62000CC0158_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1 Por recurso de 27 de Abril de 2000, o Grão-Ducado do Luxemburgo pediu, ao abrigo do artigo 230.º CE, a anulação parcial da Decisão da Comissão 2000/216/CE, de 1 de Março de 2000, que exclui do financiamento comunitário algumas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia» [notificada com o número C(2000) 488] (JO L 67, p. 37; a seguir «Decisão 2000/216» ou «decisão impugnada»). Em especial, o Governo recorrente pediu a anulação dessa decisão na parte em que, relativamente aos exercícios de 1996, 1997 e 1998 e no que respeita às despesas referentes às culturas arvenses, dispõe que não se impute ao FEOGA a importância total de LUF 56 106 800, correspondente a 5% das despesas suportadas pelo Luxemburgo.
II - Enquadramento legal
A - Regulamentação geral relativa ao apuramento das contas
2 O Regulamento (CEE) n.º 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; a seguir «Regulamento 729/70»), precisa no artigo 1.º, n.º 2, alínea b), que o Fundo Europeu de Orientação e Garantia (a seguir «FEOGA»), secção «Garantia», financia nomeadamente as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas.
3 O artigo 3.º, n.º 1, desse regulamento dispõe:
«São financiadas por força da alínea b) do n.º 2 do artigo 1.º as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas».
4 Em virtude do artigo 5.º, n.º 2, alínea c), do Regulamento n.º 729/70, na versão alterada pelo Regulamento (CE) n.º 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (JO L 125, p. 1; a seguir «Regulamento n.º 1287/95»):
«A Comissão, depois de consultar o Comité do Fundo:
[...]
c) Decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário referido nos artigos 2.º e 3.º, quando concluir que estas não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias.
Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão e as respostas do Estado-Membro em causa serão objecto de comunicações escritas, após o que as duas partes tentarão chegar a acordo sobre a atitude a adoptar.
Na falta de acordo, o Estado-Membro pode pedir a abertura de um processo para conciliar as suas posições respectivas dentro de um prazo de quatro meses, e cujos resultados serão objecto de um relatório transmitido à Comissão e analisado por esta antes de uma decisão de recusa de financiamento.
A Comissão avaliará os montantes a excluir tendo em conta, nomeadamente, a importância da verificação de não conformidade. Para o efeito, a Comissão terá em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como os prejuízos financeiros resultantes para a Comunidade.
Não pode ser decidida uma recusa de financiamento quanto às despesas efectuadas antes dos vinte e quatro meses anteriores à comunicação escrita da Comissão ao Estado-Membro em causa dos resultados das referidas verificações. Todavia, esta disposição não é aplicável às consequências financeiras:
- dos casos de irregularidades na acepção do n.º 2 do artigo 8.º;
- de auxílios de Estado ou de infracções em relação aos quais tenham sido iniciados os procedimentos referidos nos artigos 93.º e 169.º do Tratado».
5 Por seu lado, o artigo 8.º, n.º 1, do mesmo regulamento, prevê:
«1. Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:
- se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo;
- evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades;
- recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
Os Estados-Membros informarão a Comissão das medidas tomadas com esses objectivos, e nomeadamente do ponto da situação dos procedimentos administrativos e judiciais».
6 Com referência, nomeadamente, ao referido artigo 5.º, n.º 2, alínea c), do Regulamento n.º 729/70 na versão alterada, chama-se a atenção para o artigo 8.º, n.os 1 e 2, do Regulamento (CEE) n.º 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.º 729/70 no que respeita ao procedimento de apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia» (JO L 158, p. 6, a seguir «Regulamento n.º 1663/95»). Essas disposições prevêem:
«Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efectuada de acordo com as regras comunitárias, comunicará ao Estado-Membro em causa as suas verificações, as medidas correctivas a adoptar para garantir a futura observância dessas regras, bem como o cálculo de qualquer despesa cuja exclusão, em conformidade com o n.º 2, alínea c), do artigo 5.º do Regulamento (CEE) n.º 729/70, eventualmente proponha. Essa comunicação fará referência ao regulamento actual. O Estado-Membro deve responder no prazo de dois meses e em consequência a Comissão pode modificar a sua posição. Em casos justificados, a Comissão pode conceder um prolongamento do prazo de resposta.
Depois de ter expirado o prazo de resposta, a Comissão iniciará uma discussão bilateral, devendo ambas as partes tentar alcançar um acordo sobre as medidas a tomar. De seguida, a Comissão comunicará as suas conclusões ao Estado-Membro fazendo referência à Decisão n.º 94/442/CE da Comissão.
2. As decisões referidas no n.º 2, alínea c), do artigo 5.º do Regulamento (CEE) n.º 729/70 serão tomadas depois do exame de qualquer relatório estabelecido pelo órgão de conciliação em conformidade com a Decisão n.º 94/442/CE».
7 O artigo 1.º, n.º 1, da Decisão n.º 94/442/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia» (JO L 182, p. 45; a seguir «Decisão 94/442») dispõe:
«1. É criado na Comissão um órgão de conciliação, a seguir denominado `órgão', que, no quadro do apuramento das contas do FEOGA-Garantia:
a) Apreciará os recursos apresentados pelos Estados-Membros quando, na sequência das verificações ao abrigo do artigo 9.º do Regulamento (CEE) n.º 729/70 e após discussão bilateral do resultado dessas verificações, os serviços competentes da Comissão lhes tenham formalmente comunicado, com referência à presente decisão, a conclusão de que certas despesas por eles efectuadas não podem ser imputadas ao FEOGA-Garantia;
b) Actuará no sentido de aproximar as posições divergentes da Comissão e do Estado-Membro; e,
c) No termo dos seus trabalhos, elaborará um relatório sobre o resultado da tentativa de aproximação, acompanhado de qualquer observação que considere útil caso o diferendo subsista no todo ou em parte.»
8 Por força do artigo 1.º, n.º 2, alínea c), da Decisão 94/442:
«A posição tomada pelo órgão [de conciliação] não prejudicará a decisão definitiva da Comissão em matéria de apuramento das contas [...]».
9 O artigo 2.º da Decisão 94/442/CE prevê:
«1. Um Estado-Membro pode recorrer ao órgão no prazo máximo de trinta dias úteis a contar da recepção da comunicação referida no n.º 1, alínea a), do artigo 1.º, através de um pedido fundamentado de conciliação dirigido ao secretariado do órgão cujo endereço será comunicado aos Estados-Membros através do Comité do FEOGA.
2. O pedido de conciliação só é admissível quando, de acordo com a comunicação contestada da Comissão, a correcção financeira proposta para um número orçamental disser respeito a um montante que:
- exceda 0,5 milhão de ecus ou
- corresponda a mais de 25% da despesa anual total do Estado-Membro a título desse número orçamental.
Se, aquando da discussão bilateral referida no n.º 1, alínea a), do artigo 1.º, o Estado-Membro em causa tiver invocado e justificado devidamente que se trata de uma questão de princípio relativa à aplicação das regras comunitárias, o presidente do órgão pode declarar admissível o pedido de conciliação.
3. [...]
