62000CC0036_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. El 26 de octubre de 1999, la Comisión adoptó la Decisión 2000/131/CE, relativa a la ayuda estatal concedida por España en favor de los astilleros de titularidad pública (en lo sucesivo, «Directiva impugnada»). En esta Decisión se declara, fundamentalmente, que ya no existe el motivo de justificación de la ayuda concedida a los astilleros por el Reino de España en forma de créditos fiscales especiales y que dicha ayuda, que se considera nueva, es incompatible con el mercado común con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra e).
II. Hechos y procedimiento previo
A. Marco jurídico
2. La Directiva 90/684/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1990, sobre ayudas a la construcción naval, cuya vigencia prorrogó el Reglamento (CE) nº 3094/95 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995, sobre ayudas a la construcción naval, prevé una serie de normas específicas aplicables a las ayudas en este sector que constituyen una excepción a la prohibición general enunciada en el artículo 87 CE, apartado 1.
3. Mediante el Reglamento (CE) nº 1013/97 del Consejo, de 2 de junio de 1997, sobre ayudas a determinados astilleros en curso de reestructuración, el Consejo aprobó ayudas a la reestructuración de astilleros de determinados Estados miembros, entre ellos los españoles de titularidad pública.
4. El artículo 1 de dicho Reglamento -en la medida relevante en este asunto- establece:
«1. No obstante lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 3094/95, en los astilleros en curso de reestructuración contemplados en los apartados 2, 3 y 4 del presente artículo, la Comisión podrá declarar compatibles con el mercado común las ayudas de funcionamiento adicionales cuyos importes y destinos se especifican.
[...]
4. Podrán ser consideradas compatibles con el mercado común las ayudas para la reestructuración de los astilleros españoles de titularidad pública, hasta un importe de 135.028 millones de pesetas, de la siguiente forma:
- pagos de intereses hasta un importe de 62.028 millones de pesetas entre 1988 y 1994 por préstamos contraídos para cubrir ayudas impagadas aprobadas con anterioridad;
- deducciones fiscales durante el período comprendido entre 1995 y 1999 hasta un importe de 58.000 millones de pesetas;
- aportaciones de capital durante 1997 hasta un importe de 15.000 millones de pesetas.
Seguirán siendo de aplicación a dichos astilleros todas las demás disposiciones de la Directiva 90/684/CEE.
El Gobierno español conviene en llevar a cabo, según el calendario aprobado por la Comisión y, en cualquier caso, antes del 31 de diciembre de 1997, una reducción de capacidad genuina e irreversible de 30.000 [toneladas de registro bruto compensadas (trbc)].»
5. Además, el artículo 2 de dicho Reglamento establece, entre otras cosas, que la Comisión ejercerá un control del uso efectivo de las ayudas, del cumplimiento del plan de reestructuración y de las limitaciones de capacidad. El programa de control comprendía el control sobre el terreno por parte de la Comisión, asistida, si fuera necesario, por expertos independientes. Las autoridades españolas también debían remitir a la Comisión, hasta el final de junio de 1999, informes trimestrales sobre el progreso en la ejecución del plan de reestructuración, así como información sobre los astilleros afectados que incluyera datos sobre el uso de las ayudas, las inversiones, el comportamiento de la productividad, las reducciones y restricciones de capacidad, las reducciones de personal y la viabilidad. La Comisión, a su vez, debía presentar al Consejo informes semestrales sobre el progreso del plan de reestructuración.
B. Antecedentes de hecho
6. En 1995, las autoridades españolas presentaron a la Comisión un plan de reestructuración de los astilleros que contenía un paquete de ayudas. Con arreglo a la Directiva 90/684, la Comisión inició a principios de 1996 un procedimiento formal en relación, entre otras cosas, con los créditos fiscales previstos en dicho paquete. En junio de 1997, el Consejo aprobó, sobre la base del artículo 92, apartado 3, letra e), del Tratado CE [actualmente artículo 87 CE, apartado 3, letra e)], el Reglamento nº 1013/97, sobre ayudas a la reestructuración de astilleros en varios Estados miembros, entre ellos el Reino de España. Dicho Reglamento permitía conceder la autorización de los créditos fiscales.
7. Con la carta D/6715, de 6 de agosto de 1997 (en lo sucesivo, «Decisión de autorización»), la Comisión aprobó la concesión de ayudas de Estado por un importe total de 229.008 millones de pesetas. De dicha ayuda, se autorizó la cantidad de 93.980 millones de pesetas con arreglo a los artículos 6 y 7 de la Directiva 90/684 y la cantidad de 135.028 millones de pesetas con arreglo al artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 1013/97. De conformidad con el Reglamento nº 1013/97, en dicha Decisión de autorización se indica, entre otras cosas, que sólo podrán abonarse a los astilleros afectados durante el período 1995-1999 créditos fiscales especiales hasta un máximo de 58.000 millones de pesetas. Esta autorización de créditos fiscales especiales estaba justificada por el hecho de que los astilleros ya no podían acogerse a los créditos fiscales generales.
8. En la Decisión de autorización se establece que no se permite superar las cantidades máximas de ayudas autorizadas por cada categoría de ayuda. También se supedita la autorización a requisitos relativos a la disminución de capacidad, a la reducción de la producción y al cumplimiento de las disposiciones de control.
9. En una supervisión periódica se puso de manifiesto que el Gobierno español probablemente había abonado a los astilleros afectados más ayudas fiscales de las previstas. Desde 1997, los astilleros de que se trata eran de nuevo parte de un holding que puede acogerse al régimen general de consolidación fiscal. Ello significa que, a partir de ese momento, los astilleros volvían a disfrutar de los créditos fiscales generales. En consecuencia, tras haber recabado previamente información más detallada, la Comisión inició, mediante carta de 15 de febrero de 1999, el procedimiento del artículo 93, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 2).
C. La Decisión impugnada
10. En la Decisión impugnada, la Comisión concluye que los astilleros españoles de titularidad pública recibieron una ayuda en forma de créditos fiscales especiales de 18.451 millones de pesetas que no puede justificarse invocando la legislación tributaria aplicable. La Comisión hace constar que no se superó el límite global fijado para tales ayudas, pero que este límite no era más que un techo máximo. Dentro de dicho máximo, la ayuda debía corresponder únicamente a pérdidas imponibles, asumiéndose que los astilleros no podrían beneficiarse de créditos fiscales concedidos con arreglo al sistema general español de consolidación de impuestos. Ésta era una condición esencial para la aprobación de la ayuda y, por ende, para la compatibilidad de la misma con el mercado común, de conformidad con el artículo 87 CE, apartado 3, letra e).
