61972C0010
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI
DEL 27 GIUGNO 1973
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Le presenti cause riunite, concernenti il licenziamento di un funzionario in prova della Commissione, sono di agevole soluzione per quanto riguarda i loro aspetti di puro diritto relativi alle domande d'annullamento degli atti impugnati. In vece non ritengo che la Corte, allo stato degli atti, abbia elementi sicuri per respingere in ogni suo capo anche la domanda di risarcimento danni.
I fatti alla base della controversia sono semplici; essi vi sono già noti per essere stati chiaramente esposti dal giudice relatore. Mi limiterò quindi a richiamarli per sommi capi.
In considerazione degli studi fatti e dell' esperienza professionale che aveva in materia agricola, il dottor di Pillo veniva assunto in prova presso la Commissione il 1o marzo 1971 al grado A 3 nella funzione di capo della divisione «bestiame e carni» della direzione generale dell'agricoltura.
Il rapporto sulle capacità del funzionario a espletare i compiti corrispondenti alle sue funzioni, che, secondo l'articolo 34 dello statuto del personale, dovrebbe essere compilato entro il quinto mese dall' assunzione in prova, è stato stabilito soltanto il 4 novembre 1971. Tale rapporto, pur rilevando varie importanti insufficienze dell'interessato, proponeva di prolungarne il periodo di prova di tre mesi onde permettere un apprezzamento definitivo sulle sue capacità.
Il reclamo formulato l'8 novembre dall' interessato, il quale contestava gli apprezzamenti sfavorevoli effettuati nel rapporto, e faceva inoltre valere il carattere tardivo di questo, veniva respinto dalla Commissione con lettera del 7 dicembre, notificata il 13 dicembre. In tale lettera, la Commissione informava il di Pillo della sua intenzione di licenziarlo in seguito al giudizio negativo del rapporto suddetto e lo invitava a farle conoscere le sue osservazioni in merito entro il 15 dicembre seguente. Il 14 dicembre il ricorrente si opponeva al previsto licenziamento e contestava nuovamente, in forma generica, i giudizi dati a suo riguardo nel rapporto del 4 novembre.
Con decisione del 21 dicembre 1971, la Commissione ha licenziato il ricorrente con decorrenza dal 1o febbraio seguente. Questa decisione ha fatto l'oggetto, il 3 marzo 1972, di un ricorso amministrativo, rimasto senza risposta.
Nel luglio 1972, il posto del ricorrente è stato occupato da un funzionario proveniente da un altro servizio della Commissione.
I due ricorsi, pure avendo oggetti formalmente distinti, mirano allo stesso fine. Pertanto, dopo la modifica delle conclusioni effettuate dall'avvocato del ricorrente che ha rinunciato alla domanda volta alla titolarizzazione immediata del ricorrente, essi tendono in primo luogo alla reintegrazione del ricorrente nel posto da lui precedentemente occupato, quale funzionario in prova; sussidiariamente, al risarcimento dei danni subiti dal ricorrente in ragione della mancata titolarizzazione.
Il primo mezzo che il ricorrente fa valere a sostegno dei suoi ricorsi d'annullamento, intentati contro il rifiuto opposto dalla Commissione al reclamo proposto dal ricorrente contro il rapporto di fine del periodo di prova (causa n. 10-72) e contro la conseguente decisione di licenziamento a suo riguardo (causa n. 47-72), concerne una pretesa irregolarità del periodo di prova per il fatto che il relativo rapporto sarebbe stato presentato. tardivamente. Questo rapporto è infatti datato 4 novembre 1971, mentre il periodo legale di prova terminava il 31 agosto 1971, e pertanto, conformemente all'articolo 34, paragrafo 2, dello statuto dei funzionari, tale rapporto avrebbe dovuto essere approntato al più tardi entro il 31 luglio 1971. Il ricorrente afferma di avere interesse a far valere questa irregolarità, ritenendo che se il rapporto fosse stato stabilito alla data prevista dallo statuto gli sarebbe stato verosimilmente favorevole, dal momento che prima della metà di ottobre egli non avrebbe fatto l'oggetto di alcun rilievo critico negativo da parte dei suoi superiori.
