62023CJ0271_RES
Zadeva C‑271/23
Evropska komisija
proti
Madžarski
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 27. januarja 2026
„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 258 PDEU – Dopustnost – Sklep (EU) 2021/3 – Stališče, ki se v imenu Evropske unije zastopa na ponovno sklicanem triinšestdesetem zasedanju Komisije ZN za droge o uvrstitvi kanabisa in s kanabisom povezanih substanc v tabele v okviru Enotne konvencije o mamilih iz leta 1961, kakor je bila spremenjena s Protokolom iz leta 1972, in Konvencije o psihotropnih substancah iz leta 1971 – Stališče in glasovanje države članice, ki sta v nasprotju s tem stališčem Unije – Člen 4(3) PEU – Načelo lojalnega sodelovanja – Učinki očitanega ravnanja na dan izteka roka, ki je bil določen v obrazloženem mnenju – Nepretrgani učinki na enotnost in doslednost mednarodnega delovanja Unije – Člen 3(2) PDEU – Izključna zunanja pristojnost – Vpliv na skupna pravila ali sprememba njihovega področja uporabe – Ugovor nezakonitosti, uporabljen v odgovoru na tožbo – Nedopustnost“
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Pogoji dopustnosti – Obveznost Komisije, da v obrazloženem mnenju navede ukrepe, s katerimi je mogoče odpraviti neizpolnitev obveznosti – Neobstoj
(členi 258, 260(1) in 279 PDEU)
(Glej točke od 51 do 54.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Pogoji dopustnosti – Zahteva, da učinki neizpolnitve obveznosti iz sklepa Sveta o določitvi stališča, ki se v imenu Evropske unije zastopa na zasedanju zadevne mednarodne organizacije, še niso izčrpani – Neobstoj – Škodljivi učinki spornega ravnanja države članice na enotnost in doslednost mednarodnega delovanja Unije v zadevni mednarodni organizaciji
(člena 2 in 17 PEU; členi 218(9), 258 in 288, četrti odstavek, PDEU)
(Glej točke od 56 do 58.)
Mednarodni sporazumi – Sklenitev – Pristojnost Unije – Izključna pristojnost glede sporazuma, ki lahko vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe – Področje uporabe – Izključna pristojnost Sveta za sprejetje sklepa o določitvi stališča, ki ga je treba zavzeti v imenu Unije – Zavezujoči akt – Domneva veljavnosti akta – Nespoštovanje, s strani države članice, navedenega sklepa – Neizpolnitev obveznosti
(člena 3(2) in 218(9) PDEU; Okvirni sklep Sveta 2004/757, kakor je bil spremenjen z Direktivo 2017/2103, člena 1, točka 1(a) in (b), ter 4; Sklep Sveta 2021/3)
(Glej točke od 94 do 109 in od 135 do 137.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Neizpolnitev obveznosti, ki izhajajo iz sklepa ali direktive – Sredstva obrambe – Ugovor nezakonitosti – Izpodbijanje zakonitosti sklepa Sveta – Nedopustnost – Meje – Neobstoječi akt
(člen 4(3) PEU; členi 258, 259, 263, 265 in 277 PDEU; Poslovnik Sodišča, člen 160(1))
(Glej točke od 119 do 132.)
Države članice – Obveznosti – Obveznost lojalnega sodelovanja z institucijami Unije – Sklep Sveta o določitvi stališča, ki se v imenu Evropske unije zastopa na zasedanju zadevne mednarodne organizacije – Glasovanje države članice proti temu stališču in javna izjava te države članice, s katero ta temu stališču nasprotuje – Nedopustnost – Neizpolnitev obveznosti
(člen 4(3) PEU; člen 218(9) PDEU; Sklep Sveta 2021/3)
(Glej točke od 152 do 159.)
Povzetek
Sodišče, ki je v sestavi velikega senata obravnavalo tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo je vložila Evropska komisija, je ugotovilo, da Madžarska s tem, da ni upoštevala stališča Evropske unije, ki ga je Svet Evropske unije sprejel na zasedanju Komisije Združenih narodov za droge, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Unije. (
1
) Ob tej priložnosti je Sodišče pojasnilo obseg zavezujoče narave sklepov, ki jih Svet sprejme na podlagi člena 218(9) PDEU, potrdilo obstoj izključne zunanje pristojnosti Unije, kadar mednarodne obveznosti lahko vplivajo na skupna pravila, in navedlo, da država članica načeloma ne more zakonitosti takih sklepov izpodbijati s tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti. Pojasnilo je tudi področje uporabe načela lojalnega sodelovanja na področju zunanjega zastopanja Unije.
