61991CC0187_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. O Estado Belga, na pessoa do Ministro dos Assuntos Económicos, accionou a sociedade cooperativa Belovo no tribunal de première instance de Neufchâteau, pedindo o pagamento de cerca de 20 milhões de BFR de direitos niveladores à importação, alegando que o montante dos direitos niveladores pagos era insuficiente.
2. Os factos do caso vertente são os seguintes.
Entre 24 de Novembro de 1988 e 21 de Setembro de 1989, a Belovo pediu, em nove ocasiões, certificados com vista a importar ovos provenientes de certos Estados terceiros (Israel, República Democrática Alemã, União Soviética e Checoslováquia). A Belovo pediu igualmente a prefixação dos direitos niveladores à importação. As autoridades competentes emitiram, entre 28 de Novembro de 1988 e 21 de Setembro de 1989, os nove certificados pedidos, que foram acompanhados de uma prefixação dos direitos niveladores à importação.
Em 3 de Outubro de 1989, as autoridades belgas pediram a devolução, sem explicação, dos últimos cinco certificados de exportação emitidos. Esta devolução baseava-se no artigo 25., n.
1, do Regulamento (CEE) n.
3719/88 da Comissão, de 16 de Novembro de 1988, que estabelece normas comuns de execução do regime de certificados de importação, de exportação e de prefixação para os produtos agrícolas (a seguir "regulamento de execução") (1). A devolução foi posteriormente fundamentada no facto de o regulamento que estabelece a organização comum de mercado no sector dos ovos (2) não autorizar a prefixação dos direitos niveladores à importação relativamente às importações de ovos provenientes de Estados terceiros. A Belovo admitiu a justeza desta explicação e devolveu os cinco certificados de importação, que não tinham sido utilizados ou apenas o tinham sido parcialmente.
Resulta dos autos que, no seguimento de negociações conduzidas em Agosto e Setembro de 1989, a Belovo tinha celebrado com um organismo estatal soviético um contrato de venda, com chaves na mão, de uma fábrica de transformação de ovos. Este contrato incluía uma cláusula de contrapartida para a aquisição de cerca de 2 000 toneladas de ovos frescos. A Belovo alega que, no quadro do contrato celebrado com o organismo estatal soviético, atribuiu importância ao facto de poder importar na Comunidade os ovos visados pelo acordo com base nos certificados emitidos, que fixavam antecipadamente os direitos niveladores à importação (3). A cláusula contratual obrigava a sociedade a importar os ovos comprados, em proveniência da União Soviética, entre Outubro e Dezembro de 1989, período durante o qual a Belovo colocou as remessas dos ovos em regime de entreposto aduaneiro. Por dois despachos proferidos pelo presidente do tribunal de première instance de Bruxelas em procedimentos cautelares, respectivamente em 2 de Novembro e em 8 de Dezembro de 1989, foi decidido que a Belovo podia retirar os ovos do entreposto e proceder às importações mediante o pagamento apenas dos direitos niveladores referidos nos certificados de prefixação. Esta decisão foi tomada tendo em atenção o facto de os ovos serem géneros perecíveis, e isto sem prejudicar a questão de saber se a Belovo podia ser posteriormente condenada a pagar um eventual montante em dívida de direitos niveladores à importação.
Por petição de 30 de Agosto de 1990, o Estado belga intentou no tribunal de première instance de Neufchâteau a acção supramencionada, pedindo o pagamento de cerca de 20 milhões de BFR de montantes em dívida.
3. O pedido de pagamento dos montantes em dívida respeita aos direitos niveladores devidos no âmbito das importações efectuadas com base em quatro dos nove certificados de importação (4).
Seguidamente, explicarei que o pedido de pagamento dos montantes em dívida não se refere apenas aos direitos niveladores devidos no âmbito da importação dos ovos prevista pelo acordo de contrapartida celebrado com o organismo soviético.
Mais da metade do pedido respeita ao pagamento de montantes em dívida de direitos niveladores devidos no âmbito da importação de ovos provenientes da República Democrática Alemã, efectuada antes de 30 de Junho de 1989 com base num certificado de importação que não é abrangido pela retirada a que se procedeu em Outubro.
4. A Belovo reclama no processo principal 5 milhões de BFR de indemnização, alegando que o comportamento ilegal das autoridades belgas quando da emissão dos certificados de prefixação causou um prejuízo à sociedade, nomeadamente, sob a forma de encargos com transportes, encargos com armazenagem, etc.
