62020TJ0752
RETTENS DOM (Syvende Afdeling)
28. juni 2023 (
*1
)
»Ansvar uden for kontraktforhold – OLAF’s undersøgelser – læk til pressen – økonomisk og ikke-økonomisk skade – årsagsforbindelse – ansvar for presselæk – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – juridiske udtalelsers fortrolighed«
I sag T-752/20,
International Management Group (IMG), Bruxelles (Belgien), ved advokaterne L. Levi og J.-Y. de Cara,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved J. Baquero Cruz, J.-F. Brakeland og S. Delaude, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Syvende Afdeling),
sammensat under rådslagningen af afdelingsformanden, R. da Silva Passos, og dommerne L. Truchot (refererende dommer) og M. Sampol Pucurull,
justitssekretær: fuldmægtig L. Ramette,
på grundlag af den skriftlige forhandling, navnlig:
– stævningen, der blev indleveret til Rettens Justitskontor den 21. december 2020,
– formalitetsindsigelsen i henhold til artikel 130 i Rettens procesreglement, som Kommissionen rejste ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 12. marts 2021,
– kendelsen af 2. juli 2021 om, at formalitetsindsigelsen skulle behandles sammen med realiteten,
efter retsmødet den 20. juni 2022,
afsagt følgende
Dom (
1
)
1
Med søgsmålet anlagt i henhold til artikel 268 TEUF har sagsøgeren, International Management Group (IMG), nedlagt påstand om erstatning for den økonomiske og ikke-økonomiske skade, som sagsøgeren har lidt som følge af Europa-Kommissionens og Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svigs (OLAF) ulovlige adfærd som følge af en af sidstnævnte udarbejdet rapport vedrørende sagsøgeren.
[udelades]
Parternes påstande
19
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsøgeren 10000 EUR pr. måned for perioden fra medio december 2015 til afsigelsen af dommen i denne sag i erstatning for det ikke-økonomiske tab, der er lidt.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsøgeren 2,1 mio. EUR med tillæg af morarenter i erstatning for det økonomiske tab, der er lidt.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
20
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Søgsmålet afvises.
–
Subsidiært frifindes Kommissionen, da søgsmålet er åbenbart ugrundet eller ugrundet.
–
Kommissionens Juridiske Tjenestes udtalelse af 16. januar 2015 (herefter »udtalelsen fra Den Juridiske Tjeneste«), der er vedlagt som bilag til stævningen, fjernes fra sagens akter.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Erstatningspåstanden
[udelades]
Kommissionens og OLAF’s ulovlige adfærd
[udelades]
– Tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu og omsorgspligten
70
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte sin pligt til at udvise omhu og omsorgspligten, idet den ikke offentligt fordømte lækken af OLAF’s rapport til pressen eller bragte udbredelsen af urigtige oplysninger som følge af denne læk til ophør ved at offentliggøre en meddelelse, der sammenfattede de væsentligste oplysninger i skrivelsen af 8. maj 2015, hvorved Kommissionen besluttede ikke fuldt ud at følge henstillingerne i OLAF’s rapport.
71
Indledningsvis bemærkes, at Domstolen har defineret omsorgspligten som et begreb, der afspejler udtryk for den balance mellem gensidige rettigheder og forpligtelser, som vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union har skabt i forholdet mellem administrationen og embedsmændene i offentlig tjeneste, idet det præciseres, at denne balance bl.a. indebærer, at administrationen ved afgørelsen om en tjenestemands situation tager alle de forhold i betragtning, som kan antages at være bestemmende for dens afgørelse, og hermed tager hensyn ikke blot til tjenestens interesse, men også til vedkommende tjenestemands interesse (jf. dom af 12.11.2020, Fleig mod EU-Udenrigstjenesten, C-446/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:918, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
72
Omsorgspligten vedrører således specifikt EU-institutionernes forpligtelser over for deres tjenestemænd og øvrige ansatte, navnlig for så vidt som den indebærer en hensyntagen til disses individuelle interesser (jf. i denne retning dom af 10.12.2008, Nardone mod Kommissionen, T-57/99, EU:T:2008:555, præmis 167).
73
Eftersom det foreliggende søgsmål ikke vedrører forholdet mellem EU-administrationen og en af dens tjenestemænd eller øvrige ansatte, finder omsorgspligten ikke anvendelse i den foreliggende sag og kan derfor ikke påberåbes af sagsøgeren til støtte for dennes påstande.
74
Den ulovlighed, som sagsøgeren har gjort gældende, skal således forkastes, for så vidt som den er støttet på en tilsidesættelse af omsorgspligten.
75
Den nævnte ulovlighed skal derfor undersøges, for så vidt som den er støttet på en tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu.
