ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)
13 de novembro de 2025 (*)
« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Zona Franca da Madeira (Portugal) — Concessão de benefícios fiscais às empresas — Regime de auxílios aplicado pela República Portuguesa — Decisões C(2007) 3037 final e C(2013) 4043 final — Decisão adotada pela Comissão Europeia com base no artigo 108.°, n.° 2, primeiro parágrafo, TFUE — Execução de um auxílio existente em violação de um requisito que garante a compatibilidade do auxílio com o mercado interno »
No processo C‑803/23 P,
que tem por objeto um recurso de um despacho do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 29 de dezembro de 2023,
Bourbon Offshore Interoil Shipping — Navegação, Lda., com sede no Funchal (Portugal), representada por S. Fernandes Martins, I. Marques Freitas e M. Mendonça Saraiva, advogadas,
recorrente,
sendo a outra parte no processo:
Comissão Europeia, representada por I. Barcew e P. Caro de Sousa, na qualidade de agentes,
recorrida em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),
composto por: F. Schalin, presidente de secção, M. Gavalec e Z. Csehi (relator), juízes,
advogado‑geral: A. Rantos,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1        Por meio do presente recurso, a Bourbon Offshore Interoil Shipping — Navegação, Lda., pede a anulação do Despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 18 de outubro de 2023, Bourbon Offshore Interoil Shipping/Comissão (Zona Franca da Madeira) (T‑721/22, a seguir «despacho recorrido», EU:T:2023:687), através do qual o Tribunal Geral negou provimento ao recurso interposto ao abrigo do artigo 263.° TFUE, destinado a obter a anulação, a título principal, da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III (JO 2022, L 217, p. 49; a seguir «decisão controvertida»), e, a título subsidiário, do artigo 4.° desta decisão.
Antecedentes do litígio
2        Os antecedentes do litígio, conforme decorrem dos n.os 2 a 13 do despacho recorrido, são os seguintes:
«2      O regime da Zona Franca da Madeira (Portugal) (a seguir “ZFM”) assume a forma de diversos benefícios fiscais concedidos no âmbito do Centro Internacional de Negócios da Madeira, do Registo Internacional de Navios da Madeira e da Zona Franca Industrial.
3      Este regime foi inicialmente aprovado em 1987 pela Decisão da Comissão Europeia de 27 de maio de 1987 no processo N 204/86 [SG(87) D/6736] enquanto auxílio com finalidade regional compatível com o mercado único. A sua prorrogação foi posteriormente autorizada pela Decisão da Comissão de 27 de janeiro de 1992 no processo E 13/91 [SG(92) D/1118] e, em seguida, pela Decisão da Comissão de 3 de fevereiro de 1995 no processo E 19/94 [SG(95) D/1287].
4      O regime que lhe sucedeu (a seguir “Regime II”) foi aprovado por uma Decisão da Comissão de 11 de dezembro de 2002 no processo N 222A/01 [...]
5      Com base nas Orientações relativas aos auxílios de Estado com finalidade regional para o período 2007‑2013 (JO 2006, C 54, p. 13; a seguir “Orientações de 2007”), foi aprovado um terceiro regime (a seguir “Regime III”) pela Decisão da Comissão de 27 de junho de 2007 no processo N 421/2006 (a seguir “Decisão de 2007”), para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. A Comissão aprovou este regime como auxílio ao funcionamento compatível com o mercado interno destinado à promoção do desenvolvimento regional e à diversificação da estrutura económica da Madeira, enquanto região ultraperiférica na aceção do artigo 299.°, n.° 2, CE (atual artigo 349.° TFUE).
6      O Regime III assume a forma de uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (a seguir “IRC”) sobre os lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira (3 % de 2007 a 2009, 4 % de 2010 a 2012 e 5 % de 2013 a 2020), de uma isenção de impostos municipais e locais, bem como de uma isenção do imposto sobre a transmissão de bens imóveis para a criação de uma empresa na ZFM, até montantes máximos de auxílio baseados nos limites máximos da base tributável aplicáveis à base tributável anual dos beneficiários. Esses limites máximos são fixados em função do número de postos de trabalho mantidos pelo beneficiário em cada exercício. [...]
7      O acesso ao Regime III foi restringido às atividades que figuravam numa lista incluída na Decisão de 2007. Além disso, todas as atividades de intermediação financeira, seguros e atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como todas as atividades do tipo “serviços intragrupo” (centros de coordenação, de tesouraria e de distribuição), enquanto “serviços prestados a empresas, sobretudo”, foram excluídas do âmbito de aplicação do Regime III.
8      A Decisão da Comissão de 2 de julho de 2013 no processo SA.34160 (2011/N) (a seguir “Decisão de 2013”) aprovou uma versão alterada do Regime III para o período compreendido entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2013. Esta mantém condições idênticas às previstas no Regime III, sob reserva de um aumento de 36,7 % dos limites máximos da base tributável a que é aplicável a redução do IRC.
