NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PEDRO CRUZ VILLALÓN
prednesené 23. októbra 2014 (1)
Vec C‑510/13
E.ON Földgáz Trade Zrt
proti
Magyar Energetikai és Közmű‑szabályozási Hivatal
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Kúria (Maďarsko)]
„Vnútorný trh so zemným plynom – Smernica 2003/55 – Smernica 2009/73 – Pôsobnosť ratione temporis – Aktívna legitimácia právnickej osoby, ktorá je distribútorom zemného plynu, na podanie žaloby proti rozhodnutiu vnútroštátneho regulačného orgánu – Vnútroštátna požiadavka týkajúca sa aktívnej legitimácie založená výlučne na ‚právnom záujme‘ – Základné právo na účinnú súdnu ochranu – Článok 47 Charty základných práv Európskej únie“
1.        Prejednávaným návrhom na začatie prejudiciálneho konania Kúria (Najvyšší súd, Maďarsko) kladie Súdnemu dvoru niekoľko otázok týkajúcich sa výkladu smerníc 2003/55/ES(2) a 2009/73/ES(3), ktoré stanovujú spoločné pravidlá pre vnútorný trh so zemným plynom.
2.        Vnútroštátny súd sa konkrétne pýta Súdneho dvora v prvom rade na časovú pôsobnosť oboch smerníc v prípade, keď sporné vnútroštátne rozhodnutie bolo vydané a napadnuté v čase, keď sa ešte uplatňovala smernica 2003/55, ale smernica 2009/73, ktorá zrušuje uvedenú smernicu, bola vo fáze preberania do vnútroštátneho práva.
3.        Dôležitejšie je, že Kúria tiež vyjadruje pochybnosti, či je s právom Únie zlučiteľná požiadavka týkajúca sa aktívnej legitimácie na podanie žaloby vo veci správneho súdnictva v Maďarsku, podľa ktorej žalobca musí mať „právny záujem“, pričom nepostačuje existencia samotnej hospodárskej ujmy. V prejednávanom prípade hospodársky subjekt, ktorý pôsobí na trhu so zemným plynom v Maďarsku, E.ON, napadol rozhodnutie maďarského vnútroštátneho regulačného orgánu, ktorým sa stanovujú kritériá na rozhodovanie o žiadostiach o dlhodobú rezerváciu kapacity plynovodu. Maďarský prvostupňový súd sa domnieva, že toto rozhodnutie sa nedotýka „právneho záujmu“ žalobkyne, ale len jej hospodárskeho záujmu. Pochybnosti vnútroštátneho súdu o súlade týchto podmienok s právom Únie tvoria podstatu prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
I –    Právny rámec
A –    Právna úprava Európskej únie
4.        Smernica 2003/55, tiež známa ako „druhá smernica“, ukladá členským štátom povinnosť vytvoriť jeden alebo viacero orgánov s funkciou regulačných orgánov v plynárenskom sektore. V článku 25 smernice 2003/55 sú okrem iných aspektov vymenované práva strán dotknutých rozhodnutiami uvedených orgánov. Na účely tohto prejudiciálneho konania uvádzam ustanovenia odsekov 5, 6 a 11:
„Článok 25
Regulačné orgány
1.      Členské štáty určia jeden alebo viac príslušných orgánov s funkciou regulačných orgánov. Tieto orgány musia byť úplne nezávislé od záujmov plynárenského priemyslu. Na základe uplatnenia tohto článku majú byť zodpovedné minimálne za zabezpečenie nediskriminačnej účinnej hospodárskej súťaže a efektívneho fungovania trhu…
…
5.      Každá strana, ktorá vznesie sťažnosť voči prevádzkovateľovi prepravnej, LNG alebo distribučnej sústavy v súvislosti so záležitosťami uvedenými v odsekoch 1, 2 a 4 a v článku 19, sa môže so sťažnosťou obrátiť na regulačný orgán, ktorý vo funkcii orgánu na urovnanie sporov vydá rozhodnutie do dvoch mesiacov od obdržania sťažnosti. Táto lehota sa môže predĺžiť o ďalšie dva mesiace v prípade, že regulačný orgán získava ďalšie informácie. Táto lehota môže byť predĺžená so súhlasom sťažovateľa. Takéto rozhodnutie má záväznú platnosť, pokiaľ nie je zrušené v odvolacom konaní.
6.      Pokiaľ ide o rozhodnutie o metodike prijatej podľa odsekov 2, 3 a 4 alebo v prípade, že má regulačný orgán povinnosť poradiť sa, pokiaľ ide o navrhnutú metodiku, môže, po uverejnení rozhodnutia alebo návrhu na rozhodnutie, každá z postihnutých strán a strana [každá dotknutá strana – neoficiálny preklad], ktorá má právo na sťažnosť, najneskôr do dvoch mesiacov alebo v ešte kratšom období, ako je stanovené členskými štátmi, predložiť sťažnosť na preskúmanie. Takáto sťažnosť nemá dočasný [odkladný – neoficiálny preklad] účinok.
…
11.      Sťažnosťami uvedenými v odsekoch 5 a 6 nie sú dotknuté práva na odvolanie podľa zákonov spoločenstva a daného štátu [podľa práva Spoločenstva a vnútroštátneho práva – neoficiálny preklad].“
5.        Smernica 2003/55 bola zrušená smernicou 2009/73/ES o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom, známou aj ako „tretia smernica“. Na účely tohto konania je potrebné poukázať na nasledujúce ustanovenia článku 41 uvedenej smernice:
„11.      Každá strana, ktorá podá sťažnosť na prevádzkovateľa prepravnej siete, zásobníka, zariadenia LNG alebo distribučnej siete v súvislosti s povinnosťami tohto prevádzkovateľa vyplývajúcimi z tejto smernice, sa môže s touto sťažnosťou obrátiť na regulačný orgán, ktorý koná ako orgán na urovnanie sporu a vydá rozhodnutie do dvoch mesiacov od doručenia sťažnosti. Táto lehota sa môže predĺžiť o ďalšie dva mesiace, ak regulačný orgán požiada o ďalšie informácie. Takto predĺžená lehota sa môže ďalej predĺžiť so súhlasom sťažovateľa. Rozhodnutie regulačného orgánu je záväzné, pokiaľ sa nezruší v odvolacom konaní.
