61996CC0287_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Raakatärkkelystä tietyiksi tuotteiksi jalostavat yritykset saavat tähän tarkoitukseen tuotantotukea. Tuen myöntäminen edellyttää tärkkelyksen jalostamista "hyväksytyiksi tuotteiksi".(1) Valmistajan on lisäksi asetettava vakuus sen varmistamiseksi, että jalostus todella tapahtuu.
2 Kun on kyse tärkkelyksen jalostamisesta esteröidyksi tai eetteröidyksi tärkkelykseksi,(2) yritykseltä edellytetään lisäksi jalostetun tuotteen tietynlaista käyttöä (jäljempänä säännönmukainen käyttö): se on joko vietävä kolmansiin maihin taikka käytettävä yhteisön tullialueella muun kuin sen valmistukseen käytetyn perustuotteen tai tiettyjen siitä johdettujen tuotteiden valmistukseen.
3 Tämä erityissääntely perustuu siihen esteröidyn ja eetteröidyn tärkkelyksen ominaisuuteen, että niistä voidaan jalostaa uudelleen perustuotetta, mistä johtuen valmistaja saattaa aiheettomasti saada tuotantotukea useampaan kertaan. Yhteisön lainsäädännössä on tästä syystä säädetty, että vakuus vapautetaan vasta kun esteröity tai eetteröity tärkkelys on viety valmistuksen jälkeen yhteisön alueelta tai jalostettu säädetyiksi tuotteiksi.
4 Yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään selittämään, minkälainen vaatimus on velvoite jalostetun tärkkelyksen säännönmukaisesta käytöstä. Erityisesti pyydetään tietoa siitä, onko se ensisijainen vaatimus, jonka täyttäminen on näytettävä toteen määräajassa, jotta vakuutta ei menetettäisi.
I Asiaa koskeva yhteisön lainsäädäntö
Asetus N:o 2220/85
5 Maataloustuotteiden vakuusjärjestelmän soveltamista koskevien yhteisten yksityiskohtaisten sääntöjen vahvistamisesta 22 päivänä heinäkuuta 1985 annetussa komission asetuksessa N:o 2220/85(3) on määritelty yhteisön maataloutta koskevista säännöksistä johtuvien eri vaatimusten tärkeys.
6 Asetuksen N:o 2220/85
20 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1) Velvoitteeseen voi sisältyä ensisijaisia, toissijaisia tai alempiasteisia vaatimuksia.
2) Ensisijaisena vaatimuksena on kussakin asetuksessa asetettujen tavoitteiden toteuttamiseksi teon suorittaminen tai suorittamatta jättäminen.
3) Toissijaisena vaatimuksena on ensisijaisen vaatimuksen täyttämiselle asetetun määräajan noudattaminen.
4)
Alemmanasteinen vaatimus on muu asetuksessa säädetty vaatimus.
5) Tämän osaston säännöksiä ei sovelleta, jos yhteisön erityisessä sääntelyssä ei ole määritetty ensisijaista vaatimusta tai ensisijaisia vaatimuksia."
7 Asetuksessa N:o 2220/85 säädetään lisäksi siitä, mitä vakuudelle seuraa ensisijaisen vaatimuksen täyttämättä jättämisestä sekä siitä, missä ajassa säädettyjen velvoitteiden täyttäminen on näytettävä toteen, kun sovellettavassa säännöksessä ei ole lainkaan asetettu määräaikaa.
8 Asetuksen 22 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"1) Vakuus [menetetään] kokonaisuudessaan sen määrän osalta, jota vastaavaa ensisijaista vaatimusta ei ole noudatettu.
2) Ensisijaista vaatimusta [ei katsota noudatetun], jos sitä koskevaa todistetta ei ole sen esittämiselle asetetussa määräajassa esitetty, [paitsi tapauksissa, joissa on kyse ylivoimaisesta esteestä] - - ."(4)
9 Asetuksen 28 artikla kuuluu seuraavasti:
"1. Jos vakuuden vapauttamiseksi tarvittavien todisteiden esittämiselle ei ole asetettu määräaikaa, määräaika on:
a) 12 kuukautta ensisijaisen vaatimuksen tai ensisijaisten vaatimusten noudattamiselle asetetusta määräajasta
tai
b) jos tällaista määräaikaa ei ole asetettu, 12 kuukautta siitä päivästä, jona ensisijainen vaatimus tai ensisijaiset vaatimukset on täytetty.
2. Edellä 1 kohdassa säädetty määräaika ei voi olla enemmän kuin kolme vuotta siitä, kun [vakuus on asianomaisen velvoitteen osalta asetettu], paitsi tapauksissa, joissa on kyse ylivoimaisesta esteestä."
Asetus N:o 2169/86
10 Vilja- ja riisialan tuotantotukien valvontaa ja maksamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 10 päivänä heinäkuuta 1986 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 2169/86(5)
4 artiklan 1 kohta kuuluu seuraavasti: "Valmistajan on tuotantotukea saadakseen haettava sitä kirjallisesti sen jäsenvaltion toimivaltaiselta viranomaiselta, jossa tärkkelys on tukitodistuksen saamiseksi jalostettava - - ."
11 Tällöin edellytetään vakuuden asettamista ennakkoon seuraavan, asetuksella N:o 3642/87(6) muutetun asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 1 kohdan mukaisesti:
"Tukitodistus annetaan vain, jos valmistaja antaa toimivaltaiselle viranomaiselle vakuuden, jonka suuruus on 25 ecua perustärkkelystonnilta kerrottuna tarvittaessa käytettävän tärkkelystyypin kohdalla liitteessä olevalla kertoimella.
