61990CC0355_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. La présente affaire concerne une procédure intentée par la Commission contre le royaume d' Espagne sur le fondement de l' article 169 du traité CEE. La Commission demande à la Cour de constater que, en ayant omis de prendre des mesures d' entretien et d' aménagement conformes aux impératifs écologiques des habitats et de rétablissement des biotopes détruits dans les Marismas de Santoña, de les classer en zone de protection spéciale et de prendre les mesures appropriées pour éviter la pollution ou la détérioration des habitats de cette zone, en violation des dispositions énoncées aux articles 3 et 4 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (1) (ci-après "directive relative aux oiseaux sauvages" ou "directive") l' Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5 et 189 du traité CEE.
Le cadre réglementaire, les faits et les antécédents de la procédure
2. La directive relative aux oiseaux sauvages a été adoptée par le Conseil en 1979, en exécution du premier programme d' action de la Communauté en matière d' environnement (2). Selon ses considérants introductifs et son article 1er, la directive a pour objet d' assurer la conservation des espèces d' oiseaux vivant naturellement à l' état sauvage en Europe.
Étant donné leur importance aux fins de la présente affaire, il nous paraît utile de reprendre intégralement le texte de l' article 1er, paragraphes 1 et 2, de l' article 2, de l' article 3 et de l' article 4, paragraphes 1, 2 et 4 de la directive:
"Article 1er
1. La présente directive concerne la conservation de toutes les espèces d' oiseaux vivant naturellement à l' état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est d' application. Elle a pour objet la protection, la gestion et la régulation de ces espèces et en réglemente l' exploitation.
2. La présente directive s' applique aux oiseaux ainsi qu' à leurs oeufs, à leurs nids et à leurs habitats.
3. ...
Article 2
Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d' oiseaux visées à l' article 1er à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles.
Article 3
1. Compte tenu des exigences mentionnées à l' article 2, les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour préserver, maintenir ou rétablir une diversité et une superficie suffisantes d' habitats pour toutes les espèces d' oiseaux visées à l' article 1er.
2. La préservation, le maintien et le rétablissement des biotopes et des habitats comportent en premier lieu les mesures suivantes:
a) création de zones de protection;
b) entretien et aménagement conformes aux impératifs écologiques des habitats se trouvant à l' intérieur et à l' extérieur des zones de protection;
c) rétablissement des biotopes détruits;
d) création de biotopes.
Article 4
1. Les espèces mentionnées à l' annexe I font l' objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d' assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.
A cet égard, il est tenu compte:
a) des espèces menacées de disparition;
b) des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats;
c) des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles et que leur répartition locale est restreinte;
d) d' autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat.
Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.
Les États membres placent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d' application de la présente directive.
2. Les États membres prennent des mesures similaires à l' égard des espèces migratrices non visées à l' annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d' application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d' hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. A cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d' importance internationale.
3. ...
4. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu' elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. En dehors de ces zones de protection, les États membres s' efforcent également d' éviter la pollution ou la détérioration des habitats."
3. Les Marismas de Santoña se trouvent sur la côté cantabrique, au nord de l' Espagne, sur le territoire des communes de Santoña, Argoños, Escalante, Bárcena de Cicero, Laredo et Colindres. Il s' agit d' un estuaire de fleuves en forme d' entonnoir dans lequel cinq fleuves confluent (3) et forment une baie qui précède la pleine mer. Dans cette baie protégée, l' eau douce de rivière se mêle à l' eau salée de la mer. A marée basse, plus de 3 500 hectares de terrains limoneux ou de prés salés sont découverts. Comme dans d' autres estuaires présentant la forme d' un entonnoir, ces conditions favorisent l' existence d' une faune d' animaux invertébrés qui constituent la base alimentaire d' un grand nombre d' oiseaux aquatiques.
Les Marismas de Santoña se caractérisent par la présence d' une importante colonie d' oiseaux. Une partie de ces oiseaux demeurent habituellement dans l' estuaire, tandis que d' autres espèces viennent, selon la saison, de différents endroits d' Europe. En saison, la population d' oiseaux comprend entre 15 000 et 20 000 oiseaux, se composant de quelque cent espèces différentes.
Parmi ces oiseaux, on en a observé dix-neuf espèces reprises en annexe I à la directive relative aux oiseaux sauvages et qui revêtent donc un intérêt aux fins de l' article 4, paragraphes 1 et 4 de la directive, cité ci-dessus (4). Comme cela apparaîtra ci-après, la présente affaire concerne en premier lieu (mais non exclusivement) l' une de ces dix-neuf espèces d' oiseaux, à savoir la spatule blanche (Platalea leucorodia). En outre, les Marismas de Santoña accueillent régulièrement au moins quatorze espèces d' oiseaux migrateurs qui revêtent un intérêt aux fins de l' article 4, paragraphes 2 et 4 de la directive relative aux oiseaux sauvages (5).
4. Par le biais de différentes plaintes, la Commission a eu connaissance d' un certain nombre de mesures et actes qui, selon elle, sont susceptibles de polluer et de détériorer les Marismas de Santoña et, partant, d' affecter la conservation de différentes espèces d' oiseaux. Il s' agit des six faits suivants:
- la création, à Laredo et Colindres, de zones industrielles sur des terrains faisant partie des Marismas de Santoña; le projet de la municipalité de Colindres de remblayer des terrains situés en bordure de cette zone industrielle; les travaux de construction et de colmatage d' une digue entourant la zone industrielle et les terrains avoisinants;
- le remblayage de terrains marécageux par la municipalité d' Escalante, aux fins de la réalisation, sur ces terrains, d' un parc et de terrains de sports;
- le déversement, dans la zone marécageuse, au voisinage de Montehano, de matériaux de construction non utilisés provenant de la carrière de Montehano;
- la construction, entre Argoños et Santoña, d' une nouvelle route traversant les terrains marécageux;
- la concession à une association de pêcheurs de Santoña d' un secteur marécageux pour l' élevage de clovisses et les plans concernant d' autres projets d' aquaculture dans les marais;
- le dépôt de déchets et le déversement d' eaux résiduaires non épurées dans les Marismas de Santoña par les municipalités de Santoña, Cicero, Laredo, Colindres, Escalante et Argoños.
5. Eu égard à l' ensemble de ces éléments, le 18 juillet 1988, la Commission a adressé au gouvernement espagnol une lettre de mise en demeure, aux fins d' une procédure au titre de l' article 169 du traité CEE, pour non-respect des articles 3 et 4 de la directive relative aux oiseaux sauvages (6). Après que le gouvernement espagnol eut présenté ses observations, la Commission a émis un avis motivé, le 27 juin 1989, dans lequel elle demandait à l' Espagne de mettre fin aux infractions visées dans le délai d' un mois. Enfin, étant donné que le gouvernement espagnol continuait à contester les infractions alléguées à la directive sur les oiseaux sauvages, par requête du 30 novembre 1990, la Commission a porté l' affaire devant la Cour (7).
6. Selon la Commission, l' Espagne a, sous trois aspects, manqué à son obligation de respect de la directive relative aux oiseaux sauvages:
- premièrement, les six faits reprochés (voir ci-dessus, au point 4) constitueraient une violation de l' article 3 de la directive relative aux oiseaux sauvages, et en particulier des dispositions du paragraphe 2, sous b) et c) de cet article;
- deuxièmement, en n' ayant pas classé les Marismas de Santoña en zone de protection spéciale, l' Espagne aurait violé l' article 4, paragraphes 1 et 2 de la directive;
- enfin, les six faits reprochés constitueraient également une violation de l' article 4, paragraphe 4 de la directive.
Le gouvernement espagnol conteste chacun de ces éléments. Nous examinerons ci-dessous tout d' abord la violation de l' article 4, paragraphes 1 et 2 (ci-après aux points 7 à 17) et de l' article 4, paragraphe 4 (aux points 18 à 54), et ensuite celle de l' article 3 (aux points 55 à 59). En effet, l' un des points en contestation entre la Commission et le gouvernement espagnol concerne la question de savoir si l' article 3 s' applique à des situations qui relèvent des dispositions spécifiques de l' article 4. Il convient donc que nous examinions en premier lieu la question de savoir s' il y a eu effectivement violation de l' article 4.
La violation alléguée de l' article 4, paragraphes 1 et 2 de la directive relative aux oiseaux sauvages
7. L' article 4, paragraphe 1 de la directive relative aux oiseaux sauvages (dont nous avons repris le texte complet au point 2 ci-dessus) concerne les espèces d' oiseaux mentionnées à l' annexe I à la directive. Il s' agit d' espèces qui sont menacées de disparition ou qui, à un autre titre, selon le législateur communautaire, méritent une attention spéciale. Selon l' article 4, paragraphe 1, premier alinéa, des mesures de conservation spéciale sont prises pour les habitats de ces espèces d' oiseaux. Le quatrième alinéa de ce paragraphe dispose que les États membres classent "notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières" espèces.
L' article 4, paragraphe 2 (voir à nouveau, ci-dessus, au point 2), concerne les oiseaux migrateurs qui ne sont pas mentionnés à l' annexe I, mais dont la venue est régulière. Les États membres doivent prendre "des mesures similaires" à l' égard de ces espèces d' oiseaux. Cela implique que les territoires les plus appropriés à la conservation de ces espèces soient également classés en zones de protection spéciale (8).
Dans l' affaire dont il est présentement question, la Commission reproche à l' Espagne de ne pas avoir classé les Marismas de Santoña en zone de protection spéciale et donc, de ne pas avoir respecté tant l' article 4, paragraphe 1, que l' article 4, paragraphe 2.
8. La Commission invoque toute une série d' éléments qui démontrent l' intérêt que représentent les Marismas de Santoña pour un certain nombre d' oiseaux repris en annexe I à la directive et pour un certain nombre d' autres oiseaux migrateurs, dont il devrait ressortir que les Marismas de Santoña forment un des "territoires les plus appropriés" au sens de l' article 4, paragraphes 1 et 2. Les marais accueillent au total dix-neuf espèces d' oiseaux énumérées à l' annexe I à la directive. L' application des critères numériques reconnus internationalement fait apparaître que les Marismas de Santoña présentent un intérêt international pour la conservation et la survie d' une espèce, à savoir la spatule blanche (Platelea leucorodia) et un intérêt national pour deux autres espèces, à savoir le grand cormoran (Phalacrocrax carbo sinensis) et l' aigrette garzette (Egretta garzetta). En outre, les marais donnent asile à au moins quatorze autres espèces d' oiseaux migrateurs. L' application des mêmes critères scientifiques indique que les Marismas de Santoña présentent un intérêt international pour trois de ces espèces. En outre, ils présenteraient également un intérêt national pour plus de dix espèces.
9. Presque tous les éléments de preuve invoqués par la Commission se rapportent de manière spécifique à la spatule blanche. Les Marismas de Santoña présenteraient un intérêt vital pour la survie de cette espèce d' oiseaux, car ils constituent une étape essentielle (aire de repos et d' alimentation) sur la route migratoire empruntée par ces oiseaux entre les Pays-Bas et l' Afrique du Nord. A l' appui de sa démonstration, la Commission cite des ouvrages ornithologiques spécialisés ainsi qu' une étude comportant des observations qui ont été réalisées en 1990 dans les Marismas de Santoña. Il résulte de cette étude que la population de spatules blanches en Europe Occidentale comporte 1 100 couples, dont la plupart se reproduisent aux Pays-Bas. Selon cette étude, près de 600 des 1 100 oiseaux vivant aux Pays-Bas étaient passés, à l' âge de leur reproduction, sur le chemin de l' Afrique du Nord, par le nord de l' Espagne. Les Marismas de Santoña se trouvent sur la route migratoire empruntée par les spatules blanches néerlandaises et constituent une aire indispensable, étant donné la disparition progressive d' autres territoires présentant des caractéristiques analogues sur la côte cantabrique.
De son côté, devant la Cour, le gouvernement espagnol a reconnu que les Marismas de Santoña devaient être classés en zone de protection spéciale pour la protection de la spatule blanche (9). Cette reconnaissance ne concerne cependant pas les autres espèces d' oiseaux en cause, en particulier les autres oiseaux migrateurs, qui présentent un intérêt aux fins de l' article 4, paragraphe 2.
