62010CC0053_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. W sytuacji gdy wstępnie zatwierdzony został projekt budowlany otwarcia centrum ogrodniczego na nieruchomości, na której wcześniej znajdował się zakład recyklingu metali, na obszarze, w którego obrębie usytuowane były już: punkt sprzedaży detalicznej i hurtownia, warsztaty i hotel, lecz działające w pobliżu zakładu, w którym znajdują się niebezpieczne substancje, objętego zatem dyrektywą Seveso II(2), niemiecki Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) zwraca się o wskazówki dotyczące obowiązków nałożonych na organy wydające pozwolenia na budowę.
2. Omawiane kwestie dotyczą obowiązku zapewnienia, aby polityka była opracowywana i wprowadzana w życie w sposób umożliwiający uwzględnienie potrzeby utrzymania w dłuższej perspektywie właściwych odległości pomiędzy stanowiącymi zagrożenie zakładami a obszarami wykorzystywanymi w celach publicznych.
3. Czy obowiązek ten ma zastosowanie tylko na poziomie planu zagospodarowania przestrzennego(3) – tzn. polityki dotyczącej porządku przestrzennego na rozległych określonych obszarach – czy również przy podejmowaniu poszczególnych decyzji planistycznych? Ponadto, w przypadku gdy istnieje publiczny dostęp do nieruchomości w obrębie „strefy zagrożenia” wyznaczonej wokół zakładu, czy w obrębie tej strefy należy wprowadzić jakąkolwiek zmianę zagospodarowania zmierzającą do przestrzegania długoterminowego celu zachowania właściwej odległości, czy też dopuszczalne jest jedynie zapewnienie, że nowy sposób zagospodarowania będzie zgodny z istniejącą sytuacją?
4. Pytania te nasuwają się w sytuacji, w której z jednej strony nie został faktycznie ustanowiony plan zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru, a z drugiej strony prawo krajowe wymaga wydania zezwolenia na budowę, gdy zostanie stwierdzone, że inwestycja spełnia niektóre określone wymagania. W niniejszej sprawie w szczególności ta inwestycja nie nałożyłaby bardziej rygorystycznych wymogów zapobiegania awariom na istniejący zakład.
Dyrektywa Seveso II
5. W art. 1 tej dyrektywy sprecyzowano, że jej „[c]elem […] jest zapobieganie poważnym awariom, w których istotną rolę odgrywają niebezpieczne substancje, oraz ograniczenie ich skutków dla ludności i środowiska naturalnego, mając na uwadze skuteczne i konsekwentne zapewnienie wysokiego poziomu ochrony we Wspólnocie”. Większość jej przepisów dotyczy zapewnienia, że użytkownicy zakładów, w których określone niebezpieczne substancje obecne są w ilości przekraczającej określone wielkości, powinni podjąć odpowiednie środki zapobiegawcze w celu uniknięcia awarii i że istnieją plany operacyjno-ratownicze na wypadek wystąpienia awarii. Innym zagadnieniem jest jednakże kwestia, że omawiane zakłady powinny być usytuowane w  sposób ograniczający konsekwencje takiej awarii.
6. W tym względzie w motywie 4 preambuły stwierdzono, że „[w] świetle wypadków w Bhopal i Mexico City, które wykazały, jakie niebezpieczeństwo może powstać w sytuacji gdy budynki mieszkalne są usytuowane niedaleko terenów niebezpiecznych, uchwała Rady z dnia 16 października 1989 r. wezwała Komisję do włączenia do dyrektywy 82/501/EWG(4) przepisów dotyczących kontroli planowania zagospodarowania przestrzennego w sytuacji zatwierdzania nowych instalacji oraz powstawania inwestycji miejskich w okolicy już istniejących instalacji”.
7. Zgodnie z motywem 22, „[a]by zapewnić większą ochronę obszarów mieszkalnych, obszarów użytku publicznego i obszarów szczególnego zainteresowania lub wrażliwości środowiska naturalnego, istotne dla polityki zagospodarowania przestrzennego lub innych odpowiednich polityk prowadzonych przez państwa członkowskie jest uwzględnienie w dłuższej perspektywie potrzeby utrzymania odpowiedniej odległości pomiędzy wspomnianymi obszarami a zakładami stwarzającymi ryzyko, a w przypadku istniejących zakładów uwzględnianie podjęcia dodatkowych środków technicznych tak, aby nie zwiększać ryzyka dla ludności”.
8. Artykuł 12 tej dyrektywy zatytułowany jest „Plany zagospodarowania przestrzennego”. Stosownie do art. 12 ust. 1:
„Państwa członkowskie zapewniają, że w swojej polityce zagospodarowania przestrzennego lub w innych podobnych politykach uwzględniają założenia odnoszące się do zapobiegania poważnym awariom oraz ograniczania ich skutków. Założenia te realizują, kontrolując:
a) lokalizację nowych zakładów,
b) zmiany w istniejących już zakładach objętych art. 10(5),
c) nowe inwestycje, takie jak połączenia transportowe, miejsca powszechnie dostępne oraz obszary mieszkalne usytuowane w pobliżu istniejących zakładów, gdzie lokalizacja lub inwestycje zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii.
Państwa członkowskie zapewniają, że ich polityka zagospodarowania przestrzennego lub inne podobne polityki oraz procedury służące wprowadzaniu w życie tych polityk uwzględniają potrzebę utrzymania w dłuższej perspektywie właściwych odległości między zakładami objętymi niniejszą dyrektywą a obszarami mieszkalnymi, budynkami, obszarami użytku publicznego, w miarę możliwości głównymi szlakami komunikacyjnymi, obszarami wypoczynkowymi i obszarami szczególnego zainteresowania lub szczególnej wrażliwości środowiska naturalnego, a w przypadku istniejących zakładów potrzebę wprowadzenia dodatkowych środków natury technicznej zgodnie z przepisami art. 5(6), aby nie powiększać niebezpieczeństwa, na jakie narażona jest ludność”(7) .
