62009CC0099_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Chiar în perioada în care se înființa Organismul Autorităților Europene de Reglementare în domeniul Comunicațiilor Electronice (OAREC)(2), Curtea a fost sesizată cu o întrebare preliminară referitoare la punerea în aplicare a uneia dintre măsurile‑cheie ale reformei telecomunicațiilor, mai exact dreptul consumatorilor europeni la transferabilitatea numerelor telefonice, consacrat la articolul 30 din Directiva 2002/22/CE(3) .
2. Acest drept oferă oricărui abonat posibilitatea de a păstra același număr de apel în cazul schimbării operatorului, cu rezerva, eventual, a plății unei taxe. Articolul 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal învestește autoritățile naționale de reglementare (denumite în continuare „ANR”) cu misiunea de a supraveghea nu numai costurile de interconectare pe care le suportă operatorii pentru a asigura transferabilitatea numerelor, ci și valoarea taxelor pe care aceștia pot, dacă este cazul, să le perceapă abonaților. Astfel, dispoziția în cauză oferă operatorilor dreptul de a alege între a transfera și a nu transfera asupra clienților costurile pe care le‑au suportat operatorii pentru punerea în aplicare a acestui serviciu. În cazul în care este percepută, o astfel de taxă nu trebuie, potrivit textului dispoziției menționate, să aibă efect negativ în ceea ce privește utilizarea acestor servicii.
3. Hotărârea din 13 iulie 2006, Mobistar(4), a permis Curții să ofere precizări cu privire la marja de apreciere de care dispun ANR atunci când examinează valoarea costurilor de interconectare suportate de operatori. Prezenta cauză oferă acum Curții posibilitatea de a detalia modul în care, foarte concret, ANR trebuie să examineze tarifarea ofertei de transferabilitate către abonați.
4. Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare a fost formulată în cadrul unui litigiu între Polska Telefonia Cyfrowa sp. zoo, pe de o parte, și Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (președintele Oficiului Comunicațiilor Electronice, denumit în continuare „președintele UKE”), pe de altă parte, având ca obiect decizia acestuia din urmă de a aplica reclamantei o amendă de 100 000 PLN (circa 24 350 de euro) pentru încălcarea dispozițiilor aplicabile în materia transferabilității numerelor. Președintele UKE a considerat că taxa percepută de reclamantă abonaților, în valoare de 122 PLN (circa 29,70 de euro), era de natură să îi descurajeze pe aceștia să ceară transferul numărului. În această privință, președintele UKE a considerat că valoarea taxei trebuia să fie stabilită nu în funcție de costurile suportate de operatori, ci în funcție de percepția consumatorilor și în special de rezultatele unui sondaj de opinie.
5. În cadrul prezentei cauze, Curtea nu este chemată să se pronunțe cu privire la gratuitatea serviciului de transfer. Chiar dacă, în prezent, un anumit număr de state membre au adoptat reglementări în acest sens, dispoziția în cauză nu permite obligarea unui operator la oferirea acestui serviciu în mod gratuit. Operatorul poate, așadar, să aleagă, potrivit dispoziției menționate și legislației naționale aplicabile, să impună o taxă, în acest sens, abonatului. Întrebarea care se ivește este, prin urmare, în ce mod poate fi mai bine controlată perceperea unei taxe pentru acest serviciu de la abonat.
6. Sąd Najwyższy (Curtea Supremă) (Polonia) adresează, astfel, Curții întrebarea dacă, în cadrul misiunii de supraveghere ce le revine, ANR sunt obligate să ia în considerare costurile de transfer al numărului suportate de operatori în cazul în care apreciază că taxa percepută abonatului are efect negativ în ceea ce privește utilizarea acestor servicii.
7. În cadrul prezentelor concluzii, vom expune rațiunile pentru care considerăm că, ținând seama de contextul general în care se înscrie oferta de transferabilitate, precum și de obiectivele pe care le urmărește legiuitorul Uniunii în materie, ANR nu pot face abstracție de costurile pe care le suportă operatorii în cazul în care analizează valoarea taxei din oferta de transferabilitate pusă la dispoziția abonaților.
8. Vom prezenta totodată și îndoielile pe care le avem cât privește metoda reținută de președintele UKE, care constă în definitiv în aplicarea unei sancțiuni administrative pe baza unui simplu sondaj de opinie.
I – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
9. Deschiderea sectorului telecomunicațiilor către concurență s‑a axat pe trei componente, mai exact liberalizarea, armonizarea și aplicarea regulilor de concurență întreprinderilor de telecomunicații(5) .
10. Procesul de liberalizare a sectorului telecomunicațiilor a fost inițiat în anul 1988. Prin adoptarea Directivelor 88/301/CEE, 90/388/CEE și 96/19/CE(6) și potrivit unui calendar precis, legiuitorul Uniunii a definit eliminarea drepturilor speciale și exclusive de care se bucurau în general operatorii istorici de telecomunicații asupra terminalelor (mai precis drepturile de import, de comercializare, de dare în folosință și de întreținere) și asupra furnizării de servicii de telecomunicații. Cu începere de la 1 ianuarie 1998, această piață este, în principiu, deplin liberalizată.
11. Concomitent cu adoptarea directivelor de liberalizare de către Comisia Comunităților Europene, Consiliul Uniunii Europene a adoptat o serie de măsuri de armonizare în temeiul articolului 100 A din Tratatul CE (devenit, după modificare, articolul 95 CE). Aflată chiar în centrul acestui cadru de reglementare, Directiva 90/387/CEE(7) instituie o serie de norme comune pentru tarifarea furnizării unei rețele deschise de telecomunicații. Directiva‑cadru din anul 1990 a fost completată prin Directiva 97/33/CE(8), care instituie măsuri cu un grad mai înalt de specificitate urmărind în special să asigure interconectarea rețelelor și interoperabilitatea serviciilor(9) .