4. O órgão realizará os seus trabalhos de um modo tão informal e rápido quanto possível, com base no processo em causa e depois de ouvidos equitativamente os serviços da Comissão e as autoridades nacionais interessadas. Na sequência do exame que tenha efectuado, o órgão comunicar-lhes-á o relatório referido no n.º 1, alínea c), do artigo 1.º
5. Quando, no prazo dos quatro meses seguintes à apresentação do recurso, os trabalhos do órgão não tenham levado à aproximação das posições da Comissão e do Estado-Membro em causa, o processo de conciliação é considerado como tendo falhado. Neste caso, o relatório referido no n.º 1, alínea c), do artigo 1.º indicará os elementos que impediram a aproximação das posições em causa.
6. Qualquer relatório elaborado no referido prazo será transmitido:
- ao Estado-Membro que tenha recorrido ao órgão,
- aos outros Estados-Membros, no quadro do Comité do FEOGA,
- à Comissão, aquando da proposta da decisão de apuramento das contas em causa».
10 No que respeita às consequências financeiras dos inquéritos que determinaram a existência de deficiências nos procedimentos de controlo de um Estado-Membro, a Comissão adoptou um documento em que são fixadas as directrizes a seguir em casos desse género (documento n., VI/216/93 de 1 de Junho de 1993), posteriormente corrigido e substituído pelo Documento n., VI/5330/97, de 23 de Dezembro de 1997 (a seguir «directrizes»), em que se teve em conta a reforma do processo de apuramento das contas do FEOGA, introduzida pelo Regulamento n.º 1287/95. Segundo a abordagem delineada nestes documentos, a partir do apuramento das contas relativo ao exercício de 1990, quando não seja possível determinar o nível real dos pagamentos irregulares, e portanto não se possa quantificar o montante das perdas financeiras da Comunidade, a Comissão faz rectificações ou correcções financeiras forfetárias de 2%, 5% ou 10% das despesas declaradas, de acordo com a amplitude do risco de perda.
11 No que respeita, nomeadamente, às correcções financeiras ligadas à inadequação dos controlos efectuados pelas autoridades dos Estados-Membros, as directrizes distinguem duas categorias de controlos - os controlos-chave e os controlos ancilares:
«- os controlos-chave são os controlos físicos e administrativos requeridos para verificar os elementos de fundo, designadamente a realidade do objecto do pedido, a quantidade e as condições qualitativas, incluindo o cumprimento dos prazos, as exigências de colheita, os períodos de retenção etc. São efectuados no local através de verificações cruzadas com dados independentes, tais como registos cadastrais.
- os controlos ancilares são as operações administrativas requeridas para tratar correctamente os pedidos, tais como a verificação do cumprimento dos prazos para a sua apresentação, a identificação de pedidos em duplicado com o mesmo objecto, a análise de risco, a aplicação de sanções e a supervisão adequada dos procedimentos.»
12 Com base nas directrizes, a Comissão aplica do seguinte modo as várias taxas de rectificação forfetária:
«Quando um ou vários controlos-chave não são efectuados ou são efectuados de um modo tão deficiente ou tão pouco frequente que se tornam ineficazes para a determinação da elegibilidade do pedido ou a prevenção da irregularidade, justifica-se uma correcção de 10%, dado ser legítimo concluir ter existido um risco elevado de amplas perdas para o Fundo.
Quanto todos os controlos-chave são realizados, mas não no número, frequência ou profundidade exigidos pelos regulamentos, justifica-se uma correcção de 5%, uma vez que se pode razoavelmente concluir que não proporcionam o nível esperado de garantia da regularidade dos pedidos e que o risco para o Fundo é significativo.
Quando um Estado-Membro tiver executado adequadamente os controlos-chave, mas não tiver efectuado um ou mais controlos ancilares, justifica-se uma correcção de 2%, atendendo ao menor risco de perda para o Fundo e à menor gravidade da infracção.»
Em casos excepcionais, podem ser decididas taxas de correcção superiores, até 100%.
B - Regulamentação no sector das culturas arvenses
13 O Regulamento (CEE) n.º 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992 (JO L 181, p. 12; a seguir «Regulamento n.º 1765/92») instituiu um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses.
14 Com o Regulamento (CEE) n.º 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992 (JO L 355, p. 1; a seguir «Regulamento n.º 3508/92»), estabeleceu-se um novo sistema de gestão e controlo das ajudas comunitárias pelas autoridades dos Estados-Membros, designado «sistema integrado de gestão e controlo» (a seguir «SIGC»), para determinados regimes de ajudas comunitárias, incluindo o FEOGA, com o objectivo de reforçar a eficácia e a rentabilidade desses regimes (ver terceiro considerando).
15 O artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento n.º 3508/92, impõe aos Estados-Membros que procedam «a um controlo administrativo dos pedidos de ajuda», enquanto o n.º 2, primeira frase, desse mesmo artigo, prevê que «[Os] controlos administrativos serão completados por controlos no local, que incidirão sobre uma amostra das explorações agrícolas».
16 No que respeita ao controlo dos pedidos de ajuda, o artigo 6.º, n.os 1 a 5, do Regulamento (CEE) n.º 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 391, p. 36, a seguir «Regulamento n.º 3887/92»), dispõe:
«1. Os controlos administrativos no local são efectuados de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito das condições de concessão das ajudas e dos prémios.
2. O controlo administrativo previsto no n.º 1 do artigo 8.º do Regulamento (CEE) n.º 3508/92 incluirá, nomeadamente, verificações cruzadas relativas às parcelas e aos animais declarados, a fim de evitar qualquer dupla concessão injustificada de ajuda a título do mesmo ano civil.
3. Os controlos no local incidirão, pelo menos, numa amostra representativa dos pedidos. Essa amostra deve representar, pelo menos:
- [...]
- 5% dos pedidos de ajudas `superfícies'; esta percentagem é, no entanto, reduzida para 3% para os pedidos de ajudas `superfícies' para além de 700 000 por Estado-Membro e ano civil.
[...]
4. Os pedidos objecto de controlos no local serão determinados pelas autoridades competentes com base, designadamente, numa análise de riscos, bem como num elemento de representatividade dos pedidos de ajuda apresentados. A análise de riscos tomará em consideração:
- os montantes da ajuda;
- o número de parcelas, a superfície ou o número de animais objecto do pedido de ajuda;
- a evolução registada em relação ao ano anterior;
- as verificações efectuadas aquando dos controlos realizados nos anos anteriores;
- outros parâmetros a determinar pelos Estados-Membros.
5. Os controlos no local serão efectuados de modo inopinado e incidirão no conjunto das parcelas agrícolas ou dos animais abrangidos por um ou vários pedidos. Pode, no entanto, proceder-se à notificação prévia do controlo, com a antecedência estritamente necessária, que em regra geral não pode ultrapassar 48 horas.
[...]».
17 Em virtude do artigo 12.º do Regulamento n.º 3887/92:
«Cada visita de controlo deve ser objecto de um relatório que indique, nomeadamente, os motivos da visita, as pessoas presentes, o número de parcelas visitadas, as parcelas medidas, as técnicas de medição utilizadas, o número e espécie dos animais verificados no local e, se for caso disso, o seu número de identificação.
