DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (sixième chambre)
12 juillet 2018 (*)
« Recours en annulation – Ouverture d’une enquête externe par l’OLAF – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité  »
Dans l’affaire T‑392/17,
TE, représentée par Me J. Bartončík, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. J. Baquero Cruz et Mme Z. Malůšková, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision d’ouverture d’une enquête externe, menée par l’Office de lutte européen antifraude (OLAF), [confidentiel] (1), visant la requérante en tant que personne concernée et relative à [confidentiel]
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de MM. G. Berardis, président, D. Spielmann (rapporteur) et Z. Csehi, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        La requérante, TE, est une personne physique ayant signé, [confidentiel], la demande de subvention pour le projet [confidentiel].
2        Par lettre du 10 mars 2017, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a invité la requérante à un entretien. Dans cette lettre, l’OLAF l’informait qu’il avait « ouvert une enquête [confidentiel] » et qu’elle était considérée comme une « personne concernée » au sens de l’article 2, point 5, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1).
3        L’entretien de la requérante a eu lieu [confidentiel]. Lors de cetentretien, la requérante a eu connaissance de la délimitation matérielle de l’objet de l’enquête de l’OLAF, de son objectif et de la période sur laquelle elle portait.
4        À une date non précisée, l’OLAF a pris la décision d’ouvrir une enquête sous la référence [confidentiel] (ci-après la « décision attaquée » ou la « décision d’ouverture de l’enquête ») dans le cadre de laquelle la requérante a été considérée comme personne concernée.
Procédure et conclusions des parties
5        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 14 juin 2017, la requérante a introduit le présent recours.
6        Par acte séparé du même jour, déposé au greffe du Tribunal en application de l’article 66 du règlement de procédure du Tribunal, la requérante a demandé le bénéfice de l’anonymat et l’omission de certaines données envers le public, à savoir l’identification des enquêtes menées par la police tchèque et l’OLAF. Par décision du 25 juillet 2017, le Tribunal a fait droit à la demande d’anonymat.
7        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 6 octobre 2017, la Commission européenne a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure. La requérante a déposé ses observations sur cette exception dans le délai imparti.
8        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 18 décembre 2017, la requérante a introduit une demande en référé, visant à obtenir le sursis à exécution de la décision d’ouverture de l’enquête.
9        Dans la requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
10      Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
11      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission.
En droit
12      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
13      La Commission soulève deux fins de non-recevoir. En premier lieu, elle allègue que la décision attaquée n’est pas un acte attaquable. À cet égard, elle rappelle la jurisprudence selon laquelle le rapport final, rédigé par l’OLAF à l’issue d’une enquête externe et transmis aux autorités compétentes des États membres, est dépourvu d’effets juridiques et fait valoir que cette jurisprudence vaut à plus forte raison pour les décisions d’ouverture d’une enquête. En second lieu, la Commission soutient que le recours est tardif. En effet, la requérante ayant reçu l’invitation à un entretien en qualité de personne concernée le [confidentiel], selon ses propres dires, le délai d’introduction du recours prévu à l’article 263, sixième alinéa, TFUE, augmenté du délai de distance forfaitaire de dix jours, prévu à l’article 60 du règlement de procédure, aurait expiré le 22 mai 2017, alors que la requérante n’a déposé la requête que le 26 juin 2017.
14      En premier lieu, s’agissant de la fin de non-recevoir tirée de la nature non attaquable de la décision d’ouverture de l’enquête, premièrement, la requérante rétorque que les conclusions de la Commission se fondent sur une jurisprudence qui concerne le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil, du 25 mai 1999, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF (JO 1999, L 136, p. 1) et qui ne pourrait pas être transposée dans le contexte du règlement no 883/2013.
15      Deuxièmement, la requérante allègue que l’absence de contrôle juridictionnel sur le rapport final serait un motif supplémentaire justifiant la nécessité de reconnaître la recevabilité du réexamen de la décision d’ouverture de l’enquête. Dans le cas contraire, il n’y aurait aucun recours effectif contre une enquête menée illégalement par la Commission, ce qui serait contraire à l’article 13 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950.
16      Troisièmement, elle soutient que la manière dont l’OLAF rassemble les preuves dans le cadre de l’enquête en cause pourrait substantiellement affecter la possibilité d’utiliser des preuves à sa décharge dans le cadre de la procédure pénale menée sur les mêmes faits par la police tchèque. En faisant notamment référence à la jurisprudence de l’Ústavní soud (Cour constitutionnelle, République tchèque), la requérante fait valoir que l’illégalité de l’ouverture de l’enquête de l’OLAF peut rendre à l’avenir inutilisables dans la procédure pénale nationale les preuves rassemblées par la police tchèque, si elle prend connaissance de leur existence sur la base des résultats de l’enquête de l’OLAF.
