62020CC0541
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
GIOVANNI PITRUZZELLA
της 14ης Νοεμβρίου 2023 (
1
)
Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-541/20 έως C-555/20
Δημοκρατία της Λιθουανίας (C-541/20 και C-542/20)
Δημοκρατία της Βουλγαρίας (C‑543/20 έως C‑545/20)
Ρουμανία (C‑546/20 έως C‑548/20)
Κυπριακή Δημοκρατία (C-549/20 και C-550/20)
Ουγγαρία (C‑551/20)
Δημοκρατία της Μάλτας (C-552/20)
Δημοκρατία της Πολωνίας (C‑553/20 έως C‑555/20)
κατά
Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου,
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
«Προσφυγή ακυρώσεως – Δέσμη μέτρων για την κινητικότητα – Κανονισμός (ΕΕ) 2020/1054 – Ανώτατα όρια για τον ημερήσιο και εβδομαδιαίο χρόνο οδήγησης – Κατώτατα όρια για τα διαλείμματα και περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας ανάπαυσης – Υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών – Απαγόρευση λήψεως των κανονικών περιόδων εβδομαδιαίας ανάπαυσης και των περιόδων ανάπαυσης διάρκειας μεγαλύτερης των 45 ωρών εντός του οχήματος – Προθεσμία εγκατάστασης ευφυών ταχογράφων δεύτερης γενιάς (V2) – Ημερομηνία ενάρξεως ισχύος – Κανονισμός (ΕΕ) 2020/1055 – Όροι που πρέπει να πληρούνται για την άσκηση του επαγγέλματος του οδικού μεταφορέα – Όροι σχετικοί με την απαίτηση εγκατάστασης – Υποχρέωση περί επιστροφής των οχημάτων στο επιχειρησιακό κέντρο του κράτους μέλους εγκατάστασης – Υποχρέωση περί του αριθμού οχημάτων και οδηγών που έχουν κανονικά τη βάση τους στο επιχειρησιακό κέντρο του κράτους μέλους εγκατάστασης – Ενδομεταφορές – Περίοδος αδράνειας τεσσάρων ημερών για τις ενδομεταφορές – Παρέκκλιση σχετικά με τις ενδομεταφορές στο πλαίσιο συνδυασμένων μεταφορών – Οδηγία (ΕΕ) 2020/1057 – Ειδικοί κανόνες για την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών – Προθεσμία μεταφοράς στην εθνική έννομη τάξη – Εσωτερική αγορά – Ειδικό νομικό καθεστώς των μεταφορών – Θεμελιώδεις ελευθερίες – Αρχή της αναλογικότητας – Εκτίμηση επιπτώσεων – Αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων – Προστασία του περιβάλλοντος – Άρθρο 11 ΣΛΕΕ – Άρθρο 37 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Αρχή της ασφάλειας δικαίου – Άρθρο 91 ΣΛΕΕ – Συνεκτίμηση της οικονομικής κατάστασης των μεταφορέων – Άρθρο 94 ΣΛΕΕ»
Περιεχόμενα
I. Το νομικό πλαίσιο
Α. Ο κανονισμός 2020/1054 (Πακέτο κινητικότητας, σκέλος «διάρκεια του χρόνου εργασίας»)
Β. Ο κανονισμός 2020/1055 (Πακέτο κινητικότητας, σκέλος «εγκατάσταση»)
Γ. Η οδηγία 2020/1057 (Πακέτο κινητικότητας, σκέλος «απόσπαση των εργαζομένων»)
II. Το ιστορικό της διαφοράς
III. Τα αιτήματα των διαδίκων και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
IV. Ανάλυση
Α. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
1. Επί του ειδικού νομικού καθεστώτος των μεταφορών στην εσωτερική αγορά
2. Επί της αρχής της αναλογικότητας
α) Επί της αρχής της αναλογικότητας, της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως του νομοθέτη και του δικαστικού ελέγχου
β) Επί των στοιχείων που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά τη νομοθετική διαδικασία και επί της εκτιμήσεως επιπτώσεων
3. Επί των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων
4. Επί των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης σχετικά με την πολιτική στον τομέα του περιβάλλοντος
Β. Επί του κανονισμού 2020/1054 (υποθέσεις C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 και C‑553/20)
1. Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών
α) Επί του παραδεκτού της προσφυγής στην υπόθεση C‑543/20 όσον αφορά το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
β) Επί της παραβιάσεως της αρχής της ασφάλειας δικαίου
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
γ) Επί της προσβολής των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνονται στη Συνθήκη ΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
δ) Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας
1) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την αναλογικότητα της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών
i) Επιχειρήματα των διαδίκων
ii) Ανάλυση
– Επί των σκοπών της επίμαχης ρυθμίσεως
– Επί των αρνητικών συνεπειών για τους οδηγούς
– Επί των αρνητικών συνεπειών για τους μεταφορείς
– Επί των αρνητικών συνεπειών για το περιβάλλον
– Επί της υπάρξεως λιγότερο επαχθών εναλλακτικών λύσεων
2) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν τον εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης έλεγχο της αναλογικότητας της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών
i) Επιχειρήματα των διαδίκων
ii) Ανάλυση
ε) Επί της παραβάσεως των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
i) Επί του περιεχομένου των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ
ii) Επί των προβαλλόμενων παραβάσεων του άρθρου 91, παράγραφος 2, και του άρθρου 94 ΣΛΕΕ
στ) Επί της παραβάσεως των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης σχετικά με την πολιτική στον τομέα του περιβάλλοντος και της κλιματικής αλλαγής
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
ζ) Επί της παραβιάσεως των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
η) Συμπέρασμα επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών
2. Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα
α) Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
i) Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
ii) Επί της αποφάσεως Vaditrans και του περιεχομένου της
iii) Επί της αναλογικότητας του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054
β) Επί της παραβάσεως των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
γ) Επί της παραβιάσεως των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
δ) Επί της παραβάσεως των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών μεταφορών και περί ενιαίας αγοράς
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
ε) Συμπέρασμα επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την απαγόρευση εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα
3. Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν το άρθρο 2, σημείο 2, του κανονισμού 2020/1054
α) Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
β) Επί της παραβιάσεως των αρχών της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
γ) Επί της παραβάσεως του άρθρου 151, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
4. Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054
α) Επί του λυσιτελούς χαρακτήρα των λόγων ακυρώσεως που αφορούν το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054
β) Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
γ) Επί της παραβάσεως της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
δ) Επί της παραβιάσεως της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
5. Πρόταση επί των προσφυγών που αφορούν τον κανονισμό 2020/1054
Γ. Επί του κανονισμού 2020/1055 (υποθέσεις C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20, C‑552/20 και C‑554/20)
1. 1. Επί της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες (άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον τροποποιεί το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1071/2009)
α) Επί των λόγων ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται παράβαση του άρθρου 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ λόγω μη διαβούλευσης με την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
β) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος και της κλιματικής αλλαγής
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
i) Επί της προβαλλομένης παραβάσεως του άρθρου 3 ΣΕΕ, των άρθρων 11 και 191 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη
ii) Επί της προβαλλομένης παραβάσεως των διεθνών δεσμεύσεων της Ένωσης και των κρατών μελών στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος
iii) Επί της προβαλλομένης παραβιάσεως της περιβαλλοντικής πολιτικής της Ένωσης λόγω αντιθέσεως της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες προς το παράγωγο δίκαιο του περιβάλλοντος, προς τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και προς την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία
iv) Συμπέρασμα της αναλύσεως
γ) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
δ) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
1) Επί του ελέγχου από τον νομοθέτη της Ένωσης, της αναλογικότητας της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες
i) Επιχειρήματα των διαδίκων
ii) Ανάλυση
2) Επί του ελέγχου της αναλογικότητας του μέτρου
ε) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
στ) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την προσβολή των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνονται από τη Συνθήκη ΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
ζ) Πρόταση
2. Επί της υποχρεώσεως της επιχειρήσεως να έχει στη διάθεσή της αριθμό οχημάτων και οδηγών ανάλογο προς τον όγκο των μεταφορών που εκτελεί (άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον με αυτό προστέθηκε το στοιχείο ζʹ στην παράγραφο 1 του άρθρου 5 του κανονισμού 1071/2009)
α) Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
β) Επί του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
γ) Επί του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
δ) Συμπέρασμα
3. Επί της περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων ενδομεταφορών (άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055, με το οποίο προστέθηκε παράγραφος 2α στο άρθρο 8 του κανονισμού 1072/2009)
α) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος και της κλιματικής αλλαγής
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
β) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
i) Επί του ελέγχου από τον νομοθέτη της Ένωσης της αναλογικότητας της περιόδου αδράνειας μεταξύ δύο περιόδων ενδομεταφορών
ii) Επί του αναλογικού χαρακτήρα της περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπόμενων ενδομεταφορών
γ) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
δ) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
ε) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση των άρθρων 26, 34 έως 36 και 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
στ) Συμπέρασμα
4. Επί της δυνατότητας υπαγωγής των συνδυασμένων μεταφορών σε περίοδο αδράνειας (άρθρο 2, σημείο 5, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον με αυτό προστίθεται παράγραφος 7 στο άρθρο 10 του κανονισμού 1072/2009 ή «ρήτρα διασφάλισης»)
α) Επί του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
β) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
γ) Επί του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
δ) Συμπέρασμα
5. Πρόταση επί των προσφυγών που αφορούν τον κανονισμό 2020/1055
Δ. Επί της οδηγίας 2020/1057
1. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
α) Επί της οδηγίας 2020/1057 και επί της ρυθμίσεως σχετικά με την απόσπαση των οδηγών που προβλέπει η οδηγία αυτή
β) Επί του περιεχομένου των προσφυγών της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας και της Κυπριακής Δημοκρατίας, αντιστοίχως στις υποθέσεις C‑544/20 και C‑550/20
2. Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν τους ειδικούς κανόνες σχετικά με την απόσπαση οδηγών
α) Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
β) Επί της νομολογίας του Δικαστηρίου σχετικά με την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών
γ) Επί του λόγου ακυρώσεως που αφορά τη μη εφαρμογή της οδηγίας 96/71 στους οδηγούς του τομέα των οδικών μεταφορών
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
δ) Επί της παραβάσεως του άρθρου 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
ε) Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας
1) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
i) Επιχειρήματα των διαδίκων
– Επί της ακαταλληλότητας του κριτηρίου που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς
– Επί του απρόσφορου και μη αναγκαίου χαρακτήρα του «υβριδικού μοντέλου» για τη συμβολή στην επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών
– Επί των δυσανάλογων αρνητικών συνεπειών
ii) Ανάλυση
– Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
– Επί των σκοπών των ειδικών κανόνων περί απόσπασης οδηγών που προβλέπει η οδηγία 2020/1057
– Επί της ακαταλληλότητας του κριτηρίου που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς
– Επί του απρόσφορου και μη αναγκαίου χαρακτήρα του «υβριδικού μοντέλου» για τη συμβολή στην επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών
– Επί των δυσανάλογων αρνητικών συνεπειών
2) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν τον εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης έλεγχο της αναλογικότητας
i) Επιχειρήματα των διαδίκων
ii) Ανάλυση
– Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
– Επί της μη διενέργειας συμπληρωματικής εκτίμησης επιπτώσεων για το τελικό κείμενο των διατάξεων της οδηγίας 2020/1057 σχετικά με την απόσπαση οδηγών
στ) Επί της παραβάσεως του άρθρου 90 ΣΛΕΕ (σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ), του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και του άρθρου 94 ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
ζ) Επί της παραβιάσεως της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
i) Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
ii) Επί της προβαλλομένης παραβιάσεως της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ των διμερών μεταφορών και των μεταφορών τρίτων χωρών (Δημοκρατία της Λιθουανίας, Δημοκρατία της Βουλγαρίας, Ρουμανία και Κυπριακή Δημοκρατία)
iii) Επί της προβαλλομένης παραβιάσεως της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ των συνδυασμένων μεταφορών και των διμερών μεταφορών (Ουγγαρία)
iv) Συμπέρασμα
η) Επί της προσβολής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
θ) Επί της παραβάσεως του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
3. Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2020/1057
α) Επί της παραβιάσεως της αρχής της ασφάλειας δικαίου
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
β) Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας και επί της παραβάσεως του άρθρου 94 ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
2) Ανάλυση
4. Πρόταση επί των προσφυγών που αφορούν την οδηγία 2020/1057
V. Επί των δικαστικών εξόδων
VI. Πρόταση
1.
Οι παρούσες προτάσεις αφορούν δεκαπέντε προσφυγές ασκηθείσες από επτά κράτη μέλη –τη Δημοκρατία της Λιθουανίας, τη Δημοκρατία της Βουλγαρίας, τη Ρουμανία, την Κυπριακή Δημοκρατία, την Ουγγαρία, τη Δημοκρατία της Μάλτας και τη Δημοκρατία της Πολωνίας– με τις οποίες ζητείται η ακύρωση ορισμένων διατάξεων ή, σε κάποιες περιπτώσεις επικουρικώς, του συνόλου τριών νομοθετικών πράξεων που αποτελούν μέρος της «δέσμης μέτρων για την κινητικότητα», η οποία επονομάζεται και «Πακέτο κινητικότητας» («Mobility Pack»).
2.
Οι τρεις αυτές νομοθετικές πράξεις, οι οποίες αφορούν στο σύνολό τους το νομικό καθεστώς των οδικών μεταφορών, είναι, πρώτον, ο κανονισμός (ΕΕ) 2020/1054, που αφορά, ειδικότερα, τα ανώτατα όρια για τον ημερήσιο και εβδομαδιαίο χρόνο οδήγησης και τα κατώτατα όρια για τα διαλείμματα και τις περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας ανάπαυσης, καθώς και τον εντοπισμό μέσω ταχογράφων (
2
), δεύτερον, ο κανονισμός (ΕΕ) 2020/1055, ο οποίος τροποποίησε, μεταξύ άλλων, τους κοινούς κανόνες σχετικά με τους όρους που πρέπει να πληρούνται για την άσκηση του επαγγέλματος του οδικού μεταφορέα και τους κοινούς κανόνες πρόσβασης στην αγορά των διεθνών οδικών εμπορευματικών μεταφορών (
3
), και, τρίτον, η οδηγία (ΕΕ) 2020/1057 για τη θέσπιση ειδικών κανόνων για την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών (
4
) (στο εξής, από κοινού: τρεις προσβαλλόμενες πράξεις).
3.
Οι υπό κρίση δεκαπέντε συνεκδικαζόμενες υποθέσεις ενέχουν μια πραγματικά ασυνήθιστη διάσταση. Σπανίως ένα νομοθετικό εγχείρημα έχει προκαλέσει, στο επίπεδο της Ένωσης, τέτοια ομαδική και έντονη δικαστική αμφισβήτηση. Η αντίδραση αυτή ήταν αναμενόμενη, λαμβανομένων υπόψη των συζητήσεων, ενίοτε δε, και της αντίθεσης που εξέφρασαν ορισμένα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας που οδήγησε στην έκδοση των τριών πράξεων που συγκροτούν το Πακέτο κινητικότητας. Φανερώνει, σε σχέση με ένα ζήτημα θεμελιώδους σημασίας για την εσωτερική αγορά, τον κίνδυνο διχασμού μεταξύ δύο αντιλήψεων για την Ένωση. Επομένως, πέραν των νομικών ζητημάτων, αυτό που διακυβεύεται στις υπό κρίση προσφυγές είναι, κατά κάποιον τρόπο, και η επιδίωξη της επιθυμίας για συνύπαρξη επί τη βάσει κοινών οικονομικών και κοινωνικών αντιλήψεων. Συνεπώς είναι σημαντικό, ανεξαρτήτως της έκβασής τους, οι εν λόγω προσφυγές να εξεταστούν με τη δέουσα προσοχή. Με γνώμονα την ευθύνη αυτή υποβάλλω στο Δικαστήριο την παρούσα ανάλυση.
I. Το νομικό πλαίσιο
Α. Ο κανονισμός 2020/1054 (Πακέτο κινητικότητας, σκέλος «διάρκεια του χρόνου εργασίας»)
4.
Το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχεία γʹ και δʹ, καθώς και σημεία 8 και 11, του κανονισμού 2020/1054 ορίζει τα εξής:
«Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 561/2006 τροποποιείται ως εξής:
[…]
6) Το άρθρο 8 τροποποιείται ως εξής:
[…]
γ) η παράγραφος 8 αντικαθίσταται από το ακόλουθο κείμενο:
“8. Οι κανονικές περίοδοι εβδομαδιαίας ανάπαυσης και οιαδήποτε περίοδος εβδομαδιαίας ανάπαυσης διάρκειας μεγαλύτερης των 45 ωρών που λαμβάνεται ως αντιστάθμιση για προηγούμενες μειωμένες περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης δεν μπορούν να λαμβάνονται εντός οχήματος. Θα πρέπει να λαμβάνονται σε κατάλληλο φιλικό προς τα δύο φύλα κατάλυμα με επαρκείς εγκαταστάσεις ύπνου και υγιεινής.
Οι ενδεχόμενες δαπάνες στέγασης εκτός του οχήματος καλύπτονται από τον εργοδότη.”·
δ) παρεμβάλλεται η ακόλουθη παράγραφος:
“8α. Οι επιχειρήσεις μεταφορών οργανών[ουν] την εργασία των οδηγών κατά τρόπον ώστε οι οδηγοί να μπορούν να επιστρέψουν στην έδρα λειτουργίας του εργοδότη την οποία έχει κανονικά ως βάση ο οδηγός και όπου αρχίζει η περίοδος εβδομαδιαίας ανάπαυσής του, στο κράτος μέλος εγκατάστασης του εργοδότη, ή ώστε να μπορούν να επιστρέφουν στον τόπο κατοικίας του οδηγού εντός κάθε περιόδου τεσσάρων διαδοχικών εβδομάδων, προκειμένου να περνούν τουλάχιστον μία κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης ή περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης διάρκειας μεγαλύτερης των 45 ωρών που λαμβάνεται ως αντιστάθμιση για τη μειωμένη περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης.
Ωστόσο, όταν ο οδηγός έχει λάβει δύο διαδοχικές μειωμένες περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης σύμφωνα με την παράγραφο 6, η επιχείρηση μεταφορών οργανώνει την εργασία του οδηγού κατά τρόπο ώστε ο οδηγός να μπορεί να επιστρέψει ήδη πριν από την έναρξη της κανονικής εβδομαδιαίας περιόδου ανάπαυσης άνω των 45 ωρών που λαμβάνεται ως αντιστάθμιση.
Η επιχείρηση τεκμηριώνει τον τρόπο με τον οποίο εκπληρώνει την εν λόγω υποχρέωσή της και τηρεί τα παραστατικά τεκμηρίωσης στους χώρους της προκειμένου να τα παρουσιάζει εφόσον το ζητήσουν οι ελεγκτικές αρχές.”
[…]
8) Το άρθρο 9 τροποποιείται ως εξής:
[…]
β) η παράγραφος 2 αντικαθίσταται από το ακόλουθο κείμενο:
“2. Κάθε χρόνος ο οποίος καταναλώνεται από οδηγό για να μεταβεί στον τόπο όπου θα αναλάβει ένα όχημα που εμπίπτει στις διατάξεις του παρόντος κανονισμού ή για να επιστρέψει από τον τόπο αυτόν, και το οποίο δεν βρίσκεται στον τόπο διαμονής του οδηγού ή στην έδρα λειτουργίας του εργοδότη την οποία έχει κανονικά ως βάση ο οδηγός, δεν υπολογίζεται ως ανάπαυση ή ως διάλειμμα, εκτός εάν ο οδηγός βρίσκεται σε πορθμείο ή τρένο και έχει στη διάθεσή του καμπίνα ύπνου, κλίνη ή κουκέτα.”
[…]
11) Στο άρθρο 12 προστίθενται τα ακόλουθα εδάφια:
“Υπό την προϋπόθεση ότι δεν τίθεται σε κίνδυνο η οδική ασφάλεια, ο οδηγός δύναται, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, να παρεκκλίνει από το άρθρο 6 παράγραφοι 1 και 2 και το άρθρο 8 παράγραφος 2 υπερβαίνοντας τον ημερήσιο και τον εβδομαδιαίο χρόνο οδήγησης έως μία ώρα προκειμένου να φθάσει στην έδρα λειτουργίας του εργοδότη ή τον τόπο κατοικίας του οδηγού για να λάβει περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης.
Υπό τους ίδιους όρους, ο οδηγός μπορεί να υπερβεί την ημερήσια και την εβδομαδιαία διάρκεια οδήγησης έως και κατά δύο ώρες –υπό την προϋπόθεση να κάνει διάλειμμα 30 λεπτών χωρίς διακοπή αμέσως πριν από την πρόσθετη οδήγηση– προκειμένου να φθάσει στην έδρα λειτουργίας του εργοδότη ή στον τόπο κατοικίας του οδηγού για την τακτική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης.
[…]”»
5.
Το άρθρο 2 του κανονισμού 2020/1054 έχει ως εξής:
«Ο κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 165/2014 τροποποιείται ως εξής:
[…]
2) Στο άρθρο 3, η παράγραφος 4 αντικαθίσταται από το ακόλουθο κείμενο:
“4. Το αργότερο τρία έτη από το τέλος του έτους έναρξης ισχύος των λεπτομερών διατάξεων που αναφέρονται στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 11, οι ακόλουθες κατηγορίες οχημάτων που κυκλοφορούν σε κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος μέλος της ταξινόμησης, πρέπει να εξοπλιστούν με ευφυή ταχογράφο όπως προβλέπεται στα άρθρα 8, 9 και 10 του παρόντος κανονισμού:
α)
οχήματα εξοπλισμένα με αναλογικό ταχογράφο·
β)
οχήματα εξοπλισμένα με ψηφιακό ταχογράφο σύμφωνο με τις προδιαγραφές του παραρτήματος IB του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3821/85 που εφαρμόζονταν έως τις 30 Σεπτεμβρίου 2011·
γ)
οχήματα εξοπλισμένα με ψηφιακό ταχογράφο σύμφωνο με τις προδιαγραφές του παραρτήματος IB του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3821/85 που εφαρμόζονται από την 1η Οκτωβρίου 2011· και
δ)
οχήματα εξοπλισμένα με ψηφιακό ταχογράφο σύμφωνο με τις προδιαγραφές του παραρτήματος IB του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3821/85, που εφαρμόζ[ονται] από την 1η Οκτωβρίου 2012.
4α. Το αργότερο τέσσερα έτη μετά την έναρξη ισχύος των λεπτομερών διατάξεων που αναφέρονται στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 11, τα οχήματα που έχουν εξοπλιστεί με ευφυή ταχογράφο σύμφωνο με το παράρτημα ΙΓ του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) 2016/799 της Επιτροπής[, της 18ης Μαρτίου 2016, σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 165/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, ο οποίος καθορίζει τις απαιτήσεις κατασκευής, δοκιμής, εγκατάστασης, λειτουργίας και επισκευής ταχογράφων και των δομικών στοιχείων τους (ΕΕ 2016, L 139, σ. 1)] που κυκλοφορούν σε κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος μέλος της ταξινόμησης, εξοπλίζονται με ευφυή ταχογράφο όπως προβλέπεται στα άρθρα 8, 9 και 10 του παρόντος κανονισμού.”
[…]
8) Το άρθρο 11 τροποποιείται ως εξής:
α) το πρώτο εδάφιο αντικαθίσταται από το ακόλουθο κείμενο:
“Προκειμένου να εξασφαλισθεί ότι ο ευφυής ταχογράφος τηρεί τις αρχές και πληροί τις απαιτήσεις που ορίζονται στον παρόντα κανονισμό, η Επιτροπή, μέσω εκτελεστικών πράξεων, θεσπίζει τις λεπτομερείς διατάξεις που απαιτούνται για την ομοιόμορφη εφαρμογή των άρθρων 8, 9 και 10, εξαιρουμένων οποιωνδήποτε διατάξεων σχετικά με την καταγραφή πρόσθετων δεδομένων από τον ταχογράφο.
Έως την 21η Αυγούστου 2021, η Επιτροπή εκδίδει εκτελεστικές πράξεις για τη θέσπιση λεπτομερών διατάξεων σχετικά με την ομοιόμορφη εφαρμογή της υποχρέωσης καταγραφής και αποθήκευσης δεδομένων σχετικά με κάθε διέλευση των συνόρων από οχήματα και δραστηριότητες που αναφέρονται στο άρθρο 8 παράγραφος 1 πρώτο εδάφιο δεύτερη και τρίτη περίπτωση και στο άρθρο 8 παράγραφος 1 δεύτερο εδάφιο.
[…]»
6.
Το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054 ορίζει τα εξής:
«Ο παρών κανονισμός αρχίζει να ισχύει την εικοστή ημέρα από τη δημοσίευσή του στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Εντούτοις, το άρθρο 1 σημείο 15 και το άρθρο 2 σημείο 12 εφαρμόζονται από τις 31 Δεκεμβρίου 2024».
Β. Ο κανονισμός 2020/1055 (Πακέτο κινητικότητας, σκέλος «εγκατάσταση»)
7.
Κατά τις αιτιολογικές σκέψεις 6 έως 8 και 20 έως 22 του κανονισμού 2020/1055:
«(6)
Για να καταπολεμηθεί το φαινόμενο των λεγόμενων “εικονικών εταιρειών” και να κατοχυρωθούν ο θεμιτός ανταγωνισμός και ισότιμοι όροι στην εσωτερική αγορά, πρέπει να διασφαλίζεται ότι οι οδικοί μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι σε ένα κράτος μέλος έχουν πραγματική και συνεχή παρουσία στο εν λόγω κράτος μέλος και ότι ασκούν τη μεταφορική δραστηριότητά τους από αυτό. Κατά συνέπεια, και με βάση την εμπειρία, είναι ανάγκη να αποσαφηνιστούν και να ενισχυθούν οι διατάξεις που αφορούν την ύπαρξη πραγματικού και σταθερού τόπου εγκατάστασης, και παράλληλα να αποφευχθεί η επιβολή δυσανάλογης διοικητικής επιβάρυνσης.
(7)
Για να έχει πραγματική και συνεχή παρουσία στο κράτος μέλος εγκατάστασης η επιχείρηση θα πρέπει ιδίως να εκτελεί μεταφορές με τον κατάλληλο τεχνικό εξοπλισμό που βρίσκεται στο εν λόγω κράτος μέλος.
(8)
Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1071/2009 υποχρεώνει τις επιχειρήσεις να εκτελούν πραγματικά και συνεχώς τις δραστηριότητές τους με τον κατάλληλο τεχνικό εξοπλισμό και τις κατάλληλες εγκαταστάσεις σε κέντρο επιχειρήσεων που βρίσκεται στο κράτος μέλος εγκατάστασης και επιτρέπει την πρόβλεψη επιπλέον απαιτήσεων σε εθνικό επίπεδο, με συνηθέστερη αυτών την απαίτηση να διαθέτουν χώρους στάθμευσης στο κράτος μέλος εγκατάστασης. Ωστόσο, οι εν λόγω απαιτήσεις, οι οποίες εφαρμόζονται ανομοιόμορφα, δεν έχουν αποδειχθεί επαρκείς για να εξασφαλίσουν την πραγματική σύνδεση με το εν λόγω κράτος μέλος, ώστε να καταπολεμηθούν αποτελεσματικά οι “εικονικές εταιρείες” και να μειωθεί ο κίνδυνος συστηματικών ενδομεταφορών και οργάνωσης οδηγών “νομάδων” από μια επιχείρηση στην οποία δεν επιστρέφουν τα οχήματα. Δεδομένου ότι, για την εξασφάλιση της ορθής λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς στον τομέα των μεταφορών, ενδέχεται να είναι απαραίτητοι συγκεκριμένοι κανόνες σχετικά με το δικαίωμα εγκατάστασης και την παροχή υπηρεσιών, είναι σκόπιμο να εναρμονιστούν περαιτέρω οι απαιτήσεις εγκατάστασης και να ενισχυθούν οι απαιτήσεις που αφορούν την παρουσία των οχημάτων που χρησιμοποιεί ο μεταφορέας στο κράτος μέλος εγκατάστασης. Ο καθορισμός σαφούς ελάχιστου διαστήματος εντός του οποίου πρέπει να επιστρέφει ένα όχημα συμβάλλει επίσης στη διασφάλιση της σωστής συντήρησης των οχημάτων αυτών με τον τεχνικό εξοπλισμό που βρίσκεται στο κράτος μέλος εγκατάστασης, διευκολύνει δε τους ελέγχους.
Ο κύκλος αυτών των επιστροφών θα πρέπει να συγχρονιστεί με την υποχρέωση της επιχείρησης μεταφορών, βάσει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 561/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου[, της 15ης Μαρτίου 2006, για την εναρμόνιση ορισμένων κοινωνικών διατάξεων στον τομέα των οδικών μεταφορών και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 3821/85 και (ΕΚ) αριθ. 2135/98 του Συμβουλίου καθώς και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3820/85 του Συμβουλίου (ΕΕ 2006, L 102, σ. 1)], να οργανώνει τις δραστηριότητές της κατά τρόπο που να παρέχει στον οδηγό τη δυνατότητα να επιστρέφει στον τόπο διαμονής του τουλάχιστον κάθε τέσσερις εβδομάδες, ώστε αμφότερες οι υποχρεώσεις να μπορούν να εκπληρωθούν μέσω της επιστροφής του οδηγού μαζί με το όχημα τουλάχιστον κάθε δεύτερο κύκλο τεσσάρων εβδομάδων. Ο συγχρονισμός αυτός ενισχύει το δικαίωμα επιστροφής του οδηγού και μειώνει τον κίνδυνο να πρέπει να επιστρέψει το όχημα μόνο για να εκπληρωθεί η νέα απαίτηση εγκατάστασης. Ωστόσο, η απαίτηση επιστροφής στο κράτος μέλος εγκατάστασης δεν θα πρέπει να επιβάλλει την πραγματοποίηση συγκεκριμένου αριθμού μεταφορών στο κράτος μέλος εγκατάστασης ή να περιορίζει με άλλο τρόπο τη δυνατότητα των μεταφορέων να παρέχουν υπηρεσίες σε ολόκληρη την εσωτερική αγορά.
[…]
(20)
Οι κανόνες σχετικά με τις εθνικές μεταφορές που εκτελούνται σε προσωρινή βάση από μη εγκατεστημένο μεταφορέα σε κράτος μέλος υποδοχής (“ενδομεταφορές”) θα πρέπει να είναι σαφείς, απλοί και εύκολοι στην εφαρμογή τους, διαφυλάσσοντας ταυτόχρονα το επίπεδο ελευθέρωσης που έχει επιτευχθεί έως σήμερα.
(21)
Οι ενδομεταφορές θα πρέπει να βοηθούν στην αύξηση του συντελεστή φορτίου των βαρέων επαγγελματικών οχημάτων και στη μείωση των διαδρομών χωρίς φορτίο, θα πρέπει δε να επιτρέπονται στον βαθμό που δεν πραγματοποιούνται κατά τρόπο που να δημιουργεί σταθερή ή συνεχή δραστηριότητα στο σχετικό κράτος μέλος. Προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι δεν πραγματοποιούνται ενδομεταφορές κατά τρόπο που να δημιουργεί σταθερή ή συνεχή δραστηριότητα, δεν θα πρέπει να επιτρέπεται στους μεταφορείς να εκτελούν ενδομεταφορές στο ίδιο κράτος μέλος εντός ορισμένου χρονικού διαστήματος μετά το τέλος μιας περιόδου ενδομεταφορών.
(22)
Παρόλο που η μεγαλύτερη ελευθέρωση που θεσπίστηκε στο άρθρο 4 της οδηγίας 92/106/ΕΟΚ του Συμβουλίου[, της 7ης Δεκεμβρίου 1992, σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για ορισμένες συνδυασμένες εμπορευματικές μεταφορές μεταξύ των κρατών μελών (
5
)], σε σύγκριση με τις ενδομεταφορές βάσει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1072/2009, έχει αποδειχθεί επωφελής για την προώθηση των συνδυασμένων μεταφορών και θα πρέπει, καταρχήν, να διατηρηθεί, είναι αναγκαίο να εξασφαλιστεί ότι δεν χρησιμοποιείται καταχρηστικά. Η εμπειρία δείχνει ότι, σε ορισμένα μέρη της Ένωσης, η διάταξη αυτή έχει χρησιμοποιηθεί συστηματικά για την παράκαμψη του προσωρινού χαρακτήρα των ενδομεταφορών και ως βάση για τη συνεχή παρουσία οχημάτων σε κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος μέλος εγκατάστασης της επιχείρησης. Οι εν λόγω αθέμιτες πρακτικές ενέχουν τον κίνδυνο να οδηγήσουν σε κοινωνικό ντάμπινγκ και να θέσουν σε κίνδυνο την τήρηση του νομικού πλαισίου σχετικά με τις ενδομεταφορές. Θα πρέπει, επομένως, τα κράτη μέλη να έχουν τη δυνατότητα να παρεκκλίνουν από το άρθρο 4 της οδηγίας 92/106/ΕΟΚ και να εφαρμόζουν τις σχετικές με τις ενδομεταφορές διατάξεις του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1072/2009 προκειμένου να αντιμετωπίζουν τέτοια προβλήματα, εισάγοντας αναλογικό όριο για τη συνεχή παρουσία οχημάτων στο έδαφός τους.»
8.
Το άρθρο 1 του κανονισμού 2020/1055 προβλέπει τα εξής:
«Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1071/2009 τροποποιείται ως εξής:
[…]
2) Στο άρθρο 3, η παράγραφος 2 απαλείφεται.
3) Το άρθρο 5 αντικαθίσταται από το ακόλουθο κείμενο:
“Άρθρο 5
Όροι σχετικοί με την απαίτηση εγκατάστασης
1. Για να πληροί την απαίτηση του άρθρου 3 παράγραφος 1 στοιχείο α), στο κράτος μέλος εγκατάστασης μια επιχείρηση πρέπει:
α)
να διαθέτει χώρο στον οποίο μπορεί να έχει πρόσβαση στα πρωτότυπα των βασικών εμπορικών εγγράφων της, είτε σε ηλεκτρονική είτε σε άλλη μορφή, ιδίως στις συμβάσεις μεταφορών, τα έγγραφα σχετικά με τα οχήματα που διαθέτει η επιχείρηση, τα λογιστικά έγγραφα, τα έγγραφα διαχείρισης του προσωπικού, τις συμβάσεις εργασίας, τα έγγραφα κοινωνικής ασφάλισης, τα έγγραφα που περιέχουν στοιχεία σχετικά με την αποστολή και την απόσπαση οδηγών, τα έγγραφα που περιέχουν στοιχεία σχετικά με τις ενδομεταφορές και τις περιόδους οδήγησης και ανάπαυσης, καθώς και κάθε άλλο έγγραφο στο οποίο πρέπει να έχει πρόσβαση η αρμόδια αρχή για να ελέγξει τη συμμόρφωση της επιχείρησης με τους όρους που προβλέπονται από τον παρόντα κανονισμό·
β)
να οργανώνει τη δραστηριότητα του στόλου οχημάτων της κατά τρόπο ώστε τα οχήματα που είναι στη διάθεση της επιχείρησης και χρησιμοποιούνται για διεθνείς μεταφορές να επιστρέφουν σε ένα από τα επιχειρησιακά κέντρα στο εν λόγω κράτος μέλος τουλάχιστον εντός οκτώ εβδομάδων αφότου έφυγαν από αυτό·
γ)
να είναι εγγεγραμμένη στο μητρώο εμπορικών εταιρειών του συγκεκριμένου κράτους μέλους ή σε ανάλογο μητρώο εφόσον αυτό απαιτείται από την εθνική νομοθεσία·
δ)
να υπόκειται σε φόρο εισοδήματος και, εφόσον αυτό απαιτείται από την εθνική νομοθεσία, να διαθέτει έγκυρο αριθμό φορολογικού μητρώου φόρου προστιθέμενης αξίας·
ε)
μόλις χορηγηθεί άδεια, να διαθέτει ένα ή περισσότερα οχήματα, τα οποία έχουν ταξινομηθεί ή έχουν τεθεί σε κυκλοφορία και έχουν λάβει άδεια χρήσης σύμφωνα με τη νομοθεσία του εν λόγω κράτους μέλους, ανεξάρτητα από το κατά πόσον της ανήκουν κατά πλήρη κυριότητα ή, για παράδειγμα, τα κατέχει βάσει σύμβασης αγοράς με δόσεις, βάσει σύμβασης μίσθωσης ή βάσει χρηματοδοτικής μίσθωσης (leasing)·
στ)
να εκτελεί πραγματικά και συνεχώς τις διοικητικές και εμπορικές δραστηριότητές της με τον κατάλληλο εξοπλισμό και τις κατάλληλες εγκαταστάσεις σε χώρο, όπως αναφέρεται στο στοιχείο α), που βρίσκεται στο εν λόγω κράτος μέλος και να διαχειρίζεται τις μεταφορές της πραγματικά και συνεχώς χρησιμοποιώντας τα οχήματα που αναφέρονται στο στοιχείο ζ) με τον κατάλληλο τεχνικό εξοπλισμό που βρίσκεται στο εν λόγω κράτος μέλος·
ζ)
να έχει διαρκώς στην τακτική της διάθεση έναν αριθμό οχημάτων συμβατών προς τους όρους του στοιχείου ε) και οδηγών που έχουν κανονικά τη βάση τους σε επιχειρησιακό κέντρο στο εν λόγω κράτος μέλος, ο οποίος και στις δύο περιπτώσεις να είναι ανάλογος προς τον όγκο των μεταφορών που εκτελεί.
[…]”»
9.
Το άρθρο 2 του κανονισμού 2020/1055 ορίζει τα εξής:
«Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1072/2009 τροποποιείται ως εξής:
[…]
4) Το άρθρο 8 τροποποιείται ως εξής:
α) παρεμβάλλεται η ακόλουθη παράγραφος:
“2α. Οι μεταφορείς δεν επιτρέπεται να εκτελούν ενδομεταφορές με το ίδιο όχημα ή, αν πρόκειται για συνδυασμούς συζευγμένων οχημάτων, με το μηχανοκίνητο όχημα του ίδιου οχήματος στο ίδιο κράτος μέλος εντός τεσσάρων ημερών μετά το πέρας της ενδομεταφοράς στο εν λόγω κράτος μέλος.”·
β) στην παράγραφο 3, το πρώτο εδάφιο αντικαθίσταται από το ακόλουθο κείμενο:
“3. Οι εθνικές οδικές εμπορευματικές μεταφορές που πραγματοποιούνται στο κράτος μέλος υποδοχής από μη εγκατεστημένο μεταφορέα λογίζονται σύμφωνες προς τον παρόντα κανονισμό μόνο εάν ο μεταφορέας μπορεί να παράσχει σαφείς αποδείξεις σχετικά με την προηγούμενη διεθνή μεταφορά και κάθε μετέπειτα πραγματοποιηθείσα ενδομεταφορά. Στην περίπτωση που το όχημα βρισκόταν στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής κατά την περίοδο των τεσσάρων ημερών πριν από τη διεθνή μεταφορά, ο μεταφορέας παρέχει επίσης σαφείς αποδείξεις σχετικά με όλες τις μεταφορές που πραγματοποιήθηκαν κατά την περίοδο αυτή.”·
[…]
5) Το άρθρο 10 τροποποιείται ως εξής:
[…]
β) προστίθεται η ακόλουθη παράγραφος:
“7. Επιπλέον των παραγράφων 1 έως 6 του παρόντος άρθρου και κατά παρέκκλιση από το άρθρο 4 της οδηγίας 92/106/ΕΟΚ, τα κράτη μέλη μπορούν, όταν απαιτείται για να αποφευχθεί η κατάχρηση της διάταξης αυτής με την παροχή απεριόριστων και συνεχών υπηρεσιών που συνίστανται σε αρχικές ή τελικές οδικές διαδρομές εντός κράτους μέλους υποδοχής που αποτελούν μέρος συνδυασμένης μεταφοράς μεταξύ κρατών μελών, να προβλέπουν ότι το άρθρο 8 του παρόντος κανονισμού εφαρμόζεται στους μεταφορείς όταν εκτελούν τέτοιες αρχικές και/ή τελικές διαδρομές εμπορευματικών μεταφορών εντός αυτού του κράτους μέλους. Αναφορικά με τις εν λόγω διαδρομές οδικών εμπορευματικών μεταφορών, τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν περίοδο μεγαλύτερη από εκείνη των επτά ημερών που ορίζεται στο άρθρο 8 παράγραφος 2 του παρόντος κανονισμού και μπορούν να προβλέπουν συντομότερη περίοδο από εκείνη των τεσσάρων ημερών που ορίζεται στο άρθρο 8 παράγραφος 2α του παρόντος κανονισμού. Η εφαρμογή του άρθρου 8 παράγραφος 4 του παρόντος κανονισμού στις εν λόγω μεταφορές δεν θίγει τις απαιτήσεις που απορρέουν από την οδηγία 92/106/ΕΟΚ. Τα κράτη μέλη που κάνουν χρήση της παρέκκλισης που προβλέπεται στην παρούσα παράγραφο ενημερώνουν σχετικά την Επιτροπή πριν από την εφαρμογή των σχετικών εθνικών τους μέτρων. Επανεξετάζουν τα εν λόγω μέτρα τουλάχιστον κάθε πέντε έτη και κοινοποιούν στην Επιτροπή τα αποτελέσματα της εν λόγω επανεξέτασης. Δημοσιοποιούν τους κανόνες, καθώς και τη διάρκεια των αντίστοιχων χρονικών περιόδων, με διαφανή τρόπο.”»
Γ. Η οδηγία 2020/1057 (Πακέτο κινητικότητας, σκέλος «απόσπαση των εργαζομένων»)
10.
Το άρθρο 1 της οδηγίας 2020/1057, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ειδικοί κανόνες για την απόσπαση οδηγών», προβλέπει, στις παραγράφους 1 έως 7, τα εξής:
«1.   Το παρόν άρθρο θεσπίζει ειδικούς κανόνες σχετικά με ορισμένες πτυχές της οδηγίας 96/71/ΕΚ αναφορικά με την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών και της οδηγίας 2014/67/ΕΕ αναφορικά με τις διοικητικές απαιτήσεις και τα μέτρα ελέγχου για την απόσπαση αυτών των οδηγών.
2.   Οι ως άνω ειδικοί κανόνες ισχύουν για τους οδηγούς που απασχολούνται από επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε ένα κράτος μέλος το οποίο λαμβάνει το διεθνικό μέτρο που αναφέρεται στο άρθρο 1 παράγραφος 3 στοιχείο α) της οδηγίας 96/71/ΕΚ.
3.   Κατά παρέκκλιση από το άρθρο 2 παράγραφος 1 της οδηγίας 96/71/ΕΚ, δεν θεωρείται αποσπασμένος ένας οδηγός για τον σκοπό της οδηγίας 96/71/ΕΚ όταν εκτελεί διμερείς μεταφορές για τη μεταφορά εμπορευμάτων.
Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, ως διμερής μεταφορά εμπορευμάτων νοείται η μεταφορά εμπορευμάτων, με βάση σύμβαση μεταφοράς, από το κράτος μέλος εγκατάστασης, όπως ορίζεται στο άρθρο 2 παράγραφος 8 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1071/2009, σε άλλο κράτος μέλος ή σε τρίτη χώρα, ή από άλλο κράτος μέλος ή τρίτη χώρα στο κράτος μέλος εγκατάστασης.
Από τις 2 Φεβρουαρίου 2022, ημερομηνία από την οποία οι οδηγοί απαιτείται, δυνάμει του άρθρου 34 παράγραφος 7 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 165/2014 [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 4ης Φεβρουαρίου 2014, για τους ταχογράφους στον τομέα των οδικών μεταφορών, ο οποίος καταργεί τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 3821/85 του Συμβουλίου σχετικά με τη συσκευή ελέγχου στον τομέα των οδικών μεταφορών και τροποποιεί τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 561/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την εναρμόνιση ορισμένων κοινωνικών διατάξεων στον τομέα των οδικών μεταφορών, ΕΕ 2014, L 60, σ. 1] να καταγράφουν χειροκίνητα τα δεδομένα διέλευσης των συνόρων, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν την εξαίρεση για τις διμερείς μεταφορές όσον αφορά εμπορεύματα που προβλέπεται στο πρώτο και το δεύτερο εδάφιο της παρούσας παραγράφου, επίσης όταν, επιπλέον της διμερούς μεταφοράς, ο οδηγός εκτελεί μία δραστηριότητα φόρτωσης και/ή εκφόρτωσης στα κράτη μέλη ή στις τρίτες χώρες που διασχίζει, υπό την προϋπόθεση ότι ο οδηγός δεν φορτώνει εμπορεύματα και δεν τα εκφορτώνει στο ίδιο κράτος μέλος.
Όταν μια διμερής μεταφορά που ξεκινά από το κράτος μέλος εγκατάστασης, στη διάρκεια της οποίας δεν εκτελείται επιπλέον δραστηριότητα, ακολουθείται από διμερή μεταφορά στο κράτος μέλος εγκατάστασης, η εξαίρεση για επιπλέον δραστηριότητες που ορίζεται στο τρίτο εδάφιο ισχύει για μέγιστο αριθμό δύο επιπλέον δραστηριοτήτων φόρτωσης και/ή εκφόρτωσης, υπό τους όρους που αναφέρονται στο τρίτο εδάφιο.
Οι εξαιρέσεις για επιπλέον δραστηριότητες που ορίζονται στο τρίτο και τέταρτο εδάφιο της παρούσας παραγράφου εφαρμόζονται μόνο μέχρι την ημερομηνία από την οποία οι ευφυείς ταχογράφοι που είναι συμβατοί με την απαίτηση καταγραφής διελεύσεων των συνόρων και συμπληρωματικών δραστηριοτήτων, όπως αναφέρεται στο άρθρο 8 παράγραφος 1 πρώτο εδάφιο του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 165/2014, απαιτείται να τοποθετηθούν στα οχήματα για τα οποία εκδίδεται άδεια κυκλοφορίας για πρώτη φορά σε κράτος μέλος, όπως ορίζεται στο άρθρο 8 παράγραφος 1 τέταρτο εδάφιο του εν λόγω κανονισμού. Από την ημερομηνία αυτή, οι εξαιρέσεις για επιπλέον δραστηριότητες που ορίζονται στο τρίτο και τέταρτο εδάφιο της παρούσας παραγράφου ισχύουν αποκλειστικά για τους οδηγούς που χρησιμοποιούν οχήματα εφοδιασμένα με ευφυείς ταχογράφους, όπως προβλέπεται στα άρθρα 8, 9 και 10 του εν λόγω κανονισμού.
4.   Κατά παρέκκλιση από το άρθρο 2 παράγραφος 1 της οδηγίας 96/71/ΕΚ, δεν θεωρείται αποσπασμένος ένας οδηγός για τον σκοπό της οδηγίας 96/71/ΕΚ όταν εκτελεί διμερείς μεταφορές επιβατών.
Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, ως διμερής μεταφορά υπό διεθνή έκτακτη ή τακτική μεταφορά επιβατών, κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/2009, νοείται όταν ο οδηγός πραγματοποιεί οποιαδήποτε από τις ακόλουθες ενέργειες:
α)
επιβιβάζει επιβάτες στο κράτος μέλος εγκατάστασης και τους αποβιβάζει σε άλλο κράτος μέλος ή τρίτη χώρα·
β)
επιβιβάζει επιβάτες σε κράτος μέλος ή τρίτη χώρα και τους αποβιβάζει στο κράτος μέλος εγκατάστασης· ή
γ)
επιβιβάζει και αποβιβάζει επιβάτες στο κράτος μέλος εγκατάστασης για τους σκοπούς πραγματοποίησης τοπικών εκδρομών σε άλλο κράτος μέλος ή τρίτη χώρα, σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073/2009.
Από τις 2 Φεβρουαρίου 2022, ημερομηνία από την οποία οι οδηγοί απαιτείται, δυνάμει του άρθρου 34 παράγραφος 7 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 165/2014, να καταγράφουν χειροκίνητα τα δεδομένα διέλευσης των συνόρων, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν επίσης την εξαίρεση για τις διμερείς μεταφορές επιβατών που προβλέπεται στο πρώτο και το δεύτερο εδάφιο της παρούσας παραγράφου όταν, επιπλέον της διμερούς μεταφοράς, ο οδηγός επίσης επιβιβάζει επιβάτες μία φορά ή/και αποβιβάζει επιβάτες μία φορά σε κράτη μέλη ή τρίτες χώρες από τις οποίες διέρχεται ο οδηγός, υπό την προϋπόθεση ότι ο οδηγός δεν παρέχει υπηρεσίες μεταφοράς επιβατών μεταξύ δύο σημείων εντός του κράτους μέλους διέλευσης. Το ίδιο ισχύει και για το ταξίδι της επιστροφής.
Η εξαίρεση αυτή για επιπλέον δραστηριότητες που ορίζεται στο τρίτο εδάφιο της παρούσας παραγράφου εφαρμόζεται μόνο μέχρι την ημερομηνία από την οποία οι ευφυείς ταχογράφοι που είναι συμβατοί με την απαίτηση καταγραφής διελεύσεων των συνόρων και συμπληρωματικών δραστηριοτήτων, όπως αναφέρεται στο άρθρο 8 παράγραφος 1 πρώτο εδάφιο του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 165/2014, απαιτείται να τοποθετηθούν στα οχήματα για τα οποία εκδίδεται άδεια κυκλοφορίας για πρώτη φορά σε κράτος μέλος, όπως ορίζεται στο άρθρο 8 παράγραφος 1 τέταρτο εδάφιο του εν λόγω κανονισμού. Από την ημερομηνία αυτή, η εξαίρεση για επιπλέον δραστηριότητες που ορίζεται στο τρίτο εδάφιο της παρούσας παραγράφου ισχύει αποκλειστικά για τους οδηγούς που χρησιμοποιούν οχήματα εφοδιασμένα με ευφυείς ταχογράφους, όπως προβλέπεται στα άρθρα 8, 9 και 10 του εν λόγω κανονισμού.
5.   Κατά παρέκκλιση από το άρθρο 2 παράγραφος 1 της οδηγίας 96/71/ΕΚ, δεν θεωρείται αποσπασμένος για τους σκοπούς της οδηγίας 96/71/ΕΚ οδηγός που διέρχεται από το έδαφος κράτους μέλους χωρίς να προβαίνει σε φόρτωση ή εκφόρτωση εμπορευμάτων και επιβίβαση ή αποβίβαση επιβατών.
6.   Κατά παρέκκλιση από το άρθρο 2 παράγραφος 1 της οδηγίας 96/71/ΕΚ, δεν θεωρείται αποσπασμένος για τους σκοπούς της οδηγίας 96/71/ΕΚ οδηγός που διέρχεται από το έδαφος κράτους μέλους όταν ο οδηγός εκτελεί την αρχική ή τελική οδική διαδρομή μιας συνδυασμένης μεταφοράς, όπως ορίζεται στην οδηγία 92/106/ΕΟΚ του Συμβουλίου[, της 7ης Δεκεμβρίου 1992, σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για ορισμένες συνδυασμένες εμπορευματικές μεταφορές μεταξύ των κρατών μελών (ΕΕ 1992, L 368, σ. 38)], εάν η οδική διαδρομή από μόνη της συνίσταται σε διμερείς μεταφορές όπως ορίζεται στην παράγραφο 3 του παρόντος άρθρου.
7.   Οδηγός που εκτελεί ενδομεταφορές, όπως ορίζονται στους κανονισμούς (ΕΚ) αριθ. 1072/2009 και (ΕΚ) αριθ. 1073/2009, θεωρείται αποσπασμένος βάσει της οδηγίας 96/71/ΕΚ.»
II. Το ιστορικό της διαφοράς
11.
Στις 31 Μαΐου 2017, η Επιτροπή ενέκρινε διάφορες προτάσεις που αποτελούσαν μέρος μιας «δέσμης μέτρων για την κινητικότητα» με αντικείμενο την τροποποίηση ορισμένων πτυχών της ισχύουσας στον τομέα των μεταφορών νομοθεσίας της Ένωσης. Μεταξύ των προτάσεων αυτών περιλαμβάνονταν, μεταξύ άλλων, η πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 2006/22/ΕΚ όσον αφορά τις απαιτήσεις επιβολής και τη θέσπιση ειδικών κανόνων σχετικά με την οδηγία 96/71/ΕΚ και την οδηγία 2014/67/ΕΕ για την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών [COM(2017) 278 τελικό, στο εξής: πρόταση οδηγίας περί απόσπασης], η πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 561/2006 όσον αφορά ελάχιστες απαιτήσεις ως προς τα ανώτατα όρια για τον ημερήσιο και εβδομαδιαίο χρόνο οδήγησης, κατώτατα όρια για τα διαλείμματα και περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας ανάπαυσης, και του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 165/2014, όσον αφορά τον εντοπισμό μέσω ταχογράφων [COM(2017) 277 τελικό, στο εξής: πρόταση κανονισμού περί χρόνου εργασίας] και η πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1071/2009, (ΕΚ) αριθ. 1072/2009 και (ΕΕ) αριθ. 1024/2012 με στόχο την προσαρμογή τους στις εξελίξεις στον κλάδο των οδικών μεταφορών [COM(2017) 281 τελικό, στο εξής: πρόταση κανονισμού περί εγκατάστασης]. Οι εν λόγω προτάσεις συνοδεύονταν από δύο εκτιμήσεις επιπτώσεων (
6
).
12.
Κατόπιν μακρών συζητήσεων τόσο εντός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και μεταξύ των δύο αυτών θεσμικών οργάνων επετεύχθη συμβιβασμός επί των τριών νομοθετικών πράξεων κατά τη διάρκεια διαπραγματεύσεων που διεξήχθησαν στις 11 και 12 Δεκεμβρίου 2019 στο πλαίσιο του διοργανικού τριμερούς διαλόγου μεταξύ του Συμβουλίου, του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής.
13.
Στις 7 Απριλίου 2020, κατά τη σχετική με την έκδοση των εν λόγω πράξεων ψηφοφορία στο πλαίσιο του Συμβουλίου, οι πράξεις αυτές έτυχαν της υποστήριξης της ειδικής πλειοψηφίας των κρατών μελών, ωστόσο εννέα εξ αυτών, ήτοι η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Κυπριακή Δημοκρατία, η Δημοκρατία της Εσθονίας, η Ουγγαρία, η Δημοκρατία της Λεττονίας, η Δημοκρατία της Λιθουανίας, η Δημοκρατία της Μάλτας, η Δημοκρατία της Πολωνίας και η Ρουμανία, ήταν αντίθετα στην έκδοσή τους.
14.
Στις 15 Ιουλίου 2020, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ενέκριναν το τελικό κείμενο των τριών προσβαλλομένων πράξεων.
III. Τα αιτήματα των διαδίκων και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
15.
Στην υπόθεση C‑541/20, η Δημοκρατία της Λιθουανίας, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Λεττονίας και τη Ρουμανία (
7
), ζητεί από το Δικαστήριο, κατά πρώτον, να ακυρώσει το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, και το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054 ή, επικουρικώς, τον κανονισμό στο σύνολό του, και, κατά δεύτερον, να ακυρώσει το άρθρο 1, παράγραφοι 3 και 7, της οδηγίας 2020/1057 ή, επικουρικώς, την οδηγία αυτή στο σύνολό της.
16.
Στην υπόθεση C‑542/20, η Δημοκρατία της Λιθουανίας, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Εσθονίας, τη Δημοκρατία της Λεττονίας και τη Ρουμανία (
8
), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον προσθέτει την παράγραφο 1, στοιχείο βʹ, στο άρθρο 5 του κανονισμού 1071/2009, και να ακυρώσει το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055.
17.
Στην υπόθεση C‑543/20, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, υποστηριζόμενη από τη Ρουμανία και τη Δημοκρατία της Λεττονίας (
9
), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχεία γʹ και δʹ, του κανονισμού 2020/1054 ή, επικουρικώς, τον κανονισμό στο σύνολό του.
18.
Στην υπόθεση C‑544/20, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Εσθονίας, τη Δημοκρατία της Λεττονίας και τη Ρουμανία (
10
), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει την οδηγία 2020/1057.
19.
Στην υπόθεση C‑545/20, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Εσθονίας, τη Δημοκρατία της Λεττονίας, τη Δημοκρατία της Λιθουανίας και τη Ρουμανία (
11
), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον προσθέτει την παράγραφο 1, στοιχείο βʹ, στο άρθρο 5 του κανονισμού 1071/2009, ή, επικουρικώς, να ακυρώσει το εν λόγω άρθρο 1, σημείο 3, στο σύνολό του· να ακυρώσει το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 ή, επικουρικώς, να ακυρώσει το άρθρο 2, σημείο 4, στο σύνολό του· έτι επικουρικότερον, να ακυρώσει τον κανονισμό 2020/1055 στο σύνολό του.
20.
Στην υπόθεση C‑546/20, η Ρουμανία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Λεττονίας (
12
), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει, κυρίως, το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχεία γʹ και δʹ, του κανονισμού 2020/1054 ή, επικουρικώς, τον κανονισμό στο σύνολό του.
21.
Στην υπόθεση C‑547/20, η Ρουμανία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Εσθονίας, τη Δημοκρατία της Λεττονίας και τη Δημοκρατία της Λιθουανίας (
13
), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον προσθέτει την παράγραφο 1, στοιχείο βʹ, στο άρθρο 5 του κανονισμού 1071/2009· να ακυρώσει το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχεία αʹ, βʹ και γʹ, του κανονισμού 2020/1055· επικουρικώς, να ακυρώσει τον κανονισμό 2020/1055 στο σύνολό του.
22.
Στην υπόθεση C‑548/20, η Ρουμανία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Εσθονίας και τη Δημοκρατία της Λεττονίας (
14
), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει το άρθρο 1, παράγραφοι 3 έως 6, της οδηγίας 2020/1057 ή, επικουρικώς, την οδηγία αυτή στο σύνολό της, στην περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει ότι οι διατάξεις αυτές συνδέονται αναπόσπαστα με τις λοιπές διατάξεις της εν λόγω οδηγίας.
23.
Στην υπόθεση C‑549/20, η Κυπριακή Δημοκρατία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Εσθονίας, τη Δημοκρατία της Λεττονίας, τη Δημοκρατία της Λιθουανίας και τη Ρουμανία (
15
), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον προσθέτει την παράγραφο 1, στοιχείο βʹ, στο άρθρο 5 του κανονισμού 1071/2009, ή, επικουρικώς, να ακυρώσει το άρθρο 1, σημείο 3, στο σύνολό του· έτι επικουρικότερον, να ακυρώσει τον εν λόγω κανονισμό 2020/1055 στο σύνολό του.
24.
Στην υπόθεση C‑550/20, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Εσθονίας, τη Δημοκρατία της Λεττονίας και τη Ρουμανία (
16
), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει την οδηγία 2020/1057.
25.
Στην υπόθεση C‑551/20, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Εσθονίας, τη Δημοκρατία της Λεττονίας, τη Δημοκρατία της Λιθουανίας και τη Ρουμανία (
17
), ζητεί από το Δικαστήριο, πρώτον, να ακυρώσει το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, και το άρθρο 2, σημείο 2, του κανονισμού 2020/1054, καθώς και, κατά περίπτωση, τις διατάξεις του εν λόγω κανονισμού που συνδέονται αναπόσπαστα με τις διατάξεις αυτές· δεύτερον, να ακυρώσει το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον προσθέτει την παράγραφο 1, στοιχείο βʹ, στο άρθρο 5 του κανονισμού 1071/2009, καθώς και, κατά περίπτωση, τις διατάξεις του εν λόγω κανονισμού που συνδέονται αναπόσπαστα με τη διάταξη αυτή· και, τρίτον, να ακυρώσει, κυρίως, το άρθρο 1 της οδηγίας 2020/1057 ή, επικουρικώς, το άρθρο 1, παράγραφος 6, της οδηγίας αυτής, καθώς και, κατά περίπτωση, τις διατάξεις της εν λόγω οδηγίας που συνδέονται αναπόσπαστα με τη διάταξη αυτή.
26.
Στην υπόθεση C‑552/20, η Δημοκρατία της Μάλτας, υποστηριζόμενη από το Βασίλειο του Βελγίου, τη Δημοκρατία της Εσθονίας, τη Δημοκρατία της Λεττονίας, τη Δημοκρατία της Λιθουανίας και τη Ρουμανία (
18
), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον προσθέτει την παράγραφο 1, στοιχείο βʹ, στο άρθρο 5 του κανονισμού 1071/2009, και να ακυρώσει το άρθρο 2, σημείο 4, του κανονισμού 2020/1055 (
19
).
27.
Στην υπόθεση C‑553/20, η Δημοκρατία της Πολωνίας, υποστηριζόμενη από τη Ρουμανία και τη Δημοκρατία της Λεττονίας (
20
), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει, κυρίως, το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχεία γʹ και δʹ, του κανονισμού 2020/1054 ή, επικουρικώς, τον κανονισμό στο σύνολό του.
28.
Στην υπόθεση C‑554/20, η Δημοκρατία της Πολωνίας, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Εσθονίας, τη Δημοκρατία της Λεττονίας, τη Δημοκρατία της Λιθουανίας και τη Ρουμανία (
21
), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον προσθέτει την παράγραφο 1, στοιχεία βʹ και ζʹ, στο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1071/2009· να ακυρώσει το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055· να ακυρώσει το άρθρο 2, σημείο 5, στοιχείο βʹ, του εν λόγω κανονισμού 2020/1055 ή, επικουρικώς, να ακυρώσει τον κανονισμό 2020/1055 στο σύνολό του.
29.
Στην υπόθεση C‑555/20, η Δημοκρατία της Πολωνίας, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Εσθονίας, τη Δημοκρατία της Λεττονίας και τη Ρουμανία (
22
), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει το άρθρο 1, παράγραφοι 3, 4, 6 και 7, καθώς και το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2020/1057, ή, επικουρικώς, την οδηγία αυτή στο σύνολό της.
30.
Στο σύνολο των ανωτέρω υποθέσεων, τα προσφεύγοντα κράτη μέλη ζητούν από το Δικαστήριο να καταδικάσει το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
31.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ζητούν από το Δικαστήριο να απορρίψει το σύνολο των ως άνω προσφυγών και να καταδικάσει τα προσφεύγοντα κράτη μέλη στα δικαστικά έξοδα.
32.
Με αποφάσεις της 13ης, 21ης, 22ας, 27ης, 26ης και 29ης Απριλίου 2021 και της 12ης Μαΐου 2022, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου επέτρεψε, αντιστοίχως, στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, στη Δημοκρατία της Αυστρίας, στο Βασίλειο της Σουηδίας, στο Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, στην Ελληνική Δημοκρατία, στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών, στη Γαλλική Δημοκρατία, στο Βασίλειο της Δανίας και στην Ιταλική Δημοκρατία να παρέμβουν υπέρ του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου.
33.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Κυπριακή Δημοκρατία, η Δημοκρατία της Λιθουανίας, η Ουγγαρία, η Δημοκρατία της Μάλτας, η Δημοκρατία της Πολωνίας, η Ρουμανία, η Δημοκρατία της Εσθονίας, η Δημοκρατία της Λεττονίας, αφενός, και το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η Γαλλική Δημοκρατία, η Ιταλική Δημοκρατία και το Βασίλειο της Σουηδίας, αφετέρου, ανέπτυξαν προφορικά τις απόψεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η οποία διεξήχθη ενώπιον του Δικαστηρίου στις 24 και 25 Απριλίου 2023.
34.
Με την από 13 Οκτωβρίου 2023 απόφαση του Προέδρου, αποφασίστηκε η συνεκδίκαση των υποθέσεων C‑541/20 έως C‑555/20 σύμφωνα με το άρθρο 54, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
IV. Ανάλυση
Α. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
35.
Οι δεκαπέντε προσφυγές που άσκησαν τα επτά προσφεύγοντα κράτη μέλη κατά των τριών προσβαλλομένων πράξεων αφορούν οριζόντια ορισμένες διατάξεις και θεμελιώδεις αρχές του δικαίου της Ένωσης.
36.
Στο πλαίσιο αυτό, θεωρώ σκόπιμο να διατυπώσω, προκαταρκτικώς, ορισμένες γενικού χαρακτήρα εκτιμήσεις σχετικά με τις εν λόγω διατάξεις και αρχές, υπό το πρίσμα της νομολογίας του Δικαστηρίου. Επί τη βάσει των εκτιμήσεων αυτών, θα εξετάσω εν συνεχεία τις υπό κρίση προσφυγές όσον αφορά καθεμία από τις τρεις προσβαλλόμενες πράξεις.
37.
Στα σημεία που ακολουθούν θα αναλύσω, κατ’ αρχάς, το ειδικό νομικό καθεστώς στο οποίο υπάγεται ο τομέας των μεταφορών στο πλαίσιο της νομοθεσίας της Ένωσης περί εσωτερικής αγοράς. Εν συνεχεία, θα αναλύσω, αντιστοίχως, την αρχή της αναλογικότητας και τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων, όπως έχουν διατυπωθεί στη νομολογία του Δικαστηρίου. Συγκεκριμένα, τις αρχές αυτές επικαλούνται επανειλημμένως διάφορα κράτη μέλη στις προσφυγές τους. Τέλος, θα διατυπώσω ορισμένες παρατηρήσεις σχετικά με τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος, των οποίων την παράβαση επίσης επικαλέστηκαν κατά τρόπο οριζόντιο πλείονα προσφεύγοντα κράτη μέλη.
1.
Επί του ειδικού νομικού καθεστώτος των μεταφορών στην εσωτερική αγορά
38.
Ο τομέας των μεταφορών και, ειδικότερα, ο τομέας των οδικών μεταφορών αποτελεί τομέα κρίσιμο για την κοινωνία, για την οικονομία και για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. Ούτε το δίκαιο της Ένωσης ούτε το Δικαστήριο παρέχουν γενικό και εξαντλητικό ορισμό της έννοιας της«μεταφοράς» (
23
). Ωστόσο, στη νομολογία του, το Δικαστήριο χαρακτηρίζει την υπηρεσία μεταφοράς ως την «[πράξη] μετακίνηση[ς] προσώπων ή αγαθών από ένα μέρος σε άλλο με μεταφορικό μέσο» (
24
).
39.
Ο τομέας των μεταφορών χαρακτηρίζεται από ορισμένες ιδιαιτερότητες που προσιδιάζουν στον συγκεκριμένο κλάδο της οικονομίας και οι οποίες δικαιολογούν την υπαγωγή του σε ειδικό νομικό καθεστώς στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς (
25
).
40.
Στο πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης, η ανάγκη να λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες του τομέα των μεταφορών εκφράζεται, πρώτον, με τη ρητή και γενικού χαρακτήρα απαίτηση που επιβάλλει στον νομοθέτη της Ένωσης το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ –το οποίο αποτελεί τη νομική βάση για την υλοποίηση της κοινής πολιτικής μεταφορών– να λαμβάνεται υπόψη η «ιδιομορφία» των μεταφορών κατά την εφαρμογή της κοινής αυτής πολιτικής.
41.
Επιπλέον, άλλες διατάξεις που περιλαμβάνονται στον τίτλο VI του τρίτου μέρους της ΣΛΕΕ (άρθρα 90 έως 100) σχετικά με την κοινή πολιτική μεταφορών –διατάξεις των οποίων την παράβαση επικαλούνται σε διάφορες περιπτώσεις τα προσφεύγοντα κράτη μέλη– συγκεκριμενοποιούν ορισμένες πτυχές τις οποίες ο νομοθέτης οφείλει να λαμβάνει ειδικώς υπόψη στο πλαίσιο εφαρμογής της πολιτικής αυτής. Ειδικότερα, κατά το άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, κατά την έκδοση μέτρων που εμπίπτουν στην εν λόγω κοινή πολιτική λαμβάνονται υπόψη οι σοβαρές επιπτώσεις για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές, καθώς και για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών, ενώ κατά το άρθρο 94 ΣΛΕΕ, κατά τη λήψη μέτρων σχετικά με τις τιμές και τους όρους μεταφοράς, λαμβάνεται υπόψη η οικονομική κατάσταση των μεταφορέων.
42.
Εξάλλου, με πάγια νομολογία του, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει ότι οι Συνθήκες καταλείπουν στον νομοθέτη της Ένωσης ευρεία εξουσία εκτιμήσεως ως προς τον σκοπό και τα μέσα της κοινής πολιτικής μεταφορών (
26
), καθώς και για τη λήψη των πρόσφορων μέτρων για την κοινή αυτή πολιτική (
27
).
43.
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει επίσης να τονιστεί ότι το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ διακρίνει, στα στοιχεία αʹ και βʹ, αφενός, μεταξύ διεθνών και εθνικών μεταφορών και, αφετέρου, μεταξύ εγκατεστημένων και μη εγκατεστημένων μεταφορέων. Ειδικότερα, ενώ το στοιχείο αʹ της εν λόγω παραγράφου 1, προβλέπει την υιοθέτηση «κοινών κανόνων» εφαρμοστέων στις διεθνείς μεταφορές, η διάταξη του στοιχείου βʹ της ίδιας παραγράφου προβλέπει απλώς τη θέσπιση «όρ[ων] υπό τους οποίους γίνονται δεκτοί στις εθνικές μεταφορές ενός κράτους μέλους μεταφορείς μη εγκατεστημένοι σε αυτό». Επομένως, το δίκαιο της Ένωσης προβλέπει, στο επίπεδο του πρωτογενούς δικαίου, διαφορετική προσέγγιση στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής μεταφορών μεταξύ της ρυθμίσεως των διεθνών μεταφορών και της ρυθμίσεως των εθνικών μεταφορών.
44.
Δεύτερον, η απαίτηση να λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες του τομέα των μεταφορών οδήγησε τους συντάκτες της Συνθήκης να προβλέψουν για τον εν λόγω τομέα ειδικό καθεστώς στο πλαίσιο της ρυθμίσεως της εσωτερικής αγοράς, ιδίως όσον αφορά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών  (
28
).
45.
Συγκεκριμένα, στον τομέα των μεταφορών, η ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών δεν διέπεται από τη διάταξη του άρθρου 56 ΣΛΕΕ, που αφορά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών εν γένει, αλλά από την ειδική διάταξη του άρθρου 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, κατά την οποία «[η] ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών διέπεται από τις διατάξεις του τίτλου που αναφέρεται στις μεταφορές» (
29
).
46.
Επομένως, όπως έχει επανειλημμένως αναγνωρίσει το Δικαστήριο στη νομολογία του, στον τομέα των μεταφορών, η εφαρμογή των αρχών της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών πρέπει να πραγματοποιείται, κατά τη Συνθήκη ΛΕΕ, μέσω της εφαρμογής της κοινής πολιτικής μεταφορών (
30
). Συνεπώς, η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών όπως κατοχυρώνεται από τα άρθρα 56 και 57 ΣΛΕΕ μπορεί να έχει εφαρμογή στις υπηρεσίες μεταφορών μόνο στο μέτρο που το παράγωγο δίκαιο την έχει καταστήσει εφαρμοστέα (
31
). Οι μη απελευθερωμένες υπηρεσίες μεταφορών πρέπει, ως εκ τούτου, να αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 56 ΣΛΕΕ (
32
).
47.
Αντιθέτως, οι συντάκτες των Συνθηκών δεν υπήγαγαν τις μεταφορές σε ειδικό καθεστώς όσον αφορά την ελευθερία εγκαταστάσεως. Συγκεκριμένα, όπως έχει ρητώς υπογραμμίσει το Δικαστήριο, οι διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ περί της ελευθερίας εγκαταστάσεως έχουν άμεση εφαρμογή στις μεταφορές (
33
).
48.
Από τα προκτεθέντα προκύπτει ότι το ειδικό καθεστώς των μεταφορών στο πλαίσιο της βάσει του πρωτογενούς δικαίου ρυθμίσεως της εσωτερικής αγοράς χαρακτηρίζεται από τον συνδυασμό του δικαιώματος εγκαταστάσεως σε κάθε κράτος μέλος, το οποίο θεμελιώνεται στη Συνθήκη ΛΕΕ, και του δικαιώματος των μεταφορέων στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών μεταφορών, το οποίο κατοχυρώνεται αποκλειστικώς και μόνο στο μέτρο που το δικαίωμα αυτό έχει παρασχεθεί μέσω μέτρων παράγωγου δικαίου που έχουν θεσπιστεί από τον νομοθέτη της Ένωσης στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής μεταφορών.
49.
Όσον αφορά ειδικώς τον τομέα των οδικών μεταφορών, η δράση του νομοθέτη της Ένωσης για την υλοποίηση της κοινής πολιτικής μεταφορών, από τη μια πλευρά, είχε ως σκοπό να απελευθερώσει τον κλάδο και να στηρίξει την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς των οδικών μεταφορών, την αποτελεσματικότητα και την ανταγωνιστικότητά της. Ενώ οι πράξεις διεθνούς μεταφοράς απελευθερώθηκαν πλήρως, οι εθνικές μεταφορές εξακολουθούν να είναι εν μέρει περιορισμένες για τους μη εγκατεστημένους μεταφορείς μέσω περιορισμών των πράξεων ενδομεταφοράς, σύμφωνα με το βάσει του πρωτογενούς δικαίου ειδικό καθεστώς των μεταφορών που θεσπίζει το άρθρο 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (
34
).
50.
Συγκεκριμένα, το εν λόγω ειδικό καθεστώς περιορίζει τη δυνατότητα προσωρινής παροχής υπηρεσιών οδικών μεταφορών σε κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος μέλος εγκατάστασης, αφήνοντας, αντιθέτως, πλήρως ανοικτή τη δυνατότητα των υπηκόων όλων των κρατών μελών να εγκαθίστανται μόνιμα σε άλλο κράτος μέλος και να ασκούν εκεί το επάγγελμα του οδικού μεταφορέα υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους μέλους.
51.
Από την άλλη πλευρά, ο νομοθέτης της Ένωσης θέσπισε ένα ευρύ πλαίσιο εργατικών κανόνων για τους οδικούς μεταφορείς και τις επιχειρήσεις οδικών επιβατικών μεταφορών, το οποίο αποσκοπεί, ειδικότερα, στη βελτίωση των συνθηκών εργασίας των μετακινούμενων εργαζομένων στον τομέα των οδικών μεταφορών (δηλαδή των οδηγών), στη βελτίωση της οδικής ασφάλειας για το σύνολο των χρηστών του οδικού δικτύου και στη διασφάλιση θεμιτού ανταγωνισμού μεταξύ των οδικών μεταφορέων στην ενιαία αγορά (
35
).
2.
Επί της αρχής της αναλογικότητας
α)
Επί της αρχής της αναλογικότητας, της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως του νομοθέτη και του δικαστικού ελέγχου
52.
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η αρχή της αναλογικότητας επιτάσσει να είναι οι πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης πρόσφορες για την επίτευξη των επιδιωκόμενων με την οικεία ρύθμιση θεμιτών σκοπών και να μην υπερβαίνουν τα όρια αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη των εν λόγω σκοπών, εξυπακουομένου ότι, εφόσον υφίσταται επιλογή μεταξύ περισσότερων κατάλληλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο επαχθές και ότι τα δυσμενή αποτελέσματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (
36
). Η αρχή αυτή υπενθυμίζεται στο άρθρο 5, παράγραφος 4, ΣΕΕ, καθώς και στο άρθρο 1 του πρωτοκόλλου (αριθ. 2) σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, το οποίο έχει προσαρτηθεί στις Συνθήκες.
53.
Όσον αφορά τον δικαστικό έλεγχο της τήρησης των ως άνω προϋποθέσεων, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει στον νομοθέτη της Ένωσης, στο πλαίσιο ασκήσεως των αρμοδιοτήτων του, ευρεία εξουσία εκτιμήσεως στους τομείς όπως η κοινή πολιτική μεταφορών (
37
), στους οποίους καλείται να προβεί σε σύνθετες αξιολογήσεις και εκτιμήσεις και σε επιλογές τόσο πολιτικής όσο και οικονομικής ή κοινωνικής φύσεως. Ειδικότερα, το ζήτημα δεν είναι αν το μέτρο που θεσπίστηκε στον τομέα αυτό είναι το μόνο ή το καλύτερο δυνατό, καθόσον η νομιμότητα ενός τέτοιου μέτρου μπορεί να επηρεαστεί μόνον όταν αυτό είναι προδήλως ακατάλληλο σε σχέση προς τον επιδιωκόμενο από τα αρμόδια θεσμικά όργανα σκοπό (
38
).
54.
Επιπλέον, η ευρεία εξουσία εκτιμήσεως του νομοθέτη της Ένωσης, η οποία συνεπάγεται περιορισμένο δικαστικό έλεγχο της άσκησής της, δεν αφορά μόνον τη φύση και το περιεχόμενο των διατάξεων που πρέπει να θεσπιστούν αλλά επίσης, σε ορισμένο βαθμό, τη διαπίστωση των βασικών στοιχείων (
39
).
55.
Εντούτοις, ακόμη και όταν διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, ο νομοθέτης της Ένωσης οφείλει να στηρίζει την επιλογή του σε αντικειμενικά κριτήρια και να εξετάζει αν οι σκοποί που επιδιώκονται με το επιλεγέν μέτρο είναι ικανοί να δικαιολογήσουν αρνητικές οικονομικές συνέπειες, ακόμη και σημαντικές, για ορισμένους επιχειρηματίες. Ειδικότερα, βάσει του άρθρου 5 του πρωτοκόλλου (αριθ. 2) σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, το οποίο έχει προσαρτηθεί στις Συνθήκες, στα σχέδια των νομοθετικών πράξεων πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η ανάγκη να διασφαλιστεί ότι οι επιβαρύνσεις για τους οικονομικούς φορείς θα είναι, αφενός, οι χαμηλότερες δυνατές και, αφετέρου, προσαρμοσμένες στον επιδιωκόμενο σκοπό (
40
).
56.
Όσον αφορά το αντικείμενο του δικαστικού ελέγχου που πρέπει να διενεργηθεί, το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι το ίδιο δεν έχει την εξουσία να υποκαταστήσει με τη δική του εκτίμηση την εκτίμηση του νομοθέτη της Ένωσης κατά την άσκηση αρμοδιότητας η οποία περιλαμβάνει επιλογές πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσεως καθώς και σύνθετες εκτιμήσεις (
41
). Συγκεκριμένα, βάσει της προμνησθείσας στα σημεία 53 έως 55 των παρουσών προτάσεων νομολογίας, στο Δικαστήριο εναπόκειται να εξακριβώσει αν ο νομοθέτης της Ένωσης υπερέβη προδήλως την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει όσον αφορά τις σύνθετες εκτιμήσεις και αξιολογήσεις στις οποίες κλήθηκε να προβεί, επιλέγοντας μέτρα προδήλως απρόσφορα σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό (
42
).
57.
Επομένως, το Δικαστήριο θα μπορούσε το πολύ να ελέγξει τη νομοθετική επιλογή του νομοθέτη μόνον αν η επιλογή αυτή φαινόταν προδήλως εσφαλμένη ή αν τα εντεύθεν απορρέοντα μειονεκτήματα για ορισμένους επιχειρηματίες δεν είχαν κανένα κοινό μέτρο συγκρίσεως προς τα πλεονεκτήματα που αυτή εμφανίζει κατά τα λοιπά (
43
).
58.
Πέραν αυτού, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι ακόμη και ένας δικαστικός έλεγχος περιορισμένης έκτασης επιβάλλει να είναι τα θεσμικά όργανα της Ένωσης που εξέδωσαν την επίμαχη πράξη σε θέση να αποδείξουν ενώπιον του Δικαστηρίου ότι η πράξη εκδόθηκε κατόπιν πραγματικής άσκησης της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτουν, η οποία προϋποθέτει ότι ελήφθησαν υπόψη όλα τα σχετικά στοιχεία και όλες οι σχετικές περιστάσεις της κατάστασης στη ρύθμιση της οποίας αποβλέπει η πράξη αυτή. Συνεπώς, τα θεσμικά όργανα πρέπει, τουλάχιστον, να μπορούν να προσκομίσουν και να εκθέσουν κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο τα βασικά στοιχεία τα οποία έπρεπε να έχουν ληφθεί υπόψη ως έρεισμα για τα βαλλόμενα μέτρα της εν λόγω πράξεως και από τα οποία εξαρτιόταν η άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτουν (
44
).
59.
Εναπόκειται, ωστόσο, στον προσφεύγοντα να αποδείξει ότι τα μειονεκτήματα που απορρέουν από τη νομοθετική επιλογή στην οποία προέβη ο νομοθέτης της Ένωσης είναι δυσανάλογα σε σχέση με τα πλεονεκτήματα που κατά τα λοιπά εμφανίζει η επιλογή αυτή (
45
).
60.
Επιπλέον, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη την ιδιαίτερη κατάσταση ενός κράτους μέλους, όταν η πράξη της Ένωσης έχει αντίκτυπο σε όλα τα κράτη μέλη και απαιτεί την εξισορρόπηση των διαφόρων εμπλεκομένων συμφερόντων, λαμβανομένων υπόψη των σκοπών της πράξεως αυτής. Ως εκ τούτου, η αναζήτηση τέτοιας ισορροπίας, που λαμβάνει υπόψη όχι την ιδιαίτερη κατάσταση ενός και μόνο κράτους μέλους, αλλά την κατάσταση του συνόλου των κρατών μελών της Ένωσης, δεν μπορεί, από μόνη της, να εκληφθεί ως αντίθετη στην αρχή της αναλογικότητας (
46
).
β)
Επί των στοιχείων που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά τη νομοθετική διαδικασία και επί της εκτιμήσεως επιπτώσεων
61.
Σε πλείονες προσφυγές, τα προσφεύγοντα κράτη μέλη προβάλλουν την έλλειψη ή την ανεπάρκεια των εκτιμήσεων επιπτώσεων της Επιτροπής (
47
) σχετικά με τις τρεις προσβαλλόμενες πράξεις ή ορισμένες διατάξεις τους. Το ζήτημα κατά πόσον ο νομοθέτης έλαβε υπόψη όλα τα σχετικά στοιχεία και όλες τις σχετικές περιστάσεις της καταστάσεως στη ρύθμιση της οποίας απέβλεπε η πράξη και αν όφειλε να διενεργήσει εκτίμηση επιπτώσεων ή να την συμπληρώσει εμπίπτει στην αρχή της αναλογικότητας (
48
).
62.
Οι κανόνες σχετικά με τις εκτιμήσεις επιπτώσεων καθορίζονται στη διοργανική συμφωνία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, της 13ης Απριλίου 2016 (
49
) (στο εξής: διοργανική συμφωνία), και ειδικότερα στο μέρος III της συμφωνίας αυτής.
63.
Από την εν λόγω συμφωνία προκύπτει ότι η Επιτροπή θα διενεργεί εκτίμηση επιπτώσεων των νομοθετικών πρωτοβουλιών της που ενδέχεται να έχουν σημαντικές οικονομικές, περιβαλλοντικές ή κοινωνικές επιπτώσεις (
50
). Συνεπώς, η εκπόνηση εκτιμήσεων επιπτώσεων αποτελεί στάδιο της νομοθετικής διαδικασίας το οποίο πρέπει, κατά κανόνα, να παρεμβάλλεται εφόσον μια νομοθετική πρωτοβουλία ενδέχεται να έχει τέτοια επίπτωση (
51
).
64.
Ωστόσο, όπως προκύπτει από τη νομολογία, οι διατάξεις της διοργανικής συμφωνίας δεν έχουν υποχρεωτικό χαρακτήρα (
52
). Μολονότι οι εκτιμήσεις επιπτώσεων αποτελούν σημαντικό και χρήσιμο εργαλείο στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας, δεδομένου ότι διευκολύνουν την κατάρτιση αιτιολογημένης και διαφανούς νομοθεσίας, η διοργανική συμφωνία δεν τις καθιστά, σε κάθε περίπτωση, απαραίτητη προϋπόθεση για την πρόταση ή τη θέσπιση νομοθεσίας (
53
). Συναφώς, το Δικαστήριο έχει ρητώς διαπιστώσει ότι από το γράμμα της διοργανικής συμφωνίας δεν προκύπτει υποχρέωση διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων σε κάθε περίπτωση (
54
).
65.
Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο έχει επισημάνει ότι η μη διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας όταν ο νομοθέτης της Ένωσης βρίσκεται σε ιδιαίτερη κατάσταση συνεπαγόμενη την ανάγκη να παραλειφθεί η διενέργεια της εκτίμησης αυτής, διαθέτει δε επαρκή στοιχεία για την εκτίμηση της αναλογικότητας θεσπισθέντος μέτρου (
55
).
66.
Όσον αφορά το περιεχόμενο της εκτίμησης επιπτώσεων, μολονότι από τη διοργανική συμφωνία και από τη νομολογία προκύπτει ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, κατά την εξέταση των νομοθετικών προτάσεων της Επιτροπής, λαμβάνουν πλήρως υπόψη τις εκτιμήσεις επιπτώσεων της Επιτροπής (
56
), εντούτοις το Δικαστήριο έχει ρητώς διευκρινίσει ότι η εκτίμηση επιπτώσεων δεν δεσμεύει ούτε το Κοινοβούλιο ούτε το Συμβούλιο (
57
). Συναφώς, από τη διοργανική συμφωνία προκύπτει ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δύνανται, όταν το κρίνουν αρμόζον και αναγκαίο, να διενεργούν τα ίδια εκτιμήσεις επιπτώσεων σε περίπτωση που επιφέρουν ουσιώδεις τροποποιήσεις σε πρόταση της Επιτροπής (
58
).
67.
Εξ αυτών συνάγεται ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δύναται, κατ’ αρχήν, να ενεργεί και χωρίς εκτίμηση επιπτώσεων (
59
) και ότι η έλλειψη εκτίμησης επιπτώσεων δεν συνεπάγεται αυτομάτως την ακυρότητα της μεταγενεστέρως θεσπισθείσας νομοθεσίας της Ένωσης (
60
).
68.
Οι ανωτέρω παραδοχές, οι οποίες αφορούν την περίπτωση παντελούς ελλείψεως εκτίμησης επιπτώσεων κατά τη θέσπιση μιας νομοθετικής πράξεως, ισχύουν, κατά μείζονα λόγο, και για τη θέσπιση συγκεκριμένης διάταξεως μιας πράξεως η οποία δεν έχει αποτελέσει, αυτή καθεαυτήν, αντικείμενο της εκτίμησης επιπτώσεων που συνοδεύει τη νομοθετική πρόταση της Επιτροπής.
69.
Συγκεκριμένα, όσον αφορά μέτρα θεσπισθέντα από τον νομοθέτη της Ένωσης τα οποία δεν περιλαμβάνονταν μεταξύ των μέτρων που είχε αρχικώς προβλέψει η Επιτροπή στην πρόταση νομοθετικής πράξεως, το Δικαστήριο έχει ρητώς κρίνει ότι ο εν λόγω νομοθέτης παραμένει ελεύθερος να θεσπίσει μέτρα άλλα από εκείνα που αποτέλεσαν αντικείμενο της εκτίμησης επιπτώσεων και ότι, επομένως, το γεγονός και μόνον ότι ο νομοθέτης προέκρινε ένα διαφορετικό και, ενδεχομένως, επαχθέστερο μέτρο από όσα εξέτασε η Επιτροπή στην εκτίμηση επιπτώσεων δεν αρκεί για να γίνει δεκτό ότι υπερέβη προδήλως τα όρια αυτού που ήταν αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού (
61
).
70.
Δεδομένου ότι, όπως προκύπτει από τα σημεία 64 και 66 των παρουσών προτάσεων, οι εκτιμήσεις επιπτώσεων αποτελούν έγγραφα της Επιτροπής στα οποία εκτίθεται η λύση που προκρίνει, από πολιτικής απόψεως, η Επιτροπή και δεν δεσμεύουν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, τα τελευταία, υπό την ιδιότητά τους ως συννομοθετών, έχουν τη δυνατότητα, σύμφωνα με το άρθρο 294 ΣΛΕΕ και εντός των ορίων που επιβάλλει ο σεβασμός του δικαιώματος νομοθετικής πρωτοβουλίας της Επιτροπής, να καταλήξουν σε διαφορετική εκτίμηση της καταστάσεως και, κατά συνέπεια, να υιοθετήσουν διαφορετική πολιτική θέση. Επομένως, ακόμη και αν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποκλίνοντας από την πρόταση της Επιτροπής και από την εκτίμηση επιπτώσεων στην οποία αυτή στηρίζεται, τροποποιούν ουσιώδη στοιχεία της προτάσεως αυτής, το γεγονός ότι δεν επικαιροποίησαν την εκτίμηση επιπτώσεων δεν συνεπάγεται αυτομάτως και κατ’ ανάγκην την ακυρότητα της θεσπισθείσας νομοθεσίας της Ένωσης (
62
).
71.
Τούτου λεχθέντος, όπως προκύπτει από τα σημεία 58 και 65 των παρουσών προτάσεων, η εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης αποτελεσματική άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως προϋποθέτει τη συνεκτίμηση όλων των σχετικών στοιχείων και περιστάσεων της καταστάσεως στη ρύθμιση της οποίας αποβλέπει η πράξη αυτή.
72.
Στο πλαίσιο αυτό, από τη νομολογία προκύπτει ότι η μορφή υπό την οποία ταξινομούνται τα βασικά στοιχεία που λαμβάνονται υπόψη από τον νομοθέτη της Ένωσης στερείται σημασίας και, επομένως, ο νομοθέτης της Ένωσης δύναται να λαμβάνει υπόψη όχι μόνον την εκτίμηση επιπτώσεων, αλλά και κάθε άλλη πηγή πληροφοριών (
63
).
73.
Ωστόσο, από τη νομολογία προκύπτει ότι, προκειμένου να ασκήσουν αποτελεσματικά την εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτουν, οι συννομοθέτες πρέπει να λαμβάνουν υπόψη, κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, τα επιστημονικά δεδομένα και άλλες διαπιστώσεις που έχουν καταστεί διαθέσιμες, περιλαμβανομένων των επιστημονικών εγγράφων που χρησιμοποιούν τα κράτη μέλη κατά τις συνεδριάσεις του Συμβουλίου, και τα οποία δεν έχει στην κατοχή του το ίδιο το εν λόγω θεσμικό όργανο (
64
). Ο νομοθέτης δύναται επίσης να λαμβάνει υπόψη πληροφορίες που είναι δημόσιες και στις οποίες έχει πρόσβαση κάθε ενδιαφερόμενο για το επίμαχο ζήτημα πρόσωπο ή επιχείρηση (
65
).
74.
Επιπλέον, από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι το κύρος πράξεως της Ένωσης πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με τα στοιχεία που είχε στη διάθεσή του ο νομοθέτης της Ένωσης κατά τον χρόνο θεσπίσεως της οικείας ρυθμίσεως (
66
).
3.
Επί των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων
75.
Σε πλείονες υποθέσεις, ορισμένα κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι ορισμένες από τις διατάξεις των τριών προσβαλλομένων πράξεων εκδόθηκαν κατά παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως και της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων.
76.
Συναφώς, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, η οποία κατοχυρώνεται πλέον στο άρθρο 20 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης) (
67
) και της οποίας ειδικότερη έκφανση αποτελεί η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων που κατοχυρώνεται στο άρθρο 21, παράγραφος 1, του Χάρτη (
68
).
77.
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η εν λόγω γενική αρχή επιτάσσει να μην επιφυλάσσεται σε όμοιες καταστάσεις διαφορετική μεταχείριση ούτε σε διαφορετικές καταστάσεις όμοια μεταχείριση, εκτός αν μια τέτοια μεταχείριση δικαιολογείται αντικειμενικώς (
69
).
78.
Διαφορετική μεταχείριση δικαιολογείται εφόσον βασίζεται σε αντικειμενικό και εύλογο κριτήριο, ήτοι συνδέεται με νομίμως επιδιωκόμενο από την επίμαχη νομοθεσία σκοπό, και εφόσον είναι ανάλογη προς τον σκοπό που επιδιώκεται με τη συγκεκριμένη μεταχείριση (
70
).
79.
Ο συγκρίσιμος χαρακτήρας διαφορετικών καταστάσεων εκτιμάται λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των στοιχείων που τις χαρακτηρίζουν. Τα στοιχεία αυτά πρέπει, ειδικότερα, να προσδιορίζονται και να εκτιμώνται υπό το φως του αντικειμένου και του σκοπού της πράξεως που θεσπίζει την εν λόγω διάκριση. Πρέπει, επιπλέον, να λαμβάνονται υπόψη οι αρχές και οι σκοποί του τομέα στον οποίο εμπίπτει η επίμαχη πράξη (
71
).
80.
Όπως ισχύει –σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν το σημείο 53 των παρουσών προτάσεων– για την εκτίμηση της αναλογικότητας των μέτρων που θεσπίζονται σε τομείς στους οποίους ο νομοθέτης διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, όπως ο τομέας της πολιτικής μεταφορών (
72
), το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει, και όσον αφορά την τήρηση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, περιορισμένο δικαστικό έλεγχο των εν λόγω μέτρων, διευκρινίζοντας ότι, σε ένα τέτοιο πλαίσιο, ο δικαστής της Ένωσης δεν μπορεί να υποκαταστήσει με την εκτίμησή του την εκτίμηση του νομοθέτη της Ένωσης, αλλά οφείλει να εξετάσει μόνον αν η εκτίμηση αυτή ενέχει πρόδηλο σφάλμα ή κατάχρηση εξουσίας ή αν η εν λόγω αρχή υπερέβη προδήλως τα όρια της κανονιστικής της εξουσίας (
73
).
4.
Επί των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης σχετικά με την πολιτική στον τομέα του περιβάλλοντος
81.
Ορισμένα από τα προσφεύγοντα κράτη μέλη υποστήριξαν επανειλημμένως με τις προσφυγές τους ότι ορισμένες από τις διατάξεις των τριών προσβαλλομένων πράξεων θεσπίστηκαν κατά παράβαση των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης σχετικά με την πολιτική στον τομέα του περιβάλλοντος. Τα εν λόγω κράτη μέλη επικαλούνται, συγκεκριμένα, την παράβαση του άρθρου 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, των άρθρων 11 και 191, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, καθώς και του άρθρου 37 του Χάρτη.
82.
Πρέπει, κατ’ αρχάς, να επισημανθεί ότι η νομολογία διαρκώς υπενθυμίζει τη σημασία του σκοπού της προστασίας του περιβάλλοντος, ο οποίος χαρακτηρίζεται ως «ουσιώδης» (
74
), καθώς και τον καθολικό και θεμελιώδη χαρακτήρα του σκοπού αυτού (
75
).
83.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 191, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ορίζει ότι η πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος πρέπει να συμβάλλει στην επιδίωξη της διατήρησης, της προστασίας και της βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος, της προστασίας της υγείας του ανθρώπου, της συνετής και ορθολογικής χρησιμοποίησης των φυσικών πόρων και της προώθησης, σε διεθνές επίπεδο, μέτρων για την αντιμετώπιση των περιφερειακών ή παγκόσμιων περιβαλλοντικών προβλημάτων, και ιδίως της καταπολέμησης της κλιματικής αλλαγής.
84.
Το άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ ορίζει ότι η πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος πρέπει να αποβλέπει σε «υψηλό επίπεδο προστασίας», λαμβάνοντας υπόψη την ποικιλομορφία των καταστάσεων στις διάφορες περιοχές της Ένωσης. Στο ίδιο πνεύμα, το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ προβλέπει ότι η Ένωση εργάζεται, μεταξύ άλλων, για ένα «υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος» (
76
).
85.
Επιπλέον, κατά το άρθρο 191, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, κατά την εκπόνηση της πολιτικής της στον τομέα του περιβάλλοντος, η Ένωση λαμβάνει υπόψη τα διαθέσιμα επιστημονικά στοιχεία, τη σχέση κόστους/οφέλους από τη δράση ή την απουσία δράσης, καθώς και την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη της Ένωσης στο σύνολό της και την ισόρροπη ανάπτυξη των περιοχών της. Το άρθρο 192 ΣΛΕΕ καθορίζει λεπτομερώς τους όρους υπό τους οποίους η Ένωση μπορεί να αναλαμβάνει δράσεις για την υλοποίηση των στόχων της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος.
86.
Από την πλευρά του, το άρθρο 11 ΣΛΕΕ προβλέπει ότι «[ο]ι απαιτήσεις της περιβαλλοντικής προστασίας πρέπει να ενταχθούν στον καθορισμό και την εφαρμογή των πολιτικών και δράσεων της Ένωσης, ιδίως προκειμένου να προωθηθεί η αειφόρος ανάπτυξη». Όσον αφορά το περιεχόμενο του άρθρου 11 ΣΛΕΕ, οι μετέχοντες στη διαδικασία μνημόνευσαν και σχολίασαν εκτενώς τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα L. A. Geelhoed (
77
) σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 6 ΣΕΚ, το οποίο διαδέχθηκε το άρθρο 11 ΣΛΕΕ, ερμηνεία επί της οποίας θα χρειαστεί να επανέλθω.
87.
Όσον αφορά το άρθρο 37 του Χάρτη, αυτό προβλέπει ότι το «υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και η βελτίωση της ποιότητάς του πρέπει να ενσωματώνονται στις πολιτικές της Ένωσης και να διασφαλίζονται σύμφωνα με την αρχή της αειφόρου ανάπτυξης».
88.
Το άρθρο 52, παράγραφος 2, του Χάρτη ορίζει ότι τα δικαιώματα που αναγνωρίζονται από τον Χάρτη και θεμελιώνονται στις διατάξεις των Συνθηκών ασκούνται υπό τους όρους και εντός των ορίων που καθορίζονται σε αυτές. Τούτο ισχύει ως προς το άρθρο 37 του Χάρτη, το οποίο ερείδεται, κατ’ ουσίαν, στο άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ και στα άρθρα 11 και 191 ΣΛΕΕ. Κατά συνέπεια, τα επιχειρήματα που προβάλλουν τα προσφεύγοντα κράτη μέλη σχετικά με το άρθρο 37 του Χάρτη πρέπει να εξεταστούν υπό το πρίσμα των προϋποθέσεων και των ορίων που απορρέουν από το άρθρο 191 ΣΛΕΕ (
78
).
Β. Επί του κανονισμού 2020/1054 (υποθέσεις C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 και C‑553/20)
89.
Πέντε κράτη μέλη, ήτοι η Δημοκρατία της Λιθουανίας (υπόθεση C‑541/20), η Δημοκρατία της Βουλγαρίας (υπόθεση C‑543/20), η Ρουμανία (υπόθεση C‑546/20), η Ουγγαρία (υπόθεση C‑551/20) και η Δημοκρατία της Πολωνίας (υπόθεση C‑553/20) ζητούν από το Δικαστήριο να ακυρώσει διάφορες διατάξεις του κανονισμού 2020/1054 ή, επικουρικώς, τον εν λόγω κανονισμό στο σύνολό του. Οι προσφυγές τους βάλλουν κατά τεσσάρων διατάξεων του κανονισμού αυτού.
90.
Πρώτον, οι προσφυγές της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας, της Ρουμανίας και της Ουγγαρίας βάλλουν κατά του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054, το οποίο τροποποίησε το άρθρο 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006. Η διάταξη αυτή απαγορεύει στους οδηγούς οδικών μεταφορών να λαμβάνουν τις κανονικές περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσής τους και τις περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης διάρκειας μεγαλύτερης των 45 ωρών εντός του οχήματος (στο εξής: απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα).
91.
Δεύτερον, οι προσφυγές της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας, της Ρουμανίας και της Δημοκρατίας της Πολωνίας βάλλουν κατά του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, με το οποίο προστέθηκε νέα παράγραφος 8α στο άρθρο 8 του κανονισμού 561/2006. Η εν λόγω διάταξη προβλέπει την υποχρέωση των επιχειρήσεων οδικών μεταφορών να οργανώνουν την εργασία των οδηγών κατά τρόπον ώστε αυτοί να μπορούν να επιστρέφουν, κατά κανόνα, κάθε τέσσερις εβδομάδες στην έδρα λειτουργίας του εργοδότη, την οποία έχουν κανονικά ως βάση τους και η οποία βρίσκεται στο κράτος μέλος εγκατάστασης του εργοδότη τους, προκειμένου να αρχίσουν εκεί την περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσής τους, ή στον τόπο κατοικίας τους (στο εξής: υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών).
92.
Τρίτον, η προσφυγή της Ουγγαρίας βάλλει επίσης κατά του άρθρου 2, σημείο 2, του κανονισμού 2020/1054, το οποίο επέσπευσε τον χρόνο ενάρξεως ισχύος της υποχρεώσεως εγκαταστάσεως ευφυών ταχογράφων δεύτερης γενιάς (στο εξής: ταχογράφοι V2).
93.
Τέταρτον, η προσφυγή της Δημοκρατίας της Λιθουανίας βάλλει επίσης κατά του άρθρου 3 του κανονισμού 2020/1054. Η συγκεκριμένη διάταξη ορίζει ως ημερομηνία ενάρξεως ισχύος του κανονισμού 2020/1054 την εικοστή ημέρα από τη δημοσίευσή του (ήτοι την 20ή Αυγούστου 2020), χωρίς να προβλέπει μεταβατική περίοδο για την έναρξη ισχύος της απαγορεύσεως κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα και της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών.
94.
Θα αρχίσω την ανάλυσή μου με την εξέταση των λόγων προσφυγής που προβάλλονται για την αμφισβήτηση της διατάξεως του κανονισμού 2020/1054 που αφορά την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών. Εν συνεχεία θα αναλύσω τους λόγους προσφυγής που προβάλλονται για την αμφισβήτηση των λοιπών διατάξεων του εν λόγω κανονισμού.
1.
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών
95.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας (υπόθεση C‑541/20), η Δημοκρατία της Βουλγαρίας (υπόθεση C‑543/20), η Ρουμανία (υπόθεση C‑546/20) και η Δημοκρατία της Πολωνίας (υπόθεση C‑553/20) αμφισβητούν το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, το οποίο προβλέπει την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών. Τα εν λόγω τέσσερα κράτη μέλη προβάλλουν πλείονες λόγους ακυρώσεως κατά της διατάξεως αυτής.
96.
Πριν από την ανάλυση των διαφόρων λόγων ακυρώσεως, πρέπει να εξεταστεί η ένσταση απαραδέκτου που προέβαλε το Συμβούλιο στην υπόθεση C‑543/20.
α)
Επί του παραδεκτού της προσφυγής στην υπόθεση C‑543/20 όσον αφορά το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
97.
Στην υπόθεση C‑543/20, το Συμβούλιο προβάλλει ένσταση απαραδέκτου της προσφυγής που άσκησε η Δημοκρατία της Βουλγαρίας όσον αφορά το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054. Συγκεκριμένα, κατά το Συμβούλιο, η προσφυγή του κράτους μέλους αυτού δεν αποσκοπεί στην αμφισβήτηση του κύρους της εν λόγω διατάξεως, αλλά στην αποσαφήνιση της ακριβούς ερμηνείας της. Εξάλλου, το εν λόγω κράτος μέλος ισχυρίζεται ότι, σε περίπτωση που η επίμαχη διάταξη ερμηνευθεί κατά συγκεκριμένο τρόπο, παρέλκει η εξέταση από το Δικαστήριο των λόγων ακυρώσεως που βάλλουν κατά της διατάξεως αυτής. Κατά την άποψη του Συμβουλίου, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας χρησιμοποιεί την βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ προνομιακή θέση της για την προσβολή πράξεων έχοντας ως μόνο σκοπό την αποσαφήνιση της έννοιάς τους, γεγονός που αντιβαίνει στη ratio legis της διατάξεως αυτής. Όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο και για το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, ούτε το άρθρο 263 ΣΛΕΕ μπορεί να χρησιμοποιείται για την έγερση υποθετικών ζητημάτων.
98.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας θεωρεί ότι η προβληθείσα εκ μέρους του Συμβουλίου ένσταση απαραδέκτου πρέπει να απορριφθεί.
2) Ανάλυση
99.
Πρέπει, εξαρχής, να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, σκοπός της προσφυγής ακυρώσεως που προβλέπει το άρθρο 263 ΣΛΕΕ είναι να εξασφαλιστεί η τήρηση του δικαίου κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή της Συνθήκης (
79
).
100.
Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 21 του Οργανισμού του Δικαστηρίου και το άρθρο 120, στοιχείο γʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας του, το εισαγωγικό δικόγραφο πρέπει να αναφέρει το αντικείμενο της διαφοράς, τους ισχυρισμούς και τα επιχειρήματα που προβάλλονται, καθώς και να περιέχει συνοπτική έκθεση των ισχυρισμών. Από τη νομολογία προκύπτει ότι η εν λόγω αναφορά πρέπει να είναι αρκούντως σαφής και ακριβής προκειμένου ο καθού να μπορεί να προετοιμάσει την άμυνά του και το Δικαστήριο να ασκήσει τον έλεγχό του, ότι τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία επί των οποίων στηρίζεται μια προσφυγή πρέπει να προκύπτουν κατά τρόπο εύλογο και κατανοητό από το ίδιο το κείμενο του δικογράφου της προσφυγής και ότι τα αιτήματα που περιλαμβάνει το δικόγραφο αυτό πρέπει να είναι διατυπωμένα κατά τρόπο μη διφορούμενο (
80
).
101.
Στην προκειμένη περίπτωση, από τα αιτήματα και από το κείμενο του δικογράφου της προσφυγής προκύπτει ρητώς ότι, με την προσφυγή της στην υπόθεση C‑543/20, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας ζητεί, μεταξύ άλλων, την ακύρωση του άρθρου 1, παράγραφος 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 ή, επικουρικώς, την ακύρωση του συνόλου του εν λόγω κανονισμού. Προς στήριξη του περί ακυρώσεως αιτήματός του, το εν λόγω κράτος μέλος προβάλλει διάφορους λόγους ακυρώσεως.
102.
Ωστόσο, όπως επισημαίνει το Συμβούλιο, στο εισαγωγικό μέρος της προσφυγής της, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας προβάλλει δύο πιθανές ερμηνείες της επίμαχης διατάξεως. Συγκεκριμένα, το εν λόγω κράτος μέλος υποστηρίζει, από τη μια πλευρά, ότι, εάν το Δικαστήριο δεχθεί ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 έχει την έννοια ότι οι οδηγοί υποχρεούνται να επιστρέφουν στον τόπο κατοικίας τους ή στην έδρα λειτουργίας του εργοδότη, την οποία έχουν κανονικά ως βάση τους και η οποία βρίσκεται στο κράτος μέλος εγκατάστασης του εργοδότη τους, τότε η συγκεκριμένη διάταξη προσβάλλει τις θεμελιώδεις ελευθερίες τους που προβλέπονται από τη Συνθήκη ΛΕΕ, καθώς και διάφορες αρχές του δικαίου της Ένωσης. Από την άλλη πλευρά, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει ότι, εάν, ωστόσο, το Δικαστήριο δεχθεί ότι η εν λόγω διάταξη δεν επιβάλλει στους οδηγούς την υποχρέωση να επιστρέφουν στους ως άνω δύο τόπους και ότι, επομένως, αυτοί είναι ελεύθεροι να επιλέξουν να λάβουν την περίοδο ανάπαυσής τους οπουδήποτε επιθυμούν, τότε παρέλκει η εξέταση των λόγων ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλονται οι εν λόγω παραβιάσεις.
103.
Υπό τις συνθήκες αυτές, εκτιμώ ότι, όπως ρητώς προκύπτει από τα αιτήματα της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας, η εκ μέρους του εν λόγω κράτους μέλους ασκηθείσα προσφυγή αποσκοπεί πράγματι στη δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ αμφισβήτηση της νομιμότητας του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054.
104.
Επιπλέον, από το κείμενο του δικογράφου της προσφυγής προκύπτει, κατ’ εμέ, χωρίς αμφιβολία ότι η Δημοκρατία της Βουλγαρίας αναφέρει κατά τρόπο σαφή και ακριβή τους ισχυρισμούς και τα επιχειρήματα που προβάλλει προς στήριξη του αιτήματος περί ακυρώσεως, ενώ το εν λόγω δικόγραφο περιέχει και συνοπτική έκθεση των προβαλλόμενων προς τούτο ισχυρισμών. Επομένως, κατά τη γνώμη μου, πληρούνται οι απαιτήσεις του άρθρου 21, πρώτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου και του άρθρου 120, στοιχείο γʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
105.
Απλώς και μόνον το γεγονός ότι, στο πλαίσιο αυτό, το εν λόγω κράτος μέλος επιδιώκει να αποσαφηνιστεί η ερμηνεία της διατάξεως του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, κατ’ εμέ, δεν μπορεί να οδηγήσει στην κήρυξη της προσφυγής ως απαράδεκτης. Πράγματι, σύμφωνα με τον σκοπό της προσφυγής ακυρώσεως που μνημονεύεται στο σημείο 2) των παρουσών προτάσεων, ο έλεγχος νομιμότητας δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ αναγκαίως συνεπάγεται ότι ο δικαστής της Ένωσης, ασκώντας την ερμηνευτική αρμοδιότητά του (
81
), ερμηνεύει τις διατάξεις των οποίων ζητείται η ακύρωση και αποσαφηνίζει ενδεχομένως το περιεχόμενό τους.
106.
Επομένως, σε αντίθεση με ό,τι υπολαμβάνει το Συμβούλιο στην επιχειρηματολογία του, ο καθορισμός του ακριβούς περιεχομένου της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών, όπως αυτή προβλέπεται στο άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, δεν αφορά το παραδεκτό της προσφυγής, αλλά μάλλον τη βασιμότητά της.
107.
Εκ των ανωτέρω συνάγεται, κατά τη γνώμη μου, ότι η προσφυγή που έχει ασκήσει η Δημοκρατία της Βουλγαρίας στην υπόθεση C‑543/20, όσον αφορά το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, πρέπει να κριθεί παραδεκτή.
108.
Ωστόσο, από τον διαλαμβανόμενο στην προσφυγή του εν λόγω κράτους μέλους ισχυρισμό, περί του οποίου έγινε λόγος στο σημείο 102 των παρουσών προτάσεων, προκύπτει ότι, εάν το Δικαστήριο δεχθεί ως προς το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 την ερμηνεία ότι η εν λόγω διάταξη δεν δημιουργεί υποχρέωση των οδηγών να επιστρέφουν στον τόπο κατοικίας τους ή στην έδρα λειτουργίας την οποία έχουν κανονικά ως βάση τους και η οποία βρίσκεται στο κράτος μέλος εγκατάστασης του εργοδότη τους, τότε δεν θα είναι πλέον αναγκαίο να εξεταστούν επί της ουσίας οι λόγοι ακυρώσεως που προβάλλει η Δημοκρατία της Βουλγαρίας σχετικά με τη διάταξη αυτή.
109.
Υπό τις συνθήκες αυτές, εκτιμώ ότι, κατ’ αρχάς, πρέπει να εξεταστούν οι λόγοι ακυρώσεως που προβάλλουν ορισμένα κράτη μέλη σχετικά με το ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 παραβιάζει την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Συγκεκριμένα, η εξέταση αυτή θα παράσχει τη δυνατότητα να προσδιοριστεί το ακριβές περιεχόμενο της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών, όπως αυτή προβλέπεται από την εν λόγω διάταξη.
β)
Επί της παραβιάσεως της αρχής της ασφάλειας δικαίου
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
110.
Με τις προσφυγές τους, η Δημοκρατία της Λιθουανίας (υπόθεση C‑541/20), η Δημοκρατία της Βουλγαρίας (υπόθεση C‑543/20) και η Δημοκρατία της Πολωνίας (υπόθεση C‑553/20) ισχυρίζονται ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν πληροί τις απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
111.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας (
82
) υποστηρίζει ότι ο νομοθέτης δεν έχει προσδιορίσει τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να εφαρμόζεται στην πράξη η διάταξη που προβλέπει την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών. Συγκεκριμένα, δεν προσδιορίζονται ούτε οι λεπτομέρειες που αφορούν τη επιστροφή του οδηγού, όπως τα έξοδα και η απόδειξη της επιστροφής, ούτε οι λεπτομέρειες που αφορούν ενδεχόμενη άρνηση επιστροφής και τις συνέπειες αυτής από πλευράς επιβολής κυρώσεων κατά του εργοδότη και, ενδεχομένως, κατά του εργαζομένου. Ομοίως, η φράση «τόπος κατοικίας» του οδηγού δεν ορίζεται με σαφή τρόπο. Ειδικότερα, δεν είναι σαφές αν ένας οδηγός τρίτης χώρας πρέπει να επιστρέφει στη χώρα αυτή ή στον τόπο προσωρινής διαμονής στο οικείο κράτος μέλος, ενώ, γενικότερα, δεν είναι βέβαιο αν η εν λόγω φράση αναφέρεται στο οικείο κράτος μέλος ή σε συγκεκριμένη διεύθυνση του τόπου κατοικίας. Όλες αυτές οι αβεβαιότητες καθιστούν, κατά την άποψή της, αδύνατη την ομοιόμορφη εφαρμογή του κανονισμού 2020/1054.
112.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει ότι υφίσταται θεμελιώδης ασάφεια σχετικά με την ακριβή ερμηνεία της εν λόγω διατάξεως και των υποχρεώσεων που επιβάλλονται στους οδηγούς και τους μεταφορείς. Συγκεκριμένα, δεν είναι σαφές: πρώτον, αν η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών περιορίζεται στους δύο τόπους που μνημονεύονται στην εν λόγω διάταξη (ήτοι στην έδρα λειτουργίας της επιχείρησης ή στον τόπο κατοικίας του οδηγού) ή αν οι οδηγοί μπορούν να επιλέξουν άλλον τόπο· δεύτερον, αν η υποχρέωση αυτή βαρύνει τους οδηγούς ή τους μεταφορείς· και, τρίτον, στην τελευταία αυτή περίπτωση, αν πρόκειται για υποχρέωση μέσων ή αποτελέσματος. Κατά την άποψή της, η ερμηνεία της επίμαχης διατάξεως που προτείνουν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο στα υπομνήματά τους είναι αντίθετη με τις θέσεις που διατυπώθηκαν σε προηγούμενα έγγραφα, τόσο από τα εν λόγω θεσμικά όργανα όσο και από την Επιτροπή. Πέραν αυτού, η έλλειψη ασφάλειας δικαίου αποδεικνύεται από την ερμηνεία της διατάξεως του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, σε εθνικό επίπεδο. Συγκεκριμένα, από έκθεση της βελγικής αστυνομίας προκύπτει ότι επιβλήθηκαν κυρώσεις για τον λόγο και μόνον ότι ένας οδηγός δεν είχε επιστρέψει μετά από 13 εβδομάδες, χωρίς να έχει εκτιμηθεί κατά πόσον αυτός είχε επιλέξει να περάσει τον χρόνο ανάπαυσής του αλλού (
83
).
113.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει, πρώτον, ότι η ίδια η φύση της υποχρεώσεως του μεταφορέα που προβλέπεται στο άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν καθορίζεται με σαφήνεια. Δεν είναι σαφές αν η επιχείρηση υποχρεούται απλώς και μόνον να παρέχει στον οδηγό τρόπο μεταφοράς ώστε να μπορεί να λάβει την περίοδο ανάπαυσής του σε έναν από τους μνημονευόμενους τόπους ή αν –όπως φαίνεται να υποδηλώνει η αιτιολογική σκέψη 14 του κανονισμού 2020/1054– οφείλει να μεριμνά ώστε ο οδηγός να μεταβαίνει πράγματι σε έναν από τους τόπους αυτούς. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, δεν είναι σαφές με ποιον τρόπο οφείλει ο μεταφορέας να υποχρεώσει τον οδηγό να κάνει χρήση της δυνατότητας επιστροφής που του προσφέρει, ούτε ποιο όχημα πρέπει να χρησιμοποιείται για τον σκοπό αυτόν. Η εν λόγω διάταξη ενέχει, ως εκ τούτου, τον κίνδυνο επιβολής στους μεταφορείς υποχρεώσεων τις οποίες δεν είναι σε θέση να εκπληρώσουν χωρίς να παραβιάσουν την ατομική ελευθερία των εργαζομένων.
114.
Δεύτερον, κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, εγείρονται αμφιβολίες ως προς το αν πριν από την επιστροφή στον τόπο κατοικίας πρέπει να έχει προηγηθεί η επιστροφή στην έδρα λειτουργίας. Δεν είναι σαφές κατά πόσον, παρέχοντας στους οδηγούς τη δυνατότητα να επιστρέψουν απευθείας στον τόπο κατοικίας τους, η επιχείρηση εκπληρώνει την υποχρέωση να τους εξασφαλίζει περίοδο ανάπαυσης, δεδομένου ότι οι οδηγοί «αρχίζουν την περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσής τους» στην έδρα λειτουργίας.
115.
Τρίτον, κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, το τρίτο εδάφιο της επίμαχης διατάξεως επίσης εγείρει αμφιβολίες. Συγκεκριμένα, δεν είναι σαφές αν ο ταχογράφος του οποίου οι καταγραφές αποτελούν τα απαιτούμενα κατά την εν λόγω διάταξη αποδεικτικά στοιχεία είναι ο ταχογράφος του οχήματος με το οποίο ο οδηγός επέστρεψε στην έδρα λειτουργίας ή στον τόπο κατοικίας του ή ο ταχογράφος του οχήματος που χρησιμοποιεί γενικώς ο οδηγός. Η προσβαλλόμενη διάταξη δεν προσδιορίζει τη διάρκεια διατήρησης των εγγράφων τεκμηρίωσης τα οποία, κατά την αιτιολογική σκέψη 14 του κανονισμού 2020/1054, μπορεί να χρησιμοποιήσει η επιχείρηση για να αποδείξει την τήρηση της υποχρεώσεως. Η Δημοκρατία της Πολωνίας θεωρεί ότι η έλλειψη σαφήνειας που παρουσιάζει η διάταξη του εδαφίου αυτού εμποδίζει την εφαρμογή της. Οι κανονισμοί πρέπει να καθορίζουν με επαρκή ακρίβεια το περιεχόμενο των εθνικών μέτρων εφαρμογής. Τούτο δεν συμβαίνει εν προκειμένω, δεδομένου ότι η επίμαχη διάταξη θεσπίζει υπερβολικά ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως για τις εθνικές αρχές. Οι διευκρινίσεις των διατάξεων του κανονισμού 2020/1054 από τις εν λόγω αρχές οδηγούν σε αποκλίνουσες εφαρμογές, επιτείνοντας την ανασφάλεια δικαίου, πράγμα αντίθετο προς τον σκοπό του κανονισμού που συνίσταται στην ενίσχυση της ασφάλειας δικαίου σχετικά με τις υποχρεώσεις που υπέχουν οι μεταφορείς ώστε να διασφαλιστεί η ομοιόμορφη εφαρμογή τους στην εσωτερική αγορά.
116.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
117.
Κατά πάγια νομολογία, η αρχή της ασφάλειας δικαίου επιτάσσει, αφενός, οι κανόνες δικαίου να είναι σαφείς και ακριβείς και, αφετέρου, η εφαρμογή τους να μπορεί να προβλεφθεί από τους πολίτες, ιδίως όταν οι κανόνες αυτοί ενδέχεται να έχουν δυσμενείς συνέπειες. Ειδικότερα, η εν λόγω αρχή απαιτεί, μεταξύ άλλων, να παρέχει η κανονιστική ρύθμιση τη δυνατότητα στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν με ακρίβεια την έκταση των υποχρεώσεων που τους επιβάλλει και να είναι σε θέση να γνωρίζουν σαφώς τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους και να λαμβάνουν ως εκ τούτου τα μέτρα τους (
84
), ιδίως όταν ενδέχεται να έχουν δυσμενείς συνέπειες για τους ιδιώτες και τις επιχειρήσεις (
85
).
118.
Πλην όμως, οι απαιτήσεις της ασφάλειας δικαίου δεν μπορούν να νοούνται ως μη επιτρέπουσες τη χρήση, στο πλαίσιο θεσπιζόμενου κανόνα, αφηρημένων νομικών εννοιών από τον νομοθέτη της Ένωσης ούτε ως επιβάλλουσες υποχρέωση σύμφωνα με την οποία ο κανόνας ο οποίος χρησιμοποιεί μια αφηρημένη νομική έννοια πρέπει να αναφέρει τις διάφορες συγκεκριμένες περιπτώσεις στις οποίες είναι δυνατή η εφαρμογή του, καθόσον ο νομοθέτης δεν είναι σε θέση να καθορίσει εκ των προτέρων όλες αυτές τις περιπτώσεις (
86
).
119.
Επιπλέον, δεν είναι αναγκαίο η νομοθετική πράξη να διευκρινίζει η ίδια τεχνικά ζητήματα, δεδομένου ότι ο νομοθέτης της Ένωσης μπορεί να θέσει ένα γενικό νομικό πλαίσιο, το οποίο θα πρέπει, εφόσον συντρέχει περίπτωση, να εξειδικευθεί εν συνεχεία (
87
).
120.
Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι μια νομοθετική πράξη απονέμει εξουσία εκτιμήσεως στις αρχές που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή της δεν συνεπάγεται, αυτό και μόνο, μη τήρηση της απαίτησης προβλεψιμότητας, εφόσον η έκταση και ο τρόπος άσκησης αυτής της εξουσίας καθορίζονται με επαρκή σαφήνεια, λαμβανομένου υπόψη του θεμιτού επιδιωκόμενου σκοπού, ώστε να παρέχεται προσήκουσα προστασία κατά της αυθαιρεσίας (
88
).
121.
Στην προκειμένη περίπτωση, στο πλαίσιο εκδικάσεως προσφυγών όπως αυτών της υπό κρίση υποθέσεως, δεν απαιτείται η εκτίμηση καμίας συγκεκριμένης καταστάσεως, αλλά εξετάζονται μόνον υποθετικές καταστάσεις. Σε αυτό το πλαίσιο, κατ’ εφαρμογήν της νομολογίας που μνημονεύθηκε στα προηγούμενα σημεία των παρουσών προτάσεων, προκειμένου να εκτιμηθεί κατά πόσον μια διάταξη είναι σύμφωνη με την αρχή της ασφάλειας δικαίου, πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να εξεταστεί αν η διάταξη αυτή ενέχει τέτοια ασάφεια ώστε οι αποδέκτες της να μη δύνανται να άρουν με επαρκή βεβαιότητα τυχόν αμφιβολίες ως προς το περιεχόμενο ή την έννοιά της και, ως εκ τούτου, να μην είναι σε θέση να προσδιορίσουν, κατά τρόπο μη επιδεχόμενο αμφισβήτηση, τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους που απορρέουν από την εν λόγω διάταξη (
89
).
122.
Kατ’ αρχάς, πρέπει να εξεταστούν τα επιχειρήματα με τα οποία προβάλλεται ότι από το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν καθίσταται κατανοητό, αφενός, αν η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών βαρύνει τους οδηγούς ή τους μεταφορείς και, αφετέρου, αν οι οδηγοί έχουν το δικαίωμα να επιλέξουν τόπο διαφορετικό από την έδρα λειτουργίας της επιχείρησης ή τον τόπο διαμονής τους για την έναρξη των περιόδων ανάπαυσής τους.
123.
Επ’ αυτού, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 προβλέπει, στο πρώτο εδάφιό του, ότι «[o]ι επιχειρήσεις μεταφορών οργανών[ουν] την εργασία των οδηγών κατά τρόπον ώστε οι οδηγοί να μπορούν να επιστρέψουν στην έδρα λειτουργίας του εργοδότη την οποία έχει κανονικά ως βάση ο οδηγός και όπου αρχίζει η περίοδος εβδομαδιαίας ανάπαυσής του, στο κράτος μέλος εγκατάστασης του εργοδότη, ή ώστε να μπορούν να επιστρέφουν στον τόπο κατοικίας του οδηγού εντός κάθε περιόδου τεσσάρων διαδοχικών εβδομάδων, προκειμένου να περνούν τουλάχιστον μία κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης ή περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης διάρκειας μεγαλύτερης των 45 ωρών που λαμβάνεται ως αντιστάθμιση για τη μειωμένη περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης».
124.
Επιπλέον, σύμφωνα με το δεύτερο εδάφιο της διατάξεως αυτής, σε συνδυασμό με το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο αʹ, του εν λόγω κανονισμού, όταν ο οδηγός έχει λάβει δύο διαδοχικές μειωμένες περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης, ο οδηγός πρέπει να μπορεί να επιστρέψει την τρίτη εβδομάδα προκειμένου να λάβει την κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης διάρκειας άνω των 45 ωρών που λαμβάνεται ως αντιστάθμιση.
125.
Κατά τη γνώμη μου, από το γράμμα της εν λόγω διατάξεως προκύπτει σαφώς ότι αυτή απευθύνεται όχι στους οδηγούς, αλλά στις επιχειρήσεις μεταφορών στις οποίες επιβάλλει την υποχρέωση να οργανώνουν την εργασία των οδηγών ώστε αυτοί να έχουν τη δυνατότητα, κατά περίπτωση, κάθε τρεις ή τέσσερις εβδομάδες, να αρχίζουν την κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσής τους είτε στην έδρα λειτουργίας του εργοδότη, είτε στον τόπο κατοικίας του οδηγού.
126.
Επομένως, η υποχρέωση που απορρέει από την επίμαχη διάταξη βαρύνει, χωρίς αμφιβολία, τους μεταφορείς. Πρόκειται για οργανωτική υποχρέωση, υπό την έννοια ότι ο μεταφορέας υποχρεούται να οργανώνει την επιστροφή του οδηγού σε έναν από τους δύο μνημονευόμενους τόπους, ήτοι στην έδρα λειτουργίας της επιχείρησης ή στον τόπο κατοικίας του οδηγού. Επιπλέον, από το γράμμα της επίμαχης διατάξεως προκύπτει ότι η επιβαλλόμενη στην επιχείρηση μεταφορών υποχρέωση περιορίζεται στην οργάνωση της επιστροφής σε έναν από τους δύο αυτούς τόπους και ότι, επομένως, η υποχρέωση δεν εκτείνεται και σε άλλους τόπους.
127.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η υποχρέωση που επιβάλλει στον μεταφορέα η επίμαχη διάταξη ουδόλως θίγει την ελευθερία του οδηγού να επιλέξει τον τόπο στον οποίο προτίθεται να αρχίσει και να περάσει την περίοδο ανάπαυσής του. Κατά το περιεχόμενο της διατάξεως αυτής, ο οδηγός πρέπει να έχει τη δυνατότητα να αρχίσει την κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσής τους σε έναν από τους δύο αυτούς τόπους, πλην όμως ασφαλώς δεν είναι υποχρεωμένος να το πράξει. Επομένως, οι οδηγοί είναι ελεύθεροι να αρχίζουν και να περνούν την κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσής τους στον τόπο που επιθυμούν, χωρίς τούτο να θίγει, ωστόσο, την υποχρέωση οργανώσεως που υπέχει η επιχείρηση μεταφορών.
128.
Εξάλλου, το περιεχόμενο της επίμαχης διατάξεως, όπως περιγράφεται στα δύο προηγούμενα σημεία, όχι μόνον απορρέει ρητώς από το γράμμα αυτής, αλλά επιβεβαιώνεται και από την αιτιολογική σκέψη 14 του κανονισμού 2020/1054. Συγκεκριμένα, αφενός, από την εν λόγω αιτιολογική σκέψη προκύπτει ρητώς ότι «οι επιχειρήσεις μεταφορών θα οργανώνουν» την εργασία του οδηγού και ότι αυτές υπέχουν «υποχρεώσεις […] όσον αφορά την οργάνωση της τακτικής επιστροφής». Η συγκεκριμένη αιτιολογική σκέψη επιβεβαιώνει, συνεπώς, ότι η εν λόγω υποχρέωση βαρύνει τον μεταφορέα. Αφετέρου, από την εν λόγω αιτιολογική σκέψη προκύπτει ότι «η οργάνωση της επιστροφής θα πρέπει να επιτρέπει την πρόσβαση σε έδρα λειτουργίας της επιχείρησης μεταφοράς στο κράτος μέλος εγκατάστασής της ή στον τόπο κατοικίας του οδηγού, και οι οδηγοί [να] είναι ελεύθεροι να επιλέγουν πού θα περάσουν την περίοδο ανάπαυσής τους» (
90
). Η χρήση του όρου «επιτρέπει» επιβεβαιώνει επίσης ότι η εν λόγω διάταξη προβλέπει μόνον δυνατότητα και όχι υποχρέωση για τους οδηγούς.
129.
Βάσει των ανωτέρω εκτιμήσεων μπορεί επίσης να δοθεί απάντηση στα επιχειρήματα των κρατών μελών σχετικά με την προβαλλόμενη έλλειψη σαφήνειας όσον αφορά τη φύση της υποχρεώσεως. Συγκεκριμένα, αφενός, σε απάντηση των αμφιβολιών που εκφράζει η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών αποτελεί υποχρέωση αποτελέσματος όσον αφορά την οργάνωση της επιστροφής του οδηγού, αλλά όχι όσον αφορά αυτήν καθεαυτήν την επιστροφή, δεδομένου ότι ο οδηγός εξακολουθεί να έχει την ελευθερία να επιλέξει να μην επιστρέψει σε έναν από τους δύο μνημονευόμενους τόπους και να αρχίσει τον χρόνο ανάπαυσής του όπου επιθυμεί.
130.
Αφετέρου, σε απάντηση της πρώτης αιτιάσεως της Δημοκρατίας της Πολωνίας, από τις ως άνω εκτιμήσεις προκύπτει ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 ουδόλως επιβάλλει στους μεταφορείς να υποχρεώνουν τον οδηγό να κάνει χρήση της δυνατότητας επιστροφής που του παρέχεται και, επομένως, η συγκεκριμένη διάταξη δεν επιβάλλει υποχρεώσεις τις οποίες οι μεταφορείς δεν είναι σε θέση να εκπληρώσουν χωρίς να προσβάλουν το θεμελιώδες δικαίωμα στην ατομική ελευθερία των οδηγών.
131.
Από τις εν λόγω εκτιμήσεις συνάγεται επίσης ότι, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Δημοκρατία της Λιθουανίας, δεν είναι δυνατή η επιβολή κυρώσεων εις βάρος του οδηγού σε περίπτωση αρνήσεως επιστροφής. Ούτε άλλωστε μπορεί να επιβληθεί κύρωση στον μεταφορέα σε περίπτωση μη επιστροφής του οδηγού, εφόσον ο εν λόγω μεταφορέας έχει εκπληρώσει την υποχρέωση οργανώσεως που τον βαρύνει.
132.
Πέραν αυτού, όπως επισημαίνουν τόσο η Δημοκρατία της Λιθουανίας όσο και η Δημοκρατία της Πολωνίας, το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν προσδιορίζει ούτε τις λεπτομέρειες επιστροφής του οδηγού ούτε το μέσο μεταφοράς που χρησιμοποιεί ο οδηγός για την επιστροφή. Ωστόσο, η επιλογή αυτή του νομοθέτη δεν δημιουργεί ανασφάλεια δικαίου, αλλά αποσκοπεί στο να παράσχει στους μεταφορείς την αναγκαία ευελιξία ώστε να οργανώνουν την επιστροφή του οδηγού κατά τον πλέον εύλογο τρόπο από πλευράς κόστους, λαμβανομένων υπόψη των αναγκών της επιχείρησης και των οργανωτικών της διαδικασιών.
133.
Με τη δεύτερη αιτίασή της, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει επίσης ότι δεν είναι σαφές αν πριν από την επιστροφή στον τόπο διαμονής πρέπει να προηγείται η επιστροφή στην έδρα λειτουργίας. Επ’ αυτού, επισημαίνεται ότι, βάσει του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, ο εργοδότης μπορεί να εκπληρώσει την υποχρέωσή του να καθιστά δυνατή την επιστροφή του οδηγού ζητώντας από τον οδηγό να επιστρέψει στην εκμετάλλευσή του στο κράτος μέλος εγκατάστασης. Με τη σύμβαση εργασίας, η επιχείρηση μεταφορών, ως εργοδότης, έχει πάντοτε τη δυνατότητα να υποχρεώσει τον οδηγό να επιστρέψει στην έδρα λειτουργίας του κατά τις ώρες εργασίας του (
91
), πριν αρχίσει την περίοδο ανάπαυσής του.
134.
Συναφώς, πρέπει να επισημανθεί, πρώτον, ότι η σχέση εξάρτησης μεταξύ μεταφορέα και οδηγού διέπεται από την εθνική εργατική νομοθεσία που είναι εφαρμοστέα στην εν λόγω σύμβαση εργασίας. Επομένως, οι λεπτομέρειες της εξάρτησης πρέπει να καθορίζονται σύμφωνα με τη νομοθεσία αυτή. Δεύτερον, ο κανονισμός 2020/1054 δεν απαγορεύει στον εργοδότη να υποχρεώνει τον οδηγό να επιστρέφει στην έδρα λειτουργίας, υπό την προϋπόθεση ότι η υποχρέωση αυτή επιβάλλεται κατά τη διάρκεια του χρόνου εργασίας και δεν θίγει τις περιόδους ανάπαυσης του οδηγού. Ωστόσο, η υποχρέωση αυτή δεν θίγει το δικαίωμα του οδηγού να επιλέγει τον τόπο όπου επιθυμεί να περάσει την περίοδο ανάπαυσής του. Τρίτον, το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν επιβάλλει στον μεταφορέα να υποχρεώνει τον οδηγό να επιστρέψει στην έδρα λειτουργίας προκειμένου να μπορέσει να εκπληρώσει την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών. Η εν λόγω διάταξη χρησιμοποιεί τον όρο «ή» και όχι τη λέξη «και». Παρέχει στον μεταφορέα την ευελιξία να επιλέξει τον έναν ή τον άλλον από τους προορισμούς που μνημονεύονται στη διάταξη αυτή.
135.
Όσον αφορά την αιτίαση της Δημοκρατίας της Λιθουανίας ότι η έκφραση «τόπος κατοικίας» δεν ορίζεται με σαφή τρόπο, αρκεί η επισήμανση ότι, κατά πάγια νομολογία, ο τόπος κατοικίας αντιστοιχεί στον τόπο στον οποίο βρίσκεται το σύνηθες κέντρο των συμφερόντων του ενδιαφερομένου (
92
). Από τον ορισμό αυτόν προκύπτει ότι η έννοια της κατοικίας αναφέρεται σε συγκεκριμένο τόπο και δεν αφορά το έδαφος ενός κράτους μέλους στο σύνολό του, όπως υπολαμβάνει το εν λόγω κράτος μέλος. Όσον αφορά την ειδική περίπτωση των οδηγών τρίτων χωρών, υπό το πρίσμα της νομολογίας που υπομνήσθηκε στο σημείο 118 των παρουσών προτάσεων και των εκτιμήσεων που εκτίθενται στα σημεία 142 και 143 των παρουσών προτάσεων, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι το γεγονός ότι η επίμαχη διάταξη δεν ρυθμίζει την περίπτωση αυτή συνεπάγεται παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου. Η περίπτωση αυτή μπορεί να ρυθμιστεί σε εθνικό επίπεδο. Εν πάση περιπτώσει, δεν φαίνεται εύλογο η υποχρέωση επιστροφής που υπέχουν οι μεταφορείς να επεκταθεί μέχρι του σημείου να τους επιβληθεί υποχρέωση επιστροφής εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Συναφώς, υπενθυμίζω ότι, όπως επισήμανα στο προηγούμενο σημείο των παρουσών προτάσεων, η επιχείρηση μεταφορών έχει τη δυνατότητα να επιλέξει μεταξύ των δύο τόπων που μνημονεύονται στην επίμαχη διάταξη, οπότε εάν η επιστροφή στον τόπο διαμονής αποδειχθεί μη βιώσιμη οικονομικώς, η εν λόγω επιχείρηση θα εξακολουθεί να μπορεί να εκπληρώσει την υποχρέωσή της οργανώνοντας την επιστροφή στην έδρα λειτουργίας.
136.
Με την τρίτη αιτίασή της, η Δημοκρατία της Πολωνίας προβάλλει έλλειψη σαφήνειας του τρίτου εδαφίου του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο οι μεταφορείς οφείλουν να αποδείξουν ότι εκπληρώνουν την προβλεπόμενη στα προηγούμενα εδάφια υποχρέωσή τους περί επιστροφής των οδηγών.
137.
Συναφώς, υπενθυμίζω ότι το τρίτο εδάφιο της εν λόγω διατάξεως ορίζει ότι η «επιχείρηση τεκμηριώνει τον τρόπο με τον οποίο εκπληρώνει την εν λόγω υποχρέωσή της και τηρεί τα παραστατικά τεκμηρίωσης στους χώρους της προκειμένου να τα παρουσιάζει εφόσον το ζητήσουν οι ελεγκτικές αρχές».
138.
Επ’ αυτού, η αιτιολογική σκέψη 14 του κανονισμού 2020/1054 διευκρινίζει ότι, «[γ]ια να αποδειχθεί ότι η επιχείρηση μεταφοράς πληροί τις υποχρεώσεις της όσον αφορά την οργάνωση της τακτικής επιστροφής, η επιχείρηση μεταφοράς θα πρέπει να είναι σε θέση να χρησιμοποιεί αρχεία ταχογράφου, πίνακες υπηρεσίας των μηχανοδηγών ή άλλα έγγραφα τεκμηρίωσης. Τα στοιχεία αυτά θα πρέπει να είναι διαθέσιμα στις εγκαταστάσεις της επιχείρησης μεταφοράς, εφόσον ζητηθούν από τις ελεγκτικές αρχές».
139.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η έλλειψη σαφήνειας που παρουσιάζει η διάταξη του τρίτου εδαφίου εμποδίζει τις επιχειρήσεις μεταφορών να την εφαρμόσουν. Ειδικότερα, το εν λόγω κράτος μέλος διατυπώνει αμφιβολίες όσον αφορά τις καταγραφές του ταχογράφου που μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την τεκμηρίωση της συμμόρφωσης προς την υποχρέωση επιστροφής του οδηγού, καθώς και όσον αφορά τον μη προσδιορισμό της διάρκειας διατήρησης των εγγράφων τεκμηρίωσης βάσει των οποίων μπορεί να αποδειχθεί η εν λόγω συμμόρφωση.
140.
Ωστόσο, από την ανάγνωση της επίμαχης διατάξεως, ερμηνευόμενης υπό το πρίσμα του σχετικού αποσπάσματος της αιτιολογικής σκέψης 14 του κανονισμού 2020/1054, προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να παράσχει στους μεταφορείς περιθώριο ευελιξίας δίνοντάς τους τη δυνατότητα να αποδεικνύουν την τήρηση της υποχρεώσεως επιστροφής του οδηγού χρησιμοποιώντας κάθε σχετικό στοιχείο τεκμηρίωσης. Η ευελιξία αυτή σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο αποδεικνύεται η τήρηση της εν λόγω υποχρεώσεως συνάδει, εξάλλου, με την ευελιξία που, όπως προκύπτει από το σημείο 132 των παρουσών προτάσεων, προέβλεψε ο νομοθέτης της Ένωσης για τους μεταφορείς ώστε να οργανώνουν την επιστροφή του οδηγού σε αυτούς με τον πλέον εύλογο, από οικονομικής και οργανωτικής απόψεως, τρόπο.
141.
Συναφώς, το γεγονός ότι το τρίτο εδάφιο του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν προσδιορίζει τον τρόπο με τον οποίο οι μεταφορείς πρέπει να αποδεικνύουν ότι εκπληρώνουν την υποχρέωσή τους περί επιστροφής των οδηγών δεν σημαίνει ότι η διάταξη αυτή παραβιάζει την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
142.
Συγκεκριμένα, πρώτον, όπως προκύπτει από τη νομολογία που μνημονεύθηκε στα σημεία 118 έως 120 των παρουσών προτάσεων, οι απαιτήσεις της αρχής της ασφάλειας δικαίου δεν μπορεί να νοηθεί ότι επιβάλλουν την υποχρέωση ο κανόνας δικαίου να αναφέρει πάντοτε τις διάφορες συγκεκριμένες περιπτώσεις στις οποίες είναι δυνατή η εφαρμογή του, δεδομένου ότι δεν είναι δυνατόν να καθοριστούν όλες αυτές οι περιπτώσεις εκ των προτέρων από τον νομοθέτη. Μια διάταξη όπως αυτή του τρίτου εδαφίου του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, η οποία έχει εφαρμογή σε πληθώρα διαφορετικών περιπτώσεων, δεν μπορεί ούτε οφείλει να προσδιορίζει λεπτομερώς όλες τις περιπτώσεις στις οποίες έχει εφαρμογή.
143.
Δεύτερον, από τη νομολογία προκύπτει ότι τα κράτη μέλη δύνανται να θεσπίζουν μέτρα εφαρμογής ενός κανονισμού ακόμη και αν ο κανονισμός δεν τους παρέχει ρητώς σχετική εξουσιοδότηση, εφόσον δεν παρακωλύουν την άμεση εφαρμογή του, δεν αποκρύπτουν τη φύση του ως πράξεως του δικαίου της Ένωσης και συγκεκριμενοποιούν την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας την οποία τους παρέχει ο κανονισμός, χωρίς ωστόσο να υπερβαίνουν τα όρια που θέτουν οι διατάξεις του (
93
). Επομένως, εντός των ορίων αυτών, τα κράτη μέλη, εφόσον κρίνουν αναγκαίο να ενσωματώσουν τη συγκεκριμένη διάταξη και να παράσχουν περισσότερες ενδείξεις στους μεταφορείς, θα μπορούν να το πράξουν, σεβόμενα ωστόσο την ευελιξία που η διάταξη αυτή παρέχει σε αυτούς ως προς τον τρόπο με τον αποδεικνύεται η τήρηση της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών.
144.
Τρίτον, ελλείψει συγκεκριμένης ρυθμίσεως στο επίπεδο της Ένωσης ή σε εθνικό επίπεδο σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο οι μεταφορείς πρέπει να αποδεικνύουν ότι εκπληρώνουν την υποχρέωσή τους περί επιστροφής του οδηγού, απόκειται στους ίδιους τους μεταφορείς να επιλέξουν, στο πλαίσιο της ευελιξίας που τους παρέχει ο νομοθέτης της Ένωσης, μια αξιόπιστη μέθοδο που να μπορεί να εξασφαλίσει την τήρηση της απαιτήσεως που απορρέει από τη διάταξη αυτή (
94
).
145.
Εν συνεχεία, όσον αφορά το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας κατά το οποίο η ερμηνεία που προτείνουν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο με τα υπομνήματά τους ενώπιον του Δικαστηρίου είναι διαφορετική σε σχέση με εκείνη που είχαν προτείνει σε προγενέστερες πράξεις, το εν λόγω κράτος μέλος παραπέμπει σε ενδιάμεσες πράξεις που υιοθετήθηκαν από τα ως άνω θεσμικά όργανα κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, οι οποίες αποσκοπούν αποκλειστικώς στην προπαρασκευή της εκδόσεως τελικής πράξεως χωρίς να καθορίζουν την οριστική θέση του οικείου θεσμικού οργάνου (
95
) και οι οποίες, επομένως, δεν είναι δυνατόν να προκαλέσουν ανασφάλεια δικαίου. Ομοίως, το έγγραφο με τίτλο «Ερωτήσεις και απαντήσεις σχετικά με την εφαρμογή της δέσμης μέτρων για την κινητικότητα», που δημοσιεύθηκε από την Επιτροπή στον διαδικτυακό τόπο της ΓΔ «Κινητικότητα και Μεταφορές» του εν λόγω θεσμικού οργάνου, έγγραφο στο οποίο αναφέρθηκαν τόσο η Δημοκρατία της Βουλγαρίας όσο και η Δημοκρατία της Πολωνίας, δεν έχει νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα (
96
) και, επομένως, δεν μπορεί βάσει αυτού να καταδειχθεί ότι η επίμαχη διάταξη δεν πληροί τις απαιτήσεις της ασφάλειας δικαίου.
146.
Τέλος, όσον αφορά τις ερμηνείες της επίμαχης διατάξεως σε εθνικό επίπεδο, τις οποίες επικαλούνται η Δημοκρατία της Λιθουανίας και η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, καθώς και την έκθεση της βελγικής αστυνομίας που προσκόμισε η Δημοκρατία της Βουλγαρίας ως στοιχείο που αποδεικνύει την έλλειψη ασφάλειας δικαίου, πρέπει να επισημανθεί, αφενός, ότι, ελλείψει άλλων στοιχείων, από τις πληροφορίες που προσκόμισαν τα εν λόγω κράτη μέλη και, ειδικότερα, από το τελευταίο αυτό έγγραφο δεν προκύπτει αν, στις αναφερθείσες περιπτώσεις, τα πρόστιμα επιβλήθηκαν βάσει ορθής ή εσφαλμένης ερμηνείας του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054. Αφετέρου, ακόμη και αν στις αναφερθείσες περιπτώσεις επιβλήθηκαν πρόστιμα βάσει εσφαλμένης ερμηνείας της εν λόγω διατάξεως, τυχόν εσφαλμένη εφαρμογή της επίμαχης διατάξεως ουδόλως καταδεικνύει, αυτή καθεαυτήν, έλλειψη ασφάλειας δικαίου. Συγκεκριμένα, ενδέχεται να πρόκειται απλώς και μόνο για σφάλματα των εθνικών αρχών κατά την εφαρμογή της εν λόγω διατάξεως, τα οποία θα μπορούσαν να διορθωθούν με τη χρήση των διαθέσιμων στις οικείες εθνικές έννομες τάξεις μέσων προσφυγής.
147.
Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει, κατά τη γνώμη μου, ότι οι λόγοι ακυρώσεως που προβάλλουν η Δημοκρατία της Λιθουανίας, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Δημοκρατία της Πολωνίας και οι οποίοι αφορούν την παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου από το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, πρέπει να απορριφθούν.
148.
Από την ερμηνεία της προβλεπόμενης στο άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών, η οποία έγινε δεκτή στα σημεία 125 έως 129 των παρουσών προτάσεων, προκύπτει επίσης ότι, σύμφωνα με όσα επισημάνθηκαν στα σημεία 102 και 108 των παρουσών προτάσεων, κατ’ εμέ, δεν είναι αναγκαίο για το Δικαστήριο να εξετάσει επί της ουσίας τους λοιπούς λόγους που προβάλλει η Δημοκρατία της Βουλγαρίας σχετικά με τη συγκεκριμένη διάταξη του κανονισμού 2020/1054.
149.
Επίσης, η Δημοκρατία της Λιθουανίας, τόσο με το υπόμνημα απαντήσεώς της (
97
) όσο και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, φαίνεται ότι περιόρισε την προσφυγή της κατά της εν λόγω διατάξεως μόνο στην περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει ότι αυτή επιβάλλει υποχρέωση επιστροφής στους οδηγούς, πράγμα το οποίο, όπως επισημάνθηκε στα προηγούμενα σημεία των παρουσών προτάσεων, δεν ισχύει. Υπό τις συνθήκες αυτές, φρονώ ότι το Δικαστήριο δεν πρέπει να εξετάσει επί της ουσίας ούτε τους λοιπούς λόγους ακυρώσεως που επικαλείται η Δημοκρατία της Λιθουανίας σε σχέση με τη συγκεκριμένη διάταξη του κανονισμού 2020/1054.
150.
Κατά συνέπεια, στη συνέχεια των παρουσών προτάσεων, θα αναλύσω τους λόγους ακυρώσεως που προβάλλουν τα δύο αυτά κράτη μέλη κατά της εν λόγω διατάξεως μόνον επικουρικώς.
γ)
Επί της προσβολής των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνονται στη Συνθήκη ΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
151.
Με τις προσφυγές τους, η Δημοκρατία της Λιθουανίας (υπόθεση C‑541/20), η Δημοκρατία της Βουλγαρίας (υπόθεση C‑543/20) και η Ρουμανία (υπόθεση C‑546/20), υποστηριζόμενες επ’ αυτού από τη Δημοκρατία της Λεττονίας, ισχυρίζονται ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 προσβάλλει πλείονες θεμελιώδεις ελευθερίες που κατοχυρώνονται από τη Συνθήκη ΛΕΕ.
152.
Κατά πρώτον, η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, με το να επιβάλλει την υποχρεωτική επιστροφή των οδηγών στον τόπο κατοικίας τους ή στην έδρα λειτουργίας της επιχείρησης, χωρίς να προβλέπει για τους οδηγούς τη δυνατότητα να επιλέγουν οι ίδιοι πού επιθυμούν να περάσουν τον χρόνο ανάπαυσής τους, παραβιάζει την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων που προβλέπεται στο άρθρο 45 ΣΛΕΕ και το δικαίωμα των οδηγών να διαθέτουν ελεύθερα τον χρόνο ανάπαυσής τους. Επίσης, η Δημοκρατία της Λιθουανίας επικαλείται παράβαση του άρθρου 26 ΣΛΕΕ. Στο ίδιο πνεύμα, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας επικαλείται παράβαση του άρθρου 21, παράγραφος 1, και του άρθρου 45 ΣΛΕΕ, καθώς και του άρθρου 45, παράγραφος 1, του Χάρτη.
153.
Κατά δεύτερον, η Ρουμανία, υποστηριζόμενη επ’ αυτού από τη Δημοκρατία της Λεττονίας, υποστηρίζει ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 περιορίζει αδικαιολόγητα την ελευθερία εγκαταστάσεως και, ως εκ τούτου, παραβιάζει το άρθρο 49 ΣΛΕΕ.
154.
Κατά τη Ρουμανία, η εν λόγω διάταξη συνεπάγεται για τους οδικούς μεταφορείς, αφενός, νέες διοικητικές υποχρεώσεις σχετικά με την απόδειξη της τακτικής επιστροφής των οδηγών και, αφετέρου, αύξηση του κόστους και απώλεια εσόδων. Συγκεκριμένα, πέραν του πρόσθετου κόστους που δημιουργεί η τήρηση των νέων απαιτήσεων απόδειξης, οι μεταφορείς πρέπει να καλύπτουν το κόστος των μετακινήσεων των οδηγών, καθώς και να υφίστανται μείωση εσόδων κατά τις περιόδους κατά τις οποίες οι οδηγοί δεν ασκούν καμία προσοδοφόρα δραστηριότητα λόγω της επιστροφής τους, κατά κανόνα, χωρίς φορτίο. Δεδομένου ότι, στην πλειονότητά τους, οι οδικοί μεταφορείς είναι μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (ΜμΕ), η υποχρέωση τηρήσεως της εν λόγω διατάξεως έχει ιδιαιτέρως σημαντικό αντίκτυπο.
155.
Συνεπώς, η σύσταση επιχείρησης σε κράτος ευρισκόμενο στη γεωγραφική περιφέρεια της Ένωσης καθίσταται λιγότερο επικερδής σε σχέση με τη σύσταση επιχείρησης σε κράτος της Κεντρικής και Δυτικής Ευρώπης, τούτο λαμβανομένου υπόψη του κόστους των μετακινήσεων επί χιλιάδες επιπλέον χιλιόμετρα κάθε τέσσερις εβδομάδες για την οργάνωση της επιστροφής από τις χώρες στις οποίες επικεντρώνεται η μεταφορική ζήτηση, καθώς και του ως άνω πρόσθετου διοικητικού κόστους και της προαναφερθείσας απώλειας εσόδων.
156.
Ως εκ τούτου, το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, ειδικότερα καθόσον συνεπάγεται διαφορετικό κόστος ανάλογα με το κράτος μέλος, αφενός, παρακινεί τους μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι στα κράτη μέλη της περιφέρειας της Ένωσης να συστήσουν θυγατρικές ή υποκαταστήματα, ή ακόμη και να μεταφέρουν τη δραστηριότητά τους, στα κράτη μέλη της Κεντρικής και Δυτικής Ευρώπης. Ωστόσο, η μετεγκατάσταση αυτή δεν είναι αποτέλεσμα πραγματικής επιλογής εκ μέρους των επιχειρήσεων. Οι επιχειρήσεις αναγκάζονται να μετεγκατασταθούν λόγω των νέων ρυθμίσεων. Αφετέρου, η εν λόγω διάταξη έχει αποτρεπτικό αποτέλεσμα για τις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στα κράτη μέλη της Κεντρικής και Δυτικής Ευρώπης όσον αφορά τη σύσταση εταιριών στα κράτη μέλη της γεωγραφικής περιφέρειας της Ένωσης. Ως εκ τούτου, η εν λόγω διάταξη, μολονότι εφαρμόζεται αδιακρίτως, επηρεάζει την πρόσβαση των επιχειρήσεων άλλων κρατών μελών στην αγορά.
157.
Με τα επιχειρήματά της που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, η Ρουμανία ισχυρίζεται επίσης ότι η υποχρέωση των μεταφορέων να οργανώνουν τη δραστηριότητά τους κατά τρόπον ώστε οι περίοδοι ανάπαυσης να λαμβάνονται σύμφωνα με τις απαιτήσεις που απορρέουν από το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 είναι δυνατόν να προκαλέσει αδικαιολόγητους περιορισμούς στην ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών.
158.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
159.
Πρέπει, εξαρχής, να επισημανθεί ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η απαγόρευση των περιορισμών στις θεμελιώδεις ελευθερίες που κατοχυρώνονται από τη Συνθήκη ΛΕΕ ισχύει όχι μόνο για τα εθνικά μέτρα αλλά και για μέτρα επιβαλλόμενα από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης (
98
).
160.
Επομένως, το επίμαχο μέτρο, ήτοι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών που προβλέπεται στο άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, πρέπει να είναι σύμφωνο με τις διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ που επικαλούνται τα προσφεύγοντα κράτη μέλη.
161.
Όσον αφορά, κατ’ αρχάς, τους σχετικούς με την παράβαση των άρθρων 26 και 45 ΣΛΕΕ λόγους ακυρώσεως που προβάλλει η Δημοκρατία της Λιθουανίας και τους σχετικούς με την παράβαση του άρθρου 21, παράγραφος 1, και του άρθρου 45 ΣΛΕΕ, καθώς και του άρθρου 45, παράγραφος 1, του Χάρτη, λόγους ακυρώσεως που προβάλλει η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, στο σύνολό τους οι λόγοι αυτοί στηρίζονται ρητώς σε ερμηνεία του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 κατά την οποία η εν λόγω διάταξη επιβάλλει την υποχρεωτική επιστροφή των οδηγών στον τόπο κατοικίας τους ή στην έδρα λειτουργίας της επιχείρησης, χωρίς να προβλέπει τη δυνατότητα των οδηγών να επιλέγουν οι ίδιοι πού θέλουν να περάσουν τον χρόνο ανάπαυσής τους. Ωστόσο, από τα σημεία 125 έως 129 των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι το περιεχόμενο της εν λόγω διατάξεως δεν είναι αυτό. Επομένως, στο σύνολό τους οι λόγοι ακυρώσεως αυτοί πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι, δεδομένου ότι ερείδονται σε εσφαλμένη ερμηνεία της επίμαχης διατάξεως.
162.
Όσον αφορά, εν συνεχεία, τον σχετικό με την παράβαση του άρθρου 49 ΣΛΕΕ λόγο ακυρώσεως που προβάλλει η Ρουμανία, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, πρέπει να θεωρούνται ως περιορισμοί της ελευθερίας εγκατάστασης όλα τα μέτρα τα οποία απαγορεύουν, κωλύουν ή καθιστούν λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας την οποία διασφαλίζει το άρθρο 49 ΣΛΕΕ (
99
).
163.
Ειδικότερα, η έννοια του «περιορισμού» (ή εμποδίου) είναι ευρύτερη των διακρίσεων βάσει ιθαγένειας και καλύπτει τα μέτρα που λαμβάνει κράτος μέλος τα οποία, μολονότι εφαρμόζονται αδιακρίτως, επηρεάζουν την πρόσβαση των επιχειρήσεων των κρατών μελών στην αγορά και, ως εκ τούτου, παρεμποδίζουν το ενδοκοινοτικό εμπόριο (
100
). Τέτοιος περιορισμός υφίσταται, μεταξύ άλλων, αν η πρόσβαση στην αγορά του κράτους μέλους υποδοχής καθίσταται δυσχερέστερη λόγω του επίμαχου μέτρου (
101
) ή αν οι επιχειρήσεις στερούνται της δυνατότητας πρόσβασης στην αγορά του εν λόγω κράτους μέλους υποδοχής υπό κανονικούς και αποτελεσματικούς όρους ανταγωνισμού (
102
).
164.
Επιπλέον, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, η ελευθερία εγκατάστασης διακρίνεται από την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών πρωτίστως με κριτήριο τον σταθερό και συνεχή χαρακτήρα της επίμαχης δραστηριότητας, σε αντίθεση με μια δραστηριότητα προσωρινού χαρακτήρα (
103
).