O agricultor ou o seu representante tem a possibilidade de assinar o relatório, certificando, se for caso disso, a sua presença aquando do controlo ou indicando as suas observações a respeito do mesmo».
III - Análise jurídica A - Introdução
18 O Governo recorrente apresenta três fundamentos de recurso, dos quais, como veremos melhor em seguida, apenas o segundo e o terceiro dizem respeito ao período de tempo (exercícios de 1996-1998) objecto da decisão impugnada:
- A Comissão violou o artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70, na versão alterada, recusando financiar as despesas efectuadas antes de 26 de Maio de 1996;
- A Comissão cometeu erros de fundamentação e de avaliação porque não teve em conta as informações fornecidas pelas autoridades luxemburguesas para apreciar na sua justa medidas as consequências financeiras das irregularidades verificadas;
- A Comissão violou as directrizes e o princípio da proporcionalidade.
B - Quanto ao primeiro fundamento de recurso: violação do Regulamento n.º 729/70
1. Argumentos das partes
19 O Governo luxemburguês recorda, antes de mais, que, nos termos do artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70, a recusa de financiamento não pode dizer respeito a despesas efectuadas antes dos vinte e quatro meses anteriores à comunicação escrita ao Estado-Membro em causa dos resultados das verificações conduzidas pelos serviços da Comissão. No caso vertente, essa comunicação foi efectuada por carta de 26 de Maio de 1998 (anexo 13 do recurso), na qual os referidos serviços anunciavam a intenção de propor a exclusão do financiamento comunitário de uma parte das despesas relativas a um período não superior aos vinte e quatro meses anteriores à recepção da mesma carta. Assim, a recusa do financiamento não podia ter tido por objecto despesas efectuadas antes de 26 de Maio de 1996. A decisão impugnada, pelo contrário, abrange despesas efectuadas de 1995 a 1997 (exercícios de 1996, 1997 e 1998), estendendo-se portanto indevidamente ao financiamento de 5% das despesas da colheita de 1995, num montante de LUF 17 939 235. A Decisão 2000/216 deve, por isso, ser anulada nessa medida.
20 À objecção da Comissão, segundo a qual foi transmitida às autoridades luxemburguesas uma comunicação nos termos do artigo 8.º do Regulamento n.º 1663/95 já com data de 13 de Fevereiro de 1996 (anexo 8 do recurso), tendo igualmente por objecto, tal como a comunicação de 26 de Maio de 1998 já referida, os resultados das verificações efectuadas pelos serviços da Comissão (respectivamente, em Dezembro de 1995 e em Junho de 1997), o Governo recorrente replica que apenas esta segunda carta remete explicitamente para o Regulamento n.º 1663/95, como prescreve o seu artigo 8.º, enquanto a carta de 13 de Fevereiro de 1996 é omissa a esse respeito. Além disso, esta última carta, por um lado, não contém nenhuma avaliação das despesas que a Comissão projecta excluir do financiamento comunitário e, por outro, convida as autoridades luxemburguesas a apresentar as suas observações dentro de um prazo de seis semanas, em vez do prazo de dois meses previsto no artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1663/95. Daqui resulta que, ao contrário da carta de 26 de Maio de 1998, esta não pode constituir uma comunicação, na acepção do já referido artigo 8.º, e as autoridades luxemburguesas nunca foram alertadas para o facto de a carta ser dessa natureza. E isso é tanto mais grave, prossegue o Governo recorrente, quanto esta disposição introduziu no processo de apuramento das contas do FEOGA exigências formais destinadas a assegurar o respeito dos direitos de defesa do Estado-Membro em causa. Ora, uma vez que a protecção desses direitos constitui um princípio fundamental do direito comunitário, mesmo no quadro de um processo de carácter administrativo, daí resulta que as condições previstas no artigo 8.º devem considerar-se formalidades essenciais.
21 Enfim, o Luxemburgo sustenta que, em nome do princípio da confiança legítima, a Comissão devia cingir-se ao que declarou na carta de 26 de Maio de 1998, em que anunciava a intenção de excluir do financiamento comunitário uma parte das despesas relativas ao período máximo dos 24 meses anteriores à data de recepção da mesma comunicação, deixando assim entender que não se ultrapassaria esse prazo. Ora, visto que a decisão impugnada diz respeito também a despesas declaradas antes de 26 de Maio de 1996, o Governo recorrente deduz daí que a Comissão não se cingiu ao que indicou e, portanto, lesou a confiança legítima do Luxemburgo.
22 Embora reconhecendo que a carta de 13 de Fevereiro de 1996 não continha qualquer referência explícita ao Regulamento n.º 1663/95, a Comissão objecta antes de mais que essa referência não constitui uma garantia essencial do respeito dos direitos de defesa do Estado-Membro e não pode, portanto, ser considerada uma formalidade essencial. A Comissão salienta, por outro lado, que no caso vertente não podia haver dúvidas sobre a natureza daquela carta, pois do seu objecto constavam claramente o tipo de processo («Apuramento das contas do FEOGA-Garantia») e o sector em causa («Sector culturas arvenses») e no seu anexo vinham descritas analiticamente as irregularidades verificadas pelos serviços. Além disso, o cabeçalho da carta revelava que provinha da unidade da Direcção-Geral da Agricultura responsável pelo apuramento das contas do FEOGA. Segundo a Comissão, portanto, as autoridades luxemburguesas não podiam razoavelmente enganar-se acerca da natureza dessa comunicação; de resto, tanto na correspondência como nos sucessivos contactos, essas autoridades nunca exprimiram a mínima dúvida sobre a natureza do processo iniciado pela Comissão. Só após a recepção do relatório final do órgão de conciliação, por carta de 24 de Janeiro de 2000, é que as autoridades luxemburguesas mencionaram a questão do prazo de 24 meses previsto no artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70.
23 A Comissão reconhece igualmente que, na carta de 13 de Fevereiro de 1996, faltava uma indicação quantitativa das despesas que se pretendia excluir da intervenção do FEOGA, mas sustenta que, numa fase tão preliminar do processo, semelhante indicação não era exigida; por outro lado, o próprio Estado-Membro em causa poderia facilmente calcular as rectificações com base nos resultados das verificações da Comissão e nas precisões das directrizes. No caso vertente, era fácil deduzir da carta de 13 de Fevereiro que as irregularidades diziam respeito a elementos essenciais dos controlos luxemburgueses e que, portanto, a taxa de correcção seria de pelo menos 5%.
24 A Comissão esclarece em seguida que o prazo de seis semanas dado às autoridades luxemburguesas para responder à carta de 13 de Fevereiro de 1996 é fruto de um simples erro administrativo que não podia certamente privar essa carta da natureza de comunicação na acepção do artigo 8.º, já referido, tanto mais que o seu conteúdo, como vimos, era inequívoco. Esse erro, de qualquer modo, não prejudicou o Luxemburgo, uma vez que demorou dois meses a fornecer as suas observações e que a Comissão as teve igualmente em conta. Dado que o mesmo artigo 8.º prevê que, em casos justificados, a Comissão pode prorrogar o prazo nele previsto, é claro que o importante é que o Estado-Membro em causa tenha podido dispor efectivamente, como aconteceu no presente caso, do tempo necessário para apresentar as suas observações.
