62010CC0002_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. O presente pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação da Directiva 2001/77/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Setembro de 2001, relativa à promoção da electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis no mercado interno da electricidade (2), da Directiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Directivas 2001/77/CE e 2003/30/CE (3), da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (a seguir «directiva aves») (4), e da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (a seguir «directiva habitats») (5) .
2. O pedido foi apresentado no âmbito de um processo entre a Azienda Agro‑Zootecnica Franchini sarl e a Eolica di Altamura srl (a seguir «sociedades recorrentes») por um lado, e a Regione Puglia, por outro, a respeito da recusa em autorizar a instalação de geradores eólicos em terrenos que fazem parte do Parque nacional da Alta Murgia, zona protegida classificada como sítio de importância comunitária e zona de protecção especial «pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta». A legislação nacional proíbe, nomeadamente, a instalação de geradores eólicos não destinados ao auto‑consumo nos sítios de importância comunitária (SIC) e nas zonas de protecção especial (ZPE) que constituem a rede ecológica «Natura 2000».
II – Contexto jurídico
A – Direito da União Europeia
3. O artigo 191.° TFUE (ex‑artigo 174.° CE) dispõe:
«1. A política da União no domínio do ambiente contribuirá para a prossecução dos seguintes objectivos:
– a preservação, a protecção e a melhoria da qualidade do ambiente,
– a protecção da saúde das pessoas,
– a utilização prudente e racional dos recursos naturais,
– a promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente, e designadamente a combater as alterações climáticas.
2. A política da União no domínio do ambiente terá por objectivo atingir um nível de protecção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da União. Basear‑se‑á nos princípios da precaução e da acção preventiva, da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor‑pagador. […]»
4. O artigo 192.° TFUE (ex‑artigo 175.° CE) dispõe:
«1. O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário e após consulta ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, adoptarão as acções a empreender pela União para realizar os objectivos previstos no artigo 191.°»
5. O artigo 193.° do TFUE (ex‑artigo 176.° CE) dispõe que «[a]s medidas de protecção adoptadas por força do artigo 192.° não obstam a que cada Estado‑Membro mantenha ou introduza medidas de protecção reforçadas. Essas medidas devem ser compatíveis com os Tratados e serão notificadas à Comissão.»
6. O artigo 194.°, n.° 1, TFUE dispõe:
«No âmbito do estabelecimento ou do funcionamento do mercado interno e tendo em conta a exigência de preservação e melhoria do ambiente, a política da União no domínio da energia tem por objectivos, num espírito de solidariedade entre os Estados‑Membros:
a) Assegurar o funcionamento do mercado da energia;
b) Assegurar a segurança do aprovisionamento energético da União;
c) Promover a eficiência energética e as economias de energia, bem como o desenvolvimento de energias novas e renováveis; e
d) Promover a interconexão das redes de energia.»
1. Directiva 2001/77
7. Os considerandos 1 a 3 da Directiva 2001/77 enunciam:
«(1) O potencial de exploração de fontes de energia renováveis está presentemente subaproveitado na Comunidade. A Comunidade reconhece a necessidade de promover, como medida prioritária, as fontes de energia renováveis, dado que a sua exploração contribui para a protecção do ambiente e o desenvolvimento sustentável. Além disso, essa exploração poderá também criar postos de trabalho a nível local, ter um impacto positivo na coesão social, contribuir para a segurança do abastecimento e tornar possível acelerar a consecução dos objectivos estabelecidos em Quioto. É necessário assegurar que este potencial seja mais bem explorado no quadro do mercado interno da electricidade.
(2) A promoção da electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis é uma alta prioridade comunitária, tal como foi destacado no livro branco sobre fontes de energia renováveis («livro branco»), por razões de segurança e diversificação do abastecimento de energia, de protecção ambiental, bem como de coesão social e económica. O Conselho, na resolução, de 8 de Junho de 1998, sobre fontes de energia renováveis, e o Parlamento Europeu, na resolução sobre o livro branco, aprovaram o referido propósito.
(3) O aumento da utilização de electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis constitui uma parte substancial do pacote de medidas necessário ao cumprimento do Protocolo de Quioto à Convenção‑Quadro das Nações Unidas relativa às alterações climáticas e de qualquer pacote de medidas destinadas ao cumprimento de compromissos ulteriores.»
8. O artigo 6.°, n.° 1, da Directiva 2001/77 dispõe:
«Os Estados‑Membros ou organismos competentes por eles designados devem avaliar o quadro legislativo e regulamentar existente relativamente aos processos de autorização, ou aos outros processos previstos no artigo 4.° da Directiva 96/92/CE, aplicáveis a centrais produtoras de electricidade a partir de fontes de energia renováveis, por forma a:
– reduzir as barreiras regulamentares e não regulamentares ao aumento da produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis,
– simplificar e acelerar os procedimentos ao nível administrativo adequado, e
– assegurar que as normas sejam objectivas, transparentes e não discriminatórias e tomam em devida consideração as particularidades das diversas tecnologias que utilizam fontes de energia renováveis.»
9. O artigo 13.° da Directiva 2009/28, sob a epígrafe «Procedimentos administrativos, regulamentos e códigos», dispõe:
«1. Os Estados‑Membros devem assegurar que as regras nacionais relativas aos processos de autorização, certificação e licenciamento aplicáveis a instalações e infra‑estruturas associadas da rede de transporte e distribuição destinadas à produção de electricidade, aquecimento ou arrefecimento a partir de fontes de energia renováveis e ao processo de transformação de biomassa em biocombustíveis ou outros produtos energéticos sejam proporcionadas e necessárias.
Os Estados‑Membros devem, em especial, tomar as medidas adequadas para assegurar que:
[…]
c) Os procedimentos administrativos sejam simplificados e acelerados ao nível administrativo adequado;
d) As regras que regem a autorização, certificação e licenciamento sejam objectivas, transparentes, proporcionadas, não estabeleçam discriminações entre os requerentes e tenham plenamente em conta as particularidades de cada uma das tecnologias energéticas renováveis;
[…]
f) Sejam estabelecidos procedimentos de autorização menos pesados e simplificados, nomeadamente mediante simples notificação, se o enquadramento regulamentar o permitir, para os projectos de menores dimensões e, se for caso disso, para os dispositivos descentralizados de produção de energia a partir de fontes renováveis.
[…]»
2. Directiva aves
10. O artigo 2.° da directiva aves dispõe que «[o]s Estados‑Membros tomarão todas as medidas necessárias para manter ou adaptar a população de todas as espécies de aves referidas no artigo 1.° a um nível que corresponda nomeadamente às exigências ecológicas, científicas e culturais, tendo em conta as experiências económicas e de recreio».
11. O artigo 3.°, n.° 1, da directiva aves prevê que, tendo em conta as exigências mencionadas no artigo 2.°, os Estados‑Membros tomarão todas as medidas necessárias para preservar, manter ou restabelecer uma diversidade e uma extensão suficientes de habitats para todas as espécies de aves que vivem naturalmente em estado selvagem no território europeu dos Estados‑Membros a que é aplicável o Tratado CE. Nos termos do artigo 3.°, n.° 2, alínea a), as medidas destinadas à preservação, à manutenção e ao restabelecimento dos biótopos e dos habitats comportam, nomeadamente, a criação de zonas de protecção.
12. O artigo 4.°, n. os 1 e 2, da directiva aves obriga os Estados‑Membros a classificarem em zonas de protecção especial os territórios que satisfaçam os critérios ornitológicos fixados nessas disposições.
13. O artigo 4.°, n.° 4, da directiva aves dispõe:
«Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção referidas nos n. os  1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos do presente artigo. Para além destas zonas de protecção, os Estados‑Membros esforçam‑se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats».
14. O artigo 14.° da directiva aves dispõe que «[o]s Estados‑Membros podem tomar medidas de protecção mais estritas do que as previstas na presente directiva».
3. Directiva habitats
15. O artigo 3.°, n.° 1, da directiva habitats prevê a criação de uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação denominada «Natura 2000», que compreende também as zonas de protecção especial designadas pelos Estados‑Membros nos termos da directiva aves.
16. O artigo 6.°, n. os  2 a 4, da directiva habitats dispõe:
«2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.
3. Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.
No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»
17. Nos termos do artigo 7.° da directiva habitats, «[a]s obrigações decorrentes dos n. os  2, 3 e 4 do artigo 6.° substituem as decorrentes do n.° 4, primeira frase, do artigo 4.° da [directiva aves], no respeitante às zonas de protecção especial classificadas nos termos do n.° 1 do artigo 4.° ou analogamente reconhecidas nos termos do n.° 2 do artigo 4.° da presente directiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado‑Membro nos termos da [directiva aves], se esta for posterior».
B – Disposições nacionais
18. O artigo 1.°, parágrafo 1226, da Lei n.° 296, de 27 de Dezembro de 2006 (Legge 27 dicembre 2006, n.° 296, legge finanziaria per il 2007, a seguir «Lei financeira de 2007») (6) dispõe que, para evitar subsequentes acções por incumprimento, as regiões e províncias autónomas de Trentino e Bolzano deverão adoptar ou completar a adopção das medidas previstas nos artigos 4.° e 6.° do regulamento aprovado pelo Decreto do Presidente da República n.° 357, de 8 de Setembro de 1997, conforme posteriormente alterado, no prazo de três meses a contar da data da entrada em vigor dessa lei, com base nos critérios mínimos uniformes estabelecidos pelo Decreto do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território e do Mar.
19. O artigo 5.°, n.° 1, do Decreto do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território e do Mar, de 17 de Outubro de 2007, que introduz critérios mínimos uniformes para a definição das medidas de conservação relativas às Zonas Especiais de Conservação (ZEC) e às Zonas Protecção Especial (ZPE) [Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 17 ottobre 2007, recante criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS) (7) ; a seguir «decreto ministerial»] dispõe que as regiões e províncias autónomas devem adoptar, em relação a todas as ZPE, as seguintes proibições:
«[…]
(l) a instalação de novos geradores eólicos, com excepção daqueles em relação aos quais, à data da adopção do presente acto, tenha já sido dado início o processo de autorização com a apresentação do projecto. Os organismos competentes devem avaliar os efeitos do projecto, tendo em conta os ciclos biológicos das espécies para as quais tenha sido designado o local, após consulta do INFS (Instituto Nacional da Fauna Selvagem). Poderão também ser excluídos os trabalhos de substituição e de modernização, incluindo de natureza tecnológica, que não impliquem um maior impacto no local em relação aos objectivos de conservação das ZPE, e os geradores eólicos destinados ao auto‑consumo com uma potência total não superior a 20 kW.»
20. O artigo 2.° da Lei regional n.° 31 da Apúlia, de 21 de Outubro de 2008, que introduz normas em matéria de produção de energia através de fontes renováveis e de redução das emissões poluentes em matéria ambiental (Legge regionale della Puglia 21 ottobre 2008, No 31, recante norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale; a seguir «Lei regional n.° 31») dispõe:
«[…]
(6) Nos termos dos artigos 6.° e 7.° da Directiva 92/43/CEE, bem como dos artigos 4.° e 6.° do respectivo regulamento de execução adoptado pelo Decreto n.° 353 do Presidente da República, de 8 de Setembro de 1997, conforme […] alterados […], não é permitido instalar geradores eólicos não destinados ao auto‑consumo nos SIC e nas ZPE que constituem a rede ecológica ‘Natura 2000’ […]
[…]
(8) A proibição estabelecida nos [n. os ] 6 e 7 supra
estende‑se a uma zona tampão de 200 metros.»
III – Litígio no processo principal e questão prejudicial
21. De acordo com o pedido de decisão prejudicial, a Eolica di Altamura adquiriu os direitos relativos à instalação de um parque eólico não destinado ao auto‑consumo (isto é, destinado à produção de energia eléctrica com fins comerciais), parque que deveria ser instalado nos terrenos da Azienda Agro‑Zootecnica Franchini. Os referidos terrenos estão inseridos no Parque Nacional da Alta Murgia, área protegida classificada como sítio de importância comunitária e zona de protecção especial «SIC/ZEP IT 9120007 Murgia Alta». Os pedidos de autorização para instalar um parque eólico foram rejeitados pela entidade responsável pelo parque e pela Regione Puglia (Região de Apúlia), através das decisões de 1 de Setembro de 2006 e de 4 de Julho de 2007, respectivamente. A recusa da Região de Apúlia baseou‑se no artigo 6.°, n.° 3, alínea a), do Regulamento regional n.° 16, de 4 de Outubro de 2006 (8), que dispõe, em relação à localização de geradores eólicos, que os sítios de importância comunitária e as zonas de protecção especial, previstos nas directivas habitats e aves são considerados totalmente «inadequados», e no artigo 14.°, n.° 2, alínea a), desse regulamento regional, que estabelece que, na ausência de um plano de regulação dos geradores eólicos, essas áreas são consideradas «inadequadas». As sociedades recorrentes impugnaram as decisões de recusa e os regulamentos regionais que lhes serviam de fundamento perante o órgão jurisdicional de reenvio, obtendo, nessa primeira fase, o acolhimento dos seus pedidos. Todavia, na pendência desse processo, foi adoptado o Regulamento regional n.° 15/2008, que obrigou as sociedades recorrentes a interporem novo recurso de anulação.
22. No processo principal perante o órgão jurisdicional de reenvio, as sociedades recorrentes pretendem que sejam anulados o artigo 5.°, n.° 1, alínea n), bem como o artigo 5.°, n.° 4, e n.° 4‑A, do Regulamento regional n.° 15/2008. O artigo 5.°, n.° 1, alínea n), proíbe nomeadamente a instalação de novos geradores eólicos nos locais que constituem a Natura 2000. As sociedades recorrentes alegam, designadamente, a violação dos princípios constantes da Directiva 2001/77. A Regione Puglia sustenta que a acção deve ser declarada inadmissível ou improcedente.
23. No decurso do processo principal, entrou em vigor a Lei regional n.° 31. O órgão jurisdicional de reenvio considera que a proibição de instalar geradores eólicos não destinados ao auto‑consumo, de acordo com o artigo 2.°, n.° 6, da Lei regional n.° 31, é aplicável ao pedido de autorização e de compatibilidade ambiental apresentado pelas sociedades recorrentes desde a data da entrada em vigor dessa lei (isto é, desde 8 de Novembro de 2008), independentemente de qualquer avaliação concreta do impacto ou efeito ambiental.
24. Com base nestas considerações, o Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, por decisão de 23 de Setembro de 2009, que chegou ao Tribunal de Justiça em 4 de Janeiro de 2010, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«As disposições do artigo 1.°, parágrafo 1226, da Lei n.° 296, de 27 de Dezembro de 2006, conjugadas com o artigo 5.°, parágrafo primeiro, do Decreto do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território e do Mar, de 17 de Outubro de 2007, e do artigo 2.°, parágrafo sexto, da Lei regional n.° 31 da Apúlia, de 21 de Outubro de 2008, são compatíveis com o direito [da União], em especial com os princípios que se podem inferir das Directivas 2001/77/CE e 2009/28/CE (em matéria de energias renováveis) e das Directivas 79/409/CE e 92/43/CE (em matéria de protecção das aves selvagens e dos habitats naturais), na medida em que proíbem, de modo absoluto e indiferenciado, a instalação de geradores eólicos não destinados ao auto‑consumo nos sítios de importância comunitária ‘SIC’ e nas zonas de [protecção especial] ‘ZPE’ que constituem a rede ecológica ‘Natura 2000’, em vez de prever a realização de uma avaliação adequada do impacto ambiental que analise os efeitos do projecto individual no sítio específico objecto da intervenção?»
IV – Tramitação processual no Tribunal de Justiça
25. As sociedades recorrentes e a Comissão apresentaram observações escritas. Em 10 de Fevereiro de 2011, realizou‑se uma audiência, na qual apresentaram alegações as sociedades recorrentes, a Regione Puglia e a Comissão.
V – Apreciação
A – Questão preliminar
26. É evidente que, com este pedido de decisão prejudicial, se pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a compatibilidade da legislação nacional com o direito da União. A este respeito, basta salientar que, no âmbito de um reenvio prejudicial, embora o Tribunal de Justiça não seja competente para se pronunciar sobre a compatibilidade de uma medida nacional com o direito da União, é, todavia, competente para fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos de interpretação desse direito que lhe possam permitir apreciar essa compatibilidade com vista à resolução do litígio que lhe foi submetido (9) .
B – Quanto ao mérito
27. Em minha opinião, a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio centra‑se na questão de saber se a directiva aves, a directiva habitats, a Directiva 2001/77 e a Directiva 2009/28 se opõem à adopção por um Estado‑Membro de medidas nacionais que consistem na proibição, em determinadas circunstâncias, de instalar geradores eólicos nos locais que constituem a rede ecológica Natura 2000 na ausência de uma análise dos efeitos de um projecto individual num local específico.
28. Resulta dos autos no Tribunal de Justiça, sem prejuízo de verificação por parte do órgão jurisdicional de reenvio, que a proibição em questão tem um âmbito de aplicação limitado, uma vez que só é aplicável actualmente a geradores eólicos e não a outros meios de produção de energia a partir de fontes de energia renováveis (10) .
29. Além disso, sem prejuízo de verificação por parte do órgão jurisdicional de reenvio, a proibição relativa aos geradores eólicos parece ser limitada, na medida em que só é aplicável à instalação de novos geradores eólicos e não aos existentes (11) . A proibição parece também não ser aplicável aos geradores eólicos destinados ao auto‑consumo com uma potência total não superior a 20 kW (12) . Na audiência, a Comissão e a Regione Puglia sublinharam o âmbito limitado da proibição em causa.
30. Em minha opinião, o órgão jurisdicional de reenvio, as sociedades recorrentes e a Comissão afirmam correctamente que a classificação de uma zona como sítio de importância comunitária (13) ou zona de protecção especial (14) que constitui a rede ecológica Natura 2000 não conduz à proibição de toda e qualquer instalação no seu interior de acordo com as directivas aves e habitats.
31. O artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, em conjugação com o seu artigo 7.° (15), obriga os Estados‑Membros a tomarem medidas adequadas para evitar, nos sítios de importância comunitária e nas zonas de protecção especial, a deterioração dos habitats e as perturbações significativas que afectem as espécies para as quais essas zonas foram designadas. O artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats dispõe que as autoridades nacionais competentes só podem autorizar um plano ou projecto não directamente relacionado com a gestão do sítio e não necessário para essa gestão, mas que seja susceptível de afectar esse sítio de forma significativa, depois de se terem assegurado, através de uma avaliação adequada das incidências desse plano ou projecto sobre o sítio, de que não afectará a sua integridade. Por conseguinte, esta última disposição institui um procedimento com vista a garantir, graças a uma fiscalização prévia, que um plano ou projecto não directamente relacionado com a gestão do sítio e não necessário para essa gestão, mas susceptível de afectar este último de forma significativa, só seja autorizado desde que não afecte a sua integridade (16) .
32. Assim, para aprovar um plano ou projecto relativo a sítios de importância comunitária e zonas de protecção especial, deve ser realizada, a título preliminar, uma avaliação individual e adequada desse plano ou projecto de acordo com o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats.
33. No presente caso, a legislação nacional proíbe, em determinadas circunstâncias, a instalação de geradores eólicos no local em questão sem ter sido realizada uma avaliação individual prévia do plano ou projecto relativo a essa instalação em conformidade com o disposto no artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats e sem que se tenha chegado a uma conclusão concreta sobre os efeitos adversos no local. Por conseguinte, considero que, para poder responder à questão submetida, é necessário verificar se, e em que condições, o direito da União permite a introdução de medidas nacionais de protecção mais estritas do que as estabelecidas no artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats, que proíbe, em determinadas circunstâncias, a instalação de geradores eólicos nos locais da rede Natura 2000 na ausência de uma avaliação individual do plano ou projecto correspondente a tal instalação e sem que se tenha chegado a uma conclusão sobre os seus efeitos adversos.
34. Nos termos do artigo 14.° da directiva aves, os Estados‑Membros podem tomar medidas de protecção mais estritas do que as previstas nessa directiva. Apesar de o artigo 14.° da directiva aves não impor expressamente quaisquer condições, a meu ver, essas medidas de protecção mais estritas devem obedecer ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
35. A directiva habitats não contém uma disposição semelhante ao artigo 14.° da directiva aves. No entanto, como indicou a Comissão nas suas alegações, dado que a base jurídica da directiva habitats era o artigo 130.° S CE (posteriormente artigo 175.° CE e actual artigo 192.° TFUE), o artigo 130.° T CE (posteriormente artigo 176.° CE e actual artigo 193.° TFUE) era aplicável. O artigo 193.° TFUE permite aos Estados‑Membros adoptarem medidas nacionais de protecção reforçadas desde que sejam compatíveis com os tratados, isto é, o Tratado da União Europeia e o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (17), e sejam notificadas à Comissão.
36. Dos autos não consta qualquer informação relativamente à notificação à Comissão das medidas nacionais de protecção mais estritas.
37. No entanto, resulta do portal EUR‑Lex que o decreto ministerial foi notificado à Comissão como uma medida nacional de implementação tanto da directiva habitats como da directiva aves (18) . Por conseguinte, sem prejuízo de verificação por parte do órgão jurisdicional de reenvio, a Comissão foi informada da obrigação imposta às regiões e províncias autónomas, por força do artigo 5.°, n.° 1, alínea l), do decreto ministerial em questão, de proibir, em determinadas condições, a instalação de novos geradores eólicos em locais que constituem a rede Natura 2000.
38. Em todo o caso, a meu ver, a violação da obrigação de notificar a Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 193.° TFUE, não constitui um vício processual de tal modo importante que invalide ou torne inaplicáveis aos particulares as medidas nacionais reforçadas em questão. O artigo 193.° TFUE limita‑se a impor aos Estados‑Membros uma obrigação de comunicação à Comissão. Este artigo não prevê nenhum prazo nem processo de controle por parte da União relativamente às medidas nacionais de protecção reforçadas (19) . Além disso, o artigo 193.° TFUE não faz depender a aplicação destas medidas do acordo da Comissão ou da sua não oposição. Por conseguinte, a obrigação imposta aos Estados‑Membros por força do artigo 193.° TFUE destina‑se a assegurar que a Comissão seja informada das medidas nacionais de protecção em matéria de ambiente que são mais estritas do que a legislação da União nessa matéria. Esta notificação permite à Comissão apreciar se as medidas nacionais de protecção são compatíveis com o direito da União e, se necessário, tomar as medidas adequadas. No entanto, nem a redacção nem o objectivo do artigo 193.° TFUE permitem concluir que o incumprimento pelos Estados‑Membros da sua obrigação de notificar a Comissão torna, em si mesmo, ilegais as medidas nacionais de protecção em causa (20) .
39. Apesar da margem de apreciação conferida aos Estados‑Membros pelo artigo 14.° da directiva aves e pelo artigo 193.° TFUE relativamente à adopção de medidas de protecção mais estritas do que as adoptadas pela União, os Estados‑Membros devem exercer o seu poder de apreciação em conformidade, em primeiro lugar, com as políticas da União nos domínios do ambiente e da energia (21), que, de acordo com os artigos 191.° e 194.° TFUE, procuram, nomeadamente, preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente, combater as alterações climáticas e promover o desenvolvimento de energias novas e renováveis, e, em segundo lugar, com os princípios gerais do direito da União.
40. Em meu entender, a proibição em causa parece ser conforme com os objectivos da política da União no domínio do ambiente.
41. O órgão jurisdicional de reenvio indicou, no pedido de decisão prejudicial, que o decreto ministerial e, assim, em particular, a proibição estabelecida no seu artigo 5.°, n.° 1, alínea l), foram adoptados com base na delegação de poderes prevista no artigo 1.°, parágrafo 1226, da Lei financeira de 2007, para evitar novas acções por incumprimento contra a República Italiana depois de a Comissão ter emitido um parecer fundamentado contra a Itália no processo por incumprimento n.° 2006/2131, relativo, nomeadamente, aos artigos 2.°, 3.° e 4.° da directiva aves, que dispõem que devem ser tomadas todas as medidas necessárias para preservar, manter ou restabelecer uma diversidade e uma extensão suficientes de habitats para todas as espécies, para além de medidas de conservação especial (22) . Não foi apresentada ao Tribunal de Justiça qualquer outra explicação quanto às razões que levaram à adopção da proibição em causa.
42. Assim, sem prejuízo de verificação por parte do órgão jurisdicional de reenvio, a proibição, em determinadas circunstâncias, de instalar novos geradores eólicos nos locais da rede Natura 2000 prossegue os mesmos objectivos que as directivas aves e habitats, em especial o artigo 6.°, n. os  1 a 3, da directiva habitats, ou seja, a conservação de determinados habitats e espécies e a prevenção da deterioração dos habitats naturais e das perturbações significativas que possam afectar as espécies em questão. Observaria a esse respeito que, na audiência, a Comissão indicou, sem prejuízo de verificação por parte do órgão jurisdicional de reenvio, que duas espécies de aves que são muito sensíveis aos geradores eólicos estão presentes no sítio em questão. Além disso, a Regione Puglia declarou na audiência que um grande número de aves que constituem o símbolo daquele sítio foram mortas pelos geradores eólicos (localizados fora do sítio).
43. Além disso, na audiência, a Comissão referiu‑se ao seu documento de orientação de 2010 sobre o desenvolvimento na energia eólica na rede Natura 2000 (23) e aos riscos apresentados pelos geradores eólicos. Nesse documento, a lista considerável dos possíveis efeitos do desenvolvimento da energia eólica sobre a natureza e sobre a fauna e flora selvagens inclui o risco de colisão, as perturbações e o deslocamento (perda do uso dos habitats), os efeitos «barreira» (os parques eólicos podem forçar as aves ou os mamíferos a mudar de direcção) e a perda ou degradação dos habitats.
44. Observo igualmente que os efeitos no ambiente resultantes de um determinado parque eólico, instalado sem uma avaliação correcta dos seus efeitos no ambiente, foram descritos pelo Tribunal de Justiça no processo C‑215/06 (24) .
45. Considero que a proibição em causa é também conforme com os objectivos da política da União no domínio da energia.
46. O órgão jurisdicional de reenvio considera que as Directivas 2001/77 e 2009/28 expressam uma clara preferência pelo desenvolvimento do uso da energia renovável, uma vez que contribui para a protecção do ambiente, para a protecção dos ecossistemas em relação aos perigos resultantes das alterações climáticas, para o desenvolvimento sustentável e para o crescimento das economias locais. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 6.° da Directiva 2001/77, em particular, exige que os Estados‑Membros reduzam as barreiras regulamentares e não regulamentares ao aumento da produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis, simplifiquem e acelerem os procedimentos ao nível administrativo adequado, e assegurem que as normas sejam objectivas, transparentes e não discriminatórias e tomem em devida consideração as particularidades das diversas tecnologias que utilizam fontes de energia renováveis.
47. Na minha opinião, o Tratado da União Europeia e o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia não estabelecem qualquer prioridade entre a política da União no domínio do ambiente e a sua política no domínio da energia. Contudo, o artigo 194.°, n.° 1, TFUE dispõe que a política da União no domínio da energia terá em conta a exigência de preservação e melhoria do ambiente (25) . O artigo 191.°, n.° 1, TFUE refere‑se ao objectivo de combater as alterações climáticas.
48. O primeiro e segundo considerandos da Directiva 2001/77 referem‑se à necessidade de promover, como medida prioritária, as fontes de energia renováveis e à promoção da electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis como uma alta prioridade comunitária (26) . No entanto, a meu ver, contrariamente aos argumentos das sociedades recorrentes, o legislador da UE não pretendeu favorecer estes objectivos em relação a todos os outros objectivos (ambientais), pretendendo antes promover a electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis de modo a proteger o ambiente e a cumprir o Protocolo de Quioto à Convenção‑Quadro das Nações Unidas relativa às alterações climáticas (27), e garantir a segurança e a diversificação do abastecimento de energia, bem como a coesão social e económica (28) . Entre as medidas principais para atingir estes objectivos encontra‑se o estabelecimento, pela Directiva 2001/77, de metas indicativas, não vinculativas, para o consumo de electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis (29) e a desburocratização dos processos administrativos para obter a autorização de instalação de centrais de produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis (30) .
49. Embora as sociedades recorrentes aleguem que a zona «pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta» é geograficamente muito extensa, não foram apresentados quaisquer elementos de prova ao Tribunal de Justiça que demonstrem que a proibição limitada de instalar determinados geradores eólicos em locais da rede Natura 2000 na Apúlia tenha constituído um obstáculo à produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis a nível nacional ou regional. Na audiência, a Comissão afirmou que a Apúlia é uma das regiões italianas com o maior número de geradores eólicos: é a primeira região em termos de capacidade e a segunda, a seguir à Sicília, relativamente ao número de instalações.
50. De facto, atendendo aos elementos de prova apresentados pela Comissão relativamente ao nível nacional actual de electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis (31) e à forte presença de geradores eólicos na Apúlia, pode deduzir‑se da informação apresentada ao Tribunal de Justiça na audiência, sem prejuízo de verificação por parte do órgão jurisdicional de reenvio, que a proibição em causa não constitui um obstáculo à realização futura do objectivo obrigatório de 17% estabelecido para a Itália para 2020 pela Directiva 2009/28.
51. Em minha opinião, é igualmente necessário examinar a questão de saber se a proibição em causa viola as normas de desburocratização estabelecidas no artigo 6.°, n.° 1, da Directiva 2001/77.
52. Considero, não tendo sido apresentada nenhuma alegação em sentido contrário no Tribunal de Justiça, e sem prejuízo de verificação por parte do órgão jurisdicional de reenvio, que a proibição em causa, que é definida por lei, parece ser suficientemente transparente e objectiva. Além disso, tendo em conta o âmbito de aplicação aparentemente limitado da proibição em questão (32), não foram apresentados ao Tribunal de Justiça elementos de prova que demonstrem que o objectivo de reduzir as barreiras regulamentares e não regulamentares ao aumento da produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis e de simplificar e acelerar os procedimentos tenham sido afectados a nível regional ou nacional.
53. No que respeita à questão de discriminação, constitui jurisprudência assente que a conformidade com o princípio da igualdade de tratamento exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a não ser que tal tratamento seja objectivamente justificado (33) .
54. No contexto do processo principal, a violação do princípio da igualdade de tratamento através de um tratamento diferenciado pressupõe que as situações em causa sejam comparáveis no que respeita a todos os elementos que as caracterizam. Ao examinar a questão da discriminação, é necessário ter em conta os princípios e objectivos da legislação aplicável da União, que, no processo principal, se baseiam na política da União no domínio do ambiente (34) . A política da União no domínio do ambiente tem por objectivo, nos termos do artigo 191.°, n.° 2, TFUE, atingir um nível de protecção elevado e baseia‑se, em particular, nos princípios da precaução e da acção preventiva (35) .
55. As sociedades recorrentes alegam que desenvolvimentos industriais diferentes da construção de parques eólicos no local em questão não estão sujeitos a uma proibição equivalente, mas devem, se necessário, ser avaliados de acordo com o disposto no artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats (36) .
56. Não foram apresentados ao Tribunal de Justiça quaisquer elementos de prova, sem prejuízo de verificação por parte do órgão jurisdicional de reenvio, que demonstrem terem sido concedidas autorizações para construir parques eólicos com fins comerciais a operadores diferentes das sociedades recorrentes na zona «pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta» a partir da entrada em vigor da Lei regional n.° 31.
57. Além do mais, tendo em conta os alegados efeitos adversos que podem afectar os locais da rede Natura 2000 e, concretamente, o sítio em causa, e que resultam especificamente da construção e exploração de parques eólicos (37), a proibição, sem prejuízo de verificação por parte do órgão jurisdicional de reenvio, não é discriminatória. A este respeito, não foi apresentado ao Tribunal de Justiça elemento de prova algum que demonstre que outros desenvolvimentos industriais tenham todos os possíveis efeitos negativos alegados sobre esses locais (38) comparáveis aos que resultam da construção e exploração de parques eólicos. No entanto, esta é, em última instância, uma questão que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar.
58. Na minha opinião, a proibição em causa deve igualmente obedecer ao princípio da proporcionalidade, que exige que as medidas adoptadas não excedam os limites do adequado e necessário à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela legislação em causa, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida, e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionais relativamente aos objectivos prosseguidos (39) . Compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se a proibição em causa no processo principal não excede o necessário para atingir o objectivo pretendido. A este respeito, considero que o órgão jurisdicional de reenvio deve ter em conta, nomeadamente, o âmbito de aplicação aparentemente limitado da proibição, na medida em que parece ser aplicável a uma área geográfica definida e limitada a uma única fonte de energia renovável concreta e unicamente a novos parques eólicos com carácter comercial (40) .
VI – Conclusão
59. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial submetida pelo Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia do seguinte modo:
A Directiva 2001/77/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Setembro de 2001, relativa à promoção da electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis no mercado interno da electricidade, a Directiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Directivas 2001/77/CE e 2003/30/CE, a Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, e a Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, não se opõem à adopção, por um Estado‑Membro, de medidas nacionais reforçadas que proíbam a instalação, num local da rede Natura 2000, de geradores eólicos não destinados ao auto‑consumo, desde que esta proibição seja conforme com as políticas da União nos domínios do ambiente e da energia, que não seja contrária ao princípio da igualdade de tratamento e que não exceda o necessário para atingir o objectivo pretendido, o que compete ao órgão jurisdicional de reenvio determinar.
(1) .
(2)  –	JO L 283, p. 33.
(3)  –	JO L 140, p. 16.
(4)  –	JO L 103, p. 1.
(5)  –	JO L 206, p. 7.
(6)  –	GURI n.° 299, de 27.12.2006, SO n.° 244.
(7)  –	GURI n.° 258, de 6 de Novembro de 2007.
(8)  –	BUR Puglia n.° 167, de 24 de Outubro de 2008.
(9)  –	Acórdão de 22 de Maio de 2008, citiworks (C‑439/06, Colect., p. I‑3913, n.° 21 e jurisprudência aí referida).
(10)  –	Observaria, a este respeito, que, apesar de a Directiva 2001/77 definir «fontes de energia renováveis» como «as fontes de energia não fósseis renováveis (energia eólica, solar, geotérmica, das ondas, das marés, hidráulica, de biomassa, de gases dos aterros, de gases das instalações de tratamento de lixos e do biogás)», não contém qualquer referência especial a uma fonte de energia específica. Assim, tal como indicou a Comissão, os Estados‑Membros podem, em princípio, optar pelas fontes de energia renováveis que considerem mais adequadas. De acordo com a Comissão, nem a Directiva 2001/77, nem mesmo a Directiva 2009/28 estabelecem qualquer prioridade entre as diferentes fontes de energia renováveis. V. artigo 2.°, alínea a), da Directiva 2001/77.
(11)  –	V. n.° 19 supra . É também permitida a substituição e modernização dos geradores eólicos existentes nos locais que constituem a Natura 2000, desde que estejam preenchidas determinadas condições.
(12)  –	V. n. os  19 e 20 supra .
(13)  –	V. definição no artigo 1.°, alínea k), da directiva habitats. V. artigo 3.°, n.° 1, da directiva habitats em relação à criação de uma rede ecológica europeia de zonas especiais de preservação denominada «Natura 2000», que compreende as zonas de protecção especial designadas pelos Estados‑Membros nos termos da directiva aves.
(14)  –	V. artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da directiva aves, que prevê a criação pelos Estados‑Membros de zonas de protecção. V. artigo 4.°, n.° 1 e 2, da directiva aves relativamente à escolha das zonas mais apropriadas para serem designadas de zonas de protecção especial.
(15)  –	O artigo 7.° da Directiva 92/43 estabelece que as obrigações decorrentes do artigo 6.°, n. os  2 a 4 desta directiva substituem as decorrentes do artigo 4.°, n.° 4, da Directiva 79/409. V. acórdão de 20 de Setembro de 2007, Comissão/Itália (C‑304/05, Colect., p. I‑7495, n.° 104).
(16)  –	Acórdão de 7 de Setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, Colect., p. I‑7405, n. os  32 a 34). Na sequência da avaliação de incidências realizada de acordo com o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats e no caso de a avaliação ter levado a conclusões negativas, as autoridades competentes podem escolher entre recusar a autorização do plano ou projecto ou conceder esta autorização ao abrigo do artigo 6.°, n.° 4, dessa directiva, desde que estejam preenchidos os requisitos estabelecidos nesta disposição. V. acórdão de 26 de Outubro de 2006, Comissão/Portugal (C‑239/04, Colect., p. I‑10183, n.° 25).
(17)  –	V. artigo 1.° do TUE. V. também acórdão de 14 de Abril de 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, Colect., p. I‑2753, n. os  58 e 59). No n.° 58 do acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que «no âmbito da política comunitária do ambiente, desde que uma medida nacional prossiga os mesmos objectivos que uma directiva, a ultrapassagem das exigências mínimas nesta estabelecidas está prevista e é permitida pelo artigo 176.° CE, nas condições nele estatuídas».
(18)  –	O preâmbulo do decreto ministerial em causa refere‑se, nomeadamente, ao artigo 1.°, parágrafo 1226, da Lei financeira de 2007, que parece fazer parte desse decreto.
(19)  –	V., em sentido contrário, acórdão de 30 de Abril de 1996, CIA Security International (C‑194/94, Colect., p. I‑2201, n. os  47 a 55). V. também acórdão de 26 de Setembro de 2000, Unilever (C‑443/98, Colect., p. I‑7535).
(20)  –	V., por analogia, acórdão de 13 de Julho de 1989, Enichem Base e o. (3/87, Colect., p. 2491).
(21)  –	O título distinto sobre a energia que contém o artigo 194.° TFUE foi introduzido pelo Tratado de Lisboa. V., contudo, artigo 2.° CE que se refere ao desenvolvimento sustentável das actividades económicas e artigo 3.°, n.° 1, alínea u), CE, que prevê que a acção da Comunidade implica medidas no domínio da energia.
(22)  –	Esse processo culminou com a declaração do Tribunal de Justiça no acórdão de 15 de Julho de 2010, Comissão/Itália, (C‑573/08, ainda não publicado na Colectânea), de que, dado que a legislação de transposição para a ordem jurídica italiana da directiva aves não é inteiramente conforme com esta directiva, e que o sistema de transposição do respectivo artigo 9.° não garante que as derrogações adoptadas pelas autoridades italianas competentes respeitem as condições e as exigências visadas nesse artigo, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 2.° a 7.°, 9.° a 11.°, 13.° e 18.° da referida directiva.
(23)  –	V. «Guidance on wind energy and Natura 2000» (Orientação sobre a energia eólica e a rede Natura 2000), disponível em inglês no sítio http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm.
(24)  –	Acórdão de 3 de Julho de 2008, Comissão/Irlanda (Colect., p. I‑4911).
(25)  –	Observou que a base jurídica da Directiva 2001/77 é artigo 175.°, n.° 1, CE (actual artigo 192.°, n.° 1, TFUE) e a base jurídica da Directiva 2009/28 é principalmente o artigo 175.°, n.° 1, CE.
(26)  –	Os artigos desta directiva não dão prioridade a nenhum objectivo.
(27)  –	V. terceiro considerando da Directiva 2001/77.
(28)  –	V. exposição de motivos da proposta de directiva COM(2000) 279 final, 2000/116 (COD) e o livro branco sobre fontes de energia renováveis COM(97) 599 final, referido no segundo considerando da Directiva 2001/77. Na introdução da exposição de motivos afirma‑se que «a directiva propõe que seja exigido aos Estados‑Membros que tomem as medidas necessárias para assegurar que o nível de [electricidade produzida a partir de fontes renováveis de energia] aumente em conformidade com os objectivos energéticos e ambientais assumidos a nível nacional e Comunitário». No ponto 2.1 declara‑se que «[a] promoção da electricidade produzida a partir de fontes renováveis de energia é uma alta prioridade comunitária por razões de segurança e diversificação do abastecimento de energia, por razões de protecção ambiental e por razões de coesão social e económica».
(29)  –	O artigo 3.° da Directiva 2009/28 fixa os objectivos globais nacionais obrigatórios e as medidas para a utilização de energia proveniente de fontes renováveis. No entanto, como os Estados‑Membros não estão obrigados, de acordo com o artigo 27.° da Directiva 2009/28, a transpor o artigo 3.° até 5 de Dezembro de 2010, esta disposição parece não ser aplicável ao litígio do processo principal.
(30)  –	Artigo 6.°, n.° 1, da Directiva 2001/77.
(31)  –	Na audiência, a Comissão indicou, sob reserva de verificação por parte do órgão jurisdicional de reenvio, que em 2006, 18,3% da electricidade consumida na Itália tinha sido produzida a partir de fontes renováveis de energia.
(32)  –	V. n. os  28 e 29 supra .
(33)  –	V. acórdão de 17 de Outubro de 1995, Fishermen’s Organisations e o. (C‑44/94, Colect., p. I‑3115, n.° 46).
(34)  –	V. nota 24 supra .
(35)  –	V., neste sentido, acórdão de 16 de Dezembro de 2008, Arcelor Atlantique e Lorraine e o. (C‑127/07, Colect., p. I‑9895, n.° 30).
(36)  –	Resulta dos autos que as sociedades recorrentes não sofreram nem alegam ter sido alvo de qualquer discriminação em razão da nacionalidade.
(37)  –	V. n.° 42 e segs. supra .
(38)  –	Tendo em conta o seu objectivo e características únicos.
(39)  –	V. acórdãos de 4 de Junho de 1992, Debus (C‑13/91 e C‑113/91, Colect., p. I‑3617, n.° 16), e de 5 de Maio de 1998, Reino Unido/Comissão (C‑180/96, Colect., p. I‑2265, n.° 96).
(40)  –	V. n. os  28 e 29 supra .