61973C0001
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER
DEL 6 GIUGNO 1973 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Il procedimento pregiudiziale nel quale devo oggi esprimere il mio parere verte su problemi relativi alla concessione di restituzioni all'esportazione di zucchero bianco in paesi terzi. Per rendersi esattamente conto della situazione, è necessario premettere le seguenti osservazioni.
Com'è noto, secondo l'art. 17 del regolamento n. 1009/67, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU n. 308, pag. 1), per consentire che i prodotti comunitari (fra l'altro, lo zucchero bianco) vengano esportati in base ai prezzi praticati sul mercato mondiale, la differenza fra questi prezzi e quelli della Comunità può essere coperta da una restituzione.
La disciplina generale delle restituzioni è contenuta, per quanto riguarda le esportazioni di zucchero, nel regolamento del Consiglio n. 766/68 (GU n. L 143, pag. 6), del quale va ricordato principalmente l'art. 4. Questo dispone che la restituzione può essere fissata in base ad asta, da indirsi dalle autorità competenti degli Stati membri in conformità ad un «atto giuridico vincolante» per tutti gli Stati suddetti e nel quale vengono stabilite le condizioni di partecipazione (fra l'altro i termini per la presentazione delle offerte). In base alle offerte ricevute viene fissato — col procedimento «del comitato di gestione» di cui si è già parlato in altre cause — l'importo massimo della restituzione. Se la cifra indicata nell'offerta non supera l'importo massimo, la restituzione viene fissata (a norma dell'art. 4 del regolamento n. 766/68) in misura pari a quella indicata dall'offerente.
Va poi menzionato il regolamento della Commissione n. 394/70, «relativo alle modalità di applicazione per la concessione di restituzioni all'esportazione di zucchero» (GU n. L 50, pag. 1). A norma dell'art. 1, nei bandi di gara pubblicati dagli Stati membri dev'essere indicato fra l'altro il periodo di validità delle licenze d'esportazione ed eventualmente l'importo massimo della restituzione. Per il caso la situazione esistente sul mercato comunitario dello zucchero lo richieda, l'art. 2 stabilisce che può essere indetta una gara permanente e che, durante il periodo di validità di questa, vengono effettuate gare parziali. In forza dell' art. 3, si partecipa all'asta mediante offerta scritta, nella quale dev'essere indicata fra l'altro la restituzione proposta per ogni quintale di merce importata. A norma dell'art. 6, «sono aggiudicatari gli offerenti la cui offerta non superi l'importo massimo della restituzione». L'art. 7 dello stesso regolamento stabilisce inoltre quanto segue:
«1.   L'aggiudicazione fa sorgere:
a)
il diritto al rilascio, per la quantità attribuita, di un titolo di esportazione con la menzione della restituzione indicata nell'offerta,
b)
l'obbligo di chiedere un titolo di esportazione per tale quantità.
2.   Il diritto e l'obbligo derivanti dall' aggiudicazione non sono trasmissibili. Tale diritto è esercitato e tale obbligo è adempiuto nel termine di 18 giorni dalla scadenza del termine di presentazione delle offerte.»
Si deve inoltre far cenno del regolamento del Consiglio n. 447/68, recante «norme generali in materia d'interventi mediante acquisti nel settore dello zucchero» (GU n. L 91, pag. 5), e del regolamento della Commissione n. 1987/69, che precisa le «modalità d'applicazione per quanto riguarda la vendita di zucchero mediante aggiudicazione da parte degli organismi d'intervento (GU n. L 253, pag. 7). L'art. 3 del primo di questi due regolamenti stabilisce che anche la vendita dello zucchero acquistato dall'ente d'intervento va effettuata mediante asta. Il regolamento della Commissione determina le relative modalità. Ai sensi dell'art. 1, ogni aggiudicazione equivale alla conclusione di un contratto di vendita per il quantitativo di zucchero assegnato. Questa norma recita inoltre:
«2.
… L'aggiudicazione avviene, a seconda dei casi, sulla base:
a)
del prezzo che l'aggiudicatario deve versare,
b)
…,
c)
dell'importo della restituzione all'esportazione indicato nell'offerta.
3.
Il prezzo che l'aggiudicatario deve versare è:
a)
nel caso di cui al n. 2, lettera a), il prezzo indicato nell'offerta,
b)
nel caso di cui al n. 2, lettere b) e c), il prezzo indicato nelle condizioni d'aggiudicazione».
A norma dell'art. 3, vengono stabilite le seguenti condizioni d'aggiudicazione: a) la quantità totale messa all'asta, b) la destinazione, c) il termine per la presentazione delle offerte, d) il prezzo che l'aggiudicatario deve versare qualora lo zucchero sia destinato all'alimentazione animale o all'esportazione. Secondo il n. 2 dello stesso articolo, possono inoltre essere stabilite condizioni complementari, fra cui l'importo massimo della restituzione all'esportazione e il periodo di validità della relativa licenza. L'art. 5 del regolamento n. 1987 stabilisce che gl'interessati partecipano all'asta depositando un'offerta scritta, nella quale siano precisati fra l'altro il prezzo e l'importo della restituzione. Secondo l'art. 8, è aggiudicatario ciascun offerente la cui offerta non sia inferiore al prezzo minimo o superiore all'importo massimo della restituzione. L'art. 10 dispone che l'ente d'intervento invia agli aggiudicatari una dichiarazione sull'avvenuta aggiudicazione, precisando fra l'altro il prezzo e l'importo della restituzione. Infine, l'art. 11 stabilisce che il ritiro dello zucchero acquistato ha luogo entro quattro settimane dalla data in cui la suddetta dichiarazione è pervenuta all'aggiudicatario, e che il pagamento del prezzo deve avvenire prima del ritiro della merce.
In conformità alle suddette norme, venivano emanati — e ciò riguarda più da vicino gli antefatti della causa principale — i regolamenti della Commissione 26 agosto 1970, n. 1734, «relativo ad una gara permanente per la determinazione della restituzione all'esportazione di zucchero bianco» (GU n. L 191, pag. 30) e 17 marzo 1971, n. 564, «relativo ad una gara permanente per la vendita di zucchero bianco destinato all'esportazione e detenuto dall'organismo d'intervento tedesco» (GU n. L 65, pag. 14), e pubblicati i bandi di gara permanente 6/1970 (GU 1970, n. C 109, pag. 13) e 4/71 (GU 1971, n. C 25, pag. 11). Del regolamento n. 1734 si deve ricordare l'art. 7, secondo cui le licenze d'esportazione rilasciate in seguito ad una gara parziale sono valide «dal giorno del loro rilascio fino alla scadenza del quinto mese successivo» a quello nel quale sono state rilasciate. Quanto al regolamento n. 564/71, esso fissava — all'art. 11 — il prezzo che doveva essere pagato dall'aggiudicatario. Il successivo art. 12 stabilisce i presupposti necessari per il ritiro dello zucchero, e l'art. 14 fissa il termine di pagamento. Circa il contenuto dei bandi di gara, rimando a quanto pubblicato nella Gazzetta ufficiale. Vorrei sottolineare unicamente, per quanto riguarda la seconda asta, che nella parte IV del bando è indicato il prezzo netto che l'aggiudicatario avrebbe dovuto pagare, e nella parte VII vengono fornite alcune precisazioni circa il momento del materiale ritiro della merce e del pagamento del prezzo. La necessaria fissazione dell' importo massimo della restituzione aveva luogo — per quanto ci interessa nel caso in esame — solo successivamente, con decisione della Commissione 27 1971, vincolante per tutti gli Stati membri (GU 1971, n. L 32, pag. 17), nonché con decisione della Commissione 21 aprile 1971, valida unicamente nei confronti della Repubblica federale di Germania (GU 1971, n. L 108, pag. 36).
I testi di cui sopra, la cui complessità ha reso necessario un esame preliminare abbastanza approfondito, sono rilevanti anche nel caso della ditta Westzucker, attrice nella causa principale. Nell'ambito dei suddetti procedimenti di vendita, essa aveva infatti partecipato a gare parziali, ottenendo il 28 gennaio e il 22 aprile 1971 l'assegnazione di determinate partite di zucchero bianco, per le quali la «Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker», ente convenuto nella causa principale, rilasciava in data 1o febbraio 1971 e, rispettivamente, 5 maggio 1971 le relative licenze d'esportazione, con validità fino al 31 luglio e, rispettivamente, al 31 agosto 1971. Per detto periodo di tempo doveva applicarsi il tasso della restituzione vigente il giorno dell'aggiudicazione, e ciò in deroga al principio sancito dall'art. 11 del regolamento n. 766/68, secondo cui avrebbe dovuto applicarsi la restituzione in vigore il giorno dell'esportazione. Nelle licenze inoltre — e ciò è particolarmente rilevante nella fattispecie — si faceva rinvio all'art. 12 del regolamento n. 766/68, che era originariamente del seguente tenore:
«Se, nell'intervallo tra la fissazione della restituzione in base ad aggiudicazione … e l'effettuazione delle esportazioni, si verifica una modifica
a)
del prezzo d'intervento per lo zucchero bianco … valido nella zona più eccedentaria della Comunità,
…
l'importo fissato per la restituzione è corretto corrispondentemente a tale modifica».
Tuttavia, durante il periodo di validità delle licenze in questione, questa norma veniva modificata con regolamento del Consiglio 25 maggio 1971, n. 1048, entrato in vigore il 27 maggio successivo (GU n. L 114, pag. 10). La versione attuale è dunque la seguente:
«Se, nel corso del periodo compreso tra
—
il giorno della presentazione della domanda del titolo di esportazione, corredata da una richiesta di fissazione anticipata della restituzione, o
—
il giorno della scadenza del termine per la presentazione delle offerte, se trattasi di una restitutzione fissata a seguito d'aggiudicazione,
ed il giorno dell'esportazione, si verifica una modifica del prezzo dello zucchero o del melasso fissati in base al regolamento n. 1009/67/CEE, può essere previsto un adeguamento dell'importo della restituzione».
Questa circostanza è rilevante in quanto, con regolamento del Consiglio 25 maggio 1971, n. 1061 (GU n. L 115, pag. 17) — entrato in vigore, a norma dell'art. 191 del trattato CEE, il 16 giugno 1971 — il prezzo d'intervento dello zucchero bianco veniva fissato, a decorrere dal 1o luglio 1971, in 22,61 unità di conto, con un aumento di 3,22 DM il quintale.
Basandosi su quest'aumento e partendo dall'idea che alle licenze rilasciate prima del 27 maggio 1971 dovesse continuare ad applicarsi la vecchia versione dell'art. 12 del regolamento n. 766/68, la Westzucker pretendeva un aumento della restituzione sui quantitativi di zucchero bianco da essa esportati, in base alle suddette licenze, dopo il 1o luglio 1971. Poiché l'ente d'intervento tedesco respingeva la richiesta, la ditta adiva il Finanzgericht dell'Assia. Questo, tenendo conto degli argomenti svolti dall'attrice (in particolare, della sua tesi secondo cui il regolamento n. 1048/71 e la relativa modifica dell'art. 12 del regolamento n. 766/68 non potevano influire su preesistenti posizioni giuridiche, cosicché per le licenze rilasciate in epoca anteriore era sempre valido l'obbligo di adeguamento della restituzione sancito nel testo originario dell'art. 12 del regolamento n. 766), con ordinanza 18 dicembre 1972 sospendeva il procedimento e vi sottoponeva, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali.
1.
Se gli artt. 1 e 2 del regolamento del Consiglio 25. 5. 1971 n. 1048 (GU n. L 114, pag. 10) vadano interpretati nel senso che l'art. 12 del regolamento del Consiglio 18. 6. 1968 n. 766 (GU n. L 143, pag. 6) — nella versione valida dal 27. 5. 1971 — va applicato pure nel caso in cui la dichiarazione di aumento e la licenza d'esportazione sono state rilasciate prima del 27. 5. 1971, mentre l'esportazione ha avuto luogo dopo il 1o luglio 1971.
In caso affermativo:
2.
Se detti artt. 1 e 2 del regolamento n. 1048/71 non siano in tal caso in contrasto coi principi, validi anche nel diritto comunitario, della certezza del diritto e dell'affidamento.
In caso di soluzione negativa della questione n. 1 o di soluzione affermativa di entrambe le questioni n. 1 e n. 2:
3.
Se, per l'adeguamento della restituzione in caso di mutamento del prezzo d'intervento per lo zucchero, a norma dell'art. 12 del regolamento n. 766/68 CEE (nella versione originale), sia necessaria una previa decisione della Commissione.
Vediamo ora come tali questioni vadano risolte:
1.
Esaminerò anzitutto la prima, cioè quella vertente sull'interpretazione del regolamento n. 1048/71 e intesa a determinare il suo concreto ambito d'applicazione.
In proposito, l'attrice nella causa principale sottolinea soprattutto il fatto che il regolamento non precisa quali siano le ipotesi contemplate, e ne inferisce ch'esso non va applicato a rapporti giuridici già esistenti, in quanto una siffatta incidenza immediata potrebbe ammettersi solo qualora fosse stata espressamente prevista. A favore di questa tesi militerebbe inoltre la mancanza di una disciplina transitoria, indispensabile per l'immediata applicazione di una modifica legislativa a situazioni giuridiche preesistenti.
La Commissione, da parte sua, fa riferimento fra l'altro alla fase preparatoria del regolamento n. 1048/71, dalla quale risulterebbe — fra l'altro dalle dichiarazioni fatte in sede di comitato di gestione e di gruppo di lavoro degli esperti — che si voleva applicare immediatamente la modifica ai rapporti in atto. Questo richiamo, come pure le dichiarazioni fatte nello stesso senso dagli uffici della Commissione agli organi nazionali incaricati dell'intervento, non sono certo del tutto irrilevanti; essi non bastano, tuttavia, di per sé, a risolvere la questione di cui si stiamo occupando.
Una soluzione soddisfacente si può invece trovare solo se si tiene conto del tenore letterale delle norme considerate, nelle varie lingue ufficiali, e dei vari interessi contrapposti, applicando al tempo stesso i principi giuridici generali vigenti in materia.
Attenendosi a questo schema, si deve a prima vista constatare che non esiste un principio giuridico generale, secondo il quale le norme di diritto pubblico recanti una modifica legislativa debbano in linea di principio applicarsi, anche in mancanza di espresse disposizioni in tal senso, a situazioni ancora in atto (cfr. Scheerbarth, Die Anwendung von Gesetzen auf früher entstandene Sachverhalte, pag. 99). Va osservato, però, che in alcuni ordinamenti interni si sono affermate tesi del genere: si può rimandare, ad esempio, a quanto sancito dalla Corte di Cassazione francese il 20 febbraio 1917 (D.P. 1917, I, 81) e dalla Corte d'Appello di Bruxelles il 23 ottobre 1940 (Pasicrisie 1941 II, 96), nel senso che una nuova legge «régit en prìncipe même les situations établies ou les rapports juridiques formés dès avant sa promulgation». Si può ricordare che, in passato, una sentenza del Reichsgericht riconosceva l'incidenza immediata di una norma di diritto pubblico per il semplice motivo che detta norma aveva carattere pubblicistico (ved. Scheerbarth, loc. cit., pag. 97). Così pure, va ratto cenno di una sentenza della Corte di Cassazione italiana, in data 29 ottobre 1954 (Foro ital. Mass. 1954, 839), secondo la quale lo ius superveniens, per le leggi di ordine pubblico, ha immediata applicazione rispetto ai fatti giuridici compiuti, ma non esauriti sotto il preesistente ordinamento giuridico, anche qualora ciò sia stabilito solo «per implicito». Da notare inoltre che, anche nella giurisprudenza di questa Corte, si trovano accenni nello stesso senso: ad esempio, nella sentenza 44-65 (Racc. 1969, pag. 951), ove è detto: «In mancanza di un'espressa disposizione in contrario, si deve ammettere che le norme del regolamento (n. 3) hanno effetto sin dalla loro entrata in vigore, nella misura in cui stabiliscono per il presente le conseguenze giuridiche di fatti passati», oppure nella sentenza 68-69 (Racc. 1970, pag. 171), in cui si parla del principio secondo cui «le leggi che modificano una disposizione legislativa si applicano, salvo espressa deroga, agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l'impero della vecchia legge. «È perciò quanto meno giustificato l'orientamento interpretativo nel senso di non considerare la mancanza di una espressa disposizione del regolamento n. 1048/71 come un ostacolo all'applicazione immediata dello stesso a rapporti giuridici in atto.
Essenziale quindi, nel caso in esame, è anche la lettera del regolamento. Come ben sapete, questo consta di due norme: l'art. 1, ove è detto che «Il testo dell'art. 12 del regolamento (CEE) n. 766/68 è sostituito dal seguente testo» (segue la versione modificata), e l'art. 2, il quale stabilisce che il regolamento entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. È certamente lecito concludere che, con l'entrata in vigore del regolamento di modifica, ci si doveva ormai basare soltanto sulla nuova versione. Questa interpretazione è in ogni caso chiaramente suggerita dal testo francese, nel quale è usato il termine «remplacer»: esso fa ritenere, infatti, che dal giorno della sostituzione della versione originaria non si dovesse più applicare la normativa precedente.
Infine, va tenuto conto altresì degli interessi in gioco. Come abbiamo visto, nel settore in esame le licenze d'esportazione hanno una durata relativamente lunga. Ora, data questa situazione di fatto, sembra strano che si siano voluti mantenere contemporaneamente in vigore, per un periodo di tempo piuttosto lungo, due regimi diversi, col pericolo di creare confusione (è anche questo un punto che Scheerbarth, nel già citato lavoro, ha particolarmente sottolineato).
Alla soluzione interpretativa che s'impone, per la prima questione, in base a quanto precede, non si possono opporre a mio avviso (contrariamente a quanto ha cercato di fare l'attrice nella causa principale) argomenti di logica giuridica. Né contro di essa si può invocare la circostanza che il regolamento n. 1048/71 non contiene norme transitorie relative ai rapporti giuridici in atto.
Per quanto riguarda quest'ultimo punto, in merito al quale l'attrice si è particolarmente richiamata alla sentenza 16-70 (Racc. 1970, pag. 921), va osservato che da questa sentenza non si può desumere un principio di così vasta portata: essa non può quindi servire come fondamento della tesi secondo cui sarebbe sempre necessaria una disciplina transitoria per estendere una modifica legislativa a rapporti giuridici preesistenti, di guisa che, in mancanza di norme transitorie, l'applicazione della nuova legge andrebbe limitata ai casi futuri. In realtà, nella sentenza summenzionata, si riconosceva — in ogni caso, solo tacitamente — la necessità di un regime transitorio per i soli casi in cui una modifica legislativa incidesse su posizioni giuridiche determinate. Ora, nel caso in esame non è ancora accertato che si possa parlare di un'incidenza del genere (a questo accertamento si procederà nel prendere in esame la seconda questione). Il riferimento alla giurisprudenza summenzionata e alla mancanza di norme transitorie nel regolamento n. 1048/71 è perciò per il momento inconferente, quanto alla soluzione della prima questione.
Per quanto riguarda, d'altra parte, gli argomenti relativi alla logica giuridica svolti in proposito dall'attrice, questa deve riconoscere di essersi erroneamente basata sul presupposto che l'art. 12 del regolamento n. 766/68 riguardi il contenuto delle licenze d'esportazione. A ben vedere, detto articolo non costituisce altro che una norma la quale disciplina il rapporto fra l'esportatore e l'amministrazione; sotto questo aspetto, nulla vieta — da un punto di vista logico-giuridico — di applicare la norma, nella sua nuova versione, anche ai rapporti giuridici preesistenti.
In base a quanto precede, penso sia lecito ritenere, in merito alla prima questione, che il regolamento n. 1048/71 — nonostante la mancanza di norme espresse in tal senso — si dovesse applicare anche a rapporti ancora in atto, cioè nei casi in cui le licenze erano state rilasciate prima della sua entrata in vigore, mentre le esportazioni erano state effettuate solo in epoca successiva.
2.
Il secondo problema che si deve affrontare per risolvere la prima questione è quello del se il regolamento n. 1048/71 (una volta accertato ch'esso si doveva applicare a fattispecie in via di realizzazione) sia in contrasto coi principi giuridici generali della certezza del diritto e della tutela dell'affidamento, il che verrebbe ad inficiarne la validità.
È questa — come ho già avuto occasione di accennare riassumendo gli antefatti del procedimento principale — la tesi dell'attrice. Questa ammette, è vero, non trattarsi di retroattività propriamente detta, cioè di effetti gravanti su un fatto giuridico compiuto, che sarebbe ammissibile, se pure, solo entro ristretti limiti e in rari casi eccezionali. Essa sostiene tuttavia che si può parlare di retroattività sostanziale o indiretta, poiché il regolamento n. 1048/71 avrebbe influito su fatti non ancora compiuti, incidendo negativamente sulle posizioni giuridiche spettanti ai singoli in forza della normativa anteriore. Una siffatta soluzione sarebbe ammissibile, a suo avviso, solo qualora sia imposta da imprescindibili interessi della Comunità; poiché nel caso in esame mancava ogni giustificazione del genere, non si potrebbe fare a meno di mettere in dubbio la validità del regolamento n. 1048/71.
Su questo secondo punto della problematica sollevata dalla causa principale va detto innanzitutto che il diritto comunitario non fornisce direttamente una precisa soluzoine. Si può tuttavia osservare che i principi richiamati in proposito dall'attrice (quelli della certezza del diritto e della tutela dell'affidamento) sono già stati riconosciuti validi — in un diverso contesto — anche nell'ordinamento comunitario, ed hanno dato luogo ad una giurisprudenza piuttosto abbondante (Cfr., ad esempio, sentenze 42 e 49-59 (Racc. 1961, pag. 97), 14-60 (Racc. 1961, pag. 309), 14-61 (Racc. 1962, pag. 471), 13-61 (Racc. 1962, pag. 87), 17 e 20-61 (Racc. 1962, pag. 595), 111-63 (Racc. 1965, pag. 971), 2-70 (Racc. 1971, pag. 97), 12-71 (Racc. 1971, pag. 743)). Mi sembra perciò lecito prendere senz'altro in considerazione, nella presente indagine, le massime richiamate dall'attrice per quanto riguarda il diritto tedesco, tanto più che valutazioni analoghe si possono riscontrare pure — se non erro — nella giurisprudenza francese e belga.
Secondo questi orientamenti, in sostanza, si può parlare di retroattività materiale o indiretta, non sempre ammissibile in caso di immediata applicazione di nuove norme a fatti e rapporti giuridici non ancora compiuti, quando si giunga ad un affievolimento di preesistenti posizioni giuridiche (cfr., ad esempio, ordinanza 22 giugno 1971 del Bundesverfassungsgericht, in Die öffentliche Verwaltung 1971, pag. 604). Nella giurisprudenza francese e belga viene formulata, al riguardo, la riserva secondo cui non è ammissibile alcuna menomazione dei diritti quesiti (cfr. le surricordate sentenze 20 febbraio 1917 della Corte di Cassazione francese e 23 ottobre 1940 della Corte di Appello di Bruxelles).
In relazione a ciò, dobbiamo accertare se, per la modifica dell'art. 12 del regolamento n. 766/68 e la sua applicazione a licenze d'esportazione non ancora completamente utilizzate, cioè per la trasformazione della norma imperativa che contemplava l'adeguamento della restituzione ad eventuali modifiche del prezzo d'intervento in una norma dispositiva, si possa parlare di incidenza sulla posizione degl'interessati nel senso suddetto, nonostante il fatto che il carattere della norma fosse mutato prima dell'entrata in vigore e dell'effettiva applicazione della modifica del prezzo d'intervento.
La Commissione — com'è noto — lo ha negato e, diciamolo subito, mi sembra che su questo punto la sua posizione debba essere condivisa.
In proposito si può prescindere dalla circostanza che nelle licenze d'esportazione veniva richiamato — in conformità alla prassi amministrativa o forse a disposizioni amministrative interne — l'art. 12 del regolamento n. 766/68. Questo richiamo è infatti irrilevante, non solo perché non era richiesto dal diritto comunitario, ma anche perché esso va considerato come un semplice chiarimento, non indispensabile, circa l'eventualità che l'importo della restituzione venisse ridotto.
L'elemento decisivo è invece costituito dal fatto che il suddetto art. 12, nella primitiva versione, attribuiva — all'epoca della concessione delle licenze e anche successivamente, per un periodo abbastanza lungo — solo un diritto limitato, una semplice aspettativa all'aumento della restituzione, senza alcuna garanzia al riguardo. Anche quando venne presa seriamente in considerazione la possibilità di un aumento del prezzo d'intervento, detto articolo non poteva fornire in alcun modo sicure prospettive di miglioramento della situazione degli esportatori interessati, dal momento che questi dovevano contemporaneamente tener conto dell'applicazione dell'art. 37, n. 2, del regolamento n. 1009, vale a dire della norma secondo cui, in caso di modifica del livello dei prezzi e al fine di evitare perturbazioni al momento del passaggio da un'annata saccarifera all'altra, possono essere adottati, col procedimento «del comitato di gestione», i provvedimenti necessari (ad esempio, riscossione di un tributo sulle scorte residue di merce acquistata a prezzo inferiore). Di un vero e proprio diritto all'aumento della restituzione si sarebbe potuto parlare, al massimo, a decorrere dall'entrata in vigore della decisione di aumento del prezzo d'intervento, cioè dal 16 giugno 1971. Prima di questa data, e perciò anche al momento dell'entrata in vigore del regolamento n. 1048/71, la norma relativa all'adeguamento della restituzione poteva quindi senz'altro essere modificata, senza che ciò rappresentasse una menomazione dei diritti quesiti dei titolari di licenze rilasciate anteriormente.
In contrario non si può eccepire neppure che la Commissione stessa, nel caso della prefissazione della restituzione, ammette trattarsi di una posizione giuridica la quale, pur potendo essere qualificata come un diritco limitato, in quanto condizionato dal fatto dell'esportazione, non può essere arbitrariamente alterata con modifiche legislative. In realtà, questa fattispecie non si può considerare analoga a quella di cui ci stiamo occupando, per la semplice ragione che, nel caso dell'esportazione (condizione cui è subordinata l'attribuzione della restituzione), dato l'obbligo di esportare, garantito da una cauzione, le probabilità di realizzazione sono molto maggiori che nel caso dell'aumento del prezzo d'intervento (condizione presa in esame nella causa principale), il cui verificarsi dipende da una decisione di carattere politico e che, al momento della concessione delle licenze, doveva quindi considerarsi come un fatto incerto.
Se tuttavia, partendo dai principi accolti in alcuni ordinamenti giuridici nazionali, nella modifica dell'art. 12 del regolamento n. 766/68 precedente all'attuazione dell'aumento del prezzo d'intervento per l'annata 1971/1972, e nella sua applicazione a licenze già rilasciate e non ancora scadute, non si può ravvisare una menomazione di diritti quesiti, non vi è alcun motivo di applicare nel caso in esame principi e limiti vigenti, nei vari ordinamenti nazionali, per le ipotesi di vera e propria retroattività sostanziale, subordinando ad esempio la legittimità dell'immediata applicazione della norma modificativa alla prova dell'esistenza di un interesse inderogabile della Comunità. In linea di principio — ripeto — nulla ostava all'immediata applicazione del regolamento n. 1048/71 anche a rapporti giuridici preesistenti.
Con ciò, tuttavia, non e del tutto esaurito l'esame della seconda questione. Al risultato cui siamo finora pervenuti si potrebbe infatti aggiungere una riserva, che è stata formultata dall'attrice nella fase orale del procedimento e che anche la Commissione — se ho ben capito — non considera senz'altro infondata. Essa attiene al principio dell'affidamento, che riguarda i singoli, e cioè ad un principio del quale, in base alla nostra giurisprudenza relativa alla certezza del diritto ed alla tutela dell'affidamento, sembra debba tenersi conto anche nell'ambito del diritto comunitario.
Quanto essa implica si può spiegare nel seguente modo: si deve partire dal presupposto che con la concessione della licenza si è instaurato un rapporto di diritto pubblico, disciplinato nelle sue varie fasi da una determinata normativa di principio, nella quale rientra l'art. 12 del regolamento n. 766/68 nella primitiva versione. Ora, non è impensabile che taluni interessati, in considerazione dell'esistenza di queste norme e facendo affidamento sul loro persistere invariate, abbiano adottato determinate decisioni, assumendo degli impegni di carattere economico. Se tali decisioni non possono essere facilmente e tempestivamente annullate, il mutamento della situazione giuridica sulla quale gl'interessati avevano fatto affidamento può implicare un danno. Ora, questo non si può considerare senz'altro giustificato; è invece necessario, come nel caso della retroattività indiretta, procedere ad una valutazione dei contrapposti interessi, per considerare lecita una modifica di rapporti basati sulla fiducia e degni di tutela solo qualora prevalga l'interesse pubblico (Cfr., ad esempio, ordinanza 23. 3.1971 del Bundesverfassungsgericht, DöV 71, pag. 605).
Effettivamente, considerazioni del genere non sono fuori luogo nel caso in esame. È chiaro infatti che già da anni gli esportatori (contrariamente a quanto avveniva nel caso dell'esportazione di zucchero dell'ente d'intervento) avevano inserito nei contratti d'acquisto dello zucchero — e forse vi erano stati costretti — delle clausole secondo cui il prezzo pattuito sarebbe stato modificato, per le consegne effettuate dopo il 30 giugno 1971, qualora il prezzo ufficiale dello zucchero fosse stato modificato per l'annata successiva. Accordi del genere avevano potuto essere stipulati senza alcun rischio, dal momento che l'art. 12 del regolamento n. 766/68, nella versione originaria, garantiva l'automatico aumento della restituzione in caso di aumento dei prezzi. Ciò si può senz'altro affermare quanto meno per il periodo in cui la modifica dell'art. 12 non era stata ancora posta in discussione e gli ambienti commerciali non ne erano ancora al corrente (periodo che, stando a quanto afferma la Commissione, non dovrebbe andare oltre i mesi di marzo-aprile 1971). La sopravvenuta modifica dell'art. 12 e la sua applicazione a licenze in corso poteva quindi, nei casi sopra indicati, recare pregiudizio a coloro che avevano fatto affidamento sulla disciplina anteriore, e ciò porta in definitiva a chiedersi se, nella valutazione degli interessi, a tale danno vada attribuito peso minore di quello da attribuire agli interessi comunitari in gioco. Il problema, comunque, è facile da risolvere. A ben vedere, per la Comunità non si trattava infatti che di evitare un aumento delle restituzioni, cioè di un certo interesse finanziario. Inoltre, a giudicare da quanto è stato detto in corso di causa, doveva trattarsi solo di somme relativamente modeste. Infine, va considerato anche il fatto che, per i residui venduti all'interno della Comunità, questa aveva rinunciato ad applicare l'art. 37 del regolamento n. 1009, cioè a riscuotere i tributi ivi contemplati. In relazione a queste circostanze si può quindi certamente affermare che vi è stata una certa discriminazione degli esportatori, ma si può dire anche che la Comunità avrebbe dovuto prevedere la lieve entità delle ripercussioni finanziarie dell'aumento dei prezzi.
Di conseguenza, benché la legittimità della modifica legislativa disposta col regolamento n. 1048/71 non possa essere messa in dubbio sotto il profilo dei principi relativi alla retroattività sostanziale, le considerazioni in merito alla tutela dell'affidamento potrebbero escludere la legittimità dell'applicazione di tale modifica a licenze d'esportazione rilasciate anteriormente. Ritengo che la seconda questione vada risolta in questo senso, richiamando al tempo stesso l'attenzione del giudice proponente sul fatto che la soluzione del delicato problema da esso sollevato dipende, in ultima analisi, dalla sua valutazione della singola fattispecie.
3.
Quanto alla terza questione proposta dallo Hessisches Finanzgericht, farò soltanto qualche breve considerazione. La questione è basata, come sapete, sul presupposto che l'art. 12 del regolamento n. 766/68 nella versione originaria debba applicarsi ai casi in cui la licenza sia stata rilasciata prima della modifica del regolamento stesso. In tal caso, il tribunale chiede se, per l'adeguamento della restituzione, sia necessaria una previa decisione della Commissione.
Com'è stato sostenuto sia dall'attrice nella causa principale, sia dalla Commissione, la risposta al presente quesito dev' essere senz'altro negativa. È decisivo, in proposito, il fatto che non si tratta della fissazione della restituzione, per la quale la competenza è riservata agli organi comunitari, bensì semplicemente di una correzione dell'importo. Rilevante è anche la circostanza che l'adeguamento obbligatorio della restituzione va fatto secondo un parametro ben determinato; la questione verte perciò sull'applicazione di una norma imperativa, contenuta in un regolamento comunitario, per la quale sono stabilite ben precise modalità. Non vi è in realtà alcun motivo per riservare agli organi comunitari provvedimenti del genere. Costituendo una semplice operazione contabile, essi rientrano invece senz'altro nella competenza degli organi esecutivi nazionali.
4.
Vorrei riassumere come segue le mie conclusioni:
a)
Sulla prima questione:
Il regolamento n. 1048/71 va interpretato nel senso che l'art. 12 del regolamento n. 766/68, nella versione in vigore a decorrere dal 27 maggio 1971, si applica anche ai casi in cui la dichiarazione d'aggiudicazione e la licenza d'esportazione sono state rilasciate prima del 27 maggio 1971, mentre l'esportazione dello zucchera ha avuto luogo solo dopo il 1o luglio 1971.
b)
Sulla seconda questione:
All'immediata applicazione del regolamento n. 1048/71 nel senso sopra indicato non ostano principi analoghi a quelli vigenti in materia di retroattività sostanziale delle norme di diritto pubblico. Va escluso, tuttavia, in considerazione dell'esigenza di tutela dell'affidamento nel caso singolo, che il suddetto regolamento possa applicarsi a fatti giuridici preesistenti e non ancora esauriti.
c)
Sulla terza questione:
L'adeguamento della restituzione a norma dell'art. 12 del regolamento n. 766/68, nella versione originaria, non è subordinato ad una previa decisione della Commissione.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.