Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 30 de abril de 2025 (1)
Asunto C‑144/24
Comisión Europea
contra
Hungría
« Incumplimiento de Estado — Libertad de establecimiento — Normativa nacional que establece, para determinados materiales de base para la construcción, precios de referencia inferiores a los precios de mercado — Obligación de pago de un “canon minero adicional” correspondiente al 90 % de la diferencia entre el precio de referencia y el precio de venta — Normativa nacional que fija un volumen de extracción mínimo de recursos minerales — Medidas que afectan mayoritariamente a las sociedades establecidas en otros Estados miembros — Justificación — Directiva (UE) 2015/1535 — Procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las normas relativas a los servicios de la sociedad de la información — Obligación de notificación »
I.      Introducción
1.        Mediante el presente recurso por incumplimiento interpuesto contra Hungría, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que dicho Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 TFUE y de la Directiva (UE) 2015/1535 (2) al adoptar, en 2021, normas nacionales relativas al pago de un canon minero adicional y al volumen de extracción mínimo de determinados recursos minerales.
2.        Más concretamente, mediante su demanda, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al adoptar, por una parte, las disposiciones relativas al pago de un canon minero adicional y al volumen de extracción mínimo de determinados recursos minerales que figuran, respectivamente, en el Decreto Gubernamental n.º 404/2021, relativo al canon minero adicional que debe pagarse para estimular la economía (en lo sucesivo, «Decreto n.º 404/2021»), (3) y en el Decreto Gubernamental n.º 405/2021, por el que se establece una excepción a la Ley n.º XLVIII de 1993, de Minas (en lo sucesivo, «Decreto n.º 405/2021»; conjuntamente, los «dos Decretos controvertidos»), (4) y, por otra parte, la Ley n.º CXXXVI de 2021, por la que se modifican determinadas leyes en materia de energía, transporte y materias conexas (en lo sucesivo, «Ley n.º CXXXVI de 2021»), (5) que introdujo los artículos 27/A, 27/B y 27/C en la Ley n.º XLVIII de 1993, de Minas (en lo sucesivo, conjuntamente, «disposiciones controvertidas»), Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 TFUE, que consagra la libertad de establecimiento, debido a que estas normas restringen la posibilidad de que las personas y empresas establecidas en otro Estado miembro inicien o ejerzan en Hungría una actividad regulada por dichas normas, así como del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2015/1535, en la medida en que dicho Estado miembro no notificó los proyectos de ley a la Comisión, como exige dicha disposición.
II.    Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
3.        Con arreglo al artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2015/1535:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
a)      “producto”: cualquier producto de fabricación industrial y cualquier producto agrícola, incluidos los productos pesqueros;
[…]
c)      “especificación técnica”: una especificación que figura en un documento en el que se definen las características requeridas de un producto, tales como los niveles de calidad, el uso específico, la seguridad o las dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a la denominación de venta, la terminología, los símbolos, los ensayos y métodos de ensayo, el envasado, el marcado y el etiquetado, así como los procedimientos de evaluación de la conformidad.
[…]
d)      “otro requisito”: un requisito, distinto de una especificación técnica, impuesto a un producto, en particular por motivos de protección de los consumidores o del medio ambiente y que se refiere a su ciclo de vida con posterioridad a su comercialización, como sus condiciones de uso, reciclado, reutilización o eliminación, cuando dichas condiciones puedan afectar significativamente a la composición o naturaleza del producto o a su comercialización;
[…]
f)      “reglamento técnico”: las especificaciones técnicas u otros requisitos o las reglas relativas a los servicios, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización, prestación de servicio o establecimiento de un operador de servicios o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo […].
Constituyen especialmente reglamentos técnicos de facto:
[…]
iii)      las especificaciones técnicas u otros requisitos, o las reglas relativas a los servicios, relacionados con medidas fiscales o financieras que afecten al consumo de los productos o servicios, fomentando la observancia de dichas especificaciones técnicas u otros requisitos o reglas relativas a los servicios […]
g)      “proyecto de reglamento técnico”: el texto de una especificación técnica, de otro requisito o de una regla relativa a los servicios, incluidas las disposiciones administrativas, elaborado con intención de aprobarlo o de hacer que finalmente se apruebe como reglamento técnico, y que se encuentre en un nivel de preparación que permita aún la posibilidad de modificaciones sustanciales.»
4.        El artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva, tiene el siguiente tenor:
«1.      […], los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico, salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea, en cuyo caso bastará una simple información referente a dicha norma; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una notificación referente a las razones por las cuales es necesaria la adopción de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto.
[…]».
B.      Derecho húngaro
1.      Ley de Minas
5.        El artículo 3, apartado 1, de la Ley de Minas, en su versión modificada por la Ley n.º CXXXVI de 2021 (6) (en lo sucesivo, «Ley de Minas»), establece que los recursos minerales y geotérmicos, en sus yacimientos naturales, son propiedad del Estado.
6.        El artículo 27/A de esta Ley dispone:
«1.      En el marco de sus competencias en materia de gestión de los recursos minerales, la Autoridad de Supervisión Minera vigila de cerca los procesos económicos relacionados con la investigación, la extracción, el comercio y el uso de materias primas minerales en la economía nacional. La Autoridad de Supervisión Minera verificará en este contexto si existe una situación que justifique una medida de vigilancia del mercado.
2.      Si el valor mensual del índice de precios de la industria de los materiales de base destinados a la construcción […] muestra un aumento de los precios de la industria de los materiales de construcción de un 5 % como mínimo en relación con el mismo período del año anterior —al menos dos veces en un período de doce meses—, el presidente de la Autoridad podrá establecer por decreto una situación que justifique una medida de vigilancia del mercado.
[…]
4.      El decreto a que se refiere el apartado 2 debe precisar la duración de la situación que justifique una medida de vigilancia del mercado, que no podrá ser superior a un año.»
7.        El artículo 27/B de dicha Ley prevé:
«1.      El presidente de la Autoridad especificará por decreto, para las explotaciones mineras establecidas con el fin de explotar materias primas y materiales de base destinados a la construcción y que dispongan de al menos 5 000 000 m³ de recursos minerales extraíbles,
a)      los requisitos detallados relativos al volumen mínimo de recursos minerales que deben extraerse y al calendario de extracción correspondiente,
[…]
mientras dure la situación que justifica la adopción de una medida de vigilancia del mercado.
[…]
3.      En el caso previsto en el apartado 1, la Autoridad de Supervisión Minera […]
a)      aprobará un nuevo plan de explotación técnica para la extracción o la modificación del plan de explotación técnica para la extracción en vigor en los casos en que el plan de explotación para la extracción del operador minero cumpla los requisitos establecidos en el decreto mencionado en el apartado 1;
b)      comprobará de oficio el plan de explotación técnica para la extracción en vigor relativo a las explotaciones mineras con recursos minerales afectadas por la situación que justifica la adopción de una medida de vigilancia del mercado […]
[…]»
8.        El artículo 27/C de la misma Ley está redactado en los siguientes términos:
«1.      En caso de que se produzca una situación que justifique la adopción de una medida de vigilancia del mercado, la empresa en el sentido de los apartados 2 y 3 estará obligada al pago del canon minero adicional con arreglo al presente artículo.
2.      Estará obligada al pago del canon minero adicional la empresa que
a)      esté obligado a pagar un canon minero […], y
b)      que ejerza, como actividad principal,
ba)      en el ámbito de la extracción de materias primas y materiales de base destinados a la construcción, así como
bb)      en el ámbito de la fabricación de productos que sirven de materiales de base para la construcción,
una actividad económica definida por el presidente de la Autoridad en un decreto, y que
c)      cuyo volumen de negocio haya alcanzado o superado la cantidad de 3 000 000 000 de forintos húngaros (HUF) —excluidas las empresas asociadas— durante el segundo ejercicio fiscal anterior a la situación que justifica la adopción de una medida de vigilancia del mercado establecida mediante decreto del presidente de la Autoridad. […]»
2.      Decreto n.º 404/2021
9.        Los dos Decretos controvertidos se adoptaron inicialmente con efectos a partir del 9 de julio de 2021 únicamente durante la pandemia de COVID-19. No obstante, los efectos de dichos Decretos fueron prorrogados, debido a la guerra en Ucrania, de modo que seguían en vigor en la fecha de interposición del presente recurso por incumplimiento.
10.      El artículo 1 del Decreto n.º 404/2021 prevé:
«1.      […] Estará obligada al pago del canon minero adicional la empresa que
a)      esté obligado a pagar un canon minero de conformidad con el artículo 20, apartado 2, letras a) y b), de [la Ley de Minas], y
b)      tenga como actividad principal
ba)      la extracción de piedras ornamentales y de construcción, caliza industrial, yeso, tiza y pizarra (NACE 0811),
bb)      la explotación de grava y arena, extracción de arcillas y caolín (NACE 0812),
bc)      la fabricación de cemento (NACE 2351) o
bd)      la fabricación de cal y yeso (NACE 2352),
be)      la fabricación de ladrillos, tejas y productos de construcción de arcilla, en tierra cocida (NACE 2332),
bf)      la fabricación de baldosas de cerámica (NACE 2331),
y cuyo
c)      volumen de negocio neto en 2019 —excluidas las empresas asociadas […]— haya alcanzado o superado la cantidad de 3 000 000 000 de HUF.
2.      El obligado al pago […] que extraiga, transforme o produzca, como materiales de base para la construcción,
a)      arena calibrada que venda a más de 700 HUF/tonelada;
b)      grava calibrada que venda a más de 900 HUF/tonelada;
c)      grava arenosa calibrada que venda a más de 700 HUF/tonelada;
d)      grava arenosa natural que venda a más de 700 HUF/tonelada;
e)      cemento que venda a más de 20 000 HUF/tonelada;
f)      […]
—excluido el IVA— estará obligado a pagar el 90 % de la diferencia entre su volumen de negocio efectivo y el volumen de negocio establecido sobre la base de la cantidad vendida y del precio fijado en el presente apartado, como canon minero suplementario.
[…]
3.      En el momento de la venta de los productos contemplados en el apartado 2, si el vendedor no está obligado al pago del canon minero adicional, deberá aspirar a un margen de beneficio razonable, teniendo en cuenta los valores establecidos en los apartados 2 y 2 bis.
[…]
6.      El canon minero adicional deberá utilizarse para financiar obras públicas de construcción con fines de salud pública.
[…]»
3.      Decreto n.º 405/2021
11.      El artículo 1, apartados 1 a 3 bis, del Decreto n.º 405/2021 establece:
«1.      Habida cuenta de la situación excepcional causada por la pandemia de coronavirus, la Autoridad de Supervisión Minera adopta, para las explotaciones mineras establecidas con el fin de explotar materias primas y materiales de base destinados a la construcción, una decisión por la que se obliga al operador minero
a)      que haya obtenido el plan de explotación técnica para el inicio de la extracción operativa antes de la entrada en vigor del presente Decreto, a iniciar la extracción operativa en el plazo de un año, hasta al menos el 50 % del volumen de extracción máximo autorizado en el primer plan de explotación técnica para la extracción, antes de su modificación;
b)      que obtenga el plan de explotación técnica para el inicio de la extracción operativa después de la entrada en vigor del presente Decreto, a iniciar la extracción operativa en el plazo de un año, hasta el 100 % del volumen de extracción máximo autorizado en el primer plan de explotación técnica para la extracción, antes de su modificación;
[…]
2.      El operador minero que proceda a la extracción operativa de materias primas y materiales de base destinados a la construcción podrá reducir el volumen de extracción con la autorización de la Autoridad de Supervisión Minera. El operador minero podrá presentar su solicitud de reducción del volumen de extracción a más tardar el vigésimo día del mes siguiente al último día del período de extracción de un año establecido en el artículo 1, apartado 1.
2 bis.      Podrá autorizarse la reducción del volumen de extracción cuando:
a)      el operador minero haya sufrido un caso de fuerza mayor o
b)      exista una razón imperiosa exterior no contemplada en la letra a) que no esté incluida en el ámbito de actividad del operador […].
3.      A falta de inicio de la extracción de conformidad con el apartado 1, con excepción de los casos previstos en el apartado 3 bis, la Autoridad de Supervisión Minera retirará el título minero al operador minero y designará como nuevo tenedor del título minero en la explotación minera en cuestión a [la Sociedad Nacional Húngara de Gestión de Activos], para que ejerza el derecho de propiedad en nombre del Estado húngaro.