165.
Η «εγκατάσταση», κατά την έννοια των διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ περί ελευθερίας εγκατάστασης, συνεπάγεται την πραγματική άσκηση μιας οικονομικής δραστηριότητας μέσω σταθερής εγκατάστασης στο κράτος μέλος υποδοχής για αόριστο χρονικό διάστημα. Προϋποθέτει, επομένως, την πραγματική εγκατάσταση του συγκεκριμένου επιχειρηματία στο εν λόγω κράτος μέλος και την άσκηση πραγματικής οικονομικής δραστηριότητας εντός αυτού (
104
).
166.
Τέλος, κατά πάγια νομολογία, κανένας περιορισμός της ελευθερίας εγκατάστασης δεν επιτρέπεται εκτός αν, πρώτον, δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος και, δεύτερον, συνάδει με την αρχή της αναλογικότητας, όπερ προϋποθέτει ότι είναι κατάλληλος να διασφαλίσει, κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, την υλοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού και ότι δεν βαίνει πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού (
105
).
167.
Στην προκειμένη περίπτωση, δεν αμφισβητείται ότι η διάταξη που προβλέπει την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών εφαρμόζεται αδιακρίτως σε κάθε επιχείρηση μεταφορών η οποία εκτελεί οδικές μεταφορές που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 561/2006 (
106
).
168.
Η συγκεκριμένη διάταξη, αυτή καθεαυτήν, δεν διέπει ούτε περιορίζει καθ’ οιονδήποτε τρόπο την ελευθερία των επιχειρήσεων που είναι εγκατεστημένες σε ένα κράτος μέλος να εγκαθίστανται σε άλλο κράτος μέλος, για παράδειγμα ιδρύοντας πρακτορεία ή άλλες εγκαταστάσεις στην επικράτεια του κράτους αυτού.
169.
Αντιθέτως, το δικαίωμα κάθε επιχείρησης μεταφορών να εγκατασταθεί, ενδεχομένως, μέσω της ιδρύσεως θυγατρικών, σε οποιοδήποτε κράτος μέλος της επιλογής της, προκειμένου να οργανώσει κατά βέλτιστο τρόπο την εργασία σύμφωνα με την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών, κατοχυρώνεται με το άρθρο 49 ΣΛΕΕ το οποίο, όπως προκύπτει από το σημείο 47 των παρουσών προτάσεων, έχει άμεση εφαρμογή στον τομέα των οδικών μεταφορών, και το οποίο τέθηκε σε εφαρμογή, όσον αφορά τον εν λόγω τομέα, με τον κανονισμό 1071/2009.
170.
Εξάλλου, η ίδια η Ρουμανία επιβεβαιώνει ότι η επίμαχη διάταξη δεν περιορίζει τη δυνατότητα των επιχειρήσεων μεταφορών ενός κράτους μέλους να εγκατασταθούν σε άλλο κράτος μέλος καθόσον, στο πλαίσιο της επιχειρηματολογίας της, ισχυρίζεται ότι η εν λόγω υποχρέωση θα οδηγήσει τις εγκατεστημένες στη Ρουμανία επιχειρήσεις μεταφορών στο να ιδρύσουν θυγατρικές και υποκαταστήματα σε άλλα κράτη μέλη.
171.
Εντούτοις, το εν λόγω κράτος μέλος υποστηρίζει ότι η υποχρέωση αυτή ενδέχεται να επιβάλλει στους μεταφορείς διαφορετικό κόστος ανάλογα με το κράτος μέλος, πράγμα το οποίο, αφενός μεν, υποχρεώνει τους εγκατεστημένους στα περιφερειακά κράτη μέλη της Ένωσης μεταφορείς να μετεγκατασταθούν στα κράτη μέλη της Κεντρικής και Δυτικής Ευρώπης, αφετέρου δε, αποτρέπει τις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στα τελευταία αυτά κράτη μέλη από το να εγκατασταθούν στα περιφερειακά κράτη μέλη. Επομένως, κατά την άποψή της, η ίδια αυτή υποχρέωση καθιστά δυσχερέστερη την πρόσβαση των επιχειρήσεων αυτών στην αγορά άλλων κρατών μελών.
172.
Επ’ αυτού, επισημαίνω ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών, μολονότι εφαρμόζεται αδιακρίτως στις επιχειρήσεις που εκτελούν οδικές μεταφορές κατά την αναφερθείσα στο σημείο 167 των παρουσών προτάσεων έννοια, αναμφίβολα είναι δυνατόν να έχει μεγαλύτερο αντίκτυπο για τις επιχειρήσεις μεταφορών των οποίων οι οδηγοί πραγματοποιούν μεγάλης διάρκειας δρομολόγια μακριά από τον τόπο υπηρεσίας ή κατοικίας τους.
173.
Ωστόσο, κατά τη γνώμη μου, η διαπίστωση αυτή ουδόλως συνεπάγεται ότι η επίμαχη διάταξη προσβάλλει την κατ’ άρθρο 49 ΣΛΕΕ ελευθερία εγκαταστάσεως, στερώντας από τις επιχειρήσεις αυτές τη δυνατότητα πρόσβασης στις αγορές άλλων κρατών μελών υπό κανονικούς και αποτελεσματικούς όρους ανταγωνισμού, κατά τη διατύπωση της νομολογίας που μνημονεύθηκε στο σημείο 163 των παρουσών προτάσεων.
174.
Πράγματι, όπως ορθώς επισήμανε το Συμβούλιο, τα οργανωτικά, διοικητικά και οικονομικά μειονεκτήματα της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών τα οποία επικαλείται η Ρουμανία στο πλαίσιο της επιχειρηματολογίας της –ήτοι το κόστος των μετακινήσεων των οδηγών για την επιστροφή τους, οι ενδεχόμενες απώλειες εσόδων και οι πρόσθετες διοικητικές επιβαρύνσεις– αποτελούν μάλλον συνέπεια του γεγονότος ότι μια επιχείρηση μεταφορών έχει επιλέξει, για τους δικούς της επιχειρηματικούς λόγους, να εγκατασταθεί σε κράτος μέλος της περιφέρειας της Ένωσης, ασκώντας, ωστόσο, σε μόνιμη βάση ή ως επί το πλείστον, τις δραστηριότητές της σε άλλα μακρινά κράτη μέλη στα οποία παρέχει το κύριο μέρος των μεταφορικών της υπηρεσιών.
175.
Εντούτοις, η επίμαχη διάταξη ουδόλως περιορίζει την ελευθερία της επιχειρήσεως αυτής να εγκατασταθεί στα εν λόγω κράτη μέλη, ιδρύοντας εκμεταλλεύσεις και ασκώντας πραγματικά τη δραστηριότητα του μεταφορέα στα κράτη αυτά μέσω μόνιμης εγκατάστασης για αόριστο χρονικό διάστημα. Πράγματι, παρά την εν λόγω υποχρέωση, οι επιχειρήσεις αυτές εξακολουθούν να έχουν το δικαίωμα, εφόσον το επιθυμούν, να εγκατασταθούν σε οποιοδήποτε κράτος μέλος της επιλογής τους. H συγκεκριμένη διάταξη ενδέχεται, το πολύ, να καθιστά λιγότερο ελκυστικό το επιχειρηματικό μοντέλο που περιγράφεται στο προηγούμενο σημείο.
176.
Ωστόσο, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι η εν λόγω διάταξη ενδέχεται να καθιστά λιγότερο ελκυστική την παροχή υπηρεσιών μεταφορών στο πλαίσιο του προαναφερθέντος επιχειρηματικού μοντέλου, τούτο δεν συνιστά παράβαση των κανόνων περί θεμελιωδών ελευθεριών της Συνθήκης ΛΕΕ. Συγκεκριμένα, όπως επισημάνθηκε λεπτομερώς στα σημεία 44 επ. των παρουσών προτάσεων, η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών υπάγεται σε ειδικό καθεστώς. Οι μεταφορείς έχουν δικαίωμα ελεύθερης παροχής υπηρεσιών μεταφορών (εν προκειμένω, οδικών) αποκλειστικώς και μόνο στο μέτρο που το δικαίωμα αυτό έχει παρασχεθεί με μέτρα παράγωγου δικαίου που έχει θεσπίσει ο νομοθέτη της Ένωσης στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής μεταφορών.
177.
Υπό τις συνθήκες αυτές, ο νομοθέτης της Ένωσης σαφώς δικαιούται, προσαρμόζοντας μια νομοθετική πράξη με σκοπό να αυξήσει την κοινωνική προστασία των οικείων εργαζομένων, να τροποποιήσει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες ασκείται η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον τομέα των οδικών μεταφορών, δεδομένου ότι, βάσει του άρθρου 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, o βαθμός απελευθέρωσης δεν καθορίζεται άμεσα από το άρθρο 56 ΣΛΕΕ, αλλά από τον ίδιο τον νομοθέτη της Ένωσης στο πλαίσιο της εφαρμογής της κοινής πολιτικής μεταφορών, όπως εκτέθηκε στα σημεία 45 και 46 των παρουσών προτάσεων.
178.
Συναφώς, επισημαίνω ότι το Δικαστήριο έχει τονίσει ότι, στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας, μεταξύ άλλων, των υπηρεσιών, τα μέτρα που θεσπίζει ο νομοθέτης της Ένωσης μπορούν να έχουν ως σκοπό όχι μόνο να διευκολύνουν την άσκηση της ελευθερίας αυτής, αλλά και να διασφαλίσουν, αν είναι αναγκαίο, την προστασία άλλων θεμελιωδών συμφερόντων αναγνωριζόμενων από την Ένωση, τα οποία θίγει ενδεχομένως η ελευθερία αυτή (
107
).
179.
Στο πλαίσιο αυτό, επισημαίνω, ειδικότερα, το άρθρο 9 ΣΛΕΕ, κατά το οποίο, κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή των πολιτικών και των δράσεών του, ο νομοθέτης συνεκτιμά την ανάγκη διασφάλισης κατάλληλης κοινωνικής προστασίας.
180.
Επομένως, στο πλαίσιο των μέτρων που θεσπίζονται για την εφαρμογή της κοινής πολιτικής μεταφορών, ο νομοθέτης της Ένωσης σαφώς δύναται, προκειμένου να εμποδίσει την επιδείνωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών λόγω ενός μοντέλου επιχειρηματικής οργάνωσης όπως αυτό που μνημονεύθηκε στο σημείο 174 των παρουσών προτάσεων, να θεσπίσει μέτρα για τη διασφάλιση κατάλληλης κοινωνικής προστασίας για τους οδηγούς αυτούς, δοθέντος ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δικαιούται να σταθμίσει τα εμπλεκόμενα συμφέροντα, τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητας. Το ζήτημα της τηρήσεως της εν λόγω αρχής εξετάζεται στην επόμενη ενότητα.
181.
Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι, κατά τη γνώμη μου, σε αντίθεση με όσα υποστηρίζει η Ρουμανία, το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν παραβιάζει ούτε το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, ούτε τις διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ περί ελεύθερης παροχής των υπηρεσιών. Κατά συνέπεια, οι προβαλλόμενοι από τα προσφεύγοντα κράτη μέλη λόγοι ακυρώσεως σχετικά με την προσβολή των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνονται στη Συνθήκη ΛΕΕ πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
δ)
Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας
182.
Με τις προσφυγές τους, η Δημοκρατία της Λιθουανίας (υπόθεση C‑541/20), η Δημοκρατία της Βουλγαρίας (υπόθεση C‑543/20), η Ρουμανία (υπόθεση C‑546/20) και η Δημοκρατία της Πολωνίας (υπόθεση C‑553/20) υποστηρίζουν ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν πληροί τις απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας, όπως καθορίζονται στο άρθρο 5, παράγραφος 4, ΣΕΕ.
183.
Τα εν λόγω τέσσερα κράτη μέλη, αφενός, αμφισβητούν αυτήν καθεαυτήν την αναλογικότητα της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών που προβλέπεται στην εν λόγω διάταξη. Ειδικότερα, ισχυρίζονται ότι το συγκεκριμένο μέτρο είναι προδήλως απρόσφορο για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκονται με την επίμαχη ρύθμιση και ότι υπερβαίνει αυτό που είναι αναγκαίο για την επίτευξη των διακηρυγμένων αυτών σκοπών.
184.
Αφετέρου, η Ρουμανία και η Δημοκρατία της Πολωνίας αμφισβητούν επίσης τον έλεγχο της αναλογικότητας εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης και, ειδικότερα, επικαλούνται την έλλειψη εκτίμησης επιπτώσεων για το τελικό κείμενο της διατάξεως, όπως αυτό εγκρίθηκε εν τέλει.
185.
Τα δύο αυτά ζητήματα πρέπει να εξεταστούν χωριστά.
1) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την αναλογικότητα της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών
i) Επιχειρήματα των διαδίκων
186.
Κατά πρώτον, η Δημοκρατία της Λιθουανίας, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Ρουμανία και τη Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζουν ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών δεν είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας λαμβανομένων υπόψη των αρνητικών συνεπειών που συνεπάγεται για τους οδηγούς.
187.
Πρώτον, τα εν λόγω τέσσερα κράτη μέλη ισχυρίζονται ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας καθόσον, περιορίζοντας το δικαίωμα των οδηγών να επιλέγουν οι ίδιοι πού επιθυμούν να περάσουν τον χρόνο ανάπαυσής τους και θίγοντας, κατ’ αυτόν τον τρόπο, την ελεύθερη κυκλοφορία τους, η υποχρέωση αυτή αποτελεί προδήλως ακατάλληλο μέτρο, το οποίο βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού της βελτίωσης των συνθηκών ανάπαυσης των εργαζομένων. Στο πλαίσιο αυτό, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι η εν λόγω υποχρέωση αντιβαίνει στο άρθρο 4, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 561/2006, κατά το οποίο νοείται ως «“ανάπαυση”: κάθε περίοδος χωρίς διακοπή, κατά τη διάρκεια της οποίας ο οδηγός μπορεί να διαθέτει ελεύθερα το χρόνο του». Εν συνεχεία, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει επίσης ότι ο νομοθέτης της Ένωσης καθόρισε αυθαίρετα, με την επίμαχη διάταξη, τους τόπους στους οποίους οι οδηγοί υποχρεούνται να λαμβάνουν την ανάπαυσή τους.
188.
Δεύτερον, τα εν λόγω τέσσερα κράτη μέλη ισχυρίζονται ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών συνεπάγεται μεγαλύτερο αριθμό μετακινήσεων που προκαλεί κόπωση στους οδηγούς οι οποίοι είναι υποχρεωμένοι να επιστρέφουν στα κράτη μέλη που βρίσκονται στη γεωγραφική περιφέρεια της Ένωσης. Η ανισορροπία που δημιουργεί στους οδηγούς η υποχρέωση αυτή επηρεάζει την υγεία και την ικανότητά τους προς εργασία, λαμβανομένης υπόψη της εξάντλησης που τους προκαλεί ο εντατικός ρυθμός της επιστροφής. Η κατάσταση αυτή έχει αρνητικές συνέπειες και για την οδική ασφάλεια. Επομένως, το επίμαχο μέτρο δεν είναι κατάλληλο για την επίτευξη των σκοπών της βελτίωσης των συνθηκών εργασίας των οδηγών εντός της Ένωσης και της οδικής ασφάλειας που επιδιώκονται με τον κανονισμό 2020/1054.
189.
Τρίτον, η Ρουμανία υποστηρίζει ότι, μολονότι ένας από τους σκοπούς του κανονισμού 2020/1054 είναι, όπως προκύπτει από την πρώτη αιτιολογική σκέψη του εν λόγω κανονισμού, η προσέλκυση ειδικευμένων εργαζομένων στον τομέα των οδικών μεταφορών, εντούτοις, λόγω της αναγκαστικής μετεγκατάστασης των επιχειρήσεων μεταφορών εξαιτίας του κόστους που συνεπάγεται η νέα υποχρέωση, σημαντικός αριθμός μεταξύ των εργαζομένων αυτών κινδυνεύουν, στην πραγματικότητα, να χάσουν την εργασία τους ή να υποχρεωθούν να μεταναστεύσουν σε άλλο κράτος μέλος προκειμένου να μπορέσουν να συνεχίσουν να ασκούν τη δραστηριότητα για την οποία είναι ειδικευμένοι. Βάσει των στοιχείων που έχει στη διάθεσή της η Ρουμανία, περισσότερο από 45 % των επιχειρήσεων μεταφορών στη Ρουμανία σχεδιάζουν την ίδρυση εταιριών ή θυγατρικών ή τη μεταφορά των δραστηριοτήτων τους σε άλλα κράτη της Δυτικής Ευρώπης, προκειμένου να μετριάσουν τις αρνητικές συνέπειες των μέτρων της πρώτης δέσμης μέτρων για την κινητικότητα. Τα αρνητικά αυτά αποτελέσματα επέρχονται σε τομέα καίριας σημασίας για την εθνική οικονομία, δεδομένου ότι οι υπηρεσίες οδικών εμπορευματικών μεταφορών ανήκουν στους τομείς που παράγουν τις σημαντικότερες ρουμανικές εξαγωγές και συμβάλλουν σημαντικά στην εξισορρόπηση του εθνικού εμπορικού ισοζυγίου.
190.
Κατά δεύτερον, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Ρουμανία και η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζουν ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών δεν είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας λαμβανομένων υπόψη των αρνητικών συνεπειών που συνεπάγεται για τους μεταφορείς. Τα εν λόγω κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι η συγκεκριμένη υποχρέωση προκαλεί σημαντικό οικονομικό κόστος για τους μεταφορείς. Αφενός, η υποχρέωση αυτή προκαλεί λειτουργικές δαπάνες που συνδέονται με την οργάνωση της επιστροφής, καθώς και απώλεια εισοδημάτων σχετιζόμενη με τον χρόνο επιστροφής στο κράτος μέλος εγκατάστασης κατά τον οποίο οι οδηγοί, ταξιδεύοντας χωρίς φορτίο, δεν ασκούν καμία προσοδοφόρα δραστηριότητα, πράγμα που συνεπάγεται περιορισμό της εμπορικής δραστηριότητας και μείωση των εσόδων. Αφετέρου, η απαίτηση που επιβάλλεται στους μεταφορείς με το τρίτο εδάφιο της επίμαχης διατάξεως, να τεκμηριώνουν τον τρόπο με τον οποίο εκπληρώνουν την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών, επίσης προκαλεί σημαντικές πρόσθετες επιβαρύνσεις. Οι δε μεταφορείς είναι, ως επί το πλείστον, μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (ΜΜΕ), για τις οποίες όλες αυτές οι επιβαρύνσεις είναι ιδιαιτέρως μεγάλες. Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ΕΟΚΕ) έχει τονίσει την ανάγκη περιορισμού των διαδικασιών, ενώ η Ευρωπαϊκή Επιτροπή των Περιφερειών (ΕτΠ) έχει επίσης επισημάνει ότι τα κράτη μέλη που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης αντιμετωπίζουν περισσότερες δυσκολίες για να αποκτήσουν πρόσβαση στο κέντρο της εσωτερικής αγοράς. Επιπλέον, η προσβαλλόμενη διάταξη θεσπίστηκε κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσης που προκάλεσε η πανδημία COVID‑19, γεγονός που επιτείνει τις αρνητικές συνέπειές της.
191.
Κατά τρίτον, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Ρουμανία και η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζουν ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών δεν είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας λαμβανομένων υπόψη των αρνητικών συνεπειών που συνεπάγεται για το περιβάλλον. Τα εν λόγω τρία κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι η συγκεκριμένη υποχρέωση επιβάλλει τον προγραμματισμό επιπλέον διαδρομών για την αναχώρηση και επιστροφή χιλιάδων οδηγών ημερησίως. Οι οδηγοί που προέρχονται από χώρες της γεωγραφικής περιφέρειας της Ένωσης είναι αντικειμενικά υποχρεωμένοι να ταξιδεύουν σε πολύ μακρές αποστάσεις, κατά πολύ μεγαλύτερες από τις αποστάσεις που διανύουν οι συνάδελφοί τους της Κεντρικής και Δυτικής Ευρώπης, όπου εκτελείται το μεγαλύτερο μέρος των μεταφορών εντός της Ένωσης. Επιπλέον, οι επιστροφές θα πραγματοποιούνται πιθανότατα με μειωμένο φορτίο ή ακόμη και χωρίς φορτίο, με αποτέλεσμα χιλιάδες οχήματα να υποχρεώνονται να ταξιδεύουν κενά. Αυτή η σημαντική αύξηση του αριθμού των μετακινήσεων συνεπάγεται αύξηση των εκπομπών CO2 και έχει σημαντική επίπτωση στο περιβάλλον.
192.
Κατά τέταρτον, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Ρουμανία και η Δημοκρατία της Πολωνίας ισχυρίζονται ότι υπήρχαν λιγότερο επαχθείς για τους οδηγούς και τους μεταφορείς εναλλακτικές λύσεις. Τα εν λόγω κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι θα μπορούσε να διαφυλαχθεί η ελευθερία των οδηγών με την πρόβλεψη υποχρέωσης των μεταφορέων να οργανώνουν την επιστροφή μόνο στις περιπτώσεις που οι οδηγοί επιθυμούν να επιστρέψουν. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, οι μεταφορείς δεν θα επιβαρύνονταν με υπερβολικά πρόσθετα έξοδα. Η εναλλακτική αυτή λύση θα εξασφάλιζε μεγαλύτερη ευελιξία και, ως εκ τούτου, την προσήκουσα προστασία των δικαιωμάτων των οδηγών. Η Δημοκρατία της Πολωνίας αναφέρεται συγκεκριμένα σε ένα τέτοιο μέτρο το οποίο προτάθηκε από την Επιτροπή Απασχόλησης και Κοινωνικών Υποθέσεων του Κοινοβουλίου.
193.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
ii) Ανάλυση
194.
Από τη νομολογία που μνημονεύθηκε στα σημεία 52 επ. των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι, στην υπό κρίση περίπτωση, το Δικαστήριο, προκειμένου να κρίνει επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας από το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, πρέπει να εξακριβώσει αν ο νομοθέτης της Ένωσης, προβλέποντας υποχρέωση που επιβάλλει στις επιχειρήσεις μεταφορών να οργανώνουν την εργασία των οδηγών κατά τρόπον ώστε αυτοί να μπορούν να επιστρέψουν είτε στην έδρα λειτουργίας την οποία έχουν κανονικά ως βάση, στο κράτος μέλος εγκατάστασης του εργοδότη, είτε στον τόπο κατοικίας τους, υπερέβη προδήλως την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει στον τομέα της κοινής πολιτικής μεταφορών (
108
), επιλέγοντας μέτρο το οποίο είναι προδήλως απρόσφορο σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς ή προκαλεί μειονεκτήματα δυσανάλογα προς τους σκοπούς αυτούς.
195.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να προσδιοριστούν, εξαρχής, οι σκοποί που επιδιώκονται με την επίμαχη ρύθμιση και, ειδικότερα, με το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 –σκοποί των οποίων τον θεμιτό χαρακτήρα δεν αμφισβητούν τα προσφεύγοντα κράτη μέλη– ώστε να καταστεί δυνατό να εξεταστούν, εν συνεχεία, οι λόγοι ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
– Επί των σκοπών της επίμαχης ρυθμίσεως
196.
Ο κανονισμός 2020/1054 εκδόθηκε στο πλαίσιο του Πακέτου κινητικότητας με σκοπό την προσαρμογή του νομοθετικού πλαισίου του τομέα των οδικών μεταφορών στις εξελίξεις του συγκεκριμένου τομέα (
109
), λαμβανομένης υπόψη της ιδιομορφίας του και, ειδικότερα, της εξαιρετικά μεγάλης κινητικότητας που τον χαρακτηρίζει.
197.
Στο πλαίσιο αυτό, ο κανονισμός 2020/1054 επέφερε τροποποιήσεις στον κανονισμό 561/2006 με στόχο την επίτευξη τριών σκοπών που ορίζονται ως «στρατηγικοί». Συγκεκριμένα, από τις αιτιολογικές σκέψεις 1, 6 και 36 του εν λόγω κανονισμού προκύπτει ότι αυτός αποσκοπεί, πρώτον, στη βελτίωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών, δεύτερον, στη διασφάλιση θεμιτού και ανόθευτου ανταγωνισμού και δίκαιων εμπορικών όρων για τις επιχειρήσεις οδικών μεταφορών και, τρίτον, στη συμβολή στην οδική ασφάλεια για όλους τους χρήστες του οδικού δικτύου.
198.
Οι σκοποί αυτοί είναι στενά συνδεδεμένοι μεταξύ τους, δεδομένου ότι τα εργατικά ζητήματα και τα ζητήματα ανταγωνισμού είναι σαφώς αλληλοεξαρτώμενα, καθόσον οι επιχειρηματικές πρακτικές που παρέχουν στις επιχειρήσεις τη δυνατότητα να αποκτήσουν αθέμιτο ανταγωνιστικό πλεονέκτημα συχνά αποστερούν τους οδηγούς από τα θεμελιώδη δικαιώματά τους σε κοινωνική προστασία και σε προσήκουσες συνθήκες εργασίας, ενώ οι παράνομες πρακτικές παρεμποδίζουν επίσης την ορθή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς (
110
).
199.
Όπως προκύπτει από την εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, οι νομοθετικές τροποποιήσεις που περιλαμβάνονταν στην πρόταση κανονισμού περί χρόνου εργασίας αποσκοπούσαν στο να συμβάλουν στους ακόλουθους σκοπούς πολιτικής που απορρέουν από τη Συνθήκη ΛΕΕ: στην αειφόρο ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς, με γνώμονα την κοινωνική οικονομία της αγοράς με υψηλό βαθμό ανταγωνιστικότητας (άρθρο 3 ΣΕΕ)· στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών εκτός των συνόρων (άρθρο 56 ΣΛΕΕ)· στη βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης και εργασίας (άρθρο 151 ΣΛΕΕ)· στη θέσπιση κοινών, δίκαιων και ασφαλών κανόνων εφαρμοστέων στις εκτελούμενες διεθνείς μεταφορές (άρθρο 91 ΣΛΕΕ) (
111
).
200.
Στο πλαίσιο αυτό, η διάταξη που προβλέπει την υποχρέωση των μεταφορέων να οργανώνουν την εργασία των οδηγών κατά τρόπον ώστε αυτοί να είναι σε θέση να επιστρέφουν τακτικά στην έδρα λειτουργία την οποία έχουν κανονικά ως βάση τους ή στον τόπο κατοικίας τους έχει, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 14 του κανονισμού 2020/1054, ως ειδικό σκοπό να διασφαλιστεί ότι ο χρόνος κατά τον οποίο οι οδηγοί παραμένουν μακριά από τον τόπο κατοικίας τους δεν είναι υπερβολικά μεγάλος.
201.
Η εν λόγω διάταξη αποσκοπεί ειδικότερα στην αντιμετώπιση της ελλείψεως στην προγενέστερη νομοθεσία κανόνων σχετικά με την επιστροφή των οδηγών στον τόπο κατοικίας τους. Η έλλειψη αυτή, αφενός, είχε προσδιοριστεί ως ένας από τους παράγοντες που συνέβαλλαν στην επιδείνωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών. Συγκεκριμένα, στην εκτίμηση επιπτώσεων, η Επιτροπή είχε επισημάνει ότι οι μακρές χρονικές περίοδοι που περνούσαν οι οδηγοί μακριά από τον τόπο κατοικίας τους συνέβαλλαν στο άγχος και στην κόπωση των οδηγών και, μακροπρόθεσμα, στην επιδείνωση της κατάστασης της υγείας τους και σε ανισορροπία μεταξύ της επαγγελματικής και της ιδιωτικής τους ζωής (
112
).
202.
Αφετέρου, η έλλειψη κανόνων σχετικά με την επιστροφή των οδηγών είχε επίσης προσδιοριστεί ως ένα από τα στοιχεία που είχαν οδηγήσει σε αποκλίνουσες ερμηνείες και πρακτικές ελέγχου στα κράτη μέλη (
113
).
203.
Επομένως, η πρόβλεψη της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών εις βάρος των μεταφορέων εντάσσεται στον γενικότερο στρατηγικό σκοπό του κανονισμού 2020/1054 που συνίσταται στη διασφάλιση καλών συνθηκών εργασίας για τους οδηγούς και στη βελτίωση των συνθηκών αυτών, σκοπός ο οποίος με τη σειρά του συνδέεται με την απαίτηση διασφάλισης κατάλληλης κοινωνικής προστασίας που προβλέπεται στο άρθρο 9 ΣΛΕΕ και περί της οποίας έγινε λόγος στο σημείο 179 των παρουσών προτάσεων.
204.
Στο πλαίσιο αυτό, ο σκοπός του επίμαχου μέτρου που συνίσταται στη βελτίωση της ισορροπίας μεταξύ επαγγελματικής και ιδιωτικής ζωής των οδηγών και, συνεπώς, του βιοτικού τους επιπέδου συμβάλλει επίσης στον σκοπό της προσέλκυσης ειδικευμένων εργαζομένων (
114
), λαμβανομένης υπόψη της γενικότερης ανεπάρκειας ειδικευμένων οδηγών εντός της Ένωσης. Όπως προκύπτει από την εκτίμηση επιπτώσεων, η ανεπάρκεια αυτή οφείλεται, τουλάχιστον εν μέρει, στην επιδείνωση των συνθηκών εργασίας η οποία βλάπτει την εικόνα και την ελκυστικότητα του επαγγέλματος του οδηγού (
115
).
205.
Τέλος, λαμβανομένης υπόψη της άμεσης σύνδεσης της διασφάλισης προσήκουσας ανάπαυσης για τους οδηγούς και της οδικής ασφάλειας, η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών εντάσσεται επίσης στον στρατηγικό σκοπό του κανονισμού 2020/1054 που έγκειται στη «συμβολή στην οδική ασφάλεια για όλους τους χρήστες του οδικού δικτύου» (
116
). Ο εν λόγω στρατηγικός σκοπός ευθυγραμμίζεται με τον προβλεπόμενο στο άρθρο 91, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ σκοπό της βελτίωσης της ασφάλειας των μεταφορών.
206.
Υπό το πρίσμα των ως άνω εκτιμήσεων πρέπει να εξεταστούν οι σχετικοί με την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας λόγοι ακυρώσεως που προβάλλουν η Δημοκρατία της Λιθουανίας, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Ρουμανία και η Δημοκρατία της Πολωνίας. Τα εν λόγω κράτη μέλη ισχυρίζονται ότι η επίμαχη διάταξη δεν είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας, λαμβανομένων υπόψη των αρνητικών συνεπειών της, πρώτον, για τους οδηγούς, δεύτερον, για τους μεταφορείς, τρίτον, για το περιβάλλον και, τέταρτον, λόγω της υπάρξεως λιγότερο επαχθών εναλλακτικών λύσεων.
– Επί των αρνητικών συνεπειών για τους οδηγούς
207.
Όσον αφορά, πρώτον, την αιτίαση ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας διότι περιορίζει το δικαίωμα των οδηγών να επιλέγουν πού επιθυμούν να περάσουν την περίοδο ανάπαυσής τους, η αιτίαση αυτή ερείδεται επί της εσφαλμένης παραδοχής ότι η επίμαχη διάταξη περιορίζει την ελευθερία των οδηγών να περνούν την περίοδο ανάπαυσής τους στον τόπο της επιλογής τους. Πράγματι, από τα σημεία 125 έως 129 των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι η διάταξη αυτή ουδόλως θίγει την ελευθερία επιλογής των οδηγών όσον αφορά τον τόπο στον οποίο επιθυμούν να περάσουν την περίοδο ανάπαυσής τους. Επομένως, η αιτίαση αυτή πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη (
117
).
208.
Περαιτέρω, εκτιμώ ότι η αιτίαση της Δημοκρατίας της Πολωνίας που αφορά τον προβαλλόμενο αυθαίρετο χαρακτήρα της επιλογής από τον νομοθέτη των δύο εναλλακτικών τόπων που προβλέπονται στο άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, δηλαδή της έδρας λειτουργίας την οποία έχει κανονικά ως βάση του ο οδηγός στο κράτος μέλος εγκατάστασης του εργοδότη και του τόπου κατοικίας του οδηγού, πρέπει επίσης να απορριφθεί.
209.
Κατ’ αρχάς, πρέπει να επισημανθεί ότι, όπως τονίζει το Συμβούλιο, οι δύο αυτοί τόποι μνημονεύονταν ήδη στον κανονισμό 561/2006, και συγκεκριμένα στο άρθρο 9, παράγραφοι 2 και 3, και πριν από τις τροποποιήσεις που επέφερε ο κανονισμός 2020/1054, ως δύο τόποι που έχουν κατά κανόνα σχέση με την έναρξη ή τη λήξη της περιόδου ανάπαυσης του οδηγού (
118
). Επομένως, η μνεία των δύο αυτών τόπων στην επίμαχη διάταξη ως τόπων στους οποίους αρχίζει η περίοδος ανάπαυσης δεν αποτελεί καινοτομία, αλλά βρίσκει έρεισμα στην ήδη υφιστάμενη ρύθμιση.
210.
Εν συνεχεία, όσον αφορά ειδικότερα την αναφορά της έδρας λειτουργίας την οποία έχει κανονικά ως βάση του ο οδηγός, από τη νομολογία προκύπτει ότι αυτή αντιστοιχεί στον τόπο στον οποίο ο οδηγός μεταβαίνει κανονικά κατά τη συνήθη άσκηση των καθηκόντων του, προκειμένου να αναλάβει και να οδηγήσει όχημα στο οποίο έχει τοποθετηθεί συσκευή ελέγχου (
119
). Το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι ο τόπος που αποτελεί τη συγκεκριμένη βάση του οδηγού είναι η εγκατάσταση της επιχειρήσεως μεταφοράς από την οποία ο οικείος οδηγός ξεκινά κανονικά την υπηρεσία του και στην οποία επιστρέφει μετά το πέρας αυτής, στο πλαίσιο της συνήθους ασκήσεως των καθηκόντων του και χωρίς να συμμορφώνεται προς ιδιαίτερες οδηγίες του εργοδότη του (
120
). Ο τόπος αυτός αντιστοιχεί, επίσης, στον τόπο που μνημονεύεται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ και ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, στον οποίο έχουν κανονικά τη βάση τους οι οδηγοί και στον οποίο επιστρέφουν τακτικά τα οχήματα.
211.
Επομένως, φαίνεται ότι καθόλου αυθαίρετα δεν επέλεξε ο νομοθέτης τον τόπο που έχει συγκεκριμένα ως βάση του ο οδηγός και στον οποίο επιστρέφει στο πλαίσιο της συνήθους ασκήσεως των καθηκόντων του ως έναν από τους τόπους στους οποίους ο οδηγός πρέπει να έχει το δικαίωμα να επιστρέφει προκειμένου να αρχίσει την περίοδο ανάπαυσής του. Πράγματι, μολονότι η εργασία των οδηγών χαρακτηρίζεται από πολύ μεγάλη κινητικότητα και, επομένως, αυτοί υποχρεούνται να παρέχουν υπηρεσίες σε διάφορους τόπους και σε διάφορους χρόνους, εντούτοις τούτο ουδόλως αναιρεί το γεγονός ότι οι εν λόγω εργαζόμενοι έχουν ως μόνιμη βάση τους την έδρα λειτουργίας στην οποία μεταβαίνουν, κατά κανόνα, για να παραλάβουν και να επιστρέψουν το όχημα. Επομένως, ο τόπος αυτός αποτελεί αναμφισβήτητα τόπο πραγματικά συνδεόμενο με την έναρξη και τη λήξη της παροχής των υπηρεσιών που παρέχει ο οδηγός στο πλαίσιο της σχέσης εργασίας που τον συνδέει με τον εργοδότη του, δηλαδή τον μεταφορέα.
212.
Όσον αφορά την αναφορά του τόπου κατοικίας του οδηγού, ούτε αυτή φαίνεται να είναι αποτέλεσμα αυθαίρετης επιλογής. Από τον ορισμό της έννοιας της «κατοικίας» στη μνημονευόμενη στο σημείο 135 των παρουσών προτάσεων νομολογία προκύπτει ότι πρόκειται για έναν σταθερό τόπο στον οποίο, κατά πάσα πιθανότητα, ο οδηγός θα μεταβαίνει τακτικά προκειμένου να περνά εκεί τις περιόδους ανάπαυσής του. Σε περίπτωση που ο οδηγός περιστασιακά επιθυμεί να μεταβεί σε άλλους τόπους για να περάσει τον ελεύθερο χρόνο του ή για άλλους σκοπούς, σαφώς δύναται να το πράξει χωρίς η επιχείρηση να είναι υποχρεωμένη να του επιτρέψει να μεταβεί στους τόπους αυτούς, οι οποίοι μπορούν να μεταβάλλονται συνεχώς. Τούτο ουδόλως κλονίζει, εντούτοις, τη διαπίστωση ότι ο τόπος κατοικίας αναμφισβήτητα αποτελεί και αυτός τόπο πραγματικά συνδεόμενο με την περίοδο ανάπαυσης.
213.
Επομένως, η εκ μέρους του νομοθέτη επιλογή της έδρας λειτουργίας και του τόπου διαμονής του οδηγού ως των τόπων προς τους οποίους ο μεταφορέας υποχρεούται να οργανώσει την επιστροφή των οδηγών στο πλαίσιο της υποχρέωσης οργάνωσης που υπέχει, δεν είναι ούτε αυθαίρετη ούτε προδήλως απρόσφορη.
214.
Όσον αφορά, δεύτερον, την αιτίαση με την οποία προβάλλεται ο απρόσφορος χαρακτήρας της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών για την επίτευξη των σκοπών του κανονισμού 2020/1054, λαμβανομένης υπόψη της εξάντλησης και της κόπωσης που προκαλεί στους οδηγούς ο αυξημένος αριθμός μετακινήσεων στο πλαίσιο της επιστροφής, πρέπει να γίνει δεκτό, όπως επισημάνθηκε στο σημείο 201 των παρουσών προτάσεων, ότι η επίμαχη διάταξη θεσπίστηκε συγκεκριμένα με σκοπό τη βελτίωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών, ακριβώς προκειμένου να αποτραπεί το ενδεχόμενο τα μεγάλα χρονικά διαστήματα μακριά από τον τόπο κατοικίας να συντελούν στην πρόκληση άγχους και κόπωσης και, συνακόλουθα, στην επιδείνωση της κατάστασης της υγείας των οδηγών.
215.
Συναφώς, επισημαίνεται, κατ’ αρχάς, ότι η περίοδος ανάπαυσης αρχίζει μόνον αφού ο οδηγός φθάσει στον τόπο κατοικίας του ή στην έδρα λειτουργίας του εργοδότη, όπως προκύπτει από το ίδιο το περιεχόμενο της διατάξεως το οποίο κάνει ρητή αναφορά στην έναρξη του χρόνου ανάπαυσης. Πέραν αυτού, από το άρθρο 9, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 561/2006 προκύπτει ότι ο χρόνος οδήγησης που απαιτείται για να μεταβεί ο οδηγός στον τόπο στον οποίο θα αναλάβει ένα όχημα ή για να επιστρέψει από τον τόπο αυτόν, κατ’ αρχήν, δεν υπολογίζεται ως χρόνος ανάπαυσης. Ως εκ τούτου, ο χρόνος που καταναλώνεται για την οδήγηση του οχήματος, εφόσον αυτό είναι το μέσο που χρησιμοποιείται για την επιστροφή του οδηγού στην έδρα λειτουργίας ή στον τόπο κατοικίας, υπολογίζεται ως χρόνος οδήγησης και, επομένως, ως χρόνος εργασίας, όπως ακριβώς και κάθε άλλος χρόνος οδήγησης του οχήματος σε οποιονδήποτε άλλον τόπο. Εκ των ανωτέρω συνάγεται ότι η υποχρέωση επιστροφής ουδόλως συνεπάγεται πρόσθετο χρόνο οδήγησης, οπότε δεν είναι δυνατόν να αποτελέσει αιτία επιπλέον κόπωσης για τους οδηγούς. Εξ αυτών συνάγεται επίσης ότι το εν λόγω μέτρο δεν θα έχει αρνητικές συνέπειες για την οδική ασφάλεια.
216.
Όσον αφορά, τρίτον, τα επιχειρήματα που προβάλλει η Ρουμανία σχετικά με τις αρνητικές συνέπειες για τους οδηγούς και για τη ρουμανική οικονομία εξαιτίας της ενδεχόμενης απώλειας θέσεων εργασίας στη Ρουμανία λόγω της προβαλλόμενης αναγκαστικής μετεγκατάστασης των επιχειρήσεων μεταφορών προς τα κράτη μέλη της Δυτικής Ευρώπης, στα σημεία 172 και 174 των παρουσών προτάσεων επισήμανα ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών, μολονότι εφαρμόζεται αδιακρίτως, ενδέχεται εντούτοις να επηρεάσει περισσότερο ορισμένες επιχειρήσεις μεταφορών των οποίων το επιχειρηματικό μοντέλο οργάνωσης προβλέπει ότι οι οδηγοί εκτελούν επί μεγάλο χρονικό διάστημα δρομολόγια μακριά από τον τόπο υπηρεσίας ή κατοικίας τους.
217.
Ωστόσο, αφενός, από την εκτίμηση επιπτώσεων προκύπτει ότι οι περισσότεροι οδηγοί, ιδίως των αποκαλούμενων κρατών μελών «της ΕΕ των 13» (
121
), περνούσαν ήδη πριν από τη θέσπιση της επίμαχης διατάξεως λιγότερο από τέσσερις εβδομάδες μακριά από τον τόπο κατοικίας τους (
122
), οπότε μπορεί να θεωρηθεί ότι οι επιχειρήσεις που επιλέγουν αυτό το επιχειρηματικό μοντέλο δεν είναι μεν αμελητέες σε αριθμό, πλην όμως δεν αποτελούν την πλειονότητα. Επομένως, ο πιθανός αντίκτυπος για την απασχόληση που απορρέει από την προβαλλόμενη αναγκαστική αλλαγή του επιχειρηματικού μοντέλου οργάνωσης φαίνεται ότι είναι μάλλον περιορισμένος.
218.
Αφετέρου, όπως επισήμανα στο σημείο 201 των παρουσών προτάσεων, από την εκτίμηση επιπτώσεων προκύπτει ότι η σχετική νομοθετική παρέμβαση κρίθηκε αναγκαία για να αντιμετωπιστεί η επιδείνωση των συνθηκών εργασίας για τους οδηγούς που περνούν μεγάλα χρονικά διαστήματα μακριά από τον τόπο κατοικίας τους. Επίσης, ήδη επισημάνθηκε ότι η πρόβλεψη της επιβαλλόμενης στους μεταφορείς υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών εντάσσεται στον γενικότερο στρατηγικό σκοπό της διασφάλισης καλών συνθηκών εργασίας για τους οδηγούς και της βελτίωσης των συνθηκών αυτών σε συμφωνία με τον γενικό σκοπό που επιδιώκει το άρθρο 9 ΣΛΕΕ (
123
).
219.
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν μπορεί να στερηθεί τη δυνατότητα προσαρμογής μιας νομοθετικής πράξης, μεταξύ άλλων στον τομέα της κοινής πολιτικής μεταφορών, σε κάθε μεταβολή των συνθηκών ή σε κάθε εξέλιξη των γνώσεων, λαμβανομένου υπόψη του καθήκοντος που υπέχει να μεριμνά για την προστασία των γενικών συμφερόντων που αναγνωρίζει η Συνθήκη ΛΕΕ και να λαμβάνει υπόψη τους σκοπούς της Ένωσης που διατρέχουν την πολιτική της σε όλους τους τομείς, όπως αυτοί κατοχυρώνονται από το άρθρο 9 της Συνθήκης ΛΕΕ, στους οποίους περιλαμβάνονται οι απαιτήσεις που συνδέονται με την προαγωγή υψηλού επιπέδου απασχόλησης και τη διασφάλιση κατάλληλης κοινωνικής προστασίας (
124
).
220.
Ειδικότερα, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει συναφώς ότι, λαμβανομένων υπόψη των σημαντικών εξελίξεων που επηρέασαν την εσωτερική αγορά, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται πρωτίστως οι διαδοχικές διευρύνσεις της Ένωσης, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε την εξουσία να προσαρμόσει μια νομοθετική πράξη, προκειμένου να προβεί σε εξισορρόπηση των εμπλεκομένων συμφερόντων με σκοπό τη διεύρυνση της κοινωνικής προστασίας των οδηγών μέσω της μεταβολής των όρων υπό τους οποίους ασκείται η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (
125
).
221.
Από τα ανωτέρω συνάγεται, κατά τη γνώμη μου, ότι ο νομοθέτης δύναται, στο πλαίσιο της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει στον τομέα της κοινής πολιτικής μεταφορών, σταθμίζοντας τους διάφορους σκοπούς και τα διάφορα συμφέροντα που διακυβεύονται, να εκτιμήσει ότι πρέπει να θεσπιστεί συγκεκριμένο μέτρο με σκοπό τη βελτίωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών παρά τις ενδεχόμενες αρνητικές συνέπειες σε ένα ή περισσότερα κράτη μέλη και παρά το υψηλότερο κόστος που θα μπορούσε να προκαλέσει το μέτρο αυτό σε μειοψηφικό, αν και όχι αμελητέο, αριθμό εγκατεστημένων στα εν λόγω κράτη μέλη επιχειρήσεων οι οποίες χρησιμοποιούν νομαδικούς οδηγούς για την παροχή υπηρεσιών, επί μονίμου κατά το μάλλον ή ήττον βάσεως, σε άλλα κράτη μέλη και οι οποίες, ως εκ τούτου, ενδέχεται να χρειαστεί να αλλάξουν επιχειρηματικό μοντέλο οργάνωσης, με περιορισμένο πιθανό αντίκτυπο για την απασχόληση. Μια τέτοια προσέγγιση φαίνεται ότι συνάδει με τις κοινωνικές φιλοδοξίες της Ένωσης όπως αυτές διατυπώνονται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 9 ΣΛΕΕ και ότι δεν είναι αποτέλεσμα πρόδηλης υπέρβασης της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει ο νομοθέτης της Ένωσης.
222.
Επιπλέον, από την υπομνησθείσα στο σημείο 58 των παρουσών προτάσεων νομολογία προκύπτει ότι, όταν η οικεία πράξη της Ένωσης έχει συνέπειες σε όλα τα κράτη μέλη και απαιτεί την εξεύρεση ισορροπίας μεταξύ των διαφόρων εμπλεκομένων συμφερόντων, λαμβανομένων υπόψη των σκοπών που επιδιώκονται με την πράξη αυτή, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη την ιδιαίτερη κατάσταση εκάστου κράτους μέλους. Συνεπώς, η αναζήτηση τέτοιας ισορροπίας, λαμβανομένης υπόψη όχι της ιδιαίτερης κατάστασης των διαφόρων κρατών μελών, αλλά της κατάστασης του συνόλου των κρατών μελών της Ένωσης, δεν μπορεί να θεωρηθεί, αυτή καθεαυτήν, ως αντιβαίνουσα στην αρχή της αναλογικότητας.
223.
Από τα προεκτεθέντα συνάγεται, κατά τη γνώμη μου, ότι οι αιτιάσεις που αφορούν την προβαλλόμενη παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, λαμβανομένων υπόψη των αρνητικών συνεπειών που συνεπάγεται η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών όσον αφορά τους οδηγούς, πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
– Επί των αρνητικών συνεπειών για τους μεταφορείς
224.
Τρία από τα προσφεύγοντα κράτη μέλη ισχυρίζονται ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας, λόγω των αρνητικών συνεπειών που συνεπάγεται η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών για τους μεταφορείς, λαμβανομένης υπόψη της αύξησης του κόστους και της απώλειας εσόδων που τους προκαλεί η υποχρέωση αυτή.
225.
Τα κράτη μέλη αυτά μνημονεύουν δύο είδη δαπανών που συνδέονται με την τήρηση της ως άνω υποχρεώσεως: αφενός, τα πρόσθετα έξοδα και την απώλεια εσόδων που απορρέουν από την οργάνωση της επιστροφής του οδηγού· αφετέρου, το κόστος που απορρέει από την απαίτηση που επιβάλλεται στους μεταφορείς με το τρίτο εδάφιο του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 να τεκμηριώνουν τον τρόπο με τον οποίο εκπληρώνουν την υποχρέωση επιστροφής.
226.
Όσον αφορά, πρώτον, το πρόσθετο κόστος με το οποίο πρέπει να επιβαρυνθούν οι μεταφορείς για την οργάνωση της επιστροφής των οδηγών, επισημαίνεται, αρχικά, ότι ο νομοθέτης εξασφάλισε ορισμένο βαθμό ευελιξίας για τους μεταφορείς όσον αφορά την εκπλήρωση της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών. Αφενός, όπως εκτέθηκε στο σημείο 134 των παρουσών προτάσεων, οι μεταφορείς δύνανται να επιλέξουν μεταξύ δύο τόπων για την οργάνωση της επιστροφής του οδηγού, ένας εκ των οποίων είναι η έδρα λειτουργίας της επιχείρησης, ήτοι ένας τόπος που έχει άμεση σχέση με τον ίδιο τον μεταφορέα. Αφετέρου, όπως επισήμανα στο σημείο 132 των παρουσών προτάσεων, ο νομοθέτης, μην καθορίζοντας επακριβώς τον τρόπο εκπληρώσεως της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών, άφησε περιθώριο ενεργειών στην επιχείρηση παρέχοντάς της τη δυνατότητα να επιλέξει τον τρόπο που αυτή θεωρεί καλύτερο για την εκπλήρωση της εν λόγω υποχρεώσεως. Πέραν αυτού, επισημαίνω επίσης ότι το προβλεπόμενο στην επίμαχη διάταξη χρονικό διάστημα για την τακτική επιστροφή των οδηγών δεν φαίνεται να είναι προδήλως δυσανάλογο, και πράγματι, δεν αμφισβητείται από κανένα κράτος μέλος.
227.
Επιπλέον, ο νομοθέτης συνδύασε την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών με μέτρα για τη διευκόλυνση της επιστροφής αυτής. Προσέθεσε στο άρθρο 12 του κανονισμού 561/2006, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1054, τέσσερα νέα εδάφια τα οποία παρέχουν στον οδηγό τη δυνατότητα να υπερβεί έως και κατά μία ώρα τον ημερήσιο και εβδομαδιαίο χρόνο οδήγησης προκειμένου να μεταβεί στην έδρα λειτουργίας του εργοδότη ή στον τόπο κατοικίας του για να λάβει περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης. Εφόσον πληρούνται ορισμένες επιπλέον προϋποθέσεις, η διάρκεια οδήγησης μπορεί να παραταθεί κατά δύο ώρες όσον αφορά μια κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης. Από την εκτίμηση επιπτώσεων προκύπτει ότι ο δικαιολογητικός λόγος της τροποποίησης αυτής ήταν να παρασχεθεί στους οδηγούς, ιδίως σε όσους πραγματοποιούν μεγάλες διεθνείς διαδρομές, η δυνατότητα να μεταβαίνουν στον τόπο κατοικίας τους ή στη βάση τους για να λάβουν κανονική εβδομαδιαία ανάπαυση στον τόπο κατοικίας τους (ή σε άλλον τόπο της επιλογής τους) (
126
).
228.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι, καταλείποντας σημαντικό βαθμό ευελιξίας σε σχέση με τον τρόπο εκπληρώσεως in concreto της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών, ο νομοθέτης θέλησε, κατά τρόπο σύμφωνο με τη μνημονευθείσα στο σημείο 55 των παρουσών προτάσεων νομολογία, να διασφαλίσει ότι οποιαδήποτε επιβάρυνση για τις επιχειρήσεις θα είναι η μικρότερη δυνατή και ανάλογη προς τον σκοπό που πρέπει να επιτευχθεί.
229.
Επιπλέον, όπως επισήμανα στο σημείο 217 των παρουσών προτάσεων, από την εκτίμηση επιπτώσεων προκύπτει, αφενός, ότι οι περισσότεροι οδηγοί, ιδίως από τα κράτη μέλη της ΕΕ των 13, περνούσαν ήδη πριν από τη θέσπιση της επίμαχης διατάξεως λιγότερο από τέσσερις εβδομάδες μακριά από τον τόπο κατοικίας τους (
127
). Υπό τις συνθήκες αυτές, μπορεί ευλόγως να θεωρηθεί ότι ο αντίκτυπος του εν λόγω μέτρου, όσον αφορά το πρόσθετο σε σχέση με την προϋφιστάμενη κατάσταση κόστος, είναι μάλλον περιορισμένος.
230.
Συναφώς, παρατηρώ ότι, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Δημοκρατία της Πολωνίας, η διαπίστωση αυτή δεν είναι ικανή να θέσει υπό αμφισβήτηση την αναγκαιότητα του επίμαχου μέτρου. Συγκεκριμένα, αφενός, όπως επισημάνθηκε στα σημεία 201 και 203 των παρουσών προτάσεων, το μέτρο ήταν αναγκαίο για την καταπολέμηση του φαινομένου του «νομαδισμού των οδηγών», το οποίο αφορούσε έναν όχι αμελητέο, αν και μειοψηφικό, αριθμό οδηγών και το οποίο είχε προσδιοριστεί ως ένας από τους παράγοντες που συνέβαλλαν στην επιδείνωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών, αλλά και ως ένα από τα στοιχεία που είχαν οδηγήσει σε αποκλίνουσες ερμηνείες και πρακτικές ελέγχου στα κράτη μέλη. Επιπλέον, η εκτίμηση επιπτώσεων είχε καταδείξει αύξηση των χρονικών περιόδων που διανύονταν μακριά από τους τόπους κατοικίας και, συνεπώς, τάση ενίσχυσης του εν λόγω φαινομένου του «νομαδισμού» (
128
).
231.
Αφετέρου, η εκτίμηση επιπτώσεων είχε επίσης καταδείξει ότι, εξαιτίας της βελτίωσης της αποτελεσματικότητας κατά την οργάνωση της εργασίας, ήταν πιθανό να προκύψουν ακόμη και μειώσεις του κόστους (
129
). Στο ίδιο πλαίσιο, επισημαίνω, όσον αφορά το επιχείρημα περί απώλειας εσόδων, ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών αποτελεί οργανωτική υποχρέωση. Επιπλέον των εκτιμήσεων που θα εκθέσω στο σημείο 234 των παρουσών προτάσεων, δεν είναι καθόλου προφανές, πολλώ δε μάλλον αποδεδειγμένο, ότι οι επιχειρηματίες δεν δύνανται να οργανώσουν την εργασία κατά τρόπο οικονομικά αποδοτικό, παρέχοντας συγχρόνως στους οδηγούς τη δυνατότητα να ασκήσουν το δικαίωμά τους για επιστροφή.
232.
Όσον αφορά, δεύτερον, το κόστος που απορρέει από την προβλεπόμενη στο τρίτο εδάφιο του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 απαίτηση τεκμηρίωσης του τρόπου με τον οποίο εκπληρώνουν οι μεταφορείς την υποχρέωση επιστροφής, πρέπει να τονιστεί ότι ο νομοθέτης της Ένωσης, όπως επισημάνθηκε στο σημείο 140 των παρουσών προτάσεων, άφησε και για το ζήτημα αυτό περιθώριο ενεργειών στις επιχειρήσεις. Συγκεκριμένα, ο νομοθέτης επέλεξε να μην καθορίσει επακριβώς τα έγγραφα τεκμηρίωσης που είναι αναγκαία για την ικανοποίηση της απαιτήσεως αποδείξεως της συμμόρφωσης προς την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών, παρέχοντας, με τον τρόπο αυτό, και στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να θεσπίζουν ενδεχομένως εκτελεστικά μέτρα. Πάντως, στην αιτιολογική σκέψη 14 του κανονισμού 2020/1054 μνημονεύονται δύο έγγραφα, τα οποία, μαζί με όλα τα «άλλα έγγραφα τεκμηρίωσης», μπορεί να χρησιμοποιεί η επιχείρηση μεταφορών για να αποδείξει ότι εκπληρώνει τις υποχρεώσεις της όσον αφορά την οργάνωση της τακτικής επιστροφής: τα αρχεία ταχογράφου και τους πίνακες υπηρεσίας των οδηγών.
233.
Σύμφωνα δε με τη νομοθεσία που ίσχυε και πριν από την έκδοση του κανονισμού 2020/1054 (
130
), μια επιχείρηση μεταφορών ήταν ήδη υποχρεωμένη να διατηρεί στις εγκαταστάσεις της αρχεία ταχογράφων και πίνακες υπηρεσίας για τους οδηγούς της. Επομένως, κατ’ αρχήν, καμία νέα διαδικασία δεν απαιτείται για τη συμμόρφωση προς τις απαιτήσεις αποδείξεως όσον αφορά την τήρηση της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών. Τουναντίον, ο νομοθέτης εισήγαγε μεγαλύτερο βαθμό ευελιξίας παρέχοντας στις επιχειρήσεις τη δυνατότητα να συμμορφώνονται προς τις εν λόγω απαιτήσεις με οποιονδήποτε άλλον τρόπο, στα δε κράτη μέλη να προβλέπουν, εφόσον είναι αναγκαίο, συμπληρωματικές λεπτομέρειες εφαρμογής λαμβάνοντας υπόψη τυχόν ιδιαιτερότητες του εθνικού πλαισίου. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η επίμαχη διάταξη προκάλεσε, ως προς το ζήτημα αυτό, προδήλως δυσανάλογες συνέπειες για τους μεταφορείς.
234.
Τέλος, και εν πάση περιπτώσει, διαπιστώνω επίσης σε σχέση με τις δύο προαναφερθείσες κατηγορίες δαπανών ότι, όπως επανειλημμένως επισημάνθηκε ανωτέρω, η διάταξη του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 θεσπίστηκε ακριβώς για την προστασία και την προώθηση των εργασιακών δικαιωμάτων των οδηγών και για να διασφαλιστεί ότι το χρονικό διάστημα που διανύεται μακριά από τον τόπο κατοικίας τους δεν είναι υπερβολικά μεγάλο. Η απονομή οποιουδήποτε εργασιακού δικαιώματος έχει κόστος. Επομένως, δεν αποτελεί έκπληξη το γεγονός ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών ενδέχεται να συνεπάγεται πρόσθετες δαπάνες για τις επιχειρήσεις που οφείλουν να τηρούν την υποχρέωση αυτή. Ωστόσο, όπως προκύπτει από τη νομολογία που μνημονεύθηκε στα σημεία 57 και 60 των παρουσών προτάσεων, το Δικαστήριο μπορεί να ελέγξει τη νομοθετική επιλογή του νομοθέτη μόνον αν η επιλογή αυτή φαίνεται προδήλως εσφαλμένη ή αν τα εντεύθεν απορρέοντα μειονεκτήματα για ορισμένους επιχειρηματίες δεν έχουν κανένα κοινό μέτρο συγκρίσεως προς τα πλεονεκτήματα που αυτή εμφανίζει κατά τα λοιπά, όπερ εναπόκειται στον προσφεύγοντα να αποδείξει. Τα δε προσφεύγοντα κράτη μέλη δεν προσκόμισαν κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών προκαλεί τέτοια μειονεκτήματα στους μεταφορείς.
– Επί των αρνητικών συνεπειών για το περιβάλλον
235.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Ρουμανία και η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζουν επίσης ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας λόγω των αρνητικών συνεπειών που συνεπάγεται η προβλεπόμενη από τη διάταξη αυτή υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών για το περιβάλλον.
236.
Όσον αφορά το επιχείρημα ότι η εν λόγω υποχρέωση απαιτεί τον προγραμματισμό επιπλέον δρομολογίων για την επιστροφή χιλιάδων οδηγών ημερησίως, πρέπει να παρατηρηθεί ότι, όπως επισήμανα στα σημεία 217 και 229 των παρουσών προτάσεων, η ανάλυση της εκτίμησης επιπτώσεων είχε καταδείξει ότι οι περισσότεροι οδηγοί, ιδίως από τα κράτη μέλη της ΕΕ των 13, επέστρεφαν ήδη πριν από τη θέσπιση της επίμαχης διατάξεως στον τόπο κατοικίας τους εντός χρονικού διαστήματος μικρότερου των τεσσάρων εβδομάδων. Επομένως, ο αντίκτυπος του μέτρου για το περιβάλλον λόγω της αύξησης των εκπομπών CO2 αφορά μόνον τις πρόσθετες επιστροφές που απορρέουν από την εφαρμογή του επίμαχου μέτρου.
237.
Πέραν της διαπιστώσεως αυτής, πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι, σε αντίθεση με ό,τι φαίνεται να υπολαμβάνουν τα εν λόγω τρία κράτη μέλη, δεν είναι αναπόφευκτο να χρησιμοποιούν οι οδηγοί οχήματα κενά φορτίου προκειμένου να ασκήσουν το δικαίωμα επιστροφής τους, καθόσον, στο πλαίσιο της ευελιξίας που παρέχει η επίμαχη διάταξη στους μεταφορείς για την οργάνωση της επιστροφής του οδηγού (
131
), είναι ασφαλώς δυνατόν οι οδηγοί να χρησιμοποιούν άλλα μέσα μεταφοράς για την επιστροφή, όπως τα δημόσια μέσα μεταφοράς των οποίων η χρήση δεν συνεπάγεται επιπλέον εκπομπές. Επιπλέον, δεν αποκλείεται το δικαίωμα επιστροφής να μπορεί να συνδυαστεί με την επιστροφή των οχημάτων της επιχείρησης στην έδρα λειτουργίας στο πλαίσιο των συνήθων εμπορικών δραστηριοτήτων. Πρόκειται, συνεπώς, περισσότερο για ζήτημα οργανώσεως της επιστροφής, με τις εκπομπές να αυξάνονται ενδεχομένως μόνον ανάλογα με τις οργανωτικές επιλογές των μεταφορέων.
238.
Κατά την ίδια λογική, από το γεγονός ότι το επίμαχο μέτρο μπορεί να επηρεάσει περισσότερο ορισμένες επιχειρήσεις μεταφορών που έχουν επιλέξει το επιχειρηματικό μοντέλο οργάνωσης που μνημονεύθηκε στα σημεία 172 και 174 των παρουσών προτάσεων, χωρίς να ασκήσουν το δικαίωμά τους –που κατοχυρώνεται από το δίκαιο της Ένωσης (
132
) – να εγκατασταθούν στα κράτη μέλη στα οποία προσφέρουν την πλειονότητα των μεταφορικών τους υπηρεσιών, προκύπτει ότι ενδεχόμενη αύξηση των εκπομπών δεν συνδέεται άμεσα με το επίμαχο μέτρο, αλλά είναι μάλλον αποτέλεσμα των επιχειρηματικών οργανωτικών επιλογών των επιχειρήσεων.
239.
Σε αυτό το πλαίσιο, εκτιμώ ότι, βάσει της νομολογίας (
133
), ο νομοθέτης, στο πλαίσιο της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει στον τομέα της κοινής πολιτικής μεταφορών και κατόπιν σταθμίσεως των διαφόρων διακυβευόμενων σκοπών και συμφερόντων, δύναται, χωρίς να υπερβεί προδήλως την εν λόγω ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, να θεσπίσει συγκεκριμένο μέτρο για τη βελτίωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών στηριζόμενος στο συμπέρασμα ότι ενδεχόμενη σχετικώς περιορισμένη αύξηση των εκπομπών εξαιτίας της επίμαχης διατάξεως μπορεί να αντισταθμιστεί από τα πλεονεκτήματα που παρέχει το μέτρο στους οδηγούς στο εργασιακό πεδίο.
240.
Πράγματι, στον νομοθέτη εναπόκειται –χωρίς το Δικαστήριο να μπορεί να υποκαταστήσει την εκτίμηση του νομοθέτη με τη δική του εκτίμηση (
134
) – να εξεύρει ισορροπία μεταξύ, ειδικότερα, των κοινωνικών και των περιβαλλοντικών σκοπών, λαμβάνοντας συγχρόνως υπόψη ότι, όπως θα εκτεθεί λεπτομερέστερα στα σημεία 317 και 318 των παρουσών προτάσεων, το δίκαιο της Ένωσης, και ειδικότερα το άρθρο 11 ΣΛΕΕ, το οποίο έχει ως σκοπό την αειφόρο ανάπτυξη, δεν προβλέπει συστηματική υποχρέωση, κατά τη θέσπιση εκάστης συγκεκριμένης διατάξεως, να υπερισχύουν πάντοτε οι απαιτήσεις που συνδέονται με την προστασία του περιβάλλοντος έναντι άλλων απαιτήσεων τις οποίες επίσης οφείλει να λαμβάνει υπόψη ο νομοθέτης και οι οποίες απορρέουν από διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου, όπως η απαίτηση διασφάλισης κατάλληλης κοινωνικής προστασίας που προβλέπεται στο άρθρο 9 ΣΛΕΕ (
135
).
– Επί της υπάρξεως λιγότερο επαχθών εναλλακτικών λύσεων
241.
Ορισμένα κράτη μέλη επικαλούνται την ύπαρξη εναλλακτικών λύσεων λιγότερο επαχθών σε σχέση με την επιβολή υποχρεώσεως επιστροφής όπως της προβλεπόμενης στο άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054. Τα εν λόγω κράτη μέλη αναφέρονται ειδικότερα στη δυνατότητα θεσπίσεως της υποχρεώσεως των μεταφορέων να οργανώνουν την επιστροφή μόνο στις περιπτώσεις που οι οδηγοί επιθυμούν να επιστρέψουν.
242.
Επ’ αυτού, πρέπει, κατ’ αρχάς, να επισημανθεί ότι, όπως ορισμένα εκ των λόγω κρατών μελών ανέφεραν τα ίδια και όπως προκύπτει από τη δικογραφία, η εναλλακτική αυτή λύση εξετάστηκε κατά τη νομοθετική διαδικασία, αλλά τελικώς απορρίφθηκε. Το γεγονός αυτό αποδεικνύεται από την πρόταση της Επιτροπής Απασχόλησης και Κοινωνικών Υποθέσεων του Κοινοβουλίου, περί της οποίας κάνει λόγο η Δημοκρατία της Πολωνίας στην προσφυγή της.
243.
Περαιτέρω, όπως ορθώς επισημαίνει το Συμβούλιο, ο οδηγός αποτελεί το ασθενέστερο μέρος στη συμβατική σχέση μεταξύ του εργοδότη (μεταφορέα) και του εργαζομένου (οδηγού). Μια νομοθετική λύση όπως αυτή που προτείνουν τα ως άνω κράτη μέλη ενέχει τον κίνδυνο η επιλογή του εργαζομένου, ως ασθενέστερου μέρους στη σχέση εργασίας με τον μεταφορέα, να μην είναι απολύτως ελεύθερη, ο δε εργαζόμενος να υφίσταται πιέσεις ώστε να κάνει επιλογές που εξυπηρετούν τα συμφέροντα του εργοδότη. Στην εκτίμηση επιπτώσεων είχε, εξάλλου, επισημανθεί η δυσχέρεια απόδειξης της πραγματικής ελευθερίας της επιλογής που πραγματοποιούν οι οδηγοί (
136
).
244.
Επομένως, η εναλλακτική λύση που προτείνουν ορισμένα κράτη μέλη δεν φαίνεται να αποτελεί πρόσφορο μέτρο για την επίτευξη των ειδικών σκοπών που επιδιώκει το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054.
245.
Συμπερασματικώς, λαμβανομένων υπόψη όλων των ανωτέρω, εκτιμώ ότι οι λόγοι ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών είναι προδήλως απρόσφορη για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκονται με την επίμαχη ρύθμιση και ότι βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη των εν λόγω σκοπών, πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
2) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν τον εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης έλεγχο της αναλογικότητας της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών
i) Επιχειρήματα των διαδίκων
246.
Η Ρουμανία και η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζουν ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν εξέτασε διάφορες κρίσιμες πτυχές της καταστάσεως στη ρύθμιση της οποίας αποβλέπει το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, καθόσον δεν διενήργησε προσήκουσα εκτίμηση επιπτώσεων. Συγκεκριμένα, ισχυρίζονται ότι το τελικό κείμενο της επίμαχης διατάξεως δεν αποτέλεσε αντικείμενο εκτιμήσεως επιπτώσεων και, ως εκ τούτου, δεν ελήφθησαν υπόψη οι συνέπειες της τελικής αυτής διατάξεως, γεγονός που συνιστά παράβαση της διοργανικής συμφωνίας.
247.
Πρώτον, η Δημοκρατία της Πολωνίας ισχυρίζεται ότι ο νομοθέτης δεν διενήργησε προσήκουσα ανάλυση του αντικτύπου της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών επί της ασφάλειας των οδηγών. Ο νομοθέτης αγνόησε γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ, η οποία είχε εκφράσει τη λύπη της για το γεγονός ότι οι προτεινόμενες τροποποιήσεις δεν είχαν συνοδευθεί από ενδελεχή αξιολόγηση της ασφάλειας των οδηγών, των επιβατών ή του οδικού περιβάλλοντος σε σχέση με την κόπωση των οδηγών (
137
). Η Ρουμανία υποστηρίζει ότι, κατά τη θέσπιση του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, δεν ελήφθη υπόψη ο αντίκτυπος της επαναλαμβανόμενης εκτέλεσης δρομολογίων μεγάλης διάρκειας σε μικρά χρονικά διαστήματα.
248.
Δεύτερον, η Δημοκρατία της Πολωνίας ισχυρίζεται ότι ο νομοθέτης δεν εξέτασε το ζήτημα κατά πόσον η επιβολή της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών θα συντελούσε στην αύξηση της κυκλοφορίας. Στην πράξη, η εν λόγω υποχρέωση εκπληρώνεται μέσω οδικής μεταφοράς, με αποτέλεσμα η τήρησή της να συνεπάγεται την εκτέλεση 8880000 δρομολογίων ετησίως. Επιπλέον, κατά την άποψή της, ο νομοθέτης δεν έλαβε υπόψη τις σημαντικές αποστάσεις που θα πρέπει να διανύουν οι οδηγοί των περιφερειακών κρατών της Ένωσης προκειμένου να εκπληρώσουν την εν λόγω υποχρέωση.
249.
Τρίτον, η Δημοκρατία της Πολωνίας ισχυρίζεται ότι, σε αντίθεση με την αρχική μορφή του, το τελικό κείμενο της επίμαχης διατάξεως υποχρεώνει, στο τρίτο εδάφιο, τους μεταφορείς, χωρίς να διενεργηθεί σχετική εκτίμηση επιπτώσεων, να τεκμηριώνουν τον τρόπο με τον οποίο εκπληρώνουν την προβλεπόμενη στη διάταξη αυτή υποχρέωση και να διατηρούν τα παραστατικά τεκμηρίωσης προκειμένου να είναι σε θέση να τα παρουσιάσουν σε περίπτωση ελέγχου. Για τις επιβαρύνσεις αυτές θα έπρεπε να είχε προηγηθεί εξαντλητική ανάλυση των συνεπειών τους λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι οι μεταφορείς είναι στην πλειονότητά τους μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (ΜμΕ).
250.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
ii) Ανάλυση
251.
Προκαταρκτικώς, πρέπει να επισημανθεί ότι, εν προκειμένω, δεν αμφισβητείται ότι ο νομοθέτης της Ένωσης όντως είχε στη διάθεσή του εκτίμηση επιπτώσεων κατά την έκδοση του κανονισμού 2020/1054 και ότι η διάταξη που προβλέπει την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών περιλαμβανόταν σε εκείνη την εκτίμηση επιπτώσεων.
252.
Ωστόσο, ο νομοθέτης της Ένωσης υιοθέτησε μια τελική μορφή της διατάξεως η οποία ήταν διαφορετική σε σχέση με την περιεχόμενη στην πρόταση κανονισμού της Επιτροπής περί χρόνου εργασίας (
138
) και η οποία δεν είχε αποτελέσει αντικείμενο ειδικής εκτίμησης επιπτώσεων.
253.
Το εν λόγω τελικό κείμενο της διατάξεως είχε, κατά βάση, τρεις διαφορές σε σχέση με τη διάταξη που είχε προτείνει η Επιτροπή.
254.
Πρώτον, η πρόταση κανονισμού περί χρόνου εργασίας επέβαλλε στις επιχειρήσεις μεταφορών να οργανώνουν την εργασία κατά τρόπον ώστε ο οδηγός να μπορεί να επιστρέφει αποκλειστικώς «στον τόπο διαμονής του». Στην τελική της μορφή της η εν λόγω διάταξη που θεσπίστηκε με τον κανονισμό 2020/1054 προβλέπει τη δυνατότητα των επιχειρήσεων μεταφορών να επιλέγουν μεταξύ δύο τόπων για την οργάνωση της επιστροφής του οδηγού, ήτοι μεταξύ του τόπου κατοικίας του οδηγού και της έδρας λειτουργίας, περί των οποίων έγινε λεπτομερής ανάλυση στα σημεία 210 έως 212 των παρουσών προτάσεων.
255.
Δεύτερον, η πρόταση της Επιτροπής απαιτούσε από την επιχείρηση να καθιστά δυνατή την επιστροφή του οδηγού εντός κάθε περιόδου τριών διαδοχικών εβδομάδων. Αντιθέτως, στην τελική της μορφή η επίμαχη διάταξη παρέχει τη δυνατότητα επιστροφής του οδηγού, κατά κανόνα (
139
), εντός κάθε περιόδου τεσσάρων διαδοχικών εβδομάδων.
256.
Τρίτον, στο τελικό κείμενο της επίμαχης διατάξεως προστέθηκε τρίτο εδάφιο, το οποίο δεν προβλεπόταν στην πρόταση της Επιτροπής και το οποίο ορίζει ότι η επιχείρηση τεκμηριώνει τον τρόπο με τον οποίο εκπληρώνει την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών και τηρεί τα παραστατικά τεκμηρίωσης στους χώρους της προκειμένου να τα παρουσιάζει εφόσον το ζητήσουν οι ελεγκτικές αρχές.
257.
Επομένως, πέραν της προσθήκης του τρίτου εδαφίου, το τελικό κείμενο της επίμαχης διατάξεως που υιοθέτησε ο νομοθέτης συνέπιπτε σε μεγάλο βαθμό με το κείμενο που πρότεινε η Επιτροπή με την πρότασή της που καταρτίσθηκε με βάση την εκτίμηση επιπτώσεων. Αντιθέτως, όπως τονίζει το Συμβούλιο, το τελικό αυτό κείμενο είναι λιγότερο επαχθές για τις επιχειρήσεις μεταφορών. Συγκεκριμένα, προβλέποντας δεύτερο τόπο επιστροφής και μεγαλύτερο χρονικό διάστημα, το τελικό κείμενο παρέχει στις εν λόγω επιχειρήσεις μεγαλύτερο βαθμό ευελιξίας για την εκπλήρωση της υποχρεώσεως επιστροφής που τις βαρύνει.
258.
Σε αυτό το πλαίσιο πρέπει να εξακριβωθεί, υπό το πρίσμα των αιτιάσεων που προβάλλουν τα κράτη μέλη, αν ο νομοθέτης παραβίασε, εν προκειμένω, την αρχή της αναλογικότητας λόγω του ότι το τελικό κείμενο της επίμαχης διατάξεως δεν αποτέλεσε αντικείμενο επικαιροποιημένης εκτίμησης επιπτώσεων και λόγω του ότι το τρίτο εδάφιο δεν αποτέλεσε αντικείμενο ειδικής εκτίμησης επιπτώσεων.
259.
Όσον αφορά, κατά πρώτον, την αιτίαση ότι ο νομοθέτης δεν προέβη σε προσήκουσα εξέταση του αντικτύπου της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών επί της ασφάλειας των οδηγών, σε σχέση με την επιπλέον κόπωση που προκαλούν στους οδηγούς τα δρομολόγια της επιστροφής, παραπέμπω στις εκτιμήσεις που διατύπωσα στα σημεία 214 και 215 των παρουσών προτάσεων. Από τις εκτιμήσεις αυτές προκύπτει ότι η υποχρέωση επιστροφής κατά κανέναν τρόπο δεν συνεπάγεται πρόσθετο χρόνο οδήγησης και, συνεπώς, δεν είναι δυνατόν να προκαλεί επιπλέον κόπωση για τους οδηγούς, επομένως δε, ούτε κινδύνους για την ασφάλειά τους. Αντιθέτως, όπως ήδη επισημάνθηκε επανειλημμένως, η εν λόγω διάταξη αποσκοπεί ακριβώς στη βελτίωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών.
260.
Επιπλέον, όπως επισημάνθηκε στα σημεία 217 και 229 των παρουσών προτάσεων, η εκτίμηση επιπτώσεων κατέδειξε ότι οι περισσότεροι οδηγοί, ιδίως από τα κράτη μέλη της ΕΕ των 13, περνούσαν ήδη πριν από τη θέσπιση της επίμαχης διατάξεως λιγότερο από τέσσερις εβδομάδες μακριά από τον τόπο κατοικίας τους, οπότε ήταν εύλογο, βάσει της εν λόγω εκτιμήσεως επιπτώσεων, να αναμένεται ότι η επιβολή της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών θα είχε αντίκτυπο σε περιορισμένο, μολονότι όχι αμελητέο, αριθμό οδηγών.
261.
Όσον αφορά την αναφορά εκ μέρους της Δημοκρατίας της Πολωνίας στη γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ, επισημαίνω ότι, μολονότι η συγκεκριμένη επιτροπή διαδραματίζει πολύ σημαντικό ρόλο στη νομοθετική διαδικασία, από το άρθρο 13, παράγραφος 4, ΣΕΕ και το άρθρο 300, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προκύπτει σαφώς ότι η εν λόγω επιτροπή ασκεί συμβουλευτικά καθήκοντα. Επομένως, ο νομοθέτης δεν υποχρεούται να ακολουθήσει οπωσδήποτε τις συστάσεις που περιέχονται σε γνωμοδότηση της επιτροπής αυτής, ιδίως εφόσον εκτιμά ότι διαθέτει επαρκή στοιχεία προκειμένου να προβεί σε μη ουσιώδεις τροποποιήσεις μιας διατάξεως σε σχέση με το κείμενο που προβλέπεται στην πρόταση της Επιτροπής επί τη βάσει της εκτίμησης επιπτώσεων.
262.
Κατά δεύτερον, τα κράτη μέλη προβάλλουν την αιτίαση ότι ο νομοθέτης δεν εξέτασε το ζήτημα κατά πόσον η εκπλήρωση της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών θα συντελούσε σε αύξηση της κυκλοφορίας, η οποία είναι βλαπτική, μεταξύ άλλων, για το περιβάλλον (
140
).
263.
Επ’ αυτού, επισημαίνεται, πρώτον, ότι η εκτίμηση επιπτώσεων είχε καταλήξει ρητώς στο συμπέρασμα ότι «ουδείς περιβαλλοντικός αντίκτυπος [εί]χε επισημανθεί» (
141
). Ελλείψει άλλων διευκρινίσεων, η παραδοχή αυτή φαίνεται να μην είναι επαρκής για να στηρίξει εκτίμηση των επιπτώσεων της επίμαχης διατάξεως στο περιβάλλον, βάσει της οποίας να μπορεί, στο πλαίσιο της αναγκαίας σταθμίσεως των διαφόρων διακυβευόμενων σκοπών και συμφερόντων, να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το εν λόγω μέτρο είναι σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας από την άποψη των επιπτώσεών του στο περιβάλλον. Ωστόσο, κατά τη γνώμη μου, από τη δικογραφία προκύπτει ότι, βάσει άλλων στοιχείων που είχε στη διάθεσή του κατά τον χρόνο θεσπίσεως της επίμαχης διατάξεως, ο νομοθέτης μπορούσε να προβεί σε μια τέτοια εκτίμηση.
264.
Ειδικότερα, δεύτερον, όπως έχω επανειλημμένως επισημάνει (
142
), η εκτίμηση επιπτώσεων καταδείκνυε ότι οι περισσότεροι οδηγοί, τόσο στα λεγόμενα κράτη μέλη της «ΕΕ των 15» όσο και στα κράτη της «ΕΕ των 13», περνούσαν ήδη πριν από τη θέσπιση της επίμαχης διατάξεως λιγότερο από τέσσερις εβδομάδες μακριά από τον τόπο κατοικίας τους, οπότε ο αντίκτυπος του μέτρου στο περιβάλλον λόγω της αυξήσεως των εκπομπών CO2 αφορά μόνον τις πρόσθετες διαδρομές επιστροφής που προκύπτουν από την εφαρμογή του επίμαχου μέτρου.
265.
Τρίτον, από τα στοιχεία που είχε στη διάθεσή του ο νομοθέτης, χωρίς το γεγονός αυτό να αμφισβητηθεί κατ’ ουσίαν από τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη, προέκυπτε επίσης ότι η εφαρμογή του επίμαχου μέτρου μπορούσε να αυξήσει την κυκλοφορία των φορτηγών σε ποσοστό μικρότερο του 0,1 % (
143
).
266.
Υπό τις συνθήκες αυτές, εκτιμώ ότι δεν μπορεί να προσαφθεί στον νομοθέτη ότι δεν στήριξε την ανάλυσή του στα κρίσιμα στοιχεία και στις κρίσιμες περιστάσεις της καταστάσεως στη ρύθμιση της οποίας απέβλεπε η επίμαχη διάταξη.
267.
Κατά τρίτον, η Δημοκρατία της Πολωνίας επικαλείται την έλλειψη εκτίμησης επιπτώσεων όσον αφορά το τρίτο εδάφιο του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, το οποίο υποχρεώνει τους μεταφορείς να τεκμηριώνουν τον τρόπο με τον οποίο εκπληρώνουν την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών.
268.
Επ’ αυτού, επισημαίνω εντούτοις, πρώτον, ότι η Επιτροπή, στην εκτίμηση επιπτώσεων που συνέταξε, είχε ρητώς επισημάνει, παρέχοντας συγκεκριμένα στοιχεία, ότι η μη τήρηση της νομοθεσίας της Ένωσης στους τομείς της κοινωνικής πολιτικής, του εμπορίου και της απασχόλησης, καθώς και η δυσχέρεια επιβολής των εφαρμοστέων κανόνων, περιλαμβάνονταν μεταξύ των κύριων ζητημάτων των οδικών μεταφορών (
144
). Η διάταξη του εν λόγω τρίτου εδαφίου αποσκοπεί στο να επιβάλει σε μια επιχείρηση να αποδεικνύει ότι έχει εκπληρώσει τις εκ του νόμου υποχρεώσεις της. Επομένως, η θέσπιση της διατάξεως αυτής ανταποκρίνεται σε ζήτημα το οποίο σαφώς επισημάνθηκε στην εκτίμηση επιπτώσεων.
269.
Δεύτερον, από τα σημεία 232 και 233 των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι η εν λόγω διάταξη δεν καθιέρωσε καμία νέα διαδικασία για τη συμμόρφωση προς τις απαιτήσεις αποδείξεως όσον αφορά την τήρηση της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών, αλλά ότι, τουναντίον, ο νομοθέτης εισήγαγε σημαντικό βαθμό ευελιξίας για τις επιχειρήσεις.
270.
Υπό τις συνθήκες αυτές, κατά τη γνώμη μου, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι ο νομοθέτης της Ένωσης παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας παραλείποντας τη διενέργεια ειδικής εκτίμησης επιπτώσεων για μια διάταξη η οποία απλώς και μόνον επιβάλλει στην επιχείρηση να αποδεικνύει ότι έχει εκπληρώσει τις εκ του νόμου υποχρεώσεις της, χωρίς να καθιερώνει καμία νέα διαδικασία για τη συμμόρφωση προς τις απαιτήσεις αποδείξεως. Το συμπέρασμα αυτό ισχύει κατά μείζονα λόγο εφόσον η θέσπιση της διατάξεως ανταποκρίνεται σε ζήτημα που έχει ρητώς επισημανθεί στην εκτίμηση επιπτώσεων.
271.
Συμπερασματικώς, από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι, κατά τη γνώμη μου, οι λόγοι ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται ότι το άρθρο 1, παράγραφος 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν πληροί τις απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας, πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
ε)
Επί της παραβάσεως των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
272.
Με τις προσφυγές τους, η Δημοκρατία της Πολωνίας (υπόθεση C‑553/20) και η Ρουμανία (υπόθεση C‑546/20) υποστηρίζουν ότι ο νομοθέτης της Ένωσης, θεσπίζοντας το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, δεν τήρησε τις απαιτήσεις που απορρέουν από τα άρθρα 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ.
273.
Όσον αφορά την παράβαση του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, η Δημοκρατία της Πολωνίας ισχυρίζεται ότι λόγω του επιφανειακού χαρακτήρα της εκτίμησης επιπτώσεων, καθώς και της έλλειψης τέτοιας εκτίμησης σχετικά με την επίμαχη διάταξη, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι ελήφθη υπόψη ο αντίκτυπος της διατάξεως αυτής για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές, καθώς και για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών. Παρά την ευχέρεια εκτιμήσεως του νομοθέτη, η υποχρέωση να λαμβάνονται υπόψη τα στοιχεία που μνημονεύονται στο άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ δεν μπορεί να περιοριστεί μόνο στη γνώση των στοιχείων αυτών, ειδάλλως η εν λόγω διάταξη στερείται της αποτελεσματικότητάς της.
274.
Όσον αφορά, κατά πρώτον, τις συνέπειες για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών, υποστηρίζει ότι η εκτίμηση επιπτώσεων δεν έλαβε υπόψη, ειδικότερα, τις συνέπειες που συνεπάγεται η αύξηση του αριθμού των δρομολογίων στους κύριους μεταφορικούς άξονες της Ένωσης λόγω της υποχρέωσης εκτέλεσης 8880000 δρομολογίων επιστροφής ετησίως. Τα επιπλέον δρομολόγια αυτά αυξάνουν τη συμφόρηση στους δρόμους και επιτείνουν ακόμη περισσότερο την υποβάθμιση της καταστάσεως των οδικών υποδομών που έχει ήδη διαπιστώσει η Επιτροπή. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να ληφθεί υπόψη ο «νόμος της τέταρτης δύναμης» (
145
), κατά τον οποίο το μέγεθος της φθοράς των οδών αυξάνεται εκθετικά με την αύξηση του βάρους του οχήματος υψωμένου στην τέταρτη δύναμη. Επομένως, μολονότι τα βαρέα οχήματα είναι αριθμητικά λιγότερα από τα επιβατικά οχήματα, ο αντίκτυπός τους επί των υποδομών είναι πολύ μεγαλύτερος.
275.
Όσον αφορά, κατά δεύτερον, τις συνέπειες για την απασχόληση και το βιοτικό επίπεδο, υποστηρίζει ότι η αύξηση της οδικής κυκλοφορίας βλάπτει επίσης την ποιότητα ζωής στις ζώνες που βρίσκονται πλησίον των κύριων μεταφορικών κόμβων καθώς και την οδική ασφάλεια. Επίσης, δεν ελήφθησαν υπόψη οι οδυνηρές συνέπειες για τους οδηγούς και τις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στα περιφερειακά κράτη της Ένωσης, για τους οποίους η μέση διάρκεια των δρομολογίων επιστροφής στην έδρα λειτουργίας είναι σημαντικά μεγαλύτερη, ούτε οι πρόσθετες διοικητικές και οργανωτικές επιβαρύνσεις που επιβάλλονται στις επιχειρήσεις μεταφορών, εκ των οποίων περισσότερες από τις μισές είναι μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (ΜμΕ), με αποτέλεσμα τον κίνδυνο να προκληθεί, κατά πάσα πιθανότητα, η πτώχευση πολλών επιχειρήσεων μεταφορών ή η μεταφορά τους σε κράτη που βρίσκονται στο κέντρο της Ένωσης. Η αξιολόγηση που περιλαμβάνεται στην εκτίμηση επιπτώσεων είναι, κατά την άποψή της, περιορισμένη, συνοπτική και πολύ επιφανειακή για να καθιστά δυνατή τη συναγωγή συμπερασμάτων σχετικά με τις συνέπειες της επίμαχης διατάξεως για την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές.
276.
Όσον αφορά την παράβαση του άρθρου 94 ΣΛΕΕ, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι, θεσπίζοντας το επίμαχο μέτρο, ο νομοθέτης δεν έλαβε υπόψη την οικονομική κατάσταση των μεταφορέων και ότι η εκτίμηση επιπτώσεων εξέτασε κατά τρόπο πολύ επιφανειακό τον αντίκτυπο της προταθείσας ρυθμίσεως για τις ΜμΕ. Η αύξηση του αριθμού των χιλιομέτρων που αναπόφευκτα προκαλεί η υποχρέωση επιστροφής των οδηγών θα έπρεπε να αξιολογηθεί στο πλαίσιο του συνόλου της δέσμης μέτρων για την κινητικότητα, στην οποία εντάσσεται και ο κανονισμός 2020/1055. Κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, η εφαρμογή των διατάξεων του εν λόγω κανονισμού συνεπάγεται δρομολόγια 2035200000 χιλιομέτρων ετησίως μόνο για τα οχήματα που επιστρέφουν στις έδρες λειτουργίας στην Πολωνία. Εάν υποτεθεί ότι το 60 % των δρομολογίων αυτών εκτελούνται χωρίς φορτίο, τα εν λόγω οχήματα θα διανύουν κατά τη διάρκεια ενός έτους 1221120000 χιλιόμετρα κενά φορτίου. Η Δημοκρατία της Πολωνίας θεωρεί ότι, μεταξύ των πολλών διαθέσιμων μέτρων που αποσκοπούν στο να διασφαλιστεί η άσκηση εκ μέρους των εργαζομένων του δικαιώματός τους σε ανάπαυση, ο νομοθέτης της Ένωσης επέλεξε, συνεπώς, το επαχθέστερο για τις επιχειρήσεις μέτρο.
277.
Μια από τις συνέπειες της καταστάσεως αυτής θα είναι η αποχώρηση από την αγορά ορισμένων μεταφορικών εταιριών που προέρχονται από τον τομέα των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων (ΜμΕ) και είναι εγκατεστημένες στα περιφερειακά κράτη της Ένωσης, για τις οποίες, λόγω της μεγάλης απόστασής τους από το γεωγραφικό κέντρο της Ένωσης, θα είναι ιδιαιτέρως δύσκολο να συμμορφωθούν προς τις οργανωτικές απαιτήσεις που σχετίζονται με την υποχρέωση επιστροφής των οδηγών στην έδρα λειτουργίας ή στον τόπο κατοικίας τους. Ορισμένες από τις επιχειρήσεις θα μπορούσαν επίσης να αποφασίσουν τη μεταφορά της έδρας λειτουργίας τους σε κράτη που βρίσκονται στο κέντρο της Ένωσης. Το αξίωμα ότι η επιχειρηματική απόφαση μετεγκατάστασης της επιχείρησης δεν είναι δυνατόν να προκαλεί ζημία δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Η μεταφορά της έδρας της επιχείρησης αποτελεί πολύ σημαντική επιβάρυνση για τη λειτουργία της επιχείρησης. Επιπλέον, κατ’ αντιδιαστολή προς τις πολυεθνικές επιχειρήσεις, ιδιαίτερο χαρακτηριστικό των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων (ΜμΕ) είναι, μεταξύ άλλων, το γεγονός ότι συνδέονται με τον τόπο από τον οποίο παρέχουν τις υπηρεσίες τους.
278.
Κατά την άποψή της, η θέσπιση της προσβαλλομένης διατάξεως μεσούσης της πανδημίας COVID‑19 καταδεικνύει επίσης ότι δεν ελήφθη υπόψη η οικονομική κατάσταση των μεταφορέων. Οι οικονομικές συνέπειες της πανδημίας έγιναν ιδιαιτέρως αισθητές στον τομέα των μεταφορών, ο οποίος ήταν εκτεθειμένος στη μείωση της ζήτησης και στους περιορισμούς διέλευσης των εσωτερικών συνόρων που επανέφεραν τα κράτη μέλη. Οι συνέπειες δε αυτές είχαν ήδη εμφανιστεί κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, δεδομένου ότι το πακέτο κινητικότητας εγκρίθηκε τον Ιούλιο του 2020.
279.
Η Ρουμανία υποστηρίζει επίσης ότι η νομοθετική λύση που επελέγη αντιβαίνει στις απαιτήσεις των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ καθόσον θίγει την κατάσταση των μεταφορέων. Συγκεκριμένα, δεδομένου ότι η οργάνωση της επιστροφής των οδηγών συνεπάγεται μεγαλύτερες απώλειες για τις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε κράτη μέλη της γεωγραφικής περιφέρειας της Ένωσης, οι εν λόγω επιχειρήσεις είναι υποχρεωμένες, προκειμένου να μειώσουν το κόστος τους, να κατευθύνουν τις δραστηριότητές τους προς τα κράτη της Δυτικής Ευρώπης ιδρύοντας θυγατρικές ή υποκαταστήματα, ή ακόμη και μεταφέροντας την έδρα τους, στα κράτη αυτά. Ο δε τομέας των μεταφορών αποτελεί σημαντικό τομέα για την εθνική οικονομία, ειδικότερα για τη Ρουμανία καθώς και για άλλα κράτη μέλη στη γεωγραφική περιφέρεια της Ένωσης, ιδίως όσον αφορά τις εξαγωγές.
280.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
i) Επί του περιεχομένου των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ
281.
Τόσο το άρθρο 91, παράγραφος 2, όσο και το άρθρο 94 ΣΛΕΕ περιλαμβάνονται στον τίτλο VI του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ που αφορά την κοινή πολιτική μεταφορών, προβλέπουν ότι, κατά τη θέσπιση μέτρων που εμπίπτουν στην πολιτική αυτή, λαμβάνονται υπόψη ορισμένα στοιχεία που μνημονεύονται στις διατάξεις αυτές.
282.
Όσον αφορά, κατά πρώτον, το άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, η διάταξη αυτή προβλέπει ότι, κατά την έκδοση των μέτρων που αποσκοπούν στην εφαρμογή της κοινής πολιτικής μεταφορών και τα οποία προβλέπονται στην παράγραφο 1, λαμβάνονται υπόψη οι περιπτώσεις κατά τις οποίες η εφαρμογή τους θα μπορούσε να έχει σοβαρές επιπτώσεις για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές, καθώς και για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών.
283.
Η συγκεκριμένη διάταξη της Συνθήκης ΛΕΕ αναθεωρήθηκε ουσιωδώς με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας. Ενώ η προγενέστερη διάταξη, δηλαδή το άρθρο 71, παράγραφος 2, ΕΚ, προέβλεπε ειδική νομοθετική διαδικασία που απαιτούσε ομοφωνία, για τα μέτρα που επηρεάζουν σοβαρά το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές, καθώς και την εκμετάλλευση του εξοπλισμού των μεταφορών, το άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ προβλέπει πλέον μόνον ότι «λαμβάνονται υπόψη» οι περιπτώσεις κατά τις οποίες η εφαρμογή του μέτρου επηρεάζει σοβαρά τις παραμέτρους αυτές.
284.
Ούτε η Συνθήκη ΛΕΕ ούτε η νομολογία παρέχουν ορισμό των εννοιών του «βιοτικού επιπέδου και της απασχόλησης σε ορισμένες περιοχές» ή της «εκμετάλλευσης των εξοπλισμών μεταφορών». Επ’ αυτού, μπορεί ωστόσο να επισημανθεί ότι οι «περιοχές» στις οποίες πρέπει να εκτιμάται αν υπάρχουν σοβαρές επιπτώσεις για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση μπορούν να συνίστανται σε ένα ή περισσότερα κράτη μέλη. Επίσης, η έννοια της «εκμετάλλευσης των εξοπλισμών μεταφορών» μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να νοηθεί ως περιλαμβάνουσα τις υποδομές χερσαίων, θαλασσίων και αεροπορικών μεταφορών που λειτουργούν ως εγκαταστάσεις ανοικτές στους χρήστες.
285.
Εν πάση περιπτώσει, όπως προκύπτει από τη χρήση του όρου «σοβαρές», οι συνέπειες από την εφαρμογή του οικείου μέτρου επί των παραμέτρων που μνημονεύονται στην εν λόγω διάταξη πρέπει να είναι αρκετά σημαντικές. Απλώς και μόνον το ότι ένα μέτρο επηρεάζει τις συγκεκριμένες παραμέτρους δεν αρκεί για να ενεργοποιηθεί η εφαρμογή της εν λόγω διατάξεως.
286.
Όσον αφορά, κατά δεύτερον, το άρθρο 94 ΣΛΕΕ, η διάταξη αυτή προβλέπει ότι κατά τη λήψη οποιουδήποτε μέτρου στο πλαίσιο των Συνθηκών, σχετικά με τις τιμές και τους όρους μεταφοράς, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η οικονομική κατάσταση των μεταφορέων. Σκοπός της συγκεκριμένης διατάξεως είναι ένα μέτρο σχετικό με τις τιμές και τους όρους μεταφοράς να μην εξυπηρετεί αποκλειστικώς και μόνον τα συμφέροντα των χρηστών των μεταφορικών υπηρεσιών ή άλλα δημόσια συμφέροντα (
146
), παραβλέποντας, κατ’ αυτόν τον τρόπο, εντελώς την οικονομική κατάσταση των επιχειρήσεων μεταφορών.
287.
Όσον αφορά το περιεχόμενο της υποχρεώσεως που προβλέπεται στο άρθρο 94 ΣΛΕΕ, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι ο καθορισμός των τιμών στον τομέα των οδικών εμπορευματικών μεταφορών έχει απελευθερωθεί (
147
) και ότι η επίμαχη διάταξη, ήτοι το άρθρο 1, παράγραφος 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, δεν αφορά αυτές καθεαυτές τις τιμές των μεταφορών. Συναφώς, είναι ωστόσο αμφίβολο αν η εν λόγω υποχρέωση του άρθρου 94ΣΛΕΕ αφορά μόνο μέτρα που έχουν άμεσα ως αντικείμενο τις τιμές και τους όρους μεταφοράς ή και μέτρα τα οποία αυξάνουν το κόστος και έχουν συνέπειες για την αποδοτικότητα των επιχειρήσεων μεταφορών, και τα οποία, με άλλα λόγια, επηρεάζουν έμμεσα τις τιμές (
148
). Εάν γίνει δεκτή η ερμηνεία αυτή, ακόμη και ένα μέτρο με έμμεσο αντίκτυπο στις τιμές μεταφοράς, θα εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 94 ΣΛΕΕ.
288.
Τόσο το άρθρο 91, παράγραφος 2, όσο και το άρθρο 94 ΣΛΕΕ προβλέπουν υποχρεώσεις απλώς και μόνον «συνεκτιμήσεως» και, συνεπώς, δεν έχουν απόλυτη ισχύ (
149
).
289.
Οι ως άνω διατάξεις υποχρεώνουν τον νομοθέτη της Ένωσης, κατά τη θέσπιση μέτρων στον τομέα της κοινής πολιτικής μεταφορών, να λαμβάνει υπόψη τις συγκεκριμένες παραμέτρους και τους σκοπούς που μνημονεύονται στις διατάξεις αυτές. Δημιουργούν τον ίδιο βαθμό νομικής υποχρέωσης με τις γενικές ρήτρες των άρθρων 8 επ. ΣΛΕΕ, που επίσης θεσπίζουν την υποχρέωση του εν λόγω νομοθέτη να «συνεκτιμά» ορισμένους σκοπούς πολιτικής κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή του συνόλου των πολιτικών και των δράσεων της Ένωσης (
150
).
290.
Οι διατάξεις του άρθρου 91, παράγραφος 2, και του άρθρου 94 ΣΛΕΕ επιτάσσουν και, συνεπώς, προϋποθέτουν την εκ μέρους του νομοθέτη στάθμιση των σκοπών που επιδιώκονται με το μέτρο και των συμφερόντων που διακυβεύονται (
151
).
291.
Εντούτοις, όπως ορθώς επισήμαναν το Κοινοβούλιο και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η προβλεπόμενη από τις εν λόγω δύο διατάξεις υποχρέωση συνεκτιμήσεως των μνημονευόμενων σε αυτές στοιχείων, ουδόλως συνεπάγεται τον περιορισμό της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει ο νομοθέτης στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων που του απονέμονται σε τομείς όπως η κοινή πολιτική μεταφορών (
152
), στους οποίους η δράση του περιλαμβάνει επιλογές πολιτικής, οικονομικής ή κοινωνικής φύσεως και στους οποίους καλείται να προβεί σε σύνθετες αξιολογήσεις και εκτιμήσεις κατά την αναζήτηση ισορροπίας μεταξύ των διαφόρων εμπλεκομένων συμφερόντων.
292.
Επομένως, η ανάγκη εξεύρεσης της εν λόγω ισορροπίας ουδόλως αποκλείει τη δυνατότητα του νομοθέτη να θεσπίζει πράξεις που έχουν δυσμενείς συνέπειες επί των παραμέτρων που μνημονεύονται στις ως άνω δύο διατάξεις. Η υποχρέωση του νομοθέτη που απορρέει από τις εν λόγω διατάξεις είναι να λαμβάνει υπόψη τις βλαπτικές συνέπειες επί των παραμέτρων αυτών –στις περιπτώσεις του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, μόνον τις «σοβαρές» επιπτώσεις επί των εν λόγω παραμέτρων–, κατά τη στάθμιση των σκοπών που επιδιώκονται με το μέτρο και των συμφερόντων που διακυβεύονται, πράγμα το οποίο, σε τελική ανάλυση, εμπίπτει στην εκτίμηση της αναλογικότητας του μέτρου.
293.
Στο πλαίσιο αυτό, τόσο λόγω της ανάγκης σταθμίσεως των διαφόρων αυτών σκοπών και συμφερόντων, όσο και λόγω της περίπλοκης εφαρμογής των ανωτέρω κριτηρίων, ο δικαστικός έλεγχος πρέπει κατ’ ανάγκην να περιορίζεται στην εξέταση του ζητήματος αν ο νομοθέτης της Ένωσης υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως όσον αφορά τις προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 91, παράγραφος 2, και του άρθρου 94 ΣΛΕΕ (
153
).
294.
Βάσει των ανωτέρω εκτιμήσεων πρέπει να εξεταστούν οι λόγοι ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται η παράβαση των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ.
ii) Επί των προβαλλόμενων παραβάσεων του άρθρου 91, παράγραφος 2, και του άρθρου 94 ΣΛΕΕ
295.
Όσον αφορά, πρώτον, τη φερόμενη παράβαση της επιταγής του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ να λαμβάνονται υπόψη οι σοβαρές επιπτώσεις για τον εξοπλισμό μεταφορών, την οποία προβάλλει η Δημοκρατία της Πολωνίας, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το εν λόγω κράτος μέλος δεν απέδειξε ούτε ότι η εφαρμογή της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών που προβλέπεται στο άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 έχει τέτοιες σοβαρές επιπτώσεις, ούτε ότι ο νομοθέτης, θεσπίζοντας το επίμαχο μέτρο, υπέπεσε σχετικώς σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως.
296.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας επικαλείται μεν σημαντική αύξηση του αριθμού των δρομολογίων στους κύριους μεταφορικούς άξονες της Ένωσης, πλην όμως δεν αμφισβητεί ουσιαστικά τον ισχυρισμό του Συμβουλίου ότι από τα στοιχεία που είχε στη διάθεσή του ο νομοθέτης προέκυπτε ότι η εφαρμογή του επίμαχου μέτρου μπορούσε να προκαλέσει αύξηση της κυκλοφορίας των φορτηγών σε ποσοστό μικρότερο του 0,1 % (
154
). Ακόμη δε και αν θεωρηθεί ότι το ποσοστό αυτό πρέπει να προσαρμοστεί σύμφωνα με τον «νόμο της τέταρτης δύναμης» που μνημονεύει η Δημοκρατία της Πολωνίας, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η επίμαχη διάταξη μπορεί να έχει σοβαρές επιπτώσεις για τις οδικές υποδομές.
297.
Κατά τα λοιπά, η Δημοκρατία της Πολωνίας αρκείται στον ισχυρισμό ότι η εν λόγω αύξηση του αριθμού των δρομολογίων θα επιδεινώσει την κατάσταση των μεταφορικών υποδομών, η οποία ήδη δεν είναι ικανοποιητική. Ωστόσο, δεν αποδεικνύει ότι οι συνέπειες από την εφαρμογή του επίμαχου μέτρου για τις εν λόγω υποδομές είναι τόσο σημαντικές ώστε να δικαιολογούν τη διαπίστωση «σοβαρών» επιπτώσεων κατά την έννοια του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
298.
Όσον αφορά, δεύτερον, την προβαλλόμενη παράβαση της επιταγής του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ να λαμβάνονται υπόψη οι σοβαρές επιπτώσεις για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές, υπό το πρίσμα των εκτιμήσεων και των αριθμητικών στοιχείων που παρατίθενται στο σημείο 265 των παρουσών προτάσεων, επίσης δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η επίμαχη διάταξη προκαλεί σοβαρές συνέπειες για την ποιότητα ζωής στις περιοχές που βρίσκονται πλησίον των μεγάλων οδικών μεταφορικών αξόνων και για την οδική ασφάλεια.
299.
Όσον αφορά την αιτίαση ότι δεν ελήφθησαν υπόψη οι οδυνηρές συνέπειες για τους οδηγούς, παραπέμπω στα σημεία 201 επ. καθώς και στα σημεία 214 και 215 των παρουσών προτάσεων, από τα οποία προκύπτει ότι, τουναντίον, η επίμαχη διάταξη θεσπίστηκε ακριβώς για τη βελτίωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών. Εξάλλου, μολονότι στο άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ γίνεται λόγος για την απασχόληση και το βιοτικό επίπεδο σε ορισμένες περιοχές οι οποίες, όπως προανέφερα (
155
), είναι δυνατόν να αντιστοιχούν σε ένα ή περισσότερα κράτη μέλη, τούτο ουδόλως αναιρεί το γεγονός ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν μπορεί να παραβλέψει άλλες περιοχές ή την κατάσταση της Ένωσης στο σύνολό της (
156
).
300.
Όσον αφορά την αιτίαση ότι δεν ελήφθησαν υπόψη οι συνέπειες που προκαλούνται για τις επιχειρήσεις μεταφορών που είναι εγκατεστημένες στα ευρισκόμενα στην περιφέρεια της Ένωσης κράτη μέλη λόγω της αύξησης του κόστους των επιχειρήσεων αυτών, παραπέμπω στα σημεία 224 έως 234 και στα σημεία 216 επ. των παρουσών προτάσεων, από τα οποία προκύπτει ότι, κατά τη στάθμιση των συμφερόντων που διενεργεί ο νομοθέτης της Ένωσης στο πλαίσιο της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει στον τομέα της κοινής πολιτικής μεταφορών –στάθμιση την οποία προϋποθέτει το άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (
157
) –, οι ενδεχόμενες αρνητικές συνέπειες της επίμαχης διατάξεως για τις επιχειρήσεις που έχουν επιλέξει επιχειρηματικό μοντέλο, όπως αυτό που περιγράφεται στο σημείο 174 των παρουσών προτάσεων, δεν είναι δυνατόν να συνεπάγονται παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
301.
Επιπλέον, πρέπει να επισημανθεί ότι η δομή της προσφοράς και ζήτησης εργασίας επίσης εξετάστηκε στην εκτίμηση επιπτώσεων (
158
). Η δομή της αγοράς, συμπεριλαμβανομένης του μεγάλου ποσοστού ΜμΕ, επίσης ελήφθη ρητώς υπόψη στην εκτίμηση επιπτώσεων, η οποία καταδείκνυε ότι το επίμαχο μέτρο θα είχε διαφορετικό αντίκτυπο στα διάφορα μέρη της Ένωσης (
159
).
302.
Όσον αφορά, τρίτον, την προβαλλόμενη παράβαση του άρθρου 94 ΣΛΕΕ, τα επιχειρήματα που αφορούν τη μη συνεκτίμηση της οικονομικής κατάστασης των μεταφορέων και οι επικρίσεις κατά της εκτίμησης επιπτώσεων ότι δεν έλαβε υπόψη τις ΜμΕ εξετάστηκαν στα προηγούμενα σημεία των παρουσών προτάσεων.
303.
Κατά τα λοιπά, επισημαίνω ότι τα επιχειρήματα σχετικά με τον κανονισμό 2020/1055 θα εξεταστούν στο μέρος των παρουσών προτάσεων που αφορά τις προσφυγές οι οποίες βάλλουν κατά του κανονισμού αυτού. Συναφώς, πρέπει να παρατηρηθεί ότι οι κανονισμοί 2020/1055 και 2020/1054, μολονότι αποτελούν μέρος μιας δέσμης μέτρων που θεσπίστηκαν συντονισμένα, εντούτοις επιδιώκουν σκοπούς που δεν συμπίπτουν πλήρως. Ενώ η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών επιδιώκει, στο πλαίσιο των γενικών σκοπών του κανονισμού 2020/1054, τους σκοπούς, κατά βάση, εργατικού δικαίου που μνημονεύθηκαν λεπτομερώς στα σημεία 196 έως 205 των παρουσών προτάσεων, ο κανονισμός 2020/1055 επιδιώκει τους διαφορετικούς σκοπούς που μνημονεύονται στα σημεία 578 και 693 κατωτέρω. Συνεπώς, η ανάλυση σχετικά με τη στάθμιση συμφερόντων εκ μέρους του νομοθέτη και σχετικά με την αναλογικότητα των μέτρων που θεσπίστηκαν με τους δύο αυτούς κανονισμούς δεν είναι κατ’ ανάγκην η ίδια και, επομένως, κατ’ αρχήν, δεν είναι δυνατόν να αντληθούν επιχειρήματα από τον έναν κανονισμό προκειμένου να αμφισβητηθεί η νομιμότητα του άλλου.
304.
Όσον αφορά την αιτίαση ότι ο νομοθέτης της Ένωσης επέλεξε την επαχθέστερη για τις επιχειρήσεις μεταφορών εναλλακτική λύση, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, πέραν της εναλλακτικής λύσης περί της οποίας έγινε λόγος στα σημεία 241 έως 244 των παρουσών προτάσεων, η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν διευκρινίζει ποιες άλλες λιγότερο επαχθείς εναλλακτικές λύσεις θα ήταν πιθανές.
305.
Όσον αφορά τα επιχειρήματα σχετικά με τον κίνδυνο αποχώρησης από την αγορά ή μετεγκατάστασης ορισμένων μεταφορικών εταιριών που προέρχονται από τον τομέα των ΜμΕ και είναι εγκατεστημένες στα περιφερειακά κράτη της Ένωσης, παραπέμπω σε όσα εξέθεσα στα σημεία 172 έως 180, στα σημεία 216 επ., καθώς και στο σημείο 234 των παρουσών προτάσεων.
306.
Τέλος, όσον αφορά τα επιχειρήματα που προβάλλει η Δημοκρατία της Πολωνίας σχετικά με την πανδημία COVID‑19, επισημαίνω ότι, η εν λόγω πανδημία είχε μεν σοβαρές συνέπειες σε πολλούς τομείς της οικονομίας, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και ο τομέας των οδικών μεταφορών, πλην όμως πρόκειται για εξαιρετική και προσωρινή κατάσταση η οποία δεν μπορεί να αποτρέψει τον νομοθέτη της Ένωσης από το να θεσπίσει κατάλληλους εργατικούς κανόνες μακροπρόθεσμης εφαρμογής. Επομένως, δεν μπορεί να γίνει επίκληση της πανδημίας COVID‑19 για να υποστηριχθεί η φερόμενη παράβαση του άρθρου 94 ΣΛΕΕ.
307.
Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι, κατά τη γνώμη μου, οι λόγοι ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται παράβαση των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ πρέπει να απορριφθούν.
στ)
Επί της παραβάσεως των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης σχετικά με την πολιτική στον τομέα του περιβάλλοντος και της κλιματικής αλλαγής
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
308.
Με τις προσφυγές τους, η Δημοκρατία της Λιθουανίας (υπόθεση C‑541/20) και η Δημοκρατία της Πολωνίας (υπόθεση C‑553/20) υποστηρίζουν ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 παραβιάζει διάφορες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης σχετικές με την πολιτική στον τομέα του περιβάλλοντος και της κλιματικής αλλαγής. Η Δημοκρατία της Λιθουανίας επικαλείται παράβαση του άρθρου 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ και των άρθρων 11 και 191 ΣΛΕΕ. Η Δημοκρατία της Πολωνίας επικαλείται παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη.
309.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας ισχυρίζεται ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, επιβάλλοντας την υποχρέωση τακτικής επιστροφής των οδηγών, παραβιάζει το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, τα άρθρα 11 και 191 ΣΛΕΕ, καθώς και την πολιτική της Ένωσης για το περιβάλλον και την κλιματική αλλαγή, καθόσον δεν συμβιβάζεται με την πολιτική αυτή και με την υποχρέωση διασφάλισης της συμβατότητας των μέτρων της πολιτικής μεταφορών της Ένωσης με τις λοιπές πολιτικές της Ένωσης. Η προστασία του περιβάλλοντος αποτελεί έναν από τους βασικούς σκοπούς της Ένωσης και οι σχετικές απαιτήσεις πρέπει να εντάσσονται στην εφαρμογή της κοινής πολιτικής μεταφορών. Επιπλέον, ενώ η διαδικασία εκδόσεως του κανονισμού 2020/1054 ήταν εν εξελίξει, η Επιτροπή είχε ήδη καταρτίσει την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία (
160
), στην οποία η Ένωση είχε θέσει ως στόχο την επίτευξη κλιματικής ουδετερότητας έως το έτος 2050. Κατά τα στοιχεία της Επιτροπής, ο τομέας των μεταφορών αντιπροσωπεύει ένα τέταρτο των συνολικών εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου στην Ένωση, το δε μερίδιο αυτό αυξάνεται συνεχώς. Προκειμένου να επιτευχθεί η κλιματική ουδετερότητα, οι εκπομπές του τομέα των μεταφορών πρέπει να μειωθούν κατά 90 % έως το 2050 (
161
). Στις 12 Δεκεμβρίου 2019, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενστερνίστηκε τον σκοπό αυτόν και ζήτησε ρητώς από το Συμβούλιο να προχωρήσει τις εργασίες στον συγκεκριμένο τομέα (
162
). Με τη θέσπιση, όμως, του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, ο νομοθέτης της Ένωσης φέρεται να μην έλαβε υπόψη τους σκοπούς αυτούς. Συγκεκριμένα, λαμβανομένου υπόψη ότι το μεγαλύτερο μέρος της ζήτησης για οδικές εμπορευματικές μεταφορές προέρχεται, κατά τα στοιχεία της Επιτροπής, από τα κράτη μέλη που βρίσκονται στο κέντρο της Ένωσης ή πέριξ του κέντρου αυτού, ενώ το μεγαλύτερο μέρος της ζήτησης σε προσωπικό μεταφορών προέρχεται από περιφερειακά κράτη μέλη της Ένωσης, η εν λόγω διάταξη επιβάλλει υποχρέωση η οποία θα αυξήσει τεχνητά την κυκλοφορία στο οδικό δίκτυο, τον αριθμό των φορτηγών που κυκλοφορούν χωρίς εμπορεύματα ή τον αριθμό άλλων οχημάτων που προορίζονται για τη μεταφορά εργαζομένων, την κατανάλωση καυσίμων και την απόρριψη CO2 στο περιβάλλον, μειώνοντας, ως εκ τούτου, την αποτελεσματικότητα του συστήματος μεταφορών και αυξάνοντας τη ρύπανση και την κυκλοφοριακή συμφόρηση. Τα προβλήματα που θα προκαλέσει η εν λόγω διάταξη για το περιβάλλον και το κλίμα θα είναι αναμφισβήτητα μεγάλης έκτασης, δεδομένου ότι, κατά τα στοιχεία της Επιτροπής, στον τομέα των μεταφορών απασχολούνται περίπου 2,9 εκατομμύρια εργαζόμενοι.
310.
Από την πλευρά της, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει, στην υπόθεση C‑553/20, ότι παραβιάστηκαν το άρθρο 11 ΣΛΕΕ και το άρθρο 37 του Χάρτη, καθόσον δεν ελήφθησαν υπόψη οι απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος. Κατά την άποψή της, από τις εν λόγω δύο διατάξεις προκύπτει ότι τα θεσμικά όργανα της Ένωσης υποχρεούνται να απέχουν από τη λήψη μέτρων που ενδέχεται να θέσουν σε κίνδυνο την υλοποίηση των σκοπών προστασίας του περιβάλλοντος, και δη όχι μόνον μέτρων που προβλέπονται στα άρθρα 191 και 192 ΣΛΕΕ. Η απορρέουσα από τις ως άνω διατάξεις αρχή της ενσωμάτωσης των περιβαλλοντικών απαιτήσεων στις λοιπές πολιτικές της Ένωσης καθιστά δυνατό τον συγκερασμό των σκοπών και των απαιτήσεων προστασίας του περιβάλλοντος με τα λοιπά συμφέροντα και τους λοιπούς σκοπούς που επιδιώκει η Ένωση, καθώς και με την επιδίωξη της αειφόρου ανάπτυξης. Η αρχή αυτή συνιστά, αφ’ εαυτής, λόγο ακυρώσεως μιας πράξεως της Ένωσης σε περίπτωση που τα περιβαλλοντικά συμφέροντα προδήλως δεν ελήφθησαν υπόψη ή αγνοήθηκαν παντελώς. Λαμβανομένου υπόψη του γενικού και ευρέος χαρακτήρα του άρθρου 11 ΣΛΕΕ, όταν εξετάζεται αν ένα συγκεκριμένο μέτρο συμβάλλει επαρκώς στην προστασία του περιβάλλοντος, επιβάλλεται το μέτρο αυτό να μην εκτιμάται χωριστά από τα λοιπά μέτρα της Ένωσης που έχουν θεσπιστεί για τον σκοπό αυτόν και αφορούν την οικεία δραστηριότητα, αλλά στο πλαίσιο του συνόλου των μέτρων που έχει θεσπίσει η Ένωση στον συγκεκριμένο τομέα. Ο δικαστικός έλεγχος όσον αφορά την εκτίμηση του κατά πόσον η δράση του νομοθέτη της Ένωσης είναι σύμφωνη με την ως άνω αρχή της ένταξης πρέπει να είναι ανάλογος του ελέγχου που διενήργησε το Γενικό Δικαστήριο όταν κλήθηκε να εκτιμήσει αν η δράση της Επιτροπής τηρούσε την αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης. Η ερμηνεία του άρθρου 11 ΣΛΕΕ υπό την έννοια ότι αφορά μόνον τομείς του δικαίου και όχι συγκεκριμένα μέτρα έχει ως συνέπεια να περιορίζεται σημαντικά η σημασία του. Οι απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και κατά τον καθορισμό των διαφόρων μέτρων που εμπίπτουν στον οικείο τομέα του δικαίου της Ένωσης. Υπό τις συνθήκες αυτές, ο εν λόγω νομοθέτης όφειλε να λάβει υπόψη τις περιβαλλοντικές απαιτήσεις πριν από τη θέσπιση της υποχρεώσεως επιστροφής, καθήκον το οποίο επέβαλλε, ειδικότερα, να εξεταστεί ο αντίκτυπος των σχεδιαζόμενων κανόνων επί του περιβάλλοντος και να διασφαλιστεί ότι οι κανόνες αυτοί δεν θίγουν την υλοποίηση των σκοπών που καθορίζονται στις λοιπές πράξεις παράγωγου δικαίου που έχουν εκδοθεί στον τομέα του περιβάλλοντος. Εν συνεχεία, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο είχαν την υποχρέωση να σταθμίσουν τα συγκρουόμενα συμφέροντα και να επιφέρουν, ενδεχομένως, τις κατάλληλες τροποποιήσεις.
311.
Είναι πασίδηλο ότι η ατμοσφαιρική ρύπανση από τις εκπομπές των μεταφορών προκαλεί πολλά προβλήματα υγείας, στα οποία συντελούν κατά κύριο λόγο οι οδικές μεταφορές. Η υποχρέωση επιστροφής που επιβάλλει το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 συνεπάγεται επιπλέον δρομολόγια τα οποία προκαλούν αύξηση των εκπομπών CO2 και των ατμοσφαιρικών ρύπων, οι οποίες εκπομπές είναι δυνατόν να επηρεάσουν σημαντικά την υλοποίηση των περιβαλλοντικών σκοπών της Ένωσης που προκύπτουν, μεταξύ άλλων, από την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, από την επιδίωξη κλιματικά ουδέτερης Ένωσης έως το 2050, μέσω μείωσης κατά 90 % των συνολικών εκπομπών από τις μεταφορές σε σχέση με τα επίπεδα του 1990, καθώς και από τους στόχους που θέτει στα κράτη μέλη η σχετική νομοθεσία της Ένωσης. Οι επιπλέον εκπομπές οξειδίου του αζώτου και σκόνης που προκαλούνται από την εφαρμογή της διατάξεως αυτής και της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες που προβλέπει ο κανονισμός 2020/1055 ενδέχεται να υπονομεύσουν την αποτελεσματικότητα της δράσης που καθορίζεται από τα κράτη μέλη στα εθνικά σχέδια προστασίας του περιβάλλοντος. Οι εν λόγω αρνητικές συνέπειες τεκμηριώνονται από τις αναλύσεις περιβαλλοντικών επιπτώσεων της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες που υποβλήθηκαν, ειδικότερα, από τα κράτη μέλη κατά τη νομοθετική διαδικασία, από το έγγραφο της IRU, από την έκθεση KPMG που παραγγέλθηκε από βουλγαρική ένωση και από το σημείωμα του European Centre for International Political Economy (ECIPE). Η Επιτροπή αμφισβήτησε, μέσω της Επιτρόπου A. Vălean (
163
), κατά πόσον η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες είναι σύμφωνη με τις προσδοκίες της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας και των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του 2019. Παρά ταύτα, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δεν εκτίμησαν προσηκόντως τον αντίκτυπο της υποχρεώσεως επιστροφής των οδηγών στην υλοποίηση των περιβαλλοντικών σκοπών της Ένωσης και στην τήρηση των υποχρεώσεων που υπέχουν τα κράτη μέλη βάσει των πράξεων του τομέα του περιβάλλοντος. Η εν λόγω έλλειψη εκτίμησης επιπτώσεων συνιστά πρόδηλη παράβαση της εκ του άρθρου 11 ΣΛΕΕ υποχρεώσεώς τους να διενεργούν τέτοια εκτίμηση (
164
).
312.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
313.
Το ζήτημα της παραβιάσεως της πολιτικής της Ένωσης για το περιβάλλον και την κλιματική αλλαγή θα αποτελέσει αντικείμενο λεπτομερούς εξετάσεως στο πλαίσιο των προσφυγών που βάλλουν κατά του άρθρου 1, σημείο 3, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055, το οποίο υποχρεώνει τους μεταφορείς να προβλέπουν επιστροφή των οχημάτων στο κράτος εγκατάστασης κάθε οκτώ εβδομάδες, εξέταση στην οποία, λαμβανομένης υπόψη της ομοιότητας των επιχειρημάτων που προβάλλουν η Δημοκρατία της Λιθουανίας και η Δημοκρατία της Πολωνίας στο πλαίσιο των αντίστοιχων παράλληλων προσφυγών τους, παραπέμπω σε μεγάλο βαθμό (
165
).
314.
Συνεπώς, θα περιοριστώ στην επισήμανση ότι, δεδομένου ότι το άρθρο 52, παράγραφος 2, του Χάρτη ορίζει ότι τα δικαιώματα που αναγνωρίζονται από τον Χάρτη και θεμελιώνονται στις διατάξεις των Συνθηκών ασκούνται υπό τους όρους και εντός των ορίων που καθορίζονται σε αυτές, το δικαίωμα για υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος, όπως κατοχυρώνεται στον Χάρτη, πρέπει να νοείται και να ερμηνεύεται υπό τους όρους και εντός των ορίων που προβλέπονται κατά περίπτωση στο άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ και στα άρθρα 11 και 191 ΣΛΕΕ (
166
). Επομένως, το άρθρο 37 του Χάρτη δεν αποτελεί αυτοτελή και ανεξάρτητο κανόνα δικαίου σε σχέση με τις λοιπές ως άνω διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου.
315.
Όσον αφορά το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, η προγραμματική του διάσταση το αποκλείει από τις παραμέτρους βάσει των οποίων μπορεί να εκτιμηθεί κατά πόσον μια διάταξη του παράγωγου δικαίου είναι σύμφωνη με το πρωτογενές δίκαιο. Το εν λόγω άρθρο δεν μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να εφαρμοστεί αυτοτελώς σε σχέση με τις ειδικές διατάξεις της Συνθήκης που συγκεκριμενοποιούν τους απαριθμούμενους σε αυτό γενικούς σκοπούς (
167
).
316.
Όσον αφορά το άρθρο 11 ΣΛΕΕ, παρά τη φαινομενικά επιτακτική διατύπωσή του, δεν είμαι πεπεισμένος ότι η διάταξη αυτή δημιουργεί για τον νομοθέτη της Ένωσης τόσο ακριβείς υποχρεώσεις όσο αυτές που αναφέρουν τα προσφεύγοντα κράτη μέλη, δεδομένου ότι ο νομοθέτης υποχρεώνεται απλώς και μόνον να εντάσσει τις απαιτήσεις που συνδέονται με την προστασία του περιβάλλοντος, χωρίς περαιτέρω λεπτομέρειες. Εξαιτίας της ασάφειας αυτής, δεν μπορεί να γίνει δεκτή η αιτίαση που προβάλλει η Δημοκρατία της Πολωνίας περί παραβάσεως του άρθρου 11 ΣΛΕΕ λόγω της φερόμενης ελλείψεως εκτίμησης επιπτώσεων –αιτίαση η οποία, άλλωστε, δεν είναι σαφές αν αφορά αυτήν καθεαυτήν την υποχρέωση επιστροφής των οδηγών ή τη διακριτή υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων (
168
).
317.
Επιπλέον, μολονότι το άρθρο 11 ΣΛΕΕ όντως αναφέρεται στις πολιτικές και τις δράσεις της Ένωσης, εντούτοις η αναφορά αυτή δεν μπορεί να ερμηνευθεί ως συστηματική υποχρέωση ενσωμάτωσης, κατά τη θέσπιση εκάστης συγκεκριμένης διατάξεως, των απαιτήσεων που συνδέονται με την προστασία του περιβάλλοντος, ή και υπερίσχυσης των απαιτήσεων αυτών. Λαμβανομένου υπόψη του οριζόντιου χαρακτήρα του άρθρου 11 ΣΛΕΕ, αυτός είναι, εν τέλει, ο τρόπος με τον οποίο η Ένωση ενσωματώνει και λαμβάνει υπόψη τις εν λόγω απαιτήσεις και μέσω του οποίου μπορεί να κριθεί αν η Ένωση δρα σύμφωνα με όσα επιτάσσει η διάταξη αυτή και αν ο νομοθέτης της Ένωσης άσκησε τις αρμοδιότητές του τηρώντας τον σκοπό που καθορίζει η εν λόγω διάταξη.
318.
Φρονώ ότι η ερμηνεία αυτή επιρρωννύεται από την ίδια τη φύση της νομοθετικής λειτουργίας, η οποία συνίσταται στην υποχρέωση διευθέτησης, σε έναν συγκεκριμένο τομέα, αντικρουόμενων συμφερόντων και στη στάθμιση σκοπών συχνά αντιτιθέμενων μεταξύ τους. Επομένως, ακόμη και αν η υποχρέωση επιστροφής των οδηγών, μεμονωμένα εξεταζόμενη, συνεπάγεται αρνητικές συνέπειες για το περιβάλλον (
169
), μόνη η διαπίστωση αυτή δεν αρκεί για να συναχθεί παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι, εξάλλου, ο νομοθέτης της Ένωσης προέβη σε διάφορες ενέργειες για να περιορίσει τις αρνητικές συνέπειες των οδικών εμπορευματικών μεταφορών (
170
), οι δε προβαλλόμενες συνέπειες συνιστούν το περιβαλλοντικό κόστος ενός βήματος κοινωνικής προόδου.
319.
Επισημαίνω, επίσης, ότι στις διάφορες μελέτες και αναλύσεις που επικαλείται, ειδικότερα, η Δημοκρατία της Πολωνίας περιγράφονται και αξιολογούνται οι προβαλλόμενες αρνητικές συνέπειες για το περιβάλλον από την επιβολή, εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης, της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων στο κράτος μέλος εγκατάστασης κάθε οκτώ εβδομάδες. Πρόκειται για τις ίδιες μελέτες και αναλύσεις που μνημονεύονται και σχολιάζονται εκτενώς στο πλαίσιο των προσφυγών που βάλλουν κατά του άρθρου 1, σημείο 3, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055, στην εξέταση των οποίων παραπέμπω. Ωστόσο, η υποχρέωση επιστροφής των οδηγών δεν πρέπει να συγχέεται με την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων (
171
).
320.
Όσον αφορά το άρθρο 191 ΣΛΕΕ, επισημαίνω ότι ο κανονισμός 2020/1054 δεν αποτελεί μέτρο που ελήφθη στο πλαίσιο της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος, ούτε άλλωστε υποστηρίχθηκε ότι τα καθών θεσμικά όργανα στηρίχθηκαν σε εσφαλμένη νομική βάση. Επιπλέον, ένα μέτρο δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι εμπίπτει στον τομέα του περιβάλλοντος απλώς και μόνον επειδή για τη θέσπισή του πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος (
172
). Υπό τις συνθήκες αυτές, η επίκληση του άρθρου 191 ΣΛΕΕ δεν είναι λυσιτελής.
321.
Τέλος, όσον αφορά τον ισχυρισμό ότι η υποχρέωση επιστροφής αντιβαίνει στους σκοπούς που καθορίστηκαν εξάλλου από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, από την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία και από τις λοιπές πράξεις του παράγωγου δικαίου, πρέπει να υπομνησθούν τα ακόλουθα. Πρώτον, η εσωτερική νομιμότητα μιας πράξης του παράγωγου δικαίου δεν μπορεί να εξεταστεί υπό το πρίσμα άλλης πράξης της Ένωσης της ίδιας κανονιστικής ισχύος (
173
), εκτός αν αυτή έχει εκδοθεί κατ’ εφαρμογήν της τελευταίας αυτής πράξης ή αν προβλέπεται ρητώς σε μία από τις δύο πράξεις ότι η μία κατισχύει της άλλης (
174
), πράγμα που δεν συμβαίνει στην περίπτωση του κανονισμού 2020/1054. Επιπλέον, ενδεχόμενη σύγκρουση, κατά την αντίληψη των κρατών μελών, μεταξύ των σκοπών που τους τίθενται με τις διάφορες ρυθμίσεις της Ένωσης που έχουν εφαρμογή σε αυτά, είναι δυνατόν να οδηγήσει μόνο στη διαπίστωση ότι το κράτος μέλος παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει της μιας ή της άλλης ρύθμισης, χωρίς ωστόσο να μπορεί να κριθεί ότι μία από τις εν λόγω ρυθμίσεις είναι αντίθετη προς άλλη ρύθμιση της ίδιας κανονιστικής ισχύος (
175
). Δεύτερον, λαμβανομένης υπόψη της πολιτικής, κατ’ ουσίαν, φύσεως των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και της μη αναθέσεως σε αυτό νομοθετικής λειτουργίας, κανένα λυσιτελές για την έκβαση των υπό κρίση προσφυγών συμπέρασμα δεν θα μπορούσε να συναχθεί σε περίπτωση που επιβεβαιωνόταν η προβαλλόμενη αντίθεση προς τα συμπεράσματα του εν λόγω θεσμικού οργάνου (
176
). Τρίτον, η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία προκύπτει από ανακοίνωση της Επιτροπής η οποία δεν περιλαμβάνεται μεταξύ των παραμέτρων που όφειλε να λάβει υπόψη ο νομοθέτης της Ένωσης κατά τη θέσπιση της υποχρεώσεως επιστροφής των οδηγών.
322.
Συνεπώς, οι λόγοι ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος και της κλιματικής αλλαγής πρέπει να απορριφθούν.
ζ)
Επί της παραβιάσεως των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
323.
Με τις προσφυγές τους, η Δημοκρατία της Λιθουανίας (υπόθεση C‑541/20), η Δημοκρατία της Βουλγαρίας (υπόθεση C‑543/20) και η Ρουμανία (υπόθεση C‑546/20) υποστηρίζουν ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν πληροί τις απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων που προβλέπεται στο άρθρο 18 ΣΛΕΕ. Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας παραπέμπει, επίσης, στα άρθρα 20 και 21 του Χάρτη, στην αρχή της ισότητας των κρατών μελών, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, καθώς και στο άρθρο 95, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
324.
Κατά πρώτον, τα εν λόγω τρία κράτη μέλη ισχυρίζονται ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 παραβιάζει την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων, καθόσον καθιστά δυνατή τη διάκριση μεταξύ των μεταφορέων οι οποίοι είναι εγκατεστημένοι στα κράτη μέλη που βρίσκονται στη γεωγραφική περιφέρεια της Ένωσης και εκείνων οι οποίοι είναι εγκατεστημένοι στα κράτη μέλη που βρίσκονται στο κέντρο της Ένωσης. Συγκεκριμένα, η οργάνωση της εργασίας των οδηγών των βαρέων οχημάτων κατά τρόπον ώστε να μπορούν να επιστρέφουν στην κατοικία τους ή στο κράτος μέλος εγκατάστασης τουλάχιστον κάθε τέσσερις εβδομάδες είναι σαφώς λιγότερο επαχθής για τους μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι σε κράτη μέλη με μεγάλη εθνική αγορά, των οποίων οι οδηγοί εκτελούν μεταφορές στο κράτος μέλος εγκατάστασης του μεταφορέα, πλησίον του τόπου κατοικίας τους, παρά για τους μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι σε περιφερειακά κράτη μέλη, των οποίων η εθνική αγορά είναι περιορισμένη και οι οποίοι επικεντρώνονται στις διεθνείς μεταφορές. Ειδικότερα, η Ρουμανία υποστηρίζει ότι η υποχρέωση διασφάλισης της επιστροφής των οδηγών προκαλεί σημαντικές απώλειες για τις εταιρίες που είναι εγκατεστημένες στα κράτη μέλη της γεωγραφικής περιφέρειας της Ένωσης, οι οποίες απώλειες θα είναι, εν πάση περιπτώσει, σαφώς μεγαλύτερες από εκείνες των εγκατεστημένων στην Κεντρική ή Δυτική Ευρώπη εταιριών.
325.
Επιπλέον, η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι η διάκριση που εισάγει η επίμαχη διάταξη έναντι των επιχειρήσεων των κρατών μελών που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης θίγει την άσκηση των ελευθεριών της εσωτερικής αγοράς, δεδομένου ότι οι εν λόγω επιχειρήσεις βρίσκονται σε δυσμενέστερη θέση σε σχέση με τις επιχειρήσεις του κέντρου της Ένωσης και των περιοχών που βρίσκονται πέριξ του κέντρου αυτού. Ειδικότερα, το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 αποτελεί μέτρο προστατευτισμού, διά του οποίου οι επιχειρήσεις των περιφερειακών κρατών αποκλείονται από την αγορά των μεταφορών μέρους της επικράτειας Ένωσης και το οποίο οδηγεί στη μείωση του όγκου δραστηριοτήτων των επιχειρήσεων αυτών, καθόσον αυτές θα πρέπει όχι μόνο να προβλέπουν για τους οδηγούς συνθήκες εργασίας που περιορίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία τους, αλλά και να οργανώνουν τη δραστηριότητά τους κατά τέτοιον τρόπο ώστε μέρος των δρομολογίων που εκτελούν τα οχήματα να μην είναι κερδοφόρα ή τα οχήματα να παραμένουν κενά μέχρις ότου οι οδηγοί αντικατασταθούν ή επιστρέψουν από την έδρα λειτουργίας ή το κράτος κατοικίας τους μετά την περίοδο ανάπαυσής τους.
326.
Κατά δεύτερον, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζουν ότι η προσβαλλόμενη διάταξη εισάγει διάκριση μεταξύ των οδηγών που εργάζονται για μεταφορείς εγκατεστημένους σε κράτη μέλη που βρίσκονται στη γεωγραφική περιφέρεια της Ένωσης και των οδηγών που εργάζονται για μεταφορείς κρατών μελών που βρίσκονται στο κέντρο της Ένωσης, δεδομένου ότι η επιστροφή στο κράτος κατοικίας απαιτεί διαδρομή μεγάλης απόστασης σε σύντομο χρονικό διάστημα, πράγμα που μπορεί να μην είναι επιθυμητό και να επιβαρύνει την κατάσταση του οδηγού. Εντός του ίδιου κράτους μέλους, η επίμαχη απαίτηση δημιουργεί διάκριση μεταξύ των εντόπιων οδηγών και των οδηγών που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη. Επιπλέον, οι εργαζόμενοι των κρατών μελών που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης περιέρχονται σε αντικειμενικά δυσχερέστερη κατάσταση, καθόσον, για να ασκήσουν το δικαίωμά τους για λήψη αδείας, θα πρέπει να διανύσουν μεγαλύτερες αποστάσεις και να χάσουν περισσότερο χρόνο σε σχέση με τους εργαζομένους των περιοχών που βρίσκονται πέριξ του κέντρου της Ένωσης.
327.
Κατά τρίτον, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών παραβιάζει, επίσης, την αρχή της ισότητας των κρατών μελών λόγω της καταφανώς δυσμενέστερης θέσης των κρατών μελών που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης.
328.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
329.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Ρουμανία ισχυρίζονται ότι η υποχρέωση περί επιστροφής του οδηγού παραβιάζει τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων για τρεις λόγους: πρώτον, εισάγει διάκριση μεταξύ των μεταφορέων· δεύτερον, συνεπάγεται διάκριση μεταξύ των οδηγών και, τρίτον, δημιουργεί διάκριση μεταξύ των διαφόρων κρατών μελών.
330.
Προκαταρκτικώς, υπενθυμίζεται ότι, όπως προκύπτει από τη νομολογία που μνημονεύθηκε στο σημείο 79 των παρουσών προτάσεων, o συγκρίσιμος χαρακτήρας διαφορετικών καταστάσεων εκτιμάται λαμβανομένου υπόψη του αντικειμένου και του σκοπού της πράξεως της Ένωσης που θεσπίζει τη συγκεκριμένη διάκριση. Οι σκοποί της επίμαχης διατάξεως εκτέθηκαν στα σημεία 196 επ. των παρουσών προτάσεων, στα οποία και παραπέμπω.
331.
Όσον αφορά, πρώτον, τη διάκριση μεταξύ των μεταφορέων που υποστηρίζεται ότι εισάγει η υποχρέωση επιστροφής των οδηγών, πρέπει, κατ’ αρχάς, να επισημανθεί ότι, όπως παρατηρήθηκε στο σημείο 167 των παρουσών προτάσεων, η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών εφαρμόζεται αδιακρίτως και κατά τον ίδιο τρόπο σε κάθε επιχείρηση μεταφορών η οποία εκτελεί οδικές μεταφορές που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 561/2006. Η διάταξη εφαρμόζεται ανεξάρτητα από την υπηκοότητα του εργοδότη (και επίσης του οδηγού).
332.
Επομένως, αυτή καθεαυτήν η εν λόγω υποχρέωση δεν εισάγει ρητώς διάκριση μεταξύ επιχειρήσεων μεταφορών.
333.
Ωστόσο, τα εν λόγω τρία κράτη μέλη υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών, καίτοι εφαρμόζεται αδιακρίτως σε όλες τις επιχειρήσεις μεταφορών, επηρεάζει περισσότερο τις επιχειρήσεις μεταφορών που είναι εγκατεστημένες στα κράτη μέλη της γεωγραφικής περιφέρειας της Ένωσης, όπερ συνεπάγεται διάκριση απαγορευόμενη από το δίκαιο της Ένωσης.
334.
Συναφώς, στο σημείο 174 των παρουσών προτάσεων επισήμανα ότι η υποχρέωση που αφορά τους οδηγούς ενδέχεται να επηρεάζει περισσότερο τις επιχειρήσεις μεταφορών που έχουν επιλέξει, για τους δικούς τους επιχειρηματικούς λόγους, να εγκατασταθούν σε κράτος μέλος της περιφέρειας της Ένωσης, ασκώντας, ωστόσο, σε μόνιμη βάση ή ως επί το πλείστον, τις δραστηριότητές τους σε άλλα μακρινά κράτη μέλη στα οποία παρέχουν το κύριο μέρος των μεταφορικών τους υπηρεσιών, χωρίς όμως να ασκήσουν το δικαίωμά τους να εγκατασταθούν στα κράτη μέλη αυτά, δικαίωμα το οποίο τους παρέχει το δίκαιο της Ένωσης (
177
).
335.
Εξάλλου, από την εκτίμηση επιπτώσεων προκύπτει, όπως επισημάνθηκε στο σημείο 229 των παρουσών προτάσεων, ότι μεγάλο μέρος των επιχειρήσεων μεταφορών, συμπεριλαμβανομένων όσων βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης, ασκούσαν ήδη τις δραστηριότητές τους κατά τρόπο συμβατό με την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών.
336.
Υπό τις συνθήκες αυτές, όπως παρατηρήθηκε στο σημείο 230 των παρουσών προτάσεων, ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να ρυθμίσει ακριβώς αυτές τις πρακτικές «νομαδισμού των οδηγών», οι οποίες αφορούσαν έναν όχι αμελητέο αριθμό οδηγών και οι οποίες είχαν χαρακτηριστεί ως ένας από τους παράγοντες που συνέβαλλαν στην επιδείνωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών, ώστε να επιτευχθούν οι στρατηγικοί σκοποί του κανονισμού 2020/1054, ήτοι η βελτίωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών, η διασφάλιση θεμιτού και ανόθευτου ανταγωνισμού μεταξύ των μεταφορέων και η συμβολή στην οδική ασφάλεια για το σύνολο των χρηστών του οδικού δικτύου (
178
).
337.
Όπως επισήμανα στο σημείο 220 των παρουσών προτάσεων, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης έχει την εξουσία να προσαρμόσει μια νομοθετική πράξη προκειμένου να προβεί σε εκ νέου εξισορρόπηση των εμπλεκομένων συμφερόντων με σκοπό τη διεύρυνση της κοινωνικής προστασίας των οδηγών μέσω της τροποποίησης των όρων υπό τις οποίες ασκείται η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
338.
Ωστόσο, ένα μέτρο εναρμονίσεως της Ένωσης αναπόφευκτα παράγει διαφορετικά αποτελέσματα στα διάφορα κράτη μέλη (
179
). Ο νομοθέτης δεν μπορεί να υποχρεωθεί να καλύψει τις διαφορές κόστους μεταξύ των επιχειρήσεων που προκύπτουν ως αποτέλεσμα της εκ μέρους τους επιλογής επιχειρηματικού μοντέλου και των διαφορετικών συνθηκών που αυτές αντιμετωπίζουν (
180
) λόγω της επιλογής αυτής, όπως είναι οι συνθήκες που απορρέουν από τη γεωγραφική πραγματικότητα (
181
).
339.
Περαιτέρω, στο πλαίσιο του περιορισμένου δικαστικού ελέγχου που έχει αναγνωρίσει το Δικαστήριο, σε έναν τομέα όπως αυτόν της πολιτικής μεταφορών, όσον αφορά την τήρηση και της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως (
182
), ο δικαστής της Ένωσης δεν μπορεί να υποκαταστήσει με την εκτίμησή του την εκτίμηση του νομοθέτη της Ένωσης αμφισβητώντας την επιλογή του νομοθέτη να καταπολεμήσει, με τη θέσπιση διατάξεως εφαρμοζόμενης αδιακρίτως σε κάθε επιχείρηση μεταφορών, ορισμένες πρακτικές που έχει διαπιστωθεί ότι συντελούν στην επιδείνωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών, έστω και αν η επιλογή αυτή έχει ως συνέπεια ότι ορισμένες επιχειρήσεις που έχουν επιλέξει ένα συγκεκριμένο επιχειρηματικό μοντέλο θα πρέπει να επιβαρυνθούν με υψηλότερο κόστος.
340.
Σχετικά με τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Λιθουανίας με τα οποία υποστηρίζει ότι η διάκριση που φέρεται ότι εισάγει η επίμαχη διάταξη εις βάρος των επιχειρήσεων των κρατών μελών που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης θίγει την άσκηση των ελευθεριών της εσωτερικής αγοράς, παραπέμπω στις εκτιμήσεις που διατυπώθηκαν στα σημεία 167 έως 180 των παρουσών προτάσεων, στα οποία εξέθεσα τους λόγους για τους οποίους η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών δεν παραβιάζει τις περί θεμελιωδών ελευθεριών διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ.
341.
Όσον αφορά, κατά δεύτερον, τη διάκριση μεταξύ των οδηγών την οποία, κατά τη Δημοκρατία της Λιθουανίας και τη Δημοκρατία της Βουλγαρίας, δημιουργεί η υποχρέωση επιστροφής των οδηγών, επισημαίνω, επικουρικώς (
183
), ότι η κατάσταση των οδηγών που απασχολούνται σε επιχειρήσεις μεταφορών που είναι εγκατεστημένες σε κράτη μέλη ευρισκόμενα στη γεωγραφική περιφέρεια της Ένωσης και η κατάσταση των οδηγών που εργάζονται για μεταφορείς εγκατεστημένους σε κράτη μέλη ευρισκόμενα στο κέντρο της Ένωσης είναι συγκρίσιμες όσον αφορά το δικαίωμά τους να μπορούν να επιστρέφουν στον τόπο κατοικίας τους εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος.
342.
Υπό τις συνθήκες αυτές, είναι δύσκολο να γίνει δεκτό ότι ο νομοθέτης της Ένωσης υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα ή ότι υπερέβη καταφανώς την εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει με το να μην διακρίνει μεταξύ των διαφόρων εργαζομένων ανάλογα με τη μεγαλύτερη ή μικρότερη απόσταση που οι εν λόγω εργαζόμενοι υποχρεούνται να διανύσουν για να επιστρέψουν στην κατοικία τους ή στην έδρα λειτουργίας του εργοδότη τους και, συγκεκριμένα, με το να μην προβλέψει ότι μια ομάδα εργαζομένων δεν θα έχουν καθόλου ή θα έχουν περιορισμένο δικαίωμα επιστροφής εξαιτίας του επιχειρηματικού μοντέλου που έχει επιλέξει ο εργοδότης τους.
343.
Συμμερίζομαι επ’ αυτού την άποψη του Συμβουλίου ότι όλοι οι οδηγοί του τομέα των οδικών μεταφορών βρίσκονται σε συγκρίσιμη κατάσταση όσον αφορά το δικαίωμα επιστροφής τους και ότι, κατά συνέπεια, πρέπει να τους απονέμονται τα ίδια δικαιώματα παρά τις διαφορετικές επιβαρύνσεις που συνεπάγεται η άσκηση του συγκεκριμένου δικαιώματος για τους εργοδότες τους, ανάλογα με το επιχειρηματικό μοντέλο που αυτοί έχουν επιλέξει.
344.
Όσον αφορά, κατά τρίτον, τη διάκριση μεταξύ των διαφόρων κρατών μελών που υποστηρίζεται ότι δημιουργεί η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών, ακόμη και αν θεωρηθεί ότι ορισμένα κράτη μέλη επηρεάζονται έμμεσα από την επίμαχη διάταξη περισσότερο σε σχέση με άλλα κράτη μέλη, το Δικαστήριο, όπως προανέφερα, έχει κρίνει ότι μια πράξη της Ένωσης που αποσκοπεί στην ενοποίηση των κανόνων των κρατών μελών, εφόσον εφαρμόζεται εξίσου στο σύνολο των κρατών μελών, δεν μπορεί θεωρηθεί ως εισάγουσα διακρίσεις, δεδομένου ότι μια τέτοια πράξη εναρμονίσεως αναπόφευκτα παράγει διαφορετικά αποτελέσματα ανάλογα με την προγενέστερη κατάσταση των διαφόρων εθνικών νομοθεσιών (
184
).
345.
Λαμβανομένων υπόψη όλων των ανωτέρω, εκτιμώ ότι οι λόγοι ακυρώσεως που προβάλλονται κατά του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 και αφορούν την παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
η)
Συμπέρασμα επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών
346.
Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι, κατά τη γνώμη μου, οι λόγοι ακυρώσεως που προβάλλουν η Δημοκρατία της Λιθουανίας στην υπόθεση C‑541/20, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας στην υπόθεση C‑543/20, η Ρουμανία στην υπόθεση C‑546/20 και η Δημοκρατία της Πολωνίας στην υπόθεση C‑553/20, κατά του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 που προβλέπει την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών, πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
2.
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα
347.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας (υπόθεση C‑543/20), η Ρουμανία (υπόθεση C‑546/20) και η Ουγγαρία (υπόθεση C‑551/20) αμφισβητούν το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054, το οποίο προβλέπει την απαγόρευση της κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα (
185
). Τα εν λόγω τρία κράτη μέλη προβάλλουν πλείονες λόγους ακυρώσεως κατά της διατάξεως αυτής.
α)
Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
348.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Ρουμανία και η Ουγγαρία υποστηρίζουν ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν πληροί τις απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας.
349.
Τα τρία αυτά κράτη μέλη, αφενός, αμφισβητούν αυτήν καθεαυτήν την αναλογικότητα της απαγόρευσης κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα, την οποία προβλέπει η εν λόγω διάταξη. Ειδικότερα, ισχυρίζονται ότι το συγκεκριμένο μέτρο είναι προδήλως απρόσφορο για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκονται με την επίμαχη ρύθμιση, ότι δεν είναι αναγκαίο για την επίτευξη των σκοπών αυτών και ότι βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την υλοποίηση των διακηρυγμένων αυτών σκοπών. Αφετέρου, η Ρουμανία και η Ουγγαρία αμφισβητούν επίσης τον έλεγχο της αναλογικότητας εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης. Ειδικότερα, τα κράτη μέλη αυτά ισχυρίζονται ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε υπόψη ουσιώδη στοιχεία κατά τη θέσπιση της επίμαχης διατάξεως.
350.
Όσον αφορά, κατά πρώτον, τους λόγους ακυρώσεως σχετικά με την αναλογικότητα της απαγόρευσης κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Ρουμανία και η Ουγγαρία υποστηρίζουν ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας καθόσον, εξαιτίας της τρέχουσας κατάστασης των ευρωπαϊκών υποδομών, η προβλεπόμενη στη διάταξη αυτή απαγόρευση συνιστά υποχρέωση που είναι υπέρμετρα δύσκολο, ή ακόμη και αδύνατο, να τηρηθεί. Συγκεκριμένα, λαμβανομένου υπόψη του ανεπαρκούς αριθμού προστατευμένων χώρων στάθμευσης και κατάλληλων καταλυμάτων πλησίον των χώρων αυτών, οι οδηγοί και οι επιχειρήσεις μεταφορών συχνά βρίσκονται ενώπιον απαιτήσεων που είναι αδύνατον να τηρηθούν. Υπό τις συνθήκες αυτές, το επίμαχο μέτρο δεν μπορεί να εφαρμοστεί με τρόπο ώστε να επιτευχθούν οι επιδιωκόμενοι σκοποί, γεγονός που αποδεικνύει τον προδήλως απρόσφορο χαρακτήρα του. Επίσης, το εν λόγω μέτρο προφανώς επιβαρύνει κατά τρόπο δυσανάλογο τους οδηγούς και τις επιχειρήσεις μεταφορών. Κατά συνέπεια, ο νομοθέτης της Ένωσης, προβλέποντας τέτοια μη εφαρμόσιμη στην πράξη υποχρέωση, υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως.
351.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Ουγγαρία επισημαίνουν ότι στην εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, η Επιτροπή είχε επισημάνει σε πολλά σημεία ότι στην Ένωση υφίσταται, γενικώς, έλλειψη κατάλληλων εγκαταστάσεων ανάπαυσης και προστατευμένων χώρων στάθμευσης (
186
). Η ανεπάρκεια των εγκαταστάσεων εντός της Ένωσης προκύπτει επίσης από μελέτη που δημοσιεύθηκε από την Επιτροπή τον Φεβρουάριο του 2019 σχετικά με τις ασφαλείς και προστατευμένες θέσεις στάθμευσης (στο εξής: μελέτη του 2019) (
187
), στην οποία παραπέμπουν τα τρία προαναφερθέντα κράτη μέλη. Κατά τη μελέτη αυτή, επί 300000 θέσεων στάθμευσης για βαρέα οχήματα εντός της Ένωσης, μόνον 47000 περίπου είναι εν μέρει προστατευμένες και μόνον 7000 διαθέτουν πιστοποιημένο επίπεδο ασφαλείας. Δεδομένου ότι η μέση ζήτηση για θέσεις νυκτερινής στάθμευσης εκτιμάται σε σχεδόν 400000 θέσεις, προκύπτει έλλειμμα περίπου 100000 θέσεων, επιπλέον δε ελάχιστοι από τους υφιστάμενους χώρους στάθμευσης εξασφαλίζουν κατάλληλο επίπεδο ασφάλειας και προστασίας. Πέραν των ανωτέρω, η εν λόγω μελέτη καταδεικνύει την άνιση κατανομή των ασφαλών και προστατευμένων χώρων στάθμευσης σε σχέση με τους ευρωπαϊκούς μεταφορικούς διαδρόμους, δεδομένου ότι οι 7000 πιστοποιημένες θέσεις στάθμευσης βρίσκονται σε ορισμένα μόνον κράτη μέλη. Εξάλλου, την κατάσταση αυτή επισήμαναν κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας η ΕΟΚΕ καθώς και πλείονα κράτη μέλη.
352.
Τα ζητήματα των χώρων στάθμευσης και των κατάλληλων καταλυμάτων, μολονότι αποτελούν διαφορετικά ζητήματα, εντούτοις συνδέονται στενά μεταξύ τους, υπό την έννοια ότι, για τον οδηγό, κατάλληλο είναι μόνον ένα κατάλυμα το οποίο βρίσκεται κοντά σε κατάλληλο και προστατευμένο χώρο στάθμευσης στον οποίο ο οδηγός γνωρίζει ότι το φορτίο του θα είναι ασφαλές. Ο μικρός αριθμός τέτοιων χώρων στάθμευσης περιορίζει ακόμη περισσότερο τον αριθμό των πιθανών καταλυμάτων που μπορεί να χρησιμοποιήσει ο οδηγός για να λάβει την περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσής του.
353.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας επισημαίνει, επίσης, ότι η ανεπάρκεια των υποδομών καταδεικνύεται από την κατά το άρθρο 1, σημείο 7, του κανονισμού 2020/1054 υποχρέωση της Επιτροπής να υποβάλει έκθεση προς το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με τη διαθεσιμότητα κατάλληλων εγκαταστάσεων για την ανάπαυση των οδηγών έως τις 31 Δεκεμβρίου 2024. Η Ρουμανία προσθέτει ότι η ως άνω διάταξη επιβάλλει στην Επιτροπή να δημοσιεύει κατάλογο όλων των χώρων στάθμευσης. Ωστόσο, μέχρι σήμερα κανένας διαδικτυακός τόπος δεν έχει δημιουργηθεί προς τον σκοπό αυτό.
354.
Η Ρουμανία υποστηρίζει επίσης ότι, προκειμένου να συμμορφωθούν προς την επίμαχη διάταξη, οι οδηγοί που εκτελούν διαδρομές στις οποίες δεν υπάρχουν ασφαλείς και προστατευμένοι χώροι στάθμευσης δεν έχουν άλλη επιλογή από το να χρησιμοποιήσουν μη προστατευμένους χώρους στους οποίους θα αφήνουν τα οχήματα χωρίς επιτήρηση κατά τη διάρκεια του χρόνου ανάπαυσης που λαμβάνεται εντός κατάλληλου καταλύματος, εκθέτοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο το όχημα σε εγκληματικές πράξεις. Όμως, βάσει της Συμβάσεως επί του συμβολαίου διά την διεθνή οδικήν μεταφοράν εμπορευμάτων οδικώς (CMR), η οποία υπεγράφη στη Γενεύη στις 19 Μαΐου 1956, ο μεταφορέας ευθύνεται για την ολική ή μερική απώλεια ή τη βλάβη που λαμβάνει χώρα μεταξύ του χρόνου παραλαβής του εμπορεύματος και του χρόνου παραδόσεως, καθώς και για την καθυστέρηση της παραδόσεως. Επομένως, με την τρέχουσα κατάσταση των υποδομών, η επιλεγείσα νομοθετική λύση δεν βελτιώνει τις συνθήκες εργασίας των οδηγών, αλλά, τουναντίον, μπορεί να έχει ως συνέπεια την αύξηση της κόπωσης και του άγχους των οδηγών, καθώς και των κινδύνων για την ασφάλειά τους, για τα εμπορεύματα και για τα οχήματά τους. Στο ίδιο πνεύμα, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει ότι η έλλειψη προστατευμένων χώρων στάθμευσης για βαρέα οχήματα στην Ένωση αυξάνει τον κίνδυνο κλοπών και δημιουργεί ζητήματα ασφαλίσεως για τους μεταφορείς.
