62022CJ0328
WYROK TRYBUNAŁU (siódma izba)
z dnia 30 listopada 2023 r. (
*1
)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Dyrektywa 91/271/EWG – Zbieranie i oczyszczanie ścieków komunalnych – Artykuł 4 ust. 1 i 3, art. 5 i 15 – Sekcje B i D załącznika I – Wtórne lub równie skuteczne oczyszczanie ścieków komunalnych z aglomeracji o określonych wielkościach – Bardziej rygorystyczne oczyszczanie ścieków komunalnych odprowadzanych do obszarów wrażliwych – Monitorowanie zrzutów z oczyszczalni ścieków
W sprawie C‑328/22
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 16 maja 2022 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowały B. Rous Demiri i E. Sanfrutos Cano, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Słowenii, którą reprezentowała A. Dežman Mušič, w charakterze pełnomocnika,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (siódma izba),
w składzie: F. Biltgen, prezes izby, J. Passer (sprawozdawca) i M.L. Arastey Sahún, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: M. Longar, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 5 lipca 2023 r.,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez brak podjęcia niezbędnych środków mających na celu zapewnienie:
–
aby ścieki komunalne wprowadzane do systemów zbierania były przed odprowadzeniem poddane wtórnemu oczyszczaniu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu w aglomeracjach Kočevje, Trbovlje, Tržič i Lublana;
–
aby ścieki komunalne wprowadzane do systemów zbierania przed odprowadzeniem do obszarów wrażliwych podlegały bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu w aglomeracjach Kočevje, Trbovlje i Tržič, oraz
–
właściwego monitorowania zrzutów z oczyszczalni ścieków komunalnych w aglomeracjach Lublana i Ptuj,
Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4, 5 i 15 dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U. 1991, L 135, s. 40), zmienionej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1137/2008 z dnia 22 października 2008 r. (Dz.U. 2008, L 311, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 91/271”), oraz sekcji B i D załącznika I do tej dyrektywy.
Ramy prawne
Dyrektywa 91/271
2
Zgodnie z art. 1 dyrektywy 91/271:
„Niniejsza dyrektywa dotyczy zbierania, oczyszczania i odprowadzania ścieków komunalnych oraz oczyszczania i odprowadzania ścieków z niektórych sektorów przemysłu.
Celem niniejszej dyrektywy jest ochrona środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania wspomnianych wyżej ścieków”.
3
Artykuł 2 tej dyrektywy przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
1)
»ścieki komunalne« oznaczają ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi lub wodami opadowymi;
2)
»ścieki bytowe« oznaczają ścieki z osiedli mieszkaniowych i terenów usługowych, powstające najczęściej w wyniku ludzkiego metabolizmu oraz funkcjonowania gospodarstw domowych;
3)
»ścieki przemysłowe« oznaczają wszelkie ścieki odprowadzane z obszarów, na których prowadzi się działalność handlową lub przemysłową, nie będące ściekami bytowymi lub wodami opadowymi;
4)
»aglomeracja« oznacza obszar, gdzie zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych lub do końcowego punktu zrzutu;
5)
»system zbierania« oznacza system przewodów i kanałów, przez który gromadzone i odprowadzane są ścieki komunalne;
6)
»1 RLM (równoważna liczba mieszkańców)« oznacza ładunek organiczny ulegający biodegradacji, wyrażony pięciodobowym biochemicznym zapotrzebowaniem tlenu (BZT5), w ilości 60 g tlenu na dzień;
7)
»oczyszczanie pierwotne« oznacza oczyszczanie ścieków komunalnych za pomocą procesu fizycznego lub chemicznego, obejmującego osadzanie zawiesiny lub inny proces powodujący, że BZT5 dopływających ścieków jest przed odprowadzeniem zmniejszany o co najmniej 20 %, a zawiesina jest zmniejszana o co najmniej 50 %;
8)
»oczyszczanie wtórne« oznacza oczyszczanie ścieków komunalnych głównie w procesie biologicznego oczyszczania z wtórnym osadzaniem lub w innym procesie, spełniającym wymagania podane w tabeli 1 załącznika I;
[…]”.
4
Artykuł 3 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie aglomeracje wyposażone były w system zbierania ścieków komunalnych,
–
najpóźniej do dnia 31 grudnia 2000 r. w odniesieniu do aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców (RLM) ponad 15000,
[i]
–
najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. w odniesieniu do aglomeracji o RLM między 2000 a 15000.
W przypadku odprowadzania ścieków komunalnych do wód [przyjmujących], które na mocy art. 5 uznane zostały za »obszary wrażliwe«, państwa członkowskie zapewniają, aby systemy zbierania zostały uruchomione, najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r., dla aglomeracji o RLM większej niż 10000.
W przypadku gdy ustanowienie systemu zbierania nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska.
2.   Systemy zbierania, opisane w ust. 1, spełniają wymagania sekcji A załącznika I. Komisja może zmieniać te wymagania […]”.
5
Artykuł 4 tej samej dyrektywy brzmi następująco:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby ścieki komunalne przed odprowadzeniem były poddane wtórnemu oczyszczania lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu w następujących okresach:
–
najpóźniej do dnia 31 grudnia 2000 r. w odniesieniu do zrzutów z aglomeracji o RLM ponad 15000,
–
najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. w odniesieniu do zrzutów z aglomeracji o RLM 10 000–15 000,
–
najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. w odniesieniu do zrzutów do wód słodkich i estuariów z aglomeracji o RLM 2000–10 000.
