62008CC0333
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JÁN MAZÁK
föredraget den 8 september 2009 (
1
)
Mål C-333/08
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Frankrike
”Fördragsbrott — Fri rörlighet för varor — Artiklarna 28 EG och 30 EG — Kvantitativ importrestriktion — Åtgärder med motsvarande verkan — System med förhandstillstånd — Processhjälpmedel och livsmedel som har framställts med användning av processhjälpmedel från andra medlemsstater där dessa hjälpmedel lagligen tillverkas och/eller saluförs — Förfarande som möjliggör för de ekonomiska aktörerna att få sådana ämnen registrerade i en ’positiv förteckning’ — Klausul om ömsesidigt erkännande — Nationella bestämmelser som skapar rättsosäkerhet för ekonomiska aktörer”
1.
Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 28 EG genom att, för processhjälpmedel och livsmedel som har framställts med användning av processhjälpmedel från andra medlemsstater där dessa hjälpmedel lagligen tillverkas och/eller säljs, föreskriva ett system med förhandstillstånd som strider mot proportionalitetsprincipen.
I — Tillämpliga bestämmelser
A — De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2.
Processhjälpmedel är inte i sig föremål för horisontell harmonisering på gemenskapsnivå. Genom gemenskapsrätten harmoniseras endast vissa kategorier av processhjälpmedel (
2
) och användningen av processhjälpmedel vid tillverkningen av vissa livsmedel. (
3
)
3.
Den nationella lagstiftningen avseende processhjälpmedel ingår som en del i livsmedelslagstiftningen och ska följaktligen uppfylla de krav som följer av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. (
4
) Principen om riskanalyser och försiktighetsprincipen ingår bland de allmänna principerna i livsmedelslagstiftningen.
B — Den franska lagstiftningen avseende processhjälpmedel
4.
De rättsliga bestämmelserna avseende processhjälpmedel antogs genom dekret av den 15 april 1912 om tillämpningsföreskrifter för lag av den om bekämpning av bedrägeri vid saluföring av varor och förvanskning av livsmedel (décret du portant règlement d’administration publique pour l’application de la loi du sur la répression des fraudes dans la vente des marchandises et des falsifications des denrées alimentaires), i dess lydelse enligt dekret nr 73-138 av den och dekret nr 99-242 av den (nedan kallat 1912 års dekret).
5.
1912 års dekret grundar sig på ett system med förhandstillstånd. Detta innebär att saluföring av varor avsedda att användas som livsmedel är förbjuden när varorna innehåller tillsatser av kemiska produkter (
5
) eller när kemiska produkter använts vid tillverkningen av dessa. Förbudet avser inte kemiska produkter som är godkända enligt förordningar som antagits med stöd av 1912 års dekret.
6.
Ett antal förordningar har antagits med stöd av 1912 års dekret. I dessa fastställs i allmänhet det godkända ämnet samt den användning och de livsmedel för vilka det godkänts. Vidare anges de renhetskriterier och andra egenskaper som processhjälpmedlen ska uppfylla, och förutom användningsvillkoren för det berörda hjälpmedlet i tillverkningsprocessen fastställs den maximala resthalten i det färdiga livsmedlet av de processhjälpmedel som använts. Enbart fyra av dessa förordningar innehåller en klausul om ömsesidigt erkännande.
7.
1912 års dekret upphävdes genom dekret nr 2001-725 av den 31 juli 2001 avseende processhjälpmedel som får användas vid tillverkning av varor avsedda att användas som livsmedel (décret no 2001-725, du, relatif aux auxiliaires technologiques pouvant être employés dans la fabrication des denrées destinées à l’alimentation humaine, nedan kallat 2001 års dekret) som emellertid trädde i kraft först den .
8.
Artikel 1 i 2001 års dekret innehåller en definition av begreppet processhjälpmedel och fastställer dekretets materiella tillämpningsområde. Enligt denna definition avses med processhjälpmedel
”alla ämnen som inte i sig själva används som livsmedelsingrediens, men som används avsiktligen vid beredningen av råvaror, livsmedel eller livsmedelsingredienser för att uppnå ett visst tekniskt mål under behandlingen eller beredningen och som kan resultera i oavsiktliga men tekniskt oundvikliga rester eller derivat av detta ämne i slutprodukten, under förutsättning att dessa rester inte innebär någon hälsorisk och inte har någon teknisk inverkan på slutprodukten”.
9.
