62015CC0444
GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2016 m. rugsėjo 8 d. (
1
)
Byla C‑444/15
Associazione Italia Nostra Onlus
prieš
Comune di Venezia ir kt.
(Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Veneto regiono administracinis teismas, Italija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Aplinka — Tam tikrų planų ir programų pasekmės aplinkai — Aukštas aplinkos apsaugos lygis pagal SESV 191 straipsnį ir Pagrindinių teisių chartijos 37 straipsnį — Būtinas aplinkosauginis vertinimas pagal Direktyvą 2001/42/EB, kai reikalaujama galimo poveikio teritorijai įvertinimo pagal Direktyvą 92/43/EEB — Formuluotės „nedideliuose plotuose vietiniu lygiu“ aiškinimas“
I – Įvadas
1.
Prašymo priimti prejudicinį sprendimą tikslas – konkrečiau apibrėžti Direktyvos dėl tam tikrų planų ir programų pasekmių aplinkai vertinimo (
2
) (toliau – SAV direktyva; SAV – „strateginis aplinkos vertinimas“) taikymo sritį. Šis prašymas taip pat suteikia Teisingumo Teismui progą dar kartą po ilgesnio laiko pareikšti savo poziciją dėl Sąjungos tikslo užtikrinti aukšto lygio apsaugą aplinkosaugos politikos srityje.
2.
Ginčas pagrindinėje byloje susijęs su statybos darbais Venecijos lagūnoje. Nors buvo atliktas šių darbų galimo poveikio teritorijai įvertinimas pagal Buveinių direktyvą (
3
), vis dėlto Italijos valdžios institucijos po pirminio patikrinimo nusprendė, kad strateginis aplinkos vertinimas pagal SAV direktyvą nereikalingas, nes darbai vykdomi tik nedideliame plote vietiniu lygiu ir projektas, jų manymu, neturės reikšmingų pasekmių aplinkai. SAV direktyvoje numatyta, kad tokiu atveju strateginio aplinkosauginio vertinimo atlikti nereikia.
3.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmiausia abejoja, ar ši pareigos atlikti SAV išimtis atitinka Sąjungos teise siekiamą aukštą aplinkos apsaugos lygį; įdomių klausimų kyla ypač kalbant apie galimybę ginti šį Sąjungos politikos tikslą teisme.
4.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas papildomai prašo išaiškinti, kokiomis sąlygomis tam tikriems planams ir programoms, kuriuos būtina įvertinti pagal Buveinių direktyvą, remiantis SAV direktyvos nuostatomis gali būti netaikomas reikalavimas atlikti išsamų strateginį aplinkos vertinimą. Visų pirma tai susiję su klausimu, kaip turi būti suprantama formuluotė „nedideliuose plotuose vietiniu lygiu“.
II – Teisinis pagrindas
A – Sąjungos teisė
1. Pirminė teisė
5.
Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (toliau – SESV) 191 straipsnio 2 dalyje (
4
) apibrėžiami Sąjungos aplinkos politikos principai:
„Sąjungos aplinkos politika siekiama aukšto apsaugos lygio atsižvelgiant į skirtingų Sąjungos regionų būklės įvairovę. Ši politika yra grindžiama atsargumo principu bei principais, kad reikia imtis prevencinių veiksmų, kad žala aplinkai pirmiausia turėtų būti atitaisoma ten, kur yra jos šaltinis, ir kad atlygina teršėjas.“
6.
Europos Sąjungos sutarties (
5
) (toliau – ES sutarties) 3 straipsnio 3 dalies antrame sakinyje įtvirtinta panaši nuostata dėl aplinkos apsaugos:
„(Sąjunga) siekia Europos, kurioje vystymasis būtų tvarus, pagrįstas subalansuotu ekonomikos augimu ir stabiliomis kainomis, didelio konkurencingumo socialine rinkos ekonomika, kuria siekiama visiško užimtumo ir socialinės pažangos, bei aukšto lygio aplinkos apsauga ir aplinkos kokybės gerinimu.“
7.
Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (
6
) (toliau – Chartija) 37 straipsnyje taip pat nustatoma aplinkos politika:
„Aukštas aplinkosaugos lygis ir aplinkos kokybės gerinimas turi būti integruotas į Sąjungos politiką ir užtikrintas pagal tvaraus vystymosi principus.“
2. Buveinių direktyva
8.
Pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį reikalaujama atlikti tam tikrų planų ir projektų poveikio Europos saugomoms teritorijoms vertinimą:
„Bet kokiems planams ir projektams, tiesiogiai nesusijusiems arba nebūtiniems teritorijos tvarkymui, bet galintiems ją reikšmingai paveikti individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais, turi būti atliekamas jų galimo poveikio teritorijai įvertinimas. Atsižvelgiant į poveikio teritorijai įvertinimo išvadas ir remiantis 4 dalies nuostatomis, kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisumo ir, jei reikia, išsiaiškinusios plačiosios visuomenės nuomonę.“
3. SAV direktyva
9.
SAV direktyvos 10 konstatuojamojoje dalyje nurodomas ryšys su Buveinių direktyva:
„Visų planų ir programų, <…> kurių atžvilgiu nustatoma, kad būtina atlikti vertinimą pagal [Buveinių direktyvą], pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, todėl paprastai jie turėtų būti rengiami atsižvelgiant į sistemingą aplinkosauginį vertinimą. Kai juose nurodoma, kad jie taikomi nedideliuose plotuose vietiniu lygiu, arba kai daromi nedideli minėtų planų ar programų pakeitimai, jų pasekmės turėtų būti vertinamos tik tais atvejais, kai valstybės narės nustato, kad jos gali būti reikšmingos aplinkai.“
10.
