62014CJ0363_HR
Stranke
Osnova
Operativni dio
Stranke
U predmetu C‑363/14,
povodom tužbe za poništenje podnesene 28. srpnja 2014. na temelju članka 263. UFEU‑a,
Europski parlament, koji zastupaju F. Drexler, A. Caiola i M. Pencheva, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
tužitelj,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju E. Sitbon, K. Pleśniak i K. Michoel, u svojstvu agenata,
tuženika,
koje podupiru:
Češka Republika, koju zastupaju M. Smolek, J. Vláčil i J. Škeřík, u svojstvu agenata,
Mađarska, koju zastupaju M. Z. Fehér, G. Szima i M. Bóra, u svojstvu agenata,
intervenijenti,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: L. Bay Larsen (izvjestitelj), predsjednik vijeća, K. Jürimäe, J. Malenovský, M. Safjan i A. Prechal, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Wahl,
tajnik: V. Tourrès, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 16. lipnja 2015.,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez njegova mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
Osnova
1. Svojom tužbom Europski parlament zahtijeva poništenje Provedbene odluke Vijeća 2014/269/EU od 6. svibnja 2014. o izmjeni Odluke 2009/935/PUP u vezi s popisom trećih zemalja i organizacija s kojima Europol sklapa sporazume (SL L 138, str. 104., u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Pravni okvir
Odluka 2009/371/PUP
2. Članak 3. stavak 1. Odluke Vijeća 2009/371/PUP od 6. travnja 2009. o osnivanju Europskog policijskog ureda (Europol) (SL L 121, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 211.; u daljnjem tekstu: Odluka o Europolu), glasi:
„Cilj Europola je podupirati i jačati djelovanje nadležnih tijela država članica i njihovu međusobnu suradnju u sprečavanju i suzbijanju organiziranog kriminala, terorizma i drugih oblika teških oblika kriminala koji zahvaćaju dvije ili više država članica.“
3. Članak 5. te odluke propisuje:
„1. Temeljne zadaće Europola su:
(a) prikupljanje, pohranjivanje, obrada, analiza i razmjena informacija i obavještajnih podataka;
(b) obavješćivanje nadležnih tijela država članica bez odgode preko nacionalnih jedinica iz članka 8. o informacijama koje se odnose na njih i o svim utvrđenim vezama između kaznenih djela;
(c) pomaganje istraga u državama članicama, posebno prosljeđivanjem svih važnih informacija nacionalnim jedinicama;
(d) pozivanje nadležnih tijela predmetnih država članica da pokrenu, vode ili koordiniraju istrage te, u posebnim slučajevima, predlaganje osnivanja zajedničkih istražnih timova;
(e) dostaviti obavještajne podatke i analitičku potporu državama članicama u vezi s većim međunarodnim događajima;
(f) pripremiti procjene opasnosti, strateške analize i izvještaje o općem stanju u vezi svojih ciljeva, uključujući procjenu opasnosti od organiziranog kriminala.
2.
Zadaci iz stavka 1. uključuju pružanje potpore državama članicama u njihovim zadacima prikupljanja i analiziranja informacije s Interneta s ciljem pomaganja u prepoznavanju kriminalnih aktivnosti koje omogućuje korištenje Interneta ili koje se putem njega vrše.
3. Dodatne zadaće Europola su:
(a) razvijanje stručnog znanja nadležnih tijela u državama članicama o istražnim postupcima i njihovo savjetovanje u vezi istraga;
(b) pružanje strateških obavještajnih podataka radi pomaganja i promicanja učinkovite uporabe sredstava koja su na raspolaganju za operativne aktivnosti na nacionalnoj razini i razini [Unije], te podupiranje takvih aktivnosti.
4. Osim navedenog, Europol može u kontekstu ciljeva iz članka 3. te u skladu s financijskim sredstvima i brojem zaposlenih koji mu stoje na raspolaganju, u okviru ograničenja koja je postavio upravni odbor, pomagati državama članicama podrškom, savjetima i istraživanjem na sljedećim područjima:
(a) osposobljavanju članova njihovih nadležnih tijela, po potrebi, suradnjom s Europskom policijskom akademijom;
(b) organizaciji i opremanju tih tijela olakšavanjem nabave tehničke potpore između država članica;
(c) metodama sprečavanja kaznenih djela;
(d) tehničkim i forenzičkim metodama i analizi te istražnim postupcima.
5. Europol također djeluje kao središnji ured za suzbijanje krivotvorenja eura u skladu s Odlukom Vijeća 2005/511/PUP od 12. srpnja 2005. o zaštiti eura od krivotvorenja, određivanjem Europola kao središnjeg ureda za suzbijanje krivotvorenja (6). Europol također može poticati koordiniranje poduzetih mjera nadležnih tijela država članica u borbi protiv krivotvorenja eura ili u kontekstu zajedničkih istražnih timova, po potrebi povezivanjem sa subjektima Unije i tijelima trećih zemalja. Na zahtjev, Europol može financijski podupirati istrage krivotvorenja eura.“
4. Članak 23. navedene odluke određuje:
„1. U mjeri u kojoj je to potrebno za obavljanje njegovih zadaća, Europol također može uspostaviti i održavati odnose suradnje s:
(a) trećim državama;
[...]
2. Europol zaključuje sporazume sa subjektima iz stavka 1. koji su na listi iz članka 26. stavka 1. točke (a). Takvi se sporazumi mogu odnositi na razmjenu operativnih, strategijskih i tehničkih informacija, uključujući osobne podatke i klasificirane informacije, ako su proslijeđeni preko označenih kontaktnih točaka iz stavka 6. točke (b) ovog članka. Takvi se sporazumi mogu zaključivati samo nakon dobivene suglasnosti Vijeća koje se prethodno savjetuje s upravnim odborom, i u mjeri u kojoj se sporazumi odnose na razmjenu osobnih podataka, koje je dobilo mišljenje zajedničkog nadzornog tijela preko upravnog odbora.