2001 års dekret grundar sig, precis som 1912 års dekret, på ett system med förhandstillstånd för processhjälpmedel. Av artikel 2 i 2001 års dekret framgår att ministrarna för konsumtionsfrågor, jordbruk, hälsofrågor och industri ska anta en förordning som ska innehålla för det första en lista över tillåtna processhjälpmedel och, i förekommande fall, villkoren för deras användning samt tillåtna maximala resthalter, för det andra de kriterier för identitet och renhet som ska vara uppfyllda och, för det tredje, bestämmelser avseende de ämnen som använts som hjälp- eller utspädningsprodukter.
10.
Artikel 3 i 2001 års dekret avser möjligheten att ändra den förordning som avses i artikel 2. I denna bestämmelse föreskrivs följande:
”Ansökan om ändring eller komplettering av bestämmelserna i den förordning som avses i artikel 2 kan framställas av alla fysiska eller juridiska personer. Ansökan ska framställas till Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes [generaldirektoratet för konkurrensfrågor, konsumentskydd och bedrägeribekämpning], och innehålla de handlingar som krävs för handläggningen av ansökan för vidarebefordran till Agence française de sécurité sanitaire des aliments [den franska myndigheten för livsmedelssäkerhet].
Bestämmelser avseende utformning av ansökningshandlingarna ska fastställas i en förordning som antas av ministrarna för konsumtionsfrågor, jordbruk, hälsofrågor och industri.
När ansökningshandlingarna är fullständiga ska generaldirektoratet för konkurrensfrågor, konsumentskydd och bedrägeribekämpning bekräfta att den mottagit handlingarna och vidarebefordra dem till myndigheten för livsmedelssäkerhet, som ska yttra sig inom fyra månader från det att ansökan mottagits.
Generaldirektoratet för konkurrensfrågor, konsumentskydd och bedrägeribekämpning ska delge sökanden myndighetens yttrande och det motiverade beslut som ministern antar till följd av yttrandet inom en månad från det att yttrandet avgetts.”
11.
I artikel 6 i 2001 års dekret föreskrivs att det är förbjudet att i försäljningssyfte inneha eller visa, bjuda ut till försäljning, sälja eller kostnadsfritt distribuera processhjälpmedel som inte uppfyller kraven i artikel 2 i 2001 års dekret. Detsamma gäller för varor avsedda att användas som livsmedel som har framställts med användning av processhjälpmedel som inte uppfyller kraven i artikel 2 i 2001 års dekret.
12.
Artikel 6 i 2001 års dekret innehåller emellertid en klausul om ömsesidigt erkännande som har följande lydelse:
”Dessa bestämmelser utgör emellertid inte hinder mot principen om fri rörlighet för
a)
livsmedel som avses i punkt 1 i förevarande artikel som härrör från andra medlemsstater i Europeiska gemenskapen, eller från andra parter i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, förutsatt att dessa stater har infört en metod för att bedöma den risk som användningen av processhjälpmedel medför som gör det möjligt att tillgodose en säkerhetsnivå som motsvarar den som säkerställs genom förevarande dekret,
b)
processhjälpmedel som härrör från andra medlemsstater i Europeiska gemenskapen eller från andra parter i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet som har renhetskriterier som skiljer sig från dem som fastställts i den förordning som avses i artikel 2, förutsatt att dessa kriterier har fastställts av en av dessa stater eller varit föremål för ett positivt yttrande från ett behörigt organ i en av dessa stater, vilket har offentliggjorts.”
13.
I enlighet med artikel 7 i 2001 års dekret trädde detta inte i kraft förrän den dag då den förordning som avses i artikel 2 offentliggjordes. Eftersom förordningen, närmare bestämt förordningen om användning av processhjälpmedel vid tillverkningen av vissa livsmedel (arrêté relatif à l’emploi d’auxiliaires technologiques dans la fabrication de certaines denrées alimentaires, nedan kallad 2006 års förordning), antogs den 19 oktober 2006 och offentliggjordes i Journal officiel de la République française den, trädde 2001 års dekret i kraft den .
II — Det administrativa förfarandet och parternas yrkanden
14.
Kommissionen skickade den 18 oktober 2005 en formell underrättelse till Republiken Frankrike (
6
) i enlighet med artikel 226 EG, eftersom den ansåg att nämnda medlemsstat hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 28 EG genom att, för processhjälpmedel och livsmedel som har framställts med användning av processhjälpmedel från andra medlemsstater där dessa hjälpmedel lagligen tillverkas och/eller säljs, föreskriva ett system med förhandstillstånd, eller i andra hand genom att underlåta att fastställa ett förfarande för ansökan om tillstånd att använda processhjälpmedel som är tillräckligt klart, lättillgängligt och öppet för insyn och som uppfyllde rättssäkerhetskraven.
