61977C0052
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER
VAN 9 NOVEMBER 1977 (
1
)
Mijne Heren,
De verzoeker in deze zaak, die door het Tribunale te Saluzzo ter prejudiciële beslissing naar het Hof is verwezen, is L. Cayrol, eigenaar van een im- en exportbedrijf voor groenten en fruit te Bélarga in het Franse departement Hérault. Verweerster is de vennootschap G. Rivoira & Figli snc, die hetzelfde bedrijf uitoefent te Verzuolo in Italië. De feiten die aan het geschil ten grondslag liggen, en ook de aard van het geschil zelf vertonen, zoals Rivoira's raadsman heeft opgemerkt, enige overeenkomst met die van zaak 22/76 (Import Gadgets t. LAMP, Jurispr. 1976, blz. 1371).
In december 1970 en opnieuw in december 1971 importeerde Rivoira een hoeveelheid Spaanse tafeldruiven in Italië. Zij vervulde daarbij de voorgeschreven douaneformaliteiten en betaalde de volgens het gemeenschappelijk douanetarief (GDT) verschuldigde invoerrechten. Vervolgens sorteerde zij de druiven, verwijderde die van mindere kwaliteit, verpakte ze opnieuw en voorzag ze van het merk van het Italiaanse Istituto Nazionale per il Commercio Estero (ICE). In totaal 186865 kg druiven werden daarop aan Cayrol verkocht, die ze in Frankrijk invoerde. Bij die invoer waren de druiven vergezeld van het ICE-certificaat en Cayrol gaf ze bij de Franse douane aan als waren van Italiaanse oorsprong. In augustus 1972 evenwel stelde de douane een onderzoek in in Cayrols kantoor en ontdekte toen dat het in werkelijkheid om Spaanse druiven ging.
In dezelfde maand — toevallig of niet — verrichtte de Italiaanse politie een onderzoek bij Rivoira, met het gevolg dat tegen drie vennoten van deze vennootschap een strafvervolging werd ingesteld voor de Pretore te Saluzzo wegens het aanbrengen van een nationaal Italiaans merk op Spaanse druiven. Op 19 februari 1974 evenwel werden de verdachten vrijgesproken omdat de Pretore van oordeel was dat de bewerking (sorteren en verpakken) die Rivoira in Italië had verricht, volstond om de druiven Italiaanse oorsprong te verlenen overeenkomstig artikel 5 van verordening (EEG) nr. 802/68 van de Raad betreffende de gemeenschappelijke definitie van het begrip „oorsprong van goederen” — een mijns inziens onjuiste beslissing: zie zaak 49/76, Gesellschaft für Überseehandel mbH t. Handelskammer Hamburg (Jurispr. 1977, blz. 41). Verder overwoog de Pretore dat het ICE-merk in elk geval geen oorsprong-, maar een kwaliteitsaanduiding was. Ook dit was, wat het gemeenschapsrecht betreft, niet helemaal juist, zoals ik hierna zal aantonen.
Cayrol, de vennootschap Rivoira en de drie vennoten hiervan werden bovendien door de Franse douane vervolgd voor het Tribunal de Grande Instance te Montpellier, op grond dat het destijds bestaande Franse invoercontingent voor Spaanse druiven op het moment van de invoer was uitgeput; die invoer was dus verboden en verdachten hadden dit verbod ontdoken door een onjuiste aangifte van oorsprong. Op 26 januari 1976 werden zij door het Tribunal schuldig bevonden aan invoer van verboden waren middels het doen van valse aangifte en veroordeeld tot (onder meer) een boete van FF 532435 (de waarde van de druiven) in plaats van confiscatie, en daarnaast een boete van FF 1064870 (volgens het vonnis vier maal de waarde van de druiven, maar klaarblijkelijk is twee maal de waarde bedoeld.
Van de verdachten was alleen Cayrol voor het Tribunal de Grande Instance verschenen. 's Hofs arrest in zaak 41/76 (Donckerwolcke, Jurispr. 1976, blz. 1921) was op dat moment nog niet gewezen en Cayrols enige verweer luidde dat de druiven ingevolge artikel 5 van verordening nr. 802/68 geacht moesten worden van Italiaanse oorsprong te zijn geweest. Anders dan de Pretore te Saluzzo verwierp het Tribunal te Montpellier deze stelling.
Na zijn veroordeling accepteerde Cayrol een schikkingsaanbod van de Franse douane, waarbij de hem opgelegde boete tot FF 175000 werd verlaagd. Vervolgens stelde hij bij het Tribunale te Saluzzo een vordering tot schadevergoeding in tegen Rivoira, op grond dat zijn schade veroorzaakt was doordat deze gebruik had gemaakt van het merk en het certificaat van de ICE. Rivoira verweert zich met te stellen dat Frankrijk op het relevante tijdstip niet gerechtigd was de import van Spaanse druiven te beperken, subsidiair niet gerechtigd was de import van Spaanse druiven die in Italië in het vrije verkeer waren gebracht, te beperken; bovendien brengt zij de straffen in het geding die de Franse rechter kan opleggen aan een importeur wegens het verstrekken van onjuiste gegevens omtrent de oorsprong van de druiven. Al deze punten zijn terug te vinden in de vragen die het Tribunale aan het Hof heeft voorgelegd.
