62023CJ0254
HOTĂRÂREA CURȚII (Marea Cameră)
10 iulie 2025 (
*1
)
[Text îndreptat prin Ordonanța din 15 septembrie 2025]
Cuprins
I. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Tratatul FUE
2. Protocolul nr. 26
3. Carta
4. Directiva 2006/123
5. Directiva 2008/98
6. Directiva 2018/851
B. Dreptul sloven
II. Procedura principală și întrebările preliminare
III. Cu privire la întrebările preliminare
A. Cu privire la prima întrebare
B. Cu privire la întrebările a doua‑a zecea
1. Observații introductive
a) Cu privire la Directiva 2008/98
b) Cu privire la Directiva 2006/123, precum și la articolele 49 și 56 TFUE
c) Cu privire la justificarea restricțiilor privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor în raport cu Directiva 2006/123, precum și cu articolele 49 și 56 TFUE
d) Cu privire la respectarea cartei, precum și a principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime
2. Cu privire la condițiile de instituire a unui monopol privind activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor
a) Cu privire la restricțiile referitoare la libertatea de stabilire și la libera prestare a serviciilor
b) Cu privire la justificarea restricțiilor în cauză
1) Cu privire la condiția nediscriminării
2) Cu privire la existența unor motive imperative de interes general
3) Cu privire la condiția proporționalității
i) Cu privire la aptitudinea restricțiilor de a garanta realizarea obiectivelor urmărite
ii) Cu privire la necesitatea și la caracterul proporțional în sens strict al restricțiilor în cauză
4) Cu privire la respectarea articolelor 16 și 17 din cartă, precum și a principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime
3. Cu privire la măsurile impuse titularului monopolului și persoanelor care dețin cote de participare în cadrul acestuia
a) Cu privire la restricțiile referitoare la libertatea de stabilire și la libera prestare a serviciilor
b) Cu privire la justificarea restricțiilor în cauză
1) Cu privire la condiția nediscriminării
2) Cu privire la existența unor motive imperative de interes general
3) Cu privire la condiția proporționalității
i) Cu privire la aptitudinea restricțiilor de a garanta realizarea obiectivelor urmărite
ii) Cu privire la necesitatea și la caracterul proporțional în sens strict al restricțiilor în cauză
4) Cu privire la respectarea articolului 16 din cartă
4. Cu privire la măsurile impuse producătorilor care doresc să intre pe piața națională
a) Cu privire la restricțiile referitoare la libertatea de stabilire și la libera prestare a serviciilor
b) Cu privire la justificarea restricțiilor în cauză
1) Cu privire la existența unor motive imperative de interes general
2) Cu privire la condiția proporționalității
i) Cu privire la aptitudinea restricțiilor de a garanta realizarea obiectivelor urmărite
ii) Cu privire la necesitatea și la caracterul proporțional în sens strict al restricțiilor în cauză
3) Cu privire la respectarea articolului 16 din cartă
5. Cu privire la incidența existenței unui serviciu de interes economic general asupra compatibilității restricțiilor privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor cu dreptul Uniunii
IV. Cu privire la cheltuielile de judecată
„Trimitere preliminară – Libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor – Articolele 49 și 56 TFUE – Protocolul (nr. 26) privind serviciile de interes general, anexat la Tratatele UE și FUE – Servicii în cadrul pieței interne – Directiva 2006/123/CE – Domeniu de aplicare – Monopoluri și servicii de interes economic general – Cerințe care trebuie evaluate – Articolul 15 – Deșeuri – Directiva 2008/98/CE – Scheme de răspundere extinsă a producătorilor – Articolele 8 și 8a – Crearea unui monopol pe piața îndeplinirii colective a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor – Organizație unică fără scop lucrativ – Articolul 106 alineatul (2) TFUE – Noțiunea de «întreprindere» – Modalități de creare și de funcționare – Modalități tranzitorii – Obligația de aderare care revine producătorilor cărora li se aplică răspunderea extinsă – Articolele 16 și 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Libertatea de a desfășura o activitate comercială și dreptul de proprietate – Principiile securității juridice și protecției încrederii legitime – Proporționalitate”
În cauza C‑254/23,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Ustavno sodišče (Curtea Constituțională, Slovenia), prin decizia din 13 aprilie 2023, primită de Curte la 20 aprilie 2023, în procedura
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. și alții,
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. și alții,
cu participarea:
Državni zbor Republike Slovenije,
Curtea (Marea Cameră),
compusă din domnul K. Lenaerts, președinte, domnul T. von Danwitz, vicepreședinte, doamna K. Jürimäe, domnul C. Lycourgos, doamna L. Arastey Sahún, domnii S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen și M. Gavalec, președinți de cameră, domnul E. Regan, doamna I. Ziemele (raportoare), domnul Z. Csehi și doamna O. Spineanu‑Matei, judecători,
avocat general: domnul A. M. Collins,
grefier: domnul M. Longar, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 11 iunie 2024,
luând în considerare observațiile prezentate:
–
pentru INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. și alții, de A. Brezavšček, odvetnik;
–
pentru Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. și alții, de M. Senica și M. Urankar, odvetnika;
–
[Astfel cum a fost îndreptat prin Ordonanța din 15 septembrie 2025] pentru guvernul sloven, de A. Dežman Mušič și T. Mihelič Žitko, în calitate de agenți;
–
pentru guvernul ceh, de L. Langrová, M. Smolek și J. Vláčil, în calitate de agenți;
–
pentru guvernul maghiar, de Z. Biró‑Tóth, în calitate de agent;
–
pentru guvernul neerlandez, de E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman și C. S. Schillemans, în calitate de agenți;
–
pentru Comisia Europeană, de L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija și D. Milanowska, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 26 septembrie 2024,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 14, 49, 56 și 106 TFUE, a Protocolului (nr. 26) privind serviciile de interes general, anexat la Tratatele UE și FUE (denumit în continuare „Protocolul nr. 26”), a Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (JO 2006, L 376, p. 36, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50), a articolelor 8 și 8a din Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive (JO 2008, L 312, p. 3), astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2018/851 a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2018 (JO 2018, L 150, p. 109) (denumită în continuare „Directiva 2008/98”), a articolelor 16 și 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), precum și a principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime.
2
Această cerere a fost formulată în cadrul unei proceduri de control al constituționalității privind anumite dispoziții din Zakon o varstvu okolja (Legea privind protecția mediului) din 16 martie 2022 (Uradni list RS, nr. 44/22), în versiunea aplicabilă procedurii principale (denumită în continuare „ZVO-2”), prin care se stabilește schema de răspundere extinsă a producătorilor în dreptul sloven (denumită în continuare „schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal”).
I. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1.
Tratatul FUE
3
Articolul 49 TFUE prevede:
„În conformitate cu dispozițiile care urmează, sunt interzise restricțiile privind libertatea de stabilire a resortisanților unui stat membru pe teritoriul altui stat membru. Această interdicție vizează și restricțiile privind înființarea de agenții, sucursale sau filiale de către resortisanții unui stat membru stabiliți pe teritoriul altui stat membru.
[…]”
4
Articolul 56 TFUE prevede:
„În conformitate cu dispozițiile ce urmează, sunt interzise restricțiile privind libera prestare a serviciilor în cadrul Uniunii [Europene] cu privire la resortisanții statelor membre stabiliți într‑un alt stat membru decât cel al beneficiarului serviciilor.
[…]”
5
Articolul 106 TFUE prevede:
„(1)   În ceea ce privește întreprinderile publice și întreprinderile cărora le acordă drepturi speciale sau exclusive, statele membre nu adoptă și nu mențin nicio măsură care contravine normelor tratatelor și, în special, celor prevăzute la articolul 18 și la articolele 101-109.
(2)   Întreprinderile care au sarcina de a gestiona serviciile de interes economic general sau care prezintă caracter de monopol fiscal se supun normelor tratatelor și, în special, regulilor de concurență, în măsura în care aplicarea acestor norme nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată. Dezvoltarea schimburilor comerciale nu trebuie să fie afectată într‑o măsură care contravine intereselor Uniunii.
[…]”
2.
Protocolul nr. 26
6
Potrivit articolului 1 din Protocolul nr. 26:
„Valorile comune ale Uniunii în privința serviciilor de interes economic general în înțelesul articolului 14 [TFUE] includ în special:
–
rolul esențial și competențele discreționare ample ale autorităților naționale, regionale și locale în ceea ce privește furnizarea, punerea în funcțiune și organizarea serviciilor de interes economic general într‑un mod care să răspundă cât mai bine nevoilor utilizatorilor;
–
diversitatea existentă la nivelul diferitelor servicii de interes economic general și diferențele dintre nevoile și preferințele utilizatorilor, care pot rezulta din circumstanțe geografice, sociale sau culturale diferite;
–
un nivel ridicat al calității, siguranței și accesibilității, egalitatea de tratament și promovarea accesului universal și a drepturilor utilizatorilor.”
3.
Carta
7
Articolul 16 din cartă, intitulat „Libertatea de a desfășura o activitate comercială”, prevede:
„Libertatea de a desfășura o activitate comercială este recunoscută în conformitate cu dreptul Uniunii și cu legislațiile și practicile naționale.”
8
Articolul 17 din cartă, intitulat „Dreptul de proprietate”, prevede la alineatul (1):
„Orice persoană are dreptul de a deține în proprietate, de a folosi, de a dispune și de a lăsa moștenire bunurile pe care le‑a dobândit în mod legal. Nimeni nu poate fi lipsit de bunurile sale decât pentru o cauză de utilitate publică, în cazurile și condițiile prevăzute de lege și în schimbul unei despăgubiri juste acordate în timp util pentru pierderea pe care a suferit‑o. Folosința bunurilor poate fi reglementată prin lege în limitele impuse de interesul general.”
9
Articolul 52 din cartă, intitulat „Întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor”, prevede la alineatul (1):
„Orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin prezenta cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.”
4.
Directiva 2006/123
10
Considerentele (6), (17), (70) și (73) ale Directivei 2006/123 au următorul cuprins:
„(6)
[B]ariere[le din calea libertății de stabilire a prestatorilor în statele membre și barierele din calea liberei circulații a serviciilor între statele membre] nu pot fi eliminate numai prin aplicarea directă a articolelor [49 și 56 TFUE], întrucât, pe de o parte, soluționarea lor caz cu caz prin proceduri privind încălcarea dreptului comunitar împotriva statului membru în cauză ar fi, în special după extindere, extrem de complicate pentru instituțiile naționale și comunitare și, pe de altă parte, ridicarea mai multor bariere necesită o coordonare prealabilă a sistemelor juridice naționale, inclusiv instituirea cooperării administrative. […]
[…]
(17)
Prezenta directivă reglementează numai serviciile furnizate în schimbul unei contrapartide economice. Serviciile de interes general nu intră în domeniul de aplicare al definiției de la articolul [57 TFUE] și, în consecință, nu intră în domeniul de aplicare al prezentei directive. Serviciile de interes economic general sunt servicii care sunt furnizate în contrapartida unei remunerații și, în consecință, intră în domeniul de aplicare al prezentei directive. […]
[…]
(70)
În scopul prezentei directive […], serviciile pot fi considerate servicii de interes economic general numai în cazul în care sunt prestate în cadrul aplicării unei misiuni speciale în interes public încredințată prestatorului de către statul membru în cauză. Această misiune ar trebui atribuită prin unul sau mai multe acte, a căror formă este determinată de către statul membru în cauză, și ar trebui să precizeze natura specifică a misiunii atribuite.
[…]
(73)
Cerințele care trebuie examinate includ normele naționale care, din alte motive decât cele legate de calificările profesionale, rezervă accesul la anumite activități anumitor prestatori. Aceste cerințe includ, de asemenea, și obligația ca un prestator să adopte o anumită formă juridică, în special să fie persoană juridică, o societate de persoane, o entitate fără scop lucrativ sau o societate deținută exclusiv de către persoane fizice, și cerințe referitoare la deținerea capitalului unei societăți, în special obligația de a deține o sumă minimă de capital pentru anumite activități de servicii sau de a avea o anumită calificare pentru a deține acțiuni sau pentru a administra anumite societăți. […]”
11
Articolul 1 din această directivă, intitulat „Obiect”, prevede:
„(1)   Prezenta directivă stabilește dispoziții generale pentru facilitarea exercitării libertății de stabilire pentru prestatorii de servicii și a liberei circulații a serviciilor, menținând totodată un nivel ridicat al calității serviciilor.
(2)   Prezenta directivă nu are ca obiect liberalizarea serviciilor de interes economic general, rezervate organismelor publice sau private, și nici privatizarea organismelor publice prestatoare de servicii.
(3)   Prezenta directivă nu are ca obiect eliminarea monopolurilor care prestează servicii și nici a ajutoarelor acordate de statele membre în baza normelor comunitare în materie de concurență.
Prezenta directivă nu afectează libertatea statelor membre de a defini, în conformitate cu legislația comunitară, ceea ce consideră servicii de interes economic general, felul în care ar trebui să fie aceste servicii organizate și finanțate în conformitate cu normele referitoare la ajutoarele de stat sau obligațiile specifice pe care trebuie să le îndeplinească acestea.
[…]”
12
Articolul 2 din directiva menționată, intitulat „Domeniu de aplicare”, prevede:
„(1)   Prezenta directivă se aplică serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un stat membru.
(2)   Prezenta directivă nu se aplică pentru următoarele activități:
(a)
servicii neeconomice de interes general;
[…]”
13
Articolul 4 din aceeași directivă, intitulat „Definiții”, prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
1.
«serviciu» înseamnă orice activitate economică independentă, prestată în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, menționată la articolul [57 TFUE];
[…]
7.
«cerință» înseamnă orice obligație, interdicție, condiție sau limită prevăzută în actele cu putere de lege sau actele administrative ale statelor membre sau care rezultă din jurisprudență, practici administrative, normele ordinelor profesionale sau normele colective ale asociațiilor profesionale sau ale altor organizații profesionale adoptate în exercitarea autonomiei lor juridice; […]
8.
«motive imperative de interes general» înseamnă motive astfel recunoscute în jurisprudența Curții de Justiție, inclusiv următoarele motive: […] sănătate publică […] protecția mediului și a mediului urban […];
[…]”
14
Articolul 15 din Directiva 2006/123, intitulat „Cerințe care trebuie evaluate”, prevede:
„(1)   Statele membre examinează dacă în cadrul sistemului lor juridic se impune oricare dintre cerințele menționate la alineatul (2) și se asigură că oricare astfel de cerințe sunt compatibile cu condițiile stabilite la alineatul (3). Statele membre își adaptează actele cu putere de lege și actele administrative în așa fel încât acestea să fie compatibile cu aceste condiții.
(2)   Statele membre examinează dacă sistemul lor juridic condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia de oricare dintre următoarele cerințe nediscriminatorii:
(a)
restricții cantitative sau teritoriale, în special sub forma limitărilor stabilite în funcție de populație sau a unei distanțe geografice minime între prestatori;
(b)
obligația unui prestator de a adopta o formă juridică specifică;
(c)
cerințe referitoare la deținerea capitalului unei societăți;
(d)
alte cerințe decât cele care privesc domenii reglementate de Directiva 2005/36/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 7 septembrie 2005 privind recunoașterea calificărilor profesionale (JO 2005, L 255, p. 22, Ediție specială, 05/vol. 8, p. 3)] sau prevăzute în alte instrumente comunitare, care rezervă accesul la activitatea de servicii în cauză pentru anumiți prestatori în temeiul specificului activității;
[…]
(3)   Statele membre verifică dacă cerințele menționate la alineatul (2) îndeplinesc următoarele condiții:
(a)
nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie direct sau indirect discriminatorii în funcție de cetățenie sau naționalitate sau, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social;
(b)
necesitate: cerințele trebuie să fie justificate printr‑un motiv imperativ de interes general;
(c)
proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit; acestea nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit și nu trebuie să fie posibilă înlocuirea acestor cerințe cu alte măsuri mai puțin restrictive care permit atingerea aceluiași rezultat.
(4)   Alineatele (1), (2) și (3) se aplică legislației în domeniul serviciilor de interes economic general doar în măsura în care aplicarea acestor alineate nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată.
(5)   În raportul de evaluare reciprocă prevăzut la articolul 39 alineatul (1), statele membre menționează următoarele:
(a)
cerințele pe care intenționează să le mențină și motivele pentru care acestea consideră că sunt conforme cu condițiile stabilite la alineatul (3);
(b)
cerințele care au fost eliminate sau simplificate.
(6)   Începând cu 28 decembrie 2006, statele membre nu introduc nicio cerință nouă de tipul celor menționate la alineatul (2), cu excepția cazului în care cerința respectivă [nu] îndeplinește condițiile stabilite la alineatul (3).
[…]”
15
Articolul 16 din această directivă, intitulat „Libertatea de a presta servicii”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre respectă dreptul prestatorilor de a furniza servicii într‑un stat membru altul decât cel în care sunt stabiliți.
Statele membre în care este prestat serviciul asigură accesul liber la o activitate de servicii și libera exercitare a acesteia pe teritoriul lor.
[…]”
16
Articolul 17 din directiva menționată, intitulat „Derogări suplimentare de la libertatea de a presta servicii”, prevede:
„Articolul 16 nu se aplică:
1.
serviciilor de interes economic general prestate într‑un alt stat membru, printre care:
[…]
(e)
serviciile de tratare a deșeurilor;
[…]”
5.
Directiva 2008/98
17
Articolul 1 din Directiva 2008/98, intitulat „Obiectul și domeniul de aplicare”, prevede:
„Prezenta directivă stabilește măsuri pentru a proteja mediul și sănătatea populației prin prevenirea sau reducerea generării de deșeuri, a efectelor adverse antrenate de generarea și gestionarea deșeurilor și prin reducerea efectelor generale ale folosirii resurselor și creșterea eficienței folosirii acestora, care sunt elemente esențiale pentru tranziția către o economie circulară și pentru a garanta competitivitatea Uniunii pe termen lung.”
18
Articolul 3 din această directivă, intitulat „Definiții”, prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
9.
«gestionarea deșeurilor» înseamnă colectarea, transportul, valorificarea (inclusiv trierea) și eliminarea deșeurilor, inclusiv supervizarea acestor operațiuni și întreținerea ulterioară a amplasamentelor de eliminare, inclusiv acțiunile întreprinse în calitate de comerciant sau broker;
[…]
21.
«schemă de răspundere extinsă a producătorilor» înseamnă un set de măsuri luate de statele membre pentru a se asigura că producătorii de produse poartă responsabilitatea financiară sau financiară și organizatorică pentru gestionarea stadiului de deșeu din ciclul de viață al unui produs.”
19
Articolul 8 din directiva menționată, intitulat „Răspunderea extinsă a producătorilor”, prevede:
„(1)   Pentru a consolida reutilizarea și prevenirea, reciclarea și alte tipuri de valorificare a deșeurilor, statele membre adoptă măsuri legislative sau non‑legislative pentru a se asigura că orice persoană fizică sau juridică care, la nivel profesional, elaborează, produce, prelucrează, tratează, vinde sau importă produse (producătorul produsului) este supusă unui regim de răspundere extinsă a producătorului.
Astfel de măsuri pot include, printre altele, acceptarea produselor returnate și a deșeurilor care rămân după utilizarea respectivelor produse, precum și gestionarea ulterioară a deșeurilor și răspunderea financiară pentru aceste activități. Aceste măsuri pot include obligația de a pune la dispoziția publicului informațiile disponibile cu privire la caracterul reutilizabil și reciclabil al produselor.
Dacă printre aceste măsuri se numără instituirea unor scheme de răspundere extinsă a producătorilor, se aplică cerințele minime generale stabilite la articolul 8a.
Statele membre pot decide ca producătorii de produse care își asumă din proprie inițiativă responsabilități financiare sau financiare și organizaționale pentru gestionarea stadiului de deșeu din ciclul de viață al unui produs să aplice toate sau unele cerințe minime generale stabilite la articolul 8a.
(2)   Statele membre pot lua măsurile corespunzătoare pentru a încuraja proiectarea de produse și de componente de produse care să aibă un efect redus asupra mediului și care să genereze o cantitate scăzută de deșeuri în timpul producerii și al utilizării ulterioare a produselor și pentru a se asigura că valorificarea și eliminarea produselor care au devenit deșeuri se realizează în conformitate cu articolele 4 și 13.
Aceste măsuri încurajează, printre altele, dezvoltarea, producerea și comercializarea produselor și componentelor de produse adaptate unei utilizări multiple, care conțin materiale reciclate, care sunt durabile din punct de vedere tehnic și ușor de reparat și care pot, după ce au devenit deșeuri, să facă obiectul pregătirii pentru reutilizare și al reciclării, pentru a facilita punerea în aplicare corespunzătoare a ierarhiei deșeurilor. Măsurile țin seama de impactul produselor pe parcursul întregului lor ciclu de viață, de ierarhia deșeurilor și, după caz, de potențialul de reciclare multiplă.
(3)   În momentul aplicării răspunderii extinse a producătorului, statele membre iau în considerare fezabilitatea tehnică și viabilitatea economică, precum și efectele globale asupra mediului și a sănătății populației și impactul social, cu respectarea necesității de a asigura buna funcționare a pieței interne.
(4)   Regimul de răspundere extinsă a producătorului este aplicat fără a se aduce atingere răspunderii pentru gestionarea deșeurilor prevăzută la articolul 15 alineatul (1) și fără a aduce atingere legislației specifice existente privind fluxul de deșeuri și privind produsele.
(5)   Comisia [Europeană] organizează un schimb de informații între statele membre și actorii implicați în schemele de răspundere extinsă a producătorilor privind punerea în aplicare din punct de vedere practic a cerințelor minime generale stabilite la articolul 8a. Acesta include, printre altele, schimbul de informații privind cele mai bune practici pentru a asigura guvernanța adecvată, cooperarea transfrontalieră privind schemele de răspundere extinsă a producătorilor, precum și o bună funcționare a pieței interne, precum și schimbul de informații privind caracteristicile organizaționale și monitorizarea organizațiilor care pun în aplicare obligațiile în materie de răspundere extinsă a producătorilor în numele producătorilor de produse, modularea contribuțiilor financiare, selecția operatorilor care se ocupă de gestionarea deșeurilor și prevenirea aruncării de gunoaie. Comisia publică rezultatele acestui schimb de informații și poate prezenta orientări cu privire la aceste aspecte și la alte aspecte relevante.
Comisia publică orientări, în consultare cu statele membre, cu privire la cooperarea transfrontalieră privind schemele de răspundere extinsă a producătorilor și privind modularea contribuțiilor financiare menționate la articolul 8a alineatul (4) litera (b).
În cazul în care este necesar, pentru a se evita denaturarea pieței interne, Comisia poate adopta acte de punere în aplicare pentru a stabili criterii în vederea aplicării uniforme a articolului 8a alineatul (4) litera (b), dar excluzând orice determinare exactă a nivelului contribuțiilor. Aceste acte de punere în aplicare se adoptă în conformitate cu procedura de examinare menționată la articolul 39 alineatul (2).”