Kaip matyti iš SAV direktyvos 1 straipsnio, ja siekiama užtikrinti, kad būtų atliekamas (tam tikrų) rengiamų ir priimamų planų ir programų, kurių pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, aplinkos vertinimas. Šioje direktyvoje nustatyti minimalūs reikalavimai, taikomi rengiant aplinkos apsaugos ataskaitą, konsultuojantis, atsižvelgiant į aplinkosauginio vertinimo rezultatus ir teikiant informaciją, susijusią su atlikus vertinimą priimtu sprendimu.
11.
Remiantis SAV direktyvos 10 konstatuojamąja dalimi, šios direktyvos 3 straipsnyje nustatyta strateginio aplinkosauginio vertinimo taikymo sritis:
„1.
2–4 dalyse nurodytų planų ir programų, kurių pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, aplinkos vertinimas atliekamas pagal šios direktyvos 4–9 straipsnius.
2.
Laikantis 3 dalies nuostatų, atliekamas toliau išvardytų planų ir programų aplinkos vertinimas:
a)
<…>
b)
kurių atžvilgiu nustatoma, atsižvelgiant į galimas jų pasekmes teritorijai, kad būtina atlikti vertinimą pagal [Buveinių direktyvos] 6 ir 7 straipsnius.
3.
2 dalyje nurodytų planų ir programų, taikomų nedideliuose plotuose vietiniu lygiu, <…> aplinkos vertinimas atliekamas tik tada, kai valstybės narės nustato, kad jų pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai.
4.
<…>
5.
Valstybės narės 3 ir 4 dalyse nurodytų planų ar programų galimą pasekmių reikšmingumą aplinkai nustato išnagrinėdamos kiekvieną konkretų atvejį arba patikslindamos planų ir programų rūšis, arba derindamos abu šiuos metodus. Tuo tikslu valstybės narės visais atvejais atsižvelgia į atitinkamus II priede nurodytus kriterijus, užtikrindamos, kad ši direktyva būtų taikoma planams ir programoms, kurių pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai.
6.
<…>“
12.
SAV direktyvos II priede pateikiami jos 3 straipsnio 5 dalyje nurodytų galimų pasekmių aplinkai reikšmingumo nustatymo kriterijai.
B – Nacionalinė teisė
13.
Italijos Respublika 2006 m. balandžio 3 d. Įstatyminiu dekretu Nr. 152 perkėlė SAV direktyvą į nacionalinę teisę. Nacionalinės teisės norma atitinka direktyvos formuluotę ir visų pirma joje taip pat nepateikiama formuluotės „nedideliuose plotuose vietiniu lygiu“ apibrėžtis. Nacionalinėje teismų praktikoje ribos buvo nustatytos remiantis projekto geografine aprėptimi, tai yra miesto teritorijų plėtros projektams – paprastai 40 hektarų, o plėtros jau esamose miesto teritorijose projektams –10 hektarų.
III – Pagrindinė byla ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą
14.
Ginčas pagrindinėje byloje susijęs su statybos projektu Venecijos lagūnoje, Pelestrinos salos pietinėje dalyje, vadinamoje „Ca’ Roman“. Società Ca’ Roman Srl planuoja čia 42 gyvenamaisiais namais užstatyti maždaug 3 hektarus teritorijos. Visiškai šalia yra saugomos teritorijos, įtrauktos į Europos ekologinį tinklą „Natura 2000“ ir priskirtos prie specialios apsaugos teritorijų, siekiant apsaugoti laukinius paukščius pagal Paukščių direktyvą, arba prie Bendrijos svarbos teritorijų, siekiant apsaugoti natūralias buveines ir laukinę fauną ir florą pagal Buveinių direktyvą.
15.
Atlikus galimo šio plano poveikio teritorijai vertinimą pagal Buveinių direktyvą įgyvendinančias nacionalines nuostatas gautos teigiamos išvados, tačiau kartu nustatyta daugybė reikalavimų, siekiant apsaugoti atitinkamas Europos saugomas teritorijas.
16.
Kompetentingas administracinis organas taip pat nagrinėjo, ar pagal nacionalines taisykles, atitinkančias SAV direktyvą, turi būti taikoma strateginio aplinkos vertinimo procedūra, ir nusprendė, kad tai nėra būtina. Nors statybos darbus planuojama vykdyti prie specialios apsaugos ir Bendrijos svarbos teritorijų priskirtoje teritorijoje ir dėl to turėjo būti įvertintas jų poveikis aplinkai pagal Buveinių direktyvą, pagal Italijos teismų praktikos principus šis planas susijęs tik su „nedideliais plotais vietiniu lygiu“. Projektų tokiose teritorijose strateginis aplinkos vertinimas būtinas tik tais atvejais, kai plano pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai. Kaip matyti iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo aiškinimo, kompetentingų valdžios institucijų požiūriu, tokio požymio nebuvo.
17.
Aplinkos apsaugos organizacija Associazione Italia Nostra Onlus (toliau – Italia Nostra) pateikė Tribunale amministrativo regionale del Veneto (Veneto regiono administracinis teismas) apeliacinį skundą dėl tokio požiūrio. Todėl šis teismas, vadovaudamasis SESV 267 straipsnio 3 dalimi, pateikė Teisingumo Teismui tokius klausimus:
„1.
Ar SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalis, kiek joje daroma nuoroda ir į šio straipsnio 2 dalies b punkto sąlygą, yra teisėta, atsižvelgiant į Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo ir Pagrindinių teisių chartijos normas aplinkos srityje, dėl to, kad pagal ją nereikalaujama sistemingai atlikti planų ir programų, kurių poveikio aplinkai vertinimas privalomas pagal Buveinių direktyvos 6 ir 7 straipsnius, strateginio aplinkos vertinimo?
2.
