62019CJ0928_RES
Sag C-928/19 P
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
mod
Europa-Kommissionen
Domstolens dom (Store Afdeling) af 2. september 2021
»Appel – regler for institutionerne – social- og arbejdsmarkedspolitik – artikel 154 TEUF og 155 TEUF – dialog mellem arbejdsmarkedets parter på EU-plan – information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i medlemsstaternes centraladministrationer – aftale indgået af arbejdsmarkedets parter – fælles anmodning fra de underskrivende parter om iværksættelse af aftalen på EU-plan – Europa-Kommissionens afslag på at forelægge Rådet for Den Europæiske Union et forslag til afgørelse – den retslige prøvelses omfang – pligt til at begrunde afgørelsen om afslag«
Socialpolitik – aftale om socialpolitikken – aftaler mellem arbejdsmarkedets parter – iværksættelse ved en afgørelse vedtaget af Rådet på forslag af Kommissionen – Kommissionens initiativret – rækkevidde – fælles anmodning fra de underskrivende parter – forpligtelse for Kommissionen til at forelægge Rådet et forslag til afgørelse – foreligger ikke – arbejdsmarkedsparternes uafhængighed – ingen betydning
(Art. 17 TEU; art. 151, stk. 1, TEUF, art. 152, stk. 1, TEUF, art. 154 TEUF og art. 155, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 33, 34, 40, 44-49, 60-64 og 71)
Kommissionen – beføjelser – iværksættelse på EU-plan af aftaler indgået mellem arbejdsmarkedets parter – Kommissionens initiativret – udøvelse under overholdelse af princippet om tildeling af beføjelser og princippet om den institutionelle ligevægt
(Art. 13, stk. 2, TEU og art. 17, stk. 2, TEU; art. 155, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 48)
Kommissionen – beføjelser – iværksættelse på EU-plan af aftaler indgået mellem arbejdsmarkedets parter – Kommissionens initiativret – Kommissionens beføjelse til at afgøre, om det vil være hensigtsmæssigt at forelægge Rådet et forslag – rækkevidden af denne beføjelse – ingen betydning, om et sådant forslag har lovgivningsmæssig karakter
(Art. 155, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 87 og 88)
Socialpolitik – aftale om socialpolitikken – aftaler mellem arbejdsmarkedets parter – iværksættelse ved en afgørelse vedtaget af Rådet på forslag af Kommissionen – Kommissionens initiativret – Kommissionens skønsmargen – retslig prøvelse – grænser
(Art. 17 TEU; art. 155, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 95, 96 og 98)
Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – Kommissionens afgørelse om afslag på at forelægge Rådet et forslag om iværksættelse af aftaler indgået mellem arbejdsmarkedets parter
(Art. 296 TEUF)
(jf. præmis 108, 109, 111 og 112)
EU-ret – principper – beskyttelse af den berettigede forventning – betingelser – præcise løfter afgivet af administrationen – Kommissionens initiativret i forbindelse med iværksættelse på EU-plan af aftaler indgået mellem arbejdsmarkedets parter – meddelelser, som denne institution forudgående har offentliggjort på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område – udtrykkeligt og entydigt tilsagn vedrørende udøvelsen af denne beføjelse – foreligger ikke
(Art. 155, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 127-129)
Resumé
Appel iværksat af EPSU: Kommissionen er ikke forpligtet til at imødekomme en anmodning fra arbejdsmarkedets parter om iværksættelse på EU-plan af en aftale, som de har indgået
Domstolen stadfæster Rettens dom og henviser til den skønsmargen, som Kommissionen råder over ved afgørelsen af, om det vil være hensigtsmæssigt at forelægge Rådet et forslag med henblik på en sådan iværksættelse i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF
I april 2015 iværksatte Europa-Kommissionen en høring vedrørende en eventuel udvidelse af anvendelsesområdet for flere direktiver om information og høring af arbejdstagere (
1
) til at omfatte tjenestemænd og andre ansatte i medlemsstaternes centraladministrationer. Nogle måneder senere indgik to arbejdsmarkedsparter, nemlig Trade Unions’ National and European Administration Delegation (TUNED) og European Public Administration Employers (EUPAE), i forbindelse med denne høring en aftale om indførelse af en generel ramme for information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i disse nationale administrationer. Aftaleparterne anmodede herefter Kommissionen om at forelægge Rådet for Den Europæiske Union et forslag til afgørelse om iværksættelse af denne aftale på EU-plan på grundlag af artikel 155, stk. 2, TEUF (
2
). Ved afgørelse af 5. marts 2018 afslog Kommissionen deres anmodning (herefter »den omtvistede afgørelse«).
I maj 2018 anlagde EPSU, der er en sammenslutning af europæiske fagforeninger, som repræsenterer arbejdstagerne i den offentlige sektor, og som har været med til at oprette TUNED, sag ved Retten med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse. Retten frifandt Kommissionen (
3
), idet den fandt, at artikel 155, stk. 2, TEUF ikke forpligter EU-institutionerne til at imødekomme en fælles anmodning fra de parter, som har underskrevet en aftale, om iværksættelse af denne aftale på EU-plan. Efter at have fastslået, at den omtvistede afgørelse skulle undergives en begrænset prøvelse, fandt Retten, at denne afgørelse opfyldte begrundelseskravet i artikel 296 TEUF, og at de anfægtede grunde, som var anført i afgørelsen, var rigtige.
Efter appel iværksat af EPSU stadfæstede Domstolen (Store Afdeling) Rettens dom, idet den henviste til den skønsmargen, som Kommissionen har på dette område, og den begrænsede retslige prøvelse vedrørende sådanne afgørelser.