3 bis.      La Autoridad de Supervisión Minera no retirará su título minero al operador minero si este demuestra la existencia de un motivo que excluya la aplicación de esta norma, de conformidad con el apartado 2 bis.»
III. Procedimiento administrativo previo
12.      A raíz de una denuncia, la Comisión remitió a Hungría, el 6 de abril de 2022, un escrito de requerimiento en el que cuestionaba la compatibilidad de las disposiciones impugnadas con, en particular, (7) el artículo 49 TFUE y el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2015/1535.
13.      Según la Comisión, los dos Decretos controvertidos, por una parte, fijaron precios oficiales inferiores a los del mercado para determinados materiales de base para la construcción, y, por otra, impusieron a las empresas más grandes que extraen o fabrican dichos materiales —casi todas ellas controladas por sociedades establecidas en otros Estados miembros— el pago de un canon minero adicional correspondiente al 90 % de la diferencia entre el precio oficial y el precio de venta, que es superior. Al mismo tiempo, las empresas a las que se aplican dichos Decretos están obligadas a mantener un nivel mínimo de extracción fijado por el Gobierno. De no alcanzarlo, perderían su autorización de explotación minera. Por su parte, la Ley de Minas había sido modificada para facultar al presidente de la Autoridad de Supervisión Minera para adoptar medidas similares.
14.      En su respuesta de 13 de junio de 2022, Hungría negó las infracciones que se le reprochaban en dicho escrito de requerimiento. En particular, por una parte, por lo que respecta a la supuesta vulneración de la libertad de establecimiento, las autoridades húngaras alegaron que el canon minero adicional era un impuesto, que las disposiciones controvertidas estaban justificadas por razones imperiosas de interés general (8) y que estas restringían la libertad de establecimiento de manera proporcionada, ya que los dos Decretos controvertidos eran medidas temporales y excepcionales. Por otra parte, en lo tocante al incumplimiento de la obligación de notificación prevista en la Directiva 2015/1535, estas autoridades declararon que la notificación del Decreto n.º 404/2021 inicialmente prevista no se llevó a cabo por razones administrativas y afirmaron que dicho Decreto no constituía «otro requisito» comprendido en dicha obligación de notificación. Del mismo modo, estimaron que no existía ninguna obligación de notificación por lo que respecta a los artículos 27/A a 27/C de la Ley de Minas en la medida en que estas disposiciones no presentaban un contenido técnico concreto.
15.      El 26 de enero de 2023, la Comisión remitió un dictamen motivado a Hungría, en el que reiteró las alegaciones expuestas en su escrito de requerimiento. (9) Con arreglo al artículo 258 TFUE, párrafo primero, instó a dicho Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen motivado en un plazo de dos meses a partir de su recepción.
16.      Mediante escrito de 30 de marzo de 2023, Hungría respondió al dictamen motivado, manteniendo que los incumplimientos imputados carecían de fundamento.
IV.    Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
17.      Insatisfecha con esta respuesta, la Comisión interpuso, mediante demanda de 23 de febrero de 2024, el presente recurso por incumplimiento.
18.      Hungría presentó un escrito de contestación el 14 de mayo de 2024.
19.      La Comisión y Hungría presentaron sendos escritos de réplica y dúplica los días 25 de junio y 6 de agosto de 2024, respectivamente.
20.      Mediante su recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 TFUE y del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2015/1535 al adoptar las disposiciones controvertidas, así como que la condene en costas.
21.      Por su parte, Hungría solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por infundado y condene en costas a la Comisión.
V.      Análisis
22.      En apoyo de su recurso, la Comisión formula dos imputaciones, basadas respectivamente en la infracción del artículo 49 TFUE y del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2015/1535.
A.      Sobre la primera imputación, basada en la infracción del artículo
49 TFUE
23.      Mediante su primera imputación, la Comisión alega que los dos Decretos controvertidos y los artículos 27/A a 27/C de la Ley de Minas constituyen, tanto individualmente como en conjunto, una restricción a la libertad de establecimiento en la medida en que impiden o hacen menos atractivo para las empresas establecidas en otros Estados miembros el ejercicio en Hungría de actividades comprendidas en el ámbito de aplicación del Decreto n.º 404/2021 (1), y que tal restricción no puede justificarse por las razones imperiosas de interés general invocadas por Hungría (2).
1.      Sobre la existencia de una restricción a la libertad de establecimiento
a)      Alegaciones de las partes
24.      En primer lugar, en su demanda, la Comisión expone su interpretación del contenido de las disposiciones mencionadas. Antes de nada, por lo que respecta al Decreto n.º 404/2021, observa que su artículo 1, apartado 2, fija los precios oficiales de cinco materiales de base destinados a la construcción (a saber, la arena calibrada, la grava calibrada, la grava arenosa calibrada, la grava arenosa natural y el cemento) y prevé que, en caso de venta por encima de dicho precio, la empresa de que se trate deberá pagar, como canon minero adicional, el 90 % de la diferencia entre su volumen de negocio efectivo y el establecido en función de la cantidad vendida y del precio oficial. A continuación, en lo tocante al Decreto n.º 405/2021, la Comisión señala que, en virtud del artículo 1, apartados 1, 2 y 2 bis de dicho Decreto, la Autoridad de Supervisión Minera obliga a los operadores mineros a iniciar la extracción operativa en un plazo de un año y hasta al menos el 50 % del volumen máximo de extracción autorizado en el plan de explotación técnica (para los planes obtenidos antes de la entrada en vigor de dicho Decreto) o del 100 % de dicho volumen de extracción (para los planes obtenidos después de la entrada en vigor del mismo Decreto). El volumen de extracción mínimo aplicable solo puede reducirse con una autorización concedida por dicha Autoridad cuando el operador minero haya sufrido un caso constitutivo de fuerza mayor o cuando exista otra razón imperiosa exterior. Se retirará el título minero al operador que no cumpla con dicho volumen de extracción; dicho título será adjudicado a la Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (la Sociedad Nacional Húngara de Gestión de Activos) para que ejerza el derecho de propiedad en nombre del Estado húngaro. Por último, en lo que atañe a la Ley de Minas, los artículos 27/A a 27/C de dicha Ley autorizan al presidente de la Autoridad de Supervisión Minera, en caso de que se produzca una situación que justifique la adopción de una medida de vigilancia del mercado, a adoptar medidas similares a las previstas en los dos Decretos controvertidos, incluso después de que finalice el estado de crisis y de la expiración de dichos Decretos. El hecho de que el presidente de dicha Autoridad no adoptara tales medidas, pese a que se cumplían los requisitos de aplicación de estas, habida cuenta del nivel de inflación en Hungría, podría explicarse por el hecho de que el legislador húngaro amplió el período de aplicación de dichos Decretos, inicialmente limitado a la pandemia de COVID-19, para ajustarlo a la duración de la guerra en Ucrania, de modo que no habría sido necesario recurrir al procedimiento paralelo previsto en la Ley de Minas.
25.      En segundo lugar, la Comisión formula observaciones relativas a la aplicación de estas disposiciones. Subraya, en particular, que, durante el procedimiento administrativo previo, los precios fijados en el artículo 1, apartado 2, del Decreto n.º 404/2021 siempre fueron inferiores a los del mercado para todos los materiales de base que en él se mencionan. La Comisión también constató que, de las 340 empresas que operan en Hungría en los sectores definidos por dicho Decreto, solo cuatro de ellas deben pagar el canon minero adicional y que todas estas últimas, con una excepción, son propiedad de una empresa originaria de otro Estado miembro. Esto corresponde al 1,2 % del total de las 340 empresas, pero la cuota de esas cuatro empresas en el mercado de las materias primas destinadas a la construcción representa alrededor del 25 %. Las empresas cubiertas por dicho Decreto se ven obligadas a vender sus productos al precio fijado en este, muy por debajo del precio de mercado. En caso contrario, deben pagar el canon minero correspondiente al 90 % de la diferencia entre el precio fijado en el mismo Decreto y el precio de mercado. Según la Comisión, ello impide en la práctica que estas empresas, a diferencia de las que no están obligadas a pagar el canon minero adicional, alcancen un margen de beneficio equitativo, obligándolas a operar con pérdidas. El Decreto n.º 405/2021 refuerza este efecto, en la medida en que las empresas obligadas a pagar este canon tienen que mantener el nivel de producción mínimo prescrito por dicho Decreto, incluso si operan con pérdidas, para que no se les retire su título minero.
26.      En tercer y último lugar, habida cuenta de las observaciones precedentes, la Comisión concluye que los dos Decretos controvertidos, así como los artículos 27/A a 27/C de la Ley de Minas, constituyen, tanto individualmente como en conjunto, una restricción a la libertad de establecimiento por tres razones.
27.      Primero, por lo que respecta a las empresas que se plantean entrar en el mercado húngaro, cuyo domicilio social se encuentra en un Estado miembro distinto de Hungría, estas normas constituyen un grave obstáculo para el ejercicio de su libertad de establecimiento y de explotación. En efecto, estas normas dificultan su acceso a dicho mercado, en la medida en que estas empresas están obligadas a alcanzar en un año el nivel de producción prescrito por el Decreto n.º 405/2021, mientras que el Decreto n.º 404/2021 complica considerablemente, e incluso impide, la obtención de beneficios.
28.      Segundo, por lo que respecta a las empresas ya presentes en el mercado húngaro, la introducción de nuevos requisitos relativos al ejercicio de una actividad económica hace menos atractivo, e incluso imposible, el ejercicio de su libertad de establecimiento, puesto que sus beneficios se ven considerablemente restringidos y que es posible que tengan que operar con pérdidas, lo que dificulta, e incluso impide, la realización de inversiones.
29.      Tercero, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el ejercicio de la libertad de establecimiento entraña, en principio, que los operadores económicos tengan la libertad de determinar la naturaleza y el alcance de la actividad económica que se realizará en el Estado miembro de acogida, así como la libertad de reducir posteriormente el volumen de esa actividad. (10) Pues bien, la norma relativa al nivel de producción mínima no permite el ejercicio de este aspecto de la libertad de establecimiento.
30.      Además, la normativa controvertida da lugar a una discriminación indirecta, ya que se aplica, con una excepción, a las empresas controladas por empresas establecidas en otros Estados miembros. Esta conclusión no se ve afectada por el hecho de que la categoría de operadores económicos favorecidos pueda incluir también a empresas establecidas en otros Estados miembros.
31.      Por su parte, Hungría rebate todas las alegaciones de la Comisión aduciendo, en esencia, que las disposiciones controvertidas no constituyen una restricción a la libertad de establecimiento ni una forma de discriminación, ya sea manifiesta o encubierta.
32.      En primer lugar, con carácter preliminar, en su escrito de contestación, Hungría rebate el enfoque de la Comisión consistente en analizar las disposiciones controvertidas en su conjunto y en examinar sus efectos combinados. En su opinión, para determinar si constituyen una restricción a la libertad de establecimiento, estas disposiciones deben examinarse por separado, ya que no pueden aplicarse conjuntamente ni producir efectos acumulativos. En efecto, por una parte, el Decreto n.º 405/2021 solo afecta a los operadores mineros que aún no han iniciado la extracción operativa en la fecha de entrada en vigor de dicho Decreto y no a los operadores que ya ejercen una actividad extractiva y que están obligados a pagar el canon minero adicional en virtud de dicho Decreto. Por otra parte, la Ley de Minas y los dos Decretos controvertidos no contienen procedimientos paralelos, dado que dichos Decretos contienen disposiciones directamente aplicables a los operadores mineros, mientras que los artículos 27/A a 27/C de dicha Ley solo prevén la posibilidad de dictar normas, con carácter excepcional y temporal, que no pueden evaluarse en cuanto al fondo porque aún no han sido adoptadas. Subraya también que estos artículos fueron adoptados para sustituir las normas contenidas en dichos Decretos. El hecho de que la entrada en vigor de dichos artículos no supusiera la derogación de esos mismos Decretos se debe a la persistencia de la situación de emergencia.
33.      En segundo lugar, Hungría refuta todas las alegaciones en las que la Comisión basa la existencia de una restricción a la libertad de establecimiento, tratando no obstante las disposiciones controvertidas por separado.
34.      Por una parte, por lo que respecta al canon minero adicional previsto por el Decreto n.º 404/2021, dicho Estado miembro rebate todas las razones invocadas por la Comisión.
