61999CC0169_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con il presente rinvio pregiudiziale, il Bundesgerichtshof (Germania) domanda alla Corte d'interpretare il concetto di «impossibilità pratica» di cui all'art. 6, n. 1, lett. d), seconda frase, della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/768/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici, come modificata successivamente (in prosieguo: la «direttiva»).
I - Il contesto normativo
2. L'art. 6, n. 1, frase introduttiva, e n. 1, lett. d), della direttiva, come modificata dalla direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 88/667/CEE, stabilisc quanto segue:
«Gli Stati membri adottano adeguate misure affinché i prodotti cosmetici possano essere immessi sul mercato soltanto se il recipiente e l'imballaggio portano le seguenti indicazioni, in caratteri indelebili, facilmente leggibili e visibili:
(...)
d) le precauzioni particolari per l'impiego e in particolare quelle indicate nella colonna "Modalità di impiego e avvertenze da indicare obbligatoriamente sull'etichetta" degli allegati III, IV, VI e VII che debbono figurare sul recipiente e sull'imballaggio, nonché le eventuali indicazioni concernenti precauzioni particolari da osservare per i prodotti cosmetici di uso professionale, in particolare quelli destinati ai parrucchieri. In caso di impossibilità pratica, queste indicazioni debbono figurare su un foglio di istruzioni allegato, della cui presenza si farà breve menzione al consumatore sul recipiente e sull'imballaggio».
3. A seguito dell'adozione della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/35/CEE, l'ultima frase del punto d) è stata sostituita dal seguente testo:
«In caso di impossibilità pratica, un foglio di istruzioni, un'etichetta, una fascetta o un cartellino allegati devono riportare tali indicazioni, alle quali il consumatore deve essere rinviato mediante un'indicazione abbreviata o mediante il simbolo raffigurato nell'allegato VIII, che devono comparire sul recipiente e sull'imballaggio».
II - I fatti e le questioni pregiudiziali
4. Tra i prodotti per la cura dei capelli, fabbricati e distribuiti dall'impresa Hans Schwarzkopf GmbH & Co. KG (in prosieguo: la «Schwarzkopf»), la gamma di tinture per capelli denominata «Igora Royal» è distribuita esclusivamente ai parrucchieri e agli altri utilizzatori professionali. Risulta dall'ordinanza di rinvio che talune sfumature di colorazione di detta gamma contengono sostanze chimiche descritte dalla direttiva, vale a dire i diamminotolueni e la resorcina.
5. Per quanto riguarda tali sostanze, l'allegato III, prima parte, della direttiva prevede l'indicazione obbligatoria sull'etichetta delle seguenti avvertenze:
- per i diamminotolueni:
«Può dare una reazione allergica. Si consiglia una prova preliminare di sensibilità. Contiene diamminotolueni. Da non usare per tingere ciglia e sopracciglia»;
- per la resorcina:
«Può causare una reazione allergica. Contiene resorcina. Sciacquare bene i capelli dopo l'applicazione. Da non usare per tingere ciglia e sopracciglia. Se il prodotto viene a contatto con gli occhi, sciacquarli immediatamente».
6. E' previsto un testo sostanzialmente identico ai due citati per altre sostanze chimiche.
7. Peraltro, la direttiva prevede anche avvertenze più brevi, del seguente tenore:
- «Da non usare nella cura dei neonati»;
- «Evitare il contatto con gli occhi»;
- «Non vaporizzare negli occhi»;
- «Per i preparati in generatore aerosol: non vaporizzare in direzione di una fiamma o di un corpo incandescente»;
- «Evitare il contatto con gli occhi. Pericolo di cecità. Da tenere lontano dai bambini».
8. Emerge dall'ordinanza di rinvio che, invece di far comparire il testo completo delle avvertenze obbligatorie sull'imballaggio (scatola) e sul recipiente (tubetto) che contengono i prodotti di tale gamma, la Schwarzkopf vi pone l'avvertenza: «Solo per uso professionale. Attenzione: leggere attentamente le modalità d'uso e le avvertenze» in otto lingue ufficiali delle Comunità europee e in lingua araba, ed allega ai prodotti di cui trattasi un foglio di istruzioni che riproduce il testo completo delle avvertenze. Inoltre, sull'imballaggio è posto il simbolo previsto all'allegato 8 del regolamento tedesco relativo ai prodotti cosmetici, che è identico a quello di cui all'allegato VIII della direttiva. Si tratta della raffigurazione di un libro aperto e di una mano con un dito puntato su detto libro.
9. La Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV (in prosieguo: la «ZBUW») (letteralmente: Centrale per la lotta contro la concorrenza sleale) ritiene che tale prassi violi il regolamento tedesco relativo ai prodotti cosmetici e costituisca un atto di concorrenza sleale. Essa ha intentato un'azione inibitoria al fine di far cessare la vendita dei prodotti di cui trattasi fino a che il testo completo delle avvertenze non compaia sull'imballaggio e sul recipiente, cosa che, a suo parere, sarebbe possibile se la Schwarzkopf si limitasse ad usare la lingua ufficiale del paese di distribuzione.
