ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
25 novembre 2010 (*)
«Union douanière – Règlement (CE) nº 1719/2005 – Tarif douanier commun – Recouvrement de droits de douane à l’importation – Importation de produits alimentaires transformés – Conserves de champignons – Sous-position NC 2003 10 30 – Perception d’un montant supplémentaire – Principe de proportionnalité»
Dans l’affaire C‑213/09,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Finanzgericht Hamburg (Allemagne), par décision du 13 mai 2009, parvenue à la Cour le 15 juin 2009, dans la procédure
Barsoum Chabo
contre
Hauptzollamt Hamburg-Hafen,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président de chambre, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. E. Juhász, G. Arestis (rapporteur) et J. Malenovský, juges,
avocat général: Mme V. Trstenjak,
greffier: M. K. Malacek, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 29 avril 2010,
considérant les observations présentées:
–        pour M. Chabo, par Me M. Ehninger, Rechtsanwalt,
–        pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. G. Albenzio, avvocato dello Stato,
–        pour le Conseil de l’Union européenne, par Mme M. Simm et M. F. Florindo Gijón, en qualité d’agents,
–        pour la Commission européenne, par Mme L. Bouyon et M. B.-R. Killmann, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 24 juin 2010,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur la validité du règlement (CE) nº 1719/2005 de la Commission, du 27 octobre 2005, modifiant l’annexe I du règlement (CEE) nº 2658/87 du Conseil relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (JO L 286, p. 1), quant au niveau du montant supplémentaire fixé à l’importation, hors contingents tarifaires, des marchandises classées dans la sous-position 2003 10 30 de la nomenclature combinée figurant à ladite annexe.
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Chabo au Hauptzollamt Hamburg-Hafen au sujet du rejet, par celui-ci, d’une réclamation visant à contester le paiement de montants supplémentaires que cette administration a exigé en vertu du règlement nº 1719/2005.
Le cadre juridique
3        Sous le chapitre 20 de la section IV de la deuxième partie de son annexe I, le règlement (CEE) nº 2658/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (JO L 256, p. 1), tel que modifié par le règlement nº 1719/2005 (ci-après le «règlement nº 2658/87»), soumet l’importation, hors contingents tarifaires, de champignons du genre Agaricus, autres que ceux conservés provisoirement, cuits à cœur, relevant de la sous-position 2003 10 30 de la nomenclature combinée, à la perception d’un droit de douane conventionnel ad valorem de 18,4 %, ainsi que d’un montant supplémentaire, en tant que droit de douane spécifique, de 222 euros par 100 kilogrammes de poids net égoutté.
4        À l’annexe 7 de la section III de la troisième partie de son annexe I, ledit règlement prévoit des contingents tarifaires communautaires d’une quantité de 62 660 tonnes de poids égoutté au bénéfice de champignons du genre Agaricus, dans la limite desquels l’importation de champignons relevant de la sous-position 2003 10 30 de la nomenclature combinée est soumise à la seule perception d’un droit de douane ad valorem de 23 %. Ces contingents sont répartis entre les pays fournisseurs de telle sorte que la quantité allouée aux pays autres que la République de Pologne est fixée à 28 780 tonnes de poids égoutté.
5        Le règlement (CE) nº 1864/2004 de la Commission, du 26 octobre 2004, portant ouverture et mode de gestion de contingents tarifaires de conserves de champignons importées de pays tiers (JO L 325, p. 30), tel que modifié par le règlement (CE) nº 1995/2005 de la Commission, du 7 décembre 2005 (JO L 320, p. 34, ci-après le «règlement nº 1864/2004»), institue des contingents tarifaires communautaires au bénéfice de conserves de champignons du genre Agaricus, dans la limite desquels l’importation de conserves de champignons relevant de la sous-position 2003 10 30 de la nomenclature combinée est, en principe, soumise à la seule perception d’un droit de douane ad valorem de 23 %. Il ressort de l’annexe I de ce règlement que, à dater du 1er janvier 2006, ces contingents portent sur une quantité totale de 30 702,5 tonnes de poids net égoutté, dont 23 750 tonnes sont allouées à la République populaire de Chine.