9      Em seguida, a Decisão da Comissão de 26 de novembro de 2013 no processo SA.37668 (2013/N) aprovou a prorrogação até 30 de junho de 2014 do Regime III alterado. A Decisão da Comissão de 8 de maio de 2014 no processo SA.38586 (2014/N) aprovou a prorrogação do referido regime até final de 2014.
10      Em 12 de março de 2015, a Comissão iniciou, ao abrigo do artigo 108.°, n.° 1, TFUE e do artigo 17.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), um exercício de monitorização do Regime III relativo aos anos de 2012 e 2013.
11      Por Ofício de 6 de julho de 2018, a Comissão informou a República Portuguesa da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE relativamente ao Regime III (JO 2019, C 101, p. 7; a seguir “decisão de dar início ao procedimento formal”).
12      Este procedimento foi aberto devido às dúvidas da Comissão quanto, por um lado, à aplicação das isenções de imposto sobre os rendimentos provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Região Autónoma da Madeira (a seguir “RAM”) e, por outro, à ligação entre o montante do auxílio e a criação ou a manutenção de postos de trabalho efetivos na Madeira.
13      No termo do referido procedimento, a Comissão adotou a decisão [controvertida], cujo dispositivo tem a seguinte redação:
“Artigo 1.°
O Regime de auxílios ‘Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III’, na medida em que foi aplicado [pela República Portuguesa] em violação da Decisão [de 2007] e da Decisão [de 2013], foi executado ilegalmente [pela República Portuguesa] em violação do artigo 108.°, n.° 3, [TFUE], e é incompatível com o mercado interno.
[...]
Artigo 4.°
1.      [A República Portuguesa] deve proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° junto dos beneficiários.
[...]
4.      [A República Portuguesa] deve revogar o regime de auxílios incompatível na medida referida no artigo 1.° e cancelar todos os pagamentos pendentes relativos aos auxílios, com efeitos a partir da data de notificação da presente decisão.
Artigo 5.°
1.      A recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime previsto no artigo 1.° deve ser imediata e efetiva.
2.      [A República Portuguesa] deve assegurar a execução da presente decisão no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação.
[...]”»
Tramitação processual no Tribunal Geral e despacho recorrido
3        Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de novembro de 2022, a recorrente interpôs recurso de anulação da decisão controvertida e, a título subsidiário, do artigo 4.° desta decisão.
4        A recorrente invocou dois fundamentos de recurso, relativos, em substância, a erros de direito cometidos pela Comissão, por ter considerado que a República Portuguesa aplicou o Regime III em violação das Decisões de 2007 e de 2013 (primeiro fundamento), e à violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima (segundo fundamento).
5        Pelo despacho recorrido, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso por este ser manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
6        Primeiro, nos n.os 21 a 47 do despacho recorrido, o Tribunal Geral analisou o primeiro fundamento, relativo a erros de direito alegadamente cometidos pela Comissão, porquanto esta considerou que a República Portuguesa executou o Regime III de acordo com modalidades diferentes das notificadas por este Estado‑Membro e autorizadas pelas Decisões de 2007 e de 2013.
7        Em especial, por um lado, no n.° 39 do despacho recorrido, o Tribunal Geral concluiu que a Comissão não cometeu um erro de direito ao declarar, no considerando 179 da decisão controvertida, que o Regime III, conforme aplicado, violava o requisito de criação e de manutenção de postos de trabalho na RAM.
8        Por outro lado, no n.° 44 do despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou que a Comissão não cometeu um erro de apreciação ao declarar, no considerando 178 da decisão controvertida, que os controlos fiscais efetuados pelas autoridades portuguesas aos beneficiários do Regime III, bem como os dados recolhidos no âmbito desses controlos, não permitiam controlar eficazmente o respeito pelos requisitos do Regime III relativos à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM.
9        Nos n.os 45 e 46 do despacho recorrido, o Tribunal Geral concluiu daí que o Regime III, conforme aplicado, fora executado em violação das Decisões de 2007 e de 2013, de modo que fora substancialmente alterado em relação ao regime autorizado por essas decisões. Por conseguinte, o Tribunal Geral considerou que a Comissão tinha concluído, com razão, pela existência de um novo auxílio ilegal.
10      Segundo, nos n.os 72 e 90 do despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou que, ao ordenar a recuperação dos auxílios declarados ilegais e incompatíveis, a Comissão, com a decisão controvertida, não tinha cometido uma violação do princípio da proteção da confiança legítima nem do princípio da segurança jurídica.
Pedidos das partes
11      Com o presente recurso, a recorrente conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–        anular o despacho recorrido;
–        decidir no processo T‑721/22 anulando a decisão controvertida e, a título subsidiário, anular o artigo 4.° desta decisão; e
–        condenar a Comissão nas despesas.
12      A Comissão conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–        negar provimento ao recurso; e
–        condenar a recorrente nas despesas.
