DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (dixième chambre)
3 septembre 2025 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents relatifs à des procédures en matière d’aides d’État – Décisions fiscales anticipatives – Refus d’accès – Exception relative à la protection des intérêts commerciaux d’un tiers – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Présomption générale de confidentialité – Absence de caractère irréfragable – Intérêt public supérieur – Principe de bonne administration – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑225/24,
Huhtamaki Holding Sàrl, établie à Senningerberg (Luxembourg), représentée par Mes M. Struys, F. Pili, H. de Cazotte et V. Ciudin, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. M. Burón Pérez et Mme K. Herrmann, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de Mme O. Porchia (rapporteure), présidente, MM. M. Jaeger et L. Madise, juges,
greffier : M. A. Marghelis, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure, notamment
les documents produits par la Commission le 7 mai 2025 en réponse à l’ordonnance du Tribunal du 14 avril 2025 portant mesure d’instruction,
à la suite de l’audience du 20 mai 2025,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Huhtamaki Holding Sàrl, demande l’annulation de la décision C(2024) 1212 final de la Commission, du 19 février 2024, lui refusant l’accès à des documents relatifs à des procédures en matière d’aides d’État (ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige
2        En 2009, Huhtamaki Sàrl, filiale de la requérante, exerçait des activités de refinancement, en octroyant des prêts portant intérêts aux entités du groupe Huhtamäki dont elle fait partie. Ces activités étaient financées par un prêt sans intérêts accordé en 2009 par une société sœur, basée en Irlande, Huhtamäki Ireland Limited.
3        Le 11 novembre 2009, les autorités fiscales luxembourgeoises ont accordé à Huhtamaki Sàrl une décision fiscale anticipative (ci-après la « DFA »), confirmant qu’elle serait considérée comme réalisant une marge bénéficiaire acceptable sur ses activités de refinancement, qui respecterait sa politique en matière de prix de transfert ainsi que les dispositions de la loi luxembourgeoise sur l’impôt sur le revenu.
4        En 2012 et 2013, deux nouvelles DFA ont été accordées par les autorités fiscales luxembourgeoises à Huhtamaki Sàrl.
5        En 2013, la Commission européenne a ouvert une enquête sur la pratique du Grand-Duché de Luxembourg en matière de DFA, conformément à l’article 10 du règlement (CE) no°659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (JO 1999, L 83, p. 1).
6        Dans le cadre de cette enquête, et notamment des procédures d’examen en matière d’aides d’État concernant des DFA accordées à des entreprises par les autorités fiscales luxembourgeoises (procédures SA.37267, DFA Luxembourg, et SA.41303, aide présumée dans Luxleaks), ces dernières ont fourni des informations concernant différents bénéficiaires de DFA les 22 décembre 2014 et 19 janvier 2018. En ce qui concerne Huhtamaki Sàrl, lesdites autorités ont communiqué les DFA octroyées en 2009, 2012 et 2013.
7        En 2018, la Commission a décidé de procéder à un examen des informations concernant les DFA émises par les autorités fiscales luxembourgeoises en faveur de Huhtamaki Sàrl et,
par décision du 7 mars 2019, elle a ouvert une procédure formelle d’examen en matière d’aides d’État au titre de l’article 108, paragraphe 2, TFUE dans l’affaire SA.50400, concernant lesdites DFA (ci-après la « décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen »). Le 10 juin 2019, Huhtamaki Sàrl, en sa qualité de partie intéressée, a présenté des observations conformément à l’article 108, paragraphe 2, TFUE.
8        Le 3 octobre 2019, au titre du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), Huhtamaki Sàrl a demandé un droit d’accès à la version non confidentielle du document visé au point 4 de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, contenant la liste des bénéficiaires de DFA communiquée par les autorités luxembourgeoises le 22 décembre 2014, ainsi qu’à la version non confidentielle des DFA émises par l’administration fiscale luxembourgeoise et auxquelles la Commission s’est référée aux points 4 et 7 de ladite décision d’ouverture.
9        Par lettre du 24 octobre 2019, la Commission a refusé l’accès aux documents demandés. Le 13 novembre 2019, Huhtamaki Sàrl a demandé à la Commission de réexaminer son refus initial. Le 18 décembre 2019, la Commission a adopté la décision C(2019) 9417 final, par laquelle elle a rejeté la demande confirmative.
10      Huthamaki Sàrl a introduit un recours contre la décision C(2019) 9417 final devant le Tribunal, qui a annulé celle-ci, par arrêt du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission (T‑134/20, non publié, EU:T:2022:100).
11      À la suite de cette annulation, la Commission a, le 21 octobre 2022, adopté une nouvelle décision, la décision C(2022) 7563 final, refusant de nouveau l’accès aux documents demandés. Cette décision n’a pas été contestée par Huhtamaki Sàrl.
12      Le 13 juillet 2023, au titre du règlement no 1049/2001, la requérante a demandé à avoir accès aux versions non confidentielles du document mentionné au point 4 de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen énumérant les bénéficiaires des rescrits fiscaux émis par les autorités luxembourgeoises et présentés par celles-ci le 22 décembre 2014, des DFA délivrées par les autorités fiscales luxembourgeoises à d’autres entreprises comparables mentionnées aux points 4 et 7 de ladite décision d’ouverture, ainsi que de toute autre DFA délivrée par les autorités fiscales luxembourgeoises à d’autres contribuables comparables concernant des accords de prêt sans intérêts dont la Commission disposait (ci-après, ensemble, les « documents demandés »).
13      Par lettre du 11 août 2023, la Commission a refusé l’accès aux documents demandés en application de l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement no 1049/2001.
14      Dans une demande confirmative présentée le 31 août 2023, conformément à l’article 7 du règlement no 1049/2001, la requérante a demandé à la Commission de réexaminer son refus initial.
15      Le 1er décembre 2023, la requérante a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet de sa demande confirmative du 31 août 2023. Ce recours a été enregistré au greffe du Tribunal sous le numéro d’affaire T‑1145/23.
16      Le 19 février 2024, la Commission a adopté la décision attaquée, dans laquelle elle indique que les documents demandés relèvent de la présomption générale de confidentialité fondée sur les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001 et que, selon une jurisprudence constante, leur divulgation porterait notamment atteinte à l’objectif des procédures de contrôle des aides d’État.
17      Dans l’affaire T‑1145/23, la requérante s’est désistée de son recours, qui a fait l’objet d’une ordonnance de radiation le 8 mai 2024.
Conclusions des parties
18      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
19      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme non
fondé ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
20      Au soutien de son recours, la requérante invoque trois moyens, le premier tiré d’une erreur de droit en ce que la présomption générale de confidentialité ne serait pas applicable, le deuxième, à titre subsidiaire, tiré d’une erreur de droit en ce que cette présomption générale serait renversée du fait de l’absence de risque d’atteinte aux intérêts protégés par l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001 et, en tout état de cause, en ce qu’une telle atteinte serait justifiée par un intérêt public supérieur et, le troisième, également à titre subsidiaire, articulé en deux branches, tirées, pour la première, de la violation du droit à une bonne administration et, pour la seconde, de la violation de l’obligation de motivation.
Sur le premier moyen
21      Par son premier moyen, la requérante soutient que la Commission a commis une erreur de droit en invoquant une présomption générale de confidentialité s’appliquant aux documents demandés.
22      La Commission répond que son refus de divulguer les documents demandés est justifié par une présomption générale de confidentialité au titre de l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001.
23      L’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 prévoit :
« Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :
–        des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, y compris en ce qui concerne la propriété intellectuelle,
[...]