11. La Comisión comprobó que se había desembolsado entre créditos fiscales especiales y generales un total de 70.062 millones de pesetas: 58.000 millones de pesetas en forma de créditos fiscales especiales. De los 58.000 millones de pesetas concedidos, 39.549 millones de pesetas se abonaron en 1997. Este pago se refería a los derechos correspondientes a 1995 y 1996. En esos años, los astilleros no podían disfrutar de los créditos fiscales con arreglo al régimen fiscal general. Éste no fue el caso en 1997, año en el que los astilleros pudieron acogerse a la legislación tributaria general. Por tanto, a partir de ese año no estaba justificado conceder ayudas en forma de créditos fiscales especiales con arreglo a una normativa tributaria especial. En consecuencia, en 1997 ya no existía base alguna para el pago de 18.451 millones de pesetas correspondientes a ese año, efectuado en 1998 con arreglo a dicha normativa específica.
12. Como a juicio de la Comisión, habida cuenta de las circunstancias, el pago de 18.451 millones de pesetas en 1998 ya no es compatible con el artículo 87 CE, apartado 3, letra e), y, por ello, es incompatible con el mercado común, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, debe, en consecuencia, devolverse dicha cantidad, más los intereses.
III. Motivos
13. El Gobierno español interpuso el presente recurso contra esta Decisión. Solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión impugnada y condene en costas a la Comisión.
14. El recurso se basa en cuatro motivos: dos motivos de forma y dos motivos de fondo.
15. Mediante el primer motivo, el Gobierno español imputa a la Comisión haber vulnerado los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena administración por haber seguido, de modo erróneo, el procedimiento aplicable a las nuevas ayudas y no el de ayudas existentes.
16. Mediante el segundo motivo, el Gobierno español reprocha a la Comisión, con carácter subsidiario, ausencia total de motivación dado que la Decisión impugnada no abordó los efectos de la ayuda que se declara incompatible.
17. Mediante el tercer motivo, el Gobierno español imputa a la Comisión haber actuado erróneamente:
- al estimar que la ayuda de 58.000 millones de pesetas autorizada en 1997 era una mera compensación de los créditos fiscales que los astilleros iban a perder, mientras que dicha ayuda era el resultado de una negociación global sobre al plan español para dichos astilleros. De este modo, vulnera el Reglamento nº 1013/97 y el principio de protección de la confianza legítima;
- al interpretar que el importe de las ayudas fiscales aprobadas es un límite máximo, lo que implica negar el carácter definitivo de la Decisión de autorización. Esto supone una infracción del artículo 87 CE, apartado 3, y una vulneración de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima;
- al acumular a las ayudas autorizadas los créditos fiscales concedidos con arreglo al régimen tributario general. En opinión del Gobierno español, ello implica una infracción del artículo 87 CE, apartado 1.
18. El cuarto motivo, formulado con carácter subsidiario, se refiere a la vulneración del principio de confianza legítima y a un error manifiesto de apreciación. Mediante dicho motivo, el Gobierno español afirma que, aunque se admita que la ayuda concedida de 58.000 millones de pesetas no puede coexistir con los créditos fiscales generales, esa concesión está justificada.
19. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por infundado y condene en costas al demandante.
IV. Apreciación de los motivos primero y segundo (cuestiones de forma)
A. El primer motivo: vulneración de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena administración
Alegaciones de las partes
20. Mediante el primer motivo, el Gobierno español aduce que la Comisión debería haber seguido el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 1, puesto que se trataba de una ayuda existente, autorizada previamente, cuyo límite máximo no se había superado. En su opinión, la Comisión no siguió en el presente caso el procedimiento adecuado y, por ello, vulneró los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena administración.
21. Añade que de la Decisión impugnada se deduce que la Comisión infiere del hecho de que los astilleros pudieran acogerse de nuevo al régimen general de consolidación fiscal que se incumple un requisito impuesto por la Decisión de autorización. Según el Gobierno español, la Comisión considera que, por ello, ya no están justificados los créditos fiscales especiales, que sólo se habían autorizado sobre la base de que los astilleros no podrían compensar pérdidas con arreglo al régimen general. El Gobierno español afirma que la Comisión no le informó de este aspecto y esperó hasta que se efectuara el último pago en 1998, tras lo cual inició el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2, argumentado que la autorización de los créditos fiscales especiales en 1997 constituye la concesión de una nueva ayuda. En opinión del Gobierno español, al actuar de este modo, la Comisión vulneró los principios de seguridad jurídica y buena administración.
22. El Gobierno español alega que la Comisión no puede invocar el argumento según el cual una ayuda aprobada deviene incompatible con el mercado común cuando ya no resulta necesaria. Su remisión a la sentencia Philip Morris/Comisión para apoyar dicho argumento no es convincente, puesto que de dicha sentencia no puede deducirse que cada vez que se aplique una medida autorizada deba probarse su necesidad.
23. El Gobierno español considera, además, que aun en el caso de que fuera necesario justificar la aplicación de una ayuda ya aprobada, la falta de motivación a este respecto y la complejidad de la Decisión de autorización exigen que la Comisión le informe sobre estos aspectos con suficiente antelación, máxime teniendo en cuenta que la Comisión sabía desde 1997 que se había suprimido la Agencia Industrial del Estado («AIE») y se habían incorporado los astilleros a una nueva sociedad. La Comisión, al establecer en la Decisión impugnada, sin previa advertencia, que la ayuda autorizada ya no era compatible con el Derecho comunitario, actuó de modo contrario a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima y violó el principio de buena administración.
24. En el presente asunto, continúa el Gobierno español, la Comisión debería haber seguido el procedimiento aplicable a las ayudas existentes previsto en el artículo 88 CE, apartado 1. En el presente caso se trata de ayudas existentes ya aprobadas. Si la Comisión considera que la ayuda controvertida ya no es compatible con el mercado común, debe revisarla con arreglo al procedimiento establecido en la citada disposición.
25. La Comisión no comparte el punto de vista del Gobierno español. Según ella, la ayuda que se concede conforme a todos los requisitos inherentes a su autorización puede calificarse de ayuda existente. Se considera que la ayuda está autorizada con la normativa en la que se basa. Pero si, en un caso concreto, se concede la ayuda sin cumplir los requisitos a los que está supeditada, desaparece la protección que otorga la autorización. En tal caso se trata de ayudas «nuevas» que, con arreglo al artículo 88 CE, apartados 2 y 3, deben notificarse y autorizarse de nuevo.
26. La Comisión también opina que, en el presente asunto, siguió el procedimiento adecuado. Se basa tanto en el artículo 6 del Reglamento (CE) nº 659/1999 como en la jurisprudencia pertinente. En el caso de autos se trata de una aplicación que no cumple un requisito al que se supeditó la concesión de las ayudas fiscales especiales, a saber, que los astilleros no pudieran recibir créditos fiscales al amparo del régimen tributario general. Por ello, debe considerarse que la ayuda es nueva con todas las consecuencias previstas por el Tratado CE. El procedimiento del artículo 88 CE, apartado 1, defendido por el Gobierno español, impide recuperar la ayuda concedida en clara contradicción con la Decisión de autorización. Este resultado no es de recibo.
B. El segundo motivo: falta de motivación
1. Alegaciones de las partes
27. Mediante su segundo motivo, alegado con carácter subsidiario, el Gobierno español aduce que la Comisión, después de comprobar que en el presente asunto se trataba de una ayuda nueva, debería haberla examinado teniendo en cuenta todos los criterios del artículo 87 CE, apartado 1. No obstante, la Decisión impugnada no contiene motivación alguna acerca de dos de los cuatro requisitos acumulativos que dicha disposición establece para que pueda declararse la incompatibilidad de las ayudas, a saber, que «afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros» y que «falseen o amenacen falsear la competencia».
28. La Comisión considera que se trata sin lugar a dudas de una ayuda. En este sentido, se remite a su Decisión de 6 de agosto de 1997 por la que se declaró que la ayuda, con arreglo a los requisitos allí establecidos, era compatible con el mercado común. Tal aprobación presupone la existencia de una ayuda. Además, se remite a las normas pertinentes, entre ellas la Directiva 90/684 y el Reglamento nº 1013/97. De lo anterior puede deducirse que en el vulnerable mercado de la construcción naval cualquier ayuda nacional afecta, casi por definición, al comercio entre los Estados miembros y a la competencia en dicho mercado. La jurisprudencia no exige una motivación explícita de los hechos y circunstancias que son de general conocimiento. La Comisión añade que, en el presente asunto, la ayuda debe ser considerada como no notificada. Conforme a la jurisprudencia, la Comisión no está obligada a demostrar el efecto real de la ayuda concedida.
29. A esta alegación de la Comisión, el Gobierno español replica que no se deduce de la jurisprudencia que la Comisión esté totalmente exenta de su deber de motivación respecto a los efectos de una ayuda en los intercambios comerciales entre los Estados miembros y en la competencia. En opinión del Gobierno español, no puede deducirse de las Decisiones anteriores ningún argumento en este sentido, puesto que la Decisión impugnada no se remite a la correspondiente motivación de dichas Decisiones. La invocación de la jurisprudencia, en particular de la sentencia Siemens/Comisión, según el Gobierno español no es válida. En dicha sentencia se consideró suficiente una motivación parcial completada con el contexto fáctico del asunto. Pero no se puede deducir de ella que la Comisión esté totalmente exenta de su deber de motivación. Finalmente, en el presente caso la Comisión invoca, erróneamente, la jurisprudencia relativa a las ayudas no notificadas. La Comisión sabía que los astilleros habían sido absorbidos por un nuevo holding y pudo saber qué consecuencias tenía ello respecto a la aplicabilidad del régimen tributario general a efectos de créditos fiscales.
2. Apreciación
a) Observaciones previas
30. El desarrollo, desde finales de los años sesenta, de los denominados nuevos países industrializados ha tenido grandes consecuencias en el sector de la construcción naval mundial. La capacidad de nueva construcción y reparación de los astilleros creció en todo el mundo más rápidamente que la demanda, mientras que los astilleros de Japón, inicialmente, y Corea del Sur y Taiwan, con posterioridad, podían producir a precios de coste claramente inferiores a los de América del Norte y Europa Occidental. Como consecuencia, la industria de la construcción naval europea se encuentra, desde el principio de los años setenta, en una situación de crisis casi permanente, con las correspondientes repercusiones sociales y económicas. Para proteger esta industria que se considera de vital importancia y evitar en la medida de lo posible las conmociones sociales de los cierres masivos de empresas, ya en los años sesenta numerosos Estados decidieron subvencionar su industria de construcción naval. Aunque en muchas ocasiones la concesión de ayudas era comprensible desde un punto de vista estrictamente nacional, ello tuvo como consecuencia que en el mercado de la construcción naval, a nivel mundial y europeo, los problemas no disminuyeron sino que aumentaron: se mantuvo de modo artificial la capacidad de producción de empresas que ya no eran rentables, mientras que la concesión de ayudas condujo a que el nivel de precios descendiera aún más.
31. Con el fin de evitar una espiral de subvenciones costosa e inútil en este sector extremadamente sensible, la Comunidad tomó pronto la iniciativa para regular, sobre la base del artículo 87 CE, apartado 3, letra e), la concesión de ayudas nacionales a la construcción naval con arreglo a requisitos estrictos. La primera Directiva sobre la construcción naval data de 1969 y ha sido sustituida posteriormente en varias ocasiones. En el presente asunto es aplicable la Directiva 90/684. En la primera Directiva, el objetivo central era doble: el mantenimiento de la competitividad de los astilleros europeos en el mercado mundial sin falsear la competencia entre los astilleros dentro de la Comunidad. Posteriormente se situó la prioridad en la necesaria reestructuración de la construcción naval para mejorar la competitividad de la misma en el mercado mundial. Este objetivo estuvo apoyado por los acuerdos celebrados en la OCDE que preveían una reducción progresiva de las ayudas a la producción en el sector de la construcción naval y, a largo plazo, su supresión. En el Reglamento (CE) nº 1540/98 del Consejo, de 29 de junio de 1998, sobre ayudas a la construcción naval, actualmente vigente, ya no se autorizan las ayudas a la producción. La normativa comunitaria se caracteriza por una aplicación más estricta y restrictiva de las excepciones y por rigurosas disposiciones de control.