6        La perception desdits droits et l’ouverture desdits contingents constituent une transposition dans le droit de l’Union des engagements internationaux pris par l’Union européenne en ce qui concerne l’importation desdites marchandises. Ceux-ci sont expressément transcrits dans la liste communautaire CXL de concessions et d’engagements, faisant partie intégrante de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (ci-après le «GATT de 1994»), lequel figure à l’annexe 1A de l’accord instituant l’Organisation mondiale du commerce (OMC), signé à Marrakech le 15 avril 1994 et approuvé par la décision 94/800/CE du Conseil, du 22 décembre 1994, relative à la conclusion au nom de la Communauté européenne, pour ce qui concerne les matières relevant de ses compétences, des accords des négociations multilatérales du cycle de l’Uruguay (1986-1994) (JO L 336, p. 1).
7        Figure également à ladite annexe 1A l’accord sur l’agriculture (JO 1994, L 336, p. 22), dont l’article 4, intitulé «Accès aux marchés», dispose:
«1.      Les concessions en matière d’accès aux marchés contenues dans les listes se rapportent aux consolidations et aux réductions des tarifs, et aux autres engagements en matière d’accès aux marchés qui y sont spécifiés.
2.      Les membres ne maintiendront pas de mesures du type de celles qui ont dû être converties en droits de douane proprement dits [...], ni ne recourront ni ne reviendront à de telles mesures, exception faite de ce qui est prévu à l’article 5 et à l’Annexe 5.»
8        À cet égard, la note en bas de page 1, mentionnée au paragraphe 2 de cet article, est libellée comme suit:
«Ces mesures comprennent les restrictions quantitatives à l’importation, les prélèvements variables à l’importation, les prix minimaux à l’importation, les régimes d’importation discrétionnaires, les mesures non tarifaires appliquées par l’intermédiaire d’entreprises commerciales d’État, les autolimitations des exportations, et les mesures à la frontière similaires autres que les droits de douane proprement dits, que ces mesures soient ou non appliquées au titre de dérogations aux dispositions [de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1947] dont bénéficient certains pays, mais non les mesures appliquées au titre de dispositions relatives à la balance des paiements ou au titre d’autres dispositions générales ne concernant pas spécifiquement l’agriculture du GATT de 1994 ou des autres Accords commerciaux multilatéraux figurant à l’Annexe 1A de [l’accord instituant] l’OMC.»
9        Par ailleurs, en vertu de l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 980/2005 du Conseil, du 27 juin 2005, portant application d’un schéma de préférences tarifaires généralisées (JO L 169, p. 1), le taux de droit de douane ad valorem de 18,4 % applicable à l’importation, hors contingents tarifaires, de champignons qui relèvent de la sous-position 2003 10 30 de la nomenclature combinée, figurant à l’annexe I du règlement nº 2658/87, et qui sont en provenance de la République populaire de Chine, est réduit à 14,9 %. Toutefois, conformément au paragraphe 5 de cet article, le montant supplémentaire de 222 euros par 100 kilogrammes de poids net égoutté devant, le cas échéant, être perçu en ce qui concerne une telle importation ne fait pas l’objet d’une réduction.
Le litige au principal et la question préjudicielle
10      Le 6 mars 2006, M. Chabo a demandé la mise en libre pratique de 1 000 cartons de conserves de champignons importés, hors contingents tarifaires, de la République populaire de Chine. Ayant déclaré que ces marchandises relevaient de la sous-position 2003 90 00 de la nomenclature combinée figurant à l’annexe I du règlement nº 2658/87, le dédouanement a été effectué en leur appliquant uniquement un taux de droit de douane préférentiel de 14,9 %, conformément à ladite annexe, lue en combinaison avec l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 980/2005.
11      À la suite d’une expertise de classification de marchandises, il a été constaté que lesdites conserves relevaient, en réalité, de la sous-position 2003 10 30 de la nomenclature combinée. En conséquence, par avis d’imposition du 21 février 2007, le Hauptzollamt Hamburg-Hafen a exigé le recouvrement a posteriori de droits de douane à l’importation d’un montant total de 27 507,13 euros, en application d’un taux de droit de douane préférentiel de 14,9 %, auquel s’ajoute la perception d’un montant supplémentaire de 222 euros par 100 kilogrammes de poids net égoutté, conformément à l’annexe I du règlement nº 2658/87, lue en combinaison avec l’article 7, paragraphes 2 et 5, du règlement nº 980/2005.
12      Le 5 mars 2007, M. Chabo a introduit une réclamation contre cet avis, laquelle a été rejetée par décision du 7 décembre 2007.
