62022CJ0348
PRESUDA SUDA (treće vijeće)
20. travnja 2023. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Usluge na unutarnjem tržištu – Direktiva 2006/123/EZ – Ocjena valjanosti – Pravna osnova – Članci 47., 55. i 94. UEZ‑a – Tumačenje – Članak 12. stavci 1. i 2. te direktive – Izravni učinak – Bezuvjetna i dovoljno precizna priroda obveze država članica da primjenjuju nepristran i transparentan postupak odabira potencijalnih kandidata i zabrana automatskog produljenja ovlaštenja izdanog za određenu djelatnost – Nacionalni propis koji predviđa automatsko produljenje koncesija za korištenje javnog pomorskog dobra”
U predmetu C‑348/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Okružni upravni sud za Apuliju, Italija), odlukom od 11. svibnja 2022., koju je Sud zaprimio 30. svibnja 2022., u postupku
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
protiv
Comune di Ginosa,
uz sudjelovanje:
L’Angolino Soc. coop.,
Lido Orsa Minore di AB,
La Capannina Srl,
Sud Platinum Srl,
Lido Zanzibar Srl,
Poseidone Srl,
Lg Srls,
Lido Franco di GH & C. Snc,
Lido Centrale Piccola Soc. Coop. arl,
Bagno Cesena Srls,
E. T. Edilizia e Turismo Srl,
Bluserena SpA,
Associazione Pro Loco „Luigi Strada”,
M2g Raw Materials SpA,
JF,
D. M. D. Snc di CD & C. Snc,
Ro. Mat., di MN & Co Snc,
Perla dello Jonio Srl,
Ditta Individuale EF,
Associazione Dopolavoro Ferroviario Sez. Marina di Ginosa,
Al Capricio Bis di RS,
LB,
Sib Sindacato Italiano Balneari,
Federazione Imprese Demaniali,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen i M. Gavalec (izvjestitelj), suci,
nezavisna odvjetnica: T. Ćapeta,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato i talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju P. Palmieri, avvocato dello Stato,
–
za Comune di Ginosa, G. Misserini, avvocato,
–
za Sud Platinum Srl, Lido Zanzibar Srl, Poseidone Srl, Lg Srls i E. T. Edilizia e Turismo Srl, I. Loiodice, N. Maellaro i F. Mazzella, avvocati,
–
za Sib Sindacato Italiano Balneari, A. Capacchione, S. Frandi i B. Ravenna, avvocati,
–
za nizozemsku vladu, M. K. Bulterman i A. Hanje, u svojstvu agenata,
–
za finsku vladu, A. Laine i H. Leppo, u svojstvu agenata,
–
za Europski parlament, M. Menegatti i L. Stefani, u svojstvu agenata,
–
za Vijeće Europske unije, A.-L. Meyer i S. Scarpa Ferraglio, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, L. Armati, V. Di Bucci, L. Malferrari i M. Mataija, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnu odvjetnicu, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.) kao i na tumačenje članka 12. te direktive i članaka 49. i 115. UFEU‑a.
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja i tržišta, Italija) (u daljnjem tekstu: AGCM) i comune di Ginosa (Općina Ginosa, Italija) u vezi s odlukom potonje da na svojem području produlji koncesije na pomorskom dobru do 31. prosinca 2033.
Pravni okvir
Pravo Unije
Primarno pravo
3
Članak 47. UEZ‑a nalazio se u poglavlju 2. glave III. UEZ‑a, naslovljenom „Pravo poslovnog nastana”, te je u stavku 2. propisivao:
„[Radi olakšavanja pokretanja i obavljanja djelatnosti samozaposlenim osobama] Vijeće [Europske unije], odlučujući u skladu s postupkom utvrđenim u članku 251., donosi direktive za usklađivanje određenih odredaba utvrđenih zakonima i drugim propisima u državama članicama koje se odnose na pokretanje i obavljanje djelatnosti samozaposlenih osoba. Vijeće odlučuje jednoglasno tijekom postupka iz članka 251. o direktivama čije izvršenje u najmanje jednoj državi članici uključuje izmjenu postojećih pravnih načela režima profesija u pogledu osposobljavanja i uvjeta pristupa za fizičke osobe. U ostalim slučajevima Vijeće odlučuje kvalificiranom većinom.”
4
Članak 55. UEZ‑a nalazio se u poglavlju 3. glave III. UEZ‑a, naslovljenom „Usluge”, i glasio je kako slijedi:
„Odredbe članaka 45. do 48. uključujući potonji primjenjuju se na pitanja uređena ovim poglavljem.”
5
Članak 94. UEZ‑a, kojem u biti odgovara članak 115. UFEU‑a, određivao je:
„Vijeće, odlučujući jednoglasno na prijedlog [Europske] komisije i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom te Gospodarskim i socijalnim odborom, donosi direktive za usklađivanje onih zakona ili drugih propisa država članica koji neposredno utječu na uspostavu ili funkcioniranje unutarnjeg zajedničkog tržišta.”
Direktiva 2006/123
6
U uvodnim izjavama 1., 5., 12., 64. i 116. Direktive 2006/123 navodi se:
„(1)
[…] Ukidanje zapreka razvoju uslužnih djelatnosti između država članica ima ključnu važnost za jačanje integracije naroda Europe te promicanje uravnoteženog i održivog gospodarskog i socijalnog napretka. […]
[…]
(5)
Potrebno je, dakle, ukloniti zapreke slobodnom poslovnom nastanu za pružatelje usluga u državama članicama i zapreke slobodnom kretanju usluga između država članica, a primateljima i pružateljima usluga zajamčiti pravnu izvjesnost koja je nužna za stvarno uživanje ovih dviju temeljnih sloboda iz Ugovora [o EZ‑u]. […]
[…]
(12)
Ova Direktiva želi stvoriti pravni okvir kojim će se osigurati sloboda poslovnog nastana i slobodno kretanje usluga između država članica […]
[…]
(64)
Radi uspostave pravog unutarnjeg tržišta usluga potrebno je ukinuti sva ograničenja slobode poslovnog nastana i slobode kretanja usluga, koja su još uvijek zajamčena zakonima određenih država članica i koja nisu u skladu s člancima 43. i 49. Ugovora [o EZ‑u]. […]
[…]
(116)
Budući da države članice ne mogu zadovoljavajuće ostvariti ciljeve ove Direktive, to jest ukloniti zapreke slobodi poslovnog nastana za pružatelje usluga u državama članicama te zapreke slobodnom pružanju usluga između država članica, i budući da se zbog svog područja primjene ti ciljevi mogu bolje ostvariti na razini Zajednice, Zajednica može usvojiti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti, kako je predviđeno u članku 5. Ugovora [o EZ‑u]. […]”
7
U skladu s člankom 1. stavkom 1. te direktive:
„Ovom Direktivom određuju se opće odredbe kojima se pružateljima usluga olakšava ostvarivanje slobode poslovnog nastana te slobodno kretanje usluga uz istodobno održavanje visokog stupnja kvalitete tih usluga.”
8
Članak 12. iste direktive, naslovljen „Odabir između više kandidata”, glasi:
„1.   Ako je broj raspoloživih ovlaštenja za danu djelatnost ograničen zbog oskudice prirodnih izvora ili tehničkih mogućnosti, države članice primjenjuju takav postupak odabira potencijalnih kandidata koji u potpunosti jamči nepristranost i transparentnost, što posebno uključuje prikladnu obavijest o pokretanju, provođenju i dovršenju postupka.