Właściwe ustawodawstwo niemieckie
9. Paragraf 1 ust. 3 niemieckiego Baugesetzbuch (zwanego dalej kodeksem budowlanym)(8) stanowi, że gminy mają ustalić plany zagospodarowania przestrzennego w terminie i w zakresie, w jakim jest to konieczne dla rozwoju urbanistycznego. Paragraf 1 ust. 7 stanowi, że przy ustalaniu takich planów należy dokonać prawidłowego rozważenia różnych względów publicznych i prywatnych między sobą.
10. Paragraf 34 kodeksu budowlanego nosi tytuł „Dopuszczalność inwestycji wewnątrz obszaru zabudowanego”; § 34 ust. 1 stanowi:
„Inwestycja jest dopuszczalna w ramach obszaru zabudowanego, jeśli z punktu widzenia rodzaju i zakresu wykorzystania pod zabudowę, sposobu zabudowy oraz powierzchni nieruchomości, która ma zostać zabudowana, wpisuje się ona w otoczenie oraz jeśli zostaje przy tym zapewniona infrastruktura. Wymogi zdrowego miejsca zamieszkania i pracy muszą zostać spełnione; ogólny charakter miejscowego obszaru nie może zostać naruszony”.
11. Bezsporne jest, że w przypadku gdy dla danego obszaru nie został ustanowiony plan zagospodarowania przestrzennego, organy wydające pozwolenia na budowę nie mogą odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego, jeżeli inwestycja spełnia wymogi określone w § 34 kodeksu budowlanego; nie są również zobowiązane do dokonania ponownego rozważenia względów publicznych i prywatnych − co jest obowiązkowe przy ustanawianiu planu zagospodarowania − ani nie mają do tego prawa.
12. W przypadku planowania i inwestycji o znaczeniu przestrzennym § 50 ustawy związkowej o ochronie przed zanieczyszczeniami(9) stanowi, że powierzchnie przeznaczone do określonego użytkowania należy uporządkować w taki sposób, aby w jak największym stopniu uniknąć skutków szkodliwych dla środowiska oraz skutków poważnych awarii w rozumieniu art. 3 pkt 5 dyrektywy Seveso II(10) wywołanych na terenach zakładowych dla obszarów wyłącznie lub w przeważającej mierze przeznaczonych do zamieszkania oraz na pozostałych obszarach wymagających ochrony, w szczególności na obszarach użytku publicznego, ważnych drogach, obszarach rekreacyjnych, obszarach szczególnie wrażliwych i szczególnie zasługujących na ochronę z punktu widzenia wartości przyrodniczych oraz na obiektach użytku publicznego.
13. Wreszcie § 3 dwunastego rozporządzenia wykonawczego do ustawy związkowej o ochronie przed zanieczyszczeniami(11) stanowi, że użytkownicy zakładów stanowiących zagrożenie w szczególności podejmują odpowiednie środki zapobiegawcze w celu zapobieżenia awariom i zminimalizowania ich skutków.
Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne
14. Franz Mücksch OHG (zwana dalej „Mücksch”) uzyskała od miasta Darmstadtu zatwierdzenie projektu budowlanego(12) dla budowy centrum ogrodniczego o powierzchni sprzedażowej 9368 m 2
na należącej do niej nieruchomości, na której dotychczas znajdował się zakład recyklingu metali, położonej w północno-zachodnim obszarze przemysłowym miasta Darmstadtu. W okolicy znajdują się: punkt handlu detalicznego i hurtownia, warsztaty oraz hotel. Od północy nieruchomość jest ograniczona liniami kolejowymi, za którymi znajduje się zakład przemysłowy, którego właścicielem jest Merck KG aA (zwana dalej „Merck”) i który objęty jest zakresem zastosowania dyrektywy Seveso II oraz dwunastego rozporządzenia wykonawczego do związkowej ustawy w sprawie ochrony środowiska(13) . Okazuje się, że dla rozważanego obszaru nie został ustanowiony plan zagospodarowania przestrzennego(14) oraz że inwestycja nie ma „znaczenia przestrzennego” w rozumieniu § 50 ustawy związkowej o ochronie przed zanieczyszczeniami.
15. Merck wniósł sprzeciw przeciwko zatwierdzeniu projektu budowlanego, w którego przedmiocie decyzję musi wydać Land Hessen (regionalny organ samorządowy, na którego obszarze leży Darmstadt). Mücksch domaga się odrzucenia sprzeciwu.
16. W trakcie postępowania sporządzona została opinia rzeczoznawcy w przedmiocie oceny skutków, określająca − na podstawie wytycznych związkowego ministerstwa środowiska − granice bezpieczeństwa dla ewentualnych zagrożeń pochodzących z obszaru Mercka. Nieruchomość Mückscha leży w całości w granicach bezpieczeństwa.
17. W postępowaniu w pierwszej instancji orzeczono, iż Land Hessen powinien odrzucić sprzeciw Mercka. Odwołania Mercka i Land Hessen zostały oddalone, a strony te wniosły skargę kasacyjną (Revision) do sądu krajowego. Podnoszą one, że sąd krajowy nie dokonał wykładni prawa krajowego zgodnie z dyrektywą Seveso II, której art. 12 ust. 1 ich zdaniem sprzeciwia się dopuszczeniu inwestycji skarżącej Mückscha.
