61990J0243
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-243/90 (
*1
)
I — Factos e tramitação processual
1.
No Reino Unido, a secção 20 do Social Security Act 1986 prevê diversas prestações relacionadas com o rendimento do beneficiário, entre as quais um subsídio de habitação (housing benefit). As modalidades de aplicação desse subsídio foram objecto dos Housing Benefit (General) Regulations 1987 que estabelecem, em especial, que o subsídio será calculado em função da relação entre o rendimento do beneficiário e um «montante aplicável». O «complemento de pensão para reformados» (higher pensioner premium, a seguir «complemento de pensão»), previsto no n.o 10 da parte III do anexo 2 dos Regulations de 1987, é um dos acréscimos susceptíveis de serem incluídos nesse montante aplicável; esse complemento de pensão é concedido, entre outros, à pessoa que viva só, com idade entre 60 e 80 anos, e que preencha a condição suplementar referida no n.0 12, que dispõe, entre outros aspectos, que a pessoa deve ser beneficiária de uma pensão de invalidez.
2.
Nos termos da secção 15 do Social Security Act 1975, a pensão de invalidez é devida até o beneficiario ter atingido a idade de reforma fixada, nos termos da secção 27, em 65 anos para os homens e 60 para as mulheres; quando uma pessoa tenha ultrapassado essa idade, mas conservado um emprego regular, a pensão de invalidez continua a ser devida durante um período máximo de cinco anos subsequentes à idade de reforma.
Nos termos do n.o 3 da secção 30 do Social Security Act 1975 e dos Social Security (Widow's Benefit and Retirement Pension) Regulations 1979, a pessoa que se tenha reformado, sem ter atingido, na hipótese de se tratar de uma mulher, a idade de 65 anos, ou, na hipótese de se tratar de um homem, a idade de 70 anos, tem acesso a um processo para abandonar o regime de reforma a fim de obter uma pensão de invalidez.
3.
Florence Rose Smithson beneficiou de uma pensão de invalidez durante os cinco anos que precederam o seu sexagésimo aniversário. A partir dessa data, e por razões não esclarecidas, começou a receber uma pensão de reforma. O complemento de pensão não lhe foi concedido por não preencher a condição suplementar de beneficiar de uma pensão de invalidez. Tendo 67 anos na altura em que ocorreram os factos do processo principal, F. R. Smithson não pôde invocar o direito de abandonar o regime de reforma em proveito do de pensão de invalidez.
4.
Invocando que a regulamentação nacional viola a proibição de discriminação constante do artigo 4.o da Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social (JO 1979, L 6, p. 24; EE 05 F2 p. 174), na medida em que foi recusada à interessada a concessão do complemento de subsídio de habitação, sendo que um homem na mesma situação o poderia obter, F. R. Smithson interpôs recurso.
5.
Por entender que o litígio implica a interpretação da referida Directiva 79/7, a High Court of Justice, Queen's Bench Division, decidiu, por despacho de 26 de Junho de 1990 e nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, suspender a instância até que o Tribunal de Justiça se pronuncie a título prejudicial sobre as seguintes questões:
«1)
O facto de uma mulher cuja idade se situa entre os 65 e os 70 anos não poder requerer e beneficiar de um complemento de pensão ao abrigo do n.o 10 (1) (b) (i) do anexo 2 dos Housing Benefit (General) Regulations 1987 viola o artigo 4.o da Directiva 79/7 do Conselho?
2)
Uma mulher de idade compreendida entre 65 e 75 anos pode, por efeito conjugado da secção 2 do European Communities Act 1972 e do artigo 4.o da Directiva 79/7/CEE do Conselho, desistir da reforma nos termos da secção 30 (3) do Social Security Act 1975 para requerer e obter (estando preenchidas as restantes condições) uma pensão de invalidez ao abrigo da secção 15 desse Act e para requerer e obter um complemento de pensão nos termos do n.o 10 (1) (b) (i) do anexo 2 dos Housing Benefit (General) Regulations 1987?»
6.
O despacho da High Court of Justice, Queen's Bench Division, deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de Agosto de 1990.
7.
Nos termos do artigo 20.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas: em 26 de Novembro de 1990, por Florence Rose Smithson, representada por Nicholas Warren, solicitor em Birkenhead, Merseyside; em 4 de Dezembro de 1990, pelo Governo do Reino Unido, representado por J. E. Collins, Esq., Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente, assistido por Richard Plender, QC, e David Pannick, barrister; e em 19 de Novembro de 1990 pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Nicholas Khan, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente.