2.   U slučajevima iz stavka 1. ovlaštenje mora imati odgovarajuće vremensko ograničenje i ne smije biti predmet automatskog produljenja, a pružatelju kojem je upravo isteklo ovlaštenje ili bilo kojoj drugoj osobi koja je posebno povezana s tim pružateljem ne smije davati nikakvu prednost.
3.   Sukladno stavku 1. te člancima 9. i 10., prilikom utvrđivanja pravila za postupak odabira kandidata, države članice uzimaju u obzir javno zdravlje, ciljeve socijalne politike, zdravlje i sigurnost zaposlenika i samozaposlenih osoba, zaštitu okoliša, očuvanje kulturne baštine i druge prevladavajuće razloge vezane uz društveni interes, u skladu s pravom Zajednice.”
9
Članak 44. Direktive 2006/123, naslovljen „Prenošenje”, u stavku 1. prvom podstavku određuje:
„Države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom prije 28. prosinca 2009.”
Talijansko pravo
Pomorski zakonik
10
Članak 37. Codicea della Navigazione (Pomorski zakonik), koji je odobren putem regia decreto n. 327 (Kraljevska uredba br. 327) od 30. ožujka 1942. (GURI br. 93 od 18. travnja 1942.), predviđao je postupak usporedne ocjene kandidata samo u slučaju kada je podneseno više zahtjeva za dodjelu koncesije za isto javno dobro. Međutim, iz tog članka 37. drugog stavka druge rečenice proizlazilo je da prednost treba dati nositelju koncesije, koji je stoga imao pravo „na nastavak” ili „na produljenje”.
Uredba sa zakonskom snagom br. 194/2009
11
Članak 1. stavak 18. decreto‑leggea n. 194 – Proroga di termini previsti da disposizioni legislative (Uredba sa zakonskom snagom br. 194 o produljenju rokova predviđenih zakonskim odredbama) od 30. prosinca 2009. (GURI br. 302 od 30. prosinca 2009.), koji je s izmjenama pretvoren u zakon putem leggea n. 25 (Zakon br. 25) od 26. veljače 2010. (redovni dodatak br. 39 GURI‑ju br. 48 od 27. veljače 2010.) (u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 194/2009), predviđao je produljenje trajanja koncesija za pomorska dobra u turističko‑rekreativne svrhe koje su postojale na datum stupanja na snagu te uredbe sa zakonskom snagom do 31. prosinca 2015. To produljenje je zatim produljeno do 31. prosinca 2020. člankom 34. duodecies decreto‑leggea n. 179 – Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (Uredba sa zakonskom snagom br. 179 o drugim hitnim mjerama za rast zemlje) od 18. listopada 2012. (redovni dodatak br. 194 GURI‑ju br. 245 od 19. listopada 2012.), koji je pretvoren u zakon, s izmjenama, putem leggea n. 221 (Zakon br. 221) od 17. prosinca 2012. (redovni dodatak br. 208 GURI‑ju br. 294 od 18. prosinca 2012.). U verziji koja je primjenjiva u glavnom postupku, članak 1. stavak 18. Uredbe sa zakonskom snagom br. 194/2009 predviđa, među ostalim:
„[…] Tijekom postupka revizije pravnog okvira u području izdavanja koncesija na pomorskim, jezerskim i riječnim dobrima u turističko‑rekreativne svrhe, […] kao i radi napuštanja sustava prava prvenstva predviđenog u članku 37. drugom stavku drugoj rečenici Pomorskog zakonika, trajanje postojećih koncesija na datum stupanja na snagu ove uredbe […] i koje istječu najkasnije 31. prosinca 2018. produljuje se do 31. prosinca 2020. […]”
Zakonodavna uredba br. 59 od 26. ožujka 2010.
12
Decreto legislativo n. 59 – Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (Zakonodavna uredba br. 59 o provedbi Direktive 2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem tržištu) od 26. ožujka 2010. (redovni dodatak br. 75 GURI‑ju br. 94 od 23. travnja 2010.), kojim se u talijanski pravni poredak prenosi Direktiva 2006/123, u članku 16. određuje:
„1.   Kada je broj ovlaštenja koja su dostupna za određenu uslužnu djelatnost ograničen zbog razloga koji su vezani uz oskudicu prirodnih izvora ili raspoloživih tehničkih mogućnosti, nadležna tijela primjenjuju postupak odabira između potencijalnih kandidata te osiguravaju da su kriteriji i načini kojima se jamči nepristranost postupka, s kojima se tijela moraju uskladiti, prethodno utvrđeni i javno objavljeni na način koji zahtijeva zakonodavstvo koje se na njih primjenjuje.
[…]
4.   U slučajevima iz stavka 1. izdaje se ovlaštenje ograničenog trajanja koje se ne može automatski produljiti i pružatelju kojem je upravo isteklo ovlaštenje ili bilo kome drugome ne može se davati nikakva prednost, čak i ako bi to bilo opravdano posebnom povezanošću s navedenim pružateljem.
[…]”
Zakon br. 145/2018
13
Članak 1. stavci 675. do 680. leggea n. 145 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019‑2021 (Zakon br. 145 o planiranom državnom proračunu za 2019. i višegodišnjem proračunu za razdoblje 2019. – 2021.) od 30. prosinca 2018. (redovni dodatak br. 62 GURI‑ju br. 302 od 31. prosinca 2018., u daljnjem tekstu: Zakon br. 145/2018) nalagao je nadležnim upravnim tijelima da provedu u roku od dvije godine niz preliminarnih zadaća potrebnih za razvoj reforme koncesija na pomorskom dobru, kao što su mapiranje obale, popis koncesija koje su u tijeku i različitih vrsta postojećih struktura na javnom dobru te utvrđivanje provedenih ulaganja, rokova amortizacije, pristojbi i trajanja koncesija.
14
Člankom 1. stavcima 682. i 683. predviđa se:
„682.   Koncesije […] koje su u tijeku na datum stupanja na snagu ovog zakona traju petnaest godina počevši od datuma stupanja na snagu ovog zakona […]
683.   Kako bi se osigurala zaštita i očuvanje talijanskih obala dodijeljenih u koncesiju kao temeljnih turističkih resursa zemlje te kako bi se zaštitilo zapošljavanje i prihod poduzetnika koji prolaze kroz krizu zbog štete prouzročene klimatskim promjenama i izvanrednim katastrofama koje iz njih proizlaze, koncesije iz stavka 682. koje su bile u tijeku na datum stupanja na snagu [Uredbe sa zakonskom snagom br. 194/2009] kao i koncesije dodijeljene nakon tog datuma […] traju petnaest godina, počevši od datuma stupanja na snagu ovog zakona […]”
Uredba sa zakonskom snagom br. 34 od 19. svibnja 2020.