[...]
4.
Prije stupanja na snagu sporazuma iz stavka 2. Europol može pod uvjetima utvrđenima člankom 24. stavkom 1., izravno slati informacije, koje nisu osobni podaci niti klasificirane informacije subjektima iz stavka 1. ovog članka, u mjeri u kojoj je to potrebno za zakonito izvršavanje njegovih zadaća.
[...]
6. Europol može [...] slati subjektima iz stavka 1. ovog članka:
[...]
(b) osobne podatke, ako je Europol zaključio s određenim subjektom sporazum iz stavka 2. ovog članka koji dopušta slanje takvih podataka na temelju procjene da taj subjekt osigurava odgovarajuću razinu zaštite podataka.
[...]“
5. Članak 26. stavak 1. iste te odluke propisuje:
„Vijeće kvalificiranom većinom nakon savjetovanja s Europskim parlamentom:
(a) utvrđuje popis trećih zemalja i organizacija iz članka 23. stavka 1. s kojima Europol zaključuje sporazume. Popis izrađuje i prema potrebi preispituje upravni odbor; [...]
[...]“
Odluka 2009/934/PUP
6. Članak 5. Odluke Vijeća 2009/934/PUP od 30. studenoga 2009. o donošenju provedbenih pravila kojima se uređuju odnosi Europola s partnerima, uključujući razmjenu osobnih podataka i klasificiranih informacija (SL L 325, str. 6.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 255.), glasi:
„1. U skladu s člankom 23. stavkom 1. Odluke o Europolu, Europol može uspostaviti i održavati odnose suradnje s trećim strankama ako je to potrebno za izvršavanje njegovih zadaća.
2. U skladu s člankom 23. stavkom 2. Odluke o Europolu, Europol sklapa sporazume s trećim strankama koje su uvrštene na popis trećih država i organizacija iz članka 26. stavka 1. točke (a) Odluke o Europolu. Takvi se sporazumi mogu odnositi na razmjenu operativnih, strateških ili tehničkih informacija, uključujući osobne podatke i klasificirane informacije. [...]
3. Europol može pokrenuti postupak za sklapanje sporazuma s trećim strankama čim se ta treća stranka uvrsti na popis iz stavka 2.
4. Ako se predviđa sklapanje operativnoga sporazuma s trećom strankom, Europol provodi procjenu o tome osigurava li ta treća stranka odgovarajuću razinu zaštite podataka. Ta se procjena šalje upravnom odboru, koji prethodno dobiva mišljenje zajedničkog nadzornog tijela. [...]“
7. Članak 6. te odluke glasi:
„1. Upravni odbor na temelju procjene iz članka 5. stavka 4. i vodeći računa o mišljenju zajedničkog nadzornog tijela odlučuje hoće li ravnatelj s trećom strankom započeti pregovore o sklapanju operativnog sporazuma. Nakon što dobije prethodnu pozitivnu odluku upravnog odbora, ravnatelj s trećom strankom započinje pregovore o sklapanju takvog sporazuma. [...]
[...]
3. Nakon okončanja pregovora o sporazumu, ravnatelj upravnom odboru podnosi nacrt sporazuma. Kada se radi o sklapanju operativnog sporazuma, upravni odbor dobiva mišljenje zajedničkog nadzornog tijela. Upravni odbor prihvaća nacrt sporazuma a zatim ga podnosi Vijeću na odobrenje.
Kada se radi o ovjeri operativnog sporazuma, Vijeću se podnose taj nacrt sporazuma i mišljenje zajedničkog nadzornog tijela.
4. U skladu s člankom 23. stavkom 2. Odluke o Europolu, takvi se sporazumu sklapaju samo nakon što ih odobri Vijeće koje se prethodno posavjetovalo s upravnim odborom i, ako se takvi sporazumi odnose na razmjenu osobnih podataka, putem upravnog odbora dobilo mišljenje zajedničkog nadzornog tijela.“
Odluka 2009/935/PUP
8. Članak 1. Odluke Vijeća 2009/935/PUP od 30. studenoga 2009. o određivanju popisa trećih država i organizacija s kojima Europol sklapa sporazume (SL L 325, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 157.) određuje:
„Europol, u skladu s člankom 23. stavkom 2. Odluke o Europolu, sklapa sporazume s trećim državama i organizacijama koje su uvrštene na popis iz Priloga ovoj Odluci. Europol može pokrenuti postupak za sklapanje sporazuma čim treća država ili organizacija bude uvrštena na taj popis. Osim ako upravni odbor odluči drukčije, Europol nastoji sklopiti sporazum o suradnji s tim trećim državama i organizacijama, koji omogućuje razmjenu osobnih podataka.“
9. Članak 2. Odluke 2009/935 propisuje:
„1. Član upravnog odbora ili Europol mogu predložiti da se na popis doda nova treća država ili organizacija. Pritom opisuju operativnu potrebu za sklapanje sporazuma o suradnji s tom trećom državom ili organizacijom.
2. Upravni odbor odlučuje hoće li Vijeću predložiti dodavanje te treće države ili organizacije na popis.
3. Vijeće o dodavanju treće države ili organizacije na popis odlučuje izmjenom Priloga ovoj Odluci.“
10. U Prilogu navedenoj odluci određen je popis trećih država i organizacija s kojima Europol sklapa sporazume.
Pobijana odluka
11. Uvodne izjave 4. i 7. pobijane odluke, koja se odnosi na Odluku o Europolu, osobito njezin članak 26. stavak 1. točku (a), kao i na Odluku 2009/934, osobito njezine članke 5. i 6., glase:
„(4) Na sastanku održanom od 3. do 4. listopada 2012. Upravni odbor Europola odlučio je preporučiti Vijeću da ono doda određene treće zemlje na popis, navodeći operativnu potrebu da se sklope sporazumi o suradnji s tim trećim zemljama.
