Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NICHOLASA EMILIOU
przedstawiona w dniu 9 października 2025 r.(1)
Sprawa C‑386/24
Centro Petroli Roma Srl
przeciwko
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
przy udziale:
IP Industrial SpA,
Eni SpA
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy)]
Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 267 akapit trzeci TFUE – Obowiązek wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym spoczywający na sądach krajowych orzekających w ostatniej instancji – Wyjątki od tego obowiązku – Odpowiedzialność państw członkowskich za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii – Naruszenia, które można przypisać sądowi krajowemu – Odpowiedzialność dyscyplinarna i cywilna sędziów – Niezawisłość sędziowska – Dyrektywa 2006/123/WE – Dyrektywa 2008/118/WE – Składy podatkowe – Procedura zawieszenia poboru akcyzy – Warunki uzyskania zezwolenia
I.      Wprowadzenie
1.        Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) jest w rzeczywistości drugim wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonym w ramach postępowania toczącego się przed tym sądem(2).
2.        Poprzez swoje pytania w niniejszej sprawie sąd odsyłający zmierza do uzyskania wyjaśnień co do zgodności z prawem Unii niektórych przepisów prawa krajowego dotyczących funkcjonowania składów podatkowych.
3.        Jednakże, choćby tylko na marginesie, niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy również innej kwestii o charakterze konstytucyjnym i systemowym. Mianowicie, pod jakimi warunkami przepisy krajowe ustanawiające zasady odpowiedzialności cywilnej i dyscyplinarnej sędziów za błędy sądowe, w tym za nieprzestrzeganie prawa Unii, takie jak brak wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE, są zgodne z wynikającym z prawa Unii wymogiem niezawisłości sędziowskiej?
4.        W niniejszej opinii odniosę się do tych dwóch kwestii.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
5.        W motywie 29 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym(3) wskazano:
„Ponieważ w traktacie przewidziano szczególne podstawy prawne dla kwestii podatkowych oraz z uwagi na wspólnotowe akty prawne przyjęte już w tej dziedzinie, niezbędne jest wyłączenie zagadnień podatkowych z zakresu zastosowania niniejszej dyrektywy”.
6.        Artykuł 2 ust. 3 dyrektywy 2006/123 w odniesieniu do jej zakresu stosowania przewiduje, że „[n]iniejsza dyrektywa nie ma zastosowania w dziedzinie podatków”.
7.        Zgodnie z motywami 15 i 16 dyrektywy Rady 2008/118/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego, uchylającej dyrektywę 92/12/EWG(4) – uchylonej w międzyczasie(5), lecz mającej zastosowanie ratione temporis w postępowaniu głównym:
„(15)      Ponieważ zapewnienie poboru należności podatkowej wymaga przeprowadzania kontroli w miejscach produkcji i magazynowania, w celu ułatwienia takich kontroli konieczne jest utrzymanie systemu składów podatkowych działających na podstawie uprawnień nadanych przez właściwe organy.
(16)      Konieczne jest również określenie wymogów obowiązujących uprawnionych prowadzących skład podatkowy […]”.
8.        Artykuł 1 dyrektywy 2008/118 przewidywał:
„1.      Niniejsza dyrektywa ustanawia ogólne zasady dotyczące podatku akcyzowego nakładanego bezpośrednio lub pośrednio na konsumpcję poniższych wyrobów, zwanych dalej »wyrobami akcyzowymi«:
a)      produkty energetyczne i energia elektryczna objęte dyrektywą 2003/96/WE
[z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (Dz.U. 2003, L 283, s. 51)];
[…]”.
9.        W art. 4 pkt 11 dyrektywy 2008/118 zdefiniowano „skład podatkowy” jako „miejsce, w którym wybory akcyzowe są produkowane, przetwarzane, przechowywane, odbierane lub wysyłane w ramach procedury zawieszenia poboru akcyzy przez uprawnionego prowadzącego skład podatkowy w ramach jego działalności, z zastrzeżeniem pewnych warunków określonych przez właściwe organy państwa członkowskiego, w którym znajduje się skład podatkowy”.
10.      Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy 2008/118 stanowił:
„Otwarcie i prowadzenie składu podatkowego przez uprawnionego prowadzącego skład podatkowy jest uzależnione od uzyskania zezwolenia właściwych organów państwa członkowskiego, w którym znajduje się skład podatkowy.
Zezwolenie jest wydawane na warunkach, jakie organy mają prawo określić w celu zapobiegania wszelkim ewentualnym przypadkom uchylania się od opodatkowania lub nadużyciom”.
B.      Prawo krajowe
11.      Prawem krajowym mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym jest decreto legislativo 26 ottobre 1995 n. 504, Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative (dekret ustawodawczy nr 504 z dnia 26 października 1995 r. w sprawie tekstu jednolitego przepisów ustawowych dotyczących podatków od produkcji i konsumpcji oraz sankcji karnych i administracyjnych, zwany dalej „dekretem ustawodawczym”), ze zmianami.
12.      Artykuł 23 tego dekretu, zatytułowany „Składy podatkowe produktów energetycznych”, określa w szczególności warunki, na jakich system składów podatkowych jest dozwolony, a w odniesieniu do ich prowadzenia nakłada na posiadaczy obowiązek uzyskania zezwolenia. W szczególności ust. 3 i 4 tego przepisu mają następujące brzmienie:
„3.      Można wydać zezwolenie na prowadzenie działalności w ramach składu podatkowego, jeżeli istnieją rzeczywiste potrzeby operacyjne i potrzeby w zakresie zaopatrzenia obiektu w odniesieniu do składów handlowych gazów skroplonych będących pochodną ropy naftowej o pojemności co najmniej 400 metrów sześciennych oraz składów handlowych innych produktów energetycznych o pojemności co najmniej 10 000 metrów sześciennych.
4.      Zarządzanie w ramach systemu składu podatkowego może być również dozwolone dla składów handlowych będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych o pojemności mniejszej niż 400 metrów sześciennych oraz dla składów handlowych innych produktów energetycznych o pojemności mniejszej niż 10 000 metrów sześciennych, jeżeli oprócz warunków określonych w ust. 3 jest spełniony co najmniej jeden z następujących warunków:
a)      skład dokonuje dostaw wyrobów zwolnionych z podatku akcyzowego lub wyrobów objętych obniżoną stawką podatku akcyzowego lub przemieszczeń produktów energetycznych w ramach systemu zawieszenia poboru akcyzy do państw Unii Europejskiej lub państw spoza Unii Europejskiej w wysokości co najmniej 30 % łącznej działalności wydobywczej prowadzonej w okresie dwóch lat;
b)      skład ma charakter pomocniczy w stosunku do składu podatkowego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie, należącego do tej samej grupy spółek lub, jeżeli prowadzącym owego składu jest inny podmiot, ma działać w sposób stały na potrzeby tego składu”.
13.      Zgodnie z art. 63, zatytułowanym „licencje na prowadzenie działalności i roczne opłaty”, dekretu ustawodawczego zezwolenie przewidziane w art. 23 tego dekretu jest udzielane przez Ufficio dell’Agenzia delle dogane (organ celny, Włochy, zwany dalej „organem celnym”).
14.      Zdaniem sądu odsyłającego w dniu 4 grudnia 2017 r. organ celny wydał circolare amministrativa n. 14/D (okólnik administracyjny nr 14/D) w celu dostarczenia wskazówek interpretacyjnych w przedmiocie niektórych przepisów dekretu ustawodawczego.
15.      Wreszcie we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający odwołuje się również do Legge 13 aprile 1988, n. 117
– Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati (ustawy nr 117 z dnia 13 kwietnia 1988 r. o naprawie szkód wyrządzonych przy wykonywaniu funkcji sądowych i odpowiedzialności cywilnej sędziów, zwanej dalej „ustawą nr 117 z 1988 r.”), ze zmianami.
16.      Zgodnie z art. 2 ust. 3-bis tej ustawy „[p]rzy ustalaniu przypadków oczywistego naruszenia prawa [krajowego] i prawa Unii uwzględnia się w szczególności stopień jasności i precyzji naruszonych przepisów oraz brak możliwości usprawiedliwienia i wagę naruszenia. W przypadku oczywistego naruszenia prawa [Unii] uwzględnia się również niedopełnienie obowiązku wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym przewidzianego w art. 267 ust. 3 [TFUE], jak również sprzeczność między aktem lub środkiem a wykładnią dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej”.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne
17.      Centro Petroli Roma (będąca stroną skarżącą w postępowaniu głównym, zwana dalej „CPR”) jest spółką prowadzącą działalność w zakresie produkcji, przetwarzania i handlu produktami ropopochodnymi w sektorze produktów energetycznych. Od lutego 2016 r. prowadzi ona działalność w ramach składu podatkowego zgodnie z dekretem ustawodawczym.
18.      Decyzją nr 13042/2020 organ celny zawiesił wydane na rzez CPR zezwolenie ze względu na to, że owa spółka nie spełniła wymogów określonych w art. 23 ust. 3 dekretu ustawodawczego. CPR wniósł skargę na tę decyzję do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy). Sąd oddalił tę skargę.
19.      CPR zaskarżył ów wyrok do Consiglio di Stato (rady stanu). Sąd ten zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału z pięcioma pytaniami prejudycjalnymi. Dwa pierwsze pytania dotyczyły zakresu obowiązku wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym przez sądy krajowe orzekające w ostatniej instancji (pytanie pierwsze) oraz wzajemnego oddziaływania tego obowiązku i krajowych systemów odpowiedzialności za błędy sądowe (pytanie drugie). Pytania trzecie, czwarte i piąte dotyczyły wykładni niektórych przepisów prawa Unii, które wydawały się mieć zastosowanie do składów podatkowych.