32. Por tanto, la Directiva 90/684 debe considerarse actualmente como una excepción sectorial al régimen general de ayudas de Estado. El Reglamento nº 1013/97 establece a su vez, entre otras cosas, una excepción a dicho régimen sectorial en favor de los astilleros españoles. Permite declarar compatibles con el mercado común ayudas especiales para dichos astilleros que, de otro modo, serían contrarias a la citada Directiva 90/684. El motivo de esta medida de ayuda suplementaria era permitir que los astilleros españoles afectados, a través de una profunda reestructuración, fueran de nuevo competitivos. Puesto que se trata de una excepción, los requisitos a los que está supeditada la ayuda deben interpretarse en sentido estricto.
b) El primer motivo
33. Mediante el primer motivo se plantea si la Comisión ha seguido el procedimiento adecuado. Para responder a esta cuestión debe examinarse, en primer lugar, si se trata de una ayuda nueva o de una ayuda amparada en una Decisión de autorización previa.
34. Con arreglo a la jurisprudencia, cuando un Estado miembro concede a una empresa una ayuda contraria a los requisitos a los que la Comisión supeditó su autorización o si tal ayuda supera el marco de la Decisión de autorización, debe seguirse el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2, para adoptar la Decisión por la que se declare que dicha ayuda es ilegal y que debe devolverse. Si la Comisión considera que el Estado miembro de que se trata no ha respetado los requisitos establecidos en su primera Decisión, debe aplicarse el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo segundo. Si la Comisión opina que se trata de importes de ayudas nuevos que no se habían examinado en el procedimiento que condujo a la adopción de su primera Decisión, resulta aplicable el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero.
35. El Tribunal de Justicia también ha seguido este planteamiento en la sentencia «Italgrani», que trataba de la aplicación concreta de una ayuda autorizada previamente. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que si la Comisión afirma que la ayuda individual no se halla cubierta por su Decisión de aprobación del régimen, dicha ayuda deberá considerarse ayuda nueva.
36. Consta indiscutiblemente que, cuando se elaboró el plan de reestructuración, los astilleros españoles aún formaban parte del grupo Instituto Nacional de Industria (en lo sucesivo, «INI») y podían reducir en el 28 % sus pérdidas después de impuestos a través del INI, de conformidad con el régimen legal general de consolidación fiscal de los beneficios y pérdidas en un holding. No obstante, a partir del 1 de agosto de 1995, los astilleros pasaron a formar parte de la Agencia Industrial del Estado (en lo sucesivo, «AIE»), un holding público deficitario, de modo que ya no existía la posibilidad de compensar pérdidas. Para que los astilleros afectados pudieran seguir disfrutando de dicha ventaja fiscal, se promulgó la Ley 13/1996. Dicha ley reconocía a las empresas una ventaja similar hasta el 31 de diciembre de 1999. Durante este período, seguirían recibiendo unos importes equivalentes a aquellos a los que habrían tenido derecho con arreglo al régimen legal general de consolidación fiscal.
37. El Gobierno español, al notificar las medidas de reestructuración en noviembre de 1995, mencionó expresamente la citada Ley especial como parte del plan. Puesto que la Comisión consideraba que esto constituía una medida específica en favor de los astilleros y, por lo tanto, concedía una ayuda estatal, decidió examinar más detalladamente dicha ayuda. Después de obtener «autorización» para ello, sobre la base del Reglamento nº 1013/97 del Consejo, la Comisión aprobó finalmente la ayuda en forma de créditos fiscales estableciendo un máximo.
38. El pasaje pertinente de la Decisión de autorización tiene el siguiente tenor: «En lo que se refiere a los créditos fiscales por valor de 58.000 millones de pesetas, parece ser que en el pasado, y por intervención del INI, se reducían las pérdidas después de impuestos, según prácticas normales en la política de holdings en España, compensándose las pérdidas antes de impuestos con los beneficios de otras partes del grupo. Las proyecciones financieras del plan suponen que los créditos fiscales seguirán existiendo hasta finales de 1998. En virtud del apartado 4 del artículo 1 del Reglamento (CE) nº 1013/97, la Comisión aprueba también estos créditos.»
39. No obstante, el 1 de septiembre de 1997 los astilleros fueron absorbidos por la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (en lo sucesivo, «SEPI») y, con arreglo al régimen general español de consolidación fiscal, pudieron compensar las pérdidas antes de impuestos con los beneficios de otras empresas del grupo, como era el caso anteriormente cuando los astilleros aún formaban parte del INI.
40. Según la Comisión, ello implicaba que ya no existía justificación para la ayuda y que la cantidad de 18.451 millones de pesetas pagada por el Gobierno español en 1998 en concepto de créditos fiscales especiales era contraria a la primera Decisión de autorización, debido a que la ayuda sólo se había concedido porque los astilleros no seguirían perteneciendo a un grupo con beneficios compensables fiscalmente, de modo que con arreglo al régimen fiscal general ya no podían compensar sus pérdidas. La ayuda se autorizó partiendo de este dato. En ningún momento se pretendió reconocer a los astilleros un derecho a ambos créditos fiscales.
41. En mi opinión, de todas las circunstancias del presente asunto se deduce que la autorización no estaba pensada para una situación en la que los créditos fiscales con arreglo al régimen general podían acumularse a los créditos fiscales basados en una normativa especial. La ayuda se autorizó precisamente porque los astilleros ya no podían hacer uso de los créditos fiscales con arreglo al régimen general. El Gobierno español notificó como parte del plan de reestructuración los créditos fiscales basados en la Ley española 13/1996, anterior a la adopción del Reglamento nº 1013/97 y a la Decisión de autorización. Por tanto, es totalmente admisible que la Comisión, al apreciar la compatibilidad de dichos créditos, pudiera contar con que dicha medida sólo sería de aplicación a las empresas que no podían beneficiarse de los créditos fiscales generales. Esto también se deduce del pasaje de la Decisión de autorización citado en el punto 38 supra. Además, como también señaló la Comisión, en el presente asunto se trata de una doble excepción a una prohibición. Por ello, la autorización debe interpretarse en sentido restrictivo. También está claro que la autorización de la ayuda sólo tenía relación con una situación en la que los astilleros no podían acogerse a los créditos fiscales con arreglo al régimen general.
42. Sobre la base de lo anterior, considero, al igual que la Comisión, que la ayuda no está cubierta por la primera Decisión de autorización. Desde el momento en que los astilleros formaron parte de nuevo de un holding al que se aplica el régimen general de consolidación fiscal, y por este motivo también recibían créditos fiscales generales, ya no existía justificación alguna para la ayuda y el Gobierno español ya no podía invocar la autorización inicial de la Comisión. En consecuencia, la ayuda abonada en 1998 para el año 1997 en forma de créditos fiscales especiales debe considerarse una ayuda nueva.
43. Como señala acertadamente la Comisión, cada Decisión de autorización debe contemplar una justificación para la ayuda. Cuando dicha justificación desaparece, la consecuencia es que también la autorización carece de fundamento. En el presente asunto, la justificación para conceder a los astilleros créditos fiscales especiales radicaba en el hecho de que iban a formar parte de un holding deficitario y por ello ya no podrían disfrutar de créditos fiscales derivados del régimen fiscal general. Esta forma de compensación fiscal de pérdidas era necesaria para garantizar a los astilleros una capacidad financiera suficiente de cara a una reestructuración con éxito. Por ello, el Consejo y la Comisión autorizaron al Gobierno español a prever, mediante una ventaja fiscal específica, créditos fiscales que los astilleros perderían de otro modo. Sin embargo, al pasar los astilleros afectados a un holding con beneficios, ya no está justificada la aplicación de una ventaja fiscal específica. La ayuda fiscal especial que el Gobierno español concedió posteriormente a los astilleros no está, por tanto, comprendida en el ámbito de aplicación de la Decisión de autorización. En consecuencia, debe calificarse de ayuda «nueva» en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2.
44. Tampoco es de recibo el argumento del Gobierno español según el cual la Comisión debió informarle con antelación, por lo menos en un momento anterior, sobre su postura acerca de la incompatibilidad de la ayuda debido al cambio de las circunstancias y, al no hacerlo, vulneró los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena administración. Del hecho de que los astilleros españoles de titularidad pública, en 1997, fueran de nuevo parte de un holding que podía acogerse al régimen general de consolidación fiscal, la Comisión no tenía por qué deducir que el Gobierno español seguiría concediendo los créditos fiscales especiales. El Gobierno español pudo y debió saber que ya no existía fundamento para ello.
45. Sobre la base de las consideraciones anteriores llego a la conclusión de que el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero, es el adecuado en el presente caso. En consecuencia, no comparto la postura española según la cual la Comisión debería haber seguido el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 1.
c) El segundo motivo
46. Respecto al argumento del Gobierno español según el cual, puesto que se trata de una ayuda nueva, la Comisión debería haber abordado en su motivación el perjuicio para el comercio entre los Estados miembros y el falseamiento de la competencia, puedo ser breve en vista del sector de que se trata y de los antecedentes de hecho.
47. Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para apreciar si una Decisión está suficientemente motivada, se debe tener en cuenta no sólo el tenor literal de la misma, sino también su contexto, así como el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate.
48. Como ya se ha señalado antes, en el presente asunto se trata de un sector caracterizado por su exceso estructural de capacidad y por unas condiciones de competencia extremadamente sensibles tanto dentro como fuera de la Comunidad. Por ello, es evidente que cada ayuda en dicho sector puede provocar distorsiones de la competencia y afectar al comercio entre los Estados miembros.
49. La Decisión impugnada debe interpretarse en el contexto de la Decisión de autorización, del Reglamento nº 1013/97 y de la Directiva 90/684. De la Directiva 90/684 se deriva que, debido a la difícil situación en la que se encuentra la construcción naval europea dentro del mercado mundial, las ayudas de Estado pueden falsear la competencia entre los astilleros en la Comunidad y, en consecuencia, afectar al número de pedidos y, por tanto, al comercio entre los Estados miembros. Por ello, la Directiva regula la concesión de ayudas de Estado de modo preciso y las sujeta a un control riguroso. El establecimiento de excepciones a las disposiciones de la mencionada Directiva está sometido a un requisito procedimental estricto: la autorización previa del Consejo. Ésta se encuentra, en el presente asunto, en el Reglamento nº 1013/97. Este requisito procedimental estricto se deriva del hecho de que cada excepción específica de las normas generales de la Directiva puede tener repercusiones sobre la competencia intracomunitaria y en el mercado de los astilleros. Este carácter sensible se deriva, además, de la Decisión de autorización de 1997, en la que tanto el paquete global de ayudas, como las distintas partes del mismo, están sujetos a una serie de requisitos precisos que garantizan la finalidad que se persigue con el paquete de ayudas que consiste en reestructurar en profundidad los astilleros afectados y restablecer su competitividad sin gravar innecesariamente las condiciones de competencia intracomunitarias. De este contexto se deduce que si se establecen unilateralmente excepciones al paquete de ayudas autorizado y, por ello, los astilleros obtienen bastantes más recursos públicos de los previstos, se pueden falsear, casi por definición, las condiciones de competencia intracomunitarias en la construcción naval y se puede afectar al comercio -hacer pedidos- entre los Estados miembros. En el marco del sector y de la política de que se trata, una decisión por la que la Comisión declare que un Estado miembro ha concedido a los astilleros más ayudas que las autorizadas puede ser somera. El Estado miembro destinatario pudo y debió saber que la ayuda complementaria concedida tendría los efectos descritos.
50. Con este transfondo llego a la conclusión de que no puede imputarse a la Comisión falta de motivación de la Decisión.
V. Apreciación de los motivos tercero y cuarto
A. El tercer motivo: Vulneración del artículo 87 CE, apartados 1 y 3, letra e), del Reglamento nº 1013/97 y del principio de confianza legítima
Alegaciones de las partes
51. Mediante el tercer motivo, el Gobierno español alega que se ha vulnerado el artículo 87 CE, apartados 1 y 3, el Reglamento nº 1013/97 y el principio de confianza legítima. Este motivo consta de tres partes.
52. En la primera parte, el Gobierno español aduce que la ayuda aprobada de 58.000 millones de pesetas no puede entenderse de forma aislada como mera compensación de los créditos fiscales que los astilleros estaban llamados a perder, sino como fruto de una negociación global. Al estimar lo contrario, la Comisión ha vulnerado el Reglamento nº 1013/97 del Consejo y la confianza legítima que generó su Decisión por la que se autorizaban definitivamente las ayudas por una cifra concreta. Según el Gobierno español, si la Comisión hubiera querido que la Decisión de autorización supeditase el pago de una parte de las ayudas al mantenimiento de cierta situación de hecho, debería haberlo hecho constar de modo explícito en la Decisión de autorización.
