61999CC0377_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Saksan liittotasavalta on riitauttanut nyt käsiteltävällä kanteella 28.7.1999 tehdyn komission päätöksen 1999/596/EY (jäljempänä riidanalainen päätös) siltä osin kuin siinä määrätään varainhoitovuodelta 1995 peltokasvien viljelyn osalta Saksan liittotasavallan (Mecklenburg-Vorpommern) vastattavaksi 5 prosentin rahoituskorjaus 2 prosentin korjauksen sijasta eli 18 236 469,20 Saksan markan (DEM) suuruinen määrä.
II Asiaa koskeva lainsäädäntö
2. Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta säädetään neuvoston asetuksella N:o 729/70. Kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdan nojalla yhteisön sääntöjen mukaisesti yhteisen maatalouden markkinajärjestelyn yhteydessä aloitetut maatalousmarkkinoiden säätelemiseen tähtäävät interventiot rahoitetaan EMOTR:n tukiosastosta.
3. Näihin interventioihin kuuluvat myös peltokasvien tuottajien hehtaarikohtaisesti määritettävät korvaukset, jotka ovat riidanalaisia nyt käsiteltävässä asiassa ja joita suoritetaan neuvoston asetuksen N:o 1765/92 ja muiden erityisasetusten nojalla.
4. Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan toimenpiteet, jotka ovat tarpeen EMOTR:sta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden asianmukaisuuden varmistamiseksi, sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi ja sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena.
5. Toimenpiteistä, joita jäsenvaltioiden on toteutettava kyseisen artiklan nojalla varmistaakseen EMOTR:sta rahoitettavien toimien asianmukaisuuden, mainittakoon peltokasvialan osalta neuvoston asetus N:o 3508/92, jonka nojalla jokaisessa jäsenvaltiossa on otettava käyttöön yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (jäljempänä yhdennetty järjestelmä).
6. Asetuksen N:o 3508/92 2 artiklan mukaan yhdennetty järjestelmä sisältää muun muassa aakkosnumeerisen viljelylohkojen tunnistejärjestelmän. Komission asetuksen N:o 3887/92, jossa säädetään asetuksen N:o 3508/92 soveltamista koskevista säännöistä, 3 artiklan nojalla jäsenvaltiot voivat säätää muun yksikön kuin viljelylohkon, esimerkiksi maarekisteripalstan tai viljelysaarekkeen, käyttämisestä.
7. Asetuksen N:o 3508/92 8 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltio suorittaa tukihakemuksia koskevan hallinnollisen valvonnan. Säännöksen 2 kohdan mukaan hallinnollista valvontaa on täydennettävä paikan päällä tehtävillä tarkastuksilla, jotka koskevat otosta maatiloista. Jäsenvaltion on laadittava kaikkia näitä tarkastuksia koskeva otantasuunnitelma.
8. Asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tukien ja palkkioiden myöntämistä koskevien edellytysten noudattaminen. Paikalla tehtävien tarkastusten suorittamisesta säädetään 6 artiklan 3-5 kohdassa muun muassa seuraavaa:
"3. Paikalla tehtävien tarkastusten on koskettava merkittävää otosta hakemuksista. Tämän otoksen on edustettava vähintään:
- -
- 5 prosenttia pinta-alatukihakemuksista; tämä osuus vähennetään kuitenkin 3 prosenttiin niiden pinta-alatukihakemusten osalta, joita on enemmän kuin 700 000 jäsenvaltiota ja kalenterivuotta kohti.
Jos paikalla tehtävissä tarkastuksissa ilmenee merkittäviä epäsäännönmukaisuuksia yhdellä alueella tai osalla siitä, toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä lisätarkastuksia kyseisenä vuonna ja lisättävä seuraavana vuonna aikana tarkastettavien hakemusten määrää tämän alueen tai alueen osan osalta.
4. Toimivaltaisen viranomaisen on määritettävä hakemukset, joita paikalla tehtävät tarkastukset koskevat, erityisesti riskinarvioinnin ja jätettyjen hakemusten edustavuuden perusteella. Riskinarvioinnissa on otettava huomioon:
- tukien määrät,
- lohkojen määrä ja hakemuksen kohteena oleva ala - -,
- kehitys verrattuna edelliseen vuoteen,
- aikaisempien vuosien tarkastusten yhteydessä tehdyt havainnot,
- muut jäsenvaltioiden myöhemmin määrittelemät tekijät.
5. Paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä ennalta ilmoittamatta ja niiden on koskettava kaikkia yhden (tai useamman) hakemuksen kohteena olevia viljelylohkoja - - ."
9. Jos jäsenvaltio päättää tarkastaa kaukohavaintojen avulla 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun otoksen tai osan siitä, sen on asetuksen 7 artiklan 1 kohdan mukaan tehtävä muun muassa niiden hakemusten fyysinen tarkastus, joiden osalta kuvatulkinta ei salli ilmoituksen tarkkuuden toteamista toimivaltaisen viranomaisen edellyttämällä tavalla.
10. Mikäli jäsenvaltio rikkoo edellä mainittuja valvontaa koskevia säännöksiä tai ei noudata niistä johtuvia velvoitteita, komission on kieltäydyttävä ottamasta niihin liittyviä menoja vastattaviksi. Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 2 kohdan mukaan yhteisö ei näet vastaa "jäsenvaltioiden hallintoelinten tai toimielinten aiheuttamista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvista" rahoituksellisista seuraamuksista.
III Tosiseikasto ja asian käsittelyn vaiheet
11. Mecklenburg-Vorpommernin osavaltio myönsi vuoden 1994 satovuotta vastanneen varainhoitovuoden 1995 aikana peltokasveja koskeneita tukia. Näiden tukien käyttöä valvottiin Mecklenburg-Vorpommernissa asetusten N:o 3508/92 ja N:o 3887/92 mukaisesti käyttöön otetun yhdennetyn järjestelmän välityksellä.
12. Komissio teki varainhoitovuoden 1995 tilien tarkastamisen ja hyväksymisen valmistelemista varten 23.-27.10.1995 asetusten N:o 1765/92, N:o 2078/92 ja N:o 2080/92 mukaisesti tarkastuksia Mecklenburg-Vorpommernissa.
13. Komissio toimitti 13.2.1996 päivätyllä kirjeellä huomautuksensa Saksan viranomaisille. Se ilmoitti siinä erityisesti siitä, että peltokasveja koskevan järjestelmän osalta oli todettu valvontaan liittyneitä ja hallinnollisia puutteita. Se viittasi erityisesti paikan päällä tehtyjen tarkastusten puutteellisuuteen.
14. Komission tarkastuksissa tekemistään toteamuksista esittämistä huomautuksista käytiin tämän jälkeen Saksan viranomaisten kanssa vilkasta kirjeenvaihtoa, jossa komissio pysytti huomautuksensa ja täsmensi niitä.
15. Komissio ilmoitti 17.6.1997 päivätyllä kirjeellä liittovaltion elintarvike-, maatalous- ja metsätalousasioista vastaavalle ministerille väliaikaiset päätelmät Mecklenburg-Vorpommernissa 23.-27.10.1995 tehdyistä tarkastuksista ja ehdotti 5 prosentin suuruista korjausta menoihin.
16. Saksan viranomaisten ja komission välillä vaihdettiin jälleen näkemyksiä niin suullisesti kuin kirjallisestikin, minkä jälkeen komissio ilmoitti virallisesti 12.6.1998 päivätyllä kirjeellä Saksan viranomaisille Mecklenburg-Vorpommernissa suoritettujen tarkastusten perusteella tehdyistä päätelmistä päätöksen 94/442/EY mukaisesti. Komissio ilmoitti kyseisessä kirjeessä, että Saksan viranomaisten antamien selitysten perusteella se luopuisi alun perin suunnittelemastaan 5 prosentin rahoituskorjauksesta ja piti siinä vaiheessa 2 prosentin korjausta asianmukaisena.
17. Komissio perusti uudelleenarviointinsa yhteisön taloudelle aiheutuvasta tappioriskistä muun muassa seuraavaan näkemykseen: "Liittovaltion maatalousministerin 3.9.1997 päivätyn kirjeen mukaan Mecklenburg-Vorpommernissa noin 90 prosentilla peruslohkoista viljellään vain yhtä kasvilajia tai ne ovat kesannolla. Tällä väitteellä, jonka paikkansapitävyys voidaan varmistaa myöhemmissä tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvissä tarkastuksissa, on ratkaiseva merkitys arvioitaessa yhteisön taloudelle mahdollisesti aiheutunutta vahinkoa." Komissio varasi kuitenkin itselleen oikeuden korottaa korjausta, mikäli vuonna 1998 suoritettavassa tarkastuksessa syntyisi epäilyksiä korjauksen muuttamisen perustana olleiden Saksan viranomaisten antamien tietojen paikkansapitävyydestä.
18. Saksan hallitus pyysi 28.7.1998 päivätyllä kirjeellä sovittelumenettelyn aloittamista.
19. Komission virkamiehet tekivät elokuussa 1998 jälleen tarkastuksen Mecklenburg-Vorpommernissa (jäljempänä toinen tarkastus).
20. Komissio esitti 24.11.1998 päivätyssä Saksan viranomaisille osoittamassaan kirjeessä, joka toimitettiin myös sovitteluelimelle, toisen tarkastuksen tulokset seuraavalla tavalla:
"Saanko vielä kiinnittää huomionne näkökohtaan, joka voi olla sovittelumenettelyn kannalta tärkeä. PO VI:n ja varainhoidon valvonnan yhteisen tarkastusmatkan aikana elokuussa 1998 on käynyt ilmi, että useiden hakemusten osalta tosiasiassa viljelty pinta-ala poikkesi lohkojen maarekisteriin merkitystä pinta-alasta tai että todellisuudessa viljeltyä pinta-alaa ei ollut kokonaisuudessaan ilmoitettu viljelylohkona. Jos todellisuudessa viljeltyihin pinta-aloihin liittyvät tiedot eivät ole peräisin maarekisteristä vaan perustuvat maanviljelijän ilmoituksiin, välttämättömyys mitata viljelylohkot paikalla tehtävien tarkastusten aikana on vielä korostetumpi. Tällaisessa tapauksessa Saksan viranomaisten väite, jonka mukaan noin 90 prosenttia viljelylohkoista käytetään vain yhden kasvin viljelyyn tai jopa kokonaan kesannoidaan, menettää merkityksensä. Kysymys on tällä hetkellä tutkittavana, ja pyydän teitä ilmoittamaan minulle mahdolliset tätä asiaa koskevat huomautuksenne mahdollisimman pian."
21. Sovitteluelin toteaa 30.12.1998 päivätyssä loppukertomuksessaan, joka on laadittu komission 4.11.1998 ja Saksan viranomaisten 3.12.1998 tapahtuneiden kuulemisten sekä molempien osapuolten esittämien lukuisten kirjallisten kannanottojen perusteella, komission 24.11.1998 päivätyssä kirjeessään esittämät epäilyt ja Saksan viranomaisten siltä osin esittämän vastauksen. Sovitteluelin viittaa valvontajärjestelmän heikkouksiin mutta korostaa samalla Mecklenburg-Vorpommernissa toteutettuja toimenpiteitä, jotka ansaitsevat sen mielestä erityisen tunnustuksen, kun otetaan huomioon, että kyseessä on uusi osavaltio. Sovitteluelin teki siis sen päätelmän, että oli joka tapauksessa perusteltua olla soveltamatta komission alun perin suunnittelemaa 5 prosentin kiinteämääräistä korjausta.
22. Komissio ehdotti EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä varainhoitovuodelta 1995 koskevien tarkastusten tuloksista laaditussa 12.1.1999 päivätyssä yhteenvetokertomuksessa tarkastusmenettelyn yhteydessä saatujen tietojen perusteella 2 prosentin rahoituskorjausta 5 prosentin sijasta. Tähän korjaukseen liittyi se varauma, että Saksan viranomaisten ilmoituksen, jonka mukaan noin 90 prosentilla Mecklenburg-Vorpommernin peruslohkoista viljeltiin yhtä kasvilajia tai ne olivat kesannolla, oli osoittauduttava paikkansapitäväksi myöhemmän tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan tarkastuksen yhteydessä (jäljempänä varauma).
23. Komissio otti 27.5.1999 päivätyssä yhteenvetokertomuksen lisäyksessä kantaa 30.12.1998 päivättyihin sovitteluelimen päätelmiin. Se katsoi, että vaikka valvontajärjestelmään ei liittynyt ilmeisiä väärinkäytöksiä, puutteet olivat kuitenkin niin vakavia, että 5 prosentin korjaus oli perusteltu. Se mainitsi, että elokuussa 1998 tehdyn tarkastuksen tulokset olivat osoittaneet tilanteen olevan vieläkin vakavampi kuin komissiossa oli ajateltu, ja tilanteesta oli ilmoitettu Saksan viranomaisille 24.11.1998 päivätyllä kirjeellä, jota sovitteluelin ei kuitenkaan ollut ottanut loppukertomuksessaan huomioon. Muun muassa 15 prosentilla peruslohkoista viljeltiin useita kasvilajeja, ja näihin peruslohkoihin kuuluneet viljelylohkot edustivat 29:ää prosenttia viljelylohkojen kokonaismäärästä. Lähes kaikki peruslohkot koostuivat useista maarekisteripalstoista, ja enemmän kuin puolet maarekisteripalstoista jakautui kahteen tai useampaan peruslohkoon, jotka usein kuuluivat samalle tuottajalle.
24. Saksan viranomaisten mukaan yhteenvetokertomuksen lisäys saapui niille 21.6.1999.
25. Komissio ilmoitti 18.6.1999 päivätyssä kirjeessä lopulliset päätelmänsä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä varainhoitovuodelta 1995 peltokasvien osalta ja viittasi sovittelumenettelyyn. Nämä päätelmät ovat oleellisilta osin samat kuin yhteenvetokertomuksen lisäyksessä.
26. Sen jälkeen kun jäsenvaltioita oli kuultu EMOTR:n komiteassa 22.6.1999, komissio teki riidanalaisen päätöksen 28.7.1999. Päätöksessä määrätään Saksan liittotasavallalle (Mecklenburg-Vorpommern) vastattavaksi 5 prosentin eli 30 394 115,33 DEM:n rahoituskorjaus menoista.
27. Saksan liittotasavalta vaatii yhteisöjen tuomioistuimeen 7.10.1999 saapuneeksi kirjatussa kannekirjelmässään riidanalaisen päätöksen kumoamista siltä osin kuin siinä määrätään sen vastattavaksi 18 236 469,20 DEM:n suuruinen määrä. Tämä määrä vastaa 5 prosentin ja 2 prosentin korjausten erotusta.
28. Komissio vaatii kanteen hylkäämistä ja kantajan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
IV Nyt käsiteltävää asiaa koskevia alustavia huomautuksia
29. Ennen eri kanneperusteiden yksityiskohtaista tutkimista on tarpeen esittää muutamia selvennyksiä.
1. Nyt käsiteltävän asian tausta: Riskin arviointiperusteet
30. Erityinen vaikeus seuraa ensinnäkin siitä, että nyt käsiteltävässä asiassa on käytetty kolmea eri tavoin määriteltyä pinta-alayksikköä ja samalla kolmea eri kokoista yksikköä eli "viljelylohkoa" ("Parzelle"), "peruslohkoa" ("Feldstück") ja "maarekisteripalstaa" ("Flurstück").
31. Viljelylohko on pinta-alayksikkö, johon asetuksen N:o 3508/92 mukainen yhdennetty järjestelmä liittyy. Kyseisen asetuksen 1 artiklan 4 kohdan mukaan "viljelylohko" on "yhtenäinen maapala, jolla yhtä kasvustoa hoitaa yksi tuottaja". Yhtä viljelylohkoa käytetään siis aina vain yhden kasvilajin viljelemiseen tai se kesannoidaan (kyseessä on siis käyttötarkoituksen mukaan määritelty pinta-alayksikkö), ja komission mukaan se on asianmukainen viite- ja laskentayksikkö.
32. Saksan Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungsverordnungissa (peltokasveista maksettavista korvauksista annettu asetus, jäljempänä KAV) mainitaan sitä vastoin viljelylohkon lisäksi myös peruslohko ja maarekisteripalsta. Maanviljelyyn käytettävien alojen yksilöimistä koskeva Saksan järjestelmä perustuu lähinnä peruslohkoihin. KAV:n 3 §:n 4 a momentin mukaan peruslohko on "viljelijän viljelemä yhtenäinen maanviljelysala, jossa kasvaa yksi tai useampi kasvilaji tai joka on kesannolla ja joka rajoittuu luonnollisiin rajoihin tai sellaisiin aloihin, joita ei viljele kyseinen sama viljelijä. Peruslohko voi koostua yhdestä tai useammasta maarekisteripalstasta tai tällaisten palstojen osasta". Voidaan siis todeta, että peruslohkot ovat alojen sijainnin mukaan määriteltyjä pinta-alayksiköitä.
33. Maarekisteripalsta on puolestaan määritelty KAV:n 3 §:n 3 momentissa "maarekisteriin merkityksi alaksi", joten se on omistajuuden mukaan määritelty pinta-alayksikkö.
34. Näistä eri määritelmistä ilmenee, että edellä mainitut kolme pinta-alayksikköä voivat olla päällekkäisiä ja koostua muista yksiköistä tai näiden toisten yksiköiden osista.
