62024CJ0810
PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
5. veljače 2026. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2014/23/EU – Postupak dodjele ugovorâ o koncesiji – Financiranje projekta na inicijativu privatnog subjekta – Ocjena i odobrenje prijedloga za financiranje – Postupak javne nabave pokrenut na temelju tog prijedloga – Pravo prvenstva gospodarskog subjekta predlagatelja o kojem je riječ pod uvjetom da se osiguraju uvjeti najbolje ponude – Izmjena nakon podnošenja prvotne ponude – Članak 3. – Načela jednakog postupanja, nediskriminacije i proporcionalnosti – Povreda”
U predmetu C‑810/24,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), odlukom od 25. studenoga 2024., koju je Sud zaprimio 26. studenoga 2024., u postupku
Urban Vision SpA
protiv
Comune di Milano
Digital Vox Srl, prije A & C Network Srl,
uz sudjelovanje:
VOX Communication Srl,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, K. Lenaerts, predsjednik Suda, u svojstvu suca drugog vijeća, F. Schalin, M. Gavalec (izvjestitelj) i Z. Csehi, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Urban Vision SpA, F. Iacovone, V. Monello i F. Sciaudone, avvocati,
–
za Comune di Milano, A. Mandarano, S. Pagano i S. Pagliosa, avvocati,
–
za Digital Vox Srl, P. Bertacco, J. E. P. Recla i A. Reggio D’Aci, avvocati,
–
za talijansku vladu, S. Fiorentino, u svojstvu agenta, uz asistenciju A. Giovanninija i E. Manza, avvocati dello Stato,
–
za Europsku komisiju, A. Biolan, C. Biz i G. Wils, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 49. i 56. UFEU‑a, Direktive 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 114, str. 24.; SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 181, str. 88.), članka 12. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.) te načela proporcionalnosti, dobre uprave i učinkovitosti.
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Urban Vision SpA, s jedne strane, i Comune di Milano (općina Milano, Italija) te društva Digital Vox Srl, prije A & C Network Srl, s druge strane, u vezi s dodjelom skupini koju čine Digital Vox i Vox Communication Srl (u daljnjem tekstu: skupina) ugovora o projektiranju, isporuci, postavljanju, upravljanju i održavanju automatiziranih javnih zahoda.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2006/123
3
Uvodna izjava 57. Direktive 2006/123 glasi:
„Odredbe ove Direktive vezane uz sustave ovlašćivanja odnose se na slučajeve u kojima nadležno tijelo odlučuje o pristupu ili izvođenju uslužne djelatnosti od strane određenog gospodarskog subjekta. To se ne odnosi na odluke nadležnih tijela o osnivanju javnih ili privatnih subjekata za pružanje posebne usluge niti na sklapanje ugovora od strane nadležnih tijela o pružanju posebne usluge koju uređuju propisi o javnoj nabavi, budući da se ova Direktiva ne bavi tim propisima.”
4
Člankom 3. te direktive, naslovljenim „Odnos s važećim pravom Zajednice”, u stavku 1. određuje se:
„Ako su odredbe ove Direktive u suprotnosti s odredbom nekog drugog akta Zajednice koji uređuje posebne aspekte pristupa ili izvođenja uslužne djelatnosti u specifičnim sektorima ili za specifične struke, prednost ima odredba drugog akta Zajednice koja se primjenjuje na te specifične sektore ili struke. [...]”
5
Člankom 9. navedene direktive, naslovljenim „Sustavi ovlašćivanja”, u stavku 3. predviđa se:
„Ovaj se odjeljak ne odnosi na one aspekte sustava ovlašćivanja koje izravno ili neizravno uređuju drugi akti Zajednice.”
6
U članku 12. iste direktive navode se načini „[o]dabir[a] između više kandidata”.
Direktiva 2014/23
7
U uvodnim izjavama 8., 14., 18., 68. i 73. Direktive 2014/23 navodi se:
„(8)
Za koncesije čija je vrijednost jednaka ili veća od određene vrijednosti, prikladno je osigurati minimalnu razinu koordinacije nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora na temelju načela UFEU‑a kako bi se zajamčilo otvaranje koncesija za natječaje i odgovarajuća pravna sigurnost. Ove koordinirajuće odredbe trebale bi se ograničiti na ono što je nužno za postizanje prethodno spomenutih ciljeva i osigurati određeni stupanj fleksibilnosti. Državama članicama trebalo bi omogućiti da dovrše i još bolje oblikuju ove odredbe ako smatraju da je to prikladno, posebice kako bi se bolje osigurala usklađenost s gore utvrđenim načelima.
[...]
(14)
Osim toga, određeni akti država članica kao što su ovlaštenja ili licence kojima država članica ili njezino tijelo javne vlasti postavlja uvjete za izvršavanje gospodarske djelatnosti, uključujući uvjet za provedbu određene djelatnosti koja je obično dopuštena na zahtjev gospodarskog subjekta, a ne na inicijativu javnog naručitelja ili naručitelja te kada je gospodarski subjekt slobodan povući pružanje radova ili usluga, ne bi se trebali nazivati koncesijama. U slučajevima tih akata država članica primjenjuju se posebne odredbe Direktive [2006/123]. Za razliku od tih državnih akata, ugovori o koncesijama predviđaju uzajamno obvezujuće dužnosti pri čemu izvršenje radova ili usluga podliježe posebnim zahtjevima koje je definirao javni naručitelj ili naručitelj, a koji su pravno provedivi.
[...]
(18)
Osnovno obilježje koncesije, prava na iskorištavanje radova ili usluga, uvijek podrazumijeva prijenos operativnog rizika gospodarske prirode na koncesionara koji uključuje mogućnost da se ulaganja možda neće nadoknaditi, kao ni troškovi nastali u dodijeljenom izvođenju radova ili pružanju usluga u normalnim radnim uvjetima, čak i ako dio rizika snosi javni naručitelj ili naručitelj. [...]