–        des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit,
à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. »
24      À cet égard, il importe de rappeler que le règlement no 1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1er, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible. Il ressort également dudit règlement, notamment de son considérant 11 et de son article 4, qui prévoit un régime d’exceptions à cet égard, que ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (voir arrêt du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T‑134/20, non publié,
EU:T:2022:100, point 27
et jurisprudence citée ;
arrêt du 5 octobre 2022, Múka/Commission, T‑214/21, non publié,
EU:T:2022:607, point 39). Dès lors que de telles exceptions dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (voir arrêt du 2 octobre 2024, Soares/Commission, T‑606/23, non publié, EU:T:2024:667, point 38 et jurisprudence citée).
25      Pour justifier le refus d’accès à un document dont la divulgation avait été demandée, il ne suffit pas, en principe, que ce document relève d’une activité mentionnée à l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001. L’institution concernée doit également expliquer comment l’accès audit document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à cet article (voir arrêt du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T‑134/20, non publié,
EU:T:2022:100, point 28 et jurisprudence citée ;
arrêt du 5 octobre 2022, Múka/Commission, T‑214/21, non publié,
EU:T:2022:607, point 41).
26      Toutefois, il a été déjà reconnu qu’il était loisible à l’institution
concernée de se fonder, à cet égard, sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (voir arrêt du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T‑134/20, non publié,
EU:T:2022:100, point 29 et jurisprudence citée ; arrêts du 5 octobre 2022, Múka/Commission, T‑214/21, non publié,
EU:T:2022:607, point 42, et du 2 octobre 2024, Soares/Commission, T‑606/23, non publié, EU:T:2024:667, point 41).
27      Il importe de rappeler que, en ce qui concerne les procédures de contrôle des aides d’État, les intéressés, à l’exception de l’État membre responsable de l’octroi de l’aide, ne disposent pas, dans le cadre de ces procédures, du droit de consulter les documents du dossier administratif de la Commission. Il y a lieu de tenir compte de cette circonstance aux fins de l’interprétation de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. En effet, si ces intéressés étaient en mesure d’obtenir l’accès, sur le fondement du règlement no 1049/2001, aux documents du dossier administratif de la Commission, le régime de contrôle des aides d’État serait mis en cause (voir arrêt du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T‑134/20, non publié,
EU:T:2022:100, point 30 et jurisprudence citée).
28      À cet égard, le droit de consulter le dossier administratif dans le cadre d’une procédure de contrôle ouverte conformément à l’article 108 TFUE et le droit d’accès aux documents, en vertu du règlement no 1049/2001, se distinguent juridiquement, mais il n’en demeure pas moins qu’ils conduisent à une situation comparable d’un point de vue fonctionnel. En effet, indépendamment de la base juridique sur laquelle il est accordé, l’accès au dossier permet aux intéressés d’obtenir l’ensemble des observations et des documents présentés à la Commission et, le cas échéant, de prendre position sur ces éléments dans leurs propres observations, ce qui est susceptible de modifier la nature d’une telle procédure (voir arrêt du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T‑134/20, non publié,
EU:T:2022:100, point 31 et jurisprudence citée).
29      Il a déjà été jugé qu’il convient de reconnaître l’existence d’une présomption générale selon laquelle la divulgation des documents du dossier administratif de la Commission dans les procédures de contrôle des aides d’État porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête (voir arrêt du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T‑134/20, non publié,
EU:T:2022:100, point 32 et jurisprudence citée).
30      En l’espèce, les documents demandés sont répartis, dans la décision attaquée, en trois catégories. La requérante a confirmé à l’audience ne pas avoir contesté, en tant que telles, ces catégories.
31      Pour ce qui concerne le document figurant dans la catégorie 1, il est constant qu’il s’agit de la liste des bénéficiaires de DFA qui est mentionnée au point 4 de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen. Selon la décision attaquée, ladite liste fait partie de l’affaire SA.37267 (DFA Luxembourg).
32      Pour ce qui concerne les autres documents, figurant dans les catégories 2 et 3, la Commission a indiqué, dans la décision attaquée, qu’ils faisaient tous partie
de dossiers administratifs d’affaires d’aides d’État dans lesquelles aucune décision finale n’avait été adoptée par elle ou dans lesquelles la procédure d’enquête ne pouvait pas être encore considérée comme étant clôturée.
33      En premier lieu, d’une part, il importe de relever que, comme l’a souligné la Commission à l’audience,
ni dans la demande d’accès du 13 juillet 2023 ni dans la demande confirmative du 31 août 2023 la requérante n’a demandé à avoir la preuve de l’appartenance des documents demandés aux dossiers administratifs auxquels la Commission a fait référence. Ce n’est qu’au cours de la procédure devant le Tribunal qu’elle a soutenu que la présomption générale de confidentialité ne pouvait s’appliquer sans que cette appartenance soit dûment établie.
34      À cet égard, il convient d’indiquer que, selon la jurisprudence, si les documents demandés relèvent du dossier administratif de la Commission relatif à une procédure de contrôle d’une aide d’État, cette appartenance au dossier administratif suffit pour leur conférer le bénéfice de la présomption générale exposée au point 29 ci-dessus (arrêts du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T‑134/20, non publié,
EU:T:2022:100, point 36, et du 2 octobre 2024, Soares/Commission, T‑606/23, non publié,
EU:T:2024:667, point 54).
35      Or, en l’espèce, compte tenu de la demande formulée par la requérante telle qu’elle est mentionnée au point 33 ci-dessus, la Commission pouvait, comme elle l’a fait dans la décision attaquée, justifier à suffisance de droit l’application de la présomption générale de confidentialité en classant les documents demandés en trois catégories, qui renvoyaient soit à une affaire particulière, comme c’est le cas du document de la catégorie 1, soit à plusieurs affaires, comme c’est le cas des documents des catégories 2 et 3, étant précisé que toutes les affaires concernées visaient la pratique fiscale au Luxembourg.
36      D’autre part, s’agissant du document relevant de la catégorie 1, l’appartenance de la liste à l’affaire SA.37267 (DFA Luxembourg) ressort des pièces communiquées par la Commission en réponse à la mesure d’instruction.
37      S’agissant des documents figurant dans les catégories 2 et 3, il convient de relever que la requérante a indiqué, dans la demande d’accès du 13 juillet 2023 et dans la demande confirmative du 31 août 2023, souhaiter avoir accès à la version non
confidentielle, d’une part, des DFA mentionnées aux points 4 et 7 de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, qui ont été accordées à d’autres entreprises comparables par les autorités fiscales luxembourgeoises entre 2010 et 2012, que la Commission a classées dans la catégorie 2 et, d’autre part, de toute autre DFA délivrée par ces autorités à des contribuables comparables concernant des prêts sans intérêts, que la Commission a classée dans la catégorie 3.
38      La requérante soutient que, s’agissant des documents de la catégorie 2, seul le point 4 de la décision d’ouverture de la procédure d’examen est pertinent, dans la mesure où le point 7 de cette décision fait référence à des documents déjà connus d’elle. Pour ce qui concerne ledit point 4, il décrirait simplement certaines mesures procédurales prises par la Commission pour obtenir des informations sur la pratique générale des autorités luxembourgeoises en matière de DFA, étant précisé que, selon la communication de la Commission relative à la notion d’« aide d’État » visée à l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2016, C 262, p. 1), il n’y aurait pas de présomption générale de confidentialité attachée à l’octroi de DFA. Cette seule mention ne signifierait pas que les documents en cause font partie de l’enquête dans l’affaire SA.50400 (Huhtamaki).
39      Par ailleurs, s’agissant des documents des catégories 2 et 3, la requérante indique que la Commission n’explique pas comment ni pourquoi lesdits documents seraient inextricablement liés aux affaires SA.37267 (DFA Luxembourg), SA.41303 (aide présumée dans Luxleaks), SA.44888 (Engie) et SA.38375 (Fiat).
