62020TO0252(01)
TRIBUNALEN (tionde avdelningen i utökad sammansättning)
den 8 juni 2021 (
*1
)
”Talan om ogiltigförklaring – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Avtal om Förenade kungarikets utträde ur unionen och Euratom – Rådets beslut om ingående av utträdesavtalet – Medborgare i Förenade kungariket – Förlust av unionsmedborgarskapet – Villkoret personligen berörd ej uppfyllt – Rättsakt som inte är en regleringsakt – Avvisning”
I mål T‑252/20,
Joshua Silver, Bicester (Förenade kungariket), och de övriga sökande vilkas namn finns angivna i bilagan (
1
), företrädda av P. Tridimas, barrister, samt D. Harrison och A. von Westernhagen, solicitors,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Bauer, R. Meyer och J. Ciantar, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om hel eller delvis ogiltigförklaring av rådets beslut (EU) 2020/135 av den 30 januari 2020 om ingående av avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (EUT L 29, 2020, s. 1),
meddelar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden A. Kornezov samt domarna E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk (referent), G. Hesse och M. Stancu,
justitiesekreterare: E. Coulon,
följande
Beslut
Bakgrund till tvisten
1
Joshua Silver och övriga sökande, vilkas namn är angivna i bilagan, är medborgare i Förenade kungariket. De är bosatta i Frankrike och Förenade kungariket.
2
Den 23 juni 2016 röstade medborgarna i Förenade kungariket i en folkomröstning för landets utträde ur Europeiska unionen.
3
Den 29 mars 2017 anmälde Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland i enlighet med artikel 50.2 FEU sin avsikt att utträda ur unionen.
4
Den 24 januari 2020 undertecknade företrädare för unionen och Förenade kungariket avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (EUT L 29, 2020, s. 7) (nedan kallat utträdesavtalet).
5
Den 30 januari 2020 antog Europeiska unionens råd beslut (EU) 2020/135 om ingående av avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (EUT L 29, 2020, s. 1) (nedan kallat det angripna beslutet). Utträdesavtalet godkändes enligt artikel 1 i beslutet på unionens och Europeiska atomenergigemenskapen vägnar.
6
Förenade kungariket utträdde ur unionen och Europeiska atomenergigemenskapen den 31 januari 2020. Utträdesavtalet trädde i kraft den 1 februari 2020.
Förfarandet och parternas yrkande
7
Sökandena väckte förevarande talan genom ansökan som inkom den 23 april 2020.
8
Genom särskild handling, som inkom till tribunalens kansli den 16 juni 2020, ansökte två av sökandena om sekretess. Genom beslut av den 24 juni 2020 biföll tribunalen denna begäran.
9
Rådet har genom särskild handling, som inkom till tribunalens kansli den 27 juli 2020, gjort en invändning om rättegångshinder i enlighet med artikel 130.1 i tribunalens rättegångsregler.
10
Den 8 september 2020 inkom sökandena till tribunalens kansli med yttrande över invändningen om rättegångshinder.
11
Europeiska kommissionen ansökte genom handling som inkom till tribunalens kansli den 15 juni 2020 om att få intervenera i målet till stöd för rådets yrkanden. Genom skrivelser som inkom till tribunalens kansli den 28 respektive den 31 augusti 2020 noterade sökandena och rådet denna interventionsansökan.
12
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 19 augusti 2020 ansökte British in Europe, en fransk ideell förening, om att få intervenera i målet till stöd för sökandenas yrkanden. Genom skrivelser som inkom till tribunalens kansli den 21 december 2020 yttrade sig sökandena och rådet över interventionsansökan.
13
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 19 augusti 2020 ansökte Plaid Cymru – The Party of Wales, ett brittiskt politiskt parti, om att få intervenera i målet till stöd för sökandenas yrkanden. Genom skrivelser som inkom till tribunalens kansli den 21 december 2020 yttrade sig sökandena och rådet över interventionsansökan.
14
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 19 augusti 2020 ansökte European Democracy Lab, en tysk förening, om att få intervenera i målet till stöd för sökandenas yrkanden. Genom skrivelser som inkom till tribunalens kansli den 21 december 2020 yttrade sig sökandena och rådet över interventionsansökan.
15
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 20 augusti 2020 ansökte ICIT, en belgisk ideell förening, om att få intervenera i målet till stöd för sökandenas yrkanden. Genom skrivelser som inkom till tribunalens kansli den 21 december 2020 yttrade sig sökandena och rådet över interventionsansökan.
16
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 20 augusti 2020 ansökte European Alternatives Ltd, som beskriver sig som en grupp av icke-statliga organisationer bestående av ett engelskt företag, en fransk förening, en tysk förening och en italiensk förening, om att få intervenera i förevarande mål till stöd för sökandenas yrkanden. Genom skrivelser som inkom till tribunalens kansli den 21 december 2020 yttrade sig sökandena och rådet över interventionsansökan.
17
Genom beslut av den 5 november 2020 förordnade tribunalen (tionde avdelningen) med stöd av artikel 130.7 i rättegångsreglerna att invändningen om rättegångshinder skulle prövas i samband med att målet avgjordes i sak och att beslutet om rättegångskostnader skulle anstå.