Nella sentenza relativa alla causa n. 52-70 (Nagels/Commissione, Racc. 1971, pag. 368 e segg.) la Corte ha respinto un analogo mezzo d'invalidità del provvedimento di licenziamento susseguente al periodo di prova. Il ricorrente in tale causa si era basato sul carattere tardivo del provvedimento stesso che era stato preceduto da un rapporto sul periodo di prova, anch'esso tardivo. La Corte ha osservato che l'articolo 34, il quale contempla l'ipotesi del licenziamento del dipendente alla fine del periodo di prova, non fissa alcun termine per il licenziamento stesso. Tuttavia questa sentenza riconosce la necessità che la Commissione agisca al riguardo con una certa tempestività (v. alinea n. 23). La Corte ha constatato che nella specie la Commissione aveva agito con la dovuta tempestività, dal momento che il. periodo di prova che era scaduto inizialmente a fine agosto del 1969 e che era. stato preceduto da un rapporto redatto regolarmente un mese prima della fine del periodo stesso, era stato poi espressamente prorogato fino al 31 gennaio 1970, e che la decisione di licenziamento dell'11 febbraio successivo era stata tempestivamente comunicata all'interessato (5 giorni dopo).
Il presente caso si differenzia da quello così deciso per il fatto che qui non vi è stata una decisione formale di proroga del periodo di prova. Niente impedisce peraltro di ammettere la possibilità di una decisione implicita al riguardo, tanto più che nella specie si può ragionevolmente presumere che il ritardo nella redazione del rapporto corrispose all'intento dei superiori gerarchici del ricorrente di dare a questi la possibilità di fare una miglior prova delle sue capacità e attitudini, onde poter formare un giudizio più sicuro a suo riguardo. Seppure quest'assenza prolungata di decisione formale abbia potuto indurre in errore l'interessato circa la sua permanenza in servizio (ciò che potrà avere rilievo per quanto diremo più avanti), il prolungamento del periodo di prova non appare contrario all'interesse del servizio, dal momento che, come ammette lo stesso ricorrente, il suo impiego comportava delle funzioni assai complesse e tali quindi da giustificare un periodo di prova più lungo del normale; tanto più che, come il ricorrente sostiene, sia le vacanze, sia i suoi frequenti viaggi, avrebbero impedito una piena utilizzazione del suo tempo in sede, tale da consentirgli di adattarsi perfettamente alle sue funzioni e, soprattutto, di far prova delle sue attitudini. In una saggia amministrazione della giustizia non potrà mai esser fatto valere come motivo di invalidità la circostanza di un più approfondito esame della situazione! A quest'ultimo riguardo, il ricorrente sostiene che il periodo di prova sarebbe stato in realtà troppo breve. Quest'asserzione del ricorrente, pur senza essere formalmente in contraddizione con i suoi rilievi sul carattere tardivo del rapporto sul periodo di prova, conferma l'utilità del prolungamento della prova attuato in linea di fatto. 1
Tenuto conto di tutte queste circostanze, il mezzo d'illegittimità sollevato dal ricorrente in relazione alla tardività del rapporto finale appare infondato. L'irregolarità consistente in un prolungamento tacito del periodo di prova, già lieve di per sé, non potrebbe quindi nella specie giustificare l'annullamento del rapporto di fine del periodo di prova, né, quindi, la conseguente decisione di licenziamento.
In secondo luogo, il ricorrente eccepisce il carattere irregolare del licenziamento.
Abbiamo visto che, secondo la sentenza in causa n. 52-70, l'autorità amministrativa deve adottare e comunicare entro un termine ragionevole la sua decisione di licenziamento in seguito all'esito negativo del periodo di prova. Nella specie, contro il rapporto finale del 4 novembre, il ricorrente ha presentato un reclamo l'8 novembre successivo, a cui la Commissione ha risposto con lettera del 7 dicembre, la quale preannunciava il licenziamento che avrebbe fatto seguito al rapporto sul periodo di prova. La decisione di licenziamento è stata notificata con lettera del 21 dicembre successivo ed è giunta a conoscenza del ricorrente il 17 gennaio 1972. La ragione del ritardo fra l'adozione della decisione di licenziamento e la presa di conoscenza dell'interessato non pare imputabile alla Commissione, dal momento che la decisione era stata inviata mediante lettera raccomandata il 23 dicembre 1971 e che lo stesso giorno si era cercato di recapitarla al destinatario, come risulta dal timbro apposto sul formulario della ricevuta di ritorno. Il ricorrente stesso afferma che a tal epoca egli era assente dal suo domicilio di Bruxelles; e per questo la lettera dovette essergli rimessa direttamente dopo il suo rientro in sede, il 17 gennaio successivo, da un funzionario della Commissione.
Neppure questa seconda critica mossa dal ricorrente alla Commissione appare quindi fondata.
Né può farsi valere la violazione dei diritti della difesa, che il ricorrente allega per il fatto che la lettera della Commissione che respingeva il suo reclamo dell'8 novembre, pervenutagli il 13 dicembre 1971, gli lasciava un termine troppo breve per presentare sue eventuali osservazioni (entro il 15 dicembre). A questo riguardo basterebbe rilevare che l'autorità amministrativa non ha l'obbligo di sentire una seconda volta l'interessato preliminarmente all'adozione di una decisione di licenziamento in seguito a un rapporto di prova sfavorevole sul quale l'interessato ha già avuto la possibilità di presentare le sue osservazioni.
Quando la Commissione ritenga opportuno — come nella specie — di dare all' interessato la possibilità di precisare le sue osservazioni precedenti, sarebbe certo buona norma che gli concedesse un lasso di tempo adeguato. Tuttavia non mi pare che possa essere invocata qui la vostra pronuncia nella causa 19-70 (Almini), dalla quale risulta essere inadeguato un termine di quattro giorni concesso al funzionario in una procedura mirante a dispensarlo dall'impiego nell'interesse del servizio a norma dell'articolo 50 dello statuto del personale. In materia di licenziamento in esito al periodo di prova, infatti, l'amministrazione non dispone di un potere discrezionale paragonabile a quello attribuitole in materia di dispensa dall'impiego a norma dell'articolo 50, cosicché sono pure diverse le esigenze di tutela degli interessi del funzionario in prova che ha fatto oggetto di un rapporto negativo, specialmente dopo che questi abbia avuto tutto il tempo necessario per presentare le sue osservazioni.
È vero che l'autore di questo rapporto non proponeva il licenziamento, optando per un prolungamento di 3 mesi del periodo di prova onde poter dare un giudizio definitivo sull'interessato. Peraltro la Commissione, considerando che il giudizio espresso mostrava chiaramente che il ricorrente non aveva dimostrato di possedere qualità professionali sufficienti alla sua nomina in ruolo e che risultava da queste valutazioni che una proroga del periodo di prova nel senso proposto dal direttore generale dell'agricoltura non avrebbe potuto dare all'interessato serie possibilità per far cambiare sostanzialmente il giudizio già espresso a suo riguardo, decideva di procedure al licenziamento senza ulteriore indugio.