Jeigu būtų pripažinta, kad nurodyta norma yra teisėta, ar SAV direktyvos 3 straipsnio 2 ir 3 dalys, sietinos su šios direktyvos 10 konstatuojamąja dalimi, pagal kurią būtina atlikti visų planų ir programų vertinimą pagal Buveinių direktyvą, pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, todėl paprastai jie turėtų būti rengiami atsižvelgiant į sistemingą aplinkosauginį vertinimą, turi būti aiškinamos taip, kad pagal jas draudžiamos tokios nacionalinės teisės nuostatos, kuriose, apibrėžiant „nedidelius plotus vietiniu lygiu“, kaip tai suprantama pagal SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalį, iš esmės atsižvelgiama tik į kiekybinius aspektus?
3.
Jei į pirmesnį klausimą būtų atsakyta neigiamai, ar SAV direktyvos 3 straipsnio 2 ir 3 dalys, sietinos su šios direktyvos 10 konstatuojamąja dalimi, pagal kurią būtina atlikti visų planų ir programų vertinimą pagal Buveinių direktyvą, pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, todėl paprastai jie turėtų būti rengiami atsižvelgiant į reguliarų aplinkosauginį vertinimą, turi būti aiškinamos taip, kad pagal jas draudžiamos tokios nacionalinės teisės nuostatos, kuriose nereikalaujama taikyti automatinės ir privalomos strateginio aplinkos vertinimo procedūros visiems miesto teritorijų – naujų ar plečiamų, kurioms gali būti daromas poveikis ir kurių plotas neviršija 40 hektarų, plėtros projektams arba miesto teritorijų, kurioms gali būti daromas poveikis ir kurių plotas neviršija 10 hektarų, sanavimo ir plėtros jau esamose miesto teritorijose projektams, nepaisant to, kad dėl jų galimo poveikio šioms teritorijoms jau buvo nustatyta, kad būtina atlikti poveikio aplinkai vertinimą pagal Buveinių direktyvos 6 ir 7 straipsnius?“
18.
Europos Komisija, Europos Sąjungos Taryba, Europos Parlamentas, Comune di Venezia, Italijos Respublika, Società Ca’ Roman Srl ir Italia Nostra pateikė rašytines pastabas dėl šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą. Prašymų surengti teismo posėdį nebuvo pateikta ir Teisingumo Teismas nusprendė posėdžio nerengti.
IV – Teisinis vertinimas
19.
Visų pirma reikia trumpai apsvarstyti prejudicinio sprendimo procedūros priimtinumą (šiuo klausimu žr. A skirsnį), prieš atsakant į klausimą dėl SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalies galiojimo (šiuo klausimu žr. B skirsnį). Galiausiai reikia išnagrinėti klausimus dėl išaiškinimo (šiuo klausimu žr. C skirsnį).
A – Prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumas
20.
Comune di Venezia ir Società Ca’ Roman mano, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą nepriimtinas. Jų teigimu, pateikti prejudiciniai klausimai nėra svarbūs sprendimo priėmimui, nes teritorija, kuriai projektas gali daryti poveikį, yra už teritorijos, saugomos pagal Buveinių direktyvą, ribų, todėl vertinimas pagal šios direktyvos 6 straipsnį arba 7 straipsnį nebuvo būtinas. Taigi šioje byloje a priori netaikomas ir SAV direktyvos 3 straipsnio 2 dalies b punktas ir 3 dalis.
21.
Vis dėlto šiuo klausimu primintina, kad pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką nacionalinio teismo pateiktiems klausimams dėl Sąjungos teisės išaiškinimo, atsižvelgiant į jo paties nurodytas faktines aplinkybes ir teisinius pagrindus, kurių tikslumo Teisingumo Teismas neprivalo tikrinti, taikoma reikšmingumo prezumpcija. Nacionalinio teismo pateiktą prašymą priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismas gali atmesti, tik jei akivaizdu, kad prašymas išaiškinti Sąjungos teisę visiškai nesusijęs su pagrindinės bylos faktais ar dalyku, kai problema hipotetinė arba kai Teisingumo Teismui nežinomos faktinės aplinkybės ar teisiniai pagrindai, kad jis galėtų naudingai atsakyti į jam pateiktus klausimus (
7
).
22.
Šios sąlygos neišpildytos. Visų pirma neatmestina, jog šio projekto poveikio vertinimas pagal Buveinių direktyvą, kaip nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, gali būti būtinas nepaisant to, kad projektas tiesiogiai susijęs tik su vietove už saugomos teritorijos ribų, nes poveikį saugomoms teritorijoms gali turėti ir už saugomų teritorijų ribų vykdomi projektai. Be to, pirminės teisės ir SAV direktyvos aiškinimas susijęs su pagrindinės bylos dalyku, problema nėra hipotetinė, o prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pateikė visą reikiamą informaciją, kad būtų naudingai atsakyta į pateiktus klausimus. Taigi prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra priimtinas.
B – Dėl pirmojo klausimo
23.
Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės teiraujasi, ar su pirminėje Sąjungos teisėje ir Pagrindinių teisių chartijoje numatytu aukštu aplinkos apsaugos lygiu suderinama tai, kad per se nereikalaujama atlikti visų planų, kurių poveikio vertinimas privalomas pagal Buveinių direktyvos 6 ir 7 straipsnius, strateginio aplinkos vertinimo pagal SAV direktyvą.
1. Pagal Sąjungos teisę reikalaujamo aplinkos apsaugos lygio kontrolė
24.
SESV 191 straipsnio 2 dalimi Sąjungos teisės aktų leidėjas įpareigojamas formuojant aplinkos politiką siekti aukšto apsaugos lygio atsižvelgiant į skirtingų Sąjungos regionų būklės įvairovę. Šis tikslas taip pat išdėstytas Chartijos 37 straipsnyje ir ES sutarties 3 straipsnio 3 dalies antrame sakinyje.
