62021TJ0134
PRESUDA OPĆEG SUDA (deseto vijeće)
5. lipnja 2024. (
*1
)
„Izvanugovorna odgovornost – Ekonomska i monetarna politika – Bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama – ESB‑ove mjere u odnosu na društvo Banca Carige – Članci 4. i 16. Uredbe (EU) br. 1024/2013 – Dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima – Legitimna očekivanja – Sukob interesa – Proporcionalnost – Jednako postupanje – Pravo vlasništva – Prigovor nezakonitosti”
U predmetu T‑134/21,
Malacalza Investimenti Srl, sa sjedištem u Genovi (Italija),
Vittorio Malacalza, sa stalnom adresom u Genovi,
koje zastupaju L. Boggio, S. Carbone i A. D’Angelo, odvjetnici,
tužitelji,
protiv
Europske središnje banke (ESB), koju zastupaju R. Bax i A. Pizzolla, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupire
Europska komisija, koju zastupaju D. Triantafyllou, P. Messina i A. Steiblytė, u svojstvu agenata,
intervenijent,
OPĆI SUD (deseto vijeće),
u sastavu: O. Porchia, predsjednica, M. Jaeger, L. Madise, P. Nihoul (izvjestitelj) i S. Verschuur, suci,
tajnik: P. Nuñez Ruiz, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
nakon rasprave održane 26. rujna 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom koja se temelji na članku 268. UFEU‑a, tužitelji, društvo Malacalza Investimenti Srl i Vittorio Malacalza zahtijevaju naknadu štete koju su pretrpjeli zbog nezakonitog postupanja Europske središnje banke (ESB) u izvršavanju svoje funkcije bonitetnog nadzora nad društvom Banca Carige (u daljnjem tekstu: banka) između 2014. i 2019.
Okolnosti spora
2
Banka je velika kreditna institucija sa sjedištem u Italiji, uvrštena na burzu i podvrgnuta izravnom bonitetnom nadzoru ESB‑a od 2014. na temelju Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća ESB‑u u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63.).
3
Tužitelji su dioničari banke. U trenutku podnošenja ove tužbe društvo Malacalza Investimenti imalo je 15288774 redovnih dionica, što je oko 2,016 % kapitala banke, a V. Malacalza imao je 121017 redovnih dionica, što je oko 0,011 % kapitala banke.
4
V. Malacalza također je bio član i potpredsjednik upravnog odbora banke od 31. ožujka 2016. do 3. kolovoza 2018.
5
Dana 23. travnja 2015. izvanredna skupština dioničara banke odobrila je povećanje kapitala od 850 milijuna eura, kako bi otklonila manjak vlasničkog kapitala utvrđen u sveobuhvatnoj procjeni ESB‑a iz 2014.
6
ESB je odlukom od 9. prosinca 2016. donio mjeru rane intervencije kojom se od banke zahtijeva da do 28. veljače 2017. podnese strateški i operativni plan za smanjenje izdavanja neprihodonosnih kredita, uz jasno navođenje mjera koje treba poduzeti i vremenskog rasporeda koji treba slijediti za postizanje tog cilja (u daljnjem tekstu: mjera rane intervencije).
7
Kako bi se ostvarili ciljevi utvrđeni u okviru mjere rane intervencije, u rujnu 2017. upravni odbor banke odobrio je plan dokapitalizacije koji je, među ostalim, obuhvaćao povećanje kapitala od 560 milijuna eura koje je trebalo provesti do kraja 2017.
8
Nakon što je Commissione nazionale per la societé e la borsa (Državna komisija za trgovačka društva i burzu, Italija) odobrila prospekt, povećanje kapitala u iznosu od 544 milijuna eura konačno je dovršeno 21. prosinca 2017.
9
ESB je 28. prosinca 2017. obavijestio banku o svojoj odluci o utvrđivanju bonitetnih zahtjeva za 2018.
10
Banka je nakon toga bezuspješno pokušala povećati svoj vlasnički kapital kako bi ispunila relevantne zahtjeve. Tako pokušaj izdavanja instrumenata vlasničkog kapitala 2018. (u ožujku, svibnju i lipnju) nije uspio tri puta zbog slabog interesa ulagatelja.
11
Ti su neuspjesi u upravnom odboru Banke pojačali napetosti u pogledu načina ispravljanja neusklađenosti kapitalnih zahtjeva i provedbe plana dokapitalizacije iz 2017. navedenog u točki 7. ove presude. Ta su neslaganja dovela do određenog broja ostavki, uključujući onu V. Malacalze, zbog kojih je bilo potrebno imenovati novi upravni odbor. Tako su dioničari banke na općoj izvanrednoj skupštini od 20. rujna 2018. imenovali nove upravitelje i odredili E. Modiana za njegova predsjednika i F. Innocenzija za izvršnog direktora.
12
S obzirom na neuspjehe banke u pokušaju izdavanja instrumenata vlasničkog kapitala na tržište, ESB je odlukom od 14. rujna 2018. (u daljnjem tekstu: odluka o vlasničkom kapitalu) odbio odobriti plan za očuvanje kapitala koji je sastavila banka i zatražio od nje da do 30. studenoga 2018. podnese novi plan usmjeren na ponovno uspostavljanje i jamčenje dugoročne usklađenosti s imovinskim zahtjevima najkasnije do 31. prosinca 2018. koji je odobrio njezin upravni odbor.
13
Kako bi odgovorio na taj zahtjev, upravni odbor banke usvojio je 12. studenoga 2018. plan jačanja kapitala koji se sastojao od dviju faza, odnosno, kao prvo, od izdavanja podređenih obveznica kategorije 2 i, zatim, povećanja kapitala koje podliježe odobrenju dioničara.
14
Prva faza provedena je uz upis obveznica u visini od 318,2 milijuna eura putem Fondo interbancario di tutela dei depositi (Dobrovoljni intervencijski fond međubankarskog fonda za zaštitu depozita, Italija) (u daljnjem tekstu: FITD) i 1,8 milijuna eura putem banke Banco di Desio e della Brianza SpA.
15
U okviru druge faze, sazvana je izvanredna glavna skupština 22. prosinca 2018. kako bi se odobrilo povećanje kapitala zamjenom podređenih obveznica novoizdanim dionicama, s ciljem jačanja osnovnog kapitala.
16
Međutim, potonji prijedlog nije prihvaćen nakon što su dioničari koji drže 70 % temeljnog kapitala na navedenoj skupštini izrazili protivljenje. Prije nego što su odlučili, ti su dioničari naime htjeli da im se priopće, s jedne strane, poslovni plan i, s druge strane, bilanca koja se odnosi na djelatnosti koje je banka obavljala 2018.
17
Slijedom tih događaja:
–
banka je 23. prosinca 2018. u priopćenju za medije navela da su, nakon odbijanja prijedloga upravnog odbora, potpredsjednik i drugi član tog odbora podnijeli ostavku s trenutačnim učinkom;
–
banka je 2. siječnja 2019. u drugom priopćenju za medije najavila, s učinkom od istog dana, ostavku petero drugih članova upravnog odbora, među kojima su predsjednik, E. Modiano, i izvršni direktor, F. Innocenzi;
–
te su ostavke dovele do raspuštanja tog upravnog odbora na temelju, s jedne strane, članka 18. stavka 12. statuta banke i, s druge strane, članka 2386. talijanskog Građanskog zakonika.
18
U skladu sa statutom banke, četiri člana upravnog odbora koja nisu podnijela ostavke ostala su na dužnosti kako bi osigurala tekuću upravu.
19
ESB je 1. siječnja 2019. odlučio staviti banku pod privremenu upravu (u daljnjem tekstu: odluka o stavljanju pod privremenu upravu) na temelju odredbi Decreta legislativa n.385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (Zakonodavna uredba br. 385 o jedinstvenom tekstu zakona u području bankarstva i kredita) od 1. rujna 1993. (GURI br. 230 od 30. rujna 1993. i redovni dodatak GURI‑ju br. 92, u daljnjem tekstu: pročišćeni tekst Zakona o bankama), kojim se prenosi članak 29. Direktive 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014., o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EU, 2012/30/EU i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2014., L 173, str. 190. i ispravak SL 2015., L 216, str. 9.), sa sljedećim učincima:
–
raspuštanje upravnog odbora banke i zamjena bivših članova trima privremenim upraviteljima, među kojim su osobito E. Modiano i F. Innocenzi;
–
raspuštanje nadzornog odbora banke i zamjena bivših članova trima drugim osobama;
–
dodjela novim tijelima zadaće koja se sastoji u poduzimanju potrebnih mjera kako bi se osiguralo da banka ponovno osigura dugoročnu usklađenost s imovinskim zahtjevima.
20
Dana 2. siječnja 2019. donošenje odluke o stavljanju pod privremenu upravu objavljeno je u priopćenju za medije, a Državna komisija za trgovačka društva i burzu obustavila je trgovanje vrijednosnim papirima koje izdaje ili za koje jamči banka tijekom razdoblja primjene navedene odluke ili ponovne uspostave, osobito slijedom novih inicijativa nadležnih tijela u području bonitetnog nadzora, cjelovitog okvira informacija o vrijednosnim papirima koje izdaje ili za koje jamči banka.
21
Nakon ponovne procjene uvjeta na temelju kojih je donesena odluka o stavljanju pod privremenu upravu, ta je mjera tri puta produljena, 29. ožujka, 30. rujna i 20. prosinca 2019., kako bi se stabilizirao položaj banke i omogućilo dovršenje jačanja kapitala.
22
Dana 9. kolovoza 2019. društvo Cassa Centrale Banca – Credito Cooperativo Italiano, FITD i FITD‑ov dobrovoljni intervencijski fond potpisali su okvirni sporazum kojim se utvrđuju značajke poslovnog plana kojim se, među ostalim, predviđalo povećanje kapitala od 700 milijuna eura i izdavanje novih podređenih obveznica kategorije 2.
23
ESB je dopisom od 18. rujna 2019., na temelju članka 56. pročišćenog teksta Zakona o bankama, utvrdio da predviđeno povećanje kapitala nije protivno pouzdanom i razboritom upravljanju bankom.
24
Stoga je 20. rujna 2019. sazvana izvanredna glavna skupština dioničara banke kako bi se odobrilo povećanje kapitala u iznosu od 700 milijuna eura. Prijedlog za povećanje kapitala odobrila je skupština dioničara. Društvo Malacalza Investimenti nije sudjelovalo na skupštini.
25
Dana 31. siječnja 2020., nakon provedbe povećanja kapitala, na redovnoj glavnoj skupštini dioničara banke izabrani su novi upravni odbor i novi nadzorni odbor. Nakon tih izbora, privremeni upravitelji i nadzorni odbor istog su dana prenijeli upravljanje bankom na novoizabrana tijela, čime je okončana privremena uprava te kreditne institucije, koja je trajala ukupno oko trinaest mjeseci.