40      Or, il importe de souligner que la demande d’accès du 13 juillet 2023 et la demande confirmative du 31 août 2023 tendent manifestement à obtenir des DFA que les autorités luxembourgeoises ont communiquées à la Commission dans le cadre des procédures d’examen engagées par cette institution concernant la pratique luxembourgeoise en matière de DFA.
41      C’est en effet le cas des DFA de la catégorie 2, ainsi que cela ressort des points 4 et 7 de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, auxquels la requérante a elle-même fait référence.
42      La lecture desdits points placée dans le contexte des procédures lancées par la Commission en ce qui concerne la pratique luxembourgeoise en matière de DFA témoigne du fait que la Commission a reçu les DFA des autorités fiscales luxembourgeoises en réponse à des lettres qu’elle leur avait envoyées dans le cadre desdites procédures.
43      C’est aussi le cas des DFA de la catégorie 3, même si la demande formulée par la requérante ne renvoie pas à des DFA précises qui auraient été communiquées dans le cadre d’une procédure particulière à la Commission. En effet, cette catégorie 3 vise les versions non
confidentielles de DFA auxquelles la requérante souhaite obtenir l’accès, pour, comme elle l’indique elle-même, pouvoir se défendre quant à la pratique luxembourgeoise en matière de DFA susceptible de constituer une aide d’État à son égard. Les DFA concernées visent manifestement aussi des DFA communiquées par les autorités luxembourgeoises dans le contexte des procédures lancées par la Commission concernant lesdites pratiques.
44      En tout état de cause, l’appartenance des DFA des catégories 2 et 3 à des dossiers d’affaires lancées par la Commission ressort des pièces communiquées par cette dernière en réponse à la mesure d’instruction.
45      En second lieu, la requérante soutient que la présomption générale de confidentialité ne peut s’appliquer en l’espèce dans la mesure où la Commission n’aurait pas expliqué la raison pour laquelle la divulgation des documents demandés affecterait les affaires SA.37267 (DFA Luxembourg), SA.41303 (aide présumée dans Luxleaks), SA.44888 (Engie) et SA.38375 (Fiat). Au demeurant, les deux premières affaires seraient introuvables dans la base de données des aides d’État (TAM) de la Commission. Par ailleurs, les deux dernières affaires auraient donné lieu à deux arrêts d’annulation rendus par la Cour, lesquels n’impliqueraient pas nécessairement que les procédures formelles d’examen restent ouvertes en vue de l’adoption de nouvelles décisions. En tout état de cause, la divulgation des documents demandés dans la présente affaire ne serait pas de nature à compromettre les enquêtes dans ces quatre affaires, qui ne concerneraient ni les contrats de prêt sans intérêts ni les intérêts notionnels.
46      La présente affaire se différencierait de celles ayant donné lieu aux arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393), et du 14 juillet 2016, Sea Handling/Commission (C‑271/15 P, non publié, EU:C:2016:557),
dans la mesure où les documents demandés en l’espèce ne sauraient être assimilés aux documents en cause dans ces dernières affaires.
47      Il convient tout d’abord de relever que, selon la jurisprudence rappelée au point 34 ci-dessus, si les documents demandés relèvent du dossier administratif de la Commission relatif à une procédure de contrôle d’une aide d’État, cela suffit pour leur conférer le bénéfice de la présomption générale de confidentialité.
48      Contrairement à ce que la requérante soutient, la Commission, pour appliquer la présomption générale de confidentialité, n’avait pas à expliquer dans quelles conditions la divulgation des documents demandés aurait été susceptible d’affecter ou de compromettre les affaires en cause.
49      Ensuite, en ce qui concerne l’argument tiré du caractère prétendument introuvable des affaires SA.37267 (DFA Luxembourg) et SA.41303 (aide présumée dans Luxleaks), il convient de relever que, dans la demande d’accès du 13 juillet 2023 et dans la demande confirmative du 31 août 2023, la requérante n’avait pas contesté l’existence de ces affaires. Il ne saurait donc être reproché à la Commission de ne pas
avoir démontré concrètement cette existence dans la décision attaquée. Au demeurant une telle existence ne saurait faire de doute, notamment à la lumière des documents fournis par la Commission en réponse à la mesure d’instruction du Tribunal.
50      Enfin, s’agissant de l’argument tendant à contester le fait que l’affaire SA.38375 (Fiat) et l’affaire SA.4488 (Engie) étaient toujours en cours, il est vrai que ces affaires ont donné lieu respectivement à l’arrêt du 8 novembre 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Commission (C‑885/19 P et C‑898/19 P, EU:C:2022:859), et à l’arrêt du 5 décembre 2023, Luxembourg e.a./Commission (C‑451/21 P et C‑454/21 P, EU:C:2023:948). Toutefois, il convient de constater que l’annulation, par ces arrêts, des décisions finales attaquées dans les affaires correspondantes ne saurait signifier la fin des procédures entreprises par la Commission dans celles-ci. En effet, les décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen n’ont, quant à elles, pas été annulées. Dans le cadre de l’affaire SA.38375, la Commission a d’ailleurs adopté une nouvelle décision finale le 28 novembre 2024, ce qui confirme que la procédure était
encore en cours à la date d’adoption de la décision attaquée.
51      Il convient d’ajouter que le fait que la Commission ait adopté une décision finale
dans une des affaires en cours après la décision attaquée ne saurait avoir d’effet quant à l’appréciation de l’application de la présomption générale de confidentialité aux documents demandés relatifs à cette affaire.
52      En effet, il importe de relever que l’appréciation du bien-fondé de l’application de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001 doit se faire au regard des faits existant à la date de l’adoption de la décision refusant l’accès aux documents sur la base de cette exception. Il résulte d’une jurisprudence constante que la légalité d’un acte de l’Union doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où l’acte a été adopté (voir arrêt du 2 octobre 2024, Soares/Commission, T‑606/23, non publié, EU:T:2024:667, point 45 et jurisprudence citée).
53      Dans ces conditions, la Commission a pu, à bon droit, indiquer, dans la décision attaquée, que tous les documents figurant dans les catégories 2 et 3 faisaient partie des dossiers administratifs afférents à des affaires d’aides d’État dans lesquelles aucune décision finale n’avait
encore été adoptée ou dans lesquelles la procédure d’enquête n’était pas encore finalisée, dans la mesure où la décision de la Commission demeurait susceptible de recours devant les juridictions de l’Union.
54      C’est donc aussi à bon droit que, concernant l’atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête et d’audit, visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, la Commission a invoqué
une présomption générale de confidentialité applicable aux documents faisant partie du dossier administratif de procédure de contrôle des aides d’État.
55      Il importe d’ajouter que les autres arguments de la requérante dans le cadre du premier moyen ne peuvent permettre d’infirmer cette conclusion.
56      En premier lieu, s’agissant de l’argument tiré du fait que la demande tend à la communication de documents particuliers et facilement identifiables, il convient d’indiquer que, compte tenu de la jurisprudence rappelée au point 34 ci-dessus, la présomption générale de confidentialité s’applique indépendamment du fait que la demande d’accès a identifié précisément ou non le ou les documents concernés (arrêts du 14 juillet 2016, Sea Handling/Commission, C‑271/15 P, non publié, EU:C:2016:577, point 51 ; du 13 mars 2019, AlzChem/Commission, C‑666/17 P, non publié, EU:C:2019:196, point 31, et du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T‑134/20, non publié,
EU:T:2022:100, point 36).
