62014CJ0448
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
9 ноември 2016 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Нови храни и нови хранителни съставки — Регламент (ЕО) № 258/97 — Член 1, параграф 2, буква в) — Понятие „храни и хранителни съставки с нова първична молекулна структура“
По дело C‑448/14
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд на провинция Бавария, Германия) с акт от 15 септември 2014 г., постъпил в Съда на 26 септември 2014 г., в рамките на производство по дело
Davitas GmbH
срещу
Stadt Aschaffenburg
в присъствието на
Landesanwaltschaft Bayern
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: J. L. da Cruz Vilaça, председател на състава, A. Tizzano (докладчик), заместник-председател на Съда, A. Borg Barthet, E. Levits и F. Biltgen_съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: K. Malacek, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 29 октомври 2015 г.,
като има предвид становищата, представени:
—
за Davitas GmbH, от C. Sachs, Rechtsanwältin,
—
за Stadt Aschaffenburg, от A. Schellenberg, Rechtsanwältin,
—
за Landesanwaltschaft Bayern, от R. Käβ, в качеството на представител,
—
за гръцкото правителство, от I. Chalkias, O. Tsirkinidou и A. Vasilopoulou, в качеството на представители,
—
за Европейската комисия, от S. Grünheid и K. A. Herbout-Borczak, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 21 януари 2016 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 1, параграф 2, буква в) от Регламент (ЕО) № 258/97 на Европейския парламент и на Съвета от 27 януари 1997 година относно нови храни и нови хранителни съставки (ОВ L 43, 1997 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 20, стр. 245), изменен с Регламент (ЕО) № 596/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юни 2009 г. (ОВ L 188, 2009 г., стр. 14, наричан по-нататък „Регламент № 258/97“).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Davitas GmbH и Stadt Aschaffenburg (град Ашафенбург, Германия) по повод на решение на последния, с което се забранява пускането в продажба на хранителен продукт с наименование „De Tox Forte“ (наричан по-нататък „De Tox Forte“).
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Съгласно съображения 1 и 2 от Регламент № 258/97:
„(1)
[…] [К]ато имат предвид, че различията между националните законодателства, отнасящи се до нови храни или хранителни съставки, могат да възпрепятстват свободното движение на храни [и] да създадат условия за нелоялна конкуренция, като по такъв начин пряко се засяга функционирането на вътрешния пазар;
(2)
[…] [К]ато имат предвид, че за да бъде защитено общественото здраве, е необходимо да бъдат взети мерки новите храни и новите хранителни съставки да бъдат подложени на единна оценка за безопасност чрез процедура на Общността, преди да бъдат пуснати на пазара в [Европейския съюз]; […]“.
4
Член 1 от посочения регламент гласи:
„1.   Настоящият регламент се отнася до пускането на пазара в рамките на [Съюза] на нови храни или нови хранителни съставки.
2.   Настоящият регламент се отнася за пускането на пазара в рамките на [Съюза] на храни и хранителни съставки, които до този момент не са били използвани в значителна степен в рамките на [Съюза] за консумация от човека и които спадат към следните категории:
в)
храни и хранителни съставки с нова или нарочно модифицирана първична молекулна структура;
г)
храни и хранителни съставки, състоящи се от или изолирани от микроорганизми, гъби или водорасли;
д)
храни и хранителни съставки, състоящи се от или изолирани от растения и хранителни съставки, изолирани от животни, с изключение на храни и хранителни съставки, получени чрез традиционни практики на размножаване или отглеждане и които имат история на безопасна употреба като храна;
е)
храни и хранителни съставки, за които е бил приложен производствен процес, който [обичайно] не се използва, когато този процес води до значителни промени в състава или структурата на храните или хранителните съставки, които влияят върху хранителната им стойност, метаболизма или количеството на нежелани вещества.
[…]“.
Германското право
5
Член 39, параграф 2 от Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (Кодекс за храните, стоките за ежедневно потребление и фуражите), в публикуваната му на 3 юни 2013 г. редакция (BGBl. 2013 I, стр. 1426), изменен със Закон от 7 август 2013 г. (BGBl. 2013 I, стр. 3154), предвижда:
„Компетентните органи приемат необходимите актове и мерки за установяване или за разсейване на сериозно подозрение за нарушение или за отстраняване на установени нарушения или за предотвратяване на бъдещи нарушения, както и за защита от опасност за здравето или от измама. Те могат по-конкретно:
[…]
3.
