61996CC0415_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 In de onderhavige zaak gaat het om de gevolgen van een arrest waarbij het Hof krachtens artikel 174 EG-Verdrag een aantal bepalingen van een beschikking inzake staatssteun nietig heeft verklaard, die door de Commissie overeenkomstig artikel 92, lid 2, van het Verdrag was vastgesteld. Meer in het bijzonder rijst de vraag of de Commissie een beschikking, wanneer deze is nietig verklaard wegens de ontoereikende motivering van een specifieke verklaring waarin een steunmaatregel onwettig wordt genoemd, vervolgens mag wijzigen door de nietig verklaarde bepalingen te vervangen door nieuwe, naar behoren gemotiveerde bepalingen met dezelfde werking, zonder de procedure van artikel 93, lid 2, te heropenen en dus zonder de wederpartij in de gelegenheid te stellen haar opmerkingen te maken.
2 De context van de zaak kan worden samengevat als volgt.
3 In augustus 1990 leidde de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in met betrekking tot staatssteun die Hilaturas y Tejidos Andaluces SA (hierna: "Hytasa"), een textielonderneming, zou hebben ontvangen. Zij stelde vast, dat tussen 1986, het jaar waarin het Koninkrijk Spanje tot de Gemeenschap toetrad, en 1989 de staat via de dienst Patrimonio del Estado van het Ministerie van Economische zaken en Financiën 7 100 miljoen PTA aan Hytasa had verstrekt in de vorm van kapitaalverhogingen ter dekking van exploitatieverliezen. In juli 1990 werd Hytasa geprivatiseerd. Een van de privatiseringsvoorwaarden was, dat de dienst Patrimonio del Estado bij de verkoop andermaal 4 300 miljoen PTA in Hytasa zou inbrengen om de financiële situatie van de onderneming te verbeteren, investeringen te doen en ontslagvergoedingen te financieren. De verkoopprijs voor alle aandelen van de onderneming was in de privatiseringsvoorwaarden op 100 miljoen PTA bepaald. In het verkoopcontract verbond de koper zich ertoe, de onderneming niet binnen een termijn van drie jaar te verkopen.
4 In een beschikking van 1992 (hierna: "oorspronkelijke beschikking")(1) verklaarde de Commissie de tussen 1986 en 1989 verstrekte steun onwettig, op grond dat hij in strijd met de procedurevoorschriften van artikel 93, lid 3, van het Verdrag was toegekend. Volgens deze voorschriften moet de Commissie tijdig van elk voornemen tot invoering van steunmaatregelen op de hoogte wordt gebracht, om haar in staat te stellen haar opmerkingen te maken. De Commissie oordeelde niettemin, dat de betrokken steunmaatregel aan de voorwaarden voldeed om voor de afwijking uit hoofde van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag in aanmerking te komen. Ingevolge deze bepaling zijn steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, mits zij de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Commissie achtte de betrokken steunmaatregel dan ook verenigbaar met de gemeenschappelijke markt (artikel 1 van de beschikking). De kapitaalinbrengen bij de privatisering (min het bedrag van de verkoopprijs) daarentegen waren volgens de Commissie niet alleen in strijd met de procedurevoorschriften van artikel 93, lid 3, gedaan, maar voldeden bovendien aan geen enkele van de voorwaarden voor de in de artikel 92, leden 2 en 3, voorziene afwijkingen. De Commissie verklaarde deze inbrengen dan ook onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt (artikel 2 van de beschikking) en gelastte terugvordering van de steun, wat overeenkomstig de procedures en bepalingen van het nationale recht diende te geschieden (artikel 3 van de beschikking). In artikel 4 van de beschikking verbood de Commissie de uitvoering van alle overeenkomsten waarbij de kopers door de staat of door de Patrimonio del Estado zouden worden gecompenseerd voor de verplichting om de steun terug te betalen. Ten slotte werd de Spaanse regering in artikel 5 de verplichting opgelegd, de door haar in uitvoering van de beschikking vastgestelde maatregelen aan de Commissie mee te delen.
5 Van oordeel dat de oorspronkelijke beschikking, en ook twee andere op dezelfde datum ten aanzien van andere ondernemingen vastgestelde beschikkingen(2) in strijd met de artikelen 92 en 93 van het Verdrag waren vastgesteld, stelde het Koninkrijk Spanje bij het Hof een beroep tot nietigverklaring in van onder meer de artikelen 2, 3, 4 en 5 van de oorspronkelijke beschikking (hierna: "eerste beroep").(3) In die zaak voerde het Koninkrijk Spanje verscheidene middelen aan tot staving van haar beroep. De middelen waarin het Koninkrijk Spanje stelde, dat het de procedurevoorschriften van artikel 93, lid 3, van het Verdrag niet had geschonden, dat de kapitaalinbrengen geen steun in de zin van artikel 92, lid 1, vormden en dat het feit dat de Commissie geen rechtvaardiging had gegeven voor de verschillende behandeling van de kapitaalinbrengen vóór de verkoop en die welke bij de privatisering waren gedaan, schending van artikel 190 van het Verdrag opleverde, werden door het Hof afgewezen.(4) Daarentegen stond het Hof gunstiger tegenover de stelling van het Koninkrijk Spanje, dat de kapitaalinbreng die bij de privatisering was gedaan, hoe dan ook ingevolge artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag verenigbaar met de gemeenschappelijke markt moest worden geacht. Volgens deze bepaling zijn steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, immers verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Aangezien juist dit punt van het arrest van het Hof tot het onderhavige beroep heeft geleid, zal ik er meer in detail op ingaan.