[...]
(7) Vijeće se 19. prosinca 2012. odlučilo savjetovati s Europskim parlamentom i nakon tog savjetovanja Europski parlament izdao je mišljenje [...]“ [neslužbeni prijevod]
12. Članak 1. te odluke određuje:
„U točku 1. Priloga Odluci [2009/935] umeću se sljedeći unosi:
– Brazil
– Gruzija
– Meksiko
– Ujedinjeni Arapski Emirati.“
Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
13. Parlament od Suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku i
– naloži Vijeću snošenje troškova.
14. Vijeće od Suda zahtijeva da:
– odbije tužbu kao nedopuštenu ili, podredno, kao neosnovanu;
– naloži Parlamentu snošenje troškova i,
– podredno, u slučaju poništenja pobijane odluke, održi na snazi njezine učinke do njezine zamjene novim aktom.
15. Odlukom predsjednika Suda od 15. prosinca 2014. Češkoj Republici i Mađarskoj dopušteno je intervenirati u potporu zahtjevima Vijeća.
O tužbi
16. Parlament u pismenima ističe tri tužbena razloga u prilog svojoj tužbi koji se, redom, zasnivaju, prvi, na bitnoj povredi postupka koja je posljedica nepostojanja inicijative države članice ili Komisije kao i pogrešne vrste postupka fakultativnog savjetovanja Parlamenta koji je Vijeće primijenilo; drugi, na odabiru ukinute ili nezakonite pravne osnove i, treći, na odabiru pravne osnove koja se odnosi na provedbene mjere za donošenje odluke koja spada u zakonodavnu materiju.
17. S obzirom na to da pravna osnova akta određuje postupak koji treba slijediti za njegovo donošenje (presude Parlament/Vijeće, C‑130/10, EU:C:2012:472, t. 80. i Parlament/Vijeće, C‑658/11, EU:C:2014:2025, t. 57.), kao prvo treba ispitati drugi i treći tužbeni razlog, koji se, redom, zasnivaju na odabiru ukinute ili nezakonite pravne osnove i odabiru pravne osnove koja se odnosi na provedbene mjere za donošenje odluke koja spada u zakonodavnu materiju.
Drugi i treći tužbeni razlog, koji se, redom, zasnivaju na činjenici odabira ukinute ili nezakonite pravne osnove i činjenici odabira pravne osnove koja se odnosi na provedbene mjere za donošenje odluke koja spada u zakonodavnu materiju
Prvi dio drugog tužbenog razloga, koji se zasniva na činjenici odabira ukinute pravne osnove
– Argumentacija stranaka
18. Parlament tvrdi da se ni članak 26. stavak 1. točka (a) Odluke o Europolu ni članci 5. i 6. Odluke 2009/934 ne mogu smatrati valjanim pravnim osnovama.
19. Tim se odredbama, naime, samo neizravno upućuje na članak 34. stavak 2. točku (c) UEU‑a, koji je trebao biti jedina moguća pravna osnova za donošenje mjere kao što je to pobijana odluka u okviru bivšeg „trećeg stupa“.
20. U skladu s tim, pravna osnova koju je upotrijebilo Vijeće, prema mišljenju Parlamenta, jest članak 34. stavak 2. točka (c) UEU‑a. Međutim, s obzirom na činjenicu da je taj članak ukinut Ugovorom iz Lisabona, više nije mogao poslužiti kao pravna osnova za donošenje novih akata.
21. Vijeće navodi da je pobijanu odluku donijelo na temelju članka 26. stavka 1. točke (a) Odluke o Europolu. Članci 5. i 6. Odluke 2009/934 navedeni su kao dopunske pravne osnove. Mađarska također smatra da je članak 26. stavak 1. točka (a) Odluke o Europolu bio dovoljna pravna osnova i da se stoga za donošenje pobijane odluke nije bilo potrebno pozvati na primarno pravo.
– Ocjena Suda
22. Kako bi se ocijenila osnovanost prvog dijela drugog tužbenog razloga, potrebno je utvrditi pravnu osnovu na temelju koje je donesena pobijana odluka.
23. U tom pogledu, treba utvrditi da se ta odluka ne poziva na članak 34. UEU‑a i da se u njezinim uvodnim izjavama izričito upućuje na članak 26. stavak 1. točku (a) Odluke o Europolu kao i na članke 5. i 6. Odluke 2009/934.
24. Stoga se ne može smatrati – s obzirom na tekst pobijane odluke, u kojem načelno mora biti navedena njezina pravna osnova kako bi se udovoljilo obvezi obrazlaganja (vidjeti u tom smislu presude Komisija/Vijeće, C‑370/07, EU:C:2009:590, t. 39. i 55.; Parlament/Vijeće, C‑317/13 i C‑679/13, EU:C:2015:223, t 29. kao i Parlament/Vijeće, C‑540/13, EU:C:2015:224, t. 19.) – da je ta odluka utemeljena na članku 34. UEU‑a.
25. Osim toga, treba istaknuti da nijedan drugi element pobijane odluke ne upućuje na to da je Vijeće namjeravalo upotrijebiti taj članak 34. kao pravnu osnovu za tu odluku.
26. Posebno, to što je članak 34. stavak 2. točka (c) UEU‑a bio jedina moguća pravna osnova za donošenje mjere kao što je pobijana odluka, pod pretpostavkom da je ta okolnost i utvrđena, nije od važnosti, s obzirom na to da izričiti izbor Vijeća da u pobijanoj odluci ne navede tu odredbu, već članak 26. stavak 1. točku (a) Odluke o Europolu kao i članke 5. i 6. Odluke 2009/934, jasno upućuje na to da je pobijana odluka utemeljena na potonjim odredbama kao takvima (vidjeti po analogiji presudu Parlament/Vijeće, C‑540/13, EU:C:2015:224, t. 21.).