355.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας προσθέτει επίσης ότι η αδυναμία τήρησης της απαγόρευσης κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα εκθέτει τους οδηγούς και τους μεταφορείς στον κίνδυνο να τους επιβληθούν κυρώσεις οι οποίες ενδέχεται να οδηγήσουν στην απώλεια της φήμης τους, και ως εκ τούτου, της πρόσβασης στην αγορά των οδικών εμπορευματικών μεταφορών της Ένωσης. Συναφώς, είναι άνευ σημασίας το ότι η παράβαση της απαγορεύσεως λήψεως κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης εντός του οχήματος δεν περιλαμβάνεται στον κατάλογο των σοβαρότερων παραβάσεων των κανόνων της Ένωσης.
356.
Στο πλαίσιο αυτό, η Ρουμανία και η Ουγγαρία παραπέμπουν στον κανονισμό (ΕΕ) 1315/2013 (
188
), και ειδικότερα στο άρθρο 38, παράγραφος 3, και στο άρθρο 39, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, αυτού, καθώς και στους αναθεωρημένους προσανατολισμούς για την ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών που καθορίζονται με τον εν λόγω κανονισμό και περί των οποίων γίνεται λόγος στην αιτιολογική σκέψη 19 του κανονισμού 2020/1054. Κατά την άποψή τους, από τις διατάξεις αυτές επίσης αποδεικνύεται η ανεπάρκεια της τρέχουσας κατάστασης των ευρωπαϊκών υποδομών.
357.
Η Ουγγαρία επισημαίνει, επιπλέον, ότι το άρθρο 8α, παράγραφοι 3 και 4, του κανονισμού 561/2006 περιλαμβάνει επανειλημμένες εκκλήσεις για τη δημιουργία ασφαλών και προστατευμένων χώρων στάθμευσης (
189
). Πέραν αυτού, τα μέτρα για τη δημιουργία ασφαλών και προστατευμένων χώρων στάθμευσης μπορούν να παραγάγουν τα αποτελέσματά τους μόνο μελλοντικά, ενώ δεν έχει προβλεφθεί καμία προσήκουσα μεταβατική περίοδος, δεδομένου ότι η επίμαχη απαγόρευση είναι, επιπλέον, απόλυτη. Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας αμφισβητεί επίσης την απουσία μεταβατικής περιόδου για τη θέση σε ισχύ της επίμαχης διατάξεως.
358.
Περαιτέρω, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει ότι τα κράτη μέλη δεν υπέχουν καμία υποχρέωση να διασφαλίζουν, τουλάχιστον μέχρι μια ορισμένη ημερομηνία, επαρκή και κατάλληλα καταλύματα καθώς και προστατευμένους και ασφαλείς χώρους στάθμευσης. Ως εκ τούτου, ένα κράτος μέλος μπορεί να έχει κίνητρο να μην αυξήσει τον αριθμό των υποδομών προκειμένου να περιορίσει την παροχή υπηρεσιών μεταφοράς από αλλοδαπούς μεταφορείς στο έδαφός του.
359.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει, επίσης, ότι η απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα συνεπάγεται σημαντικό πρόσθετο κόστος για τους μεταφορείς, οι οποίοι είναι ως επί το πλείστον ΜμΕ, καθόσον ο μεταφορέας υποχρεώνεται στην πληρωμή κατάλληλου καταλύματος για τις εβδομαδιαίες περιόδους ανάπαυσης των οδηγών όταν αυτοί βρίσκονται μακριά από την κατοικία τους (
190
). Έξοδα θα προκύψουν και από τις ενδεχόμενες παρακάμψεις και κενές φορτίου διαδρομές που θα έχουν ως αποκλειστικό λόγο πραγματοποίησης την εξεύρεση κατάλληλου καταλύματος. Τα έξοδα με τα οποία θα επιβαρυνθούν οι Βούλγαροι μεταφορείς λόγω του επίμαχου μέτρου εκτιμώνται σε 143 εκατομμύρια ευρώ. Στο ίδιο πνεύμα, η Ρουμανία ισχυρίζεται ότι το εν λόγω μέτρο είναι προδήλως απρόσφορο σε σχέση με τον σκοπό της μείωσης των διοικητικών και οικονομικών επιβαρύνσεων για τις επιχειρήσεις μεταφορών.
360.
Επιπλέον, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει ότι η ερμηνεία της έννοιας του «κατάλληλου καταλύματος» αποτελεί πηγή ανασφάλειας δικαίου, γεγονός που, κατ’ ομολογία της ίδιας της Επιτροπής, δημιουργεί προβλήματα εφαρμογής (
191
). Από την πλευρά της, η Ρουμανία υποστηρίζει ότι οι αποκλίσεις μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά τις κυρώσεις για την παράβαση της απαγόρευσης κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα που επισημάνθηκαν στην εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος (
192
), δεν αντιμετωπίζονται με τον κανονισμό 2020/1054, με αποτέλεσμα τα κράτη μέλη να εξακολουθούν να επιβάλλουν διαφορετικές κυρώσεις, διαιωνίζοντας, ως εκ τούτου, την κατάσταση ανασφάλειας δικαίου για τους μεταφορείς και τους οδηγούς. Επομένως, η επιλεγείσα νομοθετική λύση είναι και από αυτήν την άποψη απρόσφορη, δεδομένου ότι αντιβαίνει στον σκοπό του κανονισμού 2020/1054 που συνίσταται στην ομοιόμορφη ερμηνεία και εφαρμογή των κανόνων και στη διευκόλυνση της διασυνοριακής εφαρμογής της εργατικής νομοθεσίας κατά τρόπο συνεκτικό.
361.
Περαιτέρω, τα τρία προαναφερθέντα κράτη μέλη αμφισβητούν την επιρροή της αποφάσεως Vaditrans (
193
). Συγκεκριμένα, κατά την Ουγγαρία και τη Ρουμανία, η απόφαση αυτή δεν ασκεί επιρροή στις υπό κρίση υποθέσεις. Υποστηρίζουν ότι από την επισκόπηση της εν λόγω αποφάσεως προκύπτει μάλλον ότι, κατά την ένδικη διαδικασία, κανένα στοιχείο σχετικό με τις διαθέσιμες στα κράτη μέλη εγκαταστάσεις ανάπαυσης δεν είχε προσκομισθεί ενώπιον του Δικαστηρίου και, ως εκ τούτου, κανένα τέτοιο στοιχείο δεν ελήφθη υπόψη από το Δικαστήριο. Επομένως, μπορεί ευλόγως να θεωρηθεί ότι το Δικαστήριο δεν εξέτασε το ζήτημα της αναλογικότητας, καθόσον δεν εκτίμησε μια κρίσιμη για την εφαρμογή της επίμαχης ρυθμίσεως περίσταση, δηλαδή το γεγονός ότι η απαγόρευση εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα συχνά είναι αδύνατον να εφαρμοστεί στην πράξη λόγω του ανεπαρκούς αριθμού των διαθέσιμων στα κράτη μέλη εγκαταστάσεων ανάπαυσης. Σε εκείνη την υπόθεση, το Δικαστήριο απεφάνθη επί ζητήματος ερμηνείας, ενώ στην προκειμένη περίπτωση, πρέπει να κριθεί αν, βάσει των διαθέσιμων στοιχείων, ο νομοθέτης άσκησε ορθώς την εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει και αν τήρησε την απαίτηση αναλογικότητας.
362.
Η Ρουμανία επισημαίνει επίσης ότι, κατόπιν της ως άνω αποφάσεως, ο κανονισμός 561/2006 πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι απαγορεύει την κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης στην καμπίνα του οχήματος. Ωστόσο, το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 καθιερώνει την απαγόρευση αυτή, παρέχοντας όμως ορισμένες επιπλέον διευκρινίσεις. Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει και αυτή ότι ο κανονισμός 2020/1054 δεν περιορίζεται στην εφαρμογή της αποφάσεως Vadritans, αλλά προσθέτει την απαίτηση ότι οι περίοδοι ανάπαυσης πρέπει να λαμβάνονται σε κατάλυμα που να είναι κατάλληλο τόσο για τις γυναίκες όσο και για τους άνδρες και να διαθέτει επαρκείς εγκαταστάσεις ύπνου και υγιεινής.
363.
Τέλος, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Ρουμανία υποστηρίζουν ότι υπήρχαν πρόσφορα εναλλακτικά μέτρα τα οποία είναι λιγότερο επαχθή. Συγκεκριμένα, πρώτον, κατά την ίδια την Επιτροπή, θα έπρεπε να παρέχεται στους οδηγούς η δυνατότητα να λαμβάνουν την κανονική εβδομαδιαία ανάπαυσή τους σε καμπίνα, υπό την προϋπόθεση ότι πρόκειται για ελεύθερη επιλογή του οδηγού ή ότι δικαιολογείται από τις περιστάσεις (
194
). Δεύτερον, άλλο δυνατό μέτρο θα ήταν να θεσπιστεί παρέκκλιση στις περιπτώσεις κατά τις οποίες υπάρχει έλλειψη κατάλληλων καταλυμάτων εντός συγκεκριμένης ακτίνας από τον τόπο στον οποίο βρίσκεται ο οδηγός. Τρίτον, μια άλλη δυνατή επιλογή, όπως αυτή προτάθηκε από την ΕτΠ, θα ήταν να μην ισχύει η απαγόρευση ανάπαυσης σε καμπίνα εάν η περίοδος εβδομαδιαίας ανάπαυσης 45 ωρών λαμβάνει χώρα σε τόπο με επαρκές επίπεδο ασφάλειας και κατάλληλες εγκαταστάσεις υγιεινής και η καμπίνα του οδηγού είναι σύμφωνη με τις προδιαγραφές που θα καθορίζει η επιτροπή οδικών μεταφορών. Τέταρτον, θα ήταν δυνατόν να θεσπιστεί μεταβατική περίοδος μετά το πέρας της οποίας η Επιτροπή θα διαπίστωνε κατά πόσον υφίσταται επάρκεια καταλυμάτων και ασφαλών και προστατευμένων χώρων στάθμευσης στο σύνολο της Ένωσης. Η μεταβατική αυτή περίοδος θα μπορούσε να συνοδεύεται από την υποχρέωση των κρατών μελών να διασφαλίσουν ότι θα προβούν στις αναγκαίες ενέργειες για τη δημιουργία κατάλληλων υποδομών.
364.
Όσον αφορά, κατά δεύτερον, τους λόγους ακυρώσεως σχετικά με τον εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης έλεγχο της αναλογικότητας της απαγόρευσης ανάπαυσης σε καμπίνα, η Ρουμανία και η Ουγγαρία ισχυρίζονται ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε υπόψη ουσιώδη στοιχεία κατά τη θέσπιση της επίμαχης διατάξεως.
365.
Τα δύο αυτά κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι από τα στοιχεία που ήταν διαθέσιμα κατά τον χρόνο θεσπίσεως του άρθρου 1, παράγραφος 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης είχε γνώση της τρέχουσας ανεπάρκειας των ευρωπαϊκών υποδομών. Επίσης, στην εκτίμηση επιπτώσεων, το έλλειμμα χώρων στάθμευσης και κατάλληλων καταλυμάτων προσδιορίζεται ως στοιχείο που ευνοεί την πρακτική η οποία συνίσταται στη λήψη της περιόδου ανάπαυσης στην καμπίνα του οχήματος. Η Επιτροπή διευκρίνισε μάλιστα ότι, λόγω της καταστάσεως αυτής, οι συνθήκες ανάπαυσης των οδηγών στην καμπίνα είναι καλύτερες απ’ ό,τι εάν κάνουν χρήση των λοιπών διαθέσιμων λύσεων (
195
). Επιπλέον, το εύρος του ελλείμματος αυτού επισημάνθηκε από την Επιτροπή στη μελέτη του 2019. Πέραν των ανωτέρω, το άρθρο 8α, παράγραφοι 3 και 4, του κανονισμού 561/2006, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1054, περιλαμβάνει επανειλημμένες εκκλήσεις για τη δημιουργία ασφαλών και προστατευμένων χώρων στάθμευσης, πράγμα που καταδεικνύει ότι ο νομοθέτης θέσπισε την προσβαλλόμενη απαίτηση έχοντας επίγνωση του ανεπαρκούς αριθμού χώρων στάθμευσης κατάλληλης ποιότητας. Επομένως, ο νομοθέτης της Ένωσης, μη λαμβάνοντας υπόψη ουσιώδη στοιχεία, ήτοι τα δεδομένα σχετικά με το έλλειμμα ασφαλών και προστατευμένων θέσεων στάθμευσης, υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα και δεν εκτίμησε τα κρίσιμα αποδεικτικά στοιχεία.
366.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
i) Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
367.
Το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054, του οποίου την αναλογικότητα αμφισβητούν η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Ρουμανία και η Ουγγαρία, τροποποίησε το άρθρο 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006.
368.
Στην παλαιά του μορφή, το άρθρο 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006 προέβλεπε ότι «[κ]ατ’ επιλογήν του οδηγού, οι περίοδοι ημερήσιας ανάπαυσης [ (
196
)] και οι περίοδοι μειωμένης εβδομαδιαίας ανάπαυσης [ (
197
)] μακριά από τη βάση, μπορούν να λαμβάνονται μέσα σε όχημα, εφόσον αυτό διαθέτει κατάλληλες εγκαταστάσεις ύπνου για κάθε οδηγό και είναι σταθμευμένο».
369.
Όπως προκύπτει από το γράμμα της, η ως άνω διάταξη αναφερόταν αποκλειστικώς στις περιόδους ημερήσιας ανάπαυσης και στις περιόδους μειωμένης εβδομαδιαίας ανάπαυσης, παρέχοντας, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, στους οδηγούς τη δυνατότητα να λαμβάνουν αυτές τις περιόδους ανάπαυσης εντός του οχήματος. Αντιθέτως, δεν αναφερόταν ρητώς στην κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης.
370.
Ωστόσο, με την απόφαση Vaditrans, το Δικαστήριο έκρινε ότι εφόσον, κατά το γράμμα της, η εν λόγω διάταξη παρείχε ρητώς τη δυνατότητα να λαμβάνονται εντός του οχήματος μόνον οι περίοδοι ημερήσιας ανάπαυσης και οι μειωμένες περίοδοι εβδομαδιαίας ανάπαυσης (υπό την προϋπόθεση ότι το όχημα διέθετε κατάλληλες εγκαταστάσεις ύπνου για κάθε οδηγό και ότι ήταν σταθμευμένο), η διάταξη αυτή είχε την έννοια ότι απαγόρευε τη λήψη των κανονικών περιόδων εβδομαδιαίας ανάπαυσης εντός του οχήματος (
198
).
371.
Μετά την έκδοση της ως άνω αποφάσεως, το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 – διάταξη της οποίας η νομιμότητα αμφισβητείται στις υπό κρίση υποθέσεις– τροποποίησε το άρθρο 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006 προβλέποντας πλέον ρητώς την απαγόρευση της κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα. Στη νέα της μορφή, η εν λόγω διάταξη, όπως τροποποιήθηκε, ορίζει ότι οι «κανονικές περίοδοι εβδομαδιαίας ανάπαυσης και οιαδήποτε περίοδος εβδομαδιαίας ανάπαυσης διάρκειας μεγαλύτερης των 45 ωρών που λαμβάνεται ως αντιστάθμιση για προηγούμενες μειωμένες περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης δεν μπορούν να λαμβάνονται εντός οχήματος», αλλά πρέπει να λαμβάνονται «σε κατάλληλο φιλικό προς τα δύο φύλα κατάλυμα με επαρκείς εγκαταστάσεις ύπνου και υγιεινής». Διευκρινίζεται επίσης ότι «οι ενδεχόμενες δαπάνες στέγασης εκτός του οχήματος καλύπτονται από τον εργοδότη».
372.
Σε αυτό το πλαίσιο, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Ρουμανία και η Ουγγαρία αμφισβητούν την αναλογικότητα της συγκεκριμένης διατάξεως. Συναφώς, από τη νομολογία που μνημονεύθηκε στα σημεία 52 επ. των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι, προκειμένου να εξετάσει την αναλογικότητα ενός μέτρου, το Δικαστήριο οφείλει να εξακριβώσει αν ο νομοθέτης της Ένωσης, θεσπίζοντας το εν λόγω μέτρο, υπερέβη προδήλως την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει στον τομέα της κοινής πολιτικής μεταφορών (
199
), επιλέγοντας μέτρο το οποίο είναι προδήλως απρόσφορο σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς ή το οποίο προκαλεί δυσανάλογα μειονεκτήματα σε σχέση με τους σκοπούς αυτούς.
373.
Όσον αφορά τους σκοπούς της επίμαχης διατάξεως, δεν αμφισβητείται ότι αυτή επιδιώκει τους στρατηγικούς σκοπούς του κανονισμού 2020/1054, τους οποίους ήδη ανέφερα στο σημείο 197 των παρουσών προτάσεων. Ειδικότερα, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 13 του κανονισμού 2020/1054 (
200
), η διάταξη αυτή επιδιώκει τον σκοπό της προαγωγής της κοινωνικής προόδου, μέσω της βελτίωσης των συνθηκών εργασίας των οδηγών, πράγμα που συμβάλλει επίσης στη ενίσχυση της οδικής ασφάλειας και στην εναρμόνιση των όρων ανταγωνισμού στις οδικές μεταφορές.
374.
Τα τρία προαναφερθέντα κράτη μέλη δεν θέτουν υπό αμφισβήτηση των θεμιτό χαρακτήρα των σκοπών αυτών. Αντιθέτως, αμφισβητούν τον πρόσφορο και αναγκαίο χαρακτήρα του επίμαχου μέτρου, ισχυρίζονται δε, επίσης, ότι βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη των ως άνω διακηρυγμένων σκοπών.
375.
Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο αντιτείνουν, ωστόσο, ότι στην πραγματικότητα, το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν εισήγαγε στην έννομη τάξη της Ένωσης την απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα, δεδομένου ότι η απαγόρευση αυτή ίσχυε ήδη βάσει της προγενέστερης μορφής του άρθρου 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006, όπως ερμηνεύθηκε από το Δικαστήριο στην απόφαση Vaditrans. Συνεπώς, ο νομοθέτης της Ένωσης απλώς και μόνον κωδικοποίησε την ερμηνεία αυτή.
376.
Εντούτοις, τα εν λόγω τρία κράτη μέλη αμφισβητούν την επιρροή της αποφάσεως Vaditrans στην υπό κρίση υπόθεση. Υπό τις συνθήκες αυτές, εκτιμώ ότι, πριν από τη λεπτομερή εξέταση των επιχειρημάτων που προβάλλουν τα ως άνω κράτη μέλη σχετικά με την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, πρέπει, προκαταρκτικώς, να αναλυθεί η συγκεκριμένη απόφαση και να αποσαφηνιστεί η σημασία της για τις υπό κρίση υποθέσεις.
ii) Επί της αποφάσεως Vaditrans και του περιεχομένου της
377.
Στην υπόθεση Vaditrans, το βελγικό Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) είχε υποβάλει στο Δικαστήριο προδικαστικά ερωτήματα στο πλαίσιο εκκρεμούς ενώπιόν του διαφοράς, κατά την οποία μια επιχείρηση μεταφορών, η Vaditrans, ζητούσε την ακύρωση βασιλικού διατάγματος το οποίο προέβλεπε τη δυνατότητα επιβολής προστίμου σε περίπτωση που οδηγός φορτηγού λάμβανε την κανονική εβδομαδιαία ανάπαυσή του εντός του οχήματος.
378.
Στο πλαίσιο αυτό, το βελγικό Conseil d’État ζήτησε από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν το άρθρο 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006, στην προγενέστερη μορφή του που μνημονεύθηκε στο σημείο 368 των παρουσών προτάσεων, είχε την έννοια ότι οι κανονικές περίοδοι εβδομαδιαίας ανάπαυσης δεν μπορούσαν να λαμβάνονται εντός του οχήματος.
379.
Όπως επισήμανα στο σημείο 370 των παρουσών προτάσεων, το Δικαστήριο, με την απόφασή του, έκρινε ότι η εν λόγω διάταξη είχε την έννοια ότι απαγόρευε τη λήψη των κανονικών περιόδων εβδομαδιαίας ανάπαυσης εντός του οχήματος (
201
). Αφού επισήμανε ότι η ερμηνεία αυτή επιρρωννύεται από το ιστορικό θεσπίσεως της εν λόγω διατάξεως και από το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντασσόταν, το Δικαστήριο τόνισε ότι η ερμηνεία αυτή «αποσκοπεί προδήλως στην επίτευξη των σκοπών [του κανονισμού 561/2006] που συνίστανται στη βελτίωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών και στην οδική ασφάλεια» (
202
). Συναφώς, το Δικαστήριο διευκρίνισε στη συνέχεια ότι, μολονότι ο σχεδιασμός των οχημάτων και των καμπινών είχε βελτιωθεί σημαντικά, εντούτοις γεγονός παρέμενε ότι η καμπίνα ενός φορτηγού «δεν φαίνεται να αποτελεί κατάλληλο χώρο αναπαύσεως των οδηγών για μεγαλύτερες περιόδους από τις ημερήσιες ή τις μειωμένες εβδομαδιαίες περιόδους αναπαύσεως» και ότι οι οδηγοί έπρεπε να έχουν τη δυνατότητα να περνούν τις κανονικές περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσής τους «σε χώρο ο οποίος να παρέχει κατάλληλες και επαρκείς συνθήκες διαμονής» (
203
).
380.
Το Δικαστήριο επισήμανε επίσης ότι αντίθετη ερμηνεία θα συνεπαγόταν ότι ένας οδηγός θα μπορούσε να λαμβάνει όλες τις περιόδους ανάπαυσής του στην καμπίνα του οχήματος και ότι, ως εκ τούτου, οι περίοδοι ανάπαυσης του εν λόγω οδηγού θα λαμβάνονταν σε χώρο ο οποίος δεν παρέχει κατάλληλες συνθήκες διαμονής, πράγμα που δεν μπορούσε να συμβάλει στην επίτευξη του σκοπού βελτιώσεως των συνθηκών εργασίας των οδηγών (
204
).
381.
Εν συνεχεία, το Δικαστήριο προσέθεσε ότι το ενδεχόμενο επιδείνωσης των συνθηκών υπό τις οποίες οι οδηγοί θα μπορούσαν να λαμβάνουν τις περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης ή η δυσχέρεια αποδείξεως της συμμορφώσεως προς την απαίτηση αυτή δεν μπορούσαν να δικαιολογήσουν τη μη τήρηση των αναγκαστικού δικαίου διατάξεων του κανονισμού 561/2006 σχετικά με τις περιόδους ανάπαυσης των οδηγών (
205
).
382.
Εντούτοις, τα τρία κράτη μέλη που αμφισβητούν την αναλογικότητα της επίμαχης διατάξεως προβάλλουν διάφορα επιχειρήματα με τα οποία τίθεται υπό αμφισβήτηση η σημασία της αποφάσεως Vaditrans στις υπό κρίση υποθέσεις.
383.
Κατά πρώτον, η Ουγγαρία και η Ρουμανία υποστηρίζουν ότι η υπόθεση Vaditrans δεν ασκεί επιρροή, διότι στην υπόθεση εκείνη, η οποία αφορούσε αίτηση προδικαστικής αποφάσεως περί ερμηνείας, το Δικαστήριο δεν εξέτασε το ζήτημα της αναλογικότητας της υποχρεώσεως που θεσπίζει ο κανονισμός 561/2006 σε σχέση με την πραγματική δυνατότητα εφαρμογής της διατάξεως αυτής. Το Δικαστήριο δεν εκτίμησε την αδυναμία εφαρμογής της απαγόρευσης κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα.
384.
Φρονώ, ωστόσο, ότι το επιχείρημα αυτό ισοδυναμεί, κατ’ ουσίαν, με αμφισβήτηση της αποφάσεως του Δικαστηρίου, τείνει δε ακόμη και στην εκ των υστέρων αμφισβήτηση του κύρους της εν λόγω διατάξεως του κανονισμού 561/2006, που υπήρξε αντικείμενο της ερμηνείας του Δικαστηρίου στην απόφαση εκείνη. Συγκεκριμένα, με το επιχείρημα αυτό, τα εν λόγω κράτη μέλη υποστηρίζουν, εν τέλει, ότι το άρθρο 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006 στην παλαιά του μορφή, όπως αυτή ερμηνεύθηκε από το Δικαστήριο στην απόφαση Vaditrans, ήταν ανίσχυρο ως αντίθετο στην αρχή της αναλογικότητας, καθόσον το Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη, κατά την ανάλυσή του, την αδυναμία ή την υπέρμετρη δυσχέρεια τηρήσεως της απαγορεύσεως λήψεως κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης εντός του οχήματος που προέκυπτε από την ερμηνεία της εν λόγω διατάξεως που δέχθηκε το Δικαστήριο στην απόφαση εκείνη.
385.
Ωστόσο, επιχείρημα προβαλλόμενο στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως ασκούμενης κατά διατάξεως, με το οποίο γίνεται επίκληση του ανισχύρου της προγενέστερης μορφής της διατάξεως, όπως αυτή ερμηνεύθηκε από το Δικαστήριο σε προηγούμενη απόφαση, είναι, κατά τη γνώμη μου, αναμφίβολα απαράδεκτο. Στην προκειμένη περίπτωση, αντικείμενο των προσφυγών που άσκησαν τα εν λόγω κράτη μέλη είναι το αίτημα περί ακυρώσεως του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 και όχι αίτημα περί ακυρώσεως της προγενέστερης μορφής του άρθρου 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006, την οποία αντικατέστησε η εν λόγω διάταξη.
386.
Επιπλέον, βάσει ανάλογης συλλογιστικής, στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως ασκούμενης κατά διατάξεως πράξεως του δικαίου της Ένωσης, ένα κράτος μέλος δεν δύναται, κατά την άποψή μου, να προσπαθήσει να αμφισβητήσει την ερμηνεία της εν λόγω διατάξεως που δέχθηκε το Δικαστήριο σε προδικαστική απόφαση.
387.
Συναφώς, πρέπει να σημειωθεί ότι, σύμφωνα με το άρθρο 23 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι κυβερνήσεις των κρατών μελών έχουν τη δυνατότητα να μετάσχουν στη διαδικασία εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως και, ειδικότερα, να υποβάλουν παρατηρήσεις κατά τη διαδικασία αυτή. Εάν ένα κράτος μέλος επιθυμεί να υποστηρίξει ότι μια διάταξη της Ένωσης που αποτελεί αντικείμενο προδικαστικής παραπομπής είναι ανίσχυρη ή επιθυμεί να επιχειρηματολογήσει υπέρ συγκεκριμένης ερμηνείας της διατάξεως αυτής, το εν λόγω κράτος μέλος ασφαλώς δύναται να παρέμβει κατά τη διαδικασία εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως και να προβάλει τα επιχειρήματά του. Εντούτοις, δεν δύναται να πράξει τούτο στο πλαίσιο μεταγενέστερης προσφυγής που έχει ως αντικείμενο αίτημα περί ακυρώσεως της νέας διατάξεως η οποία τροποποίησε την περί ης ο λόγος προγενέστερη διάταξη.
388.
Επομένως, εάν τα προαναφερθέντα κράτη μέλη θεωρούσαν ότι το άρθρο 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006 στην προγενέστερη μορφή του ήταν ανίσχυρο ή ότι έπρεπε να ερμηνευθεί κατά συγκεκριμένο τρόπο, μπορούσαν και όφειλαν να προβάλουν τα επιχειρήματά τους παρεμβαίνοντας στην υπόθεση Vaditrans. Στο πλαίσιο, όμως, των υπό κρίση προσφυγών που έχουν ως αντικείμενο το αίτημα περί ακυρώσεως, μεταξύ άλλων, του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054, τα εν λόγω κράτη μέλη δεν δύνανται να θέσουν υπό αμφισβήτηση ούτε το κύρος της εν λόγω διατάξεως ούτε την ερμηνεία που δέχθηκε το Δικαστήριο στην απόφαση εκείνη.
389.
Κατά δεύτερον, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Ρουμανία υποστηρίζουν, επίσης, ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν κωδικοποιεί απλώς την απόφαση Vaditrans, αλλά προβλέπει και πρόσθετες απαιτήσεις.
390.
Συναφώς, από το γράμμα του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 προκύπτει ότι, σε σχέση με την παλαιά μορφή του άρθρου 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006, όπως ερμηνεύθηκε από το Δικαστήριο στην απόφαση Vaditrans, η νέα διάταξη φαίνεται να προσθέτει τρεις επιπλέον απαιτήσεις. Πρώτον, στη νέα της μορφή η συγκεκριμένη διάταξη αναφέρεται όχι μόνο στις «κανονικές περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης» αλλά και σε «οιαδήποτε περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης διάρκειας μεγαλύτερης των 45 ωρών που λαμβάνεται ως αντιστάθμιση για προηγούμενες μειωμένες περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης». Δεύτερον, διευκρινίζει ότι αυτές οι περίοδοι ανάπαυσης πρέπει να λαμβάνονται «σε κατάλληλο φιλικό προς τα δύο φύλα κατάλυμα με επαρκείς εγκαταστάσεις ύπνου και υγιεινής». Τρίτον, διευκρινίζει ότι «οι ενδεχόμενες δαπάνες στέγασης εκτός του οχήματος καλύπτονται από τον εργοδότη».
391.
Όσον αφορά την πρώτη απαίτηση, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η απαίτηση αυτή καλύπτεται από την ερμηνεία της παλαιάς μορφής του άρθρου 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006 την οποία δέχθηκε το Δικαστήριο στην απόφαση Vaditrans. Συγκεκριμένα, όπως επισήμανα στο σημείο 379 των παρουσών προτάσεων, στην απόφαση εκείνη το Δικαστήριο απεφάνθη ρητώς ότι η καμπίνα ενός φορτηγού δεν αποτελεί κατάλληλο χώρο ανάπαυσης για περιόδους μεγαλύτερες από τις ημερήσιες ή τις μειωμένες εβδομαδιαίες περιόδους ανάπαυσης (
206
). Επομένως, ακόμη και πριν από την έκδοση του κανονισμού 2020/1054, μια περίοδος εβδομαδιαίας ανάπαυσης διάρκειας μεγαλύτερης των 45 ωρών που λαμβανόταν ως αντιστάθμιση για τη μείωση προηγούμενης περιόδου εβδομαδιαίας ανάπαυσης δεν ήταν δυνατόν να ληφθεί εντός του οχήματος.
392.
Ομοίως, η δεύτερη απαίτηση, περί της οποίας έγινε λόγος στο σημείο 390 των παρουσών προτάσεων, απορρέει άμεσα από την απόφαση Vaditrans. Συγκεκριμένα, στην εν λόγω απόφαση, το Δικαστήριο ρητώς έκρινε ότι οι οδηγοί πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να περνούν τις κανονικές περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσής τους «σε χώρο ο οποίος να παρέχει κατάλληλες και επαρκείς συνθήκες διαμονής» (
207
). Τούτο περιλαμβάνει, εμμέσως πλην σαφώς, την απαίτηση ο χώρος αυτός να είναι κατάλληλος τόσο για τις γυναίκες όσο και για τους άνδρες, καθώς και, στον βαθμό που πρόκειται για κατάλληλο κατάλυμα, ο χώρος αυτός να διαθέτει επαρκείς εγκαταστάσεις ύπνου και υγιεινής.
393.
Όσον αφορά, τρίτον, την απαίτηση ο εργοδότης να καλύπτει όλα τα έξοδα διαμονής εκτός του οχήματος, κατά τη γνώμη μου, και αυτή η απαίτηση απορρέει, εμμέσως, από την απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα, όπως η απαγόρευση αυτή απορρέει από την απόφαση Vaditrans, ερμηνευόμενη υπό το πρίσμα του σκοπού της επίμαχης διατάξεως. Πράγματι, αφενός, ο «κατάλληλος χώρος αναπαύσεως για μεγαλύτερες περιόδους» που μνημονεύει το Δικαστήριο στην εν λόγω απόφαση, θεωρείται ότι αντικαθιστά την καμπίνα του φορτηγού για τις κανονικές περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης. Η καμπίνα διατίθεται κατ’ αρχήν από τον εργοδότη, πλην όμως δεν αναγνωρίζεται από το Δικαστήριο ως τόπος που παρέχει κατάλληλες συνθήκες διαμονής για τις περιόδους αυτές (
208
). Επομένως, λογικά, ο «κατάλληλος χώρος αναπαύσεως» που αντικαθιστά την καμπίνα πρέπει επίσης να διατίθεται από τον εργοδότη. Αφετέρου, η επιβάρυνση του οδηγού με τα έξοδα διαμονής σε «κατάλληλο χώρο αναπαύσεως για μεγαλύτερες περιόδους» θα αντέβαινε, κατά τη γνώμη μου, προς τους σκοπούς της εν λόγω διατάξεως, οι οποίοι, κατά παραδοχή του Δικαστηρίου, συνίστανται στη βελτίωση των συνθηκών εργασίας του προσωπικού στον τομέα των οδικών μεταφορών και στην ενίσχυση της οδικής ασφάλειας εν γένει (
209
).
394.
Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι, θεσπίζοντας το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054, ο νομοθέτης δεν εισήγαγε στην έννομη τάξη της Ένωσης την απαγόρευση λήψεως κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα που προβλέπει η διάταξη αυτή, αλλά απλώς και μόνον κωδικοποίησε το ισχύον δίκαιο που απέρρεε από την παλαιά μορφή του άρθρου 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006, όπως ερμηνεύθηκε από το Δικαστήριο στην απόφαση Vaditrans.
395.
Υπό τις συνθήκες αυτές, σύμφωνα με τη νομολογία που υπομνήσθηκε στα σημεία 52 επ. των παρουσών προτάσεων και με όσα εκτέθηκαν στο σημείο 372 ανωτέρω, η εξέταση των λόγων ακυρώσεως που προβάλλουν η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Ρουμανία και η Ουγγαρία σχετικά με την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας πρέπει να αποσκοπεί στο να εξακριβωθεί αν, κωδικοποιώντας το ισχύον δίκαιο, ο νομοθέτης της Ένωσης υπερέβη προδήλως την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει στον τομέα της κοινής πολιτικής μεταφορών επιλέγοντας μέτρο το οποίο είναι προδήλως απρόσφορο σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς ή το οποίο προκαλεί μειονεκτήματα δυσανάλογα προς τους σκοπούς αυτούς. Επομένως, υπό το πρίσμα αυτό πρέπει να εξεταστούν τα διάφορα επιχειρήματα που προβάλλουν τα εν λόγω τρία κράτη μέλη για την αμφισβήτηση της αναλογικότητας του άρθρου 1, παράγραφος 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054.
iii) Επί της αναλογικότητας του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054
396.
Τα ως άνω τρία κράτη μέλη προβάλλουν, κατ’ αρχάς, επιχειρήματα που αφορούν τον απρόσφορο και δυσανάλογο χαρακτήρα του επίμαχου μέτρου λόγω της τρέχουσας κατάστασης των ευρωπαϊκών υποδομών και, ειδικότερα, λόγω του ανεπαρκούς αριθμού ασφαλών χώρων στάθμευσης και κατάλληλων καταλυμάτων πλησίον των χώρων αυτών, εξαιτίας των οποίων καθίσταται υπέρμετρα δυσχερής, ή ακόμη και αδύνατη, η τήρηση της απαγόρευσης κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα.
397.
Συναφώς, όσον αφορά τον πρόσφορο χαρακτήρα του επίμαχου μέτρου για την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών, των οποίων ο θεμιτός χαρακτήρας δεν αμφισβητείται, αυτός έχει ήδη επιβεβαιωθεί από το Δικαστήριο στη σκέψη 43 της αποφάσεως Vaditrans, στην οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι η απαγόρευση λήψεως των κανονικών περιόδων εβδομαδιαίας ανάπαυσης εντός του οχήματος αποσκοπεί προδήλως στην επίτευξη των σκοπών του κανονισμού 561/2006 που συνίστανται στη βελτίωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών και της οδικής ασφάλειας.
398.
Όσον αφορά τον ενδεχόμενο δυσανάλογο χαρακτήρα της επιλογής του νομοθέτη να κωδικοποιήσει το υφιστάμενο δίκαιο, πρέπει να επισημανθεί ότι οποιαδήποτε άλλη επιλογή πλην της διατηρήσεως της απαγορεύσεως λήψεως των κανονικών περιόδων εβδομαδιαίας ανάπαυσης εντός του οχήματος θα είχε ως συνέπεια την απομείωση της κοινωνικής προστασίας των οδηγών και, ως εκ τούτου, την επιδείνωση των συνθηκών εργασίας τους σε σχέση με τις υφιστάμενες συνθήκες, πράγμα που θα αντέβαινε τόσο προς τους σκοπούς της επίμαχης ρυθμίσεως, όσο και προς την απόφαση Vaditrans.
399.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι το Δικαστήριο έχει ρητώς κρίνει ότι η καμπίνα του οχήματος αποτελεί χώρο που δεν παρέχει κατάλληλες συνθήκες διαμονής για περιόδους ανάπαυσης μεγαλύτερες από τις περιόδους ημερήσιας ανάπαυσης και τις μειωμένες περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης (
210
). Ως εκ τούτου, οποιαδήποτε κανονιστική λύση που θα επέτρεπε να διανύονται μεγαλύτερες περίοδοι ανάπαυσης στην καμπίνα θα ήταν ασύμβατη με την κρίση αυτή.
400.
Επίσης, ενδεχόμενη τρέχουσα έλλειψη κατάλληλων υποδομών δεν θα μπορούσε, κατά τη γνώμη μου, να αποτελέσει δικαιολογία για να επιτραπεί (ή ακόμη και να επιβληθεί), διά της νομοθετικής οδού, στους οδηγούς να λαμβάνουν τις κανονικές περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης εντός του οχήματος, δηλαδή σε χώρο ο οποίος δεν είναι κατάλληλος για τέτοιες μεγάλες περιόδους ανάπαυσης. Τυχόν προβλήματα υποδομών δεν πρέπει να επιλύονται εις βάρος των εργασιακών δικαιωμάτων των οδηγών και, εν τέλει, της υγείας τους. Επομένως, δεν μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να προσαφθεί στον νομοθέτη ότι παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας επειδή δεν τροποποίησε το ισχύον δίκαιο, απομειώνοντας τα εργασιακά δικαιώματα των οδηγών και παρέχοντάς τους τη δυνατότητα να λαμβάνουν τις κανονικές περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε μη κατάλληλο τόπο.
401.
Περαιτέρω, πρέπει επίσης να υπογραμμιστεί ότι η επίμαχη διάταξη δεν απαγορεύει στους οδηγούς να λαμβάνουν οποιαδήποτε περίοδο ανάπαυσης εντός του οχήματος, αλλά έχει εφαρμογή αποκλειστικώς και μόνον στις κανονικές περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης. Αυτές οι περίοδοι ανάπαυσης λαμβάνονται μόνο κάθε δύο ή τρεις εβδομάδες (
211
). Επιπλέον, αποτελούν το είδος της ανάπαυσης που, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, οι οδηγοί πρέπει να μπορούν να λαμβάνουν στον τόπο κατοικίας τους κατ’ εφαρμογήν της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οδηγών, γεγονός που μειώνει την πίεση που υποστηρίζεται ότι ασκεί το επίμαχο μέτρο στους χώρους στάθμευσης.
402.
Εξάλλου, όλες οι εναλλακτικές κανονιστικές λύσεις που μνημονεύουν τα εν λόγω κράτη μέλη δεν είναι πρόσφορες για την επιδίωξη των σκοπών κοινωνικής προστασίας που επιδιώκονται με την επίμαχη ρύθμιση και μάλιστα συνεπάγονται απομείωση της κοινωνικής αυτής προστασίας για τους οδηγούς. Όσον αφορά, πρώτον, τη δυνατότητα να δοθεί στους οδηγούς το δικαίωμα να επιλέγουν ελεύθερα να περάσουν την κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης στην καμπίνα, φρονώ ότι η δυνατότητα αυτή δεν είναι πρόσφορη επί τη βάσει εκτιμήσεων αντίστοιχων με εκείνες που εξέθεσα στο σημείο 243 των παρουσών προτάσεων, οι οποίες αφορούν τον κίνδυνο η επιλογή του εργαζομένου, ως ασθενέστερου μέρους στη σχέση εργασίας με τον μεταφορέα, να μην είναι απολύτως ελεύθερη, ο δε οδηγός να υφίσταται πιέσεις προκειμένου να κάνει μια επιλογή που να εξυπηρετεί τα συμφέροντα του εργοδότη. Δεύτερον, η θέσπιση παρεκκλίσεων, όπως αυτές που προτείνονται στη δεύτερη και στην τρίτη από τις εναλλακτικές λύσεις που περιγράφονται στο σημείο 363 των παρουσών προτάσεων, θα είχε ως αποτέλεσμα να επιτρέπεται στους οδηγούς να λαμβάνουν την κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε μη κατάλληλο τόπο, πράγμα που θα συνεπαγόταν απομείωση των εργασιακών δικαιωμάτων των οδηγών. Τρίτον, η πρόβλεψη μεταβατικής περιόδου επίσης δεν φαίνεται πρόσφορη, για τους λόγους που θα αναπτυχθούν λεπτομερώς κατωτέρω στα σημεία 499 επ. των παρουσών προτάσεων, στο πλαίσιο της εξετάσεως των λόγων ακυρώσεως που προβάλλονται κατά του άρθρου 3 του κανονισμού 2020/1054 σχετικά με τον χρόνο ενάρξεως ισχύος του.
403.
Υπό τις συνθήκες αυτές, τα λοιπά επιχειρήματα που προβάλλουν τα εν λόγω τρία κράτη μέλη προς αμφισβήτηση της αναλογικότητας του μέτρου δεν μπορούν, κατά τη γνώμη μου, να γίνουν δεκτά.
404.
Τα επιχειρήματα που αφορούν, πρώτον, τους κινδύνους για την ασφάλεια των εμπορευμάτων και, συνακόλουθα, την ευθύνη των μεταφορέων για την απώλειά τους, δεύτερον, τον κίνδυνο επιβολής κυρώσεων στους μεταφορείς και στους οδηγούς και, τρίτον, το προβαλλόμενο επιπλέον κόστος για τους μεταφορείς που απορρέει από την επίμαχη διάταξη, επίσης δεν αποδεικνύουν παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης. Ειδικότερα, από τη μια πλευρά, δεδομένου ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 απλώς και μόνον κωδικοποίησε το ισχύον δίκαιο, η θέσπισή του επ’ ουδενί δεν μπορούσε να προκαλέσει αύξηση των εν λόγω κινδύνων και δαπανών. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι η θέσπιση της επίμαχης διατάξεως έχει δυσμενείς συνέπειες για τους ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις σε σχέση με την προηγούμενη κατάσταση. Αφετέρου, τα εν λόγω κράτη μέλη δεν απέδειξαν, σύμφωνα με τη νομολογία που μνημονεύθηκε στο σημείο57 των παρουσών προτάσεων, ότι τα μειονεκτήματα για τις επιχειρήσεις μεταφορών από τη θέσπιση της εν λόγω διατάξεως δεν έχουν κανένα κοινό μέτρο συγκρίσεως και ότι, συνεπώς, η επιλογή του νομοθέτη να κωδικοποιήσει το ισχύον δίκαιο είναι προδήλως εσφαλμένη.
405.
Επιπλέον, όσον αφορά ειδικότερα τις κυρώσεις, από το άρθρο 1, σημείο 16, του κανονισμού 2020/1054 προκύπτει ότι ο νομοθέτης προέβλεψε ρητώς ότι οι κυρώσεις αυτές πρέπει να είναι αναλογικές (
212
). Συναφώς, μολονότι είναι αληθές, όπως επισημαίνει η Ρουμανία, ότι ο κανονισμός 2020/1054 δεν εναρμονίζει τις κυρώσεις, εντούτοις τούτο δεν σημαίνει ότι η επιλογή αυτή του νομοθέτη δημιουργεί τέτοια ανασφάλεια δικαίου ώστε να συνεπάγεται παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας. Συγκεκριμένα, όπως προκύπτει από τη νομολογία που μνημονεύθηκε στο σημείο 119 των παρουσών προτάσεων, ο νομοθέτης της Ένωσης μπορεί πράγματι να θέσει ένα γενικό νομικό πλαίσιο το οποίο θα πρέπει, εφόσον συντρέχει περίπτωση, να εξειδικευθεί στη συνέχεια, ειδικότερα από τα κράτη μέλη.
406.
Βάσει ανάλογης συλλογιστικής, πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να απορριφθεί και το επιχείρημα που προβάλλει η Δημοκρατία της Βουλγαρίας σχετικά με την ανασφάλεια δικαίου όσον αφορά την έννοια του «κατάλληλου καταλύματος», δεδομένου ότι ο νομοθέτης δεν υποχρεούται να ορίζει λεπτομερώς κάθε έννοια μιας ρυθμίσεως. Επιπλέον, μη δίνοντας ακριβή ορισμό της έννοιας αυτής, ο νομοθέτης της Ένωσης κατέλιπε περιθώριο ευελιξίας κατά την εφαρμογή της διατάξεως ως προς το είδος του καταλύματος που μπορούν να χρησιμοποιούν οι οδηγοί, πράγμα που καθιστά δυνατό να μετριασθούν οι πιθανές συνέπειες από την ενδεχόμενη ελλειμματική κατάσταση των ευρωπαϊκών υποδομών.
407.
Όσον αφορά, κατ’ αρχάς, το επιχείρημα ότι η Επιτροπή δεν έχει δημοσιεύσει τον κατάλογο όλων των πιστοποιημένων χώρων στάθμευσης τον οποίο υποχρεούται να δημοσιεύσει κατά το νέο άρθρο 8α, παράγραφος 1, του κανονισμού 561/2006, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 1, σημείο 7, του κανονισμού 2020/1054, μολονότι το επιχείρημα αυτό θα μπορούσε ενδεχομένως να αποτελέσει τη βάση για να υποστηριχθεί πιθανή παράλειψη εκ μέρους της Επιτροπής, εντούτοις ουδόλως αποδεικνύει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης υπερέβη προδήλως την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει θεσπίζοντας το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054.
408.
Ως προς την ειδική υποχρέωση υποβολής εκθέσεως της Επιτροπής, που προβλέπεται στο άρθρο 8α, παράγραφος 4, του κανονισμού 561/2006, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1054, βάσει της οποίας η Επιτροπή θα υποβάλει, το αργότερο μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2024, έκθεση στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο όσον αφορά, μεταξύ άλλων, τη διαθεσιμότητα κατάλληλων εγκαταστάσεων για την ανάπαυση των οδηγών και προστατευμένων χώρων στάθμευσης, η υποχρέωση αυτή ουδόλως αποδεικνύει τον δυσανάλογο χαρακτήρα του επίμαχου μέτρου. Φανερώνει απλώς και μόνον ότι ο νομοθέτης επισήμανε ότι πρόκειται για έναν τομέα για τον οποίο επιθυμεί να ενημερώνεται σχετικά με οποιαδήποτε κατάσταση που μπορεί να απαιτεί νέα αξιολόγηση.
409.
Όσον αφορά, εν συνεχεία, το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας ότι ένα κράτος μέλος θα μπορούσε να έχει κίνητρο να μην αυξήσει τον αριθμό των υποδομών προκειμένου να περιορίσει την παροχή υπηρεσιών μεταφορών από αλλοδαπούς μεταφορείς στο έδαφός του, επισημαίνω ότι το επιχείρημα αυτό είναι προδήλως υποθετικό και δεν στηρίζεται σε κανένα στοιχείο από το οποίο να προκύπτει ότι θα μπορούσε να υπάρξει τέτοια περίπτωση. Εν πάση περιπτώσει, το εν λόγω επιχείρημα αφορά ενδεχόμενη συμπεριφορά των κρατών μελών και όχι πρόδηλη υπέρβαση εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει.
410.
Τέλος, ως προς τους λόγους ακυρώσεως που αφορούν τον έλεγχο της αναλογικότητας από τον νομοθέτη της Ένωσης, επισημαίνω ότι το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο δεν αρνούνται ότι, κατά τη θέσπιση του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054, ο νομοθέτης είχε επίγνωση του γενικού ζητήματος της ελλείψεως επαρκών υποδομών στο σύνολο της Ένωσης. Όπως επισημαίνουν η Ρουμανία και η Ουγγαρία, το πρόβλημα αυτό είχε, πράγματι, αναδειχθεί κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, τόσο στην εκτίμηση επιπτώσεων όσο και σε άλλες μελέτες, όπως η μελέτη του 2019.
411.
Εντούτοις, πρέπει να σημειωθεί ότι, παρά το ζήτημα αυτό, η Επιτροπή, στην πρόταση κανονισμού περί χρόνου εργασίας, η οποία στηριζόταν στα συμπεράσματα της εκτίμησης επιπτώσεων, είχε προβλέψει διάταξη αντίστοιχη με εκείνη που τελικώς υιοθετήθηκε με το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054, στην οποία επίσης προβλεπόταν η απαγόρευση λήψεως των περιόδων ανάπαυσης μεγαλύτερης διάρκειας, και συνεπώς της κανονικής περιόδου εβδομαδιαίας ανάπαυσης, εντός του οχήματος (
213
).
412.
Εν τω μεταξύ, το Δικαστήριο εξέδωσε την απόφαση Vaditrans, η οποία ήρε κάθε αμφιβολία σχετικά με το περιεχόμενο της παλαιάς μορφής του άρθρου 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006 και ερμήνευσε, ex tunc (
214
), τη συγκεκριμένη διάταξη υπό την έννοια που μνημονεύθηκε στο σημείο 370 των παρουσών προτάσεων, διευκρινίζοντας ότι απαγόρευση όπως αυτή που προβλεπόταν στην ως άνω πρόταση της Επιτροπής –και τελικώς υιοθετήθηκε στον κανονισμό 2020/1054– υφίστατο ήδη στο δίκαιο της Ένωσης.
413.
Υπό τις συνθήκες αυτές, φρονώ ότι δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι, θεσπίζοντας το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054, και, επομένως, κωδικοποιώντας το ισχύον δίκαιο, σύμφωνα, επιπλέον, με την πρόταση κανονισμού περί χρόνου εργασίας η οποία στηριζόταν σε εκτίμηση επιπτώσεων, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε υπόψη ουσιώδη στοιχεία, ήτοι τα δεδομένα σχετικά με το έλλειμμα ασφαλών και προστατευμένων χώρων στάθμευσης, τα οποία είχαν επισημανθεί κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας.
414.
Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι, κατά τη γνώμη μου, οι λόγοι ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται ότι το άρθρο 1, παράγραφος 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν πληροί τις απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας, πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
β)
Επί της παραβάσεως των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
415.
Η Ρουμανία υποστηρίζει ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 παραβιάζει τις απαιτήσεις που απορρέουν από τα άρθρα 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ, καθόσον η διάταξη αυτή θίγει σοβαρά τα συμφέροντα των μεταφορέων και των οδηγών.
416.
Όσον αφορά, κατ’ αρχάς, τους μεταφορείς, το κόστος τους είναι κατά πολύ μεγαλύτερο του κόστους για τη διάθεση καταλύματος στους οδηγούς. Συγκεκριμένα, το κόστος αυτό πρέπει να καλύπτει και τις αλλαγές δρομολογίων ανάλογα με τη διαθεσιμότητα κατάλληλων καταλυμάτων και χώρων στάθμευσης, την αύξηση των ασφαλίστρων λόγω της αύξησης των κινδύνων για την ασφάλεια των μεταφερόμενων εμπορευμάτων, την ανάγκη οι οδηγοί να διανύουν επιπλέον αποστάσεις για την ανεύρεση κατάλληλου χώρου, καθώς και το κόστος της μετακίνησης του οδηγού από τον χώρο στάθμευσης προς το κατάλυμα, το οποίο μπορεί να βρίσκεται σε σημαντική απόσταση, λαμβανομένης υπόψη της κατάστασης που περιγράφεται στη μελέτη του 2019. Επιπροσθέτως, οι μεταφορείς θα υποστούν μείωση εσόδων, δεδομένου ότι το έλλειμμα υποδομών έχει επίπτωση στην πραγματική δυνατότητα προγραμματισμού μακρύτερων διαδρομών και εκτέλεσης μεταφορών σε ορισμένες διαδρομές με πλήρη ασφάλεια.
417.
Δεύτερον, όσον αφορά τους οδηγούς, οι επιπτώσεις εις βάρος των μεταφορέων θα οδηγήσουν σε απώλεια θέσεων εργασίας και στην αναγκαιότητα μετανάστευσης σε χώρες της Δυτικής Ευρώπης. Επιπλέον, η επίμαχη διάταξη, εξαιτίας της ελλείψεως υποδομών, θα προκαλέσει αύξηση της κόπωσης και του άγχους των οδηγών.
418.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών ζητούν την απόρριψη αυτού του λόγου ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
419.
Όσον αφορά την ανάλυση των διατάξεων των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ και του περιεχομένου αυτών, παραπέμπω στις εκτιμήσεις που διατύπωσα στα σημεία 281 έως 293 των παρουσών προτάσεων.
420.
Ως προς τις αιτιάσεις της Ρουμανίας, στο σημείο 394των παρουσών προτάσεων επισήμανα ότι, θεσπίζοντας το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054, ο νομοθέτης δεν εισήγαγε στην έννομη τάξη της Ένωσης την απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα, αλλά απλώς κωδικοποίησε το υφιστάμενο δίκαιο που απέρρεε από την παλαιά μορφή του άρθρου 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006, όπως ερμηνεύθηκε από το Δικαστήριο στην απόφαση Vaditrans.
421.
Υπό τις συνθήκες αυτές, εφόσον η απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα ίσχυε ήδη πριν από τη θέσπιση του άρθρου 1, παράγραφος 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054, δεν είναι δυνατόν να υποστηριχθεί ότι η θέσπιση της διατάξεως αυτής συνεπάγεται αύξηση κόστους ή μείωση εσόδων για τους μεταφορείς ή δυσμενείς συνέπειες για τους οδηγούς.
422.
Συνακόλουθα, ο λόγος ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται ότι, θίγοντας σοβαρά τα συμφέροντα των μεταφορέων και των οδηγών, η θέσπιση του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 παραβιάζει τις απαιτήσεις που απορρέουν από τα άρθρα 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ πρέπει να απορριφθεί.
γ)
Επί της παραβιάσεως των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
423.
Με τις προσφυγές τους, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας (υπόθεση C‑543/20) και η Ρουμανία (υπόθεση C‑546/20) υποστηρίζουν ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν πληροί τις απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων που προβλέπεται στο άρθρο 18 ΣΛΕΕ. Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας παραπέμπει, επίσης, στα άρθρα 20 και 21 του Χάρτη, στην αρχή της ισότητας των κρατών μελών, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, καθώς και στο άρθρο 95, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
424.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Ρουμανία υποστηρίζουν ότι η απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα παραβιάζει την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων όσον αφορά τόσο τις επιχειρήσεις μεταφορών που βρίσκονται στη γεωγραφική περιφέρεια της Ένωσης όσο και τους οδηγούς που εργάζονται για τις επιχειρήσεις αυτές. Συγκεκριμένα, είναι σαφώς ευκολότερο για τις επιχειρήσεις μεταφορών που είναι εγκατεστημένες σε κράτη μέλη ευρισκόμενα στο κέντρο της Ένωσης και για τους οδηγούς τους να τηρήσουν την εν λόγω απαγόρευση παρά για τους μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι σε κράτη μέλη ευρισκόμενα στην περιφέρεια της Ένωσης και για τους οδηγούς τους. Εντός του ίδιου κράτους μέλους, η απαγόρευση δημιουργεί διάκριση μεταξύ των εντόπιων οδηγών και των οδηγών που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη. Οι ημεδαποί οδηγοί δεν επηρεάζονται από την έλλειψη κατάλληλων καταλυμάτων και προστατευμένων και ασφαλών χώρων στάθμευσης, δεδομένου ότι μπορούν να κοιμηθούν στην κατοικία τους και να σταθμεύουν τα βαρέα οχήματά τους στην έδρα λειτουργίας του μεταφορέα. Τούτο δεν ισχύει για τους οδηγούς που απασχολούνται από μεταφορείς εγκατεστημένους σε κράτη ευρισκόμενα στην περιφέρεια της Ένωσης, οι οποίοι, λόγω της έλλειψης κατάλληλων καταλυμάτων και προστατευμένων και ασφαλών χώρων στάθμευσης, είναι αναγκασμένοι να μην τηρήσουν την εν λόγω απαγόρευση, αυξάνοντας τα έξοδα των μεταφορέων, των οποίων η πλειονότητα είναι μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (ΜμΕ).
425.
Επίσης, δεν είναι δυνατόν να αξιολογηθούν οι συνέπειες των διατάξεων του κανονισμού 2020/1054 επί της αγοράς των μεταφορών χωρίς να ληφθούν υπόψη ο κανονισμός 2020/1055 και η οδηγία 2020/1057, που επίσης εντάσσονται στη δέσμη μέτρων για την κινητικότητα. Από τη συνολική εκτίμηση της πρώτης δέσμης μέτρων για την κινητικότητα καθίσταται, συνεπώς, προφανές ότι η ρύθμιση εισάγει διάκριση σε βάρος των μεταφορέων όσον αφορά την πραγματική δυνατότητα παροχής υπηρεσιών μεταφορών εντός της Ένωσης.
426.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
427.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Ρουμανία υποστηρίζουν ότι ο νομοθέτης της Ένωσης, θεσπίζοντας το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 και, επομένως, διατηρώντας την απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα, παραβίασε τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων, καθόσον η απαγόρευση αυτή συνεπάγεται διάκριση τόσο μεταξύ των οδηγών όσο και μεταξύ των μεταφορέων.
428.
Συναφώς, επισημαίνω, κατ’ αρχάς, ότι η απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα εφαρμόζεται αδιακρίτως και κατά τον ίδιο τρόπο σε κάθε επιχείρηση μεταφορών η οποία εκτελεί οδικές μεταφορές που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 561/2006 και σε κάθε οδηγό που υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού (
215
). Η διάταξη εφαρμόζεται ανεξάρτητα από την υπηκοότητα του οδηγού ή του εργοδότη. Επομένως, αυτή καθεαυτήν η εν λόγω υποχρέωση δεν εισάγει ρητώς διάκριση, ούτε μεταξύ οδηγών, ούτε μεταξύ επιχειρήσεων μεταφορών.
429.
Εν συνεχεία, κατά τη γνώμη μου, οι οδηγοί που εκτελούν διεθνείς μεταφορές μεταξύ διαφορετικών κρατών μελών και οι οδηγοί που εκτελούν εθνικές μεταφορές στο κράτος μέλος εγκατάστασης του εργοδότη τους δεν βρίσκονται κατ’ ανάγκην σε συγκρίσιμες καταστάσεις, ειδικώς σε σχέση με τους σκοπούς της διατάξεως που προβλέπει την απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα.
430.
Συναφώς, υπενθυμίζω, αφενός, ότι, όπως προκύπτει από τη νομολογία που μνημονεύθηκε στο σημείο 79 των παρουσών προτάσεων, o συγκρίσιμος χαρακτήρας διαφορετικών καταστάσεων εκτιμάται λαμβανομένου υπόψη του αντικειμένου και του σκοπού της αμφισβητούμενης πράξεως της Ένωσης. Αφετέρου, από το σημείο 373 των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι η απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα έχει ως κύριο σκοπό τη βελτίωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών, πράγμα που συμβάλλει και στην ενίσχυση της οδικής ασφάλειας.
431.
Είναι προφανές ότι η απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα αποσκοπεί στην προστασία των οδηγών που περνούν μεγάλα χρονικά διαστήματα μακριά από τον τόπο κατοικίας τους και οι οποίοι ως εκ τούτου υποχρεούνται, λόγω της εργασίας τους, να περνούν τις περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσής τους μακριά από τον τόπο αυτόν. Σε περίπτωση που ο οδηγός μπορεί να περάσει την περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσής του στην κατοικία του, η εν λόγω απαγόρευση είναι άνευ αντικειμένου. Επομένως, από την άποψη αυτή, οι καταστάσεις των δύο κατηγοριών οδηγών που μνημονεύονται στο σημείο 429 των παρουσών προτάσεων δεν είναι συγκρίσιμες.
432.
Επιπλέον, υπενθυμίζω ότι, όπως επισημάνθηκε στο σημείο 43 των παρουσών προτάσεων, η διάκριση, αφενός, μεταξύ διεθνών και εθνικών μεταφορών και, αφετέρου, μεταξύ εγκατεστημένων και μη εγκατεστημένων μεταφορέων, προβλέπεται ρητώς στο άρθρο 91, παράγραφος 1, ιδίως στοιχεία αʹ και βʹ, ΣΛΕΕ. Επομένως, το δίκαιο της Ένωσης προβλέπει, στο επίπεδο του πρωτογενούς δικαίου, διαφορετική προσέγγιση στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής μεταφορών μεταξύ της ρυθμίσεως των διεθνών μεταφορών και της ρυθμίσεως των εθνικών μεταφορών.
433.
Εξάλλου, ακολουθώντας τη συλλογιστική των δύο προαναφερθέντων κρατών μελών, η παροχή στους οδηγούς που εκτελούν διεθνείς μεταφορές της δυνατότητας να λαμβάνουν τις κανονικές περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσής τους εντός του οχήματος θα συνεπαγόταν ακόμη μεγαλύτερη διάκριση μεταξύ των εθνικών οδηγών, οι οποίοι μπορούν να λαμβάνουν την κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσής τους στην κατοικίας, και των οδηγών από άλλα κράτη μέλη, οι οποίοι θα έπρεπε να λαμβάνουν την κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσής τους σε καμπίνα, δηλαδή σε χώρο που δεν είναι κατάλληλος για να περνούν τέτοιες περιόδους ανάπαυσης μεγάλης διάρκειας (
216
).
434.
Τέλος, από την επιχειρηματολογία των δύο προαναφερθέντων κρατών μελών προκύπτει ότι οι προβαλλόμενες διακρίσεις δεν απορρέουν από αυτήν καθεαυτήν την απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα, αλλά μάλλον από την ενδεχόμενη τρέχουσα κατάσταση των ευρωπαϊκών υποδομών και, ειδικότερα, από τον ανεπαρκή αριθμό προστατευμένων χώρων στάθμευσης και κατάλληλων καταλυμάτων πλησίον των χώρων αυτών.
435.
Ωστόσο, στο πλαίσιο του περιορισμένου δικαστικού ελέγχου που έχει αναγνωρίσει το Δικαστήριο, σε έναν τομέα όπως αυτόν της πολιτικής μεταφορών, όσον αφορά την τήρηση και της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως (
217
), ο δικαστής της Ένωσης δεν μπορεί να υποκαταστήσει με την εκτίμησή του την εκτίμηση του νομοθέτη της Ένωσης αμφισβητώντας –λόγω της ενδεχόμενης τρέχουσας ανεπάρκειας κατάλληλων υποδομών– την επιλογή του νομοθέτη να μην τροποποιήσει το ισχύον δίκαιο και να μην απομειώσει τα εργασιακά δικαιώματα των οδηγών παρέχοντάς τους τη δυνατότητα να λαμβάνουν τις κανονικές περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσής τους σε τόπο που δεν είναι κατάλληλος για τόσο μεγάλες περιόδους ανάπαυσης.
436.
Λαμβανομένων υπόψη όλων των ανωτέρω, εκτιμώ ότι οι λόγοι ακυρώσεως που προβάλλονται κατά του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054 και αφορούν την παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων πρέπει να απορριφθούν.
δ)
Επί της παραβάσεως των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών μεταφορών και περί ενιαίας αγοράς
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
437.
Η Ρουμανία ισχυρίζεται ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 παραβιάζει τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών μεταφορών και περί ενιαίας αγοράς. Το εν λόγω κράτος μέλος υποστηρίζει, όσον αφορά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών, όπως αυτή προβλέπεται στο άρθρο 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, ότι η εφαρμογή της απαγόρευσης κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα οδηγεί σε περιορισμό της ελευθερίας αυτής, δεδομένου ότι, για αόριστο χρόνο, τα δρομολόγια μεταφοράς θα περιορίζονται μόνο στις διαδρομές που μπορούν να πραγματοποιηθούν εντός χρονικού διαστήματος που να μην υποχρεώνει τον οδηγό να λάβει περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης ή που θα καθορίζονται ανάλογα με το αν υφίστανται ασφαλείς και προστατευμένοι χώροι στάθμευσης. Λόγω του περιορισμού αυτού, το μέτρο οδηγεί εκ των πραγμάτων σε κατακερματισμό της εσωτερικής αγοράς. Ως εκ τούτου, θα υπάρξει οπισθοδρόμηση στην επίτευξη του σκοπού της αειφόρου ανάπτυξης της εν λόγω αγοράς, όπως αυτός προβλέπεται στο άρθρο 3 ΣΕΕ, ο οποίος είναι και ένας από τους σκοπούς που καθόρισε η Επιτροπή στην εκτίμηση επιπτώσεών της (
218
).
438.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών ζητούν την απόρριψη αυτού του λόγου ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
439.
Όπως προκύπτει από τα σημεία 44 επ. των παρουσών προτάσεων, στον τομέα των μεταφορών, η εφαρμογή των αρχών της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών πρέπει να πραγματοποιείται, κατά τη Συνθήκη ΛΕΕ, μέσω της εφαρμογής της κοινής πολιτικής μεταφορών, η δε ελεύθερη παροχή υπηρεσιών μεταφορών κατοχυρώνεται αποκλειστικώς και μόνον στο μέτρο που το εν λόγω δικαίωμα έχει παρασχεθεί μέσω μέτρων παράγωγου δικαίου που έχει θεσπίσει ο νομοθέτης της Ένωσης στο πλαίσιο της κοινής αυτής πολιτικής.
440.
Επομένως, ακόμη και αν γινόταν δεκτό ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 προκαλεί, όπως ισχυρίζεται η Ρουμανία, περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, με δεδομένο ότι ο νομοθέτης της Ένωσης είναι ελεύθερος, στο πλαίσιο του ευρέος περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτει, να υλοποιήσει, μέσω της εφαρμογής της κοινής πολιτικής μεταφορών, την απελευθέρωση του τομέα αυτού στον βαθμό που αυτός κρίνει σκόπιμο, το γεγονός αυτό ουδόλως θα συνιστούσε παράβαση των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών μεταφορών και περί ενιαίας αγοράς. Συνεπώς, κατά τη γνώμη μου, και αυτός ο λόγος ακυρώσεως αυτός τυγχάνει απορριπτέος.
ε)
Συμπέρασμα επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την απαγόρευση εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα
441.
Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι οι λόγοι ακυρώσεως που προβάλλουν η Δημοκρατία της Βουλγαρίας (υπόθεση C‑543/20), η Ρουμανία (υπόθεση C‑546/20) και η Ουγγαρία (υπόθεση C‑551/20) κατά του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να απορριφθούν στο σύνολό τους.
3.
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν το άρθρο 2, σημείο 2, του κανονισμού 2020/1054
442.
Με την προσφυγή της στην υπόθεση C‑551/20, η Ουγγαρία ζητεί την ακύρωση του άρθρου 2, σημείο 2, του κανονισμού 2020/1054, με το οποίο επισπεύσθηκε ο χρόνος ενάρξεως ισχύος της υποχρεώσεως εγκαταστάσεως των ταχογράφων V2, δηλαδή των ευφυών ταχογράφων δεύτερης γενιάς.
443.
Ενώ, βάσει της νομοθεσίας που ίσχυε πριν από την έκδοση του κανονισμού 2020/1054, η υποχρέωση εγκαταστάσεως των ταχογράφων V2 μπορούσε να εκπληρωθεί έως τις 15 Ιουνίου 2034 (
219
), από το άρθρο 2, σημείο 2, του εν λόγω κανονισμού, σε συνδυασμό με το σημείο 8 του ίδιου άρθρου, το οποίο καθορίζει τις προθεσμίες για τη θέσπιση από την Επιτροπή των προδιαγραφών σχετικά με τους ταχογράφους V2, προκύπτει ότι, εφόσον το εν λόγω θεσμικό όργανο εκδώσει και εφαρμόσει εντός των προβλεπόμενων προθεσμιών τον εκτελεστικό κανονισμό που περιέχει τις εν λόγω προδιαγραφές, τα οχήματα που είναι εξοπλισμένα με ψηφιακούς ή αναλογικούς ταχογράφους θα πρέπει να εξοπλιστούν με ταχογράφους V2 το αργότερο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2024, ενώ τα οχήματα που είναι εξοπλισμένα με ευφυείς ταχογράφους θα πρέπει να εξοπλιστούν με ταχογράφους V2 το αργότερο έως το 2025. Η Επιτροπή ενέκρινε τις τεχνικές προδιαγραφές σχετικά με τους ευφυείς ταχογράφους στις 16 Ιουλίου 2021 (
220
) και τις τροποποίησε στις 16 Μαΐου 2023 (
221
).
444.
Προς στήριξη του αιτήματός της περί ακυρώσεως του άρθρου 2, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/1054, η Ουγγαρία προβάλλει τρεις λόγους ακυρώσεως, οι οποίοι αφορούν, ο πρώτος, την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, ο δεύτερος, την παραβίαση των αρχών της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου, και ο τρίτος, την παράβαση του άρθρου 151, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ.
α)
Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
445.
Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως που προβάλλει, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Ρουμανία, τη Δημοκρατία της Λεττονίας και τη Δημοκρατία της Εσθονίας, ισχυρίζεται ότι, θεσπίζοντας το άρθρο 2, σημείο 2, του κανονισμού 2020/1054, ο νομοθέτης της Ένωσης παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας και υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως μη υπολογίζοντας τις οικονομικές συνέπειες της σημαντικής επισπεύσεως της προθεσμίας εγκαταστάσεως των ταχογράφων V2. Δεδομένου ότι η συγκεκριμένη διάταξη δεν περιλαμβανόταν στην πρόταση κανονισμού περί χρόνου εργασίας, καμία εκτίμηση επιπτώσεων δεν διενεργήθηκε ως προς το ζήτημα αυτό. Οι διατάξεις περί τροποποιήσεως της προθεσμίας εγκαταστάσεως του ταχογράφου προστέθηκαν στο σχέδιο κειμένου δυνάμει της συμφωνίας που επετεύχθη μεταξύ του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, χωρίς να διενεργηθεί καμία εκτίμηση επιπτώσεων ούτε από τα εν λόγω θεσμικά όργανα.
446.
Από τη νομολογία προκύπτει ότι είναι δυνατόν να μη διενεργηθεί εκτίμηση επιπτώσεων εφόσον ο νομοθέτης διαθέτει αντικειμενικά στοιχεία πληροφόρησης που του παρέχουν τη δυνατότητα να εκτιμήσει την αναλογικότητα του μέτρου. Εντούτοις, η Ουγγαρία αναφέρει ότι δεν γνωρίζει για την ύπαρξη τέτοιων στοιχείων πληροφόρησης, ούτε για τη διενέργεια εκτιμήσεως εκ μέρους των νομοθετών.
447.
Η Ουγγαρία ισχυρίζεται, επίσης, ότι οι διατάξεις που πρότειναν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο συνιστούσαν ουσιώδεις τροποποιήσεις της εν λόγω προτάσεως της Επιτροπής κατά την έννοια της διοργανικής συμφωνίας που μνημονεύθηκε στα σημεία 62 επ. των παρουσών προτάσεων και, επομένως, ήταν δικαιολογημένο να διενεργήσουν συμπληρωματική εκτίμηση επιπτώσεων ή να αναθέσουν στην Επιτροπή τη διενέργειά της. Δύο μελέτες που πραγματοποιήθηκαν τον Φεβρουάριο και τον Μάρτιο του 2018 ανέλυσαν το κόστος της συμμόρφωσης, αλλά δεν εξέτασαν ρητώς το ζήτημα της αναλογικότητας, έστω και αν στη δεύτερη μελέτη γινόταν λόγος για πιθανή δυσαναλογία. Επιπλέον, σχετικώς με το ζήτημα αυτό, η Ουγγαρία θεωρεί ιδιαιτέρως προβληματικό το γεγονός ότι η νέα τεχνολογία (V2) δεν είναι ακόμη διαθέσιμη στην αγορά, χωρίς να είναι γνωστό με βεβαιότητα πότε θα είναι διαθέσιμη.
448.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών ζητούν την απόρριψη αυτού του λόγου ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
449.
Με τον υπό εξέταση λόγο ακυρώσεως, η Ουγγαρία προσάπτει, κατ’ ουσίαν, στον νομοθέτη της Ένωσης ότι θέσπισε το άρθρο 2, σημείο 2, του κανονισμού 2020/1054 και, κατ’ αυτόν τον τρόπο, επέσπευσε σημαντικά την προθεσμία για την εγκατάσταση των ταχογράφων V2, χωρίς να ζητήσει τη διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων και χωρίς να έχει στη διάθεσή του επαρκή στοιχεία που να καθιστούν δυνατή την εκτίμηση της αναλογικότητας του τελικώς θεσπισθέντος μέτρου.
450.
Συναφώς, πρέπει, κατ’ αρχάς, να σημειωθεί ότι οι διάδικοι και μετέχοντες στη διαδικασία δεν αμφισβητούν ότι η εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, την οποία διενήργησε η Επιτροπή με σκοπό την αναθεώρηση των κανονισμών 561/2006 και 165/2014, δεν κάλυπτε το ζήτημα της προθεσμίας εγκαταστάσεως των ταχογράφων V2, καθόσον το εν λόγω θεσμικό όργανο, στην πρότασή του για την τροποποίηση του τελευταίου αυτού κανονισμού, δεν είχε προτείνει την επίσπευση του χρόνου ενάρξεως ισχύος της υποχρεώσεως περί εγκαταστάσεως των ταχογράφων V2.
451.
Εντούτοις, από τη νομολογία που μνημονεύθηκε στα σημεία 65 και 72 των παρουσών προτάσεων προκύπτει, αφενός, ότι η παράλειψη διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας όταν ο νομοθέτης της Ένωσης έχει στη διάθεσή του επαρκή στοιχεία τα οποία του παρέχουν τη δυνατότητα να εκτιμήσει την αναλογικότητα θεσπιζόμενου μέτρου, και αφετέρου, ότι, για την αποτελεσματική άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει, ο νομοθέτης της Ένωσης δύναται να λάβει υπόψη όχι μόνον την εκτίμηση επιπτώσεων, αλλά και κάθε άλλη πηγή πληροφόρησης.
452.
Στην προκειμένη περίπτωση, όπως υποστηρίζουν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, μολονότι το επίμαχο μέτρο δεν περιλαμβανόταν στην πρόταση της Επιτροπής ούτε στην εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, εντούτοις, τον Μάρτιο του 2018, η Επιτροπή δημοσίευσε την τελική έκθεση μιας μελέτης που αφορούσε τα μέτρα για την προώθηση της εφαρμογής του ευφυούς ταχογράφου. Η Ουγγαρία δεν αμφισβητεί ότι η μελέτη αυτή είχε ως αντικείμενο την αξιολόγηση διαφόρων στρατηγικών επιλογών με σκοπό την επιτάχυνση της εφαρμογής του ευφυούς ταχογράφου και, μεταξύ άλλων, την αξιολόγηση του οικονομικών και κοινωνικών συνεπειών και των συνεπειών για την οδική ασφάλεια που επέβαλλαν τη συμμόρφωση των οχημάτων των οποίων η άδεια κυκλοφορίας έχει εκδοθεί πριν από τον Ιούνιο του 2019 (
222
). Η μελέτη της Επιτροπής περιλάμβανε λεπτομερή ανάλυση κόστους-οφέλους, λαμβανομένων υπόψη των οικονομικών συνεπειών για τους μεταφορείς και τις εθνικές αρχές, των συνεπειών για την οδική ασφάλεια, των κοινωνικών συνεπειών και των συνεπειών για την εσωτερική αγορά. Επιπλέον, κατά τη διάρκεια του έτους 2018, το Κοινοβούλιο εκπόνησε επίσης μελέτη για την εκτίμηση του κόστους και των οφελών που θα είχε η εγκατάσταση, ως τον Ιανουάριο του 2020, ευφυούς ταχογράφου στα βαρέα οχήματα που εκτελούν διεθνείς μεταφορές (
223
). Από τη δικογραφία επίσης προκύπτει ότι ο νομοθέτης εξέτασε και έλαβε υπόψη τις μελέτες αυτές κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας που οδήγησε στην έκδοση του κανονισμού 2020/1054.
453.
Υπό τις συνθήκες αυτές, εκτιμώ ότι τα θεσμικά όργανα της Ένωσης που εξέδωσαν την επίμαχη πράξη απέδειξαν ενώπιον του Δικαστηρίου ότι το επίμαχο μέτρο θεσπίστηκε κατόπιν πραγματικής ασκήσεως της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτουν, και ότι προσκόμισαν και εξέθεσαν κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο τα βασικά στοιχεία που έλαβαν υπόψη για τη θεμελίωση του προσβαλλόμενου μέτρου.
454.
Τα λοιπά επιχειρήματα που προβάλλει η Ουγγαρία δεν μπορούν να κλονίσουν την εκτίμηση αυτή.
455.
Συγκεκριμένα, πρώτον, ο ισχυρισμός της Ουγγαρίας ότι οι δύο προαναφερθείσες μελέτες δεν εξέτασαν ειδικώς το ζήτημα της τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητας προβάλλεται αλυσιτελώς. Ειδικότερα, στον νομοθέτη εναπόκειται να προβεί, βάσει των διαθέσιμων στοιχείων, στην αναγκαία στάθμιση μεταξύ των διαφόρων εμπλεκομένων συμφερόντων με σκοπό την εξισορρόπησή τους, λαμβανομένων υπόψη των σκοπών που επιδιώκονται με το οικείο μέτρο. Επομένως, δεν απαιτείται τα βασικά στοιχεία στα οποία στηρίζεται η άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως του νομοθέτη να εκτίθενται στο πλαίσιο ειδικής εκτίμησης της αναλογικότητας. Συναφώς, υπενθυμίζω επίσης ότι, όπως προκύπτει από τη νομολογία που μνημονεύθηκε στο σημείο 72 των παρουσών προτάσεων, η μορφή με την οποία ταξινομούνται τα βασικά δεδομένα που έλαβε υπόψη ο νομοθέτης της Ένωσης είναι άνευ σημασίας.
456.
Δεύτερον, ο ισχυρισμός της Ουγγαρίας ότι η τεχνολογία (V2) δεν είναι ακόμη διαθέσιμη στην αγορά, ακόμη και αν θεωρηθεί αποδεδειγμένος –πράγμα το οποίο δεν ισχύει– δεν μπορεί να θέσει υπό αμφισβήτηση την αναλογικότητα του επίμαχου μέτρου.
457.
Συγκεκριμένα, αφενός, υπενθυμίζεται ότι, κατά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου που μνημονεύθηκε στο σημείο 74 των παρουσών προτάσεων, το κύρος πράξεως της Ένωσης πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με τα στοιχεία που είχε στη διάθεσή του ο νομοθέτης της Ένωσης κατά τον χρόνο θεσπίσεως της οικείας ρυθμίσεως. Τα δε θεσμικά όργανα της Ένωσης απέδειξαν, χωρίς να αντικρουσθούν από την Ουγγαρία, ότι, κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, η πληροφόρηση που είχε στη διάθεσή του ο νομοθέτης ήταν ότι η επίμαχη τεχνολογία θα ήταν έτοιμη το 2022 και ότι η εγκατάσταση των ταχογράφων V2 θα μπορούσε να ολοκληρωθεί μέχρι το τέλος του 2024 (
224
).
458.
Αφετέρου, η καταληκτική ημερομηνία για την εγκατάσταση των ταχογράφων V2 ορίστηκε στον κανονισμό 2020/1054 κατά τρόπο αρκετά ασυνήθη, δεδομένου ότι δεν καθορίστηκε με προσδιορισμό συγκεκριμένης ημερομηνίας, αλλά ως προθεσμία αρχόμενη από τη θέσπιση εκ μέρους της Επιτροπής των αναγκαίων λεπτομερών τεχνικών διατάξεων, ώστε να εξασφαλιστεί η ύπαρξη επαρκούς χρόνου για την ανάπτυξη των νέων αυτών ταχογράφων. Όπως δε επισήμανα στο σημείο 443 των παρουσών προτάσεων, η Επιτροπή ενέκρινε τις τεχνικές προδιαγραφές για τους ευφυείς ταχογράφους στις 16 Ιουλίου 2021 και πολύ πρόσφατα τις τροποποίησε, προκειμένου να διασφαλίσει την κοινή λειτουργία των εν λόγω ευφυών ταχογράφων δεύτερης γενιάς, παρά την ύπαρξη ορισμένων καθυστερήσεων οφειλόμενων σε τεχνικούς λόγους. Οι εξελίξεις αυτές καταδεικνύουν, κατά τη γνώμη μου, την ορθότητα της επιλογής του νομοθέτη όσον αφορά τον τρόπο καθορισμού της προθεσμίας για την εγκατάσταση των ταχογράφων V2, ο οποίος είχε σκοπό να εξασφαλίσει ευελιξία κατά την εφαρμογή της υποχρεώσεως αυτής.
459.
Από τις ανωτέρω εκτιμήσεις συνάγεται, κατά τη γνώμη μου, ότι ο λόγος ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται ότι, θεσπίζοντας το άρθρο 2, σημείο 2, του κανονισμού 2020/1054, ο νομοθέτης της Ένωσης παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας, πρέπει να απορριφθεί.
β)
Επί της παραβιάσεως των αρχών της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
460.
Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως που προβάλλει, η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι η επίσπευση της προθεσμίας για την εγκατάσταση ταχογράφων V2 προσβάλλει τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των επιχειρήσεων και, συνεπώς, παραβιάζει τις αρχές της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου. Συγκεκριμένα, βάσει της νομοθεσίας που ίσχυε πριν από την έκδοση του κανονισμού 2020/1054 (
225
), οι επιχειρήσεις μπορούσαν δικαιολογημένα να θεωρήσουν ότι είχαν στη διάθεσή τους προθεσμία δεκαπέντε ετών, από τη θέσπιση των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής, για να εκπληρώσουν την υποχρέωση εγκαταστάσεως ευφυών ταχογράφων. Όχι μόνον οι επιχειρήσεις προσδοκούσαν ότι θα διατηρηθεί η υφιστάμενη κατάσταση, αλλά και ο νομοθέτης, ασκώντας την εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει, καθόρισε ο ίδιος μια προθεσμία βάσει της οποίας οι επιχειρήσεις μπορούσαν να λάβουν τις επιχειρηματικές αποφάσεις τους. Επομένως, η τροποποίηση της εν λόγω προθεσμίας είναι δυνατή μόνο για επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος. Στην Ουγγαρία, λόγω της επίσπευσης των προθεσμιών, η υποχρέωση εγκαταστάσεως ταχογράφου V2 αφορά περίπου 60 % του στόλου, με το εκτιμώμενο κόστος ανά μονάδα να ανέρχεται σε 2000 ευρώ περίπου.
461.
Δεδομένου ότι ο νομοθέτης εξέδωσε τον κανονισμό 2020/1054 στις 15 Ιουλίου 2020, από το χρονικό αυτό σημείο και έπειτα μπορούσε να γίνει γνωστή με βεβαιότητα η νέα ημερομηνία της υποχρεώσεως συμμορφώσεως. Κατά συνέπεια, μόνον αυτή η ημερομηνία θα μπορούσε να αποτελέσει τον χρόνο ενάρξεως της περιόδου που έχουν στη διάθεσή τους οι επιχειρήσεις για να συμμορφωθούν, και όχι η ημερομηνία δημοσιεύσεως των μελετών που ασχολήθηκαν για πρώτη φορά με το ζήτημα. Οι επιχειρήσεις, ακόμη και αν γνώριζαν τις μελέτες αυτές, δεν θα μπορούσαν να γνωρίζουν με βεβαιότητα ποια λύση θα γινόταν δεκτή.
462.
Από τους λόγους που μνημονεύονται στην αιτιολογική σκέψη 27 του κανονισμού 2020/1054 ως δικαιολογία για την τροποποίηση των προθεσμιών εισαγωγής των ταχογράφων V2 ουδείς συνιστά επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος. Όσον αφορά, πρώτον, τον αποτελεσματικό έλεγχο της εφαρμογής των εργατικών κανόνων, αυτός δεν εξετάστηκε πραγματικά κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας. Δεύτερον, η ταχεία εξέλιξη των νέων τεχνολογιών και η ψηφιοποίηση στο σύνολο της οικονομίας δεν συνιστούν επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος ικανούς να δικαιολογήσουν προσβολή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης των επιχειρήσεων. Πέραν αυτού, οι ταχογράφοι V2 δεν έχουν ακόμη αναπτυχθεί, ενώ η ημερομηνία κυκλοφορίας τους στην αγορά είναι άγνωστη. Όσον αφορά, τρίτον, την ανάγκη για ισότιμους όρους ανταγωνισμού μεταξύ των επιχειρήσεων του τομέα των διεθνών οδικών μεταφορών, είναι δύσκολο να γίνει κατανοητό για ποιον λόγο οι διεθνείς επιχειρήσεις τρίτων χωρών δεν υπόκεινται στην εν λόγω υποχρέωση. Συγκεκριμένα, η Ευρωπαϊκή Συμφωνία για την εργασία των πληρωμάτων των οχημάτων που εκτελούν διεθνείς οδικές μεταφορές (στο εξής: συμφωνία AETR) προβλέπει επί του παρόντος την υποχρέωση εγκαταστάσεως ψηφιακού ταχογράφου.
463.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών ζητούν την απόρριψη του ως άνω λόγου ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
464.
Στα σημεία 117 επ. των παρουσών προτάσεων, στα οποία παραπέμπω, ανέλυσα τις αρχές που έχει διατυπώσει το Δικαστήριο στη νομολογία του σε σχέση με την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
465.
Όσον αφορά την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, η οποία αποτελεί απόρροια της αρχής της ασφάλειας δικαίου, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι η δυνατότητα επικλήσεως της αρχής αυτής παρέχεται σε κάθε επιχείρηση στην οποία ένα θεσμικό όργανο δημιούργησε βάσιμες προσδοκίες. Κατά την έννοια της νομολογίας αυτής, διαβεβαιώσεις ικανές να δημιουργήσουν τέτοιες προσδοκίες, αποτελούν οι ακριβείς, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες πληροφορίες που προέρχονται από έγκριτες και αξιόπιστες πηγές, όποια και αν είναι η μορφή υπό την οποία γνωστοποιούνται (
226
).
466.
Αντιθέτως, όταν ένας συνετός και ενημερωμένος επιχειρηματίας είναι σε θέση να προβλέψει τη θέσπιση μέτρου της Ένωσης ικανού να βλάψει τα συμφέροντά του, δεν μπορεί να επικαλεστεί την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης μετά τη λήψη του εν λόγω μέτρου (
227
).
467.
Όσον αφορά την επίκληση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης λόγω της δράσεως του νομοθέτη της Ένωσης, πρέπει να υπομνησθεί ότι το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει στον εν λόγω νομοθέτη ευρεία εξουσία εκτιμήσεως όταν η δράση του συνεπάγεται επιλογές πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσεως και όταν αυτός καλείται να προβεί σε σύνθετες εκτιμήσεις και αξιολογήσεις (
228
).
468.
Το Δικαστήριο έχει επίσης κρίνει ότι ένας επιχειρηματίας δεν μπορεί να προσδοκά ότι δεν θα επέλθει καμία νομοθετική μεταβολή, αλλά μπορεί μόνο να προβάλλει αντιρρήσεις κατά του τρόπου εφαρμογής της μεταβολής αυτής (
229
).
469.
Ομοίως, η αρχή της ασφάλειας δικαίου δεν επιβάλλει τη μη πραγματοποίηση νομοθετικής μεταβολής, αλλά μάλλον απαιτεί από τον νομοθέτη να λαμβάνει υπόψη την ειδική κατάσταση των επιχειρηματιών και να προβλέπει, ενδεχομένως, προσαρμογές κατά την εφαρμογή των νέων νομικών κανόνων (
230
).
470.
Επιπλέον, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το πεδίο εφαρμογής της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν μπορεί να διευρυνθεί τόσο ώστε να παρακωλύεται γενικώς η εφαρμογή των νέων ρυθμίσεων επί των μελλοντικών αποτελεσμάτων καταστάσεων που έχουν δημιουργηθεί υπό την προγενέστερη ρύθμιση (
231
), και μάλιστα σε τομείς των οποίων το αντικείμενο συνεπάγεται αναγκαιότητα διαρκούς προσαρμογής (
232
).
471.
Στην υπό κρίση περίπτωση, κατά τη γνώμη μου, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι σχετικές επιχειρήσεις έλαβαν ακριβείς, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες διαβεβαιώσεις, κατά τη διατύπωση της προαναφερθείσας νομολογίας, βάσει των οποίων να μπορούσε να τους δημιουργηθεί η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ότι το νομοθετικό πλαίσιο θα παρέμενε αμετάβλητο και ότι, συνεπώς, θα διέθεταν, σε κάθε περίπτωση, προθεσμία δεκαπέντε ετών από τη θέσπιση των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής, για να εκπληρώσουν την υποχρέωση εγκαταστάσεως ευφυών ταχογράφων.
472.
Συγκεκριμένα, επ’ ουδενί δεν προκύπτει ότι ο νομοθέτης δεσμεύτηκε ανεπιφύλακτα ότι το ισχύον για τους ταχογράφους κανονιστικό πλαίσιο θα παρέμενε αμετάβλητο για χρονικό διάστημα δεκαπέντε ετών. Συναφώς, πρέπει να επισημανθεί ότι δεν είναι διόλου ασύνηθες το κανονιστικό πλαίσιο να προσαρμόζεται επανειλημμένως, ιδίως σε τομείς που αφορούν ταχέως εξελισσόμενα τεχνικά και/ή τεχνολογικά ζητήματα και οι οποίοι χαρακτηρίζονται από ταχεία και διαρκή τεχνική πρόοδο.
473.
Επιπλέον, συμμερίζομαι την άποψη των θεσμικών οργάνων ότι, βάσει των δύο εγγράφων που μνημονεύθηκαν στο σημείο 452 των παρουσών προτάσεων, τα οποία συντάχθηκαν κατόπιν διαβουλεύσεων με εκπροσώπους του οικείου οικονομικού τομέα και με ενδιαφερόμενα μέρη, ένας συνετός και ενημερωμένος επιχειρηματίας οδικών μεταφορών δεν μπορούσε, τουλάχιστον από τη δημοσίευση των εν λόγω μελετών, να αγνοεί το γεγονός ότι ο νομοθέτης της Ένωσης εξέταζε το ενδεχόμενο τροποποιήσεως της νομοθεσίας περί ταχογράφων. Επομένως, ένας τέτοιος επιχειρηματίας ήταν πράγματι σε θέση να συνεκτιμήσει το ενδεχόμενο αυτό κατά τη λήψη των επιχειρηματικών του αποφάσεων.
474.
Επιπλέον, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ούτε ότι η επίμαχη διάταξη κατήργησε με άμεση ισχύ και χωρίς προειδοποίηση κάποιο συγκεκριμένο πλεονέκτημα που παρείχε στις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις η νομοθεσία. Τουναντίον, βάσει του κανονισμού 2020/1054, οι επιχειρήσεις έχουν στη διάθεσή τους χρονικό διάστημα τεσσάρων έως πέντε ετών για να συμμορφωθούν με τους νέους κανόνες για τους ευφυείς ταχογράφους.
475.
Κατόπιν των ανωτέρω, φρονώ ότι ο λόγος ακυρώσεως με τον οποίο η Ουγγαρία προβάλλει ότι το άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/1054 θεσπίστηκε κατά παραβίαση των αρχών της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου, πρέπει επίσης να απορριφθεί.
γ)
Επί της παραβάσεως του άρθρου 151, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
476.
Η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι το άρθρο 2, σημείο 2, του κανονισμού 2020/1054 παραβιάζει την υποχρέωση διατηρήσεως της οικονομικής ανταγωνιστικότητας της Ένωσης, όπως αυτή προβλέπεται στο άρθρο 151, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Καίτοι ο εν λόγω κανονισμός εκδόθηκε στο πλαίσιο της πολιτικής μεταφορών και έχει ως νομική βάση το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, αναμφίβολα άπτεται της κοινωνικής πολιτικής. Βελτίωση δε των συνθηκών εργασίας μέσω της προσεγγίσεως των νομοθεσιών δεν μπορεί να επιτευχθεί χωρίς, συγχρόνως, να ληφθεί υπόψη η ανάγκη να διατηρηθεί η ανταγωνιστικότητα της οικονομίας της Ένωσης. Εντούτοις, επί του παρόντος, ανάλογες απαιτήσεις σχετικά με τους ταχογράφους V2 δεν ισχύουν για τα οχήματα των επιχειρήσεων που δεν είναι εγκατεστημένες σε κράτος μέλος, ενώ, βάσει της συμφωνίας AETR, τα οχήματα των επιχειρήσεων που είναι εγκατεστημένες στις χώρες στις οποίες εφαρμόζεται η εν λόγω συμφωνία οφείλουν να διαθέτουν μόνον ψηφιακό ταχογράφο, πράγμα που, συνεπώς, τους παρέχει ανταγωνιστικό πλεονέκτημα. Ενώ ο ίδιος ο νομοθέτης αναγνώρισε την ανάγκη να διατηρηθεί η ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων της Ένωσης στην αιτιολογική σκέψη 34 του κανονισμού 2020/1054, η νομοθετική πράξη δεν επιβάλλει στην Επιτροπή καμία συγκεκριμένη υποχρέωση ούτε συγκεκριμένη προθεσμία σε σχέση με το ζήτημα αυτό, με αποτέλεσμα τίποτε να μην διασφαλίζει ότι θα υπάρξει αντίστοιχη τροποποίηση της συμφωνίας AETR ή, τουλάχιστον, ότι οι σχετικές διαπραγματεύσεις είναι δυνατόν να αρχίσουν στο εγγύς μέλλον. Μολονότι, δε, ο νομοθέτης δεν υπέχει υποχρέωση επίτευξης αποτελέσματος, εντούτοις έχει υποχρέωση επιμέλειας, υπό την έννοια ότι οφείλει να καταβάλλει κάθε δυνατή προσπάθεια προκειμένου να διασφαλίσει ότι η Ένωση δεν θα περιέλθει σε μειονεκτική ανταγωνιστική θέση. Για την εκπλήρωση της υποχρεώσεως αυτής, δεν αρκεί η διατύπωση μιας αιτιολογικής σκέψης η οποία δεν έχει καμία δεσμευτική ισχύ.
2) Ανάλυση
477.
Το άρθρο 151 ΣΛΕΕ, του οποίου την παράβαση προσάπτει η Ουγγαρία με τον υπό κρίση λόγο ακυρώσεως, αποτελεί το πρώτο άρθρο του τίτλου X του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ, το οποίο είναι αφιερωμένο στην «Κοινωνική πολιτική». Κατά το δεύτερο εδάφιο του εν λόγω άρθρου, για την επίτευξη των σκοπών κοινωνικής πολιτικής που μνημονεύονται στο πρώτο εδάφιο αυτού, «η Ένωση και τα κράτη μέλη εφαρμόζουν μέτρα στα οποία λαμβάνεται υπόψη η ποικιλομορφία των εθνικών πρακτικών, ιδιαιτέρως στον τομέα των συμβατικών σχέσεων, καθώς και η ανάγκη να διατηρηθεί η ανταγωνιστικότητα της οικονομίας της Ένωσης».
478.
Από το ίδιο το γράμμα της ως άνω διατάξεως προκύπτει ότι αυτή προβλέπει υποχρέωση απλώς και μόνον «συνεκτιμήσεως». Όπως προκύπτει από τα σημεία 288 επ. των παρουσών προτάσεων – και όπως, άλλωστε, συμβαίνει και με το άρθρο 91, παράγραφος 1 και το άρθρο 94 ΣΛΕΕ–, η υποχρέωση αυτή δεν έχει απόλυτη ισχύ, αλλά απλώς και μόνον υποχρεώνει τον νομοθέτη της Ένωσης, κατά τη θέσπιση μέτρων στο πλαίσιο της κοινωνικής πολιτικής, να λαμβάνει υπόψη τις παραμέτρους και τους ειδικούς σκοπούς που μνημονεύονται σε αυτήν, μεταξύ των οποίων και την ανάγκη να διατηρηθεί η ανταγωνιστικότητα της οικονομίας της Ένωσης.
479.
Η Ουγγαρία προσάπτει στον νομοθέτη ότι δεν έλαβε υπόψη την ανάγκη αυτή σε σχέση με το γεγονός ότι, βάσει της συμφωνίας AETR, τα οχήματα των επιχειρήσεων που είναι εγκατεστημένες σε τρίτες χώρες στις οποίες εφαρμόζεται η εν λόγω συμφωνία, δεν επιβάλλεται να διαθέτουν ταχογράφο V2, πράγμα που τους παρέχει ανταγωνιστικό πλεονέκτημα.
480.
Ωστόσο, από την αιτιολογική σκέψη 34 του κανονισμού 2020/1054 προκύπτει ότι ο νομοθέτης ρητώς εκτίμησε ότι «[ε]ίναι σημαντικό οι επιχειρήσεις μεταφορών που είναι εγκατεστημένες σε τρίτες χώρες, να υπόκεινται σε κανόνες που είναι ισοδύναμοι με τους κανόνες της Ένωσης κατά την εκτέλεση οδικών μεταφορών στο έδαφος της Ένωσης» και ότι «[η] Επιτροπή θα πρέπει να αξιολογήσει την εφαρμογή αυτής της αρχής σε επίπεδο Ένωσης και να προτείνει κατάλληλες λύσεις που θα αποτελέσουν αντικείμενο διαπραγμάτευσης στο πλαίσιο της [AETR]».
481.
Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι ο νομοθέτης δεν «έλαβε υπόψη» τις υφιστάμενες διαφορές στη νομοθεσία, συμπεριλαμβανομένων των διαφορών όσον αφορά τους ταχογράφους που προβλέπονται, αντιστοίχως, για τις επιχειρήσεις μεταφορών της Ένωσης, από τη μια πλευρά, και για τις επιχειρήσεις μεταφορών τρίτων χωρών όταν εκτελούν οδικές μεταφορές στο έδαφος της Ένωσης, από την άλλη.
482.
Από τα προεκτεθέντα συνάγεται ότι, κατά τη γνώμη μου, ο τρίτος λόγος ακυρώσεως που προβάλλει η Ουγγαρία κατά του άρθρου 2, σημείο 2, του κανονισμού 2020/1054 πρέπει επίσης να απορριφθεί, τούτο δε χωρίς να απαιτείται να εξεταστεί το ζήτημα αν το άρθρο 151 ΣΛΕΕ, ήτοι μια διάταξη περιλαμβανόμενη στον τίτλο X που αφορά την «κοινωνική πολιτική», έχει εφαρμογή επί νομοθετικής πράξεως η οποία έχει εκδοθεί στο πλαίσιο της προβλεπόμενης στον τίτλο IV κοινής πολιτικής μεταφορών και η οποία έχει ως νομική βάση το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
483.
Λαμβανομένων υπόψη όλων των ανωτέρω, εκτιμώ ότι το αίτημα περί ακυρώσεως του άρθρου 2, σημείο 2, του κανονισμού 2020/1054, το οποίο υπέβαλε η Ουγγαρία στο πλαίσιο της υποθέσεως C‑551/20, πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του.
4.
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054
484.
Με την προσφυγή της στην υπόθεση C‑541/20, η Δημοκρατία της Λιθουανίας ζητεί την ακύρωση του άρθρου 3 του κανονισμού 2020/1054, το οποίο προβλέπει ότι ο κανονισμός αυτός –εκτός από δύο εξαιρέσεις οι οποίες δεν είναι κρίσιμες εν προκειμένω (
233
) – αρχίζει να ισχύει την εικοστή ημέρα από τη δημοσίευσή του στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ο εν λόγω κανονισμός δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα στις 17 Ιουλίου 2020 και, επομένως, άρχισε να ισχύει στις 20 Αυγούστου 2020.
485.
Προς στήριξη της προσφυγής της, η Δημοκρατία της Λιθουανίας προβάλλει τρεις λόγους ακυρώσεως. Πριν από την ανάλυση των λόγων αυτών, πρέπει, προκαταρκτικώς, να εξακριβωθεί κατά πόσον είναι λυσιτελείς.
α)
Επί του λυσιτελούς χαρακτήρα των λόγων ακυρώσεως που αφορούν το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054
486.
Με τους τρεις λόγους ακυρώσεως που προβάλλει, η Δημοκρατία της Λιθουανίας αμφισβητεί το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054, το οποίο προβλέπει προθεσμία 20 ημερών για την έναρξη ισχύος του εν λόγω κανονισμού. Ωστόσο, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο υποστηρίζουν ότι, ακόμη και αν το άρθρο αυτό ακυρωνόταν, εν πάση περιπτώσει, βάσει του άρθρου 297, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, η ίδια ημερομηνία ενάρξεως ισχύος θα εξακολουθούσε να ισχύει για τον εν λόγω κανονισμό (
234
).
487.
Συναφώς, υπενθυμίζω ότι, κατά το άρθρο 297, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, οι νομοθετικές πράξεις «αρχίζουν να ισχύουν από την ημερομηνία που ορίζουν ή, άλλως, την εικοστή ημέρα από τη δημοσίευσή τους».
488.
Όπως δε επισήμανε η Αντιπρόεδρος του Δικαστηρίου επί της αιτήσεως ασφαλιστικών μέτρων που υπέβαλε η Δημοκρατία της Λιθουανίας, το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054 δεν αποτελεί παρά εφαρμογή του άρθρου 297, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ (
235
).
489.
Πάντως, το γεγονός αυτό δεν συνεπάγεται αυτομάτως ότι η ακύρωση του εν λόγω άρθρου 3, θα οδηγούσε, εν πάση περιπτώσει, στην εφαρμογή της εικοσαήμερης προθεσμίας ενάρξεως ισχύος δυνάμει του άρθρου 297, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Πράγματι, η ίδια η εν λόγω διάταξη της ΣΛΕΕ προβλέπει ότι ο νομοθέτης δύναται, εφόσον το κρίνει σκόπιμο, να αποφασίσει την εφαρμογή διαφορετικής προθεσμίας για την έναρξη ισχύος μιας νομοθετικής πράξεως. Η δε Δημοκρατία της Λιθουανίας, με τους λόγους ακυρώσεως που προβάλλει, αμφισβητεί ακριβώς την επιλογή του νομοθέτη της Ένωσης να επιλέξει για την έναρξη ισχύος του κανονισμού 2020/1054 την «προκαθορισμένη» προθεσμία των 20 ημερών από τη δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα, και να μην προβλέψει, αντιθέτως, μεγαλύτερη προθεσμία ενάρξεως ισχύος, όπως ρητώς επιτρέπεται από την ως άνω διάταξη της ΣΛΕΕ. Η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει, ειδικότερα, ότι μια επαρκής μεταβατική περίοδος ήταν αναγκαία προκειμένου τα κράτη μέλη και οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις να μπορέσουν να προσαρμοστούν στους νέους κανόνες που προβλέπει ο εν λόγω κανονισμός, και ιδίως στους κανόνες τους οποίους θεσπίζουν οι διατάξεις που αφορούν την απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα και την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών.
490.
Επομένως, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζουν τα ως άνω δύο θεσμικά όργανα της Ένωσης, εάν το Δικαστήριο δεχθεί τους λόγους ακυρώσεως της Δημοκρατίας της Λιθουανίας και ακυρώσει το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054, κρίνοντας ότι η εφαρμογή της προβλεπόμενης στη διάταξη αυτή εικοσαήμερης προθεσμίας δεν είναι σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης, η ακύρωση αυτή επ’ ουδενί δεν μπορεί να έχει ως συνέπεια την εφαρμογή της εν λόγω, κριθείσας ως παράνομης, προθεσμίας και, συνεπώς, την εφαρμογή της ίδιας ημερομηνίας ενάρξεως ισχύος, βάσει του άρθρου 297, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Τουναντίον, θα τεθεί υπό αμφισβήτηση η έναρξη ισχύος ολοκλήρου του εν λόγω κανονισμού.
491.
Κατά συνέπεια, είμαι της γνώμης ότι οι λόγοι ακυρώσεως που προβάλλει η Δημοκρατία της Λιθουανίας σχετικά με το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054 δεν είναι αλυσιτελείς.
β)
Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
492.
Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως που προβάλλει, η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι, προβλέποντας στο άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054 την υποχρέωση εφαρμογής, εντός της ταχθείσας εικοσαήμερης προθεσμίας, των διατάξεων σχετικά με την απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα και με την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών (που προβλέπονται στο άρθρο 1, σημείο 6, στοιχεία γʹ και δʹ, αντιστοίχως, του κανονισμού 2020/1054), ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε υπόψη το γεγονός ότι, χωρίς την πρόβλεψη μεταβατικής περιόδου, τα κράτη μέλη και οι μεταφορείς δεν θα είναι σε θέση να προσαρμοστούν στις υποχρεώσεις αυτές, ενώ δεν επικαλέστηκε κανένα επιχείρημα που να δικαιολογεί τέτοια σπουδή για την έναρξη ισχύος των διατάξεων αυτών. Ως εκ τούτου, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, επιλέγοντας μη προσήκουσα διαδικασία εφαρμογής του κανονισμού 2020/1054 (χωρίς να προβλέψουν ούτε μετάθεση της εφαρμογής του ούτε μεταβατική περίοδο), θέσπισαν ένα μη βιώσιμο νομοθέτημα, η συμμόρφωση προς το οποίο είναι ιδιαιτέρως δύσκολο να διασφαλιστεί για διάφορους αντικειμενικούς λόγους, και παραβίασαν έτσι την αρχή της αναλογικότητας.
493.
Πρώτον, υποστηρίζει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε υπόψη το γεγονός ότι επί του παρόντος δεν υφίσταται επαρκής αριθμός κατάλληλων και ασφαλών χώρων στάθμευσης, στους οποίους οι οδηγοί να μπορούν να τύχουν κατάλληλων συνθηκών ανάπαυσης εκτός καμπίνας. Ως αποτέλεσμα, οι επιχειρήσεις μεταφορών θα υποχρεωθούν να αναλάβουν αδικαιολόγητους και δυσανάλογους κινδύνους δίνοντας στους οδηγούς την εντολή να αφήνουν τα φορτηγά σε χώρους στους οποίους δεν είναι εγγυημένη η ασφάλεια του φορτίου. Επιπλέον, στην εκτίμηση επιπτώσεων, η ίδια η Επιτροπή επιβεβαίωσε τις δυσκολίες που προκύπτουν από την ανεπάρκεια καταλυμάτων και ασφαλών χώρων στάθμευσης. Το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 δεν αποτελεί απλή κωδικοποίηση της αποφάσεως Vaditrans, δεδομένου ότι η υποχρέωση λήψεως των προβλεπόμενων περιόδων ανάπαυσης σε κατάλυμα κατάλληλο και για τα δύο φύλα, το οποίο να διαθέτει κατάλληλες εγκαταστάσεις ύπνου και υγιεινής, αποτελεί νέα υποχρέωση. Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και για την κωδικοποίηση μιας διατάξεως, ο νομοθέτης υποχρεούται να ακολουθήσει τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, κατά την οποία οφείλει, ειδικότερα, να εκτιμήσει την αναλογικότητα του προτεινόμενου μέτρου και να ελέγξει κατά πόσον αυτό είναι εύκολο να εφαρμοστεί.
494.
Δεύτερον, η Δημοκρατία της Λιθουανίας παραπέμπει στη μελέτη του 2019 και στα στοιχεία που μνημονεύθηκαν στο σημείο 351 των παρουσών προτάσεων.
495.
Τρίτον, η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης, μολονότι είχε ενημερωθεί για τις δυσχέρειες εφαρμογής του κανονισμού 2020/1054 από την ΕΟΚΕ καθώς και από τις επιτροπές απασχόλησης και κοινωνικών υποθέσεων και μεταφορών και τουρισμού του Κοινοβουλίου, εντούτοις αγνόησε τις πληροφορίες αυτές.
496.
Τέταρτον, η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι η απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα εγείρει και άλλα σημαντικά νομικά ζητήματα, για παράδειγμα όσον αφορά τα μέτρα πρόληψης και την ασφαλιστική κάλυψη, δεδομένου ότι, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, ο οδηγός θα πρέπει να εγκαταλείπει το φορτίο χωρίς επιτήρηση σε μη προστατευμένη θέση στάθμευσης.
497.
Πέμπτον, η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι ο αθέμιτος χαρακτήρας του άρθρου 3 του κανονισμού 2020/1054 αποδεικνύεται επίσης από την απουσία ερμηνευτικού εγγράφου σύμφωνα με το οποίο οι επιχειρήσεις μεταφορών θα μπορούσαν να οργανώσουν την επιστροφή των οδηγών στον τόπο κατοικίας τους ή στην έδρα λειτουργίας της επιχείρησης. Χωρίς το έγγραφο αυτό, η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών είναι δύσκολο να εφαρμοστεί, γεγονός που θα οδηγήσει σε διαφορετικές πρακτικές μεταξύ των κρατών μελών και μεταξύ των επιχειρήσεων μεταφορών.
498.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών ζητούν την απόρριψη αυτού του λόγου ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
499.
Σύμφωνα με τη νομολογία που υπομνήσθηκε στα σημεία 52 επ. των παρουσών προτάσεων, η εξέταση του λόγου ακυρώσεως που προβάλλει η Δημοκρατία της Λιθουανίας σχετικά με την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας πρέπει να αποσκοπεί στην εξακρίβωση του κατά πόσον, προβλέποντας στο άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054 προθεσμία ενάρξεως ισχύος του εν λόγω κανονισμού 20 ημερών από τη δημοσίευσή του στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και μην προβλέποντας μεταβατική περίοδο ειδικώς για την έναρξη ισχύος των διατάξεων που αφορούν την απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα και την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών, ο νομοθέτης της Ένωσης υπερέβη προδήλως την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει στον τομέα της κοινής πολιτικής μεταφορών, επιλέγοντας μέτρο το οποίο είναι προδήλως απρόσφορο σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς ή το οποίο προκαλεί μειονεκτήματα δυσανάλογα προς τους σκοπούς αυτούς.
500.
Όσον αφορά, κατ’ αρχάς, τους σκοπούς που επιδιώκονται με τον κανονισμό 2020/1054 και, ειδικότερα, με τις διατάξεις που αφορούν την απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα και την υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών, παραπέμπω στα σημεία 196 επ. και 373 των παρουσών προτάσεων.
501.
Εν συνεχεία, όσον αφορά, κατά πρώτον, την προθεσμία ενάρξεως ισχύος της υποχρεώσεως που προβλέπεται στο άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054, στο σημείο394 των παρουσών προτάσεων επισήμανα ότι, θεσπίζοντας τη διάταξη αυτή, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν εισήγαγε στην έννομη τάξη της Ένωσης την απαγόρευση λήψεως κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα, αλλά απλώς και μόνον κωδικοποίησε το ισχύον δίκαιο που απέρρεε από την παλαιά μορφή του άρθρου 8, παράγραφος 8, του κανονισμού 561/2006, όπως αυτή είχε ερμηνευθεί από το Δικαστήριο στην απόφαση Vaditrans.
502.
Επομένως, με την αιτίασή της, η Δημοκρατία της Λιθουανίας προσάπτει, κατ’ ουσίαν, στον εν λόγω νομοθέτη ότι δεν προέβλεψε μεταβατική περίοδο για κανόνα που ίσχυε ήδη στην έννομη τάξη της Ένωσης και τον οποίο, ως εκ τούτου, οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις ήταν ήδη υποχρεωμένες να τηρούν.
503.
Επιπλέον, συμμερίζομαι μεν την άποψη της Δημοκρατίας της Λιθουανίας ότι ο νομοθέτης, ακόμη και όταν κωδικοποιεί το ισχύον δίκαιο, δεν απαλλάσσεται από την υποχρέωσή του να εκτιμήσει την αναλογικότητα του προτεινόμενου μέτρου. Πλην όμως, από τις εκτιμήσεις που διατύπωσα στα σημεία 398 επ. των παρουσών προτάσεων προκύπτει, αφενός, ότι οποιαδήποτε διαφορετική επιλογή, έστω και προσωρινή, εκτός από την διατήρησης της απαγορεύσεως λήψεως των κανονικών περιόδων εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα θα είχε ως συνέπεια να επιτραπεί διά της νομοθετικής οδού στους οδηγούς να λαμβάνουν τις εν λόγω περιόδους ανάπαυσης σε χώρο ο οποίος, όπως ρητώς έχει δεχθεί το Δικαστήριο (
236
), δεν είναι κατάλληλος για τέτοιες μεγάλες περιόδους ανάπαυσης. Τούτο θα συνεπαγόταν απομείωση της κοινωνικής προστασίας των οδηγών και, συνεπώς, επιδείνωση των συνθηκών εργασίας τους, πράγμα αντίθετο τόσο προς τους σκοπούς της επίμαχης ρυθμίσεως όσο και προς την απόφαση Vaditrans.
504.
Αφετέρου, όπως ήδη ανέφερα στο σημείο 400 των παρουσών προτάσεων, είμαι της γνώμης ότι ενδεχόμενη τρέχουσα έλλειψη κατάλληλων υποδομών δεν θα μπορούσε να αποτελέσει δικαιολογία για να επιτραπεί, διά της νομοθετικής οδού, στους οδηγούς να λαμβάνουν τις κανονικές περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσής τους εντός του οχήματος, δηλαδή σε χώρο ο οποίος δεν είναι κατάλληλος για μεγάλες περιόδους ανάπαυσης.
505.
Όσον αφορά τα επιχειρήματα σχετικά με τις πληροφορίες που παρασχέθηκαν από την ΕΟΚΕ και από τις επιτροπές του Κοινοβουλίου κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας ως προς την κατάσταση των υποδομών στην Ευρώπη, παραπέμπω στις εκτιμήσεις που εκτέθηκαν στα σημεία 261 και 410 των παρουσών προτάσεων. Ομοίως, όσον αφορά τα επιχειρήματα σχετικά με τα μέτρα προφύλαξης και την ασφαλιστική κάλυψη, όπως εξέθεσα στο σημείο 404των παρουσών προτάσεων, δεδομένου ότι το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054 απλώς και μόνον κωδικοποιεί το ήδη ισχύον δίκαιο, η θέσπιση του εν λόγω άρθρου επ’ ουδενί δεν μπορούσε να συνεπάγεται αύξηση των κινδύνων και του κόστους για τις επιχειρήσεις μεταφορών.
506.
Όσον αφορά, κατά δεύτερον, την προθεσμία ενάρξεως ισχύος της υποχρεώσεως που προβλέπεται στο άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, η Δημοκρατία της Λιθουανίας περιορίζεται στον ισχυρισμό ότι ο δυσανάλογος χαρακτήρας του άρθρου 3 του κανονισμού αυτού αποδεικνύεται από την έλλειψη ερμηνευτικού εγγράφου σύμφωνα με το οποίο οι επιχειρήσεις μεταφορών θα μπορούσαν να οργανώσουν την επιστροφή των οδηγών. Ωστόσο, από την ανάλυση που πραγματοποιήθηκε στα σημεία 125επ. των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι η διάταξη του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του εν λόγω κανονισμού πληροί τις απαιτήσεις της ασφάλειας δικαίου, παρέχοντας συγχρόνως ορισμένο βαθμό ευελιξίας στις επιχειρήσεις μεταφορών για την εφαρμογή της. Υπό τις συνθήκες αυτές και δεδομένου ότι η διάταξη αυτή είναι αρκούντως σαφής ώστε να εφαρμοστεί από τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις, τα ερμηνευτικά έγγραφα που ενδέχεται να βοηθήσουν τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις για την τήρηση της υποχρεώσεως που προβλέπει η εν λόγω διάταξη ασφαλώς είναι μεν χρήσιμα, πλην όμως η έλλειψή τους ουδόλως μπορεί να συνεπάγεται παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας σε σχέση με την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος της ως άνω διατάξεως.
507.
Κατόπιν όλων των ανωτέρω, ο λόγος ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται ότι το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054 θεσπίστηκε κατά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας πρέπει να απορριφθεί.
γ)
Επί της παραβάσεως της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
508.
Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως που προβάλλει, η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054 έχει ελλιπή αιτιολογία κατ’ άρθρο 296 ΣΛΕΕ. Το εν λόγω κράτος μέλος επισημαίνει ότι, κατά την εξέταση της προτάσεως της Επιτροπής, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης γνώριζαν, από την εκτίμηση επιπτώσεων και από άλλες πηγές, αφενός μεν, ότι η απαγόρευση κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα θα δημιουργούσε πρακτικά προβλήματα εφαρμογής της διατάξεως αυτής, αφετέρου δε, ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών θα περιόριζε αδικαιολόγητα την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων και ότι δεν υπήρχαν σαφείς κανόνες για την εφαρμογή της υποχρεώσεως αυτής. Δεδομένου ότι οι πληροφορίες αυτές ήταν γνωστές, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης όφειλαν να διατυπώσουν επιχειρήματα για να στηρίξουν τη μη πρόβλεψη μεταβατικής περιόδου ή τη μη μετάθεση της ενάρξεως ισχύος της ρυθμίσεως. Οι σκοποί που μνημονεύονται στην πρόταση της Επιτροπής είναι μεν σημαντικοί, πλην όμως δεν δικαιολογούν την εσπευσμένη έναρξη ισχύος των νέων κανόνων.
509.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών ζητούν την απόρριψη αυτού του λόγου ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
510.
Το άρθρο 296, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ ορίζει ότι οι νομικές πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης πρέπει να αιτιολογούνται. Συναφώς, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η αιτιολογία αυτή πρέπει να προσαρμόζεται στη φύση της επίμαχης πράξης και στο πλαίσιο εντός του οποίου αυτή εκδόθηκε (
237
).
511.
Όπως επισήμανα στο σημείο 487 των παρουσών προτάσεων, η προθεσμία των 20 ημερών από τη δημοσίευση της πράξεως στην Επίσημη Εφημερίδα συνιστά την «προκαθορισμένη» προθεσμία που προβλέπει το άρθρο 297, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ για την έναρξη ισχύος των νομοθετικών πράξεων, υπό την επιφύλαξη της δυνατότητας του νομοθέτη της Ένωσης να επιλέξει άλλη ημερομηνία εφόσον το κρίνει σκόπιμο.
512.
Κατά τη γνώμη μου, από τη διάταξη αυτή προκύπτει ότι η εν λόγω «προκαθορισμένη» προθεσμίας προορίζεται να προβλέπεται, κατά γενικό κανόνα και πλην εξαιρέσεων, σύμφωνα με τη βούληση των συντακτών της Συνθήκης ΛΕΕ, για την έναρξη ισχύος κάθε νομοθετικής πράξεως.
513.
Υπό τις συνθήκες αυτές, τείνω προς την εκτίμηση ότι, κατ’ αρχήν, ο νομοθέτης της Ένωσης, μόνο όταν αποφασίζει να μην υιοθετήσει την εν λόγω «προκαθορισμένη» προθεσμία είναι δυνατόν να υποχρεωθεί να εξηγήσει τους λόγους για τους οποίους αποφάσισε να μην επιλέξει την προθεσμία αυτή και να ορίσει μια άλλη.
514.
Παρά τα ανωτέρω, φρονώ ότι, εν πάση περιπτώσει, από τα επιχειρήματα που προβάλλει η Δημοκρατία της Λιθουανίας δεν αποδεικνύεται ότι ο νομοθέτης της Ένωσης παρέβη, εν προκειμένω, την υποχρέωση αιτιολογήσεως.
515.
Συγκεκριμένα, όσον αφορά την προθεσμία ενάρξεως ισχύος της υποχρεώσεως που προβλέπεται στο άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054, δεδομένου ότι η συγκεκριμένη διάταξη περιορίστηκε στην κωδικοποίηση του ισχύοντος δικαίου και, επομένως, κατά τον χρόνο θεσπίσεως της διατάξεως αυτής, η απαγόρευση λήψεως κανονικής εβδομαδιαίας ανάπαυσης σε καμπίνα ίσχυε ήδη (
238
), η εν λόγω διάταξη δεν θα μπορούσε να «δημιουργήσει» πρακτικά προβλήματα κατά την εφαρμογή της, όπως αυτά που επικαλείται η Δημοκρατία της Λιθουανίας, τα οποία να θεμελιώνουν ιδιαίτερη υποχρέωση αιτιολογήσεως. Πράγματι, τέτοια πρακτικά προβλήματα θα είχαν, ενδεχομένως, εμφανιστεί ήδη.
516.
Όσον αφορά την προθεσμία ενάρξεως ισχύος της υποχρεώσεως που προβλέπεται στο άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054, το επιχείρημα ότι η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών περιορίζει αδικαιολόγητα την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία της διατάξεως αυτής, όπως τούτο προκύπτει από τα σημεία 125 έως 129 των παρουσών προτάσεων. Το επιχείρημα ότι δεν υπήρχαν σαφείς κανόνες για την εφαρμογή της υποχρεώσεως αυτής εξετάσθηκε και απορρίφθηκε στο σημείο 506 των παρουσών προτάσεων.
517.
Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι ο λόγος ακυρώσεως σχετικά με την παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως όσον αφορά το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054 τυγχάνει επίσης απορριπτέος.
δ)
Επί της παραβιάσεως της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
518.
Με τον τρίτο λόγο ακυρώσεως που προβάλλει, η Δημοκρατία της Λιθουανίας αιτιάται το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ότι, ως συννομοθέτες, παραβίασαν την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, θεσπίζοντας το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/1054. Πρώτον, κατά την εξέταση του εν λόγω κανονισμού, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης όχι μόνον δεν δικαιολόγησαν την ανάγκη να τεθεί αμέσως σε ισχύ η απαγόρευση διανυκτερεύσεως σε καμπίνα κατά τις εν λόγω περιόδους και η υποχρέωση επιστροφής των οδηγών στον τόπο κατοικίας τους ή στην έδρα λειτουργίας της επιχείρησης αλλά, επιπλέον, δεν εξέτασαν με ποιον τρόπο θα ήταν δυνατόν να δημιουργηθούν οι κατάλληλες συνθήκες ώστε, διά της προβλέψεως μεταβατικής περιόδου, τα κράτη μέλη και οι επιχειρήσεις μεταφορών να μπορέσουν να προσαρμοστούν στις νέες υποχρεώσεις. Ειδικότερα, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης δεν εξέτασαν το ενδεχόμενο θεσπίσεως μέτρων τα οποία θα καθιστούσαν δυνατή την άμβλυνση της υφιστάμενης κατάστασης, επιτρέποντας στα κράτη μέλη να προσαρμοστούν σταδιακά στις νέες αυτές υποχρεώσεις, και τα οποία θα διασφάλιζαν ότι οι επιχειρήσεις μεταφορών δεν θα αντιμετώπιζαν κυρώσεις εξαιτίας της ανεπάρκειας κατάλληλων καταλυμάτων. Δεύτερον, τα εν λόγω θεσμικά όργανα δεν έλαβαν υπόψη το γεγονός ότι δεν ήταν σαφές ποια είναι η προσήκουσα εφαρμογή της υποχρεώσεως επιστροφής των οδηγών, και ότι, κατά συνέπεια, για να διασφαλιστεί η συνεπής εφαρμογή της υποχρεώσεως αυτής ήταν αναγκαία η θέσπιση συμπληρωματικών μέτρων. Τρίτον, παραβιάζεται επίσης η υποχρέωση αμοιβαίας συνδρομής, δεδομένου ότι προδήλως τα κράτη μέλη αντικειμενικά δεν μπορούν να διασφαλίσουν επαρκείς υποδομές. Επιπλέον, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης υποχρεούνται, κατ’ αρχήν, να συνεργάζονται με τα κράτη μέλη και να αιτιολογούν την απόρριψη των αντιρρήσεων που αυτά διατυπώνουν.
519.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών ζητούν την απόρριψη αυτού του λόγου ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
520.
Προκαταρκτικώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, η Ένωση και τα κράτη μέλη εκπληρώνουν τα εκ των Συνθηκών καθήκοντα βάσει αμοιβαίου σεβασμού και αμοιβαίας συνεργασίας.
521.
Όσον αφορά το περιεχόμενο της εν λόγω αρχής στο πλαίσιο της εκδόσεως νομοθετικών πράξεων, από τη νομολογία προκύπτει ότι στους τομείς στους οποίους ο νομοθέτης της Ένωσης διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, το Δικαστήριο ελέγχει απλώς αν οι συντάκτες της προσβαλλομένης πράξεως είναι σε θέση να αποδείξουν ότι η πράξη εκδόθηκε κατόπιν πραγματικής ασκήσεως της οικείας εξουσίας εκτιμήσεως και να εκθέσουν στο πλαίσιο αυτό, με σαφήνεια και χωρίς αμφισημία, τα βασικά στοιχεία που έπρεπε να έχουν ληφθεί υπόψη για να θεμελιωθούν τα προσβαλλόμενα μέτρα της πράξεως αυτής και που αποτελούσαν προϋπόθεση για την άσκηση της εξουσίας τους εκτιμήσεως. Η υποχρέωση καλόπιστης συνεργασίας δεν είναι δυνατόν να έχει ευρύτερο περιεχόμενο, διότι έτσι θα εξαναγκαζόταν, υπό οποιεσδήποτε περιστάσεις, ο νομοθέτης της Ένωσης να παρέχει, κατόπιν αιτήματος κράτους μέλους, έγγραφα και πληροφορίες που φέρονται να λείπουν ή να προβαίνει σε διόρθωση των πληροφοριών που έχει στη διάθεσή του πριν προβεί στην έκδοση νομοθετικής πράξεως. Ειδικότερα, μια τέτοια ερμηνεία θα ενείχε τον κίνδυνο να παρεμποδίζονται τα θεσμικά όργανα από την άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως την οποία διαθέτουν και να παγώνει η νομοθετική διαδικασία. Είναι, βεβαίως, αληθές ότι το καθήκον καλόπιστης συνεργασίας περιλαμβάνει την υποχρέωση αμοιβαίας συνδρομής η οποία συνεπάγεται, μεταξύ άλλων, την ανταλλαγή όλων των κρίσιμων πληροφοριών μεταξύ των θεσμικών οργάνων και των κρατών μελών στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας. Πλην όμως, η υποχρέωση αυτή δεν σημαίνει ότι μπορεί οποιοδήποτε κράτος μέλος, σε περίπτωση διαφωνίας σχετικά με την επάρκεια, τη συνάφεια ή την ακρίβεια των διαθέσιμων δεδομένων, να αμφισβητήσει για τον λόγο αυτόν και μόνο τη νομιμότητα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων (
239
).
522.
Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι, κατά πάγια νομολογία, η έκδοση νομοθετικής πράξεως σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ, παρά την αντίθεση μιας μειοψηφίας κρατών μελών, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι συνιστά παράβαση της υποχρεώσεως καλόπιστης συνεργασίας την οποία υπέχουν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο (
240
).
523.
Στην προκειμένη περίπτωση, δεν αμφισβητείται ότι η πρόταση κανονισμού περί χρόνου εργασίας και η εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος αποτέλεσαν αντικείμενο συζητήσεων εντός του Συμβουλίου κατά τη διάρκεια πλειόνων συνεδριάσεων. Επίσης, δεν αμφισβητείται ότι, κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, η Δημοκρατία της Λιθουανίας είχε πρόσβαση στο σύνολο των εγγράφων στα οποία στηρίχθηκε ο νομοθέτης της Ένωσης για την έκδοση του εν λόγω κανονισμού, ενώ είχε τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις της σχετικά με τα στοιχεία που περιείχαν τα έγγραφα αυτά και με τα συμπεράσματα που έγιναν δεκτά. Επομένως, στην κρινομένη περίπτωση, η ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τις διατάξεις που ακολούθως αποτέλεσαν τον κανονισμό 2020/1054, ανταλλαγή η οποία στηρίζεται στην απορρέουσα από το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ υποχρέωση αμοιβαίας συνδρομής, διεξήχθη κατ’ ορθό τρόπο. Τη διαπίστωση αυτή δεν μπορούν να κλονίσουν τα επιχειρήματα που προβάλλει η Δημοκρατία της Λιθουανίας τα οποία, άλλωστε, αφορούν στο σύνολό τους ζητήματα ήδη απορριφθέντα στο πλαίσιο της επί της ουσίας εξετάσεως των λόγων ακυρώσεως που αφορούν τις επίμαχες διατάξεις. Πράγματι, η ύπαρξη της εν λόγω υποχρεώσεως αμοιβαίας συνδρομής ουδόλως συνεπάγεται ότι ο νομοθέτης έχει την υποχρέωση να συμφωνεί με κάθε κράτος μέλος για κάθε ζήτημα.
524.
Βάσει των ανωτέρω εκτιμήσεων, φρονώ ότι ο λόγος ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται παραβίαση της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ σε σχέση με τη θέσπιση του άρθρου 3 του κανονισμού 2020/1054 πρέπει επίσης να απορριφθεί.
525.
Κατόπιν όλων των ανωτέρω, φρονώ ότι το αίτημα περί ακυρώσεως του άρθρου 3 του κανονισμού 2020/1054 που υπέβαλε η Δημοκρατία της Λιθουανίας στο πλαίσιο της υποθέσεως C‑541/20, πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του.
5.
Πρόταση επί των προσφυγών που αφορούν τον κανονισμό 2020/1054
526.
Βάσει της αναλύσεως που προηγήθηκε, προτείνω στο Δικαστήριο να απορρίψει στο σύνολό τους τις προσφυγές της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας στην υπόθεση C‑543/20, της Ρουμανίας στην υπόθεση C‑546/20 και της Δημοκρατίας της Πολωνίας στην υπόθεση C‑553/20, καθώς και να απορρίψει τις προσφυγές της Δημοκρατίας της Λιθουανίας στην υπόθεση C‑541/20 και της Ουγγαρίας στην υπόθεση C‑551/20, καθ’ ο μέρος οι δύο τελευταίες προσφυγές αφορούν τον κανονισμό 2020/1054.
Γ. Επί του κανονισμού 2020/1055 (υποθέσεις C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20, C‑552/20 και C‑554/20)
527.
Οι εν λόγω επτά προσφυγές επικεντρώνονται κατ’ ουσίαν σε δύο διατάξεις του κανονισμού 2020/1055, ήτοι στο άρθρο 1, σημείο 3, στοιχείο αʹ, στο μέτρο που θεσπίζει υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες (άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055), και στο άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, το οποίο θεσπίζει περίοδο αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπόμενης ενδομεταφοράς (άρθρο 8, παράγραφος 2α, του κανονισμού 1072/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055). Επιπλέον, μόνον η Δημοκρατία της Πολωνίας αμφισβητεί το κύρος δύο ακόμη διατάξεων, ήτοι του άρθρου 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον αυτό θεσπίζει την υποχρέωση διαθέσεως αριθμού οχημάτων και οδηγών ανάλογου προς τον όγκο των εκτελούμενων μεταφορών (άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του τροποποιηθέντος κανονισμού 1071/2009), και του άρθρου 2, σημείο 5, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2020/1055, το οποίο αφορά τη δυνατότητα υπαγωγής των πράξεων συνδυασμένων μεταφορών σε περίοδο αδράνειας (άρθρο 10, παράγραφος 7, του τροποποιημένου κανονισμού 1072/2009).
528.
Θα εξετάσω, κατά πρώτον, τους λόγους ακυρώσεως που βάλλουν κατά των νέων όρων σχετικά με την απαίτηση εγκατάστασης (άρθρο 5 του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055), δηλαδή την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες και την υποχρέωση διαθέσεως αριθμού οχημάτων και οδηγών ανάλογου προς τον όγκο των εκτελούμενων μεταφορών, πριν εξετάσω, κατά δεύτερον, τους λόγους ακυρώσεως σχετικά με το καθεστώς των ενδομεταφορών που βάλλουν κατά της τετραήμερης περιόδου αδράνειας μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπόμενης ενδομεταφοράς και, επίσης, κατά της καθιέρωσης της δυνατότητας να υπόκεινται οι πράξεις συνδυασμένης μεταφοράς σε περίοδο αδράνειας.
1.
1. Επί της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες (άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον τροποποιεί το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1071/2009)
529.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Ρουμανία, η Κυπριακή Δημοκρατία, η Ουγγαρία, η Δημοκρατία της Μάλτας και η Δημοκρατία της Πολωνίας αμφισβητούν τη νομιμότητα του άρθρου 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055 καθόσον αυτό τροποποιεί το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1071/2009.
530.
Το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1071/2009 αφορά τους όρους σχετικά με την απαίτηση εγκατάστασης. Πλέον, μετά την έναρξη ισχύος του κανονισμού 2020/1055, προβλέπει ότι, «[γ]ια να πληροί την απαίτηση του άρθρου 3 παράγραφος 1 στοιχείο α)[ (
241
)], στο κράτος μέλος εγκατάστασης μια επιχείρηση πρέπει […] να οργανώνει τη δραστηριότητα του στόλου οχημάτων της κατά τρόπο ώστε τα οχήματα που είναι στη διάθεση της επιχείρησης και χρησιμοποιούνται για διεθνείς μεταφορές να επιστρέφουν σε ένα από τα επιχειρησιακά κέντρα στο εν λόγω κράτος μέλος τουλάχιστον εντός οκτώ εβδομάδων αφότου έφυγαν από αυτό». Συνεπώς, το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055 προσέθεσε στον κανονισμό 1071/2009 την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες.
531.
Κατ’ ουσίαν, οι λόγοι ακυρώσεως που προβάλλουν τα προσφεύγοντα κράτη μέλη μπορούν να ομαδοποιηθούν σε έξι κύριες θεματικές κατηγορίες οι οποίες αφορούν την τήρηση ουσιώδους τύπου, την πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος, τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων, την αρχή της αναλογικότητας, τις ειδικές υποχρεώσεις που υπέχει ο νομοθέτης της Ένωσης βάσει των άρθρων 91, παράγραφος 1, και 94 ΣΛΕΕ, καθώς και τις θεμελιώδεις οικονομικές ελευθερίες.
α)
Επί των λόγων ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται παράβαση του άρθρου 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ λόγω μη διαβούλευσης με την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
532.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας (
242
) υποστηρίζει ότι το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, το οποίο αποτελεί τη νομική βάση του κανονισμού 2020/1055, επέβαλλε στον νομοθέτη της Ένωσης να αποφασίσει σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία και κατόπιν διαβουλεύσεως με την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ. Υποστηρίζει ότι, παραλείποντας τη διαβούλευση με τις δύο αυτές επιτροπές σχετικά με τις τροποποιήσεις που εισήχθησαν κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο παρέβησαν το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και παραβίασαν ουσιώδη τύπο. Κατά τους ισχυρισμούς της, η υποχρέωση διαβούλευσης απορρέει τόσο από τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τον συμβουλευτικό ρόλο του Κοινοβουλίου (
243
) όταν αυτό δεν είχε ακόμη την ιδιότητα του συννομοθέτη, νομολογία η οποία τυγχάνει ανάλογης εφαρμογής όσον αφορά την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ, όσο και από τα έγγραφα εργασίας που αφορούν τη λειτουργία της ΕτΠ. Η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες συνιστά ουσιώδη τροποποίηση και η έλλειψη διαβουλεύσεως με τις δύο αυτές επιτροπές είχε αντίκτυπο στην ουσία και στο περιεχόμενο της νέας ρυθμίσεως. Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας διατείνεται ότι τα πορίσματα της αποφάσεως που εκδόθηκε στην υπόθεση C‑65/90 (
244
) μπορούν να εφαρμοστούν και στη διαδικασία διαβούλευσης με την ΕτΠ και την ΕΟΚΕ και ότι η διάταξη που ερμηνεύθηκε από το Δικαστήριο στην απόφαση εκείνη είναι πανομοιότυπη με το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Η υποχρέωση διαβούλευσης με τις εν λόγω δύο επιτροπές προκύπτει από διαδικαστική απαίτηση η οποία είναι ουσιώδης, μη διφορούμενη και σαφής. Μια ουσιώδης τροποποίηση στην πρόταση κανονισμού του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την αξιολόγηση των τεχνολογιών υγείας και την τροποποίηση της οδηγίας 2011/24/ΕΕ (
245
) είχε οδηγήσει τον συννομοθέτη στην απόφαση να διαβουλευθεί εκ νέου με την ΕΟΚΕ. Το γεγονός ότι η παράλειψη της διαβούλευσης δεν επηρέασε σημαντικά το περιεχόμενο της τελικώς διαμορφωθείσας διατάξεως, μολονότι, σε αντίθεση με ό,τι υποστηρίζει το Κοινοβούλιο, δεν αποδείχθηκε, εν πάση περιπτώσει, δεν μπορεί να άρει τον υποχρεωτικό χαρακτήρα της διαβούλευσης. Το Συμβούλιο εσφαλμένα υποστήριξε ότι η υποχρέωση διαβούλευσης με τις επιτροπές δεν αφορούσε το προσβαλλόμενο μέτρο, δεδομένου ότι το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ δεν εισάγει τέτοια διάκριση.
533.
Η Κυπριακή Δημοκρατία διατυπώνει επιχειρηματολογία αντίστοιχη ως προς όλα τα σημεία της με εκείνη της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας (
246
).
534.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών ζητούν την απόρριψη των ως άνω λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση του άρθρου 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ λόγω ελλείψεως διαβουλεύσεως με την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ.
2) Ανάλυση
535.
Από το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, όταν ενεργούν βάσει του άρθρου αυτού, υποχρεούνται να διαβουλεύονται με την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ. Οι γνωμοδοτήσεις της ΕΟΚΕ και της ΕτΠ επί της προτάσεως της Επιτροπής (
247
) ελήφθησαν, αντιστοίχως, στις 18 Ιανουαρίου 2018 (
248
) και την 1η Φεβρουαρίου 2018 (
249
).
536.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι έπρεπε να ληφθεί εκ νέου η γνωμοδότηση των δύο αυτών επιτροπών μετά τις ουσιώδεις τροποποιήσεις που συνιστούσαν η προσθήκη, κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, κατά δε τον ισχυρισμό μόνον της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας, και η πρόβλεψη περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπόμενης ενδομεταφοράς.
537.
Κατ’ αρχάς, επισημαίνω ότι τέτοια υποχρέωση εκ νέου διαβούλευσης με τις δύο αυτές επιτροπές σε περίπτωση ουσιώδους τροποποίησης της νομοθετικής πρότασης δεν προκύπτει ούτε από το άρθρο 91 ΣΛΕΕ ούτε από οποιαδήποτε άλλη διάταξη του πρωτογενούς δικαίου.
538.
Όσον αφορά, πρώτον, τα έγγραφα εργασίας που επικαλούνται η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία, ο πρακτικός οδηγός της ΕτΠ σχετικά με την παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας αναφέρει μόνον ότι κατά κανόνα πρέπει να ζητείται η γνώμη της και σε περίπτωση ουσιωδών τροποποιήσεων μιας νομοθετικής πρότασης επί της οποίας η εν λόγω επιτροπή έχει ήδη εκφραστεί (
250
), χωρίς περαιτέρω διευκρίνιση όσον αφορά, ειδικότερα, τη νομική βάση μιας τέτοιας διαβούλευσης. Ο εσωτερικός κανονισμός της ΕτΠ, του οποίου επίσης γίνεται επίκληση, προβλέπει απλώς τους όρους παρακολούθησης της συνέχειας που δίδεται στις γνωμοδοτήσεις της επιτροπής και τη δυνατότητα της εν λόγω επιτροπής να παρακολουθεί την εξέλιξη των νομοθετικών εργασιών μετά τη γνωμοδότησή της και να εγκρίνει, ενδεχομένως, αναθεωρημένο σχέδιο γνωμοδότησης (
251
). Προσθέτω ότι ο εσωτερικός κανονισμός προβλέπει επίσης τη δυνατότητα της ΕτΠ, όταν θεωρεί ότι δεν ζητήθηκε η γνώμη της στις περιπτώσεις που προβλέπονται από τη Συνθήκη ΛΕΕ, να ασκήσει προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου (
252
). Ωστόσο, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όπως επισήμανε το Κοινοβούλιο, η ΕτΠ προφανώς δεν έκρινε σκόπιμο να εκδώσει αναθεωρημένη γνωμοδότηση μετά τη θέσπιση των δύο προαναφερθέντων μέτρων, ούτε να ασκήσει προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου με αίτημα να διαπιστωθεί η προσβολή των δικαιωμάτων της κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας που κατέληξε στην έκδοση του κανονισμού 2020/1055.
539.
Δεύτερον, οι διάδικοι και μετέχοντες στη διαδικασία επιχειρηματολόγησαν εκτενώς σχετικά με το ζήτημα κατά πόσον τα διδάγματα της αποφάσεως Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (
253
) μπορούν να εφαρμοστούν και επί των προϋποθέσεων διαβούλευσης με την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ, για τον λόγο ότι το άρθρο 75 ΕΟΚ, το οποίο ερμηνεύθηκε από το Δικαστήριο στην απόφαση εκείνη, έχει την ίδια διατύπωση με το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
540.
Όπως το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, ομολογώ ότι δεν είμαι πεπεισμένος για τη δυνατότητα εφαρμογής της αποφάσεως αυτής.
541.
Συγκεκριμένα, δεν μπορεί να παραβλεφθεί το γεγονός ότι οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες το Συμβούλιο ήταν υποχρεωμένο να ζητήσει εκ νέου τη γνώμη του Κοινοβουλίου, σε εποχή κατά την οποία το Κοινοβούλιο είχε μόνο γνωμοδοτικό ρόλο, διευκρινίστηκαν περαιτέρω με άλλη μεταγενέστερη απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (
254
), από την οποία προκύπτει ότι «η νομότυπη γνωμοδότηση του Κοινοβουλίου στις προβλεπόμενες από τη Συνθήκη περιπτώσεις αποτελεί ουσιώδη τύπο του οποίου η μη τήρηση συνεπάγεται την ακυρότητα της οικείας πράξεως. Πράγματι, η αποτελεσματική συμμετοχή του Κοινοβουλίου στην κοινοτική νομοθετική διαδικασία αποτελεί, σύμφωνα με τις προβλεπόμενες από τη Συνθήκη διαδικασίες, ουσιώδες στοιχείο της μεταξύ των κοινοτικών οργάνων ισορροπίας που επιδιώκει η Συνθήκη. Η αρμοδιότητα αυτή αποτελεί την έκφραση μιας θεμελιώδους δημοκρατικής αρχής, σύμφωνα με την οποία οι λαοί συμμετέχουν στην άσκηση της εξουσίας μέσω μιας αντιπροσωπευτικής συνελεύσεως. Η επιταγή να ζητείται η γνωμοδότηση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου [κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας] […] συνεπάγεται την υποχρέωση να ζητείται νέα γνωμοδότηση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου οσάκις το τελικώς υιοθετούμενο κείμενο, θεωρούμενο στο σύνολό του, αποκλίνει ουσιωδώς από εκείνο επί του οποίου το Κοινοβούλιο έχει ήδη γνωμοδοτήσει, με εξαίρεση τις περιπτώσεις εκείνες όπου οι τροποποιήσεις ανταποκρίνονται, κατ’ ουσίαν, στις επιθυμίες που το ίδιο το Κοινοβούλιο έχει εκφράσει» (
255
).
542.
Δεν αποτελεί προσβολή προς την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ η υπενθύμιση ότι δεν αποτελούν θεσμικά όργανα της Ένωσης (
256
) κατά την έννοια του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, ούτε εκφράζουν τη συμμετοχή των πολιτών στην άσκηση της εξουσίας, όπως ίσχυε για το Κοινοβούλιο το 1995. Κατά συνέπεια, η υποχρέωση εκ νέου διαβούλευσης με τις δύο αυτές επιτροπές δεν βρίσκει έρεισμα στην ως άνω νομολογία του Δικαστηρίου.
543.
Η ΕΟΚΕ και η ΕτΠ είχαν, επαρκώς κατ’ εμέ, τη δυνατότητα να διατυπώσουν τη γνώμη τους επί των προταθέντων νομοθετικών σχεδίων.
544.
Συγκεκριμένα, όπως ορθώς επισήμανε το Συμβούλιο, η ΕΟΚΕ, με την από 18 Ιανουαρίου 2018 γνωμοδότησή της, εξέφρασε την υποστήριξή της προς τον εκτιθέμενο σκοπό της πρότασης και, γενικότερα, προς το Πακέτο κινητικότητας στο σύνολό του (
257
). Επίσης, υποστήριξε τους σκοπούς της πρότασης σχετικά με την θέσπιση πρόσθετων απαιτήσεων εγκατάστασης οι οποίες θα καθιστούσαν δυνατή την αποτροπή της χρήσεως εικονικών εταιριών για την εκτέλεση πράξεων οδικών μεταφορών (
258
), ενώ εξέφρασε θετική γνώμη για τη γενική κατεύθυνση των προταθεισών τροποποιήσεων του κανονισμού 1072/2009 με σκοπό την απλούστευση και την αποσαφήνιση των κανόνων περί ενδομεταφορών (
259
). Είχε τη δυνατότητα να εκφράσει τη γνώμη της, και κατά περίπτωση να διατυπώσει επιφυλάξεις, σχετικά με τα μέτρα που περιλαμβάνονταν στην πρόταση της Επιτροπής, όσον αφορά τόσο την αναθεώρηση του άρθρου 5 του κανονισμού 1071/2009, όσο και την τροποποίηση του κανονισμού 1072/2009 ως προς τις ενδομεταφορές. Σχετικώς με το τελευταίο αυτό σημείο, η ΕΟΚΕ εξέφρασε, ειδικότερα, τη λύπη της για το γεγονός ότι «στην πρόταση δεν εξετάζεται καθόλου το ζήτημα κατά πόσον μια δραστηριότητα ενδομεταφορών δεν είναι πλέον προσωρινή, αλλά μετατρέπεται σε συνεχή και μόνιμη δραστηριότητα, ώστε να μην ισχύει πλέον το δικαίωμα παροχής υπηρεσιών σε κράτος μέλος διαφορετικό από αυτό στο οποίο είναι εγκατεστημένη η επιχείρηση» (
260
), ενώ διατύπωσε την επιθυμία της για τη θέσπιση «σαφούς κανόνα για το τι είναι προσωρινό» (
261
), ο οποίος θα μπορούσε να συνίσταται στην καθιέρωση «περιόδου αναστολής δραστηριοτήτων μεταξύ των παρτίδων εκτέλεσης ενδομεταφορών» (
262
), η οποία ήταν ακριβώς η επιλογή που τελικώς υιοθετήθηκε από τον νομοθέτη της Ένωσης στο τελικό κείμενο του κανονισμού 2020/1055.
545.
Όσον αφορά την ΕτΠ__ στην από 1ης Φεβρουαρίου 2018 γνωμοδότησή της, επέλεξε να επικεντρωθεί στα ζητήματα που αφορούσαν την εργασία στις οδικές μεταφορές, επισημαίνοντας συγχρόνως τα βασικά χαρακτηριστικά της αγοράς των οδικών εμπορευματικών μεταφορών εντός της Ένωσης (
263
) και εκφράζοντας θετική γνώμη για τις περισσότερο σαφείς διατάξεις σχετικά με τις ενδομεταφορές (
264
).
546.
Εν πάση περιπτώσει, κατά τη γνώμη μου, από το περιεχόμενο των δύο αυτών γνωμοδοτήσεων προκύπτει σαφώς ότι η καθιέρωση υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες και τετραήμερης περιόδου αδράνειας μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπόμενης ενδομεταφοράς αποτελεί συνέχεια όσων περιλαμβάνονταν στην πρόταση της Επιτροπής, επί της οποίας αμφότερες οι επιτροπές είχαν τη δυνατότητα να εκφράσουν τη γνώμη τους και από την οποία δεν υπήρξε απόκλιση κατά τρόπον ώστε να καταστεί αναγκαία η εκ νέου λήψη της γνώμης των δύο επιτροπών. Με άλλα λόγια, το σύστημα του σχεδίου στο σύνολό του δεν επηρεάστηκε (
265
).
547.
Κατά συνέπεια, προτείνω την απόρριψη των λόγων ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται παράβαση του άρθρου 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ λόγω μη διαβούλευσης με την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ.
β)
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος και της κλιματικής αλλαγής
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
548.
Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως που προβάλλει, η Δημοκρατία της Λιθουανίας ισχυρίζεται ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, την οποία θεσπίζει το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, παραβιάζει το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, τα άρθρα 11 και 191 ΣΛΕΕ, το άρθρο 37 του Χάρτη καθώς και, γενικότερα, την πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος και της καταπολέμησης της κλιματικής αλλαγής. Η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι η προστασία του περιβάλλοντος αποτελεί έναν από τους βασικούς σκοπούς της Ένωσης και ότι οι απαιτήσεις της εν λόγω προστασίας πρέπει να εντάσσονται στην εφαρμογή της κοινής πολιτικής μεταφορών. Οι διατάξεις των Συνθηκών τις οποίες επικαλείται, καθώς και η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη, καθόσον, λόγω του ότι η προστασία του περιβάλλοντος αποτελεί επιτακτική απαίτηση, τα μέτρα που θεσπίζει ο νομοθέτης της Ένωσης, ακόμη και αν επιδιώκουν άλλους σκοπούς, δεν μπορούν να είναι προδήλως αντίθετα προς την απαίτηση αυτή.
549.
Η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, η οποία παρουσιάστηκε κατά τη διάρκεια της διαδικασίας εκδόσεως του κανονισμού 2020/1055, έθεσε ως στόχο για την Ένωση την επίτευξη κλιματικής ουδετερότητας έως το 2050, στόχος ο οποίος επαναβεβαιώθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο (
266
). Η επίτευξη του στόχου αυτού απαιτεί τη μείωση των εκπομπών από τον τομέα των μεταφορών κατά 90 % έως την ημερομηνία αυτή (
267
). Επιπλέον, ο στόχος της κλιματικής ουδετερότητας μνημονεύεται και στο άρθρο 2, παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΕ) 2021/1119 (
268
). Η παράγραφος 2 του εν λόγω άρθρου επιβάλλει στα θεσμικά όργανα της Ένωσης και στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα σε ενωσιακό και εθνικό επίπεδο, αντίστοιχα, ώστε να καταστεί δυνατή η συλλογική επίτευξη του στόχου αυτού, λαμβάνοντας υπόψη τη σημασία της προώθησης τόσο της δικαιοσύνης και της αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών όσο και της οικονομικής αποδοτικότητας στην επίτευξη του εν λόγω στόχου. Εξάλλου, η ίδια η Επιτροπή εξέφρασε η λύπη της (
269
) για το ότι η πολιτική συμφωνία στην οποία κατέληξαν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο περιλαμβάνει στοιχεία, μεταξύ των οποίων η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων, τα οποία δεν συνάδουν με τις φιλοδοξίες της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας και με τον στόχο της επίτευξης κλιματικά ουδέτερης Ένωσης έως το 2050. Επίσης, η Επιτροπή δεσμεύθηκε, μετά την έγκριση του Πακέτου κινητικότητας, να εκτιμήσει τις επιπτώσεις της εν λόγω υποχρεώσεως στο κλίμα και στο περιβάλλον, καθώς και να υποβάλει στοχευμένη νομοθετική πρόταση πριν από την έναρξη ισχύος της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων (
270
). Η εκτίμηση επιπτώσεων αυτή επιβεβαίωσε τον σημαντικό περιβαλλοντικό αντίκτυπο της υποχρεώσεως αυτής, οπότε οι ισχυρισμοί του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, κατά τους οποίους η προσβαλλόμενη διάταξη δεν προκαλεί παρά μόνο μικρή αύξηση των εκπομπών, είναι προδήλως αβάσιμοι (
271
).
550.
Κατά την άποψή της, η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες αντιβαίνει προς την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία και προς τον στόχο της ουδετερότητας, καθώς μια τέτοια υποχρέωση προκαλεί σημαντική αύξηση του αριθμού των εκτελούμενων διαδρομών, οι περισσότερες από τις οποίες πραγματοποιούνται χωρίς φορτίο. Αποτέλεσμα αυτού θα είναι η μεγάλη αύξηση των ποσοτήτων CO2 που εκπέμπονται από τον τομέα των μεταφορών, τομέα στον οποίο τα δύο τρίτα των συνολικών αναγκών σε εργατικό δυναμικό συγκεντρώνονται στη γεωγραφική περιοχή του κέντρου της Ένωσης, ενώ η πλειονότητα των οδηγών προέρχεται από τα περιφερειακά κράτη μέλη της Ένωσης (
272
).
551.
Με το υπόμνημα απαντήσεώς της, η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι το άρθρο 3. παράγραφος 3, ΣΕΕ και τα άρθρα 11 και 191 ΣΛΕΕ δεν μπορούν να ερμηνευθούν τόσο στενά όπως προτείνουν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο στα υπομνήματα αντικρούσεως, διατείνεται δε ότι η νομιμότητα της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες πρέπει να εκτιμηθεί υπό το πρίσμα των διατάξεων αυτών. Επιπλέον, η θέση των εν λόγω θεσμικών οργάνων είναι ασυνεπής σε σχέση με την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία. Η Δημοκρατία της Λιθουανίας υπενθυμίζει ότι η προστασία του περιβάλλοντος αποτελεί, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, επιτακτική απαίτηση. Μολονότι ο νομοθέτης μπορεί να θεσπίσει μέτρα που αποκλίνουν από τους σκοπούς προστασίας του περιβάλλοντος, εντούτοις τα μέτρα αυτά δεν είναι δυνατόν, όπως συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση, να είναι προδήλως ασυμβίβαστα ή αντίθετα με τους εν λόγω σκοπούς. Οι δε συνέπειες της επίμαχης υποχρεώσεως επί του περιβάλλοντος προδήλως υποτιμήθηκαν.
552.
Από την πλευρά της, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει, με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως που αποτελείται από δύο σκέλη, ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες παραβιάζει, αφενός, τον συνδυασμό των διατάξεων του άρθρου 90 ΣΛΕΕ, του άρθρου 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη και, αφετέρου, το άρθρο 3, παράγραφος 5, ΣΕΕ, το άρθρο 208, παράγραφος 2, και το άρθρο 216, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, καθώς και τη Συμφωνία του Παρισιού «η οποία εγκρίθηκε από τη Διάσκεψη των Μερών της Συμβάσεως-πλαισίου των Ηνωμένων Εθνών για την κλιματική αλλαγή (COP 21) τον Δεκέμβριο του 2015 και υπεγράφη στις 22 Απριλίου 2016». Ενώ η κοινή πολιτική μεταφορών έχει ιδιαίτερη σημασία για το περιβάλλον, η υποχρέωση περί επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, προκαλώντας σημαντική αύξηση των εκπομπών CO2 και αύξηση των κενών φορτίου διαδρομών καθώς και της οδικής κυκλοφορίας, υπονομεύει την επίτευξη του σκοπού της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας, όπως τον έχει προσδιορίσει η Επιτροπή. Επίσης, είναι δύσκολο για τα κράτη μέλη να συμμορφωθούν προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τον κανονισμό (ΕΕ) 2018/8422 (
273
).
553.
Όσον αφορά το πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει ότι οι διατάξεις τις οποίες επικαλείται απαιτούν από τα θεσμικά όργανα να επιδιώκουν τους σκοπούς που καθορίζουν οι Συνθήκες στο πλαίσιο κοινής πολιτικής μεταφορών. Το άρθρο 11 ΣΛΕΕ αποτελεί οριζόντια ρήτρα, η οποία τονίζει τον γενικό και θεμελιώδη χαρακτήρα του σκοπού της προστασίας του περιβάλλοντος. Η ενσωμάτωση των εκτιμήσεων περί υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος στις πολιτικές της Ένωσης επιβεβαιώνεται, εξάλλου, από το άρθρο 37 του Χάρτη, τονίζοντας με τον τρόπο αυτό την εξέχουσα θέση που κατέχει η εν λόγω προστασία στην έννομη τάξη της Ένωσης. Η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, λόγω της περιβαλλοντικής ζημίας και της αύξησης των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου που προκαλεί, προφανώς υπονομεύει την επιδίωξη των σκοπών που επιδιώκονται από τις Συνθήκες στον τομέα του περιβάλλοντος και καθιστά ανώφελα πολλά άλλα μέτρα που αποσκοπούν στην προστασία του περιβάλλοντος και στη μείωση των εκπομπών ρύπων. Επομένως, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο παραβίασαν τις προαναφερθείσες διατάξεις θεσπίζοντας διάταξη η οποία ουδόλως εξυπηρετεί την επιδίωξη υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος, ούτε ενσωματώνει τις απαιτήσεις που σχετίζονται με την προστασία αυτή.