25.
Šios nuostatos neturi būti aiškinamos savarankiškai ir nagrinėjamos atskirai. Jose veikiau atsispindi bendras aukšto aplinkos apsaugos lygio principas (
8
), kuriam dėl daugialypio įtvirtinimo Sąjungos teisėje turi būti suteikiama ypatinga svarba.
26.
Teisingumo Teismas sprendimuose Safety Hi‑Tech (
9
) ir Bettati (
10
) dėl draudimo naudoti ozono sluoksniui pavojingas medžiagas konkrečiai apibrėžė kriterijų, kuriuo remiantis vertinamas atskiro Sąjungos teisės akto suderinamumas su SESV 191 straipsnio 2 dalyje reikalaujamu aplinkos apsaugos lygiu.
27.
Minėtuose sprendimuose Teisingumo Teismas nustatė, kad SESV 191 straipsnyje numatyti tikslai, principai ir kriterijai, į kuriuos Bendrijos teisės aktų leidėjas privalo atsižvelgti įgyvendindamas aplinkos politiką. Kadangi reikia užtikrinti tam tikrų tikslų ir principų pusiausvyrą, o kriterijai taikomi kompleksiškai, teisminė kontrolė turi neišvengiamai apsiriboti klausimu, ar šios sąlygos nebuvo akivaizdžiai klaidingai įvertintos (
11
).
28.
Be to, Teisingumo Teismas dėl SESV 191 straipsnio 2 dalyje apibrėžto Sąjungos aplinkos apsaugos politikos tikslo užtikrinti aukštą apsaugos lygį teisingai pažymėjo, kad siekiant išlaikyti aukštą apsaugos lygį nebūtina užtikrinti techniniu požiūriu aukščiausio apsaugos lygio (
12
). Tai matyti iš šios nuostatos formuluotės (tik „aukštas“ apsaugos lygis), taip pat iš to, kad SESV 193 straipsniu valstybėms narėms nedraudžiama išlaikyti ar nustatyti griežtesnių apsaugos priemonių.
29.
Greičiausiai manydamas, kad tam tikras lygis, palyginti su kitu, gali būti tik „aukštas“, Teisingumo Teismas ir anksčiau dėl aukšto apsaugos lygio išsaugojimo yra atsižvelgęs į tai, kiek Sąjungos teisės aktai viršijo tarptautinius jos įsipareigojimus aplinkos apsaugos srityje (
13
).
30.
Taip pat nagrinėjamoje byloje būtų galima konstatuoti, kad apsaugos lygis viršija tarptautinius Sąjungos įsipareigojimus. Kijeve pasirašytame Strateginio aplinkos vertinimo protokole (
14
) dėl Espo konvencijos dėl poveikio aplinkai vertinimo tarpvalstybiniame kontekste (
15
) nenumatyta jokių specialių taisyklių, taikomų projektams, kurių atskirą vertinimą būtina atlikti gamtos apsaugos požiūriu.
31.
Vis dėlto toks išorinis palyginimas nėra pats tinkamiausias kriterijus. Šis požiūris logiškai turėtų būti grindžiamas platesniu lyginamųjų grupių pasirinkimu arba turėtų atsakyti į klausimą, su kokiu aplinkos apsaugos lygiu – aukštu, vidutiniu ar žemu – siejami konkretūs tarptautiniai įsipareigojimai.
32.
Pažymėtina, kad SESV 191 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas tikslas apima ne vien išorinių standartų viršijimą. Priešingai, juo skatinama nuolat siekti vis geresnės aplinkos apsaugos, net jei visame pasaulyje nebūtų aukštesnio apsaugos lygio. Bet kuriuo atveju apsaugos lygis nėra toks aukštas, jei be ypatingų pastangų galima pasiekti dar aukštesnį – žinoma, to negalima painioti su reikalavimu bet kokiomis aplinkybėmis pasiekti techniniu požiūriu aukščiausią apsaugos lygį.
33.
Todėl Sąjungos teisės aktų leidėjas, priimdamas aplinkos apsaugos teisės aktus, turi siekti pagerinti aplinkos apsaugą bent jau ten, kur tai pagrįstai įmanoma ir kai tai neprieštarauja teisėtiems interesams.
34.
Atsižvelgiant į šios išvados 27 punkte pateiktą nuomonę, ypač tikslų, kurių teisėtai gali siekti Sąjungos teisės aktų leidėjas, formuodamas aplinkos apsaugą, įvairovę, aukšto apsaugos lygio principas pagal SESV 191 straipsnio 2 dalį akivaizdžiai pažeidžiamas, jei nenustatyta teisėtų interesų, prieštaraujančių aukštesniam apsaugos lygiui; pagal bendrąjį Sąjungos teisėje įtvirtintą proporcingumo principą „prieštaravimą“ reiškia ir tai, kad tokių interesų svoris yra neproporcingas galimam apsaugos lygio didinimui.
35.
Toliau pirmiausia nagrinėsiu, ar šį reikalavimą tenkina SAV direktyvos apsaugos lygis, ypač 3 straipsnio 1 dalyje apibrėžta taikymo sritis (šiuo klausimu žr. antrą skirsnį), prieš pradėdama nagrinėti klausimą, ar pateisinama tai, kad tam tikromis SAV direktyvoje numatytomis aplinkybėmis išimties tvarka nereikalaujama atlikti planų ir programų, kurių poveikio aplinkai vertinimas privalomas pagal Buveinių direktyvą, strateginio aplinkos vertinimo (šiuo klausimu žr. trečią skirsnį).
2. Bendrosios pastabos dėl SAV direktyvos apsaugos lygio
36.
Kalbant apie SAV direktyvą, pirmiausia reikia pažymėti, kad ja siekiama saugoti aplinką ne materialinėmis planams ar programoms taikomomis taisyklėmis, o reikalavimais valstybių narių procedūroms, susijusioms su pasekmių aplinkai nustatymu, fiksavimu ir vertinimu (
16
).
37.
SESV 191 straipsnio 2 dalimi leidžiama priimti priemones, susijusias tik su tam tikrais aplinkos aspektais, su sąlyga, kad šios priemonės padeda išlaikyti ir apsaugoti aplinką ir gerinti aplinkos kokybę (
17
). Tokiu aplinkos aspektu laikytinos ir taisyklės, kuriomis nustatomi procedūriniai reikalavimai siekiant viešąja kontrole prisidėti prie aplinkos apsaugos.
38.
Žinoma, šie procedūriniai reikalavimai gali sustiprinti aplinkos apsaugą tik tiek, kiek planai ir programos apskritai daro poveikį aplinkai. Atitinkamai SAV direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje nustatyta direktyvos taikymo sritis, taigi ir apsaugos lygis: atliekamas (tik) tų planų ir programų, kurių pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, strateginis aplinkos vertinimas.
39.
Atsižvelgiant į aukšto apsaugos lygio principą, turėtų būti leistina reikalauti ir tam tikro numatomo poveikio aplinkai reikšmingumo. Šiuo požiūriu siekis išvengti papildomos naštos, susijusios su strateginiu aplinkosauginiu kiekvieno plano ir kiekvienos programos, kuris ar kuri gali turėti nebent labai nežymų poveikį aplinkai, vertinimu, yra teisėtas interesas. Be to, šis interesas nėra akivaizdžiai neproporcingas nežymiam aplinkos apsaugos pagerinimui, kurį galėtų nulemti strateginis aplinkosauginis planų ir programų, veikiausiai nedarančių reikšmingo poveikio aplinkai, vertinimas.
3. Konkrečiai dėl SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalies
40.
Remiantis šia išvada galima be didelių sunkumų išnagrinėti klausimą, ar SESV 191 straipsnio 2 dalyje užsibrėžtas apsaugos lygis gali būti nepasiektas, jei planams ir programoms, kurių vertinimas būtinas pagal Buveinių direktyvą, laikantis SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalyje nurodytų sąlygų, tai yra jei jie taikomi tik nedideliuose plotuose vietiniu lygiu ir jų pasekmės, spėjama, nebus reikšmingos aplinkai, netaikomas strateginis aplinkosauginis vertinimas.
41.
Šiuo klausimu pirmiausia reikėtų pažymėti, kad SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalis nepakeičia 3 straipsnio 1 dalyje nustatyto apsaugos lygio reikalavimo. Remiantis šia nuostata, būtinas ir tų planų ir programų, kurie turi būti vertinami pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį, bet yra taikomi nedideliuose plotuose vietiniu lygiu, aplinkos vertinimas, jei valstybės narės nustato, kad jų pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai.
42.
Nereikėtų teikti ypatingos reikšmės SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalies intarpui, kad „valstybės narės nustato“, jog planai ir programos daro tokį poveikį, nes šis intarpas tik išreiškia direktyvos esmę atspindinčią aplinkybę, kad valstybės narės turi įgyvendinti juos kiekvienu konkrečiu atveju. Bet kuriuo atveju tariama valstybių narių diskrecija ribojama įtvirtinus pareigą užtikrinti, kad būtų atliekamas planų, galinčių turėti reikšmingų pasekmių aplinkai, visų pirma dėl jų charakteristikų, pasekmių ir teritorijų, kurioms gali būti daroma įtaka, aplinkosauginis vertinimas (
18
). Siekiant nustatyti, ar gali būti daromas reikšmingas poveikis aplinkai, vadovaujantis SAV direktyvos 3 straipsnio 5 dalimi reikia atsižvelgti į II priede nustatytus kriterijus (
19
).
43.
Kitaip yra prašyme priimti prejudicinį sprendimą nurodytoje teismų praktikoje, kurioje ginčijamas panašių PAV direktyvos (
20
) taisyklių įgyvendinimas, nes ji grindžiama tik ribiniais dydžiais arba miestų plėtros projektų vieta užmiestyje (
21
). Šiose bylose nebuvo vertinama, ar projektai gali daryti reikšmingą poveikį aplinkai, nesvarbu, kad atitinkamos nuostatos jiems netaikomos.
44.
Be to, Taryba teisingai pabrėžia, kad tokia taisyklė nekelia abejonių ir dėl Buveinių direktyvoje reglamentuojamo apsaugos lygio. SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalis nedaro įtakos Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalyse nustatytų įpareigojimų galiojimui.
45.
Taigi, kadangi SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalis nesumažina 3 straipsnio 1 dalyje nustatyto apsaugos lygio, remiantis 2 skirsnio išvada nėra pagrindo abejoti SESV 191 straipsnio 2 dalyje reikalaujamo aukšto aplinkos apsaugos lygio išsaugojimu.
46.
Vis dėlto Italia Nostra iš esmės teigia, kad galimybė remiantis SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalimi apsaugoti planus ir programas, kuriems būtinas galimo poveikio teritorijai įvertinimas pagal Buveinių direktyvą, nuo strateginio aplinkosauginio vertinimo neatitinka siekiamo apsaugos lygio.
47.
Tiesa, iš pirmo žvilgsnio tai atrodo gana prieštaringai, nes reikšmingo poveikio Europos saugomoms teritorijoms tikimybė, reiškianti pareigą atlikti vertinimą pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį, paprastai atitinka reikšmingo poveikio tikimybę pagal SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalį (
22
).
48.
Todėl buvo visai logiška nustatyti SAV direktyvos 3 straipsnio 2 dalies b punkte nenuginčijamą prezumpciją, kad taip pat būtinas planų ir programų, kuriems reikalingas galimo poveikio teritorijai įvertinimas pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį ir aplinkosauginis vertinimas pagal SAV direktyvą.
49.
Vis dėlto galima įsivaizduoti atvejų, kai vis dar likusios suprantamos abejonės dėl to, ar tam tikra priemonė tikrai nėra žalinga, gali būti visiškai lengvai išsklaidytos atlikus ribotą vertinimą pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį, ir po tokio specifinio vertinimo nebelikus abejonių, dėl kurių būtų reikalingas aplinkosauginis vertinimas pagal SAV direktyvą. Tokiu atveju būtų pagrįsta atsisakyti išsamaus poveikio aplinkai vertinimo pagal SAV direktyvą. Šiuo apribojimu taip pat užtikrinamas planų ir programų, kurių pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, aplinkosauginis vertinimas, kaip reikalaujama SAV direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje. Todėl SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalis dėl šios išvados 39 punkte nurodytų priežasčių taip pat išlaiko SESV 191 straipsnio 2 dalyje reikalaujamą lygį.
50.
Tai, ar pagrindinėje byloje teisėtai neatsižvelgiama į dideles pasekmes, nesprendžiama, ir remiantis prašymu priimti prejudicinį sprendimą, to nesprendžia ir nacionalinis teismas, nes atitinkamų prieštaravimų, atrodo, nepateikta. Vis dėlto aplinkybė, kad šiam projektui nustatyta daugybė reikalavimų dėl susijusių Europos saugomų teritorijų apsaugos, kelia abejonių, kad vertinimu pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį panaikinta reikšmingo poveikio aplinkai tikimybė pagal SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalį. Tokią abejonę patvirtina ir reikalavimai šiam projektui, nustatyti atliekant pirminį patikrinimą dėl būtinybės atlikti aplinkosauginį vertinimą pagal SAV direktyvą.
51.
Todėl į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pirmąjį klausimą reikia atsakyti, kad nagrinėjant šį klausimą nenustatyta nieko, kas galėtų leisti abejoti SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalies galiojimu.
C – Dėl antrojo ir trečiojo prejudicinių klausimų
52.
Antrasis ir trečiasis klausimai susiję su SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalies aiškinimu, t. y. nuostata, kurios esminį suderinamumą su pirmine teise reikėjo aptarti nagrinėjant pirmąjį klausimą (
23
). Būtina išaiškinti, ką reiškia ši formuluotė, pagal kurią planų ir programų, kuriuos reikia įvertinti pagal Buveinių direktyvą, tačiau kurie yra „taikomi nedideliuose plotuose vietiniu lygiu“, strateginis aplinkos vertinimas atliekamas tik tada, kai valstybės narės nustato, kad jie gali turėti didelį poveikį aplinkai.
53.
Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės teiraujasi, ar, siekiant nustatyti, ar planas arba programa taikomi nedideliuose plotuose vietiniu lygiu, gali būti vadovaujamasi tik projekto plotu. Priklausomai nuo situacijos, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas trečiuoju klausimu teiraujasi, ar Italijoje konkrečiai taikomi su plotu susiję ribiniai dydžiai (40 arba 10 hektarų) suderinami su direktyva. Į abu klausimus galima atsakyti kartu.
54.
Šiuo klausimu pirmiausia reikėtų pažymėti, kad planas ar programa gali būti laikomi nedideliuose plotuose vietiniu lygiu taikoma priemone, jei tenkinamos šios dvi sąlygos: viena vertus, naudojamas nedidelis plotas, kita vertus, priemonė taikoma vietiniu lygiu. Toliau pirmiausia išnagrinėsiu antrąjį požymį, tai yra vietinį lygį.
1. Taikymas vietiniu lygiu
55.
Vietinio lygio požymis SAV direktyvoje minimas dar vienoje vietoje, t. y. 2 straipsnio a punkto pirmoje įtraukoje apibrėžiant sąvoką arba apibūdinant planus ir programas, patenkančius į direktyvos taikymo sritį. Vietinis lygis, kaip ir regioninis ir nacionalinis lygiai, naudojami įvardijant galimai kompetentingas planavimo ir leidimų išdavimo institucijas.
56.
Tiesa, SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalyje nėra aiškios nuorodos, kad vietinis lygis čia taip pat suprantamas kaip administracinis lygis. Vis dėlto iš identiškos formuluotės ir konteksto matyti, kad 3 straipsnio 3 dalyje ši sąvoka vartojama ta pačia reikšme kaip ir direktyvos 2 straipsnio a punkto pirmoje įtraukoje. Vadinasi, tam tikras planas ar programa laikytinas nedideliuose plotuose vietiniu lygiu taikoma priemone tuomet, kai priklauso vietinio, o ne regioninio ar nacionalinio lygio planavimo ir leidimus išduodančių institucijų kompetencijai.
57.
Iš to išplaukia atsakymas į antrąjį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimą, kad nuostata, pagal kurią planai ir programos, kurie yra „taikomi nedideliuose plotuose vietiniu lygiu“, apibrėžiami vien pagal planuojamą plotą, prieštarauja SAV direktyvos 3 straipsnio 3 daliai. Kadangi pagrindinėje byloje nagrinėjama priemonė, kaip matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą, priimta Venecijos savivaldybės, negalima atmesti galimybės, kad tai yra priemonė, taikoma vietiniu lygiu.
2. Taikymas nedideliame plote
58.
Jei planas priklauso vietos valdžios institucijų kompetencijai, dėl SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalies taikymo toliau reikia nustatyti, ar planas taikomas tik nedideliame plote.
59.
Dėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo antrojo klausimo pirmiausia reikia pabrėžti, kad ploto dydis gali būti vertinamas tik remiantis tiesiogiai planuojamos teritorijos paviršiaus plotu, neatsižvelgiant į projekto poveikį aplinkai. Tai matyti jau vien iš įprastos žodžio „plotas“ reikšmės. Be to, sistemiškai vertinant krinta į akis tai, kad 3 straipsnio 3 dalyje kalbama tik apie plotą, kuriame taikomas planas, taigi formuluojama siauriau nei kitose direktyvos vietose, kuriose kalbama apie projektą ar (galimas) jo pasekmes teritorijai (
24
). Tai taip pat reiškia, kad reikšmingas tik tiesioginės planuojamos teritorijos plotas.
60.
Teleologiniai samprotavimai taip pat bent jau neprieštarauja tokiam siūlymui vertinti išimtinai remiantis plotu. Ypač konkretus reikalavimas atlikti planų ir programų, taikomų nedideliuose plotuose, strateginį aplinkosauginį vertinimą tik atlikus pirminį patikrinimą, ar jie gali daryti reikšmingą poveikį aplinkai, nėra pirmiausia skirtas aukščiausiam aplinkos apsaugos lygiui užtikrinti. Jei tai būtų buvęs vienintelis šios normos tikslas, nebūtų prireikę 3 straipsnio 2 dalies b punkto išimties 3 straipsnio 3 dalyje. Tokiu atveju būtų nustatyta pareiga papildomai atlikti visų planų ir programų, kuriuos būtina įvertinti pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį, strateginį vertinimą ir taip galimai būtų užtikrintas šiek tiek aukštesnis apsaugos lygis.
61.
Panaikinus automatiškai po galimo poveikio teritorijai įvertinimo pagal Buveinių direktyvą atsirandantį reikalavimą atlikti strateginį aplinkosauginį vertinimą ir vietoj to numačius pirminį patikrinimą, pirmiausia išvengiama nereikalingos naštos ir paspartinama procedūra. Šiuo tikslu geografinė aprėptis yra tinkamas kriterijus, siekiant atskirti planus, kurių vertinimas visuomet būtinas, nuo planų, kurių iš pradžių atliekamas pirminis patikrinimas: nors nėra abejonių, kad kai kurių teritoriniu požiūriu nedidelių planų ir programų pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai (
25
) (ir todėl pagal 3 straipsnio 3 dalį turi būti atliekamas jų strateginis vertinimas), viena vertus, galima daryti prielaidą, kad standartiškai stambesnių priemonių poveikis aplinkai yra bet kuriuo atveju reikšmingesnis nei panašių mažesnių planų poveikis, todėl pirminis stambesnių priemonių patikrinimas dažnai būtų nereikalingas. Kita vertus, kadangi teritorinei aprėpčiai nustatyti didesnė papildoma našta nereikalinga, tai gali efektyviai apriboti sąnaudas, kartu nesudarant kliūčių pasiekti pagrindinį direktyvos tikslą – nustatyti laiku atliekamą kontrolės procedūrą aktų, galinčių turėti reikšmingų pasekmių aplinkai, atžvilgiu (
26
).
62.
Taigi, kyla tolesnis klausimas, kokios teritorinės aprėpties plotai pripažintini „nedideliais“.
63.
Šiuo klausimu pirmiausia reikia konstatuoti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas nenustatė konkrečių ribinių dydžių. Tad diskrecija nustatyti tokius ribinius dydžius paliekama valstybėms narėms. Ši laisvė ribojama tik išorinėmis ribomis, iki kurių tam tikras plotas įprastai dar gali būti laikomos „nedideliu“.
64.
Taip pat reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad tam tikras plotas gali būti pripažintas nedideliu tik lyginant su tam tikra etalonine verte.
65.
Etalonine verte, mano nuomone, iš esmės galėtų būti laikomos trys teritorijos: visos Sąjungos teritorija, kad būtų galima nustatyti konkretų, visoms valstybėms narėms taikomą „nedidelį“ plotą, atitinkamos valstybės narės teritorija ir galiausiai teritorija, priklausanti tam tikro vietos administracinio lygmens kompetencijai.
66.
Kadangi taikymo nedideliuose plotuose kriterijus nustatomas kartu su vietinio lygio reikalavimu, todėl, dar labiau apribojant taikymo sritį, reikšminga etaloninė vertė turėtų būti nustatoma pagrįstai atsižvelgiant į atitinkamos vietos administracinės institucijos prižiūrimą plotą. Mat dažniausiai plotas, kuris visos valstybės narės ar netgi Sąjungos mastu būtų laikomas nedideliu, viršytų vietos valdžios kompetencijai priklausančios teritorijos ribas.
67.
Kartu tai reiškia, kad nedidelio ploto samprata priklauso nuo kompetencijos pasidalijimo ir vietinio bei regioninio lygių (atribojimo) modelio valstybėse narėse. Vis dėlto tai neišvengiama, nors ir neplanuota pasekmė, atsiradusi dėl nepakankamo SAV direktyvos 3 straipsnio 3 dalies suderinimo ar trūkstamo tikslumo ir sąsajų su vietiniu lygiu.
68.
Šiame kontekste nustatant įprastai dar „nedidelį“ plotą orientacine verte galėtų būti laikoma ne daugiau kaip 5 % atitinkamos vietos valdžios institucijos kompetencijai priklausančios teritorijos. Tiesa, jei vietos valdžios institucijos teritorijos yra ypač didelės, ši orientacinė vertė neturėtų būti pasiekta.
V – Išvada
69.
Todėl siūlau Teisingumo Teismui į prašymą priimti prejudicinį sprendimą atsakyti taip:
1.
Išnagrinėjus pirmąjį klausimą nenustatyta nieko, kas galėtų paveikti Direktyvos 2001/42/EB dėl tam tikrų planų ir programų pasekmių aplinkai vertinimo 3 straipsnio 3 dalies galiojimą.
2.
Direktyvos 2001/42 3 straipsnio 3 dalis taikoma, kai naudojamas nedidelis plotas ir kai planas ar programa priskirti vietos valdžios institucijos kompetencijai. Todėl nuostata, siejanti klausimą, ar tam tikras planas ar programa yra taikoma nedideliuose plotuose vietiniu lygiu, tik su planuojamos teritorijos plotu, pažeidžia šį reikalavimą.
3.
Tam tikras planas ar programa pagal Direktyvos 2001/42 3 straipsnio 3 dalį nebelaikytini taikomais nedideliems plotams, jei šių plotas viršija 5 % atitinkamos vietos valdžios institucijos kompetencijai priklausančios teritorijos dydžio.
(
1
)	Originalo kalba: vokiečių.
(
2
)	2001 m. birželio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2001/42/EB (OL L 197, 2001, p. 30; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 6 t., p. 157).
(
3
)	1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyva 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos (OL L 206, 1992, p. 7; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 2 t., p. 102).
(
4
)	OL C 326, 2012, p. 47.
(
5
)	OL C 115, 2008, p. 13.
(
6
)	OL C 326, 2012, p. 391.
(
7
)	2016 m. balandžio 7 d. Sprendimas KA Finanz (C‑483/14, EU:C:2016:205, 41 ir paskesni punktai).
(
8
)	Dėl Chartijos 37 straipsnio taip pat žr. su Pagrindinių teisių chartija susijusius išaiškinimus, OL C 303, 2007, p. 27.
(
9
)	1998 m. liepos 14 d. sprendimas (C‑284/95, EU:C:1998:352).
(
10
)	1998 m. liepos 14 d. sprendimas (C‑341/95, EU:C:1998:353).
(
11
)	1998 m. liepos 14 d. sprendimai Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, 36 ir paskesni punktai) ir Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, 34 ir paskesni punktai), taip pat 2005 m. gruodžio 15 d. Sprendimas Graikija / Komisija (C‑86/03, EU:C:2005:769, 88 punktas).
(
12
)	1998 m. liepos 14 d. sprendimai Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, 49 punktas) ir Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, 47 punktas).
(
13
)	1998 m. liepos 14 d. sprendimai Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, 48 punktas) ir Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, 46 punktas).
(
14
)	OL L 308, 2008, p. 35, patvirtinta 2008 m. spalio 20 d. Tarybos sprendimu 2008/871/EB dėl 1991 m. JT EEK Espo konvencijos dėl poveikio aplinkai vertinimo tarpvalstybiniame kontekste Strateginio aplinkos vertinimo protokolo patvirtinimo Bendrijos vardu (OL L 308, 2008, p. 33).
(
15
)	OL C 104, 1992, p. 7; po pasiūlymo priimti Tarybos sprendimą dėl JT EEK Espo konvencijos dėl poveikio aplinkai vertinimo tarpvalstybiniame kontekste pirmojo ir antrojo pakeitimų patvirtinimo Bendrijos vardu (KOM(2007) 470 galutinis) Bendrija šią konvenciją patvirtino 1997 m. birželio 27 d. nepaskelbtu Tarybos sprendimu, priimtu, atrodo, 1996 m. spalio 15 d. (žr. Pasiūlymą priimti pirmąjį Tarybos sprendimą, OL C 104, 1992, p. 5).
(
16
)	Šiuo klausimu žr. SAV direktyvos 9 konstatuojamąją dalį ir dėl PAV direktyvos – 2013 m. kovo 14 d. Sprendimą Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, 46 punktas).
(
17
)	1998 m. liepos 14 d. Sprendimas Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, 43 punktas).
(
18
)	2011 m. rugsėjo 22 d. Sprendimas Valčiukienė ir kt. (C‑295/10, EU:C:2011:608, 46 punktas) ir 2015 m. rugsėjo 10 d. Sprendimas Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, 46 ir 47 punktai). Taip pat žr. 2013 m. balandžio 18 d. Sprendimą L (C‑463/11, EU:C:2013:247, 38 punktas).
(
19
)	2013 m. balandžio 18 d. Sprendimas L (C‑463/11, EU:C:2013:247, 31, 33, 39 ir 41 punktai).
(
20
)	2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2011/92/ES dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo (OL L 26, 2011, p. 1) su paskutiniais pakeitimais, padarytais 2014 m. balandžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2014/52/ES (OL L 124, 2014, p. 1).
(
21
)	Prašyme priimti prejudicinį sprendimą cituojamas 1999 m. rugsėjo 21 d. Sprendimas Komisija / Airija (C‑392/96, EU:C:1999:431, 64–67 punktai) ir 2006 m. kovo 16 d. Sprendimas Komisija / Ispanija (C‑332/04, EU:C:2006:180, 77–81 punktai).
(
22
)	Žr. mano išvadą byloje LesoochranárskezoskupenieVLK (C‑243/15, EU:C:2016:491, 78 punktas) ir jame nurodytą teismo praktiką dėl PAV direktyvos, taip pat SAV direktyvos 10 konstatuojamąją dalį.
(
23
)	Žr. pirmiau, B skirsnis.
(
24
)	Žr. SAV direktyvos 3 straipsnio 2 dalies b punktą, I priedo c ir d punktus ir II priedo 2 punktą.
(
25
)	Žr. 1999 m. rugsėjo 21 d. Sprendimą Komisija / Airija (C‑392/96, EU:C:1999:431, 66 ir paskesni punktai) dėl PAV direktyvos.
(
26
)	Žr. 2012 m. kovo 22 d. Sprendimą Inter‑Environnement Bruxelles (C‑567/10, EU:C:2012:159, 30 punktas).