62001CC0202_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. A presente acção por incumprimento foi proposta pela Comissão contra a República Francesa, por violação do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 79/409/CEE, relativa à conservação das aves selvagens (a seguir «directiva protecção das aves»). Acusa este Estado-Membro de, por um lado, não ter designado, no prazo determinado, zonas de protecção especial suficientes, que deveriam ter sido classificadas como tal, de acordo com as disposições acima referidas. Por outro lado, acusa-o de não ter classificado, em particular, a Plaine des Maures como zona de protecção. (As superfícies controvertidas estão enumeradas, designadamente, nos n.os 23 e 59.)
II - Disposições aplicáveis
A - A directiva protecção das aves
2. A directiva protecção das aves diz respeito, nos termos do respectivo artigo 1.°, n.° 1, primeiro período, à conservação de todas as espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados-Membros ao qual é aplicável o Tratado.
3. O artigo 2.° da directiva protecção das aves dispõe:
«Os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para manter ou adaptar a população de todas as espécies de aves referidas no artigo 1.° a um nível que corresponda nomeadamente às exigências ecológicas, científicas e culturais, tendo em conta as [exigências] económicas e de recreio.»
4. O artigo 3.° tem a seguinte redacção:
«1. Tendo em conta as exigências mencionadas no artigo 2.°, os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para preservar, manter ou restabelecer uma diversidade e uma extensão suficientes de habitats para todas as espécies de aves referidas no artigo 1.°
2. A preservação, a manutenção e o restabelecimento dos biótopos e dos habitats comportam em primeiro lugar as seguintes medidas:
a) Criação de zonas de protecção;
b) Manutenção e adaptação ajustadas aos imperativos ecológicos dos habitats situados no interior e no exterior das zonas de protecção;
c) Reabilitação dos biótopos destruídos;
d) Criação de biótopos.»
5. O artigo 4.° diz respeito às medidas de conservação especial, que se aplicam, em particular, às espécies de aves mencionadas no anexo I e às espécies migratórias não referidas neste anexo. Esta disposição tem o seguinte teor:
«1. As espécies mencionadas no anexo I são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.
Para o efeito, tomar-se-ão em consideração:
a) As espécies ameaçadas de extinção;
b) As espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats;
c) As espécies consideradas raras, porque as suas populações são reduzidas ou porque a sua repartição local é restrita;
d) Outras espécies necessitando de atenção especial devido à especificidade do seu habitat.
Ter-se-á em conta, para proceder às avaliações, quais as tendências e as variações dos níveis populacionais.
Os Estados-Membros classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas últimas na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.
2. Os Estados-Membros tomarão medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de protecção na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. Com esta finalidade, os Estados-Membros atribuem uma importância especial à protecção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.
3. Os Estados-Membros enviarão à Comissão todas as informações úteis de modo a que ela possa tomar as iniciativas convenientes tendo em vista a coordenação necessária para que as zonas referidas no n.° 1, por um lado, e no n.° 2, por outro, constituam uma rede coerente respondendo às necessidades de protecção das espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.
4. Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos do presente artigo. Para além destas zonas de protecção, os Estados-Membros esforçam-se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats.»
III - Matéria de facto e tramitação processual
6. Na base da presente acção por incumprimento encontram-se dois processos distintos: no processo 97/2004, a Comissão dirigiu ao Governo francês, em 23 de Abril de 1998, uma notificação de incumprimento por violação do artigo 4.° da directiva protecção das aves, à qual este governo respondeu por carta de 13 de Novembro de 1998. A Comissão acusou as autoridades francesas de não terem designado zonas suficientes de protecção especial de aves tendo em conta o seu número, extensão e diversidade das espécies. Entre Novembro de 1998 e 25 de Fevereiro de 2000, a República Francesa comunicou à Comissão a classificação de oito novas zonas de protecção especial. Por carta de 29 de Novembro de 1999, o Ministério do Ambiente francês assinalou a intensificação dos esforços desenvolvidos em colaboração com os prefeitos, com vista à transposição da directiva protecção das aves, mencionando simultaneamente a necessária transposição da directiva habitats e as exigências da caça.
7. Por ter considerado que estas medidas não eram susceptíveis de pôr em causa as acusações formuladas na notificação de incumprimento, a Comissão dirigiu, em 4 de Abril de 2000, um parecer fundamentado ao Governo francês, fixando-lhe um prazo de dois meses. Por carta de 13 de Abril de 2001, o Governo francês comunicou a calssificação de duas outras zonas de protecção, com uma superfície total de 25 428 ha.