5. As partes no processo principal concordam em considerar que a prefixação não encontra fundamento em direito comunitário. Há igualmente acordo sobre o facto de os montantes reclamados terem sido correctamente calculados. As partes apenas se opõem, portanto, sobre a questão de saber se o pedido de pagamento de montantes em dívida tem fundamento e se pode ser julgado procedente o pedido de indemnização da Belovo.
6. O Governo belga alega que a retirada efectuada em 3 de Outubro de 1989 se baseava nos artigos 24. e 25. do regulamento de execução e que estas disposições excluem que a Belovo possa invocar direitos adquiridos com base nos certificados de prefixação. Além disso, alega que estas disposições excluem que a Belovo possa reclamar uma indemnização às autoridades belgas. O Governo belga fundamenta igualmente este ponto de vista numa análise da natureza dos direitos niveladores à importação, alegando que os direitos niveladores à importação são neutros e apenas servem para compensar as diferenças entre os preços dos países exportadores e os preços comunitários, o que implica que a Belovo não pode invocar as prefixações efectuadas (5).
7. A Belovo alega que agiu de boa-fé ao confiar nos certificados de prefixação emitidos e que a emissão dos certificados se traduziu, em relação a si, na constituição de direitos adquiridos. A sociedade sustenta, além disso, que as disposições regulamentares invocadas pelo Governo belga não podem, em caso algum, excluir que seja investigada a responsabilidade do Estado Belga.
8. O tribunal de première instance de Neufchâteau submeteu a seguinte questão prejudicial ao Tribunal de Justiça:
"Prevendo o artigo 24. do Regulamento (CEE) n.
3719/88 da Comissão, de 16 de Novembro de 1988, que se o organismo emissor do certificado (de importação) considerar que estão reunidas as condições para uma rectificação, procederá à retirada, quer do extracto quer do certificado, bem como dos extractos anteriormente emitidos, e emitirá sem demora um extracto corrigido, ou um certificado e os extractos correspondentes corrigidos, e prevendo o artigo 25. do mesmo regulamento que o titular é obrigado a entregar o certificado e os extractos ao organismo emissor do certificado, a pedido deste organismo, esses artigos implicam que:
1) O operador que tenha usado certificados viciados por erro está obrigado ao pagamento das quantias referentes aos aumentos dos direitos niveladores ocorridos após a emissão do certificado de prefixação erradamente emitido?
2) No caso em que um importador de ovos, produto objecto de um regulamento específico, tenha podido beneficiar por erro do sistema da prefixação, tendo os contratos de importação sido celebrados antes da retirada dos certificados e tendo a importação tido lugar após a retirada dos certificados, na sequência de uma decisão sobre medidas urgentes e provisórias que autorizou a importação de mercadorias em entreposto devido à sua natureza perecível, o operador está obrigado ao pagamento posterior das quantias que seriam devidas se não se tivesse verificado um erro na emissão dos certificados?
3) O operador pode beneficiar do regime de prefixação para os contratos em curso e para as encomendas efectuadas ou, pelo contrário, está obrigado ao pagamento dos aumentos dos direitos niveladores ocorridos após a sua prefixação?
4) O operador se pode opor à rectificação dos direitos fixados no certificado erradamente emitido ou invocar a responsabilidade do organismo emissor?
5) Em caso de erro cometido pela administração na emissão de um certificado de importação está excluído que se possa acusar o organismo emissor de ter induzido um operador em erro?"
Resulta da questão que apenas foi solicitada ao Tribunal de Justiça a interpretação dos artigos 24. e 25. do regulamento de execução - com fundamento nos quais foram retirados quatro dos certificados - com vista a responder às questões que o órgão jurisdicional belga considera pertinentes para a solução do litígio.
É de supor que a questão se limita a este aspecto, tendo em atenção os argumentos apresentados pelas autoridades belgas no processo principal.
9. Esta limitação suscita dificuldades em dois aspectos.
Em primeiro lugar, as duas disposições são, em minha opinião, pouco pertinentes para a solução dos problemas sobre os quais o órgão jurisdicional nacional se deve pronunciar.
Em segundo lugar, é em meu entender difícil negligenciar o facto de o pedido no processo principal respeitar em grande parte a montantes em dívida que decorrem de um certificado de prefixação que foi utilizado para importar ovos provenientes da República Democrática Alemã vários meses antes da retirada e que, portanto, não estava abrangido pela retirada.