57      En deuxième lieu, s’agissant de l’argument tiré du fait que les documents demandés ont été établis par les autorités luxembourgeoises avant l’ouverture de la procédure de contrôle des aides d’État, il ressort de la jurisprudence que de tels documents ne doivent pas être distingués du reste du dossier administratif de la Commission et leur caractère préexistant ne s’oppose pas à ce qu’ils soient couverts par la présomption générale de confidentialité (arrêts du 13 mars 2019, AlzChem/Commission, C‑666/17 P, non publié, EU:C:2019:196, points 33 et 34, et du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T‑134/20, non publié,
EU:T:2022:100, points 37 et 38).
58      En troisième lieu, s’agissant de l’argument selon lequel la Commission aurait dû démontrer, sur la base d’un premier examen, qu’il existait des raisons solides et convaincantes de présumer que la divulgation des documents demandés porterait atteinte à la bonne conduite de la procédure de contrôle des aides d’État ou aux intérêts commerciaux des tiers, il a été déjà jugé que, s’il convient de vérifier si la présomption générale s’applique réellement, cela ne saurait priver cette présomption de son effet utile. Celui-ci consiste précisément à permettre à la Commission de répondre à une demande d’accès globale d’une manière également globale (voir, en ce sens, arrêts du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T‑134/20, non publié,
EU:T:2022:100, points 36 et 40, et du 2 octobre 2024, Soares/Commission, T‑606/23, non publié,
EU:T:2024:667, points 55 et 56).
59      En quatrième lieu, s’agissant de l’argument selon lequel la Commission ne saurait se contenter d’invoquer la présomption générale de confidentialité avec une motivation standardisée, sans examiner le caractère raisonnable de l’application de ladite présomption, sauf à violer la raison d’être du régime des exceptions prévu à l’article 4, du règlement no 1049/2001, ainsi que les exigences du principe de proportionnalité, il a
aussi déjà été jugé que, pour l’application de la présomption générale de confidentialité, l’examen prima facie des documents concernés ne saurait obliger la Commission ni à procéder à l’examen concret et individuel de ces documents, ni à vérifier s’il y aurait d’autres raisons valables pour ne divulguer aucune partie de ceux-ci (voir arrêt du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T‑134/20, non publié,
EU:T:2022:100, point 42 et jurisprudence citée).
60      Les documents demandés, dès lors qu’ils sont couverts par la présomption générale de confidentialité, échappent a priori à l’obligation d’une divulgation, intégrale ou partielle, de leur contenu. En conséquence, la décision attaquée ne saurait être regardée comme ayant été prise en violation du droit fondamental d’accès aux documents et du principe de proportionnalité (voir arrêt du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T‑134/20, non publié,
EU:T:2022:100, point 43 et jurisprudence citée).
61      En dernier lieu, dès lors que l’appartenance au dossier suffit pour leur conférer le bénéfice de la présomption générale de confidentialité, il n’y a pas lieu d’examiner si les documents concernés sont ou étaient pertinents aux fins de l’enquête ou de la démonstration de l’existence d’une aide d’État. Il suffit de constater qu’ils ont été communiqués à la Commission dans le cadre des affaires correspondantes, dont la réalité n’est pas contestable, lesquelles étaient en cours au moment de la décision attaquée.
62      Il importe d’ajouter que les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 ne sont pas cumulatives et qu’il suffit que l’accès au dossier tombe sous le coup d’une de ces exceptions pour que la Commission puisse à bon droit refuser leur divulgation. Dès lors, eu égard au rejet du premier moyen en ce qu’il vise la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, il y a lieu de rejeter ce même moyen en ce qu’il vise la violation de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, comme inopérant (voir, en ce sens, arrêt du 29 septembre 2021, TUIfly/Commission, T‑619/18, non publié, EU:T:2021:627, point 57 et jurisprudence citée).
63      Il résulte de tout ce qui précède que le premier moyen doit être rejeté comme non fondé.
Sur le deuxième moyen
64      Par son deuxième moyen, invoqué à titre subsidiaire, la requérante soutient que, à supposer que la présomption générale de confidentialité s’applique aux documents demandés, la Commission a considéré à tort que cette présomption ne pouvait pas être renversée.
65      Elle articule son moyen en deux branches.
66      Dans le cadre de la première branche de ce moyen, elle soutient que ladite présomption peut être renversée par l’absence de risque d’atteinte portée aux intérêts protégés par l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001.
67      Dans le cadre de la seconde branche du moyen, la requérante invoque le fait que, en tout état de cause, la présomption générale de confidentialité est renversée pour des raisons impérieuses d’intérêt public justifiant la divulgation des documents demandés.
Sur la première branche du deuxième moyen
68      S’agissant de la première branche du deuxième moyen, tirée de l’absence d’atteinte aux intérêts protégés par l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001, il convient de rappeler que, dans le domaine des aides d’État, la Cour a jugé que la présomption générale selon laquelle la divulgation des documents du dossier administratif porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête n’est pas irréfragable et n’exclut pas que certains des documents précis contenus dans le dossier de la Commission relatifs à une procédure de contrôle des aides d’État puissent être divulgués (voir arrêt du 13 mars 2019, AlzChem/Commission, C‑666/17 P, non publié, EU:C:2019:196, point 38 et jurisprudence citée ; arrêt du 28 mai 2020, Campbell/Commission, T‑701/18, EU:T:2020:224, point 43).
69      Plus généralement, si l’application d’une présomption générale de confidentialité dispense l’institution de procéder à un examen individuel de chaque document, elle ne saurait, toutefois, la dispenser d’indiquer au demandeur quels sont les documents qu’elle a identifiés comme appartenant à un dossier couvert par l’application de cette présomption et de lui fournir la liste de ces documents (arrêt du 28 mai 2020, Campbell/Commission, T‑701/18, EU:T:2020:224, point 44).
70      En effet, il y a lieu de considérer que ce n’est qu’une fois que l’institution a identifié quels étaient les documents visés dans la demande d’accès qu’elle peut les classer par catégories du fait de leurs caractéristiques communes, de leur même nature ou de leur appartenance à un même dossier et qu’elle peut alors leur appliquer une présomption générale de confidentialité (arrêt du 28 mai 2020, Campbell/Commission, T‑701/18, EU:T:2020:224, point 45).
71      À cet égard, comme il a été déjà indiqué aux points 30 à 32 ci-dessus, il ressort de la décision attaquée que les documents demandés par la requérante ont été répartis en trois catégories. Pour rappel, dans la catégorie 1 figure la liste des DFA mentionnée au point 4 de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen qui contient les noms des bénéficiaires de DFA pour la période 2010-2012 soumise par les autorités luxembourgeoises le 22 décembre 2014. Ce document fait partie du dossier de l’affaire SA.37267 (DFA Luxembourg). Dans la catégorie 2 figurent des DFA mentionnées aux points 4 et 7 de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, octroyées à des bénéficiaires comparables par les autorités luxembourgeoises. Dans la catégorie 3 figure toute autre DFA octroyée par les autorités luxembourgeoises à des contribuables comparables concernant les prêts sans intérêts.
72      Il convient d’observer que, ainsi que la Commission l’a relevé, la requérante a, dans le cadre de la première branche du deuxième moyen, développé une argumentation très analogue à celle exposée au soutien de son premier moyen. Or, si cette argumentation peut en effet tendre à contester l’application d’une présomption générale de confidentialité en l’espèce, elle peut aussi être appréhendée sous l’angle d’une démonstration selon laquelle la divulgation des documents demandés ne porterait pas atteinte aux intérêts protégés par l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001.
73      C’est sous cet angle que, aux fins de l’examen de la première branche du deuxième moyen, les arguments avancés par la requérante seront examinés ci-après.
74      Comme il a été déjà indiqué au point 52 ci-dessus, l’appréciation du bien-fondé de l’application de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001 doit se faire au regard des faits existant à la date de l’adoption de la décision refusant l’accès aux documents sur la base de cette exception.
75      Il convient d’examiner si les arguments avancés par la requérante permettent de renverser la présomption générale de confidentialité pour les documents demandés, pris ensemble ou selon la catégorie à laquelle ils appartiennent, et ainsi de justifier la divulgation de ces documents.
76      La requérante considère que la divulgation des documents demandés n’aurait aucune incidence sur l’intérêt protégé à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. En particulier, l’affirmation de la Commission selon laquelle les documents demandés relèveraient d’enquêtes dans des procédures en matière d’aides d’État encore en cours serait fausse.
77      En tout état de cause, quand bien même lesdites procédures seraient encore en cours,
la Commission ne préciserait pas comment les documents demandés y seraient inextricablement liés au point que leur divulgation en affecterait les
enquêtes. La divulgation de la liste des bénéficiaires ne permettrait pas d’exercer une pression sur les services de la Commission.
78      L’accès aux documents demandés permettrait à la requérante d’exercer ses droits de la défense protégés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). Il permettrait aussi à la Commission
de conduire un examen plus complet, en ayant connaissance d’éléments supplémentaires, lui permettant d’adopter une position plus équilibrée sur la question de savoir si l’exigence de sélectivité était remplie.
79      La divulgation des documents demandés ne risquerait pas de compromettre la volonté des États membres de coopérer avec la Commission dans les procédures de contrôle des aides d’État.
De plus, le Grand-Duché de Luxembourg n’ayant pas cherché à s’opposer à la demande d’accès, la Commission tenterait d’invoquer des intérêts que cet État membre n’aurait pas soulevés.
80      Cela méconnaîtrait aussi les règles de procédure applicables en matière d’aides d’État, l’État membre concerné ne disposant d’aucune marge d’appréciation quant au volume de renseignements qu’il souhaite partager avec la Commission.
Ce serait la nature et le contenu des documents demandés qui permettraient de déterminer si ceux-ci sont confidentiels.
81      Par ailleurs, la divulgation des documents demandés n’aurait aucune incidence sur les intérêts protégés à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, à savoir les intérêts commerciaux de tiers. En ce qui concerne le document de la catégorie 1, la requérante n’aurait demandé qu’une simple liste de sociétés, qui ne donnerait en soi aucune information concernant le revenu imposable et le chiffre d’affaires des sociétés concernées, ni aucune autre information commercialement sensible. En outre, le nom des personnes morales ne serait pas en général protégé. En tout état de cause, quand bien même le document de la catégorie 1 contiendrait des informations sensibles, la Commission aurait dû accorder un accès partiel au sens de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001.
82      Toute crainte alléguée relative à la protection des intérêts commerciaux de tiers pourrait être levée en occultant les prétendues données commerciales sensibles, dès lors que la requérante n’a demandé que des versions non
confidentielles des documents concernés. L’allégation de la Commission selon laquelle les occultations créeraient une « charge administrative disproportionnée » pour ses services serait dénuée de fondement.
83      Le fait que, selon la Commission, l’occultation des informations commercialement sensibles rende le document illisible ne justifierait pas un refus d’accès audit document, la Commission n’ayant pas le pouvoir de décider si un document expurgé présente ou non un intérêt pour des tiers.
84      Quant aux autres documents demandés relevant des catégories 2 et 3, la requérante conteste l’argument selon lequel les informations contenues dans lesdits documents feraient référence au cœur des plans des entreprises et définiraient l’ensemble de la stratégie et de la fiscalité de celles-ci, de sorte que leur divulgation serait susceptible de porter préjudice à leur position commerciale.
85      La requérante ajoute enfin qu’elle n’a pas demandé de mener un examen concret et individuel de chaque document. Sa demande porterait seulement sur un accès à des versions non
confidentielles d’un nombre limité de DFA.
86      La Commission conteste l’argumentation de la requérante.
87      À cet égard, pour ce qui concerne les documents demandés pris dans leur ensemble, il convient de relever qu’il a été déjà jugé que la divulgation des documents du dossier administratif dans les procédures de contrôle des aides d’État est susceptible de porter atteinte à la protection des activités d’enquête relatives à une procédure d’application de l’article 108 TFUE, même close, lorsqu’un recours juridictionnel dirigé contre la décision au fond est pendant. Une telle solution s’explique par la prise en considération de la possibilité pour la Commission, en fonction de l’issue de la procédure juridictionnelle, de reprendre ses activités aux fins de l’adoption éventuelle d’une nouvelle décision (voir arrêt du 2 octobre 2024, Soares/Commission, T‑606/23, non publié, EU:T:2024:667, point 46 et jurisprudence citée).
88      Cela doit être a fortiori aussi le cas dans les affaires, comme celles dont relèvent les documents demandés, où les procédures de contrôle des aides d’État ne sont pas closes, soit parce qu’aucune décision finale n’a encore été adoptée, soit parce que, à la suite des arrêts du 8 novembre 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Commission (C‑885/19 P et C‑898/19 P, EU:C:2022:859), et du 5 décembre 2023, Luxembourg e.a./Commission (C‑451/21 P et C‑454/21 P, EU:C:2023:948), la Commission a repris la procédure dans les affaires correspondantes en vue de l’adoption d’une nouvelle décision finale.
89      Il importe de souligner qu’il a déjà été jugé que si des personnes autres que l’État membre concerné par la procédure de contrôle d’une aide d’État, qui est le seul habilité par la réglementation sur les aides d’État à accéder au dossier de cette procédure, étaient en mesure d’obtenir l’accès aux documents sur le fondement du règlement no 1049/2001, le régime institué par cette réglementation serait mis en cause (voir arrêt du 2 octobre 2024, Soares/Commission, T‑606/23, non publié, EU:T:2024:667, point 51 et jurisprudence citée).
90      Or, dans ses arguments pour obtenir la divulgation des documents demandés, même dans leur version non
confidentielle, la requérante a elle-même reconnu que l’accès à ces documents lui permettrait de formuler des observations lors des procédures de contrôle auxquelles elle participe en qualité de partie intéressée. Elle a elle-même indiqué que son objectif était notamment de vérifier si d’autres contribuables qui se trouvent dans une situation comparable ont bénéficié du même traitement fiscal de la part des autorités luxembourgeoises, ce qui peut la conduire à entreprendre ensuite des démarches dans les affaires qui la concernent.
91      Par ailleurs, il convient d’ajouter que, en matière d’aides d’État, la Commission se fonde sur des informations communiquées par l’État membre concerné avec des données sensibles, qui incluent des informations relatives aux activités économiques des entreprises. En l’espèce, la Commission a indiqué, dans la décision attaquée, que les autorités luxembourgeoises avaient communiqué les documents concernés en soulignant leur caractère commercial sensible et en souhaitant un traitement confidentiel de l’information qu’ils contiennent. Or, cette demande de traitement confidentiel ressort des pièces produites en réponse à la mesure d’instruction. C’est donc à tort que la requérante soutient que le Commission invoquerait des intérêts que le Grand-Duché de Luxembourg n’aurait pas soulevés.
92      Dans ces conditions, la divulgation des documents demandés devrait en principe être refusée, à l’instar de ce qu’a décidé la Commission dans la décision attaquée.
93      En tout état de cause, pour ce qui concerne les documents demandés pris séparément en fonction de la catégorie à laquelle ils appartiennent, qu’ils soient dans leurs versions confidentielle ou non
confidentielle, d’une part, il convient de relever
que, s’agissant du document figurant dans la catégorie 1, à savoir la liste des bénéficiaires de DFA pour la période 2010-2012 soumise par les autorités luxembourgeoises le 22 décembre 2014 en réponse à une lettre de la Commission du 19 juin 2013, une telle liste figure bien dans le dossier administratif de l’affaire SA.37267 (DFA Luxembourg).
94      Contrairement à ce que la requérante a soutenu, la divulgation d’une telle liste peut lui permettre d’identifier les sociétés susceptibles de faire l’objet d’une enquête et il n’est donc pas exclu que sa divulgation puisse permettre à la requérante d’exercer, en ce sens, une pression sur les services de la Commission. En effet, non seulement il est constant que, sur cette liste, figurent les noms des entreprises bénéficiaires des DFA, mais aussi que, à supposer même que cette liste soit divulguée dans sa version non
confidentielle, donc sans lesdits noms, rien ne permet de s’assurer que les entreprises concernées ne pourraient pas être néanmoins identifiées dès lors que la liste contient aussi l’objet des DFA octroyées. La connaissance d’un tel objet peut donner des indications sur certains secteurs d’activité des entreprises concernées. Compte tenu également des réponses apportées à l’audience, il ne peut pas être exclu que, même avec la divulgation de la liste expurgée des noms des bénéficiaires de DFA, la détermination des secteurs d’activité de certains bénéficiaires de DFA ne permette pas de maintenir confidentielle l’identité de toutes les entreprises concernées.
95      D’autre part, s’agissant des documents figurant dans les catégories 2 et 3, à savoir les DFA dont des entreprises ont pu bénéficier soit pendant la période 2010-2012, soit postérieurement à cette période, lesdites DFA figurent bien dans des dossiers administratifs de plusieurs affaires qui étaient toutes en cours lors de l’adoption de la décision attaquée.
96      Comme la Commission l’a indiqué à juste titre, ces DFA contiennent des informations comme le nom des entreprises concernées, l’organisation et les stratégies commerciales, les stratégies fiscales, les informations financières de celles-ci notamment.
97      Or, rien ne permet de garantir que la divulgation de ces DFA dans leur version non
confidentielle ne pourrait pas porter préjudice aux enquêtes en cours.
98      D’abord, compte tenu des informations figurant dans les DFA, il ne peut être exclu que la version non
confidentielle de ces documents
permette de déterminer l’identité de leurs bénéficiaires, tant les informations contenues dans les DFA peuvent être détaillées.
99      Ensuite, les DFA contiennent toute une série d’informations que la Commission a, à juste titre, qualifiées de secrets d’affaires, dès lors qu’elles permettent notamment de révéler des méthodes de financement intragroupe, des structures organisationnelles et des stratégies connues seulement des entreprises concernées.
100    La requérante considère que les informations contenues dans les documents afférents aux catégories 1 et 2, « historiques » en ce qu’elles remontent à la période 2010-2012, datant donc de plus de cinq ans, ne sauraient être considérées comme des informations commercialement sensibles au sens du point 14, deuxième tiret, de la communication de la Commission C(2003) 4582, du 1er décembre 2003, sur le secret professionnel dans les décisions en matière d’aides d’État (JO 2003, C 297, p. 6). En outre, de tels documents seraient couverts par la prescription de 10 ans prévue à l’article 17 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2015, L 248, p. 9) en matière de récupération de l’aide par la Commission.
101    Pour ce qui concerne le caractère historique des données, si les informations qui ont été confidentielles et qui datent de cinq ans ou plus doivent, du fait de l’écoulement du temps, être considérées, en principe, comme historiques et comme ayant perdu, de ce fait, leur caractère secret ou confidentiel, la partie qui se prévaut d’un tel caractère peut néanmoins démontrer que, en dépit de leur ancienneté, ces informations doivent rester confidentielles (voir, en ce sens, arrêt du 14 mars 2017, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P, EU:C:2017:205, point 64).
102    C’est en ce sens que la Commission a refusé de divulguer les informations qui dataient de plus de cinq ans, en invoquant le fait que lesdites informations appartenaient à des documents faisant partie de dossiers d’affaires en cours et que leur divulgation pouvait porter atteinte au déroulement de celles-ci. Il convient à cet égard de souligner que l’article 4, paragraphe 7, du règlement no 1049/2001 permet même, le cas échéant, d’appliquer la présomption générale de confidentialité au titre des exceptions prévues notamment au paragraphe 2 du même article pendant une période maximale de trente ans.
103    Quant à l’argument tiré du délai de prescription de 10 ans prévu à l’article 17 du règlement 2015/1589, il suffit de constater que celui-ci est inopérant pour la présente affaire. En effet, ce délai ne concerne que l’obligation de récupération de l’aide, sans affecter la question de la légalité de celle-ci. Ledit délai ne vise pas à déterminer la période pendant laquelle une information peut rester confidentielle.
104    Enfin, il convient de rappeler que c’est à titre exceptionnel et uniquement lorsque la charge administrative provoquée par l’examen concret et individuel des documents se révélerait particulièrement lourde, dépassant ainsi les limites de ce qui peut être raisonnablement exigé, qu’une dérogation à l’obligation d’examen d’une demande d’accès peut être admise (arrêts du 13 avril 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commission, T‑2/03, EU:T:2005:125, point 112 ; du 14 décembre 2017, Evropaïki Dynamiki/Parlement, T‑136/15, EU:T:2017:915, point 79, et du 15 mars 2023, Basaglia/Commission, T‑597/21, non publié, EU:T:2023:133, point 53).
105    En l’espèce, il ressort de la décision attaquée que la Commission a justifié le refus de communiquer la version non
confidentielle des documents demandés en invoquant en substance l’existence de la présomption générale de confidentialité, le caractère volumineux des documents demandés et des informations confidentielles contenues dans ceux-ci ainsi que le fait qu’une version non
confidentielle des documents demandés ne serait d’aucune utilité pour la requérante.
106    Il importe de souligner que
les exceptions générales de confidentialité prévues à ladite disposition n’ont pas de caractère irréfragable, si l’auteur de la demande d’accès démontre qu’un ou plusieurs documents donnés ne sont pas couverts par cette présomption ou qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant leur divulgation en vertu de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 (arrêts du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 62, et
du 13 mars 2019, AlzChem/Commission, C‑666/17 P, non publié, EU:C:2019:196, point 37). Il n’appartient pas à l’institution à qui est adressée la demande d’accès d’apprécier quelle devrait être l’utilité des documents demandés pour l’auteur de la demande.
107    En l’espèce, il apparaît que la requérante n’a pas invoqué d’argument qui puisse démontrer que les documents demandés ne seraient pas dans le dossier administratif d’affaires faisant l’objet de procédures en matière d’aides d’État devant la Commission ni que la divulgation même partielle de ces documents ne serait pas de nature à porter atteinte à ces procédures.
108    De plus, en ce qui concerne la liste figurant dans la catégorie 1, il a déjà été constaté qu’une version sans l’indication des noms des entreprises ne pouvait être divulguée pour les raisons indiquées au point 94 ci-dessus. Par ailleurs, la requérante a formulé en tout état de cause une demande au sens de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, ainsi qu’il a été rappelé au point 81 ci-dessus. Cette disposition prévoit un accès partiel pour les informations qui ne sont pas couvertes par une exception générale de confidentialité. Or, tel ne peut être le cas de la liste de la catégorie 1, qui est entièrement concernée par les exceptions invoquées par la Commission, compte tenu de ce qui a été déjà constaté au point 31 ci-dessus.
109    Pour ce qui concerne les autres documents, à savoir les DFA figurant dans les catégories 2 et 3, dans la décision attaquée, la Commission a souligné le caractère volumineux des documents demandés ainsi que le nombre élevé des informations confidentielles contenues dans ces documents.
110    À cet égard, il s’avère que les catégories 2 et 3 couvrent un grand nombre de DFA et que ces DFA contiennent un nombre élevé d’informations confidentielles. Il suffit d’ailleurs de se référer à la version non
confidentielle de la DFA communiquée par la requérante elle-même à titre d’exemple pour constater que l’examen concret et individuel des documents demandés conduirait à une charge de travail considérable pour occulter toutes les informations confidentielles contenues dans les documents demandés.
