62016CC0494
MACIEJ SZPUNAR
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. október 26. (
1
)
C‑494/16. sz. ügy
Giuseppa Santoro
kontra
Comune di Valderice,
Presidenza del Consiglio dei Ministri
(a Tribunale civile di Trapani [trapani polgári bíróság, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Szociális politika – Határozott ideig tartó munkaviszony – A közszférához tartozó munkáltatóval kötött szerződések – A határozott időre szóló szerződések visszaélésszerű alkalmazását szankcionáló intézkedések – Az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elve”
I. Bevezetés
1.
A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem az ESZSZ, az UNICE és a CEEP által a határozott ideig tartó munkaviszonyról kötött keretmegállapodásról szóló, 1999. június 28‑i 1999/70/EK tanácsi irányelv, valamint az ezen irányelv mellékletében szereplő, a határozott ideig tartó munkaviszonyról szóló, 1999. március 18‑án kötött keretmegállapodás (a továbbiakban: keretmegállapodás) (
2
) értelmezésére vonatkozik. E kérelem azon előzetes döntéshozatal iránti kérelmek sorába illeszkedik, amelyeket az olasz bíróságok annak tilalmával kapcsolatban nyújtottak be, hogy a közszférában a határozott időre szóló szerződéseket egyetlen határozatlan idejű szerződéssé alakítsák abban az esetben, ha valamely munkáltató visszaélésszerűen alkalmazza az előbbi típusba tartozó szerződéseket. (
3
)
2.
Mindazonáltal, a korábbi kérelmektől eltérően, a jelen ügyben az előterjesztő bíróság kérdése a határozott időre szóló munkaszerződésekkel való visszaélés szankcionálása érdekében meghozandó intézkedésekre vonatkozik, amely lehetőséget nyújt a Bíróság számára az 1999/70 irányelvvel, valamint a keretmegállapodással kapcsolatos ítélkezési gyakorlatának gazdagítására.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
3.
Az 1999/70 irányelv 1. cikke értelmében, az irányelv célja „a mellékletben szereplő […] keretmegállapodás végrehajtása, amely megállapodást […] általános iparági szervezetek (ESZSZ, UNICE és CEEP) kötöttek”.
4.
Ezen irányelv 2. cikkének első bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
„A tagállamok hatályba léptetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek […] megfeleljenek, [és] megteszik az ezen irányelvben előírt eredmények folyamatos biztosításához szükséges lépéseket. […]”
5.
A keretmegállapodásnak „A visszaélés megakadályozására irányuló intézkedések” című 5. szakasza az alábbiakat mondja ki:
„(1)
Az egymást követő, határozott időre létrejött munkaszerződések vagy munkaviszonyok alkalmazásából származó visszaélés megakadályozása érdekében a tagállamok a szociális partnerekkel a nemzeti jognak, kollektív szerződéseknek vagy gyakorlatnak megfelelően folytatott konzultációt követően és/vagy a szociális partnerek, a visszaélés megakadályozására irányuló megfelelő jogi intézkedések hiányában, meghatározott ágazatok és/vagy munkavállalói kategóriák igényeinek figyelembevételével, a következő intézkedések közül vezetnek be egyet vagy többet:
a)
az ilyen szerződések vagy munkaviszonyok megújítását alátámasztó objektív okok;
b)
az egymást követő, határozott időre létrejött munkaszerződések vagy munkaviszonyok maximális teljes időtartama;
c)
az ilyen szerződések vagy jogviszonyok [helyesen: munkaviszonyok] megújításának száma.
(2)
A szociális partnerekkel folytatott konzultációt követően a tagállamok és/vagy a szociális partnerek, ha szükséges, meghatározzák, hogy a határozott időre létrejött munkaszerződéseket vagy munkaviszonyokat milyen feltételek mellett tekintik:
a)
»egymást követőnek«;
b)
a szerződéseket vagy jogviszonyokat határozatlan időre szólónak.”
B. Az olasz jog
6.
Az 1999/70 irányelvet a 2001. szeptember 6‑i decreto legislativo n. 368 – Attuazione della direttiva del Consiglio del 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE relativa all’accordo quadro CES, UNICE, CEEP sul lavoro a tempo determinato (az ESZSZ, az UNICE és a CEEP által a határozott ideig tartó munkaviszonyról kötött keretmegállapodásról szóló 1999. június 28‑i 1999/70/EK irányelv átültetéséről szóló 368. sz. törvényerejű rendelet, a GURI 2001. október 9‑i 235. száma) ültette át az olasz jogba. E törvényerejű rendelet 5. cikkének (2) bekezdése az alapügy tényállásának idején alkalmazandó változatában a következőképpen rendelkezik:
„Ha a munkaviszony a hat hónapnál rövidebb időtartamú szerződések esetén, valamint ha a (4a) bekezdésben meghatározott teljes időtartam letelt, a harmincadik napon túl, egyéb esetekben pedig az ötvenedik napon túl is folytatódik, a szerződés az említett határidő leteltétől határozatlan időre kötöttnek tekintendő.”
7.
E törvényerejű rendelet 5. cikkének (4a) bekezdése értelmében:
„Az előző bekezdések szerinti, egymást követő szerződésekre vonatkozó szabályozás sérelme nélkül, amennyiben az egymást követően, azonos feladatkörök ellátására kötött, határozott időre szóló szerződések alapján az ugyanazon foglalkoztatott és munkáltató közötti munkaviszony időtartama összességében – meghosszabbításokkal és megújításokkal együtt – meghaladja a harminchat hónapot, a munkaviszony a szerződések között eltelt időtől függetlenül a (2) bekezdés értelmében határozatlan időre kötöttnek tekintendő. […]”
8.
A 2001. március 30‑i Norme generali sull’ordinamento del Lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (a közigazgatásban való munkaszervezésre vonatkozó általános szabályokról szóló 165. sz. törvényerejű rendelet, a GURI 2001. május 9‑i 106. számának rendes melléklete):
„(1)   A közigazgatási szervek általános szükségleteik kielégítése céljából kizárólag határozatlan időre szóló munkaszerződéssel […] végzik az alkalmazásba vételt.
(2)   Az ideiglenes és kivételes szükségletek kielégítése céljából a közigazgatási szervek alkalmazhatják a polgári törvénykönyv és az üzemi munkaügyi kapcsolatokról szóló törvények által előírt rugalmas felvételi és foglalkoztatási formákat, figyelembe véve a felvételre vonatkozó hatályos eljárásokat.
[…]
(5)   A munkavállalók felvételére és foglalkoztatására vonatkozó, kötelezően alkalmazandó rendelkezések közigazgatási szervek általi megsértése semmilyen esetben sem alapozza meg a határozatlan ideig tartó munkaszerződés létesítését az adott közigazgatási szervvel, e szervek felelőssége és a velük szemben kiszabható szankciók sérelme nélkül. Az érintett munkavállaló jogosult a kötelezően alkalmazandó rendelkezéseket sértő munkavégzésből eredő kár megtérítésére. […]”
9.
A 2010. november 4‑i legge n. 183 – Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonche’ misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro (a nehéz és különösen nehéz szakmák, a szervek átszervezése, a szabadságok, a munkabeosztás és az engedélyezett távollét, a szociális biztonsággal kapcsolatos intézkedések, a foglalkoztatási szolgálatok, a foglalkoztatást, a tanulást és a nők foglalkoztatását ösztönző intézkedések, a be nem jelentett munka elleni küzdelemre irányuló intézkedések, továbbá a közszférában a foglalkoztatással kapcsolatos rendelkezések, valamint a munkaügyi jogviták területén a kormánynak adott felhatalmazásokról szóló 183. sz. törvény, a GURI 2010. november 9‑i 262. számának rendes melléklete) 32. cikke (5) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
„A szerződés határozott idejűvé történő átalakításának eseteiben a bíróság az 1966. július 15‑i 604. sz. törvény 8. cikkében meghatározott szempontok szerinti mindenre kiterjedő, a legutóbbi tényleges teljes díjazás legalább 2,5, legfeljebb 12 havi összegét kitévő mértékű kártérítési összegnek a munkavállaló részére történő megfizetésére kötelezi a munkáltatót.”
III. A jogvita alapját képező tényállás
10.
Giuseppa Santoro 1996 és 2002 között a Comune di Valderice (Valderice önkormányzata, Olaszország) alkalmazásában állt, mint társadalmi munkát végző munkavállaló. Ezt követően 2010 végéig ugyanez az önkormányzat foglalkoztatta egy összehangolt és folyamatos együttműködési szerződés keretében. 2010. október 4‑én részmunkaidőre vonatkozó munkaszerződést kötött az említett önkormányzattal a megkötés napjától 2012. december 31‑ig tartó időszakra vonatkozóan. E szerződés, amelyet három alkalommal meghosszabbítottak, 2016. december 31‑én szűnt meg, tehát teljes időtartama az öt évet is meghaladta.