554.
Όσον αφορά το δεύτερο σκέλος, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έχουν τα ίδια αναγνωρίσει ότι, για τη συμβολή στην επίτευξη των σκοπών της Συμφωνίας του Παρισιού, πρέπει να επιταχυνθεί η μετάβαση του συνόλου του τομέα των μεταφορών σε μηδενικό επίπεδο εκπομπών και ότι θα χρειαστεί να μειωθούν ταχέως και με δραστικό τρόπο οι εκπομπές των ατμοσφαιρικών ρύπων που προέρχονται από τις μεταφορές, όπως επιτάσσουν τα άρθρα 2 και 4 της Συμφωνίας του Παρισιού. Συνεπώς, η επίμαχη υποχρέωση αντιβαίνει στους σκοπούς της Συμφωνίας του Παρισιού και, επομένως, συνιστά παράβαση του άρθρου 208, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Ομοίως, η εν λόγω υποχρέωση παραβιάζει το άρθρο 216, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι η Επιτροπή έχει άλλωστε δηλώσει ότι η υποχρέωση αυτή δεν συνάδει με τον σκοπό της κλιματικά ουδέτερης Ένωσης ενόψει του έτους 2050 (
274
). Δεδομένου ότι η Ένωση οφείλει, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 5, ΣΕΕ, να συμβάλλει στην τήρηση και στην ανάπτυξη του διεθνούς δικαίου και υποχρεούται να τηρεί το διεθνές δίκαιο στο σύνολό του όταν εκδίδει μια πράξη, η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες αντιβαίνει στις ως άνω διατάξεις. Η εκτίμηση επιπτώσεων που διενεργήθηκε το 2021, ήτοι μετά την έκδοση του κανονισμού 2020/1055, επιβεβαίωσε την οικολογική τραγωδία που προκαλεί ο εν λόγω κανονισμός. Οι δε επικρίσεις δεν αφορούν απλώς την ανυπαρξία θετικού αντικτύπου της επίμαχης υποχρεώσεως για το περιβάλλον, αλλά και το γεγονός ότι η συγκεκριμένη υποχρέωση βρίσκεται σε προφανή αντίθεση με τους επιδιωκόμενους περιβαλλοντικούς σκοπούς.
555.
Ο πρώτος λόγος της προσφυγής της Κυπριακής Δημοκρατίας αφορά παραβίαση των περιβαλλοντικών σκοπών και των διεθνών δεσμεύσεων. Η Κυπριακή Δημοκρατία διατυπώνει επιχειρηματολογία πανομοιότυπη με εκείνη της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας.
556.
Στην υπόθεση C‑551/20, όσον αφορά τον πρώτο λόγο ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως και παραβίαση των αρχών της αναλογικότητας και της προφυλάξεως, η Ουγγαρία διατυπώνει επιχειρήματα σχετικά με το ζήτημα της προστασίας του περιβάλλοντος και της περιβαλλοντικής πολιτικής της Ένωσης τα οποία θα εξετάσω σε αυτό το σημείο. Υποστηρίζει, ειδικότερα, ότι το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055 αντιβαίνει στην αρχή της προφυλάξεως, η οποία αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης που απορρέει από τα άρθρα 11 ΣΛΕΕ, 168, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, 169, παράγραφοι 1 και 2, ΣΛΕΕ και 191, παράγραφοι 1 και 2, ΣΛΕΕ. Από την αρχή αυτή συνάγεται ότι οι οικείες αρχές υποχρεούνται, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων που τους ανατίθενται, να λαμβάνουν κατάλληλα μέτρα για την πρόληψη ορισμένων πιθανών κινδύνων για τη δημόσια υγεία, την ασφάλεια και το περιβάλλον, δίνοντας προτεραιότητα στις απαιτήσεις προστασίας των συμφερόντων αυτών έναντι των οικονομικών συμφερόντων. Λόγω του πολύ υψηλού επιπέδου επιπλέον εκπομπών CO2 που προκαλεί, η υποχρέωση περί επιστροφής των οχημάτων έρχεται σαφώς σε αντίθεση με τη δέσμευση της Ένωσης για μείωση των αερίων του θερμοκηπίου, ιδίως δε με την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, η οποία, σύμφωνα με τις διεθνείς δεσμεύσεις που έχει αναλάβει η Ένωση στο πλαίσιο της Συμφωνίας του Παρισιού, έχει, ωστόσο, ως στόχο την κλιματική ουδετερότητα της Ένωσης έως το 2050. Επίσης, πρέπει να ληφθεί υπόψη το άρθρο 11 ΣΛΕΕ, το οποίο τονίζει τον οριζόντιο και θεμελιώδη χαρακτήρα του σκοπού της προστασίας του περιβάλλοντος και το οποίο πρέπει, συνεπώς, να χρησιμοποιείται ως πρότυπο για τον έλεγχο του κύρους της νομοθεσίας της Ένωσης σε περίπτωση που τα περιβαλλοντικά συμφέροντα προδήλως δεν ελήφθησαν υπόψη ή αγνοήθηκαν παντελώς. Η θέσπιση ενός μέτρου το οποίο συνεπάγεται από πολλές απόψεις αρνητικές συνέπειες για το περιβάλλον λόγω της περιττής κυκλοφορίας βαρέων οχημάτων που αυτό προκαλεί –συνέπειες που αφορούν την ατμοσφαιρική ρύπανση, τη ανεξέλεγκτη εναπόθεση αποβλήτων ή τη φθορά των υποδομών– δεν μπορεί να δικαιολογηθεί απλώς και μόνον για ελεγκτικούς σκοπούς. Τα στοιχεία που προκύπτουν από την εκτίμηση επιπτώσεων του 2021 καταδεικνύουν τις σημαντικές επιπτώσεις της υποχρεώσεως επιστροφής του οχήματος κάθε οκτώ εβδομάδες, οι οποίες διαψεύδουν τους ισχυρισμούς τους Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου περί αμελητέων συνεπειών όσον αφορά τις συνολικές εκπομπές. Τα μέτρα που λαμβάνονται, εξάλλου, για τη μείωση των αερίων του θερμοκηπίου δεν μεταβάλλουν το συμπέρασμα αυτό, ενώ η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες υπονομεύει σημαντικά την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκονται με τα μέτρα αυτά. Τα εν λόγω μέτρα καταδεικνύουν, αντιθέτως, ότι η μείωση της ποσότητας των αερίων αυτών στην ατμόσφαιρα αποτελεί πρωταρχικό στόχο της Ένωσης από τον οποίο μπορεί να υπάρξει παρέκκλιση μόνο σε ειδικώς αιτιολογημένες περιπτώσεις, για σκοπό που είναι τουλάχιστον ισότιμος με το περιβαλλοντικό συμφέρον και υπό την προϋπόθεση ότι δεν υπάρχει άλλη πρόσφορη εναλλακτική λύση, πράγμα που δεν ισχύει στην περίπτωση της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες.
557.
Στο πλαίσιο της υποθέσεως C‑552/20, η Δημοκρατία της Μάλτας ισχυρίζεται ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες παραβιάζει το άρθρο 11 ΣΛΕΕ και το άρθρο 37 του Χάρτη. Κατά το εν λόγω κράτος μέλος, το άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, το οποίο αποτελεί τη νομική βάση του κανονισμού 2020/1055, πρέπει να ερμηνευθεί σε συνδυασμό με άλλες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης που επιβάλλουν στον νομοθέτη της Ένωσης να λαμβάνει υπόψη άλλες κρίσιμες περιστάσεις, και μεταξύ αυτών τις περιστάσεις που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος η οποία κατέχει καίρια θέση μεταξύ των σκοπών και των πολιτικών της Ένωσης και η οποία συνιστά, επίσης, επιτακτική απαίτηση. Το άρθρο 11 ΣΛΕΕ καθιερώνει ειδική υποχρέωση εντάξεως της προστασίας του περιβάλλοντος στις πολιτικές της Ένωσης και το καθήκον των θεσμικών οργάνων να μεριμνούν ώστε η περιβαλλοντική προοπτική να λαμβάνεται υπόψη σε όλες τις πολιτικές και δράσεις της Ένωσης, ανεξαρτήτως του τομέα που αυτές αφορούν και ανεξαρτήτως του αν έχουν άμεση σχέση με το περιβάλλον. Το άρθρο 11 ΣΛΕΕ συμπληρώθηκε και ενισχύθηκε με το άρθρο 37 του Χάρτη. Το εν λόγω άρθρο 11 περιλαμβάνει τόσο τη διαδικαστική υποχρέωση να λαμβάνονται υπόψη οι περιβαλλοντικές πτυχές πριν από τη λήψη οποιασδήποτε αποφάσεως όσο και την ουσιαστική υποχρέωση να διασφαλίζεται ότι οι δράσεις της Ένωσης συνάδουν με την επίτευξη των περιβαλλοντικών σκοπών. Καμία από τις ως άνω υποχρεώσεις δεν τηρήθηκε από το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο.
558.
Η διαδικαστική υποχρέωση που απορρέει από το άρθρο 11 ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 37 του Χάρτη, επιβάλλει τη διενέργεια εκτιμήσεων επιπτώσεων προκειμένου να διασφαλίζεται η ποιότητα και η συνοχή των σχεδίων νομοθετικών πράξεων της Ένωσης προς τους περιβαλλοντικούς σκοπούς που επιδιώκονται με τη Συνθήκη, καθώς και η συμφωνία των σχεδίων αυτών με την αρχή της αναλογικότητας. Πλην όμως, η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες δεν αποτέλεσε αντικείμενο τέτοιας εκτίμησης και θεσπίστηκε χωρίς καμία προηγούμενη εκτίμηση των πιθανών επιπτώσεών της στο περιβάλλον.
559.
Η ουσιαστική υποχρέωση που απορρέει από το άρθρο 11 ΣΛΕΕ συνεπάγεται ότι όλες οι πολιτικές αποφάσεις της Ένωσης που ενδέχεται να θίγουν τους περιβαλλοντικούς σκοπούς πρέπει να είναι αναγκαίες, αναλογικές και δεόντως αιτιολογημένες. Πολιτικές αποφάσεις που παρεμποδίζουν την επίτευξη περιβαλλοντικών σκοπών της Ένωσης ενώ υπάρχουν εναλλακτικά μέτρα ή όταν η βλάβη του περιβάλλοντος φαίνεται δυσανάλογη, αντιβαίνουν στο άρθρο 11 ΣΛΕΕ. Οι αρνητικές συνέπειες της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες για το περιβάλλον, οι οποίες προκαλούνται από την άσκοπη επιστροφή κενών φορτίου οχημάτων, θέτουν σε κίνδυνο την επίτευξη περιβαλλοντικών σκοπών που επιδιώκονται, εξάλλου, από την Ένωση, είτε με την ίδια τη Συμφωνία του Παρισιού, είτε με τον κανονισμό 2018/842, ο οποίος καθορίζει υποχρεωτικούς ετήσιους στόχους μειώσεως των εκπομπών στον τομέα των μεταφορών για κάθε κράτος μέλος. Η επίμαχη υποχρέωση αντιβαίνει επίσης στον στόχο της μειώσεως κατά 60 % των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου που οφείλονται στις μεταφορές (
275
), καθώς και στους στόχους βελτίωσης της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα που καθορίζει η νομοθεσία της Ένωσης και στους στόχους σχετικά με την πρόληψη και τη μείωση της παραγωγής αποβλήτων που καθορίζει η οδηγία 2008/98/ΕΚ (
276
). Η μη συνεκτίμηση των σκοπών αυτών κατά τον ορισμό της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες και η σοβαρή υπονόμευση των εν λόγω σκοπών που συνεπάγεται η υποχρέωση αυτή παραβιάζουν το άρθρο 11 ΣΛΕΕ και το άρθρο 37 του Χάρτη.
560.
Επίσης, η Δημοκρατία της Μάλτας υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δεν απέδειξαν ούτε εξήγησαν με ποιον τρόπο εντάχθηκαν οι απαιτήσεις της περιβαλλοντικής προστασίας στον ορισμό και στην εφαρμογή της υποχρεώσεως επιστροφής. Η εκ των υστέρων αξιολόγηση των αποτελεσμάτων της υποχρεώσεως αυτής από την Επιτροπή αποδεικνύει ότι οι συνέπειες του κανόνα περί επιστροφής των οχημάτων στο κράτος εγκατάστασης είναι πολύ αρνητικές και πολύ επαχθείς για την κλιματική αλλαγή και για την ποιότητα του αέρα. Οι επιπτώσεις αυτές υπονομεύουν τις πολιτικές και τις ρυθμίσεις της Ένωσης στον τομέα της κλιματικής αλλαγής και της προστασίας του περιβάλλοντος.
561.
Τέλος, στην υπόθεση C‑554/20, η Δημοκρατία της Πολωνίας προβάλλει έναν λόγο ακυρώσεως, κοινό για όλες τις με αυτόν προσβαλλόμενες διατάξεις, ο οποίος αφορά την παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη, καθόσον δεν ελήφθησαν υπόψη οι απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας. Κατά την άποψή της, από τις εν λόγω δύο διατάξεις προκύπτει ότι τα θεσμικά όργανα της Ένωσης υποχρεούνται να απέχουν από τη λήψη μέτρων που ενδέχεται να θέσουν σε κίνδυνο την υλοποίηση των σκοπών προστασίας του περιβάλλοντος, τούτο δε αφορά όχι μόνον τα μέτρα που προβλέπονται στα άρθρα 191 και 192 ΣΛΕΕ. Η αρχή της εντάξεως των περιβαλλοντικών απαιτήσεων στις λοιπές πολιτικές της Ένωσης καθιστά δυνατό τον συγκερασμό των σκοπών και των απαιτήσεων προστασίας του περιβάλλοντος με τα λοιπά συμφέροντα και τους λοιπούς σκοπούς που επιδιώκει η Ένωση, καθώς και με την επιδίωξη της αειφόρου ανάπτυξης. Η αρχή αυτή συνιστά, αφ’ εαυτής, λόγο ακυρώσεως μιας πράξεως της Ένωσης σε περίπτωση που τα περιβαλλοντικά συμφέροντα προδήλως δεν ελήφθησαν υπόψη ή αγνοήθηκαν παντελώς. Λαμβανομένου υπόψη του γενικού και ευρέος χαρακτήρα του άρθρου 11 ΣΛΕΕ, όταν εξετάζεται αν ένα συγκεκριμένο μέτρο συμβάλλει επαρκώς στην προστασία του περιβάλλοντος, επιβάλλεται το μέτρο αυτό να μην εκτιμάται χωριστά από τα λοιπά μέτρα της Ένωσης που έχουν θεσπιστεί για τον σκοπό αυτόν και αφορούν την οικεία δραστηριότητα, αλλά η εκτίμηση αυτή να γίνεται στο πλαίσιο του συνόλου των μέτρων που έχει θεσπίσει η Ένωση στον συγκεκριμένο τομέα. Ο δικαστικός έλεγχος όσον αφορά την εκτίμηση του κατά πόσον η δράση του νομοθέτη της Ένωσης είναι σύμφωνη με την ως άνω αρχή της εντάξεως πρέπει να είναι ανάλογος του ελέγχου που διενήργησε το Γενικό Δικαστήριο όταν κλήθηκε να εκτιμήσει αν η δράση της Επιτροπής τηρούσε την αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης (
277
). Υπό τις συνθήκες αυτές, ο εν λόγω νομοθέτης όφειλε να λάβει υπόψη τις περιβαλλοντικές απαιτήσεις πριν από τη θέσπιση της υποχρεώσεως επιστροφής, καθήκον το οποίο επέβαλλε, ειδικότερα, να εξεταστεί ο αντίκτυπος των σχεδιαζόμενων κανόνων επί του περιβάλλοντος και να διασφαλιστεί ότι οι κανόνες αυτοί δεν θίγουν την υλοποίηση των σκοπών που καθορίζονται στις λοιπές πράξεις παράγωγου δικαίου που έχουν εκδοθεί στον τομέα του περιβάλλοντος. Η έλλειψη της εκτιμήσεως αυτής συνιστά πρόδηλη παράβαση της υποχρεώσεως διενέργειας τέτοιας αξιολόγησης, η οποία απορρέει από το άρθρο 11 ΣΛΕΕ (
278
).
562.
Εν συνεχεία, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο είχαν την υποχρέωση να σταθμίσουν τα συγκρουόμενα συμφέροντα και να επιφέρουν, ενδεχομένως, τις κατάλληλες τροποποιήσεις. Η ερμηνεία του άρθρου 11 ΣΛΕΕ υπό την έννοια ότι αφορά μόνον τομείς του δικαίου και όχι συγκεκριμένα μέτρα έχει ως συνέπεια να περιορίζεται σημαντικά η σημασία του. Οι απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και κατά τον καθορισμό των διαφόρων μέτρων που εμπίπτουν στον οικείο τομέα του δικαίου της Ένωσης. Το επιχείρημα ότι οι λοιπές πράξεις του παράγωγου δικαίου στον τομέα της ατμοσφαιρικής ρύπανσης δεν μπορούν να αποτελούν το πλαίσιο για την εκτίμηση του κανονισμού 2020/1055 πρέπει να απορριφθεί, ειδάλλως θα θιγόταν και πάλι η αποτελεσματικότητα του άρθρου 11 ΣΛΕΕ, καθώς σε μια τέτοια περίπτωση τα θεσμικά όργανα θα μπορούσαν να εκδώσουν μια πράξη που παρακωλύει ή παρεμποδίζει την επίτευξη των σκοπών που καθορίζονται με τις πράξεις που έχουν εκδοθεί στον τομέα του περιβάλλοντος, μολονότι η κλιματική κρίση αποτελεί την κύρια πρόκληση της περιβαλλοντικής πολιτικής της Ένωσης, τα δε θεσμικά όργανα οφείλουν να εργάζονται με συνέπεια για την υλοποίηση των κλιματικών στόχων που έχει θέσει η Ένωση. Είναι γνωστό τοις πάσι ότι η ατμοσφαιρική ρύπανση από τις εκπομπές των μεταφορών προκαλεί πολλά προβλήματα υγείας, στα οποία συντελούν κατά κύριο λόγο οι οδικές μεταφορές. Επιβάλλοντας στα οχήματα να επιστρέφουν στο κράτος μέλος εγκατάστασης κάθε οκτώ εβδομάδες, η υποχρέωση επιστροφής προκαλεί επιπλέον διαδρομές που αυξάνουν τις εκπομπές CO2 και ατμοσφαιρικών ρύπων, εκπομπές οι οποίες μπορούν να επηρεάσουν σημαντικά την επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων της Ένωσης που απορρέουν, μεταξύ άλλων, από την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, του στόχου για μια κλιματικά ουδέτερη Ένωση έως το 2050 μέσω της μείωσης κατά 90 % των συνολικών εκπομπών από τις μεταφορές σε σχέση με τα επίπεδα του 1990, και των στόχων που τίθενται στα κράτη μέλη με τη σχετική νομοθεσία της Ένωσης. Οι πρόσθετες εκπομπές οξειδίων του αζώτου και σκόνης που προκαλούνται από την εφαρμογή των προσβαλλομένων διατάξεων μπορούν να υπονομεύσουν την αποτελεσματικότητα της δράσεως που έχει καθοριστεί από τα κράτη μέλη με τα σχέδια ατμοσφαιρικής προστασίας, και ειδικότερα με τα εγκεκριμένα σχέδια για τις ζώνες και τους οικισμούς που βρίσκονται πλησίον των μεταφορικών οδών που χρησιμοποιούνται στις διεθνείς μεταφορές. Συνεπώς, η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες παραβιάζει την αρχή της εντάξεως που κατοχυρώνεται στο άρθρο 11 ΣΛΕΕ και στο άρθρο 37 του Χάρτη. Η εκτίμηση επιπτώσεων του 2021 αρκεί για τη διαπίστωση ότι ο νομοθέτης της Ένωσης παραβίασε τις δύο αυτές διατάξεις, καθώς επιβεβαιώνει τον αρνητικό περιβαλλοντικό αντίκτυπο της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, κατ’ αντίθεση, μεταξύ άλλων, προς την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία.
563.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος και της κλιματικής αλλαγής.
2) Ανάλυση
564.
Τα επιχειρήματα που διατυπώνουν τα προσφεύγοντα κράτη μέλη μπορούν, κατ’ ουσίαν, να χωριστούν σε τρεις κατηγορίες (
279
). Κατ’ αρχάς, υποστηρίζεται ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες αντιβαίνει στις διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου που κατοχυρώνουν την απαίτηση περί προστασίας του περιβάλλοντος. Εν συνεχεία, ότι η εν λόγω υποχρέωση είναι επίσης αντίθετη προς τις διεθνείς δεσμεύσεις της Ένωσης και των κρατών μελών στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος. Τέλος, ότι η υποχρέωση επιστροφής είναι αντίθετη προς την πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος, καθόσον θέτει σε κίνδυνο την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκονται σε σχέση με το περιβάλλον με σειρά πράξεων του παράγωγου δικαίου.
i) Επί της προβαλλομένης παραβάσεως του άρθρου 3 ΣΕΕ, των άρθρων 11 και 191 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη
565.
Όσον αφορά το άρθρο 37 του Χάρτη, από τις επεξηγήσεις σχετικά με το άρθρο 37 προκύπτει ότι η αρχή που διατυπώνεται στο άρθρο αυτό στηρίχθηκε στα άρθρα 2, 6 και 174 ΕΚ, και νυν άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ και άρθρα 11 και 191 ΣΛΕΕ. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, δεδομένου ότι το άρθρο 52, παράγραφος 2, του Χάρτη ορίζει ότι τα δικαιώματα που αναγνωρίζονται από τον Χάρτη και θεμελιώνονται στις διατάξεις των Συνθηκών ασκούνται υπό τους όρους και εντός των ορίων που καθορίζονται σε αυτές, το δικαίωμα για υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος, όπως κατοχυρώνεται στον Χάρτη, πρέπει να νοείται και να ερμηνεύεται υπό τους όρους και εντός των ορίων που προβλέπονται κατά περίπτωση στο άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ και στα άρθρα 11 και 191 ΣΛΕΕ (
280
). Όπως επισήμανε το Κοινοβούλιο (
281
) και όπως προανέφερα και εγώ (
282
), το άρθρο 37 του Χάρτη δεν αποτελεί, επομένως, αυτοτελή και ανεξάρτητο κανόνα δικαίου σε σχέση με τις λοιπές ως άνω διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου.
566.
Όσον αφορά το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, πρόκειται για προγραμματική, κατ’ ουσίαν, διάταξη η οποία δεν προβλέπει ιεράρχηση μεταξύ των σκοπών τους οποίους θέτει για την Ένωση. Επομένως, έστω και αν υπάρχει αμφιβολία σχετικά με το κατά πόσον η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες είναι σύμφωνη με τον σκοπό διασφάλισης υψηλού επιπέδου προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος, συγχρόνως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι μια τέτοια υποχρέωση επιδιώκει, εξάλλου, τον σκοπό της ισόρροπης οικονομικής ανάπτυξης στο πλαίσιο της κοινωνικής οικονομίας της αγοράς. Η προγραμματική διάσταση του άρθρου 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ το αποκλείει, κατ’ εμέ, από τις παραμέτρους νομιμότητας βάσει των οποίων μπορεί να εκτιμηθεί αν η επίμαχη υποχρέωση είναι πλήρως σύμφωνη με το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης. Η υλοποίηση του περιβαλλοντικού σκοπού πρέπει να είναι αποτέλεσμα πολιτικών και δράσεων της Ένωσης και των κρατών μελών (
283
), ενώ το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ δεν μπορεί να εφαρμοστεί αυτοτελώς σε σχέση με τις ειδικές διατάξεις της Συνθήκης που συγκεκριμενοποιούν τους γενικούς σκοπούς που αυτό περιέχει (
284
).
567.
Όσον αφορά το άρθρο 11 ΣΛΕΕ, φρονώ ότι η ανάλυση του γενικού εισαγγελέα L. A. Geelhoed, στην οποία αναφέρθηκαν εκτενώς οι διάδικοι και μετέχοντες στη διαδικασία, διατηρεί πλήρως τη συνάφεια και την επικαιρότητά της, μολονότι αφορούσε την προϊσχύσασα αντίστοιχη του εν λόγω άρθρου 11 διάταξη. Συγκεκριμένα, ο γενικός εισαγγελέας εκτίμησε ότι «παρά την επιτακτική διατύπωση της διατάξεως αυτής, δεν μπορεί να της δοθεί η ερμηνεία ότι, κατά τον καθορισμό της κοινοτικής πολιτικής, πρέπει να αποδίδεται πρωταρχική σημασία στην προστασία του περιβάλλοντος. Η ερμηνεία αυτή θα περιόριζε ανεπίτρεπτα τη διακριτική ευχέρεια των κοινοτικών οργάνων και του κοινοτικού νομοθέτη. Η ευρύτερη δυνατή ερμηνεία που μπορεί να δοθεί στη διάταξη αυτή είναι ότι υποχρεώνει τα κοινοτικά όργανα να λαμβάνουν δεόντως υπόψη τους σχετικούς με την προστασία του περιβάλλοντος σκοπούς κατά τον καθορισμό της κοινοτικής πολιτικής σε τομείς εκτός της stricto sensu προστασίας του περιβάλλοντος. Μόνον όταν οι σκοποί αυτοί δεν λαμβάνονται υπόψη ή παραβλέπονται πλήρως επιτρέπεται ο έλεγχος νομιμότητας της κοινοτικής νομοθεσίας βάσει του άρθρου 6 ΕΚ. Επιπλέον, δεδομένου του γενικού χαρακτήρα του άρθρου 6 ΕΚ, το αν ένα μέτρο συμβάλλει επαρκώς στην προστασία του περιβάλλοντος δεν πρέπει να εξετάζεται χωριστά από τις άλλες κοινοτικές διατάξεις που έχουν θεσπιστεί για τον σκοπό αυτό στο πλαίσιο της οικείας δράσεως. Κατάλληλο πλαίσιο για την εκτίμηση αυτή αποτελεί το σύνολο των κοινοτικών διατάξεων στον τομέα αυτόν» (
285
).
568.
Ενώ οι διάδικοι και μετέχοντες στη διαδικασία συμφωνούν επί της ερμηνείας αυτής, την οποία το Δικαστήριο δεν είχε την ευκαιρία να επιβεβαιώσει (
286
), εντούτοις διαφωνούν ως προς τις συνέπειες που συνάγονται εξ αυτής στο πλαίσιο των υπό κρίση προσφυγών.
569.
Είναι σημαντικό να υπενθυμίσω τη σημασία που έχει ο σκοπός της προστασίας του περιβάλλοντος, όπως αυτή προκύπτει άλλωστε από τη νομολογία του Δικαστηρίου, στην οποία υπενθυμίζεται ότι ο σκοπός αυτός έχει ουσιώδη (
287
), καθολικό και θεμελιώδη χαρακτήρα (
288
). Εν προκειμένω, δεν τίθεται ζήτημα αμφισβήτησης της σημασίας αυτής.
570.
Ωστόσο, η σημασία του σκοπού αυτού είναι ζήτημα διαφορετικό από τον βαθμό της δικαστικής προστασίας του. Συναφώς, διαπιστώνω, στο ίδιο πνεύμα με τον γενικό εισαγγελέα L.A. Geelhoed, ότι, παρά τη φαινομενικά επιτακτική διατύπωσή του, το άρθρο 11 ΣΛΕΕ αποτελεί οριζόντια διάταξη η οποία ναι μεν βρίσκει αντανάκλαση σε ειδικότερες διατάξεις που αφορούν άλλες πολιτικές και δράσεις της Ένωσης, όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο, για παράδειγμα, στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής (
289
), της κοινής αλιευτικής πολιτικής (
290
) ή ακόμη στον τομέα της πυρηνικής ενέργειας (
291
), πλην όμως χωρίς να προσδιορίζει τους όρους, τη μορφή και τον βαθμό της αντανακλάσεως αυτής. Συγκεκριμένα, ο νομοθέτης, ανεξαρτήτως του τομέα παρεμβάσεώς του, οφείλει να εντάσσει τις απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας, χωρίς το άρθρο 11 ΣΛΕΕ να παρέχει περαιτέρω διευκρινίσεις ως προς τις υποχρεώσεις που βαρύνουν τον νομοθέτη (
292
). Χωρίς να είναι αναγκαίο, στο παρόν στάδιο, να κριθεί αν ο νομοθέτης της Ένωσης εκτίμησε τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες και ελλείψει διευκρινίσεων σχετικά με το περιεχόμενο της απαιτήσεως του άρθρου 11 ΣΛΕΕ, οι προβαλλόμενες από τη Δημοκρατία της Πολωνίας και τη Δημοκρατία της Μάλτας αιτιάσεις που αφορούν παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ λόγω μη διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων τυγχάνουν, ήδη από τώρα, απορριπτέες.
571.
Βεβαίως, όπως επισήμαναν ορισμένα από τα προσφεύγοντα κράτη μέλη, το άρθρο 11 ΣΛΕΕ αναφέρεται στις πολιτικές και δράσεις της Ένωσης. Εντούτοις, η αναφορά αυτή δεν μπορεί να ερμηνευθεί ως συστηματική υποχρέωση, κατά τη λήψη εκάστου μεμονωμένου νομοθετικού μέτρου, να λαμβάνονται υπόψη, ή ακόμη και να υπερισχύουν, οι απαιτήσεις περί προστασίας του περιβάλλοντος. Κατ’ αρχάς, οι πολιτικές και δράσεις στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 11 ΣΛΕΕ πρέπει να γίνει δεκτό ότι είναι οι προβλεπόμενες στο τρίτο μέρος της Συνθήκης ΛΕΕ, του οποίου ο τίτλος είναι ακριβώς αυτός (
293
), ενώ το άρθρο 11 ΣΛΕΕ δεν μπορεί να χρησιμεύσει ως μέτρο αναφοράς βάσει του οποίου θα πρέπει να εκτιμηθεί η συμβατότητα κάθε μεμονωμένης διατάξεως μιας νομοθετικής πράξεως της Ένωσης. Εν συνεχεία, η εν λόγω διάταξη έχει γενικό χαρακτήρα, δεδομένου ότι οι απαιτήσεις περί προστασίας του περιβάλλοντος είναι πολυδιάστατες. Εν τέλει, ο τρόπος που η Ένωση ενσωματώνει τις απαιτήσεις αυτές στις πολιτικές της είναι αυτός βάσει του οποίου μπορεί να κριθεί κατά πόσον η δράση της είναι σύμφωνη με όσα επιτάσσει το άρθρο 11 ΣΛΕΕ και αν ο νομοθέτης της Ένωσης έχει ασκήσει τις αρμοδιότητές του τηρώντας τον σκοπό που του αναθέτει η εν λόγω διάταξη.
572.
Συναφώς, τα καθών θεσμικά όργανα υποστήριξαν ότι, εάν έπρεπε κάθε διάταξη που ενδέχεται να έχει αρνητικό αντίκτυπο στο περιβάλλον να κριθεί αντίθετη προς το άρθρο 11 ΣΛΕΕ χωρίς να λαμβάνεται υπόψη το ευρύτερο κανονιστικό πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσεται η οικεία διάταξη, οποιοδήποτε μέτρο που επιτρέπει την οδική μεταφορά εμπορευμάτων, εξαιτίας του εξαιρετικά ρυπογόνου, επί του παρόντος, χαρακτήρα του, θα διέτρεχε τον κίνδυνο να ακυρωθεί με την αιτιολογία αυτή.
573.
Το επιχείρημα αυτό είναι, σίγουρα, κάπως προκλητικό. Ωστόσο, κατά τη γνώμη μου, καταδεικνύει μια πραγματικότητα: όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας L. A. Geelhoed, η βούληση των συντακτών των Συνθηκών δεν ήταν να καθοδηγήσουν τον νομοθέτη της Ένωσης κατά τρόπο ώστε ο σκοπός προστασίας του περιβάλλοντος να υπάρχει ενδεχόμενο να αναγορευθεί σε υπέρτατο σκοπό, ενώ, όπως προανέφερα, τέτοια ιεράρχηση μεταξύ των σκοπών που ανατίθενται στην Ένωση δεν προκύπτει, άλλωστε, από τις Συνθήκες.
574.
Όπως ήδη επισήμανα (
294
), η ίδια η φύση της νομοθετικής δράσεως επιβάλλει, επιπλέον, την υποχρέωση σταθμίσεως, σε έναν συγκεκριμένο τομέα, μεταξύ αντικρουόμενων συμφερόντων και μεταξύ σκοπών που μπορεί να είναι αντιφατικοί. Πρόκειται για διεργασία της οποίας την πολυπλοκότητα δέχεται η νομολογία, αναγνωρίζοντας μεγάλο εύρος στην εξουσία εκτιμήσεως του νομοθέτη· τούτο εξηγεί και το γεγονός ότι ο έλεγχος του δικαστή της Ένωσης περιορίζεται μόνο στον έλεγχο για την ύπαρξη προδήλου σφάλματος εκτιμήσεως ή κατάχρησης εξουσίας και στην εξακρίβωση του ότι ο νομοθέτης δεν υπερέβη τα όρια της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει (
295
).
575.
Επομένως, ακόμη και αν η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες στο κράτος μέλος εγκατάστασης έχει αρνητικές συνέπειες για το περιβάλλον (
296
), μόνη η διαπίστωση αυτή δεν αρκεί για να συναχθεί παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι, εξάλλου, ο νομοθέτης της Ένωσης ανέλαβε διάφορες δράσεις επιχειρώντας να περιορίσει τις αρνητικές συνέπειες των οδικών εμπορευματικών μεταφορών. Η υποχρέωση επιστροφής κάθε οκτώ εβδομάδες πρέπει, συνεπώς, να εξεταστεί εντός του ευρύτερου κανονιστικού πλαισίου στο οποίο εντάσσεται. Κατά τον χρόνο εκδόσεως του κανονισμού 2020/1055, ο κανονισμός 2018/842 επέβαλλε στα κράτη μέλη την υποχρέωση να μειώσουν τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου έως το 2030 σε ποσοστό που καθορίζει ο κανονισμός αυτός. Ο εν λόγω κανονισμός υπενθύμιζε ότι ο συγκεκριμένος στόχος είχε εγκριθεί από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο για το σύνολο της οικονομίας (
297
). Η οδηγία 2004/107/ΕΚ (
298
) έχει ως γενικό σκοπό τη διατήρηση και τη βελτίωση της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα, ιδίως μέσω του καθορισμού τιμών στόχων για τις οποίες τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να τις επιτύχουν χωρίς τούτο να προκαλεί δυσανάλογο κόστος  (
299
). Η οδηγία 2008/50/ΕΚ (
300
) καθόρισε και έθεσε στόχους για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα, ποιότητα η οποία πρέπει να αποτελεί αντικείμενο αξιολογήσεως βάσει κοινών μεθόδων και κριτηρίων και μέσω ενημερώσεως του κοινού (
301
). Η οδηγία 2008/98 (
302
) έχει ως σκοπό να οργανώσει την πρόληψη ή τη μείωση των επιβλαβών συνεπειών της παραγωγής και της διαχείρισης αποβλήτων, τον περιορισμό του συνολικού αντικτύπου της χρήσης των πόρων και τη βελτίωση της αποδοτικότητας της χρήσης αυτής (
303
). Όσον αφορά ειδικότερα τον τομέα των μεταφορών, η οδηγία 1999/62/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Ιουνίου 1999, περί επιβολής τελών στα βαρέα φορτηγά οχήματα που χρησιμοποιούν ορισμένα έργα υποδομής (
304
) τροποποιήθηκε το 2011 με την οδηγία 2011/76/ΕΕ (
305
), προκειμένου να ενσωματωθούν σε αυτήν προβλέψεις για την προώθηση των βιώσιμων μεταφορών, η οποία παρουσιάστηκε ως ζωτικό στοιχείο της κοινής πολιτικής μεταφορών· ο νομοθέτης της Ένωσης εκτίμησε ότι η συμβολή του τομέα των μεταφορών στην κλιματική αλλαγή έπρεπε να μειωθεί (
306
), χωρίς, ωστόσο, ο στόχος αυτός να μπορεί να επιτευχθεί με τη δημιουργία δυσανάλογων εμποδίων, καθόσον πρέπει να διαφυλαχθεί και η λειτουργία της εσωτερικής αγοράς (
307
). Η οδηγία 2011/76 εισάγει, στην οδηγία 1999/62 όσον αφορά και τον τομέα των μεταφορών, την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» (
308
), καθώς ο νομοθέτης της Ένωσης εκτίμησε τότε ότι τα διόδια αποτελούν δίκαιο και αποδοτικό οικονομικό μηχανισμό για μια βιώσιμη πολιτική μεταφορών, καθόσον καθιστούν δυνατό να λαμβάνεται υπόψη το κόστος της ρύπανσης και της συμφόρησης που προκαλείται από τη χρήση των οχημάτων (
309
). Επιπλέον, οι εκπομπές CO2 ρυθμίζονταν, όσον αφορά τα αυτοκίνητα και καινούργια ελαφρά επαγγελματικά οχήματα, από τον κανονισμό (ΕΕ) 2019/631 (
310
) και, όσον αφορά τα νέα βαρέα επαγγελματικά οχήματα, από τον κανονισμό (ΕΕ) 2019/1242 (
311
). Επίσης, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε εκδώσει οδηγία που είχε ως σκοπό να υποχρεώσει τα κράτη μέλη να λαμβάνουν υπόψη τον ενεργειακό και περιβαλλοντικό αντίκτυπο των μηχανοκίνητων οχημάτων κατά τις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων (
312
). Η σήμανση των ελαστικών, όπως ρυθμίζεται από τον κανονισμό (ΕΕ) 2020/740 (
313
), στοχεύει στον περιορισμό της κατανάλωσης καυσίμου των οχημάτων και, ως εκ τούτου, των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου και συμβάλλει στην απαλλαγή του τομέα των μεταφορών από τις ανθρακούχες εκπομπές (
314
).
576.
Συνεπώς, κατά τον χρόνο εκδόσεως του κανονισμού 2020/1055, επομένως δε και της θεσπίσεως της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, ο νομοθέτης της Ένωσης μπορούσε θεμιτώς, κατά τη γνώμη μου, να εκτιμήσει, κατά πλήρη άσκηση της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει, ότι οι ενδεχόμενες αρνητικές συνέπειες της υποχρεώσεως αυτής για το περιβάλλον μπορούσαν να περιοριστούν κατ’ εφαρμογήν της ισχύουσας νομοθεσίας που αφορούσε ειδικότερα τις περιβαλλοντικές πτυχές της επίμαχης δραστηριότητας και η οποία είχε ως σκοπό να καθοδηγήσει τους μεταφορείς κατά την τεχνολογική μετάβαση προς μια λιγότερο ρυπογόνο κινητικότητα.
577.
Πέραν αυτού, από την αιτιολογική σκέψη 8 του κανονισμού 2020/1055 προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης αναφέρθηκε στο ζήτημα της μειώσεως του κινδύνου να επιστρέφει το όχημα μόνο για να ικανοποιηθεί η νέα απαίτηση εγκατάστασης.
578.
Πρέπει να προσαφθεί επιπλέον στον νομοθέτη της Ένωσης ότι δεν περιέλαβε ρητώς στον κανονισμό 2020/1055 τους προβληματισμούς του σχετικά με το περιβάλλον; Φρονώ πως όχι. Το άρθρο 11 ΣΛΕΕ δεν επιβάλλει τη μορφή που πρέπει να λαμβάνει η ένταξη των απαιτήσεων προστασίας του περιβάλλοντος, εν πάση δε περιπτώσει, η ένταξη αυτή πρέπει να γίνεται στο επίπεδο της εφαρμογής των πολιτικών της Ένωσης, για τις οποίες ήδη πρότεινα να νοηθούν υπό ευρεία έννοια. Επιπλέον, υπενθυμίζω ότι η νομική βάση του κανονισμού 2020/1055 είναι το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και ότι ο σκοπός που επιδιώκεται με τη θέσπιση της υποχρεώσεως επιστροφής στον εν λόγω κανονισμό σαφώς δεν συνδέεται άμεσα με τα ζητήματα που αφορά το άρθρο 11 ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι η υποχρέωση αυτή συνιστά αποσαφήνιση των διατάξεων του κανονισμού 1071/2009 περί υπάρξεως σταθερής και πραγματικής εγκατάστασης (
315
), το δε ζητούμενο αποτέλεσμα είναι η ενίσχυση του δεσμού μεταξύ του μεταφορέα και του κράτους μέλους εγκατάστασής του προκειμένου να διασφαλιστεί ότι αυτός έχει «πραγματική και συνεχή παρουσία» (
316
), σε συνθήκες υπό τις οποίες η αποδυνάμωση του δεσμού αυτού απειλεί, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, τον θεμιτό ανταγωνισμό και τον ισότιμο χαρακτήρα των όρων ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά (
317
). Πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι διατάξεις της Συνθήκης που αναγνωρίζουν αρμοδιότητα της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος ουδόλως θίγουν, εξάλλου, τις αρμοδιότητες που έχει η Ένωση δυνάμει άλλων διατάξεων (
318
).
579.
Συνεπώς, λόγω της ανάγκης σταθμίσεως ορισμένων εκ των σκοπών και αρχών που προβλέπονται στα άρθρα 3 ΣΕΕ και 11 ΣΛΕΕ, καθώς και λόγω της περιπλοκότητας της εφαρμογής των κριτηρίων (
319
), δεν προκύπτει ότι το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο υπέπεσαν σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως σε σχέση με τις δύο διατάξεις, θεσπίζοντας την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες.
580.
Το συμπέρασμα αυτό δεν κλονίζει η επίκληση, από τα προσφεύγοντα κράτη μέλη, της μελέτης Ricardo του 2021, αντικείμενο της οποίας ήταν η εκτίμηση των επιπτώσεων της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, διότι, πράγματι, ακόμη και αν η μελέτη αυτή καταδεικνύει σημαντική αύξηση, μεταξύ άλλων, των εκπομπών CO2, γεγονός παραμένει ότι το κύρος μιας πράξεως της Ένωσης πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που υφίσταντο κατά τον χρόνο εκδόσεως της εν λόγω πράξεως (
320
) και ότι το κύρος αυτό δεν μπορεί να εξαρτάται από αναδρομικές εκτιμήσεις σχετικά με τον βαθμό αποτελεσματικότητάς της (
321
). Εν πάση περιπτώσει, όπως προανέφερα, μια τέτοια αύξηση θα έπρεπε οπωσδήποτε να συσχετιστεί με το σύνολο της νομοθεσίας που άπτεται του συγκεκριμένου τομέα, για να μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο νομοθέτης της Ένωσης προδήλως δεν έλαβε υπόψη τις απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας.
581.
Επίσης, λόγω του ότι η νομική βάση του κανονισμού 2020/1055 είναι το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, πρέπει να απορριφθούν ως αλυσιτελή, στο πλαίσιο των υπό κρίση προσφυγών, τα επιχειρήματα που ερείδονται σε παράβαση των άρθρων 191 και 192 ΣΛΕΕ. Ο εν λόγω κανονισμός δεν αποτελεί μέτρο το οποίο θεσπίστηκε στο πλαίσιο της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος, ενώ δεν υποστηρίχθηκε ότι τα καθών θεσμικά όργανα έσφαλαν ως προς τη νομική βάση. Δεδομένου ότι ο κανονισμός 2020/1055 δεν αποτελεί δράση αναληφθείσα από την Ένωση δυνάμει του άρθρου 191 ΣΛΕΕ (
322
), η φερόμενη παράβαση του άρθρου 192, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ προβάλλεται αλυσιτελώς (
323
). Ένα μέτρο δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι εμπίπτει στον τομέα του περιβάλλοντος απλώς και μόνον επειδή για τη θέσπισή του πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος (
324
).
582.
Ακόμη και στην περίπτωση που το Δικαστήριο θελήσει να αποφανθεί επί του ζητήματος της παραβιάσεως της αρχής της προφυλάξεως που προβάλλει η Ουγγαρία (
325
), από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, μολονότι το άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ προβλέπει ότι η περιβαλλοντική πολιτική στηρίζεται, ιδίως, στην αρχή της προφυλάξεως, η αρχή αυτή, ασφαλώς, έχει επίσης εφαρμογή και στο πλαίσιο άλλων πολιτικών της Ένωσης, ειδικότερα της πολιτικής για την προστασία της δημόσιας υγείας, καθώς και όταν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης λαμβάνουν μέτρα προστασίας της ανθρώπινης υγείας στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής ή της πολιτικής της εσωτερικής αγοράς (
326
). Η εν λόγω αρχή συνεπάγεται ότι, όταν υπάρχει αβεβαιότητα ως προς την ύπαρξη ή την έκταση των κινδύνων για την υγεία των ανθρώπων, μπορούν να ληφθούν μέτρα προστασίας χωρίς να έχουν ακόμη αποδειχθεί πλήρως το υποστατό και η σοβαρότητα των κινδύνων αυτών. Όταν καθίσταται ανέφικτο να προσδιοριστεί με βεβαιότητα η ύπαρξη ή η έκταση του προβαλλόμενου κινδύνου λόγω μη τεκμηριωμένων αποτελεσμάτων των διεξαχθεισών μελετών, η πιθανότητα όμως πραγματικής βλάβης της δημόσιας υγείας εξακολουθεί να υπάρχει σε περίπτωση που ο κίνδυνος αυτός επέλθει, η αρχή της προφυλάξεως δικαιολογεί τη λήψη περιοριστικών μέτρων (
327
). Ακόμη, όσον αφορά τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες πρέπει να εφαρμόζεται η αρχή της προφυλάξεως, το Δικαστήριο έχει δεχθεί ότι, λόγω της ανάγκης σταθμίσεως διαφόρων σκοπών και αρχών, καθώς και λόγω της περιπλοκότητας της εφαρμογής των σχετικών κριτηρίων, ο δικαστικός έλεγχος πρέπει κατ’ ανάγκη να περιορίζεται στο ζήτημα αν ο νομοθέτης της Ένωσης υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως (
328
). Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο όταν ο νομοθέτης είναι αναγκασμένος να εκτιμήσει τα μελλοντικά αποτελέσματα της ρυθμίσεως που πρόκειται να θεσπίσει, ενώ τα αποτελέσματα αυτά δεν μπορούν να προβλεφθούν με ακρίβεια (
329
).
583.
Ομολογώ ότι ο ισχυρισμός περί παραβιάσεως της αρχής της προφυλάξεως, λόγω καθιερώσεως της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, μου προκαλεί απορία, διότι, στην πραγματικότητα, ισοδυναμεί με την κρίση ότι μόνον το μέρος των προβαλλόμενων πρόσθετων εκπομπών από την εφαρμογή της υποχρεώσεως αυτής συνιστά πραγματικό κίνδυνο για την υγεία των ανθρώπων που θα μπορούσε να καταστήσει αναγκαία τη λήψη περιοριστικών μέτρων. Εν πάση περιπτώσει, μολονότι ο νομοθέτης υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη την αρχή της προφυλάξεως όταν λαμβάνει μέτρα για την προστασία της ανθρώπινης υγείας στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς (
330
), φρονώ ότι η σχέση μεταξύ των πρόσθετων εκπομπών που ενδεχομένως απορρέουν από την υποχρέωση επιστροφής και των αποδεδειγμένων κινδύνων για την υγεία από τη ρύπανση εν γένει είναι, εν προκειμένω, υπερβολικά αδύναμη για να μπορεί να επιφέρει την ακύρωση του μέτρου. Κυρίως, διότι το άρθρο 1, σημείο 3, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 δεν αποτελεί μέτρο που αποσκοπεί στην προστασία της ανθρώπινης υγείας κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου. Επομένως, για όλους τους παραπάνω λόγους, το επιχείρημα με το οποίο προβάλλεται παραβίαση της αρχής της προφυλάξεως δεν πρέπει να γίνει δεκτό.
ii) Επί της προβαλλομένης παραβάσεως των διεθνών δεσμεύσεων της Ένωσης και των κρατών μελών στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος
584.
H Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία διατύπωσαν αμφότερες επιχειρηματολογία κατά την οποία η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες αντιβαίνει στη Συμφωνία του Παρισιού και, εν πάση περιπτώσει, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, θεσπίζοντας την εν λόγω υποχρέωση, δεν έλαβαν υπόψη τους σκοπούς της Συμφωνίας αυτής, πράγμα που συνιστά παραβίαση της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος.
585.
Όσον αφορά την αιτίαση ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε υπόψη τους σκοπούς που καθορίζει η Συμφωνία του Παρισιού (
331
), επισημαίνω, όπως και το Κοινοβούλιο, ότι, όπως αναφέρει η αιτιολογική σκέψη 7 της αποφάσεως (ΕΕ) 2016/1841 του Συμβουλίου, της 5ης Οκτωβρίου 2016, για τη σύναψη, εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της Συμφωνίας του Παρισιού που εγκρίθηκε στο πλαίσιο της Σύμβασης-Πλαισίου των Ηνωμένων Εθνών για την κλιματική αλλαγή (
332
), ο δεσμευτικός στόχος που συνίσταται στη μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου στην Ένωση κατά τουλάχιστον 40 % έως το 2030 σε σύγκριση με τα επίπεδα του 1990 καθορίστηκε με τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 23ης και 24 Οκτωβρίου 2014για το σύνολο της οικονομίας. Επομένως, ο στόχος που καθορίζει το άρθρο 2 της Συμφωνίας του Παρισιού, ο οποίος συνίσταται στη συγκράτηση της αύξησης της μέσης θερμοκρασίας του πλανήτη αρκετά κάτω από 2 °C σε σχέση με τα προβιομηχανικά επίπεδα και στη συνέχιση των προσπαθειών για τον περιορισμό της αύξησης της θερμοκρασίας σε 1,5 °C σε σχέση με τα προβιομηχανικά επίπεδα (
333
), πρέπει να εκτιμηθεί λαμβανομένης υπόψη της συνολικής δράσεως της Ένωσης προς τον σκοπό αυτό. Ως εκ τούτου, δεν είναι δυνατόν να υποστηριχθεί ότι μόνον η καθιέρωση της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, λόγω των ενδεχόμενων πρόσθετων εκπομπών που προκαλεί, είναι, αφ’ εαυτής, αντίθετη προς τον σκοπό αυτόν και, επομένως, προς την πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος.
586.
Όσον αφορά την αιτίαση ότι ο νομοθέτης της Ένωσης παραβίασε τη Συμφωνία του Παρισιού, από το άρθρο 216, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι, όταν η Ένωση συνάπτει διεθνείς συμφωνίες, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης δεσμεύονται από τις συμφωνίες αυτές, οι οποίες, κατά συνέπεια, κατισχύουν των πράξεων της Ένωσης (
334
). Επομένως, το κύρος μιας πράξεως της Ένωσης μπορεί να θίγεται από την ασυμφωνία της εν λόγω πράξεως προς τέτοιους κανόνες διεθνούς δικαίου, εφόσον πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις. Κατ’ αρχάς, η Ένωση πρέπει να δεσμεύεται από τους εν λόγω κανόνες, γεγονός το οποίο, όσον αφορά τη Συμφωνία του Παρισιού, δεν αμφισβητείται (
335
). Ακολούθως, η επίκληση διατάξεων διεθνούς συμφωνίας στην οποία η Ένωση είναι συμβαλλόμενο μέρος, προς στήριξη προσφυγής ακυρώσεως πράξεως παραγώγου δικαίου της Ένωσης ή ενστάσεως περί ελλείψεως νομιμότητας, είναι δυνατή μόνον υπό την προϋπόθεση, αφενός, ότι η φύση και η οικονομία της εν λόγω συμφωνίας επιτρέπουν τέτοια εξέταση και, αφετέρου, ότι οι διατάξεις αυτές δεν περιέχουν αιρέσεις και είναι αρκούντως ακριβείς (
336
), όπερ ισχύει όταν η προβαλλόμενη διάταξη συνεπάγεται σαφή και συγκεκριμένη υποχρέωση που δεν εξαρτάται, ως προς την εκπλήρωση ή τα αποτελέσματά της, από την έκδοση οποιασδήποτε μεταγενέστερης πράξεως (
337
).
587.
Η Συμφωνία του Παρισιού αντικαθιστά μεν την προσέγγιση που υιοθετήθηκε στο πλαίσιο του Πρωτοκόλλου του Κιότο (
338
), πλην όμως δεν μεταβάλλει ουσιωδώς τη λογική της. Η Συμφωνία του Παρισιού αποσκοπεί στην «στην ενίσχυση της παγκόσμιας αντιμετώπισης της απειλής της κλιματικής αλλαγής, στο πλαίσιο της αειφόρου ανάπτυξης και των προσπαθειών για την εξάλειψη της φτώχειας» (
339
). Θέτει έναν αριθμητικό στόχο (
340
) σε παγκόσμιο επίπεδο, προβλέπει όμως και την ενίσχυση της ικανότητας προσαρμογής στις δυσμενείς συνέπειες της κλιματικής αλλαγής και την προώθηση της ανθεκτικότητας στις κλιματικές μεταβολές, η οποία, κατά τη γνώμη μου, δεν είναι απολύτως προφανές ότι αποτελεί νομική έννοια. Προβλέπει επίσης ότι οι χρηματοδοτικές ροές πρέπει να καταστούν συμβατές με τη μετάβαση προς την ανάπτυξη με χαμηλές εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου και, πάλι, με ανθεκτικότητα (
341
). Η εφαρμογή της Συμφωνίας θα γίνεται σύμφωνα με την αρχή της ισότητας και των κοινών αλλά διακριτών ευθυνών και αντίστοιχων δυνατοτήτων, λαμβανομένων υπόψη των διαφορετικών εθνικών συνθηκών (
342
). Η Συμφωνία υποχρεώνει τα συμβαλλόμενα κράτη να αναλάβουν και να γνωστοποιήσουν φιλόδοξες προσπάθειες (
343
), ενώ τα εν λόγω κράτη οφείλουν να επιδιώξουν την επίτευξη των παγκόσμιων ανώτατων ορίων των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου το συντομότερο δυνατό και να προβούν ταχέως σε μειώσεις ώστε να επιτευχθεί ισορροπία μεταξύ των ανθρωπογενών εκπομπών από πηγές και των απορροφήσεων από καταβόθρες αερίων του θερμοκηπίου κατά το δεύτερο μισό του αιώνα, λαμβανομένης πάντοτε υπόψη της κατάστασης των αναπτυσσόμενων χωρών (
344
). Για τον σκοπό αυτόν, κάθε συμβαλλόμενο κράτος οφείλει να καταρτίζει, να κοινοποιεί και να επικαιροποιεί τις καθοριζόμενες σε εθνικό επίπεδο συνεισφορές (
345
).
588.
Χωρίς να είναι αναγκαίο, για την εξέταση της υπό κρίση αιτιάσεως, να γίνει περαιτέρω ανάλυση της Συμφωνίας, ούτε δε και το Δικαστήριο να αποφανθεί εν προκειμένω σχετικά με τον άνευ αιρέσεων και αρκούντως ακριβή χαρακτήρα των δύο διατάξεων της Συμφωνίας του Παρισιού που επικαλούνται ειδικότερα η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία, φρονώ ότι από τα στοιχεία που μόλις εξέθεσα συνάγεται, υπό το πρίσμα όσων έκρινε το Δικαστήριο για το Πρωτόκολλο του Κιότο, ότι η φύση και η οικονομία της Συμφωνίας του Παρισιού επίσης δεν επιτρέπουν να ενταχθεί αυτή στο σύνολο των νομικών πράξεων του δικαίου της Ένωσης (
346
). Επομένως, δεν μπορεί να γίνει επίκληση της Συμφωνίας του Παρισιού προκειμένου να αμφισβητηθεί η νομιμότητα της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες.
589.
Ως εκ τούτου, η επίκληση του άρθρου 3, παράγραφος 5, ΣΕΕ, του άρθρου 208, παράγραφος 2, και του άρθρου 216, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ δεν είναι λυσιτελής.
590.
Κατά συνέπεια, οι αιτιάσεις που αφορούν την παραβίαση της Συμφωνίας του Παρισιού και τη μη λήψη υπόψη των στόχων που καθορίζει για την Ένωση η εν λόγω Συμφωνία πρέπει να απορριφθούν.
iii) Επί της προβαλλομένης παραβιάσεως της περιβαλλοντικής πολιτικής της Ένωσης λόγω αντιθέσεως της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες προς το παράγωγο δίκαιο του περιβάλλοντος, προς τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και προς την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία
591.
Τα προσφεύγοντα κράτη μέλη υποστήριξαν, επίσης, ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες ενδέχεται να έρχεται σε αντίθεση με σειρά κλιματικών και περιβαλλοντικών στόχων που καθορίζονται από το παράγωγο δίκαιο, όπως, ιδίως, από τους κανονισμούς 2018/842 και 2021/1119 και τις οδηγίες 2004/107, 2008/50 και 2008/98, και ότι η αντίθεση αυτή συνιστά παραβίαση της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος, δεδομένου ότι οι πρόσθετες εκπομπές που φέρεται ότι προκαλεί η επίμαχη υποχρέωση θέτουν υπό διακινδύνευση την επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων που έχει θέσει η Ένωση, μεμονωμένα ή συλλογικά, στα κράτη μέλη.
592.
Όπως υποστήριξαν, μεταξύ άλλων, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο στα υπομνήματά τους, περιορίζομαι στη διαπίστωση ότι, όπως ήδη επισήμανα, η εσωτερική νομιμότητα μιας πράξεως του παράγωγου δικαίου δεν μπορεί να εξεταστεί υπό το πρίσμα άλλης πράξεως της Ένωσης της ίδιας κανονιστικής ισχύος (
347
), εκτός αν αυτή έχει εκδοθεί κατ’ εφαρμογήν της τελευταίας αυτής πράξεως ή αν προβλέπεται ρητώς σε μία από τις δύο πράξεις ότι η μία κατισχύει της άλλης (
348
). Τούτο, όμως, δεν συμβαίνει στην περίπτωση του κανονισμού 2020/1055. Επιπλέον, ενδεχόμενη σύγκρουση, κατά την αντίληψη των κρατών μελών, μεταξύ των σκοπών που τους τίθενται με τις διάφορες ρυθμίσεις της Ένωσης που έχουν εφαρμογή σε αυτά, είναι δυνατόν να οδηγήσει μόνο στη διαπίστωση ότι το κράτος μέλος παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει της μιας ή της άλλης ρύθμισης, χωρίς ωστόσο να μπορεί να κριθεί ότι μία από τις εν λόγω ρυθμίσεις είναι αντίθετη προς άλλη ρύθμιση της ίδιας κανονιστικής ισχύος (
349
).
593.
Όσον αφορά την αιτίαση με την οποία προβάλλεται παραβίαση των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, τα προσφεύγοντα κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες αντιβαίνει προς τους στόχους που καθόρισε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο με τα συμπεράσματά του της 12ης Δεκεμβρίου 2019. Εντούτοις, δεδομένου ότι το άρθρο 15, παράγραφος 1, ΣΕΕ αποσαφηνίζει ότι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο δεν ασκεί νομοθετική λειτουργία και δεδομένου ότι το περιεχόμενο των συμπερασμάτων αυτών έχει αποκλειστικώς πολιτικό χαρακτήρα, κανένα χρήσιμο για την έκβαση των υπό κρίση προσφυγών ακυρώσεως συμπέρασμα δεν μπορεί να συναχθεί σε περίπτωση που επιβεβαιωθεί η προβαλλόμενη αντίθεση (
350
). Το ίδιο ισχύει και όσον αφορά τη δήλωση της Επιτρόπου A. Vălean που επικαλούνται τα προσφεύγοντα κράτη μέλη, η οποία, επιπλέον, περιορίστηκε στην έκφραση αμφιβολιών σχετικά με τη συμβατότητα ορισμένων στοιχείων του Πακέτου κινητικότητας προς τον στόχο που έθεσε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και με τις φιλοδοξίες της Πράσινης Συμφωνίας (
351
).
594.
Η ίδια διαπίστωση επιβάλλεται και ως προς το επιχείρημα ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες αντιβαίνει στην περιβαλλοντική πολιτική της Ένωσης λόγω του ότι εμποδίζει την επίτευξη των στόχων που τίθενται με την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, δεδομένου ότι το επιχείρημα αυτό απορρέει από ανακοίνωση της Επιτροπής η οποία δεν δεσμεύει τον νομοθέτη της Ένωσης και, ως εκ τούτου, δεν συγκαταλέγεται μεταξύ των παραμέτρων που όφειλαν να τηρήσουν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο κατά τη θέσπιση της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες.
iv) Συμπέρασμα της αναλύσεως
595.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω, οι λόγοι ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται παραβίαση της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος και της κλιματικής αλλαγής πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι στο σύνολό τους.
γ)
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
596.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας θεωρεί ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες αντίκειται στο άρθρο 26 ΣΛΕΕ και στη γενική αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων. Κατά την άποψή της, η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες αποτελεί μέτρο προστατευτισμού το οποίο οδηγεί σε κατακερματισμό της αγοράς, περιορίζει τον ανταγωνισμό και θεσπίζει καθεστώς διακρίσεων εις βάρος των μεταφορέων των κρατών μελών που βρίσκονται στις ακριτικές περιοχές της Ένωσης. Ο τομέας των διεθνών οδικών μεταφορών υφίσταται διάκριση σε σχέση με άλλους τομείς μεταφορών.
597.
Η ιδιαίτερη σημασία του τομέα των μεταφορών για τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς έχει επισημανθεί από την Επιτροπή, ενώ η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων όσον αφορά το δικαίωμα εγκαταστάσεως τέθηκε σε εφαρμογή με το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, το οποίο ισχύει και για τα νομικά πρόσωπα. Αντί μιας ισορροπημένης ρυθμίσεως και ενός συμβιβασμού που θα κατέληγε στην ορθή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες αποτελεί περιοριστικό και δυσανάλογο μέτρο και μέτρο προστατευτισμού, το οποίο εισάγει έμμεση διάκριση εις βάρος των μεταφορέων που προέρχονται από τα περιφερειακά κράτη μέλη.
598.
Πρώτον, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο δεν έλαβαν υπόψη τις γεωγραφικές ιδιαιτερότητες της Ένωσης και της αγοράς των μεταφορών αυτής, δεδομένου ότι η υποχρέωση επιστροφής περιόρισε την ανταγωνιστικότητα των μεταφορέων από την περιφέρεια της Ένωσης και το δικαίωμά τους για ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, παρέχοντας αδικαιολόγητο και αθέμιτο πλεονέκτημα στους μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι στο κεντρικό τμήμα της Ένωσης. Η πλειονότητα των μεταφορών εκτελείται στα κράτη μέλη του δυτικού τμήματος και του κέντρου της Ένωσης, ενώ το μεγαλύτερο μέρος της ζήτησης για οδικές εμπορευματικές μεταφορές αφορά επτά κράτη μέλη (
352
). Κατά συνέπεια, η υποχρέωση επιστροφής επηρεάζει λιγότερο τους μεταφορείς από τα κράτη μέλη αυτά, ενώ οι μεταφορείς από τα περιφερειακά κράτη μέλη βρίσκονται σε δυσμενέστερη θέση, καθόσον πρέπει να καλύπτουν σαφώς μεγαλύτερες αποστάσεις και να υπερβαίνουν πολύ μεγαλύτερα φυσικά εμπόδια, ιδίως όσον αφορά τα νησιωτικά κράτη μέλη. Η υποχρέωση επιστροφής συνεπάγεται δυσανάλογη επιβάρυνση για τους εν λόγω μεταφορείς, η οποία μπορεί να φθάνει, λαμβανομένων υπόψη των αποστάσεων, των περιόδων ανάπαυσης και των απρόβλεπτων παραγόντων, ως και την απόσυρση των οχημάτων από την κυκλοφορία για σημαντικό χρονικό διάστημα 8 έως 14 ημερών. Η απόσυρση αυτή δεν συμβιβάζεται με τον θεμελιώδη σκοπό της δημιουργίας αποτελεσματικής και ανταγωνιστικής εσωτερικής αγοράς. Μολονότι εφαρμόζεται στο σύνολο των μεταφορέων, η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες επηρεάζει με διαφορετικό τρόπο τις επιχειρήσεις ανάλογα με τον τόπο εγκατάστασής τους. Συγκεκριμένα, το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055 επιβάλλει πανομοιότυπες απαιτήσεις σε επιχειρήσεις που βρίσκονται σε διαφορετικές καταστάσεις, εισάγοντας, για τον λόγο αυτό, διακριτική μεταχείριση. Οι οδικές μεταφορές επίσης υφίστανται διακριτική μεταχείριση, δεδομένου ότι για τα άλλα είδη μεταφορών δεν προβλέπεται αντίστοιχη υποχρέωση επιστροφής των μεταφορικών μέσων.
599.
Δεύτερον, η Δημοκρατία της Λιθουανίας διατυπώνει το επιχείρημα ότι ο προβαλλόμενος σκοπός της καταπολεμήσεως των εικονικών εταιριών δεν δικαιολογεί το επιλεγέν μέτρο, πραγματική δε συνέπεια της υποχρεώσεως επιστροφής είναι η διακριτική μεταχείριση των μεταφορέων που είναι εγκατεστημένοι στα περιφερειακά κράτη μέλη. Η εχθρική στάση των δυτικών και κεντρικών κρατών μελών της Ένωσης έναντι των μεταφορέων των περιφερειακών κρατών μελών είναι παγκοίνως γνωστή. Επιπλέον, ο τομέας των μεταφορών χαρακτηρίζεται από χαμηλό περιθώριο κέρδους, ενώ η υποχρέωση επιστροφής έχει ως συνέπεια τον περιορισμό της γεωγραφικής περιοχής εντός της οποίας έχουν τη δυνατότητα να δραστηριοποιηθούν οι επιχειρήσεις μεταφορών των περιφερειακών κρατών μελών και, επομένως, την τεχνητή αναδιοργάνωση της αγοράς των οδικών εμπορευματικών μεταφορών και τον κατακερματισμό της, αποτρέποντας τις επιχειρήσεις της περιφέρειας από το να δραστηριοποιηθούν στα λοιπά κράτη μέλη.
600.
Τρίτον, η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι η υποχρέωση επιστροφής θα έχει ιδιαιτέρως επαχθείς αρνητικές συνέπειες για τις ΜμΕ που αποτελούν την πλειονότητα του τομέα, δεδομένου ότι οι επιχειρήσεις που απασχολούν μερικούς μόνον εργαζομένους δεν θα μπορούν να λειτουργούν κανονικά και να προσφέρουν τις υπηρεσίες τους σε συνεχή βάση, ενώ σε γενικές γραμμές δεν θα επηρεάσει τις μεγάλες επιχειρήσεις μεταφορών που αντιπροσωπεύουν μόλις 1 % του συνόλου των επιχειρήσεων που είναι εγκατεστημένες και δραστηριοποιούνται στην Ένωση. Επίσης, θα μειωθεί η ανταγωνιστικότητα των εγκατεστημένων στα κράτη μέλη της Ένωσης επιχειρήσεων σε σύγκριση με τους μεταφορείς τρίτων χωρών.
601.
Τέταρτον, η Δημοκρατία της Λιθουανίας ισχυρίζεται ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες θα έχει ως συνέπεια το de facto κλείσιμο της αγοράς, πράγμα που αντιβαίνει στη Συνθήκη για την προσχώρηση της Δημοκρατίας της Λιθουανίας στην Ένωση, η οποία προέβλεπε ότι κάθε περιορισμός στην παροχή υπηρεσιών από Λιθουανούς μεταφορείς στον τομέα των εμπορευματικών μεταφορών έπρεπε να καταργηθεί εντός προθεσμίας 5 ετών από την προσχώρηση της Δημοκρατίας της Λιθουανίας στην Ένωση. Το εν λόγω κλείσιμο της αγοράς είναι επίσης ασύμβατο με τον οδικό χάρτη για έναν Ενιαίο Ευρωπαϊκό Χώρο Μεταφορών (
353
).
602.
Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Δημοκρατία της Λιθουανίας προσθέτει ότι η εν τοις πράγμασι διάκριση που εισάγει το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού (ΕΕ) 2020/1055 είναι αντίθετη όχι μόνον προς το άρθρο 18 ΣΛΕΕ, αλλά και προς την αρχή της ισότητας των κρατών μελών που κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
603.
Από την πλευρά της, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας επικαλείται παράβαση του άρθρου 18 ΣΛΕΕ, των άρθρων 20 και 21 του Χάρτη, του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ και, ενδεχομένως, εφόσον το Δικαστήριο κρίνει σχετική τη διάταξη αυτή, του άρθρου 95, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Η επιβάρυνση που προκαλεί η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες εξαρτάται από τη γεωγραφική κατάσταση του κράτους μέλους εγκατάστασης, καθόσον η επιστροφή απαιτεί πολύ μεγαλύτερη απόσταση και διάρκεια και υψηλότερες δαπάνες για τους μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι σε ένα περιφερειακό ή νησιωτικό κράτος μέλος, με δεδομένο ότι οι περισσότερες διεθνείς μεταφορές εκτελούνται στα κεντρικά και όχι στα περιφερειακά κράτη μέλη. Η γεωγραφική θέση δεν ασκεί επιρροή όσον αφορά τον σκοπό που συνίσταται στη διασφάλιση πραγματικού δεσμού μεταξύ των μεταφορέων και του κράτους μέλους εγκατάστασης ή στην ορθή συντήρηση των οχημάτων, ωστόσο εάν η γεωγραφική θέση θεωρηθεί κρίσιμο στοιχείο, τότε η κατάσταση των κεντρικών κρατών μελών και εκείνη των περιφερειακών και νησιωτικών κρατών μελών αποδεικνύονται ουσιωδώς διαφορετικές και δεν μπορούν να αντιμετωπιστούν με τον ίδιο τρόπο.
604.
Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας διευκρινίζει ότι ζήτημα εγείρουν ακόμη και οι συγκεκαλυμμένες μορφές διακρίσεως. Δεν αμφισβητείται ότι η ζήτηση για μεταφορικές υπηρεσίες εντοπίζεται κατά κύριο λόγο στο κέντρο της Ένωσης. Η τεχνητή απαίτηση επιστροφής των οχημάτων αποτελεί συγκεκαλυμμένη μορφή διακρίσεως με βάση την ιθαγένεια και δεν συνδέεται με το ζήτημα αν οι μεταφορείς είναι εγκατεστημένοι κατά τρόπο πραγματικό και σταθερό στο κράτος μέλος εγκατάστασής τους, αλλά δημιουργεί διάκριση ανάλογα με τη χώρα εγκατάστασης μεταξύ των μεταφορέων που επιθυμούν να παράσχουν υπηρεσίες μεταφορών στην ενιαία αγορά. Η διαφορά στην οικονομική επιβάρυνση είναι άμεση απόρροια της διαφοράς κράτους μέλους εγκατάστασης, συνιστά δε κλασική περίπτωση άνισης μεταχείρισης.
605.
Η Ρουμανία ισχυρίζεται ότι η υποχρέωση επιστροφής παραβιάζει την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας που προβλέπεται στο άρθρο 18 ΣΛΕΕ. Υποστηρίζει ότι η υποχρέωση επιστροφής, μολονότι φαινομενικά δεν εισάγει διακρίσεις, εντούτοις έχει εκ των πραγμάτων διαφορετικό αντίκτυπο αναλόγως του οικείου κράτους μέλους, επηρεάζει σε σημαντικό, άνισο και δυσανάλογο βαθμό την οικονομική δραστηριότητα των μεταφορέων που είναι εγκατεστημένοι σε κράτη μέλη της περιφέρειας της Ένωσης και επιτείνει το οικονομικό χάσμα μεταξύ των κρατών μελών. Η Ρουμανία μνημονεύει τα στοιχεία του τομέα που καταδεικνύουν ότι τα οχήματα των οποίων η άδεια κυκλοφορίας έχει εκδοθεί στην ΕΕ των 13 κατέχουν υψηλότερο μερίδιο στις πράξεις διεθνών μεταφορών. Η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες καθιστά δυσχερή και δαπανηρή την εκτέλεση διεθνών εμπορευματικών μεταφορών με προορισμό τη Δυτική Ευρώπη από εταιρίες εγκατεστημένες στην περιφέρεια της Ένωσης, όπως στη Ρουμανία. Από την πλευρά τους, οι μεταφορείς από την ΕΕ των 15 έχουν ευνοϊκότερους όρους για την εκτέλεση διεθνών μεταφορών, παρά το γεγονός ότι εκτελούν κυρίως πράξεις εθνικών μεταφορών. Επομένως, η δραστηριότητα των ως άνω μεταφορέων δεν επηρεάζεται κατά τον ίδιο τρόπο όπως η δραστηριότητα των μεταφορέων από την ΕΕ των 15. Η υποχρέωση επιστροφής εντάσσεται σε μια ρύθμιση η οποία είναι αντίθετη προς τους σκοπούς σύγκλισης της Ένωσης, συνεπάγεται προστατευτισμό, είναι περιοριστική και εγείρει φραγμούς εισόδου στις εξωτερικές αγορές για τους μη εγκατεστημένους μεταφορείς, οι οποίοι προέρχονται κυρίως από κράτη ευρισκόμενα στην περιφέρεια της Ένωσης. Οι συνέπειες της υποχρεώσεως επιστροφής πρέπει να εξεταστούν από κοινού με τις συνέπειες των λοιπών διατάξεων του Πακέτου κινητικότητας, πράγμα που καθιστά ακόμη πιο σαφή τον εισάγοντα διακρίσεις χαρακτήρα της ρυθμίσεως αυτής. Εν προκειμένω, η Ρουμανία αμφισβητεί επίσης το κατά πόσον το Πακέτο κινητικότητας πληροί τις επιταγές του άρθρου 91, παράγραφος 2, και του άρθρου 94 ΣΛΕΕ.
606.
Η Κυπριακή Δημοκρατία διατυπώνει επιχειρηματολογία πανομοιότυπη με εκείνη της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας. Προσθέτει ότι, για μια κυπριακή μεταφορική εταιρία, η μέση διάρκεια μιας διαδρομής μετ’ επιστροφής από την Κύπρο προς την Κεντρική Ευρώπη είναι τουλάχιστον 8 ημέρες, χωρίς τις ενδεχόμενες καθυστερήσεις λόγω απρόβλεπτων καιρικών συνθηκών, και ότι η πρόταση οι Κύπριοι μεταφορείς να μη συμμετέχουν σε διεθνείς μεταφορές ή να εγκαθίστανται αλλού εκτός από την Κύπρο αποδεικνύει αφ’ εαυτής τον εισάγοντα διακρίσεις χαρακτήρα της υποχρεώσεως επιστροφής.
607.
Η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι η υποχρέωση επιστροφής αντιβαίνει στα άρθρα 18 και 49 ΣΛΕΕ. Υπενθυμίζει τις προαναφερθείσες γεωγραφικές διαφορές που χαρακτηρίζουν την αγορά των οδικών εμπορευματικών μεταφορών και τη διάκριση μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ των 13 και της ΕΕ των 15, υποστηρίζει δε ότι η υποχρέωση επιστροφής περιάγει σε μειονεκτική θέση τις εγκατεστημένες στα περιφερειακά κράτη μέλη επιχειρήσεις, αν ληφθούν υπόψη η μεγαλύτερη διάρκεια των διαδρομών και η αύξηση του κόστους που προκύπτουν εξ αυτής. Τα κράτη μέλη της ΕΕ των 13, στα οποία οι διεθνείς οδικές εμπορευματικές μεταφορές αντιπροσωπεύουν, στην αγορά εργασίας, ποσοστό ανώτερο του μέσου όρου της Ένωσης, αυτομάτως υφίστανται δυσμενέστερες συνέπειες σε σχέση με τα πιο κεντρικά κράτη μέλη. Η Ουγγαρία εκτιμά ότι περίπου δύο τρίτα των οδικών διαδρομών άνω των 1000 χιλιομέτρων πραγματοποιούνται από περιφερειακά κράτη, κατά κανόνα, προς τις περισσότερο βιομηχανοποιημένες κεντρικές και δυτικές περιοχές της Ένωσης. Η αύξηση του κόστους λόγω της υποχρεώσεως επιστροφής επηρεάζει πολύ περισσότερο αυτά τα κράτη σε σχέση με τα λοιπά κράτη μέλη της Ένωσης. Επομένως, η εν λόγω υποχρέωση συνιστά έμμεση διάκριση εις βάρος των εν λόγω κρατών μελών, η οποία τα περιάγει σε πολύ δυσμενέστερη θέση. Η Ουγγαρία, με το υπόμνημα απαντήσεως, τάσσεται κατά της δυνατότητας εφαρμογής της αποφάσεως Fedesa (
354
), την οποία επικαλέστηκαν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο στα υπομνήματα αντικρούσεώς τους και η οποία αφορούσε διαφορά μεταξύ των κανόνων των κρατών μελών και όχι ένα αντικειμενικό κριτήριο όπως η απόσταση ορισμένων κρατών μελών από τις κεντρικές περιοχές. Δημιουργώντας άνισους όρους πρόσβασης στην αγορά των οδικών εμπορευματικών μεταφορών, η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες καθιστά αδύνατη την πραγμάτωση του σκοπού που φέρεται ότι επιδιώκει ο κανονισμός 2020/1055, δηλαδή την εξασφάλιση θεμιτού ανταγωνισμού. Παρεμπιπτόντως, η Ουγγαρία επισημαίνει επίσης την υποχρέωση που υπέχει ο νομοθέτης να λαμβάνει υπόψη τον κίνδυνο σοβαρών επιπτώσεων για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές, κατ’ άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, καθώς και την οικονομική κατάσταση των μεταφορέων κατά τη θέσπιση οποιουδήποτε μέτρου σχετικού με τις τιμές και τους όρους μεταφοράς, κατά το άρθρο 94 ΣΛΕΕ.
608.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
609.
Η ανάλυση που ακολουθεί θα έχει ως γνώμονα τις αρχές που υπομνήσθηκαν στα σημεία 76 επ. των παρουσών προτάσεων και τα όρια του δικαστικού ελέγχου που έχει αναγνωρίσει το Δικαστήριο και τα οποία μνημονεύθηκαν στο σημείο 80 των παρουσών προτάσεων.
610.
Όσον αφορά τις αιτιάσεις περί παραβάσεως των άρθρων 26 και 49 ΣΛΕΕ και, γενικότερα, περί παρεμπόδισης της ορθής λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, τις οποίες διατυπώνουν η Δημοκρατία της Λιθουανίας, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Κυπριακή Δημοκρατία και η Ουγγαρία, παραπέμπω στο τμήμα της αναλύσεώς μου στο οποίο εξετάζονται οι λόγοι ακυρώσεως που αφορούν την προσβολή των οικονομικών ελευθεριών (
355
).
611.
Όσον αφορά τις αιτιάσεις περί παραβάσεως των άρθρων 91, παράγραφος 2, και ΣΛΕΕ, τις οποίες προβάλλει η Ουγγαρία στο πλαίσιο του σχετικού με την παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγου ακυρώσεως, οι αιτιάσεις αυτές δεν αποτελούν χωριστό λόγο ακυρώσεως σε σχέση με τον λόγο που αφορά την παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων. Ωστόσο, στο τέλος της αναλύσεώς της σχετικά με την εν λόγω αρχή, η Ουγγαρία ζητεί, στο σημείο 106 του δικογράφου της προσφυγής της, την ακύρωση της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες λόγω παραβάσεως των «προαναφερθεισών διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ», στις οποίες περιλαμβάνονται το άρθρο 91, παράγραφος 1, και το άρθρο 94 ΣΛΕΕ. Μολονότι προβάλλονται εν συνόλω (
356
), τα επιχειρήματα αυτά θα αναλυθούν, κατά περίπτωση, στο τμήμα που αφορά τις δύο αυτές διατάξεις. Το ίδιο ισχύει και για την επίκληση των δύο αυτών διατάξεων εκ μέρους της Ρουμανίας στο πλαίσιο του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων (
357
).
612.
Όσον αφορά την αιτίαση περί παραβάσεως του άρθρου 95, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, την οποία προβάλλουν η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία, επισημαίνω, όπως και το Συμβούλιο, ότι η αιτίαση αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή, δεδομένου ότι το άρθρο αυτό απαγορεύει τις διακρίσεις που συνίστανται στην εκ μέρους ενός μεταφορέα εφαρμογή, για τα αυτά εμπορεύματα, διαφορετικών κομίστρων και όρων μεταφοράς αναλόγως του κράτους προελεύσεως ή προορισμού των μεταφερομένων προϊόντων, ότι ούτε η Δημοκρατία της Βουλγαρίας ούτε η Κυπριακή Δημοκρατία απέδειξαν ότι αυτό είναι το αποτέλεσμα της εφαρμογής της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες και ότι, μολαταύτα, το άρθρο 95, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ δεν θίγει τη δυνατότητα που παρέχεται στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο με τη δεύτερη παράγραφο του ίδιου άρθρου να θεσπίζουν μέτρα που παρεκκλίνουν από την εν λόγω ειδική απαγόρευση των διακρίσεων, επί τη βάσει του άρθρου 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, το οποίο αποτελεί ακριβώς –υπενθυμίζω– τη νομική βάση του κανονισμού 2020/1055.
613.
Κατά τα λοιπά, τα προσφεύγοντα κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες συνιστά διάκριση μεταξύ κρατών μελών (Ρουμανία και Ουγγαρία), διάκριση μεταξύ νησιωτικών κρατών μελών και ηπειρωτικών κρατών μελών (Κυπριακή Δημοκρατία), διάκριση μεταξύ μεγάλων και μικρών κρατών μελών (Δημοκρατία της Λιθουανίας), έμμεση διάκριση εις βάρος των μεταφορέων που προέρχονται από τα περιφερειακά κράτη μέλη (Δημοκρατία της Λιθουανίας, Ρουμανία), διάκριση μεταξύ τρόπων μεταφοράς (Δημοκρατία της Λιθουανίας), διάκριση μεταξύ των ΜμΕ και των άλλων μορφών σύστασης των μεταφορικών επιχειρήσεων (Δημοκρατία της Λιθουανίας), διάκριση με βάση την ιθαγένεια (Δημοκρατία της Βουλγαρίας, Ρουμανία, Κυπριακή Δημοκρατία, Ουγγαρία).
614.
Η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, όπως διατυπώνεται στο άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, αποσαφηνίζει την αναγκαία, αλλά όχι επαρκή, προϋπόθεση για την άσκηση του επαγγέλματος του οδικού μεταφορέα, κατά την οποία η οικεία επιχείρηση πρέπει να έχει «πραγματικό και σταθερό τόπο εγκατάστασης σε ένα κράτος μέλος», όπως η εν λόγω προϋπόθεση απορρέει από το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 1071/2009. Επομένως, όλες οι επιχειρήσεις –μικρές, μεσαίες ή μεγάλες–, ανεξαρτήτως του κράτους μέλους εγκατάστασής τους, οι οποίες ασκούν το εν λόγω επάγγελμα, πρέπει να έχουν σταθερό και πραγματικό τόπο εγκατάστασης σε κράτος μέλος, πράγμα που συνεπάγεται, μεταξύ άλλων, κατά την επιλογή του νομοθέτη της Ένωσης, την επιστροφή των οχημάτων τους κάθε οκτώ εβδομάδες στο κράτος μέλος αυτό. Επομένως, η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες έχει ως σκοπό να διασφαλίσει τον σταθερό και πραγματικό χαρακτήρα της εγκατάστασης, εντός του κράτους μέλους εγκατάστασης, των επιχειρήσεων μεταφορών που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1071/2009, οι οποίες φαίνεται ότι, από την άποψη αυτή, τυγχάνουν της ίδιας μεταχείρισης. Προσθέτω ότι ο εν λόγω κανονισμός υιοθετεί έναν ιδιαιτέρως ευρύ ορισμό της έννοιας της «επιχείρησης» (
358
), ο οποίος μπορεί να καλύπτει όλες τις μορφές υπό τις οποίες μπορεί να συσταθεί ένας μεταφορέας. Επομένως, το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055 επιβάλλει γενικώς και αδιακρίτως στους μεταφορείς αυτούς υποχρέωση επιστροφής.
615.
Απομένει ακόμη να εξακριβωθεί ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες δεν έχει ως συνέπεια να αντιμετωπίζονται κατά τον ίδιο τρόπο διαφορετικές καταστάσεις, πράγμα για το οποίο απαιτείται να εξεταστεί αν οι διάφορες προβαλλόμενες καταστάσεις είναι συγκρίσιμες ή όχι, βάσει των στοιχείων που μνημονεύθηκαν στο σημείο 79 των παρουσών προτάσεων. Ειδικότερα, πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στο αντικείμενο και στον σκοπό που επιδιώκεται με την επίμαχη υποχρέωση, καθώς και στις αρχές και στους σκοπούς της πολιτικής μεταφορών.
616.
Όπως επισήμαναν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο στα υπομνήματά τους, ο σκοπός που επιδιώκεται με την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 6 και 8 του κανονισμού 2020/1055. Με βάση την κτηθείσα «εμπειρία», η οποία είχε επισημανθεί και στην εκτίμηση επιπτώσεων, ήταν αναγκαίο, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη της Ένωσης, να αποσαφηνιστούν και να ενισχυθούν οι διατάξεις περί υπάρξεως πραγματικού και σταθερού τόπου εγκατάστασης, προκειμένου να διασφαλίζεται η πραγματική παρουσία των μεταφορέων στο κράτος μέλος εγκατάστασής τους, πράγμα που θα συνέβαλλε στην καταπολέμηση του φαινομένου των «εικονικών εταιρειών» και στην εξασφάλιση θεμιτού ανταγωνισμού και ισότιμων όρων ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά. Η αιτιολογική σκέψη 8 του κανονισμού 2020/1055 προσθέτει ότι η ύπαρξη πραγματικού δεσμού με το κράτος μέλος εγκατάστασης συμβάλλει στη μείωση του κινδύνου οργάνωσης ενός συστήματος τακτικών ενδομεταφορών και νομαδικών οδηγών από μια επιχείρηση της οποίας τα οχήματα δεν επιστρέφουν σε αυτήν. Επίσης, η υποχρέωση επιστροφής θα συμβάλλει, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, και στην ορθή συντήρηση των οχημάτων, καθώς και να διευκολύνει τους ελέγχους (
359
).
617.
Ενώ είναι πιθανό ότι η τήρηση της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες θα έχει κόστος, ο παράγοντας που θα καθορίσει το μέγεθος του κόστους αυτού δεν είναι τόσο η διανυόμενη γεωγραφική απόσταση όσο η προηγούμενη συμμόρφωση με τον πραγματικό χαρακτήρα της εγκατάστασης. Συγκεκριμένα, η επιχείρηση που δεν επιστρέφει ποτέ τα οχήματά της θα επιβαρυνθεί με περισσότερα έξοδα λόγω της υποχρεώσεως επιστροφής σε σχέση με την επιχείρηση που ήδη προέβαινε τακτικά στην επιστροφή των οχημάτων της.
618.
Ακόμη και αν η επιστροφή κοστίζει περισσότερο όταν η απόσταση που πρέπει να διανυθεί κατά την επιστροφή είναι μεγαλύτερη, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η νομοθεσία της Ένωσης δεν επιβάλλει στους μεταφορείς να δραστηριοποιούνται σε αγορά απομακρυσμένη σε σχέση με τον τόπο εγκατάστασής τους, ούτε τους εμποδίζει να μεταφέρουν την εγκατάστασή τους όσο το δυνατόν εγγύτερα στην αγορά στην οποία επιθυμούν να δραστηριοποιηθούν. Επομένως, το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Λιθουανίας ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες έχει ως συνέπεια το de facto κλείσιμο της αγοράς πρέπει να απορριφθεί (
360
), όπως και το επιχείρημα που αφορά την προβαλλόμενο ασυμβατότητα της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες με την επικληθείσα λευκή βίβλο της Επιτροπής, δεδομένου ότι, όπως ήδη επισημάνθηκε, το εν λόγω έγγραφο στερείται κανονιστικού χαρακτήρα (
361
). Όπως προαναφέρθηκε, η επιλογή του τόπου εγκατάστασης υπόκειται αποκλειστικώς και μόνον στην επιχειρηματική απόφαση των μεταφορέων. Επομένως, η υποχρέωση επιστροφής θα επηρεάσει περισσότερο ορισμένες επιχειρήσεις οι οποίες, για επιχειρηματικούς λόγους, έχουν αποφασίσει να εγκατασταθούν στην περιφέρεια της Ένωσης, ενώ ασκούν, επί μονίμου βάσεως ή ως επί το πλείστον, σε αντίθεση με ό,τι προβλέπει η σχετική νομοθεσία της Ένωσης, τη δραστηριότητά τους στο έδαφος απομακρυσμένων κρατών μελών, στα οποία παρέχουν την πλειονότητα των μεταφορικών τους υπηρεσιών. Όμως, αυτό ακριβώς είναι το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα.
619.
Το επιχείρημα με το οποίο προβάλλεται διάκριση βάσει του τρόπου μεταφοράς πρέπει να απορριφθεί, δεδομένου ότι το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι δεν βρίσκονται όλοι οι τομείς των μεταφορών σε συγκρίσιμη κατάσταση (
362
) και ότι, κατά συνέπεια, η κατάσταση των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στους τομείς δραστηριότητας των διαφόρων τρόπων μεταφοράς δεν είναι συγκρίσιμη (
363
).
620.
Τα προσφεύγοντα κράτη μέλη υποστηρίζουν, εν συνεχεία, ότι οι μεταφορείς από την περιφέρεια της Ευρώπης δεν μπορούν να τύχουν της ίδιας μεταχειρίσεως με τις επιχειρήσεις της «Δυτικής» Ευρώπης. Το επιχείρημα αυτό, εάν γινόταν δεκτό, θα οδηγούσε σε διαφορετική μεταχείριση, όσον αφορά την απαίτηση σταθερής και πραγματικής εγκατάστασης, των μεταφορέων που έχουν επιλέξει να εγκατασταθούν μακριά από την αγορά στην οποία επιθυμούν να παρέχουν μεταφορικές υπηρεσίες και στην οποία επιθυμούν να επιχειρούν επί μονίμου βάσεως τα οχήματά τους.
621.
Ωστόσο, πρώτον, τούτο θα έθετε εν αμφιβόλω τον επιδιωκόμενο από τον νομοθέτη σκοπό, τον οποίο το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να αμφισβητήσει. Δεύτερον, τα παραγόμενα άνισα αποτελέσματα ή η ασυμμετρία των επιβαρύνσεων (
364
) που απορρέουν για τους μεταφορείς από τη χωρίς διάκριση εφαρμογή της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες δεν αντιβαίνουν, αφ’ εαυτών, προς την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως (
365
), αλλά είναι αποτέλεσμα των διαφορετικών όρων εκμετάλλευσης. Τρίτον, τα πλεονεκτήματα που αποκτώνται από περιπτώσεις καταστρατήγησης της νομοθεσίας της Ένωσης δεν προστατεύονται από την εν λόγω αρχή. Τέταρτον, δεν μπορεί να εναπόκειται στον νομοθέτη της Ένωσης να εξασφαλίσει την οικονομική ουδετερότητα της επιλογής κράτους μέλους εγκατάστασης. Πέμπτον, το κόστος που τα προσφεύγοντα κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι προκαλεί η υποχρέωση επιστροφής προφανώς δεν λαμβάνει υπόψη το διαφυγόν κέρδος των κρατών μελών στο έδαφος των οποίων οι επιχειρήσεις δεν είναι εγκατεστημένες, έχοντας όμως σχεδόν μόνιμη παρουσία στα κράτη μέλη αυτά, πράγμα που οφείλει, ωστόσο, να λάβει επίσης υπόψη ο νομοθέτης της Ένωσης (
366
), και επομένως ο εν λόγω νομοθέτης δεν είχε σκοπό να ευνοήσει ορισμένα κράτη μέλη σε σχέση με άλλα, αλλά προέβη σε «εξισορρόπηση των παραγόντων ως προς τους οποίους μπορούν να ανταγωνίζονται μεταξύ τους οι εγκατεστημένες στα διάφορα κράτη μέλη επιχειρήσεις» (
367
). Έκτον, απαιτώντας πραγματικό δεσμό με το κράτος μέλος εγκατάστασης, ο οποίος, κατά τον νομοθέτη, εκδηλώνεται ειδικότερα με την τακτική επιστροφή των οχημάτων στο κράτος αυτό, η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων σκοπεί, όπως ορθώς επισήμανε το Κοινοβούλιο, να διασφαλίσει τον προσωρινό χαρακτήρα της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών των μεταφορέων που δεν είναι εγκατεστημένοι στο έδαφος άλλων κρατών μελών και να την εξισορροπήσει με την άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως που έχει μόνιμο χαρακτήρα.
622.
Όσον αφορά τις αιτιάσεις περί διακρίσεως για γεωγραφικούς λόγους, αυτές θέτουν, κατ’ ουσίαν, ζήτημα ορισμού, δεδομένου ότι η περιφέρεια της Ένωσης δεν περιορίζεται ειδικώς στο ανατολικό τμήμα αυτής. Πώς θα χαρακτηριστεί το κέντρο της Ένωσης; Τι είναι ένα μικρό κράτος, εάν το κριτήριο δεν είναι ούτε η γεωγραφική κατάσταση, αλλά το μέγεθος; Η κατάσταση του μικρού νησιωτικού κράτους διακρίνεται περαιτέρω από εκείνη ενός μικρού ηπειρωτικού κράτους ή ενός μεγάλου νησιωτικού κράτους; Είναι αδύνατον να απαιτηθεί από τον νομοθέτη της Ένωσης διαφοροποιημένη μεταχείριση των κρατών μελών με βάση τις υποτιθέμενες αυτές ιδιαιτερότητες. Η αντίρρηση που προβάλλουν τα περισσότερα προσφεύγοντα κράτη μέλη προς στήριξη των ισχυρισμών τους, η οποία βασίζεται στην αντίληψη ότι δύο «γεωγραφικές» Ευρώπες αντιπαρατίθενται μεταξύ τους, είναι, κατά τη γνώμη μου, απόρροια μιας προσπάθειας τεχνητής ταύτισης των γεωγραφικών δεδομένων με την οικονομική πραγματικότητα. Αυτό που χαρακτηρίζει τα κράτη μέλη της «περιφέρειας» της Ένωσης, όπως την εννοούν τα προσφεύγοντα κράτη μέλη, δεν είναι ότι είναι περιφερειακά, αλλά ότι το κόστος εκμετάλλευσης σε αυτά είναι χαμηλότερο απ’ ό,τι στην «υπόλοιπη» Ένωση. Υπό την έννοια αυτή πρέπει να νοηθεί η περιλαμβανόμενη στην εκτίμηση επιπτώσεων κατηγοριοποίηση μεταξύ της ΕΕ των 15 και της ΕΕ των 13 (
368
).
623.
Τέλος, όσον αφορά τη μελέτη Ricardo του 2021, η οποία φέρεται να επιβεβαιώνει ότι οι εγκατεστημένοι στα κράτη μέλη της ΕΕ των 13 μεταφορείς υφίστανται περισσότερο τις αρνητικές συνέπειες της υποχρεώσεως επιστροφής, οφείλω να επισημάνω, όπως και το Κοινοβούλιο, ότι η ανάλυση αυτή, αφενός, αναγνωρίζει ότι η φύση και το μέγεθος του κόστους εφαρμογής εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από την αντίδραση της αγοράς (
369
) και, αφετέρου, ότι από την εκτίμηση των επιπτώσεων του μέτρου αυτού προκύπτει ότι οι «ανατολικοί» μεταφορείς θα διατηρήσουν το ανταγωνιστικό τους πλεονέκτημα από απόψεως κόστους σε σχέση με τους δυτικούς μεταφορείς (
370
). Η κατηγοριοποίηση αυτή δεν στηρίζεται σε γεωγραφικό κριτήριο, αλλά στο ύψος του λειτουργικού κόστους με το οποίο επιβαρύνονται οι μεταφορείς (
371
). Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι δεν υφίσταται διάκριση με βάση την ιθαγένεια.
624.
Όσον αφορά τον ισχυρισμό περί παραβιάσεως της ισότητας μεταξύ των κρατών μελών και περί παραβάσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ (
372
), ήδη επισήμανα ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες εφαρμόζεται εξίσου σε όλα τα κράτη μέλη της Ένωσης και ότι τυχόν διαφορετικά αποτελέσματα από την εφαρμογή του κανονισμού 2020/1055 δεν μπορούν να συνιστούν διάκριση (
373
).
625.
Για όλους τους ανωτέρω λόγους, οι λόγοι ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση, με την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
δ)
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
626.
Όλοι τα προσφεύγοντα κράτη μέλη προέβαλαν, με τις αντίστοιχες προσφυγές τους, λόγο ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση, με την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, της αρχής της αναλογικότητας. Θα εξετάσω, κατ’ αρχάς, την προσαπτόμενη κατά του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου αιτίαση ότι δεν διενήργησαν εκτίμηση των επιπτώσεων της εν λόγω υποχρεώσεως, προτού προχωρήσω, κατά περίπτωση, στην εξέταση της αναλογικότητας του μέτρου αυτού.
1) Επί του ελέγχου από τον νομοθέτη της Ένωσης, της αναλογικότητας της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες
i) Επιχειρήματα των διαδίκων
627.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας προβάλλει, αν και στο πλαίσιο διαφορετικού λόγου ακυρώσεως από εκείνον που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, επιχειρήματα σχετικά με την παραβίαση της αρχής αυτής λόγω μη διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων (
374
), τα οποία επιβάλλεται να εξεταστούν εν προκειμένω. Η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι η αρχική πρόταση κανονισμού της Επιτροπής δεν περιελάμβανε κανόνα περί επιστροφής των βαρέων οχημάτων σε επιχειρησιακό κέντρο της επιχείρησης και ότι, συνεπώς, η εν λόγω υποχρέωση δεν εξετάσθηκε από την Επιτροπή στην εκτίμηση επιπτώσεων που αυτή διενήργησε (
375
). Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο προσέθεσαν την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας και όφειλαν, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στη διοργανική συμφωνία, να διενεργήσουν νέα εκτίμηση επιπτώσεων. Η υποχρέωση αυτή απορρέει επίσης από το άρθρο 11 ΣΕΕ, από τα άρθρα 2 και 5 του πρωτοκόλλου (αριθ. 2) σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, καθώς και από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι η προσθήκη της επίμαχης υποχρεώσεως συνιστούσε ουσιώδη τροποποίηση σε σχέση με την αρχική πρόταση κανονισμού της Επιτροπής και ότι, ως εκ τούτου, ήταν αναγκαία η διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων. Ο ουσιώδης χαρακτήρας της επελθούσας τροποποιήσεως προκύπτει από την οικονομική και περιβαλλοντική σημασία της υποχρεώσεως επιστροφής. Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο δεν ανέφεραν κανέναν αντικειμενικό λόγο για τον οποίο δεν ήταν ούτε χρήσιμο ούτε αναγκαίο να διενεργηθεί εκτίμηση επιπτώσεων της ουσιώδους αυτής τροποποιήσεως. Η αναγκαιότητα διενέργειας τέτοιας εκτίμησης επιβεβαιώνεται τόσο από τη θέση που παγίως υποστηρίζει η Επιτροπή όσον αφορά την προσβαλλόμενη διάταξη, όσο και από τη μελέτη Ricardo του 2021 που εκπονήθηκε με πρωτοβουλία της Επιτροπής. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δεν αιτιολόγησαν την επιλογή τους να μην εφαρμόσουν τον κανόνα κατά τον οποίο θα έπρεπε να διενεργήσουν εκτίμηση των επιπτώσεων της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων και δεν επικαλέστηκαν κανένα αποδεικτικό στοιχείο που να πιστοποιεί την ύπαρξη ιδιαίτερης κατάστασης που να δικαιολογεί την παράλειψη του σταδίου αυτού, ούτε παρείχαν επαρκή στοιχεία σχετικά με την αναλογικότητα της νέας προτάσεως. Αντιθέτως, τα κράτη μέλη και τα λοιπά ενδιαφερόμενα μέρη παρείχαν δημοσίως, κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, στοιχεία στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο από τα οποία καταδείχθηκε η ανάγκη διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων. Συγκεκριμένα, ενώ η ακριβής συχνότητα της υποχρεωτικής επιστροφής των βαρέων οχημάτων ήταν ακόμη υπό συζήτηση, η IRU απηύθυνε ανοικτή επιστολή (
376
) στους εθνικούς και ενωσιακούς φορείς λήψης αποφάσεων, ζητώντας τους να εξετάσουν τις συνέπειες της υποχρεώσεως επιστροφής των βαρέων οχημάτων, κοινοποίησε δε τα αποτελέσματα των δικών της υπολογισμών σχετικά με τις καταστροφικές για το περιβάλλον συνέπειες. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δεν έλαβαν υπόψη τα στοιχεία αυτά. Τα στοιχεία που διαλαμβάνονται στα υπομνήματα αντικρούσεως, όπως οι ισχυρισμοί περί δήθεν περιορισμένου αντικτύπου για το περιβάλλον, η επανειλημμένη παραπομπή στην εκτίμηση επιπτώσεων της Επιτροπής η οποία δεν περιελάμβανε αξιολόγηση των προσβαλλομένων διατάξεων, αβάσιμες εικασίες σχετικά με άλλα προταθέντα από την Επιτροπή μέτρα τα οποία δεν περιελήφθησαν στον κανονισμό 2020/1055, υποθετικού χαρακτήρα, ή ακόμη και εσφαλμένες, εκτιμήσεις σχετικά με το κόστος εφαρμογής των προσβαλλομένων διατάξεων, καθώς και η πλήρης παράλειψη συνεκτίμησης των αρνητικών συνεπειών για την οικονομία των περιφερειακών κρατών μελών, επιβεβαιώνουν, ωστόσο, την πρόδηλη παράβαση της υποχρέωσης διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων.
628.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 5, παράγραφος 4, ΣΕΕ και στο άρθρο 1 του πρωτοκόλλου (αριθ. 2) σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Κατά την άποψή της, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δεν είχαν στη διάθεσή τους οικονομικές αναλύσεις ούτε άλλα στοιχεία που μπορούσαν να επιβεβαιώσουν την αναλογικότητα της υποχρεώσεως αυτής, η οποία δεν περιλαμβανόταν στην αρχική πρόταση της Επιτροπής. Επομένως, η συγκεκριμένη υποχρέωση δεν αποτέλεσε αντικείμενο εκτιμήσεως επιπτώσεων, παρά τα επανειλημμένα αιτήματα ορισμένων κρατών μελών και παρά τα στοιχεία που περιήλθαν σε γνώση του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τις δυσανάλογες επιπτώσεις του εν λόγω μέτρου. Επίσης, δεν διεξήχθη καμία διαβούλευση με την ΕτΠ ή την ΕΟΚΕ. Τα καθών θεσμικά όργανα δεν αποδεικνύουν, επομένως, ότι άσκησαν αποτελεσματικά την εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτουν κατά την έκδοση μιας πράξεως ή ότι έλαβαν υπόψη το σύνολο των κρίσιμων στοιχείων και περιστάσεων της καταστάσεως στη ρύθμιση της οποίας απέβλεπε η εν λόγω πράξη. Δεν προσκόμισαν ούτε εξέθεσαν κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο τα βασικά στοιχεία που έπρεπε να έχουν ληφθεί υπόψη για τη θεμελίωση των επίμαχων μέτρων και από τα οποία εξηρτάτο η άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεώς τους. Η μελέτη Ricardo του 2021 επιβεβαίωσε ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν διέθετε επαρκή στοιχεία για τη θέσπιση της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οχημάτων, όπως μαρτυρεί η σημαντική απόκλιση μεταξύ των πορισμάτων της μελέτης αυτής και των αριθμητικών στοιχείων που επικαλέστηκε το Συμβούλιο.
629.
Η Ρουμανία υποστηρίζει, με το πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως στην υπόθεση C‑547/20, ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας. Αφού πρώτα προσδιορίζει την εν λόγω αρχή και τις απαιτήσεις που απορρέουν εξ αυτής, η Ρουμανία υποστηρίζει ότι η επίμαχη υποχρέωση δεν περιλαμβανόταν μεταξύ των μέτρων που προβλέπονταν στην αρχική πρόταση της Επιτροπής και ότι η υποχρέωση αυτή δεν αποτέλεσε αντικείμενο εκτίμησης επιπτώσεων ούτε στην πρόταση αυτή ούτε εν συνεχεία, όταν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο τροποποίησαν την πρόταση προκειμένου να προσθέσουν σε αυτήν την υποχρέωση επιστροφής. Κατά δε τη νομολογία του Δικαστηρίου, η παράλειψη διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων συνιστά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας όταν ο νομοθέτης δεν βρίσκεται σε ιδιαίτερη κατάσταση που να δικαιολογεί την παράλειψη διενέργειας της εκτίμησης αυτής και όταν δεν διαθέτει επαρκή στοιχεία που να του παρέχουν τη δυνατότητα να εκτιμήσει την αναλογικότητα θεσπιζόμενου μέτρου. Επίσης, το σημείο 15 της διοργανικής συμφωνίας προβλέπει ότι τα εν λόγω θεσμικά όργανα διενεργούν εκτίμηση επιπτώσεων όταν κρίνουν ότι είναι αρμόζον και απαραίτητο για τη νομοθετική διαδικασία και εφόσον εισάγουν ουσιώδεις τροποποιήσεις σε σχέση με την πρόταση της Επιτροπής. Η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες αποτελούσε τέτοια τροποποίηση. Η διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων ήταν επιβεβλημένη κατά μείζονα λόγο λαμβανομένης υπόψη της ιδιομορφίας του τομέα των μεταφορών και των διοικητικών και οικονομικών συνεπειών που υφίσταται οι μεταφορείς λόγω της εκδόσεως του κανονισμού 2020/1055. Ο νομοθέτης της Ένωσης όχι μόνον δεν διενήργησε, ως όφειλε, εκτίμηση επιπτώσεων, αλλά δεν έλαβε υπόψη ούτε τα επιστημονικά έγγραφα που χρησιμοποίησαν τα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια της διαδικασίας ώστε να μπορέσει να ασκήσει αποτελεσματικά την εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει. Η θέσπιση της υποχρεώσεως επιστροφής παρά την έλλειψη εκτίμησης επιπτώσεων, επιστημονικών δεδομένων ή εκθέσεων που να στηρίζουν τη θέσπιση της υποχρεώσεως αυτής, παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας δεδομένου ότι ο νομοθέτης της Ένωσης υπερέβη τα όρια της εξουσίας εκτιμήσεώς του.
630.
Η Κυπριακή Δημοκρατία διατυπώνει επιχειρηματολογία πανομοιότυπη με εκείνη της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας.
631.
Η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι, θεσπίζοντας την υποχρέωση επιστροφής, ο νομοθέτης δεν άσκησε κατ’ ορθό τρόπο την εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει. Προσάπτει στον νομοθέτη της Ένωσης ότι παρέλειψε να εξετάσει τις συνέπειες της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες όσον αφορά το κόστος με το οποίο επιβαρύνονται οι επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στις μεταφορές, το σύνολο του τομέα, καθώς και όσον αφορά το περιβάλλον και το κλίμα. Η Ουγγαρία δεν γνωρίζει να εκπονήθηκε καμία μελέτη από το Κοινοβούλιο ή το Συμβούλιο, που να τους παρείχε τη δυνατότητα να αξιολογήσουν το σύνολο των στοιχείων αυτών. Επομένως, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν μπορούσε ούτε να εκτιμήσει την αναλογικότητα της υποχρεώσεως επιστροφής ούτε να βεβαιωθεί ότι η εν λόγω υποχρέωση δεν είναι προδήλως δυσανάλογη. Η έλλειψη εκτίμησης επιπτώσεων επιβεβαιώνεται από τη δήλωση της Επιτροπής με την οποία αυτή εξέφρασε επιφυλάξεις ως προς την επίμαχη υποχρέωση (
377
).
632.
Αφού πρώτα υπενθυμίζει τη νομολογία του Δικαστηρίου καθώς και το άρθρο 5 του πρωτοκόλλου (αριθ. 2) σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, η Δημοκρατία της Μάλτας υποστηρίζει ότι, δεδομένου ότι δεν διενεργήθηκε εκτίμηση επιπτώσεων, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν διέθετε επαρκή στοιχεία, κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου, που να του παρέχουν τη δυνατότητα να εκτιμήσει την αναλογικότητα του σχεδιαζόμενου μέτρου. Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο δεν εκτίμησαν τις οικονομικές και περιβαλλοντικές επιπτώσεις της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, επιπτώσεις οι οποίες, ωστόσο, προβλημάτισαν την Επιτροπή (
378
).
633.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι το άρθρο 1, σημείο 3, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας. Αφού πρώτα υπενθυμίζει τα κριτήρια εκτιμήσεως της αναλογικότητας που απορρέουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες δεν αποτέλεσε αντικείμενο εκτίμησης επιπτώσεων της Επιτροπής. Η διοργανική συμφωνία επιτάσσει την αξιολόγηση των οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών επιπτώσεων με ενιαίο και ισορροπημένο τρόπο, επί τη βάσει τόσο ποιοτικών όσο και ποσοτικών αναλύσεων. Λαμβανομένης υπόψη της σημαντικής επίδρασης του κανονισμού 2020/1055 στη δραστηριότητα του τομέα των οδικών μεταφορών, οι συνέπειες των υποχρεώσεων που αυτός περιέχει έπρεπε να αναλυθούν, πράγμα το οποίο όφειλαν να πράξουν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο εφόσον σκόπευαν να αποκλίνουν από την αρχική πρόταση της Επιτροπής, όπως προβλέπει το σημείο 15 της διοργανικής συμφωνίας. Εφόσον δεν διενήργησε τέτοια εκτίμηση, η οποία θεμελιώδους σημασίας για την εκτίμηση της αναλογικότητας της υποχρεώσεως επιστροφής, ο νομοθέτης της Ένωσης παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας, δεδομένου ότι δεν βρισκόταν σε ιδιαίτερη κατάσταση που να καθιστά αναγκαία την παράλειψη διενέργειας αυτής, ούτε διέθετε επαρκή στοιχεία για την εκτίμηση της αναλογικότητας του θεσπισθέντος μέτρου (
379
). Σε αντίθεση με ό,τι υποστηρίζει το Συμβούλιο, οι αιτιάσεις δεν αφορούν το γεγονός ότι δεν ελήφθη υπόψη η κατάσταση ενός μόνον κράτους μέλους, αλλά περισσότερων εξ αυτών, ήτοι των κρατών μελών που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης. Επιπλέον, ακόμη και αν η προσβαλλόμενη ρύθμιση έχει ως σκοπό την αποτροπή της πρακτικής των οδηγών να επιστρέφουν σπανίως στον τόπο εγκατάστασής τους, οι πρόσθετες μετακινήσεις που προκύπτουν εξ αυτής, και ιδίως οι περιβαλλοντικές συνέπειες, θα έπρεπε να έχουν τύχει εμπεριστατωμένης ανάλυσης.
634.
Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, διατείνονται ότι δεν υπήρξε παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας. Τα καθών θεσμικά όργανα υποστηρίζουν ότι η έννοια της «ιδιαίτερης κατάστασης», περί της οποίας κάνει λόγο η σκέψη 85 της αποφάσεως Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (
380
), πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά την τότε επίμαχη ειδική περίπτωση, και ότι η απόφαση εκείνη αφορούσε εντελώς διαφορετική περίπτωση από εκείνη των υπό κρίση προσφυγών, δεδομένου ότι στην υπόθεση εκείνη δεν είχε διενεργηθεί καθόλου εκτίμηση επιπτώσεων. Το Συμβούλιο υπενθυμίζει τη νομολογία κατά την οποία η εκτίμηση επιπτώσεων δεν δεσμεύει το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, τα οποία εξακολουθούν να έχουν τη δυνατότητα να θεσπίσουν μέτρα διαφορετικά από εκείνα που αποτέλεσαν αντικείμενο της εκτίμησης επιπτώσεων, από δε το γεγονός και μόνον ότι επέλεξαν διαφορετικά και, ενδεχομένως, επαχθέστερα μέτρα από εκείνα τα οποία είχε εξετάσει η Επιτροπή στην εκτίμηση επιπτώσεων δεν αποδεικνύεται ότι υπερέβησαν προδήλως τα όρια αυτού που ήταν αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού. Η διοργανική συμφωνία δεν περιλαμβάνει υποχρέωση διενέργειας νέας εκτίμησης επιπτώσεων, αλλά προβλέπει απλώς και μόνον τη δυνατότητα του νομοθέτη να διενεργήσει τέτοια εκτίμηση, εάν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο το κρίνουν αρμόζον και απαραίτητο για τη νομοθετική διαδικασία, ενώ ο νομοθέτης δύναται να λάβει υπόψη όχι μόνο την εκτίμηση επιπτώσεων, αλλά και κάθε άλλη πηγή πληροφόρησης. Επομένως, η ευρεία εξουσία εκτιμήσεως του νομοθέτη καλύπτει τόσο τη φύση και το περιεχόμενο των προς θέσπιση διατάξεων, όσο και τη διαπίστωση των βασικών στοιχείων. Η θέση της Δημοκρατίας της Λιθουανίας ότι ο νομοθέτης μπορεί να απαλλαγεί από την υποχρέωση διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων μόνον όταν τούτο αιτιολογείται ρητώς δεν βρίσκει κανένα νομικό έρεισμα. Το ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως του νομοθέτη της Ένωσης έχει την έννοια ότι ο νομοθέτης δεν υποχρεούται να στηρίζεται μόνο σε στοιχεία που αφορούν χωριστά την επίμαχη τροποποίηση, ούτε να καταλήγει στα ίδια συμπεράσματα με εκείνα των εκθέσεων και των μελετών που έχει στη διάθεσή του. Επομένως, ο νομοθέτης της Ένωσης μπορούσε να στηριχθεί στα στοιχεία της εκτίμησης επιπτώσεων που αφορούσαν την κατάσταση της αγοράς και να αποφασίσει να θεσπίσει εν μέρει διαφορετικά μέτρα. Η νομολογία του Δικαστηρίου δέχεται ότι ο νομοθέτης μπορεί να στηριχθεί σε συνολικές διαπιστώσεις. Σε αντίθετη περίπτωση, εάν απαιτείτο η διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων κάθε φορά που οι διοργανικές διαπραγματεύσεις κατέληγαν σε συμφωνία για μέτρα που επιδιώκουν με κάπως διαφορετικό τρόπο τον ίδιο σκοπό με τα μέτρα που εξέτασε η Επιτροπή, θα υπήρχε κίνδυνος καθυστέρησης στην έκδοση των νομοθετικών πράξεων και διατάραξης της θεσμικής ισορροπίας, δεδομένου ότι θα υπήρχε ισχυρό κίνητρο να υιοθετούνται μόνον οι λύσεις που έχει αναλύσει η Επιτροπή, ενώ η εκτίμηση επιπτώσεων δεν είναι δεσμευτική για το Κοινοβούλιο ή το Συμβούλιο. Κατά το Συμβούλιο, σκοπός της εκτίμησης επιπτώσεων δεν είναι να παράσχει αιτιολόγηση της προτάσεως της Επιτροπής, αλλά να εκθέσει τις διάφορες λύσεις, ενώ κατά το σημείο 12 της διοργανικής συμφωνίας, η εκτίμηση επιπτώσεων δεν υποκαθιστά τις πολιτικές αποφάσεις που λαμβάνονται στο πλαίσιο της δημοκρατικής διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι η μη διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων δεν συνιστά παραβίαση των Συνθηκών εφόσον αποδεικνύεται ότι το μέτρο που θέσπισε ο νομοθέτης είναι προδήλως κατάλληλο, και ότι οι διατάξεις των οποίων γίνεται επίκληση δεν μπορούν να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι καθιερώνουν αυτοτελή διαδικαστική υποχρέωση επιβάλλουσα στον νομοθέτη της Ένωσης τη διενέργεια εκτιμήσεων επιπτώσεων.
635.
Το κατά πόσον είναι πρόσφορο και αναγκαίο να πραγματοποιηθεί συμπληρωματική εκτίμηση επιπτώσεων πρέπει να εκτιμάται στο πλαίσιο του ελέγχου αναλογικότητας και, επομένως, εξαρτάται από τις διαθέσιμες πληροφορίες από άλλες πηγές. Η εκτίμηση επιπτώσεων της Επιτροπής περιλαμβάνει στοιχεία σχετικά με τα προβλήματα που καθιστούν αναγκαία την ενίσχυση των κριτηρίων εγκατάστασης που προβλέπονται στο άρθρο 5 του κανονισμού 1071/2009 και σχετικά με την ανάγκη αποφυγής αδικαιολόγητου ανταγωνιστικού πλεονεκτήματος σε σχέση με τους μεταφορείς των κρατών μελών στα οποία ισχύουν αυστηρότεροι κανόνες. Στην εν λόγω εκτίμηση εξετάστηκαν επτά διαφορετικά κριτήρια εγκατάστασης, ορισμένα εκ των οποίων απαιτούσαν ήδη την παρουσία των οχημάτων στο κράτος μέλος εγκατάστασης. Από την άποψη αυτή, η υποχρέωση επιστροφής αποτελούσε ένα άλλο μέσο για την επίτευξη του αυτού αποτελέσματος.
636.
Η εκτίμηση επιπτώσεων της Επιτροπής περιείχε, επίσης, αξιολόγηση των διαφόρων νέων απαιτήσεων που πρότεινε η Επιτροπή, μεταξύ των οποίων η αυστηρότερη απαίτηση για την ύπαρξη σημαντικής μεταφορικής ή λειτουργικής δραστηριότητας στη χώρα εγκατάστασης ή τουλάχιστον μίας εμπορικής σύμβασης στη χώρα εγκατάστασης, καθώς και αξιολόγηση περί του σχετικού κόστους και της κατανομής του. Εξ αυτής προέκυπτε ότι οι μεταφορείς των οποίων η παρουσία στη χώρα εγκατάστασης είναι ήδη πραγματική και διαρκής, θα επιβαρύνονταν με μικρό, ή ακόμη και μηδενικό, πρόσθετο κόστος από την εφαρμογή των νέων υποχρεώσεων που προβλέπει ο κανονισμός 2020/1055 (
381
). Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι ένα από τα συμπεράσματα της εκτίμησης επιπτώσεων συνηγορούσε υπέρ της εφαρμογής μιας πολιτικής που περιλάμβανε τα επτά μέτρα που είχε προσδιορίσει η Επιτροπή στην εν λόγω εκτίμηση, τα οποία αποσκοπούσαν στο να διασφαλιστεί η ύπαρξη σημαντικής μεταφορικής ή λειτουργικής δραστηριότητας στο κράτος μέλος, πράγμα το οποίο μπορούσε να προκαλέσει πρόσθετο κόστος της τάξεως του 15 έως 18 % για τους μεταφορείς της ΕΕ των 15 και της τάξεως του 33 έως 36 % για τους μεταφορείς της ΕΕ των 13, όπερ αντιστοιχεί σε 1,09 δισεκατομμύρια ευρώ ετησίως για τον τομέα κατά τη χρονική περίοδο 2020-2035, δηλαδή λιγότερο από 0,03 % των συνολικών λειτουργικών δαπανών (
382
).
637.
Όσον αφορά την ύπαρξη ισχυρής αντικειμενικής βάσης, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε στη διάθεσή του επαρκή αριθμό εγγράφων και στοιχείων. Η εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος περιλάμβανε αξιολόγηση σχετικά με τη διάρκεια των περιόδων μεταφοράς, πράγμα που οδήγησε τον νομοθέτη της Ένωσης στη σκέψη να συγχρονιστεί η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων με την υποχρέωση επιστροφής των οδηγών προκειμένου να περιοριστούν οι αρνητικές συνέπειές της. Η εν λόγω εκτίμηση επιπτώσεων κατέληγε επίσης στο συμπέρασμα ότι δεν θα υπήρχε αρνητικός αντίκτυπος για το περιβάλλον λόγω της συχνότερης επιστροφής των οδηγών, δεδομένου ότι, κατά το Συμβούλιο, οι οδηγοί επέστρεφαν ήδη κατά τακτά χρονικά διαστήματα (περισσότερες από μία φορές κάθε τέσσερις εβδομάδες), η δε διάρθρωση της αγοράς ασκούσε πίεση υπέρ της μείωσης των κενών φορτίου μετακινήσεων (
383
). Μολονότι αναγνωρίζει ότι δεν είχε στην κατοχή του όλα τα έγγραφα που χρησιμοποίησαν τα κράτη μέλη για την εκτιμήσει επακριβώς τις επιπτώσεις της υποχρεώσεως επιστροφής, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι τα έγγραφα που ήταν δημοσίως διαθέσιμα του παρείχαν τη δυνατότητα να εκτιμήσει τις επιπτώσεις της υποχρεώσεως επιστροφής. Ο νομοθέτης της Ένωσης είχε επίσης στη διάθεσή του διάφορες μελέτες και εκθέσεις, ενώ διενήργησε διάφορες διαβουλεύσεις, συναντήσεις και ακροάσεις (
384
). Εξάλλου, οι κανονισμοί 1071/2009 και 1072/2009 αποτέλεσαν εκ των υστέρων αντικείμενο αξιολόγησης REFIT, η οποία πρότεινε τον ακριβέστερο ορισμό της έννοιας του «κέντρου εκμεταλλεύσεως». Τα κράτη μέλη, όπως και άλλα ενδιαφερόμενα μέρη, προέβησαν στις δικές τους αξιολογήσεις.
638.
Η IRU γνωστοποίησε την ανάλυσή της (
385
) σχετικά με τις συγκεκριμένες επιπτώσεις της υποχρεώσεως επιστροφής κάθε τέσσερις εβδομάδες (
386
), κατά την οποία ανάλυση η επιστροφή αυτή θα προκαλούσε από 80 έως 135 εκατομμύρια οχηματοχιλιόμετρα ετησίως (ήτοι αύξηση από 45 έως 75 %) και έως 100000 τόνους εκπομπών CO2 ετησίως. Περαιτέρω, για την αξιολόγηση των επιπτώσεων της υποχρεώσεως επιστροφής κάθε οκτώ εβδομάδες, τα αριθμητικά αυτά στοιχεία πρέπει να διαιρεθούν διά δύο, ενώ τα καθών θεσμικά όργανα εκτιμούν ότι το προκαλούμενο πρόσθετο κόστος θα είναι της τάξεως των 50 εκατομμυρίων ευρώ. Το αποτέλεσμα αυτό δεν μεταβάλλει ριζικά την κατάσταση σε σχέση με τις επιπτώσεις των επτά απαιτήσεων που εξέτασε η Επιτροπή. Από περιβαλλοντικής απόψεως, αυτοί οι 100000 τόνοι αντιστοιχούν σε λιγότερο από 0,014 % της συνολικής ποσότητας των τόνων ισοδύναμου CO2 που εκπέμφθηκαν από τις οδικές μεταφορές το 2015 και σε ακόμη μικρότερο ποσοστό των μειώσεων που επιβάλλει ο κανονισμός 2018/842 σε σύγκριση με τα επίπεδα του 2005.
639.
Επομένως, δεν θα ήταν προδήλως εσφαλμένο να θεωρήσει ο νομοθέτης της Ένωσης ότι ο οικονομικός αντίκτυπος θα ήταν της ίδιας τάξεως με το κόστος των συναφών απαιτήσεων που είχε εξετάσει η Επιτροπή και ότι το κόστος αυτό θα κατανεμόταν κατά παρόμοιο τρόπο. Ο νομοθέτης είχε επίσης στη διάθεσή του την κριτική ανάλυση μιας πολωνικής εργοδοτικής οργάνωσης (στο εξής: έκθεση Klaus) (
387
), καθώς και τη θετική αντίδραση της Ευρωπαϊκής Ομοσπονδίας Εργαζομένων στις Μεταφορές (ETF) (
388
), η οποία αποτελεί τον κοινωνικό εταίρο της IRU σε ευρωπαϊκό επίπεδο, οπότε ήταν προφανής η ανάγκη εξεύρεσης συμβιβαστικής λύσης, πράγμα που έπραξε ο νομοθέτης, διατηρώντας την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων, μειώνοντας όμως τη συχνότητα της επιστροφής.
640.
Η τροποποίηση της προτάσεως κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας (από την υποχρέωση επιστροφής κάθε τρεις ή τέσσερις εβδομάδες με υποχρέωση εκτέλεσης μιας πράξης στο κράτος μέλος εγκατάστασης στην επιστροφή κάθε οκτώ εβδομάδες χωρίς αντίστοιχη υποχρέωση) καταδεικνύει ότι ο νομοθέτης έλαβε υπόψη τις αρνητικές συνέπειες της ενίσχυσης των απαιτήσεων και ότι τις στάθμισε σε σχέση με τις συνέπειες για τα κράτη μέλη στα οποία πολλοί μεταφορείς από την ΕΕ των 13 ασκούν μόνιμη δραστηριότητα, καθώς και με την ανάγκη διασφάλισης θεμιτού ανταγωνισμού.
641.
Οι οικονομικές συνέπειες που επικαλούνται τα προσφεύγοντα κράτη μέλη, οι οποίες αντλούνται από τη μελέτη Ricardo του 2021, βασίζονται στο σενάριο σημαντικής αναδιάρθρωσης της αγοράς, ενώ οι προβαλλόμενες περιβαλλοντικές συνέπειες βασίζονται στο σενάριο της μη προσαρμογής της αγοράς. Ωστόσο, τα δύο αυτά σενάρια, και τα αποτελέσματά τους, αποκλείουν το ένα το άλλο. Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο παρατηρούν επίσης ότι τα κράτη μέλη της Ανατολικής Ευρώπης, αισθανόμενα ότι πλήττονται περισσότερο από την επερχόμενη μεταρρύθμιση, είχαν μεγαλύτερη διάθεση να λάβουν μέρος στη μελέτη αυτή, η οποία, επιπλέον, δεν λαμβάνει υπόψη τις συνέργειες με την υποχρέωση επιστροφής των οδηγών, επικεντρώνεται δε μόνο σε ορισμένα λειτουργικά έξοδα. Το Κοινοβούλιο θεωρεί ότι η συζήτηση μεταξύ των διαδίκων και μετεχόντων στη διαδικασία δεν αφορά, στην πραγματικότητα, τη διαθεσιμότητα των βασικών πραγματικών στοιχείων, αλλά μάλλον το ζήτημα αν οι επιλογές που έκανε ο νομοθέτης της Ένωσης βάσει των πραγματικών αυτών στοιχείων ήταν προδήλως ακατάλληλες, ενώ, απλώς και μόνον η διαφωνία σχετικά με το τελικό περιεχόμενο της πράξεως δεν αρκεί για να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το μέτρο ήταν προδήλως απρόσφορο.
ii) Ανάλυση
642.
Από την υπομνησθείσα στα σημεία 62 επ. των παρουσών προτάσεων νομολογία προκύπτει ότι, μολονότι η διοργανική συμφωνία προβλέπει τη διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων όταν οι συνέπειες του προτεινόμενου μέτρου είναι σημαντικές από οικονομικής, περιβαλλοντικής ή κοινωνικής απόψεως (
389
), εντούτοις η εν λόγω συμφωνία δεν περιλαμβάνει υποχρέωση του νομοθέτη της Ένωσης να διενεργεί εκτίμηση επιπτώσεων σε κάθε περίπτωση (
390
). Κατά συνέπεια, η μη διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων δεν συνεπάγεται ipso facto την ακυρότητα της μεταγενεστέρως θεσπισθείσας νομοθεσίας της Ένωσης (
391
), ενώ, όπως υπογράμμισαν τα καθών θεσμικά όργανα, σε περίπτωση που είναι διαθέσιμη εκτίμηση επιπτώσεων, αυτή δεν δεσμεύει τον νομοθέτη (
392
), ο οποίος διατηρεί όλη την αναγκαία ευχέρεια να επιλέξει ένα διαφορετικό μέτρο, ενδεχομένως επαχθέστερο, από όσα έχουν εξεταστεί στην εκτίμηση επιπτώσεων της Επιτροπής, χωρίς να μπορεί να συναχθεί αυτομάτως ότι ο νομοθέτης υπερέβη προδήλως τα όρια αυτού που ήταν αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού (
393
), ακόμη και όταν η επελθούσα με τον τρόπο αυτό τροποποίηση είναι ουσιώδης σε σχέση με την αρχική πρόταση, δεδομένου ότι, επιπλέον, το σημείο 15 της διοργανικής συμφωνίας, η οποία στερείται δεσμευτικής ισχύος, προβλέπει απλώς και μόνον τη δυνατότητα του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου να προβαίνουν σε επικαιροποίηση της εκτίμησης επιπτώσεων όταν κρίνουν ότι τούτο είναι αρμόζον και απαραίτητο για τη νομοθετική διαδικασία (
394
). Συνεπώς, οι αιτιάσεις περί παραβάσεως της διοργανικής συμφωνίας πρέπει να απορριφθούν.
643.
Η μη διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων μπορεί, ωστόσο, να χαρακτηριστεί ως παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, όταν ο νομοθέτης της Ένωσης δεν διαθέτει επαρκή στοιχεία που να του παρέχουν τη δυνατότητα να εκτιμήσει την αναλογικότητα θεσπιζόμενου μέτρου (
395
), δηλαδή για να ασκήσει αποτελεσματικά την εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει (
396
) βάσει όλων των κρίσιμων στοιχείων και περιστάσεων της καταστάσεως στη ρύθμιση της οποίας αποβλέπει η προς έκδοση πράξη, και όταν δεν βρίσκεται σε ιδιαίτερη κατάσταση που συνεπάγεται την ανάγκη να παραλειφθεί η διενέργεια της εκτίμησης αυτής. Η μορφή υπό την οποία ταξινομούνται τα στοιχεία δεν έχει σημασία (
397
), ενώ δεν απαιτείται ο νομοθέτης της Ένωσης να κατέχει ο ίδιος τα έγγραφα που περιέχουν τα κρίσιμα δεδομένα (
398
).
644.
Όσον αφορά τη θέσπιση της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, δεν αμφισβητείται ότι το μέτρο αυτό δεν περιλαμβανόταν στην πρόταση κανονισμού περί εγκατάστασης (
399
). Κατ’ ουσίαν, η Επιτροπή πρότεινε την τροποποίηση του άρθρου 5 του κανονισμού 1071/2009, διευρύνοντας τον κατάλογο των εγγράφων που πρέπει να τηρούνται στο επιχειρησιακό κέντρο των μεταφορέων (πρόταση άρθρου 5, στοιχείο αʹ) και απαιτώντας πραγματική και συνεχή εκτέλεση των διοικητικών και εμπορικών δραστηριοτήτων μέσω του κατάλληλου διοικητικού εξοπλισμού και των κατάλληλων εγκαταστάσεων σε χώρο εντός του κράτους μέλους εγκατάστασης (πρόταση άρθρου 5, στοιχείο γʹ), τη διαχείριση των πράξεων μεταφοράς με τα οχήματα και τον κατάλληλο εξοπλισμό από το κράτος μέλος εγκατάστασης (πρόταση άρθρου 5, στοιχείο δʹ), καθώς και την κατοχή στοιχείων ενεργητικού και την απασχόληση προσωπικού σε αναλογία με τη δραστηριότητα της εγκατάστασης (πρόταση άρθρου 5, στοιχείο εʹ).
645.
Η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες δεν περιλαμβανόταν μεταξύ των μέτρων που καλύπτονταν από την εκτίμηση επιπτώσεων της Επιτροπής στην αρχική της πρόταση (
400
). Αυτή είναι μια θεμελιώδης διαφορά σε σχέση με την κατάσταση που εξετάστηκε ανωτέρω σε σχέση με την υποχρέωση επιστροφής των οδηγών  (
401
).
646.
Μεταξύ των μέτρων που απαριθμούνταν στην εν λόγω εκτίμηση επιπτώσεων, το μέτρο υπ’ αριθ. 18, με τίτλο «Review reference points for effective and stable establishment», προέβλεπε, προκειμένου να διασφαλίζεται o πραγματικός και σταθερός χαρακτήρας της εγκατάστασης, την απαίτηση οι μεταφορείς να ασκούν σημαντική επιχειρησιακή ή μεταφορική δραστηριότητα στο κράτος μέλος εγκατάστασης ή να έχουν τουλάχιστον μία εμπορική σύμβαση στο κράτος μέλος εγκατάστασης (
402
). Τα μέτρα αυτά επ’ ουδενί μπορούν να συγκριθούν με το μέτρο που τελικώς υιοθετήθηκε κατά το πέρας της νομοθετικής διαδικασίας. Από τα ανωτέρω προκύπτει, κατά τη γνώμη μου, ότι, αντιθέτως προς ό,τι ισχυρίζονται το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, κανένα συμπέρασμα από την αξιολόγηση του αντικτύπου των μέτρων που εξετάστηκαν στην εκτίμηση επιπτώσεων (
403
) δεν μπορεί να «εφαρμοστεί» στη νέα απαίτηση, αφ’ ης στιγμής η απαίτηση αυτή προστέθηκε από το Κοινοβούλιο κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας (
404
), με διατύπωση η οποία, επιπλέον, έμελλε να τροποποιηθεί περαιτέρω στο τελικό κείμενο.
647.
Επισημαίνω επίσης ότι κανένα μέρος της εκτίμησης επιπτώσεων δεν αφορούσε την ανάλυση των περιβαλλοντικού αντικτύπου των σχεδιαζόμενων μέτρων.
648.
Ενώ ο νομοθέτης της Ένωσης μπορούσε να στηριχθεί λυσιτελώς στην εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης σχετικά με την κατάσταση της αγοράς, για τον προσδιορισμό των δυσχερειών και των δυσλειτουργιών στην επίλυση των οποίων απέβλεπε η παρέμβασή του, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η τροποποίηση του κανονισμού 2020/1055 προς την κατεύθυνση της θεσπίσεως υποχρεώσεως διασυνοριακής μετακίνησης κατά τακτά χρονικά διαστήματα που να απαιτεί τη χρήση οδικού μέσου μεταφοράς, ούτε είχε προταθεί από την Επιτροπή ούτε καλυπτόταν καθ’ οιονδήποτε τρόπο από την εκτίμηση επιπτώσεων.
649.
Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο υποστηρίζουν ότι ο νομοθέτης της Ένωσης μπορούσε να στηριχθεί λυσιτελώς στο συμπέρασμα που διατυπωνόταν στην εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος (
405
), ότι η επιβολή της υποχρεώσεως επιστροφής των οδηγών δεν θα είχε κανέναν αντίκτυπο στο περιβάλλον.
650.
Πέραν του γεγονότος ότι το επιχείρημα αυτό αφορά μόνο μία πτυχή του πιθανού αντικτύπου της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, η υποχρέωση επιστροφής των οδηγών, σε αντίθεση με την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων, δεν επιβάλλει τη χρήση συγκεκριμένου μέσου μεταφοράς. Επιπλέον, υπό το πρίσμα όσων επισήμανα ανωτέρω σε σχέση με την εν λόγω υποχρέωση (
406
), απλώς και μόνον η αναφορά στην εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος ότι δεν θα υπάρξει αντίκτυπος επί του περιβάλλοντος από την υποχρέωση επιστροφής των οδηγών δεν αρκεί για να στηρίξει την εκτίμηση των επιπτώσεων της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες κατά τρόπο σύμφωνο με το καθήκον του νομοθέτη της Ένωσης όσον αφορά τον έλεγχο της αναλογικότητας.
651.
Φρονώ ότι η ένταση της συζητήσεως ενώπιον του Δικαστηρίου είναι ενδεικτική της υπάρξεως πραγματικής αμφιβολίας ως προς το μέγεθος των επιπτώσεων της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων. Παραμένουν ακόμη εκκρεμή ζητήματα όπως, πρώτον, το ζήτημα του προσδιορισμού των πραγματικά αναμενόμενων επιπλέον οχηματοχιλιομέτρων ανά έτος και των αντίστοιχων εκπομπών, δεδομένου ότι, όπως επισήμανε το Κοινοβούλιο στο πλαίσιο άλλων λόγων ακυρώσεως, τα οχήματα, εάν δεν οφείλουν να εκπληρώσουν την υποχρέωση επιστροφής, δεν θα παραμένουν ακίνητα· δεύτερον, το ζήτημα του αντικτύπου που θα έχουν για την αξιολόγηση της υποχρεώσεως επιστροφής οι αναμενόμενες εξελίξεις από την εφαρμογή της ευρωπαϊκής νομοθεσίας η οποία επηρεάζει γενικότερα τον τομέα των μεταφορών· τρίτον, το ζήτημα του προσδιορισμού των συνολικών οικονομικών συνεπειών που αναμένονται στην αγορά και των ειδικότερων συνεπειών σε σχέση με τους προβαλλόμενους σκοπούς· τέταρτον, το ζήτημα των δυνητικών συνεπειών της υπό εξέταση υποχρεώσεως για την οικονομική κατάσταση των κρατών που παρέχουν μεταφορικές υπηρεσίες από τόπο απομακρυσμένο σε σχέση με το κέντρο της ζήτησης· πέμπτον, το ζήτημα πώς ο νομοθέτης επέλεξε τελικώς τη συχνότητα της επιστροφής στο κράτος μέλος εγκατάστασης κάθε οκτώ εβδομάδες.
652.
Μολονότι, όπως υπενθύμισα, ο νομοθέτης της Ένωσης διαθέτει ευρεία ευχέρεια όσον αφορά τη μορφή και το είδος των στοιχείων επί των οποίων στηρίζει τη δράση του, λαμβανομένης υπόψη της σημασίας της επίμαχης πολιτικής, του μεγάλου κατακερματισμού της αγοράς και της ριζικής αντίθεσης των εμπλεκομένων συμφερόντων, φρονώ ότι δεν αρκεί να ισχυρίζεται ο νομοθέτης ότι εκτίμησε τις περιβαλλοντικές, ιδίως, συνέπειες του επίμαχου μέτρου, επικαλούμενος, κατ’ ουσίαν, μια επιστολή της IRU στην οποία αυτή παρέχει τη δική της εκτίμηση σχετικά με τον αριθμό των επιπλέον οχηματοχιλιομέτρων ανά έτος και την ετήσια επιπλέον ποσότητα εκπομπών CO2 που θα προκαλέσει η εφαρμογή της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε τρεις έως τέσσερις εβδομάδες, χωρίς καμία πληροφόρηση για τη μεθοδολογία με την οποία υπολογίστηκαν τα αποτελέσματα αυτά και χωρίς το εν λόγω έγγραφο να μπορεί να θεωρηθεί πραγματικά αντικειμενικό στοιχείο. Το ίδιο συμπέρασμα επιβάλλεται και όσον αφορά την προβαλλόμενη θετική αντίδραση της EFT στην υποχρέωση εκτέλεσης μίας φόρτωσης ή μίας εκφόρτωσης στο κράτος μέλος εγκατάστασης κάθε τέσσερις εβδομάδες (
407
). Επιπλέον, κανένα αντικειμενικό και ουσιώδες οικονομικό δεδομένο δεν μπορεί να εξαχθεί από την ως άνω επιστολή και από την εν λόγω αντίδραση. Όσον αφορά την έκθεση Klaus, πρόκειται για έγγραφο το οποίο προσκομίσθηκε κατόπιν αιτήματος ομάδας συμφερόντων ως αντίδραση στην τροποποίηση, κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, του σχεδίου κανονισμού. Δεν εξηγεί τους λόγους της επιλογής του νομοθέτη.
653.
Τείνοντας προς τη διαπίστωση της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας λόγω μη διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων για την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, οφείλω να απαντήσω και στην αιτίαση περί προσβολής με αυτόν τον τρόπο της θεσμικής ισορροπίας της Ένωσης και περί παρεμβάσεως στην πολιτική.
654.
Έχει σημασία, κατ’ εμέ, να διευκρινιστεί ότι ο νομοθέτης της Ένωσης, κατά την άσκηση των καθηκόντων του, προφανέστατα παραμένει ελεύθερος να λαμβάνει τις αποφάσεις που ο ίδιος επιθυμεί, πλην όμως είναι σημαντικό να το πράττει κατά τρόπο διαυγή και διαφωτιστικό, πράγμα το οποίο πρέπει να είναι σε θέση να αποδείξει. Το ίδιο ισχύει και για την ικανότητα του προς θέσπιση μέτρου να γίνει κατανοητό και αποδεκτό από το σύνολο των ενδιαφερομένων μερών, κατά μείζονα λόγο σε έναν τομέα ο οποίος, όπως στην περίπτωση του κανονισμού 2020/1055, αποκρυσταλλώνει τις εντάσεις μεταξύ αντικρουόμενων συμφερόντων.
655.
Για όλους τους ανωτέρω λόγους, προτείνω στο Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, μην προβαίνοντας στην εξέταση των οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών επιπτώσεων της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, παραβίασαν την αρχή της αναλογικότητας, δεδομένου ότι δεν απέδειξαν ότι, κατά τον χρόνο θεσπίσεως της υποχρεώσεως αυτής, είχαν στη διάθεσή τους επαρκή στοιχεία που να τους παρέχουν τη δυνατότητα να εκτιμήσουν την αναλογικότητα της εν λόγω υποχρεώσεως σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς, και δεδομένου ότι δεν ισχυρίστηκαν ότι βρίσκονταν σε ιδιαίτερη κατάσταση που να συνεπάγεται την ανάγκη να παραλειφθεί η διενέργεια της εκτίμησης αυτής.
656.
Κατά συνέπεια, ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑542/20 (
408
), ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑545/20, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑547/20, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑549/20, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως κατά του άρθρου 1, σημείο 3, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1055 στην υπόθεση C‑551/20, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑552/20 και ο πρώτος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑554/20, πρέπει να γίνουν δεκτοί ως βάσιμοι.
2) Επί του ελέγχου της αναλογικότητας του μέτρου
657.
Δεδομένου ότι διαπιστώθηκε η παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας λόγω μη ελέγχου από τον νομοθέτη της Ένωσης της αναλογικότητας της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, παρέλκει η εξέταση των αιτιάσεων που αφορούν τον δυσανάλογο χαρακτήρα της υποχρεώσεως αυτής.
ε)
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
658.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι, εφόσον ο κανονισμός 2020/1055 εκδόθηκε επί τη βάσει του άρθρου 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, ο νομοθέτης όφειλε επίσης να τηρήσει τις απαιτήσεις της δεύτερης παραγράφου της διατάξεως αυτής και να λάβει υπόψη τις περιπτώσεις κατά τις οποίες η εφαρμογή του θεσπιζόμενου μέτρου «θα μπορούσε να έχει σοβαρές επιπτώσεις για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές, καθώς και για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών». Το ίδιο ισχύει και όσον αφορά το άρθρο 94 ΣΛΕΕ, από το οποίο προκύπτει υποχρέωση του νομοθέτη να λαμβάνει υπόψη την οικονομική κατάσταση των μεταφορέων κατά τη λήψη, στο πλαίσιο των Συνθηκών, οποιουδήποτε μέτρου σχετικά με τις τιμές και τους όρους μεταφοράς. Η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης θέσπισε το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055 χωρίς να εξετάσει τις συνέπειές του για τους μεταφορείς που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης, για την οικονομική τους κατάσταση, για τη βιωσιμότητά τους και, επομένως, για την απασχόληση στον συγκεκριμένο τομέα, δεδομένου ότι ο τομέας αυτός καταλαμβάνει σημαντικά μεγαλύτερο μερίδιο στην οικονομία των ως άνω κρατών σε σχέση με το μερίδιο που κατέχει στα κράτη της Κεντρικής και Δυτικής Ευρώπης (
409
). Συγκεκριμένα, μολονότι οι αναμενόμενες επιπτώσεις του κανονισμού 2020/1055 είναι πολύ σημαντικότερες για τις οικονομίες των εν λόγω περιφερειακών κρατών μελών, ιδίως όσον αφορά το κλείσιμο επιχειρήσεων, τη μετεγκατάσταση και την απώλεια θέσεων εργασίας, εντούτοις δεν ελήφθησαν υπόψη. Οι επιπτώσεις αυτές επιβεβαιώθηκαν από τη μελέτη Ricardo του 2021, κατά την οποία η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες επηρεάζει το 29 % των οδηγών από την Ανατολική Ευρώπη, συνεπάγεται δε ιδιαιτέρως υψηλά έξοδα τα οποία υπολογίζονται σε 3 δισεκατομμύρια ευρώ ετησίως (
410
). Δεδομένου ότι η αγορά εργασίας των εν λόγω κρατών μελών είναι πολύ πιο ευαίσθητη στις μεταβολές της πολιτικής μεταφορών, ο νομοθέτης όφειλε να λάβει υπόψη το στοιχείο αυτό. Επομένως, ο νομοθέτης της Ένωσης παρέβη προδήλως τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τα άρθρα 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ. Δεδομένου ότι η διάταξη αυτή εντάσσεται στον τίτλο της Συνθήκης που αφορά τις μεταφορές, ο νομοθέτης της Ένωσης όφειλε, κατά την έκδοση του κανονισμού 2020/1055, να τηρήσει το άρθρο 94 ΣΛΕΕ και, ειδικότερα, το άρθρο 1, σημείο 3, αυτού.
659.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας (
411
) υποστηρίζει ότι το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο όφειλαν να λάβουν υπόψη τις σοβαρές επιπτώσεις που συνεπάγεται για την οικονομία των περιφερειακών κρατών η έκδοση του κανονισμού 2020/1055 και ότι, παραλείποντας τούτο, τα εν λόγω θεσμικά όργανα παρέβησαν το άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Με τη διάταξη αυτή αναγνωρίζεται και λαμβάνεται υπόψη ο ευαίσθητος χαρακτήρας ορισμένων μέτρων που θεσπίζονται στο πλαίσιο της πολιτικής μεταφορών και έχουν σημαντικό αντίκτυπο, τα οποία μέτρα, μέχρι την έναρξη ισχύος της Συνθήκης ΛΕΕ, λαμβάνονταν ομοφώνως, και στα οποία πρέπει να αποδίδεται ιδιαίτερη προσοχή. Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας παραπέμπει στην επιχειρηματολογία που διατυπώνει στο πλαίσιο του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, προκειμένου να αποδείξει τις επιβλαβείς αυτές συνέπειες για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση των Βούλγαρων μεταφορέων και, γενικότερα, για την οικονομική κατάσταση των μεταφορέων από τα κράτη μέλη της περιφέρειας της Ευρώπης. Υποστηρίζει επίσης ότι το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055 αποτελεί «μέτρο σχετικά με τις τιμές και τους όρους μεταφοράς» κατά το άρθρο 94 ΣΛΕΕ, του οποίου η θέσπιση απαιτούσε να ληφθεί υπόψη η οικονομική κατάσταση των μεταφορέων. Επιπλέον, δεδομένου ότι το άρθρο 90 ΣΛΕΕ παραπέμπει στους σκοπούς του άρθρου 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, πρέπει να αποδίδεται ιδιαίτερη προσοχή στην οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή και στην αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών κατά τη λήψη μέτρων στο πλαίσιο της πολιτικής μεταφορών, όπερ δεν συνέβη κατά τη θέσπιση του άρθρου 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055. Καμία εκτίμηση επιπτώσεων και καμία συμπληρωματική διαβούλευση ή ανάλυση δεν διενεργήθηκε με σκοπό να εκτιμηθεί κατά πόσον το υπό θέσπιση μέτρο θα επηρέαζε το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές.
660.
Η Κυπριακή Δημοκρατία διατυπώνει όμοια επιχειρηματολογία ως προς όλα τα σημεία της με εκείνη της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας, αποδίδοντας, επιπλέον, έμφαση στην ιδιαίτερη κατάσταση των νησιωτικών κρατών και στις σημαντικές συνέπειες για την κυπριακή οικονομία και απασχόληση.
661.
Η Ουγγαρία θεωρεί ότι η ασυμμετρία των αρνητικών συνεπειών για τους μεταφορείς από τα κράτη μέλη της περιφέρειας της Ένωσης σε σχέση με τις συνέπειες που υφίστανται οι μεταφορείς από την Κεντρική και τη Δυτική Ευρώπη αποδεικνύει ότι η υποχρέωση επιστροφής αντιβαίνει στο άρθρο 91, παράγραφος 2, και στο άρθρο 94 ΣΛΕΕ (
412
), καθόσον ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε υπόψη την ιδιαίτερη κατάσταση των εν λόγω πρώτων μεταφορέων.
662.
Η Δημοκρατία της Μάλτας υποστηρίζει ότι η μη συνεκτίμηση του αντικτύπου της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες επί του περιβάλλοντος συνιστά παράβαση του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 11 ΣΛΕΕ και το άρθρο 37 του Χάρτη, δεδομένου ότι η εν λόγω υποχρέωση έχει σοβαρές επιπτώσεις για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση, ιδίως, σε ένα νησιωτικό κράτος όπως η Μάλτα. Το γεγονός ότι ο αντίκτυπος της υποχρεώσεως περί επιστροφής των οχημάτων δεν έτυχε της δέουσας προσοχής συνιστά παράβαση, της οποίας οι ουσιαστικές συνέπειες (
413
) πρέπει να εκτιμηθούν, επίσης, υπό το πρίσμα του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Οι επιπτώσεις της υποχρεώσεως αυτής για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών καθίστανται εμφανείς, ιδίως σε ένα νησιωτικό κράτος μέλος, του οποίου οι μεταφορικές διαδρομές περιλαμβάνουν θαλάσσια τμήματα, καθώς και σημαντικές αποστάσεις σε σχέση με την ηπειρωτική Ευρώπη. Λόγω της μεγάλης απόστασης μεταξύ της Μάλτας και των ηπειρωτικών περιοχών, το σύνολο του μαλτέζικου συστήματος μεταφορών στηρίζεται στους περιορισμούς που επιβάλλουν η γεωγραφία και οι υφιστάμενοι εξοπλισμοί θαλάσσιων μεταφορών και όχι σε επιχειρηματικές αποφάσεις. Για τις πράξεις μεταφορών, η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων συνιστά επαναστατική αλλαγή, η οποία υποχρεώνει τους Μαλτέζους μεταφορείς να αναδιοργανώσουν ριζικά την εφοδιαστική αλυσίδα των οχημάτων και να επιβαρυνθούν με σημαντικά έξοδα. Επομένως, η συγκεκριμένη υποχρέωση έχει σοβαρές επιπτώσεις για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών στη Μάλτα. Παρά τις ανησυχίες που εξέφρασε επανειλημμένως η Μαλτέζικη Κυβέρνηση στο Συμβούλιο, οι επιπτώσεις της επίμαχης υποχρεώσεως για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών στη Μάλτα δεν ελήφθη καθόλου υπόψη. Η θέσπιση της υποχρεώσεως αυτής χωρίς κανένα τεχνικό επιχείρημα που να μπορεί να δικαιολογήσει τις επιπτώσεις της επιβεβαιώνει ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δεν εκπλήρωσαν την υποχρέωση που υπέχουν δυνάμει του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
663.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι οι περιορισμοί στην παροχή υπηρεσιών ενδομεταφορών και στην εκτέλεση πράξεων μεταξύ τρίτων χωρών που απορρέουν από την εφαρμογή της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες τροποποιούν ουσιωδώς το μοντέλο παροχής υπηρεσιών οδικών μεταφορών, πράγμα που θα έχει αρνητικές επιπτώσεις για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές και για την εκμετάλλευση του εξοπλισμού μεταφορών, επιπτώσεις οι οποίες δεν ελήφθησαν υπόψη, κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Η υποχρέωση επιστροφής εξαναγκάζει τους μεταφορείς να επιστρέψουν χωρίς φορτίο παρά να εκτελέσουν πράξη ενδομεταφοράς ή μεταφοράς σε τρίτη χώρα, επηρεάζοντας με τον τρόπο αυτό την αποδοτικότητα της δραστηριότητας των μεταφορέων. Ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε υπόψη το γεγονός ότι οι περιορισμοί σχετικά με τις ενδομεταφορές και τις μεταφορές τρίτων χωρών μπορούν να οδηγήσουν στην απόσυρση των μεταφορέων από την αγορά και να έχουν σημαντικό αντίκτυπο για την απασχόληση στον εν λόγω τομέα. Επίσης, δεν ελήφθη υπόψη το γεγονός ότι οι συνέπειες αυτές είναι ιδιαιτέρως αισθητές για τους μεταφορείς των κρατών μελών που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης. Το 90 % των επιχειρήσεων μεταφορών αποτελούν ΜμΕ οι οποίες απασχολούν το 55 % των εργαζομένων στον τομέα των μεταφορών. Οι εν λόγω επιχειρήσεις είναι ιδιαιτέρως εκτεθειμένες στις αρνητικές συνέπειες της υποχρέωσης επιστροφής των οχημάτων τους κάθε οκτώ εβδομάδες. Η μείωση της απασχόλησης στον τομέα των μεταφορών που αναμένεται να επέλθει ως αποτέλεσμα της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες θα πλήξει και θα αποδυναμώσει ιδίως τα εν λόγω κράτη μέλη, πράγμα που δεν έλαβε υπόψη ο νομοθέτης της Ένωσης. Η συγκεκριμένη υποχρέωση προκαλεί επίσης άσκοπες επιπλέον μετακινήσεις που βλάπτουν την εκμετάλλευση των υφιστάμενων εξοπλισμών μεταφορών, των οποίων η επιδείνωση εξαιτίας των μετακινήσεων αυτών δεν αξιολογήθηκε. Το ίδιο ισχύει και όσον αφορά την αύξηση των επικίνδυνων συμπεριφορών των οδηγών. Τέλος, η Δημοκρατία της Πολωνίας προσάπτει στον νομοθέτη την αιτίαση ότι θέσπισε ένα μέτρο που δυσχεραίνει την άσκηση της δραστηριότητας των μεταφορέων ενώ αυτοί είχαν ήδη εισέλθει σε περίοδο κρίσης λόγω της πανδημίας COVID‑19.
664.
Όσον αφορά την προβαλλόμενη παράβαση του άρθρου 94 ΣΛΕΕ, η Δημοκρατία της Πολωνίας επαναλαμβάνει ότι το πεδίο δραστηριότητας των προερχόμενων από τις διάφορες περιοχές της Ένωσης επιχειρήσεων μεταφορών δεν είναι ομοιογενές και ότι οι διεθνείς μεταφορές κατέχουν σημαντικότερη θέση στη διάρθρωση των οδικών μεταφορών στα κράτη μέλη που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης, ενώ οι μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι στα κράτη μέλη του κέντρου της Ένωσης εκτελούν περισσότερες εθνικές ή διμερείς μεταφορές. Επομένως, οι μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι στα κράτη μέλη της περιφέρειας της Ένωσης, κυρίως υπό τη μορφή ΜμΕ, θα επιβαρυνθούν με αυξημένο κόστος προκειμένου να συμμορφωθούν με την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, με συνέπεια να αποδυναμωθούν σημαντικά. Ο νομοθέτης της Ένωσης όφειλε να λάβει υπόψη την ιδιαίτερη φύση της αγοράς, κατά μείζονα λόγο σε μια περίοδο που χαρακτηρίζεται από την ιδιαιτέρως ευάλωτη θέση των μεταφορέων εξαιτίας της κρίσης που προκλήθηκε λόγω του COVID‑19. Μη λαμβάνοντας υπόψη την οικονομική κατάσταση των μεταφορέων, ο νομοθέτης παρέβη το άρθρο 94 ΣΛΕΕ.
665.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ.
2) Ανάλυση
666.
Οι αιτιάσεις που προβάλλουν τα προσφεύγοντα κράτη μέλη παραπέμπουν συχνά στις αιτιάσεις που διατυπώνονται στο πλαίσιο των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας με τη θέσπιση της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες. Εξάλλου, επανειλημμένως προσάπτεται στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο η αιτίαση ότι δεν προέβησαν σε εκτίμηση των επιπτώσεων της υποχρεώσεως αυτής όσον αφορά τα κριτήρια που μνημονεύονται στα άρθρα 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ.
667.
