62010CC0072
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PEDRO CRUZ VILLALÓN
27 päivänä lokakuuta 2011 (
1
)
Asia C-72/10
Rikosoikeudenkäynti
Marcello Costaa vastaan
(Corte Suprema di Cassazionen (Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Asia C-77/10
Rikosoikeudenkäynti
Ugo Cifonea vastaan
(Corte Suprema di Cassazionen (Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
”Palvelujen tarjoamisen vapaus — Sijoittautumisvapaus — Urheiluvedonlyöntien vastaanottaminen — Toimiluvan ja poliisin luvan edellyttäminen — ”Valvotun kasvun” politiikka rahapelialalla — Lainvastaisen pelitoiminnan torjuminen — Toimipisteiden väliset vähimmäisetäisyydet — Rajat ylittävää toimintaa koskevan toimiluvan peruuttaminen — Toimiluvan peruuttaminen rikosoikeudellisen turvaamistoimen tai rikosoikeudenkäynnin vireillepanon vuoksi”
I Johdanto
1.
Italian rahapelilainsäädännön kehitykseen ovat ajan mittaan vaikuttaneet useat unionin tuomioistuimen ratkaisut, joita nyt käytän lähtökohtana Corte Suprema di Cassazionen (Italia) esittämän ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelulle.
2.
Asiassa Zenatti (
2
)21.10.1999 annetussa tuomiossa, asiassa Gambelli ym. (
3
)6.11.2003 annetussa tuomiossa ja yhdistetyissä asioissa Placanica ym. (
4
)6.3.2007 annetussa tuomiossa tarkasteltiin kysymystä sellaisesta kansallisesta lainsäädännöstä, jolla oli perustettu pelitoimintaan oikeuttavien kiintiöityjen toimilupien ja poliisin myöntämien lupien järjestelmä, jossa lupia ei myönnetty pääomayhtiöille. Yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annetussa tuomiossa lausuttiin poikkeuksellisen suoraan tavoitteista, joihin Italian lainsäätäjä oli pyrkinyt näillä rajoituksilla, ja saneltiin näin kansalliselle tuomioistuimelle varsin tiukat edellytykset Italian säännösten toteamiselle yhteensoveltuvaksi unionin oikeuden kanssa. Vastauksen yksityiskohtaisuus johtui epäjohdonmukaisuuksista, joita asiassa Gambelli annetun tuomion täytäntöönpano oli aiheuttanut Italian oikeuskäytännössä. (
5
) Yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annetun tuomion selväsanaisuudesta huolimatta italialaisten tuomioistuinten välillä näyttää edelleen olevan merkittäviä näkemyseroja Italian uusien, edellä mainitun tuomion yhteydessä annettujen pelisäännösten yhteensoveltuvuudesta unionin oikeuden kanssa. Jotkin tuomioistuimista ovat Costan ja Cifonen tapaan sitä mieltä, että näillä uusilla säännöksillä on mitätöity yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annetun tuomion tehokas vaikutus säätämällä uusia syrjinnän muotoja. Muut taas katsovat Italian hallituksen lailla, että uusilla säännöksillä asetetut rajoitukset ovat perusteltavissa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä.
3.
Nyt tarkasteltavat yhdistetyt asiat tarjoavat unionin tuomioistuimelle uuden tilaisuuden täsmentää ennestäänkin laajaa onnenpeleihin liittyvää oikeuskäytäntöään osittain jo tutussa asiayhteydessä, nimittäin Italian rahapelialalla. Yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annettu tuomio on tässä yhteydessä korvaamaton apu, sillä siinä on huomioitu kyseiseen asiayhteyteen liittyvät erityispiirteet, varsinkin Italian lainsäätäjän ilmeisen määrätietoinen pelitoiminnan laajentamiseen tähtäävä politiikka, jota se nimittää ”valvotun kasvun politiikaksi”. Edellä esitettyä on mielestäni käytettävä nyt tarkasteltavien asioiden arvioinnin lähtökohtana tarvitsematta kuitenkaan kyseenalaistaa sitä jo hyvin vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan jäsenvaltioilla on pelialalla laaja harkintavalta.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt: Italian lainsäädäntö
A Hallintolainsäädäntö: toimilupien ja lupien järjestelmä
4.
Italian lainsäädännön mukaan vetojen keräämistä ja vedonlyönnin toimeenpanoa voivat harjoittaa ainoastaan sellaiset tahot, joille on myönnetty toimilupa julkisessa kilpailuttamismenettelyssä ja jotka ovat myöhemmin saaneet myös poliisin luvan.
1. Toimilupajärjestelmä
5.
Italiassa toteutettiin heinäkuussa 2006 niin sanotulla Bersanin asetuksella (4.7.2006 annettu asetus (decretto-legge) nro 223, joka muunnettiin laiksi 4.8.2006 annetulla lailla nro 248) (
6
) pelialan uudistus, jonka tavoitteena oli edistää alan mukauttamista yhteisön lainsäädäntöön ja siten ennakoida yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annetun tuomion vaikutuksia.
6.
Asetuksen 38 §:n (”Toimenpiteet lainvastaisen pelaamisen torjumiseksi”) 1 momentissa säädetään, että 31.12.2006 mennessä annetaan säännökset ”sääntöjen- ja lainvastaisen pelaamisen leviämisen ehkäisemiseksi, pelialan veronkierron ja -vilpin torjumiseksi ja pelaajien suojaamiseksi”.
7.
Sen 2 momentissa (
7
) annetaan ”muista urheilutapahtumista kuin hevoskilpailuista toimeenpantavia pelejä koskevat uudet säännökset”, joissa säädetään muun muassa seuraavaa:
—
perustetaan vähintään 7000 uutta toimipistettä (287 §:n d kohta), joiden enimmäismäärä vahvistetaan kuntakohtaisesti (e kohta);
—
vahvistetaan uusien toimipisteiden vähimmäisetäisyydet jo toiminnassa oleviin toimipisteisiin nähden (f ja g kohta);
—
muista urheilutapahtumista kuin hevoskilpailuista, joista säädetään [1.3.2006 annetussa valtiovarainministeriön asetuksessa (decreto) nro 111 tarkoitetussa sääntelyssä], toimeenpantavaa vedonlyöntiä varten vahvistetusta kiintiöstä myönnetyn toimiluvan haltijoiden oikeuksien turvaamisesta säädetään erikseen (l kohta).
8.
Asetuksen 38 §:n 4 momentissa (
8
) annetaan hyvin samankaltaiset säännökset hevoskilpailuista toimeenpantavasta vedonlyönnistä.
2. Poliisin luvat
9.
Tähän rahapelien toimilupajärjestelmään liittyy erillinen poliisin lupajärjestelmä, joka perustettiin 18.6.1931 annetulla kuninkaan asetuksella (regio decreto) nro 773. (
9
) Sen mukaan vedonlyöntien järjestämiseen ja vedonlyöntitoiminnan harjoittamiseen tarvittavan poliisin luvan voivat saada yksinomaan toimiluvan haltijat tai toimiluvan haltijan valtuuttamat henkilöt.
B Rikosoikeudelliset säännökset
10.
Rahapelien, myös televiestimien tai puhelimen välityksellä pelattavien pelien järjestäminen ilman lakisääteistä toimilupaa tai lupaa on Italiassa rikos, josta voidaan määrätä rangaistukseksi enintään kolme vuotta vankeutta (13.12.1989 annetun lain nro 401 4 §). (
10
)
III Pääasian oikeudenkäynnit ja ennakkoratkaisukysymys
A Stanley International Betting Ltd ja sen asema Italiassa Bersanin asetuksen ja vuonna 2006 järjestettyjen kilpailuttamismenettelyjen seurauksena
11.
Stanley International Betting Ltd (jäljempänä Stanley) on Englannin oikeuden mukaan perustettu yhtiö, joka saa toimia vedonlyönnin välittäjänä Yhdistyneessä kuningaskunnassa Liverpoolin viranomaisten myöntämän luvan nojalla.
12.
Stanley toimii Italiassa yli 200 toimiston välityksellä; näitä kutsutaan yleisesti tiedonsiirtokeskuksiksi (jäljempänä TSK:t). TSK:t tarjoavat palvelujaan yleisölle avoimissa tiloissa, joissa ne antavat vedonlyöjien käyttöön televiestinlinjan, jolla nämä voivat saada yhteyden Stanleyn palvelimeen, joka sijaitsee Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Vedonlyöjät voivat siis televiestimien välityksellä osoittaa Stanleylle urheiluvedonlyöntejä, jotka on valittu Stanleyn toimittamista tapahtuma- ja kerroinluetteloista, sekä saada hyväksynnän näistä vedonlyönneistä, maksaa panoksensa ja saada mahdolliset voittonsa.
13.
TSK:ita johtavat itsenäiset toimijat, jotka ovat sopimussuhteessa Stanleyyn. Marcello Costa ja Ugo Cifone ovat Stanleyn TSK:iden toimitusjohtajia Italiassa.
14.
Italian viranomaiset järjestivät vuonna 1999 kilpailuttamismenettelyn tuhannen toimiluvan myöntämiseksi urheilukilpailuihin liittyvien vetojen välittämiseen. Toimiluvat olivat voimassa kuusi vuotta, ja ne olivat uudistettavissa toiseksi kuuden vuoden ajanjaksoksi. Menettelyn aikana voimassa olleiden osakasrakenteen avoimuutta koskeneiden säännösten perusteella kaikki Stanleyn kaltaiset säännellyillä markkinoilla noteeratut yhtiöt suljettiin kilpailuttamisen ulkopuolelle.
15.
Yhteisöjen tuomioistuimen kiellettyä nämä säännökset asioissa Zenatti ja Gambelli ym. antamillaan tuomioilla Italian lainsäädäntöä muutettiin sallimalla kaikkien pääomayhtiöiden yhtiörakenteesta riippumatta osallistua toimilupien myöntämiseksi järjestettäviin menettelyihin (27.12.2002 annetun lain nro 289 22 §:n 11 momentti) (
11
) ja kumoamalla säännös, jossa ei sallittu toimiluvan haltijoiden harjoittaa toimintaansa tähän valtuutettujen kolmansien henkilöiden välityksellä (14.3.2005 annetun asetuksen (decreto-legge) nro 35, joka saatettiin laintasoiseksi 14.5.2005 annetulla lailla nro 80, 14 ter §). (
12
)
16.
