61999CC0159_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Mediante el presente recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «Comisión») pretende que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, al no haber adoptado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar su Derecho interno a los artículos 5, 7 y 9 de dicha Directiva y a su anexo II.
2. En apoyo de su recurso, la Comisión alega que la República Italiana ha infringido lo dispuesto en los artículos 5, 7 y 9 de la Directiva «aves» y en su anexo II, en la medida en que:
- ha establecido un régimen que autoriza la captura de aves pertenecientes a las especies Passer italiae, Passer montanus y Sturnus vulgaris con vistas a su cesión como reclamos y la retención de estas especies;
- ha previsto que dicho régimen se aplique a título de excepción general y permanente, y
- no ha adaptado su Derecho interno a lo dispuesto en el artículo 9, apartado 1, letras a) y b), de dicha Directiva.
I. Marco jurídico
A. La Directiva «aves»
3. De conformidad con su artículo 1, apartado 1, la Directiva «aves» tiene por objeto inmediato «la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros». Para ello, establece un régimen de protección, gestión y regulación de dichas especies. Además, regula su explotación.
4. A tenor de su artículo 5, letras a) y e), la Directiva «aves» prohíbe, de manera general, matar, capturar o retener las especies protegidas.
5. No obstante, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, de la Directiva «aves», las especies enumeradas en el anexo II pueden ser objeto de caza en el marco de la legislación nacional. En particular, las especies enumeradas en la parte 1 del anexo II pueden cazarse dentro de toda la zona geográfica comunitaria de aplicación de la Directiva 79/409. En cambio, las especies enumeradas en la parte 2 del anexo II sólo pueden cazarse en los Estados miembros mencionados en dicho anexo.
6. Los Estados miembros tienen la posibilidad de introducir excepciones a este régimen restrictivo de la caza, así como a las demás limitaciones y prohibiciones previstas, en particular, en el artículo 5 de la Directiva «aves», si no hubiere otra solución satisfactoria y por los motivos enumerados en su artículo 9, apartado 1, a saber:
a) en aras de la salud y de la seguridad públicas y de la seguridad aérea, para prevenir perjuicios importantes a la agricultura, para proteger la flora y la fauna;
b) para fines de investigación o de enseñanza, de repoblación, de reintroducción así como para la crianza orientada a dichas acciones, y
c) para permitir, en condiciones estrictamente controladas y de un modo selectivo, la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas aves en pequeñas cantidades.
7. Según el artículo 9, apartado 2, de la Directiva «aves», «las excepciones deberán hacer mención de:
- las especies que serán objeto de las excepciones,
- los medios, instalaciones o métodos de captura o muerte autorizados,
- las condiciones de peligro y las circunstancias de tiempo y de lugar en las que podrán hacerse dichas excepciones,
- la autoridad facultada para declarar que se reúnen las condiciones requeridas y para decidir qué medios, instalaciones o métodos podrán aplicarse, dentro de qué límites y por parte de qué personas,
- los controles que se ejercerán».
8. El artículo 18, apartado 1, de la Directiva precisa que «los Estados miembros aplicarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la presente Directiva en un plazo de dos años a partir del día de su notificación».
B. Las disposiciones nacionales
La Ley italiana nº 157/92, de 11 de febrero de 1992
9. La Ley 157/92 es el acto jurídico nacional por el que la República Italiana ha adaptado su Derecho interno a las disposiciones de la Directiva «aves».
10. El artículo 1, apartado 3, de dicha Ley dispone que las regiones de estatuto ordinario «dictarán las normas para la gestión y la protección de todas las especies de la fauna silvestre de conformidad con los términos de la presente Ley, los convenios internacionales y las directivas comunitarias». Dicho artículo señala que las regiones de estatuto especial y las provincias autónomas estarán sujetas a esta obligación «dentro de los límites de sus competencias exclusivas, en la forma definida por sus constituciones respectivas».
11. El artículo 2, apartado 3, de la Ley 157/92 prevé que «el control del nivel de población de aves en los aeropuertos se atribuye al Ministro de Transportes».
12. El artículo 4, apartado 4, de la Ley 157/92 señala que «la captura con vistas a su cesión como reclamos sólo estará permitida con respecto a las aves pertenecientes a las especies siguientes: alondra común, zorzal real, zorzal alirrojo, zorzal común, estornino pinto, mirlo común, gorrión, gorrión molinero, avefría y paloma torcaz. Las aves pertenecientes a otras especies que sean objeto de captura deberán ser anilladas e inmediatamente puestas en libertad».