да забранят или да ограничат производството, обработката или пускането на пазара на определени продукти […]“.
6
Съгласно член 3, параграф 1 от Verordnung zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten (Правилник за прилагане на разпоредбите на общностното право относно новите храни и хранителните съставки), в публикуваната му на 14 февруари 2000 г. редакция (BGBl. 2000 I, стр. 123), изменен с Известие от 27 май 2008 г. (BGBl. 2008 I, стр. 919):
„При условията на параграф 2 храни и хранителни съставки по смисъла на член 1 от Регламент № 258/97 не могат да бъдат пускани на пазара от отговорните за това лица без разрешение, издадено в съответствие с процедурите по член 3, параграф 2 от Регламент № 258/97“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
7
От 1 август 2012 г. Davitas предлага на пазара в Германия хранителния продукт „De Tox Forte“, чиято единствена съставка е клиноптилолит — минерално вещество с вулканичен произход.
8
През януари 2013 г. град Ашафенбург иска от Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (Служба по здравеопазване и гарантиране на безопасността на храните в провинция Бавария, Германия) да анализира проба от този продукт.
9
В изготвената от тази служба експертиза от 1 март 2013 г. последната установява, че клиноптилолитът трябва да се счита за „нова хранителна съставка“ по смисъла на Регламент № 258/97, тъй като до този момент не са били представени никакви доказателства за използване в значителна степен за консумация в рамките на Съюза преди 15 май 1997 г.
10
Въз основа на тази експертиза с решение от 6 юни 2013 г. град Ашафенбург класифицира „De Tox Forte“ като „нова храна“ по смисъла на посочения регламент, доколкото този продукт се състои само от клиноптилолит. Поради тази причина град Ашафенбург забранява на Davitas да го предлага за продажба, докато не получи разрешение за пускането му на пазара в съответствие с разпоредбите на Регламента.
11
Davitas подава жалба за отмяна срещу това решение пред Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg (Административен съд на провинция Бавария, Вюрцбург, Германия). В тази жалба Davitas признава, че преди 15 май 1997 г. клиноптилолитът не е бил използван „в значителна степен“ за консумация от човека в рамките на Съюза. То обаче посочва, че във всички случаи тази съставка не може да се класифицира като „нова“, тъй като не отговаря на второто условие, предвидено в член 1, параграф 2 от Регламент № 258/97, доколкото не спада към никоя от определените в параграф 2, букви в)—е) категории.
12
В частност, що се отнася до предвидената в параграф 2, буква в) категория, Davitas посочва, че клиноптилолитът няма „нова първична молекулна структура“ по смисъла на тази разпоредба, тъй като тази съставка е съществувала в природата преди 15 май 1997 г. със сходна на използваната за производството на „De Tox Forte“ молекулна структура.
13
С решение от 23 април 2014 г. Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg (Административен съд на провинция Бавария, Вюрцбург) отхвърля жалбата на Davitas, с мотива че за целите на прилагането на член 1, параграф 2, буква в) от Регламент № 258/97 е без значение обстоятелството, че клиноптилолитът е съществувал в природата преди 15 май 1997 г. със същата молекулната структура като използваната за производството на „De Tox Forte“, след като е установено, че тогава тази съставка не е била използвана като храна.
14
Davitas обжалва това решение пред Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд на провинция Бавария, Германия), който има съмнения относно тълкуването на член 1, параграф 2, буква в) от посочения регламент.
15
При тези условия Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд на провинция Бавария) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Представлява ли продаваният от жалбоподателя [„De Tox Forte“] храна или хранителна съставка с нова молекулна структура по смисъла на член 1, параграф 2, буква в) от Регламент № 258/97?
2)
Достатъчно за утвърдителен отговор на този въпрос ли е по-специално този продукт, съдържащ съставката „клиноптилолит“ в своята специфична първична молекулна структура, да не е използван като храна преди 15 май 1997 г., или освен това е необходимо в процеса на производство на този продукт да бъде използван метод, който да води до нова или нарочно модифицирана молекулна структура, така че да става въпрос за вещество, което преди това не е съществувало в природата в такава форма?“.
По преюдициалните въпроси
16
С преюдициалните въпроси, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 1, параграф 2, буква в) от Регламент № 258/97 трябва да се тълкува в смисъл, че изразът „нова първична молекулна структура“ се отнася до храните или хранителните съставки, които не са били използвани за консумация от човека на територията на Съюза преди 15 май 1997 г., или до храните или хранителните съставки, чиято молекулна структура не е съществувала като такава в природата до тази дата.
