62021TJ0195_RES
Sprawa T‑195/21
Oleksandr Viktorovych Klymenko
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (piąta izba) z dnia 21 grudnia 2021 r.
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych – Wykaz osób, podmiotów i organów, do których ma zastosowanie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Pozostawienie nazwiska skarżącego w wykazie – Spoczywający na Radzie obowiązek zweryfikowania, czy decyzja organu państwa trzeciego została podjęta z poszanowaniem prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Zakres kontroli
[art. 275 akapit drugi TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47, 48; decyzja Rady (WPZiB) 2021/394; rozporządzenie Rady 2021/391]
(zob. pkt 65–67)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Przyjęcie lub utrzymanie w oparciu o postępowanie sądowe prowadzone przez władze państwa trzeciego w zakresie sprzeniewierzenia środków publicznych lub nadużycia stanowiska przez osobę piastującą funkcję publiczną – Dopuszczalność – Przesłanka – Decyzja krajowa przyjęta z poszanowaniem prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej – Spoczywający na Radzie obowiązek weryfikacji – Obowiązek uzasadnienia – Zakres – Państwo trzecie, które przystąpiło do Europejskiej konwencji praw człowieka – Brak wpływu – Cel środków ograniczających zmierzających do wzmocnienia zasad państwa prawa i praw człowieka
[art. 21 ust. 2 lit. b) TUE; decyzja 2014/119/WPZiB zmieniona decyzją (WPZiB) 2021/394, motyw 2, załącznik; rozporządzenie Rady nr 208/2014, załącznik I; rozporządzenie Rady 2021/391]
(zob. pkt 69–74)
Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Istotny wymóg formalny różny od zasadności decyzji
(art. 296 TFUE)
(zob. pkt 77)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Przyjęcie lub utrzymanie w oparciu o postępowanie sądowe prowadzone przez władze państwa trzeciego w zakresie sprzeniewierzenia środków publicznych lub nadużycia stanowiska przez osobę piastującą funkcję publiczną – Warunki – Decyzja krajowa przyjęta z poszanowaniem prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej – Ciążący na właściwym organie Unii obowiązek wykazania – w razie zakwestionowania – zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanym osobom lub podmiotom – Spoczywający na Radzie obowiązek weryfikacji przestrzegania rzeczonych praw – Naruszenie
[decyzja 2014/119/WPZiB zmieniona decyzją (WPZiB) 2021/394, załącznik; rozporządzenie Rady nr 208/2014, załącznik I; rozporządzenie Rady 2021/391]
(zob. pkt 79–87, 89–96, 100)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Przyjęcie lub utrzymanie na podstawie wydanej przez organ państwa trzeciego krajowej decyzji o zamrożeniu środków finansowych – Dopuszczalność – Przesłanka – Decyzja krajowa przyjęta z poszanowaniem prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej – Spoczywający na Radzie obowiązek weryfikacji – Dowód weryfikacji – Ciężar dowodu
[decyzja Rady 2014/119/WPZiB zmieniona decyzją (WPZiB) 2021/394, załącznik; rozporządzenie Rady nr 208/2014; rozporządzenie Rady 2021/391]
(zob. pkt 97–98)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do skutecznej ochrony sądowej / prawnej – Dochowanie rozsądnego terminu – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Postępowanie sądowe w państwie trzecim służące jako podstawa decyzji o przyjęciu środków ograniczających – Obowiązek weryfikacji przez Radę – Zakres
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47, art. 52 ust. 3)
(zob. pkt 101–108)
Streszczenie
W dniu 5 marca 2014 r. – w następstwie represji zastosowanych w odpowiedzi na demonstracje na placu Niepodległości w Kijowie (Ukraina) w lutym 2014 r. – Rada Unii Europejskiej przyjęła decyzję 2014/119/WPZiB (
1
) i rozporządzenie nr 208/2014 (
2
). Wspomniane akty mają w szczególności na celu zamrożenie środków finansowych osób, które zostały wskazane jako odpowiedzialne za sprzeniewierzenie środków publicznych. W dniu 14 kwietnia 2014 r. nazwisko skarżącego zostało umieszczone w wykazie osób i podmiotów objętych tymi środkami ze względu na prowadzone przeciwko niemu na Ukrainie postępowania przygotowawcze w związku z udziałem w przestępstwach związanych ze sprzeniewierzeniem środków publicznych i ich nielegalnym przesyłaniem poza Ukrainę. Rada kilkakrotnie przedłużała decyzję o umieszczeniu nazwiska skarżącego w rzeczonym wykazie (
3
) z tego powodu, że organy ukraińskie prowadziły przeciwko niemu postępowania karne o sprzeniewierzenie środków publicznych lub mienia publicznego.