Domstolens bemærkninger
Hvad først angår ordlydsfortolkningen af artikel 155, stk. 2, TEUF bemærkede Domstolen, at denne bestemmelse intet angiver om en eventuel forpligtelse for Kommissionen til at forelægge Rådet et forslag til afgørelse. De imperative formuleringer i flere sprogversioner har således alene til formål at udtrykke den gensidigt udelukkende karakter af de to alternative procedurer, som er fastsat i denne bestemmelse, hvoraf den ene er en specifik procedure, som fører til vedtagelse af en EU-retsakt.
Hvad dernæst angår den kontekstbaserede og formålsbestemte fortolkning analyserede Domstolen denne bestemmelse i sammenhæng med de beføjelser, som Kommissionen er tildelt ved traktaterne og navnlig ved artikel 17 TEU, som i stk. 1 tildeler Kommissionen opgaven at fremme Unionens almene interesser, og som i stk. 2 bestemmer, at Kommissionen har den almindelige lovgivningsmæssige initiativret. Domstolen konkluderede på grundlag heraf, at artikel 155, stk. 2, TEUF tillægger Kommissionen en specifik kompetence, som falder inden for rammerne af den rolle, som Kommissionen er tildelt i artikel 17, stk. 1, TEU, og som består i at vurdere, om det vil være hensigtsmæssigt at forelægge Rådet et forslag på grundlag af en aftale, der er indgået mellem arbejdsmarkedets parter, med henblik på gennemførelse heraf på EU-plan. En anden fortolkning ville indebære, at de interesser, som alene de arbejdsmarkedsparter, der har underskrevet en aftale, har, ville gå forud for den opgave, som er betroet Kommissionen, bestående i at fremme Unionens almene interesser. Arbejdsmarkedets parters uafhængighed, der er fastsat i artikel 152, stk. 1, TEUF, og som skal tages i betragtning i forbindelse med dialogen på arbejdsmarkedet, der er opstillet som mål for Unionen i artikel 151, stk. 1, TEUF, rejser ikke tvivl om denne konklusion. Denne uafhængighed, der kendetegner den fase, hvor der forhandles om en eventuel aftale mellem arbejdsmarkedets parter, betyder ikke, at Kommissionen automatisk skal forelægge Rådet et forslag til afgørelse om iværksættelse på EU-plan af en sådan aftale efter anmodning fra disse parter, eftersom dette ville svare til at tildele arbejdsmarkedets parter en egen initiativret, som ikke tilkommer dem.
Domstolen bemærkede desuden, at det spørgsmål om den lovgivningsmæssige karakter af retsakter vedtaget på grundlag af artikel 155, stk. 2, TEUF, som EPSU havde rejst, var forskelligt fra spørgsmålet om Kommissionens beføjelse til at afgøre, om det ville være hensigtsmæssigt at forelægge Rådet et forslag i henhold til denne bestemmelse, og at denne beføjelses omfang er det samme, uanset om retsakten er af lovgivningsmæssig karakter eller ej.
Hvad i øvrigt angår spørgsmålet om omfanget af den retslige prøvelse af den omtvistede afgørelse bemærkede Domstolen, at Kommissionen råder over et skøn ved afgørelsen af, om det vil være hensigtsmæssigt at forelægge Rådet et forslag i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF. Henset til de komplekse vurderinger, som Kommissionen skal foretage i denne forbindelse, er den retslige prøvelse vedrørende denne type afgørelser begrænset. En sådan begrænsning er navnlig påkrævet, når EU-institutionerne, som det var tilfældet i nærværende sag, skal tage potentielt modstridende interesser i betragtning og træffe beslutninger, som indebærer politiske valg ud fra politiske, økonomiske og sociale hensyn.
Endelig gjorde appellanten gældende, at der var sket en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet Kommissionen havde fraveget sine tidligere meddelelser, der var offentliggjort på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område. I denne henseende bemærkede Domstolen, at en institution med vedtagelsen af vejledende regler og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at institutionen fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, ganske vist pålægger sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn. Det kunne imidlertid ikke antages, at Kommissionen i mangel af dennes udtrykkelige og entydige tilsagn i det foreliggende tilfælde havde pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sin kompetence i henhold til en bestemmelse i den primære ret ved at forpligte sig til alene at undersøge visse specifikke betragtninger, før den forelagde et forslag, og således havde forvandlet denne skønsmæssige beføjelse til en bunden kompetence, når visse betingelser var opfyldt.
Domstolen fastslog således, at Retten ikke havde begået retlige fejl, og forkastede EPSU’s appel i sin helhed.
(
1
) – Rådets direktiv 98/59/EF af 20.7.1998 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger vedrørende kollektive afskedigelser (EFT 1998, L 225, s. 16), Rådets direktiv 2001/23/EF af 12.3.2001 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om varetagelse af arbejdstagernes rettigheder i forbindelse med overførsel af virksomheder eller bedrifter eller af dele af virksomheder eller bedrifter (EFT 2001, L 82, s. 16) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/14/EF af 11.3.2002 om indførelse af en generel ramme for information og høring af arbejdstagerne i Det Europæiske Fællesskab – Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens fælles erklæring om arbejdstagerrepræsentation (EFT 2002, L 80, s. 29).
(
2
) – Det fremgår i det væsentlige af denne bestemmelse, at iværksættelsen af aftaler, der indgås mellem arbejdsmarkedets parter på EU-plan, finder sted enten efter de fremgangsmåder og den praksis, som disse og medlemsstaterne normalt anvender, eller i spørgsmål omfattet af artikel 153 TEUF (dvs. på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område) efter fælles anmodning fra de parter, som har underskrevet disse aftaler, ved en afgørelse, som Rådet træffer på forslag af Kommissionen.
(
3
) – Dom af 24.10.2019, EPSU og Goudriaan mod Kommissionen (T-310/18, EU:T:2019:757).