8. No processo 92/4527, a Comissão foi chamada a conhecer de uma denúncia relativa a diversos projectos de construção, entre os quais o parque de diversões de Bois de Bouis, em Vidauban, que ameaçavam a reserva natural da Plaine des Maures. Em 22 de Junho de 1994, a Comissão enviou uma notificação de incumprimento ao Governo francês, censurando-o da inobservância dos artigos 3.° e 4.° da directiva protecção das aves, no que respeita ao território da Plaine des Maures. A este propósito, houve, até 1997, troca de correspondência entre a Comissão e o Governo francês, tendo este repetidamente manifestado o seu desejo de proteger o território da Plaine des Maures.
9. Tendo considerado que a França não tinha, apesar disso, cumprido as obrigações decorrentes da directiva protecção das aves relativamente à Plaine des Maures, a Comissão dirigiu, em 19 de Dezembro de 1997, um parecer fundamentado ao Governo francês, fixando-lhe um prazo de dois meses. Por carta de 5 de Novembro de 1998, o Governo francês informou que tinha sido classificada como zona de protecção especial uma superfície de 879 ha da Plaine des Maures. O estudo relativo à classificação das zonas importantes para a protecção das aves em França (a seguir «ZICO») classifica 7 500 ha da Plaine des Maures como zona especial de protecção das aves.
10. Por petição de 11 de Maio de 2001, registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 16 de Maio de 2001, a Comissão intentou uma acção contra a República Francesa em que pedia que o Tribunal de Justiça se dignasse,
- declarar que, ao não classificar como zona de protecção especial os territórios mais apropriados à conservação das espécies de aves selvagens do anexo I da directiva e das espécies migratórias e, em especial, ao não classificar em suficiente extensão o território da Plaine des Maures como zona de protecção especial, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, e do Tratado que institui a Comunidade Europeia;
- condenar a República Francesa nas despesas.
11. O Governo francês reconhece que deve classificar zonas de protecção suplementares para dar cumprimento à obrigação resultante do artigo 4.° da directiva protecção das aves, tal como já fez ao classificar 3 658 ha suplementares no território da Plaine des Maures. Não obstante, pede ao Tribunal de Justiça que declare que a obrigação que o artigo 4.° da directiva «protecção das aves» impõe aos Estados-Membros não consiste em classificar como zona de protecção cada um dos territórios mencionados nos inventários referidos pela Comissão (como o inventário ZICO 1994 ou o inventário IBA 2000 ) e não torna necessário justificar a falta de classificação correspondente.
12. Importa recordar os fundamentos e argumentos das partes no quadro das questões jurídicas suscitadas por cada uma delas.
IV - Quanto ao fundamento da inobservância da directiva protecção das aves em geral
1. Argumentos das partes
13. A Comissão alegou que a República Francesa violou o artigo 4.° da directiva protecção das aves ao não classificar, de acordo com esta disposição, zonas de protecção especial (a seguir «ZPE») suficientes no que respeita ao número, extensão, diversidade de espécies e qualidade ornitológica dos territórios. Isto não é contestado pelo Governo francês, mesmo após ter efectuado, durante o procedimento, classificações suplementares que a Comissão considera de importância marginal. A partir de 30 de Abril de 2001, só foram classificadas 116 ZPE, que cobriam uma superfície de apenas 8 628 km2, o que representa 1,6% do território nacional. O estudo relativo à classificação de zonas importantes para a conservação das aves em França (ZICO 1994; para mais detalhes sobre as entidades que encomendaram o estudo e os autores deste, v. n.° 34) classifica como tais 285 territórios com uma superfície total de 44 200 km2, o que representa 8,1% do território nacional. Assim, a República Francesa apenas classificou até agora, 40,7% do número e 18,2% da extensão das zonas de protecção mencionadas no estudo ZICO 1994. No total, em comparação com todos os outros Estados-Membros, trata-se da superfície mais pequena reservada à conservação das aves em relação à superfície total do Estado.
14. Referindo-se ao ZICO 1994 (e, num fase posterior do procedimento, também ao IBA 2000), a Comissão indica em pormenor os territórios em relação aos quais considera terem existido omissões. Ora, sem prova científica em contrário, o Governo francês deve classificar em ZPE todos os territórios mencionados no inventário ZICO 1994 (ou no IBA 2000). Isto resulta do facto de que, embora a directiva protecção das aves confira ao Estado-Membro uma margem de apreciação relativamente à classificação de um determinado território, essa escolha tem de ser efectuada atendendo aos objectivos de protecção e às condições previstas na directiva. Assim, deve classificar territórios suficientes, nos planos quantitativo e qualitativo, respeitando, neste contexto, as condições naturais cientificamente comprovadas, de modo a garantir a sobrevivência e a reprodução das espécies protegidas. Os dados melhores e mais recentes sobre esta matéria figuram no estudo ZICO 1994. O inventário científico IBA, publicado em 2000 e, portanto, o mais recente, corresponde inteiramente, com excepção de 7 zonas de protecção que já não menciona, ao inventário ZICO 1994, na qual a Comissão se baseou no presente processo e cuja validade em relação à França foi, de resto, reconhecida pelo Governo francês na sua contestação.