76
Det fremgår af Domstolens faste praksis, at det, for at Unionen kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold i et givet tilfælde, er nødvendigt, at den person, der har nedlagt påstand om erstatning for den eller de skader, som den pågældende mener at have lidt som følge af en adfærd eller en EU-retsakt, godtgør, at der foreligger tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder (dom af 4.7.2000, Bergaderm og Goupil mod Kommissionen, C-352/98 P, EU:C:2000:361, præmis 41 og 42, og af 4.4.2017, Den Europæiske Ombudsmand mod Staelen, C-337/15 P, EU:C:2017:256, præmis 31).
77
Endvidere skal denne tilsidesættelse være tilstrækkelig kvalificeret, idet dette krav i sig selv afhænger af den skønsbeføjelse, som den EU-institution eller det EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur, der har tilsidesat denne regel, råder over, og af spørgsmålet om, hvorvidt disse åbenbart og groft har overskredet grænserne for deres beføjelser, navnlig henset til den nævnte regels klarhed og præcision, de vanskeligheder med hensyn til fortolkningen eller anvendelsen, som kan følge heraf, samt kompleksiteten af den situation, der skal reguleres (jf. i denne retning dom af 4.7.2000, Bergaderm og Goupil mod Kommissionen, C-352/98 P, EU:C:2000:361, præmis 40, 43 og 44, og af 30.5.2017, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, C-45/15 P, EU:C:2017:402, præmis 30).
78
Det fremgår af præmis 70 ovenfor, at sagsøgeren har foreholdt Kommissionen, at den ikke offentligt fordømte lækken af OLAF’s rapport til pressen og bragte udbredelsen af urigtige oplysninger som følge af den nævnte læk til ophør ved offentliggørelse af en meddelelse. Sagsøgeren har foreholdt Kommissionen, at den herved undlod at handle.
79
I henhold til retspraksis kan EU-institutionerne kun ifalde ansvar for undladelser, såfremt de ikke har overholdt en i en EU-retlig bestemmelse fastsat retlig forpligtelse til at handle (jf. kendelse af 12.7.2018, Acquafarm mod Kommissionen, C-40/18 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:566, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
80
Det følger af præmis 77 og 79 ovenfor, at undersøgelsen af spørgsmålet om, hvorvidt en institution har begået en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, på grund af en undladelse, indebærer, at det skal afgøres, om tre betingelser er opfyldt, nemlig for det første, at der foreligger en retlig forpligtelse til at handle, for det andet, at den pågældende EU-institution eller det pågældende EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur har en skønsbeføjelse, og for det tredje, at Unionen åbenbart og kvalificeret har overskredet grænserne for denne beføjelse.
81
Det skal undersøges, om disse tre betingelser er opfyldt i den foreliggende sag.
82
Forpligtelsen til at udvise omhu, der er uløseligt forbundet med princippet om god forvaltningsskik, som er fastsat i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og almindeligvis finder anvendelse på Unionens forvaltnings handlinger i forholdet til offentligheden, pålægger denne forvaltning at handle med omhyggelighed og omtanke (jf. i denne retning dom af 16.6.2022, SGL Carbon m.fl. mod Kommissionen, C-65/21 P og C-73/21 P – C-75/21 P, EU:C:2022:470, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
83
For det første fremgår det af Domstolens praksis, at forpligtelsen til at udvise omhu udgør en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, hvis tilsidesættelse under visse omstændigheder kan medføre, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold, dvs. om det i et givent tilfælde er godtgjort, at denne tilsidesættelse er tilstrækkeligt kvalificeret i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 77 ovenfor (jf. i denne retning dom af 27.3.1990, Grifoni mod Kommissionen, C-308/87, EU:C:1990:134, præmis 6, 7 og 14, af 16.12.2008, Masdar (UK) mod Kommissionen, C-47/07 P, EU:C:2008:726, præmis 91, og af 4.4.2017, Den Europæiske Ombudsmand mod Staelen, C-337/15 P, EU:C:2017:256, præmis 38 og 41).
84
Henset til karakteren af forpligtelsen til at udvise omhu, som er uløseligt forbundet med den ramme, inden for hvilken Unionens administration handler i et givent tilfælde, skal det for det andet bemærkes, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse heraf, kun kan følge af en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde af samtlige relevante faktiske og retlige omstændigheder, hvorved der tages hensyn til det område, de betingelser og den sammenhæng, hvori forpligtelsen til at udvise omhu påhviler den pågældende institution eller det pågældende organ, kontor eller agentur, og de konkrete omstændigheder, der gør det muligt at fastslå den manglende overholdelse heraf (jf. i denne retning dom af 4.4.2017, Den Europæiske Ombudsmand mod Staelen, C-337/15 P, EU:C:2017:256, præmis 40 og 41).
