62016TJ0682
RETTENS DOM (Tredje Afdeling)
26. september 2018 (
*1
)
»EGFL – arealstøtte – procedure for suspensionen af månedlige betalinger til en medlemsstat – artikel 41, stk. 2, litra b), i forordning (EU) nr. 1306/2013 – nøglekomponenter i det nationale kontrolsystem – konstaterede mangler – handlingsplan med klare udviklingsindikatorer udarbejdet i samråd med Kommissionen – proportionalitet«
I sag T-682/16,
Den Franske Republik ved F. Alabrune, D. Colas, D. Segoin, A.-L. Desjonquères og S. Horrenberger, som befuldmægtigede,
sagsøger,
støttet af:
Den Portugisiske Republik ved L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, P. Estêvão og J. Saraiva de Almeida, som befuldmægtigede,
intervenient,
mod
Europa-Kommissionen ved A. Lewis og D. Triantafyllou, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2016) 4287 final af 12. juli 2016, hvorved de månedlige betalinger til Den Franske Republik fra Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) blev suspenderet,
har
RETTEN (Tredje Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, S. Frimodt Nielsen (refererende dommer), og dommerne V. Kreuschitz og N. Półtorak,
justitssekretær: E. Coulon,
afsagt følgende
Dom
Retsforskrifter og tvistens baggrund
De omtvistede bestemmelser
1
Artikel 41 med overskriften »Nedsættelse og suspension af månedlige og mellemliggende betalinger« i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549, berigtiget i EUT 2016, L 130, s. 13) bestemmer:
»2.   Kommissionen kan vedtage gennemførelsesretsakter, der nedsætter eller suspenderer de månedlige eller mellemliggende betalinger til en medlemsstat, hvis en eller flere nøglekomponenter i det pågældende nationale kontrolsystem ikke findes eller ikke fungerer på grund af de konstaterede manglers alvorlige eller vedvarende karakter, eller der er lignende alvorlige mangler i systemet for inddrivelse af uretmæssige betalinger, og hvis én af følgende betingelser er opfyldt:
[…]
b)
Kommissionen konkluderer, at den pågældende medlemsstat ikke er i stand til i umiddelbar fremtid at gennemføre de nødvendige afhjælpende foranstaltninger i overensstemmelse med en handlingsplan med klare udviklingsindikatorer, der skal udarbejdes i samråd med Kommissionen.
Nedsættelsen eller suspensionen anvendes på de relevante udgifter, der er afholdt af betalingsorganet, hvis manglerne har eksisteret i en periode, som fastsættes ved de i dette stykke omhandlede gennemførelsesretsakter, og som ikke må overstige tolv måneder […]
De i dette afsnit omhandlede gennemførelsesretsakter vedtages efter rådgivningsproceduren i artikel 116, stk. 2.
Før Kommissionen vedtager de i dette stykke omhandlede gennemførelsesretsakter, underretter den den berørte medlemsstat om, at den har til hensigt at gøre det, og anmoder medlemsstaten om at reagere inden for en periode, som ikke må være under 30 dage.
Gennemførelsesretsakter, der fastsætter de i artikel 18, stk. 3, omhandlede månedlige betalinger eller de i artikel 36 omhandlede mellemliggende betalinger, skal tage hensyn til de gennemførelsesretsakter, der vedtages i medfør af dette stykke.«
2
Artikel 41, stk. 3, i forordning nr. 1306/2013 har følgende ordlyd:
»Nedsættelser og suspensioner ifølge denne artikel anvendes i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og berører ikke anvendelsen af artikel 51 [om regnskabsafslutning] og 52 [om efterprøvende regnskabsafslutning].«
Udarbejdelse og godkendelse af handlingsplanen
3
Ved skrivelse af 14. maj 2013 meddelte Europa-Kommissionen de franske myndigheder, at flere revisioner, som Kommissionens tjenestegrene havde gennemført, havde påvist tilbagevendende problemer med den arealstøtte, der var tildelt inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik (FLP). Disse problemer vedrørte bl.a. det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (herefter »IFKS«), markidentifikationssystemet (herefter »LPIS«), som også benævnes »det grafiske parcelregister« (herefter »GPR«), den administrative krydskontrol og kontrol på stedet. Kommissionen anmodede derfor de franske myndigheder om at fremsætte en »handlingsplan, der indeholder en beskrivelse af de foranstaltninger, der er nødvendige for at afhjælpe de konstaterede svagheder«.
4
Efter en længere skriftveksling med Kommissionen fremsatte de franske myndigheder ved skrivelse af 13. november 2013 deres handlingsplan. Ved skrivelse af 28. november 2013 meddelte Kommissionen, at denne handlingsplan kunne »anses for endelig« (herefter »handlingsplanen«), idet den samtidig anførte, at »de foreslåede handlinger på området for arealstøtte […] desuden kunne suppleres [og] præciseres i forbindelse med gennemførelsen«.
5
Den første af handlingsplanens fire dele vedrørte arealstøtte. Denne del omfattede for det første forskellige handlinger, der havde til formål at ajourføre LPIS, for det andet handlinger, der vedrørte kontrol på stedet, og for det tredje handlinger, der vedrørte betalinger og sanktioner. Hvad angår ajourføringen af LPIS havde de planlagte handlinger i det væsentlige til formål at analysere fotoelementerne i den database, der benævnes BD TOPO (herefter »databasen BD TOPO«), hvori forskellige landskabselementer, såsom skove, vandløb eller bygninger, var digitaliseret. Dette systematiske analysearbejde skulle gøre det muligt at foretage en ny beregning af de støtteberettigede arealer, som lå til grund for udbetalingerne. Handlingsplanens tre andre dele, der ikke er genstand for den foreliggende sag, vedrørte støttens krydsoverensstemmelse, betalingsrettigheder og dyrepræmier.
Overvågning, anmodning om revision og nye bestemmelser for handlingsplanen
6
Handlingsplanen indeholdt en overvågningsmekanisme, i henhold til hvilken flere skriftvekslinger fandt sted mellem de franske myndigheder og Kommissionen. Det fremgik således af handlingsplanen, at de franske myndigheder skulle fremsende statusrapporter om handlingsplanens gennemførelse. I 2014 blev sådanne rapporter fremsendt den 4. februar, den 4. april, den 2. juli og den 14. oktober.
7
Ved skrivelse af 22. december 2014 konkluderede Kommissionen efter en revision, der blev foretaget i november 2014 med henblik på at vurdere de fremskridt, der var gjort med hensyn til handlingsplanen, at databasen BD TOPO var alt for gammel og ikke egnet til at sikre en ajourføring af LPIS, og at det af denne grund ikke kunne bekræftes, at handlingsplanen var en succes. Kommissionen bemærkede imidlertid, at den havde noteret sig, at de franske myndigheder havde anlagt en anden tilgang, der delvist ville løse de konstaterede problemer. Kommissionen var således af den opfattelse, at det for at undgå en eventuel suspension eller nedsættelse af betalingerne i henhold til artikel 41, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1306/2013, »[var] et krav, at der [blev] udarbejdet en revideret handlingsplan«, og at det »[ville være] uomgængeligt nødvendigt at afhjælpe disse mangler før gennemførelsen af produktionsåret 2015 (april 2015)«.
8
Ved skrivelse af 23. december 2014 underrettede de franske myndigheder Kommissionen om »de forventede elementer, der vedrørte gennemførelsen af handlingsplanen […] i 2014 og fortsættelsen heraf i 2015«. Disse elementer blev suppleret af den femte statusrapport, som de franske myndigheder sendte til Kommissionen den 30. januar 2015.
9
Ved skrivelse af 17. februar 2015 henviste Kommissionen bl.a. til, at der var behov for en præcisering af flere aspekter ved gennemførelsen af den handlingsplan, som de franske myndigheder havde redegjort for i den følgeskrivelse, som var bilagt den femte statusrapport af 30. januar 2015. Ved skrivelse af 25. februar 2015 meddelte Kommissionen de franske myndigheder en række oplysninger om resultaterne af en undersøgelse vedrørende ansøgningsårene 2013 og 2014, hvoraf fremgik, at »det kontrolsystem, der er indført i Frankrig, ikke fungerer som følge af mangler ved LPIS […], problemer med definitionen af støtteberettigede arealer, med manglende effektiv kontrol på stedet, med den måde, hvorpå støtten blev beregnet, og med de sanktioner, der blev pålagt i tilfælde af manglende tilbagesøgning med tilbagevirkende kraft«. Kommissionen gennemførte efterfølgende fra den 11. til den13. marts 2015 et besøg i Frankrig, og de franske myndigheder foretog en ajourføring af handlingsplanen. De franske myndigheder fremsendte den 30. marts 2015 supplerende oplysninger til Kommissionen.
Gennemførelse af proceduren for suspension af betalinger
10
Ved skrivelse af 13. april 2015 tilsendte Kommissionen de franske myndigheder en meddelelse i henhold til artikel 41, stk. 2, fjerde afsnit, i forordning nr. 1306/2013 (herefter »meddelelsen af 13. april 2015«).
11
I den første del henviste Kommissionen til de forskellige elementer, der vedrørte handlingsplanen og revisionen heraf.
12
For det første anførte Kommissionen, at handlingsplanen konkret havde til formål at ajourføre LPIS, således at det maksimalt støtteberettigede areal for hver enkelt referenceparcel blev fastlagt i henhold til de relevante retsforskrifter under hensyn til bl.a. de nyeste luftfotos, resultaterne af kontrollen på stedet og de ikke-støtteberettigede elementer, der var indeholdt i de eksisterende databaser.
13
For det andet redegjorde Kommissionen for grundene til, at den efter den revision, der blev gennemført i november 2014, var af den opfattelse, at de fastsatte milepæle ikke var overholdt, at der var mangler ved kvaliteten af arbejdet og problemer med de arealer, for hvilke der var foretaget betaling i form af enkeltbetaling, og den havde derfor i sin skrivelse af 22. december 2014 krævet, at de franske myndigheder skulle udfærdige en »revideret handlingsplan«.
14
For det tredje anførte Kommissionen i denne forbindelse, at »den reviderede handlingsplan, som Frankrig havde fremlagt [ved skrivelse af 23.] december 2014«, indeholdt elementer, der vedrørte billedanalysen i henhold til de bestemmelser, der sikrer arealernes støtteberettigelse og deres overensstemmelse med lovgivningen, elementer, der vedrørte anvendelsen af en pro rata-ordning som omhandlet i artikel 10 i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til forordning nr. 1306/2013 for så vidt angår IFKS, betingelserne for afslag eller tilbagetrækning af betalinger og administrative sanktioner vedrørende direkte betalinger, støtte til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse (EUT 2014, L 181, s. 48) (herefter »pro rata-ordningen«), elementer, der vedrørte visse permanente græsarealers støtteberettigelse som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra h), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af FLP og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT 2013, L 347, s. 608), i henhold til etableret lokal praksis (herefter »visse permanente græsarealers støtteberettigelse i henhold til etableret lokal praksis«) og elementer, der vedrørte »den grafiske anmeldelse af landbrugsparceller siden 2015«. Kommissionen bemærkede imidlertid, at de franske myndigheder ved skrivelse af 20. januar 2015 for så vidt angik gennemførelsen af den reviderede handlingsplan havde redegjort for de vanskeligheder, der var opstået i forbindelse med forvaltningen af ansøgningerne om støtte for 2015, og som var blevet drøftet i forbindelse med et besøg i Frankrig i marts 2015.
15
I den anden del gjorde Kommissionen status over handlingsplanen, i hvilken forbindelse den bl.a. henviste til den måde, hvorpå de franske myndigheder anvendte pro rata-ordningen, og de risici, der efter Kommissionens opfattelse fortsat var forbundet med at fastlægge visse arealers støtteberettigelse i henhold til etableret lokal praksis. Sammenfattende konkluderede Kommissionen på dette punkt, at den var af den opfattelse, at »den manglende overholdelse af handlingsplanen […] som følge af, at de arealer, der var opregnet i GPR, ikke alle ha[vde] et maksimalt støtteberettiget areal, der var fastlagt i henhold til de EU-retlige bestemmelser«.
16
I den tredje del henviste Kommissionen desuden til de nærmere bestemmelser for forvaltningen af ansøgningerne om støtte for 2015, som de franske myndigheder i øvrigt havde redegjort for.