Näitä muutoksia seurasi Bersanin asetuksella säädetty uudistus, jonka nojalla Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Statolle (jäljempänä valtion monopoliviranomainen) julkaisi kaksi kilpailuttamisilmoitusta 16000 uuden toimiluvan jakamiseksi urheilutapahtumiin, myös hevoskilpailuihin, liittyvien vedonlyöntien välittämiseksi. Joulukuussa 2006 päättyneen menettelyn tuloksena myönnettiin 14000 uutta toimilupaa kansallisille ja ulkomaisille eri toimijoille.
17.
Stanley ilmaisi Italian viranomaisille olevansa kiinnostunut osallistumaan näihin vuonna 2006 järjestettäviin uusiin menettelyihin ja pyysi useaan otteeseen valtion monopoliviranomaiselta lisäselvennyksiä kilpailujen ehdoista. Stanley pyysi täsmentämään erityisesti monopoliviranomaisen ja uusien toimiluvanhaltijoiden välisen sopimusluonnoksen 23 kohtaa, jonka mukaan toimilupa voidaan määrätä menetetyksi,
—
jos ”toimiluvan haltijan, toimiluvanhaltijana olevan yhtiön laillisen edustajan tai hallituksen jäsenen osalta on määrätty rikosoikeudellisista turvaamistoimista tai häntä vastaan on päätetty nostaa syyte mistä tahansa 19.3.1990 annetussa laissa nro 55 tarkoitetusta rikoksesta ja mistä tahansa muusta rikoksesta, joka on omiaan vahingoittamaan luottamuksellista suhdetta valtion monopoliviranomaiseen, tai tapauksissa, joissa on toistuvasti tai vakavasti rikottu voimassa olevia yleisölle tarjottavia pelejä koskevia säännöksiä, kuten sellaisia kolmansia osapuolia koskevia säännöksiä, jotka toimiluvan haltija on valtuuttanut tarjoamaan urheiluvedonlyöntien keräämiseen liittyviä etäpalveluja” (2 alakohta);
—
ja jos ”toimiluvan haltija markkinoi itse tai siihen sidoksissa olevan yhtiön välityksellä – sidoksen luonteesta riippumatta – Italian alueella tai Italian alueen ulkopuolella sijaitsevien televiestimien välityksellä pelejä, jotka voidaan rinnastaa julkisiin peleihin tai muihin valtion monopoliviranomaisen hoitamiin peleihin tai Italian oikeusjärjestyksessä kiellettyihin peleihin” (3 alakohta).
18.
Sopimusluonnoksen (toimiluvasta tehtävän sopimuksen) 23 §:n 6 momentin mukaan toimiluvan menettäminen tai peruuttaminen johtaa toimiluvanhaltijan monopoliviranomaiselle antaman vakuuden menetykseen, ”tämän kuitenkaan rajoittamatta toimiluvanhaltijan oikeutta vaatia myöhemmin vahingonkorvausta”.
19.
Valtion monopoliviranomaiselta saamiensa selvitysten perusteella Stanley päätti luopua osallistumisesta kilpailuihin. Costa ja Cifone hakivat siitä huolimatta poliisin lupaa voidakseen jatkaa toimintaansa vedonvälittäjinä.
20.
Stanley nosti 27.11.2006 Tribunale administrativo regionale del Laziossa kilpailuttamismenettelyn eräistä toimista kanteen, jossa ei ole vielä annettu ratkaisua. (
13
)
B Asia C-72/10, Costa
21.
Syyttäjäviranomainen vaati 20.10.2008 Tribunale di Romaa toteamaan, että Costa ”on rikkonut lain nro 401/89 4 §:n 4 bis momenttia ja 1 momentin 1 kohtaa”, kun se on lainvastaisesti ilman lakisääteistä toimilupaa ja poliisin lupaa harjoittanut järjestelmällistä vedonlyöntitoimintaa, jossa hyväksytään tai kerätään urheiluvetoja ulkomaisen yhtiön lukuun ja välitetään nämä tiedot televiestimien välityksellä, ja toiminut näin vedonvälittäjänä kyseiselle yhtiölle, joka hyväksyy vetoja ilman vaadittavaa toimilupaa.
22.
Giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Roma (tutkintatuomari) totesi 27.1.2007 antamassaan päätöksessä, ettei se voinut soveltaa kansallisia säännöksiä, koska Corte di cassazione oli yhteisöjen tuomioistuimen vahvistamia periaatteita soveltaakseen todennut, että pelialaa koskeva Italian lainsäädäntö on ristiriidassa EY:n perustamissopimuksessa vahvistettujen periaatteiden kanssa. Näin ollen kansallinen tuomioistuin katsoi, ettei Costaa vastaan voitu aloittaa oikeudenkäyntiä, ”koska tosiseikat eivät enää täyttäneet rikoksen tunnusmerkistöä”.
23.
Syyttäjänviranomainen valitti ratkaisusta Corte Suprema di Cassazioneen sillä perusteella, että Bersanin asetuksella sittemmin annetut uudet kansalliset säännökset ovat unionin oikeuden mukaisia ja ettei Stanley edes osallistunut tämän uuden lainsäädännön mukaisesti toimilupien myöntämiseksi järjestettyihin menettelyihin. Koska Italian viranomaiset eivät olleet tehneet Stanleyn toimiluvan peruuttamisesta päätöstä, josta Stanley olisi voinut valittaa hallintotuomioistuimeen, Costa ei syyttäjänviraston mukaan voinut pätevästi vedota Italian peliviranomaisen oletetusti tekemään virheeseen eikä vaatia jättämään soveltamatta sellaisia säännöksiä, joiden soveltamisen ulkopuolelle Stanley oli itse vapaaehtoisesti jättäytynyt.
C Asia C-77/10, Cifone
24.
Giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Trani (tutkintatuomari) antoi 26.5.2008 syyttäjäviranomaisen pyynnöstä määräyksen Cifonen toimitilojen ja laitteiden panemisesta vakuustakavarikkoon sillä perusteella, että tämä oli rikkonut lain nro 401/89 4 §:n 4bis ja 4ter momenttia sekä vuoden 1983 asetuksen nro 385 106 §:ää ja 132 §:n 1 momenttia.
25.
Cifone valitti määräyksestä Tribunale del Riesame di Bariin, joka vahvisti vakuustakavarikon 10.7.2008 antamallaan määräyksellä ainoastaan lain nro 401/89 4 §:ssä säädetyn rikoksen osalta eli ainoastaan siltä osin kuin Cifone oli harjoittanut vetojen keräämistoimintaa ilman vaadittavaa monopoliviranomaisen toimilupaa ja poliisin lupaa.
26.
Cifone teki 9.9.2008 kassaatiovalituksen, jossa se vaati tämän määräyksen kumoamista ja asiaa koskevan kansallisen lainsäädännön soveltamatta jättämistä. Hän väittää, että kyseinen lainsäädäntö on unionin oikeuden vastainen, koska siinä tunnustetaan vanhojen toimilupien pätevyys, säädetään uusien toimipisteiden sijoittamista koskevista rajoituksista ja määritetään syrjiviä perusteita toimilupien peruuttamiselle. Tällä perusteella Cifone pyytää Corte Suprema di Cassazionea esittämään ennakkoratkaisukysymyksen Euroopan unionin tuomioistuimelle.
D Ennakkoratkaisukysymys
27.
Koska Italian uuden rahapelilainsäädännön perusteella EY 43 ja EY 49 artiklassa vahvistettujen sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden soveltamisalan tulkinnasta vallitsee yhä epäilyksiä ja koska näin ollen on tarpeen selvittää, voiko Italiassa voimassa olevan kaltainen kansallinen järjestelmä rajoittaa näitä vapauksia, Corte Suprema di Cassazione on päättänyt lykätä kummankin asia käsittelyä ja esittää Euroopan unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Millä tavoin EY 43 ja EY 49 artiklaa on tulkittava sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen nähden urheilutapahtumiin liittyvää vedonlyöntiä koskevissa kysymyksissä sen selvittämiseksi, sallitaanko mainituissa perustamissopimuksen määräyksissä sellainen kansallinen säännöstö, jolla perustetaan valtion monopoli ja toimilupa- ja lupajärjestelmä, jossa toimilupien määrä on kiinteä ja jossa a) vallitsee yleinen suuntaus suojata aikaisemmin sellaisessa menettelyssä myönnettyjen lupien haltijoita, jossa osa toimijoista oli lainvastaisesti suljettu menettelyn ulkopuolelle, b) on säännöksiä, joilla tosiasiallisesti taataan sellaisten kaupallisten asemien säilyttäminen, jotka on saatu sellaisen menettelyn perusteella, jossa osa toiminnan harjoittajista oli lainvastaisesti suljettu menettelyn ulkopuolelle (kuten uusiin toimiluvanhaltijoihin kohdistuva kielto sijoittaa toimipisteitään tiettyä etäisyyttä lähemmäksi jo olemassa olevia toimipisteitä), c) on määritetty tilanteet, joissa toimilupa menetetään ja joissa määrältään erittäin suuret vakuudet menetetään valtiolle, kuten tilanteessa, jossa toimiluvan haltija harjoittaa suoraan tai välillisesti sellaista rajat ylittävää pelitoimintaa, joka on rinnastettavissa toimiluvan kohteena olevaan toimintaan?”
IV Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
28.
Ennakkoratkaisupyynnöt kirjattiin saapuneiksi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 9.2.2010.
29.
Kirjallisia huomautuksia esittivät Espanja, Belgia, Portugali, Italia, Euroopan komissio sekä vastaajat Costa ja Cifone.
30.
Costan ja Cifonen edustajat sekä Euroopan komission, Italian, Belgian, Maltan ja Portugalin asiamiehet esittivät suulliset huomautuksensa 29.6.2011 pidetyssä istunnossa.
V Ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottaminen
31.
Italian hallitus on esittänyt ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamisesta useita vastaväitteitä.
32.
Italian hallitus väittää ensinnäkin, että ennakkoratkaisukysymys on luonteeltaan hypoteettinen. Sen mukaan Italian uuden lainsäädännön mahdollinen toteaminen yhteensopimattomaksi unionin oikeuden kanssa ei vaikuta mitenkään pääasian syytettyihin, koska Stanley päätti täysin vapaaehtoisesti olla osallistumatta näiden uusien säännösten mukaisesti vuonna 2006 järjestettyihin kilpailuihin. Italian hallitus antaa siis ymmärtää, että Costan ja Cifonen rikosoikeudelliseen asemaan eivät lähtökohtaisesti voi vaikuttaa sellaisen toimilupajärjestelmän piirteet, johon he eivät ole edes osallistuneet.