35. Tässä yhteydessä on ensiksi todettava, että lähtökohtaisesti ainoastaan viljelylohkon tapauksessa tietyn kasvin viljelyala on joka tapauksessa sama kuin viljelylohkon ala, kun taas peruslohkolla ja maarekisteripalstalla voidaan viljellä useita kasvilajeja, joten tiettyä peruslohkolla tai maarekisteripalstalla viljeltyä kasvilajia saatetaan viljellä vain näiden alojen jollain osalla.
36. Lisäksi on huomattava, että ainoastaan maarekisteripalstan osalta todellinen pinta-ala ilmenee suoraan maarekisteristä.
37. Nämä kaksi seikkaa ovat merkityksellisiä ratkaistaessa sitä, mitä tarkastuksia Mecklenburg-Vorpommernin osavaltiossa olisi pitänyt tehdä, jotta tukien asianmukainen myöntäminen olisi varmistettu, joten ne koskevat viime kädessä sitä, mikä on riskialttiin alan laajuus. Sijainnin mukaan määriteltyjen pinta-alayksikköjen eli peruslohkojen mittaaminen voidaan näet jättää tekemättä ainoastaan siinä tapauksessa ja siltä osin kuin näillä peruslohkoilla viljellään vain yhtä kasvilajia ja ne koostuvat kokonaisista maarekisteripalstoista. Siinä tapauksessa peruslohkon tai -lohkojen pinta-ala voidaan näet määrittää maarekisterin perusteella, ja yhdellä silmäyksellä havaitaan, käytetäänkö peruslohkon koko alaa eli maarekisteristä ilmenevää pinta-alaa yhden tietyn kasvilajin viljelemiseen.
2. Kanteen rakenne
38. Saksan liittotasavalta korostaa aluksi sitä, että komissio perustelee yhteenvetokertomuksen lisäyksessä rahoituskorjauksen korottamista 2 prosentista 5 prosenttiin seuraavilla seitsemällä seikalla:
1 Riskien arviointi ei koske 10:tä tai 15:tä prosenttia peruslohkoista vaan 29:ää prosenttia kaikista viljelykäytössä olevista viljelylohkoista.
2 Lähes kaikki peruslohkot koostuvat useista maarekisteripalstoista.
3 Yli puolet maarekisteripalstoista koostuu vähintään kahdesta peruslohkosta, jotka usein kuuluvat samalle viljelijälle. Näissä tapauksissa ei ole mahdotonta, että viljelykäytössä olevan viljelylohkon osalta on ilmoitettu todellista suurempia aloja, joille on myönnetty suurempi tuki.
4 Riski koskee noin 50:tä prosenttia Mecklenburg-Vorpommernin viljelylohkoista.
5 Mikäli perusteellisia ristiintarkastuksia ei tehdä, todellista suurempien ilmoitusten riski on erittäin suuri.
6 Amt Schwerin ei ole tehnyt kaikkia ilmoitettuja tarkastuksia vaan se on esittänyt paikkansapitämättömiä lukuja paikalla tehdyistä tarkastuksista.
7 On epäiltävissä, että Amt Schwerin ei ole todellisuudessa suorittanut ilmoittamiaan riskejä koskevia arviointeja.
39. Saksan hallitus on esittänyt kanteensa tueksi neljä kanneperustetta. Ensimmäisessä kanneperusteessaan Saksan hallitus vetoaa siihen, että varauma, jonka komissio esitti 2 prosentin korjauksen soveltamiselle alun perin suunnitellun 5 prosentin sijasta, on rauennut. Toisessa kanneperusteessaan se vetoaa siihen, että riidanalaista päätöstä rasittavat olennaiset menettelyvirheet, koska siinä nojaudutaan perusteluihin - edellä 38 kohdassa mainitut perustelut 1-4 (jäljempänä perustelut 1-4) -, jotka ensinnäkään eivät ole olleet tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn, kahdenkeskisten keskustelujen eivätkä sovittelumenettelyn kohteena ja jotka lisäksi ovat paikkansapitämättömiä. Kolmannessa kanneperusteessaan se vetoaa siihen, että sovittelumenettelyn kohteena olleet perustelut - edellä 38 kohdassa mainitut perustelut 5-7 (jäljempänä perustelut 5-7) - eivät ole asiaankuuluvia perusteluja rahoituskorjauksen korottamiselle. Neljänneksi Saksan hallitus vetoaa siihen, että komissio on arvioinut riskiä virheellisesti.
3. Nyt käsiteltävän asian taustan ja kanteen rakenteen vertailun perusteella tehtävät päätelmät
a) Komission toteamukset eri pinta-alayksiköiden käsitteistä
40. On pidettävä mielessä käytettyjen kolmen eri pinta-alayksikön käsitteen välinen suhde, jotta voitaisiin ymmärtää yhteenvetokertomuksen lisäyksen perustelujen 1-4 sisältö, erityisesti niiden "lisäarvo" niihin alun perin esitettyihin olettamiin nähden, jotka olivat jo olleet tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn kohteena ennen yhteenvetokertomuksen lisäyksen laatimista, ja niiden yhteys toisen tarkastuksen tuloksiin.
41. Peruslohkot, joilla viljellään useita kasvilajeja, on mitattava, koska niitä pidetään lähtökohtaisesti aloina, joihin liittyy todellisuutta suurempien ilmoitusten riski, ja ensimmäisen tarkastuksen yhteydessä tehty pistokoe osoitti ekstrapoloinnin perusteella, että näistä riskille alttiista aloista 17,3 prosentissa ilmoitettu ala oli todellakin suurempi kuin todellinen ala (ns. todellista suuremman ilmoituksen riski).
42. Osa perusteluista 1-4 johtuu toisen tarkastuksen tuloksista, joiden mukaan - kantajan ilmoittamasta 10 prosentista poiketen - todellisuudessa 15 prosentilla peruslohkoista viljeltiin useita kasvilajeja.
43. Komission esityksestä ilmenee, että sen virkamiehet olivat alun perin keskuudessaan olettaneet, että riskille alttiiden viljelylohkojen osuus olisi ollut 18 prosenttia, mikä olisi vastannut kantajan mainitsemaa 10:tä prosenttia peruslohkoista, joilla viljellään useita kasvilajeja. Kun pidetään toisen tarkastuksen perusteella seuraavaksi lähtökohtana sitä, että 15 prosentilla peruslohkoista viljellään useita kasvilajeja, riskille alttiiden (peruslohkoilla, joilla viljellään useita kasvilajeja, sijaitsevien) viljelylohkojen osuus on 29 prosenttia. Kun sovelletaan (samaa) todellista suuremman ilmoituksen riskiä eli 17,3:a prosenttia, tappioriski on noin 3 prosenttia, kun riskille alttiiden viljelylohkojen osuus on 18 prosenttia, ja yli 5 prosenttia, kun riskille alttiiden viljelylohkojen osuus on 29 prosenttia.
44. Perusteluun 1 sisältyvä toteamus, joka koskee riskille alttiiden viljelylohkojen osuutta, perustuu siis komission mukaan siihen, että sovelletaan alun perin sellaisen pistokokeen perusteella, jonka edustavuutta ei ole ilmeisesti kiistetty, saatua niiden peruslohkojen, joilla viljellään useita kasvilajeja, ja riskille alttiiden viljelyalojen osuuden välistä suhdetta toisessa tarkastuksessa todettuun niiden peruslohkojen suhteelliseen osuuteen, joilla viljellään useita kasvilajeja. Kyseessä ei siis selvästikään ole sellainen viiteyksikön muutos, joka olisi sinänsä lisännyt yhteisön talouden tappioriskiä.
45. Perustelut 2 ja 3 liittyvät päätelmään, jonka komissio on tehnyt toisen tarkastuksen perusteella ja jonka mukaan peruslohkot, joilla viljellään vain yhtä kasvilajia, voidaan lukea riskittömiin aloihin ainoastaan siinä tapauksessa, että ne vastaavat maarekisteripalstoja. Koska tilanne ei ollut tällainen tiettyjen peruslohkojen osalta, komissio päättelee, että myös osa niistä lopuista 85 prosentista peruslohkoja, joilla viljellään vain yhtä kasvilajia, ovat riskialttiita (jäljempänä peruslohko-maarekisteripalsta-ongelma). Tässä yhteydessä komissio toteaa, että lähes kaikki pellot koostuvat useista maarekisteripalstoista. Kantaja esittää tästä, että tämä toteamus kuvaa asianmukaisesti tilannetta, joka johtuu komission tiedossa olleista paikallisista olosuhteista. Toteamus, jonka mukaan yli puolet maarekisteripalstoista sijaitsee kahdella tai useammalla usein samalle viljelijälle kuuluvalla peruslohkolla, perustuu komission tutkimien tukihakemusten pohjalta tehtyyn ekstrapolointiin.
46. Perustelu 4, jonka mukaan noin 50 prosenttia kaikista viljelylohkoista on riskille alttiita, on päätelmä, joka perustuu toisen tarkastuksen kahteen keskeiseen tulokseen ja edellä mainittuihin toteamuksiin. Se on komission vastinekirjelmässä esittämien tietojen mukaan laskettu ensinnäkin sen perusteella, että 29 prosenttia viljelylohkoista on riskille alttiita, mikä perustuu puolestaan siihen, että 15 prosentilla peruslohkoista kasvatetaan useaa kasvilajia, ja toisaalta jäljellä jäävien viljelylohkojen 71 prosentin osuuden perusteella, joka komission mukaan on luettava riskialttiisiin aloihin peruslohko-maarekisteripalsta-ongelman vuoksi. Komissio soveltaa tässä yhteydessä - tosin niiden peruslohkojen osalta, joilla viljellään montaa kasvilajia - määrittämäänsä 17,3 prosentin suuruista todellista suuremman ilmoituksen riskikerrointa, joten riskialttiiden alojen 29 prosentin osuuteen on lisättävä noin 14 prosenttia viljelylohkoista. Tästä seuraa, että riskille alttiiden viljelylohkojen osuus on kaiken kaikkiaan 43 prosenttia.
47. Perusteluissa 1-4 on siis muutettu komission tarkastuksen tulokset numeromuotoon, ja komissio katsoo, että tappioriski on suurempi kuin alun perin oletettiin, koska ensinnäkin 15 prosentilla eikä 10 prosentilla peruslohkoista viljellään useaa kasvilajia ja koska toisaalta peruslohko-maarekisteripalsta-ongelman vuoksi myös peruslohkot, joilla viljellään vain yhtä kasvilajia, on luettava riskialttiisiin aloihin.
b) Kantajan kanneperusteiden luokittelu
48. Aluksi on todettava, että Saksan liittotasavallan kanteessa pyritään selvästi erottamaan toisistaan yhteenvetokertomuksen lisäyksen kaksi perustelujen ryhmää eli yhtäältä perustelut 1-4 ja toisaalta perustelut 5-7.
49. Kantajan mielestä perustelut 5-7 ovat olleet hallinnollisen menettelyn ja sovittelumenettelyn kohteina, ja niitä on jo käytetty perusteltaessa 2 prosentin korjausta yhteenvetokertomuksessa. Kolmannessa kanneperusteessaan kantaja vetoaa näin ollen lähinnä siihen, että nämä eivät voi olla perusteluina korjauksen korottamiselle 5 prosentiksi tai että nojautuminen uudelleen näihin perusteluihin merkitsee komission harkintavallan virheellistä käyttämistä. Nämä perustelut eivät ole myöskään sisällöltään sellaisia, että niillä voitaisiin perustella 2:ta prosenttia suurempi korjaus. Kolmas kanneperuste perustuu siis osittain komission harkintavallan väärinkäyttöön menettelykysymyksissä, koska perusteluita on arvioitu uudelleen, ja toisaalta siihen, että 5 prosentin korjaus on asiallisesti virheellinen.
50. Kantajan mielestä perusteluissa 1-4 nojaudutaan toiseen tarkastukseen, ja ne on esitetty ensimmäistä kertaa yhteenvetokertomuksen lisäyksessä perusteltaessa korjauksen korottamista 5 prosenttiin. Kantaja päättelee menettelyä koskevassa toisessa kanneperusteessaan tämän perusteella, että olennaisia menettelymääräyksiä on rikottu. Se arvostelee komissiota käytännössä siitä, että se on laajentanut sääntöjenvastaisesti menettelyn kohdetta ottaessaan liian myöhään käyttöön korotetun korjauksen ja perustelut 1-4, jotka ovat tämän korotuksen perustana. Se katsoo erityisesti, että komissio on näin menetellessään loukannut myös sovittelumenettelyn periaatteita ja kuulemisperiaatetta. Lisäksi se katsoo, että nämä perustelut eivät ole myöskään sisällöltään sellaisia, että korkeampi korjaus olisi hyväksyttävissä.
51. Ensimmäisessä kanneperusteessa esitetty arvostelu perustuu myös yhteenvetokertomuksen - erityisesti tosiseikkojen kuvauksessa esitetyn "varauman" - ja yhteenvetokertomuksen lisäyksen - erityisesti siihen sisältyvän toteamuksen, jonka mukana toisessa tarkastuksessa ilmeni, että 15 prosentilla peruslohkoista kasvatettiin useampaa kuin yhtä kasvilajia - väliseen yhteyteen. Kantaja esittää tältä osin, että varauma oli rauennut eikä komissio siis olisi saanut - periaatteen, jonka mukaan viranomaisen omat aikaisemmat päätökset sitovat sitä, mukaisesti - poiketa yhteenvetokertomuksessa ehdotetusta 2 prosentin korjauksesta. Oikeudellisesti kysymys ei siis ole "varauman raukeamisesta", vaan tietyn periaatteen eli viranomaisen omien aikaisempien päätösten sitovuutta koskevan periaatteen loukkaamista koskevasta kanneperusteesta.
52. Kantaja riitauttaa neljännellä kanneperusteellaan lähinnä komission yhteenvetokertomuksessa esittämän toteamuksen, jonka mukaan Mecklenburg-Vorpommernissa "paikalla tehdyt tarkastukset" olisivat olleet puutteellisia ja aiheuttaneet huomattavan tappioriskin EMOTR:lle. Se katsoo, että todettujen puutteiden perusteella voidaan enintään päätellä, että EMOTR:lle aiheutuva tappioriski oli vähäinen.
53. Neljännellä kanneperusteella ja toisessa ja kolmannessa kanneperusteessa esitetyllä arvostelulla, joka koskee korjauksen ja siitä esitettyjen perustelujen asiallista oikeellisuutta, riitautetaan yhdessä luettuina 5 prosentin korjauksen oikeellisuus. Kuten kantaja on suullisessa käsittelyssä todennut, se ei sitä vastoin kiistä 2 prosentin suuruisen korjauksen eikä sen perustana olleiden komission olettamien ja laskelmien oikeellisuutta.
54. Seuraavassa on siis käsiteltävä erikseen ensin menettelyyn liittyviä kanneperusteita eli viranomaisen omien aikaisempien päätösten sitovuutta koskevan periaatteen loukkaamista sekä sovittelumenettelyn ja tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn periaatteiden loukkaamista, kuulemisperiaatteen loukkaamista ja komission harkintavallan väärinkäyttöä. Tämän jälkeen on tutkittava, oliko riidanalainen korjaus virheellinen, kun otetaan huomioon sen taustalla olevat tosiseikat ja niihin liittyvä riskin arvioiminen.
V Arviointi
A Menettelyyn liittyvät seikat
1. Yleisiä huomautuksia tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevasta menettelystä
55. Neuvoston asetus N:o 729/70 sisältää EMOTR:n tukiosastosta rahoitettavia menoja koskevien korjausten oikeudellisen perustan. Kyseisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan komissio päättää menoista, jotka jätetään yhteisörahoituksen ulkopuolelle, jos se toteaa, ettei kyseisiä menoja ole suoritettu yhteisön sääntöjen mukaisesti. Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa täsmennetään lisäksi, että yhteisö ei vastaa jäsenvaltioiden hallintoelinten tai toimielinten aiheuttamista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvista rahoituksellisista seuraamuksista.
56. Näin ollen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva menettely eroaa perustavanlaatuisella tavalla ensinnäkin menettelystä, jossa määrätään seuraamuksia taloudellisen edun lainvastaisesta myöntämisestä, ja toisaalta myös jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta menettelystä.
57. Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva menettely ei näet ole siinä mielessä seuraamusmenettely, että tiettyjen menojen ottaminen vastattavaksi tai niiden hylkääminen perustuisi objektiiviseen tutkimukseen siitä, onko asianomaisten tukien myöntämisedellytyksiä noudatettu.
58. Erosta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn nähden on riittävää huomauttaa, että komissiolla ei ole tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn yhteydessä harkintavaltaa suostua vastaamaan lainvastaisesti suoritettavista menoista tai kieltäytyä siitä. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan "tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn tarkoituksena on - paitsi sen varmistaminen, että menot ovat todellisia ja asianmukaisia, myös yhteisestä maatalouspolitiikasta aiheutuvien rasitusten asianmukaisen jakamisen varmistaminen yhteisön ja jäsenvaltioiden kesken". Tämän oikeuskäytännön mukaan komissiolla ei siis ole oikeutta poiketa näiden menojen jakamista koskevista säännöksistä.
59. Tämän tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn tavoitteen mukaisesti myös sen menettelylliset takeet poikkeavat muiden mainittujen menettelyjen menettelyllisistä takeista.
60. Korostettakoon aluksi, että rikotuilla yhteisön säännöksillä ei määritellä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn puitteita. Merkitystä ei näet ole niinkään sillä, että kyseisiä säännöksiä on rikottu, vaan siitä yhteisön taloudelle aiheutuvilla riskeillä. Toisin kuin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä, jossa yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan "virallisella huomautuksella pyritään määrittelemään oikeusriidan kohde" ja "169 artiklan nojalla nostettavan kahteen kohde vahvistetaan komission perustellulla lausunnolla", tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva menettely ei ole EY 226 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu oikeudenkäyntiä edeltävä menettely. Mikäli komission arvostelemia kansallisen tarkastusjärjestelmän heikkouksia ei ole keskeisiltä osin kiistetty, tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa menettelyssä käytävä keskustelu koskee ainoastaan niiden perusteella tehtäviä päätelmiä. Esimerkiksi nyt käsiteltävässä asiassa Saksan liittohallitus ei lähtökohtaisesti kiistä Mecklenburg-Vorpommernin tarkastusjärjestelmän heikkouksia vaan niistä yhteisön taloudelle aiheutuvat riskit.
61. Tässä yhteydessä on muistutettava seuraavasta todistustaakan jakamista koskevasta säännöstä: "Vaikka komissiolle - - kuuluukin sen osoittaminen, että yhteisön säännöksiä on rikottu, jäsenvaltion asiana on tarvittaessa osoittaa komission tehneen virheen sen arvioidessa tämän rikkomisen rahoituksellisia seuraamuksia". Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa menettelyssä yhteisön taloudelle aiheutuvista riskeistä tehtävät uudet päätelmät eivät siis lähtökohtaisesti merkitse menettelyn kohteen laajentamista.
62. Tällaisten uusien päätelmien ottamista tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan menettelyyn rajoittavat kuitenkin tämän menettelyn kontradiktorisuudesta johtuvat takeet. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut tältä osin seuraavaa: " - - tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva lopullinen päätös tehdään erityisessä kontradiktorisessa menettelyssä, jossa kyseisillä jäsenvaltioilla on kaikki edellytetyt menettelylliset takeet kantansa esittämiseksi". Mainitussa tapauksessa nämä takeet johtivat tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeneen riidanalaisen komission lopullisen päätöksen kumoamiseen sillä perusteella, että päätös perustui sellaisiin tarkastuksen tuloksiin, joita ei ollut ennen lopullisen päätöksen tekemistä ilmoitettu asianomaiselle jäsenvaltiolle, joten sillä ei ollut mahdollisuutta esittää niistä näkemyksiään.
63. Lopuksi on tutkittava sovittelumenettelyä. Aluksi on huomautettava, että komission asetuksen N:o 1663/95 8 artiklaan sisältyviä menettelyllisiä periaatteita ei sovelleta tähän menettelyyn, koska asetusta ei sen 10 artiklan mukaan sovelleta varainhoitovuoteen 1995.
64. Sovittelumenettely otettiin tunnetusti käyttöön EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä komission päätöksellä 94/442/EY. Tällä menettelyllä pyritään lähentämään komission ja sen jäsenvaltion, jota asia koskee, toisistaan poikkeavia kantoja tiettyjen menojen suunnitellusta hylkäämisestä. Sovittelumenettely ei kuitenkaan korvaa koko menettelyn aikana käytäviä kahdenvälisiä keskusteluja. Sovitteluelin laatii kertomuksen, mutta siinä esitetyt näkemykset eivät sido komissiota.
2. Väitetty komission aikaisempien omien päätösten sitovuus
65. Saksan liittohallitus pyrkii ensimmäisellä kanneperusteellaan esittämään, että toisesta tarkastuksesta tehdyt päätelmät ovat johtaneet 12.6.1998 päivättyyn viralliseen tiedonantoon sisältyneen varauman raukeamiseen. Se arvioi, että komission varauman yksiselitteinen sanamuoto sitoo sitä.
66. Aluksi on huomautettava, ettei sillä, onko varauma rauennut, ole mitään merkitystä arvioitaessa tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen laillisuutta. Siltä osin kuin komission on arvioitava yhteisön oikeussäännön noudattamatta jättämisestä yhteisön taloudelle aiheutuvaa tappioriskiä, se suorittaa tämän menettelyn ollessa vireillä. Mikäli se menettelyn tietyssä vaiheessa katsoo, että sillä ei ole käytettävissään kaikkia tarvittavia tietoja lopullisen arvioinnin tekemiseen, se on lähtökohtaisesti vapaa esittämään väliaikaisen näkemyksen lisätarkastuksia koskevin varaumin. Mikäli nämä tarkastukset kuitenkin osoittavat, että odotettavat riskit ovat suurempia kuin alun perin oletettiin, sillä, ovatko komission tarkastusten tulokset johtaneet varauman raukeamiseen, ei ole merkitystä komission lopullisen päätöksen oikeudellisen pätevyyden kannalta. Näin ollen ensimmäinen kanneperuste on hylättävä tehottomana.
67. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että komission mahdollisesti esittämät varaumat eivät olisi laillisuusvalvonnan kohteena. Tässä yhteydessä on muistutettava asiassa Italia vastaan komissio annetusta tuomiosta, jonka mukaan komissio voi tulkita tekemäänsä varaumaa ainoastaan siinä tapauksessa, että asianomainen jäsenvaltio "on saattanut ymmärtää varauman samalla tavoin".
68. Saksan liittotasavallan mielestä se, että varaumassa liitetään alemman korjauksen soveltaminen näyttöön siitä, että Saksan viranomaisten ilmoitukset, joiden mukaan Mecklenburg-Vorpommernissa noin 90 prosentilla peruslohkoista viljellään vain yhtä kasvilajia tai ne on kesannoitu, pitävät paikkansa, merkitsee sitä, että komissio on perustanut riskiä koskevan arviointinsa niiden peruslohkojen määrälliseen osuuteen, joilla viljellään useita kasvilajeja - eikä siis esimerkiksi niiden pinta-alan suhteelliseen osuuteen kaikkien peruslohkojen kokonaispinta-alasta. Komissio sitä vastoin korostaa, että varaumaa voidaan tulkita ainoastaan yhteisön taloudelle mahdollisesti aiheutuvan riskin valossa. Se katsoo, että Saksan hallituksen ilmoitus, jonka mukaan 90 prosentilla peruslohkoista viljellään vain yhtä kasvilajia, on ymmärrettävä viittaukseksi tietyn laajuiseen riskialttiiseen alaan.
69. Komission omalle varaumalleen esittämä tulkinta vaikuttaa ensi arviolta uskottavalta, joten edellä mainitun oikeuskäytännön mukaisesti voitaisiin ainakin olettaa, että Saksan liittotasavalta on saattanut ymmärtää sen samalla tavoin. Ei saa näet unohtaa sitä, että kyseiset menot koskevat pinta-alan perusteella maksettavia tukia. Kun komissio arvioi riskiä, on siis normaalia tulkita varauma pinta-alaan liittyväksi - vaikka sen sanamuoto onkin sellainen, että siinä viitataan käyttötarkoitukseen - ja pitää lähtökohtana sitä olettamusta, jonka oikeellisuutta ei ole kiistetty nyt käsiteltävässä asiassa ja jonka mukaan peruslohkot eivät ole ensi arviolta riskialttiita aloja, mikäli niillä viljellään vain yhtä kasvilajia ja mikäli ne koostuvat kokonaisista maarekisteripalstoista.
70. Tällä komission varauman sisältöä ja ulottuvuutta koskevalla keskustelulla on kuitenkin merkitystä vain, mikäli voidaan olettaa, että varauma sitoo komissiota sen arvioidessa riskiä uudelleen.
71. Tilanne ei kuitenkaan vaikuta tällaiselta seuraavista syistä. Olen jo todennut, että sovellettavien määräysten mukaan komissio voi lähtökohtaisesti esittää uusia päätelmiä asianomaisen kansallisen valvontajärjestelmän puutteiden seurauksista milloin tahansa menettelyn aikana. Tästä seuraa, että komissio voi pääsääntöisesti muuttaa menettelyn aikana riskiä koskevaa arviointiaan näiden uusien päätelmien perusteella, kunhan jäsenvaltiolla on riittävä tilaisuus esittää tästä näkemyksiään. Tilanne on tällainen esimerkiksi sen jälkeen kun väliaikainen riskiä koskeva arviointi on annettu varaumin tiedoksi, kuten nyt käsiteltävässä asiassa.
72. Nyt käsiteltävässä asiassa komission varauma koskee viime kädessä yhteisön taloudelle aiheutuvan riskin suuruutta. Tässä yhteydessä on kuitenkin muistettava, että komission harkintavallassa ei ole evätä tiettyjen menojen ottamista vastattavaksi EMOTR:n tukiosastosta, kun menoja ei ole suoritettu yhteisön oikeuden mukaisesti. Mikäli oletetaan - Saksan liittohallituksen varaumasta esittämän tulkinnan mukaisesti -, että komissiolla oli aikomus sitoa arviointinsa ainoastaan niiden peruslohkojen määrään, joilla viljellään vain yhtä kasvilajia - eikä riskialttiiden alojen todelliseen osuuteen - tämä merkitsee sitä, että komissio olisi käyttänyt harkintavaltaansa virheellisesti. Komission harkintavaltaan ei toisin sanoen kuulu se, että se sitoo itsensä tarkastustensa tuleviin tuloksiin.
73. Ehdotan siis, että yhteisöjen tuomioistuin hylkää ensimmäisen kanneperusteen tehottomana ja toissijaisesti perusteettomana.
3. Toisen tarkastuksen tulosten esittämisen ajankohta menettelyn aikana
74. Saksan liittotasavalta katsoo riidanalaisen päätöksen olevan lainvastainen, kun otetaan huomioon ajankohta, jona toisen tarkastuksen tulokset on esitetty menettelyn aikana. Saksan liittohallitus pitää lähtökohtana sitä hieman ongelmallista olettamusta, jonka mukaan aikaisemmin 2 prosentiksi suunnitellun rahoituskorjauksen korottaminen 5 prosenttiin perustuu ainoastaan perusteluihin 1-4, ja katsoo, että riidanalainen päätös on lainvastainen, koska nämä neljä perustelua eivät sen mukaan ole olleet tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan kirjallisen menettelyn tai kahdenvälisten keskustelujen eivätkä sovittelumenettelyn kohteena.
75. Tästä esityksestä on aluksi huomautettava, että sillä, että tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa menettelyssä esitetään uusia perusteluja, jotka johtavat yhteisön taloudelle aiheutuvaa riskiä koskevan arvioinnin korottamiseen lopullisessa päätöksessä, ei lähtökohtaisesti laajenneta menettelyn kohdetta. Ratkaiseva kysymys siitä, onko asianomaisella jäsenvaltiolla ollut riittävä tilaisuus esittää näkemyksiään näistä perusteluista, ei koske niinkään menettelyn sääntöjenmukaista kulkua kuin kuulluksi tulemisen oikeuden noudattamista.
76. Tässä tapauksessa komissio on ilmaissut varaumansa 12.6.1998 eli ennen kuin Saksan liittotasavalta saattoi asian sovitteluelimen käsiteltäväksi. Se on selkeästi ilmaissut arviointinsa väliaikaisuuden esimerkiksi mainitsemalla toisesta tarkastuksesta. Toinen tarkastus tehtiin elokuussa 1998 eli välittömästi sen jälkeen kun Saksan viranomaiset olivat 28.7.1998 esittäneet pyynnön sovittelumenettelyn aloittamisesta. Komissio ilmoitti 24.11.1998 - eli vielä sovittelumenettelyn aikana - Saksan viranomaisille toisen tarkastuksen ensimmäisistä tuloksista pyytäen niitä reagoimaan tähän ja ilmoittamaan siitä samalla sovitteluelimelle. Saksan viranomaiset toimittivat 11.12.1998 sovitteluelimelle 24.11.1998 päivättyä komission kirjettä koskeneet huomautuksensa. EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä varainhoitovuodelta 1995 koskevien tarkastusten tuloksista laaditussa 12.1.1999 päivätyssä komission yhteenvetokertomuksessa ei otettu kantaa sovitteluelimen loppukertomuksessa esittämiin huomautuksiin eikä toisen tarkastuksen tuloksiin. Tämä tapahtui vasta 27.5.1999 päivätyssä yhteenvetokertomuksen lisäyksessä.
77. Saksan hallituksen mielestä se, että sovitteluelimellä ei ollut loppukertomustaan laatiessaan käytettävissään toiseen tarkastukseen liittyneitä tietoja, joilla korjauksen korotus myöhemmin perusteltiin, merkitsee sitä, että tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa menettelyä rasittaa olennainen muotovirhe.
78. Tähän ei voida yhtyä. Saksan liittohallitus ei kiistä sitä, että sovitteluelimellä oli tiedossaan sekä komission varauma että huomautukset, jotka ilmenivät toisen tarkastuksen tulosten alustavasta arvioinnista 24.11.1998 päivätyssä komission kirjeessä. Tämä heijastuu myös 30.12.1998 päivätystä sovitteluelimen loppukertomuksesta, jossa todetaan muun muassa seuraavaa: "Sovitteluelin katsoo siis, että oli joka tapauksessa perustelua olla soveltamatta komission alun perin suunnittelemaa 5 prosentin kiinteämääräistä korjausta" (kursivointi tässä). Tämän perusteella ainoa kysymys, joka voidaan esittää, on se, sitooko sovitteluelimen kanta komissiota, ja tähän kysymykseen on edellä jo vastattu kieltävästi.
79. Ei siis ole enää tarpeen tutkia sitä periaatekysymystä, onko tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa menettelyä pidettävä sääntöjenvastaisena jo yksinomaan siitä syystä, että komission lopullisessa päätöksessä nojaudutaan sellaisiin seikkoihin, jotka eivät ole olleet sovittelumenettelyn kohteena.
4. Kuulemisperiaatteen loukkaaminen
80. Ratkaiseva kysymys riidanalaisen päätöksen muodollisen sääntöjenmukaisuuden arvioimiseksi on siis se, onko Saksan viranomaisilla ollut riittävä tilaisuus esittää näkemyksiään kaikista seikoista, joita on käytetty korkeamman eli 5 prosentin korjauksen soveltamisen perustelemiseksi. Tämän menettelyllisen takeen tärkeyden osalta viittaan edellä esittämääni.
81. Komission riidanalaisen päätöksen keskeisistä perusteluista ja niiden tarkastelusta riidan taustalla olevien tosiseikkojen valossa ilmenee, että päätöstä on perusteltu lähinnä suuremmilla riskeillä, jotka johtuivat ensinnäkin niiden peruslohkojen osuudesta, joilla viljeltiin useita kasvilajeja, ja toiseksi niihin peruslohkoihin liittyneestä peruslohko-maarekisteripalsta -ongelmasta, joilla viljeltiin vain yhtä kasvilajia.
82. Koska komission varauman kohteena oli niiden peruslohkojen osuus, joilla viljeltiin useita kasvilajeja, se oli aluksi keskustelun keskipisteenä. Saksan liittohallituksella on siis ollut tilaisuus esittää näkemyksensä tämän seikan asiaankuuluvuudesta riskiä arvioitaessa sekä ennen sovittelumenettelyä että sen aikana.
83. On huomautettava, että tämä osuus on toisesta tarkastuksesta tehtyjen päätelmien perusteella 15 prosenttia. Tämä on kuitenkin ilmoitettu Saksan viranomaisille vasta 27.5.1999 päivätyssä yhteenvetokertomuksen lisäyksessä. Saksan viranomaisten mukaan yhteenvetokertomuksen lisäys saapui niille vasta 21.6.1999 eli EMOTR:n komitean kokousta edeltäneenä päivänä.
84. Tässä tilanteessa en ole komission kanssa samaa mieltä siitä, että 27.5.1999 päivätty yhteenvetokertomuksen lisäys ei olisi edellyttänyt Saksan viranomaisten kuulemista, koska siihen ei sisältynyt uusia seikkoja. Velvollisuus antaa mahdollisuus tulla kuulluksi voi näet riippua ainoastaan siitä, onko komissio nojautunut myöhemmässä lopullisessa päätöksessä uusiin perusteluihin. On kuitenkin kiistatonta, että komissio on perustanut riidanalaisen päätöksensä oleellisilta osin toisesta tarkastuksesta tehtyihin päätelmiin.
85. Tilanne on hieman erilainen arvioitaessa niiden peruslohkojen merkitystä riskin aiheuttajana, joilla viljeltiin vain yhtä kasvilajia: ensimmäinen viittaus tällaisten peruslohkojen riskialttiuteen esitettiin jo sovittelumenettelyn aikana 24.11.1998 päivätyssä komission kirjeessä. Niiden peruslohkojen osuudesta riippumatta, joilla viljeltiin useita kasvilajeja, komissio antoi ymmärtää, että osaa niistä peruslohkoista, joilla viljeltiin vain yhtä kasvilajia, voitiin pitää riskialttiina aloina toisen tarkastuksen tulosten perusteella.
86. Tätä viittausta vahvistetaan ja syvennetään 27.5.1999 päivätyssä yhteenvetokertomuksen lisäyksessä. On kuitenkin kiistatonta, että Saksan hallituksella oli tilaisuus vielä sovittelumenettelyn aikana ottaa kantaa 24.11.1998 päivättyyn kirjeeseen - ja siten komission viittaukseen sisältyneisiin näkemyksiin.