17      Quatrièmement, la requérante allègue que l’enquête de l’OLAF constitue une violation grave et flagrante du principe ne bis in idem.La conduite parallèle, par l’OLAF et par les autorités tchèques, d’enquêtes concernant les mêmes faits et comportements aurait un impact considérable sur sa situation juridique, dès lors qu’elle serait obligée d’assurer deux défenses et de coopérer avec deux autorités distinctes qui enquêtent sur les mêmes faits. À cet égard, la requérante fait valoir que lui refuser la possibilité de se défendre en justice directement contre la décision d’ouverture de l’enquête constituerait une méconnaissance des principes de l’État de droit.
18      Cinquièmement, en s’appuyant sur les arrêts du 24 mai 2011, Commission/Kronoply et Kronotex, (C‑83/09 P, EU:C:2011:341), et du 28 mars 2012, Ryanair/Commission (T‑123/09, EU:T:2012:164), la requérante fait valoir qu’une décision de ne pas ouvrir une enquête peut elle aussi constituer un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
19      En second lieu, s’agissant du respect du délai fixé par l’article 263, sixième alinéa, TFUE, la requérante soutient qu’elle a, pour la première fois, pris connaissance de la décision d’ouverture de l’enquête le 5 avril 2017, lors de son entretien. La requête, introduite le 14 juin 2017, ne serait donc pas tardive.
20      En vertu de l’article 263, premier alinéa, TFUE, le juge de l’Union européenne contrôle la légalité des actes destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers.
21      Selon une jurisprudence constante, constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation au sens de l’article 263 TFUE les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci (voir arrêt du 12 septembre 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commission, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, point 54 et jurisprudence citée).
22      S’agissant des actes de l’OLAF, il ressort d’une jurisprudence constante du Tribunal – élaborée à l’égard du règlement no 1073/1999 et applicable également, contrairement à ce que prétend la requérante, dans le cadre juridique relatif aux enquêtes externes de l’OLAF résultant du règlement no 883/2013 – que le rapport que l’OLAF établit au terme de ses enquêtes externes et internes ne modifie pas de façon caractérisée la situation juridique des personnes qui y sont nommées. Selon cette jurisprudence, le caractère final du rapport de l’OLAF au regard de la procédure qui régit les enquêtes de cet office ne lui confère pas davantage la nature d’un acte produisant des effets juridiques obligatoires (voir, en ce sens, ordonnances du 21 juin 2017, Inox Mare/Commission, T‑289/16, EU:T:2017:414, points 14 et 17 et jurisprudence citée, et du 21 juin 2017, IJV/Commission, T‑737/16, non publiée, EU:T:2017:453, points 17 et 19 et jurisprudence citée).
23      En effet, il découle des dispositions du règlement no 883/2013, et en particulier du considérant 31 et de l’article 11 de ce règlement, que les conclusions de l’OLAF figurant dans un rapport final ne sauraient aboutir d’une manière automatique à l’ouverture d’une procédure administrative ou judiciaire, dès lors que les autorités compétentes sont libres de décider de la suite à donner au rapport final et sont donc les seules à pouvoir arrêter des décisions susceptibles d’affecter la situation juridique des personnes à l’endroit desquelles le rapport aurait recommandé l’engagement de telles procédures. Si l’OLAF peut, dans ses rapports, recommander l’adoption d’actes dotés d’effets juridiques obligatoires faisant grief aux personnes concernées, l’avis qu’il soumet à cet égard n’emporte aucune obligation, même procédurale, pour les autorités auxquelles il est destiné. De même, la transmission d’informations par l’OLAF aux autorités nationales ne saurait être considérée comme un acte faisant grief, dès lors qu’elle ne modifie pas de façon caractérisée la situation juridique de l’intéressé, les autorités compétentes des États membres demeurant libres d’apprécier dans le cadre de leurs pouvoirs propres le contenu et la portée desdites informations et, partant, les suites qu’il convient d’y donner. En effet, aux termes de l’article 11, paragraphe 6, du règlement no 883/2013, à la demande de l’OLAF, lesdites autorités lui envoient, en temps utile, des informations sur « les suites éventuellement données » aux recommandations transmises à la suite d’une enquête externe. Par conséquent, l’éventuelle ouverture d’une procédure judiciaire à la suite de la transmission d’informations par l’OLAF ainsi que les actes juridiques subséquents relèvent de la seule et entière responsabilité des autorités nationales (voir, en ce sens, ordonnance du 21 juin 2017, Inox Mare/Commission, T‑289/16, EU:T:2017:414, points 15 et 16 et jurisprudence citée).
24      Par ailleurs, il ressort des dispositions de l’article 11, paragraphe 2, du règlement no 883/2013 que les rapports de l’OLAF ne constituent que des éléments de preuve susceptibles d’être utilisés dans les procédures administratives ou judiciaires nationales, qu’ils sont à apprécier selon les règles établies en matière de preuve dans le droit national et qu’ils ont la force probante établie par ledit droit national. Il ne s’agit donc pas d’actes qui, en vertu du règlement no 883/2013, font grief, en tant que tels, aux personnes qui y sont nommées (ordonnance du 21 juin 2017, Inox Mare/Commission, T‑289/16, EU:T:2017:414, point 20).
25      Par conséquent, le rapport et les recommandations établis par l’OLAF à la suite d’une enquête externe et transmis aux autorités compétentes des États membres concernés ne sauraient être considérés comme des actes attaquables (voir, en ce sens, ordonnance du 21 juin 2017, IJV/Commission, T‑737/16, non publiée, EU:T:2017:453, point 22).
26      En l’espèce, il est vrai que la requérante, ainsi qu’elle le souligne, ne conteste pas le rapport final établi par l’OLAF dans le cadre de l’enquête concernée, mais la décision d’ouverture de l’enquête. Cependant, si, au vu d’une jurisprudence constante (voir points 22 à 24 ci-dessus), les rapports et les recommandations élaborés par l’OLAF à la suite d’une enquête externe ne sauraient être considérés comme des actes attaquables, il en va a fortioride même, ainsi que le souligne à juste titre la Commission, en ce qui concerne la décision d’ouverture d’une enquête, qui constitue le premier acte de la procédure à l’issue de laquelle, aux termes de l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 883/2013, le rapport final, accompagné des recommandations du directeur général de l’OLAF sur les suites qu’il convient ou non de donner à l’enquête, est établi. Cela est d’autant plus vrai que, en l’occurrence, il ne ressort pas du dossier que la décision d’ouverture de l’enquête a eu des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts de la requérante de manière autonome et indépendante de ceux qui résulteraient du rapport établi par l’OLAF au terme de l’enquête.
27      Au vu de tout ce qui précède et dans les circonstances de l’espèce, la décision d’ouverture de l’enquête ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263, premier alinéa, TFUE.
28      Les arguments avancés par la requérante ne permettent pas de remettre en cause cette conclusion.
29      En premier lieu, est infondé l’argument selon lequel, si le présent recours devait être considéré comme étant irrecevable, la requérante serait privée d’une protection juridictionnelle effective, garantie par les articles 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et 13 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
30      En effet, il est de jurisprudence bien établie que la suite que réservent les autorités nationales aux informations qui leur sont transmises par l’OLAF relève de leur seule et entière responsabilité et qu’il incombe à ces autorités de vérifier elles-mêmes si de telles informations justifient ou exigent que des poursuites pénales soient engagées. En conséquence, la protection juridictionnelle à l’encontre de telles poursuites doit être assurée à l’échelon national avec toutes les garanties prévues par le droit interne, y compris celles qui découlent des droits fondamentaux, et la possibilité pour la juridiction saisie d’adresser à la Cour une demande de décision préjudicielle en vertu de l’article 267 TFUE [voir, en ce sens, ordonnance du 19 avril 2005, Tillack/Commission, C‑521/04 P(R), EU:C:2005:240, points 38 et 39 et jurisprudence citée]. Il a encore été précisé que les autorités nationales, dans l’hypothèse où elles décideraient d’ouvrir une enquête, apprécieraient les conséquences à tirer d’éventuelles illégalités commises par l’OLAF et que cette appréciation pourrait être contestée devant le juge national. Dans l’hypothèse où une procédure pénale ne serait pas ouverte ou serait clôturée par un jugement d’acquittement, l’ouverture d’un recours en indemnité, devant le juge de l’Union, suffirait à garantir la protection des intérêts de la personne concernée en lui permettant d’obtenir la réparation de tout préjudice découlant du comportement illégal de l’OLAF (arrêt du 20 juillet 2016, Oikonomopoulos/Commission, T‑483/13, EU:T:2016:421, point 33).
31      À cet égard, il importe encore de relever que, contrairement à ce que fait valoir la requérante, l’irrecevabilité du présent recours, en ce qu’il tend à l’annulation de la décision d’ouverture de l’enquête, ne porte pas atteinte à son droit à un recours effectif, tel que garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux. En effet, selon la jurisprudence, le droit fondamental à un recours effectif ne saurait contraindre le juge de l’Union à déclarer recevable un recours visant à l’annulation d’un acte qui ne produit aucun effet juridique obligatoire de nature à affecter les intérêts de la requérante, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (voir, en ce sens, ordonnance du 21 juin 2017, IJV/Commission, T‑737/16, non publiée, EU:T:2017:453, point 29).
32      En deuxième lieu, est également infondé l’argument de la requérante tiré du fait que les instances nationales ne peuvent pas utiliser des preuves obtenues, le cas échéant, sur la base de l’enquête de l’OLAF, du fait de l’illégalité de celle-ci. En effet, cet argument a trait à une situation hypothétique, dès lors qu’il se rapporte à des preuves, auxquelles la requérante se réfère sans fournir d’autre explication, dont la police tchèque pourrait dans l’avenir faire usage après l’établissement du rapport final par l’OLAF. Or, la requérante ne conteste en l’espèce que la décision d’ouverture de l’enquête, et non le rapport final et les informations éventuellement obtenues par l’OLAF au cours de son enquête.
33      Par ailleurs, pour autant que la requérante se réfère à l’arrêt du 18 juin 2015, Deutsche Bahn e.a./Commission (C‑583/13 P, EU:C:2015:404), il convient de constater que celui-ci n’est pas pertinent en l’espèce. En effet, cet arrêt ne concerne pas la question de savoir si, à l’instar du cas d’espèce, les actes qui étaient en cause produisaient des effets juridiques obligatoires au sens de l’article 263, premier alinéa, TFUE, mais celle de savoir si les droits substantiels et procéduraux des requérantes avaient été respectés dans le cadre d’inspections effectuées par la Commission, conformément à l’article 20 du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101 et 102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1).
34      En troisième lieu, les arguments de la requérante tirés de la violation du droit au respect de la vie privée, des droits de la défense, de la présomption d’innocence, du principe ne bis in idem ainsi que du préjudice subi concomitamment par elle à ces titres, doivent aussi être écartés comme infondés. En effet, à supposer même qu’il y ait eu atteinte aux droits et aux garanties précitées, la question de leur respect est sans incidence sur celle de savoir si la décision attaquée constitue un acte attaquable pouvant être susceptible d’un recours en annulation.
35      De même, l’argument, selon lequel l’obligation pour la requérante d’assurer deux défenses et de coopérer en parallèle avec deux autorités distinctes qui enquêteraient sur les mêmes faits aurait un impact important sur sa situation juridique doit être considéré comme non fondé. En effet, à l’instar de ce qui a déjà été constaté au point 34 ci-dessus, il suffit de constater que la question de savoir si la requérante dispose d’un intérêt à agir est sans incidence sur celle de savoir si la décision attaquée constitue un acte attaquable.
36      En dernier lieu, contrairement à ce que prétend la requérante, il ressort des arrêts du 24 mai 2011, Commission/Kronoply et Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, points 43 à 73), et du 28 mars 2012, Ryanair/Commission (T‑123/09, EU:T:2012:164, points 53 à 73), que ceux-ci concernent la question de savoir si les parties requérantes étaient directement et individuellement concernées par les actes mis en cause au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, et non, comme en l’espèce, celle de savoir si la décision en litige produisait des effets juridiques obligatoires, au sens de l’article 263, premier alinéa, TFUE. Par conséquent, les principes jurisprudentiels invoqués par la requérante ne sont pas transposables en l’espèce.
37      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précédent que la décision attaquée, étant dépourvue d’effets juridiques obligatoires, ne saurait être considérée comme étant un acte attaquable au sens de l’article 263, premier alinéa, TFUE.
38      Partant, le présent recours doit être rejeté comme irrecevable, sans qu’il soit besoin de statuer sur l’autre fin de non-recevoir soulevée par la Commission.
Sur les dépens
39      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      TE supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
Fait à Luxembourg, le 12 juillet 2018.
Le greffier
Le président
E. Coulon
G. Berardis
*      Langue de procédure : le tchèque.
1      Données confidentielles occultées.