33.
Costa ja Cifone väittävät, että nimenomaan uusissa säännöksissä säädetyt rajoitukset saivat Stanleyn luopumaan toimiluvan hakemisesta, joten järjestelmän mahdollinen lainvastaisuus voi yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annettuun tuomioon perustuvan oikeuskäytännön perusteella hyvinkin vaikuttaa nyt vireillä oleviin rikosoikeudenkäynteihin. Itse ennakkoratkaisupyynnöllä vaikuttaa olevan sama lähtökohta, ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että ennakkoratkaisupyynnöissä esitetyillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta ja että ne on tämän olettaman perusteella otettava tutkittaviksi. (
14
)
34.
Toiseksi Italian hallitus katsoo, ettei ennakkoratkaisukysymystä voida ottaa tutkittavaksi, koska se on muotoiltu liian yleisesti. Mielestäni Corte Suprema di Cassazionen ennakkoratkaisupyynnössä on kuitenkin täysin asianmukaisesti määritetty ne ennakkoratkaisukysymyksen taustalla olevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka ovat tarpeen, jotta unionin tuomioistuin voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin. (
15
)
35.
Näin ollen ennakkoratkaisukysymys on otettava tutkittavaksi.
VI Ennakkoratkaisukysymyksen arviointi
A Sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusten olemassaolo ja mahdolliset oikeuttamisperusteet
36.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan nyt tarkasteltavassa ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitetun kaltaisia säännöksiä (joissa säädetään vanhoille toimiluvanhaltijoille erityinen suoja, asetetaan vanhojen toimiluvanhaltijoiden aseman turvaavat vähimmäisetäisyydet ja määritetään tilanteet, joissa toimilupa menetetään) on pidettävä sijoittautumisvapauden (SEUT 49 artikla) ja palvelujen tarjoamisen vapauden (SEUT 56 artikla) rajoituksina, koska niillä asetetaan edellytyksiä näiden perusvapauksien käyttämiselle ja ne voivat siten haitata näiden vapauksien käyttämistä ja tehdä niiden käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa. (
16
)
37.
Tällaiset rajoitukset voivat olla perusteltuja yleisen edun mukaisista pakottavista syistä, mutta niitä on sovellettava ilman syrjintää, niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteuttaminen (johdonmukaisuuden tai asianmukaisuuden periaate) eivätkä ne saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (suhteellisuusperiaate). (
17
)
38.
Näiden ankarien vaatimusten rinnalla unionin tuomioistuin on kuitenkin tunnustanut asiassa Schindler annetusta, tällä alalla perustavasta tuomiosta (
18
) lähtien, ettei kyseisen alan arvioinnissa voida ”olla ottamatta huomioon arpajaisiin samoin kuin muihin onnenpeleihin kaikissa jäsenmaissa liittyviä moraalisia, uskonnollisia tai kulttuurisia näkökohtia” eikä sitä, että tällaisiin peleihin liittyy ”suuri rikosten ja petosten vaara” ja että ”niillä yllytetään sellaiseen rahan käyttöön, jolla voi olla vahingollisia henkilökohtaisia ja yhteiskunnallisia seurauksia”. Kaikkien näiden erityispiirteiden vuoksi ”on perusteltua, että kansallisilla viranomaisilla on riittävästi harkintavaltaa päättää tarvittavista pelaajia koskevan suojan vaatimuksista sekä yleisemmin, kunkin jäsenvaltion sosiokulttuuriset erityispiirteet huomioon ottaen, päättää yhteiskuntajärjestystä koskevan suojan asettamista vaatimuksista”. (
19
) Jäsenvaltiot voivat siis ”vahvistaa vapaasti onnenpelialan politiikkansa tavoitteet ja tarvittaessa määritellä täsmällisesti tavoitellun suojan tason”. (
20
)
B Riidanalaisilla säännöksillä tavoiteltu yleisen edun mukainen tavoite: sen rajoittaminen Italian tapauksessa
39.
Kun nyt perusvapauksien rajoitusten olemassaolo on osoitettu, niiden mahdolliseksi oikeuttamiseksi suoritettavan loogisen päättelyn ensimmäisessä vaiheessa on määritettävä ”yleisen edun mukainen pakottava syy”, johon riidanalaisilla säännöksillä pyritään, ja sen jälkeen arvioitava tämän syyn perusteella rajoitusten johdonmukaisuus ja oikeasuhteisuus.
40.
Jäsenvaltioille rahapelialalla annetun edellä jo mainitsemani laajan harkintavallan rajoissa tällaisiksi yleistä etua koskeviksi pakottaviksi syiksi on oikeuskäytännössä hyväksytty esimerkiksi ”kuluttajansuojan, petosten ehkäisyn ja sen ehkäisyn tavoite, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan, sekä yleisesti yhteiskuntajärjestykselle aiheutuvien häiriöiden estäminen”. (
21
)
41.
Yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin katsoi jo yhdistetyissä asioissa Placanica ym. antamassaan tuomiossa, että ”Italian lainsäätäjä noudattaa onnenpelialan kasvun politiikkaa tavoitteenaan lisätä verotuloja”, joten ”Italian lainsäädäntöä ei voida oikeuttaa tavoitteella rajoittaa kuluttajien pelialttiutta tai tavoitteella rajoittaa pelien tarjontaa”. (
22
) Italian viranomaisten tässä tapauksessa tekemä päätös jakaa 14000 uutta pelitoimilupaa vuonna 2006 osoittaa tämän jyrkän luonnehdinnan pitävän edelleen paikkansa ja vieläpä vahvistaa sen. (
23
)
42.
Jos Italian lainsäätäjä olisi siis halunnut edistää pelimahdollisuuksia rajoittavaa politiikkaa, se olisi lähtökohtaisesti valinnut toisen yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annetussa tuomiossa tarjotuista vaihtoehdoista eli peruuttanut vuoden 1999 toimiluvat ja jakanut ne uudelleen lupien määrää lisäämättä. Sen sijaan se päätti aloittaa määrällisesti ja laadullisesti erittäin mittavan rahapelialan laajennuksen tarjoamalla italialaisille pelaajille entistä enemmän ja monipuolisempia pelimahdollisuuksia. Ei siis liene kohtuutonta todeta, että Italia on pelipolitiikallaan arkipäiväistänyt pelaamisen tekemällä siitä jatkuvasti helpompaa. Huolimatta toimiluvanhaltijoihin edelleen kohdistuvista moninaisista tarkastuksista ja rajoituksista – joita tarkastelen jäljempänä – Italian peliala on laajentunut niin merkittävästi, että voidaan käytännössä puhua ”vapautetusta”, vaikkakin jossain määrin säännellystä alasta. Sen vuoksi peliriippuvuuden hillitsemisen ja pelimahdollisuuksien rajoittamisen esittäminen Italian rahapelilainsäädännön tavoitteiksi ei etenkään vuoden 2006 uudistusten jälkeen ole enää järin uskottavaa.
43.
On totta, että yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annetussa tuomiossa täsmennetään, että ”valvottu onnenpelialan kasvun politiikka voi olla täysin johdonmukainen sen tavoitteen kanssa, joka koskee luvattomia eli kiellettyjä pelejä pelaavien ja vetoja lyövien pelaajien houkuttelemista luvallisen ja säännellyn toiminnan piiriin”. Tässä yhteydessä hyväksyttävä tavoite olisi siis ”kanavoida onnenpelitoiminta valvottavissa oleviin piireihin, jotta voidaan estää tämän toiminnan hyväksikäyttö rikollisiin tai vilpillisiin päämääriin”. (
24
)
44.
Yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annetussa tuomiossa vahvistettujen vaatimusten mukaisesti ja tietyssä mielessä niiden ennakoimiseksi Bersanin asetuksessa uusien säännösten tavoitteeksi määritellään nimenomaisesti ”sääntöjen- ja lainvastaisen pelaamisen leviämisen ehkäiseminen, pelialan veronkierron ja -vilpin torjuminen ja pelaajien suojaaminen”.
45.
Kuten jäljempänä nähdään, yleisen edun mukaisesta tavoitteesta äsken esittämäni näkökohdat ovat huomattavan tärkeitä, koska ne muodostavat lähtökohdan koko riidanalaisten toimenpiteiden arvioinnille.
C Rajoitusten mahdolliset oikeuttamisperusteet: syrjimättömyyden, asianmukaisuuden ja oikeasuhteisuuden vaatimukset
46.
Kun nyt toimenpiteen tavoite on saatu määriteltyä, on vielä arvioitava kunkin kansallisessa lainsäädännössä asetetun rajoituksen yhteydessä erikseen, (
25
) täyttääkö se unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuvat vaatimukset: onko se syrjimätön, asian- tai johdonmukainen ja oikeasuhteinen.
1. Monopolijärjestelmä, jossa toimilupien määrä on kiinteä
47.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Italian lainsäädännöllä ”perustetaan valtion monopoli” ja toimilupa- ja lupajärjestelmä.
48.
Oikeuskäytännössä on varsinkin Italian tapauksessa toistuvasti todettu, että kansallisella lainsäädännöllä ”rajoitetaan sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta sikäli kuin siinä kielletään rangaistusseuraamusten uhalla onnenpelitoiminnan harjoittaminen ilman jäsenvaltion myöntämää toimilupaa tai sen poliisin myöntämään lupaa”. (
26
) Nämä rajoitukset voivat kuitenkin olla oikeutettuja, jos niiden tavoitteena on estää pelitoiminnan käyttö rikollisiin tai vilpillisiin tarkoituksiin. (
27
)
49.
Tässä kysymyksessä riittää, kun todetaan, että on kansallisen tuomioistuimen tehtävä arvioida, vastaako kansallinen lainsäädäntö edelleen tätä tavoitetta ja täyttääkö se oikeuskäytännössä asetetun oikeasuhteisuuden vaatimuksen etenkin, kun otetaan huomioon vuonna 2006 jaettujen toimilupien lukumäärä.
2. Väitetty ”yleinen suuntaus suojata” vanhoja toimiluvanhaltijoita
50.