Zahtjevi stranaka
26
Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
–
naloži ESB‑u da na ime naknade štete plati:
–
društvu Malacalzi Investimenti, iznos od 870525670 eura ili bilo koji drugi veći ili manji iznos koji se smatra primjerenim, koji će se, prema potrebi, pravično odrediti;
–
V. Malacalzi, iznos od 9546022 eura ili bilo koji drugi veći ili manji iznos koji se smatra primjerenim, koji će se, prema potrebi, pravično odrediti;
–
troškove i nagrade za rad koji su tužiteljima nastali u ovom postupku;
–
proglasi, prema potrebi, nevaljanim mjere za koje se tvrdi da su nezakonite;
–
naloži ESB‑u, kao mjeru izvođenja dokaza:
–
dostavu nekoliko izvješća o inspekcijskom nadzoru, nacrta odluka i odluka;
–
dostavu, među nadzornim dokumentima, nekoliko zapisnika sa sjednica upravnog odbora banke;
–
odredi, kao mjeru izvođenja dokaza:
–
provođenje vještačenja:
–
radi utvrđivanja podataka koji se odnose na situaciju drugih talijanskih banaka i Europske unije, za razdoblje od 2015. do 2019., osobito u pogledu relevantnih elemenata računa dobiti i gubitka te imovinskog položaja, razine izloženosti i rezervacije otpisanih potraživanja, likvidnosti, kapitalnih zahtjeva i postupka bonitetnog nadzora i procjene (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP) koji su ESB i nadležne nacionalne središnje banke odredili svakoj od tih banaka, svake eventualne zastare i usporedbe tih podataka s odgovarajućim podacima banke za isto razdoblje od 2015. do 2019.;
–
radi procjene jednakog ili nejednakog postupanja nadzornih tijela na razini EU‑a i na nacionalnoj razini u odnosu na banku i na pojedine banke;
–
radi procjene iznosa štete koju su pretrpjeli tužitelji.
27
ESB uz potporu Europske komisije od Općeg suda zahtijeva da:
–
proglasi tužbu neosnovanom;
–
odbije zahtjeve koji se odnose na mjere izvođenja dokaza;
–
naloži tužiteljima snošenje svih troškova.
Pravo
Zahtjev za naknadu štete
28
U svojoj tužbi tužitelji dovode u pitanje izvanugovornu odgovornost Unije zbog osam razloga nezakonitosti:
–
prvi, zbog ESB‑ove dovoljno ozbiljne povrede talijanskog zakonodavstva jer nije intervenirao kako bi ispravio obmanjujuće izjave koje su o stabilnosti banke dali njezini upravitelji;
–
drugi, zbog ESB‑ove dovoljno ozbiljne povrede pravila Unije u njegovim odnosima s upravnim odborom banke;
–
treći, zbog ESB‑ove dovoljno ozbiljne povrede talijanskog zakonodavstva u pogledu odobrenja povećanja kapitala od 18. rujna 2019. koje je protivno pravu prvokupa predviđenom statutom banke;
–
četvrti, zbog ESB‑ove dovoljno ozbiljne povrede talijanskog zakonodavstva u vezi s imenovanjem privremenih upravitelja koji su bili u sukobu interesa;
–
peti, zbog ESB‑ove dovoljno ozbiljne povrede različitih pravila i načela prilikom donošenja mjere rane intervencije;
–
šesti, zbog ESB‑ove dovoljno ozbiljne povrede načela proporcionalnosti prilikom donošenja odluke o vlasničkom kapitalu određivanjem prekratkog roka banci za usklađenje zahtjeva u pogledu vlasničkog kapitala;
–
sedmi, zbog ESB‑ove dovoljno ozbiljne povrede načela zaštite legitimnih očekivanja prilikom davanja jamstava dioničarima o položaju banke;
–
osmi, zbog ESB‑ove dovoljno ozbiljne povrede prava vlasništva koje je priznato dioničarima radi znatnog smanjenja vrijednosti njihovih udjela u banci.
29
Najprije valja podsjetiti na to da je Unija zajednica prava u kojoj su njezine institucije, tijela, uredi i agencije podvrgnuti nadzoru usklađenosti svojih akata s, među ostalim, Ugovorom i općim načelima prava (presuda od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament_294/83, EU:C:1986:166, t. 23.; vidjeti također presudu od 26. lipnja 2012., Poljska/Komisija, C‑336/09 P, EU:C:2012:386, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
30
Stoga pojedinci koji smatraju da su na njih utjecali akti koje je ESB donio u okviru svoje zadaće bonitetnog nadzora kreditnih institucija mogu dovesti u pitanje valjanost tih akata na temelju članaka 263., 267. ili 277. UFEU‑a, kada su ispunjeni uvjeti za primjenu tih odredaba.
31
Usto, pojedinci koji smatraju da im je ESB propustio uputiti akt, osim preporuke ili mišljenja, mogu dovesti u pitanje propust te institucije u skladu s postupkom predviđenim u članku 265. UFEU‑a.
32
Osim toga, pojedinci mogu zahtijevati utvrđenje izvanugovorne odgovornosti Unije i zahtijevati naknadu na temelju članka 340. trećeg stavka UFEU‑a kada smatraju da su pretrpjeli štetu zbog postupanja ESB‑a u okviru njegove zadaće bonitetnog nadzora.
Pretpostavke za utvrđivanje izvanugovorne odgovornosti Unije u okviru ESB‑ova bonitetnog nadzora kreditnih institucija
33
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, iz članka 76. i članka 84. stavka 1. Poslovnika Općeg suda proizlazi da u načelu spor i njegove granice određuju stranke i da sud Unije ne može odlučivati ultra petita (vidjeti presudu od 17. rujna 2020., Alfamicro/Komisija, C‑623/19 P, neobjavljenu, EU:C:2020:734, t. 40. i navedenu sudsku praksu).
34
Pojedinci moraju dokazati postojanje triju kumulativnih pretpostavki za nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije: nezakonitost postupanja institucije ili njezinih službenika pri obavljanju njihovih dužnosti, nastanak štete i postojanje uzročne veze između navodnog postupanja i nastale štete (presuda od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB, C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, t. 64.; vidjeti također presudu od 7. listopada 2015., Accorinti i dr./ESB, T‑79/13, EU:T:2015:756, t. 65. i navedenu sudsku praksu).
35
U ovom slučaju Opći sud smatra svrsishodnim razmotriti je li prva od tih pretpostavki ispunjena. S obzirom na to da, prema sudskoj praksi, kada sporno postupanje podrazumijeva pravno pravilo čiji je cilj dodijeliti prava pojedincima i kada je povreda koja se stavlja na teret instituciji dovoljno ozbiljna, riječ je o takvom slučaju (presude od 4. srpnja 2000., Bergaderm i Goupil/Komisija, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, t. 42.; od 7. listopada 2015., Accorinti i dr./ESB, T‑79/13, EU:T:2015:756, t. 67. i od 24. siječnja 2017., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/ESB, T‑749/15, neobjavljena, EU:T:2017:21, t. 69.).
– Prvi zahtjev, koji se odnosi na prirodu pravila koja mogu dovesti do utvrđivanja izvanugovorne odgovornosti Unije
36
U pogledu prvog zahtjeva, sudska praksa pojašnjava da pravno pravilo ima za cilj dodjeljivanje prava pojedincima, kada ono stvara prednost tim pojedincima koju je moguće odrediti kao stečeno pravo, kad mu je zadaća zaštititi njihove interese ili dodjeljivati prava u korist pojedinaca čiji se sadržaj može dovoljno identificirati (vidjeti presude od 23. svibnja 2019., Steinhoff i dr./ESB, T‑107/17, EU:T:2019:353, t. 140. i navedenu sudsku praksu, i od 9. veljače 2022., QI i dr./Komisija i ESB, T‑868/16, EU:T:2022:58, t. 90. i navedenu sudsku praksu).
37
Kako bi se utvrdila odgovornost Unije, potrebno je da zaštita koju daje pravilo na koje se poziva bude stvarna u odnosu na pojedinca koji se na njega poziva. Ne može se uzeti u obzir pravno pravilo koje ne dodjeljuje nikakvo pravo pojedincu koji se na njega poziva, čak i ako dodjeljuje pravo drugim fizičkim ili pravnim osobama (presuda od 23. svibnja 2019., Steinhoff i dr./ESB, T‑107/17, EU:T:2019:353, t. 77.; vidjeti također presudu od 9. veljače 2022., QI i dr./Komisija i ESB, T‑868/16, EU:T:2022:58, t. 90. i navedenu sudsku praksu).
– Drugi zahtjev, koji se odnosi na vrstu povrede koja se zahtijeva radi utvrđivanja izvanugovorne odgovornosti Unije
38
Riječ je o slučaju, prema sudskoj praksi, kada sporno postupanje podrazumijeva pravno pravilo čiji je cilj dodijeliti prava pojedincima i kada je povreda koja se stavlja na teret instituciji dovoljno ozbiljna (presude od 4. srpnja 2000., Bergaderm i Goupil/Komisija, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, t. 43.; od 7. listopada 2015., Accorinti i dr./ESB, T‑79/13, EU:T:2015:756, t. 67. i od 24. siječnja 2017., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/ESB, T‑749/15, neobjavljena, EU:T:2017:21, t. 69.).
39
Stoga je odlučujući element za utvrđivanje postojanja dovoljno ozbiljne povrede opseg margine prosudbe kojom institucija raspolaže (presuda od 12. srpnja 2005., Komisija/CEVA i Pfizer, C‑198/03 P, EU:C:2005:445, t. 65. i 66.).
40
U tu svrhu, na sudu Unije je da uzme u obzir složenost situacije koju treba riješiti, poteškoće u primjeni ili tumačenju tekstova, stupanj jasnoće i preciznosti povrijeđenog pravila te namjeru ili neoprostivost počinjene pogreške (presuda od 3. ožujka 2010., Artegodan/Komisija, T‑429/05, EU:T:2010:60, t. 62.).
41
U tim okolnostima, puke pogreške u ocjeni ne mogu same po sebi biti dovoljne da bi se povreda kvalificirala kao očita i ozbiljna (vidjeti u to smislu presudu od 9. rujna 2008., MyTravel/Komisija, T‑212/03, EU:T:2008:315, t. 85.).
42
U ovom slučaju treba napomenuti da je ESB postupio na kritizirani način u izvršavanju zadaća bonitetnog nadzora koje su mu dodijeljene kako bi mogao jamčiti sigurnost i snagu kreditnih institucija.
43
Kako bi mogao izvršavati te zadaće, članak 4. Uredbe br. 1024/2013 dodjeljuje ESB‑u ovlast izvršavanja aktivnosti kao što su odobravanje i oduzimanje bankovnih dozvola za bankarsko poslovanje, nadzor nad primjenom postojećih regulatornih bonitetnih zahtjeva i internih sustava procjene rizikâ, mogućnost određivanja dodatnih zahtjeva u pogledu vlasničkog kapitala, kao i mogućnost propisivanja prilagođenih pravila upravljanja.
44
Prilikom obavljanja tih aktivnosti ESB mora, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 17. Uredbe br. 1024/13, procijeniti profil rizičnosti dotičnih banaka i za svaku od njih odrediti događaje koji bi na njega mogli utjecati uzimajući u obzir raznolikost institucija, njihovu veličinu i poslovni model.
45
U skladu sa sudskom praksom, takve analize podrazumijevaju provedbu procjena koje, zbog svoje složenosti, opravdavaju priznavanje široke diskrecijske ovlasti ESB‑u (vidjeti u tom smislu presude od 8. svibnja 2019., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, t. 86.; od 4. svibnja 2023., ESB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, t. 55. i od 13. prosinca 2017., Crédit mutuel Arkéa/ESB, T‑712/15, EU:T:2017:900, t. 181.).
46
Zaključno, iz prethodno analizirane sudske prakse proizlazi da u ovom predmetu tužitelji, iako žele utvrditi ESB‑ovu izvanugovornu odgovornost, moraju u dovoljnoj mjeri dokazati da je ESB ozbiljno i očito povrijedio pravno pravilo Unije kojim se dodjeljuju prava pojedincima, izvan granica diskrecijske ovlasti koja mu je priznata.
