ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
22 décembre 2008 (*)
«Manquement d’État – Règlement (CEE) nº 2847/93 – Articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2 – Règlements (CE) nos 2406/96 et 850/98 – Régime de contrôle dans le secteur de la pêche – Normes communes de commercialisation pour certains produits – Contrôles et inspections non satisfaisants – Non-adoption des mesures adéquates pour sanctionner les infractions – Exécution des sanctions – Manquement d’ordre général aux dispositions d’un règlement – Production devant la Cour d’éléments complémentaires visant à étayer la généralité et la constance du manquement – Admissibilité»
Dans l’affaire C‑189/07,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 3 avril 2007,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. P. Oliver et F. Jimeno Fernández, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Royaume d’Espagne, représenté par M. M. Muñoz Pérez, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, MM. J.‑C. Bonichot, J. Makarczyk, P. Kūris (rapporteur) et Mme C. Toader, juges,
avocat général: M. M. Poiares Maduro,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que:
–        en n’exerçant pas de façon satisfaisante le contrôle, l’inspection et la surveillance, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté, de l’exercice de la pêche, notamment des activités de débarquement et de vente d’espèces soumises à des dispositions sur la taille minimale en vertu des règlements (CE) n° 850/98 du Conseil, du 30 mars 1998, visant à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d’organismes marins (JO L 125, p. 1), et (CE) n° 2406/96 du Conseil, du 26 novembre 1996, fixant des normes communes de commercialisation pour certains produits de la pêche (JO L 334, p. 1), et
–        en ne veillant pas avec la fermeté nécessaire à l’adoption de mesures appropriées à l’encontre des responsables d’infractions à la réglementation communautaire relative à la pêche, principalement par l’ouverture de procédures administratives ou pénales et l’infliction de sanctions dissuasives à ces responsables,
le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche (JO L 261, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 2846/98 du Conseil, du 17 décembre 1998 (JO L 358, p. 5, ci-après le «règlement n° 2847/93»).
Le cadre juridique
Le droit communautaire
2        Les deuxième, troisième et cinquième considérants du règlement n° 2847/93 énoncent:
«[…] la réussite de la politique commune de la pêche suppose l’application d’un régime efficace de contrôle portant sur l’ensemble des volets de cette politique;
[…] pour atteindre cet objectif, il y a lieu de prévoir des règles visant le contrôle des mesures de conservation et de gestion des ressources, des mesures structurelles et des mesures portant organisation commune des marchés ainsi que certaines dispositions réprimant l’inobservation des mesures, qui doivent s’appliquer à l’ensemble du secteur de la pêche, du producteur au consommateur;
[…]
[…] le contrôle relève en tout premier lieu de la responsabilité des États membres, [...] la Commission doit aussi veiller à ce que le contrôle et la prévention des infractions soient effectués de manière équitable par les États membres et [...] il convient par conséquent de lui donner les moyens financiers, juridiques et législatifs lui permettant de s’acquitter le plus efficacement possible de cette mission».
3        L’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2847/93 prévoit:
«Afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche, il est établi un régime communautaire comprenant notamment des dispositions visant le contrôle technique:
–        des mesures de conservation et de gestion des ressources,
–        des mesures structurelles,
–        des mesures portant organisation commune des marchés,
ainsi que certaines dispositions concernant l’efficacité des sanctions à appliquer en cas de non-respect des mesures précitées.»
4        L’article 2, paragraphe 1, de ce règlement dispose:
«Afin d’assurer le respect de l’ensemble de la réglementation en vigueur, chaque État membre contrôle, inspecte et surveille, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, toutes les activités de la filière pêche, et notamment l’exercice de la pêche, les activités de transbordement, de débarquement, de commercialisation, de transport et de stockage des produits de la pêche ainsi que l’enregistrement des débarquements et des ventes. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer le meilleur contrôle possible sur leur territoire et dans les eaux maritimes relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction, en tenant compte de la situation particulière de chacun.»
5        L’article 28, paragraphe 2 bis, dudit règlement énonce:
«Lorsque […] une taille minimale a été fixée pour une espèce déterminée, tout opérateur responsable de la vente, du stockage ou du transport de lots de produits de la pêche de cette espèce et de taille inférieure à la taille minimale doit être en mesure de prouver, à tout moment, la zone géographique d’origine de ces produits ou de prouver que ces produits proviennent de l’aquaculture. Les États membres effectuent les contrôles nécessaires pour éviter les problèmes qui pourraient se poser sur leur territoire en raison du transport ou de la commercialisation de poissons qui n’ont pas la taille requise.»
6        L’article 31, paragraphes 1 et 2, de ce même règlement prévoit:
«1.      Les États membres veillent à ce que soient prises les mesures appropriées, y compris, conformément à leur législation nationale, l’ouverture d’une procédure administrative ou pénale contre les personnes physiques ou morales responsables, lorsqu’il est établi, notamment à l’issue d’un contrôle ou d’une inspection effectués en vertu du présent règlement, que les règles de la politique commune de la pêche n’ont pas été respectées.
2.      Les procédures ouvertes en vertu du paragraphe 1 doivent être de nature, conformément aux dispositions pertinentes de la législation nationale, à priver effectivement les responsables du profit économique de l’infraction ou à produire des effets proportionnés à la gravité de l’infraction de façon à décourager efficacement d’autres infractions de même nature.»
7        Le règlement n° 850/98 précise, à son article 1er, que, «prévoyant certaines mesures techniques de conservation, [il] concerne la capture et le débarquement des ressources halieutiques évoluant dans les eaux maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction des États membres […]».
8        L’article 17 du règlement n° 850/98, lu en combinaison avec l’annexe XII de ce dernier, soumet certains organismes marins à des dimensions minimales pour qu’ils puissent être considérés comme possédant la «taille requise».
9        Aux termes de l’article 19, paragraphe 1, du règlement n° 850/98:
«Les organismes marins n’ayant pas la taille requise ne peuvent être conservés à bord ou être transbordés, débarqués, transportés, stockés, vendus, exposés ou mis en vente, mais doivent être rejetés immédiatement à la mer.»
10      Le règlement n° 2406/96 fixe, à son article 7, paragraphe 2, lu en combinaison avec son annexe II, les calibres minimaux qui doivent être respectés pour la commercialisation des produits concernés.
11      Selon le dix-neuvième considérant du règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil, du 20 décembre 2002, relatif à la conservation et à l’exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche (JO L 358, p. 59), «[a]fin d’assurer une mise en œuvre efficace de la politique commune de la pêche, il convient de renforcer le système de contrôle et d’exécution de la pêche […]».
12      Aux termes de l’article 23, paragraphes 1 à 3, de ce règlement:
«1.      Sauf si la législation communautaire en dispose autrement, les États membres assurent la mise en œuvre efficace du contrôle et de l’inspection ainsi que de l’exécution des règles de la politique commune de la pêche.
2.      Les États membres contrôlent les activités exercées dans le cadre de la politique commune de la pêche sur leur territoire ou dans les eaux relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction. […]
3.      Les États membres adoptent les mesures, fournissent les ressources financières et humaines et établissent la structure administrative et technique nécessaires à la mise en œuvre efficace du contrôle, de l’inspection et de l’exécution […]»
13      Il ressort de l’article 25, paragraphes 3 et 5, dudit règlement que, d’une part, les sanctions résultant des procédures engagées par les États membres, lorsque les règles de la politique commune de la pêche n’ont pas été respectées, peuvent notamment comprendre, selon la gravité de l’infraction, des amendes, la saisie des engins et des captures prohibés, la saisie conservatoire du navire, l’immobilisation temporaire du navire, la suspension ainsi que le retrait de la licence. D’autre part, les États membres doivent prendre des mesures immédiates afin d’empêcher les navires et les personnes physiques ou morales trouvés en flagrant délit d’infraction grave au sens du règlement (CE) n° 1447/1999 du Conseil, du 24 juin 1999, fixant une liste des types de comportement qui enfreignent gravement les règles de la politique commune de la pêche (JO L 167, p. 5), de poursuivre leur activité illégale.
14      L’article 27, paragraphe 1, du règlement n° 2371/2002 dispose:
«Aux fins de l’évaluation et du contrôle de l’application des règles de la politique commune de la pêche par les États membres, la Commission peut, d’office et avec ses moyens propres, engager et réaliser des audits, des enquêtes, des vérifications et des inspections concernant l’application des règles de la politique commune de la pêche par les États membres. […]»
Le droit national
15      L’article 149.1, paragraphe 19, de la Constitution espagnole attribue à l’État une compétence exclusive en matière de pêche maritime, sans préjudice des compétences qui, dans l’organisation de ce secteur, sont accordées aux communautés autonomes. L’article 148.1, paragraphe 11, de ladite Constitution attribue une compétence exclusive aux communautés autonomes en matière de pêche dans les eaux intérieures, d’exploitation des fruits de mer et d’aquaculture. Conformément à ce qui précède, les différents statuts d’autonomie attribuent aux communautés autonomes des compétences réglementaires et exécutives en ce qui concerne la législation nationale en matière d’organisation du secteur de la pêche et confirment leurs compétences statutaires dans les domaines du commerce intérieur, du développement et de l’application de la législation nationale sur leur territoire.
