ORDINANZA DELLA CORTE (Nona Sezione)
28 giugno 2016 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte – Regolamento (CE) n. 1/2003 – Articolo 23, paragrafo 2, lettera a) – Interpretazione alla luce del principio di proporzionalità – Determinazione dell’importo dell’ammenda – Criteri – Orientamenti per il calcolo delle ammende – Prassi nazionale – Adeguamento dell’importo di base dell’ammenda – Considerazione delle circostanze aggravanti o attenuanti  – Applicazione del limite massimo del 10% del volume d’affari totale – Mancanza di competenza della Corte – Incompetenza manifesta»
Nella causa C‑450/15,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato (Italia), con ordinanza del 16 giugno 2015, pervenuta in cancelleria il 24 agosto 2015, nel procedimento
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
contro
Italsempione – Spedizioni Internazionali SpA,
LA CORTE (Nona Sezione),
composta da C. Lycourgos, presidente di sezione, E. Juhász (relatore) e C. Vajda, giudici,
avvocato generale: M. Wathelet
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di statuire con ordinanza motivata, conformemente all’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte,
ha emesso la seguente
Ordinanza
1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101] e [102 TFUE] (GU 2003, L 1, pag. 1).
2        Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (in prosieguo: l’«AGCM», Italia), e la Italsempione – Spedizioni Internazionali SpA in merito ad un’ammenda inflitta a questa società per aver partecipato ad un’intesa restrittiva della concorrenza, con la circostanza aggravante che essa ha rivestito un ruolo di leader o di istigatrice nell’infrazione.
Contesto normativo
Il regolamento n. 1/2003
3        L’articolo 5 del regolamento n. 1/2003, intitolato «Competenze delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri», così dispone:
«Le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri sono competenti ad applicare gli articoli [101] e [102 TFUE] in casi individuali. A tal fine, agendo d’ufficio o in seguito a denuncia, possono adottare le seguenti decisioni:
(...)
–        comminare ammende, penalità di mora o qualunque altra sanzione prevista dal diritto nazionale.
(...)».
4        Ai sensi dell’articolo 23 del regolamento n. 1/2003, intitolato «Ammende»:
«(...)
2.      La Commissione può, mediante decisione, infliggere ammende alle imprese ed alle associazioni di imprese quando, intenzionalmente o per negligenza:
a)      commettono un’infrazione alle disposizioni dell’articolo [101] o dell’articolo [102 TFUE]; (…)
(...)
Per ciascuna impresa o associazione di imprese partecipanti all’infrazione, l’ammenda non deve superare il 10% del fatturato totale realizzato durante l’esercizio sociale precedente.
(...)
3.      Per determinare l’ammontare dell’ammenda occorre tener conto, oltre che della gravità dell’infrazione, anche della sua durata.
(...)».
Orientamenti del 2006
5        I punti da 9 a 11 degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 1/2003 (GU 2006, C 210, pag. 2; in prosieguo: gli «orientamenti del 2006»), così prevedono:
«9.      (...) [P]er la fissazione delle ammende da infliggere alle imprese o alle associazioni di imprese la Commissione utilizzerà la metodologia di seguito descritta, che si compone di due fasi.
10.      In primo luogo la Commissione determinerà un importo di base per ciascuna impresa o associazione di imprese (...).
11.      Essa potrà in seguito adeguare l’importo di base aumentandolo o riducendolo (...)».
6        Per quanto riguarda la determinazione dell’importo di base, tali orientamenti prevedono, segnatamente, quanto segue:
«13.      Al fine di determinare l’importo di base dell’ammenda da infliggere, la Commissione utilizzerà il valore delle vendite dei beni o servizi, ai quali l’infrazione direttamente o indirettamente si riferisce, realizzate dall’impresa nell’area geografica interessata all’interno dello Spazio economico europeo (SEE). In linea di massima la Commissione prenderà come riferimento le vendite realizzate dall’impresa nell’ultimo anno intero in cui questa ha partecipato all’infrazione (di seguito “il valore delle vendite”).
(...)
19.      L’importo di base dell’ammenda sarà legato ad una proporzione del valore delle vendite, determinata in funzione del grado di gravità dell’infrazione, moltiplicata per il numero di anni dell’infrazione.
20.      La gravità sarà valutata caso per caso per ciascun tipo di infrazione, tenendo conto di tutte le circostanze rilevanti.
21.      In linea di massima, la proporzione considerata del valore delle vendite sarà fissata a un livello che può raggiungere il 30% del valore delle vendite.
(...)».
7        Per quanto riguarda l’adeguamento dell’importo di base dell’ammenda, i punti da 27 a 31 degli orientamenti del 2006 indicano che tale adeguamento si baserà «su una valutazione globale che tenga conto di tutte le circostanze rilevanti», vale a dire in funzione, in particolare, dell’esistenza di circostanze aggravanti o attenuanti.
8        Gli orientamenti del 2006 menzionano, per quanto riguarda la soglia massima:
«32.      L’importo finale dell’ammenda da infliggere a ciascuna impresa e associazione d’impresa che ha partecipato all’infrazione non deve in ogni caso superare il 10% del fatturato totale realizzato nel corso dell’esercizio sociale precedente, come stabilito all’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1/2003.
33.      Qualora l’infrazione di un’associazione riguardi le attività dei membri della stessa, l’ammenda non deve superare il 10% della somma del fatturato totale di ciascun membro attivo sul mercato interessato dall’infrazione dell’associazione».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
9        Il Consiglio di Stato illustra che la Italsempione – Spedizioni Internazionali lamenta il fatto che non sia stato dato alcun seguito, in concreto, alla decisione del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, che impone all’AGCM di tener conto dell’assenza di circostanze aggravanti nella messa in atto dell’infrazione e, pertanto, di procedere ad un adeguamento in diminuzione dell’importo dell’ammenda inizialmente decisa a carico di tale società sulla base di tale nuovo elemento.
10      Esso indica che l’AGCM ha detratto l’importo corrispondente alla citata circostanza aggravante non dall’importo finale di tale ammenda, cioè il 10% del volume d’affari complessivo di tale società, bensì dall’importo di base dell’ammenda oggetto del procedimento principale, con la conseguenza che l’importo finale dell’ammenda è rimasto invariato.
11      A tale proposito esso evidenzia che, applicando in tal modo la normativa nazionale, l’AGCM ha seguito lo stesso metodo di calcolo adottato dalla Commissione e illustrato nella comunicazione di quest’ultima sugli orientamenti del 2006.
12      Esso rileva che, secondo la Italsempione – Spedizioni Internazionali, l’applicazione di tale metodo è contraria ai principi fondamentali del diritto dell’Unione, segnatamente quelli di proporzionalità e di adeguatezza della sanzione, di cui all’articolo 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nella misura in cui una siffatta applicazione condurrebbe a sanzioni eccessivamente elevate e inadeguate alla situazione specifica di ciascuna impresa interessata.
13      Il Consiglio di Stato sembra approvare il metodo di calcolo dell’AGCM, cioè il principio della detrazione dell’importo dell’ammenda corrispondente alla circostanza aggravante dell’infrazione dall’importo di base di tale ammenda e non dal suo importo finale. Secondo il Consiglio di Stato la percentuale del 10% del volume d’affari totale è un «correttivo» che opera dall’esterno e non riveste un ruolo nella fissazione dell’ammenda in considerazione della gravità dell’infrazione. Tuttavia, tale giudice nutre dubbi su una siffatta interpretazione.
14      In tale contesto il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se il principio di proporzionalità che deve guidare il processo di quantificazione delle sanzioni – così come sancito dall’articolo 49 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – osti ad una interpretazione dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera a) del regolamento n. 1/2003, quale è quella consolidata dalla Commissione europea attraverso gli Orientamenti [del 2006] per il calcolo delle ammende e alla relativa prassi applicativa anche nazionale – secondo cui la sanzione da applicare alle imprese che abbiano violato il divieto di intese restrittive della concorrenza si calcola applicando le circostanze [attenuanti o aggravanti] sull’importo base scaturente dal computo dei diversi fattori di cui occorre tenere conto ai sensi della normativa dell’Unione e comunque prima della riduzione del 10% del fatturato, con il rischio che l’applicazione delle attenuanti sull’importo base si riveli del tutto inidone[a] a produrre l’effetto di personalizzazione della sanzione cui, invece, le circostanze [attenuanti o aggravanti] sono preordinate attraverso la modulazione del relativo ammontare in ragione delle specifiche caratteristiche del caso concreto».
Sulla questione pregiudiziale
15      In forza dell’articolo 53, paragrafo 2, del suo regolamento di procedura, la Corte, quando è manifestamente incompetente a conoscere di una causa, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata, senza proseguire il procedimento.
16      Tale disposizione va applicata nella presente causa.
17      Per quanto riguarda le ammende inflitte alle imprese o alle associazioni di imprese per infrazioni alle norme sulla concorrenza dell’Unione, si deve constatare che l’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 disciplina unicamente le situazioni nelle quali siffatte ammende sono imposte dalla Commissione. Gli orientamenti del 2006 sono parimenti applicabili unicamente a siffatte situazioni.
18      Per contro, ai sensi dell’articolo 5 del regolamento n. 1/2003, le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri infliggono ammende in applicazione del loro diritto nazionale. L’interpretazione delle norme del diritto nazionale non rientra nell’ambito di competenza della Corte.
19      Emerge dalla questione pregiudiziale che l’ammenda oggetto della causa principale è stata inflitta sulla base del diritto italiano.
20      Nelle circostanze eccezionali in cui si applica di norma il diritto nazionale, ma quest’ultimo rinvia al diritto dell’Unione in quanto applicabile, la Corte è competente a statuire sulla domanda di pronuncia pregiudiziale, al fine di assicurare un trattamento identico alle situazioni interne e alle situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenze del 18 ottobre 2012, Nolan, C‑583/10, EU:C:2012:638, punto 45 e giurisprudenza ivi citata, nonché del 7 novembre 2013, Romeo, C‑313/12, EU:C:2013:718, punto 21 e giurisprudenza ivi citata).
21      Tuttavia, la Corte ha precisato che le disposizioni del diritto dell’Unione devono essere rese applicabili dal diritto nazionale in modo diretto e incondizionato (v. sentenze del 18 ottobre 2012, Nolan, C‑583/10, EU:C:2012:638, punto 47 e giurisprudenza ivi citata, nonché del 7 novembre 2013, Romeo, C‑313/12, EU:C:2013:718, punto 23 e giurisprudenza ivi citata).
22      La domanda di pronuncia pregiudiziale non menziona alcuna norma di diritto nazionale che effettuerebbe un rinvio alle disposizioni del diritto dell’Unione, mentre il giudice del rinvio si limita ad indicare in tale ordinanza che «la prassi applicativa nazionale scaturisce comunque dall’applicazione degli stessi criteri indicati negli Orientamenti per il calcolo delle ammende adottati dalla Commissione europea, seguiti anche dall’Autorità nazionale per la concorrenza».
23      Non emerge neanche dalle indicazioni fornite dal giudice del rinvio che l’AGCM debba applicare, in via generale e senza eccezioni, gli orientamenti del 2006. Quand’anche così fosse, si dovrebbe constatare che la descrizione di una prassi nazionale dell’Autorità garante della concorrenza non può essere considerata un rinvio diretto e incondizionato al diritto dell’Unione. Inoltre, non vi è dubbio che una siffatta descrizione non costituisce un rinvio operato dal diritto nazionale, come richiesto dalla giurisprudenza della Corte.
24      Emerge da tali considerazioni che non sono soddisfatte le condizioni stabilite dall’articolo 267, primo comma, lettera b), TFUE affinché la Corte sia competente.
25      Alla luce di ciò si deve constatare, sul fondamento dell’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura, che la Corte è manifestamente incompetente a rispondere alla questione sottoposta dal giudice del rinvio.
Sulle spese
26      Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi, la Corte (Nona Sezione) così provvede:
La Corte è manifestamente incompetente a rispondere alla domanda di pronuncia pregiudiziale presentata dal Consiglio di Stato (Italia), con ordinanza del 16 giugno 2015.
Firme
*Lingua processuale: l’italiano.