61998CC0175_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Ved kendelser afsagt den 20. april 1998 har undersøgelsesretten ved Pretura circondariale di Udine (Italien) anmodet Domstolen om at fortolke en række bestemmelser i Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (1) om ændring af direktiv 75/442/EØF om affald (2) (herefter »direktiv 91/156« eller »'affalds'-direktivet«), samt i Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald (3) (herefter »direktiv 91/689« eller »direktivet om 'farligt affald'«). Det skal nærmere bestemt afgøres, hvad der skal forstås ved »midlertidig oplagring«, og hvilke bestemmelser der gælder herfor.
Den retlige ramme
De relevante fællesskabsretlige bestemmelser om affald, der ikke er farligt affald
2 Direktiv 91/156, der er vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 130 S (efter ændring nu artikel 175 EF) har til formål at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau (4). Med henblik herpå skal medlemsstaterne »sørge for bortskaffelse og nyttiggørelse af affald ... og ... træffe foranstaltninger til begrænsning af affaldsproduktionen« (5), fremme genvinding og genbrug af affald (6), begrænse transport af affald (7) og sørge for godkendelse af og kontrol med de anlæg, der bortskaffer og nyttigør affald (8).
3 I artikel 1 i direktiv 91/156 defineres forskellige begreber. Herefter forstås således ved 'affald' ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med [artikel 1, litra a)].
4 I henhold til artikel 1, litra a), i direktiv 91/156 har Kommissionen udarbejdet en harmoniseret liste over affald, der ikke er udtømmende, og som sædvanligvis benævnes »Den Europæiske Affaldsliste«; den omfatter affald, som tilhører kategorierne i bilag I. Dette skete ved Kommissionens beslutning 94/3/EF af 20. december 1993 (9).
5 I artikel 1, litra b), i direktiv 91/156 hedder det, at ved 'producent' forstås enhver person, hvis aktivitet frembringer affald (den oprindelige producent), og/eller enhver person, der har foretaget en forbehandling, blanding eller andet, som medfører en ændring af dette affalds karakter eller sammensætning.
6 Ifølge artikel 1, litra c), i nævnte direktiv forstås ved 'indehaver' producenten af affaldet, eller den fysiske eller juridiske person, som er i besiddelse af det.
7 Ved 'håndtering' forstås ifølge artikel 1, litra d), indsamling, transport, nyttiggørelse og bortskaffelse af affald, herunder tilsyn i forbindelse hermed, samt tilsyn med lossepladser efter deres lukning.
8 Ifølge artikel 1, litra g), forstås ved 'indsamling' afhentning, sortering og/eller sammenblanding af affald med henblik på transport.
9 »Bortskaffelse« og »nyttiggørelse« af affald er omhandlet henholdsvis i bilag II A og bilag II B til direktivet [jf. dettes artikel 1, litra e) og f)].
10 Ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24. maj 1996 (10) skete der en tilpasning af bilag II A og bilag II B til direktiv 75/442.
11 Ved direktiv 91/156 tillægges der medlemsstaterne vide skønsbeføjelser ved fastlæggelsen såvel af indholdet af som reglerne for de midler, der kræves for at gennemføre direktivets målsætning.
12 I direktivets artikel 4 er det således bestemt, at »medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, idet der navnlig ikke må
- skabes risiko for hverken vand, luft eller jord, eller for fauna eller flora
- forårsages gener ved støj eller lugt
- påføres landskaber eller områder af særlig interesse skade«.
Efter denne artikel skal medlemsstaterne desuden træffe de fornødne foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.
13 Endvidere hedder det i direktivets artikel 6, at medlemsstaterne etablerer eller udpeger den eller de kompetente myndigheder, som det påhviler at gennemføre bestemmelserne i direktivet.
14 Direktiv 91/156 pålægger dog medlemsstaterne at opfylde visse krav og således bl.a. at udarbejde planer for håndtering af affald (artikel 7), at indføre bestemmelser om indhentning af tilladelse til visse former for virksomhed (artikel 9 og 10), at gennemføre forskellige former for kontrol og indføre regler om pligt til at føre registre (artikel 13 og 14).
15 Med henblik på gennemførelsen bl.a. af direktivets artikel 4 og 7 er det i artikel 9 bestemt, at ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A, skal indhente en tilladelse fra den i artikel 6 nævnte kompetente myndighed.
16 I beslutning 96/350 angives som en af de i bilag II A angivne bortskaffelsesoperationer som punkt D 15 »Oplagring forud for en af de i D 1 - D 14 omhandlede operationer (bortset fra midlertidig oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret)«.
17 I artikel 10 i direktiv 91/156 hedder det, at med henblik på gennemførelsen af artikel 4 skal ethvert anlæg og enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald, som nævnt i bilag II B, indhente en tilladelse.
18 En af de i beslutning 96/350 nævnte nyttiggørelsesoperationer er, jf. punkt R 13 i bilag II B, »Oplagring af affald forud for en af operationerne R 1 - R 12 (bortset fra midlertidig oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor det er produceret)«.
19 Beslutning 96/350, som Kommissionen vedtog den 24. maj 1996 for at efterkomme bestemmelserne i artikel 17 i direktiv 91/156, erstattede udtrykket »oplagring af materialer«, som tidligere fandtes i punkt R 13, med udtrykket »oplagring af affald« (11). Med denne ændring ville fællesskabslovgiver angive, at »materialer«, der er et absolut udflydende begreb, der ikke forekommer i affaldsdirektivet og direktivet om farligt affald, betød »affald«, som præcist defineret i artikel 1, litra a), i direktiv 91/156 og i en række af Domstolens domme (12). Man kan således ved en gennemlæsning af direktiv 91/156 og 91/689 konstatere, at begrebet »materialer« ikke blot ikke forekommer deri, men heller ikke forekommer noget andet sted end i punkt R 13 i bilag II B til direktiv 91/156. Med denne ændring ryddede fællesskabslovgiver disse definitoriske vanskeligheder af vejen og rettede op på de tidligere bestemmelsers unøjagtighed.