12. Problematica tarifelor de interconectare s‑a dovedit una determinantă în ceea ce privește structura și intensitatea concurenței în acest sector. Prin urmare, Consiliul a adoptat o reglementare riguroasă a acestei tarifări, a cărei punere în aplicare, la nivel național, a fost încredințată ANR.
13. Potrivit articolului 7 din Directiva 97/33, ANR trebuie să se asigure că tarifarea interconectării respectă principiile transparenței și orientării în funcție de costuri(10) .
14. Prin garantarea unei interconectări totale între rețele la nivelul Comunității Europene și prin definirea unei concurențe mai eficace între operatorii de servicii, legiuitorul Uniunii a urmărit în special să permită consumatorilor europeni să beneficieze de o gamă mai largă de servicii, de o calitate superioară și la un preț mai bun.
15. Printre aceste servicii se numără cel privind transferabilitatea numărului, care a fost instituit cu ocazia adoptării noului pachet de reglementare, la 7 martie 2002(11), prin intermediul articolului 30 din Directiva privind serviciul universal. Acest serviciu oferă oricărui client al unui operator de telecomunicații posibilitatea de a schimba operatorul, păstrându‑și însă numărul de apel.
16. Potrivit articolului 30 alineatul (1) din directivă, statele membre se asigură că toți abonații la servicii de telefonie accesibile publicului, inclusiv la serviciile mobile, pot beneficia, la cerere, de acest serviciu, indiferent de întreprinderea care îl furnizează.
17. Modul de tarifare a acestui serviciu este reglementat la articolul 30 alineatele (2) și (3) din directiva amintită. Dispoziția menționată are următorul cuprins:
„(2) [ANR] se asigură că tarifarea interconectării pentru transferabilitatea numărului este calculată în funcție de costuri și, dacă este cazul, că taxele plătibile de către consumatori nu au efect negativ în ceea ce privește utilizarea acestor servicii[(12) ].
(3) [ANR] nu impun, în ce privește transferabilitatea numerelor, tarife cu amănuntul care ar denatura concurența, de exemplu prin fixarea unei tarifări cu amănuntul specifice sau comune.”
18. În sfârșit, articolul 4 alineatul (1) din Directiva‑cadru din anul 2002 impune statelor membre să prevadă căi de atac eficiente care să permită oricărui utilizator sau oricărui furnizor să conteste deciziile ANR de care este afectat.
B – Legislația națională
19. Condițiile în care se exercită dreptul la transferabilitatea numărului în Polonia sunt stabilite în special prin articolele 41 și 71 din Legea privind telecomunicațiile (Prawo telekomunikacyjne) din 16 iulie 2004(13) .
20. Articolul 41 alineatul 1 din legea menționată prevede că prețul interconectării asociat furnizării transferabilității numerelor între rețele este stabilit în funcție de costuri.
21. Potrivit articolului 71 din legea respectivă:
„1.	Abonatul care a încheiat un contract cu un furnizor de servicii care garantează racordarea la rețeaua de telefonie publică a unui operator poate, în cazul schimbării operatorului, să solicite transferul numărului care i‑a fost atribuit către rețeaua celuilalt operator în:
1) zona numărului, în cazul numerelor geografice;
2) întreaga țară, dacă numerele nu sunt geografice.
[…]
3.	În cazul schimbării operatorului, furnizorul de servicii poate impune abonatului, pentru transferarea numărului, plata unei taxe unice stabilite în tabelul său tarifar și al cărei cuantum nu poate avea efect negativ în ceea ce privește utilizarea acestor servicii[(14) ].”
22. În temeiul articolului 74 alineatul 1 din legea menționată, operatorul care garantează conectarea la rețeaua de telefonie publică (operatorul donor) și operatorul la a cărui rețea a fost conectat un abonat (operatorul receptor) sunt obligați să garanteze punerea în aplicare a drepturilor la transferabilitate. În caz negativ, articolul 74 alineatul 3 din legea amintită permite președintelui UKE să aplice amenda prevăzută la articolul 209 alineatul 1 punctul 16 din lege.
23. Potrivit acestei ultime d ispoziții menționate, se pedepsește cu amendă orice persoană care împiedică aplicarea libertății abonaților de a‑și exercita dreptul la transferabilitatea numerelor, prevăzut la articolele 70 și 71 din Legea privind comunicațiile.
II – Situația de fapt descrisă în decizia de trimitere
24. În temeiul articolului 74 alineatul 3 și al articolului 209 alineatul 1 punctul 16 din Legea privind telecomunicațiile, președintele UKE a aplicat reclamantei o amendă de 100 000 PLN (circa 24 350 de euro) ca urmare a încălcării, între 28 martie 2006 și 31 mai 2006, a prevederilor aplicabile în materia transferabilității numerelor. Președintele UKE a considerat că taxa impusă de reclamantă, în valoare de 122 PLN (aproximativ 29,70 euro), era de natură să descurajeze abonații să solicite transferul numărului.
25. Potrivit președintelui UKE, valoarea taxei trebuie să fie stabilită nu în funcție de costurile pe care le suportă operatorii pentru a asigura transferabilitatea numerelor, ci în funcție de o evaluare subiectivă a acestei valori, definită pe baza rezultatelor unei anchete în rândurile consumatorilor. Astfel, în Polonia, la întrebarea „care este cuantumul pe care utilizatorii de telefonie fixă și mobilă sunt dispuși să îl consacre transferului numărului propriu de telefon de la un operator la altul?”, utilizatorii care dispun de o cartelă preplătită au răspuns 46 PLN (circa 11,20 euro), iar abonații 48 PLN (circa 11,70 euro). Președintele UKE a considerat, așadar, că o taxă superioară valorii de 50 PLN (aproximativ 12,20 euro) era de natură să descurajeze utilizatorii să își exercite dreptul la transferabilitatea numărului de apel, ceea ce contravenea articolului 71 alineatul 3 din Legea privind telecomunicațiile și, prin urmare, în cauză putea fi aplicată o amendă.