20.      Pytania te były przedmiotem sprawy C‑597/21, rozstrzygniętej przez Trybunał postanowieniem Centro Petroli Roma I. W postanowieniu tym Trybunał: (i), w odpowiedzi na pytanie pierwsze, wyjaśnił zakres spoczywającego na sądach krajowych orzekających w ostatniej instancji obowiązku wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym; (ii) uznał pytanie drugie za oczywiście niedopuszczalne, ponieważ nie miało ono żadnego związku ze sporem w postępowaniu głównym; oraz (iii) wskazał, że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na trzy pozostałe pytania, które zostały zadane jedynie na wypadek, gdyby Trybunał udzielił odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze (czego nie uczynił).
21.      W ramach tego samego postępowania krajowego, na wniosek CPR, Consiglio di Stato (rada stanu) występuje obecnie do Trybunału z drugim odesłaniem prejudycjalnym. Pytania przedstawione w niniejszym postępowaniu – które pokrywają się z pytaniami trzecim, czwartym i piątym w sprawie C‑597/21 – są następujące:
„1)      Czy prawidłowa wykładnia art. 101–106 TFUE oraz ram prawnych, których wyrazem są dyrektywy [2006/123] i [2008/118], stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu, takiemu jak przepis wynikający z art. 23 ust. 3 [dekretu ustawodawczego], który stanowi:
»3. Można wydać zezwolenie na prowadzenie działalności w ramach składu podatkowego, jeżeli istnieją rzeczywiste potrzeby operacyjne i potrzeby w zakresie zaopatrzenia obiektu w odniesieniu do składów handlowych gazów skroplonych będących pochodną ropy naftowej o pojemności co najmniej 400 metrów sześciennych oraz składów handlowych innych produktów energetycznych o pojemności co najmniej 10 000 metrów sześciennych«?.
2)      Czy prawidłowa wykładnia art. 101–106 TFUE oraz ram prawnych, których wyrazem są dyrektywy [2006/123] i [2008/118], stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu, takiemu jak przepis wynikający z art. 23 ust. 4 lit. a) i b) [dekretu ustawodawczego], który stanowi, że można wydać zezwolenie na prowadzenie działalności w ramach składu podatkowego, w szczególności w odniesieniu do składów handlowych gazów skroplonych będących pochodną ropy naftowej o pojemności mniejszej niż 400 metrów sześciennych oraz składów handlowych innych produktów energetycznych o pojemności mniejszej niż 10 000 metrów sześciennych, jeżeli oprócz przesłanek, o których mowa w ust. 3, jest spełniony co najmniej jeden z następujących warunków:
»a)      skład dokonuje dostaw wyrobów zwolnionych z podatku akcyzowego lub wyrobów objętych obniżoną stawką podatku akcyzowego lub przemieszczeń produktów energetycznych w ramach systemu zawieszenia poboru akcyzy do państw Unii Europejskiej lub państw spoza Unii Europejskiej w wysokości co najmniej 30 % łącznej działalności wydobywczej prowadzonej w okresie dwóch lat;
b)      skład ma charakter pomocniczy w stosunku do składu podatkowego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie, należącego do tej samej grupy spółek lub, jeżeli jego prowadzącym jest inny podmiot, ma działać w sposób stały na potrzeby tego składu«?
3)      Czy prawidłowa wykładnia i prawidłowe stosowanie zasady proporcjonalności w związku z art. 101–106 TFUE i ramami prawnymi, których wyrazem są dyrektywy [2006/123] i [2008/118], w szczególności art. 9, art. 14 pkt 5 i art. 15 ust. 2 dyrektywy [2006/123], stoją na przeszkodzie przyjętym przez organ krajowy środkom regulacyjnym (okólnikom, rozporządzeniom lub innym środkom), mającym na celu wyjaśnienie, poprzez ich uzupełnienie, wspomnianych wyżej warunków określonych w art. 23 ust. 4 lit. a) i b) [dekretu ustawodawczego]?”.
22.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez CPR, rząd włoski i Komisję Europejską. Strony te przedstawiły również uwagi ustne na rozprawie, która odbyła się w dniu 10 lipca 2025 r.
IV.    Analiza
23.      Poprzez trzy pytania prejudycjalne, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału o ustalenie, czy art. 101–106 TFUE oraz przepisy dyrektywy 2006/123 i dyrektywy 2008/118 stoją na przeszkodzie środkom krajowym przewidującym kryteria oparte na potrzebach magazynowych i operacyjnych oraz potrzebach w zakresie zaopatrzenia, współczynnikach wydobycia lub powiązaniach funkcjonalnych pomiędzy składami w celu zezwolenia na zarządzanie składami handlowymi przetwarzającymi produkty energetyczne w ramach procedury zawieszenia.
24.      Zanim zajmę się kwestiami merytorycznymi wynikającymi z takiego pytania (zob. śródtytuł C poniżej), należy zbadać dopuszczalność odesłania (zob. śródtytuł A poniżej), a następnie odnieść się do kwestii wstępnej, którą sąd odsyłający omawia w swoim wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (zob. śródtytuł B poniżej).
A.      Dopuszczalność odesłania
25.      Moim zdaniem nie ulega wątpliwości, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie jest w całości dopuszczalny. Niemniej jednak jestem zdania, że pytania prejudycjalne są częściowo niedopuszczalne, a mianowicie w zakresie, w jakim odnoszą się do art. 101–106 TFUE.
26.      W tym względzie zgadzam się z Komisją, że we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający nie wyjaśnił – zgodnie z wymogami art. 94 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem – powodów, dla których powziął wątpliwości w przedmiocie wykładni postanowień traktatu dotyczących konkurencji między przedsiębiorstwami, ani związku między tymi przepisami a przepisami dekretu ustawodawczego. Istotne elementy analizy (np. właściwy rynek produktowy i geograficzny, główni uczestnicy tego rynku, wpływ odnośnych przepisów na ten rynek itp.) również nie mogły zostać ekstrapolowane na podstawie informacji dostarczonych przez sąd odsyłający lub strony, które przedstawiły uwagi w ramach niniejszego postępowania.
27.      W konsekwencji zbadanie zgodności ustawodawstwa krajowego, takiego jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, z art. 101–106 TFUE jest według mnie niemożliwe.
28.      Ponadto badanie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym daje mi okazję do omówienia kwestii wstępnej – w pewnym stopniu związanej z kwestią dopuszczalności – którą sąd odsyłający podniósł jedynie incydentalnie we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Mianowicie, chodzi o zgodność z prawem Unii systemu odpowiedzialności cywilnej i dyscyplinarnej sędziów za błędy sądowe, w tym za nieprzestrzeganie prawa Unii, takie jak brak wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE.
B.      Kwestia wstępna: krajowe systemy odpowiedzialności cywilnej i dyscyplinarnej sędziów za nieprzestrzeganie prawa Unii
29.      Aby zrozumieć, dlaczego sąd krajowy podniósł tę kwestię jedynie w sposób incydentalny, warto cofnąć się o krok i pokrótce wspomnieć, co zostało (zob. śródtytuł 1 poniżej), a co nie zostało omówione przez Trybunał w postanowieniu Centro Petroli Roma I.
Następnie przedstawię pokrótce dwie linie orzecznicze, które wydają się istotne w tym kontekście (zob. śródtytuły 3 i 4 poniżej). Na koniec przedstawię kilka osobistych uwag w tej kwestii (zob. śródtytuł 5 poniżej).
1.      W przedmiocie kwestii poruszonej w postanowieniu Centro Petroli Roma I
30.      Jak wyjaśniłem w pkt 20 niniejszej opinii, postanowienie Centro Petroli Roma I
odnosiło się jedynie do istoty pierwszego pytania prejudycjalnego w tej sprawie, które dotyczyło wykładni art. 267 akapit trzeci TFUE.
31.      Sąd odsyłający zwrócił się o wyjaśnienie orzecznictwa, zgodnie z którym sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji jest zwolniony z obowiązku zwrócenia się do Trybunału w sytuacji istnienia tak zwanego acte clair, a mianowicie, gdy wykładnia danego przepisu prawa Unii jest na tyle oczywista, że nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości(6). W tym względzie Trybunał konsekwentnie stwierdzał, że zanim sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji uzna, że dana sytuacja rzeczywiście stanowi acte clair, musi on być przekonany, iż „taka sama oczywistość zachodziłaby również w opinii orzekających w ostatniej instancji innych sądów państw członkowskich i Trybunału”(7).
32.      Wątpliwości sądu odsyłającego dotyczyły w szczególności sposobu, w jaki sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji jest zobowiązany do zbadania, czy warunek ten został spełniony. Pytanie brzmiało, w skrócie, czy sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji jest zobowiązany udowodnić w sposób szczegółowy, że inne sądy ostatniej instancji państw członkowskich i Trybunał dokonałyby takiej samej wykładni właściwego przepisu prawa Unii.
33.      W odpowiedzi na te wątpliwości Trybunał orzekł, że sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji nie jest zobowiązany udowodnić w sposób szczegółowy, iż inne sądy orzekające w ostatniej instancji państw członkowskich i Trybunał przyjęłyby taką samą wykładnię właściwego przepisu prawa Unii(8).      Wystarczy bowiem, aby sąd krajowy, po należytym rozważeniu cech charakterystycznych prawa Unii, szczególnych trudności, jakie sprawia jego wykładnia, oraz ryzyka rozbieżności w orzecznictwie wewnątrz Unii, był wewnętrznie przekonany, że owe inne sądy dojdą do tego samego wniosku(9).