As partes não parecem ter consagrado desenvolvimentos específicos, nos seus articulados, à questão de saber se esta parte da acção para cobrança de montantes em dívida coloca problemas particulares do ponto de vista da aplicação dos artigos 24. e 25. do regulamento de execução, que só respeitam à retirada dos certificados. As partes abordaram nomeadamente as questões que se colocam no caso da importação dos ovos que foram importados da União Soviética no âmbito do acordo de contrapartida depois da retirada dos certificados de prefixação, em relação aos quais se alegou que a sua existência era uma condição da celebração do acordo de contrapartida.
É óbvio que, nos seus pontos 2 e 3, a questão prejudicial se coloca no contexto da situação mencionada em último lugar. Os outros pontos da questão também respeitam, verosimilmente, à incidência do direito comunitário relativamente à possibilidade de reclamar o pagamento de montantes em dívida de direitos niveladores à importação devidos para a importação de ovos provenientes da República Democrática Alemã.
10. Antes de mais, tomarei posição, no que se segue, sobre o alcance dos artigos 24. e 25. do regulamento de execução.
11. Em seguida examinarei a fundamentação da tese apresentada pela Comissão de acordo com a qual os certificados de prefixação devem ser considerados nulos e de nenhum efeito.
12. Por fim, colocarei a questão de saber se o litígio no processo principal deve ser decidido, como sustenta a Belovo nas suas observações, com fundamento no Regulamento (CEE) n.
1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (a seguir "regulamento relativo à cobrança a posteriori") (6).
Quanto ao alcance dos artigos 24. e 25. do regulamento de execução
13. Os dois artigos dispõem:
"Artigo 24.
1. As menções inscritas nos certificados e nos extractos de certificado não podem ser modificadas após a sua emissão.
2. Em caso de dúvida relativa à exactidão das menções que figuram no certificado ou no extracto, o certificado ou o extracto serão de novo enviados ao organismo emissor do certificado, por iniciativa do interessado ou do serviço competente do Estado-membro interessado.
Se o organismo emissor do certificado considerar que estão reunidas as condições para uma rectificação, procederá à retirada, quer do extracto quer do certificado, bem como dos extractos anteriormente emitidos, e emitirá sem demora um extracto corrigido, ou um certificado e os extractos correspondentes corrigidos...
Artigo 25.
1. O titular é obrigado a entregar o certificado e os extractos ao organismo emissor do certificado, a pedido deste organismo.
2. ..."
14. Como acima indiquei, o Governo belga alegou que estas disposições dão às autoridades o direito de retirar os certificados emitidos por erro e que este direito exclui que o destinatário do pedido de restituição possa sustentar a justo título que a retirada afecta direitos adquiridos ou que possa ser invocada a responsabilidade das autoridades pelos eventuais erros que terão cometido quando da emissão dos certificados.
Parece duvidoso, pela simples leitura do texto do artigo 24., que se deva interpretá-lo como pretende o Governo belga.
15. A Comissão sustentou que a disposição respeita unicamente as "inexactidões menores que podem ser objecto de um corrigendum..." (7). Todavia, em minha opinião, a questão de saber se a disposição permite a retirada numa medida mais ou menos lata não é determinante no caso vertente.
16. O que importa é que a disposição não contém em qualquer caso nada mais do que as condições e o procedimento da retirada de certificados.
A disposição nada contém que corrobore a tese de acordo com a qual a retirada se pode verificar sem tomar em consideração a segurança jurídica daquele em relação ao qual é efectuada a retirada.
Isto não é surpreendente. Seria com efeito discutível que se pudesse no que quer que seja, conferir a uma disposição constante de um instrumento jurídico adoptado pelo Conselho ou pela Comissão, o conteúdo que o Governo belga atribui ao artigo 24. Um direito de retirada incondicional poderia muito provavelmente traduzir-se em resultados contrários ao princípio da segurança jurídica - que inclui a protecção dos direitos adquiridos e da confiança legítima -, que é, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, um princípio geral do direito comunitário que deve ser respeitado quando da adopção de regras comunitárias gerais.
17. Nestas condições, tem de se concluir que os artigos 24. e 25. do regulamento não são determinantes relativamente à questão de saber se as autoridades belgas têm o direito de reclamar montantes em dívida de direitos niveladores à importação ou se o pedido de indemnização acrescido de juros, da Belovo pode ser acolhido.
No que respeita ao facto de a Comissão considerar os certificados de prefixação nulos e de nenhum efeito
18. O ponto de vista da Comissão sobre o litígio é claro. Os certificados de prefixação não tinham manifestamente fundamento no direito comunitário em vigor. Eles são, por conseguinte, nulos e de nenhum efeito. Como nunca existiram, não podem criar direitos nem obrigações. A Belovo deve, em qualquer caso, pagar os direitos niveladores à importação que eram aplicáveis no momento das importações efectuadas. Se o comportamento das autoridades belgas tiver causado um prejuízo à Belovo, trata-se de uma questão que não respeita à Comunidade e que deve ser decidida de acordo com o direito belga.