13. El artículo 5, apartado 2, de la Ley 157/92, prevé que «las regiones adoptarán también disposiciones relativas a la constitución y gestión de un patrimonio de reclamos de captura vivos pertenecientes a las especies enumeradas en el artículo 4, apartado 4, que autorizarán a todo cazador que ejerza una actividad cinegética, con arreglo al artículo 12, párrafo quinto, letra b), a retener un máximo de diez ejemplares de cada especie hasta un máximo de cuarenta. Para los cazadores que ejerzan la caza al ojeo y con reclamos vivos, la cantidad antes mencionada no podrá superar un máximo total de diez ejemplares».
14. El artículo 18 de la Ley 157/92, en su versión inicial, enumera una serie de especies -entre las que se cuentan las aves objeto del litigio- que pueden ser objeto de caza en Italia.
15. El artículo 19, apartado 2, de la Ley 157/92 especifica que corresponde a las regiones ejercer el control de las especies de la fauna silvestre, incluso en las zonas en que está prohibida la caza, con el fin de alcanzar los objetivos siguientes: mejora de la gestión del patrimonio zoológico, protección del suelo, razones sanitarias, selección biológica, protección del patrimonio histórico-artístico, protección de los productos zoológicos, agrícolas y forestales y de las reservas ictiológicas. Este control debe llevarse a cabo de manera selectiva y, por regla general, utilizando métodos ecológicos. Si el Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica comprueba la ineficacia de los métodos de control, las regiones pueden instar la aprobación de planes de sacrificio de las especies afectadas, recurriendo para su aplicación a los guardas de caza o, en su caso, a los guardas forestales, a los guardias municipales e incluso en determinados casos a los particulares que posean licencia de caza.
La Circular nº 3/93 del Ministerio de Agricultura de 29 de enero de 1993
16. La Circular 3/93 establece un régimen de excepciones a las prohibiciones impuestas por la Directiva «aves». Dispone que la captura de aves con vistas a su cesión como reclamos y su retención, en los términos previstos por los artículos 4, apartado 4, y 5, apartado 2, de la Ley 157/92, están permitidas en el marco de las excepciones autorizadas de conformidad con el artículo 9 de la Directiva «aves».
El Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 21 de marzo de 1997
17. Con el objeto de atenerse a lo dispuesto en el anexo II de la Directiva «aves», el Decreto de 21 de marzo de 1997 modificó el artículo 18 de la Ley 157/92, excluyendo las especies Passer italiae, Passer montanus, Passer domesticus, Colinus virginianus, Sturnus vulgaris, Corvus frugilegus, Corvus monedula, Bonasa bonasia y Limosa limosa de la lista de aves que pueden ser cazadas.
18. La carta circular del INFS de 13 de mayo de 1997 contiene algunas precisiones. En efecto, dicha carta dispone que el Decreto de 21 de marzo de 1997:
«[...] ha excluido de las especies que pueden ser cazadas, entre otras, el estornino pinto (sturnus vulgaris), el gorrión molinero (passer montanus), el gorrión italiano y el gorrión común (passer domesticus), que anteriormente seguían siendo capturados para el abastecimiento de reclamos vivos utilizados en la caza al ojeo.
La protección concedida a estas cuatro especies impide emplearlas como reclamos de caza. Por tanto, procede introducir modificaciones en las normas en vigor relativas a la gestión de instalaciones de captura.
Es necesario, en consecuencia, llamar la atención de las administraciones a las que se dirige la presente circular sobre el hecho de que, cuando adopten los "reglamentos regionales o provinciales relativos al funcionamiento de las instalaciones de captura de aves destinadas a ser utilizadas como reclamos" para el año 1997, deberán prever la introducción de las modificaciones adecuadas en los modelos proporcionados por el INFS. Además de prohibir la captura del estornino pinto, el gorrión italiano, el gorrión molinero y el gorrión común, será igualmente necesario excluir la posibilidad de autorizar capturas en las zonas de reposo (como se señala, en cambio, en las "normas generales para la explotación y gestión de instalaciones de caza de aves como reclamos" recogidas en el apartado Tipos de implantación y especialización, punto 3).
Dado que las modificaciones introducidas en los reglamentos antes citados, al igual que la lista modificada de especies que pueden ser capturadas, están comprendidas en el concepto de aptitud exigida por el artículo 4, apartado 3, de la Ley 157/92, éstas deberán ser transmitidas por dichas administraciones en tiempo oportuno a los candidatos de las provincias, que presentarán al INFS en un breve plazo las pruebas de su cualificación previstas para el año en curso.»