Τούτο επιβεβαιώνει σαφώς τη σχέση αναλογικότητας που συνεπάγονται οι υποχρεώσεις που απορρέουν από τις δύο αυτές διατάξεις, όπως τις ερμήνευσα στο σημείο 292 των παρουσών προτάσεων. Υπό τις συνθήκες αυτές, και δεδομένου ότι ήδη διαπιστώθηκε η παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας με τη θέσπιση της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες (
414
), παρέλκει η εξέταση των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση των εν λόγω δύο διατάξεων.
στ)
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την προσβολή των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνονται από τη Συνθήκη ΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
668.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας θεωρεί ότι η υποχρέωση επιστροφής οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες αντιβαίνει στο άρθρο 26 ΣΛΕΕ. Κατά την άποψή της, η υποχρέωση αυτή αποτελεί μέτρο προστατευτισμού το οποίο οδηγεί σε κατακερματισμό της αγοράς, περιορίζει τον ανταγωνισμό και θεσπίζει καθεστώς διακρίσεων εις βάρος των μεταφορέων των κρατών μελών που βρίσκονται στις ακριτικές περιοχές της Ένωσης.
669.
Η υποχρέωση επιστροφής συνιστά αδικαιολόγητο περιορισμό στην άσκηση των ελευθεριών της εσωτερικής αγοράς. Η εν λόγω υποχρέωση θεσπίστηκε χωρίς να εξεταστεί αν οι επιδιωκόμενοι σκοποί μπορούσαν να δικαιολογήσουν τις σημαντικές αρνητικές συνέπειες για ορισμένες επιχειρήσεις και χωρίς να διασφαλιστεί ότι η επιβάρυνση για τις επιχειρήσεις θα είναι η μικρότερη δυνατή. Η ιδιαίτερη σημασία του τομέα των μεταφορών για τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς έχει επισημανθεί από την Επιτροπή (
415
), ενώ η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων όσον αφορά το δικαίωμα εγκαταστάσεως τέθηκε σε εφαρμογή με το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, το οποίο ισχύει και για τα νομικά πρόσωπα. Το γεγονός ότι η επιδίωξη της εσωτερικής αγοράς, που ορίζεται στο άρθρο 26 ΣΛΕΕ, τίθεται σε εφαρμογή με άλλες διατάξεις της Συνθήκης δεν καθιστά άνευ σημασίας την εν λόγω διάταξη, ενώ τα μέτρα που παραβιάζουν επί της ουσίας τους σκοπούς του άρθρου 26 ΣΛΕΕ δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συμβιβάζονται με το άρθρο αυτό. Οι επιβλαβείς συνέπειες για την επιδίωξη της εσωτερικής αγοράς επιβεβαιώνονται από την εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης και τη μελέτη Ricardo του 2021.
670.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας ισχυρίζεται ότι το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055 συνιστά, πρώτον, προσβολή της ελευθερίας ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας, της ελευθερίας εγκαταστάσεως που προβλέπεται στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ, καθώς και παράβαση των άρθρων 15 και 16 του Χάρτη (έκτος λόγος ακυρώσεως του δικογράφου της προσφυγής στην υπόθεση C‑545/20), δεύτερον, προσβολή της ελεύθερης κυκλοφορίας υπηρεσιών μεταφορών βάσει του συνδυασμού των άρθρων 58, παράγραφος 1, και 91 ΣΛΕΕ και, επικουρικώς, του άρθρου 56 ΣΛΕΕ (πρώτο σκέλος του έβδομου λόγου ακυρώσεως του δικογράφου της προσφυγής στην υπόθεση C‑545/20), και, τρίτον, προσβολή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων δυνάμει των άρθρων 34 και 35 ΣΛΕΕ (δεύτερο σκέλος του έβδομου λόγου ακυρώσεως του δικογράφου της προσφυγής στην υπόθεση C‑545/20).
671.
Πρώτον, επιβάλλοντας πρόσθετους περιορισμούς για τους μεταφορείς, η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες συνιστά επέμβαση στην επιχειρηματική ελευθερία και στο δικαίωμα εγκαταστάσεως, όπως αναγνωρίζονται από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και από τα άρθρα 15, παράγραφος 1, και 16 του Χάρτη, των μεταφορέων από τα νησιωτικά και περιφερειακά κράτη μέλη, δεδομένου ότι ορισμένοι εξ αυτών θα αναγκαστούν να παύσουν τις δραστηριότητές τους, ενώ άλλοι θα υποχρεωθούν να εγκατασταθούν σε άλλο πιο κεντρικό κράτος μέλος. Αποκλείοντας την οικονομική δραστηριότητα διαφόρων μεταφορέων που είναι εγκατεστημένοι σε περιφερειακά ή νησιωτικά κράτη μέλη, ο κανονισμός 2020/1055 απειλεί την ίδια την ύπαρξη της ελευθερίας ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας. Τέτοια επέμβαση δεν είναι δικαιολογημένη, διότι είναι δυσανάλογη. Τα μέτρα που παρακωλύουν ή καθιστούν λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως πρέπει να γίνει δεκτό ότι αποτελούν εμπόδιο στην ελευθερία αυτή. Η υποχρέωση επιστροφής καθιστά λιγότερο ελκυστική την εγκατάσταση στα περιφερειακά ή νησιωτικά κράτη μέλη για τους διεθνείς μεταφορείς, ενώ ο τομέας των διεθνών μεταφορών είναι πλήρως απελευθερωμένος.
672.
Δεύτερον, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει ότι η υποχρέωση επιστροφής περιορίζει σημαντικά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών μεταφορών, δεδομένου ότι η επιστροφή εμποδίζει τους μεταφορείς να συνεχίσουν να παρέχουν υπηρεσίες μεταφορών, ενώ η ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών αυτών από τους μεταφορείς κατοχυρώνεται από το πρωτογενές δίκαιο. Οι δραστηριότητες των παρόχων υπηρεσιών μεταφορών θα χάσουν κατά πολύ την ελκυστικότητα και το πλεονέκτημά τους. Η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η ύπαρξη μεταφερόμενων εμπορευμάτων σε συγκεκριμένη χρονική στιγμή, θέτει υπό θεμελιώδη αμφισβήτηση το συνολικό επιχειρηματικό μοντέλο ορισμένων μεταφορέων. Ως εκ τούτου, υπήρξε παράβαση του άρθρου 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 91 ΣΛΕΕ. Η επιβολή της υποχρεώσεως επιστροφής επαναφέρει μια μορφή διάκρισης, συνιστά δε οπισθοδρόμηση κατά τη θέσπιση κοινής πολιτικής μεταφορών που να διασφαλίζει την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Εφόσον το Δικαστήριο κρίνει ότι το άρθρο 56 ΣΛΕΕ είναι εφαρμοστέο εν προκειμένω, πρέπει να διαπιστωθεί ότι υπήρξε παράβαση και της διατάξεως αυτής. Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας επισημαίνει ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η απαίτηση εγκατάστασης ως αναγκαία προϋπόθεση για την παροχή των υπηρεσιών μεταφορών συνιστά περιορισμό αντίθετο προς το δικαίωμα εγκαταστάσεως.
673.
Τρίτον, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει ότι η υποχρέωση επιστροφής θα έχει σοβαρές συνέπειες που θα επηρεάσουν την ελεύθερη κυκλοφορία των αγαθών και αποτελέσματα ισοδύναμα με εκείνα των ποσοτικών περιορισμών, οι οποίοι όμως απαγορεύονται δυνάμει των άρθρων 34 και 35 ΣΛΕΕ.
674.
Η Κυπριακή Δημοκρατία διατυπώνει την ίδια επιχειρηματολογία με εκείνη της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας.
675.
Η Ρουμανία υποστηρίζει ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες αποτελεί σημαντικό εμπόδιο για τη σύσταση εταιριών στη Ρουμανία από υπηκόους άλλων κρατών μελών της Ένωσης, δεδομένου ότι αποτελεί αιτία σημαντικού λειτουργικού κόστους και μείωσης εσόδων για μια εταιρία που είναι εγκατεστημένη σε περιφερειακό κράτος μέλος της Ένωσης, όπως η Ρουμανία. Η υποχρέωση αυτή παραβιάζει, επομένως, το άρθρο 49 ΣΛΕΕ καθιστώντας δυσκολότερη και λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως. Συνεπώς θίγεται η αποδοτικότητα και, επομένως, η ελκυστικότητα της συστάσεως εταιρίας μεταφορών στο εν λόγω κράτος μέλος. Πάνω από 45 % των εγκατεστημένων στη Ρουμανία εταιριών μεταφορών σχεδιάζουν τη σύσταση εταιρίας ή υποκαταστήματος ή τη μετεγκατάσταση της δραστηριότητάς τους σε άλλα κράτη μέλη της Δυτικής Ευρώπης, προκειμένου να περιορίσουν τις αρνητικές συνέπειες του Πακέτου κινητικότητας. Συνεπώς, ακόμη και αν η υποχρέωση επιστροφής δεν συνεπάγεται απαγόρευση στα πρόσωπα που δεν κατοικούν στη Ρουμανία να συστήνουν μεταφορικές εταιρίες, εντούτοις είναι γεγονός ότι το συγκεκριμένο μέτρο επιβαρύνει και καθιστά λιγότερο ελκυστική τη σύσταση εταιριών στη Ρουμανία και συνιστά αδικαιολόγητο και δυσανάλογο περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως.
676.
Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Ρουμανία υπογραμμίζει τη διάσταση απόψεων μεταξύ του Συμβουλίου, κατά το οποίο ο κανονισμός 1071/2009 αποτελεί σημαντικό μέτρο για τη διασφάλιση της ελευθερίας εγκαταστάσεως, και του Κοινοβουλίου, κατά το οποίο ο συγκεκριμένος κανονισμός δεν ρυθμίζει την ελευθερία εγκαταστάσεως, δεδομένου ότι το άρθρο 5 του εν λόγω κανονισμού προβλέπει απλώς και μόνο μία προϋπόθεση για την άσκηση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Η Ρουμανία αμφισβητεί τον ισχυρισμό του Κοινοβουλίου ότι μόνον εθνικά μέτρα μπορούν να συνιστούν περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως, καθόσον το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι η απαγόρευση των περιορισμών στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών ισχύει όχι μόνο για τα εθνικά μέτρα, αλλά και για τα μέτρα που θεσπίζουν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης.
2) Ανάλυση
677.
Ήδη επισήμανα την ιδιομορφία του τομέα των μεταφορών και την ιδιαίτερη θέση που έχει στις Συνθήκες ο τομέας αυτός (
416
), ο οποίος υπάγεται σε ειδικό νομικό καθεστώς στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς. Υπενθυμίζω, ειδικότερα, ότι το ειδικό καθεστώς των μεταφορών στο πλαίσιο της νομοθετικής οργάνωσης της εσωτερικής αγοράς χαρακτηρίζεται από τον συνδυασμό του δικαιώματος εγκαταστάσεως σε κάθε κράτος μέλος, το οποίο θεμελιώνεται στη Συνθήκη, και του κατοχυρωμένου δικαιώματος των μεταφορέων στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών αποκλειστικώς και μόνον στο μέτρο που το δικαίωμα αυτό έχει παρασχεθεί μέσω μέτρων παραγώγου δικαίου που έχει θεσπίσει ο νομοθέτης της Ένωσης στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής μεταφορών. Επομένως, οι διεθνείς μεταφορές είναι πλήρως απελευθερωμένες. Δεν ισχύει το ίδιο και για τις εθνικές μεταφορές, οι οποίες εξακολουθούν να υπόκεινται σε περιορισμούς όταν εκτελούνται από μη εγκατεστημένους μεταφορείς.
678.
Όσον αφορά το άρθρο 26 ΣΛΕΕ, οι γενικές αρχές που διατυπώνονται στην πρώτη και στη δεύτερη παράγραφο του άρθρου αυτού παραπέμπουν κάθε φορά στις λοιπές σχετικές διατάξεις των Συνθηκών, και επομένως, όπως υποστηρίζει το Κοινοβούλιο, μια πράξη της Ένωσης που διέπει τον τομέα των μεταφορών, όπως ο κανονισμός 2020/1055, δεν μπορεί να εξεταστεί υπό το πρίσμα της διατάξεως αυτής και μόνον, ειδάλλως θα παραβιαζόταν το ακριβές περιεχόμενό της και θα παραβλέπονταν οι λοιπές σχετικές διατάξεις της Συνθήκης, και ιδίως το άρθρο 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
679.
Οι υπηρεσίες μεταφορών απελευθερώνονται αποκλειστικώς και μόνον στο μέτρο που ο νομοθέτης της Ένωσης στηρίζεται, για τη δράση του, στο άρθρο 91 ΣΛΕΕ, το οποίο λειτουργεί ως lex specialis. Η Συνθήκη αναθέτει στον νομοθέτη να θεσπίσει «κοινούς κανόνες εφαρμοστέους στις διεθνείς μεταφορές που εκτελούνται από ή προς την επικράτεια ενός κράτους μέλους ή που διέρχονται από την επικράτεια ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών». Το άρθρο 5 του κανονισμού 1071/2009, πριν από την τροποποίηση αυτού με τον κανονισμό 2020/1055, αποτελεί έναν από τους κοινούς κανόνες ή όρους προς τους οποίους πρέπει να συμμορφώνεται κάθε μεταφορέας ώστε να του επιτρέπεται να παρέχει τις μεταφορικές υπηρεσίες του εντός της Ένωσης. Υπενθυμίζω ότι σκοπός του κανονισμού 1071/2009, όπως διευκρινίζεται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, αυτού, είναι να ρυθμίσει «την πρόσβαση στο επάγγελμα του οδικού μεταφορέα και την άσκηση του επαγγέλματος αυτού» (
417
). Το γεγονός ότι η άσκηση του επαγγέλματος του μεταφορέα υπόκειται στην τήρηση κανόνων και όρων δεν συνεπάγεται εν τοις πράγμασι προσβολή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Είμαι της γνώμης ότι οι εν λόγω κανόνες και όροι αφορούν ενδεχομένως περισσότερο το ζήτημα των όρων απελευθέρωσης της αγοράς των υπηρεσιών μεταφορών, ως προς τους οποίους ο νομοθέτης διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, όπως υποστηρίζει το Κοινοβούλιο.
680.
Όσον αφορά τον ισχυρισμό περί παραβάσεως του άρθρου 49 ΣΛΕΕ, επαναλαμβάνω, όπως υποστηρίζει και η Ρουμανία, ότι η απαγόρευση των περιορισμών των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνονται από τη Συνθήκη ισχύει όχι μόνο για τα εθνικά μέτρα, αλλά και για τα μέτρα που θεσπίζουν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης (
418
) και ότι η ελευθερία εγκαταστάσεως δεν αποτελεί εξαίρεση ως προς αυτό. Πέραν αυτού, η σχετική ανάλυση θα έχει ως οδηγό τα σημεία 159 επ. των παρουσών προτάσεων, μπορεί δε να ακολουθήσει συλλογιστική αντίστοιχη με εκείνη που ακολουθήθηκε σε σχέση με την υποχρέωση επιστροφής των οδηγών. Η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες επιβάλλεται αδιακρίτως σε κάθε επιχείρηση μεταφορών η οποία επιθυμεί να εκτελεί οδικές μεταφορές εντός της Ένωσης. Έχει ως σκοπό να διασφαλίσει τον σταθερό και πραγματικό χαρακτήρα της εγκατάστασης των οδικών μεταφορέων. Ως τέτοια, η εν λόγω υποχρέωση δεν ρυθμίζει ούτε περιορίζει καθ’ οιονδήποτε τρόπο την ελευθερία –η οποία παραμένει ακέραια– των επιχειρηματιών ενός κράτους μέλους να εγκαθίστανται στο κράτος μέλος υποδοχής, να αναλαμβάνουν μη μισθωτές δραστηριότητες και να συστήνουν επιχειρήσεις υπό τις προϋποθέσεις που καθορίζει η νομοθεσία της χώρας εγκατάστασης για τους δικούς της υπηκόους (
419
). Όπως υπενθυμίζει το Συμβούλιο, προορισμός της υποχρεώσεως επιστροφής δεν είναι να λαμβάνεται υπόψη κατά τη διαδικασία αδειοδότησης των μεταφορικών εταιριών, δεδομένου ότι οι εταιρίες οφείλουν να συμμορφώνονται προς την εν λόγω υποχρέωση αφού εγκατασταθούν και μόλις αρχίσουν να παρέχουν τις υπηρεσίες τους. Επομένως, η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες δεν έχει περιοριστικό αποτέλεσμα επί της ελευθερίας εγκαταστάσεως.
681.
Η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες δεν εμποδίζει τους μεταφορείς να ασκήσουν την ελευθερία εγκαταστάσεώς τους, καθόσον δεν αμφισβητείται ότι έχουν την ελευθερία να μεταφέρουν, εφόσον το επιθυμούν, την έδρα των δραστηριοτήτων τους. Το επιχείρημα ότι η αποθαρρύνεται η σύσταση εταιριών στα περιφερειακά κράτη μέλη εξαιτίας της σημαντικής αύξησης του κόστους λόγω της υποχρεώσεως επιστροφής πρέπει να απορριφθεί, δεδομένου ότι στηρίζεται στη διατήρηση ενός επιχειρηματικού μοντέλου που αποτελεί αποκλειστική ευθύνη των εν λόγω μεταφορέων. Συγκεκριμένα, η αύξηση του κόστους είναι πιο σημαντική όταν ο μεταφορέας επιλέγει να δραστηριοποιηθεί στο έδαφος ενός κράτους μέλους απομακρυσμένου από το κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένος. Ο νομοθέτης της Ένωσης δεν οφείλει να αντισταθμίσει τις ενδεχόμενες περιπλοκές που οφείλονται στη γεωγραφική απόσταση μεταξύ της έδρας του επιχειρηματία και του πραγματικού τόπου άσκησης των δραστηριοτήτων του.
682.
Όσον αφορά την επίκληση του Χάρτη, το άρθρο 15, παράγραφος 1, και το άρθρο 16 προστατεύουν, αντιστοίχως, το δικαίωμα στην εργασία και στην άσκηση ενός επαγγέλματος το οποίο κάθε πρόσωπο επιλέγει ή αποδέχεται ελεύθερα, και την επιχειρηματική ελευθερία, σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης και με τις εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές. Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία υποστηρίζουν, σε σχέση με την προβαλλόμενη παράβαση του άρθρου 49 ΣΛΕΕ, ότι η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες θέτει σε κίνδυνο την ίδια την ύπαρξη της ελευθερίας άσκησης επαγγελματικής δραστηριότητας.
683.
Πρώτον, η άσκηση οποιασδήποτε επαγγελματικής δραστηριότητας προϋποθέτει αναγκαίως την αποδοχή των κανόνων και των όρων ασκήσεώς της. Δεύτερον, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι η υποχρέωση επιστροφής συνιστά περιορισμό της επαγγελματικής δραστηριότητας των ενδιαφερομένων επιχειρηματιών, το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη προβλέπει ότι περιορισμοί είναι δυνατόν να επιβάλλονται από τον νόμο και με σεβασμό στο βασικό περιεχόμενο των δικαιωμάτων και ελευθεριών που κατοχυρώνονται από τον Χάρτη. Στην προκειμένη περίπτωση, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η υποχρέωση επιστροφής ουδόλως θίγει την ουσία του δικαιώματος ελεύθερης άσκησης του επαγγέλματος του οδικού μεταφορέα (
420
). Τρίτον, από την ως άνω διάταξη προκύπτει ότι κάθε περιορισμός που επιβάλλεται πρέπει να είναι αναγκαίος και να ανταποκρίνεται πραγματικά σε σκοπούς γενικού ενδιαφέροντος που αναγνωρίζει η Ένωση. Εφόσον ο νομοθέτης, στο πλαίσιο της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που του αναγνωρίζεται, έκρινε αναγκαίο να παρέμβει προκειμένου, μεταξύ άλλων, να κατοχυρώσει την ύπαρξη θεμιτού ανταγωνισμού και ισότιμων όρων ανταγωνισμού ώστε να διασφαλιστεί η ορθή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς μεταφορών, πρέπει να γίνει δεκτό ότι δεν συντρέχει παράβαση των άρθρων 15 και 16 του Χάρτη.
684.
Όσον αφορά την προβαλλόμενη παραβίαση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, υπενθυμίζω ότι το άρθρο 58, παράγραφος 1, και το άρθρο 91 ΣΛΕΕ προβλέπουν ότι η ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών τίθεται σε εφαρμογή από τον νομοθέτη της Ένωσης. Επομένως, η υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο χωριστής εξέτασης βάσει του άρθρου 56 ΣΛΕΕ, ειδάλλως θα παραβλεπόταν, και πάλι, η ιδιομορφία των μεταφορών σε σχέση με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Όπως προανέφερα (
421
), ο νομοθέτης της Ένωσης έχει, συνεπώς, την εξουσία να τροποποιήσει τους όρους υπό τους οποίους ασκείται η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον τομέα των οδικών μεταφορών, προκειμένου, μεταξύ άλλων, να διασφαλίσει την ορθή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, δεδομένου ότι ο βαθμός απελευθέρωσης των εν λόγω υπηρεσιών καθορίζεται από τον ίδιο τον νομοθέτη στο πλαίσιο της εφαρμογής της κοινής πολιτικής μεταφορών. Υπενθυμίζω ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει θεμιτή την ενέργεια του νομοθέτη της Ένωσης που αποσκοπεί στη διασφάλιση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών σε δίκαιη βάση, ήτοι εντός κανονιστικού πλαισίου που εγγυάται ανταγωνισμό ο οποίος δεν στηρίζεται στην εφαρμογή εντός του ίδιου κράτους μέλους όρων εργασίας και απασχολήσεως ουσιωδώς διαφορετικού επιπέδου (
422
). Η επιβολή της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες έχει ως σκοπό να εγγυηθεί τον σταθερό και πραγματικό χαρακτήρα της εγκατάστασης του μεταφορέα, ώστε να διασφαλίζεται πραγματικός δεσμός με το κράτος μέλος εγκατάστασης, βάσει του οποίου θα προσδιοριστούν, μεταξύ άλλων, οι φορολογικοί και εργατικοί κανόνες που θα έχουν εφαρμογή στον εν λόγω μεταφορέα. Ο νομοθέτης της Ένωσης ανέφερε σαφώς στην αιτιολογική σκέψη 8 του κανονισμού 2020/1055 ότι ο σκοπός ήταν να καταπολεμηθούν οι εικονικές εταιρίες και να μειωθεί ο κίνδυνος οργάνωσης συστηματικών ενδομεταφορών και οδηγών νομάδων, προκειμένου να διασφαλιστεί η ορθή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς στον τομέα των μεταφορών. Υπό τις συνθήκες αυτές, οι αιτιάσεις περί παραβάσεως του άρθρου 56 και του άρθρου 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμες.
685.
Όσον αφορά την επίκληση περί προσβολής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία, κατά τη γνώμη μου, δεν απέδειξαν επαρκώς τις συνέπειες της υποχρεώσεως επιστροφής επί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, περιοριζόμενες σε ισχυρισμούς γενικού χαρακτήρα. Πράγματι, τέτοια απόδειξη είναι δυσχερής κατά μείζονα λόγο διότι τα προβαλλόμενα περιοριστικά αποτελέσματα της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες είναι, σαφώς, υπερβολικά αβέβαια και έμμεσα για να μπορεί να γίνει δεκτό ότι το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055 είναι ικανό να παρεμποδίσει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών και ότι, επομένως, συνιστά περιορισμό κατά την έννοια των άρθρων 34 και 35 ΣΛΕΕ (
423
).
686.
Συνεπώς, οι λόγοι ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση των άρθρων 15 και 16 του Χάρτη και των άρθρων 26, 34, 35, 49, 56 και 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
ζ)
Πρόταση
687.
Για τους λόγους που εκτέθηκαν στα σημεία 642 επ. των παρουσών προτάσεων, πρέπει να γίνουν δεκτές οι προσφυγές της Δημοκρατίας της Λιθουανίας (C‑542/20), της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας (C‑545/20), της Ρουμανίας (C‑547/20), της Κυπριακής Δημοκρατίας (C‑549/20), της Ουγγαρίας (C‑551/20), της Δημοκρατίας της Μάλτας (C‑552/20) και της Δημοκρατίας της Πολωνίας (C‑554/20) καθ’ ο μέρος βάλλουν κατά του άρθρου 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, στο μέτρο που η διάταξη αυτή τροποποίησε το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1071/2009 προσθέτοντας σε αυτό την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, και να ακυρωθεί η εν λόγω διάταξη.
2.
Επί της υποχρεώσεως της επιχειρήσεως να έχει στη διάθεσή της αριθμό οχημάτων και οδηγών ανάλογο προς τον όγκο των μεταφορών που εκτελεί (άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον με αυτό προστέθηκε το στοιχείο ζʹ στην παράγραφο 1 του άρθρου 5 του κανονισμού 1071/2009)
688.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας είναι η μόνη που αμφισβητεί τη νομιμότητα του άρθρου 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον με αυτό προστέθηκε το στοιχείο ζʹ στην παράγραφο 1 του άρθρου 5 του κανονισμού 1071/2009, σχετικώς δε προβάλλει δύο λόγους ακυρώσεως, εκ των οποίων ο πρώτος αφορά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας και ο δεύτερος παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου. Επιπλέον, με τον κοινό λόγο ακυρώσεως που διατυπώνει γενικώς κατά του συνόλου των διατάξεων του κανονισμού 2020/1055 που προσβάλλει με την προσφυγή της στην υπόθεση C‑554/20, η Δημοκρατία της Πολωνίας ζητεί να διαπιστωθεί παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη.
α)
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
689.
Όσον αφορά τον λόγο ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι η υποχρέωση της επιχείρησης να έχει διαρκώς στην τακτική της διάθεση, στο κράτος μέλος εγκατάστασης, αριθμό οχημάτων που πληρούν τους απαιτούμενους όρους (
424
) και οδηγών που έχουν κανονικά τη βάση τους σε επιχειρησιακό κέντρο στο εν λόγω κράτος μέλος, ο οποίος να είναι ανάλογος προς τον όγκο των μεταφορών που η επιχείρηση εκτελεί, στηρίζεται σε αυθαίρετα κριτήρια, δεν είναι πρόσφορη για την επίτευξη των σκοπών του κανονισμού 2020/1055, οι οποίοι εξάλλου δεν προσδιορίζονται, ενώ έχει δυσανάλογες αρνητικές οικονομικές συνέπειες για τις επιχειρήσεις σε σχέση με τα ενδεχόμενα θετικά αποτελέσματά της. Η αναγκαιότητα θεσπίσεως ενός τέτοιου μέτρου δεν αξιολογήθηκε επαρκώς στην εκτίμηση επιπτώσεων, ενώ οι λόγοι που επέβαλαν τη θέσπιση του μέτρου παραμένουν ασαφείς, όπως και οι επιδιωκόμενοι σκοποί. Ο κανονισμός 2020/1055 προβλέπει ήδη υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων και υποχρέωση επιστροφής των οδηγών, οπότε το νέο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009 συνιστά επιπλέον μέτρο το οποίο περιορίζει ακόμη περισσότερο την κινητικότητα των οχημάτων που έχουν στη διάθεσή τους οι επιχειρήσεις. Πρόκειται για μια εντελώς αυθαίρετη απαίτηση, η οποία δεν λαμβάνει υπόψη την ιδιομορφία των δραστηριοτήτων διεθνών οδικών μεταφορών, και για ένα παράλογο εμπόδιο στην άσκηση τέτοιων δραστηριοτήτων. Η Δημοκρατία της Πολωνίας επικρίνει την απουσία αντικειμενικού συνδέσμου μεταξύ της απαιτήσεως που εισάγεται με το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009 και του ζητήματος της σταθερής και πραγματικής εγκατάστασης, υποστηρίζει δε ότι η απαίτηση αυτή, στην πραγματικότητα, δεν αφορά τους κανόνες προσδιορισμού του τόπου εγκατάστασης, αλλά ρυθμίζει τον ίδιο τον τρόπο οργάνωσης της δραστηριότητας μεταφοράς. Επιπλέον, η Δημοκρατία της Πολωνίας ισχυρίζεται ότι η απαίτηση αυτή υποχρεώνει τους μεταφορείς να οργανώνουν επιπλέον δρομολόγια χωρίς φορτίο, αναγνωρίζοντας ωστόσο ότι είναι δύσκολο να εκτιμηθεί ο αριθμός των επιπλέον δρομολογίων λόγω του ασαφούς χαρακτήρα της εν λόγω διατάξεως. Η τήρηση της απαιτήσεως αυτής επιβαρύνει τις επιχειρήσεις με κόστος, συνδεόμενο είτε με τα επιπλέον δρομολόγια χωρίς φορτίο, είτε με την αύξηση του στόλου των οχημάτων των επιχειρήσεων ή του αριθμού των οδηγών. Το πρόσθετο αυτό κόστος είναι δύσκολο να καλυφθεί από τις ΜμΕ που αποτελούν την πλειονότητα του τομέα και θα οδηγήσει σε πτωχεύσεις και μετεγκαταστάσεις. Η εκτίμηση επιπτώσεων δεν έλαβε υπόψη τα στοιχεία αυτά. Δεδομένου ότι η νομιμότητα μιας πράξεως της Ένωσης πρέπει να εκτιμάται κατά τον χρόνο εκδόσεώς της, η Δημοκρατία της Πολωνίας επισημαίνει ότι το νέο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, θεσπίστηκε σε μια περίοδο αποδυνάμωσης των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στον τομέα των μεταφορών λόγω της πανδημίας COVID‑19. Επομένως, δεν ήταν σκόπιμο ο νομοθέτης της Ένωσης, ενώ είχε στη διάθεσή του στοιχεία σχετικά με τις επιπτώσεις της πανδημίας στον τομέα των μεταφορών, να υποβάλει τις επιχειρήσεις σε αδικαιολόγητες πρόσθετες δαπάνες.
690.
Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο ζητούν την απόρριψη του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
691.
Υπενθυμίζω ότι το νέο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως αυτός τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, θεσπίζει μια νέα προϋπόθεση σχετικά με την απαίτηση εγκατάστασης, προβλέποντας ότι μια επιχείρηση, για να μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει πραγματικό και σταθερό τόπο εγκατάστασης στο κράτος μέλος εγκατάστασης κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 1071/2009, πρέπει να έχει διαρκώς στην τακτική της διάθεση αριθμό οχημάτων και οδηγών που έχουν κανονικά τη βάση τους σε επιχειρησιακό κέντρο στο εν λόγω κράτος μέλος. ο οποίος να είναι, και στις δύο περιπτώσεις, ανάλογος προς τον όγκο των μεταφορών που η επιχείρηση εκτελεί.
692.
Επισημαίνω, κατ’ αρχάς, ότι το άρθρο 1, σημείο 3, στοιχείο δʹ, της προτάσεως της Επιτροπής για την τροποποίηση του κανονισμού 1071/2009 προέβλεπε την προσθήκη, στο άρθρο 5 του εν λόγω κανονισμού, της υποχρεώσεως της επιχείρησης να κατέχει στοιχεία ενεργητικού και να απασχολεί προσωπικό σε αναλογία με τη δραστηριότητα της εγκατάστασης. Όσον αφορά τις επιπτώσεις της η υποχρέωση αυτή είχε αποτελέσει αντικείμενο συνολικής εκτίμησης, από κοινού με τα λοιπά έξι μέτρα που απαριθμούσε η Επιτροπή στην εκτίμηση επιπτώσεων που συνόδευε την αρχική πρόταση της Επιτροπής (
425
). Καίτοι η διατύπωση που υιοθέτησε τελικώς ο νομοθέτης της Ένωσης αποκλίνει ελαφρώς από την εν λόγω πρόταση (
426
), είναι πρόδηλο ότι ο νομοθέτης της Ένωσης διέθετε επαρκή στοιχεία για να εκτιμήσει τον αντίκτυπο που θα προκαλούσε η θέσπιση της υποχρεώσεως που πλέον προβλέπεται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055. Όπως παρατήρησε το Συμβούλιο, η διάταξη αυτή δεν περιλαμβάνεται μεταξύ των διατάξεων του Πακέτου κινητικότητας ως προς τις οποίες διατύπωσε επιφυλάξεις η Επιτροπή (
427
).
693.
Κατά τη γνώμη μου, το νέο αυτό άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, σαφώς συμβάλλει στην επιδίωξη των σκοπών που μνημονεύονται στην αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 2020/1055, ήτοι στην καταπολέμηση του φαινομένου των εικονικών εταιριών και στη διασφάλιση θεμιτού ανταγωνισμού και ισότιμων όρων ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά, για τους οποίους είναι αναγκαίο να διασφαλίζεται ότι οι μεταφορείς έχουν πραγματική και συνεχή παρουσία στο κράτος μέλος εγκατάστασης και ασκούν τις δραστηριότητές τους από το κράτος μέλος αυτό. Προς τον σκοπό αυτό, ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε «να αποσαφηνιστούν και να ενισχυθούν οι διατάξεις που αφορούν την ύπαρξη πραγματικού και σταθερού τόπου εγκατάστασης, και παράλληλα να αποφευχθεί η επιβολή δυσανάλογης διοικητικής επιβάρυνσης». Φρονώ ότι οι επιδιωκόμενοι σκοποί, όπως υποστηρίζουν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, μπορούν ευχερώς να προσδιοριστούν.
694.
Η περί ης ο λόγος αποσαφήνιση και ενίσχυση επρόκειτο να επιτευχθεί μέσω της θεσπίσεως διαφόρων εμβληματικών μέτρων, μεταξύ των οποίων το μέτρο που αφορά την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων και το μέτρο που αφορά την υποχρέωση επιστροφής των οδηγών. Συναφώς, είναι εσφαλμένο να υποστηριχθεί ότι το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως αυτός τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, συμπίπτει με τις ως άνω δύο υποχρεώσεις. Όπως τόνισαν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, η διάταξη αυτή θέτει μια ποσοτική απαίτηση όσον αφορά τους διαθέσιμους υλικούς και ανθρώπινους πόρους, πλην όμως δεν αφορά ούτε τον βαθμό κινητικότητας των οχημάτων και των οδηγών ούτε τη συχνότητα των επιστροφών, η οποία εξακολουθεί να ρυθμίζεται από το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως αυτός τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, όσον αφορά τα οχήματα, και από το άρθρο 8, παράγραφος 8α, του κανονισμού 561/2006, όπως αυτός τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1054, όσον αφορά τους οδηγούς. Επίσης, από το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε, δεν προκύπτει ότι απαιτείται μόνιμη παρουσία των οχημάτων ή των οδηγών στο κράτος μέλος εγκατάστασης.
695.
Οι απαιτήσεις που σχετίζονται με την εν λόγω υποχρέωση δεν φαίνονται υπέρμετρες. Κατ’ αρχάς, ο αριθμός των οχημάτων και των οδηγών πρέπει να είναι ανάλογος προς τον όγκο των μεταφορών που εκτελεί η επιχείρηση. Φαίνεται εκ προοιμίου δύσκολο να θεωρηθεί δυσανάλογη μια διάταξη που αναφέρεται ρητώς στη σχέση αναλογικότητας την οποία καθιερώνει. Εν συνεχεία, το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, απαιτεί απλώς τη χρησιμοποίηση υλικών και ανθρώπινων πόρων χωρίς να επιβάλλει, για παράδειγμα, το είδος των εννόμων σχέσεων με τις οποίες πρέπει να συνδέεται η επιχείρηση με τους οδηγούς της. Η αιτίαση που διατυπώνει η Δημοκρατία της Πολωνίας όσον αφορά τις αδικαιολόγητες οικονομικές συνέπειες που σχετίζονται με την αγορά οχημάτων ή την πρόσληψη οδηγών είναι αβάσιμη, δεδομένου ότι για τη μεγάλη πλειονότητα των μεταφορέων μπορεί ευλόγως να αναμένεται ότι οι δραστηριότητές τους στηρίζονται ήδη σε επαρκείς και ανάλογους υλικούς και ανθρώπινους πόρους. Τέλος, το επιχείρημα ότι το εν λόγω άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, ρυθμίζει αυθαίρετα τον τρόπο οργάνωσης της δραστηριότητας μεταφοράς στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία της διατάξεως αυτής, δεδομένου ότι, όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο, η εν λόγω διάταξη ουδόλως ρυθμίζει τον τόπο στον οποίο θα εκτελεστεί η υπηρεσία μεταφοράς, αλλά απλώς αποσκοπεί, για τους λόγους που εκτίθενται ιδίως στις αιτιολογικές σκέψεις 6 και 8 του κανονισμού 2020/1055, στην ενίσχυση του συνδέσμου μεταξύ της επιχείρησης και του κράτους μέλους εγκατάστασης από το οποίο αυτή δραστηριοποιείται. Ειδικότερα, από την αιτιολογική σκέψη 8 του εν λόγω κανονισμού προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης απέρριψε ρητώς οποιαδήποτε τροποποίηση που θα υποχρέωνε τους μεταφορείς να εκτελούν συγκεκριμένο αριθμό μεταφορών στο κράτος μέλος εγκατάστασης ή θα περιόριζε τη δυνατότητα των εν λόγω μεταφορέων να παρέχουν υπηρεσίες σε ολόκληρη την εσωτερική αγορά. Επομένως, καθίσταται σαφές ότι η υποχρέωση που προβλέπεται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, κατά την οποία μια επιχείρηση, για να μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει πραγματικό και σταθερό τόπο εγκατάστασης στο κράτος μέλος εγκατάστασης, πρέπει να έχει διαρκώς στην τακτική της διάθεση αριθμό οχημάτων και οδηγών που έχουν κανονικά τη βάση τους σε επιχειρησιακό κέντρο στο εν λόγω κράτος μέλος. ο οποίος να είναι, και στις δύο περιπτώσεις, ανάλογος προς τον όγκο των μεταφορών που η επιχείρηση εκτελεί, είναι απόρροια της ασκήσεως από τον νομοθέτη της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει σε έναν τομέα στον οποίο απαιτείται στάθμιση μεταξύ αντικρουόμενων συμφερόντων.
696.
Τέλος, δεν είναι δυνατόν να προσαφθεί στον νομοθέτη της Ένωσης ότι επέλεξε να υποβάλει τους μεταφορείς σε πρόσθετες δαπάνες ενώ αυτοί ήταν ήδη αποδυναμωμένοι εξαιτίας των οικονομικών συνεπειών της πανδημίας COVID‑19. Συγκεκριμένα, αφενός μεν, ο κανονισμός 2020/1055 προέβλεπε την εφαρμογή του από τις 21 Φεβρουαρίου 2022, ήτοι 18 και πλέον μήνες μετά την έκδοσή του και μετά την έξοδο από το πρώτο κύμα της πανδημίας, αφετέρου δε, η προϋπόθεση του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως αυτός τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, απλώς αποσαφηνίζει, εν τέλει, μια προϋπόθεση που κατά κανόνα είναι αναμενόμενο να πληροί κάθε επιχείρηση που δραστηριοποιείται στην αγορά των οδικών μεταφορών, και την οποία ήδη πληρούσε η πλειονότητα των επιχειρήσεων αυτών.
697.
Κατά συνέπεια, ο λόγος ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
β)
Επί του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
698.
Αφού πρώτα υπενθυμίζει τη νομολογία του Δικαστηρίου, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι η διάταξη του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, λόγω της ασάφειάς της, δεν πληροί τις απαιτήσεις της αρχής της ασφάλειας δικαίου. Η διατύπωσή της είναι υπερβολικά ασαφής, με αποτέλεσμα να επηρεάζεται το περιεχόμενο της υποχρεώσεως που συνεπάγεται η διάταξη αυτή. Οι επιχειρήσεις περιέρχονται σε κατάσταση νομικής αβεβαιότητας ως προς το αν οι πράξεις τους είναι σύμφωνες με την υποχρέωση να έχουν διαρκώς στην τακτική τους διάθεση αριθμό οχημάτων και οδηγών που έχουν κανονικά τη βάση τους σε επιχειρησιακό κέντρο στο εν λόγω κράτος μέλος, ο οποίος να είναι, και στις δύο περιπτώσεις, ανάλογος προς τον όγκο των μεταφορών που εκτελούν. Συγκεκριμένα, η αδυναμία των επιχειρήσεων να γνωρίζουν κατά πόσον πληρούν μία από τις προϋποθέσεις ασκήσεως της δραστηριότητάς τους τις εκθέτει σε σοβαρές έννομες συνέπειες.
699.
Αφενός, το κριτήριο ότι οι οδηγοί και τα οχήματα πρέπει έχουν κανονικά τη βάση τους σε ένα επιχειρησιακό κέντρο στο κράτος μέλος εγκατάστασης είναι πολύ ασαφές και επιδέχεται ερμηνεία. Δεδομένου ότι η επιστροφή των οχημάτων και των οδηγών διέπεται ήδη από άλλες διατάξεις, το κριτήριο αυτό συνιστά χωριστή απαίτηση της οποίας το περιεχόμενο είναι αδύνατον να προσδιοριστεί. Αφετέρου, το κριτήριο του αναλογικού χαρακτήρα είναι επίσης πολύ ασαφές, ενώ είναι αδύνατο να προσδιοριστεί συγκεκριμένα ο αριθμός των οχημάτων και των οδηγών στον οποίο αναφέρεται η εν λόγω διάταξη.
700.
Τέλος, υφίσταται ουσιώδης διαφορά μεταξύ του άρθρου 5 παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, και του άρθρου 5, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1071/2009, το οποίο προέβλεπε ότι ο μεταφορέας έπρεπε να διευθύνει τις δραστηριότητές του από κέντρο επιχειρήσεων στο κράτος μέλος εγκατάστασης διαθέτοντας «τον αναγκαίο διοικητικό εξοπλισμό» και «τον κατάλληλο τεχνικό εξοπλισμό και τις κατάλληλες εγκαταστάσεις», δεδομένου ότι ο εν λόγω εξοπλισμός και οι εν λόγω εγκαταστάσεις είναι, κατά την άποψη της Δημοκρατία της Πολωνίας, δευτερεύουσας σημασίας για τη μεταφορική δραστηριότητα, ενώ το ζήτημα του αριθμού των οχημάτων και των οδηγών είναι κρίσιμο για τη διαχείριση της επιχείρησης. Επομένως, είναι ιδιαιτέρως σημαντικό η υποχρέωση να διατυπώνεται κατ’ ακριβή τρόπο.
701.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ζητούν την απόρριψη του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
702.
Από τη νομολογία που υπομνήσθηκε στα σημεία 117 επ. των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι ο έλεγχο που αφορά την τήρηση της αρχής της ασφάλειας δικαίου απαιτεί να εξακριβωθεί κατά πόσον η υπό εξέταση διάταξη ενέχει τέτοια ασάφεια ώστε οι αποδέκτες της να μη δύνανται να άρουν με επαρκή βεβαιότητα τυχόν αμφιβολίες ως προς το περιεχόμενο ή την έννοιά της και, ως εκ τούτου, να μην είναι σε θέση να προσδιορίσουν, κατά τρόπο μη επιδεχόμενο αμφισβήτηση, τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους.
703.
Συναφώς, υπενθυμίζω ότι το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, ορίζει μία από τις προϋποθέσεις για την άσκηση του επαγγέλματος του μεταφορέα, ενισχύοντας την απαίτηση σταθερού και πραγματικού τόπου εγκατάστασης στο κράτος μέλος εγκατάστασης.
704.
Αφενός, οι επιχειρήσεις μεταφορών πρέπει να έχουν στη διάθεσή τους, διαρκώς και σε τακτική βάση, οχήματα και οδηγούς. Δεν εντοπίζω, στο σημείο αυτό, καμία δυσχέρεια τέτοια ώστε οι εν λόγω επιχειρήσεις να μην είναι σε θέση να αντιληφθούν ότι οφείλουν να έχουν στη διάθεσή τους –και όχι να κατέχουν– τους αναγκαίους για τη δραστηριότητά τους υλικούς και ανθρώπινους πόρους (δηλαδή οχήματα και οδηγούς). Η έννοια της αναφοράς περί του ότι το προσωπικό πρέπει να έχει κανονικά τη βάση του στο επιχειρησιακό κέντρο μπορεί, εάν παραστεί ανάγκη, να αποσαφηνιστεί λυσιτελώς βάσει της νομολογίας του Δικαστηρίου (
428
).
705.
Αφετέρου, οι εν λόγω επιχειρήσεις πρέπει να έχουν στη διάθεσή τους αυτούς τους υλικούς και ανθρώπινους πόρους σε αριθμό ο οποίος να είναι «ανάλογος προς τον όγκο των μεταφορών που εκτελ[ούν]». Για τις επιχειρήσεις αυτές απαιτείται τόσο ο στόλος των οχημάτων τους όσο και το εργατικό δυναμικό τους να τελεί σε συνάρτηση με το ύψος των δραστηριοτήτων τους, δεδομένου ότι, όπως επισημαίνει η Δημοκρατία της Πολωνίας, πρόκειται για δύο στοιχεία που είναι εγγενή της δραστηριότητας του οδικού μεταφορέα. Η Δημοκρατία της Πολωνίας ισχυρίζεται ότι η μνεία περί αναλογικότητας καθιστά αδύνατο τον προσδιορισμό του συγκεκριμένου αριθμού οχημάτων και οδηγών που πρέπει να έχουν στη διάθεσή τους οι επιχειρήσεις. Είμαι, αντιθέτως, της γνώμης ότι, ως επαγγελματίες, οι οδικοί μεταφορείς διαχειρίζονται επί μονίμου βάσεως τη ροή των οχημάτων σε σχέση με τη διαθεσιμότητα των οδηγών και έχουν αρκετά ακριβή εικόνα για τον αριθμό των οχημάτων και των οδηγών που είναι αναγκαίος για τις δραστηριότητές τους. Εάν ο νομοθέτης της Ένωσης είχε οριοθετήσει ακριβέστερα την υποχρέωση του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, καθορίζοντας, για παράδειγμα, έναν συγκεκριμένο αριθμό οχημάτων και οδηγών που πρέπει να διαθέτουν οι επιχειρήσεις, για παράδειγμα, με βάση τον κύκλο εργασιών τους, οι εν λόγω επιχειρήσεις καθώς και οι αρχές που είναι επιφορτισμένες με τον έλεγχο της τηρήσεως των απαιτήσεων του άρθρου 5 του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, δεν θα διέθεταν το αναγκαίο περιθώριο εκτιμήσεως και, επομένως, την ευελιξία, για να λάβουν, ενδεχομένως, υπόψη και άλλους παράγοντες πέραν του κύκλου εργασιών. Εν πάση περιπτώσει, υπενθυμίζω ότι από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι οι απαιτήσεις της αρχής της ασφάλειας δικαίου δεν μπορούν να νοηθούν ως επιβάλλουσες υποχρέωση σύμφωνα με την οποία ένας κανόνας πρέπει να αναφέρει τις διάφορες συγκεκριμένες περιπτώσεις στις οποίες είναι δυνατή η εφαρμογή του, καθόσον ο νομοθέτης δεν είναι σε θέση να καθορίσει εκ των προτέρων όλες αυτές τις περιπτώσεις (
429
).
706.
Επομένως, από την ανάλυση προκύπτει ότι η διάταξη του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, είναι αρκούντως σαφής, ακριβής και προβλέψιμη ως προς τα αποτελέσματά της, ώστε οι ενδιαφερόμενοι να μπορούν να καθορίζουν αναλόγως τη συμπεριφορά τους στις έννομες καταστάσεις και σχέσεις που διέπονται από την έννομη τάξη της Ένωσης (
430
). Ο λόγος ακυρώσεως που αφορά παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
γ)
Επί του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
707.
Όσον αφορά τον τελευταίο λόγο ακυρώσεως, και δεδομένου ότι πρόκειται για λόγο ακυρώσεως κοινό για το σύνολο των προσβαλλομένων διατάξεων, ο οποίος συνοψίσθηκε ανωτέρω (
431
), θα περιοριστώ εν προκειμένω, κατ’ ουσίαν, στην επισήμανση ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας επικαλείται παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη λόγω του ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε υπόψη τις απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας, και υποστηρίζει ότι η νέα υποχρέωση συμβάλλει στη σημαντική αύξηση των διαδρομών χωρίς φορτίο, που δεν δικαιολογούνται από οικονομική άποψη. Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν ανέλυσε τον αντίκτυπο από την εφαρμογή των προσβαλλομένων διατάξεων και δεν ήταν σε θέση να σταθμίσει τους σκοπούς που επιδιώκονται με τον κανονισμό 2020/1055 προς τους σκοπούς περί προστασίας του περιβάλλοντος.
708.
Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο ζητούν την απόρριψη αυτού του λόγου ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
709.
Όσον αφορά τον λόγο ακυρώσεως που αφορά παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη, θα περιοριστώ στη διαπίστωση ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν απέδειξε, πέραν του επί της αρχής ισχυρισμού, με ποιον τρόπο η τήρηση της υποχρεώσεως της επιχειρήσεως να έχει διαρκώς στην τακτική της διάθεση αριθμό οχημάτων που πληρούν τους όρους του στοιχείου εʹ του άρθρου 5 του κανονισμού 1071/2009 και οδηγών που έχουν κανονικά τη βάση τους σε επιχειρησιακό κέντρο στο κράτος μέλος εγκατάστασης, ο οποίος να είναι ανάλογος προς τον όγκο των μεταφορών που εκτελεί, θα απαιτήσει επιπλέον μετακινήσεις, ενδεχομένως, χωρίς φορτίο.
710.
Πέραν αυτού, η θέση που διατυπώνει η Δημοκρατία της Πολωνίας είναι κάπως αντιφατική από δύο απόψεις. Αφενός, η Δημοκρατία της Πολωνίας, ενώ πρώτα ισχυρίζεται ότι η υποχρέωση αυτή θα προκαλέσει μεγάλο αριθμό δρομολογίων χωρίς φορτίο, τα οποία θα έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, υποστηρίζει, συγχρόνως, ότι ο σκοπός της υποχρεώσεως αυτής είναι να επιβάλλει την παραμονή των οχημάτων και των οδηγών τους στο επιχειρησιακό τους κέντρο και ότι συνιστά «παράλογο εμπόδιο στην άσκηση δραστηριότητας μεταφορών λαμβανομένης υπόψη της λογικής στην οποία στηρίζεται η δραστηριότητα αυτή» (
432
). Αφετέρου, φαίνεται αρκετά παράδοξο να υποστηρίζεται μιας θέση που συνεπάγεται ότι, εάν αυτές οι διαδρομές χωρίς φορτίο δικαιολογούνταν από οικονομική άποψη, δεν θα ετίθετο πλέον υπό αμφισβήτηση η συμβατότητα της διατάξεως από την οποία προκύπτουν οι διαδρομές αυτές προς το άρθρο 11 ΣΛΕΕ και το άρθρο 37 του Χάρτη.
711.
Εξάλλου, όσον αφορά την προβαλλόμενη απουσία εκτίμησης των επιπτώσεων του άρθρου 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055 που προσέθεσε το στοιχείο ζʹ στο άρθρο 5 του κανονισμού 1071/2009, η οποία υποστηρίζεται ότι συνιστά παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη, παραπέμπω στο σημείο570 των παρουσών προτάσεων. Επίσης, επισημαίνω, ως εκ περισσού, ότι τα αριθμητικά στοιχεία που προσκόμισε η Δημοκρατία της Πολωνίας για να καταδείξει τις αρνητικές συνέπειες της νέας αυτής διατάξεως για το περιβάλλον αφορούν, στην πραγματικότητα, σχεδόν αποκλειστικώς μια εκτίμηση σχετικά με τον αντίκτυπο επί του περιβάλλοντος από την εφαρμογή της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες.
712.
Τέλος, εκτιμώ ότι η επιχειρηματολογία της Δημοκρατίας της Πολωνίας στηρίζεται, όπως τόνισαν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, σε εσφαλμένη ερμηνεία του νέου άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1071/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, δεδομένου ότι η συγκεκριμένη διάταξη δεν ρυθμίζει τη συχνότητα της παρουσίας στα κέντρα εκμεταλλεύσεως, αλλά μόνον τον αριθμό των οχημάτων και οδηγών που έχουν τη βάση τους στα κέντρα αυτά. Υπό τις συνθήκες αυτές, ο λόγος ακυρώσεως που αφορά παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη (
433
) πρέπει να απορριφθεί.
δ)
Συμπέρασμα
713.
Η προσφυγή της Δημοκρατίας της Πολωνίας στην υπόθεση C‑554/20, καθ’ ο μέρος βάλλει κατά του άρθρου 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, στο μέτρο που η εν λόγω διάταξη προσέθεσε το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, στον κανονισμό 1071/2009, απορρίπτεται.
3.
Επί της περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων ενδομεταφορών (άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055, με το οποίο προστέθηκε παράγραφος 2α στο άρθρο 8 του κανονισμού 1072/2009)
714.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Ρουμανία (
434
), η Δημοκρατία της Μάλτας και η Δημοκρατία της Πολωνίας αμφισβητούν τη νομιμότητα του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055, το οποίο, με την προσθήκη παραγράφου 2α στο άρθρο 8 του κανονισμού 1072/2009, προβλέπει πλέον την υποχρέωση των μεταφορέων να τηρούν περίοδο αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπόμενων ενδομεταφορών.
α)
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος και της κλιματικής αλλαγής
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
715.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας διατυπώνει επιχειρηματολογία όμοια με την επιχειρηματολογία που διατυπώνει κατά της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες. Συγκεκριμένα, υποστηρίζει ότι η επιβολή χρόνου αδράνειας τεσσάρων ημερών παραβιάζει το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, τα άρθρα 11 και 191 ΣΛΕΕ, το άρθρο 37 του Χάρτη καθώς και, γενικότερα, την πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος και της καταπολέμησης της κλιματικής αλλαγής. Το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 εκδόθηκε κατά παραβίαση των αρχών που διέπουν την πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος, χωρίς να διενεργηθεί καμία εκτίμηση επιπτώσεων και χωρίς να αναλυθούν οι αρνητικές συνέπειες για την προστασία του περιβάλλοντος. Η δε υποχρέωση εξόδου του οχήματος από τη χώρα στην οποία έχει πραγματοποιηθεί η ενδομεταφορά προκαλεί αύξηση του αριθμού των βαρέων οχημάτων που κυκλοφορούν χωρίς φορτίο και, επομένως, των εκπομπών CO2, όπως τούτο επιβεβαιώνεται από μελέτες οι οποίες εκτιμούν τις εν λόγω πρόσθετες εκπομπές σε 4 εκατομμύρια τόνους (
435
).
716.
Το άρθρο 3. παράγραφος 3, ΣΕΕ και τα άρθρα 11 και 191 ΣΛΕΕ δεν μπορούν να ερμηνευθούν τόσο στενά όπως προτείνουν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο με τα υπομνήματα αντικρούσεως. Μολονότι ο νομοθέτης μπορεί να θεσπίσει μέτρα που αποκλίνουν από τους σκοπούς προστασίας του περιβάλλοντος, εντούτοις τα μέτρα αυτά δεν είναι δυνατόν, όπως συμβαίνει εν προκειμένω, να είναι προδήλως ασυμβίβαστα ή αντίθετα προς τους εν λόγω σκοπούς. Οι συνέπειες της επίμαχης υποχρεώσεως επί του περιβάλλοντος υποτιμήθηκαν προδήλως, όπως καταδεικνύουν τα συμπεράσματα της εκτίμησης επιπτώσεων που διενεργήθηκε μετά την έναρξη ισχύος του κανονισμού 2020/1055 με πρωτοβουλία της Επιτροπής. Παραλείποντας την εκτίμηση των επιπτώσεων της επίμαχης διατάξεως, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε υπόψη το γεγονός ότι η απαίτηση της περιόδου αδράνειας θα οδηγήσει σε μείωση της αποτελεσματικότητας της εφοδιαστικής αλυσίδας και θα έχει ως αποτέλεσμα την αύξηση του αριθμού των βαρέων οχημάτων που κυκλοφορούν χωρίς φορτίο, της κατανάλωσης καυσίμου και των απορριπτόμενης ποσότητας CO2. Επομένως, η θέση των οχημάτων σε κατάσταση αναμονής συνιστά προδήλως μη ορθολογική χρησιμοποίηση των πόρων και ενισχύει τις αρνητικές συνέπειες από την επιστροφή των οχημάτων που διαπιστώθηκαν στη μελέτη επιπτώσεων που διενήργησε η Επιτροπή. Μολονότι το Συμβούλιο αρνείται οποιαδήποτε συνέπεια της περιόδου αναμονής επί του περιβάλλοντος, εντούτοις δεν προσκομίζει κανένα αριθμητικό στοιχείο, πράγμα που αποδεικνύει ότι τα καθών θεσμικά όργανα δεν διέθεταν επαρκή στοιχεία κατά τον χρόνο θεσπίσεως του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055.
717.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας διατύπωσε κοινή επιχειρηματολογία για αμφότερες τις διατάξεις που προσέβαλε με την αιτιολογία αυτή (
436
). Υποστηρίζει ότι η περίοδος ανάπαυσης μεταξύ ενδομεταφορών, όπως η ίδια την αποκαλεί, αυξάνει τον αριθμό των μετακινήσεων χωρίς φορτίο και περιορίζει τις ενδομεταφορές οι οποίες, ωστόσο, είναι γνωστό ότι βοηθούν στη μείωση αυτού του είδους μετακινήσεων, όπως σημείωσε και η Επιτροπή στη Λευκή Βίβλο της με τίτλο «Χάρτης πορείας για έναν Ενιαίο Ευρωπαϊκό Χώρο Μεταφορών – Για ένα ανταγωνιστικό και ενεργειακά αποδοτικό σύστημα μεταφορών» (
437
), καλώντας για άρση των περιορισμών στις ενδομεταφορές. Η περίοδος αδράνειας ουδόλως συμβάλλει στην επίτευξη υψηλού επιπέδου προστασίας και βελτιώσεως της ποιότητας του περιβάλλοντος, ούτε ενσωματώνει τις απαιτήσεις που σχετίζονται με την προστασία του. Επομένως, το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 αντίκειται, αφενός μεν, στο άρθρο 90 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ και το άρθρο 11 ΣΛΕΕ, και στο άρθρο 37 του Χάρτη, αφετέρου δε, στο άρθρο 3, παράγραφος 5, ΣΕΕ, στο άρθρο 208, παράγραφος 2, και στο άρθρο 216, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, καθώς και στη Συμφωνία του Παρισιού.
718.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας διατύπωσε κοινή επιχειρηματολογία για τις τέσσερις διατάξεις που προσβάλλει όσον αφορά την παράβαση του άρθρου 11 και του άρθρου 37 του Χάρτη. Αφού πρώτα υπενθυμίζει το σημαντικό μερίδιο που κατέχουν οι οδικές μεταφορές στις εκπομπές CO2, στην απόρριψη ατμοσφαιρικών ρύπων και στο ανησυχητικό πλαίσιο της κλιματικής κρίσης, η Δημοκρατία της Πολωνίας επισημαίνει τους κινδύνους της ρύπανσης για την ανθρώπινη υγεία. Υποστηρίζει ότι τα καθών θεσμικά όργανα όφειλαν να προβούν σε εκτίμηση των επιπτώσεων της διατάξεως που θεσπίζει περίοδο αδράνειας μετά το πέρας της εκτελούμενης σε κράτος μέλος ενδομεταφοράς και όφειλαν να βεβαιωθούν ότι το σχεδιαζόμενο μέτρο δεν θα βλάψει την επίτευξη των σκοπών που καθορίζονται με άλλες πράξεις του παράγωγου δικαίου στον τομέα του περιβάλλοντος. Εφόσον μια δράση ενδέχεται να έχει αρνητικές περιβαλλοντικές συνέπειες, τα καθών θεσμικά όργανα οφείλουν να σταθμίσουν τα αντικρουόμενα συμφέροντα και να επιφέρουν κατάλληλες τροποποιήσεις ή, τουλάχιστον, να βεβαιωθούν ότι η εν λόγω ρύθμιση δεν θα θίξει την επίτευξη των σκοπών που καθορίζονται με άλλες πράξεις του παράγωγου δικαίου που έχουν εκδοθεί στον τομέα του περιβάλλοντος. Κατά την άποψή της, ο πρόσθετος περιορισμός που εισάγει για τις ενδομεταφορές το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 συνεπάγεται αύξηση των διαδρομών χωρίς φορτίο και, επομένως, αύξηση των εκπομπών CO2__ η οποία προκύπτει ως λογική συνέπεια του περιορισμού των πλεονεκτημάτων βελτιστοποίησης των πράξεων μεταφορών που παρέχουν οι ενδομεταφορές. Η σύνδεση μεταξύ των ενδομεταφορών και της μείωσης των διαδρομών χωρίς φορτίο αναγνωρίζεται άλλωστε από τον ίδιο τον νομοθέτη.
719.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών ζητούν την απόρριψη των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
720.
Το επιχείρημα ότι η περίοδος αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπόμενων ενδομεταφορών αντιβαίνει στην περιβαλλοντική πολιτική για τον λόγο και μόνον ότι μια τέτοια περίοδος μειώνει τη δυνατότητα εκτέλεσης ενδομεταφορών ενώ οι ενδομεταφορές συμβάλλουν στη βελτιστοποίηση των πράξεων μεταφορών, όπως αναγνώρισε ο νομοθέτης στην αιτιολογική σκέψη 21 του κανονισμού 2020/1055, και, επομένως, στον περιορισμό του αντικτύπου τους επί του περιβάλλοντος, μπορεί να γίνει δεκτό μόνον εάν θεωρηθεί ότι οι απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας πρέπει να υπερισχύουν σε κάθε περίπτωση των λοιπών σκοπών της Ένωσης, πράγμα που δεν συνάγεται ούτε από το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ ούτε από το άρθρο 11 ΣΛΕΕ, ειδάλλως αποκλείεται η δυνατότητα του νομοθέτη, κάνοντας χρήση του ευρέος περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτει, να ρυθμίσει μια δραστηριότητα την οποία ο ίδιος, εν πλήρει επιγνώσει, αρνήθηκε να απελευθερώσει πλήρως (
438
), όπως πράγματι καταδεικνύει η συγκεκριμένη αιτιολογική σκέψη, κατά την οποία οι ενδομεταφορές «θα πρέπει […] να επιτρέπονται στον βαθμό που δεν πραγματοποιούνται κατά τρόπο που να δημιουργεί σταθερή ή συνεχή δραστηριότητα στο σχετικό κράτος μέλος». Προσθέτω ότι ο ίδιος ο ορισμός των ενδομεταφορών περιλαμβάνει αναφορά στον προσωρινό χαρακτήρα τους (
439
) και ότι, όπως επισήμανε το Συμβούλιο, η βελτίωση της περιβαλλοντικής αποτελεσματικότητας λόγω των ενδομεταφορών όπως αυτές προβλέπονται από τον κανονισμό 1072/2009, έχει νόημα μόνον εφόσον η δραστηριότητα των ενδομεταφορών δεν είναι πλήρως απελευθερωμένη και εξακολουθεί να συνδέεται με μια διεθνή μεταφορά, η οποία συνεπάγεται, από την πλευρά της, μια επιστροφή: οι ενδομεταφορές που δεν συνδέονται με τέτοια διεθνή μεταφορά –δηλαδή η δυνατότητα ενός μεταφορέα εγκατεστημένου στο κράτος Α να εκτελεί ελεύθερα εθνικές μεταφορές στο κράτος Β– δεν συμβάλλουν, επομένως, στην εφοδιαστική αποτελεσματικότητα των μεταφορών ούτε στην προσπάθεια εξορθολογισμού των δρομολογίων επιστροφής.
721.
Επιπλέον, η εν λόγω περίοδος αδράνειας, σε αντίθεση με ό,τι υποστηρίζει η Δημοκρατία της Λιθουανίας, δεν μπορεί να ερμηνευθεί αφ’ εαυτής ως υποχρέωση επιστροφής του οχήματος στο κράτος μέλος στο οποίο έχει τη βάση του. Εάν οι μεταφορείς προτίθενται να συμμορφωθούν προς την υποχρέωσή τους να τηρούν τετραήμερη περίοδο αδράνειας οργανώνοντας την επιστροφή του οχήματος στο κράτος μέλος εγκατάστασης του μεταφορέα, η επιλογή αυτή θα στηρίζεται σε εκτιμήσεις σχετικές με την οικονομική αποτελεσματικότητα της δραστηριότητάς τους, αλλά δεν θα υπαγορεύεται, αυτή καθεαυτήν, από τον κανονισμό 2020/1055 (
440
).
722.
Τέλος, επισημαίνω ένα παράδοξο στην επιχειρηματολογία της Δημοκρατίας της Πολωνίας, η οποία επικρίνει το κόστος εφαρμογής της διατάξεως λόγω των διαδρομών χωρίς φορτίο που επιβάλλονται στα βαρέα οχήματα, τα οποία, άλλωστε, όπως η ίδια περιγράφει, θα πραγματοποιούσαν, εάν δεν υποχρεούνταν να τηρήσουν περίοδο αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπόμενων ενδομεταφορών, ενδομεταφορές και μεταφορές μεταξύ τρίτων χωρών (
441
). Από αυστηρώς περιβαλλοντική άποψη, δυσκολεύομαι να αντιληφθώ πώς μια τέτοια κατάσταση θα είχε μικρότερο αντίκτυπο για το περιβάλλον (
442
).
723.
Εν πάση περιπτώσει, όπως προανέφερα, όσον αφορά τον ισχυρισμό περί παραβάσεως του άρθρου 11 ΣΛΕΕ, οι προσβαλλόμενες διατάξεις του κανονισμού 2020/1055 δεν μπορούν να εξεταστούν μεμονωμένα, αλλά πρέπει να προκύπτει από συνολική ανάλυση της πολιτικής μεταφορών ότι τα περιβαλλοντικά συμφέροντα ελήφθησαν δεόντως υπόψη. Επομένως, παραπέμπω σε όσα εξέθεσα ανωτέρω σχετικώς με το ζήτημα αυτό, τα οποία ισχύουν, mutatis mutandis, και για την ανάλυση της περιόδου αδράνειας (
443
).
724.
Κατά τα λοιπά, όσον αφορά το περιεχόμενο του άρθρου 37 του Χάρτη, παραπέμπω στο σημείο 565 των παρουσών προτάσεων· όσον αφορά την αιτίαση περί μη διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων, παραπέμπω στο σημείο 570 των παρουσών προτάσεων· όσον αφορά τον αλυσιτελή χαρακτήρα της επικλήσεως του άρθρου 191 ΣΛΕΕ, παραπέμπω στο σημείο 581 των παρουσών προτάσεων· όσον αφορά την αιτίαση που αφορά την παραβίαση της Συμφωνίας του Παρισιού, καθώς και την παράβαση του άρθρου 3, παράγραφος 5, ΣΕΕ και των άρθρων 208 και 216, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, παραπέμπω στα σημεία 586 επ. της αναλύσεώς μου και, τέλος, όσον αφορά το ζήτημα της σχέσεως με τις λοιπές πράξεις του παράγωγου δικαίου, παραπέμπω στο σημείο 594 των παρουσών προτάσεων.
725.
Από το σύνολο των ανωτέρω συνάγεται ότι οι λόγοι ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
β)
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
726.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι το άρθρο 8, παράγραφος 2α, του κανονισμού 1072/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας, δεδομένου ότι ο νομοθέτης της Ένωσης θέσπισε τη διάταξη αυτή χωρίς να διαθέτει επαρκή στοιχεία πληροφόρησης σχετικά με τον αντίκτυπό της και χωρίς να διαπιστώσει κατά πόσον οι απορρέουσες από την εν λόγω διάταξη αρνητικές συνέπειες για τις επιχειρήσεις μπορούσαν να είναι δικαιολογημένες.
727.
Κατ’ αρχάς, η Δημοκρατία της Λιθουανίας προβάλλει, αν και στο πλαίσιο διαφορετικού λόγου ακυρώσεως από εκείνον που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, επιχειρήματα σχετικά με την παραβίαση της αρχής αυτής λόγω μη διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων (
444
), τα οποία επιβάλλεται να εξεταστούν εν προκειμένω. Υποστηρίζει ότι ούτε η Επιτροπή, ούτε το Συμβούλιο, ούτε το Κοινοβούλιο διενήργησαν εκτίμηση επιπτώσεων για την τροποποίηση που εισήχθη με το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055. Τέτοιο μέτρο δεν περιλαμβανόταν στην αρχική πρόταση της Επιτροπής, δεδομένου ότι η περίοδος αδράνειας προστέθηκε μόλις κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, πράγμα που συνιστούσε ουσιώδη τροποποίηση της προτάσεως της Επιτροπής για την οποία ήταν αναγκαία η εκ νέου διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων (
445
).
728.
Όσον αφορά αυτήν καθεαυτήν την αναλογικότητα του μέτρου, πρώτον, η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει και πάλι ότι η διάταξη είναι αντίθετη στην πολιτική της Ένωσης στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος και στην Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, λαμβανομένης υπόψη της αύξησης του αριθμού των δρομολογίων χωρίς φορτίο που συνεπάγεται η υποχρέωση τηρήσεως τετραήμερης περιόδου αδράνειας. Δεύτερον, το άρθρο 8, παράγραφος 2α, του κανονισμού 1072/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, είναι ασυμβίβαστο με την ενιαία αγορά και την αγορά των υπηρεσιών μεταφορών, καθόσον προκαλεί κατακερματισμό της αγοράς, εισάγει έμμεση διάκριση εις βάρος των περιφερειακών και μικρού μεγέθους κρατών μελών και δεν λαμβάνει υπόψη τη σημαντική επιδείνωση της οικονομικής κατάστασης των εν λόγω κρατών μελών. Τρίτον, η Επιτροπή είχε προσδιορίσει στην εκτίμηση επιπτώσεων μια δυσχέρεια λόγω της έλλειψης ακρίβειας και σαφήνειας των ισχυουσών διατάξεων περί ενδομεταφορών πριν από την έκδοση του κανονισμού 2020/1055. Ωστόσο, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, αφού απέρριψαν την προταθείσα από την Επιτροπή διάταξη, δεν επικαλέστηκαν κανένα συμπληρωματικό στοιχείο ικανό να δικαιολογήσει την επιλογή του συγκεκριμένου μέτρου αντί εκείνου που είχε προτείνει η Επιτροπή. Ο σκοπός που συνίσταται στην προσαρμογή των κανόνων περί ενδομεταφορών και στη βελτίωση του ελέγχου εφαρμογής τους θα έπρεπε να επιτευχθεί μέσω μέτρων που δεν καταλήγουν ούτε στη δημιουργία τεχνητών φραγμών στην παροχή υπηρεσιών μεταφορών, ούτε στην αδικαιολόγητη αύξηση των διοικητικών και οικονομικών επιβαρύνσεων για τις επιχειρήσεις.
729.
Ναι μεν πρέπει να αναγνωρίζεται ευρεία εξουσία εκτιμήσεως στον νομοθέτη, πλην όμως η ελευθερία του νομοθέτη της Ένωσης δεν είναι ούτε απόλυτη ούτε απεριόριστη. Μολονότι, κατά το σημείο 15 της διοργανικής συμφωνίας, ο νομοθέτης δύναται να αποφασίζει τη διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων όταν το κρίνει αρμόζον και απαραίτητο, εντούτοις η σχετική εκτίμηση πρέπει να αιτιολογείται από αντικειμενικώς υπάρχοντα στοιχεία, ώστε να διασφαλίζεται ότι ο νομοθέτης δεν καταχράται την εξουσία εκτιμήσεώς του θεσπίζοντας μη τεκμηριωμένα μέτρα, πράγμα που δεν κατόρθωσαν να αποδείξουν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο.
730.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει ότι η υποχρέωση που προβλέπει το άρθρο 8, παράγραφος 2α, του κανονισμού 1072/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 5, παράγραφος 4, ΣΕΕ και στο άρθρο 1 του πρωτοκόλλου (αριθ. 2) σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Κατά την άποψή της, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δεν διέθεταν οικονομικές αναλύσεις ούτε άλλα στοιχεία που θα μπορούσαν να επιβεβαιώσουν την αναλογικότητα της υποχρεώσεως αυτής, η οποία δεν περιλαμβανόταν στην αρχική πρόταση της Επιτροπής. Επομένως, η συγκεκριμένη υποχρέωση δεν αποτέλεσε αντικείμενο εκτίμησης επιπτώσεων, παρά τα επανειλημμένα αιτήματα ορισμένων κρατών μελών και παρά τα στοιχεία που περιήλθαν σε γνώση του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τις δυσανάλογες επιπτώσεις του εν λόγω μέτρου. Επίσης, δεν διεξήχθη καμία διαβούλευση με την ΕτΠ ή την ΕΟΚΕ. Τα καθών θεσμικά όργανα δεν αποδεικνύουν, επομένως, ότι άσκησαν αποτελεσματικά την εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτουν κατά την έκδοση μιας πράξεως ή ότι έλαβαν υπόψη το σύνολο των κρίσιμων στοιχείων και περιστάσεων της καταστάσεως στη ρύθμιση της οποίας απέβλεπε η εν λόγω πράξη. Η εκτίμηση επιπτώσεων της Επιτροπής του 2017 (
446
), την οποία επικαλούνται τα καθών θεσμικά όργανα, δεν αποδεικνύει τον αναλογικό χαρακτήρα της περιόδου αδράνειας, δεδομένου ότι από την εκτίμηση αυτή προκύπτει ότι το μέτρο απορρίφθηκε όχι για λόγους που αφορούσαν το αν ήταν τεχνικώς εφικτό, αλλά διότι δεν έγινε δεκτό ότι θα συνέβαλλε άμεσα στην επίλυση των δυσλειτουργιών που είχαν τότε διαπιστωθεί.
731.
Εξάλλου, κατά την αιτιολογική σκέψη 20 του κανονισμού 2020/1055, η περίοδος αδράνειας θεωρείται ότι διαφυλάσσει το επίπεδο απελευθέρωσης που έχει επιτευχθεί μέχρι σήμερα, πράγμα το οποίο δεν συμβαίνει, δεδομένου ότι επιβάλλονται νέοι περιορισμοί στις ενδομεταφορές, σε αντίθεση με ό,τι πρότεινε η Επιτροπή. Κατά την αιτιολογική σκέψη 21 του εν λόγω κανονισμού, οι ενδομεταφορές συμβάλλουν στην αύξηση του συντελεστή φορτίου των οχημάτων και στη μείωση του αριθμού των διαδρομών χωρίς φορτίο. Ωστόσο, η περίοδος αδράνειας που εισήχθη με το άρθρο 8, παράγραφος 2α, του κανονισμού 1072/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, έχει το αντίθετο αποτέλεσμα. Η εν λόγω αιτιολογική σκέψη τονίζει επίσης τον σκοπό διασφάλισης του πραγματικού χαρακτήρα της εγκατάστασης, δεδομένου ότι ο κανονισμός 2020/1055 αποσκοπεί στην καταπολέμηση των εικονικών εταιριών. Εντούτοις, η οργάνωση συστήματος νομαδικών οδηγών από μια επιχείρηση στην οποία τα οχήματα δεν επιστρέφουν μπορεί να διακριθεί από τέτοιες δόλιες ή καταχρηστικές πρακτικές, δεδομένου ότι η οικονομική πραγματικότητα των υπηρεσιών μεταφορών χαρακτηρίζεται από υψηλό βαθμό κινητικότητας. Ο περιορισμός της δραστηριότητας που επιφέρει η εφαρμογή της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες ουδόλως συμβάλλει στην επίτευξη θεμιτού σκοπού, αλλά θέτει υπό αμφισβήτηση την ίδια την ουσία της οικονομικής πραγματικότητας και της κοινής αγοράς των μεταφορών. Ακόμη, η υποχρέωση αυτή θα εξαναγκάσει πολλές επιχειρήσεις μεταφορών που είναι εγκατεστημένες σε περιφερειακά ή νησιωτικά κράτη μέλη να μετεγκατασταθούν σε ένα πιο κεντρικό κράτος μέλος ή σε τρίτη χώρα. Οι απαιτήσεις του άρθρου 5 του κανονισμού 1071/2009 είναι ήδη επαρκείς για να διασφαλιστεί ο σταθερός και πραγματικός χαρακτήρας της εγκατάστασης, ο δε περιορισμός του αριθμού των ενδομεταφορών σε τρεις εντός περιόδου επτά ημερών έχει καταστήσει δυνατή την αποφυγή μόνιμης και συνεχούς δραστηριότητας του μεταφορέα στο έδαφος του κράτους μέλους στο οποίο εκτελείται η ενδομεταφορά. Η περίοδος αδράνειας δεν είναι ούτε λυσιτελής ούτε αναγκαία από την άποψη του εγγενώς μεταβατικού χαρακτήρα των ενδομεταφορών και του σκοπού της απελευθέρωσης. Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει ότι οι περιορισμοί στις ενδομεταφορές ήρθησαν το 1993 όσον αφορά τις αεροπορικές μεταφορές, με αποτέλεσμα την αύξηση των αποδοχών των χειριστών αεροσκαφών. Η νομοθετική εξέλιξη θα έπρεπε να κινηθεί προς την κατεύθυνση της μεγαλύτερης απελευθέρωσης. Κατά τη Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η περίοδος αδράνειας αποτελεί μέτρο προστατευτισμού και θα έχει αρνητικό αποτέλεσμα στην αγορά (
447
). Οι οδηγοί που εκτελούν ενδομεταφορές θεωρούνται ως αποσπασμένοι, οπότε η μεγαλύτερη απελευθέρωση δεν πρέπει να προκαλεί φόβο όσον αφορά την κοινωνική συνοχή. Εξάλλου, οι ενδομεταφορές αντιπροσωπεύουν πολύ μικρό ποσοστό των εθνικών μεταφορών, οπότε από κανένα αντικειμενικό στοιχείο δεν προκύπτει αξιοσημείωτος αντίκτυπος για την απασχόληση των οδηγών φορτηγών εάν εφαρμόζονταν λιγότεροι περιορισμοί (
448
). Τέλος, οι αρνητικές συνέπειες της περιόδου αδράνειας για το περιβάλλον υπερβαίνουν τα υπολογιζόμενα ευεργετικά αποτελέσματα του μέτρου.
732.
Η Ρουμανία υποστηρίζει ότι το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 (
449
) δεν πληροί τις απαιτήσεις της αρχής της αναλογικότητας. Κατά πρώτον, διατυπώνει ως προς τη διάταξη αυτή επιχειρηματολογία αντίστοιχη προς τη διατυπούμενη σε σχέση με την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες όσον αφορά τη μη διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων (
450
).
733.
Κατά δεύτερον, η Ρουμανία υποστηρίζει ότι ο πρόσθετος περιορισμός που εισάγει το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 δεν είναι ούτε πρόσφορος ούτε αναγκαίος για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και ότι δεν αποτελεί το λιγότερο περιοριστικό μέτρο που μπορούσε να επιλεγεί. Η εφαρμογή του προκαλεί δυσανάλογη βλάβη σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς.
734.
Όσον αφορά τον επιδιωκόμενο σκοπό, αυτός προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 20 και 21 του κανονισμού 2020/1055. Εντούτοις, το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του εν λόγω κανονισμού συνιστά οπισθοδρόμηση σε σχέση με το τρέχον επίπεδο απελευθέρωσης της αγοράς και μπορεί να δημιουργήσει μεγάλες ανισορροπίες στην οργάνωση των εφοδιαστικών αλυσίδων των μεταφορικών εταιριών, να αυξήσει τον χρόνο αναστολής δραστηριότητας και τον αριθμό των διαδρομών χωρίς φορτίο και να μειώσει την αποτελεσματικότητα της αλυσίδας εφοδιασμού, όπως διαπιστώθηκε στην έκθεση της Επιτροπής σχετικά με την κατάσταση της αγοράς οδικών μεταφορών. Οι ενδομεταφορές έχουν μειωθεί κατά 30 %, όπως προκύπτει από την ανάλυση που παρατίθεται σε έκθεση του Institut Transport & Mobility Leuven (
451
). Όσον αφορά τον ρουμανικό τομέα των μεταφορών, αναμένεται αύξηση κατά 5 % των διαδρομών χωρίς φορτίο λόγω του πρόσθετου περιορισμού (
452
). Υπό τις συνθήκες αυτές, το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 δεν συμβάλλει στον σκοπό της αύξησης του συντελεστή φορτίου των οχημάτων και της μείωσης των διαδρομών χωρίς φορτίο.
735.
Όσον αφορά τον σκοπό να διασφαλιστεί ότι οι ενδομεταφορές δεν εκτελούνται κατά τρόπο που να δημιουργεί σταθερή ή συνεχή δραστηριότητα, από διάφορες αναλύσεις προκύπτει ότι οι παράνομες ενδομεταφορές αντιπροσωπεύουν το 0,56 % της συνολικής δραστηριότητας των ενδομεταφορών στο επίπεδο της Ένωσης, αλλά εξακολουθούν να πλήττουν περισσότερο ορισμένες χώρες, με ποσοστά που κυμαίνονται από σχεδόν μηδέν έως 6,4 % (
453
). Οι παράνομες ενδομεταφορές δεν είναι απόρροια του ανοίγματος της αγοράς, αλλά των αποκλίσεων κατά την εφαρμογή και τον έλεγχο της τηρήσεως της ισχύουσας στα κράτη μέλη νομοθεσίας. Ένα νομοθετικό εγχείρημα που επιδιώκει την επίτευξη του σκοπού αυτού θα μπορούσε να συνίσταται στην αποσαφήνιση και στη διευκόλυνση της εφαρμογής των υφιστάμενων κανόνων με την εξάλειψη των περιορισμών ή τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας του ελέγχου. Το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 είναι προδήλως απρόσφορο, η δε νομοθετική επιλογή προδήλως εσφαλμένη.
736.
Η συγκεκριμένη διάταξη δεν αποτελεί ούτε αναγκαίο μέτρο και είναι αδικαιολόγητη λόγω των αρνητικών συνεπειών που συνεπάγεται ιδίως για τις επιχειρήσεις των κρατών μελών που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης (
454
), εξαιτίας της αύξησης του κόστους εκμετάλλευσης, της περιορισμένης πρόσβασης στην αγορά των μεταφορών, της μείωσης του αριθμού των μεταφορέων και της μετεγκατάστασης των εταιριών προς τα δυτικά κράτη. Οι συνέπειες αυτές εντείνονται από το γεγονός ότι το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 συνυπάρχει με την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες. Όσον αφορά ειδικότερα τον ρουμανικό τομέα των μεταφορών, ο οποίος αντιπροσωπεύει το ένα τρίτο του συνόλου των ρουμανικών εξαγωγών υπηρεσιών, το 46 % του συνολικού πλεονάσματος εξωτερικού εμπορίου υπηρεσιών και το 77 % του συνόλου των εξαγωγών υπηρεσιών μεταφορών που προέρχονται από τον τομέα των οδικών εμπορευματικών μεταφορών, η Ρουμανία παραπέμπει στις εκτιμήσεις της ανάλυσης που πραγματοποίησε η UNTRR, για να καταλήξει στο συμπέρασμα το επίμαχο μέτρο συνεπάγεται αύξηση του κόστους εκμετάλλευσης και μείωση των εσόδων, ένταση της κρίσης των επαγγελματιών οδηγών, κίνδυνο παύσεως δραστηριοτήτων για το 8 % των εταιριών, κίνδυνο απόσυρσης του 5 % των εταιριών από την αγορά των διεθνών μεταφορών, αύξηση των εκπομπών CO2, μείωση του αριθμού των εργαζομένων και ανώφελες πρόσθετες διοικητικές επιβαρύνσεις. Οι συνέπειες αυτές είναι ακόμη πιο σοβαρές, δεδομένου ότι η ανάλυση της UNTRR είναι προγενέστερη της πανδημίας COVID‑19. Ο νέος περιορισμός στις ενδομεταφορές επηρεάζει έμμεσα πολύ μεγαλύτερο τμήμα της οικονομίας των κρατών μελών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης σε σχέση με τις οικονομίες των κρατών μελών της Δυτικής Ευρώπης και επηρεάζει, εντός των πρώτων, περισσότερο τις ΜμΕ. Οι συνέπειες αυτές υπερβαίνουν σε μεγάλο βαθμό τα προσδοκώμενα θετικά αποτελέσματα της εν λόγω διατάξεως και αντιβαίνουν στους σκοπούς της Λευκής Βίβλου του 2011 «Χάρτης πορείας για έναν Ενιαίο Ευρωπαϊκό Χώρο Μεταφορών – Για ένα ανταγωνιστικό και ενεργειακά αποδοτικό σύστημα μεταφορών» (
455
). Η Ρουμανία θεωρεί επίσης ότι η θέσπιση του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 είναι δυσανάλογη σε σχέση με τον σημαντικό αριθμό κρατών μελών που επηρεάζονται αρνητικά από τα επίμαχα μέτρα και σε σχέση με την ένταση των αρνητικών συνεπειών για την κατάσταση των πολιτών και των μεταφορέων που είναι εγκατεστημένοι στα εν λόγω κράτη.
737.
Επιπλέον, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο δεν περιέγραψαν τις συστηματικές ενδομεταφορές με όμοιους όρους, ενώ δεν αποδεικνύεται ο παράνομος χαρακτήρας αυτής της συμπεριφοράς. Η συστηματική εκτέλεση ενδομεταφορών αποτελεί συνέπεια του μεγάλου αριθμού πράξεων ενδομεταφορών που πραγματοποιούν οι μεταφορείς της ΕΕ των 13 λόγω της ίδιας της διάρθρωσης της αγοράς, ωστόσο οι εν λόγω πράξεις δεν αποτελούν αρνητικό στοιχείο το οποίο καθιστά επιβεβλημένη τη λήψη περιοριστικών μέτρων. Η αρχική αντίληψη για τις ενδομεταφορές ήταν ότι αποτελούν είδη πράξεων που συμβάλλουν στην ανάπτυξη του τομέα, στην αύξηση των οικονομικών μεγεθών και στην αποτελεσματικότητα των μεταφορών. Οι ενδομεταφορές που συνεπάγονται μεγαλύτερη διάρκεια παραμονής του οχήματος στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής ανταποκρίνονται σε πραγματική ζήτηση. Εν πάση περιπτώσει, ο μεγάλος αριθμός πράξεων ενδομεταφορών δεν μπορεί να ισοδυναμεί με απώλεια του προσωρινού χαρακτήρα, εφόσον οι εν λόγω πράξεις πραγματοποιούνται τηρουμένων των υφιστάμενων, επαρκών, περιορισμών (μία πράξη εντός τριών ημερών ή τρεις πράξεις εντός επτά ημερών). Χωρίς ανάλυση του πραγματικού αντικτύπου των συστηματικών ενδομεταφορών και ελλείψει αποδείξεως του συστημικού χαρακτήρα τους, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι η περίοδος αδράνειας ανταποκρίνεται στην ανάγκη ισορροπημένης ρύθμισης στο επίπεδο της Ένωσης, τα πλεονεκτήματα της οποίας υπερβαίνουν τα προκαλούμενα μειονεκτήματα. Το χαμηλό επίπεδο παράνομων ενδομεταφορών (0,56 %) δεν δικαιολογεί ούτε την ανάγκη για υπερρύθμιση ούτε τη θέσπιση πρόσθετων περιορισμών. Αντιθέτως προς τον σκοπό της διευκόλυνσης και αποσαφήνισης της εφαρμογής των κανόνων, το μέτρο προκαλεί δυσχέρειες στους μεταφορείς όσον αφορά τη συμμόρφωση και την απόδειξη.
738.
Η Δημοκρατία της Μάλτας υποστηρίζει ότι το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας, δεδομένου ότι δεν πρόκειται για το λιγότερο επαχθές μέτρο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού. Επιπλέον, η εν λόγω διάταξη βλάπτει σοβαρά τους Μαλτέζους μεταφορείς. Η περίοδος αδράνειας δεν αποτελεί το λιγότερο επαχθές διαθέσιμο μέτρο για τον σκοπό που προσδιορίζεται στην αιτιολογική σκέψη 21 του εν λόγω κανονισμού. Η Δημοκρατία της Μάλτας διατείνεται ότι το άρθρο 2, παράγραφος 5, της προτάσεως της Επιτροπής δεν συνεπαγόταν τον σοβαρό περιορισμό της ικανότητας των μεταφορέων να οργανώνουν την εφοδιαστική τους αλυσίδα και να διασφαλίζουν την εύρυθμη λειτουργία του στόλου τους στις ηπειρωτικές περιοχές, τον οποίο προκαλεί το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055. Τονίζει ότι οι Μαλτέζοι διεθνείς μεταφορείς δραστηριοποιούνται στις ηπειρωτικές περιοχές εφόσον δεν είναι υποχρεωμένοι να μεταφέρουν τα οχήματα μέσω θαλάσσης στη Μάλτα. Στις ηπειρωτικές περιοχές, κάνουν χρήση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας τους, χωρίς να έχουν συγκεκριμένο μόνιμο ή σταθερό δεσμό με άλλα κράτη μέλη, όπως για παράδειγμα με την Ιταλία. Η φυσική απουσία των οχημάτων των Μαλτέζων μεταφορέων από τη Μάλτα οφείλεται αποκλειστικά στη νησιωτική κατάσταση του εν λόγω κράτους μέλους. Η εναλλακτική λύση που πρότεινε η Επιτροπή, κατά την οποία η τελευταία εκφόρτωση στο πλαίσιο ενδομεταφοράς πραγματοποιείται εντός 5 ημερών από την τελευταία εκφόρτωση στο κράτος μέλος υποδοχής στο πλαίσιο της εισερχόμενης διεθνούς μεταφοράς, καθιστά δυνατή την επίτευξη των ίδιων σκοπών με εκείνους που επιδιώκονται με τον κανονισμό 2020/1055, χωρίς ωστόσο να υποχρεώνει τους Μαλτέζους μεταφορείς να διακόπτουν τεχνητά και σε τακτική βάση το σύνολο των δραστηριοτήτων τους, χωρίς σαφή και εύλογο σκοπό κατά τη διάρκεια της περιόδου αδράνειας των τεσσάρων ημερών. Τα ιδιαίτερα γεωγραφικά χαρακτηριστικά των νησιωτικών περιοχών δεν ελήφθησαν υπόψη. Η εκ των υστέρων αξιολόγηση του κανονισμού 1072/2009 δεν μπορεί να υποκαταστήσει την εκτίμηση επιπτώσεων της περιόδου αδράνειας, κατά μείζονα λόγο διότι ορισμένες από τις παραδοχές που περιέχει έχουν έκτοτε διαψευσθεί, ειδικότερα όσον αφορά τον περιορισμό του πρόσθετου κόστους που συνεπάγεται η αποσαφήνιση των διατάξεων περί ενδομεταφορών. Ελλείψει εκτίμησης επιπτώσεων, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν απέδειξε για ποιους λόγους η θέσπιση περιόδου αδράνειας ήταν προσφορότερη, ενώ είναι προδήλως πιο περιοριστική από το μέτρο που πρότεινε αρχικώς η Επιτροπή, το οποίο, κατά την εκτίμηση επιπτώσεων, θα καθιστούσε δυνατή τη μείωση κατά 20 % των δραστηριοτήτων ενδομεταφορών. Η Δημοκρατία της Μάλτας εξακολουθεί να αγνοεί κατά πόσο διασφαλίζεται η ισορροπία μεταξύ των διαφόρων εμπλεκομένων συμφερόντων. Η περίοδος αδράνειας προστέθηκε με καθυστέρηση κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, παρά την έλλειψη εκτίμησης επιπτώσεων, παρά το γεγονός ότι τα κράτη μέλη προέβαλαν τακτικά αντιρρήσεις κατά της λήψεως ενός τέτοιου μέτρου και χωρίς ουδέποτε τα καθών θεσμικά όργανα να διαβουλευθούν ή να συζητήσουν με τη Δημοκρατία της Μάλτας.
739.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 εισάγει έναν πρόσθετο περιορισμό στην παροχή υπηρεσιών ενδομεταφοράς, ο οποίος στηρίζεται σε αυθαίρετα κριτήρια, δεν δικαιολογείται από τους σκοπούς που επιδιώκει ο εν λόγω κανονισμός και προκαλεί πολύ περισσότερες αρνητικές συνέπειες σε σχέση με τα προσδοκώμενα ευεργετικά αποτελέσματα.
740.
Κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, υπήρχε ήδη επαρκής νομική βάση, αποτελούμενη από το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009, πριν την τροποποίησή του, ώστε η δραστηριότητα των ενδομεταφορών να μην εκτελείται σε μόνιμη και συνεχή βάση και ότι, συνεπώς, το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 βαίνει πέραν του σκοπού που μνημονεύεται στην αιτιολογική σκέψη 21 του εν λόγω κανονισμού. Ήδη βάσει του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 η παροχή υπηρεσίας ενδομεταφοράς αποκλείεται εάν το όχημα εισέρχεται στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής στο πλαίσιο διεθνούς μεταφοράς χωρίς φορτίο. Η διάταξη αυτή αρκεί για να αποτρέψει την εκτέλεση ενδομεταφορών κατά τρόπο που να δημιουργεί μόνιμη και συνεχή δραστηριότητα στο οικείο κράτος μέλος. Χωρίς να δικαιολογείται σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό, το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 αυστηροποιεί κατά τρόπο δυσανάλογο τους όρους των ενδομεταφορών και απορρέει περισσότερο από τη βούληση του νομοθέτη της Ένωσης να περιορίσει τις ενδομεταφορές αυτές καθεαυτές και όχι την καταστρατήγησή τους. Επίσης, ο εν λόγω περιορισμός δεν δικαιολογείται λαμβανομένων υπόψη των πλεονεκτημάτων των ενδομεταφορών και της συμβολής τους στη βελτίωση της αποδοτικότητας των μεταφορών που υπενθυμίζεται στην αιτιολογική σκέψη 21 του κανονισμού 2020/1055. Ο περιορισμός των ενδομεταφορών είναι αδικαιολόγητος και από την άποψη των σημαντικών αρνητικών συνεπειών που συνεπάγεται για την απασχόληση, τις υποδομές και το περιβάλλον, ιδίως λόγω της αύξησης του αριθμού των μεταφορών χωρίς φορτίο που προκαλεί. Το πραγματικό εύρος της αύξησης αυτής δεν μπορεί να προσδιοριστεί, δεδομένου ότι η εκτίμηση επιπτώσεων δεν έλαβε υπόψη τέτοια αξιολόγηση. Ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε υπόψη ούτε την ιδιαίτερη διάρθρωση της αγοράς των μεταφορέων, η οποία αποτελείται κατ’ ουσίαν από ΜμΕ εγκατεστημένες στην περιφέρεια της Ένωσης, οι οποίες υφίστανται άμεσα την αύξηση του κόστους που προκαλεί ο περιορισμός των ενδομεταφορών με το άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 και, ως εκ τούτου, είναι περισσότερο εκτεθειμένες στον κίνδυνο πτώχευσης. Η αύξηση του κόστους λειτουργίας θα έχει επίσης ως επίπτωση την αύξηση της τιμής των εμπορευμάτων.
741.
Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
i) Επί του ελέγχου από τον νομοθέτη της Ένωσης της αναλογικότητας της περιόδου αδράνειας μεταξύ δύο περιόδων ενδομεταφορών
742.
Όπως επισημάνθηκε ανωτέρω, η αποτελεσματική άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως του νομοθέτη της Ένωσης προϋποθέτει τη συνεκτίμηση όλων των κρίσιμων στοιχείων και περιστάσεων της καταστάσεως στη ρύθμιση της οποίας αποβλέπει η προς έκδοση πράξη. Όσον αφορά τον έλεγχο από τον νομοθέτη της Ένωσης της αναλογικότητας της περιόδου αδράνειας μεταξύ δύο περιόδων ενδομεταφορών, επιβάλλεται μια ιστορική αναδρομή.
743.
Κατά το άρθρο 91, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, ο νομοθέτης της Ένωσης, υλοποιώντας την κοινή πολιτική μεταφορών, οφείλει να θεσπίσει «τους όρους υπό τους οποίους γίνονται δεκτοί στις εθνικές μεταφορές ενός κράτους μέλους μεταφορείς μη εγκατεστημένοι σ’ αυτό». Οι εν λόγω όροι, οι οποίοι καθορίζονταν έως τότε από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 3118/93 (
456
), τροποποιήθηκαν με τον κανονισμό 1072/2009, του οποίου η αιτιολογική σκέψη 15 ορίζει τις πράξεις ενδομεταφορών ως την «παροχή υπηρεσιών από μεταφορείς εντός κράτους μέλους στο οποίο δεν είναι εγκατεστημένοι», τις οποίες επιτρέπει κατ’ αρχήν «εφόσον δεν διεξάγονται κατά τρόπο που δημιουργεί σταθερή ή συνεχή δραστηριότητα εντός του εν λόγω κράτους μέλους» (
457
). Προς τούτο, καθορίστηκαν σαφέστερα με τον κανονισμό 1072/2009 η συχνότητα των ενδομεταφορών και η περίοδος κατά την οποία μπορούν να εκτελούνται, με τον νομοθέτη της Ένωσης να τονίζει ήδη από τότε τη δυσχέρεια να προσδιοριστεί και να διασφαλιστεί ο προσωρινός χαρακτήρας της παροχής τέτοιων υπηρεσιών (
458
). Πράγματι, όπως υπενθύμισε το Συμβούλιο, η δυσχέρεια αυτή είχε καταστήσει αναγκαία, ήδη υπό το καθεστώς του κανονισμού 3118/93, την έκδοση από την Επιτροπή ερμηνευτικής ανακοίνωσης σχετικά με τον προσωρινό χαρακτήρα των οδικών εμπορευματικών ενδομεταφορών (
459
). Το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 περιόρισε, επομένως, τις ενδομεταφορές σε μια χρονική περίοδο 7 ημερών μετά από τη διεθνή μεταφορά και στην παροχή τριών «εθνικών» υπηρεσιών κατά τη χρονική αυτή περίοδο.
744.
Ο κανονισμός 1072/2009 αποτέλεσε αντικείμενο εκ των υστέρων αξιολόγησης (
460
), βάσει της οποίας προσδιορίστηκε η συστηματική εκτέλεση ενδομεταφορών, η οποία έγκειται στο να διανύει μια αλλοδαπή επιχείρηση την πλειονότητα του χρόνου της σε μια άλλη χώρα της Ένωσης, εφόσον ο μεταφορέας εκτελεί κάθε εβδομάδα μία διεθνή μεταφορά, ως μια απροσδόκητη και μη ηθελημένη συνέπεια του κανονισμού 1072/2009 (
461
). Στην ανάλυση επισημαινόταν ότι ο ορισμός των προσωρινών ενδομεταφορών που παρείχε ο κανονισμός 1072/2009 δεν καθιστούσε δυνατό τον αποκλεισμό της συστηματικής εκτέλεσης ενδομεταφορών (
462
).
745.
Όπως επισήμαναν τα καθών θεσμικά όργανα, από τα στοιχεία αυτά, τα οποία ασφαλώς ήταν γνωστά στον νομοθέτη της Ένωσης κατά τον χρόνο εκδόσεως του κανονισμού 2020/1055, προκύπτει ότι το καθεστώς που θεσπίστηκε με τον κανονισμό 1072/2009 όσον αφορά τις ενδομεταφορές δεν είχε κατορθώσει να διασφαλίσει επαρκώς τον προσωρινό χαρακτήρα των υπηρεσιών ενδομεταφορών.
746.
Τα στοιχεία αυτά ελήφθησαν δεόντως υπόψη εκ μέρους της Επιτροπής στην εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, που περιλάμβανε επίσης ανάλυση της εξέλιξης των ενδομεταφορών από ποσοτική και γεωγραφική άποψη. Στο πλαίσιο της ανάλυσης αυτής, η Επιτροπή διαπίστωσε, εξάλλου, ότι υφίσταται σχέση μεταξύ της αύξησης των ενδομεταφορών και του συστηματικού, ή ακόμη και παράνομου, χαρακτήρα των μεταφορών αυτών και των κινδύνων για τον θεμιτό ανταγωνισμό μεταξύ εγκατεστημένων και μη εγκατεστημένων μεταφορέων (
463
). Μολονότι η επιλογή της Επιτροπής, στην πρότασή της, αφορούσε τελικώς τη σύντμηση του χρονικού διαστήματος κατά το οποίο επιτρέπονται οι ενδομεταφορές, μετά από την εκτέλεση διεθνούς μεταφοράς, και στην κατάργηση της αναφοράς του μέγιστου αριθμού ενδομεταφορών που μπορούν να εκτελούνται κατά το χρονικό διάστημα αυτό (
464
), επισημαίνω, όπως και το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, ότι η Επιτροπή είχε επίσης εξετάσει τη δυνατότητα τροποποίησης του άρθρου 8 του κανονισμού 1072/2009 με την προσθήκη περιόδου αδράνειας μεταξύ δύο περιόδων ενδομεταφορών, πριν απορρίψει τη δυνατότητα αυτή λόγω των αμφιβολιών που η ίδια διατηρούσε ως προς το αν τούτο ήταν πολιτικά και τεχνικά εφικτό (
465
), αμφιβολίες τις οποίες ο νομοθέτης της Ένωσης μπορούσε να μην συμμερισθεί. Επιπλέον, η Επιτροπή ανέφερε ότι δεν είχε εντοπίσει ιδιαίτερα προβλήματα από τη θέσπιση ενός τέτοιου μέτρου όσον αφορά την αναλογικότητα (
466
), στη συνέχεια δε αναγνώρισε τελικώς ότι με το άρθρο 8, παράγραφος 2α, του κανονισμού 1072/2009, όπως αυτός τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, «αναμένεται να βελτιωθεί η δυνατότητα επιβολής των κανόνων για τις ενδομεταφορές σε σύγκριση με την παρούσα κατάσταση» (
467
).
747.
Επομένως, από τα ανωτέρω στοιχεία προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης διέθετε, κατά τον χρόνο θεσπίσεως του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού (ΕΕ) 2020/1055, επαρκή στοιχεία που του παρείχαν τη δυνατότητα να εκτιμήσει την αναλογικότητα της υποχρεώσεως αυτής σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό, πράγμα που απέδειξαν επαρκώς ενώπιον του Δικαστηρίου το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο. Επομένως, οι αιτιάσεις περί παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας λόγω μη διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων ή λόγω ανεπάρκειας της τεκμηρίωσης που είχε στη διάθεσή του ο νομοθέτης κατά τον χρόνο ασκήσεως της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμες.
ii) Επί του αναλογικού χαρακτήρα της περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπόμενων ενδομεταφορών
748.
Για την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας απαιτείται το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 να είναι ικανό να επιτύχει τον σκοπό που επιδιώκεται με τον εν λόγω κανονισμό και να μην υπερβαίνει το όρια αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού, εξυπακουομένου ότι ο νομοθέτης της Ένωσης οφείλει να επιλέξει το λιγότερο επαχθές πρόσφορο μέτρο και ότι τα μειονεκτήματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό. Βάσει της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που αναγνωρίζεται στον νομοθέτη της Ένωσης σε τομείς στους οποίους καλείται να προβεί σε σύνθετες διεργασίες και αξιολογήσεις, η εν λόγω διάταξη μπορεί να ακυρωθεί μόνον αν έχει προδήλως απρόσφορο χαρακτήρα.
749.
Όσον αφορά τον επιδιωκόμενο σκοπό, υπενθυμίζω ότι το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1055 θεσπίστηκε για να διευκρινίσει τους όρους του προϋφιστάμενου καθεστώτος ενδομεταφορών που προέβλεπε ο κανονισμός 1072/2009, λόγω των ορίων του και των απροσδόκητων και μη επιθυμητών συνεπειών που προέκυψαν από αυτό. Κατά την αιτιολογική σκέψη 20 του κανονισμού 2020/1055, ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να καταστήσει σαφέστερους και απλούστερους τους κανόνες για τις εθνικές μεταφορές που εκτελούνται σε προσωρινή βάση από μη εγκατεστημένους μεταφορείς σε κράτος μέλος υποδοχής και να διευκολύνει τη συμμόρφωση με τους κανόνες αυτούς «διαφυλάσσοντας ταυτόχρονα το επίπεδο ελευθέρωσης που έχει επιτευχθεί έως σήμερα». Από την πλευρά της. η αιτιολογική σκέψη 21 του εν λόγω κανονισμού υπενθύμισε ότι οι ενδομεταφορές «θα πρέπει […] να επιτρέπονται στον βαθμό που δεν πραγματοποιούνται κατά τρόπο που να δημιουργεί σταθερή ή συνεχή δραστηριότητα στο σχετικό κράτος μέλος» και ότι, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι τούτο δεν συμβαίνει, «δεν θα πρέπει να επιτρέπεται στους μεταφορείς να εκτελούν ενδομεταφορές στο ίδιο κράτος μέλος εντός ορισμένου χρονικού διαστήματος μετά το τέλος μιας περιόδου ενδομεταφορών». Αφενός, οι ενδομεταφορές δεν είναι πλήρως απελευθερωμένες. Αφετέρου, πρέπει να ορίζονται συγκεκριμένες προϋποθέσεις προκειμένου η παροχή τέτοιων μεταφορών να παραμένει προσωρινή, πράγμα το οποίο ακριβώς επεδίωκε να διασφαλίσει το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055. Όπως το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, υπενθυμίζω ότι το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να υπογραμμίσει τον κατ’ ανάγκην προσωρινό χαρακτήρα των δραστηριοτήτων ενδομεταφορών (
468
).
750.
Το Κοινοβούλιο εξέθεσε τους λόγους για τους οποίους ο νομοθέτησε εκτίμησε, ασκώντας την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει, ότι οι ενδομεταφορές έπρεπε να εξακολουθήσουν να υπόκεινται σε περιορισμούς. Στηριζόμενο στην εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, το εν λόγω θεσμικό όργανο επισήμανε στα υπομνήματά του ότι η αγορά των ενδομεταφορών χαρακτηρίζεται από σημαντική αύξηση των ενδομεταφορών που εκτελούνται από μεταφορείς προερχόμενους από την ΕΕ των 13, κατά κύριο λόγο εντός των κρατών μελών της ΕΕ των 15. Η αύξηση αυτή φαίνεται να σχετίζεται με το γεγονός ότι οι μεταφορείς των κρατών μελών με χαμηλό κόστος εκμετάλλευσης διαθέτουν ανταγωνιστικό πλεονέκτημα σε σχέση με τους εθνικούς μεταφορείς της ΕΕ των 15, οι οποίοι είναι υποχρεωμένοι να τηρούν πιο αυστηρή νομοθεσία και να επιβαρύνονται με υψηλότερο κόστος εκμετάλλευσης. Συνεπώς, πρέπει να διατηρηθεί και να διασφαλιστεί ο προσωρινός χαρακτήρας των ενδομεταφορών προκειμένου να προστατευθούν οι μεταφορείς από την ΕΕ των 15 έναντι του αθέμιτου ανταγωνισμού. Συνεπώς, ο νομοθέτης της Ένωσης έκανε την πολιτική επιλογή να ενισχύσει τις προϋποθέσεις προσωρινής εκτέλεσης ενδομεταφορών, αναζητώντας δίκαιη ισορροπία μεταξύ της πρόσβασης των μη εγκατεστημένων μεταφορέων στην αγορά των εθνικών μεταφορών και της προστασίας των εκτεθειμένων σε υψηλότερο κόστος εκμετάλλευσης εθνικών μεταφορέων.
751.
Όσον αφορά τον αναγκαίο και πρόσφορο χαρακτήρα της περιόδου αδράνειας μεταξύ δύο περιόδων ενδομεταφορών, πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι, όπως επισήμαναν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, τα στοιχεία που είχε στη διάθεσή του ο νομοθέτης της Ένωσης καταδείκνυαν ότι το άρθρο 8 του κανονισμού 1072/2009 είχε παράσχει τελικώς τη δυνατότητα σε μη εγκατεστημένους μεταφορείς να οργανώνουν τις δραστηριότητές τους κατά τρόπο που να διασφαλίζει μόνιμη ή συνεχή παρουσία στο κράτος μέλος υποδοχής (
469
). Μια τέτοια εφαρμογή της συγκεκριμένης διατάξεως έθετε τις εν λόγω μεταφορές σε μια «γκρίζα ζώνη», όπως την χαρακτηρίζει το Κοινοβούλιο, και αντέβαινε προδήλως στον επιδιωκόμενο σκοπό που είχε ήδη επισημανθεί στις αιτιολογικές σκέψεις 13 και 15 του κανονισμού 1072/2009.
752.
Συναφώς, το Συμβούλιο υπενθυμίζει ότι, στην ερμηνευτική ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τον προσωρινό χαρακτήρα των οδικών εμπορευματικών ενδομεταφορών (
470
), η Επιτροπή ανέφερε τέσσερα κριτήρια προς διασφάλιση του εν λόγω χαρακτήρα, ήτοι τη διάρκεια, τη συχνότητα, την περιοδικότητα και τη συνέχεια. Το Συμβούλιο επεξηγεί ότι ο κανονισμός 1072/2009 ρύθμιζε τη διάρκεια της υπηρεσίας, με τις ενδομεταφορές να είναι δυνατές κατά τη διάρκεια χρονικής περιόδου επτά ημερών. Η συχνότητα των ενδομεταφορών κατά τη διάρκεια της περιόδου αυτής ήταν επίσης καθορισμένη, όχι όμως η συχνότητα των επταήμερων αυτών περιόδων. Επομένως, ο νομοθέτης, κατά την άσκηση της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει, έκρινε, χωρίς να υποπέσει σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως, ότι το να μπορεί ένας μεταφορέας να αρχίζει μια νέα περίοδο επτά ημερών, κατά τη διάρκεια της οποίας θα επιτρέπονται τρεις ενδομεταφορές, αμέσως μετά τη λήξη μιας τέτοιας περιόδου, περιόριζε την αποτελεσματικότητα του καθεστώτος των ενδομεταφορών και αντέβαινε στον προσωρινό χαρακτήρα των ενδομεταφορών τον οποίο επιθυμούσε να συνεχίσει να διασφαλίζει. Η υποχρέωση τηρήσεως μιας περιόδου «cool-off» κατά τη διάρκεια της οποίας δεν μπορεί να πραγματοποιείται καμία δραστηριότητα ενδομεταφορών φαίνεται πρόσφορη για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση του προσωρινού χαρακτήρα των ενδομεταφορών.
753.
Όσον αφορά τον αναγκαίο χαρακτήρα, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο επικαλέστηκαν τόσο την εκ των υστέρων αξιολόγηση του κανονισμού 1072/2009 όσο και την εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, για να επισημάνουν τα κύρια χαρακτηριστικά της αγοράς των ενδομεταφορών και για να προσδιορίσουν τα προβλήματα που σχετίζονται με τις συστηματικές ενδομεταφορές, καθόσον οι ενδομεταφορές δεν είναι πλήρως απελευθερωμένες, αλλά πρέπει να οργανώνονται υπό τους όρους που καθορίζει ο νομοθέτης της Ένωσης, όπως προβλέπει το άρθρο 91, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ. Επομένως, εμπίπτει στην ευρεία εξουσία εκτιμήσεως του νομοθέτη το να κρίνει ότι η παρέμβασή του είναι αναγκαία για τον περιορισμό των καταχρηστικών πρακτικών ορισμένων μεταφορέων, οι οποίες βασίζονται στον ασαφή ή ελλιπή χαρακτήρα της ισχύουσας ρυθμίσεως και απειλούν τον θεμιτό ανταγωνισμό, δεδομένου ότι οι εγκατεστημένοι μεταφορείς έχουν πλέον να αντιμετωπίσουν όχι την προσωρινή αλλά τη μόνιμη παρουσία των μη εγκατεστημένων μεταφορέων στην αγορά των εθνικών μεταφορών.
754.
Η διάρκεια της επιβαλλόμενης στο εξής περιόδου αδράνειας (τέσσερις ημέρες) δεν φαίνεται υπερβολική, δεδομένου ότι το Συμβούλιο εξηγεί ότι η περίοδος αυτή πρέπει να χρησιμοποιείται για την οργάνωση διεθνών μεταφορών, οι οποίες αποτελούν την απαραίτητη προϋπόθεση για κάθε πράξη ενδομεταφορών, καθόσον οι τελευταίες επιτρέπονται μόνον για τον λόγο ότι συνδέονται με διεθνείς μεταφορές. Στην εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, η Επιτροπή είχε εκτιμήσει ότι οι μεταφορείς μπορούσαν ακόμη να πραγματοποιήσουν 3,33 περιόδους επτά ημερών, κατά τις οποίες επιτρέπονται, περιορισμένες όμως, ενδομεταφορές, ανά περίοδο 30 ημερών (
471
). Το Συμβούλιο εκτιμά ότι η υποχρέωση τηρήσεως περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών θα μειώσει τον αριθμό αυτό σε τρεις περιόδους επτά ημερών ανά περίοδο 29 ημερών (
472
). Επομένως, οι δραστηριότητες ενδομεταφορών εξακολουθούν να είναι δυνατές.
755.
Εξάλλου, από το γράμμα του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 σαφώς προκύπτει ότι κατά την περίοδο αδράνειας των τεσσάρων ημερών απαγορεύονται μόνον οι ενδομεταφορές, πράγμα που είναι σύμφωνο με τον επιδιωκόμενο σκοπό. Οι μεταφορείς δεν υποχρεώνονται να ακινητοποιήσουν τα οχήματά τους κατά τη διάρκεια της περιόδου αυτής, ούτε να παραλύσουν τις δραστηριότητές τους. Είναι υποχρεωμένοι μόνο να αφιερώνουν τις τέσσερις αυτές ημέρες σε άλλα είδη μεταφορών πλην των ενδομεταφορών, οπότε η παρέμβαση του νομοθέτη της Ένωσης στην οργάνωση των δραστηριοτήτων των μεταφορέων δεν φαίνεται, σε αντίθεση με ό,τι υποστηρίζουν τα προσφεύγοντα κράτη μέλη, να έχει τέτοιο περιεχόμενο ώστε το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 να αποδεικνύεται δυσανάλογο.
756.
Όσον αφορά την ύπαρξη λιγότερο επαχθών εναλλακτικών μέτρων, το άρθρο 5 του κανονισμού 1071/2009 που αναφέρει η Δημοκρατία της Βουλγαρίας δεν μπορεί να γίνει δεκτό ως εναλλακτικό μέτρο, δεδομένου ότι ο σκοπός που επιδιώκεται με αυτό συνίσταται στη διασφάλιση του σταθερού και πραγματικού χαρακτήρα της εγκατάστασης. Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας προτείνει επίσης την πλήρη απελευθέρωση των υπηρεσιών ενδομεταφορών βάσει όσων έχουν ήδη συμβεί στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών. Πρώτον, οι ρυθμίσεις που διέπουν έναν τομέα σχετικό με συγκεκριμένο τρόπο μεταφοράς δεν μπορούν να τύχουν εφαρμογής και στους άλλους τρόπους μεταφοράς, απλώς και μόνον επειδή πρόκειται για τομείς σχετικούς με τις μεταφορές, δεδομένου ότι κάθε αγορά χαρακτηρίζεται από τα δικά της ιδιαίτερα στοιχεία (
473
). Δεύτερον, λαμβανομένων υπόψη των πληροφοριών που περιέχονται ιδίως στην εκτίμηση επιπτώσεων, είναι δύσκολο να γίνει αντιληπτό με ποιον τρόπο η πλήρης απελευθέρωση θα μπορούσε να διασφαλίσει ότι θα ληφθούν υπόψη τα συμφέροντα των μεταφορέων από την ΕΕ των 15 με τον ίδιο τρόπο όπως εκείνα των μεταφορέων από την Ένωση των 13 (
474
). Τρίτον, ο βαθμός απελευθέρωσης των ενδομεταφορών αποτελεί πολιτική επιλογή, η οποία εμπίπτει στην ευρεία εξουσία εκτιμήσεως του νομοθέτη. Τέταρτον και τελευταίο, το να προτείνεται η απελευθέρωση του τομέα ως εναλλακτικό μέτρο αντί της περιόδου αδράνειας μεταξύ δύο περιόδων ενδομεταφορών ισοδυναμεί, στην πραγματικότητα, με αμφισβήτηση της ίδιας της ουσίας του καθεστώτος των ενδομεταφορών που καθορίζει ο κανονισμός 1072/2009 και του προσωρινού χαρακτήρα των ενδομεταφορών.
757.
Η Ρουμανία προτείνει να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα των ελέγχων των υφιστάμενων ορίων παροχής υπηρεσιών ενδομεταφορών. Εντούτοις, όπως επισημαίνουν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, δεδομένου ότι η συστηματική εκτέλεση ενδομεταφορών εμπίπτει σε μια γκρίζα ζώνη που δημιουργήθηκε από την ανεπαρκή ακρίβεια του κανονισμού 1072/2009, η ενίσχυση των ελέγχων δεν θα ήταν ικανή να επιτύχει με την ίδια αποτελεσματικότητα τον σκοπό της αποσαφήνισης, μεταξύ άλλων και για τις επιφορτισμένες με τον έλεγχο αρχές, του προσωρινού χαρακτήρα των ενδομεταφορών.
758.
Η Δημοκρατία της Μάλτας υποστηρίζει ότι θα έπρεπε να υιοθετηθεί η πρόταση της Επιτροπής. Ωστόσο, η πρόταση αυτή συνίστατο στη μείωση της περιόδου κατά τη διάρκεια της οποίας επιτρέπονται οι ενδομεταφορές σε πέντε ημέρες και στην κατάργηση του προσδιορισμού του αριθμού ενδομεταφορών που μπορούν να πραγματοποιηθούν κατά την περίοδο αυτή. Μια τέτοια τροποποίηση δεν θα εμπόδιζε τους μεταφορείς να οργανώνουν σειρά διαδοχικών περιόδων ενδομεταφορών και δεν θα καταπολεμούσε τη συστηματική εκτέλεση ενδομεταφορών, ήτοι δεν θα ήταν ικανή να επιτύχει τον επιδιωκόμενο σκοπό.
759.
Τέλος, το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Πολωνίας ότι το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 είναι επί της παρούσης επαρκές πρέπει να απορριφθεί, δεδομένου ότι προφανώς δεν λαμβάνει υπόψη τις δυσχέρειες που σχετίζονται με τη συστηματική εκτέλεση ενδομεταφορών, οι οποίες προσδιορίστηκαν, μεταξύ άλλων, στην εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, καθώς και ότι εμπίπτει στην ευρεία εξουσία εκτιμήσεως του νομοθέτη της Ένωσης να αποφασίζει πότε είναι αναγκαία η παρέμβασή του.
760.
Συνεπώς, τα προσφεύγοντα κράτη μέλη δεν απέδειξαν την ύπαρξη λιγότερο επαχθών εναλλακτικών μέτρων.
761.
Όσον αφορά τα μειονεκτήματα που προκαλεί το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055, υπενθυμίζω, όπως και τα καθών θεσμικά όργανα, ότι η μοναδική πτυχή του καθεστώτος των ενδομεταφορών που εξετάζεται στις υπό κρίση υποθέσεις είναι αυτή που αφορά την υποχρέωση τηρήσεως περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων ενδομεταφορών, και επομένως, οποιοδήποτε επιχείρημα με το οποίο επιχειρείται η επέκταση της συζήτησης και στους περιορισμούς των ενδομεταφορών που προβλέπονταν από το άρθρο 8 του κανονισμού 1072/2009 πριν την τροποποίησή του με τον κανονισμό 2020/1055, πρέπει να κριθεί απαράδεκτο. Επομένως, το ζήτημα που τίθεται εν προκειμένω αφορά αποκλειστικά τον περιβαλλοντικό, οικονομικό και κοινωνικό αντίκτυπο της περιόδου αδράνειας και μόνον.
762.
Από περιβαλλοντική άποψη, όπως επισημάνθηκε ανωτέρω, το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 επιβάλλει στους μεταφορείς να μην οργανώνουν ενδομεταφορές κατά την περίοδο αυτή, πλην όμως δεν περιλαμβάνει άλλη ρύθμιση σχετικά με τη χρήση ή τη μη χρήση των οχημάτων κατά την περίοδο αυτή. Από το γράμμα της διατάξεως αυτής δεν συνάγεται υποχρέωση επιστροφής στο κράτος μέλος εγκατάστασης. Όσον αφορά την υποχρέωση εξόδου από το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής πριν από την έναρξη νέας περιόδου ενδομεταφορών μετά από διεθνή μεταφορά, αυτή απορρέει από το υφιστάμενο καθεστώς που είχε θεσπιστεί με τον κανονισμό 1072/2009.
763.
Ορισμένα από τα προσφεύγοντα κράτη μέλη υποστήριξαν ότι ο πρόσθετος περιορισμός των ενδομεταφορών περιορίζει την περιβαλλοντική αποτελεσματικότητα των εν λόγω μεταφορών, όπως αυτή αναγνωρίζεται στην αιτιολογική σκέψη 21 του κανονισμού 2020/1055. Κατά την άποψή τους, ο περιορισμός των υπηρεσιών ενδομεταφορών προκαλεί αύξηση των δρομολογίων χωρίς φορτίο και, επομένως, αδικαιολόγητη αύξηση, ιδίως, των εκπομπών CO2. Ωστόσο, η αποτελεσματικότητα αυτή δεν μπορεί να υπερισχύει οποιασδήποτε άλλης εκτίμησης, γεγονός που αντικατοπτρίζεται με σαφήνεια στην αιτιολογική σκέψη 21, καθόσον στην ίδια αυτή αιτιολογική σκέψη επισημαίνεται ότι οι εν λόγω μεταφορές πρέπει να επιτρέπονται μόνον εφόσον δεν πραγματοποιούνται κατά τρόπο που να δημιουργεί σταθερή ή συνεχή δραστηριότητα στο οικείο κράτος μέλος. Επιπλέον, οι ενδομεταφορές συμβάλλουν στην αύξηση του συντελεστή φορτίου των οχημάτων και στη μείωση των διαδρομών χωρίς φορτίο μόνον εφόσον αποτελούν συνέχεια διεθνούς μεταφοράς. Όπως τόνισε το Συμβούλιο, τα οφέλη όσον αφορά την αποτελεσματικότητα που απορρέουν από τις ενδομεταφορές προκύπτουν μόνον επειδή οι μεταφορές αυτές συνδυάζονται με δρομολόγιο επιστροφής. Επομένως, είναι εσφαλμένο να υποστηριχθεί ότι το καθεστώς που θεσπίζει το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 θέτει υπό αμφισβήτηση τα οφέλη αυτά, δεδομένου ότι διατηρεί σε ισχύ, και συγχρόνως αποσαφηνίζει, το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 και δεν επιβάλλει τίποτε άλλο παρά την υποχρέωση αποχής από την παροχή υπηρεσιών ενδομεταφορών κατά τη διάρκεια μιας περιόδου τεσσάρων ημερών, μετά από μια περίοδο επτά ημερών κατά τη διάρκεια της οποίας επιτρέπονται τέτοιες μεταφορές. Επομένως, η υποχρέωση τηρήσεως περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων κατά τις οποίες επιτρέπονται οι ενδομεταφορές δεν προκαλεί προδήλως δυσανάλογη βλάβη στο περιβάλλον.
764.
Η ίδια διαπίστωση επιβάλλεται και όσον αφορά την εξέταση των οικονομικών συνεπειών του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055. Οι συνέπειες αυτές θα είναι προφανώς σημαντικότερες για τους μεταφορείς που δεν συμμορφώνονταν ήδη προς τις απαιτήσεις του κανονισμού 1072/2009 όσον αφορά τις ενδομεταφορές, όπως φαίνεται ότι συνέβαινε, για παράδειγμα, στην περίπτωση των Μαλτέζων μεταφορέων, όπως αναφέρει στα υπομνήματά της η Δημοκρατία της Μάλτας. Επομένως, οι εν λόγω συνέπειες δεν πηγάζουν από τη νέα υποχρέωση που καθιερώνει ο κανονισμός 2020/1055, αλλά είναι απόρροια της επιχειρηματικής επιλογής των επιχειρήσεων να εκτελούν συστηματικές ενδομεταφορές παρά τη σαφή αναφορά περί του προσωρινού χαρακτήρα των δραστηριοτήτων αυτών που γινόταν ήδη στο άρθρο 2, σημείο 6, του κανονισμού 1072/2009 και παρά την υποχρέωσή τους, την οποία υπογράμμισε το Κοινοβούλιο, να ασκούν τις δραστηριότητές τους κατά τρόπο σύμφωνο με τη νομοθεσία της Ένωσης. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (ουδείς μπορεί να επικαλεστεί προς όφελός του τη δική του παράνομη συμπεριφορά).
765.
Πέραν αυτού, δεδομένου ότι η περίοδος αδράνειας υποχρεώνει απλώς τους μεταφορείς να μην οργανώνουν ενδομεταφορές, οι εν λόγω μεταφορείς θα μπορούν να προβλέπουν άλλα είδη μεταφορών ώστε η επιχειρηματική δραστηριότητα να μην αναστέλλεται κατά τις τέσσερις ημέρες που διαρκεί η συγκεκριμένη περίοδος. Επιπλέον, η εκτίμηση επιπτώσεων περιλάμβανε την εκτίμηση ότι οποιαδήποτε επίπτωση των εξεταζόμενων μέτρων θα μετακυλιόταν στους χρήστες των υπηρεσιών μεταφορών χωρίς η εν λόγω επίπτωση να επηρεάζει την τελική τιμή των εμπορευμάτων, των οποίων η μεταφορά, πάντοτε κατά την εκτίμηση επιπτώσεων, αποτελεί ένα μικρό ποσοστό (
475
).
766.
Από την άποψη της εργασίας, η εκτίμηση επιπτώσεων περιλάμβανε την εκτίμηση ότι η μείωση της περιόδου κατά την οποία επιτρέπονται οι ενδομεταφορές σε τέσσερις ημέρες και η κατάργηση του ανωτάτου ορίου επιτρεπόμενων κατά την περίοδο αυτή ενδομεταφορών, όπως προτείνονταν από την Επιτροπή, οι οποίες επρόκειτο να οδηγήσουν σε μείωση κατά 20 % των δραστηριοτήτων ενδομεταφορών (
476
), δεν θα είχαν σημαντικό αντίκτυπο στο συνολικό επίπεδο της μεταφορικής δραστηριότητας, δεδομένου ότι η εν λόγω μείωση των δραστηριοτήτων ενδομεταφορών θα καθιστούσε δυνατή την επανεξισορρόπηση υπέρ των εθνικών μεταφορέων, ενώ οι μεταφορείς που επιδίδονταν μέχρι τότε σε συστηματική εκτέλεση ενδομεταφορών θα ανακατηύθυναν τις δραστηριότητές τους είτε προς τις εθνικές μεταφορές στο κράτος μέλος εγκατάστασής τους είτε προς τις διεθνείς μεταφορές (
477
). Από την εκτίμηση επιπτώσεων προκύπτει ότι κανένα από τα εξετασθέντα μέτρα δεν αναμενόταν να επηρεάσει τον αριθμό των διαθέσιμων θέσεων εργασίας στον τομέα των οδικών εμπορευματικών μεταφορών (
478
). Το συμπέρασμα αυτό μπορεί να ισχύσει και όσον αφορά το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055, δεδομένου ότι η διάταξη αυτή δεν αποτελεί μέτρο πιο περιοριστικό από αυτό που πρότεινε και αξιολόγησε η Επιτροπή.
767.
Τέλος, στον βαθμό που το επιχείρημα που προέβαλαν ορισμένα από τα προσφεύγοντα κράτη αποτελεί αιτίαση κατά του νομοθέτη της Ένωσης ότι δεν έλαβε υπόψη την ιδιαίτερη κατάστασή τους, θα ήθελα να διατυπώσω τρεις παρατηρήσεις. Πρώτον, κατά πάγια νομολογία, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη την ιδιαίτερη κατάσταση ενός κράτους μέλους, όταν η πράξη της Ένωσης έχει αντίκτυπο σε όλα τα κράτη μέλη και απαιτεί την εξισορρόπηση των διαφόρων εμπλεκομένων συμφερόντων, λαμβανομένων υπόψη των σκοπών που επιδιώκονται με την πράξη αυτή, η δε αναζήτηση τέτοιας ισορροπίας με γνώμονα όχι την ιδιαίτερη κατάσταση ενός και μόνο κράτους μέλους, αλλά την κατάσταση του συνόλου των κρατών μελών της Ένωσης, δεν μπορεί, από μόνη της, να εκληφθεί ως αντίθετη στην αρχή της αναλογικότητας (
479
). Δεύτερον, ο νομοθέτης είναι ακόμη λιγότερο υποχρεωμένος να λαμβάνει υπόψη την ιδιαίτερη κατάσταση ενός κράτους μέλους όταν αυτή στηρίζεται σε κατάφωρη παράβαση της νομοθεσίας της Ένωσης, όπως προκύπτει από την εκ μέρους της Δημοκρατίας της Μάλτας περιγραφή των δραστηριοτήτων της πλειονότητας των μεταφορέων της. Τρίτον, ο κανονισμός 2020/1055 δεν τροποποίησε την απαίτηση κατά την οποία η επιτρεπόμενη περίοδος ενδομεταφορών αρχίζει μόνον εάν έχει πραγματοποιηθεί, προηγουμένως, διεθνής μεταφορά που να δικαιολογεί την παρουσία του οχήματος στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής και περατώνεται με την αναχώρηση από το έδαφος αυτό, οπότε το ζήτημα της συνεκτιμήσεως της νησιωτικότητας της Μάλτας είναι άνευ σημασίας στο πλαίσιο προσφυγής με την οποία προσβάλλεται διάταξη που προστέθηκε με τον εν λόγω κανονισμό.
768.
Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι τα προσφεύγοντα κράτη μέλη δεν κατόρθωσαν να αποδείξουν τον προδήλως δυσανάλογο χαρακτήρα του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055. Επομένως, οι λόγοι ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
γ)
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
769.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει, πρώτον, ότι τα θεσμικά όργανα δεν αξιολόγησαν δεόντως την κατάσταση της αγοράς των μεταφορών στην Ένωση καθώς και τις κρίσιμες γεωγραφικές ιδιαιτερότητες των κρατών μελών όσον αφορά τη συγκεκριμένη αγορά, και δεν έλαβαν δεόντως υπόψη την επιδείνωση της οικονομικής κατάστασης των μεταφορέων που δραστηριοποιούνται από το κέντρο και την περιφέρεια της Ένωσης. Κατά την άποψή της. αποδεικνύεται ότι η καθιέρωση της περιόδου αδράνειας είναι, επί παραδείγματι, χωρίς συνέπειες για τους Γάλλους μεταφορείς, δεδομένου ότι το μερίδιό τους στις ενδομεταφορές σε ολόκληρη την Ένωση είναι λιγότερο από 1 %, σε αντίθεση με τους Πολωνούς μεταφορείς (οι οποίοι εκτελούν το 40 % των ενδομεταφορών σε ολόκληρη την Ένωση), τους Ρουμάνους (8,8 %) ή τους Λιθουανούς μεταφορείς (9,2 %). Η εκτίμηση επιπτώσεων εκτιμά τη μείωση του αριθμού των ενδομεταφορών σε 31 % το 2035 (
480
). Κάθε ημέρα απαγόρευσης των ενδομεταφορών θα έχει κόστος το οποίο εκτιμάται, για παράδειγμα, σε 679 ευρώ για έναν Βέλγο μεταφορέα, ήτοι 96 εκατομμύρια ευρώ ετησίως για το σύνολο του βελγικού τομέα. Η καθιέρωση της περιόδου αδράνειας θα έχει ως αποτέλεσμα τον αποκλεισμό των μεταφορέων των περιφερειακών και μικρών κρατών μελών από την αγορά, τον κατακερματισμό της αγοράς μεταφορών και το κλείσιμό της για τους μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι στα εν λόγω κράτη μέλη.
770.
Δεύτερον, η Δημοκρατία της Λιθουανίας προσάπτει στο Συμβούλιο και στο Κοινοβούλιο ότι δεν έλαβαν υπόψη το γεγονός ότι η τήρηση περιόδου αδράνειας μεταξύ δύο περιόδων ενδομεταφορών επρόκειτο να επηρεάσει το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση, απειλώντας 35000 λιθουανικές θέσεις εργασίας και διευρύνοντας το χάσμα μεταξύ των λιγότερο ανεπτυγμένων οικονομικά κρατών μελών και των πλέον ανεπτυγμένων κρατών μελών που βρίσκονται στη Δυτική Ευρώπη, δεδομένου ότι στα πρώτα κράτη μέλη απασχολούνται περισσότερα άτομα στον τομέα των μεταφορών απ’ ό,τι στα δεύτερα, πράγμα που δεν αντικρούεται από το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο. Συγκεκριμένα, τα εν λόγω θεσμικά όργανα επιβεβαίωσαν ότι ο επιδιωκόμενος σκοπός ήταν ακριβώς η μείωση του τρέχοντος όγκου των δραστηριοτήτων των μεταφορέων που είναι εγκατεστημένοι στο κέντρο ή στην περιφέρεια της Ένωσης.
771.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας προβάλλει έναν λόγο ακυρώσεως περί παραβάσεως του άρθρου 91, παράγραφος 2, και του άρθρου 90 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ και το άρθρο 94 ΣΛΕΕ, κοινό για την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες και για την περίοδο αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπόμενων ενδομεταφορών. Ως εκ τούτου, παραπέμπω σχετικώς στο σημείο 659 των παρουσών προτάσεων για μια σύνοψη των επιχειρημάτων που διατυπώνει το εν λόγω προσφεύγον κράτος μέλος.
772.
Η Δημοκρατία της Μάλτας αποδίδει στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο την αιτίαση ότι, κατά την προσθήκη του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055, δεν ξεκίνησαν συζητήσεις από τις οποίες θα μπορούσε να καταδειχθεί ο πραγματικός αντίκτυπος της νέας αυτής υποχρεώσεως στα νησιωτικά κράτη όπως η Μάλτα, τα οποία εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τις θαλάσσιες επικοινωνίες και από τα προγράμματα συνδυασμένων μεταφορών. Η τήρηση της υποχρεώσεως αυτής θα έχει, ωστόσο, σοβαρό αντίκτυπο για τους Μαλτέζους μεταφορείς, καθόσον θα είναι υποχρεωμένοι να παραλύσουν, αυθαίρετα, τις δραστηριότητές τους. Οι σοβαρές συνέπειες καταδεικνύονται από την έκθεση KPMG (
481
): επιβάρυνση των μέτρων οργάνωσης του εφοδιασμού, αύξηση των αδρανών πόρων και/ή των δρομολογίων χωρίς φορτίο και, ως εκ τούτου, του κόστους, υπονόμευση της αποτελεσματικότητας των πράξεων και ενίσχυση της οικονομικής πίεσης για τις μαλτέζικες επιχειρήσεις. Απειλώντας τη δραστηριότητα του μαλτέζικου τομέα διεθνών μεταφορών, το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 παραβιάζει τις απαιτήσεις του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
773.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας θεωρεί ότι, περιορίζοντας τις πράξεις ενδομεταφορών με βάση αυθαίρετα στοιχεία και χωρίς να λάβει υπόψη την κατάσταση των μεταφορέων που είναι εγκατεστημένοι σε περιφερειακά κράτη μέλη της Ένωσης, ο νομοθέτης της Ένωσης παρέβη το άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Παραπέμπει στα επιχειρήματα που διατυπώνει στο πλαίσιο του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παράβαση, με την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Ομοίως πράττει και όσον αφορά τον λόγο ακυρώσεως που αφορά την παράβαση του άρθρου 94 ΣΛΕΕ, στον οποίο παραπέμπω.
774.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
775.
Υπενθυμίζω ότι από τα σημεία 281 επ. των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι το άρθρο 91, παράγραφος 2, και το άρθρο 94 ΣΛΕΕ απαιτούσαν από τον νομοθέτη της Ένωσης να λάβει υπόψη τις συγκεκριμένες παραμέτρους και τους σκοπούς που επεδίωκε, προϋπέθεταν δε τη στάθμιση των σκοπών αυτών καθώς και των εμπλεκομένων συμφερόντων κατά τη θέσπιση του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055. Επομένως, ο νομοθέτης όφειλε να λάβει υπόψη τις επιβλαβείς συνέπειες σε σχέση με τις παραμέτρους που ορίζουν οι δύο αυτές διατάξεις (ήτοι, αφενός, τον κίνδυνο να υπάρξουν σοβαρές επιπτώσεις για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές και για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών και, αφετέρου, την οικονομική κατάσταση των μεταφορέων) από την υποχρέωση τηρήσεως περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων κατά τις οποίες επιτρέπονται οι ενδομεταφορές.
776.
Από τα σημεία 742 επ. των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης είχε στη διάθεσή του επαρκή στοιχεία για να γνωρίζει τη διάρθρωση της αγοράς των μεταφορών και των υπηρεσιών ενδομεταφορών και για να εκτιμήσει τον αντίκτυπο του σχεδιαζόμενου μέτρου. Όπως υποστηρίζει, μεταξύ άλλων, το Συμβούλιο, η μεγάλη ανισορροπία της αγοράς των μεταφορών προκύπτει με σαφήνεια ήδη από την ανάγνωση της πρώτης σελίδας της εκτίμησης επιπτώσεων. Στην εκτίμηση αυτή γίνεται επίσης λόγος για ασύμμετρες συνέπειες των προτεινόμενων μέτρων (
482
). Υπενθυμίζω επίσης ότι η μόνιμη παρουσία ενός μη εγκατεστημένου μεταφορέα στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής για την παροχή υπηρεσιών εθνικών μεταφορών ουδέποτε έγινε δεκτή από τον νομοθέτη της Ένωσης, ο οποίος, τουλάχιστον από τον κανονισμό 1072/2009 και έπειτα, επέμενε στον μη μόνιμο χαρακτήρα της δραστηριότητας αυτής. Η αιτίαση της Δημοκρατίας της Λιθουανίας περί μη προσήκουσας αξιολόγησης της κατάστασης της αγοράς και των γεωγραφικών ιδιαιτεροτήτων της, η αιτίαση της Δημοκρατίας της Μάλτας περί μη διεξαγωγής συζήτησης και η αιτίαση της Δημοκρατίας της Πολωνίας περί αυθαίρετου χαρακτήρα των στοιχείων επί των οποίων στηρίχθηκε ο νομοθέτης της Ένωσης πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμες.
777.
Εξάλλου, ακριβώς επειδή ο νομοθέτης της Ένωσης ουδέποτε δέχθηκε τη μόνιμη παρουσία μη εγκατεστημένου μεταφορέα στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής για την παροχή υπηρεσιών εθνικών μεταφορών, οι προβαλλόμενες σοβαρές οικονομικές συνέπειες θα αφορούν, στην πράξη, μόνον τους μεταφορείς οι οποίοι επιδίδονταν σε μια δραστηριότητα που βαίνει σαφώς πέραν των σκοπών που επιδιώκει ο κανονισμός 1072/2009. Επιπλέον, όπως παρατηρεί το Συμβούλιο σε σχέση με το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Λιθουανίας που αφορά το πρόσθετο κόστος με το οποίο θα επιβαρυνθούν οι Βέλγοι μεταφορείς, οι περισσότερες από τις προβαλλόμενες σοβαρές συνέπειες στηρίζονται σε εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 ότι δεν επιτρέπεται καμία δραστηριότητα μεταφορών κατά τη διάρκεια της τετραήμερης περιόδου αδράνειας, πράγμα που δεν ισχύει (
483
). Ομοίως, η εκτίμηση της Επιτροπής, την οποία επίσης επικαλείται η Δημοκρατία της Λιθουανίας, σχετικά με τη μείωση των δραστηριοτήτων ενδομεταφορών κατά 31 % το 2035 δεν αφορά την προσθήκη της περιόδου αδράνειας στο ισχύον καθεστώς που καθορίζεται από τον κανονισμό 1072/2009, αλλά, αντιθέτως, την περίπτωση κατά την οποία η περίοδος στην οποία επιτρέπονται οι ενδομεταφορές θα μειωνόταν σε τέσσερις ημέρες (αντί επτά υπό το καθεστώς του κανονισμού 1072/2009) (
484
).
778.
Όσον αφορά τον ισχυρισμό περί επιπτώσεων για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές, τα προσφεύγοντα κράτη μέλη επικαλέστηκαν συχνά τη δική τους ιδιαίτερη κατάσταση, όπως ιδίως η Δημοκρατία της Μάλτας. Ωστόσο, κατά την πολλάκις μνημονευθείσα νομολογία, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη την ιδιαίτερη κατάσταση ενός κράτους μέλους όταν πρέπει να αναζητηθεί ισορροπία μεταξύ των διαφόρων εμπλεκομένων συμφερόντων (
485
). Εξάλλου, οι αρνητικές συνέπειες από την υποχρέωση τηρήσεως τετραήμερης περιόδου αδράνειας δεν σχετίζονται με τη νησιωτικότητα της Μάλτας, όπως επισημαίνει το Κοινοβούλιο και όπως διαπίστωσα ήδη και εγώ (
486
).
779.
Επιπλέον, από τις πληροφορίες που είχαν στη διάθεσή τους το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο κατά τον χρόνο της νομοθέτησης συνάγεται ότι μπορούσαν να εκτιμήσουν, κατά την άσκηση της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτουν ως συννομοθέτες, ότι το κόστος που συνδέεται με την εφαρμογή της υποχρεώσεως τηρήσεως περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών, ακόμη και αν επρόκειτο να είναι μεγαλύτερο για τους μεταφορείς που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης, θα αντισταθμιζόταν από τα κοινωνικοοικονομικά οφέλη που θα προέκυπταν για ολόκληρη την Ένωση. Η ουσιώδης τροποποίηση του μοντέλου παροχής υπηρεσιών οδικών μεταφορών που επικαλείται η Δημοκρατία της Πολωνίας είναι ακριβώς το αποτέλεσμα που επεδίωκε ο νομοθέτης της Ένωσης, όχι για να ευνοήσει τους μεταφορείς από την ΕΕ των 15, αλλά για να διορθώσει την τάση της αγοράς να λειτουργεί με βάση δομές που χαρακτηρίζονται από μεγάλη ανισορροπία. Στην εκτίμηση επιπτώσεων τονίστηκε ότι το προσδοκώμενο αποτέλεσμα της υποχρεωτικής τροποποίησης του καθεστώτος των ενδομεταφορών δεν ήταν η μείωση της ζήτησης για υπηρεσίες ενδομεταφορών, αλλά η αναδιάρθρωση των υπηρεσιών μεταφορών. Το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Πολωνίας περί υποκίνησης σε αναγκαστική επιχειρηματική μετανάστευση πρέπει να απορριφθεί μετ’ επιτάσεως: η μετεγκατάσταση δεν αποτελεί τίποτε άλλο από την έκφραση της εμπορικής επιλογής μιας επιχείρησης, η δε υποχρέωση τηρήσεως περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων κατά τις οποίες επιτρέπονται οι ενδομεταφορές επ’ ουδενί δεν αποτελεί κίνητρο για τη μετεγκατάσταση.
780.
Όσον αφορά την αιτίαση της Δημοκρατίας της Πολωνίας ότι δεν ελήφθη υπόψη ο κίνδυνος σοβαρών επιπτώσεων για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών, ο οποίος προκύπτει από την αύξηση των διαδρομών χωρίς φορτίο που υποβαθμίζουν τις υποδομές και συμβάλλουν στην αύξηση των επικίνδυνων συμπεριφορών, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι δεν αποδείχθηκε η ύπαρξη τέτοιου κινδύνου. Πράγματι, ο αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της υποχρεώσεως τηρήσεως περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών και των στοιχείων που επικαλείται η Δημοκρατία της Πολωνίας είναι ιδιαιτέρως αδύναμος και μάλλον υποθετικός, δεδομένου ότι εναπόκειται σε κάθε μεταφορέα να οργανώνει τις δραστηριότητές του όπως ο ίδιος επιθυμεί (εκτός δραστηριοτήτων ενδομεταφορών) κατά την εν λόγω περίοδο.
781.
Τέλος, όσον αφορά την αιτίαση που διατυπώνει η Δημοκρατία της Πολωνίας ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε υπόψη την πανδημία COVID‑19, τα καθών θεσμικά όργανα λυσιτελώς επισήμαναν, πρώτον, ότι η πολιτική συμφωνία σχετικά με το περιεχόμενο του κανονισμού 2020/1055 επιτεύχθηκε στις 12 Δεκεμβρίου 2019, ήτοι πριν από την έναρξη της κρίσης που προκάλεσε η πανδημία αυτή· δεύτερον, ότι αντικείμενο του εν λόγω κανονισμού δεν ήταν και δεν μπορούσε, επομένως, να είναι η διαχείριση της συγκεκριμένης κρίσης, η οποία αποτέλεσε αντικείμενο ειδικών παρεμβάσεων του νομοθέτη της Ένωσης (
487
), και, τρίτον, ότι ο κανονισμός 2020/1055 προέβλεπε την εφαρμογή του από τις 21 Φεβρουαρίου 2022 (
488
). Υπό τις συνθήκες αυτές, η αιτίαση περί μη συνεκτιμήσεως της ιδιαίτερης κατάστασης των μεταφορέων λόγω της πανδημίας COVID‑19 δεν μπορεί να γίνει δεκτή.
782.
Συνεπώς, για όλους τους προαναφερθέντες λόγους, οι λόγοι ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση, με το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055, του άρθρου 91, παράγραφος 2, και/ή του άρθρου 94 ΣΛΕΕ πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
δ)
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
783.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας επικαλείται την παράβαση του άρθρου 26 ΣΛΕΕ και την παραβίαση της γενικής αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων σε σχέση με την τετραήμερη περίοδο αδράνειας μεταξύ δύο περιόδων κατά τις οποίες επιτρέπονται οι ενδομεταφορές, διότι κατά την άποψή της η περίοδος αυτή παρακωλύει τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και περιορίζει την αποτελεσματικότητα των αλυσίδων εφοδιασμού. Τούτο οδηγεί στην αναδιοργάνωση της αγοράς των οδικών μεταφορών, με την οποία εισάγεται έμμεση διάκριση εις βάρος των μικρών περιφερειακών κρατών μελών της Ένωσης και παρέχεται στα μεγάλα κεντρικά κράτη μέλη της Ένωσης παράνομο και αδικαιολόγητο πλεονέκτημα απλώς και μόνο λόγω της γεωγραφικής τους θέσης.
784.
Πρώτον, η περίοδος αδράνειας δεν συμβάλλει στην επίτευξη του σκοπού αποτροπής των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού, είναι δε θεμελιωδώς αντίθετη προς τις αρχές της ελεύθερης αγοράς. Η Δημοκρατία της Λιθουανίας προσδοκούσε από την προσχώρησή της στην Ένωση, όπως συμφωνήθηκε και στη Συνθήκη για την προσχώρηση της Δημοκρατίας της Λιθουανίας στην Ένωση, το άνοιγμα της αγοράς των οδικών εμπορευματικών μεταφορών για τους εγκατεστημένους στη Λιθουανία μεταφορείς. Η περίοδος αδράνειας είναι επίσης ασυμβίβαστη με τους σκοπούς που καθόρισε η Επιτροπή στον «Χάρτη πορείας για έναν Ενιαίο Ευρωπαϊκό Χώρο Μεταφορών» (
489
), ήτοι στην επιδίωξη της κατάργησης των περιορισμών στον τομέα των ενδομεταφορών, και παρεμποδίζει ουσιωδώς την ορθή λειτουργία της ενιαίας αγοράς και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών, ενώ συγχρόνως συνιστά έμμεση διάκριση έναντι των περιφερειακών και μικρού μεγέθους κρατών μελών.
785.
Δεύτερον, στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών, το σύνολο των περιορισμών των ενδομεταφορών ήρθησαν με σκοπό να τονωθεί η ανάπτυξη του κοινοτικού τομέα των αεροπορικών μεταφορών και να βελτιωθούν οι παρεχόμενες στους χρήστες υπηρεσίες. Αντιθέτως, στον τομέα των οδικών μεταφορών, η καθιέρωση περιόδου αδράνειας συντελεί στην οπισθοδρόμηση και στο κλείσιμο της αγοράς για τους μη εγκατεστημένους μεταφορείς.
786.
Τρίτον, δεν ελήφθησαν υπόψη οι φυσικοί παράγοντες, οι οποίοι οδηγούν στη συγκέντρωση της ζήτησης για μεταφορές στο κεντρικό και στο δυτικό τμήμα της Ένωσης. Ο περιορισμός που επιβάλλεται με την περίοδο αδράνειας αποθαρρύνει την παροχή υπηρεσιών εκεί όπου υπάρχει αντικειμενικά μεγαλύτερη αγορά και μεγαλύτερη ζήτηση για τις υπηρεσίες αυτές. Η τεχνητή ανακατανομή στην οποία καταλήγει η περίοδος αδράνειας και ο περιορισμός των εμπορικών διεξόδων των μεταφορέων σε άλλα κράτη μέλη δημιουργούν έμμεση διάκριση έναντι των περιφερειακών και μικρού μεγέθους κρατών μελών.
787.
Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Δημοκρατία της Λιθουανίας διευκρινίζει ότι η περίοδος αδράνειας είναι, κατά την άποψή της, αντίθετη προς το άρθρο 26 ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι μειώνει το επίπεδο απελευθέρωσης που έχει ήδη επιτευχθεί, ενώ η Επιτροπή υπογράμμισε στην εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης ότι ο επιδιωκόμενος σκοπός ήταν απλώς και μόνον η βελτίωση της εφαρμογής των κανόνων και απέρριψε το ενδεχόμενο θεσπίσεως περιόδου αδράνειας για τον λόγο ότι μια τέτοια περίοδος ήταν ακατάλληλη για την επίλυση των υφιστάμενων προβλημάτων. Επιπλέον, είναι αντίθετη προς το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
788.
Η Ρουμανία διατύπωσε κοινή επιχειρηματολογία για την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες και για την τετραήμερη περίοδο αδράνειας όσον αφορά τον ισχυρισμό περί παραβιάσεως της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω της ιθαγένειας που προβλέπεται στο άρθρο 18 ΣΛΕΕ. Παραπέμπω, επομένως, για μια σύνοψη των επιχειρημάτων αυτών, στα σημεία 605 επ. των παρουσών προτάσεων.
789.
Η Δημοκρατία της Μάλτας επικαλείται παράβαση των άρθρων 20 και 21 του Χάρτη και παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων, καθόσον η περίοδος αναμονής αντιμετωπίζει κατά τον ίδιο τρόπο καταστάσεις που είναι διαφορετικές λόγω της νησιωτικότητας και της γεωγραφικής θέσης της Μάλτας. Οι Μαλτέζοι μεταφορείς δεν έχουν καμία ανάγκη να επιστρέφουν τα οχήματά τους στη Μάλτα μετά την εκτέλεση τριών ενδομεταφορών, ενώ η περίοδος αδράνειας τους υποχρεώνει να μεταφερθούν σε άλλο κράτος μέλος ή να αναστείλουν τις δραστηριότητές τους. Η περίοδος αδράνειας επιβάλλει στους εν λόγω μεταφορείς de facto αναστολή των οικονομικών δραστηριοτήτων τους. Οι ιδιαιτερότητες της Μάλτας αγνοήθηκαν. Η Δημοκρατία της Μάλτας υποστηρίζει επίσης ότι η περίοδος αδράνειας δεν μπορεί να θεωρηθεί ως τεχνικό μέτρο το οποίο απαιτεί σύνθετες επιστημονικές αποδείξεις και αμφισβητούμενες πολιτικές επιλογές που δικαιολογούν την αναγνώριση ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως, αλλά αποτελεί γενικό κανόνα εφαρμοστέο σε όλα τα κράτη μέλη, ο οποίος παραβλέπει τις ειδικές γεωγραφικές ιδιαιτερότητες ενός συγκεκριμένου κράτους μέλους και του τομέα των μεταφορών του, και ο οποίος επιβάλλει παράλογους περιορισμούς στην παροχή βασικής υπηρεσίας, δημιουργεί δε άδικη μεταχείριση, καθόσον επιβάλλεται σε ένα κράτος μέλος το οποίο είναι γνωστό τοις πάσι ότι εμποδίζεται, για αντικειμενικούς λόγους, να συμμορφωθεί προς αυτόν. Ως εκ τούτου, η Δημοκρατία της Μάλτας υπέστη, χωρίς λόγο και κατά μη αναλογικό τρόπο, διακριτική μεταχείριση εκ μέρους του Κοινοβουλίου και το Συμβουλίου. Παραβλέποντας τα πιθανώς εισάγονται διακρίσεις αποτελέσματα της περιόδου αδράνειας, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο παρέβησαν τα άρθρα 20 και 21 του Χάρτη και παραβίασαν την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων. Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Δημοκρατία της Μάλτας προσθέτει ότι είναι προδήλως εσφαλμένο οι μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι σε ένα νησιωτικό κράτος να τυγχάνουν της ίδιας μεταχειρίσεως με τους μεταφορείς που δεν εξαρτώνται από ένα τμήμα θαλάσσιας μεταφοράς για την εντελή εκτέλεση των δραστηριοτήτων τους, δεδομένου ότι η κατάσταση των νησιωτικών μεταφορέων δεν είναι συγκρίσιμη με εκείνη των ηπειρωτικών μεταφορέων.
790.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
791.
Όσον αφορά τα επιχειρήματα περί παραβάσεως του άρθρου 26 ΣΛΕΕ που προβάλλει η Δημοκρατία της Λιθουανίας, παραπέμπω στα σημεία 678 επ. των παρουσών προτάσεων.
792.
Όσον αφορά την επιχειρηματολογία που διατυπώνει η Δημοκρατία της Ρουμανίας, δεδομένου ότι είναι κοινή με τη διατυπούμενη από το εν λόγω προσφεύγον κράτος μέλος στο πλαίσιο του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση, με την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, των αρχών της ισότητας και της απαγορεύσεως των διακρίσεων, παραπέμπω στα σημεία 609 επ. των παρουσών προτάσεων.
793.
Όσον αφορά τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Λιθουανίας που αφορούν, αφενός, το αντίθετο προς τις διατάξεις της Συμφωνίας προσχωρήσεως κλείσιμο της αγοράς και, αφετέρου, το ασυμβίβαστο της περιόδου αδράνειας προς τις διατάξεις της Λευκής Βίβλου της Επιτροπής που επικαλείται το εν λόγω προσφεύγον κράτος μέλος (
490
), παραπέμπω στο σημείο 618 των παρουσών προτάσεων. Όσον αφορά το επιχείρημα περί διαφορετικής μεταχειρίσεως σε σχέση με εκείνη που επιφυλάχθηκε στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών και περί του άρθρου 4 παράγραφος 2, ΣΕΕ, παραπέμπω στα σημεία 619 και 624 των παρουσών προτάσεων.
794.
Όσον αφορά τον βαθμό του εφαρμοστέου δικαστικού ελέγχου, δεδομένου ότι η Δημοκρατία της Μάλτας αμφισβητεί την αναγνώριση ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως στον νομοθέτη της Ένωσης στον επίμαχο τομέα, το επιχείρημα αυτό πρέπει να απορριφθεί με παραπομπή στη νομολογία που υπομνήσθηκε στο σημείο 80 των παρουσών προτάσεων.
795.
Κατά τα λοιπά, υπενθυμίζω ότι με τη θέσπιση περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπόμενων ενδομεταφορών επιδιώκεται ο σκοπός της ενισχύσεως του προσωρινού χαρακτήρα των ενδομεταφορών, στο πλαίσιο της αναζήτησης δίκαιης ισορροπίας μεταξύ της πρόσβασης των μη εγκατεστημένων μεταφορέων στην αγορά των εθνικών μεταφορών, η οποία εξακολουθεί να υπόκειται σε όρους βάσει του άρθρου 91, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, και της προστασίας των εθνικών μεταφορέων που είναι εκτεθειμένοι σε υψηλότερο κόστος εκμετάλλευσης. Πρόκειται εν προκειμένω για μέτρο που πλήττει αδιακρίτως το σύνολο των μεταφορέων της Ένωσης. Επομένως, μένει να εξακριβωθεί αν ο νομοθέτης της Ένωσης μεταχειρίστηκε με τον ίδιο τρόπο διαφορετικές καταστάσεις.
796.
Η Δημοκρατία της Μάλτας υποστηρίζει ότι o νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε υπόψη την ιδιαίτερη κατάστασή της ως νησιωτικού κράτους. Εντούτοις, πρέπει να υπομνησθεί ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν ήταν υποχρεωμένος προς τούτο, δεδομένου ότι πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η κατάσταση του συνόλου των κρατών μελών που απαρτίζουν την Ένωση (
491
). Το εν λόγω προσφεύγον κράτος μέλος υποστηρίζει επίσης ότι η περίοδος αδράνειας θα επηρεάσει σε μεγαλύτερο βαθμό τα νησιωτικά κράτη και ότι οι μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι στο έδαφος των κρατών αυτών, δεδομένου ότι εξαρτώνται από ένα τμήμα θαλάσσιας μεταφοράς για την εντελή εκτέλεση των δραστηριοτήτων τους, δεν μπορούν να τύχουν της ίδιας μεταχειρίσεως με τους μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι στο έδαφος κράτους μέλους της «ηπειρωτικής» Ένωσης. Συναφώς, δεδομένου ότι η περίοδος αδράνειας απλώς ενισχύει τον προσωρινό χαρακτήρα της εκτέλεσης πράξεων ενδομεταφορών από μη εγκατεστημένους μεταφορείς, επιβάλλοντάς τους την υποχρέωση να αναστέλλουν μόνον τη δραστηριότητα των ενδομεταφορών επί τέσσερις ημέρες, είναι δύσκολο να γίνει αντιληπτό με ποιον τρόπο η νησιωτικότητα ενός κράτους μέλους θέτει κατ’ ανάγκην σε δυσμενή θέση τους μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι στο έδαφός του. Για τους λόγους που εκτέθηκαν στο σημείο 618 των παρουσών προτάσεων, δεν μπορεί να προσαφθεί στον νομοθέτη της Ένωσης ότι δεν έλαβε υπόψη τις ειδικές γεωγραφικές ιδιαιτερότητες ορισμένων κρατών μελών, δεδομένου ότι οι μεταφορείς που θα επηρεαστούν περισσότερο είναι, στην πραγματικότητα, εκείνοι που καταστρατηγούσαν ήδη την υποχρέωση τηρήσεως του προσωρινού χαρακτήρα των ενδομεταφορών. Επιπλέον, ένα μέρος της επιχειρηματολογίας της Δημοκρατίας της Μάλτας στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055, δεδομένου ότι η διάταξη αυτή δεν συνεπάγεται υποχρέωση επιστροφής του οχήματος στη Μάλτα.
797.
Το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Λιθουανίας ότι δεν ελήφθησαν υπόψη οι φυσικοί παράγοντες της αγοράς και η κατανομή της προσφοράς και της ζήτησης στην αγορά πρέπει επίσης να απορριφθεί για αντίστοιχους λόγους. Δεδομένου ότι οι εθνικές μεταφορές δεν είναι πλήρως απελευθερωμένες, δεν είναι κατανοητό για ποιον λόγο οι μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι σε κράτος μέλος «απομακρυσμένο» από την εθνική αγορά στην οποία επιθυμούν να δραστηριοποιηθούν δεν θα πρέπει να υπόκεινται, και αυτοί, σε μια προϋπόθεση της οποίας σκοπός είναι η διασφάλιση του προσωρινού χαρακτήρα των ενδομεταφορών. Ομοίως, το επιχείρημα που αφορά την προβαλλόμενη τεχνητή αναδιανομή της αγοράς και τον προβαλλόμενο περιορισμό των εμπορικών διεξόδων για τους μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι σε «περιφερειακό» ή «μικρό» κράτος μέλος δεν είναι πειστικό. Αφενός, τίθεται και πάλι το ζήτημα του ορισμού των κρατών αυτών (
492
). Αφετέρου, ο προσωρινός χαρακτήρας των ενδομεταφορών προέκυπτε ήδη από τον κανονισμό 1072/2009, πράγμα που προδήλως δεν εμπόδισε την πρόσβαση των κρατών αυτών στην «κεντρική» αγορά. Τέλος, προκειμένου να αποφευχθεί η διαφορετική μεταχείριση των μη εγκατεστημένων μεταφορέων, η οποία είναι σύμφωνη με το πρωτογενές δίκαιο, οι μεταφορείς έχουν πάντοτε τη δυνατότητα να κάνουν πλήρη χρήση της ελευθερίας εγκαταστάσεως για να αποκτήσουν σταθερή και πραγματική εγκατάσταση στο έδαφος άλλου κράτους μέλους.
798.
Για όλους τους ανωτέρω λόγους, οι λόγοι ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
ε)
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση των άρθρων 26, 34 έως 36 και 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
799.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας επικαλείται την παράβαση του άρθρου 26 ΣΛΕΕ σε σχέση με την τετραήμερη περίοδο αδράνειας μεταξύ δύο περιόδων κατά τις οποίες επιτρέπονται οι ενδομεταφορές, διότι παρακωλύει τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και περιορίζει την αποτελεσματικότητα των αλυσίδων εφοδιασμού. Θεωρεί ότι η περίοδος αδράνειας είναι θεμελιωδώς αντίθετη προς τις αρχές της ελεύθερης αγοράς και παρεμποδίζει ουσιωδώς την ορθή λειτουργία της ενιαίας αγοράς και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών.
800.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει ότι η τετραήμερη περίοδος αδράνειας μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπόμενων ενδομεταφορών περιορίζει σημαντικά την ελευθερία των μεταφορέων να παρέχουν υπηρεσίες μεταφορών που τους εγγυάται η κοινή πολιτική μεταφορών, γεγονός που αποτελεί αιτία ανησυχίας, λαμβανομένου υπόψη του εγγενώς μεταβατικού χαρακτήρα των περιορισμών που επιβάλλονται στις ενδομεταφορές. Επίσης, η περίοδος αυτή παραβιάζει το άρθρο 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 91 ΣΛΕΕ. Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο παρέβησαν την υποχρέωση που υπέχουν να διασφαλίζουν την εφαρμογή των αρχών της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών μέσω της κοινής πολιτικής μεταφορών. Σε περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει εφαρμοστέα τη διάταξη αυτή, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας ζητεί επίσης να διαπιστωθεί παράβαση του άρθρου 56 ΣΛΕΕ. Ο περιορισμός της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών μεταφορών που συνιστά η τετραήμερη περίοδος αδράνειας δεν μπορεί να δικαιολογηθεί. Δεδομένου ότι το Κοινοβούλιο δέχθηκε ότι οι διεθνείς μεταφορές ήταν πλήρως απελευθερωμένες, η θέση του εν λόγω θεσμικού οργάνου κατά την οποία οι κανονισμοί που διέπουν τους όρους απελευθέρωσης του συγκεκριμένου τομέα δεν μπορεί να παραβιάζουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών πρέπει να απορριφθεί.
801.
Επιπλέον, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει ότι η θέσπιση περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπόμενων ενδομεταφορών έχει σοβαρές συνέπειες που επηρεάζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των αγαθών και, επομένως, αποτελέσματα ισοδύναμα με ποσοτικούς περιορισμούς απαγορευόμενους δυνάμει των άρθρων 34 έως 36 ΣΛΕΕ.
802.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
803.
Όσον αφορά την αιτίαση περί παραβάσεως του άρθρου 26 ΣΛΕΕ, υπενθυμίζω ότι το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 δεν μπορεί να εξεταστεί υπό το πρίσμα της διατάξεων αυτής και μόνον (
493
). Η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι η καθιέρωση περιόδου αδράνειας τεσσάρων ημερών μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπομένων ενδομεταφορών αποτελεί δυσμενή μεταχείριση των μικρών κρατών μελών της περιφέρειας της Ένωσης. Παραπέμπω επ’ αυτού στην εκ μέρους μου ανάλυση των επιχειρημάτων αυτών στο τμήμα των παρουσών προτάσεων που αφορά τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων (
494
). Όσον αφορά το επιχείρημα του εν λόγω προσφεύγοντος κράτους μέλους ότι η περίοδος αδράνειας συνιστά εμπόδιο στην εσωτερική αγορά, ότι είναι αντίθετη προς τις αρχές αυτές και ότι παρακωλύει την ορθή λειτουργία της ενιαίας αγοράς και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών μεταφορών, το επιχείρημα αυτό παραγνωρίζει προδήλως το περιεχόμενο του άρθρου 91, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.
804.
Όσον αφορά τις ενδομεταφορές, δηλαδή την πρόσβαση στην αγορά των εθνικών μεταφορών, η ίδια η Συνθήκη δέχεται τη διαφορετική μεταχείριση μεταξύ εγκατεστημένων και μη εγκατεστημένων μεταφορέων. Το δε άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 έχει ακριβώς ως σκοπό να επιβάλει στους μη εγκατεστημένους μεταφορείς μια νέα απαίτηση προκειμένου να διασφαλίζεται ο προσωρινός χαρακτήρας των δραστηριοτήτων ενδομεταφορών (
495
), σύμφωνα με τον ορισμό των ενδομεταφορών που παρέχει το άρθρο 2, σημείο 6, του κανονισμού 1072/2009, το οποίο δεν τροποποίησε ο κανονισμός 2020/1055.
805.
Ο περιορισμός στην ελευθερία των μεταφορέων να παρέχουν υπηρεσίες μεταφορών για τον οποίο παραπονείται η Δημοκρατία της Βουλγαρίας απορρέει, στην πραγματικότητα, από τον κανονισμό 1072/2009 και, κατά μείζονα λόγο, από το πρωτογενές δίκαιο, το οποίο επιτρέπει στον νομοθέτη της Ένωσης να προβλέπει διαφοροποιημένο καθεστώς.
806.
Επισημαίνω ότι το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας σχετικά με τη θέση του Κοινοβουλίου παραγνωρίζει τη θεμελιώδη διαφορά μεταξύ διεθνών και εθνικών μεταφορών. Συγκεκριμένα, ακόμη και αν το Κοινοβούλιο θεωρεί ότι οι διεθνείς μεταφορές είναι πλήρως απελευθερωμένες, αυτή η διαπίστωση προφανώς δεν ισχύει για τις εθνικές μεταφορές, οι οποίες βρίσκονται στο επίκεντρο των δραστηριοτήτων ενδομεταφορών.
807.
Όσον αφορά την αιτίαση η οποία στηρίζεται στην παράβαση των άρθρων 34 έως 36 ΣΛΕΕ, και πάλι (
496
), η Δημοκρατία της Βουλγαρίας αρκείται σε γενικούς και ασαφείς ισχυρισμούς. Εν πάση περιπτώσει, τα προβαλλόμενα περιοριστικά αποτελέσματα της τετραήμερης περιόδου αδράνειας μεταξύ δύο περιόδων επιτρεπομένων ενδομεταφορών σαφώς είναι υπερβολικά αβέβαια και έμμεσα (
497
) για να μπορεί να συναχθεί παράβαση των εν λόγω διατάξεων.
808.
Για όλους τους ανωτέρω λόγους, οι λόγοι ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται παράβαση των άρθρων 26, 34 έως 36 και 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
στ)
Συμπέρασμα
809.
Οι προσφυγές της Δημοκρατίας της Λιθουανίας (C‑542/20), της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας (C‑545/20), της Ρουμανίας (C‑547/20) (
498
), της Δημοκρατίας της Μάλτας (C‑552/20) και της Δημοκρατίας της Πολωνίας (C‑554/20), καθ’ ο μέρος βάλλουν κατά του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055, απορρίπτονται.
4.
Επί της δυνατότητας υπαγωγής των συνδυασμένων μεταφορών σε περίοδο αδράνειας (άρθρο 2, σημείο 5, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2020/1055, καθόσον με αυτό προστίθεται παράγραφος 7 στο άρθρο 10 του κανονισμού 1072/2009 ή «ρήτρα διασφάλισης»)
810.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας είναι η μόνη που αμφισβητεί τη νομιμότητα του άρθρου 2, σημείο 5, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2020/1055, με το οποίο προστίθεται παράγραφος 7 στο άρθρο 10 του κανονισμού 1072/2009. Προβάλλει, συναφώς, τρεις λόγους ακυρώσεως, εκ των οποίων ο πρώτος αφορά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, ο δεύτερος, παράβαση του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και ο τρίτος, παράβαση του άρθρου 94 ΣΛΕΕ. Επιπλέον, μέσω του κοινού λόγου ακυρώσεως που διατυπώνει γενικώς κατά του συνόλου των διατάξεων του κανονισμού 2020/1055 κατά των οποίων βάλλει με την προσφυγή της στην υπόθεση C‑554/20, η Δημοκρατία της Πολωνίας ζητεί να διαπιστωθεί παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη.
811.
Το άρθρο 10, παράγραφος 7, του κανονισμού 1072/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, προβλέπει ότι, κατά παρέκκλιση από το άρθρο 4 της οδηγίας 92/106 (
499
), τα κράτη μέλη μπορούν, όταν απαιτείται για να αποφευχθεί η κατάχρηση της διάταξης αυτής με την παροχή απεριόριστων και συνεχών υπηρεσιών που συνίστανται σε αρχικές ή τελικές οδικές διαδρομές εντός κράτους μέλους υποδοχής που αποτελούν μέρος συνδυασμένης μεταφοράς μεταξύ κρατών μελών, να προβλέπουν ότι το άρθρο 8 του κανονισμού 1072/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, εφαρμόζεται στους μεταφορείς όταν εκτελούν τέτοιες αρχικές και/ή τελικές διαδρομές εμπορευματικών μεταφορών εντός αυτού του κράτους μέλους. εξυπακουομένου ότι τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν περίοδο κατά τη διάρκεια της οποίας επιτρέπονται οι ενδομεταφορές μεγαλύτερη από την περίοδο επτά ημερών που προβλέπει η εν λόγω διάταξη και περίοδο αδράνειας συντομότερη από εκείνη των τεσσάρων ημερών που προβλέπεται στο εν λόγω άρθρο 8.
α)
Επί του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
812.
Όσον αφορά τον πρώτο λόγο ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι ο περιορισμός των πράξεων ενδομεταφορών στο πλαίσιο των συνδυασμένων μεταφορών συνιστά ανατροπή των κεκτημένων της απελευθέρωσης όσον αφορά την παροχή υπηρεσιών, η οποία, έως τότε, καθιστούσε δυνατή τη χωρίς όριο πραγματοποίηση, υπό την προϋπόθεση τηρήσεως των όρων πρόσβασης στο επάγγελμα και στην αγορά, αρχικών και/ή τελικών οδικών διαδρομών που αποτελούν αναπόσπαστο μέρος της συνδυασμένης μεταφοράς, κατά το άρθρο 4 της οδηγίας 92/106. Ο περιορισμός αυτός στηρίζεται σε αυθαίρετα κριτήρια, δεν δικαιολογείται από τους σκοπούς που υποστηρίζεται ότι επιδιώκει ο κανονισμός 2020/1055 και έχει δυσανάλογες αρνητικές συνέπειες σε σχέση με τα προσδοκώμενα δυνητικά ευεργετικά αποτελέσματα.
813.
Η αιτιολογική σκέψη 22 του κανονισμού 2020/1055 κάνει αναφορά στο κοινωνικό ντάμπινγκ, πλην όμως δεν υφίσταται κανένα αντικειμενικό στοιχείο βάσει του οποίου να μπορούν να εξομοιωθούν οι διαφορές σε οικονομική ανάπτυξη μεταξύ των κρατών μελών και οι εξ αυτών προκύπτουσες μισθολογικές αποκλίσεις με το κοινωνικό ντάμπινγκ, δηλαδή με δραστηριότητα συνιστάμενη στην παροχή υπηρεσιών κάτω του κόστους. Το ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως που καταλείπεται στα κράτη μέλη παρέχει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη στα οποία συγκεντρώνεται το μεγαλύτερο μέρος της ζήτησης για μεταφορικές υπηρεσίες να γενικεύσουν τη χρήση της ρήτρας διασφάλισης και να καταστήσουν με τον τρόπο αυτό αυστηρότερους τους όρους εκτέλεσης ενδομεταφορών που προβλέπονται στο άρθρο 8 παράγραφος 2α, του κανονισμού 1072/2009, το οποίο, κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, έχει ήδη μη αναλογικό χαρακτήρα, εκθέτοντας, συνεπώς, τους μεταφορείς των κρατών μελών με χαμηλότερο επίπεδο οικονομικής ανάπτυξης, οι οποίοι ως επί το πλείστον έχουν συσταθεί υπό τη μορφή ΜμΕ, σε ουσιώδους σημασίας αρνητικές συνέπειες λόγω του περιορισμού των ενδομεταφορών, όπως είναι η πτώχευση. Η εκτίμηση επιπτώσεων δεν έλαβε υπόψη τη διάταξη που καθιερώνει τη ρήτρα διασφάλισης, ενώ η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες επ’ αυτής (
500
). Σκοπός της οδηγίας 92/106 είναι, κατά το άρθρο 3 αυτής, η καταπολέμηση της συμφόρησης του οδικού δικτύου και της ρύπανσης. Η εισαγωγή παρέκκλισης όπως η ρήτρα διασφάλισης βλάπτει τις οδικές υποδομές και το περιβάλλον, δεδομένου ότι είναι γνωστό τοις πάσι ότι οι ενδομεταφορές συμβάλλουν στη μείωση του αριθμού των διαδρομών χωρίς φορτίο και βελτιστοποιούν την εκμετάλλευση του στόλου οχημάτων των μεταφορέων. Ο νομοθέτης δεν έλαβε υπόψη τα αρνητικά αυτά αποτελέσματα, η δε καταπολέμηση του κοινωνικού ντάμπινγκ δεν μπορεί να δικαιολογήσει τέτοιο περιορισμό στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών ενδομεταφορών. Ο νομοθέτης δεν έλαβε υπόψη την κατάσταση των εγκατεστημένων στην περιφέρεια της Ένωσης μεταφορέων. Η Επιτροπή έχει εκπονήσει μελέτη σχετικά με τον αντίκτυπο του περιορισμού των ενδομεταφορών στις συνδυασμένες μεταφορές (
501
), από την οποία προκύπτει ότι το 8 % των σιδηροδρομικών/οδικών μεταφορικών πράξεων θα μπορούσε να κατευθυνθεί προς την οδική μεταφορά και ότι θα μπορούσε να αναμένεται μείωση κατά 5 % της απασχόλησης στον εν λόγω τομέα. Τέλος, η Δημοκρατία της Πολωνίας θεωρεί ότι η χρήση των ενδομεταφορών ήταν ήδη περιορισμένη στην προϋφιστάμενη νομοθεσία, διευκρινίζει δε ότι δεν αντιτίθεται στην καταπολέμηση ενδεχόμενων καταχρήσεων, αλλά στην επιβολή νέων περιορισμών στην άσκηση νόμιμων πράξεων ενδομεταφορών, μεταξύ άλλων, στο πλαίσιο συνδυασμένων μεταφορών.
814.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ζητούν την απόρριψη αυτού του λόγου ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
815.
Επισημαίνω ότι το εν λόγω μέτρο δεν αποτέλεσε, αυτό καθεαυτό, αντικείμενο της εκτίμησης επιπτώσεων που αφορούσε την περιεχόμενη στον κανονισμό 2020/1055 πρόταση τροποποιήσεως του κανονισμού 1072/2009 και δεν συγκαταλεγόταν μεταξύ των μέτρων που περιλαμβάνονταν στην πρόταση κανονισμού της Επιτροπής. Ωστόσο, όπως υποστήριξε το Συμβούλιο, η Επιτροπή πρότεινε την τροποποίηση της οδηγίας 92/106 το 2017 (
502
), ήτοι μερικούς μήνες μετά την υποβολή της προτάσεώς της για την τροποποίηση των κανονισμών 1071/2009 και 1072/2009. Μολονότι στην αιτιολογική σκέψη 16 του κανονισμού 1072/2009 διευκρινίζεται ότι «[τ]α εθνικά οδικά δρομολόγια εντός κράτους μέλους υποδοχής τα οποία δεν αποτελούν μέρος συνδυασμένης μεταφοράς όπως ορίζεται με την οδηγία [92/106] εμπίπτουν στον ορισμό των ενδομεταφορών και υπόκεινται συνεπώς στις απαιτήσεις του [κανονισμού 1072/2009»], η Επιτροπή εκτίμησε ότι ο ορισμός των συνδυασμένων εμπορευματικών μεταφορών ενείχε «αμφισημίες και ασάφειες» (
503
) και πρότεινε την αποσαφήνισή του. Η Επιτροπή ανέφερε επίσης ότι έλαβε υπόψη το γεγονός ότι ορισμένοι ενδιαφερόμενοι θεωρούσαν ότι η οδηγία 92/106 άνοιγε τον δρόμο για την καταστρατήγηση των κανόνων περί ενδομεταφορών, λόγω της δυσκολίας να αποδειχθεί ότι η πράξη αποτελεί μέρος διεθνούς συνδυασμένης μεταφοράς. Δυσχέρειες που αφορούσαν τη μεταφορά του άρθρου 4 της οδηγίας 92/106 στις εθνική έννομη τάξη και τη μη εφαρμογή των κανόνων περί ενδομεταφορών στις πράξεις συνδυασμένων μεταφορών είχαν ήδη επισημανθεί κατά την εκ των υστέρων αξιολόγηση REFIT της οδηγίας 92/106 (
504
). Την εποχή εκείνη, είκοσι δύο κράτη μέλη απάλλασσαν πλήρως τις εν λόγω μεταφορές από την τήρηση των κανόνων περί ενδομεταφορών, ενώ πέντε κράτη μέλη εφάρμοζαν τους σχετικούς με τις ενδομεταφορές περιορισμούς στις πράξεις συνδυασμένων μεταφορών (
505
).
816.
Από τα στοιχεία αυτά προκύπτει ότι, κατά χρόνο θεσπίσεως της ρήτρας διασφάλισης που συνιστά το άρθρο 10, παράγραφος 7, του κανονισμού 1072/2009, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε ήδη επισημάνει τις δυσχέρειες όσον αφορά τη συνάρθρωση μεταξύ των κανόνων του εν λόγω κανονισμού και του άρθρου 4 της οδηγίας 92/106, όπως καταδεικνύει και η αιτιολογική σκέψη 22 του κανονισμού 2020/1055. Η τελευταία εκφράζει σαφώς την ανησυχία του νομοθέτη της Ένωσης να μην γίνεται κατάχρηση της πιο προχωρημένης απελευθέρωσης που προβλέπεται στο άρθρο 4 της οδηγίας 92/106, αφ’ ης στιγμής, σε ορισμένα τμήματα της Ένωσης, η διάταξη αυτή χρησιμοποιήθηκε για την «παράκαμψη του προσωρινού χαρακτήρα των ενδομεταφορών και ως βάση για τη συνεχή παρουσία οχημάτων σε κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος μέλος εγκατάστασης της επιχείρησης». Από την κείμενο της συγκεκριμένης αιτιολογικής σκέψης προκύπτει ότι ο επιδιωκόμενος σκοπός δεν είναι η καταπολέμηση του κοινωνικού ντάμπινγκ, δεδομένου ότι η εν λόγω αιτιολογική σκέψη δεν χαρακτηρίζει τον ανταγωνισμό που απορρέει από την καταχρηστική χρησιμοποίηση του άρθρου 4 της οδηγίας 92/106 ως κοινωνικό ντάμπινγκ, αλλά απλώς κάνει λόγο για τον κίνδυνο να οδηγήσει σε κοινωνικό ντάμπινγκ. Επομένως, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Δημοκρατία της Πολωνίας, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν εκτίμησε ότι οι αποκλίσεις όσον αφορά την οικονομική ανάπτυξη μεταξύ των κρατών μελών της Ένωσης και οι απορρέουσες εξ αυτών μισθολογικές αποκλίσεις συνιστούν κοινωνικό ντάμπινγκ. Αντιθέτως, ο νομοθέτης της Ένωσης διαπίστωσε την ύπαρξη αθέμιτων πρακτικών που έχουν, εξάλλου, ως συνέπεια την καταστρατήγηση της νομοθεσίας στον τομέα των ενδομεταφορών και εκτίμησε ότι ήταν αναγκαία η ανάληψη δράσης προκειμένου να αποσαφηνιστεί το σημείο αυτό και να εξασφαλιστεί η συνοχή της εν λόγω νομοθεσίας.
817.
Το άρθρο 10, παράγραφος 7, του κανονισμού 1072/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, επιδιώκει θεμιτό σκοπό. Μένει να εξακριβωθεί ότι η διάταξη αυτή είναι κατάλληλη για να διασφαλίσει την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και ότι δεν υπερβαίνει αυτό που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού. Επ’ αυτού, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το εν λόγω άρθρο 10, παράγραφος 7, καθιερώνει την ευχέρεια των κρατών μελών να κάνουν χρήση της ρήτρας διασφάλισης υπό σαφώς καθορισμένες προϋποθέσεις. Η ευχέρεια αυτή θα ασκείται μόνο σε περίπτωση διαπιστωμένου κίνδυνου κατάχρησης του άρθρου 4 της οδηγίας 92/106. Το μέτρο διασφάλισης θα συνίσταται στην υπαγωγή των συνδυασμένων μεταφορών στο καθεστώς του άρθρου 8, παράγραφος 2α, του κανονισμού 1072/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, εξυπακουομένου ότι ο νομοθέτης παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να προβλέπουν ευνοϊκότερο καθεστώς: η περίοδος κατά την οποία επιτρέπονται οι ενδομεταφορές μπορεί να είναι μεγαλύτερη, ενώ η περίοδος αδράνειας κατά την οποία δεν είναι πλέον δυνατή η εκτέλεση ενδομεταφορών μπορεί να είναι συντομότερη από την προβλεπόμενη στο άρθρο 8, παράγραφος 2α. Επομένως, κάθε κράτος μέλος μπορεί να προσαρμόσει την απάντησή του ανάλογα με την ένταση του προβλήματος που αντιμετωπίζει, εφαρμόζοντας, ενδεχομένως, όρους ακόμη και εξίσου περιοριστικούς με αυτούς που προβλέπονται για τις μη συνδυασμένες μεταφορές.
818.
Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, τα καθών θεσμικά όργανα ενημέρωσαν το Δικαστήριο ότι τρία κράτη μέλη είχαν γνωστοποιήσει στην Επιτροπή την πρόθεσή τους να θέσουν σε εφαρμογή τη ρήτρα διασφάλισης του άρθρου 10, παράγραφος 7, του κανονισμού 1072/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055. Δεδομένου ότι πρόκειται για προαιρετικό μέτρο, τα πραγματικά αποτελέσματά του είναι ιδιαιτέρως δύσκολο να εκτιμηθούν (
506
), ωστόσο, ακόμη και αν το σύνολο των κρατών μελών επιθυμούσαν να κάνουν χρήση της ευχέρειας αυτής, η εφαρμογή μιας τέτοιας ρήτρας απαιτεί την τήρηση ορισμένων προϋποθέσεων οι οποίες λειτουργούν ως δικλείδες ασφαλείας έναντι ενδεχόμενης προσπάθειας επιβολής προστατευτισμού εκ μέρους κάποιου κράτους μέλους. Επομένως, η ρήτρα διασφάλισης, όπως διατυπώνεται στο εν λόγω άρθρο 10, παράγραφος 7, φαίνεται κατάλληλη για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού χωρίς να βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
819.
Συνεπώς, για το σύνολο των ανωτέρω λόγων, ο λόγος ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
β)
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
820.
Όσον αφορά τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, περί παραβάσεως του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, και τον τρίτο λόγο ακυρώσεως, περί παραβάσεως του άρθρου 94 ΣΛΕΕ, ο οποίοι πρέπει να εξεταστούν από κοινού, η Δημοκρατία της Πολωνίας επαναλαμβάνει την επιχειρηματολογία που διατυπώνει στο πλαίσιο των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση, με την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, του άρθρου 91, παράγραφος 2, και του άρθρου 94 ΣΛΕΕ, ειδικότερα σε σχέση με τις αρνητικές συνέπειες της ρήτρας διασφάλισης για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών. Ως προς την προβαλλόμενη παράβαση του άρθρου 94 ΣΛΕΕ, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι η έκφραση «κοινωνικό ντάμπινγκ» στην οποία στηρίζεται η προσβαλλόμενη διάταξη καταδεικνύει επίσης ότι δεν ελήφθη υπόψη η κατάσταση των μεταφορέων που βρίσκονται στα κράτη μέλη της περιφέρειας της Ένωσης, υποστηρίζει δε ότι η βούληση διασφάλισης απόλυτης ισότητας των όρων ανταγωνισμού είναι λογικά αντίθετη προς την ίδια την έννοια του ανταγωνισμού. Οι προσπάθειες του νομοθέτη της Ένωσης να περιορίσει τη συμμετοχή των επιχειρήσεων που είναι εγκατεστημένες σε λιγότερο ανεπτυγμένα κράτη μέλη στην παροχή υπηρεσιών ενδομεταφορών μαρτυρούν ότι δεν ελήφθη υπόψη, από την άποψη του δικαίου του ανταγωνισμού, η οικονομική κατάσταση των επιχειρήσεων.
821.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ζητούν την απόρριψη των λόγων ακυρώσεως αυτών.
2) Ανάλυση
822.
Περιοριζόμενη στην επανάληψη της επιχειρηματολογίας που διατύπωσε στο πλαίσιο των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση, με την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ, η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν απέδειξε με ποιον τρόπο, απλώς και μόνον η δυνατότητα που παρέχεται στα κράτη μέλη να υπαγάγουν τις συνδυασμένες μεταφορές στην υποχρέωση τηρήσεως περιόδου αδράνειας, μεμονωμένα εξεταζόμενη, μπορεί να έχει σοβαρές επιπτώσεις για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές ή για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών (άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ) ή συνιστά «μέτρο σχετικό με τις τιμές και τους όρους μεταφοράς» του οποίου η θέσπιση απαιτούσε να ληφθεί υπόψη η κατάσταση των μεταφορέων (άρθρο 94 ΣΛΕΕ).
823.
Όσον αφορά τις σοβαρές επιπτώσεις για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση και για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών, οι εν λόγω αιτιάσεις πρέπει να απορριφθούν δεδομένου ότι ήδη διαπιστώθηκε ότι το άρθρο 2, σημείο 5, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2020/1055 καθιέρωσε απλώς μια ευχέρεια για τα κράτη μέλη της οποίας η άσκηση υπόκειται σε σαφείς και ακριβείς προϋποθέσεις. Μέχρι την ημέρα της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως, μόνον τρία κράτη μέλη είχαν εκδηλώσει, κατά δήλωση των καθών θεσμικών οργάνων, την πρόθεσή τους να κάνουν χρήση της ευχέρειας αυτής. Η αύξηση του αριθμού των διαδρομών χωρίς φορτίο, η υπερφόρτωση των οδικών υποδομών και η επιδείνωση της κατάστασής τους, τις οποίες επικαλείται η Δημοκρατία της Πολωνίας, δεν αποτελούν παρά αβάσιμες εικασίες, εφόσον ληφθεί υπόψη το πραγματικό περιεχόμενο της διατάξεως αυτής.
824.
Όσον αφορά τη συνεκτίμηση της καταστάσεως των μεταφορέων, μολονότι το άρθρο 2, σημείο 5, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2020/1055 καθιέρωσε μέτρο σχετικό με τους όρους μεταφοράς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι από τα σημεία 815 και 816 των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης ήταν επαρκώς ενημερωμένος σχετικά με τους λόγους και τις συνέπειες της αποσαφήνισης των κανόνων που ισχύουν για τις συνδυασμένες μεταφορές ώστε να διασφαλιστεί ότι αυτές δεν θα χρησιμοποιούνται για την καταστρατήγηση του προσωρινού χαρακτήρα που προσδίδει στις ενδομεταφορές ο κανονισμός 1072/009 και ότι ακριβώς, ασκώντας την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει, έλαβε υπόψη την κατάσταση του συνόλου των μεταφορέων.
825.
Τέλος, όσον αφορά το επιχείρημα που αφορά τη μνεία περί κοινωνικού ντάμπινγκ στην αιτιολογική σκέψη 22 του κανονισμού 2020/1055, παραπέμπω στο σημείο 816 των παρουσών προτάσεων. Ως προς το επιχείρημα ότι ο νομοθέτης της Ένωσης καταβάλλει προσπάθειες με σκοπό να περιορίσει τη συμμετοχή των εγκατεστημένων σε λιγότερο ανεπτυγμένα κράτη μέλη επιχειρήσεων στην παροχή υπηρεσιών ενδομεταφορών, υπενθυμίζεται, και πάλι, ότι οι επιχειρήσεις τις οποίες αφορά το άρθρο 2, σημείο 5, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2020/1055 είναι μόνον εκείνες οι οποίες, εκτελώντας συνδυασμένες μεταφορές, επωφελούνταν του γεγονότος αυτού για να καταστρατηγήσουν την απαγόρευση εκτέλεσης συστηματικών ενδομεταφορών, η δε βούληση του νομοθέτη της Ένωσης είναι απλώς και μόνον να παράσχει στην αγορά τα αναγκαία μέσα για τη διόρθωση ενδεχόμενων δυσλειτουργιών.
826.
Οι λόγοι ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
γ)
Επί του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
827.
Με τον κοινό λόγο ακυρώσεως που διατυπώνει γενικώς κατά του συνόλου των διατάξεων του κανονισμού 2020/1055 που προσβάλλει με την προσφυγή της στην υπόθεση C‑554/20, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι το άρθρο 2, σημείο 5, στοιχείο βʹ, του εν λόγω κανονισμού παραβιάζει το άρθρο 11 ΣΛΕΕ και το άρθρο 37 του Χάρτη και ότι αντιβαίνει στην Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία. Υποστηρίζει ότι η μελέτη Ricardo του 2021 και η μελέτη όσον αφορά τη διάταξη που εισάγει περιορισμό στην παροχή υπηρεσιών ενδομεταφορών στο πλαίσιο συνδυασμένων μεταφορών (
507
) επιβεβαιώνουν, τόσο το γεγονός ότι ο περιβαλλοντικός αντίκτυπος της τελευταίας αυτής διατάξεως δεν είχε εκτιμηθεί κατά τον χρόνο θεσπίσεώς της, όσο και τον αρνητικό χαρακτήρα του αντικτύπου αυτού.
828.
Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο ζητούν, από την πλευρά τους, την απόρριψη των λόγων ακυρώσεως αυτών ως αβάσιμων στο σύνολό τους.
2) Ανάλυση
829.
Υπενθυμίζω ότι η νέα παράγραφος 7 που προστέθηκε με τον κανονισμό 2020/1055 στο άρθρο 10 του κανονισμού 1072/2009 προβλέπει τη δυνατότητα των κρατών μελών, όταν τούτο είναι αναγκαίο για να αποφευχθεί η κατάχρηση του άρθρου 4 της οδηγίας 92/106 με την παροχή απεριόριστων και συνεχών υπηρεσιών οι οποίες συνίστανται σε αρχικές ή τελικές οδικές διαδρομές εντός κράτους μέλους υποδοχής που αποτελούν μέρος συνδυασμένης μεταφοράς μεταξύ κρατών μελών, να προβλέπουν ότι το άρθρο 8 του κανονισμού 1072/2009 που καθορίζει τις γενικές αρχές των ενδομεταφορών εφαρμόζεται και στις πράξεις συνδυασμένων μεταφορών, εξυπακουομένου ότι τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν περίοδο μεγαλύτερη από την περίοδο των επτά ημερών κατά την οποία επιτρέπονται οι ενδομεταφορές μετά από διεθνή μεταφορά και συντομότερη περίοδο αδράνειας από εκείνη των τεσσάρων ημερών κατά την οποία απαγορεύεται η εκτέλεση πράξεων ενδομεταφορών (
508
). Τα κράτη μέλη που επιλέγουν να εφαρμόσουν και στις συνδυασμένες μεταφορές τη διαδικασία διασφάλισης που προβλέπει το άρθρο 10, παράγραφος 1, του κανονισμού 1072/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055, οφείλουν προηγουμένως να ενημερώσουν σχετικώς την Επιτροπή, υποχρεούνται δε να επανεξετάζουν τουλάχιστον κάθε πέντε έτη τα μέτρα που λαμβάνουν προς τον σκοπό αυτόν. Έχουν επίσης την υποχρέωση να δημοσιοποιούν τα μέτρα αυτά.
830.
Επομένως, η νέα παράγραφος 7 του άρθρου 10 του κανονισμού 1072/2009 έχει ως άμεση συνέπεια ότι παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα, κατά την εκτίμησή τους μεν, πλην όμως για την επίτευξη σαφώς προσδιορισμένου σκοπού, να επεκτείνουν την εφαρμογή της περιόδου αδράνειας κατά τη διάρκεια της οποίας οι μεταφορείς οφείλουν να απέχουν από την εκτέλεση πράξεων εσωτερικών μεταφορών εντός του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου έχουν αφιχθεί (
509
). Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση που διεξήχθη ενώπιον του Δικαστηρίου, τα καθών θεσμικά όργανα ανέφεραν ότι, μέχρι την ημέρα της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως, μόνο τρία κράτη μέλη είχαν ενημερώσει την Επιτροπή σχετικά με την πρόθεσή τους να κάνουν χρήση της δυνατότητας αυτής. Το γεγονός ότι η εν λόγω παράγραφος 7 καθιερώνει την ευχέρεια αυτή, για την οποία δεν μπορεί να είναι εκ των προτέρων γνωστό σε ποιον βαθμό θα εφαρμοστεί, και παρέχει στα κράτη μέλη ορισμένο περιθώριο όσον αφορά τον καθορισμό των προϋποθέσεων του εν λόγω περιορισμού των ενδομεταφορών, καθιστά μάλλον αβέβαιη την εξέτασή της υπό το πρίσμα του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη (
510
). Εντούτοις, η νέα αυτή διάταξη καταδεικνύει, λαμβανομένων υπόψη των διαπιστωθέντων προβλημάτων και της προταθείσας νομοθετικής λύσης, την εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης στάθμιση των αντικρουόμενων συμφερόντων, παρέχοντας τη δυνατότητα διαφοροποιημένης απάντησης σε ένα ζήτημα που δεν τίθεται με την ίδια ένταση παντού στην Ένωση.
831.
Εν πάση περιπτώσει, παραπέμπω στα εξής σημεία των παρουσών προτάσεων: σχετικά με το ζήτημα του περιεχομένου του άρθρου 37 του Χάρτη, στο σημείο 565· σχετικά με το περιεχόμενο της εξετάσεως δυνάμει του άρθρου 11 ΣΛΕΕ, στα σημεία 567 επ.· σχετικά με την αιτίαση περί μη διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων, σημείο 570· σχετικά με την αιτίαση περί αντιθέσεως προς τους σκοπούς που επιδιώκονται με την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, στο σημείο 594, και σχετικά με την αιτίαση που αφορά την αποδεικτική ισχύ των μελετών που εκπονήθηκαν μετά τη θέσπιση του άρθρου 2, σημείο 5, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2020/1055, στο σημείο 580.
832.
Συνεπώς, ο λόγος ακυρώσεως που αφορά την παράβαση, με το άρθρο 2, σημείο 5, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2020/1055, του άρθρου 11 ΣΛΕΕ, του άρθρου 37 του Χάρτη, καθώς και την αντίθεση προς τους σκοπούς της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
δ)
Συμπέρασμα
833.
Η προσφυγή της Δημοκρατίας της Πολωνίας στην υπόθεση C‑554/20, καθ’ ο μέρος βάλλει κατά του άρθρου 2, παράγραφος 5, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2020/1055, απορρίπτεται.
5.
Πρόταση επί των προσφυγών που αφορούν τον κανονισμό 2020/1055
834.
Λαμβανομένης υπόψη της αναλύσεως που προηγήθηκε, προτείνω στο Δικαστήριο να κάνει δεκτές, στο μέτρο που ζητείται με αυτές η ακύρωση του άρθρου 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055 καθόσον αυτό τροποποιεί το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1071/2009, την προσφυγή της Δημοκρατίας της Λιθουανίας στην υπόθεση C‑542/20, την προσφυγή της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας στην υπόθεση C‑545/20, την προσφυγή της Δημοκρατίας της Ρουμανίας στην υπόθεση C‑547/20, την προσφυγή της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας στην υπόθεση C‑551/20, την προσφυγή της Δημοκρατίας της Μάλτας στην υπόθεση C‑552/20 και την προσφυγή της Δημοκρατίας της Πολωνίας στην υπόθεση C‑554/20. Η προσφυγή της Κυπριακής Δημοκρατίας στην υπόθεση C‑549/20 πρέπει να γίνει δεκτή στο σύνολό της.
Δ. Επί της οδηγίας 2020/1057
1.
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
835.
Οι προσφυγές έξι κρατών μελών, ήτοι της Δημοκρατίας της Λιθουανίας (υπόθεση C‑541/20), της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας (υπόθεση C‑544/20), της Ρουμανίας (υπόθεση C‑548/20), της Κυπριακής Δημοκρατίας (υπόθεση C‑550/20), της Ουγγαρίας (υπόθεση C‑551/20) και της Δημοκρατίας της Πολωνίας (υπόθεση C‑553/20), αφορούν την οδηγία 2020/1057. Τα εν λόγω κράτη μέλη ζητούν από το Δικαστήριο να ακυρώσει είτε την εν λόγω οδηγία στο σύνολό της (κυρίως ή επικουρικώς), είτε ορισμένες από τις διατάξεις της.
836.
Συγκεκριμένα, πρώτον, με τις προσφυγές τους, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία ζητούν από το Δικαστήριο να ακυρώσει την οδηγία 2020/1057 στο σύνολό της.
837.
Δεύτερον, με τις προσφυγές της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, της Ρουμανίας, της Ουγγαρίας και της Δημοκρατίας της Πολωνίας ζητείται η ακύρωση του άρθρου 1 της οδηγίας 2020/1057, που αφορά τους ειδικούς κανόνες για την απόσπαση οδηγών. Ειδικότερα, η Ουγγαρία ζητεί την ακύρωση του συνόλου του εν λόγω άρθρου· η Δημοκρατία της Λιθουανίας, η Ρουμανία και η Δημοκρατία της Πολωνίας, καθώς και, επικουρικώς, η Ουγγαρία, ζητούν –όπως θα διευκρινιστεί λεπτομερέστερα στο σημείο 869 κατωτέρω, την ακύρωση ορισμένων παραγράφων του συγκεκριμένου άρθρου. Επικουρικώς, η Δημοκρατία της Λιθουανίας, η Ρουμανία και η Δημοκρατία της Πολωνίας ζητούν την ακύρωση της οδηγίας 2020/1057 στο σύνολό της.
838.
Τέλος, τρίτον, η Δημοκρατία της Πολωνίας ζητεί την ακύρωση του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2020/1057, που αφορά την προθεσμία μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας στην εθνική έννομη τάξη.
839.
Κατ’ αρχάς, πριν από την εξέταση των διαφόρων λόγων ακυρώσεως που προβάλλουν τα εν λόγω έξι κράτη μέλη προς στήριξη των προσφυγών τους, πρέπει, προκαταρκτικώς, να εκτεθούν οι διατάξεις της οδηγίας 2020/1057 και, ειδικότερα, οι διατάξεις που αφορούν τους ειδικούς κανόνες για την απόσπαση των οδηγών που προβλέπονται στο άρθρο 1 της οδηγίας αυτής. Εν συνεχεία, θα απαιτηθεί, επίσης προκαταρκτικώς, να διευκρινιστεί το περιεχόμενο των προσφυγών της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας και της Κυπριακής Δημοκρατίας στις υποθέσεις C‑544/20 και C‑550/20, αντιστοίχως.
α)
Επί της οδηγίας 2020/1057 και επί της ρυθμίσεως σχετικά με την απόσπαση των οδηγών που προβλέπει η οδηγία αυτή
840.
Όπως προκύπτει από τον τίτλο της, η οδηγία 2020/1057 αποσκοπεί, κατ’ ουσίαν, στη ρύθμιση δύο κύριων ζητημάτων: πρώτον, θεσπίζει ειδικούς κανόνες σχετικά με την οδηγία 96/71/ΕΚ (
511
) και την οδηγία 2014/67/ΕΕ (
512
) για την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών· δεύτερον, τροποποιεί, όσον αφορά τις απαιτήσεις επιβολής, την οδηγία 2006/22/ΕΚ (
513
) για τον καθορισμό ελάχιστων προϋποθέσεων σχετικά με την κοινωνική νομοθεσία όσον αφορά δραστηριότητες οδικών μεταφορών, καθώς και τον κανονισμό 1024/2012 (
514
) σχετικά με τη διοικητική συνεργασία μέσω του Συστήματος Πληροφόρησης για την Εσωτερική Αγορά. Δεδομένου ότι οι υπό κρίση προσφυγές των έξι κρατών μελών δεν αφορούν το δεύτερο ζήτημα που ρυθμίζει η οδηγία 2020/1057, η εξέταση πρέπει να επικεντρωθεί στο πρώτο ζήτημα.
841.
Όπως προκύπτει από την παράγραφο 1 αυτού, το άρθρο 1 της οδηγίας 2020/1057 θεσπίζει ειδικούς κανόνες όσον αφορά την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών και σχετικά με ορισμένες πτυχές που αφορούν τις διοικητικές απαιτήσεις και τα μέτρα ελέγχου για την απόσπαση των οδηγών αυτών.
842.
Η πρώτη αιτιολογική σκέψη της εν λόγω οδηγίας αναφέρει ότι η θέσπιση τέτοιων ειδικών κανόνων έχει ως σκοπό «να εξασφαλιστούν, αφενός, κατάλληλες συνθήκες εργασίας και κοινωνική προστασία για τους οδηγούς και, αφετέρου, κατάλληλες συνθήκες για την επιχειρηματικότητα και τον δίκαιο ανταγωνισμό για τους μεταφορείς στον τομέα των οδικών μεταφορών», προκειμένου να «δημιουργηθεί ασφαλής, αποδοτικός και κοινωνικά υπεύθυνος τομέας οδικών μεταφορών». Στο πλαίσιο αυτό, οι εν λόγω τομεακοί κανόνες καθορίζονται με σκοπό να «διασφαλιστεί ισορροπία μεταξύ της ελευθερίας των μεταφορέων να παρέχουν διασυνοριακές υπηρεσίες, της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, των κατάλληλων εργασιακών συνθηκών και κοινωνικής προστασίας για τους οδηγούς», λαμβανομένου υπόψη «του υψηλού βαθμού κινητικότητας του εργατικού δυναμικού στον τομέα των οδικών μεταφορών».
843.
Όπως επισήμανα στα σημεία 38 έως 51 των παρουσών προτάσεων, ο τομέας των μεταφορών έχει ιδιαίτερα χαρακτηριστικά, μεταξύ των οποίων ένα από τα σημαντικότερα είναι η πολύ μεγάλη κινητικότητα του εργατικού δυναμικού. Ως εκ τούτου, στον συγκεκριμένο τομέα, σε αντίθεση με ό,τι συμβαίνει ενίοτε σε άλλους τομείς, οι εργαζόμενοι, δηλαδή οι οδηγοί, κατά κανόνα δεν αποσπώνται σε άλλο κράτος μέλος στο πλαίσιο συμβάσεων παροχής υπηρεσιών για μεγάλα χρονικά διαστήματα (
515
), αλλά ασκούν ένα επάγγελμα που χαρακτηρίζεται από σχεδόν διαρκή κινητικότητα.
844.
Υπό τις συνθήκες αυτές, όπως εκτίθεται στην όγδοη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2020/1057, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτεροτήτων του τομέα των οδικών μεταφορών, οι τομεακοί κανόνες που θεσπίζει η οδηγία 2020/1057 έχουν ως σκοπό να διευκρινίσουν υπό ποιες περιστάσεις οι οδηγοί δεν υπόκεινται στους γενικούς κανόνες σχετικά με την απόσπαση εργαζομένων στο πλαίσιο παροχής υπηρεσιών που θεσπίζει η οδηγία 96/71 και οι οποίοι εφαρμόζονται, κατ’ αρχήν, σε οποιονδήποτε τομέα της οικονομίας (
516
).
845.
Από την ένατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2020/1057 προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης αποφάσισε να στηρίξει τους εν λόγω τομεακούς κανόνες περί απόσπασης στο κριτήριο της υπάρξεως «επαρκούς δεσμού» του οδηγού και της παρεχόμενης υπηρεσίας με το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής. Προς τούτο, «για να διευκολυνθεί η εφαρμογή των εν λόγω [τομεακών] κανόνων», ο νομοθέτης προέβη σε διάκριση μεταξύ των «διαφόρων τύπων μεταφορών, αναλόγως του βαθμού σύνδεσης με το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής».
846.
Ως εκ τούτου, το άρθρο 1 της οδηγίας 2020/1057, στις παραγράφους 3 έως 7, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα των αιτιολογικών σκέψεων 7 έως 13 της εν λόγω οδηγίας, διακρίνει, για τους σκοπούς του προσδιορισμού της απόσπασης οδηγών, μεταξύ πέντε τύπων διεθνών οδικών μεταφορών, και συγκεκριμένα μεταξύ: των διμερών μεταφορών, της διαμετακόμισης, της συνδυασμένης μεταφοράς, των ενδομεταφορών και των μη διμερών διεθνών μεταφορών (οι οποίες αποκαλούνται και «μεταφορές τρίτων χωρών»).
847.
Όσον αφορά, κατά πρώτον, τις«διμερείς μεταφορές», πρόκειται για μεταφορές από το κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένη η επιχείρηση μεταφορών προς το έδαφος άλλου κράτους μέλους ή τρίτης χώρας ή, αντιστρόφως, για μεταφορές από κράτος μέλος ή τρίτη χώρα προς το κράτος μέλος εγκατάστασης της επιχείρησης μεταφορών (
517
).
848.
Κατά το άρθρο 1, παράγραφοι 3, πρώτο εδάφιο, και 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2020/1057, όταν ο οδηγός εκτελεί διμερείς μεταφορές εμπορευμάτων ή επιβατών, αντιστοίχως, δεν θεωρείται αποσπασμένος για τους σκοπούς της οδηγίας 96/71.
849.
Συγκεκριμένα, στη δέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2020/1057 διευκρινίζεται ότι, «όταν ένας οδηγός εκτελεί διμερείς μεταφορές […], η φύση της υπηρεσίας συνδέεται στενά με το κράτος μέλος εγκατάστασης. Είναι πιθανό ένας οδηγός να εκτελέσει σειρά διμερών μεταφορών κατά τη διάρκεια ενός ταξιδιού. Θα ήταν δυσανάλογος περιορισμός στην ελευθερία παροχής διασυνοριακών υπηρεσιών οδικών μεταφορών εάν οι κανόνες περί απόσπασης, και, ως εκ τούτου, οι όροι και οι συνθήκες απασχόλησης που κατοχυρώνονται στο κράτος μέλος υποδοχής, εφαρμόζονταν στις εν λόγω διμερείς μεταφορές».
850.
Σε επόμενα εδάφια των εν λόγω παραγράφων [3] και [4] του άρθρου 1, η οδηγία 2020/1057 προβλέπει στη συνέχεια εξαιρέσεις για επιπλέον δραστηριότητες, όσον αφορά τόσο τις διμερείς μεταφορές εμπορευμάτων όσο και τις διμερείς μεταφορές επιβατών (
518
).
851.
Όσον αφορά, κατά δεύτερον, τη διαμετακόμιση, πρόκειται για μεταφορές κατά τις οποίες ο οδηγός διέρχεται από το έδαφος κράτους μέλους χωρίς να πραγματοποιεί φόρτωση ή εκφόρτωση εμπορευμάτων και χωρίς να προβαίνει σε επιβίβαση ή αποβίβαση επιβατών (
519
). Λόγω της απουσίας σημαντικού δεσμού μεταξύ των δραστηριοτήτων του οδηγού και του κράτους μέλους διέλευσης (
520
), το άρθρο 1, παράγραφος 5, της οδηγίας 2020/1057 ορίζει ότι, όταν ο οδηγός διέρχεται από το έδαφος κράτους μέλους χωρίς να προβαίνει σε φόρτωση ή εκφόρτωση εμπορευμάτων και επιβίβαση ή αποβίβαση επιβατών, δεν θεωρείται αποσπασμένος για τους σκοπούς της οδηγίας 96/71.
852.
Όσον αφορά, κατά τρίτον, τη συνδυασμένη μεταφορά, ο εν λόγω τύπος μεταφοράς ορίζεται στο άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 92/106/ΕΟΚ (
521
), στο οποίο παραπέμπει ρητώς η οδηγία 2020/1057. Πρόκειται, κατ’ ουσίαν, για μεταφορές εμπορευμάτων μεταξύ κρατών μελών, κατά τις οποίες το φορτηγό ή άλλο μέσο μεταφοράς του εμπορεύματος σχετιζόμενο με το φορτηγό χρησιμοποιεί το οδικό δίκτυο για το αρχικό ή τελικό τμήμα της διαδρομής και, για το υπόλοιπο τμήμα, το σιδηροδρομικό δίκτυο ή μια εσωτερική πλωτή οδό ή μια θαλάσσια διαδρομή (
522
).
853.
Για τον συγκεκριμένο τύπο μεταφοράς, όπως προκύπτει από τη δωδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2020/1057, ο νομοθέτης εκτίμησε ότι «όταν ένας οδηγός εκτελεί συνδυασμένη μεταφορά, η φύση της παρεχόμενης υπηρεσίας στη διάρκεια της αρχικής ή της τελικής οδικής διαδρομής συνδέεται στενά με το κράτος μέλος εγκατάστασης εάν η οδική διαδρομή από μόνη της είναι διμερής μεταφορά. Αντιθέτως, όταν η μεταφορά στη διάρκεια της οδικής διαδρομής πραγματοποιείται εντός του κράτους μέλους υποδοχής ή ως μη διμερής διεθνής μεταφορά, υπάρχει επαρκής δεσμός με το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής, και, ως εκ τούτου, στις περιπτώσεις αυτές θα πρέπει να εφαρμόζονται οι κανόνες περί απόσπασης».
854.
Ως εκ τούτου, η παράγραφος 6 του άρθρου 1 της οδηγίας 2020/1057 ορίζει ότι ο οδηγός δεν θεωρείται αποσπασμένος όταν εκτελεί την αρχική ή την τελική οδική διαδρομή μιας συνδυασμένης μεταφοράς, εάν η οδική διαδρομή από μόνη της συνίσταται σε διμερείς μεταφορές.
855.
Όσον αφορά, κατά τέταρτον, τις ενδομεταφορές, όπως προκύπτει από τα σημεία 742 επ. των παρουσών προτάσεων, ο κανονισμός 1072/2009, στην αιτιολογική σκέψη 15, ορίζει τις ενδομεταφορές ως την «παροχή υπηρεσιών από μεταφορείς εντός κράτους μέλους στο οποίο δεν είναι εγκατεστημένοι» (
523
), και τις επιτρέπει κατ’ αρχήν «εφόσον δεν διεξάγονται κατά τρόπο που δημιουργεί σταθερή ή συνεχή δραστηριότητα εντός του εν λόγω κράτους μέλους» (
524
). Προς τούτο, η συχνότητα των ενδομεταφορών και η περίοδος κατά την οποία μπορούν να εκτελούνται καθορίστηκαν σαφέστερα στο άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 πριν από την τροποποίησή του, υπό τις συνθήκες που εξετάστηκαν ανωτέρω (
525
), από τον κανονισμό 2020/1055.
856.
Από τη δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2020/1057 προκύπτει ότι ο νομοθέτης εκτίμησε ότι, όταν ο οδηγός εκτελεί ενδομεταφορές, υπάρχει επαρκής δεσμός με το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής, δεδομένου ότι ολόκληρη η μεταφορά λαμβάνει χώρα στο κράτος μέλος υποδοχής και, συνεπώς, η υπηρεσία συνδέεται στενά με το έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους.
857.
Ως εκ τούτου, η παράγραφος 7 του άρθρου 1 της οδηγίας 2020/1057 προβλέπει ότι, όταν ο οδηγός εκτελεί ενδομεταφορές, θεωρείται αποσπασμένος βάσει της οδηγίας 96/71.
858.
Όσον αφορά, κατά πέμπτον, τις «μη διμερείς» διεθνείς μεταφορές (αποκαλούμενες και «μεταφορές τρίτων χωρών»), από τη δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2020/1057 προκύπτει ότι χαρακτηρίζονται από το γεγονός ότι ο οδηγός εκτελεί διεθνή μεταφορά εκτός του κράτους μέλους εγκατάστασης της επιχείρησης που προβαίνει στην αποστολή. Πρόκειται, επομένως, για μεταφορές από κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος μέλος εγκατάστασης της επιχείρησης μεταφορών ή από τρίτη χώρα προς το έδαφος άλλου κράτους μέλους επίσης διαφορετικού από το εν λόγω κράτος μέλος εγκατάστασης ή προς το έδαφος τρίτης χώρας.
859.
Στην εν λόγω δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη ο νομοθέτης εξέθεσε ότι, όταν ο οδηγός εκτελεί μη διμερείς διεθνείς μεταφορές, δεδομένου ότι ο εν λόγω τύπος μεταφοράς χαρακτηρίζεται από το γεγονός ότι ο οδηγός εκτελεί διεθνή μεταφορά εκτός του κράτους μέλους εγκατάστασης της επιχείρησης που προβαίνει στην αποστολή, οι παρεχόμενες υπηρεσίες συνδέονται περισσότερο με το οικείο κράτος μέλος υποδοχής παρά με το κράτος μέλος εγκατάστασης. Ως εκ τούτου, ο νομοθέτης εκτίμησε ότι για τις περιπτώσεις αυτές, απαιτούνται τομεακοί κανόνες μόνον όσον αφορά τις διοικητικές απαιτήσεις και τα μέτρα ελέγχου. Συνεπώς, σε αντίθεση με τους λοιπούς προαναφερθέντες τύπους μεταφορών, ως προς τις μεταφορές τρίτων χωρών, η οδηγία 2020/1057 δεν περιλαμβάνει στο άρθρο 1 αυτής καμία παράγραφο που να ρυθμίζει νομοθετικά την απόσπαση των οδηγών για τον συγκεκριμένο τύπο μεταφοράς.
β)
Επί του περιεχομένου των προσφυγών της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας και της Κυπριακής Δημοκρατίας, αντιστοίχως στις υποθέσεις C‑544/20 και C‑550/20
860.
Προκαταρκτικώς, πρέπει επίσης να διευκρινιστεί το περιεχόμενο των προσφυγών στις υποθέσεις C‑544/20 και C‑550/20 –προσφυγές σχεδόν πανομοιότυπες– τις οποίες άσκησαν η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία. Με τις εν λόγω προσφυγές, τα δύο αυτά κράτη μέλη ζητούν από το Δικαστήριο να ακυρώσει την οδηγία 2020/1057 στο σύνολό της.
861.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο υποστηρίζουν, εντούτοις, ότι με τις προσφυγές των εν λόγω δύο κρατών μελών προβάλλονται επιχειρήματα που αφορούν αποκλειστικώς το άρθρο 1 της ως άνω οδηγίας και όχι τις λοιπές διατάξεις αυτής.
862.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι από τη νομολογία προκύπτει ότι δεν μπορεί να χωρήσει ολική ακύρωση της προσβαλλομένης πράξεως όταν είναι προφανές ότι ένας λόγος ακυρώσεως, ο οποίος αφορά μια ειδική μόνον πτυχή της πράξεως αυτής, μπορεί να οδηγήσει σε μερική μόνον ακύρωση. Συγκεκριμένα, το γεγονός και μόνον ότι ο δικαστής της Ένωσης κρίνει βάσιμο έναν λόγο ακυρώσεως που προβάλλει ο προσφεύγων προς στήριξη της προσφυγής ακυρώσεως που έχει ασκήσει, δεν του παρέχει τη δυνατότητα να ακυρώσει αυτομάτως την προσβαλλόμενη πράξη στο σύνολό της (
526
).
863.
Ωστόσο, η μερική ακύρωση πράξεως του δικαίου της Ένωσης είναι δυνατή μόνον εφόσον τα στοιχεία των οποίων ζητείται η ακύρωση δύνανται να αποσπασθούν από την υπόλοιπη πράξη. Η προϋπόθεση αυτή δεν πληρούται όταν η μερική ακύρωση πράξεως έχει ως αποτέλεσμα να μεταβάλει την ουσία της πράξεως, γεγονός που πρέπει να εκτιμηθεί βάσει ενός αντικειμενικού και όχι ενός υποκειμενικού κριτηρίου που συνδέεται με την πολιτική βούληση της αρχής που εξέδωσε την επίμαχη πράξη (
527
).
864.
Στην προκειμένη περίπτωση, με τις δύο προσφυγές τους στις υποθέσεις C‑544/20 και C‑550/20, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία αμφισβητούν αυτό που αποκαλούν «υβριδικό μοντέλο» το οποίο θεσπίστηκε με την οδηγία 2020/1057. Όπως προκύπτει από τις προσφυγές τους, το εν λόγω υβριδικό μοντέλο συνίσταται «στην εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης στις μεταφορές τρίτων χωρών, χωρίς χρονικό όριο, ενώ συγχρόνως εξαιρούνται από τους κανόνες αυτούς οι διμερείς μεταφορές» (
528
).
865.
Προς στήριξη των προσφυγών τους, τα εν λόγω δύο κράτη μέλη προβάλλουν πέντε λόγους ακυρώσεως οι οποίοι αφορούν, πρώτον, την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, δεύτερον, την παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, τρίτον, την παράβαση του άρθρου 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, τέταρτον, την παράβαση του άρθρου 91, παράγραφος 2, του άρθρου 90 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, και του άρθρου 94 ΣΛΕΕ και, πέμπτον, την παράβαση των διατάξεων των Συνθηκών περί ελεύθερης κυκλοφορίας των αγαθών και των υπηρεσιών και περί κοινής πολιτικής μεταφορών.
866.
Όπως εκτέθηκε στο σημείο 840 των παρουσών προτάσεων, η οδηγία 2020/1057 αποσκοπεί, κατ’ ουσίαν, στη ρύθμιση δύο κύριων ζητημάτων. Ειδικότερα, όσον αφορά το πρώτο από τα ζητήματα αυτά, όπως επισήμανα στα σημεία 845 επ. των παρουσών προτάσεων, η οδηγία 2020/1057, συγκεκριμένα με το άρθρο 1, παράγραφοι 3 έως 7, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα των αιτιολογικών σκέψεων 10 έως 13, αποσκοπεί στη θέσπιση ειδικών κανόνων όσον αφορά την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών διακρίνοντας μεταξύ διαφόρων τύπων μεταφορών αναλόγως του βαθμού σύνδεσης με το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής.
867.
Στο πλαίσιο αυτό, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι προσφυγές της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας και της Κυπριακής Δημοκρατίας αφορούν αποκλειστικώς το πρώτο ζήτημα που ρυθμίζει η οδηγία 2020/1057 και μόνο δύο από τους πέντε τύπους μεταφορών στους οποίους αναφέρεται το άρθρο 1 της εν λόγω οδηγίας. Επομένως, ακόμη και στην περίπτωση που το Δικαστήριο δεχθεί έναν ή όλους τους λόγους που προβάλλουν με τις προσφυγές τους τα δύο αυτά κράτη μέλη, τούτο θα έχει ως συνέπεια, το πολύ, την ακύρωση της οδηγίας 2020/1057 στο μέτρο που ρυθμίζει την απόσπαση για τους δύο τύπους μεταφοράς που αφορά η προβαλλόμενη από τα εν λόγω δύο κράτη μέλη επιχειρηματολογία, ήτοι τις διμερείς μεταφορές και τις μεταφορές τρίτων χωρών. Βάσει της νομολογίας που μνημονεύθηκε στα σημεία 862 και 863 των παρουσών προτάσεων, η ακύρωση δεν μπορεί να αφορά και τις ρυθμίσεις της οδηγίας σχετικά με τους άλλους τύπους μεταφορών, πολλώ δε μάλλον τις υπόλοιπες διατάξεις της οδηγίας 2020/1057 (
529
). Επομένως, όσον αφορά τις τελευταίες αυτές πτυχές, οι προσφυγές της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας και της Κυπριακής Δημοκρατίας πρέπει να απορριφθούν.
2.
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν τους ειδικούς κανόνες σχετικά με την απόσπαση οδηγών
α)
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
868.
Και τα έξι κράτη μέλη που έβαλαν κατά της οδηγίας 2020/1057 αμφισβητούν τις διατάξεις αυτής σχετικά με τους ειδικούς κανόνες οι οποίοι περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 1 αυτής και αφορούν την απόσπαση των οδηγών.
869.
Πιο συγκεκριμένα, στην υπόθεση C‑541/20, η Δημοκρατία της Λιθουανίας ζητεί την ακύρωση του άρθρου 1, παράγραφοι 3 και 7, της οδηγίας 2020/1057, που αφορά αντιστοίχως τις διμερείς μεταφορές εμπορευμάτων και τις ενδομεταφορές. Στην υπόθεση C‑548/20, η Ρουμανία ζητεί την ακύρωση του άρθρου 1, παράγραφοι 3 έως 6, της οδηγίας 2020/1057, που αφορά αντιστοίχως τις διμερείς μεταφορές εμπορευμάτων και επιβατών, τη διαμετακόμιση και τη συνδυασμένη μεταφορά. Στην υπόθεση C‑551/20, η Ουγγαρία ζητεί την ακύρωση του εν λόγω άρθρου στο σύνολό του και, επικουρικώς, την ακύρωση του άρθρου 1, παράγραφος 6, της οδηγίας 2020/1057 που αφορά τη συνδυασμένη μεταφορά. Στην υπόθεση C‑555/20, η Δημοκρατία της Πολωνίας ζητεί την ακύρωση του άρθρου 1, παράγραφοι 3, 4, 6 και 7, της οδηγίας 2020/1057, που αφορά αντιστοίχως τις διμερείς μεταφορές εμπορευμάτων και επιβατών, τη συνδυασμένη μεταφορά και τις ενδομεταφορές. Οι προσφυγές της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας και της Κυπριακής Δημοκρατίας, αντιστοίχως στις υποθέσεις C‑544/20 και C‑550/20, αφορούν, όπως διευκρινίστηκε στα σημεία 860 έως 867 των παρουσών προτάσεων, τη ρύθμιση της οδηγίας 2020/1057 σχετικά με τις διμερείς μεταφορές και τις μεταφορές τρίτων χωρών.
870.
Προκειμένου να καταστεί δυνατή η εξέταση των διαφόρων λόγων ακυρώσεως που προβάλλουν τα εν λόγω κράτη μέλη κατά των ειδικών αυτών κανόνων, πρέπει να εκτεθεί το νομολογιακό πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσονται οι συγκεκριμένοι κανόνες.
β)
Επί της νομολογίας του Δικαστηρίου σχετικά με την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών
871.
Όπως επισήμανα στο σημείο 845 των παρουσών προτάσεων, στο πλαίσιο της οδηγίας 2020/1057, ο νομοθέτης της Ένωσης στήριξε τους τομεακούς κανόνες περί απόσπασης οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών στο κριτήριο της υπάρξεως «επαρκούς δεσμού» του οδηγού και της παρεχόμενης υπηρεσίας με το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής.
872.
Κατ’ αυτόν τον τρόπο, ο εν λόγω νομοθέτης εφάρμοσε το κριτήριο που διατύπωσε το Δικαστήριο στη νομολογία του σχετικά με τη δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 96/71. Συγκεκριμένα, στην απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110), το Δικαστήριο έκρινε ότι ο εργαζόμενος μπορεί, υπό το πρίσμα της οδηγίας 96/71, να θεωρηθεί αποσπασμένος στο έδαφος κράτους μέλους μόνον αν η εκτέλεση της εργασίας του «συνδέεται αρκούντως» με το έδαφος αυτό (
530
). Αντιθέτως, δεν μπορεί να θεωρηθεί «αποσπασμένος», κατά την έννοια της οδηγίας 96/71, εργαζόμενος ο οποίος παρέχει πολύ περιορισμένες υπηρεσίες στο έδαφος του κράτους μέλους στο οποίο αποστέλλεται (
531
).
873.
Εν συνεχεία το Δικαστήριο παρέσχε στοιχεία όσον αφορά την ανάλυση που αποσκοπεί στη διαπίστωση της υπάρξεως του εν λόγω «επαρκούς συνδέσμου». Ειδικότερα, η συγκεκριμένη ανάλυση προϋποθέτει τη σφαιρική εκτίμηση του συνόλου των στοιχείων που χαρακτηρίζουν τη δραστηριότητα του οικείου εργαζομένου. Επιπλέον, η ύπαρξη τέτοιου συνδέσμου με το οικείο έδαφος μπορεί να αποδειχθεί, μεταξύ άλλων, μέσω των χαρακτηριστικών της παροχής υπηρεσιών η οποία έχει ανατεθεί στον εργαζόμενο. Κρίσιμο στοιχείο για την εκτίμηση της υπάρξεως τέτοιου συνδέσμου αποτελεί, επίσης, η φύση των δραστηριοτήτων τις οποίες ο εργαζόμενος ασκεί στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους (
532
).
874.
Με την επακολουθήσασα απόφαση της 1ης Δεκεμβρίου 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging –η οποία εκδόθηκε μετά τη θέσπιση της οδηγίας 2020/1057 και κατά τη διάρκεια της διεξαγωγής της έγγραφης διαδικασίας στις υποθέσεις που αποτελούν αντικείμενο των παρουσών προτάσεων– το Δικαστήριο παρέσχε, επιπλέον, σειρά σημαντικών διευκρινίσεων σχετικά με το νομικό καθεστώς της απόσπασης μετακινούμενων εργαζομένων, όπως οι οδηγοί διεθνών οδικών μεταφορών, υπό το καθεστώς της οδηγίας 96/71.
875.
Συγκεκριμένα, στην απόφαση εκείνη, το Δικαστήριο διευκρίνισε, κατά πρώτον, ότι η οδηγία 96/71 εφαρμόζεται στις διεθνικές παροχές υπηρεσιών στον τομέα των οδικών μεταφορών. Με εξαίρεση τις παροχές υπηρεσιών στις οποίες ενέχεται το ναυτιλλόμενο προσωπικό των επιχειρήσεων εμπορικής ναυτιλίας, το οποίο εξαιρείται ρητώς με το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 96/71, η οδηγία αυτή εφαρμόζεται, κατ’ αρχήν, σε κάθε διεθνική παροχή υπηρεσιών που συνεπάγεται απόσπαση εργαζομένων, ανεξαρτήτως του οικονομικού τομέα με τον οποίο συνδέεται η παροχή αυτή, συμπεριλαμβανομένου, επομένως, του τομέα των οδικών μεταφορών (
533
).
876.
Κατά δεύτερον, στην εν λόγω απόφαση, το Δικαστήριο παρέσχε διευκρινίσεις σχετικά με τα κριτήρια βάσει των οποίων διαπιστώνεται η ύπαρξη «επαρκούς συνδέσμου» με το έδαφος κράτους μέλους για τους μετακινούμενους εργαζομένους, όπως οι οδηγοί διεθνών οδικών μεταφορών (
534
). Συγκεκριμένα, όσον αφορά τους εργαζομένους αυτούς, το Δικαστήριο εκτίμησε ότι σημασία για την ύπαρξη «επαρκούς συνδέσμου» με το έδαφος έχει το πόσο στενά συνδέονται οι δραστηριότητες του εν λόγω εργαζομένου, στο πλαίσιο της παροχής της ανατεθείσας σε αυτόν υπηρεσίας μεταφοράς, με το έδαφος εκάστου κράτους μέλους. Εν συνεχεία, εκτίμησε ότι σημασία έχει και το τμήμα που αντιπροσωπεύουν οι δραστηριότητες αυτές σε σχέση με το σύνολο της οικείας παροχής υπηρεσιών και ότι, συναφώς, οι εργασίες φόρτωσης ή εκφόρτωσης εμπορευμάτων, συντήρησης ή καθαρισμού των οχημάτων μεταφοράς είναι κρίσιμες, εφόσον εκτελούνται πράγματι από τον οικείο οδηγό και όχι από τρίτους.
877.
Κατά τρίτον, στην εν λόγω απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging, το Δικαστήριο διατύπωσε επίσης συγκεκριμένα κριτήρια σχετικά με την ύπαρξη «επαρκούς συνδέσμου» όσον αφορά ορισμένους ειδικούς τύπους διεθνών οδικών μεταφορών. Συγκεκριμένα, πρώτον, το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί «αποσπασμένος», κατά την έννοια της οδηγίας 96/71, οδηγός ο οποίος, στο πλαίσιο οδικής μεταφοράς εμπορευμάτων, απλώς διέρχεται από το έδαφος κράτους μέλους, δεδομένου ότι παρέχει πολύ περιορισμένες υπηρεσίες στο έδαφος του κράτους μέλους στο οποίο αποστέλλεται (
535
). Επομένως, το Δικαστήριο απέκλεισε την ύπαρξη «επαρκούς συνδέσμου» με το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής στην περίπτωση της διαμετακόμισης, όπως αυτή μνημονεύθηκε στο σημείο 851 των παρουσών προτάσεων.
878.
Δεύτερον, το Δικαστήριο εκτίμησε ότι το ίδιο ισχύει και στην περίπτωση οδηγού ο οποίος πραγματοποιεί απλώς διασυνοριακή μεταφορά από το κράτος μέλος εγκατάστασης της επιχείρησης μεταφορών στο έδαφος άλλου κράτους μέλους ή αντιστρόφως (
536
). Επομένως, το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί «αποσπασμένος», κατά την έννοια της οδηγίας 96/71, οδηγός ο οποίος εκτελεί «διμερείς μεταφορές», όπως αυτές μνημονεύθηκαν στο σημείο 847 των παρουσών προτάσεων.
879.
Τρίτον, το Δικαστήριο έκρινε επίσης ότι από το γεγονός ότι οι ενδομεταφορές εκτελούνται εξ ολοκλήρου στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής μπορεί να συναχθεί ότι η εκτέλεση της εργασίας από τον οδηγό στο πλαίσιο τέτοιων πράξεων συνδέεται επαρκώς με το έδαφος αυτό (
537
). Επομένως, το Δικαστήριο έκρινε ότι οδηγός που εκτελεί πράξεις ενδομεταφορών, όπως αυτές μνημονεύθηκαν στο σημείο 855 των παρουσών προτάσεων, πρέπει, κατ’ αρχήν, να θεωρείται αποσπασμένος στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής κατά την έννοια της οδηγίας 96/71.
880.
Στο ίδιο πλαίσιο, το Δικαστήριο έκρινε επίσης ότι η διάρκεια των ενδομεταφορών δεν είναι ικανή, αυτή καθεαυτήν, να κλονίσει τη διαπίστωση ότι η εκτέλεση της εργασίας του οδηγού που τις πραγματοποιεί συνδέεται επαρκώς με το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής (
538
).
881.
Επομένως, σε αυτό το νομολογιακό πλαίσιο πρέπει να εξεταστούν οι λόγοι ακυρώσεως με τους οποίους αμφισβητούνται οι ειδικοί κανόνες της οδηγίας 2020/1057 σχετικά με την απόσπαση των οδηγών.
γ)
Επί του λόγου ακυρώσεως που αφορά τη μη εφαρμογή της οδηγίας 96/71 στους οδηγούς του τομέα των οδικών μεταφορών
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
882.
Στο πλαίσιο των κύριων αιτημάτων της στην υπόθεση C‑551/20, με τα οποία ζητεί την ακύρωση του άρθρου 1 της οδηγίας 2020/1057 στο σύνολό του, η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Εσθονίας, τη Δημοκρατία της Λεττονίας και τη Ρουμανία, ισχυρίζεται ότι οι «ειδικοί κανόνες» του άρθρου αυτού είναι παράνομοι, καθόσον οι οδηγοί που εκτελούν διεθνείς οδικές μεταφορές κατά κανόνα δεν υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 96/71 σχετικά με την απόσπαση εργαζομένων, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της δραστηριότητας που ασκούν.
883.
Πρώτον, υποστηρίζει ότι, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 96/71 –στο οποίο παραπέμπει το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2020/1057– η δυνατότητα εφαρμογής του καθεστώτος απόσπασης στους οδηγούς που ασκούν δραστηριότητα διεθνών οδικών μεταφορών είναι δυνατή μόνο στην περίπτωση κατά την οποία υφίσταται συμβατική σχέση μεταξύ της επιχείρησης μεταφορών που τους απασχολεί και του παραλήπτη της αποστολής. Ωστόσο, τέτοια συμβατική σχέση δεν είναι συνήθης στο πλαίσιο των συμβάσεων μεταφοράς. Σύμφωνα με την οδηγία 2020/1057, ουδόλως απαιτείται να έχει συναφθεί σύμβαση μεταξύ της αποστέλλουσας επιχείρησης και της παραλήπτριας επιχείρησης για να υπάρχει απόσπαση. Συγκεκριμένα, αρκεί ο οδηγός να διέρχεται τα εθνικά σύνορα. Επομένως, οι κανόνες περί απόσπασης στηρίζονται σε λογική εντελώς διαφορετική από τη λογική που διέπει τις δραστηριότητες διεθνών μεταφορών, οπότε, κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, οι κανόνες αυτοί δεν μπορούν να έχουν εφαρμογή στις εν λόγω δραστηριότητες.
884.
Δεύτερον, η απόσπαση, κατά την έννοια της οδηγίας 96/71, συνδέεται στενά με την παροχή υπηρεσιών από τον εργοδότη εντός του κράτους μέλους υποδοχής. Ωστόσο, στο πλαίσιο της δραστηριότητας μεταφοράς, η έμφαση δεν δίνεται στην υπηρεσία που παρέχει ο οδηγός, αλλά στην κυκλοφορία εμπορευμάτων μεταξύ των κρατών μελών. Επομένως, δεν πρόκειται για δραστηριότητα ικανή να δικαιολογήσει την εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης που προβλέπει η οδηγία 96/71. Η επιχειρηματολογία αυτή επιρρωννύεται, κατά την άποψή της, από την αντίδραση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην κρίση που προκάλεσε η πανδημία COVID‑19. Μετά την επιβολή περιορισμών στις μετακινήσεις από διάφορα κράτη μέλη, η Επιτροπή παρενέβη σχεδόν αμέσως προκειμένου να διασφαλίσει την κατά το δυνατόν απρόσκοπτη λειτουργία της μεταφοράς εμπορευμάτων.
885.
Τρίτον, λόγω της μεγάλης κινητικότητας των εργαζομένων στις διεθνείς οδικές μεταφορές εμπορευμάτων, η Ουγγαρία, παραπέμποντας στην προαναφερθείσα απόφαση Dobersberger, εκτιμά ότι οι εν λόγω οδηγοί δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι εκτελούν προσωρινά την εργασία τους σε άλλο κράτος μέλος, αλλά μάλλον ότι βρίσκονται σε διαρκή μετακίνηση μεταξύ διαφορών κρατών μελών. Η παραμονή σύντομης διάρκειας –ακόμη και μερικών ωρών– σε άλλο κράτος μέλος δεν μπορεί να δημιουργήσει επαρκή σύνδεσμο με το έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους.
886.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη αυτού του λόγου ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
887.
Με τον μοναδικό λόγο ακυρώσεως που προβάλλει προς στήριξη των κύριων αιτημάτων της περί ακυρώσεως του άρθρου 1 της οδηγίας 2020/1057, η Ουγγαρία υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι, δεδομένου ότι το καθεστώς απόσπασης που θεσπίζει η οδηγία 96/71 δεν μπορεί να έχει εφαρμογή στον τομέα των οδικών μεταφορών, οι διατάξεις του άρθρου 1 της οδηγίας 2020/1057, οι οποίες παραπέμπουν ρητώς για τον καθορισμό του πεδίου εφαρμογής τους στην οδηγία 96/71, είναι παράνομες.
888.
Εντούτοις, επί του ζητήματος αυτού επισήμανα, στο σημείο 875 των παρουσών προτάσεων, ότι με την απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (
539
), η οποία εκδόθηκε μετά την κατάθεση της προσφυγής της Ουγγαρίας στην υπόθεση C‑551/20 (
540
), το Δικαστήριο έκρινε ότι η οδηγία 96/71 εφαρμόζεται στις διεθνικές παροχές υπηρεσιών στον τομέα των οδικών μεταφορών. Από τη διαπίστωση αυτή συνάγεται ότι η ίδια η παραδοχή επί της οποίας ερείδεται ο λόγος ακυρώσεως που προβάλλει η Ουγγαρία είναι εσφαλμένη, καθόσον ο συγκεκριμένος λόγος ακυρώσεως στηρίζεται στην προβαλλόμενη αδυναμία εφαρμογής της οδηγίας 96/71 στον τομέα των οδικών μεταφορών. Υπό τις συνθήκες αυτές, ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να απορριφθεί.
889.
Εξάλλου, με το υπόμνημα απαντήσεως που κατέθεσε μετά την έκδοση της εν λόγω αποφάσεως Federatie Nederlandse Vakbeweging (
541
), η ίδια η Ουγγαρία επισήμανε ότι με την απόφαση αυτή το Δικαστήριο έκρινε ότι η οδηγία 96/71 έχει εφαρμογή στον τομέα των οδικών μεταφορών. Επομένως, τα επιχειρήματα που είχαν ήδη προβληθεί με το δικόγραφο της προσφυγής και αναπτύχθηκαν μεταγενέστερα στο εν λόγω υπόμνημα, κατά τα οποία, λόγω του ότι δεν είναι συνήθης η σύναψη συμβάσεως μεταξύ της επιχείρησης μεταφοράς που απασχολεί τους οδηγούς διεθνών μεταφορών και του παραλήπτη της αποστολής, σε πολλές περιπτώσεις οι υπηρεσίες μεταφοράς δεν πληρούν τις προϋποθέσεις μιας απόσπασης υπαγόμενης στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 96/71, με αποτέλεσμα οι οδηγοί που εκτελούν διεθνείς μεταφορές κατά κανόνα να μην μπορούν να θεωρηθούν ως πρόσωπα για τα οποία τίθεται σε εφαρμογή ένα από τα διεθνικά μέτρα που αφορά η οδηγία 96/71, είναι, κατά τη γνώμη μου, αλυσιτελή.
890.
Πράγματι, ακόμη και αν οι προβαλλόμενες περιστάσεις θεωρηθούν αποδεδειγμένες, εν πάση περιπτώσει δεν μπορούν να θεμελιώσουν έλλειψη νομιμότητας της επίμαχης διατάξεως. Το ενδεχόμενο μια ρύθμιση να έχει περιορισμένο πεδίο εφαρμογής (
542
), με συνέπεια πολλές περιπτώσεις να μην καλύπτονται από αυτήν, επ’ ουδενί δεν αποδεικνύει ότι η ρύθμιση αυτή είναι παράνομη.
891.
Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει, κατά τη γνώμη μου, ότι ο μοναδικός λόγος ακυρώσεως που προβάλλεται προς στήριξη των κυρίων αιτημάτων της Ουγγαρίας στην υπόθεση C‑551/20 περί ακυρώσεως του άρθρου 1 της οδηγίας 2020/1057, πρέπει να απορριφθεί.
δ)
Επί της παραβάσεως του άρθρου 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
892.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία υποστηρίζουν ότι το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, το οποίο αποτελεί τη νομική βάση της οδηγίας 2020/1057, απαιτούσε από τον νομοθέτη της Ένωσης να αποφασίσει σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία και κατόπιν διαβούλευσης με την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ. Τα εν λόγω δύο προσφεύγοντα κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, παραλείποντας τη διαβούλευση με τις δύο αυτές επιτροπές, ενώ το υβριδικό μοντέλο (
543
) προστέθηκε κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας και δεν περιλαμβανόταν στην αρχική πρόταση της Επιτροπής, παρέβησαν το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Κατά τους ισχυρισμούς τους, η υποχρέωση διαβούλευσης κατόπιν ουσιώδους τροποποιήσεως του αρχικού σχεδίου απορρέει τόσο από τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τον συμβουλευτικό ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (
544
) όταν αυτό δεν είχε ακόμη την ιδιότητα του συννομοθέτη, νομολογία η οποία εφαρμόζεται mutatis mutandis όσον αφορά την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ, όσο και από τα έγγραφα εργασίας που αφορούν τη λειτουργία της ΕτΠ. Τα πορίσματα της αποφάσεως που εκδόθηκε στην υπόθεση C‑65/90 (
545
) μπορούν να εφαρμοστούν και στη διαδικασία διαβούλευσης με την ΕτΠ και την ΕΟΚΕ, ενώ η διάταξη που ερμηνεύθηκε από το Δικαστήριο στην απόφαση εκείνη είναι πανομοιότυπη με το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Το υβριδικό μοντέλο βρίσκεται στον πυρήνα της οδηγίας. Η πλήρης εφαρμογή των κανόνων σχετικά με την απόσπαση των εργαζομένων στις μεταφορές τρίτων χωρών, ανεξαρτήτως του χρόνου που διανύεται σε κράτος μέλος, επιβάλλει στους οικείους μεταφορείς ουσιωδώς τροποποιημένη υποχρέωση. Οι μεταφορές τρίτων χωρών δεν αντιμετωπίζονται πλέον ισότιμα με τις διμερείς μεταφορές, γεγονός που νοθεύει τον ανταγωνισμό και δημιουργεί αδικαιολόγητες διαφορές μεταξύ των οδηγών. Επομένως, το εισαχθέν κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας υβριδικό μοντέλο θίγει τη δομή της αρχικής πρότασης. Η απουσία διαβούλευσης με τις επιτροπές μπορεί να επηρεάσει το περιεχόμενο και την ουσία του μέτρου και συνεπάγεται έλλειψη επιμέλειας κατά την κατάρτιση του μέτρου. Η δε υποχρέωση διαβούλευσης με τις εν λόγω δύο επιτροπές προκύπτει από διαδικαστική απαίτηση η οποία είναι ουσιώδης, μη διφορούμενη και σαφής και στην οποία αναφέρονται επίσης τα έγγραφα εργασίας της ΕτΠ. Μια ουσιώδης τροποποίηση στην πρόταση κανονισμού του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την αξιολόγηση των τεχνολογιών υγείας και την τροποποίηση της οδηγίας 2011/24/ΕΕ (
546
) είχε οδηγήσει τον συννομοθέτη στην απόφαση να διαβουλευθεί εκ νέου με την ΕΟΚΕ. Το γεγονός ότι η παράλειψη της διαβούλευσης δεν επηρέασε σημαντικά το περιεχόμενο της τελικώς διαμορφωθείσας διατάξεως, μολονότι, σε αντίθεση με ό,τι υποστηρίζει το Κοινοβούλιο, δεν αποδείχθηκε, εν πάση περιπτώσει, δεν μπορεί να άρει τον υποχρεωτικό χαρακτήρα της διαβούλευσης. Το Συμβούλιο αναγνώρισε τον κρίσιμο ρόλο της οδηγίας 2020/1057 με το δικό του ανακοινωθέν Τύπου (
547
).
893.
Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παράβαση του άρθρου 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ λόγω έλλειψης διαβούλευσης με την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ.
2) Ανάλυση
894.
Όπως επισήμανα ήδη στο σημείο 535 των παρουσών προτάσεων, από το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, όταν ενεργούν βάσει της διατάξεως αυτής, υποχρεούνται να διαβουλεύονται με την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ. Οι γνωμοδοτήσεις της ΕΟΚΕ και της ΕτΠ επί της προτάσεως οδηγίας της Επιτροπής ελήφθησαν, αντιστοίχως, στις 18 Ιανουαρίου 2018 (
548
) και την 1η Φεβρουαρίου 2018 (
549
).
895.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία προβάλλουν, κατ’ ουσίαν, επιχειρηματολογία όμοια με την προβαλλόμενη στο πλαίσιο του άρθρου 1, σημείο 3, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 (
550
). Στη συνέχεια, τα δύο προσφεύγοντα κράτη μέλη προσάπτουν στο Συμβούλιο και στο Κοινοβούλιο ότι δεν έλαβαν εκ νέου τη γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ και της ΕτΠ μετά τις επελθούσες κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας τροποποιήσεις στην πρόταση οδηγίας επί της οποίας αυτές είχαν εκφράσει τη γνώμη τους. Υποστηρίζουν ότι, ενώ η πρόταση της Επιτροπής βασιζόταν στο κριτήριο του χρόνου που διανύεται στο έδαφος κράτους μέλους για την ενεργοποίηση της εφαρμογής των κανόνων περί απόσπασης, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο επέλεξαν άλλο κριτήριο και, επομένως, δεν διαβουλεύθηκαν ούτε με την ΕΟΚΕ ούτε με την ΕτΠ σχετικά με την ουσιώδη τροποποίηση που συνιστούσε το υβριδικό μοντέλο.
896.
Ήδη ανέφερα ανωτέρω ότι η υποχρέωση εκ νέου διαβούλευσης με τις δύο αυτές επιτροπές σε περίπτωση ουσιώδους τροποποιήσεως του νομοθετικού κειμένου κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας δεν προκύπτει ούτε από το άρθρο 91 ΣΛΕΕ ούτε από οποιαδήποτε άλλη διάταξη του πρωτογενούς δικαίου (
551
). Επίσης, απέρριψα το επιχείρημα ότι οι αρχές που απορρέουν από την απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου έχουν εφαρμογή και στις περιπτώσεις διαβούλευσης με την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ (
552
). Όσον αφορά το περιεχόμενο των εγγράφων εργασίας της ΕτΠ που μνημονεύουν η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία, παραπέμπω στο σημείο 538 των παρουσών προτάσεων.
897.
Τούτο με οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η ΕΟΚΕ και η ΕτΠ είχαν, επαρκώς κατ’ εμέ, τη δυνατότητα να διατυπώσουν τη γνώμη τους επί του προταθέντος νομοθετικού σχεδίου.
898.
Ειδικότερα, επισημαίνω ότι η ΕτΠ είχε ήδη εκφράσει τις επιφυλάξεις της «ως προς την ευρεία ενσωμάτωση των υπηρεσιών διεθνών μεταφορών στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας για την απόσπαση εργαζομένων» (
553
). Επιπλέον, παρατηρώ ότι το υβριδικό μοντέλο, όπως το προσδιορίζουν τα ίδια τα προσφεύγοντα κράτη μέλη, συνίσταται στην εξαίρεση των διμερών μεταφορών από την εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης (
554
) και, επομένως, μπορεί να θεωρηθεί ότι ικανοποιεί, τουλάχιστον εν μέρει, τις ανησυχίες που εξέφρασε η ΕτΠ.
899.
Όσον αφορά την ΕΟΚΕ, είχε την ευκαιρία να διατυπώσει τη γνώμη της ότι η πρόταση τροποποίησης της νομοθεσίας περί απόσπασης οδηγών δεν παρείχε τη δυνατότητα αποτελεσματικής επίλυσης των προβλημάτων που είχαν εντοπιστεί, διότι δεν καθιστούσε τους κανόνες απλούστερους και σαφέστερους και δεν διευκόλυνε την επιβολή τους (
555
). Πάντως, η ΕΟΚΕ εξέφρασε την ικανοποίησή της για την εφαρμογή στο επίπεδο της Ένωσης των κανόνων περί απόσπασης εργαζομένων στον τομέα των οδικών μεταφορών (
556
), την οποία θεωρούσε ως καίριας σημασίας για τη διατήρηση ισότιμων όρων ανταγωνισμού για τους εργαζομένους και τις επιχειρήσεις (
557
), ενώ είχε τη δυνατότητα να εκφραστεί επί του ζητήματος της εφαρμογής των εν λόγω κανόνων αναλόγως του είδους των εκτελούμενων πράξεων (
558
). Η ΕΟΚΕ ανέφερε ότι «συμφωνεί απόλυτα με την άποψη ότι, για τις ενδομεταφορές, η οδηγία για την απόσπαση εργαζομένων θα πρέπει να εξακολουθήσει να ισχύει από την πρώτη ημέρα» (
559
).
900.
Φρονώ, επομένως, ότι, ως προς την αρχή της υπαγωγής των πράξεων μεταφορών στους κανόνες περί απόσπασης, η οδηγία 2020/1057 αποτελεί συνέχεια της προτάσεως της Επιτροπής. Τόσο η ΕΟΚΕ όσο και η ΕτΠ είχαν τη δυνατότητα να διατυπώσουν λυσιτελώς τη γνώμη τους επ’ αυτού. Κατά τα λοιπά, το ζήτημα του προσδιορισμού του κριτηρίου βάσει του οποίου ενεργοποιείται η εφαρμογή των κανόνων αυτών, ήτοι του κατάλληλου, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη της Ένωσης, χαρακτηρισμού του «επαρκούς συνδέσμου» με το κράτος μέλος εγκατάστασης (παραμονή διάρκειας μεγαλύτερης των τριών ημερών κατά την πρόταση οδηγίας της Επιτροπής ή συνεκτίμηση του είδους των πράξεων), εμπίπτει στην εξουσία εκτιμήσεως του νομοθέτη της Ένωσης, χωρίς να μπορεί να θεωρηθεί ότι ήταν αναγκαίο να ληφθεί εκ νέου η γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ και της ΕτΠ μετά την τροποποίηση της πρότασης από το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο.
901.
Όσον αφορά τον ισχυρισμό ότι αυτό που συνέβη κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας που οδήγησε στην έκδοση του κανονισμού 2021/2282 αποτελεί προηγούμενο, παραπέμπω στην υποσημείωση 265 των παρουσών προτάσεων και επαναλαμβάνω ότι η προσθήκη νομικής βάσεως στην υπό έκδοση πράξη, όπως συνέβη στην περίπτωση εκείνη, η οποία ενδεχομένως συνεπάγεται αφ’ εαυτής την υποχρέωση διαβούλευσης με μια επιτροπή, δεν είναι συγκρίσιμη με την προσαρμογή των προϋποθέσεων εφαρμογής των κανόνων περί απόσπασης των εργαζομένων στον τομέα των μεταφορών, που είναι το ζήτημα εν προκειμένω.
902.
Κατά συνέπεια, προτείνω την απόρριψη των λόγων ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται παράβαση του άρθρου 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ λόγω έλλειψης διαβούλευσης με την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ.
ε)
Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας
903.
Με τις προσφυγές τους, και τα έξι κράτη μέλη που προσέβαλαν την οδηγία 2020/1057, υποστηριζόμενα από τη Δημοκρατία της Λεττονίας και τη Δημοκρατία της Εσθονίας, ισχυρίζονται ότι οι διατάξεις της εν λόγω οδηγίας σχετικά με τους ειδικούς κανόνες για την απόσπαση οδηγών, που περιλαμβάνονται ειδικότερα στο άρθρο 1 αυτής, δεν πληρούν τις απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας, όπως αυτές ορίζονται στο άρθρο 5, παράγραφος 4, ΣΕΕ.
904.
Αφενός, πέντε από τα εν λόγω κράτη μέλη αμφισβητούν αυτήν καθεαυτήν την αναλογικότητα των κανόνων αυτών. Ισχυρίζονται, ειδικότερα, ότι οι προσβαλλόμενες διατάξεις της εν λόγω οδηγίας δεν είναι πρόσφορες για την επίτευξη των διακηρυγμένων σκοπών, ότι υπερβαίνουν αυτό που είναι αναγκαίο για την επίτευξη των σκοπών αυτών και ότι τα αρνητικά αποτελέσματά τους είναι δυσανάλογα σε σχέση με τα προσδοκώμενα πλεονεκτήματα.
905.
Αφετέρου, και τα έξι κράτη μέλη αμφισβητούν τον εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης έλεγχο της αναλογικότητας και, ειδικότερα, τη μη διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων για το τελικό κείμενο της διατάξεως όπως αυτό υιοθετήθηκε εν τέλει.
906.
Τα δύο αυτά ζητήματα πρέπει να εξεταστούν χωριστά.
1) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
i) Επιχειρήματα των διαδίκων
907.
Με τους λόγους ακυρώσεως που προβάλλουν, πέντε από τα έξι προσφεύγοντα κράτη μέλη ισχυρίζονται ότι οι διάφορες διατάξεις σχετικά με τους ειδικούς κανόνες περί απόσπασης των οδηγών τις οποίες αμφισβητούν (
560
) δεν πληρούν τις απαιτήσεις της αρχής της αναλογικότητας, αφενός, εξαιτίας του απρόσφορου χαρακτήρα των εν λόγω κανόνων και, αφετέρου, εξαιτίας των δυσανάλογων αρνητικών συνεπειών που προκαλεί η εφαρμογή των εν λόγω κανόνων.
– Επί της ακαταλληλότητας του κριτηρίου που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς
908.
Πλείονα προσφεύγοντα κράτη μέλη ισχυρίζονται, υποστηριζόμενα επ’ αυτού από τη Δημοκρατία της Λεττονίας και τη Δημοκρατία της Εσθονίας, ότι το επιλεγέν από τον νομοθέτη κριτήριο το οποίο στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς είναι ακατάλληλο για την εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης στους οδηγούς του τομέα των διεθνών οδικών μεταφορών.
909.
Κατά πρώτον, η ακαταλληλότητα του κριτηρίου που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς απορρέει από το γεγονός ότι ο νομοθέτης της Ένωσης, όταν επέλεξε να χρησιμοποιήσει το εν λόγω κριτήριο, δεν έλαβε υπόψη την ύπαρξη πραγματικού δεσμού μεταξύ του οδηγού και του εδάφους του οικείου κράτους μέλους σε σχέση με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των υπηρεσιών μεταφορών.
910.
Συγκεκριμένα, η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι η εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης ανάλογα με τη φύση της πράξεων μεταφοράς συνιστά ακατάλληλο μέτρο το οποίο δεν ανταποκρίνεται στην έννοια της απόσπασης. Ειδικότερα, οι παράγραφοι 3 και 7 του άρθρου 1 της οδηγίας 2020/1057 –τις οποίες αμφισβητεί το εν λόγω κράτος μέλος– θεσπίστηκαν χωρίς προσήκουσα εξέταση της φύσεως των πράξεων διεθνών μεταφορών. Κατ’ αρχήν, οι κανόνες περί απόσπασης προορίζονται να αντισταθμίσουν τα πρόσθετα έξοδα με τα οποία επιβαρύνεται ο εργαζόμενος λόγω του ότι εκτελεί τις εργασιακές του υποχρεώσεις σε κράτος διαφορετικό από εκείνο της συνήθους διαμονής του. Ωστόσο, η ιδιομορφία της εργασίας των οδηγών των φορτηγών είναι τελείως διαφορετική: στις περιπτώσεις των ενδομεταφορών μικρής διάρκειας και των διασυνοριακών μεταφορών, οι οδηγοί συνήθως δεν έχουν κανέναν δεσμό με το κράτος μέλος υποδοχής, διανύουν κατά κανόνα πολύ λίγο χρόνο στο κράτος αυτό και, επομένως, επιβαρύνονται με ελάχιστα έξοδα στο εν λόγω κράτος.
911.
Κατά τη Ρουμανία, τα κριτήρια εφαρμογής του καθεστώτος απόσπασης στον τομέα των μεταφορών θα έπρεπε να καθοριστούν με ιδιαίτερη προσοχή, προκειμένου να διασφαλιστεί δίκαιη ισορροπία μεταξύ της βελτίωσης των κοινωνικών και εργασιακών συνθηκών των οδηγών και της προστασίας της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών οδικών μεταφορών. Επομένως, είναι αναγκαίο να προσδιοριστούν τα στοιχεία από τα οποία προκύπτει η ύπαρξη επαρκούς συνδέσμου μεταξύ του οδηγού και του κράτους μέλους υποδοχής. Ο επαρκής σύνδεσμος, ως κεντρικό στοιχείο για τον καθορισμό των περιπτώσεων εφαρμογής του καθεστώτος απόσπασης, πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά, σταθερά και ευχερώς εφαρμόσιμα κριτήρια, προσαρμοσμένα στις ιδιαιτερότητες του τομέα των οδικών μεταφορών. Συγκεκριμένα, στον τομέα των μεταφορών, ο οποίος χαρακτηρίζεται από μεγάλη κινητικότητα, ο επαρκής σύνδεσμος με το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής δεν μπορεί να προσδιοριστεί ακριβώς από τη μεταφορά, η οποία χαρακτηρίζεται και η ίδια από τον ίδιο βαθμό κινητικότητας. Από την εκτίμηση επιπτώσεων και πολλά άλλα έγγραφα (
561
) δεν καταδείχθηκε η συμβολή του κριτηρίου της μεταφοράς για τον προσδιορισμό του επαρκούς συνδέσμου.
912.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι το κριτήριο που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς είναι ακατάλληλο για την εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης στους οδηγούς όσον αφορά τις διμερείς μεταφορές, τις ενδομεταφορές και τις μεταφορές τρίτων χωρών, διότι δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη τον ιδιαίτερο χαρακτήρα των υπηρεσιών μεταφοράς, ούτε τον πραγματικό δεσμό μεταξύ του οδηγού και του κράτους μέλους υποδοχής.
913.
Συγκεκριμένα, πρώτον, κατά κανόνα, στο πλαίσιο των διεθνών μεταφορών, οι οδηγοί εκτελούν διάφορα είδη μεταφορών, συνδυάζοντας τις διμερείς μεταφορές, τις μεταφορές τρίτων χωρών, τις πράξεις διαμετακόμισης και τις ενδομεταφορές. Συχνά, η αποδοχή νέων εντολών γίνεται ενώ η μεταφορά βρίσκεται ήδη σε εξέλιξη, κατά τρόπον ώστε να αξιοποιείται κατά το μέγιστο ο χώρος φόρτωσης των χρησιμοποιούμενων μέσων μεταφοράς, παρέχοντας στις επιχειρήσεις μεταφορών τη δυνατότητα να βελτιστοποιούν τους διαθέσιμους πόρους, πράγμα που αυξάνει τη συνολική αποδοτικότητα των μεταφορών. Επομένως, η απόφαση σχετικά με τους εφαρμοστέους όρους εργασίας και απασχόλησης πρέπει να λαμβάνει υπόψη τόσο τον δεσμό μεταξύ του οδηγού και του κράτους από το έδαφος του οποίου αυτός διέρχεται, όσο και τις πρακτικές δυσχέρειες και τις διοικητικές και οικονομικές επιβαρύνσεις που σχετίζονται με την εφαρμογή μεγάλου αριθμού νομοθεσιών και ποικίλων διαδικαστικών απαιτήσεων σε σύντομο χρονικό διάστημα. Ο νομοθέτης της Ένωσης παρέβλεψε τα στοιχεία αυτά.
914.
Δεύτερον, κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, το κριτήριο που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς είναι ακατάλληλο, διότι δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη τον πραγματικό δεσμό μεταξύ του οδηγού και του εδάφους του οικείου κράτους. Αφενός, όσον αφορά τον «στενό σύνδεσμο» με το κράτος εγκατάστασης –στον οποίο στηρίζεται η δέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2020/1057 για τη μη εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης στις διμερείς μεταφορές– η Δημοκρατία της Πολωνίας επισημαίνει ότι δεν έχει οριστεί η έννοιά του, και επίσης ότι δεν ελήφθη υπόψη στην περίπτωση των ενδομεταφορών και των μεταφορών τρίτων χωρών για τις οποίες ο νομοθέτης της Ένωσης εστίασε στον σύνδεσμο με το κράτος υποδοχής (ένατη και δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη). Αφετέρου, όσον αφορά το έτερο στοιχείο που λαμβάνει υπόψη η εν λόγω αιτιολογική σκέψη –ήτοι το γεγονός ότι ένας οδηγός μπορεί να εκτελεί πλείονες διμερείς μεταφορές κατά τη διάρκεια ενός ταξιδιού– η Δημοκρατία της Πολωνίας επισημαίνει ότι πλείονες μεταφορές κατά τη διάρκεια ενός μόνον ταξιδιού μπορούν να πραγματοποιούνται και στο πλαίσιο των ενδομεταφορών και των μεταφορών τρίτων χωρών.
915.
Επιπλέον, οι αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας 2020/1057 δεν δικαιολογούν τις εξαιρέσεις για τις μεμονωμένες πράξεις μεταφορών τρίτων χωρών που προβλέπονται στο άρθρο 1, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας 2020/1057, η θέσπιση των οποίων συνιστά, ως εκ τούτου, ρήγμα στη λογική στην οποία στηρίζεται η εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης.
916.
Με τα υπομνήματα παρεμβάσεώς τους, η Δημοκρατία της Λεττονίας και η Δημοκρατία της Εσθονίας επαναλαμβάνουν, κατ’ ουσίαν, τα ίδια ως άνω επιχειρήματα. Ειδικότερα, η Δημοκρατία της Λεττονίας προσάπτει στα θεσμικά όργανα της Ένωσης ότι, κατά τη θέσπιση των επίμαχων διατάξεων, δεν έλαβαν υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των διεθνών μεταφορών, ούτε την εξαιρετικά μεγάλη κινητικότητα των εργαζομένων στον τομέα των διεθνών μεταφορών. Η Δημοκρατία της Εσθονίας θεωρεί ότι η κατηγοριοποίηση βάσει του κριτηρίου της μεταφοράς δεν αφήνει κανένα περιθώριο εκτιμήσεως σχετικά με την ύπαρξη πραγματικού δεσμού μεταξύ του οδηγού και του εδάφους του κράτους μέλους υποδοχής στο πλαίσιο διεθνούς μεταφοράς. Εκτός από τη διαμετακόμιση και τις ενδομεταφορές, για τα άλλα είδη μεταφορών θα έπρεπε είτε να γίνεται κατά περίπτωση αξιολόγηση της υπάρξεως δεσμού, είτε να εξετάζονται από κοινού η προϋπόθεση της διάρκειας της παρεχόμενης υπηρεσίας και τα ποσοτικά στοιχεία, όπως η φύση και το πλήθος των μεταφορών, τα οποία προδήλως τελούν σε συνάρτηση με την εργασία που εκτελείται στο κράτος μέλος υποδοχής.
917.
Κατά δεύτερον, πλείονα κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι υφίστανται άλλα καταλληλότερα κριτήρια ή παράμετροι σε σύγκριση με το κριτήριο που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς για τον καθορισμό των κανόνων σχετικά με την απόσπαση των οδηγών. Ειδικότερα, ένα από τα κριτήρια αυτά είναι το στηριζόμενο στη διάρκεια παραμονής των οδηγών στο κράτος υποδοχής, κριτήριο το οποίο είχε αρχικώς επιλεγεί από την Επιτροπή στην πρόταση οδηγίας περί απόσπασης.
918.
Συγκεκριμένα, η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι το κριτήριο της διάρκειας παραμονής του οδηγού στο κράτος υποδοχής αποτελεί παράδειγμα αντικειμενικού κριτηρίου το οποίο θεμελιώνει πραγματικό δεσμό με το κράτος εντός του οποίου παρέχεται πραγματικά η εργασία, μολονότι είναι δυνατόν να εφαρμοστούν και άλλα κριτήρια, εφόσον δικαιολογούνται αντικειμενικά, διασφαλίζουν την ύπαρξη επαρκούς δεσμού με το κράτος μέλος εντός του οποίου παρέχεται η εργασία και είναι σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας. Το εν λόγω κράτος μέλος τονίζει ότι το Δικαστήριο, όταν εκτίμησε το χρονικό κριτήριο στην απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging, απεφάνθη μόνον επί των ενδομεταφορών, ενώ δεν εκτίμησε τις πράξεις διμερών μεταφορών και τρίτων μεταφορών υπό το πρίσμα του κριτηρίου αυτού.
919.
Κατά τη Δημοκρατία της Βουλγαρίας και την Κυπριακή Δημοκρατία, κατάλληλο και λιγότερο επαχθές μέτρο σε σχέση τη χρησιμοποίηση του κριτηρίου που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς θα ήταν η πλήρης εξαίρεση των διεθνών μεταφορών. Μια τέτοια εξαίρεση δικαιολογείται λαμβανομένης υπόψη της ιδιαίτερης κατάστασης των διεθνών μεταφορών και της εξαιρετικά μεγάλης κινητικότητας που τη χαρακτηρίζει, λόγω της οποίας δεν υφίσταται επαρκής δεσμός με το έδαφος άλλων κρατών μελών πλην του κράτους μέλους εγκατάστασης. Με την πλήρη εξαίρεση θα επιτυγχάνονταν οι επιδιωκόμενοι σκοποί στο σύνολό τους. Η εφαρμογή στο σύνολο του τομέα των διεθνών μεταφορών των κανόνων περί απόσπασης, συνοδευόμενων από ένα χρονικό όριο, θα ήταν μεν καταλληλότερη από το υβριδικό μοντέλο, πλην όμως θα δημιουργούσε σοβαρά προβλήματα, δεδομένου ότι ο αντίκτυπός της θα εξακολουθούσε να είναι δυσανάλογος από την άποψη του κόστους, των διοικητικών επιβαρύνσεων για τις ΜμΕ, καθώς και των δυσχερειών που σχετίζονται με την ερμηνεία και την εφαρμογή των κανόνων. Μια άλλη εναλλακτική λύση που θα παρείχε σαφήνεια και θα διασφάλιζε επαρκή σύνδεσμο θα ήταν η εκτέλεση, στο πλαίσιο μεταφορών τρίτων χωρών, ενός ελάχιστου αριθμού ρητώς προσδιοριζόμενων και απαριθμούμενων καθηκόντων, σε ορισμένο κράτος μέλος και κατά τη διάρκεια μιας συγκεκριμένης μηνιαίας περιόδου, όπως για παράδειγμα, εργασιών φόρτωσης ή εκφόρτωσης εμπορευμάτων, συντήρησης ή καθαρισμού των οχημάτων μεταφοράς.
920.
Η Ρουμανία υποστηρίζει ότι η σημασία της εφαρμογής του χρονικού κριτηρίου (της ελάχιστης διάρκειας της δραστηριότητας) για τον προσδιορισμό του επαρκούς συνδέσμου με το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής προκύπτει τόσο από το γενικό νομικό πλαίσιο που ισχύει για την απόσπαση, όσο και από την εκτίμηση επιπτώσεων.
921.
Συγκεκριμένα, αφενός, η ρύθμιση της απόσπασης στον τομέα των μεταφορών χωρίς να λαμβάνεται υπόψη το χρονικό κριτήριο, πρώτον, έχει αποτελέσματα αντίθετα προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, ο οποίος συνίσταται στην επίτευξη ισορροπίας μεταξύ της βελτίωσης των κοινωνικών και εργασιακών συνθηκών των οδηγών και της διευκόλυνσης της άσκησης της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών οδικών μεταφορών επί τη βάσει θεμιτού ανταγωνισμού και, δεύτερον, συνιστά παράβαση του άρθρου 5 του πρωτοκόλλου αριθ. 2 σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας (
562
), κατά το οποίο κάθε επιβάρυνση πρέπει να είναι η μικρότερη δυνατή και ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
922.
Αφετέρου, η εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος αναφέρεται συγκεκριμένα στο υπερβολικό κόστος για τους μεταφορείς σε σχέση με τα οφέλη για τους οδηγούς, όταν το καθεστώς απόσπασης εφαρμόζεται σε πράξεις μεταφορών που δεν εκτελούνται συχνά ή όταν η εργασία δεν είναι ουσιώδης ή σημαντική. Η εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δίκαιη ισορροπία μεταξύ του διοικητικού κόστους και της βελτίωσης των κοινωνικών και εργασιακών συνθηκών για τους οδηγούς μπορεί να επιτευχθεί μόνον όταν ο οδηγός εργάζεται στο κράτος μέλος υποδοχής για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα.
923.
Η Ρουμανία παραπέμπει στην απόφαση του Δικαστηρίου, της 15ης Μαρτίου 2011, Koelzsch (C‑29/10, EU:C:2011:151, στο εξής: Koelzsch), στην οποία το Δικαστήριο καθόρισε τα κριτήρια βάσει των οποίων μπορεί να προσδιοριστεί «το κράτος με το οποίο η εργασία έχει σημαντικούς δεσμούς», όταν οι δραστηριότητες μεταφορών εκτελούνται σε πλείονα κράτη μέλη, για τους σκοπούς της εφαρμογής της Συμβάσεως για το εφαρμοστέο δίκαιο στις συμβατικές ενοχές, η οποία άνοιξε προς υπογραφή στη Ρώμη στις 19 Ιουνίου 1980 (
563
). Το Δικαστήριο επισήμανε ότι, λαμβανομένης υπόψη της φύσεως της εργασίας στον τομέα των διεθνών μεταφορών, όταν προκύπτει ζήτημα προσδιορισμού του κράτους με το οποίο η εργασία παρουσιάζει σημαντικό δεσμό, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το σύνολο των στοιχείων που χαρακτηρίζουν τη δραστηριότητα του εργαζομένου, και ιδίως ο τόπος από τον οποίο ο εργαζόμενος ασκεί τις σχετικές με τη μεταφορά δραστηριότητές του, λαμβάνει οδηγίες για τις δραστηριότητές του αυτές και οργανώνει την εργασία του, καθώς και ο τόπος στον οποίο βρίσκονται τα εργαλεία εργασίας του. Πρέπει επίσης να εξακριβώνεται ποιοι είναι οι τόποι στους οποίους πραγματοποιείται κατά κύριο λόγο η μεταφορά, οι τόποι εκφορτώσεως του εμπορεύματος, καθώς και ο τόπος όπου ο εργαζόμενος επιστρέφει μετά την εργασία του.
924.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας ισχυρίζεται ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε υπόψη τα λοιπά στοιχεία που αποδεικνύουν τον σύνδεσμο μεταξύ του οδηγού και του κράτους υποδοχής, και ιδίως τη διάρκεια παραμονής του οδηγού στο έδαφος του κράτους υποδοχής. Κατά το εν λόγω κράτος μέλος, το χρονικό κριτήριο θα έπρεπε να ληφθεί υπόψη προκειμένου να διασφαλιστεί ο αναλογικός χαρακτήρας των μέτρων που αφορούν την εφαρμογή των κανόνων για την απόσπαση των εργαζομένων. Η πρόταση οδηγίας περί απόσπασης στηριζόταν σε αυτό ακριβώς το χρονικό κριτήριο, η δε εκτίμηση επιπτώσεων που εκπόνησε η Επιτροπή ανέφερε ότι το κριτήριο αυτό ανταποκρίνεται καλύτερα στην κινητικότητα των υπηρεσιών μεταφοράς, λαμβάνοντας υπόψη τόσο την κατάσταση των οδηγών όσο και την κατάσταση των μεταφορέων, καθώς και τα ισχύοντα και προτεινόμενα νομοθετικά μέτρα.
925.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας επισημαίνει ότι η διάρκεια παραμονής στο κράτος υποδοχής μπορεί επίσης να είναι συγκρίσιμη στο πλαίσιο όλων των πράξεων μεταφορών που εξετάζει, ήτοι στις διμερείς μεταφορές, στις μεταφορές τρίτων χωρών και στις ενδομεταφορές. Συγκεκριμένα, η διάρκεια παραμονής του οδηγού στο κράτος υποδοχής μπορεί να είναι πολύ σύντομη τόσο στις μεταφορές τρίτων χωρών όσο και στις ενδομεταφορές. Εκτελώντας τις μεταφορές αυτές, ο οδηγός μπορεί κάλλιστα να διανύει πολύ λιγότερο χρόνο στο κράτος υποδοχής απ’ όσο διανύει στο πλαίσιο των διμερών μεταφορών ή της διαμετακόμισης. Συνεπώς, είναι δύσκολο να γίνει λόγος για επαρκή σύνδεσμο ο οποίος να μπορεί να δικαιολογήσει την εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης. Η απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging δεν δεσμεύει τον νομοθέτη της Ένωσης, δεδομένου ότι η εν λόγω απόφαση δεν αντιτίθεται ούτε στην επέκταση της παρέκκλισης όσον αφορά τις ενδομεταφορές, ούτε στην υιοθέτηση χρονικού κριτηρίου που να καθορίζει το πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί απόσπασης στις διεθνείς μεταφορές.
926.
Στο πλαίσιο αυτό, η Δημοκρατία της Πολωνίας παραπέμπει στην απόφαση του Δικαστηρίου, της 15ης Μαρτίου 2001, Mazzoleni και ISA (C‑165/98, EU:C:2001:162, στο εξής: απόφαση Mazzoleni). Λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι η υποχρέωση διασφάλισης στους οδηγούς αμοιβής αντίστοιχης του μισθού του κράτους υποδοχής είναι μία από τις σημαντικότερες συνέπειες της εφαρμογής των κανόνων περί απόσπασης στους οδηγούς, η εν λόγω απόφαση είναι κρίσιμη για την εκτίμηση της αναλογικότητας των προσβαλλομένων διατάξεων της οδηγίας 2020/1057. Στην απόφαση εκείνη, το Δικαστήριο έκρινε ότι εναπόκειται στις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους υποδοχής, προκειμένου να διαπιστώσουν αν η εφαρμογή της νομοθεσίας του κράτους αυτού που προβλέπει την καταβολή κατώτατου μισθού είναι αναγκαία και αναλογική, να εκτιμήσουν όλα τα σχετικά στοιχεία. Η εκτίμηση αυτή συνεπάγεται, αφενός, ότι οι αρχές πρέπει να λαμβάνουν υπόψη, μεταξύ άλλων, τη διάρκεια των παρεχομένων υπηρεσιών, τον βαθμό στον οποίο οι υπηρεσίες αυτές μπορούν να προβλεφθούν, το αν οι εργαζόμενοι πράγματι μετακινήθηκαν προς το κράτος μέλος υποδοχής ή εξακολουθούν να συνδέονται με το επιχειρηματικό κέντρο του εργοδότη τους στο κράτος μέλος εγκατάστασης. Αφετέρου, πρέπει να διασφαλίζεται ότι η προστασία της οποίας απολαύουν οι εργαζόμενοι στο κράτος μέλος εγκατάστασης είναι ισοδύναμη με την παρεχόμενη στο κράτος μέλος υποδοχής.
927.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι το άρθρο 3, παράγραφοι 2 έως 5, της οδηγίας 96/71 έλαβε εν μέρει υπόψη τα κριτήρια αυτά, προβλέποντας δυνητικές εξαιρέσεις από την εφαρμογή των όρων εργασίας και απασχόλησης του κράτους υποδοχής λόγω της σύντομης διάρκειας της απόσπασης, της φύσεως των παρεχόμενων υπηρεσιών ή του χαρακτήρα της εκτελούμενης εργασίας. Ωστόσο, καμία από τις εξαιρέσεις αυτές δεν έχει εφαρμογή στους οδηγούς. Αντιθέτως, η υιοθετηθείσα διατύπωση των επίμαχων διατάξεων δεν λαμβάνει υπόψη ούτε το χρονικό κριτήριο ούτε άλλα στοιχεία σύνδεσης του οδηγού με το κράτος εγκατάστασης, όπως τα κριτήρια που μνημονεύονται στην προαναφερθείσα απόφαση Koelzsch.
928.
Επιπλέον, η σχέση μεταξύ της μεταφοράς και της φόρτωσης και/ή εκφόρτωσης στο έδαφος του κράτους εγκατάστασης του μεταφορέα είναι επίσης καθοριστικής σημασίας για τη διαπίστωση της δυνατότητας εφαρμογής των κανόνων περί απόσπασης. Συγκεκριμένα, φόρτωση και/ή εκφόρτωση στο κράτος υποδοχής πραγματοποιείται στο πλαίσιο όλων των μνημονευόμενων πράξεων μεταφορών. Τέλος, η διαδρομή του οδηγού πρέπει να εξετάζεται στο σύνολό της. Συγκεκριμένα, καίτοι το σύνολο των ενδομεταφορών εκτελούνται στο έδαφος του κράτους υποδοχής, η εκτέλεσή τους είναι δυνατή μόνο μετά από διεθνή οδική μεταφορά.
929.
Κατά τρίτον, η ακαταλληλότητα του κριτηρίου που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς απορρέει από τις αβεβαιότητες και τις δυσχέρειες σχετικά με την εφαρμογή του κριτηρίου αυτού.
930.
Συγκεκριμένα, η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι από την εκτίμηση επιπτώσεων προκύπτει ότι, λόγω της πολύ μεγάλης κινητικότητας στον τομέα των διεθνών οδικών μεταφορών, η εφαρμογή της οδηγίας σχετικά με την απόσπαση εργαζομένων παρουσιάζει ιδιαίτερες νομικές δυσχέρειες.
931.
Η Ρουμανία υποστηρίζει ότι η εφαρμογή του κριτηρίου του τύπου της μεταφοράς δημιουργεί αβεβαιότητα όσον αφορά τον προσδιορισμό του κράτους μέλους υποδοχής και, κατά συνέπεια, της εφαρμοστέας νομοθεσίας. Η αβεβαιότητα αυτή αποτελεί άμεση συνέπεια της πρόβλεψης ενός κριτηρίου που δεν θεμελιώνει επαρκή σύνδεσμο με το κράτος μέλος υποδοχής. Συγκεκριμένα, η εφαρμογή του κριτηρίου του τύπου της μεταφοράς και των μεταβλητών που αφορούν τη φόρτωση/εκφόρτωση εμπορευμάτων και την επιβίβαση/αποβίβαση επιβατών, πρώτον, αποδεικνύεται δυσχερής. Η επιχείρηση του κράτους μέλους εγκατάστασης θα πρέπει να είναι σε θέση να χαρακτηρίσει την κατάσταση του εργαζομένου της πριν από την έναρξη οποιασδήποτε μεταφοράς. Ειδικότερα, το άρθρο 1, παράγραφος 11, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2020/1057 υποχρεώνει τον εν λόγω μεταφορέα να υποβάλει δήλωση απόσπασης στις αρμόδιες εθνικές αρχές του κράτους μέλους στο οποίο είναι αποσπασμένος ο οδηγός το αργότερο κατά την έναρξη της απόσπασης. Συνεπώς, η ασφάλεια δικαίου και η σαφήνεια κατά τον προσδιορισμό των περιπτώσεων απόσπασης και της εφαρμοστέας εργατικής νομοθεσίας αποτελούν προϋπόθεση για την τήρηση, εκ μέρους των επιχειρήσεων, των υποχρεώσεων που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης.
932.
Ωστόσο, η εφαρμογή του κριτηρίου του τύπου της μεταφοράς δεν παρέχει σαφή λύση όσον αφορά τον προσδιορισμό του κράτους μέλους υποδοχής και της εφαρμοστέας νομοθεσίας. Συγκεκριμένα, δεν καθορίζεται με σαφήνεια αν η εφαρμογή του κριτηρίου της μεταφοράς απαιτεί τον προσδιορισμό ενός μόνον κράτους μέλους υποδοχής με το οποίο ο οδηγός έχει επαρκή δεσμό στο γενικό πλαίσιο της οικείας μεταφοράς ή αν, αντιθέτως, εφαρμόζονται σωρευτικά οι ισχύουσες νομοθετικές διατάξεις σε όλα τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιείται φόρτωση/εκφόρτωση, εφόσον δεν εμπίπτουν στις εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 1, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας 2020/1057. Η εφαρμογή του κριτηρίου της μεταφοράς και μόνον δεν καθιστά δυνατή την επίλυση του ζητήματος του προσδιορισμού της εφαρμοστέας νομοθεσίας, δεδομένου ότι οι προϋποθέσεις του επαρκούς δεσμού του οδηγού με ένα ή με το σύνολο των κρατών μελών που εμπλέκονται στη μεταφορά δεν καθορίζονται στη νομοθεσία.
933.
Πέραν αυτού, κατά τη Ρουμανία, η χρησιμοποίηση στην οδηγία 2020/1057 του στοιχείου της φόρτωσης/εκφόρτωσης, για τον προσδιορισμό του επαρκούς δεσμού του οδηγού με το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής, δεν είναι αποτελεί την καλύτερη δυνατή λύση. Οι οδηγοί δεν είναι αρμόδιοι για τη φόρτωση/εκφόρτωση εμπορευμάτων, ενώ στην πλειονότητα των περιπτώσεων δεν τους ζητείται να εκτελέσουν τέτοιες δραστηριότητες. Μόνο περιστασιακά πραγματοποιούν οι οδηγοί εργασίες φόρτωσης/εκφόρτωσης εμπορευμάτων. Κατά τη Ρουμανία, η εφαρμογή του κριτηρίου της μεταφοράς μπορεί να επηρεάσει την ευελιξία και την ταχύτητα που χαρακτηρίζουν τον εν λόγω τομέα, πράγμα που, όπως προκύπτει από την εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, δημιουργεί καταστάσεις μη συμμόρφωσης προς τη νομοθεσία. Συγκεκριμένα, σε περίπτωση μεταβολής, κατά τη διάρκεια της δραστηριότητας μεταφοράς, του αριθμού των επιπλέον δραστηριοτήτων που σχετίζονται με μια διμερή μεταφορά εμπορευμάτων ή προσώπων, λόγω της οποίας καθίσταται εφαρμοστέο το καθεστώς απόσπασης, ο μεταφορέας φαίνεται ότι βρίσκεται σε αδυναμία να υποβάλει δήλωση απόσπασης στις αρμόδιες εθνικές αρχές του κράτους μέλους στο οποίο αποσπάται ο οδηγός το αργότερο κατά την έναρξη της απόσπασης, όπως απαιτεί το άρθρο 1, παράγραφος 11, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2020/1057.
934.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι οι εξαιρέσεις του άρθρου 1, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας 2020/1057 προκαλούν αμφιβολίες ως προς την ερμηνεία τους, οι οποίες καταδεικνύουν ότι οι εξαιρέσεις αυτές στηρίζονται σε ακατάλληλα διαμορφωμένα κριτήρια. Όσον αφορά το άρθρο 1, παράγραφος 3, της οδηγίας 2020/1057, λαμβανομένου υπόψη ότι η φόρτωση/εκφόρτωση μπορεί, κατ’ αρχήν, να πραγματοποιείται μόνο στο κράτος από το οποίο διέρχεται ο οδηγός, φαίνεται ότι πρόκειται μόνο για τα κράτη που βρίσκονται στη διαδρομή της διμερούς μεταφοράς. Επιπλέον, σε περίπτωση εξαίρεσης, δεν είναι σαφές σε ποια στιγμή πρέπει να αρχίζει η εφαρμογή των κανόνων του κράτους υποδοχής όταν ο οδηγός εκτελεί δραστηριότητα φόρτωσης/εκφόρτωσης μη υπαγόμενη στην εξαίρεση. Αντίστοιχες αμφιβολίες υφίστανται σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 1, παράγραφος 4, της οδηγίας 2020/1057, όσον αφορά την επιβίβαση επιβατών. Επιπλέον, είναι δύσκολο να γίνει αντιληπτό για ποιους λόγους προβλέφθηκαν δύο εξαιρέσεις όσον αφορά τη μεταφορά εμπορευμάτων, ενώ υφίσταται μόνο μία εξαίρεση όσον αφορά τη μεταφορά προσώπων. Ούτε δε υφίσταται αντικειμενικός δικαιολογητικός λόγος προς τούτο.
935.
Κατά τέταρτον, η Ρουμανία ισχυρίζεται ότι η ρύθμιση της απόσπασης στον τομέα των μεταφορών βάσει του κριτηρίου της μεταφοράς έχει άμεσες συνέπειες στην αγορά. Αποθαρρύνεται η εκτέλεση τόσο των μη διμερών μεταφορών (είτε ως ανεξάρτητη είτε ως συμπληρωματική δραστηριότητα) όσο και των συνδυασμένων μεταφορών. Στο πλαίσιο αυτό, η Ρουμανία επισημαίνει τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της αγοράς μεταφορών της Ένωσης, η οποία αποτελείται κυρίως από ΜμΕ.
– Επί του απρόσφορου και μη αναγκαίου χαρακτήρα του «υβριδικού μοντέλου» για τη συμβολή στην επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών
936.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία υποστηρίζουν ότι, λόγω της επιλογής του «υβριδικού μοντέλου», περί του οποίου έγινε λόγος στο σημείο 864 των παρουσών προτάσεων, τα μέτρα που προβλέπει η οδηγία 2020/1057 δεν είναι πρόσφορα, καθόσον δεν συμβάλλουν στη διατήρηση ισορροπίας μεταξύ των σκοπών που επιδιώκονται με αυτά και δεν καθιστούν δυνατή την επίτευξη κανενός από τους σκοπούς αυτούς.
937.
Συγκεκριμένα, όσον αφορά, πρώτον, τον σκοπό επίτευξης ικανοποιητικών συνθηκών εργασίας και κοινωνικής προστασίας για τους οδηγούς, η υψηλότερη αμοιβή που μπορούν να λάβουν οι οδηγοί αφορά, ως επί το πλείστον, μόνο σύντομα χρονικά διαστήματα που διανύονται στη χώρα φόρτωσης ή εκφόρτωσης, με αποτέλεσμα οι συνθήκες εργασίας και η κοινωνική προστασία των οδηγών να μην βελτιώνονται παρά μόνο σε πολύ μικρό βαθμό.
938.
Όσον αφορά, δεύτερον, τον σκοπό δημιουργίας κατάλληλων συνθηκών για τις επιχειρήσεις και διασφάλισης θεμιτού ανταγωνισμού για τους οδικούς μεταφορείς και τους μεταφορείς που εκτελούν μεταφορές τρίτων χωρών, το υβριδικό μοντέλο αποτελεί συνώνυμο του αθέμιτου ανταγωνισμού. Το συγκριτικό πλεονέκτημα των μεταφορέων που είναι εγκατεστημένοι στα περιφερειακά κράτη μέλη έγκειται στο χαμηλότερο κόστος τους, το οποίο οφείλεται κυρίως στο χαμηλότερο κόστος ζωής και, συνακόλουθα, στους χαμηλότερους μισθούς. Λόγω της εφαρμογής του υβριδικού μοντέλου, οι μεταφορείς που δραστηριοποιούνται στις μεταφορές τρίτων χωρών περιέρχονται σε λιγότερο ανταγωνιστική θέση σε σχέση με τους μεταφορείς που εκτελούν διμερείς μεταφορές. Το γεγονός αυτό νοθεύει τον ανταγωνισμό μεταξύ του κέντρου της Ένωσης, όπου οι μεταφορείς πραγματοποιούν κυρίως διμερείς μεταφορές, και των κρατών μελών, όπως η Βουλγαρία, ή των μεταφορέων που εκτελούν κυρίως μεταφορές τρίτων χωρών. Όσον αφορά, τρίτον, τον σκοπό διευκόλυνσης της ελευθερίας παροχής διασυνοριακών υπηρεσιών, το υβριδικό μοντέλο περιορίζει την ελευθερία αυτή καθόσον συνεπάγεται αύξηση του κόστους.
939.
Επομένως, το υβριδικό μοντέλο δεν είναι ούτε πρόσφορο ούτε αναγκαίο. Δεν υφίσταται αρκούντως ισχυρός δεσμός με καμία από τις χώρες από τις οποίες διέρχεται ο οδηγός. Πλην της διαφοράς κράτους μέλους αναχώρησης ή προορισμού, οι εργαζόμενοι που εκτελούν διμερή μεταφορά εκτελούν την ίδια εργασία με τους εργαζομένους που εκτελούν μεταφορά μεταξύ τρίτων χωρών. Το δε κράτος μέλος αναχώρησης ή προορισμού δεν ασκεί καμία επιρροή στον σύνδεσμο μεταξύ του οδηγού και του κράτους υποδοχής. Αντιθέτως, υπάρχει προφανής σύνδεση με το έδαφος στο πλαίσιο των πράξεων ενδομεταφορών.
940.
Ουδείς θεμιτός λόγος υφίσταται ώστε ο εργαζόμενος που απασχολείται σε μια μεταφορά μεταξύ τρίτων χωρών να τυγχάνει καλύτερων συνθηκών εργασίας και καλύτερης κοινωνικής προστασίας, ενώ ο εργαζόμενος που απασχολείται σε μια διμερή μεταφορά να μην απολαύει των πλεονεκτημάτων αυτών. Η χώρα αναχώρησης ή προορισμού του φορτίου δεν αποτελεί κατάλληλο κριτήριο για την εφαρμογή διαφορετικών επιπέδων προστασίας για τους οδηγούς.
– Επί των δυσανάλογων αρνητικών συνεπειών
941.
Πλείονα προσφεύγοντα κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι οι διατάξεις περί απόσπασης οδηγών της οδηγίας 2020/1057 είναι αντίθετες προς την αρχή της αναλογικότητας, καθόσον συνεπάγονται δυσανάλογα αρνητικά αποτελέσματα σε σχέση με τα πλεονεκτήματα που εμφανίζουν.
942.
Συγκεκριμένα, η Δημοκρατία της Λιθουανίας ισχυρίζεται ότι οι κανόνες περί απόσπασης επιβάλλουν στους μεταφορείς ιδιαιτέρως επαχθή και αδικαιολόγητη διοικητική επιβάρυνση, η οποία αποθαρρύνει την παροχή υπηρεσιών σε άλλα κράτη μέλη. Ειδικότερα, ο πάροχος υπηρεσιών, όταν εκτελεί ενδομεταφορές ή μεταφορές τρίτων χωρών σύντομης διάρκειας, υποχρεούται να προσαρμόζεται στις απαιτήσεις του κράτους μέλους του τόπου της παροχής. Η εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης κάθε φορά, απλώς και μόνον λόγω της φύσεως της πράξεως, συνεπάγεται έμμεση διάκριση για τις επιχειρήσεις μεταφορών που είναι εγκατεστημένες στα περιφερειακά κράτη, αποθαρρύνει τη βραχυπρόθεσμη παροχή υπηρεσιών και, κατ’ ουσίαν, περιορίζει τον ανταγωνισμό. Τούτο επηρεάζει κυρίως τις ΜμΕ, οι οποίες αποτελούν το 99 % του συνόλου της αγοράς μεταφορών της Ένωσης. Εξάλλου, είναι πιθανό οι ΜμΕ να παύσουν την εκτέλεση ενδομεταφορών και διασυνοριακών μεταφορών ή να αποφασίσουν να μεταφέρουν τη δραστηριότητά τους στα κράτη μέλη που βρίσκονται στο κέντρο της Ένωσης ή πέριξ αυτού. Μέχρι την έκδοση της οδηγίας 2020/1057, δεν υπήρχε σχετική διοικητική επιβάρυνση. Συγκεκριμένα, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η οδηγία 96/71 συνεπαγόταν διοικητική επιβάρυνση, διότι ουδόλως υπήρχε ομοφωνία σχετικά με την υπαγωγή των οδηγών στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής.
943.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία υποστηρίζουν ότι η εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης στις μεταφορές τρίτων χωρών θα έχει σημαντικό αντίκτυπο και καταστροφικές συνέπειες για τους οικείους μεταφορείς. Συγκεκριμένα, οι κανόνες περί απόσπασης θα προκαλέσουν πρόσθετο εργατικό κόστος και, κυρίως, πολύ σημαντικό διοικητικό κόστος το οποίο αφορά τουλάχιστον δύο πτυχές. Πρώτον, περιλαμβάνει το κόστος συμμόρφωσης προς τις διοικητικές απαιτήσεις και τα μέτρα ελέγχου των διαφόρων κρατών μελών (το οποίο είναι υψηλότερο σε σχέση με το κόστος μιας συνηθισμένης απόσπασης). Δεύτερον, περιλαμβάνει το κόστος που συνδέεται με την τεκμηρίωση έκαστης απόσπασης και την εφαρμογή των κανόνων του κράτους υποδοχής. Λαμβανομένης υπόψη της πληθώρας των χωρών και των πράξεων μεταφορών, καθώς και των αποκλίσεων μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών, θα είναι πολύ δύσκολο για τον μεταφορέα να εκτιμήσει πότε υφίσταται και πότε δεν υφίσταται απόσπαση.
944.
Η εκτίμηση αυτή καθίσταται ακόμη πιο δυσχερής, διότι η οδηγία 2020/1057 δεν είναι σαφής ως προς το ποιοι κανόνες περί απόσπασης πρέπει να εφαρμόζονται στις μεταφορές τρίτων χωρών. Οι υπολογισμοί που θα πρέπει να κάνουν οι μεταφορείς για να προσδιορίσουν πόσες ημέρες και για ποια διάρκεια έχει αποσπαστεί ένας οδηγός, διακρίνοντας μεταξύ μεταφορών τρίτων χωρών και διμερών μεταφορών, κατανοώντας και, εν συνεχεία, εφαρμόζοντας τους διάφορους εθνικούς κανόνες εκάστου κράτους μέλους, συνιστούν μεγάλη επιβάρυνση για τους εν λόγω μεταφορείς, οι περισσότεροι εκ των οποίων αποτελούν ΜμΕ. Επιπλέον, η εν λόγω έλλειψη σαφήνειας θα οδηγήσει σε αποκλίνουσες ερμηνείες μεταξύ των κρατών μελών, γεγονός που θα πολλαπλασιάσει τη διοικητική επιβάρυνση και το κόστος. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή των Περιφερειών (
564
) καθώς και ορισμένες μελέτες προειδοποίησαν ότι οι κανόνες περί απόσπασης θα προκαλέσουν αύξηση του διοικητικού κόστους των επιχειρήσεων (
565
).
945.
H επιβάρυνση που επιβάλλεται τους μεταφορείς που εκτελούν μεταφορές τρίτων χωρών είναι τόσο επαχθής ώστε μπορεί να προκαλέσει ανακατεύθυνση προς άλλες μορφές δραστηριότητας, μετεγκατάσταση σε τρίτες χώρες, μείωση του κύκλου εργασιών, ακόμη δε και πτώχευση. Επιπλέον, είναι πιθανό η επιβάρυνση αυτή να αποτελέσει αιτία ανεπαρκειών και να επιτείνει τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις. Επιπλέον, ενέχει κίνδυνο νόθευσης του ανταγωνισμού, δεδομένου ότι η προσβαλλόμενη οδηγία δεν επιβάλλει καμία υποχρέωση και δεν εφαρμόζεται στους μεταφορείς από κράτη μη μέλη της Ένωσης.
946.
Η Ρουμανία ισχυρίζεται επίσης ότι, λαμβανομένων υπόψη των προβλημάτων που μνημονεύθηκαν στα σημεία 931 έως 933 των παρουσών προτάσεων και αφορούν την τήρηση της αρχής της ασφάλειας δικαίου (δυσχέρειες σχετικά με τον προσδιορισμό του κράτους μέλους υποδοχής, την ταχύτητα και την ευελιξία), η επίμαχη ρύθμιση δύναται να διαταράξει την παροχή υπηρεσιών μεταφορών από τις ΜμΕ και να τους επιβάλει υποχρεώσεις δυσανάλογες σε σχέση με τα οφέλη για τους οδηγούς.
947.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι, συνεπεία της εφαρμογής των διατάξεων της οδηγίας 2020/1057 σχετικά με την απόσπαση οδηγών, οι μεταφορείς θα πρέπει να επιβαρυνθούν με υψηλό κόστος. Το κόστος αυτό οφείλεται, πρώτον, στην ανάγκη προσαρμογής των αμοιβών των οδηγών στις αμοιβές που ισχύουν στα κράτη από τα οποία διέρχονται και, δεύτερον, στις διοικητικές επιβαρύνσεις.
948.
Όσον αφορά, κατά πρώτον, τις αμοιβές των οδηγών, σύμφωνα με τα στοιχεία που περιλαμβάνονται στην εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, υπάρχουν ουσιώδεις διαφορές μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά τα επίπεδα των μισθών των οδηγών. Λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι το μισθολογικό κόστος αντιπροσωπεύει περίπου 30 % του κόστους λειτουργίας των μεταφορέων, μια τόσο σημαντική μεταβολή των μισθών συνιστά πελώρια επιβάρυνση για τις επιχειρήσεις και επηρεάζει καθοριστικά την ανταγωνιστικότητά τους. Συγκεκριμένα, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, στον εν λόγω τομέα, ο ανταγωνισμός βασίζεται κυρίως στις τιμές. Επίσης, πρέπει να σημειωθεί ότι η αγορά των υπηρεσιών μεταφορών κυριαρχείται από τις ΜμΕ οι οποίες έχουν περιορισμένο κεφάλαιο. Δαπάνες τόσο σημαντικού ύψους μπορούν, επομένως, να υπερβαίνουν τις οικονομικές δυνατότητες των επιχειρήσεων αυτών, πράγμα που θα οδηγήσει, κατά συνέπεια, στην πτώχευσή τους και στην αύξηση των παράνομων πρακτικών και της ψευδούς αυτοαπασχόλησης.
949.
Συσχετίζοντας το κόστος αυτό με τα οφέλη για τους οδηγούς, η Δημοκρατία της Πολωνίας αναφέρει ότι, όπως επισήμανε η Επιτροπή, όσον αφορά την καταπολέμηση της παράνομης απασχόλησης και της υποτίμησης των μισθών, μόνο οι οδηγοί που διανύουν περισσότερο χρόνο στο κράτος από το οποίο διέρχονται θα δουν βελτίωση της κατάστασής τους. Συγκεκριμένα, η σύντομη διάρκεια παραμονής των λοιπών οδηγών θα εμποδίζει τον αποτελεσματικό έλεγχο. Συνεπώς, η εφαρμογή των κανόνων του κράτους διέλευσης ως προς τους οδηγούς αυτούς θα πρέπει να θεωρηθεί ότι αποτελεί παράλογη απαίτηση.
950.
Όσον αφορά, κατά δεύτερον, τις διοικητικές επιβαρύνσεις, αυτές θα προκαλέσουν επιπλέον κόστος. Παρά την περιορισμένη εφαρμογή των απαιτήσεων της οδηγίας 2014/67/ΕΕ στους οδηγούς, είναι αναγκαία η προσκόμιση και η μετάφραση επιπλέον εγγράφων για κάθε οδηγό που υπάγεται στους κανόνες περί απόσπασης. Το σημαντικότερο είναι ότι οι μεταφορείς είναι υποχρεωμένοι να αναλύουν διαρκώς τις εκτελούμενες μεταφορές για να προσδιορίζουν την εφαρμοστέα νομοθεσία. Εάν η εφαρμοστέα νομοθεσία είναι η νομοθεσία του κράτους διέλευσης, θα πρέπει να μεταφραστεί και να γίνει τροποποίηση των όρων απασχόλησης και εργασίας. Από τους υπολογισμούς του τομέα προκύπτει ότι το διοικητικό κόστος που συνδέεται με την εφαρμογή της νομοθεσίας του κράτους υποδοχής σχετικά με τη μισθοδοσία των οδηγών μπορούν να ανέλθουν σε 14000 ευρώ ετησίως για έναν μόνο μεταφορέα. Το κόστος αυτό δεν περιλαμβάνει καν τα έξοδα που σχετίζονται με ενδεχόμενους ελέγχους και πρόστιμα.
951.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
ii) Ανάλυση
– Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
952.
Από τη νομολογία που μνημονεύθηκε στα σημεία 52 επ. των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι, στην προκειμένη περίπτωση, προκειμένου να μπορέσει να απαντήσει επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, το Δικαστήριο πρέπει να εξακριβώσει αν ο νομοθέτης της Ένωσης, προβλέποντας, στο άρθρο 1, παράγραφοι 3 έως 7, της οδηγίας 2020/1057, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα των αιτιολογικών σκέψεων 7 έως 13 της οδηγίας αυτής, τους ειδικούς κανόνες σχετικά με την απόσπαση οδηγών στον τομέα των διεθνών οδικών μεταφορών, υπερέβη προδήλως την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει στον τομέα της κοινής πολιτικής μεταφορών (
566
), επιλέγοντας μέτρα τα οποία είναι προδήλως απρόσφορα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς ή τα οποία προκαλούν μειονεκτήματα δυσανάλογα σε σχέση με τους σκοπούς αυτούς.
953.
Συναφώς, επισημαίνω ότι το Δικαστήριο έχει επίσης αναγνωρίσει ότι η νομοθεσία, σε επίπεδο Ένωσης, σχετικά με την απόσπαση εργαζομένων στο πλαίσιο παροχής υπηρεσιών εμπίπτει σε τομέα στον οποίον ο νομοθέτης της Ένωσης καλείται να προβεί σε σύνθετες αξιολογήσεις και εκτιμήσεις και σε επιλογές τόσο πολιτικής όσο και οικονομικής ή κοινωνικής φύσεως, και ότι, συνεπώς, σε αυτόν τον τομέα ο εν λόγω νομοθέτης διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως (
567
).
954.
Πριν προχωρήσω στην εξέταση της αναλογικότητας, οφείλω ακόμη να παρατηρήσω, επίσης προκαταρκτικώς, ότι, όπως προκύπτει από την όγδοη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2020/1057 που μνημονεύθηκε στο σημείο 844 των παρουσών προτάσεων, οι διατάξεις της οδηγίας αυτής σχετικά με τους ειδικούς κανόνες περί απόσπασης οδηγών συμπληρώνουν τους γενικούς κανόνες σχετικά με την απόσπαση εργαζομένων που προβλέπει η οδηγία 96/71. Αποκλείοντας την ύπαρξη απόσπασης στις περιπτώσεις ορισμένων ειδών μεταφορών και αναγνωρίζοντας τη δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας αυτής σε ορισμένες άλλες περιπτώσεις, οι κανόνες της οδηγίας 2020/1057, αφενός, περιορίζουν και, αφετέρου, διευκρινίζουν το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 96/71. Επομένως, σε σχέση με τους κανόνες της εν λόγω τελευταίας οδηγίας, οι κανόνες της οδηγίας 2020/1057 αποτελούν lex specialis. Υπό τις συνθήκες αυτές, οι εν λόγω κανόνες πρέπει να εξεταστούν εντός του νομικού και νομολογιακού πλαισίου που αφορά την οδηγία 96/71 στο οποίο και εντάσσονται.
955.
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει, κατά πρώτον, να επισημανθεί ότι, όπως εκτέθηκε στα σημεία 874 επ. των παρουσών προτάσεων, με την απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging το Δικαστήριο, κατ’ ουσίαν, υιοθέτησε εμμέσως μια προσέγγιση στο ζήτημα της απόσπασης των οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών η οποία στηρίζεται σε διαφοροποίηση ανάλογα με το είδος της μεταφοράς, δεδομένου ότι το ίδιο το Δικαστήριο έκρινε στην απόφαση εκείνη ότι η νομοθεσία περί απόσπασης που απορρέει από την οδηγία 96/71 εφαρμόζεται με διαφορετικό τρόπο στα διάφορα είδη μεταφορών, βάσει του κριτηρίου του «επαρκούς συνδέσμου», το οποίο είχε διατυπωθεί στην προγενέστερη νομολογία του και, ειδικότερα, στην προαναφερθείσα απόφαση Dobersberger.
956.
Κατά δεύτερον, το Δικαστήριο διατύπωσε, στην απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging, ειδικά κριτήρια όσον αφορά την ύπαρξη «επαρκούς συνδέσμου», βάσει της νομολογίας, για ορισμένα είδη μεταφοράς. Συγκεκριμένα, όπως επισήμανα στα σημεία 877 έως 880 των παρουσών προτάσεων, το Δικαστήριο έκρινε, αφενός, ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί ως «αποσπασμένος», κατά την έννοια της οδηγίας 96/71, ένας οδηγός ο οποίος, στο πλαίσιο οδικής μεταφοράς εμπορευμάτων, διέρχεται από το έδαφος κράτους μέλους ή εκτελεί αποκλειστικώς και μόνο διμερή μεταφορά και, αφετέρου, ότι οδηγός που εκτελεί ενδομεταφορές πρέπει, κατ’ αρχήν, να θεωρείται ως αποσπασμένος στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής κατά την έννοια της οδηγίας 96/71.
957.
Αντιθέτως, το Δικαστήριο δεν διατύπωσε ειδικά κριτήρια όσον αφορά την ύπαρξη «επαρκούς συνδέσμου» για τα δύο άλλα είδη μεταφορών που αποτελούν το αντικείμενο της ρύθμισης που προβλέπει η οδηγία 2020/1057, δηλαδή για τις συνδυασμένες μεταφορές και τις μεταφορές τρίτων χωρών.
958.
Μολονότι η απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging δημοσιεύθηκε μετά την έκδοση της οδηγίας 2020/1057, από το ex tunc αποτέλεσμα των αποφάσεων του Δικαστηρίου (
568
) προκύπτει ότι η ρύθμιση της απόσπασης των οδηγών διεθνών μεταφορών στην περίπτωση της διαμετακόμισης, των διμερών μεταφορών και των ενδομεταφορών κατά την οδηγία 96/71, όπως αυτή ερμηνεύθηκε με την εν λόγω απόφαση, αποτελεί τη ρύθμιση η οποία ίσχυε πριν από την έκδοση της οδηγίας 2020/1057.
959.
Εξ αυτού συνάγεται, αφενός, ότι όσον αφορά τα τρία αυτά είδη μεταφορών, εκτός από κάποιες πτυχές –όπως οι εξαιρέσεις που προβλέπει το άρθρο 1, παράγραφος 3, τρίτο και τέταρτο εδάφιο, και παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, της οδηγίας 2020/1057–, η οδηγία 2020/1057 δεν τροποποίησε τη ρύθμιση της απόσπασης των οδηγών σε σχέση με την υφιστάμενη, υπό το καθεστώς ισχύος της οδηγίας 96/71, κατάσταση.
960.
Αφετέρου, και κατά συνέπεια, η ακύρωση των διατάξεων της οδηγίας 2020/1057 που αφορούν τα εν λόγω τρία είδη μεταφορών, κατ’ ουσίαν, δεν θα επέφερε –πλην ορισμένων πτυχών– καμία μεταβολή ως προς τη ρύθμιση της απόσπασης των οδηγών.
961.
Πάντως, λόγω του ότι η έκδοση της οδηγίας 2020/1057 είναι προγενέστερη σε σχέση με την έκδοση της αποφάσεως Federatie Nederlandse Vakbeweging, δεν μπορεί να γίνει δεκτό εν προκειμένω –όπως στην περίπτωση του άρθρου 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2020/1054, σύμφωνα με όσα επισήμανα στο σημείο 394 των παρουσών προτάσεων– ότι, εκδίδοντας την εν λόγω οδηγία, ο νομοθέτης της Ένωσης πράγματι «κωδικοποίησε» το ισχύον δίκαιο όσον αφορά τα τρία αυτά είδη διεθνών μεταφορών (
569
). Ωστόσο, το Δικαστήριο οφείλει να λάβει υπόψη, κατά την εξέταση της αναλογικότητας των επίμαχων μέτρων, το γεγονός ότι η ρύθμιση πριν και μετά την έκδοση της επίμαχης οδηγίας είναι, τουλάχιστον ως προς τα τρία αυτά είδη διεθνών μεταφορών, η ίδια.
962.
Υπό τις συνθήκες αυτές, βάσει της νομολογίας που υπομνήσθηκε στα σημεία 52 επ. και σύμφωνα τα εκτιθέμενα στο σημείο 952 των παρουσών προτάσεων, στην υπό κρίση περίπτωση, η εξέταση των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας όσον αφορά το άρθρο 1, παράγραφοι 3, 4, 5 και 7, της οδηγίας 2020/1057, θα πρέπει να αποσκοπεί στην εξακρίβωση του αν ο νομοθέτης της Ένωσης, θεσπίζοντας νομοθετικό μέτρο το οποίο δεν τροποποιεί, σε σχέση με το ισχύον δίκαιο, τη ρύθμιση της απόσπασης των οδηγών όσον αφορά τις διμερείς μεταφορές, τη διαμετακόμιση και τις ενδομεταφορές, υπερέβη προδήλως την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει στον τομέα της κοινής πολιτικής μεταφορών, επιλέγοντας μέτρο προδήλως απρόσφορο σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς ή το οποίο προκαλεί μειονεκτήματα δυσανάλογα σε σχέση με τους σκοπούς αυτούς.
963.
Επομένως, υπ’ αυτό το πρίσμα πρέπει να εξεταστούν οι διάφοροι λόγοι ακυρώσεως που προβάλλουν τα προσφεύγοντα κράτη μέλη για την αμφισβήτηση της αναλογικότητας του άρθρου 1, παράγραφοι 3 και 7 του κανονισμού 2020/1057.
– Επί των σκοπών των ειδικών κανόνων περί απόσπασης οδηγών που προβλέπει η οδηγία 2020/1057
964.
Προκειμένου να καταστεί δυνατή η εξέταση των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, πρέπει, κατ’ αρχάς, να προσδιοριστούν οι σκοποί που επιδιώκονται με την επίμαχη ρύθμιση, των οποίων τον θεμιτό χαρακτήρα δεν αμφισβητούν τα προσφεύγοντα κράτη μέλη.
965.
Όπως προκύπτει από τα σημεία 841 έως 844 των παρουσών προτάσεων και από τις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας 2020/1057, ο γενικός σκοπός των κανόνων περί απόσπασης μεταφορέων είναι να διευκολύνουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών προσδιορίζοντας με συντονισμένο τρόπο ποιο είναι το κράτος μέλους του οποίου οι όροι εργασίας και απασχόλησης πρέπει να τυγχάνουν εφαρμογής σε έναν εργαζόμενο που βρίσκεται σε διασυνοριακή κατάσταση. Ο ειδικός σκοπός της οδηγίας 2020/1057 είναι να ληφθούν υπόψη οι ιδιαιτερότητες του τομέα των οδικών μεταφορών, με την εξαίρεση ορισμένων κατηγοριών δραστηριοτήτων από τους κανόνες περί απόσπασης και την ταυτόχρονη διατήρηση προσήκουσας προστασίας για τους εργαζομένους. Οι σκοποί αυτοί πρέπει να εκτιμηθούν υπό το πρίσμα των ειδικών πτυχών του τομέα των μεταφορών που περιγράφηκαν προηγουμένως.
966.
Από τις εν λόγω αιτιολογικές σκέψεις προκύπτει επίσης ότι το νομικό πλαίσιο της απόσπασης βασίζεται στην ισορροπία μεταξύ δύο συμφερόντων, ήτοι, αφενός, της διασφάλισης της δυνατότητας των επιχειρήσεων να παρέχουν υπηρεσίες εντός της εσωτερικής αγοράς προβαίνοντας στην απόσπαση εργαζομένων από το κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένες προς το κράτος μέλος στο οποίο παρέχουν τις υπηρεσίες τους και, αφετέρου, της προστασίας των δικαιωμάτων των αποσπασμένων εργαζομένων. Εκδίδοντας την οδηγία 2020/1057, ο νομοθέτης της Ένωσης επιδίωξε να διασφαλίσει την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών σε δίκαιη βάση, ήτοι εντός κανονιστικού πλαισίου που εγγυάται ανταγωνισμό ο οποίος δεν στηρίζεται στην εφαρμογή, εντός του ίδιου κράτους μέλους, ουσιωδώς διαφορετικών όρων εργασίας και απασχόλησης ανάλογα με το αν ο εργοδότης είναι ή όχι εγκατεστημένος στο εν λόγω κράτος μέλος.
– Επί της ακαταλληλότητας του κριτηρίου που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς
967.
Όσον αφορά, κατ’ αρχάς, τα επιχειρήματα που προβάλλουν τα προσφεύγοντα κράτη μέλη σχετικά με την ακαταλληλότητα του κριτηρίου που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς, επισημαίνω ότι η ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει ο νομοθέτης της Ένωσης στον τομέα τόσο της κοινής πολιτικής μεταφορών (
570
) όσο και της νομοθεσίας, σε επίπεδο Ένωσης, σχετικά με την απόσπαση εργαζομένων στο πλαίσιο παροχής υπηρεσιών (
571
), καλύπτει αναμφίβολα και την επιλογή του κριτηρίου βάσει του οποίου κρίνεται η ύπαρξη «επαρκούς συνδέσμου» με το έδαφος κράτους μέλους, τηρουμένων των κριτηρίων που έχει διατυπώσει το Δικαστήριο στη νομολογία του.
968.
Έκαστος τύπος μεταφοράς που λαμβάνεται υπόψη στο άρθρο 1, παράγραφοι 3 έως 7, της οδηγίας 2020/1057 εμφανίζει διαφορετικό σύνδεσμο είτε με το έδαφος του κράτους μέλους εγκατάστασης του μεταφορέα, είτε με το έδαφος ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών υποδοχής. Ειδικότερα, για παράδειγμα, στην περίπτωση των ενδομεταφορών που διεξάγονται αποκλειστικώς στο έδαφος κράτους μέλους υποδοχής διαφορετικού από το κράτος μέλος εγκατάστασης, μπορεί να γίνει δεκτό ότι η εκτέλεση της εργασίας από τον οδηγό στο πλαίσιο τέτοιων πράξεων συνδέεται επαρκώς με το έδαφος αυτό (
572
). Στην περίπτωση της διμερούς μεταφοράς, η μεταφορά έχει ως σημείο αναχώρησης ή άφιξης το κράτος μέλος εγκατάστασης, ενώ στην περίπτωση της διαμετακόμισης η μεταφορά διεξάγεται στο κράτος μέλος υποδοχής, χωρίς ωστόσο το σημείο αναχώρησης ή άφιξης της μεταφοράς να βρίσκεται στο κράτος αυτό, γεγονός από το οποίο μπορεί να συναχθεί ότι ο οδηγός παρέχει περιορισμένες υπηρεσίες στο έδαφος του κράτους μέλους στο οποίο αποστέλλεται (
573
). Αντιθέτως, στην περίπτωση των μη διμερών μεταφορών (μεταφορών τρίτων χωρών) η μεταφορά διεξάγεται μεταξύ δύο κρατών υποδοχής, γεγονός από το οποίο μπορεί να συναχθεί ότι η παροχή του οδηγού δεν έχει καμία σχέση με το έδαφος του κράτους μέλους εγκατάστασης του μεταφορέα.