18. Bundesverwaltungsgericht wskazuje, iż na podstawie samego prawa krajowego budowa centrum ogrodniczego jest dopuszczalna i należałoby oddalić oddalić skargi kasacyjne (Revisionen). Centrum wpisuje się w otoczenie w rozumieniu § 34 ust. 1 kodeksu budowlanego i spełniony został również nakaz uwzględnienia sąsiadujących nieruchomości, w tym należących do Mercka; jeżeli centrum zostanie wybudowane, wymogi nałożone już na Mercka przez uregulowania dotyczące zapobiegania poważnym awariom nie ulegną zmianie. Ponadto inwestycja spełnia wymogi zdrowia w miejscu zamieszkania i pracy. Nie istnieją też powody do odmówienia dopuszczenia inwestycji na podstawie ustawy związkowej o ochronie przed zanieczyszczeniami. Dlatego decyzja organów do spraw zagospodarowania przestrzennego, która jest w tych okolicznościach decyzją związaną, powinna być korzystna.
19. Jednakże sąd krajowy zastanawia się, czy art. 12 ust. 1 dyrektywy Seveso II wymaga jakiejkolwiek zmiany porządku przestrzennego w sąsiedztwie terenu objętego dyrektywą w celu przestrzegania „właściwej odległości”. W takim przypadku prawo krajowe należałoby interpretować i stosować zgodnie z tym wymogiem. W tym względzie pojawia się pytanie, czy art. 12 ust. 1 dotyczy tylko planu zagospodarowania przestrzennego na poziomie polityki, czy również szczególnego zastosowania uregulowań dotyczących zagospodarowania przestrzennego w konkretnych przypadkach. W tej drugiej sytuacji istotne jest, czy w przypadku mieszanego wykorzystania terenu, takiego jak w niniejszej sprawie, dyrektywa ta zakazuje takiej zmiany wykorzystania, która nie sprzyja obowiązkowemu długofalowemu celowi utrzymania właściwych odległości, czy też uregulowania krajowe wymagające dopuszczenia takiej zmiany wykorzystania w wystarczającym stopniu uwzględniają ten cel.
20. Bundesverwaltungsgericht przedłożył zatem Trybunałowi następujące pytania wraz z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym:
1) Czy art. 12 ust. 1 [dyrektywy Seveso II] należy interpretować w ten sposób, że zawarte w nim obowiązki państw członkowskich, w szczególności obowiązek zapewnienia, że ich polityka zagospodarowania przestrzennego oraz procedury służące wprowadzaniu w życie tej polityki uwzględniają potrzebę utrzymania w dłuższej perspektywie właściwych odległości pomiędzy zakładami objętymi dyrektywą a obiektami użytku publicznego, skierowane są do organów planistycznych decydujących o zagospodarowaniu obszarów na podstawie rozważenia istotnych względów publicznych i prywatnych, czy też skierowane są one również do organów wydających pozwolenia na budowę, które podejmują decyzje związane w przedmiocie zgody na inwestycję na zabudowanym już obszarze?
2) Jeśli art. 12 ust. 1 dyrektywy Seveso II skierowany jest również do organów wydających pozwolenia na budowę, które podejmują decyzje związane w przedmiocie zgody na inwestycję na zabudowanym już obszarze:
Czy wymienione obowiązki obejmują także zakaz wydania pozwolenia na obiekt użytku publicznego, który – z punktu widzenia zasad obowiązujących w planowaniu – nie utrzymuje właściwych odległości od istniejącego zakładu, jeśli nie dalej lub nieznacznie dalej od tego zakładu znajdują się porównywalne obiekty użytku publicznego, gdy użytkownik nie musi w związku z nową inwestycją uwzględniać dodatkowych wymogów dla ograniczenia skutków awarii, a wymogi dotyczące zdrowia w miejscu zamieszkania i pracy są spełnione?
3) W przypadku odpowiedzi przeczącej na to pytanie:
Czy przepis ustawowy, który nakazuje wydanie pozwolenia na lokalizację obiektu użytku publicznego w warunkach opisanych w poprzednim pytaniu, w wystarczającym stopniu uwzględnia wymóg utrzymywania właściwych odległości?
21. Mücksch, Merck, rząd niemiecki i Komisja Europejska przedstawili Trybunałowi uwagi na piśmie. Wszyscy wymienieni uczestnicy byli reprezentowani na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r.
Ocena
22. Jak już zauważyłam, orzeczenie odsyłające porusza dwie podstawowe kwestie. Pierwsza z nich: czy art. 12 ust. 1 dyrektywy nakłada obowiązki tylko na poziomie planu zagospodarowania przestrzennego, czy również na poziomie poszczególnych decyzji o przyznaniu lub o odmowie wydania pozwolenia na konkretną inwestycję (pytanie 1)? Druga kwestia: w jakim zakresie obowiązki te mogą sprzeciwić się dopuszczeniu, w szczególności będącemu dopuszczeniem związanym, przedsięwzięcia, które nie zmniejsza, a wręcz zwiększa powszechną dostępność dla ludności w sąsiedztwie zakładu stwarzającego zagrożenie, chociaż inne sąsiednie budynki są w każdym razie powszechnie dostępne, a inwestycja nie wymaga dodatkowych środków bezpieczeństwa (pytania 2 i 3)? Kolejno odniosę się do tych zagadnień.
Poziom, na jakim mają zastosowanie te obowiązki
23. Artykuł 12 ust. 1 dyrektywy Seveso II nakłada m.in. na państwa członkowskie zobowiązanie do zapewnienia, „że w swojej polityce zagospodarowania przestrzennego lub w innych podobnych politykach uwzględniają założenia odnoszące się do zapobiegania poważnym awariom oraz ograniczania ich skutków” oraz że „ich polityka zagospodarowania przestrzennego lub inne podobne polityki oraz procedury służące wprowadzaniu w życie tych polityk” muszą uwzględnić potrzebę utrzymania w dłuższej perspektywie właściwych odległości między zakładami objętymi tą dyrektywą a budynkami i obszarami użytku publicznego.
