För det tredje har sökanden, utan att motsägas på ett giltigt sätt av kommissionen, ingett skriftlig bevisning och sifferuppgifter (åtföljda av förklaringar avseende invändningarna om informationens tillförlitlighet och samstämmighet) som syftar till att visa att sökanden är den enda exporterande tillverkaren av produkter i kategorierna nr 13 och 16 i Moldavien. För det fjärde har sökanden deltagit aktivt i skyddsåtgärdsundersökningen. För det femte är de uppgifter som användes i den angripna förordningen om Moldavien, även om de kom från Eurostat, samma som sökandens uppgifter i den mån sökandens ställning som ensam exporterande tillverkare av de produkter som omfattas av kategorierna nr 13 och 16 i Moldavien inte har vederlagts på ett giltigt sätt.
68
Mot bakgrund av ovanstående kan sökanden för det första anses ingå i en sluten krets, för det andra vara identifierbar i den angripna förordningen, för det tredje ha deltagit i undersökningen för att förbereda införandet av skyddsåtgärderna och för det fjärde vara den enda aktör vars affärsuppgifter användes för att fastställa tullkvoterna för Moldavien.
69
Det framgår således av handlingarna i målet, såsom diskuterades vid förhandlingen, att det föreligger en rad faktiska och rättsliga omständigheter som utgjorde en särskild situation vilken särskilde sökanden, med avseende på den angripna förordningen, i förhållande till alla andra ekonomiska aktörer och som därmed visar att sökanden var personligen berörd i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
70
Tribunalen finner följaktligen, utan att det är nödvändigt att pröva de övriga argument som sökanden framfört i detta avseende, att sökanden är personligen berörd av den angripna förordningen.
71
Talan kan således tas upp till sökprövning.
Prövning i sak
72
Sökanden har åberopat åtta grunder till stöd för sin talan.
73
Sökanden har inledningsvis gjort gällande att lagenligheten av beslut som kommissionen fattar, såvitt gäller iakttagandet av villkoren för att införa skyddsåtgärder enligt artikel 16 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/478 av den 11 mars 2015 om gemensamma importregler (EUT L 83, 2015, s. 16) (nedan kallad grundförordningen om skyddsåtgärder), ska prövas mot bakgrund av Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) 1994 och av Världshandelsorganisationens (WTO) avtal om skyddsåtgärder och WTO:s rättspraxis härvidlag, eller att förevarande avtal och rättspraxis, åtminstone och i andra hand, kan utgöra tolkningsverktyg för att definiera de villkor och krav som ska uppfyllas för att motivera att skyddsåtgärder införs.
Inledande anmärkningar om domstolsprövningens omfattning
74
Tribunalen erinrar om att enligt domstolens praxis har unionsinstitutionerna, på området för den gemensamma handelspolitiken och särskilt i fråga om handelspolitiska skyddsåtgärder, ett stort utrymme för skönsmässig bedömning med hänsyn till de komplicerade ekonomiska, politiska och juridiska situationer som de ska bedöma (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juli 2012, rådet/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, C‑337/09 P, EU:C:2012:471, punkt 106 och där angiven rättspraxis, och dom av den 5 april 2017, Changshu City Standard Parts Factory och Ningbo Jinding Fastener/rådet, C‑376/15 P och C‑377/15 P, EU:C:2017:269, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
75
Därav följer att unionsdomstolens prövning av institutionernas bedömningar är begränsad till en kontroll av att förfarandereglerna har följts, att de faktiska omständigheter som lagts till grund för det omtvistade valet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 april 2017, Changshu City Standard Parts Factory och Ningbo Jinding Fastener/rådet, C‑376/15 P och C‑377/15 P, EU:C:2017:269, punkt 47).
Den första grunden: Uppenbart oriktig bedömning och åsidosättande av principerna om likabehandling och icke-diskriminering
76
Sökanden har som första grund gjort gällande att Republiken Island, Furstendömet Liechtenstein och Konungariket Norge, i egenskap av medlemsstater i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) (nedan kallade de berörda EES-länderna), inte omfattas av den angripna förordningen. Sökanden anser i huvudsak att situationen för Republiken Moldavien är jämförbar när det gäller de skäl som anförts för att motivera förevarande undantag. Följaktligen borde Republiken Moldavien ha behandlats på samma sätt.
77
Sökanden anser att på samma sätt som med EES-avtalet har det genom associeringsavtalet mellan unionen och Europeiska atomenergigemenskapen och deras medlemsstater, å ena sidan, och Republiken Moldavien, å andra sidan (EUT L 260, 2014, s. 4) införts en nära ekonomisk integration mellan unionen och Moldavien, bland annat vad gäller handel med varor, däribland den produkt som berörs av den angripna förordningen.
78
Enligt sökanden kan vidare ingen utvidgning eller fragmentering av den moldaviska industrin ha någon faktisk inverkan på importvolymen till unionen, eftersom sökanden är den enda exporterande tillverkaren av den berörda produkten i Moldavien.
79
Dessutom är Moldaviens andel av den totala importen till unionen lägre än andelen för de berörda EES-länderna.
80
Sökanden har anfört att de berörda EES-länderna och Moldavien följaktligen befinner sig i en jämförbar situation vad gäller den nära ekonomiska integrationen med unionsmarknaden, de totala importsiffrorna och den låga risken för handelsomläggning. De har emellertid behandlats annorlunda utan objektiva skäl.
81
I detta hänseende har sökanden för det första tillagt att med hänsyn till artikel 2.2 i WTO-avtalet om skyddsåtgärder, ska artikel 15.5 i grundförordningen om skyddsåtgärder tolkas så, att den kräver att principen om icke-diskriminering tillämpas i samband med en skyddsåtgärdsundersökning. För det andra har sökanden understrukit att det inte finns någon bevisning som gör det möjligt att dra slutsatsen att de berörda EES-ländernas stålmarknader skulle ha en närmare integration med unionens marknad än den moldaviska marknaden.
82
Kommissionen har bestridit sökandens argument.
83
Tribunalen erinrar inledningsvis om att sökandens första grund vilar på antagandet att det finns en princip som ålägger kommissionen att behandla olika tredjeländer lika med avseende på tillämpningen av skyddsåtgärder. Sökanden anser att en sådan princip följer av artikel 15.5 i grundförordningen om skyddsåtgärder, jämförd med artikel 2.2 i WTO-avtalet om skyddsåtgärder, eftersom den sistnämnda bestämmelsen ger uttryck för principen om mest gynnad nation i artikel 1.1 i GATT 1994. Enligt sökanden ska således tillämpningen av skyddsåtgärder ske med iakttagande av icke-diskrimineringsprincipen.
84
Mot bakgrund av sökandens svar på en fråga som ställdes vid förhandlingen i syfte att klargöra innehållet i den första grunden framgår emellertid att för att underkänna denna grund är det inte nödvändigt att pröva om klausulen om mest gynnad nation har åsidosatts, såsom sökanden har påstått. Det ska däremot prövas huruvida kommissionen, genom att behandla Moldavien annorlunda än de berörda EES-länderna, har åsidosatt icke-diskrimineringsprincipen, såsom en grundläggande princip i unionsrätten.
85
Det framgår av inlagorna att parterna inte har samma utgångspunkt vid bedömningen av huruvida situationerna är jämförbara.
86
Sökandens analys består nämligen i att undersöka Moldaviens situation mot bakgrund av de kriterier som anges i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder för att utesluta de berörda EES-länderna från tillämpningsområdet för dessa åtgärder. Sökanden har således dragit slutsatsen att de berörda EES-länderna och Moldavien följaktligen befinner sig i en jämförbar situation vad gäller den nära ekonomiska integrationen med unionsmarknaden, de totala importsiffrorna och den låga risken för en omläggning av handeln.
87
Genom att göra en jämförelse som är begränsad till dessa kriterier har sökanden emellertid underlåtit att beakta att kommissionens synsätt i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder framför allt vilar på antagandet att det rör sig om de berörda EES-länderna. I skäl 80 i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder anges uttryckligen att ”[genom EES-avtalet … har unionen skapat en nära ekonomisk integration med marknaderna i EES-länderna”. Det är just ”marknaderna” som det är fråga om, utan att detta är begränsat till stålmarknaden. Det är således felaktigt att tolka kommissionens resonemang, som ligger till grund för undantaget för de berörda EES-länderna, utan att beakta det sammanhang som följer av det aktuella avtalet. Genom att hänvisa till skäl 80 i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder bekräftas denna tolkning i den angripna förordningen genom att i skäl 193 i förordningen erinra om att den nära integrationen av marknaderna i EES-länderna motiverar förevarande undantag.
88
Förevarande bedömning bekräftas dessutom av det synsätt som tillämpats i skäl 193 in fine i den angripna förordningen avseende Sydafrika, Botswana, Elfenbenskusten, Eswatini, Fiji, Ghana, Kamerun, Lesotho, Moçambique och Namibia. Dessa länder är också undantagna från den angripna förordningens tillämpningsområde ”[f]ör att iaktta bilaterala förpliktelser”. Alla tredjeländer som har ingått bilaterala ”förpliktelser” med unionen är emellertid inte uteslutna från förordningens tillämpningsområde enbart av denna anledning.
89
Eftersom hänsyn ska tas till de relationer som förbinder unionen och det berörda tredjelandet vid bedömningen av huruvida situationerna är jämförbara, kan inte kommissionen kritiseras för att ha ansett att Moldaviens situation inte var jämförbar med de berörda EES-ländernas situation.
90
Det kan nämligen inte anses föreligga någon uppenbart oriktig bedömning till följd av att det slagits fast att det föreligger en skillnad i fråga om omfattning, ändamål och institutionella mekanismer mellan EES-avtalet – som visar att det fanns en tidigare relation som gett upphov till en kontinuerlig och fördjupad integration av marknaderna och som syftar till att så långt det är möjligt förverkliga den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital, på sådant sätt att den inre marknad som upprättats i unionen utsträcks till de berörda EES-länderna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 november 2016, SECIL, C‑464/14, EU:C:2016:896, punkt 125 och där angiven rättspraxis) – och associeringsavtalet mellan unionen och Europeiska atomenergigemenskapen och deras medlemsstater, å ena sidan, och Republiken Moldavien, å andra sidan, genom vilket det inrättades ett djupgående och omfattande frihandelsområde, men som inte trädde i kraft förrän i juli 2016.
91
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 18 i grundförordningen om skyddsåtgärder
92
Som andra grund har sökanden i huvudsak gjort gällande att kommissionen har åsidosatt artikel 18 i grundförordningen om skyddsåtgärder genom att inte undanta import från Moldavien (i egenskap av utvecklingsland) från tillämpningsområdet för skyddsåtgärderna.
93
Sökanden anser att medan kommissionen definierade den berörda produkten under bedömning på så sätt att den bestod av 26 produktkategorier betraktade tillsammans, gjordes analysen av tröskelvärdena, som medför att utvecklingsländer utesluts, i förhållande till var och en av produktkategorierna separat, i motsats till vad som föreskrivs i artikel 18 i grundförordningen om skyddsåtgärder. Denna bestämmelse ger nämligen inte kommissionen något utrymme för skönsmässig bedömning och ger således inte kommissionen rätt att välja samtliga uppgifter som den anser är lämpliga med hänsyn till dess intressen. Sökanden har understrukit att i motsats till vad kommissionen har påstått har kommissionen aldrig gjort någon verklig analys för varje produktkategori, eftersom kommissionen nöjde sig med att göra en sådan analys upplysningsvis och inte inom ramen för en motiverad och adekvat undersökning av importutvecklingen och skadan för var och en av de 26 produktkategorierna.
94
Sökanden har tillagt att dess tolkning av artikel 18 i grundförordningen om skyddsåtgärder överensstämmer med skyldigheten att iaktta en parallellitet mellan tillämpningsområdet för en skyddsåtgärdsundersökning och tillämpningsområdet för en skyddsåtgärd, såsom WTO:s överprövningsorgan har fastställt. I förevarande mål har sökanden påpekat att eftersom undersökningen avsåg de 26 produktkategorierna betraktade tillsammans, borde tillämpningsområdet för skyddsåtgärderna omfatta samtliga 26 produktkategorier betraktade tillsammans. Eftersom det utgör en väsentlig del av tillämpningsområdet för skyddsåtgärderna att nämnda åtgärder inte ska tillämpas på utvecklingsländer, ska detta undantag även grundas på undersökningens tillämpningsområde, det vill säga de 26 produktkategorier betraktade tillsammans.
95
Sökanden har dragit slutsatsen att om artikel 18 i grundförordningen om skyddsåtgärder hade tillämpats på ett sätt som inte är rättsstridigt skulle det ha lett till att Republiken Moldavien undantogs från tillämpningsområdet för de slutgiltiga skyddsåtgärder, som införts genom den angripna förordningen för samtliga produktkategorier.
96
Kommissionen har bestridit sökandens argument.
97
Tribunalen erinrar om att det framgår av den allmänna systematiken i kapitel V i grundförordningen om skyddsåtgärder att skyddsåtgärderna ska tillämpas proportionerligt och i undantagsfall.
98
Artikel 18 i grundförordningen om skyddsåtgärder avser tillämpningen av dessa åtgärder. I artikeln föreskrivs nämligen följande:
”Skyddsåtgärder får inte tillämpas mot en produkt med ursprung i ett utvecklingsland som är WTO-medlem om det landets andel av unionens import av produkten i fråga inte överstiger 3 %, förutsatt att de utvecklingsländer som är WTO-medlemmar och har en importandel på mindre än 3 % tillsammans svarar för högst 9 % av unionens totala import av produkten.”
99
Även om kommissionen i samband med prövningen av de materiella kraven för att införa skyddsåtgärder i förevarande fall definierade den ”berörda produkten” som att den bestod av de 26 produktkategorier som betraktades tillsammans, gjorde kommissionen en mer detaljerad bedömning i samband med tillämpningen av dessa åtgärder.
100
I enlighet med det krav som anges i punkt 97 ovan har kommissionen således undersökt vilka åtgärder som är mest lämpliga i enlighet med artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder, vilket ledde till att kommissionen analyserade varje produktkategori för att kunna fastställa tullkvoterna (se bilaga III.2 till den angripna förordningen jämförd med skäl 191 i samma förordning). I detta sammanhang har kommissionen, såsom anges i skälen 190 och 191 i den angripna förordningen, beaktat det kriterium på 3 procent som avses i artikel 18 i grundförordningen om skyddsåtgärder. På detta sätt undvek kommissionen att införa skyddsåtgärder för import med ursprung från utvecklingsländer som är WTO-medlemmar för samtliga produktkategorier trots att dessa importer i själva verket endast avser ett fåtal kategorier. Ett sådant tillvägagångssätt gör det således möjligt att uppnå ett resultat som står i proportion till de eftersträvade målen, i motsats till det resultat som den tolkning av artikel 18 i grundförordningen om skyddsåtgärder som sökanden förespråkar skulle ha lett till.
101
Även om det antogs att det fanns anledning att beakta sökandens påståenden om kommissionens åsidosättande av skyldigheten att iaktta en parallellitet mellan tillämpningsområdet för en skyddsåtgärdsundersökning och tillämpningsområdet för en skyddsåtgärd, så skulle de vara grundlösa.
102
För att iaktta en sådan skyldighet krävs det nämligen att beslutet att införa skyddsåtgärder är grundat på en fullständig överensstämmelse med den ”berörda produkten”. I förevarande fall har kommissionen emellertid förfarit på just detta sätt, eftersom prövningen av de materiella kriterierna gjordes i förhållande till de 26 produktkategorier som betraktades i sin helhet, vilket sökanden inte har bestritt.
103
Den omständigheten att kommissionen tillämpade det tröskelvärde som föreskrivs i artikel 18 i grundförordningen om skyddsåtgärder för varje kategori som betraktades separat, återspeglar således den flexibilitet som erkänns i WTO:s rättspraxis med avseende på tillämpningen av artikel 9 i WTO-avtalet om skyddsåtgärder, som kommissionen hänvisade till i sina inlagor, och närmare bestämt de överväganden som en särskild grupp inom WTO uttryckte i sin rapport i ärende Dominikanska Republiken – Skyddsåtgärder som avser import av påsar av polypropylen och av tubformigt tyg (WT/DS 415, 416, 417, 418/R, 21 januari 2012, punkterna 7.367–7.391), avseende de omständigheter som är relevanta i detta avseende och som anges i WTO:s överprövningsorgans rapport i ärende Förenta staterna – Slutgiltiga skyddsåtgärder beträffande import av svetsade ledningsrör av kvalitetskolstål med runt tvärsnitt från Korea (WT/DS 202/AB/R, 15 februari 2002, punkt 181).
104
De omständigheter som sökanden har åberopat gör det följaktligen inte möjligt att dra slutsatsen att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning vid tillämpningen av artikel 18 i grundförordningen om skyddsåtgärder i förevarande fall. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av principen om god förvaltningssed och principen om skydd för berättigade förväntningar, en uppenbart oriktig bedömning och åsidosättande artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder
105
Sökanden har påstått att kommissionen gjorde fel när den underlät att undersöka om villkoren för att införa skyddsåtgärder var uppfyllda för varje produktkategori separat. Sökandens tredje grund består av tre delar.
– Den tredje grundens första del: Kommissionen har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar genom att endast göra en enda bedömning för de 26 produktkategorierna
106
Sökanden har hävdat att i tillkännagivandet om inledande av skyddsåtgärdsundersökningen, var undersökningens omfattning definierad med hänvisning till ”produkter” i plural och att kommissionen meddelade att den ville göra bedömningen på grundval av en individuell prövning av var och en av produktkategorierna. Sökanden har bestritt kommissionens påståenden om att det i nämnda tillkännagivande finns ett stort antal klara och entydiga uppgifter om avsikten att behandla de produktkategorier som var föremål för undersökningen som en enda produktgrupp. Sökanden anser följaktligen att kommissionen har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar genom att inte gå till väga på det sättet.
107
Sökanden har dessutom tillagt att de berättigade förväntningarna, som tillkännagivandet om inledande har gett upphov till, kvarstod och bekräftades i två senare handlingar. Sökanden anser således att fram till antagandet av de provisoriska åtgärderna fick de berörda parterna exakta, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter om att analysen skulle göras för varje produktkategori separat, vilket kunnat ge upphov till berättigade förväntningar hos dem i detta avseende.
108
Kommissionen har bestridit sökandens argument.
109
Tribunalen erinrar för det första om att det framgår av den angripna förordningen att kommissionen gjorde en prövning av de 26 produktkategorierna tillsammans, kompletterad med mer detaljerade analyser av vissa produktkategorier (se punkt 99 ovan).
110
För det andra återspeglas detta tillvägagångssätt i de formuleringar som användes i punkt 2 i tillkännagivandet om inledande av skyddsåtgärdsundersökningen. Efter det att kommissionen vid flera tillfällen hade angivit att analysen grundades sig på ”den totala importen av de berörda produkterna”, preciserade nämligen kommissionen i punkt 2 andra stycket in fine att ”[s]yftet med undersökningen är att undersöka situationen för de berörda produkterna”. Denna formulering kan dock endast tolkas så, att ”situationen för de berörda produkterna” hänvisar till en övergripande analys.