18
Genom beslut av den 11 november 2020 hänsköt tribunalen målet till avdelning i utökad sammansättning i enlighet med artikel 28 i rättegångsreglerna.
19
Rådet inkom med svaromål den 8 februari 2021. Den 11 februari 2021 beslutade ordföranden på tionde avdelningen i utökad sammansättning att inte delge sökandena denna inlaga.
20
Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 8 februari 2021 anmodade rådet tribunalen att ta ställning till om det var lämpligt att vilandeförklara målet med tillämpning av artikel 69 d i rättegångsreglerna, i avvaktan på att domstolen prövat begäran om förhandsavgörande i mål C‑673/20 respektive C‑32/21, eller att enligt artikel 128 i rättegångsreglerna förklara sig avstå från fortsatt handläggning av målet, så att domstolen kan avgöra förevarande mål och respektive begäran om förhandsavgörande i ovannämnda mål. Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 17 februari 2021 begärde sökandena att få ta del av svaromålet för att kunna yttra sig över lämpligheten av en vilandeförklaring eller en förklaring om att avstå från fortsatt handläggning. Den 22 februari 2021 beslutade ordföranden på tionde avdelningen i utökad sammansättning att tillställa sökandena punkterna 42 och 61 i svaromålet. Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 10 mars 2021 yttrade sig rådet över begäran om vilandeförklaring och frågan om förklaring om att avstå från fortsatt handläggning. Genom beslut av den 15 mars 2021 avslog ordföranden på tionde avdelningen i utökad sammansättning begäran om vilandeförklaring.
21
Sökandena har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, såvitt det ”berövar dem … deras ställning som unionsmedborgare och de rättigheter som följer av denna ställning”,
–
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
22
I sin invändning om rättegångshinder har rådet yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan, och
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Förklaring om att avstå från fortsatt handläggning
23
Enligt artikel 54 tredje stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol får tribunalen – om domstolen och tribunalen behandlar ärenden som avser samma sak eller samma tolkningsfråga eller angår giltigheten av samma rättsakt – efter att ha hört parterna, skjuta upp handläggningen till dess att domstolen meddelat dom eller, om det gäller talan som väckts i enlighet med artikel 263 FEUF, förklara sig obehörig så att domstolen får avgöra sådan talan.
24
Av denna bestämmelse följer att tribunalen endast får förklara sig avstå från fortsatt handläggning av ett mål om både domstolen och tribunalen prövar en talan om ogiltigförklaring.
25
I förevarande fall har rådet föreslagit att tribunalen ska förklara sig avstå från fortsatt handläggning, så att domstolen kan avgöra förevarande mål tillsammans med respektive begäran om förhandsavgörande i två mål (se punkt 20 ovan).
26
Tribunalen kan följaktligen inte förklara sig avstå från fortsatt handläggning av förevarande mål.
Möjligheten att avgöra målet genom beslut
27
Enligt artikel 130.1 och 130.7 i tribunalens rättegångsregler får tribunalen, om svaranden ansöker om detta, meddela beslut i fråga om rättegångshinder utan att själva saken prövas. Enligt artikel 130.6 i rättegångsreglerna får tribunalen besluta att inleda den muntliga delen av förfarandet angående invändningen om rättegångshinder.
28
Enligt rättspraxis är möjligheten att avvisa en talan genom motiverat beslut, och således utan att hålla någon muntlig förhandling, inte utesluten på grund av att tribunalen med stöd av artikel 130.1 i rättegångsreglerna i ett tidigare skede beslutat att invändningen om rättegångshinder ska prövas i samband med prövningen av saken (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 19 februari 2008, Tokai Europe/kommissionenC‑262/07 P, ej publicerat, EU:C:2008:95, punkterna 26–28).
29
I förevarande mål beslutade tribunalen den 5 november 2020 att rådets invändning om rättegångshinder skulle prövas i samband med prövningen av sakfrågan, men tribunalen anser sig i handlingarna i målet ha tillräckligt underlag för att avgöra rättegångshindret genom särskilt uppsatt beslut.
Invändningen om rättegångshinder
30
Rådet har hävdat att talan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom sökandena inte har talerätt för att väcka talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet. För det första är beslutet nämligen inte riktat till sökandena. För det andra är sökandena inte personligen berörda av beslutet. För det tredje innehåller beslutet genomförandeåtgärder och är inte en regleringsakt.
31
Sökandena har bestritt invändningen om rättegångshinder. De har gjort gällande dels att de är direkt och personligen berörda av det angripna beslutet, dels att detta beslut är en regleringsakt som berör dem direkt och som inte medför några genomförandeåtgärder.
32
Tribunalen erinrar om att enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF får alla fysiska eller juridiska personer, på de villkor som anges i första och andra styckena i samma artikel, väcka talan om ogiltigförklaring mot tre typer av akter, nämligen, för det första, akter som är riktade till dem, för det andra, akter som direkt och personligen berör dem och, för det tredje, regleringsakter som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder.