87. Kuulemista koskeva kysymys koostuu siis enää siitä, onko Saksan viranomaisilla ollut riittävä tilaisuus esittää ennen 28.6.1999 päivätyn lopullisen päätöksen tekemistä näkemyksensä muista 27.5.1999 päivättyyn yhteenvetokertomuksen lisäykseen perustuvista perusteluista sekä 18.6.1999 päivätyistä komission lopullisista päätelmistä, jotka vastaavat suurelta osin toisiaan.
88. Noin viiden viikon aika sen ajankohdan, jona yhteenvetokertomuksen lisäys saapui Saksan viranomaisille, ja lopullisen päätöksen tekemisen välillä vaikuttaa tässä tapauksessa joka tapauksessa erittäin lyhyeltä, erityisesti kun otetaan huomioon liittovaltion ja osavaltion viranomaisten välisen yhteensovittamisen tarve. Sivuhuomautuksena on kuitenkin todettava, että menettelyn aikana Saksan viranomaiset ovat yleensä vastanneet nopeammin komission kirjeisiin. Ne ilmoittivat esimerkiksi jo 11.12.1998 päivätyllä kirjeellä sovitteluelimelle huomautuksensa 24.11.1998 päivättyyn komission kirjeeseen.
89. Kokonaisuutena arvioiden ei siis voida katsoa, ettei Saksan viranomaisilla olisi ollut tilaisuutta esittää näkemyksiään toisesta tarkastuksesta tehdyistä päätelmistä, varsinkaan kun menettelyn aikaisemmista vaiheista ilmeni, että näillä päätelmillä olisi ratkaiseva merkitys nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaista päätöstä tehtäessä.
90. Saksan liittotasavallan kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
5. Väite, jonka mukaan harkintavaltaa on käytetty väärin, kun alemman korjauksen tueksi esitettyjä perusteluja on käytetty kahteen kertaan
91. Saksan liittotasavalta vetoaa vielä siihen, että riidanalaisessa päätöksessä, jossa 2 prosentiksi suunniteltu rahoituskorjaus korotettiin loppujen lopuksi 5 prosenttiin, nojaudutaan sellaisiin perusteluihin - eli edellä mainittuihin perusteluihin 5-7 -, joita oli käytetty jo 2 prosentin korjausta perusteltaessa. Se katsoo, että kyseessä on lainvastainen saman seikan arvioiminen kahteen kertaan ja siten harkintavallan virheellinen käyttäminen.
92. Tässä kanneperusteessa ei oteta huomioon tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn luonnetta.
93. Korjaukset ovat oikeudellinen seuraus siitä, että jäsenvaltio on laiminlyönyt varmistaa EMOTR:sta rahoitettavien toimenpiteiden tehokkaan ja lainmukaisen toteuttamisen edellä kuvatuilla tarkastuksilla. Tässä yhteydessä komissio soveltaa sisäisten suuntaviivojen (jäljempänä Belle-selvitys) mukaisesti kiinteämääräisiä korjauksia, joiden katsotaan kuvaavan valvontajärjestelmän puutteista yhteisön varoille aiheutuvaa taloudellisen tappion riskiä.
94. Belle-selvityksen mukaan erityisesti seuraavat seikat pitäisi ottaa huomioon:
"1. Onko kyseessä puute, joka koskee valvontajärjestelmän toimintaa yleisesti, järjestelmän yksittäisen osan toimintaa vai yhtä tai useampaa järjestelmän mukaisesti tehtävää tarkastusta? 2. Miten merkittävä puute on hallinnollisten, fyysisten tai muiden tarkastusten kokonaisuuden kannalta? 3. Kuinka todennäköistä on, että toimenpiteisiin liittyy petostarkoitus, kun otetaan erityisesti huomioon asiaan liittyvä taloudellinen kannustin?"
95. Belle-selvityksessä vahvistetaan kaksi kiinteämääräistä korjausta, jotka ovat kaksi prosenttia ja viisi prosenttia. Korjaus on 2 prosenttia menoista, jos puute rajoittuu valvontajärjestelmän merkityksettömämpään osaan tai valvontatoimenpiteisiin, jotka eivät ole olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamisen kannalta, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli vähäinen. Korjaus on 5 prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai valvontatoimenpiteiden tärkeisiin osiin, jotka ovat merkittäviä menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli huomattava.
96. Belle-selvityksen suuntaviivoista ilmenee, että komissio ottaa sovellettavaa korjausta valitessaan huomioon ennen kaikkea riskin suuruuden. Riskin arviointi on kuitenkin kokonaisvaltainen prosessi, joka pohjautuu eri toteamusten ja päätelmien kokonaisuudesta muodostettavaan näkemykseen.
97. Tästä seuraa, että lähtökohtaisesti - perustelujen sisällön tutkimista koskevin varauksin - komissio saattoi esteittä käyttää perusteluja, joita oli jo käytetty kahden prosentin korjauksen perustelemiseksi, perustellakseen niillä puolestaan 5 prosentin suuruista korjausta.
98. Tämä Saksan liittotasavallan kanneperuste on siten niin ikään hylättävä perusteettomana.
B Asiakysymys
99. Edellä esitetystä ilmenee, että tarkasteltaessa korjauksen asiasisältöä ei ole merkityksellistä, oliko olemassa ylimääräisiä tarkastusten puutteita tai riskejä, joiden perusteella siirtyminen korkeampaan korjaukseen olisi ollut hyväksyttävissä. Tätä koskevalla kantajan esityksellä, joka on myös ollut laajasti esillä suullisessa käsittelyssä, ei siten ole merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta. On pikemminkin selvitettävä, kykenikö komissio kokonaisuutena arvioiden ja tähän liittyvien todistustaakkaa koskevien säännösten mukaisesti osoittamaan tarkastusten puutteet ja Mecklenburg-Vorpommernin osavaltiota koskevan riskin ja oliko tämän kokonaistilanteen perusteella sovellettava 5 prosentin korjausta.
1. Asiaa koskeva yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö
100. Aluksi on muistutettava EMOTR:n tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen sekä sitä koskeviin komission päätöksiin sovellettavaan todistustaakan jakamiseen liittyvästä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.
101. On lähtökohtaisesti komission tehtävänä osoittaa yhteisön oikeussääntöjen rikkominen, mutta jäsenvaltion on kyettävä tilanteen mukaan osoittamaan, että komissio on tehnyt virheen siitä tehtäviä taloudellisia seuraamuksia määrätessään.
102. Oikeuskäytännön mukaan näyttövelvoitteen tarkka ulottuvuus on seuraava:
103. Ensinnäkin komission tehtävänä on perustella päätöksensä, jossa se toteaa asianomaisen jäsenvaltion toteuttamien tarkastusten puuttumisen tai puutteet. Komissio täyttää tämän näyttö- tai perusteluvelvoitteensa, kun se esittää näytön vakavasta ja perustellusta epäilystä jäsenvaltion tekemien tarkastusten tai sen esittämien lukujen suhteen.
104. Tällainen komission todistustaakan huojentaminen selittyy sillä, että juuri jäsenvaltio voi parhaiten kerätä ja tarkistaa EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten tarvittavat tiedot, ja juuri jäsenvaltion asiana on siten esittää tarkat ja täydelliset todisteet tekemiensä tarkastusten todenmukaisuudesta ja tarvittaessa komission väitteiden virheellisyydestä.
105. Asianomainen jäsenvaltio kykenee horjuttamaan komission toteamuksia vain nojautumalla väitteissään sellaisiin seikkoihin, jotka osoittavat valvontajärjestelmän olevan luotettava ja toimiva. Mikäli jäsenvaltio ei kykene osoittamaan, että komission toteamukset ovat paikkansapitämättömiä, nämä toteamukset voivat olla sellaisia seikkoja, jotka ovat omiaan herättämään vakavia epäilyjä siitä, onko käyttöön otettu riittävä ja toimiva seuranta- ja valvontatoimenpiteiden kokonaisuus.
106. Kun edellä mainittuja todistustaakkasääntöjä tarkastellaan kokonaisuutena ja johdonmukaisesti, niistä seuraa - kumottavissa oleva - olettama komission eduksi. Jäsenvaltion on esitettävä näyttö siitä, että sillä on luotettava ja toimiva valvontajärjestelmä, ja yhteisöjen tuomioistuimen on tutkittava kumoamiskanteen yhteydessä, ovatko kanneperusteet, joita jäsenvaltio esittää kumoamiskanteen tueksi, perusteltuja.
107. Rahoituskorjauksen suuruuden osalta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee puolestaan yksiselitteisesti, että komissio voi jopa kieltäytyä hyväksymästä EMOTR:sta rahoitettavaksi mitään esiin tulleita menoja, jos se toteaa, että riittäviä valvontamenetelmiä ei ole. Tämän perusteella komissiota ei siis lähtökohtaisesti voida arvostella siitä, että se on valinnut tietyn suuruisen korjauksen.
108. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio voi kuitenkin vedota siihen, että komission soveltamat perusteet ovat mielivaltaisia ja kohtuuttomia, mikäli komissio päättää olla epäämättä menojen rahoitusta kokonaisuudessaan ja pyrkii tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan tehtävänsä yhteydessä asettamaan sääntöjä, joiden perusteella tehdään ero sen mukaan, kuinka suuri riski EMOTR:lle aiheutuu valvonnan eriasteisista puutteista.
109. Belle-selvityksen mukaan tärkein peruste ratkaistaessa sitä, minkä suuruista rahoituskorjausta on sovellettava, on - kuten edellä on todettu - yhteisön taloudelle aiheutuvan tappioriskin suuruus. Se, onko tämä riski vähäinen, huomattava vai erittäin huomattava, riippuu puolestaan siitä, mihin valvontajärjestelmän osatekijöihin puutteet vaikuttavat.
110. Yhteisöjen tuomioistuin on sittemmin todennut kiinteämääräisten rahoituskorjausten soveltamisen Belle-selvityksen perusteiden mukaisesti sallituksi ja ottaa tämän huomioon omia arviointejaan tehdessään.
111. Tästä seuraa, että jäsenvaltio voi osoittaa komission tehneen virheen yhteisön oikeussääntöjen rikkomisen perusteella määrättävien rahoituksellisten seuraamusten osalta rahoituskorjauksen suuruudesta päättäessään ainoastaan siinä tapauksessa, että se osoittaa, että periaatteessa hyväksyttyjä korjausta koskevia Belle-selvityksen perusteita on sovellettu siihen mielivaltaisesti tai kohtuuttomasti.
2. Soveltaminen nyt käsiteltävään asiaan
112. Edellä kuvatun todistustaakkaa koskevan jaon mukaisesti on seuraavaksi tutkittava, onko kantaja vastaavasti kaikilta osin osoittanut riidanalaisen 5 prosentin korjauksen virheellisyyden.
113. Tältä osin on aluksi todettava, että vaikka kantaja on kiistänyt vastauskirjelmässään, että tarkastuksissa olisi ollut huomattavia puutteita, se ei ole kiistänyt yleisesti, etteikö valvontajärjestelmässä olisi puutteita. Se on näet todennut suullisessa käsittelyssäkin, että niissä on ollut sellaisia puutteita, joiden perusteella 2 prosentin korjaus olisi ollut hyväksyttävissä, ja kiistänyt ainoastaan sen, että tätä huomattavampia puutteita olisi olemassa ja että niistä aiheutuisi huomattavampi riski kuin yhteenvetokertomuksessa on oletettu.
114. Kantaja on tässä yhteydessä myöntänyt erikseen ainakin sen, että 10 prosentilla peruslohkoista on viljelty useita kasvilajeja ja että näihin peruslohkoihin liittyi todellista suuremman ilmoituksen riski. Se on kuitenkin myös hyväksynyt sen komission ilmoituksen, että 15 prosenttia peruslohkoista on riskialttiita aloja (joilla viljellään useita kasvilajeja), ja selittänyt tätä eroa sillä, että toisin kuin komissio, se ei ole ottanut huomioon lukujaan laatiessaan poikkeamia, jotka ovat tukien kannalta neutraaleja. Kantaja on riitauttanut komission ekstrapoloinnin avulla saaman todellista suuremman ilmoituksen kohteena olevien alojen 17,3 prosentin osuuden riskille alttiista aloista vain määrän osalta ja ilmoittaa itse riskitekijäksi 2,4 prosenttia.
115. Toiseksi kantaja ei ole kiistänyt sitä, että Amt Schwerinissä ei ole tehty yhteisön oikeussääntöjen mukaista kattavaa riskinarviointia ainakaan kuudessa paikalla tehdyssä tarkastuksessa. Sen ilmoituksella, jonka mukaan sovitteluelin ja komissio ovat jo ottaneet tämän huomioon yhteenvetokertomuksen tuloksissa, ei ole myöskään merkitystä yhteisön oikeussääntöjen rikkomisen toteennäyttämisen kannalta.
116. Kolmanneksi voidaan olettaa, että paikan päällä tehdyissä tarkastuksissa on tehty puutteellisia mittauksia, koska peruslohkot eivät vastaa Mecklenburg-Vorpommernin maarekisteripalstoja.
117. Kantaja on näet nimenomaisesti sekä kiistänyt sen, että mittausten suorittaminen olisi tarpeen paikan päällä tehtävien tarkastusten yhteydessä, mikäli peruslohkoilla viljellään vain yhtä kasvilajia, että pitänyt lähtökohtana sitä, että ainoastaan niitä peruslohkoja, joilla viljellään useita kasvilajeja, on pidettävä riskialttiina aloina ja siten mitattava. Komissio on sitä vastoin perustellut mittaamisen välttämättömyyttä sillä, että peruslohkot, joilla viljellään vain yhtä kasvilajiketta, voidaan tarkastaa pelkällä silmämääräisellä tarkastuksella vain siinä tapauksessa, että niiden rajat vastaavat maarekisteripalstojen rajoja.
118. Tämä näkemys vaikuttaa asiallisesti perustellulta, sillä mikäli peruslohko ylittää maarekisteripalstan alan tai on vain osa siitä, kun taas ainoastaan maarekisteripalstan rajat ilmenevät rekisteristä, kyseisen peruslohkon tarkkaa pinta-alaa ei voida määrittää rekisterin perusteella.
119. Toisin kuin kantaja väittää, yhdennetyn järjestelmän mukaisen asianmukaisesti suoritetun paikalla tehtävän tarkastuksen olisi siis pitänyt sisältää niiden peruslohkojen mittaus, joilla viljellään vain yhtä kasvilajia mutta jotka eivät vastaa maarekisteripalstoja.
120. Komissio on toiseen tarkastukseen viitaten esittänyt, että näitä mittauksia ei ole yleensä tehty. Vaikka kantaja on tältä osin myöntänyt yksityiskohtia esittämättä, että peruslohkoja, joilla viljellään vain yhtä kasvilajia, on mitattu, se on kuitenkin toisaalta tehnyt selväksi, että se pitää riskialttiina aloina ainoastaan niitä peruslohkoja, joilla viljellään useita kasvilajeja, ja ilmoittanut, että "ensisijaisesti" nämä peruslohkot on mitattu. Kantaja ei siis ole ainakaan näyttänyt toteen, että se olisi yleensä mitannut myös ne peruslohkot, joilla viljellään vain yhtä kasvilajia mutta jotka eivät vastaa maarekisteripalstoja, varsinkaan kun se on joka tapauksessa kiistänyt periaatetasolla tällaisten mittausten tarpeellisuuden.
121. Kantaja on lisäksi kannekirjelmässään myöntänyt, että komission yhteenvetokertomuksen lisäyksessä esittämä toteamus, jonka mukaan lähes kaikki Mecklenburg-Vorpommernin peruslohkot koostuvat useista maarekisteripalstoista, pitää paikkansa. Myöskään sitä ei ole kiistetty, että noin 90 prosentilla kaikista peruslohkoista viljellään vain yhtä kasvilajia.
122. Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella ainakin osa peruslohkoista, joilla viljellään vain yhtä kasvilajia, oli jätetty mittaamatta yhdennetyn järjestelmän vaatimusten vastaisesti.
123. Edellä esitetystä seuraa, että kantaja ei ole kyennyt osoittamaan valvontajärjestelmän luotettavuutta ja toimivuutta.
124. Komission toteamukset ovat siis sellaisia, että ne herättävät vakavia ja perusteltuja epäilyksiä Mecklenburg-Vorpommernin valvontajärjestelmän suhteen. Komissio on siis esittänyt siltä edellytetyn näytön sääntöjenvastaisuuksista, joista se arvostelee Saksan liittotasavaltaa.
125. Korjauksen suuruuden osalta olen jo todennut, että komissio on kyennyt osoittamaan yhdennetyn järjestelmän mukaisesti paikalla tehtävien tarkastusten puutteiden olemassaolon.
126. Paikalla tehtävä tarkastus on - hallinnollisten tarkastusten lisäksi - kiistatta yhdennetyn järjestelmän yksi merkittävä osatekijä, jota ilman ei ole mahdollista selvittää luotettavalla tavalla, onko tukien ja palkkioiden myöntämisedellytyksiä noudatettu. Belle-selvityksen sääntöjen perusteella komissio kykeni siis päätelmiensä ja paikalla tehtyjen tarkastusten riittämättömyyden perusteella arvioimaan, että EMOTR:lle aiheutuva tappioriski oli huomattava.
127. Näin ollen 5 prosentin korjauksen soveltaminen ei vaikuta mielivaltaiselta eikä kohtuuttomalta, joten se ei ole lainvastainen.
VI Oikeudenkäyntikulut
128. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska Saksan liittotasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
VII Ratkaisuehdotus
129. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) hylkää kanteen ja
2) velvoittaa Saksan liittotasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.