Todistukseen merkityn tuotteen kuitenkin kuuluessa yhteisen tullitariffin alanimikkeeseen 3906 B I (CN-nimike 3505 10 50) vakuus on 105 prosenttia kyseisen tuotteen osalta maksettavasta tuotantotuesta."
12 Asetuksen 7 artiklan 2 kohta kuuluu seuraavasti:
"Asetuksen N:o 2220/85
20 artiklassa tarkoitettu ensisijainen vaatimus täytetään, kun hakemukseen merkitty tärkkelysmäärä jalostetaan [näin määritellyiksi] hyväksytyiksi tuotteiksi todistuksen voimassaoloaikana. Vaatimus katsotaan täytetyksi, kun vähintään 95 prosenttia hakemukseen merkitystä tärkkelysmäärästä on jalostettu."
13 Asetuksen 7 artiklan 4 kohdassa asetetaan vakuuden vapauttamiselle erityisehtoja tuotteen kuuluessa CN-nimikkeeseen 3505 10 50. Kyseisessä 4 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 165/89,(7) tarkennetaan seuraavasti:
"1 kohdan 2 alakohdassa tarkoitettu vakuus vapautetaan vasta toimivaltaisen viranomaisen saatua todisteen siitä, että CN-nimikkeeseen 3505 10 50 kuuluva tuote on
a) käytetty muiden kuin liitteessä I lueteltujen tuotteiden valmistamiseen tai
b) viety kolmansiin maihin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan säännösten soveltamista".
Asetus N:o 1722/93
14 Komission 30.6.1993 antaman asetuksen N:o 1722/93(8) kolmannestatoista perustelukappaleesta ilmenee, että asetukseen "otetaan asetuksen (ETY) N:o 2169/86 säännökset mukautettuina vallitsevaan markkinatilanteeseen" ja kumotaan siten tämä asetus.
15 Asetuksessa säädetään kahden eri vakuuden asettamisesta.
16 Toisesta vakuudesta säädetään 8 artiklassa, joka kuuluu seuraavasti:
"1. Todistuksen myöntämisen edellytyksenä on se, että valmistaja antaa toimivaltaiselle viranomaiselle vakuuden, joka on 15 ecua perustärkkelystonnilta, kerrottuna tarvittaessa käytettävän tärkkelystyypin kohdalla liitteessä II olevalla kertoimella.
2. Vakuus vapautetaan asetuksen (ETY) N:o 2220/85 säännösten mukaisesti. Kyseisen asetuksen 20 artiklassa tarkoitettu ensisijainen vaatimus on hakemukseen merkityn tärkkelysmäärän jalostus näin määritellyiksi hyväksytyiksi tuotteiksi todistuksen voimassaoloaikana. Jos valmistaja on kuitenkin jalostanut vähintään 90 prosenttia hakemukseen merkitystä tärkkelysmäärästä, valmistajan katsotaan täyttäneen edellä mainitun ensisijaisen vaatimuksen."
17 Tuotteen kuuluessa CN-nimikkeeseen 3505 10 50 on 9 artiklan 2 kohdan mukaan asetettava lisäksi toinen vakuus.
18 Asetuksen 9 artiklan 2 kohta kuuluu seuraavasti: "Jos todistukseen merkitty tuote kuuluu CN-koodiin 3505 10 50, 1 kohdassa tarkoitetun ilmoituksen lisäksi on annettava kyseisen tuotteen valmistamiselle maksettavan tuen suuruinen vakuus."
19 Asetuksen 9 artiklassa tarkoitetun vakuuden vapauttamisesta säädetään 10 artiklan 1 kohdassa seuraavasti:
"1. Edellä 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu vakuus vapautetaan ainoastaan, jos toimivaltainen viranomainen on saanut todisteen siitä, että CN-koodiin 3505 10 50 kuuluva tuote
a) on käytetty muiden kuin liitteessä II lueteltujen tuotteiden valmistamiseen yhteisön tullialueella
tai
b) [on] viety kolmansiin maihin. Vietäessä suoraan kolmanteen maahan vakuus vapautetaan vasta, kun toimivaltainen viranomainen on saanut todisteen siitä, että kyseinen tuote on poistunut yhteisön tullialueelta."
20 Asetuksen 14 artiklan toisessa alakohdassa on siirtymäsäännös, joka kuuluu seuraavasti:
"Asetuksen (ETY) N:o 2169/86 [7 artiklan mukaisen vakuuden vapauttamisen] osalta 10 artiklaa sovelletaan myös tämän asetuksen voimaantulohetkellä vireillä oleviin asioihin."
II Tosiseikasto ja oikeudenkäynti kansallisessa tuomioistuimessa
21 Valittajana pääasiassa oleva Kyritzer Stärke GmbH (jäljempänä Kyritzer tai valittaja) jalostaa raakatärkkelystä hyväksytyiksi tuotteiksi, erityisesti esteröidyksi tärkkelykseksi. Yhtiö saa siihen tuotantotukea.
22 Viranomaisten valvontaan asetettiin joulukuussa 1991
1 000 tonnia ja tammikuussa 1992
700 tonnia perunatärkkelystä. Tuotantotuki CN-nimikkeeseen 3505 10 50 kuuluvan tuotteen valmistuksesta myönnettiin 9.12.1991 annetulla ja 16.3.1992 muutetulla sekä 22.1.1992 annetulla ja 24.3.1992 muutetulla tuotantotukitodistuksella.
23 Hauptzollamt Potsdam edellytti Kyritzeriltä 288 555,62 ja 216 877,42 Saksan markan (DEM) suuruisten vakuuksien asettamista asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
24 Kyritzer ilmoitti 10.1. ja 21.2.1992 päivätyillä todistuksilla valmistaneensa 950,94 tonnia ja 631,58 tonnia eetteröityä ja esteröityä tärkkelystä (jäljempänä jalostettu tuote).
25 Säännönmukainen käyttö näytettiin toteen 24.2.1995 vain 706,870 ja 587,061 muunnetun tärkkelystonnin osalta. Hauptzollamt julisti tämän vuoksi 9.5.1995 antamallaan päätöksellä vakuudet menetetyiksi päivinä, joina asetuksen N:o 2220/85
28 artiklan 2 kohdassa säädetyt määräajat olivat päättyneet, eli 74 060,58 DEM:n osalta 17.3.1995 alkaen ja 33 869,95 DEM:n osalta 25.3.1995 alkaen.
26 Valitus Hauptzollamtin päätöksestä hylättiin, samoin Finanzgerichtiin tehty valitus.$
27 Muutoksenhakunsa (Revision) yhteydessä Bundesfinanzhofiin valittaja väittää, että säännönmukaisen käytön toteen näyttäminen ei ole asetuksen N:o 2220/85
20 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ensisijainen vaatimus, joten ei asetuksen 22 artiklan 1 kohdan eikä myöskään 22 artiklan 2 kohdan perusteella sovellettuna yhdessä 28 artiklan 2 kohdan kanssa voitu antaa valituksenalaista tuomiota. Kyseessä ei valittajan mukaan myöskään ole toissijainen vaatimus, vaan alemmanasteinen vaatimus. Kyseinen velvoite ei silti voinut aiheuttaa myöskään asetuksen N:o 2220/85
24 artiklan mukaista osittaista vakuuden menettämistä, sillä kyseisen säännöksen tarkoituksena ei ole rangaista velvoitteen noudattamisen viivästymisestä vaan sen noudattamatta jättämisestä.
III Ennakkoratkaisukysymykset
28 Bundesfinanzhofin käsityksen mukaan tietyt näkökohdat puolustavat jalostetun tuotteen säännönmukaisen käytön pitämistä ensisijaisena vaatimuksena ja toiset näkökohdat ovat tätä vastaan, mistä syystä se on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat kysymykset:
"1. Onko asetuksen N:o 1722/93
10 artiklan 1 kohdassa ja 14 artiklan 2 kohdassa määritelty CN-nimikkeeseen 3505 10 50 kuuluvien jalostettujen tuotteiden käyttö asetuksen N:o 2220/85
20 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaiseksi ensisijaiseksi vaatimukseksi, jota on noudatettava viimeistään asetuksen N:o 2220/85
28 artiklan 2 kohdan mukaisessa määräajassa uhalla, että annettu vakuus kyseisen asetuksen 22 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla muutoin menetetään?
2. Mikäli kysymykseen 1 vastataan kielteisesti, niin sisältyykö sovellettavaan yhteisön oikeuteen muuta määräaikaa, jonka kuluessa asetuksen N:o 1722/93
10 artiklan 1 kohdan mukainen jalostettujen tuotteiden käyttö on näytettävä toteen uhalla, että ellei näyttöä esitetä kyseisen määräajan kuluessa, vakuus menetetään kokonaan tai osittain (ja jos näin tapahtuu, niin miltä osin se menetetään)?"
IV Ensimmäinen kysymys
29 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäinen kysymys koskee sitä, millainen vaatimus jalostetun tuotteen säännönmukaista käyttöä koskeva velvoite on, sillä velvoitteen vaikutus asetettuihin vakuuksiin voidaan määritellä sen perusteella.
30 Vastausta varten on tulkittava asetuksia N:o 2169/86 ja N:o 1722/93, joihin säännönmukaisen käytön velvoite perustuu, sekä tarkempia säännöksiä velvoitteesta sisältävää asetusta N:o 2220/85.
A Sovellettavan säännöstön määrittely
31 Ensiksi todettakoon, että esillä olevassa asiassa tulee sovellettavaksi asetus N:o 2220/85. Kyseisen asetuksen 1 artiklan mukaan siinä nimittäin " - - vahvistetaan annettavia vakuuksia koskevat säännökset joko jäljempänä lueteltujen asetusten nojalla tai täytäntöönpanoasetusten nojalla, jollei mainituissa asetuksissa toisin säädetä - - ".
32 Sanotussa 1 artiklassa mainitaan siten sekä asetus N:o 1418/76,(9) jonka soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä asetus N:o 1722/93 juuri on annettu, että asetus N:o 2727/75,(10) joka on korvattu edellä mainitulla asetuksella N:o 1766/92, joka taas on toinen asetuksen N:o 1722/93 pohjana olevista asetuksista. Näin ollen on selvää, että vakuuksien osalta on sovellettava asetuksen N:o 2220/85 säännöksiä.
33 Vaikka pääasiassa esillä oleva riita perustuu vuonna 1991 tehtyyn tuotantotukihakemukseen eikä siten kuuluisi 1.7.1993 voimaan tulleen vuonna 1993 annetun asetuksen soveltamisalaan,(11) siihen sovelletaan kuitenkin tämän asetuksen 14 artiklan mukaisesti asetuksen 10 artiklaa.
34 On huomattava, että kyseisen artiklan mukaan asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan mukaisen vakuuden vapauttamisen osalta vuonna 1953 annetun asetuksen 10 artiklaa sovelletaan myös tämän asetuksen voimaantulohetkellä vireillä olleisiin asioihin.
35 Jalostetun tuotteen säännönmukaisen käytön vakuudeksi annetun vakuuden vapauttamisedellytysten lisäksi 10 artiklassa säädetään tämän käytön toteen näyttämisen muodosta, esittämisestä ja valvonnasta.
36 Asetuksen N:o 2169/86 ja vuonna 1993 annetun asetuksen välisten yhtäläisyyksien vuoksi on kuitenkin perusteltua tulkita niitä yhdessä, kun vastataan kansallisen tuomioistuimen kysymyksiin.
37 Vuonna 1993 annetun asetuksen kolmannestatoista perustelukappaleesta nimittäin ilmenee, että asetuksilla on sama tarkoitus ja että niiden sisällöt ovat tarkoituksella samankaltaiset, koska ne eroavat toisistaan vain säätämisaikanaan vallinneesta markkinatilanteesta johtuvien mukautusten osalta.
B Säännönmukaisen käytön luonne
38 Jotta voitaisiin määrittää, onko säännönmukaista käyttöä pidettävä ensisijaisena vaatimuksena, yhteisön tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön(12) mukaan on tarkasteltava sovellettavien asetusten sanamuotoa ja yhteisön lainsäätäjän tarkoitusta sekä näiden asetusten muodostamaa järjestelmää.
Asetusten sisältö
39 Ensiksikin on huomattava, että ainoa kummassakin asetuksessa nimenomaan mainittu ensisijainen vaatimus on tärkkelyksen jalostaminen hyväksytyiksi tuotteiksi.(13)
40 Tämän raaka-aineen tietyiksi tuotteiksi jalostamisen merkitystä tuotantotukien maksamisen edellytyksenä siis korostetaan.(14)
41 Jalostetun tuotteen säännönmukaisen käytön vaatimusta ei luonnehdita samoin.
42 CN-nimikkeeseen 3505 10 50 kuuluvia tuotteita koskeva erityissääntely perustuu asetukseen N:o 2169/86 vuosina 1987 ja 1989 tehtyihin muutoksiin, joilla siihen lisättiin edellä mainitut 7 artiklan 1 kohdan 2 alakohta ja 7 artiklan 4 kohta.
43 Alkuperäistä asetustekstiä on siten täydennetty säätämällä tämän tuotteen valmistukseen liittyvän erityisvakuuden suuruus sekä velvoite tuotteen säännönmukaiseen käyttöön, minkä toteen näyttämistä edellytetään vakuuden vapauttamiseksi.
44 Näiden muutosten yhteydessä ei kuitenkaan määritelty säännönmukaista käyttöä ensisijaiseksi vaatimukseksi.
45 Myöskään vuonna 1993 annetulla asetuksella tehdyillä muutoksilla, jotka sisältävät lähinnä velvoitteen asettaa toinen vakuus tuotteen säännönmukaisen käytön vakuudeksi, ei säännönmukaista käyttöä määritelty ensisijaiseksi vaatimukseksi.
46 Tämä herättää kysymyksen, onko tällainen vajaa määrittely tehty tietoisesti, jolloin on käytettävä sananmukaista tulkintaa, vai onko se syntynyt huomaamatta, jolloin laajempi tulkinta olisi perusteltu.
47 Kysymys ei ole merkityksetön, sillä sen perusteella ratkeaa, menettääkö yritys säännönmukaisen käytön velvoitteen täyttämättä jäämisen vuoksi vakuuden kokonaan vaiko vain osittain, koska asetuksen N:o 2220/85 mukaan vakuus menetetään kokonaan vain ensisijaisen vaatimuksen jäädessä täyttymättä.
48 Lisäksi yritysten voi olla vaikea ymmärtää sitä, että niitä koskevan säännöksen mukaan samat säännökset - vakuus menetetään vakuudenasettajan jättäessä velvoitteensa täyttämättä - koskevat kahta erilaista velvoitetta, kun taas määrittely, josta näiden säännösten soveltaminen riippuu, koskee vain toista näistä velvoitteista.
49 Kiistanalaisten säännösten tarkoituksen selvittämiseksi on tutkittava kummankin kyseessä olevan asetuksen päämääriä.
Tavoiteltavat päämäärät
50 Kuten vuonna 1993 annetun asetuksen ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee, tärkkelysmarkkinoilla vallinneen erityistilanteen takia ja erityisesti sen vuoksi, että on tarpeen pitää yllä kilpailukykyisiä hintoja suhteessa kolmansissa maissa tuotettuun tärkkelykseen, joka tuodaan sellaisina tavaroina, joiden osalta tuontijärjestelmä ei takaa yhteisön tuotteille riittävää suojaa, on perusteltua myöntää tuotantotukea, jotta tärkkelystä käyttävä teollisuus saisi sitä ja tiettyjä siitä johdettuja tuotteita käyttöönsä kyseisten tuotteiden yhteistä markkinajärjestelyä koskevien sääntöjen soveltamisesta seuraavia hintoja alhaisemmalla hinnalla.
51 Sovellettavilla asetuksilla säännellään yksityiskohtaisesti vilja- ja riisialan tuotantotukien valvontaa ja maksamista siten, että kaikissa jäsenvaltioissa sovelletaan samoja säännöksiä.(15)
52 Asetuksissa säädetään, että tuotantotukea on maksettava tärkkelyksen ja tiettyjen siitä johdettujen tuotteiden käytöstä tiettyjen tuotteiden valmistuksessa(16) ja että tuki maksetaan vasta jalostuksen jälkeen.(17)
53 Yhteisön lainsäätäjä toteaa lopuksi, että on määriteltävä tuottajien velvoitteihin liittyvät ensisijaiset vaatimukset, joiden vakuudeksi annetaan vakuus.(18)
54 Yhteisön lainsäädännön tarkoituksena on siis suojata tärkkelyksestä valmistettuja yhteisön tuotteita sellaisen tuotantotuen avulla, joka korvaa tästä raaka-aineesta yhteisössä maksettavan hinnan ja kolmansien maiden hinnan välisen erotuksen.
55 Tämän johdosta niiden jalostaminen hyväksytyiksi tuotteiksi on olennainen ja lainsäätäjän tarkoituksen mukainen toimenpide, joka vasta päätyttyään voi oikeuttaa tuotantotukien myöntämiseen.
56 Vuosina 1987 ja 1989 asetukseen N:o 2169/86 tehtyjen muutosten avulla, jotka olennaisilta osiltaan otettiin myös vuonna 1993 annettuun asetukseen, pyritään ottamaan huomioon esteröidyn ja eetteröidyn tärkkelyksen erityisluonne, joka voi johtaa tiettyihin laskelmoiden tehtyihin jalostuksiin tuotantotuen saamiseksi useampaan kertaan.(19)
57 Yhteisön lainsäätäjän käsityksen mukaan tällaisen laskelmoinnin estämiseksi oli ryhdyttävä toimenpiteisiin, joilla varmistetaan, että esteröidystä ja eetteröidystä tärkkelyksestä ei tehdä uudestaan raaka-ainetta, jonka käytön johdosta voidaan hakea tukea.(20)
58 On huomattava, että asetuksen N:o 2220/85
20 artiklan 2 kohdan mukaan ensisijainen vaatimus on asetuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamisen kannalta perustavanlaatuinen velvoite.
59 Ei ole epäilystä siitä, etteikö petosten torjunta tärkkelyksen jalostuksessa olisi vuodesta 1987 lähtien ollut yhteisön lainsäätäjän yhtenä tavoitteena sen antaessa asianomaiset asetukset. Jalostetun tuotteen säännönmukainen käyttö on keino, jolla tämän tavoitteen saavuttamiseen pyritään.
60 Tämän vuoksi sovellettavilla säännöksillä tavoiteltava päämäärä oikeuttaa mielestäni pitämään säännönmukaista käyttöä ensisijaisena vaatimuksena.
Asetuksille yhteinen järjestelmä
61 Olennaista on, mikä asema säännönmukaisen käytön velvoitteella on sovellettavassa säännöstössä.
62 Kuten sanottua, asetuksilla N:o 2169/86 ja N:o 1722/93 perustettiin yhteisön tukijärjestelmä tiettyjä tärkkelyksestä valmistettuja tuotteita varten korvaamaan jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden tuotteiden välillä vallitsevaa hintaeroa.
63 Tuotantotuet muodostavat siis perustetun järjestelmän ytimen, ja niistä säätäminen on kyseisen säännöstön varsinainen tarkoitus ja sen soveltamisen tärkein väline. Tuet nimittäin tekevät mahdolliseksi sen taloudellisen toiminnan, joka niiden avulla pyritään säilyttämään.
64 Näin ollen voidaan pitää kummallisena sitä, ettei tuen myöntämisen edellytyksenä ole myös jalostetun tuotteen säännönmukainen käyttö.
65 Erilaiseen sääntelyyn on kuitenkin looginen syy. Hintaerojen tasoittamiseksi myönnettävien tuotantotukien osalta on pohjimmiltaan kyse maataloustuotteen jalostuksesta, kun sen sijaan tiettyjä tuotteita koskevan säännönmukaisen käytön velvoitteen avulla pyritään estämään tukien maksujärjestelmän väärinkäyttöä. Näiden kahden erityyppisen toiminnan välisen eroavuuden vuoksi on siten perusteltua, että vakuusjärjestelmä on tarkoitettu pelkästään tuotteiden tavanomaisen käytön varmistamiseen ilman että tällä ratkaisulla vähennettäisiin kyseisen vaiheen tärkeyttä järjestelmässä.
66 On myös huomattava, että myöhemmin säädettiin tämän alun perin ainoan vakuuden lisäksi myös toisesta vakuudesta, jonka avulla pyrittiin erityistoimin varmistamaan tällainen käyttö, mikä osoittaa lainsäätäjän pitävän petosten torjuntaa vähintään yhtä tärkeänä kuin yhteisen maatalouspolitiikan toteuttamista.
67 Ellei jalostetun tuotteen säännönmukainen käyttö lisäksi olisi ensisijainen vaatimus, se voisi mielestäni olla vain alemmanasteinen vaatimus. Asetuksen N:o 2220/85
20 artiklan 3 kohdassa nimittäin määritellään toissijaiseksi vaatimukseksi ensisijaista vaatimusta koskevan määräajan noudattaminen, mistä ei voi olla kyse asetuksen N:o 2169/86 7 artiklan 4 kohdassa ja vuonna 1993 annetun asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun säännönmukaisen käytön tapauksessa, koska niissä säädetään velvoitteesta ryhtyä toimenpiteisiin mitään määräaikaa mainitsematta.
68 Alemmanasteisen vaatimuksen täyttämättä jättämisestä johtuva - asetuksen N:o 2220/85
24 artiklan mukainen - "15 prosentin menettäminen kyseisestä vakuusosuudesta" ei selvästikään sovi yhteen sen kanssa, että vuonna 1993 annetulla asetuksella säädettiin säännönmukaisen käytön osalta erillinen vakuus, eikä myöskään yhteisön oikeudessa käytettyjen maatalousalan vakuuksien tarkoituksen kanssa.
69 Ei voida nimittäin ajatella, että yhteisön lainsäätäjä olisi tarkoittanut lisävakuudesta ja sen suuruudesta säätäessään, että tällä tavalla varmistetun velvoitteen täyttämisen laiminlyönnistä rangaistaisiin näin vähäisen vakuuden määrän menettämisellä.
70 Vakuudesta menetettävän osuuden ollessa korkeintaan 15 prosenttia sovellettavalla säännöksellä ei aivan ilmeisesti olisi lainkaan varoittavaa ja tehokasta vaikutusta, sillä yritys voisi petokseen ryhtymällä saada koko vakuuden suuruisen lisätuen.(21)
71 Lisäksi asetuksen N:o 2220/85
3 artiklan mukaan vakuus on summa, joka maksetaan tai menetetään, ellei velvoitetta täytetä, joten koko vakuuden menettämistä ei koskaan voida sulkea pois.
72 Näin ollen on todettava, että CN-nimikkeeseen 3505 10 50 kuuluvien tuotteiden osalta petosten torjunnalla on olennainen merkitys yhteisön säännöksillä luodussa järjestelmässä. Sen taloudellisen riskin vuoksi, joka järjestelmässä on sen mahdollisuuden takia, että samasta tuotteesta saatetaan lainvastaisesti saada tukea useampaan kertaan, on perusteltua asettaa säännönmukainen käyttö ensisijaiseksi vaatimukseksi, vaikka lainsäätäjä ei valitettavasti olekaan nimenomaisesti määritellyt sitä sellaiseksi, mikä saattaa johtaa erilaisiin tulkintoihin.
73 Arvioidessaan yhteisön säännösten suhdetta oikeusvarmuuden periaatteeseen yhteisöjen tuomioistuin ottanee kuitenkin huomioon sen, että nyt on kyseessä elinkeinonharjoittaja, jolla on tavallista kansalaista parempi mahdollisuus ymmärtää moniselitteisen säännöksen sisältö muidenkin näkökohtien kuin pelkän sanamuodon perusteella.(22)
74 Muutoinkin kiistalla riidanalaisen velvoitteen määrittelystä on merkitystä vain velvoitteen täyttämättä jättämisestä aiheutuvan seuraamuksen määrittelyn kannalta. Mielestäni valittajan olisi nimittäin tullut noudattaa asetuksen N:o 2220/85
28 artiklan mukaista määräaikaa riippumatta siitä, minkä tasoiseksi säännönmukaista käyttöä koskeva velvoite on määritelty, sillä 28 artiklan sanamuodon mukaan tämä määräaika ei suinkaan koske vain ensisijaisen vaatimuksen täyttämisen toteen näyttämistä, eikä mikään näkökohta edes anna perustetta sellaiseen tulkintaan.(23) Siten valittajan velvollisuudesta näyttää säännönmukainen käyttö toteen tietyn määräajan kuluessa ei ole epäilystäkään, eikä sen suhteen voi vallita epävarmuus, joka mahdollisesti syntyy tulkitsemalla säännönmukaista käyttöä koskevaa säännöstöä pelkästään sen sanamuodon perusteella.
75 Käsitykseni mukaan vuonna 1993 annetun asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa CN-nimikkeeseen 3505 10 50 kuuluvalle jalostetulle tuotteelle säädetty säännönmukainen käyttö on siten ensisijainen vaatimus.
C Toteen näyttämiselle asetettu määräaika ja vakuuden menettäminen
76 Asetuksen N:o 2220/85
21 artiklan mukaan vakuus vapautetaan, kun on näytetty toteen, että kaikki ensisijaiset, toissijaiset ja alemmanasteiset vaatimukset on täytetty.
77
Asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 kohdassa ja vuonna 1993 annetun asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan, että säännönmukaista käyttöä koskevan velvoitteen täyttäminen on vakuuden vapauttamisen edellytys.
78 Asetuksen N:o 2220/85
28 artiklassa säädetään esillä olevan kaltaisen tapauksen varalta, että vakuuden vapauttamisen edellytyksenä olevalle toteen näyttämiselle ei ole asetettu mitään määräaikaa. Määräaika on tällaisessa tapauksessa kaksitoista kuukautta ja sen alkamisaika riippuu siitä, onko ensisijaisen vaatimuksen täyttämiselle säädetty määräaika.
79 Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että jos tällainen määräaika on olemassa, siitä on säädetty asetuksessa N:o 2169/86, koska kyseisessä asetuksessa säädetään jalostuksen ja jalostetun tuotteen säännönmukaisen käytön velvoitteesta. Erityisesti vuonna 1993 annetun asetuksen 10 artiklaa voidaan esillä olevassa asiassa soveltaa vain vakuuden vapauttamisen osalta. Sen mukaisesti on asetuksen N:o 1722/93 säännöksiä sovellettava taannehtivasti vain säännönmukaisen käytön ja sen tosiasialliseen tapahtumiseen kohdistuvan valvonnan osalta, mutta ei säädetyn velvoitteen täyttämiselle asetetun määräajan osalta.
80 Olen kuitenkin eri mieltä komission kanssa siitä, että säännönmukaista käyttöä koskisi sama määräaika kuin jalostusvelvoitetta, vaikka molemmat velvoitteet onkin määritelty ensisijaisiksi vaatimuksiksi.
81 Asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 kohdassa ei nimittäin säädetä säännönmukaiselle käytölle mitään määräaikaa, vaikkakin 7 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jalostuksen on tapahduttava tukitodistuksen voimassaoloaikana.
82 Tärkkelyksen jalostamista koskevan määräajan ulottaminen koskemaan säännönmukaista käyttöä perustuu säännöksen laajentavaan tulkintaan, mikä ei ole sallittua, kun otetaan huomioon ero näiden kahden tärkkelystuotteen valmistusvaiheen välillä. Jalostus on nimittäin teollisen valmistuksen vaihe, jota yhteisön lainsäätäjä pyrkii tukemaan, kun taas säännönmukainen käyttö on ensisijainen vaatimus vain petosten estämistavoitteen vuoksi. Ellei tätä vaatimusta olisi, säännönmukainen käyttö olisi vain seurausta teollisista tai kaupallisista ratkaisuista ilman luontevaa tai järjestelmällistä luonnetta.
83 Ei voida siis komission ja esittävän tuomioistuimen tapaan väittää, että säännönmukainen käyttö olisi jalostuksen välttämätön jatke, jota tällöin koskisi 7 artiklan 2 kohta.
84 Tästä seuraa, ettei valmistajalle ole asetettu jalostetun tuotteen säännönmukaista käyttöä varten määräaikaa. Sovellettavaksi tulee siten asetuksen N:o 2220/85
28 artiklan 1 kohdan b alakohta.
85 Säännönmukainen käyttö on näin ollen näytettävä toteen viimeistään kahdentoista kuukauden kuluttua sen tapahtumisesta, kuten Bundesfinanzhof esittää.
86 Kuitenkaan asetuksen N:o 2220/85
28 artiklan 2 kohdan mukaan tämä määräaika "ei voi olla enemmän kuin kolme vuotta siitä, kun vakuus on liitetty tiettyyn velvoitteeseen, lukuun ottamatta ylivoimaista estettä".
87 Mikäli ollaan Kyritzerin ja komission kanssa samaa mieltä siitä, että toinen vakuus asetettiin joulukuussa 1991 ja toinen tammikuussa 1992, säännönmukainen käyttö on ollut näytettävä toteen viimeistään joulukuussa 1994 ja tammikuussa 1995. Asiassa ei ole kiistetty sitä, että toteen näyttäminen tapahtui vuoden 1995 huhtikuun ja syyskuun välisenä aikana, joten asetuksen N:o 2220/85
28 artiklan 2 kohdan mukainen määräaika oli kulunut umpeen.
88 Siten asetuksen N:o 2220/85
22 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisesti vakuus on julistettava menetetyksi kokonaisuudessaan.
89 En pidä perusteltuna sitä Kyritzerin väitettä, että CN-nimikkeeseen 3505 10 50 kuuluvan tuotteen valmistajaa syrjitään perusteettomasti suhteessa muihin hyväksyttyjen tuotteiden valmistajiin, jos yhteisön säännöksiä on tulkittava siten, että vakuus menetetään säännönmukaisen käytön toteen näyttämiselle asetetun määräajan kuluttua.
90 Kuten valittaja itsekin toteaa, esteröidyn tai eetteröidyn tärkkelyksen valmistajan ja muiden hyväksyttyjen tuotteiden valmistajien erilainen kohtelu on perusteltua ensin mainittuun toimintaan ominaisesti liittyvän petosriskin takia. Koska tilanteet ovat erilaisia, syrjintäkiellon periaatetta ei loukata, vaikkei kohtelu olekaan samanlaista ja vaikka tällaisen tärkkelyksen valmistusmenettelyä koskevatkin erityissäännökset.(24)
91 Sen arvioimiseksi, onko esitetty tulkinta suhteellisuusperiaatteen vastainen - kuten valittaja väittää - on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitava, voidaanko säännöksellä toteutetuilla keinoilla saavuttaa tavoiteltu tulos ylittämättä sitä, mikä tuloksen saavuttamiseksi on tarpeen.(25)
92 Koko vakuuden menettäminen siinä tapauksessa, että säännönmukaista käyttöä ei näytetä toteen tietyssä määräajassa, auttaa epäilemättä yhteisön lainsäätäjää saavuttamaan päämääränsä petosten torjunnassa.
93 Käytettyjen keinojen välttämättömyyden osalta en ole Kyritzerin tavoin vakuuttunut siitä, että vakuuden voimassaolon jatkaminen siihen saakka kunnes säännönmukainen käyttö on näytetty toteen riittää saamaan valmistajan täyttämään kyseisen käyttövelvoitteen.
94 Säännöstö, jonka mukaan vakuus vapautetaan, kun säännönmukainen käyttö on näytetty toteen, mutta asettamatta tälle määräaikaa, aiheuttaisi vakavia haittoja, sillä vakuuksien suhteen vallitsisi tällöin epäselvä oikeustila. Mikäli säännönmukaista käyttöä ei näet jostakin syystä tapahtuisikaan, käytön toteen näyttäminen olisi ainakin teoriassa mahdollista koko ajan, eikä vakuutta tällöin voitaisi julistaa menetetyksi, minkä vuoksi vakuus olisi lopullisesti sekä yrittäjän että velkojien samoin kuin toimivaltaisen viranomaisen määräysvallan ulottumattomissa sen sijaan, että niillä olisi siihen oikeus.
95 Tämä tilanne olisi lisäksi vastoin vakuuden varsinaista tarkoitusta, joka on asetuksen N:o 2220/85
3 artiklan a kohdan ensimmäisessä alakohdassa määritelty "takuu[ksi] määrän maksamisesta tai menettämisestä(26) toimivaltaiselle viranomaiselle, jos määritettyä velvoitetta ei ole täytetty". Ei siis vastaa vakuuden tarkoitusta, että sen kohtalo jää ratkaisematta, jos on tullut mahdottomaksi täyttää se velvoite, jonka toteen näyttämisen takuuksi vakuus on asetettu. Vakuus vapautuu tai se menetetään riippuen siitä, onko yrittäjä täyttänyt velvoitteensa vai ei. Jos yrittäjä itse ei näytä toteen velvoitteen täyttämistä, tämä kysymys voidaan ratkaista vain asettamalla määräaika, jonka kuluttua yrittäjän vaitioloa on pidettävä velvoitteen täyttämättä jättämisenä. Yhteisön lainsäätäjä soveltaa tätä menettelyä.
96 Jalostetun tuotteen säännönmukainen käyttö on siten näytettävä toteen asetuksen N:o 2220/85
28 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisessa määräajassa, taikka, mikäli ensin mainittu määräaika on pitempi kuin toinen, 28 artiklan 2 kohdan mukaisessa määräajassa. Sovellettavan määräajan noudattamatta jättäminen johtaa vakuuden menettämiseen.
97 Koska vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on myöntävä, ei toiseen kysymykseen ole tarpeen vastata.
Ratkaisuehdotus
98 Näillä perusteilla ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Bundesfinanzhofin ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Neuvoston asetusten (ETY) N:o 1766/92 ja (ETY) N:o 1418/76 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä vilja- ja riisialan tuotantotukien osalta 30 päivänä kesäkuuta 1993 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 1722/93
10 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että CN-nimikkeeseen 3505 10 50 kuuluvan tuotteen tuossa säännöksessä tarkoitettu käyttö tai vienti kolmansiin maihin on maataloustuotteiden vakuusjärjestelmän soveltamista koskevien yhteisten yksityiskohtaisten sääntöjen vahvistamisesta 22 päivänä heinäkuuta 1985 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 2220/85
20 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ensisijainen vaatimus, jonka täyttyminen on näytettävä toteen kyseisen asetuksen 28 artiklan mukaisessa määräajassa uhalla, että annettu vakuus muutoin menetetään kyseisen asetuksen 22 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla.
(1) - "Hyväksytyt tuotteet" on lueteltu enimmäkseen viljan ja riisin tuotantotuesta annettujen eri asetusten liitteissä. "Hyväksyttyihin tuotteisiin" kuuluu mm. eri paperilaatuja (sanomalehtipaperi, voimapaperi, hiilipaperi jne.) tai kangaslaatuja. Niihin kuuluu myös esillä olevassa asiassa kyseessä oleva tai eetteröity tärkkelys.
(2) - CN-nimikkeeseen 3505 10 50 kuuluva tuote.
(3) - EYVL 1985, L 205, s. 5.
(4) - Tässä ja jäljempänä esiintyviä lainauksia asetuksesta on korjattu yhteisöjen tuomioistuimessa, koska asetuksen suomenkielinen käännös on epätarkka.
(5) - EYVL 1986, L 189, s. 12.
(6) - Asetuksen N:o 2169/86 muuttamisesta 2.12.1987 annettu komission asetus (EYVL 1987, L 342, s. 10).
(7) - Asetuksen N:o 2169/86 muuttamisesta 24.1.1989 annettu komission asetus (EYVL 1989, L 20, s. 14).
(8) - Asetusten (ETY) N:o 1766/92 ja (ETY) N:o 1418/76 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä vilja- ja riisialan tuotantotukien osalta annettu asetus (EYVL 1993, L 159, s. 112) eli vuonna 1993 annettu asetus.
(9) - Riisin yhteisestä markkinajärjestelystä 21 päivänä kesäkuuta 1976 annettu neuvoston asetus (EYVL 1976, L 166, s. 1).
(10) - Viljan yhteisestä markkinajärjestelystä 29 päivänä lokakuuta 1975 annettu neuvoston asetus (EYVL 1975, L 281, s. 1). Tämä asetus kumottiin viljan yhteisestä markkinajärjestelystä 30.6.1992 annetun neuvoston asetuksen N:o 1766/92 (EYVL 1992, L 181, s. 21) 26 artiklan 1 kohdalla, jossa säädetään myös, että "[v]iittaukset 1 kohdassa kumottuun asetukseen tarkoittavat viittausta tähän asetukseen".
(11) - Asetuksen N:o 1722/93
14 artiklan ensimmäinen kohta.
(12) - Ks. esim. asia 91/87, Gutshof-Ei, tuomio 5.5.1988 (Kok. 1988, s. 2541, 9 kohta ja sitä seuraavat kohdat); asia C-22/90, Ranska v. komissio, tuomio 7.11.1991 (Kok. 1991, s. I-5285, 14 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja asia C-315/96, Lopex Export, tuomio 29.1.1998 (Kok. 1998, s. I-317, 18 kohta).
(13) - Asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 2 kohta ja asetuksen N:o 1722/93
8 artiklan 2 kohta.
(14) - Asetuksen N:o 2169/86 neljäs perustelukappale.
(15) - Asetuksen N:o 2169/86 ensimmäinen perustelukappale ja asetuksen N:o 1722/93 toinen perustelukappale.
(16) - Asetuksen N:o 2169/86 kolmas perustelukappale ja asetuksen N:o 1722/93 kuudes perustelukappale.
(17) - Asetuksen N:o 2169/86 viides perustelukappale ja asetuksen N:o 1722/93 kymmenes perustelukappale.
(18) - Asetuksen N:o 2169/86 kuudes perustelukappale ja asetuksen N:o 1722/93 kahdestoista perustelukappale.
(19) - Asetuksen N:o 2169/86 muuttamisesta annetun asetuksen N:o 3642/87 ensimmäinen perustelukappale ja vuonna 1993 annetun asetuksen yhdeksäs perustelukappale.
(20) - Ks. edellinen alaviite.
(21) - Tuotantotukien ja vakuuksien määrien osalta ks. edellä 11 ja 18 kohta.
(22) - Ks. vastaavasti asia C-354/95, National Farmers' Union ym., tuomio 17.7.1997 (Kok. 1997, I-4559, 58 kohta).
(23) - Vakuuden vapauttaminen riippuu 28 artiklassa säädetyn määräajan noudattamisesta. Asetuksen 21 artiklan mukaan vakuus vapautetaan, kun on näytetty toteen, että kaikki velvoitteet on täytetty.
(24) - Ks. em. asia National Farmers' Union ym., tuomion 61 kohta.
(25) - Ks. mm. asia C-233/94, Saksa v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 13.5.1997 (Kok. 1997, s. I-2405, 54 kohta) ja asia C-161/96, Südzucker, tuomio 29.1.1998 (Kok. 1998, s. I-281, 31 kohta).
(26) - Kursivointi tässä.