8.
Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
9.
Nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 95.o do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça atribuiu o processo à Sexta Secção, por decisão de 15 de Março de 1991.
II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça
1.
Florence Rose Smithson observa que a primeira questão se prende com a natureza discriminatória da relação estabelecida entre o direito ao complemento de pensão e o direito à pensão de invalidez, na medida em que esta pensão não pode ser paga a uma mulher com idade superior a 65 anos. Trata-se de examinar se o artigo 3.o da directiva se aplica ao subsídio de habitação ou, no mínimo, ao complemento de pensão, e se a discriminação não está abrangida pelo artigo 7.o, n.o 1, alínea a).
A segunda questão refere-se à natureza discriminatória da cessação automática do direito à pensão de invalidez, que constitui incontestavelmente uma prestação de segurança social, decorridos cinco anos após a idade de reforma. Salvo se tal discriminação estiver abrangida pelo n.o 1, alínea a), do artigo 7.o, a resposta a dar à segunda questão deve ser afirmativa, independentemente da qualificação do subsídio de habitação à luz do artigo 3.o da directiva.
a)
No que se refere à primeira questão, F. R. Smithson refere que o subsídio de habitação, calculado com base no complemento de pensão, constitui ou um regime legal que garante uma protecção contra o risco de velhice, ou uma forma de auxílio social destinado a completar esse regime ou a substituir-se-lhe, na acepção do artigo 3.o, n.o 1, alínea b), da directiva.
O exame do subsídio de habitação, quer do ponto de vista prático quer do ponto de vista da intenção do legislador, evidencia o importante papel que desempenha enquanto regime de protecção contra o risco de velhice. O relatório «Social Assistance» 1978 e as estatísticas de 1988 salientam a relação entre a pensão de reforma contributiva e o subsídio de habitação. O princípio da igualdade de tratamento relativamente às prestações correspondentes aos riscos enumerados no artigo 3.o impõe-se tanto para os regimes contributivos como para os sistemas baseados nos meios de subsistência.
Para determinar o alcance do artigo 3.o, é necessário atender às exclusões expressamente enumeradas no n.o 2; ora, nada prova, à primeira vista, que os autores da directiva tenham considerado necessário excluir expressamente prestações de tipo genérico, como o subsídio de habitação.
O alcance da Directiva 79/7 não pode ser determinado por referência ao Regulamento (CEE) n.o 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149 p. 2; EE 05 Fl p. 98). Enquanto a questão fundamental resolvida pela Directiva 79/7 é a da igualdade de tratamento entre homens e mulheres, o Regulamento n.o 1408/71 situa-se num contexto normativo diferente, suscitando, designadamente, a questão da exportação de uma prestação. A redacção do artigo 4.o do Regulamento n.o 1408/71 é também diferente, na medida em que utiliza o termo mais restrito «prestações», por oposição à expressão «regimes legais que assegurem uma protecção contra determinados riscos» constante da Directiva 79/7. Além disso, e de acordo com a jurisprudência, uma prestação, ainda que não abrangida pelo Regulamento n.o 1408/71, pode sempre ser considerada uma vantagem social, na acepção do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p.2; EE 05 Fl p. 77), o que permite salvaguardar o princípio da não discriminação. Ora, uma solução alternativa desse tipo não existe no âmbito da Directiva 79/7.
Também não é possível invocar que a Directiva 79/7 mais não é do que uma etapa do programa de realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento; com efeito, a análise desse programa evidencia que a Directiva 79/7 é o único diploma com base no qual a interessada no processo principal pode obter ganho de causa.
Mesmo admitindo que o subsídio de habitação, incluindo o complemento de pensão, não constitui um dos regimes legais do n.o 1, alínea a) do artigo 3.o, ele deve ser considerado assistência social, destinada a completar um desses regimes ou a substituí-lo, na acepção do artigo 3.o, n.o 1, alínea b).
No que se refere ao alcance da excepção contida no artigo 7.o, n.o 1, alínea a), da Directiva 79/7, F. R. Smithson observa que a discriminação foi criada aquando da instituição dos subsídios de habitação, em 1986/1987, e que os Estados-membros não podem estabelecer novas discriminações após a entrada em vigor da Directiva 79/7. Além disso, o artigo 7.o, n.o 1, alínea a), apenas se aplica quando o Estado-membro tenha voluntariamente adoptado uma medida no exercício dos poderes que o artigo lhe confere, o que de forma alguma se encontra provado no presente processo.