Quanto ao presente recurso
13      A recorrente invoca dois fundamentos de recurso. Com o primeiro fundamento, a recorrente considera que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito que consiste numa interpretação errada do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho, previsto no Regime III. O segundo fundamento é relativo à violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
14      Em primeiro lugar, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de julgamento quando, nos n.os 30 a 34 do despacho recorrido, considerou que a Comissão não impôs às autoridades portuguesas o recurso aos métodos baseados na definição dos postos de trabalho em «equivalente a tempo inteiro» (ETI) e em «unidade de trabalho anual» (UTA) (a seguir «métodos ETI e UTA»). Embora a Comissão tenha aparentemente tido por único objetivo afastar a metodologia utilizada pela República Portuguesa, a decisão controvertida impôs os métodos ETI e UTA.
15      Com efeito, decorre dos considerandos 173 a 175 desta decisão que a imposição dos métodos ETI e UTA resulta implicitamente das regras que a Comissão fixou, porquanto não seria razoável utilizar um método diferente do estabelecido para outras matérias, sendo os referidos métodos ETI e UTA, de resto, os únicos adequados. De igual modo, no considerando 216 da referida decisão, a Comissão exigiu que, para determinar o montante de auxílio incompatível a recuperar junto de cada beneficiário, a República Portuguesa determinasse, por cada ano, o número de postos de trabalho, em UTA criados e mantidos na RAM, não admitindo a aplicação de qualquer método alternativo.
16      Em segundo lugar, a recorrente alega que, embora o Tribunal Geral tenha referido, num primeiro momento, que a Comissão não tinha exigido a aplicação dos métodos ETI e UTA, este considerou, num segundo momento, nos n.os 76 a 79 do despacho recorrido, que estes deviam, na realidade, ser imperativamente aplicados. Com efeito, nesses números, o Tribunal Geral declarou que as Decisões de 2007 e de 2013 não podiam ser entendidas no sentido de que permitiam ter em conta postos de trabalho que não correspondessem a postos de trabalho a tempo inteiro, o que equivale a exigir uma utilização imperativa dos métodos ETI e UTA.
17      Por um lado, a recorrente considera que não estava obrigada a acolher os métodos ETI e UTA, mencionados no ponto 58 das Orientações de 2007, uma vez que estes métodos não são aplicáveis à ZFM. A este respeito, esclarece que a verificação do cumprimento dos pressupostos previstos no Regime III deve ser feita por referência à secção 5 das Orientações de 2007, relativa aos auxílios ao funcionamento, e não com base nas regras aplicáveis aos auxílios ao investimento, que constam da secção 4 destas orientações, na qual se integra o ponto 58. Na falta, nessa secção 5, de remissão expressa para a aplicação dos métodos ETI e UTA, estes métodos não são aplicáveis aos auxílios ao funcionamento. Por outro lado, a ponderação da prática habitual da Comissão levaria necessariamente à conclusão de que os métodos ETI e UTA não são aplicáveis para a definição dos postos de trabalho.
18      Por outro lado, a recorrente alega que o despacho recorrido padece de um erro de direito, porquanto o Tribunal Geral impôs, em violação dos princípios da proporcionalidade e da subsidiariedade, a aplicação dos métodos ETI e UTA, previstos na decisão controvertida, quando o conceito de «criação de postos de trabalho» aplicável no Regime III deve ser o que resulta da legislação nacional. O princípio da autonomia processual dos Estados‑Membros deve ser respeitado. Assim, uma vez que o direito da União não consagrou um conceito uniforme de «criação de postos de trabalho», este conceito deve assentar no direito laboral interno do Estado‑Membro em causa e incumbe ao Tribunal Geral justificar o afastamento do direito nacional e a aplicação por princípio de um método estabelecido no direito da União, o que não fez no caso em apreço.
19      Além disso, a pretensa aplicabilidade de um método de cálculo dos postos de trabalho criados ou mantidos decorrente do direito da União não pode conduzir a afastar a aplicação do direito português. Assim, ao declarar, no n.° 37 do despacho recorrido, que «a interpretação dos requisitos de concessão de um regime de auxílios autorizado pela Comissão não pode ficar inteiramente ao critério do Estado‑Membro em causa, sob pretexto, nomeadamente, do respeito do princípio da autonomia institucional e processual», o Tribunal Geral abordou esta questão a partir de um prisma incorreto.
20      Em terceiro lugar, a recorrente observa que, contrariamente ao que o Tribunal Geral concluiu no n.° 38 do despacho recorrido, a aplicação cega dos métodos ETI e UTA bule com o direito português, na medida em que essa aplicação desconsidera situações de vulnerabilidade por ele tuteladas, como sejam a parentalidade e a doença. Uma vez que estas situações são tuteladas pelo direito laboral português, não podendo conduzir à cessação da relação laboral, a ausência temporária de trabalhadores com fundamento em qualquer um destes motivos não é relevante para efeitos de determinação do número de postos de trabalho criados ou mantidos no âmbito do Regime III.
21      Em quarto lugar, a recorrente contesta a apreciação efetuada nos n.os 43 e 46 do despacho recorrido alegando que não violou as Decisões de 2007 e de 2013. Uma vez que, fundamentando‑se a recuperação do auxílio de que a recorrente beneficiou tão‑só no alegado incumprimento do requisito atinente à «criação de postos de trabalho», a apreciação do pressuposto relativo à origem dos lucros não se afigura relevante, já que, independentemente dela, sempre a imposição da restituição do auxílio recebido à recorrente seria ilegal.
22      No que respeita à admissibilidade do primeiro fundamento, a recorrente adianta que, contrariamente ao que sustenta a Comissão, ela não procura reabrir o debate sobre quaisquer questões de facto. Em contrapartida, contesta a apreciação jurídica desses factos efetuada pelo Tribunal Geral.
23      A Comissão considera que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
24      Em primeiro lugar, no que respeita à alegação da recorrente, resumida nos n.os 14 e 15 do presente acórdão e através da qual contesta a apreciação que figura nos n.os 30 a 34 do despacho recorrido, cabe recordar que, por força do artigo 256.° TFUE e do artigo 58.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o recurso de decisões do Tribunal Geral está limitado às questões de direito. Por conseguinte, o Tribunal Geral tem competência exclusiva para apurar e apreciar os factos pertinentes, bem como para apreciar os elementos de prova. A apreciação destes factos e destes elementos de prova não constitui, assim, exceto em caso de desvirtuação, uma questão de direito sujeita, enquanto tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral. Essa desvirtuação deve resultar de forma manifesta dos documentos dos autos, sem que seja necessário proceder a uma nova apreciação dos factos e das provas (Acórdão de 21 de outubro de 2021, Parlamento/UZ, C‑894/19 P, EU:C:2021:863, n.° 46 e jurisprudência referida).
25      Essa desvirtuação pressupõe que o Tribunal Geral tenha excedido manifestamente os limites de uma apreciação razoável dos elementos de prova. A este respeito, não basta demonstrar que um documento pode ser objeto de interpretação diferente da adotada pelo Tribunal Geral (Acórdão de 28 de janeiro de 2021, Qualcomm e Qualcomm Europe/Comissão, C‑466/19 P, EU:C:2021:76, n.° 44). Em contrapartida, incumbe ao recorrente indicar de forma precisa os elementos que considera terem sido desvirtuados pelo Tribunal Geral e demonstrar os erros de análise que, segundo a sua apreciação, terão conduzido a essa desvirtuação (Acórdão de 28 de outubro de 2021, Vialto Consulting/Comissão, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, n.° 59 e jurisprudência referida).
26      No caso em apreço, no n.° 32 do despacho recorrido, o Tribunal Geral referiu que «a conclusão de que o Regime III, conforme aplicado, viola as Decisões de 2007 e de 2013, não se baseia no facto de as autoridades portuguesas não terem recorrido aos métodos ETI e UTA para verificar se estava cumprido o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM» e que «[e]sta conclusão assenta na constatação, que figura no considerando 176 da decisão [controvertida], de que o método adotado pelas autoridades portuguesas para calcular o número de postos de trabalho criados ou mantidos na RAM não permitia verificar a realidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários do referido regime».
27      Ora, esse n.° 32 não revela uma desvirtuação que resulte de forma manifesta dos documentos dos autos e o Tribunal Geral não excedeu manifestamente os limites de uma apreciação razoável dos elementos de prova.
28      Com efeito, contrariamente ao que a recorrente alega, não resulta dos considerandos 173 a 175 da decisão controvertida que, ao considerar que essa decisão não visava impor o recurso aos métodos ETI e UTA para calcular os montantes do auxílio, o Tribunal Geral cometeu um erro manifesto de apreciação. Nesses considerandos, a Comissão limitou‑se a referir que o método de cálculo utilizado pela República Portuguesa não permitia proceder à verificação da realidade ou da permanência dos postos de trabalho declarados, embora estivessem disponíveis métodos adequados para este efeito, como os métodos ETI e UTA.
29      Assim, antes de mais, no considerando 171 da decisão controvertida, recordou‑se que o número de postos de trabalho é um parâmetro do montante de auxílio e que este critério se deve basear num método objetivo e comprovado utilizado na prática decisória em matéria de auxílios estatais. Em seguida, no considerando 173 desta decisão, a Comissão sublinhou que o método UTA é «um» método adequado para o efeito, sendo que a utilização do artigo indefinido «um» implica que, na opinião desta instituição, este método não era o único possível. Por último, nos considerandos 175 e 176 da referida decisão, a Comissão concluiu observando que, tendo em conta a inexistência de definição do conceito de «postos de trabalho» capaz de contabilizar o número de postos de trabalho criados e mantidos na Madeira, as autoridades portuguesas não estavam em condições de verificar a realidade ou a permanência dos postos de trabalho declarados, como a Comissão tinha solicitado nas suas Decisões de 2007 e de 2013.
30      Além disso, uma vez que a recorrente alega que, no considerando 216 da decisão controvertida, a Comissão impôs a utilização apenas do método UTA, cumpre salientar que este considerando não diz respeito à apreciação da compatibilidade do auxílio, que foi efetuada nos considerandos 150 a 206 desta decisão, mas sim às medidas destinadas à recuperação dos auxílios declarados ilegais e incompatíveis pela referida decisão. Por conseguinte, este considerando 216 é irrelevante para apreciar o alcance da decisão controvertida em matéria de compatibilidade do auxílio previsto no Regime III.
31      Em segundo lugar, no que respeita às alegações da recorrente, resumidas nos n.os 16 e 20 do presente acórdão, basta recordar que, como resulta dos n.os 25 a 29 do presente acórdão, o Tribunal Geral não excedeu manifestamente os limites de uma apreciação razoável dos elementos de prova que lhe foram submetidos quando declarou, em substância, no n.° 32 do despacho recorrido e referindo‑se ao considerando 176 da decisão controvertida, que a Comissão não impôs às autoridades portuguesas o recurso aos métodos ETI e UTA. A conclusão retirada pelo Tribunal Geral no n.° 76 do despacho recorrido, segundo a qual o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM só pode ser interpretado no sentido de que visa a criação de postos de trabalho pelas empresas em causa, calculada com base em postos de trabalho a tempo inteiro, não contradiz a apreciação feita no n.° 32 do despacho recorrido. Com efeito, a recorrente não demonstrou que só os métodos ETI e UTA são aptos a assegurar que o cálculo dos postos de trabalho será efetuado com base em postos de trabalho a tempo inteiro.
32      Em terceiro lugar, no que respeita às alegações da recorrente, resumidas nos n.os 17 a 19 do presente acórdão, cabe observar que se destinam a pôr em causa a conclusão retirada pelo Tribunal Geral nos n.os 32, 33 e 70 do despacho recorrido no âmbito da sua apreciação soberana dos factos, segundo a qual o método adotado pelas autoridades portuguesas para calcular o número de postos de trabalho criados ou mantidos na RAM não permitia verificar a realidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários desse regime, sem que, porém, seja demonstrada ou sequer alegada qualquer desvirtuação a este respeito. Por conseguinte, há que julgar estas alegações inadmissíveis.
33      Em quarto lugar, no que respeita à alegação da recorrente, resumida no n.° 21 do presente acórdão, importa recordar que, em conformidade com as exigências decorrentes do artigo 256.°, n.° 1, segundo parágrafo, TFUE, do artigo 58.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, bem como do artigo 168.°, n.° 1, alínea d), e do artigo 169.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o recurso de decisões do Tribunal Geral tem de indicar de modo preciso os elementos contestados do acórdão ou do despacho cuja anulação é pedida, bem como os argumentos jurídicos em que se apoia especificamente esse pedido, sob pena de inadmissibilidade do recurso ou do fundamento em causa (v., neste sentido, Acórdão de 23 de novembro de 2021, Conselho/Hamas, C‑833/19 P, EU:C:2021:950, n.° 50 e jurisprudência referida).
34      Mais concretamente, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, não cumpre estas exigências e deve ser declarado inadmissível um fundamento cuja argumentação não seja suficientemente clara e precisa para permitir ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização de legalidade, designadamente porque os elementos essenciais em que o fundamento se baseia não decorrem de forma suficientemente coerente e compreensível do texto do recurso, o qual se encontra formulado de maneira pouco clara a este respeito. O Tribunal de Justiça também declarou que deve ser julgado inadmissível um recurso desprovido de estrutura coerente, que se limite a afirmações gerais e não contenha indicações precisas relativas aos aspetos da decisão impugnada eventualmente afetados por um erro de direito (v., neste sentido, Acórdão de 15 de dezembro de 2022, Picard/Comissão, C‑366/21 P, EU:C:2022:984, n.° 53 e jurisprudência referida). Também não cumpre as referidas exigências o recurso que, sem sequer incluir uma argumentação especificamente destinada a identificar o erro de direito que alegadamente vicia a decisão impugnada, se limita a reproduzir os fundamentos e os argumentos já apresentados no Tribunal Geral. Com efeito, esse recurso constitui, na verdade, um pedido de simples reanálise da petição apresentada no Tribunal Geral, o que escapa à competência do Tribunal de Justiça (Acórdão de 15 de julho de 2021, DK/SEAE, C‑851/19 P, EU:C:2021:607, n.° 32 e jurisprudência referida).
35      Ora, no caso em apreço, há que concluir que a recorrente não especifica minimamente as normas jurídicas alegadamente violadas pelo Tribunal Geral. Na realidade, limita‑se a pedir uma nova apreciação dos factos e dos elementos de prova, pelo que esta alegação deve ser julgada inadmissível em aplicação da jurisprudência recordada no número anterior do presente acórdão.
36      Nestas condições, há que julgar o primeiro fundamento parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentos das partes
37      A recorrente sustenta que, nos n.os 57 a 91 do despacho recorrido, o Tribunal Geral julgou erradamente improcedente o fundamento relativo à violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima na decisão controvertida, uma vez que nela foi ordenada à República Portuguesa a recuperação dos auxílios declarados ilegais e incompatíveis.
38      Com a primeira parte do segundo fundamento, a recorrente sustenta, em substância, que, ao julgar improcedente a alegação relativa à violação do princípio da segurança jurídica, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, porquanto, antes de mais, o Regime III carece de clareza; em seguida, a Comissão não se pronunciou durante um período prolongado sem justificação até ao início, em 12 de março de 2015, do exercício de monotorização desse regime; e, por último, os beneficiários não puderam ser informados da ilegalidade do referido regime, conforme aplicado, na pendência da adoção da decisão de dar início ao procedimento formal.