53. El Gobierno español afirma que las partes negociaron una cantidad total de ayudas y este importe global se tuvo en cuenta para determinar la contrapartida que había de exigirse a los astilleros beneficiarios: la reducción irreversible de capacidad de 30.000 trbc. El Reglamento nº 1013/97 no habría exigido a cambio las mismas condiciones si el importe global de las ayudas no hubiera sido el determinado en el propio Reglamento. El Gobierno español alega que ha cumplido los requisitos establecidos en el Reglamento y en la Decisión de autorización tanto respecto a la reducción de capacidad como a no sobrepasar el límite máximo de las ayudas.
54. El Gobierno español observa también que las sumas que los astilleros habrían podido obtener con arreglo a un régimen de consolidación fiscal no se podían prever anticipadamente, ya que su determinación depende de la base imponible (el crédito fiscal asciende al 28 % de dicha base). Si la Comisión consideraba que con los créditos fiscales específicos mencionados en la Decisión de autorización se pretendía compensar los créditos fiscales que no podrían obtenerse con arreglo al régimen fiscal general, debería haberlos descrito y formulado de este modo. El hecho de que se limitara a autorizar un importe concreto no indica que se trataba de una compensación.
55. Además, la Comisión no se reservó el derecho a volver sobre la cuantía de la ayuda autorizada en forma de créditos fiscales una vez fueran conocidas las cantidades exactas a que los astilleros habrían tenido derecho. Se limitó a autorizar de forma clara e incondicional unas ayudas por un importe concreto y bajo unas condiciones específicas.
56. En resumen, el Gobierno español considera que la postura de la Comisión es incoherente. O bien los 58.000 millones de pesetas de ayuda están justificados en concepto de compensación o bien forman parte de un bloque de ayudas con la condición de una importante e irreversible reducción de capacidad, sobre lo cual las partes habían podido negociar las distintas partidas. La primera tesis, tal como la defiende la Comisión, implica la posibilidad de haber entregado cantidades mayores que las acordadas si la cifra que hubiera debido compensarse se revelase después muy superior a lo previsto. Esta última es una posibilidad que la Comisión evidentemente no acepta.
57. La Comisión rechaza el razonamiento del Gobierno español que se basa claramente en la premisa de que la Decisión de autorización sólo sujeta los créditos fiscales a los requisitos de respetar el límite máximo de 58.000 millones de pesetas y de reducir la capacidad acordada. Por el contrario, la Comisión considera que la autorización sólo estaba justificada porque los astilleros españoles ya no podían disfrutar de los créditos fiscales generales. No obstante, esta justificación inherente a la autorización ya no existe y, por ello, tampoco la autorización. La Comisión advierte que para poder autorizar una ayuda debe probarse la necesidad de la misma, tanto respecto al importe como al objetivo específico perseguido. Si se considera que otros medios, como la aplicación del régimen fiscal general, son suficientes para alcanzar los mismos objetivos, la ayuda no puede ser autorizada.
58. La Comisión indica que no existen decisiones que autoricen ayudas de modo genérico con el único límite de respetar un importe máximo. En su práctica a la hora de adoptar decisiones, la Comisión siempre indica hasta qué importe y con qué finalidad se aprueba la ayuda. Nunca se decide autorizar un paquete global de ayudas sin mayor precisión, y mucho menos en un sector sensible como el de autos en el que la gran mayoría de las ayudas de Estado están radicalmente prohibidas. En este contexto, la Comisión destaca que la Decisión de autorización es muy detallada. En ella se describe por separado cada tipo de ayuda y se mencionan expresamente los requisitos a los que se supedita la aprobación de cada tipo de ayuda. Esto no habría tenido sentido si lo único relevante hubieran sido la cifra final de la ayuda autorizada y las reducciones de capacidad en contrapartida.
59. En consecuencia, la Comisión no comparte la postura del Gobierno español por lo que se refiere al resultado de las negociaciones generales. Según la Comisión, el Reglamento nº 1013/97 y la Decisión de autorización son claros. En ellos se establece que el Reino de España no sólo debe observar el importe autorizado total, sino también respetar los objetivos y los límites máximos para cada categoría de ayudas autorizada. Para la Comisión no está claro en qué se basa la vulneración de la confianza legítima alegada por el Gobierno español y en qué consiste la violación del Reglamento nº 1013/97.
60. La Comisión explica que el importe máximo de 58.000 millones de pesetas se fijó con arreglo a los datos facilitados por las autoridades españolas. Éstos se basaban en previsiones de las pérdidas antes de impuestos que sufrirían los astilleros y no en previsiones sobre las futuras bases imponibles de los astilleros, como hubiera sido preferible desde un punto de vista teórico. Puesto que se trataba de previsiones y no de datos definitivos, la Comisión no exigió a las autoridades españolas una mayor precisión. Resultaba imposible aportar cálculos precisos ex ante porque éstos dependen en gran medida de los resultados futuros de la empresa, de por sí inciertos.
61. Un segundo motivo para aceptar un cálculo basado en las pérdidas previsibles antes de impuestos era que un cálculo con arreglo a la «base imponible» previsible sería aún más impreciso. La leyes fiscales cambian de un año a otro por lo que cualquier estimación previa es muy insegura. Una estimación basada en los resultados netos previsibles de los astilleros afectados ofrecía, a este respecto, más seguridad.
62. Sin embargo, la efectiva aplicación de los créditos especiales se calculó, con arreglo a la Ley especial 13/1996, sobre la base imponible y no sobre las pérdidas antes de impuestos. No era necesario indicarlo expresamente en la Decisión de autorización porque ya se deducía de la Ley especial 13/1996.
63. Finalmente, se aceptó el importe de 58.000 millones de pesetas en concepto de créditos fiscales porque era un límite máximo. Esto significa que si las pérdidas de los astilleros fueran inferiores, las compensaciones que debían concederse con arreglo a la Ley 13/1996 también tendrían que ser menores, puesto que dicha Ley parte de la base imponible. Si, por el contrario, las pérdidas fueran superiores a las estimadas y, por tanto, también las compensaciones conforme a la Ley 13/1996, el importe que debía pagarse efectivamente en forma de créditos fiscales no podría superar en ningún caso la cantidad de 58.000 millones de pesetas, puesto que ésta se consideró expresamente un máximo. Se trata, por tanto, de un mecanismo que, con independencia de la evolución de las empresas, garantiza que la competencia no se vea afectada más allá de lo autorizado.
64. Por tanto, es correcta la observación de las autoridades españolas según la cual la Comisión no habría autorizado en ningún caso más de 58.000 millones de pesetas, aunque las pérdidas reales hubieran sido mucho más elevadas. La Comisión considera este importe como un límite máximo que podía autorizarse sin distorsiones excesivas de la competencia. Lo contrario habría supuesto dar un cheque en blanco al Estado español, que hubiera podido continuar concediendo ayudas de funcionamiento en forma de créditos fiscales, aunque el volumen de pérdidas demostrara la falta de viabilidad de la empresa. Por ello, no podía sobrepasarse en ningún caso el límite establecido.
65. La Comisión niega el vínculo defendido por el Gobierno español entre la reducción de la capacidad y el importe máximo autorizado en la Decisión. La reducción de la capacidad forma parte de la Decisión de autorización y supone una contrapartida que disminuye, de alguna manera, los efectos nocivos de las ayudas sobre la competencia. Ello no quiere decir que exista una relación o vínculo automático entre la reducción de capacidad y el nivel de la ayuda concedida.
66. En la segunda parte de este motivo, el Gobierno español alega que la interpretación que hace la Comisión del límite máximo establecido para los créditos fiscales es incompatible con el artículo 87 CE, apartado 3, y con los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Esta interpretación niega el carácter definitivo de la Decisión de autorización. La afirmación de la Comisión contenida en el punto 42 de la Decisión impugnada tendría como consecuencia que la autorización concedida se convirtiera en una declaración de intenciones que obligaría a las autoridades españolas, al poner en práctica el plan de reestructuración, a probar de nuevo la necesidad de conceder la ayuda ya aprobada.
67. El hecho de que las cantidades autorizadas constituyan un límite máximo no le da un carácter provisional en el sentido de que al ejecutar los planes pueden concederse importes claramente inferiores. En opinión del Gobierno español, la postura contraria de la Comisión vulnera el artículo 1 del Reglamento nº 1013/97, conforme al cual la Comisión también podrá declarar compatibles con el mercado común las ayudas «nuevas», siempre que se observen los límites máximos de ayuda y los destinos especificados en el Reglamento.
68. En respuesta a la segunda parte del tercer motivo, la Comisión indica que las ventajas fiscales dependen en gran medida de la evolución de las empresas y que, por tanto, es lógico que la cuantía exacta sea indeterminada. Puesto que, en efecto, era imposible establecer el importe de las mismas a priori, la Comisión fijó un límite máximo para evitar de este modo que una empresa con resultados excesivamente negativos recibiera automáticamente ayudas y, con ello, se afectara negativamente a la competencia. También es lógico que, en caso de resultados mejores que los previstos, se reciba, con arreglo a la Ley 13/1996, una compensación inferior (el 28 % de la base imponible). Por tanto, no puede considerarse que la autorización tenga carácter provisional. Ciertamente, el importe que debe pagarse se mantiene de hecho indeterminado, pero no puede afirmarse lo mismo del método de cálculo unido al importe máximo de 58.000 millones de pesetas.
69. En la tercera parte de este motivo, el Gobierno español estima que el razonamiento seguido por la Comisión en la Decisión impugnada implica que se acumulan los créditos fiscales al amparo del régimen general con los concedidos con arreglo a la normativa especial. En opinión del Gobierno español, esta acumulación no es correcta conceptualmente dado que los créditos fiscales previstos en las normas generales no constituyen ayudas de Estado. Tal acumulación es, por tanto, contraria al artículo 87 CE, apartado 1.
70. La Comisión responde a esto que en la Decisión impugnada se limitó a hacer constar que el 1 de enero de 1997 no existía justificación para las ayudas en forma de créditos fiscales, por lo que la autorización ya no tenía razón de ser. En consecuencia, a partir de aquella fecha la ayuda debe calificarse de ayuda no autorizada. La Comisión no acumuló, por tanto, importe alguno, ni examinó el efecto conjunto de ambos tipos de créditos fiscales. Se limitó a hacer constar que los créditos fiscales «especiales» que se habían autorizado en el pasado ya no estaban justificados.
B. El cuarto motivo: vulneración del principio de confianza legítima, error de apreciación
1. Alegaciones de las partes
71. Mediante el cuarto motivo, formulado con carácter subsidiario, el Gobierno español alega que, aun si se admite que la ayuda autorizada en forma de créditos fiscales no puede coexistir con los créditos fiscales generales, los 58.000 millones de pesetas entregados a los astilleros también están justificados. Por tanto, la Comisión vulneró el principio de confianza legítima e incurrió en un error manifiesto de apreciación.
72. A este respecto, el Gobierno español observa que los créditos fiscales que percibieron los astilleros bajo el régimen general de consolidación fiscal consistían en el 28 % de la base imponible. No obstante, al autorizar los créditos fiscales especiales, se tomó como base el 28 % de los resultados netos antes de impuestos. La Comisión debería haber tenido en cuenta este criterio.
73. La Comisión considera, por el contrario, que la ayuda abonada en 1998 carece de justificación. A este respecto se indica que la ayuda concedida no coincide con «el 28 % de las pérdidas previstas durante el período considerado», como afirma el Gobierno español, sino con la cantidad, máxima, que los astilleros, en otro caso, habrían podido recibir con arreglo al régimen fiscal general. La base para ello se encontraba en la Ley 13/1996. Esta Ley era anterior a la adopción del Reglamento nº 1013/97 y a la Decisión de autorización. Por ello, en dicha Decisión, al aprobar los créditos fiscales, se hace referencia a la Ley española. La ayuda pagada con arreglo a dicha Ley no corresponde al 28 % de las pérdidas antes de impuestos, sino a la cantidad a la que habrían podido tener derecho si hubieran permanecido en el régimen de consolidación fiscal. Por lo tanto, la Comisión considera que aplicó el único criterio correcto.
2. Apreciación de los motivos tercero y cuarto
74. El Gobierno español no tiene en cuenta que, en el presente asunto, no es objeto de litigio haber sobrepasado o no el límite máximo de las ayudas, sino el hecho de que la ayuda ya no estaba justificada y que, por tanto, no estaba amparada por la Decisión de autorización.
75. El Reglamento nº 1013/97 y la Decisión de autorización son claros respecto a la cantidad total autorizada, los importes máximos por categoría de ayuda y la obligación del Reino de España de reducir la capacidad en 30.000 trbc.