27. U tom pogledu treba istaknuti da – iako se članci 5. i 6. Odluke 2009/934 ne odnose na izmjenu popisa iz članka 26. stavka 1. točke (a) Odluke o Europolu (u daljnjem tekstu: popis) i stoga nisu mogli poslužiti kao valjana pravna osnova za pobijanu odluku – navođenje tih članaka u njezinim uvodnim izjavama ionako u najgorem slučaju predstavlja u potpunosti formalnu manu, u mjeri u kojoj to navođenje nije imalo utjecaja na sadržaj pobijane odluke ili na postupak proveden za njezino donošenje (vidjeti u tom smislu presudu Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑81/13, EU:C:2014:2449, t. 65. do 67.).
28. Iz prethodno navedenog proizlazi da ukidanje članka 34. UEU‑a Ugovorom iz Lisabona pobijanoj odluci ne oduzima pravnu osnovu.
29. S obzirom na navedeno, prvi dio drugog tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
Drugi dio drugog tužbenog razloga i treći tužbeni razlog, koji se, redom, zasnivaju na činjenici odabira nezakonite pravne osnove i činjenici odabira pravne osnove koji se odnosi na provedbene mjere za donošenje odluke koja spada u zakonodavnu materiju
– Argumentacija stranaka
30. Parlament smatra da, ako se utvrdi da je članak 26. stavak 1. točka (a) Odluke o Europolu pravna osnova za pobijanu odluku, ta odredba predstavlja nezakonit izvedenu pravnu osnovu, koja ne može biti valjana pravna osnova za tu odluku.
31. Naime, iz sudske prakse Suda proizlazi da stvaranje izvedene pravne osnove koja pojednostavnjuje načine donošenja nekog akta nije spojivo s Ugovorima. To je slučaj s člankom 26. stavkom 1. točkom (a) Odluke o Europolu, s obzirom na to da tom odredbom nije propisano da je za donošenje provedbenih mjera navedene odluke potrebna prethodna inicijativa države članice ili Komisije, suprotno onomu što je bilo propisano člankom 34. stavkom 2. točkom (c) UEU‑a.
32. Usto, članak 26. stavak 1. točka (a) Odluke o Europolu je stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona postao neprimjenjiv te je njime bilo propisano nezakonito odstupanje od postupka uspostavljenog tim Ugovorom za donošenje novih akata. Takvo odstupanje nije bilo dopušteno člankom 9. Protokola (br. 36) o prijelaznim odredbama (u daljnjem tekstu: Protokol o prijelaznim odredbama), koji je isključivo određivao da se akti iz bivšeg „trećeg stupa“ ne ukidaju automatski stupanjem na snagu navedenog Ugovora.
33. Osim toga, Parlament tvrdi da je popis ključan element materije o kojoj je riječ i da stoga mora biti dio zakonodavnog akta. U najmanju ruku treba ga smatrati normativnim elementom u pogledu kojeg se mora donijeti delegirani akt u smislu članka 290. UFEU‑a, a ne provedbeni akt u smislu članka 291. UFEU‑a.
34. Parlament se u tom pogledu poziva na tri razloga. Kao prvo, Odlukom o Europolu nisu utvrđeni uvjeti koji se moraju ispuniti za uvrštavanje države na popis. Kao drugo, takvo uvrštavanje ima ozbiljne posljedice, uključujući pritom posljedice na temeljna prava građana. Kao treće, uvrštavanje zahtijeva politički izbor za koji je odgovoran zakonodavac Unije.
35. Parlament iz toga zaključuje da su odabrani postupak i pravna osnova bili pogrešni, s obzirom na to da je pobijana odluka donesena kao da je riječ o provedbenoj mjeri.
36. Vijeće smatra da se argumenti Parlamenta – koji se, s jedne strane, odnose na svojstvo pravne osnove izvedene iz članka 26. stavka 1. točke (a) Odluke o Europolu i, s druge strane, na okolnost da je izmjena popisa ključan element materije o kojoj je riječ – moraju analizirati kao prigovor nezakonitosti protiv te odredbe.
37. Vijeće u prvom redu osporava dopuštenost tog prigovora nezakonitosti. Ono u tom pogledu tvrdi da su, na temelju članka 10. stavka 1. Protokola o prijelaznim odredbama, ovlasti Suda u vezi s Odlukom o Europolu do 1. prosinca 2014. ostale one koje su postojale prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona. Članak 35. stavak 6. UEU‑a, koji se tada primjenjivao, nije predviđao mogućnost da Parlament podnese tužbu za poništenje akta donesenog u okviru bivšeg „trećeg stupa“, kao što je to pobijana odluka. Zbog nenadležnosti Suda u toj materiji prigovor nezakonitosti koji je istaknuo Parlament treba proglasiti nedopuštenim.
38. Vijeće, koje podupire Mađarska, podredno tvrdi da je članak 26. stavak 1. točka (a) Odluke o Europolu u trenutku njezina donošenja bio u skladu s Ugovorom o EU‑u. Tom se odredbom, naime, samo predviđala primjena postupka propisanog člankom 34. stavkom 2. točkom (c) UEU‑a, pri čemu se potonjim nužno ne uvjetuje donošenje mjere kao što je pobijana odluka postojanjem inicijative države članice ili Komisije.
39. Vijeće i Češka Republika usto smatraju da izmjena popisa ni na koji način ne predstavlja ključan element materije koja je uređena Odlukom o Europolu.
40. Kad je riječ o učincima stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, Vijeće, Češka Republika i Mađarska tvrde da bi tumačenje članka 9. Protokola o prijelaznim odredbama kakvo predlaže Parlament paraliziralo svaku mogućnost donošenja provedbenih mjera predviđenih u aktima bivšeg „trećeg stupa“, što je upravo situacija koju su tvorci Ugovorâ željeli spriječiti.
– Ocjena Suda
41. Sukladno ustaljenoj praksi Suda, izbor se pravne osnove akta Unije mora zasnivati na objektivnim elementima koji mogu biti predmet sudske kontrole, među kojima se nalaze svrha i sadržaj tog akta (presuda Komisija/Parlament i Vijeće, C‑43/12, EU:C:2014:298, t. 29. kao i navedena sudska praksa).
42. U tom pogledu treba istaknuti da među strankama ne postoji nesuglasje u pogledu odnosa između članka 26. stavka 1. točke (a) Odluke o Europolu i svrhe ili sadržaja pobijane odluke. Parlament, s druge strane, osporava zakonitost te odredbe tvrdeći da se njome pojednostavnjuje načine donošenja mjere kao što je pobijana odluka u odnosu na postupak koji je u tu svrhu propisan Ugovorima.
43. Iz sudske prakse Suda proizlazi da, s obzirom na to da su pravila koja se odnose na formiranje volje institucija Unije određena Ugovorima i nisu na diskreciji ni država članica ni samih institucija, samo Ugovori mogu u određenim slučajevima ovlastiti instituciju da izmijeni postupak donošenja odluka koji je njima određen. Stoga bi priznati instituciji mogućnost da uspostavi izvedene pravne osnove, u smislu otežanja ili pojednostavnjenja načina donošenja nekog akta, značilo da joj se daje zakonodavna ovlast koja prelazi ono što je predviđeno Ugovorima (vidjeti u tom smislu presude Parlament/Vijeće, C‑133/06, EU:C:2008:257, t. 54. do 56., Parlament/Vijeće, C‑317/13 i C‑679/13, EU:C:2015:223, t. 42. i 43. kao i Parlament/Vijeće, C‑540/13, EU:C:2015:224, t. 32. i 33.).
44. U tom kontekstu, kao prvo, treba ispitati argument Parlamenta prema kojem su bili odabrani pogrešna pravna osnova i postupak za donošenje pobijane odluke, zbog činjenice da se potonja odnosila na ključan element materije koja je njome uređena, a koji je mogao biti uređen samo zakonodavnim aktom.
45. Naime, u mjeri u kojoj postupak propisan člankom 26. stavkom 1. točkom (a) Odluke o Europolu za izmjenu popisa ne odgovara onomu uspostavljenom primarnim pravom za donošenje zakonodavnih akata u području policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima, taj se argument mora analizirati kao kritika same zakonitosti članka 26. stavka 1. točke (a) Odluke o Europolu, zato što bi se takvom odredbom omogućavalo donošenje akta koji se odnosi na ključan element uređene materije na temelju postupka koji je fleksibilniji od onoga u tu svrhu propisanog primarnim pravom.
46. Prema ustaljenoj praksi Suda, donošenje ključnih pravila materije, kao što je ona o kojoj je riječ u ovom postupku, ostavljeno je u nadležnost zakonodavcu Unije i ta se pravila moraju donijeti u osnovnom propisu. Iz toga slijedi da se odredbe kojima se utvrđuju ključni elementi osnovnog propisa, čije donošenje zahtijeva politički izbor za koji je odgovoran zakonodavac Unije, ne mogu delegirati ni nalaziti u provedbenim aktima (vidjeti u tom smislu presudu Parlament/Vijeće, C‑355/10, EU:C:2012:516, t. 64. do 66.).
47. Utvrđivanje elemenata materije koje treba kvalificirati kao ključne mora se temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli i nalaže uzimanje u obzir značajki i posebnosti predmetnog područja (vidjeti u tom smislu presudu Parlament/Vijeće, C‑355/10, EU:C:2012:516, t. 67. i 68.).
48. U ovom slučaju iz članka 3. Odluke o Europolu proizlazi da je cilj Europola podupirati i jačati djelovanje nadležnih tijela država članica i njihovu međusobnu suradnju u sprečavanju i suzbijanju organiziranog kriminala, terorizma i drugih oblika teških oblika kriminala koji zahvaćaju dvije ili više država članica.
49. U tom kontekstu, uspostava odnosa između Europola i trećih država radnja je koja je sporedna za aktivnosti Europola, s obzirom na to da se veze i suradnja s tim državama u skladu s člankom 23. stavkom 1. Odluke o Europolu osim toga mogu uspostaviti i održavati samo u mjeri u kojoj je to potrebno za izvršenje zadaća Europola.
50. Osim toga, zakonodavac Unije utvrdio je načelo uspostave i održavanja takvih odnosa, definirao cilj koji se tim odnosima mora postići i odredio okvir u kojem se oni moraju odvijati.
51. Stoga, iako odluka o izmjeni popisa podrazumijeva određene kompromise koji imaju tehničke ili političke dimenzije, ne može se smatrati da takva odluka zahtijeva politički izbor za koji je odgovoran zakonodavac Unije.
52. Argument Parlamenta prema kojem izmjena popisa može imati ozbiljne posljedice na temeljna prava građana ne može izmijeniti ovu analizu.
53. Zasigurno treba istaknuti, s jedne strane, da slanje osobnih podataka, koje se može odobriti sporazumima sklopljenima na temelju članka 23. Odluke o Europolu, može biti zadiranje u temeljna prava konkretnih osoba i, s druge strane, da neka od tih zadiranja mogu biti tako ozbiljna da je nužna intervencija zakonodavca Unije (vidjeti u tom smislu presudu Parlament/Vijeće, C‑355/10, EU:C:2012:516, t. 77.).
54. Međutim, čini se da je samo načelo slanja osobnih podataka nekim trećim državama i okvir u kojem se ono treba odvijati utvrdio sam zakonodavac, s obzirom na to da je člankom 23. stavkom 6. točkom (b) Odluke o Europolu i člankom 5. stavkom 4. Odluke 2009/934 osobito propisana procjena osiguravanja odgovarajuće razine zaštite osobnih podataka od predmetne treće države.
55. U svakom slučaju, uvrštavanje treće države na popis samo po sebi ne dopušta da joj se šalju nikakvi osobni podaci. Iz članka 23. stavaka 2., 4. i 6. Odluke o Europolu, naime, proizlazi da se podaci mogu slati samo nakon sklapanja sporazuma između Europola i te države kojim se posebno odobrava slanje takvih podataka. U tom pogledu treba naglasiti da iz članka 23. stavka 2. te odluke, u vezi s člancima 5. i 6. Odluke 2009/934 kao i člankom 1. Odluke 2009/935, proizlazi da pregovori o sporazumu i sklapanje takvog sporazuma podrazumijevaju, nakon uvrštavanja predmetne treće države na popis, donošenje sukcesivnih odluka upravnog odbora Europola i Vijeća, pri čemu je prvi slobodan odbiti odobriti ravnatelju Europola da započne pregovore s predmetnom trećom državom, da te pregovore usmjeri ka sklapanju sporazuma kojim se ne dopušta razmjena osobnih podataka ili ne dati konačno odobrenje nacrtu sporazuma koji je ispregovarao ravnatelj, a drugi je slobodan odbiti odobriti nacrt koji je dostavio Europol.
56. Što se tiče argumenta Parlamenta prema kojem Odlukom o Europolu nisu utvrđeni uvjeti koji se moraju ispuniti za uvrštavanje treće države na popis, treba istaknuti da su uvjeti za takvo uvrštavanje dovoljno jasno definirani člankom 23. stavkom 1. te odluke.
57. Iz prethodno navedenog proizlazi da izmjena popisa nije ključan element materije uređene Odlukom o Europolu i da je zakonodavcu Unije stoga bilo dopušteno propisati da se to može izvršiti putem provedbenog akta.
58. Kao drugo, treba ispitati argument Parlamenta prema kojem je članak 26. stavak 1. točka (a) Odluke o Europolu nezakonit utoliko što se njime dopušta donošenje provedbenih mjera te odluke u izostanku prethodne inicijative države članice ili Komisije.
59. U tom pogledu, s obzirom na to da se zakonitost akta Unije mora ocijeniti u skladu s činjeničnim i pravnim elementima koji su postojali na dan kada je taj akt donesen, zakonitost članka 26. stavka 1. točke (a) Odluke o Europolu treba ocijeniti s obzirom na odredbe koje su na dan donošenja te odluke uređivale provedbu općih akata u području policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima, to jest članak 34. stavak 2. točku (c) i članak 39. stavak 1. UEU‑a (vidjeti po analogiji presude Parlament/Vijeće, C‑317/13 i C‑679/13, EU:C:2015:223, t. 45. kao i Parlament/Vijeće, C‑540/13, EU:C:2015:224, t. 35.).
60. Iz ovih odredaba proizlazi da Vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom, nakon savjetovanja s Parlamentom donosi mjere koje su potrebne za provedbu odluka donesenih u okviru glave o policijskoj i pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima.
61. Međutim, među strankama postoji nesuglasje u pogledu tumačenja pravila utvrđenih u članku 34. stavku 2. točki (c) UEU‑u kad je riječ o pitanju je li za donošenje ovih provedbenih mjera potrebna prethodna inicijativa države članice ili Komisije.
62. U tom pogledu treba istaknuti da se tom odredbom pravi razlika između, s jedne strane, odluka koje Vijeće može donijeti odlučujući jednoglasno i, s druge strane, mjera koje su potrebne za provedbu odluka na razini Unije koje Vijeće donosi odlučujući kvalificiranom većinom.
63. U tom kontekstu, izraz „na inicijativu bilo koje države članice ili Komisije“, s obzirom na sintaksu rečenica od kojih je sastavljena navedena odredba, treba razumjeti tako da se odnosi samo na osnovne mjere koje Vijeće može donijeti odlučujući jednoglasno.
64. Stoga iz teksta te odredbe proizlazi da je treba tumačiti na način da inicijativa države članice ili Komisije nije nužna za donošenje provedbenih mjera kao što je pobijana odluka.
65. Takvo tumačenje potvrđuje kontekst čiji je dio članak 34. stavak 2. točka (c) UEU‑a, koji treba uzeti u obzir radi tumačenja te odredbe (vidjeti u tom smislu presudu M’Bodj, C‑542/13, EU:C:2014:2452, t. 34. kao i navedenu sudsku praksu).
66. Naime, kad je riječ o odredbama koje se specifično primjenjuju na policijsku i pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, člancima 76. UFEU‑a i 291. UFEU‑a propisano je da je inicijativa države članice ili Komisije potrebna samo za donošenje zakonodavnih akata, a ne provedbenih mjera.
67. Posljedično, treba odbiti argument Parlamenta prema kojem činjenica da je člankom 26. stavkom 1. točkom (a) Odluke o Europolu dopušteno donošenje provedbenih mjera te odluke u izostanku inicijative države članice ili Komisije znači da treba smatrati da se navedenom odlukom uvode načini donošenja takvih mjera koji su pojednostavnjeni u odnosu na postupak u tu svrhu propisan Ugovorom o EU‑u.
68. Što se tiče argumenata Parlamenta o nespojivosti članka 26. stavka 1. točke (a) Odluke o Europolu s pravilima postupka primjenjivima nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, u svakom slučaju treba istaknuti da Protokol o prijelaznim odredbama obuhvaća odredbe koje se posebno odnose na pravni režim koji se nakon stupanja na snagu tog ugovora primjenjuje na akte donesene na temelju UEU‑a prije tog datuma (vidjeti u tom smislu presude Parlament/Vijeće, C‑317/13 i C‑679/13, EU:C:2015:223, t. 51. kao i Parlament/Vijeće, C‑540/13, EU:C:2015:224, t. 41.).