34.      Trybunał wyjaśnił zatem, że kryterium, które ma być stosowane przez sądy krajowe orzekające w ostatniej instancji przy podejmowaniu decyzji, czy mają one obowiązek wystąpienia do Trybunału z odesłaniem prejudycjalnym w przypadku istnienia ewentualnego acte clair, stanowi „rozsądne przekonanie”. Ponieważ ustalenie prawidłowej wykładni przepisów prawa Unii jest kwestią prawną, nie można uznać, że zwykłe przepisy proceduralne dotyczące dowodów i ciężaru dowodu mają w tym względzie w pełni zastosowanie. Mówiąc prościej, sąd krajowy musi rozstrzygnąć, czy dysponuje dowodami przemawiającymi za wykładnią alternatywną – tj. wykładnią odmienną od tej, która wydaje mu się wstępnie prawidłowa – spornego przepisu prawa Unii, która jest na tyle wiarygodna, że nie można jej całkowicie odrzucić(10).
35.       W tym kontekście należy również przypomnieć, że jak orzekł Trybunał w pkt 51 wyroku
Consorzio, jeżeli sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji postanowi, że jest zwolniony z obowiązku zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przewidzianego w art. 267 akapit trzeci TFUE, powinien on uzasadnić swoje orzeczenie.
36.      Jak starałem się wyjaśnić w opinii w sprawie KUBERA, wymagany poziom szczegółowości uzasadnienia musi się różnić w zależności od konkretnych okoliczności każdej sprawy. Moim zdaniem z reguły powinno wystarczyć, aby dany sąd krajowy: (i) jasno wskazał
odstępstwo (spośród odstępstw przewidzianych w wyroku CILFIT(11)) oraz (ii) przedstawił przynajmniej zwięzłe wyjaśnienie, dlaczego uznał, że to odstępstwo ma zastosowanie. Nie wyklucza to jednak, że w niektórych szczególnych przypadkach konieczne może okazać się bardziej szczegółowe uzasadnienie lub przeciwnie, że powody odmowy wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym są tak oczywiste, że wyraźne uzasadnienie w tym względzie może nie być konieczne(12).
2.      W przedmiocie kwestii poruszonej w postanowieniu Centro Petroli Roma I
37.      Natomiast w postanowieniu
Centro Petroli Roma I
Trybunał nie zbadał zasadności drugiego pytania prejudycjalnego, ponieważ, jak wyjaśniono, pytanie to zostało uznane za oczywiście niedopuszczalne(13). Z tego względu w niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający, po zapoznaniu się z oceną Trybunału w tym zakresie, nie podnosi w tym względzie żadnych kwestii, dodając jednak, że problem leżący u jego podstaw pozostaje w jego ocenie naglący.
38.      Zasadniczo wątpliwości sądu odsyłającego dotyczą zgodności z prawem Unii krajowego systemu odpowiedzialności cywilnej i dyscyplinarnej sędziów za błędy sądowe, w tym w zakresie wykładni i stosowania przepisów Unii, takie jak brak wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE. Sąd odsyłający wyjaśnia, że niepewność związana z właściwym związkiem między włoskim ustawodawstwem dotyczącym odpowiedzialności sędziów a przepisami Unii dotyczącymi niezawisłości sędziowskiej ma wpływ na sposób, w jaki ocenia on swój obowiązek wynikający z art. 267 akapit trzeci TFUE. Rozumiem, że zdaniem tego sądu zbyt surowy system odpowiedzialności osobistej w praktyce zachęcałby sądy orzekające w ostatniej instancji do występowania z odesłaniami prejudycjalnymi w wielu przypadkach, w których uważałyby one nawet, że zakres i znaczenie mających zastosowanie przepisów prawa Unii są wystarczająco jasne.
39.      Niniejsza sprawa wydaje się być tego rodzaju sprawą, ponieważ sąd odsyłający odniósł się głównie do uniknięcia ryzyka odpowiedzialności w zakresie, w jakim uznał, że rozpatrywane przepisy prawa Unii stanowią dla celów niniejszego sporu actes clairs.
40.      Biorąc pod uwagę, że kwestia podniesiona przez sąd odsyłający ma charakter konstytucyjny z konsekwencjami systemowymi, uważam za stosowne przedstawić kilka uwag w tym względzie, mając nadzieję, że pomogą one sądowi odsyłającemu i innym sądom krajowym, które mogłyby znaleźć się w podobnej sytuacji.
41.      Niemniej jednak niniejsze postępowanie w sposób oczywisty nie stanowi właściwego forum dla oceny zgodności z prawem Unii systemu odpowiedzialności sędziów, takiego jak ustanowiony przez ustawodawcę włoskiego ustawą nr 117 z 1988 r. ze zmianami(14).
42.      Ograniczę zatem dyskusję do pewnych względów natury ogólnej, koncentrując się w szczególności na rodzajach błędów sądowych, które mogą prowadzić do – jak to określę – „odpowiedzialności osobistej” sędziów, bez naruszania niezawisłości sędziowskiej. Posługując się tym pojęciem, odnoszę się zarówno do odpowiedzialności cywilnej, jak i do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Chociaż oba rodzaje odpowiedzialności są oczywiście w pewnym stopniu różne, uważam, że z punktu widzenia prawa Unii można wskazać kilka zasad mających zastosowanie do tych dwóch rodzajów odpowiedzialności. Natomiast nie odniosę się tutaj do odpowiedzialności karnej, ponieważ ten rodzaj odpowiedzialności nie jest objęty rozpatrywanymi przepisami krajowymi, a w każdym razie ten rodzaj odpowiedzialności wydaje się wiązać z innymi kwestiami.
43.      Na wstępie dokonam przede wszystkim rozróżnienia między dwoma dziedzinami odpowiedzialności za błędy sądowe, a mianowicie: odpowiedzialność państw członkowskich i odpowiedzialność osobista sędziów. Były one przedmiotem dwóch linii orzeczniczych, które w naturalny sposób są ze sobą ściśle powiązane.
3.      Odpowiedzialność państw członkowskich
44.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii jest nieodłączną częścią systemu ustanowionego w traktatach Unii. Zasada ta dotyczy każdego przypadku naruszenia prawa Unii przez państwo członkowskie, niezależnie od organu państwa członkowskiego, którego działanie lub zaniechanie jest źródłem tego naruszenia(15).
45.      Bezsporne jest również, że takie naruszenie przyznaje jednostkom prawo do odszkodowania, o ile spełnione są następujące trzy warunki: i) naruszona norma prawa Unii przyznaje uprawnienia jednostkom, ii) naruszenie jest wystarczająco istotne oraz iii)
istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem a poniesioną przez jednostki szkodą(16).
Warunki te zostały ustanowione w prawie Unii i jako takie państwa członkowskie nie mogą w nie ingerować, jeżeli mogłoby to prowadzić do wyłączenia odpowiedzialności w sytuacjach, w których w przeciwnym wypadku
by ona powstała(17).
46.      W szeregu spraw z początku 2000 r. Trybunał wyjaśnił, że zasady te mają zastosowanie również do uchybień popełnionych przez krajowe organy sądowe, w tym naruszeń wynikających z orzeczeń sądów orzekających w ostatniej instancji(18).
47.      W tym kontekście Trybunał dokonał również kilku uściśleń w odniesieniu do drugiego z wyżej wymienionych warunków, dotyczącego istnienia
wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii, co oznacza, że nie każde naruszenie normy prawa Unii prowadzi koniecznie do powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego. W szczególności w odniesieniu do uchybień, które można przypisać sądom krajowym orzekającym w ostatniej instancji, Trybunał wskazał, że warunek ten oznacza, iż „odpowiedzialność [państwa] powstaje jedynie w wyjątkowym przypadku, w którym sąd naruszył w sposób oczywisty obowiązujące prawo”(19).
48.      Trybunał orzekł w tym względzie, że
dla ustalenia, czy nastąpiło „wystarczająco istotne” naruszenie, należy wziąć pod uwagę wszystkie elementy charakteryzujące sytuację przedstawioną sądowi krajowemu. Według Trybunału do elementów, jakie można wziąć w tym kontekście pod uwagę, należą: (i) stopień jasności i precyzji naruszonego przepisu; (ii)
zakres uznania, jaki naruszony przepis pozostawia organom krajowym lub organom Unii; (iii) umyślny lub nieumyślny charakter popełnionego uchybienia lub spowodowanej szkody; (iv) usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego błędu w stosowaniu prawa; (v)
okoliczność, że postępowanie jednej z instytucji Unii mogło przyczynić się do wydania lub utrzymania w mocy przepisów lub praktyki krajowej sprzecznych z prawem Unii, a także (vi) (odpowiednio) uchybienie przez dany sąd obowiązkowi wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE(20).
49.       Rozumiem to orzecznictwo w ten sposób, że brak wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE przez sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji nie może sam w sobie prowadzić do powstania odpowiedzialności państwa. Trybunał wielokrotnie orzekał, że „system bezpośredniej współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi, ustanowiony w art. 267 TFUE, nie ma nic wspólnego z jakąkolwiek inicjatywą stron w postępowaniu głównym” oraz
że „[strony nie mogą zobowiązywać sądów krajowych] do wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym […]. System ustanowiony w art. 267 TFUE nie stanowi zatem środka zaskarżenia dostępnego dla stron sporu zawisłego przed sądem krajowym”(21).
50.      Mówiąc prościej, art. 267 akapit trzeci TFUE nie jest postanowieniem mającym na celu przyznanie uprawnień jednostkom i jako takie naruszenie tego postanowienia nie może samo w sobie prowadzić do powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego. Ponadto trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób sama odmowa wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym mogłaby wyrządzić szkodę stronie sporu, w przypadku gdy odpowiednie przepisy Unii są prawidłowo interpretowane.
51.      Jeżeli jednak sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji dokonuje błędnej wykładni przepisu prawa Unii, okoliczność, że ewentualnie naruszył on obowiązek zwrócenia się do Trybunału w odniesieniu do tego przepisu, stanowi element, który należy wziąć pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia.