25 Quanto à alegada lesão dos direitos de defesa, a Comissão recorda a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual uma irregularidade processual só pode justificar a anulação de uma decisão se se provar que, sem ela, essa decisão poderia ter um conteúdo diferente. Ora, no decurso do processo, o Governo recorrente não forneceu a prova dessa lesão, nem da incidência que ela teria tido sobre a decisão final. A alegação do Luxemburgo não deve, portanto, ser considerada procedente, tanto mais que o processo de apuramento das contas do FEOGA não se esgota na comunicação dos resultados das verificações da Comissão e que, no seu conjunto, os direitos de defesa do Estado estão amplamente garantidos.
26 Por último, quanto à alegada violação do princípio da confiança legítima a Comissão objecta que as despesas anteriores a um período superior a 24 meses a partir de 26 de Maio de 1998, data do envio da segunda comunicação, foram objecto de um processo preliminar diferente (v. carta de 13 de Fevereiro de 1996) e que a frase sobre a intenção de excluir algumas despesas (v. n.º 21), a que se refere o Governo recorrente, não é mais que uma fórmula tipo que retoma, mesmo sem o citar expressamente, o teor do artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70, na versão alterada. Por isso, não é possível atribuir a semelhante afirmação o significado referido pelo Governo luxemburguês, tanto mais que este conhece bem a prática da Comissão. Isso também é confirmado, indirectamente, pelo facto de a questão nunca ter sido discutida no decurso dos vários e sucessivos contactos entre os serviços comunitários competentes e as autoridades nacionais. De qualquer modo, a Comissão observa que a possibilidade de proceder a rectificações financeiras estaria comprometida se fossem impostas exigências formais excessivas, pois a recolha das informações absorve muito tempo, sobretudo nos casos complexos, e por vezes são os próprios Estados-Membros a criar dificuldades, ou mesmo a recusar-se a colaborar, não obstante a obrigação que lhes incumbe nesse sentido (1).
2. Apreciação
a) Introdução
27 Saliento, desde já, que entre as partes não há desacordo quanto ao facto de a carta de 26 de Maio de 1998 satisfazer as previsões do artigo 8.º do Regulamento n.º 1663/95 e constituir, portanto, uma comunicação regular na acepção do artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70, enviada tempestivamente no que se refere às despesas efectuadas em 1996 e 1997 (exercícios de 1997 e 1998). Na realidade, a discussão têm exclusivamente por objecto as irregularidades da carta de 13 de Fevereiro de 1996 e, por conseguinte, a susceptibilidade de a mesma ser identificada e qualificada como uma comunicação regular na sentido da referida disposição e, como tal, susceptível de produzir as mencionadas consequências sobre as correcções financeiras referentes às despesas de 1995 (exercício de 1996).
28 Antes de analisar em detalhe as irregularidades denunciadas, parece-me oportuno recordar que as regras processuais introduzidas pelo Regulamento n.º 1287/95, e posteriormente precisadas pelo Regulamento n.º 1663/95, se destinam a reforçar as garantias do processo de apuramento e a conferir-lhe um carácter mais transparente (v. primeiro considerando do Regulamento n.º 1287/95), de forma a garantir a segurança jurídica e a salvaguardar, ao mesmo tempo, o direito dos Estados-Membros de serem plenamente informados nas diversas fases do processo e de apresentarem, de cada vez, as suas observações (2). Como sublinhou o próprio Tribunal de Justiça, «a decisão final e definitiva relativa ao apuramento das contas é tomada na sequência do processo contraditório específico no decurso do qual os Estados-Membros interessados dispõem de todas as garantias necessárias para defender o seu ponto de vista» (3). É também por este motivo, de resto, que o processo se articula nas várias fases recordadas acima (v. n.os 4 a 9): comunicação dos resultados das verificações conduzidas pelos serviços da Comissão (4); subsequente «discussão bilateral entre as partes» (5), documento em que a Comissão comunica as suas conclusões finais (6) e eventual tentativa de conciliação por iniciativa do Estado-Membro em causa (7).
29 Inserem-se nesta mesma óptica, de resto, as prescrições do artigo 8.º do Regulamento n.º 1663/95 que, ditando regras de execução do artigo 5.º do Regulamento n.º 729/70, fixou de forma muito mais precisa e analítica os conteúdos e as formas da comunicação referida no n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, deste último artigo (8). E é ainda nesta mesma óptica que se inscreve a reforma do processo introduzida pelo Regulamento n.º 1287/95, na parte em que pretendeu reduzir os atrasos que caracterizavam o anterior processo de apuramento das contas, quer abreviando dentro do possível os prazos para a adopção das decisões de apuramento das contas (v. quarto e quinto considerandos do Regulamento n.º 1287/95), quer prevendo nomeadamente um «período máximo a que podem respeitar as consequências dos resultados dessas mesmas auditorias» efectuadas pelos serviços da Comissão (v. sexto considerando do Regulamento n.º 1287/95), período agora fixado em 24 meses no artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70, na versão alterada. Isto evidentemente a fim de evitar aos Estados-Membros a insegurança jurídica que poderia surgir se a Comissão pudesse voltar a pôr em questão as despesas efectuadas vários anos antes da adopção da decisão de apuramento das contas.
b) As irregularidades da carta de 13 de Fevereiro de 1996 e suas consequências
30 Posto isto, vamos agora verificar, antes de mais, se as irregularidades invocadas pelo Governo recorrente impedem a identificação e a qualificação da carta de 13 de Fevereiro de 1996 como comunicação na acepção do artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70. Recordo mais uma vez que essas irregularidades se referem, designadamente: à falta, na carta, de qualquer referência ao Regulamento n.º 1663/95, à indicação de um prazo de apenas seis semanas, em lugar de dois meses, para a resposta do Governo luxemburguês à mesma carta e à falta de avaliação das despesas cuja exclusão a Comissão pretendia propor. Essas irregularidades serão em seguida analisadas separadamente, por óbvias exigências de exposição; é, todavia, necessário ter presente que a eventual existência simultânea das irregularidades assume, evidentemente, um importância bem diferente da que poderia ter cada uma delas considerada isoladamente.
31 (i) Começando, portanto, pela alegada falta, na carta, de qualquer referência ao Regulamento n.º 1663/95, recordo que essa referência é expressamente exigida pelo artigo 8.º do referido regulamento. Como vimos, no entanto, a Comissão objecta que se trata de uma exigência meramente formal e, de qualquer modo, não essencial para efeitos da legalidade do acto se o resultado tido em vista com essa exigência fôr igualmente alcançado. Isto é exactamente o que se verificou no caso vertente, dado que não havia dúvidas sobre o facto de a carta se inscrever num processo de apuramento das contas, nem sobre o sector agrícola em causa.