El Decreto de 27 de septiembre de 1997
19. Este Decreto fue adoptado por el Presidente del Consejo de Ministros. En su artículo 1, apartado 1, define el procedimiento de aplicación de la excepción prevista en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva «aves».
20. El artículo 2 de dicho Decreto dispone que «las regiones, de acuerdo con los ministros de Medio Ambiente y de Políticas Agrícolas, adoptarán las excepciones previstas en el artículo 1 del presente Decreto, indicando:
- las justificaciones de la excepción, teniendo en cuenta la entidad de la población de cada especie y precisando los datos técnicos, estadísticos y científicos obtenidos en el marco del control, de conformidad con el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 79/409/CEE,
- las especies y las cantidades que son objeto de la excepción,
- el examen de las diversas soluciones alternativas que permitan satisfacer de forma apropiada los intereses protegidos por el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 79/409/CEE,
[...]
- los medios, las instalaciones y los métodos de captura o [...] de sacrificio autorizados,
- los períodos y los lugares de ejercicio de la excepción,
- el plazo final operativo de la excepción,
- las modalidades, los organismos de control y el régimen de comprobación de los controles efectuados [...]».
21. El artículo 3 del Decreto de 27 de septiembre de 1997 dispone que:
«La regulación de las condiciones y del procedimiento de aplicación de las excepciones previstas en los artículos precedentes se aplicará igualmente a la captura con vistas a su cesión como reclamos, prevista en el artículo 4, apartado 4, de la Ley nº 157, de 11 de febrero de 1992.»
22. El artículo 4 del Decreto de 27 de septiembre de 1997 especifica que el INFS es la autoridad facultada, a efectos del artículo 9 de la Directiva «aves», para declarar que concurren los requisitos exigidos.
23. En lo que respecta a las excepciones previstas en el artículo 9, apartado 1, letras a) y b) de dicha Directiva, la exposición de motivos del Decreto de 27 de septiembre de 1997 señala que dichas excepciones se rigen por los artículos 2, párrafo tercero, y 19 de la Ley 157/92.
24. A raíz del recurso interpuesto por una serie de regiones, la Corte costituzionale anuló el Decreto de 27 de septiembre de 1997 mediante la resolución nº 169, de 14 de mayo de 1999.
II. El marco procesal
A. El procedimiento administrativo previo
25. Después de examinar la normativa italiana, la Comisión estimó que la Ley 157/92 permite la caza, la captura con vistas a su cesión como reclamos y la retención de especies de aves que, en virtud de la Directiva «aves», deben ser protegidas y que la normativa italiana -en particular, la Circular 3/93- no se atiene a las exigencias relativas al régimen de excepciones y prohibiciones de caza, de retención y de captura previsto por dicha Directiva.
26. El 30 de noviembre de 1993, de conformidad con el artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), la Comisión envió al Gobierno italiano un escrito de requerimiento en el que le exponía sus imputaciones y le instaba a presentar sus observaciones en un plazo de dos meses.
27. El 21 de marzo de 1997, las autoridades italianas enviaron a la Comisión la copia de un escrito de 4 de marzo de 1997, procedente del Ministerio de Recursos Agrícolas, Alimentarios y Forestales, que anunciaba la inminente adopción de disposiciones reglamentarias con objeto de atenerse a las obligaciones impuestas por la Directiva «aves». El 29 de mayo de 1997, el Gobierno italiano remitió el texto del Decreto de 21 de mayo de 1997, que modifica el artículo 18 de la Ley 157/92 excluyendo nueve especies de aves de la lista de especies que pueden ser cazadas en Italia.
28. El 7 de agosto de 1997, al estimar insuficientes las medidas adoptadas por las autoridades italianas, la Comisión envió al Gobierno italiano un dictamen motivado en el que indicaba las razones por las que mantenía sus imputaciones relativas al incumplimiento de las obligaciones previstas en la Directiva «aves» por los artículos 4 y 5 de la Ley 157/92. Además, señalaba que el régimen de aplicación de las excepciones a las prohibiciones impuestas por la Directiva «aves» vigente en Italia tampoco satisfacía las excepciones del Derecho comunitario. En consecuencia, instaba a la República Italiana a adoptar las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen en un plazo de dos meses contados a partir de su notificación.
29. En respuesta al dictamen motivado, el Gobierno italiano hizo llegar a la Comisión, mediante escritos de 1 de octubre y de 5 y 17 de noviembre de 1997, el texto del Decreto de 27 de septiembre de 1997 publicado en la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana.
30. Al estimar que las medidas así adoptadas cumplían sólo parcialmente las obligaciones previstas en la Directiva «aves», la Comisión envió al Gobierno italiano, el 18 de junio de 1998, un dictamen motivado complementario. Además, instaba a la República Italiana a adoptar las medidas necesarias para completar la adaptación de su Derecho interno a esta Directiva en un plazo de dos meses.
31. Ante el silencio del Gobierno italiano, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
B. Las pretensiones de las partes
32. El recurso de la Comisión fue registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 30 de abril de 1999.
33. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario,
- al establecer un régimen normativo que autoriza la captura y retención de tres especies (passer italiae, passer montanus y sturnus vulgaris), infringiendo lo dispuesto en los artículos 5 y 7 en relación con el anexo II de la Directiva «aves», y al disponer que dicho régimen se aplica como excepción general y permanente, infringiendo lo dispuesto en el artículo 9 de la misma Directiva, creando así, además, una situación de inseguridad jurídica inadmisible; y
- al establecer un régimen normativo sobre los requisitos y el procedimiento de aplicación de la excepción a las prohibiciones impuestas por la Directiva «aves» que no es totalmente conforme con las exigencias contenidas en el artículo 9 de dicha Directiva, en particular en lo que respecta a los motivos para introducir excepciones previstos en el apartado 1, letras a) y b), de dicho artículo.
- Condene en costas a la República Italiana.
34. El Gobierno italiano solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare la inadmisibilidad de la segunda imputación formulada en el escrito de interposición del recurso.
- Desestime el recurso en todo lo demás.
- Condene en costas a la Comisión.
III. Motivos alegados por la Comisión y apreciación
35. La Comisión formula dos motivos contra el Gobierno italiano. En primer lugar, le reprocha la infracción de lo dispuesto en los artículos 5, 7 y 9, así como en el anexo II, de la Directiva «aves». En segundo lugar, afirma que el Gobierno italiano no ha adaptado completamente su Derecho interno a lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva «aves».
A. El primer motivo
36. Este motivo se divide en dos partes. En la primera parte del primer motivo, la Comisión estima que el Gobierno italiano ha infringido lo dispuesto en los artículos 5 y 7 de la Directiva «aves», al autorizar la captura para su utilización como reclamos y la retención de tres especies protegidas. Además, en la segunda parte de este motivo, la Comisión sostiene que el Gobierno italiano ha introducido un régimen de excepción a las prohibiciones de caza impuestas por la Directiva «aves» contrario a lo dispuesto en el artículo 9 de dicha Directiva.
La primera parte del primer motivo
a) Las observaciones de las partes
37. Según la Comisión, los artículos 5 y 7 de la Directiva «aves» prohíben claramente la caza, la captura y la retención de ejemplares de especies que no figuren en el anexo II de dicha Directiva. Estas tres especies, Passer italiae, Passer montanus y Sturnus vulgaris, no figuran en el anexo II como especies que pueden ser objeto de caza, captura y retención en Italia.
38. La Comisión señala que del tenor literal del artículo 4, apartado 4, y del artículo 5, apartado 2, de la Ley 157/92 también se desprende expresamente que dichas especies pueden ser capturadas con vistas a su cesión como reclamos. De igual modo, de los mismos preceptos nacionales se deduce que está autorizada la retención de estas tres especies protegidas.
39. La incompatibilidad de lo dispuesto en la legislación italiana con los artículos 5 y 7 de la Directiva «aves» es, por tanto, manifiesta.
40. El Gobierno italiano admite que la Directiva «aves» prohíbe la caza, la captura con vistas a su cesión y la retención de estas tres especies objeto del litigio en Italia. No obstante, alega fundamentalmente que la legislación italiana se atiene a las exigencias de la Directiva «aves».
41. En su opinión, el Decreto de 21 de marzo de 1997, al prohibir la caza de estas especies, ha prohibido igualmente de forma implícita su captura con vistas a su cesión como reclamos. El Gobierno italiano señala que existe una estrecha relación entre lo dispuesto en los artículos 4, apartado 4, y 18, apartado 1, de la Ley 157/92, que recoge la lista de las especies que pueden ser cazadas, en el sentido de que la captura de aves con vistas a su cesión como reclamos sólo está permitida para las especies cuya caza está autorizada.
b) Apreciación
42. Del tenor literal de los artículos 5 y 7 de la Directiva «aves» se desprende expresamente que están prohibidas la caza, la captura y la retención de ejemplares de especies que no figuran en el anexo II de la Directiva. Las especies Passer italiae, Passer montanus y Sturnus vulgaris no figuran entre las que pueden ser matadas, capturadas y retenidas en Italia.