Senza che vi sia bisogno di entrare nel merito dei singoli apprezzamenti che hanno determinato tale decisione, basti osservare che la Commissione, alla fine del periodo di prova, di fronte a un giudizio negativo sulle capacità del funzionario formulato dall'autorità competente, non è minimamente obbligata a seguire la proposta di concedere una proroga all'interessato; anzi, risulta chiaramente dal testo dell'articolo 34, paragrafo 2, primo comma, ultima frase, che una proroga in caso di risultato negativo del periodo di prova costituirebbe un provvedimento del tutto eccezionale. Pertanto la Commissione, procedendo al licenziamento immediato, non ha fatto che conformarsi alla regola generale.
Le allegazioni del ricorrente tendenti a mostrare uno sviamento di potere basato su supposizioni che si sono poi rivelate infondate (presunto mutamento della posizione della Commissione in merito all'attribuzione del posto da esso occupato a un funzionario di una nazionalità diversa, laddove questo posto è stato poi assegnato a un funzionario della stessa nazionalità del ricorrente) non si basano su alcun indizio serio e convincente.
Pertanto, i ricorsi d'annullamento debbono essere respinti perché infondati, e con loro le altre domande che vi siano inscindibilmente connesse.
La domanda di risarcimento danni
La domanda di risarcimento dev'essere respinta nei suoi capi relativi a fatti messi in essere dal ricorrente anteriormente alla scadenza della data prevista per il compimento del periodo di prova. Prima della fine di questo periodo infatti, per la natura stessa delle cose, il funzionario si trova in una situazione precaria. Quindi tutte le spese da lui sostenute in vista della sua sperata assunzione in ruolo non possono impegnare la responsabilità dell'amministrazione, quando essa abbia regolarmente proceduto al licenziamento.
Dei seri dubbi sorgono invece per quanto riguarda certi eventi successivi alla scadenza del periodo di prova. È vero che, come si è constatato, il fatto di aver ritardato, senza alcun chiarimento per l'interessato, la presentazione del rapporto relativo non costituisce una irregolarità tale da comportare l'illegittimità della decisione di licenziamento. Le difficoltà obiettive che hanno incontrato i superiori gerarchici del ricorrente nel formarsi un'idea sufficientemente precisa delle sue attitudini onde potere stabilire il rapporto di fine del periodo di prova (difficoltà dimostrate anche dalla proposta di prolungamento del periodo di prova contenute nel rapporto in questione) valgono a dar ragione del loro indugio e del loro ritardo. Ma su altro fondamento, e forse con diverso risultato, potrebbe considerarsi la domanda di risarcimento per quei danni che fossero derivati al ricorrente in conseguenza di un affidamento lasciato sorgere in lui circa il giudizio che doveva concludere il periodo di prova.
Abbiamo bensì riconosciuto il carattere non perentorio del termine posto per la formazione del giudizio finale per i funzionari in prova, tuttavia non si può negare che un termine legale esista. Se alla scadenza di detto termine, senza un avvertimento da parte dei superiori circa il risultato negativo della prova, si dovesse aggiungere in più, secondo la tesi del ricorrente, l'esistenza di una serie di elementi atti a far sorgere un'aspettativa in senso contrario, non sarebbe secondo diritto negare il risarcimento dei danni derivanti dalla situazione che si è manifestata contraria a tale affidamento. È certamente un principio comune a tutti gli Stati membri questo che riconosce, nel soggetto di un rapporto che lascia sorgere in altri soggetti affidamenti contrari alla realtà, l'esistenza di uno stato di colpevolezza sufficiente per fondare un' azione di responsabilità a favore di colui che, sulla base di tale affidamento, abbia contratto delle obbligazioni o fatto delle inutili spese.
La convenuta allega peraltro che il direttore Amiet, superiore gerarchico immediato del ricorrente, verso la metà di luglio del 1971, avrebbe fatto all'interessato delle osservazioni che prefiguravano già il tenore del rapporto di fine del periodo di prova. Il ricorrente sostiene invece che si trattava di osservazioni critiche positive, del tutto normali nell'ambito di formazione di un funzionario in prova. Queste osservazioni non sarebbero state in alcun caso tali da potergli fare ragionevolmente presagire l'esistenza di seri dubbi nei suoi superiori quanto alla sua nomina in ruolo dopo il periodo di porva.
Alcuni fatti successivi, allegati dal ricorrente, non provati allo stato della procedura ma esplicitamente offerti in prova dal ricorrente e non contestati in modo convincente dalla controparte, potrebbero confermare la fondatezza dell'affermazione secondo cui, in assenza di un rapporto di fine del periodo di prova stabilito nei termini statutari, il comportamento tenuto dai superiori gerarchici nei suoi riguardi non poteva fargli aspettare un loro giudizio negativo a suo riguardo. Vi è anzitutto il consiglio che il direttore Amiet avrebbe dato al ricorrente, il quale si era interessato per far assumere sua moglie al servizio della Commissione, di rivolgersi a un funzionario del gabinetto di un membro italiano. Vi è poi il rifiuto opposto in ottobre dello stesso direttore Amiet alla richiesta del ricorrente di un periodo di vacanze supplementari a fine anno, rifiuto basato sull'allegazione di esigenze di servizio. Vi sarebbe infine un altro fatto, forse pittoresco ma assai significativo: il consiglio dato al ricorrente, proprio verso la fine del periodo di prova, da un suo superiore gerarchico, il direttore generale aggiunto Heringa, di disfarsi della mandria di bovini che il di Pillo possedeva in Italia, onde evitare eventuali incompatibilità con le sue funzioni di capo della divisione «bestiame e carni».
Va tenuto presente che, nella pratica della Commissione, il licenziamento alla fine del periodo di prova e assai infrequente. Un funzionario che dopo la fine del periodo di prova non riceve alcuna comunicazione, neppure in via non ufficiale, avente carattere chiaramente negativo nei suoi riguardi, può ragionevolmente presumere che non vi siano difficoltà alla sua nomina in ruolo. Le circostanze sopra riferite sembrano tali da aver potuto indurre il ricorrente nel convincimento che niente si opponesse a tale nomina (pare anzi che egli l'avesse ritenuta come già acquisita). È a causa di questo equivoco che, dopo la fine del periodo di prova, egli ha sostenuto alcune spese o ha compiuto delle operazioni collegate alla sua prevista permanenza in servizio presso la Commissione, e da cui egli può aver subito un danno, di cui la Commissione dovrebbe esser ritenuta responsabile qualora risultasse che, in assenza di una decisione; formale di proroga del periodo di prova, era stata taciuta all'interessato la realtà della sua reale situazione, facendo così sorgere in lui un affidamento in senso contrario.
Prima di poter concludere a questo riguardo, ritengo pertanto necessario che si ordini la verifica dei fatti suddetti mediante l'audizione dei superiori gerarchici del ricorrente, in particolare dei direttori Heringa e Amiet.
Riservando la questione della liquidazione eventuale di danni (su cui la Corte aveva invitato le parti a non esprimersi durante la procedura orale) e della ripartizione delle spese di causa, concludo quindi per il rigetto sia delle domande tendenti all'annullamento delle decisioni impugnate, sia della domanda di risarcimento per quanto si riferisce alle conseguenze in generale della invocata illegittimità del licenziamento e per quanto attiene alle pretese conseguenze di fatti anteriori alla scadenza del periodo di prova.
Per ciò che riguarda invece la parte di quest'ultima domanda afferente alle conseguenze dei fatti posteriori a tale data, chiedo che la Corte, in base agli articoli 60 e 61 del regolamento di procedura, disponga la riapertura della fase orale e l'audizione come testimoni dei signori Amiet e Heringa, al fine di accertare se il ricorrente, prima della comunicazione del rapporto del 4 novembre 1971, non sia stato adeguatamente informato dell'andamento della sua prova e delle ragioni del ritardo nella redazione del rapporto stesso, o sia stato invece indotto a fare affidamento su di un risultato a lui favorevole.