Ik zei reeds dat Rivoira en haar vennoten bij de behandeling van de zaak voor het Tribunal de Grande Instance te Montpellier verstek hadden laten gaan, naar het schijnt omdat de dagvaarding hen niet had bereikt. Na de betekening van het vonnis deden zij verzet, met het gevolg dat hun zaak, naar ons ter terechtzitting is medegedeeld, op 18 december 1977 opnieuw zal worden behandeld. 's Hofs uitspraak in de onderhavige zaak zal voor hen dus niet enkel van belang zijn in de Italiaanse civiele procedure, maar ook in de Franse strafzaak.
Als eerste punt dienen wij te onderzoeken of Frankrijk in december 1970 en december 1971 gerechtigd was de invoer van Spaanse druiven te verbieden. Ten deze zijn twee gemeenschapsteksten van belang, te weten:
1.
Verordening (EEG) nr. 2513/69 van de Raad van 9 december 1969 betreffende de coördinatie en de eenmaking van de invoerregelingen voor groenten en fruit, die door elke Lid-Staat ten opzichte van derde landen worden toegepast (thans vervangen door verordening (EEG) nr. 1035/72 van de Raad van 18 mei 1972, een codificatieverordening betreffende de gemeenschappelijke marktordening voor groenten en fruit); en
2.
de overeenkomst tussen de Gemeenschap en Spanje van 29 juni 1970, opgenomen in bijlage van 's Raads verordening (EEG) nr. 1524/70 van 20 juli 1970 en in werking getreden op 1 oktober 1970.
Artikel 1 van verordening nr. 2513/69, voor zover hier van belang, verbood de toepassing van kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking bij de invoer van de meeste soorten groenten en fruit uit derde landen, met uitzondering evenwel van bepaalde in de bijlage vermelde produkten gedurende de daar aangegeven perioden. Hiertoe behoorden ook tafeldruiven en wel gedurende de periode van 1 juli tot 31 januari. Deze uitzondering was overigens ook zelf weer geclausuleerd: de Lid-Staten mochten namelijk op die produkten geen andere kwantitatieve beperkingen of maatregelen toepassen dan die welke in 1969 bestonden, noch hieraan een meer beperkend karakter geven. De Lid-Staten die aan deze voorwaarden voldeden en voornemens waren van de uitzonderingsregeling gebruik te maken, moesten de Commissie daarvan voor het begin van elk jaar in kennis stellen. Krachtens deze bepaling deelde Frankrijk met betrekking tot de jaren 1970 en 1971 mee dat het voornemens was voor het tijdvak van medio november tot 31 januari een contingent voor Spaanse tafeldruiven vast te stellen ter waarde van FF 5 miljoen. Blijkbaar had in overeenstemming met een bilaterale overeenkomst tussen Frankrijk en Spanje ook voordien een dergelijke contingentering bestaan om de Franse telers van late druivesoorten te beschermen.
Volgens artikel 2, lid 1, van de overeenkomst EEG — Spanje gelden voor produkten van oorsprong uit Spanje bij invoer in de Gemeenschap de bepalingen van bijlage I bij de overeenkomst. Artikel 1 van bedoelde bijlage bepaalt, voor zover hier van belang:
„Bij invoer in de Gemeenschap van produkten van oorsprong uit Spanje gelden geen kwantitatieve beperkingen voor de onder deze bijlage vallende produkten…”.
In het algemeen voorzien de volgende bepalingen van de bijlage met betrekking tot bepaalde produkten verlagingen van de rechten van het GDT, in vele gevallen in het kader van een jaarlijks gemeenschappelijk tariefcontingent. In twee gevallen, namelijk tomaten en druiven, beide genoemd in artikel 11 van de bijlage, geldt die verlaging (telkens met 50 %) enkel in een bepaalde periode van het jaar. Voor tomaten is dat in feite in januari en februari, voor druiven in januari, februari en maart. De vraag is of artikel 1 van de bijlage — zoals de Commissie betoogt — aldus moet worden opgevat, dat die produkten enkel in die perioden „onder de bijlage vallen”, dan wel of — zoals Rivoira stelt — een produkt „onder de bijlage valt” vanwege het enkele feit dat het op enigerlei wijze ergens daarin wordt vermeld. Als de opvatting van de Commissie de juiste is, bleven de Lid-Staten, behoudens het bepaalde bij verordening nr. 2513/69, bevoegd de invoer van Spaanse druiven in de periode april-december van elk jaar kwantitatief te beperken; is daarentegen Rivoira's zienswijze juist, dan was hun dat na 1 oktober 1970 te allen tijde verboden.
Uw Hof heeft de sterke argumenten die Rivoira ter staving van haar opvatting heeft aangevoerd, gelezen en gehoord en ik behoef ze daarom niet te herhalen. Ikzelf zou geneigd zijn geweest ze te aanvaarden, had de Commissie er niet op gewezen dat de uitlegging van Rivoira niet valt te rijmen met de interpretatie die de partijen bij de overeenkomst er in de praktijk aan hebben gegeven.