33
I förevarande fall ska sökandenas talerätt bedömas enbart mot bakgrund av det angripna beslutet. Tribunalen påpekar att den lagenlighetskontroll som unionsdomstolen ska göra av ett beslut om ingående av ett internationellt avtal dock kan avse rättsaktens lagenlighet i förhållande till det aktuella internationella avtalets innehåll (se, analogt, dom av den 27 februari 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, punkt 51 och där angiven rättspraxis). Av detta följer att utträdesavtalets beskaffenhet och innehåll ska beaktas vid bedömningen av sökandenas talerätt.
34
Tribunalen konstaterar inledningsvis att sökandena varken är utträdesavtalets eller det angripna beslutets adressater. Härav följer att sökandena inte har någon talerätt grundad på artikel 263 fjärde stycket första ledet FEUF, vilket de för övrigt inte har bestritt.
35
Under dessa omständigheter ska det prövas huruvida sökandena kan väcka talan mot det angripna beslutet med stöd av någon av de andra grunderna för talerätt i artikel 263 fjärde stycket andra och tredje ledet FEUF.
Huruvida sökandena har talerätt enligt artikel 263 fjärde stycket andra ledet FEUF
36
Tribunalen erinrar om att villkoren i artikel 263 fjärde stycket andra ledet FEUF för att sökanden ska anses vara direkt respektive personligen berörd är kumulativa (se, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkterna 75 och 76 och där angiven rättspraxis).
37
Mot bakgrund av omständigheterna i förevarande fall ska tribunalen först pröva huruvida det andra villkoret, att sökandena ska vara personligen berörda, är uppfyllt.
38
Tribunalen erinrar om att det följer av fast rättspraxis att för att en fysisk eller juridisk person ska anses vara personligen berörd av en akt som inte är riktad till vederbörande måste vederbörande påverkas av rättsakten på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för personen i fråga eller på grund av faktiska omständigheter som särskiljer personen från alla andra personer och därigenom individualiseras på motsvarande sätt som den som beslutet är riktat till (dom av den15 juli 1963, Plaumann/kommissionen, 25/62, EU:C:1963:17, s. 223, och dom av den 13 mars 2018, European Union Copper Task Force/kommissionen, C‑384/16, EU:C:2018:176, punkt 93).
39
Den omständigheten att det är möjligt att mer eller mindre exakt fastställa antalet rättssubjekt som en rättsakt är tillämplig på, eller till och med deras identitet, innebär därför inte att dessa rättssubjekt ska anses personligen berörda av rättsakten, om det står klart att den är tillämplig på grundval av en objektiv, rättslig eller faktisk, situation som fastställts i den aktuella rättsakten (dom av den 22 november 2001, Antillean Rice Mills/rådet, C‑451/98, EU:C:2001:622, punkt 52, och dom av den 13 mars 2018, European Union Copper Task Force/kommissionen, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punkt 94).
40
På samma sätt innebär inte den omständigheten att en normativ rättsakt kan ha olika konkreta verkningar för de olika rättssubjekt som den är tillämplig på att de särskiljs från alla andra berörda personer, när rättsakten tillämpas i ett fall som är objektivt fastställt (dom av den 22 februari 2000, ACAV m.fl./rådet, T‑138/98, EU:T:2000:45, punkt 66, och beslut av den 3 december 2008, RSA Security Ireland/kommissionen, T‑227/06, EU:T:2008:547, punkt 59).
41
Den omständigheten att en bestämmelse genom sin beskaffenhet och räckvidd är av generell karaktär, eftersom den är generellt tillämplig på samtliga berörda personer, utesluter emellertid inte att den kan beröra vissa av dem personligen (dom av den 22 juni 2006, Belgien och Forum 187/kommissionen, C‑182/03 och C‑217/03, EU:C:2006:416, punkt 58, och dom av den 23 april 2009, Sahlstedt m.fl./kommissionen, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, punkt 29).
42
När ett beslut berör en grupp av personer som med stöd av gruppmedlemmarnas egna kriterier kunde identifieras eller skulle ha kunnat identifieras när rättsakten antogs, kan dessa personer vara personligen berörda av rättsakten i den mån de ingår i en avgränsad personkrets. Det kan bland annat förhålla sig på detta sätt när rättsakten innebär en förändring av rättigheter som dessa personer förvärvat före rättsaktens antagande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2008, kommissionen/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punkterna 71 och 72 och där angiven rättspraxis, och dom av den 27 februari 2014, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punkt 59).
43
I förevarande fall har sökandena hävdat att de är direkt och personligen berörda av det angripna beslutet, eftersom det fråntar dem deras ställning som unionsmedborgare och de rättigheter som är knutna till denna ställning.
44
Närmare bestämt har sökandena, för att motivera att de är personligen berörda, för det första förklarat att de ingår i en sluten krets av personer som, vid tidpunkten för utträdesavtalet och det angripna beslutets ikraftträdande, är medborgare i Förenade kungariket och därmed har ställning som unionsmedborgare.