39      Em primeiro lugar, a recorrente alega que o Tribunal Geral afirmou, erradamente, nos n.os 75 a 80 do despacho recorrido, que o Regime III não carece de clareza, visto que o requisito da criação ou da manutenção dos postos de trabalho nele previsto só pode ser interpretado nos termos propugnados pela Comissão, segundo o qual os métodos ETI e UTA são imperativamente aplicáveis para determinar os postos de trabalho assim criados ou mantidos.
40      A recorrente esclarece que, caso se entenda, como entendeu o Tribunal Geral, que o requisito em referência só pode ser interpretado nos termos propugnados pela Comissão, não pode deixar de se concluir pela falta de clareza do Regime III, atenta a total ausência, nas Decisões de 2007 e de 2013, de elementos que impusessem os métodos ETI e UTA e a existência de diversos elementos que apontavam em sentido inverso.
41      Com efeito, antes de mais, considerando o escopo deste regime, a saber, fomentar o investimento na Madeira que, enquanto região ultraperiférica, padece de desvantagens estruturais e permanentes, era compreensível considerar que o conceito de «criação de postos de trabalho» devia ser determinado com a adoção de um método tendente a maximizar o número de beneficiários do referido regime e, em consequência, o investimento na RAM, apresentando‑se a criação de emprego como benefício meramente indireto ou acessório deste. A análise do normativo legal do Regime III permite constatar que o benefício fiscal máximo de que pode usufruir um sujeito passivo que crie, por hipótese, 6 postos de trabalho é o mesmo do que pode usufruir um sujeito passivo que crie 30 postos de trabalho.
42      Em seguida, após ter sido aprovado pela Comissão, o artigo 36.°, n.° 8, do Estatuto dos Benefícios Fiscais prevê que as sociedades gestoras de participações sociais podem igualmente beneficiar do Regime III, não se prevendo, quanto a estas, a obrigação de criação de qualquer posto de trabalho. Por Acórdão de 13 de julho de 2021, proferido no processo n.° 089/12.0BEFUN, o Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) declarou, assim, que as sociedades gestoras de participações sociais não estão sujeitas aos plafonds máximos de matéria coletável associados aos números de postos de trabalho gerados com o desenvolvimento da sua atividade ou do seu objeto social. Tal também milita em favor da ideia de que a criação de postos de trabalho não é o objetivo central ou primordial deste regime.
43      Por último, atendendo à informação que se encontrava disponível sobre o Regime III antes da publicação da decisão de dar início ao procedimento formal, os beneficiários desse regime não tinham por que equacionar a potencial ilegalidade da conduta da República Portuguesa, já que os vários elementos interpretativos ao seu dispor apontavam no sentido da relevância meramente acessória da criação de emprego no âmbito do referido regime, militando a favor da flexibilização no preenchimento do conceito de «criação de postos de trabalho».
44      Em segundo lugar, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de julgamento quando, nos n.os 82 a 89 do despacho recorrido, afastou a violação dos princípios da segurança jurídica devido à inação da Comissão durante um período prolongado sem justificação, até ao início, em 12 de março de 2015, do exercício de monitorização do Regime III referente a 2012 e 2013. Com efeito, a Comissão não monitorizou a aplicação deste regime pela República Portuguesa durante cerca de treze anos, a saber, entre a autorização do Regime II, em 2002, e o início da monitorização do Regime III, em 2015. Mesmo que se considerasse que o período de inação da Comissão seria insuscetível de concorrer o período compreendido entre 2002 e 2006, porque atinente ao Regime II, ainda assim o número remanescente de anos decorrido, a saber, oito anos entre 2007 e 2015, seria desprovido de razoabilidade.
45      O Tribunal Geral aceitou a inação prolongada da Comissão, não obstante as suas competências fiscalizadoras, consagradas no artigo 108.°, n.° 1, TFUE, e, bem assim, a circunstância de quer o Regime II, quer o Regime III, terem sido, a nível nacional, objeto de atos normativos, de caráter público, densificadores das modalidades de aplicação desses regimes. A censurabilidade subjacente à inércia da Comissão é adensada pela circunstância de a posição da República Portuguesa quanto à não aplicação dos métodos ETI e UTA ser pública.
46      A este respeito, mostra‑se censurável sustentar, transcorridos treze anos desde a criação do auxílio em causa, que o conceito de «criação de postos de trabalho» deva ser aplicado à luz dos métodos ETI e UTA. Ora, o Tribunal Geral considerou aceitável o facto de a Comissão, por um lado, não ter estipulado qualquer método para determinar o número de postos de trabalho criados ou mantidos para preenchimento do conceito de «criação de postos de trabalho», permitindo o seu livre preenchimento pela República Portuguesa, e, por outro, vir, depois, pugnar pela alteração retroativa dos requisitos de aplicação deste conceito à luz dos métodos ETI e UTA, em prejuízo dos direitos dos contribuintes, que, crendo de boa‑fé na correção da conduta sedimentada da República Portuguesa, investiram na ZFM, beneficiando, nos termos da lei, do Regime III.
47      Em terceiro lugar, a recorrente sustenta que o princípio da segurança jurídica foi violado, dado que, até ao dia 15 de março de 2019, ela não tinha motivos para suspeitar que o Regime III poderia um dia reputar‑se de contrário ao direito da União, em virtude de uma pretensa desconformidade com as decisões que autorizavam esse regime, porquanto a Comissão não impôs a divulgação, em momento anterior à publicação da decisão de dar início ao procedimento formal, da discordância em torno do preenchimento do conceito de «criação de postos de trabalho».
48      Com a segunda parte do segundo fundamento, a recorrente alega, em substância, que a obrigação de restituição do auxílio recebido é incompatível com o princípio da proteção da confiança legítima. Alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de julgamento ao declarar improcedente, nos n.os 61 a 66 do despacho recorrido, a alegação relativa à violação deste princípio devido à falta de garantias precisas, incondicionais e concordantes fornecidas pela Comissão. Segundo a recorrente, a conduta da Comissão induziu nos beneficiários do Regime III a ideia de que a aplicação do benefício fiscal previsto neste regime pela República Portuguesa era compatível com o mercado interno.
49      Em primeiro lugar, a recorrente considera que a Comissão conferiu garantias claras e precisas no sentido da legalidade do Regime III até dia 15 de março de 2019. Com efeito, os beneficiários do Regime III não tinham indicações no sentido de uma possível desconformidade da atuação da República Portuguesa com as Decisões de 2007 e de 2013. Segundo a recorrente, esses beneficiários sabiam apenas que o benefício fiscal em referência era aplicado uniformemente pela República Portuguesa há vários anos, tendo sido aprovado pela Comissão em decisões abrangentes e que, designadamente, não fixavam um critério interpretativo para efeitos de preenchimento do conceito de «criação de postos de trabalho». Ora, foi a falta de fixação deste conceito pela Comissão, aliada à sua inércia em matéria de fiscalização da aplicação do Regime III, que criou nos beneficiários desse regime a expectativa de que o benefício fiscal era perfeitamente conforme ao mercado interno.
50      A recorrente especifica que a disponibilização periódica, pela República Portuguesa à Comissão, de elementos que permitiam fiscalizar a aplicação do referido regime, combinada com a ausência de qualquer pronúncia da Comissão no sentido da respetiva ilegalidade, constituem garantias precisas no sentido da legalidade da aplicação do auxílio pela República Portuguesa, gerando, nos beneficiários do mesmo regime, legítimas expectativas nesse sentido, nomeadamente por o conceito de «criação de postos de trabalho» ser igualmente aplicado no Regime II e no Regime III, e inexistindo qualquer elemento interpretativo que apontasse no sentido da aplicação obrigatória dos métodos ETI e UTA.
51      A recorrente acrescenta que tinha a convicção de que o Regime III era compatível com o mercado interno, convicção que decorreu do facto de esse regime ter sido autorizado pela Comissão pelas Decisões de 2007 e de 2013, de ser sucedâneo de um regime semelhante, a saber, o Regime II, relativamente ao qual nunca se suscitaram dúvidas da compatibilidade com o Direito da União, e da ausência de qualquer informação pública, até 2019, quanto ao procedimento formal de investigação.
52      Na réplica, a recorrente esclarece que não alude a quaisquer garantias dadas por omissão pela Comissão. As garantias precisas, incondicionais e concordantes dadas decorrem, antes, da aprovação do Regime III pelas Decisões de 2007 e de 2013, da ausência de densificação, nessas decisões, do conceito de «criação de postos de trabalho» e da aparência de monotorização constante da aplicação deste regime pela República Portuguesa, aliada à ausência de qualquer reparo a esse respeito.
53      Em segundo lugar, a recorrente salienta que a jurisprudência que remete para a impossibilidade de aplicação do princípio da proteção da confiança legítima sempre que é incumprido o procedimento previsto no artigo 108.°, n.° 3, TFUE só pode entender‑se como referindo‑se às situações em que o auxílio de Estado não foi precedido de qualquer procedimento tendente à respetiva aprovação ou, em alternativa, às situações em que a conformidade desse auxílio ao mercado interno se encontrava sob apreciação da Comissão e não foi respeitado pelo Estado‑Membro o período de standstill. É que, se assim não fosse, nunca este princípio se aplicaria, na medida em que a sua operacionalização pressupõe precisamente que o auxílio em questão tenha sido ilegalmente concedido, impondo, em consequência, a respetiva recuperação.
54      A recorrente acrescenta que a jurisprudência referida pela Comissão a este respeito não é transponível para o presente processo, uma vez que, por um lado, o Acórdão de 15 de dezembro de 2005, Unicredito Italiano (C‑148/04, EU:C:2005:774), se reportava a um auxílio aplicado pelo Estado‑Membro sem prévia notificação à Comissão, enquanto, por outro, o Acórdão de 13 de junho de 2013, HGA e o./Comissão (C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387), versava sobre uma situação em que o Estado‑Membro se tinha comprometido a não aplicar o auxílio antes da aprovação da Comissão, compromisso que desrespeitou flagrantemente.
55      No que respeita à admissibilidade do segundo fundamento, a recorrente adianta que, contrariamente ao que a Comissão sustenta, ela não se limita a reproduzir as alegações contidas na petição inicial, sem abordar o conteúdo do despacho recorrido. Pelo contrário, contesta a apreciação jurídica efetuada pelo Tribunal Geral e os seus argumentos visam rebater as apreciações efetuadas por este no despacho recorrido. Em especial, quanto à argumentação relativa à inação da Comissão, contrariamente ao que esta alega, a recorrente não se limita a repetir os argumentos constantes da petição inicial e a identificar como único erro de direito cometido pelo Tribunal Geral o facto de não lhe ter sido dada razão, mas expõe os vários erros de julgamento nos pontos 99 a 122 da petição de recurso. Além disso, os pontos 102, 105, 110 a 113 e 116 a 119 da petição de recurso cingem‑se ao essencial para rebater as considerações expostas pelo Tribunal Geral. Não se verifica, assim, qualquer repetição, mas uma mera exposição sucinta e coerente dos argumentos perfilhados pela recorrente, na estrita medida em que os mesmos evidenciam o erro de julgamento de que padece o despacho recorrido.
56      Por outro lado, no que respeita à violação do princípio da segurança jurídica, a crítica da Comissão segundo a qual a forma como a recorrente demonstra a sua discordância face ao despacho recorrido é manifestamente improcedente, o que é evidenciado pelo facto de a Comissão ter entendido com perfeita clareza os argumentos da recorrente, que procurou rebater nos pontos 45, 52 a 57, 61 e 62 da resposta.
57      A Comissão considera que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
58      Com o segundo fundamento, a recorrente alega, em substância, que o Tribunal Geral violou os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, porquanto confirmou a necessidade de recuperar os auxílios declarados ilegais e incompatíveis.
59      No que respeita à pretensa falta de clareza do regime jurídico aplicável e aos argumentos resumidos nos n.os 45 e 46 do presente acórdão relativos à pretensa inação da Comissão, há que salientar que estas alegações assentam na premissa de que, contrariamente ao que o Tribunal Geral considerou nos n.os 32 e 34 do despacho recorrido, a decisão controvertida impôs à República Portuguesa a adoção da metodologia de definição dos postos de trabalho em ETI e em UTA. Ora, o caráter errado desta premissa resulta das considerações contidas nos n.os 25 a 29 do presente acórdão.
60      Além disso, embora, no âmbito do segundo fundamento, a recorrente tenha alegado formalmente a existência de erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral, na realidade ela convida o Tribunal de Justiça a reexaminar a apreciação dos factos efetuada pelo Tribunal Geral nos n.os 57 a 91 do despacho recorrido, sem, porém, sustentar que o Tribunal Geral desvirtuou esses factos. Assim, de acordo com a jurisprudência recordada nos n.os 24 e 25 do presente acórdão, essa apreciação dos factos escapa à fiscalização do Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral. Por conseguinte, há que julgar estas alegações inadmissíveis.
61      Por outro lado, no que respeita aos argumentos resumidos nos n.os 53 e 54 do presente acórdão, basta recordar que a jurisprudência referida pela recorrente nesse n.° 53 não se opõe à aplicação do princípio da proteção da confiança legítima, desde que a Comissão tenha fornecido garantias precisas, incondicionais e concordantes relativamente a uma eventual compatibilidade, à luz do direito da União, do regime de auxílios, questão que foi abordada nos n.os 61 a 72 do despacho recorrido. A este respeito, há que salientar que o Tribunal Geral não excedeu manifestamente os limites de uma apreciação razoável dos elementos de prova que lhe foram submetidos quando, no n.° 64 do despacho recorrido, declarou que a recorrente não tinha demonstrado que, no que toca aos auxílios pagos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, razão por que o foram em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE, a Comissão lhe forneceu garantias precisas, incondicionais e concordantes mas também conformes às normas aplicáveis, suscetíveis de criar uma expectativa legítima no espírito da recorrente.
62      Nestas condições, há que julgar o segundo fundamento parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente.
63      Não tendo sido acolhido nenhum dos fundamentos invocados pela recorrente em apoio do presente recurso, há que negar‑lhe provimento na íntegra.
Quanto às despesas
64      Nos termos do artigo 184.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, se o Tribunal de Justiça negar provimento ao recurso, decide sobre as despesas.
65      Em conformidade com o disposto no artigo 138.°, n.° 1, deste regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.°, n.° 1, do referido regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
66      Tendo a Comissão pedido a condenação da recorrente e tendo esta ficado vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) decide:
1)      É negado provimento ao recurso.
2)      A Bourbon Offshore Interoil Shipping — Navegação, Lda., é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
Schalin
Gavalec
Csehi
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 13 de novembro de 2025.
O Secretário
O Presidente de Secção
A. Calot Escobar
F. Schalin
*      Língua do processo: português.