2.   Zrzuty ścieków komunalnych do wód położonych w strefach wysokogórskich (powyżej 1500 m n.p.m.), gdzie trudno jest zastosować skuteczne oczyszczanie biologiczne ze względu na niskie temperatury, […] mogą być poddane mniej rygorystycznemu oczyszczaniu niż określone w ust. 1, pod warunkiem że szczegółowe badania wskazują, że takie zrzuty nie wpływają niekorzystnie na środowisko.
3.   Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych opisane w ust. 1 i 2 spełniają odpowiednie wymagania sekcji B załącznika I […].
4.   Ładunek wyrażony równoważną liczbą mieszkańców jest określany na podstawie największego średniotygodniowego ładunku doprowadzanego do oczyszczalni w ciągu roku, z pominięciem sytuacji nadzwyczajnych, na przykład spowodowanych dużymi opadami”.
6
Artykuł 5 dyrektywy 91/271 przewiduje:
„1.   Do celów ust. 2 państwa członkowskie do dnia 31 grudnia 1993 r. określają obszary wrażliwe zgodnie z kryteriami ustanowionymi w załączniku II.
2.   Państwa członkowskie zapewniają, że [by] ścieki komunalne odprowadzane do systemów zbierania, przed odprowadzeniem do obszarów wrażliwych, poddawane są [były] bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu niż określone w art. 4 najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r. w odniesieniu do wszystkich zrzutów z aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 10000.
3.   Odprowadzenia z oczyszczalni ścieków komunalnych określone w ust. 2 spełniają odpowiednie wymagania sekcji B załącznika I […].
4.   Alternatywnie wymagania wobec poszczególnych oczyszczalni określone w ust. 2 i 3 mogą nie mieć zastosowania do obszarów wrażliwych, w przypadkach gdy można wykazać, że minimalne zmniejszenie całkowitego ładunku ścieków doprowadzanych do wszystkich oczyszczalni ścieków komunalnych na tym obszarze wynosi co najmniej 75 % w odniesieniu do fosforu ogólnego i co najmniej 75 % w odniesieniu do azotu ogólnego.
5.   Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych położonych w odpowiednich zlewniach obszarów wrażliwych, które przyczyniają się do zanieczyszczenia tych obszarów, podlegają przepisom ust. 2–4.
W przypadkach gdy powyższe zlewnie położone są częściowo lub całkowicie w innym państwie członkowskim, stosuje się przepisy art. 9.
6.   Państwa członkowskie zapewniają, aby wskazanie obszarów wrażliwych poddawane było przeglądom w odstępach czasu wynoszących nie więcej niż cztery lata.
7.   Państwa członkowskie zapewniają, aby obszary uznane za wrażliwe, po dokonaniu przeglądu na mocy ust. 6, spełniały podane wyżej wymagania przed upływem siedmiu lat.
8.   Państwo członkowskie nie musi wskazywać obszarów wrażliwych do celów niniejszej dyrektywy, jeśli na całym swoim obszarze wprowadziło oczyszczanie na podstawie przepisów zawartych w ust. 2–4”.
7
Artykuł 15 tej dyrektywy stanowi:
„1.   Właściwe władze lub właściwe organy monitorują:
–
zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych w celu zweryfikowania zgodności z wymaganiami załącznika I [sekcja] B, zgodnie z procedurami kontrolnymi ustanowionymi w załączniku I [sekcja] D,
–
ilości i skład osadów odprowadzanych do wód powierzchniowych.
2.   Właściwe władze lub właściwe organy monitorują wody, do których odprowadzane są ścieki z oczyszczalni ścieków komunalnych i dokonywane zrzuty bezpośrednie opisane w art. 13, w przypadkach oczekiwanego znaczącego wpływu na stan środowiska.
[…]”.
8
Załącznik I do wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wymagania dotyczące ścieków komunalnych”, zawiera w szczególności sekcję A, określającą wymagania dotyczące systemów zbierania, sekcję B, która zawiera wymagania, jakie powinny spełniać zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych, oraz sekcję D, która określa procedury kontroli odprowadzania ścieków.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
9
Stwierdziwszy, że Republika Słowenii nie zapewniła, by niektóre jej aglomeracje, w tym aglomeracje Tržič, Lublana, Kočevje, Trbovlje i Ptuj, były wyposażone w odpowiednie systemy zbierania ścieków komunalnych, przez co uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 3–5, 10 i 15 dyrektywy 91/271 oraz załącznika I do niej, Komisja zdecydowała w dniu 16 lutego 2017 r. skierować do niej wezwanie do usunięcia uchybienia, na które władze słoweńskie odpowiedziały pismem z dnia 15 czerwca 2017 r.
10
W 2017 r. odbył się szereg spotkań władz słoweńskich i służb Komisji, a w dniu 23 lutego 2018 r. odbyło się również spotkanie „pakietowe”. Władze słoweńskie przesłały również Komisji okresowe sprawozdania z postępów dotyczące przedmiotowych aglomeracji w dniach 29 września 2017 r., 27 lutego 2018 r. i 23 lipca 2018 r.
11
Doszedłszy, po zbadaniu odpowiedzi zawartych w tych sprawozdaniach i przy uwzględnieniu wszystkich informacji dostarczonych przez władze słoweńskie, do wniosku, że w niektórych kwestiach pomimo podjętych wysiłków Republika Słowenii nadal uchybia zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy dyrektywy 91/271, pismem z dnia 8 marca 2019 r. Komisja skierowała do niej uzasadnioną opinię, zgodnie z art. 258 TFUE.
12
W opinii tej Komisja z jednej strony stwierdziła, że nie zapewniając, by między innymi aglomeracje Tržič, Lublana, Kočevje, Trbovlje i Ptuj posiadały odpowiednie systemy zbierania ścieków komunalnych, Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 3–5, 10 i 15 dyrektywy 91/271 oraz sekcji A, B i D załącznika I do niej, a z drugiej strony nakazała temu państwu członkowskiemu podjęcie środków niezbędnych do zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania, czyli najpóźniej do dnia 8 maja 2019 r.
13
Republika Słowenii odpowiedziała na uzasadnioną opinię pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r., a następnie innymi pismami, z dnia 2 września i 30 grudnia 2019 r. oraz z dnia 6 marca, 12 sierpnia i 15 grudnia 2020 r.
14
Pomimo tego, że Komisja była w stanie uznać w świetle odpowiedzi władz słoweńskich na uzasadnioną opinię oraz informacji dostarczonych po spotkaniu pakietowym, które odbyło się w Lublanie w dniu 21 stycznia 2020 r., iż wszystkie aglomeracje, o których mowa w tej opinii, spełniały już wymogi art. 3 dyrektywy 91/271, doszła ona jednak do wniosku, że w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Republika Słowenii nadal nie zastosowała się w pełni do zobowiązań ciążących na niej na mocy tej dyrektywy.
15
W konsekwencji Komisja podjęła decyzję o wniesieniu niniejszej skargi.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie dopuszczalności
Argumentacja stron
16
Republika Słowenii utrzymuje, co się tyczy z jednej strony zarzutu uchybienia art. 4 dyrektywy 91/271 w wypadku aglomeracji Kočevje, Trbovlje i Tržič, a z drugiej strony zarzutu uchybienia art. 15 tej dyrektywy w wypadku aglomeracji Ptuj, że nie miała możliwości podniesienia swoich argumentów co do istoty w odniesieniu do tych zarzutów w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, co naruszyło jej prawo do obrony.
17
Komisja kwestionuje te twierdzenia. Różnice w sformułowaniu wniosków uzasadnionej opinii i żądań skargi wszczynającej postępowanie nie spowodowały żadnej zmiany przedmiotu sporu. Komisja zawsze wskazywała na uchybienie przez Republikę Słowenii temu samemu przepisowi w odniesieniu do tych samych aglomeracji i tego samego okresu. Okoliczność, że instytucja ta początkowo oparła się na zasadzie hierarchii, zgodnie z którą w przypadku stwierdzenia, że wymogi ustanowione w art. 3 dyrektywy 91/271 nie są przestrzegane, obowiązek przewidziany w art. 4 tej dyrektywy tym bardziej nie jest spełniony, nie może skutkować tym, że po spełnieniu przez Republikę Słowenii obowiązku zbierania ścieków przewidzianego w tym art. 3 wspomniana instytucja nie może już zarzucać temu państwu członkowskiemu uchybienia zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 4 dyrektywy 91/271. Prawo Republiki Słowenii do obrony również nie zostało naruszone, ponieważ państwo to było od początku poinformowane, że Komisja powołała się na uchybienie wspomnianemu art. 4 w odniesieniu do przedmiotowych aglomeracji.
18
Podobnie w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Komisja w szczególności zwróciła uwagę tego państwa członkowskiego na uchybienie dotyczące aglomeracji Ptuj w związku z nieprzestrzeganiem wymogów art. 3, 4 i 15 dyrektywy 91/271 oraz sekcji B i D załącznika I do niej.
Ocena Trybunału
19
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie danemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, zastosowania się do zobowiązań, które nakłada na nie prawo Unii, a po drugie, skutecznego przedstawienia argumentów na swoją obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję. Prawidłowość tego postępowania jest podstawową gwarancją przyznaną w traktacie FUE nie tylko w celu ochrony praw danego państwa członkowskiego, lecz również w celu zapewnienia, by zakres sporu stanowiącego przedmiot ewentualnego postępowania sądowego był jasno określony [wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska i in. (Tymczasowy mechanizm relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej), C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, EU:C:2020:257, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo].
20
Z powyższego wynika w szczególności, że przedmiot skargi wniesionej na podstawie art. 258 TFUE jest ograniczony zakresem postępowania poprzedzającego jej wniesienie przewidzianego w tym postanowieniu. Zatem skarga powinna opierać się na tych samych motywach i zarzutach co uzasadniona opinia (wyrok z dnia 18 listopada 2010 r., Komisja/Portugalia, C‑458/08, EU:C:2010:692, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
21
Wymóg ten nie może jednak oznaczać, by w każdym przypadku istniała całkowita zbieżność między brzmieniem zarzutów w sentencji uzasadnionej opinii i żądaniami skargi, o ile przedmiot sporu określony w uzasadnionej opinii nie został rozszerzony lub zmieniony (wyrok z dnia 18 listopada 2010 r., Komisja/Portugalia, C‑458/08, EU:C:2010:692, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
22
W niniejszej sprawie Komisja zarzuca Republice Słowenii w ramach niniejszej skargi uchybienia przepisom dyrektywy 91/271, które zostały już wskazane w odniesieniu do przedmiotowych aglomeracji zarówno w wezwaniu do usunięcia uchybienia, jak i w uzasadnionej opinii.