17
Henset til disse betragtninger anførte Kommissionen, at »den samlede virkning af de svagheder, der kendetegnede den [umiddelbare] indholdsmæssige kvalitet af forvaltnings- og kontrolsystemet og de fravigelser fra reglerne om indgivelse af ansøgninger om støtte, som Frankrig ha[vde] til hensigt at anvende på ansøgningerne for 2015«, »ikke tilvejebr[agte] den rimelige sikkerhed, der var nødvendig for at sikre en hensigtsmæssig forvaltning af støtten og dermed udgifternes lovlighed og regelmæssighed«, og »bestyrke[de Kommissionens] tvivl med hensyn til muligheden for at gennemføre korrekte betalinger inden for de frister, som de franske myndigheder [havde] fastsat«. Kommissionen havde derfor til hensigt at foretage en suspension eller en nedsættelse af betalingsordrene med 5%, såfremt de franske myndigheder ikke inden den 16. oktober 2015 havde afhjulpet de identificerede usikkerheder med hensyn til statusopgørelsen over handlingsplanen og de nærmere bestemmelser for forvaltningen af ansøgningerne om støtte for 2015.
18
De franske myndigheder besvarede meddelelsen af 13. april 2015 ved at foretage en ny ajourføring af handlingsplanen den 24. april 2015 med overskriften »Handlingsplan […] – Tidsplan for FLP-produktionsåret 2015« og ved en skrivelse af 7. maj 2015, der vedrørte »opfølgning på handlingsplanen […]«, som gentog deres standpunkt.
19
Der foregik derefter flere udvekslinger mellem Kommissionen og de franske myndigheder, nemlig i form af et bilateralt møde, der blev afholdt den 10. juni 2015, en foreløbig statusrapport, der blev indleveret til Kommissionen den 13. juli 2015, den sjette etapeplan, der blev fremsendt den 9. oktober 2015, og et besøg, som Kommissionens tjenestegrene gennemførte i Frankrig den 1. december 2015.
20
Ved skrivelse af 22. december 2015 fremsatte Kommissionen supplerende bemærkninger i forbindelse med proceduren for suspension af betalinger. Kommissionen erindrede om, at statusrapporterne ikke var blevet fremsendt til den inden for fristerne, og at den havde bemærkninger til anvendelsen af pro rata-ordningen og fastlæggelsen af visse permanente græsarealers støtteberettigelse i henhold til etableret lokal praksis og kontrollen på stedet.
21
Ved skrivelse af 13. januar 2016 svarede de franske myndigheder på disse supplerende bemærkninger. De foretog først en sammenfatning af samtlige de elementer, der var fremsendt til Kommissionen. De gav derefter en detaljeret redegørelse for de elementer, der fremgik af handlingsplanen, idet de bemærkede, at disse handlinger i overensstemmelse med handlingsplanen, således som denne plan var blevet godkendt i november 2013, ville blive afsluttet i 2016. Kommissionen kunne derfor i 2015 ikke henvise til den omstændighed, at handlingsplanen ikke var blevet gennemført med henblik på at vedtage en foranstaltning i form af suspension af betalingerne. De franske myndigheder henviste endvidere til de nye bestemmelser om fotoanalyse, der var indført i 2015. Endelig besvarede de franske myndigheder Kommissionens forskellige bemærkninger om anvendelsen af pro rata-ordningen, om visse permanente græsarealers støtteberettigelse i henhold til etableret lokal praksis og om den kritik, der var blevet fremsat vedrørende gennemførelsen af kontrollen på stedet. De franske myndigheder anførte som konklusion, at de fuldt ud havde opfyldt eller fuldt ud ville opfylde de forpligtelser, der fremgik at den handlingsplan, der var blevet godkendt i november 2013.
22
Efter disse udvekslinger blev der den 28. januar, den 26. februar, den 4. og den 29. april 2016 fremsendt statusrapporter til Kommissionen. Det blev i øvrigt planlagt at afholde et nyt besøg i Frankrig fra den 11. til den 15. april 2016.
23
Ved skrivelse af 20. maj 2016 fremsendte Kommissionen en supplerende meddelelse i henhold til artikel 41, stk. 2, fjerde afsnit, i forordning nr. 1306/2013 (herefter »den supplerende meddelelse af 20. maj 2016«). Kommissionen henviste i denne meddelelse til behovet for at undersøge kvaliteten af kontrollen på stedet og den korrekte tildeling af betalingsrettigheder. Kommissionen henviste endvidere til »mangler vedrørende kvaliteten af de hurtige besigtigelser« og anførte, at der bestod »et problem med foreneligheden med definitionen af »permanente græsarealer« i henhold til etableret lokal praksis« og »problemer, der vedrørte indførelsen af en [pro rata-ordning]«. Kommissionen meddelte på denne baggrund de franske myndigheder, at den havde til hensigt at foretage suspension eller nedsættelse af betalingsordrene med 3%.
24
Ved skrivelse af 16. juni 2016 besvarede de franske myndigheder den supplerende meddelelse af 20. maj 2016. De anførte, at de efter deres opfattelse havde gennemført handlingsplanen i overensstemmelse med deres forpligtelser, og at de foretagne konstateringer, der vedrørte de nye bestemmelser for forvaltningen af græsarealer, som var blevet gennemført i forbindelse med reformen af FLP, var baseret på en ubegrundet vurdering.
25
Den 12. juli 2016 traf Kommissionen gennemførelsesafgørelsen, hvorved den suspenderede de månedlige betalinger til Den Franske Republik fra Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) (herefter »den anfægtede afgørelse«). Med denne afgørelse besluttede Kommissionen at suspendere de månedlige betalinger til Den Franske Republik, der var foretaget i henhold til artikel 18 i forordning nr. 1306/2013, med det beløb, der fremkom ved at anvende en suspensionssats på 3% på de månedlige betalinger, der vedrørte arealstøtten for 2015, og at suspensionerne fandt anvendelse på de månedlige betalinger, der skulle foretages til Den Franske Republik i henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, til dækning af de månedlige udgifter, der ville blive afholdt af betalingsorganet Agence de services et de paiement i perioden fra juli 2016 til og med juni 2017. Denne afgørelse blev meddelt de franske myndigheder den 13. juli 2016.
Retsforhandlinger og parternes påstande
26
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 23. september 2016 har Den Franske Republik anlagt nærværende sag.
27
Den 22. december 2016 har Kommissionen indleveret svarskrift. Replikken og duplikken er blevet indleveret inden for de fastsatte frister.
28
Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 7. december 2016 har Den Portugisiske Republik fremsat anmodning om at måtte intervenere i den foreliggende sag til støtte for Den Franske Republiks påstande. Ved afgørelse af 12. januar 2017 har formanden for Rettens Tredje Afdeling givet tilladelse til denne intervention. Den Portugisiske Republik har indgivet et skriftligt indlæg, og sagens parter har indgivet skriftlige bemærkninger hertil inden for de fastsatte frister.
29
Ved en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, som blev vedtaget den 26. januar 2018 i medfør af artikel 89, stk. 3, i Rettens procesreglement, blev parterne anmodet om at besvare en række spørgsmål. Parterne har efterkommet denne anmodning inden for den fastsatte frist.
30
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Afdeling) under henvisning til, at parterne ikke har fremsat en anmodning om afholdelse af et retsmøde, og i henhold til procesreglementets artikel 106, stk. 3, besluttet at træffe afgørelse, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del. Retten har fundet, at den i denne sag råder over tilstrækkelige oplysninger til at træffe afgørelse uden yderligere forberedelse af sagen.
31
Den Franske Republik har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
32
Den Portugisiske Republik, der har interveneret til støtte for Den Franske Republik, har nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse.
33
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Den Franske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
34
Den Franske Republik har fremsat to anbringender til støtte for søgsmålet. Det første og principale anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 41, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1306/2013, idet de franske myndigheder dels fuldt ud har gennemført handlingsplanen, der indeholder klare udviklingsindikatorer, som er udarbejdet i samråd med Kommissionen, dels er den anfægtede afgørelse baseret på elementer, der ikke var fastsat i handlingsplanen. Det andet og subsidiære anbringende vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
Om det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 41, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1306/2013
35
Den Franske Republik har indledningsvis henvist til, at den procedure for efterprøvende regnskabsafslutning, der er fastsat i artikel 52 i forordning nr. 1306/2013 (herefter »proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning«), gør det muligt at sikre, at landbrugsudgifterne er blevet afholdt i overensstemmelse med EU-retten. Denne procedure giver medlemsstaterne de garantier, der er nødvendige for at kunne fremsætte deres synspunkter, og er genstand for retningslinjer fra Kommissionen, som bl.a. præciserer, hvorledes de finansielle konsekvenser af en efterprøvende regnskabsafslutning beregnes. Den procedure for suspension af betalinger, der er fastsat i artikel 41 i forordning nr. 1306/2013 (herefter »suspensionsproceduren«), er derimod stort set aldrig blevet anvendt, og Kommissionen har ikke udfærdiget retningslinjer herom.
36
Den Franske Republik er af den opfattelse, at suspensionsproceduren ikke vedrører den situation, hvor der som i det foreliggende tilfælde er uenighed om dels anvendelsen af en pro rata-ordning, dels fastlæggelsen af visse arealers støtteberettigelse i henhold til etableret lokal praksis. Såfremt det anerkendes, at en sådan uenighed kan gøres gældende i forhold til to særskilte procedurer, vil dette indebære en risiko for tilsidesættelse af de processuelle garantier, som den berørte medlemsstat har inden for rammerne af proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning, at tvinge denne stat til i forbindelse med suspensionsproceduren at ændre sin praksis, selv om det ikke er godtgjort, at der foreligger traktatbrud, eller at fratage proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning dens effektivitet. Kommissionen har ved at henvise til en sådan uenighed i forbindelse med suspensionsproceduren forhindret en hensigtsmæssig udveksling i forbindelse med proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning.
37
Den Portugisiske Republik er endvidere af den opfattelse, at artikel 41 i forordning nr. 1306/2013 ikke gør det muligt at træffe en afgørelse om suspension af de månedlige betalinger, der er baseret på elementer, som den berørte medlemsstat ikke har foreslået i sin handlingsplan. En sådan afgørelse vil have de samme konsekvenser som en finansiel korrektion, dog uden at de garantier, der gives gennem proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning, er overholdt. Ved ensidigt at ændre eller revidere den strenge ordlyd af de forpligtelser, der påhviler en medlemsstat, har Kommissionen anvendt en procedure, der giver væsentligt færre garantier. Eftersom Kommissionen stod over for nye elementer, der var tilføjet efterfølgende, burde den have indledt proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning.
38
Den Franske Republik har principalt anført, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter artikel 41, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1306/2013, idet Kommissionen ikke med føje kunne konkludere, at den berørte medlemsstat ikke var »i stand til at gennemføre de foranstaltninger, der var fastsat i en handlingsplan med klare udviklingsindikationer, der var udarbejdet i samråd med Kommissionen«. Denne betingelse var ikke opfyldt, idet handlingsplanen dels var fuldt ud gennemført, dels var den anfægtede afgørelse baseret på elementer, der ikke var fastsat i handlingsplanen.
39
Den Franske Republik har for det første henvist til, at den havde påtaget sig at anvende den handlingsplan, der var blevet godkendt i november 2013. Eftersom de nærmere bestemmelser, der oprindeligt blev fastsat med henblik på at ajourføre LPIS, ikke viste sig at være tilstrækkelige, har Den Franske Republik desuden henvist til, at den ved skrivelse af 23. december 2014 foreslog andre bestemmelser, som Kommissionen godkendte.
40
Den Franske Republik har for det andet anført, at den handlingsplan, der blev godkendt i november 2013 og ændret i december 2014, fuldt ud er blevet gennemført.
41
Hvad angår ajourføringen af LPIS har Den Franske Republik bemærket, at det oprindeligt var hensigten at opdatere fotoene og at anvende de eksisterende databaser, navnlig databasen BD TOPO, med henblik på at lette analysearbejdet, og at de reviderede bestemmelser, der blev foreslået i december 2014, havde til formål at overvinde de vanskeligheder, der var opstået som følge af konstateringen af, at databasen BD TOPO ikke var tilstrækkeligt pålidelig. Denne ajourføring blev gennemført inden for den fastsatte maksimale frist. Det problem, der bestod i, at fotoene var af ældre dato, blev løst i slutningen af 2014, således som det fremgik af de franske myndigheders skrivelse af 23. december 2014, og arbejdet med at analysere fotoene blev afsluttet i 2016, således som det fremgik af den 14. statusrapport af 1. september 2016.
