62012CJ0003
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
13 de junho de 2013 (
*1
)
«Agricultura — Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola — Conceito de ‘período de controlo’ — Possibilidade de prolongamento, por um Estado-Membro, do período de controlo em caso de impossibilidade material de proceder ao controlo durante o prazo previsto — Reposição das ajudas recebidas — Sanções»
No processo C-3/12,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 267.o TFUE, apresentado pelo Conseil d’État (França), por decisão de 28 de novembro de 2011, entrado no Tribunal de Justiça em 2 de janeiro de 2012, no processo
Syndicat OP 84
contra
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), que sucedeu nos direitos do Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), que, por sua vez, sucedeu nos direitos do Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: L. Bay Larsen, presidente de secção, J. Malenovský, U. Lõhmus, M. Safjan (relator) e A. Prechal, juízes,
advogado-geral: N. Jääskinen,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação do Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), por J.-C. Balat, avocat,
—
em representação do Governo francês, por G. de Bergues e N. Rouam, na qualidade de agentes,
—
em representação do Governo polaco, por M. Szpunar e B. Majczyna, na qualidade de agentes,
—
em representação da Comissão Europeia, por P. Rossi e D. Bianchi, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiência de 14 de março de 2013,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 2.°, n.o 4, e 6.° do Regulamento (CEE) n.o 4045/89 do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, relativo aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e [de] Garantia Agrícola, [S]ecção «Garantia», e que revoga a Diretiva 77/435/CEE (JO L 388, p. 18), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 3094/94 do Conselho, de 12 de dezembro de 1994 (JO L 328, p. 1, a seguir «Regulamento n.o 4045/89»).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a organização agrícola Syndicat OP 84 ao Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), que sucedeu nos direitos do Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), que, por sua vez, sucedeu nos direitos do Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), relativamente à legalidade da recuperação de uma ajuda comunitária proveniente do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia».
Quadro jurídico
3
O artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 729/70 do Conselho, de 21 de abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), dispõe:
«Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:
—
se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo [FEOGA],
—
evitar e processar as irregularidades,
—
recuperar as importâncias perdidas em consequência de irregularidades ou negligências.
[...]»
4
O primeiro a quarto e décimo considerandos do Regulamento n.o 4045/89 enunciam:
«[…] nos termos do artigo 8.o do Regulamento […] n.o 729/70 […], os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para assegurar a realidade e a regularidade das operações financiadas pelo [FEOGA], para prevenir e perseguir as irregularidades e recuperar as somas perdidas devido a irregularidades ou a negligência;
[…] o presente regulamento não afeta as disposições nacionais em matéria de controlo que sejam mais extensas que as previstas no presente regulamento;
[…] os Estados-Membros devem ser encorajados a reforçar os controlos dos documentos comerciais das empresas beneficiárias ou devedoras que tenham efetuado em aplicação da Diretiva 77/435/CEE [do Conselho, de 27 de junho de 1977, relativa às fiscalizações, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema do financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e [de] Garantia Agrícola, Secção ‘Garantia’ (JO L 172, p. 17; EE 03 F12 p. 230)];
[…] a aplicação, pelos Estados-Membros, da regulamentação decorrente da Diretiva 77/435[…] permitiu verificar a necessidade de alterar o sistema existente, em função da experiência adquirida; que é conveniente incorporar essas alterações num regulamento, tendo em conta o caráter das disposições implicadas;
[...]
[…] embora incumba em primeiro lugar aos Estados-Membros a adoção dos respetivos programas de controlo, é necessário que esses programas sejam comunicados à Comissão, a fim de que esta possa assumir o seu papel de supervisão e de coordenação e que esses programas sejam adotados com base em critérios apropriados; que os controlos podem, deste modo, ser concentrados em setores ou em empresas em que se verifica um elevado risco de fraude».