24. To sformułowanie już wyjaśnia, że obowiązki te obejmują nie tylko politykę zagospodarowania przestrzennego, lecz również „inne podobne polityki”. Takie polityki muszą obejmować polityki regulujące przyznanie konkretnego pozwolenia na budowę lub odmowę jego przyznania, co ma ogromne znaczenie dla polityki zagospodarowania przestrzennego. Ponadto jest jasne, że „procedury służące wprowadzaniu w życie tych polityk” muszą uwzględnić potrzebę utrzymania w dłuższej perspektywie właściwych odległości. Ponownie procedury te muszą objąć procedury zmierzające do przyznania pozwolenia na budowę lub odmowę jego przyznania w poszczególnych przypadkach, stanowiących par excellence wprowadzenie w życie polityki zagospodarowania przestrzennego.
25. Uwzględniając jasność tego sformułowania, należałoby podać bardzo istotny powód, aby stwierdzić, że art. 12 ust. 1 tej dyrektywy nie dotyczy poszczególnych decyzji planistycznych ani ogólnej polityki zagospodarowania przestrzennego.
26. Mücksch usiłuje wywieść taki powód z wielokrotnych odniesień do „polityki” i do „planów” zagospodarowania przestrzennego w dyrektywie, w pracach przygotowawczych i w wytycznych Komisji(15), a także z faktu, że rozważany cel ma wyraźnie długoterminowy charakter. Rząd niemiecki podnosi podobne argumenty, chociaż uznaje, że art. 12 ust. 1 może ograniczyć poszczególne decyzje planistyczne, w przypadkach gdy nie określono ogólnej polityki lub planu zagospodarowania przestrzennego dla konkretnego terenu.
27. Argumenty te nie są nieuzasadnione, jednak moim zdaniem nie mogą prowadzić do wniosku, że art. 12 ust. 1 nie nakłada obowiązków również na poziomie poszczególnych decyzji planistycznych, bez względu na okoliczność, czy został ustanowiony ogólny plan.
28. Oczywiste jest bowiem, że dyrektywa przewiduje, a nawet nakłada, system, w którym, po pierwsze, zmierza się do realizacji celów art. 12 ust. 1 poprzez plan zagospodarowania przestrzennego (poziom polityki). Konieczne jest spójne i skoordynowane stanowisko, jeśli cele te mają być osiągnięte w satysfakcjonujący sposób, a wymogu, który dotyczyłby przede wszystkim poszczególnych decyzji, nie można byłoby łatwo pogodzić z takim podejściem. Z drugiej strony po przyjęciu spójnego i skoordynowanego stanowiska należy oczekiwać, że poszczególne decyzje planistyczne będą z nim zgodne, a cele zostaną osiągnięte rzeczywiście, a nie tylko na papierze.
29. Jednakże z łatwością można wyobrazić sobie okoliczności, w jakich scenariusz ten nie sprawdza się. W postępowaniu przed sądem krajowym nie został ustanowiony żaden plan zagospodarowania przestrzennego dla rozważanego obszaru. W innych przypadkach plan mógł być ustanowiony, lecz okazało się, że nie została w nim odpowiednio uwzględniona potrzeba utrzymania właściwych odległości. Może też dojść do sytuacji, że w zależności od krajowych uregulowań plan zagospodarowania przestrzennego nie nakłada obowiązkowych ograniczeń na organy właściwe do wydawania decyzji w sprawie indywidualnych wniosków o wydanie zezwolenia na budowę.
30. Niemniej art. 12 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy wyraźnie zobowiązuje państwo członkowskie do zapewnienia w szczególności, że procedury służące wprowadzaniu w życie tych polityk uwzględniają
potrzebę utrzymania w dłuższej perspektywie właściwych odległości. Może to tylko oznaczać, że system krajowy, bez względu na to, jakie są jego szczegółowe mechanizmy, musi zapewnić, że rozważana potrzeba jest uwzględniona na każdym etapie – a najpóźniej na etapie końcowym – procedury zmierzającej do przyznania każdego indywidualnego pozwolenia na budowę lub odmowę jego przyznania w sąsiedztwie zakładu objętego dyrektywą. Gdyby tak nie było, istniałoby zagrożenie, że dyrektywa ta może zostać pozbawiona skuteczności w tym względzie.
31. Pragnę jednakże podkreślić, iż taki wniosek w żaden sposób nie osłabia podstawowego wymogu zapewnienia, że potrzeba utrzymania właściwych odległości jest należycie uwzględniona na wcześniejszym etapie, tzn. na etapie planu zagospodarowania przestrzennego(16) .
Zakres rozważanego obowiązku
32. Z moich rozważań dotyczących pierwszej kwestii wynika, że organy odpowiedzialne za dokonanie oceny złożonego przez Mückscha wniosku o wydanie pozwolenia na budowę powinny przy jego rozpatrywaniu „[uwzględnić] potrzebę utrzymania w dłuższej perspektywie właściwych odległości” między nieruchomością Mercka a centrum ogrodniczym, które zamierza zbudować Mücksch.
33. Jednakże zanim sąd krajowy będzie mógł orzec w przedmiocie rewizji, potrzebuje bardziej precyzyjnie ustalić, z czym wiąże się ten obowiązek. Przedstawiając i wyjaśniając pytania 2 i 3, określa szereg czynników, które mogą mieć znaczenie w tym względzie: i) okoliczność, że nie został ustanowiony plan zagospodarowania przestrzennego, skutkiem czego zadanie właściwego organu ograniczone jest do sprawdzenia zgodności z kodeksem budowlanym; ii) okoliczność, że inwestycja centrum ogrodniczego jest zgodna z kodeksem budowlanym, a więc musi zostać dopuszczona zgodnie z prawem krajowym; iii) okoliczność, że bez względu na to, czy inwestycja zostanie zrealizowana, inne budynki i obszary znajdujące się w bliskim sąsiedztwie są i nadal będą powszechnie dostępne; iv) okoliczność, że jeżeli inwestycja zostanie zrealizowana, doprowadzi to raczej do zwiększenia niż do zmniejszenia powszechnej dostępności; oraz v) okoliczność, że bez względu na to, czy inwestycja ta zostanie zrealizowana, nie zostaną nałożone na Mercka dodatkowe wymogi w zakresie bezpieczeństwa.
