62021CJ0814
SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
19 novembre 2024 (
*1
)
«Inadempimento di uno Stato – Articolo 20 TFUE – Cittadinanza dell’Unione – Articolo 21 TFUE – Diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri – Articolo 22 TFUE – Diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato – Cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza – Assenza del diritto di divenire membro di un partito politico – Articoli 2 e 10 TUE – Principio di democrazia – Articolo 4, paragrafo 2, TUE – Rispetto dell’identità nazionale degli Stati membri – Articolo 12 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Ruolo dei partiti politici nell’espressione della volontà dei cittadini dell’Unione»
Nella causa C‑814/21,
avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’articolo 258 TFUE, proposto il 21 dicembre 2021,
Commissione europea, rappresentata da A. Szmytkowska e J. Tomkin, in qualità di agenti,
ricorrente,
contro
Repubblica di Polonia, rappresentata da B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska e A. Siwek-Ślusarek, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da:
Repubblica ceca, rappresentata da A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek e J. Vláčil, in qualità di agenti,
interveniente,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta da K. Lenaerts, presidente, T. von Danwitz, vicepresidente, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M.L. Arastey Sahún, A. Kumin e D. Gratsias, presidenti di sezione, E. Regan, I. Ziemele (relatrice), Z. Csehi e O. Spineanu – Matei, giudici,
avvocato generale: J. Richard de la Tour
cancelliere: C. Strömholm, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 12 settembre 2023,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza dell’11 gennaio 2024,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con il suo ricorso la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica di Polonia, negando ai cittadini dell’Unione non aventi la cittadinanza polacca ma residenti in Polonia il diritto di essere membri di un partito politico, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 22 TFUE.
Contesto normativo
Diritto internazionale
2
La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), al suo articolo 11, intitolato «Libertà di riunione e di associazione», prevede quanto segue:
«1.   Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà d’associazione, ivi compreso il diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire a essi per la difesa dei propri interessi.
2.   L’esercizio di questi diritti non può essere oggetto di restrizioni diverse da quelle che sono stabilite dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale e alla protezione dei diritti e delle libertà altrui. Il presente articolo non osta a che restrizioni legittime siano imposte all’esercizio di tali diritti da parte dei membri delle forze armate, della polizia o dell’amministrazione dello Stato».
3
L’articolo 16 della CEDU, intitolato «Restrizioni all’attività politica degli stranieri», così dispone:
«Nessuna delle disposizioni degli articoli 10, 11 e 14 può essere interpretata nel senso di proibire alle Alte Parti contraenti di imporre restrizioni all’attività politica degli stranieri».
4
L’articolo 3 del protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, intitolato «Diritto a libere elezioni», è formulato nei termini seguenti:
«Le Alte Parti contraenti si impegnano a organizzare, a intervalli ragionevoli, libere elezioni a scrutinio segreto, in condizioni tali da assicurare la libera espressione dell’opinione del popolo sulla scelta del corpo legislativo».
Diritto dell’Unione
Trattati UE e FUE
5
L’articolo 2 TUE prevede:
«L’Unione [europea] si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini».
6
L’articolo 4, paragrafi 1 e 2, TUE recita come segue:
«1.   In conformità dell’articolo 5, qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei trattati appartiene agli Stati membri.
2.   L’Unione rispetta l’uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali. Rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell’integrità territoriale, di mantenimento dell’ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. In particolare, la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro».
7
L’articolo 5, paragrafi 1 e 2, TUE prevede:
«1.   La delimitazione delle competenze dell’Unione si fonda sul principio di attribuzione. L’esercizio delle competenze dell’Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità.
2.   In virtù del principio di attribuzione, l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei trattati appartiene agli Stati membri».
8
L’articolo 10 TUE così dispone:
«1.   Il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa.
2.   I cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel Parlamento europeo.
Gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato o di governo e nel Consiglio [dell’Unione europea] dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini.
3.   Ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione. Le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina ai cittadini.
4.   I partiti politici a livello europeo contribuiscono a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei cittadini dell’Unione».
9
L’articolo 18, primo comma, TFUE così recita:
«Nel campo di applicazione dei trattati, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dagli stessi previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità».
10
L’articolo 20 TFUE è così formulato:
«1.   È istituita una cittadinanza dell’Unione. È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell’Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce.
2.   I cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nei trattati. Essi hanno, tra l’altro:
(...)
b)
il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiedono, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato;
(...)
Tali diritti sono esercitati secondo le condizioni e i limiti definiti dai trattati e dalle misure adottate in applicazione degli stessi».
11
L’articolo 21, paragrafo 1, TFUE prevede quanto segue:
«Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi».
12
L’articolo 22 TFUE così dispone:
«1.   Ogni cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. Tale diritto sarà esercitato con riserva delle modalità che il Consiglio adotta, deliberando all’unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo; tali modalità possono comportare disposizioni derogatorie ove problemi specifici di uno Stato membro lo giustifichino.
2.   Fatte salve le disposizioni dell’articolo 223, paragrafo 1, e le disposizioni adottate in applicazione di quest’ultimo, ogni cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. Tale diritto sarà esercitato con riserva delle modalità che il Consiglio adotta, deliberando all’unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo; tali modalità possono comportare disposizioni derogatorie ove problemi specifici di uno Stato membro lo giustifichino».
Carta
13
L’articolo 12 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), rubricato «Libertà di riunione e di associazione», è formulato nei termini seguenti:
«1.   Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà di associazione a tutti i livelli, segnatamente in campo politico, sindacale e civico, il che implica il diritto di ogni persona di fondare sindacati insieme con altri e di aderirvi per la difesa dei propri interessi.
2.   I partiti politici a livello dell’Unione contribuiscono a esprimere la volontà politica dei cittadini dell’Unione».
14
L’articolo 39 della Carta, intitolato «Diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo», così dispone:
«1.   Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato.
2.   I membri del Parlamento europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto».
15
L’articolo 40 della Carta, intitolato «Diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali», prevede:
«Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato».
Direttiva 93/109/CE
16
La direttiva 93/109/CE del Consiglio, del 6 dicembre 1993, relativa alle modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo per i cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non sono cittadini (GU 1993, L 329, pag. 34), come modificata dalla direttiva 2013/1/UE del Consiglio, del 20 dicembre 2012 (GU 2013, L 26, pag. 27) (in prosieguo: la «direttiva 93/109»), ai suoi considerando dal terzo al settimo e decimo enuncia quanto segue:
«considerando che il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza, previsto dall’articolo 8 B, paragrafo 2 [CE], costituisce un’applicazione del principio di non discriminazione fra cittadini per origine e altri cittadini, nonché un corollario del diritto di libera circolazione e di soggiorno, sancito dall’articolo 8 A [CE];
considerando che l’articolo 8 B, paragrafo 2 [CE] riguarda solo la possibilità di esercitare il diritto di voto e di eleggibilità al Parlamento europeo, senza recare pregiudizio all’attuazione dell’articolo 138, paragrafo 3 [CE], che prevede l’introduzione di una procedura uniforme in tutti gli Stati membri per tali elezioni; che esso mira essenzialmente ad eliminare la condizione della cittadinanza che attualmente è richiesta nella maggior parte degli Stati membri per esercitare tali diritti;
considerando che l’applicazione dell’articolo 8 B, paragrafo 2 [CE] non presuppone un’armonizzazione dei sistemi elettorali degli Stati membri e che, inoltre, per tener conto del principio di proporzionalità enunciato all’articolo 3 B, terzo comma [CE], il contenuto della legislazione comunitaria in materia non deve andare al di là di quanto necessario per il raggiungimento dell’obiettivo dell’articolo 8 B, paragrafo 2 [CE];
considerando che l’articolo 8 B, paragrafo 2 [CE] si propone di fare in modo che tutti i cittadini dell’Unione, siano essi o meno cittadini dello Stato membro di residenza, possano esercitarvi il diritto di voto e di eleggibilità al Parlamento europeo alle stesse condizioni; che è necessario quindi che le condizioni, specie quelle connesse con la durata e con la prova della residenza, valide per i cittadini di altri Stati membri, siano identiche a quelle eventualmente applicabili ai cittadini dello Stato membro considerato;
considerando che l’articolo 8 B, paragrafo 2 [CE] prevede il diritto di voto e di eleggibilità al Parlamento europeo nello Stato membro di residenza senza peraltro sostituirlo al diritto di voto e di eleggibilità nello Stato membro di cui il cittadino europeo ha la cittadinanza; che è importante rispettare la libertà di scelta dei cittadini dell’Unione, quanto allo Stato membro nel quale intendono partecipare alle elezioni europee, facendo però in modo di evitare un abuso di tale libertà tramite un doppio voto o una doppia candidatura;
(...)
considerando che la cittadinanza dell’Unione mira ad una migliore integrazione dei suoi cittadini nel paese ospitante e che, in questo contesto, è conforme all’intento degli autori del trattato evitare polarizzazioni tra liste di candidati nazionali e liste di candidati stranieri».
17
l’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 93/109 dispone:
«La presente direttiva stabilisce le modalità secondo cui i cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza possono esercitarvi il diritto di voto e di eleggibilità al Parlamento europeo».
18
L’articolo 10, paragrafo 1, di tale direttiva prevede:
«All’atto del deposito della dichiarazione di candidatura, il cittadino comunitario eleggibile deve fornire le stesse prove richieste al candidato nazionale. Inoltre, deve presentare una dichiarazione formale, indicante:
a)
cittadinanza, data e luogo di nascita, ultimo indirizzo nello Stato membro d’origine e indirizzo nel territorio elettorale nello Stato membro di residenza;
b)
che non è simultaneamente candidato alle elezioni al Parlamento europeo in un altro Stato membro;
c)
eventualmente la collettività locale o la circoscrizione dello Stato membro di origine nelle cui liste elettorali è stato iscritto da ultimo, e
d)
che non è decaduto dal diritto di eleggibilità nello Stato membro d’origine per effetto di una decisione giudiziaria individuale o di una decisione amministrativa purché quest’ultima possa essere oggetto di ricorso giurisdizionale».
