62001C0135
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
L. A. GEELHOED
apresentadas em 14 de Novembro de 2002 (
1
)
1.
No presente processo, a Comissão das Comunidades Europeias solicita ao Tribunal de Justiça que declare que a República Federal da Alemanha não adoptou nem notificou no prazo fixado as medidas legislativas e regulamentares necessárias à plena execução da Directiva 98/56/CE do Conselho, de 20 de Julho de 1998, relativa à comercialização de materiais de propagação de plantas ornamentais (
2
) (a seguir «directiva»). O prazo de transposição previsto no artigo 19.° da directiva expirou em 1 de Julho de 1999.
2.
A directiva respeita à comercialização na Comunidade de materiais de propagação de plantas ornamentais. Impõe medidas respeitantes à qualidade e ao estado sanitário dos materiais utilizados para a propagação das plantas ornamentais.
3.
O artigo 2.°, parte inicial e n.° 1, dispõe que:
«Para efeitos da presente directiva, entende-se por:
1)
‘Materiais de propagação’: materiais provenientes de plantas destinados a:
—
propagação de plantas ornamentais, ou
—
produção de plantas ornamentais; todavia, em caso de produção a partir de plantas completas, esta definição é aplicável apenas na medida em que a planta ornamental resultante se destine a ser comercializada posteriormente.
—
‘Propagação’: reprodução vegetativa ou por outros meios.»
4.
Por ofício de 16 de Novembro de 1999, a Comissão enviou à República Federal da Alemanha uma notificação para cumprimento por não ter recebido notificação das medidas tomadas pelo Governo alemão para a transposição da directiva. O Governo alemão respondeu a este em 18 de Janeiro de 2000. Na sua resposta, informou à Comissão que seria dada execução à directiva através da alteração da Saatgutverkehrsgesetz (lei sobre o comércio das sementes) e do Anbaumaterialverordnung (regulamento referente à comercialização dos produtos hortícolas, das frutas e das plantas ornamentais). As alterações estavam a ser preparadas. O atraso na execução explicava-se pelas dificuldades com que se viu confrontado o governo no que toca à definição do conceito de «material de propagação».
5.
A Comissão reagiu dirigindo-lhe um parecer fundamentado em 19 de Julho de 2000, no qual convidava o Governo alemão a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento ao referido parecer no prazo de dois meses a contar da sua notificação. O Governo alemão respondeu-lhe por ofício de 10 de Outubro de 2000, no qual mencionava de novo as dificuldades de interpretação. Por ofício de 15 de Dezembro de 2000, o Governo alemão transmitiu à Comissão informações complementares e anunciou a transposição num futuro próximo.
6.
A Comissão conclui na sua petição que a República Federal da Alemanha ainda não adoptou todas as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento às obrigações decorrentes da directiva.
7.
Na contestação, a República Federal da Alemanha não põe em causa o atraso na transposição da directiva. Todavia, considera que a acção é inadmissível por vício no procedimento pré-contencioso. Com efeito, o governo tinha já, na resposta à notificação para cumprimento, invocado o conceito fundamental de «material de propagação», cujo conteúdo era obscuro. Esta falta de clareza resulta igualmente das variações existentes nas versões linguísticas da directiva. O comité permanente referido no artigo 17.° da directiva também não remediou, na sua reunião de 25 de Novembro de 1999, esta falta de interpretação uniforme. Na medida em que a Comissão não mencionou, em momento algum do procedimento pré-contencioso, estas dificuldades de interpretação, há falta de fundamentação que vicia o procedimento pré-contencioso. Na sua tréplica, a República Federal da Alemanha avança mais detalhes sobre as incertezas alegadas e a reunião do comité permanente. Remete também para o acórdão Comissão/Alemanha (
3
), no qual o Tribunal de Justiça se debruçou sobre as dificuldades de interpretação alegadas pelo Governo alemão. Nesse processo, o Tribunal de Justiça não as tinha tomado em consideração por terem sido invocadas após o termo do prazo fixado para a transposição das directivas em causa. No presente caso, pelo contrário, a Comissão foi informada antes de expirado esse prazo.
8.
Não vejo o motivo pelo qual as dificuldades de interpretação invocadas pela República Federal da Alemanha poderiam conduzir à inadmissibilidade da acção.
9.
Em primeiro lugar, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, o procedimento pré-contencioso tem por objectivo dar ao Estado-Membro em causa a possibilidade de, por um lado, dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário e, por outro, apresentar utilmente os seus fundamentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão. Além disso, o procedimento pré-contencioso permite definir o objecto do processo contencioso. A este respeito, o procedimento pré-contencioso deve cumprir duas condições: deverá ter sido dada ao Estado-Membro a oportunidade de se defender e o objecto do litígio deverá estar claramente definido. Em meu entender, não há qualquer dúvida de que estas duas condições estão satisfeitas no caso em apreço. O que a República Federal da Alemanha critica à Comissão não é tanto não a ter colocado na posição de se poder defender, mas sim o facto de não ter sido convencida pela sua argumentação.
10.
Nesta medida, há que distinguir o presente caso concreto dos que conduziram a duas acções por incumprimento intentadas contra a Irlanda (
4
) e nas quais os advogados-gerais J. Mischo e D. Ruiz-Jarabo concluíram pela respectiva inadmissibilidade devido à Comissão não ter, no decurso do procedimento pré-contencioso, respondido aos argumentos que o Governo irlandês tinha invocado após a notificação de incumprimento. Nos dois processos, os advogados-gerais salientaram que incumbia à Comissão — enquanto guardiã dos Tratados — examinar de forma aprofundada os argumentos que lhe foram contrapostos. Partilho do seu ponto de vista no que respeita ao dever de exame que incumbe à Comissão. Contudo, o não cumprimento deste dever pela Comissão é, no caso em apreço, sem importância.
11.
Em meu entender, não tem qualquer relevância o facto do Governo alemão ter — segundo afirma — informado a Comissão antes de expirado o prazo para a transposição. Com efeito, nessa época, o conteúdo da directiva estava já definido. O mesmo se diga da obrigação que incumbe aos Estados-Membros de lhe dar execução em direito interno antes de 1 de Julho de 1999. Não se trata de uma obrigação assumida perante a Comissão, mas sim de um dever que decorre directamente do Tratado CE. Por conseguinte, um Estado-Membro não se pode escudar com os pontos de vista expostos pela Comissão no que respeita ao conteúdo de uma directiva ou, como no caso em apreço, com o facto de a Comissão não ter exprimido o seu ponto de vista a esse respeito. As opiniões da Comissão não são de natureza a justificar a prorrogação do prazo dentro do qual os Estados-Membros estão obrigados a proceder à transposição das directivas.
12.
Os termos do acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.° 7, não levam a conclusão diferente. Este processo não respeitava de forma alguma à hipótese de um Estado-Membro comunicar à Comissão as dificuldades encontradas para dar execução à directiva antes do termo do prazo fixado para esse efeito. Como também não incumbe ao Tribunal de Justiça pronunciar-se sobre esse caso específico.
13.
Em resumo, se um Estado-Membro encontrar dificuldades que se prendem com a falta de clareza de uma directiva, pode, antes da sua adopção, actuar enquanto membro do Conselho, a fim de obter a alteração do texto da directiva.
14.
O artigo 10.° CE também não impõe que a Comissão se abstenha de intentar uma acção por incumprimento no caso de um Estado-Membro encontrar problemas de interpretação no momento de proceder à transposição de uma directiva. A admitir-se ponto de vista diferente, a Comissão não poderia desempenhar correctamente a sua missão de zelar pela transposição correcta, dentro do prazo fixado, por parte de todos os Estados-Membros. Teria, além disso, por consequência uma diferença de tratamento injustificada entre os Estados-Membros que se confrontem com problemas de interpretação e os demais.
15.
Demonstrada a admissibilidade da acção, importa verificar a sua procedência.
16.
Segundo jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado. No caso vertente, o parecer fundamentado foi formulado em 19 de Julho de 2000 e convidava o Governo alemão a informar a Comissão das medidas que projectava tomar no prazo de dois meses. Por conseguinte, o Tribunal não pode tomar em consideração as eventuais alterações ocorridas após 19 de Setembro de 2000.
17.
As dificuldades de interpretação que surjam a um Estado-Membro não o dispensam do dever de proceder à transposição da directiva para o direito interno dentro do prazo previsto. Com efeito, por força do artigo 249.° CE, a directiva vincula todos os Estados-Membros quanto ao resultado a alcançar. Está, portanto, demonstrado o incumprimento.
Conclusão
18.
Proponho, pois, que o Tribunal de Justiça julgue a presente acção procedente, isto é, que:
—
«declare que, ao não ter adoptado nem notificado no prazo fixado as medidas legislativas e regulamentares necessárias à plena execução da Directiva 98/56/CE do Conselho, de 20 de Julho de 1998, relativa à comercialização de materiais de propagação de plantas ornamentais, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da directiva;
—
condene a República Federal da Alemanha nas despesas.»
(
1
)	Língua original: neerlandês.
(
2
)	JO L 226, p. 16.
(
3
)	Acórdão de 12 de Março de 1998 (C-344/96, Colect., p. I-1165).
(
4
)	Conclusões do advogado-gcral J. Mischo de 28 de Maio de 2002 no processo Comissão/Irlanda (C-120/01, cancelado por despacho de 9 de Setembro de 2002 Colect., pp. I-6739, I-6740), c do advogado-geral D. Ruiz-Jarabo de 17 de Setembro de 2002 no processo Comissão/Irlanda (C-362/01), acórdão de 10 de Dezembro de 2002, Colect., pp. I-11433, I-11435.