52.      Wreszcie warto podkreślić, że zasada odpowiedzialności państwa, nierozerwalnie związana z systemem sądowych środków odwoławczych ustanowionym w traktatach Unii, nie wiąże się z odpowiedzialnością osobistą sędziów, lecz z odpowiedzialnością państw członkowskich. W zakresie, w jakim to państwo może być odpowiedzialne za orzeczenia sądowe sprzeczne z prawem Unii, a odszkodowanie dla zainteresowanych jednostek jest wpłacane z budżetu krajowego, taki system odpowiedzialności nie wiąże się z żadnym szczególnym ryzykiem podważenia niezawisłości sądów krajowych(22).
4.      Odpowiedzialność osobista sędziów
53.      Natomiast ustanowienie systemów odpowiedzialności osobistej sędziów w przypadku błędów sądowych należy do kompetencji państw członkowskich w zakresie regulowania organizacji wymiaru sprawiedliwości(23).      Państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy ustanawianiu takiego systemu(24).
Istnieją bowiem różne systemy tego rodzaju zarówno w Unii, jak i poza nią, przewidujące różnego rodzaju immunitety chroniące przed ponoszeniem odpowiedzialności cywilnej lub dyscyplinarnej za czyny popełnione w ramach wykonywania funkcji sądowniczych(25).
54.      Trybunał miał już okazję zbadać zgodność niektórych krajowych systemów odpowiedzialności osobistej sędziów z prawem Unii w szeregu sprawach, które wpłynęły do niego w ostatnich latach.
55.      W tym względzie Trybunał uznał, że istnienie systemów odpowiedzialności osobistej sędziów za błędy sądowe może przyczynić się do zwiększenia odpowiedzialności oraz sprawności systemu sądownictwa. Jednakże Trybunał ostrzegał również przed faktem, że przy wykonywaniu swoich kompetencji w tej dziedzinie państwa członkowskie muszą zapewnić przestrzeganie prawa Unii. W szczególności orzekł on, że niezbędne jest, aby każdy system tego rodzaju był skonstruowany w taki sposób, aby chronić niezawisłość sądów orzekających w kwestiach dotyczących stosowania lub wykładni prawa Unii(26).
56.      Na tym etapie nie muszę podkreślać znaczenia wymogu niezawisłości sądów dokonujących wykładni i stosujących prawo Unii w ramach porządku prawnego Unii(27). Wymóg ten wynika w szczególności z art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”). Wynika on również w sposób dorozumiany z art. 267 TFUE.
57.      Oczywiste jest, że uznanie zasady odpowiedzialności osobistej sędziów za błędy sądowe wiąże się z pewnymi zagrożeniami dla niezawisłości i bezstronności sędziów(28).      W nieodpowiedni sposób zaprojektowane systemy odpowiedzialności mogą zagrażać – lub przynajmniej wzbudzać w oczach opinii publicznej podejrzenie, że mogą stanowić zagrożenie – spokojnemu i rzetelnemu wydawaniu orzeczeń sądowych. Sama bowiem perspektywa dochodzeń dyscyplinarnych inicjowanych na wniosek członków rządu lub hierarchii sądowej lub postępowania sądowego wszczętego przez niezadowolonych uczestników sporu może w niektórych przypadkach, nawet nieświadomie, wywierać pewną presję na osoby, których zadaniem jest orzekanie w sporze cywilnym lub administracyjnym lub w sprawie karnej(29).      Takie procedury mogą w istocie mieć poważne konsekwencje dla życia i kariery sędziów podlegających tym procedurom(30). W nieodpowiedni sposób zaprojektowane systemy odpowiedzialności osobistej mogą zatem stwarzać ryzyko stronniczości lub mieć zniechęcający wpływ na wykonywanie funkcji sądowniczych(31).
58.      Dlatego też Trybunał orzekł, że „chociaż gwarancja niezawisłości nie wymaga przyznania sędziom absolutnego immunitetu w odniesieniu do czynności dokonywanych podczas wykonywania obowiązków orzeczniczych, to jednak ponoszenie przez nich odpowiedzialności osobistej za szkodę powstałą w wyniku sprawowania przez nich obowiązków służbowych powinno ograniczać się do wyjątkowych przypadków, w których dowiedziono poważnej indywidualnej winy owych sędziów”(32).
Wynika z tego, że „orzeczenie [, które] jest obarczone błędem sądowym, sam[o] w sobie nie może wystarczyć do pociągnięcia danego sędziego do odpowiedzialności osobistej”(33).
59.      Ponadto Trybunał uznał inne elementy krajowych systemów odpowiedzialności osobistej sędziów za niezbędne do zapewnienia zgodności z zasadą niezawisłości sędziowskiej. W szczególności Trybunał orzekł, że takie systemy powinny wiązać się z ustanowieniem przepisów, „które określają w szczególności zarówno zachowania stanowiące przewinienia dyscyplinarne, jak i mające zastosowanie kary, przepisy przewidujące udział niezależnego organu zgodnie z procedurą w pełni gwarantującą prawa potwierdzone w art. 47 i 48 [Karty], w tym prawo do obrony, oraz przepisy, które przewidują możliwość zaskarżenia orzeczeń organów dyscyplinarnych na drodze sądowej”(34).
60.      W tym właśnie kontekście przedstawię teraz kilka uwag, które będą mogły, mam nadzieję, pomóc sądowi odsyłającemu w rozstrzygnięciu kluczowej kwestii rozpatrywanej we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a mianowicie, gdy błąd sądowy może spowodować powstanie odpowiedzialności osobistej sędziów w odniesieniu do ich (nieprawidłowych) orzeczeń, nie naruszając przy tym
niezawisłości sędziowskiej.
5.      Kilka uwag na temat odpowiedzialności osobistej sędziów i niezawisłości sędziowskiej
61.      Przede wszystkim pragnę uściślić, że moim zdaniem niemożliwe jest zastosowanie kryterium, które mogłoby służyć określeniu jasnej linii rozgraniczającej błędy sądowe mogące prowadzić do powstania odpowiedzialności osobistej sędziów, nie zagrażając ich niezawisłości, a tymi, które, przeciwnie, mogłyby być problematyczne z tego punktu widzenia. Moim zdaniem możliwe jest przedstawienie jedynie kilku zasad przewodnich, które mogłyby mieć zastosowanie zarówno do odpowiedzialności cywilnej, jak i do odpowiedzialności dyscyplinarnej.
62.      Kilka z tych zasad można wyprowadzić z analizowanego powyżej orzecznictwa Trybunału. Odwołuję się nie tylko do orzecznictwa dotyczącego odpowiedzialności osobistej sędziów, ale również do orzecznictwa dotyczącego odpowiedzialności państw członkowskich. Z uwagi bowiem na ich podobny cel niektóre z zasad ustanowionych w wyrokach Trybunału w dziedzinie odpowiedzialności państwa mogą moim zdaniem znaleźć zastosowanie w drodze analogii w odniesieniu do odpowiedzialności osobistej sędziów.
63.      Jestem jednak zdania, że ogólnie rzecz biorąc, trudniej spowodować powstanie odpowiedzialności osobistej niż odpowiedzialności państwa członkowskiego. Trybunał orzekł bowiem, że o ile formy odpowiedzialności państwa zazwyczaj nie budzą wątpliwości co do wymogu niezawisłości sędziowskiej, o tyle może być inaczej w przypadku systemów odpowiedzialności osobistej. Systemy te, jeśli są źle pomyślane, mogą potencjalnie naruszać niezawisłość sędziowską. Dlatego w odniesieniu do systemów odpowiedzialności osobistej Trybunał wskazał, że taka odpowiedzialność może powstać jedynie w „bardzo” lub „całkiem” wyjątkowych przypadkach(35).
64.      Dotyczy to oczywiście również spoczywającego na sądach krajowych orzekających w ostatniej instancji obowiązku wystąpienia do Trybunału z odesłaniem prejudycjalnym, o którym mowa w art. 267 akapit trzeci TFUE. W tym względzie mogę zatem jedynie częściowo zgodzić się ze stanowiskiem rzeczniczki generalnej T. Ćapety(36), zgodnie z którym brak wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym nigdy nie może pociągać za sobą odpowiedzialności osobistej sędziów, pod warunkiem że należycie wyjaśnili oni powody swojej odmowy. Wyjaśnię teraz, co mam przez to na myśli.
65.      Z art. 267 akapit trzeci TFUE wynikają dwa obowiązki: pierwszy o charakterze bardziej materialnym (wystąpienie do Trybunału z pytaniem dotyczącym wykładni prawa Unii, i w tym wypadku przewidziane w wyroku CILFIT odstępstwa nie mają zastosowania) oraz drugi o charakterze bardziej proceduralnym (w celu wyjaśnienia przyczyn odmowy wystąpienia z odesłaniem)(37). Chociaż są one nierozerwalnie związane, pozostają odrębnymi obowiązkami.
66.      Nie widzę żadnego wiarygodnego powodu, dla którego tylko naruszenie jednego z nich mogłoby prowadzić do powstania odpowiedzialności. Jest tak, tym bardziej że w sposób wyraźny obowiązek wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym jest głównym i ważniejszym spośród nich obowiązkiem ze względu na jego wpływ zarówno na rozpatrywany spór, jak i na jedność i spójność porządku prawnego Unii. Obowiązek uzasadnienia ma charakter akcesoryjny i służy zapewnieniu przestrzegania tego głównego obowiązku.
67.      Jak stwierdził Trybunał, ochrona niezawisłości sędziowskiej nie może skutkować całkowitym wyłączeniem przypadków, w których sędzia może ponosić odpowiedzialność dyscyplinarną – w sytuacjach absolutnie wyjątkowych – za treść wydanego przez siebie orzeczenia sądowego. Tak rozumiany wymóg niezawisłości nie ma bowiem z pewnością na celu „tuszowania ewentualnych poważnych i całkowicie niewybaczalnych zachowań ze strony sędziów, polegających na przykład na celowym i wynikającym ze złej wiary lub z wyjątkowo poważnych i rażących zaniedbań pogwałceniu przepisów prawa krajowego i prawa Unii, których przestrzeganie mają zapewnić, lub na arbitralnym szafowaniu wyroków lub odmowie sprawowania wymiaru sprawiedliwości i, podczas gdy […] mają za zadanie orzekać w sporach poddawanych im pod rozstrzygnięcie przez jednostki”(38).