Frankrijk, aldus de Commissie, is niet de enige Lid-Staat die de invoer van Spaanse druiven kwantitatief beperkt: ook Luxemburg en België doen dat. Ter bescherming van de Belgische producenten van kasdruiven (in de streek van Overijse) is de invoer van Spaanse druiven in de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie van juli tot december van elk jaar verboden. Anders dan de Franse contingenteringsregeling vindt dit verbod steun in een reeks beschikkingen van de Commissie op basis van artikel 115 EEG-Verdrag, warbij België en Luxemburg zijn gemachtigd Spaanse druiven die zich in andere Lid-Staten in het vrije verkeer bevinden, van de communautaire behandeling uit te sluiten (een lijst van deze beschikkingen is opgenomen in de memorie van de Commissie). De Spaanse regering heeft zich over deze maatregelen nooit beklaagd of ertegen geprotesteerd. Bij de memorie van de Commissie bevindt zich voorts een „mondelinge nota” op 16 maart 1972 door de Spaanse vertegenwoordiging bij de Europese Gemeenschappen aan de Commissie gericht, waaruit blijkt dat de Spaanse regering aan de overeenkomst niet de betekenis geeft die Rivoira eraan toegekend wil zien.
In dit verband wees de Commissie op artikel 31 van de Conventie betreffende het Verdragenrecht, ondertekend te Wenen op 23 mei 1969, dat luidt:
„1.   A treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context.
2.   …
3.   There shall be taken into account together with the context:
(a)
…
(b)
any subsequent practice in the application of the treaty which establishes the agreement of the parties regarding interpretation;
…”
De Commissie erkent vanzelfsprekend dat die conventie nog niet in werking is getreden, dat slechts vijf Lid-Staten van de Gemeenschap (Denemarken, de Bondsrepubliek, Italië, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk) haar hebben ondertekend en slechts drie hiervan haar hebben geratificeerd; en dat de conventie uitdrukkelijk enkel betrekking heeft op verdragen tussen staten. Gezien haar ontstaansgeschiedenis kan niettemin worden gezegd dat de conventie een uitstekend overzicht geeft van de algemeen aanvaarde volkenrechtelijke regels inzake deze materie. Dit wordt trouwens niet door Rivoira betwist. Zij beperkte zich ten deze tot de opmerking dat artikel 31, lid 3, sub b, enkel toepassing kan vinden wanneer de tekst van het betrokken verdrag onduidelijk is. Dit is mijns inziens niet juist (zie de bespreking van dit punt in een artikel van F. G. Jacobs, „Varieties of Approach to Treaty Interpretation: with special reference to the Draft Convention on the Law of Treaties before the Vienna Diplomatic Conference”, in International and Comparative Law Quarterly, April 1969, blz. 318 e.v.). In elk geval ben ik echter van mening dat artikel 1 van bijlage I bij de overeenkomst EEG-Spanje onduidelijk is. Rivoira betoogde voorts dat de door de Commissie verstrekte gegevens, en inzonderheid de „mondelinge nota” van 16 maart 1972, om tal van redenen geen concludent en overtuigend bewijs opleverden voor de opvatting van de Spaanse regering. Ik meen echter dat dit wel het geval is.
Mijns inziens was Frankrijk in december 1970 en december 1971 dus gerechtigd inachtneming van zijn invoercontingenten voor Spaanse druiven af te dwingen.
Maar zoals gezegd gaat het hier niet om invoer in Frankrijk vanuit Spanje, maar om invoer van druiven die, ofschoon van oorsprong uit Spanje, zich in Italië in het vrije verkeer bevonden. Ten deze lijkt het mij noodzakelijk nogmaals enkele beginselen te verklaren die het Hof meer dan eens heeft bevestigd, en met name in de zaak-Donckerwolcke.
Volgens artikel 9 EEG-Verdrag is de Gemeenschap gegrondvest op een douane-unie welke zich uitstrekt over het gehele goederenverkeer tussen de Lid-Staten; de bepalingen ter vrijmaking van de intracommunautaire handel zijn zowel van toepassing op de produkten welke van oorsprong zijn uit de Lid-Staten als op de produkten uit derde landen welke zich in de Lid-Staten in het vrije verkeer bevinden (dit laatste begrip wordt in artikel 10 omschreven). Een uitvloeisel van die gelijkstelling is dat het in artikel 30 vervatte verbod van kwantitatieve beperkingen en alle maatregelen van gelijke werking in principe zonder onderscheid geldt voor produkten van oorsprong uit de Gemeenschap en voor produkten uit derde landen die zich in een Lid-Staat in het vrije verkeer bevinden.