42
Hvad angår kontrollen på stedet har Den Franske Republik anført, at den blev foreholdt at have medtaget elementer og områder, der ikke var støtteberettigede. For at løse dette problem indeholdt handlingsplanen en procedure, som indebar, at præfektorale afgørelser på området skulle forelægges centraladministrationen, før disse afgørelser kunne underskrives. Denne handling blev gennemført inden for den fastsatte frist, dvs. i forbindelse med produktionsåret 2014.
43
Hvad angår beregningen af betalinger og sanktioner har Den Franske Republik fremhævet, at den blev foreholdt, at den foretog urigtige beregninger, at den ikke havde fastsat bestemmelse om overvågning i forbindelse med tilbagesøgning med tilbagevirkende kraft, og at den ikke havde tilbagesøgt uberettiget udbetalte beløb. For at løse dette problem blev det for så vidt angår produktionsårene 2013 og 2014 besluttet at uddybe retningslinjerne til de kompetente tjenester, at forbedre overvågningen og fra produktionsåret 2015 at genvurdere algoritmen for beregningen af sanktioner for afkoblet støtte, idet denne senere dato gjorde det muligt at integrere de ændringer af algoritmen, der var nødvendige som følge af reformen af FLP. Disse foranstaltninger blev vedtaget inden for de fastsatte frister. Selv om det ikke var muligt at bekræfte, at ændringen af algoritmen faktisk var blevet gennemført, før i august 2016 i forbindelse med den faktiske afregning af de betalinger, der vedrørte produktionsåret 2015, var der i denne forbindelse blot tale om at foretage en konstatering af virkningerne af den nye algoritme på det tidligst mulige tidspunkt. Den forpligtelse i handlingsplanen, der bestod i at revidere algoritmen i 2015, blev opfyldt inden for den fastsatte frist.
44
Den Franske Republik har i denne forbindelse anført, at selv om gennemførelsen af de foranstaltninger, der var fastsat i handlingsplanen, såsom ajourføringen af LPIS, eller ændringen af algoritmen, medførte forsinkelse med hensyn til gennemførelsen af de betalinger, der vedrørte produktionsåret 2015, er dette spørgsmål ikke omfattet af handlingsplanen som sådan, idet denne plan ikke vedrørte tidsplanen for gennemførelsen af dette eller andre produktionsår.
45
For det tredje har Den Franske Republik anført, at Kommissionen ikke kan henvise til elementer, der ikke er omfattet af handlingsplanen, med henblik på at træffe en afgørelse om suspension af betalingerne. Det havde alene været muligt at træffe en sådan afgørelse, såfremt de foranstaltninger, der var fastsat i handlingsplanen, således som den blev godkendt i november 2013 og ændret i december 2014, var blevet tilsidesat.
46
Den Franske Republik har på dette punkt for det første medgivet, at den i forbindelse med udvekslingerne med Kommissionen om gennemførelsen af handlingsplanen, førte drøftelser om anvendelsen af pro rata-ordningen eller fastlæggelsen af visse permanente græsarealers støtteberettigelse i henhold til etableret lokal praksis. Den Franske Republik har bemærket, at gennemførelsen af de nye muligheder, der var fastsat i EU-retten med virkning fra produktionsåret 2015, ganske vist kunne indebære, at det for at ajourføre LPIS var nødvendigt ud over det arbejde i form af fotoanalyse, der var fastsat i handlingsplanen, at foretage visse besøg på stedet i forhold til et meget begrænset antal arealer. De franske myndigheder lod imidlertid ikke på noget tidspunkt anvendelsen af pro rata-ordningen og fastlæggelsen af visse permanente græsarealers støtteberettigelse i henhold til etableret lokal praksis som sådan indgå blandt udviklingsindikatorerne for handlingsplanen, og det tilkom ikke Kommissionen ensidigt at ændre denne plan for at inddrage disse indikatorer. Disse spørgsmål er ikke på nogen måde nævnt i de udviklingsindikatorer, der fremgår af de statusrapporter, som blev fremsendt til Kommissionen, og heller ikke i ajourføringerne af handlingsplanen, såsom ajourføringerne af 12. marts og 24. april 2015.
47
Den Franske Republik har endvidere bemærket, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse anførte, at behandlingen af ansøgningerne om støtte fortsat var præget af en betydelig forsinkelse, navnlig for så vidt angik de sager, der vedrørte permanente græsarealer. Kommissionen udledte heraf, at det ikke var muligt at nå målene med handlingsplanen i den umiddelbare fremtid. Den Franske Republik er imidlertid af den opfattelse, at den handlingsplan, som den havde forpligtet sig til, blev gennemført inden for de fastsatte frister. Den forsinkede gennemførelse af de betalinger, der vedrørte produktionsåret 2015, opstod ikke som følge af handlingsplanen, der ikke vedrørte tidsplanen for gennemførelsen af dette eller andre produktionsår. Såfremt Kommissionen var af den opfattelse, at det ikke var muligt at gennemføre handlingsplanen inden for en meget kort frist, og at den derfor kunne træffe den anfægtede afgørelse, skyldtes dette, at den havde ladet handlingsplanen omfatte anvendelsen af pro rata-ordningen og fastlæggelsen af visse permanente græsarealers støtteberettigelse i henhold til etableret lokal praksis, idet handlingsplanen ikke indeholdt udviklingsindikatorer vedrørende disse to spørgsmål.
48
For det første henviste Kommissionen i sin skrivelse af 17. februar 2015 nemlig til en »tæt forbindelse mellem den hensigtsmæssige gennemførelse af handlingsplanen og forslaget til reformen af FLP, navnlig hvad angår spørgsmål vedrørende støtteberettigelsen for arealer og visse landskabselementer«. En sådan forbindelse gør det imidlertid ikke muligt at anse handlingsplanen for ipso facto at være blevet udvidet til at omfatte disse elementer. Handlingsplanen og reformen af FLP er to forskellige ting. Kommissionen valgte endvidere ensidigt i denne samme skrivelse at lade det, som den betegnede som »den reviderede handlingsplan«, omfatte foranstaltninger, der vedrørte foreneligheden af pro rata-ordningen og fastlæggelsen af visse typer arealers støtteberettigelse. Kommissionen har imidlertid ikke beføjelse til at foretage en sådan ensidig ændring af handlingsplanen.
49
For det andet lod Kommissionen i sin meddelelse af 13. april 2015 fortsat de elementer, der vedrørte anvendelsen af pro rata-ordningen og medregningen af permanente græsarealer i henhold til etableret lokal praksis, der imidlertid ikke fremgår af handlingsplanen, således som denne blev godkendt i november 2013, eller af den reviderede handlingsplan af december 2014, indgå som en nøglekomponent i den reviderede handlingsplan. Kommissionen besluttede imidlertid på grundlag af den »samlede virkning« af disse påståede svagheder, at gennemførelsen af handlingsplanen »ikke tilvejebr[agte] den rimelige sikkerhed, der var nødvendig for at sikre en hensigtsmæssig forvaltning af støtten«.
50
For det tredje udgjorde den forskel, der ifølge Kommissionens skrivelse af 22. december 2015 bestod mellem anvendelsen af pro rata-ordningen og medregningen af visse permanente græsarealer som støtteberettigede arealer i henhold til etableret lokal praksis, et afgørende element i Kommissionens argumentation.
51
For det fjerde, selv om Kommissionen i den anfægtede afgørelse henviste til den påståede væsentlige forsinkelse med hensyn til behandlingen af ansøgningerne om støtte, skete dette efter en lang gennemgang af forskellen mellem anvendelsen af pro rata-ordningen og medregningen af visse permanente græsarealer som støtteberettigede arealer i henhold til etableret lokal praksis. Kommissionen henviste endvidere i den anfægtede afgørelse til den »reviderede« handlingsplan af marts 2015, selv om den seneste revision blev foretaget i december 2014. Det er således den omstændighed, at denne forskel havde vedvarende karakter, der lå til grund for Kommissionens konklusion om, at de franske myndigheder ikke var i stand til at gennemføre handlingsplanen.
52
Den Franske Republik har som konklusion anført, at den retlige uenighed vedrørende anvendelsen af pro rata-ordningen og fastlæggelsen af visse typer arealers støtteberettigelse fuldstændigt adskiller sig fra den uenighed, der vedrører manglerne ved kontrolsystemet, som lå til grund for handlingsplanen. Dels gav handlingsplanen nemlig i det væsentlige anledning til et teknisk arbejde, der bestod i at opdatere de geografiske elementer, på grundlag af hvilke LPIS var udfærdiget. Dels var det med reformen af FLP blevet muligt at fastsætte, at en forholdsmæssig andel af det pågældende areal var berettiget til landbrugsstøtte, eller at visse arealer, der var egnet til opdrætsaktiviteter, selv om disse arealer ikke hovedsageligt var dækket af græs, kunne anses for støtteberettigede, når det ifølge etableret lokal praksis var muligt at konstatere, at disse arealer var egnet til opdræt.
53
Den Franske Republik har i øvrigt erindret om, at det følger af den omtvistede bestemmelse, at den anfægtede afgørelse kun er begrundet, såfremt det godtgøres, at de franske myndigheder ikke var i stand til at gennemføre de foranstaltninger, der var indeholdt i handlingsplanen. Kommissionen skal basere sig på mangler ved gennemførelsen af de foranstaltninger, der er indeholdt i handlingsplanen, og ikke på en »række svagheder og mangler«, der helt generelt er henvist til. Den Franske Republik har endvidere bemærket, at ingen af de elementer, som Kommissionen har henvist til, godtgør, at der forelå en mangel i forbindelse med gennemførelsen af de foranstaltninger, der var indeholdt i handlingsplanen. Hvad angår ajourføringen af LPIS, som ifølge planen skulle have været operationel i 2016, eller kontrollen på stedet og beregningen af betalingerne, har Kommissionen således ikke hævdet, at disse foranstaltninger ikke blev gennemført, idet den har begrænset sig til at bekræfte, at de konstaterede forsinkelser udgør en tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger af handlingsplanen.
54
Endelig har Den Franske Republik anført, at selv om det er korrekt, at valget af at anvende pro rata-ordningen gjorde det nødvendigt at ændre betalingsordningen og navnlig LPIS, indebærer dette ikke, at pro rata-ordningen er uløseligt knyttet til gennemførelsen af handlingsplanen, eller at handlingsplanen skal anses for en handlingsplan, der er under udvikling. Det er nødvendigt at sondre mellem en opdatering af det redskab, der gør det muligt at fastlægge de støtteberettigede arealer med henblik på at ajourføre de databaser, der anses for meget forældede, og en ændring af dette redskab med henblik på at integrere et nyt parameter, der er fastsat i lovgivningen. Disse to handlinger adskiller sig fra hinanden. Det er ikke handlingsplanen, der er dynamisk og under udvikling, men det redskab, der anvendes til at fastlægge de støttberettigede arealer.
55
Den Portugisiske Republik har anført, at den anfægtede afgørelse er baseret på en af Kommissionen benævnt »revideret handlingsplan«, som Kommissionen ensidigt fastsatte indholdet af, efter at de franske myndigheder havde indført pro rata-ordningen i henhold til artikel 10 i delegeret forordning nr. 640/2014. Gennemførelsen af de EU-retlige bestemmelser om anvendelsen af pro rata-ordningen eller fastlæggelsen af visse permanente græsarealers støtteberettigelse i henhold til etableret lokal praksis vedrører imidlertid på ingen måde de mangler ved kontrolsystemerne, der lå til grund for handlingsplanen. Den anfægtede afgørelse tilsidesætter artikel 41, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1306/2013, fordi det behov for eventuelle ændringer af LPIS, som var begrundet i indførelsen af pro rata-ordningen, først blev nævnt efter udarbejdelsen af handlingsplanen og ikke blev undergivet proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning med henblik på at konkludere, at nøglekomponenter i det nationale kontrolsystem ikke fandtes eller ikke fungerede på grund af de konstaterede manglers alvorlige eller vedvarende karakter. Den anfægtede afgørelse tilsidesætter endvidere den omtvistede bestemmelse, fordi den ikke specifikt er baseret på de forpligtelser, der er indeholdt i den handlingsplan, som den berørte medlemsstat havde forpligtet sig til at gennemføre, men på elementer, der ikke vedrørte disse forpligtelser, såsom indførelsen af pro rata-ordningen.
