62017CC0350
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
presentadas el 25 de octubre de 2018 (
1
)
Asuntos acumulados C‑350/17 y C‑351/17
Mobit Soc. cons. arl
contra
Regione Toscana (C‑350/17)
con intervención de
Autolinee Toscane SpA,
Régie autonome des transports parisiens (RATP)
y
Autolinee Toscane SpA
contra
Mobit Soc. cons. arl (C‑351/17),
con intervención de
Regione Toscana,
Régie autonome des transports parisiens (RATP)
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]
«Procedimiento prejudicial — Reglamento (CE) n.o 1370/2007 — Servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera — Artículo 5 — Adjudicación de contratos de servicio público — Artículo 8, apartado 2 — Régimen transitorio — Inaplicabilidad del artículo 5 a las adjudicaciones efectuadas entre el 3 de diciembre de 2009 y el 2 de diciembre de 2019 — Artículo 8, apartado 3 — Régimen transitorio — Inaplicabilidad del artículo 5 a las adjudicaciones efectuadas antes del 3 de diciembre de 2009 — Artículo 5, apartado 2 — Adjudicación directa — Requisito de limitación de las actividades del operador interno — Incumplimiento — Irrelevancia para un procedimiento de adjudicación mediante licitación — Conceptos de “autoridad competente y de operador interno”»
I. Introducción
1.
Mediante dos resoluciones de 6 de abril de 2017, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) planteó al Tribunal de Justicia dos peticiones de decisión prejudicial relativas a la interpretación del artículo 5, apartado 2, y del artículo 8, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 1191/69 y (CEE) n.o 1107/70 del Consejo. (
2
)
2.
Dichas peticiones se han presentado, por una parte, en el marco de un litigio entre Mobit Soc. cons. arl, un consorcio en el que participan varias empresas italianas del sector del transporte, y la Regione Toscana (región de Toscana, Italia), en relación con la adjudicación definitiva a Autolinee Toscane SpA, empresa controlada por la Régie autonome des transports parisiens (en lo sucesivo, «RATP»), de un contrato de servicio público de transporte local y, por otra parte, en el marco de un litigio, que se inscribe en el mismo contexto fáctico, entre Autolinee Toscane y Mobit.
3.
Mediante estas cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pretende en esencia que se dilucide si los artículos 5 y 8 del Reglamento n.o 1370/2007 deben interpretarse en el sentido de que un operador, como Autolinee Toscane en el litigio principal, debe quedar excluido de un procedimiento de adjudicación mediante licitación por estar controlado por otro operador, a saber, RATP en el presente litigio, que ha resultado beneficiario de una adjudicación directa antes de la entrada en vigor de este Reglamento. (
3
)
4.
Por los motivos que expondré a continuación, considero que ninguna disposición del Reglamento n.o 1370/2007 se opone, en las circunstancias del litigio principal, a la adjudicación mediante licitación de un contrato de servicio público de transporte a un operador como Autolinee Toscane.
II. Marco jurídico
A.
Derecho de la Unión
5.
Conforme a lo dispuesto en su artículo 1, apartado 1, párrafo primero, el objetivo del Reglamento n.o 1370/2007 es definir las modalidades según las cuales, en cumplimiento de las disposiciones del Derecho de la Unión, las autoridades competentes pueden intervenir en el sector del transporte público de viajeros para garantizar la prestación de servicios de interés general que sean más frecuentes, más seguros, de mayor calidad y más baratos que los que el simple juego del mercado hubiera permitido prestar.
6.
El artículo 2 de este Reglamento prevé, en particular, las siguientes definiciones:
«[…]
b)
“autoridad competente”: todo poder público o agrupación de poderes públicos de uno o más de un Estado miembro que esté habilitado para intervenir en el transporte público de viajeros en un área geográfica determinada, o todo órgano que reúna esas facultades;
[…]
h)
“adjudicación directa”: adjudicación de un contrato de servicio público a un operador de servicio público determinado en ausencia de todo procedimiento previo de licitación;
[…]
j)
“operador interno”: una entidad jurídicamente independiente sobre la que una autoridad local competente, o en caso de una agrupación de autoridades, al menos una autoridad local competente, ejerce un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios;
[…]».
7.
Según el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 1370/2007, «cuando una autoridad competente decida conceder al operador de su elección un derecho exclusivo o una compensación o ambas cosas, cualquiera que sea su naturaleza, en contrapartida por la ejecución de obligaciones de servicio público, deberá hacerlo en el marco de un contrato de servicio público».
8.
El artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007, titulado «Adjudicación de contratos de servicio público», dispone:
«1)   Los contratos de servicio público se adjudicarán de acuerdo con las normas establecidas en el presente Reglamento. […]
2)   Salvo que lo prohíba el Derecho nacional, cualquier autoridad local competente (independientemente de que sea una autoridad individual o una agrupación de autoridades que presten servicios públicos integrados de transporte de viajeros) podrá optar por prestar ella misma servicios públicos de transporte de viajeros o por adjudicar directamente contratos de servicio público a una entidad jurídicamente independiente sobre la que la autoridad local competente (o, en el caso de una agrupación de autoridades, al menos una autoridad local competente) ejerce un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios. Cuando una autoridad local competente adopte tal decisión se aplicará lo siguiente:
a)
para determinar la existencia de ese control por la autoridad local competente, habrán de tenerse en cuenta factores como el nivel de presencia en los órganos de administración, dirección o supervisión, las especificaciones correspondientes en los estatutos, la propiedad, la influencia y control efectivos de las decisiones estratégicas y las decisiones aisladas de gestión. De conformidad con la legislación comunitaria, la propiedad del 100 % por parte de la autoridad pública competente, en particular en el caso de colaboraciones público-privadas, no constituye un requisito obligatorio para determinar que existe un control en el sentido del presente apartado, siempre que exista un[a] influencia pública dominante y que pueda determinarse el control sobre la base de otros criterios;
b)
la condición para aplicar el presente apartado será que el operador interno y cualquier entidad sobre la cual este operador ejerza una influencia, por mínima que sea, realicen sus actividades de transporte público de viajeros dentro del territorio de la autoridad local competente, no obstante las líneas salientes u otros elementos auxiliares de dicha actividad que entren en el territorio de autoridades locales competentes vecinas, y no participen en licitaciones relativas a la prestación de servicios públicos de transporte de viajeros organizadas fuera del territorio de la autoridad local competente;
c)
no obstante lo dispuesto en la letra b), un operador interno podrá participar en una licitación equitativa a partir de dos años antes de la conclusión de su contrato de servicio público adjudicado directamente, con la condición de que se haya adoptado una decisión definitiva de licitar equitativamente los servicios públicos de transporte de viajeros que abarque el contrato del operador interno y este no haya celebrado ningún otro contrato de servicio público adjudicado directamente;
d)
de no existir una autoridad local competente, las letras a), b) y c) se aplicarán a una autoridad nacional en beneficio de una zona geográfica que no sea nacional, siempre que el operador interno no participe en licitaciones relativas a la prestación de servicios públicos de transporte de viajeros organizados fuera de la zona para la cual se ha adjudicado el contrato de servicio público;
[…]
3)   Toda autoridad competente que recurra a un tercero que no sea un operador interno deberá adjudicar los contratos de servicio público con arreglo a un procedimiento de licitación equitativo, salvo en los casos indicados en los apartados 4, 5 y 6. El procedimiento adoptado para la licitación estará abierto a cualquier operador, será equitativo y respetará los principios de transparencia y no discriminación. Tras la presentación de las ofertas y una posible preselección, podrán llevarse a cabo negociaciones, siempre en cumplimiento de los mencionados principios, con el fin de precisar los elementos que mejor permitan responder a la especificidad o la complejidad de las necesidades.