23
Należy jednak stwierdzić, że w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Komisja wyciągnęła wniosek o potencjalnym uchybieniu art. 4 dyrektywy 91/271 w odniesieniu do aglomeracji Kočevje, Trbovlje i Tržič jedynie z możliwego naruszenia art. 3 tej dyrektywy i powołała się w tym kontekście jedynie na orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że dane aglomeracje nie dysponują systemami umożliwiającymi zbieranie wszystkich odprowadzanych przez nie ścieków komunalnych, obowiązek poddania wszystkich zrzutów wtórnemu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu tym bardziej nie został spełniony (zob. podobnie wyrok z dnia 25 października 2007 r., Komisja/Grecja, C‑440/06, EU:C:2007:642, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
24
Dopiero w skardze Komisja podniosła po raz pierwszy wprost twierdzenie dotyczące zarzucanego Republice Słowenii uchybienia art. 4 dyrektywy 91/271, zgodnie z którym z porównania danych dotyczących z jednej strony całkowitego ładunku danych aglomeracji, a z drugiej strony danych dotyczących maksymalnego dopuszczalnego ładunku, które zostały przekazane przez władze słoweńskie, wynika, że nie wszystkie zrzuty ścieków komunalnych z tych aglomeracji były poddawane wtórnemu oczyszczaniu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu.
25
Prawdą jest, że w zakresie, w jakim w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Komisja oceniała, iż w odniesieniu do przedmiotowych aglomeracji Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 3 dyrektywy 91/271, miała ona podstawy, by na tym etapie postępowania i zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 23 niniejszego wyroku podnieść w konsekwencji również uchybienie art. 4 tej dyrektywy.
26
Prawdą jest także, że okoliczność, iż państwo członkowskie przestrzega wymogów art. 3 dyrektywy 91/271 dotyczących wyposażenia aglomeracji systemów zbierania ścieków komunalnych, niekoniecznie oznacza, że to samo dotyczy wymogów wynikających z art. 4 tej dyrektywy. Zgodnie bowiem z tym ostatnim artykułem ścieki komunalne przed odprowadzeniem muszą być poddane wtórnemu oczyszczaniu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu, przy czym zrzuty te muszą spełniać odpowiednie wymagania sekcji B załącznika I do tej dyrektywy. Ponadto Trybunał orzekł już, że z jednej strony wymogi art. 4 ust. 1 dyrektywy 91/271 nie są przestrzegane w wypadku aglomeracji, które cierpią na niedostateczną wydajność instalacji wtórnego lub innego oczyszczania ścieków komunalnych, a z drugiej strony, ponieważ zrzuty ścieków, które nie zostały poddane żadnemu oczyszczaniu, nie spełniają wymogów określonych w sekcji B załącznika I do tej dyrektywy, oczyszczanie ścieków komunalnych w instalacjach o niewystarczającej mocy nie może zostać uznane za zgodne z art. 4 ust. 3 tej dyrektywy [zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Komisja/Irlandia (System zbierania i oczyszczania ścieków), C‑427/17, EU:C:2019:269, pkt 152, 154].
27
Niemniej jednak w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Republika Słowenii nie mogła skutecznie podnieść argumentów na swoją obronę wobec argumentacji Komisji, o której mowa w pkt 24 niniejszego wyroku, ponieważ została ona sformułowana po raz pierwszy przez tę instytucję w skardze wszczynającej postępowanie i oparta jest na zupełnie innej podstawie prawnej i faktycznej niż ta, na którą instytucja ta powołała się w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, przypomnianą w pkt 23 niniejszego wyroku.
28
Ponadto, wbrew temu, co twierdzi Komisja w replice, dla poszanowania prawa do obrony Republiki Słowenii wystarczyłoby skierować do tego państwa członkowskiego uzupełniającą uzasadnioną opinię, bez konieczności wszczynania nowego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
29
Co się tyczy zarzucanego Republice Słowenii uchybienia art. 15 dyrektywy 91/271 w wypadku aglomeracji Ptuj, należy zaznaczyć, że uzasadniona opinia skierowana do Republiki Słowenii nie zawierała żadnej szczególnej argumentacji w tym względzie.
30
W tych okolicznościach należy odrzucić jako niedopuszczalne żądania Komisji zmierzające do stwierdzenia uchybienia przez Republikę Słowenii art. 4 dyrektywy 91/271 w wypadku aglomeracji Kočevje, Trbovlje i Tržič, a także art. 15 tej dyrektywy w wypadku aglomeracji Ptuj.
31
Wreszcie, w zakresie, w jakim w swojej skardze Komisja ogranicza się do twierdzenia w odniesieniu do aglomeracji Kočevje, Trbovlje i Tržič, że istnienie uchybienia przepisom art. 4 dyrektywy 91/271 pociąga za sobą uchybienie przepisom art. 5 tej dyrektywy, należy odrzucić jako niedopuszczalne również żądania Komisji zmierzające do stwierdzenia uchybienia temu ostatniemu przepisowi.
32
Uzupełniająco można dodać, że jeśli chodzi o aglomerację Ptuj, Komisja w każdym wypadku przyznała na rozprawie, że informacje dostarczone przez Republikę Słowenii w załączniku do dupliki wykazywały, że w rozpatrywanych latach aglomeracja ta spełniała wymogi art. 15 dyrektywy 91/271.
Co do istoty
Argumentacja stron
33
Komisja utrzymuje, że w wypadku aglomeracji Lublany Republika Słowenii nie spełniła wymogów wynikających z art. 4 i 15 dyrektywy 91/271.
34
Podnosi ona, że Republika Słowenii wskazała w odpowiedzi z dnia 25 kwietnia 2019 r. na uzasadnioną opinię, iż w systemach oczyszczania ścieków zostaną wprowadzone zmiany w celu zapewnienia zgodności sytuacji aglomeracji Lublana z art. 4 dyrektywy 91/271, i wyjaśniła, że ścieki komunalne z tej aglomeracji były w tym czasie oczyszczane przez dwie oczyszczalnie i że tylko jedna, a mianowicie ta mniejsza – Brod, nie spełniała wymogów tego art. 4. Owo państwo członkowskie nie kwestionuje zatem w tym względzie naruszenia wymogów wspomnianego art. 4 ze względu na brak infrastruktury. Twierdzi ono natomiast, że niezgodność z tym przepisem została usunięta poprzez zamknięcie oczyszczalni ścieków Brod i Rakova Jelša oraz przekierowanie pozostałego ładunku do oczyszczalni ścieków Zalog w ramach projektu „Odprowadzanie i oczyszczanie ścieków na warstwach wodonośnych równiny Lublany” współfinansowanego z Funduszu Spójności. W tej samej odpowiedzi Republika Słowenii wskazała w odniesieniu do aglomeracji Lublana i oczyszczalni Brod, że etap budowy tego przedsięwzięcia powinien zakończyć się w grudniu 2020 r. i że faza operacyjna miała rozpocząć się w następnym roku. Niemniej w piśmie z dnia 6 marca 2020 r. państwo to wyjaśniło, że wspomniany projekt zostanie ukończony dopiero pod koniec 2023 r.
35
Nie są również spełnione wymogi art. 15 dyrektywy 91/271, ponieważ z informacji dostarczonych przez Republikę Słowenii wynika, że w wypadku oczyszczalni ścieków Brod, która oczyszcza ścieki komunalne z aglomeracji Lublana, cztery próbki (z dwunastu ogółem) wykazały stężenia BZT5 lub ChZT powyżej wartości dopuszczalnych określonych w tabeli 1 zawartej w sekcji D załącznika I do dyrektywy 91/271. W trzech próbkach wartości stężenia BZT5 zostały przekroczone o ponad 100 %, a w jednej próbce wartość stężenia ChZT została przekroczona o ponad 100 %. Liczba próbek niezgodnych z wymogami przekracza również limity określone w tej dyrektywie.
36
Zdaniem Republiki Słowenii oba zarzuty Komisji są bezpodstawne.
37
W odpowiedziach na wezwanie do usunięcia uchybienia i na uzasadnioną opinię Republika Słowenii przychyliła się do twierdzenia Komisji, zgodnie z którym naruszenie art. 4 dyrektywy 91/271 ma miejsce, jeżeli wartości pochodzące z oczyszczalni przekraczają progi określone w tej dyrektywie. Jest to zresztą powód, dla którego Republika Słowenii przyznała się do naruszenia art. 4 dyrektywy 91/271 w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Z orzecznictwa Trybunału wynika jednak, że obowiązek wynikający z art. 4 dyrektywy 91/271 jest spełniony, jeżeli dane państwo członkowskie może przedstawić próbkę spełniającą wymogi sekcji B załącznika I do tej dyrektywy. Tymczasem jeśli chodzi o oczyszczalnię ścieków komunalnych Brod, która dysponuje wtórną technologią oczyszczania ścieków, z wyników monitorowania, któremu poddano ścieki oczyszczone w tej oczyszczalni, dostarczonych przez Republikę Słowenii w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia i uzasadnioną opinię, wynika, że próbki pobrane w tym kontekście wielokrotnie były zgodne z wymogami sekcji B załącznika I do dyrektywy 91/271. I tak Republika Słowenii przedstawiła sześć próbek zgodnych z wymogami w odniesieniu do roku 2016 i osiem w odniesieniu do roku 2018.
38
Co się tyczy oczyszczalni ścieków komunalnych Brod, o której mowa w pkt 34 niniejszego wyroku, Republika Słowenii podnosi, że jej modernizacja nie jest przydatna lub uzasadniona z ekonomicznego punktu widzenia, ponieważ oczyszczalnia ta zostanie zamknięta w ramach realizacji projektu „Odprowadzanie i oczyszczanie ścieków na warstwach wodonośnych równiny Lublany” finansowanego ze środków Funduszu Spójności. Ładunek oczyszczalni Brod zostanie wówczas przekierowany do publicznej sieci kanalizacyjnej, która jest podłączona do oczyszczalni ścieków komunalnych Zalog.
39
Republika Słowenii podkreśla w tym kontekście, że część aglomeracji Lublana, która jest związana z oczyszczalnią ścieków Brod, nie jest źródłem niekontrolowanych zrzutów nieoczyszczonych ścieków do środowiska. Pomiary przeprowadzone na poziomie oczyszczalni Brod wskazują, że większość ścieków jest oczyszczana, ponieważ jedynie cztery próbki nie były zgodne z wymogami w 2018 r., a tylko dwie w 2016 r.
40
Z tych samych powodów spoczywający na Republice Słowenii obowiązek zapewnienia, aby zrzuty spełniały normy jakości określone w art. 15 dyrektywy 91/271 i w sekcji D załącznika I do tej dyrektywy, jest niewykonalny dla części aglomeracji Lublana przyłączonej do oczyszczalni ścieków Brod. Niemniej jednak do czasu zakończenia realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w pkt 38 niniejszego wyroku, Republika Słowenii czuwała nad tym, aby ścieki części aglomeracji Lublana były oczyszczane w oczyszczalni ścieków Brod, która jest regularnie kontrolowana przez organy kontrolne, przy czym w tym celu przeprowadzano co roku dwanaście działań. To właśnie w ramach tych regularnych kontroli zgromadzono zgodne z wymogami wyniki w odniesieniu do lat 2016 i 2018, o których mowa w pkt 39 niniejszego wyroku.
Ocena Trybunału
– Uwagi wstępne
41
Należy przypomnieć, że o ile w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom na podstawie art. 258 TFUE na Komisji spoczywa obowiązek wykazania istnienia podnoszonego uchybienia poprzez przedłożenie Trybunałowi wszystkich dowodów niezbędnych do zweryfikowania przezeń istnienia tego uchybienia, bez możliwości opierania się na jakichkolwiek domniemaniach, o tyle należy wziąć pod uwagę fakt, że jeśli chodzi o ustalenie, czy w praktyce właściwie zastosowano przepisy krajowe mające zapewnić skuteczne wprowadzenie w życie danej dyrektywy, Komisja, która nie posiada własnych uprawnień do prowadzenia dochodzenia w tym przedmiocie, jest w znacznym stopniu uzależniona od dowodów dostarczonych przez ewentualne podmioty składające skargi, jak też przez dane państwo członkowskie (wyrok z dnia 2 grudnia 2010 r., Komisja/Portugalia, C‑526/09, EU:C:2010:734, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
42
Z tego wynika w szczególności, że jeżeli Komisja dostarczy wystarczającą liczbę dowodów wskazujących na to, że przepisy krajowe transponujące dyrektywę nie są prawidłowo stosowane w praktyce na terytorium pozwanego państwa członkowskiego, to na tym państwie spoczywa ciężar rzeczowego i szczegółowego podważenia przedstawionych w ten sposób dowodów i wynikających z nich wniosków (zob. podobnie wyrok z dnia 2 grudnia 2010 r., Komisja/Portugalia, C‑526/09, EU:C:2010:734, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).
43
Należy również przypomnieć, że wystąpienie uchybienia powinno być oceniane na podstawie sytuacji danego państwa członkowskiego istniejącej w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, a Trybunał nie może brać pod uwagę zmian, które nastąpiły w terminie późniejszym (wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Komisja/Portugalia, C‑398/14, EU:C:2016:61, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
44
W niniejszym wypadku w uzasadnionej opinii datowanej na dzień 8 marca 2019 r. wyznaczono Republice Słowenii termin dwóch miesięcy od doręczenia tej opinii na zastosowanie się do jej zobowiązań wynikających w szczególności z art. 4 i 15 dyrektywy 91/271. Termin wyznaczony na to zastosowanie się upłynął zatem w dniu 8 maja 2019 r.
– W przedmiocie zarzutu uchybienia art. 4 dyrektywy 91/271
45
Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 91/271 przewiduje, że wszystkie ścieki komunalne doprowadzane do systemów zbierania przed odprowadzeniem muszą zostać poddane wtórnemu oczyszczaniu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu.
46
Zgodnie z art. 4 ust. 3 tej dyrektywy owo wtórne oczyszczanie lub inne równie skuteczne oczyszczanie powinno być zapewnione przez oczyszczalnie ścieków, których zrzuty spełniają wymagania sekcji B załącznika I do dyrektywy 91/271.
47
W szczególności z sekcji B ust. 4 załącznika I do tej dyrektywy wynika, że zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych muszą spełniać wymagania zawarte w tabeli 1 tego załącznika.
48
Zgodnie z załącznikiem XIII do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 33) wymogi te spoczywały na Republice Słowenii w odniesieniu do aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 15000 od dnia 1 stycznia 2011 r.
49
W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że jeżeli zostanie wykazane, iż normy BZT/ChZT określone w sekcji B załącznika I do dyrektywy 91/271 oraz w tabeli 1 tego załącznika nie są przestrzegane, należy uznać, że ścieki z danej aglomeracji nie są poddawane odpowiedniemu oczyszczaniu przed odprowadzeniem, wobec czego zarzut dotyczący niezgodności z art. 4 ust. 3 dyrektywy 91/271 w związku z sekcją B załącznika I do tej dyrektywy i tabelą 1 tego załącznika należy w odniesieniu do takiej aglomeracji uznać za zasadny [zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Komisja/Irlandia (System zbierania i oczyszczania ścieków), C‑427/17, EU:C:2019:269, pkt 155, 157].
50
Ponadto Trybunał orzekł już, że aglomeracje, które borykają się z niedostateczną wydajnością instalacji wtórnego lub innego równie skutecznego oczyszczania ścieków komunalnych, nie spełniają wymogów art. 4 ust. 1 dyrektywy 91/271. Skoro bowiem zrzuty ścieków, które nie zostały poddane żadnemu oczyszczaniu, nie spełniają wymogów sekcji B załącznika I do dyrektywy 91/271, oczyszczanie ścieków komunalnych przez instalacje o niewystarczającej mocy nie może zostać uznane za zgodne z art. 4 ust. 3 tej dyrektywy [zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Komisja/Irlandia (System zbierania i oczyszczania ścieków), C‑427/17, EU:C:2019:269, pkt 152, 154].
51
W odpowiedzi na uzasadnioną opinię Republika Słowenii nie zakwestionowała twierdzenia Komisji, zgodnie z którym oczyszczalnia ścieków Brod nie spełniała wymogów art. 4 dyrektywy 91/271, ponieważ wielokrotnie stwierdzano niezgodne z wymogami wartości stężenia BZT5. W szczególności Republika Słowenii przyznała, że wyniki monitorowania, o którym mowa w pkt 37 niniejszego wyroku, wskazują, że oczyszczalnia ścieków Brod „nie gwarantuje faktycznie usuwania składników odżywczych (oczyszczania trzeciego stopnia)”.
52
Podobnie w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do sformułowanego w niej twierdzenia Komisji, zgodnie z którym Republika Słowenii nie kwestionowała uchybienia wymogom art. 4 dyrektywy 91/271 polegającego na braku infrastruktury, państwo to przyznaje istnienie „trudności związanych z aglomeracją Lublany”, dodając jednocześnie, że zostaną one usunięte w ramach realizacji przedsięwzięcia „Odprowadzanie i oczyszczanie ścieków na warstwach wodonośnych równiny Lublany”.
53
W tych okolicznościach należy uznać, że naruszenie art. 4 dyrektywy 91/271 zostało wykazane w odniesieniu do aglomeracji Lublana.
54
Stwierdzenia tego nie może podważyć podniesiona przez Republikę Słowenii w odpowiedzi na skargę okoliczność, że wyniki monitorowania, którego przedmiotem były ścieki uzdatniane przez oczyszczalnię Brod i na które to państwo członkowskie powołało się w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia i na uzasadnioną opinię, „wykazują, że próbki były wielokrotnie adekwatne i spełniały zatem wymogi sekcji B załącznika I do dyrektywy [91/271]”.
55
Prawdą jest, iż Trybunał orzekł, że jeżeli państwo członkowskie jest w stanie przedstawić próbkę odpowiadającą przepisom przewidzianym w sekcji B załącznika I do dyrektywy 91/271, należy uznać, że zobowiązania wynikające z art. 4 tej dyrektywy są spełnione [wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Szwecja (Oczyszczalnie ścieków), C‑22/20, EU:C:2021:669, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
56
Jednakże orzecznictwo to dotyczy sytuacji, w których Komisja nie zakwestionowała istnienia w danym państwie członkowskim wystarczającej wydajności oczyszczania ścieków komunalnych, wobec czego Trybunał oddalił argument tej instytucji, zgodnie z którym w celu wykazania zgodności jego sytuacji z wymogami art. 4 dyrektywy 91/271 owo państwo członkowskie było jeszcze zobowiązane do dostarczania próbek pobieranych przez okres dwunastu miesięcy (zob. w szczególności podobnie wyrok z dnia 10 marca 2016 r., Komisja/Hiszpania, C‑38/15, EU:C:2016:156, pkt 24, 35–39).
57
W niniejszej sprawie, jak wskazano w pkt 52 niniejszego wyroku, Republika Słowenii przyznaje, że aktualna wydajność oczyszczania ścieków komunalnych w aglomeracji Lublana jest niewystarczająca.
58
Należy dodać, że Trybunał orzekł również, iż instalacji nie można uznać za zgodne z pojęciem „najlepszej wiedzy technicznej, bez powodowania nadmiernych kosztów” w rozumieniu pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271, w sytuacji gdy z jednej strony dane państwo członkowskie zobowiązało się do realizacji dużego programu prac modernizacyjnych wykazującego, że rozwiązania technologiczne mające na celu zaradzenie problemowi nadmiernego odprowadzania ścieków istnieją, lecz nie są stosowane, a z drugiej strony państwo to postanowiło sfinansować takie prace, w związku z czym związanych z nimi kosztów nie można uznać za nadmierne [wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Komisja/Irlandia (System odprowadzania i oczyszczania ścieków), C‑427/17, EU:C:2019:269, pkt 120 i przytoczone tam orzecznictwo].
59
Wynika z tego, że w niniejszej sprawie Republika Słowenii nie może również skutecznie powoływać się na pojęcie „najlepszej wiedzy technicznej, bez powodowania nadmiernych kosztów”, ponieważ z jednej strony państwo to zobowiązało się w ramach projektu „Odprowadzanie i oczyszczanie ścieków na warstwach wodonośnych równiny Lublany” do modernizacji infrastruktury oczyszczania ścieków komunalnych, co jednak nie miało miejsca w dniu upływu terminu wskazanego w uzasadnionej opinii, a z drugiej strony, państwo to nie starało się wykazać ewentualnie nieproporcjonalnego charakteru kosztów dostosowania oczyszczalni ścieków komunalnych w tej aglomeracji, ponieważ twierdzi ono, że finansowanie to będzie zapewnione „z własnych zasobów i zasobów europejskich” [zob. analogicznie wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Komisja/Irlandia (System odprowadzania i oczyszczania ścieków), C‑427/17, EU:C:2019:269, pkt 177].
60
W związku z tym należy uznać, że w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii nie było zapewnione wtórne oczyszczanie lub inne równie skuteczne oczyszczanie wszystkich ścieków komunalnych doprowadzanych do systemów zbierania aglomeracji Lublana i że w konsekwencji nie były spełnione wymogi ustanowione w art. 4 dyrektywy 91/271 w związku z sekcją B załącznika I do tej dyrektywy.
– W przedmiocie zarzutu uchybienia art. 15 dyrektywy 91/271
61
Zgodnie z art. 15 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy 91/271 właściwe władze lub właściwe organy danego państwa członkowskiego monitorują zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych w celu zweryfikowania ich zgodności z wymaganiami sekcji B załącznika I do tej dyrektywy zgodnie z procedurami kontrolnymi ustanowionymi w sekcji D załącznika I do tej dyrektywy.
62
W szczególności z sekcji D ust. 4 załącznika I do dyrektywy 91/271 wynika, że oczyszczone ścieki mogą być uznane za zgodne z danymi wskaźnikami, jeśli dla każdego odpowiedniego wskaźnika rozpatrywanego indywidualnie próbki wody wskazują, że są one zgodne z odpowiednią wartością wskaźnika w sposób następujący: z jednej strony dla wskaźników określonych w art. 2 pkt 7 tej dyrektywy i w tabeli 1 tego załącznika liczba próbek, które mogą nie spełniać wymagań wyrażonych stężeniem lub stopniem redukcji, określona jest w tabeli 3 tego załącznika, a mianowicie dwóch z ogółem dwunastu pobranych próbek. Z drugiej strony dla wyrażonych stężeniem wskaźników w tabeli 1 niespełniające wymagań próbki pobrane w normalnych warunkach działalności nie mogą mieć większego odchylenia od wartości wskaźnika niż 100 %.
63
Tymczasem Republika Słowenii ogranicza się do wskazania, że w 2016 r. wymagań tych nie spełniały tylko dwie z dwunastu próbek pobranych w oczyszczalni ścieków Brod, a w 2018 r. tylko cztery, nie podważając przy tym twierdzeń Komisji, zgodnie z którymi te cztery próbki wykazywały ponadto wartości stężenia BBO5 lub ChZT powyżej wartości dopuszczalnych ustalonych w tabeli 1 zawartej w załączniku I do dyrektywy 91/271. Przyznaje ona ponadto, że do czasu zakończenia realizacji projektu „Odprowadzanie i oczyszczanie ścieków w warstwach wodonośnych w Lublanie” ciążący na Republice Słowenii obowiązek zapewnienia, aby zrzuty spełniały normy jakości, o których mowa w art. 15 i w sekcji D załącznika I do tej dyrektywy, jest „niewykonalny” dla części aglomeracji Lublana przyłączonej do oczyszczalni ścieków Brod. W tych okolicznościach należy uznać, że uchybienie tym przepisom również zostało wykazane.
64
W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że poprzez brak podjęcia w odniesieniu do aglomeracji Lublana niezbędnych środków mających na celu zapewnienie:
–
aby ścieki komunalne wprowadzane do systemów zbierania były przed odprowadzeniem poddane wtórnemu oczyszczaniu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu oraz
–
właściwego monitorowania zrzutów z oczyszczalni ścieków komunalnych,
Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy, odpowiednio, art. 4 ust. 1 i 3 dyrektywy 91/271 w związku z sekcją B załącznika I do tej dyrektywy oraz art. 15 ust. 1 tiret pierwsze wspomnianej dyrektywy w związku z sekcją D załącznika I do niej.
65
W pozostałym zakresie skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
66
Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty.
67
Ponieważ w niniejszej sprawie żądania Komisji i Republiki Słowenii zostały uwzględnione tylko częściowo, każda z nich pokryje własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:
1)
Poprzez brak podjęcia w odniesieniu do aglomeracji Lublana (Słowenia) niezbędnych środków mających na celu zapewnienie:
–
aby ścieki komunalne wprowadzane do systemów zbierania były przed odprowadzeniem poddane wtórnemu oczyszczaniu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu oraz
–
właściwego monitorowania zrzutów z oczyszczalni ścieków komunalnych,
Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 ust. 1 i 3 dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, zmienionej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1137/2008 z dnia 22 października 2008 r., w związku z sekcją B załącznika I do tej dyrektywy, ze zmianami, oraz art. 15 ust. 1 tiret pierwsze wspomnianej dyrektywy, ze zmianami, w związku z sekcją D załącznika I do niej.
2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3)
Komisja Europejska i Republika Słowenii pokrywają własne koszty.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: słoweński.