34. Spośród tych czynników podpunkty i) oraz ii) są istotne dla rozstrzygnięcia kwestii, czy krajowe ramy proceduralne, które nakazują wydanie przychylnej decyzji w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie, są zgodne z wymaganiami dyrektywy. Z drugiej strony czynniki wymienione w podpunktach iii), iv) i v) dotyczą raczej materialnych niż proceduralnych wymagań dyrektywy; pojawia się pytanie, czy każdy z nich z osobna lub wszystkie razem mogą nakładać obowiązek wydania przychylnej lub odmownej decyzji w okolicznościach takich jak w postępowaniu przed sądem krajowym.
35. Sądzę, że przed odniesieniem się do tych dwóch grup elementów warto bliżej zbadać brzmienie rozważanego przepisu.
Brzmienie art. 12 ust. 1 dyrektywy
36. Ostateczna analiza oceny skutków przeprowadzona przed opracowaniem aktualnej propozycji mającej na celu zastąpienie dyrektywy Seveso II(17) wskazuje, że dyrektywa „zawiera wymogi dotyczące planów zagospodarowania przestrzennego dla nowych instalacji oraz nieprecyzyjnie sformułowany wymóg »[uwzględnienia potrzeby] utrzymania w dłuższej perspektywie właściwych odległości«, który może dotyczyć istniejących instalacji”. Dołączony do wniosku dokument roboczy Komisji(18) wskazuje, że „kwestia istniejących zakładów, które są już zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów mieszkalnych i innych powszechnie dostępnych miejsc, która jest uwzględniona na poziomie krajowym przez niektóre państwa członkowskie, nie jest obecnie przewidziana”.
37. Mimo że opisanie tego wymogu jako „nieprecyzyjnie sformułowanego” może być uzasadnione, nie podzielam poglądu, iż istnieje jakakolwiek wątpliwość w kwestii, czy ma on zastosowanie do istniejących zakładów. Wymóg ten wyraźnie odnosi się do „[zakładów objętych] niniejszą dyrektywą” i nie ma wątpliwości, że dyrektywa ta obejmuje istniejące zakłady. Nie zostało to również zakwestionowane na żadnym etapie niniejszego postępowania.
38. Prawdą jest jednakże, że konieczne jest dodanie krótkiego komentarza.
39. Po pierwsze, wyrażenie „właściwe odległości” daje szerokie możliwości interpretacji. Jest to zarazem naturalne i nieuniknione, ponieważ nie mogą istnieć dokładne, bezwzględne i obiektywne granice „strefy zagrożenia” wokół zakładu i ponieważ takie granice w każdym razie będą ulegać zmianie w zależności od m.in. charakteru zagrożenia i od zastosowanych środków bezpieczeństwa. W każdym przypadku, gdy uwzględniana będzie potrzeba utrzymania takich odległości, będzie zatem konieczne dokonanie oceny odpowiedniej odległości. W zależności od okoliczności oceny można dokonać w sposób abstrakcyjny, na podstawie znormalizowanych kryteriów opartych na właściwych czynnikach, lub na konkretnej podstawie, dla każdego przypadku oddzielnie, jeżeli jest to wymagane na poziomie konkretnego pozwolenia na budowę. Ocena ta może prowadzić do ustalenia arbitralnej, bezwzględnej granicy (np. ustanowienia zakazu publicznego dostępu do gruntu lub budynków znajdujących się w określonej odległości od zakładu) lub do przyjęcia bardziej elastycznego podejścia opartego na szczególnych okolicznościach (takich jak cechy geograficzne, przeważające kierunki wiatru lub częstotliwość i intensywność publicznego użytku). Zdaje się, iż dyrektywa nie stoi na przeszkodzie żadnemu z tych podejść.
40. Następnie, wyrażenie „w dłuższej perspektywie” nie tylko jako takie jest niejasne; może ono również odnosić się do nieokreślonego docelowego terminu w przyszłości lub do potrzeby utrzymania wymaganych odległości w zasadzie na stałe. Komisja w swych uwagach położyła nacisk na tę ostatnią interpretację, twierdząc, że państwa członkowskie powinny utrzymać istniejące właściwe odległości zarówno obecnie, jak i w przyszłości. Moim zdaniem te dwie interpretacje są faktycznie zbieżne i to sformułowanie może uzasadniać obydwie. Zatem w przypadku gdy właściwe odległości są już zachowane, istnieje potrzeba ich utrzymania w przyszłości (w dłuższej perspektywie); w przypadku gdy nie są zachowane, należy wprowadzić te odległości jako długoterminowy cel. Jednakże w obydwu przypadkach nie został wyrażony określony termin.
41. Wreszcie należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 1 „potrzeba” utrzymania właściwych odległości nie stanowi jako taka zobowiązania lub wymogu nałożonego na państwa członkowskie lub ich władze. Tym, czego wymaga się od państw członkowskich, jest zapewnienie, że ich polityki i procedury służące wprowadzaniu w życie tych polityk „uwzględniają” tę potrzebę. Innymi słowy rozważana potrzeba powinna być w jakiś sposób wprowadzona do bilansu; jej waga powinna być rozpatrzona w stosunku do innych odpowiednich potrzeb i interesów przy opracowywaniu lub wprowadzaniu w życie danych polityk. Proces ten jako taki nie nadaje się do automatycznych, określonych uprzednio przez ustawę decyzji, wydanych ze względu na zwykłe zastosowanie wzoru.