[...]
(68)
Koncesije su obično dugoročni, složeni aranžmani u kojima koncesionar preuzima odgovornosti i rizike koje su tradicionalno imali javni naručitelji i naručitelji i koji su bili u njihovom djelokrugu. Iz tog razloga, podložno sukladnosti s ovom Direktivom i s načelima transparentnosti i jednakog postupanja, javnim naručiteljima i naručiteljima trebala bi se omogućiti znatna fleksibilnost za određivanje i organizaciju postupka koji vodi do izbora koncesionara. Međutim, kako bi se osiguralo jednako postupanje i transparentnost kroz cjelokupni postupak dodjele, potrebno je predvidjeti osnovna jamstva koja se odnose na postupak dodjele, uključujući informacije o prirodi i području primjene koncesije, ograničenju broja natjecatelja, distribuciji informacija natjecateljima i ponuditeljima te dostupnost odgovarajućih podataka. Također je potrebno osigurati da se ne odstupa od početnih uvjeta u obavijesti o koncesiji kako bi se spriječilo nepošteno postupanje prema bilo kojem potencijalnom natjecatelju.
[...]
(73)
Javni naručitelji ili naručitelji ocjenjuju ponude na temelju jednog ili više kriterija za dodjelu. [...] Kriteriji bi trebali unaprijed biti dostupni svim potencijalnim natjecateljima ili ponuditeljima, zatim bi trebali biti povezani s predmetom ugovora i ne bi trebali javnim naručiteljima ili naručiteljima davati neograničenu slobodu izbora. Trebali bi dopuštati učinkovito tržišno natjecanje i biti popraćeni zahtjevima koji omogućuju da informacije koje pružaju ponuditelji budu učinkovito provjerene. Trebalo bi biti moguće uključiti u kriterije dodjele, između ostalog, okolišne ili društvene kriterije ili one povezane s inovacijama. Javni naručitelji ili naručitelji trebali bi i navesti kriterije dodjele, počevši od najvažnijeg, kako bi se osiguralo jednako postupanje prema potencijalnim ponuditeljima na način da im se tijekom pripreme ponuda omogući uvid u sve elemente koji će se uzimati u obzir.
U iznimnim slučajevima u kojima javni naručitelj ili naručitelj primi ponudu koja predlaže inovativno rješenje uz iznimnu razinu funkcionalnog izvođenja koje pažljivi javni naručitelj ili naručitelj nije mogao predvidjeti, javni naručitelj ili naručitelj trebao bi, iznimno, moći izmijeniti redoslijed kriterija dodjele kako bi u obzir uzeo nove mogućnosti koje nudi to inovativno rješenje, uz uvjet da takva izmjena osigurava jednako postupanje prema svim stvarnim ili potencijalnim ponuditeljima, tako što će izdati novi poziv na dostavu ponuda ili, ako je prikladno, objaviti novu obavijest o koncesiji.”
8
Člankom 3. Direktive 2014/23, naslovljenim „Načelo jednakog postupanja, nediskriminacije i transparentnosti”, u stavku 1. predviđa se:
„Javni naručitelji i naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.
Koncept postupka dodjele koncesije, uključujući procjenu vrijednosti, nije osmišljen s namjerom da ga se isključi iz područja primjene ove Direktive ili da se određenim gospodarskim subjektima ili određenim radovima, robi ili uslugama nepravedno daje prednost ili da ih se stavlja u nepovoljan položaj.”
9
U skladu s člankom 5. točkom 1. te direktive:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1.
‚koncesije’ znači koncesije radova ili koncesije usluga, kako je definirano u točkama (a) i (b):
(a)
‚koncesija radova’ znači ugovor kojim se ostvaruje novčani interes, a sklapa se u pisanom obliku posredstvom kojeg jedan javni naručitelj ili naručitelj ili više njih povjeravaju izvođenje radova jednom gospodarskom subjektu ili više njih čija se naknada sastoji isključivo od prava na iskorištavanje radova koji su predmet ugovora ili od tog prava i plaćanja;
(b)
‚koncesija usluga’ znači ugovor kojim se ostvaruje novčani interes, a sklapa se u pisanom obliku posredstvom kojeg jedan javni naručitelj ili naručitelj ili više njih povjeravaju pružanje usluga ili upravljanje uslugama koje nisu izvođenje radova iz točke (a) jednom gospodarskom subjektu ili više njih čija se naknada sastoji isključivo od prava na iskorištavanje usluga koje su predmet ugovora ili od tog prava i plaćanja.
Dodjela koncesije radova ili usluga uključuje prijenos na koncesionara operativnog rizika u iskorištavanju tih radova ili usluga koji obuhvaća rizik potražnje ili rizik ponude ili oboje. Smatra se da koncesionar preuzima operativni rizik kada se, u normalnim uvjetima rada, ne jamči nadoknada ulaganja ili troškova nastalih u izvođenju radova ili pružanju usluga koje su predmet koncesije. Dio rizika prenesen na koncesionara uključuje stvarno izlaganje nepredvidivim promjenama tržišta, tako da bilo kakav potencijalni procijenjeni gubitak koji je pretrpio koncesionar nije tek nominalan i zanemariv.”
10
Člankom 8. navedene direktive, naslovljenim „Prag i metode izračunavanja procijenjene vrijednosti koncesija”, stavkom 1. predviđa se:
„Ova se Direktiva primjenjuje na koncesije čija je vrijednost jednaka ili veća od 5186000 [eura].”
11
Člankom 30. te direktive, naslovljenim „Opća načela”, u stavcima 1. i 2. određuje se:
„1.   Javni naručitelj ili naručitelj imaju slobodu u organiziranju postupka koji prethodi izboru koncesionara, podložno sukladnosti s ovom Direktivom.