32 Não tenho dificuldade em reconhecer que, com efeito, a omissão em questão, por si só, não parece constituir um vício de forma essencial, mesmo que no entanto não se detecte por que motivo a Comissão não deve respeitar prescrições que ela própria se impôs precisamente por meio do Regulamento n.º 1663/95 (9). De qualquer modo, como já antes afirmei, esta irregularidade também deve ser apreciada em conjugação com as outras irregularidades, para determinar se, nesse contexto, a falta da referência mencionada não concorreu para impedir o Governo em causa de identificar com segurança a carta em questão como uma comunicação na acepção do artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70. E parece-me ser este, como veremos, o resultado a que se deve chegar, em minha opinião, no presente caso.
33 (ii) Em segundo lugar, o Governo recorrente lamenta que na carta de 13 de Fevereiro de 1996 a Comissão lhe tenha fixado um prazo de apenas seis semanas para apresentar eventuais observações, em vez dos dois meses previstos no artigo 8.º do Regulamento n.º 1663/95. A Comissão replica que se tratou de um simples erro administrativo e que, de qualquer maneira, o que verdadeiramente importa é que o Estado-Membro em causa tenha efectivamente podido dispor do tempo necessário para preparar as suas observações. No presente caso, recorda a Comissão, embora o mesmo artigo 8.º preveja que, em casos justificados, a Comissão possa prorrogar o prazo normal de dois meses, o Governo recorrente não considerou ser necessário pedir essa prorrogação; apesar disso, a Comissão teve em conta a resposta das autoridades luxemburguesas datada de 11 de Abril de 1996, embora a tivesse recebido depois de expirado o prazo de seis semanas.
34 Quer no que respeita à irregularidade precedente quer àquela que ora analisamos, entendo que é difícil falar de um vício de forma essencial susceptível de justificar, por si só, a anulação da decisão impugnada. Não posso, no entanto, deixar de salientar que também aqui
a Comissão não cumpriu uma condição que se impôs a si própria e que, de qualquer modo, essa irregularidade pode igualmente concorrer, junto com as outras, para prejudicar a qualificação da carta em causa como comunicação regular nos termos do artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70.
35 (iii) Por último, o Governo luxemburguês denuncia a falta, na carta de 13 de Fevereiro de 1996, de avaliação das despesas cuja exclusão fora proposta. Isso teria implicado quer uma violação dos seus direitos de defesa, quer uma violação do Regulamento n.º 729/70 ou, mais exactamente, das formalidades prescritas pelo artigo 8.º, n.º 1, primeiro parágrafo, já várias vezes recordado, do Regulamento n.º 1663/95, para as comunicações previstas no artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, daquele regulamento.
36 Quanto ao primeiro aspecto, o Governo recorrente objecta, se bem compreendi o significado da acusação, que a falta, na carta de 13 de Fevereiro de 1996, de avaliação das possíveis correcções financeiras o impedira de apresentar, desde as primeiras fases do processo, as suas observações sobre aquilo que, na perspectiva do artigo 8.º do Regulamento n.º 1663/95, constitui um elemento necessário da comunicação dos resultados das verificações efectuadas pela Comissão. Sem essa informação, de facto, o Governo recorrente não poderia ter tomado posição sobre a importância das possíveis correcções financeiras, contestando, por exemplo, a apreciação do tipo e da gravidade das irregularidades nos controlos e do respectivo prejuízo financeiro para a Comunidade (10). Em substância, este Estado-Membro viu-se privado da possibilidade de sugerir um nível diferente de correcção financeira, sempre com base nos parâmetros contidos nas directrizes, fornecendo os dados e as informações relevantes.
37 Parece-me, todavia, que é correctamente que a Comissão responde a estas acusações referindo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual «uma irregularidade processual só implica a anulação de uma decisão, no todo ou em parte, se se determinar que, não existindo essa irregularidade, a decisão impugnada poderia ter tido um conteúdo diferente» (11). No presente caso, como assinalou a Comissão sem ser contrariada, o Governo recorrente não forneceu nenhuma prova da incidência que a alegada violação dos direitos de defesa teria tido sobre a decisão final, pelo contrário, embora tivesse tido posteriormente a ocasião de o fazer, o Governo recorrente não avançou nenhum argumento sobre a justeza das correcções financeiras indicadas pela Comissão nas suas conclusões finais de 16 de Julho de 1999 (anexo 20 da petição).
38 Dito isto, devo no entanto observar que, para efeitos do presente caso, o que importa não é tanto a lesão dos direitos de defesa no sentido de que acabei de falar, quanto determinar se a omissão alegada impediu o Luxemburgo de identificar a carta de 13 de Fevereiro de 1996 como uma comunicação regular nos termos do artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70, e se, de qualquer maneira, concorreu para privar essa carta de elementos essenciais para a sua qualificação naquele sentido, prejudicando desse modo a posição jurídica do Luxemburgo. Recordo a este propósito que, recentemente, no acórdão Finlândia/Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça esclareceu que as prescrições dos artigos 5.º, n.º 2, alínea c), do Regulamento n.º 729/70, e 8.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1663/95 podem também ser objecto de uma avaliação não puramente formal, desde que os direitos dos Estados-Membros sejam plenamente protegidos (n.º 34).
39 Para refutar a acusação ora referida, a Comissão objecta antes de mais que a omissão em questão não é de per si ilegítima, na medida em que na fase preliminar do processo não se exige a apresentação de uma indicação quantitativa das correcções financeiras. Devo, todavia, replicar que o artigo 8.º, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 1663/95, não exige efectivamente uma indicação quantitativa precisa dessas correcções, mas simplesmente um «cálculo» das mesmas, cálculo esse que, dada a fase do processo em que se insere, poderá também ser preliminar. seja como fôr, é um facto que a carta de 13 de Fevereiro de 1996 não continha nenhum cálculo, nem quantitativo, nem indicativo.
40 Também não me parece decisiva a outra objecção da Comissão, de que uma indicação quantitativa seria inútil na medida em que o Estado-Membro pode facilmente quantificar as possíveis correcções financeiras com base, por um lado, nos próprios resultados das verificações e, por outro lado, nas indicações contidas nas directrizes. Com efeito, observo, antes de mais, que nem sempre é fácil para o Estado-Membro em causa calcular o valor da correcção financeira que a Comissão poderá propor com base no tipo e na gravidade das irregularidades verificadas, tanto mais que é frequente as posições dos Estados-Membros e da Comissão divergirem precisamente quanto a este ponto. Em segundo lugar, devo salientar que um cálculo, mesmo que apenas indicativo, das possíveis correcções financeiras já em sede de comunicação dos resultados das verificações, embora não prejudique o andamento do processo, como objecta a recorrida, visa justamente permitir o estabelecimento imediato de um diálogo mais útil e completo entre as partes e, portanto, assegurar o respeito das garantias processuais que a referida reforma do sistema pretendeu reforçar. Não é por acaso, de resto, que a prática corrente da Comissão, da qual esta se afastou inexplicavelmente no presente caso, consiste justamente em enviar ao Estado-Membro em causa, na fase preliminar do processo, uma comunicação contendo uma primeira indicação das possíveis rectificações financeiras (12).
