Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
D. SPIELMANN
представено на 16 април 2026 година(1)
Дело C‑254/25
A.A.
срещу
Wojewoda Śląski
(Преюдициално запитване, отправено от Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Областен административен съд Гливице, Полша)
„ Преюдициално запитване — Имиграционна политика — Условия за влизане и пребиваване на граждани на трети държави с цел обучение — Директива (ЕС)
2016/801 — Процесуални гаранции — Спиране на сроковете за разглеждане на заявления за разрешения, подадени от граждани на трети държави — Право на ефективни правни средства за защита — Принцип на равностойност “
Въведение
1.        Преюдициалното запитване е отправено от Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Областен административен съд Гливице, Полша) в рамките на спор между A.A. (наричан по-нататък „жалбоподателят“), гражданин на трета държава, и Wojewoda Śląski (областен управител на Силезия, Полша) (наричан по-нататък „областният управител“). Контекстът на спора по главното производство е този на нашествието на Руската федерация в Украйна през февруари 2022 г., вследствие на което в Полша навлизат много голям брой разселени лица. Полският законодател е приел разпоредби, с които цели, от една страна, да спре сроковете за разглеждане на заявления за издаване на разрешение за пребиваване, по-специално с цел обучение, и от друга страна, да изключи прилагането на националните разпоредби относно бездействието на компетентен орган, така че на този орган да не може да се наложи никаква парична санкция, когато не спази предвидените срокове за произнасяне.
2.        Делото по главното производство се отнася до непроизнасянето в предвидените срокове по заявление за издаване на разрешение за временно пребиваване с цел обучение, подадено от гражданин на трета държава, и до невъзможността за подаване на жалба за бавност срещу органите на публичната администрация или за получаване на подходящо парично обезщетение. По това дело Съдът е приканен да прецени с оглед на правото на Съюза изключването от релевантното национално законодателство на предвидената в националното право възможност да се подаде жалба от гражданите на трети държави, за да се установи бавността на полските административни органи при разглеждане на заявление за издаване на разрешение за временно пребиваване с цел обучение, и те да бъдат, от една страна, осъдени да заплатят подходяща парична сума като обезщетение за нарушаването на правото органите да действат без неоправдано забавяне, и от друга страна, да им се разпореди да се произнесат в определения от съда срок.
3.        Такава преценка ще бъде направена в частност по отношение както на член 34 от Директива (ЕС) 2016/801 на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2016 година относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави с цел провеждане на научно изследване, следване, стаж, доброволческа дейност, програми за ученически обмен или образователни проекти и работа по програми „au pair“(2), така и на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
Правна уредба
Правото на Съюза
Хартата
4.        Приложим по настоящото дело е член 47 от Хартата, озаглавен „Право на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес“.
Директива 2016/801
5.        Член 5 от Директива 2016/801, озаглавен „Принципи“, предвижда в параграфи 1 и 3:
„1.      Приемът на гражданин на трета държава съгласно настоящата директива подлежи на проверка на документните доказателства, удостоверяващи, че гражданинът на трета държава отговаря на:
а)      общите условия, определени в член 7; и
б)      на приложимите специални условия в член 8, 11, 12, 13, 14 или 16.
[…]
3.      Когато всички общи и специални условия за прием са изпълнени, гражданите на трети държави имат право на разрешение.
Когато дадена държава членка издава само на своя територия разрешения за пребиваване и са изпълнени всички условия за прием, предвидени в настоящата директива, съответната държава членка издава на гражданина на трета държава необходимата виза“.
6.        Член 34 от посочената директива, озаглавен „Процедурни гаранции и прозрачност“, предвижда:
„1.      Компетентните органи на съответната държава членка приемат решение по заявлението за разрешение или за неговото подновяване и уведомяват заявителя в писмена форма за това решение, в съответствие с процедурите за уведомяване съгласно националното право, възможно най-бързо, но не по-късно от 90 дни от датата на подаване на окомплектованото заявление.
[…]
3.      Ако информацията или документите, представени в подкрепа на заявлението, са непълни, компетентните органи уведомяват заявителя в разумен срок за изискваната допълнителна информация и определят разумен краен срок за представянето ѝ. Срокът, предвиден в параграф 1
[…], спира да тече, докато компетентните органи получат изискваната допълнителна информация. Ако допълнителната информация или документи не бъдат представени в рамките на срока, заявлението може да бъде отхвърлено.
[…]
5.      Всяко решение, с което дадено заявление се обявява за недопустимо или се отхвърля, за отказ за подновяване или за отнемане на разрешението подлежи на обжалване в съответната държава членка в съответствие с националното право. В писменото уведомление се посочват съдът или административният орган, пред който може да се подаде жалба, както и срокът за подаване на жалбата“.
Решение за изпълнение 2022/382
7.        Съгласно съображения 3 и 7 от Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 година за установяване на съществуването на масово навлизане на разселени лица от Украйна по смисъла на член 5 от Директива 2001/55/ЕО и за въвеждане на временна закрила(3) нашествието на Руската федерация в Украйна, което Европейският съвет осъди на 24 февруари 2022 г., доведе до масово навлизане на разселени лица от Украйна, които не са в състояние да се завърнат в своята държава или регион по произход, като навлизане от такъв мащаб може да създаде риск системите за убежище на държавите членки да не бъдат в състояние да се справят с пристигането на хора без неблагоприятни последици за ефективното им функциониране, както и за интересите на засегнатите лица и тези на други лица, търсещи закрила.
Решение за изпълнение 2024/1836
8.        Според съображения 7 и 8 от Решение за изпълнение (ЕС) 2024/1836 на Съвета от 25 юни 2024 година за удължаване на срока на временната закрила, въведена с Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382(4), продължаването на войната, трудните хуманитарни условия, нестабилността и рискът от ескалация водят до това, че не може да се изключи възможността за допълнително пристигане на голям брой лица и че продължава да съществува риск за ефикасното функциониране на националните системи за убежище, и поради това е необходимо удължаване на срока на временната закрила, за да се осигурят незабавна закрила и хармонизиран набор от права, като същевременно формалностите бъдат сведени до минимум, и да се избегне възможността прекратяването на действието на този режим да доведе до едновременно и масово подаване на молби за международна закрила, което може да претовари посочените системи.
Полското право
Законът от 12 март 2022 г.
9.        Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Закон за оказване на помощ на граждани на Украйна във връзка с въоръжения конфликт на територията на тази държава) от 12 март 2022 г.(5) е приет вследствие на Решение за изпълнение 2022/382. С този закон се въвеждат специални правила за уреждане на пребиваването на украински граждани, пристигнали на територията на Полша. В консолидирания текст на този закон(6), като се вземат предвид настъпилите след приемането му изменения, е включен
член 100d, който е приложим към фактите в основата на спора по главното производство и гласи следното:
„1.      В периода до 30 септември 2025 г. сроковете за произнасяне относно:
1)      предоставянето на чужденци:
а)      на разрешение за срочно пребиваване,
b)      на разрешение за постоянно пребиваване,
c)      на разрешение за пребиваване на дългосрочно пребиваващ в ЕС,
2)      изменение:
а)      на разрешение за срочно пребиваване и на разрешение за работа,
b)      на разрешение за срочно пребиваване за целите на висококвалифицирана трудова заетост,
3)      отнемане по отношение на чужденци:
а)      на разрешение за срочно пребиваване,
b)      на разрешение за постоянно пребиваване,
c)      на разрешение за пребиваване на дългосрочно пребиваващ в ЕС,
— във водените от областния управител административни производства не започват да текат, а започналите да текат срокове се спират за посочения период.
2.      Актовете, приети в периода по параграф 1 в рамките на посочените в параграф 1 производства, пораждат действие.
3.      През периода, посочен в параграф 1:
1)      не се прилагат разпоредбите относно бездействието на органа, водещ производството в случаите по параграф 1, и относно задължението му да уведоми страната или участника в производството за непроизнасянето в срок;
2)      органът, който води производството в случаите по параграф 1, не може да бъде глобяван или осъждан да заплати парични суми на жалбоподателите за това, че не се е произнесъл в предвидените от закона срокове.
4.      Преустановяването на действията на органа, водещ производството в случаите по параграф 1, или извършването им със закъснение през периода, посочен в параграф 1, не може да бъде основание за подаване на жалба за бездействие, за прекомерна продължителност на производството или за нарушение на правото на страната случаят ѝ да бъде разгледан без неоправдано забавяне“.
10.      Този член 100d е влязъл в сила на 1 януари 2023 г. и е изменян многократно, като са определяни крайни дати за спиране на сроковете съответно до 24 август 2023 г., до 4 март 2024 г. и след това до 30 юни 2024 г. Посоченият член заменя
член 100c от същия закон, който е бил приложим до 31 декември 2022 г.
Законът за чужденците
11.      Член 3 от Ustawa o cudzoziemcach (Закон за чужденците) от 12 декември 2013 г.(7) гласи:
„За целите на настоящия закон се прилагат следните определения:
[…]
2)      чужденец: лице, което няма полско гражданство;
[…]“.
12.      Член 112a от Закона за чужденците предвижда:
„1.      Решението за издаване на разрешение за срочно пребиваване на чужденец се приема в срок от 60 дни.
2.      Срокът, посочен в параграф 1, започва да тече от датата, на която е настъпило последното от следните събития:
1)      чужденецът е подал лично заявление за издаване на разрешение за срочно пребиваване или се е явил лично пред службите на областния управител след подаването на посоченото заявление, освен ако задължението за лично явяване не се прилага по отношение на чужденеца, или
2)      чужденецът е подал заявление за издаване на разрешение за срочно пребиваване, което е редовно по форма или нередовностите в което са отстранени, или
3)      чужденецът е представил документите по член 106, параграф 2, точка 2 или срокът по член 106, параграф 2а, определен от областния управител, е изтекъл.
3.      В случай на процедура за издаване на разрешение за срочно пребиваване по член 139а, параграф 1 и член 139о, параграф 1 срокът, посочен в параграф 1 от настоящата разпоредба, започва да тече от датата, на която е настъпило последното от следните събития:
1)      приемащата организация е подала заявление за издаване на разрешение за срочно пребиваване по член 139a, параграф 1 или член 139o, параграф 1, което е редовно по форма или нередовностите в което са отстранени, или
2)      приемащата организация е представила документите по член 106а, параграф 2, точка 2 или срокът по член 106а, параграф 3, определен от областния управител, е изтекъл.
4.      Производството по обжалване на издаването на разрешение за срочно пребиваване на чужденец приключва в срок от 90 дни.
5.      Когато жалбата не отговаря на предвидените в закона изисквания, срокът по параграф 4 започва да тече от датата, на която са били отстранени нередовностите на жалбата“.
Закон относно кодекса за производството пред административните съдилища
13.      Съгласно текста на член 53, параграф 2b от Ustawa —
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Закон относно кодекса за производството пред административните съдилища) от 30 август 2002 г.(8):
„Жалбата за бездействие или прекомерна продължителност на производството може да бъде подадена по всяко време след отправянето на напомняне до компетентния орган“.
14.      Член 149 от този закон гласи:
„1.      Когато уважава жалба за бездействие или прекомерна продължителност на производството, водено от органите в случаите по член 3, параграф 2, точки 1—4, или срещу прекомерната продължителност на производството в случаите по член 3, параграф 2, точка 4а, съдът:
1)      задължава органа да издаде акт, да даде тълкуване или да извърши действие в определен срок;
2)      задължава органа да установи или признае право или задължение, произтичащо от закона;
3)      установява, че органът е бездействал или е водил производството прекомерно продължително.
1a.      Съдът установява дали бездействието или прекомерната продължителност на воденото от органа производство са свързани с грубо нарушение на правото.
1b.      В случая по параграф 1, точки 1 и 2 съдът може да се произнесе и по признаването или липсата на правото или задължението, когато това е възможно поради естеството на делото и
фактическите и правните обстоятелства по него не пораждат основателни съмнения.
2.      В случая по параграф 1 съдът може освен това да наложи на органа служебно или по искане на страната глоба, чийто размер е предвиден в член 154, параграф 6, или да осъди същия да заплати на жалбоподателя парична сума в размер до половината от сумата, предвидена в член 154, параграф 6“.
15.      Според член 153 от посочения закон:
„Правната преценка и указанията за продължаване на производството, съдържащи се в решението на съда,
са задължителни за органите, срещу които е подадена жалбата поради тяхно действие, бездействие или прекомерна продължителност на провежданата от тях процедура, както и за съдилищата, освен ако законовите разпоредби бъдат изменени“.
Спорът по главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
16.      На 17 април 2024 г. жалбоподателят, гражданин на трета държава, подава до областния управител заявление за издаване на разрешение за срочно пребиваване, за да продължи обучението си в университет в Полша. Поради непроизнасяне на органа в предвидения в националното право срок на 25 октомври 2024 г. жалбоподателят изпраща напомнително писмо до областния управител.
17.      Тъй като по заявлението му все още няма произнасяне, на 22 ноември 2024 г. жалбоподателят подава жалба за бездействие срещу този орган пред Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Областен административен съд Гливице), който е запитващата юрисдикция. В жалбата си жалбоподателят упреква областния управител, че е превишил явно срока за разглеждане на заявлението за издаване на разрешение за срочно пребиваване, и иска административният орган да бъде задължен да издаде това разрешение в 14‑дневен срок, както и да бъде осъден да му заплати обезщетение или, при условията на евентуалност, да му бъде наложена глоба.
18.      От своя страна
в писмената си защита областният управител иска жалбата да бъде отхвърлена, като се позовава по-конкретно на член 100d от Закона от 12 март 2022 г.
В съответствие с последния сроковете за разглеждане на заявленията във водените от областния управител производства започват да текат едва от 30 септември 2025 г. или спират да текат до тази дата, което е обосновано от постоянното увеличаване на броя на заявленията за издаване на разрешение за пребиваване във връзка с агресията на Руската федерация срещу Украйна от 24 февруари 2022 г. Като крайна дата за спирането на сроковете първоначално е определена датата 31 декември 2022 г., но тя е удължавана многократно. Областният управител също така отбелязва, че съгласно член 100d до 30 септември 2025 г. разпоредбите относно бездействието на органа и относно задължението му да уведоми страната, че няма да има произнасяне в предвидения срок, не са приложими, и че не може да се наложи глоба или присъди обезщетение в полза на заявителите поради неспазване на предвидените от закона срокове.
19.      Тъй като изпитва съмнения в съответствието с правото на Съюза на посоченото спиране на сроковете и липсата на възможност за граждани на трети държави да използват ефективни правни средства за защита срещу бездействие на органите на публичната администрация, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Областен административен съд Гливице) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Противоречи ли на следните принципи на Договорите:
a)      правова държава и зачитане на правата на човека (член 2 и член 6, параграф 3 [ДЕС]);
б)      пропорционалност (член 52, параграф 1 в светлината на
член 51, параграф 1 от Хартата във връзка с член 6, параграф 1 ДЕС);
в)      предимство на правото на Съюза и ефективност на същото (член 4, параграф 3 ДЕС);
г)      „право на добра администрация“ (разглеждано като принцип на Европейския съюз:
член 41, параграфи 1—4 във връзка с член 51, параграф 1
от Хартата и член 6, параграф 1 ДЕС, както и практиката на Съда),
продължителното и многократно удължавано изключване в националното право по административни или икономически причини на правото на чужденците (граждани на трети държави) да използват ефективни правни средства за защита срещу бавността на органите на публичната администрация (напомнителни писма, оспорване на бездействие или на прекомерната продължителност на производството), по-специално в контекста на изискванията на член 34, параграфи 1 и 3 от Директива [2016/801]?
2)      Трябва ли описаното в първия въпрос продължително и многократно удължавано изключване в националното право на възможността за чужденците — граждани на трети държави, да използват ефективно правно средство за защита срещу бавността на публичните органи, както и изключването на възможността националният административен съд да присъди подходяща
парична сума като обезщетение за нарушението на правото органите да действат без неоправдано забавяне, и изключването на възможността да се наложи издаването на административен акт в определен от съда срок, при положение че полските граждани не са лишени от тези права по собствените си административни преписки и дела, да се тълкуват като:
a)      неотговарящи на изискванията на общия интерес и ограничаващи прекомерно сферата на основните права на Европейския съюз (член 2 и
член 6, параграфи 1 и 3 ДЕС във връзка с член 52, параграфи 1—3 от Хартата);
б)      дискриминационни спрямо чужденците — граждани на трети държави (член 2 ДЕС, членове 10 и 18 ДФЕС, член 20 и член 21, параграфи 1 и 2 от Хартата);
в)      нарушаващи принципа на справедливост (член 2 ДЕС);
г)      възпрепятстващи реалния и ефективен достъп до правосъдие (член 2 ДЕС, член 67, параграф 4 ДФЕС, член 47 във връзка с член 51, параграф 1 от Хартата)[?]“.
20.      Писмени становища пред Съда са
представили полското правителство и Европейската комисия.
Анализ
21.      С преюдициалните си въпроси, които ще разгледам заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали Законът от 12 март 2022 г. противоречи на правото на Съюза, и по-специално на член 34, параграфи 1 и 3 от Директива 2016/801, доколкото с него по съображения, свързани с административни или икономически ограничения, в националното право продължително и многократно се удължава изключването на правото на гражданите на трети държави да използват ефективни правни средства за защита срещу пасивността на административните органи, и се премахва възможността за националните административни съдилища, от една страна, да осъждат тези органи да заплатят подходяща парична сума като обезщетение за нарушението на правото администрацията да действа без неоправдано забавяне, и от друга страна, да им разпореждат да се произнесат в определения от съда срок.
22.      За да се отговори на тези въпроси, с които Съдът е приканен да прецени дали такова изключване на способи за защита е съвместимо с правото на Съюза, и по-конкретно с приложимите разпоредби на Директива 2016/801 и с член 47 от Хартата(9), ми се струва необходимо да се разгледат последователно няколко елемента. На първо място, следва да се припомни целта на Директива 2016/801, за да се изяснят начинът на провеждане и обхватът на процедурата за издаване на разрешение за пребиваване съгласно този акт. На второ място, следва да се прецени в светлината на член 34 от тази директива и на правото на ефективна съдебна защита, гарантирано от член 47 от Хартата, националната правна уредба, която прави неприложими или спира сроковете за разглеждане на заявленията за издаване на разрешение за пребиваване, подадени от граждани на трети държави с цел обучение на полска територия. В това отношение трябва да се разгледа дали и в каква степен тази правна уредба накърнява полезното действие на Директива 2016/801, в частност с оглед на принципите на равностойност и на ефективност. На трето място, необходимо е да се анализира изтъкнатият от полското правителство довод, основан на наличието на непреодолима сила, и да се прецени дали навлизането на много голям брой разселени лица вследствие на агресията на Руската федерация срещу Украйна може да представлява такъв случай, който да обосновава разглежданите изключения от правото на Съюза.
Целта на Директива 2016/801 и срокът за разглеждане на заявления за издаване на разрешение за пребиваване, предвиден в член 34, параграф 1 от нея
23.      На първо място, отправната точка за разглеждане е текстът на член 34, параграф 1 от Директива 2016/801, съгласно който „[к]омпетентните органи на съответната държава членка приемат решение по заявлението за разрешение или за неговото подновяване и уведомяват заявителя в писмена форма за това решение, в съответствие с процедурите за уведомяване съгласно националното право, възможно най-бързо, но не по-късно от 90 дни от датата на подаване на окомплектованото заявление“.
24.      Споменаването на „възможно най-бързо“ разглеждане, съчетано с определянето на 90‑дневен максимален срок(10), разкрива самата структура на тази директива, с която се цели да се подобрят и опростят условията за влизане и пребиваване, за да се позволи в частност на заинтересованите лица да започнат навреме академичната учебна година и да организират ефективно проекта си за обучение(11). С други думи, бързото приемане на решение по заявление за издаване на разрешение за пребиваване с цел обучение представлява основен елемент от въведената с Директива 2016/801 система.
25.      В това отношение следва да се припомни, че по силата на
член 5, параграф 3 от тази директива държавите членки са длъжни да издадат разрешение за пребиваване с цел обучение на заявителя, който отговаря на изискванията, предвидени в членове 7 и 11 от нея. Както отбелязва Комисията в становището си, понятието „издаване“ означава, че в срок от 90 дни компетентните национални органи разглеждат заявлението и се произнасят по него, като издават разрешението, когато условията са изпълнени, или в противен случай отхвърлят заявлението(12).
26.      На второ място, по въпроса дали правото на Съюза предвижда основания за спиране на този максимален срок, следва да се констатира, че член 34, параграф 3 от Директива 2016/801 предвижда само едно основание за спиране, свързано с непълнотата на заявлението, когато компетентните органи изискват допълнителна информация от заявителя. В тази хипотеза посочените органи определят разумен срок за предоставяне на исканата информация, с което предвиденият в член 34, параграф 1 срок спира да тече до получаването на тази информация. От това следва, както подчертава Комисията, че Директива 2016/801 не предвижда като изключение възможността държавите членки да спират или удължават сроковете за приемане на решения във връзка с разрешения за пребиваване извън точно описаната по-горе хипотеза.
27.      От гореизложеното следва, че доколкото разглежданото национално законодателство предвижда, че сроковете за произнасяне по производства, свързани с разрешение за временно пребиваване, не започват да текат или, когато са започнали да текат, се спират за съответния период при водени от областния управител производства, то възпрепятства, извън хипотезата по член 34, параграф 3 от Директива 2016/801, изтичането на срока, определен в член 34, параграф 1 от тази директива. Такава правна уредба по принцип би могла да накърни хармонизираната рамка, която законодателят на Съюза е искал да установи. Всъщност целите на Директива 2016/801, както следват по-конкретно от съображения 3 и 14 от нея, не биха били спазени, ако забавянията в разглеждането на заявленията водят до това съответните студенти да не могат да започнат обучението си в началото на академичната учебна година или дори да не могат да се запишат. В такова положение дори гражданин на трета държава, който е положил дължимата грижа, не би могъл да се ползва от пълната ефективност на предоставените му с тази директива права през периода на последователни спирания на разглеждането на заявленията за издаване на разрешение за пребиваване с цел обучение.
28.      По главното производство обаче спирането на сроковете е придружено от неприложимост на жалбите по член 100d, параграф 3 от Закона от 12 март 2022 г. Ето защо следва да се провери дали това изключване на способите за правна защита е в съответствие с Директива 2016/801, както и с член 47 от Хартата.
Член 34, параграф 5 от Директива 2016/801 и правото на ефективна съдебна защита
29.      Сега ще разгледам същината на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, които се отнасят в основни линии до това дали са съвместими с правото на Съюза невъзможността за подаване на жалба за бездействие срещу администрацията, в контекста на спиране на сроковете при разглеждане на заявления за временно пребиваване, както и изключването на възможността на компетентния орган да бъде наложена глоба или да бъде осъден да заплати обезщетение в полза на заявителите.
30.      В това отношение отбелязвам в самото начало, че съгласно член 34, параграф 5 от Директива 2016/801 всяко решение, с което дадено заявление се обявява за недопустимо или се отхвърля, както и всяко решение за отказ да се поднови или за отнемане на разрешението подлежи на обжалване в съответната държава членка в съответствие с националното право.
31.      От това следва, че когато се отхвърля заявление за прием на територията на държава членка с цел обучение, този
член 34, параграф 5 изрично предоставя на подалия такова заявление гражданин на трета държава възможност да подаде жалба в съответствие с националното законодателство на държавата членка, която е взела това решение(13).
32.      Съдът уточнява, че като е посочил, че жалбата трябва да бъде подадена в съответствие с националното право, законодателят на Съюза е оставил на държавите членки грижата да определят естеството и процесуалните механизми на способите за защита, с които разполагат заявителите, попадащи в приложното поле на Директива 2016/801. Естеството и конкретните механизми на обжалването по член 34, параграф 5 от тази директива обаче трябва да бъдат определени в съответствие с член 47 от Хартата(14).
33.      В това отношение следва да се припомни, че приложното поле на Хартата спрямо действията на държавите членки е определено в член 51, параграф 1 от същата, съгласно който разпоредбите на Хартата се отнасят за държавите членки, когато те прилагат правото на Съюза, като тази разпоредба потвърждава постоянната практика на Съда, според която основните права, гарантирани в правния ред на Съюза, трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, но не и извън тези случаи(15). Тъй като делото по главното производство попада в приложното поле на Директива 2016/801, член 47 от Хартата се прилага към него.
34.      От това следва, както
припомня Съдът по-специално в решение Darvate(16), че при липсата на правна уредба на Съюза в съответната област, във вътрешния правен ред на всяка държава членка следва да се посочат компетентните юрисдикции и да се определят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на произтичащите от правния ред на Съюза субективни права, като държавите членки носят отговорност да осигурят във всеки отделен случай спазването на гарантираното с член 47 от Хартата право на ефективна съдебна защита на тези права.
35.      Съдът вече е уточнил обхвата на член 34, параграф 5 от Директива 2016/801, по-конкретно в решения Perleи Darvate. От една страна, от решение Darvate следва, че тази разпоредба, при прочита ѝ в светлината на член 47 от Хартата, не изисква гражданинът на трета държава, за да оспори отхвърлянето на заявлението му за прием с цел обучение, да разполага с възможност да подаде извънредна жалба, която трябва да се разглежда в рамките на спешно производство, дори когато спазването на сроковете по общия ред би могло да възпрепятства протичането на обучението му, нито да подаде жалба, предоставяща на съда правомощието да постанови временни мерки, с които да разпореди на органите да приемат ново решение за целта на издаването на заявеното разрешение, нито правомощието да замени преценката на администрацията със своята собствена преценка или да приеме ново решение.
36.      От друга страна, от решение Perle следва, че тази разпоредба, при прочита ѝ във връзка с член 47 от Хартата, допуска средството за защита срещу решение за отхвърляне да бъде под формата на жалба за отмяна, без съдът да разполага с правомощието да замени
преценката на компетентните органи
със своята собствена преценка или да приеме ново решение, стига условията, при които е упражнено правото на жалба и евентуално е изпълнено отменителното съдебно решение, да позволяват приемането на ново решение в кратък срок, което да съответства на преценката на съда, така че на достатъчно грижливия гражданин на трета държава да се гарантира, че ще може да се ползва от пълната ефективност на правата, които черпи от Директива 2016/801(17).
37.      Следва обаче да се констатира, че има съществена разлика между тези решения и делото по главното производство. По горепосочените дела на Съда са поставени въпроси относно естеството и наличието на достатъчно способи за защита в съответните национални правни системи
и дали правото на Съюза, включително член 47 от Хартата, налага на държавите членки да въвеждат допълнителни правни средства за защита(18). С други думи, следва да се прецени дали подаването на жалба за отмяна е достатъчно, или то трябва да се допълни с извънредна жалба, временни мерки или пък с признаване на съда на правомощие да заменя преценката на компетентните органи със своята собствена преценка.
38.      Разглежданият по делото в главното производство случай не е такъв. Запитващата юрисдикция иска да се установи не какви правни способи за защита следва да се въведат, за да бъдат изпълнени изискванията по член 34, параграф 5 от Директива 2016/801, а дали е съвместима с правото на Съюза национална правна уредба, която прави неприложими за продължителен период от време способи за защита, които вече са предвидени във вътрешния правен ред и с които обикновено разполагат гражданите на трети държави, които са поискали да им бъде издадено разрешение за временно пребиваване с цел обучение.
39.      В това отношение следва да се припомни съдебната практика, според която, макар правото на Съюза, включително разпоредбите на Хартата, да не задължава държавите членки да въвеждат различни от предвидените в националното право правни средства за защита, от структурата на националния правен ред все пак трябва да е видно, че съществува средство за защита пред съд, което позволява, дори само инцидентно, да се гарантира спазването на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза(19).
40.      В настоящия случай обаче, както посочва Комисията и без да се засягат констатациите, които запитващата юрисдикция трябва да направи, от акта за преюдициално запитване не следва, че през периода на прилагане на член 100d от Закона от 12 март 2022 г. заинтересованите лица разполагат с друг правен способ за защита, различен от тези, които по силата на тази разпоредба са неприложими, и който да им позволява
да постигнат установяване на бездействието на компетентния административен орган или да получат обезщетение за претърпените вреди. Същевременно ми се струва, че за самата идея за хармонизиран максимален срок като предвидения в член 34, параграф 1 от Директива 2016/801 е присъщо заявителят да разполага съгласно националното право с ефективни средства за оспорване на административната инерция или прекомерната бавност, които биха лишили от смисъл този срок.
41.      Припомням впрочем, че в съответствие с постоянната съдебна практика, ако в правото на Съюза няма правила в съответната област, по силата на принципа на процесуалната автономия във вътрешния правов ред на всяка държава членка трябва да се установят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират зачитането на правата на правните субекти, при условие обаче че тези правила не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни положения по националното право (принцип на равностойност), и не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза (принцип на ефективност)(20).
42.      Считам, че по делото в главното производство се поставя проблем от гледна точка на принципа на равностойност, тъй като националният законодател е направил неприложими способи за защита, които по принцип са достъпни, в положение като разглежданото по главното производство, за една категория лица, а именно „чужденците“ по смисъла на член 100d, параграф 1, точка 1 от Закона от 12 март 2022 г., които възнамеряват да подадат жалба за бездействие срещу администрацията, която не се е произнесла по заявленията им за издаване на разрешение за временно пребиваване с цел обучение, макар че тези способи за защита остават достъпни за полските граждани, които искат да оспорят административната инерция в други хипотези на бездействие на административните органи и непроизнасяне по молба, уредена
само от вътрешното право.
43.      Въпреки това следва да се отчете конкретният контекст, в който е приета спорната разпоредба, а именно агресията на Руската федерация срещу Украйна и навлизането на много голям брой лица към Полша. Ето защо трябва да се разгледа значението, което този елемент, подчертан от запитващата юрисдикция и изтъкнат от полското правителство, може да има за преценката от гледна точка на правото на Съюза, а следователно и за отговора, който следва да се даде на преюдициалните въпроси.
По довода, изведен от непреодолима сила
44.      Смятам, че трудно може да се обоснове преценката на съвместимостта на член 100d от Закона от 12 март 2022 г. с Директива 2016/801, без да се вземат предвид обстоятелствата, които според полското правителство са мотивирали приемането на тази разпоредба. Според полското правителство административната структура е била парализирана от навлизането на много голям брой разселени лица от Украйна вследствие на руската агресия и това представлявало случай на непреодолима сила(21), която обосновава приемането на извънредни и временни национални мерки, каквато е неприложимостта на посочените в член 100d, параграф 3 от посочения закон жалби.
45.      В това отношение следва да се припомни, че според практиката на Съда понятието „непреодолима сила“ се отнася до извънредни и непредвидими обстоятелства, които са извън контрола на позоваващото се на тях лице и чиито последици не са могли да бъдат избегнати въпреки цялата положена дължима грижа(22). Следва да се добави, че тъй като това понятие няма еднакво съдържание във всички области на правото на Съюза, неговото значение трябва да бъде определено в зависимост от правния контекст, в който следва да породи правни последици(23).
46.      От съдебната практика също така следва, че в рамките на иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС, Съдът може по изключение да приеме, че е налице случай на непреодолима сила като основание, обосноваващо неизпълнението от страна на държава членка на произтичащи от правото на Съюза нейни задължения, при условие че са изпълнени условията за наличие на непреодолима сила. Държава членка, която е изправена пред „непреодолими за момента“ затруднения, може в този случай да се позовава на положение на форсмажор само в периода, стриктно необходим за отстраняване на тези затруднения(24).
47.      С оглед на това и както посочва генерален адвокат Medina в заключението си по дело Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth и др.(25), изискваното равнище, което е необходимо  за изготвянето на такава обосновка, е изключително строго определено. Допуска се позоваване на непреодолима сила само когато обективната невъзможност да се изпълнят задълженията, произтичащи от правото на Съюза, е надлежно доказана. Дори при извънредни и непредвидими обстоятелства държавата членка е длъжна да предприеме всички подходящи мерки, които са в нейните правомощия, за да гарантира спазването на правото на Съюза.
48.      От съдебната практика следва по-конкретно, че последиците от положение на непреодолима сила не могат да надхвърлят времето, обективно необходимо на полагаща нормална дължима грижа администрация
да се справи с това положение и да се адаптира към него(26). По-нататък, държавата членка трябва да изтъкне конкретни и ясни обстоятелства, от които да се установява наличието на „непреодолима сила“(27), и също така посочените обстоятелства трябва по хипотеза да съществуват в кратък период от време и да имат ограничено действие(28).
49.      От всички тези съображения следва, че държава членка, която е изправена пред непреодолими за момента затруднения, може да се позове на непреодолима сила, но само за периода, който е необходим за отстраняване на тези затруднения(29).
50.      По делото в главното производство запитващата юрисдикция следва да определи с оглед на всички релевантни обстоятелства дали навлизането на разселени лица в Полша вследствие на агресията на Руската федерация срещу Украйна от февруари 2022 г. би могло да представлява непреодолима сила, която е
от естество да обоснове приемането на извънредни и временни национални мерки като неприложимостта на предвидените в член 100d, параграф 3 от Закона от 12 март 2022 г. жалби.
51.      Въпреки това, за да се предоставят полезни насоки на запитващата юрисдикция, според мен е уместно да се посочат няколко елемента, които тя би могла да вземе предвид при преценката си за наличието на непреодолима сила по смисъла на практиката на Съда.
52.      На първо място, запитващата юрисдикция би могла да вземе предвид елемента време. Макар навлизането да е свързано с настъпили през 2022 г. събития, би следвало да се прецени до каква степен последователните удължавания до 30 септември 2025 г. и невъзможността за гражданите на трети държави да подават жалбите по член 100d, параграф 3 от Закона от 12 март 2022 г., все още могат да се разглеждат като последица от извънредно и непредвидимо събитие.
53.      На второ място, би следвало да се провери дали компетентните органи са предвидили не толкова крайна мярка, като целенасочено адаптиране на сроковете, приоритетно разглеждане на някои преписки, приемане на преходни разпоредби или пък постепенно изменение на сроковете за прилагането на разглежданата мярка.
54.      На трето място, следва да се прецени дали националният законодател е подкрепил необходимостта, както и удължаването на спорната мярка с конкретни и проверими данни. Запитващата юрисдикция би могла да провери дали законът или мотивите
към него са подкрепени от данни, свързани например с увеличаването на броя на заявленията, с действителния капацитет за разглеждането им, с разпределянето на административната тежест или с доказаната невъзможност за прибягване до други решения. Липсата на такива данни или липсата на мотиви, свързващи тези елементи с това да бъде решено общо изключване на съответните способи за защита, според мен би могла да е от такова естество, че да обезсили довода, основан на непреодолима сила.
55.      С оглед на гореизложеното считам, че на поставените въпроси следва да се отговори, че член 34, параграфи 1 и 3 от Директива 2016/801 във връзка с член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която изключва, при липсата на непреодолима сила по смисъла на практиката на Съда, предвидената в националното право възможност за гражданин на трета държава да упражни ефективно
правно средство за съдебна защита срещу бездействието или забавянето на компетентния административен орган при разглеждането на заявление за издаване на разрешение за пребиваване с цел обучение, както и да получи произнасяне по това заявление в определен срок.
Заключение
56.      С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Областен административен съд Гливице, Полша) въпроси по следния начин:
„Член 34, параграфи 1 и 3 от Директива (ЕС) 2016/801 на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2016 година относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави с цел провеждане на научно изследване, следване, стаж, доброволческа дейност, програми за ученически обмен или образователни проекти и работа по програми „au pair“ във връзка с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз
трябва да се тълкува в смисъл, че
не допуска национална правна уредба, която изключва, при липсата на непреодолима сила по смисъла на практиката на Съда, предвидената в националното право възможност за гражданин на трета държава да упражни ефективно
правно средство за съдебна защита срещу бездействието или забавянето на компетентния административен орган при разглеждането на заявление за издаване на разрешение за пребиваване с цел обучение, както и да получи произнасяне по това заявление в определен срок“.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      ОВ L 132, 2016 г., стр. 21.
3      ОВ L 71, 2022 г., стр. 1.
4      ОВ L, 2024/1836.
5      Dz. U., 2022 г., позиция 583.
6      Dz. U., 2025 г., позиция 337 (наричан по-нататък „Законът от 12 март 2022 г.“).
7      Dz. U., 2024 г., позиция 769.
8      Dz. U., 2024 г., позиция 935.
9      Въпреки че запитващата юрисдикция се позовава и на принципите на правовата държава и на зачитане на правата на човека (член 2 и член 6, параграф 3 ДЕС), принципа на пропорционалност (член 52, параграф 1 от
Хартата в светлината на член 51, параграф 1 от Хартата във връзка с член 6, параграф 1 ДЕС), на принципа на предимство на правото на Съюза и ефективност на същото (член 4, параграф 3 ДЕС), както и на правото на добра администрация (член 41, параграфи 1—4 във връзка с член 51, параграф 1 от Хартата и с член 6, параграф 1 ДЕС), на членове 10 и 18 ДФЕС, член 20 и член 21, параграфи 1 и 2 от Хартата и член 67, параграф 4 ДФЕС, считам, че отговорът на Съда може да се отнася само до член 34 от Директива 2016/801 във връзка с член 47 от Хартата. В това отношение следва да се припомни, че в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда последният трябва да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. С оглед на това Съдът може да преформулира въпросите, които са му зададени, като при необходимост ограничи тълкуването си само до онези от разпоредбите в преюдициалното запитване, които са релевантни. Вж. например решение от 26 януари 2023 г., Министерство на вътрешните работи (Регистрация на биометрични и генетични данни от полицията) (C‑205/21, EU:C:2023:49, т. 77), в което Съдът преформулира третия преюдициален въпрос, поставен от запитващата юрисдикция.
10      Република Полша е транспонирала това задължение с член 112a, параграф 1 от Закона за чужденците, в който се определя краен срок от 60 дни.
11      Вж. съображение 14 от Директива 2016/801. Освен това според съображение 3 от тази директива „[и]миграцията от държави извън Съюза е един от източниците на висококвалифицирани хора, като все по-търсени са по-специално студентите и научните работници. Те играят важна роля във формирането на основния ресурс на Съюза — човешкия капитал, и за осигуряване на интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, и следователно допринасят за постигането на целите на стратегията „Европа 2020“. Относно целта на Директива 2016/801, както е посочена в съображения 3 и 14, вж. решение от 29 юли 2024 г., Perle (C‑14/23, наричано по-нататък „решение Perle“, EU:C:2024:647, т. 45).
12      Вж. по аналогия решение от 27 юни 2018 г., Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, т. 34—38). Вж. също съображение 30 от Директива 2016/801, съгласно което „[с]лед като всички общи и специални условия за прием са изпълнени, държавите членки следва да издадат разрешение в определени срокове. Ако държава членка издава само на своя територия разрешения за пребиваване и всички условия, свързани с приема по настоящата директива, са изпълнени, държавата членка следва да издаде на съответния гражданин на трета държава изискваната виза и следва да осигури ефективно сътрудничество между компетентните органи за тази цел. Ако държавата членка не издава визи, тя следва да издаде на гражданина на трета държава равностойно разрешение, позволяващо влизане“.
13      Вж. решения Perle (т. 61) и от 19 юни 2025 г., Darvate и др. (C‑299/23, наричано по нататък „решение Darvate“, EU:C:2025:461, т. 27).
14      Вж. решение Darvate (т. 28 и 29).
15      Вж. решение от 10 март 2021 г., Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (C‑949/19, EU:C:2021:186, т. 36 и цитираната съдебна практика).
16      Решение Darvate (т. 30). Вж. също решение от 14 май 2020 г., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU и C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, т. 142 и цитираната съдебна практика).
17      Вж. решения Perle (т. 67) и Darvate (т. 45 и 46).
18      Вж. в това отношение решение Darvate (т. 33).
19      Вж. в този смисъл решение Darvate (т. 33). Вж. също решения от 13 март 2007 г., Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, т. 40), и от 24 октомври 2018 г., XC и др. (C‑234/17, EU:C:2018:853, т. 51).
20      Вж. решения от 13 декември 2017 г., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, т. 26), и от 10 март 2021 г., Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (C‑949/19, EU:C:2021:186, т. 43).
21      В това отношение полското правителство се позовава на съображения 3 и 7 от Решение за изпълнение 2022/382, които определят руската агресия като непредвидима, непровокирана и неоправдана, в подкрепа на твърдението си, че с тези съображения се потвърждава, че масовото навлизане на разселени лица от Украйна отговаря на условията, изведени от практиката на Съда за квалифициране на даден случай като „непреодолима сила“. То се позовава и на съображение 7 от Решение за изпълнение 2024/1836, съгласно което не може да се изключи възможността за допълнително пристигане на голям брой лица от Украйна, както и че продължава да съществува риск за ефикасното функциониране на националните системи за убежище. Според мен следва да се отбележи, че сам по себе си текстът на така цитираните съображения не квалифицира нито руската агресия в Украйна като „непредвидимо“ обстоятелство, нито навлизането на разселени лица от тази страна като „непреодолима сила“.
22      Вж. решение от 30 септември 2021 г., Сметна палата/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782, т. 781).
23      Вж. решение от 25 януари 2017 г., Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, т. 53 и 54 и цитираната съдебна практика).
24      Вж. решение от 25 януари 2024 г., Комисия/Ирландия (Трихалометани в питейната вода) (C‑481/22, EU:C:2024:85, т. 92). Вж. в това отношение заключението на генерален адвокат Medina по дело Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth и др. (C‑97/24, EU:C:2025:269, т. 36).
25      C‑97/24, EU:C:2025:269, точка 37. В същата точка от заключението си генерален адвокат Medina добавя, че „както показва изразът „непреодолими за момента затруднения“, от стриктното тълкуване на понятието „непреодолима сила“ следва, че ако събитието, което причинява невъзможността за изпълнение, е временно, изпълнението на задължението, произтичащо от правото на Съюза, може да бъде спряно само за периода на събитието и за разумно кратък срок“.
26      Вж. в този смисъл решение от 11 юли 1985 г., Комисия/Италия (101/84, EU:C:1985:330, т. 16).
27      Вж. в този смисъл решение от 19 декември 2012 г., Комисия/Италия (C‑68/11, EU:C:2012:815, т. 65).
28      Вж. в този смисъл решение от 25 януари 2024 г., Комисия/Ирландия (Трихалометани в питейната вода) (C‑481/22, EU:C:2024:85, т. 93).
29      Вж. заключението на генерален адвокат Medina по дело Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth и др. (C‑97/24, EU:C:2025:269, т. 40).
Впрочем струва ми се, е уместно да се вземе предвид практиката на Европейския съд за правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) по сходни дела, в които държава се позовава на миграционен натиск, за да обоснове намеса в ефективността на способите за защита, с които разполагат заинтересованите лица. Позоваването на тази съдебна практика е още по-важно, при положение че когато с Хартата се закрепват права, съответстващи на правата, гарантирани от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., член 52, параграф 3 от Хартата има за цел да осигури необходимата съгласуваност между тези права, без да засяга автономността на правото на Съюза. Например по делото, по което е постановено решение на ЕСПЧ от 13 декември 2012 г., De Souza Ribeiro с/у Франция [GC] (CE:ECHR:2012:1213JUD002268907), относно извеждането на бразилски гражданин от Гвиана, изпълнено около 50 минути след подаването на искане пред съд за спиране на изпълнението, ЕСПЧ отбелязва, че особено бързото изпълнение на мярката, основана единствено на решението на префектурата, е имало за практическа последица да обезсмисли съществуващите възможности за обжалване, които следователно не са достъпни (§ 95), и че жалбоподателят не се е ползвал от достатъчно задълбочена проверка от национална съдебна инстанция, придружена с подходящи процесуални гаранции за законосъобразността на спорната мярка (§ 96). По този повод ЕСПЧ е постановил, че географското положение на Гвиана, силният миграционен натиск, на който тя е подложена, както и рискът от претоварване на съдилищата, на които се позовава държавата ответник, не обосновават сами по себе си предвидения в законодателството извънреден режим, нито неговото функциониране. ЕСПЧ припомня, че свободата на преценка, с която разполагат държавите във връзка с условията и реда за прилагане на член 13 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, не може да доведе до лишаване на заинтересованите лица от минимални процесуални гаранции срещу произволно извеждане (§ 97). Несъмнено
това дело се отнася до извеждане в контекста на незаконна имиграция, а не до разглежданата по главното производство процедура за пребиваване с цел обучение. Според мен обаче с него все пак се илюстрира общовалидно съображение, а именно че миграционният натиск, дори когато съвпада с риск от съществено увеличаване на работната тежест на съдилищата, не може да обоснове лишаването от съдържание на правото на ефективна съдебна защита.