76. Quiero recordar que en el Reglamento nº 1013/97 y en la Decisión de autorización se faculta al Gobierno español para conceder una ayuda excepcional a una serie de astilleros para facilitar su reestructuración, entre otras cosas, a través de una reducción de capacidad. La relación directa, sugerida por el Gobierno español, entre el límite de la ayuda total admisible y la extensión de la reducción de capacidad no se encuentra en el Reglamento nº 1013/97 ni en la Decisión de autorización. El artículo 1, apartado 1, del citado Reglamento establece que la Comisión podrá autorizar la concesión de ayudas de funcionamiento complementarias para la reestructuración de los astilleros españoles de titularidad pública. Sólo está facultada, con arreglo al artículo 1, apartado 4, del Reglamento, para hacerlo conforme a los destinos previstos en dicha disposición y hasta las cantidades máximas también mencionadas. Respecto a dichos destinos y cantidades máximas se podrá considerar que las ayudas son compatibles con el mercado común siempre que sean necesarias para los objetivos perseguidos. Por lo que se refiere a los presentes créditos fiscales especiales, como se deduce de la Decisión de autorización, la justificación se encontraba en el dato de que los astilleros afectados ya no podrían acogerse a los créditos fiscales con arreglo al régimen general de consolidación fiscal. Cuando, posteriormente, pudieron acogerse de nuevo, ya no era necesaria esa categoría de ayudas. El hecho de que el Reglamento nº 1013/97 haya permitido conceder una ayuda especial a los astilleros españoles no exime a la Comisión de su obligación de examinar si todavía existe su justificación, es decir, su necesidad. El que ya no sea necesaria una categoría de ayudas del paquete total de ayudas, no tiene, claro está, consecuencia alguna sobre las obligaciones de reestructuración y reducción de capacidad, requisitos a los que está sujeta la autorización de todo el paquete de ayudas.
77. Por tanto, no se puede sostener la alegación del Gobierno español de que el razonamiento de la Comisión conduce a que la autorización concedida tenga, de hecho, carácter provisional. La autorización fue definitiva, evidentemente en el supuesto de que siguieran concurriendo los motivos justificativos especiales de las diversas partes del paquete de ayudas excepcionales. Precisamente el carácter excepcional de las ayudas obligaba a la Comisión a vigilar estrictamente su necesidad.
78. La afirmación del Gobierno español según la cual los créditos fiscales generales con arreglo al régimen general nacional aplicable no constituyen ayudas en el sentido del Tratado es, en sí misma, correcta. Sin embargo, esto no es lo que se discute. Como se deduce de las anteriores consideraciones, no se concedió autorización alguna para conceder créditos fiscales especiales junto con los créditos fiscales generales. La ayuda autorizada constituye una excepción y fue pensada, precisamente, para compensar la pérdida del derecho a disfrutar de créditos fiscales generales y, de este modo, poder realizar la reestructuración. Por tanto, desde el momento en que los astilleros volvieron a tener derecho a créditos fiscales normales al amparo del régimen general, dejó de existir la justificación para la ayuda. En consecuencia, la Comisión no acumula ayudas, sino que establece que la ayuda ya no estaba justificada cuando surgió de nuevo el derecho a compensar pérdidas con arreglo al régimen general.
79. Tampoco considero convincentes las objeciones del Gobierno español contra el método de cálculo seguido por la Comisión. La Comisión, al fijar la ayuda máxima en forma de créditos fiscales especiales, hizo uso de los datos que le habían facilitado las autoridades españolas. Estos datos se referían al resultado neto estimado antes de impuestos (pérdidas). La Comisión señaló que habría sido más correcta una estimación con arreglo a la base imponible futura, pero también considerablemente más difícil e insegura. Puesto que se trataba de determinar una cantidad máxima y debía fijarse, en todo caso, sobre la base de previsiones, la Comisión no consideró necesario ni posible exigir mayor precisión a las autoridades españolas. El cálculo del importe de los créditos fiscales, a los que podían acogerse los astilleros, se efectuó con arreglo a la Ley 13/1996 tomando como referencia la base imponible. Al calcular las ayudas en forma de créditos fiscales que los astilleros recibieron de más en 1997, la Comisión procedió conforme a lo dispuesto en la citada Ley. En mi opinión, de acuerdo con la sistemática de la Decisión de autorización, éste es el único planteamiento correcto. La Ley 13/1996 establece que la base sobre la cual se conceden los créditos fiscales especiales es la misma que para los créditos fiscales generales. La ayuda abonada sobre esta base coincide con la cantidad a la que habrían podido tener derecho si hubieran permanecido en un holding con beneficios en el que es posible, en régimen de consolidación, compensar beneficios y pérdidas. Esta cantidad se calcula sirviéndose de la base imponible, que es el resultado contable corregido respecto a partidas permanentes y temporales que no son relevantes. El hecho de que la Decisión de autorización no mencione explícitamente la base imponible no implica que la Comisión actuó incorrectamente. La autorización se refería precisamente a los créditos fiscales especiales para los cuales se había promulgado la citada Ley española. Cuando dejó de existir la justificación de los créditos fiscales especiales, para calcular la ayuda concedida ilegalmente debía partirse de la normativa legal con arreglo a la cual se habían abonado los créditos fiscales.
80. No se pueden acoger los argumentos del Gobierno español, en el sentido de que la Comisión debería haber aplicado los criterios mediante los que se calculó el importe máximo admisible de 58.000 millones de pesetas para dicha ayuda fiscal. Como he expuesto anteriormente, este método de cálculo, partiendo de los resultados netos previsibles, era necesario para obtener ex ante una estimación justificada de los créditos fiscales que los astilleros afectados perderían al entrar a formar parte de un holding deficitario. Sin embargo, para calcular ex post las cantidades que los astilleros recibieron de más injustificadamente, debe seguirse la sistemática de la legislación con arreglo a la cual percibieron injustificadamente la ayuda pagada. En este caso no se trata de una estimación basada en previsiones, sino del cálculo de una cantidad respecto a la cual la propia Ley prevé todos los criterios que deben aplicarse.
81. A mayor abundamiento todavía quiero señalar que el presente litigio no se refiere a si se ha sobrepasado el límite máximo de 58.000 millones de pesetas, sino a si la Ley 13/1996 aún podía aplicarse cuando en 1997 ya no existía justificación para ello, puesto que los astilleros afectados ya podían acogerse de nuevo a los créditos fiscales previstos en el régimen general fiscal.
82. En consecuencia, llego a la conclusión de que los motivos tercero y cuarto carecen de fundamento.
VI. Conclusión
83. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia:
a) Desestimar por infundado el recurso interpuesto por el Reino de España.
b) Condenar en costas al demandante con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.