41 Parece-me portanto que as alegadas irregularidades - além da maior ou menor gravidade de cada uma delas -, especialmente se avaliadas no seu conjunto, impediram a carta em questão de cumprir a função para a qual foram impostas as condições formais mais precisas, ou seja, permitir ao Estado-Membro identificar com segurança, dentro de um processo que se caracteriza por um grande volume de troca de correspondência, as passagens essenciais do referido processo, ou seja, os actos susceptíveis de produzir efeitos jurídicos autónomos. No caso vertente tratava-se justamente de uma passagem semelhante, dado que apenas uma comunicação redigida na devida forma e identificável como tal podia impedir a Comissão de recusar o financiamento das despesas respeitantes a um período para além dos 24 meses a contar da comunicação em questão. O que aqui importa, portanto, não é apenas a violação de exigências formais ou de garantias dos direitos de defesa do Estado em causa, mas também, e sobretudo, a falta de respeito de exigências precisas de segurança jurídica, destinadas a permitir que esse Estado determine com precisão a data a partir da qual devia contar o prazo de 24 meses e, deste modo, determinar as despesas que estão em causa. A regulamentação a esse respeito, como sublinhou recentemente o advogado-geral Jacobs, representa um razoável compromisso entre a exigência de segurança jurídica dos Estados-Membros e os interesses financeiros da Comunidade; mas justamente por este motivo, o seu objectivo só é atingido se os Estados puderem determinar essa data com precisão (13). Devo também recordar que, quanto ao prazo de 24 meses, a redacção actual do Regulamento n.º 729/70 é bastante mais restritiva que a anterior, porque confere a esse prazo carácter peremptório, enquanto que a versão anterior do artigo 5.º, n.º 2, alínea b), do mesmo regulamento (14) tinha, como precisou o próprio Tribunal de Justiça, carácter meramente indicativo (15).
42 Daqui resulta que, não constituindo a carta de 13 de Fevereiro de 1996 uma comunicação na acepção do artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70, a Comissão não podia recusar o financiamento de despesas efectuadas anteriormente aos 24 meses que precederam a única comunicação formal dos resultados das suas verificações, ou seja, a carta de 26 de Maio de 1998. Tendo decidido de outra forma, a Comissão violou esta disposição.
c) Violação da confiança legítima
43 Resta examinar, por último, sempre no quadro do primeiro fundamento do recurso, o argumento baseado na alegada violação da confiança legítima. Como recordei acima, com efeito, o Governo recorrente sustenta que, aplicando correcções financeiras a despesas efectuadas anteriormente aos 24 meses que precederam a comunicação de 26 de Maio de 1998, a Comissão violou o princípio da confiança legítima. Nessa carta, com efeito, anunciava-se a intenção de excluir do financiamento comunitário uma parte das despesas relativas ao período máximo de 24 meses anteriores à referida carta, deixando assim entender que não se procederia à aplicação de correcções financeiras para despesas efectuadas antes de 26 de Maio de 1996, ao contrário do que depois se veio a verificar.
44 A este propósito, devo observar a título preliminar que, embora apresentada como um argumento relativo ao primeiro fundamento de recurso, a acusação em análise constitui, na realidade, um fundamento autónomo; tanto mais que nada tem a ver com as acusações de violação do Regulamento n.º 729/70, de que se falou até agora. Sendo assim, então, esta acusação sujeita-se a ser objecto de uma séria questão prévia de inadmissibilidade, pois o Luxemburgo suscitou-a pela primeira vez na réplica, ou seja, numa fase processual em que, nos termos do artigo 42.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, é proibida a dedução de novos fundamentos. Mas, à parte esta consideração de carácter processual, parece-me perfeitamente aceitável quanto ao mérito a objecção da Comissão segundo a qual a frase mencionada pelo Governo recorrente mais não é do que uma fórmula tipo que retoma, sem o citar expressamente, o teor do artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70, na versão alterada, e que, portanto, não pode ter gerado nenhuma confiança legítima.
45 Esta observação parece-me verdadeiramente suficiente e, por isso, não é necessário referir a outra objecção da recorrida a este respeito, que, pelo contrário, acho pouco convincente. Com efeito, a Comissão observa que não pode existir uma confiança legítima dos Estados-Membros no respeito do já várias vezes recordado prazo de 24 meses, pois, em caso de eventuais atrasos na recolha das informações devido justamente à escassa colaboração dos Estados-Membros, as correcções financeiras podem ser efectuadas mesmo para além daquele prazo. Devo, porém, objectar que, pelas razões que já expliquei anteriormente (v. n.º 41), o prazo em questão deve considerar-se peremptório. Além disso, no que respeita às dificuldades devidas à falta de colaboração dos Estados-Membros, observo que não se exige da Comissão que apure as contas do FEOGA definitivamente no período de 24 meses, mas apenas, como resulta claramente da disposição em análise, que efectue as primeiras verificações e comunique os respectivos resultados dentro desse prazo (16).
46 Em conclusão, entendo que o primeiro fundamento de recurso é procedente pelos motivos que indiquei nos n.os 38 a 42 e, portanto, a decisão impugnada deve ser anulada na parte relativa às despesas efectuadas no sector das culturas arvenses declaradas pelo Luxemburgo antes de 26 de Maio de 1996.
C - Quanto ao segundo fundamento de recurso: fundamentação errónea e erro manifesto de apreciação devido a não se ter atendido a diversos elementos de prova
1. Introdução
47 Com os fundamentos de recurso que passo agora a analisar, já não se contestam unicamente as correcções financeiras relativas a despesas efectuadas antes de 26 de Maio de 1996, mas sim as respeitantes a todo o período abrangido pela decisão impugnada, ou seja, os exercícios de 1996-1998.
2. Argumentos das partes
48 A este respeito, o Governo recorrente não nega as irregularidades do seu sistema de controlo verificadas no decurso das verificações conduzidas pela Comissão para os referidos exercícios, mas entende que essas irregularidades não podem ser generalizadas a todo o sistema, pelo que a correcção financeira de 5% seria excessiva. O Governo recorrente recorda também que, no seu relatório final de 11 de Janeiro de 2000 (documento n.º 99/LUX/136, anexo 25 da petição; a seguir «relatório final»), o próprio órgão de conciliação se interrogou sobre o fundamento da aplicação dessa correcção para todo o período considerado, dados os melhoramentos introduzidos ao longo dos anos no sistema de controlo luxemburguês. Esse órgão sugeriu, portanto, aos serviços da Comissão que analisassem nomeadamente as informações suplementares contidas numa nota do Governo luxemburguês de 23 de Novembro de 1999 e que verificassem igualmente a justificação de uma correcção financeira de 5% idêntica para todos os exercícios em causa (1996, 1997 e 1998). A decisão impugnada, pelo contrário, ignorou essas observações, incorrendo num erro de fundamentação e num erro manifesto de apreciação.
49 Quanto ao alegado erro de fundamentação, a Comissão recorda, porém, a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual «no contexto especial da elaboração de uma decisão relativa ao apuramento das contas, a fundamentação de uma decisão deve considerar-se suficiente quando o Estado destinatário tenha estado estreitamente ligado ao processo de elaboração desta decisão e conheça as razões pelas quais a Comissão considerava não dever imputar ao FEOGA a soma controvertida» (17). Por conseguinte, precisa a recorrida, na análise da correcção da fundamentação também se deverá ter em conta a correspondência em que a Comissão exprime o seu ponto de vista.