111
Sökandens påståenden är följaktligen felaktiga i sak.
112
Även om det antas att principen om skydd för berättigade förväntningar är tillämplig inom ramen för ett tillkännagivande om inledande av en skyddsåtgärdsundersökning, kan det tillkännagivande som är aktuellt i förevarande fall inte vid något tillfälle anses ha gett upphov till sådana förväntningar vad gäller tillämpningen av en individualiserad och separat analysmetod för de produkter som omfattas av skyddsåtgärdsundersökningen.
113
Mot bakgrund av ovanstående kan talan inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens första del.
– Den tredje grundens andra del: Kommissionen har åsidosatt principen om god förvaltningssed, gjort en uppenbart oriktig bedömning och åsidosatt artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder genom att definiera den berörda produkten som en enda grupp för de 26 produktkategorierna
114
Sökanden har hävdat att den omständigheten att kommissionen undersökte samtliga 26 produktkategorier tillsammans, dels inte är motiverat, eftersom det inte finns något inbördes samband mellan dessa produkter, dels leder till en snedvridning av konstaterandena om importökningen, hotet om allvarlig skada och orsakssambandet, eftersom villkoren för att införa skyddsåtgärder inte nödvändigtvis är uppfyllda i varje kategori.
115
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
116
Vad gäller sambandet mellan de aktuella produkterna har sökanden för det första i huvudsak påstått följande. Bortsett från två produktkategorier som kan användas som råvaror kan de flesta stålprodukter inte användas för tillverkning. Vidare är inte dessa produkter utbytbara med varandra i kommersiellt hänseende och de uppfyller inte samma konsumentkrav. Eftersom de olika kategorierna av stålprodukter inte är tillverkade med samma utrustning, innebär slutligen omfattningen av den investering som krävs för att säkerställa att import av produkter som inte omfattas av skyddsåtgärder ersätter import av produkter som omfattas av sådana åtgärder att risken för att detta skulle inträffa är osannolik. Sökanden anser att eftersom kommissionen, i motsats till vad den har påstått, inte har beaktat dessa omständigheter har den gjort en uppenbart oriktig bedömning och åsidosatt principen om god förvaltningssed.
117
Det ska i detta sammanhang påpekas att kommissionen, i skäl 15 i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder, underströk att många tillverkare i unionen tillverkar de flesta av produktkategorierna, vilket således visar att stålföretagen kan anpassa sin produktion till olika typer av produktkategorier.
118
Sökanden har endast svarat att även om unionstillverkarna kan producera mer än en produktkategori, innebär det inte att produktionskedjorna lätt kan avbrytas och ges en ny riktning. Sökanden har emellertid inte lagt fram någon som helst bevisning till stöd för sitt påstående att det inte föreligger fanns något samband mellan produktkategorierna.
119
För det andra, när det gäller den omständigheten att kommissionens övergripande analys ledde till felaktiga konstateranden vad gäller de omständigheter som ska föreligga enligt artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder, har sökanden anfört följande. Detta tillvägagångssätt fick som följd att svängningarna i importens utveckling planades ut. Även om importen har kunnat minska för vissa produktkategorier, kompenseras denna minskning nämligen av mer omfattade ökningar av andra. Nämnda tillvägagångssätt gör det vidare inte möjligt att bekräfta att importen av den berörda produkten verkligen fick som följd att den orsakar eller hotar att orsaka unionsindustrin en allvarlig skada, eftersom import på en marknad inte alltid har samma inverkan som import på en annan marknad. Sökanden har bestritt kommissionens påstående att detta argument grundar sig på ett antagande som är felaktigt, på grund av att kommissionen även beaktade produktkategorierna separat.
120
Såsom anges i punkterna 117 och 118 ovan kan det dock inte uteslutas att det finns ett samband mellan produktkategorierna. På grund av detta samband kan inte kommissionen kritiseras för att ha undersökt effekterna av den ökade importen på ett övergripande sätt och för att ha uttalat sig om hotet om allvarlig skada med avseende på samtliga produktkategorier.
121
Sökanden har följaktligen inte lagt fram tillräckligt med bevisning för att styrka att det föreligger en uppenbart oriktig bedömning i denna del av kommissionens analys.
122
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt anser den tredje grundens andra del.
– Den tredje grundens tredje del: Kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning och åsidosatte artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder genom att göra gällande att den övergripande analysen av de 26 produktkategorierna betraktade tillsammans förstärktes av en separat analys av tre olika produktfamiljer
123
Sökanden anser, i motsats till vad kommissionen har påstått, att en analys av utvecklingen av importen och skadan på de tre produktfamiljerna (nämligen platta produkter, långa produkter och rör) ger ett annat resultat, vilket borde ha föranlett kommissionen att mer djupgående undersöka för vilka kategorier av produkter det var motiverat att införa skyddsåtgärder.
124
Enligt sökanden har kommissionen, genom att påstå att den övergripande analysen av de 26 produktkategorierna bekräftades av en separat analys av tre olika produktfamiljer, följaktligen gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning som bestod i ett åsidosättande av artikel 16 i grundförordningen.
125
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
126
Vad gäller analysen av ökningen av importen hänvisar tribunalen för det första till punkterna 140 och 144 nedan, eftersom sökanden framför allt har utvecklat sina argument inom ramen för den fjärde grunden.
127
För det andra, vad gäller bedömningen av skadan för unionsindustrin har sökanden lagt fram siffror av vilka det framgår dels att för platta produkter och långa produkter har marknadsandelarna minskat och lönsamheten ökat, dels att för tuber har marknadsandelen varit stabil, även om lönsamheten har minskat. Dessa siffror överensstämmer med de överväganden som kommissionen angav i skälen 77 och 84 i den angripna förordningen inom ramen för sin analys för var och en av de tre produktfamiljerna.
128
Förevarande utveckling förefaller överensstämma med den som konstaterades i samband med den övergripande analysen och som återges i skälen 68 och 72 i den angripna förordningen.
129
De omständigheter som ligger till grund för sökandens argument, såsom förbättringen av platta produkters lönsamhet, gör det inte möjligt att ifrågasätta hela bedömningen, eftersom det inte ska bortses från att kommissionen, i skäl 90 i den angripna förordningen, ansåg att unionsindustrin trots den tillfälliga förbättringen fortfarande befann sig i en känslig situation och under hot om allvarlig skada om den ökande importtrenden fortsatte, med den därav följande prispressen och en lönsamhet som faller under hållbara nivåer.
130
När det gäller risken för allvarlig skada kan således inte det urval av uppgifter som ligger till grund för sökandens slutsats att de tre produktfamiljerna följer olika utveckling, styrka att det förelåg en uppenbart oriktig bedömning vad gäller kommissionens slutsats i skäl 87 i den angripna förordningen, enligt vilken unionsindustrin, både överlag och för var och en av de tre produktfamiljerna, befann sig i en svår ekonomisk situation fram till år 2016 och endast delvis återhämtade sig år 2017.
131
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje grundens tredje del, med förbehåll för den bedömning som kommer att göras av sökandens analys av ökningen av importen som gjorts inom ramen för den fjärde grunden.
Den fjärde grunden: Uppenbart oriktig bedömning, åsidosättande av omsorgsplikten och åsidosättande av artiklarna 9.1 a och 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder
132
Sökanden har gjort gällande att det inte visas i den angripna förordningen att det inte fanns någon ny, plötslig, markant och betydande ökning av importen av den berörda produkten, såsom krävs enligt artiklarna 9.1 a och 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder.
133
För det första anser sökanden, mot bakgrund av den övergripande analys som kommissionen gjorde i den angripna förordningen, att den enda plötsliga, markanta eller betydande ökning av importen som skulle kunna anföras ägde rum mellan åren 2013 och 2016, det vill säga tre år innan förordning antogs. Den ökningen av importen som kommissionen konstaterade är inte tillräckligt ny för att motivera införandet av skyddsåtgärder. Denna bedömning av huruvida ökningen är ”ny” överensstämmer med WTO:s rättspraxis. Sökanden har understrukit att det av denna rättspraxis även framgår dels att det inte är tillräckligt att importen tidigare har ökat vid en viss tidpunkt och att den har varit stabil för att motivera införandet av skyddsåtgärder, dels att analysen av utvecklingen under den senaste perioden ska styrka att ökningen av importen är plötslig och ny, vilket inte framgår av den kvalitativa analysen av importens utveckling i förevarande fall.
134
Enligt sökanden har kommissionen följaktligen gjort en uppenbart oriktig bedömning och åsidosatt artiklarna 9.1 a och 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder genom att anse att ökningen av importen av den berörda produkten till unionen motiverade att skyddsåtgärder infördes.
135
Sökanden har vidare tillagt att den tolkning som kommissionen har föreslagit innebär att innehållet i kravet att ökningen av importen ska vara ny och plötslig töms på sitt innehåll och strider mot syftet med skyddsåtgärderna, såsom det särskilt uppfattas i WTO:s rättspraxis.
136
För det andra anser sökanden, mot bakgrund av kommissionens analys som grundades på de tre produktfamiljerna i den angripna förordningen, att förevarande tre familjer följde mycket olika utveckling under perioden 1 juli 2017–30 juni 2018, kallad den senaste perioden. Sökanden har följaktligen påpekat att eftersom det av analysen per produktfamilj framgår att utvecklingen skiljde sig åt, kan den inte ge stöd för den övergripande analysen.
137
Med stöd av WTO:s rättspraxis, i vilken betydelsen av mellanliggande trender betonas för att komma fram till slutsatsen att importen har ökat i den mening som avses i artikel 2.1 i WTO-avtalet om skyddsåtgärder, har sökanden dragit slutsatsen att när det konstaterats att olika produktkategorier som utgör en enda berörd produkt utvecklas olika, finns det inget som stöder slutsatsen att importen av den enda berörda produkten har ökat och att skyddsåtgärder är rättsligt motiverade. Sökanden har i detta sammanhang, med hänsyn till de särskilda omständigheterna i förevarande fall, bestritt att kommissionens påståenden om att WTO:s rättspraxis motsäger sökandens ståndpunkt är relevant.
138
Mot bakgrund av ovanstående anser sökanden att i och med att kommissionen inte drog den relevanta slutsatsen av sin analys per produktfamilj har kommissionen gjort en uppenbart oriktig bedömning och även åsidosatt sin omsorgsplikt genom att inte noggrant fastställa och undersöka alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter som den förfogade över.
139
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
140
Tribunalen kommer för det första att pröva sökandens påståenden om de fel som kommissionen gjorde i sina analyser, och först påståendet att det saknades överensstämmelse mellan den övergripande analysen och den analys som grundandes på de tre produktfamiljerna.
141
Mot bakgrund av skälen 32 och 33 i den angripna förordningen framgår det av den övergripande analysen att importen ökade i absoluta tal med 71 procent under analysperioden, och att marknadsandelarna ökade från 12,7 procent till 18,8 procent i relativa termer. Den mest betydande ökningen ägde rum under perioden 2013–2016. Därefter fortsatte importen att öka i långsammare takt innan den tog ny fart under den senaste perioden.
142
Med hänsyn till skälen 34 och 35 i den angripna förordningen framgår det av analysen per produktfamilj att alla tre produktfamiljer (platta produkter, långa produkter och rör) ökade i absoluta tal med 64 procent, 97 procent respektive 60 procent mellan år 2013 och den senaste perioden. Under samma period ökade importen också i relativa termer, där marknadsandelarna ökade från 14,2 procent till 20,9 procent, från 8,6 procent till 14,0 procent respektive från 20,4 procent till 25,7 procent.
143
Mot bakgrund av det ovan anförda kan för det första slutsatsen dras att de två analysmetoderna leder till liknande resultat, för det andra att kommissionen faktiskt har analyserat såväl start- och slutpunkterna som mellanliggande trender och slutligen att utvecklingen av importen under den senaste perioden har beaktats.
144
Det ska i detta sammanhang erinras om att sökandens argumentation grundar sig på en analys som är begränsad till de uppgifter som framhåller alltför begränsade tidsperioder för att vara av betydelse. Exempelvis har sökanden gjort gällande att importen av platta produkter minskade mellan år 2017 och den senaste perioden. Även om volymen faktiskt sjönk från 20299000 ton till 20202000 ton (det vill säga en minskning med 97000 ton), förblev dock marknadsandelen oförändrad (20,9 procent) och i synnerhet låg volymen kvar på en mycket hög nivå i förhållande till perioden 2013–2015 (+1811000 ton i förhållande till år 2015).
145
För det andra ska tribunalen pröva sökandens påståenden att de kriterier som importökningen ska uppfylla för att motivera att skyddsåtgärder införs inte är uppfyllda.
146
Såsom sökanden har erinrat om används uttrycket ”kraftigt ökade kvantiteter” i artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder och enligt artikel 9.1 a i samma förordning ska importen ha ”ökat kraftigt”. WTO:s överprövningsorgan underströk i sin rapport av den 14 december 1999 i ärende ”Argentina – Skyddsåtgärder beträffande import av skor [Argentina – Skor (EG)]” att det var nödvändigt att ”importökningen var tillräckligt ny, tillräckligt plötslig, tillräckligt markant och tillräckligt betydande, både vad gäller kvantitet och kvalitet, för att orsaka eller hota att orsaka ’allvarlig skada’”. I skälen 39 och 47 i den angripna förordningen bekräftade kommissionen, särskilt med stöd av förevarande rättspraxis, att den aktuella importökningen uppfyllde dessa villkor.
147
Det räcker emellertid att understryka att det framgår av det ovan anförda att kommissionen har ett visst handlingsutrymme vid bedömningen av huruvida importökningen är ny, eftersom den inte är skyldig att iaktta en exakt tidsram för att fastställa huruvida den aktuella importen har ökat, och att det vid undersökning av importökningen i såväl kvantitativt som kvalitativt hänseende framgick att den var markant, plötslig och tillräckligt ny för att orsaka eller hota att orsaka allvarlig skada.
148
Mot bakgrund av den aktuella importutvecklingen (se punkterna 127 och 141 ovan) hade kommissionen i förevarande fall rätt att dra slutsatsen att den aktuella ökningen i fråga uppfyllde de uppställda kriterierna.
149
Den tolkning av kriteriet ”ny” som sökanden har föreslagit skulle dessutom leda till att de övervakningsåtgärder som kompletterar det system som införts för att utveckla skyddsåtgärder i enlighet med artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder, skulle bli ineffektiva.
150
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
151
I enlighet med punkterna 126 och 131 ovan ska även talan ogillas såvitt avser den tredje grunden i sin helhet, eftersom sökandens argument om importökningen, som åberopats inom ramen för det tredje grunden, men utvecklats i den fjärde grunden, inte kan godtas.
Den femte grunden: Uppenbart oriktig bedömning, åsidosättande av principen om god förvaltningssed, åsidosättande av omsorgsplikten samt åsidosättande av artiklarna 5.2, 9.2 och 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder
152
Genom den femte grunden, som består av fyra delar, har sökanden gjort gällande att den angripna förordningen inte visar att det föreligger hot om allvarlig skada (första delgrunden), att hotet felaktigt uteslutande grundades på en omläggning av handeln (den andra delgrunden), att kommissionen i vart fall inte grundade sig på faktiska omständigheter för att konstatera att hotet förelåg (tredje delgrunden) och att kommissionen borde ha beaktat de skadeindikatorer som hade meddelats av Association européenne de l’acier (Eurofer) för att bedöma nämnda hot (fjärde delgrunden).
– Den femte grundens första del: Kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning och åsidosatte artiklarna 9.2 och 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder genom att anse att unionsindustrins situation kunde tyda på att det förelåg ett hot om allvarlig skada
153
Genom den första delgrunden har sökanden gjort gällande att kommissionen inte borde ha konstaterat att det förelåg ett hot om allvarlig skada på grundval av de uppgifter och den information som den förfogade över.
154
Sökanden har till stöd för sitt bestridande för det första anfört att endast tre av de elva skadeindikatorer som kommissionen undersökte visar på en något negativ utveckling (marknadsandelar, lager och sysselsättning), vilket inte är ett tecken på en industri som befinner sig i en ”känslig” eller ”sårbar” situation, såsom avses i WTO:s rättspraxis, utan visar snarare på en kraftig och stark industri, såsom särskilt framgår av prövningen av nyckelindikatorn på lönsamheten.
155
Kommissionen har bestritt detta argument.
156
Tribunalen erinrar om att kommissionen i sitt svaromål har bestritt att den femte grundens första del kan tas upp till sakprövning, på grund av att sökandens argument inte uppfyller de krav som uppställs i artikel 76 d i rättegångsreglerna. I dupliken föreföll kommissionen dock ändra sin bedömning, eftersom den ansåg att de förklaringar som sökanden gav i repliken gjorde det möjligt att bättre förstå de argument som låg till grund för den femte grundens första del. När kommissionen vid förhandlingen tillfrågades om den vidhöll sina invändningar om att dessa argument inte kunde tas upp till sakprövning, angav kommissionen att den godtog tribunalens bedömning, vilket antecknades i förhandlingsprotokollet.
157
Det framgår emellertid tydligt av meningsutbytena mellan parterna, såväl under den skriftliga som under den muntliga delen av förfarandet, att sökandens argument om den femte grundens första del har framställts på ett tillräckligt klart och tydligt sätt för att kommissionen ska kunna bemöta det och för att tribunalen ska kunna utföra sin prövning. Kommissionens invändningar om att den femte grundens första del inte kan tas upp till prövning ska således underkännas och denna delgrund ska prövas i sak.
158
I detta avseende ska betydelsen av sökandens bedömningar nyanseras, i och med att de är fragmentariska och isolerade. Sökanden har påpekat dels att förbrukningen och den inhemska försäljningen hade ökat, dels att produktionen även hade ökat samtidigt som produktionskapaciteten och kapacitetsutnyttjandet var stabila. Dessa konstateranden ska emellertid beaktas mot bakgrund av att det av den analys som kommissionen gjorde i skälen 63–89 i den angripna förordningen framgår att även om produktionen hade ökat var denna ökning lägre än den inhemska förbrukningen, vidare hade försäljningspriset i unionen minskat under hela skadeundersökningsperioden, med undantag för en ökning alldeles i slutet av denna period, och slutligen förblev vinsterna lägre än målvinsterna under hela skadeundersökningsperioden (och kunde endast öka år 2017 med anledning av en minskning av produktionskostnader och effektiviteten av unionens handelspolitiska skyddsåtgärder). Till dessa påpekanden ska det tilläggas att marknadsandelen hade minskat.
159
Även om det är riktigt att sökanden insisterar på den fortgående ökningen av lönsamheten och förbättringen av kassaflöde, framhöll dock kommissionen specifikt i skäl 97 i den angripna förordningen att ”trots att lönsamheten under 2017 hade förbättrats avsevärt från tidigare år (då unionsindustrin gick antingen med förlust eller uppvisade ett nollresultat) kan situationen snabbt vändas om importen skulle fortsätta att öka (eller plötsligt öka kraftigt till följd av bland annat åtgärder enligt Section 232)”.
160
Det framgår således av denna bedömning att den uppnådda lönsamheten inte kunde betraktas isolerat, eftersom den fastställda risken för omläggning av handeln – trots att lönsamheten hade förbättrats i förhållande till föregående år – var en väsentlig omständighet som skulle ha en negativ inverkan på unionsindustrins ekonomiska situation om åtgärder inte vidtogs. I detta sammanhang ska hänsyn tas till den omständigheten att utan dessa åtgärder skulle den nära förestående omläggningen av handeln ha haft en negativ inverkan på unionsindustrins ekonomiska situation, vilket innebär att återhämtningen snabbt skulle kunna vändas.
161
Mot bakgrund av ovanstående kan inte slutsatsen dras att kommissionen gjorde en uppenbart felaktig bedömning när den fastställde i vilken situation unionsindustrin befann sig.
162
För det andra anser sökanden att utvecklingen av skadan på unionsindustrin mellan år 2013 och första halvåret 2018 inte gör det möjligt att dra slutsatsen att det förelåg ett ”hot om allvarlig skada”, särskilt i den mening som avses i WTO:s rättspraxis. Sökanden har dessutom tillagt att de senaste uppgifterna i handlingarna i målet visar att den ytterligare importen inte har haft den effekt som kommissionen har påstått.
163
Kommissionen har bestritt dessa argument.
164
Det räcker att erinra om att i och med att det i punkterna 158–161 ovan har slagits fast att sökandens analys skulle underkännas till förmån för den som kommissionen föreslog, är sökandens argument om hur de framåtblickande inslagen borde beaktas nu irrelevanta.
165
Mot bakgrund av det ovan anförda kan kommissionen inte anses ha gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning när den drog slutsatsen att unionsindustrins situation kunde tyda på ett hot om allvarlig skada.
166
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den femte grundens första del.
– Den femte grundens andra del: Kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning och åsidosatte artiklarna 9.2 och 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder genom att endast grunda sitt konstaterande att det förelåg hot om allvarlig skada på en eventuell omläggning av handeln
167
I den femte grundens andra del har sökanden gjort gällande att eftersom kommissionen endast grundade sina slutsatser på en omläggning av handeln, borde den inte ha konstaterat att det förelåg hot om allvarlig skada i den mening som avses i artikel 9.2 i grundförordningen om skyddsåtgärder.
168
Enligt sökanden har kommissionen inte grundat hotet om allvarlig skada på importnivån vid tidpunkten för antagandet av den angripna förordningen eller på att importen fortsatte på denna nivå, utan snarare på en omotiverad och teoretisk ökning av importen i framtiden på grund av en omläggning av handeln till följd av de amerikanska åtgärder som vidtagits i enlighet med Section 232. Genom att gå till väga på detta sätt likställde kommissionen ett hypotetiskt hot om ökad import med ett hot om allvarlig skada. Därigenom gjorde kommissionen en uppenbart oriktig bedömning och åsidosatte artiklarna 9.2 och 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder. Sökanden har i detta avseende påpekat att denna bedömning bekräftas av WTO:s rättspraxis.
169
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
170
Tribunalen erinrar inledningsvis om att kommissionen, i skäl 90 i den angripna förordningen, drog slutsatsen att unionsindustrin fortfarande befann sig ”under hot om allvarlig skada om den ökande importtrenden fortsatte, med den därav följande prispressen och en lönsamhet som faller under hållbara nivåer”. Sökanden har hävdat att detta uttalande saknar grund och motsägs av uppgifterna i handlingarna i målet, eftersom sökanden inom ramen för den femte grundens första del har visat att det inte framgick av unionsindustrins situation år 2017 och under de två första kvartalen år 2018 att unionsindustrin, när det gäller importen under den perioden, höll på att kollapsa och att en allvarlig skada således klart kunde förutses eller var nära förestående.
171
Eftersom talan ska ogillas såvitt avser den femte grundens första del är den förutsättning för sökandens argument som anförts inom ramen för förevarande grunds andra del felaktig. Den femte grundens andra del ska således endast prövas mot bakgrund av påståendena att de omständigheter som kommissionen har anfört till stöd för en möjlig ökning av importen utgör en uppenbart oriktig bedömning.
172
Det framgår av handlingarna att för att visa att det fanns ett hot om allvarlig skada grundade sig kommissionen inte enbart på konstaterandet av en eventuell omläggning av handeln, utan tog även hänsyn till andra faktorer. I skälen 99 och 100 i den angripna förordningen analyserades nämligen exportens ökningstakt och sannolikheten för en ytterligare ökning av exporten på grundval av en analys av de senaste tillgängliga uppgifterna. Den statistik som presenteras och analyseras i punkterna 5.6.1 och 5.6.2 i den angripna förordningen visar dessutom att den uppåtgående importtrenden fortsatte och att de första tecknen på en omläggning av handeln kunde observerades redan under månaderna efter ikraftträdandet av de åtgärder som antagits av Amerikas förenta stater enligt Section 232.
173
Följaktligen grundade sig kommissionen verkligen på omständigheter som gjorde det möjligt att inte endast konstatera en omläggning av handeln, utan även konstatera sannolikheten för en ökning av den import som normalt var avsedd för den amerikanska marknaden, och som således kunde omdirigeras till unionen.
174
Det går således inte att av den detaljerade bevisning som låg till grund för kommissionens bedömning dra slutsatsen att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning.
175
Även om det antogs att WTO:s avtal om skyddsåtgärder ska beaktas, överensstämmer kommissionens tillvägagångssätt med artikel 4.1 b i nämnda avtal, eftersom styrkandet av en möjlig ökning av importen i förevarande fall inte bygger på rena påståenden, gissningar eller avlägsna möjligheter.
176
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den femte grundens andra del.
– Den femte grundens tredje del: Kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning och åsidosatte artiklarna 9.2 och 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder genom att inte göra en fördjupad faktisk bedömning av konstaterandet att det förelåg ett hot om allvarlig skada
177
Inom ramen för den femte grundens tredje del har sökanden anfört tre argument för att visa att även i det fall där hotet om importökningen skulle kunna utgöra ett allvarligt hot, har inte kommissionen på ett tillfredsställande sätt styrkt, särskilt mot bakgrund av WTO:s rättspraxis, att det föreligger en verklig risk för omläggning av handeln som kan orsaka en allvarlig skada.
178
För det första anser sökanden att kommissionen inte beaktade förekomsten av andra exportmarknader som skulle kunna kompensera en eventuell omläggning av handeln från Förenta staterna. I motsats till vad kommissionen har påstått utgör de överväganden som kommissionen grundar sig på för att styrka motsatsen endast påståenden som saknar bevisvärde.
179
För det andra anser sökanden att det inte framgår av en analys av sifferuppgifterna i handlingarna i målet att den konstaterade omläggningen av handeln kunde hota att orsaka allvarlig skada, eftersom omläggningen var begränsad. Sökanden anser att kommissionens påståenden för att visa motsatsen saknar stöd i de faktiska omständigheterna.
180
För det tredje anser sökanden att kommissionens analys av utvecklingen av importen till unionen och till Förenta staterna under de första månaderna år 2018 gjordes i absoluta tal och denna import skedde inte nödvändigtvis under förhållanden eller villkor som i sig kunde utgöra ett hot om allvarlig skada. Kommissionen lade därför inte fram de faktiska omständigheter med stöd av vilka den kunde dra slutsatsen att ytterligare import skulle medföra en prissänkning och en minskad lönsamhet. Sökanden har tillagt att kommissionen inte förklarade sin slutsats att import i påstått ökade mängder hotade att orsaka allvarlig skada.
181
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
182
För det första, vad gäller att kommissionen inte har undersökt den omständigheten att en omläggning av handeln, oberoende av en eventuell stängning av den amerikanska marknaden, är begränsad och med låg sannolikhet kan orsaka allvarlig skada, erinrar tribunalen om följande. Det framgår av såväl skälen 35 och 67 i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder som av skälen 107 och 173 i den angripna förordningen att denna kritik saknar grund, eftersom kommissionens resonemang med nödvändighet tar hänsyn till andra marknader. Mot bakgrund av vad som angetts i punkterna 172–174 ovan kan tribunalen inte godta kritiken mot kommissionen enligt vilken dessa överväganden endast utgör påståenden som inte stöds av någon bevisning och närmare bestämt enligt vilka det inte finns någon bevisning för att handelsflödena till Förenta staterna – vad gäller produktsortiment och exportländer – motsvarar handelsflödena till unionen.
183
För det andra, när det gäller att en eventuell omläggning av handeln från Förenta staterna var alltför begränsad för att utgöra ett hot att orsaka allvarlig skada, har sökanden bestritt kommissionens beräkningar. Med tillämpning av de principer som det erinras om i punkterna 74 och 75 ovan har det emellertid föga betydelse att en annan bedömning, såsom den som sökanden har föreslagit, kan göras, eftersom unionsdomstolens prövning i förevarande fall är begränsad till att identifiera en uppenbart oriktig bedömning i den analys som ligger till grund för den angripna förordningen. Något sådant fel framgår emellertid inte av handlingarna i målet. I skälen 107 och 179 i den angripna förordningen framgår nämligen att kommissionen har gjort simuleringar med beaktande av olika kriterier och styrkt sin ekonomiska modell med de senaste tillgängliga uppgifterna. Kommissionens tillvägagångssätt möjliggjorde dessutom för den att dra slutsatsen att det förelåg en omläggning av handeln när det gäller volymen under det första halvåret 2018, vilket var tillräckligt för att motivera sin slutsats om ett hot om allvarlig skada.
184
För det tredje, när det gäller att det saknas bevisning till stöd för slutsatsen att ökningen av importen skulle leda till en prissänkning och en minskad lönsamhet på ett sådant sätt att den skulle hota att orsaka allvarlig skada, ska det erinras om att det har slagits fast att kommissionen ska styrka att unionsindustrin befinner sig i en känslig situation (se punkterna 158–161 ovan) och således ska det, mot bakgrund av förevarande situation, bedömas om kommissionen har visat att det förelåg ett hot att orsaka allvarlig skada på grund av importökningen. I detta sammanhang kan kommissionen inte klandras för att ha gjort en uppenbart oriktig bedömning genom att anse att det ytterligare tryck som den konstaterade ökningen av importen utgjorde till följd av att Amerikas förenta stater hade vidtagit åtgärder enligt Section 232, med hänsyn till de mycket små vinsterna under skadeundersökningsperioden, skulle leda till en prissänkning och en minskad lönsamhet, vilket i sin tur skulle hota att orsaka allvarlig skada. Sökandens överväganden avseende förbättringen av lönsamheten ska underkännas av samma skäl som de som angetts ovan i punkterna 158–161, jämförda med punkt 165 ovan.
185
Mot bakgrund av det anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den femte grundens tredje del.
– Den femte grundens fjärde del: Kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning, åsidosatte principen om god förvaltningssed, åsidosatte sin omsorgsplikt och handlade i strid med artikel 5.2 i grundförordningen om skyddsåtgärder genom att inte beakta den positiva utvecklingen av skadeindikatorerna för det första halvåret 2018
186
Genom den femte grundens fjärde del har sökanden gjort gällande att kommissionen har åsidosatt principen om god förvaltningssed, brustit i sin omsorgsplikt och åsidosatt artikel 5.2 i grundförordningen om skyddsåtgärder när den beslutade att inte beakta de skadeindikatorer som Eurofer ingav för första halvåret 2018.
187
Enligt sökanden kan inte något av de skäl som kommissionen har anfört motivera denna underlåtenhet att beakta denna information, eftersom kommissionen lagligen kunde beakta dessa uppdaterade uppgifter, med eller utan kontroll, begära ytterligare upplysningar i förekommande fall och vid behov grunda sig på tillgängliga uppgifter.
188
Sökanden anser dock att dessa indikatorer visar att unionsindustrin har förbättrat sin konkurrenssituation och att de följaktligen utgör faktiska bevis för att det inte föreligger någon risk för allvarlig skada.
189
Sökanden har vidare bestritt kommissionens påstående att även om den hade beaktat skadeindikatorerna under det första halvåret 2018, hade det slutliga konstaterandet varit detsamma. Sökanden har understrukit att den ökade lönsamheten under perioden januari 2018–juni 2018 inte kunde bekräfta kommissionens slutliga konstaterande som grundar sig på antagandet att en ökning av importvolymerna medför en prisnedgång och en minskad lönsamhet.
190
Slutligen anser sökanden att det, i motsats till vad kommissionen har påstått, framgår av rättspraxis att tribunalen i förevarande fall är behörig att kontrollera om kommissionen har agerat i enlighet med principen om god förvaltningssed.
191
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
192
Inledningsvis erinrar tribunalen om att sökanden vid flera tillfällen i sina inlagor har grundat sin analys på uppdaterade skadeindikatorer som Eurofer har tillhandahållit. Frågan om de är relevanta är föremål för den femte grundens fjärde del.
193
Sökandens analys grundar sig dock på lönsamhetsfaktorn. Såsom anges i punkterna 158–161 ovan, jämförda med punkt 165 ovan, ska emellertid betydelsen av denna faktor relativiseras och den kan inte i sig leda till att en uppenbart oriktig bedömning identifieras. Den femte grundens fjärde del är följaktligen verkningslös.
194
Kommissionen angav flera skäl till att den inte beaktade de skadeindikatorer som Eurofer har meddelat för de två första kvartalen år 2018 och dessa visar i vart fall inte att det skett en uppenbart oriktig bedömning trots sökandens bestridanden. Det är i detta avseende kännetecknande att nämnda uppgifter är ofullständiga. Eurofers indikatorer omfattade nämligen inte hela den berörda produkten. Även om sökanden anser att de produktkategorier som omfattas motsvarar den stora majoriteten av den berörda produktens volym och att eftersom avsaknaden av information om andra produktkategorier förmodligen berodde på att association européenne du tube d’acier (ESTA) inte hade lämnat ut dessa uppgifter, hade kommissionen rätt att använda tillgängliga uppgifter i enlighet med artikel 5.6 i grundförordningen om skyddsåtgärder. Det går dock inte att härav utläsa någon skyldighet för kommissionen att göra det. Kommissionen har nämligen rätt att anse att uppgifterna, med hänsyn till att det är ofullständiga, är irrelevanta, utan att det utgör en uppenbart oriktig bedömning eller ett åsidosättande av omsorgsplikten eller principen om god förvaltningssed.
195
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den femte grundens fjärde del. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser någon del av den femte grunden.
Den sjätte grunden: Uppenbart oriktig bedömning och åsidosättande av artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder
196
Sökanden har anfört den sjätte grunden, som består av tre delar, i syfte att styrka att kommissionen åsidosatte artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder genom att inte ange bevisning för att det förelåg ett orsakssamband mellan den konstaterade importökningen och den identifierade risken för allvarlig skada som hotade unionsindustrin.
– Den sjätte grundens första del: Eftersom hotet om allvarlig skada är kopplat till framtida import har kommissionen gjort en uppenbart oriktig bedömning genom att fastställa ett orsakssamband mellan hotet och importökningen, vilket strider mot artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder
197
Inom ramen för den sjätte grundens första del har sökanden gjort gällande att det framgår av den angripna förordningen att kommissionen inte konstaterade att den befintliga importen vid tidpunkten för den angripna förordningen orsakade eller hotade att orsaka allvarlig skada, utan att hotet grundade sig på import som ännu inte hade skett, vilket bland annat strider mot WTO:s rättspraxis.
198
Enligt sökanden har kommissionen således åsidosatt artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder genom att grunda sig på ”en framtida och teoretisk importökning”.
199
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
200
Tribunalen erinrar inledningsvis om att kommissionen grundade sitt konstaterande på en bedömning av befintlig och framtida import. Det framgår nämligen av kommissionens analys att även om hotet om allvarlig skada i det aktuella fallet visserligen utgörs av framtida import, vars potential framgår av den bevisning som angavs i punkterna 172–174 ovan, föreligger hotet på grund av den särskilda situation som unionsindustrin befinner sig i på grund av de importer som konstaterades vid tidpunkten för antagandet av den angripna förordningen.
201
Kommissionens tillvägagångssätt vad gäller tillämpningen av artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder är således förenlig med artikel 9.2 i samma förordning, i vilken det just föreskrivs att vid hot om allvarlig skada ska kommissionen undersöka ökningstakten för exporten till unionen för att fastställa om det klart kan förutses att en viss situation kan komma att utvecklas till faktisk skada.
202
Med andra ord skulle framtida import, utan verkningarna av den befintliga importen, inte behöva vara problematisk. På grund av den befintliga importen framgår det av prognoserna om ökningstakten för exporten till unionen att det finns ett hot om allvarlig skada.
203
Sökanden anser att det följer av artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder att det endast är befintlig import som ska orsaka eller hota att orsaka allvarlig skada.
204
Det antagande som ligger till grund för det argument som sökanden har framfört i denna delgrund bygger således på en felaktig tolkning av arten av det orsakssamband som föreligger mellan den konstaterade importökningen och den identifierade risken för allvarlig skada som hotar unionsindustrin.
205
Mot bakgrund av ovan det anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den sjätte grundens första del.
– Den sjätte grundens andra del: Eftersom det inte finns något orsakssamband har kommissionen gjort en uppenbart oriktig bedömning i strid med artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder
206
I den sjätte grundens andra del har sökanden påstått att kommissionen inte har visat att det föreligger ett orsakssamband och att kommissionen således inte har iakttagit kraven i artikel 16 i grundförordningen om skyddsåtgärder.
207
Sökanden har närmare bestämt hävdat att uppgifterna i handlingarna i målet visar att den befintliga importnivån, som var långt ifrån att hota att orsaka en allvarlig skada, även under den senaste perioden, inte hindrade unionsindustrin från att vara konkurrenskraftig och att göra betryggande vinster. Enligt WTO:s rättspraxis borde kommissionen i en sådan situation ha lämnat tillfredsställande, motiverade eller rimliga förklaringar till att det trots allt framgick av uppgifterna att det fanns ett orsakssamband, vilket kommissionen inte gjorde.
208
Sökanden har vidare bestritt kommissionens påstående att de siffror som tillhandahållits av Eurofer saknar relevans med avseende på lönsamhetskriteriet och understrukit att även om man utgår från de siffror som nämns i den angripna förordningen framgår det att det saknas samband mellan importökningen och en försämring av unionsindustrins situation mellan åren 2013 och 2017.
209
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
210
Tribunalen erinrar om att sökandens argument om avsaknaden av orsakssamband som anförts till stöd för den sjätte grunden vilar i huvudsak på sökandens tolkningar om en ökning av lönsamheten, med stöd av de siffror som Eurofer har lämnat.
211
För det första framgår det inte att lönsamhetskriteriet är avgörande (se punkterna 158–161 ovan, jämförda med punkt 165 ovan), vidare kan inte de sifferuppgifter som Eurofer har ingett beaktas (se punkt 194 ovan), och slutligen har kommissionen styrkt orsakssambandet mellan den befintliga importnivån när det angripna förordningen antogs och hotet om allvarlig skada (se punkterna 200–205 ovan).
212
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den sjätte grundens andra del.
– Den sjätte grundens tredje del: Kommissionen gjorde en felaktig bedömning av den inverkan som tidigare dumpning eller subventioner hade på den skada som orsakats unionsindustrin, vilket innebär att kommissionens bedömning av orsakssambandet utgjorde en uppenbart oriktig bedömning i strid med artikel 16 i grundförordningen
213
I den sjätte grundens tredje del har sökanden gjort gällande att kommissionen inte beaktade den möjliga inverkan av tidigare dumpning och subventionering, vilket medförde att dess konstaterande avseende skadebedömningen var felaktigt. Således är analysen av orsakssambandet behäftad med en uppenbart oriktig bedömning.
214
Sökanden har närmare bestämt påpekat att den omständigheten att kommissionen i den angripna förordningen fann att unionsindustrin befann sig i en svår ekonomisk situation fram till år 2016, förklaras, åtminstone delvis, av en tidigare väsentlig skada som orsakats av tidigare dumpning och subventioner mot vilka handelspolitiska skyddsåtgärder hade vidtagits. Sökanden har understrukit att det saknar betydelse huruvida antidumpnings- och utjämningsåtgärderna har olika syften eller avser specifika produkter jämfört med skyddsåtgärderna.
215
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
216
Tribunalen erinrar om att det framgår av skäl 95 i den angripna förordningen att i samband med bedömningen av unionsindustrins situation bortsåg inte kommissionen från varken förekomsten av den tidigare aktuella dumpningen och subventioneringen, eller effekten av de åtgärder som vidtagits med avseende på dem. Detta beaktande har för övrigt motiverat att kommissionen inte kunde fastställa att det förelåg en allvarlig skada.
217
Kommissionens resonemang är således inte behäftat med någon uppenbart oriktig bedömning vad gäller den inverkan som tidigare dumpning och subventionering haft på dess analys av orsakssambandet mellan importökningen och risken för allvarlig skada.
218
Vidare kan kommissionen inte kritiseras för att inte på ett mer detaljerat sätt ha beaktat dumpning och subventionering, eftersom de, även om de – såsom sökanden har gjort gällande – påstås beröra en betydande del av den berörda produkten, endast avsåg vissa produktkategorier med ursprung i vissa länder.
219
Att ha beaktat dem på det sätt som beskrivs i punkt 216 ovan är därför tillräckligt för att utesluta att det föreligger en uppenbart oriktig bedömning.
220
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den sjätte grundens tredje del och därmed inte såvitt avser någon del av den sjätte grunden.
Den sjunde grunden: Åsidosättande av artiklarna 16 och 5.1 i grundförordningen om skyddsåtgärder
221
Sökanden har som sjunde grund gjort gällande att det inte finns någon rättslig grund i grundförordningen om skyddsåtgärder för att kommissionen på eget initiativ inleder en skyddsåtgärdsundersökning. Att inleda en sådan undersökning är endast motiverat om underrättelsen (och i slutändan en begäran) har erhållits från en medlemsstat.
222
Sökanden har närmare bestämt åberopat artikel 5.1 i grundförordningen om skyddsåtgärder, som ingår i kapitel III, till vilket artikel 16 i nämnda förordning hänvisar, mot bakgrund av skälen 7 och 8 i samma förordning, för att hävda att endast medlemsstaterna kan ta initiativ till att inleda en skyddsåtgärdsundersökning. Sökanden har dels understrukit att det i tillkännagivandet om inledande av skyddsåtgärdsundersökningen uttryckligen anges att den inleddes på kommissionens eget initiativ, dels påpekat att undersökningen, mot bakgrund av olika uppgifter i handlingarna i målet, har inletts på grundval av information som aldrig har fastställts härröra från en medlemsstat.
223
Slutligen har sökanden tillagt att kommissionen inte kunde inleda undersökningen enbart på grundval av den information som erhållits inom ramen för övervakningsåtgärderna, eftersom dessa åtgärder endast omfattade importen under perioden 2015–2017, med undantag för perioden 2013–2014, och utan information om unionsindustrins skadesituation. Dessutom har sökanden understrukit att oavsett vilken befogenhet som kommissionen faktiskt tilldelats enligt grundförordningen om skyddsåtgärder finns det inte någon bestämmelse som gör det möjligt för kommissionen att inleda undersökningar ex officio.
224
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
225
Tribunalen erinrar för det första om att i motsats till vad sökanden har påstått framgår det inte av artikel 5.1 i grundförordningen om skyddsåtgärder, mot bakgrund av skälen 7 och 8 i samma förordning, att medlemsstaterna har en exklusiv befogenhet att inleda en skyddsåtgärdsundersökning.
226
I skäl 7 i grundförordningen om skyddsåtgärder föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna bör underrätta kommissionen om varje fara som kan uppstå på grund av importens utveckling och som kan göra det nödvändigt att införa unionsövervakning eller att vidta skyddsåtgärder”.
227
Detta skäl rör inte kommissionens befogenhet att inleda en undersökning, utan medlemsstaternas informationsskyldighet för att göra det möjligt för kommissionen att fullgöra de skyldigheter som Europaparlamentet och Europeiska unionens råd har ålagt kommissionen, i syfte att skydda unionens intressen inom ramen för den gemensamma handelspolitiken, såväl när det gäller att införa övervakning av import av en produkt från ett tredjeland i enlighet med kapitel IV i grundförordningen om skyddsåtgärder, som att införa skyddsåtgärder av en produkt som importeras till unionen i enlighet med kapitel V i samma förordning.
228
Det framgår dock inte av ordalydelsen i nämnda skäl att det föreligger en exklusivitet när det gäller källan till den information som gör det möjligt för kommissionen att fullgöra sina skyldigheter.
229
I skäl 8 i grundförordningen om skyddsåtgärder anges vidare att ”[i] sådana fall bör kommissionen undersöka villkoren för och utvecklingen av importen, de ekonomiska och handelsmässiga förhållandena samt de åtgärder som eventuellt kan behöva vidtas”.
230
Detta skäl gäller inte kommissionens befogenhet att inleda en undersökning, utan syftar till att ålägga kommissionen en undersökningsplikt i en särskild situation, nämligen när den erhåller den typ av information som nämns i skäl 7 i grundförordningen om skyddsåtgärder.
231
Även om det framgår av ordalydelsen i skäl 8 i grundförordningen om skyddsåtgärder att det finns en sådan plikt som är begränsad till ett särskilt fall, innebär förevarande skäl inte att möjligheten för kommissionen att göra en sådan undersökning i andra fall är begränsad eller inte föreligger.
232
I artikel 5.1 i grundförordningen om skyddsåtgärder anges bland annat att ”[o]m kommissionen finner det uppenbart att det finns tillräckliga bevis för att motivera en undersökning, ska den inom en månad efter dagen för mottagandet av underrättelsen från medlemsstaten inleda en undersökning och offentliggöra ett meddelande om detta i Europeiska unionens officiella tidning”.
233
Bestämmelsen garanterar en medlemsstat som har skickat en underrättelse till kommissionen att kommissionen kommer att uttala sig om vilka konsekvenser som ska dras vad gäller huruvida en eventuell undersökning ska inledas. Den föreskrivna fristen avser således per definition den situation i vilken kommissionen befinner sig när den åläggs den undersökningsplikt som är aktuell i skäl 8 i grundförordningen om skyddsåtgärder.
234
Såsom anges i punkterna 228 och 231 ovan utesluter denna situation dock inte andra situationer, eftersom kommissionen annars skulle hindras från att fullgöra sina skyldigheter.
235
Detta är åtminstone fallet när det, såsom i förevarande fall, har vidtagits övervakningsåtgärder.
236
Kommissionen får besluta att tillämpa sådana åtgärder i enlighet med artikel 10 i förordningen om grundläggande skyddsåtgärder utan föregående undersökning, eftersom kravet i artikel 4.1 i samma förordning inte är tillämpligt i denna situation.
237
Genomförandeförordning 2016/670 antogs således bland annat på grundval av artikel 10 i grundförordningen om skyddsåtgärder.
238
Enligt skäl 12 i genomförandeförordning 2016/670 var det mål som eftersträvades med att införa övervakning i förväg emellertid att få fram de mycket detaljerade statistiska uppgifter som behövdes för en snabb analys av importutvecklingen från alla tredjeländer.
239
Såsom framgår av tillkännagivandet om inledande av skyddsåtgärdsundersökningen ansåg kommissionen, särskilt mot bakgrund av den information som erhållits enligt övervakningssystemet, att det fanns tillräckligt med bevisning för att importens utveckling kunde göra det nödvändigt att använda skyddsåtgärder.
240
Enligt artikel 15.1 i grundförordningen om skyddsåtgärder får kommissionen för att skydda unionens intressen bland annat på eget initiativ införa sådana åtgärder när de materiella villkoren är uppfyllda.
241
Enligt artikel 4.1 i grundförordningen om skyddsåtgärder får emellertid inte skyddsåtgärder införas utan att dessförinnan inleda en undersökning, med undantag för de brådskande fall som avses i artikel 7 i samma förordning.
242
Kommissionen beslutade följaktligen att på eget initiativ inleda en sådan undersökning avseende import av stålprodukter.
243
Det framgår av det ovan anförda att om initiativet att inleda en skyddsåtgärdsundersökning, såsom sökanden har påstått, endast tillkom medlemsstaterna, skulle inte endast kommissionens rätt att initiera en underökning enligt artikel 15.1 i grundförordningen om skyddsåtgärder vara begränsad i sina verkningar, utan framför allt skulle det påverka själva syftet med övervakningsmekanismen.
244
Den tolkning som sökanden förespråkar, enligt vilken en undersökning inleds beroende på om en medlemsstat har vänt sig till kommissionen, innebär nämligen att det väsentliga intresset av att studera de uppgifter som samlats in enligt denna mekanism skulle gå förlorat.
