61991CJ0081_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-81/91,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, in het aldaar aanhangig geding tussen
Tj. Twijnstra
en
Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging en de geldigheid van artikel 3 bis, lid 2, derde alinea, van verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1984, L 90, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 764/89 van de Raad van 20 maart 1989 (PB 1989, L 84, blz. 2),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),
samengesteld als volgt: M. Zuleeg, kamerpresident, J. C. Moitinho de Almeida en F. Grévisse, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
° Tj. Twijnstra, vertegenwoordigd door E. H. Pijnacker Hordijk, advocaat te Amsterdam,
° de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door B. R. Bot, secretaris-generaal van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
° de Raad van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Houttuin, lid van zijn juridische dienst, als gemachtigde,
° de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur R. Fischer als gemachtigde,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van verzoekster, de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door H. G. T. W. Knippenberg, adviseur bij de Nederlandse ambassade te Luxemburg, als gemachtigde, de Duitse regering, vertegenwoordigd door C. D. Quassowski, Regierungsdirektor bij het Bundesministerium fuer Wirtschaft, de Raad en de Commissie, ter terechtzitting van 21 mei 1992,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 2 juli 1992,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij uitspraak van 23 januari 1991, ingekomen bij het Hof op 27 februari 1991, heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven krachtens artikel 177 EEG-Verdrag vier vragen gesteld over de uitlegging en de geldigheid van artikel 3 bis, lid 2, derde alinea, van verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1984, L 90, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 764/89 van de Raad van 20 maart 1989 (PB 1989, L 84, blz. 2).
2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen Twijnstra, exploitant van een landbouwbedrijf, en de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, betreffende de toekenning van een specifieke referentiehoeveelheid uit hoofde van het heffingstelsel.
3 In 1980 ging Twijnstra een verbintenis tot niet-levering aan, als bedoeld in verordening (EEG) nr. 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand (PB 1977, L 131, blz. 1). Deze verbintenis hield in, dat hij tegen betaling van een niet-leveringspremie gedurende de periode van 10 april 1980 tot en met 9 april 1985 geen van zijn bedrijf afkomstige melk of zuivelprodukten in de handel zou brengen.
4 In januari 1984, dus tijdens de vijfjarige periode van niet-levering, verkocht hij een gedeelte van de tot zijn bedrijf behorende landerijen. De kopers, die tegenover hem en de bevoegde Nederlandse autoriteit de verbintenis aangingen om de gekochte landerijen niet vóór 10 april 1985 voor de melkproduktie te gebruiken, zijn hun verplichting nagekomen. Overeenkomstig artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1078/77 behield de cedent dus de totale niet-leveringspremie.
5 In 1988 hervatte Twijnstra de melkproduktie. Inmiddels was bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1984, L 90, blz. 10) en bij de reeds genoemde verordening nr. 857/84 een extra heffing ingesteld die wordt geïnd over de geleverde hoeveelheden melk die een bepaalde referentiehoeveelheid overschrijden. Uit hoofde van artikel 3 bis van laatstgenoemde verordening vroeg Twijnstra in 1989 een specifieke referentiehoeveelheid aan.
6 De bevoegde Nederlandse autoriteit besloot hem voor de heffingsperiode 1989/1990 een voorlopige specifieke referentiehoeveelheid toe te kennen van 245 653 kg. Daar de hoeveelheid melk op basis waarvan de niet-leveringspremie was vastgesteld, 591 905 kg bedroeg, had de bevoegde Nederlandse autoriteit dus bij de berekening van de voorlopige specifieke referentiehoeveelheid een aftrek toegepast in verband met het feit dat een gedeelte van het bedrijf in 1984 was overgedragen.
7 Na afwijzing van zijn bezwaarschrift tegen het besluit waarbij hem een lagere specifieke referentiehoeveelheid was toegekend, stelde Twijnstra op 13 juni 1990 bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven beroep in tegen dit besluit.
8 Van oordeel dat de beslechting van het geschil afhangt van de uitlegging en, eventueel, de geldigheid van de betrokken gemeenschapsregeling, heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
"1) Is het onder omstandigheden zoals die zijn beschreven onder punt 2 van deze uitspraak geoorloofd aan artikel 3 bis, lid 2, derde alinea, van verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad een toepassing te geven, waarbij afgeweken wordt van de letterlijke tekst van deze bepaling?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: moet aan deze bepaling een toepassing worden gegeven overeenkomstig de toepassing die daaraan in Nederland op basis van artikel 5, lid 1, van de Beschikking Superheffing SLOM-deelnemers wordt gegeven?
3) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord: brengt een toepassing op basis van de letterlijke tekst van genoemde communautaire bepaling mee, dat de cessionaris als in die bepaling bedoeld nimmer aanspraak op een specifieke referentiehoeveelheid kan doen gelden, dan wel slechts in het geval dat hij zich door een privaatrechtelijke overeenkomst met de vervreemder van de SLOM-grond heeft verzekerd van diens recht op SLOM-premie?
4) Leidt de bevestigende beantwoording van de derde vraag, al dan niet in samenhang met andere overwegingen, tot de conclusie, dat genoemde bepaling, geheel of gedeeltelijk ongeldig is wegens schending van het gemeenschapsrecht, waaronder het vertrouwensbeginsel?"
9 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, de betrokken gemeenschapsbepalingen, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
Het rechtskader
10 Met zijn prejudiciële vragen, die te zamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het ingevolge artikel 3 bis, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 857/84 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening nr. 764/89, is toegestaan, bij gedeeltelijke overdracht van het bedrijf, waarbij de cessionaris zich heeft verplicht tot nakoming van de door de cedent uit hoofde van verordening nr. 1078/77 van de Raad aangegane verbintenis tot niet-levering, de specifieke referentiehoeveelheid te verdelen tussen de cedent en de cessionaris, dan wel of dit artikel aldus moet worden uitgelegd, met het risico dat het dan ongeldig moet worden verklaard wegens schending van het vertrouwensbeginsel, dat de totale specifieke referentiehoeveelheid aan de cedent toekomt.
11 Ter inleiding zij opgemerkt, dat de gemeenschapsregeling inzake de extra heffing op melk aanvankelijk geen enkele specifieke bepaling bevatte die voorzag in de mogelijkheid een referentiehoeveelheid toe te wijzen aan een producent die in het door de betrokken Lid-Staat gekozen referentiejaar geen melk had geleverd krachtens een verbintenis als bedoeld in verordening nr. 1078/77. In zijn arresten van 28 april 1988 (zaak 120/86, Mulder, Jurispr. 1988, blz. 2321, r.o. 28, en zaak 170/86, von Deetzen, Jurispr. 1988, blz. 2355, r.o. 17) heeft het Hof deze regeling evenwel ongeldig verklaard wegens schending van het vertrouwensbeginsel.
12 In die arresten stelde het Hof vast, dat een ondernemer die zijn produktie gedurende een zekere tijd vrijwillig had gestaakt, niet mocht verwachten dat hij die produktie op dezelfde voorwaarden als voorheen zou kunnen hervatten, of dat eventueel in de tussentijd vastgestelde markt- of structuurpolitieke regels voor hem niet zouden gelden (arrest Mulder, r.o. 23; arrest von Deetzen, r.o. 12). Het Hof was echter wel van mening, dat een dergelijke ondernemer, die door een gemeenschapshandeling was aangemoedigd om in het algemeen belang en tegen betaling van een premie gedurende een beperkte periode geen melk in de handel te brengen, gerechtigd was te verwachten, dat hij na afloop van zijn verbintenis niet gesteld zou worden voor beperkingen die hem in het bijzonder treffen juist omdat hij gebruik heeft gemaakt van door die gemeenschapsregeling geboden mogelijkheden (arrest Mulder, r.o. 24; arrest von Deetzen, r.o. 13).
13 Naar aanleiding van deze arresten heeft de Raad op 20 maart 1989 verordening nr. 764/89 vastgesteld. Bij deze verordening is in verordening nr. 857/84 een nieuw artikel 3 bis ingevoegd waarin, zakelijk weergegeven, wordt bepaald, dat aan een melkproducent die gedurende het referentiejaar geen melk heeft geleverd krachtens een verbintenis als bedoeld in verordening nr. 1078/77, onder bepaalde voorwaarden een specifieke referentiehoeveelheid kan worden toegewezen, die wordt berekend op basis van de hoeveelheid melk respectievelijk melkequivalent die door de producent is geleverd respectievelijk verkocht in de periode van twaalf kalendermaanden voorafgaande aan de maand van indiening van de aanvraag voor de premie voor niet-levering of omschakeling. Voor de verkrijging van deze specifieke referentiehoeveelheid geldt als voorwaarde, dat de producent het recht op de premie voor niet-levering, die de tegenwaarde vormt voor de uit hoofde van de niet-leveringsregeling opgegeven melkproduktie, heeft behouden of verkregen.
