62015TJ0381(02)_RES
Sag T-381/15 RENV II
International Management Group (IMG)
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Niende Udvidede Afdeling) af 4. september 2024
»Ansvar uden for kontraktforhold – Unionens finansielle bestemmelser – gennemførelse af Unionens budget under indirekte forvaltning ved en international organisation – afgørelse om afslag på anerkendelse af en juridisk persons status som international organisation – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – forpligtelse til at udvise omhu – materiel skade – tab af muligheden for at indgå kontrakter om indirekte forvaltning med Kommissionen som international organisation og for at opkræve de tilsvarende administrationsomkostninger – årsagssammenhæng – krav om en direkte og sikker årsagssammenhæng – den konstaterede ulovligheds manglende indvirkning på den status som international organisation, der er nødvendig for at opnå erstatning – begivenhed, der er indtruffet efter den ulovlige retsakt, som Unionens retsinstanser kan tage hensyn til – afgørelse med tilbagevirkende kraft, hvori det fastslås, at der ikke var tale om en international organisation, hvilket var nødvendigt for at opnå erstatning i den pågældende periode«
Retslig procedure – dom afsagt af Domstolen bindende for Retten – betingelser – hjemvisning efter appel – retsspørgsmål, der endelig er afgjort af Domstolen i forbindelse med appellen – retskraft – omfang
(Statutten for Domstolen, art. 61, stk. 2; Rettens procesreglement, art. 215)
(jf. præmis 27 og 28)
Erstatning uden for kontrakt – betingelser – ulovlighed – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten – Kommissionens tilsidesættelse af forpligtelsen til at udvise omhu ved sin undersøgelse af en status som international organisation – vedtagelse af en afgørelse, der savner retlig og faktisk begrundelse
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 37-43)
Den Europæiske Unions budget – finansforordning – budgettets gennemførelse – gennemførelse ved indirekte forvaltning – særlig procedure, som er forbeholdt internationale organisationer – ulovlig afgørelse, hvori Kommissionen giver afslag på, at en enhed kan indgå aftaler om indirekte forvaltning som følge af tvivl om denne enheds status som international organisation – tab af muligheden for at indgå disse aftaler og for at få godtgørelse for indirekte omkostninger – lovlighed
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 966/2012, art. 58, stk. 1, litra c), nr. ii), og art. 60, stk. 2]
(jf. præmis 47-50)
Erstatning uden for kontrakt – betingelser – ulovlighed – tab – årsagssammenhæng – ulovlig afgørelse, hvori Kommissionen giver afslag på, at en enhed kan indgå aftaler om indirekte forvaltning som følge af tvivl om denne enheds status som international organisation – tilsidesættelse af forpligtelsen til at handle med omhu – den konstaterede ulovligheds manglende indvirkning på den status som international organisation, der er nødvendig for at opnå erstatning – ingen direkte og sikker årsagssammenhæng mellem denne ulovlighed og det påståede tab – erstatningssøgsmålet forkastet i det hele
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 58-66 og 84)
Erstatning uden for kontrakt – betingelser – ulovlighed – tab – årsagssammenhæng – ulovlig afgørelse, hvori Kommissionen giver afslag på, at en enhed kan indgå aftaler om indirekte forvaltning som følge af tvivl om denne enheds status som international organisation – afgørelse med tilbagevirkende kraft, der fastslår, at der ikke var tale om en international organisation i den pågældende periode – intet faktisk og reelt tab – erstatningssøgsmålet forkastet i det hele
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 67-69 og 84)
Erstatning uden for kontrakt – betingelser – ulovlighed – vurdering af lovligheden af institutionens handling eller adfærd – pligt til at tage hensyn til retlige og faktiske omstændigheder, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af den nævnte retsakt eller handling
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 74 og 75)
Erstatning uden for kontrakt – betingelser – ulovlighed – tab – årsagssammenhæng – vurdering – mulighed for, at Unionens retsinstanser kan tage hensyn til retlige og faktiske omstændigheder, der er indtrådt inden vedtagelsen af den ulovlige retsakt eller handling
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 76-79)
Sammendrag
Retten, der traf afgørelse i udvidet sammensætning, frifandt Kommissionen i det erstatningssøgsmål, som International Management Group (IMG) havde anlagt med påstand om erstatning for det tab, som IMG havde lidt som følge af Europa-Kommissionens afgørelse af 8. maj 2015 om ikke længere at indgå en ny delegationsaftale med sagsøgeren i henhold til den metode med indirekte forvaltning, der var fastsat i Den Europæiske Unions finansielle bestemmelser (
1
), der var gældende på daværende tidspunkt, til fordel for internationale organisationer, indtil selskabets retlige status var endeligt afklaret (herefter »afgørelsen af 8. maj 2015«). Med dommen anerkendte Retten for første gang muligheden for, at en international organisation, der modtager et ulovligt afslag fra Kommissionen på at indgå en delegationsaftale om forvaltning af Unionens budget efter metoden med indirekte forvaltning, kan kræve erstatning for den fortabte mulighed for at indgå en sådan aftale.
