62022CJ0066_RES
Cauza C‑66/22
Infraestruturas de Portugal SAșiFutrifer Indústrias Ferroviárias SA
împotriva
Toscca – Equipamentos em Madeira Lda
(cerere de decizie preliminară formulată de Supremo Tribunal Administrativo)
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 21 decembrie 2023
„Trimitere preliminară – Proceduri de achiziții publice de lucrări, de produse și de servicii – Directiva 2014/24/UE – Articolul 57 alineatul (4) primul paragraf litera (d) – Achiziții publice în sectorul transporturilor – Directiva 2014/25/UE – Articolul 80 alineatul (1) – Motive facultative de excludere – Obligația de transpunere – Încheierea de către un operator economic a unor acorduri care vizează denaturarea concurenței – Competența autorității contractante – Efectul unei decizii anterioare a unei autorități de concurență – Principiul proporționalității – Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Dreptul la o cale de atac efectivă – Principiul bunei administrări – Obligația de motivare”
Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii – Directiva 2014/24 – Atribuirea contractelor – Cauze de excludere de la participarea la un contract – Obligația de transpunere – Întindere
[Directiva 2014/24 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 57 alin. (4) primul paragraf]
(a se vedea punctele 49-58)
Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale – Directiva 2014/25 – Atribuirea contractelor – Calificarea și selecția calitativă – Utilizarea motivelor de excludere și a criteriilor de selecție prevăzute în Directiva 2014/24 – Obligația de transpunere – Întindere
[Directiva 2014/25 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 80 alin. (1) al treilea paragraf]
(a se vedea punctele 59-61)
Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii – Directiva 2014/24 – Atribuirea contractelor – Cauze de excludere de la participarea la un contract – Încheierea de către un operator a unor acorduri care vizează denaturarea concurenței – Reglementare națională care limitează posibilitatea de a exclude o ofertă a unui ofertant din cauza existenței unor indicii serioase privind comportamente ale acestuia din urmă susceptibile să denatureze normele de concurență – Excludere limitată la procedura de achiziții publice caracterizată de acest tip de comportamente – Inadmisibilitate
[Directiva 2014/24 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 57 alin. (4) primul paragraf litera (d)]
(a se vedea punctele 67-72 și dispozitiv 1)
Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii – Directiva 2014/24 – Atribuirea contractelor – Cauze de excludere de la participarea la un contract – Încheierea de către un operator a unor acorduri care vizează denaturarea concurenței – Reglementare națională care încredințează exclusiv autorității naționale de concurență competența de a decide cu privire la excluderea unor operatori economici din procedurile de achiziții publice ca urmare a unei încălcări a normelor de concurență – Inadmisibilitate
[Directiva 2014/24 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 57 alin. (4) primul paragraf litera (d)]
(a se vedea punctele 74-80 și 82-84 și dispozitiv 2)
Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii – Directiva 2014/24 – Atribuirea contractelor – Cauze de excludere de la participarea la un contract – Încheierea de către un operator a unor acorduri care vizează denaturarea concurenței – Decizie a autorității contractante cu privire la fiabilitatea unui operator economic, adoptată în temeiul acestei cauze de excludere – Aplicarea principiului bunei administrări – Obligația de motivare
[Directiva 2014/24 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 57 alin. (4) primul paragraf litera (d)]
(a se vedea punctele 87-91 și dispozitiv 3)
Rezumat
Toscca este un operator economic care a depus o ofertă în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice organizate de Infraestruturas de Portugal pentru cumpărarea de picheți și de traverse din lemn de pin tratate cu creozot și destinate sectorului infrastructurilor feroviare, contract care a fost atribuit societății Futrifer. Întrucât acțiunea în anulare introdusă de Toscca împotriva acestei decizii de atribuire a fost respinsă, aceasta a formulat apel la Tribunal Central Administrativo Norte (Tribunalul Administrativ Central al Nordului, Portugalia). Această instanță a pronunțat o hotărâre de admitere a apelului respectiv și a obligat Infraestruturas de Portugal să atribuie contractul societății Toscca. Această hotărâre a fost anulată, pentru lipsa motivării, de Supremo Tribunal Administrativo (Curtea Administrativă Supremă, Portugalia), care a trimis cauza spre rejudecare la Tribunalul Administrativ Central al Nordului. Această instanță a pronunțat o a doua hotărâre, prin care a confirmat soluția reținută în prima sa hotărâre.
Curtea Administrativă Supremă, care este instanța de trimitere, a fost sesizată cu recursuri introduse de Infraestruturas de Portugal și de Futrifer împotriva acestei a doua hotărâri. Aceasta arată că, în anul 2019, Futrifer a fost obligată de Autoridade da Concorrência (Autoritatea de Concurență, Portugalia) la plata unei amenzi pentru încălcarea dreptului concurenței în cadrul unor proceduri de achiziții publice organizate în 2014 și în 2015 de aceeași autoritate contractantă.
Prin hotărârea sa, pronunțată de Marea Cameră, Curtea se pronunță, mai întâi, asupra existenței unei obligații a statelor membre de a transpune motivele facultative de excludere prevăzute de Directivele 2014/24 (
1
) și 2014/25 (
2
). Curtea clarifică, în continuare, condițiile de exercitare a competenței autorităților contractante de a exclude un operator economic de la participarea la o procedură de achiziții publice pentru lipsă de fiabilitate, ca urmare a unei încălcări a dreptului concurenței săvârșite în afara procedurii de achiziții publice în cauză. În sfârșit, aceasta precizează obligația autorităților contractante de a motiva o decizie privind fiabilitatea unui operator economic, având în vedere motivul facultativ de excludere legat de participarea unui astfel de operator la acorduri care vizează denaturarea concurenței, prevăzut de Directiva 2014/24.
Aprecierea Curții
Cu titlu introductiv, Curtea se pronunță cu privire la problema dacă statele membre au obligația de a transpune în dreptul lor național motivele facultative de excludere menționate în Directiva 2014/24 (
3
), precum și în dispoziția Directivei 2014/25 care face trimitere la aceste motive.
În ceea ce privește, pe de o parte, motivele facultative de excludere prevăzute de Directiva 2014/24, Curtea arată că, contrar a ceea ce reiese din unele dintre hotărârile sale, (
4
), statele membre au obligația de a transpune aceste motive în dreptul lor național. Această obligație presupune faptul că statele menționate trebuie să prevadă fie posibilitatea, fie obligația autorităților contractante de a aplica aceste motive. Astfel, rezultă, în primul rând, din modul de redactare a dispoziției din Directiva 2014/24 referitoare la motivele facultative de excludere că alegerea de a decide dacă un operator economic este exclus sau nu de la participarea la o procedură de achiziție publică pentru unul dintre aceste motive revine autorităților contractante, cu excepția cazului în care statele membre decid să transforme această posibilitate de excludere în obligație. În consecință, pentru ca aceste autorități contractante să nu fie private cel puțin de posibilitatea de a aplica aceste motive de excludere, un stat membru nu poate să se abțină de la a integra aceste motive în legislația sa națională de transpunere a Directivei 2014/24. În al doilea rând, această interpretare este confirmată de asemenea de contextul dispoziției referitoare la motivele facultative de excludere, care contrastează cu alte dispoziții din această directivă care oferă statelor membre o alegere pentru transpunerea sau netranspunerea acestor dispoziții. În această privință, Curtea subliniază că alegerea lăsată statelor membre în ceea ce privește condițiile de aplicare a motivelor facultative de excludere (
5
) nu se poate extinde la transpunerea sau netranspunerea acestor motive în dreptul național. În ceea ce privește, în al treilea rând, obiectivul urmărit de Directiva 2014/24 în raport cu motivele facultative de excludere, Curtea subliniază că legiuitorul Uniunii a intenționat să încredințeze autorităților contractante și doar lor sarcina de a aprecia integritatea și fiabilitatea operatorilor economici care participă la o procedură de achiziții publice și, dacă este cazul, de a exclude operatorii pe care i‑ar considera nefiabili.
În ceea ce privește, pe de altă parte, Directiva 2014/25 (
6
), Curtea subliniază că statele membre trebuie, în temeiul obligației lor de transpunere a articolului 80 alineatul (1) primul paragraf din această directivă, să prevadă cel puțin posibilitatea pentru entitățile contractante de a include, printre normele și criteriile de excludere aplicabile în procedurile de achiziții publice care intră în domeniul de aplicare al directivei menționate, motivele facultative de excludere prevăzute de Directiva 2014/24, fără a aduce atingere eventualei decizii a acestor state care constă în a impune acestor entități să includă motivele menționate printre aceste criterii.
Aceste precizări fiind făcute, Curtea se pronunță, în primul rând, asupra motivului facultativ de excludere legat de încheierea de către un operator economic a unor acorduri în vederea denaturării concurenței, prevăzut de Directiva 2014/24 (
7
). Curtea apreciază că acest motiv se opune unei reglementări naționale care limitează posibilitatea de a exclude o ofertă a unui ofertant din cauza existenței unor indicii serioase privind comportamente ale acestuia din urmă susceptibile să denatureze normele de concurență la procedura de achiziții publice în cadrul căreia a intervenit acest tip de comportamente. Astfel, o asemenea limitare nu reiese din modul de redactare a dispoziției care prevede acest motiv de excludere. În plus, reiese din contextul în care se înscrie această dispoziție (
8
) că Directiva 2014/24 permite, în orice moment în cursul procedurii, autorităților contractante să excludă sau să fie obligate de statele membre să excludă un operator economic în cazul în care se constată că acesta se află, având în vedere faptele comise sau omise, fie înainte, fie în cursul procedurii, în unul dintre cazurile vizate de motivele de excludere prevăzute de aceeași directivă. O asemenea interpretare a aceleiași dispoziții permite autorității contractante să se asigure cu privire la integritatea și fiabilitatea fiecăruia dintre operatorii economici care pot fi puse la îndoială nu numai în cazul participării unui astfel de operator la comportamente anticoncurențiale în cadrul procedurii în discuție, ci și în cazul participării acestui operator la astfel de comportamente anterioare.
În al doilea rând, Curtea subliniază că motivul facultativ de excludere legat de încheierea de către un operator economic a unor acorduri care vizează denaturarea concurenței, prevăzut de Directiva 2014/24, se opune unei reglementări naționale care încredințează numai autorității naționale de concurență competența de a decide cu privire la excluderea unor operatori economici din procedurile de achiziții publice ca urmare a unei încălcări a normelor de concurență. Desigur, în cazul în care există o procedură specifică reglementată de dreptul Uniunii sau de dreptul național pentru a cerceta încălcări ale dreptului concurenței și în care autoritatea națională de concurență este însărcinată cu efectuarea de investigații în acest sens, autoritatea contractantă trebuie, în cadrul aprecierii probelor furnizate, să se întemeieze, în principiu, pe rezultatul unei astfel de proceduri. În acest context, poate prezenta o importanță deosebită decizia unei asemenea autorități prin care s‑a constatat o astfel de încălcare și s‑a impus unui ofertant, pentru acest motiv, o sancțiune pecuniară, cu atât mai mult dacă această sancțiune a fost însoțită de o interzicere temporară de a participa la proceduri de achiziții publice. Cu toate acestea, dacă o astfel de decizie poate determina autoritatea contractantă să excludă acest operator economic de la procedura de achiziții publice în cauză, lipsa unei astfel de decizii nu poate nici să împiedice, nici să scutească autoritatea contractantă de la efectuarea unei asemenea aprecieri. Această apreciere trebuie să fie realizată în raport cu principiul proporționalității și ținând seama de toate elementele pertinente pentru a verifica dacă aplicarea motivului de excludere legat de încheierea de către un operator economic a unor acorduri care vizează denaturarea concurenței se justifică. Prin urmare, o reglementare națională care leagă aprecierea integrității și a fiabilității ofertanților de concluziile unei decizii a autorității naționale de concurență referitoare, printre altele, la participarea viitoare la o procedură de achiziții publice aduce atingere puterii de apreciere de care trebuie să dispună autoritatea contractantă în cadrul aplicării motivelor facultative de excludere prevăzute de Directiva 2014/24.
În finalul analizei sale, Curtea mai precizează că statele membre nu pot să restrângă, în legislația lor, domeniul de aplicare al motivului de excludere legat de participarea operatorului economic în cauză la comportamente anticoncurențiale.
În al treilea rând, Curtea arată că, în temeiul principiului bunei administrări, decizia autorității contractante privind fiabilitatea unui operator economic, adoptată în temeiul motivului facultativ de excludere prevăzut de Directiva 2014/24 legat de încheierea de către un operator economic a unor acorduri, trebuie să fie motivată. Această obligație privește, pe de o parte, deciziile prin care autoritatea contractantă exclude un ofertant în temeiul, printre altele, al unui astfel de motiv facultativ de excludere. Pe de altă parte, autoritatea contractantă este supusă acestei obligații de motivare atunci când constată că un ofertant este vizat de unul dintre motivele facultative de excludere, dar ia o decizie de neexcludere, de exemplu pentru motivul că excluderea ar constitui o măsură disproporționată. Astfel, o asemenea decizie afectează situația juridică a celorlalți operatori economici care participă la procedura de achiziții publice în cauză, care trebuie să își poată apăra drepturile, dacă este cazul prin introducerea unei căi de atac împotriva acesteia.
(
1
)	Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65). Articolul 57 alineatul (4) primul paragraf din această directivă prevede cazurile în care autoritățile contractante pot exclude sau statele membre le pot solicita acestora să excludă de la participarea la o procedură de achiziții publice orice operator economic.
(
2
)	Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ (JO 2014, L 94, p. 243). Articolul 80 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 2014/25 prevede că, dacă statele membre solicită acest lucru, normele și criteriile obiective de excludere includ în plus motivele de excludere enumerate la articolul 57 alineatul (4) din Directiva 2014/24, în condițiile prevăzute la articolul respectiv.
(
3
)	Mai precis la articolul 57 alineatul (4) primul paragraf din această directivă.
(
4
)	Hotărârea din 19 iunie 2019, Meca (C‑41/18, EU:C:2019:507, punctul 33), Hotărârea din 30 ianuarie 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, punctele 34 și 40), precum și Hotărârea din 3 iunie 2021, Rad Service și alții (C‑210/20, EU:C:2021:445, punctul 28). În temeiul acestor hotărâri, statele membre pot decide să transpună sau să nu transpună motivele de excludere menționate la această dispoziție.
(
5
)	În sensul articolului 57 alineatul (7) din Directiva 2014/24.
(
6
)	Mai precis în temeiul articolului 80 alineatul (1) al treilea paragraf din această directivă.
(
7
)	Potrivit articolului 57 alineatul (4) primul paragraf litera (d) din Directiva 2014/24, autoritățile contractante pot exclude sau statele membre le pot solicita acestora să excludă de la participarea la o procedură de achiziție publică orice operator economic în cazul în care aceste autorități au suficiente indicii plauzibile pentru a demonstra că operatorul economic a încheiat cu alți operatori economici acorduri care vizează denaturarea concurenței.
(
8
)	În special articolul 57 alineatul (5) al doilea paragraf din Directiva 2014/24.