20
Articolul 8a din aceeași directivă, intitulat „Cerințele minime generale privind schemele de răspundere extinsă a producătorilor”, prevede:
„(1)   În cazul în care sunt instituite scheme de răspundere extinsă a producătorilor în conformitate cu articolul 8 alineatul (1), inclusiv în conformitate cu alte acte legislative ale Uniunii, statele membre:
(a)
definesc în mod clar rolurile și responsabilitățile tuturor actorilor relevanți implicați, inclusiv ale producătorilor de produse care introduc produse pe piața statului membru, ale organizațiilor care pun în aplicare obligațiile în materie de răspundere extinsă a producătorilor în numele acestora, ale operatorilor privați sau publici care se ocupă de deșeuri, ale autorităților locale și, dacă este cazul, ale operatorilor care se ocupă de reutilizare și de pregătirea pentru reutilizare, precum și ale întreprinderilor economiei sociale;
(b)
în concordanță cu ierarhia deșeurilor, stabilesc obiective în materie de gestionare a deșeurilor, în scopul de a realiza cel puțin obiectivele cantitative relevante pentru schema de răspundere extinsă a producătorilor, astfel cum se prevede în prezenta directivă, în Directiva 94/62/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 1994 privind ambalajele și deșeurile de ambalaje (JO 1994, L 365, p. 10, Ediție specială, 13/vol. 14, p. 238)], în Directiva 2000/53/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 18 septembrie 2000 privind vehiculele scoase din uz (JO 2000, L 269, p. 34, Ediție specială, 15/vol. 6, p. 142)], în Directiva 2006/66/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 6 septembrie 2006 privind bateriile și acumulatorii și deșeurile de baterii și acumulatori și de abrogare a Directivei 91/157/CEE (JO 2006, L 266, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 53, p. 215)] și în Directiva 2012/19/UE a Parlamentului European și a Consiliului[din 4 iulie 2012 privind deșeurile de echipamente electrice și electronice (DEEE) (JO 2012, L 197, p. 38)], și stabilesc alte ținte cantitative și/sau obiective calitative considerate relevante pentru schema de răspundere extinsă a producătorilor;
(c)
asigură înființarea unui sistem de raportare pentru a colecta date privind produsele introduse pe piața statului membru de către producătorii de produse cărora li se aplică răspunderea extinsă și date privind colectarea și tratarea deșeurilor rezultate din aceste produse precizând, după caz, tipul fluxurilor de deșeuri, precum și alte date relevante în sensul literei (b);
(d)
asigură egalitatea de tratament a producătorilor de produse indiferent de originea sau mărimea lor, fără a pune o sarcină de reglementare disproporționată pe umerii producătorilor, inclusiv întreprinderi mici și mijlocii, de cantități mici de produse.
(2)   Statele membre iau măsurile necesare pentru a asigura faptul că deținătorii de deșeuri vizați de schemele de răspundere extinsă a producătorilor instituite în conformitate cu articolul 8 alineatul (1) sunt informați cu privire la măsurile de prevenire, centrele de reutilizare și pregătire pentru reutilizare, preluare și colectare a deșeurilor și la prevenirea aruncării de gunoaie. Statele membre iau, de asemenea, măsuri menite să creeze stimulente pentru ca deținătorii de deșeuri să își asume răspunderea de a preda deșeurile în sisteme de colectare separată, în special, după caz, prin intermediul stimulentelor economice sau al reglementărilor.
(3)   Statele membre iau măsurile necesare pentru a asigura faptul că orice producător de produse sau organizație care pune în aplicare obligațiile în materie de răspundere extinsă a producătorilor în numele producătorilor de produse:
(a)
are un domeniu de aplicare clar definit în ceea ce privește sfera geografică, produsele și materialele vizate, fără a se limita la acele zone în care colectarea și gestionarea deșeurilor sunt cele mai profitabile;
(b)
asigură o disponibilitate adecvată a sistemelor de colectare a deșeurilor în zonele menționate la litera (a);
(c)
are mijloacele financiare sau financiare și organizatorice necesare pentru a‑și îndeplini obligațiile în materie de răspundere extinsă a producătorilor;
(d)
instituie un mecanism de autocontrol adecvat, susținut, unde este cazul, de audituri independente periodice, pentru a evalua:
(i)
gestiunea sa financiară, inclusiv conformitatea cu cerințele prevăzute la alineatul (4) literele (a) și (b);
(ii)
calitatea datelor colectate și raportate în conformitate cu alineatul (1) litera (c) din prezentul articol și cu cerințele Regulamentului (CE) nr. 1013/2006 [al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2006 privind transferurile de deșeuri (JO 2006, L 190, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 16, p. 172)];
(e)
pune la dispoziția publicului informații cu privire la îndeplinirea obiectivelor în materie de gestionare a deșeurilor menționate la alineatul (1) litera (b) și, în cazul îndeplinirii colective a obligațiilor aferente răspunderii extinse a producătorului, și informații cu privire la:
(i)
proprietari și membri;
(ii)
contribuțiile financiare plătite de producătorii de produse pe unitate vândută sau pe tonă de produs plasat pe piață; și
(iii)
procedura de selecție a operatorilor care se ocupă de gestionarea deșeurilor.
(4)   Statele membre iau măsurile necesare menite să asigure faptul că respectivele contribuții financiare plătite de producătorii de produse pentru îndeplinirea obligațiilor care le revin în materie de răspundere extinsă:
(a)
acoperă următoarele costuri pentru produsele pe care producătorul le introduce pe piața statului membru respectiv:
–
costurile aferente colectării separate a deșeurilor și transportării lor ulterioare, precum și operațiunilor de tratare, inclusiv tratarea necesară pentru îndeplinirea obiectivelor Uniunii privind gestionarea deșeurilor, și costurile necesare pentru a îndeplini alte ținte și obiective astfel cum sunt prevăzute la alineatul (1) litera (b), luându‑se în considerare veniturile dobândite din reutilizare, din vânzările de materii prime secundare obținute din produsele lor și din taxe de depozitare nerevendicate;
–
costurile aferente furnizării de informații adecvate deținătorilor de deșeuri în conformitate cu alineatul (2);
–
costurile aferente colectării de date și obligațiilor de raportare în conformitate cu alineatul (1) litera (c).
Prezenta literă nu se aplică în cazul schemelor de răspundere extinsă a producătorilor înființate în conformitate cu Directiva [2000/53], [2006/66] sau [2012/19];
(b)
în cazul îndeplinirii colective a obligațiilor aferente răspunderii extinse a producătorului, sunt modulate, în măsura posibilităților, pe produse individuale sau grupuri de produse similare, în special luând în considerare durabilitatea acestora și potențialul lor de reparare, de reutilizare și de reciclare, precum și prezența substanțelor periculoase, ținând cont cu acest prilej de ciclul de viață și în conformitate cu cerințele prevăzute de dreptul relevant al Uniunii și, dacă este posibil, pe baza unor criterii armonizate, în vederea asigurării unei bune funcționări a pieței interne; și
(c)
nu depășesc costurile necesare pentru a furniza servicii de gestionare a deșeurilor într‑un mod eficient din punctul de vedere al costurilor. Aceste costuri sunt stabilite în mod transparent între actorii implicați.
În cazurile justificate de necesitatea de a asigura gestionarea corectă a deșeurilor și viabilitatea economică a schemei de răspundere extinsă a producătorilor, statele membre pot să se abată de la modelul de partajare a responsabilității financiare prevăzut la litera (a), cu condiția ca:
(i)
în cazul schemelor de răspundere extinsă a producătorilor constituite pentru a atinge ținte de gestionare a deșeurilor și obiective stabilite în temeiul actelor legislative ale Uniunii, producătorii de produse suportă cel puțin 80 % din costurile necesare;
(ii)
în cazul schemelor de răspundere extinsă a producătorilor constituite la sau după 4 iulie 2018 pentru a atinge ținte de gestionare a deșeurilor și obiective stabilite exclusiv în temeiul legislației statului membru, producătorii de produse suportă cel puțin 80 % din costurile necesare;
(iii)
în cazul schemelor de răspundere extinsă a producătorilor constituite înainte de 4 iulie 2018 pentru a atinge ținte de gestionare a deșeurilor și obiective stabilite exclusiv în temeiul legislației statului membru, producătorii de produse suportă cel puțin 50 % din costurile necesare;
și cu condiția ca restul costurilor să fie suportate de producătorii sau distribuitorii inițiali ai deșeurilor.
Această derogare nu poate fi utilizată pentru a reduce proporția costurilor suportate de producătorii de produse în cadrul schemelor de răspundere extinsă a producătorilor instituite înainte de 4 iulie 2018.
(5)   Statele membre stabilesc un cadru adecvat de monitorizare și aplicare în vederea asigurării faptului că producătorii de produse și organizațiile care pun în aplicare, în numele acestora, obligațiile de răspundere extinsă a producătorilor pun în aplicare obligațiile care le revin în materie de răspundere extinsă, inclusiv în cazul vânzărilor la distanță, precum și a faptului că mijloacele financiare sunt corect utilizate și că toți actorii implicați în punerea în aplicare a schemelor de răspundere extinsă a producătorilor raportează date fiabile.
În cazul în care, pe teritoriul unui stat membru, mai multe organizații pun în aplicare obligațiile în materie de răspundere extinsă a producătorilor în numele producătorilor de produse, statul membru în cauză numește cel puțin un organism care este independent de interesele private sau desemnează o autoritate publică care să supravegheze punerea în aplicare a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor.
Fiecare stat membru le permite producătorilor de produse stabiliți în alt stat membru, care introduc produse pe teritoriul său, să numească o persoană fizică sau juridică stabilită pe teritoriul său drept reprezentant autorizat în scopul îndeplinirii obligațiilor care îi revin unui producător pe teritoriul său în temeiul schemelor de răspundere extinsă a producătorilor.
În scopul monitorizării și verificării respectării obligațiilor ce îi revin unui producător al unui produs în temeiul schemelor de răspundere extinsă a producătorilor, statele membre pot să prevadă cerințe, cum ar fi înregistrarea, informarea și raportarea, care trebuie îndeplinite de o persoană fizică sau juridică care urmează să fie numită reprezentant autorizat pe teritoriul lor.
(6)   Statele membre asigură un dialog regulat între părțile interesate pertinente, implicate în punerea în aplicare a schemelor de răspundere extinsă a producătorilor, inclusiv între producători și distribuitori, operatorii privați sau publici care se ocupă de deșeuri, autoritățile locale, organizațiile societății civile și, dacă este cazul, actorii economiei sociale, rețelele de reparare și reutilizare și operatorii care se ocupă de pregătirea pentru reutilizare.
(7)   Statele membre iau măsuri pentru a asigura faptul că schemele de răspundere extinsă a producătorilor care au fost instituite înainte de 4 iulie 2018 sunt conforme cu prezentul articol [până la] 5 ianuarie 2023.
(8)   Punerea la dispoziția publicului a informațiilor în temeiul prezentului articol nu aduce atingere asigurării confidențialității informațiilor sensibile din punct de vedere comercial, în conformitate cu dreptul Uniunii relevant și cu dreptul intern relevant.”
6.
Directiva 2018/851
21
Considerentele (14), (21), (22) și (26) ale Directivei 2018/851 au următorul cuprins:
„(14)
Ar trebui introdusă o definiție a schemei de răspundere extinsă a producătorilor pentru a clarifica faptul că înseamnă un set de măsuri luate de statele membre potrivit cărora producătorii de produse trebuie să poarte responsabilitatea financiară sau financiară și organizatorică pentru gestionarea stadiului de deșeu din ciclul de viață al unui produs, inclusiv colectarea separată și operațiunile de sortare și tratare. Această obligație poate include, de asemenea, responsabilitatea organizațională și responsabilitatea de a contribui la prevenirea generării de deșeuri și la reutilizarea și reciclarea produselor. Producătorii de produse pot îndeplini obligațiile ce le revin în temeiul schemei de răspundere extinsă a producătorilor în mod individual sau colectiv.
[…]
(21)
Schemele de răspundere extinsă a producătorilor reprezintă o parte esențială a gestionării eficiente a deșeurilor. Cu toate acestea, eficacitatea și performanța acestora diferă în mod semnificativ de la un stat membru la altul. Prin urmare, este necesar să se stabilească cerințe operaționale minime privind astfel de scheme de răspundere extinsă a producătorilor în cauză și să se clarifice faptul că cerințele respective se aplică, de asemenea, schemelor de răspundere extinsă a producătorilor instituite în temeiul altor acte legislative ale Uniunii, […] în plus față de cerințele deja prevăzute în actele respective, cu excepția cazului în care se prevede altfel în mod explicit. […]
(22)
Cerințele generale minime ar trebui să diminueze costurile și să stimuleze performanța, precum și să asigure condiții de concurență echitabile, inclusiv pentru întreprinderile mici și mijlocii și pentru întreprinderile din domeniul comerțului electronic, și să evite obstacolele în calea bunei funcționări a pieței interne. Cerințele respective ar trebui să contribuie, de asemenea, la includerea costurilor la încheierea ciclului de viață în prețurile produselor și să ofere stimulente producătorilor pentru ca, atunci când își proiectează produsele, să țină seama în mai mare măsură de posibilitățile de reciclare, reutilizare și reparare și de prezența substanțelor periculoase. În general, cerințele ar trebui să îmbunătățească guvernanța și transparența schemelor de răspundere extinsă a producătorilor și să reducă riscul de conflicte de interese între organizațiile care pun în aplicare obligațiile ce le revin în temeiul schemelor de răspundere extinsă a producătorilor în numele producătorilor de produse și operatorii care se ocupă de deșeuri cu care respectivele organizații încheie contracte. Cerințele ar trebui să se aplice atât schemelor noi de răspundere extinsă a producătorilor, cât și celor existente. Cu toate acestea, schemele existente de răspundere extinsă a producătorilor au nevoie de o perioadă de tranziție pentru a‑și adapta structurile și procedurile la noile cerințe.
[…]
(26)
Producătorii de produse ar trebui să acopere costurile necesare pentru îndeplinirea obiectivelor privind gestionarea deșeurilor și a altor ținte și obiective, inclusiv privind prevenirea deșeurilor, stabilite pentru schemele relevante de răspundere extinsă a producătorilor. În condiții stricte, respectivele costuri pot fi suportate în comun cu producătorii inițiali de deșeuri sau cu distribuitorii în cazurile justificate de necesitatea de a asigura gestionarea corectă a deșeurilor și viabilitatea economică a schemei de răspundere extinsă a producătorilor.”
B. Dreptul sloven
22
Articolul 34 din ZVO-2, intitulat „Răspunderea extinsă a producătorilor”, prevede:
„(1)   Un producător de produse căruia i se aplică răspunderea extinsă a producătorilor […] este obligat să respecte toate interdicțiile, cerințele și celelalte reguli de comportament pentru a garanta că deșeurile care rezultă din utilizarea acestor produse sunt gestionate […] în modul prevăzut.
[…]
(4)   Un producător stabilit în altă țară care vinde la distanță în Slovenia, direct consumatorilor sau altor utilizatori finali, produse pentru care se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor] trebuie să desemneze un reprezentant autorizat care este responsabil de respectarea obligațiilor sale.
[…]
(6)   Un producător stabilit în alt stat membru al [Uniunii] sau într‑o țară din Spațiul Economic European […] ale cărui produse pentru care se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor] sunt comercializate pe teritoriul Sloveniei poate să își asume obligațiile unui producător stabilit în Slovenia prin desemnarea unui reprezentant autorizat responsabil pentru îndeplinirea obligațiilor sale pe teritoriul respectiv. În cazul menționat în teza precedentă, aceste obligații sunt asumate de reprezentantul respectiv.
[…]”
23
Articolul 35 din ZVO-2, intitulat „Obligațiile producătorului”, prevede:
„(1)   Producătorul asigură:
1.
colectarea deșeurilor provenite din produse pe întreg teritoriul Sloveniei, cu excepția colectării de la producătorii inițiali de deșeuri, atunci când colectarea se efectuează ca serviciu public municipal obligatoriu pentru colectarea deșeurilor municipale;
2.
tratarea tuturor deșeurilor provenite din produsele colectate;
3.
atingerea obiectivelor de mediu prin asigurarea gestionării deșeurilor provenite din produse;
4.
informarea publicului și a deținătorilor de deșeuri cu privire la metoda și importanța prevenirii generării de deșeuri provenite din produse, a reutilizării și a returnării produselor uzate pentru care se aplică răspunderea extinsă a producătorilor, a colectării separate a deșeurilor provenite din produse și a prevenirii aruncării de deșeuri, precum și a gestionării eficiente din punctul de vedere al mediului a deșeurilor provenite din produse;
5.
informarea persoanelor responsabile cu tratarea deșeurilor cu privire la produsele pentru care se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor] și metodele de tratare a deșeurilor provenite din produsele respective, atunci când acest lucru este prevăzut; și
6.
ținerea unui registru al produselor pentru care se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor] și care sunt introduse pe piață în Slovenia, ținerea unui registru al deșeurilor colectate și tratate provenite din produse, precum și transmiterea către minister a datelor extrase din aceste registre.
(2)   Producătorul îndeplinește obligațiile menționate la alineatul (1) al prezentului articol împreună cu alți producători de produse de același tip cărora li se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor] prin participarea la punerea în aplicare în comun a unor activități și măsuri în vederea îndeplinirii obligațiilor privind deșeurile provenite din aceste produse […]
(3)   Fără a aduce atingere alineatului anterior, un producător poate îndeplini în mod individual obligațiile menționate la alineatul (1) al prezentului articol dacă introduce pe piață în Slovenia produse pentru care se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor] care nu sunt destinate utilizării în gospodării […]
[…]”
24
Articolul 37 din ZVO-2, intitulat „Îndeplinirea colectivă a obligațiilor”, prevede:
„(1)   Producătorii menționați la articolul 35 alineatul (1) din prezenta lege care nu asigură în mod individual îndeplinirea obligațiilor în temeiul acestui articol 35 alineatul (3) trebuie să asigure îndeplinirea colectivă a obligațiilor respective. Îndeplinirea colectivă a obligațiilor pentru producătorii de produse de același tip cărora li se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor] este asigurată de o organizație de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de [răspundere extinsă a producătorilor] pentru deșeurile provenite din astfel de produse […] Această organizație asigură îndeplinirea colectivă a obligațiilor atât pentru producătorii care o creează, cât și pentru producătorii care aderă la aceasta atunci când este deja creată. Producătorii respectivi sunt plasați pe picior de egalitate în ceea ce privește îndeplinirea acestor obligații, indiferent dacă au creat organizația menționată sau s‑au alăturat acesteia din urmă atunci când era deja creată.
(2)   O organizație unică asigură îndeplinirea colectivă a obligațiilor pentru producătorii de produse de același tip cărora li se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor].
(3)   Producătorii menționați la alineatul (1) al prezentului articol încheie un contract scris cu această organizație prin care o împuternicesc să îndeplinească obligațiile care le revin în temeiul articolului 35 alineatul (1) din prezenta lege.
[…]”
25
Potrivit articolului 38 din ZVO-2, intitulat „Organizația”:
„(1)   O organizație este o persoană juridică stabilită în Slovenia, în scopul realizării, pentru producătorii de produse de același tip cărora li se aplică răspunderea extinsă a producătorilor și care trebuie să asigure îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie în conformitate cu alineatul (1) al articolului anterior, îndeplinirea colectivă a acestor obligații în cadrul unei activități fără scop lucrativ, ceea ce înseamnă că veniturile din îndeplinirea colectivă a obligațiilor menționate în temeiul prezentei legi nu depășesc costurile efective ale acesteia.
[…]
(3)   Această organizație nu poate desfășura nicio activitate care nu ar fi legată de obiectivul menționat la alineatul (1) al prezentului articol.
(4)   Organizația menționată este creată și deținută de producători de anumite produse de același tip cărora li se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor] care, împreună, introduc pe piață cel puțin 51 % din cantitatea totală a acestor produse, participarea fiecărui producător la aceasta nedepășind 25 %. Modalitățile pentru a dovedi respectarea condiției prevăzute în teza anterioară sunt definite de guvern în dispozițiile menționate la articolul 34 alineatul (8) din prezenta lege.
(5)   Aceeași organizație și producătorul care deține o cotă de participare în cadrul acesteia nu pot fi persoane care colectează sau tratează deșeurile provenite din produse care fac obiectul îndeplinirii colective a obligațiilor în cadrul acesteia, cu excepția cazului în care dispozițiile menționate la articolul 34 alineatul (8) din prezenta lege prevăd că trebuie considerată producător o persoană care pregătește deșeurile provenite din produse pentru care se aplică răspunderea extinsă a producătorilor în vederea reutilizării lor și care le reintroduce a doua oară pe piață sau o persoană care reciclează aceste deșeuri într‑o substanță sau într‑un obiect valorificat care este un produs pentru care se aplică răspunderea extinsă a producătorilor, dar care are o utilizare diferită de cea a produsului original.
(6)   Organizația în cauză și producătorul care deține o cotă de participare în cadrul acesteia nu poate:
1.
să aibă, în mod direct sau indirect, legături de capital cu persoana care efectuează colectarea sau tratarea deșeurilor provenite din produse care fac obiectul îndeplinirii colective a obligațiilor în cadrul acestei organizații și nici să dețină drepturi de conducere sau de control în cadrul persoanei respective;
2.
să aibă legături de capital sau relații de rudenie cu o persoană care deține sau controlează drepturile de vot în cadrul organului de conducere sau de control ori care reprezintă persoana menționată la punctul anterior.
(7)   Este considerată relație de rudenie, în sensul alineatului (6) punctul 2 al prezentului articol, o legătură de sânge prin ascendență sau pe linie colaterală până la gradul al patrulea inclusiv, legăturile rezultate din forme de parteneriat recunoscute în mod legal și din căsătorie până la gradul al doilea inclusiv, chiar dacă parteneriatul sau căsătoria au fost desfăcute sau dacă deținătorul cotei de participare este tutore sau într‑o relație de curatelă față de o persoană care deține sau controlează drepturile de vot în cadrul organului de conducere sau de control ori care reprezintă persoana menționată la acest alineat (6) punctul 1.
(8)   Controlul drepturilor de vot menționat la alineatul (6) punctul 2 al prezentului articol se referă la drepturile, contractele sau alte mijloace care, privite individual sau împreună și ținând seama de circumstanțele de fapt sau de drept relevante, permit deținătorului unei cote de participare să exercite o influență decisivă asupra unei persoane care deține sau controlează drepturi de vot în cadrul organului de conducere sau de control ori care reprezintă persoana menționată la alineatul (6) punctul 1.
(9)   Restricțiile menționate la alineatele (5) și (6) ale prezentului articol se aplică, de asemenea, unui membru al organului de conducere al organizației în cauză, al organului de control sau al reprezentantului acestuia.
(10)   O organizație trebuie să dispună de un organ de control pentru schema de [răspundere extinsă a producătorilor], care este compus din trei reprezentanți ai producătorilor, deținători de cote de participare în cadrul acesteia, și trei reprezentanți ai producătorilor care se alătură organizației deja constituite și un reprezentant al Ministerului Mediului. Reprezentanții producătorilor care creează o organizație și reprezentanții producătorilor care aderă la o organizație deja constituită se află pe picior de egalitate și dispun de aceleași drepturi de decizie. Procedura de numire a reprezentanților individuali ai producătorilor prevăzuți în teza anterioară în cadrul organului menționat la prezentul alineat, precum și durata mandatului lor pentru schema de [răspundere extinsă a producătorilor] sunt stabilite de guvern în dispozițiile menționate la articolul 38 alineatul (8) din prezenta lege.
(11)   Organul menționat la alineatul anterior:
1.
este informat în mod regulat cu privire la îndeplinirea colectivă a obligațiilor de către organizația în cauză,
2.
confirmă cuantumul contribuției financiare care trebuie plătită de producător pentru fiecare unitate de vânzare sau pentru fiecare tonă dintr‑un produs pentru care se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor] și introdus pe piață în Slovenia,
3.
confirmă obiectivele de mediu prevăzute și atinse de această organizație în ceea ce privește gestionarea deșeurilor provenite din produse,
4.
adoptă un act general care stabilește standardele de gestionare a deșeurilor provenite din produse pentru care se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor] care trebuie respectate în mod absolut de persoanele care colectează sau tratează deșeurile provenite din produse de acest tip în numele organizației menționate, pe lângă cerințele stabilite de dispozițiile menționate la articolul 24 alineatul (6) din prezenta lege și de dispozițiile menționate la articolul 34 alineatul (8) din aceasta,
5.
consultă sau organizează consultarea documentației prevăzute la articolul 37 alineatul (6) punctul 4 din prezenta lege și, în conformitate cu articolul 40 alineatul (11) din aceasta, inspectează locurile de colectare sau de tratare a deșeurilor la persoanele care, în numele aceleiași organizații, colectează sau tratează deșeurile provenite din produse pentru care se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor] și evaluează concluziile acestora în conformitate cu criteriile stabilite de dispozițiile menționate la articolul 38 alineatul (8) din prezenta lege și
6.
confirmă conținutul cererii de ofertă prevăzute la articolul 40 alineatul (6) din prezenta lege și, pe baza criteriilor definite de guvern în dispozițiile menționate la articolul 34 alineatul (8) din prezenta lege, precum și a rezultatelor consultării documentelor și a inspecțiilor la locurile de colectare sau de tratare a deșeurilor menționate la punctul anterior, determină, în mod nediscriminatoriu, persoanele care vor efectua, pentru organizația în cauză, în temeiul articolului 37 alineatul (1) din prezenta lege, operațiunile de colectare și de pregătire a deșeurilor provenite din produse în vederea valorificării lor definitive sau a eliminării lor în cursul anului calendaristic următor.
[…]”
26
Articolul 39 din ZVO-2, intitulat „Obligațiile organizației”, prevede:
„(1)   Organizația asigură îndeplinirea colectivă în mod rentabil a obligațiilor în conformitate cu articolul 35 alineatele (1) și (2) din prezenta lege. Organizația asigură îndeplinirea obligațiilor menționate în teza precedentă pentru gestionarea tuturor deșeurilor provenite din produse generate pe întreg teritoriul Republicii Slovenia într‑o anumită perioadă. Organizația se asigură că deșeurile provenite din produse sunt colectate și tratate astfel încât să se evite orice congestionare în cursul anului.
[…]
(3)   Organizația dispune de un plan de îndeplinire colectivă a obligațiilor […] în care definește activitățile și măsurile destinate îndeplinirii obligațiilor menționate la alineatul (1) al prezentului articol.
[…]”
27
Articolul 41 din ZVO-2, intitulat „Autorizarea îndeplinirii colective a obligațiilor”, prevede:
„(1)   Organizația în cauză trebuie să dispună, pentru a realiza îndeplinirea colectivă a obligațiilor, de o autorizație în acest sens.
[…]
(5)   Autorizația pentru îndeplinirea colectivă a obligațiilor se eliberează pentru o perioadă nedeterminată de la data intrării sale în vigoare. […]
[…]”
28
Articolul 275 din ZVO-2, intitulat „Adaptarea îndeplinirii obligațiilor în materie de [răspundere extinsă a producătorilor] de către producătorii actuali [în cauză]”, prevede:
„(1)   Producătorii existenți de produse cărora li se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor] la momentul intrării în vigoare a prezentei legi și care sunt ținuți să își îndeplinească obligațiile în materie în cadrul sistemului de îndeplinire colectivă a obligațiilor prevăzut la articolul 37 din prezenta lege creează o organizație în temeiul articolului 38 din această lege, iar organizația respectivă depune până la 31 iulie 2022 o cerere completă de autorizare a îndeplinirii colective a obligațiilor în temeiul articolului 41 din legea menționată. Producătorii existenți de produse cărora li se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor] la momentul intrării în vigoare a prezentei legi și care nu sunt fondatori ai unei organizații în temeiul articolului 38 din aceasta sunt obligați să încheie, până la 31 decembrie 2022, un contract cu o organizație care obține o autorizație de îndeplinire colectivă a obligațiilor în temeiul articolului 41 din prezenta lege.
[…]
(3)   Un producător existent de produse căruia i se aplică [răspunderea extinsă a producătorilor] la momentul intrării în vigoare a prezentei legi care nu se conformează dispozițiilor alineatelor anterioare ale prezentului articol este pasibil de următoarele penalități:
1.
pentru o persoană juridică, o amendă în cuantum de 75 000-250 000 de euro;
2.
pentru un întreprinzător individual sau pentru o persoană fizică ce desfășoară o activitate în nume propriu, o amendă în cuantum de 45 000-135 000 de euro.
[…]
(5)   Atunci când o organizație în temeiul articolului 38 alineatul (1) din prezenta lege notifică în scris ministerului că, pe baza autorizației definitive prevăzute la articolul 41 alineatul (3) din prezenta lege, aceasta începe să asigure îndeplinirea colectivă a obligațiilor în ceea ce privește gestionarea deșeurilor de ambalaje în temeiul prezentei legi, ministerul ia o decizie declarativă cu privire la expirarea autorizației de îndeplinire colectivă a obligațiilor de gestionare a deșeurilor de ambalaje, prin care se stinge valabilitatea autorizațiilor de mediu pentru îndeplinirea colectivă a obligațiilor în ceea ce privește gestionarea deșeurilor de ambalaje emise în temeiul Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Regulamentul privind gestionarea ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje) din 27 iulie 2006 (Uradni list RS nr. 84/06) sau al Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Regulamentul privind ambalajele și deșeurile de ambalaje) din 8 aprilie 2021 (Uradni list RS nr. 54/21).
(6)   Deciziile de aprobare a planurilor comune adoptate în temeiul Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (Regulamentul privind deșeurile de echipamente electrice și electronice) din 23 iulie 2015 (Uradni list RS nr. 55/15), al Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Regulamentul privind gestionarea bateriilor și acumulatorilor și a deșeurilor de baterii și acumulatori) din 14 ianuarie 2010 (Uradni list RS nr. 3/10), al Uredba o odpadnih nagrobnih svečah (Regulamentul privind deșeurile de lumânări din cimitire) din 18 aprilie 2019 (Uradni list RS nr. 25/19), al Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili (Regulamentul privind gestionarea medicamentelor) din 30 octombrie 2008 (Uradni list RS nr. 105/08), al Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Regulamentul privind gestionarea deșeurilor provenite din produse fitosanitare care conțin substanțe periculoase) din 9 noiembrie 2006 (Uradni list RS nr. 119/06), al Uredba o izrabljenih vozilih (Regulamentul privind vehiculele scoase din uz) din 28 aprilie 2011 (Uradni list RS nr. 32/11) și al Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami (Regulamentul privind gestionarea anvelopelor uzate) din 30 iulie 2009 (Uradni list RS nr. 63/09) încetează să își producă efectele pe baza deciziilor de constatare a încetării validității planurilor comune adoptate de minister atunci când organizația menționată la articolul 38 alineatul (1) din prezenta lege notifică în scris ministerului că, în temeiul autorizației definitive prevăzute la articolul 41 alineatul (3) din prezenta lege, aceasta a început să realizeze îndeplinirea colectivă a obligațiilor de gestionare a acestor produse în temeiul prezentei legi.
(7)   Încetează să mai fie valabile începând cu 1 ianuarie 2023 deciziile privind aprobarea planurilor individuale adoptate în temeiul Regulamentului privind gestionarea ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje […] sau al Regulamentului privind ambalajele și deșeurile de ambalaje […], al Regulamentului privind deșeurile de echipamente electrice și electronice […], al Regulamentului privind gestionarea bateriilor și acumulatorilor și a deșeurilor de baterii și acumulatori […], al Regulamentului privind deșeurile de lumânări din cimitire […], al Regulamentului privind gestionarea medicamentelor […], al Regulamentului privind gestionarea deșeurilor provenite din produse fitosanitare care conțin substanțe periculoase […], al Regulamentului privind vehiculele scoase din uz […] și al Regulamentului privind gestionarea anvelopelor uzate […], iar ministerul adoptă o decizie declarativă cu privire la acest aspect până la 5 ianuarie 2023.
(8)   În cazurile menționate la alineatele (5) și (6) ale prezentului articol, contractele încheiate pentru îndeplinirea obligațiilor producătorilor de produse în materie de gestionare a deșeurilor provenite din produse, în cadrul cărora autorizația de îndeplinire a obligațiilor a fost acordată unei societăți în temeiul articolului 20 alineatul (10) punctul 2 din Zakon o varstvu okolja (Legea privind protecția mediului) (Uradni list RS nr. 39/06, denumită în continuare «ZVO-1»), încetează să își producă efectele de la data adoptării deciziei declarative.
(9)   În cazurile menționate la alineatele (5)-(7) ale prezentului articol, contractele încheiate între o societate autorizată să îndeplinească obligații în temeiul articolului 20 alineatul (10) punctul 2 din ZVO-1 sau un producător care și‑a îndeplinit în mod individual obligațiile în temeiul articolului 20 alineatul (10) punctul 1 din ZVO-1 și entitățile care tratează deșeurile provenite din produse pe baza acestor contracte încetează să își producă efectele începând cu data adoptării deciziei declarative.”
II. Procedura principală și întrebările preliminare
29
La 29 martie 2022, legiuitorul sloven a efectuat o reformă legislativă prin adoptarea ZVO-2, care, cu efect de la 13 aprilie 2022, a înlocuit ZVO‑1, precum și mai multe reglementări sectoriale aplicabile anumitor categorii de produse cu schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal.
30
Astfel cum reiese din dosarul de care dispune Curtea, ZVO-1 prevedea o schemă în temeiul căreia un producător supus unor obligații în materie de răspundere extinsă a producătorilor le putea îndeplini fie individual, fie colectiv, prin intermediul unei asociații de producători sau al unei societăți comerciale autorizate în acest scop (denumit în continuare „operatorul ZVO-1”). Modalitățile de punere în aplicare a acestei scheme figurau în reglementări sectoriale pentru diferitele categorii de produse pentru care se aplica această răspundere extinsă și puteau depinde de asemenea de modelul comercial al fiecărui operator ZVO-1.
31
În ceea ce privește ambalajele produselor de uz casnic și lumânările din cimitire, au fost identificate disfuncționalități importante în ceea ce privește punerea în aplicare a schemei menționate. Prin urmare, legiuitorul sloven a intervenit prima dată în anul 2018 pentru a asigura preluarea și tratarea deșeurilor acumulate de ambalaje și de lumânări din cimitire. Înainte de adoptarea ZVO-2, acesta a intervenit a doua oară, modificând, de la 1 ianuarie 2021, aceeași schemă, în special prin eliminarea excluderii de la aplicarea sa a producătorilor care introduceau pe piață mai puțin de 15 tone de ambalaje pe an.
32
Sesizată cu două acțiuni introduse de INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o., precum și de alte societăți și persoane fizice (denumite în continuare „Interzero ș.a.”), pe de o parte, și de Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o., precum și de alte societăți, pe de altă parte, Ustavno sodišče (Curtea Constituțională, Slovenia), care este instanța de trimitere, a inițiat o procedură de control al constituționalității privind schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal. Societățile care sunt reclamante în litigiul principal sunt societăți comerciale stabilite în Slovenia. Este vorba despre producători de produse cărora li se aplică schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal, despre operatori ZVO-1 și/sau despre operatori care desfășoară activitatea de gestionare a deșeurilor.
33
Prin ordonanțele din 19 mai și din 14 decembrie 2022, instanța de trimitere a suspendat aplicarea anumitor dispoziții din ZVO-2 contestate de reclamantele din litigiul principal, astfel încât dispozițiile din ZVO-1 și reglementările sectoriale relevante menționate la punctul 30 din prezenta hotărâre continuă să se aplice până la pronunțarea hotărârii definitive în litigiul principal.
34
Instanța de trimitere constată că ZVO-2 a modificat în mod fundamental modalitățile de îndeplinire a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor prevăzute până acum de ZVO-1 și ridică problema conformității cu dreptul Uniunii a unei serii de măsuri legislative astfel adoptate.
35
În primul rând, instanța de trimitere observă că activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor pentru fiecare categorie de produse vizate nu mai poate fi desfășurată de unul sau de mai mulți operatori economici care se află în concurență pe aceeași piață, o organizație unică trebuind să fie creată, pentru fiecare dintre aceste categorii de produse, de producătorii care introduc pe piață cel puțin 51 % din cantitatea totală a produsului în cauză (denumită în continuare „organizația unică”). În plus, această activitate trebuie să fie desfășurată fără scop lucrativ și își pierde astfel caracterul de activitate comercială reglementată.
36
Această instanță arată, pe de o parte, că o interpretare a articolului 106 TFUE îi este necesară pentru a se putea pronunța asupra argumentației reclamantelor din litigiul principal potrivit căreia acordarea unui drept exclusiv unei organizații unice pentru a desfășura activitatea respectivă este contrară acestui articol coroborat cu articolul 102 TFUE.
37
Pe de altă parte, instanța menționată ridică problema conformității unei asemenea situații de monopol în raport cu articolele 8 și 8a din Directiva 2008/98, cu Directiva 2006/123, cu articolele 49, 56 și 106 TFUE, precum și cu articolele 16 și 17 din cartă. În ceea ce privește justificarea unei restricții în raport atât cu articolele 49 și 56 TFUE, cât și cu articolul 15 alineatul (3) din Directiva 2006/123, aceeași instanță ridică în special problema dacă schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal este de natură să asigure în mod coerent realizarea obiectivelor de protecție a mediului și a sănătății umane, astfel cum sunt prevăzute de Directivele 2008/98 și 2018/851, și dacă această schemă se limitează la strictul necesar.
38
În al doilea rând, instanța de trimitere arată că schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal prevede încetarea ex lege a contractelor încheiate între operatorii ZVO-1, pe de o parte, și producătorii de produse cărora li se aplică o schemă de răspundere extinsă, precum și prestatorii de servicii de gestionare a deșeurilor, pe de altă parte. Această încetare nu ar fi supusă niciunui termen precis, în măsura în care nu ar trebui să intervină decât după ce organizația unică își va fi început activitatea, iar Ministerul Mediului va fi adoptat o decizie declarativă în acest sens. În plus, nicio măsură de compensare nu ar fi prevăzută pentru operatorii ZVO-1 în cauză.
39
Apreciind că excluderea prestatorilor actuali implică o restricție privind libertatea de a desfășura o activitate comercială, astfel cum este prevăzută la articolul 16 din cartă, precum și la articolele 49 și 56 TFUE, această instanță are îndoieli cu privire la conformitatea cu dreptul Uniunii a dispozițiilor tranzitorii prevăzute de schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal. În special, interpretarea principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime ar fi necesară în măsura în care reclamantele din litigiul principal susțin că modificarea efectuată prin această schemă a adus atingere „în mod arbitrar și neașteptat” așteptării lor legitime de a putea desfășura activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor lor în materie. Instanța menționată ridică de asemenea problema conformității cu dreptul de proprietate garantat la articolul 17 din cartă a normei potrivit căreia organizația unică trebuie să utilizeze profiturile numai pentru desfășurarea activității și realizarea măsurilor de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor.
40
În această privință, instanța de trimitere apreciază că schemele de răspundere extinsă a producătorilor existente trebuiau, desigur, să fie adaptate cerințelor Directivei 2018/851 înainte de 5 ianuarie 2023. Cu toate acestea, din moment ce legiuitorul sloven adusese deja modificări în materie începând cu 1 ianuarie 2021, actorii în cauză nu ar fi putut anticipa alte modificări, pe deasupra la fel de importante precum cele aduse de schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal.
41
În al treilea rând, instanța de trimitere constată că schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal impune o serie de restricții în materia legăturilor de capital, a relațiilor de rudenie și a activităților autorizate în ceea ce privește diferiții actori implicați în îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor. În special, organizația unică nu poate fi creată decât de producători și numai producătorii care au înființat o astfel de organizație pot deține o cotă de participare în cadrul acesteia. În plus, producătorii care dețin o cotă de participare în cadrul organizației menționate nu pot desfășura activitatea de colectare și de tratare a deșeurilor în cauză, în timp ce producătorii care își asumă obligații în materie de răspundere extinsă a producătorilor și care desfășoară în același timp activitatea de colectare și de tratare a deșeurilor nu pot deține o asemenea cotă de participare.
42
În această privință, instanța menționată ridică problema dacă astfel de cerințe, care pot fi înțelese în sensul că urmăresc să prevină riscul ca persoane care nu au calitatea de producători să poată influența conducerea organizației unice și să reducă conflictele de interese dintre această organizație și operatorii care desfășoară activitatea de gestionare a deșeurilor în vederea protecției mediului și a concurenței, sunt conforme cu articolul 15 din Directiva 2006/123, cu articolele 49 și 56 TFUE, precum și cu articolul 16 din cartă.
43
În al patrulea rând, instanța de trimitere explică faptul că producătorii pentru care se aplică schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal sunt obligați, sub sancțiunea unei amenzi, să încheie un contract cu organizația unică în scopul îndeplinirii colective a obligațiilor lor în materie. Astfel, aceasta ridică problema dacă o asemenea restricție privind libertatea contractuală și libertatea de a desfășura o activitate comercială este conformă cu articolul 16 din cartă, precum și cu articolele 49 și 56 TFUE, cu atât mai mult cu cât reclamantele din litigiul principal susțin că o asemenea obligație de a contracta îi plasează pe anumiți producători într‑o situație defavorabilă în raport cu producătorii care dețin deja o cotă de participare în cadrul organizației unice.
44
În aceste condiții, Ustavno sodišče (Curtea Constituțională) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Poate fi considerată întreprindere care are sarcina de a gestiona servicii de interes economic general în sensul articolului 106 alineatul (2) [TFUE] (în lumina articolului 14 TFUE, a [Protocolului nr. 26], precum și a articolelor 8 și 8a din [Directiva 2008/98]) o persoană juridică titulară a dreptului exclusiv de a desfășura activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor pentru produse de același tip pe teritoriul Republicii Slovenia, activitate care include:
–
încheierea de contracte cu producătorii anumitor produse prin care aceștia din urmă încredințează persoanei juridice respective sarcina de a asigura în numele lor gestionarea corespunzătoare a deșeurilor provenite din aceste produse;
–
organizarea unui sistem de colectare și de tratare a deșeurilor (încheierea de contracte cu societăți comerciale care, în numele organizației [unice], efectuează colectarea și tratarea corespunzătoare a tuturor deșeurilor colectate provenite din produsele pentru care se aplică răspunderea extinsă a producătorilor) și
–
ținerea unui registru al produselor pentru care se aplică răspunderea extinsă a producătorilor și care sunt introduse pe piață în Republica Slovenia, precum și ținerea unui registru al deșeurilor colectate și tratate provenite din produsele pentru care se aplică răspunderea extinsă a producătorilor, precum și transmiterea acestor date către minister,
persoană juridică ce este obligată, în desfășurarea acestei activități, să încheie contracte atât cu producătorii supuși obligației de răspundere extinsă a producătorilor, cât și cu societățile comerciale care vor efectua colectarea și prelucrarea deșeurilor?
2)
Articolele 16 și 17 din [cartă], articolele 49, 56 și 106 TFUE, [Directiva 2006/123], precum și articolele 8 și 8a din [Directiva 2008/98] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări în temeiul căreia activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor pentru produse de același tip poate fi desfășurată în mod legal de o singură persoană juridică pe teritoriul statului membru, fără scop lucrativ, ceea ce înseamnă că veniturile nu depășesc costurile efective ale îndeplinirii colective a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor și că această persoană juridică trebuie să utilizeze profiturile numai în scopul de a desfășura activitățile și pentru a pune în aplicare măsuri pentru îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor?
3)
În cazul unui răspuns negativ la a doua întrebare, articolul 16 din [cartă], articolele 49, 56 și 106 TFUE, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime, precum și articolele 8 și 8a din [Directiva 2008/98] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări în temeiul căreia statul membru modifică activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor pentru produse de același tip, transformând‑o dintr‑o activitate cu scop lucrativ, reglementată și orientată spre piață, desfășurată de mai mulți operatori economici, într‑o activitate pe care o singură organizație este autorizată să o desfășoare și pe care aceasta trebuie să o desfășoare fără scop lucrativ în sensul celei de a doua întrebări?
4)
Dispozițiile dreptului Uniunii menționate la a treia întrebare trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale în temeiul căreia, ca urmare a intrării în vigoare a unei noi reglementări privind îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, se stabilește drept consecință, prin lege (ex lege), o ingerință în raporturile individuale în sensul că încetează toate contractele încheiate între operatorii economici care desfășurau activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor în conformitate cu normele anterioare și producătorii care au obligația de răspundere extinsă a producătorilor, precum și între operatorii economici care desfășurau activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor în conformitate cu normele anterioare și operatorii economici care desfășoară activitatea de colectare și tratare a deșeurilor provenite din produse care fac obiectul îndeplinirii colective a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor?
5)
În contextul adoptării noului cadru legislativ descris la a treia și la a patra întrebare, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că legiuitorul trebuie să stabilească o perioadă de tranziție și/sau să instituie un sistem de compensare? În cazul unui răspuns afirmativ, care sunt criteriile ce trebuie respectate în vederea asigurării caracterului rezonabil al perioadei de tranziție sau al sistemului de compensare?
6)
Articolul 16 din [cartă], articolele 49, 56 și 106 TFUE, [Directiva 2006/123] și articolele 8 și 8a din [Directiva 2008/98] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări în temeiul căreia producătorilor care au obligații în materie de răspundere extinsă a producătorilor și care introduc pe piață 51 % din produsele de același tip care intră sub incidența obligației de răspundere extinsă a producătorilor le este impusă obligația de a constitui o persoană juridică însărcinată cu desfășurarea activității de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor și în temeiul căreia producătorii de produse de același tip trebuie, în cazul unei eventuale retrageri a autorizației, să constituie din nou o astfel de persoană juridică sau aceste dispoziții ale dreptului Uniunii trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări în temeiul căreia numai producătorii pot deține o cotă de participare în cadrul acestei persoane juridice?
7)
Articolul 16 din [cartă], articolele 49, 56 și 106 TFUE, [Directiva 2006/123], precum și articolele 8 și 8a din [Directiva 2008/98] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări în temeiul căreia producătorii care dețin o cotă de participare în cadrul persoanei juridice care asigură îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor nu pot fi persoane care colectează sau prelucrează deșeuri provenite de la produse care fac obiectul îndeplinirii colective a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor în cadrul acestei persoane juridice?
8)
Articolul 16 din [cartă], articolele 49, 56 și 106 TFUE, [Directiva 2006/123], precum și articolele 8 și 8a din [Directiva 2008/98] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări în temeiul căreia producătorul care deține o cotă de participare în cadrul persoanei juridice care asigură îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor și persoana juridică ce desfășoară activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor nu pot:
–
să aibă, în mod direct sau indirect, legături de capital cu persoana care efectuează colectarea sau tratarea deșeurilor provenite din produse care fac obiectul îndeplinirii colective a obligațiilor în cadrul persoanei juridice care asigură îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor și nici să dețină drepturi de conducere sau de control în cadrul acestei persoane juridice;
–
să aibă legături de capital sau relații de rudenie cu o persoană care deține sau controlează drepturile de vot în cadrul organului de conducere sau al organului de control al persoanei juridice menționate la liniuța precedentă sau care reprezintă această persoană juridică?
9)
Articolul 16 din [cartă], articolele 49, 56 și 106 TFUE, [Directiva 2006/123] și articolele 8 și 8a din [Directiva 2008/98] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări în temeiul căreia restricțiile menționate la a șaptea și la a opta întrebare se aplică de asemenea unui membru al organului de conducere al persoanei juridice care desfășoară activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, unui membru al organului de control al acestei persoane juridice sau reprezentantului acesteia?
10)
Articolul 16 din [cartă] și articolele 49 și 56 TFUE trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări în temeiul căreia producătorii supuși obligației de răspundere extinsă a producătorilor și care introduc pe piață produse destinate utilizării în gospodării sunt obligați să încheie un contract prin care încredințează persoanei juridice titulare a autorizației de a desfășura activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor sarcina de a îndeplini obligațiile acestor producători în materie de răspundere extinsă a producătorilor?”
III. Cu privire la întrebările preliminare
A. Cu privire la prima întrebare
45
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 106 alineatul (2) TFUE trebuie interpretat în sensul că o persoană juridică care, pe de o parte, este titulară a dreptului exclusiv de a desfășura, în conformitate cu articolele 8 și 8a din Directiva 2008/98, o activitate care constă în îndeplinirea, pentru o anumită categorie de produse pe întreg teritoriul unui stat membru, a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor în numele producătorilor în cauză și care, pe de altă parte, este obligată să desfășoare această activitate fără scop lucrativ trebuie considerată o întreprindere care are sarcina de a gestiona servicii de interes economic general, în sensul acestui articol 106 alineatul (2).
46
Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie să se verifice, într‑o primă etapă, dacă o persoană juridică care acționează în astfel de condiții poate fi considerată o „întreprindere”, în sensul dispoziției menționate, și, într‑o a doua etapă, dacă activitatea pe care trebuie să o desfășoare această persoană juridică în temeiul unui asemenea drept exclusiv poate fi calificată drept serviciu de interes economic general, în sensul aceleiași dispoziții.
47
În ceea ce privește astfel, în primul rând, noțiunea de „întreprindere”, în sensul articolului 106 alineatul (2) TFUE, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante în domeniul dreptului concurenței al Uniunii, această noțiune cuprinde orice entitate care exercită o activitate economică, independent de statutul juridic al acestei entități și de modul său de finanțare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 iunie 2020, Comisia și Republica Slovacă/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P și C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punctul 28 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 18 ianuarie 2024, Lietuvos notarų rūmai ș.a., C‑128/21, EU:C:2024:49, punctul 55).
48
Potrivit unei jurisprudențe constante, reprezintă o activitate economică orice activitate care constă în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piață determinată, cu alte cuvinte serviciile prestate în mod normal în schimbul unei remunerații. În această privință, caracteristica esențială a remunerației constă în faptul că aceasta reprezintă contraprestația economică a prestației în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 octombrie 2002, Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, punctul 26 și jurisprudența citată, Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci, C‑622/16 P‑C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punctul 104 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 11 iunie 2020, Comisia și Republica Slovacă/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P și C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punctul 29 și jurisprudența citată).
49
În schimb, normele tratatului nu se pot aplica unei activități care, prin natura și scopul său și prin regulile pe care trebuie să le respecte, nu aparține sferei activităților economice sau are legătură cu exercitarea unor prerogative de putere publică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 februarie 2002, Wouters ș.a., C‑309/99, EU:C:2002:98, punctul 57, precum și Hotărârea din 28 februarie 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, punctul 40).
50
În speță, din decizia de trimitere reiese că schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal prevede acordarea în favoarea organizației unice a dreptului exclusiv de a desfășura, fără scop lucrativ și pe întreg teritoriul sloven, activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor pentru o anumită categorie de produse pentru care se aplică această răspundere extinsă. Activitatea respectivă constă în esență în instituirea unui sistem de colectare și de tratare a deșeurilor provenite din aceste produse, în schimbul plății unor redevențe de către producătorii afiliați la acea organizație.
51
În ceea ce privește normele la care este supusă activitatea respectivă, acesteia i se aplică schema de răspundere extinsă a producătorilor menționată la articolele 8 și 8a din Directiva 2008/98. Or, legiuitorul Uniunii s‑a limitat să stabilească cerințe minime aplicabile în materie de răspundere extinsă a producătorilor, fără a preciza modul în care producătorii în cauză sunt ținuți să îndeplinească obligațiile pe care le au în temeiul unei scheme de răspundere stabilite în conformitate cu dispozițiile menționate. Acest legiuitor a indicat însă, în considerentul (14) al Directivei 2018/851, că producătorii respectivi pot, în principiu, să îndeplinească aceste obligații fie în mod individual, fie în mod colectiv. Recurgerea de către astfel de producători la o organizație chemată să desfășoare activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor menționate în conformitate cu aceste dispoziții constituie, așadar, unul dintre mijloacele prin care ei pot îndeplini obligațiile pe care le au în temeiul unei scheme de răspundere extinsă a producătorilor.
52
Pe de altă parte, astfel cum reiese din dosarul de care dispune Curtea, din articolul 39 alineatele (1) și (3) din ZVO-2 rezultă că organizația unică este obligată să desfășoare activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor în mod rentabil, taxele percepute în schimbul serviciilor sale trebuind să acopere toate costurile aferente acestei activități. În plus, eventualele profituri realizate de această organizație pe baza redevențelor care îi sunt plătite de producătorii în cauză sunt reinvestite în această activitate și pot astfel să consolideze capacitatea financiară a organizației menționate în scopul instituirii sistemului de colectare și de tratare a deșeurilor provenite din produse pentru care se aplică răspunderea extinsă a producătorilor.
53
În pofida influenței semnificative pe care autoritățile publice sunt chemate, astfel cum a confirmat guvernul sloven în ședință, să o exercite, în general, asupra activității organizației unice, în special în ceea ce privește stabilirea cuantumului redevențelor, această organizație dispune de autonomie în ceea ce privește modul în care furnizează servicii în domeniul îndeplinirii colective a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor.
54
În aceste condiții, activitatea vizată la punctul 50 din prezenta hotărâre nu poate fi considerată ca fiind legată de exercitarea unor prerogative de putere publică în materie de gestionare a deșeurilor.
55
În plus, în ceea ce privește aspectul dacă se poate considera că activitatea desfășurată de organizația unică nu aparține sferei activităților economice, trebuie amintit, pe de o parte, că simplul fapt că o entitate nu urmărește un scop lucrativ nu este suficient pentru a concluziona că această entitate nu desfășoară o activitate economică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 martie 2009, SELEX Sistemi Integrati/Comisia, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, punctul 116). Astfel, simpla împrejurare că reglementarea națională prevede că câștigurile realizate de o entitate prin intermediul activității sale trebuie să fie utilizate pentru a urmări anumite obiective de interes general nu este suficientă pentru a modifica natura acestei activități și a o priva de caracterul său economic (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 martie 1994, Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, punctul 35, și Hotărârea din 23 februarie 2016, Comisia/Ungaria, C‑179/14, EU:C:2016:108, punctul 157).
56
Pe de altă parte, caracterul economic al unei activități nu este repus în discuție de simplul fapt că un stat membru alege, la fel ca în speță, să sustragă, pentru considerații de interes public, această activitate de la aplicarea concurenței prin crearea unui monopol legal în beneficiul unei entități care are drepturi exclusive (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 aprilie 1974, Sacchi, 155/73, EU:C:1974:40, punctul 14, și Hotărârea din 3 octombrie 1985, CBEM, 311/84, EU:C:1985:394, punctul 16). Astfel, din articolul 106 alineatele (1) și (2) TFUE rezultă că, independent de aspectul dacă această entitate urmărește sau nu un scop lucrativ, modul în care acest monopol este organizat sau exercitat este susceptibil să aducă atingere normelor tratatelor, în special celor referitoare la libertățile de circulație, și normelor privind concurența (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iunie 1991, ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, punctul 11).
57
Situația este, desigur, diferită atunci când entitatea în cauză își dă concursul la gestionarea serviciului public de securitate socială și îndeplinește o funcție cu caracter exclusiv social, activitatea sa fiind astfel fondată pe principiul solidarității (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 februarie 1993, Poucet și Pistre, C‑159/91 și C‑160/91, EU:C:1993:63, punctul 18, precum și Hotărârea din 22 octombrie 2015, EasyPay și Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, punctul 38). O activitate precum cea vizată la punctul 50 din prezenta hotărâre nu se încadrează însă în această situație.
58
Ținând seama de elementele care precedă, se poate considera, așadar, că o persoană juridică precum organizația unică desfășoară o activitate economică, în sensul jurisprudenței citate la punctele 47 și 48 din prezenta hotărâre, și, prin urmare, constituie o „întreprindere” în sensul articolului 106 alineatul (2) TFUE.
59
În ceea ce privește, în al doilea rând, aspectul dacă activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor poate fi calificată drept serviciu de interes economic general, trebuie amintit că articolul 106 alineatul (2) TFUE, care urmărește să concilieze interesul statelor membre de a utiliza anumite întreprinderi ca instrument de politică economică sau socială cu interesul Uniunii de a asigura respectarea normelor în domeniul concurenței și menținerea unității pieței interne, trebuie interpretat ținând seama de precizările aduse de Protocolul nr. 26, articolul 1 din acesta prevăzând printre altele că statele membre dispun de „competențe discreționare” în ceea ce privește furnizarea, punerea în funcțiune și organizarea serviciilor de interes economic general într‑un mod care să răspundă cât mai bine nevoilor utilizatorilor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 noiembrie 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punctele 30 și 31, precum și jurisprudența citată).
60
Astfel, statele membre au dreptul, cu respectarea dreptului Uniunii, să definească întinderea și organizarea serviciilor lor de interes economic general ținând seama în special de obiective specifice politicii lor naționale. Larga marjă de apreciere de care dispun statele membre în această privință nu poate fi repusă în discuție decât în cazul unei erori vădite (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 aprilie 2010, Federutility ș.a., C‑265/08, EU:C:2010:205, punctul 29, Hotărârea din 15 mai 2019, Achema ș.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punctul 104, precum și Hotărârea din 8 iunie 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punctul 76). Astfel, competența statelor membre de a defini un serviciu de interes economic general nu poate fi exercitată în mod arbitrar, cu unicul scop de a excepta un anumit sector de activitate de la aplicarea normelor tratatelor.
61
În cadrul Directivei 2006/123, această marjă de apreciere a fost reafirmată de legiuitorul Uniunii la articolul 1 alineatul (3) al doilea paragraf din această directivă, care prevede că directiva menționată nu aduce atingere posibilității statelor membre de a defini, în conformitate cu dreptul Uniunii, ceea ce acestea consideră a fi servicii de interes economic general, felul în care ar trebui să fie organizate și finanțate aceste servicii în conformitate cu normele referitoare la ajutoarele de stat sau obligațiile specifice pe care trebuie să le îndeplinească acestea (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 noiembrie 2018, Comisia/Ungaria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punctul 50).
62
Potrivit unei jurisprudențe constante, un serviciu este de interes economic general în cazul în care acest interes prezintă caracteristici speciale în comparație cu interesul economic general al altor activități economice (Hotărârea din 7 noiembrie 2018, Comisia/Ungaria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punctul 51 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 8 iunie 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punctul 77).
63
În plus, astfel cum reiese și din considerentul (70) al Directivei 2006/123, pentru a putea fi calificat drept serviciu de interes economic general, serviciul trebuie să fie prestat în cadrul aplicării unei misiuni speciale în interes public încredințate prestatorului de statul membru în cauză (Hotărârea din 7 noiembrie 2018, Comisia/Ungaria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punctul 52, precum și Hotărârea din 8 iunie 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punctul 78).
64
Trebuie, așadar, ca întreprinderea beneficiară să fi fost însărcinată efectiv cu executarea unor obligații de serviciu public și ca aceste obligații să fie clar definite în dreptul național, ceea ce presupune existența unuia sau mai multor acte de putere publică care să definească într‑un mod suficient de precis cel puțin natura, durata și întinderea obligațiilor de serviciu public care revin întreprinderii însărcinate cu îndeplinirea acestor obligații (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 decembrie 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco ș.a./Comisia, C‑66/16 P‑C‑69/16 P, EU:C:2017:999, punctul 73, precum și Hotărârea din 8 iunie 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punctul 79).
65
În ceea ce privește astfel, pe de o parte, aspectul dacă activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor poate fi de interes economic general, rezultă, desigur, din jurisprudență că simpla preluare organizatorică a unor operațiuni economice în numele unui terț nu prezintă, în principiu, caracteristici speciale în raport cu alte activități din viața economică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 martie 1974, BRT și Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, punctul 23, Hotărârea din 10 decembrie 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, punctul 27, precum și Hotărârea din 28 februarie 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, punctul 105).
66
Cu toate acestea, Curtea a statuat că, având în vedere importanța lor pentru protecția mediului și a sănătății umane, anumite aspecte ale gestionării deșeurilor, precum colectarea și tratarea acestora, pot face obiectul unui serviciu de interes economic general, în special atunci când serviciul în cauză are ca scop să facă față unei probleme de mediu (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 noiembrie 1998, BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, punctul 52, precum și Hotărârea din 23 mai 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, punctul 75).
67
Pentru a verifica dacă un raționament analog se poate aplica activității de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, trebuie amintit că articolul 8 alineatul (1) primul și al treilea paragraf din Directiva 2008/98 prevede că, pentru a consolida reutilizarea și prevenirea, reciclarea și alte tipuri de valorificare a deșeurilor, statele membre pot să supună producătorii de produse unor scheme de răspundere extinsă a producătorilor, ceea ce înseamnă că astfel de scheme trebuie să fie, așadar, conforme cu cerințele minime generale stabilite la articolul 8a din această directivă, astfel cum au fost introduse prin Directiva 2018/851.
68
Din definiția „schemei de răspundere extinsă a producătorilor” prevăzută la articolul 3 punctul 21 din Directiva 2008/98 coroborat cu considerentul (21) al Directivei 2018/851 reiese că schemele de răspundere extinsă a producătorilor urmăresc să încadreze, pe plan financiar și, după caz, organizatoric, gestionarea deșeurilor provenite din anumite categorii de produse și constituie astfel o parte esențială a gestionării eficiente a acestor deșeuri. Astfel, asemenea scheme contribuie în mod direct la realizarea obiectivului Directivei 2008/98 care urmărește printre altele reducerea la minimum a efectelor negative ale gestionării deșeurilor asupra mediului și a sănătății umane [a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 octombrie 2020, Sappi Austria Produktion și Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, punctul 59, precum și Hotărârea din 11 noiembrie 2021, Regione Veneto (Transfer de deșeuri municipale mixte), C‑315/20, EU:C:2021:912, punctul 19].
69
Or, astfel cum s‑a constatat la punctul 51 din prezenta hotărâre, recurgerea de către producătorii supuși unor obligații în materie de răspundere extinsă a producătorilor la o organizație chemată să desfășoare activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie, în conformitate cu articolele 8 și 8a din Directiva 2008/98, constituie unul dintre mijloacele prin care acești producători se pot conforma obligațiilor cărora le sunt astfel supuși. În plus, potrivit explicațiilor furnizate de instanța de trimitere, legiuitorul sloven a adoptat ZVO-2 pentru a asigura o gestionare eficientă a deșeurilor și, în consecință, pentru a proteja în special mediul, prevăzând că activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor pentru un tip de produse nu putea fi exercitată decât de o organizație unică. Rezultă că, în măsura în care contribuie la garantarea aplicării efective a schemelor de răspundere extinsă a producătorilor, această activitate poate fi considerată ca fiind de interes economic general care prezintă caracteristici specifice în comparație cu interesul economic general prezentat de alte activități economice și, în consecință, poate face obiectul unui serviciu de interes economic general.
70
Pe de altă parte, în ceea ce privește aspectul dacă, în exercitarea activității de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, organizația unică își furnizează serviciile în cadrul unei misiuni speciale de serviciu public care i‑a fost încredințată, reiese din jurisprudență că actul de putere publică prin care întreprinderea beneficiară este însărcinată cu un serviciu de interes economic general poate fi de natură nu numai legislativă sau normativă, ci și administrativă, în special luând forma unei concesiuni de drept public acordate, dacă este cazul, în vederea concretizării obligațiilor legale impuse acestei întreprinderi (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 octombrie 1997, Comisia/Franța, C‑159/94, EU:C:1997:501, punctele 65 și 66).
71
În speță, din decizia de trimitere reiese că, în conformitate cu articolul 41 din ZVO-2, organizația unică este însărcinată cu activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor în temeiul unei autorizații eliberate tocmai în acest scop de ministerul competent. Articolul 41 alineatul (5) prevede că autorizația respectivă se eliberează pentru o perioadă nedeterminată și conține precizări referitoare la conținutul și la întinderea obligațiilor care revin organizației unice în cadrul acestei activități.
72
Rezultă astfel că o asemenea reglementare îndeplinește cerința potrivit căreia serviciile în cauză trebuie să fie furnizate în îndeplinirea unei misiuni speciale de serviciu public încredințate prestatorului de statul membru în cauză, în temeiul unuia sau mai multor acte care îndeplinesc condițiile amintite la punctul 64 din prezenta hotărâre. Revine însă instanței de trimitere sarcina de a efectua verificările necesare în această privință.
73
Având în vedere ansamblul motivelor care precedă, este necesar să se răspundă la prima întrebare preliminară că articolul 106 alineatul (2) TFUE trebuie interpretat în sensul că o persoană juridică care, pe de o parte, este titulară a dreptului exclusiv de a desfășura, în conformitate cu articolele 8 și 8a din Directiva 2008/98, o activitate care constă în îndeplinirea, pentru o anumită categorie de produse și pe întreg teritoriul unui stat membru, a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor în numele producătorilor în cauză și care, pe de altă parte, este obligată să desfășoare această activitate fără scop lucrativ trebuie considerată o întreprindere însărcinată cu administrarea unui serviciu de interes economic general, în sensul acestui articol 106 alineatul (2), cu condiția ca persoana juridică respectivă să fi fost efectiv însărcinată cu executarea unor obligații de serviciu public, iar natura, durata și întinderea acestor obligații să fie clar definite în dreptul național.
B. Cu privire la întrebările a doua‑a zecea
74
Prin intermediul întrebărilor a doua‑a zecea, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 8 și 8a din Directiva 2008/98, Directiva 2006/123, articolele 49, 56 și 106 TFUE, articolele 16 și 17 din cartă, precum și principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care:
–
instituie o situație de monopol prin crearea unei organizații însărcinate cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor și care dispune de dreptul exclusiv de a desfășura această activitate pentru o anumită categorie de produse, prevăzând în același timp atât revocarea ex lege a autorizațiilor care au permis operatorilor economici să desfășoare această activitate până în acel moment, cât și rezilierea ex lege a tuturor contractelor încheiate de operatorii respectivi în exercitarea acesteia;
–
impune acelei organizații să desfășoare aceeași activitate fără scop lucrativ;
–
prevede obligația producătorilor supuși obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor care introduc pe piață cel puțin 51 % din cantitatea totală a aceleiași categorii de produse pentru care se aplică această răspundere extinsă de a înființa o astfel de organizație și de a deține o cotă de participare în cadrul acesteia;
–
prevede obligația ca deținătorii unei cote de participare în cadrul acestei organizații să fie producători pe piața în cauză;
–
prevede interdicția ca acești producători să desfășoare activități de colectare și tratare a deșeurilor, precum și interdicția privind legături de capital sau relații de rudenie între, pe de o parte, organizația menționată, membrii organului său de conducere și producătorii care dețin o cotă de participare în cadrul acesteia și, pe de altă parte, persoanele care efectuează colectarea și tratarea deșeurilor, precum și persoanele care au drept de vot în cadrul organului de conducere sau al organului de control al aceleiași organizații;
–
face obligatorie, pentru producătorii de produse menționați, îndeplinirea colectivă a obligațiilor lor în materie de răspundere extinsă a producătorilor și le impune să încheie contracte cu o organizație care dispune de un drept exclusiv în scopul desfășurării acestei activități.
1.
Observații introductive
75
În întrebările preliminare, instanța de trimitere ridică atât problema condițiilor de instituire a unui monopol privind activitatea de îndeplinire a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor prevăzute în schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal, cât și a anumitor măsuri impuse, în acest context, organizației unice în calitate de titular al monopolului respectiv și producătorilor supuși unor obligații în materie de răspundere extinsă a producătorilor în temeiul dreptului sloven. Pentru a răspunde la aceste întrebări și ținând seama de toate dispozițiile dreptului Uniunii la care se referă această instanță, trebuie precizat de la bun început în ce măsură dispozițiile menționate pot avea o incidență asupra examinării întrebărilor respective.
a)
Cu privire la Directiva 2008/98
76
În temeiul articolului 8 alineatul (1) primul și al treilea paragraf din Directiva 2008/98, pentru a consolida reutilizarea și prevenirea, reciclarea și alte tipuri de valorificare a deșeurilor, statele membre pot să supună producătorii de produse unor scheme de răspundere extinsă a producătorilor, ceea ce înseamnă că astfel de scheme trebuie să fie, așadar, conforme cu cerințele minime generale prevăzute la articolul 8a din această directivă.
77
Astfel cum s‑a amintit la punctul 51 din prezenta hotărâre, producătorii de produse cărora li se aplică aceste scheme stabilite în conformitate cu articolele 8 și 8a din Directiva 2008/98 pot, în principiu, să își îndeplinească obligațiile în materie fie în mod individual, fie în mod colectiv, recurgând la o organizație care are sarcina de a îndeplini aceste obligații în numele lor.
78
În această privință, Directiva 2008/98 nu numai că lasă statelor membre opțiunea de a include anumite categorii de produse în cadrul unor scheme de răspundere extinsă a producătorilor, ci le și recunoaște, cu condiția respectării cerințelor minime prevăzute la articolul 8a din această directivă, o marjă de apreciere în organizarea schemelor respective și, în special, a modalităților de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie.
79
Astfel, pe de o parte, articolul 8a alineatul (5) al doilea paragraf din Directiva 2008/98 se limitează la a prevedea că, în cazul în care mai multe organizații pun în aplicare obligațiile în materie de răspundere extinsă a producătorilor în numele producătorilor de produse, statul membru în cauză numește cel puțin un organism care este independent de interesele private sau desemnează o autoritate publică care să supravegheze punerea în aplicare a obligațiilor în materie.
80
Pe de altă parte, din articolul 8a alineatul (4) litera (c) din Directiva 2008/98 reiese că statele membre iau măsurile necesare menite să asigure faptul că respectivele contribuții financiare plătite de producătorii de produse în cauză pentru îndeplinirea obligațiilor care le revin în materie de răspundere extinsă nu depășesc costurile necesare pentru a furniza servicii de gestionare a deșeurilor într‑un mod eficient din punctul de vedere al costurilor. Or, contrar celor susținute de guvernul sloven, o astfel de normă, referitoare la tarifarea serviciilor de gestionare a deșeurilor, nu permite să se tragă concluzii cu privire la posibilitatea ca o organizație însărcinată cu activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor să urmărească sau nu un scop lucrativ.
81
În aceste condiții, din considerentele (22) și (26) ale Directivei 2018/851 reiese că schemele de răspundere extinsă a producătorilor instituite în conformitate cu articolele 8 și 8a din Directiva 2008/98 urmăresc în special o repercutare eficientă asupra producătorilor a costurilor necesare pentru îndeplinirea obiectivelor privind gestionarea și prevenirea deșeurilor stabilite pentru schemele relevante, precum și o creștere a performanței de mediu a sistemelor de gestionare a deșeurilor. Rezultă că, în momentul instituirii schemelor de răspundere extinsă a producătorilor, statele membre trebuie să ia în considerare aceste obiective, ținând seama de obiectivul general al Directivei 2008/98, care constă în minimizarea efectelor nocive cauzate de producerea și de gestionarea deșeurilor asupra mediului și a sănătății umane (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 iulie 2019, Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, punctul 18), precum și al articolului 191 alineatul (2) TFUE, care prevede că politica Uniunii în domeniul mediului urmărește un nivel de protecție ridicat și se bazează în special pe principiile precauției și acțiunii preventive, precum și pe principiul „poluatorul plătește”.
82
În plus, articolul 8 alineatul (3) din Directiva 2008/98 prevede că statele membre, atunci când exercită marja de apreciere amintită la punctul 78 din prezenta hotărâre, sunt obligate, în momentul aplicării răspunderii extinse a producătorului, să asigure buna funcționare a pieței interne. În consecință, sub rezerva dispozițiilor derogatorii prevăzute de dreptul Uniunii în domeniul serviciilor de interes economic general, orice reglementare națională care instituie o schemă de răspundere extinsă a producătorilor în conformitate cu articolele 8 și 8a din această directivă trebuie să fie conformă cu normele Uniunii care urmăresc să asigure buna funcționare a pieței interne, și anume în special articolele 49 și 56 TFUE, care consacră libertatea de stabilire și, respectiv, libera prestare a serviciilor, precum și actele adoptate în conformitate cu articolele 53 și 62 TFUE, cum este Directiva 2006/123.
83
În acest context, trebuie precizat că articolul 8 alineatul (3) din Directiva 2008/98 vizează aplicarea normelor pieței interne a Uniunii nu numai în relațiile dintre producătorii de produse înșiși, precum și între acești producători și organismele care doresc să desfășoare activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, dar și în relațiile dintre organismele care doresc să desfășoare această activitate.
b)
Cu privire la Directiva 2006/123, precum și la articolele 49 și 56 TFUE
84
Reiese din cuprinsul considerentului (6) al Directivei 2006/123 că eliminarea obstacolelor din calea libertății de stabilire și a liberei prestări a serviciilor nu se poate face numai prin aplicarea directă a articolelor 49 și 56 TFUE, în special din cauza complexității extreme a soluționării de la caz la caz a obstacolelor din calea acestor libertăți fundamentale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Rina Services ș.a., C‑593/13, EU:C:2015:399, punctul 38, precum și Hotărârea din 7 noiembrie 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punctul 46).
85
Astfel, examinarea simultană a unei măsuri naționale în raport cu dispozițiile Directivei 2006/123 și cu dispozițiile Tratatului FUE ar echivala cu introducerea unei examinări de la caz la caz în temeiul dreptului primar și ar pune sub semnul întrebării armonizarea țintită operată prin această directivă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 ianuarie 2018, X și Visser, C‑360/15 și C‑31/16, EU:C:2018:44, punctul 96, precum și Hotărârea din 7 noiembrie 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punctul 47 și jurisprudența citată).
