61996CC0069_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Consiglio di Stato har forelagt Domstolen tre praejudicielle spoergsmaal, hvoraf det foerste angaar begrebet »ret i en af medlemsstaterne«, der har kompetence til at benytte muligheden for forelaeggelse i medfoer af EF-traktatens artikel 177, og de to oevrige Raadets direktiv 86/457/EOEF af 15. september 1986 om en saerlig uddannelse til alment praktiserende laege (1).
2 Den sagsbehandling, hvorunder disse praejudicielle spoergsmaal er blevet formuleret, er en »ekstraordinaer rekurs« til praesidenten for Den Italienske Republik; den er af administrativ karakter, idet dens regler goer det muligt at anfaegte afgoerelser, der ligeledes er administrative (individuelle og generelle forvaltningsakter). Inden for rammerne af denne rekurs skal Consiglio di Stato afgive en udtalelse, der vel ikke er bindende for det besluttende organ, men normalt i praksis foelges af dette (2).
Faktiske omstaendigheder og hovedsagens forloeb
3 Sagsoegerne er italienske faerdiguddannede kirurger, der har eksamensbeviser som saadanne fra universiteter og beviser for erhvervsmaessig egnethed samt certifikater for den saerlige uddannelse til alment praktiserende laeger, der er udstedt i medfoer af lovdekret nr. 256 af 8. august 1991.
4 Sagsoegerne har alle indgivet ansoegning om en stilling som alment praktiserende laege, hvorom der er indgaaet overenskomst med Unità Sanitaria Locale (USL) n. 58 di Palermo, ifoelge et stillingsopslag, der blev offentliggjort i Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana nr. 59 af 26. november 1994.
5 Listen over ansoegere blev godkendt af den lokale chef for sundhedsforvaltningen ved afgoerelse nr. 1495 af 4. april 1995. Paa denne liste syntes (3) andre laeger, der ikke havde saerlige beviser for uddannelse til alment praktiserende laege, hoejere placeret end sagsoegerne.
6 Under en ekstraordinaer rekurs til praesidenten for Den Italienske Republik anfaegter sagsoegerne
a) for det foerste direkte listen over de optagne ansoegere, idet lovdekretet af 1991 efter deres opfattelse - uden at foretage indgreb i erhvervede rettigheder - goer det saerlige bevis til en betingelse for ansaettelse som alment praktiserende laege ifoelge overenskomst med Unità Sanitaria Locale fra den 1. januar 1995, og
b) for det andet indirekte (4) sundhedsministerens dekret af 15. december 1994 (der anerkender »erhvervede rettigheder« for alle laeger med autorisation til at udoeve erhvervet som laege den 31. december 1994, selv om de ikke var i besiddelse af det andet af de paagaeldende beviser), dvs. den bestemmelse, paa grundlag af hvilken forvaltningschefen for den lokale USL har truffet sin afgoerelse.
7 Foer Consiglio di Stato afgiver sin udtalelse i de verserende rekurssager, har man fundet det rettest at forelaegge Domstolen for det foerste et spoergsmaal om, hvorvidt Consiglio di Stato er befoejet til at forelaegge praejudicielle spoergsmaal inden for rammerne af den ekstraordinaere rekurs, og dernaest vedroerende fortolkningen af direktivet.
8 De praejudicielle spoergsmaal lyder som foelger:
»1) Skal udtrykket 'ret' i traktatens artikel 177 fortolkes udvidende, dvs. saaledes at det ikke alene omfatter de retsinstanser, der er defineret som saadanne i de nationale retsordener, men ogsaa organer med kompetence til at paakende forvaltningsretlige tvister, hvis sagsbehandling - ud over at afgoerelse traeffes uvildigt og kontradiktorisk osv. - er kendetegnet ved, at afgoerelsen er endelig, og at den ikke kan anfaegtes af andre administrative og judicielle myndigheder?
2) Omfatter udtrykket i artikel 7, stk. 2, i direktiv 86/457/EOEF 'en laege, der ... pr. 31. december 1994 besidder denne ret', laeger, som teoretisk kunne indtraede i et ansaettelsesforhold (som ansatte, laeger med overenskomst, midlertidigt ansatte osv.) ved den nationale sundhedstjeneste, eller kun dem, der allerede faktisk havde et saadant ansaettelsesforhold?
3) Saafremt det foregaaende spoergsmaal bekraeftes paa sidstnaevnte maade, skal direktivet da fortolkes saaledes, at de nationale myndigheder er befoejet til at udvide begrebet 'erhvervede rettigheder', saaledes at det omfatter laeger, som paa det angivne tidspunkt kun havde erhvervet bevis for erhvervsmaessig egnethed, eller skal begrebet 'erhvervede rettigheder' forstaas saaledes, at det forudsaetter mere omfattende kvalifikationer end dette bevis?«
Retsregler
9 Consiglio di Stato giver udtryk for tvivl vedroerende fortolkningen af ovennaevnte direktiv 86/457/EOEF. Men sidstnaevnte er udtrykkeligt blevet ophaevet ved Raadets direktiv 93/16/EOEF af 5. april 1993 om fremme af den frie bevaegelighed for laeger og gensidig anerkendelse af deres eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser (5) (herefter »direktiv 93/16«).
10 Consiglio di Stato's henvisninger til artiklerne i direktiv 86/457 skal som foelge heraf ajourfoeres og fortolkes som henvisninger til de tilsvarende bestemmelser i direktiv 93/16. Dette volder intet saerligt problem, eftersom den originale affattelse af det foerste direktiv med senere aendringer er blevet optaget i det andet direktiv (6).
11 Direktiv 86/457 var i sin tid et forsoeg paa at udfylde de huller, der fandtes i direktiv 75/362 og direktiv 75/363 vedroerende uddannelsen til alment praktiserende laege, idet disse ikke indeholdt nogen bestemmelse om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser og certifikater for en saerlig uddannelse til alment praktiserende laege eller de kriterier, som denne uddannelse skulle opfylde.
12 Desuagtet er det ved direktiv 86/457 anerkendt, at forbedringen af uddannelsen i almen medicin, med den deraf foelgende opkvalificering af erhvervet som alment praktiserende laege skulle skride frem i forskelligt tempo i de forskellige medlemsstater, fordi alene en gradvis fremgangsmaade ville goere det muligt at sikre konvergens mellem dem alle. Foelgelig
a) skulle hver medlemsstat i en foerste fase inden for den almene medicin indfoere en saerlig uddannelse, der svarede til visse minimumskrav fra et baade kvalitativt og kvantitativt synspunkt, og som skulle supplere den minimale grunduddannelse, en laege skal besidde i medfoer af ovennaevnte direktiv 75/363, og
b) medlemsstaterne skulle i en anden fase fastsaette, at udoevelsen af virksomhed som alment praktiserende laege inden for rammerne af en national social sikringsordning skulle vaere betinget af besiddelse af den saerlige uddannelse i almen medicin.
13 Efter at have sikret samordningen af minimumsbetingelserne for udstedelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser skulle medlemsstaterne gensidigt anerkende disse eksamensbeviser, certifikater og kvalifikationsbeviser.
14 Artikel 30-35 i direktiv 93/16 regulerer de forskellige sider af den saerlige uddannelse til alment praktiserende laege, det tempo, hvori den skal indfoeres i medlemsstaterne, og betingelserne for udstedelse og anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater eller andre kvalifikationsbeviser, der viser, at denne uddannelse er gennemfoert med positivt resultat.
15 For saa vidt angaar artikel 36 i direktiv 93/16 (der svarer til artikel 7 i direktiv 86/457) henviser denne alene til udoevelse af virksomhed som alment praktiserende laege inden for rammerne af en national social sikringsordning. Det er netop stk. 2 i denne artikel, der er genstand for de to praejudicielle spoergsmaal, Consiglio di Stato har forelagt vedroerende realiteten i hovedsagen.
16 Artikel 36, stk. 1 og 2, bestemmer foelgende:
»1. Fra 1. januar 1995 skal hver medlemsstat med forbehold af de bestemmelser om erhvervede rettigheder, som den maatte vedtage, goere adgangen til at udoeve virksomhed som alment praktiserende laege inden for rammerne af en social sikringsordning betinget af, at det i artikel 30 omhandlede eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis er erhvervet.
Medlemsstaterne kan imidlertid give dispensation fra dette krav til personer, som er i faerd med at gennemgaa den saerlige uddannelse i almen medicin.
2. Hver medlemsstat fastsaetter naermere regler for erhvervede rettigheder. Medlemsstaterne skal dog anse retten til at udoeve virksomhed som alment praktiserende laege inden for den nationale sikringsordning for at vaere erhvervet, naar en laege, der uden at vaere i besiddelse af det i artikel 30 omhandlede eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis, den 31. december 1994 besidder denne ret i henhold til artikel 1 til 20 og paa denne dato er etableret paa den paagaeldende medlemsstats omraade i henhold til artikel 2 eller artikel 9, stk. 1.«
Foerste spoergsmaal: Consiglio di Stato, den ekstraordinaere rekurs til praesidenten for Den Italienske Republik og begrebet ret i traktatens artikel 177's forstand
17 I virkeligheden angaar det foerste praejudicielle spoergsmaal problemet om eventuel afvisning af den praejudicielle forelaeggelse, for hvis ikke Consiglio di Stato under en ekstraordinaer rekurs er en ret i medfoer af artikel 177, vil selv det foerste spoergsmaal ikke kunne antages til paakendelse. Men da proevelsen af denne ret til forelaeggelse netop er genstand for Consiglio di Stato's foerste spoergsmaal, loeses paradokset ganske enkelt ved at besvare det.
18 Spoergsmaalets formulering viser ved foerste oejekast en mangel paa symmetri, eftersom det efter sin ordlyd paa italiensk gaar ud paa, om begrebet ret kan omfatte en eller flere procedurer. Det umiddelbare svar synes at vaere negativt, idet udtrykket »ret« ikke kan fortolkes som omfattende nogen form for »procedure«. Organer med doemmende myndighed er pr. definition offentlige institutioner eller i almindelighed centre for judicielle afgoerelser, der fungerer ved hjaelp af visse procedurer. Men det er klart, at man ikke kan tale om identitet mellem »organer« og »procedurer«.
19 Spoergsmaalet maa derfor omformuleres eller i det mindste fortolkes for at finde frem til det retssubjekt, der - underforstaaet - agerer med proceduren.
20 Ifoelge praemisserne i forelaeggelseskendelsen oensker Consiglio di Stato reelt oplyst, om begrebet ret i traktatens artikel 177's forstand omfatter eller ikke omfatter organer, der - som det selv - obligatorisk afgiver udtalelser, der saedvanligvis foelges af den besluttende myndighed, det paahviler at traeffe afgoerelsen, under en administrativ procedure af judiciel tilsnit til anfaegtelse af individuelle eller generelle forvaltningsakter, naar denne procedure, der er karakteriseret ved uvildighed og garantierne ved kontradiktorisk sagsbehandling, foerer til en endelig afgoerelse, som ikke kan anfaegtes for nogen administrativ myndighed eller ret.
21 Svaret paa dette spoergsmaal kraever en indledende analyse af den rolle, Consiglio di Stato spiller inden for rammerne af den ekstraordinaere rekurs til praesidenten for Den Italienske Republik.
22 Ifoelge Consiglio di Stato's bemaerkninger i forelaeggelseskendelsen har den ekstraordinaere rekurs til republikkens praesident, saaledes som denne er udformet ved lovgivningen i Italien (praesidentens dekret nr. 1199 af 1971), og saaledes som den er blevet fortolket i en raekke afgoerelser truffet af Corte costituzionale og i administrativ praksis, foelgende karakteristiske traek:
a) Der er tale om en retssag, der sikrer overholdelsen af det kontradiktoriske princip mellem parterne. Sagsoegeren har, med henblik paa at fremsaette bemaerkninger til modpartens anbringender, ret til at goere sig bekendt med og kraeve genparter af akterne i sagen, og saerlig den beretning, ministeriet afgiver til Consiglio di Stato.
b) Der er tale om en procedure i form af et retsmiddel, der er alternativt og fungerer sideloebende med indbringelse af sagen for de ordinaere domstole (saedvanligvis de regionale forvaltningsdomstole). Den har dog visse saerlige sekundaere traek (forskelle med hensyn til procesfristernes laengde, spoergsmaalet om, hvorvidt de »interne« former for administrativ rekurs foerst skal vaere udnyttet fuldt ud), betingelserne for brugen af begge de to former for rekurs er de samme, hvilket tillige gaelder den form for retsbeskyttelse, der paaberaabes (petitum: ophaevelse af en forvaltningsakt, der goer indgreb i en individuel ret betegnet som en »legitim interesse«, causa petendi: en forvaltningsakts ulovlighed), og den, der beslutter sig til at benytte den ekstraordinaere administrative rekurs kan ikke samtidig hermed anlaegge sag ved forvaltningsdomstolene og vice versa.
c) Afgoerelsen opfylder strengt retlige kriterier, idet den er uafhaengig af enhver form for skoen, der tager hensyn til offentlige interesser.
d) Afgoerelsen - som formelt traeffes ved dekret udstedt af republikkens praesident paa forslag af den kompetente minister - bygger i realiteten paa udtalelsen fra Consiglio di Stato, der kun kan fraviges, hvis sagen foerst har vaeret forelagt regeringen.
e) Consiglio di Stato er et uvildigt organ, hvis uafhaengighed er sikret ved forfatningen, bl.a. fordi det samtidig er tillagt judicielle funktioner.
f) Afgoerelsen i den ekstraordinaere rekurssag er bindende for parterne med retsvirkninger, der praktisk talt svarer til retskraftens, og naar den foerer til ophaevelse af en forvaltningsakt af almen eller generel karakter, har den retskraft inter omnes (7).
g) Den endelige afgoerelse kan alene aendres med henblik paa rettelse af faktiske fejl eller i undtagelsestilfaelde appelleres med henblik paa omgoerelse efter de samme regler, som gaelder for domme i civile sager, der ikke kan ankes. Afgoerelsen kan ikke undtagen i ekstraordinaere tilfaelde aendres eller tilbagekaldes af den myndighed, der har truffet den, hverken paa begaering af en af parterne (8) eller af en myndighed af egen drift, ligesom den ikke paa ny kan behandles af nogen anden doemmende eller administrativ myndighed (9).
23 Alle disse karakteristiske traek ved rekursen til republikkens praesident goer den til en institution, der vel historisk har sin oprindelse i de befoejelser, som kronen udoevede ekstraordinaert, men som er integreret i den republikanske retsorden ved, at man har tillagt Consiglio di Stato en betydelig rolle, idet dette er et organ, som den italienske forfatning tillaegger doemmende myndighed i forhold til de offentlige forvaltningsmyndigheder (10).
24 Naar jeg undersoeger denne institution i lyset af de kriterier, Domstolen har fastslaaet i sin fortolkning af artikel 177 (11), finder jeg, at Consiglio di Stato - et organ, der utvivlsomt opfylder de af Domstolen stillede betingelser for at blive betegnet som en ret i medfoer af traktatens artikel 177, naar den selv skal afgoere tvister vedroerende forvaltningsakter - ligeledes kan forelaegge praejudicielle spoergsmaal, naar den handler inden for rammerne af en ekstraordinaer rekurssag til praesidenten for Den Italienske Republik.
25 Consiglio di Stato taber nemlig ikke inden for rammerne af denne ekstraordinaere rekurs de traek, der ifoelge ovennaevnte retspraksis karakteriserer de retter, som er kompetente til at forelaegge praejudicielle spoergsmaal, idet der er tale om foelgende:
- Consiglio er en institution oprettet ved lov
- af permanent og ikke blot midlertidig karakter
- som i tvistemaal traeffer afgoerelse efter kontradiktorisk forhandling mellem parterne
- hvis afgoerelser traeffes paa grundlag af retsregler og ikke efter opportunitetskriterier (12)
- hvis medlemmers uafhaengighed og uvildighed, hvad enten de har saede i de raadgivende eller de doemmende afdelinger (13), er sikret ved lov.
26 Consiglio di Stato's raadgivende rolle under den ekstraordinaere rekurs til republikkens praesident giver dog anledning til en vis vanskelighed i forbindelse med et af de krav, der normalt stilles af Domstolen som betingelse for retten til forelaeggelse af praejudicielle spoergsmaal. Jeg hentyder her til kravet om, at der skal vaere tale om organer, som har pligt til at udoeve doemmende funktioner (i den forstand, at dets afgoerelser skal vaere bindende for parterne). Der skal med andre ord vaere tale om organer, som traeffer afgoerelser i sager under benyttelse af statens domsmagt. Vel har Consiglio di Stato utvivlsomt denne egenskab, naar den afgoer retssager, men kan man ligeledes haevde dette, naar det afgiver raadgivende udtalelser?
27 Svaret kan principielt gives under to forskellige synsvinkler:
a) Den foerste, som er strengt formel, tillaegger ikke et organ, der under en forvaltningssag til anfaegtelse af en retsakt alene udoever rent raadgivende og ikke afgoerende funktioner, denne egenskab
b) den anden bygger paa mere almindelige betragtninger, og det antages efter denne, at et organ med Consiglio di Stato's karakteristiske egenskaber undtagelsesvis kan bevare sin karakter af en ret, selv om det ikke selv traeffer afgoerelser, men afgiver udtalelser under en procedure til anfaegtelse af administrative bestemmelser af en saa saeregen karakter som den ekstraordinaere rekurs til praesidenten for Den Italienske Republik, der i oevrigt saedvanligvis foelger disse udtalelser.
28 Til stoette for den foerste loesning kan jeg f.eks. anfoere kendelse af 5. marts 1986 (14), hvorved Domstolen afviste et praejudicielt spoergsmaal, der var forelagt af commissione consultiva per le infrazioni valutarie, idet den anfoerte: »Domstolen har i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 kun kompetence til at afgoere praejudicielle spoergsmaal, der er forelagt af en ret i en medlemsstat med henblik paa afgoerelse af en retssag. Denne forudsaetning er ikke opfyldt i naervaerende sag, idet commissione consultativa per le infrazioni valutarie ikke er kompetent til at afgoere retssager, men derimod til at afgive udtalelser, der er led i en forvaltningssag«.
29 Jeg finder imidlertid, at de saerlige traek ved commissione consultativa per le infrazioni valutarie, som blev fremhaevet i kendelsen af 5. marts 1986 (15), og de administrative former for sagsbehandling, hvori Commissione deltog, er forskellige fra de saerlige traek ved den ekstraordinaere rekurs til republikkens praesident og ved Consiglio di Stato's rolle i den forbindelse. Som foelge heraf kan det retlige grundlag for afsigelsen af naevnte kendelse ikke anvendes i denne rekurssag og Consiglio di Stato's rolle i forbindelse hermed.
30 Den anden loesning kan stoettes paa dom af 27. november 1973 i sagen Nederlandse Spoorwegen (16), hvori Domstolen antog, at praejudicielle spoergsmaal kan forelaegges af Nederlandse Raad van State, foerend dette afgiver sin udtalelse - der ikke er retligt bindende - i sager om anfaegtelse af forvaltningsakter, hvori den endelige afgoerelse hoerer under den nederlandske krone.
31 Ganske vist findes der ikke i dommen i sagen Nederlandse Spoorwegen noget udtrykkeligt raesonnement, der begrunder antagelsen til paakendelse af de dengang forelagte praejudicielle spoergsmaal. Problemet beroeres end ikke i behandlingen af spoergsmaalet om hjemmelen. Dette raesonnement skal findes i generaladvokat Mayras' forslag til afgoerelse (17), hvori han udtrykkeligt behandlede problemet og foreslog en loesning til stoette for sagens antagelse til paakendelse, som Domstolen tilsluttede sig.
32 Generaladvokat Mayras bemaerkede i sit forslag paa dette punkt i det vaesentlige, at den nederlandske krone som formel indehaver af domstolsfunktioner efter ordningen med »bevarede praerogativer« blev bistaaet af Nederlandse Raad van State, et organ, der var institueret ved forfatningen, og hvis uvildighed og uafhaengighed ikke diskuteredes. Sidstnaevnte har paa én og samme tid raadgivende og doemmende myndighed. Under udoevelsen af sin raadgivende funktion afgiver det udtalelser efter kontradiktorisk hoering af parterne inden for rammerne af en rekurs sui generis, der er forskellig fra enhver anden form for administrativ rekurs, og som goer det muligt for kronen (18), eventuelt at ophaeve visse forvaltningsakter.
33 Der er en ioejnefaldende lighed mellem dette fortilfaelde og den foreliggende sag. Baade fra et subjektivt synspunkt (organets beskaffenhed og sammensaetning) og fra et objektivt synspunkt (den funktion, der udfyldes af en udtalelse afgivet efter en saerlig procedure for anfaegtelse af administrativt fastsatte regler og forvaltningsakter) er paralleliteten indiskutabel. Det fremgaar heraf, at den loesning, der blev antaget af Domstolen i dommen i sagen Nederlandse Spoorwegen, ligeledes boer finde anvendelse i det foreliggende tilfaelde, medmindre der findes staerke grunde til at aendre retningslinjerne i dens praksis vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 177.
34 Jeg erkender dog, at denne konklusion i det mindste har to svage punkter:
a) Dels er det besluttende organ ikke i retlig forstand Consiglio di Stato, men praesidenten for Den Italienske Republik, der ikke har doemmende myndighed
b) dels er den ekstraordinaere rekurs, trods paralleliteten med retssager ved domstolene, dog fortsat en administrativ procedure for anfaegtelse af retsakter, hvorunder Consiglio di Stato f.eks. ikke kan indbringe sager om forfatningsstridighed for Corte costituzionale, mens landets domstole er kompetente hertil.
35 Den foerste indvending, hvis vaegt er ubestridelig, kan maaske affaerdiges ved at betragte den materielle, og ikke blot formelle rolle, Consiglio di Stato spiller under den ekstraordinaere rekurs. Selv om den endelige afgoerelse formelt traeffes af republikkens praesident, er forholdet dog det, at afgoerelsens indhold rent faktisk bestemmes af den af Consiglio di Stato afgivne udtalelse. Den obligatoriske medvirken fra det raadgivende organ spiller i praksis en afgoerende rolle for den afgoerelse, der skal traeffes i rekurssagen.
36 For saa vidt angaar den anden indvending placerer de samlede traek ved den ekstraordinaere rekurs til republikkens praesident, som jeg har behandlet ovenfor, denne rekurs i et omraade, der ligger egentlige retssager (19) meget naer, selv om man maa erkende, at den ikke er strengt judiciel. Der er ikke tale om en ren og skaer administrativ rekurssag (20), hvori den endelige afgoerelse til sin tid kan anfaegtes ved domstolene.
37 Sidstnaevnte traek bevirker, at jeg med visse begraensninger gaar ind for, at Consiglio di Stato's praejudicielle spoergsmaal boer admitteres. Den omstaendighed, at den endelige afgoerelse (der formelt traeffes af republikkens praesident, men materielt bygger paa udtalelsen fra dette responderende organ), og som ikke kan vaere genstand for yderligere domstolskontrol, er en afgoerende faktor for at admittere spoergsmaalene. At afvise disse, der er forelagt under en ekstraordinaer rekurssag, som foerer til saadanne afgoerelser, kunne svaekke den ensartede anvendelse af faellesskabsretten, idet de organer, der handler under en saadan rekurssag - og som i sidste instans efter landets retsorden er kompetente til at afgoere den - ikke ville have mulighed for at forelaegge Domstolen fortolkningsspoergsmaal eller bestride gyldigheden af visse af Faellesskabets retsakter.
38 Hensynet til, at traktatens artikel 177 skal virke efter sin hensigt, har dannet grundlag for visse domme, hvorved Domstolen har admitteret praejudicielle spoergsmaal fra organer, hvis judicielle karakter kunne forekomme tvivlsom. I dom af 10. oktober 1981, Broekmeulen (21), admitterede Domstolen praejudicielle spoergsmaal fra et nederlandsk ankenaevn, der var oprettet inden for et selskab af laeger, og som havde til opgave at tage stilling til registrering af disse, hvilket var afgoerende for deres ret til at praktisere inden for et retligt system, der reelt ikke hjemlede retsmidler ved de ordinaere retter.
39 Ganske vist er den ekstraordinaere rekurs til praesidenten for Den Italienske Republik slet ikke den eneste mulighed for forsvar for rettigheder og interesser, der kan vaere beroert af administrationens handlinger, idet den almindelige bestemmelse om adgang til domstolsbeskyttelse tvaertimod staar aaben for alle beroerte. Men forholdet er tillige det, at den italienske retsordens saerlige karakter goer den mulighed for anfaegtelse, som ligger i den ekstraordinaere rekurs, til en lovfaestet fremgangsmaade, der har de samme retsvirkninger som den ordinaere adgang til at klage til domstolene. Naar det tilfoejes, at den endelige afgoerelse i en saadan rekurssag i praksis bygger paa en udtalelse afgivet af et uvildigt og uafhaengigt organ, at dens indhold alene angaar »en ren og skaer anvendelse af objektive retsregler« finder jeg betingelserne for at anvende traktatens artikel 177 opfyldt.
40 Kort sagt foreslaar jeg trods styrken af de indvendinger, der kan fremsaettes mod at admittere det praejudicielle spoergsmaal, dog Domstolen at goere dette paa grund af de saerlige karakteristiske traek ved det forelaeggende organ og proceduren i hovedsagen.
41 Det skal understreges, at denne loesning bygger paa de saerlige traek ved den ekstraordinaere rekurs, som jeg har naevnt. Loesningen kan saaledes ikke udvides til at omfatte hverken andre former for administrativ rekurssag, hvori der traeffes afgoerelser, der er undergivet domstolskontrol, eller de procedurer, hvorunder Consiglio di Stato afgiver udtalelse under udoevelse af sine almindelige responderende funktioner.
Andet og tredje praejudicielle spoergsmaal
42 Paa grund af den snaevre forbindelse mellem det andet og det tredje praejudicielle spoergsmaal finder jeg, at de boer besvares under ét, men jeg vil dog behandle dem i den fremsendte raekkefoelge.
43 Med det andet praejudicielle spoergsmaal oensker Consiglio di Stato en fortolkning af artikel 7, stk. 2, i direktiv 86/457 vedroerende pligten til at respektere rettigheder, der er erhvervet af visse laeger. Af de ovenfor anfoerte grunde finder jeg, at den bestemmelse, som skal fortolkes, er den, der nu figurerer i artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16.
44 Konkret spoerger den forelaeggende ret, om den erhvervede ret til at udoeve virksomhed som alment praktiserende laege inden for rammerne af en national social sikringsordning - der ifoelge artikel 36, stk. 2, sidste punktum, i ovennaevnte direktiv skal tillaegges laeger, der »... pr. 31. december 1994 besidder denne ret i medfoer af artikel 1 til 20 og som pr. denne dato er etableret paa italiensk omraade og har besiddet denne ret ifoelge bestemmelserne i artikel 2 eller artikel 9, stk. 1« - alene omfatter laeger, der allerede havde et ansaettelsesforhold til den nationale sundhedstjeneste.
45 Jeg skal foerst og fremmest goere opmaerksom paa, at de faktiske forhold i hovedsagen angaar rent interne situationer. Principielt har intet af disse forhold noget at goere med arbejdstagernes ret til fri bevaegelighed eller etableringsfriheden for borgere i en medlemsstat paa en anden medlemsstats omraade og ej heller den frie adgang til at udfoere tjenesteydelser eller anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der er udstedt af andre medlemsstater.
46 For saa vidt som der er tale om et problem vedroerende bedoemmelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der er udstedt af de italienske myndigheder (22) ved en optagelsesproeve til besaettelse af en ledig stilling som laege inden for den italienske nationale sundhedstjeneste, er der nemlig ingen forbindelse mellem dette problem og de friheder, jeg har naevnt ovenfor, eller anerkendelse af udenlandske eksamensbeviser.
47 I betragtning af, at direktiv 93/16 netop har til formaal at udvikle traktatens principper vedroerende disse friheder (23) kunne Domstolen begraense sit svar til over for Consiglio di Stato at tilkendegive, at artikel 49 (arbejdskraftens frie bevaegelighed), 52 og 57 (gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser inden for rammerne af etableringsfriheden) ikke finder anvendelse i situationer, hvori alle de relevante forhold ligger inden for en enkelt medlemsstats graenser (24).
48 Jeg mener dog ikke, at et saadant svar med sikkerhed kan fjerne alle de tvivl, Consiglio di Stato giver udtryk for i sin forelaeggelseskendelse. Derfor forekommer det mig - for at foelge den af Kommissionen foreslaaede vej - mere naerliggende at give Consiglio di Stato den rigtige fortolkning af artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16, for saa vidt som denne bestemmelse angaar laeger med visse erhvervede rettigheder, som medlemsstaterne skal respektere.
49 Der skal desuden tages hensyn til, at direktiv 93/16 er et faellesskabsretligt normsaet, der har til formaal at samordne medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser og administrative regler vedroerende uddannelse til laege og retten til at virke som saadan (25). En ensartet fortolkning af dette normsaet er saaledes ubestrideligt i Faellesskabets interesse.
50 Ifoelge artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16, der ordret er gengivet ovenfor, skal hver enkelt medlemsstat tilsikre en vis kategori af laeger ret til at virke som alment praktiserende laeger inden for rammerne af en national social sikringsordning. Det foelger af selve ordlyden af denne bestemmelse, selve dens betydning og dens placering i direktivet, at disse laeger kun kan vaere laeger, der i vaertsmedlemsstaten har opnaaet anerkendelse af et eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis udstedt af en anden medlemsstat.
51 De laeger, hvis ret til at virke som alment praktiserende laeger inden for den nationale sikringsordning skal respekteres, skal nemlig opfylde to kumulative betingelser:
a) De skal, selv om de ikke var i besiddelse af det paagaeldende eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis, pr. 31. december 1994 have haft ret til at virke som saadanne i medfoer af artikel 1-20 i direktivet (altsaa fordi deres eksamensbevis som laege udstedt af en anden medlemsstat goer dette muligt for dem), og
b) de skal den 31. december 1994 have vaeret etableret paa den vaertsmedlemsstats omraade, hvor de har haft retten til at virke som foelge af anerkendelsen af deres eksamensbeviser mv. i medfoer af artikel 2 (26) eller artikel 9, stk. 1 (27), i direktiv 93/16.
52 Det er saaledes klart, at artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16 alene tilsigter at beskytte rettigheder erhvervet af laeger, der var etableret den 31. december 1994 i en vaertsmedlemsstat, hvori de forinden har vaeret autoriserede som foelge af den gensidige anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, som er udstedt til dem i en anden medlemsstat, nemlig oprindelsesmedlemsstaten. Derimod finder denne bestemmelse ikke anvendelse i et tilfaelde som i de foreliggende hovedsager, hvor intet af disse forhold foreligger, eftersom der er tale om beviser, der er udstedt i Italien, og hvis virkning kun diskuteres i forbindelse med stillinger som laeger inden for den nationale sociale sikringsordning i landet.
53 I betragtning heraf er det uden betydning, at - og der er her tale om de tilfaelde, som er omhandlet i det andet praejudicielle spoergsmaal - disse laeger havde etableret et virkeligt ansaettelsesforhold til den nationale sikringsordning, eller om de derimod alene havde et almindeligt eksamensbevis, der berettigede dem til adgang til dette ansaettelsesforhold. I hvert enkelt af de naevnte tilfaelde skal medlemsstaterne sikre rettigheder erhvervet foer den 1. januar 1995 af laeger, der opfylder de to ovennaevnte betingelser, for at goere det muligt for dem at virke som alment praktiserende laeger ved den nationale sociale sikringsordning.
54 Henvisningen til erhvervede rettigheder danner forbindelsen mellem det foerste og det tredje praejudicielle spoergsmaal. Hvor det andet spoergsmaal vedroerer rettigheder erhvervet af visse grupper af laeger, oensker det forelaeggende organ med det sidste praejudicielle spoergsmaal en fortolkning af den almindelige raekkevidde af disse rettigheder.
55 Men Consiglio di Stato har alene formuleret sit tredje spoergsmaal med henblik paa det tilfaelde, at Domstolen besvarer det andet spoergsmaal saaledes, at rettighederne erhvervet af de laeger, der er omhandlet i spoergsmaalet, alene angaar udoevere, som allerede pr. 31. december 1994 faktisk havde et ansaettelsesforhold ved den nationale sociale sikringsordning.
56 Paa baggrund af det svar, jeg har foreslaaet Domstolen at give paa det andet praejudicielle spoergsmaal, og som gaar imod en restriktiv fortolkning af rettighederne for de laeger, der har haft rettigheder i medfoer af artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16, skulle det ikke vaere noedvendigt at besvare det tredje spoergsmaal. Kommissionen og den italienske regering har givet udtryk for samme opfattelse.
57 Til trods herfor ser jeg med henblik paa at give den forelaeggende ret fortolkningsdata vedroerende faellesskabsbestemmelsen, der kan vaere den til nytte, ingen ulempe ved, at Domstolen udtaler sig om begrebet »erhvervede rettigheder«, saaledes som det er anvendt i artikel 36 i direktiv 93/16, da det er dette, der har givet Consiglio di Stato anledning til tvivl.
58 Som jeg har redegjort for, bestemmer artikel 36, stk. 1, i direktivet, at medlemsstaterne fra den 1. januar 1995 skal goere adgangen til at udoeve virksomhed som alment praktiserende laege inden for rammerne af deres nationale sociale sikringsordninger betinget af, at det i direktivets artikel 30 omhandlede eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis er erhvervet. Dette krav gaelder dog »med forbehold af bestemmelserne om erhvervede rettigheder«, som det paahviler hver enkelt medlemsstat at fastsaette (se artikel 36, stk. 2, foerste punktum, i direktiv 93/16), dog saaledes at den enkelte medlemsstat under alle omstaendigheder skal respektere rettigheder erhvervet af visse laeger, hvis stilling jeg allerede har redegjort for i mit svar paa det andet praejudicielle spoergsmaal.
59 Den ret til at fastlaegge de erhvervede rettigheder, som tillaegges hver enkelt medlemsstat ved faellesskabsbestemmelsen, er saaledes kun undergivet én begraensning i artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16. Naar indholdet af denne begraensning iagttages, kan hver enkelt medlemsstat efter eget oenske regulere spoergsmaalet om, hvem og paa hvilke betingelser den skal tillaegge en erhvervet ret til at virke som alment praktiserende laege inden for den nationale sociale sikringsordning under hensyntagen til den saerlige situation, der forelaa i hvert enkelt tilfaelde foer den 1. januar 1995.
60 Med forbehold af pligten til at sikre rettighederne erhvervet af de laeger, som er omhandlet i artikel 36, stk. 2, i direktiv 93/16, indeholder denne bestemmelse ikke andre regler eller retningsgivende kriterier, der kan begraense medlemsstaternes ret til at bestemme, hvem der skal vaere indehaver af de erhvervede rettigheder, som er omhandlet i stk. 1 og stk. 2, andet punktum, i denne artikel.
Forslag til afgoerelse
Foelgelig foreslaar jeg Domstolen at besvare de af Consiglio di Stato forelagte spoergsmaal som foelger:
»1) Traktatens artikel 177 skal fortolkes saaledes, at praejudicielle spoergsmaal fra et organ, der har samme karakteristiske traek som det italienske Consiglio di Stato, naar det medvirker ved afgivelse af obligatoriske udtalelser under en procedure til anfaegtelse af forvaltningsakter, som f.eks. 'den ekstraordinaere rekurs til republikkens praesident', kan antages til paakendelse.
2) Artikel 36, stk. 2, i Raadets direktiv 93/16/EOEF om fremme af den frie bevaegelighed for laeger og gensidig anerkendelse af deres eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser giver hver enkelt medlemsstat ret til skoensmaessigt at afgoere, hvem der skal betragtes som indehaver af en erhvervet ret til foer den 1. januar 1995 at virke som alment praktiserende laege inden for rammerne af medlemsstatens nationale sociale sikringsordning. Blandt indehaverne skal noedvendigvis figurere de laeger, der opfylder betingelserne ifoelge stk. 2, andet punktum, uafhaengigt af, om disse laeger den 31. december 1994 havde eller ikke havde haft et ansaettelsesforhold inden for den paagaeldende nationale sociale sikringsordning.«
(1) - EFT L 267, s. 26.
(2) - De karakteristiske traek ved denne ekstraordinaere rekurs, som jeg skal komme tilbage til senere, goer den til noget enestaaende inden for de forskellige former for administrativ rekurs over for forvaltningsakter, der findes i de forskellige medlemsstater. Alene i nederlandsk ret var der hjemlet en lignende rekurs, paa grundlag af hvilken kronen kunne traeffe afgoerelser efter obligatorisk, men ikke bindende indstilling fra Nederlandse Raad van State, men denne procedure omfatter i dag alene tvister mellem offentlige organer.
(3) - Den tvivlsomme karakter heraf fremhaeves af Consiglio di Stato selv, og det bemaerkes, at sagsoegernes rekurs ikke udtrykkelig angaar dette punkt.
(4) - Denne klagebehandling er velkendt i talrige landes retsordener. En forvaltningsakt anfaegtes direkte, samtidig med at man indirekte anfaegter den administrative bestemmelse, som er dens hjemmel.
(5) - EFT L 165, s. 1. I artikel 44 i direktiv 93/16 hedder det:
»De i bilag III, del A, anfoerte direktiver [herunder direktiv 86/457] ophaeves, dog uden at medlemsstaternes forpligtelser vedroerende de gennemfoerelsesfrister, som er anfoert i bilag III, del B, beroeres heraf.
Henvisninger til de ophaevede direktiver gaelder som henvisninger til naervaerende direktiv og laeses i henhold til den i bilag IV anfoerte sammenligningstabel.«
(6) - Ifoelge praeamblen tjener direktiv 93/16 til for forenklingens og klarhedens skyld at kodificere Raadets direktiv 75/362/EOEF af 16.6.1975 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for laeger omfattende foranstaltninger, som skal lette den faktiske udoevelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser (EFT L 167, s. 1) og Raadets direktiv 75/363/EOEF af 16.6.1975 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om virksomhed som laege (EFT L 167, s. 14), der begge senere er blevet vaesentligt aendret flere gange. Ud over at sammensmelte disse direktiver til ét, indbefatter det det i fodnote 5 naevnte direktiv 86/457.
(7) - Strengt taget er der ikke tale om retskraft af den afgoerelse, der traeffes i den ekstraordinaere rekurssag, hvilket er den overvejende opfattelse i italiensk retspraksis. Der er heller ikke tale om nogen saerlig form for tvangshaandhaevelse af denne afgoerelse, saaledes at en eventuel naegtelse fra forvaltningens side af at foelge den goer det noedvendigt at indbringe sagen for forvaltningsdomstolene.
(8) - Ifoelge Consiglio di Stato kan tredjemand intervenere i sagen, men det samme kan i det vaesentlige siges om sager, der foerer til dom ved de ordinaere domstole, idet de ikke har retskraft over for tredjemand. I forhold til tredjemand har afgoerelsen i den ekstraordinaere rekurssag imidlertid umiddelbare og afgoerende retsvirkninger, se punkt f) ovenfor.
(9) - I det italienske retssystem findes flere former for administrative afgoerelser, der traeffes efter samme principper som retsafgoerelser og er karakteriseret ved det besluttende organs uvildighed og uafhaengighed samt ved garantierne ved den kontradiktoriske sagsbehandling, men ifoelge Consiglio di Stato er det altid muligt i sidste instans at indbringe disse for de civile retter eller forvaltningsretterne. Som foelge heraf er den ekstraordinaere rekurs forskellig fra alle oevrige former for administrativ rekurs. Hvad angaar forfatningsmaessigheden siger man saedvanligvis, at dette enestaaende eksempel paa en administrativ afgoerelse, der ikke er underkastet domstolskontrol, er begrundet med, at parterne (ikke blot sagsoegeren, men tillige modparterne) har mulighed for at vaelge domstolsvejen, saaledes at naar rekurssag foerer til en afgoerelse, er grunden den, at samtlige parter har accepteret denne form for afgoerelse og foelgelig stiltiende givet afkald paa den judicielle beskyttelse.
(10) - Se i denne retning Cassarino, S.: Manuale di Diritto Processuale Amministrativo, Milano 1990, s. 52.
(11) - Se bl.a. dom af 30.6.1966, sag 61/65, Vaassen-Goebbels, Sml. 1965-1968, s. 227, af 11.6.1987, sag 14/86, Pretore di Salò, Sml. s. 2545, af 21.4.1988, sag 338/85, Pardini, Sml. s. 2041, af 30.3.1993, sag C-24/92, Corbiau, Sml. I, s. 1277, af 27.4.1994, sag C-393/92, Almelo m.fl., Sml. I, s. 1477, praemis 21, og af 12.12.1996, forenede sager C-74/95 og C-129/95, X, Sml. I, s. 6609.
(12) - I dom nr. 298/1986 af 31.12.1986 udtalte den italienske forfatningsdomstol sig om de karakteristiske traek ved denne ekstraordinaere rekurs som foelger: »Efter sin nuvaerende udformning er den ekstraordinaere rekurs til praesidenten et enestaaende og atypisk institut (jf. dom nr. 31/1975 og nr. 148/1992), der giver sig til kende ved en sagsbehandling som ved en ret i anden instans, der afsluttes med en ikke-judiciel afgoerelse af en konflikt vedroerende gyldigheden af forvaltningsakter. Dens administrative beskaffenhed modificeres ved dens saerlige karakteristiske traek samt klare lighedspunkter og forbindelser med domstolenes virke. Dens endelige resultat - en afgoerelse i form af et dekret udstedt af praesidenten - kan ikke sammenlignes med akter, der i formel eller materiel henseende er judicielle (eller 'parajudicielle'), men kan ej heller betegnes som en aktiv forvaltningsakt, for saa vidt som den angaar en ren og skaer anvendelse af objektive retsregler (eller i hvert fald tjener en anden almen interesse end den, der er tillagt de oevrige forvaltningsgrene), idet den af alle disse grunde er forskellig fra de almindelige former for administrativ rekurs« (min fremhaevelse).
(13) - Dommerne i Consiglio di Stato er ikke paa samme tid medlemmer af de raadgivende afdelinger og de doemmende afdelinger. De gaar fra afdeling til afdeling efter en turnusordning.
(14) - Sag 318/85, Greis Unterweger, Sml. s. 955, praemis 4.
(15) - De forhold, som Domstolen tog i betragtning var foelgende: »... la commissione consultativa per le infrazioni valutarie er et organ under det italienske Ministerium for Statskassen. Det har til opgave at afgive en begrundet udtalelse vedroerende de sanktioner, som ministeren for statskassen kan paalaegge personer, der har overtraadt de italienske valutabestemmelser. Udvalget er sammensat af en formand, der er dommer, og flere ledende embedsmaend. De bestemmelser, der gaelder for udvalgets virksomhed, foreskriver ikke, at det skal foranstalte en kontradiktorisk forhandling, hvorunder vedkommende privatperson eller dennes repraesentant har adgang til at ytre sig. Privatpersoner kan ikke indbringe sager for udvalget, der udelukkende traeder sammen efter anmodning fra de statslige myndigheder, der har fastslaaet, at der er begaaet en overtraedelse. Udvalgets udtalelse er ikke bindende for ministeren. Domstolen skal endvidere bemaerke, at de sanktioner, der paalaegges af ministeren for statskassen, efter at udvalget har afgivet udtalelse, af private kan anfaegtes ved de almindelige domstole, der har fuld proevelsesret i sager vedroerende disse sanktioner«.
(16) - Sag 36/73, Sml. s. 1299.
(17) - A.st., paa s. 1318.
(18) - Den endelige afgoerelse accepteredes faktisk af den kompetente minister, der kun kunne fravige Nederlandse Raad van State's udtalelse med tilslutning fra justitsministeren eller eventuelt premierministeren.
(19) - I sin artikel »Ricorso Straordinario e interpretazione della normativa comunitaria« (Giornale di diritto amministrativo, nr. 1/1997, s. 69 ff.), understreger Aldo Sandulli, at den ekstraordinaere rekurs indgaar harmonisk i det komplekse system for domstolsbeskyttelse, der staar til raadighed for adressaten for forvaltningsakten. En analyse af disse traek viser efter hans opfattelse »den naere forbindelse mellem den procedure, der foelges under den ekstraordinaere rekurs, og de almindelige retsmidler til anfaegtelse af forvaltningens handlinger«.
(20) - Se Corte costituzionale's betragtninger herom i fodnote 12 in fine.
(21) - Sag 246/80, Sml. s. 2311, praemis 8 ff.
(22) - I besvarelse af et spoergsmaal fra Domstolen har den italienske regering bekraeftet, at samtlige sagsoegere har erhvervet deres beviser i Italien.
(23) - I praeamblen til direktiv 93/16 paaberaabes som retsgrundlag »... traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, saerlig artikel 49, artikel 57, stk. 1 og 2, foerste og tredje punktum, samt artikel 66«.
(24) - Se i samme retning den nylig afsagte dom af 16.1.1997, sag C-134/95, USSL n. 47 di Biella, Sml. I, s. 195.
(25) - Samordningen af betingelserne for at udoeve erhvervene som laege i de forskellige medlemsstater er ifoelge traktatens artikel 57, stk. 3, en betingelse for den gradvise ophaevelse af restriktionerne for udoevelsen af disse.
(26) - I artikel 2 hedder det: »Hver medlemsstat anerkender de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der udstedes til medlemsstaternes statsborgere af de oevrige medlemsstater i overensstemmelse med artikel 23, og som er anfoert i artikel 3, ved at tildele dem samme virkning paa sit omraade for saa vidt angaar adgang til og udoevelse af virksomhed som laege, som de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, den selv udsteder.«
(27) - I artikel 9, stk. 1, hedder det, at »... hver medlemsstat [anerkender] som tilstraekkeligt bevis for de af medlemsstaternes statsborgere, hvis eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser ikke opfylder alle de mindstekrav til uddannelse, der er fastsat i artikel 23, de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for laeger, der er udstedt af disse medlemsstater, saafremt de vedroerer en uddannelse, der er paabegyndt inden: ... ledsaget af en attestation, der bekraefter, at disse statsborgere i loebet af de fem aar, der gaar forud for attestationens udstedelse, faktisk og retmaessigt har udoevet de paagaeldende former for virksomhed i mindst tre paa hinanden foelgende aar«.