11.
Miután G. Santoro úgy vélte, hogy ezen egymást követő, határozott időre szóló munkaszerződések jogellenesek, a kérdést előterjesztő bírósághoz fordult annak érdekében, hogy elsődlegesen a szóban forgó szerződéseknek a 36. hónap lejártától határozatlan idejű munkaszerződéssé történő alakítását, másodlagosan pedig kárának megtérítését kérje.
12.
A kérdést előterjesztő bíróság e tekintetben rámutat, hogy a 165. sz. törvényerejű rendelet 36. cikkének (5) bekezdése értelmében a határozott időre szóló munkaszerződések ismételt megkötésére vonatkozó tilalom közigazgatási szerv általi megsértése nem vezethet a szóban forgó munkaszerződés határozatlan idejűvé alakításához. Következésképpen G. Santoro közszolgálati alkalmazottként csupán kárának megtérítését követelheti, amely a 183. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése értelmében a legutóbbi tényleges teljes díjazása legalább 2,5, legfeljebb 12 havi összegének megfelelő kártérítésre korlátozódik, míg a magánszféra munkavállalói e kártérítés mellett a határozott időre szóló munkaszerződéseik egyetlen határozatlan idejű szerződéssé történő alakítására is jogosultak.
13.
Mindazonáltal az egyesített tanácsban eljáró Corte suprema di cassazione (semmítőszék, Olaszország) 2016. március 15‑i 5072/2016. sz. ítéletében megállapította, hogy a határozott időre szóló munkaszerződések közigazgatási szerv általi visszaélésszerű alkalmazása esetén, amely a 165. sz. törvényerejű rendelet 36. cikkének (1) bekezdésében foglalt tilalomra tekintettel jogellenes, a sérelmet szenvedő munkavállaló a fent említett átalány–kártérítés mellett az „esély elvesztésével” összefüggő kárának megtérítésére is jogosult, amely utóbbi akkor ítélhető meg, ha megállapítást nyer, hogy a munkavállaló állandó munkalehetőségtől esett el.
14.
Ezt az ítéletet abban az eljárásban hozták, amelynek során az első fokon eljáró bíróság azt a kérdést intézte a Bírósághoz, hogy a közigazgatási szervvel kötött, egymást követő, határozott idejű munkaszerződések egyetlen határozatlan idejű munkaszerződéssé való alakításának kizárása összeegyeztethető‑e az uniós joggal. A Marrosu és Sardino ítéletben (
4
) a Bíróság azt a választ adta, hogy az ilyen kizárás nem összeegyeztethetetlen az 1999/70 irányelv mellékletében foglalt keretmegállapodás kikötéseivel, feltéve hogy a jogrend előír „az egymást követő, határozott idejű szerződések visszaélésszerű [a közszférához tartozó munkáltató általi] alkalmazásának elkerülésére, illetve adott esetben szankcionálására vonatkozó egyéb hatékony intézkedést”.
15.
Ezen ítéletet követően az első fokon eljáró bíróság a sérelmet szenvedő munkavállalók javára nem csak öthavi juttatásuknak megfelelő kártérítést ítélt meg, hanem a legutóbbi tényleges teljes juttatásuk tizenöt havi összegének megfelelő, úgynevezett „visszailleszkedési kompenzációs juttatást” is. A fellebbviteli bíróság helybenhagyta ezen intézkedést, amelyet azonban a Corte suprema di cassazione (semmítőszék) 5072/2016. sz. ítéletében „nem megfelelőnek” ítélt.
IV. Eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
16.
E körülmények között a Tribunale civile di Trapani (trapani polgári bíróság, Olaszország) felfüggesztette eljárását, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1)
A Bíróság 2006. szeptember 7‑iMarrosu és Sardino ítéletében (C‑53/04, EU:C:2006:517), valamint 2014. november 26‑iMascolo és társai ítéletében (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 és C‑418/13, EU:C:2014:2401) foglaltak értelmében vett tényleges és egyenértékű intézkedésnek minősül‑e a legutóbbi díjazás legalább 2,5 és legfeljebb 12 havi összegét kitévő mértékű kártérítési összegnek a határozott idejű munkaszerződések visszaélésszerű ismétlődése által sérelmet szenvedő közszolgálati alkalmazott részére történő nyújtása (a 183. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése) azzal, hogy az illető személy csak abban az esetben részesülhet teljes kártérítésben, ha igazolta egyéb munkalehetőségek elvesztését vagy azt, hogy ha szabályos versenyvizsgát írtak volna ki, ő nyerte volna el azt?
2)
Úgy kell‑e értelmezni a Bíróság által (többek között) a 2006. szeptember 7‑iMarrosu és Sardino ítéletben (C‑53/04, EU:C:2006:517), valamint a 2014. november 26‑iMascolo és társai ítéletben (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 és C‑418/13, EU:C:2014:2401) említett egyenértékűség elvét, hogy még ha a tagállam akként döntene is, hogy a közszférában nem alkalmazza a munkaviszony (magánszférában elismert) átalakítását, köteles a munkavállaló számára ugyanazon előnyt biztosítani, esetlegesen azon kárának megtérítése útján, amelynek tárgya szükségszerűen a határozatlan időre szóló munkahely értéke?”
17.
Írásbeli észrevételeket Santoro, Valderice önkormányzata, az olasz kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be, amely felek a 2017. július 13‑án tartott tárgyaláson is megjelentek.
V. Elemzés
A. Az elfogadhatóságról
18.
Az olasz kormány írásbeli észrevételeiben arra hivatkozik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság nem tárta fel megfelelően a tényállást, így az általa előterjesztett kérdések elfogadhatatlanok. Az olasz kormány szerint az előzetes döntéshozatalra utaló határozat nem pontosítja sem azt a közszolgálati tevékenységi kört, amelyben az alapeljárás felperesét különféle szerződések keretében foglalkoztatták, sem azokat a feladatokat, amelyek ellátására beosztották, holott ezen elemek ismerete szükséges lenne annak megítéléséhez, hogy a szóban forgó munkaszerződések vitatott meghosszabbítására a keretszerződés 5. szakasza 1. pontjának a) alpontja értelmében vett „objektív ok” alapján került‑e sor.
19.
Felmerül a kérdés, hogy az olasz kormány vajon csupán az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóságára vonatkozó aggodalmainak ad‑e hangot, vagy hivatalos kifogást emel azzal kapcsolatban. Az olasz kormány érvei e kétértelműségtől függetlenül sem fogadhatók el.
20.
Először is, emlékeztetni kell arra, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szolgál a Bíróság előtti eljárás alapjául, így tehát elengedhetetlen, hogy a nemzeti bíróság abban kifejtse – többek között – az alapeljárás ténybeli és jogszabályi hátterét. (
5
)
21.
Ezenkívül a Bíróságnak nem feladata, hogy valamely előzetes döntéshozatal iránti kérelem keretén belül nemzeti rendelkezések értelmezése tárgyában foglaljon állást, vagy hogy eldöntse, a kérdést előterjesztő bíróság által adott értelmezés helytálló‑e. A Bíróság feladata ugyanis az, hogy – az uniós és nemzeti bíróságok hatáskörmegosztásának keretén belül – figyelembe vegye azt az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban meghatározott ténybeli és szabályozási hátteret, amelybe az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés illeszkedik. (
6
)
22.
E tekintetben rámutatok, hogy a kérdést előterjesztő bíróság utalt arra, hogy G. Santoro határozott időre szóló szerződés keretében alárendeltségi viszonyban állt az 1999/70 irányelvben rögzített 36 havi korlátozást meghaladó időtartamban. Egyébiránt maga a kérdést előterjesztő bíróság mutat rá arra, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések nem a közigazgatási szervek által az engedélyezett időkorlátot túllépően meghosszabbított munkaszerződések jogszerűségének vagy jogellenességének megállapítására vonatkoznak, hanem kizárólag olyan „visszatartó erejű” intézkedés konkrét meghatározására, amelyet a határozott idejű munkaviszonyok közszférában való visszaélésszerű ismétlése esetén kell alkalmazni.
23.
Ily módon úgy tűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság egyértelműen azon a véleményen van, hogy Valdericie önkormányzata visszaélésszerűen alkalmazta a határozott időre szóló szerződéseket, és ezért előzetes döntéshozatal iránti kérelme kizárólag az ilyen visszaélést szankcionáló intézkedésekre vonatkozik.