2   Oblik postupka dodjele koncesije mora poštivati načela utvrđena u članku 3. Posebno tijekom postupka dodjele koncesije, javni naručitelj ili naručitelj ne smije davati informacije na diskriminirajući način kojim bi se moglo pogodovati pojedinim natjecateljima ili ponuditeljima u odnosu na druge.”
12
U skladu s člankom 41. Direktive 2014/23, naslovljenim „Kriteriji za odabir”:
„1.   Koncesije se dodjeljuju na temelju objektivnih kriterija koji su sukladni načelima određenima u članku 3. i koji jamče da su ponude ocijenjene u uvjetima učinkovitog tržišnog natjecanja kako bi se utvrdila sveobuhvatna gospodarska prednost za javnog naručitelja ili naručitelja.
2.   Kriteriji dodjele koncesije povezani su s predmetom koncesije i ne smiju javnom naručitelju ili naručitelju dati neograničenu slobodu izbora. Oni mogu uključivati, između ostalog, okolišne, društvene kriterije ili one povezane s inovacijama.
Ti su kriteriji popraćeni zahtjevima koji omogućuju da informacije koje pružaju ponuditelji budu učinkovito provjerene.
Javni naručitelj ili naručitelj dužan je potvrditi ispunjavaju li ponude na adekvatan način kriterije dodjele.
3.   Javni naručitelj ili naručitelj navodi kriterije prema redoslijedu važnosti.
Ne uzimajući u obzir prvi podstavak, kada javni naručitelj ili naručitelj zaprimi ponudu koja predlaže inovativno rješenje uz iznimnu razinu funkcionalne učinkovitosti koju pažljivi javni naručitelj ili naručitelj nije mogao predvidjeti, javni naručitelj ili naručitelj može, iznimno, izmijeniti redoslijed kriterija dodjele kako bi u obzir uzeo to inovativno rješenje. U tom slučaju, javni naručitelj ili naručitelj dužan je obavijestiti sve ponuditelje o navedenoj izmjeni redoslijeda važnosti i dužan je izdati novi poziv za podnošenje ponuda, u vezi s minimalnim rokovima navedenima u članku 39. stavku 4. Kada su kriteriji dodjele objavljeni u trenutku objave obavijesti o koncesiji, javni naručitelj ili naručitelj dužan je objaviti novu obavijest o koncesiji, u vezi s minimalnim rokovima navedenima u članku 39. stavku 3.
Izmjena redoslijeda ne dovodi do diskriminacije.”
Talijansko pravo
13
Decretom legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Zakonodavna uredba br. 50 o Zakoniku o javnoj nabavi) od 18. travnja 2016. (GURI br. 91 od 19. travnja 2016., redovni dodatak br. 10), kojim se, među ostalim, nastoji prenijeti Direktiva 2014/23 u talijansko pravo, sadržavao je u verziji primjenjivoj na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakonik o javnoj nabavi) članak 183., naslovljen „Financiranje projekata”, u čijim se stavcima 4. i 15. predviđalo sljedeće:
„4.   Javni naručitelji ocjenjuju podnesene ponude u skladu s kriterijem ekonomski najpovoljnije ponude na temelju najboljeg omjera cijene i kvalitete.
[...]
15.   Gospodarski subjekti mogu javnim naručiteljima podnijeti prijedloge u vezi s koncesijskim javnim [...] radovima [...] Prijedlog sadržava projekt izvedivosti, nacrt sporazuma, ekonomski i financijski plan koji je potvrdio jedan od subjekata iz prve rečenice stavka 9. kao i pojedinosti značajki usluge i upravljanja. [...] Ekonomski i financijski plan uključuje iznos troškova nastalih pri pripremi prijedloga, uključujući prava intelektualnog vlasništva nad djelima na temelju članka 2578. Codice civilea (Građanski zakonik). [...]
Javni naručitelj u prekluzivnom roku od tri mjeseca procjenjuje izvedivost prijedloga. U tu svrhu, javni naručitelj može pozvati podnositelja prijedloga da izmijeni projekt izvedivosti na način potreban za njegovo odobrenje. Ako on ne uključi tražene izmjene, prijedlog se ne može ocijeniti pozitivno. Eventualno izmijenjeni projekt izvedivosti [ako još nije upisan] u instrumente planiranja koje je javni naručitelj donio na temelju propisa koji su na snazi [upisuje se u te instrumente planiranja] i odobrava se u skladu s pravilima primjenjivima na odobravanje projekata; podnositelj prijedloga dužan je uključiti dodatne eventualno zatražene izmjene u fazi odobrenja projekta, u suprotnom se smatra da projekt nije odobren. Odobreni projekt izvedivosti podliježe postupku javne nabave, na koji se poziva podnositelja prijedloga. U obavijesti o nadmetanju javni naručitelj može od natjecatelja, uključujući podnositelja prijedloga, zatražiti da predstave moguće varijante projekta. U obavijesti se navodi da predlagatelj [postupka financiranja projekata (u daljnjem tekstu: predlagatelj)] može ostvarivati pravo prvenstva. Natjecatelji, uključujući predlagatelja, moraju ispunjavati uvjete navedene u stavku 8. i podnijeti ponudu koja sadržava nacrt sporazuma, ekonomsko‑financijski plan koji je potvrdio jedan od subjekata iz prve rečenice stavka 9., pojedinosti značajki usluge i upravljanja te sve moguće varijante projekta izvedivosti; primjenjuju se stavci 4., 5., 6., 7. i 13. Ako predlagatelj nije uspješni ponuditelj, on se može u roku od petnaest dana od obavijesti o dodjeli koristiti svojim pravom prvenstva i biti imenovan uspješnim ponuditeljem ako izjavi da se obvezuje poštovati ugovorne obveze pod istim uvjetima koje je ponudio uspješni ponuditelj. Ako predlagatelj nije uspješni ponuditelj i ne iskoristi svoje pravo prvenstva, ima pravo na naknadu od uspješnog ponuditelja iznosa troškova nastalih radi pripreme prijedloga u granicama navedenima u stavku 9. Ako predlagatelj iskoristi svoje pravo prvenstva, prvotni uspješni ponuditelj ima pravo da mu predlagatelj plati iznos troškova koji su nastali za pripremu ponude u granicama navedenima u stavku 9.”