47
Kako bi utvrdio je li došlo do takve povrede, sud Unije mora uzeti u obzir, u pogledu elemenata koje su iznijeli tužitelji, široku diskrecijsku ovlast priznatu ESB‑u u izvršavanju njegovih zadaća bonitetnog nadzora.
– Zahtjev koji je ESB podnio uz potporu Komisije, kojim se poziva na opća načela zajednička pravima država članica kako bi se utvrdio sustav izvanugovorne odgovornosti koji se primjenjuje na Uniju u području bonitetnog nadzora
48
ESB, koji podupire Komisija, pozvao je Opći sud da utvrdi sustav izvanugovorne odgovornosti kojim bi Unija trebala biti podvrgnuta u području bonitetnog nadzora, u skladu s nacionalnim pravom koje je na snazi u državama članicama.
49
Kao prvo, ESB je predložio da se na razini Unije primijeni sudska praksa iz presude od 12. listopada 2004., Paul i dr. (C‑222/02, EU:C:2004:606), u kojoj je Sud utvrdio da jest u skladu s pravom Unije nacionalno zakonodavstvo kojim se isključuje izvanugovorna odgovornost nacionalnih tijela nadležnih za bonitetni nadzor kada djeluju u okviru pravila donesenih radi zaštite javnog interesa.
50
U tom pogledu treba napomenuti da se presuda od 12. listopada 2004., Paul i dr. (C‑222/02, EU:C:2004:606) ne može izravno primijeniti na ovaj spor jer se odnosi na nacionalna tijela, dok se ovdje pred Općim sudom vodi postupak koji se odnosi na izvanugovornu odgovornost institucije Unije, čak i ako, u skladu s člankom 4. Uredbe br. 1024/2013, ta institucija može u okolnostima koje su ondje definirane izvršavati zadaće priznate nacionalnim tijelima u okviru bonitetnog nadzora kreditnih institucija.
51
Međutim, treba istaknuti da je Sud u presudi od 12. listopada 2004., Paul i dr. (C‑222/02, EU:C:2004:606) uspostavio odnos između, s jedne strane, predmeta navodno povrijeđenog pravila i, s druge strane, mogućnosti ili, naprotiv, nemogućnosti pojedinaca da dovedu u pitanje izvanugovornu odgovornost nadzornih tijela. Naime, Sud je u toj presudi utvrdio da se, s obzirom na to da su zadaće nacionalnog nadzornog tijela ispunjene u javnom interesu, pravu Unije ne protivi to da nacionalno pravo, u ovom slučaju njemačko pravo, isključi odgovornost nadzornog tijela (presuda od 12. listopada 2004., Paul i dr., C‑222/02, EU:C:2004:606, t. 32.).
52
Na sličan način, izvanugovorna odgovornost institucijâ utvrđena je na razini Unije u situacijama koje uključuju pravilo kojim se dodjeljuju prava tužiteljima (vidjeti točke 36. i 37. ove presude), a isključena je u slučajevima u kojima takva prava nisu dodijeljena, osobito u situacijama u kojima se pravilima na koje se poziva nastoji postići cilj u javnom interesu ili su institucionalne prirode osobito ako dodjeljuje ili raspodjeljuje nadležnost između institucija (vidjeti u tom smislu presude od 19. travnja 2012., Artegodan/Komisija, C‑221/10 P, EU:C:2012:216, t. 81.; od 11. srpnja 2007., Fédération des industries condimentaires de France i dr./Komisija, T‑90/03, neobjavljenu, EU:T:2007:208, t. 61.; od 23. svibnja 2019., Steinhoff i dr./ESB, T‑107/17, EU:T:2019:353, t. 136. do 141.; od 9. veljače 2022., QI i dr./Komisija i ESB, T‑868/16, EU:T:2022:58, t. 93. do 99.).
53
Kao drugo, ESB je uz Komisijinu potporu istaknuo da, u skladu s analizama koje je proveo, većina država članica ograničava odgovornost nadzornih tijela na slučajeve prijevare ili krajnje nepažnje. Prema ESB‑ovu mišljenju, taj pristup treba slijediti na razini Unije primjenom općih načela koja su zajednička pravima država članica iz članka 340. trećeg stavka UFEU‑a. Takav je pristup nužan kako bi se očuvalo djelovanje ESB‑a time da mu se omogući da djeluje u javnom interesu, a da ga se ne paralizira zbog straha da će biti doveden u pitanje čak i u slučaju krajnje nepažnje ili puke nezakonitosti.
54
U tom pogledu valja istaknuti da je u presudi od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i Factortame (C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79), Sud utvrdio, kad je riječ o odgovornosti država članica za povredu prava Unije, da obveza naknade štete uzrokovane pojedincima ne može biti uvjetovana pojmom „krivnje koja nadilazi dovoljno ozbiljnu povredu prava Unije”. Naime, propisivanje takve dodatne pretpostavke dovelo bi u pitanje pravo na naknadu štete koje se temelji na pravnom poretku Unije (presuda od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, t. 79.).
55
U istom smislu, u presudi od 25. ožujka 2021., Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), Sud je utvrdio da se pravu Unije protivi nacionalni propis koji pravo pojedinaca na naknadu štete podvrgava dodatnoj pretpostavci, uz uvjet dovoljno ozbiljne povrede prava Unije, postojanja namjernog postupanja, poput onog iz članka 79. stavka 8. Zakona o kreditnim institucijama (vidjeti presudu od 25. ožujka 2021., Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, t. 121. i navedenu sudsku praksu).
56
Međutim, načelo ekvivalentnosti zahtijeva da se sva pravila vezana uz pravna sredstva bez razlikovanja primjenjuju na pravna sredstva koja se temelje na povredi prava Unije i na ona, slična, koja se temelje na nepoštovanju unutarnjeg prava (vidjeti presudu od 4. listopada 2018., Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, t. 124. i navedenu sudsku praksu).
57
Iz toga slijedi da se pravu Unije protivi to da se izvanugovorna odgovornost države članice i, na temelju načela ekvivalentnosti, odgovornost institucije Unije uvjetuje pretpostavkama koje bi, poput onih koji se odnose na postojanje prijevare ili krajnje nepažnje, prelazili dovoljno ozbiljnu povredu prava Unije.
58
Osam razloga nezakonitosti koje su istaknuli tužitelji treba razmotriti s obzirom na ta načela.
Prva nezakonitost, koja se sastoji u tome da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio talijansko zakonodavstvo time što nije intervenirao kako bi ispravio obmanjujuće izjave koje su o stabilnosti banke dali njezini upravitelji
59
Kad je riječ o prvoj nezakonitosti postupanja koja se stavlja na teret ESB‑u, tužitelji tvrde da je ESB, time što nije ispravio navodno obmanjujuće izjave koje su o stabilnosti banke dali njezini upravitelji, dovoljno ozbiljno povrijedio tri odredbe talijanskog zakonodavstva o bankarstvu, odnosno članak 53. stavak 1. točku (d) podtočku (a), članak 53.a stavak 1. točku (d) i članak 67. stavak 1. točku (e) pročišćenog teksta Zakona o bankama.
60
ESB, uz potporu Komisije, osporava argumentaciju tužiteljâ.
61
U tom pogledu valja podsjetiti na to da Unija može biti odgovorna zbog propusta institucija ako one povređuju pravnu obvezu djelovanja koja proizlazi iz odredbe prava Unije (presude od 15. rujna 1994., KYDEP/Vijeće i Komisija, C‑146/91, EU:C:1994:329, t. 58.; i od 26. veljače 2016., Šumelj i dr./Komisija, T‑546/13, T‑108/14 i T‑109/14, EU:T:2016:107, t. 42.).
62
Također valja podsjetiti na to da, u skladu sa sudskom praksom, kako bi se mogla utvrditi izvanugovorna odgovornost Unije, predmetna odredba mora imati za cilj tužiteljima dodijeliti pravo za koje smatraju da je povrijeđeno, a navodno počinjena povreda mora biti dovoljno ozbiljna (vidjeti točku 35. ove presude).
63
U ovom slučaju, odredbe koje bi bile povrijeđene na dovoljno ozbiljan način primjenjuju se na ESB u ovom sporu na temelju članka 9. Uredbe br. 1024/2013, prema kojem ta institucija djeluje kao nadležno tijelo umjesto nacionalnog tijela kada su institucije koje treba nadzirati, kao što je to u ovom predmetu, u njezinoj nadležnosti na temelju članka 4. Uredbe br. 1024/2013.
64
Te odredbe treba razmotriti ovisno o svrsi koja se njima želi postići, kako bi se donijela odluka.
65
Kao prvo, članak 53. stavak 1. točka (d) podtočka (a) i članak 67. stavak 1. točka (e) pročišćenog teksta Zakona o bankama utvrđuju informacije koje ESB objavljuje o kreditnim institucijama i, prema potrebi, matičnom društvu tih institucija kako bi se osigurala transparentnost tržišta, te njihovo pravilno funkcioniranje i stabilnost financijskog sustava kao cjeline.
66
Naime, članak 53. stavak 1. točka (d) podtočka (a) pročišćenog teksta Zakona o bankama povjerava nadzornom tijelu zadaću objavljivanja informacija koje se odnose na kreditne institucije, osobito informacija o adekvatnosti vlasničkog kapitala, ograničavanju rizika, udjelima, upravljanju i organizaciji uprave ili računovodstva.
67
Osim toga, članak 67. stavak 1. točka (e) pročišćenog teksta Zakona o bankama predviđa da za provođenje konsolidiranog nadzora, nadzorno tijelo dostavlja matičnom društvu, putem općih mjera, informacije o bankovnoj grupi u cjelini ili njezinim dijelovima koje se odnose na adekvatnost vlasničkog kapitala, ograničavanje rizika u različitim sastavima, udjele, korporativno upravljanje, administrativnu i računovodstvenu organizaciju te unutarnje kontrole i sustave naknada i poticaja.
68
Iz njihova teksta proizlazi da se tim odredbama ESB‑u nameće opća obveza objavljivanja koja se odnosi na kategorije informacija s ciljem od javnog interesa, odnosno radi osiguravanja pravilnog funkcioniranja i stabilnosti tržišta. Suprotno tomu, one same po sebi ne nameću ESB‑u, izravno ili neizravno, nikakvu obvezu da reagira na poseban način na izjave, kada ih na tržištu daju subjekti u pogledu stabilnosti određenih institucija, a koje su druge institucije smatrale obmanjujućima. Stoga se iz tih odredbi ne može izvesti nikakvo pravo ulagatelja da ESB intervenira u svakoj državi članici kad god se daju komentari na institucije koje su pod njegovim nadzorom, a za koje bi ulagatelji mogli smatrati da su u cijelosti ili djelomično neosnovani.
69
Točno je da su navedene izjave u ovom slučaju mogli iznositi upravitelji banke. S obzirom na njihove funkcije, tržišta su mogla dati određenu vjerodostojnost tim izjavama. Stoga su te izjave mogle utjecati na vrijednost dionica koje čine temeljni kapital banke, što je tužiteljima moglo prouzročiti štetu.
70
Međutim, valja podsjetiti na to da postojanje navodne imovinske štete samo po sebi nije dovoljno za nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije. Tužitelji moraju dokazati nezakonito postupanje kako bi se ta odgovornost mogla dovesti u pitanje. U tu svrhu, a prema sudskoj praksi, tužitelji moraju dokazati da je pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima povrijeđeno na dovoljno ozbiljan način. Međutim, tužitelji nisu utvrdili postojanje takvog pravila, a još manje postojanje takve povrede.
71
U ovom slučaju, ako smatraju da su pretrpjeli štetu zbog takvih izjava, na samim je tužiteljima bilo da reagiraju ispravljanjem izjava i, prema potrebi, podnošenjem tužbi protiv autora tih izjava pred nadležnim sudovima.