De gelijkstelling van produkten van communautaire oorsprong en produkten van vreemde oorsprong die zich in het vrije verkeer bevinden, kan echter slechts volledig zijn wanneer voor de invoer van laatstgenoemde in alle Lid-Staten dezelfde voorwaarden gelden. Een van de doelen van artikel 113 EEG-Verdrag is deze eenvormigheid te bereiken door de totstandbrenging van een gemeenschappelijke handelspolitiek. De omstandigheid dat deze gemeenschappelijke handelspolitiek ondanks het verstrijken van de overgangsperiode nog niet volledig is verwezenlijkt, dat wil zeggen dat voor de invoer van bepaalde soorten goederen uit bepaalde derde landen in alle Lid-Staten nog niet dezelfde voorwaarden bestaan, kan ertoe leiden dat het handelsverkeer zich verlegt (dat bij voorbeeld, zoals in casu, Spaanse druiven via Italië in Frankrijk worden ingevoerd). Om dat te voorkomen, verklaart artikel 115 de Commissie bevoegd „aanbevelingen (te doen) over de wijze waarop de overige Lid-Staten de vereiste medewerking verlenen” en, bij gebreke van dien, een Lid-Staat te machtigen beschermende maatregelen te treffen, met name door afwijking van het beginsel van vrij intracommunautair verkeer van goederen van oorsprong uit een derde land, die in een Lid-Staat in het vrije verkeer zijn gebracht. Maar zonder een speciale aanbeveling of machtiging van de Commissie overeenkomstig artikel 115 zijn de Lid-Staten geen afwijkingen van dat beginsel toegestaan.
Frankrijk heeft met betrekking tot Spaanse druiven de Commissie nooit om een machtiging krachtens artikel 115 gevraagd en nog minder een aanbeveling of machtiging gekregen, en was mijns inziens dus niet bevoegd de invoer van die druiven via Italië, waar zij zich in het vrije verkeer bevonden, te verbieden.
Dit betekent echter niet dat de Franse douane in het geheel geen onderzoek mag instellen naar de oorsprong van tafeldruiven die uit een andere Lid-Staat in Frankrijk worden ingevoerd, of dat de Franse rechter degenen die de douane opzettelijk of op verwijtbare wijze onjuiste gegevens omtrent de oorsprong verstrekken, niet zou kunnen straffen.
In de eerste plaats: wanneer een Lid-Staat in overeenstemming met het gemeenschapsrecht tijdelijk een afwijkend beleid voert ten aanzien van de invoer van een bepaald produkt uit een bepaald derde land (zoals ten minste in 1970 en 1971 het geval was in Frankrijk met betrekking tot Spaanse druiven), mag hij, binnen zekere grenzen, controlemaatregelen toepassen op de handel in dat produkt. Die grenzen zijn door het Hof duidelijk getrokken in de zaak-Donckerwolcke en ik heb op dit punt geen verschil van mening kunnen bespeuren tussen de Commissie en Rivoira (die als enigen in de onderhavige zaak opmerkingen hebben ingediend).
Rivoira betoogde met klem dat de sluiting van de overeenkomst EEG — Spanje neerkwam op de vaststelling van een gemeenschappelijke politiek der Lid-Staten met betrekking tot de invoer uit Spanje, zodat ten aanzien van goederen van Spaanse oorsprong geen beroep meer kan worden gedaan op artikel 115. Daarmee wilde, als ik het goed begrijp, gezegd zijn dat nationale controlemaatregelen met betrekking tot dergelijke goederen niet langer zijn toegestaan. Zoals ik in zaak 29/75 (Kaufhof t. Commissie, Jurispr. 1976, blz. 431) heb uiteengezet (zie blz. 448), is het stellig juist om te zeggen dat artikel 115 geen toepassing meer kan vinden op gebieden waarvoor een gemeenschappelijke handelspolitiek tot stand is gebracht. Maar het sluiten van een overeenkomst tussen de Gemeenschap en een derde land, waarbij de afzonderlijke Lid-Staten de mogelijkheid behouden de invoer van bepaalde produkten uit dat land aan afwijkende voorwaarden te onderwerpen, is geen vaststelling van een gemeenschappelijke handelspolitiek — in de hier bedoelde zin — ten aanzien van die produkten.
Ik meen derhalve dat de Franse douane en de Franse rechterlijke instanties in 1970 en 1971 bevoegd waren de naleving van Franse controlemaatregelen voor tafeldruiven binnen de in het arrest-Donckerwolcke aangegeven grenzen af te dwingen. Vraagt men welke die grenzen zijn, dan kan ik volstaan met genoemd arrest te citeren. Na het kader te hebben aangegeven waarin dergelijke maatregelen kunnen worden gehandhaafd, overwoog het Hof (r.o. 33-39):
„dat het de Lid-Staten binnen het aldus geschetste kader niet verboden is, zelfs met betrekking tot goederen die in een andere Lid-Staat in het vrije verkeer zijn gebracht en die zijn gedekt door een communautair verkeerscertificaat, de importeur te verplichten de eerste oorsprong der goederen te vermelden;
dat daarbij moet worden erkend dat kennis van die oorsprong noodzakelijk is zowel voor de betrokken Lid-Staat, om de draagwijdte van eventuele handelspolitieke maatregelen die hij overeenkomstig het Verdrag mag nemen, te kunnen bepalen, als voor de Commissie, met het oog op de uitoefening van het haar bij artikel 115 voorbehouden controle- en beslissingsrecht;
dat evenwel de Lid-Staten van de importeur niet meer kunnen vergen dan vermelding van de oorsprong van de produkten, voor zover deze hem bekend is of redelijkerwijze bekend kan zijn;
dat voorts niet-nakoming door de importeur van zijn verplichting om de eerste oorsprong van een waar te vermelden, niet mag leiden tot toepassing van straffen die onevenredig zijn aan de ernst van zo een zuiver administratieve overtreding;
dat verbeurdverklaring van de, goederen of oplegging van een boete waarvan de hoogte afhankelijk is van de waarde der goederen, stellig onverenigbaar is met de bepalingen van het Verdrag, aangezien dat zou neerkomen op belemmering van het vrije goederenverkeer;
dat in het algemeen iedere administratieve of strafrechtelijke maatregel die verder gaat dan voor de invoerende Lid-Staat strikt noodzakelijk is ter verkrijging van redelijk volledige en juiste gegevens betreffende goederenbewegingen waarvoor bijzondere handelspolitieke maatregelen gelden, moet worden beschouwd als een bij het Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking;
dat a fortiori het vereiste van een invoervergunning bij invoer in een Lid-Staat van goederen die in een andere Lid-Staat in het vrije verkeer zijn gebracht, onverenigbaar is met de bepalingen van het Verdrag, zolang de Commissie niet krachtens artikel 115, eerste alinea, tweede zin, een afwijkende regeling voor die goederen heeft toegestaan;”.
Een verschil tussen de onderhavige zaak en de zaak-Donckerwolcke is dat enkele van de litigieuze importen — namelijk die van december 1971 — hebben plaatsgevonden na de inwerkingtreding van beschikking nr. 71/202/EEG van de Commissie van 12 mei 1971„waarbij de Lid-Staten worden gemachtigd beschermende maatregelen te treffen ten aanzien van bepaalde produkten van oorsprong uit derde landen, die in een andere Lid-Staat in het vrije verkeer worden gebracht” (PB L 121 van 3. 6. 1971, blz. 26). Artikel 1 hiervan bepaalt onder meer:
„1.   De Lid-Staten worden gemachtigd de invoer van produkten van oorsprong uit derde landen, die in een andere Lid-Staat in het vrije verkeer worden gebracht, afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat een invoerdocument wordt afgegeven, wanneer
—
de invoer in de betrokken Lid-Staat van deze produkten, die rechtstreeks van herkomst zijn uit het betrokken derde land, overeenkomstig het Verdrag onderworpen is aan kwantitatieve beperkingen of aan een vrijwillige beperking, welke door het betrokken derde land op grond van een handelsakkoord met de betrokken Lid-Staat wordt toegepast, en indien
—
voor verlegging van het handelsverkeer moet worden gevreesd in verband met de dispariteiten tussen deze maatregelen en de handelspolitieke maatregelen welke in de andere Lid-Staten worden toegepast.
…
2.   De Lid-Staat kan van de aanvrager van het invoerdocument eisen dat hij de nodige gegevens verstrekt, zoals de omschrijving van het produkt, de oorsprong, de prijs, de hoeveelheid of de waarde van het in te voeren produkt en gegevens over het in het vrije verkeer brengen van het produkt in een andere Lid-Staat.”
Deze bepalingen lijken op het eerste gezicht niet te rijmen met 's Hof interpretatie van het Verdrag in de zaak-Donckerwolcke en evenmin, zoals advocaat-generaal Capotorti in die zaak heeft opgemerkt (Jurispr. 1976, blz. 1948-1949), met het arrest in de gevoegde zaken 51-54/71 (International Fruit Company, Jurispr. 1971, blz. 1107). Ik ben het met advocaat-generaal Capotorti eens dat op die beschikking van de Commissie geen beroep kan worden gedaan voor zover deze verenigbaar is met genoemde arresten van het Hof. Inzonderheid mag een Lid-Staat voor importen uit andere Lid-Staten geen stelsel van „invoervergunningen” toepassen wanneer een bijzondere aanbeveling of machtiging van de Commissie in de zin van artikel 115 ontbreekt.
Voor wat het handelsverkeer in groenten en fruit betreft, is er nog een doel in verband waarmee de Lid-Staten een onderzoek naar de oorsprong van ingevoerde goederen uit andere Lid-Staten mogen, ja moeten instellen, namelijk de kwaliteitscontrole.
Zoals reeds opgemerkt, bevat verordening nr. 1035/72 een codificatie van de vroegere wetgeving van de Raad betreffende de gemeenschappelijke marktordening voor groenten en fruit. Maar omdat het hier gaat om feiten die vóór de vaststelling van deze verordening hebben plaatsgevonden, zal ik die oudere wetgeving moeten aanhalen.
Het begon met 's Raads verordening nr. 23 van 4 april 1962 (PB 1962, blz. 965), waarbij een aanvang werd gemaakt met de geleidelijke totstandbrenging van de marktordening voor groenten en fruit. Volgens artikel 2, lid 1, moesten gemeenschappelijke kwaliteitsnormen voor de betrokken produkten worden vastgesteld, en lid 2 van hetzelfde artikel bepaalde:
„De produkten waarop de kwaliteitsnormen van toepassing zijn, worden slechts tot het handelsverkeer tussen de Lid-Staten toegelaten, indien zij aan deze normen voldoen. Invoer van deze produkten uit derde landen wordt slechts toegelaten, indien zij voldoen aan deze kwaliteitsnormen of aan ten minste gelijkwaardige normen. De Commissie treft de voor de toepassing van dit lid nodige maatregelen.”
Artikel 3, lid 1, bepaalde dat de kwaliteitsnormen geleidelijk zouden worden toegepast op groenten en fruit die binnen de producerende Lid-Staten in de handel werden gebracht, en volgens artikel 5 moest de uitvoerende Lid-Staat de naar een andere Lid-Staat uit te voeren produkten aan een kwaliteitscontrole onderwerpen voordat zij de grens van het grondgebied passeerden. Artikel 5 vervolgde aldus:
„De door de uitvoerende Lid-Staat met de controle belaste instelling geeft voor iedere partij een certificaat af, waarin de kwaliteitsklasse is vermeld en waarin wordt verklaard dat de kwaliteit en de indeling van de produkten op het tijdstip van de controle in overeenstemming zijn met de kwaliteitsnormen. Het certificaat vergezelt de produkten tot op de plaats van bestemming.
2.   De invoerende Lid-Staat kan door middel van zijn bevoegde controle-instelling nagaan of de indeling van het uit een andere Lid-Staat afkomstige produkt in overeenstemming is met de op de kwaliteitsklasse betrekking hebbende gegevens, die vermeld zijn op het door de controle-instelling van de uitvoerende Lid-Staat afgegeven certificaat.”
Artikel 6 bepaalde kort gezegd dat regels voor de toepassing van artikel 5 zouden worden vastgesteld middels de „procedure van het Comité van beheer”.
Verordening nr. 23 van de Raad werd gevolgd door verordening nr. 58 van de Commissie, die gemeenschappelijke kwaliteitsnormen vaststelde, onder meer voor tafeldruiven. Deze normen waren vervat in bijlage 1/7 van de verordening, waarvan punt I verwees naar een lijst waarin de variëteiten waarop de norm betrekking had, waren vermeld. Punt II bevatte de eigenlijke „kwaliteitseisen” en verklaarde onder het kopje „A. Algemeen”: „Die norm heeft ten doel de kwaliteit te omschrijven die de tafeldruiven na opmaak en verpakking bij de verzending moeten hebben.” Onder het kopje „C. Indeling in klassen” werd met betrekking tot elke klasse bepaald dat „de trossen de kenmerkende vorm, ontwikkeling en kleur van de variëteit (moeten) bezitten, waarbij rekening dient te worden gehouden met het produktiegebied, en vrij (moeten) zijn van alle gebreken”. Ingevolge punt VI, „Aanduidingsvoorschriften”, moest iedere verpakkingseenheid, naast andere gegevens, „in duidelijk leesbare en onuitwisbare letters” op de buitenzijde vermelden „het produktiegebied of de aanduiding van land, streek of plaats”.
In haar memorie heeft de Commissie een uitgebreide en belangwekkende beschrijving gegeven van de toe te passen procedures bij de export van druiven uit Spanje naar Italië en vandaar weer naar Frankrijk. Zij noemde met name twee besluiten van de Raad van de OESO van respectievelijk 30 juli 1963 en 28 juli 1964, waarvan de tekst bij de opmerkingen is gevoegd. Het is duidelijk dat een groot deel van de latere communautaire regelingen op de besluiten is gebaseerd. Niettemin geloof ik dat het, althans in deze zaak, niet nodig is ze te bespreken, afgezien van de opmerking dat het eerstgenoemde besluit voorschriften geeft betreffende het model van een „controlebewijs” dat ingevolge de OESO-regeling moet worden gebruikt bij de toepassing van internationale normen voor groenten en fruit.
De Commissie verwees ook naar haar eigen verordening nr. 80/63/EEG van 31 juli 1963 betreffende de controle op de kwaliteit van uit derde landen ingevoerde groenten en fruit. Omdat de vragen waarmee wij ons thans bezighouden, enkel betrekking hebben op invoer uit Italië in Frankrijk, kan ik ook de bijzonderheden van deze verordening onvermeld laten. Belangwekkend is echter dat in de bijlage dezer verordening als de instanties die in Frankrijk met de controle zijn belast, worden genoemd het „Ministère de l'Agriculture, Service de la répression des fraudes” en het „Ministère des Finances, Direction Générale des Douanes”, en als Italiaanse verantwoordelijke instantie het ICE.
Verordening nr. 158/66/EEG van de Raad van 25 oktober 1966 bepaalde bij artikel 1, lid 1, dat produkten waarvoor kwaliteitsnormen waren vastgesteld, binnen de Gemeenschap alleen te koop uitgestald, te koop aangeboden, verkocht, geleverd of op enige andere wijze in de handel mochten worden gebracht, indien zij aan die normen voldeden. Uitzonderingen op die regel waren vervat in artikel 1, leden 2 en 3, in het bijzonder voor produkten die voor de verwerkende industrie waren bestemd. In het stadium van de kleinhandel moesten ingevolge artikel 4 de in de kwaliteitsnormen voorgeschreven gegevens betreffende oorsprong van het produkt duidelijk zichtbaar worden vermeld. Ter controle van de inachtneming van de voorschriften der verordening moesten volgens artikel 5 in alle stadia van de verhandeling en tijdens het vervoer steekproeven worden genomen door de door iedere Lid-Staat aangewezen instellingen. Deze controle diende bij voorkeur te geschieden vóór het verlaten van de produktiegebieden, tijdens het verpakken of bij het laden van de goederen. Hetzelfde artikel verplichtte de Lid-Staten de naam van de door hen aangewezen controlediensten aan de andere Lid-Staten en de Commissie mee te delen. Het is ons niet bekend welke instelling of instellingen daartoe in Frankrijk zijn aangewezen, en met name of de douane daartoe behoort. Artikel 8 van de verordening ten slotte bepaalde dat de Lid-Staten alle passende maatregelen moesten nemen ten einde op inbreuken op bepalingen der verordening sancties te stellen, en dat zij die maatregelen ter kennis van de Commissie moesten brengen.
Verordening nr. 158/66 werd door twee verordeningen van de Commissie aangevuld, te weten verordening nr. 93/67/EEG van 3 mei 1967 en verordening (EEG) nr. 2638/69 van 24 december 1969 (PB L 327 van 30. 11. 1969, blz. 33). Artikel 3 van eerstgenoemde verordening bepaalde onder meer dat indien produkten niet aan de van kracht zijnde voorschriften beantwoordden, „de controledienst, onverminderd de bij artikel 8 van verordening nr. 158/66/EEG voorziene sancties, (moet) eisen dat zij in overeenstemming worden gebracht met deze voorschriften, indien de betrokken goederen bestemd zijn om te worden verhandeld in de zin van artikel 1, lid 1, van verordening nr. 158/66/EEG”. Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2638/69 bepaalde dat de verzender de controledienst moest waarschuwen voordat de zendingen een „gebied van verzending” verlieten. (De „gebieden van verzending” waren omschreven in bijlage I bij de verordening en omvatten tezamen het gehele grondgebied van de Gemeenschap). Ingevolge de artikelen 1, lid 3, 2, lid 1, en 3 moest bij de controle bij vertrek uit het gebied van verzending de controleur een bewijs afgeven, dat de goederen diende te vergezellen en waarvan een model was opgenomen in bijlage II. Dit model was gebaseerd op het OESO-controle-bewijs. Kennelijk was het dit bewijs dat door de ICE voor de in de onderhavige zaak bedoelde zendingen is afgegeven. Artikel 5 bepaalde onder meer:
„Iedere Lid-Staat op wiens grondgebied een partij goederen uit een andere Lid-Staat geacht wordt niet aan de voorschriften te voldoen, zorgt ervoor dat daarvan dadelijk aan deze Lid-Staat kennis wordt gegeven.”
Deze gehele regeling kan mijns inziens worden samengevat als volgt:
1.
Krachtens de kwaliteitsnormen voor tafeldruiven moet op iedere verpakkingseenheid „het produktiegebied of de aanduiding van land, streek of plaats” zijn vermeld. Uit die normen blijkt duidelijk dat met produktiegebied bedoeld is het gebied waar de druiven zijn geteeld, in casu dus een gebied in Spanje.
2.
De controle of groenten en fruit met de kwaliteitsnormen overeenkomen, diende in eerste instantie plaats te vinden vóór de verzending uit het betrokken gebied van verzending, in casu het noordelijkste gebied in Italië, en vanaf dat tijdstip moesten de druiven vergezeld gaan van een door de aldaar bevoegde controle-instantie — de ICE — afgegeven bewijs.
3.
Tijdens elke verhandelingsfase en het vervoer mochten steekproefcontroles worden verricht, inzonderheid bij de invoer in een andere Lid-Staat, maar uitsluitend door of namens de door deze staat krachtens artikel 5 van verordening nr. 158/66 aangewezen instantie.
4.
Als bij zo'n controle bleek dat de waren niet aan de kwaliteitsnormen beantwoordden, kon de controledienst verlangen dat zij daarmee in overeenstemming werden gebracht, bij voorbeeld door wijziging van de klasse-indeling of het merk. Was dit niet mogelijk, dan moesten zij een andere bestemming krijgen, waarvoor de kwaliteitsnormen niet van toepasssing waren, bij voorbeeld de verwerkende industrie. Bovendien was de importeur strafbaar ingevolge de maatregelen die de betrokken Lid-Staat overeenkomstig artikel 8 van verordening nr. 158/66 had aangemeld. Die Lid-Staat mocht evenwel geen andere straffen opleggen of de invoer van de waar verbieden.
5.
Overbodig op te merken dat de Lid-Staten bij de uitvoering van deze regeling en inzonderheid bij het toepassen van straffen niet mochten discrimineren tussen importeurs van fruit en groenten uit andere Lid-Staten en handelaars in binnenlandse produkten.
Komen wij thans tot de vragen die het Tribunale te Saluzzo aan het Hof heeft voorgelegd. Zij luiden als volgt:
1)
Kan artikel 115 EEG-Verdrag — dat uitzonderingen toelaat op het in artikel 30 vervatte verbod van kwantitatieve beperkingen — door de Lid-Staten worden ingeroepen met betrekking tot produkten van oorsprong uit een derde land, die zijn onderworpen aan een communautaire invoerregeling krachtens een handelsovereenkomst van de EEG met dit derde land?
2)
Moet artikel 1 van bijlage I bij de overeenkomst tussen de EEG en Spanje (verordening nr. 1524/70) aldus worden begrepen, dat de Lid-Staten sedert de inwerkingtreding dier overeenkomst op 1 oktober 1970 niet meer bevoegd zijn rechtstreeks (op grond van tevoren met Spanje gesloten bilaterale handelsakkoorden) kwantitatieve beperkingen van welke aard ook — daaronder begrepen invoercontingenten — voor produkten van Spaanse oorsprong (en met name die bedoeld in artikel 11 van bijlage I bij de overeenkomst EEG — Spanje, onder post 08.04, druiven) tijdens enige maand van het jaar in te stellen?
3)
Is er sprake van een bij artikel 30 EEG-Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen, wanneer de invoer van zich in het vrije verkeer bevindende produkten afhankelijk wordt gesteld van de overlegging van certificaten van oorsprong of van andere middelen om de oorsprong van de betrokken produkten te bepalen?
4)
Zo ja, mogen de Lid-Staten dan afwijken van het verbod van artikel 30 door voor alle waren uit andere Lid-Staten (waaronder die in het vrije verkeer) certificaten van oorsprong te verlangen voordat de Commissie daartoe machtiging heeft verleend in de zin van artikel 115 EEG-Verdrag?
5)
Zijn de bepalingen van verordening nr. 58/62 der Commissie van 7 juli 1962 inzake gemeenschappelijke kwaliteitsnormen voor groenten en fruit (PB 1962, blz. 1606) en in het bijzonder van bijlage 1/7 (betreffende de aanduiding van het produktiegebied en de produktaanduiding „tafeldruiven”) — welke bepalingen alleen verplichtingen ter bescherming van de eindverbruiker bevatten en waarvan de nakoming derhalve alleen in de verhandelingsfase kan worden verzekerd — te beschouwen als douanevoorschriften, dat wil zeggen voorschriften welke de Lid-Staten veroorloven het intracommunautaire handelsverkeer aan voorwaarden te binden door bij grensoverschrijding overlegging van documenten over de oorsprong van zich in het vrije verkeer bevindende produkten uit andere Lid-Staten te eisen?
6)
Is er althans sprake van een bij artikel 30 verboden maatregel van gelijke werking, wanneer — in geval van niet-inachtneming van de in verordening nr. 58/62 voorgeschreven kwaliteitsnormen — een Lid-Staat ten aanzien van ingevoerde produkten de op overtreding van de douanebepalingen gestelde straffen en ten aanzien van inheemse produkten de op overtreding van de handelsregeling gestelde (lichtere) straffen toepast?
Ik zou deze vragen aldus willen beantwoorden:
1.
Wanneer een handelsovereenkomst tussen de EEG en een derde land niet de mogelijkheid uitsluit dat een Lid-Staat de invoer van waren uit dat derde land onderwerpt aan handelspolitieke maatregelen afwijkend van die welke in andere Lid-Staten gelden, kan eerstbedoelde Lid-Staat in voorkomend geval een beroep doen op artikel 115 EEG-Verdrag met betrekking tot waren uit dat derde land, die in andere Lid-Staten in het vrije verkeer zijn gebracht.
2.
Artikel 1 van bijlage I van de overeenkomst EEG — Spanje bedoeld in verordening (EEG) nr. 1524/70, verbiedt een Lid-Staat niet de invoer van druiven uit Spanje in het tijdvak van april tot december van elk jaar kwantitatief te beperken.
3
en 4. Indien een Lid-Staat handelspolitieke maatregelen in overeenstemming met het Verdrag heeft getroffen met betrekking tot bepaalde waren met het oog op eventuele toepassing van artikel 115 EEG-Verdrag, kan die Lid-Staat verlangen dat de importeur van zodanige, uit een andere Lid-Staat afkomstige waren hun oorsprong aangeeft voor zover deze bekend is of redelijkerwijze bekend kan zijn, zelfs indien die waren zich in de andere Lid-Staat in het vrije verkeer bevonden en een bijzondere machtiging in de zin van artikel 115 nog niet is gegeven.
5.
Ingevolge verordening (EEG) nr. 2638/69 moesten produkten waarop de kwaliteitsnormen van bijlage I/7 bij verordening nr. 58 van toepassing waren en die vóór verzending waren gecontroleerd, vergezeld gaan van een controlebewijs overeenkomstig eerstgenoemde verordening. Bij de invoer in een Lid-Staat kan een nieuwe controle worden verricht door of namens één der instellingen die de invoerende Lid-Staat krachtens artikel 5 van verordening nr. 158/66/EEG daartoe had aangewezen, ten einde vast te stellen of zij overeenkwamen met de kwaliteitsnormen, daaronder begrepen de vermelding van het produktiegebied of de aanduiding van land, streek of plaats. Voldeden de waren niet aan die normen, dan kon de controledienst verlangen dat zij daarmee in overeenstemming werden gebracht dan wel een bestemming kregen waarvoor de normen niet golden.
6.
Bij niet-naleving van de kwaliteitsnormen was een Lid-Staat bevoegd en verplicht geëigende straffen op te leggen overeenkomstig de in artikel 8 van verordening nr. 158/66/EEG bedoelde maatregelen, doch zonder te discrimineren naar gelang het ging om produkten uit andere Lid-Staten dan wel om binnenlandse produkten.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.