14 Blijkens de eerste zes overwegingen van verordening nr. 764/89, gelezen in onderlinge samenhang, beoogt artikel 3 bis de belangen van de producenten, zoals omschreven in de arresten Mulder en von Deetzen, te verzoenen met de doelstellingen van de regeling inzake de extra heffing op melk.
15 Een van deze doelstellingen is de in de vijfde overweging van verordening nr. 764/89 genoemde dwingende noodzaak de kwetsbare stabiliteit die op dat ogenblik op de markt van melk en zuivelprodukten was bereikt, niet in gevaar te brengen. Artikel 3 bis zorgt er dus voor, dat een overschrijding van de specifieke referentiehoeveelheden zowel op individueel als op nationaal niveau is uitgesloten.
16 In deze context moet artikel 3 bis, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 857/84, dat de toekenning van de specifieke referentiehoeveelheid bij gedeeltelijke overdracht van het bedrijf gedurende de periode van niet-levering regelt, worden gezien.
17 Artikel 3 bis, lid 2, derde alinea, aanhef en eerste streepje, van verordening nr. 857/84 bepaalt:
"Indien de producent zijn bedrijf in de loop van de periode van niet-levering of omschakeling gedeeltelijk heeft overgedragen:
° is de specifieke referentiehoeveelheid van de cedent (...) gelijk aan 60 % van de hoeveelheid waarvoor hij het recht op de premie heeft behouden;
° (...)"
Overeenkomstig het tweede streepje van de derde alinea kan de cessionaris aanspraak maken op een specifieke referentiehoeveelheid die gelijk is aan 60 % van de hoeveelheid "waarvoor hij het recht op de premie heeft verkregen".
18 Met betrekking tot het recht op de premie bij gedeeltelijke overdracht bepaalt artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1078/77:
"Ingeval slechts een gedeelte van een bedrijf wordt overgedaan, behoudt de aanvrager zijn recht op de premie indien de persoon aan wie hij het gedeelte heeft overgedaan zich er schriftelijk toe verbindt om de door zijn voorganger aangegane verplichtingen verder na te komen. In het tegenovergestelde geval wordt een evenredig gedeelte van de reeds uitgekeerde bedragen door de voorganger terugbetaald. Dit gedeelte wordt berekend aan de hand van het groenvoederareaal dat werd overgedaan."
De uitlegging van artikel 3 bis, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 857/84
19 Verzoeker, de Raad en de Commissie geven in overweging beide eerdergenoemde bepalingen, in onderlinge samenhang gelezen, letterlijk uit te leggen. Volgens deze uitlegging kan in casu enkel de cedent aanspraak op de totale specifieke referentiehoeveelheid maken. De cessionaris daarentegen valt volledig buiten de regeling met betrekking tot de specifieke referentiehoeveelheid.
20 Deze uitlegging berust op het bij verordening nr. 764/89 ingevoerde formele verband tussen het recht op een referentiehoeveelheid en de toekenning van de premie voor niet-levering. Volgens artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1078/77, dat regelt wat met de premie gebeurt bij gedeeltelijke overdracht, behoudt de cedent de volledige premie wanneer de cessionaris zich bij de gedeeltelijke overdracht ertoe verbindt, de verplichting tot niet-levering verder na te komen.
21 In de eerste plaats zij opgemerkt dat, indien deze uitlegging werd aanvaard, het bepaalde in artikel 3 bis, lid 2, derde alinea, tweede streepje, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd, volgens hetwelk de cessionaris een specifieke referentiehoeveelheid wordt toegewezen wanneer hij het recht op de premie heeft verkregen, zinledig zou worden. In artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1078/77 is namelijk niet voorzien, dat de cessionaris de premie verkrijgt bij gedeeltelijke overdracht.
22 Voor het betoog van de Raad en de Commissie, dat de bepalingen van het tweede streepje enkel het bijzondere geval van overdracht van het laatste gedeelte van het bedrijf na een reeks gedeeltelijke overdrachten betreffen, is in geen enkele specifieke bepaling van de geldende gemeenschapsregeling steun te vinden en dit betoog lijkt, om de door de advocaat-generaal in punt 16 van zijn conclusie uiteengezette redenen, weinig overtuigend.
23 In de tweede plaats strookt de voorgestelde uitlegging niet met het vertrouwensbeginsel, waarop de cessionaris zich kan beroepen. Na verwerving van een gedeelte van het bedrijf van de cedent en na overname van de verplichting tot niet-levering is de cessionaris, evenals de in de arresten Mulder en von Deetzen bedoelde producenten, gerechtigd te verwachten, dat hij de overgedragen landerijen weer voor de melkproduktie mag gebruiken zodra de periode van niet-levering is verstreken. Door deze mogelijkheid voor de cessionaris uit te sluiten, zou het vertrouwensbeginsel worden geschonden.
24 De bepalingen van artikel 3 bis, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 857/84 moeten echter worden uitgelegd in overeenstemming met het vertrouwensbeginsel, één van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht.
25 Ten slotte berust de gehele regeling van de referentiehoeveelheden op het algemene beginsel neergelegd in artikel 7 van verordening nr. 857/84 en in artikel 5 van verordening (EEG) nr. 1371/84 van de Commissie van 16 mei 1984 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing (PB 1984, L 132, blz. 11), inhoudende dat in geval van gedeeltelijke overdracht van het bedrijf de referentiehoeveelheid naar rato van de overgedragen landerijen aan de cessionaris wordt toegewezen. Uit de overwegingen van de betrokken verordening blijkt niet, dat de gemeenschapswetgever van dit algemene beginsel heeft willen afwijken.
26 Dit beginsel maakt het bovendien mogelijk, de eerbiediging van het gewettigd vertrouwen van de cessionaris overeen te brengen met de dwingende eisen in verband met de handhaving van de stabiliteit van de markt.
27 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat de betrokken bepalingen, uitgelegd in de zin van een verdeling van de specifieke referentiehoeveelheid tussen de cedent en de cessionaris naar rato van de behouden en de overgedragen landerijen, niet leiden tot overschrijding van de totale specifieke referentiehoeveelheid waarop de eigenaar aanspraak had kunnen maken wanneer hij zijn bedrijf niet gedeeltelijk had overgedragen.
28 Wordt artikel 3 bis, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 857/84 uitgelegd in de zin van een verdeling van de specifieke referentiehoeveelheid, dan worden de rechten van de cedent niet aangetast. Gelet op het feit dat reeds vanaf de inwerkingtreding van het stelsel van de extra heffing op melk de pro rata-verdeling het leidende beginsel van de quotaregeling is, mocht de producent die aanvankelijk van een melkquotum was uitgesloten wegens zijn deelneming aan het programma van niet-levering, niet verwachten dat na overdracht van een gedeelte van zijn bedrijf de specifieke referentiehoeveelheid in haar geheel aan hem zou worden toegewezen.
29 Mitsdien moet op de prejudiciële vragen worden geantwoord, dat artikel 3 bis, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 764/89, aldus moet worden uitgelegd, dat het ingevolge dit artikel is toegestaan, bij gedeeltelijke overdracht van een bedrijf, waarbij de cessionaris zich verplicht tot nakoming van de door de cedent uit hoofde van verordening nr. 1078/77 van de Raad aangegane verbintenis tot niet-levering, de specifieke referentiehoeveelheid naar rato van de overgedragen landerijen te verdelen tussen de cedent en de cessionaris.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
30 De kosten door de Nederlandse regering, de Duitse regering, de Raad en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),
uitspraak doende op de door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven bij uitspraak van 23 januari 1992 gestelde vragen, verklaart voor recht:
Artikel 3 bis, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten, zoals gewijzigd bij verordening nr. 764/89 van de Raad van 20 maart 1989, moet aldus worden uitgelegd, dat het ingevolge dit artikel is toegestaan, bij gedeeltelijke overdracht van een bedrijf, waarbij de cessionaris zich verplicht tot nakoming van de door de cedent uit hoofde van verordening nr. 1078/77 van de Raad aangegane verbintenis tot niet-levering, de specifieke referentiehoeveelheid naar rato van de overgedragen landerijen te verdelen tussen de cedent en de cessionaris.