Corte Suprema di Cassazione viittaa kysymyksessään seuraavaksi siihen, että uudessa järjestelmässä ”vallitsee yleinen suuntaus suojata aikaisemmin sellaisessa menettelyssä myönnettyjen toimilupien haltijoita, jossa osa toimijoista oli lainvastaisesti suljettu menettelyn ulkopuolelle” (vuoden 1999 toimiluvat).
51.
Järjestelmä, jossa säädetään erityinen suoja vanhoille toimiluvanhaltijoille, rajoittaisi kiistatta sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta (
28
) tavalla, jota olisi hyvin vaikea perustella, koska tällaisen järjestelmän tavoite (estää tuottamasta jo vakiintuneille toimijoille – Italian hallituksen ilmausta käyttääkseni – kohtuuttomia ”kilpailupaineita”) olisi puhtaasti taloudellinen. (
29
)
52.
Näin yleistä päätelmää ei kuitenkaan voida hyväksyä ilman konkreettista näyttöä tällaisesta mahdollisesti lainvastaisesta suojasta, eikä ennakkoratkaisukysymyksessä selvennetä sitä tarkemmin. Corte Suprema di Cassazione ei tosin ole ainoa, joka on esittänyt tällaisen päätelmän. Costa nimittäin mainitsee kirjelmässään liudan tuomioita, joissa todetaan samansuuntaista. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei tästä huolimatta esitä mitään konkreettisia perusteita väitteelleen tällaisen ”yleisen suuntauksen” vallitsemisesta.
53.
Komissio tulkitsee, että tässä ennakkoratkaisukysymyksen kohdassa viitattaisiin ainoastaan vuonna 1999 jaettujen toimilupien voimassa pitämiseen. Koska nämä toimiluvat on jaettu menettelyssä, joka myöhemmin todettiin unionin oikeuden vastaiseksi, niiden voimassaolon jatkamista voitaisiin helposti pitää poikkeuksellisena. Totuus on kuitenkin se, että vanhat toimiluvanhaltijat ovat vuoden 2006 kilpailuttamisesta lähtien jakaneet urheiluvedonlyönnin markkinat 14000 uuden toimiluvanhaltijan kanssa, ja tämä vaihtoehtohan sallitaan nimenomaisesti yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annetussa tuomiossa. (
30
) Yleisesti tarkasteltuna Italian lainsäätäjän omaksuma ratkaisu on siis edellä mainitussa tuomiossa määriteltyjen vaatimusten mukainen edellyttäen, että italialaiset tuomioistuimet pitävät vuonna 2006 jaettujen uusien toimilupien määrää (14000 lupaa) ”riittävänä” vuoden 1999 kilpailuttamisen lainvastaisten vaikutusten korjaamiseksi.
54.
Mielestäni 14000:ta uutta toimilupaa voitaisiin lähtökohtaisesti pitää yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annetussa tuomiossa tarkoitetulla tavalla ”riittävän” suurena määränä, ellei peräti ylimitoitettuna vuoden 1999 kilpailuttamisen ulkopuolelle laittomasti suljettujen toimijoiden tarpeisiin. Tästä on riittävää todeta, että vuoden 2006 kilpailuttamismenettelyissä oli tarjolla 16000 toimilupaa, joista lopulta jaettiin vain 14000. Näiden seikkojen perusteella voidaan todeta, että yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annetussa tuomiossa hyväksytään myös vanhojen lupien voimassaolon jatkaminen vuoteen 2012 asti, mikä Italiassa toteutettiin vuonna 2006 samalla, kun kilpailutettiin uusia toimilupia. Toimiluvanhaltijoiden ”suojaaminen” pitämällä vanhat toimiluvat voimassa ei siis sinällään ole unionin oikeuden vastaista.
55.
Ei kuitenkaan pidä unohtaa, että kansallisessa oikeudessa vahvistettavat menettelysäännöt, joilla turvataan laittomasti kilpailuttamismenettelyjen ulkopuolelle suljettujen toimijoiden oikeudet, eivät saa olla sellaisia, että ”yhteisön oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate)”. (
31
) Tehokkuusperiaatteen mukaan Italian lainsäätäjän säätämällä ratkaisulla (uusien toimilupien jakaminen jo olemassa olevien toimilupien rinnalle) ei siis saa olla sama vaikutus eli sillä ei saa sulkea tiettyjä toimijoita kilpailuttamismenettelyjen ulkopuolelle.
56.
Costa ja Cifone kuitenkin väittävät, että vuoden 2006 kilpailuttamismenettyjen aikana voimassa olleilla uusilla säännöksillä ei suinkaan helpotettu Stanleyn osallistumista kilpailuun (ei mahdollistettu ”yhteisön oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttämistä”) vaan käytännössä estettiin se. Tähän ovat syynä uuteen lainsäädäntöön sisältyvät säännökset, joilla suojataan liikaa vanhojen toimiluvanhaltijoiden kilpailuetua (erityisesti määrittämällä uusien toimipisteiden vähimmäisetäisyydet jo toiminnassa olevista toimipisteistä) ja joiden takia yrityksen on turha osallistua kilpailuttamismenettelyyn (koska toimilupa voitaisiin menettää automaattisesti).
57.
Costan ja Cifonen mukaan ennakkoratkaisukysymyksessä mainittu ”yleinen suuntaus suojata” vanhoja toimiluvanhaltijoita olisi selvimmin nähtävissä niissä riidanalaisissa säännöksissä, jotka koskevat vähimmäisetäisyyksiä ja niitä tilanteita, joissa toimilupa menetetään. Tätä suuntausta ilmentäisi myös Bersanin asetuksen 38 §:n 2 momentti ja 4 momentin l kohta, jonka mukaan ”toimiluvan haltijoiden oikeuksien turvaamisesta” säädetään erikseen.
58.
Päätelmänä voidaan siis todeta, että sellainen kansallinen sääntely, jossa nimenomaisesti ja tosiasiallisesti ”vallitsee yleinen suuntaus suojata aikaisemmin sellaisessa menettelyssä myönnettyjen lupien haltijoita, jossa osa toimijoista oli lainvastaisesti suljettu menettelyn ulkopuolelle”, voi rajoittaa perusteettomasti perustamissopimuksessa vahvistettuja vapauksia. Etenkin Italian tapauksessa riitautetun säännöksen (Bersanin asetuksen 38 §:n 2 momentti ja 4 momentin l kohta) sanamuoto on jokseenkin epäselvä. Sen soveltamisalan määrittäminen kuuluu kuitenkin yksinomaan italialaiselle tuomioistuimelle, koska ainoastaan sillä on toimivalta tulkita kansallista oikeutta.
59.
Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei selvennä kysymystään tarkemmin, tässä tapauksessa on vielä aiheellista arvioida erikseen säännökset vähimmäisetäisyyksistä ja tilanteista, joissa toimilupa menetetään, koska ne voivat olla konkreettisia ilmauksia nyt väitetystä ”yleisestä suuntauksesta”.
3. Uusien toimiluvanhaltijoiden toimipisteille määritetyt vähimmäisetäisyydet
60.
Corte Suprema di Cassazione tiedustelee, voidaanko unionin oikeuden kanssa yhteensopivina pitää ”säännöksiä, joilla tosiasiallisesti taataan sellaisten kaupallisten asemien säilyttäminen, jotka on saatu sellaisen menettelyn perusteella, jossa osa toiminnan harjoittajista oli lainvastaisesti suljettu menettelyn ulkopuolelle”, ja mainitsee esimerkkinä ”uusiin toimiluvanhaltijoihin kohdistuvan kiellon sijoittaa toimipisteitään tiettyä etäisyyttä lähemmäksi jo olemassa olevia toimipisteitä”.
61.
Bersanin asetuksella nimittäin perustettiin pelejä ja vedonlyöntejä järjestävien toimipisteiden välisiä vähimmäisetäisyyksiä koskeva järjestelmä, joka kumottiin 25.9.2008 annetulla asetuksella (decreto-legge) nro 149. (
32
) Bersanin asetuksen 38 §:n 2 momentin f ja g kohdan mukaan yleisölle rahapelejä tarjoavat toimipisteet on sijoitettava tietyn vähimmäisetäisyyden päähän ”niistä toimipisteitä, joille on jo myönnetty toimilupa”. (
33
) Sivutoimisesti rahapelitoimintaa harjoittavat toimipisteet velvoitetaan kyseisessä säännöksessä noudattamaan näitä etäisyyksiä ainoastaan suhteessa ”niihin toimipisteisiin, joissa 30.6.2006 kerättiin urheilutapahtumiin liittyviä vetoja”. (
34
)
62.
Italian hallitus perustelee riidanalaista toimenpidettä pyrkimyksellä varmistaa toimipisteiden tasainen jakautuminen Italian alueella, jotta vältettäisiin kahtalaiset haitat, joita kuluttajille voi aiheutua vedonvälittäjien kasautumisesta tietyille paikkakunnille: niiden lähellä asuvien kuluttajien altistuminen pelien ylitarjonnalle, ja vähän tai ei lainkaan pelejä tarjoavilla paikkakunnilla asuvien kuluttajien sortuminen pelaamaan luvattomia pelejä. Tällä Italian hallitus viittaa epäsuorasti kahteen yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen: ensinnäkin peliriippuvuuden estämiseen ja toiseksi rikosten ja vilpin ehkäisemiseen pelialalla.
63.
Kuten jo edellä totesin, Italian tapauksessa peliriippuvuuden ehkäisemiseen vetoaminen ei ole kovin vakuuttavaa, koska se ”noudattaa onnenpelialan kasvun politiikkaa”. (
35
) Mielestäni tässä tapauksessa on suljettava pois mahdollisuus soveltaa analogisesti yhdistetyissä asioissa Blanco Pérez ja Chao Gómez annetussa tuomiossa esitettyä päättelyä, (
36
) jonka lopputuloksena vähimmäisetäisyyksien määrääminen apteekkien välille todettiin SEUT 49 artiklan mukaiseksi, koska se voitiin oikeuttaa kansanterveyden suojelun pakottavilla vaatimuksilla. (
37
) Vaikka Italian hallituksen perustelut näyttävätkin saaneen vaikutteita joistakin tämän tuomion kohdista, (
38
) nyt tarkasteltavissa yhdistetyissä asioissa ei kuitenkaan edellä esitetyistä syistä voida vedota kansanterveyden suojeluun (etenkään peliriippuvuuden ehkäisemiseen) liittyviin pakottaviin syihin.
64.
Jäljellä on siis enää oikeuttamisperuste, joka koskee rikollisen ja vilpillisen toiminnan estämistä pelialalla. Kuten jo edellä todettiin, myös se on yleisen edun mukainen tavoite, jolla perustamissopimuksessa vahvistettujen vapauksien rajoittaminen voitaisiin oikeuttaa. Nähdäkseni vähimmäisetäisyyksien määräämisellä vedonlyöntipaikkojen välille ei ole kuitenkaan mitään yhteyttä tähän tavoitteeseen.
65.
Vaikka riittävän monipuolinen ja houkutteleva ja riittävästi mainostettu laillisten pelien tarjonta voi osaltaan auttaa torjumaan pelialan rikollisuutta, oikeasuhteisuuden kannalta tarkasteltuna pelitoiminnan jakaminen tasaisesti valtion alueelle ei vaikuta sellaiselta mekanismilta, joka olisi välttämätön petosten ja lainvastaisen toiminnan estämiseksi pelialalla.
66.
Vaikka on totta, että ilman pakollisten vähimmäisetäisyyksien määräämistä toimipisteet saattavat keskittyä voimakkaasti maan tiheimmin asutuille tai kaupallisesti vilkkaimmille alueille, nähdäkseni olisi varsin epätodennäköistä, että tällaisen keskittymisen seurauksena merkittävä määrä pelaajia päättäisi käyttää laittoman pelitoiminnan harjoittajaa niillä alueilla, joilla pelitarjonta on vähäistä tai olematonta. Toisaalta myöskään laillisen pelitarjonnan tasainen alueellinen jakaminen ei mielestäni vaikuta riittävältä keinolta estää tiettyjä pelaajia turvautumasta laittoman pelitoiminnan harjoittajiin.
67.
Lisäksi on muistettava, että vähimmäisetäisyyksiä koskevat säännökset on osoitettu yksinomaan uusille toimiluvanhaltijoille jo vakiintuneisiin toimipisteisiin nähden, mikä näyttäisi tukevan itse ennakkoratkaisukysymyksessä esitettyä ajatusta siitä, että vähimmäisetäisyyksiä koskevilla säännöksillä saatetaan pyrkiä suojaamaan vanhojen toimiluvanhaltijoiden ”kaupallinen asema” turvaamalla niille käytännössä tietty kilpailuetu verrattuna uusiin toimiluvanhaltijoihin, jotka tulivat markkinoille vasta vuoden 2006 kilpailuttamismenettelyjen perusteella ja ovat kenties joutuneet sijoittautumaan kaupallisesti vähemmän kiinnostaville alueille kuin jo vakiintuneet toimijat. Tämä kyseenalaistaa toimenpiteen johdonmukaisuuden sen rikollisuuden torjuntaa koskevan tavoitteen kanssa, johon Italian hallitus nyt vetoaa.
68.
Kuten Italian polttoaineenjakeluasemien vähimmäisetäisyyksiä koskeneessa asiassa Attanasio Group 11.3.2010 annetussa tuomiossa (
39
) todetaan, tämänkaltainen lainsäädäntö, joka rajoittaa uusien toimijoiden pääsyä markkinoille, ”näyttää päinvastoin vahvistavan jäsenvaltion alueella jo olevien toimijoiden asemaa ilman, että siitä olisi todellista etua kuluttajille”. Tällaisella toimenpiteellä pyritään selvästikin pelkästään taloudelliseen tavoitteeseen, jota ei missään tapauksessa voida hyväksyä oikeuskäytännössä tarkoitetuksi yleisen edun mukaiseksi pakottavaksi syyksi. (
40
)
69.
Lyhyesti sanottuna SEUT 49 ja SEUT 53 artikla ovat esteenä kansallisille säännöksille, joilla tosiasiallisesti taataan sellaisten kaupallisten asemien säilyttäminen, jotka on saatu sellaisen menettelyn perusteella, jossa osa toiminnan harjoittajista oli lainvastaisesti suljettu menettelyn ulkopuolelle; erityisesti ne ovat esteenä uusiin toimiluvanhaltijoihin kohdistuvalle kiellolle sijoittaa toimipisteitään tiettyä etäisyyttä lähemmäksi jo olemassa olevia toimipisteitä.
4. Toimilupien menettämistä koskevat säännökset
a) Toimiluvan menettäminen, jos ”Italian alueella tai Italian ulkopuolella sijaitsevien televiestimien välityksellä” välitetään yleisölle tarjottaviin peleihin rinnastettavia tai kiellettyjä pelejä (toimiluvanhaltijoiden kanssa tehtävän sopimuksen luonnoksen 23 kohdan 3 alakohta)
70.
Lopuksi Corte Suprema di Cassazione tiedustelee unionin tuomioistuimelta Italian järjestelmän laillisuudesta tilanteissa, joissa toimilupa menetetään (ja joista samalla seuraa vakuuden menetys), ja viittaa erityisesti ”tilanteeseen, jossa toimiluvan haltija harjoittaa suoraan tai välillisesti sellaista rajat ylittävää pelitoimintaa, joka on rinnastettavissa toimiluvan kohteena olevaan toimintaan”.
71.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viitannee tässä menettämisperusteeseen, josta määrätään edellä mainitun tulevista toimiluvista tehtävän sopimuksen luonnoksen 23 kohdan 3 alakohdassa. Tämän lausekkeen mukaan toimilupa menetetään, jos ”toimiluvan haltija markkinoi itse tai siihen sidoksissa olevan yhtiön välityksellä – sidoksen luonteesta riippumatta – Italian alueella tai Italian alueen ulkopuolella sijaitsevien televiestimien välityksellä pelejä, jotka voidaan rinnastaa julkisiin peleihin tai muihin valtion monopoliviranomaisen hoitamiin peleihin tai Italian oikeusjärjestyksessä kiellettyihin peleihin”.
72.
Vaikka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on määrittää käsiteltävinään olevissa asioissa, mikä on kansallisen oikeuden oikea tulkinta, (
41
) sekä riidanalaisen säännöksen hämärän sanamuodon että tässä tapauksessa itse ennakkoratkaisukysymyksen tämän kohdan epämääräisyyden takia joudun esittämään 23 kohdan 3 alakohdasta kaksi mahdollista tulkintavaihtoehtoa. (
42
)
i) Ensimmäinen vaihtoehto: toimiluvan menettäminen rajat ylittävän pelitoiminnan vuoksi
73.
Ensimmäisen vaihtoehdon mukaan säännöstä olisi tulkittava siten, että tällä säännöksellä, jossa viitataan tiettyjen pelien tarjoamiseen ”Italian ulkopuolella sijaitsevien etäviestimien välityksellä”, pyrittäisiin estämään kaikenlainen, etenkin Stanleyn TSK:issaan harjoittaman kaltainen rajat ylittävä pelitoiminta.
74.
Costa ja Cifone sekä Corte Suprema de Cassazione vaikuttavat puoltavan tätä tulkintaa, joka on esitetty myös lukuisissa kansallisten tuomioistuinten tuomioissa. (
43
) Tämän päätelmän vahvistaa myös valtion monopoliviranomainen ja Stanleyn välillä ennen vuoden 2006 kilpailumenettelyjä käyty kirjeenvaihto.
75.
Kun Stanley tiedusteli, ”[katsoiko] monopoliviranomainen, että Stanleyn suoraan tai välillisesti siihen etuyhteydessä olevien TSK:iden välityksellä harjoittama toiminta loukkaa kilpailuasiakirjoissa (erityisesti mallisopimuksen 23 kohdassa) esitettyjä periaatteita tai määräyksiä”, monopoliviranomainen vastasi 6.10.2006 päivätyllä kirjeellä, että kyseisiin kilpailuihin osallistuminen edellyttäisi luopumista rajat ylittävästä pelitoiminnasta Italiassa, ja korosti hakijoiden voivan uudessa järjestelmässä etenkin ”perustaa toimipisteverkostoja, jotka kunkin hakijan harkinnan mukaan voivat toimia myös valtakunnallisesti”, sekä täsmensi, että ”tällaisilla uusilla verkostoilla pyritään luonnollisestikin syrjäyttämään mahdolliset vanhat verkostot, ja tässä yhteydessä mallisopimuksen 23 §:ssä on haluttu antaa asianmukainen suoja vanhojen toimiluvanhaltijoiden tekemille investoinneille”.
76.
Sen lisäksi, että monopoliviranomaisen vastaus on huomattavan epämääräinen, siinä annettu vaikutelma siitä, etteivät Stanleyn toimintatapa (johon sisältyy rajat ylittävää toimintaa televiestimien välityksellä) tai ainakaan sen nykyinen jakelijaverkosto oikeuttaisi sitä uuden toimiluvan saamiseen, sai Stanleyn luopumaan osallistumisesta kilpailuihin.
77.
Jos Corte Suprema di Cassazione tulkitsisi sopimusluonnoksen 23 kohdan 3 alakohtaa siten, että toimilupa menetetään automaattisesti pelkästään sillä perusteella, että haltija harjoittaa rajat ylittävää pelitoimintaa, toimenpiteen olisi katsottava rajoittavan sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta, ja myös sen oikeuttaminen petosten ja rikosten estämiseen pelialalla liittyvällä tavoitteella vaikuttaa mielestäni hyvin keinotekoiselta.
78.
On totta, että edellä mainitussa asiassa Liga Portuguesa annetussa tuomiossa annetaan jäsenvaltioille laaja harkintavalta internetin välityksellä tarjottavien onnenpelien alalla. (
44
) Siinä esitettyä päättelyä ei kuitenkaan voida soveltaa nyt käsiteltäviin asioihin, joissa – sikäli kuin tässä esittämäni tulkinta katsotaan oikeaksi – ei ehkä ole niinkään kyse internetin välityksellä harjoitettavan pelitoiminnan sääntelystä vaan kaiken rajat ylittävän toiminnan kieltämisestä rahapelialalla. Erityisesti nyt tarkasteltavassa tilanteessa riidanalaiset säännökset voivat olla esteenä toiminnalle, jota – vaikka se onkin rajat ylittävää – ei voida varsinaisesti pitää internetin kautta harjoitettavana pelitoimintana, koska asianomaisen yrityksen edustaja toimii myös fyysisesti Italian alueella.
79.
Nyt riitautettu toiminta ei siis lähtökohtaisesti täytä internetin välityksellä pelattavan pelin keskeistä tunnusmerkkiä, joka oli koko asiassa Liga Portuguesa annetussa tuomiossa esitetyn päättelyn lähtökohta, nimittäin sitä, että kyseisissä peleissä ”kuluttajan ja palvelujen tarjoajan välillä ei ole suoraa yhteyttä”. Pelitoiminnan ”rajatylittävyys” ei välttämättä ole esteenä tällaisen yhteyden tarjoamiselle; jos pelitoiminnassa voidaan taata fyysinen ja suora yhteys yrityksen välittäjään tai edustajaan, silloin siitä puuttuvat erityisesti internetin välityksellä pelattaviin peleihin sisältyvät riskit, jotka oikeuttaisivat kyseisen toimenpiteen.
80.
Ei myöskään pidä unohtaa, että asiassa Liga Portuguesa annetussa tuomiossa kaikilla näillä perusteilla pyrittiin ainoastaan osoittamaan pelilupien vastavuoroisen tunnustamisen velvollisuuden puuttuminen. (
45
) Asiassa Liga Portuguesa annetun tuomion mukaan internetin välityksellä pelattavien pelien alalla ei voi olla vastavuoroisen tunnustamisen velvollisuutta, ja edellä mainitussa yhdistetyissä asioissa Stoß ym. annetussa tuomiossa todetaan selvästi ja yleisesti samaa kaikista onnenpeleistä. (
46
)
81.
Jos tämä ensimmäinen tulkintaperuste hyväksyttäisiin, nyt asetetulla rajoituksella ei ainoastaan asetettaisi ulkomaisia toimijoita kansallisten viranomaisten valvontaan pelitoiminnan harjoittamiseksi vaan mentäisiin vielä paljon pidemmälle. Niitä yksinkertaisesti estettäisiin osallistumasta alan markkinoille pelkästään sillä perusteella, että yrityksen päätoimipaikka sijaitsee toisessa jäsenvaltiossa ja että tämän yrityksen ja sen asiakkaiden välinen oikeustoimi on luonteeltaan rajat ylittävä, vaikka sen Italiaan pysyvästi sijoittautuneet edustajat olisi tässä tapauksessa täysin mahdollista asettaa poliisin valvontaan.
82.
Lyhyesti sanottuna pidän SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan vastaisena sellaista kansallista lainsäädäntöä, jolla tosiasiallisesti estetään kaikenlainen rajat ylittävä pelitoiminta sen harjoittamistavasta riippumatta, erityisesti niissä tapauksissa, joissa kuluttajan ja toimijan välillä on suora yhteys ja joissa asianomaisen valtion alueelle sijoittautuneet yrityksen välittäjät voidaan fyysisesti asettaa poliisin valvontaan.
ii) Toinen vaihtoehto: toimiluvan menettäminen luvattomien pelien tarjoamisen vuoksi
83.
Sopimusluonnoksen 23 kohdan 3 alakohdan toisen vaihtoehtoisen tulkinnan mukaan säännöksen tarkoituksena olisi ennen kaikkea kieltää suuri määrä pelejä välittämättä siitä, tarjotaanko niitä valtioiden rajojen yli (”Italian ulkopuolella sijaitsevien televiestinten välityksellä”) vai suoraan ”Italian alueella”. Tarkemmin sanottuna tämän lausekkeen mukaan pelit, joiden tarjoaminen johtaisi toimiluvan menettämiseen, olisivat ”julkisiin peleihin tai muihin valtion monopoliviranomaisen hoitamiin peleihin rinnastettavia pelejä taikka pelejä, jotka on Italiassa kielletty”. Ennen kaikkea on todettava, että tämän säännöksen sanamuoto on erittäin epäselvä seuraustensa vakavuuteen nähden.
84.
Komissio ja Costa tuovat esille vielä yhden seikan, joka saattaa tuoda lisävalaistusta tähän kysymykseen. Molemmat nimittäin mainitsevat, että on olemassa monopoliviranomaisen laatima ja viikoittain päivittämä pelihakemisto tai -luettelo, jolla rajoitetaan toimilupien käyttöalaa niin, että toimiluvanhaltijat voivat tarjota ainoastaan tähän luetteloon sisältyviä pelejä ja että luetteloon sisältymättömien pelien tarjoaminen johtaa toimiluvan menettämiseen. (
47
) Yritän siis ottaa huomioon tämän seikan vastatessani ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen.
85.
Edellä mainitussa yhdistetyissä asioissa Stoβ ym. annetussa tuomiossa tunnustetaan, että koska erityyppiset onnenpelit voivat olla huomattavan erilaisia, sellainen kansallinen lainsäädäntö, jossa asetetaan tietyt pelit tiukkaan valvontaan tai jossa toiset pelit kielletään ja toiset sallitaan, voi olla perustamissopimuksen mukainen. (
48
) Tällainen toimenpide ei tietenkään missään tapauksessa saa olla syrjivä, ja sen on edistettävä johdonmukaisesti, järjestelmällisesti ja oikeasuhteisesti sitä yleisen edun mukaista tavoitetta, johon sillä pyritään, eli tässä tapauksessa petosten ja laittoman pelaamisen estämistä.
86.
Nyt tarkasteltavassa tapauksessa on muistettava, että luettelo on lähtökohtaisesti mukautettavissa toimijoiden tarpeisiin. Toimiluvanhaltijat voivat nimittäin pyytää monopoliviranomaista lisäämään pelejä luetteloon, mutta tästä päättäminen on ilmeisesti monopoliviranomaisen harkinnassa.
87.
Tällainen hallinnollinen päätös pelien lisäämisestä luetteloon vastaa kiistatta sellaista ”hallinnollista ennakkolupaa”, jolla poiketaan perustamissopimuksen perusvapauksista mutta joka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan voidaan oikeuttaa, jos se perustuu objektiivisiin ja syrjimättömiin arviointiperusteisiin ja jos siihen on mahdollisuus hakea muutosta tuomioistuimessa. (
49
) Asianosaiset myönsivät suullisessa käsittelyssä, että monopoliviranomaisen päätöksestä on mahdollista valittaa, mutta asiakirja-aineistosta ei selvästi ilmene, perustuuko monopoliviranomaisen luetteloon hyväksyttävistä peleistä tekemä päätös tosiasiallisesti objektiivisiin arviointiperusteisiin, jotka ovat etukäteen hakijoiden tiedossa.
88.
Tähän liittyy vielä toinenkin tekijä, joka näyttäisi olevan pääteltävissä asianosaisten esittämistä asiakirjoista ja jonka paikkansapitävyyden – samoin kuin asian muiden tosiseikkojen – arvioiminen kuuluu joka tapauksessa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle. Viittaan tässä siihen, että suurin osa monopoliviranomaisen luettelosta poistamista peleistä voisi olla ulkomaisten toimijoiden tarjoamia pelejä, jotka kenties muodostavat niiden tarjoaman pelivalikoiman ”kiinnostavimman” osan, jolla ne siis pyrkivät erottautumaan kotimaisista toimijoista. Jos nämä väitteet osoittautuvat oikeiksi, tässä on nähdäkseni kyse epäsuorasta syrjinnästä, jota olisi vaikea perustella niillä tavoitteilla, joihin Italia nyt vetoaa.
89.
Lyhyesti sanottuna tulkitsen tätä siten, että sellainen järjestelmä, jossa sallitaan ainoastaan tiettyyn hakemistoon tai luetteloon sisältyvien pelien tarjoaminen ja jossa luetteloon sisältymättömien pelien tarjoamisesta rangaistaan toimiluvan menettämisellä, voidaan oikeuttaa vain, jos tämä järjestelmä perustuu objektiivisiin ja syrjimättömiin arviointiperusteisiin, jotka ovat etukäteen tiedossa, ja jos luettelon laatimiseksi tehtyihin hallinnollisiin päätöksiin voidaan hakea muutosta tuomioistuimessa.
b) Toimiluvan menettäminen, jos haltijaa, sen edustajaa tai sen hallituksen jäsentä vastaan on kohdistettu turvaamistoimi tai tehty päätös syytteen nostamisesta tuomioistuimessa (sopimusluonnoksen 23 kohdan 2 alakohta)
90.
Vaikkei tämä nimenomaisesti ilmene ennakkoratkaisukysymyksestä, (
50
) Costa ja Cifone viittaavat kirjelmissään vielä yhteen menettämisperusteeseen, joka mainitaan myös sopimusluonnoksessa, tarkemmin sanottuna sen 23 kohdan 2 alakohdassa. Tämän lausekkeen mukaan monopoliviranomainen määrää menetetyksi toimiluvan, jos ”toimiluvan haltijan, toimiluvanhaltijana olevan yhtiön laillisen edustajan tai hallituksen jäsenen osalta on määrätty rikosoikeudellisista turvaamistoimista tai häntä vastaan on päätetty nostaa syyte mistä tahansa 19.3.1990 annetussa laissa nro 55 tarkoitetusta rikoksesta ja mistä tahansa muusta rikoksesta, joka on omiaan vahingoittamaan luottamuksellista suhdetta valtion monopoliviranomaiseen, tai tapauksissa, joissa on toistuvasti tai vakavasti rikottu voimassa olevia yleisölle tarjottavia pelejä koskevia säännöksiä, kuten sellaisia kolmansia osapuolia koskevia säännöksiä, jotka toimiluvan haltija on valtuuttanut tarjoamaan urheiluvedonlyöntien keräämiseen liittyviä etäpalveluja”.
91.
Costa ja Cifone huomauttavat, että juuri tämän menettämisperusteen voimaantulo sai Stanleyn käytännössä luopumaan vuoden 2006 kilpailuttamismenettelyihin osallistumisesta siinä prosessuaalisessa tilanteessa, jossa monet yrityksen italialaisista edustajista olivat kyseisenä ajankohtana eli ennen edellä mainittua yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annettua tuomiota ja ennen päätöstä kyseisiä edustajia vastaan vireillä olleiden rikosprosessien käsittelyn lopettamisesta.
92.
Edellä esitetyn perusteella Costa ja Cifone katsovat, että menettämislauseke (joka johtaa samalla vakuuksien menettämiseen) rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta perustamissopimuksen vastaisesti. (
51
)
93.
Sellainen toimenpide, jolla pyritään estämään maineeltaan kyseenalaisia henkilöitä käyttämästä väärin tämäntyyppistä pelitoimintaa, vaikuttaa lähtökohtaisesti asianmukaiselta keinolta petosten ja laittoman pelaamisen torjumista koskevan tavoitteen saavuttamiseen, ja lisäksi on kiistatta oikeasuhteista, että sopimusluonnoksen 23 kohdan 6 alakohdassa turvataan toimiluvanhaltijan oikeus vaatia vahingonkorvausta, jos toimiluvan peruuttaminen todetaan myöhemmin perusteettomaksi. (
52
) Tähän toimiluvan menettämisperusteeseen (joka nyt johdetaan yllättävästi sopimusoikeudellisesta välineestä) saattaa tästä huolimatta liittyä joitakin oikeasuhteisuusongelmia.
94.
Niistä ensimmäinen johtuu toimiluvan peruuttamisesta tehdyn päätöksen näennäisestä ennenaikaisuudesta, sillä se tehdään mahdollisen rikosoikeudellisen menettelyn alussa, siis siinä vaiheessa, kun tuomiota ei vielä ole annettu. Sopimusluonnoksen 23 kohdan 2 alakohdassa mainitaan ratkaisevina toimiluvan menettämiseen johtavina seikkoina ”rikosoikeudellisten turvaamistoimien” toteuttaminen ja päätös syytteen nostamisesta ”tuomioistuimessa, joka on toimivaltainen ratkaisemaan pääasian”. (
53
) Nähdäkseni se, että peruuttamispäätös tehdään ennen tuomion antamista, ei kuitenkaan ole ratkaiseva peruste pitää toimenpidettä lainvastaisena, sillä se voidaan hyvinkin katsoa oikeasuhteiseksi, jos turvaamistoimista ja rikosoikeudenkäynnin vireillepanosta tehtävien päätösten on Italian oikeusjärjestyksessä perustuttava sellaiseen näyttöön, joka on omiaan synnyttämään perustellun epäilyn kyseisten päätösten kohteena olevien henkilöiden vilpittömyydestä. Ei myöskään pidä unohtaa, että 23 kohdan 6 alakohtaan sisältyy mahdollisuus vaatia vahingonkorvausta.
95.
Paljon huomionarvoisempi on toinen oikeasuhteisuuteen liittyvä ongelma, joka koskee sopimusluonnoksen 23 kohdan 2 alakohdassa mainittujen, peruuttamispäätökseen johtavien rikostyyppien liian väljää määritelmää. Kyseisessä lausekkeessa viitataan ensin ”19.3.1990 annetussa laissa nro 55 mainittuihin rikoksiin”, (
54
) mitä pidän riittävän tarkasti rajattuna ja perusteltuna määritelmänä mainittujen rikosten (pääasiallisesti mafian toimintaan liittyvät rikokset) vakavuuteen nähden. Sen jälkeen lausekkeessa viitataan kuitenkin paljon ylimalkaisemmin ”rikoksiin, jotka ovat omiaan vahingoittamaan luottamuksellisia suhteita valtion monopoliviranomaiseen”. Ellei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katso, että jälkimmäisessä ilmauksessa esitetään riittävän selkeä kuvaus siitä rikostyypistä, johon kyseisessä lausekkeessa viitataan, on hyvin mahdollista, ettei lauseke ole tässä kohden oikeasuhteinen, koska Italian viranomaisilla on sen nojalla toimivalta tehdä päätöksiä, jotka johtavat niinkin vakaviin seurauksiin kuin toimiluvan peruuttamiseen peli- ja vedonlyöntitoiminnasta täysin irrallisissa tilanteissa.
96.
Näin ollen katson, että sellainen sopimuslauseke, jonka mukaan rahapelejä koskeva toimilupa menetetään, jos toimiluvanhaltijaa, sen laillista edustajaa tai sen hallituksen jäsentä vastaan on kohdistettu turvaamistoimi tai tehty päätös syytteen nostamisesta tuomioistuimessa, joka on toimivaltainen ratkaisemaan pääasian, ei ole SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan vastainen edellyttäen, että tässä menettämisperusteessa viitataan pelitoimintaan liittyviin rikosnimikkeisiin ja että kyseiset nimikkeet määritellään selkeästi.
VII Ratkaisuehdotus
97.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Corte Suprema di Cassazionen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Kun kyseessä on valtion monopoli ja toimilupa- ja lupajärjestelmä, sijoittautumisvapautta koskevaa SEUT 49 artiklaa ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevaa SEUT 56 artiklaa on tulkittava urheilutapahtumiin liittyvää vedonlyöntiä koskevissa kysymyksissä seuraavasti:
a)
Ne ovat esteenä sellaisille kansallisille säännöksille, joissa nimenomaisesti ja tosiasiallisesti annetaan ilmeinen suoja aikaisemmin sellaisessa menettelyssä myönnettyjen toimilupien haltijoille, jossa osa toimijoista oli lainvastaisesti suljettu menettelyn ulkopuolelle. Kansallisen tuomioistuimen asia on selvittää, sisältyykö kansalliseen lainsäädäntöön säännös, jolla on tällainen merkitys ja soveltamisala.
b)
Ne ovat esteenä sellaisille kansallisille säännöksille, joilla tosiasiallisesti taataan sellaisten kaupallisten asemien säilyttäminen, jotka on saatu sellaisen menettelyn perusteella, jossa osa toiminnan harjoittajista oli lainvastaisesti suljettu menettelyn ulkopuolelle; erityisesti ne ovat esteenä uusiin toimiluvanhaltijoihin kohdistuvalle kiellolle sijoittaa toimipisteitään tiettyä etäisyyttä lähemmäksi jo olemassa olevia toimipisteitä.
c)
Ne ovat esteenä sellaisille kansallisille säännöksille, joiden mukaan toimilupa menetetään, jos toimiluvanhaltija harjoittaa rajat ylittävää pelitoimintaa sen tavasta riippumatta, ja huolimatta siitä, että kuluttajan ja toimijan välillä on suora yhteys ja että asianomaisen valtion alueelle sijoittautuneet yrityksen välittäjät voidaan fyysisesti asettaa poliisin valvontaan.
d)
Ne eivät ole esteenä sellaisille kansallisille säännöksille, joissa sallitaan ainoastaan tiettyyn hakemistoon tai luetteloon sisältyvien pelien tarjoaminen ja jossa luetteloon sisältymättömien pelien tarjoamisesta seuraa toimiluvan menettäminen, edellyttäen että luettelon laatimiseksi tehdyt hallinnolliset päätökset perustuvat objektiivisiin ja syrjimättömiin arviointiperusteisiin, jotka ovat etukäteen tiedossa, ja että niihin voidaan hakea muutosta tuomioistuimessa.
e)
Ne eivät ole esteenä sellaisille kansallisille säännöksille, joiden mukaan pelitoimilupa menetetään, jos toimiluvanhaltijaa, sen laillista edustajaa tai sen hallituksen jäsentä vastaan on kohdistettu rikosoikeudellinen turvaamistoimi tai tehty päätös syytteen nostamisesta tuomioistuimessa, joka on toimivaltainen ratkaisemaan pääasian, edellyttäen että tässä menettämisperusteessa viitataan pelitoimintaan liittyviin rikosnimikkeisiin ja että kyseiset nimikkeet määritellään selkeästi.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: espanja.
(
2
)	Asia C-67/98 (Kok., s. I-7289).
(
3
)	Asia C-243/01 (Kok., s. I-13031).
(
4
)	Asia C-338/04, C-359/04 ja C-360/04 (Kok., s. I-1891).
(
5
)	Ks. Ruotolo, G. M., ”Il regime italiano del gambling all’esame della Corte di giustizia: rien ne va plus”, Diritto pubblico comparato ed europeo. III (2007), s. 1399, jossa esitetään yhteenveto tästä Italian oikeuskäytännöstä. Ks. myös yhdistetyissä asioissa Placanica ym. ym. annetusta tuomiosta esitetyt kommentaarit: Gnes, M., Giornale di Diritto Amministrativo nro 8/2007, s. 833 ja Schiano, R., Revue du Droit de l’Union Européenne 2/2007, s. 461.
(
6
)	GURI nro 18, 11.8.2006.
(
7
)	Jolla korvataan 30.12.2004 annetun lain nro 311 (vuoden 2005 talousarviosta annettu laki) 1 §:n 287 momentti.
(
8
)	Jolla korvataan edellä alaviitteessä 7 mainitun 30.12.2004 annetun lain nro 311 1 §:n 498 momentti.
(
9
)	Testo Unico delle Leggi di Publica Sicurezza. Muutettu 23.12.2000 annetulla lailla nro 388.
(
10
)	Muutettu 23.12.2000 annetulla lailla nro 388.
(
11
)	GURI nro 305, Supplemento ordinario, 31.12.2002.
(
12
)	GURI nro 111, 14.5.2005.
(
13
)	Kanne nro 10869/2006.
(
14
)	Asia C-379/98, PreussenElektra, tuomio 13.3.2001 (Kok., s. I-2099, 38 kohta); asia C-169/07, Hartlauer, tuomio 10.3.2009 (Kok., s. I-1721, 24 kohta) ja yhdistetyt asiat C-316/07, C-358/07-C-360/07, C-409/07 ja C-410/07, Stoβ ym., tuomio 8.9.2010 (Kok., s. I-8069, 51 kohta).
(
15
)	Asia C-157/92, Banchero, määräys 19.3.1993 (Kok., s. I-1085, 4 kohta); asia C-167/94, Grau Gomis ym., määräys 7.4.1995 (Kok., s. I-1023, 8 kohta) ja asia C-45/08, Spector Photo Group, määräys 23.12.2009 (Kok., s. I-12073, 26 kohta).
(
16
)	Ks. mm. asia C-55/94, Gebhard, tuomio 30.11.1995 (Kok., s. I-4165, 37 kohta) ja asia C-76/90, Säger, tuomio 25.7.1991 (Kok., s. I-4221, 12 kohta).
(
17
)	Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia Gambelli ym. tuomion 65 ja 67 kohta.
(
18
)	Asia C-275/92, tuomio 24.3.1994 (Kok., s. I-1039, Kok. Ep. XV, s. I-79).