10. A seguito della condanna pronunciata in grado di appello, la Schwarzkopf ha proposto ricorso in Cassazione dinanzi al Bundesgerichtshof che ha pronunciato la seguente ordinanza:
«(...) Alla Corte di giustizia delle Comunità europee viene sottoposta la seguente questione pregiudiziale sull'interpretazione dell'art. 6, n. 1, lett. d), seconda frase, della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/768/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici (GU L 262, pag. 169), nel testo modificato dalla direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 88/667/CEE, recante quarta modifica della direttiva 76/768/CEE (GU L 382, pag. 46), in combinato disposto con gli artt. 30 e 36 del Trattato CE:
Se il concetto di "impossibilità pratica", menzionato nell'art. 6, n. 1, lett. d), seconda frase, della direttiva indicata, sia da interpretare nel senso che esso consente di prendere in considerazione anche l'apposizione delle avvertenze prescritte in più lingue, ritenuta opportuna dal produttore o dall'impresa distributrice di prodotti cosmetici in base a considerazioni di natura economica e allo scopo di rendere più facile l'immissione sul mercato all'interno della Comunità, qualora in tal modo il testo completo delle avvertenze sia indicato in caratteri visibili e leggibili solo sul foglio di istruzioni allegato, mentre sull'imballaggio e sul recipiente figura per motivi di spazio solo una breve avvertenza. In sostanza: se sia consentito omettere il testo completo delle avvertenze sull'imballaggio e sul recipiente e riportare sugli stessi solo una breve avvertenza, qualora l'impresa per le ragioni citate ritenga opportuno immettere sul mercato i suoi prodotti in una presentazione uniforme in nove lingue nei diversi Stati (tra i quali otto Stati membri della Comunità)».
III - Osservazioni preliminari
11. Tale causa richiede due osservazioni preliminari.
12. La prima riguarda il tenore dell'ordinanza di rinvio. In conformità del dispositivo di questa, la Corte è invitata ad interpretare l'art. 6, n. 1, lett. d), della direttiva nella versione risultante dalla direttiva 88/667.
13. Contrariamente al tenore letterale medesimo del dispositivo della sua ordinanza, il giudice a quo osserva, tuttavia, al punto III, 1, secondo comma, della motivazione che:
«Il punto su cui le parti discutono è se la convenuta possa validamente richiamarsi alla normativa eccezionale di cui all'art. 4, secondo comma, seconda frase, del regolamento relativo ai prodotti cosmetici. Nel caso di specie, è applicabile la versione di tale disposizione in vigore dal 1° gennaio 1997, che recita (...)».
14. Ebbene, la versione del regolamento tedesco relativo ai prodotti cosmetici applicabile a partire dal 1° gennaio 1997 è quella risultante dalla trasposizione della direttiva 93/35.
15. Inoltre, nella sua esposizione dei fatti, il Bundesgerichtshof afferma che gli imballaggi riportano il simbolo di cui all'allegato 8 del regolamento tedesco sui prodotti cosmetici . Ebbene, detto allegato è stato aggiunto al regolamento sui prodotti cosmetici solo a seguito della trasposizione della direttiva 93/35 .
16. Per contro, si è precisato in udienza che la controversia è stata intentata dinanzi ai giudici tedeschi il 9 febbraio 1995, vale a dire dopo l'adozione della direttiva 93/35, ma prima che fosse trascorso il termine stabilito per la sua trasposizione e prima della sua effettiva trasposizione nella legislazione tedesca.
17. Tuttavia, tenuto conto dei brani appena citati dell'ordinanza di rinvio, e tenuto conto del fatto che, ad ogni modo, l'espressione controversa («impossibilità pratica») non ha subito cambiamenti da una versione all'altra della direttiva, ritengo che, se questo può servire a chiarire le presunte intenzioni del legislatore comunitario, si possa fare riferimento alla direttiva 93/35.
18. La mia seconda osservazione preliminare riguarda il fatto che, secondo la Commissione, la possibilità di derogare alla norma riguarda soltanto le «eventuali indicazioni concernenti precauzioni particolari da osservare per i prodotti cosmetici ad uso professionale, in particolare quelli destinati ai parrucchieri».
19. Tale interpretazione si basa probabilmente sul fatto che, nella versione in lingua tedesca della direttiva anteriore alla direttiva 93/35, le diverse parti dell'art. 6, n. 1, lett. d), erano separate da un punto e virgola, di modo che si poteva credere che la frase concernente l'impossibilità pratica riguardasse solo il passo immediatamente precedente, vale a dire quello riguardante le precauzioni particolari da osservare da parte degli utilizzatori professionali. Per contro, nelle altre versioni linguistiche la frase «In caso di impossibilità pratica» cominciava con una lettera maiuscola e doveva quindi essere vista come riferita alla totalità del testo che precedeva.
20. Nella direttiva 93/35, tale parte del punto d) è stata trasformata, anche nella versione tedesca, in una frase indipendente. Non accoglierò quindi l'interpretazione della Commissione.
21. Peraltro, negli allegati della direttiva non ho trovato alcun riferimento a precauzioni particolari che parrucchieri o altri utilizzatori professionali dovrebbero osservare.
22. In altri termini, le avvertenze concernenti prodotti che contengono diamminotolueni o resorcina, di cui ci occupiamo nella presente causa, sono volte a mettere in guardia tanto i parrucchieri quanto gli utilizzatori non professionali di tali prodotti. I reparti dei supermercati offrono, d'altronde, numerose tinture per capelli destinate al pubblico la cui scatola d'imballaggio contiene in una, due, tre o quattro lingue le avvertenze di cui trattasi.