14
Stavkom 9. tog članka 183. u biti se predviđalo da, u svrhu sudjelovanja u postupku javne nabave, svaki natjecatelj, uključujući predlagatelja, mora podnijeti ekonomski i financijski plan koji „[u]sto što predviđa naknadu troškova nastalih radi pripreme projekta izvedivosti na kojem se temelji postupak javne nabave, uključuje iznos troškova nastalih za sastavljanje ponuda, uključujući prava intelektualnog vlasništva na djelima na temelju članka 2578. Građanskog zakonika. Ukupni iznos troškova iz prethodne rečenice ne smije prelaziti 2,5 % vrijednosti ulaganja koja se mogu oduzeti od projekta izvedivosti na kojem se temelji postupak javne nabave.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
15
Odlukom od 29. svibnja 2020. općina Milano utvrdila je smjernice za provedbu „projekata i inicijativa čiji je cilj obnova urbanih javnih prostora pronalaskom tehničkih sponzora”. U toj je odluci pojašnjeno da će postupak započeti objavom obavijesti, eventualno nakon što predlagatelj podnese prijedlog, i da će se nastaviti procjenom te općine „usklađenosti sa strateškim ciljevima uprave” i vrijednosti prijedlogâ. Zatim bi se organizirao postupak javne nabave na temelju te obavijesti u kojoj se objavljuju „značajke i učinkovitost primljenog prijedloga” i kojom se predviđa mogućnost predlagatelja da svoj prijedlog uskladi s najboljom ponudom.
16
Skupina je bila jedini predlagatelj koji je podnio prijedlog općini Milano u ožujku 2021.
17
Ta je općina 20. srpnja 2021. na svojoj internetskoj stranici objavila javnu obavijest u kojoj je zatražila „podnošenje poboljšanih prijedloga” u odnosu na onaj koji je primila od skupine i koji je detaljno opisan u toj obavijesti. Kao što je najavljeno u odluci od 29. svibnja 2020., navedenom se obavijesti predlagatelju priznavala mogućnost da, ako ne bude odabran, u roku od petnaest dana uskladi svoj prijedlog s onim koji se smatra najboljim i da stvarno bude odabran ako izjavi da se obvezuje ispuniti svoje ugovorne obveze pod istim uvjetima koje je ponudio izvorni uspješni ponuditelj i da mu isplati troškove koje je imao radi pripreme svoje ponude (u daljnjem tekstu: pravo prvenstva).
18
Nakon provedenog postupka javne nabave općina Milano odlukom od 30. ožujka 2023. dodijelila je ugovor o kojem je riječ u glavnom postupku društvu Urban Vision, koje je podnijelo poboljšani prijedlog.
19
Međutim, budući da se skupina pozvala na svoje pravo prvenstva i uskladila svoju ponudu s ponudom društva Urban Vision, općina Milano joj je odlukom od 28. travnja 2023. dodijelila taj ugovor. U tom su ugovoru preuzete značajke prijedloga koji je podnio Urban Vision. Tako se njime predviđa da skupina financira, isporučuje i izgrađuje 110 automatiziranih javnih sanitarnih čvorova, vlasništvo nad kojima se prenosi na tu općinu nakon preuzimanja te njima upravlja i održava ih 24 godine, u vrijednosti od 29100000,00 eura uz dodatni iznos od 5000000,00 eura, Navedena općina mora tijekom 18 godina jamčiti korištenje 97 oglasnih mjesta nakon njihove transformacije koja omogućuje digitalni prikaz. Osim toga, prema izračunima iste općine, vrijednost „povećanja ugleda na temelju mogućnosti komercijalne promidžbe” iznosi između 10352827 i 15517412 eura. Komunikacijski plan obuhvaća „izravnu promociju sponzora” i „reklamiranje za račun trećih osoba koje će predlagatelj, u svojstvu prikupljača, omogućiti na mjestima koja su za to stavljena na raspolaganje”.
20
Društvo Urban Vision pobijalo je odluku od 28. travnja 2023. pred Tribunaleom amministrativo regionale per la Lombardia (Okružni upravni sud za Lombardiju, Italija), koji ju je odbio presudom od 29. siječnja 2024.
21
Društvo Urban Vision podnijelo je žalbu protiv te presude Consigliu di Stato (Državno vijeće, Italija), sudu koji je uputio zahtjev. Taj sud ističe da se u ugovoru o kojem je riječ u glavnom postupku protučinidba sastoji od financijskog povrata u obliku korištenja 97 oglasnih mjesta za koje uspješni ponuditelj preuzima rizik povezan s potražnjom.
22
Navedeni sud iz toga zaključuje da je taj ugovor obuhvaćen područjem primjene članka 183. Zakonika o javnoj nabavi, koji se odnosi na postupak financiranja projekata i, slijedom toga, pojma „koncesija” u smislu članka 5. Direktive 2014/23. Naime, navedenim ugovorom uspješni ponuditelj preuzima obvezu izgradnje automatiziranih javnih zahoda i transformacije reklamnih objekata vlastitim sredstvima, a da pritom ne dobiva novčanu protučinidbu.
23
Sud koji je uputio zahtjev ističe da je, na temelju članka 183. stavka 15. tog zakonika, u obavijesti o nadmetanju trebalo pojasniti da predlagatelj može koristiti svoje pravo prvenstva.
24
Međutim, taj sud dvoji u pogledu toga je li tom odredbom pravilno prenesena Direktiva 2014/23. Naime, pravo prvenstva može narušiti ishod postupka javne nabave kada se predlagatelj na njega pozove. U tom slučaju, iako nije dobio ugovor po završetku postupka javne nabave, predlagatelj bi mogao postati stvarni uspješni ponuditelj usklađivanjem svojeg prijedloga s onim koji se smatrao najboljim, što je, čini se, protivno načelu jednakog postupanja.
25
Međutim, Consiglio di Stato (Državno vijeće) ističe da se u uvodnoj izjavi 68. Direktive 2014/23 spominje „fleksibilnost za određivanje i organizaciju postupka koji vodi do izbora koncesionara”. Isto tako, članci 3. i 30. te direktive ističu važnost toga da se informacije ne smiju davati na diskriminirajući način kojim bi se moglo pogodovati pojedinim natjecateljima ili ponuditeljima u odnosu na druge radi poštovanja načela jednakog postupanja. Prije svega, člankom 41. stavkom 3. navedene direktive predviđa se da, kada javni naručitelj zaprimi ponudu koja predlaže „inovativno rješenje”, on „može, iznimno, izmijeniti redoslijed kriterija dodjele kako bi u obzir uzeo to inovativno rješenje”, pod uvjetom da uputi novi poziv za podnošenje ponuda, s obzirom na to da „izmjena redoslijeda ne dovodi do diskriminacije”. Osim toga, ograničenja slobode poduzetništva dopuštena su ako se njima nastoji osigurati nenarušeno tržišno natjecanje u svim državama članicama.
26
Ipak, pravo prvenstva moglo bi biti opravdano jer vrednovanje inicijativa privatnog sektora predstavlja provedbu načela horizontalne supsidijarnosti, kako je navedeno u članku 118. Costituzionea della Repubblica Italiana (Ustav Talijanske Republike), te je izraz načina suradnje koja s aspekta vremena i sredstava može učiniti djelotvornijim ostvarivanje javnih interesa. Pravo prvenstva također potiče unapređenje uprave stjecanjem novih znanja svojstvenih privatnom sektoru i može predstavljati poticaj za poduzetnika.
27
Međutim, sud koji je uputio zahtjev naglašava da pravo prvenstva možda nije prilagođeno cilju koji se želi postići ili da, u svakom slučaju, nije proporcionalno tom cilju, s obzirom na to da se drugim načinima može nagraditi inicijativa privatnog sektora, a da se pritom znatno manje utječe na postupak javne nabave.
28
Naposljetku, iako korištenje 97 oglasnih mjesta nije glavni predmet ugovora o kojem je riječ u glavnom postupku, taj sud podsjeća na to da članak 12. Direktive 2006/123 ne zabranjuje apsolutno uvođenje prava prvenstva.
29
Sud koji je uputio zahtjev smatra da pravo prvenstva daje prednost inicijativi predlagatelja time što mu jamči da će biti uspješni ponuditelj, čak i ako je najbolju ponudu podnio drugi natjecatelj. Ta odredba stoga ne bi nužno nagradila osobu koja je podnijela najbolju ponudu za upravu. Usto, navedena odredba ne ograničava područje primjene tog prava prvenstva. Taj sud također ističe da se člankom 183. stavkom 15. Zakonika o javnoj nabavi ne zahtijeva inovativnost prijedloga, odnosno da predmet prijedloga ima svojstvenu značajku ili da je nov u odnosu na prethodnu aktivnost uprave. Tom se odredbom ne zahtijeva ni početna transparentnost u vezi s povlaštenim položajem predlagatelja, s obzirom na to da se postojanje prava prvenstva priopćava objavom poziva na nadmetanje nakon podnošenja prijedloga. Naposljetku, navedenom se odredbom ne predviđa slučaj u kojem više predlagatelja podnosi prijedlog.
30
U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„[Protive] li se načelima slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga iz članaka 49. i 56. UFEU‑a, kao i Direktivi [2014/23], ako ih se tumači s obzirom na načela proporcionalnosti, dobre uprave i učinkovitosti, te članku 12. Direktive [2006/123], u slučaju da ga Sud smatra primjenjivim, nacionalna pravila o pravu prvenstva sadržana u članku 183. stavku 15. [Zakonika o javnoj nabavi]?”
O prethodnom pitanju
31
Uvodno valja istaknuti, kao prvo, da je ugovor o kojem je riječ u glavnom postupku prije svega koncesija radova u smislu članka 5. točke 1. podtočke (a) Direktive 2014/23. Tim naplatnim pisanim ugovorom općina Milano povjerila je skupini izvođenje radova za protučinidbu koja se sastoji samo od prava korištenja 97 oglasnih mjesta koja se nalaze na automatiziranim javnim zahodima. Stoga je očito da dodjela te koncesije radova podrazumijeva prijenos na skupinu financijskog rizika povezanog s korištenjem tih oglasnih prostora. Međutim, kada ugovor prelazi prag primjenjivosti Direktive 2014/23 predviđen u njezinu članku 8., što je slučaj s ugovorom o kojem je riječ u glavnom postupku, prijenos financijskog rizika središnji je kriterij za utvrđivanje postojanja koncesije, kao što to proizlazi iz članka 5. točke 1. drugog podstavka Direktive 2014/23, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 18. (vidjeti u tom smislu presudu od 10. studenoga 2022., SHARENGO, C‑486/21, EU:C:2022:868, t. 61.).
32
Kao drugo, s jedne strane, iz članka 3. stavka 1. i članka 9. stavka 3. Direktive 2006/123, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 57., i, s druge strane, iz uvodne izjave 14. Direktive 2014/23 proizlazi da primjenjivost druge direktive dovodi do neprimjenjivosti prve direktive, što je Sud naglasio u presudi od 14. srpnja 2016., Promoimpresa i dr. (C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558, t. 45.). Stoga prethodno pitanje valja razmotriti s obzirom na Direktivu 2014/23., a ne s obzirom na Direktivu 2006/123.
33
Kao treće, budući da se Direktivom 2014/23 općenito namjeravala provesti samo minimalna razina koordinacije nacionalnih postupaka za dodjelu koncesija radova i usluga na temelju načela UFEU‑a, valja također razmotriti je li pravo prvenstva u skladu s člancima 49. i 56. UFEU‑a.
34
Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da samo nacionalnu mjeru donesenu u području koje je u potpunosti usklađeno na razini Unije ne treba ocijeniti u odnosu na odredbe primarnog prava, nego u odnosu na odredbe te mjere usklađivanja (vidjeti među ostalim presudu od 20. travnja 2023., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Comune di Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
35
Budući da sud koji je uputio zahtjev u svojem pitanju upućuje jednako na članak 49. i na članak 56. UFEU‑a, kojima se propisuje sloboda poslovnog nastana odnosno sloboda pružanja usluga, valja pojasniti da dodjela koncesije o kojoj je riječ u glavnom postupku podrazumijeva pristup koncesionara državnom području države članice domaćina radi stalnog i neprekinutog sudjelovanja, tijekom relativno dugog razdoblja, u gospodarskom životu te države. Iz toga slijedi da je dodjela takve koncesije obuhvaćena pravom poslovnog nastana iz članka 49. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 2024., Società Italiana Imprese Balneari, C‑598/22, EU:C:2024:597, t. 44. i navedenu sudsku praksu).
36
Usto, na temelju članka 57. prvog stavka UFEU‑a, odredbe Ugovora koje se odnose na slobodu pružanja usluga primjenjuju se samo ako se ne primjenjuju, među ostalim, odredbe o pravu poslovnog nastana. Stoga ne treba razmatrati članak 56. UFEU‑a.
37
S obzirom na prethodna razmatranja, valja smatrati da svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. stavak 1. Direktive 2014/23, u vezi s člankom 49. UFEU‑a, člancima 30. i 41. te uvodnom izjavom 68. te direktive, tumačiti na način da mu se protivi to da država članica dodijeli predlagatelju postupka financiranja projekata, kako je predviđeno člankom 183. stavkom 15. Zakonika o javnoj nabavi, pravo prvenstva koje mu omogućuje, u slučaju da mu ugovor o kojem je riječ nije prvotno dodijeljen, da uskladi svoju ponudu s ponudom izvornog uspješnog ponuditelja i da mu se tako dodijeli taj ugovor, pod uvjetom da izvornom uspješnom ponuditelju nadoknadi troškove koje je imao radi pripreme svoje ponude, pri čemu ta naknada ne može prelaziti 2,5 % procijenjene vrijednosti ulaganja koja se očekuju od uspješnog ponuditelja na temelju projekta izvedivosti na kojem se temelji postupak javne nabave.
38
U tom pogledu valja istaknuti da se postupak financiranja projekata, koji je uređen člankom 183. stavkom 15. Zakonika o javnoj nabavi, odvija u tri faze. Kao prvo, gospodarski subjekt javnom naručitelju podnosi prijedlog koncesije radova, podnoseći mu spis koji sadržava projekt izvedivosti, ekonomski i financijski plan kao i nacrt ugovora o koncesiji. Kao drugo, javni naručitelj ocjenjuje izvedivost tog prijedloga. U ovoj fazi može zatražiti od predlagatelja da izmijeni svoj prijedlog i, ako on prihvati, projekt se odobrava i upisuje u instrumente planiranja javnog naručitelja kao projekt koji treba provesti. Kao treće, na tako odobren projekt izvedivosti primjenjuje se postupak javne nabave, na koji se poziva predlagatelj i u kojem ima pravo prvenstva. Konkretno, u slučaju da mu ugovor nije dodijeljen, predlagatelj raspolaže rokom od petnaest dana za usklađivanje svoje ponude s ponudom izvornog uspješnog ponuditelja. U takvom se slučaju predlagatelju dodjeljuje ugovor, pod uvjetom da naknadi troškove koje je izvorni uspješni ponuditelj imao radi pripreme svoje ponude, pri čemu tako vraćeni iznos ipak ne može premašiti 2,5 % vrijednosti ulaganja koja se može utvrditi iz projekta izvedivosti na kojem se temelji postupak javne nabave.
39
U ovom slučaju, s obzirom na to da je pravo prvenstva izričito predviđeno i člankom 183. stavkom 15. Zakonika o javnoj nabavi i odlukom općine Milano od 29. svibnja 2020. te njezinom obavijesti od 20. srpnja 2021., čini se da je poštovano načelo transparentnosti. Stoga valja razmotriti povređuje li se pravom prvenstva načelo jednakog postupanja, kako je zajamčeno u članku 3. stavku 1. Direktive 2014/23.
40
U tom pogledu, iz točke 39. ove presude proizlazi da, u okviru postupka financiranja projekata, pravo prvenstva dovodi u pitanje poredak koji je javni naručitelj utvrdio nakon postupka javne nabave i daje stvarnu prednost predlagatelju. Naime, time što predlagatelju omogućuje da ponudu uskladi s uvjetima koje je ponudio izvorni uspješni ponuditelj, pravo prvenstva koje on ima ovlašćuje ga de facto da izmijeni cijenu koju je naveo u svojoj ponudi.
41
Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je, s jedne strane, cilj obveze javnog naručitelja da poštuje načelo jednakog postupanja prema ponuditeljima poticanje otvaranja postupaka dodjele koncesija što većem tržišnom natjecanju (vidjeti po analogiji presude od 23. prosinca 2009., CoNISMa, C‑305/08, EU:C:2009:807, t. 37. i navedenu sudsku praksu i od 26. rujna 2024., Luxone i Sofein, C‑403/23 i C‑404/23, EU:C:2024:805, t. 50.). S druge strane, ta obveza, koja proizlazi iz same biti pravila Unije o postupcima dodjele koncesija radova i usluga, zahtijeva, među ostalim, da ponuditelji moraju biti ravnopravni kako u trenutku u kojem pripremaju svoje ponude tako i u trenutku kada ih javni naručitelj ocjenjuje. Stoga, ponuda načelno ne može biti izmijenjena nakon dostave, bilo na inicijativu javnog naručitelja, bilo na inicijativu ponuditelja (vidjeti po analogiji presude od 22. lipnja 1993., Komisija/Danska, C‑243/89, EU:C:1993:257, t. 33.; od 25. travnja 1996., Komisija/Belgija, C‑87/94, EU:C:1996:161, t. 51. i 52. i od 13. lipnja 2024., BibMedia, C‑737/22, EU:C:2024:495, t. 30. i 32. i navedenu sudsku praksu).
42
Budući da je, u pravilu, cijena odlučujući kriterij za dodjelu u pozivu na nadmetanje, činjenica da javni naručitelj uzima u obzir izmjenu cijene predložene u prvotnoj ponudi samo jednog ponuditelja daje mu prednost u odnosu na njegove konkurente, što ugrožava načelo jednakog postupanja prema ponuditeljima (presuda od 25. travnja 1996., Komisija/Belgija, C‑87/94, EU:C:1996:161, t. 54. i 56.), kako je zajamčeno člankom 3. stavkom 1. Direktive 2014/23, te predstavlja narušavanje zdravog i učinkovitog tržišnog natjecanja (vidjeti po analogiji presudu od 14. rujna 2017., Casertana Costruzioni, C‑223/16, EU:C:2017:685, t. 40.).
43
U ovom slučaju učinak prava prvenstva koje ima predlagatelj je da rangiranje ponuditelja ne određuju izravno i konačno cijene predložene prije isteka roka za podnošenje ponuda. Time što omogućuje predlagatelju da ponudu uskladi s uvjetima koje je ponudio izvorni uspješni ponuditelj, koji se pokazao najjeftinijim, pravo prvenstva omogućuje predlagatelju da, protivno načelu jednakog postupanja, optimizira svoju ponudu kako bi se bolje suočio s ponudama svojih konkurenata u postupku koncesije o kojem je riječ. Iz toga slijedi da činjenica podnošenja ekonomski najpovoljnije ponude ne jamči da će osobi koja ju je podnijela ugovor biti dodijeljen.
44
Točno je da je Sud u presudi od 13. lipnja 2024., BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, t. 33.), smatrao da odredba u dokumentaciji o nabavi kojom se, radi održavanja tržišnog natjecanja u gospodarskom sektoru o kojem je riječ, predviđa dodjela, s jedne strane, najvažnije grupe ponuditelju koji je podnio ekonomski najpovoljniju ponudu i, s druge strane, grupe manje vrijednosti, na povlašten način, ponuditelju koji je podnio drugu ekonomski najpovoljniju ponudu, pod uvjetom da on pristane izvršiti taj ugovor po cijeni ponuditelja koji je podnio ekonomski najpovoljniju ponudu, ne sadržava nijedan element pregovora. U slučaju da ponuditelj rangiran na drugo mjesto odbije uskladiti svoju ponudu s tom cijenom, isti se prijedlog upućuje ponuditelju koji je dospio na treće mjesto, i tako dalje u slučaju da trećeplasirani odbije taj prijedlog.
45
Ipak, zaključak prema kojem takva odredba nije sadržavala nijedan element pregovora, što zabranjuje načelo jednakog postupanja, bio je usko povezan, s jedne strane, s podjelom ugovora o kojem je bila riječ na grupe i, s druge strane, s njezinim ciljem održavanja tržišnog natjecanja u dotičnom gospodarskom sektoru.
46
Međutim, neovisno o tome podrazumijeva li pravo prvenstva u ovom slučaju pregovore između predlagatelja i javnog naručitelja, to pravo nedvojbeno omogućuje tom predlagatelju da izmijeni svoju ponudu nakon njezina podnošenja, što zabranjuje načelo jednakog postupanja. To vrijedi tim više jer, za razliku od odredbe koja se nalazila u središtu predmeta u kojem je donesena presuda od 13. lipnja 2024., BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495), pravo prvenstva ne može proizvesti učinke koji pospješuju tržišno natjecanje, nego, upravo suprotno, protutržišne učinke.
47
Stoga se pravom prvenstva koje se predlagatelju postupka za financiranje projekata priznaje ne povređuje samo članak 3. stavak 1. Direktive 2014/23, nego i članak 41. stavak 1. te direktive, na temelju kojeg se ponude ocjenjuju „u uvjetima učinkovitog tržišnog natjecanja”.
48
Osim toga, nijedna odredba navedene direktive koju spominje sud koji je uputio zahtjev ne može se tumačiti na način da državama članicama i javnim naručiteljima omogućuje odstupanje od načela jednakog postupanja iz članka 3. stavka 1. iste direktive i, prema tome, da opravdaju pravo prvenstva.
49
U tom pogledu valja utvrditi da margina prosudbe koja se javnom naručitelju priznaje za organizaciju postupaka dodjele koncesija ne može biti neograničena.
50
Točno je da članak 30. stavak 1. Direktive 2014/23, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 68., javnom naručitelju daje slobodu, pa čak i znatnu fleksibilnost u organizaciji postupka koji vodi do izbora koncesionara. Taj se članak 30. stavak 1. također može tumačiti s obzirom na uvodnu izjavu 8. te direktive, u kojoj se naglašava da se navedenom direktivom provodi samo minimalna razina koordinacije nacionalnih postupaka za dodjelu koncesija, tako da se njome jamči određeni stupanj fleksibilnosti.