19. Em minha opinião, não seria correcto seguir o raciocínio da Comissão. Decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que apenas se devem qualificar de inexistentes os actos afectados por "vícios particularmente graves e evidentes" (8). O Tribunal de Justiça indica que esta solução se impõe por razões manifestas de segurança jurídica.
É certo que a Comissão alega com razão que a emissão dos certificados de prefixação não tinha manifestamente base jurídica e que é difícil compreender como a Belovo e as autoridades belgas puderam considerar que existia essa base. Todavia, seria errado decidir a causa em função deste único elemento. O que importa é saber se se deve, no âmbito de uma análise de conjunto, abstrair do princípio da legalidade para salvaguardar a segurança jurídica do destinatário.
20. O problema fundamental que se coloca no caso vertente é o de saber se a preocupação da segurança jurídica da Belovo pode limitar a possibilidade de as autoridades belgas procederem à cobrança forçada dos direitos niveladores à importação de que a sociedade é devedora, quando se encontra provado que os certificados de prefixação eram inválidos.
É necessário começar por se perguntar se existem regras de direito comunitário que fixem critérios que precisem quando pode ser reclamado tal pagamento de montantes em dívida e que traduzam a necessidade de velar, por um lado, para que o operador pague os direitos niveladores à importação devidos e, por outro, para que o pedido de pagamento não afecte injustificadamente a segurança jurídica do interessado. Convém verificar se existem tais regras no regulamento, já referido, relativo à cobrança a posteriori, que "tem por objecto, nomeadamente, limitar, por razões de segurança jurídica, as possibilidades de cobrança a posteriori de direitos comunitários pelas administrações nacionais" (9).
Se não existem regras comunitárias aplicáveis, importa perguntar se as autoridades belgas são mesmo assim obrigadas, por força do direito comunitário, a respeitarem o princípio da segurança jurídica quando da cobrança a posteriori, que é, em princípio, regida pelo direito nacional.
Pode invocar-se o acórdão Kruecken (10) em apoio desta tese. O Tribunal de Justiça salientou o que se segue no n.
22:
"A este respeito, deve recordar-se que o princípio da protecção da confiança legítima faz parte da ordem jurídica comunitária (v. acórdão de 3 de Maio de 1978, Toepfer, 112/77, Recueil, p. 1019) e que o respeito pelos princípios gerais do direito comunitário se impõe a qualquer autoridade encarregada de aplicar o direito comunitário (v. acórdão de 27 de Setembro de 1979, Eridania, 230/78, Recueil, p. 2749). Em consequência, a autoridade nacional encarregada de aplicar o regime das restituições à exportação no quadro da organização comum dos mercados agrícolas deve respeitar o princípio da protecção da confiança legítima dos operadores económicos" (11).
Todavia, o Tribunal de Justiça considerou, no acórdão de 5 de Outubro de 1988, Padovani, já referido, n.os 20 e 21, que
"...não se pode considerar que as restrições introduzidas pelo Regulamento n.
1697/79, já referido, às possibilidades de cobrança a posteriori das dívidas comunitárias pelas autoridades nacionais podem constituir a expressão de um princípio comunitário da protecção da confiança legítima anterior à entrada em vigor do referido regulamento.
Não regendo o direito comunitário a condição da cobrança relativa à protecção da confiança legítima dos operadores económicos, esta matéria é regida pelo direito nacional." (12)
21. Por conseguinte, pode considerar-se assente que é em conformidade com o regulamento relativo à cobrança a posteriori que se deve decidir sobre o pedido de pagamento de montantes em dívida apresentado no caso vertente, na condição de que este regulamento seja aplicável e que, caso não seja aplicável, se deve, em princípio, decidir sobre o pedido em conformidade com o direito nacional, respeitando no entanto certos princípios gerais de direito comunitário (13).
Quanto ao alcance do Regulamento n.
1697/79 do Conselho - o regulamento relativo à cobrança a posteriori
22. Como acima foi referido, a Belovo alegou nas suas observações que o reclamado pagamento de montantes em dívida de direitos niveladores à importação cai no âmbito de aplicação do regulamento relativo à cobrança a posteriori e que o artigo 5. do regulamento implica que não se pode proceder à cobrança a posteriori.
23. É necessário verificar, antes de mais, se o regulamento se aplica no caso vertente.