Sagsøgeren, International Management Group (IMG), blev oprettet den 25. november 1994 med det formål at give stater og internationale organisationer, der er involveret i genopbygningen af Bosnien-Hercegovina, mulighed for at råde over en særlig enhed til dette formål.
Den 7. november 2013 vedtog Kommissionen gennemførelsesafgørelsen om det årlige handlingsprogram for 2013 for Myanmar/Burma (
2
), der finansieres over Den Europæiske Unions almindelige budget, på grundlag af artikel 84 i forordning nr. 966/2012 (
3
). Denne afgørelse fastsatte bl.a. et udviklingsprogram for handel, hvis omkostninger skulle finansieres af Unionen, og hvis gennemførelse skulle sikres ved fælles forvaltning med sagsøgeren.
Den 17. februar 2014 underrettede Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) Kommissionen om, at den havde indledt en undersøgelse af sagsøgeren. OLAF anførte i sin endelige rapport i det væsentlige, at sagsøgeren ikke var en international organisation som omhandlet i forordning nr. 1605/2002 (
4
) og nr. 966/2012.
Endelig vedtog Kommissionen afgørelsen af 8. maj 2015, hvorved den besluttede, at indtil der var absolut sikkerhed med hensyn til sagsøgerens status som international organisation, ville dens tjenestegrene ikke længere indgå en ny delegationsaftale med sagsøgeren om indirekte forvaltning som fastsat i forordning nr. 966/2012.
Sagsøgeren anlagde herefter sag ved Retten med påstand om annullation af afgørelsen af 8. maj 2015 og om erstatning for den skade, som denne havde forårsaget. Efter at Kommissionen blev frifundet ved dom af 2. februar 2017 i sagen IMG mod Kommissionen (
5
), iværksatte sagsøgeren appel for Domstolen. Ved dom af 31. januar 2019 i sagen International Management Group mod Kommissionen (
6
) ophævede Domstolen Rettens dom, annullerede Kommissionens afgørelse af 8. maj 2015 og hjemviste sag T-381/15 til Retten med henblik på, at der blev truffet afgørelse om sagsøgerens påstand om erstatning for den skade, der angiveligt var forårsaget ved afgørelsen af 8. maj 2015.
Ved dom af 9. september 2020, IMG mod Kommissionen (
7
), frifandt Retten Kommissionen for sagsøgerens erstatningspåstand. Sagsøgeren iværksatte appel for Domstolen.
Den 8. juni 2021 vedtog Kommissionen en afgørelse med tilbagevirkende kraft fra den 16. december 2014 (
8
) om afslag på at anerkende sagsøgerens status som international organisation i henhold til Unionens finansielle bestemmelser for gennemførelsen af EU-midler ved indirekte forvaltning (herefter »afgørelsen af 8. juni 2021«).
Ved dom af 22. september 2022, IMG mod Kommissionen (
9
), ophævede Domstolen delvist den oprindelige dom og hjemviste sag T-381/15 RENV til Retten med henblik på, at der blev truffet afgørelse vedrørende sagsøgerens påstand om erstatning for det økonomiske tab, der angiveligt var lidt ved afgørelsen af 8. maj 2015.
Rettens bemærkninger
I første omgang bemærkede Retten, at efter Domstolens ophævelse af en afgørelse fra Retten og hjemvisning af sagen til Retten anses sagen for indbragt for Retten ved Domstolens dom (
10
), og Retten skal tage stilling til samtlige de påstande, som sagsøgeren har nedlagt, med undtagelse af de påstande, som er omfattet af elementerne i den dispositive del af Rettens oprindelige afgørelse, som ikke er blevet ophævet af Domstolen, og de begrundelser, som udgør det nødvendige grundlag for disse elementer, eftersom disse har fået retskraft (
11
).
Retten bemærkede indledningsvis, at Unionens ansvar uden for kontraktforhold forudsætter, at en række betingelser er opfyldt, nemlig at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, at der foreligger et faktisk tab, og at der er årsagssammenhæng mellem tilsidesættelsen af den forpligtelse, der påhviler den, der har udstedt retsakten, og den skadelidtes tab.