17
За да се отговори на този въпрос, в самото начало следва да се припомни, че посоченият регламент се отнася до пускането на пазара на нови храни и нови хранителни съставки (решение от 9 юни 2005 г., HLH Warenvertrieb и Orthica, C‑211/03, C‑299/03 и C‑316/030—C‑318/03, EU:C:2005:370, т. 81).
18
Целта на член 1, параграф 2 от същия регламент е да определи границите на приложното поле на Регламента, като по-специално дефинира какво следва да се разбира под „нови храни“ и „хранителни съставки“ (решение от 9 юни 2005 г., HLH Warenvertrieb и Orthica, C‑211/03, C‑299/03 и C‑316/030—C‑318/03, EU:C:2005:370, т. 82 и решение от 15 януари 2009 г., M-K Europa, C‑383/07, EU:C:2009:8, т. 15).
19
От самия текст на тази разпоредба следва, че за да бъдат квалифицирани като „нови“ по смисъла на Регламент № 258/97, храните или хранителните съставки трябва да отговарят на две кумулативни условия.
20
От една страна, необходимо е тези вещества „да не са били използвани в значителна степен“ в рамките на Съюза за консумация от човека преди 15 май 1997 г., датата на влизане в сила на посочения регламент (решение от 9 юни 2005 г., HLH Warenvertrieb и Orthica, C‑211/03, C‑299/03 и C‑316/030—C‑318/03, EU:C:2005:370, т. 82 и 87).
21
От друга страна, абсолютно наложително е също посочените вещества да спадат към една от категориите, изрично описани в член 1, параграф 2, букви в)—е) от същия регламент.
22
В това отношение следва да се изтъкне, че дефинираната в член 1, параграф 2, буква в) категория, до която се отнасят зададените въпроси, включва по-специално храните и хранителните съставки „с нова първична молекулна структура“.
23
От тази формулировка обаче следва, че дефинираната в споменатата разпоредба категория се различава от другите категории, посочени в член 1, параграф 2 от Регламент № 258/97, по съдържащото се в нея общо препращане към характеристиките на „първичната молекулна структура“ на дадена храна или хранителна съставка, докато, от една страна, член 1, параграф 2, букви г) и д) от Регламента се отнася по-конкретно до органичните вещества със специфичен състав, и от друга страна, в член 1, параграф 2, буква е) от Регламента се споменават вещества, за които е бил приложен нов производствен процес, който води до значителни промени в техния състав или тяхната структура.
24
Оттук следва, че посочената в член 1, параграф 2, буква в) от този регламент категория може да включва различни вещества, независимо от техния състав и производствения процес за тяхното получаване, доколкото те са с „нова първична молекулна структура“.
25
При все това следва да се посочи, че тези термини не са дефинирани в Регламент № 258/97, който следователно не съдържа указания, позволяващи да се определи дали предвидената в член 1, параграф 2, буква в) от този регламент категория включва храните или хранителните съставки, които не са били консумирани от човека в рамките на Съюза преди 15 май 1997 г., или тази категория включва само храните или хранителните съставки, чиято първична молекулна структура е била създадена ex novo или модифицирана в сравнение с вече съществуващата в природата до тази дата.
26
Както следва от постоянната съдебна практика, определянето на значението и на обхвата на термините, за които правото на Съюза не дава никакво определение, следва да се осъществява в съответствие с обичайното им значение в говоримия език, като се държи сметка за контекста, в който те се използват, и за целите, преследвани от правната уредба, от която те са част (решение от 24 юни 2015 г., Hotel Sava Rogaška, C‑207/14, EU:C:2015:414, т. 25 и цитираната съдебна практика).
27
В настоящия случай обичайното значение на израза „нова първична молекулна структура“ само по себе си не дава възможност да се направи еднозначно тълкуване на този израз. Това е така, защото, както посочва генералният адвокат в точка 30 от своето заключение, в говоримия език този израз може да се отнася както до първична молекулна структура, която отскоро се използва за храна, така и до новосъздадена или неотдавна модифицирана от човека структура.
28
Следователно за тълкуването на посочения израз трябва да се разгледа както контекстът, в който са използвани термините на член 1, параграф 2, буква в) от Регламент № 258/97, така и в по-широк смисъл целта на този регламент.
29
Що се отнася, на първо място, до контекста на посочената разпоредба, следва да се посочи, както изтъква генералният адвокат в точка 39 от своето заключение, че този регламент представлява инструмент с общ характер, доколкото включва всички нови храни или хранителни съставки, независимо от тяхното естество, с изключение на някои области, които са уредени от секторното законодателство.
30
Тълкуването на член 1, параграф 2, буква в) от Регламент № 258/97 в смисъл, че изразът „нова първична молекулна структура“ се отнася до храните или хранителните съставки, които не са били използвани за консумация от човека в рамките на Съюза преди 15 май 1997 г., обаче е единственото тълкуване, което е съвместимо с подобен контекст. Това е така, защото различното тълкуване на тези понятия би лишило Регламента от общия му характер, доколкото подобно тълкуване би довело до изключване от приложното му поле на храните или хранителните съставки, по-специално тези с минерален произход, които вече са съществували в природата в тяхната първична молекулна структура преди 15 май 1997 г. и не са съставени от органичните вещества, посочени в член 1, параграф 2, букви г) и д) от този регламент, или за които не се прилага нов производствен процес по смисъла на член 1, параграф 2, буква е) от Регламента.
31
Що се отнася, на второ място, до преследваните от Регламент № 258/97 цели, следва да се припомни, че последният се характеризира с двойна цел, която се състои не само в това да се гарантира функционирането на вътрешния пазар на нови храни, но и да се защити общественото здраве от рисковете, които тези храни могат да създадат (вж. в този смисъл решение от 15 януари 2009 г., M-K Europa, C‑383/07, EU:C:2009:8, т. 22 и цитираната съдебна практика).
32
Във връзка с това посоченият регламент цели да установи в рамките на Съюза общи стандарти в областта на новите храни и новите хранителни съставки, които стандарти, както следва от съображение 2 от Регламента, се изразяват по-специално в установяването на единна оценка за тяхната безопасност чрез процедура на Общността, преди да бъдат пуснати на пазара в Съюза (решение от 15 януари 2009 г., M-K Europa, C‑383/07, EU:C:2009:8, т. 23).
33
Единствено тълкуването на член 1, параграф 2, буква в) от посочения регламент в смисъл, че изразът „нова първична молекулна структура“ включва храните или хранителните съставки, които не са били използвани за консумация от човека в рамките на Съюза преди 15 май 1997 г., обаче се оказва в съответствие с преследването на подобни цели. Това е така, защото посоченото тълкуване дава възможност да се гарантира ефективна закрила на общественото здраве срещу потенциалните рискове, свързани с новите храни и хранителни съставки, доколкото единната оценка за безопасност ще се изисква всеки път, когато за хранене се планира използването на вещество, което до този момент не е било консумирано от човека като храна.
34
Обратно, ако понятието храни или хранителни съставки с „нова първична молекулна структура“ трябва да включва единствено веществата, които не са съществували в природата със същата първична молекулна структура преди 15 май 1997 г., всяко съществуващо към тази дата вещество, което все още не е било използвано за храна на човека и което не попада в рамките на никоя от специфичните категории, посочени в член 1, параграф 2, букви г)—е) от Регламент № 258/97, би било автоматично освободено от предвидената в този регламент оценка за безопасност преди пускането му в продажба на пазара на Съюза, без да е възможно да се прецени евентуалното наличие на опасност за здравето.
35
В главното производство запитващата юрисдикция следва да прецени с оглед на тези съображения дали компетентните национални органи са приложили правилно член 1, параграф 2, буква в) от посочения регламент, когато са квалифицирали „De Tox Forte“ като „нова храна“.
36
Предвид всички изложени съображения на преюдициалните въпроси следва да се отговори, че член 1, параграф 2, буква в) от Регламент № 258/97 трябва да се тълкува в смисъл, че изразът „нова първична молекулна структура“ се отнася до храните или хранителните съставки, които не са били използвани за консумация от човека на територията на Съюза преди 15 май 1997 г.
По съдебните разноски
37
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
Член 1, параграф 2, буква в) от Регламент (ЕО) № 258/97 на Европейския парламент и на Съвета от 27 януари 1997 година относно нови храни и нови хранителни съставки, изменен с Регламент (ЕО) № 596/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юни 2009 г., трябва да се тълкува в смисъл, че изразът „нова първична молекулна структура“ се отнася до храните или хранителните съставки, които не са били използвани за консумация от човека на територията на Европейския съюз преди 15 май 1997 г.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.