26. Acțiunea formulată de reclamantă împotriva acestei decizii a fost respinsă la 6 martie 2007 de Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Tribunalul pentru Protecția Concurenței și a Consumatorilor) (Polonia). Instanța a considerat că, acționând astfel, președintele UKE a interpretat corect articolul 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal și a aplicat articolul 71 alineatul 3 din Legea privind telecomunicațiile.
27. Prin hotărârea din 5 februarie 2008, Sąd Apelacyjny w Warszawie (Curtea de Apel din Varșovia) (Polonia) a reformat în întregime hotărârea Tribunalului și a anulat decizia președintelui UKE. Acesta din urmă a declarat recurs la Sąd Najwyższy, care, având îndoieli cu privire la interpretarea care trebuie reținută în ceea ce privește articolul 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal, a hotărât să suspende procedura și a adresat Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 30 alineatul (2) din Directiva [privind serviciul universal] trebuie interpretat în sensul că [ANR] competentă, responsabilă să asigure că taxele plătibile de abonați nu au un efect negativ în privința utilizării serviciului suplimentar de transferabilitate a numărului, are obligația să ia în considerare costurile suportate de operatorii de telefonie mobilă pentru furnizarea acestui serviciu?”
28. Reclamanta, președintele UKE, guvernul polonez și Comisia au prezentat observații scrise și orale. În ceea ce privește guvernul slovac, acesta nu a prezentat decât observații scrise.
III – Analiză
29. Prin intermediul întrebării preliminare adresate, instanța de trimitere urmărește, în esență, să se stabilească dacă articolul 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal trebuie interpretat în sensul că ANR trebuie să țină seama de costurile pe care le suportă operatorii de telecomunicații pentru punerea în aplicare a transferabilității numerelor atunci când evaluează caracterul disuasiv al taxei care poate fi impusă, în acest scop, abonaților.
30. Întrebarea a fost adresată pornind de la o dublă nelămurire. Mai exact, pe de o parte, principiile de cuantificare a acestei taxe nu sunt determinate, dispoziția stipulând pur și simplu că valoarea taxei nu trebuie să aibă efect negativ în ceea ce privește utilizarea acestor servicii, și, pe de altă parte, ANR dispun de o marjă de apreciere în exercitarea misiunii lor de supraveghere și în special în definirea propriilor practici de reglementare.
31. În prezenta cauză, președintele UKE, ANR competentă în materie, a decis că aprecierea caracterului disuasiv al taxei solicitate de reclamantă trebuia să aibă ca unic fundament rezultatele unei anchete în rândurile consumatorilor și nu trebuia să țină seama de costurile de transferabilitate suportate de operatori.
A – Observații introductive
32. Înainte de a trece la examinarea acestei întrebări preliminare, considerăm necesar să delimităm, cu titlu introductiv, obiectul și tarifarea ofertei de transferabilitate înainte de a aminti jurisprudența dezvoltată de Curte în ceea ce privește marja de apreciere de care dispun ANR în materie.
33. Potrivit articolului 30 din Directiva privind serviciul universal, oferta de transferabilitate este o obligație ce revine operatorilor de telecomunicații și un drept pentru ansamblul abonaților. Această funcționalitate are ca scop să permită eliminarea obstacolelor din calea liberei alegeri a consumatorilor și să garanteze dezvoltarea unei concurențe efective pe piața telecomunicațiilor(15) .
34. Pentru a facilita deschiderea acestei piețe monopolistice și a evita abuzurile, legiuitorul Uniunii a încadrat tarifele pe care urmează să le practice operatorii în cadrul unei cereri de transfer. În esență, există în acest sens două tarife.
35. Primul dintre acestea privește tarifarea interconectării. În cazul în care un abonat solicită transferul efectiv al numărului său de apel, operatorul donor(16) (întrucât, în general, acesta se află în cauză) percepe operatorului receptor(17) costurile de interconectare asociate operațiunii solicitate. Aceasta determină apariția unui cost în măsura în care, astfel cum a menționat Curtea, platformele între operatori trebuie să fie compatibile, numărul de apel al abonatului trebuie să fie transferat de la un operator la altul și trebuie să se realizeze o serie de operațiuni tehnice pentru a permite direcționarea apelurilor telefonice către numărul transferat(18) . În cadrul tarifării acestei interconectări, operatorul donor este obligat să respecte, sub controlul exercitat de ANR, principiul orientării în funcție de costuri.
36. Această încadrare a tarifării interconectării are ca obiectiv favorizarea intrării pe piață a unor operatori eficienți și viabili și urmărește să evite riscurile apariției de denaturări ale concurenței care ar putea fi cauzate de stabilirea de prețuri nejustificate. Astfel, o taxare excesivă a interconectării ar constitui o barieră în calea intrării pe piață și ar fi benefică pentru operatorii deja existenți, consolidând poziția dominantă pe piață a acestora(19) . Astfel cum a indicat Curtea, o astfel de tarifare ar risca deopotrivă să stimuleze operatorii să transfere asupra noului abonat costul, această practică fiind, așadar, susceptibilă să descurajeze consumatorii să recurgă la serviciul de transfer(20) . Totodată, practicarea unor tarife inferioare pragului reprezentat de costurile reale ar duce la apariția riscului ca o serie de concurenți ineficace să intre pe piață.
37. Cel de al doilea tarif are în vedere taxa care poate fi percepută abonatului pentru punerea în aplicare a acestui serviciu. În general, această taxă este percepută de operatorul receptor și îi permite acestuia să recupereze integral sau parțial costurile pe care le‑a suportat.
