62018TJ0486_RES
Predmet T-486/18 RENV
Danske Slagtermestre
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (prvo vijeće) od 10. travnja 2024.
„Državne potpore – Sustav doprinosâ za prikupljanje otpadnih voda – Pritužba konkurenta – Odluka kojom se nakon faze prethodnog ispitivanja utvrđuje nepostojanje državne potpore – Zahtjev nepristranosti – Objektivna nepristranost – Pojam ‚prednost’ – Načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu – Ex ante analiza dodatne profitabilnosti – Obavijest Komisije o pojmu ‚državna potpora’”
Temeljna prava – Povelja o temeljnim pravima – Pravo na dobru upravu – Zahtjev nepristranosti – Objektivna nepristranost – Odluka Komisije kojom se utvrđuje nepostojanje državne potpore za nacionalni sustav doprinosa za prikupljanje otpadnih voda – Odluka koju je pripremio i potpisao član Komisije koji je surađivao, kao nacionalni ministar, u donošenju predmetnog nacionalnog sustava – Član Komisije koji je javno zauzeo stav, u svojstvu državnog ministra, u korist predmetnog nacionalnog sustava – Situacija koja izaziva legitimnu sumnju u pogledu moguće predrasude navedenog člana Komisije – Povreda zahtjeva nepristranosti
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 1.)
(t. 26.-44.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Dodjela prednosti korisnicima – Kriteriji za ocjenu – Gospodarska priroda državne intervencije – Ocjena u skladu s načelom privatnog subjekta
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 51.-57.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Ocjena u skladu s načelom privatnog subjekta – Ocjena u pogledu svih relevantnih elemenata sporne transakcije i njezina konteksta – Komisijina diskrecijska ovlast – Samoograničavanje navedene ovlasti donošenjem obavijesti o pojmu državne potpore – Komisijina obveza da primijeni načelo privatnog subjekta uz poštovanje metode analize koja je predstavljena u toj obavijesti – Povreda
(čl. 107. st. 1. UFEU-a; Obavijest Komisije 2016/C 262/01, t. 228.)
(t. 66.-91.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Ocjena u skladu s načelom privatnog subjekta – Elementi ocjene – Izgledi profitabilnosti predmetne mjere
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 92.-98.)
Kratak prikaz
Opći sud, nakon što mu je Sud vratio predmet na ponovno odlučivanje, poništio je Odluku Komisije (
1
) kojom je ona utvrdila da danski propis o naknadama koje se plaćaju operaterima za obradu otpadnih voda ne dovodi do državne potpore u korist velikih klaonica. U tom okviru Opći sud daje pojašnjenja, s jedne strane, o zahtjevu nepristranosti Komisije i, s druge strane, o primjeni načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu u kontekstu kao što je ovaj. U vezi s potonjim, Opći sud usto podsjeća na Komisijinu obvezu da poštuje kriterije predviđene u tom pogledu u njezinoj Obavijesti o pojmu državne potpore (
2
).
Zakonom donesenim 2013. (
3
) (u daljnjem tekstu: Zakon iz 2013.) Danska je zamijenila sustav jedinične naknade po kubičnom metru vode za sve potrošače vode koji su povezani na isto postrojenje za obradu otpadnih voda degresivnim stupnjevanim modelom kojim se predviđa cijena ovisno o količini ispuštenih otpadnih voda (u daljnjem tekstu: stupnjevani model). Taj novi model naplate u biti predviđa sniženje cijene po kubičnom metru na temelju određene količine ispuštenih otpadnih voda, što ima za učinak smanjenje naknada koje plaćaju najveći potrošači vode.
Danske Slagtermestre, strukovna udruga koja tvrdi da predstavlja male danske mesnice, klaonice, veletrgovce i prerađivače, podnijela je Komisiji pritužbu uz obrazloženje da je navedenim zakonom dodijeljena državna potpora velikim klaonicama u obliku smanjenja doprinosâ za obradu otpadnih voda.
Odlukom od 19. travnja 2018., Komisija je ocijenila da stupnjevani model uspostavljen Zakonom iz 2013. ne daje nikakvu osobitu prednost određenim poduzetnicima i da stoga ne čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. U potporu tom zaključku Komisija je, pozivajući se na svoju Obavijest o pojmu državna potpora, istaknula da bi privatni subjekt u tržišnom gospodarstvu također primjenjivao stupnjevani model.
Udruga Danske Slagtermestre podnijela je Općem sudu tužbu za poništenje te odluke.
Rješenjem od 1. prosinca 2020. (
4
), Opći je sud odbacio tužbu kao nedopuštenu jer udruga Danske Slagtermestre nije imala aktivnu procesnu legitimaciju. Odlučujući o žalbi, Sud je presudio da je ta strukovna udruga imala aktivnu procesnu legitimaciju, ukinuo je gore navedeno rješenje i vratio predmet Općem sudu na ponovno suđenje (
5
).
Ocjena Općeg suda
Kao prvo, Opći sud ispituje tužbeni razlog za poništenje koji se temelji na Komisijinoj povredi zahtjeva nepristranosti iz članka 41. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Prema tužiteljevu mišljenju, taj je zahtjev povrijeđen prilikom donošenja pobijane odluke jer je članica Komisije zadužena za tržišno natjecanje, koja ga je potpisala, također surađivala, kao ministrica u danskoj vladi, u donošenju Zakona iz 2013.
U tom pogledu Opći sud podsjeća na to da je na institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije da ispune zahtjev nepristranosti osobito u vezi s njegovom sastavnicom prema kojoj ta institucija mora pružiti dovoljno jamstava da isključi svaku osnovanu sumnju o mogućoj predrasudi, pri čemu čak i prividi mogu biti od važnosti.
Nakon tog pojašnjenja Opći sud ističe da je, kao prvo, u trenutku podnošenja prijedloga Zakona iz 2013. i njegova donošenja članica Komisije zadužena za tržišno natjecanje koja je potpisala pobijanu odluku bila ministrica gospodarstva i unutarnjih poslova kao i zamjenica premijera Kraljevine Danske. Kao drugo, s obzirom na to da se očekivalo da će stupnjevani model utjecati na troškove pojedinaca i poduzetnikâ, razumno je smatrati da su se takve mjere mogle predložiti u dogovoru s navedenim ministrom. Kao treće, članica Komisije o kojoj je riječ je na nacionalnoj razini, na javan i izričit način zauzela stav u korist stupnjevanog modela.
Uzimajući u obzir te elemente, Opći sud smatra da se može osnovano smatrati da je članica Komisije o kojoj je riječ imala interes da doprinos za obradu otpadnih voda predviđen Zakonom iz 2013. ne bude doveden u pitanje zbog svoje nezakonitosti s obzirom na pravila prava Unije o državnim potporama.
Opći sud zatim provjerava je li postupak donošenja pobijane odluke pružio dovoljna jamstva da bi se isključilo da je zbog takvog interesa došlo do povrede zahtjeva nepristranosti u navedenom postupku.
U tom pogledu Opći sud naglašava da, unatoč kolegijalnosti u načinu donošenja odluka u Komisiji, članica Komisije o kojoj je riječ bila je ne samo odgovorna za pripremu pobijane odluke, nego je osim toga bila jedina potpisnica te odluke.
Međutim, takva situacija može, u očima trećih osoba, pobuditi osnovanu sumnju o mogućoj predrasudi te članice Komisije i to neovisno o njezinu osobnom ponašanju. Stoga postupak koji je doveo do donošenja pobijane odluke ne pruža dovoljna jamstva u pogledu objektivne nepristranosti.
Kao drugo, Opći sud podredno ispituje tužbeni razlog za poništenje koji se temelji na tome da je Komisija povrijedila članak 107. stavak 1. UFEU-a time što je pogrešno zaključila da ne postoji prednost dodijeljena određenim poduzetnicima uvođenjem stupnjevanog modela.
Nakon što je potvrdio da je Komisija pravilno ispitala postojanje prednosti s obzirom na kriterij privatnog subjekta, Opći sud najprije ističe da je na Komisiji bilo da utvrdi jesu li poduzetnici koji su imali pravo na snižene cijene za obradu otpadnih voda mogli dobiti usporedivu prednost od uobičajeno razboritog i pažljivog privatnog subjekta, vodeći računa osobito o njegovim izgledima za profitabilnost.
Budući da je Komisija u svrhu tog ispitivanja primijenila metodu ex ante analize profitabilnosti predviđenu u točki 228. svoje Obavijesti o pojmu državna potpora, Opći sud usto naglašava da je Komisija, donijevši tu Obavijest, sama ograničila svoju diskrecijsku ovlast u pogledu pojašnjenja koja je dala o pojmovima povezanima s pojmom državne potpore. U skladu s točkom 228. navedene obavijesti, Komisija je za svakog poduzetnika priključenog na postrojenje za obradu otpadnih voda bila dužna razmotriti je li doprinos koji se plaća u skladu sa stupnjevanim modelom mogao pokriti troškove koji proizlaze iz njegova korištenja predmetne infrastrukture.
Međutim, s obzirom na to da se Komisija u svojem ispitivanju oslonila samo na prosječne podatke o ukupnim troškovima i ukupnim prihodima u odnosu na šest od ukupno devedeset osam danskih općina, povrijedila je točku 228. svoje Obavijesti o pojmu državne potpore i, slijedom toga, granice koje je nametnula svojoj diskrecijskoj ovlasti donošenjem te Obavijesti.