IV - Le domande del giudice a quo e le osservazioni della Schwarzkopf
23. Dopo aver ricordato i motivi per i quali il giudice d'appello tedesco ha accolto un'interpretazione restrittiva della nozione di «motivi pratici», che ha trovato avallo anche nella dottrina tedesca, il Bundesgerichtshof si chiede tuttavia se sia necessario, da parte sua, accogliere tale interpretazione, dato che essa «finisce per attribuire una priorità generale alla tutela dei consumatori e non lascia quasi alcuno spazio per il riconoscimento di motivi pratici nell'ambito di una valutazione della singola fattispecie». Il giudice a quo cita, in proposito, il secondo considerando della direttiva a conferma dell'interpretazione ai sensi della quale la situazione del caso controverso giustificherebbe la rinuncia alla presenza dei testi integrali delle indicazioni prescritte sull'imballaggio e sul recipiente. Ai sensi di tale considerando, la direttiva ha l'obiettivo di liberare i produttori di cosmetici dagli ostacoli al commercio intracomunitario derivanti dai differenti requisiti posti dagli Stati membri per quanto riguarda i componenti dei prodotti. Analogamente, l'interpretazione di norme che stabiliscono indicazioni obbligatorie può essere di ostacolo al commercio intracomunitario e all'esportazione al di fuori della Comunità, ove, in forza di tale interpretazione, il testo integrale delle avvertenze vada riportato, di volta in volta, nella lingua ufficiale sull'imballaggio e sul recipiente e siano ritenute insufficienti le brevi avvertenze in diverse lingue, come quelle del caso di specie («Solo per uso professionale. Attenzione: leggere attentamente le modalità d'uso e le avvertenze»). L'argomento che si basa sullo scopo di agevolare la circolazione di merci all'interno della Comunità acquisisce rilievo anche alla luce degli artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 28 CE e 30 CE). Tale tesi potrebbe giustificare l'ipotesi, per la quale propende il giudice a quo, che le brevi avvertenze, nelle circostanze di cui è causa, siano da ritenere sufficienti, a maggior ragione ove si consideri che il consumatore può ricorrere al foglio illustrativo - possibilità di cui è invitato ad avvalersi - e che le tinture per capelli della convenuta, oggetto della controversia, sono destinate unicamente all'uso professionale (parrucchieri e altri), per quanto non si possa escludere che giungano anche al consumatore finale. Secondo il Bundesgerichtshof, la Schwarzkopf ha correttamente fatto rilevare che l'utilizzatore, così come il consumatore finale, è abituato dalla prassi nel settore dei medicinali a ricorrere al foglio illustrativo per le avvertenze più dettagliate. Il modo in cui, nel caso di specie, sono state riportate le avvertenze obbligatorie terrebbe quindi sufficientemente in conto, secondo il giudice a quo, delle esigenze in materia di tutela della salute.
24. La Schwarzkopf, da parte sua, aggiunge che la norma controversa dev'essere interpretata nel senso che l'obbligo di cui trattasi non è attenuato soltanto nei casi in cui sia oggettivamente impossibile fare comparire il testo completo delle avvertenze obbligatorie sui recipienti e sugli imballaggi, ma in tutti i casi in cui esistano dei «motivi pratici».
25. In questo caso, detti motivi pratici consisterebbero nell'intento di creare una presentazione uniforme della gamma dei prodotti con identici fogli di istruzioni allegati, che consentano una distribuzione su scala europea, nonché nei benefici che potrebbero ricavarsene. Tali benefici sarebbero di natura economica in quanto permetterebbero di realizzare risparmi nella distribuzione, un miglioramento della competitività dell'impresa o un adattamento ad una crescente internazionalizzazione del commercio, ma consisterebbero anche in una maggiore tutela del consumatore e dell'utilizzatore professionale nei confronti di eventuali rischi per la salute. Non sarebbe tuttavia possibile realizzare tale obiettivo riproducendo la totalità del testo delle avvertenze obbligatorie in nove lingue sugli imballaggi e sui recipienti se non ricorrendo ad un imballaggio dall'apparenza ingannevole, in quanto sovradimensionato rispetto al suo contenuto.
26. La Schwarzkopf ritiene che occorra ponderare gli interessi in gioco e, in tale ambito, determinare se l'obiettivo di tutela perseguito dalla normativa controversa sia meglio conseguito con la presenza di brevi avvertenze nelle varie lingue europee accompagnate dal testo integrale delle avvertenze su un foglio di istruzioni allegato ovvero con l'apposizione del testo integrale dell'avvertenza sull'imballaggio e sul recipiente nella sola lingua del paese di distribuzione. Al riguardo, occorrerebbe tenere conto del fatto che i prodotti sono destinati esclusivamente a utilizzatori professionali, quindi a persone competenti.
V - Valutazione
1. Che cosa si deve intendere con l'espressione «non possibile per motivi pratici» ovvero «impossibilità pratica»?
27. Ricordo che le nozioni di diritto comunitario devono essere interpretate dalla Corte, al fine di garantirne l'applicazione uniforme in tutti gli Stati membri.
28. Nella sentenza Stauder, la Corte ha dichiarato, a proposito di una decisione indirizzata a tutti gli Stati membri, che «l'esigenza ch'essa sia applicata e quindi interpretata in modo uniforme esclude la possibilità di considerare isolatamente una delle versioni, e rende al contrario necessaria l'interpretazione basata sulla reale volontà del legislatore e sullo scopo da questo perseguito, alla luce di tutte le versioni linguistiche».
29. Nel caso di specie, ritengo che non esistano divergenze tra le varie versioni linguistiche dell'art. 6, n. 1, lett. d).
30. Nella versione tedesca, si tratta di «motivi pratici» che fanno sì che la riproduzione del testo completo dell'avvertenza «non sia possibile» («ist dies aus praktischen Gründen nicht möglich»). La versione svedese può tradursi analogamente con «quando ciò non può essere fatto per motivi pratici» («Om detta är ogörligt av praktiska skäl»).
31. Effettivamente, nella versione inglese («where this is impossible for practical reasons») e nelle versioni danese, spagnola, finlandese, greca e olandese, l'espressione «non possibile» è sostituita da «impossibile». Ma tali due espressioni sono, a mio parere, equivalenti.
32. La versione francese e le versioni italiana e portoghese utilizzano l'espressione «in caso di impossibilità pratica». Questo può, a prima vista, sembrare un po' più forte, ma in realtà non vi è differenza tra l'aggettivo «impossibile» e il sostantivo «impossibilità».