245
Sökandens tolkning av befogenheten att ta initiativ till att inleda en undersökning, i den mening som avses i artikel 5.1 i grundförordningen, är följaktligen oförenlig med strukturen i det system som föreskrivs i denna förordning.
246
Det kan även tilläggas att sökandens tolkning av artikel 5.1 i grundförordningen om skyddsåtgärder förefaller vara inkonsekvent med avseende på andra bestämmelser i samma förordning.
247
Artikel 7 i grundförordningen om skyddsåtgärder gör det således möjligt för kommissionen att bland annat vidta provisoriska skyddsåtgärder i brådskande fall. Enligt artikel 4.1 i samma förordning är genomförandet av denna befogenhet undantaget från kravet att en undersökning ska ha genomförts innan åtgärderna införs. Undersökningsåtgärder är dock inte uteslutna. I artikel 7.3 i grundförordningen om skyddsåtgärder preciseras nämligen att kommissionen genast ska vidta de undersökningsåtgärder som fortfarande är nödvändiga. För att en sådan undersökning ska kunna inledas krävs dock inte att en medlemsstat i förväg har vänt sig till kommissionen. Det skulle nämligen vara ologiskt att uppställa ett sådant villkor när det har fastställts att det finns tillräckligt med bevisning för att en ökad import hade orsakat eller hotat att orsaka allvarlig skada i enlighet med artikel 7.1 b i grundförordningen om skyddsåtgärder. Samma resonemang förklarar varför kommissionen har möjlighet att inleda en undersökning utan att en medlemsstat först har vänt sig till kommissionen, när övervakningsåtgärder redan är i kraft och ger tillräckliga bevis för att importutvecklingen skulle kunna göra det nödvändigt att använda sig av skyddsåtgärder.
248
På samma sätt är kommissionen inte heller bunden av någon som helst skyldighet att vända sig till en medlemsstat innan den utövar sin befogenhet dels enligt artikel 15.1 i grundförordningen om skyddsåtgärder, som ger kommissionen befogenhet att vidta skyddsåtgärder, dels enligt artikel 20 i samma förordning, som ger kommissionen rätt att studera de gällande skyddsåtgärdernas effekter och att ändra villkoren för dem eller upphäva dem. Samtliga dessa åtgärder, som kommissionen kan vidta på eget initiativ, följer en logik enligt vilken kommissionen, innan den utövar sina befogenheter, förfogar över bevis för huruvida det föreligger en problematisk situation för unionens producenter, varvid det saknar betydelse var dessa uppgifter har sitt ursprung.
249
Av dessa bestämmelser följer således ett sammanhängande system som inrättar en övergripande logik som ger kommissionen möjlighet att agera på eget initiativ när den förfogar över tillräckliga bevis för att motivera sitt agerande.
250
Artikel 5.1 i grundförordningen om skyddsåtgärder ska således tolkas mot bakgrund av denna logik. Tribunalen drar slutsatsen att kommissionens möjlighet att agera på eget initiativ erkänns inom ramen för inledandet av undersökningar enligt samma artikel.
251
Dessutom finns det inte några faktiska omständigheter som styrker sökandens ståndpunkt. Det är nämligen ostridigt att medlemsstaterna inte har framfört några invändningar mot denna undersökning och de har till och med samarbetat med kommissionen inom denna ram, i enlighet med artikel 5.1 i grundförordningen om skyddsåtgärder.
252
Sökandens argument, som grundar sig på att det skulle finnas en exklusivitet när det gäller källan till informationen och som begränsar undersökningens omfattning, saknar för det andra stöd i de relevanta bestämmelserna. Det finns nämligen inget textuellt argument som ålägger kommissionen att bortse från den information som den har kunnat skaffa sig utöver den information som erhållits genom medlemsstaternas myndigheter med tillämpning av övervakningsåtgärderna.
253
Såsom kommissionen har påpekat har sökanden i vart fall förväxlat de uppgifter som ledde till att undersökningen inleddes (det vill säga den fortsatta ökningen av importen av stålprodukter) med de uppgifter som är hänförliga till den period som kommissionen undersökte för att dra sina slutsatser.
254
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den sjunde grunden.
Den åttonde grunden: Åsidosättande av rätten till en rättvis rättegång
255
Inom ramen för den åttonde grunden har sökanden gjort gällande att genom att inte lämna ut vissa uppgifter under skyddsåtgärdsundersökningen har kommissionen åsidosatt sökandens rätt till en rättvis rättegång, som utgör en del av rätten till försvar.
256
Efter att ha erinrat om den särskilda betydelse som iakttagandet av de processrättsliga skyddsregler som rätten till en rättvis rättegång har i fråga om handelspolitiska skyddsåtgärder – ett område på vilket unionsinstitutionerna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning – har sökanden framfört följande synpunkter. Genom att kommissionen inte lämnade ut de statistiska uppgifterna för den senaste perioden, som den förfogade över, hindrade den de berörda parterna, bland annat sökanden, från att yttra sig över väsentlig information som särskilt låg till grund för att konstatera en importökning. Vidare anser sökanden att genom att avsevärt försena spridningen av den information som lämnats av Eurofer, har kommissionen berövat de berörda parterna, däribland sökanden, möjligheten att kommentera och lämna synpunkter på den uppdaterade skada som en stor del av unionen har lidit. Sökanden anser härvid att det saknar betydelse att kommissionen inte har använt dessa uppgifter, eftersom sökandens argument grundar sig på den informationsnivå som kommissionen hade kunnat ha tillgång till för att bilda sig en uppfattning.
257
Sökanden har till att börja med tillagt att kommissionen, i motsats till vad den påstått, var skyldig att under det administrativa förfarandet möjliggöra för sökanden att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter på huruvida fakta och de påstådda omständigheterna var riktiga och relevanta och sina synpunkter om den bevisning som anförts till stöd för påståendet att det förelåg en importökning och ett hot om allvarlig skada. Dessutom underlät kommissionen att uppdatera ärenden i tid. Därefter har sökanden hävdat att det inte möjliggjordes för sökanden att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter vad gäller dels information om användningen av importstatistik för den senaste perioden, dels de uppdaterade skadeindikatorerna från Eurofer.
258
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
259
Tribunalen erinrar för det första om att det framgår av sökandes inlagor att även om dess argument gällande informationen om användningen av importstatistik för den senaste perioden från början grundade sig på en påstådd rättsstridighet på grund av att förevarande information inte hade lämnats ut, ansåg sökanden därefter att rättsstridigheten bestod i att sökanden inte gavs möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter. Det är således inte längre fråga om att handlingarna inte lämnades ut, utan om att utlämnandet skett för sent. Följaktligen överensstämmer sökandens argument avseende denna information i huvudsak med den invändning som framställts mot tillgängliggörandet av information om Eurofers uppdaterade skadeindikatorer.
260
Kommissionens invändning att den åttonde grunden är verkningslös på grund av att rätten till en rättvis rättegång inte är tillämplig i det aktuella fallet, ska för det andra underkännas. Såsom kommissionen har medgett i dupliken framgår det nämligen av skriftväxlingen under det skriftliga förfarandet att sökanden genom denna grund i själva verket har gjort gällande att rätten till försvar har åsidosatts på grund av att sökanden inte gavs tillfälle att yttra sig över viss information under det administrativa förfarandet.
261
De villkor som reglerar de berörda parternas rätt att lämna synpunkter, att få tillgång till vissa uppgifter och att yttra sig föreskrivs i artikel 5.1 b och c i grundförordningen om skyddsåtgärder och i artikel 5.4 och 5.5 i samma förordning.
262
Även om det är riktigt, såsom kommissionen har understrukit, att sökanden inte uttryckligen angav vilken bestämmelse kommissionen ska ha åsidosatt, ska det likväl medges att för att de rättigheter som avses i punkt 261 ovan ska kunna utövas är kommissionen skyldig att i tid ge parterna tillgång till de uppgifter som lämnats inom ramen för undersökningen, med förbehåll för vissa undantag.
263
I detta sammanhang ska tribunalen pröva sökandens påståenden att information om användningen av importstatistik för den senaste perioden och information om de uppdaterade skadeindikatorerna hade överlämnats för sent, mot bakgrund av kommissionens iakttagande av sin skyldighet att i tid tillhandahålla parterna de uppgifter som ingetts till kommissionen i samband med undersökningen.
264
Det räcker i detta hänseende att erinra om att sökanden fick tillgång till de skadeindikatorer som Eurofer hade tillhandahållit den 21 december 2018 och till den statistiska informationen för den senaste perioden den 4 januari 2019. Den angripna förordningen antogs emellertid den 31 januari 2019.
265
Även om sökanden inte förfogade över någon längre tid, kompletterade för det första förevarande information endast annan information som sökanden hade kommenterat under hela förfarandet. För det andra utgjorde skyddsåtgärderna brådskande åtgärder, vars antagande inte kan skjutas upp på obestämd tid.
266
Tribunalen finner följaktligen att sökanden gavs möjlighet att i tid yttra sig och att kommissionen inte har åsidosatt sin skyldighet att i tid ge parterna tillgång till de uppgifter som har ingetts till kommissionen under undersökningen.
267
Rätten till försvar har således inte åsidosatts.
268
Mot bakgrund av det ovan anförda, och utan att det är nödvändigt att pröva kommissionens invändning att den åttonde grunden är verkningslös på grund av att de uppdaterade skadeindikatorerna inte användes för det första och det andra kvartalet år 2018, kan talan inte vinna bifall såvitt avser den åttonde grunden.
Rättegångskostnader
269
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
270
Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen),
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO ska ersätta rättegångskostnaderna.
Kanninen
Jaeger
Porchia
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 18 maj 2022.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.