969.
Οι ανωτέρω εκτιμήσεις καταδεικνύουν, κατά τη γνώμη μου, ότι, εφόσον καθένας από τους διαφορετικούς τύπους μεταφοράς εμφανίζει διαφορετικό σύνδεσμο με το έδαφος, είτε του κράτους μέλους εγκατάστασης, είτε των κρατών μελών υποδοχής, το κριτήριο που στηρίζεται στον τύπο της μεταφοράς για να προσδιορίσει την ύπαρξη «επαρκούς συνδέσμου» μεταξύ της παροχής της εν λόγω υπηρεσίας και του εδάφους του κράτους μέλους δεν είναι προδήλως ακατάλληλο. Επιπλέον, σε αντίθεση με όσα υποστηρίζουν ορισμένα από τα προσφεύγοντα κράτη μέλη, το κριτήριο αυτό, διαφοροποιώντας τη ρύθμιση ανάλογα με τον σύνδεσμο μεταξύ της παροχής και του εδάφους του οικείου κράτους μέλους, λαμβάνει πράγματι υπόψη τις ιδιαιτερότητες εκάστου από τα εν λόγω είδη υπηρεσιών μεταφορών. Αντί να εστιάσει αποκλειστικώς στο έδαφος στο οποίο είναι παρών ο εργαζόμενος, ο νομοθέτης της Ένωσης έλαβε υπόψη τον δεσμό που συνδέει το είδος της παρεχόμενης υπηρεσίας με το κράτος μέλος υποδοχής σε σύγκριση τον δεσμό που τη συνδέει με το κράτος μέλος εγκατάστασης, προκειμένου να διευκολύνει την παροχή των υπηρεσιών αυτών από τις επιχειρήσεις χωρίς να διακυβεύσει σοβαρά την προστασία των εργατικών δικαιωμάτων των οδηγών.
970.
Επομένως, κατά τη γνώμη μου, στο πλαίσιο του ευρέος περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτει στον εν λόγω τομέα, ο νομοθέτης της Ένωσης μπορούσε πράγματι να επιλέξει το κριτήριο αυτό.
971.
Εξάλλου, όπως παρατήρησα στο σημείο 955 των παρουσών προτάσεων, στην απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging, το Δικαστήριο, κατ’ ουσίαν, υιοθέτησε εμμέσως μια προσέγγιση στον τομέα της απόσπασης των οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών η οποία στηρίζεται σε διαφοροποίηση ανάλογα με το είδος της μεταφοράς. Πράγματι, στην απόφαση εκείνη, το ίδιο το Δικαστήριο ερμήνευσε τη ρύθμιση περί απόσπασης που απορρέει από την οδηγία 96/71 υπό την έννοια ότι εφαρμόζεται με διαφορετικό τρόπο στα διάφορα είδη μεταφορών βάσει του κριτηρίου του «επαρκούς συνδέσμου».
972.
Επιπλέον, όπως επισήμανα στο σημείο 956 των παρουσών προτάσεων, το Δικαστήριο διατύπωσε στην απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging ειδικά κριτήρια σχετικά με την ύπαρξη «επαρκούς συνδέσμου» όσον αφορά τις διμερείς μεταφορές, τη διαμετακόμιση και τις ενδομεταφορές. Υπό τις συνθήκες αυτές, τα προσφεύγοντα κράτη μέλη δεν μπορούν να ισχυριστούν ότι, για τα συγκεκριμένα είδη μεταφορών, το κριτήριο που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς είναι απρόσφορο επειδή δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη τον πραγματικό δεσμό μεταξύ του οδηγού και του εδάφους του οικείου κράτους.
973.
Όσον αφορά τις συνδυασμένες μεταφορές, μολονότι το Δικαστήριο δεν παρέσχε συγκεκριμένες ενδείξεις για τον εν λόγω τύπο μεταφοράς, εντούτοις, στην προαναφερθείσα απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging, το Δικαστήριο επισήμανε σαφώς ότι η διασυνοριακή μεταφορά από το κράτος μέλος εγκατάστασης της επιχείρησης μεταφορών στο έδαφος άλλου κράτους μέλους ή αντιστρόφως δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας σχετικά με την απόσπαση εργαζομένων (
574
). Η συλλογιστική αυτή καλύπτει και, επομένως, εφαρμόζεται σαφώς, κατά τη γνώμη μου, στις πράξεις που μνημονεύονται στο άρθρο 1, παράγραφος 6, της οδηγίας 2020/1057, το οποίο πλέον αποκλείει πλήρως την ύπαρξη απόσπασης για τις αρχικές ή τελικές οδικές διαδρομές μιας συνδυασμένης μεταφοράς που συνίστανται, από μόνες τους, σε διμερείς μεταφορές.
974.
Όσον αφορά τις μη διμερείς μεταφορές, στα σημεία 858 και 859 των παρουσών προτάσεων επισήμανα ότι, σε αντίθεση με ό,τι ισχύει για τα λοιπά προαναφερθέντα είδη μεταφορών, η οδηγία 2020/1057 δεν περιλαμβάνει στο άρθρο 1 αυτής καμία παράγραφο που να ρυθμίζει νομοθετικά την απόσπαση των οδηγών για το εν λόγω είδος μεταφορών. Απλώς αναφέρει στη δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη αυτής ότι, δεδομένου ότι το εν λόγω είδος μεταφορών χαρακτηρίζεται από το γεγονός ότι ο οδηγός εκτελεί διεθνείς μεταφορές εκτός του κράτους μέλους εγκατάστασης της επιχείρησης που προβαίνει στην αποστολή, οι παρεχόμενες υπηρεσίες συνδέονται μάλλον με τα οικεία κράτη μέλη υποδοχής παρά με το κράτος μέλος εγκατάστασης.
975.
Κατά συνέπεια, η οδηγία 2020/1057 απλώς και μόνον αποσαφηνίζει ότι, στις περιπτώσεις των μεταφορών τρίτων χωρών, υφίσταται πάντοτε απόσπαση του οδηγού, καθόσον, λόγω του ότι η υπηρεσία παρέχεται εκτός του κράτους μέλους εγκατάστασης, δεν υφίσταται επαρκής σύνδεσμος με το κράτος αυτό. Ωστόσο, δεν διευκρινίζει ακριβώς ποια θα είναι η εφαρμοστέα στην απόσπαση νομοθεσία ή, πιο συγκεκριμένα, με ποιο από τα οικεία κράτη μέλη υποδοχής θα συνδέεται επαρκώς η παροχή.
976.
Συναφώς, υπενθυμίζω ότι από πάγια νομολογία προκύπτει ότι η αιτιολογική σκέψη ναι μεν δεν αποτελεί, αφ’ εαυτής, κανόνα δικαίου και, ως εκ τούτου, στερείται ιδίας δεσμευτικής νομικής ισχύος, πλην όμως είναι δυνατόν να αποσαφηνίσει την ερμηνεία η οποία πρέπει να δοθεί σε έναν κανόνα δικαίου ή σε νομική έννοια που προβλέπεται στην πράξη στην οποία περιέχεται (
575
). Επομένως, το κράτος μέλος υποδοχής με το έδαφος του οποίου συνδέεται επαρκώς η παροχή και του οποίου η νομοθεσία θα έχει, ως εκ τούτου, εφαρμογή, πρέπει να προσδιοριστεί κατ’ εφαρμογήν των κριτηρίων που έχουν διατυπωθεί στη νομολογία, όπως αυτά εκτίθενται στο σημείο 876 των παρουσών προτάσεων (
576
).
977.
Πάντως, όσον αφορά τις μεταφορές τρίτων χωρών, πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι ο νομοθέτης αποφάσισε να διευκολύνει τη διεξαγωγή αποτελεσματικών μεταφορών από τις επιχειρήσεις εξαιρώντας ορισμένες μεταφορές τρίτων χωρών, που συνδέονται με διμερείς μεταφορές, από το πεδίο εφαρμογής του καθεστώτος απόσπασης, όπως προβλέπουν οι εξαιρέσεις του άρθρου 1, παράγραφος 3, τρίτο και τέταρτο εδάφιο, και παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, της οδηγίας 2020/1057. Για όλες αυτές τις μεταφορές τρίτων χωρών δεν υφίσταται απόσπαση και, συνεπώς, εφαρμόζονται οι κανόνες του κράτους μέλους εγκατάστασης του μεταφορέα.
978.
Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης, θεσπίζοντας τομεακούς κανόνες σχετικά με την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών, οι οποίοι στηρίζονται στην ύπαρξη επαρκούς δεσμού που συνδέει τον οδηγό και την παρεχόμενη υπηρεσία με το έδαφος κράτους μέλους, βάσει κριτηρίου το οποίο διακρίνει μεταξύ των διαφόρων ειδών μεταφορών ανάλογα με τον βαθμό σύνδεσής τους με το έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους, δεν εφάρμοσε, στο πλαίσιο του ευρέος περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτει στον εν λόγω τομέα, κριτήριο προδήλως απρόσφορο σε σχέση με τους σκοπούς στην επιδίωξη των οποίων απέβλεπε με την επίμαχη ρύθμιση.
979.
Η εκτίμηση αυτή δεν κλονίζεται από τα επιχειρήματα που προβάλλουν τα προσφεύγοντα κράτη μέλη.
980.
Κατά πρώτον, τα προσφεύγοντα κράτη μέλη επικαλούνται την ύπαρξη άλλων κριτηρίων ή παραμέτρων καταλληλότερων από το κριτήριο του είδους της μεταφοράς για τον καθορισμό των κανόνων περί απόσπασης των οδηγών.
981.
Συναφώς, όσον αφορά, πρώτον, το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας και της Κυπριακής Δημοκρατίας ότι ένα πρόσφορο και λιγότερο επαχθές μέτρο σε σχέση με τη χρησιμοποίηση του κριτηρίου του είδους της μεταφοράς θα ήταν η πλήρης εξαίρεση των διεθνών μεταφορών από τους κανόνες περί απόσπασης και από την εφαρμογή των όρων εργασίας και απασχόλησης του κράτους μέλους υποδοχής, η λύση αυτή δεν θα καθιστούσε δυνατή την επίτευξη ισορροπίας μεταξύ των διαφόρων εμπλεκομένων συμφερόντων, καθόσον προδήλως δεν ανταποκρίνεται στον πρωταρχικό σκοπό της οδηγίας 2020/1057 περί κοινωνικής προστασίας των εργαζομένων, ούτε θα συνέβαλλε στην καθιέρωση θεμιτού ανταγωνισμού ώστε να διασφαλίζεται η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών σε δίκαιη βάση, ήτοι εντός κανονιστικού πλαισίου που εγγυάται την ύπαρξη ανταγωνισμού. Άλλωστε, η λύση αυτή είχε ήδη εξεταστεί και απορριφθεί από την Επιτροπή κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας (
577
).
982.
Όσον αφορά, δεύτερον, τη χρησιμοποίηση κριτηρίου στηριζόμενου στη διάρκεια παραμονής των οδηγών στο κράτος υποδοχής, τούτο θα μπορούσε, θεωρητικά, να είναι ένα κριτήριο το οποίο ο νομοθέτης της Ένωσης θα μπορούσε να λάβει υπόψη για τον καθορισμό των κανόνων περί απόσπασης των οδηγών. Πράγματι, όπως θα αναλυθεί λεπτομερέστερα στα σημεία 1024 επ. των παρουσών προτάσεων, η Επιτροπή είχε επιλέξει το κριτήριο αυτό στην πρόταση οδηγίας περί απόσπασης.
983.
Εντούτοις, όπως προκύπτει από τα σημεία 53 και 56 των παρουσών προτάσεων και την εκεί μνημονευόμενη νομολογία, το Δικαστήριο δεν έχει την εξουσία να υποκαταστήσει με τη δική του εκτίμηση την εκτίμηση του νομοθέτη της Ένωσης κατά την άσκηση αρμοδιότητας η οποία περιλαμβάνει επιλογές πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσεως καθώς και σύνθετες εκτιμήσεις. Συγκεκριμένα, στο Δικαστήριο εναπόκειται να εξακριβώσει αν ο νομοθέτης της Ένωσης υπερέβη προδήλως την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει όσον αφορά τις σύνθετες εκτιμήσεις και αξιολογήσεις στις οποίες κλήθηκε να προβεί, επιλέγοντας μέτρα προδήλως απρόσφορα σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό. Επομένως, το ζήτημα δεν είναι αν το μέτρο που θεσπίστηκε σε έναν τομέα είναι το μόνο ή το καλύτερο δυνατό, καθόσον η νομιμότητα του μέτρου μπορεί να επηρεαστεί μόνον όταν αυτό είναι προδήλως ακατάλληλο σε σχέση προς τον επιδιωκόμενο από τα αρμόδια θεσμικά όργανα σκοπό.
984.
Από την ανάλυση που εξέθεσα στα σημεία 967 έως 978 των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι το κριτήριο που στηρίζεται στον τύπο της μεταφοράς, το οποίο χρησιμοποίησε ο νομοθέτης της Ένωσης στην οδηγία 2020/1057, δεν είναι προδήλως ακατάλληλο σε σχέση με τους σκοπούς στην επιδίωξη των οποίων απέβλεπε με την επίμαχη ρύθμιση ο εν λόγω νομοθέτης.
985.
Επιπλέον, όπως επισημάνθηκε κατά την ανάλυση των λοιπών πράξεων του Πακέτου κινητικότητας (
578
), εναπόκειται στον νομοθέτη, στο πλαίσιο του ευρέος περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτει στον τομέα της κοινής πολιτικής μεταφορών, να σταθμίσει τους διάφορους σκοπούς και τα διάφορα συμφέροντα που διακυβεύονται, επιλέγοντας το συγκεκριμένο μέτρο για τη βελτίωση των συνθηκών εργασίας των οδηγών που αυτός κρίνει σκόπιμο, εφόσον το μέτρο αυτό είναι πρόσφορο για την επίτευξη των σκοπών στην επιδίωξη των οποίων αποβλέπει ο εν λόγω νομοθέτης. Η αναζήτηση της ισορροπίας αυτής αποτελεί κατ’ ουσίαν πολιτική απόφαση, για την οποία ο νομοθέτης, όπως έχει ήδη κρίνει το Δικαστήριο, πρέπει να διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως (
579
).
986.
Υπό τις συνθήκες αυτές, ακόμη και αν ήταν δυνατόν να θεσπισθούν άλλα μέτρα για τον καθορισμό των κανόνων σχετικά με την απόσπαση των οδηγών, όπως μέτρα που θα περιλάμβαναν την εφαρμογή κριτηρίου στηριζόμενου στη διάρκεια παραμονής των οδηγών στο κράτος υποδοχής, τούτο δεν συνεπάγεται παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης, εφόσον το μέτρο που επέλεξε ο νομοθέτης δεν είναι προδήλως απρόσφορο.
987.
Κατόπιν των ανωτέρω, το σύνολο των λοιπών επιχειρημάτων που προβάλλουν τα κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένων εκείνων με τα οποία γίνεται επίκληση προηγούμενων αποφάσεων της νομολογίας του Δικαστηρίου (
580
) με σκοπό να καταδειχθεί ότι το κριτήριο της διάρκειας είναι καταλληλότερο από το κριτήριο που τελικώς επελέγη στην οδηγία 2020/1057, είναι αλυσιτελή και πρέπει, για τον λόγο αυτό, να απορριφθούν.
988.
Κατά δεύτερον, ορισμένα κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι το κριτήριο που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς είναι ακατάλληλο, καθόσον δημιουργεί αβεβαιότητα ως προς τον προσδιορισμό του κράτους μέλους υποδοχής και, συνακόλουθα, της εφαρμοστέας νομοθεσίας.
989.
Ωστόσο παρατηρώ, γενικώς, επ’ αυτού ότι, όπως ρητώς προκύπτει από την [ένατη] αιτιολογική σκέψη, η προσέγγιση του νομοθέτη αποσκοπούσε στο να διευκολυνθεί η εφαρμογή των τομεακών κανόνων για την απόσπαση των οδηγών. Υπό το πρίσμα αυτό, κατ’ εφαρμογήν του εν λόγω κριτηρίου που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς, η οδηγία 2020/1057 εξαιρεί ορισμένες πράξεις μεταφορών από την εφαρμογή της οδηγίας 96/71, εξ αντιδιαστολής δε οι πράξεις που δεν εξαιρούνται εξακολουθούν να υπάγονται στην εν λόγω οδηγία περί απόσπασης εργαζομένων.
990.
Ειδικότερα, όσον αφορά τις διμερείς μεταφορές, τη διαμετακόμιση και τα τμήματα των συνδυασμένων μεταφορών όπως προσδιορίζονται στο άρθρο 1, παράγραφος 6, αυτής, η οδηγία 2020/1057 ορίζει σαφώς ότι δεν υφίσταται απόσπαση του οδηγού και ότι, επομένως, έχει εφαρμογή η νομοθεσία του κράτους μέλους εγκατάστασης της επιχείρησης μεταφορών. Αντιθέτως, όσον αφορά τις ενδομεταφορές, η οδηγία ορίζει σαφώς ότι υφίσταται απόσπαση στο κράτος μέλος υποδοχής στο έδαφος του οποίου πραγματοποιείται η μεταφορά. Κατά συνέπεια, εφαρμόζεται στην απόσπαση η νομοθεσία του κράτους μέλους αυτού. Τέλος, όσον αφορά τις μη διμερείς μεταφορές (μεταφορές τρίτων χωρών), όπως επισήμανα στα σημεία 858, 859 και 974 των παρουσών προτάσεων, η οδηγία 2020/1057 αποσαφηνίζει ότι υφίσταται απόσπαση, πλην όμως δεν διευκρινίζει σε ποιο κράτος μέλος υποδοχής πραγματοποιείται η απόσπαση. Το κράτος αυτό πρέπει να προσδιορίζεται κατά περίπτωση κατόπιν εξετάσεως βασισμένης στα κριτήρια που έχουν διατυπωθεί στη νομολογία, πράγμα το οποίο εναπόκειται στην επιχείρηση να πράξει.
991.
Στο πλαίσιο αυτό, δεν διαπιστώνω καμία αβεβαιότητα που να δημιουργεί η οδηγία 2020/1057 σχετικά με τον προσδιορισμό του οικείου κράτους μέλους και, συνακόλουθα, της εφαρμοστέας νομοθεσίας όσον αφορά τις μεταφορές που μνημονεύονται στο προηγούμενο σημείο. Αντιθέτως, η οδηγία 2020/1057 ήρε την αβεβαιότητα που οφειλόταν στην εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας 96/71 με διαφορετικό τρόπο στα διάφορα κράτη μέλη πριν από τη θέσπιση της νέας ρύθμισης.
992.
Πάντως, η Ρουμανία και, κυρίως, η Δημοκρατία της Πολωνίας αναφέρονται στις εξαιρέσεις που προβλέπονται στο τρίτο και τέταρτο εδάφιο της παραγράφου 3 και στο τρίτο εδάφιο της παραγράφου 4 του άρθρου 1 της οδηγίας 2020/1057.
993.
Συναφώς, όσον αφορά το ζήτημα από ποιο χρονικό σημείο εφαρμόζονται οι κανόνες περί απόσπασης, συμμερίζομαι την άποψη του Συμβουλίου ότι από το ίδιο το γράμμα του άρθρου 1, παράγραφος 3, της οδηγίας 2020/1057 προκύπτει σαφώς ότι, όταν κατά τη διάρκεια της διαδρομής μετάβασης μιας συγκεκριμένης διμερούς μεταφοράς πραγματοποιούνται περισσότερες από μία επιπλέον πράξεις, το οικείο κράτος μέλος ουδόλως μπορεί να εφαρμόσει την εξαίρεση για τις διμερείς μεταφορές. Όσον αφορά τις αμφιβολίες σχετικά με το άρθρο 1, παράγραφος 4, της οδηγίας 2020/1057, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν εξηγεί ποιες αμφιβολίες διατηρεί. Όσον αφορά το ζήτημα για ποιον λόγο επιτρέπεται μόνο μία επιπλέον πράξη και όχι περισσότερες, πρόκειται για πολιτική επιλογή του νομοθέτη με σκοπό την εξεύρεση δίκαιης ισορροπίας μεταξύ των εμπλεκομένων συμφερόντων, στο πλαίσιο της οποίας ο εν λόγω νομοθέτης διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, όπως επισημάνθηκε, μεταξύ άλλων, στο σημείο 985 των παρουσών προτάσεων. Τέλος, όσον αφορά το ζήτημα για ποιον λόγο επιτρέπεται μία επιπλέον πράξη στο πλαίσιο της διμερούς διαδρομής που ξεκινά από το κράτος μέλος εγκατάστασης, ενώ επιτρέπονται δύο επιπλέον πράξεις κατά τη διάρκεια της διαδρομής επιστροφής, εφόσον δεν έχει εκτελεστεί καμία επιπλέον πράξη κατά τη διαδρομή που ξεκινά από το κράτος μέλος εγκατάστασης, το Συμβούλιο εξήγησε ότι τούτο σχετίζεται με τη δυνατότητα επιβολής των κανόνων περί των οποίων γίνεται λόγος στην αιτιολογική σκέψη 9. Όταν ο οδηγός αναχωρεί από το κράτος μέλος εγκατάστασης, οι εποπτικές αρχές είναι αδύνατον να γνωρίζουν πόσες επιπλέον πράξεις θα εκτελέσει ο οδηγός στη συνέχεια κατά της διάρκεια της διαδρομής επιστροφής. Ωστόσο, κατά τη διάρκεια της διαδρομής επιστροφής, οι εποπτικές αρχές μπορούν να γνωρίζουν τι έπραξε προηγουμένως ο οδηγός.
994.
Κατά τρίτον, η Ρουμανία υποστηρίζει ότι η οδηγία 2020/1057 θα έχει άμεσες συνέπειες στην αγορά και ενδέχεται να αποθαρρύνει την εκτέλεση ορισμένων δραστηριοτήτων μεταφορών.
995.
Συναφώς, όπως επισήμανα στα σημεία 841 έως 844 και 964 έως 966 των παρουσών προτάσεων, ο διακηρυγμένος σκοπός της οδηγίας 2020/1057 είναι η επίτευξη δίκαιης ισορροπίας για τη διασφάλιση, αφενός, ικανοποιητικών συνθηκών εργασίας και κοινωνικής προστασίας για τους οδηγούς και, αφετέρου, κατάλληλων συνθηκών για τις επιχειρήσεις και θεμιτού ανταγωνισμού για τους οδικούς μεταφορείς. Επομένως, εξασφαλίζοντας αυξημένη προστασία για τους αποσπασμένους εργαζομένους, η οδηγία 2020/1057 επιδιώκει να διασφαλίσει την άσκηση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών εντός της Ένωσης στο πλαίσιο ανταγωνισμού ο οποίος δεν εξαρτάται από υπερβολικές διαφορές στους όρους εργασίας και απασχόλησης που εφαρμόζονται, εντός του ίδιου κράτους μέλους, στις επιχειρήσεις των διαφόρων κρατών μελών.
996.
Στο πλαίσιο αυτό, το κύρος της εν λόγω οδηγίας 2020/1057 δεν μπορεί να τεθεί υπό αμφισβήτηση με την αιτιολογία ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν ευνόησε ορισμένες δραστηριότητες στην αγορά εις βάρος της κοινωνικής προστασίας των εργαζομένων. Πράγματι, όπως επισήμανα στο σημείο 985 των παρουσών προτάσεων, μια τέτοια στάθμιση εμπίπτει εξ ολοκλήρου στην εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει στον τομέα αυτόν ο νομοθέτης της Ένωσης.
– Επί του απρόσφορου και μη αναγκαίου χαρακτήρα του «υβριδικού μοντέλου» για τη συμβολή στην επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών
997.
Όσον αφορά τους ισχυρισμούς και τα επιχειρήματα που προβάλλουν η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία σε σχέση με τον απρόσφορο και μη αναγκαίο χαρακτήρα του «υβριδικού μοντέλου» για τη συμβολή στην επίτευξη των σκοπών που επιδιώκει η οδηγία, παραπέμπω κατ’ αρχάς στις εκτιμήσεις που εκτέθηκαν, μεταξύ άλλων, στο σημείο 985 των παρουσών προτάσεων, από τις οποίες προκύπτει, αφενός, ότι εναπόκειται στον νομοθέτη της Ένωσης να σταθμίσει τους διάφορους σκοπούς και τα διάφορα συμφέροντα που διακυβεύονται, επιλέγοντας το συγκεκριμένο μέτρο που είναι πρόσφορο για την εξεύρεση δίκαιης ισορροπίας μεταξύ των εν λόγω σκοπών και συμφερόντων, και, αφετέρου, ότι η αναζήτηση της ισορροπίας αυτής αποτελεί πολιτική επιλογή για την οποία ο νομοθέτης διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως.
998.
Συναφώς, ήδη επισήμανα, στο σημείο 60 των παρουσών προτάσεων, ότι ο νομοθέτης οφείλει να εξεύρει ισορροπία μεταξύ των διαφορών συμφερόντων λαμβάνοντας ως βάση την κατάσταση που επικρατεί στο σύνολο της Ένωσης, και όχι την ιδιαίτερη κατάσταση ενός συγκεκριμένου κράτους μέλους και μόνον. Επιπλέον, στα σημεία 219 και 220 των παρουσών προτάσεων επισήμανα ότι από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν μπορεί να στερηθεί τη δυνατότητα προσαρμογής μιας νομοθετικής πράξεως, ιδίως στον τομέα της κοινής πολιτικής μεταφορών, σε κάθε μεταβολή των συνθηκών ή σε κάθε εξέλιξη των γνώσεων, λαμβανομένου υπόψη του καθήκοντος που υπέχει να μεριμνά για την προστασία των γενικών συμφερόντων που αναγνωρίζει η Συνθήκη ΛΕΕ και να λαμβάνει υπόψη τους σκοπούς της Ένωσης που διατρέχουν την πολιτική της σε όλους τους τομείς, όπως αυτοί κατοχυρώνονται από το άρθρο 9 της Συνθήκης ΛΕΕ, στους οποίους περιλαμβάνονται οι απαιτήσεις που συνδέονται με την προαγωγή υψηλού επιπέδου απασχόλησης και τη διασφάλιση κατάλληλης κοινωνικής προστασίας (
581
).
999.
Ειδικότερα, το Δικαστήριο αναγνώρισε συναφώς ότι, λαμβανομένων υπόψη των σημαντικών εξελίξεων που επηρέασαν την εσωτερική αγορά, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται πρωτίστως οι διαδοχικές διευρύνσεις της Ένωσης, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε την εξουσία να προσαρμόσει μια νομοθετική πράξη, προκειμένου να προβεί σε εξισορρόπηση των εμπλεκομένων συμφερόντων με σκοπό τη διεύρυνση της κοινωνικής προστασίας των οδηγών μέσω της μεταβολής των όρων υπό τους οποίους ασκείται η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (
582
).
1000.
Υπ’ αυτό το πρίσμα, όσον αφορά τον ισχυρισμό ότι οι οδικοί μεταφορείς των κρατών μελών που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης επηρεάζονται περισσότερο από τους κανόνες περί απόσπασης οδηγών που θεσπίστηκαν με την οδηγία 2020/1057, το καθεστώς απόσπασης θα εφαρμόζεται συχνότερα στις επιχειρήσεις που αποσπούν πιο συχνά εργαζομένους για την παροχή υπηρεσιών που δεν συνδέονται με το έδαφος του κράτους μέλους εγκατάστασης. Τα ενωσιακά μέτρα αναπόφευκτα έχουν άνισα αποτελέσματα στα διάφορα κράτη μέλη και στις διάφορες επιχειρήσεις, ανάλογα με τις επιλογές που αυτές κάνουν όσον αφορά τον προσανατολισμό των εμπορικών δραστηριοτήτων τους και τον τόπο εγκατάστασής τους. Ωστόσο, οι επίμαχοι κανόνες εφαρμόζονται εξίσου στο σύνολο των κρατών μελών.
– Επί των δυσανάλογων αρνητικών συνεπειών
1001.
Πλείονα προσφεύγοντα κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι οι διατάξεις περί απόσπασης οδηγών της οδηγίας 2020/1057 είναι αντίθετες προς την αρχή της αναλογικότητας, καθόσον συνεπάγονται δυσανάλογα αρνητικά αποτελέσματα σε σχέση με τα πλεονεκτήματα που εμφανίζουν. Τα εν λόγω κράτη μέλη κάνουν λόγο, αφενός, για το κόστος που απορρέει από τη συμμόρφωση προς τη νέα νομοθεσία (όπως η ανάγκη προσαρμογής των αμοιβών των οδηγών στις αμοιβές που ισχύουν στα κράτη από τα οποία διέρχονται) και, αφετέρου, για το κόστος που σχετίζεται με τις διοικητικές επιβαρύνσεις.
1002.
Επ’ αυτού, επισημαίνω εντούτοις ότι, όσον αφορά τις διμερείς μεταφορές, τη διαμετακόμιση και τις ενδομεταφορές, η οδηγία 2020/1057 δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως εισάγουσα νέο και επαχθέστερο κανονιστικό πλαίσιο. Πράγματι, όπως προκύπτει από το σημείο 959 των παρουσών προτάσεων, η ρύθμιση της απόσπασης είναι αντίστοιχη με εκείνη που ίσχυε ήδη πριν από την έκδοση της οδηγίας 2020/1057. Υπό τις συνθήκες αυτές, για τα συγκεκριμένα είδη μεταφορών δεν μπορεί να υποστηριχθεί κατά κανένα τρόπο ότι αυξάνονται οι επιβαρύνσεις για τις επιχειρήσεις διότι, το πολύ, οι επιβαρύνσεις αυτές να προέκυπταν ήδη από την ίδια την οδηγία 96/71, πολύ πριν από την έκδοση της οδηγίας 2020/1057.
1003.
Εν συνεχεία, όσον αφορά τη ρύθμιση του άρθρου 1, παράγραφος 6, της οδηγίας 2020/1057, σχετικά με τις συνδυασμένες μεταφορές, πρόκειται για εξαίρεση από την εφαρμογή των κανόνων της οδηγίας 96/71 των μνημονευόμενων στη διάταξη αυτή διαδρομών, οι οποίες κανονικά θα ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 96/71. Επομένως, και αυτή η διάταξη δεν μπορεί να συνεπάγεται πρόσθετο κόστος για την απόσπαση των οδηγών συγκριτικά με το προηγούμενο καθεστώς.
1004.
Όσον αφορά τις μη διμερείς μεταφορές, επισημαίνω ότι, είναι μεν αληθές, όπως προκύπτει από το σημείο 975 των παρουσών προτάσεων, ότι η οδηγία 2020/1057 διευκρινίζει ότι θα υφίσταται, κατ’ αρχήν, απόσπαση του οδηγού, πλην όμως η οδηγία αυτή προβλέπει, στο τρίτο και στο τέταρτο εδάφιο της παραγράφου 3 και στο τρίτο εδάφιο της παραγράφου 4 του άρθρου 1, εξαιρέσεις για σειρά μεταφορών τρίτων χωρών που συνδέονται με διμερή μεταφορά.
1005.
Επιπλέον, πρέπει να επισημανθεί ότι η άρση της αβεβαιότητας που οφείλεται στον διαφορετικό τρόπο εφαρμογής στα διάφορα κράτη μέλη μπορεί γενικώς να μειώσει το κόστος για τις επιχειρήσεις. Πέραν αυτού, ο νομοθέτης θέσπισε επίσης ειδικούς διοικητικούς κανόνες, λιγότερο επαχθείς, για όλα τα είδη μεταφορών, οι οποίοι συμβάλλουν στη μείωση των επιβαρύνσεων για τους οδικούς μεταφορείς που αποσπούν οδηγούς σε σύγκριση με το νομικό πλαίσιο που ίσχυε πριν από την έκδοση της οδηγίας 2020/1057.
1006.
Εν πάση περιπτώσει, τα εν λόγω κράτη μέλη δεν απέδειξαν, σύμφωνα με τη νομολογία που μνημονεύθηκε στο σημείο 59 των παρουσών προτάσεων, ότι τα μειονεκτήματα για τις επιχειρήσεις μεταφορών που απορρέουν από τη ρύθμιση που προβλέπει η οδηγία 2020/1057 για τις μεταφορές τρίτων χωρών, δεν έχουν κανένα κοινό μέτρο σύγκρισης με τα πλεονεκτήματα που αυτή εμφανίζει κατά τα λοιπά.
1007.
Συμπερασματικώς, λαμβανομένων υπόψη όλων των ανωτέρω, εκτιμώ ότι πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους οι λόγοι ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται ότι ο νομοθέτης της Ένωσης, θεσπίζοντας το άρθρο 1, παράγραφοι 3 έως 7, της οδηγίας 2020/1057, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα των αιτιολογικών σκέψεων 7 έως 13 της οδηγίας αυτής, το οποίο προβλέπει τους ειδικούς κανόνες σχετικά με την απόσπαση οδηγών στον τομέα των διεθνών οδικών μεταφορών, υπερέβη προδήλως την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει.
2) Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν τον εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης έλεγχο της αναλογικότητας
i) Επιχειρήματα των διαδίκων
1008.
Και τα έξι κράτη μέλη που προσέβαλαν την οδηγία 2020/1057 αμφισβητούν τον εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης έλεγχο της αναλογικότητας και, ειδικότερα, τη μη διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων σχετικά με το τελικό κείμενο των διατάξεων οι οποίες θεσπίζουν τους ειδικούς κανόνες για την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών που περιλαμβάνονται στο άρθρο 1, παράγραφοι 3 έως 7, της εν λόγω οδηγίας.
1009.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι η θέσπιση του άρθρου 1, παράγραφοι 3 και 7, της οδηγίας 2020/1057 ενέχει παράβαση ουσιώδους τύπου, καθόσον τα αποτελέσματα των διατάξεων αυτών δεν αξιολογήθηκαν δεόντως. Συναφώς, το εν λόγω κράτος μέλος παραπέμπει στο άρθρο 11, παράγραφος 3, ΣΕΕ, στα άρθρα 2 και 5 του πρωτοκόλλου αριθ. 2 σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, καθώς και στη διοργανική συμφωνία.
1010.
Στην πρότασή της για την οδηγία περί απόσπασης, η Επιτροπή είχε προτείνει, μεταξύ των πλέον κατάλληλων κριτηρίων για την απόσπαση εργαζομένων, τη διάρκεια της παραμονής σε άλλο κράτος μέλος. Εντούτοις, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έδωσαν προτεραιότητα στη φύση της μεταφοράς, προτείνοντας νέα ουσιωδώς διαφορετικά κριτήρια και τροποποιώντας, ως εκ τούτου, ουσιωδώς αυτό καθεαυτό το περιεχόμενο των σχετικών διατάξεων. Τα εν λόγω θεσμικά όργανα όφειλαν, επομένως, να διενεργήσουν εκτίμηση επιπτώσεων και να εκθέσουν τους λόγους για τους οποίους τα προτεινόμενα νέα κριτήρια αποτελούσαν καταλληλότερο μέτρο σε σχέση με το περιλαμβανόμενο στην πρόταση οδηγίας.
1011.
Στην προκειμένη περίπτωση, δεν υπήρχαν αντικειμενικοί λόγοι για τη μη διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων, ενώ τα θεσμικά όργανα της Ένωσης δεν αιτιολόγησαν την απόφασή τους να μην διενεργήσουν τέτοια εκτίμηση. Συναφώς, η Δημοκρατία της Λιθουανίας τονίζει ότι αμφισβητεί τις επίμαχες διατάξεις όχι διότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν διενήργησε συμπληρωματική εκτίμηση επιπτώσεων, αλλά διότι οι επιπτώσεις των διατάξεων αυτών δεν εκτιμήθηκαν καθόλου.
1012.
Κατά τη Δημοκρατία της Λιθουανίας, ο πρόσφορος και αναγκαίος χαρακτήρας των εκτιμήσεων επιπτώσεων δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αυτές διενεργούνται κατ’ απολύτως υποκειμενική κρίση, εξαρτώμενη αποκλειστικά από τη βούληση του νομοθέτη της Ένωσης. Αντιθέτως, η κρίση αυτή πρέπει να στηρίζεται σε υφιστάμενα αντικειμενικά στοιχεία, δεδομένου ότι αυτός είναι ο μόνος τρόπος για να διασφαλιστεί ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν κάνει κατάχρηση την εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει.
1013.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία υποστηρίζουν ότι, υιοθετώντας το υβριδικό μοντέλο χωρίς την ύπαρξη οποιασδήποτε εκτίμησης επιπτώσεων, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο παραβίασαν την αρχή της αναλογικότητας. Συγκεκριμένα, τα εν λόγω δύο θεσμικά όργανα δεν είχαν στη διάθεσή τους καμία εκτίμηση επιπτώσεων, μολονότι ορισμένα κράτη μέλη είχαν επανειλημμένως ζητήσει τη διενέργειά της, ούτε καμία άλλη πληροφόρηση που θα μπορούσε να επιβεβαιώσει ότι το μέτρο ήταν αναλογικό. Η αρχική πρόταση της Επιτροπής για την οδηγία περί απόσπασης προέβλεπε ουσιωδώς διαφορετική προσέγγιση σχετικά με την απόσπαση εργαζομένων.
1014.
Η Ρουμανία υποστηρίζει ότι, εν προκειμένω, η λύση που συνίσταται στη χρησιμοποίηση του κριτήριου του τύπου της μεταφοράς για τον προσδιορισμό των περιπτώσεων εφαρμογής του καθεστώτος απόσπασης στον τομέα των οδικών μεταφορών δεν αποτέλεσε αντικείμενο της εκτίμησης επιπτώσεων που είχε διενεργήσει η Επιτροπή και δεν στηρίζεται σε έκθεση, ανάλυση ή επιστημονικά δεδομένα. Καμία τέτοιου είδους έκθεση ή ανάλυση δεν προβλήθηκε, γνωστοποιήθηκε ή συζητήθηκε κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων.
1015.
Κατά τη Ρουμανία, ο νομοθέτης της Ένωσης, για να τηρήσει την αρχή της αναλογικότητας, όφειλε να στηρίξει τη νομοθετική του επιλογή σε αναλύσεις, εκθέσεις και αξιολογήσεις που να αφορούν ειδικώς τον καθορισμό των προϋποθέσεων υπό τις οποίες το καθεστώς απόσπασης μπορεί να εφαρμοστεί στους οδηγούς στον τομέα των οδικών μεταφορών, συμπεριλαμβανομένου του επιλεγέντος κριτηρίου της μεταφοράς, καθόσον τα έγγραφα που αφορούν αποκλειστικώς και μόνο την αναγκαιότητα νομοθετικής παρέμβασης στον τομέα της απόσπασης δεν επαρκούν. Συγκεκριμένα, ο προσδιορισμός των αναγκαίων και πρόσφορων λύσεων για την αντιμετώπιση των ανεπαρκειών που διαπιστώνονται δεν μπορεί να στηρίζεται μόνο στην εκτίμηση της προϋφιστάμενης κατάστασης της αγοράς των μεταφορών. Πρέπει επίσης να διενεργείται πραγματική και εξαντλητική αξιολόγηση των αναμενόμενων συνεπειών των εξεταζόμενων μέτρων.
1016.
Στο πλαίσιο αυτό, οι επιστημονικές αξιολογήσεις και τα επιστημονικά δεδομένα έχουν ακόμη μεγαλύτερη σημασία, λαμβανομένων υπόψη των ιδιομορφιών του ζητήματος και των δυσχερειών που ενέχει η θεμελίωση επαρκούς συνδέσμου με το κράτος μέλος υποδοχής. Επίσης, οι συννομοθέτες θα μπορούσαν, σύμφωνα με το σημείο 15 της διοργανικής συμφωνίας, να προβούν στη διενέργεια εκτιμήσεων επιπτώσεων για τις ουσιώδεις τροποποιήσεις που επέφεραν στην πρόταση της Επιτροπής, ιδίως για το νέο κριτήριο προσδιορισμού των περιπτώσεων απόσπασης στον τομέα των μεταφορών. Συναφώς, απλώς και μόνον το γεγονός ότι η προσέγγιση του νομοθέτη διασφαλίζει, κατά την Επιτροπή, τον ίδιο σκοπό με την πρότασή της δεν θεραπεύει την έλλειψη της εκτίμησης επιπτώσεων που όφειλε να έχει διενεργηθεί. Ο επιδιωκόμενος με μια νομοθετική πράξη της Ένωσης σκοπός αποτελεί ζήτημα διαφορετικό από την αναζήτηση μέτρων ικανών για την υλοποίηση του εν λόγω σκοπού, καθώς και από την εκτίμηση των αποτελεσμάτων που ενδέχεται να παραγάγουν τα μέτρα αυτά.
1017.
Η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι η μη διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων όσον αφορά την απόσπαση στο πλαίσιο των συνδυασμένων μεταφορών, η οποία ρυθμίζεται από το άρθρο 1, παράγραφος 6, της οδηγίας 2020/1057, συνιστά πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως του νομοθέτη της Ένωσης και παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας. Η πρόταση οδηγίας περί απόσπασης της Επιτροπής δεν αφορούσε τις συνδυασμένες μεταφορές, οι δε σχετικοί με τις μεταφορές αυτές κανόνες θεσπίστηκαν κατόπιν της συμφωνίας του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου, χωρίς τα εν λόγω θεσμικά όργανα να εξετάσουν τα αποτελέσματα των κανόνων αυτών για τις διατροπικές εμπορευματικές μεταφορές. Επιπλέον, η Επιτροπή, σε ανακοίνωση της 15ης Απριλίου 2020 (
583
), εκτίμησε ότι οι περιορισμοί που επιβάλλονται στις συνδυασμένες μεταφορές δημιουργούν πρόβλημα, κυρίως διότι οι εν λόγω περιορισμοί μπορούν να μειώσουν την αποτελεσματικότητα της στήριξης στις διατροπικές εμπορευματικές μεταφορές.
1018.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας παρατηρεί επίσης, σχετικά με τις συνέπειες των διατάξεων του άρθρου 1, παράγραφοι 3, 4, 6 και 7, της οδηγίας 2020/1057 τις οποίες προσβάλλει, ότι η εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος αφορούσε μέτρα τα οποία στηρίζονταν σε χρονικό κριτήριο. Αντιθέτως, δεν αξιολογήθηκαν οι συνέπειες των τελικώς θεσπισθέντων μέτρων. Επομένως, κατά το εν λόγω κράτος μέλος, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι οι αποφάσεις του νομοθέτη της Ένωσης στηρίζονται σε αντικειμενικά στοιχεία και ότι αυτός ήταν σε θέση να εκτιμήσει με ορθολογικό τρόπο τις συνέπειες τους.
1019.
Κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, στην προκειμένη περίπτωση, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν βρισκόταν σε ιδιαίτερη κατάσταση που καθιστούσε αναγκαία τη μη διενέργεια συμπληρωματικής εκτίμησης επιπτώσεων και δεν διέθετε επαρκή στοιχεία για να εκτιμήσει την αναλογικότητα των τελικώς θεσπισθέντων μέτρων. Από κανένα στοιχείο δεν προκύπτει ότι το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο διέθεταν τα αναγκαία στοιχεία για την εκτίμηση των συνεπειών που συνεπάγονται οι προσβαλλόμενες διατάξεις για το περιβάλλον, για την οικονομική κατάσταση των διαφόρων μεταφορέων και για τον τομέα των οδικών μεταφορών στο σύνολό του.
1020.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
ii) Ανάλυση
– Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
1021.
Προκαταρκτικώς, οφείλω να επισημάνω ότι, όπως υπενθύμισα στο σημείο 61 των παρουσών προτάσεων, από τη νομολογία προκύπτει ότι το ζήτημα κατά πόσον ο νομοθέτης έλαβε υπόψη όλα τα σχετικά στοιχεία και όλες τις σχετικές περιστάσεις της καταστάσεως στη ρύθμιση της οποίας απέβλεπε η πράξη, καθώς και αν όφειλε να διενεργήσει εκτίμηση επιπτώσεων ή να την συμπληρώσει, εμπίπτει στην αρχή της αναλογικότητας. Επομένως, ο λόγος ακυρώσεως που προβάλλει η Δημοκρατία της Λιθουανίας σχετικά με την παράβαση ουσιώδους τύπου αφορά, στην πραγματικότητα, την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας και, ως εκ τούτου, πρέπει να εξεταστεί στο πλαίσιο της εξετάσεως των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της αρχής αυτής.
1022.
Εν συνεχεία, πρέπει να επισημανθεί ότι, στην προκειμένη περίπτωση, δεν αμφισβητείται ότι ο νομοθέτης της Ένωσης όντως είχε στη διάθεσή του εκτίμηση επιπτώσεων όταν εξέδωσε την οδηγία 2020/1057 και ότι η εν λόγω εκτίμηση επιπτώσεων κάλυπτε τη θέσπιση διατάξεων για την καθιέρωση ειδικών κανόνων σχετικά με την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών (
584
). Συγκεκριμένα, η πρόταση οδηγίας περί απόσπασης που ενέκρινε η Επιτροπή περιλάμβανε, στο άρθρο 2 αυτής, διατάξεις για τη θέσπιση ειδικών κανόνων για την απόσπαση οδηγών στον εν λόγω τομέα.
1023.
Εντούτοις, με το τελικό κείμενο των διατάξεων αυτών –ειδικότερα με τις παραγράφους 3 έως 7 του άρθρου 1 της οδηγίας 2020/1057, που αποτελούν αντικείμενο των υπό κρίση προσφυγών–, ο νομοθέτης της Ένωσης θέσπισε κανόνες οι οποίοι είναι διαφορετικοί σε σχέση με εκείνους που περιλαμβάνονταν στην πρόταση οδηγίας περί απόσπασης της Επιτροπής. Συναφώς, επίσης δεν αμφισβητείται ότι το τελικό κείμενο των διατάξεων αυτών δεν αποτέλεσε αντικείμενο ειδικής συμπληρωματικής εκτίμησης επιπτώσεων.
1024.
Ειδικότερα, στην πρόταση οδηγίας περί απόσπασης, και συγκεκριμένα στο άρθρο 2, παράγραφος 2, αυτής (
585
), η Επιτροπή είχε προτείνει ένα σύστημα στο πλαίσιο του οποίου, εκκινώντας από την παραδοχή ότι η οδηγία 96/71 είχε εφαρμογή στον τομέα των οδικών μεταφορών, δύο από τα εννέα στοιχεία των όρων εργασίας και απασχόλησης του κράτους μέλους υποδοχής που απαριθμούνται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας 96/71 (
586
) –ήτοι η ελάχιστη διάρκεια της ετήσιας άδειας μετ’ αποδοχών και οι αμοιβές– δεν θα είχαν εφαρμογή στις αποσπάσεις με διάρκεια μικρότερη των τριών ημερών μηνιαίως εφόσον οι οδηγοί εκτελούσαν διεθνείς μεταφορές κατά την έννοια του κανονισμού 1072/2009 και του κανονισμού 1073/2009.
1025.
Κατά την εν λόγω πρόταση, οι περίοδοι με διάρκεια μικρότερη των τριών ημερών θα εξακολουθούσαν, ωστόσο, να συνιστούν απόσπαση, στην οποία θα είχαν εφαρμογή τα λοιπά επτά στοιχεία που απαριθμούνται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 96/71 και, ιδίως, οι διοικητικές απαιτήσεις, μεταξύ των οποίων η υποβολή δήλωσης απόσπασης πριν από την απόσπαση.
1026.
Δεδομένου ότι οι ενδομεταφορές αποκλείονται από την έννοια των «διεθνών μεταφορών», καθόσον το σύνολο της μεταφοράς διεξάγεται εντός του κράτους μέλους υποδοχής, οι εν λόγω μεταφορές θα έπρεπε, κατά την πρόταση της Επιτροπής, να καλύπτονται πλήρως από τους κανόνες περί απόσπασης της οδηγίας 96/71. Συνεπώς, κατά την εν λόγω πρόταση, ο ελάχιστος μισθός και η ελάχιστη διάρκεια της ετήσιας άδειας μετ’ αποδοχών που ισχύουν στο κράτος μέλος υποδοχής θα έπρεπε να εφαρμόζονται στις ενδομεταφορές, ανεξάρτητα από τη συχνότητα και τη διάρκεια των μεταφορών που εκτελεί ο οδηγός.
1027.
Από την εξέταση της συγκεκριμένης ρύθμισης που περιλαμβανόταν στην πρόταση της Επιτροπής σχετικά με την απόσπαση των οδηγών προκύπτει, πρώτον, ότι η εν λόγω πρόταση προέβλεπε διαφορετικό κριτήριο σε σύγκριση με την οδηγία 2020/1057 για τον καθορισμό της δυνατότητας εφαρμογής των κανόνων περί απόσπασης στους οδηγούς του τομέα των οδικών μεταφορών. Συγκεκριμένα, ενώ η πρόταση οδηγίας χρησιμοποιούσε ένα χρονικό κριτήριο στηριζόμενο στη διάρκεια της απόσπασης, η οδηγία 2020/1057 δεν αναφέρεται στη διάρκεια, αλλά εφαρμόζει ένα κριτήριο το οποίο στηρίζεται αποκλειστικώς στο είδος της μεταφοράς.
1028.
Δεύτερον, ενώ η οδηγία 2020/1057, όπως προκύπτει από τα σημεία 846 έως 859 των παρουσών προτάσεων, αποκλείει αυτή καθεαυτήν την ύπαρξη απόσπασης και, επομένως, την εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης όσον αφορά ορισμένα είδη μεταφορών (ήτοι τις διμερείς μεταφορές, τις πράξεις διαμετακόμισης και ορισμένες μεταφορές τρίτων χωρών που συνδέονται με διμερή μεταφορά, καθώς και την οδική διαδρομή στο πλαίσιο συνδυασμένης μεταφοράς κατά την έννοια της παραγράφου 6 του άρθρου 1 της εν λόγω οδηγίας), κατά την πρόταση οδηγίας περί απόσπασης της Επιτροπής, κάθε διεθνής μεταφορά θα συνεπαγόταν απόσπαση. Κατ’ εφαρμογήν του προαναφερθέντος χρονικού κριτηρίου, μόνον η νομοθεσία του κράτους μέλους υποδοχής σχετικά με την ελάχιστη διάρκεια της ετήσιας άδειας μετ’ αποδοχών και τις αμοιβές –δηλαδή τα προαναφερθέντα δύο από τα εννέα στοιχεία που απαριθμούνται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 96/71– δεν θα είχε εφαρμογή εάν η περίοδος απόσπασης ήταν μικρότερη ή ίση των τριών ημερών (
587
). Όλα τα λοιπά επτά απαριθμούμενα στην εν λόγω παράγραφο στοιχεία θα εφαρμόζονταν σε κάθε διεθνή μεταφορά.
1029.
Τρίτον, όσον αφορά τις ενδομεταφορές, τόσο η πρόταση οδηγίας περί απόσπασης της Επιτροπής όσο και το τελικό κείμενο της οδηγίας 2020/1057 προβλέπουν την πλήρη εφαρμογή της νομοθεσίας περί απόσπασης που προβλέπει η οδηγία 96/71. Επομένως, για το συγκεκριμένο είδος μεταφοράς, όσον αφορά την απόσπαση, δεν υπάρχει διαφορά μεταξύ της ρύθμισης που περιεχόταν στην πρόταση οδηγίας περί απόσπασης και εκείνης που θεσπίστηκε με το τελικό κείμενο της οδηγίας 2020/1057.
– Επί της μη διενέργειας συμπληρωματικής εκτίμησης επιπτώσεων για το τελικό κείμενο των διατάξεων της οδηγίας 2020/1057 σχετικά με την απόσπαση οδηγών
1030.
Εντός του πλαισίου που εκτέθηκε στα προηγούμενα σημεία των παρουσών προτάσεων, πρέπει να εξακριβωθεί, υπό το πρίσμα των αιτιάσεων που προβάλλουν τα προσφεύγοντα κράτη μέλη με τους λόγους ακυρώσεως, καθώς και της νομολογίας που μνημονεύθηκε στα σημεία 71 έως 74 των παρουσών προτάσεων, εάν ο νομοθέτης της Ένωσης παραβίασε, εν προκειμένω, την αρχή της αναλογικότητας λόγω της μη διενέργειας συμπληρωματικής εκτίμησης επιπτώσεων για το τελικό κείμενο των διατάξεων με τις οποίες θεσπίζονται ειδικοί κανόνες για την απόσπαση των οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών, το οποίο υιοθετήθηκε εν τέλει στην οδηγία 2020/1057.
1031.
Συναφώς, φρονώ, κατ’ αρχάς, ότι πρέπει να απορριφθούν οι αιτιάσεις της Δημοκρατίας της Λιθουανίας και της Δημοκρατίας της Πολωνίας –που είναι τα μόνα κράτη μέλη που αμφισβητούν το άρθρο 1, παράγραφος 7, της οδηγίας 2020/1057– με τις οποίες τα κράτη μέλη αυτά προβάλλουν ότι, όσον αφορά τις ενδομεταφορές, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν διενήργησε εκτίμηση επιπτώσεων και δεν διέθετε τα αναγκαία στοιχεία για να εκτιμήσει τις συνέπειες της εν λόγω διατάξεως. Πράγματι, όπως προανέφερα στο σημείο 1029 των παρουσών προτάσεων, ως προς το συγκεκριμένο είδος μεταφορών, δεν υπάρχει διαφορά μεταξύ της ρύθμισης της απόσπασης οδηγών που περιεχόταν στην πρόταση οδηγίας περί απόσπασης της Επιτροπής, η οποία στηριζόταν στην εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, και της ρύθμισης που υιοθετήθηκε τελικώς στην οδηγία 2020/1057. Υπό τις συνθήκες αυτές, ο ισχυρισμός των εν λόγω δύο κρατών μελών περί παραλείψεως διενέργειας συμπληρωματικής εκτίμησης επιπτώσεων όσον αφορά τις ενδομεταφορές δεν είναι βάσιμος.
1032.
Εν συνεχεία, πρέπει να εξακριβωθεί αν ο νομοθέτης της Ένωσης είχε την υποχρέωση να διενεργήσει συμπληρωματική εκτίμηση επιπτώσεων λόγω του ότι, όπως επισήμανα στο σημείο 1027 των παρουσών προτάσεων, στο τελικό κείμενο της οδηγίας 2020/1057 επέλεξε εν τέλει διαφορετικό κριτήριο σε σχέση με την πρόταση οδηγίας περί απόσπασης για τον καθορισμό της δυνατότητας εφαρμογής των κανόνων περί απόσπασης στους οδηγούς του τομέα των οδικών μεταφορών. Εάν τούτο ισχύει, ο εν λόγω νομοθέτης, εκδίδοντας την εν λόγω οδηγία χωρίς να υπάρχει συμπληρωματική εκτίμηση επιπτώσεων, θα έχει παραβιάσει την αρχή της αναλογικότητας.
1033.
Συναφώς, επισημαίνω, προκαταρκτικώς, ότι, όπως υπενθύμισα στα σημεία 66 και 70 των παρουσών προτάσεων, από τη νομολογία προκύπτει ότι η εκτίμηση επιπτώσεων που διενεργεί η Επιτροπή δεν δεσμεύει ούτε το Κοινοβούλιο ούτε το Συμβούλιο. Επιπλέον, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, υπό την ιδιότητά τους ως συννομοθετών, έχουν τη δυνατότητα, σύμφωνα με το άρθρο 294 ΣΛΕΕ και εντός των ορίων που επιβάλλει ο σεβασμός του δικαιώματος νομοθετικής πρωτοβουλίας της Επιτροπής, να καταλήξουν σε διαφορετική εκτίμηση της καταστάσεως σε σχέση με την εκτίμηση της Επιτροπής και, κατά συνέπεια, να υιοθετήσουν διαφορετική πολιτική θέση στο πλαίσιο της διαδικασίας εκδόσεως μια νομοθετικής πράξεως της Ένωσης. Επομένως, ακόμη και όταν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποκλίνοντας από την πρόταση της Επιτροπής και από την εκτίμηση επιπτώσεων στην οποία αυτή στηρίζεται, τροποποιούν ουσιώδη στοιχεία της προτάσεως αυτής, το γεγονός ότι δεν επικαιροποίησαν την εκτίμηση επιπτώσεων δεν συνεπάγεται αυτομάτως και κατ’ ανάγκην την ακυρότητα της θεσπισθείσας νομοθεσίας της Ένωσης. Τούτο επιβεβαιώνεται εξάλλου από το σημείο 15 της διοργανικής συμφωνίας, από το οποίο προκύπτει, όπως επισήμανα στο σημείο 66 των παρουσών προτάσεων, ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δύνανται, όταν το κρίνουν αρμόζον και αναγκαίο, να διενεργούν τα ίδια εκτιμήσεις επιπτώσεων για τις ουσιώδεις τροποποιήσεις που επιφέρουν σε πρόταση της Επιτροπής (
588
).
1034.
Πάντως, όπως υπενθύμισα στο σημείο 71 των παρουσών προτάσεων, η εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης αποτελεσματική άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως προϋποθέτει τη συνεκτίμηση όλων των σχετικών στοιχείων και περιστάσεων της καταστάσεως στη ρύθμιση της οποίας αποβλέπει η πράξη αυτή.
1035.
Τα προσφεύγοντα κράτη μέλη υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι ο νομοθέτης όφειλε να διενεργήσει συμπληρωματική εκτίμηση επιπτώσεων, αφενός, προκειμένου να αξιολογήσει την καταλληλότητα του νέου κριτηρίου που τελικώς επελέγη, το οποίο στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς και, αφετέρου, για να αξιολογήσει τα αναμενόμενα αποτελέσματα των σχεδιαζόμενων μέτρων κατ’ εφαρμογήν του νέου αυτού κριτηρίου.
1036.
Όσον αφορά, πρώτον, την ενδεχόμενη ανάγκη διενέργειας συμπληρωματικής εκτίμησης επιπτώσεων για την αξιολόγηση της καταλληλότητας του νέου κριτηρίου, φρονώ ότι, στην προκειμένη περίπτωση, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν ήταν υποχρεωμένος να διενεργήσει τέτοια συμπληρωματική εκτίμηση για το ζήτημα αυτό.
1037.
Πράγματι, κατ’ αρχάς, όπως προκύπτει από τα σημεία 42 και 953 των παρουσών προτάσεων, ο νομοθέτης της Ένωσης διέθετε, όσον αφορά τη θέσπιση ειδικών κανόνων σχετικά με την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών, ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως ώστε να προβεί στην πολιτική επιλογή που θα καθιστούσε δυνατή τη στάθμιση των διαφόρων εμπλεκομένων σκοπών και συμφερόντων, ιδίως προκειμένου να επιτύχει ισορροπία μεταξύ της κοινωνικής προστασίας των οδηγών και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών διασυνοριακών μεταφορών για τις επιχειρήσεις μεταφορών. Στο πλαίσιο αυτό, διέθετε επομένως ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως και ως προς την επιλογή του κριτηρίου το οποίο αυτός έκρινε ως το πλέον κατάλληλο για τον σκοπό αυτόν και βάσει του οποίου, σύμφωνα με τη νομολογία που μνημονεύθηκε στα σημεία 872 επ. των παρουσών προτάσεων, θα μπορούσε να διαπιστωθεί η ύπαρξη «επαρκούς συνδέσμου» με το έδαφος του οικείου κράτους μέλους, ώστε να θεμελιώνεται η ύπαρξη απόσπασης οδηγού.
1038.
Επίσης, από τα σημεία 967 έως 996 των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι το κριτήριο που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς δεν είναι προδήλως απρόσφορο για τη διαπίστωση της υπάρξεως τέτοιου «επαρκούς συνδέσμου» και για την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκονται με την οδηγία 2020/1057.
1039.
Επιπλέον, επισημαίνω ότι η πρόταση οδηγίας περί απόσπασης της Επιτροπής, εξαιρώντας ρητώς τις ενδομεταφορές από την εφαρμογή των ειδικών τομεακών κανόνων σχετικά με την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών, προέβαινε η ίδια σε διαφοροποίηση βάσει του είδους της μεταφοράς για τους σκοπούς της εφαρμογής των κανόνων αυτών. Επομένως, το κριτήριο που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς, το οποίο επελέγη στην οδηγία 2020/1057, δεν φαίνεται να είναι τόσο νέο σε σχέση με την πρόταση οδηγίας όσο υποστηρίζουν τα προσφεύγοντα κράτη μέλη.
1040.
Όσον αφορά, δεύτερον, την ενδεχόμενη ανάγκη διενέργειας συμπληρωματικής εκτίμησης επιπτώσεων για την αξιολόγηση των αναμενόμενων επιπτώσεων των σχεδιαζόμενων μέτρων κατ’ εφαρμογήν του νέου αυτού κριτηρίου, επισημαίνεται κατ’ αρχάς ότι η εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος περιλάμβανε ανάλυση η οποία, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζουν ορισμένα κράτη μέλη, δεν περιοριζόταν στην εξήγηση των λόγων για τους οποίους ήταν αναγκαία η νομοθετική πρωτοβουλία της Επιτροπής. Τουναντίον, περιείχε επίσης υπολογισμούς και εκτιμήσεις σχετικά με τον ποσοτικό αντίκτυπο, από την άποψη του κόστους, της προτάσεως της Επιτροπής η οποία στηριζόταν στο χρονικό κριτήριο και, συγκεκριμένα, στην τριήμερη διάρκεια της απόσπασης που μνημονεύθηκε στα προηγούμενα σημεία 1024, 1025 και 1027 των παρουσών προτάσεων (
589
). Ειδικότερα, η περί ης ο λόγος εκτίμηση επιπτώσεων έκανε διάκριση μεταξύ του «διοικητικού κόστους», όπως είναι το κόστος των γνωστοποιήσεων απόσπασης, και του «κόστους συμμόρφωσης», όπως είναι το κόστος που απορρέει από την υποχρέωση καταβολής της αμοιβής που ισχύει στο κράτος μέλος υποδοχής (
590
).
1041.
Οι εν λόγω υπολογισμοί και εκτιμήσεις που περιλαμβάνονταν στην εκτίμηση επιπτώσεων βασίζονταν σε ένα οικονομικό σενάριο αναφοράς βάσει του οποίου, κατ’ εφαρμογήν της προβλεπόμενης στην πρόταση οδηγίας περί απόσπασης ρύθμισης, όλες οι διασυνοριακές μεταφορές (συμπεριλαμβανομένων των διμερών μεταφορών, της διαμετακόμισης και όλων των μεταφορών τρίτων χωρών) θα αντιμετωπίζονταν κατά τον ίδιο τρόπο από νομικής απόψεως και θα ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 96/71. Ήτοι, όπως παρατηρήθηκε στο σημείο 1028 των παρουσών προτάσεων, η πρόταση οδηγίας περί απόσπασης προέβλεπε ένα σύστημα στο πλαίσιο του οποίου κάθε διεθνής μεταφορά θα συνεπαγόταν απόσπαση.
1042.
Στο πλαίσιο του εν λόγω σεναρίου αναφοράς που ελήφθη υπόψη στην εκτίμηση επιπτώσεων, αφενός, η μείωση του διοικητικού κόστους φαίνεται ότι οφειλόταν κατ’ ουσίαν στα μέτρα τα οποία, κατά παρέκκλιση από την οδηγία 2014/67, μειώνουν τις διοικητικές απαιτήσεις όσον αφορά την απόσπαση των οδηγών και διευκολύνουν τις γνωστοποιήσεις απόσπασης (
591
). Τα εν λόγω περιεχόμενα στην πρόταση οδηγίας μέτρα (
592
) επαναλήφθηκαν, κατ’ ουσίαν, στην οδηγία 2020/1057 (
593
). Επιπλέον, όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο, η χρήση του συστήματος πληροφόρησης για την εσωτερική αγορά, το οποίο προβλέπεται στην εν λόγω οδηγία, καθιστά δυνατή την περαιτέρω μείωση του διοικητικού κόστους σε σχέση με το σύστημα που προβλεπόταν στην πρόταση οδηγίας περί απόσπασης της Επιτροπής (
594
).
1043.
Αφετέρου, όπως επισήμανα στο σημείο 1028 των παρουσών προτάσεων, στο πλαίσιο του συστήματος που προβλέπει η οδηγία 2020/1057, ο νομοθέτης της Ένωσης, κατ’ εφαρμογήν του κριτηρίου που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς, εξαίρεσε πλήρως πολλές διεθνείς μεταφορές από την εφαρμογή του καθεστώτος απόσπασης της οδηγίας 96/71 και από τις διοικητικές απαιτήσεις που προβλέπει η οδηγία 2014/67. Οι εξαιρέσεις αυτές συνεπάγονται ότι τόσο το διοικητικό κόστος όσο και το κόστος συμμόρφωσης που απορρέει από την εφαρμογή του καθεστώτος απόσπασης δεν επιβαρύνει πλέον τα συγκεκριμένα είδη διεθνών μεταφορών. Ειδικότερα, γι’ αυτά τα είδη διεθνών μεταφορών, δεν απαιτείται πλέον καθόλου γνωστοποίηση απόσπασης, ούτε δημιουργούνται άλλες δαπάνες συμμόρφωσης, δεδομένου ότι σε καμία περίπτωση δεν θα έχει εφαρμογή η νομοθεσία του κράτους υποδοχής για τις εν λόγω διεθνείς μεταφορές.
1044.
Επομένως, όσον αφορά τα συγκεκριμένα είδη μεταφορών (που μνημονεύονται στο σημείο 1028 των παρουσών προτάσεων), η οδηγία 2020/1057 οδηγεί αναμφισβήτητα σε πλήρη εξάλειψη του κόστους απόσπασης σε σχέση με την πρόταση οδηγίας περί απόσπασης της Επιτροπής, η οποία προέβλεπε ότι κάθε δραστηριότητα διεθνούς μεταφοράς, και επομένως όλες αυτές οι μεταφορές που πλέον εξαιρούνται δυνάμει της οδηγίας 2020/1057, θα συνεπαγόταν απόσπαση, και η οποία εξαιρούσε τις μεταφορές διάρκειας μικρότερης από ένα ορισμένο όριο από την εφαρμογή ορισμένων μόνον εκ των κανόνων που ισχύουν για τους αποσπασμένους εργαζομένους.
1045.
Βεβαίως, όσον αφορά τις μεταφορές τρίτων χωρών που δεν συνδέονται με διμερή μεταφορά, το γεγονός ότι η οδηγία 2020/1057 δεν προβλέπει πλέον, όπως η πρόταση οδηγίας της Επιτροπής, σε περίπτωση που η απόσπαση έχει διάρκεια μικρότερη ή ίση των τριών ημερών, εξαίρεση από την εφαρμογή της νομοθεσίας του κράτους μέλους υποδοχής σχετικά με την ελάχιστη διάρκεια της ετήσιας άδειας μετ’ αποδοχών και την αμοιβή, θα οδηγήσει σε αύξηση του κόστους, ιδίως του κόστους συμμόρφωσης, σε σύγκριση με το σύστημα που προέβλεπε η πρόταση οδηγίας περί απόσπασης της Επιτροπής (
595
).
1046.
Εντούτοις, τα προσφεύγοντα κράτη μέλη δεν προσκόμισαν κανένα στοιχείο –ούτε προέβαλαν, στην πραγματικότητα, κάποιο επιχείρημα– ικανό να καταδείξει καθ’ οιονδήποτε τρόπο ότι ενδεχόμενη αύξηση του κόστους όσον αφορά αυτό το είδος μεταφορών θα μπορούσε να αντισταθμίσει ή να εξουδετερώσει τις μνημονευόμενες στο σημείο 1044 των παρουσών προτάσεων μειώσεις κόστους που απορρέουν από την εφαρμογή της οδηγίας 2020/1057 για τα λοιπά είδη μεταφορών και ότι, ως εκ τούτου, υπήρχε ενδεχόμενο τα μειονεκτήματα της νομοθετικής επιλογής του νομοθέτη της Ένωσης να είναι δυσανάλογα σε σχέση με τα πλεονεκτήματά της (
596
), με συνέπεια να ήταν επιβεβλημένη η διενέργεια συμπληρωματικής εκτίμησης επιπτώσεων για το ζήτημα αυτό.
1047.
Εξάλλου, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης παραπέμπουν σε σειρά δημοσίως προσβάσιμων εγγράφων και πληροφοριών, όπως τα στοιχεία ανά κράτος μέλος που δημοσιεύει η Eurostat, τα οποία, συμπληρωματικά με την εκτίμηση επιπτώσεων, καθιστούσαν δυνατή την εκτίμηση των συνεπειών και του κόστους από την εφαρμογή της νομοθεσίας που αναθεωρήθηκε με την οδηγία 2020/1057, όπως υπολογισμοί σχετικά με το ποσοστό των εμπορευμάτων που αποτελούν αντικείμενο διμερών μεταφορών ή μεταφορών τρίτων χωρών ή στοιχεία για την εκτίμηση των μισθολογικών αποκλίσεων μεταξύ διαφόρων κρατών μελών (
597
).
1048.
Όσον αφορά, ειδικότερα, την προβαλλόμενη έλλειψη εκτίμησης επιπτώσεων όσον αφορά τους κανόνες απόσπασης στις συνδυασμένες μεταφορές που περιέχονται στο άρθρο 1, παράγραφος 6, της οδηγίας 2020/1057 και κατά των οποίων βάλλουν οι προσφυγές της Ουγγαρίας, καθώς επίσης και της Ρουμανίας και της Δημοκρατίας της Πολωνίας, πρέπει, κατ’ αρχάς, να επισημανθεί ότι η ρύθμιση που περιεχόταν στην πρόταση οδηγίας περί απόσπασης της Επιτροπής δεν περιλάμβανε ειδικούς κανόνες σχετικά με τις συνδυασμένες μεταφορές.
1049.
Ωστόσο, από τη δικογραφία προκύπτει ότι, στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας, κατόπιν ερωτήσεων που υποβλήθηκαν από αντιπροσωπείες εντός του Συμβουλίου, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι «η αρχική ή η τελική οδική διαδρομή που αποτελεί αναπόσπαστο μέρος συνδυασμένης μεταφοράς μπορεί να θεωρηθεί ως διεθνής μεταφορά κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, της προτάσεως [οδηγίας περί απόσπασης]. Πάντως, προκειμένου να διασφαλιστεί επαρκής βαθμός νομικής σαφήνειας, πρέπει να διευκρινιστεί περισσότερο ο τρόπος κατά τον οποίο θα πρέπει να αντιμετωπίζεται η οδική διαδρομή μιας συνδυασμένης μεταφοράς στο πλαίσιο των ειδικών διατάξεων σχετικά με την απόσπαση στον τομέα των οδικών μεταφορών» (
598
).
1050.
Από την ως άνω διευκρίνιση της Επιτροπής συνάγεται, αφενός, ότι οι εν λόγω διαδρομές υπάγονταν στους κανόνες απόσπασης που προβλέπονταν στην πρόταση οδηγίας περί απόσπασης. Αφετέρου, συνάγεται ότι, στο πλαίσιο του συστήματος της πρότασης οδηγίας περί απόσπασης, οι εν λόγω αρχικές ή τελικές οδικές διαδρομές μιας συνδυασμένης μεταφοράς που συνίστανται, από μόνες τους, σε διμερείς μεταφορές, θα αντιμετωπίζονταν, ως εκ τούτου, όπως όλες οι λοιπές μεταφορές οι οποίες, όπως προκύπτει από τα σημεία 1024, 1025 και 1028 των παρουσών προτάσεων, θα συνεπάγονταν απόσπαση, στο πλαίσιο της οποίας μόνον η νομοθεσία του κράτους μέλους υποδοχής σχετικά με την ελάχιστη διάρκεια της ετήσιας άδειας μετ’ αποδοχών και τις αμοιβές δεν θα εφαρμοζόταν σε περίπτωση απόσπασης διάρκειας μικρότερης ή ίσης των τριών ημερών μηνιαίως.
1051.
Δεδομένου ότι το άρθρο 1, παράγραφος 6, της οδηγίας 2020/1057 αποκλείει πλέον πλήρως την ύπαρξη απόσπασης για τις αρχικές ή τελικές οδικές διαδρομές μιας συνδυασμένης μεταφοράς που συνιστούν, από μόνες τους, διμερείς μεταφορές, όπως ακριβώς και για τα λοιπά είδη μεταφορών (που μνημονεύονται στο σημείο 1028 των παρουσών προτάσεων), η οδηγία 2020/1057 έχει επίσης ως συνέπεια την πλήρη εξάλειψη του κόστους απόσπασης σε σύγκριση με τη ρύθμιση που περιεχόταν στην πρόταση οδηγίας περί απόσπασης της Επιτροπής. Εφόσον για τις εν λόγω μεταφορές δεν υφίσταται πλέον απόσπαση, δεν υφίσταται ούτε κόστος συνδεόμενο με την απόσπαση. Υπ’ αυτό το πρίσμα, δεν μπορεί βασίμως να υποστηριχθεί ότι ο νομοθέτης της Ένωσης παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας μη διενεργώντας ειδική συμπληρωματική εκτίμηση επιπτώσεων για το εν λόγω είδος μεταφοράς.
1052.
Πέραν αυτού, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο υποστηρίζουν ότι ο νομοθέτης διέθετε σημαντικό αριθμό στοιχείων σχετικά με τις συνδυασμένες μεταφορές, που προέρχονταν από τις προπαρασκευαστικές εργασίες επί των προταθεισών τροποποιήσεων της οδηγίας 92/106/ΕΟΚ, μεταξύ των οποίων, ιδίως, την εκτίμηση επιπτώσεων που αφορούσε την αναθεώρηση της εν λόγω οδηγίας (
599
), καθώς και άλλα σχετικά έγγραφα (
600
).
1053.
Από το σύνολο των ανωτέρω προκύπτει ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, μη διενεργώντας συμπληρωματική εκτίμηση επιπτώσεων για το τελικό κείμενο των διατάξεων περί απόσπασης οδηγών της οδηγίας 2020/1057, δεν παραβίασαν την αρχή της αναλογικότητας, δεδομένου ότι ο νομοθέτης διέθετε επαρκή στοιχεία τόσο για να αξιολογήσει τις τροποποιήσεις που επήλθαν στην προσβαλλόμενη οδηγία σε σχέση με την αρχική εκτίμηση επιπτώσεων της Επιτροπής, όσο και για να εκτιμήσει τις πιθανές επιπτώσεις των μέτρων.
1054.
Επομένως, είμαι της γνώμης ότι οι λόγοι ακυρώσεως που αφορούν τον εκ μέρους του νομοθέτη της Ένωσης έλεγχο της αναλογικότητας και, συνακόλουθα, οι λόγοι ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, τυγχάνουν απορριπτέοι στο σύνολό τους.
στ)
Επί της παραβάσεως του άρθρου 90 ΣΛΕΕ (σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ), του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και του άρθρου 94 ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
1055.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Ρουμανία, η Κυπριακή Δημοκρατία και η Δημοκρατία της Πολωνίας προβάλλουν πλείονες λόγους ακυρώσεως με τους οποίους επικαλούνται παράβαση του άρθρου 90 ΣΛΕΕ (σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ), του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και του άρθρου 94 ΣΛΕΕ.
1056.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία υποστηρίζουν ότι η προσβαλλόμενη οδηγία παραβιάζει το άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, το άρθρο 90 ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, και το άρθρο 94 ΣΛΕΕ, λόγω των επιβλαβών συνεπειών που απορρέουν από την οδηγία αυτή για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση στη Βουλγαρία και στην Κύπρο, και γενικότερα, στα κράτη μέλη της περιφέρειας της Ένωσης, καθώς και για την οικονομική κατάσταση των μεταφορέων. Ειδικότερα, θεωρούν ότι η εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης θα καταστήσει αδύνατη την εκτέλεση μεταφορών τρίτων χωρών. Επίσης θα υπάρξει αρνητικός αντίκτυπος για το περιβάλλον, καθώς και αύξηση της κυκλοφοριακής συμφόρησης. Ωστόσο, καμία εκτίμηση επιπτώσεων δεν διενεργήθηκε όσον αφορά το υβριδικό μοντέλο και καμία διαβούλευση δεν διεξήχθη επί του θέματος αυτού, ούτε με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή των Περιφερειών ούτε με την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή.
1057.
Η Ρουμανία διατυπώνει επίσης αμφιβολίες ως προς τη συμβατότητα της πρώτης δέσμης μέτρων για την κινητικότητα προς το άρθρο 94 ΣΛΕΕ και προς τους σκοπούς που καθορίζονται στο άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι τα εν λόγω μέτρα επηρεάζουν την ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης. Η Ρουμανία θεωρεί ότι δεν μπορεί να υπάρξει πραγματική κοινωνική προστασία εάν οι επιχειρήσεις αυτές αποκλειστούν από την αγορά. Η κοινωνική προστασία πρέπει να συνοδεύεται από κατάλληλα μέτρα για τη στήριξη της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
1058.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει, κατά πρώτον, ότι ο νομοθέτης της Ένωσης, επιλέγοντας ένα αυθαίρετο κριτήριο για την εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης στις μεταφορές, παρέβη το άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, καθόσον δεν έλαβε υπόψη το γεγονός ότι το κριτήριο αυτό ενδέχεται να έχει σοβαρές επιπτώσεις για το βιοτικό επίπεδο και την απασχόληση σε ορισμένες περιοχές, καθώς και για την εκμετάλλευση των εξοπλισμών μεταφορών. Μολονότι ο νομοθέτης της Ένωσης απολαύει ευρείας εξουσία εκτιμήσεως, τούτο δεν σημαίνει ότι η υποχρέωση συνεκτιμήσεως ορισμένων συνεπειών περιορίζεται στην απλή γνώση αυτών. Κατά τη δική του ερμηνεία, ο νομοθέτης της Ένωσης έχει το δικαίωμα να θεσπίζει απολύτως οποιαδήποτε κανονιστική ρύθμιση, πράγμα που είναι αντίθετο προς την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου. Ειδικότερα, κατά τη θέσπιση των προσβαλλομένων διατάξεων, δεν ελήφθη υπόψη η συνέπεια που συνίσταται στην αύξηση του αριθμού των διαδρομών χωρίς φορτίο των οχημάτων τα οποία, διαφορετικά, θα συμμετείχαν στην εκτέλεση ενδομεταφορών και μεταφορών τρίτων χωρών. Εξάλλου, η οικονομική δικαιολόγηση της χρησιμοποίησης των οχημάτων στις μεταφορές τρίτων χωρών έγκειται στο γεγονός ότι οι μεταφορείς μπορούν να ανταποκριθούν με ευελιξία, λαμβάνοντας υπόψη τα γεωγραφικά δεδομένα, στις μεταβολές των αναγκών στον τομέα των μεταφορών, ελαχιστοποιώντας τον αριθμό των διαδρομών χωρίς φορτίο και αποφεύγοντας την ατελέσφορη αναμονή για τη λήψη εντολής μεταφοράς εμπορευμάτων εκ νέου προς το κράτος εγκατάστασης. Οι ενδομεταφορές παρουσιάζουν αντίστοιχα πλεονεκτήματα όσον αφορά την αποτελεσματικότητα των πράξεων μεταφορών.
1059.
Οι περιορισμοί στην άσκηση ενδομεταφορών και μεταφορών τρίτων χωρών που δημιουργούν οι διατάξεις της οδηγίας 2020/1057 κατά των οποίων βάλλει η Δημοκρατία της Πολωνίας, μπορούν να σημάνουν την απόσυρση των μεταφορέων από την αγορά, οι οποίοι δεν θα είναι σε θέση να ασκήσουν επικερδή δραστηριότητα βάσει ενός μοντέλου παροχής υπηρεσιών μεταφορών που επιβάλλει λιγότερο αποδοτικές μεταφορικές πράξεις. Οι συνέπειες αυτές είναι ιδιαιτέρως αισθητές για τους μεταφορείς από τα κράτη μέλη της περιφέρειας, των οποίων οι δραστηριότητες στηρίζονται κατά κύριο λόγο στις ενδομεταφορές και στις μεταφορές τρίτων χωρών.
1060.
Η εκτίμηση επιπτώσεων περιορίζεται σε επιφανειακή αξιολόγηση των επιπτώσεων των προσβαλλομένων διατάξεων για το επίπεδο της απασχόλησης σε ορισμένες περιοχές, εν πάση δε περιπτώσει, αφορά την εφαρμογή χρονικού κριτηρίου για τους σκοπούς εφαρμογής των κανόνων περί απόσπασης, το οποίο είναι διαφορετικό από το κριτήριο που τελικώς επελέγη στην προσβαλλόμενη οδηγία και δεν συνεπάγεται τα ίδια αποτελέσματα στις αγορές των περιφερειακών κρατών. Η αύξηση της οδικής κυκλοφορίας θα έχει επίσης αρνητικές συνέπειες για το βιοτικό επίπεδο στις περιοχές που βρίσκονται πλησίον των κύριων μεταφορικών κόμβων. Στο πλαίσιο αυτό, είναι σκόπιμο να επισημανθεί, ιδιαιτέρως, ο κίνδυνος που ενέχουν οι επελθούσες τροποποιήσεις για την οδική ασφάλεια.
1061.
Κατά δεύτερον, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης, θεσπίζοντας τις προσβαλλόμενες διατάξεις, δεν έλαβε υπόψη την οικονομική κατάσταση των μεταφορέων, παραβιάζοντας ως εκ τούτου το άρθρο 94 ΣΛΕΕ. Στην προκειμένη περίπτωση, σε αντίθεση με ό,τι προβλέπει η εν λόγω διάταξη, η εκτίμηση επιπτώσεων δεν έλαβε υπόψη την οικονομική κατάσταση των μεταφορέων που προέρχονται από τα ευρισκόμενα στην περιφέρεια κράτη μέλη που έχουν πιο χαμηλό επίπεδο οικονομικής ανάπτυξης, των οποίων η δραστηριότητα στον τομέα των διεθνών οδικών μεταφορών επικεντρώνεται σε μεγαλύτερο βαθμό στις ενδομεταφορές και στις μεταφορές τρίτων χωρών. Το επιπλέον κόστος με το οποίο επιβαρύνονται οι προερχόμενοι από τα περιφερειακά κράτη μέλη μεταφορείς λόγω της εφαρμογής των κανόνων περί απόσπασης, περιάγει τις επιχειρήσεις αυτές σε λιγότερο πλεονεκτική θέση από εκείνη των ανταγωνιστικών επιχειρήσεων που βρίσκονται στο γεωγραφικό κέντρο της Ένωσης.
1062.
Η θέσπιση των προσβαλλομένων διατάξεων κατά τη διάρκεια μιας περιόδου σοβαρών οικονομικών διαταραχών λόγω της πανδημίας COVID‑19 καταδεικνύει επίσης ότι δεν ελήφθη υπόψη η οικονομική κατάσταση των μεταφορέων. Οι οικονομικές συνέπειες της πανδημίας έγιναν ιδιαιτέρως αισθητές στον τομέα των μεταφορών, ο οποίος ήταν ιδιαιτέρως εκτεθειμένος όχι μόνο στη μείωση της ζήτησης στο διεθνές εμπόριο, αλλά και στους περιορισμούς στη διέλευση των εσωτερικών συνόρων που είχαν θεσπιστεί από τα διάφορα κράτη μέλη. Οι συνέπειες αυτές είχαν ήδη εκδηλωθεί κατά τη διάρκεια των εργασιών επί της οδηγίας 2020/1057.
1063.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη του συνόλου των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
1064.
Όσον αφορά το περιεχόμενο των άρθρων 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ, παραπέμπω στις εκτιμήσεις που εκτέθηκαν στα σημεία 281 έως 293 των παρουσών προτάσεων, από τις οποίες προκύπτει ότι αμφότερες οι διατάξεις προβλέπουν υποχρεώσεις απλώς και μόνον «συνεκτιμήσεως» και, συνεπώς, δεν έχουν απόλυτη ισχύ.
1065.
Φρονώ ότι τα επιχειρήματα που προβάλλουν με αυτούς τους λόγους ακυρώσεως η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, η Κυπριακή Δημοκρατία, η Ρουμανία και η Δημοκρατία της Πολωνίας καλύπτονται από τις εκτιμήσεις που ανέπτυξα κατά την εξέταση των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, συμπεριλαμβανομένων των εκτιμήσεων που αφορούν την προβαλλόμενη παράλειψη διενέργειας συμπληρωματικής εκτίμησης επιπτώσεων, καθώς και από τις εκτιμήσεις που διατυπώθηκαν στο πλαίσιο της εξετάσεως των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παράβαση των ενωσιακών διατάξεων στον τομέα του περιβάλλοντος.
1066.
Τέλος, όσον αφορά τα επιχειρήματα που προβάλλει η Δημοκρατία της Πολωνίας σε σχέση με την πανδημία COVID‑19, παραπέμπω στις εκτιμήσεις που διατυπώθηκαν στο σημείο 306 των παρουσών προτάσεων.
1067.
Υπ’ αυτές τις συνθήκες, φρονώ ότι οι λόγοι ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται η παράβαση του άρθρου 90 ΣΛΕΕ (σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ), του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και του άρθρου 94 ΣΛΕΕ πρέπει να απορριφθούν.
ζ)
Επί της παραβιάσεως της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
1068.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι το άρθρο 1, παράγραφοι 3 και 7, της οδηγίας 2020/1057 παραβιάζει την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, όπως αυτή απορρέει από τη νομολογία του Δικαστηρίου και από το άρθρο 20 του Χάρτη, δεδομένου ότι οι διατάξεις αυτές καθιερώνουν για τους εργαζομένους διαφορετικούς κανόνες και εγγυήσεις βάσει της φύσεως της διεθνούς μεταφοράς και μόνον (διμερή ή μη διμερή), ενώ η εργασία αυτή καθεαυτήν είναι της ιδίας φύσεως. Η διάκριση μεταξύ των εν λόγω πράξεων μεταφορών συνεπάγεται διαφορετικούς κανόνες αμοιβής για τους εργαζομένους που απασχολούνται στην ίδια επιχείρηση και εκτελούν την ίδια εργασία. Επομένως, όμοιες καταστάσεις αντιμετωπίζονται με διαφορετικό τρόπο χωρίς αντικειμενικό δικαιολογητικό λόγο.
1069.
Κατά τη Δημοκρατία της Λιθουανίας, εάν ένας οδηγός μεταφέρει εμπορεύματα από το Βίλνιους στο Παρίσι, διερχόμενος από τη Βαρσοβία και το Βερολίνο, οι κανόνες περί απόσπασης εργαζομένων δεν έχουν εφαρμογή. Ωστόσο, ένας άλλος οδηγός (καθ’ οδόν προς τον ίδιο προορισμό, δηλαδή το Παρίσι, ο οποίος όμως εκτελεί χωριστές μεταφορές, παραδίδοντας εμπορεύματα κατ’ αρχάς στη Βαρσοβία και εν συνεχεία στο Βερολίνο, και συνεχίζοντας τη διαδρομή του ως το Παρίσι) θεωρείται πλέον ως αποσπασμένος εργαζόμενος για το τμήμα του ταξιδιού από τη Βαρσοβία ως το Βερολίνο και για το τμήμα του ταξιδιού από το Βερολίνο ως το Παρίσι.
1070.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας επικρίνει ως παράλογη τη θέση του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου ότι οι διμερείς και διασυνοριακές (cross‑border) μεταφορές δεν είναι όμοιες και ότι συνεπάγονται διαφορετικό δεσμό μεταξύ, αφενός, του εργαζομένου, και, αφετέρου, του εδάφους του κράτους μέλους στο οποίο πραγματοποιείται η μεταφορά. Η Δημοκρατία της Λιθουανίας θεωρεί ότι, μολονότι τα κριτήρια στα οποία στηρίζεται το άρθρο 1, παράγραφος 3 και 7, της οδηγίας 2020/1057 βασίζονται, εκ πρώτης όψεως, σε αντικειμενικούς λόγους, εντούτοις είναι εντελώς τεχνητά, δεδομένου ότι τα κριτήρια αυτά δεν έχουν σχέση με την πραγματικότητα των μεταφορών και είναι, ως εκ τούτου, αδικαιολόγητα. Στην πράξη, οι οδηγοί θα εκτελούν την ίδια ακριβώς εργασία, αλλά θα τυγχάνουν ουσιωδώς διαφορετικής μεταχειρίσεως. Τα κριτήρια διάκρισης που χρησιμοποιεί ο νομοθέτης της Ένωσης, ειδικότερα, στο άρθρο 1, παράγραφοι 3 και 7, της οδηγίας 2020/1057 δημιουργούν τεχνητούς όρους για τους οδηγούς που υπόκεινται σε διαφορετικές αμοιβές, μολονότι οι μεταφορές στις οποίες μετέχουν είναι εκ φύσεως όμοιες. Ως εκ τούτου, παραβιάζεται η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως.
1071.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία υποστηρίζουν ότι το υβριδικό μοντέλο που απορρέει από την οδηγία 2020/1057 αντιβαίνει στο άρθρο 18 ΣΛΕΕ, στα άρθρα 20 και 21 του Χάρτη, στο άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ και, εφόσον το Δικαστήριο κρίνει σχετική τη διάταξη αυτή, στο άρθρο 95, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Το εν λόγω μοντέλο καταλήγει σε διαφορετική μεταχείριση παρεμφερών, ωστόσο, καταστάσεων. Πρώτον, το μοντέλο αυτό διακρίνει τους οδηγούς που εκτελούν διεθνείς μεταφορές ανάλογα με το αν πρόκειται για μεταφορές τρίτων χωρών ή διμερείς μεταφορές και παρέχει καλύτερη κοινωνική προστασία ανάλογα με την ιθαγένεια του εργοδότη τους και τον τόπο διεξαγωγής των μεταφορών, εισάγοντας διάκριση ακόμη και μεταξύ οδηγών που απασχολούνται από τον ίδιο μεταφορέα. Δεύτερον, το υβριδικό μοντέλο κάνει διάκριση μεταξύ μεταφορών τρίτων χωρών και διμερών μεταφορών και μεταξύ μεταφορέων που ασκούν καθεμία από τις δραστηριότητες αυτές. Οι μεταφορείς που εκτελούν μεταφορές τρίτων χωρών περιέρχονται σε δυσμενέστερη θέση σε σχέση με εκείνους που εκτελούν διμερείς μεταφορές, ενώ οι εν λόγω δύο δραστηριότητες αποτελούν δύο από τις συνιστώσες της δραστηριότητας των διεθνών μεταφορών και είναι δύο δραστηριότητες με εξαιρετικά μεγάλη κινητικότητα, οπότε ο σύνδεσμος με το κράτος μέλος υποδοχής είναι, σε αμφότερες τις περιπτώσεις, απολύτως συγκρίσιμος. Τρίτον, το υβριδικό μοντέλο έχει ως αποτέλεσμα ότι πλήττει σε μεγαλύτερο βαθμό ορισμένα κράτη μέλη και, επομένως, τους μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι σε αυτά, δεδομένου ότι οι μεταφορείς από την ΕΕ των 13 εκτελούν σχεδόν αποκλειστικώς μεταφορές τρίτων χωρών, ενώ οι μεταφορείς από την ΕΕ των 15 δραστηριοποιούνται κυρίως στις διμερείς μεταφορές. Η εκτίμηση επιπτώσεων είχε ήδη επιβεβαιώσει ότι η εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης θα είχε πολύ μεγαλύτερο οικονομικό αντίκτυπο για τα κράτη μέλη όπως η Βουλγαρία. Το συμπέρασμα αυτό ενισχύεται στην περίπτωση του υβριδικού μοντέλου, δεδομένου ότι το μοντέλο αυτό, σε αντίθεση με εκείνο που εξετάστηκε στην εκτίμηση επιπτώσεων, εφαρμόζεται χωρίς κανένα χρονικό όριο. Τέλος, επιβαρύνοντας τους μεταφορείς με διαφορετικό μισθολογικό και διοικητικό κόστος ανάλογα με τη χώρα φόρτωσης ή εκφόρτωσης, το υβριδικό μοντέλο αντιβαίνει στο άρθρο 95, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι παρακινεί τους μεταφορείς να χρεώνουν διαφορετικά κόμιστρα για τα αυτά εμπορεύματα και για τις αυτές σχέσεις κυκλοφορίας ανάλογα με το κράτος προελεύσεως ή προορισμού των μεταφερομένων προϊόντων.
1072.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία υποστηρίζουν ακόμη ότι η οδηγία 2020/1057 προβαίνει σε τεχνητή διάκριση μεταξύ των μεταφορών τρίτων χωρών χωρίς επαρκή σύνδεσμο με το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής και των διμερών μεταφορών. Αντικρούουν τους δικαιολογητικούς λόγους που προέβαλε ιδίως το Κοινοβούλιο με το υπόμνημα αντικρούσεώς του, αφού πρώτα το ίδιο δέχθηκε ότι μπορεί να συντρέχει διαφορετική μεταχείριση ορισμένων παρεμφερών περιπτώσεων, και υποστηρίζουν ότι η διαφορά στις οικονομικές επιβαρύνσεις των μεταφορέων απορρέει άμεσα από τη διαφορά κράτους μέλους εγκατάστασης, πράγμα που σαφώς συνιστά απαγορευόμενη διάκριση. Ο άνισος αντίκτυπος του υβριδικού μοντέλου καταδεικνύεται επίσης από το γεγονός ότι οι μεταφορείς που εκτελούν κυρίως διμερείς μεταφορές μπορούν να εκτελούν ορισμένες μεταφορές τρίτων χωρών χωρίς να συμμορφώνονται προς τους κανόνες περί απόσπασης.
1073.
Η Ρουμανία ζητεί να διαπιστωθεί ότι το άρθρο 1, παράγραφοι 3 έως 6, της οδηγίας 2020/1057 παραβιάζει το άρθρο 18 ΣΛΕΕ, υποστηρίζοντας ότι, λαμβανομένης υπόψη της διάρθρωσης της αγοράς των μεταφορών, οι επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στην περιφέρεια της Ένωσης επηρεάζονται περισσότερο από το διοικητικό και οικονομικό κόστος που απορρέει από τις υποχρεώσεις τις οποίες προβλέπουν οι προαναφερθείσες διατάξεις και, ως εκ τούτου, αποτρέπονται από το να εκτελούν πράξεις διεπόμενες από το άρθρο 1, παράγραφοι 3 έως 6, της οδηγίας 2020/1057. Η ανταγωνιστικότητά τους εκμηδενίζεται. Τα αποτελέσματα αυτά πρέπει, εξάλλου, να εξεταστούν συνολικά, δηλαδή σωρευτικά με τα αποτελέσματα που προκαλούν τα λοιπά μέτρα του Πακέτου κινητικότητας, και ιδίως εκείνα που αφορούν τις ενδομεταφορές, την επιστροφή του οχήματος κάθε οκτώ εβδομάδες, την επιστροφή του οδηγού κάθε τέσσερις εβδομάδες, την απαγόρευση λήψεως της κανονικής περιόδου εβδομαδιαίας ανάπαυσης στην καμπίνα. Η Ρουμανία υπενθυμίζει ότι επισήμανε ήδη στις προσφυγές της κατά των κανονισμών 2020/1054 και 2020/1055 ότι τα μέτρα αυτά εγείρουν εμπορικούς φραγμούς και προκαλούν ζημία ιδίως στους μεταφορείς που είναι εγκατεστημένοι στην περιφέρεια της Ένωσης και, εξ αντανακλάσεως, στο προσωπικό που εργάζεται για τους μεταφορείς αυτούς. Η Ρουμανία υποστηρίζει ότι η κατάσταση των μεταφορέων που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης δεν μπορεί να εξομοιωθεί με «την ιδιαίτερη κατάσταση ενός μόνον κράτους μέλους» κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου και ότι, κατά συνέπεια, ο νομοθέτης της Ένωσης σαφώς όφειλε να λάβει υπόψη την κατάσταση των μεταφορέων αυτών κατά τη θέσπιση του Πακέτου κινητικότητας. Η νομοθεσία της Ένωσης πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις διαφορές όσον αφορά τη γεωγραφία, τον βαθμό ανάπτυξης των οικονομιών, των αγορών και των υποδομών, και να συμβάλλει στη μείωση των ανισοτήτων και στην επιδίωξη περισσότερο ομοιογενούς κατανομής των οφελών και του κόστους εκ της συμμετοχής στην Ένωση.
1074.
Η Ρουμανία διατυπώνει επίσης αμφιβολίες ως προς τη συμβατότητα της πρώτης δέσμης μέτρων για την κινητικότητα προς το άρθρο 94 ΣΛΕΕ και προς τους σκοπούς που καθορίζονται στο άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι τα εν λόγω μέτρα επηρεάζουν την ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων που βρίσκονται στην περιφέρεια της Ένωσης. Η Ρουμανία θεωρεί ότι δεν μπορεί να υπάρξει πραγματική κοινωνική προστασία εάν οι επιχειρήσεις αυτές αποκλειστούν από την αγορά. Η κοινωνική προστασία πρέπει να συνοδεύεται από κατάλληλα μέτρα για τη στήριξη της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
1075.
Όσον αφορά ειδικότερα το άρθρο 1 της οδηγίας 2020/1057, το Συμβούλιο δέχθηκε ότι διευκολύνει τις διμερείς μεταφορές, όχι όμως τις μεταφορές τρίτων χωρών, δηλαδή τις μεταφορές που εκτελούν οι επιχειρήσεις από την Ανατολική Ευρώπη, καθόσον βρίσκονται εκτός της ζώνης στην οποία συγκεντρώνονται οι διεθνείς οδικές μεταφορές της Ένωσης. Ο δυσανάλογος αντίκτυπος που προκαλείται για τους μεταφορείς ορισμένων μόνον κρατών μελών υπερβαίνει κατά πολύ την εγγενή συνέπεια της διαφορετικής μεταχείρισης εγκατεστημένων και μη εγκατεστημένων επιχειρήσεων.
1076.
Η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι το άρθρο 1, παράγραφος 6, της οδηγίας 2020/1057 αντίκειται στην αρχή της ίσης μεταχειρίσεως. Η Ουγγαρία θεωρεί ότι, όσον αφορά τις συνδυασμένες μεταφορές, υπάρχουν δύο είδη μεταφορών: οι συνοδευόμενες μεταφορές (ο οδηγός συνοδεύει το όχημα καθόλη τη διάρκεια της μεταφοράς) και οι μη συνοδευόμενες μεταφορές (ο οδηγός συνοδεύει το όχημα μόνον όσον αφορά το οδικό σκέλος της μεταφοράς).
1077.
Όσον αφορά τις συνοδευόμενες μεταφορές, η Ουγγαρία ισχυρίζεται ότι, εφόσον ο οδηγός είναι παρών στο σύνολο της πράξεως και καθόλη τη διάρκεια της μεταφοράς, η συνδυασμένη μεταφορά είναι συγκρίσιμη από κάθε άποψη με μια διμερή μεταφορά. Η συγκρισιμότητα των καταστάσεων αυτών επιτάσσει, βάσει της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, να αφορά η εξαίρεση του άρθρου 1, παράγραφος 3, της οδηγίας 2020/1057 το σύνολο της πράξεως, δηλαδή και τις δύο οδικές διαδρομές. Κατά την άποψη της Ουγγαρίας, η αλλαγή τρόπου μεταφοράς δεν δικαιολογεί διαφορετική μεταχείριση και δεν θα έπρεπε να ασκεί επιρροή για την εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης. Το γεγονός ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν προέβλεψε την επέκταση, και στις συνδυασμένες μεταφορές, της εξαιρέσεως που προβλέπεται για τις διμερείς εμπορευματικές μεταφορές συνιστά παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως. Η Ουγγαρία θεωρεί ότι ο νομοθέτης της Ένωσης διαχώρισε τεχνητά τις συνδυασμένες μεταφορές σε δύο οδικές διαδρομές (την αρχική και την τελική διαδρομή) εκ των οποίων η μία δεν πληροί την προϋπόθεση που αφορά τις διμερείς μεταφορές. Εάν η συνδυασμένη μεταφορά αρχίζει στη χώρα εγκατάστασης, η οδική διαδρομή δεν αποτελεί διμερή μεταφορά ενώ, αν πρόκειται για επιστροφή, η αρχική διαδρομή δεν συνιστά τέτοια μεταφορά. Επιπλέον, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν προέβη σε εκτίμηση των επιπτώσεων του άρθρου 1, παράγραφος 6, της οδηγίας 2020/1057.
1078.
Η Ουγγαρία προσθέτει ότι το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 1, παράγραφος 6, της οδηγίας 2020/1057 είναι ευρύτερο από αυτό που είναι απολύτως αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού που επικαλείται το Συμβούλιο, δεδομένου ότι η διάταξη αυτή υπάγει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας περί απόσπασης τους οδηγούς που εκτελούν διμερή μεταφορά συνοδεύοντας τα οχήματα κατά τη μη οδική διαδρομή. Το άρθρο 1 της οδηγίας 92/106 μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι τα δύο σκέλη που εναλλακτικά προβλέπει δεν αποκλείουν κατ’ ανάγκην το ένα το άλλο και ότι η έννοια της συνδυασμένης μεταφοράς μπορεί να περιλαμβάνει την περίπτωση κατά την οποία ο οδηγός εκτελεί την αρχική και την τελική οδική διαδρομή. Εφόσον τούτο δεν ισχύει, η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι ο νομοθέτης θα έπρεπε να προβλέψει εξαίρεση στην οδηγία για τις περιπτώσεις αυτές και ότι η διάταξη του άρθρου 1, παράγραφος 6, της οδηγίας 2020/1057 είναι παράνομη, καθόσον έχει υπερβολικά στενό περιεχόμενο που παραβιάζει την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως.
1079.
Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη των λόγων ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως και της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων ως αβάσιμων.
2) Ανάλυση
1080.
Η ανάλυση που ακολουθεί θα έχει ως γνώμονα τις αρχές που υπομνήσθηκαν στα σημεία 75 επ. των παρουσών προτάσεων και τα όρια του δικαστικού ελέγχου που έχει αναγνωρίσει το Δικαστήριο και τα οποία μνημονεύθηκαν στο σημείο 80 των παρουσών προτάσεων.
i) Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
1081.
Όσον αφορά τα επιχειρήματα της Ρουμανίας σχετικά με τα άρθρα 91, παράγραφος 2, και 94 ΣΛΕΕ, καθόσον αφορούν, τουλάχιστον εν μέρει, τα άλλα μέτρα του Πακέτου κινητικότητας, πρέπει να θεωρηθούν ως αλυσιτελώς προβαλλόμενα, δεδομένου ότι με την προσφυγή της Ρουμανίας στην υπόθεση C‑542/20 ζητείται η ακύρωση του άρθρου 1, παράγραφοι 3 έως 6, της οδηγίας 2020/1057. Κατά τα λοιπά, παραπέμπω στο μέρος της αναλύσεως της οδηγίας 2020/1057 το οποίο αφορά την εξέταση του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και του άρθρου 94 ΣΛΕΕ (
601
).
1082.
Όσον αφορά την αιτίαση περί παραβάσεως του άρθρου 95, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ που προβάλλουν η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία, επισημαίνω ευθύς εξ αρχής, όπως και το Συμβούλιο, ότι η αιτίαση αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή, δεδομένου ότι η συγκεκριμένη διάταξη απαγορεύει τις διακρίσεις που συνίστανται στην εφαρμογή από έναν μεταφορέα, για τα αυτά εμπορεύματα και για τις αυτές σχέσεις μεταφοράς, διαφορετικών κομίστρων και όρων μεταφοράς, ανάλογα με το κράτος προελεύσεως ή προορισμού των μεταφερομένων προϊόντων, ότι ούτε η Δημοκρατία της Βουλγαρίας ούτε η Κυπριακή Δημοκρατία απέδειξαν ότι αυτό είναι το αποτέλεσμα της εφαρμογής της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες και ότι, μολαταύτα, το άρθρο 95, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ δεν θίγει τη δυνατότητα που παρέχεται στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο με τη δεύτερη παράγραφο του ίδιου άρθρου να θεσπίζουν μέτρα που παρεκκλίνουν από την εν λόγω ειδική απαγόρευση των διακρίσεων, επί τη βάσει του άρθρου 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, το οποίο αποτελεί ακριβώς –υπενθυμίζω– τη νομική βάση της οδηγίας 2020/1057.
ii) Επί της προβαλλομένης παραβιάσεως της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ των διμερών μεταφορών και των μεταφορών τρίτων χωρών (Δημοκρατία της Λιθουανίας, Δημοκρατία της Βουλγαρίας, Ρουμανία και Κυπριακή Δημοκρατία (
602
))
1083.
Όσον αφορά τον ισχυρισμό περί παραβιάσεως της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ διμερών μεταφορών και μεταφορών τρίτων χωρών, και ειδικότερα όσον αφορά τον λόγο που προβάλλουν η Δημοκρατία της Λιθουανίας (
603
), η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία, είναι χρήσιμο να υπομνησθεί, όπως επισήμανε και το Συμβούλιο, ότι οι κανόνες περί απόσπασης έχουν ως γενικό σκοπό να διευκολύνουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, καθορίζοντας με συντονισμένο τρόπο τη διέπουσα τους όρους εργασίας και απασχόλησης εθνική νομοθεσία που πρέπει να έχει εφαρμογή σε έναν εργαζόμενο που βρίσκεται σε διασυνοριακή κατάσταση. Ο ειδικός σκοπός της οδηγίας 2020/1057 είναι να θεσπίσει ειδικούς κανόνες προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι ιδιομορφίες του τομέα των μεταφορών. Το κριτήριο που επέλεξε ο νομοθέτης της Ένωσης είναι το κριτήριο του είδους της πράξεως.
1084.
Το επιχείρημα ότι συνιστά παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων η εφαρμογή διαφορετικών κανόνων σε καταστάσεις στις οποίες η φύση της εργασίας είναι η ίδια, όπως το επιχείρημα που προβάλλει η Δημοκρατία της Λιθουανίας, δεν λαμβάνει υπόψη την πραγματικότητα της απόσπασης η οποία, εξ ορισμού, συνεπάγεται την άσκηση της ίδιας εργασίας αλλά στο έδαφος ενός άλλου κράτους μέλους. Είναι προφανές ότι αυτό που πράττει ο οδηγός κατά τη διάρκεια μιας διμερούς μεταφοράς δεν είναι, αυτό καθεαυτό και κατ’ αρχήν, πραγματικά διαφορετικό από εκείνο που πράττει στο πλαίσιο μιας μεταφοράς μεταξύ τρίτων χωρών. Επομένως, όπως υποστήριξε το Συμβούλιο, το χρήσιμο κριτήριο για να κριθεί κατά πόσον οι καταστάσεις είναι συγκρίσιμες ασφαλώς δεν μπορεί είναι μόνο το κριτήριο της φύσεως της εργασίας, ειδάλλως παραβλέπονται, μέσω ακραίας γενίκευσης, οι εγγενείς αντικειμενικές διαφορές μεταξύ των διαφόρων ειδών μεταφορών.
1085.
Συγκεκριμένα, η διαφορετική μεταχείριση μεταξύ διμερών μεταφορών και μεταφορών τρίτων χωρών στηρίζεται στο γεγονός ότι, στην περίπτωση των τελευταίων, ο εργαζόμενος εκτελεί μεταφορές από ένα κράτος μέλος σε άλλο και ότι κανένα από τα κράτη αυτά δεν είναι το κράτος μέλος εγκατάστασης. Επομένως, από την άποψη του κριτηρίου του συνδέσμου μεταξύ του κράτους μέλους εγκατάστασης και των υπηρεσιών  (
604
), οι δύο αυτές καταστάσεις δεν είναι συγκρίσιμες. Η διαφοροποίηση αυτή έχει γίνει δεκτή από το Δικαστήριο στο πλαίσιο της οδηγίας 96/71 (
605
). Συνεπώς, η παραδοχή στην οποία στηρίζονται η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία είναι θεμελιωδώς εσφαλμένη, δεδομένου ότι το κριτήριο που επέλεξε ο νομοθέτης της Ένωσης, κατά την άσκηση της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει, απορρέει από τη σύγκριση μεταξύ του δεσμού που συνδέει το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών με το κράτος μέλος υποδοχής και του δεσμού τους με το κράτος μέλος εγκατάστασης, οι δε διμερείς μεταφορές και οι μεταφορές τρίτων χωρών δεν είναι συγκρίσιμες υπό το πρίσμα του σκοπού που επιδιώκει ο εν λόγω νομοθέτης, περί του οποίου έγινε λόγος στα σημεία 952 επ. των παρουσών προτάσεων.
1086.
Από τα παραπάνω συνάγεται ασφαλώς ότι, σε αντίθεση με ό,τι υποστηρίζουν η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία, οι ίδιοι οι οδηγοί δεν βρίσκονται σε συγκρίσιμη κατάσταση ανάλογα με το αν εκτελούν διμερή μεταφορά ή μεταφορά μεταξύ τρίτων χωρών. Επίσης, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία δεν μπορούν να ισχυριστούν ότι η κατάσταση των μεταφορέων που εκτελούν μεταφορές τρίτων χωρών είναι δυσμενέστερη σε σχέση με εκείνη των μεταφορέων που εκτελούν διμερείς μεταφορές ενώ πρόκειται για δύο υποκατηγορίες των διεθνών μεταφορών, δεδομένου ότι η συγκρισιμότητα των καταστάσεων, όπως μόλις υπενθύμισα και λαμβανομένου υπόψη του σκοπού που επιδιώκει η οδηγία 2020/1057, πρέπει να εξετάζεται υπό το πρίσμα του είδους της μεταφοράς σε συνάρτηση με τον σύνδεσμό της με το κράτος μέλος εγκατάστασης.
1087.
Σε απάντηση των επιχειρημάτων που αφορούν την παραβίαση της ισότητας στη μεταχείριση των κρατών μελών, πρέπει να επισημανθεί ότι τα κράτη μέλη τυγχάνουν απολύτως ίσης μεταχειρίσεως.
1088.
Συναφώς, επισημαίνω, κατ’ αρχάς, όπως και το Κοινοβούλιο, ότι η προσβαλλόμενη οδηγία δεν κάνει καμία ρητή διάκριση μεταξύ των κρατών μελών ή των επιχειρήσεων λόγω της ιθαγενείας τους.
1089.
Η Ρουμανία υποστηρίζει ωστόσο ότι, δεδομένου ότι το κέντρο της εν λόγω αγοράς βρίσκεται στη δυτικό τμήμα της Ένωσης, το μερίδιο που καταλαμβάνουν οι μεταφορές τρίτων χωρών στη δραστηριότητα των επιχειρήσεων της περιφέρειας της Ένωσης είναι κατ’ ανάγκην πολύ μεγαλύτερο. Οι δε μεταφορές αυτές θα κοστίζουν περισσότερο στις εν λόγω επιχειρήσεις λόγω του καθεστώτος που απορρέει από την οδηγία 2020/1057 όσον αφορά την απόσπαση των εργαζομένων. Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία προβάλλουν παρόμοια επιχειρηματολογία.
1090.
Πρώτον, υπό το πρίσμα όσων εξέθεσε το Συμβούλιο (
606
), φρονώ και πάλι ότι είναι δύσκολο να προσδιοριστεί με ακρίβεια τι βρίσκεται στο κέντρο της Ένωσης και τι αποτελεί την περιφέρεια της Ένωσης (
607
). Για τη διαπίστωση, όμως, της συγκρισιμότητας των καταστάσεων είναι αναγκαία η θέσπιση ακριβούς κριτηρίου.
1091.
Δεύτερον, κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας 2020/1057, ο σκοπός του νομοθέτη, όπως υπενθύμισαν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, ήταν να συντονίσει τις ρυθμίσεις που μπορούσαν να παρακωλύσουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Το νομοθετικό εγχείρημα είχε ως γνώμονα την ακλόνητη βούληση για επίτευξη ισορροπίας μεταξύ της βελτίωσης των κοινωνικών και εργασιακών συνθηκών των οδηγών και της διευκόλυνσης της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών βάσει θεμιτού ανταγωνισμού. Επομένως, η οδηγία αποσκοπεί στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στο πλαίσιο ανταγωνισμού ο οποίος δεν ασκείται στη βάση υπέρμετρων διαφορών στους όρους απασχόλησης και εργασίας. Ο επιδιωκόμενος σκοπός είναι μια πραγματικά ενιαία και ανταγωνιστική εσωτερική αγορά, η οποία αποτελεί και το μέσο για πραγματική κοινωνική σύγκλιση. Φρονώ ότι είναι σημαντικό να υπενθυμίσω, όπως έπραξε και το Κοινοβούλιο, ότι ο σκοπός της οδηγίας 2020/1057 δεν είναι η εξάλειψη του ανταγωνισμού μέσω του κόστους. Επίσης η οδηγία 2020/1057 δεν δημιουργεί στρέβλωση του ανταγωνισμού (
608
). Εξάλλου, η αναζήτηση της ισορροπίας, περί της οποίας έγινε λόγος ανωτέρω, απαιτεί να λαμβάνεται υπόψη όχι η ιδιαίτερη κατάσταση ενός μόνον κράτους μέλους, αλλά η κατάσταση του συνόλου των κρατών μελών της Ένωσης (
609
).
1092.
Επίσης πρέπει να υπομνησθεί ότι, όπως επισήμανα επανειλημμένως στις παρούσες προτάσεις, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης έχει την εξουσία να προσαρμόσει μια νομοθετική πράξη, προκειμένου να προβεί σε εξισορρόπηση των εμπλεκομένων συμφερόντων με σκοπό τη διεύρυνση της κοινωνικής προστασίας των οδηγών μέσω της μεταβολής των συνθηκών υπό τις οποίες ασκείται η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Επιπλέον, ένα μέτρο εναρμονίσεως της Ένωσης αναπόφευκτα παράγει διαφορετικά αποτελέσματα στα διάφορα κράτη μέλη (
610
). Ο νομοθέτης δεν μπορεί να υποχρεωθεί να καλύψει τις διαφορές κόστους μεταξύ των επιχειρήσεων που προκύπτουν ως αποτέλεσμα της δικής τους επιλογής επιχειρηματικού μοντέλου και των διαφορετικών συνθηκών που αυτές αντιμετωπίζουν (
611
) λόγω της επιλογής αυτής. Η επιλογή να εγκατασταθούν ή να παραμείνουν μακριά από το φερόμενο κέντρο της αγοράς για να επωφεληθούν από το χαμηλότερο κόστος, συμπεριλαμβανομένου του εργατικού κόστους, αποστέλλοντας συγχρόνως οδηγούς, ενίοτε για μεγάλο χρονικό διάστημα, στα κράτη μέλη στα οποία το κόστος είναι υψηλό, αποτελεί εμπορική επιλογή η οποία δεν μπορεί να τύχει της εύνοιας του νομοθέτη της Ένωσης, όπως άλλωστε δεν μπορεί και οποιαδήποτε άλλη εμπορική επιλογή.
1093.
Ειδικότερα, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει συναφώς ότι, λαμβανομένων υπόψη των σημαντικών εξελίξεων που επηρέασαν την εσωτερική αγορά, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται πρωτίστως οι διαδοχικές διευρύνσεις της Ένωσης, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε την εξουσία να προσαρμόσει μια νομοθετική πράξη, προκειμένου να προβεί σε εξισορρόπηση των εμπλεκομένων συμφερόντων με σκοπό τη διεύρυνση της κοινωνικής προστασίας των οδηγών μέσω της μεταβολής των όρων υπό τους οποίους ασκείται η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Συγκεκριμένα, όταν μια νομοθετική πράξη έχει ήδη συντονίσει τις νομοθεσίες των κρατών μελών σε συγκεκριμένο τομέα δράσης της Ένωσης, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν μπορεί να στερηθεί τη δυνατότητα προσαρμογής της πράξης αυτής σε κάθε μεταβολή των συνθηκών ή σε κάθε εξέλιξη των γνώσεων, λαμβανομένου υπόψη του καθήκοντος που υπέχει να μεριμνά για την προστασία των γενικών συμφερόντων που αναγνωρίζει η Συνθήκη ΛΕΕ και να λαμβάνει υπόψη τους σκοπούς της Ένωσης που διατρέχουν την πολιτική της σε όλους τους τομείς, όπως αυτοί κατοχυρώνονται από το άρθρο 9 της Συνθήκης ΛΕΕ, στους οποίους περιλαμβάνονται οι απαιτήσεις που συνδέονται με την προαγωγή υψηλού επιπέδου απασχόλησης κaθώς και με τη διασφάλιση κατάλληλης κοινωνικής προστασίας (
612
).
1094.
Οι κοινωνικές συνέπειες από την εφαρμογή της οδηγίας 2020/1057 δεν τεκμηριώνονται από τη Ρουμανία, αλλά πρέπει, σε κάθε περίπτωση, να σταθμίζονται σε σχέση με τα βήματα κοινωνικής προόδου για τους οδηγούς που υλοποιεί η οδηγία 2020/1057. Εξάλλου, είναι προφανώς αναπόφευκτο ότι οι κανόνες που θεσπίζει η οδηγία 2020/1057 θα πλήξουν συχνότερα τις επιχειρήσεις που αποσπούν πιο συχνά εργαζομένους. Τα άνισα αυτά αποτελέσματα είναι αναπόφευκτα, χωρίς ωστόσο να μπορεί να τεθεί υπό αμφισβήτηση η ίση εφαρμογή των εν λόγω κανόνων (
613
).
1095.
Τέλος, διαπιστώνω, όπως και το Κοινοβούλιο, ότι το παράδειγμα που χρησιμοποιεί η Δημοκρατία της Λιθουανίας για να καταδείξει την ύπαρξη διαφορετικής μεταχείρισης λόγω της εφαρμογής των κανόνων της οδηγίας 2020/1057 σε πράξεις ιδίας φύσεως  (
614
) δεν είναι πειστικό. Όπως το αντιλαμβάνομαι, η πρώτη συνιστώσα του υποθετικού αυτού παραδείγματος θα μπορούσε να αποτελεί περίπτωση διαμετακόμισης, διεπόμενη από το άρθρο 1, παράγραφος 5, της οδηγίας 2020/1057, κατά του οποίου δεν βάλλει η προσφυγή της Δημοκρατίας της Λιθουανίας. Επιπλέον, για τους λόγους που εκθέτει το Συμβούλιο, στους οποίους παραπέμπω (
615
), οι διαφορές στις αμοιβές που επικαλείται η Δημοκρατία της Λιθουανίας δεν συνιστούν αποδεικτικό στοιχείο για τη διαπίστωση της υπάρξεως διακρίσεως.
iii) Επί της προβαλλομένης παραβιάσεως της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ των συνδυασμένων μεταφορών και των διμερών μεταφορών (Ουγγαρία)
1096.
Όσον αφορά τις συνδυασμένες μεταφορές, από το άρθρο 1, σημείο 6, της οδηγίας 2020/1057 προκύπτει ότι, παρά το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 96/71, ένας οδηγός δεν θεωρείται αποσπασμένος για τους σκοπούς της τελευταίας οδηγίας όταν εκτελεί «την αρχική ή την τελική οδική διαδρομή» μιας συνδυασμένης μεταφοράς, κατά την έννοια της οδηγίας 92/106, εάν η οδική διαδρομή από μόνη της συνίσταται σε διμερείς μεταφορές, κατά την έννοια της παραγράφου 3 του εν λόγω άρθρου 1.
1097.
Η Ουγγαρία υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι το άρθρο 1, παράγραφος 6, της οδηγίας 2020/1057 παραβιάζει την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, δεδομένου ότι ορισμένες συνδυασμένες μεταφορές είναι συγκρίσιμες με διμερείς μεταφορές και, εντούτοις, υπάγονται σε διαφορετικό νομικό καθεστώς όσον αφορά την εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης, και επομένως, τυγχάνουν διαφορετικής μεταχειρίσεως χωρίς αντικειμενικό δικαιολογητικό λόγο.
1098.
Όσον αφορά τις αιτιάσεις που προβάλλει η Ουγγαρία, αφενός, σχετικά με την έλλειψη εκτίμησης επιπτώσεων και, αφετέρου, σχετικά με το ευρύτερο περιεχόμενο του άρθρου 1, παράγραφος 6, της οδηγίας 2020/1057 σε σχέση με αυτό που επέβαλλε ο επιδιωκόμενος σκοπός, οι αιτιάσεις αυτές προδήλως δεν αφορούν την τήρηση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως και, επομένως, δεν θα εξεταστούν εν προκειμένω.
1099.
Η Ουγγαρία επικεντρώνει την επιχειρηματολογία της, κατ’ ουσίαν, στο ότι η συνοδευόμενη συνδυασμένη μεταφορά μπορεί να εξομοιωθεί με διμερή μεταφορά, οπότε η εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 1, παράγραφος 3, της οδηγίας 2020/1057 πρέπει, στην πραγματικότητα, να εφαρμοστεί στο σύνολο της μεταφοράς, δηλαδή και στις δύο οδικές διαδρομές. Συγκεκριμένα, η Ουγγαρία στηρίζεται στην παραδοχή ότι η κατάσταση του οδηγού, σε αμφότερες τις περιπτώσεις αυτές, είναι συγκρίσιμη, παραδοχή η οποία πρέπει επί του παρόντος να εξακριβωθεί.
1100.
Από την ανάλυσή μου σχετικά με την αναλογικότητα των προσβαλλομένων διατάξεων της οδηγίας 2020/1057 προκύπτει ότι το κριτήριο που στηρίζεται στο είδος της μεταφοράς για την εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης στους οδηγούς του τομέα των διεθνών μεταφορών είναι κατάλληλο και ότι έκαστος διαφορετικός τύπος μεταφοράς παρουσιάζει διαφορετικό σύνδεσμο με το έδαφος είτε του κράτους μέλους εγκατάστασης είτε του κράτους υποδοχής. Το συμπέρασμα αυτό ισχύει, κατά τη γνώμη μου, και στην περίπτωση των συνδυασμένων μεταφορών. Φρονώ επίσης ότι είναι σημαντικό να υπομνησθεί ότι οι μεταφορές που διέπονται από την οδηγία 2020/1057 περιλαμβάνουν διέλευση συνόρων.
1101.
Ας λάβουμε υπόψη την υποθετική περίπτωση μιας συνδυασμένης μεταφοράς με αφετηρία το κράτος Α. Το πρώτο τμήμα της είναι οδικό μέχρι κάποιον σιδηροδρομικό σταθμό του εν λόγω κράτους Α. Το φορτηγό φορτώνεται, ο οδηγός το συνοδεύει. Εκφορτώνεται στο κράτος Β, στο οποίο ο οδηγός αναλαμβάνει και πάλι τη διαδρομή μέχρι τον προορισμό εντός του κράτους Β. Το πρώτο οδικό τμήμα δεν αποτελεί διμερή μεταφορά, ούτε και το τελικό τμήμα. Εάν ληφθούν υπόψη μόνο τα σημεία αναχώρησης και άφιξης της μεταφοράς (μεταφορά εμπορευμάτων από το κράτος Α προς το κράτος Β), η μεταφορά στο σύνολό της φαίνεται ότι μπορεί να συγκριθεί με διμερή μεταφορά. Εντούτοις, δεδομένου ότι πρόκειται για κατ’ αρχήν διασυνοριακή παροχή υπηρεσιών, από την άποψη της υπηρεσίας, η κατάσταση δεν είναι πλέον συγκρίσιμη.
1102.
Συγκεκριμένα, στην περίπτωση μονοτροπικής διμερούς μεταφοράς, ο οδηγός εκτελεί το σύνολο της παροχής, συμπεριλαμβανομένης της διαστάσεώς της ως διεθνούς μεταφοράς. Στην υπόθεση εργασίας που μόλις ανέφερα, ο χρόνος που διανύουν το φορτηγό και ο οδηγός δεν είναι κατ’ ανάγκην χρόνος που πιστώνεται στον μεταφορέα: το φορτηγό και ο οδηγός είναι «παθητικοί», η υπηρεσία μεταφοράς παρέχεται (συνήθως) από άλλον εμπλεκόμενο στην αλυσίδα των τρόπων μεταφοράς (σιδηροδρομικό μεταφορέα, θαλάσσιο κ.λπ.). Εξάλλου, ο ίδιος ο χρόνος δεν είναι το κριτήριο που επέλεξε ο νομοθέτης στην οδηγία 2020/1057. Συνεπώς, κατά τη γνώμη μου, η κατάσταση ενός οδηγού που εκτελεί συνδυασμένη μεταφορά στο σύνολό της δεν είναι συγκρίσιμη με την κατάσταση ενός οδηγού που εκτελεί διμερή μεταφορά. Επομένως, δεν συμμερίζομαι τον ισχυρισμό της Ουγγαρίας ότι οι συνοδευόμενες συνδυασμένες μεταφορές είναι «ένα και το αυτό». Αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Ουγγαρία, η διαφοροποιημένη μεταχείριση δεν οφείλεται στην αλλαγή τρόπου μεταφοράς, αλλά στις αντικειμενικές διαφορές μεταξύ των ειδών μεταφοράς όσον αφορά τον τρόπο της ίδιας της παροχής υπηρεσιών. Επομένως, κλίνω προς το συμπέρασμα, όπως και το Κοινοβούλιο, ότι η επιλογή του νομοθέτη εξηγείται από την ανάγκη να λάβει υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά μιας μεταφοράς αυτού του είδους καθώς και την ειδική φύση του προβλήματος που όφειλε να ρυθμίσει με την έκδοση της οδηγίας 2020/1057.
1103.
Λαμβανομένου υπόψη του εξαιρετικά πολύμορφου χαρακτήρα των συνδυασμένων μεταφορών, φρονώ ότι ουδόλως μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο η εφαρμογή του άρθρου 1, παράγραφος 6, της οδηγίας 2020/1057 να μπορεί να γίνει, κατ’ ουσίαν, μόνο κατά περίπτωση, βάσει των κριτηρίων που προβλέπει η διάταξη αυτή. Πέραν των ανωτέρω, από τη νομολογία που υπομνήσθηκε στο σημείο 80 των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι, όσον αφορά και την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, ο δικαστής της Ένωσης δεν μπορεί να υποκαταστήσει με τη δική του εκτίμηση την εκτίμηση του νομοθέτη.
1104.
Τέλος, προσθέτω ότι, όπως και το Κοινοβούλιο, διαπιστώνω ότι η Ουγγαρία δεν αμφισβητεί ότι είναι θεμιτή η κατάτμηση των συνδυασμένων μεταφορών σε αρχικές ή τελικές οδικές διαδρομές όταν η συνδυασμένη μεταφορά δεν είναι συνοδευόμενη. Η εν λόγω διάκριση μεταξύ αρχικών ή τελικών οδικών διαδρομών δεν δημιουργήθηκε εκ του μηδενός από τον νομοθέτη της Ένωσης κατά την έκδοση της οδηγίας 2020/1057, αλλά επαναλαμβάνει τη διατύπωση του ορισμού (που η Ουγγαρία δεν μπορεί να αμφισβητήσει με το μέρος της προσφυγής της που βάλλει κατά της οδηγίας 2020/1057) τον οποίο παρέχει η οδηγία 92/106 στο άρθρο 1 αυτής, στο οποίο ρητώς παραπέμπει το άρθρο 1, παράγραφος 6.
1105.
Συνεπώς, ο λόγος ακυρώσεως της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας δεν μπορεί να γίνει δεκτός.
iv) Συμπέρασμα
1106.
Οι λόγοι ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως και της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων με το άρθρο 1, παράγραφοι 1, 3, 4, 5, 6 και 7, της οδηγίας 2020/1057 πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
η)
Επί της προσβολής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
1107.
Πρώτον, όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία υποστηρίζουν με πανομοιότυπη επιχειρηματολογία ότι η εφαρμογή του υβριδικού μοντέλου έχει σοβαρές οικονομικές συνέπειες που επηρεάζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων. Κατά την άποψή τους, το μοντέλο αυτό αποτελεί μέτρο που έχει αποτελέσματα ισοδύναμα με ποσοτικούς περιορισμούς που απαγορεύονται από τα άρθρα 34 και 35 ΣΛΕΕ και δεν μπορούν να δικαιολογηθούν βάσει του άρθρου 36 ΣΛΕΕ. Η Επιτροπή αναγνώρισε ότι η εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας σε όλες τις διεθνείς μεταφορές που περιλαμβάνουν την πραγματοποίηση φόρτωσης και/ή εκφόρτωσης στο εθνικό έδαφος, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η ύπαρξη επαρκούς συνδέσμου με το οικείο κράτος μέλος, συνιστά δυσανάλογο περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών και της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων και δεν δικαιολογείται καθόσον δημιουργεί δυσανάλογους διοικητικούς περιορισμούς που εμποδίζουν την ορθή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς (
616
).
1108.
Δεύτερον, όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών και την κοινή πολιτική μεταφορών, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία υποστηρίζουν ότι το υβριδικό μοντέλο περιορίζει την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών μεταφορών, κατά παράβαση του άρθρου 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 91 ΣΛΕΕ. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η εφαρμογή της αρχής της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών πρέπει να υλοποιείται μέσω της εφαρμογής της κοινής πολιτικής μεταφορών. Το υβριδικό μοντέλο επαναφέρει μια μορφή διάκρισης λόγω της ιθαγένειας του παρόχου υπηρεσιών ή λόγω του τόπου της εγκατάστασής του και συνιστά οπισθοδρόμηση στην καθιέρωση κοινής πολιτικής μεταφορών που να διασφαλίζει την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Δεδομένου ότι από τη νομολογία προκύπτει επίσης ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν διαθέτει σχετικώς την εξουσία εκτιμήσεως που μπορεί να επικαλεστεί σε άλλους τομείς της κοινής πολιτικής μεταφορών, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο παρέβησαν την υποχρέωσή τους να διασφαλίσουν την εφαρμογή των αρχών της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών μέσω της κοινής πολιτικής μεταφορών.
1109.
Σε περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει εφαρμοστέα τη διάταξη αυτή, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία υποστηρίζουν ότι, για τους ίδιους λόγους, συντρέχει παράβαση του άρθρου 56 ΣΛΕΕ. Τέλος, επισημαίνουν ότι διαφωνούν με την αντίληψη ότι η οδηγία 2020/1057 εισάγει παρεκκλίσεις από το αυστηρότερο νομικό καθεστώς της οδηγίας 96/71.
1110.
Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη των ως άνω λόγων ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
1111.
Όσον αφορά το πρώτο σκέλος του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία υποστηρίζουν ότι το «υβριδικό μοντέλο» αποτελεί μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος με τους ποσοτικούς περιορισμούς που απαγορεύονται από τα άρθρα 34 και 35 ΣΛΕΕ, το οποίο δεν μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του άρθρου 36 ΣΛΕΕ.
1112.
Κατά τη γνώμη μου, τα εν λόγω προσφεύγοντα κράτη μέλη δεν απέδειξαν επαρκώς ότι αυτό είναι το αποτέλεσμα της εφαρμογής του υβριδικού μοντέλου στο επίπεδο της Ένωσης και περιορίστηκαν σε γενικούς και μη τεκμηριωμένους ισχυρισμούς. Τέτοια απόδειξη είναι δυσχερής κατά μείζονα λόγο διότι τα προβαλλόμενα περιοριστικά αποτελέσματα επί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων από την εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης στις διεθνείς οδικές μεταφορές υπό τους όρους που προβλέπει η οδηγία 2020/1057 είναι, σαφώς, υπερβολικά αβέβαια και έμμεσα για να μπορεί να γίνει δεκτό ότι το «υβριδικό μοντέλο» είναι ικανό να παρεμποδίσει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών και, ως εκ τούτου, για να θεωρηθεί ότι συνιστά περιορισμό κατά την έννοια των άρθρων 34 και 35 ΣΛΕΕ (
617
).
1113.
Η αναφορά στο από 27 Απριλίου 2017 ανακοινωθέν Τύπου της Επιτροπής (
618
) δεν μπορεί να εδραιώσει τη θέση των προσφευγόντων κρατών μελών. Συγκεκριμένα, αφενός, η Επιτροπή δεν τοποθετήθηκε επί της οδηγίας 2020/1057, αλλά επί της περιπτώσεως εφαρμογής εθνικής νομοθεσίας σε πράξεις διεθνών μεταφορών υπό όρους που αποφάσισε μονομερώς το οικείο κράτος μέλος. Αφετέρου, μολονότι η Επιτροπή εξέφρασε τότε τη λύπη της για το γεγονός ότι το στοιχείο που ενεργοποιούσε την εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας ήταν απλώς και μόνον το γεγονός ότι η οικεία διεθνής μεταφορά περιλάμβανε εκφόρτωση ή φόρτωση εντός του εθνικού εδάφους, εντούτοις επιβάλλεται η διαπίστωση ότι δεν είναι ακριβώς αυτό το κριτήριο που επέλεξε ο νομοθέτης της Ένωσης στην οδηγία 2020/1057 για να καθορίσει εάν συντρέχει περίπτωση απόσπασης ή όχι. Άλλωστε, η Επιτροπή δήλωσε στο ίδιο ανακοινωθέν ότι θεωρούσε αδικαιολόγητη την εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας σε πράξεις διεθνών μεταφορών που δεν συνδέονταν επαρκώς με το οικείο κράτος μέλος.
1114.
Επομένως, το πρώτο σκέλος του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμο.
1115.
Όσον αφορά το δεύτερο σκέλος του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως, ήδη επισήμανα την ιδιομορφία του τομέα των μεταφορών και την ιδιαίτερη θέση που έχει στις Συνθήκες ο τομέας αυτός (
619
), ο οποίος υπάγεται σε ειδικό νομικό καθεστώς στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς. Υπενθυμίζω, ειδικότερα, ότι το ειδικό καθεστώς των μεταφορών στο πλαίσιο της νομοθετικής οργάνωσης της εσωτερικής αγοράς χαρακτηρίζεται από τον συνδυασμό του δικαιώματος εγκαταστάσεως σε κάθε κράτος μέλος, το οποίο θεμελιώνεται στη Συνθήκη, και του κατοχυρωμένου δικαιώματος των μεταφορέων στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών αποκλειστικώς και μόνον στο μέτρο που το δικαίωμα αυτό έχει παρασχεθεί μέσω μέτρων παραγώγου δικαίου που έχει θεσπίσει ο νομοθέτης της Ένωσης στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής μεταφορών.
1116.
Όσον αφορά την προβαλλόμενη προσβολή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, επισημαίνω εξ αρχής ότι ούτε η Δημοκρατία της Βουλγαρίας ούτε η Κυπριακή Δημοκρατία τεκμηρίωσαν καθ’ οιονδήποτε τρόπο τον ισχυρισμό τους ότι το «υβριδικό μοντέλο» περιορίζει την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών μεταφορών.
1117.
Σε περίπτωση που το Δικαστήριο εξετάσει, ωστόσο, αυτό το σκέλος του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως, υπενθυμίζω ότι το άρθρο 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και το άρθρο 91 ΣΛΕΕ προβλέπουν ότι η ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών τίθεται σε εφαρμογή από τον νομοθέτη της Ένωσης.
1118.
Όπως προανέφερα, ο νομοθέτης της Ένωσης σαφώς έχει την εξουσία, προσαρμόζοντας μια νομοθετική πράξη με σκοπό να αυξήσει την κοινωνική προστασία των οικείων εργαζομένων, να τροποποιήσει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες ασκείται η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον τομέα των οδικών μεταφορών, δεδομένου ότι, βάσει του άρθρου 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, o βαθμός απελευθέρωσης δεν καθορίζεται άμεσα από το άρθρο 56 ΣΛΕΕ, αλλά από τον ίδιο τον νομοθέτη της Ένωσης στο πλαίσιο της εφαρμογής της κοινής πολιτικής μεταφορών.
1119.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το δεύτερο σκέλος του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να απορριφθεί ως αβάσιμο.
θ)
Επί της παραβάσεως του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
1120.
Κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, με τις διατάξεις του άρθρου 1, παράγραφοι 3, 4, 6 και 7, της οδηγίας 2020/1057 παραβιάστηκαν το άρθρο 11 ΣΛΕΕ και το άρθρο 37 του Χάρτη, καθόσον οι απαιτήσεις που απορρέουν από την προστασία του περιβάλλοντος δεν ελήφθησαν επαρκώς υπόψη.
1121.
Κατά την άποψή της, από τις εν λόγω δύο διατάξεις προκύπτει ότι τα θεσμικά όργανα της Ένωσης υποχρεούνται να απέχουν από τη λήψη μέτρων που ενδέχεται να θέσουν σε κίνδυνο την υλοποίηση των σκοπών προστασίας του περιβάλλοντος, τούτο δε αφορά όχι μόνον τα μέτρα που προβλέπονται στα άρθρα 191 και 192 ΣΛΕΕ. Η αρχή της εντάξεως των περιβαλλοντικών απαιτήσεων στις λοιπές πολιτικές της Ένωσης καθιστά δυνατό τον συγκερασμό των σκοπών και των απαιτήσεων προστασίας του περιβάλλοντος με τα λοιπά συμφέροντα και τους λοιπούς σκοπούς που επιδιώκει η Ένωση, καθώς και με την επιδίωξη της αειφόρου ανάπτυξης. Η αρχή αυτή συνιστά, αφ’ εαυτής, λόγο ακυρώσεως μιας πράξεως της Ένωσης σε περίπτωση που τα περιβαλλοντικά συμφέροντα προδήλως δεν ελήφθησαν υπόψη ή αγνοήθηκαν παντελώς, όπως τούτο προκύπτει από την ερμηνεία του άρθρου 6 ΕΚ εκ μέρους του γενικού εισαγγελέα L. A. Geelhoed (
620
).
1122.
Λαμβανομένου υπόψη του γενικού και ευρέος χαρακτήρα του άρθρου 11 ΣΛΕΕ, όταν εξετάζεται αν ένα συγκεκριμένο μέτρο συμβάλλει επαρκώς στην προστασία του περιβάλλοντος, επιβάλλεται το μέτρο αυτό να μην εκτιμάται χωριστά από τα λοιπά μέτρα της Ένωσης που έχουν θεσπιστεί για τον σκοπό αυτόν και αφορούν την οικεία δραστηριότητα, αλλά η εκτίμηση αυτή να γίνεται στο πλαίσιο του συνόλου των μέτρων που έχει θεσπίσει η Ένωση στον συγκεκριμένο τομέα. Ο δικαστικός έλεγχος όσον αφορά την εκτίμηση του κατά πόσον η δράση του νομοθέτη της Ένωσης είναι σύμφωνη με την ως άνω αρχή της εντάξεως πρέπει να είναι ανάλογος του ελέγχου που διενήργησε το Γενικό Δικαστήριο όταν κλήθηκε να εκτιμήσει αν η δράση της Επιτροπής τηρούσε την αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης (
621
). Υπό τις συνθήκες αυτές, ο εν λόγω νομοθέτης όφειλε να λάβει υπόψη τις περιβαλλοντικές απαιτήσεις πριν από τη θέσπιση των προσβαλλόμενων μέτρων, καθήκον το οποίο επέβαλλε, ειδικότερα, να εξεταστεί ο αντίκτυπος των σχεδιαζόμενων κανόνων επί του περιβάλλοντος και να διασφαλιστεί ότι οι κανόνες αυτοί δεν θίγουν την υλοποίηση των σκοπών που καθορίζονται στις λοιπές πράξεις παράγωγου δικαίου που έχουν εκδοθεί στον τομέα του περιβάλλοντος.
1123.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο είχαν την υποχρέωση να σταθμίσουν τα αντικρουόμενα συμφέροντα και να επιφέρουν, ενδεχομένως, τις κατάλληλες τροποποιήσεις. Η ερμηνεία του άρθρου 11 ΣΛΕΕ υπό την έννοια ότι αφορά μόνον τομείς του δικαίου και όχι συγκεκριμένα μέτρα έχει ως συνέπεια να περιορίζεται σημαντικά η σημασία του. Οι απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και κατά τον καθορισμό των διαφόρων μέτρων που εμπίπτουν στον οικείο τομέα του δικαίου της Ένωσης. Το επιχείρημα ότι οι λοιπές πράξεις του παράγωγου δικαίου στον τομέα της ατμοσφαιρικής ρύπανσης δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη πρέπει να απορριφθεί, ειδάλλως θα θιγόταν και πάλι η αποτελεσματικότητα του άρθρου 11 ΣΛΕΕ, καθώς σε μια τέτοια περίπτωση τα θεσμικά όργανα θα μπορούσαν να εκδώσουν μια πράξη που παρακωλύει ή παρεμποδίζει την επίτευξη των σκοπών που καθορίζονται με τις πράξεις που έχουν εκδοθεί στον τομέα του περιβάλλοντος, μολονότι η κλιματική κρίση αποτελεί την κύρια πρόκληση της περιβαλλοντικής πολιτικής της Ένωσης, τα δε θεσμικά όργανα οφείλουν να εργάζονται με συνέπεια για την υλοποίηση των κλιματικών στόχων που έχει θέσει η Ένωση. Είναι γνωστό τοις πάσι ότι η ατμοσφαιρική ρύπανση από τις εκπομπές των μεταφορών προκαλεί πολλά προβλήματα υγείας, στα οποία συντελούν κατά κύριο λόγο οι οδικές μεταφορές. Με την εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης στους οδηγούς που εκτελούν ενδομεταφορές και μεταφορές τρίτων χωρών, η εφαρμογή της οδηγίας 2020/1057 συνεπάγεται, κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, επιπλέον διαδρομές, ιδίως χωρίς φορτίο, και, ως εκ τούτου, αύξηση των εκπομπών CO2 και των ατμοσφαιρικών ρύπων, ενώ αντιθέτως τα θεσμικά όργανα υποχρεούνται να απέχουν από ενέργειες που θέτουν υπό αμφισβήτηση την αποτελεσματικότητα των κανόνων που έχουν ήδη θεσπιστεί με σκοπό τη μείωση των εκπομπών ρύπων και CO2 και την επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων της Ένωσης που απορρέουν, μεταξύ άλλων, από την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, τον στόχο για μια κλιματικά ουδέτερη Ένωση έως το 2050 μέσω της μείωσης κατά 90 % των συνολικών εκπομπών των μεταφορών σε σύγκριση με τα επίπεδα του 1990 έως το 2050 και των στόχων που έχουν τεθεί στα κράτη μέλη με τη σχετική νομοθεσία της Ένωσης.
1124.
Επιπλέον, οι συνέπειες της οδηγίας 2020/1057 επί του περιβάλλοντος πρέπει να εκτιμηθούν επίσης υπό το πρίσμα του γεγονότος ότι προστίθενται στις συνέπειες των λοιπών πράξεων που συγκροτούν το Πακέτο κινητικότητας, ήτοι των κανονισμών 2020/1054 και 2020/1055. Οι αρνητικές συνέπειες της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων επί του περιβάλλοντος αποδεικνύονται από διάφορες αναλύσεις.
1125.
Η πιθανή αντίθεση μεταξύ των προσβαλλόμενων μέτρων και των κλιματικών στόχων της Ένωσης είχε, εξάλλου, τροφοδοτήσει τους φόβους που εξέφρασε η Επίτροπος A. Vălean ότι το Πακέτο κινητικότητας, και ιδίως η υποχρεωτική επιστροφή του οχήματος κάθε οκτώ εβδομάδες και οι περιορισμοί στις συνδυασμένες μεταφορές, δεν είναι σύμφωνο ούτε με τις φιλοδοξίες της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας ούτε με τον στόχο που έχει θέσει το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο για μια κλιματικά ουδέτερη Ένωση έως το 2050 (
622
). Η Δημοκρατία της Πολωνίας τονίζει επίσης ότι η Επιτροπή αναβάθμισε τις κλιματικές φιλοδοξίες της Ένωσης το 2020 (
623
) και ότι οι εκπομπές CO2 λόγω των επιπλέον διαδρομών που επιβάλλουν τα προσβαλλόμενα μέτρα είναι ικανές να παρεμποδίσουν ακόμη περισσότερο την επίτευξη του εν λόγω σκοπού.
1126.
Οι αρνητικές συνέπειες για το περιβάλλον που συνεπάγονται τα προσβαλλόμενα μέτρα θέτουν υπό αμφισβήτηση την επίτευξη εκ μέρους των κρατών μελών των στόχων μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου που θέτει ο κανονισμός 2018/842 (
624
), των στόχων σχετικά με τις εκπομπές ορισμένων ατμοσφαιρικών ρύπων που θέτει η οδηγία 2016/2284 (
625
) και των στόχων σχετικά με την ποιότητα του αέρα που θέτει η οδηγία 2008/50 (
626
). Οι πρόσθετες εκπομπές οξειδίων του αζώτου και σκόνης που προκαλούνται από την εφαρμογή των προσβαλλομένων διατάξεων μπορούν να υπονομεύσουν την αποτελεσματικότητα της δράσεως που έχει καθοριστεί από τα κράτη μέλη με τα σχέδια ατμοσφαιρικής προστασίας, και ειδικότερα με τα εγκεκριμένα σχέδια για τις ζώνες και τους οικισμούς που βρίσκονται πλησίον των μεταφορικών οδών που χρησιμοποιούνται στις διεθνείς μεταφορές.
1127.
Παρά το σύνολο των αρνητικών αυτών συνεπειών, τα καθών θεσμικά όργανα παρέβησαν την υποχρέωσή τους να προβούν σε προσήκουσα εξέταση του αντικτύπου των μέτρων αυτών για την επίτευξη των περιβαλλοντικών σκοπών της Ένωσης και την τήρηση των υποχρεώσεων που υπέχουν τα κράτη μέλη βάσει των πράξεων στον τομέα του περιβάλλοντος. Καμία από τις πράξεις που συγκροτούν το Πακέτο κινητικότητας δεν κάνει λόγο στις αιτιολογικές σκέψεις της για τα περιβαλλοντικά ζητήματα, ενώ τα ζητήματα αυτά δεν εξετάστηκαν ούτε στην εκτίμηση επιπτώσεων που καταρτίστηκε πριν από τη θέσπιση του Πακέτου κινητικότητας, η δε Επιτροπή αρκέστηκε στην αναφορά ότι δεν εντόπισε καμία επίπτωση των εξεταζόμενων επιλογών επί του περιβάλλοντος (
627
).
1128.
Επομένως, τα καθών θεσμικά όργανα δεν εξέτασαν τον αντίκτυπο από την εφαρμογή των προσβαλλομένων διατάξεων επί των περιβαλλοντικών απαιτήσεων, μολονότι οι συνέπειές τους προσκρούουν στους στόχους που καθορίζονται με τις πράξεις που έχουν εκδοθεί στον τομέα του περιβάλλοντος. Τα εν λόγω θεσμικά όργανα δεν στάθμισαν τους στόχους αυτούς σε σχέση με τα συμφέροντα που επιδιώκονται με το Πακέτο κινητικότητας. Οι απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας και ο σκοπός διασφάλισης υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος και βελτίωσης της ποιότητάς του προδήλως δεν ελήφθησαν υπόψη. Όσον αφορά την οδηγία 2020/1057, τούτο προκύπτει ιδίως από το γεγονός ότι η εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης στα αρχικά ή τελικά τμήματα των συνδυασμένων μεταφορών καθιστά, αφενός, δυσχερέστερη την πραγματοποίησή τους στην κεντρική Ευρώπη για τους μεταφορείς των περιφερειακών κρατών και, αφετέρου, λιγότερο ελκυστική τη χρησιμοποίησή τους. Οι διμερείς μεταφορές που εκτελούνται αποκλειστικά με οδικά μέσα τυγχάνουν εν τέλει προνομιακής μεταχείρισης, σε αντίθεση προς τον επιδιωκόμενο σκοπό και μολονότι είναι «μη οικολογικές». Η ανάλυση που εκπονήθηκε για την Επιτροπή σχετικά με τον αντίκτυπο των περιορισμών των ενδομεταφορών στις συνδυασμένες μεταφορές επιβεβαίωσε ότι οι περιορισμοί στην παροχή υπηρεσιών ενδομεταφορών στο πλαίσιο των συνδυασμένων μεταφορών θα προκαλέσουν βλάβη στο περιβάλλον και αντιβαίνουν στις παραδοχές της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας (
628
).
1129.
Συνεπώς, το άρθρο 1, παράγραφοι 3, 4, 6 και 7, της οδηγίας 2020/1057 παραβιάζει την αρχή της εντάξεως που διατυπώνεται στο άρθρο 11 ΣΛΕΕ και στο άρθρο 37 του Χάρτη.
1130.
Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών ζητούν την απόρριψη αυτού του λόγου ακυρώσεως.
2) Ανάλυση
1131.
Στην πλειονότητά τους τα επιχειρήματα που προβάλλει η Δημοκρατία της Πολωνίας στο πλαίσιο του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως αποτελούν επανάληψη των επιχειρημάτων που διατυπώνονται στο πλαίσιο των σχετικών με την παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη λόγων ακυρώσεως που προβάλλει το ίδιο προσφεύγον κράτος μέλος με τις προσφυγές του κατά του κανονισμού 2020/1054 και κατά του κανονισμού 2020/1055. Ειδικότερα, σχετικά με τα επιχειρήματα που αφορούν την ερμηνεία και το περιεχόμενό του άρθρου 11 ΣΛΕΕ καθώς και του άρθρου 37 του Χάρτη, το περιεχόμενο της αρχής της εντάξεως των περιβαλλοντικών απαιτήσεων που διατυπώνεται στο άρθρο 11 ΣΛΕΕ και τον δικαστικό έλεγχο της τηρήσεως της αρχής αυτής, την ανάγκη να λαμβάνονται υπόψη οι λοιπές δράσεις του νομοθέτη της Ένωσης στον τομέα της περιβαλλοντικής πολιτικής που άπτονται και της πολιτικής μεταφορών, το ζήτημα της προβαλλόμενης μη διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων ως παράβασης του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και το ζήτημα της σχέσεως μεταξύ της οδηγίας και της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας, παραπέμπω στα σημεία 565 επ. καθώς και στα σημεία 591 επ. των παρουσών προτάσεων.
1132.
Επομένως, σε συμφωνία με το συμπέρασμα που συνήγαγα από την εξέταση των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος και της κλιματικής αλλαγής στο πλαίσιο των προσφυγών που βάλλουν κατά του κανονισμού 2020/1055, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας 2020/1057, ο νομοθέτης της Ένωσης μπορούσε θεμιτώς να εκτιμήσει, κατά την πλήρη άσκηση της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει, ότι οι ενδεχόμενες αρνητικές συνέπειες για το περιβάλλον από την εφαρμογή των υποχρεώσεων που απορρέουν από την οδηγία 2020/1057 μπορούσαν να περιοριστούν κατ’ εφαρμογήν της ισχύουσας νομοθεσίας που αφορά ειδικότερα τις περιβαλλοντικές πτυχές της επίμαχης δραστηριότητας και η οποία έχει ως σκοπό να καθοδηγήσει τους μεταφορείς κατά την τεχνολογική μετάβαση προς μια λιγότερο ρυπογόνο κινητικότητα.
1133.
Προσθέτω ότι, κατά τη γνώμη μου, τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο όσον αφορά την οδηγία 2020/1057, δεδομένου ότι, όπως υποστήριξε το Κοινοβούλιο, το ζήτημα κατά πόσον η οδηγία αυτή προκαλεί πράγματι επιπλέον εκπομπές ρύπων επιδέχεται συζήτηση, τούτο δε για διάφορους λόγους.
1134.
Πρώτον, υπενθυμίζω ότι ο ίδιος ο σκοπός της οδηγίας 2020/1057 είναι να θεσπίσει τομεακούς κανόνες «για να διασφαλιστεί ισορροπία μεταξύ της ελευθερίας των μεταφορέων να παρέχουν διασυνοριακές υπηρεσίες, της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, των κατάλληλων εργασιακών συνθηκών και κοινωνικής προστασίας για τους οδηγούς» (
629
) και ότι το άρθρο 1 της οδηγίας αυτής απαριθμεί ορισμένους κανόνες των οποίων η εφαρμογή θα παράσχει στους μεταφορείς τη δυνατότητα να προσδιορίσουν ποια νομοθεσία, ιδίως εργατική, θα έχει εφαρμογή στους οδηγούς με βάση τα χαρακτηριστικά που ο νομοθέτης της Ένωσης έκρινε ότι είναι κρίσιμα για τον εν λόγω προσδιορισμό. Επομένως, ο αντίκτυπος του προσδιορισμού της εφαρμοστέας για τον εργαζόμενο εργατικής νομοθεσίας επί των θεμάτων που σχετίζονται με την περιβαλλοντική πολιτική της Ένωσης δεν καθίσταται αμέσως προφανής. Θα μπορούσε ευκολότερα να χαρακτηριστεί ως συνέπεια απλώς και μόνον της επιθυμίας των μεταφορέων να αναδιοργανώσουν τις δραστηριότητές τους ώστε να αποφύγουν την εφαρμογή των πιο δαπανηρών γι’ αυτούς υποχρεώσεων που απορρέουν από την εφαρμογής της οδηγίας 2020/1057.
1135.
Δεύτερον, και εν πάση περιπτώσει, δεδομένου ότι το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (
630
), ότι η οδηγία 96/71 εφαρμόζεται στις διεθνικές παροχές υπηρεσιών που συνεπάγονται απόσπαση εργαζομένων, συμπεριλαμβανομένου του τομέα των οδικών μεταφορών (
631
), και δεδομένου ότι η ούτως παρασχεθείσα από το Δικαστήριο ερμηνεία είναι η ερμηνεία που έπρεπε να λάβει η οδηγία 96/71 από την αρχή της ισχύος της, οι κανόνες περί απόσπασης τους οποίους καθιερώνει η οδηγία αυτή είχαν εφαρμογή στον τομέα των οδικών μεταφορών. Ένα από τα λίγα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Πολωνίας που στρέφονται συγκεκριμένα κατά της οδηγίας 2020/1057 συνίσταται στον ισχυρισμό ότι η εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης στις συνδυασμένες μεταφορές (
632
) υπό τους όρους που προβλέπει το άρθρο 1, παράγραφος 6, της οδηγίας αυτής, αποθαρρύνει την εκτέλεση τέτοιων μεταφορών των οποίων το ευνοϊκό για το περιβάλλον αποτέλεσμα είναι, εξάλλου, γνωστό και αναγνωρισμένο. Κατά συνέπεια, οι μεταφορείς θα εγκαταλείψουν τις πολυτροπικές μεταφορές για να επικεντρωθούν αποκλειστικά στις οδικές μεταφορές, με αποτέλεσμα να εξαλείφονται τα περιβαλλοντικά οφέλη της χρήσης των συνδυασμένων μεταφορών.
1136.
Ωστόσο, εφόσον οι κανόνες περί απόσπασης εφαρμόζονταν ήδη υπό το καθεστώς ισχύος μόνον της οδηγίας 96/71, βάσει των κριτηρίων που διατύπωσε το Δικαστήριο στην απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging, η εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης των εργαζομένων στις πράξεις αυτές δεν συνιστά, όπως υπογραμμίζει το Κοινοβούλιο, ριζική μεταβολή του προϋφιστάμενου νομικού καθεστώτος. Προσθέτω ότι το άρθρο 1, παράγραφος 6, της οδηγίας 2020/1057 διευκρινίζει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες έχουν εφαρμογή οι εν λόγω κανόνες και ορίζει ότι «δεν θεωρείται αποσπασμένος […] όταν ο οδηγός εκτελεί την αρχική ή τελική οδική διαδρομή μιας συνδυασμένης μεταφοράς […] εάν η οδική διαδρομή από μόνη της συνίσταται σε διμερείς μεταφορές όπως ορίζεται στην παράγραφο 3» του άρθρου 1 της εν λόγω οδηγίας. Επομένως, οι κανόνες περί απόσπασης που προβλέπει η οδηγία 2020/1057 δεν έχουν εφαρμογή σε κάθε περίπτωση συνδυασμένης μεταφοράς.
1137.
Όσον αφορά τον ισχυρισμό περί αυξήσεως των εκπομπών λόγω της υπαγωγής των ενδομεταφορών στους κανόνες περί απόσπασης εργαζομένων, όπως προβάλλεται από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, υπενθυμίζω ότι στην αιτιολογική σκέψη 17 του κανονισμού 1072/2009 επισημαινόταν ήδη ότι «[ο]ι διατάξεις της οδηγίας [96/71] εφαρμόζονται σε επιχειρήσεις μεταφορών για την εκτέλεση ενδομεταφορών». Επομένως, όπως υποστήριξε το Κοινοβούλιο, οι ενδεχόμενες περιβαλλοντικές συνέπειες που περιγράφει η Δημοκρατία της Πολωνίας, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι υφίστανται, δεν μπορούν να αποδοθούν στην οδηγία 2020/1057.