56
Den Portugisiske Republik har i øvrigt påberåbt sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Den Portugisiske Republik har i denne forbindelse henvist til præmis 71, 161 og 167 i dom af 22. juni 2006, Belgien og Forum 187 mod Kommissionen (C-182/03 og C-217/03, EU:C:2006:416), og anført, at det vil udgøre en tilsidesættelse af det nævnte princip, hvis Kommissionen kan ændre sin vurdering udelukkende på grundlag af en mere streng anvendelse af retsforskrifterne, eller som i det foreliggende tilfælde extra legem, uden at give den nødvendige tid til faktisk at tage denne ændrede vurdering i betragtning. Den Portugisiske Republik har endvidere erindret om, at EU-lovgivningen skal være klar, og at borgerne må kunne forudse dens anvendelse. Retssikkerhedsprincippet indebærer, at enhver retsakt, der udstedes af institutionerne, og som har retsvirkninger, er klar, præcis og bragt til den pågældendes kundskab på en sådan måde, at denne med sikkerhed kender det tidspunkt, hvor den omhandlede retsakt foreligger, og fra hvilket den har retsvirkninger. Den Portugisiske Republik har henvist til præmis 124 i dom af 22. januar 1997, Opel Austria mod Rådet (T-115/94, EU:T:1997:3), og anført, at dette krav om retssikkerhed gælder med særlig styrke, når der er tale om en bestemmelse med retsvirkninger af økonomisk art, såsom i det foreliggende tilfælde, således at de berørte kan få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der herved pålægges dem.
57
Kommissionen har anfægtet denne argumentation og henvist til tvistens baggrund. Kommissionen har i det væsentlige anført, at selv om Den Franske Republik har påberåbt sig de foranstaltninger, der blev iværksat med henblik på at gennemføre handlingsplanen, har denne gennemførelse medført de forsinkelser og mangler, der har begrundet vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
58
Det skal i det foreliggende tilfælde bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse suspenderede de månedlige betalinger til Den Franske Republik inden for rammerne af EGFL i henhold til artikel 41, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1306/2013.
59
Kommissionen henviste i første betragtning til den anfægtede afgørelse til, at denne bestemmelse gav den mulighed for at suspendere de månedlige betalinger til en medlemsstat dels i det tilfælde, hvor »en eller flere nøglekomponenter i det pågældende nationale kontrolsystem ikke f[andtes] eller ikke fungere[de] på grund af de konstaterede manglers alvorlige eller vedvarende karakter«, dels i det tilfælde, hvor den »[måtte] konkludere[…], at den pågældende medlemsstat ikke er i stand til i umiddelbar fremtid at gennemføre de nødvendige afhjælpende foranstaltninger i overensstemmelse med en handlingsplan med klare udviklingsindikatorer, der skal udarbejdes i samråd med Kommissionen«.
60
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at suspensionsproceduren ikke har det samme formål som proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning. Suspensionsproceduren giver nemlig Kommissionen mulighed for midlertidigt at suspendere de månedlige betalinger til en medlemsstat i henhold til EFGL eller Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), navnlig i de tilfælde, hvor der foreligger alvorlige mangler ved det nationale kontrolsystem, eller i tilfælde af tilbagesøgning af uretmæssigt udbetalte beløb. Proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning giver derimod Kommissionen mulighed for at fastlægge de beløb, der endeligt er udelukket fra EU-finansiering, når udgifter under EGFL og ELFUL ikke er blevet afholdt i overensstemmelse med EU-retten. I modsætning til, hvad Den Franske Republik og Den Portugisiske Republik har anført, kan det af eksistensen af proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning, der gør det muligt at udelukke EU-finansiering, kun udledes, at Kommissionen hverken før eller samtidig kan anvende suspensionsproceduren for så vidt angår de månedlige betalinger, der svarer til disse beløb. Det fremgår nemlig udtrykkeligt af artikel 41, stk. 3, i forordning nr. 1306/2013, at suspensioner ifølge denne bestemmelse ikke berører anvendelsen af artikel 51 og 52 i forordning nr. 1306/2013, der vedrører henholdsvis regnskabsafslutning og efterprøvende regnskabsafslutning.
61
Det skal endvidere bemærkes, at proceduren for suspension af månedlige betalinger i lighed med proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning giver den berørte stat processuelle garantier, således at denne stat får mulighed for at fremsætte sine bemærkninger før vedtagelsen af en afgørelse om suspension af betalingerne. I den foreliggende sag modtog Den Franske Republik ved meddelelsen af 13. april 2015 og den supplerende meddelelse af 20. maj 2016 således to gange underretning om, at Kommissionen havde til hensigt at træffe en afgørelse om suspension af de månedlige betalinger af de grunde, der var redegjort for i disse meddelelser. Den Franske Republik fik også mulighed for at fremsætte sine bemærkninger i denne forbindelse henholdsvis den 24. april 2015 og den 16. juni 2016.
62
Hvad angår de af Den Franske Republik anførte argumenter om risikoen for at gøre indgreb i de processuelle garantier, der er tillagt den berørte stat i forbindelse med proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning eller den omstændighed, at de grunde, som Kommissionen havde redegjort for i forbindelse med suspensionsproceduren, havde forhindret en hensigtsmæssig udveksling i forbindelse med proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning, skal det endvidere konstateres, at sådanne argumenter, der i øvrigt ikke er underbygget, vedrører en særskilt procedure, der ikke er genstand for den foreliggende sag. Det samme gør sig gældende for spørgsmålet om betalingen af de månedlige beløb, der blev suspenderet ved den anfægtede afgørelse, og som Retten rejste som et led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse den 26. januar 2018, der, som Kommissionen har anført, er genstand for proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning.
63
Det følger således for det første af de ovenstående betragtninger, at den anfægtede afgørelse ikke har til formål endeligt at udelukke beløbene fra EU-finansiering og dermed omgå proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning, således som Den Franske Republik og Den Portugisiske Republik nærmere bestemt har anført, men kun at suspendere de månedlige betalinger i henhold til den procedure, der er fastsat i denne forbindelse.
64
Kommissionen skal for at kunne træffe en afgørelse om suspension af de månedlige betalinger derfor sikre sig, at betingelserne i artikel 41, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1306/2013 er opfyldt.
65
I det foreliggende tilfælde er den første betingelse for at foretage suspension af de månedlige betalinger et krav om, at »en eller flere nøglekomponenter i det pågældende nationale kontrolsystem ikke findes eller ikke fungerer på grund af de konstaterede manglers alvorlige eller vedvarende karakter«.
66
Kommissionen anførte i denne forbindelse i anden betragtning til den anfægtede afgørelse, at »flere af de revisioner, som Kommissionen har gennemført, har vist, at der var problemer med bl.a. [IFKS], [LPIS], de administrative krydskontroller og kontrollen på stedet«, og at »de franske myndigheder [havde] udfærdiget en handlingsplan i november 2013 for at afhjælpe svaghederne ved systemet for forvaltning og kontrol af arealstøtte, der er finansieret af [EGFL][, som] blandt andre aspekter vedrørte ajourføring og forbedring af kvaliteten af oplysningerne i LPIS i Frankrig«.
67
I skrivelse af 14. maj 2013 (jf. præmis 3 ovenfor) henviste Kommissionen således til de tilbagevendende problemer, der bl.a. vedrørte arealstøtten. De tre væsentligste svagheder, der blev identificeret inden for dette område, var følgende:
–
For det første hvad angår LPIS var det maksimalt ikke-støtteberettigede areal ikke ajourført som følge af, at de anvendte fotos var forældede, og at der var foretaget en urigtig analyse af de retsforskrifter, der vedrørte landskabselementerne (græsplantager, vandhuller, klipper).
–
For det andet hvad angår kontrollen på stedet var landskabselementer og ikke-støtteberettigede områder blevet anset for støtteberettigede arealer (græsplantager, vandhuller, klipper, haver, parker, parkeringsområder, skovområder, såsom naturområder, der er fuldstændig dækket af træer).
–
For det tredje hvad angår beregningen af betalinger og sanktioner var der blevet konstateret en urigtig beregning af betalingerne, manglende overvågning af tilbagesøgning med tilbagevirkende kraft og i visse tilfælde manglende tilbagesøgning af uretmæssigt udbetalte beløb.
68
For det andet skal det følgelig bemærkes, at Den Franske Republik i den foreliggende sag ikke har bestridt, at dens kontrolsystem manglede flere nøglekomponenter på grund af de konstaterede manglers alvorlige eller vedvarende karakter i løbet af de år, der gik forud for vedtagelsen af handlingsplanen med hensyn til bl.a. »ajourføringen og forbedringen af kvaliteten af oplysningerne i LPIS i Frankrig«. Disse mangler havde den konsekvens, at elementer, der ikke var berettigede til arealstøtte, alligevel blev taget i betragtning, selv om de burde have været udelukket, såvel oprindeligt på grundlag af LPIS som efterfølgende i forbindelse med afslutningen af kontrollen på stedet eller beregningen af betalinger og sanktioner. Dette medførte helt konkret, at de arealer, som støttemodtagerne havde anmeldt, omfattede elementer, der burde have været udelukket fra støtte på tidspunktet for ansøgningen om støtte, idet fotoanalysen af dette areal identificerede disse elementer, eller fra det senere tidspunkt, hvor det konstateredes, at sådanne elementer ikke var støtteberettigede.
69
Den anden betingelse, der i artikel 41, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1306/2013 kræves for at kunne suspendere de månedlige betalinger, er, at Kommissionen konkluderer, at »den pågældende medlemsstat ikke [va]r i stand til i umiddelbar fremtid at gennemføre de nødvendige afhjælpende foranstaltninger i overensstemmelse med en handlingsplan med klare udviklingsindikatorer, der sk[ulle] udarbejdes i samråd med Kommissionen«.
70
I det foreliggende tilfælde udfærdigede Den Franske Republik for at afhjælpe den situation, som Kommissionen havde beskrevet, den handlingsplan, der blev sendt til Kommissionen ved skrivelse af 13. november 2013. Handlingsplanen indeholdt følgende foranstaltninger og faser.
71
For det første hvad angår LPIS påtænkte de franske myndigheder at afhjælpe det forhold, at fotoene var forældede, ved at sikre, at disse fotos overholdt den maksimale aldersgrænse, og ved hurtigere at tage nye luftfotos. De franske myndigheder bemærkede i denne forbindelse, at 100% af fotoene var mindre end fem år gamle i 2013. En overvågningsindikator skulle fastsættes i december 2013, og målet var at være operationel i 2016.
72
Hvad angår den urigtige fortolkning af retsforskrifterne om landskabselementer bemærkede de franske myndigheder, at de allerede havde uddybet retningslinjerne for at tage hensyn til resultaterne af de kontroller, der var gennemført i forbindelse med produktionsåret 2012. De franske myndigheder påtænkte endvidere systematisk at inkorporere resultaterne af den kontrol på stedet, der var gennemført fra produktionsåret 2013, idet målet var, at landbrugerne skulle have mulighed for at foretage deres anmeldelser i 2014 med en supplerende GPR, der var ajourført i overensstemmelse med resultaterne af disse kontroller.
73
De franske myndigheder præciserede desuden, at de havde undersøgt muligheden for at foretage systematisk fotoanalyse af de nye luftfotos, der gradvist var blevet anvendt i produktionsårene fra 2012 til 2015, og senere i 2016. De franske myndigheder foreslog at anvende databasen BD TOPO til at nå forskellige resultater:
–
En inkorporering af databasen BD TOPO i forvaltningssystemet skulle gøre det muligt at udvikle en krydskontrol vedrørende de omlagte områder for produktionsåret 2012 (grænse på fem ar) og 2013 (nedsættelse af grænsen til 2 ar), idet disse omlagte arealer skulle integreres i de overfladearealer, der i GPR ikke var støtteberettigede.
–
En inkorporering af databasen BD TOPO i forhold til samtlige omlagte arealer på området uden begrænsning blev udsat til 2015 under hensyn til den mindre grad af arealoverlap på mindre end to ar (mindst 800 hektar i alt), idet der skulle træffes en afgørelse i denne forbindelse i november eller december 2013.
–
Det var fra oktober eller november 2013 planlagt i IKFS at inkorporere »skovlaget« i databasen i BD TOPO for at udvikle en krydskontrol, i forbindelse med et arbejde, der skulle påbegyndes i produktionsåret 2014, og som afhængigt af antallet af overlap kunne fortsættes i 2015 og senest i 2016.
–
Det var fra december 2013 eller januar 2014 planlagt i IKFS at inkorporere overfladearealet af »vand« og klipper, der fremgik af databasen BD TOPO, med henblik på at udvikle en krydskontrol, idet det produktionsår, hvori disse lag kunne udnyttes, skulle fastsættes på grundlag af resultaterne af den tekniske analyse og optællingen af overlap.
74
De franske myndigheder forpligtede sig i øvrigt til at forbedre kvaliteten af luftfotoene, hvilket skulle ske for produktionsåret 2013 eller i april 2014 med virkning fra starten af anmeldelsesperioden, at vurdere kvaliteten af GPR, herunder de nye grafiske lag, i forbindelse med udfærdigelsen i første kvartal af 2014 af en første årsrapport vedrørende produktionsåret 2013, og i 2014 at indføre en informationsplan og en ledsageplan for landbrugerne om kvaliteten af anmeldelserne.
75
For det andet hvad angår kontrollen på stedet oplyste de franske myndigheder, at de ville indføre en procedure for forelæggelse og bekræftelse af præfektorale afgørelser før underskrivelse heraf og henviste i øvrigt til den krydskontrol, der blev foretaget med databasen BD TOPO, som gradvist var blevet gennemført i forhold til de omlagte og vedvarende elementer.
76
For det tredje hvad angår beregningen af betalinger og sanktioner oplyste de franske myndigheder, at den algoritme, der i tilfælde af afvigelser anvendes til at beregne sanktioner i forhold til den afkoblede støtte, ville blive revideret i forbindelse med gennemførelsen af reformen af FLP i 2015, idet udviklingen heraf ville ske i løbet af produktionsåret 2015 med henblik på anvendelse i efteråret 2015, mens andre foranstaltninger ville løse de andre vanskeligheder i løbet af produktionsåret 2013 og produktionsåret 2014.
77
Ved skrivelse af 28. november 2013 (jf. præmis 4 ovenfor) oplyste Kommissionen over for de franske myndigheder, at handlingsplanen »skulle anses for endelig«, idet den samtidig anførte, at »de foreslåede handlinger inden for området for arealstøtte fortsat kunne suppleres [og] præciseres i forbindelse med gennemførelsen af handlingsplanen«.
78
Det skal derfor bemærkes, at det i forbindelse med gennemførelsen af handlingsplanen således var muligt at supplere og præcisere denne plan. Kommissionen anførte i denne forbindelse i tredje betragtning til den anfægtede afgørelse følgende:
»De [status]rapporter, som de franske myndigheder har fremlagt, og den revision, som Kommissionen gennemførte i november 2014, har påvist væsentlige forsinkelser i forbindelse med gennemførelsen af afgørende elementer i handlingsplanen, som kan have virkninger, der går ud over forvaltningen i 2015. Den oprindelige handlingsplan blev derfor revideret i marts 2015.«
79
Ved skrivelse af 22. december 2014 (jf. præmis 7 ovenfor) underrettede Kommissionen de franske myndigheder om sine konstateringer vedrørende fremdriften i handlingsplanen. Kommissionen anførte følgende:
–
»Fremdriften i [h]andlingsplanen […] svarer ikke fuldt ud til de faktiske forhold. Den gennemsnitlige alder for laget »bebygget areal« skal f.eks., således som de franske myndigheder har præciseret, forhøjes til to år for hver enkelt region (laget har været integreret siden 2012), hvilket indebærer, at de luftfotos, der for 2014 er anvendt til at ajourføre GPR, er mere end [fem] år gamle.«
–
»Der er hidtil ikke foretaget en vurdering for hele det nationale område af antallet af uoverensstemmelser, der er fremkommet ved at krydse GPR med laget »bebygget areal« og laget »bevoksning«, der har en værdi på 0 ar (dette arbejde skal i henhold til [h]andlingsplanen være afsluttet i 2013 for laget »bebygget areal« og i 2014 for laget »bevoksning«).«
–
»Der er i [databasen] BD TOPO konstateret mangler og manglende elementer (i afgrænsningen af elementerne i laget »bevoksning« og laget »bebygget areal«), hvilket har medført, at alarmfunktioner ikke er blevet udløst med henblik på at behandle mulige overlap, navnlig for vidt angår bebyggede arealer, der dækker mere end 2 ar, og bevoksning på mere end 50 ar (i henhold til de grænser, der er fastsat af de franske myndigheder).«
–
»[D]e franske myndigheder har endnu ikke foretaget en beregning af den finansielle betydning af de konstaterede overlap med de beskrevne grænser. Det fremgår af de afgivne forklaringer, at betalingerne vedrørende de omhandlede grænser bringes til ophør, såfremt der konstateres overlap.«
–
»Behandlingen af »bebyggede« arealer og arealer med »bevoksning«, der overstiger henholdsvis 2 og 50 ar skal fortsat behandles, og den finansielle betydning beregnes. Dertil kommer, at integrationen af »vand«-laget og laget »lineære elementer« udsættes til 2015, i modsætning til, hvad der oprindeligt var fastsat (sommer 2014 for lineære elementer og slutningen 2014 for vandarealer).«
–
»Besøg på stedet har vist, at arealer, der er anerkendt som direkte støtteberettigede under den første søjle, ikke overholdt de EU-retlige bestemmelser. Dette er navnlig tilfældet for permanente græsningsarealer, hedeområder og overdrev […]. Det følger heraf, at de præfektorale afgørelser og/eller gennemførelsen heraf ikke er i overensstemmelse med EU-retten.«
80
Kommissionen oplyste endvidere i denne skrivelse, at det som følge af de ovenfor nævnte konstateringer ikke var muligt at bekræfte den faktiske fremdrift i handlingsplanen og denne plans succes. Kommissionen anførte imidlertid, at dens tjenestegrene havde bemærket, at de franske myndigheder havde anlagt en alternativ tilgang, der delvis ville løse de konstaterede problemer. Kommissionen var således af den opfattelse, at »det [var] nødvendigt at udfærdige en revideret handlingsplan«.
81
Kommissionen opfordrede derfor de franske myndigheder til at fremsende en sådan plan, der som minimum skulle indeholde følgende elementer: »en præcis angivelse af frister (måneder og år), [e]n direkte integrering af de oplysninger, der modtages fra IGN i [forvaltningsværktøjet] ISIS, en ny afgræsning af ø-områder, en korrekt fotoanalyse af landbrugsarealet i overensstemmelse med de gældende retsforskrifter fra 2015, [idet det præciseres, at de franske myndigheder i lyset af de resultater, der er opnået ved besøgene på stedet, og som er fremkommet efter opgavens udførelse, bør overveje at indføre en pro rata-ordning for hver enkelt græsningsareal/hedeområde eller overdrev«.
82
Kommissionen anførte som konklusion, at det »[var] uomgængeligt nødvendigt at afhjælpe disse mangler før gennemførelsen af produktionsåret 2015 (april 2015), navnlig for så vidt angår de systemiske problemer, der vedrører fortolkning af lovgivningen«. Kommissionen præciserede i denne forbindelse, at den »manglende overholdelse [vil blive] vurderet i henhold til artikel 41, [stk. 2, litra b), i forordning nr.] 1306/2013, der bestemmer, at den manglende gennemførelse af en handlingsplan kan medføre en nedsættelse/suspension af betalingerne«. Kommissionen anførte derfor, at den »næste statusrapport, der fremsendes […] i slutningen [af] januar 2015 [skal] indeholde de nødvendige ændringer«.
83
Ved skrivelse af 23. december 2014 (jf. præmis 8 ovenfor) gav de franske myndigheder Kommissionen meddelelse om »de forventede elementer vedrørende gennemførelsen af [handlingsplanen] i 2014 og den fortsatte gennemførelse heraf i 2015«.
84
De franske myndigheder bemærkede indledningsvis, at handlingsplanen var fastsat for produktionsårene 2014 og 2015, hvilket indebar, at handlingsplanen ville være afsluttet på det tidspunkt, hvor betalingerne for produktionsåret 2015 blev gennemført.
85
Hvad angår ajourføringen af GPR anførte de franske myndigheder, at der var igangsat arbejder med henblik på gennem fotoanalyse og krydsning med Institut national de l’information géographique et forestières (IGN) arealdatabase at sikre, at alle ikke-støtteberettigede arealer blev udelukket fra det arealgrundlag, for hvilket der kunne modtages betalinger. Der var redegjort for de nærmere regler for gennemførelse af disser arbejder. Disse arbejder skulle gøre det muligt at fastlægge de i henhold til FLP støtteberettigede arealer, men også »miljøfokusområder (MFO)« i forbindelse med fremtidige betalinger for grøn omlægning. De franske myndigheder anførte, at tidsplanen var »stærkt begrænset«, idet arbejderne skulle gennemføres inden for frister, der var forenelige med produktionsåret 2015. De franske myndigheder bemærkede, at disse arbejder havde »et voldsomt omfang som følge af antallet af [FLP]-sager, der skulle vurderes,[nemlig] 80% af de FLP-sager, der var indgivet i 2014, dvs. mere end 300000 ud af 372000«. De franske myndigheder oplyste som foreløbigt mål for leveringen af de grafiske lag følgende tidsplan: januar 2015 for så vidt angik afgrænsningen af ø-områder, marts 2015 for så vidt angik ikke-landbrugsarealer på ø-områder og juni 2015 for så vidt angik ikke-landbrugsarealer, der grænsede op til ø-områderne. De franske myndigheder anførte i øvrigt, at »en af vanskelighederne ved at gennemføre disse arbejder over to år, [var] forbundet med den omstændighed, at reglerne om tildeling af direkte arealstøtte [som] følge af [de] afgørelser, der vedrørte reformen af FLP, [ville] udvikle sig over tid«.
86
De franske myndigheder meddelte af disse grunde desuden Kommissionen, at de havde besluttet at indlede en fuldstændig modernisering af GPR for 2015. De præciserede i denne forbindelse, at den mekanisme, der blev indført i 2015, og som samtidig integrerede handlingsplanens resultater, ikke længere ville anvende lagene i databasen BD TOPO, men de grafiske lag, der specifikt var udfærdiget af IGN til brug for FLP. De franske myndigheder konkluderede således følgende: »Den [handlings]plan[, der vil blive gennemført] i 2015, vil med andre ord ikke blot udgøre en simpel videreførelse af den [handlings]plan[, der blev gennemført i] 2014 (i form af en nedsættelse af grænserne), men en ny omfattende fotoanalyse, der skal ligge til grund for udfærdigelsen af disse grafiske lag.«
87
De elementer, der var indeholdt i skrivelsen af 23. december 2014, blev suppleret af den femte statusrapport, som de franske myndigheder fremsendte til Kommissionen den 30. januar 2015 (jf. præmis 8 ovenfor). Det fremgik af denne rapport, at de franske myndigheder havde til hensigt at besvare Kommissionens skrivelse af 22. december 2014 og at fremsende nye elementer.
88
Hvad angår gennemførelsen af handlingsplanen i 2014 bemærkede de franske myndigheder, at de havde forpligtet sig til at afslutte GPR-delen i denne plan over »to (eller tre) år: produktionsårene 2014 og 2015 (og 2016)«. De franske myndigheder havde således i 2014 besluttet at foretage en prioriteret behandling af det, der potentielt udgjorde den største finansielle risiko for EGFL, nemlig laget »bebygget areal« ud over 2 ar og laget »bevoksning« ud over 50 ar. De elementer, der ikke blev behandlet i 2014, skulle integreres i den handlingsplan, der ville blive gennemført i 2015.
89
Hvad angår gennemførelsen af »en revideret handlingsplan for 2015« bemærkede de franske myndigheder, dels at de havde noteret sig »den principielle godkendelse fra Kommissionens tjenestegrene«, dels at de henviste til »de elementer, der allerede var fremsendt oplysninger om vedrørende emnet ([den] 23.12.[2014])«. Hvad angår fortolkningen af de retsforskrifter, der vedrørte landskabselementer og støtteberettigelsen for visse arealer, oplyste de franske myndigheder endvidere over for Kommissionen, at de »i henhold til artikel 10 i delegeret forordning nr. 640/2014 havde besluttet at anvende en pro rata-ordning til at fastlægge de permanente græsarealers støtteberettigelse« og den metode, der påtænktes anvendt i denne forbindelse, og som bl.a. omfattede en oversigt over den nationale pro rata-ordning i fem kategorier.
90
Endelig henviste de franske myndigheder til deres forslag om at organisere et teknisk møde i Paris (Frankrig) med repræsentanter fra Kommissionens tjenestegrene med henblik på at redegøre for »de nye bestemmelser for handlingsplanen […], der [ville blive] gennemført i 2015«.
91
Ved skrivelse af 17. februar 2015 (jf. præmis 9 ovenfor) anmodede Kommissionen om præciseringer med hensyn til flere aspekter vedrørende den handlingsplan, som de franske myndigheder havde foreslået i den følgeskrivelse, der ledsagede den femte statusrapport af 30. januar 2015. Kommissionen anførte således, at den havde kendskab til den finansielle betydning og datoen for, hvornår optællingen ville være afsluttet med hensyn til laget »bebygget areal« under 2 ar, laget »bevoksning« under 50 ar, »vandelementer« og »lineære« elementer.
92
I denne skrivelse af 17. februar 2015 anførte Kommissionen desuden, at den var af den opfattelse, at den teknik, der bestod i at foretage fotoanalyse, i lyset af de oplysninger, der var indhentet i forbindelse med den revision, der var blevet gennemført i november 2014, ikke var forenelig med lovgivningen for så vidt angik landskabselementerne og støtteberettigelsen for visse arealer. Kommissionen fremhævede endvidere, at der skulle foretages en præcisering af oversigten over pro rata-ordningen i fem kategorier og spørgsmålet om støtteberettigelsen for arealer såsom græsplantager og vandhuller, at der skulle iværksættes besøg på stedet i tvivlstilfælde, og at der hurtigt skulle fremsendes en »revideret handlingsplan« med henblik på nærmere at præcisere mål og milepæle.
93
Ved skrivelse af 25. februar 2015 (jf. præmis 9 ovenfor) underrettede Kommissionen de franske myndigheder om flere elementer, der vedrørte resultaterne af en undersøgelse, som var gennemført i Frankrig vedrørende 2013 og 2014, hvoraf fremgik, at LPIS led af mangler som følge af, at luftfotoene var forældede, og en mangelfuld fotoanalyse. Kommissionen henviste desuden til, at der var problemer med fastlæggelsen af de støtteberettigede arealer for så vidt angik landskabselementer, landskabstræk og »hedeområder og overdrev«, at kontrollen på stedet ikke var effektiv, og at der var problemer med beregningen af betalinger og sanktioner og tilbagesøgningen med tilbagevirkende kraft.
94
Ved skrivelse af 12. marts 2015 (jf. præmis 9 ovenfor) fremsendte de franske myndigheder handlingsplanen, hvori der var redegjort for »forskellige ajourføringer«, til Kommissionen. Dette dokument, der havde overskriften »Handlingsplan […] – Tidsplan for FLP-produktionsåret 2015«, indeholdt tre rubrikker med overskriften »LPIS/GPR – nedsættelse af luftfotoenes alder«, »LPIS/GPR – Gennemførelse af en vurdering af kvaliteten af GPR« og »Ændring af forvaltningen af GPR og samspillet med kontrollen på stedet«. De franske myndigheder fremsendte ved en ny meddelelse af 30. marts 2015 (jf. præmis 9 ovenfor) supplerende oplysninger til Kommissionen.
95
En undersøgelse af de ændringer, der blev foretaget af handlingsplanen, gør det muligt at fastslå, at udløbet af de frister, der var fastsat for de forskellige påtænkte handlinger, var fastsat til den 15. januar 2015 for så vidt angår leveringen af nye luftfoto i forbindelse med oprettelsen af GPR 2015, og til slutningen af 2015 for så vidt angår gennemførelsen af betalingerne.
96
Følgelig og for det tredje fremgår det af de ovenfor anførte betragtninger, at de handlinger, der oprindeligt var planlagt i den handlingsplan, der blev godkendt i november 2013, efterfølgende blev ændret i forbindelse med gennemførelsen heraf for bl.a. at tage hensyn til de vanskeligheder, som de franske myndigheder stod over for med hensyn til anvendelsen af databasen BD TOPO. Eftersom de franske myndigheder ikke havde været i stand til at gennemføre de foranstaltninger, der var nødvendige for at afhjælpe situationen vedrørende de mangler, der var konstateret med hensyn til ajourføringen og forbedringen af LPIS i forbindelse med produktionsåret 2013 eller produktionsåret 2014, havde de navnlig forpligtet sig til at sørge for, at dette ville ske i forbindelse med produktionsåret 2015.
97
Det argument, som Den Franske Republik i denne forbindelse har fremsat, og hvorved den hævder, at det væsentlige er at bemærke, at dens forpligtelse ifølge handlingsplanen var at afslutte denne plan i 2016, kan ikke tiltrædes. Som det fremgår af de ovenfor anførte betragtninger, indeholdt flere af de indikatorer, der er nævnt i handlingsplanen, et krav om gradvis gennemførelse over det relevante tidsrum, af de mål, der skulle været nået ved udløbet af hvert enkelt produktionsår. Gennemførelsen skete derfor gradvis og var ikke kun betinget af, at målene blev nået i 2016.
98
Hvad angår de ændringer, der blev foretaget af handlingsplanen som følge af de revisioner, der vedrørte dels de vanskeligheder, som de franske myndigheder stod over for med hensyn til anvendelsen af databasen BD TOPO, dels de muligheder, der fulgte af ikrafttrædelsen af bestemmelserne om anvendelsen af pro rata-ordningen og om medregning af visse permanente græsarealer som støtteberettigede arealer i henhold til etableret lokal praksis, skal det navnlig bemærkes, at det var blevet påpeget, at disse foranstaltninger skulle gennemføres i forbindelse med produktionsåret 2015.
99
Kommissionen anførte for at underbygge den utilstrækkelige gennemførelse af handlingsplanen i tredje til syvende betragtning til den anfægtede afgørelse følgende:
»(3)
[…] En af Kommissionen gennemført revision i marts 2015 bekræftede, at gennemførelsen af handlingsplanen fortsat var præget af store mangler.
(4)
Ved skrivelse af 13. april 2015 underrettede Kommissionen derfor i henhold til artikel 41, stk. 2, fjerde afsnit, i forordning […] nr. 1306/2013 Frankrig om, at den havde til hensigt at nedsætte eller suspendere de månedlige betalinger, såfremt den ikke modtog supplerende oplysninger, eller såfremt disse supplerende oplysninger ikke var tilfredsstillende. Frankrig svarede ved skrivelse af 7. maj 2015, at der var gennemført afhjælpende foranstaltninger med det mål at afslutte handlingsplanen i 2015.
(5)
De mangler, der var nævnt i skrivelsen af 13. april 2015, vedrørte blandt andre elementer den måde, hvorpå Frankrig havde indrettet pro rata-ordningen med henblik på at vurdere det maksimalt støtteberettigede areal for permanente græsarealer, i henhold til artikel 10 i delegeret forordning […] nr. 640/2014 […], der ikke var i overensstemmelse med anbefalingerne i Kommissionens retningslinjer, og som medførte væsentlige forvaltnings- og kontrolrisici, fastlæggelsen af visse typer arealers støtteberettigelse, navnlig arealer med en betydelig beplantningstæthed af træer og/eller begrænsede græsressourcer, f.eks. kastanjeskov, bregner eller parceller, der har en pro rata-sats på under 50%, den måde, hvorpå Frankrig ville kunne forvalte de uoverensstemmelser, der f.eks. var forbundet med fastlæggelsen af pro rata-satsen for de permanente græsarealers støtteberettigelse og fastlæggelsen af miljøfokusområder (MFO) i forbindelse med grøn omstilling. Det blev generelt bemærket, at handlingsplanen fortsat ikke var gennemført, idet de arealer, der var opregnet i LPIS, ikke alle havde et maksimalt støtteberettiget areal, der var i overensstemmelse med de lovgivningsmæssige krav. De franske myndigheder blev anmodet om at foretage afhjælpning på samtlige de punkter, der var nævnt i skrivelsen, inden den 16. oktober 2015.
(6)
Samtlige de ovenfor nævnte elementer, navnlig fristerne og den utilstrækkelige ajourføring og forbedring af LPIS i Frankrig, har faktisk haft betydelige negative konsekvenser for forvaltningen af ansøgningerne om støtte for 2015, herunder med hensyn til de oplysninger, der stilles til rådighed for støttemodtagere, vedrørende det maksimalt støtteberettigede areal og ikke-landbrugsarealer, herunder MFO.
(7)
Det har på grundlag af en overvågningsrapport, som Frankrig sendte den 9. oktober 2015, og en ny revision, som Kommissionen foretog i løbet af den uge, der begyndte den 30. november 2015, været muligt at konstatere, at der fortsat er væsentlige forsinkelser i forbindelse med den administrative behandling af sagerne om ansøgning om støtte, meddelelse til landbrugerne om de oplysninger, der følger af deres anmeldelser, beregningen af støtteberettigede arealer og MFO, behandlingen af uoverensstemmelser, der er fremkommet ved administrativ kontrol og kontrol på stedet, hurtige besigtigelser på stedet med det formål at vurdere permanente græsarealers støtteberettigelse og kontrol på stedet. Disse forsinkelser er efterfølgende blevet bekræftet ved en revision, som Kommissionen gennemførte i perioden fra den 11. til den 15. april 2016. Kontrollen på stedet bliver således tidligst afsluttet i juli 2016, hvilket påvirker effektiviteten og dermed også den effektive virkning heraf, navnlig i de tilfælde, hvor der består tvivl med hensyn til, om arealerne er støtteberettigede, eller med hensyn til, om de krav, der vedrører afgrødediversificering i forbindelse med grøn omstilling, er overholdt. Dette bekræfter, at målene med handlingsplanen ikke kunne nås inden for en umiddelbar fremtid, hvilket ikke giver den rimelige garanti, der er nødvendig i forhold til en hensigtsmæssig forvaltning af støtten og lovligheden og regelmæssigheden af betalingerne vedrørende 2015. Disse forsinkelser påvirker endvidere udfærdigelsen af de endelige værdier af betalingsrettighederne, som skulle have været gennemført senest den 1. april 2016, i henhold til artikel 18 i delegeret forordning […] nr. 639/2014 […], og gennemførelsen af selve betalingerne. En suspension af betalingerne anses derfor for passende.«
100
En undersøgelse af de forskellige dokumenter, der er nævnt i den anfægtede afgørelse, og hvortil der er henvist i præmis 69-98 ovenfor, gør det muligt at fastslå, at gennemførelsen af den handlingsplan, der er nævnt deri, ikke var tilstrækkelig. Det fremgår nemlig af disse dokumenter, således som Kommissionen har anført, at fristerne og de utilstrækkeligheder, der er fremhævet ved ajourføringen af LPIS og forbedringen heraf, har medført betydelige negative konsekvenser for forvaltningen af ansøgningerne om støtte for 2015, bl.a. med hensyn til støttemodtagerens mulighed for at tilgå de nødvendige oplysninger vedrørende det maksimalt støtteberettigede areal og ikke-landbrugsarealer.
101
I modsætning til de forpligtelser, der blev vedtaget første gang i den handlingsplan, som blev godkendt i november 2013 og fornyet efterfølgende i forbindelse med de tilpasninger af handlingsplanen, der blev foretaget som følge af de vanskeligheder, som de franske myndigheder stod over for med hensyn til anvendelsen af databasen BD TOPO og de muligheder, der fulgte af ikrafttrædelsen af de bestemmelser, der blev fastsat i forbindelse med reformen af FLP, var de franske myndigheder ikke i stand til at gennemføre disse forpligtelser på tilfredsstillende vis i forbindelse med produktionsåret 2015.
102
Kommissionen kunne af de grunde, der fremgår af de forskellige dokumenter, som er nævnt i den anfægtede afgørelse, og hvortil der er henvist i præmis 69-98 ovenfor, med føje være af den opfattelse, at de konstaterede mangler medførte forsinkelser og vanskeligheder for den hensigtsmæssige gennemførelse af produktionsåret 2015 til trods for de forpligtelser, som de franske myndigheder havde påtaget sig i denne forbindelse.
103
Det fremgår af de konstateringer, som Kommissionen foretog i sin meddelelse af 13. april 2015, at der således fortsat herskede tvivl med hensyn til gennemførelsen af handlingsplanen, navnlig vedrørende de »nærmere bestemmelser for forvaltningen af ansøgningerne om støtte for 2015«. Kommissionen bemærkede i denne forbindelse, at »der best[od] en egentlig usikkerhed vedrørende det areal, som ansøgningen om støtte vedrør[te], og som landbrugeren forpligte[de] sig i forhold til«, og at dette skyldtes kvaliteten og mængden af de oplysninger, som støttemodtageren modtog fra administrationen for at kunne indgive sin ansøgning om støtte. Kommissionen anførte endvidere, at det af denne grund var vanskeligt at forstå, »hvorledes betalingsorganet [ville] forvalte det store antal uoverensstemmelser, der [ville] opstå som følge af den administrative behandling af sagerne«, og at »fordelingen og tildelingen af betalingsrettigheder risikere[de] at blive påvirket med potentielle konsekvenser for senere produktionsår«.
104
Kommissionen erindrede endvidere i skrivelsen af 22. december 2015 (jf. præmis 20 ovenfor) om, at de franske myndigheder havde forpligtet sig til at gennemføre de handlinger, der var beskrevet i den reviderede handlingsplan inden slutningen af 2015. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at de franske myndigheder forsinkede gennemførelsen af handlingsplanen for anden gang, idet de i forbindelse med gennemførelsen af et besøg i Frankrig den 1. december 2015 oplyste, at disse handlinger ikke ville være afsluttet før i april eller maj 2016. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at sådanne forsinkelser havde den virkning, at de mangler, der prægede ajourføringen af LPIS, blev opretholdt, og at der forelå en række betydelige uoverensstemmelser, der fortsat skulle behandles.
105
Endelig bemærkede Kommissionen i den supplerende meddelelse af 20. maj 2016, der blev udfærdiget efter gennemførelsen af et revisionsbesøg i Frankrig i april 2016, at der var opstået »nye forsinkelser« bl.a. vedrørende »den endelige fastlæggelse af værdien og antallet af betalingsrettigheder, […] og gennemførelsen af hurtige besigtigelser og kontrol på stedet, på grundlag af hvilke betalingerne for produktionsåret 2015 ikke [ville] ske før efter juni 2016«. Kommissionen var endvidere bekymret for, at »de opståede forsinkelser også ville påvirke den korrekte gennemførelse af kontrollen på stedet og betalingerne for produktionsåret 2016«.
106
Den Franske Republik har ikke fremsat noget argument, der kan rejse tvivl om denne konklusion. Ud over den omstændighed, at Den Franske Republik har påberåbt sig, at den fuldt ud har opfyldt sine forpligtelser, hvilket imidlertid ikke kan forhindre Kommissionen i i forbindelse med den anfægtede afgørelse at henvise til de forsinkelser, der opstod i forhold til de fastsatte frister og konsekvenserne heraf, har Den Franske Republik nemlig i det væsentlige begrænset sig til at gøre gældende, at den anfægtede afgørelse er baseret på en retlig uenighed mellem Den Franske Republik og Kommissionen vedrørende anvendelsen af pro rata-ordningen og fastlæggelsen af visse permanente græsarealers støtteberettigelse i henhold til etableret lokal praksis.
107
Selv om det faktisk måtte vise sig, at anvendelsen af pro rata-ordningen og fastlæggelsen af visse permanente græsarealers støtteberettigelse i henhold til etableret lokal praksis, således som Den Franske Republik har anført, ikke er nævnt blandt de udviklingsindikatorer, der er fastsat i såvel den oprindelige som den reviderede version af handlingsplanen, blev de bemærkninger, som Kommissionen fremsatte vedrørende disse to spørgsmål, kun fremsat i den anfægtede afgørelse som ledsagende bemærkninger i forbindelse med en opregning af de forskellige konstaterede mangler (jf. femte betragtning til den anfægtede afgørelse).
108
Som det fremgår af den anfægtede afgørelse og navnlig af sjette og syvende betragtning hertil og af de dokumenter, der er henvist til i den nævnte afgørelse, kunne Kommissionen med føje være af den opfattelse, at handlingsplanen ikke var gennemført i 2015 som følge af fristerne og utilstrækkelighederne ved ajourføringen og forbedringen af LPIS, og at denne mangel havde medført betydelige negative konsekvenser for forvaltningen af de ansøgninger, der vedrørte dette år. Kommissionen kunne derfor med føje konkludere, at Den Franske Republik ikke var i stand til at gennemføre de foranstaltninger, der var nødvendige for at afhjælpe situationen i umiddelbar fremtid.
109
Hvad angår det argument, som Den Portugisiske Republik har fremsat til støtte for anbringendet om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, skal det konstateres, at Den Franske Republik ikke har fremsat sådanne anbringender i sin stævning, der principalt vedrører tilsidesættelse af artikel 41, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1306/2013 og subsidiært tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Det er således ikke nødvendigt at besvare disse anbringender, der ikke kan antages til realitetsbehandling, idet en intervenient ikke kan fremføre et anbringende, der ikke er fremsat af sagsøgeren (jf. i denne retning dom af 25.6.1998, British Airways m.fl. mod Kommissionen, T-371/94 og T-394/94, EU:T:1998:140, præmis 75).
110
Det fremgår af de ovenfor anførte betragtninger, at Den Franske Republik, støttet af Den Portugisiske Republik, ikke med føje kan gøre gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter artikel 41, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1306/2013.
111
Det første anbringende skal derfor forkastes.
Om det andet anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
112
Den Franske Republik har subsidiært nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse på grund af tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Den Franske Republik har først anført, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse besluttede at suspendere betalingerne til Den Franske Republik »svarende til 3% af de samlede månedlige betalinger til den afkoblede arealstøtte for 2015, og som svarer til de udgifter, som Den Franske Republik har afholdt hver måned fra juli 2016 til og med juli 2017«. Den Franske Republik har endvidere anført, at Kommissionen for at begrunde denne sats på 3% konstaterede, dels at en korrektion på 5% svarede til den korrektion, der finder anvendelse inden for rammerne af proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning, når der foreligger mangler i forbindelse med hovedkontroller, dels at det også var nødvendigt at tage hensyn til et vist antal foranstaltninger, som Den Franske Republik havde vedtaget for at afhjælpe situationen.
113
Den Franske Republik har i denne forbindelse anført, at den ikke anfægter de nærmere bestemmelser for fastlæggelsen af suspensionssatsen for de månedlige betalinger, som Kommissionen tilbageholdt, men »grundlaget for suspensionen«, »dvs. samtlige de månedlige betalinger, der vedrørte arealstøtte for 2015«. Den anfægtede afgørelse er nemlig i det væsentlige baseret på den vedvarende karakter af den uenighed, som bestod mellem Kommissionen og de franske myndigheder om anvendelsen af lovgivningen om pro rata-ordningen og medregningen af visse arealer som permanente græsarealer i henhold til etableret lokal praksis. For det første er det imidlertid vurderingen, at samtlige de arealer, der er berørt af GPR, udgør ca. 27 mio. hektar, og de permanente græsarealer, der kan være omfattet af pro rata-ordningen, eller som kan erklæres støtteberettiget i henhold til etableret lokal praksis, svarer kun til en mindre del af det samlede areal, der er berettiget til landbrugsstøtte. For det andet vurderes samtlige de permanente græsarealer at udgøre 8,6 mio. hektar, og disse arealer omfatter forskelligartede situationer. Disse arealer består hovedsageligt af jordarealer, der er dækket af græs, og som derfor klart er støtteberettigede, uden at det er nødvendigt at anvende pro rata-ordningen eller at undersøge, om der findes en etableret lokal praksis for græsarealer til trods for de begrænsede græsressourcer. De arealer, der er omfattet af pro rata-ordningen, eller af en erklæring om støtteberettigelse i henhold til etableret lokal praksis, udgjorde derfor maksimalt ca. 520000 hektarer i 2015, dvs. næsten 2% af samtlige de arealer, der var omfattet af GPR, idet det bemærkes, at 500283 hektar i 2015 blev erklæret for lineære græsarealer, og 20852 hektar blev erklæret for egeskov eller kastanjeskov, der vedligeholdes af svin eller små drøvtyggere. I den anfægtede afgørelse burde der derfor kun være anvendt en sats på 3% af et grundlag svarende til 2% af de samlede månedlige betalinger, der vedrører de udgifter, som Den Franske Republik hver måned afholdt fra juli 2016 til og med juni 2017.
114
Som svar på argumentet om, at Kommissionen kunne påberåbe sig ikke blot en mangel i forbindelse med gennemførelsen af handlingsplanen, men også en mangel ved betalingsordningen i sin helhed, har Den Franske Republik i øvrigt anført, at et sådant argument savner grundlag i de faktiske omstændigheder. Som svar på Kommissionens argument om, at de franske myndigheder burde have rejst spørgsmålet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet i forbindelse med deres svar på den supplerende meddelelse af 20. maj 2016, har Den Franske Republik endvidere anført, at der ikke findes nogen regel, der foreskriver en sådan forpligtelse.
115
Den Portugisiske Republik har endvidere gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter proportionalitetsprincippet med den begrundelse, at den vedrører alle de månedlige betalinger og ikke kun dem, der vedrører de arealer, som er omfattet af pro rata-ordningen. En afgørelse om suspension af de månedlige betalinger har nemlig til formål at undgå en risiko i forhold til fremtidige betalinger og burde af denne grund svare tilnærmelsesvis til de udgifter, der anses for uregelmæssige. Det ville i modsat fald være muligt at suspendere udgifter, der ikke har nogen forbindelse med uregelmæssighederne, hvilket ville rejse tvivl om finansieringen af udgifterne under FLP. Kommissionen begrænsede sig imidlertid i den anfægtede afgørelse til at suspendere betalinger for et beløb svarende til en fast sats på 3% uden at foretage en vurdering af størrelsen af de udgifter, der måtte anses for uregelmæssige. Den Portugisiske Republik har med henvisning til en særberetning med overskriften »Revision vedrørende proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning«, som Den Europæiske Revisionsret udfærdigede i 2010, anført, at de faste korrektioner ud fra en analogibetragtning burde være baseret på en præcis vurdering af det økonomiske tab, der er lidt i det foreliggende tilfælde.
116
Kommissionen har indledningsvis bemærket, at den anfægtede afgørelse ikke er baseret udelukkende på den omstændighed, at der ikke blev taget hensyn til pro rata-ordningen. De grunde, der er anført i den nævnte afgørelse, er mere omfattende. De konstaterede mangler påvirker samtlige arealer og ikke kun de permanente græsarealer. De berørte betalinger er således ikke kun de betalinger, der vedrører fastlæggelsen af de støtteberettigede arealer ved hjælp af pro rata-ordningen, »men samtlige arealer, dvs. [de] 8,6 mio. hektar permanente græsarealer«. Den påberåbte risiko påvirker endvidere ikke samtlige arealer på samme måde, og det blev bl.a. af denne grund besluttet at anvende en sats på 3% i stedet for en sats på 5%. Kommissionen har desuden anført, at Den Franske Republik kunne og burde have rejst spørgsmålet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet under den administrative procedure. Den Franske Republik nævnte imidlertid ikke dette spørgsmål i sit svar af 16. juni 2016, efter at den havde modtaget den supplerende meddelelse af 20. maj 2016, hvori der klart var redegjort for grundlaget for suspensionen af betalingerne og den sats, der ville blive anvendt, nemlig en sats på 3%.
117
Kommissionen har endvidere henvist til, at den vanskelighed, som den stod over for, bestod i at identificere de støtteberettigede arealer. LPIS var behæftet med mangler, således at det ikke var muligt at identificere de støtteberettigede arealer, hvilket medførte en betydelig finansiel risiko for EGFL. Henset til de konstaterede mangler var Kommissionen endvidere ikke i stand til at beregne de berørte arealer, og Den Franske Republik gav ikke Kommissionen oplysninger herom i sit svar af 16. juni 2016. Grundlaget for suspensionen og den anvendte suspensionssats blev endvidere beregnet med henvisning til den metode, der er redegjort for i Kommissionens meddelelse C(2015) 3675 final om retningslinjer om beregningen af finansielle korrektioner inden for rammerne af procedurerne for efterprøvende regnskabsafslutning og finansiel regnskabsafslutning. De franske myndigheder kunne, således som de havde mulighed for i forbindelse med en procedure for efterprøvende regnskabsafslutning, have fremlagt objektive oplysninger, der ville have gjort det muligt at godtgøre, at det maksimale tab for EUGFL var begrænset til et mindre beløb end det beløb, der var resultatet af anvendelsen af en fast sats, som var mindre end den foreslåede, men det gjorde de ikke.