[…]»
9.
El artículo 8 del Reglamento n.o 1370/2007, titulado «Disposiciones transitorias», tiene el siguiente tenor:
«1)   Los contratos de servicio público se adjudicarán de acuerdo con las normas establecidas en el presente Reglamento. […]
2)   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3, la adjudicación de contratos de servicio público por ferrocarril y por carretera cumplirá lo dispuesto en el artículo 5 a partir del 3 de diciembre de 2019. Durante ese período transitorio los Estados miembros tomarán medidas para cumplir progresivamente el artículo 5 con el fin de evitar problemas estructurales graves, en particular, en lo que respecta a la capacidad de transporte.
Dentro de un plazo de seis meses a partir del final de la primera mitad del período transitorio, los Estados miembros presentarán a la Comisión un informe de evaluación en el que se destacará la aplicación de la adjudicación progresiva de los contratos de servicio público de acuerdo con el artículo 5. Tomando como base los informes de evaluación de los Estados miembros, la Comisión podrá proponer las medidas adecuadas a la atención de los Estados miembros.
3)   En lo que respecta a la aplicación del apartado 2, no se tendrán en cuenta los contratos de servicio público adjudicados con arreglo al Derecho comunitario y al Derecho nacional:
a)
antes del 26 de julio de 2000, con arreglo a un procedimiento de licitación equitativo;
b)
antes del 26 de julio de 2000, con arreglo a un procedimiento distinto del procedimiento de licitación equitativo;
c)
a partir del 26 de julio de 2000 y antes del 3 de diciembre de 2009, con arreglo a un procedimiento de licitación equitativo;
d)
a partir del 26 de julio de 2000 y antes del 3 de diciembre de 2009, con arreglo a un procedimiento distinto del procedimiento de licitación equitativo.
Los contratos a que se refiere la letra a) podrán continuar hasta su expiración. Los contratos a que se refieren las letras b) y c) podrán continuar asimismo hasta su expiración, pero no por un período superior a 30 años. Los contratos a que se refiere la letra d) también podrán continuar hasta su expiración, siempre que sean de duración limitada y comparable a las duraciones que se especifican en el artículo 4.
Los contratos de servicio público podrán continuar hasta su expiración en caso de que su rescisión pueda provocar consecuencias jurídicas o económicas indebidas y siempre que la Comisión haya dado su aprobación.
[…]»
B.
Derecho italiano
10.
El órgano jurisdiccional remitente ha señalado que, además de las disposiciones del Reglamento n.o 1370/2007, son pertinentes para la resolución de los litigios principales las normas derivadas del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 de marzo de 1997, n. 59 (Decreto Legislativo n.o 422 de 19 de noviembre de 1997, relativo a la atribución a las regiones y entidades locales de funciones y competencias en materia de transporte público local, con arreglo al artículo 4, apartado 4, de la Ley n.o 59 de 15 de marzo de 1997; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo de 19 de noviembre de 1997»).
11.
A tenor del artículo 18 del Decreto Legislativo de 19 de noviembre de 1997, titulado «Organización de los servicios de transporte público regional y local»:
«[…]
2.   Con el objetivo de incentivar la superación de las estructuras monopolísticas y de introducir normas de funcionamiento competitivo en la gestión de los servicios de transporte regional y local, para la adjudicación de los servicios, las regiones y los entes locales respetarán los principios del artículo 2 de la Ley n.o 481, de 14 de noviembre de 1995, y garantizarán, en particular:
a)
el recurso a los procedimientos de licitación para la selección del gestor del servicio, sobre la base de los elementos del contrato de servicio previsto en el artículo 19 y de conformidad con la normativa de la Unión y nacional en materia de contratos públicos de servicio […]. Las sociedades y sus sociedades matrices, las sociedades que pertenezcan al mismo grupo y las filiales que, en Italia o en el extranjero, sean beneficiarias de adjudicaciones de contratos que no sean conformes con lo dispuesto en el artículo 5, en relación con el artículo 8, apartado 3, del [Reglamento n.o 1370/2007], y cuya duración se extienda más allá del 3 de diciembre de 2019 no podrán participar en ningún procedimiento de adjudicación de servicios, ni siquiera ya iniciado. Esta exclusión no se aplicará a las empresas adjudicatarias del servicio que sea objeto del procedimiento de licitación […]».
III. Litigios principales y cuestiones prejudiciales
12.
Mobit es una agrupación italiana de sociedades (società consortile) que aglutina distintas empresas que operan en el sector del transporte.
13.
Autolinee Toscane es una sociedad italiana controlada por RATP a través de las sociedades RATP DEV SA y RATP DEV Italia Srl. Según las indicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente, RATP es un ente público creado y controlado por el Estado francés, quien lleva confiándole contratos de servicio público de transporte desde 1948. El contrato adjudicado a RATP en Francia, vigente en el momento de los hechos pertinentes, finaliza el 31 de diciembre de 2039.
14.
Mediante anuncio publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea el 5 de octubre de 2013, la región de Toscana inició un procedimiento de adjudicación de servicios públicos de transporte local en régimen de concesión en su territorio.
15.
La región de Toscana invitó a presentar ofertas a las dos únicas entidades que habían manifestado interés en participar en el procedimiento, a saber, Mobit y Autolinee Toscane.
16.
El 24 de noviembre de 2015, el contrato fue adjudicado provisionalmente a Autolinee Toscane. La adjudicación definitiva a Autolinee Toscane se acordó el 2 de marzo de 2016.
17.
El 15 de abril de 2016, Mobit impugnó este acuerdo de adjudicación definitiva ante el Tribunale amministrativo della Toscana (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Toscana, Italia). Mediante su recurso, Mobit impugnó la legalidad del procedimiento, invocando motivos basados en la ilegalidad de la participación de Autolinee Toscane en la licitación y en vicios de la oferta seleccionada, así como, con carácter subsidiario, en la ilegalidad del procedimiento en su integridad.
18.
Autolinee Toscane presentó un recurso incidental por el que solicitó la exclusión de la oferta presentada por Mobit. RATP se personó en el procedimiento en apoyo de las pretensiones de Autolinee Toscane.
19.
Mediante sentencia de 28 de octubre de 2016, el Tribunale amministrativo della Toscana (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Toscana) estimó tanto el recurso principal de Mobit como el recurso incidental de Autolinee Toscane. Dicho tribunal anuló los actos y medidas impugnadas desde la adjudicación en favor de Autolinee Toscane, por no respetar su oferta los requisitos previstos en la legislación sobre licitaciones. Asimismo, excluyó la oferta de Mobit, puesto que esta no podía sustituir la presentada por Autolinee Toscane en el procedimiento de adjudicación.
20.
Mobit recurrió dicha sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente, invocando, en particular, una infracción del artículo 2, letras b) y j), del artículo 5, apartado 2, y del artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1370/2007.
21.
En particular, Mobit alegó que Autolinee Toscane debió ser excluida del procedimiento de adjudicación con arreglo al artículo 5, apartado 2, letras b) y d), del Reglamento n.o 1370/2007, puesto que está controlada por una empresa —RATP— beneficiaria de una adjudicación directa en Francia y a la que debe calificarse de operador interno en el sentido de las disposiciones antes citadas.
22.
Según el órgano jurisdiccional remitente, si dicho Reglamento debe interpretarse en el sentido de que exige, en el marco de un procedimiento de licitación, la exclusión de las empresas que sean por otra parte beneficiarias de una adjudicación directa, estará obligado a modificar la sentencia dictada en primera instancia, declarando que Autolinee Toscane no podía tener la condición de adjudicataria.
23.
En consecuencia, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
El artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1370/2007 [en especial, en lo que atañe a la prohibición —establecida en las letras b) y d)— de que un operador interno participe en licitaciones extra moenia o extraterritoriales], ¿debe aplicarse también a las adjudicaciones directas concedidas con anterioridad a la entrada en vigor de dicho Reglamento?
2)
¿Cabe calificar, en abstracto, de “operador interno” —en el sentido del citado Reglamento y eventualmente por analogía en cuanto a su finalidad con la jurisprudencia desarrollada en relación con la figura de in house providing [contratación interna]— a una persona jurídica de Derecho público a la que la autoridad estatal ha adjudicado directamente el servicio de transporte local, cuando dicha persona jurídica está vinculada directamente a la autoridad estatal desde el punto de vista de organización y control y su capital social pertenece al propio Estado (total o parcialmente, en este último caso junto con otros entes públicos)?
3)
En una adjudicación directa de servicios comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1370/2007, el hecho de que, tras la adjudicación, la referida autoridad estatal cree un ente público administrativo dotado de facultades de organización de los servicios de que se trata (manteniendo, sin embargo, el Estado la potestad exclusiva de disponer del título de concesión) —ente que no ejerce ningún “control análogo” sobre el adjudicatario directo de los servicios—, ¿constituye una circunstancia susceptible de excluir dicha adjudicación del régimen del artículo 5, apartado 2, del Reglamento?
4)
La expiración original de una adjudicación directa con posterioridad a la terminación del plazo de treinta años que finaliza el 3 de diciembre de 2039 [y que empezó a correr a partir de la fecha de entrada en vigor del Reglamento (CE) n.o 1370/2007], ¿supone en cualquier caso la disconformidad de la adjudicación con los principios establecidos en el artículo 5, en relación con el artículo 8, apartado 3, de dicho Reglamento, o debe considerarse subsanada tal irregularidad de manera automática, a todos los efectos jurídicos, por reducción implícita ex lege (artículo 8, apartado 3, párrafo segundo) a ese plazo de treinta años?»
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
24.
Las peticiones de decisión prejudicial fueron registradas en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de junio de 2017.
25.
Han presentado observaciones escritas Mobit, Autolinee Toscane, la región de Toscana, RATP, los Gobiernos francés y portugués y la Comisión Europea.
26.
En la vista celebrada el 21 de junio de 2018 formularon observaciones Mobit, Autolinee Toscane, la región de Toscana, RATP, los Gobiernos italiano y francés y la Comisión.
V. Análisis
27.
El órgano jurisdiccional remitente ha planteado cuatro cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación del artículo 5, apartado 2, y del artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1370/2007 a fin de determinar si un operador, como Autolinee Toscane en el litigio principal, debe quedar excluido de un procedimiento de adjudicación mediante licitación por estar controlado por otro operador, a saber, RATP en el presente litigio, que ha resultado beneficiario de una adjudicación directa antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento.
28.
En mi opinión, ninguna disposición del Reglamento n.o 1370/2007 se opone, en las circunstancias del litigio principal, a la adjudicación mediante licitación de un contrato de servicios públicos de transporte a un operador como Autolinee Toscane.
29.
Esta postura resulta de tres motivos distintos y autónomos, a saber, el régimen transitorio previsto en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 (parte A), el régimen transitorio previsto en el artículo 8, apartado 3, de dicho Reglamento (parte B) y la articulación entre el artículo 5, apartado 2, y el artículo 5, apartado 3, del citado Reglamento (parte C).
30.
En aras de la exhaustividad, examinaré en la parte D los conceptos de «operador interno» y «autoridad competente», los cuales son objeto de las cuestiones segunda y tercera.
A.
Sobre la aplicabilidad del régimen transitorio establecido en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 a un procedimiento de adjudicación como el controvertido en el litigio principal
31.
La primera cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente versa sobre la aplicabilidad del artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 a las adjudicaciones directas efectuadas antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento. En las circunstancias del litigio principal, esta cuestión se refiere a la adjudicación directa de la que es beneficiaria RATP en Francia, la cual no es objeto del presente litigio pero podría, conforme al razonamiento expuesto por Mobit, acarrear la exclusión de Autolinee Toscane del procedimiento de adjudicación controvertido en dicho litigio, de conformidad con el artículo 5, apartado 2, letra b), del citado Reglamento. (
4
)
32.
No obstante, antes siquiera de examinar esta cuestión, es preciso preguntarse si una autoridad competente, como la región de Toscana, estaba obligada a ajustarse al artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007 en el marco de un procedimiento de adjudicación finalizado el 2 de marzo de 2016, como el controvertido en el litigio principal. (
5
)
33.
A mi parecer, y antes de nada, del régimen transitorio previsto en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 se desprende que el artículo 5 de dicho Reglamento no es aplicable en el marco de un procedimiento de adjudicación como el controvertido en el litigio principal (sección 1).
34.
A continuación, en aras de la exhaustividad, examinaré un argumento invocado por Mobit según el cual este régimen transitorio únicamente afecta al artículo 5, apartado 3, de dicho Reglamento, y ello no obstante el tenor claro del artículo 8, apartado 2, del citado Reglamento (sección 2).
35.
Por último, expondré los motivos por los que procede distinguir el régimen transitorio establecido en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 del previsto en el artículo 8, apartado 3, de dicho Reglamento (sección 3), régimen este último que es objeto de la parte B de las presentes conclusiones.
1. Sobre la inaplicabilidad del artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007 en el marco de un procedimiento de adjudicación como el controvertido en el litigio principal
36.
Ha de señalarse que el artículo 12 del Reglamento n.o 1370/2007 establece como fecha para la entrada en vigor de este Reglamento el 3 de diciembre de 2009. No obstante, el artículo 8, apartado 2, párrafo primero, primera frase, de dicho Reglamento dispone que la adjudicación de contratos de servicio público por ferrocarril y por carretera cumplirá lo dispuesto en el artículo 5 a partir del 3 de diciembre de 2019.
37.
En otras palabras, el artículo 8, apartado 2, párrafo primero, primera frase, del Reglamento n.o 1370/2007 establece un período transitorio de diez años a partir de la entrada en vigor de dicho Reglamento, hasta el 2 de diciembre de 2019, durante el cual las autoridades competentes de los Estados miembros no están obligadas a ajustarse al artículo 5 de dicho Reglamento al adjudicar contratos de servicio público de transporte por carretera, como el controvertido en el litigio principal.
38.
Pues bien, el litigio principal tiene por objeto una adjudicación efectuada el 2 de marzo de 2016, es decir, antes de la expiración de este período transitorio. (
6
) Deduzco de ello que la región de Toscana no estaba obligada a ajustarse al artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007 en el contexto del presente litigio.
39.
Solo cabría una solución distinta en el supuesto de que la adjudicación en cuestión en dicho litigio formase parte de un régimen nacional que aplicase anticipadamente el artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007, algo que expresamente autoriza, e incluso alienta, el artículo 8, apartado 2, párrafo primero, segunda frase, de dicho Reglamento. El tal caso, sería necesario considerar que la región de Toscana estaba efectivamente obligada a ajustarse a dicho artículo 5 en el contexto de este mismo litigio, y ello conforme a lo previsto en tal régimen nacional.
40.
No obstante, de ningún elemento de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que la República Italiana o la región de Toscana hayan decidido aplicar el artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007 de manera anticipada, esto es, antes de la expiración del período transitorio. Al ser interrogados sobre este extremo en la vista, el Gobierno italiano y la región de Toscana confirmaron que no se había procedido a ninguna aplicación anticipada. Corresponde, sin embargo, al órgano jurisdiccional remitente comprobar que efectivamente tal es el caso.