15
Članak 182. stavak 2. decreto‑leggea n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (Uredba sa zakonskom snagom br. 34 o hitnim mjerama u području zdravlja, potpore radu i gospodarstvu te socijalnih politika nakon epidemiološke situacije povezane s bolešću COVID-19) od 19. svibnja 2020. (redovni dodatak br. 21 GURI‑ju br. 128 od 19. svibnja 2020.), koji je uz izmjene pretvoren u zakon putem leggea n. 77 (Zakon br. 77) od 17. srpnja 2020. (redovni dodatak br. 25 GURI‑ju br. 180 od 18. srpnja 2020.), određuje:
„Ne dovodeći u pitanje odredbe predviđene člankom 1. stavcima 682. i sljedećima [Zakona br. 145/2018] u odnosu na koncesionare, za potrebe oživljavanja turističkog sektora i kako bi se ograničila izravna i neizravna šteta uzrokovana epidemiološkom hitnošću povezanom s bolešću COVID-19, nadležna upravna tijela ne mogu pokrenuti niti nastaviti, u odnosu na koncesionare koji žele nastaviti obavljati svoju djelatnost korištenjem pomorskih, jezerskih ili riječnih dobara, upravne postupke za uređenje neuklonjivih objekata iz članka 49. Pomorskog zakonika, za odobravanje ili dodjelu, putem postupaka javne nabave, područja koja su predmet koncesija na datum stupanja na snagu zakona kojim se mijenja ova uredba. […]”
Zakon br. 118/2022
16
Legge n. 118 – Legge annuale per il mercato e la concorrenza (Zakon br. 118 o godišnjem zakonu za tržište i tržišno natjecanje) od 5. kolovoza 2022. (GURI br. 188 od 12. kolovoza 2022.) (u daljnjem tekstu: Zakon br. 118/2022) u članku 3. određuje:
„1.   Nastavljaju proizvoditi svoje učinke do 31. prosinca 2023. ili do roka iz stavka 3., ako je taj rok kasniji, ako postoje na datum stupanja na snagu ovog zakona na temelju produljenja ili obnavljanja predviđenih i na temelju [Zakona br. 145/2018] i decreto‑leggea n. 104 [(Uredba sa zakonskom snagom br. 104)] od 14. kolovoza 2020. [(redovni dodatak br. 30 GURI‑ju br. 203 od 14. kolovoza 2020.)], koji je uz izmjene pretvoren u zakon putem leggea n. 126 [(Zakon br. 126)] od 13. listopada 2020. [(redovni dodatak br. 37 GURI‑ju br. 253 od 13. listopada 2020)]:
(a)
koncesije na pomorskim, jezerskim i riječnim dobrima za obavljanje turističko‑rekreativnih i sportskih djelatnosti […]
[…]
3.   Ako postoje objektivni razlozi koji sprečavaju okončanje postupka odabira prije 31. prosinca 2023., primjerice u vezi s postojećim sporom ili objektivnim poteškoćama povezanima s provođenjem samog postupka, nadležno tijelo može obrazloženim aktom odgoditi rok isteka postojećih koncesija za razdoblje koje je nužno potrebno za okončanje postupka, a u svakom slučaju ne nakon 31. prosinca 2024. Do tog je datuma zauzimanje područja javnog dobra koncesionara kojem ističe koncesija u svakom slučaju opravdano i s obzirom na članak 1161. Pomorskog zakonika.
[…]
5.   Od datuma stupanja na snagu ovog zakona stavljaju se izvan snage:
(a)
stavci 675., 676., 677., 678., 679., 680., 681., 682. i 683. članka 1. [Zakona br. 145/2018];
[…]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
17
Općina Ginosa je odlukom od 24. prosinca 2020., koja je ispravljena kasnijom odlukom od 17. veljače 2021. (u daljnjem tekstu zajedno: sporna odluka), među ostalim, donijela prethodnu obavijest o priznavanju čiji je cilj bio obavijestiti sve nositelje koncesija na pomorskom dobru na području te općine da će te koncesije biti produljene, u skladu s odredbama članka 1. stavaka 682. i 683. Zakona br. 145/2018 i članka 182. Uredbe sa zakonskom snagom br. 34 od 19. svibnja 2020., koja je Zakonom br. 77 od 17. srpnja 2020., uz izmjene, pretvorena u zakon (u daljnjem tekstu zajedno: nacionalne odredbe kojima se automatski produljuju koncesije).
18
Smatrajući da je sporna odluka protivna člancima 49. i 56. UFEU‑a, kao i članku 12. Direktive 2006/123, AGCM je navedenoj općini dostavio obrazloženo mišljenje u kojem je podsjeća na potrebu provođenja prethodnog postupka javne nabave kako bi se osiguralo poštovanje načela tržišnog natjecanja i slobode poslovnog nastana. To je tijelo, među ostalim, istaknulo da su nacionalne odredbe kojima se automatski produljuju koncesije protivne toj direktivi, tako da ih sva državna tijela trebaju izuzeti iz primjene.
19
Budući da je općina Ginosa odbila postupiti u skladu s tim mišljenjem, AGCM je podnio Tribunaleu amministrativo regionale per la Puglia (Okružni upravni sud za Apuliju, Italija), sudu koji je uputio zahtjev, tužbu za poništenje sporne odluke i svih naknadno izdanih izjava ili potvrda o produljenju.
20
Općina Ginosa i druge stranke u glavnom postupku tvrde da, s obzirom na to da Direktiva 2006/123 nije „samoizvršavajuća”, valja primijeniti Zakon br. 145/2018 kako bi se očuvalo načelo pravne sigurnosti. Osim toga, bitni uvjeti za primjenu te direktive, koji se odnose na oskudicu predmetnog prirodnog izvora i, posljedično, na ograničen broj raspoloživih ovlaštenja, nisu ispunjeni na obalnom području te općine jer su mnoga druga područja raspoloživa uz ona koja su već dana u koncesiju. Nije dokazano ni postojanje određenog prekograničnog interesa.
21
Osim toga, općenitim odbijanjem produljenja koncesija za korištenje javnog pomorskog dobra koje bi podrazumijevalo jednostavnu neprimjenu tog zakona očito bi se povrijedilo pravo vlasništva nad trgovačkim kapitalom kao i načelo zaštite legitimnih očekivanja, s obzirom na to da ne postoji nikakva odredba o naknadi za izvršena ulaganja i trgovački kapital. To odbijanje ne omogućuje ni da se od slučaja do slučaja ocijeni trajanje amortizacija izvršenih ulaganja ili pak posebne situacije u kojima su valjano odobreni zidarski radovi izgrađeni na javnom dobru.
22
Sud koji je uputio zahtjev u pogledu tih različitih aspekata ističe da je, izvorno, samo u slučaju da se više zahtjeva za dodjelu koncesije odnosilo na isto javno dobro, članak 37. Pomorskog zakonika zahtijevao organiziranje postupka usporedne ocjene kandidata za dodjelu te koncesije. Stoga, u takvom slučaju, na temelju drugog stavka druge rečenice tog članka, nositelj navedene koncesije imao je pravo na nastavak ili produljenje. Tijekom 1993. uvedeno je automatsko produljenje postojećih koncesija svakih šest godina, a tijekom 2006. maksimalno trajanje koncesije na javnom dobru određeno je na dvadeset godina.
23
Nakon što je Europska komisija pokrenula postupak zbog povrede obveze br. 2008/4908, Talijanska Republika donijela je Uredbu sa zakonskom snagom br. 194/2009, čiji članak 1. stavak 18. stavlja izvan snage članak 37. drugi stavak drugu rečenicu Pomorskog zakonika i produljuje postojeće koncesije do 31. prosinca 2012. Taj je rok naknadno zakonom od 26. veljače 2010. odgođen za 31. prosinca 2015.