86
Rezultă că, numai atunci când o restricție privind libertatea de stabilire sau libera prestare a serviciilor nu intră în domeniul de aplicare al capitolelor III și IV din Directiva 2006/123, în special al articolelor 15 și 16 din aceasta, este necesar ca aceasta să fie examinată în raport cu articolele 49 și 56 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 iunie 2019, Comisia/Grecia, C‑729/17, EU:C:2019:534, punctul 54 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 7 noiembrie 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punctul 48).
87
În consecință, pentru a răspunde la întrebările a doua‑a zecea, este necesar să se interpreteze dispozițiile Directivei 2006/123, în măsura în care acestea sunt aplicabile în procedura principală.
88
Potrivit articolului 1 alineatul (1) din Directiva 2006/123, aceasta stabilește dispoziții generale pentru facilitarea exercitării libertății de stabilire pentru prestatorii de servicii și a liberei circulații a serviciilor. În temeiul articolului 2 alineatul (1) din directiva menționată, aceasta se aplică serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un stat membru, noțiunea de „serviciu” acoperind, în conformitate cu articolul 4 punctul 1 din directiva respectivă, orice activitate economică independentă, prestată în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, menționată la articolul 57 TFUE.
89
În speță, schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal privește diferite aspecte ale prestării serviciilor de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie, precum și anumite cerințe la care sunt supuși producătorii cărora li se aplică această schemă și care își desfășoară activitățile economice pe teritoriul sloven, astfel încât Directiva 2006/123 este, în principiu, aplicabilă în procedura principală.
90
Cu toate acestea, după cum s‑a constatat în răspunsul dat la prima întrebare preliminară, activitatea care constă în îndeplinirea, pentru o anumită categorie de produse și pe întreg teritoriul unui stat membru, a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor în numele producătorilor în cauză și care trebuie să fie exercitată fără scop lucrativ în temeiul dreptului acestui stat membru poate fi calificată drept serviciu de interes economic general. În plus, schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal instituie un monopol privind exercitarea activității menționate. Trebuie amintit, în această privință, că, în temeiul articolului 1 alineatul (2) și alineatul (3) primul paragraf din Directiva 2006/123, aceasta din urmă nu are ca obiect nici liberalizarea serviciilor de interes economic general, rezervate organismelor publice sau private, nici eliminarea monopolurilor care prestează servicii.
91
Aceste dispoziții din Directiva 2006/123 exclud din domeniul de aplicare al directivei menționate situațiile în care furnizarea unui serviciu este sustrasă concurenței întrucât o reglementare națională a conferit unui operator dat un monopol pentru furnizarea anumitor servicii și în care aplicarea lor ar avea ca efect repunerea în discuție a existenței monopolului respectiv (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 octombrie 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punctul 55). Cu toate acestea, Curtea a interpretat dispozițiile menționate în sensul că ele nu privesc decât serviciile de interes economic general și monopolurile de servicii care existau la data la care directiva respectivă a intrat în vigoare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 noiembrie 2018, Comisia/Ungaria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punctele 42 și 43).
92
Rezultă că schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal nu intră în sfera excluderii din domeniul de aplicare al Directivei 2006/123 prevăzute la articolul 1 alineatul (2) și alineatul (3) primul paragraf din aceasta.
93
Desigur, articolul 1 alineatul (3) al doilea paragraf din Directiva 2006/123 prevede că aceasta din urmă nu afectează libertatea statelor membre de a defini, în conformitate cu legislația Uniunii, ceea ce consideră servicii de interes economic general, felul în care ar trebui să fie aceste servicii organizate și finanțate în conformitate cu normele referitoare la ajutoarele de stat sau obligațiile specifice pe care trebuie să le îndeplinească acestea. Nu este mai puțin adevărat că, sub această rezervă, având în vedere articolul 2 alineatul (1) și alineatul (2) litera (a) din directiva menționată coroborat cu considerentul (17) al acesteia, normele stabilite de directiva respectivă se aplică, în principiu, serviciilor de interes economic general, fiind excluse din domeniul lor de aplicare numai serviciile de interes general neeconomice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 decembrie 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, punctele 43 și 44, Hotărârea din 11 aprilie 2019, Repsol Butano și DISA Gas, C‑473/17 și C‑546/17, EU:C:2019:308, punctul 43, precum și Hotărârea din 17 octombrie 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punctul 61).
94
În ceea ce privește libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii, articolul 15 alineatul (1) prima teză din Directiva 2006/123 prevede că statele membre sunt obligate să examineze dacă sistemul lor juridic prevede una sau mai multe dintre cerințele vizate la articolul 15 alineatul (2) din această directivă și, în cazul unui răspuns afirmativ, să se asigure că acestea sunt compatibile cu condițiile de nediscriminare, de necesitate și de proporționalitate prevăzute la articolul 15 alineatul (3) din directiva menționată. În temeiul articolului 15 alineatul (1) a doua teză din aceeași directivă, statele membre își adaptează actele cu putere de lege și actele administrative în așa fel încât acestea să fie compatibile cu aceste condiții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 ianuarie 2018, X și Visser, C‑360/15 și C‑31/16, EU:C:2018:44, punctul 129).
95
Chiar dacă articolul 15 alineatul (4) din Directiva 2006/123 prevede că alineatele (1)-(3) ale acestui articol se aplică legislației referitoare la serviciile de interes economic general doar în măsura în care aplicarea acestor din urmă alineate nu împiedică îndeplinirea, în drept și în fapt, a misiunii speciale care i‑a fost încredințată prestatorului în cauză, Curtea a statuat că această dispoziție nu exclude în mod automat serviciile de interes economic general din domeniul de aplicare al articolului menționat. Astfel, după cum rezultă chiar din formularea articolului 15 alineatul (4) din Directiva 2006/123, din moment ce condițiile privind nediscriminarea, necesitatea și proporționalitatea, menționate la alineatul (3) al acestui articol, nu împiedică misiunea specială atribuită de către autoritatea competentă unui serviciu de interes economic general, acestea trebuie să fie respectate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 noiembrie 2018, Comisia/Ungaria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punctul 62, precum și Hotărârea din 11 aprilie 2019, Repsol Butano și DISA Gas, C‑473/17 și C‑546/17, EU:C:2019:308, punctul 47).
96
Rezultă că numai restricțiile privind libertatea de stabilire care nu fac parte din cerințele enumerate la articolul 15 alineatul (2) din Directiva 2006/123 trebuie examinate în raport cu articolul 49 TFUE. În ceea ce privește aceste cerințe, trebuie subliniat că, potrivit unei jurisprudențe constante, dispozițiile capitolului III din Directiva 2006/123, referitor la libertatea de stabilire pentru prestatori, care includ articolul 15 din această directivă, se aplică de asemenea unor situații în care toate elementele pertinente se limitează la interiorul unui singur stat membru [a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 ianuarie 2018, X și Visser, C‑360/15 și C‑31/16, EU:C:2018:44, punctul 110, precum și Hotărârea din 17 octombrie 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punctul 47 și jurisprudența citată].
97
În ceea ce privește, în schimb, libera prestare a serviciilor menționată la articolul 16 din Directiva 2006/123, articolul 17 punctul 1 litera (e) din aceasta prevede în mod expres că articolul 16 menționat nu se aplică serviciilor de interes economic general prestate într‑un alt stat membru, printre care serviciilor de tratare a deșeurilor. În ceea ce privește această libertate fundamentală, schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal nu poate fi, așadar, examinată decât în raport cu articolul 56 TFUE.
c)
Cu privire la justificarea restricțiilor privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor în raport cu Directiva 2006/123, precum și cu articolele 49 și 56 TFUE
98
În ceea ce privește restricțiile privind libertatea de stabilire care fac parte din cerințele enumerate la articolul 15 alineatul (2) din Directiva 2006/123, din alineatele (5) și (6) ale acestui articol rezultă că statelor membre le este permis să mențină sau să introducă cerințe de tipul celor menționate la alineatul (2) al articolului respectiv, dacă sunt conforme cu condițiile stabilite la alineatul (3) al acestuia [Hotărârea din 16 iunie 2015, Rina Services ș.a., C‑593/13, EU:C:2015:399, punctul 33, precum și Hotărârea din 29 iulie 2019, Comisia/Austria (Ingineri constructori, agenți de brevetare și medici veterinari), C‑209/18, EU:C:2019:632, punctul 80].
99
În temeiul condițiilor cumulative prevăzute la articolul 15 alineatul (3) din Directiva 2006/123, cerințele în cauză, în primul rând, nu trebuie să fie direct sau indirect discriminatorii în funcție de cetățenia sau de naționalitatea persoanelor interesate ori, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social. În al doilea rând, aceste cerințe trebuie să fie justificate printr‑un motiv imperativ de interes general. În al treilea rând, acestea trebuie să fie proporționale, cu alte cuvinte cerințele trebuie să fie de natură să garanteze, în mod coerent și sistematic, realizarea obiectivului urmărit, fără a depăși ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia, cu condiția să nu existe alte măsuri mai puțin restrictive care să permită atingerea aceluiași rezultat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 noiembrie 2018, Comisia/Ungaria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punctul 80, și Hotărârea din 7 noiembrie 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punctele 79 și 84).
100
În ceea ce privește restricțiile privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor garantate la articolele 49 și 56 TFUE, potrivit unei jurisprudențe consacrate, acestea nu pot fi admise decât cu condiția să fie justificate de un motiv imperativ de interes general și să respecte principiul proporționalității, ceea ce presupune ca acestea să fie de natură să asigure, în mod coerent și sistematic, realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru a‑l atinge (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iunie 2019, Austria/Germania, C‑591/17, EU:C:2019:504, punctul 139 și jurisprudența citată, Hotărârea din 7 septembrie 2022, Cilevičs ș.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punctul 65 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 8 iunie 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punctul 64).
101
Pentru a stabili dacă o restricție îndeplinește condiția de proporționalitate, statul membru care intenționează să se prevaleze de un obiectiv de natură să legitimeze o restricție privind libertatea fundamentală sau privind un drept fundamental are obligația de a furniza instanței naționale toate elementele de natură să îi permită acesteia să se asigure că măsura în cauză îndeplinește cu adevărat cerințele care decurg din principiul proporționalității (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 februarie 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punctul 62 și jurisprudența citată), justificările susceptibile să fie invocate de acest stat membru trebuind să fie însoțite de o analiză a oportunității și a necesității acestei măsuri pentru atingerea obiectivului respectiv, precum și de elemente precise care să permită susținerea argumentării sale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 ianuarie 2023, CIHEF ș.a., C‑147/21, EU:C:2023:31, punctul 53, precum și jurisprudența citată).
102
Totuși, nu se poate deduce din jurisprudența Curții că un stat membru ar fi privat de posibilitatea de a stabili că o măsură restrictivă îndeplinește aceste cerințe pentru simplul motiv că statul membru respectiv nu este în măsură să prezinte studii care să fi servit drept bază pentru adoptarea reglementării în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 februarie 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punctul 63 și jurisprudența citată).
103
Astfel, instanța națională are obligația să examineze în mod obiectiv, cu ajutorul unor date statistice sau prin alte mijloace, dacă elementele furnizate de autoritățile statului membru în cauză permit în mod rezonabil să se aprecieze că mijloacele alese sunt de natură să permită realizarea obiectivelor urmărite și dacă ar fi posibil să le atingă prin măsuri mai puțin restrictive (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 octombrie 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punctul 92, precum și jurisprudența citată).
104
În această privință, în ceea ce privește sarcina impusă operatorilor economici prin măsurile naționale în cauză, statele membre sunt obligate, chiar și în prezența unei marje de apreciere, să își întemeieze alegerile pe criterii obiective și să examineze, în cadrul aprecierii constrângerilor legate de diferite măsuri posibile, dacă obiectivele urmărite de aceste măsuri naționale sunt de natură să justifice consecințe economice negative, chiar considerabile, pentru operatorii economici în cauză (a se vedea prin analogie Hotărârea din 16 decembrie 2008, Arcelor Atlantique și Lorraine ș.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, punctul 59 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 8 decembrie 2020, Polonia/Parlamentul și Consiliul, C‑626/18, EU:C:2020:1000, punctul 98).
d)
Cu privire la respectarea cartei, precum și a principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime
105
Potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când un stat membru susține că o măsură al cărei autor este și care restrânge o libertate fundamentală garantată de Tratatul FUE este justificată de un motiv imperativ de interes general recunoscut de dreptul Uniunii, trebuie să se considere că o asemenea măsură pune în aplicare dreptul Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă, astfel încât ea trebuie să fie conformă cu drepturile fundamentale consacrate de aceasta din urmă [a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparența asociativă), C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 101 și jurisprudența citată]. Aceeași situație se regăsește atunci când un stat membru se prevalează, în temeiul articolului 15 alineatul (3) litera (b) din Directiva 2006/123, de un motiv imperativ de interes general pentru a justifica o cerință care intră sub incidența alineatului (2) al acestui articol [a se vedea prin analogie Hotărârea din 6 octombrie 2020, Comisia/Ungaria (Învățământ superior), C‑66/18, EU:C:2020:792, punctul 214].
106
Rezultă că, atunci când o reglementare națională constituie o restricție privind libertatea de stabilire și/sau libera prestare a serviciilor, compatibilitatea acestei reglementări cu dreptul Uniunii și, în consecință, justificarea sa trebuie examinate nu numai în raport cu excepțiile prevăzute de Directiva 2006/123 și de jurisprudența Curții, ci și cu drepturile și libertățile garantate de cartă [a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 mai 2019, Comisia/Ungaria (Drepturi de uzufruct asupra terenurilor agricole), C‑235/17, EU:C:2019:432, punctul 66 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 6 octombrie 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punctul 89].
107
Cerința potrivit căreia o măsură trebuie să fie conformă cu drepturile și libertățile garantate de cartă presupune să se verifice dacă dispozițiile naționale în cauză aduc restrângeri acestora și, în caz afirmativ, dacă aceste restrângeri sunt justificate în raport cu cerințele prevăzute la articolul 52 alineatul (1) din cartă [a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă), C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 103].
108
În această privință, trebuie amintit că nici libertatea de a desfășura o activitate comercială consacrată la articolul 16 din cartă și nici dreptul de proprietate garantat la articolul 17 din aceasta nu sunt prerogative absolute (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 aprilie 2024, Trade Express‑L și DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 și C‑428/22, EU:C:2024:374, punctul 78, precum și jurisprudența citată), exercitarea acestora putând, în conformitate cu articolul 52 alineatul (1) din cartă, să facă obiectul unor restrângeri cu condiția ca aceste restrângeri să fie prevăzute de lege, să respecte substanța acestei libertăți și a acestui drept și, prin respectarea principiului proporționalității, să fie necesare și să răspundă efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.
109
În acest context, trebuie să se precizeze că obiective de interes general, cum ar fi protecția mediului și sănătății publice, nu pot fi urmărite de o măsură națională fără a ține seama de faptul că trebuie conciliate cu drepturile fundamentale și principiile vizate de această măsură, așa cum sunt enunțate de tratate și de cartă, iar aceasta prin crearea unui echilibru între, pe de o parte, aceste obiective de interes general și, pe de altă parte, drepturile și principiile în cauză, pentru a se asigura că inconvenientele cauzate de măsura respectivă nu sunt disproporționate în raport cu obiectivele vizate. Astfel, posibilitatea de a justifica o restrângere a drepturilor garantate de articolele 16 și 17 din cartă trebuie să fie apreciată măsurând gravitatea ingerinței pe care o implică o asemenea restrângere și verificând dacă importanța obiectivelor de interes general urmărite prin restrângerea respectivă se raportează la această gravitate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 decembrie 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, punctul 93 și jurisprudența citată).
110
Pe de altă parte, atunci când un stat membru invocă motive imperative de interes general pentru a justifica o reglementare care este de natură să împiedice exercitarea libertății de stabilire și a liberei prestări de servicii, această justificare trebuie apreciată și în lumina principiilor generale ale dreptului Uniunii, printre care figurează principiile securității juridice și protecției încrederii legitime (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 decembrie 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punctul 44 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 22 septembrie 2022, Admiral Gaming Network ș.a., C‑475/20-C‑482/20, EU:C:2022:714, punctul 60).
111
Ținând seama de toate observațiile introductive care precedă, trebuie să se examineze diferitele măsuri ale schemei de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal în raport cu dispozițiile dreptului Uniunii vizate în întrebările preliminare.
2.
Cu privire la condițiile de instituire a unui monopol privind activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor
112
Prima parte a celei de a doua întrebări, precum și întrebările a treia, a patra și a cincea privesc, mai întâi, condițiile care reglementează instituirea unui monopol privind îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor.
a)
Cu privire la restricțiile referitoare la libertatea de stabilire și la libera prestare a serviciilor
113
Articolul 37 alineatul (2) din ZVO-2 prevede atribuirea unui drept exclusiv unei organizații unice însărcinate cu desfășurarea acestei activități pentru o anumită categorie de produse, instituind astfel în favoarea acestei organizații o situație de monopol asupra activității respective.
114
Pentru a verifica dacă o astfel de măsură intră sub incidența articolului 15 din Directiva 2006/123, trebuie amintit că noțiunea de „cerință”, care figurează la alineatul (2) al acestui articol, trebuie interpretată în conformitate cu articolul 4 punctul 7 din directiva menționată în sensul că vizează în special „orice obligație, interdicție, condiție sau limită prevăzută în actele cu putere de lege sau actele administrative ale statelor membre” (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 noiembrie 2018, Comisia/Ungaria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punctul 77 și jurisprudența citată).
115
Pe de altă parte, potrivit unei jurisprudențe constante, noțiunea de „restricție”, în sensul articolelor 49 și 56 TFUE, privește măsurile care interzic, îngreunează sau fac mai puțin atractivă exercitarea libertății de stabilire sau a liberei prestări a serviciilor, precum măsurile adoptate de un stat membru care, chiar dacă sunt aplicabile fără distincție, afectează accesul pe piață al întreprinderilor din alte state membre [a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 martie 2011, Comisia/Italia, C‑565/08, EU:C:2011:188, punctele 45 și 46, precum și jurisprudența citată, și Hotărârea din 8 iunie 2023, Fastweb ș.a. (Periodicitate a facturării), C‑468/20, EU:C:2023:447, punctele 81 și 82, precum și jurisprudența citată].
116
În această privință, trebuie să se considere că instituirea, la articolul 37 alineatul (2) din ZVO-2, a unui monopol privind activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, din moment ce monopolul astfel instituit nu constituie nici o cerință referitoare la materiile reglementate de Directiva 2005/36, nici o cerință prevăzută în alte instrumente ale Uniunii, este o cerință care rezervă accesul la activitatea de servicii în cauză anumitor prestatori în temeiul specificului activității respective, în sensul articolului 15 alineatul (2) litera (d) din Directiva 2006/123. Astfel, reiese din jurisprudență că intră sub incidența unei asemenea cerințe o reglementare națională care, prin instituirea unui monopol, rezervă accesul la o activitate de furnizare a serviciilor unei singure întreprinderi private sau publice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 noiembrie 2018, Comisia/Ungaria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punctul 79).
117
Pe de altă parte, în ceea ce privește libera prestare a serviciilor, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că o reglementare națională, precum articolul 37 alineatul (2) din ZVO-2, care supune exercitarea unei activități economice unui regim de exclusivitate în favoarea unui singur operator public sau privat, constituie o restricție privind această libertate fundamentală (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 noiembrie 2018, Comisia/Ungaria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punctul 88 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 2 martie 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, punctul 47).
b)
Cu privire la justificarea restricțiilor în cauză
118
Conform jurisprudenței citate la punctele 98-110 din prezenta hotărâre, trebuie să se verifice dacă aceste restricții pot fi totuși justificate.
1) Cu privire la condiția nediscriminării
119
În ceea ce privește condiția nediscriminării, trebuie arătat că schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal se aplică tuturor producătorilor care introduc în Slovenia produse pe piață, fără a distinge, în mod direct sau indirect, în funcție de cetățenia sau naționalitatea lor sau, în ceea ce privește societățile, de situarea sediului lor social. În special, din articolul 34 alineatele (1), (4) și (6) din ZVO-2 reiese că un producător stabilit în alt stat membru decât Republica Slovenia și care comercializează produse în acest din urmă stat membru este, în principiu, supus obligațiilor în materie de răspundere extinsă prevăzute de legea respectivă.
2) Cu privire la existența unor motive imperative de interes general
120
Din dosarul de care dispune Curtea reiese că legiuitorul sloven a adoptat schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal în scopul de a se conforma cerințelor minime în materie care figurează la articolul 8a din Directiva 2008/98, precum și obiectivelor de mediu urmărite de aceasta din urmă. Guvernul sloven susține că schema respectivă vizează o îmbunătățire a schemei de răspundere extinsă a producătorilor, precum și a sistemului de gestionare a deșeurilor provenite din produse pentru care se aplică această răspundere extinsă în Slovenia, în special prin reducerea volumului de deșeuri care trebuie tratate, ceea ce se înscrie în urmărirea obiectivelor de protecție a mediului și a sănătății publice. Schema menționată ar fi răspuns, în această privință, unei ineficiențe a gestionării deșeurilor în cadrul ZVO-1, care s‑a manifestat printr‑o acumulare a deșeurilor de ambalaje de la prestatorii serviciilor publice locale de colectare a deșeurilor municipale.
121
Or, asemenea obiective constituie motive imperative de interes general care pot justifica restricții privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor. Astfel, pe de o parte, în ceea ce privește justificarea cerințelor care intră în domeniul de aplicare al Directivei 2006/123, articolul 4 punctul 8 din această directivă definește noțiunea de „motiv imperativ de interes general” în sensul că vizează motivele astfel recunoscute în jurisprudența Curții, printre care figurează printre altele protecția sănătății publice, precum și protecția mediului și a mediului urban.
122
Pe de altă parte, potrivit unei jurisprudențe constante, protecția mediului constituie un motiv imperativ de interes general care poate justifica restricții privind libertățile fundamentale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 decembrie 2004, Radlberger Getränkegesellschaft și S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, punctul 75, precum și Hotărârea din 19 ianuarie 2023, CIHEF ș.a., C‑147/21, EU:C:2023:31, punctul 51). Situația este aceeași în ceea ce privește obiective de garantare a calității serviciilor, precum și de protecție a sănătății publice [a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 mai 2009, Comisia/Italia, C‑531/06, EU:C:2009:315, punctul 51, precum și Hotărârea din 29 iulie 2019, Comisia/Austria (Ingineri constructori, agenți de brevetare și medici veterinari), C‑209/18, EU:C:2019:632, punctul 89 și jurisprudența citată].
123
În măsura în care guvernul sloven invocă de asemenea obiectivul unei reduceri a costurilor de gestionare a deșeurilor suportate de producătorii în cauză și își întemeiază astfel argumentația pe eficacitatea economică, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, obiectivele de natură exclusiv economică nu pot să constituie un motiv imperativ de interes general care să justifice o restricție privind o libertate fundamentală garantată de Tratatul FUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 iunie 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punctul 70, precum și jurisprudența citată). În schimb, Curtea a admis că o reglementare națională poate constitui o restricție justificată privind o libertate fundamentală atunci când la baza acesteia stau motive de ordin economic care urmăresc un obiectiv de interes general (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 octombrie 2013, Essent ș.a., C‑105/12-C‑107/12, EU:C:2013:677, punctul 52, precum și jurisprudența citată). Prin urmare, chiar dacă se consideră că schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal este dictată de astfel de motive de eficacitate economică, acestea nu pot constitui, ca atare, motive imperative de interes general de natură să justifice o restricție privind o libertate fundamentală garantată de dreptul Uniunii, astfel încât revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, în definitiv, dacă această schemă urmărește, în pofida motivelor menționate, obiectivul de protecție a mediului și a sănătății publice.