68.      Rozważania te wydają się mieć znaczenie dla, co do zasady, wszelkich obowiązków wynikających z przepisów Unii. W związku z tym nie można wykluczyć, że brak wystąpienia do Trybunału z odesłaniem prejudycjalnym ze względu na błąd w wykładni i stosowaniu art. 267 akapit trzeci TFUE(39) może skutecznie powodować powstanie odpowiedzialności osobistej sędziów odpowiedzialnych za takie naruszenie(40).
69.      Na tym etapie wydaje mi się jednak konieczne rozróżnienie między odpowiedzialnością cywilną a odpowiedzialnością dyscyplinarną. W odniesieniu do odpowiedzialności cywilnej uważam, że naruszenie obowiązku wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym powinno prowadzić do powstania takiej odpowiedzialności tylko wtedy, gdy przepis prawa Unii, w odniesieniu do którego sąd krajowy powinien był zwrócić się do Trybunału, został zinterpretowany w błędny sposób, powodując tym samym szkodę po stronie skarżącego. Jak wyjaśniłem w pkt 50 niniejszej opinii, jeżeli odpowiednie przepisy prawa Unii są prawidłowo stosowane, nie może być mowy o szkodzie dla stron sporu.
70.      Natomiast w przypadku odpowiedzialności dyscyplinarnej nie widzę powodu, aby wykluczać możliwość, że uchybienie obowiązkowi wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym może w nadzwyczajnych okolicznościach uzasadniać zastosowanie środków dyscyplinarnych niezależnie od szkody wyrządzonej stronom sporu. Może tak być w szczególności w przypadku, gdy odmowa wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym nie stanowi przypadku rzadkiego, czy wręcz odosobnionego, lecz wpisuje się w szereg przewinień służbowych. W takim przypadku negatywne konsekwencje naruszenia wpływają na skuteczność mechanizmu współpracy ustanowionego w art. 267 TFUE.
71.      W każdym razie ponownie pragnę powtórzyć, że obie formy odpowiedzialności mogą powstać jedynie
w bardzo wyjątkowych przypadkach.
72.      Na przykład okoliczność, że Trybunał stwierdził takie uchybienie w ramach postępowania wszczętego na podstawie art. 258 lub 259 TFUE(41), nie jest w tym względzie rozstrzygająca. Każde naruszenie prawa Unii – niezależnie od jego oczywistego charakteru i wagi – może być bowiem przedmiotem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(42).
73.      To samo dotyczy mutatis mutandis sytuacji, w których sąd krajowy zwrócił się do Trybunału o zbadanie, czy w szczególnych okolicznościach art. 267 akapit trzeci TFUE należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji jest zobowiązany wystąpić do Trybunału z odesłaniem prejudycjalnym(43).      O ile Trybunał nie zostanie wezwany do wypowiedzenia się w przedmiocie wagi uchybienia dla celów odpowiedzialności (państwa lub osobistej sędziów), Trybunał udzieli odpowiedzi, wyjaśniając jedynie zakres obowiązku odesłania prejudycjalnego w świetle okoliczności prawnych i faktycznych przedstawionych mu przez sąd odsyłający.
74.      Ponadto taka odpowiedzialność nie może wynikać z samego faktu, że w późniejszym orzecznictwie Trybunał, który uznał ów przepis za acte clair (lub acte éclairé), przyjął odmienną wykładnię odnośnego przepisu prawa Unii niż sąd krajowy. Moim zdaniem elementy ex post facto powinny być stosowane w tym kontekście z dużą ostrożnością. Podobnie jak w każdym innym systemie prawnym orzecznictwo Unii stale ewoluuje, ponieważ sądy Unii Europejskiej (Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i sądy krajowe) wydają nowe orzeczenia, w których stosująistniejące przepisy do nowych okoliczności. To zjawisko ewolucji jest prawdopodobnie jeszcze ważniejsze w Unii Europejskiej, która od początku była postrzegana jako dynamiczny ustrój polityczny.
75.      Moim zdaniem cztery parametry mogą mieć kluczowe znaczenie dla stwierdzenia błędu sądowego, które ze względu na jego bardzo wyjątkowy charakter mogłyby potencjalnie prowadzić do powstania odpowiedzialności osobistej, przy czym nie
dotyczy to niezawisłości sędziowskiej. Z punktu widzenia rozsądnego i ostrożnego sędziego błąd sądowy – w niniejszej sprawie brak wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym – musi: (i) być oczywisty (jasny i niepodlegający dyskusji); (ii) wiązać się z konsekwencjami (mając istotny wpływ na wynik postępowania głównego lub na skuteczność mechanizmu współpracy); (iii) być niewybaczalny (przy braku jakichkolwiek elementów, które mogłyby racjonalnie prowadzić do błędu); oraz (iv) stanowić wynik świadomego wyboru sędziów o zignorowaniu przez nich przepisów prawa lub rażącego niedbalstwa z ich strony.
76.      Wnioski te wydają mi się zasadniczo zgodne zarówno z normami międzynarodowymi, jak i z orzecznictwem Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego)(44).
77.      Krajowy system odpowiedzialności osobistej sędziów za nieprzestrzeganie prawa Unii, w tym brak wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE, który byłby
uruchamiany w związku z mniejszymi uchybieniami, mógłby moim zdaniem stanowić zagrożenie dla spokojnego i rzetelnego wydawania orzeczeń sądowych, naruszając tym samym niezawisłość sędziów.
78.      Ponadto taki system mógłby naruszać skuteczność systemu współpracy sądowej i dialogu między sądami krajowymi a Trybunałem ustanowionego w art. 267 TFUE(45). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przepisy prawa krajowego nie mogą skutkować uniemożliwieniem sądowi krajowemu skorzystania z przysługującego mu uprawnienia do wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym lub w stosownym przypadku
spełnienia tego obowiązku.  Połączenie tych elementów (zakresu uznania i obowiązku, w zależności od okoliczności) stanowi, jak orzekł Trybunał, „integralną część” owego systemu współpracy i dialogu(46).
79.      Moim zdaniem podobne rozważania mają zastosowanie do przepisów prawa krajowego, które de facto pozbawiają sądy krajowe orzekające w ostatniej instancji swobody uznania przyznanej im w art. 267 TFUE przy ocenie, czy kwestia wykładni prawa Unii została prawidłowo „podniesiona” przed tymi sądami. Kwestia, czy którykolwiek z przewidzianych w wyroku CILFIT odstępstw znajduje zastosowanie w danym przypadku, wymaga od danego sądu przeprowadzenia zniuansowanej oceny(47). W celu ustalenia, czy obowiązek ustanowiony w art. 267 akapit trzeci TFUE ma zastosowanie, należy wziąć pod uwagę szereg okoliczności i co do zasady czyni to sąd krajowy, działając w sposób niezależny i z należytą starannością(48).
80.      Prawo krajowe nie może skutkować ograniczeniem zakresu uznania sądu krajowego na podstawie art. 267 TFUE, w związku z czym niektóre sytuacje, w których nie istnieje obowiązek wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym, są traktowane w praktyce jako sytuacje, w jakich należy wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(49). W takich okolicznościach mogłyby być składane liczne wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, podczas gdy nie byłoby takiej rzeczywistej potrzeby. Spowodowałoby to niepotrzebne opóźnienia w rozstrzyganiu przedmiotowych sporów i zwiększyłoby obciążenie Trybunału Sprawiedliwości, co z kolei mogłoby wpłynąć na skuteczne i terminowe rozpatrywanie innych spraw zawisłych przed nim. Mogłoby to również prowadzić do nadużyć proceduralnych ze strony niezbyt skrupulatnych stron procesowych.
81.      W świetle powyższego jestem zdania, że krajowe systemy odpowiedzialności cywilnej i dyscyplinarnej sędziów za błędy sądowe, w tym za nieprzestrzeganie prawa Unii, takie jak brak wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE, są zgodne z prawem Unii, jeżeli ograniczają się do bardzo wyjątkowych sytuacji. Chodzi o sytuacje, w których błąd sądowy jest oczywisty, wiąże się z konsekwencjami i jest niewybaczalny oraz wynika ze świadomego wyboru sędziego o odstąpieniu od stosowania przepisów prawa lub z rażącego niedbalstwa z jego strony.
C.      W przedmiocie pytań prejudycjalnych
82.      Poprzez trzy pytania prejudycjalne sąd odsyłający dąży do dokonania właściwej wykładni trzech zestawów przepisów prawa Unii, podnosząc przed Trybunałem z kwestię, czy ustawodawstwo krajowe takie jak dekret ustawodawczy jest zgodne z: (i) art. 101–106 TFUE; (ii) przepisami dyrektywy 2006/123; (iii) przepisami dyrektywy 2008/118.
83.      W pkt 25–27 niniejszej opinii wyjaśniłem, że pytania prejudycjalne są niedopuszczalne w odniesieniu do art. 101–106 TFUE. Poniżej zajmę się wykładnią dwóch pozostałych zestawów przepisów.
1.      Dyrektywa 2006/123
84.      Dyrektywa 2006/123, często nazywana „dyrektywą usługową”, „ustanawia ogólne przepisy ułatwiające korzystanie ze swobody przedsiębiorczości przez usługodawców oraz swobodnego przepływu usług” (art. 1 ust. 1 owej dyrektywy) poprzez usunięcie barier utrudniających rozwój rynku usług w Unii Europejskiej w celu wzmocnienia rynku wewnętrznego przy jednoczesnym promowaniu zrównoważonego i trwałego postępu gospodarczego i społecznego (motywy 1 i 5).
85.      Artykuł 2 dyrektywy 2006/123, który dotyczy „zakresu stosowania” owej dyrektywy, stanowi, że „ma [ona] zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim” (ust. 1). Następnie wymienia niektóre rodzaje działalności, do których w drodze wyjątku dyrektywa nie ma zastosowania (ust. 2) i stanowi wreszcie, że dyrektywa „nie ma zastosowania w dziedzinie podatków” (ust. 3)(50).
86.      Motyw 29 dyrektywy 2006/123 wyjaśnia ratio legis tego wyłączenia: „Ponieważ w traktacie przewidziano szczególne podstawy prawne dla kwestii podatkowych oraz z uwagi na [unijne] akty prawne przyjęte już w tej dziedzinie, niezbędne jest wyłączenie zagadnień podatkowych z zakresu zastosowania [tej] dyrektywy”.
87.      W wyroku Airbnb Ireland i Airbnb Payments UK Trybunał orzekł w świetle tych okoliczności, że wyrażenie „dziedzina podatków” należy interpretować szeroko jako obejmujące „nie tylko wszystkie dziedziny opodatkowania, lecz także wszystkie aspekty opodatkowania”(51).
88.      W świetle powyższego należy uznać, że kwestionowane przez CPR przepisy krajowe dotyczą „dziedziny podatków” w rozumieniu art. 2 ust. 3 dyrektywy 2006/123. Określają one warunki, na jakich niektórym podmiotom gospodarczym (prowadzącym skład podatkowy) jest przyznawana korzyść podatkowa. Korzyść ta polega, zgodnie z art. 4 pkt 1 dyrektywy 2008/118, na zezwoleniu na „produkcję, przetwarzanie, przechowywanie, odbiór lub wysyłanie wyrobów akcyzowych
w procedurze zawieszenia poboru akcyzy w składzie podatkowym”(52).
89.      Dekret ustawodawczy stanowi w istocie środek wdrażający dyrektywę 2008/118, która stanowi akt prawny przyjęty na podstawie obowiązującego wówczas art. 93 WE (obecnie art. 113 TFUE) pozwalający na przyjęcie „przepisów harmonizujących ustawodawstwa odnoszących się do podatków obrotowych, akcyzy i innych podatków pośrednich”. Natomiast dyrektywa 2006/123 została przyjęta na podstawie obowiązującego wówczas art. 47 ust. 2 i art. 55 WE (obecnie art. 53 ust. 2 i art. 62 TFUE), które to podstawy prawne dotyczą swobodnego przepływu usług.
90.      W związku z tym, ponieważ dyrektywa 2006/123 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, nie można jej interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów takich jak przewidziane w dekrecie ustawodawczym.
2.      Dyrektywa 2008/118
91.      Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy 2008/118 przewiduje, że „[o]twarcie i prowadzenie składu podatkowego przez uprawnionego prowadzącego skład podatkowy jest uzależnione od uzyskania zezwolenia właściwych organów państwa członkowskiego, w którym znajduje się skład podatkowy. Zezwolenie jest wydawane na warunkach, jakie organy mają prawo określić w celu zapobiegania wszelkim ewentualnym przypadkom uchylania się od opodatkowania lub nadużyciom”(53).
92.      W motywie 15 dyrektywy 2008/118 wyjaśniono, że „[p]onieważ zapewnienie poboru należności podatkowej wymaga przeprowadzania kontroli w miejscach produkcji i magazynowania,
w celu ułatwienia takich kontroli
konieczne jest utrzymanie systemu składów podatkowych działających na podstawie uprawnień nadanych przez właściwe organy”. W motywie 16 tejże dyrektywy dodano, że „[k]onieczne jest również określenie wymogów obowiązujących uprawnionych prowadzących skład podatkowy […]”(54).
93.      Z przepisów tych wynika zatem jasno, że system zezwoleń jest instrumentem zapobiegania uchylaniu się od opodatkowania, nadużyciom i oszustwom. Celem takiego systemu jest w istocie „zapewnienie, że [prowadzący skład] posiada wiarygodność wymaganą w zakresie zawieszenia podatku”(55). Jak wielokrotnie stwierdzał Trybunał, „w zakresie stosowania dyrektywy 2008/118, w sposób ogólny, zapobieganie uchylaniu się od opodatkowania i nadużyciom stanowi wspólny cel zarówno prawa Unii, jak i prawa każdego z państw członkowskich, co potwierdzają motywy 15 i 16 oraz art. 16 tej dyrektywy”(56).
94.      W rzeczywistości jest to jedyny cel rozpatrywanego systemu(57).      W związku z tym państwa członkowskie nie mogą realizować innych celów, niezwiązanych z zapobieganiem uchylaniu się od opodatkowania i nadużyciom, za pomocą systemu zezwoleń przewidzianego w tej dyrektywie.
95.      Jednakże, w sytuacji gdy warunki przewidziane w prawie krajowym dla udzielenia zezwolenia służą wspieraniu tego celu, państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania w tym względzie. Dyrektywa 2008/118 nie zawiera bowiem żadnego przepisu ani żadnej zasady przewodniej w tej dziedzinie. Jak wskazuje zalecenie Komisji 2000/789/WE z dnia 29 listopada 2000 r. określające wytyczne dotyczące zezwoleń udzielanych dla prowadzących składy zgodnie z dyrektywą Rady 92/12/EWG w odniesieniu do wyrobów objętych podatkiem akcyzowym(58), państwa członkowskie zastosowały w tym celu różne kryteria.
96.      Na rozprawie rząd włoski wyjaśnił, że zgodnie z jego doświadczeniem oszustwa popełniane są częściej przez nowo utworzone małe przedsiębiorstwa – często zakładane przez „figurantów” – które są szybko rozwiązywane, gdy organy publiczne wykryją niezgodne z prawem zachowanie. Z tego powodu ustawodawstwo włoskie opiera się głównie na kryteriach gwarantujących minimalny poziom magazynowania lub odpowiednią działalność handlową w odniesieniu do składu podatkowego, lub też powiązanie owego składu z istniejącymi składami podatkowymi oraz z udokumentowaną rzeczywistą działalnością. Rząd ten dodał, że „szybkie powstawanie” małych składów podatkowych utrudniałoby organom publicznym monitorowanie ich działalności i byłoby to dla nich kosztowne.
97.      W tym kontekście w dyrektywie 2008/118 nie znajduję niczego, co do zasady, co mogłoby stać na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu uzależniającemu uzyskanie wymaganego zezwolenia od spełnienia kryteriów opartych
na potrzebach magazynowych i operacyjnych oraz potrzebach w zakresie zaopatrzenia, współczynnikach wydobycia lub powiązaniach funkcjonalnych pomiędzy składami. W zakresie, w jakim okoliczności faktyczne przedstawione przez rząd włoski zostały potwierdzone – czego zbadanie należy do sądu odsyłającego – w aktach sprawy brak jest informacji, która sugerowałaby, że przy wyborze wspomnianych kryteriów organy włoskie przekroczyły przyznany im w art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/118 zakres uznania.
98.      Jak wyjaśniłem, państwa członkowskie dysponowały szerokim zakresem uznania w tym kontekście. W motywie 15 dyrektywy 2008/118 wskazano, że jednym z celów realizowanych przez system zezwoleń jest ułatwienie kontroli. Ponadto w zaleceniu 2000/789 zachęcono państwa członkowskie do „stosowania rygorystycznych kryteriów przy udzielaniu zezwoleń”(59).
99.      Nie należy jednak zapominać, że ostatecznym celem dyrektywy 2008/118 było zapewnienie właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego poprzez harmonizację warunków poboru podatku akcyzowego od wyrobów(60).       Jest zatem oczywiste, że odpowiednie środki krajowe powinny mieć na celu – jak słusznie wskazuje art. 2 ust. 1 zalecenia 2000/789 – zapewnienie równowagi między ułatwieniami w handlu a skutecznością kontroli.
100. Konieczność przyjęcia wyważonego podejścia w tym względzie wynika również z zasady proporcjonalności. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem przy transpozycji lub stosowaniu prawa Unii państwa członkowskie muszą przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w tym oczywiście zasady proporcjonalności. W związku z tym państwa członkowskie powinny stosować środki, które umożliwiając skuteczne osiągnięcie realizowanego przez prawo wewnętrzne celu, nie wykraczają poza to, co konieczne, i w jak najmniejszym stopniu naruszają cele i zasady ustanowione w odpowiednich przepisach Unii. Tak więc, jeśli jest możliwy wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać ten najmniej uciążliwy, zaś wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów(61).
101. Dokładniej rzecz ujmując, ocena proporcjonalności obejmuje badanie trzech kryteriów, które muszą być spełnione łącznie, mianowicie tego, czy owe środki były: (i)
„odpowiednie”, (ii) „konieczne” i (iii) „proporcjonalne sensu stricto”(62).
102. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę techniczny charakter przedmiotu sprawy, ocena proporcjonalności zaskarżonych przepisów nie jest w żadnym razie łatwa. Jest to zatem zadanie, które najlepiej jest pozostawić ocenie sądu odsyłającego. Niemniej jednak w celu udzielenia temu sądowi pewnych użytecznych wskazówek przedstawię teraz kilka uwag na temat sposobu, w jaki należy przeprowadzić tę ocenę, w świetle szczególnych cech zaskarżonych przepisów.
103. W pierwszej kolejności sąd odsyłający powinien zbadać, czy środek jest odpowiedni.  To znaczy, czy może przyczynić się on do osiągnięcia zamierzonego celu w sposób wyrażający rzeczywistą troskę o jego osiągnięcie w sposób spójny i systematyczny.