85
Som anført i præmis 70 ovenfor har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte sin pligt til at udvise omhu, idet den ikke offentligt fordømte lækken til pressen af OLAF’s rapport eller bragte udbredelsen af urigtige oplysninger som følge af den nævnte læk til ophør ved offentliggørelsen af en meddelelse, der sammenfattede de væsentligste oplysninger i skrivelsen af 8. maj 2015.
86
Det skal derfor undersøges, om pligten til at udvise omhu kan fortolkes således, at Kommissionen har en retlig forpligtelse til at handle, der består i en forpligtelse til offentligt at fordømme en læk til pressen og til at bringe udbredelsen af urigtige oplysninger forårsaget af denne læk til ophør ved offentliggørelsen af en meddelelse.
87
Det bemærkes, at sagsøgeren i sine skriftlige indlæg ikke har påberåbt sig nogen præcis retsregel, i henhold til hvilken der følger en retlig forpligtelse for Kommissionen til at handle bestående i at foretage en offentlig fordømmelse af læk til pressen af en undersøgelsesrapport fra OLAF og i at bringe udbredelsen af urigtige oplysninger, der er fremkaldt af en sådan læk, til ophør med henblik på at følge op på fremsendelsen af en rapport fra OLAF. Den tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu, som sagsøgeren har påberåbt sig, er imidlertid uløseligt forbundet med forordning nr. 883/2013, som udgør den retlige ramme, inden for hvilken Kommissionen handlede, da den vedtog skrivelsen af 8. maj 2015, således at det skal afgøres, om en sådan forpligtelse følger af forordningens bestemmelser.
88
For det første fremgår det af artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 883/2013, at »[d]e rapporter og henstillinger, der udarbejdes efter en ekstern undersøgelse, og alle relevante dokumenter vedrørende undersøgelsen sendes til de berørte medlemsstaters kompetente myndigheder i overensstemmelse med reglerne for eksterne undersøgelser og, hvis det er nødvendigt, til de kompetente tjenestegrene i Kommissionen«. Det bemærkes, at denne bestemmelse ikke fastsætter en retlig forpligtelse for Kommissionen til at handle. Det kan således ikke lægges til grund, at sagsøgeren har godtgjort, at pligten til at udvise omhu skaber en retlig forpligtelse for Kommissionen til at handle i denne henseende.
89
For det andet fremgår det af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 883/2013, at »[a]lle oplysninger, der fremsendes eller indhentes i forbindelse med eksterne undersøgelser, uanset i hvilken form det måtte være, er beskyttet af de relevante regler«. I henhold til denne forordnings artikel 3, stk. 2, som ifølge overskriften til denne artikel vedrører »eksterne undersøgelser« i den affattelse, der finder anvendelse på sagens faktiske omstændigheder, »kan [OLAF] efter bestemmelserne og procedurerne i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 foretage kontrol og inspektion på stedet hos økonomiske beslutningstagere«. Artikel 8, stk. 1, i Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 af 11. november 1996 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder (EFT 1996, L 292, s. 2) bestemmer, at »[a]lle oplysninger, der meddeles eller indhentes i medfør af denne forordning […], uanset på hvilken måde dette sker, [er] omfattet af tavshedspligt«.
90
Det fremgår endvidere af artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 883/2013, at »[d]e berørte institutioner, organer, kontorer og agenturer sikrer overholdelsen af tavshedspligten i forbindelse med de undersøgelser, der foretages af [OLAF]«. I den foreliggende sag er det ubestridt, at Kommissionen er en berørt institution i denne bestemmelses forstand.
91
Det følger af disse bestemmelser, at Kommissionen har fortrolighedsforpligtelser og tavshedspligt i forbindelse med OLAF’s eksterne undersøgelser.
92
På trods af den forpligtelse, der således påhviler Kommissionen til at sikre overholdelsen af tavshedspligten i forbindelse med OLAF’s undersøgelser, kan den pligt til at udvise omhu, som Kommissionen er underlagt, imidlertid ikke pålægge den – idet den ikke har tilsidesat denne tavshedspligt, og eftersom ansvaret for lækken af OLAF’s rapport til pressen ikke kan tilskrives Kommissionen (jf. præmis 67 ovenfor) – en forpligtelse til at handle som den, sagsøgeren har påberåbt sig i den foreliggende sag, der består i at fordømme lækken til pressen af oplysninger vedrørende en sådan undersøgelse og tage afstand fra de offentliggjorte oplysninger.
93
Pligten til at udvise omhu har ikke den udstrækning, som sagsøgeren tillægger den. Det er lækken af denne rapport til pressen, der udgør en tilsidesættelse af ovennævnte tavshedspligt, i hvilken forbindelse det imidlertid ikke er blevet godtgjort, at den kan tilregnes Kommissionen, og ikke den undladelse, som sagsøgeren har foreholdt Kommissionen (jf. i denne retning og analogt dom af 15.1.2015, Ziegler og Ziegler Relocation mod Kommissionen, T-539/12 og T-150/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:15, præmis 102).
94
Sagsøgeren har således ikke godtgjort, at Kommissionen var forpligtet til at handle i den foreliggende sag.
95
I henhold til den retspraksis, der er nævnt i præmis 79 ovenfor, kan den hævdede undladelse således ikke medføre, at Unionen ifalder ansvar.
96
Såfremt det det antages, at Kommissionens pligt til at handle i det foreliggende tilfælde følger af pligten til at udvise omhu, skal det under alle omstændigheder undersøges, om Kommissionen åbenbart og groft har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse i dette tilfælde.
97
Det bemærkes, at en sådan hypotetisk situation ville føre til en fortolkning af pligten til at udvise omhu, hvorefter det i tilfælde af læk af et fortroligt dokument, hvor det ikke var godtgjort, at denne stammede fra den berørte institution som omhandlet i forordning nr. 883/2013, ville tilkomme denne institution ikke at forværre den skade, der kunne følge af denne tilsidesættelse af tavshedspligten.
98
Som anført i præmis 77 ovenfor, skal spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende EU-institution åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser, afgøres bl.a. under hensyn til, hvor klar og præcis den bestemmelse, hvis tilstrækkeligt kvalificerede tilsidesættelse påberåbes, er, og de vanskeligheder ved fortolkningen og anvendelsen, som kan følge heraf.
99
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at en sådan forpligtelse for Kommissionen til at handle med henblik på ikke at forværre den skade, der er forårsaget af en tilsidesættelse af tavshedspligten, som ikke kan tilregnes Kommissionen, ikke følger af artikel 10 i forordning nr. 883/2013 og heller ikke indirekte kan udledes af bestemmelsens indhold. Ved at fastsætte, at de berørte institutioner sikrer overholdelsen af tavshedspligten i forbindelse med OLAF’s undersøgelser, fastsætter denne artikels stk. 3 nemlig en forpligtelse for disse institutioner til at sikre, at indholdet af OLAF’s undersøgelser forbliver fortroligt. Når denne tavshedspligt ikke er blevet overholdt, og videregivelsen ikke har sin oprindelse i den berørte institution, pålægger bestemmelsen dem derimod ikke en forpligtelse til at fordømme lækken, bringe udbredelsen af de omhandlede oplysninger til ophør eller berigtige de af disse oplysninger, som måtte være urigtige.
100
Sådanne forpligtelser kan ikke anses for at være omfattet af forpligtelsen til at sikre overholdelsen af tavshedspligten i forbindelse med OLAF’s undersøgelser som omhandlet i artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 883/2013. For det første er den nævnte tavshedspligt blevet tilsidesat, og Kommissionens forpligtelse til at sikre overholdelsen heraf har således mistet sin genstand. For det andet bemærkes i første række, at det eventuelle behov for at fordømme lækken går ud over den blotte forpligtelse til at sikre overholdelsen af tavshedspligten, i anden række, at det i et sådant tilfælde er umuligt for Kommissionen via pressen at bringe udbredelsen af OLAF’s rapport som følge af den nævnte læk til ophør, og i tredje række, at selv hvis det antages, at visse af de udbredte oplysninger er fejlagtige, kan berigtigelsen af dem ikke genoprette deres fortrolige karakter, som definitivt er forsvundet.
101
Selv hvis det antages, at der påhvilede Kommissionen en retlig forpligtelse til at handle i den foreliggende sag, kan den af sagsøgeren påståede tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu således ikke anses for at udgøre en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder.
102
Det må derfor lægges til grund, at den fjerde ulovlighed ikke er kvalificeret for så vidt angår Kommissionens angivelige tilsidesættelse af omsorgspligten og pligten til at udvise omhu.
103
Det må derfor lægges til grund, at den første betingelse for, at Unionen ifalder ansvar, ikke er opfyldt.
104
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal Kommissionen frifindes.
[udelades]
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Afdeling):
1)
Det af International Management Group (IMG) fremlagte dokument, der er vedlagt som bilag A.21 til stævningen, fjernes fra sagens akter.
2)
Europa-Kommissionen frifindes.
3)
IMG betaler sagsomkostningerne.
da Silva Passos
Truchot
Sampol Pucurull
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 28. juni 2023.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.
(
1
) – Der gengives kun de præmisser i denne dom, som Retten finder det relevant at offentliggøre.