24.
Ennélfogva úgy tűnik számomra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által szolgáltatott ténybeli elemek lehetővé teszik a Bíróság számára az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések megválaszolását, és azon a véleményen vagyok, hogy a feltett kérdéseket elfogadhatónak kell tekinteni.
B. Az ügy érdeméről
1.
Előzetes megjegyzések
25.
A keretmegállapodás 1. szakaszából kitűnik, hogy a keretmegállapodás célja az egymást követő, határozott időre szóló munkaszerződések vagy munkaviszonyok alkalmazásából származó visszaélések megakadályozása kereteinek megállapítása. E feladat teljesítése érdekében a tagállamok a keretmegállapodás 5. szakaszának értelmében kötelesek elfogadni a határozott időre szóló munkaszerződésekkel való visszaélések megakadályozására irányuló intézkedéseket.
26.
Amennyiben ugyanakkor ilyen visszaélésszerű alkalmazásra kerül sor, lehetővé kell tenni az annak szankcionálására alkalmas intézkedések alkalmazását. A keretmegállapodás 5. szakasza 2. pontjának b) alpontja kifejezetten nevesít egy ilyen típusú – egyetlen határozatlan idejű szerződéssé alakításra vonatkozó – intézkedést.
27.
Ennélfogva az 1999/70 irányelvben és a keretmegállapodásban kitűzött célok biztosítása érdekében elfogadott nemzeti szabályozás kétféle intézkedést foglalhat magában: a keretmegállapodás 5. szakaszának 1. pontjában rögzített, a visszaélések megelőzésére irányuló intézkedéseket, valamint – többek között – ezen keretmegállapodás 5. szakasza 2. pontjának b) alpontjában előírt, a visszaéléseket szankcionáló intézkedéseket. (
7
)
28.
Mindazonáltal az állandó ítélkezési gyakorlat alapján a keretmegállapodást úgy kell értelmezni, hogy azzal főszabály szerint nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a keretmegállapodás 5. szakaszának 2. pontjában előírtaknak megfelelően, az egymást követő, határozott idejű munkaszerződéseknek vagy munkaviszonyoknak a közszférához tartozó munkáltató általi visszaélésszerű alkalmazása esetén kizárja e munkaviszonyok vagy munkaszerződések határozatlan idejűvé alakítását annak ellenére, hogy az a magánszektorhoz tartozó munkáltatókkal kötött munkaszerződések és munkaviszonyok esetén kötelező, ha e szabályozás tartalmaz egyéb, az egymást követő, határozott idejű szerződéseknek a közszférához tartozó munkáltató általi visszaélésszerű alkalmazásának megakadályozására irányuló és azt adott esetben szankcionáló tényleges intézkedést is. (
8
)
2.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
a)
A szankciós intézkedések egyenértékűségéről
1) Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tárgyáról az egyenértékűség elve, a felek álláspontja és az előzetes észrevételek tekintetében
29.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy a Corte suprema di cassazione (semmítőszék) által az 5072/2016. sz. ítéletében megállapított kártérítési intézkedések egyenértékű és tényleges intézkedéseknek minősülnek‑e. E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság a Marrosu és Sardino ítélet, (
9
) valamint a Mascolo és társai ítélet (
10
) megállapításaira hivatkozik, és e két követelményt az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének felelteti meg. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésében a kérdést előterjesztő bíróság visszatér az egyenértékűség elvére, és arra kéri a Bíróságot, hogy állapítsa meg az esély elvesztése címén a közszolgálati alkalmazott részére abban az esetben nyújtandó kártérítés mértékét, amikor a tagállam a magánszektorban elfogadott megoldással szemben úgy dönt, hogy nem alkalmazza a munkaviszony átalakítását. Ennélfogva úgy tűnik számomra, hogy e két kérdés az egyenértékűség elve szempontjából együtt vizsgálható.
30.
A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a jelen ügyben az egyenértékűség elvének tiszteletben tartását a magánszektor munkáltatóinak helyzetéhez viszonyítva szükséges értékelni. Ezen előfeltevésből kiindulva, a kérdést előterjesztő bíróság vitatja a Corte suprema di casazzione (semmítőszék) álláspontját, amely bíróság úgy ítélte meg, hogy az esély elvesztése címén járó kártérítésnek a nemzeti polgári jogi szabályozás szerint alkalmazandó tényleges kár megtérítésének kell megfelelnie. A kérdést előterjesztő bíróság azt is jelzi, hogy véleménye szerint a kártérítés tárgyát csak a határozatlan időre szóló foglalkoztatás értéke képezheti.
31.
A Bizottság vitatja a kérdést előterjesztő bíróság ezen előfeltevését. Úgy véli, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben említett intézkedéseknek az egyenértékűség elvének való megfelelése annak fényében vizsgálandó, amit a nemzeti szabályozás hasonló esetekben a közigazgatásban foglalkoztatottak ugyanezen kategóriájára vonatkozóan előír.
32.
Először is, emlékeztetni kell arra, hogy az egyenértékűség elve azon alapul, hogy az uniós jogrend által biztosított jogokat érvényesítő egyéneket nem érheti hátrány azokhoz képest, akik kizárólag nemzeti jogaikat érvényesítik. Márpedig a nemzeti jogalkotó által az 1999/70 irányelvből fakadó kötelezettségeinek teljesítése során hozott azon intézkedések, amelyek a magánszektor munkáltatói által a határozott időre szóló munkaszerződések visszaélésszerű alkalmazásának szankcionálására irányulnak, az uniós jog végrehajtásának tekintendők, még akkor is, ha a nemzeti jog egyéb intézkedések alkalmazását írja elő a közszféra vonatkozásában. Ennélfogva az intézkedések e két típusának alkalmazási feltételei nem hasonlíthatók össze az egyenértékűség elve szempontjából, mivel ezen intézkedések kizárólag az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlására vonatkoznak.
33.
A fentiekre tekintettel, az egyenértékűség elvét illetően, amennyiben a tagállam a keretmegállapodás 5. szakaszának 2. pontja értelmében vett szankciós intézkedésként a közszféra vonatkozásában kizárólag kártérítési intézkedéseket ír elő, és kizárja a munkaviszonynak a magánszektorban elismert átalakítását, e két helyzet nem hasonlítható össze annak megállapítása érdekében, hogy az egyenértékűség elvét tiszteletben tartották‑e, mivel mindkét esetben az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlásáról van szó.
2) Az egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának általános elve
34.
Másodlagosan felmerülhet bennünk a kérdés, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak a közszférában, illetve a magánszektorban alkalmazandó intézkedések egyenértékűségével kapcsolatos aggályai vajon lényegében nem az egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának általános elvén alapulnak‑e, amely megköveteli, hogy az összehasonlítható helyzeteket ne kezeljék eltérően, és a különböző helyzeteket ne kezeljék azonos módon, hacsak az ilyen bánásmód objektíven nem igazolható.
35.
E tekintetben, a Bizottsággal egyetértve megjegyzem, hogy a Bíróság már korábban kimondta azt, hogy a keretmegállapodás 5. szakaszával főszabály szerint nem ellentétes, ha egy tagállam az egymást követő, határozott idejű munkaszerződésekkel vagy munkaviszonyokkal való visszaélésre vonatkozóan eltérő szabályozást ír elő attól függően, hogy ezeket a szerződéseket vagy munkaviszonyokat a magánszektorhoz vagy a közszférához tartozó munkáltatóval kötötték meg, amennyiben az érintett tagállam belső jogrendje az adott szektorra vonatkozóan tartalmazza az egymást követő, határozott idejű szerződések visszaélésszerű alkalmazásának elkerülésére, illetve adott esetben szankcionálására vonatkozó egyéb hatékony intézkedést. (
11
)
36.
Ebből következik, hogy az 1999/70 irányelv keretében a munkavállalók rendelkezésére álló, két különálló kategóriába tartozó intézkedések különbözőek lehetnek, és ebben az összefüggésben a tágabb értelemben vett egyenlőség kérdése, legalábbis közvetlenül nem merül fel. A szankciós intézkedések hatékonysága biztosítja azt, hogy az említett munkavállalókat ne az uniós joggal ellentétes módon kezeljék.
3) Hasonló helyzetek keresése a nemzeti jogban
37.
E pontosítások ellenére szükségesnek vélem, hogy tovább folytassam az egyenértékűség elvére vonatkozó vizsgálatomat, tekintettel arra, hogy úgy tűnik számomra, hogy a kérdést előterjesztő bíróságban leginkább a megfelelő összehasonlításra alkalmas helyzetek felkutatása kelthet aggályokat, amikor ezen elvre hivatkozik.