72
Kao drugo, članak 53.a stavak 1. točka (d) pročišćenog teksta Zakona o bankama utvrđuje da, kada situacija to zahtijeva, nadzorno tijelo može donijeti posebne mjere u pogledu jedne ili više banaka ili cijelog bankovnog sustava.
73
U skladu s tom odredbom, navedene mjere mogu uključivati ograničenje poslovanja ili teritorijalne strukture banke; zabranu banke da obavlja određene poslove, čak i korporativne prirode, te raspodjelu dobiti ili ostalih stavki kapitala, kao i zabranu isplate kamata na financijske instrumente koji mogu biti uključeni u kapital u svrhu nadzora; određivanje ograničenja ukupnog iznosa varijabilnog dijela primitaka u banci kada je to potrebno za održavanje zdrave kapitalne osnove i, za banke koje se koriste iznimnim intervencijama javne potpore, određivanje granica za ukupne primitke socijalnih zastupnika.
74
S obzirom na njegov tekst, očito je da članak 53.a stavak 1. točka (d) pročišćenog teksta Zakona o bankama kao takav nije relevantan kada je riječ o utvrđivanju je li ESB‑u nametnuta obveza kako bi ga se prisililo da ispravi izjave pripisane određenim subjektima o financijskoj stabilnosti banke, a koje drugi smatraju netočnima. U tom smislu nijedna takva obveza nije određena ESB‑u, izravno ili neizravno. Ta se odredba ne može tumačiti na način koji bi doveo do dodavanja obveze ESB‑u koja, s obzirom na to da nije unesena u tekst, nije utvrđena od strane zakonodavca Unije, osim ako bi se njezin doseg neopravdano proširio.
75
Iz toga slijedi da argumentaciju tužiteljâ o prvoj nezakonitosti postupanja koje se stavlja na teret ESB‑u treba odbiti.
Druga nezakonitost, koja se sastoji u tome da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio propise Unije u svojim odnosima s upravnim odborom banke
76
Kad je riječ o drugoj nezakonitosti postupanja koja se stavlja na teret ESB‑u, tužitelji ističu da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio članke 4. i 16. Uredbe br. 1024/2013:
–
dogovaranjem s E. Modianom i F. Innocenzijem da podnesu ostavku 2. siječnja 2019., što je dovelo do raspuštanja upravnog odbora banke i time otvorilo put za stavljanje te institucije pod privremenu upravu;
–
time što je nastojao ograničiti ovlasti upravnog odbora banke samo na potvrđivanje odluka koje je donio izvršni direktor, tijekom sastanka 16. veljače 2018. i u naknadnim razmjenama između V. Malacalze, D. Nouy (predsjednica nadzornog odbora ESB‑a) i R. Quintane (član Glavne uprave ESB‑a za mikrobonitetni nadzor);
–
time što je tijekom nekoliko mjeseci upravnom odboru skrivao razmjere poteškoća s kojima se banka suočila u vezi s vlasničkim kapitalom tako što ga je 21. lipnja 2018. obavijestio samo o sadržaju dopisa koji je ESB 4. lipnja 2018. uputio izvršnom direktoru.
77
ESB, koji podupire Komisija, osporava tu argumentaciju.
78
Za donošenje odluke valja redom razmotriti dvije odredbe na koje se pozivaju tužitelji.
79
Kao prvo, članak 4. Uredbe br. 1024/2013 predviđa da je ESB jedini nadležan, u svrhu bonitetnog nadzora nad kreditnim institucijama sa sjedištem u državama članicama, obavljati zadaće koje se među ostalim sastoje od davanja odobrenja kreditnim institucijama, procjene obavijesti o stjecanju i raspolaganju kvalificiranim udjelima u kreditnim institucijama te osiguravanja usklađenosti s aktima kojima se kreditnim institucijama propisuju bonitetni zahtjevi u pogledu kapitalnih zahtjeva, ograničenja velikih izloženosti, likvidnosti i upravljanja, uključujući zahtjeve za primjerenost, stručnosti i iskustva osoba odgovornih za upravljanje kreditnim institucijama.
80
U tom pogledu treba istaknuti da postupanja koja se stavljaju na teret ESB‑u nemaju veze s člankom 4. Uredbe br. 1024/2013. Naime, tom se odredbom ESB‑u dodjeljuju ovlasti u području bonitetnog nadzora te se, konkretnije, utvrđuje da je ESB „isključivo nadležan” provoditi određen broj zadaća, na način da se između te institucije i nacionalnih tijela raspodjeljuju zadaće predviđene u toj vrsti područja.
81
Stoga je ta odredba, time što dodjeljuje ovlasti institucijama i raspodjeljuje ih među njima, namijenjena ostvarivanju općeg cilja organiziranja regulatornog sustava koji se odnosi na područje djelovanja u korist javnog interesa, a da se pritom pojedincima ne dodjeljuju prava na kojima se može temeljiti tužba pred Općim sudom.
82
Kao drugo, članak 16. stavci 1. i 2. Uredbe br. 1024/2013 ovlašćuje ESB da, u svrhu izvršavanja zadaća koje su mu dodijeljene, od kreditnih institucija zahtijeva da u ranoj fazi poduzmu različite mjere ako te institucije ne poštuju bonitetne zahtjeve ili postoji rizik da ih neće ispuniti, ili ako drugi nedostaci ne omogućuju da se unutar tih institucija osigura pouzdano upravljanje ili zadovoljavajuće pokriće rizikâ.
83
Mjere o kojima je riječ u toj odredbi mogu se sastojati, među ostalim, od toga da se zahtijeva jačanje kapitala, da se suzi ili ograniči poslovanje kreditne institucije, zahtijeva prestanak aktivnosti koje predstavljaju pretjerane rizike za zdravo poslovanje institucije ili da se smijeni s položaja članove upravljačkog tijela institucija koji ne ispunjavaju obveze koje su im određene.
84
Opet, takva odredba, s obzirom na to da se ograničava na davanje ovlaštenja, sama po sebi ne sadržava pravila čija je svrha dodjeljivanje prava pojedincima, nego organizira funkcioniranje sustava za nadzor banaka u javnom interesu i stoga ne može dovesti, kao takva, do nastanka izvanugovorne odgovornosti Unije.
85
U tim okolnostima treba smatrati da, s obzirom na to da svrha članka 4. i članka 16. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 1024/2013 nije dodjeljivanje prava pojedincima, ti članci ne mogu biti osnova za nezakonitost postupanja koje se ESB‑u stavlja na teret u okviru bonitetnog nadzora banke koji može dovesti do odgovornosti Unije na temelju navedenog postupanja.
86
Argumentaciju tužiteljâ o drugoj nezakonitosti postupanja koje se stavlja na teret ESB‑u stoga treba odbiti.
Treća nezakonitost, koja se sastoji u tome da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio talijansko zakonodavstvo time što je 18. rujna 2019. odobrio povećanje kapitala koje je protivno pravu prvokupa utvrđenom statutom banke
87
Kad je riječ o trećoj nezakonitosti postupanja koja se stavlja na teret ESB‑u, tužitelji tvrde da je on dovoljno ozbiljno povrijedio članak 56. pročišćenog teksta Zakona o bankama time što je 18. rujna 2019. odobrio povećanje kapitala protivno pravu prvokupa koje se dioničarima priznaje statutom banke.
88
ESB, koji podupire Komisija, osporava tu argumentaciju.
89
Članak 56. pročišćenog teksta Zakona o bankama glasi:
„1.   Banka Italije osigurava da izmjene statuta banaka ne budu u suprotnosti s pouzdanim i razboritim upravljanjem.
2.   Postupak upisa u registar trgovačkih društava može se pokrenuti samo ako se provede provjera iz stavka 1.”
90
U predmetnom slučaju, članak 56. pročišćenog teksta Zakona o bankama primjenjuje se na ESB na temelju članka 9. Uredbe br. 1024/2013, prema kojem ta institucija djeluje kao nadležno tijelo umjesto nacionalnog tijela kada su institucije koje treba nadzirati, kao što je to u ovom predmetu, u njezinoj nadležnosti na temelju članka 4. navedene uredbe.
91
Iz članka 56. pročišćenog teksta Zakona o bankama proizlazi da, u izvršavanju zadaća koje su mu dodijeljene, nadzorno tijelo mora provjeriti usklađenost izmjena statuta kreditnih institucija s ograničenjima koja proizlaze iz pouzdanog i razboritog upravljanja, prije nego što se navedene izmjene mogu upisati u registar trgovačkih društava.
92
Međutim, ta se provjera ne mora odnositi na usklađenost izmjene statuta s pravom prvokupa dioničara, nego na usklađenost te izmjene sa zahtjevom pouzdanog i razboritog upravljanja iz članka 56. pročišćenog teksta Zakona o bankama.
93
Stoga zahtjev pouzdanog i razboritog upravljanja dokazuje da je, suprotno onomu što tvrde tužitelji, cilj koji treba uzeti u obzir, u okviru procjene koju je provelo nadzorno tijelo na temelju članka 56. pročišćenog teksta Zakona o bankama, stabilnost kreditne institucije i, šire, financijskog sustava u cjelini.
94
U tim okolnostima treba smatrati da članak 56. pročišćenog teksta Zakona o bankama sam po sebi ne dodjeljuje prava pojedincima u smislu točaka 36. i 37. ove presude. Prema tome, argumentaciju o trećoj nezakonitosti postupanja koje se stavlja na teret ESB‑u treba odbiti.
Četvrta nezakonitost, koja se sastoji u tome da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio talijansko zakonodavstvo time što je imenovao privremene upravitelje koji se nalaze u sukobu interesa
95
Kad je riječ o četvrtoj nezakonitosti postupanja koja se stavlja na teret ESB‑u, tužitelji tvrde da je on dovoljno ozbiljno povrijedio članak 71. stavak 6. pročišćenog teksta Zakona o bankama time što je kao privremene upravitelje imenovao bivšeg predsjednika upravnog odbora E. Modiana i bivšeg izvršnog direktora banke F. Innocenzija. Nakon što su potonji postali privremeni upravitelji, bilo im je teško podnijeti tužbu društva protiv upravnih i nadzornih tijela (ili nekih njihovih članova), koja su u međuvremenu raspuštena. Stoga su te dvije osobe bile zaštićene od tužbe za naknadu štete, zbog njihova imenovanja privremenim upraviteljima, koja je u odnosu na njih mogla biti podnesena zbog odluka donesenih u vrijeme kad su bili predsjednik upravnog odbora i izvršni direktor banke.
96
ESB, koji podupire Komisija, osporava tu argumentaciju.
97
Uvodno treba istaknuti da je Opći sud odluku o stavljanju pod privremenu upravu poništio presudom od 12. listopada 2022., Corneli/ESB (T‑502/19, žalbeni postupak u tijeku, EU:T:2022:627), pri čemu ta okolnost ne mora biti prepreka razmatranju te odluke u ovom postupku.
98
S jedne strane, do poništenja nije došlo zbog povrede sukoba interesa suprotno onomu što tužitelji zahtijevaju u okviru ovog predmeta, nego zbog pogreške koju je ESB počinio prilikom utvrđivanja pravne osnove upotrijebljene za donošenje navedene odluke (presuda od 12. listopada 2022., Corneli/ESB, T‑502/19, u žalbenom postupku, EU:T:2022:627, t. 113. i 114.).
99
S druge strane, tužba za naknadu štete, zbog svoje naravi, autonomno je pravno sredstvo koje ima posebnu funkciju u okviru sustava pravnih sredstava utvrđenih Ugovorima i ovisi o pretpostavkama za primjenu koje su određene uzimajući u obzir njezinu posebnu svrhu (presuda od 28. travnja 1971., Lütticke/Komisija_4/69, EU:C:1971:40, t. 6. i rješenje od 21. lipnja 1993., Van Parijs i dr./Vijeće i Komisija, C‑257/93, EU:C:1993:249, t. 14.).
100
Stoga je prihvaćeno da Opći sud može u svrhu tužbe za naknadu štete samostalno razmotriti zakonitost akta koji je predmet tužbe za poništenje. Međutim, dok tužba za poništenje ima za cilj sankcioniranje nezakonitosti obvezujućeg pravnog akta, predmet tužbe za naknadu štete je zahtjev za naknadu štete koja proizlazi iz akta ili nezakonitog postupanja pripisivog instituciji ili tijelu Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 7. listopada 2015., Accorinti i dr./ESB, T‑79/13, EU:T:2015:756, t. 61. i 62.).
101
Nakon tog pojašnjenja, iz članka 71. stavka 6. pročišćenog teksta Zakona o bankama proizlazi da, kako bi mogli obavljati svoje dužnosti, privremeni upravitelji moraju zadovoljavati više uvjeta među kojima je i činjenica da nisu u sukobu interesa. Takav zahtjev podrazumijeva da ESB prilikom imenovanja privremenih upravitelja mora provjeriti nepostojanje sukoba interesa među dotičnim osobama. U nedostatku takve provjere, dotične osobe ne bi mogle obavljati svoje dužnosti, čak i ako su imenovane, ako ne ispunjavaju taj zahtjev.
102
Međutim, zahtjev za nepostojanje sukoba interesa općenito je obuhvaćen načelom nepristranosti, čiji je cilj, u skladu sa sudskom praksom, zaštititi opći interes, s jedne strane, i, s druge strane, interes pojedinaca na koje bi taj sukob interesa mogao negativno utjecati (vidjeti po analogiji presude od 6. travnja 2006., Camós Grau/Komisija, T‑309/03, EU:T:2006:110, t. 102., i od 6. lipnja 2019., Dalli/Komisija, T‑399/17, neobjavljenu, EU:T:2019:384, t. 100.).
103
Stoga, prema sudskoj praksi, načelo nepristranosti stvara subjektivno pravo u pogledu pojedinaca na koje može utjecati, a koje, ako je povrijeđeno na dovoljno ozbiljan način, može dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije za štetu koju je eventualno prouzročila institucija u izvršavanju dodijeljenih joj zadaća.
104
U tim okolnostima treba smatrati da članak 71. stavak 6. pročišćenog teksta Zakona o bankama ima za cilj dodijeliti prava pojedincima u smislu točaka 36. i 37. ove presude.
105
Kad je riječ o provjeri da je li ESB počinio dovoljno ozbiljnu povredu članka 71. stavka 6. pročišćenog teksta Zakona o bankama, treba napomenuti da, kako bi obrazložila donošenje odluke o stavljanju pod privremenu upravu, ta institucija nije navela da je ona opravdana postojanjem „ozbiljnih nepravilnosti” počinjenih „u okviru upravljanja” bankom, u smislu članka 69. octiesdecies, stavka 1. točke (b) pročišćenog teksta Zakona o bankama, u vezi s člankom 70. navedenog teksta.
106
U tom pogledu treba podsjetiti na to da, u skladu s člankom 69. octiesdecies, stavkom 1. točkom (b) i člankom 70. pročišćenog teksta Zakona o bankama, nadzorno tijelo instituciju može staviti pod privremenu upravu u slučaju teških povreda zakona ili drugih propisa, ozbiljnih nepravilnosti u upravljanju kreditnom institucijom, znatnog pogoršanja položaja banke ili bankarske grupe, ako se očekuju ozbiljni imovinski gubici, ili ako se obrazloženim zahtjevom upravnih tijela ili izvanredne skupštine kreditne institucije zahtijeva privremena uprava.
107
U ovom slučaju, ako su u upravljanju bankom počinjene nepravilnosti, trebalo je osigurati, kako bi se zaštitili dioničari, pokretanje postupka protiv odgovornih osoba. Naime, samo bi tužba za naknadu štete protiv bivših članova upravnih tijela omogućila da te odgovorne osobe naknade štetu koju su pretrpjeli dioničari. U takvom slučaju, moglo bi biti neprimjereno imenovati kao privremene upravitelje osobe koje su, prije toga, obnašale funkcije uprave u banci. Naime, takvo bi imenovanje, kao što to tvrde tužitelji, učinilo da je mala vjerojatnost uspjeha takve tužbe, s obzirom na to da privremeni upravitelji nemaju nikakav interes da dovedu u pitanje njihovu vlastitu odgovornost.
108
Međutim, situacija je bila drukčija u ovom slučaju jer se, u skladu s izrazima koji su upotrijebljeni, odluka o stavljanju pod privremenu upravu nije temeljila na „ozbiljnim nepravilnostima” koje su počinila bivša upravna tijela banke, nego na „znatnom pogoršanju položaja banke” u smislu članaka 69. octiesdecies, i 70. pročišćenog teksta Zakona o bankama.
109
Osim toga, financijske poteškoće koje utječu na banku prethodile su imenovanju E. Modiana u svojstvu predsjednika upravnog odbora banke, i F. Innocenzija, izvršnog direktora, kao što to proizlazi iz prikaza činjenica navedenih u ovoj presudi (točke 5. do 10. ove presude).
110
Osim toga, valja podsjetiti na to da u izvršavanju svoje nadzorne zadaće ESB ima široku diskrecijsku ovlast, pri čemu sud ne može svojom ocjenom nadomjestiti ocjenu institucije (vidjeti točku 45. ove presude).
111
Međutim, ESB je u izvršavanju te ovlasti mogao smatrati, a da pritom ne prekorači granice te ovlasti, da je svrsishodno povjeriti upravljanje privremenom upravom osobama koje su upoznate s kreditnom institucijom na koju se odnosi predmetna mjera, jer bi im takvo znanje omogućilo da brže reagiraju u kontekstu krize s obzirom na uzastopne poteškoće koje su se pojavile.
112
Na temelju toga može se smatrati da je ESB na razuman način iskoristio svoju diskrecijsku ovlast imenovanjem E. Modiana i F. Innocenzija u privremenu upravu, koji su bili dostatno upoznati s poslovima banke kako bi mogli brzo djelovati s obzirom na kriznu situaciju u kojoj se banka nalazila.
113
Točno je, kao što to ističu tužitelji, da tužbu društva radi utvrđivanja odgovornosti protiv članova raspuštenih upravnih i nadzornih tijela tijekom privremene uprave provode privremeni povjerenici, u skladu s člankom 72. stavkom 5. pročišćenog talijanskog teksta Zakona o bankama.
114
Međutim, skupština dioničara i dioničari koji, pojedinačno ili skupno, drže jednu petinu temeljnog kapitala ili drugačiji iznos predviđen statutom kreditne institucije mogu, nakon preuzimanja redovne uprave kreditne institucije, podnijeti tužbu radi utvrđivanja odgovornosti protiv članova upravnih i nadzornih tijela na razdoblje od pet godina nakon prestanka njihovih dužnosti, u skladu s člancima 2393. i 2393.a talijanskog Građanskog zakonika.
115
Stoga su, nakon preuzimanja redovnog upravljanja bankom, skupština dioničara i dioničari koji su, pojedinačno ili skupno, držali jednu petinu temeljnog kapitala ili drugačiji iznos predviđen statutom banke, imali mogućnost podnijeti tužbu radi utvrđivanja odgovornosti protiv E. Modiana i F. Innocenzija, u svojstvu bivših članova upravnog odbora, u razdoblju od pet godina od dana prestanka njihovih dužnosti.
116
U tim okolnostima, a fortiori, treba smatrati da se ESB, time što je imenovao E. Modiana i F. Innocenzija kao privremene upravitelje, pridržavao razumnog roka u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti.
117
Dakle, budući da nije utvrđena nikakva dovoljno ozbiljna povreda, argumentaciju o četvrtoj nezakonitosti postupanja koja se stavlja na teret ESB‑u treba odbiti.
Peta nezakonitost, koja se sastoji u tome da je prilikom donošenja mjere rane intervencije ESB dovoljno ozbiljno povrijedio različita pravila i načela
118
Kad je riječ o petoj nezakonitosti postupanja koja se stavlja na teret ESB‑u, tužitelji ističu šest prigovora protiv donošenja mjere rane intervencije, koje ESB osporava uz Komisijinu potporu.
– Prvi prigovor, koji se odnosi na donošenje mjere rane intervencije na temelju obične opasnosti od povrede regulatornog okvira
119
Prvim prigovorom tužitelji ističu da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio članak 69. octiesdecies, stavak 1. točku (a) pročišćenog teksta Zakona o bankama time što je donio mjeru rane intervencije u slučaju obične opasnosti od povrede primjenjivog regulatornog okvira, iako je prema njihovu mišljenju trebalo podnijeti dokaz o očekivanoj povredi na temelju te odredbe.
120
U tom pogledu treba istaknuti da, u skladu s člankom 69. octiesdecies, stavkom 1. točkom (a) pročišćenog teksta Zakona o bankama, Banca d’Italia (Banka Italije) može donijeti mjere rane intervencije koje su u njemu spomenute ako, nakon brzog pogoršanja situacije banke o kojoj je riječ ili njezine grupe, utvrdi ili predvidi, među ostalim, povredu Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL 2013., L 176, str. 337.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 11., str. 209.) i glave II. Direktive 2014/65/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o tržištu financijskih instrumenata i izmjeni Direktive 2002/92/EZ i Direktive 2011/61/EU (SL 2014., L 173, str. 349. i ispravci SL 2016., L 273, str. 35. i SL 2017., L 64, str. 116.).
121
U predmetnom slučaju, članak 69. octiesdecies stavak 1. točka (a) pročišćenog teksta Zakona o bankama primjenjuje se na ESB na temelju članka 9. Uredbe br. 1024/2013, prema kojem ta institucija djeluje kao nadležno tijelo umjesto nacionalnog tijela kada su institucije koje treba nadzirati, kao što je to u ovom predmetu, u njezinoj nadležnosti na temelju članka 4. Uredbe br. 1024/2013.
122
Iz toga slijedi da, s obzirom na to da je članak 69. octiesdecies stavak 1. točka (a) pročišćenog teksta Zakona o bankama ograničen na davanje nadzornom tijelu ovlasti za donošenje mjere rane intervencije ako su, na temelju procjene koju mora provesti, ispunjeni uvjeti koji su njime predviđeni, on sam po sebi ne dodjeljuje prava pojedincima koji bi od suda Unije mogli zahtijevati da se ona poštuju.
123
Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentom tužiteljâ da su njihova prava i interesi kojima raspolažu kao dioničari bili ugroženi jer im je uskraćena svaka mogućnost sudjelovanja u upravljanju bankom nakon što je ESB donio mjeru rane intervencije.
124
U tom pogledu treba zaključiti da se učinak eventualne ESB‑ove intervencije na interese dioničara kreditne institucije ne može uzeti u obzir radi utvrđivanja izvanugovorne odgovornosti te institucije ako pravilo na kojem se temelji ta intervencija nije posebno namijenjeno stvaranju ili zaštiti prava koje im je dodijeljeno na dovoljno određen način.
125
Međutim, kao što je to navedeno u točki 122. ove presude, članak 69. octiesdecies stavak 1. točka (a) pročišćenog teksta Zakona o bankama nema za cilj stvaranje prava u korist pojedinaca, čak i ako su oni dioničari.