43. Del propio tenor literal del artículo 4, apartado 4, de la Ley 157/92 resulta que la captura de ejemplares de estas tres especies con vistas a su cesión como reclamos está autorizada en Italia. Asimismo, el artículo 5, apartado 2, de la Ley 157/92 permite a las regiones regular las formas de retención de ejemplares de estas tres especies destinados a ser utilizados como reclamos.
44. Al no contarse las especies objeto del litigio entre las que pueden ser objeto de caza, captura y retención, puesto que no figuran -en cualquier caso en lo que respecta a Italia- en la parte 1 ni en la parte 2 del anexo II de la Directiva «aves», el marco normativo constituido por los artículos 4, apartado 4, y 5, apartado 2, de la Ley 157/92, se encuentra en contradicción con lo dispuesto en los artículos 5 y 7 de la Directiva «aves» en relación con su anexo II.
45. En cuanto a las alegaciones del Gobierno italiano según las cuales la prohibición es implícita y debe deducirse del artículo 18 de la Ley 157/92, en su versión modificada por el Decreto de 21 de marzo de 1997, en relación con el artículo 4, apartado 4, de dicha Ley, estimo que no satisfacen las exigencias de exactitud, de precisión y de claridad requeridas por este Tribunal de Justicia en materia de adaptación del Derecho interno a la Directiva «aves».
46. En efecto, según reiterada jurisprudencia de este Tribunal relativa a la Directiva «aves», «si bien la adaptación [del] Derecho interno a las normas comunitarias no exige necesariamente una transposición formal y textual de sus preceptos en una disposición legal expresa y específica, siendo suficiente la existencia de un contexto jurídico general, si éste asegura efectivamente la plena aplicación de la Directiva de una forma suficientemente clara y precisa, sin embargo la exactitud de la adaptación reviste una importancia especial en un caso como el presente en el que la gestión del patrimonio común se confía a cada uno de los Estados miembros, dentro de sus respectivos territorios».
47. Pues bien, del tenor literal del artículo 18 de la Ley 157/92, en su versión modificada, se desprende que con respecto a las especies objeto del litigio sólo se ha prohibido la actividad de caza. En cambio, no se hace mención alguna, de forma expresa ni por remisión, a las actividades de captura de aves con vistas a su cesión como reclamos ni a las de retención de las tres especies protegidas de que se trata. Así, el artículo 18, antes citado, no señala que las actividades previstas en los artículos 4, apartado 4, y 5, apartado 2, de la Ley 157/92 estén igualmente sujetas a dicha prohibición.
48. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, concluyo que los artículos 4, apartado 4, y 5, apartado 2, de la Ley 157/92 no se ajustan a lo dispuesto en los artículos 5 y 7 de la Directiva «aves» en relación con su anexo II.
La segunda parte del primer motivo
a) Las observaciones de las partes
49. Según la Comisión, la legislación italiana, en particular el artículo 3 del Decreto de 27 de septiembre de 1997 en relación con el artículo 4, apartado 4, de la Ley 157/92, permite establecer excepciones generales y permanentes a las prohibiciones enunciadas en la Directiva «aves», en particular en su artículo 5, letra a), mientras que el régimen de excepción a las prohibiciones de caza establecido por el artículo 9 de dicha Directiva no lo autoriza.
50. El Gobierno italiano rechaza este análisis. A su juicio, la legislación italiana organiza esta actividad de captura de forma precisa bajo el control directo de las autoridades y los organismos públicos.
51. Así, el cazador interesado en la utilización de aves como reclamos no puede en ningún caso capturarlas él mismo, sino que debe obtenerlas en los organismos constituidos a tal efecto, que son los únicos autorizados para efectuar las capturas.