45
Enligt sökandena följer den ”slutna” karaktären av denna personkrets av att samtliga personer i denna krets är identifierade eller kunde identifieras vid tidpunkten för utträdesavtalets och det angripna beslutets ikraftträdandet och av att nya personer inte kan ansluta sig till kretsen. Personer som blir medborgare i Förenade kungariket efter denna stats utträde ur unionen kan nämligen inte göra anspråk på någon ställning som unionsmedborgare.
46
Sökandena har dessutom gjort gällande att ställningen som unionsmedborgare är permanent och i princip oåterkallelig och att den har beviljats dem innan det angripna beslutet antogs. Beslutet fråntar dem följaktligen en förvärvad rättighet, vilken är specifik och exklusiv för personerna i den slutna krets som de tillhör.
47
Sökandena har även förklarat att var och en av dem individuellt påverkas av förlusten av ställningen som unionsmedborgare och av de rättigheter som är knutna till denna ställning. De har i detta avseende åberopat de följder som förlusten av ställningen som unionsmedborgare och av de rättigheter som är knutna till denna ställning skulle få för dem bland som redan har utövat sin rätt till fri rörlighet. De har särskilt åberopat:
–
förvärv av ett hus i Frankrike, en faktisk eller planerad varaktig bosättning i denna medlemsstat och behovet av att omfattas av sjukförsäkring där (fyra sökande),
–
det tidigare utövandet av rätten att inge framställningar till Europaparlamentet (en sökande),
–
yrkesverksamhet i Frankrike (en sökande).
–
genomförda eller planerade universitetsstudier i Tyskland och planerad yrkesverksamhet i denna medlemsstat (två sökande),
–
familjemedlemmar eller vänner i Frankrike eller Tyskland (tre sökande).
48
Sökandena har uppmanat tribunalen att bedöma villkoret personligen berörd på ett vittomfattande sätt. Detta villkor ska nämligen tolkas mot bakgrund av rätten till ett effektivt domstolsskydd enligt artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Förevarande mål rör dessutom principen om demokrati och avser kärnan i unionens konstitutionella identitet.
49
Sökandena anser vidare att frågan huruvida de är personligen berörda, i synnerhet med avseende på förekomsten av en förvärvad rättighet, är knuten till det faktum att ställningen som unionsmedborgare är permanent och oåterkallelig och inte kan avgöras utan att målet prövas i sak.
50
Tribunalen konstaterar inledningsvis att sökandenas argument för att styrka sin talerätt enligt artikel 263 fjärde stycket andra ledet FEUF bygger på premissen att det angripna beslutet medför en ”förlust” eller ”indragning” av deras ställning som unionsmedborgare och av de rättigheter som är knutna till denna ställning.
51
Det är visserligen riktigt att varken det angripna beslutet eller utträdesavtalet uttryckligen avskaffar ställningen som unionsmedborgare och de rättigheter som är knutna till denna ställning för medborgare i Förenade kungariket.
52
Det framgår emellertid tydligt av utträdesavtalets lydelse och systematik – i synnerhet av sjätte stycket i ingressen, artikel 2 b–d och artikel 10.1 a–d och, mer generellt, av den andra delen med rubriken ”Medborgares rättigheter” – att detta avtal behandlar medborgare i Förenade kungariket, inbegripet dem som var unionsmedborgare vid tidpunkten för Förenade kungarikets utträde ur unionen, som personer som inte har, eller som från och med detta datum, inte längre har ställning som unionsmedborgare. I nämnda avtal föreskrivs således inte att medborgare i Förenade kungariket ska få behålla sin ställning som unionsmedborgare och samtliga rättigheter som är knutna till denna ställning.
53
Tribunalen understryker emellertid att det är obestridligt att förlusten eller indragningen av ställningen som unionsmedborgare är ägnat att avsevärt påverka rättigheterna för en medborgare i en medlemsstat som utträder ur unionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 december 2018, Wightman m.fl., C‑621/18, EU:C:2018:999, punkt 64). Medborgare i en sådan medlemsstat, som är utflyttade till en annan medlemsstat, kan i än större utsträckning – på grund av sedan lång tid tillbaka skapade personliga, yrkesmässiga och ekonomiska band – påverkas av att deras ursprungsmedlemsstat lämnar unionen (beslut av den 16 juni 2020, Walker m.fl./parlamentet och rådet, T‑383/19, ej publicerat, EU:T:2020:269, punkt 41).
54
Beträffande villkoret ”personligen berörd” ankommer det, i enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 38 ovan, på sökandena att visa att det angripna beslutet, i den mån det fråntar dem deras ställning som unionsmedborgare och de rättigheter som är knutna till denna ställning, påverkar dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem från alla andra personer och därigenom individualiserar dem på motsvarande sätt dem som beslutet är riktat till.
55
Det är härvidlag för det första utrett att utträdesavtalet, bland annat såvitt det inte föreskrivs att medborgare i Förenade kungariket ska behålla ställningen som unionsmedborgare, är tillämpligt på samtliga medborgare i denna stat och således har allmän giltighet.
56
Av detta följer att det angripna beslutet, genom vilket utträdesavtalet togs in i unionens rättsordning, i sig är en rättsakt med allmän giltighet och berör i kraft härav sökandena i deras objektiva egenskap av medborgare i Förenade kungariket.
57
För det andra gör inte de av sökandena åberopade omständigheterna, som nämns i punkterna 44–46 ovan, det möjligt att anse att sökandena ingår i en avgränsad personkrets, i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 42 ovan.
58
För det första har det angripna beslutet, såvitt det innebär att medborgare i Förenade kungariket fråntas sin ställning som unionsmedborgare och de rättigheter som är knutna till denna ställning, antagits med beaktande av deras objektiva egenskap av personer som är medborgare i en medlemsstat som lämnar unionen (punkt 56 ovan) och dessutom utan beaktande av de särskilda omständigheter som kännetecknar deras respektive individuella situationer. Detta innebär att dessa medborgare inte är specifikt berörda av beslutet (se, analogt, dom av den 28 april 2015, T & L Sugars och Sidul Açúcares/kommissionen, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punkterna 66 och 67, och beslut av den 20 maj 2020, Nord Stream/parlamentet och rådet, T‑530/19, EU:T:2020:213, punkt 64). Av detta följer att sökandena, såsom de själva har medgett, endast berörs av det angripna beslutet på samma sätt som övriga medborgare i Förenade kungariket. Den ”slutna krets” som de har åberopat är således endast resultatet av beskaffenheten hos det system som inrättas genom det angripna beslutet (se, analogt, dom av den 10 juli 1996, Weber/kommissionen, T‑482/93, EU:T:1996:97, punkt 65, och dom av den 6 juni 2013, T & L Sugars och Sidul Açúcares/Commission, T‑279/11, EU:T:2013:299, punkterna 84 och 89).
59
Under dessa omständigheter, och i enlighet med den rättspraxis som anges ovan i punkt 39, är inte den omständigheten att det var möjligt att mer eller mindre exakt bestämma det antal personer som ingick i den slutna krets som sökandena åberopat, eller till och med deras identitet, samt den omständigheten att denna krets inte längre kunde utvidgas efter det angripna beslutets ikraftträdande, inte i sig ägnade att göra dessa personer personligen berörda av beslutet.
60
I motsats till vad sökandena har påstått kan ställningen som unionsmedborgare och de rättigheter som är knutna till denna ställning inte kvalificeras som ”specifika” eller ”exklusiva” rättigheter. Vid tidpunkten för Förenade kungarikets utträde ur unionen hade nämligen samtliga medborgare i denna stat, som då var medlem i unionen, denna ställning och de rättigheter som var knutna till denna ställning. Situationen för personerna i den ”slutna krets” som åberopats av sökandena påminner därför inte om situationen för sökanden i det mål som avgjordes genom domen av den 18 maj 1994, Codorniu/rådet (C‑309/89, EU:C:1994:197, punkterna 21 och 22). Sökanden i det målet var förhindrad från att använda ett registrerat varumärke, vilket per definition är en individuell och exklusiv äganderätt (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 23 november 2015, Beul/parlamentet och rådet, T‑640/14, EU:T:2015:907, punkt 48).
61
Av detta följer att sökandena inte har fog för att hävda att det angripna beslutet har berövat dem en förvärvad rättighet som är specifik eller exklusiv. Förekomsten av en förvärvad eller subjektiv rättighet, vars omfattning och utövande potentiellt kan påverkas av den omtvistade rättsakten, räcker emellertid inte i sig för att individualisera rättighetshavaren när andra personer kan ha motsvarande rättigheter och således befinna sig i samma situation som rättighetshavaren (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2011, Enviro Tech Europe och Enviro Tech International/kommissionen, T‑291/04, EU:T:2011:760, punkt 116 och där angiven rättspraxis).
62
De olika egenskaperna, hänförliga till deras personliga situation, som respektive sökande åberopat och vilka räknas upp i punkt 47 ovan, kan på sin höjd visa de olika konkreta, och i vissa fall betydande, verkningar som den påstådda förlusten av ställningen som unionsmedborgare och de därtill knutna rättigheterna kan ha för respektive sökande. Ingen av dessa egenskaper är däremot ägnad att visa att förlusten av denna ställning och de därtill knutna rättigheterna skulle få sådana egenartade och specifika konsekvenser för dem att de därigenom, i förhållande till övriga personer, individualiseras på motsvarande sätt som dem som beslutet är riktat till, i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 38 ovan.
63
Beträffande sökandenas argument att villkoret personligen berörd ska ges en vid tolkning, erinrar tribunalen om att artikel 47 i stadgan inte har till syfte att ändra det system för domstolskontroll som är föreskrivet i fördragen, bland annat reglerna om talerätt i mål om direkt talan vid unionsdomstolen. De sakprövningsförutsättningar som föreskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF ska således tolkas mot bakgrund av den grundläggande rätten till ett effektivt domstolsskydd, utan att detta emellertid leder till ett kringgående av de i EUF-fördraget uttryckligen föreskrivna villkoren (se dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkterna 97 och 98 och där angiven rättspraxis, dom av den 28 april 2015, T & L Sugars och Sidul Açúcares/kommissionen, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punkterna 43 och 44).
