ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (desiata komora)
z 30. marca 2017 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Spoločná poľnohospodárska politika – Financovanie z EPFRV – Podpora rozvoja vidieka – Platby v rámci sústavy Natura 2000 – Podpora vyhradená súkromným osobám – Lesný pozemok v čiastočnom vlastníctve štátu“
Vo veci C‑315/16,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Kúria (Najvyšší súd, Maďarsko) z 19. apríla 2016 a doručený Súdnemu dvoru 2. júna 2016, ktorý súvisí s konaním:
József Lingurár
proti
Miniszterelnökséget vezető miniszter,
SÚDNY DVOR (desiata komora),
v zložení: predsedníčka desiatej komory M. Berger, sudcovia A. Borg Barthet a E. Levits (spravodajca),
generálny advokát: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–        maďarská vláda, v zastúpení: E. E. Sebestyén, M. Z. Fehér a G. Koós, splnomocnení zástupcovia,
–        Európska komisia, v zastúpení: J. Aquilina a A. Tokár, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1        Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 42 a 46 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 z 20. septembra 2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 277, 2005, s. 1).
2        Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi pánom Józsefom Lingurárom a Miniszterelnökséget vezető miniszter (kancelária predsedu vlády, Maďarsko) vo veci rozhodnutia, ktorým mu bolo zamietnuté poskytnutie podpory v rámci sústavy Natura 2000 pre lesný pozemok, ktorý vlastní.
Právny rámec
Právo Únie
3        Podľa článku 7 nariadenia č. 1698/2005:
„Členské štáty zodpovedajú za vykonávanie programov rozvoja vidieka na vhodnej územnej úrovni podľa vlastných inštitucionálnych dojednaní v súlade s týmto nariadením.“
4        Článok 36 písm. b) bod iv) tohto nariadenia spresňuje, že podpora ustanovená na zlepšenie životného prostredia a vidieka sa týka opatrení zameraných na trvalo udržateľné využívanie lesnej pôdy prostredníctvom platieb v rámci sústavy Natura 2000.
5        Článok 42 uvedeného nariadenia týkajúci sa všeobecných podmienok pre opatrenia zamerané na trvalo udržateľné využívanie lesnej pôdy vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Podpora uvedená v tomto pododdiele sa poskytuje iba pre lesy a zalesnené oblasti, ktoré vlastnia súkromní vlastníci alebo ich združenia, alebo obce alebo ich združenia. …
Toto obmedzenie sa nevzťahuje na podporu ustanovenú v článku 36 písm. b) bodoch i), iii), vi) a vii).“
6        Článok 46 tohto istého nariadenia znie:
„Podpora ustanovená v článku 36 písm. b) bode iv) sa poskytuje ročne a na hektár lesa súkromným vlastníkom lesov alebo ich združeniam s cieľom kompenzovať náklady a stratu príjmu, ktoré vyplývajú z obmedzení pre využívanie lesov a inej zalesnenej pôdy, ktoré súvisia s vykonávaním smerníc 79/409/EHS [Rady z 2. apríla 1979 o ochrane voľne žijúceho vtáctva (Ú. v. ES L 103, 1979, s. 1; Mim. vyd. 15/001, s. 98)] a [Rady] 92/43/EHS [z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (Ú. v. ES L 206, 1992, s. 7; Mim. vyd. 15/002, s. 102)] v dotknutej oblasti. Podpora sa stanoví v rozmedzí minimálnej a maximálnej čiastky ustanovenej v prílohe.“
7        Článok 50 ods. 1 nariadenia č. 1698/2005 stanovuje:
„Členské štáty určia oblasti oprávnené na platby ustanovené v článku 36 písm. b) bodoch i), iii), iv) a vi)…, pričom zohľadnia odseky 2 až 5 tohto článku.“