69. Tako članak 9. tog protokola propisuje da takvi akti zadržavaju svoje pravne učinke dok se ne stave izvan snage, ponište ili izmijene provedbom Ugovorâ.
70. Međutim, Sud je presudio da taj članak treba tumačiti tako da podrazumijeva da odredba akta koji je pravilno usvojen na temelju Ugovora o EU‑u prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, koji predviđa načine donošenja provedbenih mjera tog akta, nastavlja proizvoditi učinke dok god nije stavljena izvan snage, poništena ili izmijenjena te omogućava donošenje provedbenih mjera primjenom postupka koji utvrđuje (presude Parlament/Vijeće, C‑317/13 i C‑679/13, EU:C:2015:223, t. 57. kao i Parlament/Vijeće, C‑540/13, EU:C:2015:224, t. 47.).
71. U tim okolnostima, s obzirom na to da se članak 290. UFEU‑a ne primjenjuje, članak 26. stavak 1. točka (a) Odluke o Europolu ne može biti neusklađen s tom odredbom Ugovora o EU‑u.
72. Jednako tako, argumenti Parlamenta kojima se želi dokazati da članak 26. stavak 1. točka (a) Odluke o Europolu predviđa načine donošenja provedbenih mjera koji su otežani ili pojednostavnjeni u odnosu na postupak predviđen u tu svrhu Ugovorom o FEU‑u ne može navesti Sud na zaključak da ta odredba predstavlja izvedenu pravnu osnovu čija bi primjena trebala biti odbačena putem prigovora (vidjeti po analogiji presude Parlament/Vijeće, C‑317/13 i C‑679/13, EU:C:2015:223, t. 58. kao i Parlament/Vijeće, C‑540/13, EU:C:2015:224, t. 48.).
73.
Slijedom navedenog i u tim uvjetima, a da pritom nije potrebno donijeti odluku o dopuštenosti drugog dijela drugog tužbenog razloga kao ni o dopuštenosti trećeg tužbenog razloga, valja ih odbiti kao neosnovane (vidjeti u tom smislu presude Parlament/Vijeće, C‑317/13 i C‑679/13, EU:C:2015:223, t. 59. kao i Parlament/Vijeće, C‑540/13, EU:C:2015:224, t. 49. i navedenu sudsku praksu) te stoga odbiti tužbene razloge u cijelosti.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na činjenici da je došlo do bitne povrede postupka
Argumentacija stranaka
74. Parlament tvrdi da, u slučaju da se sustav koji je prethodio Ugovoru iz Lisabona u ovom slučaju nastavi primjenjivati, pobijanu odluku treba donijeti na inicijativu države članice ili Komisije i nakon savjetovanja s Parlamentom, na temelju članka 34. stavka 2. točke (c) UEU‑a, u vezi s člankom 39. stavkom 1. UEU‑a.
75. Međutim, s jedne strane, pobijana odluka ne može se donijeti na inicijativu države članice ili Komisije. S druge strane, savjetovanje Vijeća s Parlamentom nije takvo da se njime ispunjavaju zahtjevi iz članka 39. stavka 1. UEU‑a i članka 26. stavka 1. točke (a) Odluke o Europolu, s obzirom na to da je, prema mišljenju Vijeća, to savjetovanje bilo samo fakultativne prirode.
76. Vijeće, upravo suprotno, smatra da se ni Odlukom o Europolu, ni člankom 34. stavkom 2. točkom (c) UEU‑a, ni člankom 291. stavkom 2. UFEU‑a, ni člankom 76. UFEU‑a ne zahtijeva da se akt kao što je pobijana odluka donosi na inicijativu države članice ili Komisije.
77. Vijeće nadalje navodi da se više nije bilo dužno savjetovati s Parlamentom zbog ukidanja članka 39. UEU‑a Ugovorom iz Lisabona. Prema mišljenju Vijeća, uvođenjem takve obveze, osim toga, postupku propisanom člankom 291. UFEU‑a dodao bi se element koji se ondje ne nalazi te bi se tako dovela u pitanje institucionalna ravnoteža uspostavljena Ugovorom iz Lisabona.
78. Mađarska pak tvrdi da je Vijeće ispunilo obvezu savjetovanja propisanu člankom 26. stavkom 1. Odluke o Europolu putem dobrovoljnog savjetovanja kojim se koristi.
Ocjena Suda
79. Kad je riječ, kao prvo, o tome da je pobijana odluka donesena u izostanku prethodne inicijative države članice ili Komisije, mora se utvrditi da člankom 26. stavkom 1. točkom (a) Odluke o Europolu nije propisana takva inicijativa. Iz te odredbe u vezi s člankom 2. stavkom 2. Odluke 2009/935, upravo suprotno, proizlazi da je na upravnom odboru Europola da predloži dodavanje treće države na popis.
80. Nadalje, iz razmatranja iz točaka 65. do 71. ove presude proizlazi da ni članak 34. stavak 2. točka (c) UEU‑a nije propisivao da se provedbene mjere u području policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima donose na inicijativu države članice ili Komisije.
81. U tim okolnostima, izostanak inicijative države članice ili Komisije koja prethodi donošenju odluke ne može predstavljati bitnu povredu postupka.
82. Kad je riječ, kao drugo, o uvjetima za savjetovanje s Parlamentom, valja podsjetiti da je redovno savjetovanje s Parlamentom u slučajevima predviđenima primjenjivim pravilima prava Unije bitan postupovni zahtjev čije nepoštovanje dovodi do ništavosti predmetnog akta (presude Parlament/Vijeće, C‑317/13 i C‑679/13, EU:C:2015:223, t. 63. kao i Parlament/Vijeće, C‑540/13, EU:C:2015:224, t. 53. i navedena sudska praksa).
83. Posljedično, u mjeri u kojoj iz odgovora na drugi i treći tužbeni razlog proizlazi da je Vijeće pobijanu odluku moglo valjano temeljiti na članku 26. stavku 1. točki (a) Odluke o Europolu, treba utvrditi je li se prije donošenja akta na temelju te odredbe trebalo savjetovati s Parlamentom.
84. Iz samog teksta navedene odredbe proizlazi da se Vijeće prije izmjene popisa bilo dužno savjetovati s Parlamentom.
85. Suprotno onomu što tvrdi Vijeće, ukidanje članka 39. stavka 1. UEU‑a Ugovorom iz Lisabona ne može dovesti u pitanje tu obvezu savjetovanja s Parlamentom, s obzirom na to da je izričito propisana člankom 26. stavkom 1. člankom (a) Odluke o Europolu.
86. Također, činjenica da članak 291. UFEU‑a ne predviđa savjetovanje s Parlamentom nevažna je u mjeri u kojoj obveza savjetovanja s Parlamentom čini jedan od pravnih učinaka Odluke o Europolu koji je održan nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona na temelju članka 9. Protokola o prijelaznim odredbama (vidjeti po analogiji presude Parlament/Vijeće, C‑317/13 i C‑679/13, EU:C:2015:223, t. 68. kao i Parlament/Vijeće, C‑540/13, EU:C:2015:224, t. 58.).
87. U ovom slučaju nesporno je da je Vijeće pobijanu odluku donijelo nakon savjetovanja s Parlamentom.
88. Međutim, Parlament tvrdi da okolnost da se Vijeće s njime savjetovalo, istodobno smatrajući da to nije bilo dužno učiniti, predstavlja bitnu povredu postupka.
89. U tom pogledu mora se utvrditi da se nije ni tvrdilo, a kamoli dokazalo da je pogreška koju je Vijeće počinilo kad je riječ o okviru u kojem se trebalo odvijati savjetovanje s Parlamentom u praksi dovela do ograničavanja uloge Parlamenta u postupku donošenja pobijane odluke ili utjecala na njezin sadržaj.
90. Osobito treba istaknuti da je Parlament mogao upoznati Vijeće sa svojim stajalištem prije donošenja navedene odluke. Iz samog teksta mišljenja koje je Parlament dao tijekom tog postupka i iz objašnjenja koje je ta institucija dala na raspravi proizlazi da je, kada je donijela to mišljenje, smatrala da se Vijeće s njom savjetovalo na temelju obveze savjetovanja iz članka 26. stavka 1. točke (a) Odluke o Europolu.
91. U tim okolnostima, nije dokazano da je pogreška koju je Vijeće počinilo predstavljala prepreku za djelotvorno sudjelovanje Parlamenta u postupku o kojem je riječ ili prekršila uvjete u kojima Parlament izvršava svoje zadaće (vidjeti u tom smislu presude Parlament/Vijeće, C‑392/95, EU:C:1997:289, t. 14. i Parlament/Vijeće, C‑658/11, EU:C:2014:2025, t. 81.).
92. Takav zaključak nije doveden u pitanje rješenjem Suda iz presude Parlament/Vijeće (C‑316/91, EU:C:1994:76).
93. Točno je, kao što je to Sud utvrdio u toj presudi, da je pogrešan odabir pravnog temelja, kojim se ne predviđa savjetovanje s Parlamentom, mogao povrijediti ovlast Parlamenta koju čini pravo da se s njim savjetuje kada to predviđa primarno pravo, iako je došlo do fakultativnog savjetovanja (presuda Parlament/Vijeće, C‑316/91, EU:C:1994:76, t. 14.).
94. Međutim, u toj presudi Sud je tako zaključio samo kako bi ocijenio dopuštenost tužbe koju je Parlament podnio protiv akta Vijeća, a da nije donio odluku o pitanju predstavlja li pogreška koju je Vijeće počinilo prilikom tumačenja pravne osnove koja se primjenjuje u pogledu obvezujućeg karaktera savjetovanja s Parlamentom kao takva bitnu povredu postupka neovisno o svojim konkretnim učincima na djelotvorno sudjelovanje Parlamenta u konkretnom postupku ili na uvjete u kojima Parlament izvršava svoje zadaće.
95. Rješenje Suda u tom predmetu dijelom se, osim toga, temeljilo na okolnosti da je pogreška u pogledu navodne pravne osnove dovela do isključenja primjene odredbe koja Parlamentu omogućuje da, na zahtjev, ishodi primjenu postupka mirenja (presuda Parlament/Vijeće, C‑316/91, EU:C:1994:7, t. 18.), što nije bio slučaj u ovom predmetu.
96. Nadalje, treba istaknuti da je Sud također presudio da je pogrešna zamjena pravne osnove kojim se nalaže savjetovanje s Parlamentom pravnom osnovom kojom takvo savjetovanje nije propisano predstavljala isključivo formalni nedostatak (presuda Komisija/Vijeće, 165/87, EU:C:1988:458, t. 20.). Stoga okolnost da je Vijeće pogrešno razumjelo pravni okvir u kojem se savjetuje s Parlamentom ne može imati učinak na sadržaj odluke donesene na završetku razmatranog postupka.
97. Iz prethodno navedenog proizlazi da prvi tužbeni razlog treba u cijelosti odbiti.
98. S obzirom na to da se nijedan od tužbenih razloga koje je Parlament istaknuo ne može prihvatiti, tužbu valja odbiti.
Troškovi
99. Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Vijeće postavilo zahtjev da se Parlamentu naloži snošenje troškova i da Parlament nije uspio u postupku, Parlamentu se nalaže snošenje troškova.
100. U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, Češka Republika i Mađarska snosit će vlastite troškove.
Operativni dio
Slijedom navedenoga, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Europskom parlamentu nalaže se snošenje troškova.
3. Češka Republika i Mađarska snosit će vlastite troškove.