62005CJ0134_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-134/05,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 226 ΕΚ λόγω παραβάσεως, η οποία ασκήθηκε στις 22 Μαρτίου 2005,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων,
εκπροσωπούμενη από τον E. Traversa, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Ιταλικής Δημοκρατίας,
εκπροσωπούμενης από τον I. M. Braguglia, επικουρούμενο από τον P. Gentili, avvocato dello Stato, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθής,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους P. Jann, πρόεδρο τμήματος, K. Lenaerts, E. Juhász, K. Schiemann και E. Levits (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Poiares Maduro
γραμματέας: L. Hewlett, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 5ης Οκτωβρίου 2006,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 14ης Δεκεμβρίου 2006,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί με την προσφυγή της από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, επιβάλλοντας διάφορες προϋποθέσεις για την άσκηση της δραστηριότητας της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ.
Το νομικό πλαίσιο
2. Το κωδικοποιημένο κείμενο των νόμων για τη δημόσια ασφάλεια (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), το οποίο εγκρίθηκε με το βασιλικό διάταγμα 773, της 18ης Ιουνίου 1931 [GURI (Εφημερίδα της Κυβερνήσεως της Ιταλίας) αριθ. 146, της 26ης Ιουνίου 1931, στο εξής: κωδικοποιημένο κείμενο), προβλέπει τα ακόλουθα.
3. Το άρθρο 115 του εν λόγω κωδικοποιημένου κειμένου προβλέπει τα εξής:
«Δεν επιτρέπεται η ίδρυση ή εκμετάλλευση ενεχυροδανειστηρίων ή άλλων πρακτορείων διενέργειας συναλλαγών, ανεξάρτητα από το αντικείμενο και τη διάρκεια της λειτουργίας τους, ακόμη και αν έχουν τη μορφή πρακτορείων πώλησης ή καλλιτεχνικών, εμπορικών ή άλλων εκθέσεων κ.λπ., αν δεν έχει χορηγηθεί σχετική άδεια από τον Questore [την τοπική αστυνομική αρχή].
Η άδεια αυτή απαιτείται επίσης για την άσκηση του επαγγέλματος του πράκτορα ή του μεσάζοντος.
Μεταξύ των πρακτορείων που καλύπτει το παρόν άρθρο καταλέγονται τα πρακτορεία συλλογής στοιχείων που προορίζονται να δημοσιοποιηθούν με την καταχώρισή τους σε ενημερωτικά δελτία ή με άλλους τρόπους.
Η άδεια ισχύει αποκλειστικά για τους χώρους που περιγράφονται σε αυτή.
Επιτρέπεται η αντιπροσώπευση.»
4. Το άρθρο 8 του κωδικοποιημένου κειμένου ορίζει τα εξής:
«Οι αστυνομικές άδειες είναι προσωπικές: δεν επιτρέπεται ούτε η μεταβίβασή τους ούτε η δημιουργία σχέσεων αντιπροσωπείας, εκτός αν συντρέχει μία από τις περιπτώσεις που προβλέπονται ρητά από τον νόμο.
Στις περιπτώσεις που η αστυνομική άδεια επιτρέπει την αντιπροσώπευση, ο αντιπρόσωπος πρέπει να πληροί τις αναγκαίες προϋποθέσεις για τη λήψη της άδειας και να λάβει την έγκριση της αστυνομικής αρχής που εξέδωσε την άδεια.»
5. Το άρθρο 9 του κωδικοποιημένου κειμένου προβλέπει τα εξής:
«Πέρα από τις προϋποθέσεις που θέτει ο νόμος, ο κάτοχος της αστυνομικής άδειας πρέπει να τηρεί τις αυστηρές οδηγίες που η αρμόδια για τη δημόσια ασφάλεια αρχή κρίνει ότι πρέπει να του δώσει προς το κοινό συμφέρον.»
6. Το άρθρο 11 του κωδικοποιημένου κειμένου ορίζει τα εξής:
«Με την επιφύλαξη των ιδιαίτερων προϋποθέσεων που προβλέπει ο νόμος σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, δεν χορηγείται αστυνομική άδεια:
1. σε όσους έχουν καταδικαστεί σε ποινή στερητική της ελευθερίας που υπερβαίνει τα τρία έτη για έγκλημα εκ προθέσεως και δεν έχουν αποκατασταθεί,
2. σε όσους η αστυνομική αρχή έχει απευθύνει προειδοποιητική πράξη για τη συμπεριφορά τους ή έχει επιβάλει ατομικό μέτρο ασφάλειας και σε όσους έχουν κηρυχθεί εγκληματίες καθ’ έξη ή κατ’ επάγγελμα ή τείνοντες στη διάπραξη εγκλημάτων.
Δεν χορηγείται αστυνομική άδεια σε όσους έχουν καταδικαστεί για εγκλήματα κατά του κράτους ή κατά της δημόσιας τάξης ή για εγκλήματα κατά προσώπου που ενέχουν σωματική βία ή για κλοπή, ληστεία, εκβίαση ή παράνομη κατακράτηση προσώπου με σκοπό κλοπή ή εκβίαση ή για θρασύτητα ή αντίσταση κατά της αρχής, καθώς και σε όσους δεν είναι σε θέση να αποδείξουν την καλή συμπεριφορά τους.
Οι αστυνομικές άδειες ανακαλούνται, αν ο κάτοχος της άδειας δεν πληροί πλέον τις προϋποθέσεις ή ορισμένες από τις προϋποθέσεις που προβλέπονται για την έκδοσή τους, ενώ επιτρέπεται η ανάκλησή τους όταν επέρχονται ή ανακύπτουν πραγματικά στοιχεία που θα επέβαλλαν ή θα επέτρεπαν την απόρριψη της αίτησης χορήγησης άδειας.»
7. Το άρθρο 16 του κωδικοποιημένου κειμένου προβλέπει τα εξής:
«Οι αξιωματικοί και τα όργανα της δημόσιας τάξης πρέπει να μπορούν να έχουν οποτεδήποτε πρόσβαση στους χώρους που προορίζονται για την άσκηση δραστηριοτήτων για τις οποίες είναι αναγκαία η κατοχή αστυνομικής άδειας και να ελέγχουν την τήρηση των υποχρεώσεων που επιβάλλουν ο νόμος, οι κανονιστικές πράξεις ή οι δημόσιες αρχές.»
8. Το άρθρο 120 του κωδικοποιημένου κειμένου έχει ως εξής:
«Οι εκμεταλλευόμενοι τα πρακτορεία που απευθύνονται στο κοινό και τα οποία περιγράφονται στα προηγούμενα άρθρα είναι υποχρεωμένοι να τηρούν ημερήσιο πρωτόκολλο των υποθέσεων, σύμφωνα με όσα προβλέψει η κανονιστική απόφαση που θα εκδοθεί, και να έχουν μονίμως αναρτημένο, κατά τρόπο ευδιάκριτο, στους χώρους του πρακτορείου τον πίνακα των εμπορικών πράξεων που πραγματοποιούν καθώς και τον σχετικό πίνακα αμοιβών.
Οι ανωτέρω δεν μπορούν να πραγματοποιούν άλλες πράξεις από τις αναγραφόμενες στον πίνακα ούτε να αποκλίνουν από τον πίνακα αμοιβών τους […]»
9. Η εγκύκλιος του Υπουργείου Εσωτερικών 559/C 22103.12015, της 2ας Ιουλίου 1996 (στο εξής: εγκύκλιος), αποδέκτες της οποίας ήσαν όλοι οι Questori του ιταλικού κράτους, συμπληρώνει και ερμηνεύει ορισμένες διατάξεις του κωδικοποιημένου κειμένου.