12.      Každá strana, na ktorú sa vzťahuje rozhodnutie o metodikách prijaté podľa tohto článku a ktorá má v tejto súvislosti právo sa sťažovať, alebo v prípade, že má regulačný orgán povinnosť konzultovať navrhnuté tarify alebo metodiky, môže najneskôr do dvoch mesiacov, alebo v kratšej lehote, ak tak ustanovia členské štáty, od uverejnenia rozhodnutia alebo jeho návrhu podať sťažnosť a požiadať o preskúmanie. Takáto sťažnosť nemá odkladný účinok.
13.      Členské štáty vytvoria vhodné a efektívne mechanizmy na reguláciu, kontrolu a transparentnosť, aby sa zabránilo akémukoľvek zneužívaniu dominantného postavenia najmä v neprospech odberateľov a koristníckemu správaniu. V týchto mechanizmoch sa zohľadnia ustanovenia zmluvy, najmä jej článku 82.
14.      Členské štáty zabezpečia, aby sa v prípade, že sa nedodržali pravidlá o zachovávaní dôvernosti uložené touto smernicou, prijali v súlade s vnútroštátnym právom proti zodpovedným fyzickým alebo právnickým osobám vhodné opatrenia vrátane správnych alebo trestných konaní.
15.      Sťažnosťami uvedenými v odsekoch 11 a 12 nie je dotknuté vykonávanie práv na odvolanie podľa práva Spoločenstva a/alebo vnútroštátneho práva.
16.      Rozhodnutia, ktoré prijíma regulačný orgán, sú plne odôvodnené a opodstatnené, umožňujú [aby umožňovali – neoficiálny preklad] súdne preskúmanie. Rozhodnutia sú verejnosti prístupné, pričom však zachovávajú dôverný charakter citlivých obchodných informácií.
17.      Členské štáty zabezpečia, aby na národnej úrovni existovali vhodné mechanizmy, v rámci ktorých môže strana dotknutá rozhodnutím regulačného orgánu podať odvolanie na orgán nezávislý od zúčastnených strán a od akejkoľvek vlády.“
6.        Nariadenie č. 1775/2005 o podmienkach prístupu do prepravných sietí pre zemný plyn(4), zrušené a nahradené nariadením č. 715/2009(5), stanovuje zásady, ktorými sa riadia mechanizmy prideľovania kapacity, ako aj postupy riadenia preťaženia uplatniteľné na prevádzkovateľov sústavy. Článok 5 nariadenia, nazvaný „Zásady mechanizmov prideľovania kapacity a postupy riadenia preťaženia“, konkrétne stanovuje:
„1.      Účastníkom trhu sa sprístupní maximálna kapacita vo všetkých príslušných bodoch uvedených v článku 6 ods. 3 pri zohľadnení integrity sústavy a účinnej prevádzky siete.
2.      Prevádzkovatelia prepravnej sústavy implementujú a uverejňujú nediskriminačné a transparentné mechanizmy prideľovania kapacity, ktoré:
a)      poskytujú vhodné ekonomické signály na účinné a maximálne využívanie technickej kapacity a uľahčujú investície do novej infraštruktúry;
b)      sú v súlade s trhovými mechanizmami vrátane spotových trhov a obchodných hubov a zároveň sú flexibilné a schopné prispôsobiť sa vyvíjajúcej sa situácii na trhu;
c)      sú zlučiteľné so systémami prístupu do sietí členských štátov.
3.      Keď prevádzkovatelia prepravnej sústavy uzatvárajú nové prepravné zmluvy alebo znova prerokúvajú existujúce prepravné zmluvy, tieto zmluvy zohľadňujú tieto zásady:
a)      v prípade zmluvného preťaženia ponúkne prevádzkovateľ prepravnej sústavy nevyužitú kapacitu na primárnom trhu najmenej deň vopred a ako prerušiteľnú;
b)      užívatelia siete, ktorí si želajú opakovane predať alebo prenajať nevyužitú zmluvnú kapacitu na sekundárnom trhu, sú oprávnení tak urobiť. Členské štáty môžu od užívateľov siete požadovať oznámenie alebo informovanie o prevádzkovateľoch [informovanie prevádzkovateľov – neoficiálny preklad] prepravnej sústavy.
4.      Keď zmluvná kapacita podľa existujúcej prepravnej zmluvy zostáva nevyužitá a vyskytne sa zmluvné preťaženie, prevádzkovatelia prepravnej sústavy uplatňujú odsek 3, pokiaľ sa tým neporušujú požiadavky existujúcich prepravných zmlúv. Ak by sa tým porušili existujúce prepravné zmluvy, prevádzkovatelia prepravných sústav predložia po konzultácii s príslušnými orgánom [orgánmi – neoficiálny preklad] užívateľovi siete požiadavku na použitie nevyužitej kapacity na sekundárnom trhu v súlade s odsekom 3.
5      V prípade, že existuje fyzické preťaženie, prevádzkovateľ prepravnej sústavy, prípadne regulačné orgány uplatňujú mechanizmy nediskriminačného, transparentného prideľovania kapacity.“
B –    Vnútroštátna právna úprava
7.        § 3 ods. 1 zákona č. III z roku 1952 o občianskom súdnom konaní (Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény) uvádza, že pokiaľ zákon nestanovuje inak, návrh na začatie občianskeho súdneho konania môže podať len ten, kto má na veci záujem.
8.        § 327 ods. 1 písm. a) a b) uvedeného zákona zavádza osobitné pravidlo vo veciach správneho súdnictva, podľa ktorého môže žalobu vo veci správneho súdnictva podať každý účastník správneho konania a každý, koho sa napadnuté opatrenie výslovne týka.
II – Skutkový stav a vnútroštátne konanie
9.        Spoločnosť FGSZ Földgázszällító Zrt. je prevádzkovateľkou plynovodnej sústavy v Maďarsku. Podľa platných vnútroštátnych právnych predpisov FGSZ (ďalej len „prevádzkovateľka“) rozhoduje o žiadostiach hospodárskych subjektov na trhu so zemným plynom o dlhodobú rezerváciu kapacity v poradí, v akom boli podané. Po overení dostupnej voľnej kapacity prevádzkovateľka rozhodne o rozsahu požadovanej dlhodobej rezervácie kapacity a uzavrie s hospodárskym subjektom príslušnú zmluvu o dlhodobej kapacite.
10.      E.ON Földgáz Trade Zrt. (ďalej len „E.ON“) je hospodársky subjekt, ktorý pôsobí na maďarskom trhu so zemným plynom. Je nesporné, že E.ON predložila prevádzkovateľke žiadosti o dlhodobú rezerváciu kapacity na dobu dlhšiu ako jeden plynárenský rok pre plynovod HAG (prepájač zemného plynu medzi Maďarskom a Rakúskom). Keďže žiadosti prekračovali dostupnú voľnú kapacitu plynárenského roka, prevádzkovateľka požiadala maďarský regulačný orgán, aby vo veci rozhodol.
11.      Maďarský regulačný orgán rozhodnutím č. 98/2010 z 22. februára 2010 zmenil rozhodnutie platné k tomuto dňu a uložil prevádzkovateľke kritérium uplatniteľné na žiadosti o voľnú kapacitu plynovodu HAG na plynárenský rok 2010/2011. Nové rozhodnutie povoľuje prevádzkovateľke vyhovieť žiadostiam na dobu dlhšiu ako jeden rok v rozsahu, v akom sa týkajú plynárenského roka 2010/2011, až do 80 % voľnej kapacity plynovodu. Zvyšná časť, teda 20 % voľnej kapacita plynovodu, je určená na zabezpečenie ročných rezervácií týkajúcich sa plynárenského roka 2010/2011. Podľa názoru tohto orgánu môže nadbytok rezervácií na dobu dlhšiu ako jeden rok obmedziť hospodársku súťaž a sťažiť vstup ďalších hospodárskych subjektov na trh.
12.      E.ON napadla časť rozhodnutia uvedeného orgánu č. 98/2010 na Fövárosi Bíróság, ktorý 27. marca 2010 rozhodol o žalobe v prvom stupni, pričom svoje rozhodnutie založil na nedostatku aktívnej legitimácie žalobkyne. Podľa názoru uvedeného súdu E.ON nepredložila zmluvu o poskytovaní služieb alebo dohodu uzavretú s cieľom zabezpečiť prístup k zdrojom ani nepodpísala nijakú zmluvu s prevádzkovateľom sústavy. Podľa maďarských vnútroštátnych procesných predpisov, ako aj podľa judikatúry Kúrie existencia hospodárskej ujmy neslúži ako základ aktívnej legitimácie.
13.      E.ON podala proti rozhodnutiu súdu prvého stupňa opravný prostriedok na Kúriu, ktorá uznesením z 2. júla 2013 podala prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdnom dvore.
III – Prejudiciálne otázky a konanie pred Súdnym dvorom
14.      Dňa 25. septembra 2013 bolo do kancelárie Súdneho dvora doručené uznesenie o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania na základe článku 267 ZFEÚ, ktoré obsahovalo otázky v tomto znení:
„1.      Sú ustanovenia, ktoré určujú, kto je oprávnený podať opravný prostriedok, uvedené v článku 25 [smernice 2003/55/ES], uplatniteľné v prípade správneho rozhodnutia vydaného počas účinnosti tejto smernice, alebo sa v prebiehajúcom súdnom konaní majú vziať do úvahy ustanovenia obsiahnuté v článku 41 [smernice 2009/73/ES], ktorá nadobudla účinnosť počas konania, s prihliadnutím na jej článok 54 ods. 1 druhý pododsek, podľa ktorého sa uvedené ustanovenia majú uplatňovať od 3. marca 2011?
2.      V prípade, ak sa má uplatniť smernica z roku 2009, možno za ‚dotknutú stranu‘ v zmysle článku 41 ods. 17 uvedenej smernice považovať oprávneného predajcu, ktorý má hospodársky záujem, o aký ide v prejednávanej veci, v súvislosti so žalobou podanou proti rozhodnutiu, ktorým sa schvaľuje sieťový predpis alebo ktorým sa určuje jeho obsah, alebo je dotknutou stranou len prevádzkovateľ siete, ktorý je oprávnený požiadať o schválenie predpisu?
3.      V prípade, ak je uplatniteľná smernica z roku 2003, patrí schválenie alebo zmena sieťového predpisu, k akej došlo v prejednávanej veci, medzi prípady uvedené v článku 25 ods. 5 alebo 6, pokiaľ sa týka posudzovania žiadostí o rezerváciu kapacity?
4.      Ak ide o prípad upravený v článku 25 ods. 6 smernice z roku 2003, možno za ‚dotknutú stranu‘ považovať oprávneného predajcu, ktorý má hospodársky záujem, o aký ide v prejednávanej veci, v súvislosti so žalobou podanou proti rozhodnutiu, ktorým sa schvaľuje sieťový predpis alebo ktorým sa určuje jeho obsah, alebo je dotknutou stranou len prevádzkovateľ siete, ktorý je oprávnený požiadať o schválenie predpisu?
5.      Ako sa má vykladať článok 25 ods. 11 smernice z roku 2003, podľa ktorého sťažnosťami uvedenými v odsekoch 5 a 6 nie je dotknuté právo podať opravný prostriedok podľa práva Spoločenstva a vnútroštátneho práva, v prípade, ak z odpovedí na predchádzajúce otázky vyplynie, že vnútroštátne právo podmieňuje podanie opravného prostriedku prísnejšími požiadavkami, než aké vyplývajú z ustanovení smernice alebo práva Spoločenstva?“
15.      Tak vláda Poľskej republiky, ako aj Európska komisia predložili písomné pripomienky.
IV – Analýza
16.      Päť otázok položených Kúriou možno v konečnom dôsledku zhrnúť do dvoch. Prvá sa týka uplatniteľnosti smerníc 2003/55 a 2009/73 ratione temporis na daný procesný kontext. Odpoveď na túto prvú otázku mi umožní preformulovať zostávajúce štyri otázky do jednej, pričom sa zameriam na súlad vnútroštátneho predpisu, ktorý priznáva aktívnu legitimáciu výlučne hospodárskym subjektom v plynárenskom sektore, ktoré majú „právny záujem“, s právom Únie. Obidve otázky posúdim samostatne.
A –    O uplatniteľnosti smerníc 2003/55 a 2009/73 ratione temporis
17.      Kúria sa pýta Súdneho dvora, ktorá z dvoch smerníc týkajúcich sa trhu so zemným plynom je uplatniteľná v prípade, akým je prejednávaný prípad. Táto otázka je dôležitá, lebo smernica 2009/73 obsahuje ustanovenia procesnej povahy, ktoré neboli súčasťou smernice 2003/55 a ktoré by mohli viesť k odlišnému riešeniu prejednávanej veci.
18.      K tomuto aspektu sa vyjadrila len Komisia, ktorá presadzovala uplatniteľnosť smernice 2003/55, a nie smernice 2009/73. Podľa Komisie je rozhodujúci okamih, keď bolo vydané rozhodnutie regulačného orgánu, teda 22. február 2010. Vzhľadom na to, že lehota na prebratie smernice 2009/73 uplynula 3. marca 2011, keď na základe článku 53 smernice 2009/73 došlo k zrušeniu smernice 2003/55, Komisia sa domnieva, že jediným predpisom relevantným pre prejednávanú vec je smernica 2003/55.
19.      Nemôžem sa stotožniť s tvrdením Komisie týkajúcim sa rozhodujúceho okamihu, ktorým je podľa jej názoru deň prijatia napadnutého aktu. Nesúhlasím s týmto kritériom, lebo prejednávaná vec vyvoláva problém aktívnej legitimácie žalobcu, a ako je známe, tak z vnútroštátnych právnych poriadkov, ako aj z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že rozhodujúcim okamihom v takýchto prípadoch je okamih podania žaloby, a nie okamih prijatia napadnutého aktu.(6) Preto sa domnievam, že rozhodujúcom dátumom v prejednávanej veci je 27. marec 2010, keď bola podaná žaloba na Fővárosi Bíróság, a nie 22. február 2010.
20.      V každom prípade bola 27. marca 2010 smernica 2003/55 plne účinná, zatiaľ čo smernica 2009/73 bola – ako vyplýva zo spisu – vo fáze preberania do maďarského vnútroštátneho práva. Preto má Komisia pravdu, keď tvrdí, že právnou úpravou uplatniteľnou na prejednávanú vec je smernica 2003/55.
21.      Vzhľadom na vyššie uvedené si možno položiť otázku, či by smernica 2009/73 mala nejaký vplyv na túto vec, keďže už bola účinná, aj keď bola ešte len vo fáze preberania do vnútroštátneho práva.
22.      Ako je známe, Súdny dvor mnohokrát konštatoval, že počas lehoty na prebratie smernice sa členské štáty, ktoré sú jej adresátmi, musia zdržať prijímania opatrení, ktoré by mohli vážne ohroziť uskutočnenie cieľa stanoveného touto smernicou.(7) Keďže takáto povinnosť zdržania sa platí pre všetky vnútroštátne orgány, podľa judikatúry sa musí chápať tak, že odkazuje na prijatie akéhokoľvek opatrenia, všeobecného aj konkrétneho, ktoré môže vyvolať takýto ohrozujúci účinok.(8)
23.      Judikatúra, ktorú som práve citoval, sa však týka pozitívnych opatrení členských štátov smerujúcich k vážnemu ohrozeniu uskutočnenia cieľa stanoveného smernicou, a nie vnútroštátnej právnej úpravy platnej pred nadobudnutím účinnosti smernice. To znamená, že cieľom citovanej judikatúry je len zabrániť opatreniam prijatým po nadobudnutí účinnosti smernice a pred uplynutím lehoty na jej prebratie, ktorých cieľom je de iure alebo de facto ohroziť dosiahnutie cieľov, ktoré smernica sleduje.
24.      V prejednávanej veci ide o individuálne rozhodnutie súdneho orgánu, ktorý uplatnil ustálenú judikatúru, podľa ktorej je predpokladom aktívnej legitimácie v konaní vo veci správneho súdnictva existencia právneho záujmu, a nie iba hospodárskeho záujmu. Nejde teda o vnútroštátnu právnu úpravu ani judikatúru, ktorá bola vytvorená konkrétne pre prejednávanú vec.
25.      Okrem toho predmetom prejednávanej veci je situácia, v ktorej dochádza k nahradeniu jednej smernice druhou, takže v období preberania smernice 2009/73 už existovala uplatniteľná právna úprava Únie, ktorá bola v celom rozsahu prebratá do maďarského právneho poriadku.
26.      Za týchto okolností treba pripomenúť, že Súdny dvor sa v minulosti už zaoberal niekoľkými prípadmi tohto druhu. Vo veci Hochtief AG(9) totiž Súdny dvor v súvislosti s postupom verejného obstarávania, počas ktorého uplynula lehota na prebratie novej smernice, na základe zásady právnej istoty konštatoval, že predmetná smernica sa neuplatní na rozhodnutie prijaté verejným obstarávateľom pri uzatváraní verejnej zmluvy na práce pred uplynutím lehoty na prebratie tejto smernice. Súdny dvor v tomto prípade vychádzal z rozsudku vydanom vo veci Komisia/Francúzsko(10), v ktorom Súdny dvor už konštatoval, že smernica sa neuplatní na konanie, ktoré sa začalo pred uplynutím lehoty na jej prebratie.(11)
27.      Vzhľadom na vyššie uvedené sa prikláňam k výlučnému uplatneniu smernice 2003/55, keďže otázka, ktorá vzniká v prejednávanej veci, sa týka okamihu podania žaloby vo veci správneho súdnictva, teda okamihu, keď mal žalobca podľa maďarskej právnej úpravy preukázať „právny záujem“. Zostáva len overiť, či smernica 2009/73 mohla mať nejaký vplyv na výklad maďarskej právnej úpravy v okamihu, keď bola ešte vo fáze preberania do vnútroštátneho práva, a stále platila smernica 2003/55.
28.      V tejto súvislosti sa domnievam, že Súdny dvor kategoricky konštatoval, že povinnosť konformného výkladu vo svetle smernice vzniká až v okamihu, keď je smernica konkrétne prebratá do vnútroštátneho právneho poriadku (a teda je uverejnená) alebo – v prípade, ak nebola prebratá – v okamihu uplynutia lehoty na jej prebratie. Vo veci Adeneler a i.(12) sa veľká komora Súdneho dvora zaoberala touto otázkou a dospela k záveru, že „v prípade oneskoreného prebratia smernice jestvuje všeobecná povinnosť, ktorou sú viazané vnútroštátne súdy, vykladať vnútroštátne právo v súlade so smernicou len odo dňa uplynutia lehoty na jej prebratie“.(13)
29.      Zastávam názor, že toto konštatovanie platí tým skôr v prípade, keď jedna smernica nahradila druhú, v ktorom už existuje príslušná právna úprava Únie, ktorá vyžaduje, aby vnútroštátny súd podal výklad v súlade so smernicou, ktorá je zatiaľ účinná. Ak by sa od vnútroštátneho súdu vyžadoval výklad v súlade s obidvoma smernicami, ktorých obsah sa v mnohých aspektoch odlišuje, spôsobilo by to právnu neistotu, ktorá by odporovala samotnému právnemu poriadku Únie a ktorú treba odmietnuť.
30.      Preto navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvú prejudiciálnu otázku položenú vnútroštátnym súdom tak, že v kontexte, o aký ide v prejednávanej veci, musí vnútroštátny súd s prihliadnutím na okamih podania žaloby na súde prvého stupňa uplatniť výlučne smernicu 2003/55.
B –    O vnútroštátnom predpise, ktorý priznáva aktívnu legitimáciu len tým, ktorí majú „právny záujem“
1.      Stanovisko účastníkov konania, ktorí predložili pripomienky
31.      Poľská republika a Komisia, jediní účastníci konania, ktorí v tomto konaní predložili pripomienky, sa zaoberajú touto otázkou z rôznych hľadísk.
32.      Podľa vlády Poľskej republiky článok 25 ods. 6 smernice 2003/55 tým, že odkazuje na „[dotknutú] stran[u]“, neodkazuje na hospodárske subjekty v sústave, ale na prevádzkovateľa. Uvedená vláda sa preto domnieva, že tento článok nie je uplatniteľný na prejednávanú vec a v dôsledku toho nijaké ustanovenie smernice nerieši otázku položenú Kúriou.
33.      Komisia zastáva názor, že článok 25 ods. 5 aj 6 smernice 2003/55 upravuje jedine právo na sťažnosť v správnom konaní, ale nie opravný prostriedok, o ktorom rozhoduje súd. Tento výklad potvrdzuje porovnanie uvedeného ustanovenia so znením smernice 2009/73, ktorá výslovne stanovuje možnosť opravného prostriedku, o ktorom rozhodujú vnútroštátne súdy. Okrem toho, hoci sa Komisia domnieva, že napadnuté rozhodnutie v zásade spadá do pôsobnosti článku 25 ods. 1 smernice 2003/55, toto rozhodnutie nevydal maďarský regulačný orgán vo funkcii „orgánu na urovnanie sporov“. Preto sa článok 25 ods. 5 smernice 2003/55 neuplatní. Ten istý záver treba vyvodiť z odseku 6, ktorý sa týka rozhodnutí o metodike uvedených v odsekoch 2, 3 a 4 toho istého článku. Keďže napadnuté rozhodnutie je opatrením odlišným od tých, ktoré sú uvedené v citovaných odsekoch 2, 3 a 4, neuplatní sa ani článok 25 ods. 6. V konečnom dôsledku sa Komisia domnieva, že relevantné ustanovenia smernice 2003/55 nie sú uplatniteľné na prejednávanú vec.
34.      Považujem za dôležité zdôrazniť, že Komisia tiež zaujala stanovisko, aj keď subsidiárne, k vyriešeniu veci z hľadiska smernice 2009/73. Je dôležité zdôrazniť túto skutočnosť, lebo v tomto kontexte Komisia dospela k záveru, že vnútroštátny súd mal dodržať zásady efektivity a ekvivalencie, ale nie v dôsledku uplatniteľnosti uvedenej smernice, ale na základe nariadenia č. 715/2009 o podmienkach prístupu do prepravných sietí pre zemný plyn. Tento predpis priznáva hospodárskym subjektom pôsobiacim v plynárenskom sektore viaceré práva, vrátane práva na transparentné a nediskriminačné mechanizmy prideľovania kapacity a postupy riadenia preťaženia. Hoci Komisia predkladá tento návrh v prípade uplatnenia smernice 2009/73 na daný prípad, je dôležité zdôrazniť to, lebo to bude rozhodujúce v analýze, ktorú teraz vykonám.
2.      Analýza
35.      Ako som už viedol v bodoch 19 až 30 týchto návrhov, jedinou smernicou uplatniteľnou na prejednávanú vec je v zásade takzvaná druhá smernica, smernica 2003/55. Táto bola zrušená smernicou 2009/73, ktorá na rozdiel od smernice 2003/55 obsahuje doplňujúce pravidlá o opravných prostriedkoch dotknutých osôb, o ktorých rozhodujú súdy. Smernica uplatniteľná v prejednávanej veci – smernica 2003/55 – sa preto vyznačuje tým, že jej ustanovenia o prístupe k súdnej ochrane sú stručné.
36.      Jediným ustanovením smernice 2003/55, ktoré odkazuje na výkon práva podať opravný prostriedok, je totiž článok 25 ods. 11. Toto ustanovenie odkazuje na odseky 5 a 6 toho istého článku a dodáva, že v prípadoch, ktoré sú tam upravené, sťažnosťami, ktoré podajú dotknuté strany, „nie sú dotknuté práva na odvolanie [podľa práva Spoločenstva a vnútroštátneho práva]“.
37.      Ako však uviedla Komisia, rozhodnutie napadnuté v konaní vo veci samej nepatrí medzi rozhodnutia uvedené v citovaných odsekoch 5 a 6. Tieto ustanovenia sa totiž týkajú jednak rozhodnutí prijatých vo funkcii orgánu na urovnanie sporov a jednak rozhodnutí o metodike. V prejednávanej veci sa nezdá, že by išlo niektorú z týchto dvoch kategórií, takže ustanovenia o opravných prostriedkoch obsiahnuté v odseku 11 sa v prejednávanej veci neuplatnia.
38.      Právny rámec Únie týkajúci sa plynárenského sektora je však podstatne rozsiahlejší, keďže nie je obmedzený len na uvedené harmonizačné predpisy. Vnútroštátne regulačné orgány, ako aj prevádzkovatelia sústavy a hospodárske subjekty sú viazaní ustanoveniami viacerých nariadení, spomedzi ktorých treba na účely prejednávanej veci poukázať na nariadenie č. 1775/2005 o podmienkach prístupu do prepravných sietí pre zemný plyn, ktoré bolo v roku 2009 zrušené už citovaným nariadením č. 715/2009.
39.      Nariadenie č. 1775/2005 bolo totiž uplatniteľné na prejednávaný prípad ratione materiae a ratione temporis, lebo toto nariadenie upravuje práve podmienky prístupu hospodárskych subjektov do prepravnej siete pre zemný plyn, pričom toto nariadenie bolo účinné až do 3. marca 2011, keď sa začalo uplatňovať nariadenie č. 715/2009.(14)
40.      Článok 5 nariadenia č. 1775/2005 stanovuje zásady týkajúce sa mechanizmov prideľovania kapacity a postupy riadenia preťaženia uplatniteľné na prevádzkovateľov prepravných sústav. Uvedené ustanovenie stanovuje právo všetkých hospodárskych subjektov mať k dispozícii „maximálnu kapacitu“, ako aj podliehať „nediskriminačn[ým] a transparentn[ým]“ mechanizmom prideľovania kapacity. Tieto zásady sú určené tak prevádzkovateľom sietí, ako aj regulačným orgánom, ktoré podľa článku 10 „zabezpečujú dodržiavanie“ nariadenia č. 1775/2005.
41.      V odseku 5 citovaného článku 5 sa konkrétne uvádza, že v prípade, že existuje fyzické preťaženie, tak prevádzkovateľ sústavy, ako aj regulačné orgány „uplatňujú mechanizmy nediskriminačného, transparentného prideľovania kapacity“. Je zrejmé, že hoci adresátmi tejto sú normy prevádzkovatelia sústavy a regulačné orgány, majú z nej prospech práve hospodárske subjekty v sústave, ktorým sa priznáva právo na to, aby rozhodnutia o riadení preťaženia boli prijaté na základe transparentných a nediskriminačných kritérií.
42.      V tomto štádiu sa domnievam, že uvedený článok 5 ods. 5 nariadenia č. 1775/2005 priznáva v prejednávanom prípade žalobcovi v konaní vo veci samej právo na to, aby rozhodnutia o riadení preťaženia boli prijaté na základe transparentných a nediskriminačných kritérií. Preto vzhľadom na to, že ide o právo, ktoré právo Únie priamo priznáva v tomto prípade spoločnosti E.ON, Maďarsko musí zabezpečiť toto právo prostredníctvom vnútroštátnych súdnych konaní, a to síce v súlade so svojou procesnou autonómiou, ale pri dodržaní účinnej súdnej ochrany, ako to vyžaduje článok 47 Charty základných práv Európskej únie. Tento záver potvrdzuje rozsiahla a ustálená judikatúra Súdneho dvora.
43.      Ako je známe, článok 47, ktorý nadväzuje na skoršiu judikatúru vyjadrenú v zásadách efektivity a ekvivalencie, ako aj vo všeobecnej zásade účinnej súdnej ochrany, pôsobí voči akýmkoľvek vnútroštátnym procesným predpisom smerujúcim k zabezpečeniu súdnej vymožiteľnosti práv priznaných právom Únie.(15) To zjavne zahŕňa vnútroštátne predpisy o aktívnej legitimácii v rozsahu, v akom slúžia ako vylučovacie kritériá prístupu k súdnej ochrane v členských štátoch.
44.      Podmienky prístupu k súdnej ochrane v členských štátoch majú skutočne osobitný význam pre právo Únie. Dôkazom toho je článok 19 ods. 1 ZEÚ, ktorý vyžaduje, aby členské štáty ustanovili „v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany“.
45.      Práve z tohto hľadiska, z hľadiska účinnej súdnej ochrany, preto treba preskúmať zlučiteľnosť vnútroštátnych kritérií aktívnej legitimácie, na ktoré sa pýta vnútroštátny súd, s právom Únie.(16)
46.      Ako je známe, keď vnútroštátny procesný predpis vyvoláva pochybnosti o jeho zlučiteľnosti s uvedenými zásadami, základné právo na účinnú súdnu ochranu si vyžaduje vykonanie analýzy s prihliadnutím na postavenie tohto predpisu v celom konaní, jeho priebeh a jeho osobitosti na rôznych vnútroštátnych súdoch. Z tohto hľadiska treba podľa judikatúry v prípade potreby vziať do úvahy zásady, ktoré sú základom vnútroštátneho súdneho systému, akými sú ochrana práva na obranu, zásada právnej istoty a riadny priebeh konania.(17)
47.      Uplatnenie základného práva na účinnú súdnu ochranu na vnútroštátne požiadavky týkajúce sa aktívnej legitimácie viedlo k vydaniu viacerých rozsudkov Súdneho dvora, ktoré sú relevantné v tomto prejudiciálnom konaní.
48.      Súdny dvor v roku 2005 vo veci Streekgewest(18) konštatoval, že s právom Únie je nezlučiteľné vnútroštátne rozhodnutie o neprípustnosti žaloby podanej združením obcí proti rozhodnutiu iného orgánu verejnej správy o nevykonaní zákazu pomoci vyhlásenej za protiprávnu. Súdny dvor konštatoval, že „osoba podliehajúca súdnej právomoci môže mať záujem na tom, aby sa pred vnútroštátnymi súdmi mohla dovolávať priameho účinku zákazu vykonania navrhovaných opatrení uvedeného v článku 93 ods. 3 poslednej vete Zmluvy [terajšieho článku 108 ods. 3 ZFEÚ]“.(19) Vnútroštátne rozhodnutie o neprípustnosti žaloby vyžadovalo od žalobcu, aby sa ho dotklo narušenie hospodárskej súťaže vyplývajúce z opatrenia pomoci. Súdny dvor s tým však nesúhlasil a dospel k záveru, že „zohľadniť treba len tú skutočnosť, že táto osoba podliehajúca súdnej právomoci je daňovníkom dane, ktorá je neoddeliteľnou súčasťou opatrenia pomoci vykonaného v rozpore so zákazom uvedeným v [článku 93 ods. 3 poslednej vete ES, terajšom článku 108 ods. 3 ZFEÚ]“.(20)
49.      V rozsudku Club Hotel Loutraki a i.(21) vyhlásenom v roku 2010, po vstupe Charty základných práv Európskej únie do platnosti, Súdny dvor opäť vytkol členskému štátu, že príliš obmedzil kritériá aktívnej legitimácie vo veci týkajúcej sa verejného obstarávania. Uchádzač, ktorý podal žalobu, sa nemohol v konaní pred gréckymi súdmi domáhať náhrady škody vzniknutej porušením práva Únie, ku ktorému došlo správnym aktom, ktorý mohol ovplyvniť výsledok verejného obstarávania. Za týchto okolností Súdny dvor konštatoval, že „takýto uchádzač je teda zbavený účinnej súdnej ochrany práv, ktoré mu vyplývajú v danej oblasti z práva Únie“.(22)
50.      Z vyššie uvedeného vyplýva, že existencia samotného očakávania môže stačiť na konštatovanie neprípustnosti žaloby vo veci správneho súdnictva pred vnútroštátnymi súdmi. Tento výsledok neodporuje základnému právu na účinnú súdnu ochranu. Pokiaľ je však záujem dostatočne vážny a má majetkové dôsledky, právo priznané právom Únie v spojení so vzniknutou hospodárskou ujmou vyžaduje, aby členské štáty zabezpečili prístup k súdnej ochrane.
51.      Pokiaľ ide o prípad predložený vnútroštátnym súdom, zo spisu vyplýva, že podľa judikatúry maďarských súdov je predpokladom aktívnej legitimácie v konaní vo veci správneho súdnictva „právny záujem“. Tento záujem sa odlišuje od samotnej hospodárskej ujmy, keďže na rozdiel od nej zaručuje prístup k súdnej ochrane. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že E.ON nenadviazala osobitný právny vzťah s prevádzkovateľom sústavy ani s regulačným orgánom, ktorý by postačoval na kvalifikáciu záujmu žalobkyne ako „právneho záujmu“, aspoň pokiaľ ide o konkrétny aspekt riadenia preťaženia.
52.      Tento prístup uplatňujú viaceré členské štáty, ktorých systémy správneho súdnictva sa vyznačujú určitou prísnosťou požiadaviek týkajúcich sa aktívnej legitimácie.(23) To je prípad Poľskej republiky, čo odôvodňuje jej účasť v tomto konaní.
53.      Niet pochýb o tom, že tieto systémy správneho súdnictva boli vytvorené v súlade s procesnou autonómiou členských štátov bez toho, aby z práva Únie vyplynula akákoľvek všeobecná námietka proti ich fungovaniu.(24) Je legitímne, že členské štáty zabezpečujú súdne preskúmanie postupu správnych orgánov tým jednotlivcom alebo skupinám, ktorých sa priamo týkajú určité verejnoprávne rozhodnutia, zatiaľ čo iné členské štáty si zvolili otvorenejšie systémy. V určitých prípadoch, ako napríklad v kontexte práva životného prostredia, môže právo Únie vyžadovať od niektorých členských štátov určité zmeny, ale právny poriadok Únie ako celok koexistuje bez rozporov popri rôznych vnútroštátnych systémoch správneho súdnictva.
54.      Domnievam sa, že v prejednávanej veci E.ON nemohla uplatniť nijaké právo na základe smernice 2003/55, keďže táto smernica napriek svojej časovej pôsobnosti z vecného hľadiska neobsahuje ustanovenia, ktoré by riešili konkrétny prípad predložený Kúriou.
55.      Ako som však už uviedol vyššie, E.ON má právo na základe článku 5 ods. 5 nariadenia č. 1775/2005. Toto ustanovenie zaručuje každému hospodárskemu subjektu právo na to, aby rozhodnutia o fyzickom preťažení boli prijaté na základe transparentných a nediskriminačných zásad. E.ON napáda práve rozhodnutie tohto druhu, keďže sporné rozhodnutie sa týka kritérií súvisiacich s voľnou kapacitou dostupnou v plynárenskom roku. Preto sa domnievam, že E.ON nielenže má právo priznané nariadením č. 1775/2005, ale v tejto veci zjavne išlo o jej majetkové záujmy. Obe tieto skutočnosti vo vzájomnej súvislosti ma vedú k záveru, že rozhodnutie o zamietnutí aktívnej legitimácie spoločnosti E.ON pre nedostatok „právneho záujmu“ je pri jeho posúdení z hľadiska práva na účinnú súdnu ochranu ťažko zlučiteľné s týmto právom.
56.      Úlohou Súdneho dvora však nie je rozhodovať o platnosti všeobecného kritéria aktívnej legitimácie vo vnútroštátnom konaní ani zbaviť vnútroštátne súdy ich funkcie spočívajúcej v zabezpečení dodržiavania vnútroštátneho práva a jeho výklade. Hľadať výklad vnútroštátnej právnej úpravy, ktorý zabezpečí jej zlučiteľnosť s právom Únie, prináleží Kúrii. Súdny dvor pomáha vnútroštátnym súdom len pri výklade predpisov práva Únie.
57.      Preto som dospel k záveru, že článok 5 ods. 5 nariadenia č. 1775/2005 v spojení s článkom 47 Charty sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia kritériu aktívnej legitimácie, aké bolo uplatnené v prejednávanej veci, založenému na existencii „právneho záujmu“, ktoré hospodárskemu subjektu pôsobiacemu na trhu so zemným plynom, ktorý chce napadnúť rozhodnutie vnútroštátneho regulačného orgánu, odopiera možnosť podať žalobu vo veci správneho súdnictva.
V –    Návrh
58.      Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položila Kúria, v tomto zmysle:
1.      V kontexte, o aký ide v prejednávanej veci, musí vnútroštátny súd s prihliadnutím na okamih podania žaloby na súde prvého stupňa uplatniť výlučne smernicu Európskeho parlamentu a Rady č. 2003/55/ES z 26. júna 2003 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom, ktorou sa ruší smernica 98/30/ES.
2.      Článok 5 ods. 5 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1775/2005 z 28. septembra 2005 o podmienkach prístupu do prepravných sietí pre zemný plyn v spojení s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia kritériu aktívnej legitimácie, aké bolo uplatnené v prejednávanej veci, založenému na existencii „právneho záujmu“, ktoré hospodárskemu subjektu pôsobiacemu na trhu so zemným plynom, ktorý chce napadnúť rozhodnutie vnútroštátneho regulačného orgánu, odopiera možnosť podať žalobu vo veci správneho súdnictva.
1 – Jazyk prednesu: španielčina.
2 – Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2003 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom, ktorou sa ruší smernica 98/30/ES (Ú. v. EÚ L 176, s. 57; Mim. vyd. 12/002, s. 230).
3 –      Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 13. júla 2009 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom, ktorou sa zrušuje smernica 2003/55/ES (Ú. v. EÚ L 211, s. 94).
4 – Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 28. septembra 2005 (Ú. v. EÚ L 289, s. 1).
5 –      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 13. júla 2009 o podmienkach prístupu do prepravných sietí pre zemný plyn, ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1775/2005 (Ú. v. EÚ L 211, s. 36).
6 – Pozri okrem iného rozsudky Campogrande/Komisia (60/72, EU:C:1973:50, bod 4) a Bensider a i./Komisia (50/84, EU:C:1984:365, bod 8).
7 – Pozri rozsudky Inter‑Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628, bod 45), Stichting Natuur en Milieu a i. (C‑165/09 až C‑167/09, EU:C:2011:348, bod 78) a Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias a i. (C‑43/10, EU:C:2012:560, bod 57).
8 –      Tamže.
9 – Rozsudok Hochtief a Linde‑Kca‑Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627).
10 –      C‑337/98, EU:C:2000:543.
11 – Tamže, body 38 až 40.
12 –      C‑212/04, EU:C:2006:443.
13 – Tamže, bod 115. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
14 – Článok 32 nariadenia č. 715/2009.
15 – Pozri článok 51 Charty, ktorý obmedzuje jej uplatňovanie na situácie, v ktorých členské štáty „vykonávajú právo Únie“. V tejto súvislosti je dôležitá nedávna judikatúra Súdneho dvora, najmä tá, ktorá sa týka základného práva na účinnú súdnu ochranu. Pozri okrem iného rozsudky DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811), Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524) a Sánchez Morcillo a Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099).
16 – S týmto širokým poňatím účinnej súdnej ochrany, ktorá zahŕňa aj známe zásady efektivity a ekvivalencie, súhlasia aj ďalší generálni advokáti. Vyjadril ho generálny advokát Bot v návrhoch, ktoré predniesol vo veci Agrokonsulting (C‑93/12, EU:C:2013:172, bod 36), ako aj generálny advokát Jääskinen v návrhoch, ktoré predniesol vo veci Liivimaa Lihaveis (C‑562/12, EU:C:2014:155, bod 47).
17 – Rozsudok Tele 2 Telecommunication (C‑426/05, EU:C:2008:103, bod 55 a citovaná judikatúra). Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci T‑Mobile Austria (C‑282/13, EU:C:2014:2179).
18 –      C‑174/02, EU:C:2005:10.
19 –      Tamže, bod 19.
20 –      Tamže.
21 –      C‑145/08 a C‑149/08, EU:C:2010:247.
22 –      Tamže, bod 78.
23 – Pozri v tejto súvislosti veľmi výstižnú analýzu v ELIANTONIO, M., BACKES, C., van RHEE, C. H., SPRONKEN, T. a BERLEE, A.: Standing up for your right(s) in Europe. A comparative study on Legal Standing (Locus Standi) before the EU and Member States’ Courts. Intersentia, 2013.
24 – Pozri napríklad judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa prípadu Nemecka a súladu jeho predpisov o aktívnej legitimácii v konaní vo veci správneho súdnictva s medzinárodným a európskym rámcom upravený v Aarhuskom dohovore a konkrétne nemecké predpisy o prístupe k súdnej ochrane – rozsudky Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, bod 43) a Gemeinde Altrip a i. (C‑72/12, EU:C:2013:712, bod 45).