111    C’est donc à bon droit que la Commission a pu refuser l’accès total ou partiel des documents demandés.
112    Dans ces conditions, la première branche du deuxième moyen, en ce qu’elle vise la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, doit être rejetée comme non
fondée.
113    Comme il a été déjà indiqué au point 62 ci-dessus, les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 ne sont pas cumulatives et
il suffit que l’accès au dossier tombe sous le coup d’une de ces exceptions pour que la Commission puisse à bon droit refuser leur divulgation. Dès lors, eu égard au rejet de la première branche du deuxième moyen en ce qu’elle vise la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, il y a lieu de rejeter cette même branche en ce qu’elle vise la violation de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 comme inopérante.
Sur la seconde branche du deuxième moyen
114    Dans le cadre de la seconde branche du deuxième moyen, la requérante soutient, à titre subsidiaire et en tout état de cause, que l’application de la présomption générale de confidentialité est renversée pour des raisons impérieuses d’intérêt public justifiant la divulgation des documents demandés. Elle invoque, comme fondement d’un tel intérêt, les droits de la défense, ainsi que les principes de transparence et de proportionnalité.
115    S’agissant des droits de la défense et de la prétendue violation des articles 47 et 48 de la Charte, ce serait notamment à tort que la Commission a considéré, dans la décision attaquée, que la requérante avait eu la possibilité de présenter des observations à la suite de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen.
116    S’agissant des principes de transparence et de proportionnalité, la Commission serait liée par le premier de ces principes, consacré à l’article 15, paragraphe 3, TFUE et protégé par les articles 41 et 42 de la Charte. En tant que principe général de droit, il constituerait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents prétendument couverts par la présomption générale de confidentialité. La nécessité pour les entreprises de comprendre le type de données analysées par la Commission dans le cadre d’une enquête en matière d’aides d’État serait protégée par ledit principe de transparence. En l’espèce, l’accès aux documents demandés participerait de la transparence de la politique de la Commission en matière d’aides d’État, lesdits documents reflétant les éléments mêmes d’une telle politique. Le principe de transparence serait donc susceptible de renverser la présomption générale de confidentialité et, contrairement à ce que prétend la Commission, il ne s’agirait pas d’un intérêt individuel.
117    Par ailleurs, à la lumière du principe de proportionnalité, la Commission aurait dû, à tout le moins, accorder un accès partiel au sens de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001. L’octroi d’un tel accès ne porterait pas atteinte aux intérêts commerciaux des entreprises qui ont bénéficié des DFA, dès lors que les informations prétendument sensibles, comme les noms desdites entreprises et les montants financiers en jeu, pourraient être occultées. Les documents demandés ayant été délivrés par un État membre, leur divulgation ne porterait pas atteinte à la protection du processus décisionnel de la Commission, puisqu’ils ne reflèteraient pas un tel processus ni l’analyse menée par la Commission du mécanisme des aides d’État. Le refus d’accorder un accès partiel aux documents demandés serait disproportionné.
118    La Commission considère que la requérante n’a pas suffisamment démontré qu’il existait un intérêt supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.
119    À cet égard, en ce qui concerne l’existence éventuelle d’un intérêt public supérieur susceptible de justifier la divulgation des documents demandés, il y a lieu d’observer que, selon la jurisprudence, il incombe à celui qui fait valoir l’existence d’un intérêt public supérieur d’invoquer de manière concrète les circonstances justifiant la divulgation des documents concernés (arrêts du 7 septembre 2023, Breyer/REA, C‑135/22 P, EU:C:2023:640, point 74, et du 2 octobre 2024, Soares/Commission, T‑606/23, non publié, EU:T:2024:667, point 59).
120    S’agissant, d’une part, de l’argument tiré des droits de la défense, il est certes vrai que l’existence de ceux-ci présente en soi un intérêt général. Toutefois, le fait que ces droits se manifestent en l’espèce par l’intérêt subjectif de la requérante de se défendre dans le cadre de procédures implique que l’intérêt dont elle se prévaut n’est pas un intérêt général, mais un intérêt privé (voir, en ce sens, arrêts du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 138, et du 2 octobre 2024, TotalEnergies Marketing Nederland/Commission, T‑332/22, EU:T:2024:660, point 44).
121    Dans ce cadre, pour ce qui concerne la prétendue violation des articles 47 et 48 de la Charte, il convient de souligner que l’objet du règlement no 1049/2001 est de régler les questions relatives à l’accès du public aux documents détenus par les institutions de l’Union et non de déterminer si les parties intéressées ont un droit garanti par lesdits articles de la Charte d’accéder à des éléments de preuve spécifiques versés au dossier d’une procédure de contrôle des aides d’État ou si un tel accès serait utile à la Commission dans l’exercice de son pouvoir d’enquête.
122    Dans ces circonstances, l’argument tiré des droits de la défense ne peut pas être retenu.
123    S’agissant, d’autre part, des arguments tirés des principes de transparence et de proportionnalité, il a été déjà jugé que l’intérêt public supérieur susceptible de justifier la divulgation d’un document ne doit pas nécessairement être distinct des principes qui sous-tendent le règlement no 1049/2001. Toutefois, l’exposé de considérations d’ordre purement général ne saurait suffire aux fins d’établir qu’un intérêt public supérieur prime sur les raisons justifiant le refus de divulgation des documents en cause (arrêt du 2 octobre 2024, Soares/Commission, T‑606/23, non publié, EU:T:2024:667, point 60).
124    Or tel est le cas des arguments avancés par la requérante dans sa requête ainsi que dans la demande confirmative du 31 août 2022, lesquels se bornent à invoquer de manière générale une prétendue violation du principe de transparence.
125    Pour ce qui concerne les autres arguments de la requérante, ceux-ci tendent soit à s’interroger sur la question de savoir si Huhtamaki Sàrl a été en mesure de présenter ses observations dans le cadre de la procédure SA.50400 (Huhtamaki) soit à démontrer une fois de plus le caractère disproportionné du refus de communiquer la version non
confidentielle des documents demandés.
126    Or, pour ce qui concerne le premier argument, celui-ci recoupe ceux relatifs aux droits de la défense invoqués dans le cadre de la présente branche du deuxième moyen,
déjà examinés aux points 120 à 122 ci-dessus.
127    Quant aux arguments relatifs au principe de proportionnalité, développés au point 117 ci-dessus, ils ont été traités et déjà rejetés dans le cadre de l’analyse de la première branche du deuxième moyen.
128    Dans ces conditions, il convient de rejeter la seconde branche du deuxième moyen comme non fondée et, par voie de conséquence, le deuxième moyen dans son ensemble.
Sur le troisième moyen
129    À titre aussi subsidiaire, la requérante invoque un troisième moyen articulé en deux branches, tirées, pour la première, d’une violation du principe de bonne administration et, pour la seconde, d’une violation de l’obligation de motivation.
Sur la première branche du troisième moyen
130    La requérante invoque la violation du principe de bonne administration consacré à l’article 41 de la Charte en ce que la Commission n’aurait pas respecté les délais prévus à l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001, n’aurait pas motivé les prorogations de délai pour prendre sa décision et serait même restée silencieuse, de manière injustifiée, entre le 13 octobre 2023 et le 19 février 2024, sans avertir la requérante d’un tel retard. Le dépassement du délai aurait conduit la requérante à supporter des frais indus causés par l’introduction d’un recours contre une première décision implicite de rejet. Par conséquent, de tels frais devraient en tout état de cause être supportés par la Commission.
131    La Commission  conteste l’argumentation de la requérante.
132    À cet égard, il convient de rappeler que l’article 8 du règlement no 1049/2001, relatif au traitement des demandes confirmatives, prévoit :
« 1. Les demandes confirmatives sont traitées avec promptitude. Dans un délai de quinze jours ouvrables à partir de l’enregistrement de la demande, l’institution soit octroie l’accès au document demandé et le fournit dans le même délai conformément à l’article 10, soit communique, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel. Si elle refuse totalement ou partiellement l’accès, l’institution informe le demandeur des voies de recours dont il dispose, à savoir former un recours juridictionnel contre l’institution et/ou présenter une plainte au médiateur, selon les conditions prévues respectivement aux articles 230 et 195 du traité CE.
2. À titre exceptionnel, par exemple lorsque la demande porte sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, le délai prévu au paragraphe 1 peut, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée, être prolongé de quinze jours ouvrables.
3. L’absence de réponse de l’institution dans le délai requis est considérée comme une réponse négative, et habilite le demandeur à former un recours juridictionnel contre l’institution et/ou à présenter une plainte au médiateur, selon les dispositions pertinentes du traité CE. »
133    Il ressort de la jurisprudence que le mécanisme d’une décision implicite de rejet a été établi à l’article 8 du règlement no 1049/2001 afin de pallier le risque d’une éventuelle inaction de l’institution à la suite d’une demande d’accès aux documents qui lui a été adressée, de telle sorte que, en cas d’une telle décision implicite de rejet, un recours juridictionnel peut être formé contre cette décision sur le fondement de l’article 263 TFUE. Partant, la décision attaquée ne saurait être annulée sur la base de l’irrégularité procédurale constituée par les dépassements des délais prévus audit article 8, dans la mesure où cette décision doit être considérée comme une décision négative (voir, par analogie, arrêt du 14 juillet 2016, Sea Handling/Commission, C‑271/15 P, non publié, EU:C:2016:557, point 84).
134    En outre, en cas de non-respect par une institution des délais de réponse prévus à l’article 8 du règlement no 1049/2001, cette institution reste dans l’obligation de fournir, même tardivement, une réponse motivée à la demande de l’intéressé (arrêt du 14 juillet 2016, Sea Handling/Commission, C‑271/15 P, non publié, EU:C:2016:557, point 85).
135    Conformément à l’article 8, paragraphes 1 et 3, du règlement no 1049/2001, l’intéressé peut recourir à deux sortes de procédure afin de contester le dépassement des délais prévus à cet article 8.
136    Il peut, d’une part, présenter une plainte au Médiateur européen conformément à l’article 228 TFUE ou, d’autre part, engager devant le Tribunal un recours en indemnité au titre de l’article 340 TFUE afin d’obtenir la réparation d’un éventuel préjudice causé par le non-respect des délais de réponse (arrêt du 14 juillet 2016, Sea Handling/Commission, C‑271/15 P, non publié, EU:C:2016:557, point 87).
137    En l’occurrence, le présent recours a été introduit devant le Tribunal non pas en raison de l’inaction de la Commission, mais en raison de l’adoption, par celle-ci, de la décision attaquée
et le Tribunal est lié par l’objet du recours ainsi défini par la requérante. De même, le présent recours se présente comme un recours au titre de l’article 263 TFUE tendant à l’annulation de la décision attaquée, et non comme un recours en indemnité au titre de l’article 340 TFUE.
138    Ainsi, la requérante ne saurait obtenir, dans la présente affaire, l’annulation de la décision attaquée sur la base d’une violation de l’article 8 du règlement no 1049/2001 ni sur celle d’une violation du principe de bonne administration, en ce qu’elle aurait subi un préjudice financier du fait du non-respect des délais.
139    Quant aux frais que la requérante aurait subis du fait de l’introduction d’un recours à l’encontre de la décision implicite de rejet, avant l’introduction du présent recours, il convient de relever qu’il lui était loisible de demander, dans le cadre de l’affaire T‑1145/23, correspondant à son recours introduit le 1er décembre 2023, que la Commission supporte les dépens.
140    Compte tenu de ce qui précède, la première branche du troisième moyen doit être rejetée.
Sur la seconde branche du troisième moyen
141    La requérante invoque une violation de l’obligation de motivation, en ce que la Commission aurait fourni une motivation brève,
vague et stéréotypée, pour réfuter les arguments qu’elle a avancés pour avoir accès aux documents demandés. La requérante ne serait pas en mesure de comprendre pourquoi, en l’absence de tout risque d’atteinte potentielle aux intérêts protégés par l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001, la présomption générale serait applicable aux documents demandés, la Commission n’ayant consacré que deux très brefs paragraphes à la base factuelle qui justifierait l’application dudit article.
142    La Commission aurait motivé de manière insuffisante l’impact, selon elle, négatif sur les intérêts commerciaux de tiers causé par la divulgation des documents expurgés des noms et autres informations confidentielles, comme demandé par la requérante. Le fait qu’un document dans sa version non
confidentielle soit, aux yeux de la Commission, illisible et dépourvu de tout intérêt ne lui permettrait pas de décider si ledit document présente ou non un intérêt pour les tiers et ne serait pas non plus suffisant en tant que tel pour justifier le refus d’accès.
143    Pour satisfaire aux exigences de l’article 296 TFUE, la Commission aurait dû exposer les raisons pour lesquelles l’occultation suggérée des noms des sociétés en cause et, le cas échéant, des informations financières contenues dans les documents demandés, ne suffirait pas à dissiper les craintes alléguées concernant les intérêts commerciaux des tiers. Elle ne saurait se contenter d’alléguer que l’expurgation des documents créerait une charge administrative disproportionnée pour ses services.
144    La motivation manifestement insuffisante de la décision attaquée entraînerait une violation du droit découlant de l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la Charte ainsi que de l’article 296 TFUE.
145    La Commission conteste l’argumentation de la requérante.
146    Il convient de rappeler que l’obligation de motivation est un principe général du droit de l’Union, consacré à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE et à l’article 41, paragraphe 1, de la Charte, en vertu duquel tout acte juridique adopté par les institutions de l’Union doit être motivé. Cette obligation implique que les institutions de l’Union fassent apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’auteur de l’acte de façon à permettre, d’une part, aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise afin de faire valoir leurs droits et, d’autre part, au juge compétent d’exercer son contrôle (voir arrêt du 2 octobre 2024, Soares/Commission, T‑606/23, non publié, EU:T:2024:667, point 19 et jurisprudence citée).
147    Ainsi, dans le contexte de l’application des dispositions du règlement no 1049/2001, il a été jugé que l’obligation pour l’institution de motiver sa décision refusant l’accès à un document a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si la décision est bien fondée ou si elle est, éventuellement, entachée d’un vice permettant d’en contester la validité et, d’autre part, de permettre au juge de l’Union d’exercer son contrôle sur la légalité de la décision. La portée de cette obligation dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté (voir arrêt du 2 octobre 2024, Soares/Commission, T‑606/23, non publié, EU:T:2024:667, point 20 et jurisprudence citée).
148    En l’espèce, force est de constater que, en invoquant à titre principal, le premier moyen tiré de l’application erronée de la présomption générale de confidentialité et, à titre subsidiaire, le renversement de cette présomption, la requérante démontre qu’elle était en mesure de comprendre le sens de la motivation de la décision attaquée. Cette motivation a été aussi suffisante pour permettre au Tribunal d’exercer son contrôle (voir, en ce sens, arrêt du 8 décembre 2021, JP/Commission, T‑247/20, non publié, EU:T:2021:871, point 49).
149    La seconde branche du troisième moyen doit donc être rejetée et, par voie de conséquence, le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
150    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Huhtamaki Holding Sàrl est condamnée aux dépens.
Porchia
Jaeger
Madise
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 3 septembre 2025.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.