118
Det skal bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at proportionalitetsprincippet som et af de almindelige EU-retlige principper indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for virkeliggørelsen af det med de pågældende retsforskrifter forfulgte mål. Såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst indgribende foranstaltning således vælges, og ulemperne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. dom af 6.11.2014, Grækenland mod Kommissionen, T-632/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:934, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
119
Det fremgår i denne forbindelse af artikel 41, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1306/2013, at en gennemførelsesretsakt, der vedtages af Kommissionen for at suspendere de månedlige betalinger til en medlemsstat, anvendes »på de relevante udgifter, der er afholdt af betalingsorganet, hvis manglerne har eksisteret i en periode, […] som ikke må overstige tolv måneder«. Det præciseres endvidere udtrykkeligt i artikel 41, stk. 3, i forordning nr. 1306/2013, at en sådan gennemførelsesretsakt anvendes »i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet«.
120
I modsætning til, hvad Kommissionen har anført, forudsætter en medlemsstats mulighed for på dette punkt at påberåbe sig en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet for Unionens retsinstanser, ikke, at denne medlemsstat forudgående har redegjort for et sådant klagepunkt for Kommissionen i forbindelse med den administrative procedure, der går forud for vedtagelsen af en gennemførelsesretsakt, som vedtages for at suspendere de månedlige betalinger. EU-retten indeholder nemlig ingen bestemmelser, der pålægger en medlemsstat at rejse retlige spørgsmål for Kommissionen i løbet af den administrative procedure, idet den ellers fortaber retten hertil (jf. analogt generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Archer Daniels Midland mod Kommissionen, C-511/06 P, EU:C:2008:604, punkt 123). Som det fremgår af artikel 41, stk. 3, i forordning nr. 1306/2013, har Kommissionen pligt til at overholde proportionalitetsprincippet, og det tilkommer Unionens retsinstanser at efterprøve, om dette er tilfældet, såfremt der nedlægges påstand herom, således som det er tilfældet i den foreliggende sag. Kommissionen er forpligtet til at træffe en endelig afgørelse i overensstemmelse med loven, uanset om adressaten for denne afgørelse udøver sin ret til forsvar i den administrative procedure, og i hvilket omfang (jf. i denne retning generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Archer Daniels Midland mod Kommissionen, C-511/06 P, EU:C:2008:604, punkt 123).
121
Den omstændighed, at Den Franske Republik ikke har rejst spørgsmålet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet under den administrative procedure, således som den havde mulighed for, kan derfor ikke fratage den retten til at anfægte den anfægtede afgørelse i denne forbindelse, når Kommissionen har taget stilling på dette punkt, således som den er forpligtet til i henhold til de ovenfor nævnte bestemmelser.
122
I det foreliggende tilfælde besluttede Kommissionen i den anfægtede afgørelse »at suspendere de månedlige betalinger til Den Franske Republik i henhold til artikel 18 i forordning nr. 1306/2013 med det beløb, der fremkom ved at anvende suspensionssatsen på 3% på de månedlige betalinger, der vedrørte arealstøtten for 2015, der fremgår af bilaget til denne afgørelse« (artikel 1, stk. 1, i den anfægtede afgørelse). Kommissionen besluttede endvidere, »at suspensionerne [fandt] anvendelse på de månedlige betalinger til Den Franske Republik i henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 i forbindelse med de månedlige udgifter, der blev afholdt af betalingsorganet Agence de services et de paiement i perioden fra juli 2016 til og med juni 2017« (ottende betragtning til og artikel 1, stk. 2, i den anfægtede afgørelse).
123
Hvad angår foranstaltningens forenelighed med proportionalitetsprincippet anførte Kommissionen i niende betragtning til den anfægtede afgørelse følgende:
»Henset til de konstaterede manglers alvorlige eller vedvarende karakter og i lyset af de konklusioner, der er udfærdiget i forbindelse med revisionerne, er det Kommissionens opfattelse, at det i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet er passende at fastsætte suspensionssatsen til 3% af de samlede relevante udgifter. Selv om der er tale om mangler ved hovedkontroller og støttekontroller, i hvilken forbindelse der i [retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner inden for rammerne af procedurerne for efterprøvende regnskabsafslutning] er fastsat en fast korrektion på 5%, er en suspensionssats på 3% begrundet. Selv om gennemførelsen af handlingsplanen siden starten af 2015 har været kendetegnet ved forsinkelser og mangler, har Den Franske Republik nemlig truffet supplerende foranstaltninger for at afhjælpe situationen, hvilket vil have en positiv indvirkning på de krydskontroller, der gennemføres på betalingstidspunktet, navnlig gennem levering af nye luftfoto med henblik på oprettelsen af et grafisk parcelregister. Det konstateres, at den finansielle risiko også er begrænset som følge af, at de franske myndigheder har besluttet ikke at betale før, efter at samtlige kontroller (administrative og på stedet) har kunnet gennemføres.«
124
Den Franske Republik har i denne forbindelse ikke anfægtet de nærmere bestemmelser, hvorefter den af Kommissionen fastsatte suspensionssats blev fastsat til 3% af de relevante udgifter. Den Franske Republik har alene anfægtet den omstændighed, at det »grundlag for suspensionen«, som Kommissionen besluttede, omfatter »samtlige de månedlige betalinger, der vedrørte arealstøtte for 2015«, selv om den anfægtede afgørelse i det væsentlige er baseret på anvendelsen af den lovgivning, der vedrører pro rata-ordningen, og medregningen af visse arealer som permanente græsarealer i henhold til etableret lokal praksis og ikke samtlige de arealer, der er berørt af GPR.
125
For det første har Den Franske Republik navnlig anført, at de arealer, der er berørt af GPR på det franske fastland, i alt udgør 27,272 mio. hektar. Den Franske Republik er af den opfattelse, at der er tale om arealer, der er berettiget til landbrugsstøtte for 2015.
126
For det andet har Den Franske Republik anført, at de permanente græsarealer, der i alt udgør 8,6 mio. hektar, således kun svarer til en mindre del af det samlede areal, der er berettiget til landbrugsstøtte. Den Franske Republik har præciseret, at disse permanente græsarealer hovedsageligt udgøres af jordarealer, der er dækket af græs, og som derfor klart er støtteberettigede, uden at det er nødvendigt at anvende pro rata-ordningen eller at undersøge, om der findes en etableret lokal praksis for græsningsarealer til trods for de begrænsede græsressourcer.
127
For det tredje har Den Franske Republik ligeledes anført, at blandt de arealer, der er berettiget til landbrugsstøtte for 2015, udgør de arealer, der reelt er omfattet af pro rata-ordningen eller af en erklæring om støtteberettigelse i henhold til etableret lokal praksis, højst ca. 520000 hektar, dvs. næsten 2% af samtlige de arealer, der er omfattet af GPR. Den Franske Republik er af den opfattelse, at der er tale om en del af de 500283 hektar, der i 2015 blev erklæret for lineære græsarealer, og om 20852 hektar, der blev erklæret for egeskov eller kastanjeskov, som vedligeholdes af svin eller små drøvtyggere.
128
I modsætning til, hvad Den Franske Republik har hævdet, hvorefter det kun er de konstaterede mangler og som konsekvens heraf de relevante udgifter, der svarer til de arealer, der reelt er omfattet af pro rata-ordningen eller af en erklæring om støtteberettigelse i henhold til etableret lokal praksis, fremgår det imidlertid klart af den anfægtede afgørelse, at de mangler, som Kommissionen konstaterede, er mere væsentlige.
129
De mangler, som Kommissionen henviste til, vedrørte således, som det fremgår af femte og sjette betragtning til den anfægtede afgørelse, »bl.a.«»den måde, hvorpå Den Franske Republik havde udfærdiget pro rata-ordningen med henblik på at vurdere det maksimalt støtteberettigede areal for permanente græsarealer«. Kommissionen har endvidere generelt henvist til, at handlingsplanen fortsat ikke var gennemført, med den begrundelse, at de arealer, der var opregnet i LPIS, ikke alle havde et maksimalt støtteberettiget areal, der var fastlagt i overensstemmelse med de lovbestemte krav. Disse elementer og navnlig de frister og utilstrækkeligheder, der var forbundet med ajourføringen og forbedringen af LPIS, har efter Kommissionens opfattelse faktisk haft betydelige negative konsekvenser for forvaltningen af ansøgningerne om støtte for 2015, bl.a. med hensyn til støttemodtagernes mulighed for at tilgå de nødvendige oplysninger vedrørende det maksimalt støtteberettigede areal og ikke-landbrugsarealer, herunder miljøfokusområder. Som det fremgår af syvende betragtning til den anfægtede afgørelse, havde disse mangler endvidere den virkning, at det, eftersom målene med handlingsplanen ikke kunne nås inden for en umiddelbar fremtid, ikke var muligt at give »en rimelig garanti, der er nødvendig i forhold til en hensigtsmæssig forvaltning af støtten og lovligheden og regelmæssigheden af betalingerne vedrørende 2015«. Disse forsinkelser havde desuden den virkning, således som Kommissionen fremhævede, »at påvirke udfærdigelsen af de endelige værdier af betalingsrettighederne, som skulle have været gennemført senest den 1. april 2016, […] og gennemførelsen af selve betalingerne«. Kommissionen henviste imidlertid af de grunde, der er redegjort for i præmis 100-105 ovenfor, i løbet af hele den administrative procedure til manglerne ved ajourføringen af LPIS og konsekvenserne heraf for forvaltningen af og kontrollen med den arealstøtte, der finansieres af EGFL, uden at de franske myndigheder gav tilfredsstillende besvarelser herom.
130
Det af Den Franske Republik anførte argument om, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke kan påberåbe sig en mangel ved betalingsordningen i sin helhed, kan derfor ikke tiltrædes.
131
Det følger heraf, at Kommissionen med føje kunne fastslå, at samtlige de betalinger, der vedrørte arealstøtten for 2015, kunne tages i betragtning som grundlag for anvendelsen af suspensionssatsen på 3%, som Den Franske Republik ikke har anfægtet værdien af.
132
Eftersom Den Portugisiske Republik har rejst tvivl om den metode, som Kommissionen anvendte for at nå til suspensionssatsen på 3%, dvs. en analog anvendelse af Kommissionens retningslinjer om beregningen af finansielle korrektioner inden for rammerne af procedurerne for efterprøvende regnskabsafslutning, skal det konstateres, at en analog anvendelse af de nævnte retningslinjer ikke alene gør det muligt at godtgøre, at det i det foreliggende tilfælde suspenderede beløb er uforholdsmæssigt. Eftersom sagsakterne ikke på nogen måde indeholder andre relevante oplysninger om de anmeldte arealer, der faktisk udgjorde et problem i forhold til de konstaterede mangler, skal det konstateres, at den omstændighed, at Kommissionen anvendte en fast værdi, ikke som sådan på det metodiske plan er uforholdsmæssig.
133
Det følger af de ovenfor anførte betragtninger, at Den Franske Republik, støttet af Den Portugisiske Republik, ikke med føje kan gøre gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
134
Det andet anbringende skal derfor forkastes, og følgelig skal Kommissionen frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
135
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Den Franske Republik har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
136
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer de medlemsstater, der er indtrådt i sagen, deres egne omkostninger. Den Portugisiske Republik bærer derfor sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Afdeling):
1)
Europa-Kommissionen frifindes.
2)
Den Franske Republik bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger.
3)
Den Portugisiske Republik bærer sine egne omkostninger.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 26. september 2018.
Underskrifter
Indhold
Retsforskrifter og tvistens baggrund
De omtvistede bestemmelser
Udarbejdelse og godkendelse af handlingsplanen
Overvågning, anmodning om revision og nye bestemmelser for handlingsplanen
Gennemførelse af proceduren for suspension af betalinger
Retsforhandlinger og parternes påstande
Retlige bemærkninger
Om det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 41, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1306/2013
Om det andet anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
Sagsomkostninger
(
*1
) – Processprog: fransk.