13      Le 9 janvier 2008, M. Chabo a introduit un recours en annulation de cette décision auprès du Finanzgericht Hamburg. Il considère que l’imposition de droits de douane à l’importation visée dans ladite décision est illégale, notamment parce que le montant fixé équivaut à une interdiction d’importation. Le Hauptzollamt Hamburg-Hafen, quant à lui, fait valoir que ce montant est basé sur le tarif douanier commun applicable aux marchandises qui relèvent de la sous-position 2003 10 30 de la nomenclature combinée figurant à l’annexe I du règlement nº 2658/87 et qu’il s’agit de droits de douane normaux n’équivalant pas à une interdiction d’importation, mais constituant plutôt une protection tarifaire légitime.
14      À cet égard, le Finanzgericht Hamburg a, d’abord, constaté que les conserves de champignons en cause relèvent de la sous-position 2003 10 30 de la nomenclature combinée, dès lors qu’il s’agit, en fait, de champignons du genre Agaricus, autres que ceux conservés provisoirement, cuits à cœur.
15      Se référant, ensuite, aux arrêts du 16 octobre 1991, Wünsche (C‑26/90, Rec. p. I‑4961), et du 4 juillet 1996, Pietsch (C‑296/94, Rec. p. I‑3409), dans lesquels la Cour a jugé contraire au principe de proportionnalité le niveau du montant supplémentaire qui, à l’époque, était applicable à l’importation de conserves de champignons cultivés ou de couche en vertu de la réglementation relative à l’organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et de légumes, le Finanzgericht Hamburg a émis des doutes quant à la validité du montant de 222 euros par 100 kilogrammes de poids net égoutté, fixé à l’importation, hors contingents tarifaires, des marchandises classées dans la sous-position 2003 10 30 de la nomenclature combinée figurant à l’annexe I du règlement nº 2658/87.
16      Estimant, enfin, que l’issue du litige au principal dépendait de la question de savoir si le taux de droit de douane préférentiel de 14,9 %, auquel s’ajoute un supplément de 222 euros par 100 kilogrammes de poids net égoutté, était valide et, partant, pouvait être appliqué dans l’affaire au principal, le Finanzgericht Hamburg a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Le montant supplémentaire de 222 euros par 100 kilogrammes net de produit, résultant du taux ‘pays tiers’ et du taux préférentiel, prélevé à l’importation de conserves de champignons du genre Agaricus (code 2003 10 30 de la nomenclature combinée) est-il entaché de nullité, car contraire au principe de proportionnalité?»
Sur la question préjudicielle
17      Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le montant du droit de douane spécifique de 222 euros par 100 kilogrammes de poids net égoutté, applicable en vertu du règlement nº 1719/2005, prélevé sur les importations de conserves de champignons du genre Agaricus relevant de la sous‑position 2003 10 30 de la nomenclature combinée effectuées en dehors du contingent ouvert par le règlement nº 1864/2004, est valide au regard du principe de proportionnalité.
18      En ce qui concerne le contrôle juridictionnel des conditions de la mise en œuvre du principe de proportionnalité, eu égard au large pouvoir d’appréciation dont dispose le législateur de l’Union dans des domaines tels que ceux de l’espèce, qui impliquent de sa part des choix de nature politique, économique et sociale, et dans lesquels il est appelé à effectuer des appréciations complexes, seul le caractère manifestement disproportionné d’une mesure arrêtée en ces domaines, par rapport aux objectifs que les institutions compétentes entendent poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure (voir arrêts du 6 décembre 2005, ABNA e.a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 et C‑194/04, Rec. p. I‑10423, point 69, ainsi que du 12 janvier 2006, Agrarproduktion Staebelow, C‑504/04, Rec. p. I‑679, point 36).
19      Il y a, dès lors, lieu d’identifier d’abord les objectifs poursuivis par la réglementation en cause pour déterminer ensuite si le montant du droit de douane spécifique contesté au principal n’est pas manifestement disproportionné pour atteindre ces objectifs.
20      Il convient, d’emblée, de relever que la réglementation en cause se compose de plusieurs instruments juridiques interdépendants formant un système global applicable aux importations de conserves de champignons du genre Agaricus relevant de la sous-position 2003 10 30 de la nomenclature combinée. Le montant du droit de douane spécifique contesté au principal ne constitue ainsi qu’un élément inhérent et indissociable de ce système.
21      En effet, ledit système se présente comme étant le résultat d’une interaction entre l’annexe I du règlement nº 2658/87 ainsi que le règlement nº 980/2005, qui instituent respectivement le tarif douanier commun et le schéma de préférences tarifaires généralisées, d’une part, et le règlement nº 1864/2004, qui régit le contingent tarifaire, d’autre part. Les droits de douane conventionnel et spécifique, tels qu’ils découlent de l’application de l’article 7, paragraphes 2 et 5, du règlement nº 980/2005, ne sont prélevés, en vertu de cette annexe, sur lesdites importations de conserves que lorsque celles-ci sont effectuées en dehors du contingent tarifaire ouvert par ce règlement nº 1864/2004.