6 De Commissie had weliswaar erkend dat de streek rond Sevilla, waar Hytasa was gevestigd, onder artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag viel, doch deze bepaling niettemin niet van toepassing verklaard. Uit het arrest blijkt, dat de Commissie daarvoor twee redenen aanvoerde.
7 De eerste was, dat de betrokken steunmaatregelen niet in het kader van regionale steunprogramma's waren genomen, maar op basis van ad-hocbeslissingen van de Spaanse regering en in de vorm van op discretionaire wijze verrichte willekeurige kapitaalverhogingen, zodat de steun dus niet als regionale steun kon worden aangemerkt. Het Hof wees deze stelling van de Commissie van de hand; voor de onderhavige zaak is dit punt echter niet van belang.
8 In de tweede plaats had de Commissie opgemerkt:
"Zelfs indien de betrokken steunmaatregel in het kader van een regionale regeling in aanmerking zou worden genomen, zou hij niet voor verenigbaarheid ingevolge artikel 92, lid 3, sub a, in aanmerking komen, omdat steun die overeenkomstig het bepaalde van dat artikel wordt verleend, moet bijdragen tot de werkelijke ontwikkeling van de regio op lange termijn - hetgeen in dit geval betekent dat de steun ten minste de levensvatbaarheid van de onderneming moet herstellen, een doel dat in het geval van Hytasa niet werd bereikt blijkens de tot dusverre aan de Commissie verstrekte informatie (dit aspect werd in deel IV reeds besproken) - zonder een onaanvaardbaar negatieve invloed op de mededinging in de Gemeenschap te hebben."(5)
9 De informatie waarnaar de Commissie verwees, betrof hoofdzakelijk het herstructureringsprogramma voor Hytasa, dat het Koninkrijk Spanje in de loop van de procedure van artikel 93, lid 2, had ingediend. Het Koninkrijk Spanje was het meer in het bijzonder oneens met de stelling van de Commissie, dat dit herstructureringsplan de levensvatbaarheid van Hytasa niet kon garanderen.
10 Het Hof herinnerde aan zijn rechtspraak, dat de Commissie ter zake van de toepassing van artikel 92, lid 3, van het Verdrag over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die in een communautair kader dient te geschieden.(6) Die beoordelingsvrijheid achtte het Hof evenwel beperkt door het vereiste, dat de redenering van de Commissie coherent moet blijven. De Commissie zelf had opgemerkt, dat het vereiste van artikel 92, lid 3, sub a, dat de steun, wil hij verenigbaar zijn, moet bijdragen tot de werkelijke ontwikkeling van de regio op lange termijn, in die zaak betekende, dat de steun ten minste de levensvatbaarheid van de onderneming moest herstellen. Zoals ik in mijn conclusie heb gezegd, was het kernpunt dus, of het aannemelijk was dat het door de kopers van Hytasa aanvaarde herstructureringsplan het gewenste resultaat zou opleveren. Helaas was de redenering in de oorspronkelijke beschikking op dit punt uiterst schraal.(7) Het Hof was het daarmee eens en maakte de volgende opmerkingen.
11 In de eerste plaats onderzocht het Hof deel IV van de beschikking, waarnaar de Commissie in het hierboven aangehaalde punt verwees. Het Hof merkte op, dat deel IV een andere materie behandelt en niet het probleem van het herstel van Hytasa's rentabiliteit. Gelijk ik in mijn conclusie heb gesteld, was deel IV vermoedelijk bij vergissing genoemd, daar de deugdelijkheid van het herstructureringsplan in deel III is besproken.(8)
12 Vervolgens onderzocht het Hof deel III van de beschikking. Hierin gaf de Commissie eerst een samenvatting van de twee herstructureringsplannen en trok zij vervolgens de geldigheid van de verklaringen van de Spaanse autoriteiten, alsmede de verwachte resultaten in twijfel. Zij stelde, dat zij wegens de verschillende contradicties tussen de twee plannen het optimisme ten aanzien van de gunstige vooruitzichten van het herziene plan niet kon delen.(9) Het Hof merkte op, dat de Commissie echter geen enkel specifiek argument had aangevoerd waaruit bleek, dat het nieuwe herstructureringsplan de levensvatbaarheid van Hytasa niet kon verzekeren.(10) Het Hof concludeerde dan ook, dat het probleem van het herstel van de levensvatbaarheid van Hytasa ook niet in deel III van de beschikking ter sprake was gebracht.
13 Ten slotte onderzocht het Hof deel VI, waarin de Commissie opmerkte, dat de vraag of de investeringsprojecten van Hytasa met de belangen van de Gemeenschap strookten en of zij een bijdrage tot een gedegen herstructurering van de onderneming leverden "nog nader [werd] besproken".(11) Het Hof stelde vast, dat de Commissie vervolgens de schadelijke gevolgen van de steun voor de mededingingsvoorwaarden besprak, zonder de invloed van het herziene plan op het herstel van de rentabiliteit van Hytasa te onderzoeken. Het Hof was echter van mening, dat dit onderzoek in casu wel had moeten worden verricht, te meer daar het plan in een ingrijpende heroriëntering van de productie voorzag, namelijk in de richting van de confectie.
14 Derhalve concludeerde het Hof, dat het door de Commissie verrichte onderzoek betreffende de verenigbaarheid van de betrokken steun met artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag, niet aan de door haarzelf vastgestelde criteria voldeed, en verklaarde het de artikelen 2, tweede alinea, 3, 4 en 5, van de oorspronkelijke beschikking nietig.
15 In oktober 1995 zond de Commissie de Spaanse permanente vertegenwoordiger bij de Europese Unie een brief waarin zij meedeelde, dat zij conform het arrest van het Hof aan een nieuw ontwerp voor een definitieve beschikking in de krachtens artikel 93, lid 2, ingeleide procedure werkte. Op 18 september 1996 stelde de Commissie een nieuwe beschikking(12) vast (hierna: "wijzigingsbeschikking"), waarbij de oorspronkelijke beschikking werd gewijzigd.
16 In deel I van de wijzigingsbeschikking zijn de feiten weergegeven die tot de oorspronkelijke beschikking hebben geleid, is beschreven volgens welke procedure zij is vastgesteld en zijn de conclusies ervan samengevat.
17 Deel II bevat een samenvatting van het arrest van het Hof in het eerste beroep en eindigt met de navolgende overwegingen:
"Het Hof van Justitie was van oordeel, dat de Commissie haar standpunt dat het nieuwe herstructureringsplan de levensvatbaarheid van Hytasa niet kon garanderen, onvoldoende had gemotiveerd. De Commissie had de invloed van het herziene plan op het herstel van de rentabiliteit van Hytasa niet geanalyseerd, doch het Hof achtte een dergelijke analyse in dit geval noodzakelijk, omdat het nieuwe herstructureringsplan voorzag in een radicale heroriëntering van de productie naar de vervaardiging van eindproducten. Het Hof oordeelde derhalve dat de analyse van de Commissie betreffende de verenigbaarheid van de steun met artikel 92, lid 3, sub a, niet voldeed aan de criteria die zij zelf had vastgesteld.
Op grond hiervan verklaarde het Hof van Justitie de artikelen 2, tweede alinea, 3, 4 en 5 van beschikking 92/137/EEG nietig. De procedure krachtens artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag blijft derhalve hangende. Aangezien beschikking 92/317/EEG door dit arrest gedeeltelijk nietig werd verklaard, dient de Commissie thans een beschikking houdende wijziging van haar beschikking van 25 maart 1992 te geven, die de procedure beëindigt."
18 De eerste overweging van deel III van de wijzigingsbeschikking luidt: "Teneinde ten volle recht te doen aan het arrest van het Hof van Justitie dient de Commissie opnieuw te beoordelen of de door Patrimonio del Estado aan Hytasa in het kader van haar privatisering verleende steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt." Daarop volgt een nieuwe analyse, die de Commissie tot de conclusie bracht dat het herstructureringsplan de levensvatbaarheid van de onderneming op lange termijn niet verzekerde en dat de steun bijgevolg noch op basis van artikel 92, lid 3, sub a, noch op basis van artikel 92, lid 3, sub c, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kon worden geacht.
19 Deel IV van de wijzigingsbeschikking betreft de terugvordering van de steun.
20 Aangezien de Commissie op basis van de in uitvoering van het arrest van het Hof verrichte analyse tot dezelfde conclusie als in de oorspronkelijke beschikking kwam, verving zij bij de wijzigingsbeschikking de artikelen 2, tweede alinea, 3 en 4 van de oorspronkelijke beschikking door nieuwe bepalingen met dezelfde werking.(13)
21 In december 1996 stelde het Koninkrijk Spanje het onderhavige beroep tot nietigverklaring van de wijzigingsbeschikking in. Dit beroep is in wezen hierop gebaseerd, dat de Commissie bij de vaststelling van deze beschikking de werking van het arrest in het eerste beroep zou hebben genegeerd, wat schending van artikel 174 van het Verdrag oplevert, en dat zij de procedurevoorschriften van artikel 93 niet zou hebben nageleefd, doordat zij het Koninkrijk Spanje niet in de gelegenheid heeft gesteld opmerkingen te maken.
De werking van het arrest in de eerste procedure
22 Artikel 174, eerste alinea, van het Verdrag bepaalt, dat indien een krachtens artikel 173 ingesteld beroep gegrond is, de betwiste handeling door het Hof van Justitie nietig wordt verklaard.
23 Het Koninkrijk Spanje betoogt, dat de werking van een krachtens artikel 174, eerste alinea, gewezen arrest door twee beginselen wordt beheerst.
24 In de eerste plaats wijst het Koninkrijk Spanje op het beginsel van "gezag van gewijsde", waaruit zijns inziens volgt, dat valt te betwijfelen of de Commissie een nieuwe beschikking betreffende de aan Hytasa verleende steun mocht vaststellen.
25 Mijns inziens worden in dit middel twee zaken met elkaar verward. Het beginsel van "gezag van gewijsde" houdt in, dat het Koninkrijk Spanje geen nieuw beroep tot nietigverklaring van de oorspronkelijke beschikking kan instellen, omdat het Hof zich reeds over de geldigheid van die beschikking heeft uitgesproken. Het betekent echter niet, dat een instelling wordt belet een nieuwe maatregel vast te stellen die in wezen dezelfde werking heeft als de maatregel die wegens een formeel of een procedureel gebrek nietig is verklaard: in die context is het gewoon irrelevant.
26 Voor zover het nodig is precedenten aan te halen waaruit blijkt, dat een aldus nietig verklaarde handeling rechtmatig kan worden vervangen door een identieke handeling die geen proceduregebreken vertoont, kan ik verwijzen naar de "Isoglucose"-zaken, waarin het ging om een verordening die nietig was verklaard op grond dat het Parlement niet was geraadpleegd. In de arresten Roquette Frères/Raad(14) en Maizena/Raad(15) verklaarde het Hof verordening (EEG) nr. 1293/79(16) nietig wegens schending van een wezenlijk vormvereiste, namelijk dat het Parlement niet was geraadpleegd. In uitvoering van die arresten stelde de Raad, na raadpleging van het Parlement, verordening (EEG) nr. 387/81(17) vast, die dezelfde werking had. Daarop werd het Hof verzocht(18) de betrokken bepaling van verordening nr. 387/81 nietig te verklaren, op grond dat zij terugwerkende kracht had, daar zij eenvoudig de regeling inzake de quota en heffingen weer invoerde die tevoren, toen de Raad ze met verordening nr. 1293/79 poogde in te voeren, onwettig was verklaard. Het Hof bevestigde, dat er in de bestreden bepalingen van verordening nr. 387/81 geen nieuwe maatregel besloten lag en dat zij slechts herhaalden wat in de tevoren door het Hof ongeldig verklaarde(19) verordening nr. 1293/79 was bepaald, en verwierp vervolgens het beroep.
27 In de tweede plaats betoogt het Koninkrijk Spanje, dat wanneer een handeling nietig wordt verklaard op grond van artikel 174, die nietigverklaring een volledige, absolute en radicale werking heeft. Een handeling kan weliswaar gedeeltelijk nietig worden verklaard, namelijk wanneer sommige bepalingen ongeldig worden bevonden en andere niet, doch wanneer het arrest, zoals in casu, een specifieke en niet een algemene handeling betreft, betekent het feit dat slechts sommige bepalingen van de handeling nietig zijn verklaard, niet, dat het om een gedeeltelijke nietigverklaring gaat. Hoewel in het arrest in het eerste beroep alleen de artikelen 2, tweede alinea, 3, 4 en 5, nietig zijn verklaard, en niet de artikelen 1 en 2, eerste alinea, gaat het volgens het Koninkrijk Spanje niet om de gedeeltelijke nietigverklaring van een beschikking, maar om de gehele nietigverklaring van een gedeelte van een beschikking.
28 Bovendien strekt de werking van een nietigverklaring op grond van artikel 174 van het Verdrag zich volgens het Koninkrijk Spanje uit tot alle "voorbereidende handelingen", in casu dus alle handelingen die de Commissie vóór de vaststelling van de oorspronkelijke beschikking heeft vastgesteld. Het Koninkrijk Spanje betoogt, dat het arrest de procedure van artikel 93, lid 2, die tot de oorspronkelijke beschikking had geleid, dus had beëindigd, waardoor alle handelingen van vóór de oorspronkelijke beschikking ongeldig en ineffectief waren geworden. De Commissie had dus een nieuwe procedure op grond van artikel 93, lid 2, moeten inleiden. Zij kan de nietig verklaarde handelingen niet post factum corrigeren; mocht dat wel kunnen, dan zou zij een onaanvaardbaar voordeel hebben: enerzijds zou zij niet eens worden aangespoord de procedure van meet af aan stipt te volgen, en anderzijds zouden derden er geen heil in zien tegen een onwettige handeling op te komen, wanneer de Commissie gewoon een vervangende handeling kan vaststellen zonder de desbetreffende procedure te heropenen.
29 In haar onderzoek naar de werking van een arrest in een beroep tot nietigverklaring, legt de Commissie het accent niet op artikel 174 van het Verdrag, maar op artikel 176. Meer in het bijzonder betoogt zij, dat uit artikel 174, eerste alinea, niet valt af te leiden, dat de ongeldigheid van de bestreden handeling de voorbereidende handelingen omvat. Haars inziens is artikel 174 dus irrelevant voor het antwoord op de vraag, welke gevolgen een in het kader van een beroep tot nietigverklaring gewezen arrest voor de voorbereidende handelingen heeft: de toe te passen regel is die van artikel 176, eerste alinea.
30 Volgens artikel 176 is de instelling wier handeling nietig is verklaard, "gehouden de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof van Justitie". Hierbij wil ik opmerken, dat het Hof heeft geoordeeld, dat het de instelling is die de nietig verklaarde handeling heeft vastgesteld, die moet bepalen welke maatregelen noodzakelijk zijn ter uitvoering van een arrest waarbij een beschikking wordt nietig verklaard.(20) Voorts overwoog het Hof in het arrest Asteris e.a./Commissie(21):
"Om zich te voegen naar het arrest en hieraan volledige uitvoering te geven, moet de instelling niet alleen het dictum naleven, maar ook de punten die daartoe hebben geleid en er de noodzakelijke steun aan bieden, daar zij onontbeerlijk zijn om de nauwkeurige betekenis van het dictum te bepalen. Het zijn immers de punten die aangeven, welke bepaling precies als onwettig wordt beschouwd en wat precies de redenen zijn van de in het dictum vastgestelde onwettigheid, en waarmee de betrokken instelling bij de vervanging van de nietig verklaarde handeling rekening moet houden."
31 De Commissie stelt, dat wanneer een materiële onwettigheid tot de nietigverklaring heeft geleid, artikel 176 eraan in de weg staat dat de betrokken instelling de nietig verklaarde handeling gewoon door een identieke handeling vervangt. Ik wil daaraan toevoegen, dat zelfs in het geval van een materiële onwettigheid de betrokken instelling onder bepaalde omstandigheden niettemin rechtmatig een handeling mag vaststellen waarbij de nietig verklaarde bepalingen worden vervangen, uiteraard op voorwaarde dat in de nieuwe handeling de onwettigheid is opgeheven.
32 Wanneer de nietigheid daarentegen het gevolg is van een formeel of een procedureel gebrek, kan en moet soms de betrokken instelling volgens de Commissie de nietig verklaarde handeling vervangen, daarbij uiteraard de vorm- en procedurevoorschriften in acht nemend. De Commissie is van mening, dat artikel 176 niet noodzakelijkerwijs verlangt, dat de procedure die tot de nietig verklaarde handeling heeft geleid, wordt heropend en dat de gehele procedure wordt overgedaan, alvorens de vervangende handeling wordt vastgesteld. Het omgekeerde zou immers principieel in strijd zijn met de meest elementaire eisen van de proceseconomie. Volgens vaste rechtspraak mag de betrokken instelling, wanneer de nietigverklaring op een formeel of procedureel gebrek is gebaseerd, de procedure hervatten op het punt waar het gebrek is ontstaan.(22) In de onderhavige zaak is de oorspronkelijke beschikking nietig verklaard omdat de Commissie onvoldoende had aangegeven, op welke gronden zij tot de conclusie was gekomen dat het herstructureringsplan de rentabiliteit van de onderneming niet kon herstellen. Krachtens artikel 176 was de Commissie alleen verplicht een nieuwe beschikking vast te stellen waarin die conclusie naar behoren was gemotiveerd. Met de wijzigingsbeschikking is aan die verplichting voldaan.
33 In zijn repliek poogt het Koninkrijk Spanje het argument van de Commissie te ontkrachten, dat de oorspronkelijke beschikking nietig was verklaard wegens ontoereikende motivering, wat naar het Koninkrijk Spanje erkent, een formeel of procedureel gebrek zou zijn geweest. Het Koninkrijk Spanje stelt evenwel, dat de beschikking nietig was verklaard omdat de Commissie niet het nodige onderzoek zou hebben verricht. Volgens het Koninkrijk Spanje zou dit een materiële grond zijn.
34 Naar het mij voorkomt, blijkt uit de hierboven samengevatte overwegingen van het arrest in het eerste beroep, dat het Hof de eerste beschikking nietig heeft verklaard omdat de Commissie haar stelling dat het herstructureringsplan de levensvatbaarheid van Hytasa niet kon herstellen, welke stelling van cruciaal belang was bij de vaststelling dat de steun niet voor de afwijking van artikel 92, lid 3, sub a, in aanmerking kwam, ontoereikend had gemotiveerd. Opgemerkt zij, dat de door het Koninkrijk Spanje gegeven uitlegging in strijd lijkt met het uitgangspunt dat het in het eerste beroep voor het Hof heeft ingenomen, namelijk dat - zoals althans uit de verwijzing naar het arrest Intermills/Commissie(23) lijkt te volgen - de oorspronkelijke beschikking op dit punt ontoereikend was gemotiveerd.
35 Het is, gelijk de Commissie opmerkt, vaste rechtspraak dat wanneer het Hof een - algemene of specifieke - gemeenschapshandeling wegens een formeel of een procedureel gebrek nietig verklaart (zoals ontoereikende motivering, niet-raadpleging van de relevante instellingen of niet-horen van de belanghebbende partijen), voor de uitvoering van het arrest in de regel niet vereist is dat de betrokken instelling de gehele wetgevingsprocedure overdoet.
36 Zo was bijvoorbeeld in de zaak Fedesa e.a.(24) een richtlijn nietig verklaard wegens een proceduregebrek dat uitsluitend de wijze betrof waarop zij uiteindelijk was vastgesteld, en was deze richtlijn door een identieke richtlijn vervangen die wel volgens de juiste procedure was vastgesteld. Het Hof wees het middel af, dat de Raad de gehele procedure had moeten overdoen en daarbij een nieuw voorstel van de Commissie en een nieuw advies van het Parlement had moeten verkrijgen; het verklaarde uitdrukkelijk, dat de nietigverklaring niet van invloed was op de voorbereidende handelingen.(25)
37 Het is duidelijk, dat het beginsel dat het overbodig is de gehele procedure over te doen die tot de vaststelling van een wegens een proceduregebrek nietig verklaarde handeling heeft geleid, niet beperkt is tot wetgevende handelingen met een algemene strekking. Dit beginsel is door het Hof bijvoorbeeld toegepast in een beroep tot nietigverklaring van een verklaring van de president van het Parlement in het kader van de goedkeuring van de gemeenschapsbegroting.(26) Het Hof overwoog uitdrukkelijk: "Het staat aan de Raad en het Parlement, de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om uitvoering te geven aan dit arrest, en de begrotingsprocedure weer op te nemen op het punt waar" de onregelmatigheid die tot de nietigverklaring heeft geleid, is begaan.(27) Bovendien stelde advocaat-generaal Mancini:
"Overeenkomstig artikel 176 zal het Parlement, als orgaan waarvan die handeling afkomstig is, de maatregelen moeten treffen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof (...) Anders dan verweerder ben ik ervan overtuigd, dat het daartoe niet noodzakelijk is om de gehele begrotingsprocedure te herhalen. Juridisch gezien is er in elk geval niets op tegen, dat de procedure wordt hervat vanaf het stadium - de tweede lezing van het Parlement - waarin zij moet worden geacht ingevolge het arrest van Hof te zijn onderbroken."(28)
38 In tal van zaken hebben het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg geoordeeld, dat wanneer een beschikking van een gemeenschapsinstelling ingevolge een procedure op grond van artikel 173 wegens formele of procedurele gebreken nietig is verklaard, de betrokken instelling de procedure moet hervatten, en niet heropenen: zie bijvoorbeeld arresten Van Eick/Commissie(29), Alvarez/Parlement(30), Cimenteries CBR e.a./Commissie(31) en De Compte/Parlement.(32)
39 Voorts blijkt uit het arrest Transocean Marine Paint/Commissie(33), dat wanneer een specifieke bepaling van een beschikking door het Hof nietig is verklaard, de Commissie overeenkomstig het hierboven besproken algemene beginsel de procedure mag hervatten op het punt waar de procedurefout is begaan, en dat zij niet de gehele procedure moet heropenen. Of de beschikking geheel dan wel gedeeltelijk nietig is verklaard, is van geen belang wanneer het erom gaat uit te maken, of de Commissie verplicht is de procedure vóór de beschikking te heropenen. Het is de reden van de nietigverklaring die in dit verband relevant is: indien de nietigverklaring het gevolg is van een zuiver formeel of procedureel gebrek, kan de Commissie dit gebrek rechtmatig opheffen door een nieuwe beschikking vast te stellen die de oorspronkelijke beschikking, naargelang nodig, geheel of gedeeltelijk vervangt, zonder dat zij de gehele procedure moet overdoen.
40 Spanje's argument dat het hierboven beschreven beginsel de Commissie een onaanvaardbaar voordeel verleent, klinkt mij niet overtuigend in de oren. In de Isoglucose-zaken(34) is dat probleem ter sprake gebracht en is aangevoerd, dat wanneer het Hof een maatregel nietig verklaart zonder (overeenkomstig artikel 174, tweede alinea) de handhaving van bepaalde gevolgen ervan te gelasten, de situatie niet mag worden hersteld als was er geen nietigverklaringsarrest geweest, daar in dat geval partijen ervan zouden worden weerhouden een beroep in te stellen en de wetgever ertoe zou worden aangespoord, de procedurevoorschriften niet na te leven. Het Hof is niet op dat punt ingegaan, doch advocaat-generaal Reischl heeft dat argument uitdrukkelijk afgewezen.(35)
41 Aangezien het Hof de oorspronkelijke beschikking in de eerste procedure nietig heeft verklaard op grond dat de Commissie haar stelling, dat het herstructureringsplan de levensvatbaarheid van Hytasa niet kon verzekeren, ontoereikend had gemotiveerd, concludeer ik dat de Commissie aan het vereiste van artikel 176, eerste alinea, heeft voldaan door een nieuwe beschikking vast te stellen waarin zij die stelling wel naar behoren motiveerde. Opgemerkt zij, dat het Koninkrijk Spanje niet heeft betwist, dat de door de Commissie in de wijzigingsbeschikking gegeven motivering toereikend is.
Het recht om te worden gehoord
42 Het Koninkrijk Spanje voert een afzonderlijk middel aan, ontleend aan schending van haar recht om te worden gehoord (schending van de rechten van de verdediging). Bij dit middel wordt ervan uitgegaan, dat de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, moest heropenen. Zoals ik reeds heb gezegd, was zij daartoe mijns inziens niet verplicht. Evenmin is er volgens mij sprake van schending van Spanje's recht om te worden gehoord. Ik ben van mening, dat de Commissie correct heeft gehandeld door de procedure te hervatten in een latere fase dan die waarin het Koninkrijk Spanje zijn opmerkingen had gemaakt. Kennelijk (en daarover bestaat er, afgezien van één punt waar ik later op terugkom, geen betwisting), baseerde de Commissie haar onderzoek op gegevens die in het kader van de procedure van artikel 93, lid 2, welke tot de oorspronkelijke beschikking had geleid, door het Koninkrijk Spanje waren verstrekt of door deze lidstaat meegedeeld, en in die procedure was schending van het recht om te worden gehoord niet aangevoerd. Bijgevolg kan het Koninkrijk Spanje in de onderhavige zaak geen schending van haar recht om te worden gehoord stellen.
43 Het Koninkrijk Spanje is van mening, dat het irrelevant is dat het in de oorspronkelijke procedure is gehoord, en betoogt, dat er een groot verschil bestaat tussen het indienen van opmerkingen over de rentabiliteit van de onderneming op een bepaald ogenblik (namelijk in 1990 en 1991) en enkele jaren later. Voorts verwijst het naar de laatste twee overwegingen van deel III van de wijzigingsbeschikking, die luiden als volgt:
"De opvatting van de Commissie, dat het voornoemde herstructureringsplan de levensvatbaarheid van de onderneming niet kon herstellen, wordt bevestigd door de financiële interventies die de Spaanse regering moest doen na 1992. Het herstructureringsplan werd nooit uitgevoerd. Na het faillissement van een der eigenaren, Hilaturas Gossypium, kocht Improasa, de beheersmaatschappij van Patrimonio del Estado, in 1992 30 % van de aandelen van MTT. Diverse eigendommen van MTT werden voor een bedrag van 726 miljoen PTA ten behoeve van Improasa verhypothekeerd. Improasa kocht ook door MTT uitgegeven promesses ten bedrage van 4,660 miljard PTA.
In 1992 verkreeg de onderneming twee kredieten van het Instituto de Fomento de Andalucía (IFA) [De IFA is een overheidsinstantie van de Comunidad Autónoma de Andalucía] voor een totaal bedrag van 300 miljoen PTA, in het kader van een door de Commissie goedgekeurde steunregeling [staatssteun nr. 624/92]. MTT bevindt zich thans in een moeilijke financiële situatie, met passiva van ongeveer 10 miljard PTA, zodat de bevoegde Spaanse autoriteiten hebben besloten de betaling voor onbepaalde tijd op te schorten, met het oog op de liquidatie van de onderneming en de daaropvolgende verkoop van de activa teneinde de schulden af te lossen."
44 De Commissie merkt op, dat de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt steeds moet worden beoordeeld rekening houdend met de situatie zoals die was op het ogenblik waarop de steun werd toegekend.(36) In de wijzigingsbeschikking is de verenigbaarheid van de steun, en met name de vraag of het herstructureringsplan de levensvatbaarheid kon verzekeren, naar behoren onderzocht, en dit ex ante, anders gezegd, op basis van dezelfde gegevens als in de oorspronkelijke beschikking, in welks kader het Koninkrijk Spanje zijn opmerkingen reeds had ingediend. Volgens de Commissie zijn de laatste twee overwegingen niet meer dan een bevestiging. De Commissie merkt bovendien op, dat had zij ex post geredeneerd, die overwegingen op zich zouden hebben volstaan, daar zij een bevestiging zijn van de eerdere twijfel van de Commissie over de geloofwaardigheid van het plan dat de rentabiliteit van Hytasa moest herstellen.
45 Uit de bewoordingen van de laatste twee overwegingen blijkt duidelijk, dat zij inderdaad alleen maar een bevestiging zijn van het standpunt van de Commissie, dat het plan de levensvatbaarheid van de onderneming niet verzekerde. Dat standpunt is in detail uiteengezet in de overwegingen 7 tot en met 26 van deel III van de wijzigingsbeschikking. Niet is aangevoerd, dat de uiteenzetting in die overwegingen op andere gegevens berust dan die welke het Koninkrijk Spanje in de eerdere procedure aan de Commissie had meegedeeld. Onder die omstandigheden zie ik niet in, hoe er sprake kan zijn van schending van Spanje's recht om te worden gehoord.
46 In de zaak Bayer/Commissie(37) stelde het Hof zich op hetzelfde standpunt, dit in de vergelijkbare context van een procedure op grond van verordening nr. 17.(38) Het Hof overwoog, dat het feit dat de Commissie haar onderzoek had voortgezet na de mededeling van de punten van bezwaar, geen schending opleverde van het recht van de onderzochte onderneming om te worden gehoord, mits het resultaat van het onderzoek de Commissie geen aanleiding gaf de ondernemingen nieuwe feiten ten laste te leggen of de bewijselementen van de omstreden inbreuken aanmerkelijk te wijzigen. Meer in het bijzonder oordeelde het, dat de omstandigheid dat de beschikking waarmee de administratieve procedure was afgesloten, aanvullingen omvatte van het bewijs van de feiten die in de bestreden beschikking waren aangevoerd, geen schending van de rechten van de verdediging opleverde.(39)
47 Ten slotte verwijst het Koninkrijk Spanje in zijn memories naar schending van de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen. Aangezien het evenwel geen middelen in verband met die schendingen aanvoert, acht ik het niet noodzakelijk daarop in te gaan.
Conclusie
48 Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
1) het beroep te verwerpen;
2) het Koninkrijk Spanje in de kosten te verwijzen.
(1) - Beschikking 92/317/EEG van de Commissie van 25 maart 1992 betreffende aan Hilaturas y Tejidos Andaluces SA, thans "Mediterráneo Técnica Textil SA" genaamd, en aan de koper van deze onderneming verleende steun (PB L 171, blz. 54).
(2) - Beschikking 92/318/EEG van de Commissie van 25 maart 1992 betreffende een door de Spaanse regering uitgevoerde steunmaatregel ten gunste van Industrias Mediterraneas de la Piel SA (Imepiel) (PB L 172, blz. 76), en beschikking 92/321/EEG van de Commissie van 25 maart 1992 betreffende de door Spanje aan Intelhorce SA (voorheen Industrias Textiles de Guadalhorce SA), een katoenen stoffen producerende onderneming in staatseigendom, thans GTE General Textil España SA genaamd, verleende steun (PB L 176, blz. 57).
(3) - Arrest van 14 september 1994, Spanje/Commissie (C-278/92, C-279/92 en C-280/92, Jurispr. blz. I-4103.
(4) - Punten 12-43 en 70-72 van het arrest.
(5) - Deel VI, achtste overweging, van de oorspronkelijke beschikking.
(6) - Arrest van 21 maart 1991, Italië/Commissie (C-303/88, Jurispr. blz. I-1433, punt 34).
(7) - Punt 48.
(8) - Punt 50 van mijn conclusie.
(9) - Zestiende overweging.
(10) - Voetnoot irrelevant voor de Nederlandse vertaling.
(11) - Negende overweging.
(12) - Beschikking 97/242/EG van de Commissie van 18 september 1996 houdende wijziging van beschikking 92/317 (PB 1997, L 96, blz. 30).
(13) - Artikel 1 van de wijzigingsbeschikking.
(14) - Arrest van 29 oktober 1980 (138/79, Jurispr. blz. 3333).
(15) - Arrest van 29 oktober 1980 (139/79, Jurispr. blz. 3393).
(16) - Verordening van de Raad van 25 juni 1979 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1111/77 tot vaststelling van de gemeenschappelijke bepalingen voor isoglucose (PB L 162, blz. 10).
(17) - Verordening van de Raad van 10 februari 1981 houdende wijziging van verordening nr. 1111/77 (PB L 44, blz. 1).
(18) - Arresten van 30 september 1982, Amylum/Raad (108/81, Jurispr. blz. 3107); Roquette Frères/Raad (110/81, Jurispr. blz. 3159), en Tunnel Refineries/Raad (114/81, Jurispr. blz. 3189).
(19) - Punt 10 van de arresten Amylum/Raad en Roquette Frères/Raad en punt 9 van het arrest Tunnel Refineries/Raad.
(20) - Zie arrest van 5 maart 1980, Könecke/Commissie (76/79, Jurispr. blz. 665, punten 13-15), en conclusie van advocaat-generaal Reischl (blz. 688 en 689).
(21) - Arrest van 26 april 1988 (97/86, 193/86, 99/86 en 215/86, Jurispr. blz. 2181, punt 27).
(22) - Arrest Hof van 13 november 1990, Fedesa e.a. (C-331/88, Jurispr. blz. I-4023), en arrest Gerecht van 17 oktober 1991, De Compte/Parlement (T-26/89, Jurispr. blz. II-781, punt 70).
(23) - Arrest van 14 november 1984 (323/82, Jurispr. blz. 3809). Zie punt 42 van mijn conclusie in het eerste beroep.
(24) - Aangehaald in voetnoot 22.
(25) - Punten 33 en 34 van het arrest en punten 56 en 57 van de conclusie van advocaat-generaal Mischo.
(26) - Arrest van 3 juli 1986, Raad/Parlement (34/86, Jurispr. blz. 2155).
(27) - Punt 47 van het arrest.
(28) - Punt 18.
(29) - Arrest van 4 februari 1970 (13/69, Jurispr. blz. 3).
(30) - Arrest van 5 april 1984 (347/82, Jurispr. blz. 1847, punten 11-13, en conclusie van advocaat-generaal VerLoren van Themaat, blz. 1859).
(31) - Arrest Gerecht van 18 december 1992 (T-10/92, T-11/92, T-12/92 en T-15/92, Jurispr. blz. II-2667, punt 47).
(32) - Aangehaald in voetnoot 22, punt 70.
(33) - Arrest van 23 oktober 1974 (17/74, Jurispr. blz. 1063, punt 20, en conclusie van advocaat-generaal Warner, blz. 1090-1092).
(34) - Amylum/Raad en Tunnel Refineries/Raad, beide aangehaald in voetnoot 18.
(35) - Jurispr. 1982, blz. 3151 en 3152.
(36) - Arrest van 3 oktober 1991, Italië/Commissie (C-261/89, Jurispr. blz. I-4437, punt 21).
(37) - Arrest van 14 juli 1972 (51/69, Jurispr. blz. 745).
(38) - Verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag (PB 1962, blz. 204).
(39) - Punt 11.