33. Invece le divergenze riguardano piuttosto il modo di intendere il termine «pratica». Si tratta, infatti, di sapere se l'obbligo di riportare il testo completo dell'avvertenza sia attenuato soltanto nel caso in cui sia «oggettivamente» impossibile riprodurre il testo integrale, per mancanza di uno spazio idoneo, ovvero, come sostiene la Schwarzkopf, anche nei casi in cui esistano sufficienti motivi pratici, fra gli altri di natura economica, per rinunciare a farlo.
34. La ZBUW, i governi francese, olandese e finlandese nonché la Commissione fanno valere sostanzialmente che, dato che l'avvertenza ha l'obiettivo di proteggere la salute, la deroga all'obbligo di riportarla nel suo testo completo deve essere interpretata in modo restrittivo.
35. La ZBUW precisa che con ciò si deve intendere che il ricorso alla norma derogatoria è possibile soltanto quando il produttore sia dinanzi ad «ostacoli che, per motivi tecnici, rendono impossibile l'idonea trascrizione di talune indicazioni sui recipienti, in particolare la ridotta dimensione del recipiente o le difficoltà tecniche per riportare in caratteri indelebili, facilmente leggibili e visibili, talune indicazioni sul recipiente», anche qualora «l'impossibilità» non sia totale.
36. Il governo olandese ritiene che «l'impossibilità pratica» di conformarsi all'obbligo di dichiarazione deve dipendere dalla forma o dal volume del prodotto interessato, data la natura o la funzione di questo, oppure dalla presentazione abituale del prodotto.
37. La ZBUW aggiunge, come la Commissione, il governo finlandese e il governo olandese, che considerazioni di natura puramente economica sono insufficienti a giustificare un ricorso alla deroga. Sarebbe lo stesso per motivi riguardanti la convenienza, la comodità o la volontà del produttore o del distributore, che naturalmente preferirebbe una soluzione più semplice, pratica, facile o economica rispetto a quella derivante dall'applicazione delle disposizioni della direttiva. La stessa conclusione potrebbe ricavarsi da una valutazione degli interessi in causa. La salute dovrebbe essere tutelata in modo prioritario e, per comprendere il concetto di «motivi pratici», sarebbe opportuno tener conto di considerazioni riguardanti la tutela della salute.
38. Anche da parte mia, propongo di interpretare il testo di cui trattasi nel senso di «impossibilità materiale».
39. Esaminerò in seguito se tale interpretazione deve essere considerata incompatibile con l'art. 30 del Trattato, in quanto obbligherebbe le imprese a distinguere i loro imballaggi a seconda dello Stato membro di destinazione della merce.
40. Un primo motivo che ci porta a condividere la tesi della ZBUW, dei tre governi e della Commissione sta nel fatto che le espressioni «non possibile», «impossibile» o «impossibilità» sono, essenzialmente, usate in riferimento a un dato di fatto che non può essere influenzato da colui che l'invoca, o che non dipende dalla sua volontà.
41. In secondo luogo, occorre osservare che, se il Consiglio avesse voluto ricomprendere anche i motivi di natura economica, avrebbe potuto facilmente precisarlo nel testo redigendolo nel modo seguente: «In caso di impossibilità pratica o per motivi economici di produzione degli imballaggi o dei recipienti...».
42. In senso contrario, tuttavia, si potrebbe anche far valere che, se il Consiglio avesse voluto prendere in considerazione soltanto i motivi pratici derivanti dalle dimensioni o dalla forma del prodotto, avrebbe potuto precisarlo, come ha fatto in altri punti dell'art. 6, aggiunti nel 1993.
43. Alla fine del n. 1, sono, infatti, stati aggiunti i due commi seguenti:
«Qualora, a causa delle dimensioni o della forma, sia impossibile far figurare le indicazioni di cui alle lettere d) e g) su un foglio di istruzioni allegato, dette indicazioni devono figurare su un'etichetta, una fascetta o un cartellino allegati o fissati al prodotto cosmetico.
Qualora, nel caso del sapone e delle perle da bagno, nonché di altri prodotti piccoli, a causa delle dimensioni o della forma, sia impossibile far figurare le indicazioni di cui alla lettera g) su un'etichetta, una fascetta o un cartellino, oppure su un foglio di istruzioni allegato, dette indicazioni devono figurare su un avviso collocato in prossimità del contenitore nel quale il prodotto cosmetico è esposto per la vendita».
44. Ma, come ha indicato la Commissione, la differenza tra la redazione di tali commi e quella del punto d) permette tanto un ragionamento a contrario quanto un ragionamento per analogia. Infatti, se il legislatore comunitario non ha precisato che cosa occorre intendere per «impossibilità pratica» di cui al punto d), può aver commesso una deliberata omissione come pure una semplice dimenticanza.
45. Condivido, quindi, la tesi della Commissione, secondo cui «l'ultimo aspetto - il più importante - alla luce del quale occorre esaminare la disposizione di cui trattasi è determinante: la finalità della normativa a cui appartiene la disposizione».
2. La finalità della direttiva
46. A mio parere, non è possibile sostenere che la direttiva sia volta soltanto in via accessoria a garantire la tutela della salute degli utilizzatori dei prodotti di cui trattasi.
47. Il procedimento logico seguito dal Consiglio sembra essere stato il seguente:
48. Esso ha constatato, anzitutto, che i prodotti di cui trattasi non potevano circolare liberamente poiché gli Stati membri avevano norme differenti riguardo alla composizione e all'etichettatura dei prodotti cosmetici (primo e secondo considerando della direttiva).
49. Il Consiglio era conscio che non era possibile invocare nei confronti di tali differenti normative la giurisprudenza Cassis de Dijon poiché gli Stati membri potevano far valere, al riguardo, la riserva dell'art. 36 del Trattato, che consente di mantenere i divieti all'importazione giustificati da motivi di tutela della salute e della vita delle persone.
50. E' quanto risulta dal terzo considerando, che constata che «obiettivo essenziale di tali legislazioni è la salvaguardia della sanità pubblica e che pertanto la legislazione comunitaria in questo settore deve proporsi lo stesso obiettivo».
51. Il Consiglio ha, quindi, stabilito, a livello comunitario, le norme da osservare per quanto concerne la composizione, l'etichettatura e l'imballaggio dei prodotti cosmetici (quarto considerando).
52. Ne ha ricavato la conseguenza logica, all'art. 7, n. 1, che «Gli Stati membri non possono, per motivi inerenti alle esigenze contenute nella presente direttiva e nei suoi allegati, rifiutare, vietare o limitare l'immissione sul mercato dei prodotti cosmetici conformi alle disposizioni della presente direttiva e dei suoi allegati».
53. Parallelamente, il Consiglio ha prescritto, all'art. 3 della direttiva, che «Gli Stati membri prendono tutte le misure utili affinché i prodotti cosmetici siano messi in commercio soltanto se conformi alle disposizioni della presente direttiva e dei suoi allegati».
54. Come abbiamo visto in precedenza, la stessa norma è ripetuta specificamente all'art. 6, n. 1, per quanto concerne le indicazioni che devono comparire sul recipiente e sull'imballaggio.
55. Tali norme si applicano anche nell'ipotesi in cui un prodotto sia commercializzato solo nello Stato membro in cui è stato fabbricato.
56. Peraltro, è opportuno osservare che la direttiva non si applica a tutti i prodotti indistintamente. Il Consiglio ha, infatti, escluso dal suo campo di applicazione «i prodotti cosmetici che contengono una delle sostanze elencate nell'allegato V». Riguardo a tali prodotti, «(...) gli Stati membri adottano tutte le disposizioni che ritengono utili» (art. 1, n. 3, introdotto dalla direttiva 88/667). Tali norme possono evidentemente arrivare fino al divieto di vendita di tali prodotti.
57. Infine, l'art. 12 prevede che, «se uno Stato membro constata, in base ad una motivazione dettagliata, che un prodotto cosmetico, quantunque conforme alle prescrizioni della presente direttiva, può mettere in pericolo la salute, detto Stato può vietare temporaneamente o sottoporre a condizioni particolari nel proprio territorio l'immissione nel mercato di tale prodotto cosmetico».
58. La Commissione deve poi effettuare consultazioni, esprimere un parere ed adottare i provvedimenti del caso. «Qualora la Commissione ritenga necessario apportare adeguamenti tecnici alla presente direttiva, essi sono adottati dalla Commissione o dal Consiglio (...); in tal caso, lo Stato membro che ha adottato misure di salvaguardia può mantenerle fino all'entrata in vigore di tali adeguamenti».
59. E' quindi assolutamente innegabile che la salvaguardia della salute costituisca un obiettivo essenziale della direttiva. E' quanto ha affermato, dal canto suo, la Commissione nel primo considerando dell'ultima in ordine di tempo delle direttive che hanno modificato la direttiva 76/768, ove ha dichiarato che «la direttiva 76/768/CEE ha, per obiettivo essenziale, la salvaguardia della salute pubblica».
60. E' quindi incontestabile che, in caso di conflitto tra il principio della libera circolazione dei prodotti cosmetici e preoccupazioni relative alla salvaguardia della salute, saranno queste ultime a dover prevalere.
61. E' giocoforza concludere che, dato il carattere prioritario che riveste, nell'ambito di tale direttiva, la preoccupazione di tutela della salute, le espressioni «in caso di impossibilità pratica» o «quando ciò non è possibile per motivi pratici», devono essere interpretate in modo restrittivo. Esse possono riguardare solo il caso in cui l'apposizione del testo integrale dell'avvertenza sull'imballaggio e sul recipiente sia materialmente impossibile.
62. Aggiungo infine che la tesi della Schwarzkopf, che presenta la normativa controversa come un ostacolo alla libera circolazione delle merci, è quantomeno paradossale. Come ho illustrato, la libera circolazione dei prodotti cosmetici è stata resa possibile solo grazie all'adozione di talune norme comuni, e sembra quindi difficilmente concepibile che un produttore voglia ora liberarsene sostenendo che una di tali norme costituisce un ostacolo agli scambi intracomunitari.
63. Da un altro lato, la Corte ha tuttavia deciso, nella sentenza Clinique, che la direttiva deve, «al pari di ogni normativa di diritto derivato, deve essere interpretata alla luce delle norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci (v., in particolare, sentenza 9 giugno 1992, causa C-47/90, Delhaize et Le Lion, Racc. pag. I-3669, punto 26)».
64. Ebbene, taluni argomenti presentati dalla Schwarzkopf equivalgono a sostenere, in sostanza, che la norma controversa costituirebbe un ostacolo al libero scambio, non necessario per raggiungere l'obiettivo perseguito.
3. La norma controversa è sproporzionata?
65. La Schwarzkopf fa valere che tale norma non può essere giustificata dalla tutela della salute e del consumatore, perché la formula da essa prescelta garantirebbe, grazie all'apposizione di brevi avvertenze in varie lingue, una tutela equivalente, se non superiore, dei consumatori e degli utilizzatori professionali.
66. Essa consentirebbe, anzitutto, di informare anche gli stranieri residenti nel paese di distribuzione che non hanno padronanza della lingua di detto paese. A ciò, la Commissione ha obiettato, secondo me correttamente, che la breve avvertenza dovrebbe allora essere redatta anche in lingua turca, poiché la Repubblica federale di Germania ospita un'alta percentuale di residenti di cui è la lingua materna. Inoltre, tale tesi non permette assolutamente di concludere che la doppia trascrizione del testo integrale dell'avvertenza che la direttiva impone non sia necessaria per raggiungere lo scopo perseguito o che sia sproporzionata rispetto a questo.
67. Il Consiglio ha chiaramente voluto fare in modo che l'avvertenza fosse atta ad «attirare l'attenzione» di ogni utilizzatore, una prima volta quando prende la scatola e una seconda volta quando tiene in mano il tubetto. Si può così supporre che il Consiglio sia partito dall'idea che talune persone hanno una certa tendenza a non leggere un foglio di istruzioni, pur essendo invitati a farlo. Il governo finlandese aggiunge correttamente che non tutti i recipienti sono destinati ad essere utilizzati una sola volta e che il foglio di istruzioni può essere smarrito dopo la prima utilizzazione del prodotto.
68. La Schwarzkopf sostiene ciò nondimeno che la formula da essa adottata garantisce una tutela equivalente a quella che può derivare dall'apposizione del testo completo dell'avvertenza sugli imballaggi e sui recipienti, poiché il consumatore e l'utilizzatore professionale sono abituati, per l'esperienza acquisita nel settore dei medicinali, a consultare il foglio illustrativo allegato.
69. Tuttavia, giustamente la ZBUW obietta che risulta dalla direttiva che i prodotti cosmetici non devono essere nocivi in condizioni d'uso normali o prevedibili e che non ci si può quindi aspettare dal consumatore e dall'utilizzatore professionale un comportamento tanto prudente nell'uso di prodotti cosmetici quanto nell'uso di medicinali.
70. Anche da parte mia, ritengo che non si possa pretendere dal consumatore o dall'utilizzatore professionale lo stesso grado di precauzione, nell'uso dei prodotti cosmetici, che adotta nell'uso dei medicinali, poiché egli non si aspetta, a priori, che prodotti cosmetici possano mettere in pericolo la salute. La direttiva definisce i prodotti cosmetici come «le sostanze o le preparazioni destinate ad essere applicate sulle superfici esterne del corpo umano (epidermide, sistema pilifero e capelli, unghie, labbra, organi genitali esterni) oppure sui denti e sulle mucose della bocca allo scopo esclusivamente o prevalentemente di pulirli, profumarli, modificarne l'aspetto e/o correggere gli odori corporei e/o proteggerli o mantenerli in buono stato».
71. Il prodotto cosmetico si distingue quindi molto chiaramente dal medicinale, definito come «ogni sostanza o composizione presentata come avente proprietà curative o profilattiche delle malattie umane o animali. Ogni sostanza o composizione da somministrare all'uomo o all'animale allo scopo di stabilire una diagnosi medica o di ripristinare, correggere o modificare funzioni organiche dell'uomo o dell'animale è altresì considerata medicinale».
72. Il consumatore medio è ben conscio che taluni medicinali possono comportare effetti collaterali ed è per detto motivo che sarà maggiormente disposto, per quanto li concerne, a leggere le modalità di impiego che compaiono sul foglio illustrativo allegato. Non dimentichiamo inoltre che la maggior parte dei medicinali è prescritta da un medico, che avrà già spiegato al paziente il dosaggio indicato e attirato la sua attenzione su taluni possibili effetti collaterali.
73. Non bisogna quindi paragonare il comportamento del consumatore riguardo all'uso dei medicinali con quello che adotta per l'uso dei prodotti cosmetici, poiché si presume che questi ultimi siano piuttosto innocui.
74. Ad ogni modo, occorre notare che la direttiva del Consiglio 31 marzo 1992, 92/27/CEE, concernente l'etichettatura ed il foglietto illustrativo dei medicinali per uso umano, prescrive, anch'essa, l'apposizione di talune avvertenze sull'imballaggio, senza nessuna possibilità di rinviare, in proposito, al foglietto illustrativo che deve, dal canto suo, contenere ulteriori indicazioni.
75. Devono quindi comparire sull'imballaggio la denominazione del medicinale, la composizione qualitativa e quantitativa in termini di principi attivi per unità di somministrazione, un elenco degli eccipienti, con azione o effetto noti nonché:
- il modo di somministrazione e, se necessario, la via di somministrazione;
- un'avvertenza speciale che prescriva di tenere il medicinale fuori dalla portata dei bambini;
- un'avvertenza speciale, se necessaria per il medicinale in questione;
- all'occorrenza, le precauzioni particolari da prendere per la conservazione del medicinale;
- all'occorrenza, le precauzioni particolari da prendere per l'eliminazione dei prodotti non impiegati o dei rifiuti derivati da tali prodotti;
- per i medicinali di autosomministrazione, l'indicazione di utilizzazione.
76. E' chiaro che tali avvertenze non potranno praticamente mai essere indicate su un unico imballaggio, in tutte le lingue degli Stati membri.
77. Per quanto concerne i prodotti cosmetici, occorre inoltre considerare il fatto che, come ricordano i governi finlandese ed olandese, il legislatore comunitario ha chiaramente riconosciuto un maggiore effetto protettivo per il consumatore medio e l'utilizzatore professionale alla riproduzione del testo integrale delle avvertenze di cui agli allegati della direttiva sull'imballaggio e sul recipiente di un prodotto cosmetico nella o nelle lingue nazionali o ufficiali del paese di distribuzione, rispetto all'apposizione di una breve avvertenza con un rinvio ad un foglio illustrativo allegato.
78. I governi francese e olandese sostengono, anch'essi correttamente, che il consumatore deve potersi informare su eventuali precauzioni da seguire prima dell'acquisto di un prodotto cosmetico, e quindi senza aprire l'imballaggio, per essere in grado di decidere con cognizione di causa.
79. Non bisogna infatti dimenticare che i prodotti cosmetici descritti dalla direttiva sono destinati al grande pubblico. Ebbene, è assolutamente essenziale che il consumatore, che ad esempio voglia acquistare del talco, sia informato, già precedentemente all'acquisto, che un talco contenente acido borico non deve essere usato per la cura dei neonati (vedere allegato III, prima parte, della direttiva, numero d'ordine 1) o che un tal altro prodotto può determinare un pericolo di cecità (numero d'ordine 17 del medesimo allegato).
80. La qualità dell'informazione costituisce, infatti, un elemento fondamentale della tutela del consumatore. La Corte ha ricordato che:
«(...) la politica comunitaria in materia crea uno stretto legame tra la protezione e l'informazione del consumatore (...)» e che «da quanto precede risulta che il diritto comunitario in materia di protezione dei consumatori considera l'informazione di questi ultimi come una delle esigenze principali (...)» .
81. Rimane da sapere se un'esigenza, che non è sproporzionata quando si tratta di prodotti destinati al grande pubblico, debba considerarsi tale quando si tratti di prodotti destinati ad un uso professionale.
4. La situazione particolare degli utilizzatori professionali
82. La Schwarzkopf fa valere che occorre tener conto, nell'ambito di una valutazione degli interessi in gioco, del fatto che il prodotto controverso è destinato esclusivamente a utilizzatori professionali, per i quali non si impone il medesimo grado di protezione del consumatore medio.
83. Al riguardo, il governo finlandese risponde che la direttiva è volta a salvaguardare la salute degli utilizzatori professionali come quella dei consumatori e che non è, quindi, ammissibile addurre il pretesto che il prodotto è destinato esclusivamente ad un uso professionale per poter applicare in tal caso una norma meno restrittiva. Esso aggiunge che gli utilizzatori professionali corrono anzi maggiori rischi per la salute, e che non vi è alcuna garanzia che il prodotto non cada nelle mani di semplici consumatori.
84. Ricordo, al riguardo, che, fino all'adozione della direttiva 88/667, l'art. 6, n. 1, lett. d), non conteneva alcuna menzione relativa ad un obbligo di indicare sugli imballaggi o sui recipienti avvertenze particolari destinate agli utilizzatori professionali. E' solo a seguito delle osservazioni del Comitato economico e sociale che la locuzione «nonché le eventuali indicazioni concernenti precauzioni particolari da osservare per i prodotti cosmetici di uso professionale, in particolare quelli destinati ai parrucchieri» è stata inserita nell'art. 6, n. 1, lett. d), della direttiva. Il Comitato aveva, infatti, dichiarato, al punto 2.3 del suo parere sulla proposta di direttiva 88/667, che «il Comitato è inoltre preoccupato dal fatto che non vi siano indicazioni di precauzioni particolari per i prodotti cosmetici ad uso professionale, particolarmente quelli per i parrucchieri. Ovviamente un certo numero di informazioni comuni a tutti gli utenti sono evidenziate nelle disposizioni di cui all'allegato III. Tuttavia, sarebbe importante che i fabbricanti siano obbligati ad indicare, almeno per alcuni prodotti, che per la loro manipolazione è consigliabile l'uso dei guanti. Infatti, anche se alcuni prodotti non creano problemi particolari, è evidente che se applicati più volte al giorno, possono provocare irritazioni che l'utente deve invece essere in grado di evitare».
85. Ebbene, se un organo istituzionale, nel quale si esprimono gli imprenditori e i lavoratori, giunge alla conclusione che l'informazione prescritta dalla direttiva dovrebbe essere migliorata, completandola con indicazioni destinate agli utilizzatori professionali, non si può assolutamente ritenere che il legislatore abbia violato il principio di proporzionalità laddove non ha autorizzato il ricorso ad una informazione più concisa per gli utilizzatori professionali rispetto ai privati.
86. Se gli utilizzatori professionali con una grande esperienza sono probabilmente informati sulle precauzioni da adottare, non vale necessariamente la stessa cosa per i principianti. Inoltre, può accadere che nuove marche di prodotti o nuove denominazioni commerciali comincino ad essere utilizzate senza che i dipendenti si rendano subito conto che si tratta di prodotti che presentano gli stessi rischi potenziali di quelli a cui erano abituati.
87. Sarebbe, effettivamente, concepibile che per prodotti destinati esclusivamente ad un uso professionale ci si accontenti di un'avvertenza più breve, che metta l'accento sull'essenziale, ad esempio «Attenzione: pericolo per gli occhi; rischi di allergia; leggere attentamente il foglio illustrativo».
88. Ma se legislatore comunitario non ha adottato questa via, ciò non significa che gli si possa rimproverare di aver violato il principio di proporzionalità. La distinzione degli obblighi in materia di etichettatura a seconda del circuito di distribuzione - per il pubblico o riservato agli utilizzatori professionali - o, al contrario, l'unificazione di detti obblighi, con allineamento sulle esigenze di tutela del consumatore mediamente informato, sono due opzioni fra le quali il legislatore comunitario, possedendo un potere discrezionale incontrovertibile, poteva operare una scelta. E se tale scelta non soddisfa un produttore, ciò non vuol dire che le misure adottate siano illegittime. Esse sarebbero tali solo se si dimostrasse che - prescrivendo l'apposizione sui prodotti destinati agli utilizzatori professionali delle medesime indicazioni che devono comparire sui prodotti destinati al grande pubblico - il legislatore comunitario ha, a seguito di un errore manifesto di valutazione, imposto ai produttori un onere sproporzionato rispetto alla tutela della salute che perseguiva, ed era legittimato a perseguire. Ebbene, tale dimostrazione non ci è stata fornita.
89. Se un domani il legislatore operasse una scelta diversa, non sarà, nemmeno in tal caso, censurabile, purché le misure adottate rispettino il principio di proporzionalità, ma questo non significherà ancora che la scelta operata in precedenza fosse errata. Per definizione, l'esistenza di un potere discrezionale comporta che diverse soluzioni, tutte perfettamente legittime, si prospettano a colui che decide. E' solo nell'ipotesi inversa, vale a dire quella di una competenza vincolata, che sparisce ogni scelta e che non possono esistere contemporaneamente più soluzioni conformi alla legalità.
5. L'art. 30 e la molteplicità linguistica
90. Mi resta da accennare all'argomento secondo cui il fatto di impedire ad un produttore di cosmetici di utilizzare un solo imballaggio e un solo recipiente per la totalità degli Stati membri della Comunità costituirebbe una restrizione al principio della libera circolazione delle merci, vietata dall'art. 30 e dall'art. 34 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 29 CE).
91. Ammetto che, se fosse possibile, allo stesso tempo, soddisfare le esigenze di tutela della salute e utilizzare un solo imballaggio per l'insieme del mercato comunitario, saremmo in una situazione ideale.
92. Tuttavia, tra le teoria e la pratica può esservi una certa distanza. La realtà inevitabile della Comunità è, infatti, quella della coesistenza, in seno a un medesimo mercato, di un gran numero di lingue nazionali e ufficiali diverse.
93. I costi che derivano da tale dato di fatto non sono imposti dal Consiglio, bensì derivano dalla realtà delle cose. Non possono quindi essere considerati una limitazione illegittima degli scambi, contraria all'art. 30 del Trattato.
94. La necessità di stampare imballaggi diversi non è del resto l'equivalente della «differenziazione della produzione» che la direttiva ha voluto evitare (secondo considerando). Tale differenziazione riguarda, infatti, la composizione dei prodotti. Riguardo alle esigenze economiche di cui occorre tener conto, secondo il terzo considerando, abbiamo visto che esse non possono, in caso di conflitto, prevalere sulle necessità di tutela della salute.
95. E', quindi, a ragione che il legislatore comunitario ha previsto all'art. 7, n. 2, che gli Stati membri «possono prescrivere che le indicazioni di cui all'articolo 6, paragrafo 1, lettere b), c) e d), vengano redatte almeno nella lingua o nelle lingue nazionali o ufficiali» .
96. Notiamo, incidentalmente, che è materialmente possibile stampare l'avvertenza in tre lingue, sul tubetto e sul relativo imballaggio. Ove ricorra a tale possibilità, il produttore avrà bisogno soltanto di quattro tipi di imballaggio per coprire i quindici Stati membri, e, al tempo stesso, per quanto gli obblighi in materia di etichettatura siano paragonabili, l'insieme dei paesi anglofoni, francofoni, ispanofoni e lusofoni del mondo (più, eventualmente, i paesi arabofoni, in quanto la Comunità conta soltanto undici lingue e uno degli imballaggi potrebbe quindi riportare due lingue della Comunità più la lingua araba).
97. Rilevo, peraltro, che il peso delle costrizioni linguistiche si è manifestato anche su un altro piano. La direttiva prevede, infatti, al suo art. 7 bis, che una serie di sette informazioni deve essere tenuta a immediata disposizione delle autorità competenti degli altri Stati membri, nella o nelle lingue nazionali dello Stato membro interessato o in una lingua facilmente comprensibile da queste.
98. Si tratta in particolare della formula qualitativa e quantitativa del prodotto, dei metodi di fabbricazione, della valutazione della sicurezza del prodotto finito per la salute umana, dei dati esistenti per quanto riguarda gli effetti indesiderabili per la salute umana e delle prove degli effetti attribuiti al prodotto cosmetico.
99. Questo dimostra ancora una volta che il legislatore comunitario ha voluto mettere in primo piano la tutela della salute umana. Egli ritiene manifestamente che, se un produttore vuole smerciare i suoi prodotti in altri Stati membri, deve assoggettarsi ai vincoli che derivano dalla molteplicità linguistica nella Comunità.
100. Aggiungo che, se si volesse spingere la tesi dei costi inammissibili fino al limite della sua logica si dovrebbe concludere che il Consiglio dovrebbe rinunciare a prescrivere l'indicazione di avvertenze non soltanto sugli imballaggi dei prodotti cosmetici, ma anche su quelli dei medicinali o dei prodotti fitosanitari, ogni volta che la lunghezza di tali avvertenze impedisca la loro stampa in tutte le lingue della Comunità, in ogni caso, quando tali prodotti siano destinati ad utilizzatori professionali.
101. Tenuto conto dell'importanza che occorre garantire alla tutela della salute, una tale tesi non potrebbe, evidentemente, essere accolta.
102. Alla luce di tutti gli elementi che precedono, propongo alla Corte di statuire:
«La nozione di "impossibilità pratica" di cui all'art. 6, n. 1, lett. d), seconda frase, della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/768/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici, in combinato disposto con gli artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 28 CE e 30 CE) deve essere interpretata nel senso che non consente di rinunciare alla menzione del testo integrale dell'avvertenza per il semplice motivo che l'impresa ritiene utile, per ragioni economiche, commercializzare i suoi prodotti con una presentazione uniforme in nove lingue nei diversi Stati recante soltanto una breve avvertenza sull'imballaggio e sul recipiente, qualora l'indicazione completa sia materialmente possibile».