15. A alegação da República Francesa, segundo a qual o estudo ZICO 1994 constitui apenas um primeiro recenseamento, ainda incerto, é refutada pelo facto de o mesmo ter sido elaborado a fim de dar um fundamento científico sólido à transposição da directiva, tal como o próprio Ministério do Ambiente francês referiu na introdução. Uma vez que esse inventário foi publicado pelo Ministério do Ambiente francês, não foi a Comissão, mas sim o próprio Governo francês que identificou os territórios mais apropriados para a conservação das aves, de acordo com a repartição de competências prevista na directiva protecção das aves.
16. Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, o não cumprimento das obrigações decorrentes do direito comunitário não pode ser justificado por dificuldades internas como a canalização de capacidades na constituição da rede Natura 2000 ou as exigências da caça. O Tribunal de Justiça também já decidiu que não é possível subtrair-se à obrigação de classificar zonas de protecção mediante a adopção de outras medidas de conservação. A Comissão entende ter sido respeitado o princípio da proporcionalidade.
17. O Governo francês observa, em primeiro lugar, que, depois de 30 de Abril de 2001, classificou 28 086 ha do Massif de Fontainebleau, como zona de protecção especial suplementar e aumentou em 4 326 ha a zona de protecção de Pinail e de Moulière, e o território da Plaine des Maures em 3 658 ha, aumentando a sua superfície para 4 700 ha, o que, em 17 de Julho de 2001, correspondia a um total de 117 zonas de protecção especial, ou seja, 41% do número de territórios exigido pelo inventário ZICO 1994 e 19% da superfície por ele requerida. Não obstante, o Governo francês reconhece que é necessário intensificar os seus esforços para cumprir as obrigações decorrentes da directiva protecção das aves, o que irá tentar. Porém, os atrasos na transposição são inevitáveis, tendo em conta a obrigação, igualmente resultante de uma directiva, de constituir a rede Natura 2000, e as necessárias adaptações legislativas das épocas de caça.
18. Todavia, segundo o Governo francês, a Comissão ultrapassa as suas competências e viola os princípios da subsidariedade e da proporcionalidade ao exigir que todos os territórios mencionados nos inventários ZICO 1994 e IBA 2000 sejam classificados em zonas de protecção especial. A directiva protecção das aves não impõe tal obrigação aos Estados-Membros, os quais dispõem de um poder discricionário para identificar os territórios mais apropriados. A Comissão pode censurar um Estado-Membro por não ter classificado um número total suficiente de territórios ou não ter classificado os que são manifestamente mais apropriados, mas não o pode acusar de não ter classificado um território em particular.
19. Isto resulta do acórdão do Tribunal de Justiça, Comissão/França (C-166/97) e da natureza do inventário ZICO 1994, o qual constitui apenas um quadro global, do qual o Estado não se pode afastar indicando um número de zonas manifestamente inferior. Com efeito, o estudo ZICO 1994 não constitui um recenseamento dos territórios mais apropriados para a protecção das aves. O facto de as autoridades francesas terem trabalhado com este inventário ou de terem colaborado na sua publicação não permite concluir que tenham reconhecido o seu carácter vinculativo. A natureza geral do inventário é evidenciada também pela inclusão de terrenos de cultura que, como tais, não podem ser considerados os territórios mais apropriados para a conservação das aves. Seria exagerado, num total de 285 territórios, exigir também a classificação dos 223 que o estudo ZICO 1994 denomina «territórios de elevado interesse para a protecção das aves» e «de considerável interesse», o que resulta desde logo da existência de uma graduação de interesses. Portanto, é necessário perguntar se o território pode, efectivamente, ter importância considerável para a protecção das aves. Importa também não esquecer que, das 116 espécies de aves mencionadas no anexo I da directiva, 100 são protegidas, pelo menos, num território.
20. O Governo francês alega ainda que cada zona de protecção especial por ele classificada no quadro de um estudo ZICO é a parte mais apropriada para a protecção das aves. Em consequência, a apreciação do nível de classificação deve ser efectuada atendendo ao número de ZICO inscritas no inventário e não à sua superfície. A relação (percentual) entre os territórios protegidos e a totalidade do território nacional também não constitui um critério adequado.
21. O termo «nomeadamente», constante do artigo 4.°, n.° 1, terceiro parágrafo, indica que também outras classificações diferentes daquela em zonas de protecção especial são igualmente susceptíveis de satisfazer as exigências da directiva. Além disso, a Comissão deve ter em conta o princípio da proporcionalidade, bem como outros interesses.
2. Apreciação
22. A Comissão acusa a República Francesa de não ter classificado como zonas de protecção especial (ZPE) territórios suficientes, nos planos quantitativo e qualitativo, que, de acordo com critérios ornitológicos e com base em estudos científicos fiáveis, são os mais apropriados para a conservação das espécies em causa. Indica detalhadamente os territórios correspondentes, que estão registados, tanto no inventário francês ZICO 1994 como no estudo sobre os IBA 2000, como regiões de interesse para a conservação das aves selvagens.
23. A este respeito, a discrepância entre o valor prescrito e o valor apresentado é considerável, mesmo quando se utiliza o inventário ZICO 1994 apenas como critério aproximativo: aos 285 territórios qualificados no inventário como zonas importantes para a conservação das aves (ZICO), que cobrem uma superfície total de 44 200 km2 e uma percentagem de 8,1% do território nacional, correspondem 116 ZPE classificadas pela França, com uma superfície de 8 628 km2, o que equivale a 1,6% do território nacional.
24. O Governo francês não contestou estes números e reconheceu que os territórios classificados como ZPE não são suficientes, nem em número nem em extensão. Nestas condições, seria, desde já, possível declarar, de imediato, uma violação do Tratado, conforme pedido pela Comissão, como o Tribunal de Justiça já declarou no acórdão de 19 de Maio de 1998, proferido no processo Comissão/Países Baixos, n.° 63:
«Assim, a partir do momento em que se verifique que um Estado-Membro classificou como ZPE locais cujo número e extensão total são manifestamente inferiores ao número e à extensão total dos locais considerados como os mais apropriados para a conservação das espécies em causa, pode declarar-se que este Estado-Membro não cumpriu a obrigação que lhe incumbe por força do disposto no n.° 1 do artigo 4.° da directiva.»
25. Mas, considerando que a Comissão espera que a República Francesa classifique como ZPE todas as ZICO indicadas no estudo ZICO 1994 ou no IBA 2000, para determinar o grau exacto do incumprimento da República Francesa, é necessário examinar as obrigações concretas que resultam para os Estados-Membros da directiva protecção das aves.
26. Desde logo, cabe perguntar se o artigo 4.°, n.° 1, último parágrafo, ao utilizar o termo «nomeadamente» («[...] classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados [...]»), prevê também uma outra classificação, além da classificação em zonas de protecção especial, como entende o Governo francês. A este respeito, o Tribunal de Justiça expôs o seguinte no acórdão Comissão/Países Baixos (C-3/96), n.os 55 a 58:
«Em primeiro lugar, há que declarar que, contrariamente ao que sustentou o Reino dos Países Baixos, o n.° 1 do artigo 4.° da directiva impõe aos Estados-Membros uma obrigação de classificação como ZPE dos territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies mencionadas no anexo I, à qual não é possível subtrair-se com a adopção de outras medidas de conservação especial.
Com efeito, resulta desta disposição, como foi interpretada pelo Tribunal de Justiça, que, a partir do momento em que o território de um Estado-Membro abrigue essas espécies, este último está obrigado a definir, para estas, designadamente ZPE (v. acórdão de 17 de Janeiro de 1991, Comissão/Itália, C-334/89, Colect., p. I-93, n.° 10).
Esta interpretação da obrigação de classificação é, de resto, conforme ao regime de protecção com o objectivo específico e reforçado que prevê o artigo 4.° da directiva, designadamente, para as espécies enumeradas no anexo I (v. acórdão de 11 de Julho de 1996, Royal Society for the Protection of Birds, C-44/95, Colect., p. I-3805, n.° 23), tanto mais que mesmo o artigo 3.° da directiva prevê, para todas as espécies abrangidas pela directiva, que a preservação, a manutenção e o restabelecimento dos biótopos e dos habitats comportam, em primeiro lugar, medidas como a criação de zonas de protecção.
Aliás e como referiu o advogado-geral no n.° 33 das suas conclusões, caso os Estados-Membros pudessem escapar à obrigação de classificação como ZPE sempre que considerassem que outras medidas específicas de conservação bastavam para garantir a sobrevivência e a reprodução das espécies mencionadas no anexo I, corria-se o risco de o objectivo da constituição de uma rede coerente de ZPE, como visado no n.° 3 do artigo 4.° da directiva, não ser atingido.»
27. Deste modo, o Tribunal de Justiça já declarou que o artigo 4.° impõe aos Estados-Membros a classificação de zonas de protecção especial, obrigação que não pode ser cumprida com a adopção de outras medidas de conservação ou a introdução de outras classificações diferentes da de zonas de protecção.
28. Deste modo, o termo «nomeadamente» também não fica privado do seu significado jurídico. Deve ser interpretado no sentido de que os Estados-Membros devem tomar precisamente essa medida para proteger os habitats das espécies mencionadas no anexo I. Isto é demonstrado por uma comparação com o artigo 3.°, n.° 2, da directiva, segundo o qual é possível, além da criação de zonas de protecção, adoptar para todas as espécies de aves, ou seja, não apenas para as mencionadas no anexo I, também outras medidas de protecção, tal como a criação de biótopos.
29. Além disso, o termo deve ser entendido no sentido de que um Estado-Membro pode voluntariamente classificar em ZPE também outros territórios, além dos territórios mais apropriados.
30. Além disso, as partes estão em desacordo quanto à questão de saber quais os critérios para determinar a qualidade e a quantidade das zonas de protecção a classificar. A directiva protecção das aves exige, no artigo 4.°, que sejam classificados «em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas últimas». Assim, esta obrigação contém, por um lado, uma certa margem de apreciação, dado que incumbe aos Estados-Membros a classificação de territórios em zonas de protecção. Por outro lado, deve tratar-se dos territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas espécies (ou seja, das espécies mencionadas no anexo I). É utilizado aqui um conceito jurídico impreciso, cujo conteúdo deve ser determinado, dado que a directiva não a define noutra passagem nem atribui importância a uma fonte científica determinada.
31. Para tal, é necessário atender aos objectivos da directiva e aos critérios que refere noutra passagem, aos quais o Estado-Membro está vinculado ao exercer o seu poder de apreciação. A este respeito, o Tribunal de Justiça já indicou, no acórdão de 2 de Agosto de 1993, proferido no processo Comissão/Espanha, n.° 26:
«Apesar de ser exacto que os Estados-Membros gozam de alguma margem de apreciação no que se refere à escolha das zonas de protecção especial, a classificação destas zonas obedece, porém, a determinados critérios ornitológicos, definidos pela directiva, tais como a presença das aves enumeradas no anexo I, por um lado, e a classificação de um habitat como zona húmida, por outro.»
32. O Tribunal de Justiça confirmou esta jurisprudência nos n.os 60 a 62 do acórdão Comissão/Países Baixos, já referido:
«De resto, há que recordar que, se é exacto que os Estados-Membros gozam de alguma margem de apreciação no que se refere à escolha das ZPE, a classificação destas zonas obedece, porém, a determinados critérios ornitológicos, definidos pela directiva (v. acórdão de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha, C-355/90, Colect., p. I-4221, n.° 26).
Donde resulta que a margem de apreciação de que gozam os Estados-Membros no momento da escolha dos territórios mais apropriados para a classificação como ZPE não abrange a oportunidade de classificação como ZPE de territórios que surgem como sendo os mais apropriados segundo critérios ornitológicos, mas apenas a aplicação destes critérios com vista à identificação dos territórios mais apropriados à conservação das espécies enumeradas no anexo I da directiva.
Por conseguinte, os Estados-Membros estão obrigados a classificar como ZPE todos os locais que, em aplicação de critérios ornitológicos, se revelem como os mais apropriados com vista à conservação das espécies em causa.»
33. Tanto os Governos dos Estados-Membros - ao escolherem os territórios mais apropriados, tarefa que lhes incumbe, de acordo com esta jurisprudência - como a Comissão - ao controlar as medidas tomadas pelos Estados-Membros (artigo 12.° da directiva protecção das aves) e ao efectuar a coordenação necessária para constituir uma rede coerente (artigo 4.°, n.° 3) - necessitam, para poderem desempenhar estas tarefas, de uma análise fundada em dados científicos das condições naturais em cada Estado-Membro a fim de aplicar os critérios ornitológicos referidos.
34. Esta missão pode ser assegurada pelos estudos ZICO 1994 e IBA 2000, invocados pela Comissão. O estudo ZICO 1994, que só é válido para o território francês, foi incontestavelmente encomendado pelo Ministério do Ambiente francês, com vista a transpor a directiva protecção das aves e publicado pelo referido Ministério em colaboração com peritos ornitológicos. O inventário IBA 2000 foi elaborado por encomenda da Comissão, no contexto da transposição da directiva protecção das aves; cientistas de toda a Europa identificaram aí as zonas importantes para a protecção das aves, utilizando critérios internacionalmente reconhecidos; este inventário encontra-se actualmente disponível na sua quarta actualização. A fiabilidade deste inventário enquanto análise científica detalhada pode igualmente deduzir-se do facto de que, por exemplo, sete territórios da República Francesa, que deixaram de ter importância para a protecção das aves depois de 1994, já não são mencionados.
35. Nos n.os 68 a 70 do seu acórdão Comissão/Países Baixos, o Tribunal de Justiça teve já ocasião de sublinhar a importância prática destes inventários para a sua própria actividade, referindo-se ao precursor do IBA 2000:
«Neste contexto, há que recordar que o IBA 89 traça um inventário das zonas de grande interesse para a conservação das aves selvagens na Comunidade que foi elaborado para a direcção-geral competente da Comissão pelo Grupo Europeu para a Conservação das Aves e dos Habitats, em cooperação com o Conselho Internacional da Preservação das Aves e em colaboração com os peritos da Comissão.
Ora, nas circunstâncias do caso em apreço, verifica-se que o único documento contendo elementos de prova científicos que permitem apreciar o respeito pelo Estado-Membro demandado da sua obrigação de classificação como ZPE dos territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies protegidas é o IBA 89.
[...]
Há, pois, que declarar que este inventário, [...] pode, no presente caso e devido ao seu valor científico concretamente reconhecido, ser utilizado pelo Tribunal de Justiça como base de referência para apreciar em que medida o Reino dos Países Baixos respeitou a sua obrigação de classificação como ZPE.»
36. De resto, o Governo francês também não põe em causa o valor científico dos estudos, contestando apenas o seu valor probatório para a presente acção por incumprimento. Coloca-se, por conseguinte, a questão de saber se o simples facto de um território ter sido incluído como uma ZICO ou um IBA num inventário científico o converte necessariamente numa ZPE a classificar, como a Comissão parece exigir. Daí resultaria que a Comissão precisaria apenas de mencionar os inventários correspondentes para cumprir o ónus da prova que lhe incumbe numa acção por incumprimento, sem que o Estado-Membro se pudesse defender.
37. O Tribunal de Justiça teve já ocasião de se pronunciar sobre esta questão e chegou a um resultado algo diferente. No acórdão de 18 de Março de 1999, proferido no processo Comissão/França, salientou o seguinte, nos n.os 40 a 42:
«De acordo com uma jurisprudência constante, incumbe à Comissão, no quadro de um processo por incumprimento nos termos do artigo 169.° do Tratado, fazer prova da existência do alegado incumprimento e fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação, por ele, da existência desse incumprimento (v., designadamente, acórdãos de 25 de Maio de 1982, Comissão/Países Baixos, 96/81, Recueil, p. 1791, n.° 6, e de 23 de Outubro de 1997, Comissão/Países Baixos, C-157/94, Colect., p. I-5699, n.° 59).
[...]
A este respeito, forçoso é observar que o simples facto de o sítio em causa ter sido incluído no inventário ZICA não prova que devesse ser classificado em ZPE. Com efeito, tal como o Governo francês sublinhou, sem que a Comissão o contestasse, esse inventário apenas constitui uma primeira orientação no que respeita às riquezas ornitológicas e abrange zonas que apresentam uma grande variedade de meios e por vezes uma presença humana, não possuindo todas um valor ornitológico que justifique deverem ser consideradas como os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies.»
38. Nos n.os 69 e 70 do acórdão C-3/96, já referido, declara-se a este respeito:
«Ora, nas circunstância do caso em apreço, verifica-se que o único documento contendo elementos de prova científicos que permitem apreciar o respeito pelo Estado-Membro demandado da sua obrigação de classificação como ZPE dos territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies protegidas é o IBA 89. Já assim não seria caso o Reino dos Países Baixos tivesse apresentado elementos de prova científicos, destinados, designadamente, a demonstrar que podia cumprir a obrigação em causa através da classificação como ZPE de um número e uma extensão total de territórios inferiores aos que resultam do IBA 89.
Há, pois, que declarar que este inventário, apesar de não ser juridicamente vinculativo para os Estados-Membros em causa, [...]» .
39. Assim, o simples facto de um determinado território ter sido incluído num inventário científico como o estudo ZICO 1994 ou o inventário IBA 2000 não prova que deva ser classificado em ZPE pela República Francesa. O valor probatório destes relatórios não é, pois, incontestável. Porém, devido ao seu valor científico, os inventários têm, desde logo, por si, uma exactidão aparente. Eles identificam, sem prejuízo de outras provas científicas, os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies na acepção do artigo 4.° da directiva protecção das aves.
40. Pretendendo o Estado-Membro afastar-se desta norma e utilizar conhecimentos científicos que considera melhores ou ter em conta outros aspectos, incumbe-lhe carrear outros elementos de prova científicos, susceptíveis de pôr em causa a aparente exactidão dos inventários e demonstrar que o Estado-Membro podia escolher outras regiões do seu território igualmente adequadas para satisfazer as exigências do artigo 4.°, n.° 1, da directiva protecção das aves.
41. O Estado-Membro também não pode ser dispensado desta justificação expressa, tendo em conta o princípio da subsidariedade e o princípio da proporcionalidade. A directiva protecção das aves concretizou o princípio da subsidariedade, na medida em que incumbe aos Estados-Membros classificar como ZPE os locais do seu território mais apropriados para a conservação das espécies, dado que podem determinar melhor que a Comissão quais as espécies de aves mencionadas no anexo I da directiva que existem no seu território. Em conformidade com este princípio, a Comissão baseia-se, ao invocar o ZICO 1994, num inventário ornitológico publicado em colaboração com o Ministério do Ambiente francês.
42. Em contrapartida, cabe à Comissão o controlo, a nível comunitário, do cumprimento das obrigações decorrentes da directiva protecção das aves e a coordenação necessária à constituição de uma rede coerente de zonas de protecção, dado que estas funções não podem ser melhor asseguradas pelos Estados-Membros. Ao desempenhar esta missão, a Comissão apenas pode recorrer aos dados científicos internacionalmente reconhecidos que são do seu conhecimento e que se encontram nos inventários ornitológicos. Para ter em conta conhecimentos mais recentes ou também interesses diferentes da protecção das aves, é necessário que o Estado-Membro lhe comunique detalhadamente os dados que utilizou e como procedeu à ponderação entre os outros interesses e os objectivos da directiva protecção das aves.
43. Sobre este aspecto, no acórdão de 9 de Novembro de 1999, proferido no processo Comissão/Itália, o Tribunal de Justiça declarou que, num espírito de cooperação leal, de acordo com o dever de cada Estado-Membro, resultante do artigo 5.° do Tratado CE (actual artigo 10.° CE), incumbe aos Estados-Membros facilitar o cumprimento da missão geral da Comissão, que deve velar pela aplicação das disposições do Tratado bem como das adoptadas pelas instituições por força deste.
44. Se o Estado-Membro conseguir, deste modo, carrear elementos de prova que contrariem os dados do inventário ornitológico mais recente, importa saber se a Comissão o contradiz. Se não o fizer ou se a análise pericial suplementar necessária não conduzir ao resultado pretendido pela Comissão, não é possível declarar o incumprimento, pois este tem de ser provado pela Comissão.
45. Portanto, é necessário examinar se as alegações da República Francesa estão justificadas.
46. Foi já indicado que, devido à sua génese e aos seus objectivos, os inventários ZICO 94 e IBA 2000 não constituem apenas um primeiro recenseamento no que respeita às riquezas ornitológicas. Isto também não pode ser deduzido da passagem do acórdão Comissão/França, citada no n.° 37, supra, na qual o Tribunal de Justiça se limitou a citar a argumentação do Governo francês, não contestada pela Comissão, sem, no entanto, se ter manifestado sobre o assunto.
47. A indicação de que no estudo ZICO 94 estão igualmente classificados como ZICO terrenos de cultura, que, segundo a passagem citada pelas partes na página 51 do inventário não podem contribuir a título principal para a protecção das aves, não põe em causa os dados aí contidos. Esta passagem deve ser interpretada no sentido de que a actividade humana conduziu à degradação da qualidade dos territórios quanto à protecção das aves, como já referido nos considerandos da directiva protecção das aves. Actualmente, não se encontrando disponíveis territórios de melhor qualidade, é indispensável recorrer, em parte, a terrenos de cultura como zonas de protecção, para garantir a protecção das aves, em conformidade com a directiva.
48. Não pode ser acolhida a apreciação global feita pelo Governo francês, segundo o qual não é necessário classificar como zonas de protecção os territórios que apresentam apenas um interesse elevado ou considerável para a protecção das aves. Ainda assim, trata-se de 223 dos 285 territórios importantes para a protecção das aves, mencionados no estudo ZICO 1994. Não é possível justificar cientificamente esta tese alegando que sete destas zonas não têm, após sete anos sem classificação, qualquer significado efectivo como zonas de protecção para a protecção das aves. Há que atribuir um valor especial aos conceitos «elevado» e «considerável» que, à luz dos objectivos da directiva, tornam os territórios correspondentes dignos de protecção, face ao número cada vez mais reduzido de habitats apropriados.
49. As exigências relativas a uma justificação também não são satisfeitas pelo Governo francês ao alegar, em termos globais, que todos os territórios que não classificou, mas que figuram no estudo ZICO 1994, apresentam um baixo a médio interesse ornitológico. Como já foi indicado, os territórios de interesse inferior ao da categoria mais elevada são igualmente importantes para o objectivo de protecção da directiva. De certa forma, o Governo francês contradiz a sua própria argumentação, ao comunicar repetidamente a classificação de zonas de protecção especial novas ou ampliadas, o que não seria preciso se estas zonas não fossem de elevado interesse ornitológico.
50. A alusão aos problemas da prática da caça não pode justificar a falta de classificação, pois o Governo francês não explicou de que forma a ponderação entre os diferentes interesses o levou a privilegiar, em termos legais, a prática da caça em detrimento da protecção das aves.
51. O mesmo é válido para as dificuldades decorrentes da transposição simultânea da directiva protecção das aves e da directiva «habitats». Com efeito, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, um Estado-Membro não pode invocar dificuldades administrativas internas para justificar um incumprimento.
52. O Governo francês não invocou quaisquer outras exigências a tomar em consideração.
53. Ao contrário do que sucedeu no processo Comissão/França, no qual o Governo francês tinha apresentado um estudo do Museu Nacional de História Natural, também não forneceu quaisquer pareceres científicos concretos de teor contrário ao estudo ZICO 1994.
54. Assim, um Estado-Membro não é per se obrigado a classificar sempre em zonas de protecção especial todas as superfícies mencionadas nos inventários ornitológicos. Porém, no caso vertente, a República Francesa não apresentou em sua defesa nenhum argumento essencial. Há, por isso, que declarar o incumprimento, como pedido pela Comissão.
V - Quanto ao fundamento relativo à Plaine des Maures
1. Argumentos das partes
55. A Comissão acusa a República Francesa de não ter classificado na Plaine des Maures uma zona de protecção suficientemente vasta. Mesmo tendo em conta os 4 537 ha classificados até Julho de 2001, faltam ainda 2 963 ha para uma classificação completa, de acordo com o inventário ZICO 1994. A Comissão entende ter fundamentado suficientemente a sua acusação.
56. O Governo francês considera que o segundo fundamento é inadmissível por falta de justificação própria. Sustenta que a parte do território da Plaine des Maures por ele entretanto classificada como zona de protecção é suficientemente vasta para cumprir as obrigações decorrentes da directiva protecção das aves. Como já foi indicado quanto ao primeiro fundamento, a Comissão não pode exigir uma transposição exacta dos dados do inventário. Argumenta que o território ainda não classificado abrange terrenos de cultura que, manifestamente, não são apropriados para a protecção das aves.
2. Apreciação
57. Importa examinar primeiro a questão da inadmissibilidade, suscitada pela República Francesa. Relativamente à Plaine des Maures, a Comissão deu início a um processo distinto, sob o número A/92/4527. Seguiu-se um processo de incumprimento regular, nos termos do artigo 226.° CE, no qual a Comissão dirigiu à República Francesa, primeiro, uma notificação de incumprimento e, em 19 de Dezembro de 1997, um parecer fundamentado no qual lhe imputava a classificação insuficiente da Plaine des Maures. A este respeito, invocou a directiva protecção das aves como base legal, bem como os dados que comprovam a insuficiência da classificação. Durante o processo pré-contencioso, a República Francesa, face a estas acusações concretas, cumpriu parcialmente as suas obrigações - após ter expirado o prazo fixado no parecer fundamentado - o que não teria sido possível se se tratasse de uma crítica vaga. Além disso, a petição cumpre as exigências formuladas pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 13 de Dezembro de 1990, proferido no processo Comissão/Grécia, dele constando uma exposição sumária dos fundamentos do pedido, indicando as acusações exactas sobre as quais o Tribunal se deve pronunciar e, de forma sumária, os elementos de direito e de facto. Portanto, esta alegação não é inadmissível por falta de fundamentação.
58. Uma vez que a acção é admissível, e foi mantida pela Comissão, apesar de o Governo francês ter solicitado a desistência, importa determinar se a República Francesa não classificou em suficiente extensão o território da Plaine des Maures. Em 19 de Fevereiro de 1998, data em que expirou o prazo estabelecido no parecer fundamentado, a República Francesa não tinha classificado nem sequer os primeiros 879 ha, o que só teve lugar em 5 de Novembro de 1998. Dado que a eventual eliminação do incumprimento após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado não tem qualquer incidência sobre a procedência da acção, não é relevante, para declarar o incumprimento, se, entretanto, a República Francesa classificou territórios suplementares.
59. Também as classificações posteriormente efectuadas, que representam um total de 4 537 ha, são insuficientes para cumprir a obrigação de classificar os territórios mais apropriados, em número e em extensão, de acordo com a directiva protecção das aves. O estudo ZICO 1994 fixa para a Plaine des Maures uma zona de protecção de 7 500 ha. Quanto a este aspecto, basta remeter para as considerações tecidas quanto ao primeiro fundamento. Com efeito, a República Francesa não apresentou quaisquer dados susceptíveis de comprovar a sua afirmação geral de que a superfície que classificou, a qual representa apenas 60% da superfície indicada no estudo ZICO 1994, cobre a parte mais apropriada para a conservação das espécies, enquanto que o resto corresponde a terrenos de cultura, inadequados para este fim.
60. Por conseguinte, a República Francesa também não cumpriu neste ponto as obrigações decorrentes do artigo 4.° da directiva protecção das aves, devendo ser declarada a integralidade do incumprimento invocado pela Comissão.
VI - Quanto às despesas
61. A Comissão pede ainda que a República Francesa seja condenada nas despesas do processo. Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido pedido.
VII - Conclusão
62. Vistas as considerações que antecedem, proponho ao Tribunal de Justiça que decida nos seguintes termos:
1. Ao não classificar como zona de protecção especial os territórios mais apropriados à conservação das espécies de aves selvagens do anexo I da directiva e das espécies migratórias e, em especial, ao não classificar em suficiente extensão o território da Plaine des Maures como zona de protecção especial, a República Francesa não cumpriu as obrigações decorrentes da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens e não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado que institui a Comunidade Europeia.
2. A República Francesa é condenada nas despesas.