10. Η εγκύκλιος αυτή αναφέρει, μεταξύ άλλων, ότι, για την αποφυγή μεγάλων αποκλίσεων μεταξύ των πινάκων αμοιβών που εφαρμόζονται σε κάθε δεδομένη επαρχία, πρέπει να καθοριστούν αντικειμενικές και ομοιογενείς παράμετροι.
11. Όσον αφορά το συμβατό της άσκησης της δραστηριότητας της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων με την άσκηση άλλων δραστηριοτήτων, οι οποίες υπόκεινται σε διαφορετικούς κανόνες, η εγκύκλιος διευκρινίζει ότι τα πρακτορεία είσπραξης απαιτήσεων «τεκμαίρεται ότι δεν έχουν το δικαίωμα να διενεργούν τις χρηματοπιστωτικές πράξεις που διέπονται από το νομοθετικό διάταγμα 385/93 [για το κωδικοποιημένο κείμενο των νόμων σχετικά με τις τραπεζικές και πιστωτικές δραστηριότητες (Testo unico delle legi in materia bancaria e creditizia), της 1ης Σεπτεμβρίου 1993 (τακτικό συμπλήρωμα της GURI αριθ. 230, της 30ής Σεπτεμβρίου 1993, στο εξής: νόμος σχετικά με τις τραπεζικές και πιστωτικές δραστηριότητες)] και οι οποίες μπορούν να διενεργούνται μόνο από τους χρηματιστές που είναι εγγεγραμμένοι στον ειδικό πίνακα του Υπουργείου Δημόσιου Θησαυρού».
Η διαδικασία πριν από την άσκηση της προσφυγής
12. Η Επιτροπή, θεωρώντας ότι ορισμένες διατάξεις του κωδικοποιημένου κειμένου, όπως είχαν διευκρινιστεί και συμπληρωθεί από την εγκύκλιο, είναι ασυμβίβαστες με τα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ, απέστειλε στην Ιταλική Κυβέρνηση στις 21 Μαρτίου 2002 έγγραφο όχλησης.
13. Οι ιταλικές αρχές, μολονότι αμφισβήτησαν καταρχήν την ύπαρξη παράβασης των προαναφερθέντων άρθρων της Συνθήκης ΕΚ, απάντησαν ότι είχε ανατεθεί σε μια ομάδα εργασίας να εξετάσει ενδελεχώς την επίμαχη ρύθμιση με σκοπό την αναθεώρησή της.
14. Η Επιτροπή, αφού ζήτησε από τις ιταλικές αρχές να της ανακοινώσουν τα αποτελέσματα των εργασιών της ομάδας αυτής, έλαβε τον Μάιο του 2004 έγγραφο που της ανακοίνωνε ότι θα εκπονούνταν σχέδιο νόμου για την αναθεώρηση της επίμαχης ρύθμισης.
15. Στις 7 Ιουλίου 2004 η Επιτροπή, δεδομένου ότι δεν της είχαν ανακοινωθεί ούτε το κείμενο του σχεδίου αυτού ούτε το χρονοδιάγραμμα για την έγκρισή του, απέστειλε στην Ιταλική Δημοκρατία αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία κάλεσε το κράτος μέλος αυτό να συμμορφωθεί με τη γνώμη αυτή εντός δύο μηνών από την παραλαβή της. Η παρούσα προσφυγή ασκήθηκε από την Επιτροπή επειδή το θεσμικό αυτό όργανο έκρινε ότι η κατάσταση εξακολουθούσε να μην είναι ικανοποιητική.
Επί της προσφυγής
16. Η Επιτροπή θεμελιώνει την προσφυγή της σε οκτώ αιτιάσεις, οι οποίες αφορούν τις προϋποθέσεις και τις υποχρεώσεις που επιβάλλει η ισχύουσα στην Ιταλία ρύθμιση για την άσκηση της δραστηριότητας της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων στο εν λόγω κράτος μέλος.
17. Οι αιτιάσεις αυτές αφορούν:
– το ασύμβατο με το άρθρο 49 ΕΚ της προϋπόθεσης σχετικά με τη χορήγηση άδειας από τον Questore,
– το ασύμβατο με τα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ του περιορισμού της τοπικής ισχύος της άδειας,
– το ασύμβατο με τα άρθρα 43 EK και 49 EK της υποχρέωσης ύπαρξης επαγγελματικών χώρων εντός των ορίων της τοπικής ισχύος της άδειας,
– το ασύμβατο με τα άρθρα 43 EK και 49 EK της υποχρέωσης παροχής εντολής σε εξουσιοδοτημένο αντιπρόσωπο για την άσκηση της δραστηριότητας της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων σε επαρχία για την οποία ο επιχειρηματίας δεν διαθέτει άδεια,
– το ασύμβατο με το άρθρο 49 EK της υποχρέωσης ανάρτησης, εντός των επαγγελματικών χώρων, πίνακα των υπηρεσιών που μπορούν να παρέχονται στους πελάτες,
– το ασύμβατο με τα άρθρα 43 EK και 49 EK της ευχέρειας του Questore να επιβάλλει πρόσθετους όρους, προς τον σκοπό της διασφάλισης της τήρησης της δημόσιας ασφάλειας προς το γενικό συμφέρον,
– το ασύμβατο με τα άρθρα 43 EK και 49 EK του περιορισμού της ελευθερίας καθορισμού των αμοιβών και
– το ασύμβατο με τα άρθρα 43 EK και 49 EK της απαγόρευσης παράλληλης άσκησης των δραστηριοτήτων που προβλέπονται από τον νόμο σχετικά με τις τραπεζικές και πιστωτικές δραστηριότητες.
Επί της πρώτης αιτίασης, η οποία αφορά το ασύμβατο με το άρθρο 49 ΕΚ της προϋπόθεσης σχετικά με τη χορήγηση άδειας από τον Questore
Επ ιχειρήματα των διαδίκων
18. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η ιταλική ρύθμιση συνιστά περιορισμό στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, καθόσον εξαρτά την άσκηση της δραστηριότητας της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων από τη χορήγηση άδειας από τον Questore. Ο περιορισμός αυτός δεν συμβιβάζεται με το άρθρο 49 ΕΚ, διότι έχει εφαρμογή στους εγκατεστημένους σε άλλο κράτος μέλος επιχειρηματίες, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη αν οι επιχειρηματίες αυτοί τηρούν τις υποχρεώσεις που προβλέπει η νομοθεσία του κράτους μέλους καταγωγής τους προς τον σκοπό της προστασίας του κοινού συμφέροντος.
19. Συναφώς η Ιταλική Δημοκρατία δηλώνει καταρχάς ότι η δραστηριότητα της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων αποτελεί δραστηριότητα μείζονος γενικού συμφέροντος. Επομένως, δικαιολογείται το γεγονός ότι το άρθρο 115 του κωδικοποιημένου κειμένου επιβάλλει τόσο στους Ιταλούς υπηκόους όσο και στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών την υποχρέωση κατοχής άδειας για την άσκηση της δραστηριότητας αυτής. Η εν λόγω άδεια εκδίδεται από τον Questore.
20. Η Ιταλική Κυβέρνηση διευκρινίζει στη συνέχεια ότι η εθνική ρύθμιση εφαρμόζεται εξίσου στους Ιταλούς υπηκόους και στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών που κατοικούν στην Ιταλία και δεν βασίζεται σε προϋποθέσεις όπως η κατοικία, που θα μπορούσαν να οδηγήσουν έμμεσα σε διάκριση σε βάρος των υπηκόων των άλλων κρατών μελών έναντι των Ιταλών υπηκόων. Η κυβέρνηση αυτή εμμένει κυρίως στο γεγονός ότι ούτε το άρθρο 115 του κωδικοποιημένου κειμένου ούτε η εγκύκλιος προβλέπουν, έστω και έμμεσα, ότι η νομική κατάσταση του ενδιαφερόμενου στο κράτος μέλος καταγωγής του δεν λαμβάνεται υπόψη κατά τη διαδικασία χορήγησης της άδειας.
21. Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, στην πράξη η κατάσταση έχει ως εξής: όποιος επιθυμεί να ασκήσει δραστηριότητα εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων, δημόσιου πλειστηριασμού, δημόσιων σχέσεων ή γραφείου συνοικεσίων έχει την υποχρέωση να υποβάλει στον Questore αίτηση για τη χορήγηση άδειας με βάση το άρθρο 115 του κωδικοποιημένου κειμένου. Η αίτηση αυτή υποβάλλεται με την κατάθεση εντύπου, που είναι διαθέσιμο στο Διαδίκτυο (Internet) και του οποίου ένα αντίτυπο προσκομίστηκε στο Δικαστήριο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 5ης Οκτωβρίου 2006 και με το οποίο ο ενδιαφερόμενος δηλώνει βασικά ότι δεν ισχύει στην περίπτωσή του κανείς από τους απαγορευτικούς λόγους που προβλέπει το άρθρο 11 του κωδικοποιημένου κειμένου.
22. Σύμφωνα με το άρθρο 2 του νόμου 241/90, με τον οποίο θεσπίστηκαν νέοι κανόνες για τη διοικητική δικονομία και για το δικαίωμα πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), της 7ης Αυγούστου 1990 (GURI αριθ. 192, της 18ης Αυγούστου 1990, σ. 7), η δήλωση αυτή εξετάζεται εντός προθεσμίας τριάντα ημερών από την υποβολή της αίτησης χορήγησης άδειας. Η άδεια εκδίδεται, αν δεν υπάρχει κανένα στοιχείο που να δημιουργεί στον Questore αμφιβολίες για την ορθότητα της δήλωσης αυτής. Σε αντίθετη περίπτωση, διενεργούνται οι αναγκαίες εξακριβώσεις. Προς τούτο ο Questore απευθύνεται, εφόσον τούτο είναι αναγκαίο, στις αρχές του κράτους μέλους καταγωγής του αιτούντος. Τα στοιχεία ή έγγραφα που παρέχουν συναφώς οι αρχές αυτές λαμβάνονται υπόψη χωρίς να επανεξεταστούν και χωρίς να μπορεί να αμφισβητηθεί καθ’ οιονδήποτε τρόπο το κύρος τους.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
23. Διαπιστώνεται καταρχάς ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, μια εθνική κανονιστική ρύθμιση που εξαρτά από τη χορήγηση διοικητικής άδειας την παροχή υπηρεσιών επί του εθνικού εδάφους από επιχείρηση εγκατεστημένη εντός άλλου κράτους μέλους συνιστά περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, υπό την έννοια του άρθρου 49 ΕΚ (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 7ης Οκτωβρίου 2004, C-189/03, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, Συλλογή 2004, σ. I-9289, σκέψη 17, και της 21ης Σεπτεμβρίου 2006, C-168/04, Επιτροπή κατά Αυστρίας, Συλλογή 2006, σ. Ι-9041, σκέψη 40).
24. Κατά συνέπεια, μια νομοθεσία όπως η επίμαχη εν προκειμένω αντιβαίνει καταρχήν στο άρθρο 49 ΕΚ και απαγορεύεται επομένως από το άρθρο αυτό, εκτός αν δικαιολογείται, μεταξύ άλλων, από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος.
25. Συναφώς υπενθυμίζεται ότι το Δικαστήριο έχει δεχτεί ότι η εθνική ρύθμιση που αποκλείει τη δυνατότητα να ληφθούν υπόψη οι υποχρεώσεις τις οποίες ο παρέχων διασυνοριακές υπηρεσίες υπέχει ήδη στο κράτος μέλος εντός του οποίου είναι εγκατεστημένος υπερβαίνει το αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση αυστηρού ελέγχου των εν λόγω δραστηριοτήτων (απόφαση της 29ης Απριλίου 2004, C-171/02, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, Συλλογή 2004, σ. Ι-5645, σκέψη 60, και προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, σκέψη 18).
26. Επισημαίνεται ότι η Ιταλική Δημοκρατία εξέθεσε επακριβώς, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, την πρακτική που εφαρμόζεται κατά την έκδοση άδειας σύμφωνα με το άρθρο 115 του κωδικοποιημένου κειμένου. Η πρακτική αυτή, η οποία περιγράφεται στις σκέψεις 21 και 22 της παρούσας απόφασης, συνίσταται ουσιαστικά στην επιβολή στον ενδιαφερόμενο της υποχρέωσης να υποβάλει, καταθέτοντας ένα έντυπο που διατίθεται στο Διαδίκτυο, μια απλή δήλωση «καλής συμπεριφοράς», κατά την έννοια του άρθρου 11 του κωδικοποιημένου κειμένου, η δε αρμόδια αρχή έχει στη διάθεσή της τριάντα ημέρες για να ελέγξει το περιεχόμενο της δήλωσης αυτής.
27.
Η Επιτροπή δεν αμφισβήτησε, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, την ύπαρξη της παραπάνω πρακτικής και το Δικαστήριο δεν διαθέτει κανένα στοιχείο που να θέτει εν αμφιβόλω την ύπαρξη της πρακτικής αυτής.
28. Δεδομένου ότι το σχετικό έντυπο διατίθεται μάλιστα στο Διαδίκτυο, το ιταλικό σύστημα χορήγησης των αδειών για την άσκηση της δραστηριότητας της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων μπορεί να θεωρηθεί ότι περιβάλλεται επαρκώς από δημοσιότητα.
29. Η απαίτηση πάντως υποβολής δήλωσης «καλής συμπεριφοράς», κατά την έννοια του άρθρου 11 του κωδικοποιημένου κειμένου, είναι πολύ λιγότερο επαχθής από την υποχρέωση προσκόμισης εγγράφων στην αρμόδια αρχή. Αφού ο παρέχων υπηρεσίες οφείλει απλώς να δηλώσει ότι δεν τελεί σε μία από τις καταστάσεις που αναφέρονται στο άρθρο αυτό, χωρίς να γίνεται διάκριση μεταξύ των προσώπων των εγκατεστημένων στην Ιταλία αφενός και σε άλλο κράτος μέλος αφετέρου, δεν μπορεί να υποστηρίζεται ότι κατά τη διαδικασία αυτή δεν λαμβάνεται υπόψη αν ο ενδιαφερόμενος τηρεί τις υποχρεώσεις που προβλέπονται από τη νομοθεσία του κράτους καταγωγής.
30. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η ιταλική πρακτική
υπερβαίνει το αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση αυστηρού ελέγχου των δραστηριοτήτων εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων. Επομένως, η πρακτική αυτή είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας.
31. Από τα παραπάνω προκύπτει ότι για την προϋπόθεση κατοχής άδειας για την άσκηση της δραστηριότητας της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων, όπως προβλέπεται από την ιταλική νομοθεσία και εφαρμόζεται στην πράξη, υπάρχουν δικαιολογητικοί λόγοι αναγόμενοι στο γενικό συμφέρον.
32. Επομένως, η πρώτη αιτίαση της Επιτροπής δεν είναι βάσιμη.
Επί της έκτης αιτίασης, η οποία αφορά το ασύμβατο με τα άρθρα 43 EK και 49 EK της ευχέρειας του Questore να επιβάλλει πρόσθετους όρους, προς τον σκοπό της διασφάλισης της τήρησης της δημόσιας ασφάλειας προς το γενικό συμφέρον
Επιχειρήματα των διαδίκων
33. Κατά την Επιτροπή, το γεγονός ότι ο Questore μπορεί, δυνάμει του άρθρου 9 του κωδικοποιημένου κειμένου, να επιβάλλει πρόσθετους όρους, πέρα από τους προβλεπόμενους από τον νόμο, οι οποίοι δεν είναι εκ των προτέρων γνωστοί στους ενδιαφερόμενους επιχειρηματίες και προορίζονται να διασφαλίσουν την τήρηση της δημόσιας ασφάλειας προς το γενικό συμφέρον, αντιβαίνει στα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ.
34. Όσον αφορά τους όρους αυτούς, οι οποίοι αναγράφονται στη στήλη «Επισημάνσεις» του εντύπου που αναφέρθηκε στη σκέψη 21 της παρούσας απόφασης, η Ιταλική Δημοκρατία παρατηρεί ότι οι αυστηρές οδηγίες για τις οποίες γίνεται λόγος στο άρθρο 9 του κωδικοποιημένου κειμένου είναι επουσιώδεις και δευτερεύουσας σημασίας, καθόσον η εξουσία εκτίμησης που έχει η διοίκηση περιορίζεται σαφώς από το άρθρο 11 του κωδικοποιημένου κειμένου. Επομένως, δεν πρόκειται να αποθαρρύνουν, στην πράξη, τους ενδιαφερόμενους να αναπτύξουν τις δραστηριότητές τους στην Ιταλία. Επιπλέον, είναι αναπόφευκτο ότι η διοίκηση, αν βρεθεί ενώπιον μεταβαλλόμενων και απρόβλεπτων περιστάσεων, θα είναι αναγκασμένη να προβεί σε ιδιαίτερη αξιολόγηση κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης. Επομένως, θα ήταν υπερβολικό να απαιτείται να προβλέπει ο νόμος απολύτως όλα τα κριτήρια που θα πρέπει να εφαρμόζει η διοίκηση.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
35. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι, όπως υποστηρίζει η Ιταλική Δημοκρατία, η αρμόδια για την εθνική δημόσια ασφάλεια αρχή πρέπει να έχει ορισμένη εξουσία εκτίμησης κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης και ότι ενδέχεται να αναγκάζεται να δίδει αυστηρές οδηγίες στους κατόχους αστυνομικής άδειας οι οποίες να μην μπορούν να καθορίζονται εκ των προτέρων.
36. Όπως προκύπτει από το γράμμα του άρθρου 9 του κωδικοποιημένου κειμένου, το άρθρο αυτό προβλέπει ότι ο κάτοχος της αστυνομικής άδειας πρέπει να τηρεί τις αυστηρές οδηγίες που η αρμόδια για τη δημόσια ασφάλεια αρχή κρίνει ότι πρέπει να του δώσει προς το κοινό συμφέρον.
37. Μολονότι η διάταξη αυτή δεν προσδιορίζει τους όρους που μπορούν να επιβληθούν σε όσους πρόκειται να ασκήσουν τη δραστηριότητα της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων στην Ιταλία, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι υπάρχει τέτοια νομική αβεβαιότητα, ώστε να θίγεται η δυνατότητα πρόσβασης στην ιταλική αγορά των υπηρεσιών εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων.
38. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή δεν παραθέτει κανένα παράδειγμα άσκησης της εξουσίας αυτής που να επιτρέπει τη συναγωγή του συμπεράσματος ότι παρεμβάλλονται εμπόδια αφενός στην εγκατάσταση στην Ιταλία των επιχειρήσεων που επιθυμούν να ασκήσουν εκεί δραστηριότητες εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων και αφετέρου στην άσκηση των δραστηριοτήτων αυτών στο εν λόγω κράτος μέλος από επιχείρηση εγκατεστημένη σε άλλο κράτος μέλος.
39. Από το γεγονός όμως και μόνο ότι μια εθνική αρχή έχει την εξουσία να συμπληρώνει το νομικό πλαίσιο που διέπει μια οικονομική δραστηριότητα σε δεδομένο χρόνο, επιβάλλοντας εκ των υστέρων πρόσθετους όρους για τη δραστηριότητα αυτή, δεν μπορεί να συναχθεί η ύπαρξη εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία και στην ελευθερία εγκατάστασης.
40. Κατά συνέπεια, ούτε η έκτη αιτίαση της Επιτροπής είναι βάσιμη.
Επί (ενός μέρους) της τρίτης αιτίασης και επί της πέμπτης αιτίασης, οι οποίες αφορούν το ασύμβατο με το άρθρο 49 EK της υποχρέωσης ύπαρξης επαγγελματικών χώρων εντός των ορίων της τοπικής ισχύος της άδειας και της υποχρέωσης ανάρτησης, εντός των χώρων αυτών, των υπηρεσιών που μπορούν να παρέχονται στους πελάτες
Επιχειρήματα των διαδίκων
41. Η Επιτροπή τονίζει ότι η υποχρέωση ύπαρξης επαγγελματικών χώρων εντός των ορίων της τοπικής ισχύος της άδειας, η οποία απορρέει από το άρθρο 115, τέταρτο εδάφιο, του κωδικοποιημένου κειμένου, ισοδυναμεί με απαίτηση εγκατάστασης του ενδιαφερόμενου επιχειρηματία, πράγμα που είναι, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, ριζικά αντίθετο με την αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, την οποία εγγυάται το άρθρο 49 ΕΚ. Από τα παραπάνω η Επιτροπή συνάγει ότι η παρεπόμενη υποχρέωση ανάρτησης, εντός των χώρων αυτών, του πίνακα των υπηρεσιών που μπορούν να παρέχονται στους πελάτες, την οποία επιβάλλει το άρθρο 120 του κωδικοποιημένου κειμένου, είναι επίσης αντίθετη με το άρθρο 49 ΕΚ.
42. Η Ιταλική Δημοκρατία φρονεί ότι η υποχρέωση ύπαρξης επαγγελματικών χώρων εντός των ορίων της τοπικής ισχύος της άδειας δικαιολογείται από την ανάγκη να παρασχεθεί στην αρμόδια για τη δημόσια ασφάλεια αρχή, προς το γενικό συμφέρον, η δυνατότητα πρόσβασης στα έγγραφα που αφορούν τις πραγματοποιούμενες στην Ιταλία πράξεις, με σκοπό τον έλεγχο των εγγράφων αυτών. Επομένως, η παρεπόμενη υποχρέωση ανάρτησης του πίνακα των υπηρεσιών που μπορούν να παρέχονται στους πελάτες, η οποία προβλέπεται για όλα τα πρακτορεία που απευθύνονται στο κοινό και για τις δραστηριότητες των οποίων πρέπει να έχει χορηγηθεί άδεια, συμβιβάζεται επίσης με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών την οποία εγγυάται η Συνθήκη.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
43. Υπενθυμίζεται ευθύς εξαρχής ότι, κατά πάγια νομολογία, η προϋπόθεση ότι ο παρέχων υπηρεσίες πρέπει να έχει την έδρα των εργασιών του στο κράτος μέλος εντός του οποίου παρέχονται οι υπηρεσίες αντίκειται ευθέως προς την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, καθόσον καθιστά αδύνατη την παροχή, εντός αυτού του κράτους, υπηρεσιών από επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη (απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 2006, C‑257/05, Επιτροπή κατά Αυστρίας, που δεν έχει δημοσιευτεί στη Συλλογή, σκέψη 21 και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Η Ιταλική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί άλλωστε ότι η υποχρέωση ύπαρξης επαγγελματικών χώρων εντός των ορίων της τοπικής ισχύος της άδειας απ οτελεί απαγορευόμενο καταρχήν εμπόδιο στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, την οποία εγγυάται το άρθρο 49 ΕΚ.
44. Αυτό το εμπόδιο δεν μπορεί να θεωρηθεί δικαιολογημένο, με βάση τον σκοπό που επικαλείται η Ιταλική Δημοκρατία.
45. Συγκεκριμένα, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, τα μέτρα που περιορίζουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών δεν μπορούν να δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος παρά μόνο εφόσον είναι αναγκαία για την προστασία των συμφερόντων που αποσκοπούν να διασφαλίσουν και μόνο στο μέτρο που οι σκοποί αυτοί δεν μπορούν να επιτευχθούν με λιγότερο περιοριστικά μέτρα (βλ., συναφώς, την προπαρατεθείσα απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 2006, Επιτροπή κατά Αυστρίας, σκέψη 23 και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
46. Ο έλεγχος όμως των δραστηριοτήτων των επιχειρήσεων εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων και των εγγράφων τους που αφορούν τις πραγματοποιούμενες στην Ιταλία πράξεις δεν εξαρτάται σε καμία περίπτωση από την ύπαρξη επαγγελματικών χώρων των επιχειρήσεων αυτών στο εν λόγω κράτος μέλος. Ομοίως, οι υπηρεσίες που παρέχουν οι επιχειρήσεις αυτές είναι δυνατόν να περιέρχονται σε γνώση των πελατών με λιγότερο επαχθείς τρόπους απ’ ό,τι η ανάρτηση σχετικού πίνακα σε χώρους που δημιουργούνται για την εξυπηρέτηση, μεταξύ άλλων, του σκοπού αυτού, όπως είναι η δημοσίευση σε τοπική εφημερίδα ή η κατάλληλη διαφήμιση.
47. Επιβάλλεται συνεπώς η διαπίστωση ότι η Ιταλική Δημοκρατία,
επιβάλλοντας σε όσους επιθυμούν να ασκούν δραστηριότητες εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων την υποχρέωση να διαθέτουν επαγγελματικούς χώρους εντός των ορίων της τοπικής ισχύος της άδειας και να αναρτούν εντός των χώρων αυτών πίνακα των υπηρεσιών που μπορούν να παρέχονται στους πελάτες, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΕΚ.
Επί της δεύτερης και της τέταρτης αιτίασης, οι οποίες αφορούν το ασύμβατο με τα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ του περιορισμού της τοπικής ισχύος της άδειας για την άσκηση της δραστηριότητας της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων και της υποχρέωσης παροχής εντολής σε εξουσιοδοτημένο αντιπρόσωπο για την άσκηση της δραστηριότητας αυτής σε επαρχία για την οποία ο επιχειρηματίας δεν διαθέτει άδεια, καθώς και επί της τρίτης αιτίασης, καθόσον αφορά το ασύμβατο με το άρθρο 43 ΕΚ της υποχρέωσης ύπαρξης επαγγελματικών χώρων σε κάθε επαρχία
Επιχειρήματα των διαδίκων
48. Η Επιτροπή φρονεί ότι το γεγονός ότι η άδεια που χορηγεί ο Questore ισχύει μόνο στην επαρχία της δικαιοδοσίας του αποτελεί περιορισμό τόσο της ελευθερίας εγκατάστασης όσο και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Δεδομένου ότι η ιταλική επικράτεια υποδιαιρείται σε 103 επαρχίες, ο αριθμός αδειών που είναι αναγκαίος για την άσκηση της δραστηριότητας της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων εντός ολόκληρης της ιταλικής επικράτειας αποτελεί ανυπέρβλητο σχεδόν εμπόδιο για τους επιχειρηματίες των άλλων κρατών μελών.
49. Κατά την Επιτροπή, ο περιορισμός αυτός, ο οποίος έχει συνέπειες όσον αφορά αφενός την αντιπροσώπευση και αφετέρου τους χώρους που πρέπει να διαθέτει ο επιχειρηματίας σε κάθε επαρχία, δεν δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους αναγόμενους στη δημόσια ασφάλεια, και ειδικότερα στη μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα των ελέγχων των οικείων δραστηριοτήτων.
50. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο έλεγχος αυτός μπορεί να οργανωθεί σε εθνικό επίπεδο, με τη διενέργεια ενδεχομένως ορισμένων ελέγχων σε τοπικό επίπεδο, αλλά χωρίς να πρέπει να επιβάλλεται στους επιχειρηματίες η υποχρέωση κατοχής άδειας για κάθε επαρχία στην οποία ασκούν τις δραστηριότητές τους. Επιπλέον, ο έλεγχος αυτός θα μπορούσε να διενεργείται αποτελεσματικά χάρη στην ανταλλαγή στοιχείων μεταξύ των αρμόδιων για τη δημόσια ασφάλεια αρχών των διαφόρων επαρχιών στις οποίες προτίθενται να ασκούν τις δραστηριότητές τους οι επιχειρηματίες.
51. Εξάλλου, η Επιτροπή αμφισβητεί ότι το ιταλικό σύστημα μπορεί να επιτύχει τον επιδιωκόμενο σκοπό, καθόσον ο αριθμός των διοικητικών οργάνων που εμπλέκονται στη χορήγηση όλων των αναγκαίων αδειών και ο αριθμός των επαγγελματικών χώρων κάθε επιχειρηματία που πρέπει να ελέγχονται ενδέχεται να επηρεάζουν αρνητικά την αποτελεσματικότητα του ελέγχου.
52. Η Ιταλική Δημοκρατία αντικρούει την άποψη της Επιτροπής. Συγκεκριμένα, η οικεία δραστηριότητα, λόγω της ιδιάζουσας φύσης της, είναι συνυφασμένη με τις τοπικές οικονομικές συνθήκες. O Questore είναι επομένως υποχρεωμένoς να εξετάζει, πριν από τη χορήγηση της άδειας, την κατάσταση που επικρατεί εντός της περιοχής της αρμοδιότητάς του. Αν η τοπική ισχύς των αδειών υπερέβαινε τα όρια της επαρχίας για την οποία ζητούνται οι άδειες, η εξέταση αυτή δεν θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί σε άλλη επαρχία, έστω και αν η κατάσταση εκεί ήταν διαφορετική.
53. Η Ιταλική Δημοκρατία προσθέτει ότι, εφόσον γίνει δεκτό ότι η επίμαχη δραστηριότητα επιτρέπεται να ελέγχεται από την αρμόδια για τη δημόσια ασφάλεια αρχή, πράγμα που δεν αμφισβητεί η Επιτροπή, δεν εναπόκειται ούτε στην Επιτροπή ούτε στο Δικαστήριο να καθορίσουν με ποια συγκεκριμένη τεχνική θα πρέπει να διενεργείται ο έλεγχος αυτός.
54. Όσον αφορά τον αριθμό των οργάνων που εμπλέκονται στον έλεγχο, η Ιταλική Δημοκρατία δεν βλέπει για ποιο λόγο το στοιχείο αυτό μπορεί να επηρεάσει την εκτίμηση της καταλληλότητας του συστήματος ελέγχου για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.
55. Η Ιταλική Δημοκρατία καταλήγει ότι το σύστημα των αδειών περιορισμένης τοπικής ισχύος δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος και τελεί σε αναλογία προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, μολονότι είναι δυνατή η καθιέρωση και άλλων συστημάτων.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
56. Κατά την επίμαχη ρύθμιση, μια επιχείρηση δεν μπορεί να ασκεί δραστηριότητες εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων παρά μόνο στην επαρχία για την οποία της έχει χορηγηθεί άδεια, εκτός αν παράσχει εντολή σε εξουσιοδοτημένο αντιπρόσωπο για την άσκηση των δραστηριοτήτων αυτών σε άλλη επαρχία. Επιπλέον, στην επιχείρηση δεν χορηγείται άδεια για την άσκηση των εν λόγω δραστηριοτήτων σε άλλες επαρχίες, αν δεν διαθέτει επαγγελματικούς χώρους σε καθεμία από αυτές.
57. Οι κανόνες αυτοί, ακόμη και αν εφαρμόζονται εξίσου τόσο στους επιχειρηματίες που είναι εγκατεστημένοι σε μια ιταλική επαρχία και επιθυμούν να επεκτείνουν τις δραστηριότητές τους σε άλλες επαρχίες όσο και στους επιχειρηματίες από άλλα κράτη μέλη που επιθυμούν να ασκούν τις δραστηριότητές τους σε περισσότερες της μιας ιταλικές επαρχίες, αποτελούν εντούτοις, για κάθε επιχειρηματία μη εγκατεστημένο στην Ιταλία, σοβαρό εμπόδιο στην άσκηση των δραστηριοτήτων του στο κράτος μέλος αυτό, εμπόδιο το οποίο επηρεάζει αρνητικά τη δυνατότητα πρόσβασής του στην αγορά.
58. Συγκεκριμένα, οι κανόνες αυτοί, δεδομένου ότι επιβάλλουν στους επιχειρηματίες από τα άλλα κράτη μέλη που επιθυμούν να ασκούν τις δραστηριότητές τους σε περισσότερες της μιας ιταλικές επαρχίες την υποχρέωση να μην περιορίζονται σε μία μόνο εγκατάσταση στην ιταλική επικράτεια, αλλά να διαθέτουν αντίθετα επαγγελματικούς χώρους σε καθεμία από τις επαρχίες αυτές, εκτός αν παράσχουν εντολή σε εξουσιοδοτημένο αντιπρόσωπο, περιάγουν τους επιχειρηματίες αυτούς σε δυσμενέστερη θέση έναντι των Ιταλών επιχειρηματιών που είναι εγκατεστημένοι στην Ιταλία και διαθέτουν επαγγελματικούς χώρους σε μία τουλάχιστον από τις επαρχίες αυτές, οπότε έχουν κατά κανόνα περισσότερες δυνατότητες από τους αλλοδαπούς επιχειρηματίες να έλθουν σε επαφή με επιχειρηματίες εξουσιοδοτημένους να ασκούν τη δραστηριότητά τους σε άλλες επαρχίες, προκειμένου να τους δώσουν εντολή για την αντιπροσώπευσή τους (βλ., συναφώς, απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 2004, C‑442/02, CaixaBank France, Συλλογή 2004, σ. I‑8961, σκέψεις 12 και 13).
59. Όσον αφορά τους δικαιολογητικούς λόγους που προβάλλει η Ιταλική Δημοκρατία σε σχέση με αυτό το εμπόδιο που παρεμβάλλεται στις ελευθερίες που εγγυώνται τα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ούτε ο περιορισμός της τοπικής ισχύος της άδειας ούτε η υποχρέωση ύπαρξης επαγγελματικών χώρων εντός της επαρχίας για την οποία έχει χορηγηθεί η άδεια μπορούν να χαρακτηριστούν άνευ ετέρου ως ακατάλληλα μέσα για την επίτευξη του σκοπού της αποτελεσματικότητας των ελέγχων των οικείων δραστηριοτήτων, ο οποίος επιδιώκεται με τα μέσα αυτά.
60. Εντούτοις, οι κανόνες αυτοί, όπως τονίζει και η Επιτροπή, βαίνουν πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού, διότι ο σκοπός αυτός μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο περιοριστικά μέσα.
61. Όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 27 της παρούσας απόφασης, το ιταλικό σύστημα προβλέπει τη χορήγηση άδειας με περιορισμένη τοπική ισχύ βάσει δήλωσης «καλής συμπεριφοράς», κατά την έννοια του άρθρου 11 του κωδικοποιημένου κειμένου. Εφόσον η δήλωση αυτή ελέγχθηκε από την αρχή που είναι αρμόδια για την επαρχία στην οποία υποβλήθηκε η εν λόγω δήλωση και η αρχή αυτή χορήγησε άδεια στον ενδιαφερόμενο, δεν υπάρχει κανείς λόγος να υποβληθεί η ίδια δήλωση σε άλλες επαρχιακές αρχές.
62. Η άδεια δηλαδή που χορηγείται από τον Questore μιας επαρχίας πρέπει κανονικά να αρκεί για την άσκηση των δραστηριοτήτων της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων σε ολόκληρη την ιταλική επικράτεια, εκτός αν η δήλωση βάσει της οποίας εκδόθηκε η άδεια καταστεί ανακριβής, πράγμα που ο κάτοχός της υποχρεούται να δηλώσει.
63. Όσον αφορά τον ισχυρισμό της Ιταλικής Δημοκρατίας ότι η αναγνώριση από τις αρμόδιες αρχές μιας επαρχίας της άδειας που έχει χορηγηθεί σε άλλη επαρχία θα προσέκρουε στο γεγονός ότι η χορήγηση των αδειών αυτών εξαρτάται επιπλέον από την αξιολόγηση των τοπικών οικονομικών συνθηκών από τον Questore κάθε επαρχίας, αρκεί να υπενθυμιστεί ότι, σύμφωνα με πάγια νομολογία, κάθε σύστημα παροχής αδειών πρέπει να βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια, τα οποία να μη δημιουργούν διακρίσεις και να είναι εκ των προτέρων γνωστά στους ενδιαφερόμενους (αποφάσεις της 13ης Μαΐου 2003, C-463/00, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 2003, σ. Ι-4581, σκέψη 69 και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και της 16ης Μαΐου 2006, C-372/04, Watts, Συλλογή 2006, σ. Ι-4325, σκέψη 116). Εφόσον η εν λόγω αξιολόγηση δεν ενέχει αντικειμενικά κριτήρια, τα οποία να είναι εκ των προτέρων γνωστά στις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις, το επιχείρημα αυτό δεν δικαιολογεί τη μη αναγνώριση από τον Questore μιας επαρχίας της άδειας που έχει χορηγήσει ο Questore άλλης επαρχίας.
64. Κατά συνέπεια, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ιταλική Δημοκρατία, επιβάλλοντας στις επιχειρήσεις εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων, στις οποίες ο Questore μιας επαρχίας έχει χορηγήσει άδεια για την άσκηση της δραστηριότητας αυτής, την υποχρέωση να υποβάλλουν αίτηση για νέα άδεια σε κάθε άλλη επαρχία στην οποία προτίθενται να ασκήσουν τις δραστηριότητές τους, εκτός αν παρέχουν εντολή σε εξουσιοδοτημένο επιχειρηματία εντός της επαρχίας αυτής, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ.
65. Όσον αφορά την
υποχρέωση των επιχειρήσεων εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων να διαθέτουν επαγγελματικούς χώρους σε κάθε επαρχία στην οποία προτίθενται να ασκήσουν τις δραστηριότητές τους, αρκεί να υπενθυμιστεί ότι, όπως τονίστηκε με τη σκέψη 46 της παρούσας απόφασης, ο έλεγχος των δραστηριοτήτων των επιχειρήσεων αυτών και των εγγράφων τους που αφορούν τις ασκούμενες δραστηριότητες δεν εξαρτάται σε καμία περίπτωση από την ύπαρξη επαγγελματικών χώρων των εν λόγω επιχειρήσεων στην επαρχία αυτή.
66. Επομένως, η Ιταλική Δημοκρατία, υποχρεώνοντας τις επιχειρήσεις εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων να διαθέτουν επαγγελματικούς χώρους σε κάθε επαρχία στην οποία προτίθενται να ασκήσουν τις δραστηριότητές τους, παρέβη επίσης τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 43 ΕΚ.
Επί της έβδομης αιτίασης, η οποία αφορά το ασύμβατο με τα άρθρα 43 EK και 49 EK του περιορισμού της ελευθερίας καθορισμού των αμοιβών
Επιχειρήματα των διαδίκων
67. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι διατάξεις της εγκυκλίου που στάλθηκε στους Questori και με την οποία επισημαίνεται ότι, για την αποφυγή μεγάλων αποκλίσεων μεταξύ των αμοιβών που ισχύουν σε κάθε δεδομένη επαρχία, πρέπει να καθοριστούν αντικειμενικές και ομοιογενείς παράμετροι στερούνται διαφάνειας και προβλεψιμότητας. Κατά την Επιτροπή, οι διατάξεις αυτές συνιστούν εμπόδιο στις ελευθερίες που καθιερώνονται με τα άρθρα 43 ΕΚ και 49 EK, διότι επιβαρύνουν περισσότερο τους αλλοδαπούς απ’ ό,τι τους Ιταλούς επιχειρηματίες.
68. Η Επιτροπή ισχυρίζεται περαιτέρω ότι οι εν λόγω διατάξεις δεν εξυπηρετούν τον σκοπό της προστασίας της δημόσιας ασφάλειας και υπενθυμίζει συναφώς τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία οι δικαιολογητικοί λόγοι, που μπορούν να προβληθούν από το κράτος μέλος, πρέπει να συνοδεύονται από ανάλυση της καταλληλότητας και της αναλογικότητας του οικείου περιοριστικού μέτρου. Η Ιταλική Κυβέρνηση όμως δεν προέβαλε συναφώς κανένα πειστικό επιχείρημα.
69. Η εν λόγω κυβέρνηση ισχυρίζεται αντίθετα ότι οι ενδιαφερόμενοι επιχειρηματίες δεν στερούνται την ελευθερία καθορισμού των αμοιβών τους, διότι η εγκύκλιος περιέχει απλώς τη σύσταση προς τους Questori να παρέχουν στους επιχειρηματίες αυτούς πίνακες αμοιβών βασιζόμενους σε αντικειμενικά στοιχεία, όπως είναι το κόστος ή η σχέση μεταξύ προσφοράς και ζήτησης για τη συγκεκριμένη υπηρεσία. Ο επιδιωκόμενος σκοπός είναι να αποφευχθεί το ενδεχόμενο αν εξέλεγκτου ανταγωνισμού ως προς τις αμοιβές για τις παροχές υπηρεσιών, πράγμα που θα μπορούσε να αποτελέσει αιτία διατάραξης της δημόσιας τάξης σε αυτό τον τομέα δραστηριοτήτων.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
70. Κατά πάγια νομολογία, το άρθρο 49 ΕΚ απαγορεύει την εφαρμογή οποιασδήποτε εθνικής ρύθμισης που έχει ως αποτέλεσμα να καθίσταται η παροχή υπηρεσιών μεταξύ κρατών μελών δυσκολότερη απ’ ό,τι η παροχή υπηρεσιών που πραγματοποιείται αποκλειστικώς στο εσωτερικό ενός κράτους μέλους (βλ. απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2005, C‑544/03 και C‑545/03, Mobistar και Belgacom Mobile, Συλλογή 2005, σ. I‑7723, σκέψη 30 και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
71. Για παράδειγμα, σε σχέση με ορισμένες υποχρεωτικές κατώτατες τιμές, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι η ρύθμιση που απαγορεύει απολύτως την παρέκκλιση, βάσει συμβάσεως, από τις κατώτατες αμοιβές που καθορίζει ο πίνακας δικηγορικών αμοιβών για την παροχή υπηρεσιών οι οποίες, αφενός, είναι νομικής φύσης και, αφετέρου, παρέχονται αποκλειστικώς από δικηγόρους συνιστά περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, την οποία προβλέπει το άρθρο 49 ΕΚ (απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2006, C‑94/04 και C‑202/04, Cipolla κ.λπ., Συλλογή 2006, σ. Ι-11421, σκέψη 70).
72. Αυτού του είδους η απαγόρευση στερεί πράγματι από τους επιχειρηματίες που είναι εγκατεστημένοι σε άλλο κράτος μέλος τη δυνατότητα να ανταγωνισθούν αποτελεσματικότερα, ζητώντας αμοιβές χαμηλότερες από τις καθοριζόμενες με τους υποχρεωτικούς πίνακες αμοιβών, τους επιχειρηματίες που είναι εγκατεστημένοι μόνιμα στο οικείο κράτος μέλος και διαθέτουν, ως εκ τούτου, μεγαλύτερες δυνατότητες προσέλκυσης πελατείας απ’ ό,τι οι εγκατεστημένοι στο εξωτερικό δικηγόροι (βλ., συναφώς, την προπαρατεθείσα απόφαση Cipolla κ.λπ., σκέψη 59, και, κατ’ αναλογία, την προπαρατεθείσα απόφαση CaixaBank France, σκέψη 13).
73. Ομοίως, η εν λόγω απαγόρευση περιορίζει τη δυνατότητα επιλογής των αποδεκτών των εν λόγω υπηρεσιών στο οικείο κράτος μέλος, διότι δεν μπορούν να προσφεύγουν στις υπηρεσίες αλλοδαπών επιχειρηματιών οι οποίοι θα προσέφεραν τις υπηρεσίες τους εντός του κράτους μέλους αυτού έναντι αμοιβής χαμηλότερης από τις κατώτατες τιμές που καθορίζει ο σχετικός πίνακας αμοιβών (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Cipolla κ.λπ., σκέψη 60).
74. Επιβάλλεται πάντως να τονιστεί ότι η απαγόρευση που χαρακτηρίστηκε, με την προπαρατεθείσα απόφαση Cipolla κ.λπ., ως εμπόδιο στο άρθρο 49 ΕΚ απέρρεε από ισχύουσα ρύθμιση, η οποία απαγόρευε επακριβώς και απολύτως κάθε παρέκκλιση, βάσει συμβάσεως, από ορισμένο πίνακα υποχρεωτικών αμοιβών, ενώ στην υπό κρίση υπόθεση πρόκειται για μια απλή υπόδειξη προς τους Questori, η οποία περιλαμβάνεται σε εγκύκλιο, χαρακτηρίζεται ως «σύσταση» από την Ιταλική Δημοκρατία και συνίσταται μόνο στην υπόδειξη καθορισμού «αντικειμενικών και ομοιογενών παραμέτρων».
75. Επιβάλλεται επίσης η διαπίστωση, πράγμα που άλλωστε επισημαίνει και η ίδια η Επιτροπή με το δικόγραφο της προσφυγής της, ότι οι ιταλικές αρχές δεν έχουν παράσχει διευκρινίσεις σχετικά με τα μέτρα που έχουν ληφθεί με βάση την υπόδειξη αυτή της εγκυκλίου, η οποία ανάγεται στο έτος 1996. Για παράδειγμα, δεν είναι καν βέβαιη η ύπαρξη πινάκων αμοιβών που να προορίζονται για τις επιχειρήσεις εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων.
76. Από τα παραπάνω συνάγεται ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε την ύπαρξη περιορισμού της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, την οποία εγγυάται το άρθρο 49 EK.
77. Το ίδιο ισχύει και για την υπό κρίση αιτίαση της Επιτροπής, καθόσον αφορά το ασύμβατο με το άρθρο 43 ΕΚ του περιορισμού της ελευθερίας καθορισμού των αμοιβών.
78. Υπό τις συνθήκες αυτές, συνάγεται ότι η έβδομη αιτίαση της Επιτροπής είναι αβάσιμη στο σύνολό της.
Επί της όγδοης αιτίασης, η οποία αφορά το ασύμβατο με τα άρθρα 43 EK και 49 EK της απαγόρευσης παράλληλης άσκησης των δραστηριοτήτων που καλύπτονται από τον νόμο σχετικά με τις τραπεζικές και πιστωτικές δραστηριότητες
Επιχειρήματα των διαδίκων
79. Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι το ασύμβατο της άσκησης της δραστηριότητας της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων με την άσκηση άλλων δραστηριοτήτων, το οποίο προβλέπει η εγκύκλιος, ισοδυναμεί με την επιβολή στις τραπεζικές και πιστωτικές επιχειρήσεις των άλλων κρατών μελών της απαγόρευσης άσκησης στην Ιταλία της εν λόγω δραστηριότητας εξώδικης είσπραξης, απαγόρευσης που είναι αντίθετη στα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ.
80. Κατά την Επιτροπή, αν η εγκύκλιος ερμηνεύεται διαφορετικά από τις ιταλικές αρχές, η επίμαχη διάταξη αντιβαίνει πάντως στα εν λόγω άρθρα λόγω της ασαφούς διατύπωσής της. Οι εν λόγω επιχειρήσεις δηλαδή δεν είναι σε θέση να εκτιμούν σαφώς και επακριβώς αν τους επιτρέπεται να ασκούν στην Ιταλία τη δραστηριότητα της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το γεγονός αυτό αρκεί για να διαπιστωθεί η παραβίαση του κοινοτικού δικαίου.
81. Η Ιταλική Δημοκρατία απορρίπτει τους ισχυρισμούς αυτούς. Με την εγκύκλιο υπενθυμίζεται απλώς ότι η δραστηριότητα της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων δεν καταλέγεται μεταξύ των δραστηριοτήτων διαχείρισης της αποταμίευσης και δανεισμού, οι οποίες διέπονται από τον νόμο σχετικά με τις τραπεζικές και πιστωτικές δραστηριότητες, οπότε η άδεια άσκησης της πρώτης δραστηριότητας δεν ισοδυναμεί με άδεια άσκησης και των δεύτερων.
82. Κατά το κράτος μέλος αυτό, ακόμη και αν γινόταν δεκτό ότι ο όρος «ασύμβατο» δεν χρησιμοποιείται ορθά στην εγκύκλιο, δεν θα μπορούσε να υπάρχει καμία εύλογη αμφιβολία για το ότι τίποτα δεν εμποδίζει όποιον έχει άδεια για την άσκηση αμφότερων των κατηγοριών δραστηριοτήτων να ασκεί συγχρόνως και τις δύο δραστηριότητες αυτές.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
83. Πρώτον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η εγκύκλιος ρυθμίζει το δικαίωμα των επιχειρήσεων εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων να διενεργούν τις χρηματοπιστωτικές πράξεις που διέπονται από τον νόμο σχετικά με τις τραπεζικές και πιστωτικές δραστηριότητες και όχι την επιβαλλόμενη στις τραπεζικές επιχειρήσεις και στα πιστωτικά ιδρύματα απαγόρευση άσκησης της δραστηριότητας της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων στην Ιταλία.
84. Δεύτερον, επισημαίνεται ότι, όπως υποστηρίζει και η Ιταλική Δημοκρατία, από το κείμενο της εγκυκλίου, όπως παρατίθεται στη σκέψη 11 της παρούσας απόφασης, προκύπτει ότι με την εγκύκλιο αυτή απλώς επιβεβαιώνεται ότι η άδεια για την άσκηση της δραστηριότητας της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων δεν ενέχει αυτόματα την άδεια άσκησης των δραστηριοτήτων που διέπονται από τον νόμο σχετικά με τις τραπεζικές και πιστωτικές δραστηριότητες.
85. Δεδομένου ότι η εγκύκλιος δεν δημιουργεί νομική αβεβαιότητα όσον αφορά την άσκηση της δραστηριότητας της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων σε σχέση με τις δραστηριότητες που ρυθμίζονται από τον νόμο σχετικά με τις τραπεζικές και πιστωτικές δραστηριότητες, δεν παρεμποδίζεται η ελευθερία των αλλοδαπών επιχειρηματιών, την οποία εγγυάται το άρθρο 49 ΕΚ, όσον αφορά την άσκηση της δραστηριότητας της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων στην Ιταλία.
86. Κατά συνέπεια, η όγδοη αιτίαση της Επιτροπής δεν είναι βάσιμη.
87. Κατόπιν των ανωτέρω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ιταλική Δημοκρατία, επιβάλλοντας, με το κωδικοποιημένο κείμενο, σε κάθε επιχείρηση που ασκεί τη δραστηριότητα της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων την υποχρέωση:
– να ζητεί, μολονότι της έχει χορηγηθεί άδεια από τον Questore μιας επαρχίας, νέα άδεια σε κάθε άλλη επαρχία στην οποία προτίθεται να ασκήσει τις δραστηριότητές της, εκτός αν παρέχει εντολή σε εξουσιοδοτημένο αντιπρόσωπο εντός αυτής της άλλης επαρχίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ,
– να διαθέτει επαγγελματικούς χώρους εντός των ορίων της τοπικής ισχύος της άδειας και να αναρτά εντός των χώρων αυτών πίνακα των υπηρεσιών που μπορούν να παρέχονται στους πελάτες, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΕΚ,
– να διαθέτει επαγγελματικούς χώρους σε κάθε επαρχία στην οποία προτίθεται να ασκήσει τις δραστηριότητές της, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 43 ΕΚ.
88. Η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί κατά τα λοιπά.
Επί των δικαστικών εξόδων
89. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Δικαστήριο μπορεί να κατανείμει τα έξοδα ή να αποφασίσει ότι κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά του έξοδα σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων.
90. Εν προκειμένω τόσο η Επιτροπή όσο και η Ιταλική Δημοκρατία ηττήθηκαν μερικώς, οπότε κάθε διάδικος πρέπει να φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφασίζει:
1) Η Ιταλική Δημοκρατία, επιβάλλοντας, με το κωδικοποιημένο κείμενο των νόμων για τη δημόσια ασφάλεια (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), το οποίο εγκρίθηκε με το βασιλικό διάταγμα 773, της 18ης Ιουνίου 1931, σε κάθε επιχείρηση που ασκεί τη δραστηριότητα της εξώδικης είσπραξης απαιτήσεων την υποχρέωση:
– να ζητεί, μολονότι της έχει χορηγηθεί άδεια από τον Questore μιας επαρχίας, νέα άδεια σε κάθε άλλη επαρχία στην οποία προτίθεται να ασκήσει τις δραστηριότητές της, εκτός αν παρέχει εντολή σε εξουσιοδοτημένο αντιπρόσωπο εντός αυτής της άλλης επαρχίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ,
– να διαθέτει επαγγελματικούς χώρους εντός των ορίων της τοπικής ισχύος της άδειας και να αναρτά εντός των χώρων αυτών πίνακα των υπηρεσιών που μπορούν να παρέχονται στους πελάτες, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΕΚ,
– να διαθέτει επαγγελματικούς χώρους σε κάθε επαρχία στην οποία προτίθεται να ασκήσει τις δραστηριότητές της, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 43 ΕΚ.
2) Απορρίπτει κατά τα λοιπά την προσφυγή.
3) Η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και η Ιταλική Δημοκρατία φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.