W następstwie przyjęcia decyzji 2021/394 (
4
) i rozporządzenia 2021/391 (
5
), na mocy których Rada przedłużyła decyzję o umieszczeniu nazwiska skarżącego w spornym wykazie, opierając się na tym samym uzasadnieniu, skarżący wniósł skargę o stwierdzenie nieważności tych aktów.
W swoim wyroku Sąd stwierdził nieważność obu tych aktów w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącego, i przypomniał, że w przypadku gdy Rada opiera przyjęcie środków ograniczających na decyzjach państwa trzeciego, musi ona zweryfikować, czy przy wydawaniu wspomnianych decyzji organy danego państwa trzeciego przestrzegały praw podstawowych uznane w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą praw podstawowych”), a zwłaszcza prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej osoby, której dotyczą owe środki.
Ocena Sądu
Na początku Sąd przypomniał, że sądy Unii Europejskiej muszą zapewnić kontrolę zgodności z prawem ogółu aktów Unii pod kątem wspomnianych praw podstawowych. Sąd Unii musi w szczególności sprawdzić, że zaskarżony akt opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Chociaż Rada może w tym względzie oprzeć decyzję o przyjęciu lub utrzymaniu środków ograniczających na decyzji państwa trzeciego w sprawie wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego dotyczącego przestępstwa sprzeniewierzenia środków publicznych, to musi ona sprawdzić, czy wspomniana decyzja została wydana z poszanowaniem prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej. Powyższy obowiązek ma tym istotniejsze znaczenie, że decyzje Rady dotyczące sytuacji na Ukrainie zostały przyjęte w ramach polityki wzmacniania i wspierania praworządności oraz poszanowania praw człowieka w tym państwie.
Ponadto chociaż okoliczność, iż państwo trzecie przystąpiło do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”), oznacza powierzenie kontroli przestrzegania praw podstawowych gwarantowanych w rzeczonej konwencji Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka, to okoliczność ta nie eliminuje wymogu dokonania weryfikacji przez Radę.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził w pierwszej kolejności w odniesieniu do orzeczeń sędziego śledczego sądu dla Pieczerska w Kijowie z dnia 1 marca 2017 r. i dnia 5 października 2018 r., które stanowiły już przedmiot wyroków Sądu w sprawach Klymenko/Rada (T‑295/19) i Klymenko/Rada (T‑258/20), że same te orzeczenia nie dowodzą, iż decyzja organów ukraińskich o wszczęciu i prowadzeniu postępowań karnych, na której opiera się decyzja o utrzymaniu środków ograniczających, została przyjęta z poszanowaniem prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej. Wspomniane orzeczenia zostały bowiem wydane, odpowiednio, dwa i pół roku oraz ponad cztery lata przed przyjęciem zaskarżonych aktów. Sąd stwierdził następnie, że ponieważ owe orzeczenia mają charakter proceduralny, są one jedynie incydentalne w stosunku do postępowań karnych, w oparciu o które podjęto decyzje o umieszczeniu i utrzymaniu nazwiska skarżącego w wykazie. Wreszcie, samo powołanie się przez Radę na wielokrotnie powtarzane stanowisko organów ukraińskich dotyczące przestrzegania praw podstawowych skarżącego, jak również sama możliwość powołania się przez niego na naruszenie tych praw przed sądami ukraińskimi, nie są w tym względzie wystarczające.