35.      En primer término, por lo que respecta a las empresas que se plantean entrar en el mercado húngaro, los nuevos operadores que se incorporen al mercado no estarían sujetos a la obligación de pagar dicho canon, ya que el criterio objetivo de imposición es la actividad principal y el volumen de negocio neto en 2019.
36.      En segundo término, por lo que respecta a las empresas ya presentes en el mercado húngaro, Hungría alega que el canon minero adicional es una medida fiscal, en cuyo marco la cuestión de la sujeción al impuesto se basa en criterios neutros y objetivos, a saber, el volumen de negocio neto de 2019, el ámbito de actividad y el precio de referencia. Por lo tanto, la libertad de establecimiento no puede vulnerarse a este respecto. La normativa controvertida, con el fin de determinar la carga fiscal proporcionada, vincula la obligación tributaria al importe del volumen de negocio, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce como criterio de distinción neutro e indicador pertinente de la capacidad contributiva de los sujetos pasivos. (11)
37.      En tercer término, por lo que respecta a la existencia de una discriminación indirecta, el hecho de que las empresas que deben pagar el canon minero adicional sean principalmente empresas de otros Estados miembros resulta de la estructura específica que caracteriza al mercado húngaro, en el que las empresas más potentes del sector de que se trata son empresas extranjeras. A este respecto, el presente asunto es comparable a los que dieron lugar a las sentencias Vodafone Magyarország y Tesco-Global Áruházak. (12) En efecto, Hungría sostiene que el Decreto n.º 404/2021 se refiere a los operadores con mayor influencia en el nivel de los precios de las materias primas y de los materiales de base destinados a la construcción, o que tienen una cuota de mercado dominante, que disponen de un poder de mercado suficiente para mantener el nivel de precios de los productos vendidos a un nivel artificialmente elevado.
38.      Por otra parte, en lo que atañe a las normas que imponen un nivel mínimo de producción que se derivan del Decreto n.º 405/2021, dicho Estado miembro recuerda que la legislación nacional ya contenía disposiciones destinadas a garantizar la satisfacción de las necesidades del Estado en materias primas y que los requisitos relativos al volumen mínimo de recursos minerales que deben extraerse y al calendario de extracción correspondiente constituyen normas objetivas que se aplican indistintamente a todas las empresas que aún no han iniciado la extracción operativa en la explotación minera o que disponen de al menos 5 000 000 m³ de recursos minerales extraíbles. Si bien es cierto que estas normas parecen ser más estrictas que las anteriormente vigentes, no es menos cierto que se aplican de la misma manera a todas las empresas. En cuanto a la libertad de los operadores económicos para determinar, e incluso reducir, el volumen de actividad que debe ejercerse en el Estado miembro de acogida, la sentencia AGET Iraklis, a la que se remite la Comisión, se sitúa en un contexto diferente al del presente asunto, de modo que no cabe deducir de ella una conclusión general según la cual los Estados miembros no puedan, en los límites de sus competencias, adoptar medidas que puedan afectar al volumen de actividad económica de las empresas. De lo contrario, podría impugnarse cualquier medida fiscal de un Estado miembro.
39.      En su escrito de réplica, la Comisión indica, en esencia, por una parte, por lo que respecta al análisis de los efectos de las disposiciones controvertidas, que no comparte la postura de Hungría según la cual los efectos de los dos Decretos controvertidos no son acumulativos. En efecto, del artículo 1, apartados 2 y 2 bis, del Decreto n.º 405/2021 se desprende que las empresas que ya ejercen una actividad extractiva están sujetas a una obligación de extracción mínima y solo pueden reducir dicha cantidad si se cumplen los requisitos establecidos en dicho Decreto. Por otra parte, en cuanto a la existencia de una discriminación indirecta, alega que las sentencias Vodafone Magyarország y Tesco-Global Áruházak, a las que se remite Hungría, se referían a impuestos progresivos sobre el volumen de negocio, mientras que el canon minero adicional controvertido en el presente asunto no constituye ni un impuesto sobre el volumen de negocio ni un impuesto progresivo. Arguye, en suma, que la determinación del ámbito de aplicación de la medida, aunque no se base en una distinción formal basada en la nacionalidad o en el lugar de establecimiento, presenta manifiestamente rasgos discriminatorios o protectores y es, por lo tanto, incompatible con las libertades fundamentales.
40.      En su escrito de dúplica, Hungría, por una parte, en lo que atañe al efecto acumulativo de los dos Decretos controvertidos, alega que la interpretación de la Comisión de este artículo 1, apartados 2 y 2 bis, es errónea en la medida en que dicho artículo se aplica a los operadores mineros que comienzan una extracción operativa. Reconoce que, habida cuenta del tenor de dichos Decretos, no cabe excluir, en principio, que un operador minero que ya esté presente en el mercado y que comience la extracción en una nueva explotación minera esté comprendido en el ámbito de aplicación de los citados Decretos. Sin embargo, dicho Estado miembro afirma que esto no sería realista en las condiciones del mercado húngaro, puesto que los operadores que pagan el canon minero adicional no disponen actualmente de ninguna explotación minera a la que sea aplicable el Decreto n.º 405/2021. Además, aun cuando un operador minero que pagara dicho canon solicitara la creación de una nueva explotación minera, la exigencia del volumen de extracción mínimo solo se le aplicaría en relación con esa nueva explotación.
41.      Por otra parte, Hungría replica que el canon minero adicional constituye un impuesto variable por tramos ya que, debido al umbral del volumen de negocio, algunas empresas se consideran sujetos pasivos y otras no. Suponiendo que este canon no tenga carácter progresivo, algunas de las enseñanzas extraídas de las sentencias Vodafone Magyarország y Tesco-Global Áruházak serían extrapolables al presente asunto, en particular el hecho de que el volumen de negocio es un indicador pertinente de la capacidad contributiva del sujeto pasivo. Dado que ninguna resolución judicial excluye la aplicabilidad de este indicador en el caso de un impuesto variable por tramos, dicho indicador podría constituir así la base imponible de tal impuesto. Por último, la Directiva (UE) 2022/2523 (13) prevé un impuesto similar al canon minero adicional, que afecta a los operadores cuyo volumen de negocio, calculado sobre la base de los cuatro ejercicios fiscales anteriores al ejercicio fiscal de que se trate, supere un determinado nivel anual.
b)      Apreciación
42.      Mediante su primera imputación, la Comisión sostiene, en esencia, que al adoptar normas jurídicas que tienen por efecto restringir la posibilidad de que las empresas establecidas en otro Estado miembro inicien o ejerzan en Hungría una actividad regulada por dichas normas, a saber, la explotación minera, Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 TFUE.
43.      Más concretamente, por una parte, los dos Decretos controvertidos, que imponen, respectivamente, una obligación de pago de un canon minero adicional y una obligación de extracción mínima, infringen, según la Comisión, tanto individual como conjuntamente, el artículo 49 TFUE, en la medida en que las empresas que están obligadas al pago de dicho canon —casi todas ellas controladas por sociedades establecidas en otros Estados miembros— están obligadas bien a vender sus productos por debajo del precio de mercado, bien a pagar dicho canon, lo que, a diferencia de las empresas que no están obligadas a pagar ese canon, reduce considerablemente sus beneficios, o incluso las obliga a operar con pérdidas, ya que dicho efecto se ve reforzado por la obligación de extracción mínima. Por otra parte, las disposiciones de la Ley de Minas permiten esencialmente al presidente de la Autoridad de Supervisión Minera adoptar medidas similares a las contempladas en esos dos Decretos y, por lo tanto, restringir la libertad de establecimiento.
44.      A este respecto, he de recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, deben considerarse «restricciones a la libertad de establecimiento», en el sentido del artículo 49 TFUE, todas las medidas que prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de dicha libertad. (14) Además, la libertad de establecimiento implica una obligación de igualdad de trato, la cual no solo prohíbe las discriminaciones manifiestas basadas en el domicilio social de las sociedades, sino también cualquier forma de discriminación encubierta que, aplicando otros criterios de diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado. (15)
45.      Procede examinar a la luz de estos principios si los dos Decretos controvertidos, por una parte, y los artículos 27/A a 27/C de la Ley de Minas, por otra parte, constituyen una restricción a la libertad de establecimiento.
1)      Sobre los dos Decretos controvertidos
46.      Con carácter preliminar, es preciso comprobar si los dos Decretos controvertidos deben apreciarse en relación con sus efectos combinados, como sostiene la Comisión, o aisladamente, como alega Hungría. Cabe recordar que, si bien la Comisión afirma que las obligaciones relativas al pago del canon minero adicional y al volumen de extracción mínimo restringen la libertad de establecimiento «tanto individual como conjuntamente», las críticas formuladas a este respecto lo han sido principalmente teniendo en cuenta sus efectos acumulados. (16)
47.      Aunque las partes están de acuerdo en que los ámbitos de aplicación ratione materiae de estos dos Decretos se solapan parcialmente (a saber, en lo que se refiere a la extracción de los recursos minerales), sus posturas difieren en cuanto a si sus ámbitos de aplicación ratione personae permiten o no una aplicación acumulativa de estos a las mismas empresas. Así pues, procede examinar si dichos Decretos pueden aplicarse conjuntamente, de modo que a una empresa obligada a pagar un canon minero adicional en virtud del Decreto n.º 404/2021 también se le pudiera imponer una obligación de extracción mínima en virtud del Decreto n.º 405/2021.
48.      A este respecto, procede señalar, antes de nada, que del artículo 1, apartado 1, letras a) y b), del Decreto n.º 405/2021 se desprende que dicho Decreto impone la obligación de extracción mínima únicamente a los operadores mineros que, aunque dispongan de un plan de explotación técnica para el inicio de una extracción operativa, aún no hayan «iniciado» la extracción operativa en la fecha de entrada en vigor de dicho Decreto. Pues bien, estos nuevos operadores no están sujetos, por definición, a la obligación de pago del canon minero adicional en el sentido del Decreto n.º 404/2021, ya que, con arreglo a su artículo 1, apartado 1, este último únicamente se refiere a las empresas sobre la base precisamente de la actividad principal ya ejercida y del volumen de negocio realizado por ellas en 2019.
49.      A continuación, considero que esta conclusión no puede quedar desvirtuada por la alegación formulada por la Comisión, según la cual el artículo 1, apartados 2 y 2 bis, del Decreto n.º 405/2021, que fija los requisitos relativos a la reducción del volumen de extracción, se refiere al «operador minero que proceda a la extracción operativa» y, por lo tanto, no solo a las empresas que inician una actividad extractiva. En efecto, como alega Hungría, tal interpretación entraría en conflicto con otras disposiciones, a saber, por una parte, el artículo 1, apartado 2, segunda frase, de dicho Decreto, que prevé que «el operador minero podrá presentar su solicitud de reducción del volumen de extracción» en un plazo establecido en el artículo 1, apartado 1, de este, que se refiere al «inicio» de una nueva extracción operativa, y, por otra parte, el artículo 1, apartado 2, de dicho Decreto, que también se refiere únicamente a los operadores mineros que inicien dicha extracción.
50.      En este contexto, considero que la Comisión, sobre la que recae la carga de probar la existencia del incumplimiento alegado y, por lo tanto, de aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que este pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, (17) no ha cumplido su obligación de prueba en lo que respecta a la posibilidad de una aplicación acumulativa de los dos Decretos controvertidos. (18) Por lo tanto, estos últimos deben examinarse por separado a efectos del presente recurso por incumplimiento.
i)      Sobre la obligación de pago del canon minero adicional en virtud del Decreto n.º 404/2021
51.      En primer lugar, por lo que respecta a la obligación de pago del canon minero adicional en virtud del Decreto n.º 404/2021, la Comisión afirma, sin que, por otra parte, Hungría la contradiga, por un lado, que los precios fijados en el artículo 1, apartado 2, de dicho Decreto siempre han sido inferiores a los del mercado para todos los materiales de base mencionados en él y, por otro lado, que de las 340 empresas que operan en Hungría en el sector en cuestión, solo cuatro cumplen los requisitos que les obligan a pagar el canon minero adicional, siendo tres de estas cuatro empresas propiedad de sociedades originarias de otros Estados miembros. Además, la cuota de mercado de esas cuatro empresas en el mercado de los materiales de que se trata es aproximadamente del 25 %.