50 No que respeita ao erro de apreciação, em seguida, a Comissão objecta, antes de mais, que o próprio Governo recorrente admite terem sido cometidos erros, não apenas no que respeita aos controlos administrativos dos pedidos, mas sobretudo no que respeita aos controlos no local, que as directrizes definem como controlos-chave. Estes últimos erros, que por vezes até revelaram faltas de ordem estrutural do sistema luxemburguês, já mereceriam, por si só, a aplicação de rectificações à taxa de 5%. Além disso, em relação à gravidade das irregularidades salientadas, os melhoramentos introduzidos no sistema de controlo luxemburguês não eram, com efeito, suficientes, quando não claramente posteriores ao período considerado, e, portanto, sem incidência relativamente às correcções financeiras em questão. A aplicação dessas correcções à mesma taxa de 5% para todo o período considerado deve, portanto, considerar-se justificada. De resto, o órgão de conciliação também não considerou ilegítimas tais correcções financeiras, tendo inclusivamente observado que as irregularidades alegadas eram manifestas.
3. Apreciação
51 As objecções da Comissão parecem-me fundadas. A documentação disponível no presente processo, a que a recorrida faz referência, revela com suficiente clareza as razões pelas quais a Comissão decidiu aplicar rectificações financeiras à taxa de 5%. E o Governo luxemburguês «estreitamente ligado ao processo de elaboração d[a] decisão» impugnada, não teve dificuldade em conhecer ou compreender essas razões. À luz dessa documentação, cuja correcção, aliás, o Luxemburgo não discutiu, entendo poder afirmar que a Comissão expôs de modo satisfatório e correcto as razões que a conduziram à adopção da Decisão 2000/216.
52 No que respeita, em seguida, ao argumento relativo ao erro manifesto de apreciação, que está estreitamente conexo com o anterior, devo recordar antes de mais que, segundo uma jurisprudência constante, o artigo 3.º do Regulamento n.º 729/70 permite à Comissão imputar ao FEOGA apenas as somas pagas em conformidade com as disposições comunitárias pertinentes e que, por isso, na hipótese de uma despesa ter sido efectuada sem respeitar essas disposições, a Comissão deve recusar o financiamento da totalidade das despesas (18). O Tribunal de Justiça precisou, aliás, que, «no caso vertente [...], a Comissão, em lugar de rejeitar a totalidade das despesas relacionadas com a infracção, procurou demonstrar o impacto financeiro da acção ilegal por meio de cálculos baseados numa apreciação da situação que se teria verificado no mercado em questão, se não tivesse existido a infracção [...], o ónus de provar que estes cálculos são exactos incumbe ao Estado que pede a anulação da recusa de financiamento» (19). Esta jurisprudência foi em seguida confirmada, nomeadamente após a adopção das directrizes (20).
53 Resulta, portanto, desta jurisprudência que, no presente caso, em presença de irregularidades verificadas e, além disso, não contestadas, a Comissão tinha todo o direito de recusar na totalidade o financiamento das despesas declaradas pelo Luxemburgo. Tendo-o recusado em apenas 5% do total das despesas em questão com base nos critérios fixados nas directrizes, a Comissão não pode ser acusada de ter agido de modo desproporcionado. Por outro lado, se é verdade que o Governo luxemburguês apresentou uma série de observações sobre as apreciações da Comissão, também é verdade que não conseguiu demonstrar nem que as irregularidades não diziam respeito a elementos essenciais do sistema de controlos, nem que, no período considerado (exercícios de 1996, 1997 e 1998), os melhoramentos introduzidos nesse sistema tivessem tido o efeito de reduzir sensivelmente os riscos de perdas financeiras para a Comunidade, susceptíveis de justificar, pelo menos para uma parte das despesas, uma redução da taxa das correcções financeiras aplicadas.
54 É certo que, no seu relatório final, o órgão de conciliação, embora reconhecendo que o número elevado e a gravidade das deficiências dos controlos luxemburgueses podiam justificar, segundo as directrizes, uma correcção forfetária de 5%, sugeriu à Comissão que reexaminasse a proposta de aplicar a mesma taxa de 5% a três exercícios consecutivos, visto que tinham sido introduzidos melhoramentos. Todavia, esse mesmo órgão notou que as verificações conduzidas pela Comissão em Junho de 1997 não tinham permitido concluir pela existência de melhoramentos relevantes justamente no que respeita aos controlos no local, definidos pelas directrizes como controlos-chave e, portanto, susceptíveis de justificar, por si sós, uma taxa de correcção de 5%. Se melhoramentos houve, por conseguinte, estes limitaram-se essencialmente aos controlos administrativos e, por isso, como observa a Comissão, não foram susceptíveis de reduzir significativamente o risco de perdas financeiras para a Comunidade, pelo menos a ponto de permitir uma redução das correcções de 5% para 2% ou até a supressão de uma parte dessas correcções.
55 O segundo fundamento do recurso não pode, portanto, ser acolhido.
D - Quanto ao terceiro fundamento do recurso: violação das directrizes do Documento n., VI/5330/97 e do princípio da proporcionalidade
56 Com este fundamento, o Governo recorrente reproduz em larga medida os argumentos já desenvolvidos no fundamento anterior. Com efeito, acusa a Comissão de ter violado as directrizes, pois ao fixar a taxa das correcções financeiras não teve em conta, a título de circunstância atenuante, o facto de que, desde 1996, as autoridades nacionais competentes desenvolveram esforços consideráveis para melhorar a situação, como de resto também o reconhecera o órgão de conciliação. Acresce, em seguida, que uma taxa de 5% é absolutamente desproporcionada relativamente ao risco de perdas do FEOGA, que é, na realidade, inexistente.
57 Por seu lado, a Comissão reconhece mais uma vez os melhoramentos realizados pelo Luxemburgo e admite, igualmente, que, segundo as directrizes, quando as autoridades nacionais tomem medidas eficazes para remediar as insuficiências eventualmente verificadas, deve aplicar-se a taxa mais baixa das rectificações forfetárias ou então não se aplicar qualquer rectificação. A Comissão objecta, todavia, referindo as suas conclusões finais de 16 de Julho de 1999, que, no presente caso, os melhoramentos foram nitidamente insuficientes para poderem ser tidos em conta no sentido defendido pelo Governo recorrente e que em 1997 ainda subsistiam irregularidades julgadas graves quanto a elementos essenciais dos controlos do Luxemburgo. Quanto às referidas conclusões do órgão de conciliação, este limitou-se a sugerir à Comissão que reexaminasse a aplicação de correcções financeiras à taxa de 5%, sem com isso pretender que a abordagem da Comissão era juridicamente incorrecta. No que respeita, em seguida, à alegada desproporção da taxa das rectificações forfetárias, a Comissão objecta que este tipo de rectificações se impõe mesmo quando não é possível quantificar os prejuízos sofridos pela Comunidade devido às irregularidades verificadas.