10. Il ressort clairement de la directive relative aux oiseaux sauvages que, selon les termes d' un arrêt antérieur de la Cour, "les États membres jouissent d' une certaine marge d' appréciation lorsqu' ils doivent choisir les territoires les plus appropriés pour un classement en zones de protection spéciale conformément à l' article 4, paragraphe 1, de la directive" (10).
Toutefois, comme la Commission le fait observer avec raison, cette marge d' appréciation n' est pas absolue. En effet, la directive dispose que "les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie" à la conservation de ces espèces "dans la zone géographique maritime et terrestre d' application de la présente directive" doivent être classés en zones de protection spéciale (article 4, paragraphe 1, à la fin du quatrième alinéa). A notre avis, cela signifie qu' un État membre qui se trouve confronté à des éléments de preuve, scientifiquement établis, qui démontrent de manière convaincante l' intérêt unique ou très particulier d' un habitat pour la conservation d' une espèce d' oiseaux qui est reprise en annexe I à la directive ou qui constitue un oiseau migrateur dont la venue est régulière, manquerait à ses obligations en ne classant pas cet habitat en zone de protection spéciale.
11. En l' espèce, il nous apparaît que la Commission a démontré de manière suffisamment convaincante, à l' aide d' éléments de preuve scientifiques, que les Marismas de Santoña revêtaient un intérêt unique ou à tout le moins très particulier pour la conservation de la spatule blanche, laquelle est mentionnée à l' annexe I à la directive. Comme nous l' avons déjà signalé, le gouvernement espagnol l' a lui même reconnu au cours de la procédure devant la Cour. S' agissant des autres espèces d' oiseaux mentionnées par la Commission, et en particulier des oiseaux migrateurs qui présentent un intérêt à la lumière de l' article 4, paragraphe 2 il n' en va pas de même. En ce qui concerne ces oiseaux, la Commission s' est limitée à un critère numérique (ou au renvoi à ce critère) sans démontrer le moins que ce soit la raison pour laquelle les marais revêtiraient pour ces oiseaux une importance unique ou très particulière (11). Pour cette raison, nous estimons qu' il convient, en tout cas, de rejeter la demande de la Commission visant à faire constater que l' Espagne a violé l' article 4, paragraphe 2 (12).
12. Bien que l' Espagne ait reconnu que les Marismas de Santoña doivent en principe être classés en zone de protection spéciale en raison de leur importance pour la spatule blanche, elle nie toutefois avoir manqué à son obligation de respect de l' article 4, paragraphe 1 de la directive relative aux oiseaux sauvages. En effet, l' Espagne estime qu' il serait possible de satisfaire à cette disposition de la directive de manière graduelle, progressive, et dans des délais raisonnables. En l' espèce, il serait satisfait à cette obligation étant donné que les Marismas de Santoña ont été déclarés réserve de chasse en 1987, provisoirement protégés en 1991 dans le cadre d' une procédure de classement en réserve naturelle et enfin classés en réserve naturelle en vertu d' une loi en 1992. En revanche, la Commission affirme que la date pertinente pour l' appréciation des obligations de l' Espagne est le 1er janvier 1986, date à laquelle ce pays a adhéré à la Communauté, et que les mesures de protection prises postérieurement par l' Espagne ne sont, par ailleurs, que partielles et donc insuffisantes.
13. La directive relative aux oiseaux sauvages date de 1979, et est donc antérieure à l' adhésion de l' Espagne à la Communauté, le 1er janvier 1986. L' article 2 de l' acte relatif aux conditions d' adhésion du royaume d' Espagne et de la République portugaise (13) dispose:
"Dès l' adhésion, les dispositions des traités originaires et les actes pris par les institutions des Communautés avant l' adhésion lient les nouveaux États membres et sont applicables dans ces États dans les conditions prévues par ces traités et par le présent acte."
L' article 395 du même acte dispose:
"Les nouveaux États membres mettent en vigueur les mesures qui leur sont nécessaires pour se conformer dès l' adhésion aux dispositions des directives et des décisions au sens de l' article 189 du traité CEE ... à moins qu' un délai ne soit prévu dans la liste figurant à l' annexe XXXVI ou dans d' autres dispositions du présent acte."
Étant donné que ni l' acte d' adhésion ni l' annexe mentionnée ne comportent une quelconque disposition particulière ayant trait à la directive relative aux oiseaux sauvages, il convient d' admettre que, le 1er janvier 1986, l' Espagne avait dû mettre en vigueur les mesures qui étaient nécessaires pour la mise en oeuvre, à partir de cette date, de la directive, et donc également de son article 4, paragraphe 1. En d' autres termes, en la matière (14), l' Espagne s' est engagée à une obligation de résultat immédiate.
14. En revanche, pour sa défense, le gouvernement espagnol soutient que l' obligation inscrite à l' article 4, paragraphe 1, est de telle nature qu' elle n' exige pas plus qu' une action administrative graduelle, progressive par laquelle le résultat visé, c' est-à-dire en l' espèce la conservation des espèces d' oiseaux protégées, serait atteint dans un délai raisonnable. Or, l' Espagne aurait fait preuve d' un tel effort administratif continu: d' une part, elle a déjà instauré 114 zones de protection spéciale sur son territoire, comportant une superficie plus étendue que dans aucun autre État membre, d' autre part, s' agissant des Marismas de Santoña, des mesures de protections ont été adoptées successivement en 1987 (réserve de chasse), en 1991 (protection provisoire) et en 1992 (protection définitive en tant que réserve naturelle). Par cette dernière mesure, l' Espagne aurait complètement satisfait à la disposition de l' article 4, paragraphe 1, à la seule différence formelle de l' appellation "zone de protection spéciale pour les oiseaux". En tout cas, le résultat visé par cet article ne serait pas compromis, dès lors qu' il ressort des chiffres concernés que le nombre de spatules blanches n' a pas baissé dans les marais, au cours des dernières années pour lesquelles des comptages sont disponibles (à savoir jusqu' en 1989).
15. Nous ne pouvons pas admettre ce raisonnement. D' une part, le gouvernement espagnol se fonde sur une conception trop minimaliste des obligations que la directive relative aux oiseaux sauvages impose aux États membres. Il est exact que l' objectif principal de la directive relative aux oiseaux sauvages, tel qu' il est indiqué à l' article 1er, est "la conservation de toutes les espèces d' oiseaux vivant naturellement à l' état sauvage" et que la préoccupation majeure à laquelle répond cette directive est la crainte de la disparition d' espèces d' oiseaux protégées. Il est également exact que, selon les termes de l' article 189 du traité CEE, une directive lie "quant au résultat à atteindre", mais laisse aux États membres "la compétence quant à la forme et aux moyens". Toutefois, il est constant que la directive relative aux oiseaux sauvages, et en particulier l' article 4, paragraphe 1, comportent en tant que "résultat à atteindre" des obligations plus précises que le seul objectif général de conservation des espèces menacées.
Comme nous l' avons déjà signalé ci-dessus (au point 10), l' article 4, paragraphe 1, quatrième alinéa comporte effectivement une obligation de classer en zones de protection spéciale les habitats qui sont les plus appropriés pour les espèces d' oiseaux mentionnées à l' annexe I. Le texte de l' article 4 ne contient aucune indication d' un délai de sursis, dès lors qu' il est établi que pour un oiseau repris en annexe I, compte tenu de la nécessité de protection, un territoire déterminé revêt un intérêt unique ou très particulier.
Par ailleurs, s' agissant du classement d' une telle zone de protection, le fait que l' Espagne ait déjà instauré 114 autres zones spéciales de protection (15), ne saurait être admis à titre de justification. Les obligations inscrites à l' article 4, paragraphe 1 de la directive relative aux oiseaux sauvages sont applicables, distinctement, pour chacun des oiseaux mentionnés en annexe I et l' existence de zones de protection spéciale pour d' autres oiseaux, dans d' autres régions, ne délie donc pas l' Espagne de l' obligation qui existe en l' espèce en ce qui concerne la spatule blanche dans les Marismas de Santoña.
16. Les développements qui précèdent ne signifient pas que, dans le cadre de l' application 169 du traité CEE, la Commission ne puisse montrer de la compréhension pour les circonstances spéciales auxquelles un État membre peut se trouver confronté aux fins du respect d' une obligation du droit communautaire. En effet, une telle possibilité est contenue dans le pouvoir discrétionnaire, revenant à la Commission, d' intenter ou non la procédure de manquement de l' article 169 du traité CEE et de choisir le moment auquel elle décide d' y recourir (16).
En l' espèce, le 18 juillet 1988, la Commission a mis en demeure l' Espagne, le 27 juin 1989, elle a émis un avis motivé, dans lequel elle donnait encore à l' Espagne un délai d' un mois, et elle a formé un recours devant la Cour le 30 novembre 1990 (voir ci-dessus, au point 5). Il en ressort que la Commission a accordé suffisamment de répit à l' Espagne en vue de la mise en oeuvre de la directive concernée, plus particulièrement en ce qui concerne le classement des Marismas de Santoña en zone de protection spéciale conformément à l' article 4, paragraphe 1 de ladite directive. La seule mesure que, selon sa réponse du 28 juin 1989 à l' avis motivé, l' Espagne ait prise à ce moment (17) était le classement des Marismas de Santoña en réserve de chasse par décret 30/1987 de la Diputación Regional de Cantabria du 8 mai 1987 (18). Or, on peut difficilement contester que cette mesure, qui consiste uniquement en une interdiction de chasser, ne satisfait pas aux exigences de l' article 4, paragraphe 1 de la directive relative aux oiseaux sauvages. Elle est indéniablement utile et même essentielle, mais elle ne peut certes pas représenter l' équivalent de l' instauration d' une zone de protection spéciale pour les oiseaux. D' ailleurs, le gouvernement espagnol ne prétend pas que cette interdiction de chasser assure, en soi, le respect de l' article 4, paragraphe 1, quatrième alinéa, mais affirme seulement que cette mesure forme un élément d' une réalisation graduelle et progressive de cette disposition.
17. Les autres dispositions de protection auxquelles l' Espagne renvoie sont la protection provisoire des Marismas de Santoña par le décret 43/1991 du 12 avril 1991 (19) et sa protection définitive par la loi n
6/1992 du 27 mars 1992 (20). A cet égard, il convient de rappeler que - dans l' appréciation, dans le cadre d' un recours en manquement, du respect par un État membre des obligations qui lui incombent - la Cour ne saurait tenir compte de mesures que l' État membre concerné a adoptées après l' introduction du recours (21). Nous en concluons donc que, en violation de l' article 4, paragraphe 1 de la directive relative aux oiseaux sauvages, l' Espagne a négligé de classer les Marismas de Santoña en zone de protection spéciale.
La violation alléguée de l' article 4, paragraphe 4 de la directive relative aux oiseaux sauvages
18. L' article 4, paragraphe 4 de la directive relative aux oiseaux sauvages (voir le texte ci-dessus au point 2) oblige les États membres à prendre les mesures appropriées pour éviter, dans les zones de protection spéciale visées à l' article 4, paragraphes 1 et 2, la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux. En dehors de ces zones de protection spéciale, les États membres s' efforcent également d' éviter la pollution ou la détérioration des habitats.
19. Selon la Commission, l' Espagne a manqué à son obligation de respect de cette disposition. La plainte de la Commission se fonde sur six faits (mentionnés ci-dessus au point 4) qu' elle reproche à l' Espagne: les travaux pour la création de zones industrielles à Laredo et Colindres, le remblayage de terrains marécageux à Escalante, le dépôt de matériaux provenant de la carrière de Montehano, la construction d' une route entre Argoños et Santoña, les projets d' aquaculture et enfin, le dépôt de déchets solides et le déversement d' eaux résiduaires. Ces mesures et ces actes pollueraient et détérioreraient les Marismas de Santoña et entraîneraient une réduction de la superficie de la zone. La Commission estime en outre que les mesures de restauration prises ou annoncées par les autorités espagnoles sont insuffisantes pour remédier à cette situation.
20. L' Espagne se défend contre cette accusation en avançant différents arguments, tant en droit qu' en fait. Selon le gouvernement espagnol, il ne serait pas possible en droit, comme la Commission le fait en l' espèce, de reprocher simultanément à un État membre de violer l' article 4, paragraphe 1 et l' article 4, paragraphe 4. En outre, l' Espagne soutient que la Commission se fonde soit sur des projets qui n' ont jamais été réalisés, soit sur des faits antérieurs à l' adhésion de l' Espagne en 1986; en tout état de cause, les autorités espagnoles auraient depuis lors pris les mesures de réparation nécessaires. Enfin, les faits reprochés seraient isolés et revêtiraient une importance limitée. Le fait que l' article 4, paragraphe 4 n' a pas été violé devrait ressortir également de la circonstance que le nombre d' oiseaux protégés n' a pas diminué au cours des dernières années pour lesquelles des chiffres sont disponibles.
Le rapport entre l' article 4, paragraphes 1 et 2 et l' article 4, paragraphe 4.
21. Nous commencerons notre examen par la question relative au rapport entre, d' une part, l' article 4, paragraphes 1 et 2 et d' autre part, l' article 4, paragraphe 4. Selon le gouvernement espagnol, il ne saurait y avoir violation simultanée de ces deux dispositions. En effet, l' article 4, paragraphe 4 concerne des obligations relatives aux zones de protection spéciale désignées dans le cadre des paragraphes 1 et 2. Il ne serait donc question de violation du paragraphe 4 qu' après qu' une telle zone a été classée. En l' espèce, cela impliquerait que la demande de la Commission au titre de l' article 4, paragraphe 4 soit rejetée, au motif que les faits sur lesquels la Commission se fonde sont antérieurs à la loi de 1992 qui (à tout le moins selon le gouvernement espagnol) a classé les Marismas de Santoña en zone de protection spéciale au sens de l' article 4, paragraphe 1.
22. Nous ne pouvons pas être d' accord avec ces arguments soulevés par le gouvernement espagnol. Tout d' abord, il convient de relever que les mesures appropriées mentionnées à l' article 4, paragraphe 4, première phrase, pour éviter la pollution ou la détérioration des habitats, ne s' appliquent pas exclusivement, mais seulement en particulier, aux habitats visés à l' article 4, paragraphes 1 et 2. S' agissant également des habitats qui sont situés en dehors des zones de protection qui y sont visées, selon la deuxième phrase du paragraphe 4, les États membres "s' efforcent" d' éviter leur pollution ou leur détérioration. Ensuite, il ressort de l' article 4, paragraphe 1 - et cela vaut également en ce qui concerne les "mesures similaires" mentionnées au paragraphe 2 - que l' on exige des États membres en général qu' ils prennent des mesures de protection et en particulier (et donc non exclusivement) qu' ils classent en zones de protection spéciale les habitats dans lesquels se rencontrent les espèces d' oiseaux mentionnées en annexe I. On peut déduire de ces éléments que le régime de protection prévu à l' article 4 ne consiste pas exclusivement dans le classement de zones de protection spéciale et/ou dans la protection d' habitats dans les zones de protection spéciale.
Enfin et surtout, si l' on admettait qu' il ne saurait y avoir violation du paragraphe 4 que lorsque, tout d' abord, il y a eu mise en oeuvre du paragraphe 1 ou du paragraphe 2 par l' instauration de zones de protection spéciale, il serait trop facile d' échapper au contenu concret des obligations de l' article 4. Puisque le paragraphe 4 impose des obligations dans une zone de protection spéciale, ces obligations doivent dès lors être également respectées dans les cas dans lesquels, en violation du paragraphe 1 ou du paragraphe 2, une telle zone n' a pas (encore) été instaurée. Il s' agit, en l' occurrence, selon la première phrase du paragraphe 4, de l' obligation de prendre les mesures appropriées pour éviter la pollution et la détérioration des habitats et les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu' elles aient un effet significatif (22).
L' appréciation des actes mis en cause par la Commission en général.
23. Il ressort de l' examen, ci-dessus, du rapport entre l' article 4, paragraphes 1 et 2 et l' article 4, paragraphe 4 et de la constatation précédant cet examen selon laquelle, en violation de l' article 4, paragraphe 1, l' Espagne a négligé de classer les Marismas de Santoña en zone de protection spéciale, que les six mesures et actes mis en cause doivent être appréciés en fonction de la norme de l' article 4, paragraphe 4, première phrase. Conformément à cette disposition, comme nous l' avons énoncé, il convient que les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter la pollution et la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, "pour autant qu' elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article".
24. Nous avons examiné l' interprétation de cette disposition dans nos conclusions dans une précédente affaire, Commission/Allemagne (C-57/89) (23). D' une part, nous avons rejeté la conception minimaliste, selon laquelle ne seraient significatifs que les actes ou les faits qui mettent effectivement en danger la possibilité de survie et de reproduction, dans la zone, des espèces d' oiseaux protégées. D' autre part, nous avons tout autant rejeté la conception maximaliste, consistant à interdire toute activité de pollution ou de détérioration des habitats ou de perturbation touchant les oiseaux. L' interprétation exacte, correspondant à l' objectif de l' article 4, nous paraît se situer entre les deux conceptions:
"Selon nous, en adoptant cette disposition, le Conseil a voulu indiquer qu' aucune pollution, dégradation ou perturbation qui porte gravement atteinte à la qualité des conditions de vie des oiseaux ne peut avoir lieu dans une zone de protection. Il faut donc également entendre par là les facteurs négatifs qui, bien qu' ils ne mettent pas en danger la survie et la reproduction des oiseaux, ne garantissent pas leur survie et leur reproduction dans les conditions les plus appropriées" (24).
A notre avis, il ressort de cette interprétation qu' on ne saurait attacher une importance décisive aux chiffres avancés dans la présente affaire qui, selon le gouvernement espagnol, indiqueraient que le nombre d' oiseaux protégés, en particulier le nombre de spatules blanches, n' a pas diminué, dans les Marismas de Santoña, entre 1986 et 1989, c' est-à-dire au cours de la période concernée par l' action formée par la Commission contre l' Espagne (25). Si l' article 4, paragraphe 4 concerne également une atteinte essentielle à la qualité des conditions de vie des oiseaux, on ne saurait conclure de la circonstance que leur nombre ne diminue pas, qu' il n' y a aucun élément à relever. D' ailleurs, même des activités qui affectent de manière essentielle la survie et la reproduction mêmes des oiseaux, ne se traduisent pas nécessairement immédiatement dans les résultats des comptages des oiseaux, étant donné qu' une telle atteinte peut comporter des effets à plus long terme, ou des effets cumulatifs.
25. L' appréciation des actes mis en cause par la Commission en fonction de la norme examinée ci-dessus, soulève encore la question de savoir si une activité interdite au titre de cette norme ne peut pas être justifiée en invoquant un autre intérêt, supérieur. En effet, en l' espèce, le gouvernement espagnol défend différents faits reprochés, de manière distincte et dans leur ensemble, en renvoyant à leur intérêt social et économique.
La Cour a examiné cette problèmatique dans l' arrêt Commission/Allemagne (C-57/89), mentionné ci-dessus (26). Cette affaire concernait des travaux d' endiguement entrepris dans le Leybucht, une zone naturelle en Allemagne. Ces travaux ont entraîné une réduction de la superficie d' une zone spéciale de reproduction. La justification de ces travaux consistait en considérations de protection contre les inondations de la population habitant derrière la digue et dans le souci d' assurer l' accès des bateaux de pêcheurs de Greetsiel à ce port. Dans son arrêt, la Cour a considéré qu' une telle réduction de la superficie constituait une violation de l' article 4, paragraphe 4 (27) et, en outre, s' agissant de la possibilité de justification:
"S' il est vrai que les États membres jouissent d' une certaine marge d' appréciation lorsqu' ils doivent choisir les territoires les plus appropriés pour un classement en zones de protection spéciale, conformément à l' article 4, paragraphe 1, de la directive, ils ne sauraient, par contre, disposer de la même marge d' appréciation, dans le cadre de l' article 4, paragraphe 4, de la directive lorsqu' ils modifient ou réduisent la superficie de telles zones, puisqu' ils ont eux-mêmes reconnu, dans leurs déclarations, que dans ces zones se trouvent réunies les conditions de vie les plus appropriées pour les espèces énumérées à l' annexe I de la directive. S' il n' en était pas ainsi, les États membres pourraient unilatéralement se soustraire aux obligations que l' article 4, paragraphe 4, de la directive leur impose pour ce qui concerne les zones de protection spéciale.
Une telle interprétation de cette dernière disposition est d' ailleurs confirmée par le neuvième considérant de la directive, qui relève l' importance particulière que celle-ci attache aux mesures de conservation spéciale concernant les habitats des oiseaux énumérés à l' annexe I afin d' assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution. Il en résulte que la faculté des États membres de réduire la surface d' une zone de protection spéciale ne peut être justifiée que par des raisons exceptionnelles.
Ces raisons doivent correspondre à un intérêt général supérieur à celui auquel répond l' objectif écologique visé par la directive. Dans ce contexte, les intérêts énoncés à l' article 2 de la directive, à savoir les exigences économiques et récréatives, ne sauraient entrer en ligne de compte. En effet, comme la Cour l' a relevé dans les arrêts du 8 juillet 1987, Commission/Belgique (247/85, Rec. p. 3029), et Commission/Italie (262/85, Rec. p. 3073), cette disposition ne constitue pas une dérogation autonome au régime de protection établi par la directive" (28).
26. Dans l' affaire C-57/89, cela signifiait concrètement que les considérations tenant à la sécurité côtière étaient admissibles, mais pas, en principe, la préoccupation d' ordre social et économique relative à la survie du port de pêche de Greetsiel (29). Toutefois, la partie du projet qui concernait le port comportait en même temps des répercussions positives concrètes pour les habitats des oiseaux. "Dès lors qu' existent les compensations écologiques susmentionnées, et seulement pour cette raison", le deuxième motif de justification était susceptible d' être pris en compte (30).
Il nous apparaît que cette position prise par la Cour ne s' applique pas uniquement à la réduction de la superficie d' une zone de protection spéciale par suite de l' exécution de travaux qui - ainsi que nous comprenons l' arrêt - doit être qualifiée de "détérioration" au sens de l' article 4, paragraphe 4, mais à toute forme de pollution ou détérioration des habitats ou de perturbation touchant les oiseaux visée par ce paragraphe.
27. Nous examinerons à présent le caractère légitime ou non des six actes litigieux. A cet égard, nous rappellerons que ne peuvent faire l' objet d' une procédure de manquement au titre de l' article 169 du traité CEE que soit des faits déjà dénoncés dans les avis motivés adressés à l' État membre concerné et qui se sont poursuivis ultérieurement, soit des faits intervenus postérieurement à ces avis, mais de même nature que ceux qui étaient visés par ces avis et qui sont constitutifs d' un même comportement (31). En outre, pour ce qui concerne l' Espagne, il doit s' agir de faits qui se sont produits après le 1er janvier 1986, soit la date d' adhésion de l' Espagne à la Communauté (voir ci-dessus, au point 13). Eu égard à ces éléments, nous allons à présent examiner, s' agissant de chacun des actes litigieux, si ceux-ci peuvent être qualifiés de pollution ou détérioration des habitats ou de perturbation touchant les oiseaux au sens de l' article 4, paragraphe 4, ou s' ils affectent de manière substantielle les conditions de vie des oiseaux, et en particulier de la spatule blanche (32), dans les Marismas de Santoña. Pour autant que de besoin, nous examinerons également s' ils peuvent être justifiés par un intérêt général supérieur au sens de l' arrêt C-57/89.
28. Avant de procéder à cet examen, nous souhaitons toutefois relever les conséquences qui découlent de l' arrêt de la Cour, si la Cour décide que les faits litigieux constituent un manquement aux obligations de l' Espagne. Dans la procédure des articles 169 à 171 du traité CEE, la mission de la Cour se limite à la constatation du point de savoir si un État membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité. Cela n' empêche pas toutefois que des obligations concrètes de réparation par l' État membre puissent découler d' une telle constatation. Il appartient toutefois à la Commission d' y veiller en premier lieu, ainsi que cela ressort des attendus suivants d' une ordonnance de la Cour du 28 mars 1980:
"Ainsi qu' il est dit à l' article 171 du traité, si la Cour de justice reconnaît qu' un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, 'cet État membre est tenu de prendre les mesures que comporte l' exécution de l' arrêt de la Cour de justice.'
Conformément à l' article 155, il appartient à la Commission de veiller 'à l' application des dispositions du présent traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci' ; il incombe dès lors à la Commission de veiller aussi à l' exécution, par les États membres, des arrêts prononcés par la Cour de justice.
Dans l' exercice de ce pouvoir, la Commission peut introduire des recours en vertu de l' article 169 du traité si elle estime qu' un État membre n' a pas pris les mesures nécessaires pour assurer l' exécution d' un arrêt ou que les mesures éventuellement prises à cet effet ne sont pas conformes aux obligations découlant de celui-ci" (33).
L' examen de chacun des actes concrètement mis en cause par la Commission.
Premier grief: les zones industrielles de Laredo et Colindres
29. Le premier fait mis en cause concerne la création, à Laredo et Colindres, de zones industrielles sur des terrains qui appartiennent aux Marismas de Santoña, le plan de la municipalité de Colindres de remblayer les terrains situés en bordure de cette zone industrielle et les travaux de construction et de colmatage d' une digue entourant la zone industrielle et les terrains environnants.
30. Selon la Commission, la création de ces zones industrielles aboutit à la disparition d' une partie importante de la zone marécageuse (environ 80 hectares). Cette transformation affecte deux habitats essentiels des marais, à savoir les terres traversées par les marées et la frange de végétation extérieure. La création des zones industrielles qui est contestée a pour effet de cloisonner, d' isoler ou de colmater certaines parties de la zone marécageuse. L' industrie projetée est donc susceptible d' affecter tout le flux des marées dans les Marismas et d' avoir une répercussion fort négative sur les systèmes physiques et biologiques des Marismas dans leur ensemble. Étant donné la dimension de ces projets et la création de cette industrie au milieu de l' estuaire, on doit s' attendre à une modification importante des courants en cet endroit. Ces courants, qui résultent de l' interaction des marées et de l' apport fluvial, sont le principal facteur de la géomorphologie de cette zone. En outre, il convient de signaler la menace de voir compromis, diminués et modifiés, par l' exécution de ces travaux, les paramètres physiques et chimiques qui sont déterminants pour la vie des animaux invertébrés, la seule nourriture de différents oiseaux sauvages.
31. Il nous paraît que les plans de création de ces zones industrielles ainsi contestés par la Commission sont effectivement susceptibles de justifier la conclusion selon laquelle l' article 4, paragraphe 4 a été violé, si et dans la mesure où lesdits plans ont été mis à exécution après le 1er janvier 1986, soit la date de l' adhésion de l' Espagne à la Communauté. En effet, la Commission nous paraît avoir rendu suffisamment vraisemblable le fait qu' il s' agit en l' occurrence d' une détérioration des habitats qui affecte de manière substantielle la qualité des conditions de vie des oiseaux, et en particulier de la spatule blanche, dans les Marismas de Santoña. Toutefois, l' Espagne nie avoir manqué à ses obligations au titre de l' article 4, paragraphe 4, parce que les faits mis en cause par la Commission, soit se rapportent à la période antérieure à 1986, soit concernent des projets qui n' ont pas été exécutés.
32. Le gouvernement espagnol expose que la municipalité de Laredo bénéficie d' une concession pour une superficie de 40 hectares pour la construction d' une route en bord de mer et l' aménagement du terrain restant en vertu d' une décision administrative qui date de 1973. Le plan général d' aménagement urbain de Laredo prévoit la création d' une zone industrielle sur les marais de la concession. Ainsi, au début des années '80, une digue a été construite autour de cette zone. Certes, encore en 1988, une zone de 23,5 hectares de mer et de terre du domaine public a été cédée à la commune et, en mai 1989, la municipalité a cédé ces terrains à la société de droit public SEPES, de sorte que celle-ci aurait pu commencer les travaux de remblayage nécessaires et les travaux de création du polygone industriel. Toutefois, avant que ces travaux n' aient commencé, les autorités compétentes ont décidé de renoncer à la réalisation du polygone industriel. Cela ressort d' un accord qui a été conclu en 1991 entre le ministre des travaux public et de l' urbanisme, la Diputaciòn Regional de Cantabria et la commune de Laredo. En vertu de cet accord, les parties ont décidé de ne pas exécuter les travaux de réalisation du polygone industriel, de suspendre la concession délivrée à la commune de Laredo et de déplacer sur la terre ferme le lieu de réalisation du polygone industriel. Le gouvernement espagnol a soumis à la Cour des pièces faisant apparaître le choix d' une nouvelle situation pour le polygone industriel, en dehors des limites des Marismas de Santoña.
La municipalité de Colindres bénéficie d' une concession semblable à la concession susmentionnée de Laredo. A Colindres également, au début des années '80, une digue a été construite autour de la zone destinée à devenir polygone industriel. Toutefois, en 1989, l' autorité centrale espagnole compétente a engagé une procédure en caducité de la concession de Colindres. La municipalité de Colindres est disposée à renoncer à la concession en contrepartie de l' autorisation de construire, sur la terre ferme, une route de bord de mer qui relie le territoire de cette commune à celui de la commune de Laredo. Ainsi, le projet initial de polygone industriel à Colindres ne sera pas réalisé.
33. S' il s' avérait que les faits correspondent aux allégations formulées par l' Espagne, il ne nous paraîtrait pas possible, sur ce point, de constater une violation de l' article 4, paragraphe 4 de la directive relative aux oiseaux sauvages, à charge de l' Espagne. Ainsi que nous l' avons exposé ci-dessus (au point 13), la directive relative aux oiseaux sauvages lie l' Espagne depuis le 1er janvier 1986. Or, les projets de réalisation de zones industrielles qui sont mis en cause, de même que la construction d' une digue autour des terrains prévus à cet effet, remontent à une époque antérieure à cette date. Certes, l' exécution des projets a continué à être préparée jusqu' en 1989, par la cession des terrains concernés à SEPES. Cependant, en réponse à l' avis motivé de la Commission (34), le gouvernement espagnol a déclaré qu' on avait renoncé à l' exécution effective de ces projets et que des mesures avaient été annoncées et, entre-temps, adoptées pour que cette non-exécution prenne un caractère définitif (35). Comme élément de cette non-exécution, le gouvernement espagnol s' est engagé à annuler les effets des travaux déjà réalisés, et en particulier à démolir les digues construites avant l' adhésion de l' Espagne et ainsi à récupérer les zones menacées. Il incombe à la Commission de faire respecter cet engagement par le gouvernement espagnol.
La Commission fait toutefois remarquer que les digues dont la destruction avait été promise ont encore été colmatées au printemps de l' année 1986. Cet acte nous paraît effectivement contraire à l' engagement pris par l' Espagne d' éviter de favoriser toute détérioration substantielle des habitats des oiseaux protégés à dater de l' adhésion. En effet, le colmatage des digues nous semble être de nature à achever de cloisonner les zones concernées et à empêcher définitivement le mouvement des marées dans cette partie des Marismas, sans que l' on puisse avancer aucun motif admissible de justification.
34. La Commission soutient également que la violation de l' article 4, paragraphe 4 continue, et ce en raison des conséquences dommageables pour l' environnement qui résultent de la nouvelle situation de la zone industrielle. Cet argument ne saurait être admis. En effet, "selon la jurisprudence constante de la Cour, l' objet d' un recours introduit en vertu de l' article 169 du traité est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue par cette disposition" (36). Or, le présent recours en manquement est dirigé contre les zones industrielles qui devaient être établies initialement à l' intérieur des Marismas. En revanche, la réalisation de la nouvelle zone industrielle projetée, sur la terre ferme, ne fait pas l' objet de la présente procédure. En effet, ce fait ne saurait être considéré, au sens de la jurisprudence de la Cour (voir ci-dessus au point 27), comme une poursuite des faits qui faisaient l' objet de l' avis motivé ou comme un fait intervenu postérieurement, de même nature que ceux qui étaient visés par cet avis: dans la mesure où, dans sa nouvelle situation, la zone industrielle est susceptible de constituer une pollution ou une détérioration des habitats, ou une perturbation touchant les oiseaux, au sens de l' article 4, paragraphe 4 de la directive sur les oiseaux sauvages, il s' agit en tout état de cause d' effets d' une autre nature que ceux sur lesquels la Commission s' est fondée dans le cadre de la procédure précontentieuse (37).
35. Nous en concluons donc qu' il convient de faire droit à l' action de la Commission dirigée contre la réalisation de polygones industriels à l' intérieur des Marismas, mais toutefois uniquement dans la mesure où les projets mis en cause ont été exécutés après le 1er janvier 1986, plus précisément en ce que, après cette date, l' Espagne a colmaté les digues précédemment érigées autour des polygones industriels projetés. En outre, selon nous, il serait opportun que la Cour prenne acte de l' engagement de l' Espagne de démolir les travaux déjà effectués, et en particulier les digues qui ont été construites, et ainsi de récupérer les zones menacées.
Deuxième grief: les travaux de remblayage à Escalante
36. Le deuxième grief concerne le remblayage de terrains marécageux par la commune d' Escalante pour la réalisation, en 1985, d' un parc et d' un terrain de football. Selon la Commission, en 1988, la superficie du parc a été agrandie de moitié et on a construit, en plus, un deuxième terrain de football, de même que des terrains de sport pour le hand-ball, le basket-ball et le tennis. La Commission s' offusque de ces travaux de remblayage, parce qu' ils font disparaître ou diminuent des aires de refuge utilisées par les oiseaux aquatiques.
37. Le gouvernement espagnol confirme que depuis 1982, la municipalité d' Escalante a réalisé, sans autorisation, des travaux de remblayage de marais appartenant au domaine public. Toutefois, en 1985, l' autorité de tutelle a refusé de délivrer une déclaration selon laquelle les travaux de remblayage effectués étaient légaux. Le recours administratif formé par la municipalité à l' encontre de ce refus est encore à l' examen. Selon le gouvernement espagnol, il n' y a plus eu de travaux de remblayage après la réalisation de terrains de sport supplémentaires en 1986. Le gouvernement espagnol déclare en outre qu' il recourra aux moyens coercitifs nécessaires si de nouveaux travaux illégaux de remblayage ont lieu.
38. Il nous paraît clair que cette réalisation de terrains de sport supplémentaires en 1986, soit après l' adhésion de l' Espagne à la Communauté, constitue une "détérioration" au sens de l' article 4, paragraphe 4 de la directive relative aux oiseaux sauvages, parce qu' elle a pour effet de diminuer l' espace disponible pour les oiseaux aquatiques. Toutefois, nous ne pensons pas que la Commission soit parvenue à rendre suffisamment crédible le fait que, pour cette raison, dans les Marismas de Santoña, les conditions de vie des oiseaux, et en particulier de la spatule blanche, ont été affectées de manière substantielle. Il ressort des cartes soumises à la Cour (38) que les terrains de sport n' occupent qu' une surface réduite, à l' extrémité de la zone marécageuse, qui ne paraît présenter d' intérêt ni en tant qu' aire de repos ni en tant qu' aire d' alimentation pour la spatule blanche et d' autres oiseaux protégés. Nous en concluons donc que l' on ne saurait faire droit à la demande de la Commission en ce qui concerne ce grief.
Troisième grief: les déversements en provenance de la carrière de Montehano
39. Le troisième grief concerne le versement, dans la zone marécageuse, aux abords de Montchano, de matériaux non utilisés provenant de la carrière de Montehano. La Commission soutient que l' exploitation de la mine et le déversement de matériaux non utilisés dans la zone marécageuse entraînent un colmatage direct (décombres) et indirect (érosion et sédimentation), qui a des résultats catastrophiques pour la faune vivant sur le sol des Marismas de Santoña.
40. Le gouvernement espagnol soutient que les objections soulevées par la Commission se rapportent à des faits antérieurs à l' adhésion de l' Espagne à la Communauté. L' entreprise minière de Montehano est en exploitation depuis le début du siècle. Ses activités sont présentement contrôlées conformément à la législation minière applicable à l' heure actuelle, selon laquelle le déversement de matériaux non utilisés dans les marais est définitivement interdit. Il y a eu des contacts avec l' entreprise concessionnaire, pour obtenir que celle-ci retire une partie des déversements qu' elle a effectués jusqu' en 1976 dans l' embouchure de l' Escalante. Depuis cette année-là, la surface remblayée ne serait certainement pas devenue plus importante et des matériaux de rebut auraient même été enlevés. Selon les autorités espagnoles, l' entreprise doit, en tout état de cause, rétablir la zone affectée dans l' état dans lequel elle se trouvait en 1982.
41. Le dossier présenté à la Cour présente une certaine imprécision quant à la question du moment auquel les déversements ont eu lieu. Dans sa réponse, en 1989, à l' avis motivé de la Commission, le gouvernement espagnol soutenait que ces déversements avaient déjà été définitivement arrêtés depuis de nombreuses années (39). En revanche, dans sa requête introductive d' instance devant la Cour, la Commission affirme que les travaux d' extraction à la carrière et les versements de matériaux non utilisés qui leur sont liés, ont été intensifiés en 1989, lors de la réalisation de la route Argoños-Santoña (voir ci-dessous, au point 43). Selon la Commission, ce fait a été reconnu dans un guide écologique édité par le conseil régional de Cantabrique (40). Dans son mémoire en défense, le gouvernement espagnol se contente de réitérer son affirmation selon laquelle les déversements ont été définitivement arrêtés. Dans sa réplique, la Commission continue à affirmer que les déversements ont repris et elle a présenté, en annexe, une photo aérienne qui devrait le montrer (41). Dans sa duplique, le gouvernement espagnol n' a plus abordé ce point. A l' audience, la Commission a confirmé ses affirmations. Le représentant du gouvernement espagnol a répondu que depuis mars 1983, les déversements sont définitivement interdits et arrêtés.
En nous fondant sur ces réactions des parties et sur leurs prises de position à l' audience, nous estimons qu' il convient de considérer qu' il est prouvé que l' exploitation de la mine et les versements de matériaux non utilisés ont effectivement recommencé ou ont continué au cours de la période commençant en 1989, c' est-à-dire au cours d' une période non seulement postérieure à l' adhésion de l' Espagne à la Communauté, mais également postérieure à l' avis motivé de la Commission du 27 juin 1989 et au délai d' un mois fixé dans cet avis.
42. Il ne nous paraît pas y avoir de problème pour qualifier ces versements, en raison de leurs effets directs (décombres) ou indirects (érosion et sédimentation), de "pollution" et "détérioration" au sens de l' article 4, paragraphe 4 de la directive relative aux oiseaux sauvages. Toutefois, nous mettons en doute le fait que la Commission ait démontré d' une manière concluante que les déversements - et nous visons alors spécifiquement les déversements postérieurs à l' adhésion de l' Espagne - aient affecté de manière substantielle la qualité des conditions de vie des oiseaux, et en particulier de la spatule blanche, dans les Marismas de Santoña. A cet égard, la Commission s' est limitée à l' affirmation déjà mentionnée, selon laquelle le colmatage direct et indirect par suite des déversements a "des résultats catastrophiques" pour la faune vivant dans les marais. Ce point n' est cependant pas davantage expliqué ou prouvé. Nous ne trouvons pas non plus d' informations complémentaires dans les autres pièces du dossier. En outre, la question de l' étendue des déversements récents, c' est-à-dire de ceux postérieurs à l' adhésion de l' Espagne, n' est pas non plus claire. Enfin, il ressort des cartes soumises à la Cour que la mine et le lieu des déversements se trouvent à une extrémité de la zone marécageuse qui ne semble pas présenter d' intérêt en tant qu' aire de repos ni en tant qu' aire d' alimentation pour la spatule blanche et d' autres oiseaux. Nous en concluons donc que faute de preuve, la demande de la Commission concernant la violation de l' article 4, paragraphe 4 de la directive relative aux oiseaux sauvages doit être rejetée sur ce point.
Quatrième grief: la réalisation de la nouvelle route Argoños-Santoña
43. Le quatrième grief concerne la réalisation d' une nouvelle route entre Santoña et Argoños (42). Selon la Commission, la réalisation de cette route, qui traverse la zone marécageuse, va se solder par une amputation significative de la superficie des Marismas, par une augmentation de leur assèchement et par la disparition progressive des espèces d' oiseaux présentes dans la zone. La route traverse une partie quantitativement importante des Marismas de Santoña. La réalisation de la route conduit à un morcellement, étant donné qu' une partie non significative du marais se trouve isolée. Cet isolement implique, toujours selon la Commission, une transformation profonde des caractéristiques écologiques de la partie isolée, dont l' évolution se poursuivra indépendamment du reste de la zone. La dynamique de cette évolution peut entraîner la perte d' un habitat approprié pour les oiseaux, sous l' effet de la disparition des processus physiques qui maintiennent ses caractéristiques propres. Cette évolution se traduit, sur le plan biologique, par la perte des zones de refuge, de repos et de nidification des oiseaux, laquelle entraînera inévitablement une diminution de la population d' oiseaux qui utilisent traditionnellement ces zones.
Bien que la Commission ne nie pas la nécessité de l' amélioration de la liaison routière de et vers Santoña, elle estime qu' au lieu de réaliser cette nouvelle route transversalement à travers les marais, les autorités espagnoles auraient pu améliorer la route existant le long de la côte de Berria, qui contourne les marais.
44. De son côté, le gouvernement espagnol estime qu' il était nécessaire d' améliorer les voies d' accès de et vers Santoña, une commune qui compte une population fixe de 30 000 habitants, qui s' accroît considérablement au cours de la période estivale. En même temps, il était nécessaire de disposer d' une route sûre pour les camions se rendant au terrain industriel de Santoña, dans l' intérêt de l' industrie de la conserve qui y est établie. La route existante, le long de la côte de Berria, qui traverse une zone bâtie dense, n' était pas suffisamment sûre (43).
Le gouvernement espagnol affirme encore que, dans le cadre de la décision de réalisation de la nouvelle route, les autorités compétentes ont soigneusement étudié les différentes options possibles. La nouvelle route a été choisie pour des raisons tenant à la sécurité routière, au gain de temps et à la facilité d' accès au polygone industriel. L' option de la restauration de la route passant par Berria a été rejetée en raison de l' exiguïté de l' espace disponible, ce qui aurait entraîné la démolition de nombreux bâtiments.
En outre, aux fins de la réalisation de la nouvelle route, l' Espagne aurait pleinement tenu compte des aspects écologiques. Le projet initial de la route a été revu en vue d' inclure, entre autres améliorations, la réalisation, sur les talus, d' ouvertures et de ponts pour la circulation d' eau vers la zone marécageuse séparée par la route. Il en résulterait que le volume d' eau apporté lors de chaque cycle de marée pourrait s' écouler sans obstacle et que la construction de la route n' a pas été de nature à détruire l' habitat dans la partie du marais isolée par la route. Cette partie du marais ne représente d' ailleurs qu' une superficie approximative de 185 hectares, soit une proportion de la superficie totale de l' estuaire d' à peine 0,5 %.
45. Les moyens de défense soulevés par le gouvernement espagnol ne parviennent pas à nous convaincre. La réalisation de la nouvelle route qui, ainsi que cela ressort des cartes et photos présentées à la Cour, coupe effectivement transversalement le marais, doit indéniablement être qualifiée de "détérioration" au sens de l' article 4, paragraphe 4 de la directive relative aux oiseaux sauvages. Cette détérioration consiste dans l' effet de morcellement et d' isolement décrit par la Commission et dans la perte d' une partie de la surface des marais. Cette perte ne concerne pas seulement la surface prise à proprement parler par la route elle-même, mais également la zone isolée par la route. En effet, au cours de la procédure devant la Cour, il est apparu que la réalisation de la nouvelle route s' accompagnait et était suivie d' autres mesures (remblayages et travaux de construction) qui impliquent la perte d' une partie du marais située entre la nouvelle route et l' ancienne route. Il ressort d' ailleurs de la loi de 1992, qui protège définitivement en tant que réserve naturelle les Marismas de Santoña (44), qu' il en est bien ainsi: la partie remblayée de la zone entre la nouvelle route et l' ancienne route n' est plus reprise dans la zone protégée, tandis qu' elle faisait partie de la zone qui était visée par l' interdiction de chasser de 1987. Il nous paraît en outre vraisemblable que la route constitue également une "perturbation" touchant les oiseaux au sens de l' article 4, paragraphe 4, en raison de la circulation sur la route et éventuellement même du fait des promeneurs qui, en empruntant la route, pourraient pénétrer dans les marais.
A notre avis, on peut admettre également que la détérioration de l' habitat et la perturbation touchant les oiseaux, qui ont été mentionnées, affectent de manière substantielle la qualité des conditions de vie des oiseaux, et en particulier de la spatule blanche, dans les Marismas de Santoña. L' argument opposé par l' Espagne, selon lequel la partie des marais traversée par la nouvelle route revêt un intérêt moindre pour la spatule blanche et pour les autres oiseaux présentant un grand intérêt ornithologique parce que ces oiseaux sont farouches, et ne séjournent donc pas dans les parties des marais qui voisinent les zones habitées, nous paraît à tout le moins ambigu. Le fait que la spatule blanche et d' autres oiseaux fuient la présence de l' homme, nous paraît plutôt constituer un facteur indiquant que la réalisation d' une route qui amène l' homme et le trafic plus profondément que précédemment à l' intérieur de la zone marécageuse, constitue une perturbation sérieuse pour les oiseaux et une détérioration de leur habitat. D' ailleurs, si l' on suivait le raisonnement du gouvernement espagnol, on pourrait rétrécir graduellement le territoire protégé, en utilisant à chaque fois l' argument selon lequel les zones tampons sont moins utilisées par les oiseaux, jusqu' à ce que finalement il ne reste plus aucun espace qui leur soit réservé.
46. Enfin, se pose la question de savoir si la réalisation de la nouvelle route, à supposer que celle-ci constitue une détérioration de l' habitat et une perturbation touchant les oiseaux ayant une influence substantielle, peut être justifiée par des motifs liés à un intérêt général supérieur à l' intérêt de l' environnement, auquel tend la directive et qui ne concerne pas les exigences économiques et récréationnelles visées à l' article 2 de la directive relative aux oiseaux sauvages. A notre avis, tel n' est pas le cas.
Dans la mesure où la réalisation de la nouvelle route avait pour but de favoriser le tourisme dans la région et l' activité industrielle dans le polygone industriel de Santoña, il s' agit d' intérêts économiques et récréationnels visés à l' article 2 de la directive, qui ne peuvent pas entrer en ligne de compte aux fins de la justification d' une violation de l' article 4, paragraphe 4. En effet, selon la jurisprudence de la Cour, l' article 2 n' autorise pas une dérogation autonome au régime de protection établi par la directive (45). Par ailleurs, l' avantage obtenu, à savoir le gain de temps de 12 minutes pour le trafic, ne saurait contrebalancer l' intérêt écologique qui est protégé. Reste donc uniquement la justification qui se rapporte à la sécurité routière. En effet, l' un des motifs de la réalisation de la nouvelle route était le manque de sécurité de la route existante, qui traversait la zone bâtie de Berria. Toutefois, l' on aurait pu tout aussi bien remédier à ce problème de sécurité en adaptant la route existante ou en la déplaçant juste le long de la zone bâtie de Berria. Le motif final pour lequel cette option a été rejetée résidait dans le fait qu' un certain nombre de bâtiments auraient dû être démolis (46). Dans la mesure où, en l' occurrence, ce n' est pas un intérêt économique qui se trouve concerné, intérêt qui, comme nous l' avons relevé, ne saurait valoir en tant que motif autonome de dérogation, il ne s' agit certes pas en l' occurrence d' un intérêt supérieur à l' intérêt écologique auquel tend la directive relative aux oiseaux sauvages. Nous en concluons donc que, sur ce point, la demande de la Commission est fondée.
47. Dans sa réplique soumise à la Cour, la Commission a soulevé encore un autre fait, relatif à la réalisation de l' autoroute cantabrique aux alentours de Colindres. Il est clair que la Cour ne saurait statuer sur ce point, étant donné qu' il n' a pas fait l' objet de la procédure précontentieuse et qu' il n' est pas non plus mentionné dans la requête introductive d' instance que la Commission a introduite devant la Cour (47).
Cinquième grief: les projets d' aquaculture
48. Le cinquième grief concerne l' octroi d' une autorisation à une association de pêcheurs de Santoña pour élever des clovisses dans une partie du marais, de même que des plans relatifs à d' autres projets d' aquaculture au sein des marais. La Commission estime que ces projets sont incompatibles avec la directive pour différentes raisons. La mise en place de structures d' aquaculture entraîne non seulement des changements provoquant des modifications dans les processus hydrodynamique et de sédimentation, mais encore détruit la structure du sol existante en faisant disparaître la faune sur les sites en question. Les fermes marines entraînent une modification importante de la faune d' invertébrés en faisant disparaître les vers tubicoles dont se nourrissent plusieurs oiseaux à long bec, repris à l' annexe I à la directive, y compris la spatule blanche. Les installations sont, en outre, dotées de piquets et de filets à demi émergés qui, toujours selon la Commission, empêchent les spatules blanches de se déplacer librement en suivant les marées. L' aménagement des terrains correspondants empêche aussi la formation, à marée basse, de petites mares d' eau où les spatules blanches cherchent des aliments.
Dès lors, selon la Commission, en faisant abstraction du fait que la mise en place de projets d' aquaculture entraîne une diminution de la surface de la zone marécageuse qui sert d' habitat aux oiseaux aquatiques, ces projets sont susceptibles de détruire la structure du sol des marais, de soustraire le sol à l' influence des marées et aux conditions normales de salinité, faisant disparaître la faune dont se nourrissent les oiseaux.
49. Le gouvernement espagnol répond à ces arguments en relevant que la promotion de l' aquaculture dans les Marismas de Santoña date de plusieurs années, et visait à remédier aux problèmes sociaux et économiques entraînés par le déclin relatif du secteur industriel et du secteur de la pêche. Parmi les nombreux projets introduits, seuls ont été approuvés ceux qui sont complètement compatibles avec la sauvegarde de la qualité écologique et qui, simultanément, présentent un intérêt social élevé, étant donné que les demandeurs sont des coopératives ou même des organismes de droit public. De toute façon, jamais plus de deux concessions n' ont été effectivement exploitées, et celles-ci n' occupent que 3,3 % de la superficie totale du marais. Il s' agit d' un projet d' une association de pêcheurs de Santoña, qui, d' ailleurs, a été financé notamment par des fonds communautaires, et d' un deuxième projet aux alentours de Bárena de Cicero. A l' audience, le représentant du gouvernement espagnol a signalé que le premier projet avait été arrêté, manifestement parce qu' il n' était pas rentable.
50. Il nous paraît indéniable qu' en principe, par suite de leurs effets décrits par la Commission (ci-dessus, au point 48) - qui, d' ailleurs, sur ce point, n' est absolument pas contredite par le gouvernement espagnol -, de tels projets d' aquaculture au sein des marais doivent être qualifiés de facteur de détérioration des habitats et de perturbation touchant les oiseaux au sens de l' article 4, paragraphe 4 de la directive relative aux oiseaux sauvages. Nous estimons également que la Commission a suffisamment démontré que cette détérioration des habitats et cette perturbation touchant les oiseaux sont susceptibles d' affecter de manière substantielle la qualité des conditions de vie des oiseaux, en particulier de la spatule blanche, dans les Marismas de Santoña. Le seul moyen de défense soulevé par le gouvernement espagnol sur ce point réside dans la référence à l' ampleur limitée des projets effectivement mis en oeuvre.
Il est clair qu' on ne peut reprocher à l' Espagne les projets qui n' ont jamais reçu aucune mise en oeuvre, et en particulier les demandes d' autorisation qui ont été refusées. Il en va toutefois autrement s' agissant des deux projets qui ont été effectivement mis en oeuvre et dont la superficie (3,3 % de l' ensemble des marais) ne nous paraît nullement à négliger, d' autant plus qu' ils se trouvent au centre de la zone marécageuse. D' ailleurs, ce point constitue une différence essentielle par rapport aux travaux de remblayage à Escalante dont il était question ci-dessus et qui, selon l' Espagne - qui n' est pas contredite sur ce point par la Commission - concernent seulement 0,005 % de l' ensemble des marais et se situent à une extrémité des marais qui présente un intérêt limité pour les oiseaux protégés (voir ci-dessus, au point 38). Bien que, depuis lors, l' un des deux projets d' aquaculture ait été abandonné, ce projet continue lui aussi à susciter des difficultés parce que, ainsi que cela ressort des photos soumises à la Cour, les digues ou clôtures réalisées pour ce projet se trouvent toujours au milieu des marais et que les effets du projet néfastes pour l' environnement continuent dès lors à se manifester (voir ci-dessus, au point 27).
S' agissant de ces deux projets, l' on ne peut d' ailleurs pas non plus admettre la justification socio-économique avancée par le gouvernement espagnol. Comme on l' a rappelé ci-dessus (au point 25), les intérêts économiques qui sont visés à l' article 2 de la directive ne sauraient, selon la jurisprudence de la Cour, être invoqués en tant que dérogation autonome au régime de protection établi en vertu de l' article 4 de la directive relative aux oiseaux sauvages. Il n' en est autrement que lorsque les mesures inspirées par ces intérêts s' accompagnent de compensations ou de garanties d' ordre écologique (48). L' Espagne n' a toutefois pas démontré l' existence de pareilles compensations ou garanties. Nous en concluons donc que, sur ce point, il convient de faire droit à la demande de la Commission.
Sixième grief: le dépôt de déchets et le déversement d' eaux résiduaires
51. Le sixième et dernier fait mis en cause concerne le dépôt de déchets solides et le déversement d' eaux résiduaires non épurées dans les Marismas de Santoña par les communes de Santoña, Bárcena de Cicero, Laredo, Colindres, Escalante et Argoños.
S' agissant du dépôt de déchets solides, la Commission fait valoir que celui-ci affecte les courants qui résultent de l' interaction des marées et de l' apport fluvial. La dynamique de ces courants détermine une série de paramètres physiques tels que la température, la salinité, l' oxygène dissous et l' éclairement des eaux qui, ensemble, définissent les caractéristiques physiques et chimique du biotope. Si les courants sont contrariés, les valeurs des paramètres physiques et chimiques de l' eau s' en trouvent modifiées, avec des répercussions sur la structure et la composition des communautés planctoniques et benthiques.
S' agissant des versements d' eaux résiduaires non épurées, la Commission souligne les effets préjudiciables occasionnés du fait de la présence, dans les eaux résiduaires, de substances toxiques et dangereuses, causant un dommage considérable aux conditions écologiques des Marismas de Santoña. Les communautés animales et végétales du premier niveau productif et trophique sont les premières à souffrir des conséquences de cette pollution. Les répercussions négatives sur les oiseaux qui peuplent les marais ne sont perçues dans toute leur ampleur que lorsque l' altération du plancton, des algues et des invertébrés qui assurent leur subsistance est entièrement achevée.
52. Les moyens de défense soulevés par l' Espagne se fondent sur les arguments suivants. S' agissant des déchets solides, le gouvernement espagnol fait valoir que ce problème, dont il ne nie pas la gravité qu' il présentait dans le passé, a été résolu par les mesures qui ont été prises dans le cadre du plan de gestion des résidus solides urbains de la zone de la baie de Santoña. Depuis 1988, les déchets de 37 communes de cette zone sont traités dans la décharge contrôlée de résidus solides urbains de Meruelo. Le gouvernement espagnol ne nie pas qu' en 1990, quelques dépôts aient encore eu lieu, ainsi que la Commission l' a montré grâce aux photos présentées à la Cour. Toutefois, ces dépôts ont entraîné l' ouverture de procédures de sanctions et le prononcé d' ordres de cessation par le district côtier de Cantabrique. Depuis, il semble qu' il n' y a plus eu de dépôt.
D' ailleurs, à l' audience, le représentant du gouvernement espagnol a confirmé, sans être contredit sur ce point par la Commission, que toutes les communes auxquelles se rapportaient les précédentes plaintes de la Commission, envoient maintenant leurs déchets solides à la décharge contrôlée de Meruelo. A la lumière de tous ces éléments, il nous paraît clair que, sur ce point, il ne convient pas de condamner l' Espagne pour manquement à ses obligations. En effet, depuis 1988 et donc déjà avant l' avis motivé de la Commission, les autorités espagnoles ont pris les mesures nécessaires pour mettre fin aux dépôts de déchets qui font l' objet de la procédure. Certes, en 1990, quelques dépôts illégaux ont encore eu lieu mais, à notre avis, ces dépôts ne sauraient être reprochés à l' Espagne. En effet, à l' encontre de ces dépôts, les autorités compétentes ont ouvert des procédures de sanctions et prononcé des ordres de cessation, dont le sérieux et l' efficacité n' est pas nié, y compris par la Commission. Par conséquent, nous en concluons que les faits reprochés n' ont pas continué à se produire après l' avis motivé de la Commission et à l' expiration du délai qu' elle a fixé (49) et que, sur ce point, la procédure de manquement est dès lors devenue sans objet.
53. S' agissant du déversement des eaux résiduaires, le gouvernement espagnol ne nie pas que des eaux résiduaires des communes de Santoña, Cicero, Laredo, Colindres, Escalante et Argoños aient été déversées dans les marais sans être épurées. Toutefois, l' Espagne articule sa défense autour de deux arguments. En premier lieu, elle affirme que la Commission ne prouve la violation d' aucune règle de droit communautaire concernant la qualité des eaux, et qu' aucune disposition n' oblige les communes à se pourvoir d' installations d' épuration. Ensuite, le gouvernement espagnol explique qu' à l' initiative de la Comunidad de Cantabria, un programme comportant l' assainissement intrégral des bassins fluviaux du Saja, du Besaya et de la baie de Santander ainsi que du bassin du fleuve Asón et des Marismas de Santoña a été présenté à la Communauté européenne. La totalité du programme coûterait 27 milliards de PTA. Le financement obtenu de la Communauté a toutefois été limité à 1,8 milliards de PTA et les autorités de Cantabrique ont décidé de donner priorité à l' épuration des bassins fluviaux du Saja et du Besaya, soit une zone industrielle dont l' activité économique est en déclin (objectif II du Fonds européen de développement régional).
54. Ces deux arguments ne nous convainquent pas. Le fait que les déversements d' eaux ne violent pas les règles communautaires en matière de qualité de l' eau - la Commission prétend que tel est pourtant le cas (50) - ne constitue pas une preuve suffisante en vertu de laquelle le déversement d' eaux résiduaires non épurées de zones d' habitats et de zones industrielles (même si celles-ci ne contenaient pas de substances dangereuses au sens des règles communautaires visées), ne doit pas être qualifié de "pollution des habitats" au sens de l' article 4, paragraphe 4 de la directive relative aux oiseaux sauvages et qu' un tel déversement ne saurait affecter de manière substantielle la qualité des conditions de vie des oiseaux, en particulier de la spatule blanche (51). Il n' est pas non plus nécessaire d' indiquer une disposition qui prévoit expressément que les communes doivent se pourvoir d' installations d' épuration.
Subsiste uniquement la question de savoir si, comme le prétend le gouvernement espagnol, l' Espagne a pris les "mesures appropriées" au sens de l' article 4, paragraphe 4 en établissant un programme d' épuration et en le présentant à la Communauté aux fins de son financement. Nous pensons que tel n' est pas le cas. L' article 4, paragraphe 4 de la directive relative aux oiseaux sauvages charge indéniablement chaque État membre, à titre individuel, de prendre les mesures qui sont prescrites dans cette disposition à l' égard des zones de protection spéciale ou des zones qui devaient être classées en zones de protection spéciale (voir ci-dessus, au point 22). Le fait que, dans le cadre de ses différents programmes et initiatives, la Communauté promette ou non un financement à cette fin, ne modifie en rien les obligations de chaque État membre. En ne prenant (ou ne voulant prendre) de mesures que pour autant que celles-ci soient financées par la Communauté - car telle est, ainsi que nous le déduisons des moyens de défense formulés par le gouvernement espagnol, la politique adoptée par l' Espagne en la matière - l' Espagne manque à ses propres obligations de respect de la directive relative aux oiseaux sauvages. Nous en concluons donc qu' il convient de faire droit à la demande de la Commission sur ce point.
La violation alléguée de l' article 3 de la directive relative aux oiseaux sauvages
55. La Commission demande à la Cour de constater que, en raison des faits mis en cause, précédemment examinés, l' Espagne n' a pas seulement violé l' article 4, paragraphe 4, mais également l' article 3 de la directive relative aux oiseaux sauvages. L' article 3, paragraphe 2 (voir son texte ci-dessus au point 2), oblige les États membres à prendre les mesures nécessaires aux fins de "la préservation, le maintien et le rétablissement des biotopes et des habitats" visant entre autres, selon les points b) et c) de cette disposition, l' "entretien et [l' ]aménagement conformes aux impératifs écologiques des habitats" et le "rétablissement des biotopes détruits". A cette fin, la Commission se fonde sur ses objections précédemment exposées à l' égard de l' article 4, paragraphe 4 et déjà examinées ci-dessus, à l' encontre des zones industrielles de Laredo et de Colindres, des travaux de remblayage à Escalante, des dépôts provenant de la carrière de Montehano, de la réalisation de la nouvelle route Argoños-Santoña, des projets d' aquaculture et du dépôt de déchets ainsi que du déversement d' eaux résiduaires.
56. Les moyens de défense formulés par le gouvernement espagnol se fondent tant sur des arguments de droit que sur des arguments de fait. Les arguments de fait sont les mêmes que ceux que nous avons précédemment examinés en ce qui concerne l' article 4, paragraphe 4. Les arguments de droit examinés ci-dessous concernent, de manière spécifique, l' article 3 de la directive relative aux oiseaux sauvages.
En premier lieu, le gouvernement espagnol soutient que la Commission fait erreur en ce qui concerne la nature de l' énumération de l' article 3, paragraphe 2. En reprochant à l' Espagne de ne pas avoir pris les mesures citées ci-dessus, énumérées aux points b) et c) de cette disposition, la Commission interprète cette énumération comme s' il s' agissait d' une liste d' obligations des États membres constituant une fin en soi. Le gouvernement espagnol estime en revanche que cette énumération ne constitue qu' une indication pour la prise des mesures possibles, dont les États membres ne sont tenus que pour autant que cela soit nécessaire pour sauvegarder le résultat visé par la directive relative aux oiseaux sauvages et mentionné à l' article 1er, paragraphe 1 de ladite directive, soit la conservation de toutes les espèces d' oiseaux vivant naturellement à l' état sauvage.
Deuxièmement - et à la suite du premier argument - le gouvernement espagnol estime que, pour pouvoir conclure à une violation de l' article 3, la Commission ne saurait se contenter d' indiquer un effet théorique qui serait susceptible de découler des faits mis en cause. En revanche, étant donné l' objectif de la directive qui, ainsi que nous l' avons mentionné ci-dessus, réside dans la conservation des oiseaux vivant à l' état sauvage, et ne réside pas dans la protection des biotopes et des habitats en tant que fin en soi - ceci ne constitue que des moyens pour atteindre le résultat précité - une triple charge de la preuve incombe à la Commission. La Commission devrait démontrer que les mesures et actes mis en cause sont suffisamment importants pour affecter l' habitat des oiseaux vivant à l' état sauvage. Ensuite, il conviendrait de démontrer que l' habitat concerné revêt un intérêt essentiel pour la survie des oiseaux visés. Enfin, il conviendrait de démontrer que les effets des mesures et actes mis en cause sur les habitats se sont en outre effectivement traduits par une diminution significative de la présence des oiseaux protégés.
Le troisième argument du gouvernement espagnol concerne le rapport entre les articles 3 et 4 de la directive relative aux oiseaux sauvages. Ces articles s' excluraient mutuellement et la Commission ne saurait dès lors alléguer la violation simultanée de ces deux articles.
57. Nous commencerons par examiner ce dernier argument qui, à notre sens, n' est pas fondé. Le texte des articles 3 et 4 ne comporte aucune indication selon laquelle les dispositions de ces articles viseraient des hypothèses inconciliables ou selon laquelle ces dispositions s' excluraient mutuellement. En revanche - comme cela ressort également du neuvième considérant de la directive -, il nous paraît que l' article 3 comporte des obligations qui valent pour tous les oiseaux vivant à l' état sauvage, tandis que l' article 4 y ajoute des obligations spécifiques pour les oiseaux mentionnés à l' annexe I et pour les oiseaux migrateurs qui ne sont pas mentionnés dans cette annexe. Il ne résulte nullement du fait que des règles supplémentaires sont prévues pour ces deux groupes d' oiseaux que pour cette raison, les dispositions plus générales ne doivent pas s' appliquer.
58. Nous pouvons montrer plus de compréhension pour les deux autres arguments formulés par le gouvernement espagnol. En substance, ceux-ci consistent à soutenir que, lorsque la Commission reproche à un État membre d' avoir violé l' article 3 de la directive relative aux oiseaux sauvages, elle ne saurait se contenter de démontrer que l' État membre a négligé de prendre une ou plusieurs des mesures énumérées au paragraphe 2 de cet article. Elle doit en revanche démontrer que l' État membre n' a pas pris les mesures nécessaires aux fins de la conservation des espèces d' oiseaux sauvages.
A notre sens, il est exact que les mesures concrètes énumérées à l' article 3, paragraphe 2, doivent être comprises à la lumière de l' article 3, paragraphe 1, de la directive, selon lequel les États membres prennent toutes les mesures nécessaires "pour préserver, maintenir ou rétablir une diversité et une superficie suffisantes d' habitats" pour les oiseaux vivant à l' état sauvage (voir le texte complet ci-dessus au point 2). Cette disposition n' indique toutefois pas ce qu' il convient d' entendre par diversité et superficie "suffisantes" d' habitats. Néanmoins, il va de soi que ces termes renvoient à l' objectif premier mentionné à l' article 1er de la directive, à savoir le caractère "suffisant" de cette diversité et de cette superficie pour la conservation de toutes les espèces d' oiseaux vivant naturellement à l' état sauvage, ou, plus concrètement selon l' article 2 de la directive, "suffisant" pour maintenir ou adapter la population de ces espèces "à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles".
Il résulte des développements qui précèdent que l' énumération des mesures figurant à l' article 3, paragraphe 2, de la directive, ainsi que le gouvernement espagnol le soutient avec raison, ne constitue pas une liste d' obligations constituant une fin en soi, mais indique les moyens que les États membres doivent employer "en premier lieu" (c' est-à-dire "de préférence") pour sauvegarder une diversité et une superficie suffisantes d' habitats, c' est-à-dire pour autant que cela soit nécessaire pour conserver les espèces d' oiseaux sauvages, compte tenu des exigences mentionnées à l' article 2 de la directive.
Toutefois, nous voudrions ne pas aller aussi loin que le gouvernement espagnol, lorsque celui-ci propose de faire dépendre une violation de l' article 3 d' une preuve d' une diminution effective du nombre d' oiseaux protégés. Une telle condition enlèverait tout effet préventif à l' article 3; on ne pourrait constater une violation que quand il serait trop tard pour y remédier. Cependant, il est exact qu' une violation de l' article 3 peut difficilement être démontrée lorsque, comme en l' espèce, les chiffres disponibles ne font pas apparaître de diminution du nombre d' oiseaux.
59. L' application des considérations qui précèdent au présent litige nous incite à considérer que la Commission n' a pas démontré l' existence d' une violation de l' article 3 de la directive. Nous pouvons certes suivre la Commission lorsqu' elle soutient que les faits mis en cause (ou à tout le moins un certain nombre de ces faits) montrent qu' il n' y a pas "entretien et aménagement conformes aux impératifs écologiques des habitats", au sens de l' article 3, paragraphe 2, sous b). Nous pensons, en l' occurrence, en premier lieu, à la réalisation de la nouvelle route entre Argoños et Santoña, qui coupe transversalement une partie du marais de grande valeur au lieu de le contourner (voir ci-dessus, aux points 43, 47 et ss.). Mais, comme nous l' avons énoncé ci-dessus, la Commission doit en outre démontrer que - pour maintenir ou adapter la population d' espèces d' oiseaux sauvages à un niveau qui corresponde aux exigences de l' article 2 de la directive - un État membre n' a pas assuré une diversité et une superficie suffisantes d' habitats. Or, nous ne pensons pas qu' en l' espèce, la Commission ait démontré que les différents faits qu' elle met en cause, pris séparément ou conjointement, aient eu pour conséquence de réduire les habitats d' un quelconque oiseau sauvage, du point de vue de la diversité et de la superficie, dans une mesure telle qu' ils ne suffisent plus pour la conservation de l' espèce d' oiseaux concernée.
En l' occurrence, on peut encore faire observer qu' une partie, qui n' est pas sans présenter d' importance, des accusations de la Commission a retenu l' attention des autorités espagnoles et que cela a entraîné la non-exécution de certains projets mis en cause ou des mesures de rétablissement ou, à tout le moins, l' arrêt de certains actes dommageables (52). Quand la Commission a soutenu que, en particulier s' agissant de la spatule blanche, les faits mis en cause étaient de nature à menacer la survie de cet oiseau, elle n' a pas tenu compte des suites que les autorités espagnoles ont données à certaines de ses accusations.
Nous en concluons dès lors que la demande de la Commission, pour autant qu' elle concerne la violation de l' article 3 de la directive relative aux oiseaux sauvages, doit être rejetée faute de preuve.
Conclusion
60. Pour les motifs exposés ci-dessus, nous suggérons à la Cour
de dire pour droit que
- en négligeant de classer les Marismas de Santoña en zone de protection spéciale, en violation de l' article 4, paragraphe 1 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, et
- en négligeant, en violation de l' article 4, paragraphe 4 de la même directive, de prendre les mesures appropriées pour éviter la pollution et la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, en particulier par le colmatage de digues érigées autour des polygones industriels en projet à Laredo et Colindres (il convient de prendre acte, à ce sujet, de l' engagement du royaume d' Espagne de démolir ces digues), par la réalisation d' une nouvelle route entre Argoños et Santoña, par la mise en oeuvre de certains projet d' aquaculture à l' intérieur des zones marécageuses et/ou par le défaut de démolition des digues et clôtures réalisées autour des zones réservées à ces projets, ainsi que par le déversement dans les marais des eaux résiduaires non épurées des communes avoisinantes,
le royaume d' Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent;
pour le surplus, de rejeter la demande de la Commission;
de condamner le royaume d' Espagne à deux tiers des dépens et la Commission à un tiers des dépens.
W. Van Gerven
(*) Langue originale: le néerlandais.
(1) - JO 1979, L 103, p. 1.
(2) - Déclaration du Conseil, du 22 novembre 1973, concernant un programme d' action des Communautés européennes en matière d' environnement, JO 1973, C 112, p. 40.
(3) - Il s' agit des fleuves Limpias, Rada, Escalante, Argoños en Asón.
(4) - Il s' agit des espèces suivantes: Gavia artica, Gavia immer, Phalacrocorax carbo sinensis, Egretta garzetta, Ciconia nigra, Platalea leucorodia, Pandion haliaetus, Circus aeruginosus, Porzana parva, Himantopus himantopus, Recurvirostra avosetta, Pluvialis apricaria, Philomachus pugnax, Sterna caspia, Sterna sandvicensis, Sterna albifrons, Chelidonias niger, Alcedo atthis, Acrocephalus paludicola.