38. Respectiva taxă constituie deopotrivă un element determinant în jocul concurenței pe piață, în special pentru operatorii care intră pe piața în cauză. Astfel, pentru aceștia din urmă, transferabilitatea este o necesitate comercială pentru a putea câștiga o nouă clientelă care, până la acel moment, aparținea operatorilor istorici. În cazul în care facturarea transferabilității este efectuată de către operatorul receptor, acesta este supus presiunii exercitate de jocul concurenței și poate, în mod firesc, să fie stimulat să nu descurajeze atragerea de noi clienți și să practice tarife rezonabile. În schimb, în cazul în care facturarea este efectuată de operatorul donor, acesta poate practica tarife excesive pentru a descuraja clienții proprii să solicite transferul numerelor de apel către un concurent. În aceste condiții, legiuitorul Uniunii a adoptat de asemenea reguli privind tarifarea, însărcinând ANR, potrivit articolului 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal, să se asigure că taxele nu au efect negativ în ceea ce privește utilizarea acestor servicii.
39. ANR dispun de o marjă de apreciere pentru punerea în aplicare a normelor instituite de legiuitorul Uniunii(21) . În măsura în care acestea din urmă sunt în esență definite în cadrul directivelor, se pune problema coerenței dintre diversele măsuri naționale de transpunere și diferitele politici de reglementare adoptate de fiecare dintre aceste autorități. Astfel, în ceea ce privește taxa percepută utilizatorilor, am remarcat că Institutul Luxemburghez de Reglementare prevede că toate „costurile de transfer care pot fi solicitate utilizatorilor trebuie să respecte principiile nediscriminării și eficacității” și că compensația pe care numai operatorul receptor o poate solicita din partea utilizatorului trebuie să fie rezonabilă(22) . Tot astfel, reglementările franceză și britanică prevăd că operatorii sunt obligați să propună un tarif rezonabil abonaților, ofertele trebuind să permită acestora din urmă să își păstreze numerele de apel(23) . În schimb, am remarcat că, în Polonia, articolul 71 din Legea privind telecomunicațiile prevedea, inițial, că valoarea taxei nu trebuia să aibă efect negativ în ceea ce privește utilizarea acestor servicii. În prezent, această dispoziție interzice pur și simplu plata unei taxe de către abonat.
40. Trebuie să se constate că aceste reglementări diferă. Dincolo de diversitatea instrumentelor alese pentru evaluarea și calcularea tarifelor, se prevăd diferite moduri de utilizare a instrumentelor amintite și, prin urmare, ne întrebăm în ce măsură nu ar fi necesar să se asigure o mai mare coerență între practicile în materie de reglementare ale ANR. Astfel, discrepanțele în materie de reglementare ar putea crea grave denaturări ale concurenței, prejudiciind crearea unei piețe europene integrate a telecomunicațiilor.
41. Desigur, ANR dispun de o marjă de apreciere în exercitarea îndatoririi de supraveghere. În această privință, Curtea a furnizat o serie de precizări în cadrul Hotărârii Mobistar, citată anterior.
42. În cauza menționată, Curții i s‑a solicitat să decidă dacă articolul 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal se opune posibilității ca autoritatea belgiană de reglementare să stabilească în avans și pornind de la un model teoretic costurile și prețurile maxime pe care operatorul donor le poate impune operatorului receptor. Curtea a răspuns în mod negativ, nuanțându‑și concluziile. S‑a considerat că, în esență, de la momentul când ANR își îndeplinește îndatorirea de supraveghere, verificând faptul că tarifele sunt stabilite în funcție de costuri, astfel încât consumatorii nu sunt descurajați să utilizeze serviciul de transferabilitate, articolul 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal conferă ANR o „anumită marjă de apreciere” pentru evaluarea situației și definirea metodei pe care o consideră cea mai adecvată. Cu toate acestea, metoda aleasă trebuie nu numai să permită atingerea deplinei eficacități a transferabilității, ci, de asemenea, să poată face obiectul unei căi de atac eficace în fața autorităților judiciare competente(24) .
43. În prezent, Curtea este invitată să definească marja de apreciere de care dispun ANR atunci când apreciază caracterul disuasiv al taxei și trebuie, între altele, să răspundă la întrebarea dacă, în cadrul acestei aprecieri, ANR sunt obligate, în temeiul Directivei privind serviciul universal, să ia în considerare costurile asociate transferabilității numărului pe care le suportă operatorii.
44. Această întrebare este importantă în măsura în care putem regăsi o dispoziție identică la articolul 19 alineatul (3) din Directiva privind serviciul universal, în materia serviciului de selectare și de preselectare a operatorilor(25) .
B – Interpretarea articolului 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal
45. Spre deosebire de statele membre și de Comisie, care au intervenit în cadrul prezentei proceduri, considerăm că ANR nu pot face abstracție de costurile pe care le suportă operatorii atunci când apreciază caracterul disuasiv al taxei percepute abonaților.
46. Deși această considerație nu rezultă din modul de redactare a articolului 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal, ea se impune totuși din perspectiva structurii generale a sistemului în care se încadrează oferta de transferabilitate și obiectivele urmărite de legiuitorul Uniunii.
47. În primul rând, în ceea ce privește modul de redactare a acestei dispoziții, trebuie să se constate că nu se precizează nicio metodologie pe care trebuie să o urmeze ANR în aprecierea caracterului disuasiv al taxei percepute abonaților.
48. Deși versiunea în limba franceză a articolului 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal utilizează termenul „redevance” [redevență], a cărui interpretare semantică ar putea face trimitere la o sumă solicitată unui utilizator și al cărei cuantum variază în funcție de costul serviciului prestat, celelalte versiuni lingvistice ale acestei dispoziții utilizează exprimări care ar putea face trimitere la oricare dintre noțiunile de costuri, de cheltuieli, de tarife, de cotizații, de contribuții ori chiar de cote‑părți. Astfel se întâmplă în cazul versiunii în limba poloneză, care este și limba de procedură în prezenta cauză, și care utilizează termenul „obciążenia”, ceea ce semnifică costuri, sau în cazul versiunilor în limba engleză („direct charges”), italiană („oneri diretti”), spaniolă („cuotas directas”) sau germană („direkte Gebühren”).
49. Potrivit unei jurisprudențe constante, necesitatea unei aplicări și a unei interpretări uniforme a dreptului Uniunii exclude posibilitatea ca textul unei dispoziții să fie apreciat în mod izolat din perspectiva unei singure versiuni, impunând, dimpotrivă, obligația ca acesta să fie interpretat de asemenea în lumina versiunilor redactate în toate limbile oficiale și în raport cu economia generală și cu finalitatea urmărite de autorul actului normativ în cauză(26) .
50. În ceea ce privește examinarea contextului general în care se înscrie oferta de transferabilitate și obiectivele vizate de legiuitorul Uniunii, este necesar să se țină seama nu doar de dispozițiile specifice adoptate în cadrul Directivei privind serviciul universal, ci și de dispozițiile, mai generale, instituite prin Directivele‑cadru din anii 1990 și 2002, precum și prin Directiva privind accesul.
51. Astfel, examinarea acestor texte ne permite să deducem principiile de tarifare pe care se întemeiază reglementarea telecomunicațiilor și în special tarifarea interconectării.
52. Aceste principii sunt următoarele:
– tarifarea trebuie să fie întemeiată pe criterii obiective și trebuie să aibă la bază principiul orientării în funcție de costuri(27) . Astfel cum a recunoscut Curtea în Hotărârea din 17 iulie 2008, Arcor și alții(28), acest principiu obligă operatorii să stabilească tarife de interconectare în f uncție de costurile reale(29) . Principiul permite astfel să se obțină o estimare a costului care ar fi determinat pe o piață perfect concurențială și se impune într‑un sector precum cel al interconectării, în cadrul căruia nu există încă o concurență efectivă care poate garanta caracterul rezonabil al tarifării. Respectivul principiu se aplică deopotrivă pentru anumite taxe percepute utilizatorilor finali, cum ar fi tariful de utilizare a rețelei de telefonie publică fixă și a serviciului de telefonie vocală(30), precum și tarifelor pentru liniile închiriate(31) ;
– tarifarea trebuie să fie transparentă și să facă obiectul unei publicități corespunzătoare(32) ;
– tarifarea trebuie să garanteze egalitatea de acces și nu trebuie să fie discriminatorie;
– tarifarea trebuie să asigure eficacitatea serviciilor în întreaga Comunitate și
– tarifarea trebuie să poată face obiectul unei căi de atac eficace în fața autorităților jurisdicționale competente(33) .
53. Respectarea acestor criterii, deși revine în primul rând operatorilor, reprezintă de asemenea o limită în exercitarea marjei de apreciere conferite ANR. Astfel, amintim că, la punctele 34 și 41 din Hotărârea Mobistar, citată anterior, Curtea a indicat în mod expres că, deși ANR dispun de o anumită marjă de apreciere
pentru definirea metodei pe care o consideră cea mai adecvată pentru stabilirea valorii maxime a tarifelor de interconectare, respectiva metodă trebuie totuși să permită asigurarea deplinei eficacități a transferabilității, precum și o protecție juridică efectivă a utilizatorilor și a operatorilor.
54. Marja de apreciere conferită ANR nu trebuie, așadar, să fie confundată cu exercitarea unei puteri discreționare.
55. Metoda pe care trebuie în prezent să o definească ANR pentru a aprecia caracterul disuasiv al taxei trebuie să respecte principiile tarifării pe care tocmai le‑am expus. Aceasta trebuie să permită nu doar garantarea bunăstării consumatorilor, ci și a dezvoltării unei concurențe corecte pe piață.
56. În mod deosebit, această metodă trebuie să aibă la bază elemente suficient de clare și de obiective pentru a permite autorităților judiciare competente să exercite, în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din Directiva‑cadru din anul 2002, un control eficace asupra aprecierii efectuate de ANR. Această concluzie se impune cu atât mai clar cu cât autoritatea de reglementare poloneză dispune, în cadrul misiunii sale de supraveghere, de o putere de a aplica sancțiuni administrative, care, în speță, a condus la condamnarea reclamantei la plata unei amenzi într‑un cuantum ce depășește 24 000 de euro.
57. În lumina acestor elemente, considerăm că este evident că, atunci când evaluează cuantumul taxei percepute abonatului, ANR nu pot face abstracție total de un element cu un grad atât de înalt de obiectivitate precum cel bazat pe costul serviciului prestat. Această concluzie reiese cu atât mai evident cu cât legiuitorul Uniunii prevede expres în considerentul (26) al Directivei privind serviciul universal că, la momentul prestării unui serviciu către un utilizator final, tarifele pentru utilizatorii finali ar trebui să reflecte condițiile de cerere, precum și situația costurilor (34), dintr‑o preocupare de garantare a eficacității și pentru rațiuni sociale.
58. Indicele calculat pe baza costurilor suportate de operatori este unul obiectiv, întrucât este un element inerent al costului real al serviciului oferit utilizatorilor. Acesta permite astfel ANR să identifice o componentă obiectivă a taxei percepute utilizatorului. Dacă, astfel cum arată Comisia, determinarea acestor costuri este o operațiune complexă din cauza naturii serviciului, ANR au adoptat în prezent metode de evaluare, uneori preconizate de Comisie, care le permit să obțină o estimare a acestuia(35) .