104. W niniejszej sprawie może to zobowiązywać sąd odsyłający do sprawdzenia, po pierwsze, czy zastosowane kryteria zostały rzeczywiście opracowane w celu zwalczania przypadków uchylania się od opodatkowania i nadużyć (poprzez zapobieganie typowym sytuacjom, w których dochodzi do oszustwa, oraz ułatwienie kontroli ex post). W tym kontekście sąd odsyłający powinien moim zdaniem zapewnić, aby kryteria sformułowane w sposób niejasny lub pozostawiające organom celnym szeroki zakres uznania (takie jak kryterium dotyczące „rzeczywistych potrzeb operacyjnych i potrzeb w zakresie zaopatrzenia obiektu”) były interpretowane i stosowane w sposób prawidłowy.
105. Oznacza to, że elementy uwzględnione przez ten organ w celu sprawdzenia, czy warunki te zostały spełnione, dotyczą jedynie wiarygodności prowadzącego skład, a nie względów o odmiennym charakterze, takich jak względy natury handlowej lub gospodarczej. Na przykład organy publiczne nie mogą uzależnić udzielenia zezwolenia od własnej oceny, czy na rynku istnieje popyt na dodatkowe składy podatkowe lub czy powierzchnia przeznaczona na dany obiekt jest wystarczająca dla innych składów podatkowych.
106. Odpowiedni charakter środka zakłada również, że kryteria określone w dekrecie ustawodawczym (pod względem rodzajów parametrów, kwot, dla których parametry te zostały określone, itp.) mogą skutecznie przyczynić się do osiągnięcia zamierzonego celu, w tym przypadku zapobiegania uchylaniu się od opodatkowania i nadużyciom. Innymi słowy, czy kryteria te są wystarczające do zidentyfikowania sytuacji, które częściej prowadzą do oszustw i nadużyć, biorąc pod uwagę zasoby, które państwo może racjonalnie uruchomić na potrzeby kontroli ex ante i ex post?
107. W drugiej kolejności, co się tyczy wymogu, zgodnie z którym środek musi być „konieczny”, sąd odsyłający powinien zbadać, czy: (i) istniały równie skuteczne mniej restrykcyjne środki oraz (ii) środek ten nie wykracza poza to, co niezbędne dla osiągnięcia owego celu.
108. W praktyce wymaga to zasadniczo zbadania, czy władze włoskie mogły ustanowić mniej rygorystyczne alternatywne warunki(63), które zapewniłyby odpowiedni poziom ochrony przed przypadkami uchylania się od opodatkowania i nadużyciami.
109. W trzeciej kolejności, przy badaniu proporcjonalności sensu stricto należy dokonać oceny niedogodności wynikających z danego środka oraz tego, czy są one proporcjonalne w stosunku do zamierzonych celów. Wymaga to w szczególności skupienia się na kwestii, czy sporny środek zapewnia właściwą równowagę między wchodzącymi w grę interesami, to znaczy interesem państwa w odniesieniu do danego środka (zapobieganie uchylaniu się od opodatkowania i nadużyciom), a interesami poszkodowanych (przedsiębiorstw, które mają trudności z udowodnieniem swojej wiarygodności, a nawet jest to niemożliwe).
110. W świetle argumentów przedstawionych przez CPR wydaje mi się, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie będzie miało sprawdzenie, czy włoski ustawodawca nie ustanowił zbyt wysokiej „poprzeczki”, w związku z czym jedynie (lub głównie) duże grupy mogą rzeczywiście korzystać z rozpatrywanej korzyści podatkowej. Małe przedsiębiorstwa i niezależne podmioty powinny być również w stanie wykazać swoją wiarygodność bez konieczności poddawania się nadmiernym, niepotrzebnym lub nadmiernie długim i kosztownym procedurom administracyjnym.
111. W tym kontekście oczywiście ważne jest sprawdzenie nie tylko tego, czy kryteria określone w dekrecie ustawodawczym są odpowiednie „w teorii”, ale także tego, czy są one stosowane przez organy celne w sposób sprawiedliwy i niedyskryminujący. Wszelkie różnice w traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych – zarówno w samej ustawie, jak i w jej codziennym stosowaniu – powinny być racjonalne i powiązane z obiektywną różnicą w poziomie ryzyka w każdej sytuacji dla skutecznego poboru podatku akcyzowego.
112. W tym kontekście dodam, że okoliczność, iż organy administracyjne (w niniejszej sprawie urząd celny) przyjmują niewiążące akty (takie jak „circolare amministrativa”(64)) mające na celu zapewnienie swoim pracownikom „w terenie” wskazówek dotyczących właściwej wykładni odpowiednich przepisów krajowych, nie wydaje się sama w sobie problematyczna. W tym względzie należy jednak dokonać dwóch uściśleń. Po pierwsze, nawet jeśli akty te nie są wiążące, niezwykle ważne jest, aby były one zgodne z prawem Unii. W przeciwnym razie mogłyby one prowadzić do wprowadzenia w błąd organów udzielających zezwolenie, co mogłoby prowadzić do potencjalnego naruszenia odpowiednich przepisów Unii. Po drugie, w zakresie, w jakim takie akty mają istotny wpływ na sposób, w jaki warunki przewidziane w ustawodawstwie krajowym są stosowane, ze względów pewności prawa, udostępnienie tych aktów zainteresowanym przedsiębiorstwom może okazać się konieczne.
113. W świetle powyższych rozważań wydaje mi się, że art. 16 dyrektywy 2008/118 nie stoi na przeszkodzie środkom krajowym przewidującym kryteria oparte na potrzebach magazynowych i operacyjnych oraz potrzebach w zakresie zaopatrzenia, współczynnikach wydobycia lub powiązaniach funkcjonalnych pomiędzy składami w celu zezwolenia na zarządzanie składami handlowymi przetwarzającymi produkty energetyczne w ramach procedury zawieszenia, z zastrzeżeniem poszanowania zasady proporcjonalności, której ocena przestrzegania należy do sądu odsyłającego.
V.      Wnioski
114. Podsumowując, proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedłożone przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
1)      Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia
2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym
nie stoi na przeszkodzie środkom krajowym przewidującym kryteria oparte na potrzebach magazynowych i operacyjnych oraz potrzebach w zakresie zaopatrzenia, współczynnikach wydobycia lub powiązaniach funkcjonalnych pomiędzy składami w celu zezwolenia na zarządzanie składami handlowymi przetwarzającymi produkty energetyczne w ramach procedury zawieszenia.
2)      Artykuł 16 dyrektywy Rady 2008/118/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego, uchylającej dyrektywę 92/12/EWG
nie stoi na przeszkodzie środkom krajowym przewidującym kryteria oparte na potrzebach magazynowych i operacyjnych oraz potrzebach w zakresie zaopatrzenia, współczynnikach wydobycia lub powiązaniach funkcjonalnych pomiędzy składami w celu zezwolenia na zarządzanie składami handlowymi przetwarzającymi produkty energetyczne w ramach procedury zawieszenia, z zastrzeżeniem poszanowania zasady proporcjonalności.
1      Język oryginału: angielski.
2      Zobacz postanowienie z dnia 15 grudnia 2022 r., Centro Petroli Roma (C‑597/21, zwane dalej „postanowieniem Centro Petroli Roma I”, EU:C:2022:1010).
3      Dz.U. 2006, L 376, s. 36.
4      Dz.U. 2009, L 9, s. 12.
5      Uchylonej dyrektywą Rady (UE) 2020/262 z dnia 19 grudnia 2019 r. ustanawiającą ogólne zasady dotyczące podatku akcyzowego (Dz.U. 2020, L 58, s. 4), ze zmianami.
6      Zobacz między innymi wyroki: z dnia 6 października 1982 r., Cilfit i in. (283/81, zwany dalej „wyrokiem CILFIT”, EU:C:1982:335, pkt 21); z dnia 6 października 2021 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi (C‑561/19, zwany dalej „wyrokiem Consorzio”, EU:C:2021:799, pkt 33).
7      Zobacz między innymi wyrok Consorzio, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo. W tym kontekście warto podkreślić, że takie kryterium odnosi się również do tak zwanego acte éclairé. Zobacz podobnie opinia rzeczniczki generalnej
T.
Ćapety
w sprawie Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, pkt 33).
8      Postanowienie Centro Petroli Roma I, pkt 36–58.
9      Zobacz także podobnie opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawach połączonych X i van Dijk (C‑72/14 i C‑197/14, EU:C:2015:319, pkt 67): „[S]ędziowie w ostatniej instancji odwoławczej rozstrzygający sprawę powinni
w swoich umysłach być przekonani, że inni sędziowie zgodziliby się z nimi”. Wyróżnienie w oryginale.
10      Zobacz między innymi pkt 47 i 48 wyroku Consorzio. Zobacz także pkt 150–157 opinii rzecznika generalnego M. Bobeka w tej samej sprawie (EU:C:2021:291); moja opinia w sprawie KUBERA (C‑144/23, zwana dalej „opinią w sprawie KUBERA”EU:C:2024:522, pkt 106).
11      Zobacz w szczególności wyrok CILFIT, pkt 21 („przewidziane w wyroku CILFIT odstępstwa”).
12      Zobacz pkt 122–133 mojej opinii w sprawie KUBERA.
13      Pytanie to zostało sformułowane w następujący sposób: „Czy w celu ochrony wartości konstytucyjnych i europejskich, jakimi są niezawisłość sędziego i rozsądny czas trwania postępowania, możliwe jest dokonanie wykładni art. 267 TFUE w ten sposób, że wyklucza on, aby sędzia krajowego sądu najwyższego, który rozpatrzył i oddalił wniosek o wystąpienie z odesłaniem prejudycjalnym w przedmiocie wykładni prawa Unii Europejskiej, podlegał automatycznie lub na wniosek strony wnoszącej środek prawny postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności cywilnej i dyscyplinarnej?”.