52. El control de la actividad de estos organismos está confiado al INFS, que certifica asimismo la actividad ejercida y determina su duración. Tras la adopción del Decreto de 21 de marzo de 1997, este Instituto se ocupó de facilitar en tiempo oportuno a las administraciones interesadas, mediante la carta circular del INFS, las instrucciones necesarias a fin de que fueran excluidas de la actividad de captura para su utilización como reclamos las especies Passer italiae, Passer montanus y Sturnus vulgaris, ya excluidas de la lista de especies que pueden ser cazadas.
b) Apreciación
53. Me adhiero al análisis de la Comisión. A mi juicio, la legislación italiana no cumple las exigencias de claridad, precisión y exactitud que impone la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
54. En efecto, este Tribunal ha declarado de forma reiterada que «en el ámbito de la conservación de las aves silvestres, los criterios con arreglo a los cuales los Estados miembros pueden introducir excepciones a las prohibiciones establecidas en la Directiva deben recogerse en disposiciones nacionales precisas».
55. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que «una normativa nacional que permite la caza de determinadas especies de aves que no se hallan comprendidas en la lista que figura en el Anexo II de la Directiva, sin observar sin embargo los criterios de la normativa ni obligar, de forma clara y precisa, a las regiones, a tener en cuenta los criterios antes citados y a aplicarlos, no cumple con los requisitos a que están sometidas las excepciones previstas en el artículo 9 de la Directiva».
56. Procede señalar que la legislación italiana no establece el principio de prohibición de la captura de las tres especies objeto del litigio con vistas a su cesión como reclamos. Por el contrario, el artículo 4, apartado 4, de la Ley 157/92 establece el principio de la autorización de esta actividad.
57. Al formular el artículo 3 del Decreto de 27 de septiembre de 1997 en los términos en que está redactado, el legislador italiano no aclaró la situación jurídica existente hasta entonces. En efecto, dicho artículo dispone que el procedimiento de aplicación del régimen de la excepción prevista en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva «aves» afecta igualmente al artículo 4, apartado 4, de la Ley 157/92.
58. Sin embargo, como ya se ha señalado, el artículo 4, apartado 4, de la Ley 157/92 no establece una excepción conforme con el artículo 9 de la Directiva «aves». En otras palabras, el artículo 4, apartado 4, de la Ley 157/92 no prevé que la captura de las especies protegidas objeto del litigio deba ser considerada una excepción justificada en virtud de lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva «aves». En consecuencia, el artículo 3 del Decreto de 27 de septiembre de 1997 no puede definir válidamente el procedimiento de aplicación de una excepción que aún no se ha establecido. Por tanto, procede concluir que el artículo 3 del Decreto de 27 de septiembre de 1997 no se adecua a la disposición cuyos requisitos de aplicación pretende definir.
59. Esta incoherencia entraña asimismo consecuencias importantes en materia de seguridad jurídica. En efecto ¿cómo interpretar y conciliar el artículo 4, apartado 4, de la Ley 157/92 y el artículo 3 del Decreto de 27 de septiembre de 1997? ¿Ha de considerarse que la captura de especies protegidas con vistas a su cesión como reclamos constituye la regla de Derecho común, como parece sugerir el artículo 4, apartado 4, de la Ley 157/92, o, por el contrario, ha de entenderse que el artículo 3 del Decreto de 27 de septiembre de 1997 es una disposición que define el régimen de excepciones aplicable únicamente a los casos necesarios para permitir, en condiciones estrictamente controladas y de modo selectivo, la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas aves en pequeñas cantidades? Si la segunda interpretación es la que debe prevalecer, como sostiene el Gobierno italiano, procede destacar que el régimen italiano no satisface las exigencias del artículo 9 de la Directiva, en particular en lo que respecta a la determinación de la autoridad facultada para definir los requisitos de aplicación de la excepción y para controlar que los medios, las medidas y los métodos utilizados se ajustan al objetivo perseguido y que la utilización de estas medidas se justifica por la falta de otra solución satisfactoria. Efectivamente, la autoridad facultada en este ámbito en Italia sería el INFS. Pues bien, este Instituto sólo parece tener competencias de carácter consultivo.
60. Procede por tanto concluir que la legislación italiana no se atiene a lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva «aves», al no establecer de forma precisa y, en particular, al no recoger en disposiciones nacionales claramente definidas los criterios en virtud de los cuales es posible establecer excepciones a las prohibiciones impuestas por la Directiva en lo que respecta a la captura de especies con vistas a su cesión como reclamos, así como el procedimiento de aplicación de dichas excepciones.
61. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que declare que los artículos 4, apartado 4, y 5, apartado 2, de la Ley 157/92 no se atienen a lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva «aves».