(5) - Les quatorze espèces d' oiseaux concernées sont: Podiceps nigricollis, Ardea cinerea, Numenius phaeopus, Numenius arquata, Charadrius hiaticula, Haematopus ostraiegus, Calidris canutus, Anas piatyrhynchos, Anas penelope, Pluvialis squatoroia, Calidris alpina, Tringa nebularia, Limosa lapponica, Melanita nigra.
(6) - Citée ci-dessus à la note 1.
(7) - Pour plus de détails sur la procédure précontentieuse, nous renvoyons au rapport d' audience, aux points 2 à 8.
(8) - S' agissant de l' interprétation des termes mesures similaires, voir nos conclusions dans l' affaire Commission/Allemagne, point 27 (C-57/89, Rec. 1991, p. 903). En l' espèce, cette interprétation semble être partagée tant par la Commission que par le gouvernement espagnol.
(9) - Dans sa réponse du 28 juillet 1989 à l' avis motivé de la Commission (annexe 11 à la requête introductive d' instance de la Commission), l' Espagne contestait encore ce principe. Cependant, on peut lire dans son mémoire en défense que l' Espagne souscrit à l' essentiel de ces affirmations de la Commission (p. 17) et, dans sa duplique, on peut lire explicitement: tout en étant d' accord avec la Commission sur la nécessité de classer ZPSO les Marismas de Santoña en vue d' une protection satisfaisante des spatules blanches hollandaises qui font étape dans cette enclave . A l' audience, le représentant du gouvernement espagnol l' a d' ailleurs encore reconnu.
(10) - Arrêt du 28 février 1991, Commission/Allemagne, point 20, Rec. 1991, p. I-883. Il en va de même, naturellement, pour la disposition analogue de l' article 4, paragraphe 2.
(11) - Dans la note 19 de sa requête introductive d' instance, la Commission renvoie uniquement aux calculs de Grimmet et Jones, qui indiquent que les Marismas de Santoña relèvent des cinq zones les plus fréquentées dans la région du nord-ouest de l' Espagne pour trois espèces d' oiseaux (Anas penelope, Numenius arquata, Numenius phaeopus). Le fait qu' une zone soit fréquentée par un grand nombre d' oiseaux, ne démontre toutefois pas nécessairement que cette zone présente un intérêt unique ou très particulier. En effet, il est possible qu' il y ait d' autres zones tout autant susceptibles de donner asile à ces oiseaux que la zone dans laquelle les oiseaux ont été observés.
(12) - Selon une jurisprudence constante, dans les procédures au titre de l' article 169 du traité CEE, la charge de la preuve incombe à la Commission: voir, entre autres, l' arrêt du 25 avril 1989, Commission/Italie (141/87, Rec. p. 943); l' arrêt du 19 mars 1991, Commission/Belgique, point 6 (C-169/88, Rec. p. I-1275).
(13) - JO 1985, L 302, p. 23.
(14) - L' Espagne ne pourrait pas non plus - ce qu' elle ne fait pas en l' occurrence - invoquer le fait que, s' agissant de la mise en oeuvre de la directive relative aux oiseaux sauvages, le délai prévu à l' article 395 de l' acte d' adhésion n' est pas juste ou n' est pas approprié: voir l' arrêt du 7 novembre 1991, Commission/Espagne, points 9 à 12 (C-313/89, Rec. p. I-5231).
(15) - Ces réalisations espagnoles ne se distinguent d' ailleurs pas autant des réalisations des autres États membres que le gouvernement espagnol semble vouloir le faire croire. Il ressort des chiffres en annexe II au mémoire en défense du gouvernement espagnol que certains États membres comptent plus de zones de protection (l' Allemagne) ou ont protégé spécialement une part plus importante de leur territoire (par exemple le Danemark et la Belgique) tandis que, tenant compte des superficies relatives des deux pays, les réalisations de l' Espagne ne sont pas sensiblement plus importantes que celles du Portugal, autre État membre dans lequel la directive relative aux oiseaux sauvages est applicable depuis 1986.
(16) - Ainsi que la Cour l' a jugé dans son arrêt du 10 décembre 1968 (Commission/République italienne, 7/68, Rec. p. 617), un recours en manquement, dont la Commission apprécie seule l' opportunité d' une introduction devant la Cour, a un caractère objectif (arrêt du 21 juin 1988, Commission/Irlande, point 9, 415/85, Rec. 1988, p. 3097); dans le système établi par l' article 169 du traité, la Commission dispose d' un pouvoir discrétionnaire pour intenter un recours en manquement et (...) il n' appartient pas à la Cour d' apprécier l' opportunité de son exercice . (arrêt du 27 novembre 1990, Commission/Italie, point 16, C-209/88, Rec. 1990, p. I-4313)
(17) - Il ressort du texte même de l' article 169, deuxième alinéa que le délai pertinent dans lequel un État membre peut au plus tard se mettre en règle, est la fin du délai fixé par la Commission, en l' espèce un mois après la notification de l' avis du 27 juin 1989. Comp. l' arrêt du 10 mars 1987, Commission/Italie, points 7 à 9 (199/85, Rec. p. 1039), et l' arrêt du 27 novembre 1990, Commission/Grèce, point 13 (C-200/88, Rec. 1990, p. I-4299).
(18) - Boletin Oficial de Cantabria, 22 mai 1987, p. 1449.
(19) - Boletín Oficial de Cantabria, 12 avril 1991, p. 1262.
(20) - BOE n
77, 30 mars 1992, p. 10681.
(21) - Voir entre autres l' arrêt du 17 septembre 1987, Commission/Pays-Bas (291/84, Rec. 1987, p. 3498) et l' arrêt du 27 novembre 1990, point 13, C-200/88, cité ci-dessus à la note 15.
(22) - En revanche, l' obligation énoncée à la dernière phrase de l' article 4, paragraphe 4, relative aux territoires en dehors des zones de protection spéciale, a une portée moindre que les obligations s' appliquant à l' intérieur de ces zones. S' agissant desdits territoires, les États membres s' efforcent seulement d' en éviter la pollution ou la détérioration (et non les perturbations touchant les oiseaux ).
(23) - Rec. 1991, p. I-903.
(24) - Idem, au point 33.
(25) - Dans sa requête introductive d' instance devant la Cour, la Commission a soutenu que les comptages visés indiqueraient effectivement une diminution du nombre d' oiseaux. Le gouvernement espagnol y a répondu qu' à son avis, les chiffres indiqueraient plutôt une augmentation. La Commission n' a pas repris son allégation initiale dans sa réplique. Un examen rapide de ces chiffres indique qu' il n' existe de preuve univoque ni d' une augmentation, ni d' une diminution. Ainsi, en 1989, on a dénombré plus de spatules blanches au printemps qu' en 1988, mais pas plus qu' en 1987. L' automne, il y en a eu moins qu' en 1988, mais pas moins qu' en 1987. Les chiffres des dernières années semblent d' ailleurs plus fiables (entre autres en ce qu' ils sont fondés sur des comptages plus fréquents) que ceux des années précédentes, de sorte que toute comparaison est difficile.
(26) - Arrêt du 28 février 1991, cité ci-dessus à la note 10.
(27) - Ibidem, aux points 18 et 20; la Cour a ainsi suivi la conception de la Commission, selon laquelle la réduction constitue une forme de détérioration au sens de l' article 4, paragraphe 4 et non la conception que nous avions alors défendue, selon laquelle une telle réduction devait être appréciée à la lumière de l' article 4, paragraphes 1 et 2: voir nos conclusions, citées précédemment à la note 8, au point 25.
(28) - Arrêt C-57/89, cité précédemment, aux points 20, 21 et 22.
(29) - Ibidem, aux points 23 et 24.
(30) - Ibidem, aux points 25 et 26.
(31) - Arrêt du 22 mars 1983, Commission/France, (92/82, Rec. 1983, p. 1013, et en particulier à la page 1040).
(32) - Il faut que soit démontrée en particulier l' existence d' une influence sur cette espèce d' oiseaux, étant donné que c' est pour cette espèce que les Marismas de Santoña avaient dû être classés en zones de protection spéciale (voir ci-dessus aux points 10 à 11), ce dont résulte l' applicabilité de l' article 4, paragraphe 4 (voir ci-dessus au point 2).
(33) - Ordonnance du 28 mars 1980, Commission/France (affaires jointes 24 et 97/80 R, Rec. p. 1319), aux points 10 à 12. En outre, il convient de rappeler que l' arrêt de la Cour peut comporter un intérêt en vue d' établir la base d' une responsabilité qu' un État membre peut être dans le cas d' encourir, en conséquence de son manquement, à l' égard d' autres États membres, de la Communauté ou de particuliers ; arrêt du 7 février 1973, Commission/Italie (39/72, Rec. p. 101) au point 11.
(34) - Cette réponse du 28 juillet 1989 est reprise en annexe 11 à la requête introductive d' instance de la Commission. Les passages pertinents en l' occurrence se trouvent aux pages 5 et 6.
(35) - Lorsque, dans sa réponse à l' avis motivé, l' État membre prend l' engagement de mettre fin au manquement reproché, il incombe à la Commission d' apporter la preuve que, en dépit des engagements pris, le manquement s' est poursuivi: voir l' arrêt cité dans la prochaine note, au point 15, p. 4367.
(36) - Arrêt du 14 juillet 1988, Commission/Belgique, point 10 (298/86, Rec. p. 1988, p. 4343).
(37) - La Commission s' est fondée principalement sur la perte d' une partie des Marismas et sur l' isolement de certaines zones. Il s' agit spécialement, en l' occurrence, de l' implantation d' industries à l' intérieur de la zone marécageuse: voir au point 30.
(38) - Nous visons en particulier les cartes en annexes 2 et 3 à la réplique, qui indiquent les routes suivies et les aires de repos et d' alimentation de la spatule blanche et d' autres oiseaux, ainsi que la localisation des différents faits mis en cause.
(39) - Lettre du 28 juillet 1989, citée ci-dessus à la note 9, p. 7, au point 5.
(40) - Requête introductive d' instance de la Commission, p. 18.
(41) - Annexe 4 à la réplique.
(42) - Dans le dossier présenté à la Cour, on ne trouve pas avec précision la date à laquelle ont commencé les travaux relatifs à cette route. De toute façon, après une interruption - qui, nous le supposons, résultait des observations de la Commission au gouvernement espagnol - en février 1989, les travaux ont repris ou continué définitivement. La nouvelle route a été ouverte au trafic en juillet 1990.
(43) - Une autre route existante, de Santoña à Cicero, avait déjà été précédemment fermée, parce qu' elle traversait transversalement les marais. Le gouvernement espagnol et la Commission estiment, de commun accord, qu' une réouverture de cette route constitue en tout cas une option à exclure.
(44) - Voir ci-dessus, au point 14.
(45) - Arrêt C-57/89, point 22, repris au point 25 ci-dessus.
(46) - Au cours de l' audience devant la Cour, l' on a fait observer - sans que le représentant du gouvernement espagnol ait pu réfuter cet argument - qu' une partie de ces bâtiments n' avaient été érigés qu' après la réalisation de la route mise en cause.
(47) - Voir notes 31 et 36.
(48) - Voir l' arrêt C-57/89, cité ci-dessus dans le texte de la note 30.
(49) - Voir l' arrêt Commission/France (42/82), cité à la note 27.
(50) - Il s' agit en l' occurrence, selon la Commission, de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO 1976, L 129, p. 23).
(51) - S' agissant des effets de ces déversements, l' administration de la preuve par la Commission est certes moins détaillée qu' en ce qui concerne certains des autres faits mis en cause. En revanche, le gouvernement espagnol n' a en aucune façon nié l' existence, la gravité et les effets de ces déversements.
(52) - Voir ci-dessus, au point 32, concernant les zones industrielles de Laredo et Colindres, au point 37 concernant les travaux de remblayage à Escalante, au point 40, concernant la carrière de Montehano et au point 52 concernant le dépôt de déchets solides.