15.
Kommissionen ansåg inte att de synpunkter som Republiken Frankrike framförde i sitt svar av den 16 februari 2006 (
7
) var tillfredsställande och riktade därför den ett motiverat yttrande till Republiken Frankrike, i vilket den uppmanade de franska myndigheterna att vidta nödvändiga åtgärder inom två månader.
16.
Trots de argument som de franska myndigheterna framförde, i sitt svar av den 8 september 2006 på det motiverade yttrandet, väckte kommissionen förevarande talan. Kommissionen har genom sin talan yrkat att domstolen dels ska fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 28 EG genom att, för processhjälpmedel och livsmedel som har framställts med användning av processhjälpmedel från andra medlemsstater där dessa lagligen tillverkas och/eller säljs, föreskriva ett system med förhandstillstånd som strider mot proportionalitetsprincipen, dels ska förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.
17.
Republiken Frankrike har yrkat att domstolen, mot bakgrund av de argument som Republiken Frankrike har framfört i sitt svaromål och i sin duplik, ska ogilla talan och förplikta kommissionen att erlägga rättegångskostnaderna.
III — Bedömning
A — Systemet med förhandstillstånd utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion
18.
I förevarande fall har det inte bestritts att det system med förhandstillstånd för processhjälpmedel som föreskrivs i 1912 års dekret och i 2001 års dekret utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion.
19.
Domstolen har redan tidigare haft tillfälle att pröva det system med förhandstillstånd som inrättades genom 1912 års dekret med avseende på vitaminer och mineralämnen. I dom av den 5 februari 2004, kommissionen mot Frankrike (
8
), slog domstolen fast att lagstiftningen, enligt vilken det för saluföring av livsmedel som berikats med vitaminer och mineraler krävdes att dessa ämnen först upptogs på en ”positivlista”, medförde att saluföringen av dessa livsmedel blev svårare och dyrare, och således utgjorde en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion i den mening som avses i artikel 30 i fördraget.
20.
I dom av den 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers och Andibel, (
9
) fastställde och generaliserade domstolen denna rättspraxis genom att slå fast att en lagstiftning, enligt vilken det för saluföring av vissa varor krävs att dessa först har upptagits på en ”positivlista”, medför att saluföringen av dessa varor blir svårare och dyrare och följaktligen hindrar handeln mellan medlemsstaterna.
21.
Det förefaller som om denna rättspraxis kan tillämpas i förevarande mål. Såväl 1912 års dekret som 2001 års dekret grundar sig på ett system med förhandstillstånd för processhjälpmedel. Enligt detta system krävs det för saluföring av processhjälpmedel och livsmedel som har framställts med användning av processhjälpmedel att de först har upptagits på en ”positivlista”, vilket medför att saluföringen av processhjälpmedel och livsmedel som har framställts med användning av processhjälpmedel från andra medlemsstater där dessa hjälpmedel lagligen tillverkas och/eller säljs blir svårare och dyrare, och systemet hindrar följaktligen handeln mellan medlemsstaterna.
22.
Detta skulle enligt min mening vara uteslutet om systemet med förhandstillstånd innehöll en klausul om ömsesidigt erkännande som eliminerade systemets ofördelaktiga effekter vad gäller saluföringen av processhjälpmedel och livsmedel som har framställts med användning av processhjälpmedel från andra medlemsstater där dessa hjälpmedel lagligen tillverkas och/eller säljs. Så är emellertid inte fallet här.
23.
Vad gäller 1912 års dekret innehöll enbart fyra av de förordningar som antogs med stöd av dekretet en klausul om ömsesidigt erkännande. 2001 års dekret innehåller visserligen en klausul om ömsesidigt erkännande, men såsom framgår av dess lydelse ska den endast säkerställa fri rörlighet för sådana processhjälpmedel och livsmedel som har framställts med användning av processhjälpmedel som härrör från stater som tillgodoser en säkerhetsnivå som motsvarar den som säkerställs genom den franska lagstiftningen.
B — Huruvida systemet med förhandstillstånd är motiverat
24.
Även om systemet med förhandstillstånd utgör en åtgärd med motsvarande verkan framgår det av fast rättspraxis att nationella bestämmelser som utgör hinder för den fria rörligheten för varor inte med nödvändighet strider mot gemenskapsrätten om de kan motiveras av ett sådant skäl av allmänintresse som anges i artikel 30 EG eller av tvingande hänsyn. (
10
)
25.
Med hänsyn till att systemet med förhandstillstånd för användning av processhjälpmedel enligt den franska regeringen är motiverat med hänsyn till skyddet för folkhälsan, som uttryckligen anges i artikel 30 EG, ska det prövas huruvida de villkor som möjliggör undantag från den allmänna bestämmelsen i artikel 28 EG är uppfyllda.
26.
Kommissionen anser i detta avseende att det allmänna systemet med förhandstillstånd för användning av processhjälpmedel inte kan motiveras med hänsyn till målet att skydda folkhälsan, eftersom systemet inte är proportionerligt i förhållande till de eventuella risker som processhjälpmedel kan medföra för människors hälsa. Kommissionen utesluter i princip inte att det kan uppställas krav på förhandstillstånd för vissa kategorier av processhjälpmedel, dock under förutsättning att användningen av ett sådant system är målinriktad och klart motiverad på vetenskaplig grund för varje berörd kategori processhjälpmedel.
27.
Den franska regeringen har till sitt försvar gjort gällande att processhjälpmedel kan medföra potentiella risker för folkhälsan som är förbundna med restmängder av processhjälpmedel och/eller nybildade produkter i slutprodukterna. Den har till stöd för sitt påstående åberopat för det första en skrivelse från Agence française de sécurité sanitaire des aliments (nedan kallad AFSSA) av den 13 augusti 2008, i vilken myndigheten har sammanfattat de åtta år under vilka den bedömt ansökningar om tillstånd för att använda processhjälpmedel i livsmedelsindustrin, och för det andra en studie från april år 2007 som AFSSA gjort avseende betydelsen av metoderna för livsmedelstillverkning för nybildning av produkter.
28.
Den franska regeringen har framhållit att det i enlighet med försiktighetsprincipen är möjligt att vidta skyddsåtgärder när det råder ovisshet om förekomsten eller omfattningen av riskerna för människors hälsa, utan att det därvid är nödvändigt att invänta att det till fullo bevisas att dessa risker är verkliga och allvarliga. Den har därav dragit slutsatsen att regeringen inte är tvungen att exakt och på vetenskaplig grund styrka den risk som processhjälpmedlen medför för att systemet med förhandstillstånd ska kunna anses motiverat med hänsyn till skyddet för folkhälsan. Den ska däremot visa vilken risk som användningen av dem kan medföra.
29.
Kommissionen har i detta avseende inte bestritt att systemet med förhandstillstånd är ägnat att skydda folkhälsan. Frågan är huruvida ett sådant skydd för hälsan är nödvändigt eller, med andra ord, om processhjälpmedlen generellt medför en sådan risk för folkhälsan att det är nödvändigt att den skyddas genom ett system med förhandstillstånd.
30.
Innan jag undersöker om det är styrkt att processhjälpmedlen medför en risk för folkhälsan vill jag påpeka att det är nödvändigt att göra en skillnad mellan bedömningen av huruvida systemet med förhandstillstånd för processhjälpmedel är proportionerligt, som i förevarande fall, och bedömningen av huruvida konkreta beslut om förbud mot saluföring av varor som antagits med tillämpning av detta system är proportionerliga, som till exempel i dom av den 5 februari 2004 i målet kommissionen mot Frankrike. (
11
) Bedömningen av bevisningen för att det föreligger en risk för folkhälsan ska skilja sig åt mellan de båda fallen.
31.
Det ska även påpekas att kommissionens talan inte rör de beslut som fattats med tillämpning av systemet med förhandstillstånd och avser att förbjuda saluföring av en konkret produkt. Den rör tvärtom endast systemet med förhandstillstånd i sig.
32.
Det följer av domstolens rättspraxis att det ankommer på medlemsstaterna att, i avsaknad av harmonisering och i den mån det fortfarande råder vetenskaplig osäkerhet, besluta i vilken omfattning de önskar garantera skyddet för människors hälsa och liv samt besluta om krav på förhandstillstånd innan livsmedel släpps ut på marknaden, varvid de dock ska beakta kraven på fri rörlighet för varor inom gemenskapen. (
12
)
33.
Av domstolens rättspraxis framgår det även att det åligger de nationella myndigheter som åberopar artikel 30 EG att i varje enskilt fall, mot bakgrund av de nationella kostvanorna och med hänsyn till resultaten av internationell vetenskaplig forskning, visa att den nationella lagstiftningen är nödvändig för att effektivt skydda de intressen som anges i nämnda bestämmelse och särskilt att saluföringen av den aktuella produkten medför en verklig risk för folkhälsan. (
13
)
34.
De principer som enligt ovan har slagits fast i rättspraxis kan verka motstridiga. Medan det vid prövningen av ett förhandstillstånd för utsläppande av livsmedel på marknaden räcker att visa att det råder ovisshet enligt aktuell vetenskaplig forskning, är det i varje enskilt fall nödvändigt att visa att saluföringen av de berörda produkterna, med hänsyn till resultaten av internationell vetenskaplig forskning, medför en verklig risk för folkhälsan.
35.
Det är i detta sammanhang som det måste göras en åtskillnad mellan systemet med förhandstillstånd och konkreta beslut om förbud mot saluföring av varor som antagits med tillämpning av detta system. Enligt min mening räcker det när det gäller ett system med förhandstillstånd att visa att det råder ovisshet enligt aktuell vetenskaplig forskning, medan det när det gäller konkreta beslut om förbud mot saluföring av varor i varje enskilt fall är nödvändigt att visa att saluföringen av de berörda produkterna, med hänsyn till resultaten av internationell vetenskaplig forskning, medför en verklig risk för folkhälsan.
36.
Jag anser följaktligen att den franska regeringen har uppfyllt sin bevisbörda. En skrivelse från AFSSA av den 13 augusti 2008 samt AFSSA:s studie från april 2007 utgör tillräcklig bevisning. De visar att det enligt aktuell vetenskaplig forskning inte är säkert att processhjälpmedlen är oskadliga för folkhälsan.
37.
Vad gäller kommissionens argument att det kan uppställas krav på förhandstillstånd för vissa kategorier av processhjälpmedel, dock under förutsättning att användningen av ett sådant system är målinriktad och motiverad på vetenskaplig grund för varje berörd kategori processhjälpmedel, anser jag i likhet med den franska regeringen att det med hänsyn till den ständiga utvecklingen av tillverkningsmetoder är svårt att bedöma vilka ämnen som kan användas som processhjälpmedel och att i förväg fastställa vilka kategorier av processhjälpmedel som är oskadliga.
38.
Jag anser slutligen att systemet med förhandstillstånd för processhjälpmedel är motiverat med hänsyn till skyddet för folkhälsan.
C — Förfarandet som gör det möjligt att ändra positivlistan för tillåtna processhjälpmedel
39.
Kommissionen har gjort gällande att systemet med förhandstillstånd för processhjälpmedel inte uppfyller de krav som fastställts i domstolens rättspraxis på detta område, nämligen att ett förfarande som möjliggör för näringsidkarna att få processhjälpmedel upptagna på den nationella listan över tillåtna processhjälpmedel ska vara lättillgängligt och kunna avslutas inom rimlig tid samt att ett eventuellt avslagsbeslut ska kunna överklagas till domstol.
40.
Det ska därvid erinras om att en lagstiftning enligt vilken det för saluföring av vissa varor krävs att dessa först har upptagits på en ”positivlista” enligt domstolens fasta rättspraxis endast är förenlig med gemenskapsrätten om flera villkor är uppfyllda. (
14
) Enligt ett av dessa villkor ska lagstiftningen innehålla föreskrifter om ett förfarande som gör det möjligt för näringsidkarna att få varor upptagna på den nationella positivlistan över tillåtna varor. Förfarandet ska vara lättillgängligt, vilket förutsätter att det finns uttryckliga bestämmelser härom i en rättsakt med allmän giltighet, och det ska kunna avslutas inom rimlig tid. Om förfarandet leder fram till ett avslag, vilket ska motiveras, ska avslagsbeslutet dessutom kunna överklagas till domstol. (
15
)
41.
Jag anser att ovannämnda villkor omfattar kriterier som gör det möjligt att bedöma huruvida den berörda nationella lagstiftningen är proportionerlig.
42.
Som jag redan har anfört i punkt 19 i detta förslag till avgörande har domstolen redan haft tillfälle att pröva det system med förhandstillstånd för användning som inrättades genom 1912 års dekret. I dom av den 5 februari 2004, kommissionen mot Frankrike (
16
), slog domstolen fast, beträffande 1912 års dekret, att det förfarande som möjliggjorde för näringsidkarna att få varor upptagna på den nationella positivlistan över tillåtna varor inte uppfyllde de villkor som anges i punkt 35 i detta förslag till avgörande.
43.
Vad gäller systemet med förhandstillstånd för användning som infördes genom 2001 års dekret har kommissionen understrukit att även om det föreskriver ett förfarande som gör det möjligt att ändra eller komplettera listan över tillåtna processhjälpmedel, uppfyller det aktuella förfarandet av flera skäl inte de krav som fastställts i domstolens rättspraxis på detta område.
44.
Kommissionen har för det första påpekat att ansökningarna om att få nya ämnen upptagna på listan över tillåtna processhjälpmedel behandlas på samma sätt, utan att det därvid beaktas huruvida det rör sig om ett nationellt ämne som ännu inte har godkänts eller om ett ämne som lagligen tillverkas och/eller säljs som processhjälpmedel i en annan medlemsstat. Detta har inte bestritts av den franska regeringen. Denna har likväl gjort gällande att den omständigheten att ett ämne har saluförts i en annan medlemsstat inte innebär att AFSSA och de behöriga franska myndigheterna kan underlåta att göra en prövning.
45.
Jag anser inte att en förmånlig behandling av nya ämnen som lagligen tillverkas och/eller säljs som processhjälpmedel i en annan medlemsstat inom ramen för tillståndsförfarandet utgör ett sådant villkor som måste vara uppfyllt för att säkerställa att en lagstiftning, enligt vilken det för saluföring av vissa varor krävs ett förhandstillstånd, är förenlig med gemenskapsrätten. En annan slutsats skulle inte vara förenlig med syftet med systemet med förhandstillstånd.
46.
Kommissionen har för det andra (
17
) påpekat att ministrarna, i strid med kravet på att tillståndsförfarandet ska vara tillgängligt, ännu inte har antagit någon förordning avseende utformningen av ansökningshandlingar avseende att ett ämne ska upptas på listan. Den franska regeringen har genmält att AFSSA på sin webbplats den 2 juli 2003 offentliggjorde ett dokument med titeln ”Vägledning för utformning av ansökan om tillstånd att använda ett processhjälpmedel i livsmedel” (Lignes directrices pour la constitution d’un dossier relatif à l’emploi d’un auxiliaire technologique en alimentation humaine) som utgör ett stöd vid inlämningen av ansökningshandlingar avseende tillstånd.
47.
Jag instämmer helt och hållet i bedömningen att möjligheten till tillgång till information om utformningen av ansökningshandlingarna har betydelse för tillståndsförfarandets tillgänglighet. De frister som föreskrivs i 2001 års dekret för att ta ställning till ansökan om att uppta ett ämne på listan över tillåtna processhjälpmedel börjar dessutom löpa den dag då ansökningshandlingarna är fullständiga.
48.
Utan att det är nödvändigt att pröva innehållet i dokumentet ”Vägledning för utformning av ansökan om tillstånd att använda ett processhjälpmedel i livsmedel” instämmer jag med kommissionen i att ovannämnda dokument i vart fall inte kan ersätta den ministerförordning som avses i artikel 3 i 2001 års dekret och i vilken bestämmelser avseende utformningen av ansökningshandlingarna ska fastställas.
49.
Den person som ansöker om att ett ämne ska upptas på listan över tillåtna processhjälpmedel har nämligen ingen anknytning till AFSSA, som är upphovsmannen till ”Vägledning för utformning av ansökan om tillstånd att använda ett processhjälpmedel i livsmedel”. Enligt artikel 3 i 2001 års dekret inger sökanden sin ansökan till generaldirektoratet för konkurrensfrågor, konsumentskydd och bedrägeribekämpning som tar ställning till densamma. Ur sökandens synvinkel är AFSSA endast ett rådgivande organ. Av det skälet har AFSSA:s dokument inte, och kan inte heller ha, någon bindande verkan för de personer som ansöker om att ett ämne ska upptas på listan över tillåtna processhjälpmedel.
50.
Kommissionen anser för det tredje att förfarandets längd, minst cirka fem månader, bör minskas avsevärt när det gäller ämnen som härrör från andra medlemsstater där de redan har godkänts som processhjälpmedel. Det är i vart fall inte motiverat att myndighetens granskning av handlingarna tar så lång tid. Den franska regeringen anser att ett förfarande som varar cirka fem månader, varav fyra månader är avsatta för AFSSA:s bedömning, inte förefaller vara orimligt långt.
51.
Jag anser att kravet att minska tillståndsförfarandets längd när det gäller nya ämnen som lagligen tillverkas och/eller säljs som processhjälpmedel i en annan medlemsstat, i likhet med kravet på förmånsbehandling av sådana ämnen, saknar grund.
52.
Det ska dock undersökas om tillståndsförfarandets längd kan anses som ”rimlig” i den mening som avses i domstolens rättspraxis. (
18
)
53.
Enligt artikel 3 i 2001 års dekret kan tillståndsförfarandet i bästa fall avslutas inom fem månader. Bestämmelsens lydelse och framför allt sättet att beräkna tidsfristen innebär emellertid inte att denna frist inte kan överskridas.
54.
Dessutom börjar fristen löpa den dag då ansökningshandlingarna är fullständiga. Mot bakgrund av den ovisshet som råder avseende handlingarnas utformning förefaller den tidpunkt vid vilken fristen börjar löpa osäker.
55.
Kommissionen har för det fjärde framhållit att de rättsmedel som finns tillgängliga för det fall ansökan avslås inte föreskrivs i 2001 års dekret. Den franska regeringen har inte bestritt detta. Den har emellertid gjort gällande att avslagsbeslutet kan överklagas även om rättsmedlen mot ett sådant beslut inte föreskrivs i 2001 års dekret. Enligt fransk lagstiftning finns dessutom en allmän skyldighet att informera rättssubjekten om tillgängliga rättsmedel samt om villkoren för att använda dem.
56.
I detta avseende instämmer jag med den franska regeringens argument att kravet att det ska finnas en möjlighet att överklaga avslagsbeslutet inte innebär att de rättsmedel som finns mot ett sådant beslut måste föreskrivas i 2001 års dekret. Den franska regeringen har styrkt att det finns en allmän lagstiftning, nämligen Code de justice administrative (förvaltningsprocesslagen), som på ett allmänt sätt garanterar möjligheten att överklaga förvaltningsbeslut.
57.
Sammanfattningsvis anser jag att 2001 års dekret, enligt vilket det för saluföring av processhjälpmedel krävs ett förhandstillstånd, inte är förenligt med gemenskapsrätten, eftersom det inte föreskriver ett lättillgängligt förfarande som gör det möjligt för näringsidkarna att få processhjälpmedel upptagna på den nationella positivlistan över tillåtna varor och som kan avslutas inom rimlig tid.
58.
Med hänsyn till att varken 1912 års dekret eller 2001 års dekret enligt min mening innehåller föreskrifter om ett förfarande som är förenligt med proportionalitetsprincipen är det av föga betydelse att fastställa vilket dekret som var tillämpligt vid den aktuella tidpunkten, nämligen då den tidsfrist som fastställdes i det motiverade yttrandet löpte ut. Jag anser emellertid att ett yttrande från de franska myndigheterna till livsmedelsföretag, vilket publicerades i Journal officiel de la République française den 19 januari 2002 och av vilket det framgår att det från den dag då det offentliggjordes inte fanns något hinder för att tillämpa bestämmelserna i 2001 års dekret avseende inlämnande av ansökningshandlingar och principen om fri rörlighet, inte kan ha bindande verkan för tredje man. En annan slutsats skulle inte vara förenlig med principen om rättssäkerhet som utgör en del av rättsstatsprincipen.
D — System med förhandstillstånd och klausul om ömsesidigt erkännande
59.
I förevarande mål har frågan uppkommit huruvida gemenskapsrätten kräver att den nationella lagstiftningen ska innehålla klausuler om ömsesidigt erkännande.
60.
I dom av den 10 februari 2009, kommissionen mot Italien (
19
), klargjorde domstolen på nytt att artikel 28 EG återspeglar skyldigheten att iaktta icke-diskrimineringsprincipen och principen om ömsesidigt erkännande av varor som lagligen tillverkas och saluförs i andra medlemsstater samt principen om att garantera gemenskapsvaror fritt tillträde till de nationella marknaderna. Därav framgår att en klausul om ömsesidigt erkännande utgör ett av medlen för att uppfylla skyldigheten enligt artikel 28 EG.
61.
I artikel 30 EG medges emellertid vissa undantag från skyldigheten enligt artikel 28 EG. Detta innebär att en nationell lagstiftning som utgör en åtgärd med motsvarande verkan inte behöver innehålla en klausul om ömsesidigt erkännande, om detta hinder kan motiveras med stöd av ett av de skäl av allmänintresse som anges i artikel 30 EG. Om den berörda lagstiftningen innehöll en klausul om ömsesidigt erkännande så skulle den inte utgöra en åtgärd med motsvarande verkan.
62.
Vid en jämförelse mellan domen av den 22 oktober 1998, kommissionen mot Frankrike (
20
) och domen av den, kommissionen mot Frankrike (
21
), kan vissa tvivel uppstå. I båda fallen kritiserade kommissionen Republiken Frankrike för att den inte infört en klausul om ömsesidigt erkännande i sin lagstiftning, vilket innebar ett hinder för den fria rörligheten för varor. I det förstnämnda fallet fastställde domstolen ett fördragsbrott, i det andra fallet underkände den invändningen om fördragsbrott. Ovannämna mål skiljer sig emellertid från varandra genom att Republiken Frankrike i det andra fallet visade att dess lagstiftning som utgjorde ett hinder för den fria rörligheten av varor var motiverad med hänsyn till skyddet för folkhälsan, medan den i det första fallet inte anförde något skäl om skydd för folkhälsan.
IV — Rättegångskostnader
63.
Enligt artikel 69.2 första stycket i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Frankrike ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet, anser jag att kommissionens yrkande ska bifallas.
V — Förslag till avgörande
64.
Av ovan anförda skäl föreslår jag att domstolen ska
—
fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 28 EG genom att, för processhjälpmedel och livsmedel som har framställts med användning av processhjälpmedel från andra medlemsstater där dessa hjälpmedel lagligen tillverkas och/eller säljs, föreskriva ett system med förhandstillstånd som inte innehåller föreskrifter om ett förfarande som gör det möjligt för näringsidkarna att få processhjälpmedel från andra medlemsstater där dessa hjälpmedel lagligen tillverkas och/eller säljs upptagna på den nationella positivlistan över tillåtna processhjälpmedel, med iakttagande av proportionalitetsprincipen, och
—
förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Till exempel extraktionsmedel som harmoniserats genom rådets direktiv 88/344/EEG av den 13 juni 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om extraktionsmedel vid framställning av livsmedel och livsmedelsingredienser (EGT L 157, s. 28; svensk specialutgåva, område 13, volym 17, s. 66).
(
3
)	Till exempel viner som omfattas av rådets förordning (EG) nr 1493/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin (EGT L 179, s. 1).
(
4
)	EGT L 31, s. 1.
(
5
)	Begreppet kemiska produkter som används i 1912 års dekret omfattar begreppet processhjälpmedel, vilket inte var känt 1912.
(
6
)	Denna utgjordes av en kompletterande formell underrättelse genom vilken den formella underrättelsen av den 3 juli 1996 och det motiverade yttrandet av den upphävdes och ersattes.
(
7
)	Kommissionen godtog de franska myndigheternas begäran om förlängning av fristen för att svara på den formella underrättelsen.
(
8
)	Dom av den 5 februari 2004 i mål C-24/00, kommissionen mot Frankrike (REG 2004, s. I-1277), punkt 23.
(
9
)	Dom av den 19 juni 2008 i mål C-219/07, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers och Andibel (REG 2008, s. I-4475), punkt 23.
(
10
)	Se dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral (REG 1979, s. 649; svensk specialutgåva, volym 4, s. 377), punkt 8, av den i mål C-420/01, kommissionen mot Italien (REG 2003, s. I-6445), punkt 29, av den i mål C-270/02, kommissionen mot Italien (REG 2004, s. I-1559), punkt 21, och av den i mål C-366/04, Schwarz (REG 2005, s. I-10139), punkt 30.
(
11
)	Ovan fotnot 8, punkterna 49–75.
(
12
)	Se dom av den 5 mars 2009 i mål C-88/07, kommissionen mot Spanien (REG 2009, s. I-1353), punkt 86 och där angiven rättspraxis.
(
13
)	Se dom av den 5 mars 2009, kommissionen mot Spanien (ovan fotnot 12), punkt 89 och där angiven rättspraxis.
(
14
)	Se dom av den 16 juli 1992 i mål C-344/90, kommissionen mot Frankrike (REG 1992, s. I-4719), punkterna 8–10 och där angiven rättspraxis, av den, kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 8), punkt 25, samt av den, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers och Andibel (ovan fotnot 9), punkterna 33–36.
(
15
)	Se dom av den 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers och Andibel (ovan fotnot 9), punkt 35 och där angiven rättspraxis.
(
16
)	Ovan fotnot 8, punkterna 36–42.
(
17
)	För en bättre förståelse har jag ändrat ordningen på kommissionens argument.
(
18
)	Se ovan i fotnot 15 angiven rättspraxis.
(
19
)	Dom av den 10 februari 2009 i mål C-110/05, kommissionen mot Italien (REG 2009, s. I-519), punkt 34 och där angiven rättspraxis.
(
20
)	Dom av den 22 oktober 1998 i mål C-184/96, kommissionen mot Frankrike (REG 1998, s. I-6197).
(
21
)	Ovan fotnot 8.