5
O artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 4045/89 dispõe:
«Para efeitos do presente regulamento, entende-se por ‘documentos comerciais’ todos os livros, registos, notas e documentos comprovativos, a contabilidade e registos de produção e da qualidade, bem como a correspondência, relativos à atividade profissional da empresa, assim como os dados comerciais, qualquer que seja a sua forma, incluindo dados armazenados eletronicamente, desde que estes documentos ou dados estejam direta ou indiretamente relacionados com as operações previstas no n.o 1.»
6
O artigo 2.o do referido regulamento prevê:
«1.   Os Estados-Membros procederão a controlos dos documentos comerciais das empresas, tendo em conta o caráter das operações a controlar. Os Estados-Membros zelarão por que a escolha das empresas a controlar permita garantir, nas melhores condições possíveis, a eficácia das medidas de prevenção e de deteção das irregularidades no âmbito do sistema de financiamento do FEOGA, Secção ‘Garantia’. A seleção tomará nomeadamente em conta a importância financeira das empresas nesse domínio e outros fatores de risco.
[...]
4.   O período de controlo decorre entre 1 de julho e 30 de junho do ano seguinte.
O controlo incidirá sobre um período de, pelo menos, doze meses que expira durante o período de controlo anterior; pode ser prolongado por períodos a determinar pelo Estado-Membro anteriores ou posteriores a esse período de doze meses.
[...]»
7
Nos termos do artigo 4.o do mesmo regulamento:
«As empresas conservarão os documentos comerciais referidos no n.o 2 do artigo 1.o e no artigo 3.o durante pelo menos três anos a contar do final do ano da sua emissão.
Os Estados-Membros podem prever um período mais longo para a conservação desses documentos.»
8
O artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento n.o 4045/89 estabelece:
«Os responsáveis pela empresa, ou um terceiro, devem assegurar que todos os documentos comerciais e as informações complementares sejam fornecidos aos agentes encarregados do controlo ou às pessoas habilitadas para esse efeito. Serão fornecidos dados armazenados eletronicamente em suporte de dados apropriado.»
9
O artigo 6.o do referido regulamento dispõe:
«1.   Os Estados-Membros certificar-se-ão de que os agentes encarregados dos controlos t[ê]m o direito de apreender ou de mandar apreender os documentos comerciais. Esse direito será exercido na observância das disposições nacionais na matéria e não afeta a aplicação das disposições de processo penal relativas à apreensão de documentos.
2.   Os Estados-Membros adotarão as medidas adequadas para sancionar as pessoas singulares ou coletivas que não cumpram as obrigações previstas pelo presente regulamento.»
10
O artigo 9.o, n.o 1, do mesmo regulamento dispõe:
«Antes do dia 1 de janeiro subsequente ao período de controlo, os Estados-Membros comunicarão à Comissão um relatório pormenorizado sobre a aplicação do presente regulamento.»
11
O Anexo II, ponto 4, alínea g), do Regulamento (CEE) n.o 1863/90 da Comissão, de 29 de junho de 1990, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.o 4045/89 (JO L 170, p. 23), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 2278/96 da Comissão, de 28 de novembro de 1996 (JO L 308, p. 30, a seguir «Regulamento n.o 1863/90»), prevê a comunicação, no relatório anual apresentado pelos Estados-Membros em aplicação do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 4045/89, dos «[r]esultados dos controlos efetuados no período de controlo anterior ao abrangido pelo presente relatório, que não se encontravam disponíveis aquando da apresentação do relatório referente àquele período».
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
12
O Syndicat OP 84, que é uma organização agrícola que agrupa 48 produtores de frutas e de produtos hortícolas, implementou um programa operacional que cobriu o período compreendido entre 1 de julho de 1997 e 31 de dezembro de 1998. Recebeu por essa razão ajudas comunitárias, provenientes do FEOGA, Secção «Garantia».
13
Por carta de 30 de maio de 2000, o Syndicat OP 84 foi avisado pelas autoridades nacionais competentes da realização de um controlo no local nos termos do Regulamento n.o 4045/89. Todavia, as operações de controlo só puderam ser efetuadas a partir de 22 de janeiro de 2001 e ser concluídas em 24 de janeiro de 2001.
14
Tendo esse controlo permitido apurar que algumas ações em relação às quais o Syndicat OP 84 pretendia ter direito à ajuda comunitária não eram elegíveis devido ao seu caráter puramente individual e que as regras de financiamento do fundo operacional pelos membros do Syndicat OP 84 não eram conformes com o disposto no artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 2200/96 do Conselho, de 28 de outubro de 1996, que estabelece a organização comum de mercado no setor das frutas e produtos hortícolas (JO L 297, p. 1), o Oniflhor, por carta de 30 de outubro de 2001, pediu ao Syndicat OP 84 que repusesse a totalidade das importâncias recebidas durante 1997 e 1998 e, por conseguinte, emitiu um título executivo correspondente às importâncias a recuperar.
15
Por sentença de 7 de novembro de 2006, o tribunal administratif de Marseille anulou o título executivo emitido contra o Syndicat OP 84. No entanto, por acórdão de 8 de dezembro de 2008, a cour administrative d’appel de Marseille anulou essa sentença e indeferiu os pedidos apresentados pelo Syndicat OP 84 no tribunal administratif de Marseille. O Syndicat OP 84 interpôs, então, recurso de cassação para o Conseil d’État.
16
Em apoio do seu recurso de cassação, o Syndicat OP 84 invoca, nomeadamente, um fundamento extraído do erro de direito que cometeu a cour administrative d’appel de Marseille ao julgar no sentido de que a Administração tinha podido, sem desrespeitar as disposições do artigo 2.o do Regulamento n.o 4045/89, realizar um controlo no decurso do período compreendido entre 1 de julho de 1999 e 30 de junho de 2000 e prossegui-lo no decurso do período de controlo compreendido entre 1 de julho de 2000 e 30 de junho de 2001, com o argumento de que o seu comportamento tinha tornado impossível um controlo efetivo no decurso do primeiro período.
17
Considerando que a resposta a este fundamento suscita questões de interpretação das disposições pertinentes do Regulamento n.o 4045/89, o Conseil d’État decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O ‘período de controlo’ compreendido entre 1 de julho de um determinado ano e 30 de junho do ano seguinte, a que se refere o artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 4045/89 […], deve ser entendido como o período durante o qual a [A]dministração [encarregada] do controlo deve informar a organização de produtores sobre o controlo que prevê realizar, iniciar e terminar todas as operações de controlo no local e documental e comunicar os resultados do controlo, ou como o período durante o qual apenas alguns destes atos processuais devem ser realizados?
2)
Na hipótese de o comportamento ou as omissões da organização de produtores tornarem impossível a realização efetiva de um controlo iniciado durante um período de controlo, pode a Administração, não obstante a falta de disposições expressas nesse sentido no [referido] regulamento […], prosseguir as suas operações de controlo durante o período de controlo seguinte sem cometer uma irregularidade processual que o controlado pode invocar contra a decisão que tira as consequências dos resultados desse controlo?
3)
Em caso de resposta negativa à questão anterior, pode a Administração, quando o comportamento ou as omissões da organização de produtores tornem impossível um controlo efetivo, exigir a devolução das ajudas recebidas? Essa medida constitui uma das sanções que podem ser previstas em aplicação das disposições do artigo 6.o do [mesmo] regulamento?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira e segunda questões
18
Através da primeira e segunda questões, que devem ser examinadas conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio procura saber, no essencial, se o artigo 2.o, n.o 4, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 4045/89 deve ser interpretado no sentido de que a Administração pode efetuar as suas operações de controlo, anunciadas durante o período de controlo compreendido entre 1 de julho de um ano e 30 de junho do ano seguinte, depois do termo do referido período sem cometer uma irregularidade de procedimento que o operador controlado possa invocar contra a decisão que tira as consequências dos resultados desse controlo.
19
É verdade que o artigo 2.o, n.o 4, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 4045/89, nos termos do qual «[o] período de controlo decorre entre 1 de julho [de um ano] e 30 de junho do ano seguinte», não prevê explicitamente a possibilidade de prosseguir operações de controlo, que tenham sido anunciadas ao operador durante o período indicado, depois do seu termo, independentemente de tal possibilidade ser motivada ou não por uma falta de cooperação da parte do operador controlado.
20
A fim de interpretar a referida disposição, há, por isso, que ter em conta não só a sua redação e a sua economia geral mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.o 4045/89 no seu conjunto.
21
No tocante aos referidos objetivos, resulta de uma leitura conjugada do primeiro, terceiro e quarto considerandos do Regulamento n.o 4045/89 que este visa reforçar a eficácia dos controlos a cargo dos Estados-Membros a fim de prevenir ou eliminar as irregularidades que possam existir no domínio do FEOGA (v. acórdão de 13 de junho de 2013, Unanimes e o., C-671/11 a C-676/11, n.o 17).
22
Para garantir a realidade e a eficácia dos controlos nacionais e, portanto, a exigência de proteção dos interesses financeiros da União Europeia, o Regulamento n.o 4045/89 submete os próprios controlos referidos à supervisão e à coordenação exercidas pela Comissão, como indica o seu décimo considerando. É precisamente o artigo 2.o desse regulamento que visa organizar o sistema uniforme de controlo que funciona sob a vigilância da Comissão. Através do seu n.o 4, este artigo assegura nomeadamente uma determinada sistematicidade e uma determinada periodicidade do controlo (v. acórdão Unanimes e o., já referido, n.o 18).
23
Visando assim o artigo 2.o do Regulamento n.o 4045/89 enquadrar a atividade de controlo dos Estados-Membros para efeitos da proteção dos interesses financeiros da União, o conceito de período de controlo deve ser interpretado à luz do objetivo de eficácia dos controlos que esse artigo exige.
24
Ora, o cumprimento do referido objetivo implica que uma operação de controlo possa prosseguir depois do termo do período de controlo tal como delimitado no artigo 2.o, n.o 4, do referido regulamento quando tiver sido materialmente impossível realizar toda a operação no prazo previsto.
25
Isto também pode acontecer quando não seja o operador controlado que tenha tornado impossível a finalização do controlo no prazo previsto.
26
Há, todavia, que especificar que, no caso de a impossibilidade de realizar a operação de controlo, e, portanto, a de comunicar os resultados à Comissão antes da expiração do prazo previsto para efetuar, respetivamente, essa operação e essa comunicação, ser imputável às autoridades de controlo, o Estado-Membro em causa não pode invocar, relativamente à União, o objetivo de eficácia para justificar a inobservância da periodicidade dos controlos tal como prevista no artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 4045/89.
27
De resto, afigura-se que a possibilidade de prosseguir, se necessário, as operações de controlo já foi contemplada quando da adoção do Regulamento n.o 1863/90. Como a Comissão recordou nas suas observações escritas, o Anexo II, n.o 4, alínea g), do referido regulamento permite incluir os resultados dos controlos efetuados no período de controlo anterior que não se encontravam disponíveis quando da apresentação do relatório respeitante àquele período. Devendo esse relatório, em virtude do artigo 9.o do Regulamento n.o 4045/89, ser comunicado à Comissão antes de 1 de janeiro subsequente ao período de controlo, o Regulamento n.o 1863/90 reconhece, pelo menos, a possibilidade de finalizar operações de controlo, encetadas no período de controlo anterior, após o termo deste.
28
Sendo assim, há que salientar que, em relação aos operadores controlados, a regularidade dos controlos efetuados não pode depender da questão de saber em que medida a realização dos referidos controlos corresponde às regras estabelecidas no artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 4045/89.
29
Com efeito, a referida disposição limita-se a estabelecer regras de caráter organizativo com a finalidade de garantir a eficácia dos controlos e limita-se, como resulta do n.o 22 do presente acórdão, a orientar as relações entre os Estados-Membros e a União para efeitos de proteção dos interesses financeiros desta última. Essa mesma disposição não se refere, em contrapartida, às relações entre as autoridades e os operadores controlados.
30
Assim, o artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 4045/89 não pode ser interpretado no sentido de que confere aos operadores em causa um direito que lhes permite oporem-se a controlos diferentes, ou mais alargados, do que os referidos nessa disposição. Na medida em que teria como eventual consequência impedir a recuperação de ajudas irregularmente recebidas ou empregues, um tal direito colocaria, além disso, em perigo a proteção dos interesses financeiros da União (v. acórdão Unanimes e o., já referido, n.o 29).
31
De qualquer modo, os controlos exigidos pelo Regulamento n.o 4045/89 respeitam aos operadores que aderiram voluntariamente ao regime de apoio estabelecido pelo FEOGA, Secção «Garantia», e que, a fim de beneficiar de uma ajuda, aceitaram a aplicação de controlos para verificar a regularidade da utilização dos recursos da União. Esses operadores não podem, de forma válida, pôr em causa a regularidade de um tal controlo apenas por este não ter observado as regras organizacionais relativas às relações entre os Estados-Membros e a Comissão (v. acórdão Unanimes e o., já referido, n.o 30).
32
Não é menos certo que a segurança jurídica dos operadores controlados relativamente às autoridades públicas que efetuam esses controlos e decidem, tal sendo o caso, dos procedimentos a encetar é garantida pelo prazo de prescrição dos procedimentos, fixado no artigo 3.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1), em princípio, em quatro anos a contar da data em que foi praticada a violação de uma disposição do direito da União resultante de um ato ou de uma omissão do operador económico que tenha por efeito causar prejuízo ao orçamento da União. Ora, como o Tribunal de Justiça já salientou, os prazos de prescrição desempenham, de maneira geral, a função de garantir a segurança jurídica (v. acórdão de 24 de junho de 2004, Handlbauer, C-278/02, Colet., p. I-6171, n.o 40 e jurisprudência referida).
33
A possibilidade de o beneficiário de uma ajuda concedida no quadro do regime de apoio estabelecido pelo FEOGA, Secção «Garantia», dever suportar uma operação de controlo depois do termo do período fixado no artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 4045/89 não pode ser, pois, considerada uma violação do princípio da segurança jurídica enquanto o prazo de prescrição não tenha ainda decorrido.
34
Resulta do exposto que deve responder-se à primeira e segunda questões que o artigo 2.o, n.o 4, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 4045/89 deve ser interpretado no sentido de que a Administração pode, se necessário, prosseguir as suas operações de controlo, anunciadas durante o período compreendido entre 1 de julho de um ano e 30 de junho do ano seguinte, depois do termo do referido período sem cometer uma irregularidade de procedimento que o operador controlado possa invocar contra a decisão que retira as consequências dos resultados desse controlo.
Quanto à terceira questão
35
Tendo em conta a resposta dada à primeira e segunda questões, não há que responder à terceira questão.
Quanto às despesas
36
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
O artigo 2.o, n.o 4, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.o 4045/89 do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, relativo aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e [de] Garantia Agrícola, [S]ecção «Garantia», e que revoga a Diretiva 77/435/CEE, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 3094/94 do Conselho, de 12 de dezembro de 1994, deve ser interpretado no sentido de que a Administração pode, se necessário, prosseguir as suas operações de controlo, anunciadas durante o período compreendido entre 1 de julho de um ano e 30 de junho do ano seguinte, depois do termo do referido período sem cometer uma irregularidade de procedimento que o operador controlado possa invocar contra a decisão que retira as consequências dos resultados desse controlo.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.