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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 La High Court of Justice (Queen's Bench Division) ha presentato alla Corte cinque questioni pregiudiziali relative all'interpretazione della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (in prosieguo: la «direttiva») (1).
2 La High Court ritiene che la soluzione di tali questioni le sia necessaria per pronunciarsi sui ricorsi dei signori Shingara e Radiom contro la decisione delle autorità britanniche di negare loro l'ingresso nel Regno Unito per motivi di pubblica sicurezza.
Fatti e procedimento nella causa Radiom (come esposti nell'ordinanza di rinvio)
3 Il signor Radiom, cittadino iraniano coniugato dal 1981 con una cittadina britannica, ha acquisito la cittadinanza irlandese nel maggio 1982. Nel maggio 1983 ha ottenuto un permesso di soggiorno che lo autorizzava a risiedere nel Regno Unito per una durata illimitata in qualità non di cittadino comunitario (qualità che non si sa se fosse all'epoca nota alle autorità dello Home Office), ma di straniero extracomunitario. La domanda di permesso di soggiorno era stata presentata sulla base del matrimonio con una cittadina britannica.
4 Dal 1983 al 1989 il signor Radiom ha lavorato per il servizio consolare iraniano, prima a Manchester e poi a Londra. Nel 1989 il Regno Unito rompeva le relazioni diplomatiche con l'Iran e il 9 marzo 1989 il signor Radiom veniva informato dal Foreign Office (2) che se non avesse lasciato il Regno Unito entro sette giorni sarebbe stato arrestato ed espulso. Egli partì quindi senza attendere l'attuazione di tale minaccia. Sembra che all'epoca gli sia stato comunicato che doveva essere espulso per motivi di sicurezza nazionale, ma senza ulteriori precisazioni.
5 Il 2 luglio 1992 i legali del signor Radiom scrissero al ministero dell'Interno per segnalare il fatto che il signor Radiom era cittadino comunitario e per chiedere quale sarebbe stata la sua situazione se fosse ritornato nel Regno Unito per lavorarvi. Il 24 settembre 1992 venne loro risposto ufficialmente che l'espulsione del signor Radiom era stata decisa nell'interesse della sicurezza nazionale (e che non esisteva alcun ricorso contro tale decisione). La lettera aggiungeva: «Se ora il signor Radiom cerca di entrare nel Regno Unito, l'ingresso gli sarà rifiutato per motivi di ordine pubblico e non avrà diritto di ricorso. Se si scoprisse che è entrato, verrebbero adottati provvedimenti per ricondurlo fuori dal territorio del Regno Unito e neanche in questo caso il signor Radiom avrebbe diritto di ricorso».
6 Ricevuta tale risposta, i legali del signor Radiom scrissero il 13 ottobre 1992 al ministero dell'Interno per chiedere ufficialmente il rilascio di un permesso di soggiorno di cittadino comunitario e chiedendo che, in caso di rifiuto, ne venissero loro indicati «i motivi precisi». Essi chiesero anche che venissero precisati «i diritti di ricorso contro tale rifiuto di cui il nostro cliente disporrà ai sensi dell'art. 9 della direttiva 64/112/CEE».
7 Nella sua risposta negativa del 23 novembre 1992, il ministro dell'Interno ricordava che «(...) se attualmente egli tenta di entrare nel Regno Unito o se si scopre che vi è entrato, gli sarà negata l'autorizzazione all'ingresso e/o sarà espulso come straniero entrato illegalmente. Non vi sarà diritto di ricorso contro tale decisione» (3).
8 Impugnando dinanzi alla High Court tale decisione 23 novembre 1993, il signor Radiom chiede di dichiarare che egli ha il diritto di ottenere un permesso di soggiorno e di ricorrere, o il diritto a che il Secretary of State riceva un parere consultivo da un'autorità indipendente.
9 Dinanzi alla High Court, il rappresentante del Secretary of State ha esposto le ragioni per le quali quest'ultimo ordinò personalmente l'espulsione del signor Radiom nel 1989 ed in base alle quali, avendo riesaminato lo stesso caso, ha mantenuto immutata la sua posizione:
«(...) la decisione di espellere il richiedente dal Regno Unito nel 1989 fu adottata per disposizione personale dallo Home Secretary dell'epoca, basata sul fatto che la sua presenza nel Regno Unito non contribuiva al bene comune ed era contraria agli interessi della sicurezza nazionale.
(...) Il motivo dell'adozione della decisione del 1989 era che il richiedente era noto sostenere la violenza contro i dissidenti che si opponevano al regime di Khomeini in Iran e che era altresì noto che egli aveva avuto un ruolo nella raccolta di informazioni su dissidenti di cittadinanza iraniana nel Regno Unito. Il regime iraniano era all'epoca impegnato in un programma di assassinio dei dissidenti. Tali assassinii continuano in tutta Europa ed altrove. Il fondamento della decisione del 1989 riguardava esclusivamente il comportamento personale del richiedente. La comunicazione di ulteriori informazioni riguardanti i motivi dell'adozione della decisione sarebbe contraria alla sicurezza del Regno.
Il Secretary of State ha in seguito personalmente preso in considerazione la revoca dell'ordine di espulsione, alla luce del ricorso del richiedente, ma, dati i precedenti del richiedente e le informazioni attualmente in possesso dello Home Secretary, secondo cui il richiedente continua a sostenere e adoperarsi per gli obiettivi del governo iraniano, il Secretary of State è giunto alla conclusione che la revoca dell'ordine di espulsione non sarebbe nell'interesse della sicurezza nazionale. Dire di più non sarebbe nell'interesse della sicurezza nazionale».
Fatti e procedimento nel caso Shingara (come esposti nell'ordinanza di rinvio)
10 Il signor Shingara, di origine indiana, è cittadino francese. Il 29 marzo 1991 ha cercato di entrare nel Regno Unito ma è stato respinto per decisione personale del Secretary of State, a parere del quale consentirgli l'ingresso nel Regno Unito «sarebbe contrario agli interessi dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza».
11 La comunicazione ufficiale del diniego d'ingresso affermava anche: «Lei non dispone di un diritto di ricorso contro il rifiuto dell'autorizzazione all'ingresso perché questo deriva da istruzioni date personalmente dal Secretary of State per i motivi sopra menzionati». Negli stessi termini si esprimeva un'altra comunicazione 26 aprile 1991 dello Home Office, nella quale pure si affermava che il signor Shingara non aveva la possibilità di ricorrere contro la decisione.
12 Il 10 novembre 1992 i legali del signor Shingara scrivevano allo Home Office affermando che «conformemente all'art. 9, n. 2, della direttiva 64/221, il signor Singh Shingara avrebbe dovuto poter sottomettere il suo caso all'esame di un'autorità amministrativa, e essere autorizzato a presentare personalmente le proprie difese (a meno che si potesse dimostrare che la sua presenza sarebbe stata contraria all'interesse della sicurezza nazionale).
Pertanto chiediamo che si predispongano immediatamente i mezzi per un ricorso amministrativo, altrimenti saremo obbligati a presentare un ricorso giurisdizionale contro la decisione».
13 La risposta dello Home Office, datata 18 maggio 1993, confermava che non esisteva possibilità di ricorso.
14 Il signor Shingara non presentò quindi alcun ricorso, ma il 15 luglio 1993 giunse al porto di Dover con la moglie e i figli e gli fu consentito di entrare nel paese dopo aver esibito il suo documento di identità francese. Egli non menzionò al funzionario dell'immigrazione il fatto che in precedenza gli era stato negato il permesso d'ingresso né le ragioni del diniego.
15 Il signor Shingara fu arrestato a Birmingham il 22 luglio 1993 per ingresso illegale nel paese. Il relativo provvedimento, comunicato all'interessato il giorno stesso, così recitava: «(...) Mi consta che Ella sia entrato illegalmente nel paese ai sensi dell'art. 33, n. 1, dell'Immigration Act 1971 (...) Intendo impartire a tempo debito istruzioni per la Sua espulsione dal Regno Unito e i particolari Le saranno comunicati separatamente».
16 Il 30 luglio 1993 il giudice autorizzò la proposizione di un ricorso giurisdizionale (judicial review) contro la detenzione del signor Shingara. Egli venne messo in libertà lo stesso giorno e ritornò in Francia.
17 Il signor Shingara intende impugnare dinanzi alla High Court la decisione 22 luglio 1993 con la quale viene considerato persona entrata illegalmente nel paese, viene posto in detenzione, viene espulso dal Regno Unito e gli viene impedito l'ingresso nel territorio britannico. Egli chiede che la decisione venga annullata e venga dichiarato il suo diritto a ricorrere contro l'espulsione e il diniego d'ingresso, o che il suo caso sia sottoposto all'esame di un'autorità indipendente, ai sensi dell'art. 9, n. 2, della direttiva.
18 Il rappresentante del Secretary of State ha esposto alla High Court i motivi della decisione del 1991: «(...) a parere del Secretary of State, il richiedente era un individuo impegnato in attività di sostegno all'estremismo sikh nel Regno Unito e al terrorismo altrove. Il richiedente è capo in Francia della Babbar Khalsa (BK), un'organizzazione sikh che sostiene attività terroriste in India. Fornire ulteriori motivazioni sarebbe contrario alla sicurezza nazionale ed incompatibile con la protezione delle fonti d'informazione».
Le questioni pregiudiziali
19 La High Court of Justice ritiene necessario, prima di risolvere le due controversie così descritte, ottenere dalla Corte di giustizia risposta ai dubbi sollevati dall'interpretazione e dall'applicazione della direttiva. Le questioni proposte recitano testualmente come segue:
«1) (1) Se nell'art. 8 della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/221/CEE, l'espressione "(...) i ricorsi consentiti ai cittadini avverso gli atti amministrativi" si riferisca
a) agli specifici ricorsi amministrativi ammessi contro decisioni in materia d'ingresso dei cittadini dello Stato di cui trattasi (nel caso specifico, appello ad un "immigration adjudicator"), o
b) si riferisca soltanto ai ricorsi amministrativi generalmente esperibili avverso gli atti della pubblica amministrazione (nel caso specifico, domanda di "judicial review").