O Governo belga contesta isso - em qualquer caso em relação à cobrança a posteriori dos direitos niveladores relativos às importações que foram efectuadas após a retirada dos cinco certificados de prefixação.
Em meu entender, deve partir-se do princípio de que a cobrança a posteriori dos direitos niveladores respeitantes às importações efectuadas antes da retirada dos certificados de prefixação entra necessariamente no âmbito do regulamento. O regulamento prevê as acções para cobrança, qualquer que seja o tipo de erro que tenha resultado no pagamento de um montante insuficiente de direitos niveladores à importação e qualquer que seja a autoridade que cometeu o erro (14).
É menos evidente que estejam abrangidas as acções para cobrança a posteriori de direitos niveladores respeitantes a importações efectuadas após a retirada dos certificados. O Governo belga sustentou a justo título que as autoridades tinham reclamado o pagamento, na importação, dos direitos niveladores aplicáveis no momento das importações e que a necessidade de uma cobrança a posteriori apenas resulta dos dois despachos acima mencionados que permitiram as importações mediante pagamento dos direitos niveladores à importação antecipadamente fixados.
Deve reconhecer-se que é necessária uma interpretação extensiva do regulamento para que ele também se aplique a esta situação. Mas existem, em minha opinião, boas razões para interpretar extensivamente o regulamento. O caso vertente pressupõe igualmente uma ponderação entre a preocupação de assegurar um pagamento efectivo e uniforme dos direitos niveladores que devem ser pagos pelos operadores por força da regulamentação comunitária aplicável e a necessidade de proteger a segurança jurídica dos operadores - no caso vertente, a confiança legítima invocada pela Belovo, devido ao facto de poder, com base nos certificados de prefixação, importar da União Soviética os ovos previstos pelo acordo de contrapartida. Os critérios que são fixados no artigo 5. do regulamento também podem ser, segundo me parece, oportunamente aplicados ao caso vertente.
Aliás, o Tribunal de Justiça também interpretou em sentido amplo o âmbito de aplicação material do artigo 5., n.
2, do regulamento (v. nomeadamente o acórdão de 27 de Junho de 1991, Mecanarte, já referido na nota 14) e salientou, em meu entender correctamente, o facto de uma interpretação extensiva do artigo 5. garantir a uniformidade da prática em matéria de acções para cobrança a posteriori em toda a Comunidade, o que aliás beneficia igualmente o operador.
24. Deve indagar-se, de seguida, se a Belovo tem razão quando sustenta que a cobrança a posteriori é excluída pela aplicação do artigo 5.
O artigo 5. dispõe:
"1. Nenhuma acção para cobrança pode ser iniciada pelas autoridades competentes quando o montante dos direitos de importação ou dos direitos de exportação, que se verificou a posteriori ser inferior ao montante legalmente devido, tenha sido calculado:
- quer com base em informações prestadas pelas próprias autoridades competentes e que vinculam estas;
- quer com base em disposições de carácter geral ulteriormente invalidadas por decisão judicial.
2. As autoridades competentes podem não proceder à cobrança a posteriori do montante dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido cobrados em consequência de um erro das próprias autoridades competentes, que não podia razoavelmente ser detectado pelo devedor, tendo este, por seu lado, agido de boa-fé e cumprido todas as disposições previstas pela regulamentação em vigor no que respeita à declaração para a alfândega..."
25. Na minha opinião, é indiscutível que a Belovo não tem razão ao sustentar que o presente caso se insere no âmbito do artigo 5., n.
1. Com efeito, a Belovo não recebeu um verdadeiro parecer prévio das autoridades belgas nem outro tipo de "informações vinculativas" (15).
26. Deve, portanto, perguntar-se se estão preenchidas as condições do artigo 5., n.
2.
Decorre de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que não se pode proceder à cobrança quando estejam preenchidas todas as condições do n.
2 (v. nomeadamente o acórdão Foto-Frost (16)).
O artigo 5., n.
2, enuncia as seguintes três condições:
- antes de mais, que os direitos não tenham sido cobrados devido a um erro das próprias autoridades competentes;
- em seguida, que o erro não tenha podido razoavelmente ser detectado pelo devedor, tendo este agido de boa-fé, e,
- finalmente, que o devedor tenha cumprido todas as disposições previstas pela regulamentação em vigor no que respeita à declaração para a alfândega.
O problema crucial no caso vertente é o de saber se a Belovo preenche a segunda das três condições. Se esta condição estiver preenchida, parece-me que se poderá, sem dificuldade, pressupor que as outras duas condições estão igualmente preenchidas.
O Tribunal de Justiça declarou, no acórdão Deutsche Fernsprecher (17), n.os 18 a 23:
"...é necessário proceder a uma apreciação concreta de todas as circunstâncias do caso sub judice para decidir se o erro era ou não detectável pelo operador interessado.
Neste aspecto, devem ter-se em conta, nomeadamente, a natureza precisa do erro, a experiência profissional e a diligência do operador.
No que se refere à natureza precisa do erro, deve investigar-se, em cada caso, se a regulamentação em causa é complexa ou se, pelo contrário, é suficientemente simples para que um exame dos factos permita detectar facilmente um erro...
No que diz respeito à experiência profissional do operador, deve investigar-se se se trata ou não de um operador económico profissional, cuja actividade consiste, no essencial, em operações de importação e de exportação, e se este tinha já uma certa experiência do comércio das mercadorias em causa, nomeadamente se, no passado, tinha efectuado idênticas operações relativamente às quais os direitos aduaneiros tinham sido correctamente calculados.
Quanto à diligência do operador, há que referir que compete a este último, quando tem dúvidas quanto à exactidão do cálculo do valor aduaneiro das mercadorias, informar-se e procurar todos os esclarecimentos possíveis para verificar se as suas dúvidas são ou não justificadas.
Compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar se, tendo em conta as circunstâncias do caso em apreço, estes critérios estão preenchidos".
Estes critérios são igualmente aplicáveis no caso vertente e podem facilmente ser para este transpostos no essencial.
27. A Belovo alega que agiu de boa-fé e que não se podia ter apercebido de que os certificados tinham sido ilegalmente emitidos.
A sociedade refere que a regulamentação relativa à prefixação dos direitos niveladores à importação não é muito clara e que a adopção do novo regulamento de execução em Novembro de 1988 a levou a julgar que, contrariamente ao anterior regime, era possível a prefixação dos direitos niveladores à importação, tal como o era a prefixação das restituições à exportação. A Belovo indicou igualmente que esta opinião tinha sido corroborada pelo facto de ter obtido, durante um período de dez meses e em diversas ocasiões, que lhe fossem emitidos certificados de prefixação e que estes certificados tinham servido de base, por diversas vezes, às importações efectuadas.
28. Considero, todavia, que se pode responder a estes argumentos da seguinte forma.
Foi a Belovo quem, no final do mês de Novembro de 1988, tomou a iniciativa de pedir a prefixação dos direitos niveladores à importação. Parece estranho que o regulamento de execução, adoptado pouco tempo antes, tenha podido dar à sociedade razões para supor que a situação do direito tenha sido tão profundamente modificada que, no futuro, seria possível fixar antecipadamente os direitos niveladores à importação.
O novo regulamento tinha um objecto relativamente limitado. Isso resulta claramente da mera leitura do primeiro considerando do preâmbulo do regulamento, no qual se declarou que o regulamento correspondente, aplicável até então
"...(foi alterado) em numerosas ocasiões e por vezes de maneira substancial; que, por conseguinte, é conveniente, num desejo de clareza e de eficácia administrativa, refundir a regulamentação aplicável na matéria, introduzindo-lhe certas adaptações que a experiência mostrou serem desejáveis".
A Belovo não indicou quais eram as "adaptações" efectuadas que provocaram uma modificação da situação do direito que tivesse incidência no caso em apreço.
A isso se acrescenta que não se pode, em caso algum, interpretar o novo regulamento na acepção de que este modifica o princípio aplicável até então de acordo com o qual as regras substanciais que fixam as condições da prefixação num sector abrangido por uma organização comum de mercado figuram nos diferentes regulamentos sobre as organizações de mercado. Não foi sustentado que, no período considerado, tivessem sido efectuadas modificações nesta acepção ao regulamento respeitante à organização dos mercados no sector dos ovos (18).
Existem, portanto, sérios argumentos em favor da tese de acordo com a qual a Belovo não tinha razões para esperar obter prefixações e considero que é neste contexto que se deve examinar se a emissão reiterada dos certificados durante um longo período pôde criar tal confiança legítima.
Além disso, podem formular-se reais exigências respeitantes à diligência da Belovo. Não é contestado que a sociedade tem uma longa e vasta experiência neste sector e que é uma empresa importante, que se especializou na importação de ovos provenientes de Estados terceiros e que, por conseguinte, se deve supor que tem um bom conhecimento dos princípios fundamentais que regem a organização do mercado no sector dos ovos.
29. Compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar em definitivo se a emissão dos certificados de prefixação constitui um erro que a Belovo não podia razoavelmente detectar e apreciar se a Belovo agiu de boa-fé, tomando nomeadamente em conta a natureza do erro, a experiência da Belovo e a diligência de que esta fez prova.
No que diz respeito à incidência do direito comunitário sobre a decisão a respeito do pedido de indemnização da Belovo
30. Foi acima indicado que os artigos 24. e 25. do regulamento de execução não excluem que possa ser atribuída à Belovo uma indemnização pelos prejuízos que sofreu com o comportamento alegadamente ilegal das autoridades belgas.
Quanto ao restante e de acordo com o que resulta do presente processo, é difícil discernir outras regras ou princípios de direito comunitário que revistam importância para o exame do pedido de indemnização da Belovo. Deve decidir-se sobre este pedido com base nas regras nacionais em matéria de responsabilidade extracontratual.
Conclusões
31. Em consequência, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão colocada pelo tribunal de première instance de Neufchâteau da seguinte forma:
"1) Os artigos 24. e 25. do Regulamento (CEE) n.
3719/88 da Comissão, que estabelece normas comuns de execução do regime de certificados de importação, de exportação e de prefixação para os produtos agrícolas, não excluem que se possam tomar em conta, no âmbito de uma acção para cobrança a posteriori de direitos niveladores à importação, argumentos do demandado relativos aos seus direitos adquiridos ou que se possa julgar precedente o pedido de indemnização do demandado.
2) a) Uma acção para cobrança a posteriori de direitos niveladores à importação, como a considerada no caso vertente, cai no âmbito do disposto no artigo 5., n.
2, do Regulamento (CEE) n.
1697/79 do Conselho, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos.
b) Não se pode proceder à cobrança a posteriori quando estão preenchidas as condições do artigo 5., n.
2, do regulamento.
Compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar em definitivo se a emissão dos certificados de prefixação constitui um erro que a sociedade não podia razoavelmente detectar e apreciar se a sociedade agiu de boa-fé, tomando em conta, nomeadamente, a natureza do erro, a experiência da sociedade e a diligência de que fez prova.
3) Não existem princípios ou regras de direito comunitário que excluam que se possa julgar procedente o pedido de indemnização da sociedade."
(*) Língua original: dinamarquês.
(1) - JO L 331, p. 1.
(2) - Regulamento (CEE) n.
2771/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975 (JO L 282, p. 49; EE 03 F9 p. 126).
(3) - Decorre dos autos do processo principal que, aparentemente, o acordo foi definitivamente concluído entre 4 e 8 de Setembro de 1989 e que, em qualquer caso, dois dos certificados de importação que foram utilizados para importar estes ovos só foram emitidos, respectivamente, em 20 e 21 de Setembro de 1989.
(4) - No que diz respeito aos outros cinco, verifica-se que três deles foram utilizados para importações antes da retirada dos certificados e que os últimos, cuja devolução foi pedida, não tinham sido utilizados.
(5) - Não voltarei a este último argumento, que o Governo belga fundamenta no acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça em 13 de Dezembro de 1967, Neumann (17/67, Recueil, p. 571). É evidente que as prefixações podem ter uma grande importância para os operadores quando estes tomam as suas disposições e que a recusa em respeitar prefixações efectuadas pode ter graves consequências económicas para os operadores. Nestas condições, parece errado sustentar, com fundamento numa análise da natureza das prefixações e dos direitos niveladores à importação, que nunca há que salvaguardar, numa preocupação de segurança jurídica, os direitos dos operadores, quando se verifica que a emissão dos certificados de prefixação foi viciada por erro.
(6) - JO L 197, p. 1; EE 02 F6 p. 54).
(7) - Este ponto de vista é corroborado em certa medida pelo décimo sétimo considerando do preâmbulo do regulamento, no qual se declara:
considerando que, por razões de boa gestão administrativa, os certificados e os extractos de certificados não podem ser alterados após a sua emissão; que, no entanto, em caso de dúvida associada a um erro imputável ao organismo emissor ou a inexactidões manifestas e respeitante às menções que figuram no certificado ou no extracto, convém criar um procedimento que possa conduzir à revogação dos certificados ou extractos errados e à emissão de documentos corrigidos... .
(8) - V. o acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Fevereiro de 1987, Consorzio Cooperative d' Abruzzo/Comissão (15/85, Colect., p. 1005). O Tribunal de Justiça declarou, no n.
10 deste acórdão:
no que diz respeito à inexistência, há que salientar que, tal como nos direitos nacionais dos vários Estados-membros, um acto administrativo, ainda que irregular, goza, em direito comunitário, de uma presunção de validade, até que seja anulado ou validamente revogado pela instituição de que emana. Qualificar um acto de inexistente permite declarar, independentemente dos prazos de recurso, que este acto não produziu qualquer efeito jurídico. Por razões manifestas de segurança jurídica esta qualificação deve, desde logo, ficar reservada, em direito comunitário, tal como sucede nos direitos nacionais que a consagram, para os actos afectados por vícios particularmente graves e evidentes .
Remeto igualmente para as conclusões apresentadas pelo advogado-geral J. Mischo neste processo, que evidenciam o âmbito de aplicação limitado da inexistência (v. nomeadamente Colect., p. 1019).
(9) - V. o n.
6 do acórdão de 5 de Outubro de 1988, Padovani (210/87, Colect., p. 6177), e o segundo considerando do preâmbulo do regulamento, nos termos do qual:
considerando que a cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação atenta de certo modo contra a segurança que os devedores têm o direito de esperar dos actos administrativos que acarretam consequências pecuniárias; que, por conseguinte, importa limitar as possibilidades de acção das autoridades competentes na matéria, pela... .
(10) - Acórdão de 26 de Abril de 1988 (316/86, Colect., p. 2213).
(11) - Aliás, o Tribunal de Justiça salientou, igualmente neste acórdão, no n.
23, ...que um comportamento ilegal da Comissão ou dos seus próprios funcionários, bem como uma prática de um Estado-membro não conforme com a legislação comunitária, não podem criar qualquer confiança legítima na esfera jurídica do operador económico beneficiário da situação assim criada (v. acórdãos de 16 de Novembro de 1983, Thyssen, 188/82, Recueil, p. 3721, e de 15 de Dezembro de 1982, Maizena, 5/82, Recueil, p. 4601).
A este respeito, limitar-me-ei a observar que me parece excessivo.
(12) - O Tribunal de Justiça declarou no n.
19 o seguinte:
com efeito, resulta de um exame comparativo das disposições nacionais pertinentes que não é possível identificar princípios comuns ao direito dos Estados-membros ou por eles geralmente admitidos, dos quais possa decorrer um princípio geral de direito comunitário que obrigue uma administração nacional a não rectificar a liquidação insuficiente de direitos niveladores comunitários para além de um prazo uniforme ou em caso de erro imputável à administração.
(13) - Isto foi precisado pelo Tribunal de Justiça da seguinte forma nos n.os 22 e 24 do acórdão Padovani:
nos casos em que o direito nacional, aplicável às modalidades e condições da cobrança, inclui um princípio que protege a confiança legítima dos operadores económicos, o Tribunal considerou que o direito comunitário não impede a aplicação desse princípio de direito nacional para a exclusão da cobrança dessas dívidas em relação a operadores de boa-fé, desde que a aplicação desse direito nacional não afecte o alcance e a eficácia do direito comunitário e se faça de modo não discriminatório em relação aos processos que se destinam a decidir os litígios do mesmo tipo mas puramente nacionais (acórdão de 5 de Março de 1980, Ferwerda, 265/78, Recueil, p. 617, e acórdão de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor, 205 a 215/82, Recueil, p. 2633).
Inversamente, desde que as condições e modalidades nacionais aplicadas pelas autoridades do país para a cobrança dos débitos comunitários sejam as aplicadas por essas autoridades em casos comparáveis respeitantes a débitos puramente nacionais, não se pode considerar, em princípio, que essas condições e modalidades são contrárias às obrigações das autoridades nacionais de assegurarem no seu território a execução da legislação comunitária e prejudicam, deste modo, a eficácia do direito comunitário (ver acórdão de 21 de Setembro de 1983, já referido).
(14) - V. o acórdão de 27 de Junho de 1991, Mecanarte, n.os 20 e 22 (C-348/89, Colect., p. I-3277).
(15) - V. o acórdão de 8 de Abril de 1992, Beirafrio (C-371/90, Colect., p. I-2715).
(16) - Acórdão de 22 de Outubro de 1987, n.
22 (314/85, Colect., p. 4199).
(17) - Acórdão de 26 de Junho de 1990 (C-64/89, Colect., p. I-2535).
(18) - V. o Regulamento n.
2771/75 do Conselho, cujos artigos 3. e 8. contêm disposições relativas, respectivamente, aos direitos niveladores à importação fixos e variáveis. Como indiquei, é evidente que o regulamento não prevê a possibilidade de fixar estes últimos antecipadamente.