STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
LAILY MEDINA
přednesené dne 27. února 2025(1)
Věc C‑271/23
Evropská komise
proti
Maďarsku
„ Nesplnění povinnosti státem – Článek 258 SFEU – Rozhodnutí Rady (EU) 2021/3 – Společný postoj, který má být zaujat jménem Evropské unie – Článek 218 odst. 9 SFEU – Právní základ – Jednotná úmluva o omamných látkách z roku 1961 ve znění protokolu z roku 1972 a Úmluva o psychotropních látkách z roku 1971 – Zařazení konopí a látek příbuzných konopí na seznamy – Hlasování na zasedání Komise pro narkotika – Hlasování a postoj členského státu v rozporu s rozhodnutím Rady – Článek 3 odst. 2 in fine SFEU – Vnější pravomoc Unie – Článek 288 čtvrtý pododstavec SFEU – Článek 277 SFEU – Námitka protiprávnosti vznesená členským státem – Přípustnost – Rámcové rozhodnutí Rady 2004/757/SVV – Článek 4 odst. 3 SEU – Zásada loajální spolupráce – Povinnosti informovat, konzultovat a zmírnit“
1.        Je přípustné, aby na zasedání Komise Organizace spojených národů pro narkotika (dále jen „CND“)(2), při hlasování o změně Úmluvy o omamných látkách(3), hlasoval členský stát Unie, který je smluvní stranou této úmluvy, v rozporu s rozhodnutím Rady o postoji, který má být společně zaujat jménem Unie, a učinil proti němu prohlášení? Může se dále uvedený členský stát dovolávat protiprávnosti rozhodnutí Rady, kterým byl tento postoj přijat, jako obrany v rámci řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, aniž předtím zpochybnil legalitu tohoto rozhodnutí před Soudním dvorem Evropské unie?
2.        Obě tyto otázky vyvstávají v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti podané Evropskou komisí proti Maďarsku.
3.        V projednávané věci Komise Maďarsku vytýká, že nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z rozhodnutí Rady (EU) 2021/3(4), čl. 218 odst. 9 SFEU, čl. 288 čtvrtého pododstavce SFEU, čl. 3 odst. 2 SFEU a čl. 4 odst. 3 SEU. Uvedené rozhodnutí se v zásadě týká postoje, který mají členské státy zaujmout jménem Evropské unie při hlasování v CND, pokud jde o změnu klasifikace konopí a látek příbuzných konopí.
4.        Je nutno zdůraznit, že všechny členské státy Unie jsou smluvními stranami Úmluvy o omamných látkách a Úmluvy o psychotropních látkách (společně dále jen „úmluvy o omamných a psychotropních látkách“), zatímco Evropská unie jako taková nikoliv(5).
5.        Podle rozhodnutí 2021/3 měly členské státy konkrétně hlasovat pro odstranění konopí a konopné pryskyřice ze seznamu IV k Úmluvě o omamných látkách a současně podpořit jejich ponechání na seznamu I k uvedené úmluvě(6). V podstatě se má za to, že látky uvedené na seznamu IV k uvedené úmluvě představují pro veřejné zdraví tak vysoké riziko, že by jejich používání mělo být zakázáno, s výjimkou zcela výjimečných lékařských nebo vědeckých účelů, zatímco na seznamu I jsou uvedeny drogy, u nichž existuje významné riziko zneužívání a škodlivých účinků.
I.      Skutkový stav a postup před zahájením soudního řízení
A.      Skutkový základ sporu
6.        Úmluvy o omamných a psychotropních látkách byly přijaty v rámci Organizace spojených národů, přičemž Úmluva o omamných látkách má za cíl potírat zneužívání drog prostřednictvím koordinované činnosti na mezinárodní úrovni a Úmluva o psychotropních látkách zavádí v reakci na diverzifikaci a rozšiřování škály omamných látek systém mezinárodní kontroly, který se týká řady syntetických drog, podle pravděpodobnosti jejich zneužívání a podle jejich terapeutické hodnoty.
7.        Každá z těchto úmluv zahrnuje čtyři seznamy označené čísly I až IV s výčtem omamných látek či přípravků obsahujících omamné a psychotropní látky. Konopí a konopná pryskyřice byly řadu let uvedeny na seznamech I a IV k Úmluvě o omamných látkách, zatímco výtažky a tinktury z konopí byly obsaženy v seznamu I k uvedené úmluvě. Zařazení na konkrétní seznam předurčuje kontrolní opatření, která jsou státy, jež jsou smluvními stranami uvedených úmluv, povinny na příslušné látky uplatňovat(7).
8.        CND, jejíž funkce a pravomoci jsou vymezeny především v úmluvách o omamných a psychotropních látkách(8), má pravomoc měnit seznam drog nebo přípravků připojený k těmto úmluvám na základě doporučení Světové zdravotnické organizace (dále jen „WHO“) – která sama jedná v souladu s doporučeními svého výboru odborníků.
9.        CND se skládá z 53 členských států Organizace spojených národů, které vybírá ECOSOC. V prosinci 2020 bylo členy CND dvanáct členských států Unie, včetně Maďarska, které tak měly právo v rámci této komise hlasovat. Unie má v této komisi status pozorovatele.
10.      Dne 24. ledna 2019 předložila WHO šest doporučení označených čísly 5.1 až 5.6, jejichž účelem bylo změnit zařazení konopí a látek příbuzných konopí v souladu s úmluvami o omamných a psychotropních látkách (dále jen „doporučení WHO“). Cílem těchto doporučení bylo jednak zajistit, aby dotyčné látky podléhaly mezinárodní kontrole stanovené uvedenými úmluvami, která bude co nejvíce relevantní s ohledem na současný stav vědeckých a lékařských poznatků, a jednak zajistit dostupnost, výzkum a vývoj přípravků obsahujících látky příbuzné konopí pro lékařské účely.
11.      Doporučení WHO byla projednána na 4. a 5. zasedání CND, která se konala ve dnech 24. června a 23. září 2019. Na těchto zasedáních Mezinárodní úřad pro kontrolu omamných látek a Úřad OSN pro drogy a kriminalitu objasnily a vyhodnotily možný dopad těchto doporučení.
12.      V březnu 2020 se CND rozhodla odložit hlasování o doporučeních WHO; následně uspořádala v období od června do října 2020 tři tematické diskuse, po nichž následovalo dne 8. října 2020 zasedání otevřené všem zúčastněným stranám.
13.      Hlasování o doporučeních WHO týkajících se změny zařazení konopí a látek příbuzných konopí na seznamy bylo zařazeno na pořad jednání opětovně svolaného 63. zasedání CND, které se mělo konat ve dnech 2. až 4. prosince 2020(9).
14.      Členské státy Unie projednaly doporučení WHO při několika příležitostech v rámci horizontální pracovní skupiny pro drogy(10). Potenciální dopad těchto doporučení posoudilo i Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost.
15.      Dne 16. října 2020 přijala Komise návrh postoje, který má být zaujat jménem Evropské unie na opětovně svolaném 63. zasedání [CND], pokud jde o zařazení látek na seznamy k [úmluvám o omamných a psychotropních látkách](11).
16.      Horizontální pracovní skupina pro drogy uvedený návrh projednala dne 29. října 2020.
17.      Rada hlasovala o návrhu Komise písemným postupem dne 23. listopadu 2020. Rozhodnutí 2021/3 přijala Rada kvalifikovanou většinou v souladu s čl. 218 odst. 8 prvním pododstavcem SFEU. Při této příležitosti hlasovalo Maďarsko proti a Bulharsko se zdrželo hlasování. Uvedené rozhodnutí bylo určeno členským státům Unie.
18.      Podle článků 1 a 2 rozhodnutí 2021/3 byl v příloze tohoto rozhodnutí uveden postoj, který měly jménem Unie zaujmout členské státy, jež jsou členy Komise pro narkotika (CND), jednajíce společně, na opětovně svolaném 63. zasedání CND, které se mělo konat od 2. do 4. prosince 2020, k doplnění určitých látek na seznamy k úmluvám o omamných a psychotropních látkách nebo jejich odstranění z těchto seznamů. Body 1 až 6 přílohy rozhodnutí 2021/3 odpovídají doporučením WHO č. 5.1 až 5.6. Podle bodu 1 přílohy rozhodnutí 2021/3 měly členské státy hlasovat pro odstranění konopí a konopné pryskyřice ze seznamu IV k Úmluvě o omamných látkách, ale ponechat je na seznamu I k uvedené úmluvě. Podle bodu 4 přílohy rozhodnutí 2021/3 měl být termín „výtažky a tinktury“ odstraněn ze seznamu I k Úmluvě o omamných látkách.
19.      Dne 2. prosince 2020 proběhlo v CND hlasování o doporučeních WHO. Doporučení WHO č. 5.2 až 5.6, jimž odpovídaly body 2 až 6 přílohy rozhodnutí 2021/3, byla odmítnuta. Maďarsko hlasovalo proti doporučením WHO č. 5.1 a 5.4. Doporučení č. 5.1, které obhajovalo odstranění konopí a konopné pryskyřice ze seznamu IV k Úmluvě o omamných látkách(12), v němž jsou uvedeny ty nejnebezpečnější látky, jež nemají lékařské použití (dále jen „doporučení 5.1“), bylo požadovanou většinou přijato(13).
20.      Doporučení č. 5.4 obhajovalo odstranění slov „výtažky a tinktury“ ze seznamu I k Úmluvě o omamných látkách (dále jen „doporučení 5.4“). Maďarsko rovněž učinilo prohlášení v rámci CND, v němž tvrdilo, že přijetí doporučení WHO by zvýšilo užívání konopí a představovalo by zásah do vnitrostátních politik. Unie nebyla uvedeným členským státem na toto prohlášení předem upozorněna.
B.      Postup před zahájením soudního řízení
21.      Komise měla za to, že hlasování Maďarska a jeho postoj na zasedání CND představují nesplnění povinností, které pro něj vyplývají z rozhodnutí 2021/3, jakož i zásah do výlučné vnější pravomoci Unie a porušení zásady loajální spolupráce. Komise tudíž zaslala Maďarsku dne 18. února 2021 výzvu.
22.      Maďarsko na výzvu odpovědělo dne 19. dubna 2021 a vysvětlilo, že vyjádřilo výhrady k doporučením WHO již v průběhu procesu, v rámci kterého došlo k přijetí rozhodnutí 2021/3, proti němuž hlasovalo. Pokud jde o doporučení 5.1, Maďarsko tvrdilo, že by toto doporučení nezměnilo věcnou působnost Úmluvy o omamných látkách, a tudíž úroveň mezinárodní kontroly dotčených látek, neboť konopí a konopná pryskyřice měly být odstraněny ze seznamu IV, přitom však měly být i nadále uvedeny na seznamu I. Maďarsko tvrdilo, že přijetím rozhodnutí 2021/3 byl veřejnosti vyslán nesprávný signál v tom smyslu, že sociální rizika konopí a jeho rizika pro veřejné zdraví jsou nadhodnocována.
23.      Komise vydala dne 12. listopadu 2021 odůvodněné stanovisko. Zaprvé uvedla, že skutečnost, že Maďarsko hlasovalo proti rozhodnutí 2021/3, a důvody, proč se tento členský stát neřídil postojem přijatým Radou, jsou irelevantní. Zadruhé Komise tvrdila, že Maďarsko porušilo čl. 3 odst. 2 SFEU, jelikož dotčené akty spadají do výlučné vnější pravomoci Unie. Zatřetí Komise tvrdila, že Maďarsko porušilo povinnost loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU, a to zejména tím, že oslabilo postavení Unie v rámci CND. Komise vyjádřila obavy z toho, že bude Maďarsko v budoucnu patrně jednat podobným způsobem.
24.      Maďarsko na odůvodněné stanovisko odpovědělo dne 11. ledna 2022. Setrvalo na svém postoji založeném na faktorech týkajících se zdraví a sociální politiky. Vedle toho vyjádřilo znepokojení ohledně nárůstu spotřeby konopí a zdůraznilo svůj závazek snížit drogovou závislost. Rovněž poukázalo na specifickou povahu projednávané věci a vyjádřilo nesouhlas se závěrem Komise, že by se pravděpodobně mohlo v budoucnu za podobných okolností chovat podobným způsobem, přičemž zdůraznilo relevanci a význam svých vysvětlení týkajících se hlasování v CND.
25.      Vzhledem k tomu, že argumenty Maďarska Komisi ani poté nepřesvědčily, rozhodla se dne 15. února 2023 podat k Soudnímu dvoru žalobu na určení, že Maďarsko nesplnilo své povinnosti.
II.    Řízení před Soudním dvorem
26.      Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–        určil, že Maďarsko tím, že se na 63. zasedání CND nedrželo postoje Evropské unie, pokud jde o změnu zařazení konopí a látek příbuzných konopí na seznamy, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z rozhodnutí Rady 2021/3, jež je pro něj závazné podle čl. 218 odst. 9 SFEU ve spojení s čl. 288 čtvrtým pododstavcem SFEU, a současně zasáhlo do výlučné vnější pravomoci Unie podle v čl. 3 odst. 2 SFEU a porušilo zásadu loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU;
–        uložil Maďarsku náhradu nákladů řízení.
27.      Maďarsko v podstatě navrhuje, aby Soudní dvůr:
–        prohlásil žalobu za nepřípustnou;
–        podpůrně zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
–        uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
28.      Řeči Maďarska a Komise byly vyslechnuty na jednání konaném dne 15. října 2024.
III. Posouzení
29.      Komise uplatňuje na podporu své žaloby tři žalobní důvody. Zaprvé vytýká Maďarsku, že nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z rozhodnutí 2021/3 ve spojení s čl. 288 čtvrtým pododstavcem SFEU. Zadruhé tvrdí, že Maďarsko zasáhlo do výlučné vnější pravomoci Unie podle čl. 3 odst. 2 SFEU. Zatřetí se Komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Maďarsko porušilo zásadu loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU.
30.      Po předběžném posouzení přípustnosti žaloby se budu nejprve věnovat otázce, zda Maďarsko porušilo výlučnou vnější pravomoc Unie podle čl. 3 odst. 2 SFEU. Mám za to, že je nutno se s tímto problémem vypořádat před tím, než přikročím k posouzení otázky, zda Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z rozhodnutí 2021/3 ve spojení s čl. 288 čtvrtým pododstavcem SFEU(14). V tomto ohledu budu následně analyzovat tvrzení Maďarska, že rozhodnutí 2021/3 by mělo být považováno za právně nicotné. Nakonec se budu zabývat třetím žalobním důvodem Komise týkajícím se zásady loajální spolupráce podle čl. 4 odst. 3 SEU.
A.      K přípustnosti žaloby
31.      Maďarsko zpochybňuje přípustnost projednávané žaloby pro nesplnění povinnosti v podstatě ze čtyř důvodů.
32.      Zaprvé s odkazem na rozsudek ze dne 7. dubna 2011, Komise v. Portugalsko(15), tvrdí, že cílem žaloby podané na základě článku 258 SFEU je ukončit porušování povinnosti členským státem, a že Komise tedy byla povinna upřesnit, jakým způsobem mělo Maďarsko jednat. Maďarsko zejména uvádí, že z rozsudku ze dne 25. října 2001, Německo v. Komise(16), lze vyvodit, že řízení o nesplnění povinnosti má za cíl dosáhnout změny chování členského státu, a nikoli konstatovat in abstracto nesplnění povinností, k němuž došlo v minulosti.
33.      Pokud jde v tomto ohledu o výtku vůči Komisi, že neupřesnila jednání, které od Maďarska očekává, aby došlo k ukončení porušování povinnosti, z judikatury Soudního dvora jasně vyplývá, že řízení podle článku 258 SFEU je založeno na objektivním zjištění, že členský stát nesplnil povinnosti, které má podle unijního práva(17). Rozsudky, které Soudní dvůr vydává podle tohoto ustanovení, jsou v zásadě z podstaty deklaratorní(18). Z toho vyplývá, že jedinou relevantní otázkou je, zda členský stát porušil unijní právo(19). Zejména platí, že bez ohledu na rozhodnutí o nákladech řízení tyto rozsudky neoznačují žádná konkrétní opatření, která členský stát musí přijmout za účelem ukončení konstatovaného porušení unijních právních předpisů(20). V rámci řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU tedy Komise nemůže Soudnímu dvoru navrhovat, aby členskému státu nařídil jednat určitým způsobem za účelem dosažení souladu s unijním právem.