51
Međutim, kao što se to navodi u uvodnoj izjavi 68. Direktive 2014/23, znatna fleksibilnost javnog naručitelja za određivanje i organizaciju postupka koji vodi do izbora koncesionara i dalje je podložna „[usklađenosti] s [tom] [d]irektivom i s načelima transparentnosti i jednakog postupanja”, što podrazumijeva da je potrebno „predvidjeti osnovna jamstva koja se odnose na postupak dodjele, [...] kako bi se spriječilo nepošteno postupanje prema bilo kojem potencijalnom natjecatelju”.
52
Stoga, unatoč znatnoj fleksibilnosti koja se priznaje javnim naručiteljima, postupak dodjele koncesije mora, u skladu s člankom 30. stavkom 2. te direktive, poštovati načela utvrđena u njezinu članku 3. Zadnja rečenica uvodne izjave 8. navedene direktive u istom smislu pojašnjava da fleksibilnost koja se daje državama članicama mora tim državama omogućiti da „dovrše i još bolje oblikuju [...] odredbe [te direktive] ako smatraju da je to prikladno, posebice kako bi se bolje osigurala usklađenost s [...] načelima [iz UFEU‑a] ”.
53
Stoga se člankom 30. stavkom 1. Direktive 2014/23, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 8., ne može opravdati povreda načela jednakog postupanja, kako je zajamčeno člankom 3. te direktive, koja proizlazi iz prava prvenstva.
54
Isto tako, točno je da na temelju članka 41. stavka 3. drugog podstavka Direktive 2014/23, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 73., javni naručitelj može, iznimno, izmijeniti redoslijed kriterija dodjele kako bi u obzir uzeo primitak inovativnog rješenja koje ima iznimnu razinu funkcionalnog izvođenja i koje pažljivi javni naručitelj nije mogao predvidjeti.
55
Međutim, taj slučaj, koji je zakonodavac Unije okvalificirao kao izniman, ne pretpostavlja primitak prijedloga za provedbu postupka kao što je postupak financiranja projekata, nego baš primitak ponude upućene javnom naručitelju kao odgovor na postupak javne nabave. Nadasve, javni naručitelj dužan je obavijestiti sve ponuditelje o izmjeni redoslijeda važnosti tih kriterija i objaviti novi poziv za podnošenje ponuda ili, ovisno o slučaju, novu obavijest o koncesiji, s obzirom na to da, kao što je to pojašnjeno u članku 41. stavku 3. trećem podstavku Direktive 2014/23, izmjena redoslijeda kriterija ne smije dovesti do diskriminacije. To nije bio slučaj u ovom predmetu.
56
Osim toga, s obzirom na prethodno navedeno, također valja smatrati da pravo prvenstva predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana, zajamčene u članku 49. UFEU‑a, s obzirom na to da može odvratiti gospodarske subjekte iz drugih država članica od sudjelovanja u postupku financiranja projekata. Međutim, valja razmotriti može li se to pravo prvenstva opravdati na temelju tog članka 49. UFEU‑a.
57
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev navodi da pravo prvenstva, vrednovanjem inicijativa privatnog sektora, provodi načelo horizontalne supsidijarnosti, kako je navedeno u članku 118. Ustava Talijanske Republike, te je izraz načina suradnje koja s aspekta vremena i sredstava može učiniti djelotvornijim ostvarivanje javnih interesa. Pravo prvenstva tako potiče unapređenje uprave stjecanjem novih znanja svojstvenih privatnom sektoru i može predstavljati poticaj za poduzetnika.
58
Takav cilj ne može biti obuhvaćen razlozima javnog poretka, javne sigurnosti i javnog zdravlja koji, u skladu s člankom 52. stavkom 1. UFEU‑a, jedini mogu opravdati ograničenje slobode poslovnog nastana.
59
S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 3. stavak 1. Direktive 2014/23, u vezi s člankom 49. UFEU‑a, člancima 30. i 41. te uvodnom izjavom 68. te direktive, treba tumačiti na način da mu se protivi to da država članica dodijeli predlagatelju postupka financiranja projekata pravo prvenstva koje mu omogućuje, u slučaju da mu ugovor o kojem je riječ nije prvotno dodijeljen, da uskladi svoju ponudu s ponudom izvornog uspješnog ponuditelja i da mu se tako dodijeli taj ugovor, pod uvjetom da izvornom uspješnom ponuditelju nadoknadi troškove koje je imao radi pripreme svoje ponude, pri čemu ta naknada ne može prelaziti 2,5 % procijenjene vrijednosti ulaganja koja se očekuju od uspješnog ponuditelja na temelju projekta izvedivosti na kojem se temelji postupak javne nabave.
Troškovi
60
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:
Članak 3. stavak 1. Direktive 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji, u vezi s člankom 49. UFEU‑a, člancima 30. i 41. te uvodnom izjavom 68. te direktive
treba tumačiti na način da mu se:
protivi to da država članica dodijeli predlagatelju postupka financiranja projekata pravo prvenstva koje mu omogućuje, u slučaju da mu ugovor o kojem je riječ nije prvotno dodijeljen, da uskladi svoju ponudu s ponudom izvornog uspješnog ponuditelja i da mu se tako dodijeli taj ugovor, pod uvjetom da izvornom uspješnom ponuditelju nadoknadi troškove koje je imao radi pripreme svoje ponude, pri čemu ta naknada ne može prelaziti 2,5 % procijenjene vrijednosti ulaganja koja se očekuju od uspješnog ponuditelja na temelju projekta izvedivosti na kojem se temelji postupak javne nabave.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski