Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 18 de diciembre de 2025 (1)
Asunto C‑820/24
Strominator Elektro GmbH
contra
Bundesimmobiliengesellschaft mbH,
con intervención de:
Fiegl & Spielberger GmbH
[Petición de decisión prejudicial planteada por el
Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo, Austria)]
« Procedimiento prejudicial — Contratos públicos — Ejecución del contrato — Directiva 2014/24/UE — Artículo 72 — Modificación de los contratos durante su vigencia — Vigencia del contrato — Directiva 2011/7/UE — Lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales — Artículo 4 — Operaciones entre empresas y poderes públicos — Plazo de pago — Recepción de los bienes o de la prestación de los servicios »
1.        El tribunal de reenvío solicita la interpretación del artículo 72, apartado 5, de la Directiva 2014/24/UE (2) para dilucidar, en el litigio que ha de resolver, si el poder adjudicador modificó las condiciones de un contrato de obras.
2.        En particular, el órgano judicial de reenvío quiere saber si constituye una modificación del contrato durante su vigencia (3) la alteración de condiciones contractuales acaecida cuando: a) el plazo de ejecución pactado ha expirado; b) el contratista ha realizado las prestaciones encomendadas; y c) el poder adjudicador ha recibido la factura final, pero
no la ha pagado
aún.
I.      Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
1.      Directiva 2014/24
3.        El artículo 72 («Modificación de los contratos durante su vigencia») indica:
«1.      Los contratos y los acuerdos marco podrán modificarse sin necesidad de iniciar un nuevo procedimiento de contratación de conformidad con la presente Directiva en cualquiera de los casos siguientes:
a)      cuando las modificaciones, con independencia de su valor pecuniario, estuvieran ya previstas en los pliegos iniciales de la contratación, en cláusulas de revisión claras, precisas e inequívocas, entre las que puede haber cláusulas de revisión de precios u opciones. Dichas cláusulas determinarán el alcance y la naturaleza de las posibles modificaciones u opciones, así como las condiciones en que pueden utilizarse. No establecerán modificaciones u opciones que puedan alterar la naturaleza global del contrato o del acuerdo marco;
b)      para obras, servicios o suministros adicionales, a cargo del contratista original, que resulten necesarias y que no estuviesen incluidas en la contratación original, a condición de que cambiar de contratista:
i)      no sea factible por razones económicas o técnicas tales como requisitos de intercambiabilidad o interoperatividad con el equipo existente, con servicios o con instalaciones adquiridos en el marco del procedimiento de contratación inicial, y
ii)      genere inconvenientes significativos o un aumento sustancial de costes para el poder adjudicador.
No obstante, el incremento del precio resultante de la modificación del contrato no excederá del 50 % del valor del contrato inicial. En caso de que se introduzcan varias modificaciones sucesivas, dicha limitación se aplicará al valor de cada una de las modificaciones. Estas modificaciones consecutivas no deberán tener por objeto eludir las disposiciones de la presente Directiva;
c)      cuando se cumplan todas las condiciones siguientes:
i)      que la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que un poder adjudicador diligente no hubiera podido prever,
ii)      que la modificación no altere la naturaleza global del contrato,
iii)      que el incremento del precio resultante de la modificación del contrato no exceda del 50 % del valor del contrato o acuerdo marco inicial. En caso de que se introduzcan varias modificaciones sucesivas, esta limitación se aplicará al valor de cada una de las modificaciones. Estas modificaciones consecutivas no deberán tener por objeto eludir las disposiciones de la presente Directiva;
d)      cuando un nuevo contratista sustituya al designado en un principio como adjudicatario por el poder adjudicador como consecuencia de:
i)      una opción o cláusula de revisión inequívoca de conformidad con la letra a),
ii)      la sucesión total o parcial del contratista inicial, a raíz de una reestructuración empresarial, en particular por absorción, fusión, adquisición o insolvencia, por otro operador económico que cumpla los criterios de selección cualitativa establecidos inicialmente, siempre que ello no implique otras modificaciones sustanciales del contrato ni tenga por objeto eludir la aplicación de la presente Directiva, o bien
iii)      la asunción por el propio poder adjudicador de las obligaciones del contratista principal para con sus subcontratistas, siempre que esta posibilidad esté prevista en la legislación nacional con arreglo al artículo 71;
e)      cuando las modificaciones, con independencia de su valor, no sean sustanciales a los efectos del apartado 4.
Los poderes adjudicadores que hayan modificado un contrato en los casos previstos en las letras b) y c) del presente apartado publicarán un anuncio al respecto en el Diario Oficial de la Unión Europea. Este anuncio contendrá la información establecida en el anexo V, parte G, y se publicará de conformidad con el artículo 51.
2.      Por otra parte, también se podrá modificar un contrato sin necesidad de comprobar si se cumplen o no las condiciones enunciadas en el apartado 4, letras a) a d), y sin que sea preciso iniciar un nuevo procedimiento de contratación de conformidad con la presente Directiva si el valor de la modificación es inferior a los dos valores siguientes:
i)      los umbrales indicados en el artículo 4, y
ii)      el 10 % del valor inicial del contrato en el caso de los contratos de servicios o de suministros, y el 15 % del valor del contrato inicial en el caso de los contratos de obras.
Sin embargo, la modificación no podrá alterar la naturaleza global del contrato o acuerdo marco. Cuando se efectúen varias modificaciones sucesivas, el valor se calculará sobre la base del valor neto acumulado de las sucesivas modificaciones.
3.      A efectos del cálculo del precio mencionado en el apartado 1, letras b) y c), y en el apartado 2, el precio actualizado será el valor de referencia si el contrato incluye una cláusula de indexación.
4.      Una modificación de un contrato o acuerdo marco durante su período de vigencia se considerará sustancial a efectos del apartado 1, letra e), cuando tenga como resultado un contrato o acuerdo marco de naturaleza materialmente diferente a la del celebrado en un principio. En cualquier caso, sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 1 y 2, una modificación se considerará sustancial cuando se cumpla una o varias de las condiciones siguientes:
a)      que la modificación introduzca condiciones que, de haber figurado en el procedimiento de contratación inicial, habrían permitido la selección de candidatos distintos de los seleccionados inicialmente o la aceptación de una oferta distinta a la aceptada inicialmente o habrían atraído a más participantes en el procedimiento de contratación;
b)      que la modificación altere el equilibrio económico del contrato o del acuerdo marco en beneficio del contratista de una manera que no estaba prevista en el contrato o acuerdo marco inicial;
c)      que la modificación amplíe de forma importante el ámbito del contrato o del acuerdo marco;
d)      que el contratista inicialmente designado como adjudicatario por el poder adjudicador sea sustituido por un nuevo contratista en circunstancias distintas de las previstas en el apartado 1, letra d).
5.      Será prescriptivo iniciar un nuevo procedimiento de contratación de conformidad con la presente Directiva para introducir en las disposiciones de un contrato público o un acuerdo marco, durante su período de vigencia, modificaciones distintas de las previstas en los apartados 1 y 2».
2.      Directiva 2011/7/UE (4)
4.        Conforme al artículo 2
(«Definiciones»):
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1)      “operaciones comerciales”: las realizadas entre empresas o entre empresas y poderes públicos que den lugar a la entrega de bienes o a la prestación de servicios a cambio de una contraprestación;
2)      “poderes públicos”: los poderes adjudicadores tal como se definen en el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/17/CE y en el artículo 1, apartado 9, de la Directiva 2004/18/CE, con independencia del objeto o valor del contrato;
[…]».
5.        Según el artículo 4 («Operaciones entre empresas y poderes públicos»):
«1.      Los Estados miembros se asegurarán de que, en las operaciones comerciales en las que el deudor sea un poder público, el acreedor tenga derecho, al vencimiento del plazo definido en los apartados 3, 4 y 6, a intereses legales de demora, sin necesidad de aviso de vencimiento, si se cumplen las condiciones siguientes:
a)      el acreedor ha cumplido sus obligaciones contractuales y legales, y
b)      el acreedor no ha recibido la cantidad adeudada a tiempo, a menos que el retraso no sea imputable al deudor.
[…]
3.      Los Estados miembros velarán por que, en las operaciones comerciales en las que el deudor sea un poder público:
a)      el plazo de pago no supere ninguno de los plazos siguientes:
i)      30 días naturales después de la fecha en que el deudor haya recibido la factura o una solicitud de pago equivalente,
[…]
iv)      si legalmente o en el contrato se establece un procedimiento de aceptación o de comprobación en virtud del cual deba verificarse la conformidad de los bienes o los servicios con lo dispuesto en el contrato y si el deudor recibe la factura o la solicitud de pago equivalente a más tardar en la fecha en que tiene lugar dicha aceptación o verificación, 30 días naturales después de dicha fecha;
[…]».
B.      Derecho austriaco. Bundesgesetz über die Vergabe von Aufträgen (Ley federal de contratación pública) (5)
6.        El artículo 365 expresa:
«1.      Solo se permitirán modificaciones sustanciales de contratos y acuerdos marco durante su vigencia previa tramitación de un nuevo procedimiento de contratación. […]
[…]
3.      Las siguientes modificaciones de contratos y acuerdos marco se considerarán no sustanciales:
[…]».
II.    Hechos, litigio y pregunta prejudicial
7.        La descripción de los hechos y del litigio, tal como se plasma en la decisión de reenvío, se subdivide en varios apartados, a los que me atengo.
A.      El campus académico afectado
8.        La ciudad de Salzburgo (Austria)
dispone de un campus escolar integrado por distintas partes unidas entre sí, que comprende varios establecimientos docentes, entre ellos la Handelsakademie I (Escuela de Comercio I) y la Handelsakademie II (Escuela de Comercio II).
9.        La Escuela de Comercio I se encuentra en un pabellón de varios pisos (pabellón I) situado en la zona sur del terreno, y la Escuela de Comercio II en un pabellón de varios pisos (pabellón II) situado en la zona este. Ambos pabellones se unen entre sí
a varios niveles.
10.      La Bundesimmobiliengesellschaft mbH (en lo sucesivo, «BIG») es
un poder adjudicador en el sentido de la BVergG 2018 y, por tanto, de la Directiva 2014/24. Lleva a cabo trabajos de rehabilitación del campus escolar, que arrienda, como tal conjunto, a la República de Austria.
B.      El contrato público de 2022, el incendio y la modificación del contrato en 2023
11.      En 2022, BIG inició un procedimiento de contratación abierto para la realización de instalaciones eléctricas (contrato de obras; código CPV 45311200) principalmente para el pabellón II. El anuncio de licitación se publicó en Austria el 25 de mayo de 2022. Debido al valor estimado del contrato, no era preciso un anuncio en todo el territorio de la Unión.
12.      El procedimiento de contratación se denominó «5020
Salzburg, Johann-Brunauer-Straße 2‑4, HAK II + 966991 Renovación eléctrica, instalaciones eléctricas».
13.      El anuncio de licitación indicaba que el período de ejecución era del 11 de julio de 2022 al 31 de agosto de 2023.
14.      El 3 de agosto de 2022, se adjudicó el contrato a Fiegl & Spielberger GmbH y se firmó el contrato de obras. Su valor se elevaba a 675 107,03 euros, habiéndose convenido que el período de ejecución de las prestaciones se extendería desde el 3 de agosto de 2022 al 31 de agosto de 2023.
15.      Sin embargo, el 11 de julio de 2022 (menos de un mes antes de la conclusión del contrato) se declaró un incendio en el pabellón I del campus escolar, que produjo importantes daños.
16.      Sólo en un momento posterior del curso 2022/2023 se constató que, a causa del incendio, era necesario revisar la concepción espacial y funcional del campus para continuar con la actividad académica. Por esta razón, los trabajos encomendados a Fiegl & Spielberger no se ejecutaron del modo inicialmente previsto en el contrato:
–        De entrada, los trabajos de instalación eléctrica se llevaron a cabo en el segundo y el tercer piso del pabellón II, conforme al contrato inicial, hasta el 31 de agosto de 2023.
–        Por el contrario, no se acometió ningún trabajo de instalación eléctrica en el subsuelo, en la planta baja, en el primer piso y en la parte del ala de enlace del pabellón II. En el mes de mayo de 2023, el poder adjudicador desistió de estos trabajos, lo que redujo el volumen del contrato a un tercio del inicialmente previsto. La realización de los trabajos anulados hubiese sido inútil, dada la modificación sobrevenida de la concepción espacial y funcional del campus.
17.      A raíz de la anulación de esa parte del contrato de 3 de agosto de 2022, Fiegl & Spielberger reclamó a BIG una compensación por los perjuicios sufridos.
18.      El 7 de septiembre de 2023, Fiegl & Spielberger llegó a un acuerdo con BIG para renunciar a su demanda y, a cambio, ejecutar en 2024 parte de los trabajos no realizados y anulados, pero esta vez en el pabellón I.
19.      El 13 de diciembre de 2023,
Fiegl & Spielberger presentó una oferta respecto de los trabajos que habría de realizar, calculada a partir de la oferta inicial para la licitación de 2022.
20.      El 15 de diciembre de 2023, Fiegl & Spielberger expidió la factura final por las
instalaciones realizadas en el segundo y el tercer piso del pabellón II, correspondientes al contrato inicial.
21.      El 22 de diciembre de 2023, BIG adjudicó formalmente a Fiegl & Spielberger el contrato relativo a los trabajos
de «rehabilitación funcional de la iluminación» y de «iluminación» en el pabellón I, con un plazo de ejecución desde
el 15 de enero de 2024 hasta el 30 de septiembre de 2024 y un valor de contratación total de 264 355,80 euros.
C.      Proyecto de reparación de los daños causados por el incendio y de rehabilitación funcional del pabellón I
22.      Tras el incendio acaecido en el pabellón I, BIG
tuvo que poner en marcha el proyecto de reparación de los daños causados por el incendio y de rehabilitación funcional del pabellón I.
23.      En el marco de este proyecto, BIG inició un procedimiento abierto de contratación dirigido a la realización de instalaciones eléctricas en el pabellón I.
El anuncio se denominaba «5020 Salzburgo, Johann-Brunauer-Str. 2-4, HAK I 977598 E 009159 Daños por incendio (responsabilidad civil) instalación eléctrica». El valor del contrato ascendía a 832 551,55 euros.
24.      El 6 de diciembre de 2023,
BIG adjudicó ese contrato a Strominator Elektro GmbH.
D.      La acción declarativa (Feststellungsantrag)
25.      El 9 de julio de 2024,
Strominator Elektro solicitó al órgano judicial de reenvío
la declaración de que «la puesta en marcha de un procedimiento de contratación sin anuncio de licitación previo, con vistas a confiar a [Fiegl & Spielberger] la entrega y el montaje de la iluminación dentro del proyecto “HAK I
Salzburg” era ilegal, en cuanto vulneraba la
[BVergG 2018], los decretos aprobados para su ejecución o el derecho de la Unión directamente aplicable».
26.      Según Strominator Elektro, había sido ilegal la atribución, en el mes de diciembre de 2023, de los trabajos de instalación eléctrica en el pabellón I sin acudir a un procedimiento de contratación con publicación previa, lo que habría vulnerado su derecho a la tramitación de un procedimiento de contratación con arreglo a las disposiciones de la BVergG 2018.
Invocaba los derechos
a que el poder adjudicador se abstenga de una atribución ilícita, a participar en un procedimiento de contratación pública, a la igualdad de trato de los licitadores y a una competencia leal, así como
a la tramitación de un procedimiento de contratación transparente con arreglo a la legislación nacional y de la Unión.
27.      Por su parte, BIG alegaba, en síntesis, que la atribución del contrato a Fiegl & Spielberger en el mes de diciembre de 2023 constituyó una modificación lícita del contrato público adjudicado el mes de agosto de 2022, en el marco de un procedimiento abierto.
28.      En esta tesitura, el órgano remitente dirige al Tribunal de Justicia varias preguntas prejudiciales, de las que transcribo sólo la primera, en estos términos:
«¿Debe interpretarse el artículo 72, apartado 5, de la Directiva [2014/24] en el sentido de que la modificación de un contrato público una vez que ha expirado el plazo de ejecución pactado, se han realizado las prestaciones no anuladas y el contratista ha presentado la factura final, pero antes del pago de la remuneración por el poder adjudicador, constituye una modificación del contrato “durante su período de vigencia”?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
29.      La petición de decisión prejudicial se registró en el Tribunal de Justicia el 29 de noviembre de 2024.
30.      Han depositado observaciones escritas BIG, los Gobiernos checo,
francés y
austriaco,
así como la Comisión Europea.
31.      BIG, los Gobiernos francés y austriaco y la Comisión comparecieron en la vista celebrada el 15 de octubre de 2025.
32.      Por indicación del Tribunal de Justicia, mis conclusiones abordarán únicamente la primera pregunta prejudicial.
IV.    Apreciación
A.      Competencia del Tribunal de Justicia
33.      El relato de los hechos antes expuesto refleja la existencia de tres contratos (a reserva de que el segundo de ellos se acepte como mera modificación del primero) que conviene diferenciar:
–        El contrato suscrito el 3 de agosto de 2022 entre BIG y Fiegl & Spielberger, para renovar las instalaciones eléctricas del pabellón II del campus escolar.
–        El contrato que BIG adjudicó a Fiegl & Spielberger el 22 de diciembre de 2023, para la iluminación del pabellón I del campus escolar. BIG defiende que, en realidad, se trataba de una modificación del contrato celebrado entre las mismas partes el 3 de agosto de 2022.
–        El contrato que BIG adjudicó a Strominator Elektro el 6 de diciembre de 2023, para la realización de instalaciones eléctricas en el pabellón I del campus escolar.
34.      Pues bien, de esos tres (o dos, según BIG) contratos, sólo el de 22 de diciembre de 2023 es objeto del litigio, pues Strominator Elektro considera que su adjudicación a Fiegl & Spielberger fue ilegal.
35.      En atención a su cuantía (264 355,80 euros), ese contrato no entra
dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 2014/24, lo que, en principio, determinaría la inadmisibilidad del reenvío prejudicial. (6)
36.      No obstante, el Tribunal de Justicia acepta su competencia para responder a peticiones de decisión prejudicial relativas a contratos públicos que no alcanzan el umbral mínimo exigido, cuando la legislación nacional aplicable se atiene directa e incondicionalmente a la disposición correspondiente de la Directiva 2014/24. (7)
37.      Así ocurre en este asunto. El tribunal de reenvío, al exponer el derecho nacional, afirma que la BVergG 2018 transpuso, entre otras, la Directiva 2014/24 y que el artículo 365 de esa ley se atiene en todo al artículo 72 de la Directiva 2014/24. Añade que ha de aplicar el artículo 365 de la BVergG 2018 de la misma manera que si el valor del contrato fuera superior al umbral correspondiente de la Directiva 2014/24. (8)
B.      Primera pregunta prejudicial
38.      El tribunal de reenvío desea obtener la interpretación del artículo 72, apartado 5, de la Directiva 2014/24 para determinar si está vigente (en curso) un contrato público
una vez que ha expirado el plazo de ejecución pactado, se han realizado las prestaciones
convenidas (9) y el contratista ha presentado la factura final, pero el poder adjudicador aún no la ha pagado.
1.      Disposición aplicable
39.      Como bien observa el Gobierno francés, (10) es pertinente extender el análisis al artículo 72 de la Directiva 2014/24 en su integridad.
Si, ciertamente, el apartado 5 de ese artículo alude al período de vigencia del contrato, lo hace en estrecha conexión con los apartados 1 y 2 del mismo artículo.
40.      Esa conexión remarca el carácter exhaustivo de los supuestos en los que el legislador de la Unión permite que se modifique un contrato sin necesidad de abrir un nuevo proceso de licitación. El apartado 5 del artículo 72 de la Directiva 2014/24 expresa en otros términos
lo que los apartados 1 y 2 de ese artículo proclaman. (11)
41.      El propio enunciado del artículo 72 («Modificación de los contratos durante su vigencia») delimita la aplicabilidad de todo el precepto al tiempo de vigencia del contrato.
2.      Ejecución del contrato y cumplimiento de la obligación por el contratista
42.      Según el tribunal a quo, existen dos maneras de entender cuándo finaliza la vigencia de un contrato.
43.      Por un lado, afirma, podría sostenerse que la vigencia se refiere a la ejecución de las prestaciones de las dos partes del contrato. Según esta tesis:
–        El requisito de onerosidad que exige el artículo 2, apartado 1, punto 5, de la Directiva 2014/24 implicaría que el poder adjudicador reciba, en virtud del contrato celebrado y mediante una contrapartida, una prestación que tenga para él un interés económico directo.
–        El período de vigencia del artículo 72 de la Directiva 2014/24 sería aquel en el que se cumplen las obligaciones principales recíprocas (la ejecución de la prestación por el contratista y el pago del precio por el poder adjudicador).
–        De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduciría que las modificaciones pueden afectar también a la prestación que incumbe al poder adjudicador. (12) El precio del contrato podría sufrir cambios sustanciales «durante su validez», pese a que el contratista hubiese realizado su prestación
e, incluso, presentado la factura final, siempre que ésta aún no haya sido pagada por el poder adjudicador. (13)
44.      Por otro lado, añade el tribunal de reenvío, diversos pasajes de la Directiva 2014/24 pueden dar a entender que la vigencia del contrato se refiere sólo a la prestación del contratista:
–        El considerando centésimo séptimo
menciona las condiciones para
modificar un contrato «durante su ejecución» y, en el mismo sentido, el considerando centésimo décimo atiende a la ejecución. Estos considerandos denotarían que el punto de referencia se sitúa en el período de realización de las prestaciones (ejecución) por el contratista.
–        La definición de «contrato público» del artículo 2, apartado 1, punto 5, de la Directiva 2014/24 se basa, entre otros elementos, en la «ejecución» de obras.
El artículo 70 de esa Directiva, en armonía con su considerando centésimo cuarto, al utilizar el concepto de «ejecución» de un contrato, remite a la realización de prestaciones por un operador económico.
–        El artículo 58 de la Directiva 2014/24 también respaldaría esta interpretación: los operadores económicos deben demostrar las competencias necesarias para «ejecutar» el contrato.
–        En la misma dirección
se pronunciarían los artículos 67, que menciona al personal encargado de «ejecutar» el contrato, 32, apartado 3, letra b), y 77, apartado 3, de la Directiva 2014/24. De ellos se deduciría que el «período de vigencia» equivale al «período de ejecución», entendiendo por tal el período en el que el contratista debe realizar las prestaciones. Sin embargo, no está claro que el poder adjudicador deba hacer el pago durante el mismo período.
45.      Los Gobiernos que han intervenido en el procedimiento se decantan por afirmar que el contrato sigue en curso mientras esté pendiente el cumplimiento de las obligaciones recíprocas de las dos partes, (14) por lo que, en este asunto, se habría producido una modificación del contrato de 3 de agosto de 2022.
La Comisión discrepa de esa tesis.
46.      La respuesta a este doble planteamiento del tribunal de reenvío puede hacerse o bien desde una perspectiva abstracta, que prescindiría de las circunstancias específicas del litigio, o bien a la luz de estas últimas.
47.      Es jurisprudencia reiterada que, en el marco del artículo 267 TFUE, al Tribunal de Justicia no le corresponde la formulación de opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas. Su función es, por el contrario, brindar al tribunal de reenvío la interpretación del derecho de la Unión necesaria para la solución efectiva de un litigio. (15)
48.      Desde la perspectiva abstracta a la que acabo de aludir, y en términos muy amplios,
un contrato podría reputarse
vigente en tanto las dos partes no hayan cumplido las prestaciones que les incumben,
según lo pactado en él. (16)
49.      Ahora bien, esta respuesta abstracta (17) no pasaría de ser una consideración general, desconectada de las especificidades del litigio.
Como tal, serviría de poco al tribunal de reenvío, que quiere saber si se produce una modificación durante el período de vigencia de un contrato de obras en una situación caracterizada, precisamente,
por tres circunstancias singulares: a) ha expirado el plazo de ejecución pactado; b) el contratista ha realizado las prestaciones que le correspondían y ha presentado la factura final; y c) el poder adjudicador aún no ha pagado la remuneración acordada en el contrato.
50.      En el escenario descrito por el tribunal de reenvío, al que debe ceñirse el Tribunal de Justicia, lo decisivo es el momento en el que las obligaciones de cada parte han de entenderse cumplidas.
51.      En un contrato de obras, un análisis por separado de las obligaciones recíprocas del contratista y del poder adjudicador revela que: a) en cuanto al contratista, la realización de la prestación debe venir, lógicamente, seguida de la entrega, u ofrecimiento, del producto de su trabajo al poder adjudicador; y b) en cuanto al poder adjudicador, su obligación se asocia al pago del precio.
52.      En el litigio ante el tribunal a quo el debate se ha centrado en la modificación de las prestaciones del contratista. No se ha planteado la posibilidad de modificar las condiciones de pago a cargo del poder adjudicador después de la recepción de las obras ya ejecutadas.
53.      En efecto, BIG no se ha negado a pagar el precio que le correspondía, precio que ya se había reducido a un tercio del inicialmente previsto, en sintonía con la reducción de los trabajos de instalación eléctrica del pabellón II, acordada en mayo de 2023. (18)
54.      Existirá un punto de convergencia entre las prestaciones de ambas partes si el poder adjudicador verifica, tras un procedimiento de recepción, aceptación o comprobación, que el contratista ha cumplido sus obligaciones
de conformidad con lo dispuesto en el contrato.
55.      La aceptación,
por el poder adjudicador, de que la otra parte ha ejecutado en debida forma las obras que se había comprometido a realizar
determina que la prestación del contratista habrá finalizado y hace surgir, eo ipso, la obligación de pago.
56.      Esa aceptación se produce, por lo general, con el acto de recepción de las obras (19) por el poder adjudicador. Se trata de una fase crucial en la dinámica de este tipo de contratos, pues marca el momento en el que el poder adjudicador constata que las obras se encuentran en buen estado y se ajustan a las prescripciones pactadas.
57.      A los efectos que aquí importan, entiendo
que el contrato ha llegado al término de su vigencia cuando las dos partes coinciden en que la obligada a ejecutar las obras las ha realizado a plena satisfacción del poder adjudicador, tanto en su dimensión material como temporal. (20) De ser así, a este último sólo le resta proceder al pago. Tras la recepción de las obras debidamente ejecutadas, el poder adjudicador no puede ya introducir modificaciones en el contrato.
58.      Corresponde a la naturaleza de la modificación contractual que el cambio de las condiciones del contrato, en cuanto manifestación de la posición preeminente del poder adjudicador, lo adopte éste
antes de que el contratista haya ejecutado totalmente la prestación pactada y el poder adjudicador haya recibido a plena satisfacción las obras ejecutadas.
59.      De lo contrario, como bien aprecia la Comisión, (21) «si fuera posible modificar los contratos hasta la ejecución integral del pago, el poder adjudicador dispondría de un medio artificial de modificar el contrato, incluso después de que el contratista haya cumplido sus obligaciones».
60.      La lectura de las modificaciones contractuales que los apartados 1 y 2 del artículo 72 de la Directiva 2014/24 admiten sin necesidad de iniciar un nuevo procedimiento de contratación corrobora, a mi juicio, esa apreciación.
61.      En efecto, una vez que el poder adjudicador ha recibido a plena satisfacción las obras ejecutadas, carecería de sentido proceder a una modificación a posteriori de las condiciones contractuales, válida sólo en los supuestos que prevén las sucesivas letras
del artículo 72, apartados 1 y 2, de la Directiva 2014/24. Todos esos supuestos están concebidos para momentos previos a la recepción de las obras por el poder adjudicador. Recibidas esas obras (y, en su caso, pagadas en los plazos imperativos a los que se refiere la Directiva 2011/7), no hay ya nada que modificar en el contrato.
62.      Durante la vista, el Gobierno francés apuntó la viabilidad de modificaciones contractuales ante
hechos posteriores a la recepción de las obras en dos hipótesis: si aparecen defectos y si sobrevienen circunstancias imprevisibles. (22) Su alegación es comprensible, en la medida en que trata de evitar que una concepción muy restringida de la noción de «modificación contractual» aboque a consecuencias negativas para los intereses públicos.
63.      Ahora bien, como acertadamente replicó la Comisión, para evitar esas consecuencias negativas, los contratos de obras suelen incorporar
cláusulas que regulan los plazos de garantía y la responsabilidad del adjudicatario por vicios de las obras. No es preciso, por lo tanto, modificar el contrato cuya ejecución ha llegado a término, ya que:
–        Un vicio que no se apreció en el acto de recepción podrá hacer surgir la obligación del contratista de reparar los defectos dentro del plazo de garantía al que se somete el resultado de sus trabajos (o, de preverlo el derecho interno, dentro del plazo legalmente fijado). (23)
–        Una circunstancia imprevisible (24) posterior a la recepción de las obras ya ejecutadas conforme al contrato inicial, que obligue a realizar nuevas obras, dará lugar, propiamente, a un nuevo contrato. (25)
3.      Aplicación de estas consideraciones al litigio de origen
64.      A mi modo de ver, la «modificación» llevada a cabo por BIG, sobre la que pregunta el tribunal de reenvío, era, en realidad, la atribución de un nuevo contrato (de 22 de diciembre de 2023) distinto del inicial (de 3 de agosto de 2022).
65.      El nuevo contrato versaba incluso sobre un pabellón no coincidente con el implicado en el contrato inicial: se trataba ahora de la Handelsakademie I (Escuela de Comercio I), mientras que el contrato inicial afectaba a la Handelsakademie II (Escuela de Comercio II).
66.      La decisión de BIG me parece inspirada en consideraciones más de orden práctico
que estrictamente jurídicas. (26) En realidad, todo parece indicar que se adoptó como resultado de una transacción (27) en cuya virtud, a cambio de que Fiegl & Spielberger retirara su acción indemnizatoria (fundada en que BIG había reducido las prestaciones del contrato inicial), BIG le «compensaba» atribuyéndole un nuevo contrato, que se presentaba
como modificación del contrato inicial.
67.      De hecho, la representación de BIG vino a admitir, durante la vista, que, en la génesis del contrato (según ella, modificación) de 22 de diciembre de 2023, adjudicado a Fiegl & Spielberger y objeto del litigio, se hallaba el designio de neutralizar la acción indemnizatoria formulada por esta sociedad.
68.      BIG insistió, no obstante, en que la «modificación» se vinculaba causalmente con el incendio, aunque no pudo explicar satisfactoriamente por qué, de ser así, la reparación de los daños del incendio dio origen a otro contrato (el de 6 de diciembre de 2023), a favor de Strominator Elektro. (28)
69.      Cuando se acuerda la atribución a Fiegl & Spielberger de las nuevas obras en el pabellón I del campus escolar, esta sociedad ya había emitido la factura final por las instalaciones realizadas en el pabellón II, en cumplimiento del primer contrato, tal como BIG las había determinado (es decir, tras haber reducido los trabajos que se debían
acometer en el pabellón II).
70.      El tribunal de reenvío toma como premisa, según ya he reiterado, que Fiegl & Spielberger había realizado, dentro del plazo de ejecución pactado, las prestaciones que le correspondían (las no anuladas por el poder adjudicador) y había emitido la factura final.
71.      En cuanto hecho relevante que la decisión de reenvío no permite inferir con seguridad, durante la vista hubo un cierto debate sobre la recepción de las obras que constituían el objeto del contrato suscrito el 3 de agosto de 2022 entre BIG y Fiegl & Spielberger:
–        Según la Comisión, esa recepción, por parte del poder adjudicador, tuvo lugar en el mes de agosto de 2023.
–        Según BIG, hubo una primera recepción sometida a reservas en agosto-septiembre de 2023 (la fecha exacta quedó
confusa). (29)
72.      Como dato de hecho, corresponderá al tribunal de reenvío determinar en qué momento preciso tuvo lugar la recepción de las obras. A partir de este momento, ha de entenderse no sólo que el contratista ha ejecutado totalmente la prestación pactada, a plena satisfacción del poder adjudicador, sino también que a éste sólo le resta proceder al pago de las obras, sin posibilidad de modificar el contrato.
73.      Como conclusión intermedia, pues, entiendo que, en las circunstancias descritas por el tribunal de reenvío, no cabía una modificación del contrato inicial (de 3 de agosto de 2022), sino la atribución de un nuevo contrato de obras.
4.      Incidencia de la Directiva 2011/7
74.      El Gobierno austriaco defiende que el contrato está vigente mientras el poder adjudicador no ha pagado el precio, lo que permitía su modificación con arreglo al artículo 72 de la Directiva 2014/24.
75.      Sin embargo, añade, debe tenerse en cuenta que el artículo 4 de la Directiva 2011/7 impone al poder adjudicador exigencias estrictas en materia de plazos de pago, tras la recepción de una factura. El poder adjudicador no dispondría, pues, de «la posibilidad de prolongar la aplicación del artículo 72 de la Directiva 2014/24, por ejemplo, pagando de manera tardía». (30)
76.      La Directiva 2011/7, a la que también se refirió el Gobierno francés en la vista,
no respalda, a mi juicio, la tesis del Gobierno austriaco sobre la admisibilidad de la modificación contractual.
77.      La Directiva 2011/7, a tenor de su artículo 1, apartado 2, se aplica a los pagos efectuados como contraprestación en «operaciones comerciales». (31) Este último concepto, a su vez, engloba los contratos en los que interviene un poder público en el sentido del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2011/7, disposición que establece un vínculo explícito con la Directiva 2014/24. (32)
78.      El artículo 4 de la Directiva 2011/7 contempla la eventualidad de que en las operaciones comerciales el deudor sea un poder público. En tal hipótesis, los Estados miembros deben velar porque «el plazo de pago no supere ninguno de los plazos» que a continuación enumera.
79.      Entre los plazos de pago que han de respetar los poderes adjudicadores se encuentran los siguientes:
–        El plazo de treinta días naturales después de la fecha de la «recepción de los bienes» [apartado 3, letra a), inciso iii), del artículo 4 de la Directiva 2011/7].
–        El plazo de treinta días naturales después de la fecha de aceptación o de verificación, si «legalmente o en el contrato se establece un procedimiento de aceptación o de comprobación en virtud del cual deba verificarse la conformidad de los bienes […] con lo dispuesto en el contrato y si el deudor recibe la factura o la solicitud de pago equivalente a más tardar en la fecha en que tiene lugar dicha aceptación o verificación» [apartado 3, letra a), inciso iv), del artículo 4 de la Directiva 2011/7].
80.      Ambos incisos
del apartado 3, letra a), del artículo 4 de la Directiva 2011/7 ponen de relieve la importancia del momento de recepción de las obras y, en su caso, de la verificación de su conformidad con
las condiciones contractuales, como fecha relevante para evitar la demora en su pago.
81.      La Directiva 2011/7 afecta, por lo tanto, sólo de manera tangencial
a lo que es objeto de controversia en este reenvío prejudicial (la existencia de una modificación contractual). De hecho, salvo error por mi parte, el tribunal a quo no se refiere a ella en ningún pasaje de la decisión de reenvío.
82.      De cualquier manera, la eventual incidencia de las disposiciones de la Directiva 2011/7 en este asunto confirmaría la pertinencia de dar una respuesta negativa a la primera pregunta prejudicial.
83.      En efecto, la obligación de proceder al pago sin demora, en un plazo de treinta días (tras la recepción de las obras o la culminación del procedimiento de aceptación o de comprobación, si está previsto legalmente o en el contrato),
corrobora que, para la Directiva 2011/7, ese pago es exigible precisamente porque el contrato ha llegado ya a su término.
84.      En otras palabras, la Directiva 2011/7 refuerza la tesis de que el poder adjudicador
no dispone de margen de maniobra para modificar el contrato de obras inicial, una vez que el contratista las ha ejecutado conforme a lo pactado, a satisfacción del poder adjudicador que las recibe, y ha presentado a éste la factura final.
V.      Conclusión
85.      En atención a lo expuesto, sugiero responder a la primera pregunta prejudicial del Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo, Austria) en estos términos:
«El artículo 72 de la Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE,
debe interpretarse en el sentido de que
no constituye una modificación del contrato de obras durante su período de vigencia la actuación de un poder adjudicador que atribuye al contratista la ejecución de nuevas obras en otro inmueble, distinto del previsto en el contrato inicial, una vez que: a) ha expirado el plazo de ejecución pactado en el contrato inicial; b) el contratista ha realizado, a satisfacción del poder adjudicador, las prestaciones que le correspondían según ese mismo contrato inicial;
y c) ha presentado la factura final, pero el poder adjudicador aún no ha pagado el precio fijado en ella».
1      Lengua original: español.
2      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65).
3      El sintagma «modificación del contrato durante su vigencia», que emplean, entre otras, las versiones lingüísticas española, italiana («modifica di contratti durante il periodo di validità»), portuguesa («modificação de contratos durante o seu período de vigência») y rumana («modificarea contractului in cursul perioadei sale de valabilitate») del artículo 72 de la Directiva 2014/24 da lugar, en otras versiones lingüísticas, a fórmulas ligeramente diferentes. Así, la francesa utiliza «modification de marchés en cours»; la inglesa, «modification of contracts during their term»; la alemana, «Auftragsänderungen während der Vertragslaufzeit», y la neerlandesa, «Wijziging van opdrachten gedurende de looptijd».
4      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (DO 2011, L 48, p. 1).
5      Bundesvergabegesetz 2018 (BGBl. I,
65/2018. En lo sucesivo, «BVergG 2018»).
6      «[L]os procedimientos especiales y rigurosos establecidos por las Directivas […] sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos se aplican únicamente a aquellos contratos cuyo valor sobrepase el umbral previsto expresamente en cada una de ellas […]. Por lo tanto, las normas de las mencionadas Directivas no se aplican a los contratos cuyo valor no alcance el umbral fijado por éstas […]».
Sentencia de 15 de mayo de 2008, SECAP y Santorso (C‑147/06 y C‑148/06, EU:C:2008:277), apartado 19; y auto de 12 de noviembre de 2020,
Novart Engineering (C‑170/20, EU:C:2020:908), apartado 25 y jurisprudencia citada.
7      Sentencia de 7 de diciembre de 2023, Obshtina Razgrad (C‑441/22 y C‑443/22, EU:C:2023:970), relativa a unos contratos cuyo valor era inferior al umbral a partir del que se aplica la Directiva 2014/24, según su artículo 4, letra a). En el apartado 39 de esa sentencia se lee: «[…] cuando un derecho nacional se atiene, directa e incondicionalmente, para resolver situaciones no comprendidas en un acto del derecho de la Unión, a las soluciones aplicadas por este acto, existe un interés manifiesto de la Unión en que las disposiciones que reproduzcan dicho acto reciban una interpretación uniforme. Ello permite, en efecto, evitar futuras divergencias de interpretación y garantizar un tratamiento idéntico de estas situaciones y de las comprendidas en el ámbito de aplicación de las disposiciones del derecho de la Unión […]».
8      Apartados 3 y 4 de la exposición del derecho nacional en la decisión de reenvío.
9      Aunque BIG anuló los dos tercios de las prestaciones del contratista previstas en el contrato inicial de 3 de agosto de 2022, la decisión de reenvío es explícita en el sentido de que «la anulación de las prestaciones por el poder adjudicador en el mes de mayo de 2023 no es objeto de litigio en este procedimiento» (apartado 1.6 del epígrafe dedicado a la fundamentación de la decisión de reenvío).
10      Apartados 11 a 16 de las observaciones escritas del Gobierno francés.
11      Sentencia de 7 de diciembre de 2023, Obshtina Razgrad (C‑441/22 y C‑443/22, EU:C:2023:970), apartado 51: «[…] el artículo 72, apartados 1 y 2, de la Directiva 2014/24 enumera las situaciones en las que los contratos y los acuerdos marco pueden modificarse sin necesidad de iniciar un nuevo procedimiento de contratación de conformidad con dicha Directiva. Según lo dispuesto en el apartado 5 de ese artículo, es prescriptivo iniciar un nuevo procedimiento cuando se produzcan modificaciones distintas de las contempladas en los apartados 1 y 2 de dicho artículo».
12      Sentencia de 19 de junio de 2008, pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351), apartado 87.
13      Aunque en el apartado 18 de la decisión de reenvío se citan las sentencias de 19 de junio de 2008, pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351), apartado 34, y de 26 de marzo de 2020, Hungeod y otros (C‑496/18 y C-497/18, EU:C:2020:240), apartado 89, en esos apartados de una y otra no existe referencia al pago del precio por el poder adjudicador.
14      Entre esas obligaciones, en función del objeto del contrato, se hallan, a cargo del contratista, las de ejecutar las obras, suministrar los productos o prestar los servicios; y, a cargo del poder adjudicador, la de pagar el precio. Esta posición común subraya la naturaleza de los contratos sinalagmáticos y la onerosidad inherente a la definición de contrato público.
15      Sentencias de 16 de diciembre de 1981, Foglia (244/80, EU:C:1981:302), apartado 18; y de 6 de marzo de 2025, ONB y otros (C‑575/23, EU:C:2025:141), apartado 52.
16      En esa misma perspectiva abstracta se enmarca la discusión (reflejada en las observaciones escritas de quienes han intervenido en el procedimiento prejudicial) sobre la interpretación del considerando centésimo séptimo de la Directiva 2014/24, al que se refiere el tribunal de reenvío. Este considerando, en vez de emplear la expresión «modificación de los contratos durante su vigencia», habla de la «modificación de un contrato durante su ejecución» (lo que parecería aludir al período de ejecución de las obras, en los contratos de obras). No creo que sea necesario utilizar ese inciso
del preámbulo de la Directiva 2014/24 para excluir una tesis u otra de las enfrentadas en el litigio.
17      Puede haber múltiples factores que aconsejen atemperar esa respuesta. El período de vigencia variará, por ejemplo, en función de que el contrato sea de tracto único o de tracto sucesivo, con una sola prestación o con prestaciones diferidas o repetidas.
18      En el apartado 1.11 de sus observaciones escritas, BIG reconoce que había procedido a atribuir un contrato suplementario de manera separada y a pagar previamente el «contrato reducido», al considerar que este proceder era correcto.
19      A la «recepción de los bienes», cuando el deudor es un poder público, se refiere el artículo 4 de la Directiva 2011/7, que después examinaré. Según se puso de manifiesto en la vista, los poderes adjudicadores de los contratos de obras celebrados en Austria cuentan con protocolos que regulan la recepción de éstas.
20      El contratista habrá debido cumplir su obligación dentro del plazo establecido en el contrato. El plazo de ejecución puede, sin embargo, haberse prorrogado durante la vigencia del contrato, con tal de que su ampliación no pueda calificarse de modificación sustancial. Véase la sentencia de 7 de diciembre de 2023, Obshtina Razgrad (C‑441/22 y C‑443/22, EU:C:2023:970), apartado 53.
21      Apartado 17 de las observaciones escritas de la Comisión.
22      El Gobierno francés también apuntó a la posibilidad de modificar ex post las condiciones de pago, pero, como ya he expuesto, nada hay en el litigio de autos que apunte en ese sentido: no se ha procedido a una revisión o indexación de precios o a aplicar mecanismos similares.
23      En cuanto a las cláusulas de garantía de los contratos de obras y la aplicación de normas supletorias del derecho nacional a esos mismos contratos, véase la sentencia de 5 de junio de 2025, Veolia Water Technologies y
otros (C‑82/24, EU:C:2025:396). En su apartado 40 se lee: «Por lo que respecta, en particular, a la duración de la garantía y a las condiciones esenciales de su ejecución, […] habida cuenta de su importancia para la determinación de las condiciones económicas de las ofertas presentadas por los licitadores afectados, procede considerar que estos elementos forman parte de aquellos que deben estar claramente definidos previamente y hacerse públicos, con el fin de permitir a estos licitadores comprender exactamente las condiciones jurídicas y económicas a las que están supeditadas la adjudicación del contrato de que se trata y sus modalidades de ejecución, y tener la certeza de que se aplican las mismas exigencias a todos los competidores. Así sucede, en particular, en materia de contratos de obras, en los que la ejecución de la garantía, como se desprende de los hechos del litigio principal, puede presentar un riesgo financiero significativo para el operador adjudicatario de un contrato».
24      El tratamiento de las circunstancias imprevisibles que hacen necesaria la modificación de una concesión lo analizó la sentencia de 29 de abril de 2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284), apartado 75: «[…] para que se considere que la modificación de una concesión ha sido una “necesidad” por el acaecimiento de circunstancias imprevisibles, es preciso que tales circunstancias exijan adaptar la concesión inicial con el fin de garantizar que puede perdurar la ejecución correcta de las obligaciones que se derivan de
ella». Cursiva añadida.
25      De hecho, en este asunto, el 6 de diciembre de 2023, BIG adjudicó a Strominator Elektro un nuevo contrato de obras, dirigido a la realización de instalaciones eléctricas en el pabellón I, para remediar los daños causados por el incendio acaecido en el campus escolar el 11 de julio de 2022.
26      En sus observaciones escritas (apartado 1.11, al que antes me he referido), BIG asevera que el procedimiento correcto para ejecutar el acuerdo celebrado con Fiegl & Spielberger, respetando al mismo tiempo los requisitos técnicos del sistema informático vigente en el grupo (especialmente en lo relativo a pedidos y facturación), consistía en celebrar un contrato complementario y facturar previamente un «contrato reducido».
27      En este contexto, por «transacción» entiendo el acuerdo de dos partes que, haciéndose recíprocas concesiones, ponen fin a una controversia presente o evitan una futura.
28      BIG aducía que el objeto del contrato de 6 de diciembre de 2023 era distinto del contrato (a su juicio, modificación) de 22 de diciembre de 2023. En realidad, uno y otro versan sobre el pabellón I del campus escolar y tienen como objeto su iluminación (contrato de 22 de diciembre de 2023) o sus instalaciones eléctricas (contrato de 6 de diciembre de 2023). Nada impedía que un solo contrato abarcase ambos tipos de obras.
29      Si tal fuera el caso, no se trataría de la recepción final, que se habría producido antes de la emisión y aceptación de la factura de 15 de diciembre de 2023.
30      Apartado 15 de las observaciones escritas del Gobierno austríaco. El Gobierno checo considera que «el momento en el que el poder adjudicador paga no es determinante […]. El retraso del poder adjudicador en el pago tras la ejecución de la prestación [del contratista] no puede tener incidencia sobre la extensión del margen de apreciación [del poder adjudicador] en lo que concierne a una posible modificación del contrato en el sentido del artículo 72 de la Directiva 2014/24» (apartado 7, tres últimos párrafos, de sus observaciones escritas). Esa modificación sería viable, a su juicio, si los motivos que la inspiran han aparecido antes de la realización completa del objeto del contrato.
31      Las operaciones comerciales se definen de manera amplia en el artículo 2, punto 1, de la Directiva 2011/7: «las realizadas entre empresas o entre empresas y poderes públicos que den lugar a la entrega de bienes o a la prestación de servicios a cambio de una contraprestación».
32      Sentencia de 28 de enero de 2020, Comisión/Italia (Directiva de lucha contra la morosidad) (C‑122/18, EU:C:2020:41), apartado 56: «[…] Esta disposición [el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2011/7], para definir el concepto de “poderes públicos”, se remite a la definición del concepto de “poderes adjudicadores” dada, en particular, en el artículo 1, apartado 9, de la Directiva 2004/18, en aras de la coherencia de la legislación de la Unión, tal como se indica en el considerando 14 de la Directiva 2011/7».