34.      Pokud jde o argument Maďarska, že účelem řízení o nesplnění povinnosti je dosáhnout změny chování dotčeného členského státu, podotýkám, jak zdůraznil i generální advokát L. A. Geelhoed, že příliš rigidní výklad přípustnosti Soudním dvorem by v konečném důsledku „znamenal, že by řízení podle [článku 258 SFEU] pro porušení [unijního] práva, která skončila a která jsou nezvratná, bylo v budoucnu nemožné“, což „by otevřelo cestu systematickému porušování“(21). V rozsudku Komise v. Německo(22) tedy Soudní dvůr v odpovědi na téměř totožný argument předložený Německem konstatoval, že „kdyby byl [tento argument] přijat, mohl by se každý členský stát, který by svým jednáním ohrozil dosažení cíle, jenž je vlastní rozhodnutí přijatému na základě čl. 218 odst. 9 SFEU, vyhnout řízení o nesplnění povinnosti z důvodu, že účinky tohoto nesplnění povinnosti již pominuly, v důsledku čehož by členské státy mohly těžit z vlastního pochybení“(23).
35.      V projednávané věci se Komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Maďarsko porušilo unijní právo tím, že se nedrželo postoje Unie při hlasování na 63. zasedání CND týkajícím se změny zařazení konopí a látek příbuzných konopí na seznamy. Mám za to, že v rozsahu, v němž se Komise domáhá určení existence tvrzeného nesplnění povinnosti, je taková žaloba přípustná.
36.      Zadruhé Maďarsko tvrdí, že jelikož hlasování o doporučeních WHO v rámci CND již proběhlo a nelze je změnit, nemůže již tento členský stát dotčené nesplnění povinnosti ukončit. V tomto ohledu připomínám, že podle ustálené judikatury nelze připustit, aby se členský stát mohl dovolávat fait accompli, jehož je autorem, s cílem vyhnout se řízení o nesplnění povinnosti před Soudním dvorem(24).
37.      Zatřetí Maďarsko tvrdí, že Komise neprokázala existenci skutečných a patrných účinků jednání Maďarska, které přetrvávají nad rámec dotčeného rozhodovacího procesu.
38.      Rovněž uvádí, že tvrzení Komise, podle kterého by Maďarsko mohlo v budoucnu jednat podobným způsobem, je pouhou domněnkou. Postoj členského státu při mezinárodních jednáních je formován zájmy, o které jde, nemůže být tedy determinován tím, jak uvedený členský stát jednal v určité věci někdy v minulosti. Maďarsko tvrdí, že jeho jednání nemělo pro Unii ani pro jednotu a soudržnost vnější činnosti Unie žádné důsledky. V tomto ohledu lze poukázat na to, že ve věci Komise v. Německo(25) Německo zpochybnilo přípustnost žaloby pro nesplnění povinnosti podané Komisí, přičemž tvrdilo, že údajné protiprávní jednání se týkalo dřívějšího jednání, které skončilo před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku Komise. Německo zejména tvrdilo, že jeho dřívější jednání na 25. zasedání revizní komise Mezivládní organizace pro mezinárodní železniční přepravu (OTIF) již nevyvolává žádné účinky. Soudní dvůr zdůraznil, že napadené jednání Německa porušuje rozhodnutí Rady(26) přijaté na základě čl. 218 odst. 9 SFEU, který upravuje zjednodušený postup pro stanovení postojů zaujímaných jménem Unie v rámci její účasti na přijímání aktů plynoucích z uplatňování nebo provádění mezinárodní dohody uvnitř rozhodovacího orgánu zřízeného dotyčnou dohodou. Soudní dvůr výslovně uvedl, že „nelze mít za to, že veškeré účinky sporného jednání [Německa] pominuly po skončení tohoto zasedání“, nýbrž „[j]e třeba mít za to, že toto jednání vyvolávalo účinky na jednotu a soudržnost mezinárodní činnosti Unie […] i po skončení uvedeného zasedání“(27). Soudní dvůr měl za to, že pokud by bylo členským státům umožněno vyhnout se své odpovědnosti z důvodu, že účinky porušení již pominuly, narušilo by to soudržnost Unie a právní stát. V důsledku toho Soudní dvůr zamítl námitku nepřípustnosti vznesenou Německem proti žalobě pro nesplnění povinnosti(28).
39.      Uvedený rozsudek vychází z dlouhé linie judikatury, v níž Soudní dvůr konstatoval, že žaloby, jimiž se Komise domáhá určení odpovědnosti za předchozí jednání členských států v mezinárodní oblasti, jsou přípustné(29). Z této judikatury lze dovodit, že žaloby pro nesplnění povinnosti mohou být přípustné, pokud jednání členského státu údajně porušuje požadavek jednoty v mezinárodním zastupování Unie. Z toho vyplývá, že pokud jednání členského státu údajně porušuje postoj Unie v mezinárodním prostředí, může být řízení o nesplnění povinnosti přípustné za účelem posouzení možných dopadů na jednotu Unie ve vnějších záležitostech bez ohledu na to, že k jednání došlo v minulosti. Pokud by byla v projednávané věci přijata argumentace Maďarska, mohl by se tento členský stát odchýlit od rozhodnutí Rady po jeho přijetí s vědomím, že Komise by se proti takovému nesplnění povinnosti nemohla obrátit na Soudní dvůr s žalobou na základě článku 258 SFEU, čímž by Maďarsko ohrozilo účinnost a závaznost uvedeného rozhodnutí. Aby takový výsledek nenastal, musí být na tvrzené jednání nahlíženo tak, že vyvolalo účinky dopadající na jednotu a soudržnost vnější činnosti Unie.
40.      Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr rozhodl, že projednávaná žaloba je přípustná.
B.      Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení výlučné vnější pravomoci Unie podle čl. 3 odst. 2 SFEU
1.      Argumenty účastníků řízení
41.      Komise má za to, že Maďarsko tím, že v rámci CND hlasovalo v rozporu s rozhodnutím 2021/3, porušilo výlučnou vnější pravomoc Unie.
42.      Podle jejího názoru mají změny v seznamech úmluv o omamných a psychotropních látkách přímý dopad na působnost unijních právních předpisů v oblasti boje proti drogám. Rámcové rozhodnutí Rady 2004/757/SVV ze dne 25. října 2004, kterým se stanoví minimální ustanovení týkající se znaků skutkových podstat trestných činů a sankcí v oblasti nedovoleného obchodu s drogami(30), definuje drogy mimo jiné jako všechny látky, na něž se uvedené úmluvy vztahují. Toto rámcové rozhodnutí se tedy použije na látky uvedené na těchto seznamech. Jakékoli změny těchto seznamů mají přímý dopad na společná pravidla Unie a mění jejich rozsah. To platí nezávisle na tom, zda již dotčená látka podléhá kontrole v rámci celé Unie, či nikoli.
43.      Konkrétně Komise tvrdí, že odstranění konopí a konopné pryskyřice ze seznamu IV k Úmluvě o omamných látkách ovlivňuje a mění pravidla upravující sankce zakotvená v rámcovém rozhodnutí 2004/757. V důsledku tohoto odstranění již tyto látky nelze považovat za drogy, které nejvíce poškozují zdraví, takže sankce stanovené v čl. 4 odst. 2 písm. b) rámcového rozhodnutí 2004/757 již nejsou použitelné(31).
44.      V každém případě Komise uvádí, že tvrzení o neexistenci výlučné pravomoci Unie je irelevantní, jelikož Rada může přijmout rozhodnutí na základě čl. 218 odst. 9 SFEU ve všech oblastech pravomoci Unie, a tedy i v oblastech spadajících do rozsahu sdílené pravomoci.
45.      Maďarsko ve své odpovědi zpochybňuje tvrzení, že se výlučná vnější pravomoc Unie vztahuje na změnu úmluv o omamných a psychotropních látkách v souladu s doporučeními 5.1 a 5.4, která byla projednávána v rámci CND. Žádné z těchto doporučení nemění pojem „drogy“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2004/757, takže se nemění ani působnost unijního práva.
46.      Maďarsko tvrdí, že pouze jediné ustanovení rámcového rozhodnutí 2004/757, a sice jeho čl. 1 odst. 1, bylo Komisí kvalifikováno jako „společné pravidlo“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU pro účely určení rozsahu výlučné vnější pravomoci Unie, konkrétně definice pojmu „drogy“, která v zásadě určuje věcnou působnost tohoto rozhodnutí. Podle Maďarska toto ustanovení nijak nerozlišuje podle toho, zda je dotčená látka uvedena v úmluvách o omamných a psychotropních látkách, v jejich přílohách, nebo případně na některém konkrétním seznamu. Aby se tedy toto rámcové rozhodnutí použilo, stačí, že daná látka spadá buď do působnosti těchto úmluv, nebo do rozsahu některého z jejich seznamů. Maďarsko tvrdí, že přesné určení konkrétního seznamu k Úmluvě o omamných látkách, na němž je látka uvedena, není v tomto ohledu relevantní, neboť dotčené látky v každém případě spadají do působnosti tohoto rámcového rozhodnutí.
47.      Konkrétně je Maďarsko toho názoru, že doporučení 5.1 nepřináší věcnou změnu uplatňování unijního práva tím, že jsou určité látky odstraněny ze seznamu IV, jelikož tyto látky jsou stále uvedeny na seznamu I k Úmluvě o omamných látkách a stále spadají do působnosti tohoto rámcového rozhodnutí, tudíž nedochází ke změně rozsahu pojmu „drogy“ definovaného v rámcovém rozhodnutí 2004/757.
48.      Pokud jde o doporučení 5.4, má Maďarsko za to, že obdobně ani přijetí tohoto doporučení by nezměnilo pojem „drogy“ ve smyslu rámcového rozhodnutí 2004/757, neboť doporučené odstranění „výtažků a tinktur“ se vztahuje pouze na výtažky a barviva, které nejsou drogami ve smyslu tohoto výrazu, jelikož neobsahují delta-9-tetrahydrokanabinol (dále jen „THC“). Tento závěr vyvozuje ze skutečnosti, že dotčené výtažky a tinktury měly být odstraněny ze seznamu I. Dále odkazuje na judikaturu Soudního dvora, podle které by nebylo vhodné zahrnout látky obsahující kanabidiol extrahovaný z rostliny konopí do definice omamných látek ve smyslu úmluv o omamných a psychotropních látkách, a to z toho důvodu, že neobsahují psychoaktivní látku, konkrétně THC(32). Z toho Maďarsko vyvozuje, že na výtažky nebo tinktury z konopí, které neobsahují THC, se tyto úmluvy, a tudíž ani rámcové rozhodnutí 2004/757 nevztahují, jelikož nejsou považovány za drogy ani omamné látky.
49.      Maďarsko dále uvádí, že sama Unie ve svém prohlášení učiněném v návaznosti na hlasování o doporučeních WHO zdůrazňuje, že látky uvedené v doporučení 5.1 jsou i nadále kontrolovány v rámci seznamu I k Úmluvě o omamných látkách. Kromě toho doporučení 5.4 neznamená žádnou změnu úrovně mezinárodní kontroly výtažků a tinktur z konopí, ani se neočekává, že by mělo dopady na kontrolní nebo oznamovací povinnosti členských států.
50.      Podle Maďarska z bodů 5 a 7 odůvodnění rozhodnutí 2021/3 vyplývá, že pouze doplnění nových látek na seznamy úmluv o omamných a psychotropních látkách by změnilo působnost rámcového rozhodnutí 2004/757, a spadalo by tedy do pravomoci Unie.
51.      Maďarsko z výše uvedené argumentace vyvozuje, že doporučení 5.1 a 5.4 nemají vliv na použitelnost rámcového rozhodnutí 2004/757, a je tedy za těchto okolností sporné, zda změna vyplývající z těchto doporučení spadá do výlučné pravomoci Unie.
2.      Analýza
52.      Připomínám, že podle čl. 3 odst. 2 SFEU in fine je ve výlučné pravomoci Unie uzavření mezinárodní smlouvy, pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost(33). Jak uvedl Soudní dvůr v rozsudku ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada(34), existuje riziko ovlivnění pravidel Unie mezinárodními závazky, či změny působnosti těchto pravidel, které může odůvodňovat výlučnou vnější pravomoc Unie, pokud tyto závazky spadají do působnosti uvedených pravidel(35).
53.      Konstatování existence rizika ovlivnění pravidel Unie či změny působnosti těchto pravidel nepředpokládá naprostou shodu mezi oblastmi, které pokrývají mezinárodní závazky, a oblastmi právní úpravy Unie(36). Zejména platí, že působnost společných pravidel Unie může být takovými závazky rovněž ovlivněna nebo změněna, pokud tyto závazky spadají do oblasti, kterou taková pravidla již velkou měrou pokrývají(37). Je třeba připomenout, že jelikož Unii přísluší pouze pravomoci, které jí byly svěřeny, musí být existence pravomoci, která má nadto výlučnou povahu, založena na závěrech vycházejících z konkrétní analýzy vztahu mezi zamýšleným mezinárodním závazkem a platným unijním právem, z nichž vyplývá, že uzavření takové dohody se může dotknout společných pravidel Unie nebo změnit jejich působnost(38).
54.      Jak Soudní dvůr rozhodl v posudku 1/03, tato analýza musí vzít v úvahu nejen oblasti, které pokrývají jak pravidla Unie, tak ustanovení zamýšlené dohody, ale rovněž povahu a obsah těchto pravidel a ustanovení, aby bylo ověřeno, že tento mezinárodní závazek nemůže zasáhnout do jednotného a soudržného používání pravidel Unie a řádného fungování systému, který tato pravidla zavedla(39). Ve světle výše uvedených úvah se budu nejprve zabývat analýzou oblasti působnosti, povahy a obsahu zamýšleného mezinárodního závazku; zadruhé provedu jeho srovnání s působností pravidel unijního práva a zatřetí posoudím jeho dopad na dotčená pravidla unijního práva(40).
55.      Zaprvé, pokud jde o oblast působnosti, povahu a obsah zamýšleného mezinárodního závazku, je třeba připomenout, že Úmluva o omamných látkách přijatá v rámci Organizace spojených národů uznává, že závislost na omamných látkách je pro jednotlivce pohromou(41). Uvedená úmluva připouští, že účinná opatření proti zneužívání omamných látek musí být koordinována a všeobecná(42). Po vyslechnutí výboru odborníků může WHO vydat doporučení týkající se doplnění látek na seznamy nebo jejich odstranění ze seznamů(43). Konopí, konopná pryskyřice a látky příbuzné konopí jsou do seznamů a definic Úmluvy o omamných látkách výslovně zahrnuty(44).
56.      Doporučení 5.1 obhajovalo odstranění konopí a konopné pryskyřice ze seznamu IV k Úmluvě o omamných látkách, který vyjmenovává nejnebezpečnější látky, jež nemají lékařské použití. Omamná látka uvedená v seznamu I k této úmluvě může být zařazena na seznam IV k této úmluvě, pokud je zvláště způsobilá vést ke zneužívání a vzniku škodlivých účinků. Podle tohoto doporučení by konopí a konopná pryskyřice zůstaly i nadále uvedeny na seznamu I k Úmluvě o omamných látkách. Doporučení 5.4 navrhlo vypustit ze seznamu I k Úmluvě o omamných látkách slova „výtažky a tinktury“.
57.      Analýza mezinárodního závazku by měla rovněž zohlednit skutečnost, že Unie není smluvní stranou Úmluvy o omamných látkách ani členem CND. V tomto ohledu je třeba mít na paměti, že Soudní dvůr již konstatoval, že v takové situaci má být případná pravomoc Unie vykonávána prostřednictvím členských států jednajících solidárně v zájmu Unie(45).
58.      Zadruhé, pokud jde o oblast působnosti pravidel unijního práva, je třeba hned na úvod poukázat na to, že rámcové rozhodnutí 2004/757 bylo přijato na základě čl. 31 písm. e) a čl. 34 odst. 2 písm. b) SEU(46), které stanovily, že společný postup v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech zahrnuje postupné přijímání opatření k zavedení minimálních pravidel o znacích skutkových podstat trestných činů a trestech v oblasti nedovoleného obchodu s drogami(47).
59.      Soudní dvůr rozhodl, že rámcové rozhodnutí 2004/757 stanoví znaky skutkových podstat trestných činů v oblasti nedovoleného obchodu s drogami, které se týkají prekursorů drog, a tudíž látek uvedených na seznamech(48). Podle čl. 1 odst. 1 písm. a) uvedeného rámcového rozhodnutí jsou drogy definovány jako látky uvedené v úmluvách o omamných a psychotropních látkách. Takovým odkazem daly unijní orgány najevo své rozhodnutí zajistit, aby Unie sladila své činnosti s mezinárodními politikami v oblasti kontroly drog, a tudíž i s těmito úmluvami. Vzhledem k tomu, že rámcové rozhodnutí 2004/757 přejímá definice stanovené v úmluvách o omamných a psychotropních látkách, vztahuje se na konopí a jeho deriváty, včetně pryskyřice, výtažků a tinktur.