59. În plus, acest indiciu respectă principiile tarifării pe care le impune legiuitorul Uniunii în privința ofertei de transferabilitate. Alegând să aplice principiul orientării în funcție de costuri la tarifarea interconectării, legiuitorul amintit urmărește în definitiv să reglementeze valoarea finală percepută utilizatorului. Astfel, tarifarea interconectării reprezintă, în opinia noastră, principalul cost pe care operatorul poate să îl transfere, direct sau indirect, asupra abonatului. Valoarea acestui tarif poate avea o influență directă și determinantă asupra cuantumului taxelor în măsura în care cu cât sunt mai ridicate costurile, cu atât mai mult va fi operatorul stimulat să transfere asupra abonatului o parte a acestora. Această legătură directă între tarifarea interconectării și taxa percepută utilizatorilor a fost pentru prima dată scoasă în evidență la articolul 12 alineatul (5) al doilea paragraf din Directiva 97/33(36) . Deși în prezent a dispărut din cuprinsul actual al articolului 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal, Curtea a introdus respectiva legătură din nou la punctele 29 și 37 din Hotărârea Mobistar, citată anterior. Amintim că, astfel cum a indicat Curtea în mod expres, valoarea maximă a tarifelor de interconectare trebuie să fie stabilită „în funcție de costuri, astfel încât consumatorii să nu fie descurajați să utilizeze facilitatea păstrării numerelor de telefon”(37) .
60. În sfârșit, acesta reprezintă un indicator fiabil în măsura în care, potrivit îndatoririi de supraveghere care le revine în temeiul articolului 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal, ANR se asigură că tarifarea interconectării nu face obiectul unor denaturări ale concurenței și se stabilește în funcție de costul de punere în aplicare al serviciului. Pornind de la această premisă, temerile exprimate de președintele UKE și de guvernul polonez potrivit cărora luarea în considerare a tarifelor de interconectare nu ar garanta în mod suficient drepturile consumatorilor, în măsura în care aceste tarife ar putea fi stabilite la un nivel nejustificat, nu sunt, în opinia noastră, fondate. Dimpotrivă, dacă ANR își exercită în mod corect misiunea de supraveghere și se asigură că tarifele respective sunt orientate către costuri, atunci aceasta reprezintă cea mai bună garanție împotriva unei determinări arbitrare și aleatorii a valorii taxei.
61. Acest raționament nu interzice ANR să țină seama, în modul pe care îl consideră cel mai adecvat, alături de factorii de cost propriu‑ziși, de elementele cererii. Rezultatele unei anchete în rândul consumatorilor pot de asemenea să constituie un element de evaluare care să ofere ANR informații cu privire la așteptările utilizatorilor.
62. Cu toate acestea, considerăm că astfel de rezultate nu pot constitui singurul criteriu de analiză determinant în aprecierea caracterului disuasiv al taxei.
63. Astfel, interpretarea și utilizarea unui asemenea tip de rezultate necesită o prudență sporită în măsura în care acestea au un caracter aleatoriu și subiectiv și nu facilitează, în sine, sarcina instanței care trebuie să efectueze controlul de legalitate a deciziilor ANR.
64. Pe de o parte, rezultatele unei anchete efectuate în rândurile consumatorilor depind de variabile extrem de diferite, precum datele economice, sociale și culturale ale unui stat, selectarea eșantionului de anchetă (vârstă, activități, origine geografică sau socioeconomică), metodologia utilizată, sinceritatea răspunsurilor, identitatea celor care efectuează ancheta și structura și conținutul întrebărilor adresate(38) .
65. Pe de altă parte, aceste rezultate nu sunt, în opinia noastră, fiabile. Astfel, un consumator normal avizat nu va avea o idee precisă despre costul serviciului de transferabilitate. Prin urmare, există posibilitatea ca prețul pe care se declară gata să îl plătească să fie unul mult superior costului real suportat de operatori și, în acest caz, numai luarea în considerare a rezultatului anchetei nu servește în mod
optim intereselor consumatorului. Metodologia amintită nu permite, așadar, reflectarea costului real al serviciului și nici măcar a evoluțiilor acestuia din perspectiva progreselor tehnice realizate sau a evoluției cererii.
66. De altfel, respectiva metodologie nu garantează vreun grad de previzibilitate și introduce, în defavoarea operatorilor, o anumită incertitudine cât privește valoarea taxei stabilite de ANR.
67. În sfârșit și cel mai relevant, ne întrebăm în ce măsură este posibil ca, fără a încălca principiile generale ale dreptului Uniunii, să se considere drept îndeplinite pe baza unui simplu sondaj de opinie elementele constitutive ale unei infracțiuni pentru care operatorul este pasibil de sancțiuni pecuniare. O metodologie într‑atât de aleatorie și de subiectivă pare, în realitate, să reprezinte un temei prea puțin solid pentru exercitarea unei astfel de puteri de sancționare, dacă nu chiar unul incompatibil cu principiile generale în cauză. În realitate, nu putem concepe cum ar putea aprecia un operator, în aceste circumstanțe, în mod obiectiv, condițiile de atragere a răspunderii sale.
68. Pe cale de consecință, ținând seama de ansamblul acestor elemente, considerăm că metodologia propusă de autoritățile poloneze, care se bazează exclusiv pe rezultatele unei anchete efectuate în rândul consumatorilor, nu prezintă garanții suficiente pentru a asigura atât deplina eficacitate a transferabilității, cât și protecția juridică efectivă a actorilor prezenți pe piața în cauză.
69. O metodologie atât de subiectivă este susceptibilă să dea naștere unor excese pe care, în opinia noastră, ANR trebuie să le tempereze ținând seama de costurile pe care suportă operatorii pentru punerea în aplicare a serviciului.
70. Din perspectiva tuturor acestor elemente, propunem Curții să răspundă instanței de trimitere că articolul 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal trebuie interpretat în sensul că ANR trebuie să ia în considerare, în modul pe care îl consideră cel mai adecvat, indicele calculat pe baza costurilor pe care le suportă operatorii de telecomunicații pentru punerea în aplicare a transferabilității numărului atunci când apreciază caracterul disuasiv al taxei care poate fi solicitată, în acest scop, abonatului.
71. Înainte de a încheia, am dori să facem o remarcă finală cu privire la tarifarea în cadrul Uniunii a serviciului de transferabilitate
72. Astfel cum a remarcat Comisia în cadrul ședinței, un anumit număr de state membre au decis că serviciul de transferabilitate trebuia, în prezent, să fie oferit, fără taxe, abonaților. O astfel de soluție, pe care o împărtășim, ar prezenta o serie de avantaje și ar permite în special să se garanteze consumatorilor posibilitatea de a profita mai mult de beneficiile oferite de acest serviciu. În plus, această soluție, adoptată la scara Uniunii, ar permite să se armonizeze reglementările adesea discordante între statele membre, care prejudiciază consolidarea pieței unice a telecomunicațiilor. Observăm însă că, deși această soluție a fost identificată de legiuitorul Uniunii, totuși ea nu a fost adoptată de acesta în cadrul noului pachet legislativ intrat în vigoare la 18 decembrie 2009, deoarece textul articolului 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal nu a fost, în esență, modificat.
IV – Concluzie
73. În lumina considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Sąd Najwyższy după cum urmează:
„Articolul 30 alineatul (2) din Directiva 2002/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind serviciul universal și drepturile utilizatorilor cu privire la rețelele și serviciile electronice de comunicații (Directiva privind serviciul universal) trebuie interpretat în sensul că autoritățile naționale de reglementare trebuie să ia în considerare, în modul pe care îl consideră cel mai adecvat, indicele calculat pe baza costurilor pe care le suportă operatorii de telecomunicații pentru punerea în aplicare a transferabilității numărului atunci când apreciază caracterul disuasiv al taxei care poate fi solicitată, în acest scop, abonatului.”
(1) .
(2)
–	Legiuitorul Uniunii a adoptat, la 25 noiembrie 2009, un nou cadru de reglementare pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice. OAREC a fost instituit la 28 ianuarie 2010 în acest cadru de reglementare, potrivit Regulamentului (CE) nr. 1211/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 noiembrie 2009 de instituire a Organismului Autorităților Europene de Reglementare în domeniul Comunicațiilor Electronice (OAREC) și a Oficiului (JO L 337, p. 1).
(3)
–	Directiva 2002/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind serviciul universal și drepturile utilizatorilor cu privire la rețelele și serviciile electronice de comunicații (Directiva privind serviciul universal) (JO L 108, p. 51, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 213).
(4)
–	C‑438/04, Rec., p. I‑6675.
(5)
–	Pentru o imagine de ansamblu, a se vedea Bazex, M., „Le droit communautaire et l’accès des entreprises du secteur concurrentiel aux réseaux publics”, Revue des affaires européennes,
1994/2, p. 103, Encaoua, D., și Flochel, L., „Droit des télécommunications: entre déréglementation et régulation – La tarification: du monopole à la concurrence régulée”, L’actualité juridique – Droit administratif,
AJDA, 1997, p. 254, Ravaioli, P., „Le cadre législatif européen des télécommunications et son application”, Revue du Marché Unique Européen,
nr. 3, 1997, p. 175, și Geradin, D., „L’ouverture à la concurrence des entreprises de réseau – Analyse des principaux enjeux du processus de libéralisation”, Cahiers de Droit européen,
1999, nr. 1 și 2, p. 13.
(6)
–	A se vedea Directivele Comisiei din 16 mai 1988 privind concurența pe piețele echipamentelor terminale pentru telecomunicații (JO L 131, p. 73, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 13), din 28 iunie 1990 privind concurența pe piața serviciilor de telecomunicații (JO L 192, p. 10) și, respectiv, din 13 martie 1996 de modificare a Directivei 90/388/CEE în ceea ce privește realizarea concurenței depline pe piața telecomunicațiilor (JO L 74, p. 13).
(7)
–	Directiva 90/387/CEE a Consiliului din 28 iunie 1990 de instituire a pieței comune a serviciilor de telecomunicații prin punerea în aplicare a operării de rețele deschise (JO L 192, p. 1, denumită în continuare „Directiva‑cadru din anul 1990”).
(8)
–	Directiva 97/33/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 iunie 1997 privind interconectarea în telecomunicații în vederea asigurării unui serviciu și a unei interoperabilități universale prin aplicarea principiilor de furnizare a unei rețele deschise (FRD) (JO L 199, p. 32), astfel cum a fost modificată prin Directiva 98/61/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 septembrie 1998 (JO L 268, p. 37, denumită în continuare „Directiva 97/33”). A se vedea de asemenea Comunicarea Comisiei privind tarifarea interconectării în cadrul unei piețe a telecomunicațiilor liberalizată (JO 1998, C 84, p. 3).
(9)
–	Potrivit articolului 2 alineatul (1) litera (a) din Directiva 97/33, interconectarea reprezintă „legătura fizică și logică dintre rețelele de telecomunicații utilizate de același organism sau de un organism diferit, pentru a permite utilizatorilor unui organism să comunice cu utilizatorii aceluiași sau ai unui alt organism sau să acceadă la serviciile furnizate de un alt organism” [traducere neoficială].
(10)
–	ANR sunt însărcinate în special să se asigure că se publică „oferta de interconectare de referință” care definește modalitățile și condițiile de interconectare.
(11)
–	În afara Directivei privind serviciul universal, au fost adoptate Directiva 2002/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora (Directiva privind accesul) (JO L 108, p. 7, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 169) și Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (directivă‑cadru) (JO L 108, p. 33, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 195, denumită în continuare „Directiva‑cadru din anul 2002”).
(12)
– Articolul 30 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal a fost modificat prin Directiva 2009/136/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2009 (JO L 337, p. 11). Această dispoziție are în prezent următorul conținut:
„[ANR] se asigură că tarifarea între operatori și/sau furnizori de servicii pentru furnizarea portabilității numerelor este orientată în funcție de costuri și că tarifele plătite direct de către abonați, dacă acestea există, nu au efect disuasiv pentru aceștia în ceea ce privește schimbarea furnizorului de servicii.”
(13)
–	Dz. U din 2004, nr. 171, poziția 1800.
(14)
–	Ca urmare a unui amendament la Legea privind telecomunicațiile din 24 aprilie 2009, articolul 71 alineatul 3 din lege interzice în prezent plata unei taxe de către abonat. Această dispoziție, în vigoare cu începere de la 6 iulie 2009, nu este însă aplicabilă în speță.
(15)
–	Hotărârea Mobistar, citată anterior (punctul 25).
(16)
–	Operatorul de la care se transferă numărul și în raport cu care este reziliat abonamentul.
(17)
–	Operatorul în raport cu care abonatul încheie un nou contract și către care se transferă numărul.
(18)
–	Hotărârea Mobistar, citată anterior (punctul 24).
(19)
–	În special, în cadrul rețelelor de dimensiuni diferite, operatorul dominant primește, în general, o cerere de acces mult superioară celei pe care o prezintă concurenților săi. Acesta are, așadar, la dispoziție mijloacele pentru a impune în negociere tarife ridicate pentru accesul la propria rețea.
(20)
–	Hotărârea Mobistar, citată anterior (punctele 28 și 29).
(21)
–	Această reglementare descentralizată a fost considerată necesară pentru a se ține seama de specificitățile naționale importante în materia telecomunicațiilor, datorate în special diferențelor în ceea ce privește conceperea interesului public, gradul de liberalizare și dezvoltarea tehnologică.
(22)
–	A se vedea deciziile din 6 iulie 2004, 04/77/ILR privind normele referitoare la modalitățile de introducere a transferabilității numerelor mobile și 04/78/ILR privind normele referitoare la soluția tehnică pentru introducerea transferabilității numerelor mobile. Aceste decizii sunt disponibile pe pagina de internet a Institutului Luxemburghez de Reglementare (www.ilr.public.lu).
(23)
–	A se vedea articolul L 44 din Codul francez al corespondenței și comunicațiilor electronice (code des postes et communications électroniques français), în versiunea consolidată din 13 ianuarie 2010, și punctul 18.1 din Condițiile generale emise de autoritatea de reglementare britanică în temeiul articolului 48 alineatul (1) din Legea din 2003 privind comunicațiile (Communications Act 2003).
(24)
–	Punctele 34, 40 și 41 (sublinierea noastră).
(25)
–	Această dispoziție prevede că „[ANR] se asigură că tarifarea accesului și interconectarea legate de furnizarea de servicii [de selectare și preselectare a operatorilor] sunt stabilite în funcție de costuri și, dacă este cazul, taxele plătibile de către consumatori nu au un efect negativ în ce privește utilizarea acestor servicii”.
(26)
–	A se vedea în special Hotărârea din 17 septembrie 2009, Vorarlberger Gebietskrankenkasse (C‑347/08, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 26 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 28 ianuarie 2010, Eulitz (C‑473/08, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 22 și jurisprudența citată).
(27)
–	A se vedea, cu titlu de exemplu, articolul 3 alineatul (1), precum și punctul 4 din anexa II la Directiva‑cadru din anul 1990; al zecelea considerent, precum și articolul 7 alineatul (2) din Directiva 97/33; considerentul (20) și articolul 13 alineatul (1) din Directiva privind accesul, precum și considerentele (26), (40) și (42) din Directiva privind serviciul universal. A se vedea de asemenea Recomandarea 98/195/CE a Comisiei din 8 ianuarie 1998 privind interconectarea în cadrul unei piețe a telecomunicațiilor liberalizată (Partea 1 – Tarifarea interconectării) (JO L 73, p. 42), precum și Comunicarea Comisiei menționată la nota de subsol 8 (punctul 3.2).
(28)
–	C‑152/07-C‑154/07, Rep., p. I‑5959.
(29)
–	Punctele 22 și 23.
(30)
–	A se vedea al douăzeci și optulea‑al treizecilea considerent, precum și articolul 12 din Directiva 95/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 1995 privind aplicarea furnizării unei rețele deschise (ONP) în cazul telefoniei vocale (JO L 321, p. 6).
(31)
–	A se vedea al șaptesprezecelea-al nouăsprezecelea considerent, precum și articolul 10 alineatele (1) și (2) din Directiva 92/44/CEE a Consiliului din 5 iunie 1992 privind aplicarea furnizării unei rețele deschise în cazul liniilor închiriate (JO L 165, p. 27).
(32)
–	A se vedea articolul 7 alineatele (2) și (3) din Directiva 97/33 precum și considerentul (41) al Directivei privind serviciul universal. A se vedea de asemenea articolul 9 alineatul (2) din Directiva privind accesul, în temeiul căruia ANR pot impune operatorilor să publice o ofertă de referință, care să fie suficient de detaliată pentru a garanta că întreprinderile nu sunt obligate să plătească pentru resurse care nu sunt necesare pentru serviciul solicitat, incluzând o descriere a ofertelor relevante, însoțite în special de prețuri.
(33)
–	A se vedea articolul 4 alineatul (1) din Directiva‑cadru din anul 2002.
(34)
–	Sublinierea noastră.
(35)
–	A se vedea, spre ilustrare, punctele 10 și 11 din Hotărârea Mobistar, citată anterior, în care este expusă metoda adoptată de autoritatea belgiană de reglementare (costul unui operator eficace). A se vedea de asemenea Comunicarea Comisiei menționată la nota de subsol 8.
(36)
–	Dispoziția prevede următoarele:
„Pentru a garanta că taxele solicitate consumatorului sunt rezonabile, [ANR] se asigură că tarifarea interconectării legate de furnizarea acestui serviciu este rezonabilă.”
(37)
–	Punctul 37 și dispozitivul hotărârii (sublinierea noastră).
(38)
–	A se vedea în acest sens Dussaix, A.‑M., „La qualité dans les enquêtes”, Revue MODULAD,
nr. 39, 2009, p. 137, în special p. 142-168.