16      S’agissant de la compétence de l’État, conformément à la loi 3/2001 relative à la pêche maritime de l’État (Ley 3/2001 de Pesca Marítima del Estado), du 26 mars 2001 (BOE n° 75, du 28 mars 2001, p. 11509), les inspecteurs de la pêche maritime de l’État exercent leur fonction d’inspection dans les eaux extérieures lorsque le navire est en mer, bord à quai ou dans le port. L’inspection des engins de pêche et des captures peut être effectuée à l’occasion de leur débarquement ou de leur déchargement, avant la première mise en vente des produits ou avant le début du transport, lorsqu’il s’agit de produits qui ne sont pas mis en vente dans la halle de criée du port de débarquement. S’agissant des importations de produits de la pêche, l’inspection peut être effectuée lors de leur débarquement ou de leur déchargement sur le territoire national.
17      En ce qui concerne la Communauté autonome d’Andalousie, l’article 7 du décret 204/2004 établissant la structure organique du département de l’agriculture et de la pêche (Decreto 204/2004, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Agricultura y Pesca), du 11 mai 2004, charge la Dirección General de Pesca y Acuicultura (direction générale de la pêche et de l’aquaculture) d’inspecter et de surveiller les activités aquacole et conchylicole ainsi que les activités de pêche dans les eaux intérieures, et, également, d’inspecter les captures mises en vente dans les halles de criée. Plus généralement, ledit article confie à cette direction le soin d’effectuer toutes les tâches d’inspection résultant de ses compétences d’organisation du secteur de la pêche.
La procédure précontentieuse
18      Le 23 mars 2000, la Commission a reçu une plainte de l’association dénommée Consejo Ibérico de la Defensa de la Naturaleza (Conseil ibérique de défense de la nature) dénonçant le fait que, pour certaines espèces, des poissons de taille inférieure à la taille fixée dans la réglementation communautaire étaient commercialisés sur les marchés andalous. Au cours du mois de mai 2000, la Commission a transmis cette plainte au Royaume d’Espagne en lui demandant de fournir ses observations à ce sujet.
19      Après avoir reçu, par lettres des 4 et 24 juillet 2000, les observations du Royaume d’Espagne, la Commission a effectué deux visites d’inspection sur place, du 20 au 29 novembre 2000 et du 12 au 23 novembre 2001. Ces dernières lui ont permis de confirmer que les cas de débarquement de poisson de taille inférieure à la taille réglementaire, notamment en ce qui concerne le merlu (Merluccius merluccius) et l’anchois (Engraulis encrasicolus), constituaient une pratique courante en Andalousie. La Commission a également constaté plusieurs autres lacunes dans le système espagnol de contrôle des débarquements et d’inspection des marchés au poisson ainsi que l’insuffisance des mesures adoptées à l’encontre des responsables d’infractions à la réglementation communautaire relative à la pêche. Par conséquent, cette institution a, le 21 mars 2002, adressé au Royaume d’Espagne une lettre de mise en demeure invitant ce dernier à lui communiquer ses observations sur les constatations ainsi effectuées.
20      Dans sa réponse du 3 juillet 2002, le Royaume d’Espagne a contesté les critiques de la Commission quant à l’existence de plusieurs lacunes dans le système de contrôle et d’inspection mis en place. Par lettre du 11 décembre 2003, cet État membre a transmis des observations complémentaires selon lesquelles un plan d’action commune destiné à renforcer l’inspection et le contrôle des activités de pêche dans le golfe de Cadix (Plan de Acción conjunta para reforzar la inspección y control de las actividades pesqueras en el Golfo de Cádiz, ci-après le «plan d’action commune du golfe de Cadix») avait été adopté au cours du mois de septembre 2003. Selon le Royaume d’Espagne, ce plan devrait s’étendre ultérieurement à l’ensemble de l’Andalousie.
21      Les services de la Commission ont réalisé, du 2 au 6 juin 2003, une troisième visite d’inspection et, du 8 au 17 septembre 2004, une quatrième visite d’observation et de vérification. Dans leurs rapports, les inspecteurs communautaires ont formulé des conclusions globalement négatives quant à l’efficacité du système de contrôle et d’inspection mis en place par les autorités espagnoles en ce qui concerne les espèces de poisson faisant l’objet de dispositions relatives aux tailles minimales.
22      Considérant que le Royaume d’Espagne avait manqué de façon répétée à ses obligations, la Commission lui a envoyé, le 18 octobre 2005, un avis motivé l’invitant à se conformer à ce dernier dans un délai de deux mois à compter de sa réception.
23      Ne s’estimant satisfaite ni de la réponse du Royaume d’Espagne audit avis motivé, ni des résultats de la cinquième mission d’inspection effectuée par ses services du 29 mars au 7 avril 2006, ni des informations fournies par cet État membre à la suite d’une réunion bilatérale tenue le 7 avril 2006, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
24      La Commission reproche au Royaume d’Espagne, d’une part, de n’avoir pris à aucun moment des mesures efficaces, alors qu’il a toujours été conscient de la gravité de la situation d’infraction aux articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93 dans laquelle il se trouvait et, d’autre part, de ne pas avoir réussi à infirmer les conclusions de la vaste et longue enquête réalisée par ses services. Les résultats obtenus à la suite de nombreuses visites d’inspection démontreraient que cet État membre n’a pas procédé de manière satisfaisante au contrôle ainsi qu’à l’inspection des activités de débarquement et de commercialisation d’espèces faisant l’objet de dispositions relatives aux tailles minimales et n’a pas infligé de sanctions dissuasives aux responsables concernés.
25      Le Royaume d’Espagne soutient qu’il n’a jamais admis l’existence du manquement qui lui est imputé par la Commission et qu’il ne reconnaît que les données factuelles figurant dans les documents échangés entre la Commission et les autorités espagnoles ainsi que celles relatives aux visites effectuées au cours de la phase précontentieuse.
26      Cet État membre considère que les moyens tant matériels qu’humains qu’il a affectés aux activités d’inspection sont suffisants, que le contrôle de la pêche est assuré au moyen de différents types d’actions adéquats et qu’une coopération a été instaurée entre les administrations concernées afin de garantir l’efficacité des actions entreprises par ces dernières. Selon lui, le nombre d’inspections effectuées et de procès-verbaux dressés, les quantités de marchandises confisquées ainsi que le nombre de sanctions infligées confirment également ce constat.
Observations liminaires
27      En premier lieu, ainsi qu’il ressort d’une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêt du 2 juin 2005, Commission/Irlande, C‑282/02, Rec. p. I‑ 4653, point 40).
28      Ainsi, dans la présente affaire, la date d’expiration du délai imparti dans l’avis motivé a été fixée au 18 décembre 2005 et les données factuelles relatives à la situation du Royaume d’Espagne telle qu’elle se présentait postérieurement à cette date, que ce dernier a produites, ne sauraient être prises en considération pour apprécier le bien-fondé du présent recours.
29      Toutefois, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, dans la mesure où le recours vise à dénoncer un manquement d’ordre général aux obligations découlant des dispositions du règlement n° 2847/93, qui serait tiré, selon la Commission, notamment de l’attitude systématique et constante de tolérance adoptée par les autorités espagnoles à l’égard de situations non conformes à ce règlement, la production d’éléments complémentaires visant, au stade de la procédure devant la Cour, à étayer la généralité et la constance du manquement ainsi allégué ne saurait être exclue en principe (voir, par analogie, arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande, C‑494/01, Rec. p. I‑3331, point 37).
30      La Cour a, en particulier, considéré que l’objet du litige peut s’étendre à des faits postérieurs à l’avis motivé pour autant qu’ils sont de même nature et constitutifs d’un même comportement que les faits visés par ledit avis (arrêt du 9 novembre 2006, Commission/Royaume-Uni, C‑236/05, Rec. p. I‑10819, point 12 et jurisprudence citée).
31      En l’occurrence, dans la mesure où les faits ainsi invoqués ne concernent qu’une éventuelle évolution de la situation dans la région du golfe de Cadix et à la vérification additionnelle in situ des affirmations des autorités espagnoles quant à une amélioration substantielle de l’activité d’inspection en Andalousie à laquelle la Commission a procédé après l’émission de l’avis motivé, lors de la sixième mission d’inspection conduite du 23 mai au 1er juin 2007, ils ont pu, dès lors, être valablement mentionnés par cette institution à l’appui de sa requête, à titre d’illustration du manquement d’ordre général qu’elle dénonce.
32      En second lieu, le Royaume d’Espagne fait valoir que la Commission conclut à l’existence d’une situation de manquement généralisé en se fondant sur des données obtenues à partir d’observations ponctuelles et en partie amplifiées. Selon lui, la Commission méconnaît l’existence d’une évolution remarquable, tant au niveau central que régional, et d’une amélioration générale de la situation à l’origine du présent recours. Ainsi, le Royaume d’Espagne considère que l’effort réalisé entre la transmission, au cours du mois de mai 2000, de la plainte reçue par la Commission et le mois d’octobre 2006, et qui devrait être prolongé dans les années à venir, permet de réfuter l’allégation selon laquelle il aurait manqué aux obligations lui incombant en vertu du règlement nº 2847/93.
33      Or, il convient de relever, d’une part, que l’article 226 CE permet à la Commission d’intenter une procédure en manquement chaque fois qu’elle estime qu’un État membre a méconnu l’une de ses obligations communautaires, sans qu’il y ait lieu de distinguer selon la nature ou l’importance de l’infraction (arrêts du 27 novembre 1990, Commission/Italie, C‑209/88, Rec. p. I‑4313, point 13, et du 1er février 2001, Commission/France, C‑333/99, Rec. p. I‑1025, point 32). La procédure visée à l’article 226 CE repose sur la constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui imposent le traité CE ou un acte de droit dérivé (arrêt Commission/France, précité, point 33 et jurisprudence citée).
34      D’autre part, en ce qui concerne l’amélioration générale des activités de contrôle, d’inspection et de surveillance ainsi que du système de sanctions mis en œuvre par les autorités espagnoles, il convient de relever qu’il est sans pertinence que le manquement résulte de la volonté de l’État membre auquel il est imputable, de sa négligence ou bien encore de difficultés techniques auxquelles celui-ci aurait été confronté (arrêt Commission/France, précité, point 36 et jurisprudence citée).
Sur l’étendue des obligations incombant aux États membres dans le cadre de la politique commune de la pêche
35      L’article 1er du règlement n° 2847/93, qui constitue, dans le domaine de la pêche, une expression particulière des obligations imposées aux États membres par l’article 10 CE, prévoit que ces derniers arrêtent les mesures appropriées pour assurer l’efficacité du régime communautaire de conservation et de gestion des ressources en matière de pêche (arrêt du 12 juillet 2005, Commission/France, C‑304/02, Rec. p. I‑6263, point 32).
36      Le respect des obligations incombant aux États membres en vertu des règles communautaires s’avère impératif afin d’assurer la protection des fonds de pêche, la conservation des ressources biologiques de la mer et leur exploitation sur des bases durables et dans des conditions économiques et sociales appropriées (arrêt du 12 juillet 2005, Commission/France, précité, point 34).
37      À cet effet, l’article 2 du règlement n° 2847/93 impose aux États membres de contrôler l’exercice de la pêche et les activités connexes à cette dernière. Il requiert que les États membres inspectent les navires de pêche et contrôlent toutes les activités, notamment les activités de débarquement, de vente, de transport et de stockage du poisson ainsi que l’enregistrement des débarquements et des ventes.
38      L’article 31, paragraphe 1, du règlement n° 2847/93 impose aux États membres de prendre les mesures appropriées lorsqu’il est établi que les règles de la politique commune de la pêche n’ont pas été respectées et de poursuivre les infractions constatées. L’article 31, paragraphe 2, de ce règlement prévoit que les procédures ouvertes doivent être de nature à priver effectivement les responsables du profit économique de l’infraction ou à produire des effets proportionnés à la gravité de l’infraction de façon à décourager efficacement d’autres infractions de même nature.
39      L’obligation des États membres de veiller à ce que les infractions à la réglementation communautaire fassent l’objet de sanctions ayant un caractère effectif, proportionné et dissuasif revêt une importance essentielle dans le domaine de la pêche. En effet, si les autorités compétentes d’un État membre s’abstenaient systématiquement de poursuivre les responsables de telles infractions, tant la conservation et la gestion des ressources de pêche que l’application uniforme de la politique commune de la pêche seraient compromises (arrêt du 12 juillet 2005, Commission/France, précité, point 69).
40      Le règlement n° 2847/93 donne ainsi des indications précises quant au contenu des mesures qui doivent être prises par les États membres pour assurer la régularité des opérations de pêche en poursuivant un objectif à la fois de prévention d’éventuelles irrégularités et de répression de celles-ci. Cet objectif implique que les mesures mises en œuvre aient un caractère effectif, proportionné et dissuasif.
41      C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner si le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93.
42      À l’appui de son recours, la Commission fait valoir deux griefs.
Sur le premier grief, tiré de la violation de l’article 2, paragraphe 1, du règlement nº 2847/93
43      À l’appui de son premier grief, la Commission invoque trois moyens.
Sur le premier moyen, tiré d’un manque d’efficacité du système national de contrôle et d’inspection de l’exercice de la pêche
–       Argumentation des parties
44      La Commission fait valoir qu’il ressort tant des informations obtenues et des conclusions formulées par les inspecteurs communautaires que des éléments fournis par les autorités espagnoles et des propres conclusions de ces dernières que l’inefficacité du système espagnol de contrôle et d’inspection de l’exercice de la pêche est manifeste, compte tenu précisément de la situation particulière de l’Espagne où la capture illégale de poisson constitue une pratique enracinée. Selon cette institution, l’efficacité voulue par la réglementation communautaire exige la mise en œuvre d’un système spécifique de contrôle et d’inspection adapté aux besoins concrets de l’État membre concerné. L’existence, en Espagne, d’une flotte composée de très nombreux navires de faible tonnage qui utilisent des engins de pêche différents et qui ont une importante capacité d’impact sur le milieu marin nécessiterait, contrairement à ce que soutiennent les autorités espagnoles, une intensification de l’effort d’inspection de ces navires. Le fait que les quantités de poisson débarquées ne fassent pas l’objet d’un contrôle systématique constituerait une preuve évidente de l’inefficacité du système espagnol de contrôle et d’inspection.
45      Selon la Commission, les inspections aériennes ne jouent qu’un rôle secondaire, le nombre d’infractions détectées par les services de la Guardia Civil (Garde civile) est faible et les contrôles terrestres ont un caractère accessoire. Il serait manifeste que ledit système n’est pas satisfaisant tant en ce qui concerne les opérations de contrôle ayant une incidence directe sur des cas de capture de poissons de taille non réglementaire (nombre, dates, lieux et résultats) qu’en ce qui concerne les mesures prises à l’encontre des responsables de pratiques illégales en matière de capture de poisson de taille non réglementaire (nombre, identification des procès-verbaux dressés, résultats des procédures engagées et sanctions ou autres mesures effectivement appliquées).
46      Ainsi, elle considère que le Royaume d’Espagne n’est pas parvenu à établir le temps effectivement consacré au contrôle ainsi qu’à la répression de la capture et de la commercialisation de juvéniles. En tout état de cause, le nombre et la qualité des inspections effectuées par les autorités espagnoles auraient été sensiblement inférieurs à ce qui pourrait être considéré comme adapté à l’ampleur du problème et cet État membre n’aurait pas mis en œuvre un dispositif opérationnel efficace.
47      Dans son mémoire en réplique, la Commission souligne que sa sixième mission d’inspection a établi que la situation d’infraction décrite dans l’avis motivé, loin de s’améliorer, perdurait, étant donné que le débarquement et la commercialisation de poisson de taille inférieure à la taille réglementaire constituaient toujours une pratique répandue dans les provinces de Cadix et de Huelva et que des lots de poisson de taille inférieure à la taille minimale ont été trouvés à toutes les étapes de la chaîne de commercialisation, depuis le débarquement jusqu’au consommateur final.
48      Pour sa part, le Royaume d’Espagne conteste les critiques de la Commission tirées de l’inefficacité théorique du système de contrôle, d’inspection et de surveillance de l’exercice de la pêche mis en place par les autorités espagnoles, en faisant état des trois types d’inspections (terrestre, maritime et aérienne) menées par les inspecteurs de la pêche de l’État ainsi que les différentes mesures adoptées pour parvenir à une plus grande efficacité des contrôles, et en décrivant les compétences des services du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie en matière d’inspection. Cet État membre conteste le manque d’efficacité des inspections effectuées par le service maritime de la Garde civile, en raison du caractère multidisciplinaire de ce dernier, ainsi que le caractère inadapté des inspections allégués par la Commission.
49      Dans ce contexte, il souligne que toutes les heures de travail effectuées par les inspecteurs de la pêche de l’État ne constituent pas des heures d’inspection in situ, puisque leur mission comprend nécessairement d’autres tâches, telles que la vérification de documents, la réalisation des travaux consécutifs aux inspections et des journées de formation.
50      Afin d’établir l’absence de fondement des allégations de la Commission, le Royaume d’Espagne soutient que, si les données relatives, notamment, aux activités de contrôle et d’inspection des captures et de commercialisation de poisson de taille non réglementaire sont indiquées dans la majorité des cas figurant dans le rapport du 17 octobre 2006 adressé à la Commission à la suite de la demande formulée par cette dernière lors de la réunion bilatérale du 7 avril 2006, il n’est cependant pas toujours possible de procéder ainsi, étant donné que les inspections ne se limitent pas à cet aspect du contrôle, mais tentent de garantir le respect de l’intégralité de la réglementation communautaire applicable à l’activité en cause. Néanmoins, il conviendrait de tenir compte du fait que, dans tous les cas où les missions d’inspection établissent l’existence de captures, une vérification de la taille des prises est effectuée.
51      Cet État membre considère en outre que l’argument de la Commission, tiré de ce qu’il existe une relation directe entre le nombre de dossiers de sanction ouverts et le degré d’efficacité de l’activité d’inspection, est erroné puisqu’il importe de s’attacher de manière exclusive non pas au nombre de ces dossiers, mais à l’influence que ceux-ci exercent sur les professionnels du secteur concerné. Ainsi, si un nombre relativement faible de dossiers entraîne un changement d’attitude important des professionnels, l’objectif visé par le règlement n° 2847/93 devrait être considéré comme respecté.
–       Appréciation de la Cour
52      La Commission a fourni, à l’appui du présent moyen, des éléments de fait circonstanciés établissant, plus particulièrement, que, premièrement, la Dependencia del Área de Cádiz (service extérieur de la zone de Cadix) a dressé, entre le mois de janvier 1997 et le mois de mai 2001, 1 204 rapports d’inspection, soit en moyenne 276 rapports par an ou un peu plus d’un rapport par jour ouvrable. Deuxièmement, 2 070 inspections de navires ont été effectuées dans le golfe de Cadix durant les années 1999 à 2001, soit, en moyenne, 690 inspections par an. Si le nombre de navires qui exerçaient leur activité dans ce golfe au cours de la période en question peut être estimé à environ 500, y compris les navires pêchant sans licence, ce chiffre correspond à un peu plus d’une inspection par navire et par an. Troisièmement, au cours des années 2003 et 2004 ainsi que durant les dix premiers mois de l’année 2005, un total de, respectivement, 253, 318 et 414 inspections à terre a été réalisé, ce qui correspond, en ce qui concerne l’année 2005, à une moyenne de 1,3 inspection par jour.
53      La Commission relève que sa cinquième mission d’inspection a confirmé les insuffisances constatées dans l’avis motivé, plus précisément le fait que le nombre de jours consacrés aux inspections était nettement inférieur à celui qu’indiquait le plan d’action commune du golfe de Cadix, et que, selon l’analyse des données fournies par les autorités espagnoles, au cours des années 2005 et 2006, un nombre total de, respectivement, 3,4 et 6,9 journées par mois avait été consacré à des inspections communes.
54      La Commission fait également observer que les inspections maritimes effectuées durant l’année 2001 par le service maritime de la Garde civile ont permis de relever au total 32 infractions consistant dans la conservation à bord ou la capture de juvéniles d’une taille inférieure à la taille réglementaire et que, au cours des inspections effectuées dans les ports par ce service, ont été découverts 17 cas de ce type d’infraction. En ce qui concerne les activités de la patrouille de la Garde civile de Salema, celles-ci ont permis de détecter sept cas d’infractions de ce type pour l’année 2001. Au cours des années 2005 et 2006, le nombre d’infractions relevées en matière de capture de poissons de taille non réglementaire s’est élevé à, respectivement, 190 et 56, soit, respectivement, 0,5 et 0,95 par jour, en moyenne. Toutefois, selon la Commission, lors des visites sur place des inspecteurs communautaires, un nombre d’infractions sensiblement supérieur a été relevé, correspondant, en moyenne, à 1,38 infraction par jour.
55      Pour démontrer le bien-fondé du présent moyen, la Commission ajoute que:
–        sur les 478 dossiers traités pendant les années 2000 à 2005 par le conseil de la Communauté autonome d’Andalousie, 379, soit 80 % de ceux-ci, correspondent à des contrôles réalisés après la première vente, lorsque le poisson avait déjà quitté l’enceinte de la criée et du port, et que ce n’est que dans 53 cas, correspondant à 11 % des dossiers, que l’opération a eu pour résultat d’empêcher que le poisson de taille non réglementaire entre dans la chaîne de commercialisation;
–        les inspecteurs communautaires ont constaté à diverses occasions que l’activité d’inspection ne revêtait aucun caractère confidentiel et que les inspections en mer destinées à vérifier le respect des tailles minimales ne bénéficiaient pas de l’effet de surprise;
–        la qualité des inspections n’était pas conforme aux critères imposés par la législation communautaire. Par exemple, à la suite de la cinquième visite d’inspection, la Commission a constaté l’absence de manuels spécifiques de procédure ou la non-conformité des annotations effectuées par les inspecteurs nationaux aux dispositions du point 4.2.1 de l’annexe IV du règlement (CEE) n° 2807/83 de la Commission, du 22 septembre 1983, définissant les modalités particulières de l’enregistrement des informations relatives aux captures de poisson par les États membres (JO L 276, p. 1), et que
–        le nombre de contrôles des transports de poisson sur le territoire de la Communauté autonome d’Andalousie a, pour des motifs budgétaires, diminué durant la période correspondant aux années 1999 à 2001. Entre l’année 2003 et l’année 2004, une baisse du nombre de contrôles des transports et, par conséquent, une diminution du nombre d’inspections à terre en général ont été enregistrées.
56      Le Royaume d’Espagne n’a pas contesté l’exactitude de ces constatations.
57      En particulier, le Royaume d’Espagne reconnaît que l’objectif d’éradication complète de la consommation de prises juvéniles dans certaines zones n’a pas encore été atteint, car cette consommation correspond à une pratique populaire fortement enracinée. Ledit État membre ne nie pas non plus l’existence d’un trafic illégal de poisson de taille non réglementaire, tout en reconnaissant que la majeure partie de ce trafic s’effectue en dehors des commerces légaux.
58      Il ressort des données présentées devant la Cour par le Royaume d’Espagne que, s’agissant des activités d’inspection réalisées par les sous-délégations du gouvernement de Cadix et de Huelva, 7 procédures d’infraction pour non-respect de la réglementation sur les tailles minimales ont été ouvertes au cours de l’année 2005 à Cadix et 8 à Huelva, à la suite d’inspections de ces services. Ces données correspondent, respectivement, à 0,58 et à 0,67 procédure d’infraction par mois. En ce qui concerne le conseil de la Communauté autonome d’Andalousie, sur les 58 500 heures d’inspection réalisées au cours de l’année 2004, 101 procédures d’infraction ont été ouvertes. Pendant les années 2000 à 2003 et 2005, ont été engagées, respectivement, 33, 13, 93, 157 et 81 procédures pour non-respect de la réglementation sur les tailles minimales. Dans ce contexte, la Commission relève que, alors que les vendeurs de poisson s’attendaient à la visite de ses services d’inspection, ces derniers ont détecté une moyenne de trois infractions par jour.
59      Il y a lieu de relever également que ledit État membre considère, dans son mémoire en duplique, que les contrôles des embarcations de petit tonnage, qui portent principalement sur les caractéristiques techniques des engins, les autorisations de pêche et les espèces autorisées, par mode de pêche, permettent, en particulier en tant qu’ils concernent les engins, de s’assurer indirectement que ces embarcations ne se consacrent pas à la capture de poissons de taille non réglementaire.
60      En outre, cet État membre a souligné, dans sa réponse à l’avis motivé, que, lors des contrôles effectués par le service maritime de la Garde civile, il est pratiquement impossible de trouver, au moment de l’inspection, des organismes de taille non réglementaire à bord des navires de pêche, car, si de tels organismes ont été capturés, ils sont habituellement rejetés à la mer dès que la présence de la patrouille est détectée dans la zone concernée ou lorsque la patrouille informe le navire de son intention d’effectuer une inspection à bord.
61      Le Royaume d’Espagne tire également argument de ce que l’inspection terrestre est visuelle et de ce qu’elle implique le mesurage des prises, son objectif étant de détecter des prises de poisson de taille inférieure à la taille réglementaire ou des prises d’espèces non autorisées et de vérifier le respect des pourcentages de captures.
62      Les chiffres ainsi que les faits figurant aux points 52 à 55 et 57 à 61 du présent arrêt doivent être appréciés par la Cour compte tenu des nombreuses tâches que doivent accomplir les inspecteurs de la pêche espagnols intervenant dans la région du golfe de Cadix, du nombre de ports à inspecter et du nombre de lieux de débarquement à couvrir, de la taille de la flotte concernée, du nombre de marchés existant dans la région ainsi que du nombre de transports par route à contrôler.
63      Ainsi, même en tenant compte du fait qu’il ne doit pas nécessairement exister, comme le soutient à juste titre le Royaume d’Espagne, une relation limitée au rapport existant entre le nombre de dossiers de sanction ouverts et le degré d’efficacité de l’activité d’inspection, il ressort de l’importance de ces chiffres et de ces faits ainsi que de la circonstance que la situation qu’ils décrivent a perduré que ces cas n’ont pu être que la conséquence de l’absence d’un système efficace de contrôle et d’inspection de l’exercice de la pêche, dont l’intensité des activités et les méthodes permettraient d’exercer une pression suffisante sur les activités illégales pratiquées dans ce domaine et, par conséquent, du manquement de l’État membre concerné à son obligation d’assurer l’efficacité dudit système.
64      Cette conclusion est corroborée par les constatations suivantes, figurant dans le rapport de la sixième mission d’inspection de la Commission, selon lesquelles, dans les provinces de Cadix et de Huelva:
–        les inspecteurs du ministère de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Alimentation (ci-après le «ministère de la Pêche») éprouvent d’importantes difficultés à exercer leur autorité dans les ports et les criées, si bien que, quand ils s’efforcent de vérifier la conformité du poisson contenu dans une caisse à la réglementation communautaire sur la pêche, les autres caisses issues du même débarquement sont impunément transportées dans la halle pour être vendues sans aucun contrôle de leur contenu;
–        les autorités autonomes ont reconnu, en présence des inspecteurs communautaires, les difficultés résultant du fait que l’administration des criées est entre les mains d’associations professionnelles de pêcheurs qui permettent l’entrée de poissons de taille non réglementaire dans leurs installations;
–        des lots de poisson de taille inférieure à la taille minimale ont été trouvés à toutes les étapes de la chaîne de commercialisation, depuis le débarquement jusqu’au consommateur final. Par exemple, en ce qui concerne la province de Cadix, ce poisson a été découvert sur le marché public de Sanlúcar de Barrameda, à la criée et sur le marché public de Puerto de Santa María et, en ce qui concerne la province de Huelva, à la criée d’Isla Cristina et de Huelva Capital.
65      Enfin, le Royaume d’Espagne invoque la difficulté, pour ses inspecteurs, lors de la vérification de la taille du merlu sur les marchés de détail, tant de faire la distinction entre les différentes espèces de merlu, puisque la taille minimale s’applique uniquement à l’espèce Merluccius merluccius et non au merlu argenté (Merluccius bilinearis), que d’en déceler l’origine, la taille réglementaire pour sa capture et sa commercialisation différant selon qu’il est originaire de la mer Méditerranée ou du golfe de Cadix. Toutefois, à cet égard, il est constant, d’une part, que ces deux espèces de poisson présentent une différence anatomique qui devrait permettre à un inspecteur dûment formé de les distinguer et, d’autre part, que, conformément aux dispositions de l’article 28, paragraphe 2 bis, du règlement n° 2847/93, «[l]orsque […] une taille minimale a été fixée pour une espèce déterminée, tout opérateur responsable de la vente, du stockage ou du transport de lots de produits de la pêche de cette espèce et de taille inférieure à la taille minimale doit être en mesure de prouver, à tout moment, la zone géographique d’origine de ces produits ou de prouver que ces produits proviennent de l’aquaculture». Dès lors, ledit argument ne saurait être retenu pour justifier des cas de violation des règles relatives à la politique commune de la pêche.
66      Il résulte de ce qui précède que le premier moyen de la Commission, tiré du manque d’efficacité du système national de contrôle et d’inspection de l’exercice de la pêche est fondé.
Sur le deuxième moyen, tiré de l’insuffisance des moyens humains et matériels nécessaires au contrôle ainsi qu’à l’inspection de l’exercice de la pêche
67      Le présent moyen comporte deux branches tirées de l’insuffisance, respectivement, des moyens humains et des moyens matériels nécessaires au contrôle ainsi qu’à l’inspection de l’exercice de la pêche.
–       Argumentation des parties
68      La Commission fait valoir que les moyens humains affectés aux tâches de contrôle et d’inspection qui incombent aux autorités espagnoles sont peu importants et, par conséquent, inefficaces.
69      Elle considère que le Royaume d’Espagne n’a pas réussi à prouver le déploiement des ressources humaines nécessaires au contrôle et à la répression de la capture et de la commercialisation de juvéniles et qu’il n’a pas mis en œuvre un dispositif opérationnel efficace.
70      Dans son mémoire en réplique, la Commission considère que les données présentées sur ce point par le Royaume d’Espagne ne sont pas significatives. Elle indique que sa sixième mission d’inspection a établi que le nombre d’inspecteurs employés par le ministère de la Pêche dans les provinces de Cadix et de Huelva n’était toujours pas suffisant pour que soit mis en application le plan d’action commune du golfe de Cadix.
71      Pour sa part, le Royaume d’Espagne soutient que les moyens tant matériels qu’humains affectés aux activités d’inspection sont suffisants.
72      Selon cet État membre, il est clair qu’il ne serait ni rentable ni très efficace d’affecter à la recherche des captures de taille non réglementaire des moyens humains et matériels spécifiques qui s’ajouteraient à ceux dédiés aux contrôles portant sur d’autres aspects de l’exercice de la pêche, notamment les zones de capture, les appareils et les engins de pêche ainsi que l’étiquetage des produits.
73      Le Royaume d’Espagne ajoute que le nombre de dossiers de sanction ouverts peut être considéré comme suffisant et représentatif des contrôles effectués ainsi que du respect, par les professionnels du secteur, de la réglementation relative aux tailles minimales. Le fait que le nombre de ces dossiers n’ait pas été plus important ne signifierait pas, contrairement à ce que prétend la Commission, que les chiffres relatifs aux heures d’inspection fournis «ne sont pas exacts», ni que les inspections en question ont été effectuées «d’une manière inefficace». Ces données démontreraient, au contraire, que les services de contrôle et d’inspection n’ont pas décelé un nombre si élevé d’infractions pour inobservation de la réglementation sur les tailles minimales, comme le prétend la Commission. En d’autres termes, en dépit d’une intense activité de contrôle, un plus grand nombre de dossiers de sanction n’aurait pas été ouvert.
–       Appréciation de la Cour
Sur la première branche du moyen, tirée de l’insuffisance des moyens humains nécessaires au contrôle ainsi qu’à l’inspection de l’exercice de la pêche
74      Au titre de l’administration générale de l’État, le Royaume d’Espagne indique que, s’agissant de la mise en œuvre des inspections en matière de pêche dans la zone du golfe de Cadix, quatre inspecteurs de la pêche maritime étaient en activité durant les années 2004 et 2005. Dans la province de Huelva, trois inspecteurs étaient en poste jusqu’au milieu de l’année 2005, cet effectif ayant été ensuite réduit à deux personnes. Il ressort des statistiques présentées par cet État membre que, en multipliant 48 semaines ouvrées par un horaire hebdomadaire de 37,5 heures, le nombre d’heures dédiées à l’inspection de la pêche par les inspecteurs affectés à la zone du golfe de Cadix s’est élevé à 12 600 pour l’année 2004 et à 9 900 pour l’année 2005.
75      Par ailleurs, il ressort de ces données statistiques que, en ce qui concerne le concours apporté par les inspecteurs des services centraux en mission dans la zone du golfe de Cadix, douze missions d’inspection couvertes par 15 de ces inspecteurs, d’une durée moyenne de cinq jours, ont été réalisées au cours de l’année 2004. En 2005, douze missions d’inspection, d’une durée moyenne de cinq jours, ont été effectuées dans ladite zone et ont mobilisé 21 inspecteurs des services centraux. En tenant compte d’une présence desdits inspecteurs de 8 heures par jour, le nombre d’heures consacrées par ces derniers aux missions d’inspection dans le golfe de Cadix s’élève au total à 600 en 2004 et à 840 en 2005.
76      En ce qui concerne les données relatives au personnel dépendant d’autres services ministériels et effectuant des missions d’inspection en vertu d’accords conclus avec le ministère de la Pêche, il apparaît que, en prenant en compte quatre personnes par équipe d’inspection, le nombre total d’heures consacrées, par les inspecteurs de la Secretaría General de Pesca Marítima (secrétariat général de la pêche maritime) et par ceux de la Marine espagnole, à l’inspection et à la surveillance des activités de pêche maritime s’élèverait à 1 952 en 2004 et à 2 016 en 2005. En outre, le personnel de la Marine espagnole aurait effectué, de manière indépendante, des inspections d’une durée de 512 heures au cours de chacune des années 2004 et 2005.
77      Au titre du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie, le Royaume d’Espagne précise que les délégations provinciales de la Consejería de Agricultura y Pesca (département de l’agriculture et de la pêche) ont disposé, durant l’année 2004, de 60 fonctionnaires et de 40 membres du personnel d’appui affectés aux tâches de contrôle. Cet État membre ajoute que, au cours de l’année 2004, 58 500 heures ont été consacrées aux activités d’inspection par les 51 inspecteurs en fonction.
78      S’agissant des journées en mer consacrées à l’inspection de la pêche, le Royaume d’Espagne soutient que, si l’on considère comme telle chacune des journées où une embarcation ayant au moins un inspecteur à son bord a réalisé un contrôle, 769 journées de travail ont été effectuées à ce titre au cours de l’année 2004.
79      En ce qui concerne la collaboration mise en place entre le personnel du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie et les agents affectés à d’autres organismes administratifs, il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre des programmes annuels de contrôle intégral des activités de pêche, deux à trois agents du Servicio de Protección de la Naturaleza (service de protection de la nature) de la Garde civile participaient normalement aux contrôles. Ils auraient été accompagnés de deux autres agents de la Agrupación de Tráfico (Groupe de lutte contre les trafics) de la Garde civile, d’un à deux inspecteurs du service de la santé et de la consommation de la communauté autonome, d’un conducteur et d’un assistant. Chaque journée de travail au cours de laquelle ce type d’action était mené durait de 6 à 8 heures environ. Au cours d’une telle journée, quatre opérations de vérification d’une durée de 45 à 60 minutes chacune étaient prévues.
80      Il ressort également des pièces du dossier que les services du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie ont dressé, tant individuellement qu’en collaboration avec d’autres administrations, dans la zone du golfe de Cadix, au cours des années 2004 et 2005, respectivement 588 et 495 procès-verbaux, et ont confisqué, respectivement, 37 970 et 63 686 kg de poisson pour non-respect de la législation relative à la taille minimale des prises.
81      Enfin, le Royaume d’Espagne indique que, depuis la mise en place, au cours de l’année 1998, des programmes annuels de contrôle intégral des activités de pêche et jusqu’à la fin de l’année 2005, 9 567 actions ont été menées par le service de protection de la nature de la Garde civile et que 1 709 463 kg de marchandises ont été saisis.
82      Avant de procéder à l’appréciation par la Cour de l’existence du manquement invoqué, il convient de rappeler que, si, dans le cadre d’une procédure en manquement en vertu de l’article 226 CE, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué en apportant à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque (voir, notamment, arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas, 96/81, Rec. p. 1791, point 6; du 26 juin 2003, Commission/Espagne, C‑404/00, Rec. p. I‑6695, point 26, et du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, C‑66/06, point 78), les États membres sont tenus, en vertu de l’article 10 CE, de faciliter à la Commission l’accomplissement de sa mission (voir, notamment, arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande, précité, point 42 et jurisprudence citée). Il s’ensuit notamment que, lorsque la Commission a fourni suffisamment d’éléments faisant apparaître certains faits situés sur le territoire de l’État membre défendeur, il incombe à celui-ci de contester de manière substantielle et détaillée les données ainsi présentées et les conséquences qui en découlent (arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande, précité, point 44).
83      Ainsi, il y a lieu de constater, premièrement, que les éléments produits par le Royaume d’Espagne au titre de l’année 2006 concernent la situation telle qu’elle se présentait postérieurement à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé et qu’ils ne sauraient être pris en considération aux fins de l’appréciation du bien-fondé du présent moyen.
84      Deuxièmement, force est de relever que, ainsi qu’il vient d’être indiqué au point 74 du présent arrêt, l’administration générale de l’État disposait, dans la province de Cadix, de quatre inspecteurs de la pêche maritime en activité au cours des années 2004 et 2005. Cette administration disposait, dans la province de Huelva, de trois inspecteurs en poste jusqu’au milieu de l’année 2005, cet effectif ayant été par la suite réduit à deux personnes.
85      Or, eu égard à l’existence du problème particulier, constaté par la Commission, admis par le Royaume d’Espagne et rappelé au point 47 du présent arrêt, ce nombre d’inspecteurs employés par le ministère de la Pêche dans la zone du golfe de Cadix ne peut être considéré comme suffisant pour assurer un contrôle et une inspection efficaces de l’activité de pêche afin d’éviter la capture et la commercialisation de poisson de taille non réglementaire.
86      Enfin, il ressort de l’examen des données statistiques présentées par le Royaume d’Espagne devant la Cour que, s’agissant des années 2004 et 2005, le nombre d’heures et de missions dédiées à l’inspection de la pêche ainsi que de journées de contrôle à bord est, de manière significative, inférieur à celui de l’année 2006. En outre, certaines de ces données traduisent une diminution d’intensité des activités de contrôle et d’inspection de l’exercice de la pêche durant la même période. Tel est notamment le cas en ce qui concerne le nombre d’heures d’inspection réalisé par les inspecteurs affectés à la zone du golfe de Cadix. Une certaine amélioration des données statistiques générales relatives aux activités de contrôle, d’inspection et de surveillance de la pêche dans ladite zone n’a été observée qu’en 2006.
87      Dans ces conditions, il y a lieu de constater que les informations fournies par le Royaume d’Espagne ne sont pas de nature à remettre en cause les preuves présentées par la Commission et que, dès lors, il y a lieu de considérer les moyens humains mis en œuvre pour assurer le contrôle et l’inspection de l’exercice de la pêche, notamment des activités de débarquement et de commercialisation d’espèces soumises à des dispositions relatives à la taille minimale, comme insuffisants. Le Royaume d’Espagne a d’ailleurs prévu la création, à brève échéance, de neuf emplois d’inspecteur de la pêche maritime de l’État dans la province de Cadix et de six autres dans la province de Huelva.
88      Compte tenu de ce qui précède, la première branche du deuxième moyen doit être considérée comme fondée.
Sur la seconde branche du moyen, tirée de l’insuffisance des moyens matériels nécessaires au contrôle ainsi qu’à l’inspection de l’exercice de la pêche.
89      Il y a lieu de relever que le Royaume d’Espagne a soutenu, sans être contredit sur ce point par la Commission, que l’administration générale de l’État disposait, en plus du matériel habituel spécifique à chaque inspection, de deux voitures officielles dans la province de Cadix et d’une voiture dans la province de Huelva. Les moyens matériels mis à la disposition du service d’inspection par le conseil de la Communauté autonome d’Andalousie comprenaient seize embarcations de différents types, quatre camions frigorifiques destinés à la saisie des marchandises et 21 véhicules d’autres types. En outre, le personnel de ladite communauté autonome disposait également, dans le cadre de son activité de contrôle exercée avec des agents affectés à d’autres organismes administratifs, d’un camion frigorifique pour le transfert de la marchandise saisie vers son lieu de destruction ou de remise à un organisme caritatif.
90      Or, pour sa part, la Commission n’a avancé aucune argumentation exposant de façon circonstanciée les raisons pour lesquelles les matériels d’inspection ne seraient pas suffisants et elle se borne à indiquer, dans son mémoire en réplique, que les données présentées à cet égard par le Royaume d’Espagne ne sont pas significatives.
91      Dans ces conditions, la Commission ne rapporte pas la preuve qui lui incombe que les moyens matériels d’inspection mis en œuvre dans la zone du golfe de Cadix sont insuffisants.
92      Il y a lieu, par suite, de rejeter la seconde branche du deuxième moyen.
93      Dans ces conditions, il y a lieu de constater que le deuxième moyen est fondé uniquement en tant qu’il repose sur sa première branche, tirée de l’insuffisance des moyens humains nécessaires au contrôle et à l’inspection de l’exercice de la pêche.
Sur le troisième moyen, tiré du caractère non satisfaisant de la coordination des différentes administrations et autorités nationales disposant de compétences en matière de contrôle des activités de pêche
–       Argumentation des parties
94      La Commission soutient que, malgré une indubitable amélioration, la situation est loin d’être satisfaisante en matière de coordination des différentes administrations et autorités nationales disposant de compétences en matière de contrôle des activités de pêche et que le niveau d’efficacité nécessaire pour obtenir un contrôle fiable du processus de commercialisation du poisson n’est pas encore atteint. Le plan d’action commune du golfe de Cadix mis en œuvre par les autorités espagnoles n’aurait pas porté les fruits escomptés ainsi qu’il ressortirait des conclusions que les services de la Commission ont tirées des inspections effectuées.
95      En effet, l’application dudit plan ainsi que des accords conclus entre le ministère de la Pêche et les ministères de la Défense ainsi que de l’Intérieur n’aurait pas contribué à améliorer les résultats de la lutte contre les opérations illégales de débarquement et de commercialisation de poisson de taille non réglementaire. Dans ce contexte, la Commission ajoute que, d’une part, les données figurant dans le dossier d’infraction exigeaient des autorités espagnoles une réaction plus rapide, plus souple et plus efficace et que, d’autre part, sa cinquième mission d’inspection, destinée à vérifier si le plan d’action commune du golfe de Cadix avait été mis en œuvre et s’il avait conduit à une amélioration du système national de contrôle et d’inspection, a confirmé les insuffisances dénoncées dans l’avis motivé.
96      Le Royaume d’Espagne estime que l’appréciation à laquelle se livre la Commission ne correspond aucunement à la réalité et que l’existence d’un haut niveau de coordination entre les différentes administrations espagnoles compétentes en matière de contrôle des activités halieutiques est parfaitement attestée non seulement par l’existence de plusieurs plans, programmes et accords, mais également par la pratique quotidienne des contrôles, auxquels participent normalement de manière conjointe des fonctionnaires appartenant à différents ministères et administrations.
97      Ledit État membre soutient, notamment, que le plan d’action commune du golfe de Cadix met en place un cadre adéquat en vue de la mise en œuvre du premier niveau de coopération institutionnelle de base requis, à savoir la coopération entre les autorités de contrôle de la pêche de l’État et celles du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie ainsi que la coordination de ces autorités. Des missions d’inspection, auxquelles participeraient aussi bien des inspecteurs du ministère de la Pêche, en poste sur le terrain ou originaires des services centraux, que des inspecteurs dudit conseil, appuyés par la Garde civile, lesquels concentreraient leur activité sur les ports qui présentent le plus de problèmes, seraient effectuées à partir de ce plan d’action commune.
98      En défense, le Royaume d’Espagne fait valoir que les services ministériels et ceux du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie se réunissent toutes les semaines et que, normalement, deux inspections conjointes par semaine sont prévues, les ports à inspecter et les horaires des inspections variant chaque semaine. La coordination instaurée entre le ministère de la Pêche, d’une part, et le service de protection de la nature ainsi que le groupe de lutte contre les trafics de la Garde civile relevant du ministère de l’Intérieur, d’autre part, serait mise en œuvre au travers de programmes annuels de contrôle intégral des activités de pêche.
99      En outre, cet État membre fait état du plan d’action commune relatif au contrôle, à l’inspection et à la surveillance des activités en matière de pêche non réglementaire («Plan de actuaciones conjuntas sobre el control, inspección y vigilancia de las actividades en materia de especies pesqueras antirreglamentarias»), adopté le 21 avril 1998 par la direction générale de la garde civile et le conseil de la Communauté autonome d’Andalousie. Il rappelle également l’existence d’un accord visant à coordonner l’action du ministère de la Pêche et celle du ministère de la Défense afin que la Marine espagnole participe aux tâches d’inspection des activités de pêche. Par ailleurs, l’existence du système d’échange d’informations relevant du Centro de Seguimiento Pesquero (Centre de suivi de la pêche) ne saurait être ignorée.
–       Appréciation de la Cour
100    À cet égard, la Commission n’a pas apporté la preuve que la coordination des différentes administrations et autorités nationales disposant de compétences en matière de contrôle et d’inspection des activités de pêche n’est pas satisfaisante.
101    En effet, elle s’est bornée à répéter, dans son mémoire en réplique, que, contrairement à ce que soutient le Royaume d’Espagne dans son mémoire en défense, même si le plan d’action commune du golfe de Cadix a été adopté au mois de septembre 2003 et même si les accords conclus avec les ministères de la Défense et de l’Intérieur ont été signés, respectivement en 1988 et en 1997, leur application n’a pas eu pour conséquence d’améliorer les résultats de la lutte contre les activités illégales de débarquement et de commercialisation de poisson de taille non réglementaire.
102    Il s’ensuit que le recours n’est pas fondé en tant qu’il repose sur le troisième moyen, tiré du caractère non satisfaisant de la coordination des différentes administrations et autorités nationales disposant de compétences en matière de contrôle des activités de pêche.
103    Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que le premier moyen ainsi que la première branche du deuxième moyen invoqués au soutien du premier grief sont fondés.
Sur le second grief, tiré de la violation de l’article 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93
Argumentation des parties
104    La Commission fait valoir que les informations fournies par le Royaume d’Espagne ne permettent pas de conclure que les autorités concernées de cet État membre veillent de manière satisfaisante à ce que soient prises les mesures appropriées à l’encontre des personnes responsables d’infractions à la réglementation communautaire relative à la pêche, en particulier des mesures administratives ou pénales suffisantes ainsi que des sanctions efficaces et dissuasives. Il n’existerait pas de données concrètes concernant les sanctions infligées et celles qui ont été effectivement exécutées. Il ne semblerait pas que les sanctions prononcées aient été effectivement exécutées, ni que les auteurs d’infractions aient été privés des profits tirés de leur comportement illicite, ni que les mesures nécessaires pour éviter la réitération des infractions aient été prises.
105    Afin de relativiser et d’apprécier à leur juste valeur les données chiffrées fournies par le Royaume d’Espagne, la Commission ajoute que les inspecteurs communautaires ont détecté, lors d’une visite de trois jours et pour la seule zone du golfe de Cadix, sept cas d’infraction à la réglementation communautaire relative à la taille minimale du poisson.
106    Pour sa part, le Royaume d’Espagne conteste le présent grief. En ce qui concerne, premièrement, l’ouverture de dossiers de sanction, il soutient que les autorités espagnoles concernées prévoient et mettent en œuvre, dans tous les cas où les services correspondants détectent une infraction présumée, l’ouverture de procédures administratives et, exceptionnellement, pénales à l’encontre de l’auteur de cette infraction, en ayant toujours pour objectif de priver ce dernier du profit économique qu’il comptait retirer de ladite infraction et en appliquant des sanctions proportionnées à la gravité de cette dernière, dans le cadre du barème autorisé par la loi 3/2001.
107    En ce qui concerne, deuxièmement, le caractère dissuasif des sanctions, le Royaume d’Espagne soutient que, d’une manière générale, l’administration espagnole a, au cours des dernières années, veillé à ce que les sanctions infligées aient un caractère dissuasif, en particulier en accroissant le montant des amendes, en saisissant les engins ou les appareils de pêche interdits ou qui violent la législation en vigueur, en confisquant les produits ou les biens, en saisissant le navire, ou encore en suspendant temporairement la licence de pêche des contrevenants. S’agissant de l’action du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie, cet État membre indique que la confiscation de marchandises en raison du non-respect de la législation en matière de pêche, en particulier pour des prises de poisson de taille non réglementaire, constitue une pratique habituelle.
108    Selon le Royaume d’Espagne, les procédures de sanction ouvertes par les différentes autorités administratives espagnoles à la suite de procès-verbaux d’infraction en matière de pêche sont réellement efficaces. Elles privent les contrevenants des bénéfices économiques résultant de l’infraction commise ou permettent, le cas échéant, de leur infliger des sanctions proportionnées. En outre, ces procédures de sanction auraient également un effet dissuasif important sur les contrevenants potentiels.
109    Le Royaume d’Espagne considère que l’exécution des sanctions constitue un sujet délicat, car cette dernière doit nécessairement concilier, d’une part, la garantie de l’efficacité de la procédure de sanction, qui disparaîtrait si cette procédure n’aboutissait pas à une pleine application de la sanction et, d’autre part, les garanties procédurales dont bénéficient les citoyens et dont le respect doit être scrupuleusement assuré en cas de recours à des procédures de type répressif.
110    Cet État membre explique que les poursuites prévues par le droit espagnol sont engagées à l’encontre des personnes physiques et morales responsables des infractions. Les poursuites viseraient non seulement le patron du navire, débiteur principal de la sanction, mais également, le cas échéant, l’armateur ou la société d’armement, débiteurs solidaires de l’amende infligée. La sanction ne serait ni ferme ni exécutoire tant que le prévenu n’a pas épuisé les voies de recours administratives et contentieuses dont il dispose. Par conséquent, dans certains cas, en application du droit interne, plusieurs mois pourraient s’écouler entre la commission de l’infraction et l’application effective de la sanction pécuniaire.
111    Conformément aux considérations qui précèdent, le système de garanties procédurales dont bénéficie le citoyen en vertu du droit espagnol rendrait impossible l’exécution immédiate de la sanction infligée en première instance, avant l’épuisement des voies de recours. Cette situation aurait conduit l’administration espagnole à multiplier les mesures provisoires, dès le début de la procédure de sanction, dès lors que les faits reprochés revêtent un caractère de gravité majeure du point de vue de la protection des ressources de pêche et de la préservation de l’intérêt général. En tout état de cause, selon le Royaume d’Espagne, les cas de suspension ou d’inexécution d’une sanction définitive sont très exceptionnels.
Appréciation de la Cour
112    En ce qui concerne l’adoption de mesures appropriées à l’encontre des personnes responsables d’infractions à la réglementation relative à la pêche, y compris l’ouverture de procédures administratives ou pénales, force est de relever que, comme le soutient la Commission sans être contredite sur ce point par le Royaume d’Espagne, en premier lieu, la sous-délégation du gouvernement de Cadix n’a ouvert que 36 procédures de sanction au cours des années 2000 à 2005, soit six par an en moyenne, certaines d’entre elles ayant été engagées plus d’un an après la date de contrôle. Certaines procédures ont fait l’objet d’une décision administrative plus de deux ans après cette date. Ainsi, à titre d’exemple, le certificat n° 7 143, établi à la suite d’un contrôle effectué le 25 octobre 2001, n’a pas donné lieu à l’ouverture d’une procédure disciplinaire avant le 7 novembre 2002 ou, encore, le certificat n° 62 282 a donné lieu à l’ouverture de la procédure le 12 mars 2001, alors que le contrôle avait été effectué le 8 mars 2000.
113    En deuxième lieu, ainsi que le soutient également la Commission sans être non plus contredite par le Royaume d’Espagne, en ce qui concerne les dossiers traités par la sous-délégation du gouvernement de Huelva, leur nombre s’élève à 35 pour la même période, soit moins de six par an en moyenne. La Commission souligne également le petit nombre de dossiers traités dans les deux provinces concernées par les services du secrétariat général de la pêche maritime, dépendant du ministère de la Pêche, lorsqu’ils sont compétents en matière de contrôle des déchargements de poisson.
114    En troisième lieu, comme le soutient dans les mêmes conditions la Commission, sur les 478 dossiers traités pendant les mêmes années 2000 à 2005 par le conseil de la Communauté autonome d’Andalousie, ce n’est que dans 53 cas, représentant 11 % du nombre des dossiers, que l’opération a eu pour résultat d’empêcher que le poisson de taille non réglementaire entre dans la chaîne de commercialisation.
115    Eu égard à tout ce qui précède, force est de constater que les autorités espagnoles, tant centrales que régionales, n’ont pas veillé de manière satisfaisante à ce que soient prises les mesures appropriées à l’encontre des personnes responsables d’infractions à la réglementation communautaire relative à la pêche.
116    Cette conclusion ne saurait être contredite par l’argument du Royaume d’Espagne tiré de ce que, dans la quasi-totalité des cas mentionnés dans les tableaux figurant à l’annexe X du mémoire en défense et portant sur des dates antérieures à l’année 2006, des mesures provisoires précises, préalables à l’ouverture d’une procédure de sanction, ont été adoptées, à savoir la confiscation des captures de poisson de taille non réglementaire et, dans certains cas, la saisie des engins de pêche.
117    En effet, les mesures provisoires, tout en étant efficaces dans le cadre de la lutte contre le débarquement et la commercialisation de poisson de taille non réglementaire au moment où elles interviennent, ne peuvent être considérées, prises indépendamment de la mise en œuvre d’une procédure de sanction, comme étant suffisantes en cas de violation des règles relatives à la politique commune de la pêche.
118    Quant à l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel, en tout état de cause, sur le plan juridique, les cas mentionnés par la Commission, relatifs aux déficiences apparentes de l’instruction en raison de délais excessifs, sont dénués de pertinence en droit interne dès lors que, tant que le délai de prescription d’une infraction grave n’est pas expiré, l’administration espagnole est habilitée à engager la responsabilité de l’auteur de cette dernière et que, par conséquent, ces cas ne se sont pas traduits par une absence de sanction, il suffit de constater que ledit délai ne saurait permettre à l’État membre concerné de ne pas engager les procédures de sanction le plus tôt possible après la constatation de l’infraction. Cet argument ne saurait donc prospérer.
119    Au surplus, ledit argument concerne, ainsi que le précise le Royaume d’Espagne, les cas d’infraction grave, alors que tous les cas d’infraction détectés ne sont pas nécessairement de cette nature.
120    Dans ces conditions, le second grief doit être également considéré comme fondé sur ce point.
121    En ce qui concerne l’exécution des sanctions infligées et leur caractère dissuasif, il convient de constater que la Commission a également établi le bien-fondé du présent grief sur ce dernier aspect.
122    En effet, ainsi que l’a relevé la Commission, il ressort des informations fournies devant la Cour par le Royaume d’Espagne que, en l’espèce, sur les 36 procédures ouvertes par la sous-délégation du gouvernement de Cadix au cours des années 2000 à 2005, l’amende infligée n’a été versée que dans six d’entre elles. Dans certaines procédures, des moyens contraignants n’ont été employés que plus d’un an après l’intervention de la décision administrative. Dans d’autres procédures, aucune mesure d’exécution n’a été mise en œuvre. Sur les 478 dossiers traités pendant ces mêmes années par le conseil de la Communauté autonome d’Andalousie, seules 108 amendes, représentant 22,5 % des dossiers, ont été payées. En outre, 232 amendes, soit 48,43 % des dossiers, sont en attente de règlement, certaines depuis plus de sept ans. D’autres dossiers sont suspendus par une procédure d’appel depuis plusieurs années. À cela s’ajoutent neuf procédures classées pour caducité.
123    La conclusion figurant au point 121 du présent arrêt ne saurait être remise en cause par l’argument du Royaume d’Espagne tiré de ce que, entre les années 2000 et 2005, les services du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie ont infligé, dans la zone du golfe de Cadix, des amendes dont la somme s’élève à 2 308 081 euros, cet argument n’étant pas assorti d’autres précisions permettant d’en apprécier la portée.
124    S’agissant des explications du Royaume d’Espagne quant à l’impossibilité de procéder à une exécution immédiate des sanctions infligées en première instance ainsi qu’à la caducité de certaines procédures, il suffit de rappeler que, selon une jurisprudence constante, un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier le non-respect des obligations résultant des normes du droit communautaire (arrêt du 14 novembre 2002, Commission/Royaume-Uni, C‑140/00, Rec. p. I‑10379, point 60 et jurisprudence citée). Les arguments spécifiques invoqués par le Royaume d’Espagne pour justifier l’inexécution ou l’exécution insuffisante des sanctions infligées et le manque de caractère dissuasif de ces dernières ne sauraient donc être retenus.
125    Il s’ensuit que le Royaume d’Espagne n’a pas satisfait, au terme du délai fixé dans l’avis motivé, à l’obligation, qui lui incombait, de veiller avec la fermeté nécessaire à l’adoption et à l’exécution de mesures appropriées à l’encontre des personnes responsables d’infractions à la réglementation communautaire relative à la pêche, principalement par l’ouverture de procédures administratives ou pénales et l’infliction de sanctions dissuasives à ces responsables.
126    Dès lors, eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que le Royaume d’Espagne,
–        en n’exerçant pas de façon satisfaisante le contrôle et l’inspection, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté, de l’exercice de la pêche, notamment des activités de débarquement et de vente d’espèces soumises à des dispositions sur la taille minimale en vertu des règlements nos 850/98 et 2406/96, et en ne consacrant pas les moyens humains nécessaires au contrôle et à l’inspection de l’exercice de la pêche, ainsi que
–        en ne veillant pas avec la fermeté nécessaire à l’adoption de mesures appropriées à l’encontre des responsables d’infractions à la réglementation communautaire relative à la pêche, principalement par l’ouverture de procédures administratives ou pénales et l’infliction de sanctions dissuasives à ces responsables,
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93.
Sur les dépens
127    Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d’Espagne et ce dernier ayant succombé en l’essentiel de ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)      Le Royaume d’Espagne,
–        en n’exerçant pas de façon satisfaisante le contrôle et l’inspection, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté, de l’exercice de la pêche, notamment des activités de débarquement et de vente d’espèces soumises à des dispositions sur la taille minimale en vertu des règlements (CE) n° 850/98 du Conseil, du 30 mars 1998, visant à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d’organismes marins, et (CE) n° 2406/96 du Conseil, du 26 novembre 1996, fixant des normes communes de commercialisation pour certains produits de la pêche, et en ne consacrant pas les moyens humains nécessaires au contrôle et à l’inspection de l’exercice de la pêche, ainsi que
–        en ne veillant pas avec la fermeté nécessaire à l’adoption de mesures appropriées à l’encontre des responsables d’infractions à la réglementation communautaire relative à la pêche, principalement par l’ouverture de procédures administratives ou pénales et l’infliction de sanctions dissuasives à ces responsables,
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2846/98 du Conseil, du 17 décembre 1998.
2)      Le recours est rejeté pour le surplus.
3)      Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’espagnol.