Komisija ZN za droge je organ, ki ga je ustanovil Ekonomski in socialni svet Združenih narodov. Konvencija o mamilih (
2
) in Konvencija o psihotropnih substancah (
3
) ji podeljujeta pristojnost, da na podlagi priporočil Svetovne zdravstvene organizacije (SZO) spremeni tabele, priložene tema konvencijama, ki se nanašajo na razvrstitev nekaterih substanc.
Svet je s Sklepom 2021/3, sprejetim na podlagi člena 218(9) PDEU, določil stališče, ki bi ga bilo treba v imenu Unije zastopati na zasedanju Komisije ZN za droge, predvidenem za december 2020. S tem sklepom je bilo med drugim določeno skupno stališče držav članic Unije glede priporočil SZO za prerazvrstitev kanabisa in nekaterih substanc, povezanih s kanabisom, v tabelah, priloženih zadevnima konvencijama.
Madžarska na zasedanju Komisije ZN za droge ni upoštevala stališča Sveta. Glasovala je proti priporočilom SZO in izjavila, da bi se s sprejetjem teh priporočil povečala uporaba kanabisa, kar bi pomenilo neupravičeno poseganje v nacionalne politike.
Ker je Komisija menila, da glasovanje Madžarske in stališče, ki ga je izrazila v Komisiji ZN za droge, pomenita kršitev sklepa Sveta, posegata v izključno zunanjo pristojnost Unije in kršita načelo lojalnega sodelovanja, je proti tej državi članici začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti.
Presoja Sodišča
Sodišče je najprej zavrnilo ugovor nedopustnosti tožbe, ki ga je podala Madžarska.
Na prvem mestu, Sodišče je opozorilo, da Komisija v obrazloženem mnenju ni dolžna navesti ukrepov, s katerimi bi bilo mogoče odpraviti očitano neizpolnitev obveznosti, ker je namen tožbe, vložene na podlagi člena 258 PDEU, ugotoviti, da država članica ni izpolnila svojih obveznosti iz prava Unije. V skladu s členom 260(1) PDEU je država članica na podlagi take ugotovitve zavezana, da sprejme ukrepe za izvršitev sodbe Sodišča. Tako niti Komisija niti Sodišče državi članici ne moreta naložiti, da sprejme določene ukrepe, saj Komisija od Sodišča ne more zahtevati, da izda odredbo v okviru postopka v glavni stvari. Vendar pa Komisija lahko v okviru postopka za izdajo začasne odredbe, ki temelji na členu 279 PDEU, Sodišču predlaga, naj izda začasne ukrepe, kot je odredba.
Na drugem mestu, Sodišče je zavrnilo trditev Madžarske, v skladu s katero naj ta ne bi mogla več odpraviti očitane neizpolnitve obveznosti ter v skladu s katero naj Komisija ne bi dokazala obstoja dejanskih in opaznih učinkov spornega ravnanja, ki bi se ohranili tudi po zadevnem postopku odločanja, ali ogrožanja enotnosti in doslednost zunanjega delovanja Unije.
Najprej, Sodišče je ugotovilo, da se država članica, ki s svojim ravnanjem ogroža uresničitev cilja, ki je neločljivo povezan s sklepom, sprejetim na podlagi člena 218(9) PDEU, postopku zaradi neizpolnitve obveznosti ne more izogniti z utemeljitvijo, da so bili učinki te neizpolnitve obveznosti že izčrpani. Če bi bilo drugače, Komisija v okviru pristojnosti, ki jih ima na podlagi člena 258 PDEU, zoper zadevno državo članico ne bi mogla začeti postopka pred Sodiščem, da se ugotovi takšna neizpolnitev obveznosti in da bi v celoti izpolnila svojo nalogo varuhinje Pogodb. Poleg tega okoliščina, da naj ne bi bilo več mogoče odpraviti zatrjevane škode za ugled in verodostojnost Unije, v nobenem primeru ne more povzročiti nedopustnosti te tožbe. Namreč, ni mogoče sprejeti, da bi se država članica lahko sklicevala na dovršeno dejstvo, katerega povzročiteljica je, da bi se pred Sodiščem izognila tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti.