38.
Az állandó ítélkezési gyakorlat alapján, a megfelelő összehasonlításra alkalmas helyzetek azonosítása érdekében a kérdést előterjesztő bíróság feladata – amely az egyetlen, amelynek közvetlen ismeretei vannak a keresetek eljárási szabályairól a munkajog területén –, hogy megvizsgálja az állítólagosan hasonló, nemzeti jellegű keresetek tárgyát és lényeges elemeit. (
12
) Márpedig a Bíróság a nemzeti bíróság által végzendő értékelés tekintetében bizonyos, az uniós jog értelmezésére vonatkozó elemeket szolgáltathat e bíróság számára.
39.
Így a Transportes Urbanos y Servicios Generales ítéletben (
13
) a Bíróság már megállapította, hogy a nemzeti alkotmány megsértésén alapuló, az állam felelősségének megállapítása iránti kereset és az uniós jog megsértésén alapuló, az állam felelősségének megállapítása iránti kereset hasonlónak tekinthető. Pontosabban, a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a szóban forgó keresetek tárgya, vagyis az állam valamely aktusa vagy mulasztása következtében a károsult által elszenvedett kár megtérítése közös elemüknek, (
14
) míg a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségek kimerítésének követelménye lényeges elemüknek tekintendő. (
15
) Ezenkívül, Poiares Maduro főtanácsnok álláspontja szerint, a szóban forgó keresetek ugyanazon a jogcímen alapultak, azaz a károkozó magatartás jogellenességén. (
16
)
40.
Egyébiránt a Pontin ítéletben (
17
) a Bíróság a végleges vizsgálat elvégzését a nemzeti bíróságra hagyva, azon feladatának ellátása során, hogy az uniós jog értelmezéséhez szükséges támpontokat nyújtson, összehasonlította a terhessége időtartama alatt elbocsátott várandós munkavállalónak az uniós jogra alapított, semmisség megállapítása és visszahelyezés iránti keresetére vonatkozó eljárási szabályokat azon eljárási szabályokkal, amelyek egyrészt a valamennyi elbocsátott munkavállaló számára nyitva álló kártérítés iránti keresetre irányadóak, másrészt pedig a házasság miatti elbocsátás esetén a semmisség megállapítása és a visszahelyezés iránt indítható keresetre vonatkoznak. Ugyanezen gondolatmenetet követve, a Bíróság a Bulicke ítéletben (
18
) az életkor alapján történő hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértéséből eredő kártérítés iránti keresetekre irányadó jogvesztő határidőre vonatkozó rendelkezésnek az elbocsátással szembeni védelemre, illetve a határozott időre szóló munkaszerződések érvénytelenségére vonatkozó rendelkezésekkel való összehasonlítását kezdeményezte.
41.
Kétségtelen, hogy az e két ítéletben kifejtett értelmezési szempontok kevésbé egyértelműek a Transportes Urbanos y Servicios Generales ítéletben (
19
) szereplőknél, főként, mivel nem kimerítő jellegűek, tekintettel arra, hogy a Bíróság nem léphet a nemzeti bíróság helyébe és nem állapíthatja meg, hogy az egyenértékűség elvét tiszteletben tartották‑e. Számomra úgy tűnik, hogy a Pontin ítéletben (
20
) és a Bulicke ítéletben (
21
) szóban forgó keresetek hasonlóságának megállapítása nem azok tárgyának szűk értelemben vett azonosságán alapult. Egyes keresetek ugyanis az elszenvedett kár megtérítésére vonatkoztak, míg mások a munkavállaló visszahelyezésére irányultak. Mindazonáltal e két ítélet megerősíti, hogy a tárgy, a jogcím és a lényeges elemek hasonlósága elegendő annak megállapításához, hogy a keresetek az egyenértékűség elvének tekintetében hasonlóak.
42.
A Bizottság így írásbeli észrevételeiben előadta, hogy az egyenértékűség elvére tekintettel az olasz jogban előírt kártérítési intézkedések tárgya a közszférához tartozó munkáltató visszaélésszerű magatartásából származó kár megtérítése. Márpedig véleményem szerint a hasonló helyzetek keresése nem korlátozódik a közigazgatásban dolgozók ugyanazon kategóriáját érintő helyzetekre.
43.
Kétségtelen, hogy az Edis ítéletben (
22
) a Bíróság arra vonatkozó pontosításait, hogy az adók és illetékek visszatérítése iránti, ezekre utaló közösségi szabályozásra alapított keresetekre, amelyek alkalmazandó elévülési határidőre vonatkozó nemzeti szabályozás tiszteletben tartotta‑e az egyenértékűség elvét, nem a kérdést előterjesztő bíróság által is hivatkozott, a jogalap nélkül kifizetett összeg visszakövetelésére irányuló, magánszemélyek közötti keresetekre vonatkozó kedvezőbb eljárási szabályokra, hanem az adók és egyéb díjak vitatására alkalmazandó szabályokra alapította. Mindazonáltal a Bíróság álláspontja nem azon az elképzelésen alapult, hogy e kedvezőbb eljárási szabályok nem feleltek meg az egyenértékűség elvének értelmében vett hasonlóság követelményének. Éppen ellenkezőleg, a Bíróság azzal indokolta döntését, hogy ezen elv nem értelmezhető úgy, mint amely arra kötelezne egy tagállamot, hogy legkedvezőbb belső jogszabályát az uniós jogrendre alapított valamennyi keresetre kiterjessze. (
23
)
44.
Ennélfogva, az egyenértékűség elvét illetően, a keresett hasonlóság nem a szóban forgó intézkedésekhez hozzáférő felek azonosságán, hanem ezen intézkedések tárgyának, jogcímének és lényeges elemeinek hasonlóságán alapul. E megfontolások fényében kell vizsgálni tehát, hogy az esély elvesztésének címén igényelt kártérítés esetében a bizonyítási teherre, e kártérítés mértékére, valamint az átalány–kártérítés mértékére vonatkozó eljárási szabályok kevésbé kedvezőek‑e a hasonló belső helyzetekre irányadó eljárási szabályoknál, és ezért összeegyeztethetetlenek‑e az uniós joggal. (
24
)
45.
A Palmisani ítélettel (
25
)összhangban, amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság nem tudna megfelelő összehasonlítást végezni a vitatott követelés körülményei és a hasonló, nemzeti jellegű követelések körülményei között, a tényleges érvényesülés elve tiszteletben tartásának vizsgálata mellett azt a következtetést kellene levonni, hogy az uniós jog nem ellentétes az érintett nemzeti szabályozással. Úgy tűnik számomra, hogy a Bíróság – ha közvetett módon is – de megerősítette ezt a megközelítést az 1999/70 irányelvre és a keretmegállapodásra vonatkozó (
26
) Impact ítéletben. (
27
) Ebben az ügyben a kérdést előterjesztő bíróság az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvével kapcsolatban tett fel kérdéseket. Kokott főtanácsnok a kérdést előterjesztő bírósághoz hasonlóan a szóban forgó problémát e két elv szempontjából közelítette meg, (
28
) és úgy vélte, hogy az adott ügyben a nemzeti szabályozás nem tartotta tiszteletben e két elvet. (
29
) A Bíróság ugyanakkor ítéletében csupán a tényleges érvényesülés elvének sérelmét vizsgálta. (
30
)
46.
A fenti megfontolások fényében és azzal, hogy a végleges vizsgálatot a kérdést előterjesztő bíróságnak kell elvégeznie, az a véleményem, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban ismertetett egyetlen információ sem támasztja alá, hogy az egyenértékűség elvét ne tartották volna tiszteletben, különös tekintettel arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság – a magánszektor munkavállalóinak helyzetét kivéve – nem ismertette azon belső jogi helyzeteket, amelyeket összehasonlíthatónak lehetne tekinteni. E tekintetben megjegyzem, hogy az olasz kormány által a tárgyalás során tett pontosítások alapján az esély elvesztése címén járó kártérítés, amelyre ugyanazok a bizonyítási feltételek vonatkoznak, általánosan elfogadott a nemzeti jogban. Ezenkívül a kérdést előterjesztő bíróság jelzi, hogy a tényleges kár megtérítése szintén alkalmazandó a nemzeti polgári jogi szabályozás alapján. A Bizottság írásbeli észrevételeiben előadja, hogy úgy tűnik, a nemzeti jog rendelkezik kártérítésről, amelynek korlátait az olasz szabályozás előzetesen rögzíti, amennyiben megállapítást nyer, hogy a jogos indokkal vagy igazolható okból történő felmondás feltételei nem állnak fenn. Mindazonáltal ezen esetekben a kártérítés minimális, illetve maximális összege a munkaviszonyban töltött időhöz mérten alakul, amelyet a kérdést előterjesztő bíróságnak az egyenértékűség elvének vizsgálata során figyelembe kell vennie, amennyiben úgy ítéli meg, hogy az alapügyben szóban forgóhoz hasonló keresetről van szó.
b)
A szankciós intézkedések tényleges érvényesüléséről
1) Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről az 1999/70 irányelv hatékony érvényesülése és a tényleges érvényesülés elve tükrében
47.
Amint azt a jelen indítvány 29. pontjában megjegyeztem, előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság a Marrosu és Sardino ítéletre (
31
) és a Mascolo és társai ítéletre (
32
) hivatkozva arra is választ kíván kapni, hogy a Corte suprema di cassazione (semmítőszék) által az 5072/2016. sz. ítéletében megállapított intézkedések tiszteletben tartják‑e a tényleges érvényesülés elvét.
48.
A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a tényleges érvényesülés elvével ellentétesen a kedvezőbb munkalehetőség elvesztésének bizonyítására szolgáló lehetőség csupán elméleti, így a díjazás 2,5 és 12 hónap közötti összegének megfelelő átalány–kártérítés az egyetlen olyan eszköz, amely a határozott időre szóló munkaszerződésekkel való visszaélés által sérelmet szenvedő munkavállaló védelmét biztosítja. Ugyanakkor a kérdést előterjesztő bíróság szerint az ilyen átalány–kártérítés nem tekinthető hatékony visszatartó erejű intézkedésnek.
49.
A Bizottság írásbeli észrevételeiben kiemeli, hogy a szóban forgó kártérítési intézkedések összeegyeztethetőek a tényleges érvényesülés elvével, amennyiben a kártérítés nem pusztán szimbolikus jellegű, hanem az elszenvedett kár teljes és megfelelő megtérítését biztosítja.
50.
Megjegyzem, hogy a Marrosu és Sardino ítélet, (
33
) valamint a Mascolo és társai ítélet (
34
) értelmében vett „tényleges és egyenértékű intézkedés” fogalmára való hivatkozással úgy tűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság az előbbi 53., illetve az utóbbi 79. pontjára utal, amelyekben a Bíróság megállapította, hogy „ha mégis egymást követő határozott idejű munkaszerződések jogellenes alkalmazására került sor, alkalmazhatónak kell lennie valamely, a munkavállalók számára tényleges és egyenértékű védelmet biztosító intézkedésnek, amely megfelelően szankcionálja ezt a visszaélést, és megszünteti a közösségi jog megsértéséből származó következményeket” (
35
).
51.
E megfogalmazás, amelyet a Bíróság a keretmegállapodással kapcsolatos ítélkezési gyakorlatában következetesen alkalmaz, két előfeltevést összegez. Ily módon egyrészt a Bíróság mindig rámutat arra, hogy az 1999/70 irányelv alkalmazásának keretében a nemzeti hatóságok feladata elfogadni az olyan szankciós intézkedéseket, amelyeknek nemcsak arányosnak, hanem egyúttal kellően hatékonynak és visszatartónak is kell lenniük ahhoz, hogy biztosítsák a keretmegállapodás alkalmazásával hozott normák teljes érvényesülését. Másrészt a Bíróság kifejti, hogy a tárgykörre vonatkozó uniós szabályozás hiányában e normák végrehajtásának részletes szabályai a tagállamok eljárási autonómiájának elve alapján azok belső jogrendjébe tartoznak, és ennélfogva tiszteletben kell tartaniuk az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvét. (
36
)
52.
Azt mondhatnánk, hogy a „tényleges érvényesülés” fogalmát a Bíróság két különböző összefüggésben használja, egyrészt az uniós jog tág értelemben vett tényleges érvényesülése vonatkozásában (hatékony érvényesülés), másrészt pedig a tényleges érvényesülés elvét a tagállamok eljárási autonómiájának az uniós jog által szabott korlátjaként értelmezve. Úgy tűnik, hogy főként az uniós jog tényleges érvényesülése (hatékony érvényesülés) érdekében kötelesek a tagállamok olyan intézkedések elfogadására, amelyek kellően hatékonyak és visszatartóak a keretmegállapodás alkalmazásával hozott normák teljes jog hatásának biztosításához, míg a tényleges érvényesülés elve annak garantálására korlátozódik, hogy az uniós jogrend által biztosított jogokra vonatkozó végrehajtási szabályok a gyakorlatban ne tegyék lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé e jogok gyakorlását.
53.
E megközelítés összhangban áll az Angelidaki és társai ítélettel, (
37
) valamint a Vassilakis és társai végzéssel, (
38
) illetve a Koukou végzéssel, (
39
) amelyekben a Bíróság kimondta, hogy a tagállamoknak meg kell tenniük egyrészt az 1999/70 irányelvben előírt eredmények folyamatos biztosításához szükséges valamennyi intézkedést, másrészt pedig többek között a tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartása érdekében biztosítják a hatékony bírói jogvédelemhez való jogot. (
40
)
54.
A fenti megfontolásokra figyelemmel a kérdést előterjesztő bíróságnak a Corte suprema di cassazione (semmítőszék) által javasolt intézkedések tényleges érvényesülésével kapcsolatos aggályait úgy lehet vizsgálni, hogy azt kívánja megtudni, hogy egyrészt az esély elvesztésének címén igényelt kártérítés megítéléséhez szükséges bizonyítás összeegyeztethető‑e a tényleges érvényesülés elvével, másrészt pedig azt, hogy az 1999/70 irányelv és a keretmegállapodás hatékony érvényesülésével nem ellentétes‑e a szóban forgó kártérítési intézkedések mértéke.
2) Az esély elvesztésére vonatkozó bizonyítási teher megfosztja‑e a szankciós intézkedést a tényleges érvényesülésétől?
55.
Ami az esély elvesztése címén elszenvedett kár megtérítését illeti, a kérdést előterjesztő bíróság szerint ez a lehetőség pusztán elméleti, tekintettel arra, hogy jogilag lehetetlen a munkavállaló számára a Corte suprema di cassazione (semmítőszék) 5072/2016. sz. ítéletében megkövetelt módon annak – akár vélelmek útján történő – bizonyítása, hogy ha a közigazgatási szerv versenyvizsgát írt volna ki, ő lett volna annak nyertese, illetve az egymást követően, határozott időre létesített munkaszerződések a foglalkoztatására irányuló egyéb lehetőségektől fosztották meg. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy ellentétben azzal, ami az 5072/2016. sz. ítéletből következik, a vélelmek semmilyen tényleges segítséget nem nyújtanak a sérelmet szenvedő munkavállaló számára, ezenkívül pedig a közigazgatásban soha nem szerveznek semmilyen versenyvizsgát.
56.
Ami a foglalkoztatási lehetőségek elvesztésére, és az ebből származó elmaradt haszonra vonatkozó bizonyítási kötelezettséget illeti, a Bíróság a Papalia végzésben (
41
) az erre vonatkozó végső vizsgálat elvégzésének feladatát a nemzeti bíróságra hagyva megállapította, hogy nem zárható ki, hogy e követelmény a gyakorlatban lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé teszi a munkavállaló számára az uniós jogrend által biztosított jogainak gyakorlását.
57.
Ugyanez vonatkozik az alapügyre is, ennélfogva szintén a nemzeti bíróság feladata, hogy az e tekintetben szükséges vizsgálatokat elvégezze.
3) Az esély elvesztéséért járó kártérítés mértéke megfosztja‑e a szankciós intézkedést a tényleges érvényesülésétől?
58.
Ami az esély elvesztéséért járó kártérítés mértékét illeti, a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a hatékony szankciós intézkedések meghozatala nem korlátozódhat a nemzeti jog által a polgári ügyekben előírtnak megfelelő tényleges kár megtérítésére, hanem annak a határozatlan idejű munkaviszony értékét kell tükröznie.
59.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, ha egy tagállam kártérítés útján szankcionálja az uniós jog megsértését, e kártérítésnek hatékonynak és kellően visszatartó erejűnek kell lennie ahhoz, hogy az elszenvedett kárt megfelelően és teljes mértékben orvosolja. (
42
) Mindazonáltal e követelmények nem foglalják magukban a büntető jellegű, a ténylegesen elszenvedett károk teljes jóvátételét meghaladó és szankciós intézkedésnek minősülő kártérítés nyújtását az uniós jog megsértése által sérelmet szenvedő fél részére. (
43
)
60.
Ebből következik, hogy az 1999/70 irányelv és a keretmegállapodás nem követeli meg, hogy az esély elvesztéséért járó kártérítés meghaladja a határozott időre szóló munkaszerződésekkel való visszaélés által sérelmet szenvedő munkavállaló által elszenvedett tényleges kár mértékét.
4) Az átalány–kártérítés mértéke kellően hatékony és visszatartó erejű intézkedésnek minősül‑e?
61.
Ami a 183. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdésében előírt, a legutóbbi díjazás legalább 2,5, legfeljebb 12 havi összegét kitévő mértékű átalány‑kártérítést illeti, a kérdést előterjesztő bíróság megállapításai szerint a magánszektorban a határozott időre szóló munkaszerződés átalakítása esetén e kártérítés kizárólag annak az összegnek felel meg, amely díjazás a munkavállalónak pernyertessége „bekövetkeztéig” járna. Ugyanakkor, ami a közszférát illeti, pusztán kiegészítő jellege ellenére az átalány‑kártérítés marad a visszaéléseket szankcionáló egyetlen eszköz, márpedig azt nem lehet hatékony visszatartó erejű intézkedésnek tekinteni.
62.
A határozott időre szóló munkaszerződésekkel való visszaélés során megállapítható, hogy a jogsértés több éven keresztül ismétlődően és tartósan fennáll. (
44
) Az azoknak egyetlen határozatlan idejű munkaszerződéssé való átalakítása lehetőséget nyújtana e visszaélés szankcionálására, és – függetlenül a visszaélés bekövetkezésének időpontjától – következményeinek tartós megszüntetésére. Márpedig a jelen ügyben e lehetőség kizárt, és úgy tűnik, hogy az olasz jogban előírt kártérítési intézkedések a 183. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdésében foglalt korlátokon belül, megkülönböztetés nélkül alkalmazandóak a visszaélések összességére.
63.
Ugyanakkor az Asociația Accept ítélet (
45
) szerint a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód vonatkozásában a jogsértések visszaszorítására irányuló szankciók szigorúságának összhangban kell lennie a jogsértés súlyával, tényleges visszatartó erőt biztosítva és az arányosság általános elvét tiszteletben tartva. Úgy tűnik számomra, hogy e megállapítások túllépik a munkavállalók hátrányos megkülönböztetése problémakörének kereteit, így az 1999/70 irányelvvel összefüggésben is alkalmazhatók. Egyrészt, amint arra a jelen indítvány 52. pontjában is felhívom a figyelmet, az Asociația Accept ítéletben (
46
) foglalt, az arányosságra és a visszatartó erőre vonatkozó ugyanezen követelmények tükröződnek a keretmegállapodáshoz, illetve az 5. szakaszának 2. pontjához kapcsolódó ítélkezési gyakorlatban. Másrészt, figyelembe véve ezen ítéletben a szankciók arányossága és azok visszatartó ereje közötti kapcsolatot, a Bíróság többek között a csoportos létszámcsökkentésre vonatkozó ítélkezési gyakorlatra hivatkozik, amely arra enged következtetni, hogy ugyanezen megoldások mutatis mutandis a hátrányos megkülönböztetésről szóló irányelvek keretein kívül is alkalmazhatók.
64.
Kétségtelen, hogy a 183. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése értelmében a díjazás 2,5 és 12 havi összegét kitévő mértékű átalány‑kártérítés végleges összegét a nemzeti bíróság állapítja meg az olasz jogban foglalt kritériumok figyelembevételével, amely jog lehetővé teszi számára, hogy a kártérítés mértékének meghatározásánál figyelembe vegye az adott ügy körülményeit. E tekintetben a Bizottság megjegyezte, hogy e kritériumok a munkáltató „magatartását” is számításba veszik – amely cáfolja azt a feltételezést, miszerint az átalány‑kártérítés előírását ne szankciós intézkedésnek szánták volna –, ennélfogva lehetőséget nyújtanak a visszaélés időtartamának figyelembevételére.
65.
Mindazonáltal, ha a visszaélés mértéke elér egy bizonyos szintet, a szankció egy felső korlátba ütközik. Ennélfogva, egyrészt a korábbi jogsértéseket nyilvánvaló visszaélés esetén nem arányosan szankcionálják. Másrészt a szankciók ilyen egységesítése a jogsértések megakadályozása helyett újabbakat idézhet elő azáltal, hogy tekintet nélkül a visszaélés ismétlődő jellegére, a szankcióknak túlléphetetlen általános felső korlátot szab. A Bizottsággal egyetértésben úgy vélem, hogy az akár éveken át következményekkel járó visszaélés lehetséges mértéke és a díjazás 12 havi összegében maximalizált átalány‑kártérítés közötti aránytalanság csökkentheti a szankciós intézkedések visszatartó erejét.
66.
Következésképpen, a tartósan fennálló visszaélések orvoslása érdekében, az átalány‑kártérítésre irányadó korlátozást – az arányosság általános elvének tiszteletben tartása mellett – az uniós jogrend által biztosított jogok megsértésével kötött határozott időre szóló munkaszerződések fennállásának időtartamához lehetne igazítani.
5) A szankciós intézkedések együtthatása
67.
A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a Corte suprema di cassazione (semmítőszék) az 5072/2016. sz. ítéletében nem csupán a kártérítési intézkedésekkel kapcsolatban állapította meg, hogy azok megfelelnek a Bíróság ítélkezési gyakorlatában előírt feltételeknek, hanem azon intézkedésekkel kapcsolatban is, amelyek azon vezető felelősségének megállapítására vonatkoznak, akinek a határozott idejű szerződések jogellenes alkalmazása felróható. Ebben az összefüggésben felmerül a kérdés, hogy az ilyen szankciók orvosolhatják‑e az átalány‑kártérítés hiányosságait, amelyek abból erednek, hogy az említett kártérítés nem rendelkezik kellő visszatartó erővel, amely alkalmassá tenné azt a korábbi jogsértések szankcionálására, illetve a jogsértések ismétlésének megakadályozására.
68.
Az olasz kormány által ismertetett nemzeti szabályozási keretből az tűnik ki, hogy a nemzeti jogalkotó a határozott időre szóló szerződésekkel való visszaélésért felelős személyekkel szemben legalább három intézkedést vezetett be. Érdekes módon, e rendelkezésekre a kérdést előterjesztő bíróság nem tér ki előzetes döntéshozatal iránti kérelmében. Márpedig számomra úgy tűnik, hogy nem az egyes különintézkedéseknek kell kellően hatékonynak és visszatartó erejűnek lenniük, hanem a szankciós intézkedések rendszere egészének.
69.
Az ilyen megoldás véleményem szerint illeszkedik a keretmegállapodás logikai rendszerébe. A keretmegállapodás 5. szakasza 1. pontjának szövegezéséből ugyanis kitűnik, hogy a tagállamoknak az egymást követő, határozott időre létrejött munkaszerződések vagy munkaviszonyok alkalmazásából származó visszaélés megakadályozása érdekében az e szakaszban előírt „intézkedések közül […] egyet vagy többet” be kell vezetniük. E tekintetben a tagállamok rendelkezésére álló mozgástér meglehetősen széles, mivel választhatnak, hogy a keretmegállapodás 5. szakaszának 1. pontjában foglalt egy vagy több intézkedést, vagy a már meglévő, megfelelő jogi intézkedéseket alkalmazzák‑e. (
47
) Véleményem szerint ugyanez vonatkozik a keretmegállapodás 5. szakasza 2. pontjában foglalt szankciós intézkedésekre. A tagállamok így szintén szabadon választhatják meg a szankciós intézkedéseiket. Ráadásul nincs olyan szankciótípus, amelynek alkalmazása eleve kizárt lenne. (
48
)
70.
Egyébiránt, ezzel kapcsolatban hasznos iránymutatásokkal szolgálhat a férfi és női munkavállalók közötti egyenlő bánásmódról szóló 76/207/EK irányelvvel (
49
) kapcsolatos ítélkezési gyakorlat. Ezen irányelv, az 1999/70 irányelvhez hasonlóan, az irányelvben biztosított jogok megsértése esetén a szankcionáló intézkedésekre vonatkozóan nem ír elő meghatározott formát. Ugyanakkor, ha a tagállam e jogsértés szankcionálására kártérítési jogosultságot állapít meg, a megfelelő vagyoni kártérítést biztosító rendelkezéseket, amint azt a Bíróság korábban kifejtette, bírságolási rendszerrel „meg lehet erősíteni”. (
50
)
71.
Ebből következik, hogy több szankciós intézkedés együttes alkalmazásával megfelelően szankcionálhatók az uniós jogsértések. Ennélfogva, a szankciós intézkedések visszatartó erejének vizsgálatát nem csupán a határozott időre szóló munkaszerződésekkel való visszaélés által sérelmet szenvedő munkavállalók javát szolgáló intézkedések, hanem valamennyi rendelkezésre álló intézkedés figyelembevételével kell elvégezni.
72.
Mindazonáltal meg kell jegyezni, hogy az olasz kormány által ismertetett nemzeti jogi szabályozásban előírt intézkedések közül legalább egy annak függvénye, hogy a határozott időre szóló munkaszerződésekkel való visszaélés szándékos kötelezettségszegés vagy súlyos gondatlanság eredménye. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak megítélése, hogy a gyakorlatban egy ilyen feltétel alkalmazása nem teszi‑e lehetővé a felelősök számára a szankciók következetes elkerülését, amely megfosztja az érintett intézkedéseket hatékonyságuktól és visszatartó erejüktől. Ugyanez vonatkozik arra az esetre, amikor a hatóságok a visszaélések vezetőkre vonatkozó következményeinek meghatározása során, azokat esetlegesen mentesítik a felelősség alól.
73.
Egyébiránt a szankciós rendelkezések megtöbbszörözése nem vezethet egyik érintett intézkedés hatékonyságának csökkenéséhez sem, amely által az adott intézkedés összeegyeztethetetlenné válna az uniós joggal. A tagállamok kötelesek gondoskodni az uniós jog által előírt eredményről. Mindenesetre a tényleges érvényesülés elvét és – amennyiben megfelelően összehasonlítható belső jogi helyzet fellelhető – az egyenértékűség elvét biztosítani szükséges. A tagállamokra ruházott mérlegelési jogkört szintén az uniós jog, és annak általános jogelvei tiszteletben tartásával kell gyakorolni, (
51
) amennyiben a jogorvoslathoz való jogról van szó, úgy tiszteletben kell tartani a hatékony bírói jogvédelem elvét. Ebből következik, hogy a szankciós intézkedések megtöbbszörözése ellenére, ha egy tagállam kártérítési intézkedéseket vezetett be, egy jelképes szankciót soha nem lehet a keretmegállapodás megfelelő és hatékony végrehajtása eszközének tekinteni, mivel egy elhanyagolható mértékű kompenzáció nem minősülhet megfelelő kártérítési intézkedésnek. Ugyanezen indokoknál fogva, noha a nemzeti jogalkotó bevezetheti az átalány‑kártérítést, azzal nem helyettesítheti az elszenvedett kár teljes megtérítését. (
52
)
74.
A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdésekre azt a választ adja, hogy az 1999/70 irányelvvel és a keretmegállapodással, valamint azok hatékony érvényesülésével nem ellentétes olyan nemzeti szabályozás, mint amilyen az alapügy tárgyát képezi, amely az egymást követő, határozott idejű munkaszerződéseknek a közszférához tartozó munkáltató általi visszaélésszerű alkalmazása esetén kizárja a munkaviszony átalakítását a közszférában annak ellenére, hogy ez a magánszektorban szankciós intézkedésként elfogadott, viszont emellett:
–
a határozott időre szóló munkaszerződések visszaélésszerű ismétlődése által sérelmet szenvedő közszolgálati alkalmazott részére legutóbbi díjazása legalább 2,5, legfeljebb 12 havi összegének megfelelő mértékű átalány‑kártérítést ír elő, feltéve hogy e kártérítés kellő visszatartó erővel bír, amely többek között az intézkedésre vonatkozó, a határozott időre szóló munkaszerződésekkel való visszaélés időtartamával együtt növekvő korlátok meghatározása, vagy a nemzeti jogban előírt minden egyéb szankciós intézkedéssel való együttes alkalmazása révén biztosítható;
–
a munkavállaló számára biztosítja a ténylegesen elszenvedett kár megtérítésének lehetőségét azzal, hogy az e kártérítéshez való jogosultság feltételéül szabja, hogy e munkavállaló bizonyítsa, hogy állandó munkalehetőségektől esett el, illetve, amennyiben a közigazgatási szerv szabályos versenyvizsgát írt volna ki, azt sikerrel teljesítette volna.
E pontosítások mellett az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban szolgáltatott információk egyike sem támasztja alá azt, hogy a jelen ügyben a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvét a nemzeti szabályozás ne tartotta volna tiszteletben. Mindazonáltal a nemzeti bíróság feladata, hogy e tekintetben a végleges vizsgálatot elvégezze.
Végkövetkeztetések
75.
A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Tribunale civile di Trapani (trapani polgári bíróság, Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre az alábbiak szerint válaszoljon:
Az ESZSZ, az UNICE és a CEEP által a határozott ideig tartó munkaviszonyról kötött keretmegállapodásról szóló, 1999. június 28‑i 1999/70/EK tanácsi irányelvvel és az ezen irányelv mellékletében szereplő, a határozott ideig tartó munkaviszonyról szóló keretmegállapodással, valamint azok hatékony érvényesülésével nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amilyen az alapügy tárgyát képezi, amely az egymást követő, határozott idejű munkaszerződéseknek a közszférához tartozó munkáltató általi visszaélésszerű alkalmazása esetén kizárja a munkaviszony átalakítását a közszférában annak ellenére, hogy ez a magánszektorban szankciós intézkedésként elfogadott, viszont emellett:
–
a határozott időre szóló munkaszerződések visszaélésszerű ismétlődése által sérelmet szenvedő közszolgálati alkalmazott részére legutóbbi díjazása legalább 2,5, legfeljebb 12 havi összegének megfelelő mértékű átalány‑kártérítést ír elő, feltéve hogy e kártérítés kellő visszatartó erővel bír, amely többek között az intézkedésre vonatkozó, a határozott időre szóló munkaszerződésekkel való visszaélés időtartamával együtt növekvő korlátok meghatározása, vagy a nemzeti jogban előírt minden egyéb szankciós intézkedéssel való együttes alkalmazása révén biztosítható;
–
a munkavállaló számára biztosítja a ténylegesen elszenvedett kár megtérítésének lehetőségét, azzal, hogy az e kártérítéshez való jogosultság feltételéül szabja, hogy e munkavállaló bizonyítsa, hogy állandó munkalehetőségektől esett el, illetve, amennyiben a közigazgatási szerv szabályos versenyvizsgát írt volna ki, azt sikerrel teljesítette volna.
E pontosítások mellett az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban szolgáltatott információk egyike sem támasztja alá azt, hogy a jelen ügyben a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvét a nemzeti szabályozás ne tartotta volna tiszteletben. Mindazonáltal a nemzeti bíróság feladata, hogy e tekintetben a végleges vizsgálatot elvégezze.
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	HL 1999. L 175., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 3. kötet, 368. o.
(
3
)	Lásd: 2006. szeptember 7‑iMarrosu és Sardino ítélet (C‑53/04, EU:C:2006:517); 2006. szeptember 7‑iVassallo ítélet (C‑180/04, EU:C:2006:518); 2014. július 3‑iFiamingo és társai ítélet (C‑362/13, C‑363/13 és C‑407/13, EU:C:2014:2044, 62–64. pont); 2014. november 26‑iMascolo és társai ítélet (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 és C‑418/13, EU:C:2014:2401). Lásd még: a Bíróság elnökének 2010. március 16‑iAffatato ügyben hozott végzése (C‑3/10, nem tették közzé, EU:C:2010:144).
(
4
)	2006. szeptember 7‑i ítélet (C‑53/04, EU:C:2006:517, 49. pont).
(
5
)	2014. július 3‑iTalasca végzés (C‑19/14, EU:C:2014:2049, 20. és 21. pont).
(
6
)	2009. április 23‑iAngelidaki és társai ítélet (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, 48. pont).
(
7
)	Lásd ebben az értelemben: a Mascolo és társai egyesített ügyekre vonatkozó indítványom (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 és C‑418/13, EU:C:2014:2103, 61. pont); Poiares Maduro főtanácsnok Marrosu és Sardino ügyre vonatkozó indítványa (C‑53/04, EU:C:2005:569, 29. pont).
(
8
)	2006. szeptember 7‑iVassallo ítélet (C‑180/04, EU:C:2006:518, 42. pont).
(
9
)	2006. szeptember 7‑i ítélet (C‑53/04, EU:C:2006:517).
(
10
)	2014. november 26‑i ítélet (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 és C‑418/13, EU:C:2014:2401).
