62023TJ0590_RES
Sprawa T‑590/23
Emilio De Capitani
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (dziewiąta izba) z dnia 29 października 2025 r.
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty robocze Sekretariatu Generalnego Rady dotyczące dwóch wniosków ustawodawczych będących w toku w momencie składania wniosku o udzielenie dostępu – Częściowa odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji – Skarga o stwierdzenie nieważności – Brak publikacji w rejestrze Rady dokumentów, do których udzielono dostępu w następstwie wniosku – Brak aktu zaskarżalnego – Niedopuszczalność
Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Milczenie lub brak działania instytucji – Decyzja potwierdzająca odmowę udzielenia dostępu do dokumentów – Zrównanie z dorozumianą decyzją odmawiającą publikacji w rejestrze dokumentów, do których udzielono dostępu – Wyłączenie
(art. 263 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 12)
(zob. pkt 46–55)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Pojęcie – Zakres – Dokumenty ustawodawcze – Włączenie
(art. 15 ust. 3 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 42; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit pierwszy)
(zob. pkt 70–74)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Przesłanki – Konkretne, rzeczywiste i poważne zagrożenie dla wspomnianego procesu – Pojęcie poważnego naruszenia – Istotny wpływ na proces podejmowania decyzji – Kryteria oceny
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit pierwszy)
(zob. pkt 93–98, 109–114)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Przesłanki – Konkretne, rzeczywiste i poważne zagrożenie dla wspomnianego procesu – Ogólne i abstrakcyjne uzasadnienie tego naruszenia – Niedopuszczalność
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit pierwszy)
(zob. pkt 106, 115, 119, 120)
Streszczenie
Rozpatrując skargę o stwierdzenie nieważności, którą częściowo uwzględnił, Sąd wypowiedział się w przedmiocie związku między z jednej strony prawem dostępu do dokumentów na wniosek (
1
), a z drugiej strony obowiązkami instytucji w zakresie zapewnienia w miarę możliwości bezpośredniego publicznego dostępu do dokumentów, w szczególności dokumentów ustawodawczych.
Skarżący, Emilio De Capitani, złożył wniosek o udzielenie dostępu do 33 dokumentów roboczych Rady Unii Europejskiej wymienionych w ramach kilku procedur ustawodawczych stanowiących część paktu o migracji i azylu (zwanych dalej „dokumentami WK”). W odpowiedzi na ten wniosek Rada udzieliła mu pełnego dostępu do 27 dokumentów WK i częściowego dostępu do trzech dokumentów WK. Odmówiła mu natomiast całkowicie dostępu do trzech dokumentów WK, uzasadniając to tym, że ich ujawnienie poważnie naruszyłoby proces podejmowania przez nią decyzji (
2
).
W następstwie złożonego przez skarżącego ponownego wniosku dotyczącego dostępu do dwóch dokumentów, do których odmówiono mu dostępu (zwanych dalej „spornymi dokumentami”), Rada wydała zaskarżoną decyzję (
3
), w której potwierdziła swoją odmowę udzielenia do nich dostępu.
Skarżący wniósł zatem do Sądu skargę zmierzającą w istocie do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim, po pierwsze, Rada odmówiła mu dostępu do spornych dokumentów, a po drugie, w sposób dorozumiany odmówiła publikacji w rejestrze dokumentów ustawodawczych, do których udzielono mu dostępu.
Ocena Sądu
W ramach oceny żądania drugiego Sąd zbadał, czy zaskarżona decyzja zawiera dorozumianą odmowę Rady publikacji w rejestrze dokumentów ujawnionych skarżącemu w odpowiedzi na jego wniosek o udzielenie dostępu, która mogłaby stanowić akt zaskarżalny.
Przede wszystkim Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja nie wspomina o publikacji w rejestrze dokumentów ujawnionych skarżącemu, i przypomniał, że co do zasady milczenia instytucji nie można utożsamiać z decyzją dorozumianą, z wyjątkiem istnienia wyraźnych przepisów określających termin, po którego upływie uznaje się, że taka decyzja została wydana przez instytucję, i określających treść tej decyzji.
Następnie Sąd zauważył, że w dziedzinie dostępu do dokumentów milczenie instytucji zostało uwzględnione jedynie wyraźnie w art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, który dotyczy jedynie ponownych wniosków złożonych przez osoby korzystające z prawa dostępu do dokumentów zagwarantowanego w art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia.
Sąd zajął się zatem kwestią, czy prawo dostępu do dokumentów w rozumieniu art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia obejmuje publikację dokumentów w rejestrze danej instytucji na podstawie art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. W tym względzie wskazał on, że Trybunał orzekł już, iż rozporządzenie to nie łączy bezpośrednio prawa dostępu do dokumentów przewidzianego w jego art. 2 ust. 1 z nałożonym na instytucje obowiązkiem utworzenia rejestru publicznego, o którym mowa w art. 11 wspomnianego rozporządzenia, w związku z czym nie jest możliwe nałożenie obowiązku rejestracji dokumentów w drodze wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów (
4
). Zdaniem Sądu rozważania te można zastosować do obowiązków przewidzianych w art. 12 rozporządzenia nr 1049/2001, w którym opisano praktykę administracyjną, jaką dane instytucje powinny przyjąć w odniesieniu do publicznego dostępu do dokumentów, i który nie ma związku z samym prawem dostępu. Sąd podkreślił ponadto, że artykuł ten nie nakłada na zainteresowane instytucje bezwarunkowego obowiązku, ponieważ przewidziano w nim, po pierwsze, że instytucje te „[w] jak najszerszym zakresie” udostępniają publicznie dokumenty bezpośrednio, a po drugie, że dokumenty ustawodawcze powinny być udostępniane bezpośrednio, z zastrzeżeniem art. 4 i 9 wspomnianego rozporządzenia.
Wreszcie Sąd wywiódł z tego, że nie jest możliwe zobowiązanie instytucji do publikacji dokumentu w jej rejestrze w drodze wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów oraz że prawo dostępu do dokumentów na podstawie art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 nie obejmuje publikacji dokumentów w rejestrze danej instytucji. W konsekwencji milczenia Rady w zaskarżonej decyzji w sprawie publikacji w rejestrze dokumentów WK, do których udzielono skarżącemu dostępu, nie można utożsamiać z dorozumianą decyzją odmawiającą dokonania takiej publikacji, na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001.
W świetle powyższego Sąd odrzucił to żądanie jako niedopuszczalne ze względu na brak aktu zaskarżalnego.
(
1
)	W rozumieniu art. 2 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43).
(
2
)	W rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
(
3
)	Decyzja Rady Unii Europejskiej SGS 23/002579 z dnia 14 lipca 2023 r. (zwana dalej „zaskarżoną decyzją”).
(
4
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 2 października 2014 r., Strack/Komisja (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, pkt 44).