14      Warto ponownie podkreślić, że Consiglio di Stato (rada stanu) nie zadała żadnego pytania w tym względzie.
15      Zobacz na przykład wyrok z dnia 28 czerwca 2022 r., Komisja/Hiszpania (Naruszenie prawa Unii przez ustawodawcę) (C‑278/20, EU:C:2022:503, pkt 29, 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
16      Zobacz między innymi wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
17      Zobacz wyrok z dnia 28 czerwca 2022 r., Komisja/Hiszpania (Naruszenie prawa Unii przez ustawodawcę) (C‑278/20, EU:C:2022:503, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
18      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 30 września 2003 r., Köbler (C‑224/01, zwany dalej „wyrokiem Köbler”, EU:C:2003:513, pkt 33–36); z dnia 13 czerwca 2006 r., Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, zwany dalej „wyrokiem Traghetti”, EU:C:2006:391, pkt 30–32); a ostatnio z dnia 28 lipca 2016 r., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, pkt 20).
19      Zobacz między innymi wyrok z dnia 28 lipca 2016 r., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo). Wyróżnienie moje.
20      Zobacz między innymi wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
21      Zobacz wyrok Consorzio, pkt 53, 54 (pominięte odesłania do orzecznictwa).
22      Zobacz między innymi wyrok z dnia 19 grudnia 2024 r., Vivacom Bulgaria (C‑369/23, EU:C:2024:1043, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także opinia rzecznika generalnego P. Légera w sprawie Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:207, pkt 46); opinia rzeczniczki generalnej T. Ćapety w sprawie Vivacom Bulgaria (C‑369/23, EU:C:2024:612, pkt 75).
23      Zobacz między innymi wyrok z dnia 18 maja 2021 r., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, zwany dalej „wyrokiem AFJR”, EU:C:2021:393, pkt 229).
24      W tym kontekście zob. także opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawach Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 i C‑355/19, EU:C:2020:746, pkt 265).
25      Zobacz między innymi Rada Europy, Komisja Wenecka, Porównawczy przegląd przepisów dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów i prezesów trybunałów konstytucyjnych w 46 państwach członkowskich Rady Europy, 9 grudnia 2024 r.; P. Mikuli (ed.), Accounability of judicial power, theoretical and comparative perspectives, Routledge, 2025, rozdziały 5 i 6.
26      Zobacz między innym wyrok AFJR, pkt 229, 230.
27      Wystarczy przypomnieć utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym ów wymóg, stanowiący integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim określonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości państwa prawnego. Zobacz między innymi wyrok z dnia 25 lutego 2025 r., Sąd Rejonowy w Białymstoku i Adoreikė (C‑146/23 i C‑374/23, EU:C:2025:109, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
28      Zobacz wyrok AFJR, pkt 232. Zobacz podobnie wyrok Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego, Włochy) z dnia 3 lutego 1987 r., nr 26, pkt 4: „Szczególny charakter funkcji sądowych i charakter związanych z nimi środków wskazują na warunki i granice odpowiedzialności sędziów […] w celu ochrony ich niezależności i autonomii pełnionych przez nich funkcji”.
29      Zobacz podobnie wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., RS (Skutki wyroków sądu konstytucyjnego) (C‑430/21, EU:C:2022:99, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo).
30      Zobacz wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Polska (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów) (C‑791/19, EU:C:2021:596, pkt 83), w odniesieniu do odpowiedniego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
31      Zobacz między innymi wyrok AFJR, pkt 236. Jak orzekł Supreme Court of the United States (sąd najwyższy Stanów Zjednoczonych) w sprawie Pierson przeciwko Ray [386 U.S. 547 (1967)], „obowiązkiem sędziego jest rozstrzyganie wszystkich spraw podlegających jego właściwości, w tym w sprawach kontrowersyjnych, które budzą najbardziej intensywne emocje u stron procesowych.
Jego błędy mogą zostać skorygowane w postępowaniu odwoławczym, ale nie powinien on obawiać się, że niezadowolone strony procesowe będą go nękać w trakcie postępowania sądowego […] Nałożenie takiego ciężaru na sędziów mogłoby przyczyniać się do ich zastraszania, a nie do odważnego i opartego na zasadach wydawania orzeczeń”. W Stanach Zjednoczonych immunitet przyznany sędziom w odniesieniu do czynności podejmowanych w ramach wykonywania przez nich funkcji sądowniczych jest bardzo szeroki. Zobacz w szczególności wyrok Supreme Court of the United States (sądu najwyższego Stanów Zjednoczonych) w sprawie Bradley przeciwko Fisher [80 U.S. 335 (1871)].
32      Zobacz wyrok AFJR, pkt 234. Wyróżnienie moje.
33      Ibidem. Zobacz także podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, pkt 239 i przytoczone tam orzecznictwo).
34      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów) (C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 95); z dnia 30 kwietnia 2025 r., Inspektorat kam Visshia sadeben savet (C‑313/23, C‑316/23 i C‑332/23, EU:C:2025:303, pkt 86). Zobacz także, bardziej ogólnie, wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Polska (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów) (C‑791/19, EU:C:2021:596, pkt 45 i nast.).
35      Zobacz wyroki: z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Polska (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów) (C‑791/19, EU:C:2021:596, pkt 137, 139, 141); z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów) (C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 126, 127).
36      Opinia rzeczniczki generalnej T. Ćapety w sprawie Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, pkt 50).
37      Obowiązek ten wynika z „art. 267 TFUE w związku z art. 47 akapit drugi Karty”: zob. wyrok Consorzio, pkt 51; wyrok z dnia 15 października 2024 r., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, pkt 61–65).
38      Zobacz wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, pkt 238 i przytoczone tam orzecznictwo). Wyróżnienie moje.
39      Zobacz analogicznie wyrok Traghetti, pkt 35.
40      Podobne rozważania mają zastosowanie mutatis mutandis do braku uzasadnienia przez sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji, gdy odmawia on wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym, podczas gdy strona podniosła kwestię z zakresu prawa Unii i wyraźnie zwróciła się do tego sądu o wystąpienie z owym odesłaniem. Jednakże nie sądzę, aby brak uzasadnienia mógł zostać uznany za wystarczająco oczywisty lub poważny, jeżeli orzeczenie sądu krajowego zostało wydane przed wydaniem wyroku Consorzio. To wtedy zresztą po raz pierwszy Trybunał wyraźnie wypowiedział się w przedmiocie tego akcesoryjnego obowiązku.
41      Zobacz wyroki: z dnia 4 października 2018 r., Komisja/Francja (Zaliczka) (C‑416/17, EU:C:2018:811); z dnia 14 marca 2024 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (Wyrok sądu najwyższego) (C‑516/22, EU:C:2024:231).
42      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 27 listopada 1990 r., Komisja/Włochy (C‑209/88, EU:C:1990:423, pkt 12–14); z dnia 30 stycznia 2003 r., Komisja/Dania (C‑226/01, EU:C:2003:60, pkt 32).
43      Wyrok z dnia 9 września 2015 r., Ferreira da Silva e Brito i in. (C‑160/14, EU:C:2015:565).
44      W odniesieniu do norm międzynarodowych zob. np. Organizacja Narodów Zjednoczonych, Podstawowe zasady dotyczące niezależności wymiaru sprawiedliwości, przyjęte w dniu 6 września 1985 r. (zasada 16); Rada Europy, Europejska karta o statusie sędziów, przyjęta w dniu 8–10 lipca 1998 r.
(pkt 5.1–5.3.); Rada Europy, Rekomendacja Komitetu Ministrów dla państw członkowskich dotycząca sędziów i ich: niezawisłości, odpowiedzialności i efektywności, przyjęta w dniu 17 listopada 2010 r.
(pkt 66–71). W odniesieniu do orzecznictwa Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego) zob. w szczególności wyroki: z dnia 11 stycznia 1989 r., nr 18, pkt 10; z dnia 6 lipca 2022 r., nr 205, pkt 8.
45      Zobacz podobnie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Polska (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów) (C‑791/19, EU:C:2021:596, pkt 226).
46      Ibidem, pkt 225.
47      Zobacz moja opinia w sprawie KUBERA, pkt 113,
114.
48      Zobacz podobnie: wyrok z dnia 9 września 2015 r., X i van Dijk (C‑72/14 i C‑197/14, EU:C:2015:564, pkt 59); wyrok Consorzio, pkt 50.
49      Zobacz także analogicznie wyrok Consorzio, pkt 53.
50      Wyróżnienie moje.
51      Wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r. (C‑83/21, EU:C:2022:1018, pkt 25–28).
52      Wyróżnienie moje.
53      Wyróżnienie moje.
54      Wyróżnienie moje.
55      Zobacz wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Société Pipeline Méditerranée et Rhône (C‑314/06, EU:C:2007:817, pkt 38).
56      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 14 września 2023 r., Vinal (C‑820/21, EU:C:2023:667, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
57      Zobacz opinia rzeczniczki generalnej J. Kokott w sprawie Société Pipeline Méditerranée
et Rhône (C‑314/06, EU:C:2007:457, pkt 46).
58      Dz.U. 2000, L 314, s. 29. Zobacz motyw 5 tej dyrektywy.
59      Artykuł 2 ust. 1 tej dyrektywy. Wyróżnienie moje.
60      Zobacz między innymi motyw 8 i art. 1 ust. 1 dyrektywy 2008/118.
61      Zobacz między innymi wyrok z dnia 13 stycznia 2022 r., MONO (C‑326/20, EU:C:2022:7, pkt 34, 35).
62      Zobacz bardziej szczegółowo, z odniesieniami do właściwego orzecznictwa, moje opinie w sprawach: Cilevičs i in. (C‑391/20, EU:C:2022:166, pkt 77); Nordic Info (C‑128/22, EU:C:2023:645, pkt 91–133).
63      Jest to oczywiście element, którego podniesienie i udowodnienie w sposób wymagany prawem należy do przedsiębiorstw kwestionujących środek krajowy.
64      Zobacz pkt 14
powyżej.