19
Ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, di detta direttiva:
«In caso di rifiuto di iscrizione nelle liste elettorali o di rifiuto della candidatura, l’interessato può presentare i ricorsi che la legislazione dello Stato membro di residenza consente, in casi analoghi, agli elettori e ai candidati nazionali».
Direttiva 94/80/CE
20
Il quarto, il quinto e il quattordicesimo considerando della direttiva 94/80/CE del Consiglio, del 19 dicembre 1994, che stabilisce le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza (GU 1994, L 368, pag. 38), sono così formulati:
«considerando che l’applicazione dell’articolo 8B, paragrafo 1 [CE] non presuppone un’armonizzazione integrale dei sistemi elettorali degli Stati membri; che tale articolo mira essenzialmente a sopprimere il requisito della cittadinanza, che attualmente è prescritto dalla maggior parte degli Stati membri ai fini dell’esercizio del diritto di voto e di eleggibilità; che, inoltre, per tener conto del principio di proporzionalità enunciato all’articolo 3B, terzo comma [CE], il contenuto della legislazione comunitaria in materia non deve andare al di là di quanto è necessario per il raggiungimento dell’obiettivo enunciato nell’articolo 8B, paragrafo 1 [CE];
considerando che l’articolo 8B, paragrafo 1 [CE] ha lo scopo di consentire a tutti i cittadini dell’Unione, siano essi o meno cittadini dello Stato membro di residenza, di esercitare nell’Unione il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali alle stesse condizioni; che è quindi necessario che i requisiti che uno Stato membro prescrive per i cittadini di altri Stati membri, segnatamente quelli connessi alla prova e alla durata della residenza, siano identici a quelli eventualmente prescritti ai propri cittadini; che ai cittadini di altri Stati membri non dev’essere imposto il possesso di requisiti speciali, a meno che, in casi eccezionali, delle circostanze specifiche giustifichino un trattamento differenziato dei cittadini degli altri Stati membri rispetto ai propri cittadini;
(...)
considerando che la cittadinanza dell’Unione mira ad una migliore integrazione dei suoi cittadini nel paese ospitante e che, in questo contesto, è conforme all’intento degli autori del trattato evitare polarizzazioni tra liste di candidati nazionali e liste di candidati stranieri».
21
L’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 94/80 dispone:
«La presente direttiva stabilisce le modalità secondo cui i cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza possono esercitarvi il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali».
22
L’articolo 8, paragrafo 3, di tale direttiva è così formulato:
«L’elettore (...) iscritto in una lista elettorale dello Stato di residenza, vi resta iscritto, alle stesse condizioni che l’elettore cittadino di tale Stato membro, fino alla sua cancellazione d’ufficio per il venir meno dei requisiti prescritti per l’esercizio del diritto di voto.
Gli elettori iscritti su propria richiesta nelle liste elettorali possono anche essere cancellati da tali liste se lo richiedono.
L’elettore che trasferisce la sua residenza nel territorio di un altro ente locale di base dello stesso Stato membro è iscritto nelle liste elettorali di questo ente locale alle stesse condizioni degli elettori cittadini dello Stato in questione».
23
L’articolo 9, paragrafo 1, di detta direttiva così dispone:
«All’atto del deposito della dichiarazione di candidatura, la persona di cui all’articolo 3 deve fornire le stesse prove richieste ai candidati cittadini dello Stato in cui si svolge la consultazione elettorale. Lo Stato membro di residenza può esigere che presenti una dichiarazione formale che indichi la sua cittadinanza e il suo indirizzo nello Stato membro di residenza».
24
L’articolo 10, paragrafo 2, della medesima direttiva così prevede:
«Contro la non iscrizione nelle liste elettorali, il rifiuto della domanda di iscrizione nelle liste elettorali o di rigetto della sua candidatura, l’interessato può presentare gli stessi ricorsi che la legislazione dello Stato membro di residenza offre, in casi analoghi, ai suoi cittadini elettori e eleggibili».
Diritto polacco
25
L’articolo 2, paragrafo 1, della ustawa o partiach politycznych (legge sui partiti politici), del 27 aprile 1997 (Dz. U. del 1997, n. 98, posizione 604), come modificata, prevede quanto segue:
«I cittadini della Repubblica di Polonia di età non inferiore ai 18 anni possono divenire membri di un partito politico».
26
Ai sensi dell’articolo 5 della legge sui partiti politici:
«Ai partiti politici è assicurato l’accesso alle emittenti pubbliche radiofoniche e televisive alle condizioni fissate in separate leggi».
27
L’articolo 24 di tale legge così dispone:
«1.   Il patrimonio dei partiti politici proviene da quote dei loro tesserati, donazioni, eredità, legati, redditi patrimoniali e donazioni e sovvenzioni previste dalla legge.
2.   Il patrimonio dei partiti politici può essere destinato unicamente alle finalità definite nello statuto o a fini caritativi.
(...)
4.   Un partito politico può trarre dal proprio patrimonio solo le seguenti tipologie di reddito:
1)
interessi maturati su fondi su conti bancari e depositi a termine;
2)
negoziazione di obbligazioni del Tesoro e di buoni del Tesoro;
3)
cessione di attivi;
(...)».
28
L’articolo 28, paragrafo 1, di detta legge così prevede:
«Un partito politico che:
1)
dopo aver costituito il proprio comitato elettorale in vista delle elezioni della Dieta, abbia raccolto a livello nazionale almeno il 3% dei voti validamente espressi a favore della sua lista circoscrizionale di candidati alla funzione di deputato, oppure
2)
abbia aderito a una coalizione elettorale in vista delle elezioni della Dieta, le cui liste circoscrizionali di candidati alla funzione di deputato hanno raccolto, a livello nazionale, almeno il 6% dei voti validamente espressi,
ha il diritto di beneficiare, durante la legislatura e conformemente alle modalità e alle norme definite nella presente legge, di una sovvenzione finanziata dal bilancio dello Stato (...) per lo svolgimento delle sue attività statutarie».
29
L’articolo 36, paragrafo 1, della medesima legge è formulato come segue:
«Il fondo spese elettorali del partito politico può essere finanziato mediante versamenti effettuati dal partito, nonché mediante donazioni, eredità e legati».
30
Ai sensi dell’articolo 84 della ustawa Kodeks wyborczy (legge recante il codice elettorale), del 5 gennaio 2011 (Dz. U. del 2011, n. 21, posizione 112), nella versione applicabile al presente ricorso (in prosieguo: il «codice elettorale»):
«1.   La designazione dei candidati alle elezioni è rimessa ai comitati elettorali. I comitati elettorali svolgono anche ulteriori attività elettorali, in particolare, sulla base del principio di esclusività, conducono la campagna elettorale per conto dei candidati.
2.   In occasione delle elezioni della Dieta e del Senato e in occasione delle elezioni del Parlamento europeo in Polonia, i comitati elettorali possono essere costituiti dai partiti politici e dalle coalizioni di partiti politici, nonché dagli elettori.
(...)
4.   In occasione delle elezioni degli organi rappresentativi degli enti territoriali e in occasione delle elezioni del sindaco, i comitati elettorali possono essere costituiti dai partiti politici e dalle coalizioni di partiti politici, dalle associazioni e dalle organizzazioni sociali (in prosieguo: le “organizzazioni”), nonché dagli elettori».
31
L’articolo 87 del codice elettorale dispone:
«1.   I partiti politici possono formare una coalizione elettorale al fine di designare candidati comuni. Un partito politico può appartenere a una sola coalizione elettorale.
2.   Le attività elettorali per conto di una coalizione elettorale sono condotte da un comitato elettorale di coalizione costituito dagli organi dei partiti politici abilitati a rappresentare ciascun partito nei confronti del pubblico.
(...)».
32
Ai sensi dell’articolo 89, paragrafo 1, di detto codice:
«Ai fini della costituzione di un comitato elettorale è necessaria la presenza di almeno quindici cittadini titolari del diritto di voto».
33
L’articolo 117, paragrafo 1, di detto codice prevede:
«I comitati elettorali di cui siano stati registrati i candidati hanno diritto, a partire dal quindicesimo giorno anteriore alla data delle elezioni e sino alla data di chiusura della campagna elettorale, di presentare gratuitamente i loro programmi elettorali sulle emittenti pubbliche radiofoniche e televisive, a spese di dette emittenti».
34
Ai sensi dell’articolo 119, paragrafo 1, del medesimo codice:
«Fermo restando il diritto di cui all’articolo 117, paragrafo 1, ciascun comitato elettorale può, a partire dalla data di ricevimento, da parte della competente autorità elettorale, della notifica della sua istituzione e sino alla data di chiusura della campagna elettorale, presentare a pagamento il suo programma elettorale sulle emittenti radiotelevisive pubbliche e private».
35
Ai termini dell’articolo 126 del codice elettorale:
«I comitati elettorali coprono le spese sostenute ai fini delle elezioni utilizzando le proprie risorse».
36
L’articolo 130 di tale codice così dispone:
«1.   La responsabilità per gli impegni finanziari del comitato elettorale grava sul mandatario finanziario.
2.   Nessun impegno finanziario può essere assunto in nome e per conto del comitato elettorale senza l’accordo scritto del mandatario finanziario.
3.   Quando le risorse a disposizione del mandatario finanziario non sono sufficienti a coprire i crediti nei confronti del comitato elettorale:
1)
la responsabilità per gli impegni finanziari assunti dal comitato elettorale del partito politico o dell’organizzazione grava sul partito politico o sull’organizzazione che ha costituito detto comitato;
2)
la responsabilità per gli impegni finanziari del comitato elettorale di coalizione grava solidalmente sui partiti politici parte di detta coalizione;
3)
la responsabilità per gli impegni finanziari di un comitato elettorale di elettori grava solidalmente sui membri del comitato.
(...)».
37
L’articolo 132 di detto codice è così formulato:
«1.   Le risorse finanziarie del comitato elettorale di un partito politico possono provenire unicamente dal fondo spese elettorali di detto partito, costituito in conformità delle disposizioni della [legge sui partiti politici].
2.   Le risorse finanziarie del comitato elettorale di una coalizione possono provenire unicamente dal fondo spese elettorali dei partiti che la compongono.
3.   Le risorse finanziarie:
1)
del comitato elettorale di un’organizzazione,
2)
di un comitato elettorale di elettori,
possono provenire unicamente dai contributi di cittadini polacchi che hanno la loro residenza permanente sul territorio della Repubblica di Polonia e da prestiti bancari accesi unicamente per le esigenze elettorali.
(...)».
38
L’articolo 133 del medesimo codice prevede che, durante la campagna elettorale, il comitato elettorale di un partito politico o di una coalizione, il comitato elettorale di elettori e il comitato elettorale di un’organizzazione possono utilizzare gratuitamente, rispettivamente, i locali del partito politico, i locali di un membro del comitato elettorale e i locali di tale organizzazione, nonché il materiale per ufficio appartenente a tali soggetti.
39
La sezione VI del codice elettorale, dedicata alle elezioni del Parlamento europeo, contiene in particolare gli articoli 341 e 343 di tale codice. Ai sensi dell’articolo 341 di detto codice, il diritto di designare i candidati a tali elezioni spetta al comitato elettorale di un partito politico, al comitato elettorale di una coalizione e al comitato elettorale di elettori. Conformemente all’articolo 343 del medesimo codice, la lista dei candidati deve essere sostenuta dalle firme di almeno 10000 elettori residenti permanentemente nella circoscrizione elettorale interessata.
40
La sezione VII del codice elettorale, dedicata alle elezioni dei rappresentanti degli enti territoriali, contiene in particolare gli articoli da 399 a 403.
41
L’articolo 399 di tale codice prevede che il diritto di designare candidati al posto di consiglieri spetta ai comitati elettorali di partiti politici, ai comitati elettorali di coalizioni, ai comitati elettorali di organizzazioni e ai comitati elettorali di elettori.
42
In forza dell’articolo 400, paragrafo 1, di detto codice, il comitato elettorale di un partito politico è tenuto a notificare la propria costituzione alla commissione elettorale nazionale a partire dalla data di pubblicazione del regolamento sulla tenuta delle elezioni e sino al 55o giorno precedente la data delle elezioni.
43
L’articolo 401, paragrafo 1, del medesimo codice dispone che un comitato elettorale di coalizione può essere costituito nel periodo compreso tra la data di pubblicazione del regolamento sulla tenuta delle elezioni e il 55o giorno precedente la data della votazione, circostanza di cui il mandatario elettorale del comitato elettorale di coalizione informa la commissione elettorale non oltre il 55o giorno precedente la data delle elezioni.
44
A norma dell’articolo 402, paragrafo 1, del codice elettorale, il comitato elettorale di un’organizzazione è tenuto a notificare la sua costituzione al commissario elettorale nella circoscrizione del quale tale organizzazione ha la propria sede a decorrere dalla data di pubblicazione del regolamento sulla tenuta delle elezioni e sino al 55o giorno precedente la data della votazione.
45
L’articolo 403 di tale codice prevede quanto segue:
«1.   Ai fini della costituzione di un comitato elettorale di elettori è necessaria la presenza di almeno quindici cittadini titolari del diritto di voto.
2.   Previa raccolta di almeno 1000 firme di cittadini titolari del diritto di voto che sostengono la creazione di un comitato elettorale di elettori, il mandatario elettorale informa la commissione elettorale nazionale della costituzione di detto comitato, fatte salve le disposizioni del paragrafo 3. La notifica può essere effettuata entro e non oltre il cinquantacinquesimo giorno precedente la data della votazione.
3.   Se il comitato elettorale di elettori è stato creato ai fini della designazione di candidati in un solo voivodato:
1)
il numero di cittadini di cui al paragrafo 1 è pari a 5;
2)
il numero di firme di cui al paragrafo 2 è pari a 20, e la notifica di cui al paragrafo 2 è inviata al commissario elettorale competente in ragione della sede del comitato».
46
L’articolo 23, paragrafo 1, della ustawa o radiofonii i telewizji (legge sulla radiodiffusione), del 29 dicembre 1992 (Dz. U. del 1993, n. 7, posizione 34), nella versione applicabile al presente ricorso, dispone che le emittenti radiotelevisive pubbliche offrono ai partiti politici la possibilità di esprimersi su questioni fondamentali attinenti a tematiche pubbliche.
47
In forza dell’articolo 4, paragrafo 1, della ustawa Prawo o stowarzyszeniach (legge relativa alle associazioni), del 7 aprile 1989 (Dz. U. del 1989, n. 20, posizione 104), gli stranieri residenti in Polonia possono far parte di associazioni.
Fase precontenziosa e procedimento dinanzi alla Corte
48
Il 26 aprile 2013, a seguito di scambi infruttuosi intervenuti nell’ambito del sistema EU Pilot, la Commissione ha inviato una lettera di diffida alla Repubblica di Polonia attirando l’attenzione delle autorità polacche sull’incompatibilità, a suo avviso, con il diritto dell’Unione della normativa di tale Stato membro che riserva soltanto ai suoi cittadini il diritto di fondare un partito politico e di divenire membri di tale partito. Detto Stato membro vi ha risposto il 24 luglio 2013, contestando qualsiasi violazione del diritto dell’Unione.
49
Il 22 aprile 2014 la Commissione ha emesso un parere motivato nel quale ribadiva che la Repubblica di Polonia era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 22 TFUE negando ai cittadini dell’Unione che non hanno la cittadinanza polacca, ma che risiedono permanentemente nel territorio della Repubblica di Polonia, il diritto di fondare un partito politico e di divenire membri di tale partito. Di conseguenza, tale istituzione ha invitato la Repubblica di Polonia ad adottare le misure necessarie per conformarsi al parere motivato in parola entro il termine di due mesi a decorrere dal suo ricevimento.
50
Nella sua risposta del 16 giugno 2014, la Repubblica di Polonia ha sostenuto che l’articolo 22 TFUE non conferiva ai cittadini dell’Unione che non hanno la cittadinanza dello Stato membro in cui risiedono il diritto, nello Stato membro di residenza, di fondare un partito politico e di divenire membri di un partito politico.
51
Con lettera del 2 dicembre 2020 il commissario europeo responsabile della giustizia ha chiesto alla Repubblica di Polonia informazioni sull’eventuale evoluzione della sua posizione o sulle eventuali modifiche legislative intervenute al fine di garantire i diritti di cui trattasi ai cittadini dell’Unione non aventi la cittadinanza polacca e residenti nel suo territorio.
52
Poiché le autorità polacche hanno ribadito, con lettera del 26 gennaio 2021, la loro precedente posizione secondo la quale il diritto polacco non è incompatibile con l’articolo 22 TFUE, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso, limitandone l’oggetto a un inadempimento di tale Stato membro agli obblighi ad esso incombenti in forza di tale disposizione a causa del fatto che esso riserverebbe la qualità di membro di un partito politico soltanto ai cittadini polacchi.
53
Con decisione del presidente della Corte del 10 maggio 2022 la Repubblica ceca è stata ammessa a intervenire nel procedimento a sostegno delle conclusioni della Repubblica di Polonia.
Sul ricorso
Sulla ricevibilità del ricorso
Argomenti delle parti
54
Nella sua memoria di intervento, la Repubblica ceca eccepisce l’irricevibilità del ricorso della Commissione, dal momento che l’atto di ricorso non indica chiaramente gli elementi di diritto sui quali il ricorso è fondato e non è formulato in modo tale da evitare che la Corte statuisca ultra petita. Infatti, pur basando il suo ricorso sull’articolo 22 TFUE, la Commissione avrebbe dedotto anche la violazione di altre disposizioni di diritto dell’Unione, in particolare dell’articolo 11 e dell’articolo 12, paragrafo 1, della Carta nonché dell’articolo 20, paragrafo 2, lettera b), TFUE, che non sarebbero ripresi nelle conclusioni dell’atto di ricorso.
55
La Commissione contesta la fondatezza di tale argomento.
Giudizio della Corte
56
Ai sensi dell’articolo 40, quarto comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, le conclusioni dell’istanza d’intervento possono avere come oggetto soltanto l’adesione alle conclusioni di una delle parti.
57
Orbene, la Repubblica di Polonia, convenuta a sostegno delle cui conclusioni la Repubblica ceca è stata autorizzata ad intervenire, non ha sollevato alcuna eccezione di irricevibilità contro il ricorso della Commissione.
58
Ne consegue che la Repubblica ceca, parte interveniente, non è legittimata a sollevare un’eccezione di irricevibilità (v., per analogia, sentenza dell’8 novembre 2007, Spagna/Consiglio, C‑141/05, EU:C:2007:653, punti 27 e 28).
59
Tuttavia, la Corte può esaminare d’ufficio se ricorrano i presupposti contemplati dall’articolo 258 TFUE perché sia proposto un ricorso per inadempimento (v., in tal senso, sentenze del 2 giugno 2016, Commissione/Paesi Bassi, C‑233/14, EU:C:2016:396, punto 43, e del 5 aprile 2017, Commissione/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, punto 50 e giurisprudenza citata).
60
A tale proposito, conformemente all’articolo 120, lettera c), del regolamento di procedura della Corte e alla giurisprudenza di quest’ultima relativa a tale disposizione, il ricorso deve contenere l’oggetto della controversia, i motivi e argomenti dedotti nonché un’esposizione sommaria di detti motivi. Una siffatta indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo sindacato. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali si fonda un ricorso devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo del ricorso stesso e che le conclusioni di quest’ultimo devono essere formulate in modo inequivoco al fine di evitare che la Corte statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi su una censura [sentenza del 5 giugno 2023, Commissione/Polonia (Indipendenza e vita privata dei giudici), C‑204/21, EU:C:2023:442, punto 188 e giurisprudenza citata].
61
La Corte ha altresì dichiarato, in relazione a un ricorso proposto ai sensi dell’articolo 258 TFUE, che in esso le censure devono essere esposte in modo coerente e preciso, così da consentire allo Stato membro e alla Corte di comprendere esattamente la portata della violazione del diritto dell’Unione contestata, presupposto necessario affinché il suddetto Stato possa far valere utilmente i suoi motivi di difesa e affinché la Corte possa verificare l’esistenza dell’inadempimento addotto [sentenza del 5 giugno 2023, Commissione/Polonia (Indipendenza e vita privata dei giudici), C‑204/21, EU:C:2023:442, punto 189 e giurisprudenza citata].
62
In particolare, il ricorso della Commissione deve contenere un’esposizione coerente e dettagliata delle ragioni che l’hanno condotta al convincimento che lo Stato membro interessato è venuto meno a uno degli obblighi impostigli dal diritto dell’Unione [sentenza del 5 giugno 2023, Commissione/Polonia (Indipendenze e vita privata dei giudici), C‑204/21, EU:C:2023:442, punto 190 e giurisprudenza citata].
63
Nel caso di specie, occorre rilevare che dalle conclusioni dell’atto introduttivo del giudizio risulta chiaramente che la Commissione contesta alla Repubblica di Polonia la violazione dell’articolo 22 TFUE in quanto tale Stato membro nega ai cittadini dell’Unione che non hanno la cittadinanza polacca ma che risiedono nel suo territorio il diritto di essere membri di un partito politico. L’atto di ricorso contiene un’esposizione coerente e precisa delle ragioni che hanno indotto tale istituzione a ritenere che tale rifiuto impedisca a detti cittadini dell’Unione di esercitare il loro diritto di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo alle stesse condizioni dei cittadini polacchi.
64
In particolare, come indicato dall’avvocato generale al paragrafo 48 delle sue conclusioni, dai motivi del ricorso risulta chiaramente che, secondo la Commissione, l’articolo 22 TFUE deve essere interpretato nel contesto definito segnatamente dall’articolo 20, paragrafo 2, lettera b), TFUE e prendendo in considerazione i collegamenti esistenti tra detto articolo 22 TFUE e gli articoli 11 e 12 della Carta, senza che se ne possa dedurre che la Commissione tenti di dimostrare una violazione autonoma di tali disposizioni. Il riferimento, in taluni punti dell’atto introduttivo del ricorso, all’articolo 20, paragrafo 2, lettera b), TFUE nonché agli articoli 11 e 12 della Carta non ha quindi l’effetto di rendere ambigua la formulazione di tale atto di ricorso.
65
Di conseguenza, le condizioni previste dall’articolo 258 TFUE per la proposizione di un ricorso per inadempimento sono soddisfatte e il ricorso della Commissione dev’essere considerato ricevibile.
Nel merito
Argomenti delle parti
66
La Commissione sostiene che l’articolo 22 TFUE garantisce a ogni cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro senza averne la cittadinanza il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo in tale Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di quest’ultimo Stato. Di conseguenza, la Repubblica di Polonia sarebbe venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 22 TFUE riservando, in applicazione dell’articolo 2, paragrafo 1, della legge sui partiti politici, la qualità di membro di un partito politico soltanto ai cittadini polacchi e impedendo così ai cittadini dell’Unione che risiedono in Polonia senza averne la cittadinanza di esercitare i diritti elettorali alle elezioni comunali e del Parlamento europeo alle stesse condizioni dei cittadini polacchi.
67
L’articolo 22 TFUE sancirebbe un principio generale di parità di trattamento e implicherebbe l’eliminazione del requisito della cittadinanza quale condizione per il voto e l’eleggibilità a tali elezioni nonché quella di tutte le misure che possano impedire ai cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza di esercitare il loro diritto di eleggibilità alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro nel cui territorio essi risiedono. Tali cittadini dell’Unione dovrebbero così beneficiare di tutti i mezzi esistenti nell’ordinamento giuridico nazionale che sono a disposizione dei candidati nazionali a dette elezioni.
68
Orbene, in primo luogo, i partiti politici avrebbero un ruolo fondamentale nei sistemi elettorali degli Stati membri, poiché costituirebbero la forma essenziale di partecipazione alla vita politica e il mezzo più comunemente utilizzato per partecipare alle elezioni in quanto candidati. In tali circostanze, il fatto che i cittadini dell’Unione residenti in Polonia senza averne la cittadinanza non possano essere membri di un partito politico e beneficiare così dei numerosi vantaggi che tale qualità di membro comporterebbe – in particolare in termini di notorietà, risorse umane e finanziarie, infrastruttura organizzativa e accesso ai media –, comprometterebbe la loro capacità di presentarsi con successo ed efficacia alle elezioni alle stesse condizioni dei cittadini polacchi.
69
Quand’anche detto cittadino dell’Unione potesse essere iscritto, mediante accordo individuale, nella lista dei candidati del comitato elettorale di un partito politico, egli si troverebbe ciononostante in una posizione meno favorevole di quella dei candidati alle elezioni che sono membri del partito in questione. Un cittadino dell’Unione residente in Polonia senza averne la cittadinanza non avrebbe infatti le stesse possibilità di occupare una posizione vantaggiosa in tale lista e dovrebbe aderire a un programma alla cui elaborazione, in linea di principio, non ha partecipato. Il fatto stesso che egli possa presentarsi in detta lista solo come candidato non membro del partito che la presenta, mentre i cittadini polacchi potrebbero farlo come membri di tale partito, dimostrerebbe, di per sé, che i cittadini dell’Unione residenti in Polonia senza averne la cittadinanza non possono presentarsi come candidati alle elezioni alle stesse condizioni dei cittadini polacchi.
70
In secondo luogo, la Commissione rileva che, sebbene spetti attualmente agli Stati membri disciplinare gli aspetti relativi alle elezioni comunali e del Parlamento europeo che non sono armonizzati a livello dell’Unione, tali Stati devono esercitare le loro competenze nel rispetto del diritto dell’Unione. Una misura nazionale idonea a limitare l’esercizio di uno dei diritti derivanti dallo status di cittadino dell’Unione, quale il diritto di eleggibilità a tali elezioni, potrebbe essere giustificata dall’interesse generale solo se tale misura è compatibile con i diritti fondamentali garantiti dal diritto dell’Unione, il che non avverrebbe nel caso di specie.
71
L’interpretazione dell’articolo 22 TFUE secondo cui l’intenzione del legislatore dell’Unione sarebbe stata di abolire i soli requisiti formali imposti ai cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza non si rifletterebbe né nella lettera di tale disposizione né in quella delle direttive 93/109 e 94/80, e priverebbe l’articolo 22 TFUE del suo effetto utile. Il contenuto e l’ambito di applicazione ratione materiae di detta disposizione non potrebbero essere ridotti ai soli aspetti formali disciplinati da tali direttive e l’obbligo di garantire la parità di trattamento derivante dall’articolo 22 TFUE non sarebbe rimesso in discussione dall’assenza, in tale disposizione, di un elenco esaustivo delle condizioni che devono essere soddisfatte a tal fine.
72
In terzo luogo, adottando le disposizioni relative all’eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo, la Repubblica di Polonia attuerebbe il diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, e sarebbe quindi tenuta a conformarsi alle disposizioni di quest’ultima. Pertanto, l’ambito di applicazione e i requisiti di cui all’articolo 20, paragrafo 2, lettera b), e all’articolo 22 TFUE dovrebbero essere interpretati tenendo conto di tali disposizioni della Carta, e in particolare del suo articolo 12, paragrafo 1, la cui formulazione corrisponderebbe a quella dell’articolo 11 della CEDU.
73
La privazione del diritto di essere membro di un partito politico costituirebbe una limitazione del diritto fondamentale alla libertà di associazione e, conformemente all’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, non potrebbe eccedere le limitazioni ammesse dalla CEDU. I motivi enunciati all’articolo 11, paragrafo 2, della CEDU che possono giustificare una limitazione del diritto alla libertà di associazione non si applicherebbero nel caso di specie. Inoltre, la Corte europea dei diritti dell’uomo avrebbe dichiarato, nella sentenza del 27 aprile 1995, Piermont c. Francia (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, § 64), che gli Stati membri non possono avvalersi dell’articolo 16 della CEDU nei confronti dei cittadini di altri Stati membri che facciano valere diritti loro conferiti dai Trattati.
74
Il divieto di essere membro di un partito politico non potrebbe essere giustificato dall’obiettivo di evitare che i cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza possano partecipare alla vita politica del loro Stato di residenza e influenzare, in particolare, i risultati delle elezioni legislative o presidenziali che rientrano nella competenza esclusiva degli Stati membri.
75
Da un lato, senza sostenere che il diritto dell’Unione riconosce ai cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza un diritto di partecipazione alla vita politica di tale Stato membro senza restrizione alcuna, la Commissione rileva che i diritti politici sono stati inclusi nelle disposizioni del Trattato FUE relative alla cittadinanza allo scopo di garantire che detti cittadini possano integrarsi e svolgere un ruolo politico attivo nel loro Stato membro di residenza per quanto riguarda le elezioni comunali e del Parlamento europeo, come sarebbe altresì confermato dal decimo considerando della direttiva 93/109 e dal quattordicesimo considerando della direttiva 94/80. Dall’altro lato, gli Stati membri sarebbero liberi di riservare ai propri cittadini il diritto di eleggibilità alle elezioni nazionali o, in taluni casi, regionali, o ancora di adottare norme particolari aventi l’effetto di limitare i diritti conferiti ai cittadini dell’Unione residenti in tali Stati membri senza averne la cittadinanza nella loro qualità di membri di un partito politico, in particolare negando loro il diritto di partecipare alle decisioni del partito interessato relative alla designazione dei candidati alle elezioni legislative nazionali.
76
L’interpretazione dell’articolo 22 TFUE difesa dalla Commissione non lederebbe il principio del rispetto dell’identità nazionale, in quanto, da un lato, l’articolo 4, paragrafo 2, TUE dovrebbe essere interpretato conformemente alle altre disposizioni dei Trattati, ivi compreso l’articolo 22 TFUE, e, dall’altro, quest’ultimo articolo si applicherebbe esclusivamente alle elezioni comunali e del Parlamento europeo, e non alle elezioni legislative nazionali.
77
In ogni caso, la Repubblica di Polonia non avrebbe fornito alcuna prova del fatto che la possibilità, per i cittadini dell’Unione residenti in tale Stato membro senza averne la cittadinanza, che intendano candidarsi alle elezioni comunali e del Parlamento europeo in detto Stato membro, di divenire membri di un partito politico costituisca una minaccia per l’identità nazionale di detto Stato membro.
78
La Repubblica di Polonia, sostenuta dalla Repubblica ceca, sostiene, in primo luogo, che l’articolo 22 TFUE non è direttamente applicabile e necessita l’adozione di atti legislativi ulteriori da parte del Consiglio. Le modalità di esercizio dei diritti di cui all’articolo 22 TFUE sarebbero fissate dalle direttive 94/80 e 93/109, i cui considerando si riferirebbero espressamente all’obiettivo principale e alle circostanze che accompagnano l’introduzione dell’articolo 8 B, paragrafi 1 e 2, CE, che corrisponde all’attuale articolo 22 TFUE. Orbene, dal quarto considerando della direttiva 94/80 e dal quinto considerando della direttiva 93/109 risulterebbe che l’articolo 22 TFUE non presuppone un’armonizzazione globale dei sistemi elettorali degli Stati membri. L’intenzione del legislatore dell’Unione sarebbe stata di giungere ad eliminare i requisiti formali che impedivano l’esercizio, da parte dei cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza, del loro diritto di voto e di eleggibilità, o che avrebbero limitato tale diritto a causa di condizioni supplementari imposte esclusivamente a tali persone dagli Stati membri senza una giustificazione sufficiente.
79
In secondo luogo, la Repubblica di Polonia, sostenuta dalla Repubblica ceca, osserva che il diritto polacco attua le garanzie derivanti dall’articolo 22 TFUE. In particolare, tale diritto non subordinerebbe la possibilità per i cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza di candidarsi alle elezioni comunali e del Parlamento europeo all’appartenenza a un partito politico. Inoltre, il diritto polacco conferirebbe ai cittadini dell’Unione residenti in Polonia senza averne la cittadinanza la possibilità di utilizzare tutte le forme di candidatura disponibili, compresa la candidatura in una lista proposta da un partito politico o da una coalizione di partiti politici, dal momento che l’iscrizione in tale lista non sarebbe subordinata all’appartenenza di tale persona a un qualsiasi partito.
80
In terzo luogo, tale Stato membro, sostenuto dalla Repubblica ceca, afferma che l’articolo 22 TFUE non conferisce ai cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza il diritto di divenire membri di partiti politici e di partecipare senza limiti alla vita politica nello Stato membro in cui risiedono e non obbliga gli Stati membri a consentire a tali cittadini di esercitare un tale diritto e di avere un’influenza, attraverso il sistema dei partiti, sul risultato delle elezioni legislative e presidenziali nazionali. L’appartenenza a un partito politico consentirebbe di partecipare all’elezione degli organi interni di tale partito, che decidono in merito all’orientamento delle sue azioni a tutti i livelli, e non soltanto per quanto riguarda le elezioni comunali e del Parlamento europeo.
81
La determinazione delle regole di funzionamento, della struttura e degli obiettivi dei partiti politici attivi negli Stati membri rientrerebbe, in linea di principio, nella competenza esclusiva di ciascuno Stato membro. L’interpretazione dell’articolo 22 TFUE proposta dalla Commissione sarebbe contraria alla finalità e alla portata di tale disposizione nonché al principio di attribuzione definito all’articolo 5, paragrafo 2, TUE. Essa condurrebbe all’applicazione delle disposizioni dei Trattati in un settore rientrante nella competenza degli Stati membri, in violazione dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, TUE.
82
Poiché l’articolo 22 TFUE non riconoscerebbe ai cittadini dell’Unione il diritto di divenire membri di partiti politici, l’articolo 12 della Carta non troverebbe applicazione. Per contro, il diritto polacco rispetterebbe pienamente il diritto di associazione di cui all’articolo 11 della CEDU, tenendo conto dell’articolo 16 di tale convenzione, che autorizza l’introduzione di restrizioni all’attività politica degli stranieri.
83
In quarto luogo, la Repubblica di Polonia, sostenuta dalla Repubblica ceca, asserisce che la Commissione non ha dimostrato la sua allegazione secondo la quale il divieto imposto ai cittadini dell’Unione residenti in Polonia senza averne la cittadinanza di divenire membri di un partito politico limiterebbe la possibilità per questi ultimi di esercitare il loro diritto di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo, essendo tale allegazione puramente ipotetica e non suffragata da dati o prove concreti.
84
La Repubblica di Polonia contesta l’argomento della Commissione secondo il quale l’appartenenza ad un partito politico presenterebbe numerosi vantaggi per i candidati alle elezioni, di cui i candidati indipendenti non potrebbero beneficiare. Anzitutto, la Commissione non avrebbe dimostrato che una tale appartenenza sarebbe rilevante per l’immagine che i candidati alle elezioni comunali e del Parlamento europeo trasmettono alla mente degli elettori. Tale immagine dipenderebbe piuttosto dall’attività dei candidati, e non sarebbe legata all’affiliazione ad un partito. Quest’ultima non inciderebbe quindi sulle loro possibilità di essere eletti.
85
Inoltre, la Commissione non avrebbe tenuto conto nemmeno dei meccanismi esistenti nel diritto polacco volti a prevenire il trattamento preferenziale dei comitati elettorali dei partiti e delle coalizioni rispetto ai comitati elettorali degli elettori e delle organizzazioni, in particolare del limite delle spese di propaganda elettorale, applicabile a tutti i comitati elettorali, delle regole di utilizzazione dei locali e del materiale applicabili ai comitati elettorali nonché della normativa nazionale relativa all’accesso ai media, che garantisce tale accesso a tutti i comitati elettorali in condizioni analoghe. Per il resto, il fatto che il diritto di esprimersi sulle emittenti radiotelevisive pubbliche su questioni fondamentali attinenti a tematiche pubbliche al di fuori del periodo di campagna elettorale sarebbe garantito ai partiti politici discenderebbe dal loro ruolo nel sistema politico dello Stato e rientrerebbe nella competenza di quest’ultimo. Inoltre, tutti i candidati avrebbero accesso ai social media su un piano di parità.
86
Infine, l’affermazione della Commissione secondo cui i cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza sarebbero meno conosciuti e i vantaggi derivanti dalla qualità di membro di un partito politico sarebbero quindi per essi ancora maggiori, sarebbe parimenti aprioristica e non confermata dai fatti. La notorietà di una persona nella società dipenderebbe esclusivamente dalle sue iniziative e dal suo livello di impegno e non avrebbe nulla a che vedere con la sua cittadinanza. I cittadini dell’Unione che si presentino come candidati alle elezioni comunali e del Parlamento europeo in Polonia senza averne la cittadinanza susciterebbero l’interesse degli elettori per il solo fatto di essere originari di un altro Stato membro e in quanto la loro esperienza può apportare qualcosa di nuovo alla vita pubblica polacca. La Repubblica di Polonia avrebbe dimostrato, riferendosi ad un rapporto di studi elaborato dal Centrum Badania Opinii Społecznej (Centro studi sull’opinione pubblica, Polonia), che, a causa della specificità delle elezioni comunali e del Parlamento europeo, la personalità del candidato avrebbe un’importanza cruciale per l’immagine che egli trasmette agli elettori e la sua appartenenza a un partito politico assumerebbe, a tale riguardo, un carattere secondario.
87
La Repubblica ceca aggiunge che la Commissione non ha dimostrato l’esistenza di un nesso diretto tra l’appartenenza a un partito politico e la possibilità di una candidatura efficace ed effettiva a alle elezioni comunali o del Parlamento europeo. Peraltro, tale Stato membro ritiene che la Commissione abbia richiamato una base giuridica errata a sostegno del suo ricorso. La compatibilità con il diritto dell’Unione di una normativa nazionale che impedisce ai cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza di divenire membri di un partito politico dovrebbe essere esaminata non già alla luce dell’articolo 22 TFUE, bensì del divieto generale di discriminazione in base alla cittadinanza contenuto nell’articolo 18 TFUE. Orbene, poiché la semplice appartenenza di tale cittadino a un partito politico non gli conferirebbe per questo la qualità di candidato alle elezioni comunali o del Parlamento europeo, una siffatta normativa nazionale non potrebbe essere considerata incompatibile con il divieto generale di discriminazione di cui all’articolo 18 TFUE o con un’altra disposizione del diritto primario che preveda un divieto specifico di discriminazione.
Giudizio della Corte
88
Con il suo ricorso la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica di Polonia, negando ai cittadini dell’Unione residenti in Polonia senza averne la cittadinanza il diritto di essere membri di un partito politico, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 22 TFUE.
89
Al fine di esaminare la fondatezza di tale ricorso, occorre determinare la portata dell’articolo 22 TFUE prima di valutare se la differenza di trattamento così istituita dalla normativa polacca sulla base della cittadinanza, in ordine alla possibilità di divenire membro di un partito politico, sia vietata da tale disposizione o possa eventualmente essere giustificata da motivi attinenti al rispetto dell’identità nazionale di uno Stato membro.
– Sulla portata dell’articolo 22 TFUE
90
Secondo una consolidata giurisprudenza della Corte, nell’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione, occorre tener conto non soltanto dei termini in cui essa è formulata e degli obiettivi che essa persegue, ma anche del suo contesto. Anche la genesi di una disposizione del diritto dell’Unione può offrire elementi pertinenti per la sua interpretazione [sentenza del 14 luglio 2022, Italia e Comune di Milano/Consiglio (Sede dell’agenzia europea per i medicinali), C‑59/18 e C‑182/18, EU:C:2022:567, punto 67 e giurisprudenza citata].
91
In primo luogo, secondo la formulazione dell’articolo 22 TFUE, i cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro di cui non sono cittadini beneficiano del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo alle stesse condizioni dei cittadini di quest’ultimo Stato membro e tali diritti sono esercitati con riserva delle modalità che il Consiglio adotta.
92
Il tenore letterale dell’articolo 22 TFUE non contiene alcun riferimento alle condizioni relative all’acquisizione della qualità di membro di un partito politico.
93
Per contro, da tale tenore letterale risulta, anzitutto, che il diritto di voto e di eleggibilità conferito ai cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non sono cittadini riguarda le elezioni comunali e del Parlamento europeo in detto Stato membro.
94
Ne risulta, inoltre, che tali cittadini dell’Unione beneficiano di tale diritto «alle stesse condizioni» dei cittadini dello Stato membro in cui risiedono. Rinviando alle condizioni del diritto di voto e di eleggibilità applicabili ai cittadini dello Stato membro di residenza di tale cittadino dell’Unione, l’articolo 22 TFUE introduce il divieto, per tale Stato membro, di subordinare l’esercizio di tale diritto da parte di detto cittadino dell’Unione a condizioni diverse da quelle applicabili ai propri cittadini.
95
Tale disposizione stabilisce quindi uno specifico divieto di discriminazione in base alla cittadinanza applicabile all’esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo (v., in tal senso, sentenze del 12 settembre 2006, Spagna/Regno Unito, C‑145/04, EU:C:2006:543, punto 66; del 12 settembre 2006, Eman e Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, punto 53, e del 6 ottobre 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punto 42) e, di conseguenza, si applica a qualsiasi misura nazionale che operi una differenza di trattamento tale da compromettere l’esercizio effettivo di tali diritti.
96
Inoltre, occorre rilevare che tale divieto di discriminazione non è che l’espressione specifica del principio generale di uguaglianza che rientra nei principi fondamentali del diritto dell’Unione [v., per analogia, sentenza del 20 febbraio 2024, X (Assenza di motivi di recesso), C‑715/20, EU:C:2024:139, punto 43 e giurisprudenza citata].
97
In conformità ad una giurisprudenza costante, l’articolo 18, primo comma, TFUE è applicabile in maniera autonoma soltanto in situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione per le quali il Trattato FUE non preveda norme specifiche che vietano discriminazioni (sentenza del 15 luglio 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punto 65).
98
La Repubblica ceca non può quindi validamente affermare a sostegno della Repubblica di Polonia che la normativa nazionale oggetto del ricorso della Commissione rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 18, primo comma, TFUE, e non in quello dell’articolo 22 TFUE.
99
Infine, dalla formulazione dell’articolo 22 TFUE risulta che tali diritti di voto e di eleggibilità sono esercitati con riserva delle modalità che il Consiglio adotta.
100
A tale proposito, le direttive 93/109 e 94/80, che sono state adottate sul fondamento dell’articolo 8 B CE, divenuto articolo 22 TFUE, stabiliscono le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità, rispettivamente, alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali.
101
Vero è che tali direttive, le quali, come risulta dal quinto considerando della direttiva 93/109 e dal quarto considerando della direttiva 94/80, non realizzano un’armonizzazione esaustiva dei sistemi elettorali degli Stati membri, non contengono disposizioni relative alle condizioni relative all’acquisizione, da parte di cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro senza averne la cittadinanza, della qualità di membro di un partito politico.
102
Tuttavia, l’ambito di applicazione di tali direttive non può, neppure implicitamente, limitare la portata dei diritti e degli obblighi derivanti dall’articolo 22 TFUE. Ciò considerato, occorre infatti rilevare che il divieto specifico di discriminazione in base alla cittadinanza contenuto in tale disposizione è ivi enunciato in termini generali e che, secondo la formulazione stessa dell’articolo 22 TFUE, solo l’esercizio dei diritti di voto e di eleggibilità ivi sanciti è soggetto alle modalità che il Consiglio adotta. Se è certamente vero che tali modalità possono «comportare disposizioni derogatorie ove problemi specifici di uno Stato membro lo giustifichino», esse non possono invece, al di fuori di tale ipotesi particolare, avere l’effetto di compromettere in generale l’effetto utile di tali diritti.
103
A tale proposito, sebbene in assenza di disposizioni specifiche relative alle condizioni secondo le quali i cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza possono divenire membri di partiti politici in tale Stato membro, la determinazione di tali condizioni rientri nella competenza degli Stati membri, questi ultimi, nell’esercizio di tale competenza, sono tenuti a rispettare gli obblighi per essi derivanti dal diritto dell’Unione [v., per analogia, sentenze del 2 marzo 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punto 41 e giurisprudenza citata; del 14 dicembre 2021, Stolichna obshtina, rayonPancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, punto 38; del 5 giugno 2023, Commissione/Polonia (Indipendenza e vita privata dei giudici), C‑204/21, EU:C:2023:442, punto 63, e del 5 settembre 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Perdita della cittadinanza danese), C‑689/21, EU:C:2023:626, punto 30 e giurisprudenza citata].
104
Pertanto, pur conformandosi alle modalità stabilite dalle suddette direttive, uno Stato membro non può, al di fuori dei settori da esse disciplinati, assoggettare un cittadino dell’Unione che risiede in tale Stato membro senza averne la cittadinanza a disposizioni nazionali che introducono una disparità di trattamento nell’esercizio dei diritti conferitigli dall’articolo 22 TFUE, pena rimettere in discussione l’effetto utile del divieto di discriminazione in base alla cittadinanza sancito da detto articolo (v., per analogia, per quanto concerne l’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, sentenze del 12 marzo 2014, O. e B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punto 54, e del 27 giugno 2018, Altiner e Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, punto 26).
105
Di conseguenza, né l’assenza, nelle direttive 93/109 e 94/80, di disposizioni relative alle condizioni secondo le quali i cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza possono divenire membri di partiti politici in tale Stato membro, né il principio secondo cui qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei Trattati appartiene agli Stati membri, sancito all’articolo 4, paragrafo 1, e all’articolo 5, paragrafo 2, TUE, consentono di concludere che la determinazione delle condizioni per l’acquisizione della qualità di membro di un partito politico esula dall’ambito di applicazione dell’articolo 22 TFUE.
106
Per quanto riguarda, in secondo luogo, il contesto in cui si inserisce l’articolo 22 TFUE, occorre fare riferimento sia alle altre disposizioni del Trattato FUE, sia alle disposizioni di pari rango, contenute in particolare nel Trattato UE e nella Carta.
107
A tale proposito, occorre rilevare, sotto un primo profilo, che l’articolo 22 TFUE si colloca nella seconda parte del Trattato FUE, contenente le disposizioni relative alla non discriminazione e alla cittadinanza dell’Unione.
108
L’articolo 20 TFUE conferisce a chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro lo status di cittadino dell’Unione, il quale, secondo una giurisprudenza costante, è destinato ad essere lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri [sentenze del 20 settembre 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punto 31; del 18 gennaio 2022, Wiener Landesregierung (Revoca di una garanzia di naturalizzazione), C‑118/20, EU:C:2022:34, punto 38 e giurisprudenza citata, nonché del 9 giugno 2022, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punto 49].
109
L’articolo 22 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 20, paragrafo 2, TFUE, ricollega il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo allo status di cittadino dell’unione (v., in tal senso, sentenze del 9 giugno 2022, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punti da 49 a 51 e giurisprudenza citata, e del 18 aprile 2024, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, punti 40 e 41).
110
Inoltre, conformemente all’articolo 20, paragrafo 2, e all’articolo 21 TFUE, la cittadinanza dell’Unione conferisce a ciascun cittadino dell’Unione il diritto fondamentale e individuale di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal Trattato FUE e le disposizioni adottate in applicazione dello stesso (sentenza del 9 giugno 2022, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études economiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punto 50).
111
Esiste quindi un nesso tra, da un lato, il diritto di libera circolazione e di soggiorno e, dall’altro, il diritto di voto e di eleggibilità dei cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza alle elezioni comunali e del Parlamento europeo. Come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 94 e 95 delle sue conclusioni, tale nesso è stato stabilito sin dalla consacrazione di tale diritto di voto e di eleggibilità da parte del Trattato di Maastricht, collegando detto diritto a quello di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.
112
Sotto un secondo profilo, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, TUE, il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa, la quale incarna il valore della democrazia. Essa costituisce, in forza dell’articolo 2 TUE, uno dei valori sui quali l’Unione si fonda (v., in tal senso, sentenze del 19 dicembre 2019, Puppinck e a./Commissione, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punto 64, e del 19 dicembre 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punto 63).
113
L’articolo 10, paragrafi 2 e 3, TUE riconosce il diritto dei cittadini dell’Unione di essere direttamente rappresentati nel Parlamento europeo e di partecipare alla vita democratica dell’Unione.
114
Come indicato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 101 delle sue conclusioni, tale articolo 10 TUE evidenzia, per quanto riguarda le elezioni del Parlamento europeo, il nesso tra il principio di democrazia rappresentativa all’interno dell’Unione e il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo connesso alla cittadinanza dell’Unione, garantito all’articolo 22, paragrafo 2, TFUE.
115
Sotto un terzo profilo, l’articolo 12, paragrafo 1, della Carta riconosce a chiunque il diritto alla libertà di associazione a tutti i livelli, segnatamente in campo politico, sindacale e civico.
116
Il suddetto diritto corrisponde a quello garantito all’articolo 11, paragrafo 1, della CEDU e deve quindi essergli riconosciuto lo stesso significato e la stessa portata di quest’ultimo, conformemente all’articolo 52, paragrafo 3, della Carta [v., in tal senso, sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, punto 111], il che non preclude che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa [sentenza del 22 giugno 2023, K.B. e F.S. (Rilevabilità d’ufficio di una questione in ambito penale), C‑660/21, EU:C:2023:498, punto 41].
117
In tale contesto, dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo emerge che il diritto alla libertà di associazione costituisce uno dei fondamenti essenziali di una società democratica e pluralista, in quanto consente ai cittadini di agire collettivamente in settori di interesse comune e di contribuire, in tal modo, al buon funzionamento della vita pubblica (v., in tal senso, Corte EDU, 17 febbraio 2004, Gorzelik e a. c. Polonia, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, §§ 88, 90 e 92).
118
Orbene, il ruolo fondamentale dei partiti politici nell’espressione della volontà dei cittadini dell’Unione è riconosciuto, per quanto riguarda i partiti politici a livello europeo, dall’articolo 10, paragrafo 4, TUE e dall’articolo 12, paragrafo 2, della Carta.
119
I partiti politici, tra le cui funzioni vi è quella di presentare candidati alle elezioni (v., per analogia, Corte EDU, 8 luglio 2008, Partito laburista georgiano c. Georgia, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, § 142), assumono così una funzione essenziale nel sistema di democrazia rappresentativa sul quale si fonda il funzionamento dell’Unione, conformemente all’articolo 10, paragrafo 1, TUE.
120
Ne consegue che la qualità di membro di un partito politico contribuisce sostanzialmente all’esercizio effettivo del diritto di eleggibilità, quale conferito dall’articolo 22 TFUE.
121
In terzo luogo, per quanto riguarda l’obiettivo dell’articolo 22 TFUE, tale articolo mira, anzitutto, a conferire ai cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro senza averne la cittadinanza il diritto di partecipazione al processo elettorale democratico di tale Stato membro. Tale diritto si estende, come rilevato al punto 93 della presente sentenza, alla partecipazione a tale processo mediante il diritto di voto e di eleggibilità a livello europeo e locale.
122
Inoltre, detto articolo è inteso a garantire la parità di trattamento tra i cittadini dell’Unione, il che implica, affinché il diritto di eleggibilità dei cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza possa essere esercitato in maniera effettiva, un pari accesso ai mezzi esistenti nell’ordinamento giuridico nazionale di cui dispongono i cittadini di detto Stato membro ai fini dell’esercizio di tale diritto per quanto concerne le elezioni comunali e del Parlamento europeo.
123
Infine, dal nesso tra, da un lato, la libertà di circolazione e di soggiorno e, dall’altro, il diritto di voto e di eleggibilità a tali elezioni, menzionato al punto 111 della presente sentenza, risulta che quest’ultimo diritto tende, in particolare, a favorire la progressiva integrazione del cittadino dell’Unione interessato nella società dello Stato membro ospitante [sentenze del 14 novembre 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punto 56, e del 18 gennaio 2022, Wiener Landesregierung (Revoca di una garanzia di naturalizzazione), C‑118/20, EU:C:2022:34, punto 42].
124
Come sottolineato dall’avvocato generale ai paragrafi 101 e 102 delle sue conclusioni, l’articolo 22 TFUE è quindi volto a garantire la rappresentatività dei cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza quale corollario della loro integrazione nella società dello Stato membro ospitante.
125
Di conseguenza, si deve considerare che l’articolo 22 TFUE, interpretato alla luce degli articoli 20 e 21 TFUE, dell’articolo 10 TUE nonché dell’articolo 12 della Carta, esige che, affinché i cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza possano esercitare in maniera effettiva il loro diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo in tale Stato membro, essi godano di un pari accesso ai mezzi di cui dispongono i cittadini di detto Stato membro ai fini dell’esercizio effettivo di tali diritti.
– Sull’esistenza di una disparità di trattamento vietata dall’articolo 22 TFUE
126
Come risulta dal punto 89 della presente sentenza, la normativa polacca stabilisce una disparità di trattamento in base alla cittadinanza per quanto attiene alla possibilità di divenire membro di un partito politico.
127
La Repubblica di Polonia, sostenuta dalla Repubblica ceca, ritiene tuttavia, in subordine, che tale differenza di trattamento non sia contraria all’articolo 22 TFUE, dal momento che, sotto un primo profilo, il diritto polacco conferisce ai cittadini dell’Unione che risiedono in Polonia senza averne la cittadinanza la possibilità di utilizzare tutte le forme disponibili di candidatura alle elezioni, compresa la candidatura in una lista proposta da un partito politico o da una coalizione di partiti politici, in quanto l’iscrizione in detta lista non è subordinata all’appartenenza di tale persona a un qualsivoglia partito.
128
Sotto un secondo profilo, la Commissione non avrebbe dimostrato che il divieto per tali cittadini dell’Unione di divenire membri di un partito politico limiterebbe l’esercizio del loro diritto di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo.
129
A quest’ultimo proposito, occorre ricordare, come risulta da una giurisprudenza costante della Corte, che la Commissione è tenuta a provare l’esistenza degli inadempimenti da essa dedotti, senza potersi basare su una qualsivoglia presunzione [sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, punto 36 e giurisprudenza citata].
130
Tuttavia, l’esistenza di un inadempimento può essere dimostrata, nel caso in cui esso tragga origine dall’adozione di una misura legislativa o regolamentare la cui esistenza e applicazione non siano contestate, mediante un’analisi giuridica delle disposizioni della stessa misura [sentenze del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, punto 37 e giurisprudenza citata, nonché del 16 novembre 2021, Commissione/Ungheria (Configurazione come reato del sostegno ai richiedenti asilo), C‑821/19, EU:C:2021:930, punto 106].
131
Nel caso di specie, l’inadempimento che la Commissione addebita alla Repubblica di Polonia trae origine nell’adozione di una misura legislativa, segnatamente l’articolo 1, paragrafo 2, della legge sui partiti politici, di cui tale Stato membro non contesta né l’esistenza né l’applicazione e le cui disposizioni sono oggetto di un’analisi giuridica nell’atto introduttivo del giudizio.
132
Occorre quindi esaminare la fondatezza di tale analisi verificando se la differenza di trattamento istituita dall’articolo 2, paragrafo 1, della legge sui partiti politici comporti che i cittadini dell’Unione residenti in Polonia senza averne la cittadinanza non beneficiano di un pari accesso ai mezzi di cui dispongono i cittadini di tale Stato membro ai fini dell’esercizio effettivo del loro diritto di eleggibilità, in violazione dell’articolo 22 TFUE.
133
Occorre rilevare a tale proposito che, conformemente all’articolo 84, paragrafo 1, del codice elettorale, il diritto di designare i candidati alle elezioni spetta ai comitati elettorali che conducono, sulla base del principio di esclusività, la campagna elettorale per conto di tali candidati. Dall’articolo 84, paragrafi 2 e 4, di detto codice risulta che, in occasione delle elezioni del Parlamento europeo in Polonia, i comitati elettorali sono costituiti da partiti politici, da coalizioni di partiti politici nonché da elettori e che, in occasione delle elezioni degli organi rappresentativi di enti territoriali nonché delle elezioni dei sindaci, i comitati elettorali sono inoltre costituiti da organizzazioni sociali.
134
È quindi possibile, in linea di principio, come sostenuto dalla Repubblica di Polonia, che un candidato indipendente che non appartiene ad un partito politico possa essere designato da un comitato elettorale di un partito politico o di una coalizione di partiti politici.
135
Tuttavia, da un lato, il fatto di non essere membro di un partito politico in applicazione dell’articolo 2, paragrafo 1, della legge sui partiti politici ha in linea di principio la conseguenza di escludere un cittadino dell’Unione residente in Polonia senza averne la cittadinanza da una partecipazione all’adozione della decisione di tale partito in merito alla sua designazione da parte del suo comitato elettorale o perlomeno di limitare tale partecipazione. Gli argomenti della Repubblica di Polonia diretti a giustificare il divieto imposto a tali cittadini dell’Unione di divenire membri di partiti politici con la necessità di escludere l’influenza di tali cittadini dell’Unione, in particolare, sugli organi interni di un partito politico che decidono le azioni di quest’ultimo testimoniano proprio l’importanza del fatto di possedere la qualità di membro di un partito politico per partecipare alle decisioni di quest’ultimo.
136
Per quanto riguarda i potenziali candidati che condividono le idee politiche di un partito politico, il divieto di divenire membri di quest’ultimo, se è vero che non rende impossibile la loro designazione da parte di un comitato elettorale di un partito politico o di una coalizione di partiti politici, perlomeno la complica, dal momento che, in linea di principio, sono i membri di un partito politico a scegliere i candidati che devono essere designati nonché la posizione che occupano nelle loro liste, la quale può influire sulle loro possibilità di essere eletti.
137
Tale circostanza pone i cittadini dell’Unione residenti in Polonia senza averne la cittadinanza in una situazione meno favorevole di quella dei cittadini polacchi, membri di un partito politico, in ordine alla possibilità di candidarsi alle elezioni comunali e del Parlamento europeo nella lista di un partito politico.
138
Dall’altro lato, il fatto che i cittadini polacchi possano scegliere di candidarsi sia come membri di un partito politico sia come candidati indipendenti, mentre i cittadini dell’Unione che risiedono in Polonia senza averne la cittadinanza dispongono solo di quest’ultima possibilità, dimostra, come indicato dall’avvocato generale al paragrafo 119 delle sue conclusioni, che tali cittadini dell’Unione non possono esercitare il loro diritto di eleggibilità a tali elezioni alle stesse condizioni dei cittadini polacchi.
139
La differenza di trattamento istituita dall’articolo 2, paragrafo 1, della legge sui partiti politici comporta quindi che i cittadini dell’Unione residenti in Polonia senza averne la cittadinanza non beneficiano di un pari accesso ai mezzi di cui dispongono i cittadini di tale Stato membro ai fini dell’esercizio effettivo del loro diritto di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo.
140
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dagli argomenti della Repubblica di Polonia secondo i quali, da un lato, l’appartenenza a un partito politico non influenzerebbe le possibilità dei candidati di essere eletti, poiché tali possibilità dipenderebbero in realtà dalle loro attività e dalla loro personalità e, dall’altro, i cittadini dell’Unione che risiedono in tale Stato membro senza averne la cittadinanza hanno la possibilità di candidarsi alle elezioni comunali e del Parlamento europeo nelle liste predisposte dai comitati elettorali diversi dai comitati elettorali dei partiti politici.
141
Infatti, sotto un primo profilo, come ricordato ai punti da 117 a 119 della presente sentenza, i partiti politici hanno un ruolo fondamentale nel sistema elettorale e, di conseguenza, nel buon funzionamento del sistema democratico europeo. La stessa Repubblica di Polonia riconosce tale ruolo per quanto riguarda le elezioni nazionali, sostenendo che la costituzione e il funzionamento dei partiti politici hanno principalmente lo scopo di favorire l’accesso dei loro membri al potere nello Stato membro interessato. Orbene, tale constatazione si applica anche alle elezioni comunali e del Parlamento europeo.
142
Pertanto, sebbene l’effetto prodotto presso gli elettori dalla personalità dei candidati alle elezioni e dalle loro attività non possa essere sottovalutato, la loro appartenenza a un partito politico, che, per sua natura, cerca di ottenere per i suoi candidati un risultato favorevole alle elezioni e le cui strutture organizzative e risorse umane, amministrative e finanziarie sono dedicate al perseguimento di tale obiettivo, è tale da favorire la loro elezione. Peraltro, i rapporti di studi presentati dalla Repubblica di Polonia dimostrano il fatto che l’appartenenza ad un partito politico costituisce uno dei criteri che orientano la scelta degli elettori.
143
Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda la possibilità, per i cittadini dell’Unione che risiedono in Polonia senza averne la cittadinanza, di candidarsi a tali elezioni con modalità diverse rispetto all’iscrizione in una lista presentata dal comitato elettorale di un partito politico, ossia essendo designati da un comitato elettorale di elettori o di un’organizzazione, in occasione delle elezioni agli organi rappresentativi di enti territoriali nonché delle elezioni dei sindaci, occorre rilevare che il fatto di invitare tali cittadini dell’Unione a ricorrere a mezzi diversi da quello dell’iscrizione in una lista presentata da un partito politico può condurre ad una polarizzazione tra le liste di candidati nazionali e non nazionali, a una frammentazione del discorso politico e all’emarginazione di tali candidati, il che contrasterebbe con l’obiettivo di integrazione perseguito dall’articolo 22 TFUE.
144
Sotto un terzo profilo, per quanto riguarda l’argomento della Repubblica di Polonia secondo il quale il diritto polacco prevede meccanismi destinati ad evitare che i comitati elettorali dei partiti politici e delle coalizioni di partiti politici beneficino di condizioni più favorevoli rispetto agli altri tipi di comitati elettorali, occorre rilevare, anzitutto, che, in forza dell’articolo 126 del codice elettorale, i comitati elettorali pagano le spese sostenute ai fini delle elezioni mediante risorse proprie.
145
In proposito, l’articolo 132, paragrafo 1, di tale codice prevede che le risorse finanziarie del comitato elettorale di un partito politico possano provenire unicamente dal fondo spese elettorali di tale partito, costituita conformemente alle disposizioni della legge sui partiti politici. Orbene, conformemente agli articoli 24 e 28 di tale legge, le risorse di un partito politico sono costituite dalle quote dei membri, dai proventi di donazioni, eredità e legati, dai redditi da capitale, dalle dotazioni e dalle sovvenzioni previste dalla legge, da redditi provenienti, tra l’altro, da interessi bancari, dalla negoziazione di obbligazioni o dalla cessione di alcuni dei propri attivi e, se essi raccolgono un certo numero di voti in occasione delle elezioni della Dieta, da una dotazione nel corso della legislatura. Conformemente all’articolo 36, paragrafo 1, della legge sui partiti politici, il fondo spese elettorali del partito politico può essere costituita da versamenti effettuati da quest’ultimo, nonché da donazioni, eredità e legati.
146
Per contro, le fonti di finanziamento di un comitato elettorale di elettori o di organizzazioni si limitano, in forza dell’articolo 132, paragrafo 3, di tale codice, ai contributi versati da cittadini polacchi che risiedono permanentemente in Polonia e ai prestiti bancari contratti unicamente ai fini delle elezioni.
147
Di conseguenza, quand’anche le disposizioni nazionali applicabili prevedano massimali di spesa che i comitati elettorali nel loro insieme non possono superare, resta il fatto che i partiti politici dispongono di fonti di finanziamento più numerose, e quindi, in linea di principio, più consistenti, per finanziare la loro campagna elettorale.
148
Inoltre, l’articolo 133 del codice elettorale prevede che, durante la campagna elettorale, il comitato elettorale di un partito politico o di una coalizione, il comitato elettorale di elettori e il comitato elettorale di un’organizzazione possono utilizzare gratuitamente, rispettivamente, i locali del partito politico, i locali di un membro del comitato elettorale e i locali di tale organizzazione, nonché il materiale per ufficio appartenente a tali soggetti. Orbene, la circostanza che i partiti politici dispongano di numerose fonti di finanziamento, come risulta dal punto 145 della presente sentenza, ai fini segnatamente dell’acquisto o della locazione dei loro locali e del materiale per ufficio, ha come corollario il fatto che, rispetto agli altri tipi di comitati elettorali, i comitati elettorali di partiti politici dispongono, in linea di principio, di maggiori capacità in termini di locali e di materiale per ufficio per promuovere la loro campagna elettorale.
149
Infine, per le stesse ragioni, i comitati di partiti politici o di coalizioni di partiti politici dispongono, in linea di principio, di più mezzi da destinare alle spese di comunicazione politica diverse da quelle di cui all’articolo 117, paragrafo 1, del codice elettorale, relativo alla presentazione gratuita dei programmi elettorali sulle emittenti pubbliche radiofoniche e televisive a spese di dette emittenti, e in particolare alla pubblicità sui social network.
150
Tenuto conto di quanto precede, si deve constatare che la disparità di trattamento istituita dall’articolo 2, paragrafo 1, della legge relativa ai partiti politici comporta che i cittadini dell’Unione che risiedono in Polonia senza averne la cittadinanza non beneficiano di un pari accesso ai mezzi di cui dispongono i cittadini di tale Stato membro ai fini dell’esercizio effettivo del loro diritto di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo e costituisce quindi una disparità di trattamento vietata, in linea di principio, dall’articolo 22 TFUE.
– Sul rispetto dell’identità nazionale
151
Occorre inoltre esaminare gli argomenti della Repubblica di Polonia secondo i quali l’interpretazione dell’articolo 22 TFUE in forza della quale, al fine di garantire che il principio di non discriminazione sancito da detto articolo sia rispettato in occasione dell’esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo, gli Stati membri devono consentire ai cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza di divenire membri di un partito politico in tale Stato membro è contraria all’articolo 4, paragrafo 2, TUE, il quale prevede che l’Unione rispetti l’identità nazionale degli Stati membri, insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale.
152
La Repubblica di Polonia sostiene che uno Stato membro non può essere tenuto a consentire a tali cittadini dell’Unione di partecipare in modo permanente e senza restrizioni alla vita politica dello Stato membro in cui risiedono e di avere un’influenza, tramite il sistema dei partiti politici, sul risultato delle elezioni legislative e presidenziali nazionali, il che avverrebbe se tali cittadini avessero il diritto di divenire membri di un partito politico.
153
A tale proposito occorre rilevare, in primo luogo, che l’organizzazione della vita politica nazionale, alla quale contribuiscono i partiti politici, fa parte dell’identità nazionale, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE.
154
Tuttavia, in secondo luogo, poiché il diritto di voto e di eleggibilità conferito dall’articolo 22 TFUE ai cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato senza averne la cittadinanza riguarda le elezioni comunali e del Parlamento europeo in detto Stato membro, tale disposizione non implica né l’obbligo, per tale Stato membro, di riconoscere a tali cittadini il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni nazionali né un divieto, per questo stesso Stato membro, di adottare norme particolari relative all’adozione di decisioni all’interno di un partito politico in ordine alla designazione dei candidati alle elezioni nazionali, che escludano che i membri del partito che non sono cittadini di detto Stato partecipino a tale adozione di decisioni.
155
In terzo luogo, l’articolo 4, paragrafo 2, TUE dev’essere letto tenendo conto delle disposizioni di pari rango, in particolare gli articoli 2 e 10 TUE, e non può dispensare gli Stati membri dal rispetto dei requisiti derivanti dalle stesse [v., in tal senso, sentenza del 5 giugno 2023, Commissione/Polonia (Indipendenza e vita privata dei giudici), C‑204/21, EU:C:2023:442, punto 72].
156
A tale proposito si deve rammentare che il principio di democrazia e il principio di parità di trattamento costituiscono valori su cui si fonda l’Unione, conformemente all’articolo 2 TUE (v., in tal senso, sentenza del 3 giugno 2021, Ungheria/Parlamento, C‑650/18, EU:C:2021:426, punto 94).
157
L’articolo 2 TUE non costituisce una mera enunciazione di orientamenti o di intenti di natura politica, ma contiene valori che fanno parte dell’identità stessa dell’Unione quale ordinamento giuridico comune, valori che sono concretizzati in principi che comportano obblighi giuridicamente vincolanti per gli Stati membri (sentenze del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio, C‑156/21, EU:C:2022:97, punto 232, e del 16 febbraio 2022, Polonia/Parlamento e Consiglio, C‑157/21, EU:C:2022:98, punto 264).
158
Inoltre, come risulta dal punto 112 della presente sentenza, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, TUE, il funzionamento dell’Unione si fonda sul principio della democrazia rappresentativa, il quale concretizza il valore della democrazia citato all’articolo 2 TUE (sentenza del 19 dicembre 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punto 63 e giurisprudenza citata).
159
Garantendo ai cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro senza averne la cittadinanza il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo in detto Stato membro, e ciò alle stesse condizioni dei cittadini di quest’ultimo, l’articolo 22 TFUE traduce i principi della democrazia e, come rilevato al punto 96 della presente sentenza, della parità di trattamento dei cittadini dell’Unione, principi che sono insiti nell’identità e nei valori comuni dell’Unione, ai quali aderiscono gli Stati membri e dei quali essi devono garantire il rispetto nel loro territorio.
160
Di conseguenza, non si può ritenere che il fatto di consentire che tali cittadini dell’Unione diventino membri di un partito politico nel loro Stato membro di residenza al fine di attuare pienamente i principi di democrazia e di parità di trattamento pregiudichi l’identità nazionale di tale Stato membro.
161
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve dichiarare che la Repubblica di Polonia, negando ai cittadini dell’Unione che non hanno la cittadinanza polacca, ma che risiedono in Polonia, il diritto di divenire membri di un partito politico, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 22 TFUE.
Sulle spese
162
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica di Polonia, rimasta soccombente nell’ambito del presente ricorso, dev’essere condannata a farsi carico, oltre che delle proprie spese, di quelle sostenute dalla Commissione, conformemente alla domanda di quest’ultima.
163
Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del medesimo regolamento, le spese sostenute dagli Stati membri e dalle istituzioni intervenuti nella causa restano a loro carico. Di conseguenza, la Repubblica ceca si farà carico delle proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1)
La Repubblica di Polonia, negando ai cittadini dell’Unione che non hanno la cittadinanza polacca, ma che risiedono in Polonia, il diritto di divenire membri di un partito politico, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 22 TFUE.
2)
La Repubblica di Polonia è condannata a farsi carico, oltre che delle proprie spese, di quelle sostenute dalla Commissione europea.
3)
La Repubblica ceca si fa carico delle proprie spese.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il polacco.