8        Článok 30 ods. 4 nariadenia Komisie (ES) č. 1974/2006 z 15. decembra 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia č. 1698/2005 (Ú. v. EÚ L 368, 2006, s. 15), stanovuje:
„Z rozsahu pôsobnosti prvej vety článku 42 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1698/2005 sú vylúčené tieto lesy a zalesnené plochy:
a)      les a iná zalesnená pôda, ktoré vlastní ústredná vláda alebo orgán regionálnej správy alebo štátom vlastnená spoločnosť;
b)      les alebo iná zalesnená pôda, ktoré vlastní Koruna;
c)      lesy, ktoré vlastnia právnické osoby, ak najmenej 50 % ich kapitálu má v držbe jedna z inštitúcií uvedených v písmenách a) a b).“
Maďarské právo
9        Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a Natura 2000 erdőterületeken történő gazdálkodáshoz nyújtandó kompenzációs támogatás részletes szabályairól szóló 41/2012. (IV. 27.) VM rendelet [vyhláška ministra pre rozvoj vidieka 41/2012 z 27. apríla 2012, ktorou sa stanovujú podrobné pravidlá týkajúce sa kompenzačnej podpory pre hospodárenie v lesných oblastiach sústavy Natura 2000 prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka, Magyar Közlöny 2012/51. (IV. 27.)] stanovuje vo svojom § 4:
„…
4.      Podporu nemožno poskytnúť pre lesné pozemky, ktoré síce spĺňajú požiadavky uvedené v odseku 1, ale sú v štátnom alebo obecnom vlastníctve.
5.      Na podporu nemajú nárok obce, organizácie, ktoré spravujú časť verejného rozpočtu, ani tie hospodárske subjekty, v ktorých je vlastnícky podiel maďarského štátu rovný alebo väčší ako 50 %.
…“
10      § 16 ods. 6 erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény [zákon XXXVII z roku 2009 o lesoch, ochrane lesov a lesnom hospodárstve, Magyar Közlöny 2009/71. (V.25.)] stanovuje:
„Lesným pozemkom je základná jednotka lesohospodárskej činnosti a správy a registrácie lesa, ktorá sa nachádza v rámci obecného lesného územia, ktoré je súvislé a ktoré možno považovať za rovnorodé na základe znakov lesného biotopu, ktorý je jeho súčasťou, a trvalo udržateľnej lesohospodárskej činnosti.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
11      Žalobca vo veci samej podal 13. mája 2013 na Úrad pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka žiadosť o vyplatenie kompenzačnej podpory pre les sústavy Natura 2000 pre 29 lesných pozemkov zodpovedajúcim 82 hektárom. Táto žiadosť bola zamietnutá z dôvodu, že maďarský štát má vlastnícke práva k časti týchto pozemkov zodpovedajúcej 0,182 % celkovej plochy.
12      Žalobca vo veci samej podal žalobu proti rozhodnutiu Úradu na Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd Budapešť okolie, Maďarsko), ktorý ju zamietol.
13      Vnútroštátny súd, na ktorý bolo podané odvolanie proti rozsudku vydanému v prvom stupni, spochybňuje, či je výklad prvostupňového súdu týkajúci sa ustanovení vnútroštátnych právnych predpisov, ktorými sa preberá článok 46 nariadenia č. 1698/2005, zlučiteľný s účelom priradeným tomuto ustanoveniu.
14      Za týchto podmienok Kúria (Najvyšší súd, Maďarsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.      Má sa článok 42 ods. 1 nariadenia č. 1698/2005 – aj s prihliadnutím na článok 46 tohto nariadenia – vykladať v tom zmysle, že úplne nevylučuje nárok súkromných vlastníkov na podporu zameranú na trvalo udržateľné využívanie lesnej pôdy, ak sa pozemok nachádza čiastočne aj vo vlastníctve štátu?
2.      Ak nárok na túto podporu nie je úplne vylúčený, má sa článok 46 nariadenia č. 1698/2005 vykladať v tom zmysle, že podpora týkajúca sa predmetného pozemku – ktorý sa nachádza čiastočne vo vlastníctve štátu – prináleží súkromnému držiteľovi lesa alebo súkromnému vlastníkovi v pomere zodpovedajúcom jeho spoluvlastníckemu podielu?“
O prejudiciálnych otázkach
15      Svojimi otázkami, ktoré treba skúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má prvá veta článku 42 ods. 1 nariadenia č. 1698/2005 vykladať v tom zmysle, že bráni úplnému vylúčeniu lesného pozemku sústavy Natura 2000 z nároku na podporu stanovenú v článku 36 písm. b) bode iv) tohto nariadenia z dôvodu, že malá časť tohto územia je v štátnom vlastníctve bez ohľadu na pomer veľkosti tohto pozemku v štátnom vlastníctve k veľkosti pozemku v súkromnom vlastníctve.
16      Keďže maďarská vláda tvrdí, že ustanovenia spomenuté v predchádzajúcom bode ju oprávňujú na prijatie opatrení týkajúcich sa posúdenia výšky podpory v rámci sústavy Natura 2000 tým, že okrem iného určujú dôsledky v prípade zmiešaného súkromného a štátneho vlastníctva lesného pozemku sústavy Natura 2000, treba v prvom rade overiť, či existuje takáto právomoc.
17      V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že hoci ustanovenia nariadení majú z dôvodu svojej povahy a funkcie v systéme prameňov práva Únie vo všeobecnosti bezprostredný účinok vo vnútroštátnych právnych poriadkoch bez toho, aby vnútroštátne orgány museli prijať vykonávacie opatrenia, niektoré ich ustanovenia môžu na svoje uplatnenie vyžadovať, aby členské štáty prijali vykonávacie opatrenia (rozsudky z 25. októbra 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, bod 35; z 15. mája 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, bod 54, a zo 7. júla 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, bod 34).
18      Okrem toho je nesporné, že členské štáty môžu prijímať vykonávacie opatrenia k nariadeniu v prípade, ak tieto opatrenia neobmedzujú jeho priamu uplatniteľnosť, nezastierajú jeho povahu ako práva Únie a spresňujú, že sa nimi vykonáva voľná úvaha v rozsahu vymedzenom týmto nariadením, pričom zostávajú v medziach stanovených jeho ustanoveniami (rozsudky z 25. októbra 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, bod 36; z 15. mája 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, bod 55, a zo 7. júla 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, bod 35).
19      Vychádzajúc z príslušných ustanovení dotknutého nariadenia vykladaných s ohľadom na jeho ciele treba určiť, či tieto ustanovenia zakazujú, ukladajú alebo umožňujú členským štátom vydať niektoré vykonávacie opatrenia a či, najmä v tomto poslednom uvedenom prípade, dotknuté opatrenie spadá do rámca voľnej úvahy priznanej každému členskému štátu (rozsudky z 25. októbra 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, bod 37, a zo 7. júla 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, bod 36).
20      V prejednávanom prípade ustanovenia nariadení č. 1698/2005 a 1974/2006 nestanovujú spôsoby vyplatenia podpory stanovenej v článku 36 písm. b) bode iv) nariadenia č. 1698/2005, ak je lesný pozemok sústavy Natura 2000 zároveň v štátnom a súkromnom vlastníctve. Článok 42 ods. 1 tohto nariadenia zakotvuje zásadu poskytnutia podpory vyplývajúcej zo sústavy Natura 2000 pre lesy a zalesnené oblasti, ktoré vlastnia súkromní vlastníci alebo ich združenia, alebo obce, alebo ich združenia. Nariadenie č. 1974/2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia č. 1698/2005, vymedzuje v článku 30 ods. 4 písm. a) hranice tejto zásady tým, že spresňuje, že z rozsahu pôsobnosti tohto článku 42 ods. 1 sú vylúčené les a iná zalesnená pôda, ktoré vlastní ústredná vláda alebo orgán regionálnej správy, alebo štátom vlastnená spoločnosť.
21      Vzhľadom na skutočnosť, že na jednej strane podľa článku 7 nariadenia č. 1698/2005 zodpovedajú členské štáty za vykonávanie programov rozvoja vidieka a na druhej strane v súlade s článkom 50 ods. 1 a 7 tohto nariadenia sú lesné pozemky sústavy Natura 2000, pre ktoré možno priznať nárok na podporu ustanovenú v článku 36 písm. b) bode iv) uvedeného nariadenia, vymedzené v súlade so smernicami 79/409 a 92/43 členskými štátmi, treba určiť, či sa vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, obmedzuje na určenie spôsobov určenia výšky podpory stanovenej v tomto ustanovení, ako to tvrdí maďarská vláda.
22      V prejednávanom prípade vedie výklad prvej vety článku 42 ods. 1 nariadenia č. 1698/2005, ktorý vyplýva z vnútroštátnej právnej úpravy najmä za okolností vo veci samej, k zmene vzťahu medzi pravidlom stanoveným týmto ustanovením a výnimkou, ktorá vyplýva z článku 30 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1974/2006. Zásadou zakotvenou v článku 42 ods. 1 nariadenia č. 1698/2005 je priznanie nároku na podporu sústavy Natura 2000 súkromným vlastníkom a ich združeniam. Za okolností sporu vo veci samej, keď len nepatrná časť dotknutého lesného pozemku je v štátnom vlastníctve, úplné alebo čiastočné odmietnutie priznania nároku na podporu súkromnému vlastníkovi väčšiny tohto pozemku robí z výnimky pravidlo.
23      Výklad týchto ustanovení, ktorý vedie k úplnému vylúčeniu pozemku z režimu podpory sústavy Natura 2000 z dôvodu, že časť tohto pozemku je v štátnom vlastníctve, by bol preto v rozpore so samotným znením článku 42 ods. 1 nariadenia č. 1698/2005, ktorý zakotvuje zásadu priznania nároku na podporu pre lesy a zalesnené oblasti, ktoré sú vo vlastníctve súkromných vlastníkov a ich združení.
24      Ďalej ako vyplýva z článku 30 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1974/2006, les a iná zalesnená plocha, ktoré vlastní okrem iného ústredná vláda, sú vylúčené z rozsahu pôsobnosti prvej vety článku 42 ods. 1 nariadenia č. 1698/2005. Keďže uplatnenie vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá umožňuje vykonanie tohto článku 30 ods. 4 písm. a), však vedie k vylúčeniu celého lesného pozemku sústavy Natura 2000 z rozsahu pôsobnosti tejto prvej vety článku 42 ods. 1, hoci takmer celý tento pozemok patrí do tohto rozsahu pôsobnosti, tento výklad spochybňuje samotné vymedzenie uvedeného rozsahu pôsobnosti.
25      Keďže takýto radikálny dôsledok zmiešaného vlastníctva lesného pozemku sústavy Natura 2000 nie je výslovne stanovený v ustanoveniach nariadení č. 1698/2005 a 1974/2006, takéto opatrenie nemôže patriť do rámca voľnej úvahy priznanej každému členskému štátu na vykonanie platieb v rámci sústavy Natura 2000.
26      V druhom rade, pokiaľ ide o dôsledky, ktoré treba vyvodiť zo zmiešaného vlastníctva lesného pozemku sústavy Natura 2000, treba po prvé pripomenúť, že v súlade s článkom 46 nariadenia č. 1698/2005 má podpora v rámci sústavy Natura 2000 za cieľ kompenzovať náklady a stratu príjmu, ktoré vyplývajú z obmedzení pre využívanie lesov a inej zalesnenej pôdy, ktoré súvisia s vykonávaním smerníc 79/409 a 92/43.
27      Skutočnosť, že časť pozemku lesného závodu sústavy Natura 2000 nepatrí do rozsahu pôsobnosti podpory v rámci sústavy Natura 2000 z dôvodu, že je v štátnom vlastníctve, nevedie k odstráneniu potreby kompenzovať obmedzenia využitia pozemkov tohto lesného závodu, ktoré vlastní súkromný vlastník, z dôvodu splnenia požiadaviek stanovených v týchto smerniciach.
28      Úplné vylúčenie lesného pozemku sústavy Natura 2000, ktorý je zároveň v štátnom a súkromnom vlastníctve, z rozsahu pôsobnosti prvej vety článku 42 ods. 1 nariadenia č. 1698/2005, by nevyhnutne odstránilo kompenzačný cieľ systému podpory v rámci sústavy Natura 2000.
29      Po druhé vnútroštátne ustanovenia prijaté členským štátom v rámci výkonu svojej právomoci týkajúcej sa vykonávania právnych predpisov Únie musia dodržiavať všeobecné zásady práva Únie, najmä zásadu proporcionality (pozri v tomto zmysle, pokiaľ ide o boj proti podvodom, rozsudok z 28. októbra 2010, SGS Belgium a i., C‑367/09, EU:C:2010:648, bod 40).
30      Napriek tomu, že vylúčením pozemku, ktorý vlastní štát, z priznania nároku na podporu v rámci sústavy Natura 2000 sa vnútroštátnou právnou úpravou, o akú ide vo veci samej, a jej výkladom účinne uplatňuje výnimka stanovená v článku 30 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1974/2006, úplné vylúčenie lesného pozemku z priznania nároku na podporu v rámci sústavy Natura 2000 z dôvodu existencie časti plochy vo vlastníctve štátu bez ohľadu na jej rozlohu neodráža proporčne skutočné vlastnícke podiely.
31      Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že napriek tomu, že 99,818 % lesného pozemku, o ktorý ide vo veci samej, patrí do pôsobnosti prvej vety článku 42 ods. 1 nariadenia č. 1698/2005, je celý tento pozemok vylúčený z priznania nároku na platby v rámci sústavy Natura 2000 z dôvodu, že 0,182 % tohto pozemku nepatrí do uvedeného rozsahu pôsobnosti.
32      V tejto súvislosti maďarská vláda na účely odôvodnenia takéhoto dôsledku odkazuje na nedeliteľnú povahu lesného pozemku Natura 2000.
33      Článok 46 nariadenia č. 1698/2005 však stanovuje, že platby v rámci sústavy Natura 2000 sú vykonávané ročne a na hektár lesa.
34      Ďalej § 16 ods. 6 zákona XXXVII z roku 2009 stanovuje, že lesným pozemkom je základná jednotka lesohospodárskej činnosti.
35      V dôsledku toho obmedzenie vylúčenia priznania kompenzačnej podpory v rámci sústavy Natura 2000 v prípade lesného pozemku, pre ktorý existuje nárok na takúto podporu len na pozemok alebo hektár, ktorého časť je vo vlastníctve štátu, alebo dokonca absencia vylúčenia v prípade, keď je táto časť nepatrná, je v súlade so zásadou proporcionality, a to na rozdiel od celkového vylúčenia tohto pozemku bez ohľadu na pomer veľkosti tohto pozemku v štátnom vlastníctve k veľkosti pozemku v súkromnom vlastníctve.
36      Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že na položené otázky treba odpovedať tak, že prvá veta článku 42 ods. 1 nariadenia č. 1698/2005 sa má vykladať v tom zmysle, že v prípade, ak sa lesný pozemok, pre ktorý existuje nárok na podporu v rámci sústavy Natura 2000, nachádza čiastočne vo vlastníctve štátu a čiastočne v súkromnom vlastníctve, je potrebné zohľadniť na účel výpočtu výšky podpory, ktorá sa má poskytnúť súkromnému vlastníkovi, pomer veľkosti tohto pozemku v štátnom vlastníctve k veľkosti pozemku v súkromnom vlastníctve.
O trovách
37      Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (desiata komora) rozhodol takto:
Prvá veta článku 42 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 z 20. septembra 2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) sa má vykladať v tom zmysle, že v prípade, ak sa lesný pozemok, pre ktorý existuje nárok na podporu v rámci sústavy Natura 2000, nachádza čiastočne vo vlastníctve štátu a čiastočne v súkromnom vlastníctve, je potrebné zohľadniť na účel výpočtu výšky podpory, ktorá sa má poskytnúť súkromnému vlastníkovi, pomer veľkosti tohto pozemku v štátnom vlastníctve k veľkosti pozemku v súkromnom vlastníctve.
Podpisy
* Jazyk konania: maďarčina.