(
11
)	2016. szeptember 14‑iMartínez Andrés és Castrejana López ítélet (C‑184/15 és C‑197/15, EU:C:2016:680, 40., 41. és 48. pont).
(
12
)	Lásd: 1998. december 1‑jeiLevez ítélet (C‑326/96, EU:C:1998:577, 41. és 43. pont); 2000. május 16‑iPreston és társai ítélet (C‑78/98, EU:C:2000:247, 55. és 56. pont).
(
13
)	2010. január 26‑i ítélet (C‑118/08, EU:C:2010:39).
(
14
)	2010. január 26‑iTransportes Urbanos y Servicios Generales ítélet (C‑118/08, EU:C:2010:39, 36. pont).
(
15
)	2010. január 26‑iTransportes Urbanos y Servicios Generales ítélet (C‑118/08, EU:C:2010:39, 37. pont).
(
16
)	Poiares Maduro főtanácsnok Transportes Urbanos y Servicios Generales ügyre vonatkozó indítványa (C‑118/08, EU:C:2009:437, 30. pont).
(
17
)	2009. október 29‑i ítélet (C‑63/08, EU:C:2009:666, 55 és 59. pont).
(
18
)	2010. július 8‑i ítélet (C‑246/09, EU:C:2010:418, 31. és 34. pont).
(
19
)	2010. január 26‑i ítélet (C‑118/08, EU:C:2010:39).
(
20
)	2009. október 29‑i ítélet (C‑63/08, EU:C:2009:666).
(
21
)	2010. július 8‑i ítélet (C‑246/09, EU:C:2010:418).
(
22
)	1998. szeptember 15‑i ítélet (C‑231/96, EU:C:1998:401).
(
23
)	1998. szeptember 15‑iEdis ítélet (C‑231/96, EU:C:1998:401, 36. és 37. pont).
(
24
)	Lásd ebben az értelemben, a kivételes vagy büntető kártérítésre vonatkozóan: 2006. július 13‑iManfredi és társai ítélet (C‑295/04–C‑298/04, EU:C:2006:461, 99. pont), valamint az átalány‑kártérítés korlátaival kapcsolatban: 1997. április 22‑iDraehmpaehl ítélet (C‑180/95, EU:C:1997:208, 29–31. pont).
(
25
)	1997. július 10‑i ítélet (C‑261/95, EU:C:1997:351, 39. pont).
(
26
)	Lásd ebben az értelemben: Póltorak, N., European Union Rights in National Courts, Wolters Kluwer, Varsó, 2015., 74. o.
(
27
)	Lásd: 2008. április 15‑i ítélet (C‑268/06, EU:C:2008:223).
(
28
)	Lásd: Kokott főtanácsnok Impact ügyre vonatkozó indítványa (C‑268/06, EU:C:2008:2, 54–79. pont).
(
29
)	Lásd: Kokott főtanácsnok Impact ügyre vonatkozó indítványa (C‑268/06, EU:C:2008:2, 80. pont).
(
30
)	Lásd: 2008. április 15‑iImpact ítélet (C‑268/06, EU:C:2008:223, 45–55. pont).
(
31
)	2006. szeptember 7‑i ítélet (C‑53/04, EU:C:2006:517).
(
32
)	2014. november 26‑i ítélet (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 és C‑418/13, EU:C:2014:2401).
(
33
)	2006. szeptember 7‑i ítélet (C‑53/04, EU:C:2006:517, 53. pont).
(
34
)	2014. november 26‑i ítélet (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 és C‑418/13, EU:C:2014:2401, 79. pont).
(
35
)	Kiemelés tőlem.
(
36
)	Lásd: 2006. július 4‑iAdeneler és társai ítélet (C‑212/04, EU:C:2006:443, 94., 95. és 102. pont); 2006. szeptember 7‑iMarrosu és Sardino ítélet (C‑53/04, EU:C:2006:517, 51–53. pont); 2006. szeptember 7‑iVassallo ítélet (C‑180/04, EU:C:2006:518, 36–38. pont); 2009. április 23‑iAngelidaki és társai ítélet (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, 158–160. pont); 2014. július 3‑iFiamingo és társai ítélet (C‑362/13, C‑363/13 és C‑407/13, EU:C:2014:2044, 62–64. pont); 2014. november 26‑iMascolo és társai ítélet (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 és C‑418/13, EU:C:2014:2401, 77–79. pont). Lásd még: 2008. június 12‑iVassilakis és társai végzés (C‑364/07, nem tették közzé, EU:C:2008:346, 125–127. pont); 2009. április 24‑iKoukou végzés (C‑519/08, nem tették közzé, EU:C:2009:269, 64–66. pont); 2010. március 16‑iAffatato végzés (C‑3/10, nem tették közzé, EU:C:2010:144, 45–47. pont); 2013. december 12‑iPapalia végzés (C‑50/13, nem tették közzé, EU:C:2013:873, 20–22. pont).
(
37
)	2009. április 23‑i ítélet (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, 176. pont).
(
38
)	2008. június 12‑i végzés (C‑364/07, nem tették közzé, EU:C:2008:346, 149. pont).
(
39
)	2009. április 24‑i végzés (C‑519/08, nem tették közzé, EU:C:2009:269, 101. pont).
(
40
)	Lásd: 2008. június 12‑iVassilakis és társai végzés (C‑364/07, nem tették közzé, EU:C:2008:346, 149. pont), valamint 2009. április 24‑iKoukou végzés (C‑519/08, nem tették közzé, EU:C:2009:269, 101. pont).
(
41
)	Lásd: 2013. december 12‑i végzés (C‑50/13, nem tették közzé, EU:C:2013:873, 32. pont).
(
42
)	Lásd: 1984. április 10‑ivon Colson és Kamann ítélet (14/83, EU:C:1984:153, 28. pont); 1993. augusztus 2‑iMarshall ítélet (C‑271/91, EU:C:1993:335, 26. pont); 2015. december 17‑iArjona Camacho ítélet (C‑407/14, EU:C:2015:831, 33. pont).
(
43
)	Lásd ebben az értelemben, a nemen alapuló hátrányos megkülönböztetés vonatkozásában: 2015. december 17‑iArjona Camacho ítélet (C‑407/14, EU:C:2015:831, 34. pont).
(
44
)	Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kitűnik, hogy G. Santorot Valderice önkormányzata határozott időre szóló munkaszerződések keretében több mint öt éven keresztül alkalmazta, és amennyiben figyelembe vesszük az ugyanezzel a szervezettel korábban és megszakítás nélkül egymást követően kötött egyéb szerződéseket is, nem kevesebb, mint húsz éven át, azaz 1996 óta állt alkalmazásban. A 2013. december 12‑iPapalia végzés (C‑50/13, nem tették közzé, EU:C:2013:873, 8. és 9. pont) nem vitatott tényállásából szintén kitűnik, hogy R. Papalia megszakítás nélkül, közel harminc éven át – azaz 1983 és 2012 között – dolgozott egy Comune alkalmazásában, egymást követő, határozott időre szóló munkaszerződések keretében.
(
45
)	2013. április 25‑i ítélet (C‑81/12, EU:C:2013:275, 63. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
46
)	2013. április 25‑i ítélet (C‑81/12, EU:C:2013:275).
(
47
)	2015. február 26‑iBizottság kontra Luxemburg ítélet (C‑238/14, EU:C:2015:128, 38. pont).
(
48
)	Lásd: Kokott főtanácsnok Angelidaki és társai egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2008:686, 91. pont).
(
49
)	A férfiak és a nők közötti egyenlő bánásmód elvének a munkavállalás, a szakképzés, az előmenetel és a munkakörülmények terén történő végrehajtásáról szóló, 1976. február 9‑i 76/207/EGK tanácsi irányelv (HL 1976. L 39., 40. o., magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 187. o.).
(
50
)	Lásd: 1984. április 10‑ivon Colson és Kamann ítélet (14/83, EU:C:1984:153, 18. pont); 1984. április 10‑iHarz ítélet (79/83, EU:C:1984:155, 18. pont).
(
51
)	Lásd ebben az értelemben, a keretmegállapodás 5. szakaszának 1. pontja vonatkozásában: 2011. március 10‑iDeutsche Lufthansa ítélet (C‑109/09, EU:C:2011:129, 37. pont).
(
52
)	Lásd az átalányjellegű kártérítési intézkedések és a kár teljes megtérítésének elvére alapított intézkedések közötti kapcsolat tárgyában: 1997. április 22‑iDraehmpaehl ítélet (C‑180/95, EU:C:1997:208, 32–37. pont).