B. El segundo motivo
a) Las observaciones de las partes
62. La Comisión reprocha básicamente a la República Italiana no haber adaptado su Derecho interno de una forma completa, clara e inequívoca a todos los elementos esenciales del artículo 9 de la Directiva «aves», es decir, por una parte, los casos en que cabe establecer las excepciones formalmente enumeradas en su apartado 1 y, por otra, las condiciones y el procedimiento de aplicación previstos en su apartado 2.
63. El Gobierno italiano sostiene que, con arreglo a los principios enunciados reiteradamente por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debe declararse la inadmisibilidad del segundo motivo. En efecto, en su opinión, dicho motivo no fue formulado en el acto que inició el procedimiento, a saber, el escrito de requerimiento de 30 de noviembre de 1993.
b) Apreciación
Sobre la excepción de inadmisibilidad
64. Al igual que la Comisión, estimo que la excepción de inadmisibilidad invocada por la República Italiana carece de fundamento y debe ser desestimada.
65. En efecto, de una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro interesado la oportunidad de, por una parte, cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario y, por otra, formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. De igual modo, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el escrito de requerimiento tiene como finalidad delimitar el objeto de la controversia e indicar al Estado miembro, al que se pide que presente sus observaciones, los elementos necesarios para preparar su defensa.
66. Sin embargo, el escrito de requerimiento no está sujeto a las mismas exigencias de precisión que el dictamen motivado. En efecto, el escrito de requerimiento puede consistir en un primer resumen sucinto de las imputaciones, expuestas de manera global, quedando claro que el dictamen motivado posterior debe precisar las imputaciones mediante una exposición coherente y detallada de las razones por las que la Comisión ha llegado a la convicción de que el Estado de que se trata ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario.
67. Procede observar que la imputación basada en una adaptación incorrecta del Derecho interno al artículo 9 de la Directiva «aves» formulada por la Comisión en su recurso no sólo estaba recogida en el dictamen motivado complementario, sino que ya había sido expuesta de manera sucinta y global en su escrito de requerimiento de 30 de noviembre de 1993. En dicho escrito, la Comisión hacía referencia expresa a algunos de los requisitos a los que estaba sujeta la aplicación de las excepciones previstas en el artículo 9 de la Directiva «aves» con el fin de suscitar las observaciones de las autoridades italianas, en particular sobre la insuficiencia general de su normativa en dicha materia.
Los párrafos cuarto y quinto de dicho escrito tienen, en efecto, el siguiente tenor:
«A este respecto, procede añadir que el artículo 9, apartado 2, de la Directiva "aves" del Consejo dispone que, en los casos comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 9, apartado 1, una autoridad administrativa estará facultada para declarar que se reúnen las condiciones requeridas en dicho apartado y para decidir en qué lugar y con respecto a qué aves puede autorizarse excepcionalmente la caza.
Las autoridades facultadas en virtud del artículo 9, apartado 2, de la Directiva antes mencionada deben asimismo examinar si existe otra solución satisfactoria que permita resolver el problema concreto sin que sea necesario establecer una excepción».
68. El inicio de este pasaje («A este respecto, procede añadir») demuestra, en mi opinión, que la Comisión pretendía enunciar una imputación diferente de la formulada con anterioridad en el mismo documento. Además, del tenor literal del pasaje antes citado se desprende expresamente que la Comisión pretendía referirse a un problema más general que el de la posibilidad de cazar y de capturar ciertas especies en contra de lo dispuesto en la Directiva, a saber, la cuestión, más amplia, del procedimiento de aplicación de las excepciones previstas en el artículo 9, así como la del examen dirigido a determinar si existen soluciones distintas de la excepción.
69. El sentido y el alcance de las imputaciones formuladas por la Comisión son inequívocos. Dichas imputaciones, expresadas tanto en el escrito de requerimiento como en el dictamen motivado y en el recurso de la Comisión, permitieron además que las autoridades italianas formularan sus observaciones al respecto.
70. Así, mediante carta de 21 de marzo de 1997, en respuesta al escrito de requerimiento, las autoridades italianas, por un lado, comunicaron la versión final de un texto reglamentario dirigido a resolver la cuestión específica de la posibilidad de cazar las especies protegidas y, por otro, anunciaron la inminente adopción de un acto general para adaptar su Derecho interno al artículo 9 de la Directiva «aves». A continuación, dichas autoridades reconocieron que la cuestión de la adaptación al artículo 9 constituía una imputación formulada desde hace tiempo al señalar, en el párrafo tercero de dicha carta, que «el acto de orientación de que se trata pone fin a la imputación formulada contra nosotros desde hace tiempo por la Comisión Europea por la adaptación incorrecta de nuestro Derecho interno al artículo 9 de la Directiva 79/409, que versa sobre las excepciones». Por último, en su carta de respuesta al dictamen motivado de 7 de agosto de 1997, el Gobierno italiano presentó la adopción del Decreto de 27 de septiembre de 1997 como una medida dirigida a modificar el ordenamiento jurídico interno con objeto de tener en cuenta la imputación relativa al problema general que constituía la insuficiente adaptación del Derecho interno al artículo 9 de la Directiva «aves».
71. De las consideraciones anteriores se desprende que la Comisión dio a la República Italiana la posibilidad de atenerse a las obligaciones derivadas de los artículos 5, 7 y 9 y del anexo II, así como de alegar eficazmente sus observaciones sobre dichas imputaciones durante el procedimiento administrativo previo. Por tanto, debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad.
Sobre el fondo
72. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «la facultad conferida por el artículo 9 de la Directiva de introducir excepciones al régimen restrictivo de la caza así como a las demás limitaciones y prohibiciones establecidas en los artículos 5, 6 y 8 de la propia Directiva, [...] está supeditada a que concurran tres requisitos: en primer lugar, el Estado miembro debe limitar la excepción a los casos en que no exista otra solución satisfactoria. En segundo lugar, la excepción debe basarse al menos en uno de los motivos enumerados de modo taxativo en las letras a), b) y c) del apartado 1 del artículo 9. En tercer lugar, debe responder a los criterios formales enumerados en el apartado 2 de dicho artículo, que tienen como objeto limitar las excepciones a lo estrictamente necesario y permitir la vigilancia de la Comisión. Dicho artículo, aun autorizando una amplia excepción al régimen general de protección, sólo pretende, pues, una aplicación concreta y puntual para responder a exigencias precisas y a situaciones específicas».
73. Asimismo, este Tribunal de Justicia ha declarado que la normativa nacional debe incorporar de un modo completo, claro e inequívoco los elementos esenciales del artículo 9 de la Directiva «aves». Entre estos elementos esenciales se cuentan la comprobación de que no existe ninguna alternativa satisfactoria a la excepción prevista y el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 9, apartado 2, de la Directiva «aves».
74. Procede señalar que el legislador italiano no ha adaptado su ordenamiento jurídico a los elementos esenciales del artículo 9 de la Directiva «aves» en lo que respecta a las excepciones enunciadas en el apartado 1, letras a) y b) de dicho artículo.
75. El Decreto de 27 de septiembre de 1997 dispone expresamente que el régimen de excepción aplicado sólo afecta al supuesto previsto en el artículo 9, apartado 1, letra c).
76. A tenor de la exposición de motivos de dicho Decreto, las excepciones previstas en el artículo 9, apartado 1, letras a) y b), de la Directiva «aves» se rigen por el artículo 2, apartado 3, y el artículo 19 de la Ley 157/92.
77. Pues bien, ha quedado acreditado que estas disposiciones nacionales no definen los requisitos ni el procedimiento de aplicación de las excepciones previsto en el artículo 9, apartado 2, de la Directiva «aves».
78. Además, dichas disposiciones nacionales no especifican que la utilización de las excepciones establecidas está sujeta a la comprobación de que no existen otras soluciones satisfactorias.
79. De las consideraciones precedentes se desprende que la legislación italiana no adapta el ordenamiento jurídico nacional a los elementos esenciales del artículo 9 de la Directiva «aves».
80. Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia que declare que la legislación italiana ha infringido lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva «aves».
Conclusión
81. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres,
- al establecer un régimen normativo que autoriza la captura y retención de tres especies (Passer italiae, Passer montanus y Sturnus vulgaris), infringiendo lo dispuesto en los artículos 5 y 7 en relación con el anexo II de dicha Directiva, y al disponer que dicho régimen se aplique como excepción general y permanente, infringiendo lo dispuesto en el artículo 9 de la citada Directiva, y
- al establecer un régimen normativo sobre los requisitos y el procedimiento de aplicación de la excepción a las prohibiciones impuestas por dicha Directiva que no es totalmente conforme con las exigencias impuestas en el artículo 9 de la misma Directiva, en particular en lo que respecta a los motivos para introducir excepciones previstos en el apartado 1, letras a) y b), de dicho artículo.
2) Condene en costas a la República Italiana.