62022TJ0498_RES
Дело T‑498/22
(публикувани откъси)
Мельниченко
срещу
Съвет на Европейския съюз
Решение на Общия съд (първи разширен състав) от 26 февруари 2025 година
„Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, приети с оглед на действията, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна — Замразяване на средства — Ограничения за достъп до територията на държавите членки — Списък на лицата, образуванията и органите, чиито финансови средства и икономически ресурси се замразяват или спрямо които се въвеждат ограничения за достъп до територията на държавите членки — Включване и оставяне на името на жалбоподателя в списъка — Понятие за свързаност — Член 2, параграф 1, in fine, от Решение 2014/145/ОВППС — Възражение за незаконосъобразност — Грешка в преценката — Основни права — Пропорционалност“
Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Ограничителни мерки, приети с оглед на положението в Украйна — Замразяване на средствата на определени лица и образувания с оглед на положението в Украйна — Задължение за посочване в мотивите на специфичните и конкретни обстоятелства, обосноваващи въпросната мярка — Решение, което се вписва в известен на заинтересованото лице контекст, позволяващ му да разбере обхвата на приетата спрямо него мярка
(член 296, втора алинея ДФЕС; Решение 2014/145/ОВППС на Съвета, изменено с Решения (ОВППС) 2022/883, (ОВППС) 2022/1530, (ОВППС) 2023/572 и (ОВППС) 2023/811; Регламент № 269/2014 и Регламенти 2022/878, 2022/1529, 2023/571 и 2023/806 на Съвета)
(вж. т. 33—41)
Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, приети с оглед на положението в Украйна — Замразяване на средства — Право на защита — Съобщаване на уличаващите доказателства — Първоначално решение, с което името на жалбоподателя е включено в списъка на лицата, засегнати от тези мерки — Липса на лично съобщаване — Ефект на изненада — Нарушение на правото на изслушване — Липса
(член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз; Решение 2014/145/ОВППС на Съвета, изменено с Решения (ОВППС) 2022/883, (ОВППС) 2022/1530, (ОВППС) 2023/572 и (ОВППС) 2023/811; Регламент № 269/2014 и Регламенти 2022/878, 2022/1529, 2023/571 и 2023/806 на Съвета)
(вж. т. 49—51)
Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, приети с оглед на положението в Украйна — Критерии за приемане на ограничителните мерки — Лице, образувание или орган, свързан(о) с лице, включено в приложения към обжалваното решение списък — Спазване на принципа на правна сигурност, който изисква действието на правните норми да е ясно, точно и предвидимо
(член 21, параграф 2, буква в) ДЕС; член 2, параграф 1 от Решение 2014/145/ОВППС на Съвета, изменено с Решения (ОВППС) 2022/883, (ОВППС) 2022/1530, (ОВППС) 2023/572 и (ОВППС) 2023/811; член 3, параграф 1 от Регламент № 269/2014 и Регламенти 2022/878, 2022/1529, 2023/571 и 2023/806 на Съвета)
(вж. т. 60 и 65—69)
Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, приети с оглед на положението в Украйна — Критерии за приемане на ограничителните мерки — Лице, образувание или орган, свързан(о) с лице, включено в приложения към обжалваното решение списък — Понятие за свързаност — Общи интереси — Право на собственост или на управление на активите, притежавани от тръст — Икономически връзки
(член 2, параграф 1 от Решение 2014/145/ОВППС на Съвета, изменено с решения (ОВППС) 2022/883, (ОВППС) 2022/1530, (ОВППС) 2023/572 и (ОВППС) 2023/811; член 3, параграф 1 от Регламент № 269/2014 и Регламенти 2022/878, 2022/1529, 2023/571 и 2023/806 на Съвета)
(вж. т. 62—64 и 97—102)
Европейски съюз — Съдебен контрол за законосъобразност на актовете на институциите — Ограничителни мерки, приети с оглед на положението в Украйна — Обхват на контрола — Доказване на основателността на мярката — Задължение на компетентния орган на Съюза да докаже при оспорване основателността на съображенията срещу засегнатите лица или образувания — Грешка в преценката — Липса
(член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 2, параграф 1 от Решение 2014/145/ОВППС на Съвета, изменено с Решения (ОВППС) 2022/883, (ОВППС) 2022/1530, (ОВППС) 2023/572 и (ОВППС) 2023/811; член 3, параграф 1 от Регламент № 269/2014 и Регламенти 2022/878, 2022/1529, 2023/571 и 2023/806 на Съвета)
(вж. т. 72—74 и 92—96)
Европейски съюз — Съдебен контрол за законосъобразност на актовете на институциите — Ограничителни мерки, приети с оглед на положението в Украйна — Обхват на контрола — Включване на жалбоподателя в приложения към обжалваното решение списък поради връзката му с друго лице, което е включено в този списък — Обществено достъпни документи — Доказателствена стойност — Принцип на свободна преценка на доказателствата
(Решение 2014/145/ОВППС на Съвета, изменено с решения (ОВППС) 2022/883, (ОВППС) 2022/1530, (ОВППС) 2023/572 и (ОВППС) 2023/811; Регламент № 269/2014 и Регламенти 2022/878, 2022/1529, 2023/571 и 2023/806 на Съвета)
(вж. т. 78 и 82—87)
Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, приети с оглед на положението в Украйна — Забрана за влизане и преминаване, както и замразяване на средствата на определени лица и образувания с оглед на положението в Украйна — Ограничаване на правото на зачитане на личния и семеен живот, правото на собственост и правото на свободно движение в Съюза — Допустимост — Условия
(член 7, член 17, параграф 1 и член 45 от Хартата на основните права на Европейския съюз; Решение 2014/145/ОВППС на Съвета, изменено с Решения (ОВППС) 2022/883, (ОВППС) 2022/1530, (ОВППС) 2023/572 и (ОВППС) 2023/811; Регламент № 269/2014 и Регламенти 2022/878, 2022/1529, 2023/571 и 2023/806 на Съвета)
(вж. т. 107—111)
Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, приети с оглед на положението в Украйна — Замразяване на средствата на определени лица и образувания с оглед на положението в Украйна — Ограничаване на правото на зачитане на личния и семеен живот и на правото на собственост — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса
(членове 7 и 17 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; Решение 2014/145/ОВППС на Съвета, изменено с Решения (ОВППС) 2022/883, (ОВППС) 2022/1530, (ОВППС) 2023/572 и (ОВППС) 2023/811; Регламент № 269/2014 и Регламенти 2022/878, 2022/1529, 2023/571 и 2023/806 на Съвета)
(вж. т. 112—119)
Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, приети с оглед на положението в Украйна — Забрана за влизане и преминаване, както и замразяване на средствата на определени лица и образувания с оглед на положението в Украйна — Ограничаване на правото на свободно движение в Съюза — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса
(член 45 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; Решение 2014/145/ОВППС на Съвета, изменено с Решения (ОВППС) 2022/883, (ОВППС) 2022/1530, (ОВППС) 2023/572 и (ОВППС) 2023/811; Регламент № 269/2014 и Регламенти 2022/878, 2022/1529, 2023/571 и 2023/806 на Съвета)
(вж. т. 116 и 119)
Резюме
В решението си Общият съд отхвърля жалбата за отмяна, подадена от Александра Мельниченко срещу актовете, с които името ѝ е включено през юни 2022 г. (
1
), а впоследствие е оставено през септември 2022г. (
2
) и през март и април 2023 г. (
3
) от Съвета на Европейския съюз в списъците на лицата и образуванията, засегнати от ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна. Тъй като жалбоподателката е гражданка на държава членка, това дело позволява на Общия съд да уточни условията за ограничаване на правото на свободно движение на гражданите на Съюза, като изясни по-специално съотношението между разпоредбите на Договора за ЕС, на Договора за функционирането на ЕС и на Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), които са релевантни, когато ограниченията на тази свобода са приети в рамките на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС).
Това решение се вписва в контекста на поредица от ограничителни мерки, приети от Съюза вследствие на военната агресия, извършена от Руската федерация срещу Украйна на 24 февруари 2022 г. На жалбоподателката е наложено замразяване на нейните финансови средства и икономически ресурси с мотива, че е свързана с лице, чието име е включено в разглеждания списък, като виден бизнесмен, извършващ дейност в икономически сектори, които осигуряват значителен източник на приходи за правителството на Руската федерация, отговорно за анексирането на Крим и за дестабилизирането на Украйна (
4
).
В подкрепа на жалбата си жалбоподателката се позовава по-специално на нарушение на правото ѝ на свободно движение на територията на държавите членки, закрепено в член 45, параграф 1 от Хартата.
Съображения на Общия съд
Общият съд припомня най-напред, че съгласно член 52, параграф 2 от Хартата признатите от нея права, които са предмет на разпоредби на Договорите, се упражняват при определените в тях условия и граници, в случая — в член 20, параграф 2, буква а) ДФЕС и член 21 ДФЕС. Съгласно член 21, параграф 1 ДФЕС свободното движение и пребиваване на територията на държавите членки се упражнява при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. Тъй като тази резерва включва и Договора за ЕС и разпоредбите, приети за неговото прилагане, ограничения за упражняването на правото на свободно движение и пребиваване на гражданите на Съюза, закрепено в член 45, параграф 1 от Хартата, могат да бъдат въведени с актовете в областта на ОВППС, каквито са обжалваните актове.
За да бъдат обаче в съответствие с правото на Съюза, ограниченията на упражняването на правото, закрепено в член 45, параграф 1 от Хартата, трябва да бъдат предвидени в закон, да зачитат основното съдържание на това право, да преследват цел от общ интерес, призната като такава от Съюза, и да не са непропорционални (
5
).
В случая Общият съд установява, на първо място, че произтичащите от обжалваните актове ограничения на правото на жалбоподателката да се движи свободно на територията на държавите членки, са предвидени в закон, тъй като са посочени в актове, които имат общо приложение (
6
) и които имат ясно правно основание в правото на Съюза (
7
).
Общият съд отбелязва, на второ място, че разглежданите ограничения зачитат основното съдържание на правото на жалбоподателката да се движи свободно на територията на държавите членки. Съгласно член 1, параграф 2 от Решение 2014/145, изменено, тези ограничения са съобразени, най-напред, с принципа на международното право, че държава не може да откаже на собствените си граждани правото да влязат на нейна територия и да останат там. По-нататък, разглежданите списъци се преразглеждат периодично, за да се заличат в тях имената на лицата, които вече не отговарят на критериите за включване (
8
). Накрая, посочените ограничения не поставят под въпрос това право като такова, тъй като водят до временно спиране на упражняването му за някои лица при специфични условия и поради индивидуалното им положение.
На трето място, в рамките на проверката за пропорционалност Общият съд отбелязва, от една страна, че разглежданите ограничения са годни да постигнат преследваната от ОВППС (
9
) цел от общ интерес, а именно да упражнят натиск върху руските власти, за да преустановят действията и политиките си, дестабилизиращи Украйна.
От друга страна, той констатира, че жалбоподателката не е доказала, че Съветът е можел да приеме по-малко ограничителни, но също толкова подходящи мерки като предвидените. Освен това Общият съд припомня, че прилагането на разглежданите ограничителни мерки е съпътствано от режим на освобождаване, който разрешава на държавите членки да дерогират наложените мерки, по-специално когато придвижването на дадено лице е оправдано по неотложни хуманитарни нужди (
10
). Така, с оглед на значимостта на преследваните с тези мерки цели, тези ограничения не са явно несъразмерни. Предвид гореизложеното Общият съд стига до извода, че разглежданите ограничения отговарят на условията по член 52, параграф 1 от Хартата.
С оглед на този извод Общият съд отхвърля и довода на жалбоподателката, с който се изтъква производното ѝ право да пребивава в държава членка, за да гарантира упражняването на правото на пребиваване на малките ѝ деца (
11
). Този довод не може да бъде надлежно изтъкнат, тъй като жалбоподателката има самостоятелно право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите членки, и ограничението на това самостоятелно право се счита за обосновано.
Накрая, доколкото жалбоподателката се позовава на несигурното положение на децата си, за да докаже твърдения непропорционален характер на ограничаването на собственото ѝ право на свободно движение в рамките на Съюза, Общият съд отхвърля този довод като неподкрепен с доказателства, като същевременно припомня задължението на националните органи да тълкуват разпоредбите на Решение 2014/145 относно дерогациите по хуманитарни съображения в светлината на член 24, параграф 2 от Хартата и като вземат предвид висшия интерес на детето.
(
1
)	Решение (ОВППС) 2022/883 на Съвета от 3 юни 2022 година за изменение на Решение 2014/145/ОВППС относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 153, 2022 г., стр. 92) и Регламент за изпълнение (ЕС) 2022/878 на Съвета от 3 юни 2022 година за прилагане на Регламент (ЕС) № 269/2014 относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 153, 2022 г., стр. 15) (наричани по-нататък заедно „първоначалните актове“).
(
2
)	Решение (ОВППС) 2022/1530 на Съвета от 14 септември 2022 година за изменение на Решение 2014/145/ОВППС относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 239, 2022 г., стр. 149) и Регламент за изпълнение (ЕС) 2022/1529 на Съвета от 14 септември 2022 година за прилагане на Регламент (ЕС) № 269/2014 относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 239, 2022 г., стр. 1, наричани по-нататък заедно „актовете от септември 2022 г. за оставяне в списъците“).
(
3
)	Решение (ОВППС) 2023/572 на Съвета от 13 март 2023 година за изменение на Решение 2014/145/ОВППС относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 75 I, 2023 г., стр. 134) и Регламент за изпълнение (ЕС) 2023/571 на Съвета от 13 март 2023 година за прилагане на Регламент (ЕС) № 269/2014 относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 75 I, 2023 г., стр. 1, наричани по-нататък заедно „актовете от март 2023 г. за оставяне в списъците“), Решение (ОВППС) 2023/811 на Съвета от 13 април 2023 година за изменение на Решение 2014/145/ОВППС относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 101, 2023 г., стр. 67) и Регламент за изпълнение (ЕС) 2023/806 на Съвета от 13 април 2023 година за прилагане на Регламент (ЕС) № 269/2014 относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 101, 2023 г., стр. 1) (наричани по-нататък заедно „актовете от март и април 2023 г. за оставяне в списъците“).
(
4
)	Вж. член 2, параграф 1, букви а) и ж) от Решение 2014/145/ОВППС на Съвета от 17 март 2014 г. относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 78, 2014 г., стр. 16), изменено с Решение (ОВППС) 2022/329 на Съвета от 25 февруари 2022 г. относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 50, 2022 г., стр. 1), и член 3, параграф 1, букви а) и ж) от Регламент (ЕС) № 269/2014 на Съвета от 17 март 2014 г. относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 78, 2014 г., стр. 6), в редакцията му, изменена с Регламент (ЕС) 2022/330 на Съвета от 25 февруари 2022 г. относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 51, 2022 г., стр. 1).
(
5
)	Член 52, параграф 1 от Хартата.
(
6
)	Решение 2014/145, изменено, и Регламент № 269/2014, изменен.
(
7
)	Член 29 ДЕС и член 215 ДФЕС.
(
8
)	Член 6 от Решение 2014/145, изменено.
(
9
)	Член 21, алинея 2, букви б) и в) ДФЕС
(
10
)	Член 1, параграф 6 от Решение 2014/145, изменено.
(
11
)	Решение от 19 октомври 2004 г., Zhu и Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, т. 46).