61983C0183
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
del 29 gennaio 1985
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Questa causa ha per oggetto la decisione 13 luglio 1983 con cui, ai sensi dell'articolo 47 del trattato CECA, la Commissione delle Comunità inflisse alla società Krupp Stahl AG un'ammenda di oltre tre milioni e mezzo di marchi. Nel suo ricorso, depositato il 26 agosto 1983, la Krupp vi chiede in via principale di annullare la decisione e in via subordinata di ridurre l'ammenda.
Per assicurare il rispetto delle norme CECA in fatto di prezzi la Commissione ordinò il 23 gennaio 1981 un'ispezione contabile a Bochum, nella sede della Krupp Stahl AG e dell'impresa di distribuzione Krupp Stahl Vertriebsgesellschaft mbH. L'operazione si svolse in due fasi. Durante la prima (9-11 febbraio 1981), i responsabili delle due società contestarono agli agenti della Commissione il diritto di assistere all'estrazione dei documenti contabili dagli archivi in cui erano conservati. La verifica fu interrotta e, dopo uno scambio di lettere, la Commissione chiarì la portata dei propri poteri ispettivi adottando (22 giugno 1981) un'apposita decisione. In essa si ingiunse alle due società di: a) consentire che gli ispettori comunitari accedessero ai locali commerciali; b) produrre su loro richiesta, anche nei locali in cui erano custoditi, le scritture e i documenti relativi alle transazioni riguardanti i prodotti menzionati nell'allegato I del trattato CECA; e) fornire le spiegazioni verbali e scritte che essi richiedessero sul posto.
Nella seconda fase dell'ispezione (24 giugno — 30 luglio 1981) queste istruzioni furono eseguite, se pure tra numerose difficoltà. Venuta così a conoscenza dei dati che le interessavano, la Commissione contestò alla Krupp Stahl AG, con nota 30 settembre 1982, di avere violato gli articoli 47 e 60 del trattato CECA e le rispettive norme d'attuazione. La invitò quindi a presentare le proprie deduzioni entro un termine di quattordici giorni che fu poi tacitamente prorogato al 30 novembre 1982. In questa data, la ricorrente si pronunciò su ciascuno degli addebiti e, dietro sua richiesta, fu ancora sentita a Bruxelles il 19 gennaio 1983. Di tale audizione, secondo la prassi, gli uffici della Commissione redassero un progetto di verbale. La Krupp ottenne altresì di ascoltarne una registrazione su nastro e comunicò alla Commissione i relativi rilievi con lettera 16 aprile 1983.
Infine, il 13 luglio 1983, la Commissione adottò la decisione sulla cui validità siete chiamati a pronunciarvi. Dalle verifiche e dall'audizione di Bruxelles — vi si afferma — è risultato che la Krupp accordò nel 1980 e nel primo semestre del 1981 sconti non pubblicati e non notificati come prescrivono le norme da cui è regolata la materia (articoli 2 e 5 della decisione 2 maggio 1953, n. 31/53, GU 1953, pag. Ill, relativa alle condizioni di pubblicità dei listini dei prezzi e condizioni di vendita praticati dalle imprese dell'industria dell'acciaio; disposizioni della decisione 8 luglio 1964, n. 14/64, GU 1964, pag. 1967, relativa ai documenti commerciali e contabili che le imprese devono esibire agli agenti e ai mandatari dell'Alta Autorità incaricati di missioni di controllo o verifica in fatto di prezzi). È emerso inoltre che la Krupp: a) ha rifiutato agli ispettori l'accesso ai locali ov'erano custoditi i documenti commerciali, obbligando la Commissione a prendere un'apposita decisione; b) ha applicato un sistema di contabilità segreta che mira a camuffare gli sconti confidenziali; e) ha cercato di eludere i controlli degli ispettori comunitari.
Così la motivazione della decisione. Il suo dispositivo irroga alla ricorrente un'ammenda di 3505414 marchi, pari allo 0,1 % del volume d'affari che essa realizzò nel 1981. La sanzione è riferita agli addebiti consistenti nella tenuta di una « contabilità segreta » e negli « ostacoli frapposti alle investigazioni ».
2.
Nella domanda introduttiva la Krupp solleva tre motivi di ricorso : violazione delle forme sostanziali; violazione del trattato e delle norme che riguardano la sua applicazione; abuso di potere nella determinazione dell'ammenda. Dico subito che, a mio avviso, la prima censura è priva di fondamento mentre parzialmente fondate sono le altre due. Ecco, nell'ordine, le ragioni della tesi che vi sottopongo.
Il vizio che col primo motivo si addebita alla decisione consiste nel non avere la ricorrente approvato il verbale dell'audizione 19 gennaio 1983, da cui la Commissione trasse elementi importanti per orientarsi come fece. Secondo la Krupp, essere intesi oralmente prima che la sanzione sia irrogata è un « elemento indispensabile del diritto di difesa ». Un'audizione è dunque necessaria; e ciò comporta che il verbale in cui sono raccolte le dichiarazioni delle persone sentite nel suo corso sia dalle stesse formalmente approvato. Così, del resto, stabilisce l'articolo 9, n. 4, del regolamento n. 99/63, adottato dalla Commissione il 25 luglio 1963 per disciplinare le audizioni previste dall'articolo 19 del regolamento n. 17/62 che il Consiglio emanò il 6 febbraio 1962 in attuazione degli articoli 85 e 86 del trattato CEE. Né si obietti che la nostra fattispecie cade in àmbito CECA: il citato disposto, infatti, détta princìpi di portata generale e perciò ad essa applicabili direttamente o almeno in via analogica.
Opposta la linea della convenuta. La disciplina CECA — èssa afferma — non le impone affatto, quando ritiene di dover infliggere una sanzione pecuniaria, di fornire all'impresa interessata un foro in cui esporre oralmente il proprio punto di vista. Nella pratica tale possibilità viene concessa; ma ciò non promuove certo l'audizione a « elemento indispensabile del diritto di difesa ». Ne viene che la mancata redazione definitiva del verbale in cui di essa si dà conto (e perciò la sua mancata approvazione da parte della ricorrente) non può riflettersi sulla validità del provvedimento.
Come ho già detto, il mezzo va disatteso. Rilevo anzitutto che la stessa ricorrente non ha creduto di doverlo coltivare nel corso della procedura orale. In ogni caso, la sua fragilità è evidente. Secondo l'articolo 36 del trattato CECA, infatti, il principio del contraddittorio nella procedura amministrativa che precede l'inflizione dell'ammenda o della penalità di mora esige solo che « l'interessato (sia posto) in grado di presentare le sue osservazioni ». Ora, mi sembra che la Commissione abbia ampiamente soddisfatto questo requisito e con la nota 30 settembre 1982 e col termine bimestrale concesso alla Krupp per formulare i propri rilievi sulle contestazioni in essa contenute. Gli atti che seguirono (audizione, possibilità offerta alla Krupp di ascoltarne la registrazione, progetto di verbale ecc.) furono, sì, conformi alla prassi; ma, — ed è ciò che conta — non ebbero alcun carattere obbligatorio. Quella prassi, infatti, è solo un quid plnris che la Commissione ha spontaneamente sviluppato attraverso gli anni a maggiore garanzia delle imprese nei cui confronti muove degli addebiti.
Non credo infine che il richiamo fatto dalla ricorrente all'articolo 9, n. 4, del regolamento n. 99/63 sia pertinente. Gli obblighi della Commissione nel quadro della procedura amministrativa sono esaurientemente precisati dall'articolo 36 dello stesso trattato CECA; è dunque ovvio che a detta procedura non possano applicarsi, se pure in via analogica, disposti appartenenti a un sistema diverso com'è quello del trattato CEE. Si aggiunga che il disposto a cui la Krupp si riferisce è contenuto in una fonte di terzo grado: cioè di rango troppo modesto perché sia lecito, come fa la ricorrente, trarne « princìpi di portata generale ».
3.
Col secondo motivo — violazione del trattato e delle norme concernenti la sua applicazione — la ricorrente formula numerose censure che, per chiarezza, possono raggrupparsi in tre classi: 1) errori che riguardano la base giuridica della decisione: 2) errori che si riferiscono all'accusa di aver tenuto una contabilità segreta mirante a camuffare gli sconti; 3) errori che attengono all'addebito di aver ostacolato l'attività ispettiva della Commissione.
Comincio col primo gruppo. Gli errori relativi consistono: a) nel fatto che il provvedimento non indica in modo specifico i disposti della decisione n. 14/64 che la Krupp avrebbe violato, mentre l'articolo 1 di tale fonte contiene un ampio e dettagliato elenco dei documenti la cui mancata consegna costituisce infrazione; b) nel fatto che, a differenza di quanto dispone l'articolo 47 del trattato CECA, le violazioni della detta fonte non comportano l'irrogazione di pene pecuniarie.
A mio avviso, entrambe le censure sono infondate. Quanto alla prima, osservo che la Commissione non era tenuta a indicare puntualmente la violazione di uno specifico disposto. I documenti elencati nelle lettere da a) a g) dell'articolo 1 della decisione 14/64 si limitano infatti ad esemplificare il materiale che va messo a disposizione degli ispettori. Al legislatore interessa una sola cosa: che la documentazione esibita agli agenti della Commissione comprenda « tutte le scritture giustificative » (8° considerando) e contenga « le indicazioni indispensabili per un controllo efficace » della normativa in tema di prezzi (4° considerando); in altre parole, che sia esauriente e sincera. La seconda censura è poi esplicitamente contraddetta dall'articolo 3 della decisione in cui si stabilisce che « le sanzioni previste all'articolo 47, comma terzo, del trattato sono applicabili alle imprese che non adempiono gli obblighi loro derivanti dalla (...) decisione ».
Come ho detto, gli errori del secondo gruppo riguardano l'addebito di aver tenuto una contabilità segreta per mascherare sconti confidenziali. Secondo la Krupp, la Commissione sapeva di questi sconti; li aveva anzi approvati nel quadro di un preciso accordo. Non v'era dunque ragione che l'impresa glieli nascondesse tenendo una contabilità parallela.
La Krupp, io credo, ha in larga misura ragione. Rispondendo a un quesito della Corte, la Commissione ha ammesso che nel periodo 1° gennaio 1980 — 30 giugno 1981 essa autorizzò le imprese siderurgiche colpite dalla crisi a praticare sconti di ammontare identico per ciascun gruppo di consumatori comparabili. L'intesa prevedeva che, in deroga a quanto prescrive l'articolo 60 del trattato, gli sconti non fossero pubblicati o notificati; le imprese, tuttavia, dovevano renderli noti agli ispettóri della Commissione perché questi potessero verificare il rispetto delle norme che vietano le pratiche discriminatorie.
Nel periodo in cui si svolse l'ispezione, dunque, gli sconti erano legittimi; né si può dire che avessero natura discriminatoria, come prova il fatto che la Commissione non ritenne di assumere nei confronti della Krupp una decisione ad hoc. Perché allora accusare la ricorrente di aver tenuto una contabilità segreta? La procedura orale ha fatto luce su quest'aspetto della causa. È risultato infatti che, forse per un eccesso di compartimentazione negli uffici della Commissione, gli ispettori non erano a conoscenza dell'intesa sugli sconti; li ritennero pertanto illegittimi e ne conclusero che il sistema di contabilizzazione impiegato dalla Krupp fosse diretto a nasconderli. Stando così le cose, i motivi per cui la Krupp adottò questo sistema potranno suscitare l'interesse delle autorità tedesche. Ma ai fini del giudice comunitario l'argomento che essa avanza coglie nel segno.
Infine, gli errori di cui al terzo gruppo. Essi consisterebbero: a) nell'avere la Commissione considerato « ostacolo » frapposto ai propri agenti quella che, durante la prima fase della verifica, fu solo una divergenza sulla portata dei suoi poteri ispettivi. Il rifiuto di ammettere gli ispettori nel locale degli archivi in cui i documenti erano conservati si basava su precise disposizioni di legge tedesche; chiedere alla Commissione una decisione chiarificatrice sul punto era dunque un diritto della Krupp e l'esercizio di un diritto non può configurarsi come « ostacolo »; b) nel non avere la Krupp in alcun modo intralciato le operazioni di verifica durante la seconda fase dell'ispezione. Lo prova il fatto che, se pure al termine di una « serrata discussione », gli ispettori poterono controllare l'intera documentazione.
La censura sub a) è fondata. Non approfondirò la questione che ha per oggetto il diritto degli ispettori di accedere al locale degli archivi; essa è stata infatti risolta dalla decisione 22 giugno 1981 a cui la Krupp si è, se pure con riluttanza, inchinata. Sottolineo per contro le ammissioni fatte dalla convenuta in corso di causa. Essa riconosce alle imprese il diritto di domandare una decisione che definisca il contenuto e i limit dei suoi poteri ispettivi (diritto, del resto che voi stessi avete ritenuto esistente nells sentenza 4 aprile 1960, causa 31/59, Acciaierie e Tubificio di Brescia /Alta Autorità, Race. VI, parte prima, pag. 147). Essa dichiara altresì che gli avvenimenti da cui fu indotta ad assumere la decisione 22 giugno 1981, non costituiscono l'oggetto della decisione 13 luglio 1983. Ve n'è abbastanza, mi sembra, per concludere che quest'ultimo provvedimento vada annullato nella parte in cui addebita alla Krupp di aver ostacolato le investigazioni (articolo 1°) vietando agli ispettori « l'accesso ai locali in cui erano conservati i documenti » e costringendo la Commissione a « prendere una decisione individuale ».
Destituita di fondamento, invece, è la censura sub b). Secondo la Krupp, la seconda fase dell'ispezione filò liscia, tanto è vero che la Commissione poté accertare l'esistenza di una contabilità parallela. Ma quest'affermazione non corrisponde alla realtà. Come abbiamo appreso nel corso dell'udienza, gli ispettori che intendevano entrare in possesso della documentazione relativa agli sconti ebbero vita difficile; non foss'altro perché essa era custodita in locali particolari e, nel caso di alcune scritture, addirittura in luoghi diversi dalla sede dell'azienda. Ora, è un principio generale che gli accordi vadano eseguiti in buona fede: ne viene che l'obbligo di esibire la contabilità relativa agli sconti può considerarsi adempiuto solo con l'immediata e spontanea rimessione dei documenti nelle mani degli ispettori; e, poiché così nel nostro caso non è stato, si deve ritenere che la Krupp abbia trasgredito l'accordo da cui tale obbligo fu posto. La stessa ricorrente, d'altronde, ha affermato che dei documenti gli ispettori vennero in possesso solo dopo « una discussione serrata»; e anche tale ammissione accredita l'addebito che le si muove di aver ostacolato l'attività di controllo in violazione dell'articolo 47 del trattato CECA e della decisione n. 14/64.
4.
Con l'ultimo mezzo (abuso di potere nella definizione dell'ammenda), la ricorrente denuncia quattro inadempienze: 1) l'erroneità del criterio scelto per determinare la sanzione; 2) la mancata o errata valutazione della gravità delle infrazioni; 3) l'omessa indicazione del criterio di ripartizione dell'ammenda; 4) la sproporzionata entità di quest'ultima.
Nel presente paragrafo mi occuperò della prima e della terza inadempienza, mentre delle altre due censure tratterò rispetto alla richiesta di ridurre l'ammenda.
La prima censura attiene dunque al metodo che la convenuta ha seguito nella determinazione dell'ammenda. Ricordo che il provvedimento fissa quest'ultima nello 0,1 % della cifra d'affari che la Krupp realizzò durante il 1981 con i prodotti soggetti al trattato CECA. Ad avviso della ricorrente, tale metodo è erroneo perché: a) in generale, la cifra d'affari è un criterio improprio per accertare la situazione finanziaria di un'azienda; b) in particolare, e tenuto conto delle fluttuazioni a cui è soggetto il mercato dell'acciaio, la cifra del 1981 è inidonea a rappresentare la situazione della Krupp; c) anche a dar per buono il metodo usato dalla Commissione, il calcolo andava fatto sulla base della cifra relativa al valore delle transazioni che furono oggetto del controllo; d) la percentuale dello 0,1 % è arbitraria.
Ma nessuno di questi rilievi resiste a un esame appena approfondito. Quanto ad a), constato che il criterio del volume d'affari annuo è fatto proprio dall'articolo 47 del trattato. Sub b) rilevo che, per apprezzare la situazione finanziaria della Krupp ai fini dell'ammenda, il riferimento al volume d'affari del 1981 appare corretto: fu in quell'anno, infatti, che l'ispezione ebbe luogo e la prima metà di quell'anno fa parte del periodo che gli ispettori sottoposero a controllo. Con riguardo a e), ritengo che, parlando di « volume d'affari annuo », l'articolo 47 si riferisca all'insieme dei prodotti a cui il trattato si applica; com'è noto, infatti, quando vuole che per la determinazione di un'ammenda si adotti un altro metodo di calcolo, il trattato lo dice espressamente (cfr. gli articoli 54, n. 6, 58, n. 4, 59, n. 7, 64 e 65, n. 5). Rispetto a d), infine, mi limito ad osservare che la scelta di un valore percentuale non è affatto arbitraria. Lo stesso articolo 47 si serve di tale criterio per indicare l'importo massimo della sanzione.
La terza censura addebita al provvedimento impugnato di non avere tenuto nel debito conto la pluralità delle infrazioni contestate alla Krupp. La Commissione, in altri termini, avrebbe dovuto per ogni infrazione indicare la quota dell'ammenda che ad essa si riferisce; e, non avendolo fatto, si è sottratta al sindacato della Corte sul potere discrezionale che il trattato le affida. Ma anche tale censura non regge. Alla Commissione l'articolo 47 non fa alcun obbligo di riferire una specifica pena a ciascuna infrazione. Dire poi che essa si è sottratta al controllo della Corte è privo di senso. Come tutti sappiamo, infatti, in materia di sanzioni pecuniarie la Corte gode di piena giurisdizione.
5.
Ho ricordato all'inizio che la ricorrente chiede in subordine la riduzione dell'ammenda inflittale. A sostegno di tale domanda essa avanza due rilievi. Col primo sostiene che la decisione non precisa la gravità degli addebiti, soprattutto in rapporto alle loro conseguenze economiche; col secondo, lamenta la sproporzione dell'ammenda rispetto alle infrazioni che le sono imputate. La Commissione ribatte: a) che per comminare le ammende di cui all'articolo 47 del trattato non è necessario valutare le conseguenze economiche delle infrazioni; b) che l'ammenda è proporzionata. Nella misura in cui rende illusori i controlli contabili, infatti, la tenuta di una contabilità segreta è un'infrazione di estrema gravità. Essa merita dunque una condanna esemplare. Giustifica quest'ultima anche l'effetto dissuasivo che ne deriverà per le imprese siderurgiche nell'attuale fase di crisi del settore.
Alla luce delle considerazioni che ho svolto nel paragrafo 3 questa linea non mi sembra accoglibile. Dei due addebiti che la Commissione muove alla Krupp — aver tenuto una contabilità segreta mirante a mascherare sconti confidenziali e aver ostacolato l'attività ispettiva nelle due fasi in cui si svolse — ho ritenuto il primo infondato e il secondo privo di base per quanto riguarda la fase iniziale dell'ispezione. In tali circostanze, una riduzione dell'ammenda mi pare giustificata. Sono tuttavia del parere che la sua misura debba restare consistente. Non avere rimesso immediatamente e spontaneamente agli ispettori la documentazione contabile è infatti un'infrazione seria; soprattutto se si tien conto che l'obbligo relativo s'inquadra in un accordo il cui effetto più rilevante è largamente favorevole alle imprese, trattandosi di una incisiva (se pure transitoria) deroga alla disciplina dei prezzi sancita dal trattato.
6.
Per tutte le ragioni fin qui esposte, propongo che, accogliendo parzialmente il ricorso presentato il 26 agosto 1983 dalla Krupp Stahl AG contro la Commissione delle Comunità europee, la Corte: a) annulli la decisione 13 luglio 1983, limitatamente alla parte in cui addebita alla ricorrente di aver tenuto una contabilità segreta per mascherare sconti confidenziali e di avere ostacolato le operazioni di controllo durante la prima fase dell'ispezione; b) riduca l'ammenda a metà del suo ammontare.
Quanto alle spese, suggerisco che siano compensate tra le parti, ai sensi dell'articolo 69, paragrafo 3, del regolamento di procedura.