64
Skyddet enligt artikel 47 i stadgan kräver emellertid inte att en enskild villkorslöst kan väcka talan om ogiltigförklaring mot rättsakter som inte berör vederbörande personligen.
65
Den av sökandena åberopade omständigheten att förevarande mål avser principen om demokrati och kärnan i unionens konstitutionella identitet saknar i sig relevans vid bedömningen av huruvida de uppfyller villkoret ”personligen berörd”. De sakprövningsförutsättningar som föreskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF är nämligen tillämpliga på varje talan om ogiltigförklaring, oberoende av vilka sakfrågor som är aktuella. De faktiska omständigheterna i förevarande mål skiljer sig för övrigt från de mycket specifika omständigheterna i det mål som avgjordes genom domen av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet (294/83, EU:C:1986:166, punkterna 32–37), som sökandena har hänvisat till. I det målet var det fråga om rätten för en politisk gruppering som inte var representerad i parlamentet att väcka talan mot parlamentets rättsakter om beviljande av anslag för att förbereda valen till Europaparlamentet och vid vilkas antagande rivaliserande politiska grupperingar, som var representerade i parlamentet, hade deltagit.
66
I motsats till vad sökandena har påstått kan frågan huruvida de är personligen berörda i förevarande fall avgöras utan att målet prövas i sak och i synnerhet utan att pröva huruvida ställningen som unionsmedborgare är permanent och oåterkallelig.
67
Under dessa omständigheter kan sökandena inte anses vara personligen berörda av det angripna beslutet. Sökandena saknar följaktligen talerätt enligt artikel 263 fjärde stycket andra ledet FEUF och det behöver därför inte prövas huruvida de är direkt berörda av det angripna beslutet.
Huruvida sökandena har talerätt enligt artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF
68
Tribunalen erinrar om att villkoren i artikel 263 FEUF fjärde stycket tredje ledet FEUF att den angripna rättsakten ska vara en regleringsakt, att sökanden är direkt berörda av denna regleringsakt och att regleringsakten inte medför genomförandeåtgärder är kumulativa (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 19 november 2020, Buxadé Villalba m.fl./parlamentet, T‑32/20, ej publicerat, EU:T:2020:552, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
69
Mot bakgrund av omständigheterna i förevarande fall ska tribunalen först pröva huruvida det första villkoret, att det angripna beslutet ska vara en regleringsakt, är uppfyllt.
70
Begreppet ”regleringsakt” i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF har en mer begränsad räckvidd än begreppet ”akt” i artikel 263 fjärde stycket första och andra ledet FEUF. Begreppet kan således inte avse samtliga rättsakter med allmän giltighet, utan det hänför sig till en mer begränsad kategori av rättsakter av detta slag (dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 58).
71
Begreppet ”regleringsakt” avser således rättsakter med allmän giltighet, men innefattar inte lagstiftningsakter (dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkterna 60 och 61).
72
I förevarande fall är parterna eniga om att det angripna beslutet icke-lagstiftningsakt med allmän giltighet. Tribunalen delar denna uppfattning.
73
Det är nämligen klarlagt att det angripna beslutet är en rättsakt med allmän giltighet (punkt 56 ovan).
74
Vidare ska det erinras om att en rättsakt kan kvalificeras som unionslagstiftningsakt endast om den har antagits med stöd av en bestämmelse i fördragen som uttryckligen hänvisar till antingen det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller det särskilda lagstiftningsförfarandet (dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet, C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 62). I förevarande fall har det angripna beslutet antagits med stöd av artikel 50.2 FEU. I den bestämmelsen anges att det avtal i vilket villkoren för en medlemsstats utträde fastställs ska ingås på unionens vägnar av rådet, som ska besluta med kvalificerad majoritet, efter Europaparlamentets godkännande. Det finns dock inte någon hänvisning till vare sig det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller det särskilda lagstiftningsförfarandet. Av detta följer att det angripna beslutet inte kan kvalificeras som lagstiftningsakt.
75
Parterna är emellertid oeniga om vilka konsekvenser som följer av att det angripna beslutet är en icke-lagstiftningsakt med allmän giltighet. Enligt sökandena kan beslutet endast vara en regleringsakt. Enligt rådet är det angripna beslutet varken en lagstiftningsakt eller en regleringsakt.
76
Tribunalen påpekar att domstolen i domen av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), inte fann att begreppet ”regleringsakt” innefattade alla icke-lagstiftningsakter med allmän giltighet.
77
I en senare dom har domstolen visserligen underkänt tolkningen att det skulle finnas icke-lagstiftningsakter med allmän giltighet som inte omfattas av begreppet ”regleringsakt” i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF. Domstolen har följaktligen funnit att begreppet ”regleringsakt” omfattar samtliga icke-lagstiftningsakter med allmän giltighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkterna 24 och 28).
