CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MACIEJ SZPUNAR
presentate il 5 aprile 2017 (1)
Causa C‑49/16
Unibet International Limited
contro
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatal
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Budapest, Ungheria)]
«Libera prestazione di servizi – Articolo 56 TFUE – Giochi d’azzardo online – Restrizione – Compatibilità dei requisiti dell’autorizzazione con i principi di parità di trattamento e di trasparenza – Sanzioni amministrative»
1.        La Unibet International Limited (in prosieguo: la «Unibet»), ricorrente nel procedimento principale, ha sede a Malta e dispone di autorizzazioni, rilasciate dalle autorità di vari Stati membri dell’Unione europea, per organizzare giochi d’azzardo. Essa ha fornito giochi d’azzardo online in Ungheria senza aver ottenuto la relativa autorizzazione all’uopo, motivo per cui le autorità ungheresi hanno emesso due decisioni amministrative nei suoi confronti che hanno bloccato l’accesso ai suoi siti Internet in Ungheria.
2.        Si chiede pertanto alla Corte di stabilire se una normativa nazionale come quella su cui sono fondate tali decisioni amministrative sia compatibile con la libera prestazione di servizi, sancita dall’articolo 56 TFUE. La questione centrale che la Corte deve affrontare in questo contesto è, pertanto, se una società con sede a Malta che intende fornire giochi d’azzardo online nel mercato ungherese non debba essere soggetta al requisito dell’ottenimento di un’autorizzazione qualora sia evidente fin da subito che la partecipazione a una procedura per ottenere tale autorizzazione non avrebbe esito positivo.
Contesto normativo
3.        Le disposizioni del diritto ungherese nel contesto della causa in esame derivano da due strumenti giuridici: la szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV törvény (legge XXXIV del 1991 sull’organizzazione di giochi d’azzardo; in prosieguo: la «legge sui giochi d’azzardo») e la koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (legge XVI del 1991 sulle concessioni; in prosieguo: la «legge sulle concessioni»). Poiché vi sono, come si vedrà più in dettaglio in seguito, due decisioni amministrative impugnate che impediscono l’accesso ai siti Internet della Unibet in Ungheria nel contesto di due diverse situazioni giuridiche, occorre descrivere il diritto vigente nelle rispettive date di tali decisioni, vale a dire il 25 giugno 2014 e il 29 agosto 2014.
La normativa ungherese vigente il 25 giugno 2014
La legge sui giochi d’azzardo
4.        Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, della legge sui giochi d’azzardo, per giochi d’azzardo s’intendono quei giochi in cui il giocatore, in cambio di un pagamento in denaro o dell’offerta di un altro corrispettivo economico, può ottenere un premio pecuniario o un altro premio di natura economica qualora si verifichi o sussista una determinata condizione. La perdita o la vincita devono dipendere esclusivamente o prevalentemente dal caso. L’articolo 1, paragrafo 2, della legge sui giochi d’azzardo precisa che anche le scommesse sono da considerarsi giochi d’azzardo e che tale legge si applica anche, nei casi segnatamente ivi previsti, alle macchine da gioco e ai giochi promozionali.
5.        Dall’articolo 1, paragrafo 3, lettera e), della legge sui giochi d’azzardo risulta che l’organizzazione dei giochi d’azzardo online è anch’essa considerata attività di organizzazione di giochi d’azzardo ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, punto i), della legge sulle concessioni.
6.        L’articolo 1, paragrafi 4 e 5, della legge sui giochi d’azzardo dispone che l’attività di organizzazione di giochi d’azzardo accessibili attraverso strumenti o sistemi di telecomunicazione dal territorio ungherese può essere svolta esclusivamente secondo le disposizioni di tale legge, che la pubblicazione di offerte di partecipazione a giochi d’azzardo organizzati attraverso strumenti o sistemi di telecomunicazione richiede l’autorizzazione dell’autorità fiscale statale, e che le istituzioni finanziarie e i fornitori di servizi di telecomunicazioni non possono contribuire alla pubblicazione o all’accettazione di offerte di partecipazione a giochi d’azzardo privi di autorizzazione, né possono fornire il proprio supporto tecnico in relazione ad essi.
7.        Ai sensi della normativa ungherese vigente alla data della prima decisione amministrativa, in virtù dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), e dell’articolo 3, paragrafo 3, della legge sui giochi d’azzardo, l’organizzazione di lotterie e scommesse, con l’eccezione delle scommesse ippiche e del servizio di intermediazione nel campo delle scommesse, rientrava nella competenza esclusiva dell’operatore statale di giochi d’azzardo.
8.        Lo Stato poteva tuttavia cedere temporaneamente a terzi il diritto di esercitare questa attività attraverso un contratto di concessione.
9.        Tale contratto di concessione poteva essere ottenuto o in seguito all’indizione di una pubblica gara da parte del Ministro (articolo 4, paragrafo 1, della legge sui giochi d’azzardo, in combinato disposto con l’articolo 5, paragrafo 1, della legge sulle concessioni), oppure poteva essere stipulato, senza indire alcuna pubblica gara, «con un operatore di giochi d’azzardo di comprovata affidabilità» (articolo 4, paragrafo 6, della legge sui giochi d’azzardo, in combinato disposto con l’articolo 10/C, paragrafo 2, della legge sulle concessioni).
10.      Il giudice del rinvio ha accertato che non era mai stata indetta una gara.
11.      Un «operatore di giochi d’azzardo di comprovata affidabilità», ai sensi dell’articolo 37, paragrafo 30, lettera d), della legge sui giochi d’azzardo doveva aver svolto, per un periodo di almeno dieci anni, l’attività di organizzazione di giochi d’azzardo in Ungheria. Inoltre, doveva disporre di un capitale sociale minimo pari a 200 milioni di fiorini ungheresi (HUF) (articolo 29/D della legge sui giochi d’azzardo).
La legge sulle concessioni
12.      L’articolo 10/C, paragrafo 3, della legge sulle concessioni prevedeva che l’operatore di giochi d’azzardo di comprovata affidabilità presentasse un’offerta in cui indicava l’ubicazione delle unità che intendeva gestire impegnandosi inoltre a pagare, per ciascuna di esse, un canone di concessione annuo corrispondente almeno al doppio del canone di concessione stabilito nella legge finanziaria allora in vigore.
La normativa ungherese vigente il 29 agosto 2014
La legge sui giochi d’azzardo
13.      A seguito delle modifiche apportate al testo dell’articolo 3, paragrafo 3, della legge sui giochi d’azzardo, i giochi d’azzardo online non rientravano più nella competenza esclusiva dell’operatore statale di giochi d’azzardo.
14.      Un «operatore di giochi d’azzardo di comprovata affidabilità», ai sensi dell’articolo 37, paragrafo 30, lettera d), della legge sui giochi d’azzardo doveva aver svolto, per un periodo di almeno tre anni, l’attività di organizzazione di giochi d’azzardo nello Stato che aveva rilasciato l’autorizzazione per l’attività di giochi d’azzardo. Inoltre, esso doveva disporre di un capitale sociale minimo pari a HUF 50 milioni (articolo 29/D della legge sui giochi d’azzardo).
15.      Tali modifiche alla legge sui giochi d’azzardo entravano in vigore il 15 luglio 2014.
La legge sulle concessioni
16.      Ai sensi dell’articolo 10/C, paragrafo 3a, lettera b), della legge sulle concessioni, l’operatore di giochi d’azzardo di comprovata affidabilità doveva indicare nella sua offerta, per ciascuna tipologia di gioco, il canone annuo della concessione, conformemente al canone di riferimento delle concessioni, stabilito nella legge finanziaria in base alla tipologia di gioco.
Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
17.      La Unibet, ricorrente nel procedimento principale, ha sede a Malta e dispone di autorizzazioni, rilasciate dalle autorità di vari Stati membri dell’Unione europea, per organizzare giochi d’azzardo.
18.      Nell’estate del 2014, la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatala (Amministrazione nazionale centrale delle imposte e delle dogane ungherese; in prosieguo: l’«autorità fiscale»), convenuta nel procedimento principale, in veste di autorità di vigilanza dei giochi d’azzardo, ha condotto alcune indagini sul contenuto dei siti Internet gestiti dalla Unibet.
19.      A seguito di tali indagini, l’autorità fiscale ha dichiarato che era possibile accedere a giochi d’azzardo ai sensi delle norme ungheresi sui giochi d’azzardo, sebbene la ricorrente non fosse in possesso delle necessarie autorizzazioni.
20.      Il 25 aprile e il 29 agosto 2014 l’autorità fiscale ha adottato due decisioni nei riguardi della Unibet attraverso le quali ha imposto il divieto temporaneo di accesso dall’Ungheria ai siti Internet sottoposti a indagine. In seguito, con altre decisioni – che, a quanto mi consta, non sono oggetto di questa specifica causa dinanzi al giudice del rinvio – essa ha inflitto alla ricorrente un’ammenda per la ripetuta violazione di norme di legge.
21.      La Unibet ha impugnato le decisioni dell’autorità fiscale del 25 aprile e del 29 agosto 2014, che dispongono il temporaneo blocco dell’accesso, chiedendone la revoca. A suo avviso, le decisioni della convenuta sono state adottate in base a una normativa in contrasto con l’articolo 56 TFUE. La Unibet afferma che i requisiti previsti dalla normativa sono talmente selettivi da renderle praticamente impossibile l’ottenimento della concessione che costituisce il prerequisito per l’autorizzazione all’organizzazione dei giochi d’azzardo online.
22.      Per quanto riguarda la prima decisione, la ricorrente afferma che, in primo luogo, non è stata indetta alcuna gara per l’attribuzione della concessione e, in secondo luogo, che la ricorrente medesima non poteva presentare un’offerta, dal momento che non rispondeva ai requisiti di legge di operatore di giochi d’azzardo di comprovata affidabilità.
23.      Per quanto riguarda la seconda decisione, la ricorrente sostiene che le modifiche apportate alla legge sui giochi d’azzardo erano intervenute solo circa sei settimane prima della seconda decisione amministrativa, un lasso di tempo troppo breve per la presentazione di un’offerta opportunamente dettagliata.
24.      È nel contesto di questi procedimenti che, con ordinanza del 9 dicembre 2015, pervenuta alla Corte il 27 gennaio 2016, il Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Budapest, Ungheria) ha sollevato le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se l’articolo 56 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso osta a una misura nazionale secondo cui la normativa di uno Stato membro che indicendo, eventualmente, una gara per l’attribuzione di una concessione o accettando un’offerta presentata per l’ottenimento di quest’ultima, garantisce la possibilità teorica che qualsiasi operatore che soddisfi i requisiti giuridici – compreso un operatore stabilito in un altro Stato membro – ottenga la concessione per la prestazione di servizi di giochi d’azzardo online non liberalizzati, attraverso una pubblica gara oppure mediante la presentazione di un’offerta, quando, in realtà, lo Stato membro in questione non indice alcuna gara per l’attribuzione della concessione e il prestatore del servizio non ha, in pratica, la possibilità di presentare un’offerta e, tuttavia, le autorità dello Stato membro dichiarano che il prestatore del servizio, avendo fornito quest’ultimo senza l’autorizzazione basata sulla concessione, ha infranto la legge e gli infliggono la sanzione amministrativa prevista dalla normativa (inaccessibilità temporanea e ammenda in caso di violazione ripetuta).
2)      Se l’articolo 56 TFUE osti a che uno Stato membro introduca norme di rango superiore, sotto il profilo del suo diritto nazionale, tali da offrire agli operatori di giochi d’azzardo online la possibilità teorica di prestare, a livello transfrontaliero, servizi concernenti siffatti giochi mentre, in assenza di norme esecutive di rango inferiore all’interno dello Stato membro, tali operatori non possono realmente ottenere dalle autorità le autorizzazioni necessarie per la prestazione del servizio.
3)      Laddove il giudice investito della controversia principale dichiari, alla luce delle risposte fornite alle questioni precedenti, che la misura dello Stato membro si pone in contrasto con l’articolo 56 TFUE, se detto giudice agisca compatibilmente al diritto dell’Unione qualora ritenga contrarie all’articolo 56 TFUE sia la violazione delle norme giuridiche dichiarata nelle decisioni delle autorità dello Stato membro, a causa della prestazione del servizio senza autorizzazione, sia la sanzione amministrativa inflitta a causa di tale violazione (inaccessibilità temporanea e ammenda)».
25.      Hanno presentato osservazioni scritte la Unibet e i governi ungherese, belga e portoghese, nonché la Commissione europea. Tutti i predetti hanno presentato osservazioni orali nel corso dell’udienza del 15 dicembre 2016.
Analisi
Osservazioni preliminari
26.      La fattispecie deve essere esaminata alla luce delle disposizioni del Trattato. Le direttive 2000/31/CE (2) e 2006/123/CE (3) non si applicano alle attività di gioco d’azzardo. Poiché risulta dalle informazioni a disposizione della Corte che la Unibet non è stabilita in Ungheria, le disposizioni pertinenti del Trattato sono quelle relative alla libertà di prestazione di servizi ai sensi degli articoli 56 e segg. TFUE.
27.      Il giudice del rinvio chiede indicazioni su come pronunciarsi in una situazione in cui un operatore di giochi d’azzardo, legalmente stabilito in un altro Stato membro e che detiene autorizzazioni in vari Stati membri, fornisce giochi d’azzardo in Ungheria senza un’autorizzazione rilasciata dalle autorità ungheresi e senza aver fatto alcunché per ottenere tale autorizzazione.
28.      Dal tenore letterale delle sue questioni non sembra in realtà che il giudice del rinvio chieda indicazioni alla Corte circa la compatibilità con l’articolo 56 TFUE della normativa nazionale esposta nel quadro giuridico delle presenti conclusioni. Esso sembra piuttosto concentrarsi sull’effetto di una presunta mancanza di disposizioni esecutive che accompagnano tale normativa.
29.      Tuttavia, al fine di fornire indicazioni corrette al giudice del rinvio e dare una risposta valida, ci si dovrebbe in primo luogo e innanzitutto concentrare sulla normativa nazionale esposta nel quadro giuridico. Tratterò le tre questioni del giudice di rinvio esattamente in tal modo. Ne consegue inoltre che la terza questione dev’essere risolta prima della seconda questione.
30.      Ai fini delle presenti conclusioni, i termini «autorizzazione», «concessione» e «richiesta di autorizzazione» saranno utilizzati in modo fungibile.
Sulla prima questione
31.      Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede in sostanza di accertare se l’articolo 56 TFUE osti a una normativa nazionale che prevede che un operatore di giochi d’azzardo online, legalmente stabilito in un altro Stato membro, abbia la possibilità teorica di ottenere un’autorizzazione quando, de facto, detto operatore non può ottenerla.
Restrizione
32.      L’articolo 56 TFUE vieta le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione. L’articolo 57 definisce «servizi» le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone.
33.      La Unibet, stabilita a Malta, intende offrire un servizio via Internet ai clienti che si trovano in Ungheria. A tal proposito, la Corte ha già dichiarato che i giochi d’azzardo offerti online costituiscono un servizio ai sensi dell’articolo 56 TFUE (4).
34.      La questione è se sussista una restrizione alla libertà della Unibet di prestare servizi in Ungheria. Devono essere considerate restrizioni alla libera prestazione di servizi tutte le misure che vietano, ostacolano o rendono meno attraente l’esercizio di tale libertà (5). La libera prestazione di servizi ai sensi dell’articolo 56 TFUE impone quindi non solo l’eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti dei prestatori di servizi stabiliti in altri Stati membri a causa della nazionalità, ma anche la soppressione di qualsiasi restrizione, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri (6). Peraltro, della libertà di prestazione di servizi beneficia tanto il prestatore quanto il destinatario dei servizi (7).
35.      La giurisprudenza costante della Corte stabilisce altresì che la normativa di uno Stato membro che vieti a prestatori stabiliti in altri Stati membri di offrire servizi sul territorio del detto Stato tramite Internet costituisce una restrizione alla libera prestazione di servizi garantita dall’articolo 56 TFUE (8). Una siffatta normativa impone, inoltre, una restrizione alla libertà dei residenti nello Stato membro interessato di beneficiare, tramite Internet, dei servizi offerti in altri Stati membri (9). Lo stesso vale per tali divieti in assenza di previa autorizzazione delle autorità amministrative (10).
36.      Sulla base della giurisprudenza appena citata, consolidata da lungo tempo, non può negarsi che la normativa ungherese, alla data sia della prima sia della seconda decisione, costituisca una restrizione alla libera prestazione di servizi. In entrambe le date, la Unibet era obbligata a intraprendere una procedura di concessione di autorizzazioni. L’esistenza di una procedura di concessione di autorizzazioni è sufficiente a determinare una restrizione. Tutte le altre questioni, in particolare quelle riguardanti le condizioni e le modalità di una procedura di concessione di autorizzazioni, devono essere esaminate nel contesto di una possibile giustificazione.
Giustificazione
37.      La questione che resta è se la normativa ungherese possa essere giustificata. A tal proposito, dobbiamo esaminare le due decisioni amministrative separatamente.
–       Decisione amministrativa del 25 giugno 2014
38.      Va ricordato, in primo luogo, che un monopolio di Stato in quanto tale non è contrario all’articolo 56 TFUE, e che tale disposizione non impone agli Stati membri di liberalizzare i mercati nel settore del gioco d’azzardo (11). Il governo ungherese sembra muovere dall’idea che sussista una situazione di monopolio nella causa in esame. Tuttavia, secondo la mia comprensione del rinvio pregiudiziale, il giudice del rinvio sembra presupporre che non sussista alcun monopolio. A parte il fatto che, per quanto riguarda l’interpretazione delle disposizioni dell’ordinamento giuridico nazionale, la Corte è in linea di principio tenuta a fondarsi sulle qualificazioni contenute nella decisione di rinvio e che, secondo costante giurisprudenza, la Corte non è competente a pronunciarsi sull’interpretazione della normativa interna di uno Stato membro (12), mi sembra di capire che non esista alcun monopolio formale nel caso in esame. A mio parere, la questione se vi sia o meno un monopolio è una questione di diritto e non di fatto. Inoltre, la situazione giuridica nel caso in questione è chiara: secondo il tenore letterale del diritto ungherese, in linea di principio, gli operatori che offrono giochi d’azzardo online possono entrare nel mercato ungherese.
39.      Il requisito di almeno dieci anni di attività in Ungheria ha natura (indirettamente) discriminatoria, in quanto comporta una situazione di sistematico vantaggio per gli operatori stabiliti in Ungheria rispetto agli operatori stabiliti altrove nell’Unione. Come conseguenza di questa discriminazione (indiretta) fondata sulla nazionalità, gli unici possibili motivi di giustificazione che possono essere invocati sono i tre motivi previsti all’articolo 52 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 62 TFUE: ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica (13). La giurisprudenza della Corte ha individuato, in linea di principio, motivi imperativi di interesse generale, quali gli obiettivi di tutela dei consumatori, di prevenzione della frode e dell’incitazione ad una spesa eccessiva collegata al gioco nonché di prevenzione di turbative all’ordine sociale in generale (14), che tuttavia non possono essere invocati per giustificare restrizioni di natura discriminatoria (15). Soprattutto, il solo obiettivo della massimizzazione delle entrate dell’Erario non può consentire una siffatta restrizione della libera prestazione dei servizi (16).
40.      Va aggiunto che, sebbene la Corte, a volte, sia stata intransigente (17) nel limitare i motivi relativi alla sicurezza e alla sanità pubbliche come giustificazione per la discriminazione, in altri casi è stata più possibilista, motivo per cui la giurisprudenza su tale materia è stata descritta come «non coerente» (18).
41.      Ad ogni modo, le autorità ungheresi non hanno invocato alcun motivo di giustificazione, né tanto meno hanno fornito alcun elemento di prova relativo alla loro possibile proporzionalità. In questo contesto, non vedo come la prima decisione amministrativa possa considerarsi giustificata.
–       Decisione amministrativa del 29 agosto 2014
42.      In questo caso, sulla base delle informazioni disponibili, non vedo una discriminazione fondata sulla nazionalità. Sembra, sia in punto di diritto sia in punto di fatto, che gli operatori ungheresi e stranieri siano trattati nello stesso modo. In particolare, la regola dei dieci anni, ridotta alla regola dei tre anni, che inoltre non è più limitata alle attività in Ungheria, mi sembra una misura indistintamente applicabile sia agli operatori ungheresi sia a quelli stranieri.
43.      Di conseguenza, i motivi di interesse generale appena enunciati possono, in linea di principio, essere invocati come validi motivi di giustificazione.
44.      Tuttavia, anche in questo caso, il governo ungherese non ha dedotto alcun motivo di giustificazione (19).
45.      Supponendo, comunque, che la normativa ungherese sia diretta alla tutela di un motivo imperativo di interesse generale, quale la tutela dei consumatori, la prevenzione delle frodi e dell’incitamento ad una spesa eccessiva collegata al gioco o, addirittura, la necessità di prevenire turbative all’ordine sociale in generale, un tale regime deve nondimeno essere proporzionato.
46.      Quindi, la normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo invocato solo se risponde realmente all’intento di conseguirlo in modo coerente e sistematico (20).
47.      Esiste una vasta giurisprudenza della Corte sulla questione della giustificazione dei regimi restrittivi attuati dagli Stati membri nel settore dei giochi d’azzardo e, in particolare, sulla questione della proporzionalità. Mi limiterò a ricordare quanto strettamente necessario nel contesto della presente causa.
48.      Un regime di previa autorizzazione amministrativa per quanto riguarda l’offerta di giochi d’azzardo è, in linea di principio, ammissibile, a condizione che sia fondato su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, che circoscrivano l’esercizio del potere discrezionale delle autorità nazionali entro limiti idonei ad evitarne un utilizzo arbitrario. In linea di principio, pertanto, gli Stati membri sono liberi di disciplinare questo settore nel rispetto del diritto dell’Unione (21).
49.      È quindi necessario richiamare la giurisprudenza della Corte relativa ai principi generali che devono essere osservati dalle autorità nazionali quando ricorrono a un sistema di contratti di concessione di servizi o di licenze. Siffatti principi derivano dalla giurisprudenza della Corte nel contesto di procedure di gara e di procedure amministrative per il rilascio preventivo di autorizzazioni. La Corte applica gli stessi principi a detti settori (22).
50.      Le autorità pubbliche che concludono contratti di concessione di servizi sono tenute a rispettare le norme fondamentali del Trattato, compresi i principi di parità di trattamento e di non discriminazione in ragione della nazionalità nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva (23). Questo obbligo di trasparenza, che costituisce un corollario del principio di uguaglianza, ha in tale contesto essenzialmente lo scopo di garantire che qualsiasi operatore interessato possa decidere di partecipare a pubbliche gare sulla base dell’insieme delle informazioni pertinenti, nonché quello di garantire l’esclusione di qualsiasi rischio di favoritismo e arbitrarietà da parte dell’autorità aggiudicatrice (24). Esso implica che tutte le condizioni e le modalità della procedura di aggiudicazione siano formulate in maniera chiara, precisa e univoca nel bando di gara o nel capitolato d’oneri, in modo tale per cui, da un lato, sia consentito a tutti gli offerenti ragionevolmente informati e normalmente diligenti di comprenderne l’esatta portata e di interpretarle nella stessa maniera e, dall’altro, siano fissati dei limiti al potere discrezionale dell’autorità concedente e quest’ultima sia messa in grado di verificare effettivamente se le offerte dei candidati rispondono ai criteri disciplinanti la procedura in questione (25).
51.      Desidero aggiungere che, in ultima istanza, spetta al giudice del rinvio, che è il solo competente a valutare i fatti e ad interpretare la normativa nazionale, esaminare, alla luce dei suddetti principi, se gli elementi da esso indicati, considerati isolatamente o in virtù del loro effetto combinato, siano idonei a mettere in discussione la conformità di una procedura di rilascio di concessioni per l’organizzazione di scommesse sportive, quale quella in esame nel procedimento principale, ai principi di parità di trattamento e di non discriminazione in ragione della nazionalità nonché all’obbligo di trasparenza che ne deriva (26).
52.      Ciò detto, sulla base delle informazioni disponibili, mi sembra che la legislazione ungherese su cui si è fondata la seconda decisione amministrativa non superi l’esame sopra esposto.
53.      La situazione giuridica è alquanto incerta a causa di una modifica del quadro normativo. In una siffatta situazione, non si può ragionevolmente pretendere da una società che immediatamente prepari un’offerta motivata e pienamente informata e che adegui la propria strategia. Inoltre, anche se la Unibet avesse presentato un’offerta, sarebbe stato difficile prevedere la decisione che la competente autorità avrebbe adottato, dato l’ampio margine discrezionale che quest’ultima aveva a propria disposizione. Come deriva dal quadro normativo sopra esposto, non sussisteva alcun obbligo a carico del Ministro competente di rilasciare un’autorizzazione una volta che fossero stati adempiuti i requisiti relativi all’«operatore di comprovata fiducia». Esiste, in altri termini, un grave problema di trasparenza sotto vari aspetti, motivo per cui ritengo che il sistema vigente al momento della seconda decisione amministrativa non sia conforme con l’articolo 56 TFUE.
54.      Propongo quindi alla Corte di rispondere come segue alla prima questione pregiudiziale: l’articolo 56 TFUE osta a una normativa nazionale come quella oggetto del procedimento principale, che prevede che un operatore di giochi d’azzardo online, legalmente stabilito in un altro Stato membro, ha la possibilità teorica di ottenere una licenza, ma ciò gli è, in realtà, impedito a causa del fatto che il sistema è discriminatorio o privo dei requisiti di proporzionalità o trasparenza.
Sulla terza questione
55.      Con la terza questione il giudice del rinvio desidera sapere se, qualora una normativa nazionale come quella in questione sia in contrasto con l’articolo 56 TFUE, un’ammenda inflitta ad un operatore per aver violato tale normativa sia anch’essa contraria all’articolo 56 TFUE.
56.      La Corte ha costantemente dichiarato che, qualora sia stato istituito un regime restrittivo in materia di giochi d’azzardo e tale regime sia incompatibile con l’articolo 56 TFUE, la sua violazione da parte di un operatore economico non può costituire oggetto di sanzioni (27). Ciò vale, contrariamente al parere del governo ungherese, sia per le sanzioni penali sia, come nel caso in questione, per le sanzioni amministrative.
57.      Pertanto, nella causa in esame, le sanzioni inflitte alla Unibet sono parimenti in contrasto con l’articolo 56 TFUE.
58.      Propongo pertanto alla Corte di rispondere alla terza questione nel senso che una violazione di un regime come quello di cui alla causa in esame da parte di un operatore economico non può comportare sanzioni.
Sulla seconda questione
59.      Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio intende in sostanza accertare la rilevanza giuridica di una mancanza di norme esecutive a livello nazionale in relazione alle disposizioni esposte nel quadro giuridico ed esaminate nelle argomentazioni relative alla prima questione nelle presenti conclusioni.
60.      Detta questione si basa sul presupposto che tale quadro giuridico sia compatibile con l’articolo 56 TFUE. Come si è appena visto, non è però così.
61.      Nel contesto del presente rinvio pregiudiziale, spetta al giudice (nazionale) valutare il quadro giuridico allora vigente. Qualora fossero state presenti norme esecutive, si sarebbe, forse, potuto rimediare alla mancanza di proporzionalità e trasparenza sopra descritta. Tuttavia, non esistevano norme esecutive. Ciò che rileva è la normativa vigente al momento dell’adozione delle decisioni amministrative. A tal proposito, deve anche essere sottolineato che è irrilevante la pendenza o meno di una procedura ai sensi della direttiva 98/34/CE (28), dato che non vigeva alcuna norma esecutiva.
62.      Come osserva correttamente la Commissione, la mancanza di norme esecutive non può aver alcun effetto sui diritti che derivano dall’articolo 56 TFUE. Altrimenti, l’attuazione di quella disposizione direttamente applicabile, che conferisce un diritto soggettivo di natura economica in capo alla Unibet, sarebbe frustrata. Gli Stati membri non possono, tramite la mancata adozione di norme esecutive, limitare i diritti di cui all’articolo 56 TFUE.
63.      Propongo pertanto di rispondere alla seconda questione nel senso che la mancata adozione di norme esecutive nazionali non ha rilevanza rispetto alle conclusioni relative alla prima questione.
Conclusione
64.      Sulla base delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Budapest, Ungheria) come segue:
L’articolo 56 TFUE osta a una normativa nazionale come quella oggetto del procedimento principale, che prevede che un operatore di giochi d’azzardo online, legalmente stabilito in un altro Stato membro, ha la possibilità teorica di ottenere una licenza, ma ciò gli è, in realtà, impedito a causa del fatto che il sistema è discriminatorio o privo dei requisiti di proporzionalità o trasparenza.
Una violazione di un siffatto sistema da parte di un operatore economico non può dare luogo a sanzioni.
La mancata adozione di norme esecutive nazionali non ha rilevanza rispetto alle predette conclusioni.
1      Lingua originale: l’inglese.
2 V. articolo 1, paragrafo 5, lettera d), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2000, relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno («Direttiva sul commercio elettronico») (GU 2000, L 178, pag. 1).
3 V. articolo 2, paragrafo 2, lettera h), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36).
4 V. sentenza del 6 novembre 2003, Gambelli e a. (C‑243/01, EU:C:2003:597, punto 54).
5 V., a titolo di esempio, sentenze del 20 febbraio 2001, Analir e a. (C‑205/99, EU:C:2001:107, punto 21); del 15 gennaio 2002, Commissione/Italia (C‑439/99, EU:C:2002:14, punto 22), e dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punto 51).
6 Si tratta di una giurisprudenza costante a partire dalla sentenza del 25 luglio 1991, Säger (C‑76/90, EU:C:1991:331, punto 12). V., inoltre, sentenze del 18 luglio 2013, Citroën Belux (C‑265/12, EU:C:2013:498, punto 35), e dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punto 51).
7 V. sentenze del 31 gennaio 1984, Luisi e Carbone (286/82 e 26/83, EU:C:1984:35, punto 16), e dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punto 51).
8 V. sentenze del 6 novembre 2003, Gambelli e a. (C‑243/01, EU:C:2003:597, punto 54), e dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punto 52).
9 V. sentenza dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punto 53).
10 V. sentenze del 6 marzo 2007, Placanica e a., (C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, EU:C:2007:133, punto 42), e del 30 aprile 2014, Pfleger e a. (C‑390/12, EU:C:2014:281, punto 39).
11 V., per ulteriori dettagli, le mie conclusioni nella causa Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, paragrafo 32).
12 V., ad esempio, sentenza 16 febbraio 2017, Agro Foreign Trade & Agency (C‑507/15, EU:C:2017:129, punto 23 e giurisprudenza citata).
13 V. sentenza del 6 ottobre 2009, Commissione/Spagna (C‑153/08 EU:C:2009:618, punti 36 e 37 e giurisprudenza citata)
14 V., in tal senso, sentenza dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punto 56).
15 V. sentenze del 30 novembre 1995, Gebhard, C‑55/94, EU:C:1995:411, punto 37; del 6 novembre 2003, Gambelli e a. (C‑243/01, EU:C:2003:597, punto 65); del 6 marzo 2007, Placanica e a. (C 338/04, C‑359/04 e C‑360/04, EU:C:2007:133, punto 49); dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punto 60), e del 6 ottobre 2009, Commissione/Spagna (C‑153/08, EU:C:2009:618, punto 36). V., altresì, sentenza del 19 luglio 2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505, punto 35).
16 V. sentenza del 15 settembre 2011, Dickinger e Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, punto 55).
17 V. Barnard, C., The substantive law of the EU. The four freedoms, Oxford University Press, 5a ed., 2016, pag. 415.
18 Ibidem.
19 Infatti, il governo ungherese, nelle sue osservazioni, pone l’accento sulla questione se la normativa sia proporzionata o meno.
20 V. sentenza dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punti da 59 a 61 e giurisprudenza ivi citata).
21 V. le mie conclusioni nella causa Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, paragrafo 32).
22 V. le mie conclusioni nella causa Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, paragrafo 68).
23 V. sentenze del 4 febbraio 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punto 86), e del 3 giugno 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, punto 39 e giurisprudenza citata).
24 V. sentenza del 4 febbraio 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punto 87).
25 V. sentenze del 4 febbraio 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punto 87), e del 16 febbraio 2012, Costa e Cifone (C‑72/10 e C‑77/10, EU:C:2012:80, punto 73 e giurisprudenza ivi citata).
26 V., in tal senso, sentenza del 4 febbraio 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punto 88). V., altresì, sentenza del 30 aprile 2014, Pfleger e a.(C‑390/12, EU:C:2014:281, punto 48).
27 V. sentenze del 6 marzo 2007, Placanica e a. (C 338/04, C‑359/04 e C‑360/04, EU:C:2007:133, punti 63 e 69); del 15 settembre 2011, Dickinger e Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, punto 43); e del 30 aprile 2014, Pfleger e a. (C‑390/12, EU:C:2014:281, punto 63).
28 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione (GU 1998, L 204, pag. 37), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 luglio 1998 (GU 1998, L 217, pag. 18).