62022CJ0737_RES
Sag C-737/22
Staten og Kommunernes Indkøbsservice A/S
mod
BibMedia A/S
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Østre Landsret)
Domstolens dom (Fjerde Afdeling) af 13. juni 2024
»Præjudiciel forelæggelse – indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter – direktiv 2014/24/EU – artikel 18 – ligebehandlingsprincippet og princippet om gennemsigtighed – artikel 46 – opdeling af kontrakten i delkontrakter – mulighed for, at den tilbudsgiver, der har indgivet det økonomisk næstmest fordelagtige tilbud, får tildelt en delkontrakt på vilkår, der gælder for det økonomisk mest fordelagtige tilbud«
Præjudicielle spørgsmål – formaliteten – grænser – spørgsmål, som er klart uden relevans, og hypotetiske spørgsmål forelagt i en sammenhæng, der udelukker et hensigtsmæssigt svar – foreligger ikke
(Art. 267 TEUF)
(jf. præmis 25 og 28)
Tilnærmelse af lovgivningerne – fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter – direktiv 2014/24 – tildeling af kontrakter – princippet om ligebehandling af tilbudsgivere og princippet om gennemsigtighed – forbud mod forhandling mellem den ordregivende myndighed og en tilbudsgiver – rækkevidde – betingelser for tildeling af en kontrakt, der er opdelt i delkontrakter efter kriteriet om den laveste pris – delkontrakt med en lavere værdi end den største delkontrakt – tildeling af kontrakten til den tilbudsgiver, der indgiver det økonomisk næstmest fordelagtige tilbud – betingelse – tilpasning af prisen for gennemførelse af delkontrakten af mindre værdi til den pris, der er foreslået af den tilbudsgiver, som har afgivet det økonomisk mest fordelagtige tilbud – lovlighed
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24, art. 18, stk. 1, og art. 27 og 46)
(jf. præmis 33-39 og 41 samt domskonkl.)
Resumé
Ved behandlingen af en præjudiciel forelæggelse fra Østre Landsret præciserede Domstolen i forbindelse med en procedure for indgåelse af en offentlig kontrakt, der er opdelt i delkontrakter, rækkevidden af princippet om gennemsigtighed og ligebehandlingsprincippet samt det deraf følgende forbud mod forhandling.
Staten og Kommunernes Indkøbsservice A/S (herefter »SKI«), en indkøbscentral, der ejes af den danske stat og Kommunernes Landsforening, iværksatte en udbudsprocedure med henblik på indgåelse af en rammeaftale om levering af bl.a. biblioteksmaterialer. Det fremgik af udbudsbetingelserne for dette udbud, at kontrakterne vedrørende danske bøger og noder var geografisk opdelt i to delkontrakter (Vest og Øst). Det fremgik ligeledes af disse udbudsbetingelser, at delkontrakt 2 (Vest) ville blive tildelt den tilbudsgiver, der indgav det økonomisk mest fordelagtige tilbud, mens delkontrakt 1 (Øst) ville tilfalde den tilbudsgiver, der indgav det økonomisk næstmest fordelagtige tilbud, på betingelse af, at den pågældende accepterede at gennemføre denne delkontrakt til den pris, som den tilbudsgiver, der havde indgivet det økonomisk mest fordelagtige tilbud, havde tilbudt. SKI tildelte ved tilbudsfristens udløb og i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der var fastsat i udbudsbetingelserne (
1
), BibMedia delkontrakt 2 (Vest) og tilbød at tildele AVM delkontrakt 1 (Øst) på betingelse af, at AVM accepterede at levere de varer og udføre de tjenesteydelser, som var fastsat i denne delkontrakt, til den pris, som BibMedia havde tilbudt, hvilken pris AVM var blevet oplyst om.
Efter at AVM havde indgivet klage til Klagenævnet for Udbud (herefter »Klagenævnet«), fandt sidstnævnte, at SKI havde tilsidesat den danske udbudslov med den begrundelse, at udbudsbetingelserne var i strid med det forbud mod forhandling, der følger af ligebehandlingsprincippet og princippet om gennemsigtighed. Ski anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Retten i Glostrup, som henviste sagen til Østre Landsret, der var den forelæggende ret.
Østre Landsret ønskede i denne sammenhæng nærmere bestemt oplyst, om artikel 18, stk. 1, i direktiv 2014/24 (
2
) skal fortolkes således, at ligebehandlingsprincippet og princippet om gennemsigtighed, der er fastsat i denne bestemmelse, er til hinder for, at den tilbudsgiver, der har indgivet det økonomisk næstmest fordelagtige tilbud inden for rammerne af en procedure for indgåelse af en offentlig kontrakt, der er opdelt i delkontrakter, i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i udbudsdokumenterne, tildeles en delkontrakt på betingelse af, at den pågældende accepterer at levere varerne og udføre tjenesteydelserne vedrørende denne delkontrakt til den samme pris som den pris, der tilbydes af den tilbudsgiver, der har indgivet det økonomisk mest fordelagtige tilbud, og som følgelig har fået tildelt en anden, større delkontrakt af denne kontrakt.
Domstolens bemærkninger
Domstolen fastslog – efter at have mindet om, at ligebehandlingsprincippet og princippet om gennemsigtighed er til hinder for enhver forhandling mellem den ordregivende myndighed og en tilbudsgiver inden for rammerne af en offentlig udbudsprocedure, hvilket i princippet indebærer, at et tilbud ikke kan ændres efter dets indgivelse, hverken på den ordregivende myndigheds initiativ eller tilbudsgiverens initiativ – at en fremgangsmåde for indgåelse af en offentlig kontrakt som den, der er redegjort for i udbudsbetingelserne for det i hovedsagen omhandlede udbud, ikke indeholder noget element af forhandling.
Domstolen bemærkede i denne henseende, at en sådan fremgangsmåde for indgåelse af en offentlig kontrakt – med henblik på tildeling af alle kontraktens delkontrakter – sikrer overholdelsen af kriteriet om den laveste pris uden mulighed for, at den ordregivende myndighed kan fravige dette kriterium eller opfordre en tilbudsgiver til at ændre sit tilbud, eftersom denne ordregivende myndighed skal basere sig på de priser, der er foreslået inden udløbet af fristen for indgivelse af tilbud, og under hele proceduren skal overholde den rangfølge, der følger af disse tilbud.
I en sådan udbudsprocedure er det nemlig de priser, der blev foreslået før udløbet af fristen for indgivelse af tilbud, der direkte og endeligt afgør tilbudsgivernes rangfølge. I denne rangfølge indtager den tilbudsgiver, der har tilbudt den laveste pris, førstepladsen, og denne tilbudsgivers pris er den pris, som vil ligge til grund for indgåelsen af kontrakten i sin helhed.
Domstolen præciserede, at den mulighed, som udbudsbetingelserne gav den tilbudsgiver, der indgav det økonomisk næstmest fordelagtige tilbud, for at få tildelt en delkontrakt, udelukkende fulgte, som det udtrykkeligt fremgik af udbudsdokumenterne, af den omstændighed, at den pågældende havde indtaget andenpladsen i den rangfølge, der fulgte af de priser, som var foreslået i tilbuddene.
Spørgsmålet om, hvorvidt denne mulighed blev anvendt eller ej, afhang af den nævnte tilbudsgivers beslutning om, hvorvidt den pågældende accepterede at gennemføre den pågældende delkontrakt til den pris, som den tilbudsgiver, der havde indgivet det økonomisk mest fordelagtige tilbud, havde foreslået. Denne betingelse var en del af de nærmere bestemmelser for tildelingsproceduren, som de var formuleret i udbudsbetingelserne for det pågældende udbud. Såfremt den tilbudsgiver, der havde indgivet det økonomisk næstmest fordelagtige tilbud, ikke accepterede at tilpasse sig denne pris, påhvilede det den tilbudsgiver, som indtog tredjepladsen i den rangfølge, der fulgte af de priser, som var foreslået i tilbuddene, at tage stilling til dette spørgsmål, og så fremdeles efter tilbuddenes rangfølge, så længe ingen af tilbudsgiverne accepterede at tilpasse sig prisen på det tilbud, der var indgivet af den tilbudsgiver, der havde indgivet det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Hvis alle de tilbudsgivere, der var indplaceret på pladserne mellem andenpladsen og sidstepladsen i rangfølgen, afviste at gennemføre denne delkontrakt til denne pris, blev den tilbudsgiver, der havde indgivet det økonomisk mest fordelagtige tilbud, tildelt alle kontraktens delkontrakter.
Ingen af de beslutninger, der kunne træffes af de tilbudsgivere, som var indplaceret på pladserne mellem andenpladsen og sidstepladsen i rangfølgen, indebar således en ændring af de tilbud, som de havde indgivet inden udløbet af den herfor fastsatte frist, eller en forhandling med den ordregivende myndighed. Ingen tilbudsgiver havde således mulighed for ved en ændring af sit tilbud eller ved nogen form for forhandling at ændre sin plads i rangfølgen eller den pris, som skulle lægges til grund ved indgåelsen af en hvilken som helst af kontraktens delkontrakter under kontrakten.
Domstolen udledte heraf, at en fremgangsmåde for kontraktindgåelse som den i hovedsagen omhandlede – uden at tilsidesætte ligebehandlingsprincippet og princippet om gennemsigtighed – henhører under det tilfælde, der er omhandlet i direktivet om offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter, dvs. det tilfælde, hvor en ordregivende myndighed beslutter at tildele en kontrakt i form af særskilte delkontrakter, idet det i udbudsdokumenterne præciseres, om det er tilladt at indgive et tilbud for en, flere eller alle delkontrakter, og idet det angives, hvilke objektive og ikkediskriminerende kriterier der vil blive anvendt ved afgørelsen om tildeling af delkontrakter.
Henset til ovenstående betragtninger udtalte Domstolen, at ligebehandlingsprincippet og princippet om gennemsigtighed, der er fastsat i direktivet, ikke er til hinder for, at den tilbudsgiver, der har indgivet det økonomisk næstmest fordelagtige tilbud inden for rammerne af en procedure for indgåelse af en offentlig kontrakt, der er opdelt i delkontrakter, i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i udbudsdokumenterne, tildeles en delkontrakt på betingelse af, at den pågældende accepterer at levere varerne og udføre tjenesteydelserne vedrørende denne delkontrakt til den samme pris som den pris, der tilbydes af den tilbudsgiver, der har indgivet det økonomisk mest fordelagtige tilbud, og som følgelig har fået tildelt en anden, større delkontrakt under denne kontrakt.
(
1
) – Punkt 3.1.1 i udbudsbetingelserne.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26.2.2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65, herefter »direktivet om offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter«).