52.      Sobre la base de estas constataciones, la Comisión sostiene, por una parte, que los beneficios de las empresas que deben pagar este canon se ven, habida cuenta de los efectos de estas disposiciones, considerablemente limitados y que es posible que dichas empresas deban operar con pérdidas, lo que dificultaría, e incluso haría imposible, la realización de inversiones, tanto por las empresas que se plantean entrar en el mercado húngaro, como por las que ya están presentes en él. Por otra parte, el Decreto n.º 404/2021 daría lugar a una discriminación indirecta puesto que se aplica, con una excepción, a empresas controladas por sociedades establecidas en otros Estados miembros.
53.      Hungría replica que no puede infringirse la libertad de establecimiento en la medida en que el canon minero adicional constituye una medida fiscal basada en criterios neutros como, en particular, el volumen de negocio, y que el hecho de que las empresas afectadas estén controladas por sociedades de otros Estados miembros resulta de la estructura específica del mercado húngaro, en el que las empresas más potentes son empresas extranjeras, de manera similar a lo declarado por el Tribunal de Justicia en las sentencias Vodafone Magyarország y Tesco-Global Áruházak.
54.      A este respecto, es preciso recordar que el impuesto controvertido en los asuntos que dieron lugar a estas sentencias era un impuesto progresivo basado en el volumen de negocio. (19) Sin embargo, como señala la Comisión en sus escritos, el canon minero adicional no tiene carácter progresivo y, sobre todo, no se establece en función de volumen de negocio, puesto que no se utiliza para determinar la base imponible de dicho canon, sino simplemente las empresas obligadas al pago de este. Además, este canon, creado en 2021 para un período de tiempo en principio limitado, a saber, durante la pandemia de COVID-19, se basa en un volumen de negocio «fijo», el realizado en 2019, aun cuando las empresas obligadas al pago de dicho canon debían seguir pagándolo al menos hasta la fecha de interposición del presente recurso por incumplimiento, a saber, el 23 de febrero de 2024.
55.      Así pues, el canon minero adicional se aplica y se aplicará siempre, mientras se prolonguen sus efectos, a las mismas cuatro empresas, tres de las cuales están controladas por sociedades originarias de otros Estados miembros, aun cuando sus respectivos volúmenes de negocio ya no alcancen el umbral de tres mil millones de HUF (aproximadamente 9,2 millones de euros). Por el contrario, las empresas cuyo volumen de negocio hubiera alcanzado dicho umbral después del año 2019 no estarían obligadas a pagar el mismo canon. Pues bien, la Comisión sostiene, sin que Hungría lo niegue, que las empresas que no pagan dicho canon son principalmente propiedad de personas físicas o jurídicas húngaras.
56.      En este sentido, estimo que el canon minero adicional, habida cuenta de las características mencionadas en los dos puntos anteriores de las presentes conclusiones, debe considerarse constitutivo de una discriminación indirecta prohibida por el artículo 49 TFUE. En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que una exacción obligatoria que establece un criterio de diferenciación aparentemente objetivo, pero que perjudica en la mayor parte de los casos, en vista de sus características, a las sociedades que tienen su domicilio social en otros Estados miembros y que se hallan en una situación comparable a aquellas que tienen su domicilio social en el Estado miembro de tributación supone tal discriminación. (20)
57.      Además, dado que este canon grava el 90 %, es decir, casi íntegramente, la diferencia entre el precio de venta de determinados materiales de base y el precio de referencia, que consta que es inferior a los precios de mercado, me parece que hace menos atractivo, si no imposible, el ejercicio de la libertad de establecimiento, en la medida en que puede impedir la rentabilización de las inversiones realizadas por las empresas obligadas a pagarlo. (21)
58.      Por lo tanto, las disposiciones del Decreto n.º 404/2021 constituyen, en mi opinión, tanto una discriminación indirecta como una restricción a la libertad de establecimiento, según el artículo 49 TFUE.
ii)    Sobre la obligación de extracción mínima establecida en el Decreto n.º 405/2021
59.      En segundo lugar, por lo que respecta a la obligación de extracción mínima establecida en el Decreto n.º 405/2021, procede examinar si, considerada aisladamente, a saber, sin tener en cuenta los efectos acumulados con el canon minero adicional, tal obligación puede considerarse una restricción a la libertad de establecimiento.
60.      Considero que no sucede así en el presente asunto.
61.      En efecto, antes de nada, en lo tocante a las empresas ya presentes en el mercado húngaro, la Comisión describe en varias ocasiones los efectos de dicho Decreto subrayando que implica que las sociedades a las que se refiere están obligadas a mantener un volumen de extracción mínimo aunque estén obligadas a operar con pérdidas, lo que presupone que están obligadas a pagar el canon minero adicional. Sin embargo, en la medida en que no se ha demostrado que esas dos obligaciones coexistan para la misma empresa, esta última circunstancia no parece probada.
62.      A continuación, en lo que atañe a las empresas que tienen previsto iniciar una actividad de extracción minera en Hungría, a saber, las únicas para las que, en mi opinión, está claramente acreditado que están comprendidas en el ámbito de aplicación del Decreto n.º 405/2021, esta institución se limita a afirmar, de manera general, que las normas en cuestión dificultan el acceso al mercado húngaro. Pues bien, si bien es cierto que estas empresas están obligadas a alcanzar en un año el nivel de producción prescrito en dicho Decreto, este mismo requisito se aplica a todos los nuevos operadores que entren en el mercado (tanto nacionales como no nacionales) lo que, de hecho, excluye toda vulneración de la libertad de establecimiento. En cualquier caso, he de señalar que la Comisión no ha aportado ningún dato que permita demostrar que las sociedades afectadas por la obligación de extracción mínima sean principalmente originarias de otros Estados miembros.
63.      Por último, la Comisión se remite a la sentencia AGET Iraklis, que, en la medida en que se refiere a la libertad de reducir el volumen de actividad desarrollada por una sociedad en un Estado miembro de acogida, me parece que se refiere principalmente a las empresas ya activas en el mercado de dicho Estado miembro. Por otra parte, esta sentencia se inscribe en un contexto particular, en la medida en que se refería a una normativa nacional que confería a una autoridad administrativa la facultad de oponerse a despidos colectivos en el seno de una empresa griega controlada por un grupo multinacional francés, tras evaluar las condiciones del mercado de trabajo, la situación de la empresa y el interés de la economía nacional. Sin embargo, no puede pasarse por alto que el Decreto n.º 405/2021 se inscribe en un contexto normativo completamente diferente, ya que se limita a modificar una ley que ya contenía disposiciones destinadas a garantizar la satisfacción de las necesidades de materias primas de Hungría. De otro modo, cualquier medida fiscal que sea competencia exclusiva de un Estado miembro, como la gestión de los recursos minerales que, al no ser bienes ilimitados, en sus yacimientos naturales, de propiedad exclusiva del Estado, podría ser potencialmente cuestionada, puesto que podría restarle atractivo al ejercicio de la libertad de establecimiento.
64.      Habida cuenta de lo anterior, considero que la Comisión no ha demostrado cómo la obligación de extracción minera mínima constituye una restricción a la libertad de establecimiento, según el artículo 49 TFUE.
2)      Sobre los artículos
27/A a 27/C de la Ley de Minas
65.      En tercer y último lugar, por lo que respecta a los artículos 27/A a 27/C de la Ley de Minas, he de observar que la Comisión se limita a afirmar que contienen «medidas similares» a las que figuran en los dos Decretos controvertidos.
66.      A este respecto, es preciso señalar que tales artículos solo establecen un marco general que debe precisarse mediante diferentes decretos que, en su caso, adoptará el presidente de la Autoridad de Supervisión Minera. Pues bien, de los escritos de las partes se desprende que estos artículos nunca han sido aplicados.
67.      Es cierto que el régimen previsto por dichos artículos es, a grandes rasgos, análogo al previsto por los dos Decretos controvertidos. Sin embargo, a falta de fijación de precios de referencia en el artículo 27/C de la Ley de Minas, no se ha acreditado, contrariamente a lo que sucede en cuanto al Decreto n.º 404/2021, que estos sean inferiores a los precios de mercado. Del mismo modo, el artículo 27/C, a diferencia de este último Decreto, no fija, en el marco de un ejercicio fiscal determinado, el volumen de negocio pertinente para identificar a las empresas obligadas al pago del canon minero adicional, sino que se refiere al «segundo ejercicio fiscal anterior a la situación que justifica la adopción de una medida de vigilancia del mercado», de modo que estas empresas pueden cambiar a lo largo del tiempo.
68.      Así pues, me parece que los efectos de la restricción a la libertad de establecimiento constatados en relación con el Decreto n.º 404/2021 podrían, en su caso, repercutir indirectamente en los artículos 27/A a 27/C de la Ley de Minas si, en el futuro, estos debieran aplicarse de manera que se reproduzcan los aspectos cuestionables de dicho Decreto. No obstante, en la actualidad no puede declararse la existencia de un incumplimiento en relación con dichos artículos.
69.      Es cierto que, como recuerda la Comisión, el Tribunal de Justicia ha declarado que, aun cuando las autoridades de un Estado miembro no apliquen, en la práctica, una disposición nacional contraria al Derecho de la Unión, la seguridad jurídica exige, no obstante, que se modifique dicha disposición. (22) Sin embargo, esta jurisprudencia exige que se acredite que dicha disposición es contraria al Derecho de la Unión, lo que no es el caso por lo que se refiere a los artículos 27/A a 27/C.
70.      Habida cuenta de lo anterior, propongo concluir que la Comisión solo ha probado la existencia de una restricción a la libertad de establecimiento en relación con la obligación de pagar el canon minero adicional en virtud del Decreto n.º 404/2021. De este modo, es preciso examinar si dicha restricción puede, no obstante, estar justificada.
2.      Sobre la posible justificación de la restricción a la libertad de establecimiento
a)      Alegaciones de las partes
71.      En su demanda, la Comisión señala que Hungría invocó, en su respuesta al dictamen motivado, varias razones imperiosas de interés general. En cuanto al Decreto n.º 404/2021, que es el objeto del presente análisis, Hungría invocó las razones siguientes: el estímulo de la economía, la protección de la economía nacional y de sus principales sectores (en lo sucesivo, conjuntamente, «estímulo de la economía»); la seguridad del suministro; la preservación y el aseguramiento del programa de construcción de viviendas; la necesidad de luchar contra el funcionamiento deficiente del mercado y la preservación de la lealtad de las transacciones; la represión de las prácticas de fijación de precios injustas y la protección de los destinatarios de servicios. (23)
72.      En primer lugar, por lo que respecta al estímulo de la economía, la Comisión alega que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tales objetivos económicos no pueden constituir razones imperiosas de interés general que puedan justificar una restricción a la libertad de establecimiento, incluso en una situación excepcional, como el apoyo al estímulo de la economía tras la pandemia de COVID-19.
73.      En segundo lugar, en lo tocante a los tres objetivos consistentes en la preservación y el aseguramiento del programa de construcción de viviendas, la necesidad de luchar contra el funcionamiento deficiente del mercado y la represión de las prácticas de fijación de precios injustas, según la Comisión, estos objetivos incluyen conceptos vagos que son difíciles de disociar de los objetivos económicos antes mencionados. En efecto, en relación con estos objetivos, Hungría se limitó a mencionar de manera general la evolución desfavorable del mercado resultante de la pandemia de COVID-19 y la existencia de una escasez de materiales de base destinados a la construcción en el mercado húngaro. (24)
74.      En tercer y último lugar, la Comisión reconoce que, en teoría, tanto la seguridad del suministro, por una parte, como la protección de los consumidores y de los destinatarios de las prestaciones de servicios, por otra, son razones imperiosas de interés general reconocidas por el Derecho de la Unión. Por lo tanto, a la luz de estos dos objetivos propone comprobar si el canon minero adicional previsto por el Decreto n.º 404/2021 es adecuado para alcanzar dichos objetivos y si puede considerarse proporcionado.
75.      En primer término, por lo que respecta a la seguridad del suministro, la Comisión señala que, si bien el Tribunal de Justicia ha declarado que tal objetivo solo puede invocarse en caso de que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad, también ha estimado que no puede considerarse que el objetivo de garantizar la seguridad del suministro en favor del sector de la construcción, en particular a nivel local, en relación con determinadas materias primas de base, a saber, la grava, la arena y la arcilla, resultantes de una actividad de extracción minera, constituya un «interés fundamental de la sociedad». (25)
76.      Antes de nada, Hungría no ha demostrado la existencia de una amenaza real y suficientemente grave de suministro de los productos en cuestión en el presente asunto. Aun cuando el nivel de extracción en dicho Estado miembro fuera insuficiente, nada impediría importar estos productos para compensar eventuales pérdidas de producción en Hungría. (26) Además, el Gobierno húngaro tampoco limitó la exportación de estos productos.
77.      A continuación, la normativa controvertida es manifiestamente inadecuada para garantizar la seguridad del suministro, en la medida en que obligar a los productores a vender sus productos a precios inferiores a los precios de mercado (y, por lo tanto, incluso con pérdidas) perjudica la estabilidad financiera a largo plazo de las empresas afectadas y las incita a cesar sus actividades en el mercado húngaro. Aun admitiendo que la fijación del precio oficial mejore la seguridad del suministro, no es menos cierto que el 75 % de la producción no estaría sujeto a este requisito, lo que constituye una prueba adicional de que dicha normativa no es adecuada para alcanzar el objetivo declarado.
78.      Además, en su respuesta al dictamen motivado, Hungría precisó, por una parte, que dicha normativa había supuesto una estabilización del nivel de los precios de las materias primas y de los materiales de base destinados a la construcción, e incluso una disminución de aproximadamente un 10 % de dicho precio hasta el otoño de 2021. Sin embargo, las autoridades húngaras no solo no fundamentaron esta alegación, sino que, según los datos de que dispone la Oficina Central de Estadística, los índices de precios de los productos de que se trata muestran un aumento bastante constante hasta 2023. Asimismo, según la Comisión, el efecto del Decreto n.º 404/2021 sobre el nivel de los precios de los materiales de base destinados a la construcción es imposible de acreditar debido a que dicho Decreto solo cubre el 25 % del mercado de los productos de que se trata. Por otra parte, Hungría sostuvo que la extracción de estas materias y materiales disminuyó considerablemente durante el primer semestre de 2020 y que, en el segundo semestre de 2021, se reanudó el aumento de la producción, lo que constituye un efecto derivado de la misma normativa. Sin embargo, según la Comisión, a la vista de los datos proporcionados por la Oficina Central de Estadística, no se ha demostrado que la adopción de la normativa húngara en cuestión hubiera dado lugar a un aumento de la producción en el sector de la construcción o de la extracción de esos materiales.
79.      Por último, por lo que respecta a la proporcionalidad, Hungría no explicó la razón por la que la seguridad del suministro no podía garantizarse mediante medidas menos restrictivas de la libertad de establecimiento, por ejemplo, mediante la vigilancia de la situación del mercado o mediante la constitución de reservas a nivel estatal o de las empresas individuales.
80.      En segundo término, en cuanto a la protección de los destinatarios de las prestaciones de servicios, la Comisión indica en su demanda que Hungría alegó que el poder de mercado de las empresas afectadas por el canon minero adicional era un factor pertinente para apreciar el carácter apropiado y proporcionado de las medidas controvertidas y que las condiciones de aplicabilidad de dicho canon, como el umbral de volumen de negocios neto, se refieren a las empresas que disponen de un poder de mercado suficiente para contener la producción y mantener precios de venta artificialmente elevados.
81.      A este respecto, la Comisión señala, antes de nada, que, si el verdadero objetivo del canon minero adicional era luchar contra los beneficios extraordinarios, es difícil comprender por qué se limita a un número muy reducido de empresas activas en el sector.
82.      A continuación, Hungría no ha demostrado en modo alguno que las «grandes empresas» dispongan de un poder de mercado tal que les permita falsear las condiciones del mercado. Los efectos de distorsión del mercado que dicho Estado miembro describe, como las prácticas de fijación de precios injustas, son comparables a un abuso de posición dominante en el sentido del artículo 102 TFUE y, en su caso, deberían abordarse aplicando el Derecho de la competencia. El volumen de negocio de una empresa no es prueba suficiente de la existencia de una posición dominante ni de beneficios elevados. A este respecto, existen procedimientos pendientes ante la autoridad húngara de defensa de la competencia contra empresas del sector en cuestión. Dado que dicha autoridad puede adoptar medidas contra las empresas que aplican precios excesivamente elevados en perjuicio de los consumidores, la necesidad, el carácter apropiado y la proporcionalidad de la normativa controvertida en el presente asunto son, según la Comisión, claramente cuestionables.
83.      Por último, la Comisión subraya que el Decreto n.º 404/2021 no se aplica únicamente a las pocas empresas obligadas a pagar dicho canon, ya que el artículo 1, apartado 3, de este último impone a todos los operadores económicos la obligación de obtener un «margen de beneficio razonable». En virtud del artículo 1, apartado 4, de dicho Decreto, si un vendedor que no está obligado al pago de dicho canon aplica una política de precios destinada a obtener un beneficio poco razonable, la Administración Nacional de Hacienda y Aduanas puede incoar un procedimiento fiscal administrativo. Así pues, esta última disposición prevé, para alcanzar el objetivo de evitar beneficios poco razonables, una medida menos restrictiva que la imposición del mismo canon. Las autoridades húngaras no han explicado por qué no bastaría con aplicar esta medida a todos los participantes en el mercado. La imposición de los beneficios parece ser una medida menos restrictiva que la obligación de respetar un nivel de precios muy inferior a los precios de mercado y a los costes de producción.
84.      Por su parte, al tiempo que niega que una restricción a la libertad de establecimiento se derive del Decreto n.º 404/2021, Hungría añade que, aun suponiendo que tal restricción exista, está justificada por objetivos legítimos de interés general. Más concretamente, rebate, en su escrito de contestación, la apreciación de la Comisión según la cual las razones invocadas sirven a un objetivo puramente económico y, por lo tanto, no constituyen una razón imperiosa de interés general. Por el contrario, pretenden precisamente servir a los intereses de la población, de los consumidores y de los usuarios de servicios garantizando, por una parte, la disponibilidad de cantidades suficientes de materias primas para la industria de la construcción y, por otra parte, precios razonables mediante prácticas de fijación de precios justas y no abusivas.
85.      Los efectos económicos negativos entre 2020 y 2021 causados por la pandemia de COVID-19 se vieron exacerbados por las políticas comerciales de determinados participantes en el mercado. El precio medio de los productos mineros aumentó en un 20 % durante los últimos cinco años. Durante el mismo período, los operadores más importantes en el sector de la extracción de grava arenosa no solo aumentaron su volumen de negocio de manera significativa, sino también sus beneficios después de impuestos. Por lo tanto, obtuvieron beneficios adicionales al aprovechar el aumento extremo de la demanda de otros agentes de la cadena de la construcción.
86.      En este contexto, por lo que respecta al Decreto n.º 404/2021, Hungría alega que la elección del criterio del volumen de negocio implica que los obligados a pagar el canon minero adicional son las empresas que disponen de un poder de mercado suficiente para mantener el precio de los productos vendidos a un nivel artificialmente elevado. Esta normativa persigue, entre otros, dos objetivos relacionados, en particular, con la seguridad del suministro y la protección de los destinatarios de las prestaciones de servicios.
87.      En primer término, en cuanto a la seguridad del suministro, Hungría alega que la seguridad del suministro en el sector de la construcción puede constituir un interés fundamental de la sociedad. (27) Pues bien, no es necesario aportar, como solicita la Comisión, pruebas de la existencia de una escasez de los productos de que se trata en el mercado húngaro, dado que la probabilidad de una amenaza para la seguridad del suministro también puede considerarse un objetivo legítimo, puesto que existen indicios de que la seguridad del suministro en el sector de la construcción puede verse comprometida. A su juicio, los Estados miembros deben poder introducir medidas preventivas adecuadas y proporcionadas.
88.      Por lo que respecta a las alegaciones de la Comisión relativas al carácter manifiestamente inadecuado del Decreto n.º 404/2021 para garantizar la seguridad del suministro, Hungría señala que, en virtud del artículo 1, apartado 3, de dicho Decreto, incluso las empresas que no están sujetas al canon minero adicional (responsables del 75 % de la producción) están obligadas a tener en cuenta el nivel de precios fijado en dicho Decreto y a tender a un «margen de beneficio razonable».
89.      En segundo término, en lo tocante a la protección de los destinatarios de las prestaciones de servicios, Hungría subraya que, en relación con los precios de mercado, el instrumento regulador es, para las grandes empresas, la obligación de pagar el canon minero adicional, y, para las pequeñas empresas, la obligación de tener un margen de beneficio razonable. Por lo tanto, todos los operadores están sujetos a la obligación de aplicar prácticas de fijación de precios justas, pero la normativa se diferencia en función del poder de mercado de estas empresas. Este canon se justifica por la autonomía fiscal de los Estados miembros, que también ha sido reconocida por el Tribunal de Justicia. (28) Además, la proporcionalidad se vería comprometida precisamente en el caso de que la obligación de pagar el canon minero adicional se aplicara a todos los operadores y no solo a aquellos cuyo poder económico les permitiera soportar la carga de la obligación. Por último, Hungría replica que los procedimientos de competencia permiten tratar las infracciones del Derecho de la competencia que ya han tenido lugar, pero solo tienen una utilidad limitada para prevenirlas. Además, prosigue, aun suponiendo que el Derecho de la competencia pudiera aportar una solución en relación con las prácticas de fijación de precios injustas, no permitiría, sin embargo, garantizar la disponibilidad en cantidad suficiente de los materiales de base destinados a la construcción.
b)      Apreciación
90.      Con carácter preliminar, he de recordar que, como se desprende de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una restricción a una libertad fundamental garantizada por el Tratado FUE solo es admisible a condición de que la medida nacional de que se trate responda a una razón imperiosa de interés general, sea adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo. (29) En efecto, las normativas nacionales que no son indistintamente aplicables a las prestaciones de servicios, cualquiera que sea su origen, y que, por lo tanto, son discriminatorias, solo pueden justificarse en virtud de las excepciones o de las razones de interés general previstas por el Tratado. (30) En este contexto, una normativa nacional solo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo invocado si responde efectivamente al propósito de lograrlo de forma coherente y sistemática. (31) Corresponde al Estado miembro de que se trate aportar la prueba de que se ha cumplido tal requisito. (32) Las razones justificativas que puede invocar un Estado miembro deben ir acompañadas de un examen de la idoneidad y de la proporcionalidad de la medida adoptada por dicho Estado y de datos precisos en los que pueda sustentarse su alegación. (33)
91.      En el presente asunto, por lo que respecta a la existencia de una razón imperiosa de interés general que pueda justificar la restricción a la libertad de establecimiento que implica el Decreto n.º 404/2021, procede indicar, en primer lugar, que de los escritos de Hungría se desprende que esta normativa tenía por objeto principalmente la protección o el estímulo de la economía, objetivo que, por otra parte, se encuentra en el propio título de dicho Decreto, a saber, «relativo al canon minero adicional que debe pagarse para estimular la economía». Más concretamente, afirma que este Decreto se adoptó por razones relacionadas con la seguridad del suministro y con la protección de los consumidores, mediante la garantía de la disponibilidad de materiales de base para la construcción en cantidades suficientes y a precios no abusivos. Estas razones se basan, en definitiva, en los supuestos efectos combinados de la evolución desfavorable del mercado como consecuencia de la pandemia de COVID-19 y de una escasez de estos materiales que, al menos en parte, fue provocada o aprovechada por las mayores empresas de este sector, que obtuvieron así beneficios extraordinarios.
92.      A este respecto, el artículo 52 TFUE, apartado 1, prevé que una restricción a la libertad de establecimiento puede estar justificada por razones de orden público, seguridad y salud públicas. No obstante, según reiterada jurisprudencia, motivos de carácter meramente económico, como el fomento de la economía nacional o el buen funcionamiento de esta, no pueden servir de justificación para un obstáculo a una de las libertades fundamentales garantizadas por los Tratados. (34) De ello se desprende que, en el presente asunto, los distintos objetivos, relativamente abstractos, invocados por Hungría, tal como se exponen en el punto 75 de las presentes conclusiones, tienen un carácter puramente económico y no pueden constituir razones susceptibles de justificar la restricción a la libertad de establecimiento de que se trata.
93.      En segundo lugar, debo precisar que el Tribunal de Justicia ha admitido que los motivos de carácter económico que persiguen un objetivo de interés general o la garantía de un servicio de interés general pueden constituir una razón imperiosa de interés general que podría justificar un obstáculo a alguna de las libertades fundamentales. No obstante, si bien, esencialmente, los Estados miembros gozan de libertad para definir las exigencias del orden público y de la seguridad pública de conformidad con sus necesidades nacionales, no obstante, como excepción a una libertad fundamental, dichas razones deben interpretarse en sentido estricto, de manera que cada Estado miembro no pueda determinar unilateralmente su alcance sin control por parte de las instituciones de la Unión. Por tanto, el orden público y la seguridad pública solo pueden invocarse en caso de que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. Por otra parte, no se puede alterar la función propia de dichas razones para servir, en realidad, a fines puramente económicos. (35)
94.      Los objetivos perseguidos por el Decreto n.º 404/2021, a saber, la seguridad del suministro, por una parte, y la protección de los destinatarios de los servicios, por la otra, deben examinarse a la luz de estos criterios.
95.      Así pues, por una parte, por lo que respecta específicamente a la seguridad del abastecimiento, el Tribunal de Justicia ha declarado que solo puede invocarse en caso de que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. (36) En el caso de empresas que desarrollan actividades y prestan servicios públicos en los sectores del petróleo, de las telecomunicaciones y de la energía, el Tribunal de Justicia ha declarado que el objetivo de garantizar, en caso de crisis, la seguridad del abastecimiento de tales productos o la prestación de tales servicios en el territorio del Estado miembro en cuestión puede constituir una razón de seguridad pública y, por lo tanto, puede eventualmente justificar un obstáculo a una libertad fundamental. Sin embargo, según el Tribunal de Justicia, cuando una medida «persigue garantizar la seguridad del suministro en favor del sector de la construcción, en particular a escala local, en lo concerniente a determinadas materias primas básicas, a saber, la grava, la arena y la arcilla, que resultan de una actividad de extracción minera, no puede considerarse comprendido, como sí lo está el objetivo ligado a la seguridad de abastecimiento de los sectores del petróleo, de las telecomunicaciones y de la energía, en un “interés fundamental de la sociedad”». (37) Pues bien, procede observar que las enseñanzas derivadas de la sentencia Xella Magyarország, que se refería precisamente al sector de la construcción húngaro, pueden aplicarse fácilmente en el presente asunto.
96.      Por otra parte, dado que la existencia de tal escasez de materiales de base para la construcción constituye el fundamento de la justificación de todas las medidas impugnadas por la Comisión, Hungría no puede, como en esencia hace, negarse a aportar la prueba de tal existencia. En efecto, una restricción a la libertad de establecimiento únicamente podría admitirse a condición de estar justificada por una razón imperiosa de interés general, respetando al mismo tiempo el principio de proporcionalidad, lo que implica que sea apropiada para garantizar, de forma coherente y sistemática, la realización del objetivo perseguido y que no vaya más allá de lo necesario para su consecución. Corresponde al Estado miembro interesado demostrar que se cumplen estos requisitos cumulativos. (38) En cuanto al primero de estos requisitos, más concretamente, dicho Estado miembro debe acreditar, de forma concreta por lo que respecta a las circunstancias del asunto en cuestión, que las disposiciones controvertidas están justificadas. (39) Pues bien, las afirmaciones de Hungría a este respecto, que son rebatidas por la Comisión apoyándose en datos obtenidos de la Oficina Central de Estadística húngara y de la Autoridad de Supervisión Minera, no parecen respaldar la existencia de tal escasez. En la medida en que Hungría sostiene que, ante la mera probabilidad de una amenaza para la seguridad del suministro, los Estados miembros deberían poder adoptar medidas preventivas, quisiera subrayar que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que las razones de orden público solo pueden ser invocadas en presencia de una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. (40)
97.      En cualquier caso, aun suponiendo que existiera tal escasez de materiales de base para la construcción, considero, al igual que la Comisión, que el canon minero adicional no es apropiado para garantizar, de forma coherente y sistemática, los objetivos relativos a la seguridad del suministro y a la protección de los consumidores, puesto que solo se refiere al 25 % del mercado de dichos materiales, ya que el 75 % restante puede venderse a precios superiores a los fijados por el Decreto n.º 404/2021. Pues bien, la obligación de aspirar a un margen de beneficio razonable que el artículo 1, apartados 3 y 4, de dicho Decreto impone a las empresas que venden el 75 % de materiales me parece demasiado imprecisa para poner en duda esta conclusión.
98.      Además, como señala la Comisión, la obligación de pago del canon minero adicional podría incitar a las empresas afectadas a repercutir este gasto adicional en los consumidores lo que, en última instancia, tendría el efecto de aumentar los precios pagados por estos.
99.      Por otra parte, aun admitiendo que dicho canon pueda aportar una solución en lo que respecta a los precios supuestamente abusivos, no permite, sin embargo, garantizar la disponibilidad en cantidad suficiente de estos materiales.
100. Por último, al igual que la Comisión, considero que Hungría no ha formulado alegaciones concretas sobre cómo el mantenimiento de un determinado nivel mínimo de extracción de los materiales de base para la construcción serviría para garantizar la consecución del objetivo relativo a la protección del medio ambiente.
101. Por lo tanto, las razones aducidas por Hungría no me parecen capaces de justificar la restricción a la libertad de establecimiento expuesta en el punto 72 de las presentes conclusiones.
102. Habida cuenta de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que estime parcialmente la primera imputación, declarando que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 TFUE al adoptar, mediante su Decreto n.º 404/2021, disposiciones relativas al pago de un canon minero adicional.
B.      Sobre la segunda imputación, basada en la infracción del artículo
5, apartado 1, de la Directiva 2015/1535
103. Mediante su segunda imputación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2015/1535 al no haberle notificado, en la fase de proyecto, el Decreto n.º 404/2021 y los artículos 27/A a 27/C de la Ley de Minas.
1.      Alegaciones de las partes
104. La Comisión sostiene en su demanda que tanto el Decreto n.º 404/2021 como los artículos 27/A a 27/C de la Ley de Minas están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2015/1535 y que, en consecuencia, deberían haberle sido notificados en la fase de proyecto, de conformidad con el artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva. En particular, esta institución considera que las normas nacionales antes mencionadas constituyen «reglamentos técnicos», tal como se definen en el artículo 1, apartado 1, letra f), de la citada Directiva, y, en particular, que corresponden al concepto de «otros requisitos», en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra d), de la misma Directiva. Estima, en efecto, que el Decreto y las disposiciones legislativas antes citadas están dotados de forma jurídica vinculante y afectan a la comercialización de las materias primas y de los materiales de base destinados a la construcción, por una parte, al fijar precios oficiales para dichos productos, y, por otra, al obligar a las empresas que los comercializan a pagar el canon minero adicional cuando los venden a un precio superior al precio oficial. Por lo tanto, dicho canon tiene un efecto importante sobre los mismos productos y sobre su comercialización.
105. En apoyo de su interpretación, la Comisión se remite a su Guía de la Directiva 2015/1535 (en lo sucesivo, «Guía»), (41) según la cual el concepto de «otros requisitos» abarca las condiciones «que afectan al ciclo de vida de un producto, desde el período de comercialización hasta la fase de gestión o eliminación de los residuos que genera», condiciones que deben poder influir significativamente en la composición, la naturaleza o la comercialización del producto.
106. Además, los objetivos de interés general invocados por Hungría no pueden afectar a la aplicación de la Directiva 2015/1535, que pretende precisamente permitir a la Comisión y a los Estados miembros reaccionar a tiempo, antes de la adopción de una norma nacional, a un proyecto de reglamento técnico que pueda perturbar el funcionamiento del mercado interior.
107. Hungría reitera, antes de nada, la posición que expresó en su respuesta al dictamen motivado, según la cual las disposiciones del Decreto n.º 404/2021 no están comprendidas en el concepto de «otros requisitos» en el sentido de la Directiva 2015/1535 ya que, por una parte, no se refieren al ciclo de vida del producto después de su comercialización, y, por otra, no contienen requisitos relativos a dicho producto en relación con la fase de su utilización. En efecto, la obligación de pagar un canon minero adicional constituye un requisito de carácter fiscal que no está comprendido en el concepto de «reglamento técnico», en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra f), párrafo segundo, inciso iii), o del artículo 5, apartado 1, último párrafo, de dicha Directiva. A este respecto, recuerda que, en virtud de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y en particular de la sentencia Admiral Sportwetten, una legislación fiscal a la que no acompaña ninguna especificación técnica ni ningún otro requisito no puede ser calificada como «reglamento técnico de facto». (42)
108. A continuación, por lo que respecta a los artículos 27/A a 27/C de la Ley de Minas, Hungría considera que constituyen un mero marco regulador de medidas que solo podrían adoptarse en caso de que se produjera una situación que pudiera justificar una medida de vigilancia del mercado. En efecto, estos artículos no pueden aplicarse de forma aislada, dado que su puesta en práctica requiere la adopción de otros actos de ejecución. A falta de contenido técnico específico de estos artículos, prosigue, no existe ninguna obligación de notificación que recaiga sobre dicho Estado miembro.
109. Por último, Hungría rebate la conclusión de la Comisión relativa a la fijación de los precios oficiales mediante la normativa nacional controvertida, como se expone en su demanda. A este respecto, subraya que los precios de venta fijados en el artículo 1 del Decreto n.º 404/2021 no constituyen precios oficiales. Por el contrario, se trata del punto de referencia para determinar la obligación de pago del canon.
110. En su escrito de réplica, la Comisión matiza esta parte de su argumentación relativa a la fijación de los precios oficiales afirmando que, si bien el Decreto n.º 404/2021 no obliga a las empresas afectadas a vender sus productos a los precios fijados en él, la diferencia que estas deben pagar en concepto de canon minero adicional, en caso de que se superen dichos precios, reviste tal importancia que influye de manera determinante en la fijación de los precios de venta, de modo que los precios fijados en el Decreto corresponden, de hecho, a los precios oficiales.
111. En cuanto a la sentencia Admiral Sportwetten, a la que Hungría hace referencia en su escrito de contestación en apoyo de su alegación relativa a la naturaleza fiscal de las disposiciones controvertidas, dicha institución expresa sus dudas sobre su aplicabilidad en el presente asunto, dado que se trata de un asunto relativo a un impuesto, mientras que el canon minero adicional no puede considerarse como tal.
112. Por otra parte, por lo que respecta a los artículos 27/A a 27/C de la Ley de Minas, el hecho de que estas disposiciones solo sean aplicables cuando concurran determinadas condiciones o sobre la base de una decisión oficial no excluye que estas puedan constituir «otros requisitos» en el sentido de la Directiva 2015/1535.
2.      Apreciación
113. Mediante su segunda imputación, la Comisión alega que el Decreto n.º 404/2021 y los artículos 27/A a 27/C de la Ley de Minas deberían haberle sido notificados de conformidad con el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2015/1535.
114. Procede, pues, examinar el fondo de la argumentación desarrollada por dicha institución, con el fin de apreciar si este Decreto y estas disposiciones legislativas están efectivamente comprendidos en el concepto de «otros requisitos», en el sentido de la citada Directiva. A tal fin, habida cuenta de la divergencia de su contenido, considero que estas normas deben analizarse por separado.
a)      Sobre la obligación de notificación del Decreto n.º 404/2021
115. En primer lugar, en lo que atañe al Decreto n.º 404/2021, la Comisión afirma que está comprendido en el concepto de «otros requisitos», en el sentido de la Directiva 2015/1535 y que, por ello, está sujeto a la obligación de notificación prevista en ella.
116. Con carácter preliminar, ha de recordarse que el artículo 5, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva impone esencialmente a los Estados miembros una obligación de comunicación inmediata de todo proyecto de reglamento técnico. Por otra parte, en virtud del artículo 1, apartado 1, letra f), de dicha Directiva, constituyen un reglamento técnico, en particular, «las especificaciones técnicas u otros requisitos o las reglas relativas a los servicios […] cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización […] en un Estado miembro o en gran parte del mismo, así como […] las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben la fabricación, importación, comercialización o utilización de un producto». En otras palabras, del tenor de dicho artículo se desprende que establece una distinción entre cuatro categorías de medidas que pueden considerarse «reglamentos técnicos», en el sentido de la misma Directiva, entre las que figura el «otro requisito». (43)
117. Este concepto de «otro requisito» se define en el artículo 1, apartado 1, letra d), de la Directiva 2015/1535 como «un requisito, distinto de una especificación técnica, impuesto a un producto, en particular por motivos de protección de los consumidores o del medio ambiente y que se refiere a su ciclo de vida con posterioridad a su comercialización, como sus condiciones de uso, reciclado, reutilización o eliminación, cuando dichas condiciones puedan afectar significativamente a la composición o naturaleza del producto o a su comercialización».
118. Así, este artículo establece una serie de cinco condiciones acumulativas, a saber, que el requisito se imponga (primera condición), a un producto (segunda condición), en particular por motivos de protección de los consumidores o del medio ambiente (tercera condición), se refiera a condiciones ligadas al ciclo de vida de tal producto con posterioridad a su comercialización (cuarta condición), cuando dichas condiciones puedan afectar significativamente a la comercialización de tal producto (quinta condición).
119. Por lo tanto, procede comprobar si estas condiciones se cumplen en el presente asunto.
120. A este respecto, en primer lugar, por lo que atañe a la primera condición, considero que se cumple, en la medida en que de los autos presentados ante el Tribunal de Justicia se desprende que el Decreto n.º 404/2021 está dotado indiscutiblemente de forma jurídica vinculante. En efecto, el artículo 1 de dicho Decreto, por una parte, fija un precio de referencia para la venta de los materiales de base para la construcción enumerados en su apartado 2, y, por otra parte, impone a las empresas contempladas en su apartado 1 el pago de un canon minero adicional si aplican a sus productos un precio de venta superior al precio fijado en dicho apartado 2.
121. En segundo lugar, en lo que atañe a la segunda condición, que exige expresamente que el requisito de que se trate sea «impuesto a un producto», he de señalar que, para que una medida nacional pueda calificarse de «otro requisito», es necesario que establezca una condición que pueda afectar significativamente a la comercialización del producto de que se trate. Pues bien, una condición que no se impone al producto de que se trate, sino a los compradores potenciales o a los operadores económicos que venden ese producto, no puede estar comprendida en este concepto. (44)
122. Por consiguiente, en el presente asunto, si se optara por una interpretación estricta del artículo 1, apartado 1, letra d), de la Directiva 2015/1535, el Decreto n.º 404/2021 no podría calificarse de «otro requisito», ya que fija precios de referencia para la venta de los materiales de base destinados a la construcción, sin imponer, no obstante, su aplicación. El canon minero adicional que, por su parte, se impone en caso de que se superen dichos precios, constituye una obligación que recae sobre las empresas contempladas en dicho Decreto y no se impone directamente al producto de que se trata.
123. No obstante, considero que, en este caso concreto, y de manera excepcional, procede adoptar una interpretación más amplia de este requisito para tener en cuenta también el impacto de una normativa nacional sobre los productos de que se trata. Como alega la Comisión, considero que los precios de referencia establecidos en el artículo 1, apartado 2, de dicho Decreto para la venta de materiales de base destinados a la construcción se imponen de facto como tales, aunque técnicamente no constituyan precios oficiales. En efecto, el canon minero adicional que las empresas contempladas en el apartado 1 de dicho artículo se verían obligadas a pagar si decidieran vender sus productos a precios superiores a los fijados por el mismo Decreto, constituye de facto una forma de sanción. Dado que este canon corresponde a la obligación de pago de un porcentaje que asciende al 90 % de la diferencia entre el volumen de negocio efectivo de estas empresas y el volumen de negocio establecido sobre la base de la cantidad vendida y el precio de referencia, estas empresas tienen muy pocos incentivos para aplicar sus propios precios. Muy al contrario, se les incita a aplicar los precios de referencia para evitar ser «sancionadas», de manera que, de hecho, estos precios de referencia son equivalentes a los precios oficiales. De ello se desprende que, si bien del tenor literal del Decreto n.º 404/2021 no se desprende que dichos precios sean oficiales, dado que, de hecho, se imponen para la venta de los productos antes mencionados, deben considerarse «condiciones impuestas» a los materiales de base destinados a la construcción, en el sentido de la Directiva 2015/1535.
124. Por otra parte, la interpretación propuesta se ve corroborada por los objetivos perseguidos por esta Directiva. Como ha señalado el Tribunal de Justicia, de reiterada jurisprudencia se desprende que dicha Directiva tiene por objeto, mediante un control preventivo, proteger la libre circulación de mercancías, que es uno de los fundamentos de la Unión, y que este control es útil en la medida en que los reglamentos técnicos a los que se aplica la Directiva 2015/1535 pueden constituir obstáculos a los intercambios de mercancías entre Estados miembros que solo pueden admitirse si son necesarios para satisfacer exigencias imperativas que persigan un objetivo de interés general. (45) Pues bien, si la condición de que el requisito sea «impuesto a un producto» estuviera sometida a una interpretación restrictiva que tuviera por efecto excluir el Decreto n.º 404/2021 del ámbito de aplicación de la misma Directiva, se darían muestras de un exceso de formalismo. Al mismo tiempo, tal enfoque implicaría un riesgo de elusión de la Directiva 2015/1535, dado que bastaría con que los requisitos impuestos a los productos no se impusieran técnicamente, es decir, que ello no se dedujera expresamente del tenor de la Ley, para que pudieran quedar excluidos de su ámbito de aplicación. Evidentemente, tal formalidad privaría a esta Directiva de su efecto útil.
125. En tercer lugar, por lo que respecta a la tercera condición, relativa a los motivos de protección, en particular, de los consumidores o del medio ambiente para los que se impone un «requisito», es preciso señalar que, si bien la Comisión no plantea esta cuestión en su demanda, Hungría invoca, como posibles justificaciones de la restricción de la libertad de establecimiento que se le reprocha, la protección de los destinatarios de las prestaciones de servicios. Con independencia de la apreciación efectuada en el marco de la primera imputación, lo que importa es que dicho Estado miembro haya adoptado el Decreto n.º 404/2021 por los motivos de protección antes mencionados, de modo que puede considerarse que, en el presente asunto, se cumple el tercer requisito establecido en dicho artículo. Esta interpretación se ve confirmada por los objetivos perseguidos por la Directiva 2015/1535, que abogan en favor de una interpretación extensiva de esta por las razones indicadas en el punto 127 de las presentes conclusiones.
126. En cuarto lugar, por lo que respecta a la cuarta condición, del tenor del artículo 1, apartado 1, letra d), de la Directiva 2015/1535 se desprende que el «otro requisito» debe referirse al ciclo de vida del producto de que se trate con posterioridad a su comercialización. A modo de ejemplo, se citan, en particular, las condiciones de uso, reciclado, reutilización o eliminación de dicho producto.
127. A este respecto, debo señalar que Hungría considera que las disposiciones controvertidas no se refieren al ciclo de vida del producto con posterioridad a su comercialización ni tampoco contienen ningún requisito relativo a su fase de uso. Por su parte, la Comisión no aborda esta cuestión. En efecto, no lo menciona en su demanda, ni en su escrito de requerimiento ni en su dictamen motivado.
128. En cuanto a ello, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco de un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, corresponde a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento alegado. Es dicha institución quien debe aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que este pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, sin poder basarse en una presunción. (46) En particular, el recurso de la Comisión debe, por lo tanto, contener una exposición coherente y detallada de las razones que la han llevado a la convicción de que el Estado miembro de que se trate ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión. (47)
129. Pues bien, en el presente asunto, en cuanto a la condición relativa al ciclo de vida del producto con posterioridad a su comercialización, a primera vista, la cuestión de si las disposiciones controvertidas cumplen dicha condición no se responde con evidencia. Es cierto que estas disposiciones relativas a la fijación de los precios de los productos en cuestión no corresponden a las categorías de ejemplos explícitamente mencionadas en el artículo 1, apartado 1, letra d), de la Directiva 2015/1535, entre las que figuran el reciclado, la reutilización o la eliminación y el uso de estos productos, que constituyen, según la Guía, los casos específicos más importantes. Por lo que respecta al último ejemplo, a saber, la condición de uso del producto en cuestión, no se desprende con claridad que una condición relativa a la fijación de precios sea comparable o, al menos, esté relacionada con el concepto de «uso» de un producto. Tampoco resulta evidente si tal disposición de fijación de precios afecta al ciclo de vida de un producto, que corresponde, en virtud de dicha Guía, al período que va desde la comercialización hasta la fase de gestión o eliminación de los residuos que genera dicho producto. Además, he de subrayar que me parece que la fijación del precio de un producto se impone a este más en el momento de su comercialización que después de esta, sin excluir, no obstante, que dicho precio pueda producir sus efectos en la comercialización después de que se haya puesto en el mercado. De ello se deduce que el tenor de la Directiva 2015/1535 no se refiere explícitamente a medidas de fijación de precios como las medidas en cuestión ni a medidas comparables a estas. Ha de observarse asimismo que la Guía no ofrece ningún ejemplo análogo a dichas medidas, (48) de modo que la interpretación del concepto de «otro requisito» que el Tribunal de Justicia debe efectuar no se impone con claridad.
130. En efecto, corresponde, por una parte, a la Comisión explicar por qué las disposiciones controvertidas se refieren al ciclo de vida de los productos de que se trata con posterioridad a su comercialización, y, por otra parte, al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la eventual existencia del incumplimiento reprochado sobre la base de los elementos de hecho y de Derecho que le ha facilitado dicha institución. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia no puede sustituir la apreciación de esta institución por la suya propia, ni colmar las lagunas de la argumentación de esta. Por lo tanto, por lo que a mí respecta, considero que la demanda no cumple los requisitos derivados de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recordados en el punto 129 de las presentes conclusiones.
131. En quinto lugar, si el Tribunal de Justicia considerase que la Comisión ha demostrado, de manera suficiente en Derecho, que, no obstante, se cumple la cuarta condición, es preciso señalar, a título subsidiario, que, en relación con la quinta condición, se desprende del tenor del artículo 1, apartado 1, letra d), de la Directiva 2015/1535, que este «otro requisito» debe imponer condiciones que tengan un impacto significativo, en particular, en «la comercialización» del producto de que se trate. A este respecto, tiendo a considerar que, en efecto, en el caso de autos, dichas condiciones impuestas por el Decreto n.º 404/2021 tienen un impacto en la comercialización de los materiales de base para la construcción, que es, además, suficientemente directa y significativa. (49) En efecto, no hay duda de que el precio de un producto y su comercialización son conceptos que están intrínsecamente vinculados. Más concretamente, las disposiciones adoptadas por Hungría, a saber, la fijación de los precios de referencia y la imposición del canon minero adicional en caso de incumplimiento de dichos precios, restringen de manera considerable la capacidad de las empresas contempladas en dicho Decreto para ajustar sus costes y márgenes de beneficio con el fin de seguir siendo rentables. Además, la forma en que se fija el precio de un producto tiene efectos directos en la dinámica del mercado al influir, en particular, en el comportamiento de los compradores potenciales cuya demanda aumenta o, por el contrario, disminuye, como consecuencia de las fluctuaciones de los precios. De ello se deduce que existe una estrecha correlación entre las medidas relativas a la fijación de los precios de los productos, como las controvertidas en el presente asunto, y su comercialización.
b)      Sobre la obligación de notificación de los artículos 27/A a 27/C de la Ley de Minas
132. La Comisión alega que los artículos 27/A a 27/C de la Ley de Minas constituyen «otros requisitos», en el sentido de la Directiva 2015/1535, y que, por ello, deberían haberle sido notificados. Pues bien, aparte del hecho de que esta Ley no fija ningún precio de referencia tienda a debilitar aún más la alegación de la Comisión, esta se limita una vez más a formular consideraciones generales, relativamente expeditivas, poco fundamentadas y sin explicar por qué considera que dichas disposiciones están comprendidas en el concepto de «otros requisitos», en el sentido de dicha Directiva.
133. Por lo tanto, como se desprende de los puntos 129, 130 y 132 de las presentes conclusiones, puesto que la Comisión no ha demostrado de manera suficiente en Derecho que el Decreto n.º 404/2021 y los artículos 27/A a 27/C de la Ley de Minas contengan normas que puedan considerarse «otros requisitos», en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra d), de la Directiva 2015/1535, propongo que se desestime la segunda imputación en su totalidad.
134. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que declare que, al adoptar el Decreto n.º 404/2021, Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 TFUE y que desestime el recurso en todo lo demás.