22      En particulier, d’une part, ainsi que cela ressort notamment du fondement juridique sur lequel ils ont été adoptés, l’annexe I du règlement nº 2658/87 et le règlement nº 980/2005 relèvent du domaine de la politique commerciale commune de l’Union et, partant, poursuivent des objectifs propres à ce domaine.
23      Ainsi, le montant du droit de douane spécifique contesté au principal figurant à ladite annexe constitue la fidèle transposition dans le droit de l’Union des engagements internationaux souscrits par celle-ci dans le cadre de l’OMC. Ce montant correspond, en réalité, au montant maximal autorisé que l’Union a accepté dans la liste de concessions et d’engagements, annexée au GATT de 1994. Cette liste répond, en outre, à l’objectif d’amélioration de l’accès aux marchés agricoles des membres de ladite organisation poursuivi par l’accord sur l’agriculture et, en particulier, à l’objectif recherché par l’article 4 de cet accord, lequel vise, par l’entremise d’un processus de tarification, à organiser cet accès de manière plus transparente et prévisible en exigeant la conversion de toutes les mesures commerciales non tarifaires à la frontière dans le secteur agricole, désormais prohibées, en droits de douane consolidés.
24      D’autre part, ainsi que cela ressort également du fondement juridique sur lequel il a été adopté, le règlement nº 1864/2004, qui institue des contingents tarifaires de conserves de champignons importées de pays tiers, relève, quant à lui, du domaine de la politique agricole commune et, partant, poursuit des objectifs propres à ce domaine liés à l’organisation du marché commun concerné. Ce règlement vise, ainsi que cela ressort notamment de son dixième considérant, à assurer un approvisionnement suffisant du marché de l’Union en produits concernés à des prix stables tout en évitant des distorsions dudit marché sous la forme d’importantes fluctuations de prix et des effets négatifs pour les producteurs de l’Union, causées ou susceptibles d’être causées par des importations excessives desdits produits en provenance de pays tiers.
25      De plus, le règlement nº 1864/2004 répond également à des objectifs de politique commerciale commune dans la mesure où, ainsi que cela ressort de son premier considérant, il traduit dans le droit de l’Union les engagements internationaux, souscrits par celle-ci à la suite de l’accord sur l’agriculture et transcrits dans la liste communautaire CXL de concessions et d’engagements, à ouvrir, sous certaines conditions et à partir du 1er juillet 1995, des contingents tarifaires communautaires pour les conserves de champignons du genre Agaricus relevant de la sous-position 2003 10 30 de la nomenclature combinée. Ces engagements sont, par ailleurs, pris en compte à l’annexe 7 de la section III de la troisième partie de l’annexe I du règlement nº 2658/87.
26      Ainsi que cela ressort de son neuvième considérant, le règlement nº 1864/2004 vise, en outre, à définir les modalités garantissant que les quantités excédant les contingents tarifaires soient assujetties à la perception du droit plein fixé au tarif douanier commun. Il s’ensuit que le montant du droit de douane spécifique contesté au principal applicable aux importations de ces conserves en provenance de pays tiers effectuées au-delà des quantités autorisées par ce règlement poursuit aussi, pour sa part, des objectifs de politique agricole commune consistant à décourager économiquement ces importations et, ainsi, à éviter des distorsions inutiles du marché communautaire résultant d’importations excessives desdites conserves.
27      En conséquence, le système global susmentionné et, partant, le montant du droit de douane spécifique contesté au principal poursuivent des objectifs tant de politique commerciale commune que de politique agricole commune.
28      À cet égard, il y a lieu de relever que la jurisprudence de la Cour dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts précités Wünsche et Pietsch, auxquels se réfère la juridiction de renvoi dans sa demande de décision préjudicielle, porte exclusivement sur des mesures de sauvegarde arrêtées, à l’époque, de manière autonome, par l’Union en vertu de la réglementation relative à l’organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et de légumes relevant du domaine de la politique agricole commune. Ces affaires concernaient des mesures choisies par la Commission européenne parmi une gamme très large de mesures tarifaires et non tarifaires susceptibles d’atteindre l’objectif de politique agricole commune recherché.
29      En revanche, l’imposition d’un droit de douane, tel que celui dont le montant fait l’objet de la question de validité posée par la juridiction de renvoi, représente la seule mesure que les institutions de l’Union pouvaient adopter à l’égard des importations des marchandises concernées, conformément aux engagements internationaux souscrits par l’Union dans le cadre de l’OMC. En effet, il découle de l’article 4 de l’accord sur l’agriculture que toutes les barrières commerciales non tarifaires dans le secteur agricole doivent être supprimées et converties en droits de douane, les taux maximaux de ces derniers étant fixés dans les listes de concessions des membres de l’OMC.
30      Or, la jurisprudence susmentionnée ne prend aucunement en considération les objectifs de politique commerciale commune propres à la réglementation en cause au principal résultant de la situation consécutive aux engagements internationaux souscrits par l’Union dans le cadre des négociations multilatérales du cycle de l’Uruguay dans laquelle le tarif douanier commun est la seule mesure disponible pour protéger le marché communautaire dans ce secteur vis-à-vis des importations en provenance de pays tiers. Il s’ensuit que, compte tenu du cadre juridique de l’affaire au principal, cette jurisprudence ne saurait être pertinente en ce qui concerne l’examen de la présente question de validité.
31      En l’occurrence, afin d’apprécier la validité du montant du droit de douane spécifique contesté au principal, il importe d’examiner si celui-ci constitue une mesure manifestement disproportionnée pour atteindre les objectifs de la réglementation en cause.
32      Compte tenu de la complexité inhérente à la détermination, au préalable, dans le cadre des négociations au sein de l’OMC, du niveau du droit de douane spécifique à partir duquel ces mêmes importations deviennent économiquement peu avantageuses, il ne saurait être allégué que les institutions de l’Union concernées ont excédé les limites de leur large pouvoir d’appréciation en la matière en fixant le montant du droit de douane maximal de l’Union à 222 euros par 100 kilogrammes de poids net égoutté. Ce montant ne saurait, dès lors, être considéré comme étant manifestement disproportionné.
33      De même, compte tenu du cadre juridique de l’affaire au principal, il ne saurait être déduit du fait que le montant du droit de douane spécifique contesté au principal aurait pour effet de priver des importations, hors contingents tarifaires, de toute perspective de rentabilité économique que ce montant est manifestement disproportionné par rapport aux objectifs poursuivis.
34      En effet, s’agissant de l’argument du demandeur au principal selon lequel le niveau du droit de douane spécifique contesté au principal empêche la vente de champignons en provenance de la République populaire de Chine dans l’Union, compte tenu du coût de production de ceux-ci, il convient de relever que, en vertu du principe de la nation la plus favorisée visé à l’article 1er du GATT de 1994, il n’est pas permis de fixer le droit de douane spécifique à un niveau à chaque fois différent à l’égard de chaque membre de l’OMC. Ainsi, cet argument tiré du coût de production de champignons en provenance d’un seul État membre de l’OMC, en l’occurrence la République populaire de Chine, ne saurait démontrer que le législateur de l’Union a outrepassé son large pouvoir d’appréciation en fixant le montant du droit de douane spécifique à 222 euros par 100 kilogrammes de poids net égoutté, lequel est applicable aux importations, hors contingents tarifaires, en provenance de l’ensemble des États membres de l’OMC.
35      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, l’examen de la question posée n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité du montant du droit de douane spécifique de 222 euros par 100 kilogrammes de poids net égoutté, applicable en vertu du règlement nº 1719/2005, prélevé sur les importations de conserves de champignons du genre Agaricus relevant de la sous-position 2003 10 30 de la nomenclature combinée effectuées en dehors du contingent ouvert par le règlement nº 1864/2004.
Sur les dépens
36      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:
L’examen de la question posée n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité du montant du droit de douane spécifique de 222 euros par 100 kilogrammes de poids net égoutté, applicable en vertu du règlement (CE) nº 1719/2005 de la Commission, du 27 octobre 2005, modifiant l’annexe I du règlement (CEE) nº 2658/87 du Conseil relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun, prélevé sur les importations de conserves de champignons du genre Agaricus relevant de la sous-position 2003 10 30 de la nomenclature combinée figurant à ladite annexe, effectuées en dehors du contingent ouvert par le règlement (CE) nº 1864/2004 de la Commission, du 26 octobre 2004, portant ouverture et mode de gestion de contingents tarifaires de conserves de champignons importées de pays tiers, tel que modifié par le règlement (CE) nº 1995/2005 de la Commission, du 7 décembre 2005.
Signatures
* Langue de procédure: l’allemand.