60.      Je třeba rovněž uvést, že čl. 2 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2004/757 uvádí, jaké úmyslné jednání v oblasti nedovoleného obchodu s drogami a prekursory, je-li protiprávní, musí být členskými státy postihováno jako trestné. Mezi činnosti uvedené v tomto ustanovení patří pod písmenem a) výroba, zhotovování, extrahování, příprava, nabízení, nabízení za účelem prodeje, šíření, prodej, dodávání za jakýchkoliv podmínek, překupnictví, zasílání, tranzitní přeprava, převážení, dovoz nebo vývoz drog. Tyto činnosti dále zahrnují pod písmeny b) a c) držení nebo nákup drog za účelem některých výše uvedených činností a pěstování, mimo jiné, rostlin konopí.
61.      Je rovněž nutno připomenout, že čl. 4 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2004/757 zakotvuje obecná pravidla týkající se trestních sankcí(49). Kromě toho čl. 4 odst. 2 písm. b) rámcového rozhodnutí 2004/757 ukládá přísnější tresty za trestné činy uvedené v čl. 2 odst. 1 písm. a), b) a c) uvedeného rámcového rozhodnutí, pokud se jedná o drogy uvedené v úmluvách o omamných a psychotropních látkách, které nejvíce poškozují zdraví, nebo následkem trestného činu byla těžká újma na zdraví velkého počtu osob.
62.      Zatřetí, pokud jde o účinky mezinárodních závazků na dotčená pravidla unijního práva, je třeba uvést, že odstranění konopí a konopné pryskyřice ze seznamu IV k Úmluvě o omamných látkách na základě doporučení 5.1 ovlivňuje a mění pravidla rámcového rozhodnutí 2004/757 v oblasti sankcí, neboť v důsledku tohoto odstranění již nelze tyto látky považovat za drogy, které nejvíce poškozují zdraví ve smyslu čl. 4 odst. 2 písm. b) rámcového rozhodnutí 2004/757(50). Odstranění výtažků a tinktur ze seznamu I k Úmluvě o omamných látkách podle doporučení 5.4 by navíc vedlo k jejich vyloučení z působnosti rámcového rozhodnutí 2004/757, neboť toto rámcové rozhodnutí se vztahuje pouze na látky uvedené na seznamech ke zmíněné úmluvě.
63.      Z toho vyplývá, že znaky skutkových podstat trestných činů nedovoleného obchodu s drogami stanovené v rámcovém rozhodnutí 2004/757 se použijí na látky, které jsou definovány prostřednictvím zařazení těchto látek na seznamy k Úmluvě o omamných látkách. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí o změně látek uvedených na těchto seznamech, které bylo přijato CND, má přímý dopad na působnost rámcového rozhodnutí 2004/757 a na druhy sankcí, které musí členské státy ukládat za účelem provedení tohoto rámcového rozhodnutí, je zřejmé, že unijní pravidla mohou být touto změnou ovlivněna nebo změněna. To platí bez ohledu na to, zda již dotčená látka podléhá kontrole v rámci celé Unie, či nikoli.
64.      V každém případě, jak jsem již uvedla výše, je nutno připomenout, že konstatování existence rizika ovlivnění pravidel Unie nepředpokládá naprostou shodu mezi oblastmi, které pokrývají mezinárodní závazky, a oblastmi právní úpravy Unie(51). Jsem tudíž toho názoru, že vzhledem k tomu, že rozhodnutí o změně látek uvedených na seznamech k úmluvám o omamných a psychotropních látkách ovlivňují a mění unijní právo, spadá postoj, který mají členské státy Unie zaujmout ve vztahu k těmto rozhodnutím, do výlučné pravomoci Unie v souladu s čl. 3 odst. 2 SFEU.
65.      Pokud jde o výkon této výlučné pravomoci, v případě mezinárodních dohod, jejichž smluvní stranou Unie není, ale které spadají do výlučné pravomoci Unie, jsou členské státy povinny zastupovat postoj Unie v rámci mezinárodních orgánů zřízených takovými úmluvami(52). Tento postoj definuje Rada prostřednictvím rozhodnutí přijatého v souladu s čl. 218 odst. 9 SFEU. V rozsudku Německo v. Rada(53) Soudní dvůr potvrdil, že spadá-li dotčená oblast do pravomoci Unie, skutečnost, že se Unie neúčastní dotčené mezinárodní dohody, nebrání tomu, aby tuto pravomoc vykonávala tak, že v rámci svých orgánů stanoví postoj, který má být jejím jménem zaujat v rámci orgánu zřízeného touto dohodou, a to zejména prostřednictvím členských států, které jsou smluvními stranami této dohody, jednajících solidárně v jejím zájmu(54).
66.      V projednávané věci Komise tvrdí, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 3 odst. 2 in fine SFEU. Toto ustanovení stanoví nejen výlučnou pravomoc, ale i povinnost členských států zdržet se jednání v oblastech, v nichž má Unie výlučnou pravomoc(55). Pokud má Unie výlučnou pravomoc, nemají již členské státy pravomoc přijímat v této oblasti právní předpisy nebo jednat nezávisle, leda s výslovným souhlasem Unie. Bylo prokázáno, že při hlasování o doporučeních WHO, které proběhlo v rámci CND dne 2. prosince 2020, hlasovalo Maďarsko proti doporučením 5.1 a 5.4, a tedy v rozporu s ustanoveními rozhodnutí 2021/3 o společném postoji, který má být zaujat jménem Evropské unie. Toto rozhodnutí je specifickým vyjádřením výlučné pravomoci Unie. Maďarsko tudíž nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 3 odst. 2 SFEU.
C.      K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení rozhodnutí 2021/3 ve spojení s čl. 288 čtvrtým pododstavcem SFEU
67.      V rámci prvního žalobního důvodu Komise Maďarsku vytýká, že tím, že v CND hlasovalo v rozporu s rozhodnutím Rady 2021/3, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z uvedeného rozhodnutí ve spojení s čl. 288 čtvrtým pododstavcem SFEU.
68.      Vzhledem k tomu, že Maďarsko vzneslo ve své žalobní odpovědi námitku protiprávnosti rozhodnutí 2021/3, je třeba zabývat se touto námitkou jako první.
1.      K námitce protiprávnosti
a)      K přípustnosti
1)      Argumenty účastníků řízení
69.      Komise tvrdí, že námitka protiprávnosti vznesená Maďarskem musí být odmítnuta jako nepřípustná.
70.      Maďarsko uvádí, že jeho námitka protiprávnosti je přípustná, jelikož nemohlo úspěšně napadnout rozhodnutí 2021/3 na základě článku 263 SFEU.
71.      Maďarsko nemohlo posoudit opodstatněnost případné žaloby proti rozhodnutí 2021/3 zejména z důvodu krátké doby, která uplynula mezi přijetím rozhodnutí 2021/3 dne 23. listopadu 2020 a hlasováním na zasedání CND dne 2. prosince 2020. Má rovněž za to, že nelze vůbec hovořit o obcházení procesní lhůty stanovené v článku 263 SFEU, ani v případě, kdy problémy vyvolané unijním aktem nelze v okamžiku jeho přijetí zjistit a lze je odhalit až později, v rámci provádění tohoto aktu. Maďarsko na jednání před Soudním dvorem uvedlo, že v takové situaci nelze žalobu na základě článku 263 SFEU a doplňující návrh na předběžné opatření považovat za skutečný a účinný prostředek nápravy. Maďarsko dále tvrdí, že rozhodnutí 2021/3 nemá nepříznivé dopady na jeho postavení. Nepříznivé dopady na uvedený členský stát má spíše žaloba Komise pro nesplnění povinnosti z důvodu nedodržení rozhodnutí 2021/3.
72.      Maďarsko na jednání uvedlo, že je-li prokázáno, že článek 263 SFEU nemůže zaručit soudní přezkum určitého aktu z důvodů nezávislých na vůli členského státu, je třeba uvažovat o použití článku 277 SFEU, jelikož cílem tohoto ustanovení je zajistit účinnou soudní ochranu ve specifických situacích, kdy takové ochrany nelze dosáhnout použitím článku 263 SFEU.
73.      Podle Maďarska rozšiřuje článek 277 SFEU působnost námitky protiprávnosti na jakýkoli „akt s obecnou působností přijatý orgánem, institucí nebo jiným subjektem Unie“(56). Maďarsko tudíž vyzvalo Soudní dvůr, aby rozšířil působnost námitky protiprávnosti podle článku 277 SFEU na akty s obecnou působností. Podle uvedeného členského státu lze rozhodnutí 2021/3 považovat za akt s obecnou působností, neboť kromě toho, že je určeno všem členským státům, ukládá členským státům povinnost zaujmout obecný postoj(57). Ze znění tohoto rozhodnutí rovněž vyplývá, že dotčený postoj je závazný i pro členské státy, které nezasedají v CND. Takový výklad by mimoto členským státům umožnil, aby se v rámci řízení o nesplnění povinnosti mohly dovolávat nepoužitelnosti nejen nařízení, ale též například rozhodnutí s obecnou působností.
2)      Analýza
74.      Námitka protiprávnosti vznesená Maďarskem vyvolává v podstatě tři okruhy otázek. Zaprvé je nutno odpovědět na otázku, jakou má v rámci systému procesních prostředků zavedeného Smlouvami námitka protiprávnosti podle článku 277 SFEU základní funkci a jaká je působnost tohoto ustanovení. Zadruhé je nutno posoudit relevanci problematiky krátkých lhůt. Zejména je třeba určit, zda by členský stát jakožto privilegovaný žalobce měl mít možnost napadnout legalitu daného aktu s poukazem na krátkou lhůtu mezi jeho přijetím a jeho provedením. Zatřetí je nezbytné posoudit, zda by v rámci Smlouvy o FEU mohla být účinnost řízení o nesplnění povinnosti zachována, pokud by členský stát mohl vznést námitku protiprávnosti v rámci tohoto řízení. Analýze těchto tří otázek se budu věnovat postupně.
i)      K základní funkci námitky protiprávnosti a působnosti článku 277 SFEU
75.      Úvodem připomínám, že Unie je unií práva stanovenou Smlouvou o FEU, která zavedla úplný systém procesních prostředků a řízení určený k tomu, aby byl Soudnímu dvoru svěřen přezkum legality aktů unijních orgánů(58).
76.      Takovýto úplný systém procesních prostředků je k dispozici každému žalobci, ať již se jedná o jednotlivce, orgán nebo členský stát. V rámci tohoto systému procesních prostředků se tedy členské státy mohou ve svůj prospěch dovolávat zásady účinné soudní ochrany(59). Kromě toho podle čl. 263 druhého pododstavce SFEU nemusí členský stát jakožto privilegovaný žalobce prokazovat bezprostřední a osobní dotčení(60). Žaloba musí být podána ve lhůtě dvou měsíců od přijetí nebo vyhlášení dotčeného aktu. Shledá-li Soudní dvůr, že je tento akt protiprávní, může jej zcela nebo zčásti zrušit. Jakmile tato dvouměsíční lhůta uplynula, aniž byl akt napaden, nebo pokud Soudní dvůr již potvrdil jeho legalitu zamítnutím podobné žaloby na neplatnost, nemohou již členské státy platnost tohoto aktu zpochybnit. V tomto ohledu Soudní dvůr zdůraznil mimořádnou důležitost právní jistoty potvrzením uvedené dvouměsíční lhůty pro podání žaloby na neplatnost(61).
77.      Součástí tohoto úplného systému procesních prostředků je podle článku 277 SFEU možnost přezkumu legality unijních aktů. Tento přezkum neproběhne na základě samostatné žaloby, nýbrž v rámci incidenčního řízení před unijním soudem v souvislosti s hlavní žalobou(62). Soudní dvůr zdůraznil, že takový přezkum vyjadřuje obecnou zásadu, jejímž cílem je zaručit, aby každá osoba měla možnost napadnout akt Unie, jenž je základem rozhodnutí v její neprospěch(63).
78.      Z toho vyplývá, že pokud jde o osobní působnost článku 277 SFEU, umožňuje toto ustanovení každé straně domáhat se nepoužitelnosti aktu s obecnou působností(64). Lze tedy tvrdit – jak to v minulosti učinilo mnoho generálních advokátů(65) – že i členské státy jakožto privilegovaní žalobci jsou oprávněny vznést u Soudního dvora námitku protiprávnosti. Zejména v rozsudku Komise v. ECB(66), Soudní dvůr rozhodl, že námitka protiprávnosti vznesená Evropskou centrální bankou je přípustná na základě znění článku 241 ES (nyní článek 277 SFEU), který odkazoval na „každého účastníka řízení“, tedy zahrnoval i privilegované žalobce a poloprivilegované žalobce(67), jakož i na základě skutečnosti, že dotčené nařízení bylo obecné nebo legislativní povahy(68).
79.      Tato judikatura se však nevztahuje na žalobu pro nesplnění povinnosti, ve vztahu k níž Soudní dvůr výslovně rozhodl, že členský stát se nemůže – neexistuje-li ustanovení Smlouvy, které mu to výslovně povoluje – dovolávat protiprávnosti rozhodnutí nebo směrnice, které jsou mu určeny, jako důvodu na obranu proti takové žalobě(69).
80.      Soudní dvůr dokonce výslovně rozhodl, že přestože členský stát nebyl formálně adresátem tohoto rozhodnutí, tento členský stát – jakožto člen Rady, která byla autorem uvedeného rozhodnutí – nevyhnutelně věděl o tomto rozhodnutí a byl plně schopen podat žalobu znějící na zrušení téhož rozhodnutí ve lhůtě dvou měsíců stanovené v čl. 263 šestém pododstavci SFEU(70). Soudní dvůr tedy zkoumá, do jaké míry se členský stát podílel na přijetí dotčeného aktu. Pokud členský stát věděl o aktu, který má být přijat, a podílel se na jeho přijetí, nemůže se dovolávat protiprávnosti tohoto aktu v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti.
81.      Pokud jde o věcnou působnost článku 277 SFEU, podle tohoto ustanovení lze námitku protiprávnosti vznést pouze proti aktu s obecnou působností přijatému orgánem, institucí nebo jiným subjektem Unie. Je vhodné podotknout, že před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost byly námitky protiprávnosti omezeny na nařízení, neboť bývalý článek 241 ES se týkal konkrétně nařízení, zatímco článek 277 SFEU nyní výslovně odkazuje na „akty s obecnou působností“(71). Tato změna však vyplývá z judikatury Soudního dvora, který připustil tento procesní prostředek i proti jiným aktům orgánů, které sice neměly formu nařízení, avšak vyvolávaly podobné účinky, byť nebyly nařízeními ve striktním smyslu slova(72).
82.      Z toho vyplývá, že ačkoli znění článku 277 SFEU rozšiřuje věcnou působnost námitky protiprávnosti na různé druhy aktů s obecnou působností, ratio legis tohoto ustanovení ve vztahu k dotčeným aktům zůstává stejné, takže neexistuje žádný důvod, aby Soudní dvůr vykládal pojem „akty s obecnou působností“ ve smyslu uvedeného ustanovení jakkoli odlišně. V tomto ohledu je třeba uvést, že pro účely námitky protiprávnosti Soudní dvůr setrval na svém požadavku, že ustanovení aktu s obecnou působností musí být základem individuálních rozhodnutí nebo mít přímou právní spojitost s takovýmito rozhodnutími(73). Toto upřesnění podle mého názoru znamená, že k tomu, aby se toto ustanovení použilo, musí existovat dva druhy aktů – individuální akt a akt s obecnou působností – a tyto akty se musí týkat určitého konkrétního vztahu.
83.      Pokud jde o pojem „akty s obecnou působností“, Soudní dvůr rozhodl, že tato kategorie zahrnuje legislativní a nařizovací akty(74). Akty s obecnou působností se použijí na objektivně určené situace a zakládají právní účinky vůči kategoriím osob, které jsou vymezeny obecně a abstraktně(75). V tomto ohledu nemůže rozhodnutí s omezeným počtem adresátů představovat akt s obecnou působností. Rozhodnutí 2021/3 tedy nelze považovat za opatření s obecnou působností, které by mohlo být předmětem incidenčního přezkumu legality na základě článku 277 SFEU.
84.      Z toho vyplývá, že článku 277 SFEU se nelze v projednávané věci dovolávat, jelikož zaprvé členské státy nemají právo dovolávat se protiprávnosti rozhodnutí, které je jim určeno, jako důvodu na obranu proti žalobě pro nesplnění povinnosti, a zadruhé rozhodnutí 2021/3 nelze považovat za opatření s obecnou působností, který by mohlo být předmětem incidenčního přezkumu legality na základě článku 277 SFEU.
85.      Podle judikatury Soudního dvora by však žaloba pro nesplnění povinnosti podaná Komisí mohla být zamítnuta jako neopodstatněná, pokud by rozhodnutí 2021/3 bylo stiženo tak závažnými a zjevnými vadami, že by mohlo být kvalifikováno jako právně nicotný akt(76).
86.      Konstatování, že rozhodnutí určené členskému státu je stiženo nedostatkem pravomocí svěřených Unii na základě čl. 5 odst. 2 SEU, může v zásadě představovat závažnou protiprávnost, kterou může být stiženo celé sporné rozhodnutí. Touto otázkou se budu zabývat níže v rámci meritorní analýzy námitky protiprávnosti vznesené Maďarskem(77). Krátká lhůta pro napadení aktu podle článku 263 SFEU před jeho provedením však podle mého názoru nepředstavuje závažnou a zjevnou vadu ve smyslu výše uvedené judikatury.
87.      Pouze v případě, že by Soudní dvůr zastával opačný názor, by bylo nezbytné otázku krátké lhůty pro podání žaloby proti tomuto rozhodnutí, kterou vzneslo Maďarsko, analyzovat. Vzhledem k tomu, že základní funkcí námitky protiprávnosti je přiznat straně, která neměla možnost napadnout akt s obecnou působností, právo domáhat se nepoužitelnosti takovéhoto aktu, který představuje právní základ sporného aktu s individuální působností (napadeného v rámci žaloby na neplatnost)(78), musí členský stát jakožto privilegovaný žalobce, chce-li se dovolávat článku 277 SFEU, prokázat, že nemohl dotčený akt napadnout.
ii)    K otázce krátké lhůty
88.      V projednávané věci je prokázáno, že Maďarsko nenapadlo rozhodnutí 2021/3 na základě čl. 263 druhého pododstavce SFEU. Uvedený členský stát tvrdí, že nemohl podat žalobu na neplatnost z důvodu krátké doby, která uplynula mezi přijetím rozhodnutí a hlasováním v CND.
89.      Úvodem je třeba uvést, že Rada přijala rozhodnutí 2021/3 dne 23. listopadu 2020 kvalifikovanou většinou v souladu s čl. 218 odst. 8 prvním pododstavcem SFEU. Hlasování o doporučeních WHO proběhlo v CND dne 2. prosince 2020. Maďarsko tak mělo osm dní na to, aby toto rozhodnutí napadlo a požádalo o předběžná opatření.
90.      Pokud musí být akt proveden okamžitě a členský stát nemá dostatek času na jeho napadení, pak bez ohledu na dvouměsíční lhůtu stanovenou v článku 263 SFEU může členský stát požádat Soudní dvůr o nařízení předběžných opatření podle článku 279 SFEU, aby dosáhl odkladu provádění napadeného rozhodnutí Rady do doby, než Soudní dvůr o žalobě na neplatnost rozhodne. Cílem je zabránit okamžitému provedení aktu, který by mohl způsobit vážnou nebo nenapravitelnou újmu, pokud by bylo dovoleno, aby nabyl účinnosti. V takovém případě může Soudní dvůr dočasně pozastavit provádění dotčeného rozhodnutí Rady, pokud zjistí, že existuje fumus boni juris a členský stát by utrpěl nenapravitelnou újmu, pokud by byl tento akt proveden okamžitě. Z toho vyplývá, že Smlouva o FEU zavedla ucelený systém procesních prostředků, který, jak vyplývá z článku 279 SFEU, umožňuje řešit naléhavé situace. Případné obtíže v tomto ohledu, jako jsou ty, kterých se dovolává dotčený členský stát, nejsou takové povahy, aby umožnily členským státům jednat jednostranně v rozporu s unijním právem.
91.      V projednávané věci se Maďarsko navzdory krátké době, kterou mělo k dispozici, v zásadě mohlo domáhat zrušení rozhodnutí 2021/3 na základě čl. 263 druhého pododstavce SFEU a současně požádat o nařízení předběžných opatření na základě článku 279 SFEU, a to tím spíše že tento členský stát již obsah tohoto rozhodnutí znal. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že před přijetím rozhodnutí 2021/3 proběhlo v rámci horizontální pracovní skupiny Rady pro drogy několik kol konzultací(79).
92.      Podle mého názoru i v situaci, kdy má členský stát jen velmi málo času na napadení rozhodnutí podle čl. 263 druhého pododstavce SFEU, má takový členský stát stále určité možnosti, byť ve velmi časově napjatém rámci. I v případě, že dotčené rozhodnutí vyžaduje přijetí opatření ve velmi krátké lhůtě, stále platí, že členský stát může požádat o nařízení předběžných opatření podle článku 279 SFEU. V takových případech má Soudní dvůr pravomoc jednat velmi rychle – někdy ve lhůtě dnů(80) – při rozhodování o tom, zda je třeba výkon či provádění daného aktu pozastavit.
93.      Žaloba na neplatnost navíc nemá odkladný účinek na provádění napadeného rozhodnutí. I kdyby tedy Maďarsko mělo více času, bylo by stále povinno rozhodnutí 2021/3 provést. Správný postup, kterým by bylo možno takovému důsledku zabránit, by spočíval v napadení tohoto rozhodnutí žalobou a současně podání návrhu na odklad jeho provádění cestou předběžného opatření podle článku 279 SFEU.
94.      V této souvislosti je třeba připomenout, že na akty unijních orgánů se v zásadě vztahuje domněnka legality, dokud nejsou vzaty zpět, zrušeny v rámci žaloby na neplatnost(81) nebo prohlášeny za neplatné v návaznosti na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Z toho vyplývá, že členské státy nejsou oprávněny jednostranně přijmout nápravná opatření nebo ochranná opatření, aby napravily možné porušení unijního práva orgánem, který přijal sporný akt(82).
95.      Dokud tedy Soudní dvůr rozhodnutí 2021/3 nezruší, nevezme je zpět či neodloží jeho provádění, musí jej Maďarsko dodržovat.
96.      Z toho vyplývá, že pokud členský stát nepodá žalobu na neplatnost proti aktu, který je mu určen, ve lhůtě dvou měsíců stanovené v článku 263 SFEU, nemůže zpochybnit platnost tohoto aktu v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti. V opačném případě by bylo ohroženo soudržné a jednotné uplatňování unijního práva, jež je základním prvkem systému Unie. Soudní dvůr totiž rozhodl, že tím, že Smlouvy umožňují členským státům využívat výhod Unie, ukládají jim rovněž povinnost dodržovat pravidla stanovená těmito Smlouvami. Jednostranné porušení rovnováhy mezi výhodami a povinnostmi vyplývajícími ze sounáležitosti členského státu s Unií, kterého se členský stát dopustí na základě svého vlastního pojetí národního zájmu, zpochybňuje rovnost členských států před unijním právem(83).
97.      Konečně je třeba uvést, že podle článku 218 SFEU nastávají ve vnějších vztazích situace, kdy je nezbytné přijmout okamžitá opatření, což vede k tomu, že jsou akty provedeny ještě před uplynutím lhůty dvou měsíců pro jejich napadení. Tyto situace mohou nastat v případech, kdy se jedná o prozatímní uplatňování mezinárodních dohod(84) nebo rozhodnutí Rady, která vyžadují okamžité provedení(85), jako jsou rozhodnutí Rady přijatá podle čl. 218 odst. 9 SFEU. I v jiných oblastech nastávají situace, kdy mohou být akty přijaté Radou provedeny před uplynutím dvouměsíční lhůty(86). I v těchto naléhavých případech si jednotlivci, členské státy a orgány zachovávají právo napadnout rozhodnutí Rady na základě článku 263 SFEU. Napadený akt však zůstává v průběhu řízení o žalobě na neplatnost účinný, ledaže jsou nařízena předběžná opatření podle článku 279 SFEU. Při posuzování legality těchto předběžných opatření by měl Soudní dvůr vyvažovat mezi okamžitým provedením v kritických situacích a právy dotyčného členského státu na účinnou právní ochranu. Pokud by se Soudní dvůr ztotožnil s argumentací Maďarska, podle které nemohou být akty provedeny před uplynutím dvouměsíční lhůty, nemohla by Unie v naléhavých situacích přijmout vůbec žádný akt, což by vážně ohrozilo činnost Unie, a zejména její činnost v oblasti vnějších vztahů.
98.      Kromě toho i v případě, že se členský stát rozhodne, že o nařízení předběžných opatření nepožádá, stále platí, že může podat žalobu na neplatnost poté, co bylo dotčené rozhodnutí provedeno, avšak před uplynutím uvedené dvouměsíční lhůty. V případě úspěchu by taková žaloba na neplatnost například znemožnila podání jakýchkoli žalob pro nesplnění povinnosti, které by Komise v souvislosti s tímto rozhodnutím případně zvažovala. V případě zrušení rozhodnutí je Rada v souladu s článkem 266 SFEU povinna přijmout opatření vyplývající z rozsudku Soudního dvora.
99.      V projednávané věci je zřejmé, že Maďarsko dotčený akt nenapadlo ani v době mezi jeho přijetím a hlasováním v CND, ani po tomto hlasování. Maďarsko v tomto ohledu tvrdí, že napadení rozhodnutí 2021/3 by nevyloučilo nutně možnost zahájení řízení o nesplnění povinnosti. Kdyby však Maďarsko bylo podalo žalobu na neplatnost, mohlo Soudní dvůr upozornit na skutečnost, že bude možná odůvodněné přerušit řízení o nesplnění povinnosti, a to až do rozhodnutí o takové žalobě. Navíc, jak je uvedeno výše, pokud by bylo rozhodnutí 2021/3 zrušeno, Komise by nemohla z tohoto rozhodnutí vycházet pro účely projednávané žaloby pro nesplnění povinnosti. V takové situaci tedy členské státy rozhodně mají zájem na podání žaloby na neplatnost, i po hlasování na mezinárodní úrovni, a to za účelem zpochybnění legality dotčeného rozhodnutí. V projednávané věci mohlo Maďarsko napadnout legalitu rozhodnutí 2021/3 prostřednictvím žaloby na neplatnost, ovšem uvedený členský stát se rozhodl tak neučinit a nevyužít opravných prostředků, které má k dispozici.
iii) K účinnosti řízení o nesplnění povinnosti
100. Systém procesních prostředků zavedený Smlouvou o FEU rozlišuje mezi žalobami uvedenými v článcích 258 a 259 SFEU, které směřují k určení, že členský stát nesplnil povinnosti, jež mu byly uloženy, na jedné straně a žalobami uvedenými v článcích 263 a 265 SFEU, které směřují k přezkumu legality aktů nebo nečinnosti unijních orgánů na straně druhé. Uvedené procesní prostředky sledují odlišné cíle a podléhají odlišným pravidlům(87). Z ustálené judikatury vyplývá, že protiprávnosti směrnice nebo rozhodnutí, jejichž adresáty jsou členské státy, se tyto státy nemohou dovolávat jako důvodu na obranu proti žalobě pro nesplnění povinnosti ve vztahu k takové směrnici nebo rozhodnutí(88).
101. Účinnost řízení pro nesplnění povinnosti by byla vážně ohrožena, pokud by bylo členskému státu umožněno vznášet na svou obranu námitky protiprávnosti ve snaze vyhnout se takovému řízení(89).
102. Mám za to, že uvedená právní argumentace má trojí význam. Zaprvé přijetí námitky protiprávnosti v rámci řízení o nesplnění povinnosti by pobízelo členské státy k tomu, aby rozhodnutí unijních orgánů nerespektovaly, dokud nebude k Soudnímu dvoru podána žaloba pro nesplnění povinnosti(90).
103. Zadruhé lhůta pro podání žaloby na neplatnost by v praxi byla zbytečná a neúčinná. V tomto ohledu byly podle ustálené judikatury lhůty pro podání žaloby stanovené v článku 263 zavedeny s cílem zachovat právní jistotu tím, že se zamezí neomezenému zpochybňování unijních aktů zakládajících právní účinky, a bránit jakékoli diskriminaci nebo jakémukoli svévolnému zacházení při výkonu spravedlnosti(91). Konkrétně v rámci řízení o nesplnění povinnosti Soudní dvůr rozhodl, že členský stát, který nechal marně uplynout přísnou lhůtu stanovenou v článku 263 SFEU, aniž by prostředky stanovenými v tomto článku zpochybnil legalitu rozhodnutí Komise, jehož je adresátem, nemůže toto rozhodnutí zpochybnit prostřednictvím článku 258 SFEU(92).
104. Zatřetí přijetí námitky protiprávnosti v rámci řízení o nesplnění povinnosti by narušilo právní jistotu unijního právního řádu a stabilitu úplného systému procesních prostředků stanoveného Smlouvami(93).
105. Tento přístup byl potvrzen v rozsudku ze dne 27. března 2019, Komise v. Německo(94), v němž Soudní dvůr zdůraznil, že judikatura, která členskému státu zakazuje dovolávat se protiprávnosti rozhodnutí nebo směrnice, které jsou mu určeny, jako důvodu na obranu proti žalobě pro nesplnění povinnosti, neexistuje-li ustanovení uvedené Smlouvy, které to členskému státu výslovně povoluje, se obdobně použije i na rozhodnutí obecné povahy, které není uvedenému členskému státu formálně adresováno(95). To platí tím spíše, pokud stejně jako v projednávané věci bylo rozhodnutí Rady členskému státu formálně adresováno.
106. Souhrnně lze říci, že pokud by členské státy mohly vznášet námitky protiprávnosti prostřednictvím zpochybňování legality rozhodnutí Rady v řízeních o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, účinnost tohoto řízení by byla vážně ohrožena.
107. Z toho vyplývá, že se členské státy nemohou dovolávat tvrzené protiprávnosti aktu v rámci řízení o nesplnění povinnosti týkajícího se údajného neprovedení tohoto aktu. Výše citovaná judikatura se použije i v případě, že lhůty pro provedení rozhodnutí jsou krátké, jako je tomu v projednávané věci. Jak jsem již uvedla výše, členský stát totiž může navrhnout nařízení předběžných opatření. Členskému státu dotčenému v projednávané věci byl tedy ve skutečnosti zaručen účinný procesní prostředek po celou dobu běhu lhůty stanovené v článku 263 SFEU pro napadení takového rozhodnutí.
108. Pokud se Soudní dvůr ztotožní se závěrem, jejž navrhuji, týkajícím se nepřípustnosti námitky protiprávnosti, stává se otázka protiprávnosti rozhodnutí 2021/3 bezpředmětnou, ledaže by bylo toto rozhodnutí stiženo natolik závažnými a zjevnými vadami, že by mohlo být považováno za právně nicotné(96). Pouze tedy pro případ, že se Soudní dvůr rozhodne touto otázkou zabývat, se budu níže stručně věnovat posouzení merita této argumentace.
b)      K věci samé
109. Maďarsko tvrdí, že se proti němu nelze dovolávat ustanovení rozhodnutí 2021/3, jelikož jsou protiprávní. Uvádí, že toto rozhodnutí je stiženo natolik závažnými a zjevnými vadami, že by mohlo být kvalifikováno jako právně nicotné(97). Maďarsko tvrdí, že Unie neměla pravomoc přijmout rozhodnutí 2021/3, jelikož jí právní základ tohoto rozhodnutí nesvěřoval náležitou pravomoc změnit mezinárodní dohodu(98). V důsledku toho bylo toto rozhodnutí přijato v rozporu se zásadou svěřených pravomocí zakotvenou v čl. 5 odst. 2 SEU.
110. Maďarsko tvrdí, že jelikož navrhované změny úmluv o omamných a psychotropních látkách nespadají do pravomoci Unie, nemůže Unie přijmout rozhodnutí, v němž ohledně této záležitosti zaujme postoj. Vzhledem k tomu, že čl. 3 odst. 2 SFEU nemůže představovat náležitý právní základ pro přijetí rozhodnutí 2021/3 a toto rozhodnutí neodkazuje na čl. 216 odst. 1 SFEU ani na žádný jiný právní základ, nesplňuje toto rozhodnutí požadavek uvedení právního základu. Pokud bylo rozhodnutí 2021/3 přijato výlučně na základě čl. 3 odst. 2 SFEU, pak Maďarsko tvrdí, že toto ustanovení nepřiznává výlučnou pravomoc, pokud jde o předmět tohoto rozhodnutí.
111. Úvodem je třeba připomenout, že čl. 218 odst. 9 SFEU stanoví, že „Rada na návrh Komise […] přijme rozhodnutí […] a stanoví postoje, které mají být jménem Unie zaujaty v orgánu zřízeném dohodou, má-li tento orgán přijímat akty s právními účinky, s výjimkou aktů, které doplňují nebo pozměňují institucionální rámec dohody“. Soudní dvůr konstatoval, že znění uvedeného ustanovení nebrání tomu, aby Unie přijala rozhodnutí stanovící postoj, který má být zaujat jejím jménem v rámci orgánu zřízeného mezinárodní dohodou, jejíž není smluvní stranou(99).
112. Posouzení legality rozhodnutí 2021/3 vyžaduje provedení analýzy toho, zda měla Rada pravomoc jej přijmout, a neporušila tedy zásadu svěřených pravomocí zakotvenou v čl. 5 odst. 2 SEU. Jak již bylo v tomto stanovisku uvedeno(100), změny v seznamech I a IV k Úmluvě o omamných látkách (doplňování nebo odstraňování látek) ovlivňují působnost rámcového rozhodnutí 2004/757, a spadají tedy do výlučné pravomoci Unie. Z ustálené judikatury vyplývá, že pokud právní oblast spadá do pravomoci Unie, pak skutečnost, že Unie není stranou dotčené mezinárodní dohody, nebrání tomu, aby tuto pravomoc vykonávala tím, že prostřednictvím svých orgánů stanoví postoj, který má být zaujat jejím jménem v rámci orgánu zřízeného touto dohodou, zejména prostřednictvím členských států, které jsou členy uvedené dohody, jednajících solidárně v zájmu Unie(101). Toto zjištění mne vede k závěru, že Rada měla pravomoc přijmout rozhodnutí 2021/3, a tedy toto rozhodnutí nebylo přijato v rozporu se zásadou svěřených pravomocí stanovenou v čl. 5 odst. 2 SEU.
113. Pokud jde v této souvislosti o tvrzení Maďarska, že je rozhodnutí 2021/3 stiženo natolik závažnými a zjevnými vadami, že by jej bylo možno považovat za právně nicotné, z ustálené judikatury vyplývá, že závažnost následků, které jsou spojeny s prohlášením nicotnosti aktu orgánů Unie, si žádá, aby takové prohlášení bylo z důvodů právní jistoty vyhrazeno jen pro skutečně zcela krajní případy(102). Soudní dvůr dále rozhodl, že navrhovatel zpochybňující určité ustanovení musí předložit důkazy, které budou prokazovat, že je toto ustanovení stiženo vadou, jež by mohla zpochybnit jeho samotnou existenci(103). V projednávané věci argumentace Maďarska, že rozhodnutí 2021/3 musí být považováno za nicotné, vychází z tvrzení o nedostatku pravomoci Unie. Maďarsko trvá na tom, že rozhodnutí 2021/3 mělo odkazovat na čl. 216 odst. 1 SFEU nebo na jiný právní základ.
114. Je nutno podotknout, že rozhodnutí 2021/3 odkazuje na „Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 83 odst. 1 ve spojení s čl. 218 odst. 9 této smlouvy“. Volba náležitého právního základu má ústavní význam, neboť vzhledem k tomu, že má Unie pouze svěřenou pravomoc, musí akty, jež přijímá, navázat na ustanovení Smlouvy o FEU, která ji k tomu skutečně opravňují(104). Kromě toho je třeba připomenout, že uvedení právního základu je nezbytné s ohledem na povinnost uvést odůvodnění vyplývající z článku 296 SFEU(105).
115. V projednávané věci je právním aktem, který je předmětem sporu, rozhodnutí přijaté Radou, které výslovně odkazuje na čl. 83 odst. 1 SFEU a čl. 218 odst. 9 SFEU jako na svůj právní základ. Podle mého názoru tedy nelze tvrdit, že dotčení účastníci řízení a Soudní dvůr nemají jistotu v tom, co je konkrétním právním základem uvedeného aktu(106). Z toho vyplývá, že právní základ jasně určit lze.
116. V každém případě patrně nelze volbu mezi čl. 216 odst. 1 a čl. 218 odst. 9 SFEU považovat za jeden z oněch krajních případů popisovaných Soudním dvorem, kdy dotčená ustanovení obsahují natolik závažné a zjevné vady, že by bylo možno je kvalifikovat jako právně nicotná. Naopak, jak Soudní dvůr rozhodl v rozsudku Komise v. Česká republika, různá řešení procedurálního charakteru nemohou zpochybnit samu existenci tohoto rozhodnutí(107).
117. Jak Soudní dvůr uvedl v rozsudku Německo v. Rada, je sice pravda, že čl. 216 odst. 1 SFEU vyjmenovává jednotlivé případy, kdy je Unie oprávněna uzavřít mezinárodní dohodu, avšak na rozdíl od článku 352 SFEU nestanoví za tímto účelem žádný formální nebo procesní požadavek(108). Forma aktu a postup, jejž je třeba dodržet, tedy musí být určeny odkazem na jiná ustanovení Smluv. A to je právě úloha čl. 218 odst. 9 SFEU, který je v projednávané věci uveden jako procesněprávní základ napadeného rozhodnutí, čímž vymezuje postup, jejž je třeba dodržet při přijímání rozhodnutí(109).
118. Tato úvaha mne vede k závěru, že absence výslovné zmínky čl. 216 odst. 1 SFEU nemá za následek žádnou nejasnost ani stran povahy a právního dosahu uvedeného rozhodnutí, ani stran postupu, jejž je třeba dodržet pro jeho přijetí, a nemůže tedy zpochybnit samotnou existenci tohoto rozhodnutí.
2.      K porušení rozhodnutí 2021/3 ve spojení s čl. 288 čtvrtým pododstavcem SFEU
119. Komise Maďarsku vytýká, že tím, že na 63. zasedání CND hlasovalo proti postoji Evropské unie vymezenému v rozhodnutí 2021/3, pokud jde o změnu zařazení konopí a látek příbuzných konopí na seznamy, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z uvedeného rozhodnutí ve spojení s čl. 288 čtvrtým pododstavcem SFEU. Skutečnost, že Maďarsko hlasovalo proti tomuto rozhodnutí v Radě, nemá vliv na závaznou povahu tohoto rozhodnutí ve smyslu čl. 288 čtvrtého pododstavce SFEU. Ani skutečnost, že Maďarsko vzneslo věcné námitky k obsahu doporučení WHO, nemění závaznou povahu rozhodnutí 2021/3.
120. V projednávané věci Maďarsko ve své žalobní odpovědi a na jednání podle všeho implicitně připustilo porušení rozhodnutí 2021/3. Obrana uvedeného členského státu se opírá spíše o protiprávnost tohoto rozhodnutí na základě článku 277 SFEU.
121. Jak jsem již podotkla výše, rozhodnutí 2021/3 svědčí presumpce legality, a zakládá tedy právní účinky tak dlouho, dokud nebude vzato zpět, zrušeno v rámci žaloby na neplatnost nebo prohlášeno neplatným v návaznosti na předběžnou otázku nebo námitku protiprávnosti(110). Pokud Soudní dvůr nerozhodne o odkladu jeho provádění, jsou členské státy povinny toto rozhodnutí provádět(111).
122. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí 2021/3 bylo podle mého názoru legálně přijato v souladu se Smlouvami a je určeno členským státům, je pro své adresáty, tedy pro členské státy(112), závazné v celém rozsahu, když pro členské státy stanoví postoj Unie na 63. zasedání CND a ukládá jim povinnost tento postoj hájit(113).
123. Závazná povaha rozhodnutí 2021/3 a povinnosti členských států, které z něj vyplývají, zejména nejsou dotčeny skutečností, že Maďarsko hlasovalo proti tomuto rozhodnutí. Žádné jednostranné vnitrostátní úvahy, které se týkají možnosti hlasování o tomto rozhodnutí, ani politický signál, který by toto rozhodnutí mohlo vysílat, rozsah doporučení, která mají být přijata, či jejich odůvodnění nemají vliv na závaznou povahu tohoto rozhodnutí. Maďarsko bylo jakožto adresát rozhodnutí 2021/3 a člen CND s hlasovacím právem povinno toto rozhodnutí respektovat a provést jej(114).
124. Kromě toho může nedodržení rozhodnutí 2021/3 ohrozit jednotu a soudržnost vnější činnosti Unie a oslabit mimo jiné hodnotu právního státu, na níž je Unie v souladu s článkem 2 SEU založena(115).
125. V důsledku výše uvedeného se domnívám, že první žalobní důvod je opodstatněný.
D.      Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady loajální spolupráce na základě čl. 4 odst. 3 SEU
1.      Argumenty účastníků řízení
126. Komise tvrdí, že Maďarsko tím, že hlasovalo proti rozhodnutí 2021/3 bez předchozího upozornění a konzultace a veřejně vyjádřilo námitky proti doporučením WHO, porušilo zásadu loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU.
127. Podle Komise má v oblastech, které spadají do výlučné vnější pravomoci Unie, spolupráce mezi členskými státy a orgány Unie zvláštní význam. Členským státům tak vznikají určité povinnosti a jejich činnost v mezinárodní oblasti podléhá jistým omezením, která vyplývají z požadavku jednoty v mezinárodním zastoupení Unie(116). Podle Komise jsou rozhodnutí přijatá na základě čl. 218 odst. 9 SFEU a jejich dodržování členskými státy zvláštním vyjádřením požadavku jednoty v zastupování Unie, který mělo Maďarsko splnit(117). Komise každopádně popírá, že by bylo možné dovolávat se zásady loajální spolupráce pouze v případě porušení výlučné vnější pravomoci Unie. Tato zásada se uplatní obecně a nezávisí na tom, zda má Unie výlučnou pravomoc, či nikoli(118).
128. Komise tvrdí, že jednání Maďarska je o to závažnější, že jeho hlasování proti společnému postoji jménem Unie v CND proběhlo bez předchozí konzultace s unijními orgány. Kromě toho Komise podotýká, že na zasedání CND ani poté nepřijalo Maďarsko žádná opatření, aby napravilo nebo alespoň zmírnilo následky svého jednání a rozptýlilo pochybnosti o svém budoucím jednání.
129. Komise tvrdí, že Maďarsko tím, že hlasovalo způsobem neslučitelným s rozhodnutím 2021/3 a veřejně se distancovalo od postoje Unie po hlasování, poškodilo jednotu mezinárodní činnosti Unie, a tím i její účinnost, důvěryhodnost a pověst. Takové jednání by rovněž mohlo oslabit vyjednávací pozici Unie v rámci Organizace spojených národů, pokud jde o související otázky.
130. Maďarsko tvrdí, že pokud dotčené změny nespadají do výlučné pravomoci Unie, v důsledku čehož je rozhodnutí 2021/3 protiprávní, nemůže být na základě zásady loajální spolupráce vázáno povinností postupovat způsobem stanoveným v tomto rozhodnutí pro účely hlasování. Maďarsko může naopak svobodně vyjadřovat své názory, jak uzná za vhodné, přičemž jeho veřejný postoj k záležitosti, která spadá do jeho pravomoci jakožto členského státu v rámci sdílené pravomoci, nepoškozuje nutně zájmy Unie.
131. Maďarsko dodává, že řízení o nesplnění povinnosti a případné rozhodnutí v neprospěch Maďarska na závěr tohoto řízení nemohou ukončit tvrzené porušení povinnosti. Maďarsko není schopno toto porušení napravit, i kdyby mu bylo v rámci řízení v projednávané věci nařízeno tak učinit.
132. Maďarsko tvrdí, že za vzniklou situaci není výlučně odpovědné. Ačkoli WHO svá doporučení předložila již v lednu 2019, Komise návrh v tomto ohledu přijala až dne 16. října 2020 a Rada o tomto návrhu hlasovala dne 23. listopadu 2020. Zasedání CND a hlasování o doporučeních WHO se konalo dne 2. prosince 2020, takže mezi přijetím rozhodnutí 2021/3 a hlasováním uplynulo pouze několik dní.
133. I kdyby Maďarsko chtělo zpochybnit platnost rozhodnutí 2021/3 ve lhůtě stanovené v článku 263 SFEU, nemělo by možnost tak učinit, jelikož hlasování proběhlo ještě před uplynutím lhůty dvou měsíců, kterou mělo k dispozici. Zmíněných několik dní, které uplynuly mezi přijetím tohoto rozhodnutí a hlasováním o uvedených změnách, nepředstavovalo dostatečnou lhůtu k podání žaloby a návrhu na předběžné opatření a k tomu, aby o nich Soudní dvůr rozhodl. Z toho vyplývá, že případná žaloba podaná proti tomuto rozhodnutí by byla de facto bezpředmětná a konstatování neplatnosti uvedeného rozhodnutí by na situaci nic nezměnilo.
134. Maďarsko si není jisto, jaké možnosti má členský stát k dispozici, pokud navzdory postoji uvedeného členského státu vyjadřovaného během celého legislativního procesu vede rozhodnutí přijaté většinou členských států k vydání závazného aktu, jehož platnost uvedený členský stát nemůže napadnout a který mu ukládá povinnost jednat v rámci dané mezinárodní organizace takovým způsobem, jaký považuje za nepřijatelný.
135. Maďarsko dále uvádí, že vzhledem k výše popsanému časově napjatému harmonogramu přijalo své konečné stanovisko k doporučením až těsně před zasedáním, přičemž v tomto ohledu zohlednilo rozsudek ze dne 19. listopadu 2020, B. S. a C. A. (Uvádění kanabidiolu – CBD na trh)(119).
136. Maďarsko konečně poukazuje i na důvody vycházející ze zdravotní a sociální politiky, z nichž jeho odmítavé hlasování vychází. Svým nesouhlasem s vypuštěním slov „výtažky a tinktury“ ze seznamu I nemělo Maďarsko v úmyslu rozšiřovat sankce týkající se omamných látek na látky, které neobsahují THC, ale zajistit, aby se na deriváty konopí neobsahující THC i nadále vztahovala ustanovení Úmluvy o omamných látkách, která nejsou zahrnuta do rámcového rozhodnutí 2004/757.
137. Maďarsko, stejně jako mnoho dalších členských států, nepostupuje tak, že by na přípravky neobsahující THC uplatňovalo sankce jen z toho důvodu, že jsou tyto přípravky extrahovány z rostliny konopí. Technický přístup obhajovaný Maďarskem při jednáních o návrhu rozhodnutí Rady o přijetí společného postoje vycházel ze skutečnosti, že dotčená doporučení nepodporují přístup k přípravkům na bázi konopí pro léčebné účely, neboť to každopádně není jejich cílem. Jejich cílem je usnadnit výzkum používání konopí k léčebným účelům. Ovšem vzhledem k tomu, že tato změna neobsahuje přímo použitelná ustanovení, má Maďarsko za to, že není k dosažení tohoto cíle vhodná.
138. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, má Maďarsko za to, že WHO a její partnerské organizace nepředložily přesvědčivé vědecké důkazy o tom, že konopí je pro zdraví méně škodlivé, než se dříve myslelo. Naopak výsledky výzkumu dokládají, že užívání konopí může z dlouhodobého hlediska působit psychiatrické a neurologické potíže, problémy s krevním oběhem a dýchací potíže. Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost poukázalo na podobné dlouhodobé účinky CBD. Navíc, jak několik států zdůraznilo i během tematické diskuse v rámci Komise pro narkotika, obsah THC v rostlinách konopí uváděných na trh nezákonně se v nedávné době významně zvýšil.
139. Maďarsko se tudíž domnívá, že WHO nepředložila žádné konkrétní argumenty, ať už ze zdravotního, sociálního nebo právního hlediska, které by podpořily praktickou užitečnost doporučení WHO. Jediným důsledkem jejich přijetí by bylo vyslání signálu veřejnosti, že rizika spojená s konopím pro společnost a veřejné zdraví v době přípravy obou dotčených úmluv byla nadhodnocena a že tyto úmluvy jsou tedy příliš přísné, pokud jde o kontrolu zavedenou ve vztahu ke konopí.
140. Kromě toho by přijetí doporučení 5.4 zabránilo jednotnému uplatňování právní úpravy a snížilo úroveň mezinárodní kontroly omamných látek. Kromě THC má řada dalších derivátů z rostlin konopí psychotropní účinky, zatímco jiné mohou být používány jako prekurzory. Pokud by bylo toto doporučení přijato, příslušelo by každému státu, který je smluvní stranou Úmluvy o omamných látkách, aby rozhodl, zda měla tato úmluva za cíl klasifikovat jako konopné přípravky látky, které neobsahují THC nebo obsahují pouze stopová množství THC, a uplatňoval na ně ustanovení týkající se dohledu stanovená uvedenou úmluvou.
141. Maďarsko ve své duplice tvrdí, že v každém případě je důležité, že v důsledku jednání Komise nemohlo Maďarsko napadnout rozhodnutí 2021/3, takže je nutno se ptát, jak mohlo jednat v souladu se zásadou loajální spolupráce.
142. Tato zásada by měla být vykládána ve světle práva na účinnou soudní ochranu. Pokud jednání orgánu porušuje právo členského státu na účinnou soudní ochranu, vyvstává otázka, do jaké míry se lze vůči tomuto členskému státu dovolávat požadavku loajální spolupráce.
143. V tomto ohledu je třeba projednávanou věc odlišit od věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 5. prosince 2017, Německo v. Rada(120). Společným rysem obou věcí je, že dotčený členský stát neměl dostatek času napadnout sporná rozhodnutí nebo požádat o odklad jejich provádění formou předběžného opatření. Nicméně na rozdíl od věci, ve které byl vydán uvedený rozsudek, v projednávané věci nevratné účinky způsobené rozhodnutím 2021/3 na zasedání CND přetrvávají a tato okolnost porušuje právo na účinnou soudní ochranu.
2.      Analýza
144. Ze znění čl. 4 odst. 3 SEU vyplývá, že zásada loajální spolupráce po členských státech vyžaduje plnění dvou pozitivních povinností. Zaprvé je to povinnosti respektovat Unii a pomáhat jí „při plnění úkolů vyplývajících ze Smluv“ a zadruhé povinnost činit veškerá nezbytná opatření k „plnění závazků, které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů“(121). Kromě toho existuje jedna negativní povinnost, a sice zdržet se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie(122).
145. Zásada loajální spolupráce zakotvená v unijním právu, která vychází z německé zásady spolkové věrnosti, Bundestreue, a ze zásady pacta sunt servanda(123), je popisována jako „základní účel celého projektu evropské integrace, který je mu vlastní“(124). Tato zásada slouží k uspokojení potřeby odpovídající spolupráce mezi Unií a členskými státy, jež by byla v případě neloajálního chování v rámci právního řádu Unie ohrožena.
146. Zejména v oblasti vnějších vztahů může zásada loajální spolupráce vést k různým situacím. Pokud se použije na výlučnou pravomoc Unie, představuje základ pro povinnost členského státu provádět unijní pravidla(125). Pokud se použije na pravomoci členských států, může založit zvláštní povinnosti, jako je vymáhání unijního práva vnitrostátními soudy(126). Zásada loajální spolupráce však může být rovněž samostatnou povinností, jejíž porušení je Soudním dvorem sankcionováno(127).
147. V projednávané věci by tedy v případě, že by Soudní dvůr rozhodl, že se Maďarsko svým hlasováním proti rozhodnutí 2021/3 na zasedání CND dopustilo porušení výlučné pravomoci Unie podle čl. 3 odst. 2 SFEU, jakož i porušení rozhodnutí 2021/3 ve spojení s čl. 288 čtvrtým pododstavcem SFEU, nebylo podle mého názoru třeba posuzovat toto konkrétní jednání z hlediska zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU. V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že „není potřeba“ posuzovat tvrzené porušení ustanovení zakotvujících zásadu loajální spolupráce, pokud již bylo konstatováno omezení základních svobod(128). V projednávané věci by údajné porušení čl. 3 odst. 2 SFEU a rozhodnutí 2021/3 ve spojení s čl. 288 čtvrtým pododstavcem SFEU automaticky představovalo porušení druhé pozitivní povinnosti stanovené v čl. 4 odst. 3 SEU, a sice plnění závazků, které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů.
148. Domnívám se však, že pro úplnost je důležité porušení tvrzená Komisí analyzovat. V tomto ohledu Soudní dvůr v rozsudku Komise v. Švédsko(129) konstatoval, že Švédsko tím, že jednostranně navrhlo změnu Stockholmské úmluvy o perzistentních organických znečišťujících látkách, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 10 ES (předchůdce čl. 4 odst. 3 SEU). Ačkoli Švédsko vykonalo pravomoc sdílenou členskými státy a Unií, Soudní dvůr rozhodl, že povinnost spolupráce vyplývá z požadavků jednoty v mezinárodním zastoupení Unie(130).
149. Soudní dvůr zdůraznil, že členské státy mají zvláštní povinnost jednat a zdržet se jednání v situaci, ve které se Unie rozhodla přijmout rozhodnutí na mezinárodní úrovni, které představuje výchozí bod pro společné jednání na úrovni Unie(131). Soudní dvůr však zašel ještě dále, když uvedl, že pokud Komise předložila návrh opravňující orgány k zahájení společného jednání Unie na mezinárodní úrovni, ačkoliv ještě nebyl přijat Radou, mají členské státy zvláštní povinnost jednat a zdržet se jednání a povinnost úzké spolupráce, aby bylo usnadněno plnění poslání Unie(132). Tato povinnost usnadňuje plnění poslání Unie a zaručuje jednotu a soudržnost jednání a zastupování Unie na mezinárodní úrovni(133).
150. Projednávaná věc vykazuje určité podobnosti s věcí, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Švédsko, jelikož přijetím rozhodnutí 2021/3 na základě čl. 218 odst. 9 SFEU se již Unie rozhodla jednat na mezinárodní úrovni. Z toho lze a fortiori dovodit, že členské státy mají nejen povinnost zdržet se jednání, ale také pozitivní povinnost alespoň úzce spolupracovat, aby usnadnily plnění poslání Unie, a tím zaručily jednotu a soudržnost jednání a zastupování Unie na mezinárodní úrovni.
151. Bez ohledu na výše uvedené Komise tvrdí, že Maďarsko porušilo zásadu loajální spolupráce i konkrétním samostatným jednáním. Zaprvé se dopustilo porušení tím, že nehlasovalo v souladu s rozhodnutím 2021/3 a že takto hlasovalo bez jakéhokoli upozornění nebo nezbytné předchozí konzultace s unijními orgány. Zadruhé byla tato zásada porušena tím, že Maďarsko veřejně vyjádřilo svůj nesouhlas s postojem Unie. Zatřetí, další porušení spočívá v tom, že Maďarsko v rámci CND ani poté nepřijalo žádná opatření k nápravě či přinejmenším zmínění důsledků svého jednání.
152. V tomto ohledu z ustálené judikatury vyplývá, že zásada loajální spolupráce se uplatní obecně a nezávisí na výlučné či nevýlučné povaze dotyčné pravomoci Unie(134). Je rovněž důležité mít na paměti, že tato zásada obnáší i zvýšenou povinnost dobré víry, kterou mají členské státy ve svých vzájemných vztazích a ve vztazích s orgány Unie, vyplývající z jejich členství v Unii(135). Obdobně má zásada loajální spolupráce svůj „horizontální“ protějšek v zásadě vzájemné důvěry(136).
153. Komise tvrdí, že porušení čl. 4 odst. 3 SEU může vycházet ze skutečnosti, že jednostrannému jednání členského státu na mezinárodní scéně nepředcházelo žádné upozornění ani konzultace s orgány Unie. Na jednání před Soudním dvorem Maďarsko potvrdilo, že před dotčeným hlasováním nepřijalo žádná opatření k tomu, aby unijní orgány či ostatní členské státy na svůj postoj upozornilo nebo jej s nimi konzultovalo.
154. V tomto ohledu je třeba úvodem připomenout, že ve věci Komise v. Irsko Soudní dvůr konstatoval, že zásada loajální spolupráce uplatňovaná na smíšené dohody zahrnuje úzkou spolupráci v rámci těchto dohod, která spočívá v povinnosti předchozího informování a konzultace(137).
155. Vzhledem k výše uvedenému se domnívám, že zajištění jednoty a soudržnosti činnosti Unie a jejího mezinárodního zastupování vyžaduje koordinaci a spolupráci mezi příslušnými orgány jednotlivých členských států a unijními orgány(138). Členský stát má tudíž povinnost informovat orgány Unie a ostatní členské státy nebo je upozornit na záležitosti, ohledně kterých zaujímá nesouhlasný postoj, a před přijetím dalších opatření s nimi tuto záležitost konzultovat. To učinila například Řecká republika ve věci Komise v. Řecko(139), v níž se dovolávala čl. 4 odst. 3 SEU na podporu tvrzení, že její návrh měl být zohledněn před zasedáním výboru pro námořní bezpečnost. Soudní dvůr rozhodl, že se Komise mohla za účelem splnění své povinnosti loajální spolupráce na základě čl. 4 odst. 3 SEU pokusit uvedený návrh předložit a umožnit diskuzi. Komise takovou výměnu názorů nemůže znemožnit pouze z důvodu, že návrh má národní charakter(140).
156. Jak bylo rozhodnuto v přelomovém rozsudku ve věci Westzucker, „je v souladu se samotnou myšlenkou [Unie], aby členské státy v rámci mechanismu kolektivní diskuse zdůrazňovaly své zájmy, zatímco úkolem Komise je, aby prostřednictvím opatření, která přijímá, rozhodovala v potenciálních střetech zájmů“(141). Z toho vyplývá, že členské státy mají povinnost na své odlišné postoje v institucionálním rámci Unie upozorňovat.
157. Jsem tudíž toho názoru, že Maďarsko tím, že neinformovalo unijní orgány a ostatní členské státy o svých nesouhlasných postojích, neupozornilo na ně a před přijetím dalších opatření s unijními orgány a ostatními členskými státy nevedlo žádné konzultace, porušilo zásadu loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU.
158. Pokud jde o případné porušení zásady loajální spolupráce Maďarskem tím, že veřejně vyjádřilo svůj nesouhlas s postojem Unie, je třeba uvést, že Soudní dvůr v rozsudku Komise v. Německo rozhodl, že Německo tím, že hlasovalo proti postoji stanovenému v konkrétním rozhodnutí Rady a veřejně s tímto postojem nesouhlasilo, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z tohoto rozhodnutí a z čl. 4 odst. 3 SEU(142). Bylo konstatováno, že Německo svým jednáním ohrozilo účinnost mezinárodní činnosti Unie, jakož i její důvěryhodnost a pověst na mezinárodní scéně(143).
159. V projednávané věci je nesporné, že Maďarsko hlasovalo způsobem neslučitelným s rozhodnutím 2021/3 a po hlasování na zasedání CND se od postoje Unie veřejně distancovalo. Lze tedy konstatovat, že tímto jednáním Maďarsko ohrozilo zásadu jednotnosti mezinárodního zastupování Unie a jejích členských států. Kromě toho ohrozilo jednotu a soudržnost činnosti Unie a jejího mezinárodního zastupování. Dále oslabilo důvěryhodnost samotné Unie na mezinárodní úrovni. Z toho vyplývá, že Maďarsko tímto jednáním porušilo zásadu loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU.
160. Komise rovněž tvrdí, že Maďarsko porušilo zásadu loajální spolupráce tím, že nepřijalo žádná opatření k nápravě nebo alespoň zmírnění důsledků svého jednání. V tomto smyslu z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že na základě zásady loajální spolupráce upravené v čl. 4 odst. 3 SEU jsou členské státy povinny odstranit protiprávní důsledky porušení unijního práva a že takovou povinnost má v rámci svých pravomocí každý orgán dotčeného členského státu(144).
161. Jsem nicméně toho názoru, že se tato judikatura týká situací, kdy vnitrostátní orgány mohou důsledky svého jednostranného jednání napravit(145). V této souvislosti ukládá judikatura Soudního dvora členskému státu povinnost spolupráce za účelem nápravy důsledků jeho jednání, přičemž nesplnění této povinnosti může vést k porušení čl. 4 odst. 3 SEU.
162. V projednávané věci nemohlo být jednostranné jednání Maďarska spočívající v hlasování proti postoji vyjádřenému v rozhodnutí 2021/3 poté, co hlasování v CND proběhlo, napraveno, ani nemohly být odstraněny důsledky tohoto jednání pro jednotu a soudržnost činnosti Unie a jejího mezinárodního zastoupení. Za těchto okolností mám za to, že uložení povinnosti orgánům členských států určitým způsobem jednat by postrádalo smysl. Jednání je vyžadováno v případě, že může ve skutečnosti napravit nepříznivé dopady na právní systém Unie.
163. V projednávané věci tudíž skutečnost, že Maďarsko neučinilo nic k nápravě důsledků svého jednání, nevedla k porušení zásady loajální spolupráce podle čl. 4 odst. 3 SEU, a to pouze z toho důvodu, že jednání uvedeného členského státu nemůže změnit, zmírnit ani odstranit protiprávní důsledky porušení unijního práva.
164. Nicméně to, že Maďarsko vědělo, že jeho jednání v mezinárodní sféře bude nevratné, by také mohlo sloužit jako přitěžující okolnost při určování rozsahu porušení, kterého se uvedený členský stát dopustil.
165. Pokud jde o údajné veřejné distancování se od společného postoje přijatého jménem Unie, je třeba uvést, že Komise ve svých písemných vyjádřeních nepopsala, co si pod takovým distancováním představuje. V popisu skutkového stavu uvedeném v žalobě odkazuje Komise na prohlášení, které Maďarsko učinilo(146). Úkolem Komise však je, aby jednání, které představuje tvrzené porušení, podrobně popsala(147). V projednávané věci lze podle mého názoru ze zmíněného lakonického odkazu Komise na „distancování“ vyvodit, že má na mysli právě uvedené veřejné prohlášení.
166. Konečně, pokud jde o krátkou lhůtu, na kterou poukazuje Maďarsko, je nutno uvést, jak zdůrazňuje Komise, že Maďarsko o zamýšleném postoji, který má být zaujat jménem Unie, vědělo ještě dříve, než byl návrh Komise předložen Radě(148). Kdyby tedy Maďarsko skutečně zamýšlelo tento postoj napadnout, mělo k dispozici čas nezbytný k přípravě své žaloby na neplatnost. Jak jsem již uvedla výše, v každém případě platí, že i kdyby Maďarsko zpochybnilo legalitu rozhodnutí 2021/3, vyvolalo by toto rozhodnutí právní účinky, ledaže by uvedený členský stát podal návrh na předběžná opatření podle článku 279 SFEU. Maďarsko skutečně mělo možnost o nařízení takových opatření požádat a mohlo napadnout legalitu rozhodnutí 2021/3 prostřednictvím žaloby na neplatnost, ale rozhodlo se tak neučinit(149).
167. S ohledem na výše uvedené mám za to, že třetí žalobní důvod Komise, vycházející z porušení zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU, je opodstatněný. Maďarsko porušilo obě pozitivní povinnosti vyplývající z tohoto ustanovení i negativní povinnost zdržet se jakéhokoli opatření, které by mohlo ohrozit dosažení cílů Unie. Tato porušení vyplývají ze skutečnosti, že Maďarsko před svým jednostranným jednáním unijní orgány neupozornilo ani s nimi nevedlo konzultace, jakož i z veřejného vyjádření nesouhlasu Maďarska s postojem Unie.
IV.    Náklady
168. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Maďarsko nemělo podle mého názoru ve věci úspěch, navrhuji, aby Soudní dvůr uložil Maďarsku náhradu nákladů řízení.
V.      Závěry
169. Na základě výše uvedených úvah tedy navrhuji, aby Soudní dvůr:
–        určil, že Maďarsko tím, že hlasovalo proti postoji vyjádřenému v rozhodnutí Rady (EU) 2021/3 ze dne 23. listopadu 2020 o postoji, který má být zaujat jménem Evropské unie na opětovně svolaném 63. zasedání Komise pro narkotika, pokud jde o zařazení konopí a látek příbuzných konopí na seznamy k Jednotné úmluvě o omamných látkách z roku 1961 ve znění protokolu z roku 1972 a k Úmluvě o psychotropních látkách z roku 1971, zasáhlo do výlučné vnější pravomoci Unie podle čl. 3 odst. 2 SFEU, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z uvedeného rozhodnutí ve spojení s čl. 288 čtvrtým pododstavcem SFEU, a porušilo zásadu loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU;
–        uložil Maďarsku náhradu nákladů řízení.
1–      Původní jazyk: angličtina.
2–      CND je jednou z funkčních komisí Ekonomické a sociální rady Organizace spojených národů (dále jen „ECOSOC“).
3–      Jednotná úmluva o omamných látkách z roku 1961 ve znění protokolu z roku 1972, kterým se mění Jednotná úmluva o omamných látkách z roku 1961, uzavřená v New Yorku dne 30. března 1961 (United Nations Treaty Series, sv. 520, č. 7515).
4–      Rozhodnutí ze dne 23. listopadu 2020 o postoji, který má být zaujat jménem Evropské unie na opětovně svolaném 63. zasedání [CND], pokud jde o zařazení konopí a látek příbuzných konopí na seznamy k [Úmluvě o omamných látkách] a k Úmluvě o psychotropních látkách z roku 1971 (Úř. věst. 2021, L 4, s. 1).
5–      Smluvními stranami těchto úmluv jsou pouze státy, nikoli mezinárodní nebo regionální organizace. Viz článek 40 Úmluvy o omamných látkách a článek 25 Úmluvy o psychotropních látkách.
6–      Podle čl. 2 odst. 5 Úmluvy o omamných látkách budou omamné látky obsažené v seznamu IV rovněž zahrnuty do seznamu I a budou podléhat všem kontrolním opatřením předepsaným pro drogy uvedené v tomto seznamu I, a kromě toho.
7–      Rozhodování o rozsahu kontroly nad látkami se provádí formou „zařazení na seznam“, přičemž specifická kontrola dané látky se začne uplatňovat tím, že je tato látka zařazena na určitý konkrétní seznam.
8–      Viz článek 8 Úmluvy o omamných látkách.
9–      Komise na jednání před Soudním dvorem vysvětlila, že CND o doporučeních WHO nehlasovala na svém zasedání na jaře 2020 a že toto hlasování bylo odloženo na prosinec uvedeného roku, čímž členským státům poskytla více času na prostudování těchto doporučení.
10–      Přípravný orgán Rady Evropské unie, jehož úkolem je vedení a řízení činnosti Rady a Evropské unie v oblasti protidrogové politiky. Komise na jednání upřesnila, že její návrh byl projednán horizontální pracovní skupinou Rady pro drogy dne 29. října 2020.
11–      COM(2020) 659 final, s. 2.
12–      Článek 3 odst. 5 této úmluvy stanoví: „Jestliže [WHO] zjistí, že omamné látky uvedené v [s]eznamu I může být do značné míry zneužito, nebo že může mít škodlivé účinky […] a že toto nebezpečí není vyváženo léčivými přednostmi, kteréžto vlastnosti nemají jiné drogy než ty, které jsou uvedeny v [s]eznamu IV, může [CND], na základě doporučení [WHO] zapsat tuto drogu do [s]eznamu IV“.
13–      Dvacet sedm členských států CND hlasovalo pro doporučení 5.1, zatímco 25 hlasovalo proti a 1 členský stát se zdržel hlasování.
14–      Je nutno uvést, že i v rámci žalob podaných na základě článku 258 SFEU Soudní dvůr změní pořadí žalobních důvodů, považuje-li to za nezbytné. Viz zejména rozsudek ze dne 5. června 2023, Komise v. Polsko (Nezávislost a soukromý život soudců) (C‑204/21, EU:C:2023:442).
15–      C‑20/09, EU:C:2011:214, bod 41.
16–      C‑276/99, EU:C:2001:576, bod 24.
17–      Viz zejména rozsudek ze dne 22. února 2018, Komise v. Polsko (C‑336/16, EU:C:2018:94, body 61 a 62, jakož i citovaná judikatura).
18–      Viz rozsudky ze dne 13. října 1993, Komise v. Španělsko (C‑378/92, EU:C:1993:843, bod 6), a ze dne 19. ledna 1995, Komise v. Belgie (C‑66/94, EU:C:1995:13, bod 6). Viz též Lenaerts, K., Gutman, K. a Nowak, J. T., EU
Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, bod 5.01, a Prete, L., „Enforcement Actions“, in Tridimas, T. a Schütze, R., (eds), Oxford Principles of European Union Law, Oxford University Press, Oxford, 2018, s. 944.
19–      Viz rozsudky ze dne 3. února 2021, Komise v. Maďarsko (Mezní hodnoty – PM10) (C‑637/18, EU:C:2021:92, bod 64), a ze dne 16. února 2023, Komise v. Řecko (Mezní hodnoty – ΝΟ2) (C‑633/21, EU:C:2023:112, bod 54).
20–      Stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Komise v. Itálie (C‑196/13, EU:C:2014:2162, bod 80).
21–      Viz stanovisko generálního advokáta L. A. Geelhoeda ve spojených věcech Komise v. Německo (C‑20/01 a C‑28/01, EU:C:2002:717, bod 53).
22–      Rozsudek ze dne 27. března 2019, Komise v. Německo (C‑620/16, EU:C:2019:256, bod 48).
23–      Pokud jde o rozsudek ze dne 25. října 2001, Německo v. Komise (C‑276/99, EU:C:2001:576), citovaný Maďarskem, je třeba uvést, že byl vydán na základě článku 88 nyní obsoletní Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli. Jak vysvětlil generální advokát M. Szpunar ve věci Komise v. Německo (C‑620/16, EU:C:2019:3, poznámka pod čarou 16), řízení pro nesplnění povinností podle uvedeného ustanovení se lišilo v tom smyslu, že v době skončení postupu před zahájením soudního řízení byly ve srovnání s článkem 258 SFEU role obrácené: Komise místo odůvodněného stanoviska přijímala rozhodnutí, které mohl členský stát následně napadnout u Soudního dvora.
24–      Viz rozsudky ze dne 7. února 1973, Komise v. Itálie (39/72, EU:C:1973:13, bod 10), a ze dne 27. března 2019, Komise v. Německo (C‑620/16, EU:C:2019:256, bod 57).
25–      Rozsudek ze dne 27. března 2019 (C‑620/16, EU:C:2019:256).
26–      Rozhodnutí 2014/699 ze dne 24. června 2014 o postoji, který má být přijat jménem Evropské unie na 25. zasedání revizní komise Mezivládní organizace pro mezinárodní železniční přepravu k některým změnám Úmluvy o mezinárodní železniční přepravě (COTIF) a přípojků k ní (Úř. věst. 2014, L 293, s. 26)..
27–      Rozsudek ze dne 27. března 2019, Komise v. Německo (C‑620/16, EU:C:2019:256, bod 52). Kurzivou zvýraznila autorka tohoto stanoviska.
28–      Tamtéž, body 42 až 54.
29–      Viz rozsudky ze dne 2. června 2005, Komise v. Lucembursko (C‑266/03, EU:C:2005:341, bod 60), ze dne 14. července 2005, Komise v. Německo (C‑433/03, EU:C:2005:462, bod 66), a ze dne 20. dubna 2010, Komise v. Švédsko (C‑246/07, EU:C:2010:203, bod 45).
30      Úř. věst. 2004, L 335, s. 8.
31–      Komise vysvětluje, že čl. 4 odst. 2 písm. b) rámcového rozhodnutí 2004/757 ukládá ve srovnání s jeho čl. 4 odst. 1 přísnější tresty za trestné činy uvedené v čl. 2 odst. 1 písm. a), b) a c), které se týkají drog „jež patří mezi drogy, které nejvíce poškozují zdraví“.
32–      Rozsudek ze dne 19. listopadu 2020, B. S. a C. A. (Uvádění kanabidiolu – CBD na trh) (C‑663/18, EU:C:2020:938).
33–      Článek 3 odst. 2 in fine SFEU je kodifikací hlavní linie judikatury týkající se implicitních vnějších pravomocí Unie, která vychází z rozsudku ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada (22/70, EU:C:1971:32, dále jen „rozsudek AETR“).
34–      Rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 66).
35–      Tamtéž, bod 70 a citovaná judikatura.
36–      V tomto smyslu viz posudek 1/03 (Nová Luganská úmluva) ze dne 7. února 2006 (EU:C:2006:81, bod 126).
37–      Posudek 2/91 (Úmluva MOP č. 170) ze dne 19. března 1993 (EU:C:1993:106, bod 25), rozsudek ve věci Komise v. Dánsko (C‑467/98, EU:C:2002:625, bod 82), a posudek 1/03 (Nová Luganská úmluva) ze dne 7. února 2006 (EU:C:2006:81, body 120 a 126).
38–      V tomto smyslu viz posudek 1/03 (Nová Luganská úmluva) ze dne 7. února 2006 (EU:C:2006:81, bod 124).
39–      V tomto smyslu viz posudek 1/03 (Nová Luganská úmluva) ze dne 7. února 2006 (EU:C:2006:81, bod 133); posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 74); rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, bod 33), a posudek 3/15 (Marrákešská smlouva o přístupu k publikovaným dílům) ze dne 14. února 2017 (EU:C:2017:114, bod 108).
40–      Viz stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Komise v. Rada (Mezinárodní námořní organizace) (C‑161/20, EU:C:2021:957, bod 121), a stanovisko generální advokátky E. Sharpston ve věci Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:224, bod 89).
41–      Třetí bod preambule Úmluvy o omamných látkách.
42–      Pátý bod preambule Úmluvy o omamných látkách.
43–      Článek 3 odst. 3 Úmluvy o omamných látkách.
44–      Viz článek 1 Úmluvy o omamných látkách.
45–      Posudek 2/91 (Úmluva MOP č. 170) ze dne 19. března 1993 (EU:C:1993:106, bod 5); rozsudek ze dne 12. února 2009, Komise v. Řecko (C‑45/07, EU:C:2009:81, bod 31); stanovisko generálního advokáta Y. Bota ve věci Komise v. Řecko (C‑45/07, EU:C:2008:642, bod 47).
46–      Článek 31 SEU byl nahrazen články 82, 83 a 85 SFEU a článek 34 SEU byl zrušen.
47–      Rozsudek ze dne 11. června 2020, Prokuratura Rejonowa w Słupsku (C‑634/18, EU:C:2020:455, bod 32). Viz též bod 3 odůvodnění rámcového rozhodnutí 2004/757.
48–      Rozsudek ze dne 2. února 2023, TF (Prekursory drog) (C‑806/21, EU:C:2023:61, bod 53).
49–      Konkrétně čl. 4 odst. 1 první pododstavec rámcového rozhodnutí 2004/757 ukládá členským státům povinnost přijmout opatření nezbytná k zajištění toho, aby za trestné činy uvedené zejména v článku 2 tohoto rámcového rozhodnutí bylo možné uložit účinné, přiměřené a odrazující tresty, přičemž čl. 4 odst. 1 druhý pododstavec uvedeného rámcového rozhodnutí výslovně požaduje, aby členské státy přijaly nezbytná opatření, aby se na trestné činy uvedené v článku 2 vztahovaly tresty odnětí svobody v horní hranici trestní sazby nejméně 1 až 3 roky.
50–      V tomto ohledu je třeba rovněž uvést, že změna jejich klasifikace podle rámcového rozhodnutí 2004/757 by změnila i sankce použitelné na jejich nedovolené požívání. Tato klasifikace vychází z přísnosti sankcí a může mít dopad i na průběh vnitrostátních trestních řízení.
51–      Viz posudek 1/03 (Nová Luganská úmluva) ze dne 7. února 2006 (EU:C:2006:81, bod 126).
52–      Posudek 2/91 (Úmluva MOP č. 170) (EU:C:1993:106); rozsudek ze dne 12. února 2009, Komise v. Řecko (C‑45/07, EU:C:2009:81, bod 31); stanovisko generálního advokáta Y. Bota ve věci Komise v. Řecko (C‑45/07, EU:C:2008:642, bod 47).
53–      Rozsudek ze dne 7. října 2014 (C‑399/12, EU:C:2014:2258).
54–      Tamtéž, bod 50.
55–      Pojem „negativní povinnost“ vychází z rozsudku AETR, v němž Soudní dvůr rozhodl, že členské státy na sebe nesmí brát mezinárodní závazky v oblastech, kde již Unie vykonala svou pravomoc (bod 17).
56–      Článek 241 ES uváděl pouze nařízení.
57–      Podle článku 2 rozhodnutí 2021/3 mají členské státy, jež jsou členy CND, tento společný postoj vyjádřit.
58–      V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 23. dubna 1986, Les Verts v. Parlament (294/83, EU:C:1986:166, bod 23); ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C‑402/05 P a C‑415/05 P, EU:C:2008:461, bod 281), a ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament (C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 34 a citovaná judikatura).
59–      V tomto smyslu viz například rozsudky ze dne 5. prosince 2017, Německo v. Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935, bod 108), a ze dne 9. července 2020, Česká republika v. Komise (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, bod 52).
60–      Vše, co musí členský stát prokázat, aby byla jeho žaloba na základě článku 263 SFEU přípustná, je v zásadě to, že určitý akt – v projednávané věci akt Rady – má právní účinky vůči třetím osobám. Členský stát tak může napadnout unijní akt i v případě, že tento akt nemá právní účinky konkrétně vůči tomuto členskému státu [viz například usnesení ze dne 27. listopadu 2001, Portugalsko v. Komise (C‑208/99, EU:C:2001:638, bod 23)].
61–      Úvahy, na jejichž základě byl vydán rozsudek ze dne 9. března 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90) (viz body 16, 17 a 25), mohou být podle mého názoru v rozsahu, v němž se týkají obecné zásady právní jistoty, v plném rozsahu analogicky přeneseny i na řízení v projednávané věci.
62–      Rozsudek ze dne 16. července 1981, Albini v. Rada a Komise (33/80, EU:C:1981:186, bod 17).
63–      V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. března 1979, Simmenthal v. Komise (92/78, EU:C:1979:53, bod 39); ze dne 10. července 2003, Komise v. ECB (C‑11/00, EU:C:2003:395, bod 75), a ze dne 17. prosince 2020, BP v. FRA (C‑601/19 P, EU:C:2020:1048, bod 26).
64–      Bernhard, S., „Article 277 TFEU“, in Kellerbauer, M., Klamert, M. a Tomkin, J. (eds), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary (Oxford Academic, online vydání, s. 1867 až 1869.
65–      Viz zejména stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Komise v. Rada (C‑91/05, EU:C:2007:528, body 36 až 54, a stanoviska generálních advokátů citovaná v poznámce pod čarou 17.
66–      Rozsudek ze dne 10. července 2003, C‑11/00, EU:C:2003:395.
67–      Podle čl. 230 třetího pododstavce ES (nyní čl. 263 třetí pododstavec SFEU) byla Evropská centrální banka (a stále je) poloprivilegovaným žalobcem, neboť je aktivně legitimována k ochraně svých výsad.
68–      Viz též rozsudky ze dne 15. května 2008, Španělsko v. Rada (C‑442/04, EU:C:2008:276, bod 22), a ze dne 12. prosince 2019, Feral v. Výbor regionů (T‑529/16, EU:T:2019:851, bod 53).
69–      V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. července 2006, Komise v. Portugalsko (C‑53/05, EU:C:2006:448 a citovaná judikatura), a ze dne 18. října 2012, Komise v. Česká republika (C‑37/11, EU:C:2012:640, bod 46).
70–      Rozsudek ze dne 27. března 2019, Komise v. Německo (C‑620/16, EU:C:2019:256, bod 90).
71–      Viz článek 184 EHS, který se stal článkem 241 ES a nyní je článkem 277 SFEU.
72–      Viz rozsudek ze dne 6. března 1979, Simmenthal v. Komise (92/78, EU:C:1979:53, body 40 a 41). Soudní dvůr zejména upřesnil, že takový široký výklad článku 184 ES vyplývá z nutnosti zajistit osobám, kterým čl. 173 druhý pododstavec ES brání v podání přímé žaloby proti aktům s obecnou působností, možnost soudního přezkumu, kterého mohou využít v okamžiku, kdy jsou dotčeny prováděcími rozhodnutími, která se jich bezprostředně a osobně dotýkají.
73–      Rozsudek ze dne 8. září 2020, Komise a Rada v. Carreras Sequeros a další (C‑119/19 P a C‑126/19 P, EU:C:2020:676, bod 69 a citovaná judikatura).
74–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, body 58 až 61).
75–      Viz rozsudky ze dne 11. července 1968, Zuckerfabrik Watenstedt v. Rada (6/68, EU:C:1968:43, s. 415); ze dne 5. května 1977, Koniklijke Scholten Honig v. Rada a Komise (101/76, EU:C:1977:70, body 20 až 22); ze dne 17. června 1980, Calpak a Società Emiliana Lavorazione Frutta v. Komise (789/79 a 790/79, EU:C:1980:159, bod 9); usnesení ze dne 28. června 2001, Eridania a další v. Rada (C‑352/99 P, EU:C:2001:364, bod 42), a ze dne 8. dubna 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise (C‑503/07 P, EU:C:2008:207, bod 71).
76–      K tomuto bodu viz, vedle řady dalších rozhodnutí, např. rozsudek ze dne 11. října 2016, Komise v. Itálie (C‑601/14, EU:C:2016:759, bod 33 a citovaná judikatura).
77–      Viz bod 112 a násl. níže.
78–      Obdobně viz rozsudky ze dne 9. března 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), a ze dne 15. února 2001, Nachi Europe (C‑239/99, EU:C:2001:101), v nichž Soudní dvůr posuzoval, zda žalobkyně v původním řízení mohla podat žalobu na neplatnost k unijnímu soudu proti dotčenému aktu s obecnou působností na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Viz též Lenaerts, K., Gutman, K. a Nowak, J. T., EU
Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, bod 9.03.
79–      Konkrétně byl návrh Komise přezkoumán horizontální pracovní skupinou Rady pro drogy dne 29. října 2020. Komise uvádí, a Maďarsko to nepopírá, že několik členských států, včetně Maďarska, vyjádřilo své obavy v rámci této studijní skupiny, zejména pokud jde o politiku v oblasti omamných látek. Komise podotýká, opět bez protestů ze strany Maďarska, že Maďarsko nevzneslo na zasedání této skupiny žádné právní ani procesní otázky.
80–      Přijetí většiny usnesení o předběžném opatření sice trvá několik měsíců, nicméně není vyloučeno, aby byla taková usnesení přijata i v řádu dnů, pokud to situace vyžaduje (viz například usnesení místopředsedkyně Soudního dvora ze dne 10. září 2020, Rada v. Sharpston [C‑423/20 P(R), EU:C:2020:700], které bylo přijato ve lhůtě pěti dnů od podání návrhu na předběžné opatření).
81–      Viz zejména rozsudek ze dne 2. dubna 2020, Komise v. Polsko, Maďarsko a Česká republika (Dočasný mechanismus relokace žadatelů o mezinárodní ochranu) (C‑715/17, C‑718/17 a C‑719/17, EU:C:2020:257, bod 139).
82–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. února 2009, Komise v. Řecko (C‑45/07, EU:C:2009:81, bod 26).
83–      Rozsudek ze dne 7. února 1973, Komise v. Itálie (39/72, EU:C:1973:13, bod 24).
84–      Viz například čl. 218 odst. 5 SFEU, který umožňuje Radě dát zmocnění k prozatímnímu provádění dohody před tím, než bude formálně uzavřena. Taková situace nastala ve věcech, v nichž byly vydány rozsudky ze dne 9. dubna 2024, Komise v. Rada (Podpis mezinárodních dohod) (C‑551/21, EU:C:2024:281), a ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada (C‑28/12, EU:C:2015:282).
85–      Viz například rozsudek ze dne 27. února 2014, Spojené království v. Rada (C‑656/11, EU:C:2014:97). V uvedené věci sice bylo rozhodnutí Rady, které bylo posléze napadeno, přijato dne 16. prosince 2011, ovšem smíšený výbor zřízený podle Dohody mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy přijal rozhodnutí, kterým se nahrazuje příloha o koordinaci systémů sociálního zabezpečení, dne 31. března 2012, přičemž toto rozhodnutí vstoupilo v platnost dnem 1. dubna 2012 (viz bod 18 uvedeného rozsudku). Viz rovněž rozsudek ze dne 5. prosince 2017, Německo v. Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935), ve kterém bylo napadené rozhodnutí Rady přijato dne 24. června 2014, tedy jeden den před zahájením 25. zasedání revizní komise OTIF, v důsledku čehož měl dotyčný členský stát jen jediný den na předložení věci Soudnímu dvoru.
86–      Viz rozhodnutí přijatá na základě článku 215 SFEU. Viz například rozhodnutí Rady (EU) 2015/1523 ze dne 14. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka (Úř. věst. 2015, L 239, s. 146), a rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ze dne 22. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka (Úř. věst. 2015, L 248, s. 80). Viz rozsudek ze dne 6. září 2017, Slovensko a Maďarsko v. Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631). Viz také čl. 19 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1624 ze dne 14. září 2016 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 a zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 863/2007, nařízení Rady (ES) č. 2007/2004 a rozhodnutí Rady 2005/267/ES (Úř. věst. 2016, L 251, s. 1), podle kterého může Rada pověřit agenturu Frontex, aby zasáhla na vnějších hranicích, zejména vysláním pohraničních jednotek rychlé reakce. Viz rovněž rozhodnutí přijatá na základě čl. 122 odst. 2 SFEU v případě přírodních pohrom.
87–      Rozsudek ze dne 27. března 2019, Komise v. Německo (C‑620/16, EU:C:2019:256, bod 89).
88–      Tamtéž, bod 69. Viz též rozsudky ze dne 18. října 2012, Komise v. Česká republika (C‑37/11, EU:C:2012:640, bod 46), a ze dne 11. října 2016, Komise v. Itálie (C‑601/14, EU:C:2016:759, bod 33).
89–      Obdobně viz rozsudek ze dne 8. března 2022, Komise v. Spojené království (Boj proti podvodům s podhodnocováním) (C‑213/19, EU:C:2022:167, bod 169), v němž Soudní dvůr odmítl obranu členského státu z důvodu účinnosti řízení o nesplnění povinnosti.
90–      Viz rozsudek ze dne 15. listopadu 1983, Komise v. Francie (52/83, EU:C:1983:328, bod 10). Viz též Sinaniotis, D., „The plea of illegality in EC law“, European Public Law, sv. 7, 1. vydání, s. 111.
91–      V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 12. prosince 1967, Muller-Collignon v. Komise (4/67, EU:C:1967:51, s. 372); ze dne 12. října 1978, Komise v. Belgie (156/77, EU:C:1978:180, bod 21), a ze dne 23. ledna 1997, Coen (C‑246/95, EU:C:1997:33, bod 21).
92–      V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 12. října 1978, Komise v. Belgie (156/77, EU:C:1978:180, bod 21), a ze dne 13. března 1985, Komise v. Francie (93/84, EU:C:1985:114, bod 9).
93–      Rozsudky ze dne 15. listopadu 1983, Komise v. Francie (52/83, EU:C:1983:328, bod 10); ze dne 14. září 1999, Komise v. AssiDomän Kraft Products a další (C‑310/97 P, EU:C:1999:407, bod 61), a ze dne 15. listopadu 2018, Estonsko v. Komise (C‑334/17 P, EU:C:2018:914, bod 51).
94–      C‑620/16, EU:C:2019:256.
95–      Tamtéž, body 69 až 71 a 89 až 91. Viz též Lenaerts, K., Gutman, K. a Nowak, J. T., EU
Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, bod 9.12.
96–      Viz bod 85 výše.
97–      Rozsudek ze dne 27. března 2019, Komise v. Německo (C‑620/16, EU:C:2019:256, bod 89).
98–      Rozsudek ze dne 7. října 2014, Německo v. Rada (C‑399/12, EU:C:2014:2258).
99–      Rozsudek ze dne 7. října 2014, Německo v. Rada (C‑399/12, EU:C:2014:2258, bod 50).
100–      Viz body 63 až 65 výše.
101–      Viz rozsudek ze dne 12. února 2009, Komise v. Řecko (C‑45/07, EU:C:2009:81, body 30 a 31); v tomto smyslu viz též posudek 2/91 (Úmluva MOP č. 170) ze dne 19. března 1993 (EU:C:1993:106, bod 5).
102–      Rozsudky ze dne 15. června 1994, Komise v. BASF a další (C‑137/92 P, EU:C:1994:247, bod 50); ze dne 8. července 1999, Chemie Linz v. Komise (C‑245/92 P, EU:C:1999:363, bod 95), a ze dne 5. října 2004, Komise v. Řecko (C‑475/01, EU:C:2004:585, body 19 a 20). Například procesní vady nezpochybňují samotnou existenci tohoto rozhodnutí [rozsudek ze dne 18. října 2012, Komise v. Česká republika (C‑37/11, EU:C:2012:640, bod 50)].
103–      Rozsudek ze dne 11. října 2016, Komise v. Itálie (C‑601/14, EU:C:2016:759, body 33 a 34).
104–      Rozsudek ze dne 25. října 2017, Komise v. Rada (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, bod 49), a posudek 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592, bod 71).
105–      Rozsudek ze dne 25. října 2017, Komise v. Rada (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, bod 52).
106–      Rozsudky ze dne 14. června 2016, Komise v. McBride a další (C‑361/14 P, EU:C:2016:434, bod 48), a ze dne 25. října 2017, Komise v. Rada (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, body 52 a 55).
107–      Rozsudek ze dne 18. října 2012 (C‑37/11, EU:C:2012:640, bod 50).
108–      Rozsudek ze dne 5. prosince 2017 (C‑600/14, EU:C:2017:935, bod 89).
109–      Tamtéž, bod 90.
110–      Rozsudky ze dne 5. října 2004, Komise v. Řecko (C‑475/01, EU:C:2004:585, bod 18), a ze dne 10. září 2019, HTTS v. Rada (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, bod 100).
111–      Rozsudek ze dne 21. září 1989, Hoechst v. Komise (46/87 a 227/88, EU:C:1989:337, bod 64).
112–      Viz článek 3 rozhodnutí 2021/3.
113–      Rozsudky ze dne 1. října 2009, Komise v. Rada (C‑370/07, EU:C:2009:590, bod 44), a ze dne 27. března 2019, Komise v. Německo (C‑620/16, EU:C:2019:256, body 78 a 82).
114–      Jak Soudní dvůr zdůraznil ve svém rozsudku ze dne 27. března 2019, Komise v. Německo (C‑620/16, EU:C:2019:256, bod 85), v Unii, založené na zásadě právního státu, se na akty orgánů vztahuje domněnka legality. Soudní dvůr dodal, že pokud Rada přijala rozhodnutí, jsou členské státy povinny jej respektovat a provést.
115–      Tamtéž, body 47 a 50.
116–      Rozsudek Soudního dvora ze dne 20. dubna 2010, Komise v. Švédsko (C‑246/07, EU:C:2010:203, bod 73 a citovaná judikatura).
117–      Rozsudek ze dne 27. března 2019, Komise v. Německo (C‑620/16, EU:C:2019:256, bod 94).
118–      Rozsudek ze dne 20. dubna 2010, Komise v. Švédsko (C‑246/07, EU:C:2010:203, bod 71).
119–      C‑663/18, EU:C:2020:938.
120–      C‑600/14, EU:C:2017:935.
121–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. prosince 2017, Německo v. Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935, bod 105).
122–      Rozsudek ze dne 7. září 2023, Finanzamt G (Projekty rozvojové pomoci) (C‑15/22, EU:C:2023:636, bod 57).
123–      Klamert, M., „Article 4 TEU“, in Kellerbauer, M., Klamert, M. a Tomkin, J. (eds), poznámka pod čarou 65, op. cit., s. 46.
124–      Kahl, W., „Artikel 4 EUV“, in Calliess, C. a Ruffert, M. (eds), EUV/AEUV, 5. vyd., C. H. Beck, Mnichov, 2016, bod 35.
125–      Viz rozsudek ze dne 12. února 2009, Komise v. Řecko (C‑45/07, EU:C:2009:81). Někteří autoři rovněž tvrdí, že procesní prostředky unijního práva jsou patrně nejen nástroji soudního řízení, ale též způsobem, jakým se loajalita rozvíjí a v konečném důsledku přiznává legitimitu unijnímu právnímu řádu (viz Sarmiento, D., „National voice and European loyalty. Member State autonomy, European remedies and constitutional pluralism in EU law“, in Micklitz, H. a de Witte, B., The European Court of Justice and the Autonomy of the Member States, Intersentia, 2012, s. 345).
126–      Viz rozsudky ze dne 5. října 2004, Pfeiffer a další (C‑397/01 až C‑403/01, EU:C:2004:584), a ze dne 5. března 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame (C‑46/93 a C‑48/93, EU:C:1996:79). Kromě toho se již objevil názor, že článek 288 SFEU (který je předmětem prvního žalobního důvodu v projednávané věci) je lex specialis ve vztahu k čl. 4 odst. 3 SEU (viz Klamert, M., „Article 4 TEU“, in Kellerbauer, M., Klamert, M. and Tomkin, J. (eds), poznámka pod čarou 65, op. cit., s. 48).
127–      Neframi, E., „The duty of loyalty: Rethinking its scope through its application in the field of EU external relations“, Common Market Law Review, sv. 47, 2010, s. 324.
128–      Viz například rozsudky ze dne 13. října 1993, Komise v. Španělsko (C‑378/92, EU:C:1993:843); ze dne 9. listopadu 1999, Komise v. Itálie (C‑365/97, EU:C:1999:544), a ze dne 7. října 2004, Komise v. Nizozemsko (C‑189/03, EU:C:2004:597).
129–      Rozsudek ze dne 20. dubna 2010, Komise v. Švédsko (C‑246/07, EU:C:2010:203).
130–      Tamtéž, bod 73 a citovaná judikatura.
131–      Tamtéž, bod 75, a rozsudek ze dne 5. května 1981, Komise v. Spojené království (804/79, EU:C:1981:93, bod 28).
132–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. dubna 2010, Komise v. Švédsko (C‑246/07, EU:C:2010:203, body 74 a 75).
133–      Tamtéž.
134–      Rozsudky ze dne 2. června 2005, Komise v. Lucembursko (C‑266/03, EU:C:2005:341, bod 58); ze dne 14. července 2005, Komise v. Německo (C‑433/03, EU:C:2005:462, bod 64), a ze dne 20. dubna 2010, Komise v. Švédsko (C‑246/07, EU:C:2010:203, bod 71).
135–      Stanovisko generálního advokáta J. Mazáka ve věci Řecko v. Komise (C‑203/07 P, EU:C:2008:270, bod 83).
136–      Eckes, C., Mutual Trust and the Future of Fundamental Rights Protection in the EU’s Compound Legal Order, s. 140, in Bhuta, N., Human Rights in Transition, Oxford University Press, 2024. Autorka zastává tezi, podle které se zásada loajální spolupráce vztahuje na (vertikální) vztah mezi členskými státy a orgány Unie, zatímco zásada vzájemné důvěry se týká (horizontálního) vztahu mezi členskými státy. Obě zásady jsou tudíž vzájemně propojeny.
137–      Rozsudek ze dne 30. května 2006, Komise v. Irsko (C‑459/03, EU:C:2006:345, body 179 až 181).
138–      Obdobně viz povinnost spolupracovat stanovená v hlavě V, kde je spolupráce mezi orgány členských států zvláštním vyjádřením vzájemné důvěry.
139–      Rozsudek ze dne 12. února 2009, Komise v. Řecko (C‑45/07, EU:C:2009:81).
140–      Tamtéž, bod 25.
141–      Rozsudek ze dne 14. března 1973, Westzucker (57/72, EU:C:1973:30, bod 17).
142–      Rozsudek ze dne 27. března 2019, Komise v. Německo (C‑620/16, EU:C:2019:256, body 95 a 100).
143–      Tamtéž, bod 98.
144–      Rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Slovinsko (Archivy ECB) (C‑316/19, EU:C:2020:1030, bod 124).
145–      Tamtéž, bod 125.
146–      Viz prohlášení vydaná v návaznosti na hlasování o doporučeních WHO týkajících se zařazení konopí a látek příbuzných konopí na seznamy, na která odkazuje Komise: https://www.unodc.org/documents/commissions/CND/CND_Sessions/CND_63Reconvened/ECN72020_CRP24_V2007524.pdf.
147–      Tento požadavek lze vyvodit z judikatury Soudního dvora, podle níž v rámci řízení o nesplnění povinnosti musí Komise prokázat údajné nesplnění povinnosti a předložit Soudnímu dvoru skutečnosti nezbytné k tomu, aby Soudní dvůr ověřil existenci tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se Komise mohla opírat o jakoukoli domněnku (viz rozsudky ze dne 12. května 2005, Komise v. Belgie, C‑287/03, EU:C:2005:282, bod 27 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 19. května 2011, Komise v. Malta, C‑376/09, EU:C:2011:320, bod 32 a citovaná judikatura).
148–      Komise přijala návrh dne 16. října 2020 a Rada o tomto návrhu hlasovala dne 23. listopadu 2020.
149–      Viz bod 99 výše.