58 Não creio dever alongar-me na análise de tais argumentos pela razão óbvia de que reproduzem praticamente na integra os argumentos analisados a propósito do segundo fundamento do recurso. Limito-me, portanto, a remeter para o que foi dito nessa sede, em especial a propósito da escolha da Comissão de aplicar a mesma taxa de correcções forfetárias a três exercícios consecutivos, apesar de no período considerado se terem registado alguns melhoramentos no sistema de controlo luxemburguês.
59 O terceiro fundamento de recurso também não pode, portanto, ser acolhido.
IV - Quanto às despesas
60 Por força do disposto no artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se isso for requerido. Todavia, nos termos do artigo 69.º, n.º 3, desse mesmo Regulamento, se as partes obtiverem vencimento parcial quanto a um ou mais fundamentos, o Tribunal de Justiça pode repartir as despesas ou decidir que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. Uma vez que, como já referi, considero que o Luxemburgo e a Comissão devem ser ambos parcialmente vencidos, parece-me justo propor igualmente que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas.
V - Conclusões
61 À luz das considerações precedentes proponho, portanto, que o Tribunal de Justiça declare:
«1) A Decisão 2000/216/CE da Comissão, de 1 de Março de 2000, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção `Garantia' [notificada com o número C(2000) 488], é anulada na parte em que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas relativas ao sector das culturas arvenses efectuadas pelo Grão-Ducado do Luxemburgo antes de 26 de Maio de 1996.
2) Quanto ao demais, o recurso é julgado improcedente.
3) Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.»
(1) - Essa obrigação, precisa a Comissão, decorre não só, de modo geral, do artigo 10.º CE, como também do artigo 9.º do Regulamento n.º 729/70 e, actualmente, do artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1258/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 160, p. 103), que substituiu e revogou o Regulamento n.º 729/70.
(2) - V., nomeadamente, artigo 5.º, n.º 2, alínea c), do Regulamento n.º 729/70, na versão alterada, artigo 8.º do Regulamento n.º 1663/95 e artigos 1.º e 2.º da Decisão 94/442.
(3) - Acórdão de 14 de Dezembro de 2000, Alemanha/Comissão (C-245/97, Colect., p. I-11261, n.º 47, com as referências).
(4) - V. artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70.
(5) - V. artigo 8.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 1663/95 e artigo 1.º, n.º 1, alínea a), da Decisão 94/442.
(6) - V. artigo 8.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 1663/95 e artigo 1.º, n.º 1, alínea a), da Decisão 94/442.
(7) - V. artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70 e artigo 2.º, n.os 1 e 2, da Decisão 94/442.
(8) - V. acórdão de 6 de Dezembro de 2001, Grécia/Comissão (C-373/99, ainda não publicado na Colectânea, n.º 82) e, por último, acórdão de 24 de Janeiro de 2002, Finlândia/Comissão (C-170/00, ainda não publicado na Colectânea, n.os 26 e 27).
(9) - V., em sentido análogo, acórdão Finlândia/Comissão, já referido (n.º 34).
(10) - A propósito, recordo que, nos termos do artigo 5.º, n.º 2, alínea c), quarto parágrafo, do Regulamento n.º 729/70, «A Comissão avaliará os montantes a excluir tendo em conta, nomeadamente, a importância da verificação de não conformidade. Para o efeito, a Comissão terá em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como os prejuízos financeiros resultantes para a Comunidade».
(11) - A Comissão refere o acórdão de 23 de Abril de 1986, Bernardi/Parlamento Europeu (150/84, Colect., p. 1375, n.º 28) e as conclusões do advogado-geral Ruiz-Jarabo Colomer apresentadas no processo C-263/95 (acórdão de 10 de Fevereiro de 1998, Alemanha/Comissão, Colect., p. I-441), n.º 12; no mesmo sentido v., por exemplo, acórdãos de 15 de Julho de 1970, Chemiefarma/Comissão (41/69, Colect. 1969-1970, p. 447, n.º 52); de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão (C-301/87, Colect., p. I-307, n.º 31); de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão (C-142/87, Colect., p. I-959, n.º 48); e de 5 de Outubro de 2000, Alemanha/Comissão (C-288/96, Colect., p. I-8237, n.º 101, com as referências).
(12) - V. p. 4 do documento «Procedimento de apuramento das contas», preparado pela Direcção-Geral da Agricultura e disponível na internet (v. http://europa.eu.int/Comm/ agriculture/publi/fact/clear_pt.pdf, contendo o texto concluído em 11 de Agosto de 2000), bem como a matéria de facto objecto dos processos ainda pendentes no Tribunal de Justiça, C-377/99, Alemanha/Comissão (relativo ao exercício financeiro de 1995, ainda o Regulamento n.º 1663/95 não estava em vigor), e C-337/00, Alemanha/Comissão (exercício financeiro de 1996).
(13) - Assim se exprime o advogado-geral Jacobs nas conclusões de 12 de Julho de 2001, apresentadas no processo C-130/99, Espanha/Comissão (pendente da prolacção do acórdão do Tribunal de Justiça): «Assim, para dar cumprimento ao artigo 5.º, n.º 2, alínea c), a Comissão apenas tem que proceder às verificações e notificar os respectivos resultados num período de 24 meses após a despesa ter sido efectuada pelo Estado-Membro, não se exige que termine o processo de apuramento de contas nesse período. Na minha opinião, este sistema não impõe à Comissão um encargo desprovido de razoabilidade antes estabelecendo um equilíbrio razoável entre, por um lado, a necessidade de segurança jurídica dos Estados-Membros e, por outro, os interesses financeiros da Comunidade» (n.º 95).
(14) - Em virtude do qual a decisão anual de apuramento das contas, adoptada em conformidade com o anterior processo de apuramento das contas, devia ser adoptada antes do fim do ano subsequente ao exercício considerado, sem que, no entanto, o incumprimento desse prazo tivesse qualquer consequência, ao contrário do que dispõe a regulamentação actualmente em vigor.
(15) - V., nomeadamente, acórdão de 6 de Outubro de 1993, Itália/Comissão (C-55/91, Colect., p. I-4813, n.º 69, com as referências).
(16) - V., neste sentido, as já referidas conclusões do advogado-geral Jacobs no processo Espanha/Comissão, n.º 95.
(17) - Acórdão de 13 de Dezembro de 1990, Países Baixos/Comissão (C-22/89, Colect., p. I-4799, n.º 18); no mesmo sentido, v. acórdãos de 1 de Outubro de 1998, Países Baixos/Comissão (C-27/94, Colect., p. I-5581, n.º 36), e de 22 de Abril de 1999, Países Baixos/Comissão (C-28/94, Colect., p. I-1973, n.º 82).
(18) - V., nomeadamente, acórdão de 4 de Julho de 1996, Grécia/Comissão (C-50/94, Colect., p. I-3331, n.º 26).
(19) - Acórdão de 24 de Março de 1988, Reino Unido/Comissão (C-347/95, Colect., p. 1749, n.º 15).
(20) - V. acórdão de 4 de Julho de 1996, Grécia/Comissão, já referido, n.os 7 e segs.