Hvad for det første angår betingelsen om, at der skal foreligge en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, bemærkede Retten, at Kommissionen har en vid skønsbeføjelse, når den udøver det ansvar, der påhviler den, for at gennemføre Unionens budget efter metoden med indirekte forvaltning, som gør det muligt for denne institution at overdrage budgetgennemførelsesopgaver til internationale organisationer (
12
). Retten fremhævede endvidere, at forpligtelsen til at udvise omhu, som er uløseligt forbundet med princippet om god forvaltningsskik (
13
), og som generelt finder anvendelse på EU-administrationens handlinger i forholdet til offentligheden, pålægger EU-institutionerne at handle med omhu og påpasselighed ved at undersøge alle relevante forhold i den foreliggende sag.
I den foreliggende sag fremgik det således af dommen i appelsagen (
14
), at Domstolen fastslog, at der forelå en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af Kommissionens forpligtelse til at udvise omhu, da den vedtog afgørelsen af 8. maj 2015. Retten fastslog følgelig, at Kommissionen med vedtagelsen af afgørelsen af 8. maj 2015 tilsidesatte den forpligtelse til at udvise omhu, som påhvilede den, og derved begik en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten, der kan medføre, at den ifalder ansvar.
For det andet skal ethvert tab, for hvilket der er nedlagt påstand om erstatning i forbindelse med en sag om Unionens ansvar uden for kontraktforhold, jf. artikel 340, stk. 2, TEUF, være faktisk og reelt. Desuden skal tabet være en tilstrækkeligt direkte følge af institutionernes ulovlige adfærd, for at Unionen kan ifalde et ansvar uden for kontraktforhold.
Det påhviler under alle omstændigheder den part, som gør gældende, at Unionen har pådraget sig ansvar, at fremlægge afgørende beviser for det påberåbte tabs eksistens og omfang, og at der er en direkte årsagssammenhæng mellem den fejl, der er begået af den pågældende institution, og det tab, der påberåbes. Spørgsmålet om, hvorvidt der desuden foreligger et faktisk og reelt tab, kan ikke besvares abstrakt af Unionens retsinstanser, men skal besvares under hensyn til de nøjagtige faktiske omstændigheder, som kendetegner den sag, som disse retsinstanser har fået forelagt.
Retten fastslog navnlig, at når Kommissionen ulovligt nægter at indgå en delegationsaftale om indirekte forvaltning med en international organisation, er det muligt, at den pågældende organisation som følge heraf lider et tab, der svarer til den mistede mulighed for at opnå tildeling af denne delegation. En fuldstændig udelukkelse fra de tab, der kan kræves erstattet, af den fortabte mulighed for at indgå en delegationsaftale efter metoden med indirekte forvaltning kan imidlertid ikke tillades i tilfælde af en tilsidesættelse af EU-retten, eftersom en sådan fuldstændig udelukkelse af denne fortabte mulighed, særligt i tvister af økonomisk karakter, i realiteten vil kunne gøre det umuligt at erstatte skade.
Det følger således af ovenstående betragtninger, at når Kommissionen ulovligt nægter at indgå en delegationsaftale med en international organisation efter den indirekte forvaltningsmetode, kan den pågældende organisation under omstændigheder som i den foreliggende sag ikke kræve erstatning for det tab, der svarer til den økonomiske kompensation for de indirekte omkostninger, som gennemførelsen af en sådan aftale ville have medført, men til den fortabte mulighed for at opnå en sådan kompensation.
Hvad i denne henseende for det første angik spørgsmålet om, hvorvidt der forelå en tilstrækkelig direkte årsagssammenhæng mellem den ulovlighed, som afgørelsen af 8. maj 2015 var behæftet med, og den fortabte mulighed, som sagsøgeren havde påberåbt sig, bemærkede Retten, at denne ulovlighed bestod i en tilsidesættelse af den forpligtelse til at udvise omhu, som påhviler Kommissionen under udøvelsen af dennes skønsbeføjelse. Den ulovlighed, der i forbindelse med en EU-institutions vedtagelse af en afgørelse følger af tilsidesættelsen af forpligtelsen til at udvise omhu, påvirker imidlertid ikke nødvendigvis den pågældende afgørelses rigtighed. Dette var tilfældet for så vidt angik den ulovlighed, som afgørelsen af 8. maj 2015 var behæftet med.
Det fulgte således af appeldommen (
15
), at konstateringen af, at afgørelsen af 8. maj 2015 var behæftet med en ulovlighed, ikke indebar nogen forpligtelse for Kommissionen til at indrømme sagsøgeren den status som international organisation, som sagsøgeren gjorde krav på, selv om denne anerkendelse i henhold til Unionens finansielle bestemmelser og i sagsøgerens tilfælde udgjorde en obligatorisk betingelse for at kunne fortsætte gennemførelsen af Unionens budget efter metoden med indirekte forvaltning, og følgelig for, at Retten inden for rammerne af det foreliggende erstatningssøgsmål kunne fastslå, at sagsøgeren havde fortabt en mulighed for at indgå nye forvaltningsaftaler af denne art med Kommissionen.
Følgelig kunne den tilsidesættelse af forpligtelsen til at udvise omhu, som afgørelsen af 8. maj 2015 var behæftet med, ikke anses for at være den direkte og sikre årsag til det økonomiske tab, som sagsøgeren havde påberåbt sig, nemlig den fortabte mulighed for efter denne dato i sin egenskab af international organisation at indgå nye delegationsaftaler om forvaltning af Unionens budget efter metoden med indirekte forvaltning og for at modtage de beløb, der var fastsat som kompensation for indirekte omkostninger.
Hvad for det andet angik spørgsmålet om, hvorvidt det tab, som sagsøgeren havde påberåbt sig, var faktisk og reelt, fremgik det af afgørelsen af 8. juni 2021, hvis lovlighed Retten stadfæstede ved dom af 4. september 2024 i sagen IMG mod Kommissionen (
16
), idet den herved frifandt Kommissionen i det annullationssøgsmål, som sagsøgeren havde anlagt til prøvelse af denne afgørelse, at sagsøgeren ikke havde kunnet påberåbe sig status som international organisation siden den 16. december 2014.
Eftersom sagsøgeren i overensstemmelse med afgørelsen af 8. juni 2021 på datoen for vedtagelsen af afgørelsen af 8. maj 2015 og efterfølgende ikke opfyldte den betingelse om at have status som international organisation, der er fastsat i Unionens finansielle bestemmelser, havde sagsøgeren således ikke den mindste mulighed for at fortsætte gennemførelsen af Unionens budget efter metoden med indirekte forvaltning og følgelig for at modtage de beløb, der var fastsat som kompensation for indirekte omkostninger.
Henset til ovenstående betragtninger kunne det foreliggende erstatningssøgsmål, der var støttet på den forudsætning, at sagsøgeren udgjorde en international organisation som omhandlet i Unionens finansielle bestemmelser og derfor havde en reel mulighed for at fortsætte gennemførelsen af Unionens budget efter metoden med indirekte forvaltning, ikke tages til følge.
Unionens retsinstansers annullation af en afgørelse indebærer ikke en ret til erstatning for det økonomiske tab, som adressaten for denne afgørelse har påberåbt sig, såfremt den pågældende institution efter afsigelsen af annullationsdommen vedtager en afgørelse med tilbagevirkende kraft, hvis konklusion er identisk, og Unionens retsinstanser finder, at denne nye afgørelses konklusion er lovlig.
(
1
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25.10.2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT 2012, L 298, s. 1).
(
2
) – Gennemførelsesafgørelse C(2013) 7682 final.
(
3
) – Artikel 84 i forordning nr. 966/2012.
(
4
) – Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25.6.2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT 2002, L 248, s. 1).
(
5
) – Rettens dom af 2.2.2017, IMG mod Kommissionen (T-381/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:57).
(
6
) – Domstolens dom af 31.1.2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78).
(
7
) – Ved dom af 9.9.2020, IMG mod Kommissionen (T-381/381, ikke trykt i Sml., herefter »den oprindelige dom«, EU:T:2020:406).
(
8
) – På denne dato, den 16.12.2014, besluttede Kommissionen at overdrage gennemførelsen af udviklingsprogrammet for handel under indirekte forvaltning som fastsat i ovennævnte gennemførelsesafgørelse til en anden organisation end sagsøgeren.
(
9
) – Dom af 22.9.2022, IMG mod Kommissionen (C-619/20 P og C-620/20 P, herefter »appeldommen«, EU:C:2022:722).
(
10
) – I henhold til artikel 215 i Rettens procesreglement.
(
11
) – Artikel 61, stk. 2, i statutten for Domstolen bestemmer, at »i tilfælde af hjemvisning er Retten bundet af de afgørelser om retsspørgsmål, der er indeholdt i Domstolens afgørelse«.
(
12
) – I overensstemmelse med artikel 58, stk. 1, litra c), i forordning nr. 966/2012 og artikel 62 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18.7.2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 og afgørelse 541/2014/EU og om ophævelse af forordning nr. 966/2012 (EUT 2018, L 193, s. 1).
(
13
) – Fastsat i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
(
14
) – Appeldommens præmis 189-194.
(
15
) – Særligt appeldommens præmis 113-156.
(
16
) – Dom af 4.9.2024, IMG mod Kommissionen (T-509/21, EU:C:2024:590).