3) Cu privire la condiția proporționalității
124
În ceea ce privește condiția proporționalității, revine instanței de trimitere, care este singura competentă să aprecieze situația de fapt aflată la originea procedurii principale și să interpreteze schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal, sarcina de a verifica dacă aceasta din urmă îndeplinește condițiile amintite la punctele 98-103 din prezenta hotărâre. Cu toate acestea, Curtea, care este chemată să ofere un răspuns util instanței respective, este competentă să îi dea indicații întemeiate pe dosarul cauzei principale, precum și pe observațiile scrise care i‑au fost prezentate, de natură să permită instanței menționate să se pronunțe (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 septembrie 2022, Cilevičs ș.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punctele 72 și 73, precum și jurisprudența citată, și Hotărârea din 17 octombrie 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punctul 93).
i) Cu privire la aptitudinea restricțiilor de a garanta realizarea obiectivelor urmărite
125
În ceea ce privește aptitudinea monopolului referitor la activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor pentru fiecare flux de deșeuri pentru care se aplică această răspundere extinsă de a atinge obiectivele de protecție a mediului și a sănătății publice, din elementele aduse la cunoștința Curții reiese că acest monopol a fost instituit pentru a îmbunătăți accesibilitatea, transparența și tarifarea omogenă a schemei de răspundere extinsă a producătorilor, aplicabilă unei anumite categorii de produse, și, mai general, ansamblul sistemului de gestionare a deșeurilor în cauză.
126
Deși rezultă astfel că o asemenea măsură este, în principiu, susceptibilă să atingă obiectivele de protecție a mediului și a sănătății publice, este necesar și ca, potrivit jurisprudenței citate la punctele 99 și 100 din prezenta hotărâre, să urmărească aceste obiective în mod coerent și sistematic, ceea ce instanța națională trebuie să verifice la finalul unei aprecieri globale a împrejurărilor referitoare la adoptarea și la punerea în aplicare a dispozițiilor naționale în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 februarie 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punctul 64 și jurisprudența citată).
127
În speță, Interzero ș.a. au arătat, în observațiile scrise, că instituirea unui monopol în sectorul îndeplinirii colective a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor nu constituie o măsură de natură să urmărească, în mod coerent, obiectivul de protecție a mediului, întrucât această măsură ar fi susceptibilă să aducă atingere obiectivului unei tranziții către o economie circulară. Instituirea acestui monopol ar putea, pe de o parte, să descurajeze producătorii în cauză să dezvolte soluții circulare inovatoare și mai performante din punctul de vedere al mediului pentru a‑și îmbunătăți situația concurențială și, pe de altă parte, să împiedice transmiterea cunoștințelor și a bunelor practici provenite din alte state membre. Rezultatul ar fi, în cele din urmă, o creștere a costurilor pentru acești producători.
128
Este desigur adevărat, astfel cum rezultă din articolul 1 din Directiva 2008/98, că schemele de răspundere extinsă a producătorilor instituite în conformitate cu această directivă trebuie să se înscrie într‑o logică de tranziție către o economie circulară și de menținere a competitivității Uniunii pe termen lung. Cu toate acestea, niciun element din dosarul de care dispune Curtea nu permite să se considere că o situație caracterizată prin absența unei piețe concurențiale în domeniul de activitate al îndeplinirii colective a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, precum cea care rezultă din instituirea unei situații de monopol pentru organizația însărcinată cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie, ar pune în pericol, în cele din urmă, gestionarea eficientă a deșeurilor urmărită de statul membru care a instituit acest monopol.
129
Pe de altă parte, trebuie subliniat că, în măsura în care o reglementare națională de instituire a unui monopol constituie o măsură deosebit de restrictivă privind libertățile fundamentale, aceasta trebuie să fie însoțită de instituirea unui cadru normativ de natură să garanteze că titularul monopolului respectiv va fi efectiv capabil să urmărească, în mod coerent și sistematic, obiectivele astfel stabilite, prin intermediul unei oferte măsurate cantitativ și adaptate calitativ în funcție de aceste obiective și supuse unui control strict din partea autorităților publice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2010, Stoß ș.a., C‑316/07, C‑358/07-C‑360/07, C‑409/07 și C‑410/07, EU:C:2010:504, punctul 83). Astfel, dreptul Uniunii poate necesita impunerea anumitor restricții titularului unui monopol (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 septembrie 2011, Dickinger și Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punctul 72), în special pentru a evita orice risc de comportament abuziv din partea acestuia care ar putea aduce atingere obiectivelor urmărite.
130
Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal prevede, în ansamblu, garanțiile necesare în această privință.
ii) Cu privire la necesitatea și la caracterul proporțional în sens strict al restricțiilor în cauză
131
Astfel cum reiese atât din articolul 15 alineatul (3) litera (c) din Directiva 2006/123, cât și din jurisprudența Curții, măsurile care restrâng o libertate fundamentală nu pot fi justificate decât dacă obiectivul urmărit nu poate fi atins prin măsuri care, deși sunt la fel de eficiente, sunt mai puțin restrictive (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 septembrie 2022, Cilevičs ș.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punctul 81 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 7 noiembrie 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punctul 83).
132
În ceea ce privește alegerea măsurilor susceptibile să realizeze obiectivele în materie de protecție a mediului și a sănătății publice, trebuie amintit, pe de o parte, că protecția mediului constituie unul dintre obiectivele esențiale ale Uniunii, care are un caracter atât transversal, cât și fundamental (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 februarie 2012, Inter‑Environnement Wallonie și Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, punctul 57, precum și jurisprudența citată). Pe de altă parte, sănătatea publică ocupă primul loc între bunurile și interesele protejate de Tratatul FUE și le revine statelor membre sarcina de a decide cu privire la nivelul la care înțeleg să asigure protecția sănătății publice, precum și cu privire la modul în care acest nivel trebuie atins. În acest scop, statele membre dispun de o marjă de apreciere pentru a stabili, în funcție de particularitățile naționale și de importanța pe care o acordă realizării unor obiective legitime mai specifice în raport cu dreptul Uniunii, precum organizarea unui sistem de gestionare a deșeurilor de calitate, echilibrat și accesibil tuturor, măsurile care sunt de natură să ajungă la rezultate concrete (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 septembrie 2006, Ahokainen și Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, punctul 32, precum și Hotărârea din 12 noiembrie 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, punctul 118).
133
Rezultă că, cu respectarea cerințelor prevăzute în special de Directiva 2008/98, precum și de reglementările sectoriale ale Uniunii relevante, statele membre sunt în principiu libere să stabilească obiectivele politicii lor în materie de gestionare a deșeurilor și, eventual, să definească cu precizie nivelul de protecție a mediului și a sănătății publice urmărit (a se vedea prin analogie Hotărârea din 15 septembrie 2011, Dickinger și Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punctul 47, precum și jurisprudența citată).
134
În consecință, un stat membru care urmărește să asigure un nivel de protecție extrem de ridicat în materie de mediu și de sănătate publică poate considera în mod întemeiat că numai acordarea de drepturi exclusive unui organism unic supus unui control strict din partea autorităților publice este de natură să le permită să urmărească aceste obiective într‑un mod suficient de eficace (a se vedea prin analogie Hotărârea din 8 septembrie 2010, Stoß ș.a., C‑316/07, C‑358/07-C‑360/07, C‑409/07 și C‑410/07, EU:C:2010:504, punctul 81, precum și Hotărârea din 15 septembrie 2011, Dickinger și Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punctul 48).
135
În speță, reclamantele din litigiul principal consideră că obiectivele urmărite de legiuitorul sloven ar putea fi atinse prin măsuri mai puțin constrângătoare, și anume prin stabilirea unor condiții cu privire la calitatea serviciilor și la cuantumul costurilor pe care organizația însărcinată cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor le poate factura producătorilor în cauză și prin crearea unei agenții independente care ar exercita controlul asupra schemei de răspundere extinsă a producătorilor în cauză.
136
În această privință, Curtea a statuat că problema dacă, pentru a atinge obiectivele urmărite, ar fi preferabil mai curând să se adopte o reglementare care să impună operatorilor economici în cauză condițiile necesare decât să se acorde un drept exclusiv de exploatare unui organism autorizat ține în principiu de marja de apreciere a statelor membre, sub rezerva însă ca alegerea reținută să nu pară disproporționată în raport cu scopul urmărit (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 septembrie 1999, Läärä ș.a., C‑124/97, EU:C:1999:435, punctul 39).
137
Astfel, este de competența instanței de trimitere să verifice dacă, prin adoptarea schemei de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal, legiuitorul sloven urmărea cu adevărat să asigure un nivel de protecție extrem de ridicat al obiectivelor de protecție a mediului și a sănătății publice și dacă, având în vedere acest nivel de protecție urmărit, instituirea unui monopol privind activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor poate fi considerată în mod efectiv necesară (a se vedea prin analogie Hotărârea din 15 septembrie 2011, Dickinger și Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punctul 54).
138
În ceea ce privește problema caracterului proporțional în sens strict al măsurilor în cauză, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 104 din prezenta hotărâre, instanța de trimitere va trebui de asemenea să verifice dacă aceste măsuri nu sunt disproporționate în raport cu obiectivele de protecție a mediului și a sănătății publice urmărite. În acest context, instanța menționată va putea ține seama în special de disfuncționalitățile care, după cum reiese din decizia de trimitere, caracterizau schema de răspundere extinsă a producătorilor prevăzută de ZVO-1 și nu permiteau să se asigure o gestionare eficientă a deșeurilor. Aceasta va putea de asemenea să țină seama de argumentația guvernului sloven potrivit căreia schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal permite statului să garanteze transparența funcționării organizației unice și să prevină denaturările concurenței pe piața gestionării deșeurilor și se dovedește mai economică și mai simplă pentru producători, contribuind astfel la un control mai bun al calității gestionării deșeurilor.
4) Cu privire la respectarea articolelor 16 și 17 din cartă, precum și a principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime
139
Conform jurisprudenței citate la punctele 105-110 din prezenta hotărâre, rămâne să se examineze instituirea unui monopol privind activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, prin schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal, în raport cu drepturile fundamentale garantate de cartă, în speță articolele 16 și 17 din aceasta, precum și cu principiile generale ale dreptului Uniunii.
140
În ceea ce privește, în primul rând, articolul 16 din cartă, acesta prevede că libertatea de a desfășura o activitate comercială este recunoscută în conformitate cu dreptul Uniunii și cu legislațiile și practicile naționale. Protecția conferită acestui articol include în special libertatea de a desfășura o activitate economică sau comercială, precum și libertatea contractuală (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 ianuarie 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punctul 42, precum și Hotărârea din 30 aprilie 2024, Trade Express‑L și DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 și C‑428/22, EU:C:2024:374, punctul 76).
141
Având în vedere modul de redactare a acestui articol 16, care prevede că libertatea de a desfășura o activitate comercială este recunoscută în conformitate cu dreptul Uniunii, precum și cu legislațiile și practicile naționale, fiind astfel diferit de modul de redactare a celorlalte libertăți fundamentale consacrate în titlul II din cartă, însă apropiat de modul de redactare a anumitor dispoziții din titlul IV din aceasta, libertatea respectivă poate face în acest mod obiectul unei serii ample de intervenții ale autorității publice susceptibile să stabilească, în interesul general, limitări privind exercitarea activității economice. Această circumstanță se reflectă în special în modul în care trebuie apreciate reglementarea Uniunii, precum și legislația și practicile naționale în raport cu principiul proporționalității, în temeiul articolului 52 alineatul (1) din cartă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, punctele 81 și 82, precum și jurisprudența citată).
142
În această privință, este suficient să se arate că, în măsura în care dispozițiile schemei de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal care instituie un monopol al activității de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor constituie, după cum s‑a constatat la punctul 116 din prezenta hotărâre, o restricție privind libertatea de stabilire, acestea constituie în principiu și o limitare a exercitării libertății de a desfășura o activitate comercială a operatorilor în cauză, consacrată la articolul 16 din cartă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 mai 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, punctul 65).
143
În al doilea rând, în conformitate cu articolul 17 alineatul (1) din cartă, orice persoană are dreptul de a deține în proprietate, de a folosi, de a dispune și de a lăsa moștenire bunurile pe care le‑a dobândit în mod legal și nimeni nu poate fi lipsit de bunurile sale decât pentru o cauză de utilitate publică, în cazurile și condițiile prevăzute de lege și în schimbul unei despăgubiri juste acordate în timp util pentru pierderea pe care a suferit‑o. Folosința bunurilor poate fi reglementată prin lege în limitele impuse de interesul general.
144
Articolul 17 alineatul (1) din cartă conține trei norme distincte. Prima normă, care figurează în prima teză a acestei dispoziții și care are un caracter general, concretizează principiul respectării proprietății. A doua normă, care figurează în a doua teză a dispoziției menționate, vizează lipsirea de proprietate și supune această lipsire anumitor condiții. În ceea ce privește a treia normă, care se regăsește în a treia teză a aceleiași dispoziții, ea recunoaște statelor membre competența de a reglementa folosința bunurilor în limitele impuse de interesul general. Aceste norme nu sunt însă fără legătură între ele. Astfel, a doua și a treia normă au legătură cu exemple particulare de atingere adusă dreptului de proprietate și trebuie să fie interpretate în lumina principiului consacrat de prima dintre aceste norme (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 septembrie 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punctul 81 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 4 octombrie 2024, Aeris Invest/Comisia și SRB, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, punctul 214).
145
Protecția conferită de articolul 17 alineatul (1) din cartă se aplică unor drepturi care au o valoare patrimonială din care rezultă, având în vedere ordinea juridică respectivă, o poziție juridică stabilită ce permite o exercitare autonomă a acestor drepturi de către și în beneficiul titularului lor [Hotărârea din 21 mai 2019, Comisia/Ungaria (Drepturi de uzufruct asupra terenurilor agricole), C‑235/17, EU:C:2019:432, punctul 69 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 5 mai 2022, BPC Lux 2 ș.a., C‑83/20, EU:C:2022:346, punctul 39].
146
În această privință, reiese din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului privind articolul 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Paris la 20 martie 1952, jurisprudență care trebuie luată în considerare în temeiul articolului 52 alineatul (3) din cartă, în vederea interpretării articolului 17 din aceasta, ca prag minim de protecție [a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 mai 2019, Comisia/Ungaria (Drepturi de uzufruct asupra terenurilor agricole), C‑235/17, EU:C:2019:432, punctul 72 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 10 septembrie 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punctul 80], că interesele legate de exploatarea unei licențe constituie interese patrimoniale care necesită protecția conferită acestui articol 1 (a se vedea în acest sens Curtea EDO, 7 iunie 2012, Centro Europa 7 S.r.l. și Di Stefano împotriva Italiei, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, § 178). În consecință, revocarea ex lege a unei autorizații care permite titularului său să desfășoare o activitate economică se analizează ca o restrângere a dreptului de proprietate garantat de acest articol care intră, ca măsură de reglementare a folosinței bunurilor, sub incidența celui de al doilea paragraf al articolului menționat (a se vedea în acest sens Curtea EDO, 13 ianuarie 2015, Vékony împotriva Ungariei, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, § 29 și 30, precum și Curtea EDO, 5 aprilie 2022, NIT S.R. L. împotriva Republicii Moldova, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, § 235 și 236).
147
În plus, tot potrivit jurisprudenței menționate, o intervenție pe cale legislativă asupra creanțelor contractuale existente poate constitui de asemenea o măsură de reglementare a folosinței bunurilor și, în consecință, o restrângere a dreptului de proprietate (a se vedea în acest sens Curtea EDO, 20 iulie 2004, Bäck împotriva Finlandei, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, § 57 și 68).
148
În speță, din elementele aduse la cunoștința Curții reiese că, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, instituirea unui monopol pentru organizația unică prin schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal determină atât revocarea ex lege a autorizațiilor de mediu, precum și a deciziilor de aprobare a planurilor comune existente, eliberate operatorilor ZVO-1 în scopul desfășurării activității de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, cât și rezilierea ex lege a tuturor contractelor încheiate între acești operatori și producători, precum și cu prestatorii de servicii de gestionare a deșeurilor. Or, asemenea consecințe pot fi analizate ca o restrângere a exercițiului dreptului de proprietate care ține de reglementarea folosinței bunurilor, în sensul articolului 17 alineatul (1) a treia teză din cartă.
149
În ceea ce privește justificarea unor astfel de restrângeri ale libertății și ale dreptului prevăzute la articolele 16 și 17 din cartă, primo, este cert că restrângerile menționate, legate de instituirea unui monopol, precum și de modalitățile tranzitorii prevăzute de legiuitorul sloven în acest context, figurează în schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal, astfel cum a fost stabilit de ZVO-2.
150
Secundo, aceste restrângeri respectă substanța articolelor 16 și 17 din cartă. Astfel, în ceea ce privește, pe de o parte, condiția privind respectarea substanței libertății de a desfășura o activitate comercială, este necesar să se arate că instituirea unui monopol privind o activitate economică în detrimentul operatorilor existenți nu împiedică orice activitate antreprenorială a acestor operatori ca atare, având în vedere că dreptul primar permite de altfel în mod expres acordarea de drepturi exclusive unuia sau mai multor operatori publici sau privați pentru o anumită activitate economică, iar condițiile de instituire a unui monopol privind o activitate care rezultă din acordarea unor astfel de drepturi trebuie apreciate, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 141 din prezenta hotărâre, în cadrul examinării proporționalității unei asemenea măsuri.
151
Pe de altă parte, din moment ce, după cum s‑a constatat la punctul 148 din prezenta hotărâre, această măsură ține de reglementarea folosinței bunurilor în sensul articolului 17 alineatul (1) a treia teză din cartă, ea nu poate aduce atingere substanței dreptului de proprietate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 septembrie 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punctul 88 și jurisprudența citată).
152
Tertio, aceleași restrângeri urmăresc, după cum s‑a constatat la punctul 120 din prezenta hotărâre, să garanteze un sistem performant de gestionare a deșeurilor și, în consecință, realizarea obiectivelor de protecție a mediului și a sănătății publice, astfel încât acestea răspund efectiv unor obiective de interes general recunoscute de Uniune.
153
Quarto, în ceea ce privește respectarea principiului proporționalității, din cuprinsul punctelor 125-136 din prezenta hotărâre rezultă că asemenea restrângeri sunt în sine adecvate pentru atingerea obiectivelor urmărite, precum și necesare în acest scop. Totuși, în contextul unei modificări legislative, respectarea drepturilor fundamentale ale operatorilor economice vizați de această modificare impune de asemenea ca legiuitorul național să instituie măsuri adecvate care să permită protejarea acestor operatori împotriva unor măsuri care, ținând seama de situația lor specială, le impun o sarcină excesivă (a se vedea în acest sens Curtea EDO, 13 ianuarie 2015, Vékony împotriva Ungariei, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, § 34 și 35; Curtea EDO, 16 octombrie 2018, Könyv‑Tár Kft ș.a. împotriva Ungariei, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, § 48 și 50).
154
Rezultă de asemenea din jurisprudența Curții referitoare la principiile securității juridice și protecției încrederii legitime că, în contextul unei modificări legislative, un legiuitor național trebuie să țină seama de situațiile particulare ale operatorilor economici vizați de aceasta și să prevadă, dacă este cazul, adaptări ale aplicării noilor norme (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 iunie 2005, VEMW ș.a., C‑17/03, EU:C:2005:362, punctul 81, precum și Hotărârea din 17 decembrie 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, punctul 48).
155
În această privință, Curtea a statuat că un operator economic care a făcut investiții costisitoare în scopul de a se conforma regimului adoptat anterior de legiuitorul național își poate vedea interesele afectate în mod considerabil printr‑o eliminare anticipată a acestui regim, cu atât mai mult atunci când această eliminare este efectuată în mod neașteptat și imprevizibil, fără să îi lase timpul necesar pentru a se adapta la noua situație legislativă (Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary ș.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punctul 87 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 22 septembrie 2022, Admiral Gaming Network ș.a., C‑475/20-C‑482/20, EU:C:2022:714, punctul 64).
156
Astfel, îi incumbă legiuitorului național obligația de a prevedea o perioadă tranzitorie suficient de lungă pentru a le permite operatorilor economici să se adapteze la modificările care îi privesc sau un sistem rezonabil de compensare a prejudiciului suferit de aceștia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 decembrie 2004, Radlberger Getränkegesellschaft și S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, punctul 81, Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary ș.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punctul 85 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 20 decembrie 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punctul 48). Atunci când este necesar pentru a evita orice sarcină excesivă pentru acești operatori, nu este exclus ca cele două măsuri să poată fi impuse în mod cumulativ.
157
În speță, instanța de trimitere arată, pe de o parte, că dispozițiile tranzitorii ale ZVO-2 care figurează la articolul 275 din aceasta nu stabilesc un termen precis la finalul căruia expiră autorizațiile de care beneficiază operatorii ZVO-1, precum și contractele pe care aceștia le‑au încheiat cu producătorii și cu prestatorii de servicii de gestionare a deșeurilor. Astfel, acest termen este legat de comunicarea de către organizația unică a faptului că a început să procedeze la îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, precum și la adoptarea deciziei declarative a ministerului competent. Pe de altă parte, schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal nu prevede niciun dispozitiv de compensare a operatorilor ZVO-1.
158
Revine instanței de trimitere sarcina de a examina dacă, în împrejurările speței, schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal poate constitui o sarcină excesivă pentru operatorii ZVO-1. În acest scop, ea va trebui să țină seama de toate elementele relevante care rezultă printre altele din dispozițiile, din economia sau din finalitatea reglementării în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 septembrie 2022, Admiral Gaming Network ș.a., C‑475/20-C‑482/20, EU:C:2022:714, punctul 65, precum și jurisprudența citată), și să verifice dacă un operator economic prudent și avizat era în măsură să prevadă adoptarea unei măsuri de natură să îi afecteze interesele [a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 aprilie 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ș.a., C‑798/18 și C‑799/18, EU:C:2021:280, punctul 42, precum și Hotărârea din 22 septembrie 2022, Admiral Gaming Network ș.a., C‑475/20-C‑482/20, EU:C:2022:714, punctul 62].
159
În această privință, va trebui să se țină seama de ansamblul împrejurărilor care caracterizează situația individuală a operatorilor ZVO-1 în cauză, cum este faptul că autorizațiile de care beneficiază au fost eliberate pentru o perioadă nedeterminată, precum și de ansamblul împrejurărilor care au însoțit adoptarea schemei de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal. Astfel, rezultă că, înainte de adoptarea ZVO-2, legiuitorul sloven a intervenit în două rânduri pentru a modifica schema de răspundere extinsă a producătorilor prevăzută până atunci de ZVO-1, în special modificând, începând cu 1 ianuarie 2021, această schemă de răspundere extinsă prin eliminarea excluderii de la aplicarea schemei menționate aplicabile până atunci producătorilor care introduc pe piață mai puțin de 15 tone de ambalaje pe an.
160
Având în vedere ceea ce precedă, este necesar să se constate că, sub rezerva respectării principiului proporționalității, articolele 8 și 8a din Directiva 2008/98, articolul 15 din Directiva 2006/123, articolele 49 și 56 TFUE, articolele 16 și 17 din cartă, precum și principiile securității juridice și protecției încrederii legitime nu se opun unei reglementări naționale care instituie o situație de monopol prin crearea unei organizații însărcinate cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, care este titulară a dreptului exclusiv de a desfășura această activitate pentru o anumită categorie de produse, prevăzând atât revocarea ex lege a autorizațiilor care au permis operatorilor economici să desfășoare activitatea menționată până la acel moment, cât și rezilierea ex lege a tuturor contractelor încheiate de acești operatori în exercitarea aceleiași activități, cu condiția însă ca această reglementare, pe de o parte, să fie însoțită de instituirea unui cadru normativ de natură să garanteze că titularul acestui monopol va fi efectiv în măsură să urmărească, în mod coerent și sistematic, obiectivele de protecție a mediului și a sănătății publice pe care statul membru în cauză și le‑a stabilit prin intermediul unei oferte măsurate cantitativ și adaptate calitativ în funcție de aceste obiective și supuse unui control strict din partea autorităților publice și, pe de altă parte, să prevadă adaptări la aplicarea noilor norme de natură să evite orice sarcină excesivă pentru operatorii economici în cauză, în special o perioadă de tranziție suficient de lungă pentru a le permite să se adapteze la modificări sau un sistem rezonabil de compensare a prejudiciului suferit de aceștia.
3.
Cu privire la măsurile impuse titularului monopolului și persoanelor care dețin cote de participare în cadrul acestuia
161
Prin intermediul celei de a doua părți a celei de a doua întrebări, precum și prin intermediul întrebărilor a șasea, a șaptea, a opta și a noua, instanța de trimitere ridică în continuare problema unei serii de măsuri impuse organizației titulare a monopolului privind îndeplinirea obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, precum și persoanelor care dețin cote de participare în cadrul acestei organizații.
a)
Cu privire la restricțiile referitoare la libertatea de stabilire și la libera prestare a serviciilor
162
În primul rând, instanța de trimitere ridică, prin intermediul celei de a doua părți a celei de a doua întrebări, problema cerinței prevăzute la articolul 38 alineatul (1) din ZVO-2, potrivit căreia organizația unică este obligată să desfășoare activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor fără scop lucrativ.
163
În această privință, trebuie arătat că o asemenea obligație poate fi calificată drept cerință care impune prestatorului să fie constituit într‑o anumită formă juridică, în sensul articolului 15 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2006/123, cu condiția ca dreptul național să prevadă efectiv o formă juridică specifică pentru entitățile fără scop lucrativ. Astfel, Curtea a statuat că, având în vedere considerentul (73) al directivei menționate, această din urmă dispoziție vizează printre altele cerința ca prestatorul unui serviciu să fie constituit într‑o entitate care nu urmărește un scop lucrativ (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 februarie 2016, Comisia/Ungaria, C‑179/14, EU:C:2016:108, punctul 62, și Hotărârea din 26 iunie 2019, Comisia/Grecia, C‑729/17, EU:C:2019:534, punctul 60).
164
În al doilea rând, în ceea ce privește reglementarea națională vizată de a șasea întrebare preliminară, articolul 38 alineatul (4) din ZVO-2 instituie, pentru producătorii de produse supuși unor obligații în materie de răspundere extinsă a producătorilor și care introduc pe piață cel puțin 51 % din cantitatea totală a aceleiași categorii de produse pentru care se aplică această răspundere extinsă, obligația de a înființa o organizație unică care desfășoară activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor lor în materie și de a deține o cotă de participare în cadrul acesteia. Pe de altă parte, producătorii respectivi nu pot fi persoane care efectuează colectarea sau tratarea deșeurilor provenite din aceste produse.
165
Pe de o parte, obligația anumitor producători de a crea o organizație însărcinată cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor lor în materie de răspundere extinsă a producătorilor pentru categoria de deșeuri în cauză, de care este indisociabil legată obligația de a deține o cotă de participare în cadrul acesteia, nu se încadrează în niciuna dintre categoriile de cerințe enumerate la articolul 15 alineatul (2) din Directiva 2006/123.
166
Din moment ce, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 96 și 97 din prezenta hotărâre, această cerință trebuie apreciată în raport cu dreptul primar, trebuie amintit că, în cazul în care o măsură națională are în același timp legătură cu libertatea de stabilire și cu libera prestare a serviciilor, Curtea o examinează, în principiu, numai în raport cu una dintre aceste libertăți dacă se dovedește că, în circumstanțele speței, cealaltă este cu totul secundară în raport cu prima și poate fi analizată împreună cu aceasta. Pentru a determina libertatea fundamentală preponderentă, trebuie luat în considerare obiectul reglementării în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 septembrie 2022, Cilevičs ș.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punctele 50 și 51, precum și jurisprudența citată).
167
Pentru a se face distincție între domeniul de aplicare al libertății de stabilire și, respectiv, cel al liberei prestări a serviciilor, trebuie să se determine dacă operatorul economic în cauză este stabilit sau nu este stabilit în statul membru în care oferă serviciul în discuție. În această privință, noțiunea de „stabilire” implică exercitarea efectivă a unei activități economice prin intermediul unei instalări stabile în statul membru gazdă pentru o durată nedeterminată [a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 noiembrie 2018, Vorarlberger Landes – und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, punctele 34 și 35, precum și Hotărârea din 4 octombrie 2024, Lituania ș.a./Parlamentul și Consiliul (Pachetul mobilitate), C‑541/20-C‑555/20, EU:C:2024:818, punctul 364 și jurisprudența citată].
168
În schimb, sunt „prestări de servicii”, în sensul articolului 56 TFUE, toate prestările care nu sunt oferite în mod stabil și continuu de la un sediu din statul membru de destinație (Hotărârea din 7 septembrie 2022, Cilevičs ș.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punctul 53 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 21 decembrie 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punctul 245).
169
În speță, articolul 38 alineatele (4) și (5) din ZVO-2 impune obligații specifice anumitor producători de produse cărora li se aplică răspunderea extinsă a producătorilor ca urmare a importanței deosebite a volumului activității lor economice pe piața slovenă. În această privință, trebuie să se considere că activitățile economice desfășurate de producători de o asemenea importanță pe piața națională sunt, ca regulă generală, desfășurate în mod stabil și continuu de la un sediu din statul membru în cauză. Rezultă că, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere a situației producătorilor vizați, această dispoziție intră, în mod preponderent, sub incidența libertății de stabilire.
170
Or, chiar dacă resortisanții altor state membre care pot intra sub incidența dispoziției menționate nu sunt împiedicați să se stabilească pe teritoriul sloven pentru a‑și desfășura activitatea economică, obligația, dacă este cazul, de a înființa o entitate stabilită în Slovenia însărcinată cu desfășurarea activității de îndeplinire colectivă a obligațiilor lor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, precum și obligația de a deține o cotă de participare în cadrul organizației unice este susceptibilă să determine sarcini administrative și financiare care se adaugă celor legate de desfășurarea propriei lor activități economice.
171
Rezultă că schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal este susceptibilă să facă mai puțin atractivă pentru resortisanții altor state membre stabilirea lor în statul membru în cauză, astfel încât constituie o restricție privind libertatea de stabilire garantată la articolul 49 TFUE.
172
Pe de altă parte, condiția potrivit căreia numai producătorii pot deține o cotă de participare în cadrul organizației unice constituie o cerință referitoare la deținerea capitalului unei societăți, în sensul articolului 15 alineatul (2) litera (c) din Directiva 2006/123. Astfel, această dispoziție vizează orice cerință referitoare la compunerea entității în cauză sau la calitatea deținătorilor de capital al acesteia [a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 martie 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, punctul 77, Hotărârea din 26 iunie 2019, Comisia/Grecia, C‑729/17, EU:C:2019:534, punctul 63, și Hotărârea din 29 iulie 2019, Comisia/Austria (Ingineri constructori, agenți de brevetare și medici veterinari), C‑209/18, EU:C:2019:632, punctul 84].
173
În al treilea rând, în ceea ce privește reglementarea națională vizată de întrebările a șaptea, a opta și a noua, articolul 38 alineatele (6)-(9) din ZVO-2 prevede, pe de o parte, interdicția ca producătorii care dețin o cotă de participare în cadrul organizației unice să desfășoare o activitate de colectare și de tratare a deșeurilor, precum și, pe de altă parte, interzicerea legăturilor de capital sau a relațiilor de rudenie între, pe de o parte, această organizație, membrii organului său de conducere și producătorii care dețin o cotă de participare în cadrul organizației menționate și, pe de altă parte, persoanele care efectuează colectarea și tratarea deșeurilor, precum și persoanele care dispun de un drept de vot în cadrul organului de conducere sau de control al aceleiași organizații.
174
Având în vedere definiția amintită la punctul 172 din prezenta hotărâre, care vizează orice cerință referitoare la compunerea entității în cauză sau la calitatea deținătorilor de capital al acesteia, este necesar să se considere că o astfel de reglementare constituie o cerință referitoare la deținerea capitalului unei societăți, în sensul articolului 15 alineatul (2) litera (c) din Directiva 2006/123.
b)
Cu privire la justificarea restricțiilor în cauză
175
Conform jurisprudenței citate la punctele 98-110 din prezenta hotărâre, trebuie să se verifice dacă aceste restricții pot fi totuși justificate.
1) Cu privire la condiția nediscriminării
176
Astfel cum s‑a arătat la punctul 119 din prezenta hotărâre, schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal se aplică tuturor producătorilor care introduc în Slovenia produse pe piață, fără a face distincție, în mod direct sau indirect, în funcție de cetățenia sau naționalitatea lor sau, în ceea ce privește societățile, de situarea sediului lor social. Rezultă că aspectele acestei scheme vizate la punctele 162-174 din prezenta hotărâre nu au caracter direct sau indirect discriminatoriu.
2) Cu privire la existența unor motive imperative de interes general
177
După cum reiese din dosarul de care dispune Curtea, ansamblul cerințelor impuse organizației unice, precum și producătorilor care dețin cote de participare în cadrul acesteia urmăresc să consolideze responsabilitatea organizatorică a producătorilor în cadrul schemelor de răspundere extinsă a producătorilor, să garanteze condițiile procedurale ale furnizării monopolistice a serviciilor de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie, precum și să evite conflictele de interese dintre operatorii în cauză. Aceste cerințe servesc astfel, mai general, la eficientizarea sistemului de gestionare a deșeurilor provenite din produse pentru care se aplică răspunderea extinsă a producătorilor în Slovenia, remediind problemele de gestionare a deșeurilor constatate sub imperiul ZVO-1. Or, asemenea finalități se înscriu în urmărirea obiectivelor de protecție a mediului și a sănătății publice care constituie, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 120-122 din prezenta hotărâre, motive imperative de interes general susceptibile să justifice restricții privind libera prestare a serviciilor.
178
În măsura în care guvernul sloven invocă de asemenea obiectivul unei reduceri a costurilor impuse producătorilor și își întemeiază astfel argumentația pe eficacitatea economică, revine instanței de trimitere, după cum s‑a amintit la punctul 123 din prezenta hotărâre, sarcina de a verifica dacă, în definitiv, restricțiile în cauză urmăresc obiectivul de protecție a mediului și a sănătății publice.
3) Cu privire la condiția proporționalității
i) Cu privire la aptitudinea restricțiilor de a garanta realizarea obiectivelor urmărite
179
În ceea ce privește, în primul rând, cerința potrivit căreia organizația unică este obligată să își desfășoare activitatea fără scop lucrativ, niciun element din dosarul de care dispune Curtea nu sugerează că o asemenea măsură nu ar fi de natură să garanteze un sistem performant de gestionare a deșeurilor și, în consecință, realizarea obiectivelor de protecție a mediului și a sănătății publice urmărite de legiuitorul sloven. Astfel cum susține guvernul sloven, cerința privind exercitarea fără scop lucrativ a activității de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor este susceptibilă să garanteze că costurile unui asemenea serviciu sunt facturate producătorilor ținând seama numai de costurile efective de îndeplinire a acestor obligații, costurile respective fiind stabilite în funcție de caracterul durabil, reparabil, reutilizabil și reciclabil al produsului în cauză. O asemenea măsură respectă printre altele principiul „poluatorul plătește” consacrat de dreptul Uniunii, după cum s‑a amintit la punctul 81 din prezenta hotărâre.
180
În ceea ce privește, în al doilea rând, măsurile referitoare la crearea organizației însărcinate cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, precum și la deținerea de cote de participare în cadrul acesteia, trebuie amintit că, astfel cum reiese din definiția care figurează la articolul 3 punctul 21 din Directiva 2008/98, finalitatea schemelor de răspundere extinsă a producătorilor instituite în conformitate cu articolele 8 și 8a din această directivă este de a garanta că producătorii de produse cărora li se aplică obligații de răspundere extinsă poartă nu numai responsabilitatea financiară pentru gestionarea deșeurilor provenite din aceste produse, ci și, dacă este cazul, responsabilitatea organizatorilor pentru această activitate.
181
Atât obligația producătorilor supuși unor obligații de răspundere extinsă care introduc pe piață cel puțin 51 % din cantitatea totală a aceleiași categorii de produse pentru care se aplică răspunderea extinsă a producătorilor de a crea o organizație care desfășoară activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor lor în materie și de a deține o cotă de participare în cadrul acesteia, cât și obligația deținătorilor unei cote de participare în cadrul acestei organizații de a fi producători se înscriu în mod direct în această finalitate și sunt astfel de natură să garanteze realizarea obiectivelor de protecție a mediului și a sănătății publice. Acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât normele respective permit, de fapt, implicarea în mod necesar a producătorilor care dețin cele mai mari cote de pe piața în cauză în responsabilitatea nu numai financiară, ci și organizatorică pentru gestionarea stadiului de deșeu din ciclul de viață al unui produs.
182
În ceea ce privește, în al treilea rând, normele referitoare la interzicerea legăturilor verticale dintre organizațiile însărcinate cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, deținătorii de cote de participare în cadrul acestora, organele de conducere ale organizațiilor respective, precum și prestatorii de servicii de gestionare a deșeurilor, din considerentul (22) al Directivei 2018/851 reiese că cerințele minime prevăzute la articolul 8a din Directiva 2008/98 urmăresc printre altele să asigure condiții de concurență echitabile, precum și să reducă riscul unor conflicte de interese între organizațiile menționate și operatorii care se ocupă de deșeuri cu care aceleași organizații încheie contracte.
183
În măsura în care aceste norme urmăresc să evite conflictele de interese în relațiile dintre diferiții operatori care intervin în cadrul schemei de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal și, după cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 76 din concluzii, permit astfel reducerea riscului ca, la atribuirea contractelor de achiziții publice privind furnizarea de servicii de gestionare a deșeurilor de către organizația însărcinată cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, ofertanții care nu îndeplinesc cerințele economice sau de mediu impuse să fie totuși selectați pe baza unor considerații nepertinente, acest aspect al schemei de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal pare de asemenea de natură să garanteze realizarea obiectivelor de protecție a mediului și a sănătății publice.
ii) Cu privire la necesitatea și la caracterul proporțional în sens strict al restricțiilor în cauză
184
În ceea ce privește, în primul rând, cerința potrivit căreia organizația unică este obligată să își desfășoare activitatea fără scop lucrativ, guvernul sloven afirmă că stimularea realizării unui profit care decurge din ZVO-1 împiedica atingerea obiectivului unei protecții corespunzătoare a mediului. Revine, în orice caz, instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă legiuitorul sloven dispunea de măsuri mai puțin restrictive care să îi permită să atingă la fel de eficient obiectivele urmărite.
185
În ceea ce privește caracterul proporțional în sens strict al măsurilor în cauză, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 104 din prezenta hotărâre, instanța de trimitere va trebui de asemenea să verifice dacă aceste măsuri nu sunt disproporționate în raport cu obiectivele de protecție a mediului și a sănătății publice urmărite. În acest context, instanța menționată va putea ține seama în special de disfuncționalitățile care, după cum reiese din decizia de trimitere, caracterizau schema de răspundere extinsă a producătorilor prevăzută de ZVO-1 și compromiteau gestionarea eficientă a deșeurilor.
186
În ceea ce privește, în al doilea rând, măsurile referitoare la crearea organizației însărcinate cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, precum și la deținerea unor cote de participare în cadrul acesteia, guvernul sloven observă că măsurile respective urmăresc să asigure că poate fi creată numai o organizație unică pentru fiecare categorie de produse pentru care se aplică răspunderea extinsă a producătorilor. În plus, acesta arată că măsurile menționate urmăresc să remedieze lacunele constatate sub imperiul ZVO-1 în ceea ce privește legăturile organizatorice dintre producători și organizațiile însărcinate cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, precum și să maximizeze influența producătorilor asupra funcționării organizației respective. Această influență sporită asupra gestionării, conducerii și autocontrolului organizației ar responsabiliza producătorii din moment ce această organizație asigură, în numele și pe seama lor, gestionarea corespunzătoare a deșeurilor provenite din produse pentru care se aplică răspunderea extinsă a producătorilor.
187
În această privință, trebuie arătat că măsurile respective urmăresc să permită crearea organizației însărcinate cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor de către producătorii care introduc pe piață cel puțin 51 % din cantitatea totală a produsului în cauză. Ele sunt astfel susceptibile să consolideze responsabilizarea acestor producători și, prin urmare, să facă mai eficientă funcționarea schemelor de răspundere extinsă a producătorilor instituite în temeiul ZVO-2.
188
În plus, ținând seama de marja de apreciere de care dispun statele membre la alegerea măsurilor care pot realiza obiectivele de protecție a mediului și a sănătății publice pentru a asigura un nivel de protecție deosebit de ridicat, legiuitorul național poate aprecia în principiu că, în cazul în care operatorii economici care nu sunt producători care acționează pe piața relevantă sunt în poziția de a exercita o influență asupra administrării organizației însărcinate cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, există un risc ca aceștia să adopte decizii de gestionare susceptibile să aducă atingere obiectivelor urmărite de această organizație (a se vedea prin analogie Hotărârea din 1 martie 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, punctul 82).
189
În ceea ce privește, în al treilea rând, normele referitoare la interzicerea legăturilor verticale dintre organizațiile însărcinate cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, deținătorii de cote de participare în cadrul acestora și prestatorii de servicii de gestionare a deșeurilor, guvernul sloven susține că aceste norme sunt necesare pentru a garanta competitivitatea în sectorul gestionării deșeurilor. În special, crearea unei organizații unice pentru produse de același tip ar putea conduce la o concentrare a cererii pentru anumite servicii, ceea ce ar conferi acestei organizații o asemenea putere de negociere încât ar putea rupe echilibrul economic și concurențial pe piața gestionării deșeurilor. Normele privind interzicerea legăturilor verticale ar urmări de asemenea să reducă conflictele de interese dintre organizațiile care pun în aplicare obligațiile în materie de răspundere extinsă a producătorilor în numele producătorilor și furnizorii de servicii de gestionare a deșeurilor cu care organizațiile încheie contracte.
190
Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă legiuitorul sloven avea posibilitatea de a adopta măsuri care, deși erau mai puțin restrictive, ar fi permis atingerea la fel de eficientă a obiectivelor urmărite, înțelegându‑se că menținerea unor condiții de concurență echitabile în sectorul gestionării deșeurilor, precum și buna funcționare a acestei piețe au o importanță deosebită în contextul punerii în aplicare a articolelor 8 și 8a din Directiva 2008/98. În acest cadru, revine instanței respective sarcina de a ține seama de marja de apreciere de care dispun statele membre, având în vedere punctul 134 din prezenta hotărâre, la alegerea măsurilor susceptibile să realizeze obiectivele menționate.
4) Cu privire la respectarea articolului 16 din cartă
191
În conformitate cu jurisprudența amintită la punctele 105-110 din prezenta hotărâre, trebuie să se verifice în continuare dacă schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal este compatibilă cu drepturile fundamentale garantate de cartă, în speță cu libertatea de a desfășura o activitate comercială garantată la articolul 16 din aceasta.
192
Pentru aceleași motive precum cele enunțate la punctele 179-190 din prezenta hotărâre, niciun element din dosarul de care dispune Curtea nu sugerează că restricțiile privind libertatea de a desfășura o activitate comercială nu ar putea fi justificate în conformitate cu cerințele prevăzute la articolul 52 alineatul (1) din cartă.
193
Având în vedere ceea ce precedă, trebuie să se concluzioneze că, sub rezerva respectării principiului proporționalității, articolele 8 și 8a din Directiva 2008/98, articolul 15 din Directiva 2006/123, articolul 49 TFUE, precum și articolul 16 din cartă nu se opun unei reglementări naționale care:
–
impune unei organizații însărcinate cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor care dispun de un drept exclusiv să își desfășoare activitatea fără scop lucrativ;
–
prevede obligația producătorilor supuși obligațiilor de răspundere extinsă a producătorilor care introduc pe piață cel puțin 51 % din cantitatea totală a aceleiași categorii de produse pentru care se aplică această răspundere extinsă de a crea o asemenea organizație și de a deține o cotă de participare în cadrul acesteia;
–
prevede obligația ca deținătorii unei cote de participare în cadrul acestei organizații să fie producători pe piața în cauză;
–
prevede interdicția ca acești producători să desfășoare activități de colectare și tratare a deșeurilor, precum și interdicția privind legături de capital sau relații de rudenie între, pe de o parte, organizația menționată, membrii organului său de conducere și producătorii care dețin o cotă de participare în cadrul acesteia și, pe de altă parte, persoanele care efectuează colectarea și tratarea deșeurilor, precum și persoanele care au un drept de vot în cadrul organului de conducere sau al organului de control al aceleiași organizații.
4.
Cu privire la măsurile impuse producătorilor care doresc să intre pe piața națională
194
În sfârșit, prin intermediul celei de a zecea întrebări, instanța de trimitere ridică problema compatibilității cu articolele 49 și 56 TFUE, precum și cu articolul 16 din cartă a recurgerii obligatorii la organizația unică în scopul îndeplinirii colective a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor care se impune producătorilor de produse destinate utilizării în gospodării care doresc să intre pe piața slovenă.
a)
Cu privire la restricțiile referitoare la libertatea de stabilire și la libera prestare a serviciilor
195
În ceea ce privește reglementarea vizată de a zecea întrebare, articolul 35 alineatul (3) din ZVO-2 prevede că un producător poate, în principiu, să își îndeplinească în mod individual obligațiile în materie de răspundere extinsă a producătorilor, cu excepția cazului în care produsele pe care le introduce în Slovenia pe piață sunt destinate utilizării în gospodării. În plus, articolul 37 alineatele (3) și (4) din ZVO‑2 impune producătorilor care sunt astfel obligați să își îndeplinească obligațiile în materie de răspundere extinsă a producătorilor în mod colectiv să încheie, în acest scop, un contract cu organizația unică. După cum reiese din decizia de trimitere, refuzul de a încheia un astfel de contract este pasibil de amendă.
196
Or, asemenea dispoziții pot intra atât sub incidența libertății de stabilire, cât și a liberei prestări a serviciilor, după cum operatorul economic în cauză își desfășoară sau nu activitățile în Slovenia prin intermediul unui sediu permanent, în sensul jurisprudenței amintite la punctele 167 și 168 din prezenta hotărâre.
197
În ceea ce privește aspectul dacă recurgerea obligatorie la un prestator specific constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor, trebuie amintit, pe de o parte, că, astfel cum s‑a arătat la punctul 51 din prezenta hotărâre, Directiva 2008/98 permite în principiu producătorilor de produse pentru care se aplică schemele de răspundere extinsă a producătorilor să își îndeplinească obligațiile în materie în mod individual sau colectiv. Atunci când un stat membru optează pentru o îndeplinire colectivă obligatorie pentru o anumită categorie de produse, adaptările pe care trebuie să le efectueze producătorii în cauză pentru a se conforma unei astfel de cerințe pot determina sarcini administrative și financiare suplimentare care sunt de natură să facă mai puțin atractiv accesul pe piața slovenă. Acest lucru este valabil cu atât mai mult în măsura în care reglementarea în cauză se aplică și producătorilor care nu furnizează decât ocazional servicii pe piața slovenă, iar nerespectarea sa este însoțită de o sancțiune pecuniară.
198
Pe de altă parte, Curtea a statuat că o obligație de a contracta impusă operatorilor economici stabiliți în alt stat membru poate constitui o restricție privind libera prestare a serviciilor atunci când reduce capacitatea operatorilor în cauză de a reprezenta o concurență eficientă prin raportare la operatorii deja prezenți în statul respectiv (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 aprilie 2009, Comisia/Italia, C‑518/06, EU:C:2009:270, punctul 70). Astfel, reiese din jurisprudența Curții că o restricție privind libera prestare a serviciilor poate rezulta din dispoziții naționale care supun condițiile de acces ale unui operator pe piața în cauză, precum și condițiile de desfășurare a activității economice a acestui operator intervenției directe sau indirecte a unor operatori concurenți deja prezenți pe piața națională în cauză, riscând astfel să le confere acestora din urmă avantaje concurențiale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 ianuarie 2002, Comisia/Italia, C‑439/99, EU:C:2002:14, punctul 39, precum și Hotărârea din 1 iulie 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punctele 38 și 51).
199
În speță, articolul 38 alineatul (10) din ZVO-2 prevede că organizația unică dispune de un organ de control pentru schema de răspundere extinsă a producătorilor în cauză, care este compus din trei reprezentanți ai producătorilor, deținători de cote de participare în cadrul acestei organizații, din trei reprezentanți ai producătorilor care se alătură organizației deja constituite, precum și dintr‑un reprezentant al Ministerului Mediului. Printre competențele de care dispune acest organ în temeiul articolului 38 alineatul (11) din ZVO-2 figurează printre altele cea de a obține accesul la anumite informații deținute de producători cu privire la produsele pentru care se aplică răspunderea extinsă a producătorilor, precum și cea de a alege, potrivit modalităților prevăzute, persoanele însărcinate cu colectarea și tratarea deșeurilor în numele organizației unice.
200
Rezultă, așadar, că activitatea organizației unice cu care orice producător care dorește să intre pe piața slovenă este obligat să încheie contracte este substanțial determinată de producători care sunt deja prezenți pe piața slovenă. În plus, astfel cum a arătat Comisia în observațiile scrise, nu este exclus ca reprezentanții acestor producători să își poată exercita mandatul urmărind interesele economice proprii acestora din urmă și, ținând seama de puterile de care dispune organizația respectivă, să permită producătorilor menționați să beneficieze de avantaje concurențiale ca urmare a prezenței lor în cadrul acesteia. Deși din decizia de trimitere reiese, desigur, că, în ceea ce privește producătorii care sunt reprezentați în organul de control, producătorii care dețin o cotă de participare în cadrul organizației respective și cei care nu dețin cote de participare în cadrul acesteia se află pe picior de egalitate și au aceleași drepturi de decizie, nu este mai puțin adevărat că toți acești producători sunt operatori economici concurenți în raport cu producătorii care doresc să intre pe piața slovenă.
201
În aceste condiții, recurgerea obligatorie la un anumit prestator este susceptibilă să facă mai puțin atractivă pentru resortisanții altor state membre exercitarea liberei prestări a serviciilor în statul membru care impune o asemenea obligație și constituie astfel o restricție privind libera prestare a serviciilor garantată la articolul 56 TFUE. Pentru motive analoage, dispozițiile menționate la punctele 197-199 din prezenta hotărâre sunt susceptibile să facă mai puțin atractivă pentru resortisanții altor state membre stabilirea lor în statul membru în cauză, astfel încât acestea constituie de asemenea o restricție privind libertatea de stabilire garantată la articolul 49 TFUE.
b)
Cu privire la justificarea restricțiilor în cauză
202
Conform jurisprudenței citate la punctele 98-110 din prezenta hotărâre, trebuie să se verifice dacă aceste restricții pot fi totuși justificate.
1) Cu privire la existența unor motive imperative de interes general
203
Astfel cum reiese din decizia de trimitere, obligația impusă producătorilor care doresc să intre pe piața slovenă de a încheia un contract cu organizația unică în scopul îndeplinirii colective a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor urmărește să consolideze răspunderea organizatorică a producătorilor în cadrul schemei de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal și, în consecință, eficacitatea sistemului de gestionare a deșeurilor provenite din produse pentru care se aplică schema menționată în Slovenia. Această finalitate se înscrie în continuarea obiectivelor de protecție a mediului și a sănătății publice care constituie, după cum reiese din cuprinsul punctelor 120-122 din prezenta hotărâre, motive imperative de interes general de natură să justifice restricții privind libera prestare a serviciilor.
2) Cu privire la condiția proporționalității
i) Cu privire la aptitudinea restricțiilor de a garanta realizarea obiectivelor urmărite
204
În ceea ce privește aptitudinea unei măsuri care prevede recurgerea obligatorie la un prestator unic în vederea îndeplinirii colective a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor pentru atingerea obiectivelor de protecție a mediului și a sănătății publice urmărite de ZVO-2, atât caracterul obligatoriu al acestei recurgeri la un prestator unic, cât și obligația producătorilor de produse cărora li se aplică această răspundere extinsă de a încheia contracte cu o organizație care dispune de un drept exclusiv în scopul desfășurării acestei activități par să îndeplinească o asemenea cerință.
205
Astfel, pe de o parte, niciun element din dosarul de care dispune Curtea nu permite să se considere că îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor ar putea prezenta dezavantaje în raport cu o punere în aplicare individuală a acestora, în special în ceea ce privește fluxurile de deșeuri. Dimpotrivă, după cum a susținut guvernul neerlandez în observațiile sale scrise, obligația producătorilor de produse destinate utilizării în gospodării de a‑și îndeplini obligațiile în mod colectiv prin intermediul unei organizații unice poate contribui la împiedicarea sau cel puțin la reducerea anumitor comportamente abuzive din partea producătorilor de produse cărora li se aplică răspunderea extinsă a producătorilor care ar putea să fi recurs la dispozitivele de preluare, de colectare sau de reciclare instituite în cadrul acestei îndepliniri colective, dar fără a plăti contribuțiile prevăzute în funcție de cantitatea și de tipul de deșeuri pe care le generează.
206
Pe de altă parte, astfel cum a arătat Comisia în observațiile sale scrise, obligația de a încheia un contract impusă producătorilor cărora li se aplică răspunderea extinsă a producătorilor se înscrie într‑o abordare sistematică și coerentă în cadrul instituirii unui monopol privind activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor. În orice caz, instituirea unei scheme obligatorii de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor, concepută în jurul unei organizații unice, ar putea, după cum au susținut guvernele sloven și neerlandez în cadrul procedurii în fața Curții, să faciliteze instituirea unui sistem performant de gestionare a deșeurilor, în special în statele membre de dimensiuni mici și mijlocii.
ii) Cu privire la necesitatea și la caracterul proporțional în sens strict al restricțiilor în cauză
207
În ceea ce privește aspectul dacă obiectivele de protecție a mediului și a sănătății publice ar putea fi atinse prin măsuri mai puțin restrictive, rezultă că, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 132-134 din prezenta hotărâre și sub rezerva ca legiuitorul național să fi dorit cu adevărat să atingă un nivel de protecție a mediului și a sănătății publice deosebit de ridicat, recurgerea obligatorie la un prestator unic în vederea îndeplinirii colective a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor poate fi considerată necesară pentru atingerea acestor obiective.
208
Revine, în orice caz, instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă legiuitorul sloven nu dispunea de posibilitatea de a adopta măsuri care, deși la fel de eficiente pentru atingerea obiectivelor urmărite, ar fi fost mai puțin restrictive, în special în măsura în care schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal se aplică și producătorilor care furnizează doar ocazional servicii pe piața slovenă.
209
Pe de altă parte, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 104 din prezenta hotărâre, instanța de trimitere va trebui să verifice dacă măsurile în discuție în litigiul principal nu sunt disproporționate în raport cu obiectivele de protecție a mediului și a sănătății publice urmărite. În acest context, ea va putea ține seama în special de disfuncționalitățile care, după cum reiese din decizia de trimitere, caracterizau schema de răspundere extinsă a producătorilor prevăzută de ZVO-1.
3) Cu privire la respectarea articolului 16 din cartă
210
În conformitate cu jurisprudența amintită la punctele 105-110 din prezenta hotărâre, trebuie să se verifice în continuare dacă schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal este compatibilă cu drepturile fundamentale garantate de cartă, în speță cu libertatea de a desfășura o activitate comercială garantată la articolul 16 din aceasta.
211
În această privință, pe de o parte, reiese din jurisprudența Curții că constituie o restricție privind exercitarea libertății de a desfășura o activitate comercială orice măsură care poate avea un efect suficient de direct și de semnificativ asupra liberei exercitări a activității profesionale sau comerciale a operatorilor în cauză (a se vedea în acest sens Ordonanța din 23 septembrie 2004, Springer, C‑435/02 și C‑103/03, EU:C:2004:552, punctul 49).
212
Pe de altă parte, Curtea a statuat că protecția conferită la articolul 16 din cartă implică de asemenea, în cadrul libertății contractuale, libera alegere a partenerului economic [a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 ianuarie 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punctul 43 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 12 ianuarie 2023, TP (Editor audiovizual pentru televiziunea publică), C‑356/21, EU:C:2023:9, punctul 74] și că impunerea unei obligații de a contracta constituie o limitare substanțială a libertății contractuale de care beneficiază, în principiu, operatorii economici (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 aprilie 2009, Comisia/Italia, C‑518/06, EU:C:2009:270, punctul 66).
213
În speță, atât obligația producătorilor de produse destinate utilizării în gospodării de a‑și îndeplini obligațiile în mod colectiv, cât și cea impusă acestor producători de a încheia contracte cu organizația unică sunt susceptibile, în măsura în care constituie restricții privind libera prestare a serviciilor, precum și libertatea de stabilire, să aibă un efect suficient de direct și de semnificativ asupra liberei exercitări a activității profesionale a producătorilor menționați, astfel încât acestea constituie restrângeri ale exercitării libertății lor de a desfășura o activitate comercială garantate la articolul 16 din cartă. După cum s‑a amintit la punctul 108 din prezenta hotărâre, asemenea restrângeri pot fi totuși justificate.
214
În ceea ce privește justificarea referitoare la caracterul obligatoriu al îndeplinirii colective a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor pentru deșeurile provenite din produse destinate utilizării în gospodării, precum și obligația de a încheia contracte impusă producătorilor unor astfel de produse, în primul rând, este cert că aceste obligații sunt prevăzute de schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal.
215
În al doilea rând, aceste restrângeri aduse libertății de a desfășura o activitate comercială respectă substanța libertății garantate la articolul 16 din cartă. Într‑adevăr, cerințele astfel impuse nu împiedică orice activitate antreprenorială ca atare, ci constituie măsuri de reglementare a activității profesionale sau comerciale a operatorilor în cauză, ale căror condiții trebuie, după cum reiese din cuprinsul punctului 141 din prezenta hotărâre, să fie apreciate în cadrul examinării proporționalității lor.
216
În al treilea rând, restrângerile respective urmăresc, după cum s‑a constatat la punctul 120 din prezenta hotărâre, să garanteze un sistem performant de gestionare a deșeurilor și, în consecință, realizarea obiectivelor de protecție a mediului și a sănătății publice, astfel încât acestea răspund efectiv unor obiective de interes general recunoscute de Uniune.
217
În ceea ce privește, în al patrulea rând, respectarea principiului proporționalității, din cuprinsul punctelor 204-206 din prezenta hotărâre rezultă că schema de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal este, în sine, adecvată pentru atingerea obiectivelor urmărite, precum și necesară în acest scop. Totuși, se poate deduce din jurisprudența Curții că respectarea libertății contractuale impune de asemenea ca orice intervenție legislativă sau administrativă din partea unui stat membru în relațiile contractuale ale unui operator economic cu alți operatori economici să fie organizată așa încât să minimizeze impactul acesteia asupra intereselor operatorului respectiv (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iulie 2013, Alemo‑Herron ș.a., C‑426/11, EU:C:2013:521, punctele 34 și 35).
218
De asemenea, din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului rezultă că, în cazul unei limitări a libertății contractuale pe cale legislativă de mare amploare, aceasta trebuie să fie însoțită de garanții procedurale coerente care să permită să se evite orice sarcină excesivă pentru persoanele în cauză și să se garanteze că funcționarea sistemului și impactul său asupra drepturilor acestor persoane nu sunt nici arbitrare, nici imprevizibile (a se vedea în acest sens Curtea EDO, 19 iunie 2006, Hutten–Czapska împotriva Poloniei, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, § 167 și 168; Curtea EDO, 14 octombrie 2008, Maria Dumitrescu și Sorin Mugur Dumitrescu împotriva României, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, § 47 și 54, precum și Curtea EDO, 28 ianuarie 2014, Bittó împotriva Slovaciei, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, § 98).
219
Rezultă că, atunci când un stat membru impune producătorilor de produse cărora li se aplică răspunderea extinsă a producătorilor să recurgă în mod obligatoriu la o organizație unică în vederea îndeplinirii colective a obligațiilor în materie, acestuia îi revine sarcina de a se asigura că această obligație este însoțită de garanții procedurale suficiente, în special în ceea ce privește eventuale conflicte de interese sau dezavantaje concurențiale, care să permită evitarea oricărei sarcini excesive pentru producătorii în cauză în exercitarea activității lor economice, rezultată din efecte arbitrare sau imprevizibile asupra relațiilor lor contractuale. În măsura în care o reglementare națională precum cea în discuție în litigiul principal trebuie adaptată astfel încât să minimizeze impactul acesteia asupra intereselor operatorilor economici în cauză, instanța de trimitere va trebui de asemenea să verifice, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 109 din prezenta hotărâre, că importanța obiectivelor de interes general urmărite prin restrângerea menționată se raportează la gravitatea ingerinței pe care o implică această restrângere.
220
În aceste condiții, este necesar să se considere că, sub rezerva respectării principiului proporționalității, articolele 8 și 8a din Directiva 2008/98, articolul 56 TFUE, precum și articolul 16 din cartă nu se opun unei reglementări naționale care face obligatorie îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor pentru producătorii de produse cărora li se aplică această răspundere extinsă și le impune acestora să încheie contracte cu o organizație care dispune de un drept exclusiv în scopul desfășurării acestei activități, cu condiția însă ca aceste obligații să fie însoțite de garanții procedurale suficiente, în special în ceea ce privește eventuale conflicte de interese sau dezavantaje concurențiale, care să permită evitarea oricărei sarcini excesive pentru producătorii în cauză în exercitarea activității lor economice, rezultată din efecte arbitrare sau imprevizibile asupra relațiilor lor contractuale.
5.
Cu privire la incidența existenței unui serviciu de interes economic general asupra compatibilității restricțiilor privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor cu dreptul Uniunii
221
În cazul în care instanța de trimitere ar trebui să considere, pe de o parte, că, ținând seama de răspunsul dat la prima întrebare preliminară, activitatea de îndeplinire colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor trebuie calificată drept serviciu de interes economic general, în sensul articolului 15 alineatul (4) din Directiva 2006/123 și al articolului 106 alineatul (2) TFUE, și, pe de altă parte, că una sau mai multe dispoziții ale schemei de răspundere extinsă a producătorilor în discuție în litigiul principal nu sunt conforme fie cu articolul 15 alineatele (1)-(3) din această directivă, fie cu articolul 49 și/sau 56 TFUE, astfel cum sunt interpretate, dacă este cazul, în lumina drepturilor și libertăților prevăzute la articolele 16 și 17 din cartă și a principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime, acesteia îi va reveni și sarcina de a verifica dacă aceste restricții pot fi justificate în temeiul articolului 15 alineatul (4) din Directiva 2006/123 sau al articolului 106 alineatul (2) TFUE.
222
Astfel, pe de o parte, articolul 15 alineatul (4) din Directiva 2006/123 prevede că alineatele (1)-(3) ale acestui articol se aplică legislației în domeniul serviciilor de interes economic general doar în măsura în care aplicarea acestor alineate nu împiedică îndeplinirea, în drept sau în fapt, a misiunii speciale care a fost încredințată întreprinderii în cauză. Articolul menționat nu se opune unei reglementări naționale care impune o condiție, în sensul alineatului (2), care nu îndeplinește condițiile de nediscriminare, de necesitate și de proporționalitate prevăzute la alineatul (3), în măsura în care această cerință este necesară pentru exercitarea, în condiții viabile din punct de vedere economic, a misiunii specifice de serviciu public în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 decembrie 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, punctul 73, și Hotărârea din 7 noiembrie 2018, Comisia/Ungaria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punctul 85).
223
Pe de altă parte, articolul 106 alineatul (2) TFUE coroborat cu alineatul (1) al acestui articol poate fi invocat pentru a justifica acordarea de către un stat membru a anumitor drepturi speciale sau exclusive contrare normelor tratatului unei întreprinderi însărcinate cu administrarea unui serviciu de interes economic general, în măsura în care îndeplinirea misiunii specifice care i‑a fost încredințată acesteia nu poate fi asigurată decât prin acordarea unor astfel de drepturi și atât timp cât dezvoltarea schimburilor nu este afectată într‑o măsură contrară interesului Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 mai 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, punctul 74, Hotărârea din 18 decembrie 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, punctul 78, precum și Hotărârea din 1 octombrie 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, punctul 44).
224
Potrivit propriilor constatări, va reveni instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă sunt îndeplinite condițiile amintite la punctele 222 și 223 din prezenta hotărâre, înțelegându‑se că, pentru ca obligațiile impuse unei întreprinderi însărcinate cu administrarea unui serviciu de interes economic general să poată fi considerate ca făcând parte din misiunea specială care i‑a fost încredințată, acestea trebuie să prezinte o legătură cu obiectul serviciului de interes economic general în cauză și să urmărească în mod direct să contribuie la îndeplinirea acestui interes (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 octombrie 1997, Comisia/Franța, C‑159/94, EU:C:1997:501, punctul 68).
225
Revine, în orice caz, autorităților naționale care invocă existența unui serviciu de interes economic general sarcina de a prezenta, în mod detaliat, motivele pentru care lipsa unei restricții privind libertatea de stabilire sau libera pretare a serviciilor ar împiedica îndeplinirea în drept sau în fapt a unei misiuni specifice de serviciu public încredințate întreprinderii în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 mai 2003, Comisia/Spania, C‑463/00, EU:C:2003:272, punctul 82, precum și Hotărârea din 8 iunie 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punctul 75). Această cerință nu poate merge însă până la a impune acestor autorități să demonstreze, în mod pozitiv, că nicio altă măsură imaginabilă nu permite să se asigure îndeplinirea acestei misiuni în aceleași condiții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 octombrie 1997, Comisia/Țările de Jos, C‑157/94, EU:C:1997:499, punctul 58).
226
Având în vedere ansamblul motivelor care precedă, este necesar să se răspundă la întrebările preliminare a doua-a zecea că articolele 8 și 8a din Directiva 2008/98, articolul 15 din Directiva 2006/123, articolele 49, 56 și 106 TFUE, articolele 16 și 17 din cartă, precum și principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că, sub rezerva respectării principiului proporționalității, acestea nu se opun unei reglementări naționale care:
–
instituie o situație de monopol prin crearea unei organizații însărcinate cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor care dispune de dreptul exclusiv de a desfășura această activitate pentru o anumită categorie de produse, prevăzând atât revocarea ex lege a autorizațiilor care au permis operatorilor economici să desfășoare activitatea menționată până la acel moment, cât și rezilierea ex lege a tuturor contractelor încheiate de acești operatori în exercitarea aceleiași activități, cu condiția însă ca, pe de o parte, această reglementare să fie însoțită de instituirea unui cadru normativ de natură să garanteze că titularul acestui monopol va fi efectiv în măsură să urmărească, în mod coerent și sistematic, obiectivele de protecție a mediului și a sănătății publice pe care statul membru în cauză și le‑a stabilit prin intermediul unei oferte măsurate cantitativ și adaptate calitativ în funcție de aceste obiective și supuse unui control strict din partea autorităților publice și, pe de altă parte, să prevadă adaptări la aplicarea noilor norme de natură să evite orice sarcină excesivă pentru operatorii economici în cauză, în special o perioadă de tranziție suficient de lungă pentru a le permite să se adapteze la modificări sau un sistem rezonabil de compensare a prejudiciului suferit de aceștia;
–
impune acestei organizații să își desfășoare activitatea fără scop lucrativ;
–
prevede obligația producătorilor supuși unor obligații de răspundere extinsă a producătorilor care introduc pe piață cel puțin 51 % din cantitatea totală a aceleiași categorii de produse pentru care se aplică această răspundere extinsă de a crea o asemenea organizație și de a deține o cotă de participare în cadrul acesteia;
–
prevede obligația ca deținătorii unei cote de participare în cadrul acestei organizații să fie producători pe piața în cauză;
–
prevede interdicția ca acești producători să desfășoare activități de colectare și tratare a deșeurilor, precum și interdicția privind legături de capital sau relații de rudenie între, pe de o parte, organizația menționată, membrii organului său de conducere și producătorii respectivi și, pe de altă parte, persoanele care efectuează colectarea și tratarea deșeurilor, precum și persoanele care au un drept de vot în cadrul organului de conducere sau al organului de control al acesteia;
–
face obligatorie îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor pentru producătorii de produse cărora li se aplică această răspundere extinsă și le impune acestora să încheie contracte cu aceeași organizație, cu condiția însă ca obligațiile respective să fie însoțite de garanții procedurale suficiente, în special în ceea ce privește eventuale conflicte de interese sau dezavantaje concurențiale, care să permită evitarea oricărei sarcini excesive pentru producătorii în cauză în exercitarea activității lor economice, rezultată din efecte arbitrare sau imprevizibile asupra relațiilor lor contractuale.
IV. Cu privire la cheltuielile de judecată
227
Întrucât, în ceea ce privește părțile din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident invocat în fața instanței de trimitere, este de competența acestei instanțe să se pronunțe asupra cheltuielilor de judecată. Cheltuielile efectuate pentru depunerea observațiilor în fața Curții, altele decât cele efectuate de părțile menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară:
1)
Articolul 106 alineatul (2) TFUE
trebuie interpretat în sensul că
o persoană juridică care, pe de o parte, este titulară a dreptului exclusiv de a desfășura, în conformitate cu articolele 8 și 8a din Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive, astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2018/851 a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2018, o activitate care constă în îndeplinirea, pentru o anumită categorie de produse și pe întreg teritoriul unui stat membru, a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor în numele producătorilor în cauză și care, pe de altă parte, este obligată să desfășoare această activitate fără scop lucrativ trebuie considerată o întreprindere însărcinată cu administrarea unui serviciu de interes economic general, în sensul acestui articol 106 alineatul (2), cu condiția ca persoana juridică respectivă să fi fost efectiv însărcinată cu executarea unor obligații de serviciu public, iar natura, durata și întinderea acestor obligații să fie clar definite în dreptul național.
2)
Articolele 8 și 8a din Directiva 2008/98, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2018/851, articolul 15 din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne, articolele 49, 56 și 106 TFUE, articolele 16 și 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și principiile securității juridice și protecției încrederii legitime
trebuie interpretate în sensul că,
sub rezerva respectării principiului proporționalității, acestea nu se opun unei reglementări naționale care:
–
instituie o situație de monopol prin crearea unei organizații însărcinate cu îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor care dispune de dreptul exclusiv de a desfășura această activitate pentru o anumită categorie de produse, prevăzând atât revocarea ex lege a autorizațiilor care au permis operatorilor economici să desfășoare activitatea menționată până la acel moment, cât și rezilierea ex lege a tuturor contractelor încheiate de acești operatori în exercitarea aceleiași activități, cu condiția însă ca, pe de o parte, această reglementare să fie însoțită de instituirea unui cadru normativ de natură să garanteze că titularul acestui monopol va fi efectiv în măsură să urmărească, în mod coerent și sistematic, obiectivele de protecție a mediului și a sănătății publice pe care statul membru în cauză și le‑a stabilit prin intermediul unei oferte măsurate cantitativ și adaptate calitativ în funcție de aceste obiective și supuse unui control strict din partea autorităților publice și, pe de altă parte, să prevadă adaptări la aplicarea noilor norme de natură să evite orice sarcină excesivă pentru operatorii economici în cauză, în special o perioadă de tranziție suficient de lungă pentru a le permite să se adapteze la modificări sau un sistem rezonabil de compensare a prejudiciului suferit de aceștia;
–
impune acestei organizații să își desfășoare activitatea fără scop lucrativ;
–
prevede obligația producătorilor supuși unor obligații de răspundere extinsă a producătorilor care introduc pe piață cel puțin 51 % din cantitatea totală a aceleiași categorii de produse pentru care se aplică această răspundere extinsă de a crea o asemenea organizație și de a deține o cotă de participare în cadrul acesteia;
–
prevede obligația ca deținătorii unei cote de participare în cadrul acestei organizații să fie producători pe piața în cauză;
–
prevede interdicția ca acești producători să desfășoare activități de colectare și tratare a deșeurilor, precum și interdicția privind legături de capital sau relații de rudenie între, pe de o parte, organizația menționată, membrii organului său de conducere și producătorii respectivi și, pe de altă parte, persoanele care efectuează colectarea și tratarea deșeurilor, precum și persoanele care au un drept de vot în cadrul organului de conducere sau al organului de control al acesteia;
–
face obligatorie îndeplinirea colectivă a obligațiilor în materie de răspundere extinsă a producătorilor pentru producătorii de produse cărora li se aplică această răspundere extinsă și le impune acestora să încheie contracte cu aceeași organizație, cu condiția însă ca obligațiile respective să fie însoțite de garanții procedurale suficiente, în special în ceea ce privește eventuale conflicte de interese sau dezavantaje concurențiale, care să permită evitarea oricărei sarcini excesive pentru producătorii în cauză în exercitarea activității lor economice, rezultată din efecte arbitrare sau imprevizibile asupra relațiilor lor contractuale.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: slovena.