78
Det ska emellertid påpekas att i det mål som avgjordes genom domen av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873), var den omtvistade rättsakten ett kommissionsbeslut avseende statligt stöd. Detta beslut hade visserligen allmän giltighet på grund av att det prövade nationella stödordningar, men det var av administrativ natur och hade endast antagits av kommissionen, utan rådets och parlamentets deltagande. Såsom domstolen fann i punkterna 24–27 i den domen hade kommissionens ståndpunkt att nämnda beslut var en icke-lagstiftningsakt med allmän giltighet som inte omfattades av begreppet ”regleringsakt” inte stöd i lydelsen, tillkomsthistorien eller syftet med artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF.
79
Domstolen har däremot ännu inte haft tillfälle att pröva huruvida beslut om godkännande av ingåendet av ett internationellt avtal, och i synnerhet beslut om godkännande av ingåendet av ett avtal om fastställande av villkoren för en medlemsstats utträde, ska anses utgöra regleringsakter i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF.
80
Under dessa omständigheter ska det prövas huruvida begreppet ”regleringsakt” även omfattar sådana beslut.
81
Ett fördrag om fastställande av villkoren för en medlemsstats utträde binder unionens institutioner, i likhet med övriga internationella avtal som unionen ingår, och har företräde framför de rättsakter som institutionerna utfärdar (se, analogt, dom av den 13 januari 2015, rådet och kommissionen/Stichting Natuur en Milieu och Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P et C‑405/12 P, EU:C:2015:5, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
82
Internationella avtal som unionen har ingått har således företräde framför sekundärrätten och det följer av detta att utträdesavtalet har en högre plats i normhierarkin än andra rättsakter med allmän giltighet, både lagstiftningsakter och regleringsakter.
83
Av detta följer att det angripna beslutet i unionens rättsordning inför regler, som finns i utträdesavtalet, vilka har företräde framför lagstiftnings- och regleringsakter. Dessa regler kan därför inte själva vara regleringsakter.
84
I likhet med andra internationella avtal som ingås av unionen och med hänsyn till dess antagningsförfarande, kan inte utträdessavtalet, på det yttre planet, anses motsvara en lagstiftningsakt på det inre planet (se, för ett liknande resonemang, yttrande 1/15 (PNR-avtal EU-Kanada) av den 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punkt 146).
85
Utträdesavtalet ingicks nämligen på unionens vägnar av rådet, efter parlamentets godkännande, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 50.2 FEU. Rådet och parlamentet deltar i detta förfarande och det påminner därför om det ordinarie och det särskilda lagstiftningsförfarandet som definieras i artikel 289.1 och 289.2 FEUF. Dessa båda förfaranden nämns i artikel 21.2 och 21.3, artikel 22.1 och 22.2, artikel 23 andra stycket, artikel 24 första stycket, artikel 25 andra stycket och artikel 228.4 FEUF, med stöd av vilka dessa båda institutioner får anta bestämmelser om de rättigheter som är knutna till ställningen som unionsmedborgare. I motsats till vad sökandena har hävdat deltar dessutom unionsmedborgare som är medborgare i den medlemsstat som lämnar unionen i antagandet av beslutet om ingåendet av ett avtal om fastställande av villkoren för denna stats utträde. I artikel 50 FEU föreskrivs inte att några ledamöter inte ska delta i parlamentets godkännande av ett sådant avtal.
86
Av detta följer att det angripna beslutet i unionens rättsordning inför regler, vilka återfinns i utträdesavtalet och vilka kännetecknas av en demokratisk legitimitet som är särskilt stark, i likhet med bestämmelserna i en lagstiftningsakt. Det är emellertid den synnerligen starka demokratiska legitimiteten hos lagstiftning som antagits enligt ett förfarande som föreskriver rådets och parlamentets deltagande som motiverar att de villkor som gäller för att enskilda ska kunna väcka talan om ogiltigförklaring mot lagstiftningsakter inte luckras upp (se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punkt 38).
87
I flera språkversioner av artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF associerar begreppet ”regleringsakt” snarare till rättsakter från den verkställande makten än till rättsakter från den lagstiftande makten (se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punkt 41). Ett beslut om godkännande av ingåendet av ett internationellt avtal eller ett avtal om fastställande av villkoren för en medlemsstats utträde, såsom det angripna beslutet, kan dock inte jämföras med en rättsakt som antagits av den verkställande makten.
88
För det tredje skulle det vara inkonsekvent och paradoxalt om de villkor under vilka enskilda kan väcka talan mot angripna beslutet mjukades upp genom att beslutet kvalificerades som en regleringsakt. En sådan uppmjukning skulle nämligen få till följd att enskilda lättare skulle kunna angripa en rättsregel när regeln ingår i ett internationellt avtal, såsom utträdesavtalet, och därefter förs in i unionens rättsordning genom ett beslut om godkännande av ingåendet av det aktuella avtalet, såsom det angripna beslutet, än när samma rättsregel ingår i en lagstiftningsakt med identiskt innehåll av underordnad ställning i normhierarkin.