(2) Nel caso in cui la risposta alla prima questione, quella precisata sub (1), sia a), se l'espressione usata nell'art. 8 della direttiva 64/221 comprenda soltanto i ricorsi amministrativi esperibili dai cittadini dello Stato di cui trattasi nelle stesse circostanze del caso in esame (nel caso specifico, diniego d'ingresso per motivi legati alla sicurezza nazionale), o si riferisca anche ai ricorsi specifici esperibili in circostanze analoghe o simili dai cittadini dello Stato di cui trattasi; in caso affermativo, quale sia il grado di affinità o di analogia richiesto.
2) Alla luce della soluzione alla prima questione, se, nel caso in cui un cittadino comunitario si veda negare l'ingresso nel Regno Unito per motivi di sicurezza nazionale, l'art. 8 della direttiva 64/221 imponga di concedere a tale soggetto il diritto di appellarsi ad un "immigration adjudicator" laddove, secondo la corretta interpretazione delle disposizioni pertinenti della normativa nazionale, un cittadino britannico cui sia stato negato l'ingresso nel territorio del Regno Unito per motivi di sicurezza nazionale abbia il diritto di appellarvisi per fare accertare la propria condizione di cittadino britannico e di conseguenza il proprio diritto d'ingresso nel Regno Unito, indipendentemente dal fatto che la sua presenza nel Regno Unito sia o meno indesiderabile per motivi di sicurezza nazionale.
3) Se le prime righe dell'art. 9, n. 1, della direttiva 64/221 ("Se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali o se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità dei provvedimenti impugnati o se essi non hanno effetto sospensivo") valgano anche per l'art. 9, n. 2.
4) Se, nel caso in cui sia stata presa la decisione di escludere un cittadino comunitario dal territorio di uno Stato membro diverso da quello di origine, per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, e tale cittadino comunitario abbia abbandonato il territorio di cui trattasi senza intentare ricorso o senza richiedere il parere di un'autorità competente indipendente ai sensi degli artt. 8 o 9 della direttiva del Consiglio 64/221, il predetto cittadino comunitario possa chiedere che venga consultata un'autorità competente indipendente ai sensi dell'art. 9, n. 2, in occasione di un suo successivo rientro o tentativo di rientro nel territorio dello Stato membro interessato, in presenza di:
a) un diniego del permesso di soggiorno, o
b) un diniego del permesso d'ingresso, o
c) un provvedimento di allontanamento.
5) Se le soluzioni date alla questione 4) possano variare per il fatto che:
a) il richiedente sia entrato nel territorio dello Stato membro prima di chiedere il permesso di soggiorno;
b) il richiedente sia stato espulso dal territorio dello Stato membro prima di chiedere il permesso di soggiorno, o senza aver mai chiesto il permesso di soggiorno;
c) la prima partenza sia avvenuta a seguito di un provvedimento di allontanamento, o dinanzi al rischio di arresto ed espulsione, e sia stata seguita da un provvedimento di divieto d'ingresso».
Le disposizioni comunitarie oggetto dell'interpretazione
20 La direttiva riguarda il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative alla residenza di cittadini di altri Stati membri nel loro territorio, al loro spostamento e alla espulsione, quando vengono decise per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica. Essa incide pertanto, in primo luogo, sulle condizioni d'ingresso e di residenza di dette persone.
21 La direttiva contiene disposizioni materiali e processuali. Le prime (art. 2, n. 2, e artt. 3 e 4) limitano i motivi che gli Stati membri possono invocare come «motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica», per limitare la presenza dei cittadini di altri Stati membri. Nessuna questione pregiudiziale viene posta in merito all'interpretazione di tali disposizioni (4).
22 Per quanto riguarda le disposizioni processuali, la direttiva richiede a ciascuno Stato membro di concedere ai cittadini degli altri Stati membri la possibilità di impugnare gli atti amministrativi in materia. L'oggetto delle questioni pregiudiziali proposte è proprio tale esigenza.
23 L'art. 6 della direttiva dispone: «motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica, sui quali si basa il provvedimento che lo concerne, sono portati a conoscenza dell'interessato, salvo il caso che vi si oppongano motivi inerenti alla sicurezza dello Stato».
24 L'art. 7 della direttiva recita: «Il provvedimento di diniego del rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno o il provvedimento di allontanamento dal territorio è notificato all'interessato e deve contenere l'indicazione del termine concesso per lasciare il territorio. Tranne in caso di urgenza, tale termine non può essere inferiore a quindici giorni nel caso di diniego del rilascio del primo permesso di soggiorno, e ad un mese negli altri casi».
25 L'art. 8 della direttiva si riferisce specificamente al regime dei ricorsi contro le suddette decisioni: «Avverso il provvedimento di diniego d'ingresso, di diniego di rilascio del permesso di soggiorno o del suo rinnovo, o contro la decisione di allontanamento dal territorio, l'interessato deve avere assicurata la possibilità di esperire i ricorsi consentiti ai cittadini avverso gli atti amministrativi».
26 Infine, l'art. 9 della direttiva dispone:
«1. Se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali o se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità dei provvedimenti impugnati o se essi non hanno effetto sospensivo, il provvedimento di diniego del rinnovo del permesso di soggiorno o quello di allontanamento dal territorio del titolare del permesso di soggiorno è adottato dall'autorità amministrativa, tranne in casi di urgenza, solo dopo aver sentito il parere di un'autorità competente del paese ospitante, dinanzi alla quale l'interessato deve poter far valere i propri mezzi di difesa e farsi assistere o rappresentare secondo la procedura prevista dalla legislazione di detto paese.
La suddetta autorità deve essere diversa da quella cui spetta l'adozione dei provvedimenti di diniego del rinnovo del permesso o di allontanamento dal territorio.
2. Il provvedimento di diniego del rilascio del primo permesso di soggiorno e quello di allontanamento dal territorio prima del rilascio di tale permesso, sono sottoposti, a richiesta dell'interessato, all'esame dell'autorità il cui parere preliminare è previsto al paragrafo 1. L'interessato è allora autorizzato a presentare di persona i propri mezzi di difesa a meno che non vi si oppongano motivi di sicurezza dello Stato».
Le norme nazionali sull'ingresso degli stranieri
27 E' giurisprudenza costante che, nell'ambito del procedimento ex art. 177 del Trattato CE, non compete alla Corte di giustizia interpretare il diritto nazionale né valutarne gli effetti. Ritengo comunque adeguato, per una miglior comprensione dello sfondo giuridico della controversia, indicare quali sono, secondo l'ordinanza di rinvio, le disposizioni di diritto nazionale applicabili.
28 Queste disposizioni sono contenute nell'Immigration Act 1971 (legge sull'immigrazione) e, tra di esse, le seguenti hanno diretta rilevanza nei presenti casi:
- L'art. 1, n. 1, dispone che chiunque si veda attribuire espressamente dal presente Act il diritto di risiedere nel Regno Unito sarà libero di vivere, entrare e circolare dentro e fuori dal Regno Unito senza permessi o intralci, salvo quanto potrebbe essere necessario ai sensi del, e in conformità al, presente Act, per rendere effettivo tale diritto di stabilimento, o quanto si potrebbe in altro modo imporre per legge a qualunque persona.
- L'art. 2, n. 1, dispone che i cittadini britannici hanno diritto di risiedere nel Regno Unito.
- L'art. 3, n. 1, dispone che, con talune eccezioni, uno straniero non può entrare nel Regno Unito se non gliene viene dato il permesso.
- L'art. 3, n. 5, lett. b) dispone l'espulsione, tra gli altri, degli stranieri che il Secretary of State ritenga conducive to the public good (per motivi connessi al pubblico interesse) espellere (5). Un cittadino britannico non può essere espulso.
- A norma dell'art. 3, n. 8, se qualcuno sostiene di essere cittadino britannico o eccepisce eventuali eccezioni l'onere della prova resta a suo carico.
29 Per quanto riguarda l'impugnazione delle decisioni amministrative relative al permesso d'ingresso, l'Immigration Act disciplina le possibilità del ricorso nell'art. 13 (appeals against exclusion from United Kingdom): «(...) una persona cui è rifiutato il permesso di entrare nel Regno Unito ai sensi di questo Act può ricorrere ad un adjudicator contro la decisione secondo la quale ha bisogno di un permesso o contro il rifiuto» (6).
30 L'art. 13, n. 5, del citato Act elimina la possibilità di ricorso nel caso di una persona per la quale il Secretary of State abbia dichiarato che il diniego dell'ingresso si basa su motivi d'interesse pubblico (exclusion conducive to the public good): «Una persona non ha diritto di ricorrere contro una decisione con cui le viene negato il permesso d'ingresso o la concessione di una entry clearance, se il Secretary of State dichiara che egli stesso (e non qualcuno da lui delegato) ha dato istruzioni di non lasciare entrare tale persona nel Regno Unito con la motivazione che tale provvedimento è di pubblico interesse, o se il permesso d'ingresso o la entry clearance le sono stati negati sulla base di tali istruzioni» (7).
La libera circolazione dei cittadini degli Stati membri all'interno della Comunità: il diritto di entrare nel territorio degli Stati membri e le sue limitazioni per motivi di pubblica sicurezza o di ordine pubblico
31 Anche a rischio di ripetere cose ovvie, devo ricordare che il Trattato CEE garantiva sin dall'inizio la libera circolazione dei cittadini di uno Stato membro per recarsi in un altro Stato membro per svolgere attività economiche, sia in qualità di lavoratori (art. 48), sia di professionisti autonomi (art. 52), sia di prestatori di servizi (art. 59) (8).
32 L'Atto unico introdusse, come concetto connesso a quello di «mercato interno», la nozione di «spazio senza frontiere interne»: l'art. 7 A del Trattato CE dispone che «il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni del presente Trattato».
33 L'art. 8 A del Trattato CE, aggiunto dall'art. G, comma C, del Trattato sull'Unione europea, sotto la rubrica «Cittadinanza dell'Unione», dispone che «ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal presente Trattato e dalle disposizioni adottate in applicazione dello stesso».
34 La creazione di una cittadinanza dell'Unione, con il descritto corollario in materia di libera circolazione dei suoi titolari nel territorio di tutti gli Stati membri, indica un considerevole progresso qualitativo in quanto, come correttamente osserva la Commissione, separa tale libertà dai suoi elementi funzionali o strumentali (la relazione con un'attività economica o con la creazione del mercato interno) e la eleva a categoria di diritto proprio e indipendente, inerente allo status politico di cittadini dell'Unione.
35 Non credo che sia necessario, nel presente caso, analizzare fino a che punto la libera circolazione delle persone nelle successive tappe dell'evoluzione del Trattato CEE, si è urtata contro il mantenimento delle formalità di controllo delle persone, cittadini di altri Stati membri, alle frontiere interne (9).
36 Ritengo sufficiente ricordare che, anche nella situazione anteriore all'Atto unico, il diritto di entrare nel territorio di uno Stato membro non era, per i cittadini degli altri Stati membri che invocavano gli artt. 48, 52 o 59 del Trattato, soggetto a nessun tipo di autorizzazione amministrativa, in quanto è un diritto che deriva direttamente dal Trattato (10).
37 Specificamente, e sempre con riferimento a quella situazione precedente all'Atto unico, le norme di diritto derivato vietavano espressamente di subordinare il diritto d'ingresso a permessi o autorizzazioni amministrative, potendosi pretendere solo la presentazione di un documento di identità che provasse la qualità di cittadino di uno Stato membro (11).
38 Tali principi, come pure i conseguenti divieti, fanno parte dell'acquis communautaire e le successive modifiche al Trattato CEE non hanno fatto che rinforzarli. Essi sono quindi vincolanti per tutti gli Stati membri (12).
39 La libertà di circolazione delle persone, così configurata, può tuttavia venire ristretta: il Trattato, attraverso le sue varie modifiche, non ha voluto spogliare completamente gli Stati membri di una prerogativa classica della loro sovranità, in virtù della quale possono limitare la libertà di movimento degli stranieri, negando loro l'ingresso o espellendoli dal proprio territorio.
40 Il riconoscimento di tale prerogativa, a sua volta limitata dal diritto comunitario (13), accompagna in ogni caso la disciplina di ciascuna delle libertà cui mi sono riferito prima: nell'art. 48, n. 3, del Trattato CE, per quanto riguarda i lavoratori (14), e nell'art. 56, n. 1, dello stesso Trattato, per quanto riguarda i professionisti autonomi (15), quest'ultimo applicabile altresì alla libera prestazione di servizi.
41 Le decisioni adottate possono basarsi solo su motivi di sanità pubblica, ordine pubblico o pubblica sicurezza. Come ho prima indicato, la finalità della direttiva è proprio di coordinare le norme nazionali che disciplinano questo tipo di misure, sia per quanto riguarda il merito sia per quanto riguarda gli aspetti processuali.
42 La giurisprudenza della Corte di giustizia ha stabilito, in particolare, che la clausola di ordine pubblico, come base di decisioni che limitano la libertà di circolazione, dev'essere intesa in senso restrittivo (16).
43 Riassumendo, gli Stati membri mantengono il potere di negare, per i precisi motivi cui ho fatto riferimento, sia l'ingresso sia la permanenza nel proprio territorio ai cittadini di altri Stati membri. Tale potere, tuttavia, potrà essere esercitato validamente solo nel rispetto delle norme del diritto comunitario.
Il diritto ai ricorsi ai sensi dell'art. 8 della direttiva (prima e seconda questione)
44 Con le prime due questioni, che è opportuno trattare congiuntamente, il giudice di rinvio chiede che la Corte di giustizia interpreti l'art. 8 della direttiva nella parte in cui esige che gli atti adottati dalle autorità di ciascuno Stato membro in questa materia possano essere oggetto dei «ricorsi consentiti ai cittadini avverso gli atti amministrativi».
45 La questione chiede se per «i ricorsi» (17) debbano intendersi gli specifici ricorsi che sono aperti ai cittadini in materia d'ingresso, residenza ed espulsione dal territorio del proprio Stato o, al contrario, i ricorsi che in generale possono essere formati contro gli atti dell'amministrazione, indipendentemente dalla materia di cui trattano.
46 Ritengo che la risposta più conforme alla norma sia la seconda: le decisioni governative oggetto di controversia, quando riferite a stranieri, dovrebbero essere suscettibili degli stessi ricorsi che, in generale, i cittadini possono proporre contro qualsiasi atto amministrativo.
47 Il tenore letterale della norma conferma che il punto di riferimento è il sistema generale delle impugnazioni degli atti amministrativi. Tale sistema generale, secondo le parole dell'art. 8 della direttiva, deve essere messo a disposizione degli stranieri, quando vogliono impugnare le decisioni dell'amministrazione in materia d'ingresso, residenza ed espulsione, adottate per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica.
48 La ragion d'essere della norma conduce alla stessa conclusione: avrebbe poco senso se l'art. 8 della direttiva si riferisse a ricorsi specifici, a disposizione dei cittadini, che i cittadini non hanno bisogno di utilizzare: i cittadini di ciascuno degli Stati membri non hanno bisogno di impugnare gli atti amministrativi che negano loro l'ingresso o decidono la loro espulsione dal proprio paese di origine, in quanto, per definizione (18), essi non possono essere oggetto di simili provvedimenti (19).
49 Conseguentemente, risulterebbe alquanto illogico che la direttiva volesse estendere agli stranieri un tipo specifico di ricorsi, pensati per i cittadini, che non ha alcuna spiegazione nell'ordinamento interno, proprio per mancanza di oggetto.
50 I ricorrenti sostengono, tuttavia, che la risposta valida deve essere quella opposta, giacché esistono, per i cittadini britannici colpiti da questo tipo di decisioni governative, specifici mezzi di ricorso previsti dall'Immigration Act 1971.
51 Non condivido questa posizione, che ritengo frutto di un ragionamento errato, benché essa mi sembri ispirata dal lodevole scopo, che condivido, di ampliare le possibilità di controllo della decisione governativa.
52 Secondo i ricorrenti, è possibile che l'amministrazione britannica neghi de facto l'ingresso nel Regno Unito (o decida l'espulsione) di un cittadino britannico, o perché le autorità in questione ignorano tale circostanza, o perché la sua cittadinanza è controversa o non è stata debitamente provata. Per provvedere a una simile eventualità, l'Immigration Act concede al cittadino britannico uno specifico ricorso dinanzi all'Immigration adjudicator.
53 Tali rimedi, a mio parere, non possono essere considerati ricorsi specifici destinati né al controllo giurisdizionale della decisione in questione, né, in senso tecnico, a sottoporla ad un controllo di legittimità. Si tratta semplicemente di mezzi per dimostrare che l'interessato possiede la cittadinanza britannica. Ciò dimostrato, tutto il resto è superfluo, giacché tali persone non possono essere espulse dal Regno Unito né vedersi rifiutare l'ingresso nel suo territorio.
54 Un secondo argomento a favore della tesi dei ricorrenti è che l'art. 8 della direttiva risulterebbe superfluo dal momento che, con esso o senza di esso, nessuno Stato può negare ai cittadini di un altro Stato i mezzi di ricorso generali di cui dispongono i suoi cittadini, giacché, così facendo, incorrerebbe in una discriminazione in base alla nazionalità vietata dal Trattato.
55 Tale argomento rimane tuttavia indebolito se si tiene conto che nulla impedisce al legislatore comunitario di reiterare in qualsiasi direttiva, per la materia precisa che ne costituisce oggetto, gli obblighi derivanti dal divieto generale di discriminazione in base alla nazionalità, previsto dal Trattato.
56 Pertanto ritengo che l'art. 8 della direttiva, imponendo a ciascuno Stato di concedere agli stranieri gli stessi mezzi di ricorso di cui dispongono i suoi cittadini contro gli atti amministrativi, si riferisce ai meccanismi di impugnazione generali contro tali atti.
57 Questa fu peraltro la conclusione raggiunta dalla Corte di giustizia nella sentenza 18 ottobre 1990, Dzodzi (20), analizzando l'art. 8 della direttiva. L'argomentazione della Corte di giustizia che, a mio parere, deve essere confermata, era espressa in questi termini:
«58 In questa disposizione i provvedimenti su cui verte la direttiva vengono definiti "atti amministrativi" e agli Stati membri viene imposto l'obbligo di consentire a chiunque sia colpito da un provvedimento del genere di esperire gli stessi ricorsi consentiti ai cittadini avverso gli atti dell'amministrazione. Uno Stato membro non può pertanto, senza venir meno all'obbligo imposto dall'art. 8, predisporre per le persone considerate dalla direttiva mezzi di impugnazione disciplinati da procedimenti particolari che offrano garanzie minori di quelle concesse nell'ambito delle azioni promosse dai cittadini contro gli atti dell'amministrazione (sentenza 5 marzo 1980, causa 98/79, Josette Pecastaing, Racc. pag. 691, punto 10 della motivazione).
59 Ne deriva che, qualora in uno Stato membro il giudice amministrativo non abbia il potere di sospendere un provvedimento amministrativo o di pronunciare provvedimenti cautelari in ordine all'esecuzione di detto provvedimento mentre di tale potere dispongono i giudici ordinari, questo Stato membro è tenuto a consentire alle persone comprese nella sfera di applicazione della direttiva di adire questi giudici alle stesse condizioni dei suoi cittadini. Va però sottolineato che tali possibilità dipendono essenzialmente dall'organizzazione giudiziaria e dalla ripartizione delle competenze giurisdizionali nei vari Stati membri, giacché l'art. 8 fa unicamente obbligo agli Stati di accordare alle persone tutelate dal diritto comunitario possibilità di impugnazione che non siano meno favorevoli di quelle concesse ai loro cittadini in materia di impugnazione degli atti amministrativi (sentenza Josette Pecastaing, citata, punto 11 della motivazione).
60 Si deve pertanto dichiarare che l'art. 8 della direttiva 25 febbraio 1964, 64/221, impone agli Stati membri l'obbligo di garantire alle persone cui la direttiva si applica una tutela giurisdizionale che non sia meno favorevole, in particolare per quel che riguarda l'autorità cui può essere presentato un ricorso ed i poteri di detta autorità, di quella che essi concedono ai propri cittadini in caso di impugnazione degli atti dell'amministrazione».
58 Nell'ordinamento britannico, il mezzo generale di impugnazione o ricorso contro atti amministrativi è il judicial review. La prescrizione dell'art. 8 della direttiva viene quindi adempiuta, in linea di principio, consentendo ai destinatari delle decisioni governative ivi considerate di sottoporle al giudizio degli organi giurisdizionali competenti in materia di judicial review.
59 Nel corso della fase scritta, e con maggior intensità in udienza, le parti della causa principale hanno discusso su quale dei due meccanismi di impugnazione (ossia quello istituito dall'Immigration Act britannico e il judicial review) consenta un controllo più completo delle decisioni governative sull'ingresso e l'espulsione degli stranieri.
60 A mio parere, non compete alla Corte di giustizia, nell'ambito della presente questione pregiudiziale, pronunciarsi sulla maggiore o minore efficacia del ricorso dinanzi ad un adjudicator o ad un Appeal Tribunal, rispetto all'esercizio del judicial review dinanzi ad un tribunale in senso stretto. L'interpretazione chiesta alla Corte di giustizia si riferisce solo ai termini dell'art. 8 della direttiva e la risposta deve essere incentrata sull'analisi di tali termini.
61 Tuttavia, l'art. 8 della direttiva non esaurisce tutte le prescrizioni del diritto comunitario relative alle garanzie processuali di cui devono godere i cittadini degli Stati membri a protezione e tutela dei loro diritti soggettivi, quando tali diritti derivano da norme comunitarie.
62 In particolare, esiste già una solida giurisprudenza della Corte di giustizia sull'efficacia dei rimedi esperibili a difesa dei diritti derivati dall'ordinamento comunitario (21), che impone un livello minimo di tutela giurisdizionale al quale gli ordinamenti degli Stati membri le cui decisioni siano contestate non possono sottrarsi.
63 Potrebbe darsi il caso di un regime nazionale di ricorsi contro gli atti amministrativi non pienamente rispondente a quanto prescritto da quella giurisprudenza. Di fatto, nel caso del Regno Unito, la Corte di giustizia dichiarò, con la sentenza 19 giugno 1990 (22), che doveva essere esclusa, perché contraria al diritto comunitario, l'applicazione della norma nazionale che, secondo la Camera dei Lords, impediva al giudice britannico di concedere provvedimenti cautelari a tutela dei diritti derivati da una disposizione comunitaria di effetto diretto.
64 Allo stesso modo, se il judicial review delle decisioni governative sull'ingresso o l'espulsione degli stranieri non consentisse ai giudici di esaminare in modo completo ed efficace tali decisioni a causa di restrizioni dell'attività giurisdizionale tali da rendere inefficace il suo controllo nel merito di tali decisioni, il diritto comunitario esigerebbe che tali restrizioni fossero superate e che venisse offerta ai ricorrenti una tutela giurisdizionale adeguata.
65 In altre parole, l'interpretazione della direttiva non può prescindere dallo sviluppo della giurisprudenza della Corte di giustizia sulla tutela giurisdizionale dei diritti derivati dalle norme comunitarie. Esso comporta:
a) che l'art. 8 della direttiva obbliga gli Stati membri ad accordare ai cittadini comunitari almeno lo stesso grado di tutela giuridica applicabile ai propri cittadini in relazione alle decisioni dell'amministrazione, tutela che nel caso del Regno Unito è fornita mediante il judicial review;
b) che tale meccanismo di tutela non corrisponderebbe ai requisiti generali del diritto comunitario, interpretato secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, se non consentisse un controllo giurisdizionale efficace e completo degli atti dell'amministrazione in materia d'ingresso ed espulsione dei cittadini degli altri Stati membri, anche quando adottati per motivi di sicurezza nazionale.
66 Va tuttavia riconosciuto che la formulazione dell'art. 9 della direttiva sembra ammettere determinate restrizioni al controllo giurisdizionale in questa materia, restrizioni che devo analizzare.
Sulla validità dell'esclusione o limitazione dei ricorsi giurisdizionali ai sensi dell'art. 9 della direttiva
67 L'art. 9 della direttiva pone il requisito del parere di un'autorità diversa da quella che adotta la decisione finale in ciascuna delle tre ipotesi seguenti: «Se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali o se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità dei provvedimenti impugnati o se essi non hanno effetto sospensivo». Fino a che punto possono tali ipotesi considerarsi valide oggi nel diritto comunitario?
68 La lettura della norma suscita tre domande:
- E' ammissibile dal punto di vista del diritto comunitario che le decisioni governative riguardanti la libera circolazione delle persone possano essere escluse dal controllo giurisdizionale?
- E' ammissibile dal punto di vista del diritto comunitario che un ricorso giurisdizionale contro tali decisioni governative non possa esaminare il merito dei provvedimenti?
- E' ammissibile dal punto di vista del diritto comunitario che non sia prevista, o che sia esclusa, la sospensione cautelativa di tali provvedimenti nell'ambito dei ricorsi giurisdizionali previsti per il loro controllo?
69 Cercherò di rispondere separatamente a ciascuna di queste tre domande. Anticiperò che la risposta negativa mi sembra nei primi due casi necessaria.
i) L'esclusione dei ricorsi giurisdizionali
70 La possibilità di escludere dal controllo giurisdizionale talune decisioni governative come quelle previste dalla direttiva, sarebbe comprensibile nella situazione dell'ordinamento comunitario esistente nel 1964; oggi, in seguito all'evoluzione della giurisprudenza avutasi da allora, mi sembra incompatibile con esso.
71 La Corte di giustizia ha riassunto chiaramente i termini di tale evoluzione giurisprudenziale nella sentenza 3 dicembre 1992, Oleificio Borelli/Commissione (23), citando la propria giurisprudenza precedente: «(...) come la Corte ha rilevato in particolare nelle sentenze 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston (Racc. pag. 1651, punto 18 della motivazione), e 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens (Racc. pag. 4097, punto 14 della motivazione), l'esigenza di un sindacato giurisdizionale di qualsiasi decisione di un'autorità nazionale costituisce un principio generale di diritto comunitario che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e che è stato sancito dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo» (24).
72 Nelle sue conclusioni presentate il 17 maggio 1990 nella causa Factortame, l'avvocato generale Tesauro considerava già allora «acquisito, alla luce di una consolidata giurisprudenza della Corte (...) che ai singoli, titolari di posizioni giuridiche soggettive in base a norme comunitarie immediatamente efficaci, i giudici nazionali hanno l'obbligo di apprestare una tutela giurisdizionale completa ed effettiva (...)» (25).
73 Lo stesso orientamento giurisdizionale fu confermato, infatti, dalla sentenza Factortame: «Dalla giurisprudenza della Corte risulta che è compito dei giudici nazionali, secondo il principio di collaborazione enunciato dall'art. 5 del Trattato CEE, garantire la tutela giurisdizionale spettante ai singoli in forza di norme di diritto comunitario aventi efficacia diretta (...)» (26).
74 Nel campo specifico del diritto alla libera circolazione dei lavoratori, la sentenza Heylens, citata, qualificando questo diritto come un diritto fondamentale riconosciuto dal Trattato a qualsiasi lavoratore comunitario, aveva affermato che «l'esistenza di un rimedio di natura giurisdizionale contro qualsiasi decisione di un'autorità nazionale con cui viene rifiutato il beneficio di questo diritto è essenziale per assicurare al singolo la tutela effettiva del suo diritto» (27).
75 In tal modo, l'insegnamento della Corte di giustizia ha elevato il diritto dei cittadini alla tutela giurisdizionale al rango di garanzia essenziale dell'ordinamento comunitario. A differenza di quello che avviene per l'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, l'esigenza della tutela giurisdizionale effettiva non si limita, nell'ambito comunitario, ai meri «diritti civili» ma a tutti quelli derivanti da disposizioni di diritto comunitario (28).
76 Non credo sia necessario sviluppare oltre tali considerazioni, che possono ben considerarsi parte dell'acquis communautaire. La chiarezza della giurisprudenza esposta rende superflui ulteriori commenti.
77 La direttiva, al contrario, consente di «abbassare» le garanzie procedimentali minime, tollerando, all'art. 9, l'assenza di ricorso giurisdizionale contro le decisioni di espulsione adottate dalle autorità governative nazionali, con l'unica esigenza che intervenga il parere, peraltro non vincolante, di un'altra autorità nazionale.
78 A mio giudizio, tale possibilità era ammissibile nel 1964, quando non era ancora stata consolidata la giurisprudenza della Corte di giustizia cui ho fatto riferimento, ma, successivamente a questa, essa dev'essere respinta.
79 Secondo tale giurisprudenza, lo standard minimo ammissibile implica necessariamente la possibilità del controllo giurisdizionale degli atti amministrativi che incidono negativamente sui diritti derivati dall'ordinamento comunitario e, in particolare, sul diritto di qualsiasi cittadino di qualsiasi Stato membro a recarsi in un altro Stato.
80 La prima delle tre ipotesi ammesse dall'art. 9 della direttiva risulta quindi contraria ad un principio generale del diritto comunitario.
ii) Sulle limitazioni ai ricorsi giurisdizionali
81 Nemmeno la seconda ipotesi prevista dall'art. 9 della direttiva (ricorso giurisdizionale limitato all'esame della legittimità della decisione) sembra oggi ammissibile, se con tale espressione vuole indicarsi la limitazione dei poteri del giudice di esaminare il merito, limitando la sua competenza al controllo dei requisiti formali di legittimità della decisione governativa, quali potrebbero essere la competenza dell'organo che la adotta, la regolarità dello sviluppo del procedimento e altri simili.
82 Se prima ho messo in evidenza la giurisprudenza della Corte di giustizia sulla necessità di mezzi di tutela giurisdizionale per la difesa dei diritti derivanti dall'ordinamento comunitario, ora devo concentrare l'attenzione sull'«efficacia» di tali mezzi, anch'essa richiesta da quella giurisprudenza.
83 L'esigenza dell'efficacia consiste in due aspetti: l'esame da parte del giudice non deve subire limitazioni, e questi deve essere in grado di garantire una tutela sufficiente al momento giusto. Di quest'ultimo punto mi occuperò ancora dopo con riferimento ai provvedimenti cautelari.
84 Il requisito del ricorso giurisdizionale contro le decisioni contrarie alla libera circolazione sarebbe compromesso se gli Stati membri potessero assoggettare tale ricorso a limitazioni capaci di renderlo praticamente inoperante.
85 Ciò avverrebbe se una normativa nazionale limitasse il controllo giurisdizionale agli aspetti meramente esteriori delle decisioni sull'ingresso o l'espulsione degli stranieri, impedendo agli organi giurisdizionali di esaminare il merito della controversia, ossia il rispetto, nella decisione, del principio di proporzionalità e delle altre regole giuridiche rilevanti.
86 La giurisprudenza della Corte di giustizia ha così interpretato talune di queste regole:
- Il motivo della decisione deve essere il comportamento personale e individuale dell'interessato (art. 3 della direttiva) e questa non può fondarsi su considerazioni di «prevenzione generale» (29).
- La semplice esistenza di precedenti condanne penali (art. 3, n. 2, della direttiva) non è sufficiente per motivare un provvedimento di espulsione, a meno che non vi sia stato un comportamento personale che costituisca una minaccia attuale per l'ordine pubblico (30).
- Il comportamento personale di uno straniero non può ritenersi sufficientemente grave per giustificare il provvedimento di espulsione, se lo stesso comportamento, anche da parte di un cittadino, non fosse oggetto di provvedimenti repressivi, o di altro tipo, intesi a contrastarlo (31).
87 Gli organi giurisdizionali non potrebbero controllare se le decisioni delle autorità governative in materia rispettano o no tali regole e altre simili, come i principi generali del diritto comunitario (in particolare il citato principio di proporzionalità), se fossero abilitate ad esaminare soltanto la validità formale, e non i motivi di merito della decisione di espulsione (32).
88 Inoltre, potrebbe parlarsi di «tutela efficace» solo nella misura in cui il ricorso giurisdizionale consentisse un controllo pieno dell'atto amministrativo che ne costituisce oggetto.
89 Ritengo, pertanto, che nemmeno la seconda ipotesi prevista dall'art. 9 della direttiva sia conforme al diritto alla tutela giurisdizionale, come principio di diritto comunitario.
iii) Sulla mancanza di effetti sospensivi dei ricorsi giurisdizionali
90 Maggiori difficoltà riveste la terza ipotesi di cui all'art. 9 della direttiva: «o se essi non hanno effetto sospensivo».
91 In primo luogo, si pone un problema terminologico: nella versione inglese si legge «where the appeal cannot have suspensory effect». Tale espressione differisce in un punto decisivo dalla versione francese («s'ils n'ont pas d'effet suspensif»), dalla versione spagnola («cuando el recurso no tenga efectos suspensivos»), della versione italiana («se essi non hanno effetto sospensivo») e dalla versione tedesca («oder keine aufschiebende Wirkung haben»).
92 La differenza consiste nel fatto che, secondo la versione inglese, la terza ipotesi presuppone che il ricorso giurisdizionale «non possa» avere effetto sospensivo. Invece, secondo le altre versioni linguistiche, il ricorso giurisdizionale potrebbe eventualmente, ma non necessariamente, avere tali effetti sospensivi: la disposizione dell'art. 9 della direttiva entrerebbe in gioco solo quando le norme processuali disciplinanti il ricorso non prescrivano che esso abbia di per sé effetti sospensivi, ma non escluderebbero la possibilità che il giudice disponga la sospensione dell'atto impugnato.
93 Se la versione più conforme al senso della norma fosse quella inglese, vi sarebbero gravi problemi di compatibilità con il diritto comunitario per giustificare il divieto dei provvedimenti cautelari in questa materia (33).
94 Per citare ancora la sentenza Factortame e a. (34): «(...) la piena efficacia del diritto comunitario sarebbe del pari ridotta se una norma di diritto nazionale potesse impedire al giudice chiamato a dirimere una controversia disciplinata dal diritto comunitario di concedere provvedimenti provvisori allo scopo di garantire la piena efficacia della pronuncia giurisdizionale sull'esistenza dei diritti invocati in forza del diritto comunitario».
95 La giurisprudenza Factortame sui provvedimenti cautelari viene ribadita nella sentenza 21 febbraio 1991, Zuckerfabrik (35), ed è stata recentemente estesa con la sentenza 9 novembre 1995, Atlanta (36). Quest'ultima ampia le facoltà del giudice nazionale al di là della semplice sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti contestati, riconoscendo, a determinate condizioni, la possibilità che essi «modifichino o disciplinino (...) situazioni di diritto o rapporti giuridici controversi» attraverso la concessione di provvedimenti provvisori (37).
96 La base di tale giurisprudenza è già ben consolidata, e seguendo il criterio generale secondo cui le norme del diritto derivato devono essere interpretate, per quanto possibile, nella maniera che più sia conforme alle disposizioni del Trattato e ai principi generali del diritto comunitario, ritengo che la terza ipotesi di cui all'art. 9, n. 1, della direttiva può fare riferimento solo alle norme processuali che, senza vietare l'effetto sospensivo dei ricorsi giurisdizionali, tuttavia non lo esigono in modo necessario.
97 Interpretata così, quest'ipotesi può essere ritenuta conforme al diritto comunitario, poiché esso, proponendosi al divieto assoluto di effetto sospensivo dei ricorsi giurisdizionali relativi a diritti derivanti dal Trattato, non impone l'obbligo, ma la semplice possibilità, che la presentazione di tali ricorsi abbia effetto sospensivo.
98 Sullo stesso punto e nella citata sentenza Dzodzi, un giudice belga chiese alla Corte di giustizia se l'interpretazione dell'art. 9 della direttiva richiedesse che «(...) gli interessati devono poter fruire di un ricorso che consenta loro di chiedere l'intervento urgente di un giudice nazionale, prima dell'esecuzione del provvedimento contestato, allo scopo di ottenere in tempo utile provvedimenti di tutela dei diritti minacciati».
99 La sentenza Dzodzi, risolvendo la questione pregiudiziale formulata in termini così precisi, concluse (38) «che l'art. 9 non può essere interpretato nel senso che impone l'istituzione di un mezzo di impugnazione, esperibile dalle persone considerate dalla direttiva, come quello definito dal giudice belga».
100 Le caratteristiche del sistema definito dal giudice belga presupponeva: a) la necessità che esistesse un ricorso previo all'esecuzione delle decisioni di rifiuto di un permesso di soggiorno, o di un provvedimento di espulsione dal territorio; b) l'attribuzione esclusiva di tale ricorso ad un organo giurisdizionale, che potesse pronunciarsi con procedimento d'urgenza e che fosse competente ad adottare provvedimenti provvisori in materia di diritto di soggiorno.
101 La Corte di giustizia risolse in senso negativo tale questione pregiudiziale, ma non si pronunciò in quell'occasione - non essendo necessario farlo - sulla possibilità di vietare provvedimenti cautelari nell'ambito dei ricorsi giurisdizionali contro le decisioni governative oggetto della direttiva. A mio parere, tale ipotesi era stata esclusa dalla sua giurisprudenza precedente.
102 In ogni caso, la giurisprudenza sopra citata conferma che deve essere sempre aperta agli stranieri non solo la possibilità di ricorrere in giustizia contro le decisioni sul loro ingresso e l'espulsione da uno Stato membro, ma anche la possibilità che, nell'ambito di tale meccanismo di ricorso, l'organo giurisdizionale competente sospenda provvisoriamente l'esecuzione di tali decisioni oppure, addirittura, adotti provvedimenti positivi sulla situazione provvisoria dell'interessato.
103 Riassumendo tali considerazioni, a mio parere, la terza ipotesi dell'art. 9, n. 1, della direttiva sarebbe valida solo nella misura in cui si riferisse ad un sistema processuale nazionale che ammetta la possibilità dell'effetto sospensivo del ricorso giurisdizionale, senza imporlo automaticamente. Una disciplina nazionale che - come dà ad intendere la versione inglese della norma - negasse in modo assoluto l'effetto sospensivo di tali ricorsi non sarebbe compatibile con il diritto comunitario.
Sulla terza questione pregiudiziale
104 Con tale questione pregiudiziale il giudice a quo chiede se le condizioni negative di cui all'inizio dell'art. 9, n. 1, della direttiva, cui mi sono appena riferito, siano applicabili anche al n. 2, di tale articolo.
105 Il giudice a quo indica nell'atto di rinvio che «le parti concordano sul fatto che le parole iniziali (...) si applicano ad entrambi i paragrafi dell'art. 9. Sono d'accordo». Anche il governo britannico e la Commissione sono favorevoli a una soluzione affermativa.
106 Da parte mia, ferme restando le riserve già espresse in merito alla frase iniziale dell'art. 9, n. 1, della direttiva, concordo con tali valutazioni.
107 Le circostanze che rendono necessario il parere di un'autorità nazionale indipendente, infatti, sono le stesse sia nelle ipotesi contemplate dal n. 1 (mancato rinnovo del permesso di soggiorno o espulsione del titolare di un permesso di soggiorno) (39), sia in quelle contemplate dal n. 2 (diniego del permesso di soggiorno o espulsione del richiedente tale permesso, anche prima della sua concessione).
108 Il fatto che quelle circostanze figurino solo, espressamente, nell'art. 9, n. 1, della direttiva è dovuto ad una semplice questione di redazione o collocazione sistematica della frase che introduce l'articolo nel suo complesso, è però chiaro che l'intenzione del legislatore era di applicare al n. 2 gli stessi presupposti del n. 1.
109 Le differenze tra i due commi non hanno a che vedere, poi, con il loro funzionamento nel sistema del controllo degli atti amministrativi in questa materia, ma solo con il tipo di atti specifici cui ciascun comma si riferisce e con il momento cronologico in cui entra in gioco l'obbligo del parere.
110 Come ha indicato la Corte di giustizia nella sentenza Gallagher, citata, «la differenza fra i nn. 1 e 2, dell'art. 9 consiste proprio nel fatto che, nelle situazioni di cui al n. 1, il parere deve precedere l'emanazione del provvedimento, mentre nelle situazioni di cui al n. 2 il parere viene ottenuto dopo l'adozione del provvedimento e unicamente a richiesta della persona interessata qualora abbia mosso contestazioni» (40).
111 Il presupposto iniziale per l'applicabilità è, quindi, lo stesso per ciascuno dei due commi dell'art. 9 della direttiva, come riconoscono tutte le parti alla controversia.
Sulla quarta questione pregiudiziale: la portata delle decisioni di espulsione dei cittadini comunitari
112 Con la quarta questione pregiudiziale, il giudice a quo chiede, sostanzialmente, se il cittadino comunitario espulso per motivi di pubblica sicurezza dal territorio di uno Stato membro, che sia partito e chieda in seguito di tornare in tale territorio, abbia diritto di ottenere il parere di cui al n. 2 dell'art. 9 della direttiva, benché a suo tempo egli non abbia proposto ricorso contro la decisione di espulsione e questa non sia stata oggetto di alcun parere.
113 Ritengo che la questione così posta debba essere riformulata dalla Corte di giustizia al fine di fornire un'interpretazione utile delle norme controverse. Infatti, le due domande che il giudice a quo aveva inizialmente suggerito su questo punto, e che ha modificato in seguito all'intervento degli avvocati di entrambe le parti, si riferivano all'applicazione degli artt. 8 e 9 (41) della direttiva agli ordini di espulsione già eseguiti e non si limitavano solo all'art. 9, n. 2, della direttiva.
114 La risposta della Corte di giustizia dovrebbe, a mio parere, partire dalla dottrina che si è venuta consolidando sui provvedimenti di espulsione dei cittadini comunitari (sentenza Adoui e Cornuaille, citata) per poi analizzare l'applicazione degli artt. 8 e 9 della direttiva alle fattispecie cui si riferisce il giudice nazionale.
115 Comincerei col dire che l'espulsione di cittadini comunitari da parte dello Stato membro ospite, basata su motivi di pubblica sicurezza, continua ad essere un provvedimento ammissibile, dal punto di vista comunitario, anche nel quadro giuridico successivo all'Atto unico, nel quale è stato stabilito il principio della soppressione delle frontiere interne.
116 Infatti, quale che sia la portata di tale principio, previsto ora nell'art. 7 A del Trattato, compresa la libera circolazione discendente dalla cittadinanza dell'Unione, riconosciuta dall'art. 8 A del Trattato sull'Unione europea, esso non impedisce agli Stati membri di fare uso della prerogativa della propria sovranità, in forza della quale possono limitare, per determinati motivi, la libertà di movimento degli stranieri nella Comunità, potendo giungere sino alla loro espulsione dal territorio nazionale.
117 Tali limitazioni della libertà degli stranieri sono parallele ai divieti di soggiorno che, nei paesi i cui ordinamenti li prevedono, limitano la libertà di movimento anche dei cittadini all'interno del proprio Stato.
118 Tuttavia, la legittimità dei provvedimenti di espulsione non giunge alla soppressione assoluta della libertà di movimento all'interno della Comunità, dal punto di vista temporale. La Corte di giustizia, nella sentenza Adoui e Cornuaille, rispondendo a una questione pregiudiziale relativa alla durata degli effetti del provvedimento di espulsione di stranieri (42), ha elaborato la seguente dottrina:
«Per quanto riguarda la possibilità, da parte di coloro nei cui confronti vengano adottati provvedimenti di allontanamento dal territorio di uno Stato membro, di accedere nuovamente al territorio dello Stato interessato e chiedervi un nuovo permesso di soggiorno, va rilevato che qualsiasi cittadino di uno degli Stati membri che desideri cercare lavoro in un altro Stato membro può chiedere nuovamente un permesso di soggiorno. Tale domanda, se è presentata dopo un ragionevole periodo di tempo, va esaminata dall'autorità amministrativa competente dello Stato ospitante che deve prendere in considerazione, in particolare, le ragioni addotte dall'interessato per dimostrare il mutamento obiettivo delle circostanze in base alle quali era stato adottato il primo provvedimento di allontanamento».
119 Sia nel caso in cui la decisione iniziale di espulsione sia stata, a suo tempo, impugnata e confermata, sia nel caso in cui non sia stata impugnata e, conseguentemente, sia diventata definitiva allo scadere dei termini di impugnazione (43), ritengo che la soluzione sostenuta nella sentenza Adoui e Cornuaille sia pienamente applicabile e che ne derivino due conseguenze rilevanti:
a) che gli effetti coercitivi dell'espulsione permangono per un periodo di tempo determinato (normalmente previsto nella decisione stessa), talché l'ingresso nel territorio nazionale rimane proibito all'interessato durante tale periodo;
b) che, ciononostante, l'interessato ha diritto a chiedere, «dopo un ragionevole periodo di tempo», che le autorità competenti riconsiderino il suo caso.
120 La prima conseguenza è coerente con la ragion d'essere stessa del provvedimento di espulsione e la sua legittimità è stata confermata dalla sentenza Adoui e Cornuaille, secondo cui «qualora sussista nei confronti dell'interessato, e continui a produrre effetti giuridici sì da trattenerlo fuori dal territorio dello Stato di cui trattasi, un provvedimento di allontanamento validamente adottato a norma del diritto comunitario, questo non gli attribuisce affatto il diritto di accedere al suddetto territorio nelle more dell'esame della nuova domanda» (44). A fortiori, l'ingresso rimarrà vietato se la risposta alla nuova richiesta continuasse ad essere negativa dopo tale esame.
121 Proprio in quest'ultimo caso entrano in gioco le esigenze di controllo giurisdizionale imposte dalla direttiva. Il cittadino comunitario può infatti opporsi al nuovo diniego formulato dalle autorità competenti - in base alla persistenza delle circostanze che determinarono la sua espulsione - avvalendosi dei meccanismi processuali previsti dagli artt. 8 e 9 (45) della direttiva.
122 Come è logico, il ricorso a tali mezzi di impugnazione non può essere abusivo o temerario, di modo che il rigetto di un ricorso sia seguito quasi immediatamente dalla presentazione di un altro sugli stessi fatti: tra la proposizione di un ricorso ed un altro può richiedersi, come sostiene la sentenza Adoui e Cornuaille, un tempo ragionevole.
123 Tali considerazioni consentono di offrire al giudice a quo una risposta che, pur superando il tenore letterale della quarta questione pregiudiziale, può fornire elementi aggiuntivi di giudizio.
124 La risposta rimane immutata in qualsiasi delle tre ipotesi cui si riferisce la quarta questione pregiudiziale: sia se l'interessato si veda respingere una domanda d'ingresso, oppure un permesso di soggiorno, o anche sia oggetto di un nuovo ordine di espulsione; in tutti questi casi può esercitare i diritti conferiti dagli artt. 8 e 9 della direttiva, anche se tali decisioni discendono da una precedente decisione di espulsione a suo tempo non impugnata. Tuttavia, l'esercizio di tali diritti sarà possibile solo quando trascorra un tempo ragionevole tra il primo ordine di espulsione e il successivo tentativo di entrare nel territorio dello Stato membro che lo ha emanato.
Sulla quinta questione pregiudiziale
125 Con l'ultima questione pregiudiziale, il giudice a quo chiede se la risposta fornita alla quarta questione muti in qualcosa per il fatto che il cittadino comunitario, espulso per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, si trovi in una di queste tre ipotesi: a) sia entrato nel territorio dello Stato membro prima di chiedere un permesso di soggiorno; b) sia stato espulso dallo Stato membro prima di aver chiesto un permesso di soggiorno o non lo abbia mai chiesto; c) la precedente partenza dal territorio sia dovuta a una decisione di espulsione, o a una minaccia di detenzione ed espulsione, e sia stata seguita da una decisione di diniego d'ingresso nel territorio.
126 Poiché tale questione è complementare alla quarta, che, a sua volta, parte dall'esistenza di un previo provvedimento di espulsione, emanato dalle autorità competenti, la risposta che suggerisco per la quarta questione non subisce modifiche in nessuna delle tre ipotesi ora indicate.
127 Infatti, una persona che è ancora oggetto di un ordine di espulsione non è autorizzata ad entrare nel territorio nazionale e non può esercitare il diritto di libera circolazione. Ciò non le impedisce, come ho già indicato, di chiedere alle autorità competenti il riesame della sua situazione giuridica, con l'ulteriore possibilità di impugnare un'eventuale risposta negativa.
128 Permanendo tale situazione, lo Stato membro in questione può opporsi all'ingresso dell'espulso. Può altresì opporsi alla permanenza sul proprio territorio di chi vi sia entrato in violazione del divieto d'ingresso derivante dall'ordine di espulsione. Può infine disporre l'espulsione di tale persona con un atto che costituirebbe una semplice esecuzione dell'originario ordine di espulsione.
129 Se, come riconosciuto dalla sentenza Adoui e Cornuaille, il cittadino interessato da un ordine di espulsione valido non ha diritto di entrare nel territorio dello Stato membro in questione nelle more dell'esame della sua nuova domanda, ancor meno potrà riconoscerglisi tale diritto - che in tal caso non sarebbe d'ingresso ma di residenza - quando sia entrato nel paese violando l'ordine di espulsione impartitogli.
130 Da ciò si deduce che, in tali condizioni, la decisione di deportare chi era già oggetto di un ordine di espulsione valido, emanato precedentemente e non revocato, può essere eseguita immediatamente.
Conclusione
131 Propongo quindi alla Corte di giustizia di risolvere nel seguente modo le questioni poste dalla High Court of Justice sull'interpretazione degli artt. 8 e 9 della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica:
«1) L'art. 8 della direttiva 64/221, riferendosi ai "ricorsi consentiti ai cittadini avverso gli atti amministrativi", si riferisce al sistema generale di ricorsi contro tali atti esistenti in ciascuno Stato membro.
2) I cittadini comunitari che siano stati colpiti da un ordine di espulsione o di diniego dell'ingresso nel territorio di uno Stato membro, per motivi di sanità pubblica, di pubblica sicurezza o di ordine pubblico, hanno diritto di impugnarlo dinanzi ad un organo giurisdizionale di tale Stato con un efficace ricorso di piena giurisdizione.
3) La prima frase dell'art. 9, n. 1, della direttiva 64/221 ("Se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali o se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità dei provvedimenti impugnati o se essi non hanno effetto sospensivo") si applica altresì al n. 2 dello stesso articolo. Le prime due ipotesi di tale frase vanno ritenute contrarie al principio generale di diritto comunitario che garantisce ai singoli la tutela giurisdizionale piena ed efficace dei diritti derivanti da norme comunitarie con effetto diretto.
4) Un cittadino comunitario cui sia stato negato l'ingresso nel territorio di uno Stato membro, o che sia stato da questo espulso per motivi di sanità pubblica, ordine pubblico o pubblica sicurezza, può impugnare tali decisioni attraverso i ricorsi previsti nell'art. 8 della direttiva 64/221. Sia nel caso in cui non abbia fatto uso di tali ricorsi, sia nel caso in cui l'esito dell'impugnazione sia stato sfavorevole, egli potrà tuttavia chiedere alle autorità amministrative, dopo un tempo ragionevole, di riesaminare il suo caso. Contro un'eventuale decisione negativa di tali autorità su quest'ultima domanda, egli potrà avvalersi, a sua volta, delle disposizioni degli artt. 8 e 9 della citata direttiva, sempreché l'esercizio di tali diritti non abbia forma abusiva o temeraria».
(1) - GU L 56, pag. 850.
(2) - Secondo l'ordinanza di rinvio, tale comunicazione gli sarebbe stata inviata dallo Home Office, ma dal documento allegato all'atto introduttivo della causa a quo (allegato 1) risulta che in realtà era stata inviata dal Foreign Office.
(3) - Il ministero dell'Interno ha ancora aggiunto le seguenti precisazioni in merito alla direttiva: «Nella Vostra lettera avete citato l'art. 9 della direttiva 64/221/CEE che riguarda i diritti di ricorso dei cittadini comunitari (in particolare dei cittadini irlandesi) (...) Sono stato informato che era possibile vietare l'ingresso nel territorio a cittadini comunitari (in particolare a cittadini irlandesi). Sono stato altresì informato che, se tale divieto si basa su motivi per i quali risulta che la decisione non è abitualmente impugnabile (ossia motivi di sicurezza dello Stato o motivi connessi al bene comune), l'interessato non dispone di un diritto di ricorso anche se si tratta di un cittadino comunitario (compreso un cittadino irlandese)».
(4) - L'atto di rinvio riconosce che «entrambi i ricorrenti hanno allegazioni da far valere in merito ai motivi sui quali si basò il resistente per adottare le sue decisioni di espellerli dal Regno Unito o di impedire il loro ingresso nello stesso (...). Fino ad oggi, gli avvocati non hanno presentato le loro allegazioni sulla correttezza o adeguatezza dei motivi di esclusione o diniego d'ingresso e non viene sollevata nessuna questione che faccia sollevare alcun altro rinvio pregiudiziale (...)».
(5) - Nota irrilevante per la versione italiana.
(6) - Le decisioni degli adjudicators, a loro volta, possono essere impugnate, a determinate condizioni, dinanzi all'Immigration Appeal Tribunal (art. 20 dell'Immigration Act). Sia gli adjudicators sia i membri dell'Appeal Tribunal sono nominati dal Lord Chancellor, di regola tra gli avvocati con una certa esperienza professionale.
(7) - L'art. 33 dell'Immigration Act definisce la entry clearance «un visto, certificato d'ingresso o altro documento che, secondo le norme sull'immigrazione, deve essere considerato prova, o prova necessaria, del diritto di una persona che non sia cittadino britannico ad entrare nel Regno Unito (ma non include un permesso di lavoro)».
(8) - La giurisprudenza della Corte di giustizia ha ritenuto compresi tra i beneficiari di queste libertà anche i turisti, in quanto destinatari di prestazioni di servizi (sentenza 31 gennaio 1984, cause riunite 286/82 e 26/83, Luisi e Carbone, Racc. pag. 377), e gli studenti (sentenza 26 febbraio 1992, causa C-357/89, Raulin, Racc. pag. I-1027).
(9) - Il problema si pone specialmente nella situazione sorta successivamente al 31 dicembre 1992, data limite per l'attuazione delle disposizioni dell'art. 7 A del Trattato. Il Parlamento europeo ha presentato il 18 novembre 1993 un ricorso (causa C-445/93) dinanzi alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 175 del Trattato, per far dichiarare che la Commissione aveva violato tale Trattato omettendo di presentare le proposte necessarie per istituire la libera circolazione delle persone nel mercato interno, conformemente all'art. 7 A del Trattato. La Commissione adottò il 12 luglio 1995 una proposta di direttiva relativa alla soppressione dei controlli alle persone alle frontiere interne, che considera tale soppressione una conseguenza «dell'obbligo chiaro e incondizionato contenuto nell'art. 7 A del Trattato». Il Parlamento europeo, di fronte a tale fatto, ritenne il ricorso ormai privo di oggetto e lo comunicò alla Corte di giustizia che, con atto 11 luglio 1996, ne decise l'archiviazione. L'applicazione della Convenzione di Schengen da parte di sette Stati membri, dal 26 marzo 1995, è, da parte sua, estranea, in quanto tale, al diritto comunitario.
(10) - Il punto 17 della sentenza 7 luglio 1992, causa C-370/90, Singh (Racc. pag. I-4265, in particolare pag. I-4294), afferma: «(...) i cittadini degli Stati membri dispongono, in particolare, del diritto, conferito loro direttamente dagli artt. 48 e 52 del Trattato, di entrare e soggiornare nel territorio degli altri Stati membri per esercitarvi un'attività economica ai sensi delle suddette disposizioni (v., in particolare, sentenze 8 aprile 1976, causa 48/75, Royer, Racc. pag. 497, punto 31 della motivazione, e 5 febbraio 1991, causa C-363/89, Roux, Racc. pag. I-273, punto 9 della motivazione)».
(11) - Così, l'art. 3 della direttiva del Consiglio 15 ottobre 1968, 68/360/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all'interno della Comunità (GU L 257, pag. 13): «1. Gli Stati membri ammettono sul loro territorio le persone di cui all'articolo 1 dietro semplice presentazione di una carta di identità o di un passaporto validi. 2. Non può essere imposto alcun visto d'ingresso né obbligo equivalente, salvo per i membri della famiglia che non possiedono la cittadinanza di uno degli Stati membri (...)». In termini simili si esprime la direttiva del Consiglio 21 maggio 1973, 73/148/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all'interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi (GU L 172, pag. 14).
(12) - La legislazione del Regno Unito sull'immigrazione fu modificata espressamente in questo senso: l'art. 7 dell'Immigration Act 1988 dispensa dalla necessità di ottenere il permesso d'ingresso per entrare nel Regno Unito le persone cui tale facoltà è riconosciuta nel diritto comunitario.
(13) - La sentenza 4 dicembre 1974, causa 41/74, Van Duyn (Racc. pag. 1337), afferma espressamente: «(...) la direttiva 64/221 intende limitare il potere discrezionale che le leggi interne normalmente concedono alle autorità competenti in materia di ammissione e di espulsione degli stranieri».
(14) - «Fatte salve le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, essa importa il diritto (...)».
(15) - «Le prescrizioni del presente capo [sulla libertà di stabilimento] (...) lasciano impregiudicata l'applicabilità delle disposizioni (...) che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri e che siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica».
(16) - La sentenza 28 ottobre 1975, causa 36/75, Rutili (Racc. pag. 1219, punti 26 e 27) afferma: «In forza della riserva di cui all'art. 48, n. 3, gli Stati membri restano sostanzialmente liberi di determinare, conformemente alle loro necessità nazionali le esigenze dell'ordine pubblico. Tale nozione, tuttavia, nel contesto comunitario e in ispecie, in quanto autorizza una deroga ai principi fondamentali della parità di trattamento e della libera circolazione dei lavoratori, va inteso in senso restrittivo, di guisa che la sua portata non può essere determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il controllo delle istituzioni comunitarie».
(17) - L'espressione inglese per designare questo meccanismo di impugnazione è la generica the same legal remedies. I ricorsi dinanzi a organi giurisdizionali, cui si riferisce l'art. 9 della direttiva sotto la denominazione di appeals to a court of law, costituirebbero un gruppo ristretto all'interno di questa categoria.
(18) - Al punto 22 della citata sentenza Singh, la Corte di giustizia ha affermato che è vero che, come sostiene il governo britannico, il cittadino di uno Stato membro entra e soggiorna nel territorio di tale Stato in forza dei diritti inerenti alla sua cittadinanza e non di quelli conferitigli dal diritto comunitario. In particolare, come prevede anche l'art. 3 del quarto Protocollo che integra la Convenzione europea dei diritti dell'uomo, uno Stato non può espellere un suo cittadino né negargli l'accesso al suo territorio.
(19) - Nel caso della legislazione del Regno Unito (che non ha ratificato il quarto Protocollo che integra la Convenzione europea dei diritti dell'uomo) ciò è riconosciuto dal giudice nazionale stesso: «La decisione di allontanare qualcuno autorizzato dalla propria cittadinanza britannica a soggiornare nel Regno Unito sarebbe una flagrante e grossolana negazione del diritto di residenza di cui all'art. 1, n. 1, dell'Act. Sarebbe impensabile che un Secretary of State potesse mai agire in maniera tanto iniqua da condurlo ad una simile decisione».
(20) - Cause riunite C-297/88 e C-197/89 (Racc. pag. I-3763).
(21) - A tale giurisprudenza mi riferisco, in modo più esteso, ai paragrafi 72 e seguenti delle presenti conclusioni.
(22) - Causa C-213/89, Factortame e a. (Racc. pag. I-2433, in particolare pag. I-2455).
(23) - Causa C-97/91 (Racc. pag. I-6313, punto 14).
(24) - Il riferimento della sentenza Borelli all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo deve essere precisato in quanto si riferisce a decisioni amministrative in materia di diritto pubblico, come correttamente esposto da Eduardo García de Enterría nel suo articolo The Extension of the Jurisdiction of National Administrative Courts by Community Law: the Judgment of the Court of Justice in Borelli and Article 5 of the EC Treaty, in Yearbook of European Law, 1993, Oxford, pagg. 19-37. Benché la Corte europea dei diritti dell'uomo interpreti in modo sempre più ampio l'espressione «diritti civili» salvaguardati dall'art. 6 della Convenzione (v., ad esempio, le sentenze di tale Corte nei casi Editions Périscope, Ortenberg e Procola), il diritto di azione garantito da tale articolo non si estende alle controversie di natura strettamente amministrativa. Nella sentenza Schouten and Meldrum (serie A, n. 394, 1994), la Corte europea dei diritti dell'uomo ha affermato che le questioni relative esclusivamente al diritto pubblico, come ad esempio gli obblighi derivanti dalla normativa fiscale, non avevano carattere «civile» ai sensi del citato art. 6.
(25) - Paragrafo 15 delle conclusioni.
(26) - Punto 19 della sentenza.
(27) - Punto 14 della sentenza.
(28) - Il contrasto si nota nettamente proprio nelle questioni relative al regime d'ingresso ed espulsione degli stranieri. Le controversie relative a tali materie non godono della garanzia prevista dall'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, bensì di quella prevista nell'art. 13 della stessa Convenzione. La relazione della Commissione europea dei diritti dell'uomo 27 giugno 1995 sul caso Chahal/Regno Unito (ricorso 22414/93) conclude che non sussisteva una violazione dell'art. 13 della Convenzione perché «il potere di controllo dei giudici del Regno Unito nei casi in cui viene invocata la sicurezza nazionale, è troppo limitato per soddisfare i requisiti dell'art. 13 della Convenzione». Oggetto di tale ricorso era il provvedimento di espulsione di uno straniero di cittadinanza indiana adottato dalle autorità britanniche per motivi di sicurezza nazionale. La Corte europea dei diritti dell'uomo, nella sentenza 15 novembre 1996 (non ancora pubblicata) definendo tale procedimento, affermava: «Tenuto conto dell'ampiezza delle carenze che presentano sia i procedimenti giurisdizionali di controllo sia quelli dinanzi al comitato consultivo, la Corte non può ritenere che tali ricorsi, complessivamente considerati, soddisfino i requisiti dell'art. 13 in connessione con l'art. 3 [della Convenzione europea dei diritti dell'uomo]».
(29) - Sentenza 26 febbraio 1975, causa 67/74, Bonsignore (Racc. pag. 297).
(30) - Sentenza 27 ottobre 1977, causa 30/77, Bouchereau (Racc. pag. 1999).
(31) - Sentenza 18 maggio 1982, cause riunite 115/81 e 116/81, Adoui e Cornuaille (Racc. pag. 1665).
(32) - Ciò non esclude che, valutando concetti così indeterminati come «pubblica sicurezza» e «ordine pubblico», si riconosca alle autorità governative un certo margine discrezionale che i giudici esamineranno solo attraverso le abituali tecniche di controllo della discrezionalità amministrativa.
(33) - Lo stesso problema si è posto in diverse occasioni alla giurisprudenza costituzionale di tali Stati membri. Il Tribunal Constitucional spagnolo, nella sentenza 115/1987, del 7 luglio, ritenne contrario alla Costituzione l'art. 34 della Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, del 1, luglio 1985, che disponeva: «In alcun caso potrà concedersi la sospensione delle decisioni amministrative adottate conformemente a quanto disposto dalla presente legge». Il Conseil constitutionnel francese, nella decisione 5 settembre 1986, esaminando la legge 9 settembre 1986, sull'esecuzione delle decisioni governative sull'espulsione di stranieri, ricorda che tali decisioni sono ammissibili e non contrastano con l'art. 66 della Costituzione, giacché possono dar luogo ad un ricorso giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo, accompagnato da una istanza di sospensione dell'esecuzione.
(34) - Punto 21 della sentenza.
(35) - Cause riunite C-143/88 e C-92/89 (Racc. pag. I-415).
(36) - Causa C-465/93 (Racc. pag. I-3761).
(37) - L'importanza di tale sentenza è stata messa in rilievo da Eduardo García de Enterría nel suo articolo Sobre la posibilidad de que las jurisdicciones nacionales adopten medidas cautelares positivas (y no sólo suspensiones) contra los actos de sus administraciones respectivas dictados en ejecución de reglamentos comunitarios cuya validez se cuestiona (sentencia Atlanta del Tribunal de Justicia, 9 de noviembre de 1995), in Revista Española de Derecho Administrativo, n. 88, 1995, pagg. 565-579. In generale, sulla giurisprudenza della Corte di giustizia sulla tutela cautelare, v. dello stesso autore La batalla por las medidas cautelares. Derecho Comunitario Europeo y proceso contencioso-administrativo español, 2° edizione, Madrid, 1995.
(38) - Punto 67.
(39) - Occorre ricordare che, secondo la sentenza 30 novembre 1995, causa C-175/94, Gallagher (Racc. pag. I-4253), «l'art. 9, n. 1, riguarda il caso di un cittadino di uno Stato membro che soggiorni già legalmente nel territorio di un altro Stato membro. Ciò vale non solo per il titolare di un permesso di soggiorno ma altresì per il cittadino di un altro Stato membro il quale, sulla scorta della normativa dello Stato ospite, non sia tenuto a possedere un permesso di soggiorno. Pertanto, tale disposizione si applica anche ad un provvedimento di allontanamento dal territorio di uno Stato membro emanato nei confronti di tale cittadino».
(40) - Punto 20 della sentenza.
(41) - Il tenore letterale delle questioni nella loro versione iniziale era il seguente: «Se il fatto che esista una precedente decisione di espulsione o di diniego dell'ingresso nel territorio lasci senza effetto o annulli i diritti previsti dagli artt. 8 e 9 quando si chiede allo Stato membro che adotta la decisione di riconsiderare l'ammissione sul suo territorio di un cittadino comunitario di un altro Stato membro. Se la risposta sia diversa secondo che la decisione iniziale sia di espulsione o di diniego d'ingresso dopo una partenza sotto la minaccia di espulsione. Se, in caso vi sia stata una precedente decisione di espulsione o di diniego d'ingresso nel territorio, una decisione successiva di allontanare un cittadino comunitario che si reca nel Regno Unito possa dar luogo al diritto, di cui all'art. 9, n. 2, di sottoporre il suo caso a un'autorità indipendente, o la decisione di allontanarlo si limita ad applicare quella precedente e non fa sorgere alcuno dei diritti previsti da tale articolo».
(42) - Punto 12 della sentenza. La questione recitava: «In quali ipotesi una persona cui è stato rifiutato o revocato il permesso di soggiorno, in quanto il suo comportamento personale costituiva un pericolo per l'ordine pubblico dello Stato ospitante, possa in seguito accedere nuovamente al territorio dello Stato di cui trattasi e chiedere un nuovo permesso di soggiorno. Se si possa adottare nei confronti di un cittadino di uno Stato membro la decisione di allontanarlo definitivamente dal territorio».
(43) - In udienza, i rappresentanti del signor Radiom e del governo britannico sostenevano posizioni opposte sulla validità della decisione originaria (1989) in forza della quale gli venne intimato di lasciare il Regno Unito. A mio parere, non compete alla Corte di giustizia pronunciarsi sul punto, che non è oggetto di alcuna questione posta dal giudice a quo.
(44) - Punto 12 della sentenza.
(45) - A condizione che, per quanto riguarda l'art. 9, la situazione rientri nella terza ipotesi ivi prevista, che, come ho già detto, ritengo sia l'unica compatibile col diritto comunitario.