(
19
)	Edellä alaviitteessä 18 mainittu asia Schindler, tuomion 60 ja 61 kohta. Ks. vastaavasti asia C-124/97, Läärä ym., tuomio 21.9.1999 (Kok., s. I-6067, 13 kohta); edellä alaviitteessä 2 mainittu asia Zenatti, tuomion 14 ja 15 kohta; edellä alaviitteessä 3 mainittu asia Gambelli ym., tuomion 63 kohta; edellä alaviitteessä 4 mainitut yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 47 kohta; asia C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, tuomio 8.9.2009 (Kok., s. I-7633, 57 kohta; jäljempänä asia Liga Portuguesa [ks. edellä kommentti näistä viittauksista]) ja edellä alaviitteessä 14 mainitut yhdistetyt asiat Stoβ ym., tuomion 76 ja 77 kohta.
(
20
)	Edellä alaviitteessä 4 mainitut yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 48 kohta.
(
21
)	Ks. edellä alaviitteessä 4 mainitut yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 46 kohta.
(
22
)	Tuomion 54 kohta. Toisin kuin asiassa Gambelli ym., jossa yhteisöjen tuomioistuin jätti riidanalaisten säännösten tosiasiallisten tavoitteiden arvioimisen italialaisen tuomioistuimen tehtäväksi, yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annetussa tuomiossa se suoritti tämän arvioinnin itse Corte Suprema di Cassazzionen ja Italian hallituksen esittämien tietojen pohjalta.
(
23
)	Italian viranomaisten päätös edelsi yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annettua tuomiota, mutta siinä on pitkälti noudatettu jälkimmäisessä tuomiossa mahdollisina pidettyjä ratkaisuja, kuten jäljempänä osoitetaan.
(
24
)	Edellä alaviitteessä 4 mainitut yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 55 kohta. Edellä alaviitteessä 19 mainitun asiassa Liga Portuguesa annetun tuomion 63 kohdan mukaan ”rikollisuuden estäminen voi olla yleistä etua koskeva pakottava syy, jolla voidaan oikeuttaa rajoitukset, jotka koskevat sitä, mille toimijoille annetaan lupa tarjota palveluja onnenpelien alalla. Kun otetaan huomioon onnenpeleistä kerättävien summien ja pelaajille tarjottavien voittojen suuruus, näihin peleihin liittyy erityinen rikosten ja vilpillisten menettelyiden vaara”.
(
25
)	Edellä alaviitteessä 4 mainitut yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 49 kohta ja edellä alaviitteessä 14 mainitut yhdistetyt asiat Stoß ym., tuomion 93 kohta.
(
26
)	Edellä alaviitteessä 3 mainittu asia Gambelli ym., tuomion 59 kohta ja edellä alaviitteessä 4 mainitut yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 42 kohta.
(
27
)	Edellä alaviitteessä 19 mainittu asia Liga Portuguesa, tuomion 63 ja 70 kohta.
(
28
)	Vaikka toimenpidettä sovelletaan erotuksetta, se voi silti estää unionin jäsenvaltion kansalaisia käyttämästä perusvapauksiaan tai tehdä niiden käytöstä vähemmän houkuttelevaa ja siten vaikuttaa muiden jäsenvaltioiden yritysten markkinoillepääsyyn sekä haitata yhteisön laajuista kauppaa. Ks. vastaavasti asia C-442/02, CaixaBank France, tuomio 5.10.2004 (Kok., s. I-8961, 11 kohta); asia C-299/02, komissio v. Alankomaat, tuomio 14.10.2002 (Kok., s. I-9761, 15 kohta) ja asia C-518/06, komissio v. Italia, tuomio 28.4.2009 (Kok., s. I-3491, 64 kohta).
(
29
)	Kuten tunnettua, oikeuskäytännön mukaan puhtaasti taloudellisia päämääriä ei voida pitää yleisen edun mukaisena pakottavana syynä. Ks. vastaavasti asia C-400/08, komissio v. Espanja, tuomio 24.3.2011 (Kok., s. I-1915, 74 ja 95 kohta).
(
30
)	Edellä alaviitteessä 4 mainitun yhdistetyissä asioissa Placanica ym. annetun tuomion 63 kohdassa viitataan seurauksiin, joita aiheutuu tiettyjen toimijoiden sulkemisesta laittomasti vuoden 1999 kilpailujen ulkopuolelle, ja todetaan nimenomaisesti, että ”sekä vanhojen toimilupien peruuttaminen ja uudelleen jakaminen että uusien toimilupien riittävän suuren määrän kilpailuttaminen voisivat olla sopivia ratkaisuja tältä osin”.
(
31
)	Edellä alaviitteessä 4 mainitut yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 63 kohta. Ks. myös kyseisessä tuomiossa mainittu asia C-453/99, Courage ja Crehan, tuomio 20.9.2001 (Kok., s. I-6297, 29 kohta) ja yhdistetyt asiat C-392/04 ja C-422/04, i-21 Germany ja Arcor, tuomio 19.9.2006 (Kok., s. I-8559, 57 kohta).
(
32
)	Muutettu laintasoiseksi kiireellisistä toimenpiteistä rahapelejä koskevien yhteisön velvoitteiden täytäntöön panemiseksi 19.11.2008 annetulla lailla nro 184 (GURI nro 276, 25.11.2008).
(
33
)	Etäisyys vaihteli paikkakunnan asukasluvun ja sen mukaan, harjoitettiinko rahapelitoimintaa pää- vai sivutoimisesti.
(
34
)	Bersanin asetuksen 38 §:n 4 momentin f ja g kohdassa annetaan samanlaisia säännöksiä hevosvedonlyöntejä tarjoavista toimipisteistä.
(
35
)	Edellä alaviitteessä 4 mainitut yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 54 kohta.
(
36
)	Yhdistetyt asiat C-570/07 ja C-571/07, tuomio 1.6.2010 (Kok., s. I-4629).
(
37
)	Edellä alaviitteessä 36 mainitut yhdistetyt asiat Blanco Pérez ja Chao Gómez, tuomion 90 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
38
)	Ks. esim. edellä alaviitteessä 36 mainitut yhdistetyt asiat Blanco Pérez ja Chao Gómez, tuomion 64 kohta.
(
39
)	Asia C-384/08 (Kok., s. I-2055).
(
40
)	Edellä alaviitteessä 39 mainittu asia Attanasio Group, tuomion 53–56 kohta.
(
41
)	Yhdistetyt asiat C-188/10 ja C-189/10, Melki ja Abdeli, tuomio 22.6.2010 (Kok., s. I-5667, 49 kohta).
(
42
)	Unionin tuomioistuin menetteli samalla tavalla edellä alaviitteessä 41 mainituissa yhdistetyissä asioissa Melki ja Abdeli antamassaan tuomiossa, jossa se tarjosi kansalliselle tuomioistuimelle kaksi mahdollista ratkaisuvaihtoehtoa kansallisen oikeuden tulkintaa koskevaan ongelmaan. Ensimmäisessä vaihtoehdossa otettiin lähtökohdaksi kansallisen tuomioistuimen itsensä riidanalaisesta säännöksestä esittämä tulkinta, kun taas toinen vaihtoehto perustui toisensuuntaiseen kansalliseen oikeuskäytäntöön, koska tämän tulkinnan katsottiin voivan olla unionin oikeudesta ”johtuvien vaatimusten mukainen” (tuomion 50 kohta).
(
43
)	Kuten jo mainittiin, näihin viitataan Costan vastineessa.
(
44
)	Edellä alaviitteessä 19 mainittu asia Liga Portuguesa, tuomion 70 kohta.
(
45
)	Edellä alaviitteessä 19 mainittu asia Liga Portuguesa, tuomion 69 kohta.
(
46
)	Tuomion 111 ja 112 kohta.
(
47
)	Tästä mekanismista säädetään 1.3.2006 annetun asetuksen nro 111 5 §:ssä.
(
48
)	Edellä alaviitteessä 14 mainitut yhdistetyt asiat Stoß ym., tuomion 95 ja 96 kohta.
(
49
)	Asia C-205/99, Analir ym., tuomio 20.2.2001 (Kok., s. I-1271, 38 kohta); asia C-389/05, komissio v. Ranska, tuomio 17.7.2008 (Kok., s. I-5337, 94 kohta); asia C-169/07, Hartlauer, tuomio 10.3.2009 (Kok., s. I-1721, 64 kohta); asia C-203/08, Sporting Exchange Ltd., tuomio 3.6.2010 (Kok., s. I-4695, 49 ja 50 kohta) ja asia C-46/08, Carmen Media Group, tuomio 8.9.2010 (Kok., s. I-3973, 86 ja 87 kohta).
(
50
)	Jossa kaikesta huolimatta viitataan yleisesti ”tilanteisiin, joissa toimilupa menetetään”.
(
51
)	Costa ja Cifone tulkitsevat, että tämä toimiluvan menettämiseen johtava tilanne olisi tosiasiallisesti peruste kilpailuttamismenettelystä pois sulkemiselle, minkä Italian hallitus on kyseenalaistanut. Nähdäkseni tällä seikalla ei kuitenkaan ole pääasioiden arvioinnin kannalta mitään merkitystä, koska on joka tapauksessa selvää, että joidenkin Stanleyn italialaisten edustajien prosessuaalinen tilanne uusien menettelyjen toteuttamisaikana on vaikuttanut Stanleyn päätökseen olla osallistumatta (koska sen toimilupa olisi joka tapauksessa menetetty miltei välittömästi).
(
52
)	Tätä toteamusta on kuitenkin vielä tarkennettava, koska tämän ratkaisuehdotuksen esittämisen jälkeen Cifonen edustaja toimitti unionin tuomioistuimelle sopimusluonnoksen 23 kohdan tekstin kokonaisuudessaan, sillä unionin tuomioistuimella oli käytettävissään ainoastaan osa sen tekstistä. Jälkeenpäin toimitetun tekstin perusteella on mahdollista tulkita, että sopimusluonnoksen 23 kohdan 6 alakohdassa tarkoitettu vahingonkorvausoikeus on varattu yksinomaan monopoliviranomaiselle eikä – kuten alun perin tulkitsin – toimiluvanhaltijalle. Tämän lausekkeen tulkinta kuuluu joka tapauksessa kansalliselle tuomioistuimelle.
(
53
)	Viimeksi mainittu päätös tehdään esitutkinnan päätteeksi, ja se aloittaa varsinaisen rikosoikeudenkäynnin. Ks. yksityiskohtainen kuvaus rikosoikeudenkäynnin vaiheista Italiassa, asia C-105/03, Pupino, tuomio 16.6.2005 (Kok., s. I-5285, 13 ja 14 kohta).
(
54
)	Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale.