Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ANDREE BIONDIJA,
predstavljeni 7. maja 2026(1)
Zadeva C‑641/24 P
Madžarska
proti
Evropski komisiji
„ Pritožba – Dostop do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Skladi ESI – Uredba št. 1303/2013 – Operativni program – Prošnja za dostop do korespondence med Madžarsko in Komisijo v zvezi z osnutkom poziva za zbiranje predlogov – Nasprotovanje Madžarske razkritju dokumentov – Sklep Komisije o zavrnitvi nasprotovanja države članice in odobritvi dostopa do dokumentov – Varstvo legitimnih interesov držav članic – Obveznost obrazložitve – Člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 – Področje uporabe – Postopek odločanja institucije, ki še poteka – Pojem ‚odločitev‘ – Pojem resne, dejanske in konkretne oslabitve postopka odločanja, ki še poteka “
I.      Uvod
1.        Madžarska s to pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 10. julija 2024, Madžarska/Komisija,(2) s katero je bila zavrnjena njena tožba za razglasitev ničnosti Sklepa Evropske komisije z dne 14. decembra 2021, s katerim je bil na podlagi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije(3) tretji osebi, ki je vložila prošnjo, odobren dostop do dopisov madžarskih organov Komisiji v zvezi z osnutkom poziva za zbiranje predlogov (v nadaljevanju: sporni sklep), v okviru načrtovanja evropskih strukturnih in investicijskih skladov (v nadaljevanju: skladi ESI) za obdobje od 1. januarja 2014 do 31. decembra 2023.(4)
2.        Dejansko stanje spora je razvidno iz točk od 2 do 13 izpodbijane sodbe. Povzeti ga je mogoče, kot sledi.
3.        Tretja oseba je 30. aprila 2021 na podlagi Uredbe št. 1049/2001 Komisijo zaprosila za dostop do celotne uradne korespondence med Komisijo in madžarskimi organi v zvezi s pozivom za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5. Pet od enajstih dokumentov, za katere je Komisija ugotovila, da spadajo na področje, zajeto s prošnjo za dostop, je izviralo od madžarskih organov.(5)
4.        Madžarski organi so v okviru postopka posvetovanja iz člena 4(4) in (5) Uredbe št. 1049/2001 Komisijo z dopisom z dne 28. maja 2021 obvestili, da na podlagi izjeme iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 nasprotujejo temu, da se omogoči dostop do dokumentov, ki izvirajo od njih.(6) Madžarski organi so navedli, da postopek odločanja v zvezi z pozivom za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 še vedno poteka, zato bi razkritje teh dokumentov v tej fazi resno ogrozilo načela enakega obravnavanja, prepovedi diskriminacije in preglednosti, saj bi morebitni upravičenci lahko dostopali do informacij, ki bi jim lahko zagotovile nepošteno konkurenčno prednost.
5.        Komisija je najprej tretji osebi, ki je vložila prošnjo, zavrnila dostop do petih dokumentov madžarskih organov na podlagi izjeme iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001. Ta tretja oseba, ki je vložila prošnjo, je nato pri Komisiji vložila potrdilno prošnjo v skladu s členom 7(2) Uredbe št. 1049/2001.
6.        Generalni sekretar Komisije se je 13. oktobra 2021 po potrdilni prošnji ponovno posvetoval z madžarskimi organi in jih obvestil, da se mu po preučitvi možnosti uporabe vseh izjem, navedenih v členu 4 Uredbe št. 1049/2001, zdi, da je dostop do dokumentov madžarskih organov, na katere se nanaša prošnja za dostop, mogoče zavrniti le na podlagi varstva osebnih podatkov. Komisija je pri preučitvi potrdilne prošnje poleg tega ugotovila, da so s prošnjo za dostop zajeti štirje dodatni dokumenti, ki izvirajo od madžarskih organov. Madžarski organi so ponovili svoje stališče, da se dostop do dokumentov, ki izvirajo od njih, na podlagi izjeme iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 ne sme odobriti.
7.        Komisija je s spornim sklepom, o katerem je bila Madžarska obveščena z dopisom Komisije z dne 15. decembra 2021, odločila o potrdilni prošnji, ki jo je vložila tretja oseba, in ji odobrila dostop do spornih dokumentov v različici, iz katere so bili odstranjeni osebni podatki,(7) ker je ugotovila, da Madžarska ni prima facie dokazala, da je treba uporabiti izjemo iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.
8.        Madžarska je 25. februarja 2022 pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa. Splošno sodišče je ugotovilo, da tožeča stranka v podporo tej tožbi v bistvu navaja štiri tožbene razloge: prvič, tožbeni razlog v zvezi z nezadostno obrazložitvijo spornega sklepa; drugič, tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo načela lojalnega sodelovanja; tretjič, tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 in, četrtič, tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
9.        Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi prve tri tožbene razloge zavrnilo kot neutemeljene, četrti tožbeni razlog pa zavrglo kot nedopusten. Zato je tožbo v celoti zavrnilo.
10.      Madžarska je 27. septembra 2024 zoper izpodbijano sodbo vložila to pritožbo. V svojih predlogih Sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijano sodbo, razglasi ničnost spornega sklepa in Komisiji naloži plačilo stroškov.
11.      Komisija pa predlaga, naj se pritožba zavrne in Madžarski naloži plačilo stroškov.
II.    Analiza
12.      Madžarska v utemeljitev pritožbe navaja štiri pritožbene razloge. Prvi pritožbeni razlog se nanaša na neupoštevanje obsega obveznosti obrazložitve spornega sklepa; drugi razlog se nanaša na neupoštevanje načela lojalnega sodelovanja; tretji razlog se nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, četrti razlog pa se nanaša na napako pri presoji v zvezi s tožbenim razlogom, navedenim na prvi stopnji, ki se je nanašal na kršitev člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
13.      V skladu z zahtevo Sodišča bodo ti sklepni predlogi osredotočeni na prvi in tretji pritožbeni razlog.(8)
A.      Prvi pritožbeni razlog: neupoštevanje obsega obveznosti obrazložitve spornega sklepa
14.      Madžarska s prvim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču v bistvu očita, da ni upoštevalo obsega obveznosti obrazložitve, ki jo ima Komisija, s tem, da je ugotovilo, kot je razvidno iz povezane razlage točk od 25 do 29 in od 35 do 37 izpodbijane sodbe, da Komisija ni pojasnila, prvič, razlogov, iz katerih je odobrila dostop do spornih dokumentov kljub izčrpnemu nasprotovanju madžarskih organov (prvi del), in drugič, razlogov, iz katerih je odstopila od svoje prejšnje prakse odločanja (drugi del).
1.      Izčrpnost obrazložitve spornega sklepa in možnost uporabe konteksta
a)      Povzetek trditev strank
15.      Madžarska v bistvu trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točki 27 izpodbijane sodbe presodilo, da ker sporni sklep, s katerim je bilo ugodeno prošnji tretje osebe za dostop do spornih dokumentov, ni bil naslovljen na Madžarsko in njegov predmet ni bila zavrnitev dostopa do spornih dokumentov, Komisiji v tem sklepu ni bilo treba izčrpno pojasniti razlogov, iz katerih je menila, da prošnja Madžarske, da se ti dokumenti ne razkrijejo, ni utemeljena.