Wymogi proceduralne dyrektywy
42. Istotne okoliczności faktyczne sytuacji rozpatrywanej w niniejszej sprawie są następujące. Zgodnie z prawem niemieckim, w przypadku gdy dla konkretnego obszaru nie został ustanowiony plan zagospodarowania przestrzennego, organ właściwy do rozstrzygania wniosków o wydanie pozwolenia na budowę na tym obszarze powinien zbadać zgodność każdego wniosku z kodeksem budowlanym i niektórymi innymi przepisami. Nie przysługuje mu swoboda do uwzględnienia innych czynników – takich jak potrzeba utrzymania w dłuższej perspektywie właściwych odległości – lecz powinien uwzględnić wniosek (przynajmniej na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego) w przypadku stwierdzenia takiej zgodności. Ponieważ w postępowaniu przed sądem krajowym wykazano tę zgodność, automatycznie została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego.
43. Zgodnie z moją analizą sytuacja ta nie jest zgodna z art. 12 ust. 1 rozważanej dyrektywy. Przepis ten stanowi, że plany zagospodarowania przestrzennego będą ogólnie ustanowione. W przypadku gdy takie plany są ustanowione, powinny uwzględnić potrzebę utrzymania właściwych odległości. Jeżeli brak takich planów, tę potrzebę należy uwzględnić − wraz z innymi wymogami nałożonymi przez kodeks budowlany lub inne obowiązujące przepisy − w trakcie procedur zmierzających do przyznania lub do odmowy wydania pozwolenia na konkretną budowę. Nie miało to miejsca w sprawie przed sądem krajowym.
44. W konsekwencji uważam, że Bundesverwaltungsgericht powinien, jak sam wskazuje, interpretować i stosować swe prawo krajowe w taki sposób, aby zapewnić skuteczność tej dyrektywie. W każdym razie automatyczne uwzględnienie wniosku nie wydaje się zgodne z tą dyrektywą.
45. Jednakże nie oznacza to, że należy odmówić przyznania pozwolenia na budowę. Odmowa, w której nie uwzględniono w uzasadniony sposób potrzeby utrzymania właściwych odległości, nie może mieć większego znaczenia niż dokonane w tych okolicznościach uwzględnienie wniosku. Zatem właściwy organ przy wydawaniu nowej decyzji z uwzględnieniem rozważanej potrzeby będzie musiał rozstrzygnąć, jakie znaczenie nadać pozostałym trzem czynnikom wymienionym w postanowieniu odsyłającym, tzn. obecności innych obiektów i obszarów użytku publicznego, wzrostowi liczby osób mających dostęp do obszaru usytuowanego w pobliżu zakładu Mercka i brakowi konieczności nałożenia zobowiązania, aby Merck wprowadził dodatkowe środki bezpieczeństwa w przypadku dopuszczenia inwestycji Mückscha.
Materialne wymogi dyrektywy
46. W niniejszej sprawie przed sądem krajowym w opinii sprawozdawcy o wpływie określono strefę wokół zakładu Mercka, której granice, jak można założyć, uznano za stanowiące „właściwą odległość” dla celów dyrektywy(19) . Strefa ta obejmuje teren zagospodarowany w sposób mieszany i zawiera szereg innych obiektów i obszarów użytku publicznego(20) . Obecnie zatem rodzaj właściwej odległości rozważany w dyrektywie nie wydaje się utrzymany. Jednakże gdy decyzja o zagospodarowaniu istniejących obiektów i obszarów nie musi zostać wydana, nie ma możliwości uwzględnienia potrzeby utrzymania w dłuższej perspektywie takich odległości (w inny sposób niż poprzez wywłaszczenie w trybie doraźnym lub nakazy rozbiórki, które nie są rozważane w dyrektywie).
47. Potrzebę tę należy z drugiej strony uwzględnić przy ocenie inwestycji Mückscha, która pociąga za sobą zmianę zagospodarowania działki na tym obszarze. Można założyć, iż obecny sposób wykorzystania nieruchomości jako zakładu recyklingu i złomowania metali wiąże się ze stałą obecnością pracowników zapewniających działanie zakładu oraz z rzadszym odwiedzaniem go przez osoby dostarczające złom przeznaczony do recyklingu lub zbierające wyroby poddane recyklingowi. Powstanie planowanego centrum ogrodniczego może spowodować zwiększenie powszechnej dostępności dla (ewentualnych) klientów, prawdopodobnie bez zmniejszenia liczby pracowników lub dostaw. Obecność większej liczby osób w „strefie zagrożenia” wokół zakładu Mercka, mimo iż oczywiście pozbawiona wpływu na zagrożenie wystąpienia wypadku, może jednak spowodować, że konsekwencje takiego wypadku mogą być poważniejsze, w przypadku gdyby do niego doszło. Jednakże bezsporne jest, że środki bez pieczeństwa obecnie powzięte przez Mercka są uważane za odpowiednie, nawet w przypadku gdy dojdzie do zwiększenia powszechnego dostępu do strefy w zakresie przewidzianym w razie realizacji inwestycji Mückscha. Może to wskazywać, że wzrost dostępu jest znikomy w ramach całego zakładu przemysłowego (który, przypomnijmy, obejmuje już punkt sprzedaży detalicznej, hurtownię, warsztaty i hotel) lub że istniejące środki bezpieczeństwa stanowią więcej niż wymagane absolutne minimum.
48. Wszystkie te czynniki są moim zdaniem istotne dla koniecznego uwzględnienia przez organy związane z planowaniem utrzymania w dłuższej perspektywie właściwych odległości. Żaden z nich jednakże nie zdaje się rozstrzygający dla końcowego wyniku tego uwzględnienia.