20 Efter direktiv 91/156 kan visse former for virksomhed udøves uden forudgående tilladelse.
21 I artikel 11 i direktiv 91/156 er det således bestemt, at med forbehold af de særlige bestemmelser vedrørende farligt affald (direktiv 91/689) kan de anlæg eller virksomheder, der selv varetager bortskaffelsen af deres eget affald på produktionsstedet [artikel 11, litra a)] og anlæg eller virksomheder, som nyttiggør affald [artikel 11, litra b)] fritages for kravet om den i artikel 9 omhandlede tilladelse.
22 Endvidere skal efter artikel 13 i direktiv 91/156 anlæg eller virksomheder, som udøver de i artikel 9-12 omhandlede former for virksomhed, ikke indhente tilladelse hertil, men kontrolleres regelmæssigt på passende vis af de kompetente myndigheder.
23 Efter artikel 14 består denne kontrol bl.a. i, at de kompetente myndigheder, jf. artikel 6, på anmodning fra alle de af artikel 9 og 10 omfattede anlæg eller virksomheder får forelagt de registre, hvori er nævnt mængde, art og oprindelse samt, hvor dette er relevant, bestemmelse, indsamlingshyppighed, transportform og behandlingsmetode for de i bilag I omhandlede affaldskategorier og de i bilag II A eller II B omhandlede bortskaffelsesformer.
De relevante fællesskabsbestemmelser om farligt affald
24 Direktiv 91/689, der trådte i kraft den 27. juni 1995 (13), tager sigte på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kontrolleret håndtering af farligt affald (artikel 1, stk. 1).
25 I direktivets artikel 1, stk. 2 og 3, er det bestemt, at medmindre andet er bestemt i direktivet, gælder direktiv 91/156 for farligt affald navnlig for så vidt angår definitionerne af »affald« og de andre begreber, der anvendes i direktiv 91/689.
26 Artikel 1, stk. 4, første led, i direktiv 91/689 indeholder en definition af begrebet »farligt affald« (14).
27 Artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 91/689 fastslår, at artikel 13 og 14 i direktiv 91/156 om gennemførelse af kontrol og førelse af register også gælder for producenter af farligt affald. Artikel 4, stk. 2, i direktiv 91/689 tilføjer, at virksomheder, der transporterer farligt affald, skal opfylde forpligtelserne ifølge artikel 14 i direktiv 91/156.
28 Specielt med hensyn til de generelle bestemmelser om affald er det i artikel 5 i direktiv 91/689 bestemt, at medlemsstaterne skal træffe de nødvendige foranstaltninger til, at affaldet for så vidt angår indsamling, transport og midlertidig oplagring, emballeres hensigtsmæssigt og forsynes med mærkning i overensstemmelse med gældende internationale og fællesskabsstandarder (stk. 1). Desuden skal for så vidt angår farligt affald kontrollen af indsamling og transport i henhold til artikel 13 i direktiv 91/156 mere specielt vedrøre det farlige affalds oprindelse og bestemmelsessted (stk. 2).
29 I direktiv 91/689 er det bestemt, at de kompetente myndigheder i overensstemmelse med artikel 7 i direktiv 91/156 udarbejder enten separat eller som led i deres endelige planer for affaldshåndtering, planer for håndtering af farligt affald og offentliggør disse planer (artikel 6, stk. 1, i direktiv 91/689). Ved artiklen pålægges det endvidere Kommissionen at foretage sammenlignende vurderinger af planerne, især med hensyn til metoderne for bortskaffelse og nyttiggørelse og på begæring stille disse oplysninger til rådighed for medlemsstaternes kompetente myndigheder (artikel 6, stk. 2, i direktiv 91/689).
De relevante nationale bestemmelser
30 Den italienske lovgivningsmagt har gennemført Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 91/156, 91/689 og 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og affald af emballage (15) den 5. februar 1997 ved lovdekret nr. 22/97 om gennemførelse af direktiverne (16), der senere er blevet ændret ved lovdekret nr. 389 af 8. november 1997 (17).
31 I artikel 6, litra l), i lovdekret nr. 22/97, som ændret, er det bestemt, at ved oplagring (»stoccaggio«) forstås »bortskaffelsesvirksomhed, hvorved der sker midlertidig oplagring af affald som omhandlet i punkt D 15, i bilag B, samt nyttiggørelse ved oplagring af de materialer, som er omhandlet i punkt R 13, bilag C«.
32 Punkt D 15 i bilag B og punkt R 13 i bilag C gengiver ordret henholdsvis bilag II A og bilag II B til direktiv 91/156, som disse var affattet før den ændring, der blev gennemført ved beslutning 96/350 (18).
33 Artikel 6, litra m), i lovdekret nr. 22/97, som ændret, definerer begrebet »midlertidig oplagring« på følgende måde:
»Samling og ordning af affaldet, der før indsamlingen sker på det anlæg, hvor det er produceret, på følgende betingelser:
1. Det oplagrede affalds indhold af polychlordibenzodiosin, polychlordibenzofaran, polychlordibenzofenol må ikke overstige 2,5 enheder pr. m3, af polychlorobifenil og polychlorotrifenil 25 enheder pr. m3.
2. Farligt affald skal indsamles og transporteres til videreudnyttelse eller bortskaffelse mindst hver anden måned, uanset den oplagrede mængde eller, når denne udgør 10 m3. Midlertidig oplagring kan ske i højst et år, såfremt den oplagrede affaldsmængde ikke overstiger 10 m3 om året eller uanset mængden, såfremt den midlertidige oplagring sker på anlæg på mindre øer ('isole minori').
3. Affald, der ikke er farligt affald, skal indsamles og transporteres til videreudnyttelse eller bortskaffelse mindst én gang i kvartalet uanset den oplagrede mængde, eller når mængden udgør 20 m3. Midlertidig oplagring kan ske i højst ét år, såfremt den oplagrede affaldsmængde ikke overstiger 20 m3 om året eller uafhængigt af mængden, såfremt den midlertidige oplagring sker på anlæg på mindre øer ('isole minori').