U svakom slučaju, čak i ako se smatra da je Komisija mogla primijeniti metodu ex ante analize profitabilnosti bez razmatranja svakog korisnika, trebala je barem moći provjeriti temelji li se stupnjevani model na pristupu koji omogućuje da se na dovoljno vjerojatan način korisnicima pripišu dodatni troškovi, odnosno troškovi koji su izravno nastali upotrebom postrojenja za obradu otpadnih voda.
Međutim, u pobijanoj se odluci za sve troškove koji nisu bili povezani s količinom potrošene vode smatralo da su fiksni troškovi i da su stoga raspodijeljeni među svim različitim korisnicima, čak i ako takvi troškovi postoje samo zbog prisutnosti određenog korisnika na mreži. Komisija stoga nije mogla tvrditi da je provjerila je li doprinos za obradu otpadnih voda, određen primjenom stupnjevanog modela, omogućavao srednjoročno pokrivanje dodatnih troškova.
Slijedom toga, ne poštujući granice koje je nametnula svojoj diskrecijskoj ovlasti donošenjem Obavijesti o pojmu državne potpore, Komisija je smatrala da je doprinos za obradu otpadnih voda u skladu s načelom privatnog subjekta.
Nadalje, Opći sud podsjeća na to da se ne može smatrati da je intervencija javnog subjekta u skladu s načelom privatnog subjekta ako nije ni na koji način profitabilna, čak ni dugoročno. Međutim, Komisija je u pobijanoj odluci utvrdila da se popustima uvedenima stupnjevanim modelom može poštovati načelo privatnog subjekta samo pod uvjetom da doprinos za obradu otpadnih voda pokriva troškove koji nastaju upraviteljima postrojenja za obradu otpadnih voda.
Osim toga, time što nije ispitala omogućuje li primjena stupnjevanog modela upraviteljima postrojenja za obradu otpadnih voda da zadrže profitnu maržu, iako nije bilo sporno da taj novi model u cjelini dovodi do smanjenja iznosa doprinosa za obradu otpadnih voda u odnosu na sustav jedinične naknade koji zamjenjuje, Komisija je drugi put povrijedila zahtjev profitabilnosti i stoga načelo privatnog subjekta. Slijedom toga, Opći sud podsjeća na to da ex ante analiza profitabilnosti definirana u točki 228. Obavijesti o pojmu državne potpore, podrazumijeva da nacionalna mjera koju je razmatrala Komisija „postupno” doprinosi profitabilnosti upravitelja infrastrukture, tako da, kako bi bila u skladu s načelom privatnog subjekta, navedena mjera mora takvu profitabilnost povećavati, čak i dugoročno, a ne je smanjivati.
Naposljetku, Komisija je u pobijanoj odluci pogrešno smatrala da bi privatni subjekt uzeo u obzir činjenicu da zadržavanje visokih cijena za obradu vode predstavlja rizik da će se veliki poduzetnici odlučiti isključiti iz središnje mreže za obradu otpadnih voda, iako je rizik od takvog isključivanja hipotetski i nedovoljno potkrijepljen.
Stoga je Opći sud zaključio da je Komisija povrijedila članak 107. stavak 1. UFEU-a i Obavijest o pojmu državne potpore kada je smatrala da doprinos za obradu otpadnih voda ne daje nikakvu prednost jer bi se za primjenu takvog doprinosa odlučio i privatni subjekt.
S obzirom na sve prethodno navedeno, Opći sud poništava pobijanu odluku.
(
1
)	Odluka Komisije C(2018) 2259 final od 19. travnja 2018. o državnoj potpori SA.37433 (2017/FC) - Danska (u daljnjem tekstu: pobijana odluka)
(
2
)	Obavijest Komisije o pojmu državne potpore iz članka 107. stavka 1. [UFEU-a] (SL 2016., C 262, str. 1.)
(
3
)	Zakon br. 902/2013 o izmjeni zakona kojim se utvrđuju pravila o doprinosima koji se duguju operatorima obrade otpadnih voda (struktura doprinosâ za uklanjanje otpadnih voda, kojom se odobrava uspostava posebnih doprinosâ za obradu osobito zagađenih otpadnih voda itd.).
(
4
)	Rješenje od 1. prosinca 2020., Danske Slagtermestre/Komisija (T-486/18, neobjavljeno, EU:T:2020:576)
(
5
)	Presuda od 30. lipnja 2022., Danske Slagtermestre/Komisija (C-99/21 P, EU:C:2022:510)