49. Okoliczność, że inwestycja nie powoduje zmiany ogólnego charakteru terenu, będącego obszarem wykorzystywanym do mieszanego użytku, który nieuchronnie zachowa ten charakter przez jakiś czas, jak również okoliczność, że Merck nie będzie zobowiązany do podjęcia bardziej rygorystycznych środków bezpieczeństwa w przypadku jej realizacji, zdają się wskazywać, że inwestycja jest co najmniej zgodna ze status quo. Z drugiej strony możliwe zwiększenie dotkliwości skutków wszelkich możliwych wypadków nie wydaje się tak oczywiście zgodne z długoterminowym celem zachowania właściwej odległości; natomiast inwestycje, które zmniejszają tę dotkliwość, zdawałyby się zasadniczo bardziej pożądane.
50. W związku z powyższym moim zdaniem w art. 12 ust. 1 tej dyrektywy nic nie wymaga automatycznej odmowy przyznania pozwolenia na budowę jakiejkolwiek inwestycji powodującej zwiększenie powszechnego dostępu do „strefy zagrożenia” wokół zakładu przechowującego niebezpieczne substancje. Takie zwiększenie może bowiem w każdym razie nie sprzyjać długoterminowemu celowi: na przykład zwiększenie dostępu w jednej części terenu − jeżeli towarzyszy mu, powiedzmy, zmniejszenie dostępu w innej części lub stopniowe wyeliminowanie wszystkich obiektów mieszkalnych z tego obszaru(21) − może umożliwić wdrożenie skuteczniejszych środków służących zapobieganiu i ewakuacji, przyczyniając się w ten sposób do realizacji ogólnych celów dyrektywy. Ponadto należy mieć na względzie, że nawet po określeniu parametrów „potrzeby utrzymania w dłuższej perspektywie właściwych odległości” sama ta potrzeba jest zaledwie jednym z czynników – choć niewątpliwie bardzo ważnym – które należy uwzględnić przy podejmowaniu decyzji. Jeżeli zatem dyrektywa miałaby spowodować całkowity zakaz przewidzianego rodzaju, trudno byłoby zrozumieć, w jaki sposób druga potrzeba, której uwzględnienia wymaga ten sam akapit – tzn. „w przypadku istniejących zakładów potrzeba wprowadzenia dodatkowych środków natury technicznej zgodnie z art. 5, aby nie powiększać niebezpieczeństwa, na jakie narażona jest ludność” – często mogłaby być istotna.
51. Wreszcie należy mieć na względzie, iż dyrektywa Seveso II ustanawia pewną równowagę między obowiązkami prowadzących zakład stanowiący zagrożenie (które to obowiązki dotyczą głównie środków bezpieczeństwa planów operacyjno-ratowniczych) a obowiązkami organów krajowych odpowiedzialnych za nadzór tych zakładów i stworzonego zagrożenia (w tym obowiązkiem uwzględnienia przez organ planistyczny potrzeby utrzymania w dłuższej perspektywie właściwych odległości). Bronione przez Mercka w niniejszej sprawie stanowisko, które wymagałoby przyznania nadrzędnego znaczenia interesom prowadzących zakład stanowiący zagrożenie, spowodowałoby moim zdaniem zbytnie przechylenie tej szali na korzyść prowadzących zakład.
52. Dlatego moim zdaniem, o ile przy ocenie złożonego przez Mückscha wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy uwzględnić czynniki, do których odnosi się sąd krajowy w kontekście pytań 2 i 3, o tyle jako takie nie mogą one być rozstrzygające dla wyniku tej oceny, lecz należy dokonać ich rozważenia między sobą i między innymi istotnymi względami przy podejmowaniu decyzji.
Wnioski
53. W świetle wszystkich powyższych rozważań wyrażam opinię, iż na pytanie podniesione przez Bundesverwaltungsgericht Trybunał powinien odpowiedzieć w następujący sposób:
Artykuł 12 ust. 1 dyrektywy Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi należy interpretować w ten sposób, że
1) potrzebę utrzymania w dłuższej perspektywie właściwych odległości pomiędzy zakładami, w których znajdują się niebezpieczne substancje, a w szczególności pomiędzy budynkami i obszarami użytku publicznego, należy uwzględnić nie tylko przy ustanawianiu planów zagospodarowania przestrzennego na poziomie opracowywania polityki, lecz również w trakcie całej procedury prowadzącej do oceny poszczególnych inwestycji i do wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania poszczególnych pozwoleń na budowę;
2) w przypadku złożenia wniosku o pozwolenie na budowę na konkretną inwestycję w obszarze, dla którego nie opracowano polityki ani nie ustanowiono planów zagospodarowania przestrzennego, organ powołany do rozstrzygnięcia wniosku powinien zapewnić uwzględnienie tej potrzeby;
3) w tym zakresie organ ten powinien uwzględnić takie czynniki jak obecność istniejących budynków i obszarów użytku publicznego w sąsiedztwie danego zakładu, okoliczność, że inwestycja spowoduje zwiększenie powszechnego dostępu do tego terenu, oraz okoliczność, że nie nałoży to na dany zakład dodatkowych wymogów bezpieczeństwa; czynniki te nie są jednak jako takie oddzielnie rozstrzygające dla rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę.
(1) .
(2)  –	Dyrektywa Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi (Dz.U. 1997, L 10, s. 13, zwana dalej „dyrektywą Seveso II” lub „dyrektywą”). Powszechnie stosowana nazwa wywodzi się od przypadkowego wycieku dioksyn pochodzenia przemysłowego we włoskim mieście Seveso w 1976 r., który to wyciek był bodźcem do przyjęcia jej poprzedniczki – dyrektywy Rady 82/501/EWG z dnia 24 czerwca 1982 r. w sprawie zagrożenia poważnymi awariami w niektórych rodzajach działalności przemysłowej (Dz.U. L 230, s. 1; zwanej „dyrektywą Seveso I”). Dyrektywa ta była wielokrotnie zmieniana (zob. w szczególności przypis 7 poniżej). Wniosek dotyczący zastąpienia tej dyrektywy [wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi COM(2010) 781 wersja ostateczna] został przedłożony przez Komisję Radzie w dniu 21 grudnia 2010 r.
(3)  – W odniesieniu do dyskusji na temat tego, co należy rozumieć pod pojęciem „planu zagospodarowania przestrzennego”, oraz odmiennej terminologii używanej w różnych państwach członkowskich, zob. sekcję 2.1 wytycznych dla planów zagospodarowania przestrzennego w ramach art. 12 dyrektywy Seveso II 96/82/WE, zmienionej dyrektywą 2003/105/WE, Wspólne Centrum Badawcze Komisji Europejskiej, Instytut ochrony i bezpieczeństwa obywateli, Wydział oceny zagrożeń, wrzesień 2006 r.
(4)  – Dyrektywa Seveso I (zob. przypis 2 powyżej).
(5)  – Artykuł 10 zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, że w przypadku zmiany zakładu prowadzący zakład podda przeglądowi, a w razie potrzeby zmieni politykę przeciwdziałania poważnym awariom, systemy i procedury zarządzania oraz sprawozdanie o bezpieczeństwie.
(6)  – Artykuł 5 nakłada na państwa członkowskie obowiązek wymagania od prowadzących zakład, po pierwsze, podjęcia wszelkich środków mających na celu zapobieganie poważnym awariom oraz ograniczenie ich skutków dla ludności i środowiska naturalnego i, po drugie, udowodnienia, że środki te zostały podjęte.
(7)  – [Artykuł 12] akapit drugi w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2003/105/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2003 r. (Dz.U. L 345, s. 97). Zmiana ta wydaje się raczej „wyjaśnieniem”, jak określono w motywie 14 preambuły do zmieniającej dyrektywy, niż zmianą merytoryczną; wcześniej „[budynki (…)] użytku publicznego”, „w miarę możliwości [główne szlaki komunikacyjne]” i „obszary wypoczynkowe” nie pojawiły się w wykazie obszarów, w odniesieniu do których należy utrzymać właściwe odległości.
(8)  – BauGB z 2004 r.
(9)  –	Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge [Bundes-Immissionsschutzgesetz, zwana dalej „ustawą związkową o ochronie przed zanieczyszczeniami”] z 2002 r.
(10)  – Zgodnie z art. 3 ust. 5 tej dyrektywy „»poważna awaria« oznacza każde zdarzenie, takie jak: poważne zanieczyszczenie, pożar lub wybuch, powstałe podczas pracy zakładu objętego niniejszą dyrektywą i będące konsekwencją niekontrolowanych zdarzeń oraz stwarzające poważne niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego, natychmiastowe lub opóźnione, w którym istotną rolę odgrywają jedna lub kilka niebezpiecznych substancji i które powstało na terenie zakładu lub poza nim”.
(11)  – Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (12. BImSchV) z 2005 r.
(12)  – „Bauvorbescheid”; rząd niemiecki wyjaśnia w swych uwagach, że jest to rodzaj wiążącej wstępnej decyzji, która zazwyczaj dotyczy jedynie zgodności z uregulowaniami o zagospodarowaniu przestrzennym. Zapewnia pewien stopień pewności prawa, lecz nie zezwala jako taka na rozpoczęcie robót budowlanych.
(13)  – Na rozprawie wyjaśniono, że w zakładzie składowane są znaczne ilości toksycznego gazowego chloru, używane też do wytwarzania w szczególności ciekłych kryształów.
(14)  – Rząd niemiecki wskazuje w swych uwagach, iż wymóg ustanowienia takiego planu rzadko prowadzi do możliwego do wyegzekwowania obowiązku postąpienia w ten sposób.
(15)  – Zobacz przypis 3 powyżej.
(16)  – W wyroku z dnia 30 września 2010 r. w sprawie C‑36/10 Komisja przeciwko Belgii Komisja twierdziła − czego nie zakwestionowało państwo członkowskie − iż dokonanie transpozycji art. 12 ust. 1 akapit drugi dyrektywy Seveso II przez ustanowienie wymogu, że potrzebę utrzymania właściwych odległości należy uwzględnić jedynie na etapie podejmowania decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę, było niewystarczające.
(17)  – Analiza oceny skutków możliwych opcji zmiany dyrektywy Seveso, Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Środowiska, wrzesień 2010 r. (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), s. 94. Ten wniosek legislacyjny jest przytoczony w przypisie 2 powyżej.
(18)  – SEK(2010) 1590 wersja ostateczna, sekcja 2.5, s. 13.
(19)  – Zobacz pkt 16 powyżej. Jak zatem wskazałam, nie można podać niezmiennej definicji określającej, co stanowi właściwą odległość; musi ona oznaczać pewien zakres swobodnego uznania przysługujący określającemu ją organowi oraz − w danym przypadku − sądom dokonującym kontroli takiego określenia.
(20)  – Bezsporne jest, że zakład Mercka był początkowo usytuowany w większej odległości od miasta, którego części do niego stopniowo dołączyły – co pełnomocnikowi rządu niemieckiego, jak stwierdził on na rozprawie, przywiodło na myśl las Birnam zbliżający się do Dunzynanu ( Makbet, akt 5).
(21)  – W tym kontekście należy mieć na względzie, że lokale mieszkalne często używane są 24 godziny na dobę, przez siedem dni w tygodniu, podczas gdy dostęp do pomieszczeń przemysłowych lub handlowych jest bardziej ograniczony w czasie.