4. Midlertidig oplagring skal gennemføres for ensartede affaldstyper og under iagttagelse af de herfor gældende tekniske regler, samt for farligt affald under iagttagelse af bestemmelserne om oplagring af affald med indhold af skadelige stoffer.
5. Bestemmelserne om emballering og etikettering af farligt affald skal følges.«
34 Artikel 28 i lovdekret nr. 22/97, som ændret, der er blevet indsat i kapitel IV om tilladelser og registreringer, bestemmer bl.a., at »den stedligt kompetente region giver tilladelse til virksomhed, der omfatter bortskaffelse og nyttiggørelse af affald, senest 90 dage efter indgivelse af ansøgning herom«.
35 Reglerne om tilladelse i artikel 28 finder imidlertid ikke anvendelse på »midlertidig oplagring«. Artikel 28, stk. 5, i lovdekretet indeholder således følgende bestemmelse:
»Bestemmelserne i denne artikel finder ikke anvendelse på midlertidig oplagring, der sker under iagttagelse af bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, litra m), jf. dog bestemmelserne om den obligatoriske udfærdigelse af registre for af- og pålæsning for de i artikel 12 omhandlede personer, samt forbuddet mod blanding.«
36 Overtrædelse af bestemmelserne i artikel 28 er strafbare, jf. artikel 51 i lovdekret nr. 22/97, som ændret.
Faktiske omstændigheder og sagens behandling
37 De tiltalte i hovedsagen er Lirussi, der driver et bilværksted, og Bizzaro, der driver et renseri, begge i Udine-området (Italien). De fik begge fra Assessore Regionale all'Ambiente (den regionale miljødirektør) tilladelse til midlertidig oplagring af giftigt og farligt affald, der stammede fra deres virksomheder, og som for Lirussi's vedkommende bestod af blyholdige batterier og for Bizzaro's vedkommende af slam fremkommet ved udskilning fra en renserimaskine.
38 Tilladelsen til Lirussi blev givet for fem år fra den 1. april 1992 og for højst 0,1 ton affald. Tilladelsen ophørte den 1. april 1997 efter anmodning fra Lirussi, der have meddelt, at lagret snarest ville blive lukket, idet virksomheden skulle udlejes. Under en kontrol på Lirussi's værksted den 8. april og den 21. maj 1997 fandtes 160 kg batterier, der var blevet oplagret på virksomheden, efter tilladelsens ophør.
39 Tilladelsen til Bizzaro blev givet den 9. august 1994 og vedrørte oplagring af højst 50 kg affald. Ved en lignende kontrol på Bizzaro's renseri, konstateredes det på den ene side, at den midlertidige oplagring var indledt den 6. juni 1994, dvs. henved to måneder før tilladelsen blev givet, og på den anden side, at Bizzaro havde oplagret en større mængde affald end tilladt.
40 Under de straffesager, der blev indledt mod Lirussi og Bizzaro har anklagemyndigheden gjort opmærksom på, at disse to tilfælde af utilladt oplagring kunne anses for »midlertidig oplagring« som omhandlet i italiensk lovgivning, idet der ikke dermed var sket en overtrædelse af de frister og maksimumsmængder, der gælder for denne form for oplagring. Anklagemyndigheden var af den opfattelse, at sådan oplagring efter italiensk lov ikke krævede tilladelse og ikke var strafbar, men anmodede da det måtte være tvivlsomt, om de italienske bestemmelser var i overensstemmelse med fællesskabsrettens bestemmelser - hvorved navnlig en afgørelse af, om begrebet »midlertidig oplagring« havde det samme indhold i fællesskabsretten som i national ret - forundersøgelsesretten ved Pretura circondariale di Udine om i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) at forelægge sagen for Domstolen. Nævnte ret har herefter anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:
»1) Hvad er forskellen - hvis der er nogen forskel - mellem midlertidig oplagring af affald og midlertidig oplagring (af materialer) på det anlæg, hvor de er produceret, og hvilke kriterier skal konkret anvendes for at afgøre, om der er tale om den ene eller den anden form for oplagring af affald?
2) Omfatter begrebet 'håndtering' af affald som omhandlet i artikel 1, litra d), i direktiv 91/156/EØF midlertidig oplagring, således at alle de forpligtelser, der skal være opfyldt i forbindelse med 'håndtering', herunder navnlig forpligtelsen til at give underretning om virksomheden til de myndigheder, der fører kontrol, også gælder for midlertidig oplagring?
3) Er midlertidig oplagring underkastet tilsyn og i bekræftende fald hvilke typer tilsyn, og har de i artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 91/156/EØF fastlagte principper gyldighed for midlertidig oplagring, og i bekræftende fald på hvilken måde?«
41 I sag C-175/98 lyder det fjerde spørgsmål som følger:
»4) Udgør den af tiltalte foretagne oplagring af 160 kg blyholdige batterier uden underretning til de kontrolførende myndigheder midlertidig oplagring i direktivets forstand?«
42 I sag C-177/98 lyder det fjerde spørgsmål som følger:
»4) Udgør den af tiltalte foretagne oplagring af 87,50 kg halogenholdigt slam, der har varet over to måneder, midlertidig oplagring i direktivets forstand?«
Besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål
43 Med det første præjudicielle spørgsmål og en del af det andet ønsker den forelæggende ret Domstolens definition af begrebet »midlertidig oplagring«. Specielt ønsker den oplysninger om de kriterier, på grundlag af hvilke det kan afgøres, om der er tale om den ene eller den anden form for midlertidig oplagring, nemlig midlertidig oplagring af affald, og oplagring forud for [bortskaffelse af affald]. Endvidere ønskes der en afgørelse af, om det omtvistede begreb er uden sammenhæng med begrebet »håndtering« som omhandlet i artikel 1, litra d), i direktiv 91/156. Endvidere har den forelæggende ret med det andet og det tredje spørgsmål ønsket oplysninger om den ordning, der gælder for midlertidig oplagring. Endelig ønskes der med det fjerde spørgsmål i sag C-175/98 og sag C-177/98 en afgørelse af, om de direktiver, der ønskes fortolket, kan finde anvendelse i de straffesager, den har fået forelagt.
Det første spørgsmål og en del af det andet spørgsmål
44 I alle indlæg, der er blevet indgivet i sagen, kommer den opfattelse til udtryk, at direktiv 91/156, selv om indholdet af begrebet »midlertidig oplagring«, ikke deri er angivet på en tilstrækkelig klar, præcis og ubetinget måde, dog rummer de oplysninger, der er nødvendige for at definere begrebet.
45 Således kan forskellige oplysninger hentes i en analyse af bilag II A og bilag II B (punkt D 15 og R 13) efter den ændring, der blev gennemført ved beslutning 96/350, der er den udgave, der her har relevans. Bilag II A og bilag II B opregner, som det vil huskes, de særlige bortskaffelses- og nyttiggørelsesoperationer for affald, og indeholder bl.a. følgende bestemmelser:
»NB: I dette bilag angives de bortskaffelsesoperationer (bilag II A) eller de nyttiggørelsesoperationer (bilag II B), som benyttes i praksis.
...
D 15 Oplagring forud for en af de i D 1 - D 14 omhandlede operationer (bortset fra midlertidig oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret (bilag II A)).
R 13 Oplagring af affald forud for en af operationerne R 1 - R 12 (bortset fra midlertidig oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor det er produceret (bilag II B)).«
46 Med angivelsen af, at nyttiggørelses- eller bortskaffelsesoperationer for affald omfatter forudgående oplagring, bortset fra midlertidig oplagring, angiver bilag II A, punkt D 15, og bilag II B, punkt R 13, klart, at midlertidig oplagring er noget andet end forudgående oplagring (»oplagring forud for ...«), og at forudgående oplagring er en nyttiggørelses- eller bortskaffelsesoperation i modsætning til midlertidig oplagring.
47 I bilag II A og bilag II B siges det desuden, at den operation, der består af en midlertidig oplagring, sker forud for indsamlingen, der efter artikel 1, litra d), i direktiv 91/156 er den første af de operationer, der består i håndtering af affald.
48 Af disse oplysninger må man udlede, at midlertidig oplagring går forud for en håndteringsoperation og navnlig indsamlingen og den operation, der går forud for en af de nyttiggørelses- eller bortskaffelsesoperationer, der er anført under punkt D 1 - D 15 og punkt R 1 - R 12.
49 Endelig siges det i bilag II A, punkt D 15, og bilag II B, punkt R 13, udtrykkeligt, at midlertidig oplagring gennemføres »forud for indsamlingen på det anlæg, hvor affaldet er produceret« (19), og det er en oplysning, der gør det muligt at placere begrebet i tid og rum.
50 Ved at vælge tillægsordet »midlertidig« har fællesskabslovgiver ønsket at angive, at midlertidig oplagring skal anses for en oplagringsoperation for affald i et bestemt tidsrum. Desuden har fællesskabslovgiver ved at benytte det biordsagtige udtryk »for ud for« angivet, hvornår denne operation er slut. »Indsamling« af affald, dvs. afhentning, sortering og sammenblanding af affald med henblik på transport til bortskaffelse eller nyttiggørelse [artikel 1, litra g)] angiver således afslutningen på den operation, som midlertidig oplagring udgør.
51 Kombinationen af de tidsmæssige og rumlige faktorer - på det anlæg, hvor affaldet er produceret - gør det muligt ikke blot at fastlægge begyndelsen og afslutningen for den midlertidige oplagring, men også at fastlægge det pågældende affalds art og identificere de personer, som har ret til midlertidig oplagring.
52 I bilag II A, punkt D 15, og bilag II B, punkt R 13, angives, at midlertidig oplagring gennemføres på det anlæg, hvor affaldet er produceret eller også på et anlæg, der producerer affald. Begrebet »produktion« defineres ikke i direktiv 91/156. Man kan kun forstå det ved at sammenholde det med begrebet »producent«, der defineres i artikel 1, litra b), hvori det, som det vil erindres, hedder, at ved producent forstås »enhver person, hvis aktivitet frembringer affald ('den oprindelige producent'), og/eller enhver person, der har foretaget en forbehandling, blanding eller andet, som medfører en ændring af dette affalds karakter eller sammensætning« (20). Det må derfor heraf udledes, at midlertidig oplagring af affald hænger sammen med virksomheden hos en producent som omhandlet i artikel 1, litra b), i direktiv 91/156.
53 Af det anførte følger, på den ene side at det affald, der er genstand for midlertidig oplagring, er affald, der er fremkommet ved en producents oprindelige virksomhed eller affald, der er en følge af forbehandling, blanding eller andet, som medfører en ændring af affaldets karakter eller sammensætning, på den anden side at midlertidig oplagring er en operation, der følger efter produktionen af affaldet, at den derfor begynder lige efter produktionen af affaldet og, som vi har set, slutter med indsamlingen af det. Endelig er den person, der har ret til midlertidigt at oplagre affald enten den oprindelige producent eller den person, som gennemfører nyttiggørelses- eller bortskaffelsesoperationerne for affaldet.
54 Denne analyse bekræftes netop af den omstændighed, at midlertidig oplagring skal gå forud for en håndteringsoperation (21). Men dette krav kan kun være opfyldt for affald, der direkte og umiddelbart stammer fra produktionen - altså »råaffald« således at forstå, at affaldet bl.a. og allerførst venter på at blive sorteret, afhentet og samlet.
55 Midlertidig oplagring må således i sidste instans defineres som den indledende operation, der går forud for en håndtering af affald, som omhandlet i artikel 1, litra d), i direktiv 91/156 og forskellig fra denne håndtering, som
- går for ud for forudgående oplagringsoperationer og indsamlingsoperationer
- umiddelbart følger efter den fase, i hvilken affaldet er produceret, og
- gennemføres på det anlæg, hvor affaldet er produceret. Desuden vedrører midlertidig oplagring alene affald, der stammer fra en producents oprindelige virksomhed eller er fremkommet ved forbehandling, blanding eller andet, som medfører en ændring af affaldets karakter eller sammensætning. Den kan kun komme på tale for de oprindelige producenter af affald eller personer, der gennemfører bortskaffelses- eller nyttiggørelsesoperationer.
Det andet og det tredje spørgsmål
56 Med disse spørgsmål, som må behandles under ét, har den forelæggende ret ønsket at få oplysninger om den ordning, der gælder for midlertidig oplagring. Den ønsker nærmere bestemt at få oplyst, om de sagsøgte i hovedsagen, før de foretager en midlertidig oplagring af affald fra deres virksomhed, skal opfylde særlige forpligtelser eller principper. Den har dermed anmodet Domstolen om at afgøre, om de nationale myndigheder er forpligtet til dels at kontrollere denne type operation og føre tilsyn med operationen, dels at påse, at principperne i artikel 4 i direktiv 91/156 følges.
57 Det fremgår af gennemgangen af direktiv 91/156 og 91/689, at den ordning, der finder anvendelse på affald varierer efter, hvilken virksomhed de personer, der besidder affaldet, udfører, og af affaldets beskaffenhed.
a) Forpligtelserne i henhold til direktiv 91/156 og direktiv 91/689
58 Direktiv 91/156 opstiller forskellige forpligtelser alt efter, om de personer, der er indehaver af affald, er producenter af affald (22), virksomheder eller anlæg, der udfører de bortskaffelses- eller nyttiggørelsesoperationer, der er særligt opregnet i bilag II A og bilag II B i direktiv 91/156 (23) eller virksomheder eller anlæg, der som erhvervsmæssig aktivitet varetager indsamling og transport af affald, eller som for andre (handlende, mæglere) varetager bortskaffelse eller nyttiggørelse af affald (24).
59 På baggrund af de oplysninger om de faktiske omstændigheder i sagerne, som den forelæggende ret har omtalt, kan det fastslås, at de tiltalte i hovedsagen tilsyneladende er producenter af affald, der på det anlæg, hvor affaldet er produceret, hverken nyttiggør eller bortskaffer det affald, der er fremkommet ved deres virksomhed. Men for sådanne personer opstiller direktiv 91/156 ingen særlige forpligtelser. Dog gælder ifølge direktivets artikel 14, første afsnit, andet led, den regel, at medlemsstaterne kan stille krav om, at sådanne personer fører et register som omhandlet i artikel 14, første afsnit, første led, og pålægge dem at give de deri omhandlede oplysninger til de i artikel 6 i direktiv 91/156 omhandlede kompetente myndigheder.
60 Det tilkommer under alle omstændigheder den forelæggende ret at vurdere de faktiske omstændigheder, at fastlægge hvilken form for virksomhed de tiltalte i hovedsagen udøver, og at efterprøve, om forpligtelserne i henhold til fællesskabsretsakterne er blevet fulgt. Såfremt det skulle vise sig, at disse personer virkelig er producenter af affald, der ikke er farligt affald, som på det anlæg, hvor affaldet er produceret, hverken nyttiggør eller fjerner det affald, der er fremkommet ved deres virksomhed, må den forelæggende rets spørgsmål besvares således, at disse producenter kun som en eventualitet ved en af medlemsstaten truffet afgørelse, kan pålægges en forpligtelse til at føre det i artikel 14 i direktiv 91/156 omhandlede register og fremlægge det for de myndigheder, der i den forbindelse er kompetente.
61 Når der er tale om farligt affald, kræver fællesskabslovgiver dog, at et andet, mere krævende sæt regler, følges.
62 Efter direktiv 91/689 forstås ved »farligt affald« affald, der er opført på en liste, som udarbejdes efter fremgangsmåden i artikel 18 i »affaldsdirektivet« og på grundlag af bilag I og bilag II til direktivet om »farligt affald«. Bilag I A og bilag I B udgør tilsammen bilag I. Bilag I B omfatter »affald, der indeholder et eller flere af de i bilag II nævnte stoffer, besidder en eller flere af de i bilag III nævnte egenskaber, og består af: 19) animalske eller vegetabilske sæber, fedtstoffer og voks ... 37) akkumulatorer og batterier ...«. Bilag II er det bilag, i hvilket er angivet »stoffer, der gør det i bilag I B nævnte affald farligt, når det har de i bilag III nævnte egenskaber«. I dette bilag er bl.a. under punkt C18 nævnt: bly, blyforbindelser; under punkt C29: chlorater; punkt C40: halogenerede opløsningsmidler, eller under punkt C41: organiske ikke-halogenerede opløsningsmidler.
I den samme bestemmelse hedder det, at farligt affald skal have en eller flere af de egenskaber, der er opregnet i bilag III (skal være f.eks. lokalirriterende, sundhedsskadelig, giftig, kræftfremkaldende, ætsende, smitsom, terratogen, mutagen ...). Denne liste, der ikke er udtømmende, tager højde for affaldets oprindelse og sammensætning og eventuelt for grænseværdier for forekomsten. Den tages jævnligt op til revision og ændres om nødvendigt efter den samme fremgangsmåde.
Efter artikel 1, stk. 4, andet led, i direktiv 91/689 forstås ved farligt affald også alle andre former for affald, hvorom en medlemsstat mener, at det udviser en eller flere af de egenskaber, der er opregnet i bilag III; sådanne tilfælde meddeles Kommissionen og gennemgås efter fremgangsmåden i affaldsdirektivets artikel 18 med henblik på tilpasning af listen.
63 Ifølge den forelæggende rets redegørelse for de faktiske oplysninger i hovedsagerne producerer de tiltalte farligt affald. Det oplyses således, at det affald, Lirussi og Bizzaro fremstiller, netop er giftigt og farligt affald, nemlig henholdsvis blyholdige batterier og slam fremkommet ved anvendelse af renserimaskiner (25). I al fald tilkommer det også den forelæggende ret at bestemme farligheden af det producerede affald på grundlag af de kriterier i fællesskabsrettens bestemmelser, der netop er udstedt med dette for øje.
64 Såfremt den forelæggende ret når til det resultat, at de tiltalte i hovedsagerne er producenter af farligt affald, der ikke selv står for bortskaffelsen eller nyttiggørelsen af det affald, der fremkommer ved deres virksomhed, må den påse, at de krav, der er opstillet i direktivet om farligt affald, er blevet fulgt.
65 Producenter af farligt affald skal for det første efter artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 91/689 opfylde forpligtelserne ifølge artikel 13 og 14 i direktiv 91/156, dvs. lade sig underkaste regelmæssig kontrol, føre register, der indeholder passende oplysninger, og forelægge disse oplysninger for de kompetente myndigheder.
66 Medlemsstaterne skal for det andet træffe de nødvendige foranstaltninger til, at affaldet emballeres hensigtsmæssigt og forsynes med mærkning i overensstemmelse med gældende internationale og fællesskabsstandarder for så vidt angår indsamling, transport og midlertidig oplagring (artikel 5 i direktiv 91/689).
b) De i direktiv 91/156 opstillede principper
67 Den forelæggende ret har endelig anmodet Domstolen om at afgøre, om de sagsøgte i hovedsagerne inden for rammerne af den virksomhed, de udøver, og navnlig i forbindelse med den midlertidige oplagring af det affald, de producerer, har fulgt principperne i artikel 4 i direktiv 91/156.
68 Artikel 4, stk. 1, i direktiv 91/156 er udtryk for princippet om forebyggende indsats, der findes i EF-traktatens artikel 130 R, stk. 2, første afsnit, andet punktum (efter ændring nu artikel 174, stk. 2, første afsnit, andet punktum, EF). Efter dette princip skal Fællesskabet og medlemsstaterne fra begyndelsen af modvirke, at der sker forurening, ved vedtagelsen af foranstaltninger, der kan eliminere de kendte risici (26). Den nationale lovgivers eller fællesskabslovgivers indsats går således ud på at udforme og give det tekniske fremskridt en vis retning med henblik på at imødekomme ønsket om at beskytte miljøet og forbedre livskvaliteten. Disse forebyggende foranstaltninger omfatter oftest aktioner, hvorved der tilvejebringes midler og metoder til at vurdere risiciene (27), til tilsyn med det økologiske miljø, til udformning og aktualisering af tekniske standarder, regler for kontrol og regler om straf for virksomhed, der forurener, samt foranstaltninger med henblik på oplysning og uddannelse.
69 Det bemærkes således, at medlemsstaterne efter artikel 4, stk. 1, i direktiv 91/156 opfordres til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres og bortskaffes uden at skabe fare for menneskers sundhed og miljøet, dvs. således at forurening undgås.
70 Specielt henstilles det til medlemsstaterne at påse, at der ikke i forbindelse med de forskellige former for pligtmæssig håndtering og behandling af affald med henblik på bortskaffelse eller nyttiggørelse tilføjes vand, luft, jord, mennesker, fauna, flora, og landskaber eller områder skade. Det er således ikke tilstrækkeligt at bestemme, at farligt, giftigt affald, der kan skade vand og luft, henlægges i beholdere, der udelukker kontakt med jorden, for at opfylde sine forpligtelser. Det må også efterprøves, at giftige udslip, der kan skade ozonlaget, hermed undgås. Kravene ifølge direktivet opfyldes heller ikke, hvis der gives tilladelse til, at affald, der ikke er farligt affald, henlægges i større mængde på uæstetisk måde (f.eks. affald placeret i en voluminøs affaldscontainer, der er malet i skrigende farver, før sortering og indsamling, eller affald bunket op i nærheden af en lokalitet af særlig interesse - som f.eks. en katedral eller et slot).
71 Fællesskabslovgiver har lagt vægt på den præcise angivelse af, at skader ud over skader for menneskers sundhed også omfatter skader, der tilføjes landskaber eller områder af særlig interesse samt forurening ved støj eller lugt.
72 Det drejer sig altså om at iværksætte forebyggende foranstaltninger med henblik på at undgå forurening i vid forstand, dvs. træffe foranstaltninger, hvorved det undgås, at der tilføjes ikke blot menneskers sundhed, men også rammen om menneskelivet skade.
73 Det må være en selvfølge, at farligt affald, selv når det er midlertidigt oplagret, kan tilføje miljøet stor og endda uoprettelig skade. Det er tilfældet, hvis et værksted, der tilhører en bilreparatør, der »producerer« affald bestående af blyholdige batterier i nærheden af en flod eller en legeplads, ikke råder over nogen forebyggende indretning eller, hvis der ikke træffes forholdsregler for at undgå, at blyet slipper ud i jordbunden eller i vandet. Det må derfor fastslås, at princippet også finder anvendelse på midlertidig oplagring.
74 I artikel 4, stk. 2, og artikel 8 i direktiv 91/156 angives desuden de mål, som medlemsstaterne skal nå for at handle i overensstemmelse med princippet om forebyggende indsats. Det drejer sig henholdsvis om at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald (vedtage foranstaltninger, hvorved det kan undgås, at der opstår ukontrollerede lossepladser), og om at kontrollere, at indehavere af affald - det vil navnlig sige producenten (28) - overlader dette til en privat eller offentlig indsamler eller til en virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A eller II B eller selv sørger for dets nyttiggørelse eller bortskaffelse under iagttagelse af bestemmelserne i direktivet, og navnlig dettes artikel 4. Midler og metoder til at nå dette mål fastlægges ikke. Det tilkommer således medlemsstaterne at gøre det.
75 Kontrollen og tilsynet med de anlæg, der producerer affald, og med de forskellige operationer, hvorigennem det affald, der er produceret på disse anlæg gennemgår en forberedende behandling og forvaltning, er de midler, der hyppigst benyttes, og de er også de mest effektive. En god afvikling af operationerne indebærer bl.a., at de kontrolleres, at den midlertidige oplagring ikke varer længere end nødvendigt, og at det midlertidigt oplagrede affald ikke tilføjer miljøet skade. Desuden har disse metoder og midler til kontrol og tilsyn den fordel, at de er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, som gælder både for den fælles miljøpolitik og medlemsstaternes miljøpolitik (29).
76 Jeg mener med andre ord, at artikel 4 i direktiv 91/156 pålægger medlemsstaterne en pligt til at følge princippet om forebyggende indsats gennem vedtagelsen af de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes. Efter min mening er denne pligt i og for sig ubetinget og tilstrækkelig nøjagtig. Derimod angives ikke i nævnte artikel indholdet af disse foranstaltninger. Derfor tilkommer det medlemsstaterne at fastlægge det (30). Jeg henviser til, at min argumentation ikke modsiges af dommen af 23. februar 1994 i sagen Comitato di coordinamento per la difesa della cava m.fl. (31). Efter min mening besvarer denne dom kun spørgsmålet om, hvorvidt artikel 4 indeholder tilstrækkelig klare, nøjagtigt fastsatte og ubetingede pligter for så vidt angår indholdet af de foranstaltninger, som medlemsstaterne skal vedtage for at sikre, at princippet om forebyggende indsats følges. Men ligesom Domstolen mener jeg, at dette spørgsmål bør besvares benægtende.
77 Af det anførte følger, at det i artikel 4 i direktiv 91/156 fastlagte forebyggelsesprincip også finder anvendelse på begrebet »midlertidig oplagring« og at medlemsstaterne, der har det største kendskab til de områder og lokaliteter, der skal beskyttes, er forpligtet til i den udformning, de vælger at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at overholde dette princip.
78 Af det anførte følger i det hele, at den ordning, der gælder for affald ikke afhænger af beskaffenheden af oplagringen heraf, men på den ene side af den virksomhed, som de personer, der tager del i håndteringen af det, udøver, og på den anden side af arten af det pågældende affald. Det tilkommer den forelæggende ret at bestemme, hvilken virksomhed de tiltalte i hovedsagerne udøver, og af hvilken art det affald, som denne virksomhed frembringer, er. Dersom forholdet skulle være det, at disse personer er producenter af farligt affald, må den forelæggende ret i overensstemmelse med artikel 4 og 5 i direktiv 91/689 kontrollere, at denne virksomhed regelmæssigt kontrolleres og tilses, jf. artikel 13 og 14 i direktiv 91/156, at der føres et register, der indeholder de krævede oplysninger, og at disse oplysninger meddeles de kompetente myndigheder som omhandlet i artikel 6 på den ene side, og på den anden side, at det farlige affald ved indsamlingen, transporten og den midlertidige oplagring emballeres hensigtsmæssigt og forsynes med mærkning i overensstemmelse med gældende internationale og fællesskabsstandarder. Under alle omstændigheder skal ved alle de operationer, der er nævnt i direktiv 91/156 [midlertidig og forudgående oplagring, håndtering som omhandlet i artikel 1, litra d), i direktiv 91/156], princippet om forebyggende indsats, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 91/156, følges, og de mål, der er angivet i samme bestemmelse samt i artikel 8 i direktiv 91/156, respekteres. Det tilkommer medlemsstaterne at fastlægge de foranstaltninger, der er passende for at kunne iværksætte det i artikel 4, stk. 1, i direktiv 91/156 fastlagte princip og nå de mål, som er angivet i direktivets artikel 4, stk. 2, og artikel 8.
Det fjerde spørgsmål i sag C-175/98 og sag C-177/98
79 Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om at afgøre, om de forhold, der helt bestemt tilregnes de sagsøgte i hovedsagerne, udgør midlertidig oplagring i affaldsdirektivets forstand. Med disse spørgsmål ønskes der konkret en afgørelse fra Domstolen vedrørende spørgsmålet, om de fællesskabsbestemmelser, som der anmodes om en fortolkning af, finder anvendelse i de sager, som den forelæggende ret konkret behandler.
80 Efter Domstolens faste praksis kan Domstolen ifølge traktatens artikel 177, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner (32), ikke foretage en bedømmelse af de faktiske omstændigheder eller efterprøve grundene til fortolkningsanmodningen, og heller ikke på nationale foranstaltninger eller forhold anvende de fællesskabsbestemmelser, som den har fortolket, idet dette alene henhører under den nationale rets kompetence (33).
81 Jeg foreslår derfor Domstolen at afvise disse spørgsmål.
Forslag til afgørelse
82 På baggrund af det anførte foreslår jeg Domstolen at besvare spørgsmålene fra undersøgelsesretten ved Pretura circondariale di Udine på følgende måde:
»1) Midlertidig oplagring skal defineres som den operation, der går forud for en af de håndteringsoperationer for affald, der er omhandlet i artikel 1, litra d), i Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 om ændring af direktiv 75/442/EØF om affald, idet sådan oplagring, der ikke har noget at gøre med nogen af de nævnte operationer,
- går forud for forudgående oplagring og indsamling
- følger umiddelbart efter den fase, i hvilken affaldet produceres
- sker på det sted, hvor affaldet er produceret
- alene vedrører affald, der stammer fra en producents oprindelige virksomhed, eller efterfølger operationer, der består i forbehandling, blanding eller andre operationer, der medfører, at affaldet ændrer beskaffenhed eller sammensætning, og
- kun kan komme på tale for de oprindelige producenter af affald eller personer, der beskæftiger sig med bortskaffelse eller nyttiggørelse af affaldet.
2) Den ordning, der finder anvendelse på affald, jf. direktiv 91/156, afhænger ikke af, hvilken form for oplagring af affaldet, der er tale om, men på den ene side af den virksomhed, som de personer, der besidder affald, udøver, og på den anden side af arten af det pågældende affald. Det tilkommer den kompetente nationale ret at bestemme, hvilken virksomhed de i hovedsagerne tiltalte personer udøver, og af hvilken art det ved deres virksomhed producerede affald er. Såfremt forholdet er det, at disse personer må anses for producenter af farligt affald, tilkommer det efter bestemmelserne i artikel 4 og 5 i Rådets direktiv 91/689 af 12. december 1991 om farligt affald den nationale ret at afgøre,
- om den virksomhed, som disse producenter udøver, jf. artikel 13 og 14 i direktiv 91/156, er undergivet
- de krav, der gælder med hensyn til regelmæssig kontrol og tilsyn fra de kompetente myndigheders side, jf. nævnte direktivs artikel 6
- kravet om førelse af et register og meddelelse af de oplysninger, dette skal indeholde, til de i artikel 6 i nævnte direktiv omhandlede kompetente myndigheder
- om det farlige affald for så vidt angår indsamling, transport og midlertidig oplagring er hensigtsmæssigt emballeret og forsynet med mærkning i overensstemmelse med gældende internationale og fællesskabsstandarder.
Under alle omstændigheder skal ved alle de i direktiv 91/156 omhandlede operationer [midlertidig og forudgående oplagring, håndtering som omhandlet i artikel 1, litra d), i direktiv 91/156] princippet om forebyggende indsats, der kommer til udtryk i nævnte direktivs artikel 4, stk. 1, og de mål, der er fastlagt i samme direktivs artikel 4, stk. 2, og artikel 8 respekteres. Det tilkommer medlemsstaterne at vedtage foranstaltninger, hvorved dette princip og disse mål kan realiseres.«
(1) - EFT L 78, s. 32.
(2) - Rådets direktiv af 15.7.1975 (EFT L 194, s. 47).
(3) - EFT L 377, s. 20.
(4) - Første og fjerde betragtning til direktivet.
(5) - Fjerde betragtning til direktivet.
(6) - Sjette betragtning til direktivet.
(7) - Ottende betragtning til direktivet.
(8) - Tiende betragtning til direktivet.
(9) - Beslutning om udarbejdelse af en liste over affald i henhold til artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442 (EFT 1994 L 5, s. 15).
(10) - EFT L 135, s. 32.
(11) - Min fremhævelse.
(12) - Dom af 25.6.1997, forenede sager C-304/94, C-330/94, C-342/94 og C-224/95, Tombesi m.fl., Sml. I, s. 3561, og af 18.12.1997, sag C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Sml. I, s. 7411.
(13) - Jf. Rådets direktiv 94/31/EF af 27.6.1994 om ændring af direktiv 91/689 (EFT L 168, s. 28).
(14) - Jf. punkt 62 i dette forslag til afgørelse.
(15) - EFT L 365, s. 10.
(16) - GURI, Supplemento ordinario nr. 37 af 15.2.1997, herefter »lovdekret nr. 22/97.«
(17) - GURI nr. 261 af 8.11.1997; jf. den samordnede udgave i GURI, Supplemento ordinario nr. 278 af 28.11.1997.
(18) - Jf. ovenfor i punkt 19.
(19) - Min fremhævelse.
(20) - Min fremhævelse.
(21) - Jf. ovenfor i punkt 45, 46 og 47.
(22) - Jf. artikel 11, stk. 1 og 2, artikel 13 og artikel 14, andet afsnit, i direktiv 91/156.
(23) - Jf. artikel 9, stk. 1, artikel 10, artikel 14, første afsnit, første og andet led, og artikel 13 i direktiv 91/156.
(24) - Jf. artikel 12 og artikel 13 i direktiv 91/156.
(25) - Jf. desuden ordlyden af det fjerde spørgsmål i de to hovedsager, der taler om »halogenholdigt slam« samt »batterier med indhold af bly«, der er affald, som efter artikel 1 i direktiv 91/689 er farligt affald.
(26) - Jf. bl.a. definitionen af dette princip i det første handlingsprogram (erklæring af 22.11.1973 fra Rådet for De Europæiske Fællesskaber og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer forsamlet i Rådet vedrørende De Europæiske Fællesskabers handlingsprogram for miljøet, EFT C 112, s. 1).
(27) - Jf. f.eks. Rådets direktiv 85/337/EØF af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40), og bl.a. Domstolens dom af 18.6.1998, sag C-81/96, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, Sml. I, s. 3923, præmis 27, og af 29.4.1999, sag C-293/97, Standley m.fl., Sml. I, s. 2603, præmis 35.
(28) - Artikel 1, litra c), i direktiv 91/156.
(29) - Jf. bl.a. Domstolens domme af 14.7.1998, sag C-284/95, Safety Hi-Tech, Sml. I, s. 4301, præmis 57, sag C-341/95, Bettati, Sml. I, s. 4355, præmis 55, og sag C-389/96, Aher-Waggon, Sml. I, s. 4473, præmis 20.
(30) - Jf. tilsvarende Domstolens argumentation i dom af 25.2.1999, sag C-131/97, Carbonari m.fl., Sml. I, s. 1103, præmis 44-47.
(31) - Sag C-236/92, Sml. I, s. 483.
(32) - Første gang i dom af 6.4.1962, sag 13/61, Robert Bosch, Sml. 1954-1964, s. 293, org. ref.: Rec. s. 89.
(33) - Jf. desuden dom af 19.12.1968, sag 13/68, Salgoil, Sml. 1965-1968, s. 533, org. ref.: Rec. s. 661, af 23.1.1975, sag 51/74, Van de Hulst, Sml. s. 79, præmis 12, af 15.12.1976, sag 35/76, Simmenthal, Sml. s. 1871, præmis 7 og 8, af 5.10.1977, sag 5/77, Tedeschi, Sml. s. 1555, præmis 17, af 28.3.1979, sag 222/78, ICAP, Sml. s. 1163, præmis 10, af 15.11.1979, sag 36/79, Denkavit, Sml. s. 3439, præmis 12, og som en dom af nyere dato, dom af 16.7.1998, sag C-235/95, Dumon og Froment, Sml. I, s. 4531, præmis 25.