41.
En consecuencia, con carácter principal, propongo al Tribunal de Justicia que responda del modo siguiente a las cuestiones planteadas: el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 debe interpretarse en el sentido de que el artículo 5 de este Reglamento no es aplicable en el marco de un procedimiento de adjudicación llevado a cabo antes de la expiración del período transitorio establecido en el artículo 8, apartado 2, de dicho Reglamento, como el controvertido en el litigio principal, salvo en el supuesto de que esta adjudicación forme parte de un régimen nacional que aplique de manera anticipada dicho artículo 5, y ello conforme a lo previsto en tal régimen.
2. Sobre las relaciones entre el artículo 8, apartado 2, y el artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007
42.
Del propio tenor del artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 se desprende que esta disposición prevé una vacatio legis para el artículo 5 de dicho Reglamento en su conjunto, como han señalado Autolinee Toscane, la región de Toscana, RATP y el Gobierno francés.
43.
No obstante, la Comisión, en sus directrices de interpretación del Reglamento n.o 1370/2007, afirmó que «en este contexto solo parece pertinente el artículo 5, apartado 3». (
7
) Mobit ha defendido esta interpretación en sus observaciones escritas.
44.
Para justificar esta interpretación, la Comisión formuló un argumento de carácter sistemático en sus directrices. Según esta, las disposiciones del artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007 distintas de las contenidas en su apartado 3 son «más permisivas que los principios generales del Tratado y la jurisprudencia correspondiente». En otras palabras, el hecho de «congelar» la aplicación de estas disposiciones durante el período transitorio obligaría a las autoridades competentes a ajustarse a obligaciones más estrictas, a saber, las derivadas de los principios generales del Tratado y la jurisprudencia correspondiente.
45.
En mi opinión, esta interpretación debe rechazarse por los tres motivos que expondré a continuación.
46.
En primer lugar, contradice el inequívoco tenor del artículo 8, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.o 1370/2007, que se refiere al artículo 5 de este Reglamento sin mayores precisiones.
47.
En segundo lugar, no corresponde al Tribunal de Justicia «adivinar» el alcance de un régimen transitorio, como el previsto en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007, efectuando comparaciones de carácter sistemático entre las obligaciones derivadas respectivamente de dos instrumentos, en el presente asunto, dicho Reglamento y el Tratado FUE. A mi parecer, esta manera de proceder crearía un peligroso precedente desde el punto de vista de los principios de separación de poderes y de seguridad jurídica.
48.
Por último, me parece que la Comisión pretende reintroducir por vía interpretativa una restricción que ha sido rechazada por el legislador de la Unión. En efecto, aunque esta restricción del alcance del artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 no aparece en el primer borrador de este Reglamento, adoptado el 23 de octubre de 2007, ha sido igualmente rechazada por el legislador de la Unión al adoptar el Reglamento (UE) 2016/2338 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, que modifica el Reglamento n.o 1370/2007 en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril. (
8
)
49.
En efecto, en su propuesta de Reglamento de modificación, la Comisión propuso expresamente restringir el alcance del artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 únicamente al artículo 5, apartado 3, de dicho Reglamento. (
9
) Sin embargo, el texto definitivo del Reglamento de modificación, en su forma adoptada por el Consejo y el Parlamento Europeo, no incluye esta restricción. (
10
)
50.
De lo anterior se desprende que el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 establece un período transitorio durante el cual la totalidad de las disposiciones del artículo 5 de dicho Reglamento carece de fuerza vinculante.
3. Sobre las relaciones entre el artículo 8, apartado 2, y el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1370/2007
51.
Por las razones que expondré a continuación, considero que el artículo 8, apartado 2, y el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1370/2007 establecen dos regímenes transitorios distintos, como han defendido en esencia RATP, el Gobierno francés y la Comisión.
52.
Cabe subrayar, con carácter preliminar, que el proceso legislativo que llevó a la adopción del Reglamento n.o 1370/2007, el cual se inició mediante propuesta de la Comisión de 26 de julio de 2000, fue particularmente dilatado y difícil. A raíz de un bloqueo prolongado en el Consejo, (
11
) se introdujeron modificaciones sustanciales en el texto inicialmente propuesto por la Comisión. En particular, los mecanismos transitorios previstos en el artículo 8, apartados 2 y 3, de este Reglamento traen causa, en gran medida, de la posición común aprobada por el Consejo el 11 de diciembre de 2006. (
12
)
53.
En primer lugar, estas dos disposiciones tienen por objeto adjudicaciones efectuadas en períodos distintos. El artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 tiene como finalidad garantizar una transición para las adjudicaciones nuevas, es decir, las efectuadas después del 3 de diciembre de 2009, fecha de entrada en vigor de dicho Reglamento. (
13
) En cambio, el artículo 8, apartado 3, del citado Reglamento establece un mecanismo transitorio para las adjudicaciones existentes, es decir, las efectuadas antes del 3 de diciembre de 2009.
54.
En segundo lugar, las fechas de expiración de estos dos mecanismos transitorios son diferentes. Por una parte, el mecanismo previsto en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 expira el 2 de diciembre de 2019. En efecto, del tenor de esta disposición se desprende que esta exige el cumplimiento del artículo 5 de dicho Reglamento a partir del 3 de diciembre de 2019.
55.
Por otra parte, el artículo 8, apartado 3, de este Reglamento dispone que los contratos adjudicados en el pasado podrán continuar hasta su expiración, previendo al mismo tiempo una fecha límite para la mayoría de ellos. Por tomar un ejemplo concreto, el contrato adjudicado directamente por el Estado francés a RATP, que ha sido invocado por Mobit en el litigio principal, expirará el 31 de diciembre de 2039, si bien solo podrá acogerse al régimen establecido en la disposición antes citada hasta la fecha límite de 3 de diciembre de 2039. (
14
) En consecuencia, es evidente que la duración de este segundo mecanismo transitorio no coincide con la del primero, cuya expiración está prevista para el 2 de diciembre de 2019.
56.
De este modo, el primer mecanismo transitorio retrasa la aplicación del artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007 a las adjudicaciones nuevas hasta el 3 de diciembre de 2019, mientras que el segundo excluye la aplicación de dicho Reglamento a las adjudicaciones existentes hasta su expiración o hasta una fecha límite.
57.
En tercer lugar, el alcance del mecanismo transitorio previsto en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 se limita al artículo 5 de dicho Reglamento, cuya aplicación se retrasa para las adjudicaciones nuevas efectuadas entre el 3 de diciembre de 2009 y el 2 de diciembre de 2019. En cambio, el mecanismo transitorio previsto en el artículo 8, apartado 3, de dicho Reglamento no está limitado, en mi opinión, a una disposición concreta y, por lo tanto, se refiere al conjunto de las disposiciones del Reglamento, que no pueden aplicarse a las adjudicaciones existentes. (
15
)
58.
En cuarto lugar, el comienzo del artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007, a saber, los términos «sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3», apunta a la existencia de un mecanismo transitorio adicional previsto en el apartado 3. De igual modo, la expresión «en lo que respecta a la aplicación del apartado 2», utilizada en el artículo 8, apartado 3, de dicho Reglamento, hace alusión al carácter complementario del mecanismo previsto en esta última disposición.
59.
En quinto lugar, la intención de establecer dos mecanismos transitorios distintos se deriva asimismo de la posición común aprobada por el Consejo, (
16
) de la que resulta el texto del artículo 8 del Reglamento n.o 1370/2007.
60.
En resumen, y como expuso con claridad el Gobierno francés durante la vista, el Reglamento n.o 1370/2007 ha previsto tres regímenes distintos en función de la fecha de adjudicación, con miras a conciliar los imperativos de apertura a la competencia, de seguridad jurídica y de confianza legítima.
61.
El régimen definitivo afecta a las adjudicaciones nuevas efectuadas a partir del 3 de diciembre de 2019, que deben ajustarse al Reglamento n.o 1370/2007 en su totalidad.
62.
El primer régimen transitorio afecta a las adjudicaciones nuevas efectuadas entre el 3 de diciembre de 2009 y el 2 de diciembre de 2019, para las que la aplicación del artículo 5 de dicho Reglamento queda suspendida con arreglo al artículo 8, apartado 2 del mismo.
63.
El segundo régimen transitorio excluye la aplicación del Reglamento a las adjudicaciones efectuadas antes del 3 de diciembre de 2009, de acuerdo con lo dispuesto en su artículo 8, apartado 3.
64.
A continuación, examinaré la aplicabilidad de este último régimen en unas circunstancias como las del litigio principal.
B.
Sobre la aplicabilidad del régimen transitorio establecido en el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1370/2007 a un contrato comprendido en el artículo 8, apartado 3, párrafo primero, letra b), de dicho Reglamento que expira después del plazo de treinta años previsto en esta disposición (cuestiones prejudiciales primera y cuarta)
65.
Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y cuarta, que es preciso examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1370/2007 debe interpretarse en el sentido de que el artículo 5, apartado 2, de dicho Reglamento es aplicable a la adjudicación directa de un contrato efectuada antes de la entrada en vigor del citado Reglamento, teniendo presente que este contrato expira después del plazo de treinta años previsto para los contratos contemplados en el artículo 8, apartado 3, párrafo primero, letra b), del mismo.
66.
Me gustaría hacer hincapié en que, en el procedimiento que ha dado lugar al litigio principal, la región de Toscana no recurrió a la «adjudicación directa» a la que se refiere esta cuestión, puesto que este procedimiento se sometió a licitación con posterioridad a la entrada en vigor del Reglamento n.o 1370/2007.
67.
En realidad, esta cuestión se refiere a la adjudicación directa de la que resultó beneficiaria RATP en Francia antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento. Cabe recordar, a este respecto, que el órgano jurisdiccional remitente desea saber si Autolinee Toscane debe quedar excluida del procedimiento de adjudicación controvertido en el litigio principal debido a que está controlada por RATP. (
17
)
68.
Al igual que sostienen el Gobierno francés y la Comisión, considero que el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007, y en particular la letra b) de esta disposición, no se aplica a una adjudicación directa efectuada antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento, de acuerdo con lo dispuesto en su artículo 8, apartado 3, por las razones que expondré a continuación.
69.
En primer lugar, del artículo 8, apartado 3, párrafo primero, letras a) a d), del Reglamento n.o 1370/2007 se desprende que este régimen transitorio afecta a cualquier contrato adjudicado antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento, el 3 de diciembre de 2009. (
18
)
70.
En segundo lugar, el objeto del artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1370/2007 es excluir la aplicación de este Reglamento, según las modalidades previstas en dicha disposición, a los contratos adjudicados antes del 3 de diciembre de 2009. Dicha exclusión puede adoptar, a mi parecer, dos formas distintas.
71.
Por una parte, no cabe poner en tela de juicio la validez de estos contratos por infracción del Reglamento n.o 1370/2007, y en particular de su artículo 5. Tal conclusión se desprende del artículo 8, apartado 3, párrafo segundo, de dicho Reglamento, a tenor del cual los contratos contemplados «podrán continuar».
72.
Por otra parte, conforme a lo dispuesto en el artículo 8, apartado 3, párrafo primero, de dicho Reglamento, «no se tendrán en cuenta» tales contratos. Cabe deducir de esta disposición que las autoridades competentes de los Estados miembros no deberán tener en cuenta los contratos adjudicados antes de la entrada en vigor de este Reglamento cuando efectúen una adjudicación con arreglo al artículo 5 del mismo.
73.
En el marco del litigio principal, únicamente este segundo efecto es pertinente, puesto que el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la posibilidad de excluir a Autolinee Toscane del procedimiento de adjudicación en cuestión por causa de la adjudicación directa concedida a RATP antes del 3 de diciembre de 2009.
74.
En tercer lugar, el artículo 8, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1370/2007 define la duración de este régimen transitorio, duración que varía en función de la fecha y del tipo de adjudicación.
75.
A este respecto, de las apreciaciones de hecho del Tribunale amministrativo della Toscana (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Toscana), que han sido acogidas por el órgano jurisdiccional remitente (
19
) y que las partes que han presentado observaciones al Tribunal de Justicia no han puesto en entredicho, se desprende que:
–
la adjudicación directa otorgada a RATP en Francia se remonta al año 1948, y
–
el contrato adjudicado a RATP en Francia, en vigor en el momento de los hechos pertinentes, expirará el 31 de diciembre de 2039.
76.
En consecuencia, el contrato adjudicado a RATP en Francia está comprendido en el artículo 8, apartado 3, párrafo primero, letra b), del Reglamento n.o 1370/2007, como ha señalado el órgano jurisdiccional remitente.
77.
Con arreglo al artículo 8, apartado 3, párrafo segundo, de este Reglamento, este tipo de contrato puede «continuar asimismo hasta su expiración, pero no por un período superior a 30 años».
78.
Es de lamentar que esta última disposición no especifique el punto de partida del período de treinta años, como han puesto de manifiesto Mobit y la Comisión. Son posibles, en teoría, varios puntos de partida, como la fecha de la propuesta inicial de reglamento presentada por la Comisión (26 de julio de 2000), como sugirió Mobit, la fecha de entrada en vigor del Reglamento n.o 1370/2007 (3 de diciembre de 2009), la fecha del día siguiente a la expiración del período transitorio que figura en el artículo 8, apartado 2, de dicho Reglamento (3 de diciembre de 2019), la fecha de adjudicación del contrato en cuestión o incluso la fecha de entrada en vigor de este contrato.
79.
No obstante, soy de la opinión de que debe tomarse la fecha de entrada en vigor del Reglamento n.o 1370/2007 como punto de partida de este período de treinta años, por las dos razones que expondré a continuación. Por una parte, la utilización de una fecha relativa al contrato en cuestión no permitiría aplicar una solución uniforme a todos los contratos contemplados en el artículo 8, apartado 3, de dicho Reglamento. Esta situación daría lugar a dificultades de aplicación para las autoridades competentes e inseguridad jurídica para los operadores activos en el sector del transporte.
80.
Por otra parte, cabe señalar que esta disposición se refiere al conjunto de los contratos celebrados antes del 3 de diciembre de 2009, fecha de entrada en vigor de dicho Reglamento. En consecuencia, me parece razonable considerar que esta fecha representa asimismo el punto de partida de treinta años previsto en el artículo 8, apartado 3, párrafo segundo, del citado Reglamento para los contratos a que se refiere el artículo 8, apartado 3, párrafo primero, letras b) y c), del mismo, como presumen el órgano jurisdiccional remitente y el Gobierno francés.
81.
Por lo tanto, es preciso considerar, según esta interpretación de las disposiciones pertinentes, que este período de treinta años expirará el 3 de diciembre de 2039. (
20
)
82.
Mediante su cuarta cuestión prejudicial, este órgano jurisdiccional pretende que se dilucide si el contrato adjudicado por el Estado francés a RATP puede acogerse al régimen transitorio previsto en el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1370/2007 pese a que este contrato expirará el 31 de diciembre de 2039, es decir, después del 3 de diciembre de 2039, fecha de expiración del período de treinta años.
83.
A este respecto, Mobit alega que el contrato adjudicado a RATP no es conforme, debido a su duración, con la disposición antes citada. Sin embargo, me parece que esta postura trae causa de una confusión entre los requisitos de aplicación y los efectos de dicho régimen transitorio.
84.
En efecto, por una parte, del tenor del artículo 8, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1370/2007 se desprende que este régimen transitorio se aplica a todos los contratos adjudicados antes del 3 de diciembre de 2009, y ello con independencia de su duración. Por otra parte, el artículo 8, apartado 3, párrafo segundo, del citado Reglamento no precisa el tipo de contrato incluido en este régimen, sino los efectos y la duración de dicho régimen.
85.
De conformidad con esta interpretación de las disposiciones pertinentes, no cabe duda de que el contrato adjudicado por el Estado francés a RATP puede efectivamente acogerse al régimen transitorio previsto en el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1370/2007, y ello pese al hecho de que expirará el 31 de diciembre de 2039, como han señalado Autolinee Toscane, RATP, la región de Toscana, los Gobiernos francés y portugués y la Comisión. Sin embargo, solo podrá acogerse a dicho régimen durante el período de treinta años previsto para los contratos contemplados en el artículo 8, apartado 3, párrafo primero, letra b), de este Reglamento, período que expirará el 3 de diciembre de 2039.
86.
Por consiguiente, el artículo 5, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1370/2007 no podrá aplicarse a un contrato como aquel del que RATP es titular hasta el 4 de diciembre de 2039. La duración relativamente prolongada de este régimen transitorio puede atribuirse, en particular, a la dificultad de alcanzar un acuerdo en el Consejo sobre la adopción de dicho Reglamento. (
21
)
87.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales primera y cuarta del modo siguiente: el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1370/2007 debe interpretarse en el sentido de que el artículo 5, apartados 2 y 3, de este Reglamento no es aplicable, durante un período de treinta años que expirará el 3 de diciembre de 2039, a un contrato contemplado en el artículo 8, apartado 3, párrafo primero, letra b), de dicho Reglamento, y ello pese al hecho de que este contrato expirará después del 3 de diciembre de 2039.
88.
Al igual que la que se ha propuesto en la parte A de las presentes conclusiones, esta respuesta permite responder al conjunto de las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. Con carácter subsidiario de segundo grado, en la sección siguiente examinaré si el artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007 puede interpretarse en el sentido de que una empresa debe quedar excluida de un procedimiento de licitación por estar controlada por otra que ha resultado beneficiaria de una adjudicación directa.
C.
Sobre la naturaleza de la sanción vinculada al requisito de la limitación de las actividades de los operadores internos previsto en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007
89.
Las cuestiones prejudiciales segunda y tercera del órgano jurisdiccional remitente descansan en una premisa que merece un examen específico, a saber, la posibilidad —e incluso la obligación— de excluir a una empresa, como Autolinee Toscane en el litigio principal, de un procedimiento de adjudicación mediante licitación, en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento n.o 1370/2007, por ser ella o la empresa que la controla, como RATP en el presente asunto, beneficiaria de una adjudicación directa en el sentido del artículo 5, apartado 2, de dicho Reglamento.
90.
Por los motivos que expondré a continuación, considero que esta premisa es errónea. En efecto, comparto la opinión expresada por la Comisión de que una empresa no puede quedar excluida de un procedimiento de adjudicación mediante licitación por haber resultado beneficiaria, además, de una adjudicación directa.
91.
Es preciso recordar que el artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007 ofrece a la autoridad competente la libertad de elegir entre un procedimiento de adjudicación directa, regido por el artículo 5, apartado 2, de este Reglamento, y un procedimiento de adjudicación mediante licitación, previsto en el artículo 5, apartado 3, de dicho Reglamento.
92.
Sin embargo, esta libertad de elección está supeditada a un requisito de limitación geográfica de la actividad del operador interno cuando la autoridad competente opta por efectuar una adjudicación directa. Este principio de limitación, cuyo contenido ha sido precisado en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007, tiene como objetivo prevenir posibles distorsiones de la competencia derivadas de la participación, en un procedimiento de licitación, de un operador interno que disfruta de condiciones económicas favorables en el marco de otro contrato adjudicado sin procedimiento de licitación.
93.
Ninguna de las partes que han formulado observaciones ante el Tribunal de Justicia ha cuestionado el principio que subyace a este requisito de limitación de las actividades del operador interno. En cambio, estas partes han expresado opiniones divergentes en cuanto a la sanción prevista en caso de incumplimiento de este requisito.
94.
El órgano jurisdiccional remitente parte de la base de que esta sanción consiste en la exclusión de los operadores internos de cualquier procedimiento de adjudicación mediante licitación. Han defendido esta postura Mobit y el Gobierno italiano.
95.
En cambio, Autolinee Toscane, la región de Toscana, RATP, el Gobierno francés y la Comisión han alegado que la participación de un operador interno en un procedimiento de licitación no implica su exclusión de dicho procedimiento, sino la invalidez de la adjudicación directa de la que es beneficiario.
96.
En mi opinión, el incumplimiento del requisito de limitación previsto en el artículo 5, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1370/2007 no puede tener ninguna consecuencia para un procedimiento de adjudicación mediante licitación en el sentido del artículo 5, apartado 3, de dicho Reglamento.
97.
En primer lugar, es preciso señalar que el requisito de limitación está contemplado en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007, que rige las adjudicaciones directas, y no en el artículo 5, apartado 3, de dicho Reglamento, que se refiere a las adjudicaciones mediante licitación.
98.
En segundo lugar, esta interpretación se deriva del tenor del artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007. En efecto, del artículo 5, apartado 2, letra b), de dicho Reglamento, y en particular de la expresión «la condición para aplicar el presente apartado será que», se desprende explícitamente que el requisito de limitación de las actividades del operador interno es una condición de validez de los procedimientos de adjudicación interna.
99.
En tercer lugar, el tenor del artículo 5, apartado 3, segunda frase, del Reglamento n.o 1370/2007 se opone asimismo a la exclusión de los operadores que hayan resultado beneficiarios de una adjudicación directa, puesto que exige expresamente que este procedimiento esté «abierto a cualquier operador». Cabe subrayar a este respecto que el artículo 5, apartado 3, de dicho Reglamento, que contempla los procedimientos de adjudicación mediante licitación, no prevé ni se remite al requisito de limitación previsto en el artículo 5, apartado 2, letra b), del mismo o algún otro requisito similar.
100.
Ciertamente, una lectura formalista de la expresión «toda autoridad competente que recurra a un tercero que no sea un operador interno», con la que comienza el artículo 5, apartado 3, primera frase, del Reglamento n.o 1370/2007, podría sugerir que todos los operadores internos están automáticamente excluidos de los procedimientos de adjudicación mediante licitación. En realidad, esta expresión se refiere necesariamente solo a los operadores internos de la autoridad competente en cuestión, que no es otra que la que convoca la adjudicación mediante licitación.
101.
En efecto, el alcance de estos términos no pretende excluir a todo operador interno de los procedimientos de licitación, sino imponer la celebración de un procedimiento de licitación cada vez que una autoridad competente no recurra a una adjudicación directa con arreglo al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007. En otras palabras, las autoridades competentes tienen la obligación de recurrir bien a la adjudicación directa, bien a la adjudicación mediante licitación (
22
) y tienen asimismo la obligación, cuando opten por este último procedimiento, de abrirlo a cualquier operador.
102.
En cuarto lugar, la interpretación propuesta por la Comisión se ajusta a uno de los objetivos perseguidos por el Reglamento n.o 1370/2007, a saber, el aumento del recurso a los procedimientos de licitación para la adjudicación de contratos de servicio público de transporte. (
23
) Según esta interpretación, en efecto, la participación de un operador interno en un procedimiento de licitación puede ser sancionada con la invalidez de las adjudicaciones directas de las que haya resultado beneficiaria. (
24
) En mi opinión, no cabe duda de que esta sanción puede disuadir a un operador interno de participar en un procedimiento de licitación. Sin embargo, todo operador interno conserva plenamente el derecho a participar en procedimientos de licitación, preservando así su efectividad.
103.
Cabe deducir de lo anterior que el artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la adjudicación mediante licitación de un contrato de servicio público de transporte, como el controvertido en el litigio principal, a un operador controlado por otro operador que ha resultado beneficiario de una adjudicación directa antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento.
104.
En cambio, la participación de un operador interno en un procedimiento de adjudicación mediante licitación podría, en su caso, poner en entredicho la validez de la adjudicación directa de la que ha resultado beneficiaria dicha empresa o la empresa que la controla, suponiendo que el artículo 5 resulte aplicable. (
25
) Cabe subrayar que esta cuestión excede, a mi modo de ver, del objeto del litigio principal.
D.
Sobre los conceptos de «operador interno» y de «autoridad competente» previstos en el artículo 2, letras b) y j), y en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 (cuestiones prejudiciales segunda y tercera)
105.
En la línea de lo defendido por RATP, Autolinee Toscane, el Gobierno francés y la Comisión, considero que no es necesario responder a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera.
106.
En efecto, de las respuestas que he propuesto en las secciones anteriores de las presentes conclusiones se desprende que el Reglamento n.o 1370/2007 no se opone, en las circunstancias del litigio principal, a la adjudicación mediante licitación de un contrato de servicio público de transporte a un operador como Autolinee Toscane.
107.
No obstante, en aras de la exhaustividad, en la presente parte responderé brevemente a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera.
108.
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 2, letra j), y el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007 deben interpretarse en el sentido de que cabe calificar de «operador interno» a una persona jurídica de Derecho público que es titular de un contrato de servicio público de transporte local adjudicado directamente por la autoridad estatal, cuando dicha persona jurídica está vinculada directamente a aquella desde el punto de vista de su organización y control, y su capital social pertenece al Estado.
109.
Según las explicaciones facilitadas por este órgano jurisdiccional, esta cuestión tiene por objeto que se aclare el estatuto de RATP a la luz de este Reglamento.
110.
A mi parecer, la respuesta a esta cuestión depende en gran medida de las apreciaciones de hecho, que son competencia del juez nacional.
111.
Más concretamente, corresponde al juez nacional comprobar si la autoridad competente ejerce sobre el operador en cuestión un «control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios», a la luz de los criterios definidos en el artículo 5, apartado 2, letra a), del Reglamento n.o 1370/2007.
112.
Como ha señalado acertadamente Mobit, carece de pertinencia, a efectos de la calificación de operador interno, el hecho de que un operador, como RATP, adopte la forma jurídica de persona jurídica de Derecho público. En efecto, de acuerdo con su considerando 12, el Reglamento n.o 1370/2007 no establece ninguna distinción entre empresas públicas y empresas privadas.
113.
Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia si el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007, a la luz del artículo 2, letra b), de dicho Reglamento, debe interpretarse en el sentido de que un contrato otorgado mediante una adjudicación directa efectuada de conformidad con esta disposición puede, posteriormente, quedar excluido de su ámbito de aplicación debido a la transferencia de las facultades de organización de los servicios de transporte de que se trata a un ente que no ejerce ningún «control análogo» sobre el adjudicatario directo de estos servicios.
114.
Según las explicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente, esta cuestión está motivada por la necesidad de identificar a la autoridad competente en relación con los servicios de transporte prestados por RATP. Según este órgano jurisdiccional, tal autoridad competente podría ser, bien el Estado francés, que ha conservado un derecho de disposición efectiva sobre la concesión adjudicada a RATP, o bien el Syndicat des transports d’Île-de-France (Sindicato de Transportes de Île-de-France; en lo sucesivo, «STIF»), un ente público administrativo que dejó de estar controlado por el Estado francés en 2004 y al que se han atribuido funciones de organización del transporte de la región parisina. Sin embargo, este órgano jurisdiccional señala que STIF carece de facultades para influir en la titularidad, modalidad, objeto y competencias de la concesión asignada ex lege a RATP.
115.
Una vez más, tengo la impresión de que la respuesta a esta cuestión depende en gran medida de las comprobaciones fácticas, que corresponde efectuar al juez nacional.
116.
A la luz de la definición del concepto de «autoridad competente» previsto en el artículo 2, letra b), del Reglamento n.o 1370/2007, pueden contemplarse tres supuestos a raíz de la transferencia de las facultades de organización de los servicios de transporte de que se trata a STIF:
–
el Estado francés conserva en exclusiva la facultad de intervenir en los transportes públicos de viajeros en la zona geográfica en cuestión;
–
esta facultad la comparten ahora el Estado francés y STIF, o
–
dicha facultad la ostenta exclusivamente STIF.
117.
De este modo, a fin de dilucidar si el contrato directamente adjudicado a RATP sigue estando comprendido en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007, incumbe al juez nacional determinar, primero, si cabe calificar al Estado francés o a STIF de autoridades competentes. A continuación, le corresponderá apreciar si se cumplen las condiciones de «control análogo» y de limitación de las actividades del operador interno.
118.
Atendiendo al tenor de la cuestión planteada, el órgano jurisdiccional remitente considera que STIF no ejerce ningún «control análogo» sobre RATP, en el sentido del artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007. En consecuencia, el contrato del que es titular RATP seguirá estando comprendido en esta disposición, a pesar de la transferencia a STIF de las facultades de organización de los servicios de transporte de que se trata, si, por una parte, la autoridad estatal conserva, en exclusiva o conjuntamente con STIF, la facultad de intervenir en los transportes públicos de viajeros en la zona geográfica en cuestión (y, en consecuencia, puede ser calificada de «autoridad competente») y si, por otra parte, dicha autoridad continúa ejerciendo un «control análogo» sobre el adjudicatario.
119.
Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera del modo siguiente.
120.
El artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007, a la luz del artículo 2, letra j), de dicho Reglamento, debe interpretarse en el sentido de que cabe calificar de «operador interno» a una persona jurídica de Derecho público que es titular de un contrato de servicio público de transporte local adjudicado directamente por la autoridad estatal, siempre que dicha autoridad ejerza sobre esta persona un «control análogo» al que ejerce sobre sus propios servicios.
121.
Además, el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007, a la luz de su artículo 2, letra b), debe interpretarse en el sentido de que la transferencia de las facultades de organización de los servicios de transporte, de la autoridad estatal a un ente que no ejerce ningún «control análogo» sobre el adjudicatario, no implica la exclusión del contrato adjudicado del ámbito de aplicación de esta disposición siempre que, por una parte, la autoridad estatal conserve, en exclusiva o junto con este ente, la facultad de intervenir en los transportes públicos de viajeros en la zona geográfica en cuestión (y, en consecuencia, pueda ser calificada de «autoridad competente») y que, por otra parte, dicha autoridad continúe ejerciendo un «control análogo» sobre el adjudicatario.
VI. Conclusión
122.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia):
«1)
El artículo 8, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 1191/69 y (CEE) n.o 1107/70 del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que el artículo 5 de este Reglamento no es aplicable en el marco de un procedimiento de adjudicación llevado a cabo antes de la expiración del período transitorio establecido en el artículo 8, apartado 2, de dicho Reglamento, como el controvertido en el litigio principal, salvo en el supuesto de que esta adjudicación forme parte de un régimen nacional que aplique de manera anticipada dicho artículo 5, y ello conforme a lo previsto en tal régimen.
2)
Con carácter subsidiario, el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1370/2007 debe interpretarse en el sentido de que el artículo 5 de este Reglamento no es aplicable, durante un período de treinta años que expirará el 3 de diciembre de 2039, a un contrato contemplado en el artículo 8, apartado 3, párrafo primero, letra b), de dicho Reglamento, pese al hecho de que este contrato expirará después del 3 de diciembre de 2039.
3)
Con carácter subsidiario de segundo grado, el artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la adjudicación mediante licitación de un contrato de servicio público de transporte, como el controvertido en el litigio principal, a un operador controlado por otro operador que ha resultado beneficiario de una adjudicación directa antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento.
4)
Con carácter aún más subsidiario, el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 1370/2007, a la luz del artículo 2, letra j), de dicho Reglamento, debe interpretarse en el sentido de que cabe calificar de “operador interno” a una persona jurídica de Derecho público que es titular de un contrato de servicio público de transporte local adjudicado directamente por la autoridad estatal, siempre que dicha autoridad ejerza sobre esta persona un “control análogo” al que ejerce sobre sus propios servicios.
Además, el artículo 5, apartado 2, de dicho Reglamento n.o 1370/2007, a la luz de su artículo 2, letra b), debe interpretarse en el sentido de que la transferencia de las facultades de organización de los servicios de transporte, de la autoridad estatal a un ente que no ejerce ningún “control análogo” sobre el adjudicatario, no implica la exclusión del contrato adjudicado del ámbito de aplicación de esta disposición siempre que, por una parte, la autoridad estatal conserve, en exclusiva o junto con este ente, la facultad de intervenir en los transportes públicos de viajeros en la zona geográfica en cuestión (y, en consecuencia, pueda ser calificada de “autoridad competente”) y que, por otra parte, dicha autoridad continúe ejerciendo un “control análogo” sobre el adjudicatario.»
(
1
)	Lengua original: francés.
(
2
)	DO 2007, L 315, p. 1.
(
3
)	Véanse los puntos 21 y 22 de las presentes conclusiones.
(
4
)	Véanse los puntos 21 y 22 de las presentes conclusiones.
(
5
)	Véase el punto 16 de las presentes conclusiones.
(
6
)	Véase el punto 16 de las presentes conclusiones.
(
7
)	Comunicación de la Comisión relativa a directrices de interpretación del Reglamento n.o 1370/2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera (DO 2014, C 92, p. 1), punto 2.6.1.
(
8
)	DO 2016, L 354, p. 22. De conformidad con lo dispuesto en su artículo 2, este Reglamento de modificación entró en vigor el 24 de diciembre de 2017.
(
9
)	Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento n.o 1370/2007 en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril, de 30 de enero de 2013, COM(2013) 28 final, pp. 7 y 16.
(
10
)	Véase el artículo 1, punto 9, del Reglamento 2016/2338.
(
11
)	Véase, en particular, la propuesta revisada de la Comisión de Reglamento del Consejo y del Parlamento Europeo sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, de 20 de julio de 2005, COM(2005) 319 final, p. 4: «Esa propuesta lleva cinco años bloqueada en el Consejo. No ha podido llegarse a una solución de compromiso que permita fijar una posición común, dado que los Estados miembros están sumamente divididos en cuanto al alcance mismo de la apertura del sector de los transportes terrestres a la competencia, habida cuenta, sobre todo, de la disparidad de experiencias llevadas a cabo a este respecto».
(
12
)	Posición Común (CE) n.o 2/2007, de 11 de diciembre de 2006, aprobada por el Consejo (DO 2007, C 70E, p. 1, en particular pp. 9 y 17).
(
13
)	Véase el artículo 12 del Reglamento n.o 1370/2007.
(
14
)	Véanse los puntos 75 a 85 de las presentes conclusiones.
(
15
)	Además del artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007, el mecanismo transitorio previsto en el artículo 8, apartado 3, de dicho Reglamento podría, en particular, afectar a la obligación de celebrar un contrato de servicio público (artículo 3), a las normas sobre compensación (artículos 4, apartados 1 y 2, y 6) o incluso a las que enmarcan la duración del contrato (artículo 4, apartados 3 y 4).
(
16
)	Posición Común n.o 2/2007, p. 17: «El Consejo ha introducido varias modificaciones en las disposiciones transitorias propuestas por la Comisión con el fin de que las autoridades y los operadores tengan tiempo suficiente para adaptarse al nuevo marco legislativo. En primer lugar, el Reglamento entrará en vigor a los tres años de su publicación. Doce años después, los contratos de servicio público para el transporte por ferrocarril y carretera deberán adjudicarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento. […]
Por lo que respecta a los contratos celebrados antes de la entrada en vigor del Reglamento, la Posición Común prevé un período transitorio que concuerda en gran medida con las propuestas formuladas por el Parlamento en primera lectura. El Consejo ha intentado establecer un equilibrio entre, por una parte, el respeto del principio «pacta sun[t] servanda» y, por otra, la necesidad de evitar que los mercados queden cerrados durante demasiado tiempo […]» (el subrayado es mío).
(
17
)	Véanse los puntos 21 y 22 de las presentes conclusiones.
(
18
)	Cabe subrayar que las dos fechas en que se basa el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1370/2007 corresponden, por una parte, a la fecha en que la Comisión presentó su propuesta inicial de Reglamento (26 de julio de 2000) y, por otra parte, a la entrada en vigor de dicho Reglamento (3 de diciembre de 2009). Véase la Posición Común n.o 2/2007, en particular p. 17.
(
19
)	Véase el punto 13 de las presentes conclusiones.
(
20
)	Es preciso recordar que, con arreglo a las reglas clásicas sobre el cálculo de los plazos, cuando un plazo se expresa en años, el dies ad quem es el día del último año cuya fecha coincide con la del dies a quo. Véase el artículo 4, apartado 2, del Convenio Europeo sobre el Cálculo de los Plazos, celebrado en Basilea el 16 de mayo de 1972. El Tribunal de Justicia se refirió a este Convenio en la sentencia de 11 de noviembre de 2004, Toeters y Verberk (C‑171/03, EU:C:2004:714), apartado 34.
(
21
)	Véase el punto 51 de las presentes conclusiones.
(
22
)	El carácter mutuamente excluyente de los dos procedimientos de adjudicación previstos en el artículo 5 del Reglamento n.o 1370/2007 queda confirmado por la definición del concepto de adjudicación directa prevista en el artículo 2, letra h), de este Reglamento: «Adjudicación de un contrato de servicio público a un operador de servicio público determinado en ausencia de todo procedimiento previo de licitación».
(
23
)	Véanse, en particular, los considerandos 6 y 7 del Reglamento n.o 1370/2007.
(
24
)	Con arreglo al artículo 288 TFUE, párrafo segundo, los reglamentos son obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado miembro. Según reiterada jurisprudencia, el reglamento, en razón de su propia naturaleza y de su función en el sistema de fuentes del Derecho de la Unión, puede conferir a los particulares derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales tienen la obligación de proteger (véanse, en particular, las sentencias de 14 de diciembre de 1971, Politi, 43/71, EU:C:1971:122, apartado 9, y de 17 de septiembre de 2002, Muñoz y Superior Fruiticola, C‑253/00, EU:C:2002:497, apartado 27).
(
25
)	Véase, a este respecto, la parte B, puntos 65 a 88 de las presentes conclusiones.