W drugiej kolejności Sąd stwierdził, że Rada nie wykazała również, w jakim zakresie informacje, którymi dysponowała między innymi w odniesieniu do wspomnianego procesu zapoznawania się obrony w ramach postępowań karnych oraz orzeczeń sądowych wydanych w kontekście tych postępowań, pozwoliły jej uznać, że skarżący miał zagwarantowane prawo do obrony i skutecznej ochrony sądowej. Jak bowiem ustalił Sąd, Rada zadowoliła się lakonicznymi wyjaśnieniami biura prokuratora generalnego, mimo że ukraińskie postępowania karne znajdowały się jeszcze na etapie postępowania przygotowawczego, zaś omawiane sprawy, dotyczące czynów, które miały zostać popełnione w latach 2011–2014, nie zostały jeszcze przekazane do sądu w odniesieniu do istoty sprawy. W tym względzie Sąd powołał się na postanowienia EKPC (
6
) i Karty praw podstawowych (
7
), z których wynika, że zasada prawa do skutecznej ochrony sądowej obejmuje między innymi prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Sąd zwrócił uwagę, że Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał już, iż naruszenie tej zasady można stwierdzić w szczególności wtedy, gdy etap postępowania przygotowawczego w ramach postępowania karnego charakteryzował się pewną liczbą okresów bezczynności, które można przypisać organom właściwym w zakresie tego postępowania i brakiem postępów w tychże postępowaniach. W tym względzie w przypadku gdy dana osoba jest objęta środkami ograniczającymi od wielu lat ze względu na toczące się wobec niej w tym danym państwie członkowskim to samo postępowanie przygotowawcze, przed przyjęciem zaskarżonych aktów Rada jest zobowiązana zweryfikować poszanowanie prawa tej osoby do rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie. Biorąc pod uwagę zabezpieczający charakter zamrożenia środków skarżącego oraz orzecznictwo Trybunału dotyczące tej kwestii (
8
), Rada powinna zatem unikać niepotrzebnego przedłużania tego środka ze szkodą dla praw i wolności skarżącego, z tego tylko powodu, że postępowania karne, będące jeszcze na etapie postępowania przygotowawczego, przyjęte przez nią ze podstawę danego środka, toczą się w nieskończoność bez rzeczywistego uzasadnienia. Z tego powodu Rada winna była przynajmniej wskazać powody, dla których w wyniku niezależnej, pogłębionej analizy okoliczności przedstawionych przez biuro prokuratora generalnego i przez skarżącego mogła uznać, że rzeczone prawa w zakresie prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie były przestrzegane.
Sąd doszedł do wniosku, że nie zostało wykazane, iż Rada upewniła się co do przestrzegania przez organy ukraińskie prawa skarżącego do obrony i skutecznej ochrony sądowej w trakcie postępowań karnych, na których się oparła, a w konsekwencji stwierdził nieważność decyzji 2021/394 i rozporządzenia 2021/391 w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącego.
(
1
)	Decyzja Rady 2014/119/WPZiB w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 66, s. 26; sprostowania: Dz.U. 2014, L 70, s. 35; Dz.U. 2014, L 350, s. 15, Dz.U. 2014, L 350, s. 16, Dz.U. 2019, L 86, s. 354).
(
2
)	Rozporządzenie Rady (UE) nr 208/2014 w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 66, s. 1; sprostowania: Dz.U. L 70, s. 36; Dz.U. 2014, L 350, s. 15; Dz.U. 2014, L 350, s. 16; Dz.U. 2019, L 86, s. 118).
(
3
)	Zobacz postanowienie z dnia 10 czerwca 2016 r., Klymenko/Rada (T-494/14, EU:T:2016:360); wyroki: z dnia 8 listopada 2017 r., Klymenko/Rada (T-245/15, niepublikowany, EU:T:2017:792); z dnia 11 lipca 2019 r., Klymenko/Rada (T-274/18, EU:T:2019:509); z dnia 26 września 2019 r., Klymenko/Rada (C-11/18 P, niepublikowany, EU:C:2019:786), z dnia 25 czerwca 2020 r., Klymenko/Rada (T-295/19, EU:T:2020:287; a także z dnia 3 lutego 2021 r., Klymenko/Rada (T-258/20, EU:T:2021:52).
(
4
)	Decyzja Rady (WPZiB) 2021/394 z dnia 4 marca 2021 r. zmieniająca decyzję 2014/119/WPZiB w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie (Dz.U. 2021, L 77, s. 29).
(
5
)	Rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2021/391 z dnia 4 marca 2021 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (UE) nr 208/2014 w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie (Dz.U. 2021, L 77, s. 2).
(
6
)	Artykuł 6 ust. 1 EKPC.
(
7
)	Artykuł 47 Karty praw podstawowych.
(
8
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r., Azarov/Rada (C-530/17 P, EU:C:2018:1031).