VI.    Costas
135. Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Con arreglo al artículo 138, apartado 3, de ese Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. En el presente asunto, la Comisión y Hungría han solicitado, respectivamente, que se condene en costas a la otra parte en el procedimiento. En el marco de la conclusión propuesta, se estiman parcialmente las pretensiones de la Comisión en el marco de la primera imputación, mientras que se estiman parcialmente las pretensiones de Hungría en el marco de la segunda imputación. Por consiguiente, resulta justificado que cada una de las partes cargue con sus propias costas.
VII. Conclusión
136. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
–        Declare que, al adoptar el Decreto Gubernamental n.º 404/2021, relativo al canon minero adicional que debe pagarse para estimular la economía, Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 TFUE.
–        Desestime el recurso en todo lo demás.
–        Condenar a la Comisión Europea y a Hungría a cargar con sus propias costas.
1      Lengua original: francés.
2      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO 2015, L 241, p. 1).
3      A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
4      A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendeletet.
5      Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény.
6      La Ley n.º CXXXVI de 2021 introdujo, con efectos a partir del 18 de diciembre de 2021, los artículos 27/A a 27/C en la Ley de Minas, a saber, las disposiciones objeto del presente recurso por incumplimiento.
7      En su escrito de requerimiento, la Comisión consideró que Hungría también había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 15, apartado 2, letras a) y g), así como de los apartados 6 y 7, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36).
8      A saber: estimular la economía, proteger la economía nacional y sus principales sectores, garantizar la seguridad del suministro, preservar y asegurar el programa de construcción de viviendas, luchar contra el funcionamiento deficiente del mercado, garantizar la lealtad de las transacciones comerciales, reprimir las prácticas de fijación de precios injustas y proteger a los destinatarios de las prestaciones de servicios tras las perturbaciones del mercado de materias primas y de materiales de base destinados a la construcción provocadas por la pandemia de COVID‑19.
9      Sin embargo, en su dictamen motivado, la Comisión ya no se refirió a la infracción de las disposiciones de la Directiva 2006/123.
10      Véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, en lo sucesivo, «sentencia AGET Iraklis», EU:C:2016:972), apartado 53.
11      Véase la sentencia de 3 de marzo de 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, en lo sucesivo, «sentencia Vodafone Magyarország», EU:C:2020:139), apartado 50.
12      Véanse las sentencias Vodafone Magyarország (apartado 52) y de 3 de marzo de 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, en lo sucesivo, «sentencia Tesco-Global Áruházak», EU:C:2020:140), apartado 72. En dichos asuntos, el Tribunal de Justicia declaró que la circunstancia de que la mayor parte de un impuesto específico recaiga en sujetos pasivos pertenecientes a personas físicas o jurídicas de otros Estados miembros no puede constituir, por sí sola, una discriminación. En efecto, tal circunstancia se explica por el hecho de que el mercado en cuestión está dominado por tales sujetos pasivos, que realizan en dicho mercado los mayores volúmenes de negocio. Por lo tanto, se trata de un indicador contingente, o incluso aleatorio, que puede darse cuando el mercado en cuestión está dominado por empresas de otros Estados miembros o de terceros países o por empresas nacionales propiedad de personas físicas o jurídicas de otros Estados miembros o de terceros países.
13      Directiva del Consejo, de 14 de diciembre de 2022, relativa a la garantía de un nivel mínimo global de imposición para los grupos de empresas multinacionales y los grupos nacionales de gran magnitud en la Unión (DO 2022, L 328, p. 1).
14      Véase la sentencia de 13 de julio de 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, en lo sucesivo, «sentencia Xella Magyarország», EU:C:2023:568), apartado 58 y jurisprudencia citada.
15      Véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de febrero de 2014, Hervis Sport‑ és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47), apartado 30 y jurisprudencia citada; de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros (C‑98/14, EU:C:2015:386), apartado 38 y jurisprudencia citada; de 22 de noviembre de 2018, Vorarlberger Landes‑ und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939), apartados 39 y 42 y jurisprudencia citada; Vodafone Magyarország (apartados 42 y 43 y jurisprudencia citada); de 2 de febrero de 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59), apartado 29 y jurisprudencia citada, y Xella Magyarország (apartados 62 y 63).
16      Véanse, a este respecto, los puntos 25, 27 y 28 de las presentes conclusiones.
17      Véase la sentencia de 21 de diciembre de 2023, Comisión/Dinamarca (Período máximo de estacionamiento) (C‑167/22, EU:C:2023:1020), apartado 47 y jurisprudencia citada.
18      Por lo demás, he de señalar que la obligación de aportar tal prueba no parece insuperable, en la medida en que solo cuatro empresas resultan afectadas por el pago del canon minero adicional previsto por el Decreto n.º 404/2021. Por consiguiente, no me parece imposible demostrar, de manera concreta y precisa, que a estas cuatro sociedades, o al menos a algunas de ellas, se les haya impuesto una obligación de extracción mínima con arreglo al Decreto n.º 405/2021. Pues bien, no solo la Comisión no ha aportado tal prueba, sino que Hungría afirma, en su escrito de dúplica, sobre la base de la información facilitada por la autoridad responsable de las decisiones sobre supervisión minera, que no se ha adoptado ninguna decisión en este sentido. Es cierto que dicho Estado miembro reconoce también que, si un operador minero que paga ese canon solicitara la creación de una nueva explotación minera, la obligación de extracción mínima le sería aplicable en lo que respecta a esa nueva explotación. No obstante, esta posible aplicabilidad sigue siendo, a la luz de los autos remitidos al Tribunal de Justicia, puramente hipotética y, en cualquier caso, mucho más limitada que la aplicación acumulada y generalizada de los dos Decretos controvertidos alegada por la Comisión en su recurso.
19      Véanse las sentencias Vodafone Magyarország (apartado 46) y Tesco-Global Áruházak (apartado 66).
20      Véase la sentencia de 21 de diciembre de 2023, Cofidis (C‑340/22, EU:C:2023:1019), apartado 42 y jurisprudencia citada.
21      Véase, en este sentido, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985), apartado 36.
22      Véase la sentencia de 26 de junio de 2019, Comisión/Grecia (C‑729/17, EU:C:2019:534), apartado 102 y jurisprudencia citada.
23      En cuanto a la modificación de la Ley de Minas, Hungría también se refirió a la protección del medio ambiente durante las actividades mineras, dado que dicha protección puede garantizarse mediante una extracción continua.
24      A este respecto, la Comisión también llama la atención sobre una entrevista con la prensa del Ministro húngaro de Economía Nacional en la que este explicó que el objetivo del Gobierno era, en esencia, conseguir que los sectores estratégicos se concentrasen en mayor medida en manos húngaras, lo que constituiría una prueba de que dicho Gobierno perseguía en realidad objetivos económicos e intentaba dar un trato menos ventajoso a las empresas extranjeras.
25      Véase la sentencia Xella Magyarország, apartados 67 a 69.
26      A modo de ejemplo, las importaciones de cemento pasaron del 40 % al 60 % entre 2021 y 2023, mientras que las importaciones de arena y grava no evolucionaron significativamente.
27      A este respecto, Hungría se remite a las conclusiones de la Abogada General Ćapeta presentadas en el asunto Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:267), punto 82.
28      Véase la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Brussels Securities (C‑389/18, EU:C:2019:1132), apartado 48 y jurisprudencia citada.
29      Véase la sentencia Xella Magyarország (apartado 60 y jurisprudencia citada).
30      Véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de julio de 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, EU:C:1991:323), apartado 11 y jurisprudencia citada; de 14 de noviembre de 1995, Svensson y Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379), apartado 15, y de 29 de abril de 1999, Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212), apartado 16 y jurisprudencia citada.
31      Véanse las sentencias de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros (C‑98/14, EU:C:2015:386), apartado 64 y jurisprudencia citada, y de 22 de junio de 2016, Mennens (C‑255/15, EU:C:2016:472), apartado 44.
32      Véanse, por ejemplo, las sentencias de 6 de marzo de 2018, SEGRO y Horváth (C‑52/16 y C‑113/16, EU:C:2018:157), apartado 85 y jurisprudencia citada; de 14 de febrero de 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123), apartado 72 y jurisprudencia citada, y de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (en lo sucesivo, «sentencia Transparencia asociativa») (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartado 77 y jurisprudencia citada.
33      Véase, en este sentido, la sentencia de 23 de diciembre de 2015, Scotch Whisky Association y otros (C‑333/14, EU:C:2015:845), apartado 54 y jurisprudencia citada.
34      Véase la sentencia Xella Magyarország (apartados 23 y 64 y jurisprudencia citada), en la que Hungría también se refirió a las repercusiones negativas de la pandemia de COVID-19 en la economía nacional.
35      Véase la sentencia Xella Magyarország (apartados 63 a 66 y jurisprudencia citada). Véase también la sentencia de 26 de septiembre de 2018, Van Gennip y otros (C‑137/17, EU:C:2018:771), apartado 56 y jurisprudencia citada.
36      Véase la sentencia Xella Magyarország (apartados 67 y 68).
37      Véase la sentencia Xella Magyarország (apartado 69 y jurisprudencia citada).
38      Véase la sentencia de 6 de octubre de 2020, Comisión/Hungría (Enseñanza Superior) (C‑66/18, EU:C:2020:792), apartados 178 y 179 y jurisprudencia citada.
39      Véase, en este sentido, la sentencia Transparencia asociativa (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartado 77 y jurisprudencia citada.
40      Véase, en este sentido, la sentencia Transparencia asociativa (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartado 91 y jurisprudencia citada.
41      Guía sobre el procedimiento de información en materia de reglamentos técnicos y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (p. 15), disponible en el sitio de Internet de la Comisión en: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/es/the-20151535-and-you/being-informed/guidances/vademecum
42      Véase la sentencia de 8 de octubre de 2020, Admiral Sportwetten y otros, (C‑711/19, en lo sucesivo, «sentencia Admiral Sportwetten», EU:C:2020:812), apartado 38.
43      Las demás categorías de reglamentos técnicos son las siguientes: i) una «especificación técnica»; ii) una «regla relativa a los servicios», y iii) las «disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben la fabricación, importación, comercialización o utilización de un producto». Véanse las sentencias de 28 de mayo de 2020, ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393), apartado 32, y de 13 de marzo de 2025, Unigames (C‑120/24, EU:C:2025:174), apartado 31.
44      Véanse, a este respecto, las sentencias de 26 de septiembre de 2018, Van Gennip y otros (C‑137/17, EU:C:2018:771), apartados 39 a 41 y jurisprudencia citada, y de 24 de noviembre de 2022, Belplant (C‑658/21, EU:C:2022:925), apartados 37 a 39 y jurisprudencia citada.
45      Además, de los considerandos 3 y 9 de dicha Directiva se desprende que esta tiene por objeto, en particular, garantizar la mayor transparencia posible de las iniciativas nacionales destinadas al establecimiento de reglamentos técnicos. A este respecto, el considerando 7 de dicha Directiva añade que su finalidad es permitir que los operadores económicos aprovechen mejor las ventajas inherentes al mercado interior garantizando un mayor nivel de información, gracias a la publicación periódica de las reglamentaciones técnicas proyectadas por los Estados miembros y a la posibilidad de que estos operadores puedan dar a conocer su apreciación sobre la repercusión de estas. Véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de febrero de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72), apartado 82; de 9 de marzo de 2023, Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175), apartado 41, y de 21 de diciembre de 2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023), apartado 43 y jurisprudencia citada. Véase también el considerando 4 de la Directiva 2015/1535.
46      Véanse las sentencias de 6 de octubre de 2021, Comisión/Italia (Sistema de recogida y tratamiento de las aguas residuales urbanas) (C‑668/19, EU:C:2021:815), apartado 27 y jurisprudencia citada, y de 29 de julio de 2024, Comisión/Portugal (Ingénieurs civils) (C‑768/22, EU:C:2024:643), apartado 79 y jurisprudencia citada.
47      Véase la sentencia de 19 de noviembre de 2024, Comisión/Polonia (Elegibilidad y condición de miembro de un partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963), apartados 61 y 62.
48      Véase la Guía, p. 15.
49      Véase la sentencia de 19 de julio de 2012, Fortuna y otros (C‑213/11, C‑214/11 y C‑217/11, EU:C:2012:495), apartado 35.