1138.
Τέλος, όσον αφορά το επιχείρημα ότι οι προβαλλόμενες συνέπειες της οδηγίας 2020/1057 επί του περιβάλλοντος πρέπει να εκτιμηθούν λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι λειτουργούν σωρευτικά με τις προβαλλόμενες συνέπειες των λοιπών συνιστωσών του Πακέτου κινητικότητας, το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί να γίνει δεκτό, δεδομένου ότι οι τελευταίες αυτές συνέπειες δεν μπορούν, εν πάση περιπτώσει, να αποδοθούν στην ίδια την οδηγία.
1139.
Για όλους τους προαναφερθέντες λόγους, ο λόγος ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται παράβαση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ και του άρθρου 37 του Χάρτη πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος
3.
Επί των λόγων ακυρώσεως που αφορούν το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2020/1057
1140.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας είναι η μόνη που αμφισβητεί τη νομιμότητα του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2020/1057, με το οποίο ο νομοθέτης της Ένωσης αποφάσισε ότι τα μέτρα που περιλαμβάνονται στην οδηγία αυτή εφαρμόζονται από τις 2 Φεβρουαρίου 2022. Προς τούτο, προβάλλει τρεις λόγους ακυρώσεως: την παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας και την παράβαση του άρθρου 94 ΣΛΕΕ. Οι δύο τελευταίοι λόγοι ακυρώσεως θα εξεταστούν από κοινού.
α)
Επί της παραβιάσεως της αρχής της ασφάλειας δικαίου
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
1141.
Δεδομένου ότι οι διατάξεις της οδηγίας 2020/1057 των οποίων την ακύρωση ζητεί η Δημοκρατία της Πολωνίας είναι, κατά τους ισχυρισμούς της, ασαφείς και δημιουργούν ερμηνευτικά προβλήματα καθώς και πρακτικές δυσχέρειες κατά τον προσδιορισμό της εφαρμοστέας νομοθεσίας στους όρους απασχόλησης και εργασίας των οδηγών που εκτελούν οδικές μεταφορές, η εφαρμογή των διατάξεων αυτών σε εθνικό επίπεδο θα απαιτήσει την έκδοση πράξεων ανώτερης τυπικής ισχύος, η οποία συνεπάγεται, για παράδειγμα στην Πολωνία, μακρόχρονες νομοθετικές εργασίες. Το διάστημα των δεκαοκτώ μηνών που καθορίζει η οδηγία δεν είναι επαρκές για να διασφαλιστεί η τροποποίηση των εθνικών διατάξεων και, στη συνέχεια, η γνώση των διατάξεων αυτών από τους μεταφορείς προκειμένου να συμμορφωθούν προς αυτές. Ως προς τους μεταφορείς, θα πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη οι συλλογικές συμβάσεις που διέπουν τον τομέα καθώς και οι διάφορες εθνικές ρυθμίσεις. Πέραν του ότι η οδηγία 2020/1057 περιλαμβάνει, αφ’ εαυτής, ορισμένες νέες υποχρεώσεις και καθιστά εφαρμοστέα την οδηγία 96/71 στον τομέα των μεταφορών, η έναρξη ισχύος της συνεπάγεται και την εφαρμογή της οδηγίας 2018/957 (
633
) στον τομέα των οδικών μεταφορών (
634
), πράγμα που θα απαιτήσει, και πάλι, ορισμένο χρόνο προσαρμογής για τους μεταφορείς. Υπό τις συνθήκες αυτές, ο ορισμός της ημερομηνίας της 2ας Φεβρουαρίου 2022, ήτοι μόλις 18 μήνες μετά την έκδοση της οδηγίας 2020/1057, συνιστά παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, η οποία επιτάσσει, κατά πάγια νομολογία, οι κανόνες δικαίου να είναι σαφείς και προβλέψιμοι ως προς τα αποτελέσματά τους ώστε οι ενδιαφερόμενοι να μπορούν να καθορίζουν αναλόγως τη συμπεριφορά τους στις έννομες καταστάσεις και σχέσεις που διέπονται από την έννομη τάξη της Ένωσης, και της οποίας η τήρηση επιβάλλεται ιδίως εφόσον πρόκειται για ρύθμιση που μπορεί να συνεπάγεται οικονομικές επιβαρύνσεις. Η μη υποχρέωση του νομοθέτη της Ένωσης να καθορίσει συγκεκριμένη χρονική περίοδο μεταφοράς στην εσωτερική έννομη τάξη δεν μπορεί να εξομοιωθεί με απόλυτη εξουσία εκτιμήσεως του εν λόγω νομοθέτη ως προς το ζήτημα αυτό. Η απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (
635
) διευκρίνισε μεν το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 96/71, πλην όμως εκδόθηκε μόλις το 2020, άφησε δε σε εκκρεμότητα ορισμένο αριθμό ζητημάτων, οπότε, σε αντίθεση με όσα ισχυρίζονται τα καθών θεσμικά όργανα, η οδηγία 2020/1057 δεν συνιστά ελαφρά μεταβολή της προϋφιστάμενης νομικής κατάστασης των μεταφορέων. Η παροχή περισσότερου χρόνου στους μεταφορείς για την αφομοίωση του νέου κανονιστικού πλαισίου θα τους είχε παράσχει τη δυνατότητα να προσαρμοστούν καλύτερα στο εν λόγω πλαίσιο.
1142.
Το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών ζητούν την απόρριψη του ως άνω λόγου ακυρώσεως ως αβάσιμου.
2) Ανάλυση
1143.
Όσον αφορά το πλαίσιο της αναλύσεως σχετικά με την αρχή της ασφάλειας δικαίου, παραπέμπω στα σημεία 117 επ. των παρουσών προτάσεων, περιορίζομαι δε στην υπενθύμιση ότι ο δικαστικός έλεγχος συνίσταται, κατ’ ουσίαν, στην εξέταση του ζητήματος αν μια διάταξη ενέχει τέτοια ασάφεια ώστε οι αποδέκτες της να μη δύνανται να άρουν με επαρκή βεβαιότητα τυχόν αμφιβολίες ως προς το περιεχόμενο ή την έννοιά της και, ως εκ τούτου, να μην είναι σε θέση να προσδιορίσουν, κατά τρόπο μη επιδεχόμενο αμφισβήτηση, τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους που απορρέουν από τη διάταξη αυτή.
1144.
Συναφώς, αρκεί, κατά τη γνώμη μου, να επισημανθεί ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2020/1057 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν και να δημοσιεύσουν τα αναγκαία μέτρα για τη συμμόρφωσή τους με την οδηγία αυτή το αργότερο έως τις 2 Φεβρουαρίου 2022, ημερομηνία από την οποία οφείλουν να εφαρμόζουν τα μέτρα αυτά. Η ημερομηνία της 2ας Φεβρουαρίου 2022 καθορίστηκε με σαφή τρόπο από τον νομοθέτη της Ένωσης, και τούτο κατά τον χρόνο δημοσίευσης της οδηγίας. Επομένως, δεν υπήρχε καμία αμφιβολία σχετικά με την ημερομηνία μέχρι την οποία οι αποδέκτες της οδηγίας – δηλαδή τα κράτη μέλη– όφειλαν να προετοιμάσουν τις εθνικές έννομες τάξεις τους προκειμένου να συμμορφωθούν προς τις υποχρεώσεις που ορίζει η οδηγία 2020/1057. Επομένως, τόσο τα κράτη μέλη όσο και οι μεταφορείς διέθεταν δεκαοκτώ μήνες για να προετοιμαστούν για τη μεταφορά της οδηγίας 2020/1057 στην εσωτερική έννομη τάξη.
1145.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας επιχειρεί να πείσει ότι το άρθρο 9 της οδηγίας 2020/1057 επηρεάζεται, τρόπον τινά εξ αντανακλάσεως, από τον ασαφή και αβέβαιο χαρακτήρα των προβαλλόμενων ως νέων διατάξεων της οδηγίας 2020/1057. Επομένως, με τον προκείμενο λόγο ακυρώσεως φαίνεται ότι επιχειρείται να τεθούν εκ νέου υπό συζήτηση επιχειρήματα τα οποία έχουν ήδη εξετασθεί (
636
). Προσθέτω ότι, όπως υποστήριξε το Συμβούλιο, η επιχειρηματολογία που διατυπώνει η Δημοκρατία της Πολωνίας σε σχέση με το άρθρο 9 της οδηγίας 2020/1057 στηρίζεται επίσης στην εσφαλμένη παραδοχή ότι η οδηγία 96/71 δεν είχε εφαρμογή στον τομέα των μεταφορών και ότι η οδηγία 2020/1057 είχε ως αποτέλεσμα την υπαγωγή ενός ολόκληρου νέου, και ανέτοιμου, τομέα στους νέους και περίπλοκους κανόνες σχετικά με την απόσπαση των εργαζομένων. Ωστόσο, είχα ήδη την ευκαιρία να επισημάνω ότι τούτο δεν ισχύει, όπως προκύπτει ιδίως από την απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging.
1146.
Κατά συνέπεια, ο λόγος ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
β)
Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας και επί της παραβάσεως του άρθρου 94 ΣΛΕΕ
1) Επιχειρήματα των διαδίκων
1147.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν τήρησε τις απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας, δεδομένου ότι δεν εξέθεσε αντικειμενικούς λόγους που δικαιολογούσαν τον καθορισμό προθεσμίας δεκαοκτώ μηνών για τη μεταφορά στην εθνική έννομη τάξη, ενώ η προθεσμία που προβλέπεται για πράξεις ίδιας φύσεως είναι κατά κανόνα διετής, όπως συνέβη στην περίπτωση των οδηγιών 2014/67 και 2018/957, ενώ η οδηγία 96/71 είχε προβλέψει ακόμη μεγαλύτερη προθεσμία. Οι ιδιομορφίες του τομέα των οδικών μεταφορών επέβαλλαν να παρασχεθεί επαρκής χρόνος στις επιχειρήσεις για να συμμορφωθούν προς τη νέα νομοθεσία, τουλάχιστον ίσος με τον χρόνο που είχε παρασχεθεί στους άλλους τομείς παροχής υπηρεσιών. Ο νομοθέτης της Ένωσης όφειλε επίσης να λάβει υπόψη το γεγονός ότι οι μεταφορείς έπρεπε να προετοιμαστούν, ταυτόχρονα, και για την εφαρμογή των απαιτήσεων που απορρέουν από τους κανονισμούς 2020/1054 και 2020/1055, οι οποίοι υποχρεώνουν τους μεταφορείς να μεταβάλουν ουσιωδώς τον τρόπο παροχής των υπηρεσιών. Ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έλαβε επίσης υπόψη το γεγονός ότι η αγορά των μεταφορών κυριαρχείται από μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις οι οποίες χρειάζονται περισσότερο χρόνο για την εξοικείωση και την προσαρμογή τους στη νέα νομοθεσία, ιδίως λαμβανομένου υπόψη του κόστους που αυτή συνεπάγεται για τις εν λόγω επιχειρήσεις. Η κατάσταση των μεταφορέων κατέστη ακόμη πιο δύσκολη εξαιτίας των μέτρων που ελήφθησαν λόγω της πανδημίας COVID‑19. Επιπλέον, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι ορισμένα κράτη μέλη έχουν προβλέψει ιδιαιτέρως αυστηρές κυρώσεις σε περίπτωση μη τήρησης των όρων απασχόλησης και εργασίας και των σχετικών διαδικαστικών απαιτήσεων. Οι κυρώσεις αυτές θα αρχίσουν να επιβάλλονται μετά την πάροδο της προθεσμίας που καθόρισε ο νομοθέτης, η οποία δεν παρέχει χρόνο στους μεταφορείς για να προσαρμοστούν στους νέους κανόνες. Επομένως, ο καθορισμός προθεσμίας δεκαοκτώ μηνών δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της αρχής της αναλογικότητας.
1148.
Ο καθορισμός της προθεσμίας αυτής αντιβαίνει επίσης στο άρθρο 94 ΣΛΕΕ, καθόσον δεν λαμβάνει υπόψη την οικονομική κατάσταση των μεταφορέων. Η Δημοκρατία της Πολωνίας παραπέμπει στις παρατηρήσεις που διατυπώνει στο πλαίσιο του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας. Παραπέμπει επίσης στα επιχειρήματα που διατυπώνει στο πλαίσιο του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παράβαση του άρθρου 94 ΣΛΕΕ με το άρθρο 1, παράγραφοι 3, 4, 6 και 7 της οδηγίας 2020/1057, από τα οποία επιχειρήματα συνάγεται, κατ’ ουσίαν, ότι οι τροποποιήσεις που απορρέουν από την εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης στους οδηγούς συνεπάγονται σημαντικό κόστος για τις επιχειρήσεις μεταφορών το οποίο θα προκαλέσει την πτώχευση ορισμένων εξ αυτών, και ότι η θέση των επιχειρήσεων αυτών θα καταστεί ακόμη πιο ευάλωτη, καθόσον η οδηγία 2020/1057 θεσπίστηκε σε περίοδο οικονομικής κρίσης η οποία σημαδεύθηκε από την πανδημία COVID‑19. Η μη συνεκτίμηση των στοιχείων αυτών καταδεικνύει την παράβαση του άρθρου 94 ΣΛΕΕ, λαμβανομένων υπόψη των αναμενόμενων αρνητικών συνεπειών του άρθρου 1 της οδηγίας 2020/1057 για τις επιχειρήσεις μεταφορών.
1149.
Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, καθώς και οι παρεμβαίνοντες υπέρ αυτών, ζητούν την απόρριψη των δύο αυτών λόγων ακυρώσεως ως αβάσιμων.
2) Ανάλυση
1150.
Όσον αφορά τον λόγο ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, περιορίζομαι να υπενθυμίσω, όπως και το Συμβούλιο, ότι από τη νομολογία προκύπτει ότι οι κυβερνήσεις των κρατών μελών συμμετέχουν στις προπαρασκευαστικές εργασίες των οδηγιών και οφείλουν, συνεπώς, να είναι σε θέση να καταρτίσουν εντός της τασσόμενης προθεσμίας τις αναγκαίες για την εφαρμογή τους νομοθετικές διατάξεις (
637
). Ο νομοθέτης της Ένωσης διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως κατά τον καθορισμό της προθεσμίας μεταφοράς των οδηγιών στην εσωτερική έννομη τάξη και δεν υποχρεούται να διατυπώσει ειδική αιτιολογία για να δικαιολογήσει τον καθορισμό προθεσμίας 18 μηνών.
1151.
Όσον αφορά την προβαλλόμενη παράβαση του άρθρου 94 ΣΛΕΕ, η επιχειρηματολογία της Δημοκρατίας της Πολωνίας πρέπει να νοηθεί υπό την έννοια ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2020/1057 παραβιάζει την ως άνω διάταξη όχι τόσο αυτό καθεαυτό, όσο διότι συνεπάγεται ότι οι υποχρεώσεις της οδηγίας αυτής καθίστανται δεσμευτικές, ιδίως για τους μεταφορείς που υπόκεινται σε αυτές, από την ημερομηνία που αυτό καθορίζει. Το προσφεύγον κράτος μέλος θεωρεί ότι οι υποχρεώσεις αυτές αντιβαίνουν στο άρθρο 94 ΣΛΕΕ.
1152.
Εκ προοιμίου, επισημαίνω ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν απέδειξε ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2020/1057 συνιστά «μέτρο σχετικό με τις τιμές και τους όρους μεταφοράς», κατά την έννοια του άρθρου 94 ΣΛΕΕ, πράγμα το οποίο θα μπορούσε, άλλωστε, ευλόγως να αμφισβητηθεί, δεδομένου ότι το εν λόγω άρθρο 9, μεμονωμένα εξεταζόμενο, περιορίζεται στον καθορισμό ημερομηνίας για τη θέσπιση και τη δημοσίευση των εθνικών διατάξεων που είναι αναγκαίες για τη μεταφορά της οδηγίας 2020/1057 στην εσωτερική έννομη τάξη. Εφόσον το Δικαστήριο συμμεριστεί τις αμφιβολίες μου, ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως μπορεί να απορριφθεί άνευ ετέρου.
1153.
Κατά τα λοιπά, η επιχειρηματολογία της Δημοκρατίας της Πολωνίας υπόκειται στην ίδια κριτική με εκείνη που διατυπώθηκε κατά την εξέταση του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση, με το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2020/1057, της αρχής της ασφάλειας δικαίου. Όπως επισήμανε το Συμβούλιο, τα επιχειρήματα που αφορούν το μερίδιο των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων στον τομέα των οδικών μεταφορών, το κόστος που απορρέει από την υπαγωγή του εν λόγω τομέα στους κανόνες περί απόσπασης εργαζομένων, την έλλειψη δικαιολόγησης των μέτρων που θεσπίζει η οδηγία 2020/1057 και τις συνέπειες της πανδημίας COVID‑19, προβλήθηκαν ήδη στο πλαίσιο του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παράβαση του άρθρου 94 ΣΛΕΕ με το άρθρο 1, παράγραφοι 3, 4, 6 και 7, της οδηγίας 2020/1057, είναι δε προφανές ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας επιχειρεί εν προκειμένω να θέσει εκ νέου υπό συζήτηση ζητήματα τα οποία έχουν ήδη συζητηθεί και επιλυθεί. Δεδομένου δε ότι ήδη διαπιστώθηκε ότι το άρθρο 1, παράγραφοι 3, 4, 6 και 7, της οδηγίας 2020/1057 δεν αντιβαίνει στο άρθρο 94 ΣΛΕΕ (
638
), η ίδια διαπίστωση επιβάλλεται και όσον αφορά το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2020/1057.
1154.
Για όλους τους προαναφερθέντες λόγους, προτείνω στο Δικαστήριο να απορρίψει τους λόγους ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2020/1057 παραβιάζει, αφενός, την αρχή της αναλογικότητας και, αφετέρου, το άρθρο 94 ΣΛΕΕ, ως αβάσιμους.
4.
Πρόταση επί των προσφυγών που αφορούν την οδηγία 2020/1057
1155.
Οι προσφυγές στις υποθέσεις C‑541/20 και 551/20, στο μέτρο που αφορούν την οδηγία 2020/1057, και οι προσφυγές στις υποθέσεις C‑544/20, C‑548/20, C‑550/20 και C‑555/20 απορρίπτονται.
V. Επί των δικαστικών εξόδων
1156.
Από το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου προκύπτει ότι ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
1157.
Το άρθρο 138, παράγραφος 3, του εν λόγω Κανονισμού προβλέπει ότι, σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του. Πάντως, αν τούτο δικαιολογείται από τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως, το Δικαστήριο μπορεί να αποφασίσει ότι ένας διάδικος, πέραν των δικαστικών εξόδων του, φέρει και μέρος των εξόδων του αντιδίκου.
1158.
Υπό το πρίσμα των ανωτέρω και λαμβανομένων υπόψη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών των προσφυγών στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑541/20 έως C‑555/20, προτείνω στο Δικαστήριο να κατανείμει τα δικαστικά έξοδα ως εξής.
1159.
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα στην υπόθεση C‑541/20.
1160.
Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα στις υποθέσεις C‑543/20 και C‑544/20.
1161.
Η Ρουμανία καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα στις υποθέσεις C‑546/20 και C‑548/20.
1162.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο καταδικάζονται στα δικαστικά έξοδα στην υπόθεση C‑549/20.
1163.
Η Κυπριακή Δημοκρατία καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα στην υπόθεση C‑550/20.
1164.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα στις υποθέσεις C‑553/20 και C‑555/20.
1165.
Στις υποθέσεις C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 και C‑554/20, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
1166.
Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, η Δημοκρατία της Λιθουανίας και η Ρουμανία, καθόσον έλαβαν μέρος στις υπό κρίση συνεκδικαζόμενες προσφυγές με την ιδιότητα των παρεμβαινόντων, η Δημοκρατία της Εσθονίας, η Δημοκρατία της Λεττονίας, το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ελληνική Δημοκρατία, η Γαλλική Δημοκρατία, η Ιταλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Δημοκρατία της Αυστρίας και το Βασίλειο της Σουηδίας φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
VI. Πρόταση
1167.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί επί των συνεκδικαζόμενων υποθέσεων C‑541/20 έως C‑555/20 ως εξής:
1)
Δέχεται την προσφυγή της Κυπριακής Δημοκρατίας στην υπόθεση C‑549/20.
2)
Δέχεται τις προσφυγές της Δημοκρατίας της Λιθουανίας στην υπόθεση C‑542/20, της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας στην υπόθεση C‑545/20, της Ρουμανίας στην υπόθεση C‑547/20, της Ουγγαρίας στην υπόθεση C‑551/20, της Δημοκρατίας της Μάλτας στην υπόθεση C‑552/20 και της Δημοκρατίας της Πολωνίας στην υπόθεση C‑554/20, καθ’ ο μέρος βάλλουν κατά του άρθρου 1, σημείο 3, του κανονισμού (ΕΕ) 2020/1055.
3)
Κατά συνέπεια, ακυρώνει το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού (ΕΕ) 2020/1055, καθόσον τροποποιεί το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1071/2009.
4)
Απορρίπτει τις μνημονευόμενες στο σημείο 2 προσφυγές κατά τα λοιπά.
5)
Απορρίπτει τις προσφυγές της Δημοκρατίας της Λιθουανίας στην υπόθεση C‑541/20, της Βουλγαρίας στις υποθέσεις C‑543/20 και C‑544/20, της Ρουμανίας στις υποθέσεις C‑546/20 και C‑548/20, της Κυπριακής Δημοκρατίας στην υπόθεση C‑550/20 και της Δημοκρατίας της Πολωνίας στις υποθέσεις C‑553/20 και 555/20.
6)
Καταδικάζει τη Δημοκρατία της Λιθουανίας στα δικαστικά έξοδα στην υπόθεση C‑541/20.
7)
Καταδικάζει τη Δημοκρατία της Βουλγαρίας στα δικαστικά έξοδα στις υποθέσεις C‑543/20 και C‑544/20.
8)
Καταδικάζει τη Ρουμανία στα δικαστικά έξοδα στις υποθέσεις C‑546/20 και C‑548/20.
9)
Καταδικάζει το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα στην υπόθεση C‑549/20.
10)
Καταδικάζει την Κυπριακή Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα στην υπόθεση C‑550/20.
11)
Καταδικάζει τη Δημοκρατία της Πολωνίας στα δικαστικά έξοδα στις υποθέσεις C‑553/20 και C‑555/20.
12)
Στις υποθέσεις C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 και C‑554/20, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
13)
Η Δημοκρατία της Λιθουανίας και η Ρουμανία, καθόσον έλαβαν μέρος στις υπό κρίση συνεκδικαζόμενες προσφυγές με την ιδιότητα των παρεμβαινόντων, η Δημοκρατία της Εσθονίας, η Δημοκρατία της Λεττονίας, το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ελληνική Δημοκρατία, η Γαλλική Δημοκρατία, η Ιταλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Δημοκρατία της Αυστρίας και το Βασίλειο της Σουηδίας φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(
2
)	Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 2020, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 561/2006, όσον αφορά ελάχιστες απαιτήσεις ως προς τα ανώτατα όρια για τον ημερήσιο και εβδομαδιαίο χρόνο οδήγησης, κατώτατα όρια για τα διαλείμματα και περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας ανάπαυσης, καθώς και του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 165/2014, όσον αφορά τον εντοπισμό μέσω ταχογράφων (ΕΕ 2020, L 249, σ. 1).
(
3
)	Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 2020, για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1071/2009, (ΕΚ) αριθ. 1072/2009 και (ΕΕ) αριθ. 1024/2012 με στόχο την προσαρμογή τους στις εξελίξεις στον τομέα των οδικών μεταφορών (ΕΕ 2020, L 249, σ. 17).
(
4
)	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 2020, για τη θέσπιση ειδικών κανόνων σχετικά με την οδηγία 96/71/ΕΚ και την οδηγία 2014/67/ΕΕ για την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών και για την τροποποίηση της οδηγίας 2006/22/ΕΚ όσον αφορά τις απαιτήσεις επιβολής, και του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1024/2012 (ΕΕ 2020, L 249, σ. 49).
(
5
)	ΕΕ 1992, L 368, σ. 38.
(
6
)	Εκτίμηση επιπτώσεων συνοδεύουσα την πρόταση κανονισμού περί χρόνου εργασίας και την πρόταση οδηγίας περί απόσπασης (στο εξής: εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος), και εκτίμηση επιπτώσεων συνοδεύουσα την πρόταση κανονισμού περί εγκατάστασης (στο εξής: εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης).
(
7
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 27ης Απριλίου 2021.
(
8
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 27ης Απριλίου 2021.
(
9
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 21ης Απριλίου 2021.
(
10
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 29ης Απριλίου 2021.
(
11
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 3ης Μαΐου 2021.
(
12
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 29ης Απριλίου 2021.
(
13
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 22ας Απριλίου 2021.
(
14
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 22ας Απριλίου 2021.
(
15
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 12ης Μαΐου 2021.
(
16
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 29ης Απριλίου 2021.
(
17
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 13ης Απριλίου 2021.
(
18
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 22ας Απριλίου 2021.
(
19
)	Μολονότι το αιτητικό έχει αυτή τη διατύπωση, οι αιτιάσεις της προσφυγής στρέφονται κατά του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 (βλ. σημείο VIII του δικογράφου της προσφυγής στην υπόθεση C‑552/20).
(
20
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 27ης Απριλίου 2021
(
21
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 27ης Απριλίου 2021.
(
22
)	Στις οποίες επετράπη να παρέμβουν με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 27ης Απριλίου 2021.
(
23
)	Βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Μ. Szpunar στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Trijber και Harmsen (C‑340/14 και C‑341/14, EU:C:2015:505, σημείο 29). Βλ., επίσης, απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2015, Trijber και Harmsen (C‑340/14 και C‑341/14, EU:C:2015:641, σκέψη 48).
(
24
)	Βλ. γνωμοδότηση 2/15 (Συμφωνία Ελευθέρων Συναλλαγών ΕΕ – Σινγκαπούρης), της 16ης Μαΐου 2017 (EU:C:2017:376, σκέψη 61 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
25
)	Μεταξύ των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του κλάδου αυτού μνημονεύονται κατά παράδοση, μεταξύ άλλων, η αναγκαία σύνδεση των υπηρεσιών μεταφοράς με συγκεκριμένη υποδομή, η ιδιαιτέρως μεγάλη κινητικότητα των μέσων παραγωγής, ο υψηλός βαθμός δυνατότητας υποκατάστασης μεταξύ των υπηρεσιών εμπορικής μεταφοράς και η αυτοπαραγωγή (ήτοι η ατομική μηχανοκίνητη μεταφορά). Διάφορα άλλα χαρακτηριστικά μνημονεύονται στη θεωρία.
(
26
)	Πρβλ. απόφαση της 22ας Μαΐου 1985, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (13/83, EU:C:1985:220, σκέψεις 49 και 50).
(
27
)	Απόφαση της 9ης Σεπτεμβρίου 2004, Ισπανία και Φινλανδία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑184/02 και C‑223/02, EU:C:2004:497, σκέψη 56 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
28
)	Πρβλ. απόφαση της 18ης Μαρτίου 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, σκέψη 36). Βλ., επίσης, απόφαση της 4ης Απριλίου 1974, Επιτροπή κατά Γαλλίας (167/73, EU:C:1974:35, σκέψη 27).
(
29
)	Απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 159). Βλ., επίσης, απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, σκέψη 29 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
30
)	Απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, σκέψη 30 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
31
)	Πρβλ., για παράδειγμα, αποφάσεις της 5ης Οκτωβρίου 1994, Επιτροπή κατά Γαλλίας (C‑381/93, EU:C:1994:370, σκέψη 13), και της 6ης Φεβρουαρίου 2003, Στυλιανάκης (C‑92/01, EU:C:2003:72, σκέψη 24).
(
32
)	Πρβλ. αποφάσεις της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 160), και της 20ής Δεκεμβρίου 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, σκέψη 48).
(
33
)	Απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, σκέψη 33). Βλ., επίσης, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στην υπόθεση Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, σημείο 4).
(
34
)	Βλ. Κεφάλαιο III του κανονισμού 1072/2009. Βλ., επίσης, εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2, σ. 2.
(
35
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 4.
(
36
)	Απόφαση της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑156/21, EU:C:2022:97, σκέψη 340 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
37
)	Βλ. σημείο 42 των παρουσών προτάσεων.
(
38
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 112 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Πρβλ., επίσης, απόφαση της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑157/21, EU:C:2022:98, σκέψη 354 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
39
)	Αποφάσεις της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 114 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 78 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, (C‑5/16, EU:C:2020:1001, σκέψη 151).
(
40
)	Αποφάσεις της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 115), και της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 79 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
41
)	Αποφάσεις της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑5/16, EU:C:2020:1001, σκέψη 170 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 118).
(
42
)	Απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψεις 118 και 119). Βλ., επίσης, απόφαση της 12ης Μαΐου 2011, Λουξεμβούργο κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑176/09, EU:C:2011:290, σκέψη 62, πρβλ. δε νομολογία μνημονευόμενη στη σκέψη 66).
(
43
)	Αποφάσεις της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑5/16, EU:C:2020:1001, σκέψη 170 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 17ης Οκτωβρίου 2013, Billerud Karlsborg και Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, σκέψη 35 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
44
)	Αποφάσεις της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 116) και της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 81 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
45
)	Πρβλ. απόφαση της 21ης Ιουνίου 2020, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑5/16, EU:C:2020:1001, σκέψη 177 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
46
)	Βλ. αποφάσεις της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑5/16, EU:C:2020:1001, σκέψη 167), και της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψη 106).
(
47
)	Βλ. υποσημείωση 6 των παρουσών προτάσεων.
(
48
)	Πρβλ. απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψεις 76 έως 81, καθώς και 84 και 85).
(
49
)	ΕΕ 2016, L 123, σ. 1
(
50
)	Βλ. σημείο 13 της διοργανικής συμφωνίας, καθώς και απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 83).
(
51
)	Απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 84).
(
52
)	Βλ. σημείο 96 των προτάσεων της γενικής εισαγγελέα E. Sharpston στην υπόθεση Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:321), το οποίο μνημονεύεται ρητώς στη σκέψη 82 της αποφάσεως της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
(
53
)	Βλ. σημείο 96 των προτάσεων της γενικής εισαγγελέα E. Sharpston στην υπόθεση Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:321), το οποίο μνημονεύεται ρητώς στη σκέψη 82 της αποφάσεως της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
(
54
)	Απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 82).
(
55
)	Απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 85).
(
56
)	Βλ. σημείο 14 της διοργανικής συμφωνίας και απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 83).
(
57
)	Αποφάσεις της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑5/16, EU:C:2020:1001, σκέψη 159), και της 8ης Ιουλίου 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2019:419, σκέψη 57).
(
58
)	Βλ. σημείο 15 της διοργανικής συμφωνίας, καθώς και αποφάσεις της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 83) και της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψη 43).
(
59
)	Βλ. σημείο 97 των προτάσεων της γενικής εισαγγελέα E. Sharpston στην υπόθεση Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:321), το οποίο μνημονεύεται ρητώς στη σκέψη 82 της αποφάσεως της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
(
60
)	Βλ. σημείο 98 των προτάσεων της γενικής εισαγγελέα E. Sharpston στην υπόθεση Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:321).
(
61
)	Απόφαση της 4ης Μαΐου 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, σκέψεις 64 και 65).
(
62
)	Πρβλ. απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2018:194, σκέψη 43).
(
63
)	Απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2018:194, σκέψη 31 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
64
)	Απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 86 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Πρβλ., επίσης, απόφαση της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑5/16, EU:C:2018:483, σκέψεις 160 έως 163).
(
65
)	Πρβλ. απόφαση της 8ης Ιουλίου 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, σκέψη 39).
(
66
)	Αποφάσεις της 22ας Φεβρουαρίου 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd κ.λπ. (C‑160/20, EU:C:2022:101, σκέψη 67), και της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 80 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
67
)	Απόφαση της 3ης Φεβρουαρίου 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, σκέψη 95 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
68
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 14ης Ιουλίου 2014, Επιτροπή κατά VW κ.λπ. (C‑116/21 P έως C‑118/21 P, C‑138/21 P και C‑139/21 P, EU:C:2022:557, σκέψη 140 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
69
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 110 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
70
)	Απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 2022, Glavna direktsia Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto (C‑262/20, EU:C:2022:117, σκέψη 58 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
71
)	Απόφαση της 3ης Φεβρουαρίου 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, σκέψη 99). Βλ. απόφαση της 12ης Μαΐου 2011, Λουξεμβούργο κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑176/09, EU:C:2011:290, σκέψη 32).
(
72
)	Βλ. σημείο 42 των παρουσών προτάσεων.
(
73
)	Βλ. απόφαση της 12ης Μαΐου 2011, Λουξεμβούργο κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑176/09, EU:C:2011:290, σκέψεις 34 και 35).
(
74
)	Αποφάσεις της 13ης Σεπτεμβρίου 2005, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (C‑176/03, EU:C:2005:542, σκέψη 41 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), της 15ης Νοεμβρίου 2005, Επιτροπή κατά Αυστρίας (C‑320/03, EU:C:2005:684, σκέψη 72), της 22ας Δεκεμβρίου 2008, British Aggregates κατά Επιτροπής (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, σκέψη 91), της 16ης Ιουλίου 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, σκέψη 29), καθώς και της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Επιτροπή κατά Αυστρίας (C‑28/09, EU:C:2011:854, σκέψη 120).
(
75
)	Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 13ης Σεπτεμβρίου 2005, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (C‑176/03, EU:C:2005:542, σκέψη 42), της 15ης Νοεμβρίου 2005, Επιτροπή κατά Αυστρίας (C‑320/03, EU:C:2005:684, σκέψη 73 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Επιτροπή κατά Αυστρίας (C‑28/09, EU:C:2011:854, σκέψη 121).
(
76
)	Βλ. απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψη 128 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
77
)	Βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα L. A. Geelhoed στην υπόθεση Αυστρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑161/04, EU:C:2006:66, σημεία 59 και 60).
(
78
)	Βλ. απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψεις 130 και 131 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
79
)	Πρβλ. αποφάσεις της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (22/70, EU:C:1971:32, σκέψη 40), και της 9ης Σεπτεμβρίου 2015, Λητώ Μαιευτικό Γυναικολογικό και Χειρουργικό Κέντρο κατά Επιτροπής (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, σκέψη 17). Βλ., επίσης, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα F. G. Jacobs στην υπόθεση Επιτροπή κατά ΕΤΕπ (C‑15/00, EU:C:2002:557, σημείο 82).
(
80
)	Απόφαση της 31ης Μαρτίου 2022, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Φορολογία των ενεργειακών προϊόντων) (C‑139/20, EU:C:2022:240, σκέψεις 55 και 56, και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
81
)	Πρβλ. απόφαση της 9ης Σεπτεμβρίου 2015, Λητώ Μαιευτικό Γυναικολογικό και Χειρουργικό Κέντρο κατά Επιτροπής (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, σκέψεις 17 και 18).
(
82
)	Η Δημοκρατία της Λιθουανίας εκθέτει τα επιχειρήματά της στο πλαίσιο του λόγου ακυρώσεως που προβάλλει στην υπόθεση C‑541/20 σχετικά με την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας από το άρθρο 1, σημείο 6, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2020/1054. Εντούτοις, λαμβανομένου υπόψη του περιεχομένου τους, τα επιχειρήματα αυτά πρέπει να εξεταστούν στο πλαίσιο της εξετάσεως των λόγων ακυρώσεως που αφορούν την παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου.
(
83
)	Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Δημοκρατία της Λιθουανίας επίσης αναφέρθηκε σε κυρώσεις που επιβλήθηκαν σε εθνικό επίπεδο επί τη βάσει ερμηνείας της επίμαχης διατάξεως διαφορετικής από την υποστηριχθείσα εκ μέρους των θεσμικών οργάνων της Ένωσης.
(
84
)	Αποφάσεις της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑156/21, EU:C:2022:97, σκέψη 223 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑157/21, EU:C:2022:98, σκέψη 319 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
85
)	Απόφαση της 13ης Μαρτίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑5/16, EU:C:2018:483, σκέψη 100 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
86
)	Αποφάσεις της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑156/21, EU:C:2022:97, σκέψη 224 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑157/21, EU:C:2022:98, σκέψη 320 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
87
)	Απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, σκέψη 32 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
88
)	Αποφάσεις της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑156/21, EU:C:2022:97, σκέψη 225 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑157/21, EU:C:2022:98, σκέψη 321 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
89
)	Πρβλ. απόφαση της 14ης Απριλίου 2005, Βέλγιο κατά Επιτροπής (C‑110/03, EU:C:2005:223, σκέψη 31).
(
90
)	Η υπογράμμιση δική μου.
(
91
)	Συναφώς, επισημαίνω ότι δεν υπάρχει αμφιβολία ότι ο χρόνος οδήγησης προς τον τόπο επιστροφής αποτελεί χρόνο εργασίας. Βλ. άρθρο 9, παράγραφος 2, του κανονισμού 561/2006, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 1, σημείο 8, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2020/1054. Βλ. επίσης, κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 10ης Σεπτεμβρίου 2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C‑266/14, EU:C:2015:578, σκέψη 50).
(
92
)	Βλ. αποφάσεις της 11ης Νοεμβρίου 2004, Adanez-Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705, σκέψη 37), και της 25ης Φεβρουαρίου 1999, Swaddling (C‑90/97, EU:C:1999:96, σκέψη 29 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
93
)	Βλ. απόφαση της 12ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Δανίας (C‑541/16, EU:C:2018:251, σκέψεις 28 και 31, και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Βλ., επίσης, άρθρο 291, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
(
94
)	Πρβλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, σκέψη 33 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
95
)	Πρβλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Y. Bot στην υπόθεση Επιτροπή κατά Συμβουλίου (C‑196/12, EU:C:2013:549, σημείο 85).
(
96
)	Βλ. απόφαση της 12ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Δανίας (C‑541/16, EU:C:2018:251, σκέψη 47).
(
97
)	Βλ. σημείο 25 του εν λόγω υπομνήματος.
(
98
)	Βλ., όσον αφορά τους περιορισμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Μεταφορά των οδηγιών 2009/72 και 2009/73 στην εσωτερική έννομη τάξη) (C‑718/18, EU:C:2021:662, σκέψη 60), και, όσον αφορά τους περιορισμούς στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 104 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
99
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 8ης Ιουνίου 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, σκέψη 61 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
100
)	Απόφαση της 8ης Ιουνίου 2023, Fastweb κ.λπ. (Συχνότητα χρέωσης) (C‑468/20, EU:C:2023:447, σκέψη 82 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Βλ., επίσης, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στην υπόθεση Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, σημείο 50 και μνημονευόμενη στην υποσημείωση 19 νομολογία).
(
101
)	Πρβλ. απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, σκέψη 14).
(
102
)	Πρβλ., σχετικά με περιπτώσεις στις οποίες ήταν επίμαχες τόσο η ελευθερία εγκατάστασης όσο και η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, αποφάσεις της 29ης Μαρτίου 2011, Επιτροπή κατά Ιταλίας (C‑565/08, EU:C:2011:188, σκέψη 51 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 7ης Μαρτίου 2013, DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, σκέψεις 35 και 36).
(
103
)	Βλ., επίσης, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στην υπόθεση Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, σημείο 50 και μνημονευόμενη στην υποσημείωση 20 νομολογία).
(
104
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, Institut des Experts en Automobiles (C‑502/20, EU:C:2021:678, σκέψη 32 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
105
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 8ης Ιουνίου 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, σκέψη 64 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
106
)	Βλ. άρθρα 2 και 3 του κανονισμού 561/2006. Η έννοια της «επιχείρησης μεταφορών» ορίζεται στο άρθρο 4, στοιχείο ιστʹ, του εν λόγω κανονισμού.
(
107
)	Πρβλ. απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 105).
(
108
)	Βλ. σημείο 42 των παρουσών προτάσεων.
(
109
)	Οι εξελίξεις αυτές περιγράφονται ειδικότερα στην εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, ιδίως στο μέρος 1/2, σ. 1 έως 11, 26 και 49, καθώς και στην εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, ιδίως στο μέρος 1/2, σ. 7 έως 22.
(
110
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σημεία 2.1.1 και 2.2.2.
(
111
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, σ. 39.
(
112
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 20. Ειδικότερα, η Επιτροπή είχε διαπιστώσει ότι ο κίνδυνος επιδείνωσης των συνθηκών εργασίας, συμπεριλαμβανομένων των μη προσηκουσών συνθηκών ανάπαυσης, των χρονικών περιορισμών και του άγχους των οδηγών, δεν είχε αντιμετωπιστεί αποτελεσματικά εξαιτίας των παραβάσεων και των κενών των προγενέστερων κανόνων, της ανελαστικότητας της εφαρμογής τους, καθώς και των πιέσεων της αγοράς.
(
113
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 2 του κανονισμού 2020/1054. Κατά την εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος (βλ. μέρος 1/2, σ. 5 έως 6), μεταξύ των κύριων αιτιών της αναποτελεσματικότητας της εργατικής νομοθεσίας συγκαταλέγονταν η έλλειψη σαφήνειας και η ακαταλληλότητα των κανόνων, καθώς και οι αποκλίσεις κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή τους από τις εθνικές αρχές.
(
114
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 1 του κανονισμού 2020/1054.
(
115
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 19.
(
116
)	Βλ. αιτιολογικές σκέψεις 3, 6 και 36 του κανονισμού 2020/1054.
(
117
)	Για τον ίδιο λόγο πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να απορριφθεί και η αιτίαση της Δημοκρατίας της Πολωνίας κατά την οποία η υποχρέωση περί επιστροφής των οδηγών παραβιάζει το άρθρο 4, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 561/2006.
(
118
)	Συγκεκριμένα, το άρθρο 2, παράγραφος 9, του κανονισμού 561/2006, πριν από τη θέση σε ισχύ του κανονισμού 2020/1054, όριζε ότι «[κ]άθε χρόνος ο οποίος καταναλώνεται από οδηγό για να μεταβεί στον τόπο όπου θα αναλάβει ένα όχημα που εμπίπτει στις διατάξεις του παρόντος κανονισμού ή για να επιστρέψει από τον τόπο αυτόν, και το οποίο δεν βρίσκεται στον τόπο διαμονής του οδηγού ή στην έδρα λειτουργίας του εργοδότη την οποία έχει κανονικά ως βάση ο οδηγός, δεν υπολογίζεται ως ανάπαυση ή ως διάλειμμα, εκτός εάν ο οδηγός βρίσκεται σε πορθμείο ή τρένο και έχει στη διάθεσή του κλίνη ή κουκέτα». Η παράγραφος 3 του ίδιου άρθρου αναφερόταν επίσης στον «τόπο διαμονής του οδηγού και στην έδρα λειτουργίας του εργοδότη την οποία έχει κανονικά ως βάση ο οδηγός».
(
119
)	Βλ. απόφαση της 29ης Απριλίου 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, σκέψη 27). Από γλωσσικής απόψεως, η έννοια της «έδρας λειτουργίας» αντιστοιχεί στην έννοια του «κέντρου εκμεταλλεύσεως» που χρησιμοποιείται τόσο στην ως άνω απόφαση και στην απόφαση της 18ης Ιανουαρίου 2001, Skills Motor Coaches κ.λπ.(C‑297/99, EU:C:2001:37), όσο και στην αρχική μορφή του άρθρου 5, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1071/2009.
(
120
)	Βλ. απόφαση της 29ης Απριλίου 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, σκέψη 31).
(
121
)	Ο όρος «ΕΕ των 13» υποδηλώνει το σύνολο των κρατών που έγιναν μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης μετά το 2004 και τα οποία προστέθηκαν στα 15 κράτη που ήταν ήδη μέλη («ΕΕ των 15»).
(
122
)	Συναφώς, στην εκτίμηση επιπτώσεων μνημονεύεται έρευνα που διεξήγαγε μεταξύ Πολωνών οδηγών η πολωνική εργοδοτική ένωση, από την οποία προκύπτει ότι το 23 % των οδηγών περνούν 15 ημέρες καθ’ οδόν· το 15 % περνούν περισσότερο από 30 ημέρες μακριά από τον τόπο κατοικίας/τη βάση τους και το 7 % λιγότερο από 5 ημέρες μακριά από τον τόπο κατοικίας/τη βάση τους. Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 20.
(
123
)	Βλ., συγκεκριμένα, σημείο 203 των παρουσών προτάσεων.
(
124
)	Απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψεις 41 και 42 καθώς και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
125
)	Πρβλ. απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψεις 41, 42, 61, 62, 64 και 128).
(
126
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 51.
(
127
)	Βλ. υποσημείωση 122 των παρουσών προτάσεων.
(
128
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 20.
(
129
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, κεφάλαιο 6.2.1, σ. 63.
(
130
)	Βλ. άρθρο 16 του κανονισμού 561/2006 και άρθρο 33 του κανονισμού 165/2014.
(
131
)	Βλ. σημείο 132 των παρουσών προτάσεων.
(
132
)	Βλ. σημείο 47 των παρουσών προτάσεων.
(
133
)	Βλ. σημεία 219 και 220 των παρουσών προτάσεων.
(
134
)	Βλ. νομολογία μνημονευόμενη στο σημείο 56 των παρουσών προτάσεων.
(
135
)	Βλ. σημείο 179 των παρουσών προτάσεων.
(
136
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 49. Καίτοι τα εξεταζόμενα στο πλαίσιο εκείνο μέτρα αφορούσαν την ενδεχόμενη απαγόρευση λήψης της προγραμματισμένης περιόδου ανάπαυσης εντός του οχήματος, οι ίδιες δυσχέρειες υφίστανται και όταν το ζήτημα είναι να διαπιστωθεί αν η επιχείρηση μεταφορών παρέσχε στον οδηγό τη δυνατότητα να επιστρέψει στον τόπο κατοικίας του ή στο κέντρο εκμεταλλεύσεως και εκείνος επέλεξε να μην το πράξει, ή αν του ασκήθηκαν πιέσεις προκειμένου να αποθαρρυνθεί από το να επιστρέψει.
(
137
)	Γνωμοδότηση ΕΟΚΕ 2017/02852, σημείο 1.7.
(
138
)	Το άρθρο 1, σημείο 5, στοιχείο γʹ, της προτάσεως κανονισμού περί χρόνου εργασίας προέβλεπε την προσθήκη στο άρθρο 8 του κανονισμού 561/2006 παραγράφου 8β με το ακόλουθο περιεχόμενο: «Η επιχείρηση μεταφορών οργανώνει την εργασία των οδηγών κατά τρόπο ώστε οι οδηγοί να μπορούν να περνούν τουλάχιστον μία κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης ή εβδομαδιαία ανάπαυση διάρκειας μεγαλύτερης των 45 ωρών που λαμβάνεται ως αντιστάθμιση για μειωμένη εβδομαδιαία ανάπαυση στον τόπο διαμονής τους εντός κάθε περιόδου τριών διαδοχικών εβδομάδων».
(
139
)	Ο νομοθέτης θέσπισε χρονοδιάγραμμα τριών εβδομάδων μόνον όσον αφορά την επιστροφή των οδηγών που έχουν λάβει δύο διαδοχικές μειωμένες περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης (άρθρο 8, παράγραφος 8α, δεύτερο εδάφιο) και οι οποίοι, ως εκ τούτου, μετά την τρίτη εβδομάδα εργασίας, θα λάβουν κανονική περίοδο ανάπαυσης ως αντιστάθμιση για τις δύο μειωμένες περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης.
(
140
)	Η Δημοκρατία της Πολωνίας κάνει επίσης λόγο για τις επιβλαβείς συνέπειες όσον αφορά τις οδικές υποδομές. Τα συγκεκριμένα επιχειρήματα εξετάζονται στο μέρος που αφορά τους σχετικούς με την παράβαση του άρθρου 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ λόγους ακυρώσεως, στα σημεία 281 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
141
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 48.
(
142
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 20, και σημεία 217, 229, 236 και 260 των παρουσών προτάσεων.
(
143
)	Ο αριθμός αυτός προκύπτει από τη σύγκριση μεταξύ, αφενός μεν, της εκτίμησης που περιλαμβάνεται στην από 26 Οκτωβρίου 2018 ανοικτή επιστολή της Διεθνούς Ενώσεως Οδικών Μεταφορών (IRU), στην οποία είχε εκτιμηθεί ότι η επιβολή υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε τρεις έως τέσσερις εβδομάδες μπορούσε να προκαλέσει αύξηση των διανυόμενων από τα φορτηγά χιλιομετρικών αποστάσεων από 80 σε 135 εκατομμύρια οχηματοχιλιόμετρα ετησίως, αφετέρου δε, των στοιχείων της Eurostat από τα οποία προέκυπτε ότι, το 2016, η κυκλοφορία εμπορευματικών οχημάτων είχε ανέλθει συνολικά σε 135725 εκατομμύρια οχηματοχιλιόμετρα. Το Συμβούλιο παρατήρησε ότι η υποχρέωση επιστροφής των οδηγών δεν αφορά τα οχήματα, αλλά τους οδηγούς οι οποίοι δεν επιστρέφουν κατ’ ανάγκην πάντοτε με το όχημα και οι οποίοι, όπως προκύπτει από την εκτίμηση επιπτώσεων (βλ. υποσημείωση 122 των παρουσών προτάσεων), επιστρέφουν ήδη, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, κάθε τρεις ή τέσσερις εβδομάδες.
(
144
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, κεφάλαιο 2.3.1.1.
(
145
)	Διατυπωμένος από τον αμερικανικό φορέα τυποποίησης AASHTO (American Association of State Highway and Transportation Officials), καταδεικνύει τον αντίκτυπο των οχημάτων επί των οδικών υποδομών.
(
146
)	Βλ., όσον αφορά το άρθρο 74 ΕΚ, προτάσεις της γενικής εισαγγελέως C. Stix-Hackl στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Ισπανία και Φινλανδία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C184/02 και C‑223/02, EU:C:2004:194, σημείο 162).
(
147
)	Κανονισμός (ΕΟΚ) 4058/89 του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, σχετικά με τη διαμόρφωση των κομίστρων για τις οδικές εμπορευματικές μεταφορές μεταξύ των κρατών μελών (ΕΕ 1989, L 390, σ. 1).
(
148
)	Βλ., όσον αφορά το άρθρο 74 ΕΚ, προτάσεις της γενικής εισαγγελέα C. Stix-Hackl στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Ισπανία και Φινλανδία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑184/02 και C‑223/02, EU:C:2004:194, σημείο 163).
(
149
)	Βλ. προτάσεις της γενικής εισαγγελέα C. Stix-Hackl στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Ισπανία και Φινλανδία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑184/02 και C‑223/02, EU:C:2004:194, σημείο 164).
(
150
)	Βλ., όσον αφορά το άρθρο 9 ΣΛΕΕ, απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 46).
(
151
)	Πρβλ. προτάσεις της γενικής εισαγγελέως C. Stix-Hackl στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Ισπανία και Φινλανδία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑184/02 και C‑223/02, EU:C:2004:194, σημείο 164).
(
152
)	Βλ. σημείο 42 των παρουσών προτάσεων.
(
153
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν προς το άρθρο 191, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψη 135 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
154
)	Βλ. υποσημείωση 143 των παρουσών προτάσεων.
(
155
)	Βλ. σημείο 284 των παρουσών προτάσεων.
(
156
)	Επ’ αυτού, βλ., επίσης, σημείο 222 των παρουσών προτάσεων.
(
157
)	Βλ. σημεία 291 και 292 των παρουσών προτάσεων.
(
158
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, ιδίως σ. 60 και 61.
(
159
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, ιδίως σ. 63 επ.
(
160
)	Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, της 11ης Δεκεμβρίου 2019, «Η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία», COM(2019) 640 τελικό (στο εξής: Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία).
(
161
)	Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, σημείο 2.1.5.
(
162
)	Συμπεράσματα της συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 11ης Δεκεμβρίου 2019, EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9.
(
163
)	Δήλωση της Επιτρόπου A. Vălean σχετικά με την τελική έγκριση από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο της πρώτης δέσμης μέτρων για την κινητικότητα, Βρυξέλλες, 9 Ιουλίου 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/el/statement_20_1319.
(
164
)	Βλ. σημείο 45 του υπομνήματος απαντήσεως στην υπόθεση C‑553/20.
(
165
)	Βλ. σημεία 564 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
166
)	Βλ. απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψεις 129 έως 131). Διάταξη η οποία κρίνεται σύμφωνη με το άρθρο 191 ΣΛΕΕ θα κριθεί κατ’ ανάγκην σύμφωνη και με το άρθρο 37 του Χάρτη: βλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, σκέψεις 61 έως 64).
(
167
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 11ης Μαρτίου 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest κ.λπ. (C‑78/90 έως C‑83/90, EU:C:1992:118, σκέψη 18).
(
168
)	Φρονώ ότι η συγκεκριμένη αιτίαση έχει την έννοια ότι αφορά αποκλειστικά την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες, δεδομένου ότι η υποχρέωση επιστροφής των οδηγών κάθε τρεις εβδομάδες περιλαμβανόταν ήδη στην πρόταση κανονισμού περί εγκατάστασης, για την οποία διενεργήθηκε εκτίμηση επιπτώσεων: βλ. άρθρο 1, σημείο 5, στοιχείο γʹ, της προτάσεως κανονισμού περί χρόνου εργασίας, και την εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, που συνοδεύει την πρόταση αυτή.
(
169
)	Διευκρινίζω ότι, στο παρόν στάδιο της αναλύσεως, δεν θα υπεισέλθω στο ζήτημα των αριθμητικών στοιχείων που αφορούν τις δυνητικές ή πραγματικές πρόσθετες εκπομπές που προκαλεί η υποχρέωση επιστροφής των οδηγών, καθόσον, πρώτον, τούτο δεν είναι αναγκαίο για την εξέταση των επιχειρημάτων περί παραβιάσεως της πολιτικής της Ένωσης για το περιβάλλον και, δεύτερον, διότι το συγκεκριμένο ζήτημα θα πρέπει να κριθεί κατά την εξέταση των επιχειρημάτων που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
(
170
)	Βλ. σημεία 575 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
171
)	Ο νομοθέτης προέβλεψε μόνον την περίπτωση κατά την οποία η επιστροφή του οδηγού μπορεί, ενδεχομένως, να οργανώνεται συγχρόνως με την επιστροφή του οχήματος στο κράτος μέλος εγκατάστασης: βλ. αιτιολογική σκέψη 8 του κανονισμού 2020/1055.
(
172
)	Πρβλ. προτάσεις της γενικής εισαγγελέα J. Kokott στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Επιτροπή κατά Συμβουλίου (ΠΘΖ Ανταρκτικής) (C‑626/15 και C‑659/16, EU:C:2018:362, σημείο 88) και απόφαση της 15ης Απριλίου 2021, Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου και Κοινοβουλίου (C‑733/19, EU:C:2021:272, σκέψη 48).
(
173
)	Βλ. απόφαση της 15ης Απριλίου 2021, Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου και Κοινοβουλίου (C‑733/19, EU:C:2021:272, σκέψη 44).
(
174
)	Βλ. απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 119).
(
175
)	Πρβλ. απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 2017, Elecdey Carcelen κ.λπ. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 και C‑221/16, EU:C:2017:705, σκέψη 40).
(
176
)	Βλ. απόφαση της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑5/16, EU:C:2018:483, σκέψη 86).
(
177
)	Βλ. σημείο 47 των παρουσών προτάσεων.
(
178
)	Βλ. σημείο 197 των παρουσών προτάσεων.
(
179
)	Πρβλ. αποφάσεις της 13ης Νοεμβρίου 1990, Fedesa κ.λπ. (C‑331/88, EU:C:1990:391, σκέψεις 19 και 20), και της 17ης Ιουλίου 1997, SAM Schiffahrt και Stapf (C‑248/95 και C‑249/95, EU:C:1997:377, σκέψεις 52, 63 και 64).
(
180
)	Πρβλ. απόφαση της 21ης Ιουνίου 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie κ.λπ. κατά Ανωτάτης Αρχής (13/57, EU:C:1958:10, σ. 292).
(
181
)	Πρβλ., συναφώς, απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 1973, Werhahn Hansamühle κ.λπ. κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (63/72 έως 69/72, EU:C:1973:121, σκέψη 17).
(
182
)	Βλ. σημείο 80 των παρουσών προτάσεων.
(
183
)	Βλ. σημεία 148 έως 150 των παρουσών προτάσεων.
(
184
)	Απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 1990, Fedesa κ.λπ. (C‑331/88, EU:C:1990:391, σκέψη 20).
(
185
)	Βλ. σημείο 90 των παρουσών προτάσεων.
(
186
)	Βλ. σ. 18 της εν λόγω εκτίμησης επιπτώσεων.
(
187
)	Τελική έκθεση της μελέτης σχετικά με τις ασφαλείς και προστατευμένες θέσεις στάθμευσης για φορτηγά (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019-study-on-safe-and-secure-parking-places-for-trucks.pdf), σ. 8 και 18 έως 20.
(
188
)	Κανονισμός (ΕΕ) 1315/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2013, περί των προσανατολισμών της Ένωσης για την ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών και για την κατάργηση της απόφασης αριθ. 661/2010/ΕΕ (ΕΕ 2013, L 348, σ. 1, στο εξής: κανονισμός ΔΕΔ-Μ).
(
189
)	Κατά την παράγραφο 3 της εν λόγω διατάξεως, «[ό]λοι οι χώροι στάθμευσης που έχουν πιστοποιηθεί μπορούν να δηλώνουν ότι φέρουν πιστοποίηση σύμφωνα με τα πρότυπα και τις διαδικασίες της Ένωσης. Σύμφωνα με το άρθρο 39 παράγραφος 2 στοιχείο γ) του κανονισμού [ΔΕΔ-Μ], τα κράτη μέλη πρέπει να ενθαρρύνουν τη δημιουργία χώρων στάθμευσης για τους εμπορικούς χρήστες του οδικού δικτύου». Κατά την παράγραφο 4 της διατάξεως αυτής, «[έ]ως τις 31 Δεκεμβρίου 2024, η Επιτροπή υποβάλλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με τη διαθεσιμότητα κατάλληλων εγκαταστάσεων για την ανάπαυση των οδηγών και ασφαλών χώρων στάθμευσης, καθώς και για την ανάπτυξη ασφαλών και προστατευμένων χώρων στάθμευσης που πιστοποιούνται σύμφωνα με τις κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις που αναφέρονται στην παράγραφο 2. Η έκθεση αυτή μπορεί να αναφέρει μέτρα για την αύξηση του αριθμού και της ποιότητας των ασφαλών και προστατευμένων χώρων στάθμευσης».
(
190
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 64.
(
191
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 70.
(
192
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 18.
(
193
)	Απόφαση της 20ής Δεκεμβρίου 2017 (C‑102/16, στο εξής: απόφαση Vaditrans, EU:C:2017:1012).
(
194
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 46.
(
195
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 18.
(
196
)	Κατά το άρθρο 4, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 561/2006, για τους σκοπούς του εν λόγω κανονισμού νοείται ως «“περίοδος ημερήσιας ανάπαυσης”: καθημερινή περίοδος κατά τη διάρκεια της οποίας ο οδηγός μπορεί να διαθέτει ελεύθερα το χρόνο του και η οποία καλύπτει μια “κανονική περίοδο ημερήσιας ανάπαυσης” και μια “μειωμένη περίοδο ημερήσιας ανάπαυσης”». Κατά την πρώτη περίπτωση της διατάξεως αυτής, νοείται ως «“κανονική περίοδος ημερήσιας ανάπαυσης”: κάθε περίοδος ανάπαυσης χωρίς διακοπή, διάρκειας τουλάχιστον 11 ωρών. Εναλλακτικά, η κανονική περίοδος ημερήσιας ανάπαυσης μπορεί να ληφθεί σε δύο περιόδους, η πρώτη εκ των οποίων πρέπει να διαρκεί τουλάχιστον 3 ώρες χωρίς διακοπή και η δεύτερη τουλάχιστον 9 ώρες χωρίς διακοπή». Κατά τη δεύτερη περίπτωση της εν λόγω διατάξεως, νοείται ως «“μειωμένη περίοδος ημερήσιας ανάπαυσης”: κάθε περίοδος ανάπαυσης μικρότερη των 11 ωρών, αλλά διάρκειας τουλάχιστον 9 ωρών».
(
197
)	Κατά το άρθρο 4, στοιχείο ηʹ, του κανονισμού 561/2006, για τους σκοπούς του εν λόγω κανονισμού νοείται ως “περίοδος εβδομαδιαίας ανάπαυσης”: περίοδος ανάπαυσης, κατά τη διάρκεια της οποίας ο οδηγός μπορεί να διαθέτει ελεύθερα το χρόνο του· ο όρος καλύπτει την “κανονική περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης” και τη “μειωμένη περίοδο εβδομαδιαίας ανάπαυσης”». Κατά την πρώτη περίπτωση της διατάξεως αυτής, νοείται ως «“κανονική περίοδος εβδομαδιαίας ανάπαυσης”: κάθε περίοδος ανάπαυσης, διάρκειας τουλάχιστον 45 ωρών». Κατά τη δεύτερη περίπτωση της εν λόγω διατάξεως, νοείται ως «“μειωμένη περίοδος εβδομαδιαίας ανάπαυσης”: κάθε περίοδος ανάπαυσης χωρίς διακοπή διάρκειας μικρότερης των 45 ωρών, η οποία μπορεί, με την επιφύλαξη των όρων του άρθρου 8 παράγραφος 6 να συντομευθεί σε τουλάχιστον 24 συνεχόμενες ώρες».
(
198
)	Απόφαση Vaditrans (σκέψεις 31, 32 και 48).
(
199
)	Βλ. σημείο 42 των παρουσών προτάσεων.
(
200
)	Κατά την αιτιολογική σκέψη 13 του κανονισμού 2020/1054, «[γ]ια την προαγωγή της κοινωνικής προόδου, είναι σκόπιμο να διευκρινισθεί πού μπορούν να πραγματοποιούνται οι περίοδοι εβδομαδιαίας ανάπαυσης διασφαλίζοντας την παροχή κατάλληλων συνθηκών ανάπαυσης στους οδηγούς. Η ποιότητα του καταλύματος είναι ιδιαίτερα σημαντική κατά τη διάρκεια των κανονικών περιόδων εβδομαδιαίας ανάπαυσης, τις οποίες ο οδηγός θα πρέπει να περάσει μακριά από την καμπίνα του οχήματος σε κατάλληλο κατάλυμα, με έξοδα της επιχείρησης μεταφορών ως εργοδότη. Είναι ανάγκη, προκειμένου να εξασφαλιστούν ομαλές συνθήκες εργασίας και ασφαλείας για τους οδηγούς, να αποσαφηνιστεί η απαίτηση για παροχή στους οδηγούς ποιοτικού και φιλικού προς τα δύο φύλα καταλύματος για τις κανονικές περιόδους εβδομαδιαίας ανάπαυσης, εάν τις λαμβάνουν μακριά από τον τόπο κατοικίας τους».
(
201
)	Απόφαση Vaditrans (σκέψεις 31, 32 και 48).
(
202
)	Απόφαση Vaditrans (σκέψη 43).
(
203
)	Απόφαση Vaditrans (σκέψη 44).
(
204
)	Απόφαση Vaditrans (σκέψη 45).
(
205
)	Απόφαση Vaditrans (σκέψεις 46 και 47).
(
206
)	Απόφαση Vaditrans (σκέψη 44).
(
207
)	Απόφαση Vaditrans (σκέψη 44).
(
208
)	Απόφαση Vaditrans (σκέψεις 44 και 45).
(
209
)	Απόφαση Vaditrans (σκέψη 42).
(
210
)	Απόφαση Vaditrans (σκέψη 44). Βλ. σημείο 379 των παρουσών προτάσεων. Βλ., επίσης, διάταξη της Αντιπροέδρου του Δικαστηρίου, της 13ης Απριλίου 2021, Λιθουανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, σκέψη 38).
(
211
)	Βλ. άρθρο 8, παράγραφος 6, του κανονισμού 561/2006, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1054.
(
212
)	Κατά την εν λόγω διάταξη, το άρθρο 19, παράγραφος 1, του κανονισμού 561/2006 αντικαθίσταται από το ακόλουθο κείμενο: «1. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν κανόνες σχετικά με τις κυρώσεις που επιβάλλονται για τις παραβιάσεις του παρόντος κανονισμού […] και λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίζεται η εφαρμογή τους. Οι κυρώσεις αυτές πρέπει να είναι αποτελεσματικές και ανάλογες με [τη] βαρύτητα των παραβάσεων, όπως ορίζεται στο παράρτημα III της οδηγίας 2006/22/ΕΚ […]. Καμία παράβαση του παρόντος κανονισμού […] δεν υπόκειται σε περισσότερες της μίας κυρώσεις ή διαδικασίες. Τα κράτη μέλη κοινοποιούν στην Επιτροπή τους εν λόγω κανόνες και μέτρα, καθώς και τη μέθοδο και τα κριτήρια που επιλέγονται σε εθνικό επίπεδο για την αξιολόγηση της αναλογικότητάς τους. Τα κράτη μέλη κοινοποιούν χωρίς καθυστέρηση κάθε μεταγενέστερη τροποποίηση που επηρεάζει τους εν λόγω κανόνες και μέτρα. Η Επιτροπή ενημερώνει τα κράτη μέλη σχετικά με τους εν λόγω κανόνες και μέτρα, καθώς και σχετικά με κάθε τροποποίησή τους. Η Επιτροπή εξασφαλίζει τη δημοσίευση των εν λόγω πληροφοριών σε ειδικό δημόσιο ιστότοπο σε όλες τις επίσημες γλώσσες της Ένωσης, ο οποίος περιέχει λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τις κυρώσεις που εφαρμόζονται στα κράτη μέλη».
(
213
)	Βλ. πρόταση κανονισμού περί χρόνου εργασίας, άρθρο 1, παράγραφος 5, στοιχείο γʹ, το οποίο παρατίθεται στο σημείο 11 των παρουσών προτάσεων.
(
214
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 20ής Δεκεμβρίου 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C‑516/16, EU:C:2017:1011, σκέψη 88 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
215
)	Η έννοια του «οδηγού» ορίζεται στο άρθρο 4, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 561/2006.
(
216
)	Απόφαση Vaditrans (σκέψη 44). Βλ., ακόμη, σημείο 379 των παρουσών προτάσεων. Βλ., επίσης, διάταξη της Αντιπροέδρου του Δικαστηρίου, της 13ης Απριλίου 2021, Λιθουανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, σκέψη 38).
(
217
)	Βλ. σημείο 80 των παρουσών προτάσεων.
(
218
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, σ. 39.
(
219
)	Βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 4, του κανονισμού 165/2014, σε συνδυασμό με το άρθρο 6, τρίτη περίοδος, του εκτελεστικού κανονισμού 2016/799, τα οχήματα που κυκλοφορούν σε κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος μέλος εκδόσεως της άδειας κυκλοφορίας έπρεπε αρχικώς να εξοπλιστούν με ευφυή ταχογράφο, διεπόμενο από τα άρθρα 8 έως 10 του κανονισμού 165/2014, εντός προθεσμίας δεκαπέντε ετών από την έναρξη ισχύος, στις 15 Ιουνίου 2019, των λεπτομερών κανόνων σχετικά με τους ταχογράφους αυτούς που καθορίζονται στο παράρτημα ΙΓ του ως άνω εκτελεστικού κανονισμού, ήτοι το αργότερο έως τις 15 Ιουνίου 2034.
(
220
)	Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2021/1228 της Επιτροπής, της 16ης Ιουλίου 2021, για την τροποποίηση του εκτελεστικού κανονισμού 2016/799 (ΕΕ 2021, L 273, σ. 1).
(
221
)	Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2023/980 της Επιτροπής, της 16ης Μαΐου 2023, για την τροποποίηση του εκτελεστικού κανονισμού 2016/799 (ΕΕ 2023 L 134, σ. 28).
(
222
)	Επιτροπή, «Study regarding measures fostering the implementation of the smart tachograph», 2018, σ. 9.
(
223
)	Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits (Εγκατάσταση ευφυών ταχογράφων έως το 2020: Κόστος και οφέλη), 2 Φεβρουαρίου 2018 (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document.html?reference=EPRS_STU%282018 %29615643), σ. 7.
(
224
)	Βλ. το από 4 Οκτωβρίου 2018 έγγραφο της Επιτροπής προς το Συμβούλιο, παράρτημα B4 στην υπόθεση C‑551/20.
(
225
)	Βλ. υποσημείωση 219 των παρουσών προτάσεων.
(
226
)	Αποφάσεις της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 153), και της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑5/16, EU:C:2018:483, σκέψεις 100 και 110).
(
227
)	Αποφάσεις της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 153), και της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑5/16, EU:C:2018:483, σκέψη 111).
(
228
)	Απόφαση της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑5/16, EU:C:2018:483, σκέψη 112).
(
229
)	Απόφαση της 20ής Δεκεμβρίου 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, σκέψη 47 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
230
)	Βλ. απόφαση της 20ής Δεκεμβρίου 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, σκέψη 48 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
231
)	Βλ., μεταξύ πολλών, απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2022, Ministerstvo životního prostředí (Παπαγάλοι Ara hyacinthe) (C‑659/20, EU:C:2022:642, σκέψη 69 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
232
)	Πρβλ. απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, Ισπανία κατά Συμβουλίου (203/86, EU:C:1988:420, σκέψη 19 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
233
)	Το εν λόγω άρθρο προβλέπει ως εξαιρέσεις τις διατάξεις του άρθρου 1, σημείο 15, και του άρθρου 2, σημείο 12, οι οποίες θα εφαρμοστούν από τις 31 Δεκεμβρίου 2024. Οι δύο αυτές διατάξεις δεν αποτελούν αντικείμενο των προσφυγών που έχουν ασκηθεί στις υπό κρίση υποθέσεις.
(
234
)	Κατά τα ως άνω δύο θεσμικά όργανα, μόνον οι δύο διατάξεις με διαφορετική προβλεπόμενη ημερομηνία ισχύος που μνημονεύονται στην προηγούμενη υποσημείωση των παρουσών προτάσεων θα άρχιζαν να ισχύουν νωρίτερα, ήτοι κατά την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος του συνόλου του κανονισμού.
(
235
)	Διάταξη της Αντιπροέδρου του Δικαστηρίου, της 13ης Απριλίου 2021, Λιθουανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, σκέψη 31).
(
236
)	Απόφαση Vaditrans (σκέψη 44).
(
237
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 15ης Ιουλίου 2021, Επιτροπή κατά Landesbank Baden-Württemberg και CRU (C‑584/20 P και C‑621/20 P, EU:C:2021:601, σκέψη 104 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
238
)	Βλ. σημείο 394 των παρουσών προτάσεων.
(
239
)	Βλ. απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψεις 73 έως 75).
(
240
)	Βλ. απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψη 76).
(
241
)	Η εν λόγω διάταξη, η οποία αφορά τις απαιτήσεις για την άσκηση του επαγγέλματος του οδικού μεταφορέα, προβλέπει ότι «[ο]ι επιχειρήσεις που ασκούν το επάγγελμα του οδικού μεταφορέα πρέπει […] να έχουν πραγματικό και σταθερό τόπο εγκατάστασης σε ένα κράτος μέλος».
(
242
)	Ο συγκεκριμένος λόγος ακυρώσεως της προσφυγής στην υπόθεση C‑545/20 διατυπώνεται από τη Δημοκρατία της Βουλγαρίας όσον αφορά τόσο το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, όσο και το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του ίδιου κανονισμού. Για λόγους οικονομίας της διαδικασίας, θα τον εξετάσω μόνο σε αυτό το σημείο με την αυτονόητη επισήμανση ότι τα συμπεράσματα που συνάγονται από την ανάλυσή μου σχετικά με το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055 ισχύουν mutatis mutandis και όσον αφορά το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του εν λόγω κανονισμού.
(
243
)	Απόφαση της 16ης Ιουλίου 1992, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
244
)	Απόφαση της 16ης Ιουλίου1992, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
245
)	COM (2018) 51 τελικό της 31ης Ιανουαρίου 2018.
(
246
)	Η Κυπριακή Δημοκρατία δεν βάλλει, με την προσφυγή της στην υπόθεση C‑549/20, κατά του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055, επομένως ο λόγος ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλει παράβαση ουσιώδους τύπου εκ του άρθρου 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ αφορά αποκλειστικώς την υποχρέωση επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες.
(
247
)	Βλ. σημείο 10 των παρουσών προτάσεων.
(
248
)	ΕΕ 2018, C 197, σ. 38.
(
249
)	ΕΕ 2018, C 176, σ. 57.
(
250
)	Βλ. ΕτΠ, Practical guide on the infringement of the subsidiarity principle, διαθέσιμο στη διεύθυνση https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide%20on%20SubsidiarityFINAL.pdf.
(
251
)	Βλ. άρθρα 56 και 57 του εσωτερικού κανονισμού της ΕτΠ (ΕΕ 2014, L 65, σ. 41, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο ενάρξεως ισχύος του κανονισμού 2020/1055).
(
252
)	Βλ. άρθρο 59 του εσωτερικού κανονισμού της ΕτΠ, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο ενάρξεως ισχύος του κανονισμού 2020/1055.
(
253
)	Απόφαση της 16ης Ιουλίου 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
254
)	Απόφαση της 5ης Ιουλίου 1995 (C‑21/94, EU:C:1995:220).
(
255
)	Απόφαση της 5ης Ιουλίου 1995, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (C‑21/94, EU:C:1995:220, σκέψεις 17 και 18).
(
256
)	Βλ. διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου, της 17ης Μαρτίου 2004, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (C‑176/03, EU:C:2004:158, σκέψεις 9 έως 11).
(
257
)	Βλ. σημείο 1.1 της από 18 Ιανουαρίου 2018 γνωμοδότησης της ΕΟΚΕ.
(
258
)	Βλ. σημεία 1.4 και 3.2 της από 18 Ιανουαρίου 2018 γνωμοδότησης της ΕΟΚΕ.
(
259
)	Βλ. σημείο 1.6 της από 18 Ιανουαρίου 2018 γνωμοδότησης της ΕΟΚΕ.
(
260
)	Βλ. σημείο 5.2 της από 18 Ιανουαρίου 2018 γνωμοδότησης της ΕΟΚΕ.
(
261
)	Βλ. σημείο 5.2 της από 18 Ιανουαρίου 2018 γνωμοδότησης της ΕΟΚΕ.
(
262
)	Βλ. σημείο 5.2 της από 18 Ιανουαρίου 2018 γνωμοδότησης της ΕΟΚΕ.
(
263
)	Βλ., ειδικότερα, σημεία 6 έως 8 της από 1ης Φεβρουαρίου 2018 γνωμοδότησης της ΕτΠ.
(
264
)	Βλ. σημείο 9 της από 1ης Φεβρουαρίου 2018 γνωμοδότησης της ΕτΠ.
(
265
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 5ης Ιουλίου 1995, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (C‑21/94, EU:C:1995:220, σκέψη 27). Δεν ισχύει το ίδιο στην περίπτωση της προσθήκης, κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, νομικής βάσεως, η οποία δικαιολογεί πλήρως την εκ νέου διαβούλευση με την ΕΟΚΕ, όπερ συνέβη, όπως επισήμαναν η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία, κατά την έκδοση του κανονισμού (ΕΕ) 2021/2282 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Δεκεμβρίου 2021, σχετικά με την αξιολόγηση των τεχνολογιών υγείας και την τροποποίηση της οδηγίας 2011/24/ΕΕ (ΕΕ 2021, L 458, σ. 1). Για τις δύο γνωμοδοτήσεις της εν λόγω επιτροπής κατά τη διάρκεια της ίδιας νομοθετικής διαδικασίας, βλ. ΕΕ 2018, C 283, σ. 38 και ΕΕ 2021, C 286, σ. 95.
(
266
)	Βλ., επ’ αυτού, συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 12ης Δεκεμβρίου 2019 (EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).
(
267
)	Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, σημείο 2.1.5.
(
268
)	Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 2021, για τη θέσπιση πλαισίου με στόχο την επίτευξη κλιματικής ουδετερότητας και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 401/2009 και (ΕΕ) 2018/1999 («ευρωπαϊκό νομοθέτημα για το κλίμα») (ΕΕ 2021, L 243, σ. 1).
(
269
)	Βλ. ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σύμφωνα με το άρθρο 294, παράγραφος 6, ΣΛΕΕ, σχετικά με τη θέση του Συμβουλίου για την έκδοση κανονισμού για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1071/2009, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1072/2009 και του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1024/2012 με στόχο την προσαρμογή τους στις εξελίξεις στον κλάδο, την έκδοση κανονισμού για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 561/2006, όσον αφορά ελάχιστες απαιτήσεις ως προς τα ανώτατα όρια για τον ημερήσιο και εβδομαδιαίο χρόνο οδήγησης, κατώτατα όρια για τα διαλείμματα και τις περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας ανάπαυσης και του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 165/2014, όσον αφορά τον εντοπισμό μέσω ταχογράφων, και για την έκδοση οδηγίας για την τροποποίηση της οδηγίας 2006/22/ΕΚ όσον αφορά τις απαιτήσεις επιβολής και τη θέσπιση ειδικών κανόνων σχετικά με την οδηγία 96/71/ΕΚ και την οδηγία 2014/67/ΕΕ για την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1024/2012 [COM (2020) 151 τελικό].
(
270
)	Πρώτη δέσμη μέτρων για την κινητικότητα σχετικά με τις οδικές μεταφορές – Δήλωση της Επιτροπής (ΕΕ 2020, C 252, σ. 1).
(
271
)	Assessment of the impact of a provision in the context of the revision of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009, Final report [Εκτίμηση επιπτώσεων μιας διατάξεως στο πλαίσιο της αναθεωρήσεως του κανονισμού (ΕΚ) 1071/2009 και του κανονισμού (ΕΚ) 1072/2009, τελική έκθεση], MOVE/C1/SER/2050-557/SI2.830443 (στο εξής: μελέτη Ricardo του 2021).
(
272
)	Δηλαδή, κατά τη Δημοκρατία της Λιθουανίας, από τη Λιθουανία, την Πολωνία, την Ουγγαρία, τη Βουλγαρία, τη Ρουμανία, τη Λεττονία και την Εσθονία. Η Δημοκρατία της Λιθουανίας αναφέρει ότι ο στόλος των βαρέων οχημάτων των επτά αυτών κρατών μελών θα εκπέμπει επιπλέον 3,2 εκατομμύρια τόνους CO2 ετησίως και ότι 570000 βαρέα οχήματα χωρίς φορτίο θα πρέπει να επιστρέφουν στη βάση τους κάθε οκτώ εβδομάδες, υποχρέωση που αντιστοιχεί σε 780 εκατομμύρια χιλιόμετρα κενά φορτίου και σε 188 εκατομμύρια λίτρα ασκόπως καταναλισκόμενου καυσίμου κάθε χρόνο. Η Δημοκρατία της Λιθουανίας επικαλείται εν προκειμένω αριθμητικά στοιχεία περιεχόμενα σε άρθρο το οποίο δημοσιεύθηκε στον ιστότοπο www.trans.info.
(
273
)	Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2018, σχετικά με τις δεσμευτικές ετήσιες μειώσεις των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από τα κράτη μέλη από το 2021 έως το 2030, στο πλαίσιο της συμβολής στη δράση για το κλίμα για την τήρηση των δεσμεύσεων που απορρέουν από τη συμφωνία του Παρισιού και για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 525/2013 (ΕΕ 2018, L 156, σ. 26).
(
274
)	Βλ. δηλώσεις της Επιτροπής και των κρατών μελών σχετικά με τη συμπληρωματική συμφωνία που επιτεύχθηκε μεταξύ του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου για την πρώτη δέσμη μέτρων που περιλαμβάνονται στο από 11 Φεβρουαρίου 2020 έγγραφο του Συμβουλίου (ST 5424 2020 ADD 4, σ. 2).
(
275
)	Η Δημοκρατία της Μάλτας επικαλείται εν προκειμένω τις προβλέψεις για τα αποτελέσματα της νομοθεσίας της Ένωσης που ίσχυε κατά τον χρόνο εκδόσεως της από 28 Νοεμβρίου 2018 ανακοινώσεως της Επιτροπής, «Καθαρός πλανήτης για όλους – Ένα ευρωπαϊκό, στρατηγικό, μακρόπνοο όραμα για μια ευημερούσα, σύγχρονη, ανταγωνιστική και κλιματικά ουδέτερη οικονομία» [COM (2018) 773 τελικό, σ. 5 και 6].
(
276
)	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Νοεμβρίου 2008, για τα απόβλητα και την κατάργηση ορισμένων οδηγιών (ΕΕ 2008, L 312, σ. 3).
(
277
)	Η Δημοκρατίας της Πολωνίας παραπέμπει εν προκειμένω στην απόφαση της 10ης Σεπτεμβρίου 2019, Πολωνία κατά Επιτροπής (T‑883/16, EU:T:2019:567, σκέψεις 77 και 78).
(
278
)	Βλ. σημείο 48 του υπομνήματος απαντήσεως στην υπόθεση C‑554/20, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου.
(
279
)	Τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Μάλτας σχετικά με το άρθρο 91, παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 11 ΣΛΕΕ και το άρθρο 37 του Χάρτη, δεν θα εξεταστούν στο παρόν τμήμα.
(
280
)	Βλ. απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψεις 129 έως 131). Διάταξη η οποία κρίνεται σύμφωνη με το άρθρο 191 ΣΛΕΕ θα κριθεί κατ’ ανάγκην σύμφωνη και με το άρθρο 37 του Χάρτη: βλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, σκέψεις 61 έως 64).
(
281
)	Ειδικότερα στο σημείο 30 του υπομνήματος αντικρούσεως αυτού στην υπόθεση C‑542/20.
(
282
)	Βλ. σημείο 304 των παρουσών προτάσεων.
(
283
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 1999, Πορτογαλία κατά Συμβουλίου (C‑149/96, EU:C:1999:574, σκέψη 86). Βλ., επίσης, απόφαση της 26ης Ιουνίου 2019, Craeynest κ.λπ. (C‑723/17, EU:C:2019:533, σκέψη 33).
(
284
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 11ης Μαρτίου 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest κ.λπ. (C‑78/90 έως C‑83/90, EU:C:1992:118, σκέψη 18).
(
285
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα L. A. Geelhoed στην υπόθεση Αυστρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑161/04, EU:C:2006:66, σημεία 59 και 60).
(
286
)	Βλ. διάταξη περί διαγραφής του Προέδρου του Δικαστηρίου, της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, Αυστρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑161/04, EU:C:2006:512).
(
287
)	Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 13ης Σεπτεμβρίου 2005, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (C‑176/03, EU:C:2005:542, σκέψη 41 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), της 15ης Νοεμβρίου 2005, Επιτροπή κατά Αυστρίας (C‑320/03, EU:C:2005:684, σκέψη 72), της 22ας Δεκεμβρίου 2008, British Aggregates κατά Επιτροπής (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, σκέψη 91), της 16ης Ιουλίου 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, σκέψη 29), καθώς και της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Επιτροπή κατά Αυστρίας (C‑28/09, EU:C:2011:854, σκέψη 120).
(
288
)	Βλ., ιδίως, αποφάσεις της 13ης Σεπτεμβρίου 2005, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (C‑176/03, EU:C:2005:542, σκέψη 42), της 15ης Νοεμβρίου 2005, Επιτροπή κατά Αυστρίας (C‑320/03, EU:C:2005:684, σκέψη 73 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Επιτροπή κατά Αυστρίας (C‑28/09, EU:C:2011:854, σκέψη 121).
(
289
)	Βλ. απόφαση της 16ης Ιουλίου 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, σκέψη 29).
(
290
)	Βλ. απόφαση της 15ης Απριλίου 2021, Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου και Κοινοβουλίου (C‑733/19, EU:C:2021:272, σκέψη 46).
(
291
)	Απόφαση της 22ας Σεπτεμβρίου 2020, Αυστρία κατά Επιτροπής (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, σκέψεις 42 και 100). Για το άρθρο 11 ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι «η Ένωση πρέπει να συμμορφώνεται προς τη διάταξη αυτή, οσάκις ασκεί κάποια από τις αρμοδιότητές της» [απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (AMP Antarctique) (C‑626/15 και C‑659/16, EU:C:2018:925, σκέψη 101)], χωρίς ωστόσο να διευκρινίσει περαιτέρω την υποχρέωση που υπέχει σχετικώς ο νομοθέτης.
(
292
)	Σχετικά με ό,τι δεν επιβάλλει το άρθρο 11 ΣΛΕΕ, βλ. απόφαση της 15ης Απριλίου 2021, Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου και Κοινοβουλίου (C‑733/19, EU:C:2021:272, σκέψη 49).
(
293
)	Ο τίτλος του εν λόγω τρίτου μέρους αφορά, για να είμαι απολύτως ακριβής, τις εσωτερικές πολιτικές και δράσεις της Ένωσης.
(
294
)	Βλ. σημείο 308 των παρουσών προτάσεων.
(
295
)	Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 15ης Απριλίου 2021, Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου και Κοινοβουλίου (C‑733/19, EU:C:2021:272, σκέψη 50).
(
296
)	Διευκρινίζω ότι, στο παρόν στάδιο της αναλύσεως, δεν θα υπεισέλθω στο ζήτημα των αριθμητικών στοιχείων που σχετίζονται με τις δυνητικές ή πραγματικές πρόσθετες εκπομπές που προκαλεί η υποχρέωση επιστροφής, καθόσον, πρώτον, τούτο δεν είναι αναγκαίο για την εξέταση των επιχειρημάτων περί παραβιάσεως της πολιτικής της Ένωσης για το περιβάλλον και, δεύτερον, διότι το συγκεκριμένο ζήτημα θα πρέπει να κριθεί, ενδεχομένως, κατά την εξέταση των επιχειρημάτων που αφορούν την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
(
297
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 1 του κανονισμού 2018/842. Σχετικά με τις φιλοδοξίες του νομοθέτη της Ένωσης για τον τομέα των μεταφορών, βλ. αιτιολογική σκέψη 12 του εν λόγω κανονισμού.
(
298
)	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Δεκεμβρίου 2004, σχετικά με το αρσενικό, το κάδμιο, τον υδράργυρο, το νικέλιο και τους πολυκυκλικούς αρωματικούς υδρογονάνθρακες στον ατμοσφαιρικό αέρα (ΕΕ 2005, L 23, σ. 3), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 219/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Μαρτίου 2009 (ΕΕ 2009, L 87, σ. 109), και με την οδηγία (ΕΕ) 2015/1480 της Επιτροπής, της 28ης Αυγούστου 2015 (ΕΕ 2015, L 226, σ. 4) (στο εξής: οδηγία 2004/107).
(
299
)	Βλ. άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/107.
(
300
)	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 2008, για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα και καθαρότερο αέρα για την Ευρώπη (ΕΕ 2008, L 152, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία (ΕΕ) 2015/1480 της Επιτροπής, της 28ης Αυγούστου 2015 (ΕΕ 2015, L 226, σ. 4) (στο εξής: οδηγία 2008/50).
(
301
)	Βλ. άρθρο 1 της οδηγίας 2008/50.
(
302
)	Τροποποιήθηκε τελευταία με την οδηγία (ΕΕ) 2018/851 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2018 (ΕΕ 2018, L 150, σ. 109).
(
303
)	Βλ. άρθρο 1 της οδηγίας 2008/98, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2008/851.
(
304
)	ΕΕ 1999, L 187, σ. 42.
(
305
)	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Σεπτεμβρίου 2011, για την τροποποίηση της οδηγίας 1999/62 (ΕΕ 2011, L 269, σ. 1).
(
306
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 1 της οδηγίας 2011/76.
(
307
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 2 της οδηγίας 2011/76.
(
308
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 3 της οδηγίας 2011/76.
(
309
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 7 της οδηγίας 2011/76.
(
310
)	Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Απριλίου 2019, σχετικά με τα πρότυπα επιδόσεων για τις εκπομπές CO2 από τα καινούργια επιβατικά αυτοκίνητα και από τα καινούργια ελαφρά επαγγελματικά οχήματα και με την κατάργηση των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 443/2009 και (ΕΕ) αριθ. 510/2011 (ΕΕ 2019, L 111, σ. 13).
(
311
)	Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Ιουνίου 2019, σχετικά με τον καθορισμό προτύπων επιδόσεων για τις εκπομπές CO2 των νέων βαρέων επαγγελματικών οχημάτων και την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 595/2009 και (ΕΕ) 2018/956 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και της οδηγίας 96/53/ΕΚ του Συμβουλίου (ΕΕ 2019, L 198, σ. 202). Βλ., επίσης, όσον αφορά τη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης των οχημάτων αυτών, κανονισμό (ΕΕ) 2019/1892 της Επιτροπής, της 31ης Οκτωβρίου 2019, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1230/2012 όσον αφορά τις απαιτήσεις έγκρισης τύπου σχετικά με ορισμένα μηχανοκίνητα οχήματα που είναι εξοπλισμένα με επιμήκεις θαλάμους οδήγησης και σχετικά με αεροδυναμικές διατάξεις και εξοπλισμό για μηχανοκίνητα οχήματα και τα ρυμουλκούμενά τους (ΕΕ 2019, L 291, σ. 17), και ιδίως την αιτιολογική σκέψη 6 αυτού.
(
312
)	Βλ. οδηγία 2009/33/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009, σχετικά με την προώθηση καθαρών και ενεργειακώς αποδοτικών οχημάτων οδικών μεταφορών (ΕΕ 2009, L 120, σ. 5), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία (ΕΕ) 2019/1161 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Ιουνίου 2019 (ΕΕ 2019, L 1888, σ. 116).
(
313
)	Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Μαΐου 2020, σχετικά με τη σήμανση των ελαστικών επισώτρων όσον αφορά την εξοικονόμηση καυσίμου και άλλες παραμέτρους, την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) 2017/1369 και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1222/2009 (ΕΕ 2020, L 177, σ. 1).
(
314
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού 2020/740.
(
315
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 2020/1055.
(
316
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 2020/1055.
(
317
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 2020/1055.
(
318
)	Βλ., ως προς τα άρθρα 130 Ρ και 130 Σ της Συνθήκης ΕΚ, απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, σκέψη 26), και προτάσεις της γενικής εισαγγελέα J. Kokott στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Επιτροπή κατά Συμβουλίου (ΠΘΖ Ανταρκτικής) (C‑626/15 και C‑659/16, EU:C:2018:362, σημείο 88).
(
319
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 21ης Δεκεμβρίου 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, σκέψη 46), και της 1ης Οκτωβρίου 2019, Blaise κ.λπ. (C‑616/17, EU:C:2019:800, σκέψη 50).
(
320
)	Βλ. αποφάσεις της 18 Ιουλίου 2013, Schindler Holding κ.λπ. Κατά Επιτροπής (C‑501/11 P, EU:C:2013:522, σκέψη 31 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 80).
(
321
)	Βλ. απόφαση της 6ης Σεπτεμβρίου 2017, Σλοβακία και Ουγγαρία κατά Συμβουλίου (C‑643/15 και C‑647/15, EU:C:2017:631, σκέψη 221).
(
322
)	Βλ. άρθρο 192, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
(
323
)	Υπενθυμίζεται ότι η διάταξη αυτή προβλέπει ότι τα μέτρα που επηρεάζουν αισθητά την επιλογή ενός κράτους μέλους μεταξύ διαφορετικών πηγών ενέργειας και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού του εφοδιασμού πρέπει να θεσπίζονται με ομόφωνη απόφαση.
(
324
)	Πρβλ. προτάσεις της γενικής εισαγγελέα J. Kokott στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Επιτροπή κατά Συμβουλίου (ΠΘΖ Ανταρκτικής) (C‑626/15 και C‑659/16, EU:C:2018:362, σημείο 88), και απόφαση της 15ης Απριλίου 2021, Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου και Κοινοβουλίου (C‑733/19, EU:C:2021:272, σκέψη 48).
(
325
)	Η Ουγγαρία επικαλείται την αρχή της προφυλάξεως, ως γενική αρχή του δικαίου που απορρέει, κατά την άποψή της, συνολικά από το άρθρο 11 ΣΛΕΕ, από το άρθρο 168, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, από το άρθρο 169, παράγραφοι 1 και 2, ΣΛΕΕ, και από το άρθρο 191, παράγραφοι 1 και 2, ΣΛΕΕ. Επομένως, δεν θα προβώ σε χωριστή ανάλυση των άρθρων 168 και 169 ΣΛΕΕ.
(
326
)	Βλ. απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2019, Blaise κ.λπ. (C‑616/17, EU:C:2019:800, σκέψη 41 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
327
)	Βλ. απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2019, Blaise κ.λπ. (C‑616/17, EU:C:2019:800, σκέψη 43 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
328
)	Βλ. απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2019, Blaise κ.λπ. (C‑616/17, EU:C:2019:800, σκέψη 50).
(
329
)	Βλ. απόφαση της 9ης Ιουνίου 2016, Pesce κ.λπ. (C‑78/16 και C‑79/16, EU:C:2016:428, σκέψη 50).
(
330
)	Βλ. απόφαση της 12ης Ιουλίου 2005, Alliance for Natural Health κ.λπ. (C‑154/04 και C‑155/04, EU:C:2005:449, σκέψη 68).
(
331
)	Η επιχειρηματολογία της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας και της Κυπριακής Δημοκρατίας μεταβλήθηκε σε κάποιο βαθμό κατά τη διάρκεια της έγγραφης διαδικασίας (βλ. σημείο 8 του υπομνήματος απαντήσεως στην υπόθεση C‑545/20 και σημείο 10 του υπομνήματος απαντήσεως στην υπόθεση C‑549/20).
(
332
)	ΕΕ 2016, L 282, σ. 1.
(
333
)	Βλ. άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της Συμφωνίας του Παρισιού.
(
334
)	Βλ. αποφάσεις της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Air Transport Association of America κ.λπ. (C‑366/10, EU:C:2011:864, σκέψη 50 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), της 11ης Απριλίου 2013, HK Danmark (C‑335/11 και C‑337/11, EU:C:2013:222, σκέψη 28), της 18ης Μαρτίου 2014, Z. (C‑363/12, EU:C:2014:159, σκέψη 71), της 13ης Ιανουαρίου 2015, Συμβούλιο κ.λπ. κατά Vereniging Milieudefensie και Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P έως C‑403/12 P, EU:C:2015:4, σκέψη 52), της 13ης Ιανουαρίου 2015, Συμβούλιο και Επιτροπή κατά Stichting Natuur en Milieu και Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P και C‑405/12 P, EU:C:2015:5, σκέψη 44), της 8ης Σεπτεμβρίου 2020, Recorded Artists Actors Performers (C‑265/19, EU:C:2020:677, σκέψη 62), καθώς και της 3ης Δεκεμβρίου 2020, Région de Bruxelles-Capitale κατά Επιτροπής (C‑352/19 P, EU:C:2020:978, σκέψη 25).
(
335
)	Η Συμφωνία του Παρισιού τέθηκε σε ισχύ στις 4 Νοεμβρίου 2016.
(
336
)	Βλ. απόφαση της 13ης Ιανουαρίου 2015, Συμβούλιο κ.λπ. κατά Vereniging Milieudefensie και Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P έως C‑403/12 P, EU:C:2015:4, σκέψη 54 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
337
)	Βλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Air Transport Association of America κ.λπ. (C‑366/10, EU:C:2011:864, σημεία 52 έως 55 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
338
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 4 της αποφάσεως 2016/1841.
(
339
)	Βλ. άρθρο 2, παράγραφος 1, της Συμφωνίας του Παρισιού, η οποία προσαρτάται στην απόφαση 2016/1841.
(
340
)	Βλ. σημείο 575 των παρουσών προτάσεων.
(
341
)	Βλ. άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της Συμφωνίας του Παρισιού, η οποία προσαρτάται στην απόφαση 2016/1841.
(
342
)	Βλ. άρθρο 2, παράγραφος 2, της Συμφωνίας του Παρισιού, η οποία προσαρτάται στην απόφαση 2016/1841.
(
343
)	Άρθρο 3 της Συμφωνίας του Παρισιού, η οποία προσαρτάται στην απόφαση 2016/1841.
(
344
)	Άρθρο 4, παράγραφος 1, της Συμφωνίας του Παρισιού, η οποία προσαρτάται στην απόφαση 2016/1841.
(
345
)	Άρθρο 4, παράγραφος 2, της Συμφωνίας του Παρισιού, η οποία προσαρτάται στην απόφαση 2016/1841.
(
346
)	Οι λόγοι αυτοί είναι περίπου αντίστοιχοι με εκείνους για τους οποίους το Δικαστήριο αρνήθηκε τη δυνατότητα επικλήσεως του Πρωτοκόλλου του Κιότο στο πλαίσιο προδικαστικής παραπομπής περί εκτιμήσεως κύρους: βλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Air Transport Association of America κ.λπ. (C‑366/10, EU:C:2011:864, σκέψεις 73 έως 78).
(
347
)	Βλ. απόφαση της 15ης Απριλίου 2021, Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου και Κοινοβουλίου (C‑733/19, EU:C:2021:272, σκέψη 44).
(
348
)	Βλ. απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 119).
(
349
)	Πρβλ. απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 2017, Elecdey Carcelen κ.λπ. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 και C‑221/16, EU:C:2017:705, σκέψη 40).
(
350
)	Βλ. απόφαση της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑5/16, EU:C:2018:483, σκέψη 86).
(
351
)	Βλ. δεύτερη παράγραφο της δηλώσεως της Επιτρόπου A. Vălean, της 9ης Ιουλίου 2020, σχετικά με την τελική έγκριση από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο της πρώτης δέσμης μέτρων για την κινητικότητα.
(
352
)	Ήτοι τη Γερμανία, τη Γαλλία, το Ηνωμένο Βασίλειο, την Ισπανία, την Ιταλία, τις Κάτω Χώρες και το Βέλγιο.
(
353
)	Λευκή βίβλος «Χάρτης πορείας για έναν Ενιαίο Ευρωπαϊκό Χώρο Μεταφορών – Για ένα ανταγωνιστικό και ενεργειακά αποδοτικό σύστημα μεταφορών» [COM (2011) 144 τελικό, της 28ης Μαρτίου 2011].
(
354
)	Απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 1990 (C‑331/88, EU:C:1990:391).
(
355
)	Βλ. σημεία 667 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
356
)	Βλ. σημείο 597 των παρουσών προτάσεων.
(
357
)	Βλ. σημείο 131 του δικογράφου της προσφυγής στην υπόθεση C‑547/20.
(
358
)	Βλ. άρθρο 2, σημείο 4, του κανονισμού 1071/2009.
(
359
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 8 του κανονισμού 2020/1055.
(
360
)	Κατά τα λοιπά, η Δημοκρατία της Λιθουανίας δεν προσδιόρισε ποια διάταξη της Συνθήκης προσχωρήσεως διασφάλιζε, κατά την άποψή της, την κατάργηση, εντός προθεσμίας 5 ετών, κάθε περιορισμού στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών από τους Λιθουανούς μεταφορείς σε άλλα κράτη μέλη. Όπως ορθώς ανέφερε το Κοινοβούλιο, η εν λόγω Συνθήκη δεν προέβλεπε την υπαγωγή της Λιθουανίας σε κατά παρέκκλιση καθεστώς και την απαλλαγή της από την υποχρέωση εφαρμογής του παραγώγου δικαίου στον τομέα των μεταφορών. Επισημαίνω επίσης ότι, κατά τον χρόνο εισόδου της Δημοκρατίας της Λιθουανίας στην Ένωση, το άρθρο 71, παράγραφος 1, ΕΚ, ήδη σημείωνε, μεταξύ άλλων, την ιδιομορφία των μεταφορών, καθώς και τη διαφοροποιημένη μεταχείριση των μη εγκατεστημένων μεταφορέων.
(
361
)	Βλ. σημείο 584 των παρουσών προτάσεων.
(
362
)	Απόφαση της 17ης Ιουλίου 1997, SAM Schiffahrt και Stapf (C‑248/95 και C‑249/95, EU:C:1997:377, σκέψη 55).
(
363
)	Βλ. απόφαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2013, ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, σκέψη 47).
(
364
)	Στην εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης γινόταν λόγος για τέτοια ασυμμετρία σε περίπτωση ενίσχυσης των κριτηρίων εγκατάστασης (βλ. μέρος 1/2, σ. 37).
(
365
)	Βλ. απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 2016, Fedesa κ.λπ. (C‑331/88, EU:C:1990:391, σημεία 19 και 20).
(
366
)	Δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι θεμιτώς η νομοθεσία προσαρμόζεται στις εξελίξεις του πλαισίου εντός του οποίου αναπτύσσει τα αποτελέσματά της. Συγκεκριμένα, είναι γνωστό ότι, κατόπιν των διαδοχικών διευρύνσεων, η συμμετοχή στην αγορά των μεταφορών επιχειρήσεων από κράτη μέλη στα οποία ίσχυαν, κατά κανόνα, όροι εργασίας και απασχόλησης διαφορετικοί από τους ισχύοντες στα λοιπά κράτη μέλη, μπορεί να καθιστά αναγκαία, κατά την εκτίμησή του, την παρέμβαση του νομοθέτη της Ένωσης (βλ. απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑626/18, EU:C:2020:1000, σκέψη 67). Σχετικά με την ανάγκη να λαμβάνεται υπόψη η κατάσταση του συνόλου των κρατών μελών της Ένωσης, βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 29ης Μαΐου 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen κ.λπ. (C‑426/16, EU:C:2018:335, σκέψη 74).
(
367
)	Απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 128).
(
368
)	Βλ. τον ορισμό των δύο αυτών κατηγοριών που παρέχεται στην εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2, σ. 1, υποσημείωση 3.
(
369
)	Βλ. μελέτη Ricardo του 2021, σ. XI και 91.
(
370
)	Βλ. μελέτη Ricardo του 2021, σ. XI και 91.
(
371
)	Βλ. μελέτη Ricardo του 2021, σ. 6.
(
372
)	Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο αμφισβητούν το παραδεκτό της αιτιάσεως αυτής, όπως διατυπώνεται από τη Δημοκρατία της Λιθουανίας στην υπόθεση C‑542/20, καθόσον αυτή, στην πραγματικότητα, προβλήθηκε το πρώτον με το υπόμνημα απαντήσεως. Ωστόσο, ακόμη και αν κριθεί απαράδεκτη η αιτίαση αυτή, το Δικαστήριο θα πρέπει να εξετάσει την ιδίας φύσεως αιτίαση που προβάλλουν τόσο η Δημοκρατία της Βουλγαρία όσο και η Κυπριακή Δημοκρατία.
(
373
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 2016, Fedesa κ.λπ. (C‑331/88, EU:C:1990:391, σκέψη 20).
(
374
)	Βλ. το δικόγραφο της προσφυγής στην υπόθεση C‑542/20, και ειδικότερα τον λόγο ακυρώσεως περί αδικαιολόγητης παραβάσεως της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας λόγω μη διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων.
(
375
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2.
(
376
)	IRU, «Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck», 26 Οκτωβρίου 2018.
(
377
)	Παράρτημα 9 του δικογράφου της προσφυγής στην υπόθεση C‑551/20.
(
378
)	Η Δημοκρατία της Μάλτας παραπέμπει εν προκειμένω στη δήλωση της Επιτρόπου A. Vălean.
(
379
)	Η Δημοκρατία της Πολωνίας μνημονεύει εν προκειμένω την απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 85).
(
380
)	Απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2019 (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
(
381
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2, σ. 37.
(
382
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2, σ. 49.
(
383
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2, σ. 20 και 21.
(
384
)	Το Συμβούλιο προβαίνει σε παραλληλισμό με την απόφαση της 4ης Μαΐου 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, σκέψη 66).
(
385
)	Κατά το Συμβούλιο, ως αντίδραση στην έκθεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 7ης Ιουνίου 2018, σχετικά με την πρόταση κανονισμού περί εγκατάστασης, έκθεση η οποία προέβλεπε την υποχρέωση όλων των οχημάτων να εκτελούν τουλάχιστον μία φόρτωση ή εκφόρτωση εμπορευμάτων κάθε τρεις εβδομάδες στο κράτος μέλος εγκατάστασης (βλ. τροπολογία 18 της εκθέσεως A8-0204/2018).
(
386
)	IRU, «Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck», 26 Οκτωβρίου 2016.
(
387
)	Klaus, P., Mobility Package I – Impact on the European road transport system (βλ., ειδικότερα, παράρτημα D.3 του υπομνήματος ανταπαντήσεως του Συμβουλίου στην υπόθεση C‑542/20).
(
388
)	Διαθέσιμη στη διεύθυνση https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.
(
389
)	Βλ. σημείο 13 της διοργανικής συμφωνίας.
(
390
)	Απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 82).
(
391
)	Πρβλ. προτάσεις της γενικής εισαγγελέα E. Sharpston στην υπόθεση Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:321, σημείο 98).
(
392
)	Βλ. αποφάσεις της 8ης Ιουλίου 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, σκέψη 57), και της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑5/16, EU:C:2018:483, σκέψη 159).
(
393
)	Βλ. απόφαση της 4ης Μαΐου 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, σκέψεις 64 και 65).
(
394
)	Απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψη 43).
(
395
)	Απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 85).
(
396
)	Πρβλ. απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2018:194, σκέψη 45).
(
397
)	Βλ. απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψη 31 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
398
)	Βλ. αποφάσεις της 21ης Ιουνίου 2018, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑5/16, EU:C:2018:483, σκέψεις 160 έως 163), και της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 86 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
399
)	Βλ., συγκριτικά, άρθρο 1, σημείο 3, της προτάσεως κανονισμού περί εγκατάστασης.
(
400
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης. Τούτο επιβεβαιώνει η ίδια η Επιτροπή στη δήλωσή της κατόπιν της πολιτικής συμφωνίας στην οποία κατέληξαν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο στις 12 Δεκεμβρίου 2019, η οποία παρατίθεται και στην ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, σύμφωνα με το άρθρο 294, παράγραφος 6, ΣΛΕΕ, σχετικά με τη θέση του Συμβουλίου για την έκδοση του κανονισμού (ΕΕ) 2020/1055 [COM(2020) 151 τελικό, της 15ης Απριλίου 2020, σ. 7].
(
401
)	Βλ. σημείο 241 των παρουσών προτάσεων.
(
402
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, σ. 30 και 31.
(
403
)	Βλ. σ. 36, μέρος 5.1.1 «Impacts on business», που αφορά το «policy package 3», στο οποίο εντάσσονται τα επίμαχα μέτρα στην εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, και γενικότερα, μέρος 5 της εν λόγω εκτίμησης.
(
404
)	Βλ. τροπολογία 128 του νομοθετικού ψηφίσματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 4ης Απριλίου 2019, σχετικά με την πρόταση κανονισμού περί εγκατάστασης [έγγραφο P8_TA-PROV(2019)0341]. Με την τροπολογία αυτή προτεινόταν να προστεθεί άρθρο 5, στοιχείο αα, στον κανονισμό 1071/2009, το οποίο θα επέβαλλε στα οχήματα να εκτελούν, στο πλαίσιο σύμβασης μεταφοράς, τουλάχιστον μία φόρτωση ή μία εκφόρτωση εμπορευμάτων κάθε τρεις [διόρθωση: τέσσερις] εβδομάδες στο κράτος μέλος εγκατάστασης. Βλ., επίσης, έκθεση του Κοινοβουλίου, της 7ης Ιουνίου 2018 (έγγραφο A8-0204-2018).
(
405
)	Βλ. μέρος 6 της εκτίμησης επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2.
(
406
)	Βλ. σημείο 253 των παρουσών προτάσεων.
(
407
)	Προσβάσιμη στη διεύθυνση https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.
(
408
)	Δεδομένου ότι μέρος των αιτιάσεων εξετάστηκε εν προκειμένω.
(
409
)	Βάσει των στοιχείων της Eurostat όσον αφορά τον όγκο των εμπορευματικών μεταφορών σε σχέση με το ΑΕΠ κάθε χώρας (2018).
(
410
)	Η Δημοκρατία της Λιθουανίας αναφέρεται εν προκειμένω στη μελέτη Ricardo του 2021.
(
411
)	Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας προβάλλει έναν ενιαίο λόγο ακυρώσεως περί παραβάσεως του άρθρου 91, παράγραφος 2, και του άρθρου 90 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ και το άρθρο 94 ΣΛΕΕ, στο πλαίσιο του οποίου διατυπώνει κοινή επιχειρηματολογία κατά του άρθρου 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055 και του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού αυτού.
(
412
)	Σε σχέση με τη δεύτερη αυτή διάταξη, η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055 συνιστά μέτρο σχετικό με τους «όρους μεταφοράς».
(
413
)	Όσον αφορά τον ισχυρισμό ότι η μη διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων συνιστά παράβαση του ουσιώδους τύπου που προβλέπεται στο άρθρο 91, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 11 ΣΛΕΕ και το άρθρο 37 του Χάρτη, παραπέμπω στο σημείο 561 των παρουσών προτάσεων.
(
414
)	Βλ. σημείο 645 των παρουσών προτάσεων.
(
415
)	Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, «Προς μια Πράξη για την Ενιαία αγορά – Για μια κοινωνική οικονομία της αγοράς με υψηλό βαθμό ανταγωνιστικότητας – 50 προτάσεις για βελτίωση της συνεργασίας, της από κοινού ανάληψης επιχειρηματικών δραστηριοτήτων και των συναλλαγών» [COM(2010) 608 τελικό].
(
416
)	Βλ. σημεία 36 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
417
)	Η υπογράμμιση δική μου.
(
418
)	Βλ. σημείο 149 των παρουσών προτάσεων.
(
419
)	Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 2006, CLT-UFA (C‑253/03, EU:C:2006:129, σκέψη 13).
(
420
)	Βλ. απόφαση της 8ης Οκτωβρίου 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, σκέψη 9).
(
421
)	Βλ. σημείο 167 των παρουσών προτάσεων.
(
422
)	Βλ., σε σχέση με το άρθρο 56 ΣΛΕΕ, απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 107).
(
423
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 21ης Σεπτεμβρίου 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, σκέψη 16), και της 17ης Σεπτεμβρίου 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, σκέψη 29 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
424
)	Δηλαδή τους όρους που προβλέπονται στο άρθρο 5, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 1071/2009, ήτοι να έχουν ταξινομηθεί [λάβει άδεια κυκλοφορίας] ή να έχουν τεθεί σε κυκλοφορία και να έχουν λάβει άδεια χρήσης σύμφωνα με τη νομοθεσία του κράτους μέλους εγκατάστασης.
(
425
)	Βλ., ιδίως, σ. 30 και τελευταία παράγραφο της σ. 36 της εκτίμησης επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2 (βλ., επίσης, σ. 18 του μέρους 2/2 της ίδιας εκτίμησης).
(
426
)	Έχοντας, κατ’ εμέ, λιγότερο περιοριστική έννοια.
(
427
)	Βλ. σ. 6 της ανακοίνωσης της Επιτροπής σύμφωνα με το άρθρο 294, παράγραφος 6, ΣΛΕΕ [COM(2020) 151 τελικό της 15ης Απριλίου 2020], κατά την οποία η Επιτροπή εκτιμά ότι η θέση του Συμβουλίου αποσκοπεί στην εξασφάλιση της επαρκούς στελέχωσης αυτού που πρέπει να νοείται ως σταθερός και πραγματικός τόπος εγκατάστασης και ότι αφήνει επαρκές περιθώριο ώστε να μην περιορίζεται αδικαιολόγητα η ελευθερία των μεταφορέων κατά την πρόσληψη προσωπικού.
(
428
)	Βλ. απόφαση της 29ης Απριλίου 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, σκέψη 31).
(
429
)	Βλ. σημείο 108 των παρουσών προτάσεων.
(
430
)	Απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 148).
(
431
)	Βλ. σημεία 40 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
432
)	Βλ. σημείο 111 του δικογράφου της προσφυγής στην υπόθεση C‑554/20, Πολωνία κατά Συμβουλίου και Κοινοβουλίου.
(
433
)	Όσον αφορά το περιεχόμενο των δύο αυτών διατάξεων, παραπέμπω στα σημεία 555 και 557 των παρουσών προτάσεων.
(
434
)	Η Ρουμανία ζητεί επίσης την ακύρωση του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχεία βʹ και γʹ, του κανονισμού 2020/1055, με τα οποία τροποποιήθηκε η παράγραφος 3 και προστέθηκε παράγραφος 4α στο άρθρο 8 του κανονισμού 1072/2009, χωρίς ωστόσο να διατυπώνει διαφορετική επιχειρηματολογία σε σχέση με εκείνη που αφορά το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055.
(
435
)	Η Δημοκρατία της Λιθουανίας παραπέμπει εν προκειμένω στις σ. 19 και 20 του κατευθυντηρίου σημειώματος του European Centre for International Political Economy (ECIPE), «Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: Why EU Lawmakers Need to Ban Freight Transport Restrictions to Save the Single Market», αριθ. 3/2020 (στο εξής: κατευθυντήριο σημείωμα του ECIPE).
(
436
)	Βλ. σημείο 11 του δικογράφου της προσφυγής στην υπόθεση C‑545/20. Για μια σύνοψη της επιχειρηματολογίας αυτής, βλ. σημεία 542 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
437
)	COM(2011) 144 τελικό της 28ης Μαρτίου 2011. Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας μνημονεύει ειδικότερα τη σ. 6 της εν λόγω Λευκής Βίβλου.
(
438
)	Δεδομένου ότι πρόκειται για επιλογή που εξετάστηκε από την Επιτροπή στην εκτίμηση επιπτώσεων (βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 2/2).
(
439
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 20 του κανονισμού 2020/1055. Βλ., επίσης, άρθρο 2, σημείο 6, του κανονισμού 1072/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055.
(
440
)	Κατ’ αντιδιαστολή, προφανώς, προς ό,τι επιβάλλει το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, το οποίο τροποποίησε το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1071/2009.
(
441
)	Βλ. σημείο 78 του δικογράφου της προσφυγής της Δημοκρατίας της Πολωνίας στην υπόθεση C‑554/20.
(
442
)	Πέραν αυτού, μια διαδρομή με φορτίο ασφαλώς δικαιολογείται από οικονομική άποψη, για να χρησιμοποιήσω το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Πολωνίας, πλην όμως όσο περισσότερο βαρέα είναι τα οχήματα, τόσο περισσότερο καταναλώνουν και, επομένως, τόσο περισσότερο εκπέμπουν CO2, και φθείρουν τις υποδομές.
(
443
)	Βλ. σημείο 561 των παρουσών προτάσεων.
(
444
)	Βλ. τον λόγο ακυρώσεως περί αδικαιολόγητης παραβάσεως της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας λόγω μη διενέργειας εκτίμησης επιπτώσεων, ο οποίος βάλλει κατά του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055 στην υπόθεση C‑542/20.
(
445
)	Όσον αφορά την, κατά τη Δημοκρατία της Λιθουανίας, θεμελίωση της υποχρεώσεως του νομοθέτη της Ένωσης να διενεργεί εκτίμηση επιπτώσεων σε περίπτωση ουσιώδους τροποποιήσεως, παραπέμπω στη σύνοψη της επιχειρηματολογίας της Δημοκρατίας της Λιθουανίας στο πλαίσιο του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παράβαση, με το άρθρο 1, σημείο 3, του κανονισμού 2020/1055, της αρχής της αναλογικότητας κατά τον εκ μέρους του νομοθέτη έλεγχο της αναλογικότητας της υποχρεώσεως επιστροφής των οχημάτων κάθε οκτώ εβδομάδες.
(
446
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης.
(
447
)	Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας αναφέρεται εν προκειμένω στη σελίδα 13 της έκθεσης της Επιτροπής προς το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την κατάσταση της αγοράς της Ένωσης στον τομέα των οδικών μεταφορών (βλ. παράρτημα A.28 του δικογράφου της προσφυγής της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας στην υπόθεση C‑545/20).
(
448
)	Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας παραπέμπει εν προκειμένω στη σελίδα 18 της έκθεσης της Επιτροπής προς το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την κατάσταση της αγοράς της Ένωσης στον τομέα των οδικών μεταφορών (βλ. παράρτημα A.28 του δικογράφου της προσφυγής της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας στην υπόθεση C‑545/20).
(
449
)	Μολονότι ο λόγος ακυρώσεως βάλλει κατά του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχεία αʹ, βʹ και γʹ, του κανονισμού 2020/1055, τα επιχειρήματα αφορούν αποκλειστικώς τον πρόσθετο περιορισμό στις ενδομεταφορές που επιβάλλει το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του εν λόγω κανονισμού.
(
450
)	Επομένως, παραπέμπω σχετικώς στη σύνοψη της επιχειρηματολογίας της Ρουμανίας (σημείο 619 των παρουσών προτάσεων).
(
451
)	Η Ρουμανία μνημονεύει εν προκειμένω τον Bauer, M., «Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market», policy brief no 3/2020, ECIPE (Βρυξέλλες).
(
452
)	Κατά τα αριθμητικά στοιχεία της εθνικής ένωσης οδικών μεταφορέων της Ρουμανίας (UNTRR) (βλ. σημείο 78 του δικογράφου της προσφυγής της Ρουμανίας στην υπόθεση C‑547/20).
(
453
)	Η Ρουμανία παραπέμπει εν προκειμένω στο σημείο 1.2.1 της εκτίμησης επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης.
(
454
)	Κατά τα στοιχεία της Eurostat που παραθέτει η Ρουμανία (βλ. σημείο 99 του δικογράφου της προσφυγής στην υπόθεση C‑547/20), οι Πολωνοί μεταφορείς πραγματοποιούν το 40 % του συνόλου των ενδομεταφορών εντός της Ένωσης, οι Λιθουανοί μεταφορείς το 5,7 % και οι Ρουμάνοι μεταφορείς το 8,7 %.
(
455
)	COM(2011) 144 τελικό της 28ης Μαρτίου 2011.
(
456
)	Κανονισμός του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 1993, για τον καθορισμό των όρων υπό τους οποίους γίνονται δεκτοί στις εθνικές οδικές εμπορευματικές μεταφορές σ’ ένα κράτος μέλος μεταφορείς μη εγκατεστημένοι σ’ αυτό (ΕΕ 1993, L 279, σ. 1).
(
457
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 15 του κανονισμού 1072/2009.
(
458
)	Βλ. προτελευταία περίοδο της αιτιολογικής σκέψης 15 του κανονισμού 1072/2009.
(
459
)	ΕΕ 2005, C 21, σ. 2.
(
460
)	«Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report», Ricardo, 2015.
(
461
)	«Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report», Ricardo, 2015 (σ. 137).
(
462
)	Βλ. «Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report», Ricardo, 2015 (σ. 137, σκέψη 6.7.3).
(
463
)	Βλ. σημείο 1.2.1 της εκτίμησης επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2.
(
464
)	Βλ. άρθρο 2, σημείο 5, στοιχείο αʹ, της πρότασης κανονισμού περί εγκατάστασης.
(
465
)	Βλ. την εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 2/2, σ. 41. Βλ., επίσης, σ. 48. Όσον αφορά το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας σχετικά με την έλλειψη διαβούλευσης με την ΕΟΚΕ και την ΕτΠ, παραπέμπω στα σημεία 525 επ. των παρουσών προτάσεων. Λαμβανομένου υπόψη του περιεχομένου της εκτίμησης επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, είναι πρόδηλο ότι οι εν λόγω δύο επιτροπές είχαν την ευκαιρία να εκφράσουν επαρκώς τις θέσεις τους επί του σχεδίου κανονισμού (για την περίοδο αδράνειας τεσσάρων ημερών).
(
466
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 2/2, σ. 41, τελευταία στήλη.
(
467
)	Βλ. έγγραφο COM(2020) 151 τελικό, σ. 6.
(
468
)	Βλ. αποφάσεις της 12ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Δανίας (C‑541/16, EU:C:2018:251, σκέψη 53), και της 14ης Σεπτεμβρίου 2023, Staatsanwaltschaft Köln και Bundesamt für Güterverkehr (Μεταφορά κενών εμπορευματοκιβωτίων) (C‑246/22, EU:C:2023:673, σκέψεις 25, 28 και 29).
(
469
)	Αρκούσε να εκτελέσουν μια διεθνή μεταφορά με προορισμό το κράτος μέλος υποδοχής για να αρχίσει χρονική περίοδος επτά ημερών κατά τη διάρκεια της οποίας επιτρέπονταν οι πράξεις ενδομεταφορών. Κατά το πέρας της περιόδου αυτής, οι μεταφορείς μπορούσαν να οργανώσουν αμέσως άλλη μια διεθνή μεταφορά και επιστροφή στο κράτος μέλος υποδοχής, προκειμένου να αρχίσει νέα χρονική περίοδος επτά ημερών για την εκτέλεση πράξεων ενδομεταφορών.
(
470
)	ΕΕ 2005, C 21, σ. 2. Βλ. σημείο 3.1.1 της ανακοίνωσης αυτής.
(
471
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2, σ. 40 (υποσημείωση 96).
(
472
)	3,14 περιόδους επτά ημερών, κατά το Κοινοβούλιο.
(
473
)	Βλ. απόφαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2013, ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, σκέψη 47).
(
474
)	Η Επιτροπή εξέτασε το ζήτημα των συνεπειών της κατάργησης όλων των περιορισμών στις ενδομεταφορές και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι οικονομικές και κοινωνικές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών απέκλειαν το ενδεχόμενο τέτοιας κατάργησης: βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 2/2, σ. 40.
(
475
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2, σ. 49.
(
476
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2, σ. 40.
(
477
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2, σ. 50.
(
478
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2, σ. 50.
(
479
)	Βλ. απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψη 106).
(
480
)	Βλ. σ. 40 της εν λόγω εκτίμησης επιπτώσεων.
(
481
)	Βλ. σημείο 301 των παρουσών προτάσεων.
(
482
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2, σ. 37 και 54.
(
483
)	Βλ. σημείο 745 των παρουσών προτάσεων.
(
484
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – σκέλος εγκατάστασης, μέρος 1/2, σ. 39 και 40.
(
485
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψη 106).
(
486
)	Βλ. σημείο 757 των παρουσών προτάσεων.
(
487
)	Ο κανονισμός (ΕΕ) 2020/698 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Μαΐου 2020, για τη θέσπιση ειδικών και προσωρινών μέτρων λόγω της επιδημικής έκρηξης της COVID‐19 και σχετικά με την ανανέωση ή επέκταση ορισμένων πιστοποιητικών, αδειών και εγκρίσεων και με την αναβολή ορισμένων περιοδικών ελέγχων και περιοδικής κατάρτισης σε ορισμένους τομείς της νομοθεσίας για τις μεταφορές (ΕΕ 2020, L 165, σ. 10) και ο κανονισμός (ΕΕ) 2021/267 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Φεβρουαρίου 2021, για τη θέσπιση ειδικών και προσωρινών μέτρων λόγω της συνεχιζόμενης κρίσης της νόσου COVID‑19 σχετικά με την ανανέωση ή παράταση ορισμένων πιστοποιητικών, αδειών και εγκρίσεων, την αναβολή ορισμένων περιοδικών ελέγχων και περιοδικής κατάρτισης σε ορισμένους τομείς της νομοθεσίας για τις μεταφορές και την παράταση ορισμένων περιόδων που αναφέρονται στον κανονισμό (ΕΕ) 2020/698 (ΕΕ 2021, L 60, σ. 1) μνημονεύονται ως παραδείγματα από το Συμβούλιο στο υπόμνημα αντικρούσεως στην υπόθεση C‑554/20.
(
488
)	Σύμφωνα με το άρθρο 4 του κανονισμού 2020/1055.
(
489
)	Λευκή βίβλος «Χάρτης πορείας για έναν Ενιαίο Ευρωπαϊκό Χώρο Μεταφορών – Για ένα ανταγωνιστικό και ενεργειακά αποδοτικό σύστημα μεταφορών» [COM(2011) 144 τελικό, της 28ης Μαρτίου 2011].
(
490
)	Λευκή βίβλος «Χάρτης πορείας για έναν Ενιαίο Ευρωπαϊκό Χώρο Μεταφορών – Για ένα ανταγωνιστικό και ενεργειακά αποδοτικό σύστημα μεταφορών», της 28ης Μαρτίου 2011 [COM(2011) 144 τελικό].
(
491
)	Βλ. απόφαση της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψη 106).
(
492
)	Βλ. σημείο 612 των παρουσών προτάσεων.
(
493
)	Βλ. σημεία 668 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
494
)	Βλ. σημεία 781 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
495
)	Βλ. απόφαση της 8ης Ιουλίου 2021, Staatsanwaltschaft Köln και Bundesamt für Güterverkehr (C‑937/19, EU:C:2021:555, σκέψη 51).
(
496
)	Βλ. σημείο 675 των παρουσών προτάσεων.
(
497
)	Βλ. νομολογία μνημονευόμενη στην υποσημείωση 422 των παρουσών προτάσεων.
(
498
)	Η Ρουμανία ζητεί επίσης την ακύρωση του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχεία βʹ και γʹ, του κανονισμού 2020/1055, με τα οποία τροποποιήθηκε η παράγραφος 3 και προστέθηκε παράγραφος 4α στο άρθρο 8 του κανονισμού 1072/2009, χωρίς ωστόσο να διατυπώνει διαφορετική επιχειρηματολογία σε σχέση με εκείνη που αφορά το άρθρο 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055.
(
499
)	Το εν λόγω άρθρο 4 προβλέπει ότι «[κ]άθε οδικός μεταφορέας εγκατεστημένος σε ένα κράτος μέλος ο οποίος ανταποκρίνεται στους όρους πρόσβασης στο επάγγελμα και στην αγορά των εμπορευματικών μεταφορών μεταξύ κρατών μελών δικαιούται να πραγματοποιεί, στα πλαίσια συνδυασμένης μεταφοράς μεταξύ κρατών μελών, αρχικές ή/και τελικές οδικές διαδρομές που αποτελούν αναπόσπαστο μέρος της συνδυασμένης μεταφοράς και που περιλαμβάνουν ή όχι τη διέλευση συνόρων». Η οδηγία 92/106 τροποποιήθηκε τελευταία με την οδηγία 2013/22/ΕΕ του Συμβουλίου, της 13ης Μαΐου 2013, για την προσαρμογή ορισμένων οδηγιών στον τομέα της πολιτικής μεταφορών, λόγω της προσχώρησης της Δημοκρατίας της Κροατίας (ΕΕ 2013, L 158, σ. 356).
(
500
)	Η Δημοκρατία της Πολωνίας παραπέμπει εν προκειμένω στη δήλωση της Επιτρόπου A. Vălean.
(
501
)	Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, final report, TRT, Νοέμβριος 2020 (διαθέσιμη στη διεύθυνση https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a6718302-72a1-11eb-9ac9-01aa75ed71a1/language-en) (στο εξής: μελέτη TRT).
(
502
)	COM(2017) 648 τελικό της 8ης Νοεμβρίου 2017.
(
503
)	Βλ. αναλυτική επεξήγηση της πρότασης COM(2017) 648 τελικό (σ. 13).
(
504
)	Έγγραφο εργασίας της Επιτροπής, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, final report [SWD(2016) 141 τελικό, της 20ής Απριλίου 2016].
(
505
)	Βλ. σημείο 4.1 του εγγράφου εργασίας της Επιτροπής, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, final report [SWD(2016) 141 τελικό, της 20ής Απριλίου 2016].
(
506
)	Υπό τις συνθήκες αυτές, η μελέτη TRT που επικαλείται η Δημοκρατία της Πολωνίας, η οποία, για την αξιολόγηση του αντικτύπου της ρήτρας διασφάλισης, λαμβάνει ως δεδομένο ότι όλα τα κράτη μέλη θα κάνουν χρήση της, στηρίζεται επί εσφαλμένης παραδοχής.
(
507
)	Βλ. μελέτη TRT.
(
508
)	Βλ. άρθρο 8, παράγραφοι 2 και 2α, του κανονισμού 1072/2009, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2020/1055.
(
509
)	Της οποίας η έννοια αποσαφηνίζεται επίσης από την ανάγνωση της αιτιολογικής σκέψης 22 του κανονισμού 2020/1055.
(
510
)	Η μελέτη TRT επιβεβαιώνει την αβεβαιότητα όσον αφορά το πραγματικό εύρος των μελλοντικών περιορισμών στον τομέα των συνδυασμένων μεταφορών (βλέπε σ. 11 της εν λόγω μελέτης).
(
511
)	Οδηγία 96/71/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 1996, σχετικά με την απόσπαση εργαζομένων στο πλαίσιο παροχής υπηρεσιών (ΕΕ 1997, L 18, σ. 1).
(
512
)	Οδηγία 2014/67/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2014, για την εφαρμογή της οδηγίας 96/71 και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1024/2012 σχετικά με τη διοικητική συνεργασία μέσω του Συστήματος Πληροφόρησης για την εσωτερική αγορά («κανονισμός ΙΜΙ») (ΕΕ 2014, L 159, σ. 11).
(
513
)	Οδηγία 2006/22/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2006, για καθορισμό ελάχιστων προϋποθέσεων για την εφαρμογή των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 3820/85 και (ΕΟΚ) αριθ. 3821/85 του Συμβουλίου σχετικά με την κοινωνική νομοθεσία όσον αφορά δραστηριότητες οδικών μεταφορών και για την κατάργηση της οδηγίας 88/599/ΕΟΚ του Συμβουλίου (ΕΕ 2006, L 102, σ. 35).
(
514
)	Κανονισμός (ΕΕ) 1024/2012 σχετικά με τη διοικητική συνεργασία μέσω του Συστήματος Πληροφόρησης για την Εσωτερική Αγορά και την κατάργηση της απόφασης 2008/49/ΕΚ της Επιτροπής («κανονισμός ΙΜΙ») (ΕΕ 2012, L 316, σ. 1).
(
515
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 8 της οδηγίας 2020/1057.
(
516
)	Συναφώς, βλ. απόφαση της 1ης Δεκεμβρίου 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976, σκέψη 33, στο εξής: απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging).
(
517
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 10 της οδηγίας 2020/1057. Το άρθρο 1, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2020/1057 προβλέπει τον ορισμό των διμερών μεταφορών εμπορευμάτων· το άρθρο 1, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, της ίδιας οδηγίας προβλέπει τον ορισμό των διμερών μεταφορών επιβατών.
(
518
)	Βλ., αντιστοίχως, τρίτο και τέταρτο εδάφιο της παραγράφου 3 και τρίτο εδάφιο της παραγράφου 4 του άρθρου 1 της οδηγίας 2020/1057.
(
519
)	Ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2020/1057.
(
520
)	Ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2020/1057.
(
521
)	Οδηγία 92/106/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Δεκεμβρίου 1992, σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για ορισμένες συνδυασμένες εμπορευματικές μεταφορές μεταξύ των κρατών μελών (ΕΕ 1992, L 368, σ. 38).
(
522
)	Κατά το άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 92/106/ΕΟΚ «νοούνται ως “συνδυασμένες μεταφορές”, οι εμπορευματικές μεταφορές μεταξύ κρατών μελών κατά τις οποίες το φορτηγό, το ρυμουλκούμενο, το ημιρυμουλκούμενο, με ή χωρίς ρυμουλκό, το κινητό αμάξωμα ή το εμπορευματοκιβώτιο 20 ποδών και άνω χρησιμοποιούν το οδικό δίκτυο για το αρχικό ή τελικό τμήμα της διαδρομής και, για το υπόλοιπο τμήμα, το σιδηροδρομικό δίκτυο ή τις εσωτερικές πλωτές οδούς ή μια διαδρομή διά θαλάσσης όταν η διαδρομή αυτή υπερβαίνει τα 100 χιλιόμετρα σε ευθεία γραμμή, και διανύουν την αρχική ή τελική οδική διαδρομή: είτε ανάμεσα στο σημείο φόρτωσης του εμπορεύματος και τον πλησιέστερο κατάλληλο σιδηροδρομικό σταθμό εκφόρτωσης και το σημείο εκφόρτωσης του εμπορεύματος για την τελική διαδρομή, είτε μέσα σε ακτίνα που δεν υπερβαίνει τα 150 χιλιόμετρα σε ευθεία γραμμή, από τον ποτάμιο ή θαλάσσιο λιμένα φόρτωσης ή εκφόρτωσης».
(
523
)	Αιτιολογική σκέψη 15 του κανονισμού 1072/2009.
(
524
)	Αιτιολογική σκέψη 15 του κανονισμού 1072/2009.
(
525
)	Βλ. την ανάλυση των παρουσών προτάσεων όσον αφορά τους λόγους ακυρώσεως των προσφυγών που βάλλουν κατά του άρθρου 2, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/1055.
(
526
)	Πρβλ. αποφάσεις της 11ης Δεκεμβρίου 2008, Επιτροπή κατά Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, σκέψη 104) και της 6ης Δεκεμβρίου 2012, Επιτροπή κατά Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, σκέψη 37).
(
527
)	Απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 2012, Επιτροπή κατά Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, σκέψη 38).
(
528
)	Βλ. σημείο 9 του δικογράφου της προσφυγής της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας και σημείο 8 του δικογράφου της προσφυγής της Κυπριακής Δημοκρατίας, στο οποίο χρησιμοποιείται ο όρος «σύστημα διαφοροποίησης».
(
529
)	Τουλάχιστον στον βαθμό που οι διατάξεις αυτές δεν αφορούν τους δύο τύπους μεταφορών για τους οποίους κάνουν λόγο τα εν λόγω δύο κράτη μέλη.
(
530
)	Πρβλ. απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, σκέψη 31)· βλ., επίσης, απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψη 45).
(
531
)	Πρβλ. αποφάσεις της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, σκέψη 31), και Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψη 49).
(
532
)	Βλ. απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψεις 45 και 46).
(
533
)	Βλ. απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψεις 32, 33 και 41).
(
534
)	Βλ. απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψεις 47 και 48).
(
535
)	Βλ. απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψεις 47 και 48).
(
536
)	Βλ. απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψεις 47 και 48).
(
537
)	Βλ. απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψη 62).
(
538
)	Βλ. απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψη 64).
(
539
)	Απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψεις 31 έως 41). Ακόμη πιο πρόσφατα, το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να υπενθυμίσει τη νομολογία αυτή στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 8ης Ιουλίου 2021, Rapidsped (C‑428/19, EU:C:2021:548, σκέψεις 34 έως 36).
(
540
)	Η Ουγγαρία κατέθεσε το δικόγραφο της προσφυγής της στις 26 Οκτωβρίου 2020, ενώ η εν λόγω απόφαση εκδόθηκε την 1η Δεκεμβρίου 2020.
(
541
)	Η Ουγγαρία κατέθεσε το υπόμνημα απαντήσεως στην υπόθεση C‑551/20 στις 26 Μαρτίου 2021.
(
542
)	Το άρθρο 1, παράγραφος 2, της προσβαλλόμενης οδηγίας ορίζει ότι η εν λόγω διάταξη εφαρμόζεται στους οδηγούς που απασχολούνται από επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε κράτος μέλος το οποίο λαμβάνει το διεθνικό μέτρο που αναφέρεται στο άρθρο 1, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 96/71. Το βασικό συμπέρασμα που μπορεί να συναχθεί εξ αυτού είναι ότι η προσβαλλόμενη οδηγία θα έχει εφαρμογή μόνον όταν μια περίπτωση εμπίπτει στο άρθρο 1, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 96/71. Συναφώς, σημειώνω ότι το Συμβούλιο τόνισε ότι πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι διατάξεις του άρθρου 1, παράγραφοι 3 έως 7, της οδηγίας 2020/1057 περιορίζουν το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 96/71, καθόσον διευρύνουν τις καταστάσεις στις οποίες δεν έχουν εφαρμογή οι όροι εργασίας και απασχόλησης του κράτους μέλους υποδοχής.
(
543
)	Υπενθυμίζεται ότι η Δημοκρατία της Βουλγαρίας και η Κυπριακή Δημοκρατία χαρακτηρίζουν με την ονομασία αυτή την εφαρμογή των κανόνων περί απόσπασης στις μεταφορές τρίτων χωρών, χωρίς χρονικό όριο, ενώ συγχρόνως εξαιρούνται από τους κανόνες αυτούς οι διμερείς μεταφορές (δηλαδή, κατά την άποψή τους, ένα μοντέλο που κάνει διάκριση μεταξύ των τύπων μεταφορών): βλ. σημείο 8 του δικογράφου της προσφυγής στην υπόθεση C‑544/20 και σημείο 8 του δικογράφου της προσφυγής στην υπόθεση C‑550/20.
(
544
)	Απόφαση της 16ης Ιουλίου 1992, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
545
)	Απόφαση της 16ης Ιουλίου 1992, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
546
)	COM(2018) 51 τελικό της 31ης Ιανουαρίου 2018.
(
547
)	Βλ. παράρτημα C2 του δικογράφου της προσφυγής στην υπόθεση C‑544/20.
(
548
)	ΕΕ 2018, C 197, σ. 45.
(
549
)	ΕΕ 2018, C 176, σ. 57.
(
550
)	Βλ. σημεία 532 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
551
)	Βλ. σημείο 537 των παρουσών προτάσεων.
(
552
)	Απόφαση της 16ης Ιουλίου 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325). Βλ. σημεία 540 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
553
)	Βλ. σημείο 1 της αιτιολογικής έκθεσης της γνωμοδότησης της ΕτΠ.
(
554
)	Βλ. σημεία 8 και 9 του δικογράφου της προσφυγής στην υπόθεση C‑544/20.
(
555
)	Βλ. σημείο 1.4 της γνωμοδότησης της ΕΟΚΕ.
(
556
)	Βλ. σημείο 1.15 της γνωμοδότησης της ΕΟΚΕ.
(
557
)	Βλ. σημείο 5.12 της γνωμοδότησης της ΕΟΚΕ.
(
558
)	Βλ. σημείο 1.16 της γνωμοδότησης της ΕΟΚΕ.
(
559
)	Βλ. σημείο 1.17 της γνωμοδότησης της ΕΟΚΕ. Η υπογράμμιση δική μου. Βλ., επίσης, σημείο 5.9 της εν λόγω γνωμοδότησης.
(
560
)	Βλ. σημείο 869 των παρουσών προτάσεων.
(
561
)	Η Ρουμανία αναφέρεται στη μελέτη εκ των υστέρων αξιολόγησης, στη μελέτη του Κοινοβουλίου σχετικά με τις «κοινωνικές και εργασιακές συνθήκες των οδικών μεταφορέων εμπορευμάτων», στη μελέτη της Επιτροπής σχετικά με την κατάσταση της αγοράς των μεταφορών στην Ένωση, στις αρχικές δημόσιες διαβουλεύσεις της Επιτροπής και στις ομάδες εργασίας που οργανώθηκαν από την Επιτροπή.
(
562
)	Συνθήκη ΕΕ, ενοποιημένη απόδοση της 9ης Μαΐου 2008 – Πρωτόκολλο (αριθ. 2) σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας (ΕΕ 2008, C 115, σ. 206).
(
563
)	ΕΕ 1980, L 266, σ. 1
(
564
)	Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής των Περιφερειών – Η Ευρώπη σε κίνηση: εργασιακές πτυχές των οδικών μεταφορών (2018/C 176/13, ΕΕ C176/57 της 23.5.2018, αιτιολογικές σκέψεις 23, 24 και 26).
(
565
)	Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας αναφέρεται στη μελέτη της 8ης Οκτωβρίου 2019 που εκπονήθηκε από την KPMG, με τίτλο «Ο βουλγαρικός τομέας των οδικών εμπορευματικών μεταφορών – Μελέτη αγοράς: εκτίμηση επιπτώσεων του πακέτου Κινητικότητας I».
(
566
)	Βλ. σημείο 42 των παρουσών προτάσεων.
(
567
)	Βλ. απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψεις 112 και 113).
(
568
)	Βλ. απόφαση της 13ης Απριλίου 2010, Bressol κ.λπ. (C‑73/08, EU:C:2010:181, σκέψη 90). Βλ., επίσης, σημείο 412 των παρουσών προτάσεων.
(
569
)	Συναφώς, επισημαίνεται ότι, όπως τόνισαν πολλοί διάδικοι και μετέχοντες στη διαδικασία, κατά τον χρόνο εκδόσεως της επίμαχης οδηγίας υπήρχε μεγάλος βαθμός αβεβαιότητας ως προς τη δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 96/71 στον τομέα των οδικών μεταφορών, καθόσον τα κράτη μέλη υποστήριζαν εκ διαμέτρου αντίθετες απόψεις επί του ζητήματος αυτού.
(
570
)	Βλ. σημείο 42 των παρουσών προτάσεων.
(
571
)	Βλ. σημείο 953 των παρουσών προτάσεων.
(
572
)	Απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψη 62).
(
573
)	Απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψη 49).
(
574
)	Απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψη 49).
(
575
)	Βλ., επ’ αυτού, προτάσεις μου στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Hessischer Rundfunk (C‑422/19 και C‑423/19, EU:C:2020:756, σημείο 114 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
576
)	Βλ. απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψεις 47 και 48).
(
577
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 2/2, σ. 107.
(
578
)	Βλ. σημεία 222 και 240 των παρουσών προτάσεων.
(
579
)	Βλ., επ’ αυτού, απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψεις 112 και 113).
(
580
)	Η Ρουμανία και η Δημοκρατία της Πολωνίας παραπέμπουν στις αποφάσεις Koelzsch και Mazzoleni.
(
581
)	Απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψεις 41 και 42 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
582
)	Πρβλ. απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψεις 41, 42, 61, 62, 64 και 128).
(
583
)	Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σύμφωνα με το άρθρο 294, παράγραφος 6, της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με τη θέση του Συμβουλίου για την έκδοση κανονισμού για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1071/2009, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1072/2009 και του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1024/2012 με στόχο την προσαρμογή τους στις εξελίξεις στον κλάδο, την έκδοση κανονισμού για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 561/2006, όσον αφορά ελάχιστες απαιτήσεις ως προς τα ανώτατα όρια για τον ημερήσιο και εβδομαδιαίο χρόνο οδήγησης, κατώτατα όρια για τα διαλείμματα και τις περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας ανάπαυσης και του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 165/2014, όσον αφορά τον εντοπισμό μέσω ταχογράφων, και για την έκδοση οδηγίας για την τροποποίηση της οδηγίας 2006/22/ΕΚ όσον αφορά τις απαιτήσεις επιβολής και τη θέσπιση ειδικών κανόνων σχετικά με την οδηγία 96/71/ΕΚ και την οδηγία 2014/67/ΕΕ για την απόσπαση οδηγών στον τομέα των οδικών μεταφορών και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1024/2012 [COM(2020) 151 τελικό].
(
584
)	Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, μέρος 1/2, μεταξύ άλλων, σ. 43 και 45.
(
585
)	Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, της πρότασης της Επιτροπής για την οδηγία περί απόσπασης, «[τ]α κράτη μέλη δεν εφαρμόζουν το άρθρο 3 παράγραφος 1 πρώτο εδάφιο στοιχεία β) και γ) της οδηγίας 96/71/ΕΚ στους οδηγούς του τομέα των οδικών μεταφορών που απασχολούνται από τις επιχειρήσεις που αναφέρονται στο άρθρο 1 παράγραφος 3 στοιχείο α) της εν λόγω οδηγίας, όταν εκτελούν διεθνείς μεταφορές, όπως ορίζονται με τους κανονισμούς 1072/2009 και 1073/2009, και εφόσον η περίοδος απόσπασης στο έδαφός τους για την εκτέλεση των εν λόγω μεταφορών είναι μικρότερη ή ίση με 3 ημέρες κατά τη διάρκεια ενός ημερολογιακού μήνα.» Κατά το δεύτερο εδάφιο της ίδιας παραγράφου: «[ό]ταν η περίοδος απόσπασης είναι μεγαλύτερη από 3 ημέρες, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν το άρθρο 3 παράγραφος 1 πρώτο εδάφιο στοιχεία β) και γ) της οδηγίας 96/71/ΕΚ για ολόκληρη την περίοδο απόσπασης στο έδαφός τους κατά τη διάρκεια ενός ημερολογιακού μήνα που αναφέρεται στο πρώτο εδάφιο».
(
586
)	Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 96/71, «τα κράτη μέλη φροντίζουν ώστε, ανεξάρτητα από το δίκαιο που διέπει τη σχέση εργασίας, επιχειρήσεις όπως αναφέρονται στο άρθρο 1 παράγραφος 1 να εγγυώνται, βάσει της αρχής της ίσης μεταχείρισης, στους εργαζομένους που είναι αποσπασμένοι στο έδαφός τους τούς όρους εργασίας και απασχόλησης σχετικά με τα θέματα που αναφέρονται κατωτέρω, οι οποίοι, στο κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου εκτελείται η εργασία, καθορίζονται από: – νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις ή/και – συλλογικές συμβάσεις ή διαιτητικές αποφάσεις οι οποίες έχουν αναγορευθεί σε κανόνες γενικής εφαρμογής ή κατ’ άλλον τρόπο εφαρμόζο[νται] σύμφωνα με την παράγραφο 8: α) μέγιστες περιόδους εργασίας και ελάχιστες περιόδους ανάπαυσης· β) ελάχιστη διάρκεια ετήσιας άδειας μετ’ αποδοχών· γ) αμοιβές, συμπεριλαμβανομένων των αποζημιώσεων υπερωριακής εργασίας· το παρόν στοιχείο δεν εφαρμόζεται στα συμπληρωματικά επαγγελματικά συνταξιοδοτικά συστήματα· δ) όρους θέσης εργαζομένων στη διάθεση επιχειρήσεων, ιδίως από επιχειρήσεις προσωρινής απασχόλησης· ε) υγεία, ασφάλεια και υγιεινή στην εργασία· στ) προστατευτικά μέτρα σχετικά με τους όρους εργασίας και απασχόλησης των γυναικών σε κατάσταση εγκυμοσύνης ή λοχείας, των παιδιών και των νέων· ζ) ίση μεταχείριση ανδρών και γυναικών και άλλες διατάξεις στον τομέα των μη διακρίσεων· η) συνθήκες στέγασης των εργαζομένων, όταν παρέχονται από τον εργοδότη σε εργαζομένους μακριά από τον συνήθη τόπο εργασίας τους· θ) επιδόματα ή επιστροφή εξόδων για την κάλυψη των εξόδων ταξιδίου, διατροφής και στέγης των εργαζομένων που βρίσκονται εκτός της χώρας τους για επαγγελματικούς λόγους».
(
587
)	Βλ. προηγούμενη υποσημείωση.
(
588
)	Βλ. αποφάσεις της 3ης Δεκεμβρίου 2019, Τσεχική Δημοκρατία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑482/17, EU:C:2019:1035, σκέψη 83), και της 13ης Μαρτίου 2019, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑128/17, EU:C:2019:194, σκέψη 43).
(
589
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, σ. 65 επ., 74 και 75.
(
590
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, σ. 65 και 69.
(
591
)	Σε σχέση με τις απαιτήσεις του άρθρου 9, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2014/67.
(
592
)	Βλ. άρθρο 2, παράγραφος 4, της πρότασης οδηγίας περί απόσπασης.
(
593
)	Βλ. άρθρο 1, παράγραφοι 11 έως 15, της οδηγίας 2020/1057 και άρθρο 9, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2014/67.
(
594
)	Τούτο επιβεβαίωσε η ίδια η Επιτροπή στην ανακοίνωσή της σχετικά με τη θέση του Συμβουλίου σε πρώτη ανάγνωση, COM(2020) 151 τελικό, σ. 4.
(
595
)	Δεν προκύπτει ότι η κατάσταση αυτή συνεπάγεται αύξηση του διοικητικού κόστους, δεδομένου ότι τόσο κατά την πρόταση οδηγίας περί απόσπασης όσο και κατά την οδηγία 2020/1057, εξακολουθεί να αποτελεί περίπτωση απόσπασης, με μόνη τη διαφορά ότι στην περίπτωση της πρότασης οδηγίας δεν θα είχε εφαρμογή η νομοθεσία του κράτους μέλους υποδοχής σχετικά με την ελάχιστη διάρκεια της ετήσιας άδειας μετ’ αποδοχών και την αμοιβή.
(
596
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, νομολογία μνημονευόμενη στο σημείο 59 των παρουσών προτάσεων.
(
597
)	Βλ. Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, Δεκέμβριος 2019· Eurostat, Road freight transport statistics – cabotage, Αύγουστος 2018· Eurostat, Στατιστικές της Eurostat, ενδομεταφορές και διεθνείς μεταφορές από τους Πολωνούς οδικούς μεταφορείς.
(
598
)	Έγγραφο ST 12087/17 του Συμβουλίου, σ. 13 (απόσπασμα μεταφρασθέν εκ μέρους του Συμβουλίου για τις ανάγκες του υποβληθέντος υπομνήματος αντικρούσεως, δεδομένου ότι το εν λόγω έγγραφο δεν είχε μεταφραστεί στη γαλλική γλώσσα).
(
599
)	Εκτίμηση επιπτώσεων της Επιτροπής συνοδεύουσα την πρόταση COM(2017) 648, SWD(2017) 362.
(
600
)	KombiConsult, 2015, Analysis of the EU Combined Transport· ISL/KombiConsult, 2017, Updating EU combined transport data· TRT Trasporti e Territorio srl, 2017, Gathering additional data on EU combined transport· KombiConsult, 2017, Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC)· οι τέσσερις τελευταίες μελέτες δημοσιεύονται από την Επιτροπή στην ακόλουθη διεύθυνση: https://ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en.
(
601
)	Βλ. σημεία 1064 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
602
)	Επισημαίνω ότι, σε πρώτο στάδιο, η Ρουμανία υποστηρίζει ότι οι επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στην περιφέρεια της Ένωσης θα υποστούν διοικητικές και οικονομικές επιβαρύνσεις που σχετίζονται με την απόσπαση και ότι θα αποτραπούν από την εκτέλεση πράξεων που διέπονται από το άρθρο 1, παράγραφοι 3 έως 6, της οδηγίας 2020/1057. Ωστόσο, οι προσβαλλόμενες διατάξεις αντιμετωπίζουν όλα τα κράτη μέλη κατά τον ίδιο τρόπο, δεδομένου ότι η διαφορετική μεταχείριση που απορρέει από τις διατάξεις αυτές καθορίζεται σε συνάρτηση με την οικεία συγκεκριμένη μεταφορά. Επομένως, θα εξετάσω εν προκειμένω τα επιχειρήματα που προβάλλει σε δεύτερο στάδιο η Ρουμανία και τα οποία επικεντρώνονται στη διαφορετική μεταχείριση μεταξύ διμερών μεταφορών και μεταφορών τρίτων χωρών.
(
603
)	Ο συγκεκριμένος λόγος ακυρώσεως αφορά μόνον τον ισχυρισμό περί παραβιάσεως της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως και του άρθρου 20 του Χάρτη λόγω της προβαλλόμενης διαφορετικής μεταχείρισης μεταξύ διμερών μεταφορών και μεταφορών τρίτων χωρών και δεν αφορά τις ενδομεταφορές.
(
604
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 10 της οδηγίας 2020/1057.
(
605
)	Απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψη 49).
(
606
)	Βλ. υποσημείωση 26 του υπομνήματος ανταπαντήσεως του Συμβουλίου στην υπόθεση C‑548/20.
(
607
)	Βλ. σημείο 622 των παρουσών προτάσεων.
(
608
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψη 125).
(
609
)	Βλ. απόφαση της 4ης Μαΐου 2016, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑358/14, EU:C:2016:323, σκέψη 103 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
610
)	Πρβλ. αποφάσεις της 13ης Νοεμβρίου 1990, Fedesa κ.λπ. (C‑331/88, EU:C:1990:391, σκέψεις 19 και 20), και της 17ης Ιουλίου 1997, SAM Schiffahrt και Stapf (C‑248/95 και C‑249/95, EU:C:1997:377, σκέψεις 52, 63 και 64).
(
611
)	Πρβλ. απόφαση της 21ης Ιουνίου 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie κ.λπ. κατά Ανωτάτης Αρχής (13/57, EU:C:1958:10, σ. 292).
(
612
)	Πρβλ. απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑620/18, EU:C:2020:1001, σκέψεις 41, 42, 61, 62, 64 και 128).
(
613
)	Βλ. απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 2016, Fedesa κ.λπ. (C‑331/88, EU:C:1990:391, σκέψεις 19 και 20) και, κατ’ αναλογίαν, της 17ης Ιουλίου 1997, SAM Schiffahrt και Stapf (C‑248/95 και C‑249/95, EU:C:1997:377, σκέψη 64).
(
614
)	Βλ. σημείο 1069 των παρουσών προτάσεων.
(
615
)	Βλ. σημείο 7 του υπομνήματος ανταπαντήσεως του Συμβουλίου στην υπόθεση C‑541/20.
(
616
)	Βλ. παράρτημα A9 του δικογράφου της προσφυγής στην υπόθεση C‑544/20.
(
617
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 21ης Σεπτεμβρίου 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, σκέψη 16), και της 17ης Σεπτεμβρίου 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, σκέψη 29 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
618
)	Βλ. παράρτημα A.9 του δικογράφου της προσφυγής της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας στην υπόθεση C‑544/20 και παράρτημα A.7 του δικογράφου της προσφυγής της Κυπριακής Δημοκρατίας στην υπόθεση C‑550/20.
(
619
)	Βλ. σημεία 38 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
620
)	Βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα L. A. Geelhoed στην υπόθεση Αυστρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑161/04, EU:C:2006:66, σημεία 59 και 60). Επί των εν λόγω προτάσεων, βλ. σημεία 567 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
621
)	Η Δημοκρατία της Πολωνίας παραπέμπει εν προκειμένω στην απόφαση της 10ης Σεπτεμβρίου 2019, Πολωνία κατά Επιτροπής (T‑883/16, EU:T:2019:567, σκέψεις 77 και 78).
(
622
)	Δήλωση της Επιτρόπου A. Vălean σχετικά με την τελική έγκριση από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο της πρώτης δέσμης μέτρων για την κινητικότητα, Βρυξέλλες, 9 Ιουλίου 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/el/statement_20_1319).
(
623
)	Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών «Ενίσχυση της κλιματικής φιλοδοξίας της Ευρώπης για το 2030 – Επενδύουμε σε ένα κλιματικά ουδέτερο μέλλον προς όφελος των πολιτών μας» [COM(2020) 562 τελικό, της 17ης Σεπτεμβρίου 2020].
(
624
)	Βλ. υποσημείωση 273 των παρουσών προτάσεων.
(
625
)	Οδηγία (ΕΕ) 2016/2284 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Δεκεμβρίου 2016, σχετικά με τη μείωση των εθνικών εκπομπών ορισμένων ατμοσφαιρικών ρύπων, την τροποποίηση της οδηγίας 2003/35/ΕΚ και την κατάργηση της οδηγίας 2001/81/ΕΚ (ΕΕ 2016, L 344, σ. 1).
(
626
)	Βλ. υποσημείωση 300 των παρουσών προτάσεων.
(
627
)	Εκτίμηση επιπτώσεων – εργατικό σκέλος, σημείο 6.
(
628
)	Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Γενική Διεύθυνση Κινητικότητας και Μεταφορών, «Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs – Final report», Υπηρεσία εκδόσεων, 2021 (διαθέσιμη στη διαδικτυακή διεύθυνση https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828).
(
629
)	Αιτιολογική σκέψη 1 της οδηγίας 2020/1057.
(
630
)	Απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).
(
631
)	Βλ. απόφαση Federatie Nederlandse Vakbeweging (σκέψη 33).
(
632
)	Μολονότι το Συμβούλιο σημειώνει ότι το επιχείρημα αυτό προβλήθηκε από τη Δημοκρατία της Πολωνίας το πρώτον με το υπόμνημα απαντήσεως, εντούτοις δεν φαίνεται να αμφισβητεί το παραδεκτό του. Επομένως, χάριν πληρότητας, θα απαντήσω στο επιχείρημα αυτό.
(
633
)	Οδηγία (ΕΕ) 2018/957 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 2018, για την τροποποίηση της οδηγίας 96/71/ΕΚ σχετικά με την απόσπαση εργαζομένων στο πλαίσιο παροχής υπηρεσιών (ΕΕ 2018, L 173, σ. 16).
(
634
)	Όπως προκύπτει από το άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας 2018/957.
(
635
)	Απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).
(
636
)	Βλ. σημεία 913 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
637
)	Βλ. απόφαση της 1ης Μαρτίου 1983, Επιτροπή κατά Βελγίου (301/81, EU:C:1983:51, σκέψη 11).
(
638
)	Βλ. σημεία 931 επ. των παρουσών προτάσεων.