Dalje, Sodišče je navedlo, da bi se s priznanjem, da je tožba zaradi neizpolnitve obveznosti, vložena proti državi članici zaradi kršitve sklepa, sprejetega na podlagi člena 218(9) PDEU, nedopustna, škodilo tako zavezujoči naravi sklepov kot spoštovanju vrednot, na katerih temelji Unija, med katerimi je med drugim pravna država. Država članica bi namreč po sodelovanju pri posvetovanju in glasovanju v Svetu lahko odstopila od sprejetega sklepa, pri čemer bi imela zagotovilo, da Komisija pri Sodišču ne bi mogla vložiti tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti.
Nazadnje, Sodišče je ugotovilo, da ni mogoče šteti, da so učinki spornega ravnanja Madžarske na zasedanju Komisije ZN za droge prenehali po koncu tega zasedanja, saj se ti učinki odražajo na ravni enotnosti in doslednosti zunanjega delovanja Unije. Ti učinki tako presegajo zadevni postopek odločanja, medtem ko je cilj sklepa, sprejetega na podlagi člena 218(9) PDEU, ravno to, da se zagotovijo ti interesi.
Nato je Sodišče vsebinsko preučilo zadevo.
Na prvem mestu, Sodišče je v zvezi z očitkom Komisije, ki se nanaša na kršitev izključne zunanje pristojnosti Unije iz člena 3(2) PDEU, pojasnilo, da se ta določba uporablja tudi, kadar mora organ, ustanovljen na podlagi mednarodnega sporazuma, sprejeti ukrepe za njegovo izvajanje. V zvezi s tem dejstvo, da Unija nima statusa članice v mednarodnem organu, ne preprečuje, da se ta pristojnost ne bi mogla učinkovito izvajati, še zlasti s posredovanjem držav članic, ki skupno delujejo v interesu Unije.
Sodišče je poudarilo, da lahko obstaja tveganje, da se z mednarodnimi zavezami vpliva na skupna pravila Unije ali spremeni njihovo področje uporabe, ki upravičuje izključno zunanjo pristojnost Unije, kadar te zaveze spadajo na področje uporabe teh pravil. Ni nujno, da se področje, ki ga pokriva mednarodni sporazum, popolnoma ujema s področjem, ki ga zajema ureditev Unije, če lahko zadevne zaveze – tudi če niso v nasprotju s skupnimi pravili Unije – vplivajo na pomen, področje uporabe in učinkovitost skupnih pravil.
V obravnavani zadevi je iz Okvirnega sklepa 2004/757 (
4
) razvidno, da je pojem „prepovedana droga“ opredeljen zlasti s sklicevanjem na zadevni konvenciji. Zato so, kot je navedeno v Sklepu 2021/3, vse spremembe tabel teh dveh konvencij neposredno vključene v skupna pravila Unije, tako da bo taka sprememba neposredno vplivala na vsebino Okvirnega sklepa 2004/757.
Na drugem mestu, Sodišče je, kar zadeva ugovor nezakonitosti Sklepa 2021/3, ki ga navaja Madžarska, najprej opozorilo, da sistem pravnih sredstev, uveden s Pogodbo DEU, razlikuje med tožbami zaradi neizpolnitve obveznosti in ničnostnimi tožbami ter da se s tema dvema vrstama tožb uresničujejo različni cilji in zanju veljajo različna pravila. Poudarilo je, da država članica – kadar v navedeni pogodbi ni določb, ki bi to izrecno dovoljevale – ne more uspešno uveljavljati nezakonitosti sklepa ali direktive, ki sta nanjo naslovljena, kot sredstvo obrambe zoper tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, ki izhajajo iz neizvršitve tega sklepa ali te direktive. Država članica je bila kot članica Sveta, ki je avtor sklepa o določitvi stališča, ki naj se v imenu Unije zastopa na pogajanjih v okviru mednarodnega organa, s tem sklepom nujno seznanjena, čeprav formalno ni bila njegov naslovnik. Država članica je torej v celoti imela možnost vložiti tožbo za razglasitev ničnosti tega sklepa ob upoštevanju dvomesečnega roka, določenega v členu 263, šesti odstavek, PDEU.
Sodišče je opozorilo tudi, da ima tožba zaradi neizpolnitve obveznosti poseben namen, ki je izključno to, da Sodišče ugotovi, da je država članica kršila obveznosti, ki so ji naložene, in da zato take tožbe ni mogoče uporabiti za to, da bi se odpravila nevložitev ničnostne tožbe zoper domnevno kršeni akt.
Sodišče je še navedlo, da se tožba zaradi neizpolnitve obveznosti nikakor ne nanaša na uporabo akta Unije in da je v skladu s členom 277 PDEU namen ugovora nezakonitosti ravno v tem, da se doseže neuporabnost takega akta.
Sodišče je na podlagi teh elementov potrdilo, da državi članici ni mogoče dovoliti, da v okviru take tožbe uveljavlja ugovor nezakonitosti katerega koli takega akta Unije, razen če ima posebej resne in očitne napake, da ga je mogoče opredeliti kot neobstoječega. Država članica, ki želi morebitno tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti izkoristiti za izpodbijanje zakonitosti akta, katerega nespoštovanje je razlog za vložitev te tožbe, namreč krši domnevo veljavnosti, ki velja za vsak akt sekundarne zakonodaje. Ta domneva pa pomeni, da morajo vsi subjekti prava Unije priznavati polni učinek aktov sekundarne zakonodaje Unije, dokler Sodišče Evropske unije ne ugotovi njihove neveljavnosti, ter spoštovati njihovo izvršilno moč, dokler sodišče Unije ne odloči o odložitvi njihovega izvrševanja.
Sodišče je ugotovilo, da s tem dejstvo, da se država članica ne more sklicevati na nezakonitost akta, zaradi kršitve katerega je Komisija glede navedene države začela postopek za ugotovitev neizpolnitve obveznosti, izhaja iz načela, v skladu s katerim sistematika Pogodb – razen v izrecno določenih primerih – državam članicam prepoveduje, da same izvršujejo pravico. Če država članica meni, da akt sekundarne zakonodaje vsebuje elemente, ki niso združljivi s pravom Unije, lahko ukrepa bodisi v Svetu, bodisi tako, da opomni Komisijo, bodisi v okviru pravnih sredstev, da bi dosegla odpravo teh nezdružljivosti. Nasprotno, država članica nikakor ne sme enostransko sprejeti korektivnih ali zaščitnih ukrepov za odpravo morebitne kršitve – s strani druge države ali institucije Unije – pravil prava Unije, ne da bi bila s tem ogrožena temeljna zahteva pravnega reda Unije, in sicer enotna uporaba prava Unije.
Sodišče je poudarilo, da če država članica zoper akt ne vloži ničnostne tožbe v predpisanem roku, ne more naknadno izpodbijati njegove zakonitosti v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, saj bi sicer ogrozila dosledno in enotno uporabo prava Unije, ki je temeljna značilnost pravnega reda Unije. To, da država članica glede na svoje pojmovanje nacionalnega interesa enostransko poruši ravnovesje med ugodnostmi in obveznostmi, ki izhajajo iz njenega članstva v Uniji, ogroža enakost držav članic pred pravom Unije, kar je v nasprotju z dolžnostmi solidarnosti, ki so jih države članice sprejele s svojim pristopom k Uniji in ki spadajo med bistvene temelje pravnega reda Unije. Tako ravnanje lahko poleg tega povzroči diskriminacijo državljanov držav članic in predvsem državljanov države članice, ki ne upošteva pravila Unije.
Poleg tega je Sodišče pojasnilo, da bi morala država članica – v okoliščinah, za katere je značilna nujnost zaradi sočasnosti ali skorajšnjega neskladja med sklepom Sveta o stališču, ki naj se v imenu Unije zastopa na pogajanjih v okviru mednarodnega organa, na eni strani in glasovanjem v tem organu na drugi strani – ki dvomi o veljavnosti takega sklepa, za pripravo tožbe in predloga za odlog izvršitve tega sklepa v skladu s členom 160(1) Poslovnika izkoristiti obdobje med tem, ko Komisija predloži končno oziroma skoraj končno različico osnutka sklepa, in glasovanjem Sveta, ki lahko privede do njegovega sprejetja. S tega vidika si mora Komisija na splošno prizadevati, da svoj predlog predstavi dovolj zgodaj, da Svet lahko konča postopek odločanja in pravočasno določi stališče, ki naj se v imenu Unije zastopa na pogajanjih in pri glasovanju v takem organu. S tem, ko se doseže odlog izvršitve navedenega sklepa, naj bi bila temu sklepu začasno odvzeta domneva veljavnosti, pri čemer pa za države članice in institucije Unije še naprej veljajo obveznosti lojalnega sodelovanja, zlasti glede spoštovanja enotnosti zunanjega zastopanja Unije.
Poleg tega je Sodišče poudarilo, da to, da država članica v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti ne more uveljavljati ugovora nezakonitosti, ne vpliva na njeno možnost, da izpodbija utemeljenost razlage Komisije glede akta sekundarne zakonodaje, ki ga je domnevno kršila, saj je treba akt sekundarne zakonodaje razlagati, kolikor je mogoče, tako, da je združljiv z določbami Pogodb in mednarodnih sporazumov, ki jih sklene Unija.
Na tretjem mestu, Sodišče je glede očitka Komisije, da je Madžarska kršila načelo lojalnega sodelovanja (
5
), opozorilo, da morajo države članice Uniji olajšati izpolnjevanje njenih nalog in se vzdržati vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Pogodb. Kadar vsebina mednarodnega sporazuma ali mednarodne konvencije deloma spada v pristojnost Unije in deloma v pristojnost držav članic, je treba zagotoviti tesno sodelovanje med temi državami in institucijami Unije, tako v postopku pogajanja in sklenitve kot pri izvajanju prevzetih obveznosti. Ta obveznost izhaja iz zahteve po enotnosti pri mednarodnem zastopanju Unije.
Sodišče je pojasnilo, da posebne dolžnosti ukrepanja in vzdržanja, ki veljajo za državo članico, ne dopuščajo, da ta pri organu, ustanovljenem z mednarodnim sporazumom, predloži enostranski predlog, s katerim se distancira od skupne strategije, oblikovane v Svetu. Tak položaj lahko dejansko ogrozi načelo enotnosti pri mednarodnem zastopanju Unije in njenih držav članic, lahko pa tudi oslabi njihovo pogajalsko moč v razmerju do drugih pogodbenic zadevne konvencije. Obveznosti, ki jih imajo države članice na podlagi načela lojalnega sodelovanja, veljajo za njih še toliko bolj na področju izključnih pristojnosti Unije.
Sodišče je poudarilo tudi, da je to, da države članice za uresničevanje ciljev Unije uveljavljajo svoje interese v okviru mehanizmov kolektivnega posvetovanja, vzpostavljenih s Pogodbama, neločljivo povezano ne le s samim pojmom Unije, ampak tudi z uporabo postopka glasovanja z večino v Svetu. Poleg tega je spomnilo, da je to, da države članice spoštujejo sklep, ki ga je v skladu s členom 218(9) sprejel Svet, poseben izraz zahteve po enotnosti pri zastopanju Unije, ki izhaja iz obveznosti lojalnega sodelovanja.
Glede na navedeno je Sodišče ugotovilo, da je Madžarska po eni strani s tem, da v Komisiji ZN za droge ni glasovala v skladu s Sklepom 2021/3, in po drugi strani s tem, da je javno izrazila nestrinjanje s priporočili SZO na dnevnem redu, kar je v nasprotju s stališčem, ki ga je Unija sprejela v tem sklepu, kršila načelo lojalnega sodelovanja. Tako ravnanje je škodilo učinkovitosti mednarodnega delovanja Unije ter verodostojnosti in ugledu Unije na mednarodnem prizorišču.
(
1
)	In sicer na podlagi Sklepa Sveta (EU) 2021/3 z dne 23. novembra 2020 o stališču, ki se v imenu Evropske unije zastopa na ponovno sklicanem triinšestdesetem zasedanju Komisije ZN za droge o vključitvi kanabisa in s kanabisom povezanih substanc v tabele v okviru Enotne konvencije o mamilih iz leta 1961, kakor je bila spremenjena s Protokolom iz leta 1972, in Konvencije o psihotropnih substancah iz leta 1971 (UL 2021, L 4, str. 1), člena 3(2), člena 218(9) in člena 288, četrti odstavek, PDEU ter člena 4(3) PEU.
(
2
)	Enotna konvencija o mamilih iz leta 1961, kakor je bila spremenjena s Protokolom iz leta 1972 o spremembi Enotne konvencije o mamilih iz leta 1961, sklenjene 30. marca 1961 v New Yorku (Recueil des traités des Nations unies, zvezek 520, št. 7515).
(
3
)	Konvencija o psihotropnih substancah, sklenjena 21. februarja 1971 na Dunaju (Recueil des traités des Nations unies, zvezek 1019, str. 175)
(
4
)	Člen 1, točka 1(a) in (b), Okvirnega sklepa Sveta 2004/757/PNZ z dne 25. oktobra 2004 o opredelitvi minimalnih določb glede elementov kaznivih dejanj in kazni na področju nedovoljenega prometa s prepovedanimi drogami (UL 2004, L 335, str. 8), kakor je bil spremenjen z Direktivo (EU) 2017/2103 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. novembra 2017 (UL 2017, L 305, str. 12).
(
5
)	Določeno v členu 4(3) PEU.