89
För det fjärde framgår det av tillkomsthistorien bakom artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF att upphovsmännen till utkastet till ett fördrag om upprättande av en konstitution för Europa och senare till Lissabonfördraget inte hade för avsikt att mjuka upp villkoren för enskildas talerätt mot beslut om godkännande av ingåendet av ett internationellt avtal, såsom bland annat beslut om godkännande av ingåendet av ett avtal om fastställande av villkoren för en medlemsstats utträde. Av förarbetena till utkastet till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa – särskilt artikel III‑365 punkt 4, vars innehåll återges ordagrant i artikel 263 fjärde stycket FEUF – framgår det i synnerhet inte att upphovsmännen ansåg att sådana beslut skulle kvalificeras som ”regleringsakter” i den mening som avses i dessa båda artiklar.
90
Under dessa omständigheter ska begreppet ”regleringsakt” i artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF tolkas så, att det inte innefattar beslut om godkännande av ingåendet av ett internationellt avtal, såsom i synnerhet beslut om godkännande av ingåendet av ett avtal om fastställande av villkoren för en medlemsstats utträde.
91
Det angripna beslutet kan således inte anses utgöra en regleringsakt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF.
92
Denna slutsats påverkas inte av sökandens övriga argument.
93
För det första innebär inte den omständigheten att det angripna beslutet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning under rubriken ”Icke-lagstiftningsakter” att beslutet med nödvändighet är en regleringsakt. Av detta följer att detta offentliggörande inte var sådant att det kunde vilseleda enskilda i fråga om deras möjligheter att väcka talan mot nämnda beslut.
94
För det andra är inte kvalificeringen av det angripna beslutet som en rättsakt med allmän giltighet som varken är lagstiftnings- eller regleringsakt oförenlig med rättssäkerhetsprincipen eller principen om ett effektivt domstolsskydd. Dessa båda principer kan nämligen inte tolkas så, att de förbjuder ett gradvis klargörande av sakprövningsförutsättningarna genom tolkningar i rättspraxis, under förutsättning att dessa tolkningar är rimligt förutsebara (se, analogt, dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 167 och där angiven rättspraxis). I förevarande fall var emellertid tolkningen av begreppet ”regleringsakt” i punkt 90 ovan rimligen förutsebar med hänsyn till särdragen hos beslut om godkännande av ingåendet av ett internationellt avtal, såsom i synnerhet beslut om godkännande av ingåendet av ett avtal om fastställande av villkoren för en medlemsstats utträde.
95
För det tredje kräver inte principen om ett effektivt domstolsskydd, såsom den är stadfäst i artikel 47 i stadgan, att enskilda villkorslöst ska kunna väcka talan om ogiltigförklaring direkt vid unionsdomstolen mot rättsakter med allmän giltighet som inte omfattas av begreppet ”regleringsakt” (se analogt, vad beträffar lagstiftningsakter, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 105, och dom av den 9 november 2017, SolarWorld/rådet, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punkt 66).
96
Av det anförda följer att sökandena inte har talerätt enligt artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF, utan att det behöver prövas huruvida det angripna beslutet direkt berör sökandena och om det medför genomförandeåtgärder.
97
Av detta följer att rådet har fog för att hävda att sökandena saknar talerätt. Invändningen om rättegångshinder ska således bifallas och talan avvisas.
Ansökningarna om intervention
98
Enligt artikel 142.2 i rättegångsreglerna förfaller ändamålet med interventionen när talan avvisas. Eftersom talan i förevarande mål har avvisats, saknas det anledning att pröva de interventionsansökningar som ingetts av kommissionen, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT och European Alternatives Ltd
Rättegångskostnader
99
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas, med undantag för de kostnader som hänför sig till interventionsansökningarna.
100
Det följer av artikel 144.10 i rättegångsreglerna att om målet avgörs slutligt innan interventionsansökan har prövats, ska interventionssökanden och parterna var och en bära sina rättegångskostnader i den mån de hänför sig till interventionsansökan. I förevarande fall ska sökandena, rådet, kommissionen, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT och European Alternatives Ltd bära sina respektive rättegångskostnader i den mån de hänför sig till interventionsansökningarna.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1)
Talan avvisas.
2)
Det finns inte längre anledning att pröva interventionsansökningarna från Europeiska kommissionen, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT och European Alternatives Ltd.
3)
Joshua Silver och de övriga sökande vilkas namn anges i bilagan ska bära sina rättegångskostnader och ersätta rättegångskostnaderna för Europeiska unionens råd, med undantag för de kostnader som hänför sig till interventionsansökningarna.
4)
Joshua Silver och de övriga sökande vilkas namn anges i bilagan, rådet, kommissionen, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT och European Alternatives Ltd ska bära sina respektive rättegångskostnader i den mån de hänför sig till interventionsansökningarna.
Luxemburg den 8 juni 2021.
Justitiesekreterare
E. Coulon
Ordförande
A. Kornezov
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska
(
1
)	Förteckningen över övriga sökanden är endast bifogad den version av beslutet som delgetts parterna.