24
Uzimajući u obzir te izmjene i obvezu talijanskih tijela da se usklade s pravom Unije, Komisija je 27. veljače 2012. odlučila obustaviti taj postupak zbog povrede.
25
Unatoč tomu, krajem 2012. koncesije za korištenje javnog pomorskog dobra produljene su za pet godina, odnosno do 31. prosinca 2020. Usto, približavanjem tog roka i s obzirom na to da talijansko pravo nije usklađeno s Direktivom 2006/123, člankom 1. stavcima 682. i 683. Zakona br. 145/2018 još jednom su produljene koncesije koje su na snazi do 31. prosinca 2033.
26
Sud koji je uputio zahtjev smatra da potonje produljenje koncesija za korištenje javnog pomorskog dobra predstavlja očitu povredu Direktive 2006/123 i, u svakom slučaju, članka 49. UFEU‑a. U tom kontekstu određene općine primijenile su Zakon br. 145/2018 i odobrile produljenje do 31. prosinca 2033., dok su druge to odbile a da pritom nisu primijenile pravo Unije. Druge su pak, nakon što su odobrile to produljenje, naložile njegovo poništenje u okviru svoje ovlasti samouprave. Naposljetku, neke općine radije su se suzdržale od odgovaranja na zahtjeve za produljenje koncesija koji su im podneseni. Takva situacija stvara pravnu nesigurnost i negativno utječe na gospodarstvo cijelog predmetnog sektora.
27
Sud koji je uputio zahtjev iz presude od 14. srpnja 2016., Promoimpresa i dr. (C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558), zaključuje da, s obzirom na to da ne postoji nikakav postupak odabira između potencijalnih kandidata, nacionalne odredbe kojima se automatski produljuju koncesije nisu u skladu ni s člankom 12. stavcima 1. i 2. te direktive ni s člankom 49. UFEU‑a, pod uvjetom da u potonjem slučaju te koncesije predstavljaju određeni prekogranični interes. Međutim, članak 12. navedene direktive ne može proizvesti učinak isključenja protivnih nacionalnih pravila jer se tim člankom 12. stavkom 3. državama članicama izričito prepušta utvrđivanje pravila postupka odabira.
28
U tom se pogledu sud koji je uputio zahtjev ne slaže s Consigliom di Stato (Državno vijeće, Italija), koji je dvjema presudama br. 17 i 18 od 9. studenoga 2021., donesenima u punom sastavu, smatrao da je Sud u presudi od 14. srpnja 2016., Promoimpresa i dr. (C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558), izričito priznao samoizvršavajuću prirodu navedenog članka 12. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev smatra da vremensko ograničenje učinaka tih dviju presuda, o kojem je odlučio Consiglio di Stato (Državno vijeće), nije u skladu s priznavanjem izravnog učinka Direktive 2006/123. Iako to rješenje vjerojatno ima za cilj omogućiti talijanskom zakonodavcu donošenje nacionalnog zakonodavstva kojim se konkretno provodi ta direktiva, ono bi imalo za posljedicu novo automatsko i općenito produljenje datuma isteka postojećih javnih koncesija od 31. prosinca 2020. do 31. prosinca 2023.
29
Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev ne slaže se ni s odabirom Consiglia di Stato (Državno vijeće) da Direktivu 2006/123 kvalificira kao direktivu o liberalizaciji, a ne kao direktivu o usklađivanju, pa stoga smatra da je, u skladu s člankom 115. UFEU‑a, tu direktivu trebalo donijeti jednoglasno, a ne većinom glasova Vijeća.
30
U tim okolnostima Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Okružni upravni sud za Apuliju) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li Direktiva 2006/123 valjana i obvezujuća za države članice ili pak nije valjana, s obzirom na to da je riječ o direktivi o usklađivanju koja je protivno članku 115. [UFEU‑a] donesena samo većinom glasova, a ne jednoglasno?
2.
Ispunjava li Direktiva 2006/123 […], objektivno i teoretski, minimalne zahtjeve koji se odnose na to da propis mora biti dovoljno detaljan i, posljedično, da ne smije omogućavati diskrecijski prostor nacionalnom zakonodavcu, što su zahtjevi na temelju kojih se navedena direktiva može smatrati samoizvršavajućom i neposredno primjenjivom?
3.
Ako se smatra da Direktiva 2006/123 nije samoizvršavajuća („self‑executing”), je li u skladu s načelima pravne sigurnosti učinak jednostavnog isključenja ili izuzimanja iz primjene nacionalnog zakona samo zato što se protivi pravilu prava Unije koje nije neposredno primjenjivo i u slučaju u kojem nacionalni sud ne može pružiti usklađeno tumačenje odnosno mora li se ili može, suprotno tomu, u tom slučaju primijeniti nacionalni zakon, ne dovodeći u pitanje posebne sankcije predviđene pravom [Europske unije] za situacije kad država članica ne ispuni obveze koje proizlaze iz pristupanja [UFEU‑u] (članak 49.) ili iz neprovođenja [te] direktive (postupak zbog povrede obveze)?
4.
Je li izravan učinak članka 12. stavaka 1., 2. i 3. Direktive 2006/123 istovjetan priznavanju samoizvršavajuće prirode ili neposredne primjenjivosti te direktive, odnosno treba li u okviru direktive o usklađivanju, poput one o kojoj je riječ („treba smatrati da je člancima 9. do 13. te iste direktive
provedena iscrpna harmonizacija” na temelju presude [od 14. srpnja 2016., Promoimpresa i dr. (C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558)]), donošenje mjera usklađivanja koje nisu općenite, ali čiji je sadržaj obvezujući, smatrati zahtjevom za državu članicu?
5.
Može li se, odnosno, treba li smatrati da je za kvalifikaciju određene direktive kao samoizvršavajuće te, u slučaju da se direktiva kvalificira kao samoizvršavajuća, za izuzimanje iz primjene nacionalnog zakona samo zato što se protivi pravilu prava Unije koje nije neposredno primjenjivo isključivo nadležan nacionalni sud (kojem se u tu svrhu dodjeljuju posebni instrumenti kao pomoć prilikom tumačenja, poput upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku Sudu ili pokretanja postupka za ocjenu ustavnosti), odnosno treba li smatrati da je za navedeno nadležan i pojedinačni službenik ili upravitelj određene općine?
6.
Međutim, ako se Direktiva 2006/123 smatra samoizvršavajućom, s obzirom na to da se članku 49. [UFEU‑a] protivi automatsko produljenje koncesija ili ovlaštenja na pomorskom dobru za turističko‑rekreacijsku uporabu samo „ako te koncesije predstavljaju određeni prekogranični interes”, je li postojanje tog zahtjeva neophodan uvjet, također s obzirom na primjenu članka 12. stavaka 1. i 2. [te] direktive […]?
7.
Je li u skladu s ciljevima koji se nastoje postići Direktivom 2006/123 i samim člankom 49. [UFEU‑a] to da nacionalni sud donosi odluku o općenitom i teoretskom postojanju zahtjeva određenog prekograničnog interesa koji se općenito odnosi na cijelo državno područje, odnosno treba li, suprotno tomu, smatrati da se ta ocjena, s obzirom na nadležnost pojedinačnih općina u Italiji, ne odnosi na obalno područje svake općine i da je stoga u nadležnosti općina?
8.
Je li u skladu s ciljevima koji se nastoje postići Direktivom 2006/123 i samim člankom 49. [UFEU‑a] to da nacionalni sud donosi odluku o općenitom i teoretskom postojanju zahtjeva ograničenosti raspoloživih izvora i koncesija koji se općenito odnosi na cijelo državno područje, odnosno treba li, suprotno tomu, smatrati da se ta ocjena, s obzirom na nadležnost pojedinačnih općina u Italiji, ne odnosi na obalno područje svake općine i da je stoga u nadležnosti općina?
9.
Ako se Direktiva 2006/123 teoretski smatra samoizvršavajućom, može li se smatrati da ta neposredna primjenjivost konkretno postoji i u određenom pravnom okviru, kao što je onaj talijanski, u kojem se primjenjuje članak 49. [Pomorskog zakonika] (kojim se propisuje da nakon isteka koncesije „svi radovi koji se ne mogu ukloniti ostaju u vlasništvu države bez ikakve naknade ili povrata”) i je li ta posljedica utvrđene samoizvršavajuće prirode ili neposredne primjenjivosti direktive o kojoj je riječ (konkretno, s obzirom na zidane konstrukcije za koje je postojalo valjano ovlaštenje odnosno s obzirom na koncesije na javnom dobru koje su funkcionalno povezane s djelatnošću turističkog smještaja, poput hotela ili turističkog naselja) u skladu sa zaštitom temeljnih prava, kao što je pravo vlasništva, koja su u pravu Europske unije i Povelji [Europske unije] o temeljnim pravima priznata kao prava koja zaslužuju privilegiranu zaštitu?”
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
31
AGCM i talijanska vlada izrazili su dvojbe u pogledu dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku. Prema njihovu mišljenju, pitanja postavljena Sudu postala su hipotetska nakon što su Zakonom br. 118/2022 stavljene izvan snage nacionalne odredbe kojima se automatski produljuju koncesije.
32
U tom pogledu, iako su te odredbe, osobito odredbe Zakona br. 145/2018, stvarno stavljene izvan snage Zakonom br. 118/2022, činjenica je da su, kada je općina Ginosa donijela spornu odluku, navedene odredbe bile na snazi i da je potonja odluka donesena na temelju njih. Osim toga, iz informacija kojima Sud raspolaže ne proizlazi da je stavljanje izvan snage nacionalnih odredbi kojima se automatski produljuju koncesije navedenu odluku lišilo njezinih učinaka.
33
Iz toga slijedi da stavljanje izvan snage nacionalnih odredbi kojima se automatski produljuju koncesije ne može oboriti pretpostavku relevantnosti koja se odnosi na prethodna pitanja koja je sud koji je uputio zahtjev uputio Sudu (vidjeti u tom smislu presude od 7. rujna 1999., Beck i Bergdorf, C‑355/97, EU:C:1999:391, t. 22. i od 26. ožujka 2020., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny, C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2020:234, t. 43.). Naime, nije posve očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku ili da je problem hipotetski (vidjeti po analogiji presudu od 22. rujna 2022., Admiral Gaming Network i dr., C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, t. 26.).
34
Prema tome, zahtjev za prethodnu odluku je dopušten.
O prethodnim pitanjima
35
Najprije valja ispitati šesto i sedmo pitanje i prvi dio osmog pitanja u mjeri u kojoj se odnose na primjenjivost Direktive 2006/123 na glavni postupak, zatim, kao drugo, prvo pitanje kojim se dovodi u pitanje valjanost te direktive i, kao treće, drugo do petog pitanja, drugi dio osmog pitanja i deveto pitanje, kojima sud koji je uputio zahtjev želi utvrditi ima li članak 12. navedene direktive izravni učinak.
Primjenjivost Direktive 2006/123
Uvodna razmatranja
36
Kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, svaku nacionalnu mjeru donesenu u području koje je u potpunosti usklađeno na razini Unije treba ocijeniti ne u odnosu na odredbe primarnog prava, nego na odredbe te mjere usklađivanja (presude od 12. listopada 1993., Vanacker i Lesage, C‑37/92, EU:C:1993:836, t. 9.; od 11. prosinca 2003., Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, EU:C:2003:664, t. 64. i od 14. srpnja 2016., Promoimpresa i dr., C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558, t. 59.).
37
Međutim, u ovom slučaju, kao što to osobito proizlazi iz točke 61. presude od 14. srpnja 2016., Promoimpresa i dr. (C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558), treba smatrati da je člancima 9. do 13. Direktive 2006/123 provedena iscrpna harmonizacija u odnosu na usluge obuhvaćene njezinim područjem primjene.
38
U tim okolnostima, šesto i sedmo pitanje kao i prvi dio osmog pitanja ispitat će se isključivo s obzirom na članak 12. te direktive.
Šesto pitanje
39
Šestim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 12. stavke 1. i 2. Direktive 2006/123 tumačiti na način da se primjenjuje samo na koncesije za korištenje javnog pomorskog dobra koje predstavljaju određeni prekogranični interes.
40
U tom pogledu, Sud je već u više navrata imao priliku presuditi, u skladu s doslovnim, povijesnim, kontekstualnim i teleološkim tumačenjem Direktive 2006/123, da odredbe njezina poglavlja III. o slobodi poslovnog nastana za pružatelje usluga, koje uključuju članak 12. te direktive, treba tumačiti na način da se primjenjuju osobito na situaciju u kojoj su svi relevantni elementi ograničeni na jednu državu članicu (vidjeti u tom smislu presude od 30. siječnja 2018., X i Visser, C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, t. 99. do 110. i od 22. rujna 2020., Cali Apartments, C‑724/18 i C‑727/18, EU:C:2020:743, t. 56.).
41
Iz toga slijedi da članak 12. stavke 1. i 2. navedene direktive treba tumačiti na način da se ne primjenjuje samo na koncesije za korištenje javnog pomorskog dobra koje predstavljaju određeni prekogranični interes.
Sedmo pitanje
42
Uzimajući u obzir odgovor na šesto pitanje, nije potrebno odgovoriti na sedmo pitanje, koje se temelji na pretpostavci da je primjenjivost članka 12. Direktive 2006/123 uvjetovana dokazivanjem da predmetna koncesija za korištenje javnog pomorskog dobra predstavlja određeni prekogranični interes.
Prvi dio osmog pitanja
43
Prvim dijelom osmog pitanja sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 12. stavak 1. Direktive 2006/123 tumačiti na način da mu se protivi to da se oskudica prirodnih izvora i raspoloživih koncesija ocjenjuje kombinacijom apstraktnog i općeg pristupa na nacionalnoj razini i kazuističkog pristupa koji se temelji na analizi obalnog područja dotične općine ili se takva ocjena mora provesti isključivo na temelju jednog ili drugog od tih pristupa.
44
Točno je da je u točki 43. presude od 14. srpnja 2016., Promoimpresa i dr. (C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558) Sud pojasnio da valja uzeti u obzir okolnost da predmetne koncesije nisu dodijeljene na državnoj, već na općinskoj razini, kako bi se utvrdilo trebaju li zone na javnim dobrima biti predmet gospodarskog iskorištavanja u ograničenom broju.
45
Međutim, to je pojašnjenje samo naznaka koja je dana sudu koji je uputio zahtjev i objašnjava se kontekstom predmeta u kojem je donesena ta presuda.
46
Naime, s obzirom na njegov tekst, članak 12. stavak 1. Direktive 2006/123 državama članicama daje određenu marginu prosudbe u pogledu izbora kriterija za ocjenu oskudice prirodnih izvora. Ta ih margina prosudbe može navesti na to da daju prednost apstraktnoj i općoj ocjeni koja vrijedi za cijelo državno područje, ali i, obrnuto, da daju prednost kazuističkom pristupu koji naglašava situaciju koja postoji na obalnom području općine ili nadležnog upravnog tijela odnosno da kombiniraju ta dva pristupa.
47
Osobito, kombinacija apstraktnog i općeg pristupa na državnoj razini i kazuističkog pristupa koji se temelji na analizi obalnog područja dotične općine čini se uravnoteženom i stoga može istodobno osigurati poštovanje ciljeva gospodarskog iskorištavanja obalnih područja koja se mogu odrediti na državnoj razini, osiguravajući pritom relevantnost konkretne provedbe tih ciljeva na obalnom području općine.
48
U svakom slučaju, važno je da se mjerila koja je država članica odabrala za ocjenu oskudice prirodnih resursa koja se mogu koristiti temelje na objektivnim, nediskriminirajućim, transparentnim i proporcionalnim kriterijima.
49
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvi dio osmog pitanja valja odgovoriti tako da članak 12. stavak 1. Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da se oskudica prirodnih resursa i raspoloživih koncesija ocjenjuje kombiniranjem apstraktnog i općeg pristupa na državnoj razini i kazuističkog pristupa koji se temelji na analizi obalnog područja dotične općine.
Prvo pitanje, koje se odnosi na valjanost Direktive 2006/123
50
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li Direktiva 2006/123 valjana s obzirom na članak 94. UEZ‑a, s obzirom na to da tu direktivu o usklađivanju Vijeće nije donijelo odlučujući jednoglasno.
51
To pitanje upućuje na to da je navedena direktiva nevaljana zato što je trebala biti donesena na temelju članka 94. UEZ‑a, koji je predviđao jednoglasno odlučivanje u Vijeću, a ne na temelju članka 47. stavka 2. prve i treće rečenice UEZ‑a i članka 55. UEZ‑a, koji su predviđali glasovanje kvalificiranom većinom.
52
U tom pogledu, na prvom mjestu valja navesti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, u okviru sustava ovlasti Unije izbor pravnog temelja za akt ne može ovisiti samo o stavu jedne institucije o cilju koji se želi postići, već se mora temeljiti na objektivnim elementima koji mogu biti predmet sudske kontrole, kao što je cilj i sadržaj akta. Ako ispitivanje akta Unije pokaže da on ima dvostruki cilj ili dvostruki sastavni dio i ako se jedan od njih može prepoznati kao glavni ili prevladavajući, a drugi samo kao sporedan, akt se mora temeljiti samo na jednoj pravnoj osnovi, to jest onoj koju zahtijeva glavni ili prevladavajući cilj ili sastavni dio. Iznimno, ako se utvrdi da akt istodobno ima više neodvojivo povezanih ciljeva a da nijedan nije sekundaran ili neizravan u odnosu na drugi, takav akt mora se temeljiti na različitim odgovarajućim pravnim osnovama. Stoga je isključena kumulacija dvaju pravnih temelja kada su postupci propisani za jedan i drugi pravni temelj međusobno nespojivi (vidjeti u tom smislu presude od 26. ožujka 1987., Komisija/Vijeće, 45/86, EU:C:1987:163, t. 11. i od 29. travnja 2004., Komisija/Vijeće, C‑338/01, EU:C:2004:253, t. 54. do 57.).
53
U ovom slučaju, s obzirom na to da je člankom 94. UEZ‑a bilo predviđeno jednoglasno odlučivanje u Vijeću, dok je u okviru članka 47. stavka 2. prve i treće rečenice UEZ‑a i članka 55. UEZ‑a Vijeće trebalo odlučivati kvalificiranom većinom, kumuliranje tih pravnih osnova bilo bi nemoguće.
54
Kao drugo, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., Direktivom 2006/123 „određuju se opće odredbe kojima se pružateljima usluga olakšava ostvarivanje slobode poslovnog nastana te slobodno kretanje usluga uz istodobno održavanje visokog stupnja kvalitete tih usluga”. Taj cilj koji se sastoji u doprinosu učinkovitosti sloboda poslovnog nastana i pružanja usluga više je puta potvrđen obrazloženjem te direktive, osobito u njezinim uvodnim izjavama 1., 5., 12., 64. ili 116.
55
Stoga je očito da se, u skladu s člankom 47. stavkom 2. UEZ‑a, radi olakšavanja pokretanja i obavljanja djelatnosti samozaposlenim osobama, Direktiva 2006/123 „odnosi na usklađivanje odredaba utvrđenih zakonima i drugim propisima u državama članicama koje se odnose na pokretanje i obavljanje djelatnosti samozaposlenih osoba”. Isto se utvrđenje nameće u odnosu na članak 55. UEZ‑a koji se odnosi na usluge, koji osobito upućuje na taj članak 47. stavak 2.
56
Osim toga, tijekom postupka donošenja te direktive nijedna država članica nije zatražila, na temelju druge rečenice navedenog članka 47. stavka 2., jednoglasno odlučivanje Vijeća jer je provedba navedene direktive uključivala izmjenu postojećih pravnih načela režima profesija u pogledu osposobljavanja i uvjeta pristupa za fizičke osobe.
57
Kao treće, Vijeće je u skladu s posljednjom rečenicom istog članka 47. stavka 2., na koju upućuje članak 55. UEZ‑a, pravilno odlučilo kvalificiranom većinom.
58
Naime, te odredbe zakonodavcu Unije dodjeljuju posebnu ovlast za donošenje mjera za poboljšanje funkcioniranja unutarnjeg tržišta (vidjeti po analogiji presudu od 5. listopada 2000., Njemačka/Parlament i Vijeće, C‑376/98, EU:C:2000:544, t. 87.). Međutim, u skladu s načelom na temelju kojeg posebna pravila odstupaju od općih pravila, ako UEZ sadržava određeniju odredbu koja može biti pravna osnova za dotičnu mjeru, ta se mjera mora temeljiti na toj odredbi (vidjeti po analogiji presudu od 29. travnja 2004., Komisija/Vijeće, C‑338/01, EU:C:2004:253, t. 60.). Stoga je zakonodavac Unije pravilno dao prednost članku 47. stavku 2. prvoj i trećoj rečenici UEZ‑a kao i članku 55. u odnosu na članak 94. UEZ‑a.
59
S obzirom na prethodna razmatranja, valja zaključiti da ispitivanje prvog pitanja nije otkrilo nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost Direktive 2006/123 s obzirom na članak 94. UEZ‑a.
Izravni učinak članka 12. stavaka 1. i 2. Direktive 2006/123
Drugo i četvrto pitanje
60
Uvodno valja istaknuti da su nacionalne odredbe o kojima je riječ u glavnom postupku imale za učinak automatsko produljenje koncesija za korištenje javnog pomorskog dobra koje su bile na snazi, tako da nikakav postupak odabira nije bio organiziran u okviru tog spora. Stoga su u ovom slučaju relevantne samo odredbe članka 12. Direktive 2006/123 koje se odnose, s jedne strane, na obvezu država članica da primijene nepristran i transparentan postupak odabira potencijalnih kandidata i, s druge strane, na zabranu automatskog produljenja ovlaštenja izdanog za određenu djelatnost. Stoga treba smatrati da se drugo i četvrto pitanje odnose na tumačenje članka 12. stavaka 1. i 2. te direktive, uz isključenje stavka 3. tog članka.
61
U tim okolnostima valja smatrati da svojim drugim i četvrtim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 12. stavke 1. i 2. navedene direktive tumačiti na način da su obveza država članica da primijene nepristran i transparentan postupak odabira potencijalnih kandidata kao i zabrana automatskog produljenja ovlaštenja izdanog za određenu djelatnost bezuvjetno i dovoljno precizno navedene da bi se moglo smatrati da imaju izravni učinak.
62
Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se u svim slučajevima kad su odredbe neke direktive s obzirom na svoj sadržaj bezuvjetne i dovoljno precizne pojedinci mogu na njih pozvati pred nacionalnim sudovima protiv države članice, bilo zato što je ona propustila pravodobno prenijeti tu direktivu u nacionalno pravo bilo zato što ju je nepravilno prenijela (vidjeti u tom smislu presude od 19. siječnja 1982., Becker, 8/81, EU:C:1982:7, t. 25.; od 5. listopada 2004., Pfeiffer i dr., C‑397/01 do C‑403/01, EU:C:2004:584, t. 103.; od 17. rujna 1996., Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio i dr., C‑246/94 do C‑249/94, EU:C:1996:329, t. 18. i 19., i od 8. ožujka 2022., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Izravni učinak), C‑205/20, EU:C:2022:168, t. 17.).
63
Sud je pojasnio da je odredba prava Unije, s jedne strane, bezuvjetna ako propisuje obvezu koja ne sadržava nijedan uvjet i u svojoj provedbi ili u svojim učincima ne ovisi o poduzimanju nijedne mjere institucija Unije ili država članica, osim akta kojim se prenosi u nacionalno pravo te, s druge strane, dovoljno precizna da je pojedinac može isticati i nacionalni sud primijeniti ako nedvosmislenim riječima utvrđuje obvezu (vidjeti u tom smislu presude od 3. travnja 1968._Molkerei‑Zentrale Westfalen/Lippe, 28/67, EU:C:1968:17, t. 226.; od 26. veljače 1986., Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, t. 52. i od 8. ožujka 2022., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Izravni učinak), C‑205/20, EU:C:2022:168, t. 18.).
64
Sud je, među ostalim, presudio da se, iako direktiva državama članicama ostavlja određenu marginu prosudbe kada donose načine njezine provedbe, može smatrati da je odredba te direktive bezuvjetna i precizna ako državama članicama nedvosmisleno nameće preciznu obvezu ostvarivanja rezultata koja ne ovisi ni o kakvom uvjetu u pogledu primjene pravila koje utvrđuje (vidjeti u tom smislu presudu od 8. ožujka 2022., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Izravni učinak), C‑205/20, EU:C:2022:168, t. 19.).
65
Naime, iako direktiva državama članicama ostavlja određenu marginu prosudbe kada donose načine njezine provedbe, ta okolnost ne utječe na bezuvjetnost i preciznost njezinih odredbi, kada ta margina prosudbe ne isključuje mogućnost određivanja minimalne razine prava i moguće je stoga odrediti minimalnu razinu zaštite koja mora biti pružena u svakom slučaju (vidjeti u tom smislu presude od 14. srpnja 1994., Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, t. 17., od 3. listopada 2000., Simap, C‑303/98, EU:C:2000:528, t. 68. i od 14. siječnja 2021., RTS infra i Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, t. 49.).
66
U ovom slučaju iz samog teksta članka 12. stavka 1. Direktive 2006/123 proizlazi da ako je broj raspoloživih ovlaštenja za danu djelatnost ograničen zbog oskudice prirodnih izvora, države članice trebaju primijeniti takav postupak odabira potencijalnih kandidata koji u potpunosti jamči nepristranost i transparentnost, što posebno uključuje prikladnu obavijest o pokretanju, provođenju i dovršenju postupka.
67
Točno je da države članice zadržavaju određenu marginu prosudbe ako odluče donijeti odredbe namijenjene konkretnom jamčenju nepristranosti i transparentnosti postupka odabira. Činjenica je da nametanjem organizacije nepristranog i transparentnog postupka odabira članak 12. stavak 1. Direktive 2006/123 bezuvjetno i dovoljno precizno propisuje sadržaj minimalne zaštite u korist potencijalnih kandidata (vidjeti po analogiji presude od 15. travnja 2008., Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, t. 74. i od 5. listopada 2004., Pfeiffer i dr., C‑397/01 do C‑403/01, EU:C:2004:584, t. 105.).
68
Što se tiče članka 12. stavka 2. te direktive, njime se, među ostalim, predviđa da se ovlaštenje, kao što je koncesija za korištenje javnog pomorskog dobra, dodjeljuje na određeno prikladno vrijeme i da se ne smije automatski produljivati.
69
Ta odredba ima izravni učinak jer državama članicama nedvosmisleno zabranjuje da predvide automatska i opća produljenja takvih koncesija a da pritom ne raspolažu nikakvom marginom prosudbe niti mogu uvjetovati tu zabranu nekim uvjetom i bez potrebe za intervencijom akta Unije ili država članica. Uostalom, iz sudske prakse Suda proizlazi da je njihovo automatsko produljenje isključeno samim tekstom članka 12. stavka 2. Direktive 2006/123 (vidjeti u tom smislu presudu od 14. srpnja 2016., Promoimpresa i dr., C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558, t. 50.).
70
Stoga se člankom 12. stavcima 1. i 2. te direktive državama članicama nalaže obveza primjene nepristranog i transparentnog postupka odabira potencijalnih kandidata te im se zabranjuje da automatski produljuju ovlaštenje izdano za određenu djelatnost, bezuvjetno i dovoljno precizno.
71
Okolnost da se ta obveza i ta zabrana primjenjuju samo u slučajevima u kojima je broj raspoloživih ovlaštenja za određenu djelatnost ograničen zbog oskudice prirodnih izvora koji se mogu koristiti te se oni moraju odrediti s obzirom na činjeničnu situaciju koju ocjenjuje nadležno upravno tijelo pod nadzorom nacionalnog suda, ne može dovesti u pitanje izravni učinak koji je povezan s tim člankom 12. stavcima 1. i 2.
72
Osim toga, valja podsjetiti na to da izravni učinak koji imaju bezuvjetne i dovoljno precizne odredbe direktive predstavlja minimalno jamstvo koje proizlazi iz obvezujućeg karaktera obveze koja je državama članicama nametnuta direktivama, na temelju članka 288. trećeg stavka UFEU‑a, a koje ne može služiti kao opravdanje državi članici da se oslobodi obveze pravodobnog donošenja odgovarajućih provedbenih mjera s obzirom na cilj svake direktive (presuda od 6. svibnja 1980., Komisija/Belgija, 102/79, EU:C:1980:120, t. 12.). Iz toga slijedi da su, unatoč priznavanju izravnog učinka navedenoj obvezi i zabrani koje su predviđene u članku 12. stavcima 1. i 2. Direktive 2006/123, talijanska tijela i dalje dužna osigurati njihovo prenošenje u svoj pravni poredak.
73
Naposljetku, valja naglasiti da presuda donesena u prethodnom postupku, poput presude od 14. srpnja 2016., Promoimpresa i dr. (C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558), objašnjava i precizira, kada je to potrebno, značenje i doseg pravila navedenog u toj odredbi Direktive 2006/123, onako kako ono treba ili je trebalo biti shvaćeno i primijenjeno od trenutka njezina stupanja na snagu, odnosno, u skladu s člankom 44. te direktive, najkasnije od 28. prosinca 2009. Iz toga proizlazi da sudac tako protumačeno pravilo treba primijeniti čak i na pravne odnose nastale i uspostavljene prije te presude (vidjeti u tom smislu presude od 27. ožujka 1980., Denkavit italiana, 61/79, EU:C:1980:100, t. 16. i od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C‑430/21, EU:C:2022:99, t. 77.).
74
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo i četvrto pitanje valja odgovoriti tako da članak 12. stavke 1. i 2. Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da su obveza država članica da primijene nepristran i transparentan postupak odabira potencijalnih kandidata kao i zabrana automatskog produljenja ovlaštenja izdanog za određenu djelatnost bezuvjetno i dovoljno precizno navedene da bi se moglo smatrati da imaju izravni učinak.
Treće pitanje
75
Uzimajući u obzir odgovor na drugo i četvrto pitanje, na treće pitanje nije potrebno odgovoriti.
Peto pitanje i drugi dio osmog pitanja
76
Svojim petim pitanjem i drugim dijelom osmog pitanja sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 288. treći stavak UFEU‑a tumačiti na način da je ocjena izravnog učinka obveze i zabrane predviđenih člankom 12. stavcima 1. i 2. Direktive 2006/123 te obveza izuzimanja iz primjene protivnih nacionalnih odredbi isključivo na nacionalnim sudovima ili i na upravnim tijelima, uključujući općinska tijela.
77
U tom pogledu dovoljno je podsjetiti na to da iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da, kao i nacionalni sud, uprava, uključujući općinu, ima obvezu primijeniti bezuvjetne i dovoljno precizne odredbe direktive kao i izuzeti iz primjene odredbe nacionalnog prava koje s njom nisu u skladu (vidjeti u tom smislu presude od 22. lipnja 1989., Costanzo, 103/88, EU:C:1989:256, t. 29. do 33. i od 10. listopada 2017., Farrell, C‑413/15, EU:C:2017:745, t. 33.).
78
U tom pogledu valja pojasniti da navod iz točke 43. presude od 14. srpnja 2016., Promoimpresa i dr. (C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558), prema kojem je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri je li ispunjen uvjet u pogledu oskudice prirodnih resursa predviđen člankom 12. stavkom 1. Direktive 2006/123, ne može značiti da su samo nacionalni sudovi dužni osigurati ispunjavanje tog uvjeta. Naime, budući da je broj raspoloživih odobrenja za određenu djelatnost ograničen zbog oskudice prirodnih izvora koji se mogu upotrijebiti, svako upravno tijelo dužno je na temelju te odredbe organizirati postupak odabira između potencijalnih kandidata i uvjeriti se da su ispunjeni svi uvjeti predviđeni tom odredbom, prema potrebi izuzimajući od primjene pravila nacionalnog prava koja nisu sukladna.
79
S obzirom na prethodna razmatranja, na peto pitanje i drugi dio osmog pitanja valja odgovoriti tako da članak 288. treći stavak UFEU‑a treba tumačiti na način da je ocjena izravnog učinka obveze i zabrane predviđenih člankom 12. stavcima 1. i 2. Direktive 2006/123 te obveza izuzimanja iz primjene protivnih nacionalnih odredbi na nacionalnim sudovima i upravnim tijelima, uključujući općinska tijela.
Deveto pitanje
80
Svojim devetim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 12. stavke 1. i 2. Direktive 2006/123 tumačiti na način da izravni učinak te odredbe nalaže da se izuzme iz primjene nacionalni propis na temelju kojeg nakon isteka koncesije sve radove koji se ne mogu ukloniti koje je koncesionar izgradio na zemljištu koje mu je dodijeljeno zadržava davatelj koncesije bez ikakve naknade ili povrata i je li neprimjena tog propisa u skladu s člankom 17. Povelje o temeljnim pravima.
81
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, duh suradnje koji treba vladati u okviru postupka povodom prethodnog pitanja podrazumijeva da nacionalni sud poštuje funkciju koja je povjerena Sudu, a to je da pridonosi sudovanju u državama članicama, a ne da iznosi savjetodavna mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima (presude od 3. veljače 1983., Robards, 149/82, EU:C:1983:26, t. 19.; od 16. srpnja 1992., Meilicke, C‑83/91, EU:C:1992:332, t. 25. i od 15. prosinca 1995., Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, t. 60.).
82
Stoga Sud može odbiti odgovoriti na prethodno pitanje nacionalnog suda samo ako je očito da zatraženo tumačenje ili ocjena valjanosti prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na postavljena pitanja (vidjeti u tom smislu presude od 15. prosinca 1995., Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, t. 61. i od 15. srpnja 2021., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, t. 55.).
83
U ovom slučaju, glavni postupak odnosi se na produljenje koncesija, a ne na pitanje prava koncesionara da nakon isteka koncesije dobije bilo kakvu naknadu za radove koji se ne mogu ukloniti koje je izgradio na zemljištu koje mu je bilo dodijeljeno. Stoga, budući da sud koji je uputio zahtjev nije iznio činjenične i pravne elemente koji obilježavaju situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku, Sud ne može korisno odgovoriti na deveto pitanje.
84
Stoga to pitanje valja proglasiti nedopuštenim.
Troškovi
85
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:
1.
Članak 12. stavke 1. i 2. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu
treba tumačiti na način da se:
ne primjenjuje samo na koncesije za korištenje javnog pomorskog dobra koje predstavljaju određeni prekogranični interes.
2.
Članak 12. stavak 1. Direktive 2006/123
treba tumačiti na način da mu se:
ne protivi to da se oskudica prirodnih resursa i raspoloživih koncesija ocjenjuje kombiniranjem apstraktnog i općeg pristupa na državnoj razini i kazuističkog pristupa koji se temelji na analizi obalnog područja dotične općine.
3.
Ispitivanje prvog pitanja nije otkrilo nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost Direktive 2006/123 s obzirom na članak 94. UEZ‑a.
4.
Članak 12. stavke 1. i 2. Direktive 2006/123
treba tumačiti na način da su:
obveza država članica da primijene nepristran i transparentan postupak odabira potencijalnih kandidata kao i zabrana automatskog produljenja ovlaštenja izdanog za određenu djelatnost bezuvjetno i dovoljno precizno navedene da bi se moglo smatrati da imaju izravni učinak.
5.
Članak 288. treći stavak UFEU‑a
treba tumačiti na način da je:
ocjena izravnog učinka obveze i zabrane predviđenih člankom 12. stavcima 1. i 2. Direktive 2006/123 te obveza izuzimanja iz primjene protivnih nacionalnih odredbi na nacionalnim sudovima i upravnim tijelima, uključujući općinska tijela.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski