62001CC0300_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Con arreglo al Derecho austriaco, los Länder pueden someter las adquisiciones de bienes inmuebles a un régimen de control administrativo. En las sentencias de 1 de junio de 1999, Konle, y de 5 de marzo de 2002, Reisch y otros, el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado sobre los regímenes de adquisición de bienes inmuebles adoptados, respectivamente, por el Land de Tirol y el Land de Salzburgo.
2. En el presente asunto, el Landesgericht de Feldkirch (Austria) plantea al Tribunal de Justicia una cuestión sobre la compatibilidad con la libre circulación de capitales de un régimen de adquisición de bienes inmuebles adoptado por el Land de Vorarlberg (Austria). Dicho órgano jurisdiccional pregunta asimismo cuáles pueden ser los efectos de una cláusula de «standstill» prevista en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, de 2 de mayo de 1992, sobre un régimen de esta naturaleza.
I. Marco jurídico
A. Normativa comunitaria
3. El artículo 73 B del Tratado CE (actualmente artículo 56 CE) establece lo siguiente:
«1. En el marco de las disposiciones del presente capítulo, quedan prohibidas todas las restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países.
2. En el marco de las disposiciones del presente capítulo, quedan prohibidas cualesquiera restricciones sobre los pagos entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países.»
4. Según el artículo 73 D, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 58 CE, apartado 1), lo dispuesto en el artículo 73 B del Tratado se aplicará sin perjuicio del derecho de los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para impedir las infracciones a su Derecho y normativas nacionales o las medidas justificadas por razones de orden público o de seguridad pública. No obstante, el artículo 73 D, apartado 3, del Tratado precisa que dichas medidas no deberán constituir ni un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta de la libre circulación de capitales.
5. Con arreglo al anexo XII, punto 1, letra e), del Acuerdo EEE,
«[d]urante los períodos transitorios, los Estados de la AELC [Asociación Europea de Libre Comercio] no darán un tratamiento a las inversiones nuevas o existentes de compañías o nacionales de los Estados de las CE o de otros Estados de la AELC menos favorable que el dado con arreglo a la legislación vigente en la fecha de la firma del Acuerdo, sin perjuicio del derecho de los Estados de la AELC a promulgar nuevas disposiciones si se ajustan al Acuerdo, por ejemplo disposiciones relativas a la compra de residencias secundarias que por sus efectos se puedan asimilar a las disposiciones promulgadas en la Comunidad en virtud del apartado 4 del artículo 6 de la Directiva [88/361/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988, para la aplicación del artículo 67 del Tratado ]».
6. El artículo 70 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se basa la Unión Europea dispone:
«Sin perjuicio de las obligaciones establecidas en los Tratados en los que se basa la Unión Europea, la República de Austria podrá mantener su legislación vigente sobre residencias secundarias durante un período de cinco años a partir de la fecha de la adhesión.»
B. Normativa nacional
7. La Vorarlberger Grundverkehrgesetz (Ley de transmisión de bienes inmuebles de Vorarlberg), de 23 de septiembre de 1993, en su versión modificada, establece que toda compraventa de un terreno está sometida, en principio, a la autorización de la autoridad competente en materia de transacciones inmobiliarias. En caso de denegación de dicha autorización, no se podrá proceder a la inscripción de la adquisición en el Registro de la Propiedad, que tiene efecto constitutivo. Por tanto, la adquisición es nula de pleno derecho.
8. La VGVG distingue entre terrenos edificables y terrenos edificados.
9. Por lo que se refiere a los terrenos edificables, el artículo 8 de la VGVG dispone :
«3. Se autorizarán las adquisiciones de terrenos edificables, salvo las que se realicen con vistas a construir una residencia secundaria, cuando [...]
[...]
b) el adquirente acredite de manera plausible que el terreno recibirá, en un plazo razonable, un uso conforme al plan urbanístico o que persiga fines de interés público, general o cultural. A este respecto, se tendrán en cuenta asimismo las necesidades del adquirente.»
10. El artículo 8, apartado 3, letra b), de la VGVG resulta de una modificación introducida en 1997 y que entró en vigor el 1 de enero de 1998. Dicha modificación es consecuencia de la anulación en 1996, por el Verfassungsgerichtshof (Austria), de la disposición anteriormente aplicable.
11. Por lo que respecta a los terrenos edificados, el artículo 7 de la VGVG establece que no será necesaria la autorización por parte de la autoridad competente en materia de transacciones inmobiliarias si el adquirente aporta una declaración escrita que indique que el terreno está edificado, que su adquisición no responde a la intención de establecer una residencia secundaria y que posee la nacionalidad austriaca o cumple uno de los requisitos del artículo 3.
12. Con arreglo a dicho artículo 3, los adquirentes que no posean la nacionalidad austriaca pero que sean nacionales de otro Estado miembro recibirán el mismo trato que los adquirentes austriacos cuando invoquen una libertad fundamental de la Unión Europea.
II. Hechos y procedimiento
13. La Sra. Doris Salzmann, de nacionalidad austriaca, con domicilio en el municipio de Fussach (Austria), adquirió del Sr. Walter Schneider, de la misma nacionalidad y asimismo con domicilio en Fußach, un terreno edificable situado en dicho municipio. La Sra. Salzmann no solicitó la autorización a que se refiere el artículo 8 de la VGVG.
14. El 9 de noviembre de 1998, la demandante solicitó al Bezirksgericht Bregenz (Austria) la inscripción de su derecho de propiedad relativo a dicho terreno en el Registro de la Propiedad. Adjuntó una declaración, análoga a la que se habría exigido si el objeto de la adquisición hubiese sido un terreno edificado, por la cual se comprometía a no utilizar el terreno adquirido para construir en él una residencia secundaria. La Sra. Salzmann alegó que el procedimiento de autorización infringía las obligaciones comunitarias de la República de Austria y que una declaración debería ser suficiente para poder efectuar la inscripción que solicitaba.
15. Mediante resolución de 16 de noviembre de 1998, el Bezirksgericht Bregenz desestimó su solicitud por considerar que faltaba la autorización de transmisión.
16. El 18 de noviembre de 1998, la demandante interpuso un recurso contra dicha resolución ante el Landesgericht Feldkirch.
17. Mediante resolución de 29 de diciembre de 1998, el Bezirksgericht Bregenz planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales del asunto Salzmann (C-178/99). En la sentencia dictada en este asunto, el Tribunal de Justicia se declaró incompetente para pronunciarse sobre dichas cuestiones por considerar que el Bezirksgericht Bregenz ejercía, en dicho asunto, una función de carácter administrativo. Como consecuencia de la referida sentencia, el Bezirksgericht Bregenz trasladó el recurso al Landesgericht Feldkirch.
III. Cuestiones prejudiciales
18. El Landesgericht Feldkirch resolvió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia, con carácter prejudicial, tres cuestiones prácticamente idénticas a las del asunto C-178/99, antes citado. Dicho órgano jurisdiccional planteó las cuestiones siguientes:
«1) ¿Pueden los nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea invocar la libre circulación de capitales en relación con una transacción interna cuando el Derecho de ese Estado miembro prohíbe las discriminaciones en perjuicio de sus nacionales, pero no garantiza expresamente a los ciudadanos de la Unión la libre circulación de capitales?
2) ¿Es compatible con la libre circulación de capitales el hecho de que, para la adquisición de un terreno edificable pero no edificado, se exija una autorización con efecto constitutivo de la autoridad competente en materia de bienes inmuebles?
3) ¿Qué efectos tiene la cláusula de "standstill" prevista en el anexo XII, punto 1, letra e), del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo en las disposiciones, que por su naturaleza son nuevas, por las que se exige una autorización para la inscripción en el Registro de la Propiedad y que han sido adoptadas después de la firma del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, el 2 de mayo de 1992?»
IV. Apreciación
A. Sobre la admisibilidad
19. Con carácter preliminar, resulta necesario precisar que la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre las cuestiones planteadas por el Landesgericht Feldkirch no parece plantear dudas. Por otro lado, las partes coadyuvantes no la han impugnado. Así, contrariamente al Bezirksgericht Bregenz en el asunto C-178/99, antes citado, el Landesgericht Feldkirch conoce de un litigio que debe dirimir en cuanto órgano jurisdiccional nacional de última instancia, en el marco de un procedimiento que debe concluir mediante una resolución de carácter judicial.
20. Sin embargo, la cuestión relativa a la admisibilidad de la presente cuestión prejudicial se plantea por otro motivo. En sus observaciones escritas sobre la primera cuestión prejudicial, la Comisión de las Comunidades Europeas y el Gobierno austriaco sostienen que el litigio no está comprendido en el ámbito del Derecho comunitario, de modo que la interpretación de éste no es pertinente. Destacan que la totalidad de los elementos del referido litigio se circunscriben al mismo Estado miembro y alegan que, en un supuesto tal, el artículo 73 B del Tratado no es aplicable. En apoyo de esta conclusión invocan el tenor literal de dicho artículo y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual las disposiciones del Tratado relativas a las libertades fundamentales no son aplicables a hechos puramente nacionales.
21. El Órgano de Vigilancia de la AELC, aunque considera que la presente cuestión prejudicial es admisible en virtud de la posición adoptada por el Tribunal de Justicia en las sentencias de 6 de junio de 2000, Angonese, y de 5 de diciembre de 2000, Guimont, comparte la tesis de la Comisión y del Gobierno austriaco, según la cual el litigio del procedimiento principal no está comprendido en el ámbito del artículo 73 B del Tratado.
22. Estimo que la admisibilidad de la presente cuestión prejudicial puede deducirse de la sentencia Reisch y otros, antes citada, dictada con anterioridad a la vista en el presente procedimiento y cuyas circunstancias jurídicas y fácticas se asemejan mucho a las del procedimiento principal.
23. Como he señalado en el punto 1 de las presentes conclusiones, la sentencia Reisch y otros, antes citada, se refiere a la compatibilidad del régimen de adquisición de bienes inmuebles del Land de Salzburgo con la libre circulación de capitales. Según dicho régimen, la transmisión de la propiedad de un terreno para edificar estaba sometida a la presentación de un certificado que se expedía tras la presentación de una declaración y, en determinados casos, de una autorización de transmisión. Una de las partes coadyuvantes impugnó la admisibilidad de la cuestión prejudicial debido a que el litigio principal tenía un carácter puramente interno, en la medida en que se trataba de la adquisición de un terreno situado en Austria por una sociedad austriaca.
24. En su apreciación, el Tribunal de Justicia señaló, en primer lugar, que la totalidad de los elementos del litigio principal se circunscribían a un único Estado miembro. El Tribunal de Justicia indicó, asimismo, que una normativa como la del Land de Salzburgo, que se aplica indistintamente a nacionales austriacos y a los de los demás Estados miembros de la Comunidad sólo puede, por lo general, estar comprendida en las disposiciones relativas a las libertades fundamentales establecidas en el Tratado en la medida en que se aplica a supuestos que guardan relación con los intercambios intracomunitarios.
25. A continuación, el Tribunal de Justicia señaló que dichas observaciones no le dispensaban de responder a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. A este respecto, recuerda que, según reiterada jurisprudencia, corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen del litigio y que deben asumir la responsabilidad de la resolución judicial que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las peculiaridades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia. Una petición presentada por un órgano jurisdiccional nacional sólo puede ser rechazada si resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la existencia real o con el objeto del litigio principal.
26. El Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que la interpretación del Derecho comunitario solicitada por el órgano jurisdiccional remitente podía serle útil para la solución del litigio principal en el supuesto de que su Derecho nacional concediera a un nacional austriaco los mismos derechos que el Derecho comunitario reconoce a un nacional de otro Estado miembro en una situación análoga.
27. Así pues, el Tribunal de Justicia adoptó la misma posición que la que había mantenido en la sentencia Guimont, antes citada, en el marco de la libre circulación de mercancías y de un litigio principal cuyos elementos se circunscribían también en su totalidad a un único Estado miembro.
28. La sentencias antes citadas Reisch y otros y Guimont se inscriben dentro de la línea de la jurisprudencia Dzodzi, en virtud de la cual el Tribunal de Justicia se declara incompetente para pronunciarse sobre cuestiones prejudiciales relativas a disposiciones del Derecho comunitario en situaciones en las que los hechos del procedimiento principal se sitúan fuera del ámbito de aplicación de éste, pero en las que dichas disposiciones comunitarias han sido declaradas aplicables por el Derecho nacional. En efecto, en estos dos supuestos, la competencia del Tribunal de Justicia únicamente depende del Derecho nacional.
29. Como ya señalé en mis conclusiones en el asunto Berliner Kindl Brauerei, esta jurisprudencia ha suscitado numerosas controversias. En la sentencia de 7 de enero de 2003, BIAO, el Tribunal de Justicia, en pleno, ha confirmado la jurisprudencia Dzodzi, antes citada, a pesar de que el Abogado General Sr. Jacobs había propuesto un giro sustancial o, al menos, una modificación importante de ésta.
30. Habida cuenta de estos elementos, no me parece oportuno volver a abrir el debate sobre esta jurisprudencia.
31. Me limitaré a señalar que, en el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente ha indicado, en la motivación de la resolución de remisión y en el tenor de la primera cuestión prejudicial, que su Derecho nacional prohíbe las discriminaciones contra nacionales austriacos. En tal supuesto, al poder invocar los nacionales austriacos los mismos derechos que los que el artículo 73 B del Tratado otorga a un nacional de otro Estado miembro, la interpretación solicitada por el órgano jurisdiccional remitente puede ser útil para la resolución del litigio principal.
32. Por consiguiente, debe declararse la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente relativas a la interpretación de dicha disposición.
B. Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda
33. Mediante estas dos cuestiones, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, fundamentalmente, si el artículo 73 B del Tratado debe interpretarse en el sentido de que se opone a un procedimiento de autorización previa como el que está previsto en el régimen de adquisiciones de bienes inmuebles establecido por la VGVG.
34. Con carácter preliminar, es preciso señalar que, aunque el régimen de propiedad sigue siendo competencia de cada uno de los Estados miembros en virtud del artículo 222 del Tratado CE (actualmente artículo 295 CE), esta disposición no sustrae a dicho régimen de las disposiciones del Tratado relativas a las libertades fundamentales.
35. Por lo que se refiere a las medidas que, como en el presente caso, regulan la adquisición de la propiedad de bienes inmuebles, deben respetar la libre circulación de trabajadores, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.
36. Tales medidas deben respetar, asimismo, las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de capitales.
37. Es indiscutible que medidas que, como el artículo 8 de la VGVG, establecen un procedimiento de autorización previa para la adquisición de bienes inmuebles, restringen, por su propio objeto, la libre circulación de capitales. En efecto, estas disposiciones tienen por objeto permitir que las autoridades competentes del Estado miembro interesado se opongan a tales adquisiciones. Luego pueden impedir o disuadir a los inversores de otros Estados miembros de que inviertan su capital de esta forma.
38. Es sabido que la libre circulación de capitales, como principio fundamental del Tratado, sólo puede limitarse mediante una normativa nacional que cumpla determinados requisitos. Así, dicha normativa debe basarse en los motivos contemplados en el artículo 73 D, apartado 1, del Tratado o en razones imperiosas de interés general. Además, la normativa nacional en cuestión debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no ir más allá de lo necesario para alcanzarlo, a fin de respetar el criterio de proporcionalidad.
39. Por lo tanto, examinaré, en primer lugar, si el régimen controvertido persigue un objetivo legítimo desde el punto de vista del Derecho comunitario que permita justificar una restricción a una libertad fundamental del Tratado. En caso afirmativo, y dado que no se ha impugnado que el régimen controvertido sea adecuado para garantizar la realización del objetivo que persigue, examinaré a continuación si la restricción de la libre circulación de capitales es proporcionada a dicho objetivo.
1. Sobre el objetivo perseguido
40. A la vista de las explicaciones dadas por el Gobierno austriaco y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no me parece que este requisito plantee verdaderas dificultades en el presente caso.
41. Se desprende de las explicaciones del Gobierno austriaco que el artículo 8 de la VGVG persigue principalmente un objetivo de ordenación del territorio. Se trata de conseguir que los terrenos edificables se destinen, en un plazo razonable, a un uso conforme con el interés general y con el plan urbanístico. La finalidad del objetivo perseguido consiste, por tanto, en impedir que los terrenos edificables puedan ser adquiridos por personas que no tienen intención de construir, o que no vayan a hacerlo en un plazo razonable, para favorecer de este modo la utilización más prudente posible del suelo edificable. Se trata, asimismo, de dar una respuesta a la falta de terrenos edificables en el Land de Vorarlberg como consecuencia de la orografía de la región y del crecimiento demográfico.
42. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, motivos de esa índole justifican las restricciones a la libre circulación de capitales. En efecto, desde que admitió que los obstáculos al ejercicio de las libertades fundamentales pueden justificarse por motivos que no están previstos en el Tratado, pero que persiguen un «objetivo de interés general», o que se consideran «razones imperiosas vinculadas al interés general» o, incluso, «razones imperiosas de interés general», el Tribunal de Justicia no ha cesado de ampliar la lista de motivos legítimos que los Estados miembros pueden invocar en apoyo de tales obstáculos. Así, ha declarado, en particular, que el mantenimiento en una determinada zona geográfica de un Estado miembro de una población permanente y de una actividad económica autónoma respecto del sector turístico puede considerarse como un objetivo de interés general que justifica determinadas restricciones a la libre circulación de capitales.
43. A la vista de estos elementos, considero que el artículo 8 de la VGVG persigue un objetivo legítimo a la luz del Derecho comunitario que permite justificar una restricción a la libre circulación de capitales.
2. Sobre la proporcionalidad
44. Este requisito constituye la principal dificultad del presente asunto.
a) Alegaciones de las partes
45. El Gobierno austriaco alega que el artículo 8, apartado 3, de la VGVG es proporcionado a su objetivo y lo menos restrictivo posible. A su juicio, procedimientos como el de declaración previa, que se consideran suficientes para los terrenos edificados, son manifiestamente inadecuados para los terrenos edificables. En efecto, dichos procedimientos no garantizan un uso óptimo del espacio inmobiliario. Efectivamente, habría que esperar la expiración del plazo concedido al adquirente para construir, es decir quince años, antes de poder intervenir contra el autor de una falsa declaración. A la inversa, el requisito de la autorización previa, que permite exigir del adquirente determinadas acciones concretas, puede evitar que se produzca una situación semejante. Esto resulta especialmente necesario habida cuenta de que existe una fuerte presión demográfica en el Land de Vorarlberg en favor de un uso correcto de los terrenos edificables. Además, un régimen de autorización previa, que permite al adquirente disfrutar pacíficamente de su bien, puede ser más favorable para él que un régimen de sanciones a posteriori.
46. El Gobierno austriaco destaca, asimismo, que el artículo 8 de la VGVG es indistintamente aplicable y que debe interpretarse a la luz del principio de igualdad enunciado en la Constitución federal austriaca. La administración competente no dispone, por tanto, de facultad discrecional alguna y está obligada a conceder la autorización solicitada si se cumplen los requisitos a los que está sujeta. A su juicio, esto también se deduce de las notas explicativas relativas al artículo 8 de la VGVG.
47. Por el contrario, la Sra. Salzmann, la Comisión y el Órgano de Vigilancia de la AELC consideran que la normativa controvertida es desproporcionada en relación con su objetivo y que éste podía haberse logrado mediante un sistema menos restrictivo de notificación previa o de declaración. La Sra. Salzmann y la Comisión estiman, además, que al imponer al adquirente la carga de la prueba del uso futuro del bien, el artículo 8, apartado 3, de la VGVG confiere a la administración competente un margen de apreciación que puede aplicarse de forma discriminatoria.
b) Examen
48. Como la Sra. Salzmann, la Comisión y el Órgano de Vigilancia de la AELC, estimo que la normativa controvertida debe considerarse contraria a las disposiciones del artículo 73 B del Tratado.
49. Para ello, baso mi apreciación en dos consideraciones. En primer lugar, no se ha demostrado, a mi juicio, que el sistema de autorización previa establecido por el artículo 8 de la VGVG sea estrictamente indispensable para cumplir los objetivos que persigue. En segundo lugar, me parece que dicho artículo confiere a la administración competente un margen de discrecionalidad que no se justifica por el logro de los objetivos perseguidos.
i) La necesidad de un régimen de autorización previa
50. Con carácter preliminar, es preciso recordar brevemente el estado actual de la jurisprudencia por lo que se refiere a las restricciones a la libre circulación de capitales por un régimen de autorización previa en materia de adquisiciones inmobiliarias.
51. En las sentencias de 23 de febrero de 1995, Bordessa y otros, y de 14 de diciembre de 1995, Sanz de Lera y otros, el Tribunal de Justicia declaró que las restricciones a la libre circulación de capitales que resultan de un régimen que somete las exportaciones de divisas a una autorización previa de la administración pueden eliminarse mediante un sistema de declaración adecuado sin que resulte perjudicada, sin embargo, la eficacia de los objetivos que persigue dicha normativa.
52. El Tribunal de Justicia ha aplicado esta jurisprudencia en materia de adquisiciones inmobiliarias en las sentencias, antes citadas, Konle y Reisch y otros.
53. En la sentencia Konle, antes citada, el Tribunal de Justicia tuvo que pronunciarse sobre un régimen que sometía las adquisiciones de bienes inmuebles a una autorización previa de la administración con el fin de evitar que dichos bienes sirviesen para el establecimiento de residencias secundarias. Señaló que el razonamiento seguido en las sentencias, antes citadas, Bordessa y otros y Sanz de Lera y otros no era directamente transferible. Asimismo, señaló que en materia de adquisición de la propiedad, el requisito de una autorización previa no obedece únicamente a una necesidad de información, como en materia de transferencia de divisas, sino que puede culminar en una denegación de la autorización, sin que sea necesariamente contraria al Derecho comunitario.
54. El Tribunal de Justicia dedujo de estas constataciones que un mero procedimiento de declaración no permitía por sí solo garantizar un uso del terreno conforme con la normativa nacional. Sin embargo, señaló que no siempre era necesario un procedimiento de autorización previa. Así, el Tribunal de Justicia estimó que el Estado disponía de otras posibilidades para hacer cumplir las orientaciones seguidas en materia de ordenación de su territorio, como las multas, o una resolución que obligue al adquirente a poner inmediatamente fin al uso ilícito del bien, so pena de venta forzosa y mediante la declaración de nulidad de la venta.
55. El Tribunal de Justicia aplicó el mismo razonamiento en la sentencia Reisch y otros, antes citada. La normativa controvertida en aquel asunto establecía que determinadas transacciones relativas a los terrenos edificables, como la cesión de un derecho de propiedad o la concesión de un derecho de construcción, estaban supeditadas al requisito de que el adquirente declarase, entre otras cosas, que el terreno estaba destinado a su uso como residencia principal o a fines económicos. Si dicha declaración no era considerada satisfactoria, el adquirente debía obtener una autorización de transmisión ante otra autoridad que verificaba que se cumplían los requisitos de fondo vinculados a la prohibición de utilización del terreno como residencia secundaria.
56. El Tribunal de Justicia señaló que el procedimiento de declaración previa podía considerarse compatible con el Derecho comunitario. En cambio, estimó que el procedimiento de autorización previa no podía considerarse una medida estrictamente indispensable, habida cuenta de las posibilidades de control que dicho régimen abría a la autoridad pública, de la existencia de sanciones penales y de una acción específica de nulidad que podía ser ejercitada ante el juez nacional en el supuesto en que el proyecto realizado no fuese conforme con la declaración inicial.
57. Pienso que la posición adoptada por el Tribunal de Justicia en las sentencias, antes citadas, Konle y Reisch y otros puede transferirse a las circunstancias del presente caso.
58. Bien es verdad que, a diferencia de los regímenes de que se trata en estas dos sentencias, el artículo 8 de la VGVG no se limita a exigir al adquirente que destine el terreno edificable a establecer su residencia principal. Dicho artículo pretende, asimismo, que se edifique en el terreno adquirido dentro de un plazo razonable y que dicha construcción sea conforme con un plan urbanístico. Los objetivos perseguidos por el régimen controvertido y, por consiguiente, las obligaciones impuestas al adquirente, son más importantes, puesto que implican que se lleve a cabo dentro de un plazo razonable una construcción que cumpla, además, determinados requisitos.
59. Sin embargo, no se ha demostrado, a mi juicio, que el cumplimiento de dichos objetivos pueda lograrse únicamente mediante un régimen de autorización previa como el establecido por el Land de Vorarlberg, es decir, un régimen en virtud del cual toda cesión de terreno no edificado debe someterse a la aprobación de la administración, mediante una solicitud especial que suspende la validez de la operación.
60. En efecto, las alegaciones presentadas por el Gobierno austriaco con el fin de demostrar que un régimen de declaración previa bajo pena de sanciones habría sido insuficiente no me parecen convincentes. Es preciso examinarlos sucesivamente.
- Un régimen de declaración previa es manifiestamente inadecuado para garantizar un uso óptimo de los terrenos edificables
61. Se puede replicar a este argumento que los regímenes controvertidos en las sentencias, antes citadas, Konle y Reisch y otros se referían igualmente a la adquisición de terrenos edificables. El Tribunal de Justicia consideró en dichas sentencias que un régimen de declaración previa permitía a la administración efectuar un control de la conformidad de la compraventa con determinados requisitos, en particular con el compromiso del adquirente de destinar el terreno adquirido a establecer en él su residencia principal.
62. A mi juicio, un sistema de esta índole permitiría asimismo controlar el compromiso del adquirente de edificar en el terreno adquirido de conformidad con el plan urbanístico. Bastaría con requerir al adquirente que precisase en su declaración escrita el tipo de construcción que pretende llevar a cabo. De esta forma, la administración podría comprobar que el tipo de construcción es conforme con alguno de los previstos por la normativa y, en caso de no conformidad, oponerse, siempre que lo hiciese en un plazo breve y predeterminado contado a partir de la recepción de la declaración.
63. Por otra parte, no entraña ningún peligro ni ningún riesgo particular establecer que este control de la administración se realice en el marco de un sistema declarativo, en virtud del cual la venta celebrada entre las partes sería válida, en principio, salvo en caso de oposición de la administración. En el presente caso, la situación es diferente de aquellas que se refieren al acceso a una profesión regulada por motivos relativos a la deontología, a la competencia o a la responsabilidad, o al ejercicio de una actividad sometida a obligaciones de servicio público, o también al reconocimiento de un diploma obtenido en otro Estado miembro. En estos supuestos, el interés general exige que la autorización de la administración suspenda el ejercicio de la libertad reivindicada. Existiría un riesgo para el interés colectivo si se ejerciese dicha libertad, incluso durante el tiempo del examen de la declaración previa. Pues bien, éste no es el caso en el presente asunto.
64. A este respecto, es preciso destacar que, en la sentencia Reisch y otros, antes citada, el Tribunal de Justicia señaló que el examen previo efectuado a raíz de la declaración del adquirente podía evitar determinados daños difícilmente reparables ocasionados por la rápida ejecución de los proyectos de construcción.
65. Por último, el cumplimiento del compromiso de construir suscrito por el adquirente podría garantizarse, como el de destinar el terreno adquirido al establecimiento de su residencia principal, mediante un régimen de sanciones penales y civiles que podrían ir desde el apremio hasta una acción de resolución de la venta.
- Este sistema de sanciones no garantiza la utilización óptima del suelo puesto que haría falta esperar quince años para poder aplicarlo
66. Es preciso recordar que el plazo señalado al adquirente para realizar la construcción prevista por el plan urbanístico es competencia soberana de las autoridades austriacas o del Land de Vorarlberg. La duración de dicho plazo no puede, por tanto, constituir un argumento válido para descartar un sistema declarativo en favor de un régimen de autorización previa. Además, ni siquiera un sistema de autorización previa puede garantizar que todos los adquirentes de terrenos edificables cumplan sus compromisos.
- Una solicitud de autorización previa es más favorable al adquirente
67. Me parece que debe matizarse esta afirmación. Un adquirente a quien la administración no ha rechazado el proyecto de construcción que presentó con su declaración y cuyo título de propiedad ha sido inscrito en el Registro de la Propiedad podrá saber cuáles son sus derechos y sus obligaciones. Por lo tanto, no debería ser perturbado en el disfrute de su bien si lleva a cabo la construcción prevista en su declaración y la utiliza como residencia principal.
68. El Tribunal de Justicia ha realizado este mismo razonamiento en la sentencia Reisch y otros, antes citada, en la cual señaló que la exigencia mínima de declaración previa presenta la ventaja de ofrecer cierta seguridad jurídica para el adquirente, a diferencia de las modalidades de control ejercidas sólo a posteriori.
69. A la vista de estas consideraciones, una política de ordenación del territorio como la que se persigue en el presente caso no justifica, a mi juicio, que las adquisiciones de terrenos edificables se sometan a un sistema de autorización previa que suspende la validez de la adquisición. Esta apreciación queda corroborada por el margen de apreciación que el artículo 8 de la VGVG confiere a la administración competente.
ii) La facultad discrecional de la administración
70. Es preciso recordar que el artículo 8 de la VGVG supedita la autorización de la adquisición de un terreno edificable a dos requisitos. En primer lugar, el adquirente debe acreditar de manera plausible que la compra del terreno no se ha efectuado para establecer una residencia secundaria y, en segundo lugar, que dicho terreno será destinado, en de un plazo razonable, a un uso conforme con el plan urbanístico o a fines de interés público, general o cultural.
71. Por lo que atañe al primer requisito, como señaló el Tribunal de Justicia muy claramente en la sentencia Konle, antes citada, resulta imposible aportar la prueba irrefutable del uso futuro del bien que se desea adquirir. Por tanto, la administración dispone de un amplio margen de apreciación para pronunciarse acerca del valor probatorio de la información recibida del adquirente, margen que se asemeja a un poder discrecional.
72. Por lo que se refiere al segundo requisito, es preciso señalar que se han enumerado varios usos posibles de la construcción que se desea realizar sin que se haya dado precisión alguna sobre la manera en que la administración competente puede hacer que prevalezca uno de aquellos usos para un terreno determinado. En efecto, se indica meramente que la construcción debe ser conforme con el plan urbanístico o perseguir fines de interés público, general o cultural. Además, el adquirente debe acreditar «de manera plausible» que el terreno se destinará, en un plazo razonable, a un uso conforme con dichos posibles usos sin que se señalen los elementos que pueden servir de prueba.
73. A falta de precisiones, por parte del Gobierno austriaco, sobre los criterios aplicados por la administración para apreciar si se cumple el segundo requisito, es preciso señalar que, también en este caso, esta imprecisión confiere a dicha administración un margen de apreciación muy amplio que se asemeja a una facultad discrecional.
74. Pues bien, es reiterada jurisprudencia, que un régimen de autorización previa como el del presente caso debe basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano por los interesados, de forma que queden establecidos los límites de la facultad de apreciación de las autoridades competentes, con el fin de que ésta no pueda ejercerse de manera arbitraria.
75. Cuando, como en el presente caso, las circunstancias objetivas y específicas en las que se concede o se deniega una autorización previa no pueden ser determinadas, el Tribunal de Justicia ha declarado que esta indeterminación no permite que los particulares conozcan el alcance de sus derechos y obligaciones que se derivan del artículo 73 B del Tratado, por lo que debe considerarse que un régimen de esa índole es contrario al principio de seguridad jurídica.
76. A la vista de todas las consideraciones anteriores, estimo que el régimen de autorización previa establecido en el artículo 8 de la VGVG es contrario al artículo 73 B del Tratado.
77. Con carácter subsidiario, el Gobierno austriaco alega que si el Tribunal de Justicia declarase que el régimen controvertido es contrario al artículo 73 B del Tratado, habría que considerar que dicho régimen está amparado por el artículo 70 del Acta de adhesión, según el cual la República de Austria puede mantener su legislación existente relativa a las residencias secundarias durante un período de cinco años a partir de la fecha de adhesión.
78. Ya he señalado que el artículo 8, apartado 3, de la VGVG, cuyas disposiciones se han alegado, en el presente caso, contra la Sra. Salzmann, entró en vigor el 1 de enero de 1998. No se trata, por tanto, a priori, de una normativa ya existente en la fecha de adhesión de la República de Austria a la Unión Europea. No obstante, en la sentencia Konle, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que cualquier disposición aprobada con posterioridad a la fecha de adhesión no queda automáticamente excluida, por ese único motivo, de la cláusula de excepción recogida en el artículo 70 del Acta de adhesión. El Tribunal de Justicia precisó que la excepción establecida por dicho artículo podrá aplicarse si la disposición adoptada posteriormente es esencialmente idéntica a la legislación anterior o si se limita a reducir o a suprimir un obstáculo al ejercicio de los derechos y las libertades comunitarias que figure en la normativa anterior.
79. El Tribunal de Justicia indicó asimismo que corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar el contenido de la legislación nacional vigente en materia de residencias secundarias en la fecha de la adhesión de la República de Austria.
80. Por consiguiente, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente apreciar si el artículo 8, apartado 3, de la VGVG cumple los requisitos definidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Konle, antes citada, para beneficiarse de la excepción establecida en el artículo 70 del Acta de adhesión.
81. Con objeto de ayudar al órgano jurisdiccional nacional en dicha apreciación, el Tribunal de Justicia, en la sentencia Konle, antes citada, comparó la normativa en vigor en la fecha de la adhesión de la República de Austria con el régimen adoptado con posterioridad y señaló por qué este último no podía considerarse como una legislación existente en el sentido del artículo 70 del Acta de adhesión.
82. Un proceder tal no me parece oportuno en el presente caso en la medida en que el juez nacional indicó en la resolución de remisión que la normativa que estaba en vigor en el momento de la adhesión de la República de Austria era menos restrictiva que la adoptada en 1997 y que fue aplicada en el litigio principal. Además, el juez nacional, que, conviene recordarlo, no ha planteado cuestión prejudicial alguna sobre la interpretación del artículo 70 del Acta de adhesión, no ha mencionado literalmente la disposición que estaba en vigor en 1995.
83. Habida cuenta de todos estos elementos, propongo al Tribunal de Justicia que responda al órgano jurisdiccional remitente que el artículo 73 B del Tratado debe interpretarse en el sentido de que se opone a un procedimiento de autorización previa como el previsto por el régimen de adquisición de bienes inmuebles establecido por la VGVG.
C. Sobre la tercera cuestión prejudicial
84. Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si la cláusula de «standstill» recogida en el anexo XII, punto 1, letra e), del Acuerdo EEE, se oponía a la adopción, en 1993, de una normativa que somete las adquisiciones de terrenos edificables a un régimen de autorización previa.
85. El órgano jurisdiccional remitente solicita, pues, al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre los efectos de una disposición del Acuerdo EEE en el ordenamiento jurídico austriaco para un período anterior a la adhesión de la República de Austria a la Unión Europea.
86. A la vista de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, éste no es competente para responder a una cuestión de esa índole.
87. En efecto, en la sentencia de 15 de junio de 1999, Andersson y Wåkerås-Andersson, el Tribunal de Justicia tuvo que pronunciarse sobre los efectos de una disposición del Acuerdo EEE en el ordenamiento jurídico de un Estado miembro para un período anterior a la adhesión de dicho Estado. Un órgano jurisdiccional sueco preguntaba, fundamentalmente, si el artículo 6 del Acuerdo EEE debía interpretarse en el sentido de que podía declararse responsable al Reino de Suecia por los daños causados a los particulares debido a la incorrecta adaptación del Derecho nacional a una directiva con anterioridad a la adhesión de dicho Estado a la Unión Europea.
88. El Tribunal de Justicia declaró que, si, en principio, es competente para pronunciarse con carácter prejudicial acerca de la interpretación del Acuerdo EEE cuando se suscita una cuestión tal ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicha competencia derivada del artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE) es válida únicamente por lo que se refiere a la Comunidad. Por tanto, no es competente para pronunciarse acerca de la interpretación de dicho Acuerdo por lo que atañe a su aplicación en los Estados miembros de la AELC y tal competencia tampoco le ha sido atribuida al Tribunal de Justicia en el marco del Acuerdo EEE.
89. El Tribunal de Justicia ha precisado que la circunstancia según la cual el Estado de la AELC de que se trata se haya adherido a la Unión Europea, de modo que la cuestión prejudicial emana de un órgano jurisdiccional de un Estado miembro, no puede producir el efecto de atribuir al Tribunal de Justicia una competencia de interpretación del Acuerdo EEE en lo que se refiere a su aplicación a situaciones que no competen al ordenamiento jurídico comunitario.
90. En otra sentencia de 15 de junio de 1999, Rechberger y otros, el Tribunal de Justicia ha aplicado de nuevo este razonamiento para afirmar que no es competente ni en virtud del artículo 177 del Tratado ni en virtud del Acuerdo EEE para pronunciarse acerca de la interpretación de dicho Acuerdo por lo que se refiere a su aplicación por un Estado de la AELC durante el período anterior a su adhesión a la Unión Europea.
91. A la vista de las precedentes consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que declare que no es competente para responder a la tercera cuestión prejudicial.
V. Conclusión
92. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones planteadas por el Landesgericht Feldkirch:
«1) El artículo 73 B del Tratado CE (actualmente artículo 56 CE) debe interpretarse en el sentido de que se opone a un procedimiento de autorización previa como el previsto por el régimen de adquisición de bienes inmuebles establecido por la Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (Ley de transmisión de bienes inmuebles de Vorarlberg), de 23 de septiembre de 1993, en su versión modificada en 1997.
2) El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas no es competente para responder a la tercera cuestión prejudicial.»