16.      Varstvo interesov držav članic naj bi bilo bistvenega pomena. Torej naj bi bilo nesprejemljivo šteti, da edini akt, zoper katerega lahko država članica vloži tožbo, kadar namerava institucija Evropske unije kljub njenemu nasprotovanju razkriti dokumente, ki izvirajo iz nje, ne sme vsebovati vseh razlogov, iz katerih navedena institucija tega nasprotovanja ni upoštevala. Odločba, s katero se dostop do dokumentov odobri kljub nasprotovanju države članice in ki ne bi vsebovala razlogov za zavrnitev tega nasprotovanja, naj ne bi postavila niti zadevne države članice v položaj, v katerem bi lahko učinkovito izvrševala svojo pravico do pravnega sredstva, niti sodišča Unije v položaj, v katerem bi lahko izvajalo nadzor.
17.      V nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče presodilo v točki 28 izpodbijane sodbe, naj obrazložitve spornega sklepa ne bi bilo mogoče dopolniti s kontekstom, v katerem je bil sprejet in ki ga je tvoril dopis z dne 15. decembra 2021.
18.      Komisija predlaga, naj se ugotovi, da je ta del brezpredmeten, ker Madžarska ne izpodbija točk 24 in 25 izpodbijane sodbe. Vsekakor naj razlogovanje Splošnega sodišča v zvezi z zadostnostjo obrazložitve spornega sklepa ne bi vsebovalo nobene napake.
b)      Presoja
19.      Najprej,
ugotoviti je treba, da je Splošno sodišče v točki 24 izpodbijane sodbe pravilno opozorilo na stanje ustaljene sodne prakse v zvezi z zahtevo po obrazložitvi, v skladu s katero je treba to zahtevo presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino akta, naravo podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga lahko imajo naslovniki ali druge osebe, na katere se akt neposredno in posamično nanaša. V isti točki je Splošno sodišče prav tako pravilno ugotovilo, da se vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve člena 296, drugi odstavek, PDEU in člena 41(2)(c) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ne sme presojati le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov kontekst in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje.
20.      Prvič, kar zadeva trditev Madžarske, da bi morala Komisija podati izčrpno obrazložitev, ta izhaja iz očitno napačnega razumevanja te sodne prakse, ki pa ni bila izpodbijana.(9) Ni namreč sporno, da avtor akta ni dolžan podati izčrpne obrazložitve in da se spoštovanje obveznosti obrazložitve lahko preveri tudi ob upoštevanju okoliščin in konteksta.
21.      Drugič, kar zadeva upoštevanje dopisa z dne 15. decembra 2021 kot dela konteksta, na podlagi katerega je mogoče razjasniti obrazložitev spornega sklepa, menim, da je bilo sklicevanje na kontekst še toliko nujnejše, ker sporni sklep ni bil naslovljen na Madžarsko.
22.      Pomembno je namreč opozoriti, da dejansko stanje v tej zadevi poteka v okviru tristranskega razmerja, v katerega je vključena tretja oseba, ki je pri instituciji Unije vložila prošnjo za dostop do dokumentov, ki izvirajo iz države članice, s katero se je nato treba posvetovati.(10) Ko je institucija sprejela stališče, ga je sporočila tretji osebi, ki je vložila prošnjo in ki je naslovnica odločbe o razkritju, kot je sicer razvidno iz točk 25 in 27 izpodbijane sodbe.
23.      V spornem sklepu, za katerega Madžarska ne zanika, da je bila z njim seznanjena, je bilo napovedano, da bo sprejet dodaten akt. V točki 6 tega sklepa, naslovljeni „Disclosure against the explicit opinion of the author“, je bilo navedeno: „[s]ince the decision to grant partial access to documents […] is taken against the objections of the Hungarian national authorities, the European Commission will inform the authorities of the Member State of its decision to grant partial access to these documents […]. It will not grant such partial disclosure until a period of ten working days has elapsed from the formal notification of its decision to the Member State authorities […]. This time period will allow the Hungarian national authorities to inform the European Commission whether they will object to the partial disclosure using the remedies available […].“(11)
24.      Iz spornega sklepa je torej izrecno razvidno, da bodo madžarski organi ločeno obveščeni o razlogih, iz katerih Komisija ni uporabila izjeme, na katero so se sklicevali in ki se uporablja. Iz spornega sklepa je razvidno tudi, da je bil dopis, poslan že dan po njegovem sprejetju,(12) torej namenjen prav temu, da se ohrani položaj Madžarske glede pravic, ki ji jih podeljuje Uredba št. 1049/2001.
25.      Iz tega izhaja, da trditev Madžarske, da varstvo interesov držav članic zahteva, da se razlogi za razkritje kljub nasprotovanju zadevne države članice navedejo v odločbi o razkritju, naslovljeni le na prosilca, ni utemeljena.
26.      Zaradi obstoja dopisa z dne 15. decembra 2021 bi bilo odveč od Komisije zahtevati, da v odločbi o razkritju navede razloge, iz katerih je menila, da se izjeme od razkritja, določene v Uredbi št. 1049/2001 – na katere se tretja oseba, ki je vložila prošnjo, povsem logično ni sklicevala – ne uporabljajo.(13)
27.      Tretjič, kar zadeva trditev iz točke 28 izpodbijane sodbe, da dopis z dne 15. decembra 2021 „vsebuje natančnejšo obrazložitev razlogov, iz katerih je Komisija menila, da se izjema iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 […] ne uporablja“, je treba ugotoviti, da ta trditev temelji na podrobni preučitvi vsebine tega dopisa, ki jo je opravilo Splošno sodišče, ob kateri je treba upoštevati še ugotovitve iz točke 29 izpodbijane sodbe v zvezi z neobstojem dokaza o konkretni in dejanski oslabitvi varstva postopka odločanja.
28.      Ob tem je iz analize, opravljene v izpodbijani sodbi, jasno razvidno, da je Splošno sodišče skrbno preverilo, ali je vsebina dopisa z dne 15. decembra 2021, ki je del konteksta, v katerem je bil sprejet sporni sklep, Madžarski omogočila, da razume razloge, iz katerih je Komisija nazadnje in ob drugi analizi tretji osebi, ki je vložila prošnjo, odobrila dostop do spornih dokumentov ter ugotovila, da se izjema, na katero se je sklicevala Madžarska, da bi temu nasprotovala, ne uporabi.
29.      Poleg tega lahko zgolj ugotovim, da vsebina tožbe, ki jo je Madžarska pri Splošnem sodišču vložila zoper sporni sklep, potrjuje, da je lahko razumela razloge, iz katerih je Komisija menila, da se uveljavljana izjema ne uporablja. Madžarska torej ne more trditi, da ji ni bilo omogočeno, da se podrobno seznani s preudarki, ki so pripeljali do sprejetja spornega sklepa.(14)
30.      Zato je treba prvi del prvega pritožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
2.      Obstoj prejšnje prakse odločanja in strožje obveznosti obrazložitve
a)      Povzetek trditev strank
31.      Madžarska v bistvu trdi, da bi morala Komisija v nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče presodilo v točki 37 izpodbijane sodbe, pojasniti razloge, iz katerih je v spornem sklepu, sprejetem v odgovor na potrdilno prošnjo, odstopila od svojega prvotnega sklepa. Madžarska naj bi dokazala obstoj ustaljene prakse odločanja pri obravnavanju prošenj za dostop v zvezi z pozivom za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5. Ob obstoju take prakse naj bi morala Komisija svoje razlogovanje izrecno razviti, kadar namerava odstopiti od te prakse, kar naj bi izhajalo tudi iz načela lojalnega sodelovanja.
32.      Madžarska v repliki izpodbija upoštevnost sodne prakse, navedene v točkah 32, 35 in 36 izpodbijane sodbe. Madžarska poudarja posebnost obravnavane zadeve, ki je v tem, da so v zvezi z istimi zadevnimi osebami ista dejstva predmet različne presoje tako v dveh različnih postopkih kot v okviru istega postopka. Komisija naj bi torej morala v zvezi s tem podati pojasnilo.
33.      Medtem ko je Komisija v okviru prve presoje menila, da je treba uporabiti izjemo iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, je glede na sporni sklep očitno spremenila mnenje. Zaradi te bistvene spremembe usmeritve odločitve Komisije naj analogija s sodbo Deutsche Telekom/Komisija(15), ki jo navaja Splošno sodišče, ne bi bila upoštevna.
34.      Komisija pa meni, da bi bilo treba ta del prvega pritožbenega razloga, ker Madžarska ni izpodbijala točke 33 izpodbijane sodbe ali dokazala obstoja drugačne prejšnje prakse odločanja, šteti za brezpredmeten in vsekakor neutemeljen.
b)      Presoja
35.      Prvič, kar zadeva očitek v zvezi z obstojem prejšnje prakse odločanja Komisije, se Madžarska poskuša sklicevati na sodno prakso, v skladu s katero mora Komisija, kadar njena odločitev znatno odstopa od njene običajne prakse odločanja in sega dlje od njenih predhodnih odločitev, svoje razlogovanje razviti izrecno.(16) Vendar pa trditve Madžarske, s katerimi poskuša stališče Komisije v okviru njenega prvotnega sklepa opredeliti kot „ustaljeno prakso odločanja“, kažejo na nepoznavanje narave postopka, ki je privedel do sprejetja spornega sklepa.
36.      Iz postopka, uvedenega s členi od 6 do 8 Uredbe št. 1049/2001, namreč izhaja, da se ta lahko odvija v dveh fazah.(17) Tako prošnja za dostop privede do prvotnega sklepa Komisije (prva faza).(18) Komisija je predlagala, da se prošnji tretje osebe za dostop delno ugodi, kar je slednjo spodbudilo, da je na podlagi člena 7(2) te uredbe vložila potrdilno prošnjo (druga faza), v kateri je Komisijo pozvala, naj ponovno preuči svoje stališče.
37.      Vzporedno s tem dvostranskim postopkom, ki poteka med Komisijo in tretjo osebo, ki je vložila prošnjo, poteka še postopek posvetovanja med Komisijo in državo članico, iz katere v celoti ali delno izvirajo akti, za dostop do katerih se zaproša.(19) Čeprav potekata ločeno, bosta ta postopka vplivala drug na drugega: stališče Komisije do tretje osebe, ki je vložila prošnjo, se lahko koristno dopolni s pripombami, prejetimi od države članice, s katero se posvetuje o vprašanju razkritja; argumenti, ki jih je tretja oseba, ki je vložila prošnjo, navedla v okviru svoje potrdilne prošnje, bodo lahko prav tako vplivali na stališče Komisije glede vprašanja uporabe izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001.
38.      Kot je že presodilo Sodišče, je „odgovor na prvotno prošnjo za dostop do dokumentov v skladu s členom 7(1) [Uredbe št. 1049/2001] le prvo stališče, zoper katero načeloma ni mogoče vložiti tožbe […]. Tak odgovor prosilcu daje pravico, določeno v členu 7(2) navedene uredbe, da kljub prvi obrazloženi zavrnitvi vloži potrdilno prošnjo, zadevni instituciji Unije pa omogoča, da ponovno preuči svoje prvotno stališče, preden sprejme dokončno odločitev o zavrnitvi, zoper katero je mogoče vložiti tožbo pri sodiščih Unije, in po potrebi odpravi morebitne nezakonitosti prve zavrnitve“(20).
39.      Stališča, ki ga je Komisija izrazila v fazi prvotnega sklepa, torej ni mogoče obravnavati kot izraz ustaljene prakse odločanja Komisije.
40.      Kot je poudarila Komisija, bi bilo v nasprotju s splošno sistematiko Uredbe št. 1049/2001, če bi vsako prvotno stališče opredelili kot ustaljeno prakso odločanja, ker je treba vsako prošnjo za dostop do dokumentov sistematično, takoj ko tretja oseba zaprosi za to, ponovno oceniti ob upoštevanju pravnih in dejanskih elementov, ki obstajajo na datum sprejetja odločitve.(21) Z drugimi besedami, dinamična narava postopka odločanja Komisije o prošnjah za dostop do dokumentov po naravi nasprotuje vsakršni ideji o jasnem izoblikovanju prakse Komisije zgolj na podlagi njene prvotne odločitve.
41.      Poleg tega, če bi se prvotnim odločitvam na tem področju priznala veljavnost ustaljene prakse odločanja, bi to lahko omejilo moč argumentov, navedenih v fazi potrditvene odločbe, in torej pravic tretjih oseb, ki vložijo prošnjo, na podlagi Uredbe št. 1049/2001, ki jih je prav tako treba varovati.
42.      Splošno sodišče je torej lahko, ne da bi napačno uporabilo pravo, v točki 33 izpodbijane sodbe ugotovilo, da Madžarska s tem, da se sklicuje zgolj na prvotni sklep, s katerim je bil dostop do dokumentov zavrnjen, ne more dokazati obstoja ustaljene prakse odločanja Komisije, od katere naj bi se ta v spornem sklepu oddaljila.
43.      Poleg tega ta točka 33 prav tako ne vsebuje nobene napake v zvezi z vprašanjem, ali je bilo mogoče prošnji za dostop z oznako GESTDEM 2020/1513 dati veljavnost ustaljene prakse odločanja Komisije. Naj spomnim, da je iz dopisa z dne 15. decembra 2021 razvidno, da prošnja za dostop, v zvezi s katero je bil sprejet sporni sklep, spada v nadaljevanje te prve prošnje za dostop.(22) Kljub temu se mi zdi, da ji je težko pripisati takšno vrednost, prvič, ker doslednost v praksi odločanja zahteva element ponavljanja, medtem ko se prvotni sklep v okviru preučitve prošnje za dostop z oznako GESTDEM 2020/1513 obravnava kot osamljen sklep, in, drugič, ker se pravi pomen sklepa Komisije lahko razume le ob upoštevanju končnega sklepa Komisije o tej prošnji za dostop, ki je ob koncu analize omogočil dostop do dokumentov, na katere se nanaša ta prošnja.
44.      Drugič, v zvezi s trditvijo o strožji zahtevi po obrazložitvi, ki ni odvisna od obstoja ustaljene prakse odločanja, kadar Komisija sprejme potrditveno odločbo, ki je v celoti ali delno v nasprotju s prvotno odločbo, je treba ugotoviti, da take zahteve ne podpira noben argument iz besedila ali sodne prakse, ki bi ga navedla Madžarska.
45.      Madžarska zgolj trdi, da sodna praksa, ki jo je Splošno sodišče navedlo v točkah 35 in 36 izpodbijane sodbe(23), ni upoštevna, ker gre za položaj, ki ni primerljiv. Vendar iz te sodne prakse izhaja le, da je prvotna odločba le prvo stališče, ki prosilcu daje možnost, da vloži potrdilno prošnjo, in da ima lahko samo potrditvena odločba, ki v celoti nadomesti prejšnje stališče, pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese prosilca, in je zato lahko predmet ničnostne tožbe. Ugotovitev Splošnega sodišča v točki 37 izpodbijane sodbe, da je Komisija morala zgolj obrazložiti rešitev, do katere je prišla v potrditveni odločbi, se torej zdi pravilna.
46.      Nazadnje, trditve, ki se nanašajo na načelo lojalnega sodelovanja, bo treba po potrebi preučiti, ko bo Sodišče obravnavalo drugi pritožbeni razlog, ki ni predmet teh ciljno usmerjenih sklepnih predlogov.
47.      Iz navedenega izhaja, da je treba drugi del prvega pritožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
48.      Zato je prvi pritožbeni razlog v celoti neutemeljen.
B.      Tretji pritožbeni razlog: napačna uporaba prava pri razlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001
49.      Tretji pritožbeni razlog je razdeljen na štiri dele. Po mnenju Madžarske bi moralo Splošno sodišče ugotoviti, da je potekal postopek odločanja Komisije v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, povezan z dokončanjem osnutka poziva za zbiranje predlogov (prvi del). Prav tako naj bi moralo ugotoviti, da so se sporni dokumenti nanašali na postopek odločanja Komisije, ki je potekal v zvezi s spremembo operativnega programa (drugi del). Vsekakor Madžarska trdi, da bi se člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 uporabil tudi v primeru postopka odločanja nacionalnega organa upravljanja, pristojnega za dokončanje osnutka poziva za zbiranje predlogov, ki ga ureja Uredba št. 1303/2013 (tretji del). Nazadnje, Madžarska trdi, da je bilo v nasprotju s tem, kar je presodilo Splošno sodišče, dokazano, da je bil postopek odločanja, ki je potekal v zvezi s tem osnutkom, zaradi razkritja spornih dokumentov dejansko resno in konkretno oslabljen (četrti del).
1.      Pojem „odločitev“ in obstoj postopka odločanja Komisije v zvezi z osnutkom poziva za zbiranje predlogov (prvi del)
a)      Povzetek trditev strank
50.      Madžarska Splošnemu sodišču v bistvu očita, da je uporabilo izključno formalističen pristop k pojmu „odločitev“ v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Prav ta formalistični pristop naj bi ga pripeljal do napačne ugotovitve, da Komisiji ni bilo treba sprejeti odločitve v zvezi z pozivom za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 na podlagi Uredbe št. 1303/2013.(24)
51.      Čeprav Komisija formalno ne sprejme odločitve, naj bi ta institucija odločilno vplivala na pripravo in konkretno vsebino osnutkov pozivov za zbiranje predlogov, zlasti ob upoštevanju možnosti, da opravi revizijo in izključi nekatere odhodke iz financiranja. V interesu nacionalnega organa upravljanja naj bi bilo, da upošteva smernice, ki jih prejme od Komisije, teoretična možnost, da država članica ne bi vedela za ugotovitve Komisije v zvezi z osnutkom poziva za zbiranje predlogov, pa naj ne bi bila realistična.
52.      Zahtevana oblika odločitve Komisije naj ne bi izhajala iz besedila člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Zakonodajalec Unije naj bi trenutek, ko institucija sprejme odločitev, uporabil zgolj kot točko v času, po kateri se ta prvi primer razlikuje od primera iz drugega pododstavka te določbe. Čeprav mora biti dostop do dokumentov s teleološkega vidika čim širši, pa naj ne bi bil neomejen. Na področje uporabe člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 naj bi torej spadal vsak postopek odločanja, ne glede na obliko in neodvisno od tega, ali je bil konkretiziran z odločitvijo v formalnem smislu. Odločitev naj bi morala biti opredeljena predvsem s funkcionalnega vidika.
53.      Tega, da je Komisija na odločitev nacionalnega organa upravljanja vplivala prek dopisovanja, o katerem priča korespondenca med Madžarsko in Komisijo v zvezi z osnutkom poziva za zbiranje predlogov, naj ne bi bilo mogoče povzeti kot zgolj sodelovanje. Dokaz za to naj bi bil, da je Komisija v enem od teh dopisov navedla, da namerava izključiti evropsko financiranje, če Madžarska ne bo upoštevala njenih predlogov.
54.      Na področjih, na katerih je upravljanje deljeno med Unijo in državami članicami, naj bi se postopki odločanja prekrivali, nalog pa naj ne bi bilo mogoče razlikovati glede na to, ali jih opravlja Komisija ali države članice. Poleg tega, kadar Komisija poda svoje mnenje o osnutku poziva za zbiranje predlogov, naj bi bilo njeno stališče primerljivo s predhodno revizijo.
55.      Komisija predlaga, naj se prvi del tretjega pritožbenega razloga zavrne.
b)      Presoja
56.      Naj spomnim, da člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 določa, da se dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali ga ima in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
57.      V odgovor na trditve, ki so bile navedene pred njim za dokaz obstoja postopka odločanja Komisije, ki poteka, je Splošno sodišče opozorilo na temeljna načela, ki so v središču Uredbe št. 1049/2001,(25) preden je preučilo poseben kontekst, v katerem so bili sporni dokumenti izmenjani. Ti dokumenti se nanašajo na izmenjavo notranjih mnenj o osnutku poziva za zbiranje predlogov, ki so ga madžarske oblasti dokončevale z namenom financiranja iz skladov ESI, ki spadajo na področje deljenega upravljanja, kakor je opredeljeno v Uredbi št. 1303/2013.(26)
58.      Splošno sodišče je ugotovilo, da so v tem okviru naloge, povezane z izvrševanjem proračuna, preneseene na države članice in da če so države članice in Komisija pristojne za upravljanje programov in nadzor nad njimi, to počnejo v skladu s svojimi pristojnostmi.(27) Obveznosti upravljanja, nadzora in revizije izpolnijo države članice.(28) Komisija pa se mora prepričati, da so države članice vzpostavile sisteme učinkovitega nadzora med izvajanjem programov.(29) Priprava in izvajanje operativnih programov ter njihovo izvrševanje so zaupani državam članicam.(30) Za pripravo in objavo pozivov za zbiranje predlogov so pristojne lokalne akcijske skupine, ki jih imenujejo države članice.(31) Nacionalni organ upravljanja pripravi in uporablja ustrezne postopke in merila za izbiro operacij, financiranih iz skladov ESI, ki jih mora odobriti odbor za spremljanje.(32)
59.      Splošno sodišče iz tega pravnega okvira sklepa, da so za pozive za zbiranje predlogov, ki jih ureja Uredba št. 1303/2013, izključno odgovorne države članice(33) in da ta uredba „Komisiji ne podeljuje posebne pristojnosti v postopku zaključka poziva za zbiranje predlogov, ki ga ureja ta uredba, tako da [Komisiji] ni bilo treba sprejeti odločitve v zvezi s pozivom za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5“.(34)
60.      Madžarska ne izpodbija take ugotovitve in priznava, da Komisiji v zvezi s tem pozivom za zbiranje predlogov ni bilo treba sprejeti formalne odločitve. Vendar trdi, da je odločitev Komisije lahko „funkcionalna“ zaradi vpliva, ki ga je Komisija dejansko izvajala prek neformalnega dopisovanja z državami članicami v zvezi z osnutki pozivov za zbiranje predlogov v okviru skladov ESI.
61.      Takega pristopa ni mogoče sprejeti.
62.      Sodišče je namreč presodilo, da je treba pojem „postopek odločanja“ v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 razumeti tako, da se nanaša neposredno na sprejetje odločitve.(35) Pogoj za sprejetje odločitve v smislu te določbe pa je obstoj določenega predmeta, na katerega se bo nanašala prihodnja odločitev, in to neodvisno od tega, ali bo konkreten in opredeljiv osnutek akta kmalu sprejet.(36) Poleg tega je presodilo tudi, da če bi se priznalo, da odločitev še ni bila sprejeta in da zato poteka „postopek odločanja“ v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, čeprav predmet takega postopka ni določen, bi bilo to v nasprotju s sistematiko te določbe in zahtevo po utemeljitvi zavrnitve dostopa z obstojem nevarnosti konkretnega in dejanskega posega – se pravi posega, ki je razumno predvidljiv, in ne zgolj hipotetičen – v varovan interes.(37) Dokler namreč natančen predmet odločitve, ki bo sprejeta, še ni določen, je vsaka nevarnost oslabitve postopka odločanja, katerega namen je sprejetje te odločitve, zaradi razkritja dokumenta, za katerega je bilo zaprošeno na podlagi Uredbe št. 1049/2001, nujno hipotetična, saj je dejansko nemogoče preveriti, ali se vsebina tega dokumenta dejansko nanaša na ta postopek odločanja.(38)
63.      Priznavam, da sestavljena narava načinov organizacije in upravljanja evropskih skladov ne olajšuje opredelitve postopka odločanja. Kljub temu Uredba št. 1303/2013 poskuša dodeliti ločene pristojnosti različnim zadevnim deležnikom.(39)
64.      V tem primeru težava ni toliko neobstoj formalne odločitve kot pa dejstvo, da predmet postopka odločanja, kakršen obstaja glede na trditve Madžarske, ni opredeljen in ga ni mogoče opredeliti.
65.      Na eni strani, kot je opozorila Komisija, dokončanje poziva za zbiranje predlogov ne zahteva odobritve Komisije, saj je to v skladu z razdelitvijo pristojnosti iz Uredbe št. 1303/2013 v izključni pristojnosti držav članic.
66.      Na drugi strani ni mogoče sprejeti trditve, da bi izmenjava notranjih mnenj, izražena v spornih dokumentih, pomenila odločitev Komisije o predčasni reviziji: dokler odločitev nacionalnega organa upravljanja v zvezi z pozivom za zbiranje predlogov ni sprejeta, Komisija ne more revidirati ničesar. Dokler ni sprejeta odločitev nacionalnega organa upravljanja glede določitve okvira tega poziva, si Komisija ne more ustvariti mnenja niti izvajati pristojnosti odločanja, ki jih ima v skladu z Uredbo št. 1303/2013.
67.      Madžarska zato ne more trditi, da je vpliv Komisije na postopek priprave poziva za zbiranje predlogov tak, da je njeno delovanje podobno odločitvi o predčasni reviziji, medtem ko še vedno ni gotovo, ali obstaja poziv za zbiranje predlogov in kakšna je njegova vsebina. Komisija je v odgovoru na pritožbo pravilno trdila, da se lahko nacionalni organi ves čas neformalnega dialoga, kot je ta, ki je privedel do izmenjave notranjih mnenj, svobodno odločijo, ali bodo sledili predlogom Komisije ali vztrajali pri svojem osnutku in se celo odpovedali financiranju iz skladov ESI, kar je poleg tega razvidno iz točke 90 izpodbijane sodbe, česar Madžarska ne izpodbija.
68.      Tudi trditev, da bi izmenjava notranjih mnenj zadevnim nacionalnim organom omogočila, da izpolnijo pričakovanja Komisije, da bi se izognili prihodnjim finančnim popravkom, za katere bi se odločila, ni prepričljiva: strategija, ki se izvaja za preprečitev prihodnje odločitve, namreč ne more podpreti obstoja postopka odločanja, ki poteka, v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
69.      Tako je tudi v primeru, da bi bilo treba pristop, ki ga je Madžarska opredelila kot „formalističnega“ ter ki ga je uporabilo Splošno sodišče in ga podpira stroga razlaga člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001,(40) opustiti – quod non – v korist „funkcionalnega“ pristopa, ki ga predlaga Madžarska, povezava med dokumenti, za dostop do katerih se zaproša, in postopkom odločanja Komisije preveč hipotetična in negotova, ker tega postopka ni mogoče resnično opredeliti. Povedano drugače, niti s tako imenovanim „funkcionalnim“ pristopom ni bilo mogoče dokazati obstoja postopka odločanja Komisije.
70.      Nazadnje, ne da bi prehiteval analizo, opravljeno v okviru preučitve četrtega dela tretjega pritožbenega razloga, se mi zdi, da je nezadostnost teze, ki jo zagovarja Madžarska, ponazorjena z naslednjo ugotovitvijo: če se sprejme, da prevlada funkcionalna teza, ne vidim, kako bi lahko Komisija, kot to zahteva sodna praksa, odločitev o zavrnitvi dostopa do dokumentov utemeljila z dokazom, da bi dostop povzročil nevarnost posega v interes, varovan s členom 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ki je razumno predvidljiva, in ne zgolj hipotetična.
71.      Zato je treba prvi del tretjega pritožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
2.      Obstoj postopka odločanja Komisije, ki poteka v zvezi s predlogom za spremembo operativnega programa (drugi del)
a)      Povzetek trditev strank
72.      Madžarska v bistvu trdi, da je Splošno sodišče kršilo člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 s tem, da ni ugotovilo, da je bilo dopisovanje s Komisijo v zvezi z vsebino poziva za zbiranje predlogov povezano s postopkom odločanja Komisije, ki je potekal, saj bi se lahko nanašalo na predlog za spremembo operativnega programa, čeprav bi taka sprememba zahtevala odločitev institucije. Predlog za spremembo operativnega programa pa naj se ne bi začel šele po formalnem predlogu za spremembo, ampak v praksi takrat, ko je bila njegova vsebina dogovorjena s Komisijo.
73.      Komisija naj bi pred vložitvijo predloga za spremembo takega programa pogosto podala pripombe, ki naj bi jih zadevna država članica sprejela, da bi se izognila tveganju finančnega popravka. Madžarska svoje stališče ponazarja s sklicevanjem na dve dopisovanji s Komisijo, in sicer z dne 7. julija 2017 in 13. julija 2021. Država članica naj pri Komisiji ne bi vložila predloga za spremembo, ne da bi ga ta institucija predhodno odobrila v neformalnem okviru.
74.      Komisija predlaga, naj se ugotovi, da je drugi del tretjega pritožbenega razloga delno nedopusten, ker se v fazi pritožbe poskušajo predložiti novi dokazi, in delno neutemeljen.
b)      Presoja
75.      Trditve Madžarske so v skladu s trditvami, navedenimi v okviru prvega dela tretjega pritožbenega razloga, v smislu, da želi z njimi znova podati očitek o preveč formalističnem pristopu k postopku odločanja, ki naj bi ga Splošno sodišče uporabilo s tem, da ni ugotovilo, da se je izmenjava notranjih mnenj med Madžarsko in Komisijo nanašala na postopek odločanja v zvezi s predlogom za spremembo operativnega programa.
76.      Uvodoma se ne morem izogniti mnenju, da Madžarska s trditvijo, da se postopek odločanja, ki je potekal in na katerega naj bi se nanašali sporni dokumenti, navezuje bodisi na dokončanje poziva za zbiranje predlogov bodisi na predlog za spremembo operativnega programa, pravzaprav potrjuje nedoločnost predmeta, na katerega se nanaša prihodnja odločitev, katere postopek naj bi bil varovan z uporabo člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
77.      Ne glede na to v zvezi s funkcionalnim pristopom smiselno napotujem na analizo njegovih omejitev, ki je bila razvita v okviru preučitve prvega dela tega pritožbenega razloga. Zato je treba vse trditve o neformalni naravi vpliva Komisije zavrniti.
78.      Ugotavljam tudi, da je Splošno sodišče priznalo, da Komisija lahko sprejme odločitev v primeru spremembe operativnega programa, v katerega spada poziv za zbiranje predlogov, na podlagi člena 30(2) Uredbe št. 1303/2013.(41) Vendar je tudi poudarilo, da Komisija v času spornega sklepa ni prejela takega predloga za spremembo,(42) in pojasnilo razloge, iz katerih je prišlo do take ugotovitve, tako da se zdi razlogovanje Splošnega sodišča pravno zadostno utemeljeno.
79.      Kar zadeva dopisovanji, ki ju omenja Madžarska, ugotavljam, da tudi če bi bili, kot je poudarila Komisija, upoštevni in zadostni za ugotovitev obstoja predloga za spremembo – quod non – je namen njune omembe doseči, da bi Sodišče opravilo presojo dokazov, ki niso bili najprej predloženi Splošnemu sodišču. Zato niso v pristojnosti Sodišča v okviru pritožbe.
80.      Drugi del tretjega pritožbenega razloga je torej treba zavreči kot delno nedopusten in zavrniti kot delno neutemeljen.
3.      Uporaba izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 v postopku odločanja, ki poteka pred nacionalnimi organi upravljanja, pristojnimi za dokončanje osnutkov pozivov za zbiranje predlogov v okviru Uredbe št. 1303/2013 (tretji del)
a)      Povzetek trditev strank
81.      Madžarska v bistvu trdi, da je Splošno sodišče napačno presodilo, da namen člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 ni varstvo legitimnih interesov držav članic in da ga ni mogoče uporabiti, kadar potekajo postopki odločanja nacionalnih organov upravljanja v smislu Uredbe št. 1303/2013. Splošno sodišče naj bi se zlasti držalo strogo jezikovne razlage te določbe, medtem ko naj bi bilo za iskanje občutljivega ravnovesja med večjo preglednostjo in varstvom legitimnih interesov držav članic po opustitvi pravila avtorja potrebno iti dlje od besedila člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
82.      Sodišče naj bi že priznalo, da se države članice lahko sklicujejo na ta člen za ohranitev svojih lastnih postopkov odločanja,(43) ker varstvo interesov držav članic predstavlja objektivno omejitev, ki utemeljuje zavrnitev razkritja zadevnih dokumentov. Ozka razlaga take omejitve naj bi lahko ogrozila zaupanje držav članic v institucije in uvedla neupravičeno diskriminacijo med institucijami in državami članicami. Čeprav bi se države članice ob dvomu obrnile na Komisijo, da bi se izognile finančnim popravkom, če bi bila potrjena razlaga Splošnega sodišča glede člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, naj bi to zmanjšalo učinkovitost postopka posvetovanja s Komisijo, ker bi države članice s tem, da bi komunicirale s Komisijo, tvegale javno razkritje preudarkov, o katerih še niso dejansko sprejele odločitve. Če države članice ne morejo varovati postopkov odločanja svojih institucij, ne bodo imele nobenega interesa, da bi se obrnile na Komisijo v zvezi z zadevami, o katerih eden od njihovih organov še ni sprejel odločitve. Dostop do dokumentov naj bi lahko bil zagotovljen po zaključku nacionalnih postopkov odločanja.
83.      Komisija predlaga, naj se tretji del tretjega pritožbenega razloga zavrne kot neutemeljen.
b)      Presoja
84.      Splošno sodišče je v točki 127 izpodbijane sodbe presodilo, da izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 ni mogoče razlagati tako, da varuje tudi postopek odločanja nacionalnih organov upravljanja v smislu Uredbe št. 1303/2013. Splošno sodišče je opozorilo, da je izraz „institucija“ iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 v členu 1(a) te uredbe opredeljen tako, da se nanaša na Evropski parlament, Svet ali Komisijo, medtem ko iz člena 3(b) navedene uredbe izhaja, da so s pojmom „tretja stranka“ zajete države članice in institucije zunaj Skupnosti.(44) Splošno sodišče je nato preučilo besedilo člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 ter njegov predmet in namen,(45) preden je opozorilo na zahtevo po ozki razlagi izjem iz tega člena 4.(46)
85.      Madžarska s trditvami, ki jih je razvila v okviru tega dela, ne namerava izpodbijati te analize, ki sicer sledi povsem klasičnemu pristopu, kadar je sodišče Unije pozvano k razlagi določbe prava Unije. Nasprotno pa Madžarska trdi, da bi moralo Splošno sodišče iti dlje od besedila člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, saj je varstvo legitimnih interesov držav članic objektiven razlog, ki upravičuje, da se jim zagotovi pravica do te izjeme, da zaščitijo svoje postopke odločanja, kar je mogoče sklepati iz sodbe Švedska/Komisija(47).
86.      Stališče Madžarske temelji na napačnem razumevanju te sodbe.
87.      Napačno se je namreč sklicevati na to sodno prakso za podkrepitev tako široke razlage člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, da bi bila v nasprotju z besedilom tega člena. Spoznanja, ki jih je treba iz te sodbe izpeljati za razlago določb te uredbe, je mogoče razumeti le v mejah področja uporabe te uredbe. Ko Sodišče v tej sodbi trdi, da člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 določa vsebinsko izjemo in objektivne omejitve javnega ali zasebnega interesa, ki lahko upravičijo zavrnitev razkritja,(48) je torej očitno, da te omejitve vedno spadajo na področje uporabe Uredbe in da je treba upoštevati pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za uporabo te določbe. Kot pa je poudarilo Splošno sodišče, se člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 v povezavi s členom 1(a) te uredbe ne uporablja v primeru, ko bi potekal postopek odločanja organa zunaj Skupnosti. Področje uporabe Uredbe št. 1049/2001 je opredeljeno glede na institucije, ki so naštete v njej, in ne glede na posebne kategorije dokumentov niti glede na avtorja dokumenta, ki ga imajo te institucije.(49)
88.      V nasprotju s tem, kar trdi Madžarska, sprejetje takega pojmovanja področja uporabe člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 ne odvzema vsebine členu 4(5) te uredbe. Prav zadnjenavedena določba omogoča, da se v okviru postopka odločanja institucije varujejo interesi, ki jih država članica šteje za legitimne,(50) s tem da ji priznava možnost, da od te institucije zahteva, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz nje.(51) Vendar pa je Sodišče že zavrnilo, da bi člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 priznalo kot kolizijsko pravilo, da bi se zavarovala uporaba nacionalnih pravil oziroma politike držav članic na področju dostopa do dokumentov, ki izvirajo iz njih, in sicer v škodo posebnih pravil, ki jih določa ta uredba.(52) Člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 je omejen z vsebinskimi izjemami iz odstavkov od 1 do 3 tega člena in v mejah teh izjem.(53)
89.      Z razširitvijo področja uporabe izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, te uredbe v smislu, ki ga želi Madžarska, bi bila očitno kršena volja zakonodajalca, da to izjemo omeji izključno na dokumente, ki se nanašajo na postopek odločanja institucije v smislu Uredbe št. 1049/2001.
90.      Pravila igre so jasna, tudi za države članice. Zato ne delim zaskrbljenosti, ki jo je Madžarska izrazila glede spodjedanja zaupanja v komunikacijo med državami članicami in Komisijo.(54) Vsekakor taka zaskrbljenost ne more upravičiti razlage člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ki sega dlje od njegovega besedila in ki bi bila poleg tega, kot je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, v nasprotju z zahtevo po ozki razlagi, ki jo določa ta člen.(55)
91.      Ob koncu zgornje analize ni bilo mogoče ugotoviti nobene napačne uporabe prava. Tretji del tretjega pritožbenega razloga je treba zavrniti kot neutemeljen.
4.      Obstoj dejanske, resne in konkretne oslabitve postopka odločanja, ki poteka (četrti del)
a)      Povzetek trditev strank
92.      Madžarska trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je trdilo, da ni dokazala obstoja resne, dejanske in konkretne oslabitve postopka odločanja v zvezi z dokončanjem osnutka poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5. Pritožnica trdi, da bi razkritje dokumentov lahko ogrozilo dokončanje tega osnutka, saj bi nekaterim organizacijam zagotovilo notranjo informacijo, ki bi jim omogočila boljšo pripravo prijav na ta poziv.
93.      Madžarska poleg tega izpodbija trditev iz točke 137 izpodbijane sodbe, ki naj bi bila le delno resnična, in sicer da je bila vsebina poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 v času prošnje za dostop do dokumentov (junij 2021) javnosti dostopna na spletu, medtem ko je bil po njenem mnenju osnutek poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 spremenjen (osnutek poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.25), spremenjena različica pa je bila objavljena šele 28. oktobra 2022.
94.      Komisija predlaga, naj se četrti del tretjega pritožbenega razloga zavrne.
b)      Presoja
95.      S tem delom tretjega pritožbenega razloga je Sodišče pozvano, naj se v primeru, da bi se člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001 uporabil za korespondenco med Komisijo in Madžarsko v zvezi z dokončanjem osnutka poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5, izreče o obstoju oslabitve postopka odločanja, ki izpolnjuje pogoje iz te določbe.
96.      Splošno sodišče je dodatno preučilo, ali je ta pogoj izpolnjen,(56) ker je ugotovilo, da ni potekal noben postopek odločanja Komisije in da se zato izjema od razkritja, na katero se je sklicevala Madžarska, ne uporablja. Ker Sodišču predlagam, naj v zvezi s tem potrdi izpodbijano sodbo, mu načeloma ne bi bilo treba odgovoriti na ta del tretjega pritožbenega razloga.
97.      Kljub temu nadaljujem analizo z navedbo, da je Splošno sodišče opozorilo, da zgolj dejstvo, da se dokument nanaša na interes, varovan s členom 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ne zadošča za utemeljitev njegovega nerazkritja,(57) saj se za uporabo predvidene izjeme zahteva dokaz, da bi dostop do zadevnega dokumenta lahko konkretno in dejansko ogrozil varstvo postopka odločanja institucije in da je ta nevarnost razumno predvidljiva, in ne povsem hipotetična.(58) Splošno sodišče je poudarilo tudi, da mora ta grožnja doseči določen prag resnosti.(59)
98.      Ta analitični okvir je v skladu s stanjem sodne prakse na tem področju. Sodišče je že presodilo, da če se institucija Unije odloči, da bo prošnjo za dostop zavrnila na podlagi katere od izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, mora podati pojasnila glede tega, kako bi lahko dostop do tega dokumenta konkretno in dejansko posegel v interes, ki je varovan s to izjemo, saj mora biti nevarnost takega posega razumno predvidljiva, in ne zgolj hipotetična.(60) Prav tako mora oseba, ki predlaga, naj institucija, za katero se uporablja Uredbe št. 1049/2001, uporabi eno od teh izjem, pravočasno zagotoviti enaka pojasnila.(61) Obstoj take nevarnosti mora biti dokazan, saj zgolj nepodprta trditev ne more zadoščati za to, da bi se štelo, da se izjema uporablja.(62)
99.      Madžarska tega standarda ne izpodbija. Pred Splošnim sodiščem je torej morala dokazati, da bi lahko razkritje spornih dokumentov resno, dejansko in konkretno oslabilo postopek odločanja v zvezi z dokončanjem osnutka poziva za zbiranje predlogov.
100. V zvezi s tem je Splošno sodišče ugotovilo, da na podlagi razlogov, ki jih je navedla Madžarska, ni mogoče ugotoviti, da bi razkritje spornih dokumentov lahko tako oslabilo postopek odločanja.(63) Trditve Madžarske, da bi razkritje dokumentov ogrozilo načela enakega obravnavanja, prepovedi diskriminacije in preglednosti, ker bi potencialni upravičenci v okviru poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 lahko pridobili informacije, ki bi jim omogočile nepošteno konkurenčno prednost, niso bile podprte, saj Madžarska ni zagotovila niti podrobnih argumentov niti dokazov.(64) Nazadnje, Splošno sodišče se je oprlo tudi na analizo Komisije, v skladu s katero razkritje spornih dokumentov ob sprejetju izpodbijanega sklepa ni moglo ogroziti postopka odločanja, povezanega z dokončanjem tega poziva za zbiranje predlogov, ker je bila vsebina tega poziva takrat javnosti dostopna na spletu.(65)
101. Čeprav se zdi, da Madžarska v fazi pritožbe s splošnimi trditvami izpodbija ugotovitev, do katere je prišlo Splošno sodišče, ni nikoli prepričljiva, saj pri argumentaciji zgolj ponavlja trditve, navedene pred Splošnim sodiščem.
102. V preostalem Madžarska v zvezi s točko 137 izpodbijane sodbe trdi, da je trditev Splošnega sodišča, da je bil poziv za zbiranje predlogov na voljo na dan prvotne prošnje, „le delno resnična“(66) ter da bi Splošno sodišče moralo upoštevati dejstvo, da je bil nov osnutek poziva za zbiranje predlogov(67) objavljen po datumu sprejetja spornega sklepa in da bi dostop do spornih dokumentov nekaterim zainteresiranim strankam lahko omogočil pridobitev informacij, ki bi jim dajale konkurenčno prednost. Vendar ugotavljam, da izpodbijana sodba ne vsebuje nobene take trditve, ki jo Komisija zato pravilno šteje za novo in je kot taka izvzeta iz pristojnosti, ki jo Sodišče izvaja v okviru pritožbe,(68) česar Madžarska, kot kaže, sicer ne izpodbija.(69) Vsekakor Madžarska omenja le možnost, da bi dostop lahko privedel do neopredeljene konkurenčne prednosti. Prav tako se ne zdi, da bi taka nenatančnost ustrezala zahtevanemu standardu, da bi se dokazala nevarnost resne, dejanske in konkretne oslabitve postopka odločanja.
103. Zato je treba četrti in zadnji del tretjega pritožbenega razloga zavrniti.
5.      Predlog v zvezi s tretjim pritožbenim razlogom
104. Ob koncu analize štirih delov tretjega pritožbenega razloga je treba predlagati, naj se ta pritožbeni razlog zavrne kot neutemeljen.
C.      Predlog
105. Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj prvi in tretji pritožbeni razlog zavrne.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
2      T‑104/22, v nadaljevanju: izpodbijana sodba, EU:T:2024:467.
3      UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331.
4      Ta osnutek poziva za zbiranje predlogov s šifro „EFOP 2.2.5“, naslovljen „Izboljšanje prehoda z oskrbe v nastanitvenih ustanovah na oskrbo v skupnosti – nadomestitev institucionalnega varstva do leta 2023“ (v nadaljevanju: poziv za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5), je pripravil organ upravljanja, ki so ga madžarske oblasti imenovale za izvajanje operativnega programa za razvoj človeških virov za deinstitucionalizacijo invalidov, ki trenutno živijo v institucijah na Madžarskem (EFOP). EFOP je Komisija sprejela na predlog Madžarske v skladu z Uredbo (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (UL 2013, L 347, str. 320, ter popravki v UL 2016, L 200, str. 140, UL 2016, L 342, str. 106, in UL 2016, L 194, str. 140).
5      Gre za elektronsko sporočilo madžarskih organov z dne 11. marca 2020, ki vsebuje dve prilogi, ter štiri dopise madžarskih organov Komisiji z dne 19. junija 2020, 6. avgusta 2020, 5. januarja 2021 in 14. aprila 2021.
6      Na spomnim, da člen 4, od (3) do (5), Uredbe št. 1049/2001 določa:
„3. Dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, se zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
Dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, se zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
4. Glede dokumentov tretjih strank se institucija s tretjimi strankami posvetuje, da bi presodila, ali se lahko uporabi izjema iz odstavkov 1 ali 2, razen če je že jasno, ali naj se dokument razkrije ali ne.
5. Država članica lahko institucijo prosi, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice, brez njenega predhodnega soglasja.“
7      In sicer petih dokumentov madžarskih organov, ki jih je Komisija prvotno opredelila, in štirih dodatnih dokumentov, opredeljenih v fazi potrdilne prošnje (v nadaljevanju: sporni dokumenti).
8      Sodišče bo moralo predhodno odgovoriti na trditev Komisije, ki Sodišču prepušča preizkus dopustnosti pritožbe glede na zahteve iz členov 168 in 169 Poslovnika Sodišča (glej točki 12 in 13 odgovora Komisije na pritožbo). Vseeno menim, da bi bilo treba pritožbo razglasiti za dopustno, prvič, ker Komisija ne uveljavlja ugovora nedopustnosti in, drugič, ker vsebina odgovora Komisije na pritožbo kaže, da je Komisija lahko v celoti razumela trditve iz pritožbe.
9      Zdi se namreč, da Madžarska ne izpodbija sodne prakse, na katero je opozorjeno v točki 24 izpodbijane sodbe, kar potrjuje besedilo točke 24 pritožbe.
10      Glej člen 4(4) in (5) Uredbe št. 1049/2001.
11      Moj poudarek.
12      Katerega podlaga je člen 5(5) in (6) Pravilnika o uresničevanju Uredbe št. 1049/2001, priloženega Poslovniku Komisije s Sklepom Komisije z dne 5. decembra 2001 o spremembi njenega poslovnika (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 408).
13      Razlogi zaupnosti bi lahko celo govorili v prid temu, da se razlogi, iz katerih namerava Komisija kljub nasprotovanju države članice omogočiti dostop do dokumentov, vedno sporočijo ločeno od odločbe o razkritju.
14      Glej točko 29 pritožbe.
15      Sodba z dne 28. marca 2017 (T‑210/15, EU:T:2017:224).
16      Glej sodbo z dne 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisija (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, točka 155).
17      Glej sodbo z dne 29. julija 2024, Validity/Komisija (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, točki 49 in 62).
18      To je sklepa z dne 16. junija 2021: glej točko 7 izpodbijane sodbe.
19      Glej člen 4(4) in (5) Uredbe št. 1049/2001.
20      Sodba z dne 29. julija 2024, Validity/Komisija (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, točka 49 in navedena sodna praksa).
21      Glej točko 28 odgovora Komisije na pritožbo.
22      Naj spomnim, da je bila ta prošnja za dostop, ki se je že nanašala na dokumente, povezane z pozivom za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5, predmet prvotnega sklepa o zavrnitvi, ki je temeljil na nasprotovanju Madžarske, ki se je sklicevala na varstvo postopka odločanja, ki še poteka. Ta prvotni sklep je bil potrjen v fazi potrdilne prošnje, preden je prosilec pri Splošnem sodišču vložil ničnostno tožbo. Komisija se je med postopkom pred Splošnim sodiščem odločila spremeniti svoj potrditveni sklep, tako da je nazadnje omogočila dostop do dokumentov, zaradi česar je Splošno sodišče postopek ustavilo (glej sklep z dne 22. novembra 2022, Validity/Komisija (T‑640/20, EU:T:2022:752)). Na vse te elemente je opozorjeno v dopisu z dne 15. decembra 2021.
23      To je sodbe z dne 28. marca 2017, Deutsche Telekom/Komisija (T‑210/15, EU:T:2017:224).
24      Glej točko 76 izpodbijane sodbe.
25      Glej točke od 60 do 63 izpodbijane sodbe.
26      Glej točke od 64 do 66 izpodbijane sodbe.
27      Glej točki 67 in 68 izpodbijane sodbe.
28      Glej točko 69 izpodbijane sodbe.
29      Glej točko 70 izpodbijane sodbe.
30      Glej točko 71 izpodbijane sodbe.
31      Glej točko 72 izpodbijane sodbe.
32      Glej točki 73 in 74 izpodbijane sodbe.
33      Glej točko 75 izpodbijane sodbe.
34      Točka 76 izpodbijane sodbe.
35      Na kar je Splošno sodišče opozorilo v točki 82 izpodbijane sodbe.
36      Glej sodbo z dne 16. januarja 2025, Komisija/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, točka 73).
37      Glej sodbo z dne 16. januarja 2025, Komisija/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, točka 63).
38      Glej sodbo z dne 16. januarja 2025, Komisija/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, točka 74).
39      Glej točko 58 teh sklepnih predlogov.
40      Glej točke od 80 do 86 izpodbijane sodbe.
41      Glej točki 97 in 98 izpodbijane sodbe.
42      Glej točko 99 izpodbijane sodbe.
43      Madžarska se v zvezi s tem sklicuje na sodbo z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 57).
44      Glej točko 109 izpodbijane sodbe.
45      Glej točke od 110 do 112 izpodbijane sodbe.
46      Glej točko 113 izpodbijane sodbe.
47      Sodba z dne 18. decembra 2007 (C‑64/05 P, EU:C:2007:802).
48      Glej sodbo z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 57).
49      Glej sodbo z dne 18. julija 2017, Komisija/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, točka 37 in navedena sodna praksa).
50      Glej sodbo z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 83).
51      To pomeni tako dokumente, katerih avtor je država članica, kot tudi tiste, ki jih je ta država članica samo posredovala zadevni instituciji: sodba z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 61).
52      Glej sodbo z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 65).
53      Glej sodbo z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 76).
54      Tu moram dodati, da nerazširitev področja uporabe člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 na dokumente, povezane s postopkom odločanja nacionalnega organa upravljanja, ne vpliva na možnost, da država članica, kadar se izjema lahko uporabi, uveljavlja spoštovanje nekaterih pravil nacionalnega prava, ki varujejo javni interes, nasprotujejo razkritju dokumenta in bi jih država članica navedla s tem namenom, ki bi torej lahko veljalo za interes, vreden varstva na podlagi te določbe: glej sodbo z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 84).
55      Glej sodbe z dne 17. oktobra 2013, Svet/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, točka 30 in navedena sodna praksa); z dne 8. junija 2023, Svet/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, točka 33), in z dne 16. januarja 2025, Komisija/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, točka 62).
56      Glej točko 129 izpodbijane sodbe.
57      Glej točko 130 izpodbijane sodbe in navedeno sodno prakso.
58      Glej točko 131 izpodbijane sodbe in navedeno sodno prakso.
59      Glej točko 132 izpodbijane sodbe in navedeno sodno prakso.
60      Glej sodbi z dne 22. januarja 2020, MSD Animal Health Innovation in Intervet International/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, točki 54 in 93 ter navedena sodna praksa), in z dne 16. januarja 2025, Komisija/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, točka 63 in navedena sodna praksa).
61      Glej sodbo z dne 22. januarja 2020, MSD Animal Health Innovation in Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, točka 94).
62      Glej po analogiji sodbo z dne 22. januarja 2020, MSD Animal Health Innovation in Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, točka 95).
63      Glej točko 133 izpodbijane sodbe.
64      Glej točki 134 in 135 izpodbijane sodbe.
65      Glej točko 137 izpodbijane sodbe.
66      Glej točko 124 pritožbe. Ugotavljam, da Madžarska napačno razlaga izpodbijano sodbo, ker se Splošno sodišče v njej ne sklicuje na datum prvotne prošnje, ampak na datum spornega sklepa.
67      EFOP 2.2.25.
68      Glej sodbo z dne 15. januarja 2026, XH/Komisija (Nadlegovanje med bolniškim dopustom) (C‑75/24 P, EU:C:2026:6, točka 177 in navedena sodna praksa).
69      Glej točko 44 replike Madžarske.