Seja como for, o artigo 7o, n.o 1, alínea a), apenas autoriza diferenças entre homens e mulheres no que se refere à fixação da idade de reforma para a concessão das pensões de velhice e de reforma e às consequências que daí possam decorrer relativamente a outras prestações. Ora, é idêntica a idade exigida para a prestação de base e para o complemento de pensão; a única diferença reside no facto de as mulheres terem menos cinco anos do que os homens para poderem adquirir o direito ao complemento de pensão.
Por último, F. R. Smithson cita uma sentença da Court of Appeal de 31 de Julho de 1970 proferida no processo Secretary of State for Social Security/Thomas, em que o juiz Slade sublinhou que o artigo 7.o, n.o 1, alínea a), não atribui aos Estados-membros o poder de estabelecer ou conservar condições de idade diversas para os homens e mulheres no que se refere a prestações que não as de velhice ou reforma, salvo quando isso seja consequência necessária do facto de terem definido as condições do direito às prestações de velhice e de reforma em função de idades-limite diversas, e apenas de acordo com as modalidades adequadas à satisfação dessa necessidade.
b)
No que se refere à segunda questão, F. R. Smithson observa que a fixação de idades diferentes para os homens e mulheres no que se refere à opção entre as pensões de reforma ou de invalidez, manifestamente abrangidas pelo artigo 3.o, n.o 1, alínea a), da directiva, constitui discriminação.
Essa diferença de tratamento não é consequência da fixação de idades de reforma diversas para os homens e mulheres, na acepção do artigo 7.o, n.o 1, alínea a). Assim, no referido processo Thomas, o juiz Slade sublinhou, a propósito de prestações por invalidez grave (severe disablement allowance) ou para cuidados com inválidos (invalid care allowance), que uma idade de exclusão uniforme não tornaria administrativamente impraticável a aplicação desses regimes. Tais observações aplicam-se a fortiori a uma prestação, como a pensão de invalidez, que continue para além da idade de reforma. O artigo 7.o, n.o 1, alínea a), deve ser interpretado restritivamente e a expressão «consequências que podem decorrer da idade de reforma» refere-se à consequência imediata da concessão da pensão de reforma, o que não sucede no caso do direito à pensão de invalidez.
Pelas razões expostas, F. R. Smithson propõe que seja dada resposta afirmativa às duas questões prejudiciais.
2.
Para o Governo do Reino Unido, a primeira questão visa saber se um regime legal que prevê o pagamento de um subsídio de habitação deve ser equiparado a um regime legal de protecção contra os riscos de velhice ou invalidez, na acepção do artigo 3.o, n.o 1, da Directiva 79/7.
A segunda questão, relativa à pensão de invalidez, deve ser entendida da seguinte forma: quando, num Estado-membro, a idade de reforma seja fixada em 65 anos para os homens e 60 para as mulheres, quando tanto os homens como as mulheres possam renunciar à pensão de reforma nos cinco anos subsequentes à idade de reforma e quando deva ser paga uma pensão de invalidez às pessoas cujo emprego estava interrompido por doença, durante um período que não ultrapasse os cinco anos após a idade de reforma, a diferença de tratamento entre homens e mulheres é uma consequência que possa decorrer, relativamente a outras prestações, da fixação da idade de reforma, na acepção do artigo 7.o, n.o 1, alínea a), da Directiva 79/7?
a)
No que se refere à primeira questão, o Governo do Reino Unido propõe que se responda que o subsídio de habitação não é abrangido pela Directiva 79/7. No acórdão de 24 de Junho de 1986, Drake (150/85, Colect., p. 1995), o Tribunal de Justiça considerou que, para estar abrangida pelo artigo 3.o, n.o 1, da Directiva 79/7, a prestação terá de fazer total ou parcialmente parte de um regime legal de protecção contra um dos riscos nela enumerados ou de uma forma de assistência social com o mesmo objectivo. O subsídio de habitação constitui uma prestação calculada em função do rendimento, destinada a custear encargos de habitação. A ocorrência de um dos acontecimentos previstos no artigo 3.o, n.o 1, não desencadeia automaticamente o direito a essa prestação, que pode, aliás, ser paga a beneficiários que não sejam vítimas de nenhum desses riscos.
O subsídio de habitação também não constitui assistência social na acepção do n.o 1, alínea b), do artigo 3.o Com efeito, não se trata de uma assistência concedida em função de uma análise individual, e sim de um regime legal em proveito de beneficiários que disponham de um estatuto juridicamente definido. O subsídio de habitação, ainda que se admita tratar-se de uma forma de assistência social, não visa substituir, nem completar, nenhum dos regimes referidos no n.o 1, alínea a), do artigo 3.o A este respeito, o Governo do Reino Unido cita dois acórdãos de 27 de Março de 1985, Hoeckx (249/83, Recueil, p. 982) e Scrivener (122/84, Recueil, p. 1029), em que o Tribunal de Justiça admitiu que o «minimex» belga constitui uma prestação geral não abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71, já referido.
E normal que o subsídio de habitação, que é concedido em função do rendimento, seja atribuído a vítimas de um dos riscos enumerados no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), da Directiva 79/7. Contudo, grande número de beneficiários é constituído por vítimas de outros riscos e muitas das pessoas vítimas daqueles riscos não reúnem as condições para concessão do subsídio de habitação.
O complemento de pensão mais não é do que um dos factores a tomar em consideração para determinar o direito ao subsídio de habitação. Com efeito, o complemento de pensão nem sempre conduz à concessão de um subsídio de habitação ou ao seu acréscimo; em especial, quem tenha rendimento inferior ao «montante aplicável» tem direito a 100 % da renda a título de subsídio, independentemente de qualquer complemento. O subsídio de habitação não se inclui no âmbito de aplicação da directiva pelo simples facto de alguns dos factores considerados para o seu cálculo poderem estar relacionados com um dos riscos referidos no n.o 1, alínea b), do artigo 3.o
b)
Para a hipótese de o Tribunal de Justiça vir a entender que o subsídio de habitação está abrangido pela Directiva 79/7 ou que se deve examinar a questão da prestação de invalidez apesar de ela apenas interessar à recorrente devido à sua incidência no subsídio de habitação, o Governo do Reino Unido refere que a diferença de tratamento entre homens e mulheres é consequência, na acepção do artigo 7.o, n.o 1, alínea a), da directiva, da diferença da idade de reforma para efeitos de concessão da pensão de velhice. Com efeito, não se faz qualquer distinção entre homens e mulheres no que se refere ao pagamento do subsídio de habitação ou da pensão de invalidez. Fixar a mesma idade-limite para homens e mulheres para o benefício da pensão de invalidez, mantendo ao mesmo tempo idades de reforma diferentes, significaria tratar os homens menos favoravelmente que as mulheres. Se o Estado fosse obrigado a instituir um direito, ilimitado no tempo, de renúncia à pensão de reforma, ou mesmo a abolir a condição de aquisição do direito ao complemento de pensão, isso significaria que a Directiva 79/7 o obriga a abolir qualquer elemento de uma prestação, por forma a eliminar qualquer incidência nessa prestação da manutenção de idades de reforma diferentes.
Segundo a jurisprudência (ver acórdãos de 16 de Fevereiro de 1982, Burton, 19/81, Recueil, p. 555, e de 26 de Fevereiro de 1986, Marshall, 152/84, Colect., p. 723), ao aplicar o artigo 7o, n.o 1, alínea a), da directiva, os Estados-membros devem agir em conformidade com o princípio da proporcionalidade, o que significa que, nas relações que estabeleçam entre as idades de reforma distintas para homens e mulheres e a aquisição do direito a outra prestação, não podem ultrapassar os limites do que é adequado ou necessário para a consecução do objectivo prosseguido por essa prestação. Ao prever a possibilidade de abandono do regime de reforma nos cinco anos subsequentes à idade de reforma, o legislador teve por objectivo atenuar a norma rígida que rege a idade de reforma e atender ao facto de muitas pessoas que deixam o emprego no momento em que atingem a idade de reforma se empregarem novamente. A relação estabelecida pela secção 15 do Social Security Act 1975 entre a pensão de invalidez e a idade de reforma explica-se pelo facto de a pensão de invalidez ter por objectivo substituir os rendimentos que uma pessoa em idade de trabalhar poderia esperar obter. A ligação entre o complemento de pensão e a pensão de invalidez explica-se pelo facto de o Parlamento pretender que as pessoas possam dispor, após paga a renda, do «montante aplicável» para viver.
3.
A Comissão sublinha que, de acordo com a missão atribuída ao Tribunal de Justiça pelo artigo 177.o do Tratado, só deve ser dada resposta à primeira questão; a segunda questão apenas se refere aos meios pelos quais a recorrente no processo principal pode fazer valer os seus direitos em caso de resposta positiva à primeira questão.
No que se refere à primeira questão, relativa aos artigos 3.o e 7.o da Directiva 79/7, a Comissão observa que o presente processo não diz respeito ao subsídio de habitação propriamente dito, mas ao complemento de pensão. Esse complemento, embora faça parte do subsídio de habitação, constitui, em virtude dos critérios de concessão especiais, um regime de prestação distinto. Sem tomar posição quanto à questão de saber se, enquanto prestação relacionada com o rendimento e pagável seja qual for a situação de beneficiário, o subsídio de habitação está abrangido pelo artigo 3.o, n.o 1, alínea a), da directiva, a Comissão considera ser admissível que outras prestações, no caso vertente o complemento de pensão, estejam abrangidas pelo mesmo artigo. O complemento de pensão deve ser qualificado como prestação que faz total ou parcialmente parte de um regime legal de protecção contra um dos riscos enumerados, na acepção do referido acórdão de 26 de Junho de 1986, Drake. Com efeito, para beneficiar do complemento de pensão, o requerente tem de receber já outra prestação, que, caso se trate de uma pensão de invalidez, tenha sido reconhecida pela recorrida no processo principal como abrangida pelo artigo 3.o da directiva.
A aplicação da exclusão da igualdade de tratamento, autorizada pelo artigo 7o, n.o 1, alínea a), da directiva, está sujeita ao princípio da proporcionalidade; o juiz Slade considerou com razão, no referido processo Thomas, que a expressão «consequências que daí podem decorrer para as outras prestações» constante do artigo 7.o, n.0 1, alínea a), da Directiva 79/7, apenas diz respeito às consequências necessárias da definição, pelos Estados-membros, das condições a preencher para se poder ter direito às prestações de velhice ou reforma, relativamente a diferentes limites de idade para homens e mulheres, e exclusivamente de forma adequada para fazer face a essa necessidade.
Ora, tal não sucede no caso presente. As normas relativas à renúncia à reforma não são relevantes para se estabelecer um nexo de causualidade suficiente entre as normas de concessão do complemento de pensão e a diferença de idades de reforma. A manutenção da diferença de tratamento não pode de mòdo algum ser considerada indispensável para a coerência do sistema de prestações. Procedendo ao exame de diversos exemplos susceptíveis de ocorrer nos termos da legislação britânica, a Comissão chega à conclusão de que não é evidente o nexo de causalidade necessário entre a diferença de idades da reforma e as anomalias a que conduzem as normas relativas à concessão do complemento de pensão. Sendo idêntico o montante da pensão de reforma e da pensão de invalidez, também não é possível justificar a relação entre o complemento de pensão e o pagamento da pensão de invalidez pelo facto de esse complemento ser abrangido por uma pensão de reforma mais elevada.
Apesar de o órgão jurisdicional de reenvio não ter submetido qualquer questão relativa ao artigo 4.o da Directiva 79/7, a Comissão entende que o Tribunal de Justiça deve entrar também em linha de conta com esta disposição e reconhecer que o facto de se sujeitar o direito ao complemento de pensão às regras relativas à existência de idades de reforma diferentes para homens e mulheres constitui uma discriminação contrária ao n.o 1 do artigo 4.o da directiva.
Em consequência, a Comissão propõe as seguintes respostas às questões submetidas:
«a)
Uma prestação de segurança social, como o complemento de pensão para reformados, concedida às pessoas de rendimento reduzido, cujo direito é também definido em função da situação de invalidez e da idade avançada do requerente, constitui um regime legal que assegura uma protecção contra os riscos previstos no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), da Directiva 79/7/CEE.
b)
Uma condição que determine o direito à mesma prestação por referência às regras relativas à existência de idades legais de reforma diferentes para homens e mulheres não é consequência necessária da existência de idades legais de reforma diferentes, na acepção do artigo 7.o, n.o 1, alínea a), da Directiva 79/7/CEE do Conselho.
c)
A aplicação dessa condição à prestação referida constitui uma discriminação contrária ao artigo 4.o, n.o 1, da Directiva 79/7/CEE.»
F. A. Schockweiler
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: inglês.