126
Naime, mjera rane intervencije donesena je radi zaštite stabilnosti financijskog sustava i stoga radi provedbe cilja od javnog interesa na temelju članka 69. octiesdecies stavka 1. točke (a) pročišćenog teksta Zakona o bankama.
127
Stoga je ESB donošenje mjere rane intervencije obrazložio opasnošću od povrede zahtjeva utvrđenih primjenjivim regulatornim okvirom. U toj je mjeri opasnost koja je uzeta u obzir posebno i konkretno potkrijepljena s obzirom na kriterije predviđene člankom 69.octiesdecies stavkom 1. točkom (a) pročišćenog teksta Zakona o bankama, koja upućuje na brzo pogoršanje položaja nadziranog subjekta kao jednog od pokazatelja njegove moguće povrede kapitalnih zahtjeva.
128
U tom je pogledu ESB u okviru mjere rane intervencije naveo da je:
–
u lipnju 2016. stopa redovnog osnovnog kapitala i stopa dopunskog kapitala banke iznosila 12,29 % i 14,37 %. Međutim, očekivani razvoj tih dviju stopa u 2017. doveo je do vrijednosti nižih od onih iz prethodne godine, odnosno 10,35 % za stopu redovnog osnovnog kapitala kategoriju 1. i 12,19 % za stopu dopunskog kapitala, čime je povrijeđen sveukupni kapitalni zahtjev od 12,50 % (vidjeti točku 1.1.1. mjere rane intervencije);
–
stope kapitala mogle su se smanjiti čak i iznad prethodno navedenih vrijednosti, uz još znatnije imovinske gubitke s obzirom na stalnu i nedovoljnu uspješnost u smislu profitabilnosti banke posljednjih godina, visok kreditni rizik koji proizlazi iz razine neprihodonosnih kredita, čime je ugrožena sposobnost nadziranog subjekta da ostvari dobit, kao i nesigurnosti povezane s mjerama za uštedu troškova predviđenima u strateškom planu koji je donijela banka (vidjeti točke 1.1.2. i 1.1.3. mjere rane intervencije).
129
U tim okolnostima treba smatrati da, s obzirom na to da se njime nastoji postići cilj od javnog interesa, članak 69. octiesdecies stavak 1. točka (a) pročišćenog teksta Zakona o bankama nema za cilj dodijeliti prava pojedincima i da je upravo radi postizanja tog cilja ona provedena u ovom slučaju donošenjem mjere rane intervencije, pa stoga prvi prigovor treba odbiti.
– Drugi prigovor, koji se odnosi na obvezu predviđenu mjerom rane intervencije da se navodno neprihodonosni krediti prenesu pod nepovoljnim uvjetima
130
Drugim prigovorom tužitelji tvrde da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio članak 69. noviesdecies pročišćenog teksta Zakona o bankama time što je banci, u okviru mjere rane intervencije, odredio obvezu ustupanja navodno neprihodonosnih kredita po nepovoljnim uvjetima. Međutim, tužitelji smatraju da ta odredba ne dopušta određivanje te vrste obveze, nego samo predviđa mogućnost provedbe plana oporavka ili pripreme plana za pregovaranje o restrukturiranju duga s vjerovnicima.
131
U skladu s člankom 69. noviesdecies pročišćenog teksta Zakona o bankama, Talijanska središnja banka može zatražiti od kreditne institucije ili matičnog društva bankarske grupe, ako su ispunjeni uvjeti iz članka 69. octiesdecies stavka 1. točke (a) pročišćenog teksta Zakona o bankama, da provede čak i djelomično prihvaćen plan oporavka, da pripremi plan pregovora o restrukturiranju duga sa svim ili nekim vjerovnicima ili, ako je potrebno, izmijeni njihov pravni oblik društva.
132
Talijanska središnja banka može, u izvršavanju te ovlasti, zahtijevati ažuriranje plana oporavka ako se pretpostavke koje su dovele do donošenja mjere rane intervencije razlikuju od slučajeva predviđenih u planu. Osim toga, ona može odrediti rok za provedbu plana i uklanjanje uzroka koji su doveli do donošenja mjere rane intervencije.
133
U predmetnom slučaju, članak 69. noviesdecies pročišćenog teksta Zakona o bankama primjenjuje se na ESB na temelju članka 9. Uredbe br. 1024/2013, prema kojem ta institucija djeluje kao nadležno tijelo umjesto nacionalnog tijela kada su institucije koje treba nadzirati, kao što je to u ovom predmetu, u njezinoj nadležnosti na temelju članka 4. Uredbe br. 1024/2013.
134
Treba smatrati da, s obzirom na to da je članak 69. noviesdecies pročišćenog teksta Zakona o bankama ograničen na davanje ovlasti nadzornom tijelu da od kreditnih institucija zahtijeva da pripreme ili provedu plan pregovora o restrukturiranju duga, ako su ispunjene pretpostavke koje su njime predviđene, on sam po sebi ne dodjeljuje prava pojedincima.
135
Stoga je u ovom slučaju radi postizanja cilja od javnog interesa ESB zatražio od banke da, u okviru mjere rane intervencije, do 28. veljače 2017. podnese strateški i operativni plan u kojem barem moraju:
–
navesti mjere koje je banka namjerava poduzeti kako bi smanjila razinu neprihodonosnih kredita;
–
uključiti kvantitativne ciljeve u svrhu smanjenja neprihodonosnih kredita;
–
navesti raspored provedbe tih mjera;
–
uzeti u obzir minimalne ciljeve koje je ESB utvrdio pri odabiru mjera za smanjenje neprihodonosnih kredita, odnosno najviše 5,5 milijardi eura neprihodonosnih kredita na dan 31. prosinca 2017., 4,6 milijardi eura na dan 31. prosinca 2018. i 3,7 milijardi eura na dan 31. prosinca 2019.; i
–
biti odobreni od upravljačkog tijela banke.
136
Stoga, suprotno onomu što tvrde tužitelji, mjerom rane intervencije nije se zahtijevalo da banka ustupi neprihodonosne kredite, a još manje da to učini po cijenama utvrđenima tijekom određenog razdoblja. U skladu s člankom 69. noviesdecies pročišćenog teksta Zakona o bankama, ESB se u okviru mjere rane intervencije ograničio na to da od banke zatraži da dostavi strateški i operativni plan za smanjenje udjela neprihodonosnih kredita u svojoj bilanci. Međutim, banka je te planove trebala pripremiti i odobriti. Na njemu je, među ostalim, da utvrdi i provede odgovarajuće mjere navodeći, na primjer, koji se neprihodonosni krediti trebaju prenijeti, pod kojim uvjetima, komu i po kojoj cijeni.
137
Osim toga, članak 69. noviesdecies pročišćenog teksta Zakona o bankama ne protivi se tomu da se u mjeri rane intervencije navedu minimalni ciljevi i rokovi za smanjenje neprihodonosnih kredita. Naime, ta odredba ESB‑u izričito dodjeljuje ovlast za utvrđenje roka za provedbu plana i uklanjanje uzroka koji su doveli do rane intervencije.
138
U tim okolnostima valja smatrati da članak 69. noviesdecies pročišćenog teksta Zakona o bankama slijedi cilj od javnog interesa koji nema za svrhu dodijeliti prava pojedincima i da ga je ESB proveo upravo radi ostvarenja tog cilja, kada je u ovom slučaju donio mjeru rane intervencije o kojoj je riječ u drugom prigovoru.
139
Drugi prigovor treba stoga odbiti.
– Treći prigovor, koji se odnosi na ispunjavanje propisanog zahtjeva u pogledu vlasničkog kapitala u određenom razdoblju
140
Trećim prigovorom tužitelji ističu da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio članak 16. stavak 1. točku (b) Uredbe br. 1024/2013 jer je u okviru mjere rane intervencije zaključio da se povreda kapitalnih zahtjeva od strane banke mogla dogoditi u vremenskom razdoblju duljem od dvanaest mjeseci nakon donošenja te mjere.
141
Međutim, prema mišljenju tužiteljâ, članak 16. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1024/2013 ograničava ESB‑ovu ovlast donošenja mjere u odnosu na kreditnu instituciju samo na slučajeve u kojima se opasnost od povrede primjenjivog regulatornog okvira koju je počinila ta institucija dogodila najkasnije dvanaest mjeseci nakon ESB‑ove intervencije.
142
U tom pogledu treba podsjetiti na to da se, kao što je to navedeno u točki 82. i sljedećim točkama ove presude, člankom 16. Uredbe br. 1024/2013 ESB‑u dodjeljuju ovlasti u području bonitetnog nadzora time da se nastoji postići cilj od javnog interesa a da se njime prava ne dodjeljuju pojedincima.
143
Stoga treći prigovor treba odbiti.
– Četvrti prigovor, koji se odnosi na povredu načela jednakog postupanja
144
Četvrtim prigovorom tužitelji ističu da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio načelo jednakog postupanja time što je odredio banci, u okviru mjere rane intervencije, strože mjere od onih koje su donesene u pogledu drugih kreditnih institucija koje se nalaze u sličnoj situaciji.
145
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je načelo jednakog postupanja utvrđeno u člancima 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način ili da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako takvo postupanje nije objektivno opravdano (vidjeti presudu od 7. ožujka 2017., RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, t. 41. i navedenu sudsku praksu).
146
U tom smislu, načelo jednakog postupanja može, prema sudskoj praksi, dodijeliti prava pojedincima (vidjeti u tom smislu presude od 7. listopada 2015., Accorinti i dr./ESB, T‑79/13, EU:T:2015:756, t. 87., i od 24. siječnja 2017., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/ESB, T‑749/15, neobjavljenu, EU:T:2017:21, t. 110.).
147
U tim okolnostima treba provjeriti je li ESB donošenjem mjere rane intervencije ozbiljno i očito povrijedio načelo jednakog postupanja, izvan široke diskrecijske ovlasti koja mu je priznata.
148
U tom pogledu treba istaknuti da u izvršavanju svoje nadzorne zadaće ESB mora provoditi tehničke procjene kojima se uzima u obzir širok raspon varijabli, osobito razine vlasničkog kapitala i likvidnosti, poslovni modeli, upravljanje, rizici, sistemski učinak i makroekonomski scenariji. Stoga se bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama ne svodi na kvantitativnu i mehaničku usporedbu pojedinačnih i ekstrapoliranih brojki, nego zahtijeva ukupnu bonitetnu ocjenu stanja kreditne institucije, što je usko povezano sa širokom diskrecijskom ovlašću.
149
U intervencijskoj mjeri, kako bi se pokazalo da je došlo do naglog pogoršanja stanja banke, ESB se nije ograničio na utvrđivanje povrede imovinskih zahtjeva povezanih uz razinu neprihodonosnih kredita, već se također pozvao na nekoliko čimbenika koji ukazuju na nestabilnost te institucije: kreditni rizik (str. 2., t. 1.1.1.), niska profitabilnost (str. 2., t. 1.1.1.), gubici iz prethodnih godina (str. 3., t. 1.12. (i.)), skromni rezultati prihoda od poslovanja (str. 3., t. 1.1.2. (i.)), vrlo visok omjer troškova i prihoda (str. 4., t. 1.1.2. (i.)), neizvjesnost u pogledu mjera za uštedu troškova (str. 4., t. 1.1.2. (iii.)) i slaba likvidnost (str. 7., t. 2.4.).
150
Prema sudskoj praksi, ako smatra da je načelo jednakog postupanja povrijeđeno, na tužitelju je da precizno odredi usporedive situacije u kojima smatra da se postupalo različito ili različite situacije u kojima smatra da se postupalo istovjetno (vidjeti u tom smislu presudu od 13. srpnja 2018., K. Chrysostomides & Co. i dr./Vijeće i dr., T‑680/13, EU:T:2018:486, t. 442. i navedenu sudsku praksu).
151
Stoga su tužitelji u ovom slučaju trebali utvrditi, ako je to to bila njihova namjera, s obzirom na parametre navedene u točki 149. ove presude, da se prema drugim talijanskim kreditnim institucijama koje se nalaze u usporedivoj situaciji postupalo drukčije.
152
Točno je da su tužitelji u svojim podnescima dostavili izvješće u kojem su usporedili količinu neprihodonosnih kredita koje je banka imala s onima koje su imale druge talijanske kreditne institucije. Međutim, nisu povezali tu konkretnu situaciju s odlukama koje je donio ESB kako bi utvrdili stvarno različit tretman u postupanju između banke i drugih talijanskih kreditnih institucija.
153
Stoga četvrti prigovor treba odbiti.
– Peti prigovor, koji se odnosi na povredu načela proporcionalnosti
154
Petim prigovorom tužitelji ističu da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio načelo proporcionalnosti time što je odredio banci, iako su se mogle predvidjeti manje radikalne mjere, obvezu koja od početka dovodi do trenutačnog umanjenja vrijednosti kredita banke i stvara joj znatne gubitke.
155
U tom pogledu treba istaknuti da je načelo proporcionalnosti, kao opće načelo prava, utvrđeno u članku 5. stavku 4. UEU‑a i, prema sudskoj praksi, takve naravi da dodjeljuje prava pojedincima (presude od 6. prosinca 2001., Emesa Sugar/Vijeće, T‑43/98, EU:T:2001:279, t. 64. i od 29. studenoga 2016., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija, T‑279/11, neobjavljena, EU:T:2016:683, t. 58.).
156
Stoga pojedinci imaju mogućnost pozvati se na izvanugovornu odgovornost Unije utvrđivanjem da im je ESB prouzročio štetu postupanjem suprotno načelu proporcionalnosti ako dokažu da je institucija ozbiljno i očito povrijedila to načelo.
157
Prema sudskoj prakse proizlazi da načelo proporcionalnosti zahtijeva da akti institucija Unije moraju omogućavati ostvarivanje legitimnih ciljeva, kako su postavljeni propisom o kojem je riječ, a da pritom ne prelaze granice onoga što je nužno za postizanje tih ciljeva, pri čemu, u slučaju kada postoji izbor između više prikladnih mjera, valja upotrijebiti najmanje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koji se žele postići (presuda od 8. srpnja 2020., VQ/BCE, T‑203/18, EU:T:2020:313, t. 61.; vidjeti također presudu od 20. siječnja 2021., ABLV Bank/SRB, T‑758/18, EU:T:2021:28, t. 142. i navedenu sudsku praksu).
158
Kada odlučuje o zahtjevu za nadzor poštovanja načela proporcionalnosti, sud mora poštovati marginu prosudbe priznatu institucijama Unije (presuda od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB, T‑122/15, EU:T:2017:337, t. 68.).
159
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, kao što je to navedeno u točki 45. ove presude, ESB raspolaže širokom marginom prosudbe u izvršavanju svojih zadaća bonitetnog nadzora.
160
U skladu s pojmovima koji su upotrijebljeni za opravdanje donošenja mjere rane intervencije, ESB je na sljedeći način analizirao proporcionalnost obveze koju je namjeravao donijeti u pogledu kredita koji su se nalazili u imovini banke, a koji nisu bili prihodonosni, što je smatrao potrebnim za poštovanje vlastitih kapitalnih zahtjeva koji proizlaze iz propisa Unije.
161
Na početku svoje analize ESB je procijenio vjerojatnim opasnost da će banka povrijediti imovinske zahtjeve povezane s držanjem neprihodonosnih kredita (točka 1.1.1. mjere rane intervencije).
162
Zatim je utvrdio da strateški plan koji je 14. lipnja 2016. dostavila banka nije prikladan za postizanje ciljeva koje je postavio u pogledu smanjenja omjera troškova i prihoda te smanjenja neprihodonosnih kredita (točka 1.1.5. mjere rane intervencije).
163
Osim toga, istaknuo je da je banka ozbiljno pogoršala svoju financijsku situaciju sa znatnim povećanjem kreditnog rizika u razdoblju 2013. – 2016. i značajnim nedostatkom u pogledu raspoložive likvidnosti (točke 2.3. i 2.4. mjere rane intervencije).
164
Na temelju toga je ESB zaključio da je mjera kojom se od banke zahtijeva dostava strateškog i operativnog plana za smanjenje neprihodonosnih kredita bila:
–
razmjerna položaju banke;
–
primjerena poboljšanju bonitetnog položaja nadziranog subjekta jer je visoka razina neprihodonosnih kredita bila jedan od glavnih čimbenika rizika kojem je banka bila izložena;
–
nužna za ostvarenje zadanog cilja, odnosno oporavka imovinske situacije banke, jer je smatrao da se nijedna druga mjera ne može provesti kako bi se postigao željeni rezultat (točka 1.1.5. mjere rane intervencije).
165
Na temelju te analize ESB je mogao zaključiti, uzimajući u obzir rizik koji snosi banka, da je primjereno i potrebno donijeti mjeru rane intervencije, a da ne postoje alternativna rješenja koja bi na zadovoljavajući način uklonila poteškoće koje je banka imala u to vrijeme.
166
S obzirom na prethodna razmatranja, valja smatrati da tužitelji nisu istaknuli elemente na temelju kojih se može zaključiti da je ESB donošenjem mjere rane intervencije ozbiljno i očito povrijedio načelo proporcionalnosti.
167
Stoga treba odbiti u cijelosti peti prigovor i, zajedno s njim, argumentaciju o petoj nezakonitosti postupanja koja se stavlja na teret ESB‑u.
– Šesti prigovor, koji se odnosi na prigovor nezakonitosti koji su tužitelji istaknuli u odnosu na mjeru rane intervencije
168
Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da na temelju članka 277. UFEU‑a podredno odluči o neprimjenjivosti mjere rane intervencije radi njezine nezakonitosti zbog razloga navedenih u točkama 119. do 167. ove presude.
169
U tom pogledu treba podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 277. UFEU‑a, svaka stranka u postupcima o aktu opće primjene koji je donijela neka institucija, tijelo, ured ili agencija Unije može pred Sudom Europske unije pozvati na neprimjenjivost tog akta neovisno o isteku roka utvrđenog u članku 263. šestom stavku UFEU‑a.
170
Prema sudskoj praksi, prigovor nezakonitosti primjenjuje se samo na akte opće primjene, jer će u protivnome biti nedopušten (presuda od 26. listopada 1993., Reinarz/Komisija, T‑6/92 i T‑52/92, EU:T:1993:89, t. 56.).
171
Radi se o aktu opće primjene, u smislu članka 277. UFEU‑a, ako se primjenjuje na objektivno određene situacije i proizvodi pravne učinke u pogledu apstraktno određenih kategorija osoba (presude od 28. veljače 2018., Paulini/ESB, T‑764/16, neobjavljena, EU:T:2018:101, t. 32. i od 5. svibnja 2021., Pharmaceutical Works Polpharma/EMA, T‑611/18, EU:T:2021:241, t. 90.).
172
To ovdje nije slučaj jer je ESB mjeru rane intervencije uputio banci na poseban način, time što je zahtijevao od banke, s obzirom na imovinske poteškoće kojima je bila izložena, da dostavi strateški i operativni plan za smanjenje izdanja neprihodonosnih kredita.
173
Iz toga slijedi da mjera rane intervencije nije akt opće primjene u smislu sudske prakse iz točke 171. ove presude.
174
Stoga prigovor nezakonitosti treba odbaciti kao nedopušten.
Šesta nezakonitost, koja se sastoji u tome da je ESB u odluci o vlasničkom kapitalu banci odredio prekratak rok za ispunjenje zahtjeva koji su joj određeni u pogledu vlasničkog kapitala
175
Kad je riječ o šestoj nezakonitosti postupanja koja se stavlja na teret ESB‑u, tužitelji ističu da je u odluci o vlasničkom kapitalu ESB odredio banci prekratak rok za ispunjenje zahtjeva koji su joj određeni u pogledu vlasničkog kapitala. Konkretnije, prema mišljenju tužiteljâ, nije bilo razumno od banke očekivati da se uskladi s tim zahtjevima do 31. prosinca 2018., odnosno samo 19 radnih dana nakon datuma koji je ESB odredio za podnošenje i odobrenje plana za očuvanje vlasničkog kapitala od strane upravnog odbora banke.
176
ESB, koji podupire Komisija, osporava tu argumentaciju.
177
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je ESB‑ova procjena mjera koje treba poduzeti kako bi se okončala problematična situacija dio ocjene koju provodi na temelju načela proporcionalnosti. ESB je ispitan u pogledu pete nezakonitosti postupanja koja mu se stavlja na teret u vezi s mjerom rane intervencije (peti prigovor). Sada se na to poziva u pogledu odluke o vlasničkom kapitalu, kad je riječ o šestoj nezakonitosti postupanja koja se ESB‑u stavlja na teret, a koja je također dovedena u pitanje zbog povrede načela proporcionalnosti.
178
Prema sudskoj praksi, kao što je to navedeno u točkama 155. i 156. ove presude, načelom proporcionalnosti mogu se dodjeljivati prava pojedincima. Naime, to im načelo daje mogućnost pozivanja na izvanugovornu odgovornost Unije time što utvrđuje da im je ESB prouzročio štetu postupanjem koje je suprotno načelu proporcionalnosti, ako dokažu da je institucija ozbiljno i očito povrijedila to načelo.
179
U ovom slučaju treba provjeriti je li ESB donošenjem odluke o vlasničkom kapitalu poštovao načelo proporcionalnosti.
180
U tom pogledu treba zaključiti da je ESB u tekstu odluke o vlasničkom kapitalu točno procijenio njezinu proporcionalnost.
181
Najprije je istaknuo da banka 2018. nije uspjela tri puta (u ožujku, svibnju i lipnju) u pokušaju izdavanja instrumenata vlasničkog kapitala na tržištu kapitala i da su ti neuspjesi doveli do određenog broja ostavki u upravnom odboru, uključujući onu V. Malacalze, zbog čega je bilo potrebno imenovati novi upravni odbor. Banka je tako, prema mišljenju ESB‑a, pokazivala profile rizičnosti i nesigurnosti u pogledu svoje imovinske stabilnosti i upravljanja (točka 1.1. Odluke o vlasničkom kapitalu).
182
Nadalje, ESB je tvrdio da se planom za očuvanje kapitala koji je banka dostavila 22. lipnja 2018. ne može ispuniti sveukupni kapitalni zahtjev u odgovarajućem roku, s obzirom na to da izvedivost, rok i učinkovitost predloženih mjera uvelike ovise o uvjetima na tržištu i interesu ulagatelja koji u to vrijeme nisu bili povoljni za banku (točka 2.1.1. Odluke o vlasničkom kapitalu).
183
Naposljetku, ESB je smatrao da, čak i pod pretpostavkom da se provedu mjere koje je banka predvidjela u planu za očuvanje kapitala od 22. lipnja 2018., one ne bi predstavljale pouzdanu osnovu kojim bi se osigurala dugoročna usklađenost kapitalnih zahtjeva (točka 2.1.2. Odluke o vlasničkom kapitalu).
184
Na temelju te analize ESB je mogao zaključiti, s obzirom na stvarni rizik da banka ne uspije odmah obnoviti svoj vlasnički kapital, da je prikladno i nužno zatražiti od banke da najkasnije do 30. studenoga 2018. podnese novi plan za uspostavu i osiguranje usklađenosti imovinskih zahtjeva najkasnije do 31. prosinca 2018., koji je odobrio njezin upravni odbor. Ta je odluka, prema mišljenju ESB‑a, jedina koja je omogućila ostvarenje zadanog cilja, odnosno oporavka imovinske situacije banke (točka 2.1.2. Odluke o vlasničkom kapitalu).
185
S obzirom na prethodna razmatranja, treba smatrati da tužitelji nisu istaknuli elemente na temelju kojih se može zaključiti da je ESB donošenjem odluke o vlasničkom kapitalu dovoljno ozbiljno povrijedio načelo proporcionalnosti.
186
Argumentaciju o drugoj nezakonitosti postupanja koje se stavlja na teret ESB‑u stoga treba odbiti.
Sedma nezakonitost, koja se sastoji u tome da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio načelo zaštite legitimnih očekivanja zbog jamstava danih dioničarima o položaju banke
187
Kad je riječ o sedmoj nezakonitosti, tužitelji ističu tri prigovora koji se odnose na navodnu ESB‑ovu dovoljno ozbiljnu povredu načela zaštite legitimnih očekivanja.
188
Sva tri prigovora osporava ESB uz potporu Komisije.
189
Uvodno treba podsjetiti na to da je, prema sudskoj praksi, načelo zaštite legitimnih očekivanja opće načelo prava Unije čiji je cilj dodijeliti prava pojedincima (presude od 19. svibnja 1992., Mulder i dr./Vijeće i Komisija, C‑104/89 i C‑37/90, EU:C:1992:217, t. 15. i od 6. prosinca 2001., Emesa Sugar/Vijeće, T‑43/98, EU:T:2001:279, t. 64.).
190
Prema sudskoj praksi, za pozivanje na načelo zaštite legitimnih očekivanja vrijede tri kumulativna uvjeta. Uprava Unije mora zainteresiranoj osobi pružiti precizna, bezuvjetna i usklađena jamstva ovlaštenih i pouzdanih izvora. Ta jamstva moraju biti takva da kod onih kojima su upućena stvore legitimna očekivanja. Dana jamstva moraju biti u skladu s primjenjivim pravilima (presude od 7. listopada 2015., Accorinti i dr./ESB, T‑79/13, EU:T:2015:756, t. 75., i od 24. siječnja 2017., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/ESB, T‑749/15, neobjavljena, EU:T:2017:21, t. 81.).
191
Sudska praksa također pojašnjava da je mogućnost pozivanja na načelo zaštite legitimnih očekivanja otvorena svim gospodarskim subjektima kod kojih je nacionalno tijelo stvorilo osnovana očekivanja. Međutim, ako pažljiv i razborit gospodarski subjekt može predvidjeti donošenje mjere koja može utjecati na njegove interese, on se ne može pozivati na to načelo nakon što je ta mjera donesena. Usto, nije opravdano da gospodarski subjekti imaju legitimna očekivanja u vezi s održanjem postojeće situacije koju nacionalna tijela mogu izmijeniti u okviru svoje diskrecijske ovlasti (vidjeti presudu od 22. rujna 2022., Admiral Gaming Network i dr., C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, t. 62. i navedenu sudsku praksu).
192
U tom kontekstu treba ocijeniti tri prigovora koja su istaknuli tužitelji.
– Prvi prigovor, koji se odnosi na izostanak ESB‑ove intervencije u pogledu obmanjujućih izjava upravitelja banke
193
Prvim prigovorom tužitelji ističu da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio načelo zaštite legitimnih očekivanja time što nije intervenirao radi ispravljanja obmanjujućih izjava upravitelja o financijskoj stabilnosti banke.
194
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je ESB‑ovo postupanje kritizirano i u okviru argumentacije o prvoj nezakonitosti, u kojoj su tužitelji neuspješno isticali da je ta institucija trebala intervenirati na temelju talijanskog prava kako bi ispravila obmanjujuće izjave upravitelja banke (točka 59. i sljedeće točke ove presude).
195
Kad je riječ o sedmoj nezakonitosti postupanja koja se stavlja na teret ESB‑u, isto je postupanje dovedeno u pitanje s obzirom na načelo zaštite legitimnih očekivanja, jer tužitelji tvrde da je izostanak ESB‑ove intervencije radi ispravka kod njih stvorilo legitimna očekivanja u pogledu financijske stabilnosti banke.
196
Ne osporavajući mogućnost da su se tužitelji mogli nadati da će se položaj banke poboljšati, treba istaknuti, kao prvo, da se izostanak ESB‑ove intervencije za ispravljanje navodno obmanjujućih izjava ne može smatrati ESB‑ovim davanjem jamstva u pogledu postupanja koje je namjeravao primijeniti u odnosu na banku i, kao drugo, i u svakom slučaju, što se tiče njegova oblika, da takvo suzdržavanje očito ne ispunjava zahtjev prema kojem jamstva moraju biti precizna, bezuvjetna i usklađena kako bi mogla stvoriti legitimna očekivanja, kao što je navedeno u točki 190. ove presude.
197
Prvi prigovor stoga treba odbiti.
– Drugi prigovor, koji se odnosi na pozitivne ocjene koje je ESB iznio u pogledu povećanja kapitala koja je banka provela prije 2019.
198
Drugim prigovorom tužitelji ističu da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio načelo zaštite legitimnih očekivanja time što je iznio pozitivne ocjene u pogledu povećanja kapitala koja je banka provela prije 2019.
199
U tom pogledu valja istaknuti da su se tužitelji u svojim podnescima općenito pozvali na povećanja kapitala koja je banka provela 2015., 2016., 2017. i 2018., a da pritom nisu precizno naveli ona na koja se prigovor konkretno odnosi.
200
Štoviše, tužitelji nisu podnijeli nijedan element na temelju kojeg bi se moglo smatrati da je ESB iznio pozitivne ocjene u pogledu povećanja kapitala koje je banka provela prije 2019. i da su te ocjene ispunjavale zahtjeve iz točke 190. ove presude kako bi kod njih stvorila legitimna očekivanja u pogledu postupanja koje je namjeravao primijeniti.
201
Međutim, kako bi prigovor bio dopušten, potrebno je da bitni činjenični i pravni elementi na kojima se on temelji proizlaze, barem sažeto, ali na smislen i razumljiv način, iz tužiteljevih podnesaka. Takve su informacije nužne kako bi se tuženiku omogućilo da pripremi svoju obranu, a Općem sudu da donese oduku na istaknutoj argumentaciji (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2015., Corporación Empresarial de Materiales de Construcción/Komisija, T‑250/12, EU:T:2015:749, t. 101. i navedenu sudsku praksu).
202
Drugi prigovor stoga treba odbaciti kao nedopušten.
– Treći prigovor, koji se odnosi na jamstva koja je ESB dao o stabilnosti banke
203
Trećim prigovorom tužitelji ističu da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio načelo zaštite legitimnih očekivanja time što je dioničarima banke dao jamstva u pogledu njezine stabilnosti koja su ih potaknula da izvrše znatna ulaganja.
204
U tom pogledu treba istaknuti da tužitelji u potporu svojem zahtjevu nisu dostavili nijedan element koji bi omogućio utvrđivanje jamstva koja je ESB dao u pogledu financijske stabilnosti banke niti okolnosti u kojima su ta jamstva bila dana.
205
Međutim, u skladu sa sudskom praksom iz točke 201. ove presude, kako bi prigovor bio dopušten, potrebno je da bitni činjenični i pravni elementi na kojima se on temelji proizlaze, barem sažeto, ali na smislen i razumljiv način, iz podnesaka tužitelja.
206
U takvim okolnostima, treći prigovor treba odbaciti kao nedopušten.
207
Budući da su svi prigovori odbijeni, argumentaciju koja se odnosi na sedmu nezakonitost treba odbiti u cijelosti.
Osma nezakonitost, koja se sastoji u tome da je ESB dovoljno ozbiljno povrijedio pravo vlasništva koje se priznaje dioničarima time što je svojim radnjama i propustima prouzročio značajno smanjenje vrijednosti njihovih udjela u banci
208
Kad je riječ o osmoj nezakonitosti postupanja koja se stavlja na teret ESB‑u, tužitelji ističu da je ESB povrijedio njihovo pravo vlasništva time što je svojim radnjama i propustima prouzročio značajno smanjenje vrijednosti njihovih udjela u banci.
209
ESB, koji podupire Komisija, osporava tu argumentaciju.
210
U tom pogledu, treba podsjetiti na to da na temelju članka 17. stavka 1. Povelje svatko ima pravo na vlasništvo nad svojom na zakonit način stečenom imovinom, koristiti je, njome raspolagati i ostaviti je u nasljedstvo. Vlasništvo nikomu ne može biti oduzeto, osim u javnom interesu u slučajevima i pod uvjetima koje propisuje zakon, ako se pravodobno isplati pravična naknada za gubitak vlasništva. Uživanje prava vlasništva može biti uređeno zakonom u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa.
211
Prema sudskoj praksi, pravo vlasništva, kako je utvrđeno u članku 17. stavku 1. Povelje čini pravno pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima (vidjeti u tom smislu presude od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB, C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, t. 66., i od 23. svibnja 2019., Steinhoff i dr./ESB, T‑107/17, EU:T:2019:353, t. 96.).
212
Stoga treba razmotriti je li ESB ozbiljno i očito povrijedio pravo tužiteljâ na vlasništvo.
213
U tom pogledu treba podsjetiti na to da, u skladu sa sudskom praksom iz točke 201. ove presude, kako bi prigovor bio dopušten, potrebno je da bitni činjenični i pravni elementi na kojima se on temelji proizlaze, barem sažeto, ali na smislen i razumljiv način, iz podnesaka tužiteljâ.
214
Međutim, tužitelji su u ovom slučaju naveli da se vrijednost njihovih udjela smanjila i pripisali su taj razvoj odlukama koje je banka donijela nakon mjera koje je ESB usvojio, a da pritom nisu dokazali da su te mjere prouzročile taj rezultat te nisu dostavili analizu na temelju koje bi se moglo zaključiti da taj rezultat nije bio, izravno ili neizravno, djelomično ili u cijelosti, uzrokovan drugim činjenicama ili okolnostima.
215
U tim okolnostima, argumentaciju o osmoj nezakonitosti postupanja koje se stavlja na teret ESB‑u treba odbaciti kao nedopuštenu.
216
S obzirom na prethodna razmatranja, treba zaključiti da nijedna nezakonitost postupanja koja se stavlja na teret ESB‑u, a koju su istaknuli tužitelji, ne može dovesti do izvanugovorne odgovornosti u smislu članka 340. trećeg stavka UFEU‑a.
217
Iz tog razloga tužbu treba odbiti a da nije potrebno ocijeniti jesu li ispunjeni drugi uvjeti čije poštovanje zahtijeva sudska praksa kako bi se mogla utvrditi odgovornost institucije Unije, to jest postojanje štete i postojanje uzročne veze između navodnog postupanja i štete na koju se poziva, niti odlučiti o mjerama izvođenja dokaza koje su zatražili tužitelji.
Troškovi
218
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
219
Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu ESB‑a i Komisije.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (deseto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbija.
2.
Društvu Malacalza Investimenti Srl i Vittoriju Malacalzi nalaže se snošenje troškova.
Porchia
Jaeger
Madise
Nihoul
Verschuur
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 5. lipnja 2024.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski