61997CJ0408_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-408/97,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, først ved H. Michard og B.J. Drijber, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, derefter ved H. Michard og H. van Vliet, samme tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,
sagsøger,
mod
Kongeriget Nederlandene ved de juridiske konsulenter C. Wissels og M.A. Fierstra, Udenrigsministeriet, som befuldmægtigede, Bezuidenhoutseweg 67, Haag,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af EF-traktaten, idet det i strid med artikel 2 og 4 i Rådets sjette direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter - Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag (EFT L 145, s. 1) har undladt at opkræve merværdiafgift af vejafgifter for benyttelse af vejanlæg som modydelse for en over for brugerne præsteret tjenesteydelse,
har
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), L. Sevón og R. Schintgen samt dommerne P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, P. Jann, H. Ragnemalm, V. Skouris og F. Macken,
generaladvokat: S. Alber
justitssekretær: ekspeditionssekretær D. Louterman-Hubeau og ekspeditionssekretær H.A. Rühl,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 23. november 1999,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 27. januar 2000,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
$ C4081DA (1 - 42) $$ C4081DA (1 - 42) $ 1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. december 1997 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af EF-traktaten, idet det i strid med artikel 2 og 4 i Rådets sjette direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter - Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag (EFT L 145, s. 1, herefter »sjette direktiv«) har undladt at opkræve merværdiafgift (herefter »moms«) af vejafgifter for benyttelse af vejanlæg som modydelse for en over for brugerne præsteret tjenesteydelse.
Retsforskrifter
2 Sjette direktivs artikel 2 har følgende ordlyd:
»Merværdiafgift pålægges:
1. Levering af goder og tjenesteydelser, som mod vederlag foretages i indlandet af en afgiftspligtig person, der optræder i denne egenskab.
2. Indførsel af goder.«
3 Det bestemmes i sjette direktivs artikel 4, stk. 1, 2 og 5:
»1. Som afgiftspligtig person anses enhver, der selvstændigt og uanset stedet udøver en af de i stk. 2 nævnte former for økonomisk virksomhed uanset formålet med eller resultatet af den pågældende virksomhed.
2. De former for økonomisk virksomhed, der er omhandlet i stk. 1, er alle former for virksomhed som producent, handlende eller tjenesteyder, herunder minedrift og landbrug, samt virksomhed inden for liberale og dermed sidestillede erhverv. Som økonomisk virksomhed anses blandt andet transaktioner, der omfatter udnyttelse af materielle eller immaterielle goder med henblik på opnåelse af indtægter af en vis varig karakter.
...
5. Stater, regioner, amter, kommuner og andre offentligretlige organer anses ikke som afgiftspligtige personer for så vidt angår virksomhed eller transaktioner, som de udøver eller foretager i deres egenskab af offentlig myndighed, også selv om de i forbindelse med denne virksomhed eller disse transaktioner modtager gebyrer, afgifter, bidrag eller vederlag.
Når de udøver sådanne former for virksomhed eller foretager sådanne transaktioner, skal de dog betragtes som afgiftspligtige personer for så vidt angår disse former for virksomhed eller disse transaktioner, såfremt deres fritagelse for afgiftspligten ville føre til konkurrencefordrejning af en vis betydning.
Under alle omstændigheder anses de ovennævnte organer for afgiftspligtige personer for så vidt angår de i bilag D opregnede former for virksomhed, medmindre den udøvede virksomhed er ubetydelig.
Medlemsstaterne kan anse den virksomhed, som udøves af ovennævnte organer, og som er fritaget for afgift i henhold til artikel 13 eller 28, som virksomhed udøvet i egenskab af offentlig myndighed.«
4 Det er ubestridt, at virksomheden bestående i at stille vejanlæg til rådighed mod betaling af en afgift ikke henhører under nogen af de transaktioner, der er nævnt i bilag D til sjette direktiv.
Den administrative procedure
5 Ved skrivelse af 20. april 1988 gjorde Kommissionen gældende, at den nederlandske regering havde tilsidesat sjette direktiv som følge af undladelsen af at opkræve moms af vejafgifter for visse vejanlæg. I henhold til traktatens artikel 169 opfordrede Kommissionen regeringen til at fremsætte sine bemærkninger herom inden for en frist på to måneder.
6 Da Kommissionen var af den opfattelse, at den nederlandske regering ikke havde besvaret åbningsskrivelsen, fremsendte den den 19. oktober 1989 en begrundet udtalelse til den nederlandske regering.
7 Den 8. december 1989 meddelte den nederlandske regering Kommissionen, at den havde besvaret dennes åbningsskrivelse ved skrivelse af 5. juli 1988, hvoraf kopi fremsendtes, og hvorved regeringen afviste Kommissionens klagepunkter.
8 Henset til denne besvarelse og da Kommissionen fandt, at den nederlandske regerings forklaringer ikke var tilfredsstillende, tilsendte den den 23. december 1996 regeringen en supplerende begrundet udtalelse, hvori den konkluderede, at Kongeriget Nederlandene ikke overholdt de forpligtelser, der fulgte af sjette direktiv. Som følge heraf opfordrede den regeringen til inden for en frist på to måneder at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme de nævnte forpligtelser.
9 Den nederlandske regering reagerede på denne udtalelse ved skrivelse af 27. februar 1997.
10 Da Kommissionen fandt, at den nederlandske regerings besvarelse af den begrundede udtalelse ikke var tilfredsstillende, anlagde Kommissionen nærværende søgsmål.
Formaliteten
11 Den nederlandske regering har rejst tvivl om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling. Den har gjort gældende, at det påhviler Kommissionen at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger, idet den skal fremlægge de oplysninger, der er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud (jf. bl.a. dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, præmis 6).
12 Kommissionen har i stævningen blot anført, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser, men har ikke på nogen måde angivet, hvorledes den nederlandske lovgivning eller praksis strider mod sjette direktiv, eller hvilke foranstaltninger medlemsstaten burde have truffet for at efterkomme sine forpligtelser i henhold til dette direktiv. Kommissionen har heller ikke under den administrative procedure gjort nogen konkret overtrædelse af sjette direktiv gældende over for Kongeriget Nederlandene.
13 Den nederlandske regering har præciseret, at den aldrig har anerkendt - hverken under den administrative procedure eller for Domstolen - at der findes nogen lovregel eller administrativ bestemmelse, der strider mod forpligtelserne i henhold til sjette direktiv. Den nederlandske regering præciserede i sin besvarelse af den supplerende begrundede udtalelse, at der kun findes ét afgiftspligtigt vejanlæg i Nederlandene, og erkendte, at der ikke afkræves moms af de opkrævede vejafgifter. Denne meddelelse, som kun angik et konkret tilfælde, kan imidlertid på ingen måde gøre det muligt for Kommissionen generelt at konkludere, at »vejafgifterne«, der opkræves som modydelse for benyttelsen af vejanlæg, ikke pålægges moms. Denne generelle konklusion fra Kommissionens side er urigtig med hensyn til de faktiske omstændigheder, for så vidt som det er hensigten, at Westerscheldetunnelen, som forventes at være færdigbygget i 2003, og hvis benyttelse vil være underlagt betaling af en afgift, vil blive momspligtig. Der findes således hverken nogen generel bestemmelse eller politik, hvorefter vejafgifter, der opkræves af offentlige organer, ikke pålægges moms.
14 Ifølge den nederlandske regering har Kommissionen med sit søgsmål ikke ønsket, at der skal fastslås et enkeltstående traktatbrud, men at påtale en almindelig praksis, som efter dens opfattelse er i strid med forpligtelserne i henhold til sjette direktiv.
15 Det fremgår af Domstolens praksis, at det under en traktatbrudssag i medfør traktatens artikel 169 påhviler Kommissionen at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger. Det er Kommissionen, som skal fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (dom af 25.5.1982, Kommissionen mod Nederlandene, præmis 6).
16 Det fremgår dog ligeledes af Domstolens praksis, at medlemsstaterne i medfør af EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF) er forpligtet til at lette Kommissionen i gennemførelsen af dens opgave, som i henhold til EF-traktatens artikel 155 (nu artikel 211 EF) navnlig består i at drage omsorg for gennemførelsen af de i traktaten indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne træffes af institutionerne (jf. dom af 22.9.1988, sag 272/86, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 4875, præmis 30).
17 Som generaladvokaten har anført i punkt 35 i forslaget til afgørelse, kan en medlemsstat herefter ikke påberåbte sig, at de retlige omstændigheder og de former for national praksis, som Kommissionen har anført, ikke har konkret karakter, og dermed ikke påstå sagen afvist, når Kommissionen - som det er tilfældet i denne sag - i vidt omfang er afhængig af de oplysninger, som den pågældende medlemsstat har meddelt.
18 Endvidere har den nederlandske regering ikke gjort gældende i sagen, at Kommissionen ikke har meddelt den de fornødne oplysninger til, at den kunne forberede sit forsvar, hvilket forhold har betydning for lovligheden af traktatbrudsproceduren (jf. bl.a. dom af 28.3.1985, sag 274/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1077, præmis 19 og 20).
19 Da Kongeriget Nederlandene i sin argumentation endvidere har bestridt det påståede traktatbrud, henhører gennemgangen af argumentationen under sagens realitet.
Realiteten
20 Ifølge Kommissionen udgør den omstændighed, at der stilles vejanlæg til rådighed mod brugerens betaling af en vejafgift, økonomisk virksomhed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i sjette direktivs artikel 2 og 4. Virksomheden bør anses for at være en tjenesteydelse, der præsteres af en afgiftspligtig person i forbindelse med udnyttelse af et gode med henblik på opnåelse af indtægter af en vis varig karakter, jf. sjette direktivs artikel 4, stk. 1 og 2.
21 Den omstændighed, at denne virksomhed - som det er tilfældet i Nederlandene - udøves af offentligretlige organer, kan ifølge Kommissionen ikke medføre, at disse transaktioner falder uden for sjette direktivs anvendelsesområde.
22 I denne forbindelse har Kommissionen fremhævet, at i medfør af sjette direktivs artikel 4, stk. 5, første afsnit, er det udelukkende for så vidt angår virksomhed eller transaktioner, som de udøver eller foretager i deres egenskab af offentlig myndighed, at offentligretlige organer ikke anses for afgiftspligtige personer. Dette er imidlertid ikke tilfældet med den omtvistede virksomhed, der ikke indebærer ansvar, som er karakteristisk for den offentlige myndighed, og som ikke under nogen omstændigheder kan delegeres til private organer, når samtidig henses til, at bestemmelsen om at afgiftsfritage offentligretlige organer nødvendigvis må fortolkes snævert.
23 Det skal indledningsvis bemærkes, at sjette direktiv har fastlagt et meget vidt anvendelsesområde for moms, da det i artikel 2 vedrørende afgiftspligtige transaktioner ved siden af indførsel af goder nævner levering af goder og tjenesteydelser, som mod vederlag foretages i indlandet, og da det i artikel 4, stk. 1, som afgiftspligtig person definerer enhver, der selvstændigt udøver økonomisk virksomhed uanset formålet med eller resultatet af den pågældende virksomhed (dom af 26.3.1987, sag 235/85, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1471, præmis 6).
24 Begrebet økonomisk virksomhed er defineret i sjette direktivs artikel 4, stk. 2, som omfattende alle former for virksomhed som producent, handlende eller tjenesteyder. Bl.a. anses transaktioner, der omfatter udnyttelse af materielle eller immaterielle goder med henblik på opnåelse af indtægter af en vis varig karakter for økonomisk virksomhed.
25 En gennemgang af disse definitioner viser dels det vide omfang af det anvendelsesområde, der dækkes af begrebet økonomisk virksomhed, dels dets objektive karakter i den forstand, at virksomheden betragtes i sig selv, uafhængigt af sit formål eller sine resultater (dom af 26.3.1987 i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 8).
26 Henset til anvendelsesområdets omfang som fastlagt ved begrebet økonomisk virksomhed må det konstateres, at de erhvervsdrivende i Nederlandene, for så vidt som de stiller vejanlæg til rådighed for brugerne mod betaling, udøver en økonomisk virksomhed i sjette direktivs forstand.
27 I betragtning af den objektive karakter af begrebet økonomisk virksomhed er det uden betydning, at den virksomhed, der er omtalt i foregående præmis, består i at udøve funktioner, som af almene hensyn er tillagt og reguleret ved lov. Sjette direktiv bestemmer i artikel 6 udtrykkeligt, at visse former for virksomhed, som udføres ifølge lov, er omfattet af momsordningen (dom af 26.3.1987 i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 10).
28 Det bemærkes, at i henhold til Domstolens praksis (jf. bl.a. dom af 8.3.1988, sag 102/86, Apple and Pear Development Council, Sml. s. 1443, præmis 12, og af 16.10.1997, sag C-258/95, Fillibeck, Sml. I, s. 5577, præmis 12) forudsætter begrebet levering af tjenesteydelser mod vederlag som omhandlet i artikel 2, nr. 1, i sjette direktiv, at der består direkte sammenhæng mellem tjenesteydelsen og den modtagne modværdi.
29 Som Kommissionen med rette har anført, opfylder det forhold, at vejanlæg stilles til rådighed mod betaling af en vejafgift, denne definition. Benyttelsen af vejanlægget er betinget af betaling af en vejafgift, som bl.a. er fastsat på grundlag af det benyttede køretøj og den tilbagelagte strækning. Der består således en direkte og nødvendig sammenhæng mellem den leverede tjenesteydelse og den modtagne modværdi erlagt i penge.
30 Under disse omstændigheder udgør det forhold, at vejanlæg stilles til rådighed mod betaling af en vejafgift, levering af en tjenesteydelse mod vederlag, jf. sjette direktivs artikel 2, nr. 1.
31 Det bemærkes i denne forbindelse, at den nederlandske regering i sin skrivelse af 5. juli 1988 som svar på åbningsskrivelsen af 20. april 1988 erkendte, at opkrævningen af motorvejsafgifter i Nederlandene var forbeholdt det offentlige og offentligretlige organer, at det offentlige drev to broer og en tunnel, og at den vejafgift, der blev opkrævet for benyttelse af disse vejanlæg, ikke blev pålagt moms. Det fremgår endvidere af regeringens skrivelse af 27. februar 1997 som svar på den begrundede udtalelse af 23. december 1996, at tunnelen under Dordtse Kil på daværende tidspunkt var det eneste vejanlæg, hvis benyttelse stadig var underlagt betaling af en afgift, og at denne tilfaldt det offentligretlige organ Wegschap Tunnel Dordtse Kil, for så vidt som benyttelsen af andre veje ikke længere var underlagt betaling af vejafgift. I samme skrivelse erklærede den nederlandske regering endvidere, at det forhold, at offentligretlige organer stillede vejanlæg til rådighed, i Nederlandene ikke ansås for momspligtig virksomhed.
32 Det skal herefter undersøges, om de pågældende erhvervsdrivende er omfattet af den afgiftsfritagelse, der er omhandlet i sjette direktivs artikel 4, stk. 5, for så vidt angår den virksomhed, der består i at stille vejanlæg til rådighed mod betaling af en vejafgift.
33 I henhold til denne bestemmelses første afsnit anses offentligretlige organer ikke for afgiftspligtige personer for så vidt angår virksomhed eller transaktioner, som de udøver eller foretager i deres egenskab af offentlig myndighed.
34 Som Domstolen gentagne gange har fastslået, fremgår det af en gennemgang af denne bestemmelse i lyset af direktivets formål, at to kumulative betingelser skal være opfyldt, for at reglen om afgiftsfritagelse finder anvendelse, nemlig et offentligretligt organs udøvelse af virksomhed og udøvelse af virksomhed, der varetages i egenskab af offentlig myndighed (jf. bl.a. dom af 25.7.1991, sag C-202/90, Ayuntamiento de Sevilla, Sml. I, s. 4247, præmis 18).
35 Hvad angår den sidste betingelse fremgår det af Domstolens faste praksis (dom af 17.10.1989, forenede sager 231/87 og 129/88, Comune di Carpaneto Piacentino m.fl., Sml. s. 3233, præmis 16, af 15.5.1990, sag C-4/89, Comune di Carpaneto Piacentino m.fl., Sml. I, s. 1869, præmis 8, og af 6.2.1997, sag C-247/95, Marktgemeinde Welden, Sml. I, s. 779, præmis 17), at den virksomhed, der udøves i egenskab af offentlig myndighed i sjette direktivs artikel 4, stk. 5, første afsnits forstand, er den, som varetages af offentligretlige organer på grundlag af deres særlige retlige status, hvilket dog ikke omfatter den virksomhed, som de pågældende organer udøver på samme retlige vilkår som private erhvervsdrivende.
36 Henset til denne retspraksis må Kommissionens standpunkt, som er anført i denne doms præmis 22, og hvorefter et organ alene handler »i ... egenskab af offentlig myndighed« for så vidt angår virksomhed, som henhører under begrebet offentlige myndigheder i dette udtryks snævre forstand, der ikke omfatter virksomhed bestående i at stille et vejanlæg til rådighed mod betaling af en vejafgift, forkastes.
37 Kommissionen, hvis retlige standpunkt således ikke er lagt til grund af Domstolen, har hverken godtgjort eller forsøgt at godtgøre, at de organer, der i Nederlandene driver et afgiftspligtigt vejanlæg, handler på de samme betingelser som en privat erhvervsdrivende i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Domstolens praksis.
38 Det må derfor konstateres, at Kommissionen ikke har fremlagt oplysninger for Domstolen, der gør det muligt for denne at fastslå, om det påståede traktatbrud med hensyn til betingelsen om udøvelse af virksomhed i egenskab af offentlig myndighed foreligger.
39 Som det ligeledes er bemærket i denne doms præmis 34, forudsætter reglen i sjette direktivs artikel 4, stk. 5, om afgiftsfritagelse - ud over at virksomheden skal varetages i egenskab af offentlig myndighed - at virksomheden udøves af et offentligretligt organ.
40 Domstolen har i denne forbindelse udtalt, at en virksomhed, der udøves af en privatperson, ikke er fritaget for moms, blot fordi den består i at foretage handlinger, som henhører under den offentlige myndigheds prærogativer (dom af 26.3.1987 i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 21, og Ayuntamiento de Sevilla-dommen, præmis 19). Domstolen har i Ayuntamiento de Sevilla-dommens præmis 20 heraf udledt, at når en kommune overlader afgiftsopkrævningen til en selvstændig tredjemand, finder undtagelsen i henhold til sjette direktivs artikel 4, stk. 5, ikke anvendelse. På samme måde har Domstolen i præmis 22 i dom af 26.3.1987 i sagen Kommissionen mod Nederlandene udtalt, at selv om notarer, fogeder og stævningsmænd ved varetagelsen af deres offentlige funktioner eventuelt udøver myndighedsprærogativer i henhold til offentlig bemyndigelse, følger det derfor ikke heraf, at de er omfattet af fritagelsen i sjette direktivs artikel 4, stk. 5, eftersom de ikke udøver denne virksomhed som offentligretligt organ, da de ikke er integreret i det offentliges forvaltningsapparat, men i form af en selvstændig økonomisk virksomhed, som udøves inden for rammerne af et liberalt erhverv.
41 Det er imidlertid i denne sag ubestridt, at virksomheden bestående i at stille vejanlæg til rådighed for brugerne mod betaling af en vejafgift i Nederlandene udøves af offentligretlige organer, som det bl.a. fremgår af den nederlandske regerings skrivelser af 5. juli 1988 og 27. februar 1997.
42 Da den af Kommissionen fremførte argumentation således ikke kan tages til følge, må klagepunktet vedrørende overtrædelsen af sjette direktiv anses for at savne grundlag, hvorfor Kongeriget Nederlandene bør frifindes.
$ C4081DA $
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
43 Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den part, der taber sagen at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Kongeriget Nederlandene har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da denne har tabt sagen, bør det pålægges Kommissionen at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Kongeriget Nederlandene frifindes.
2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.