62020CC0475
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ATHANASIOS RANTOS
prednesené 7. apríla 2022 (
1
)
Spojené veci C‑475/20 až C‑482/20
Admiral Gaming Network Srl (C‑475/20)
proti
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Presidente del Consiglio dei Ministri,
IGT Lottery SpA, predtým Lottomatica Holding Srl,
za účasti:
Lottomatica Videolot Rete Spa,
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
a
Cirsa Italia SpA (C‑476/20)
Gamenet SpA (C‑478/20)
NTS Network SpA (C‑479/20)
Sisal Entertainment SpA (C‑480/20)
Snaitech SpA., predtým Snai SpA (C‑482/20)
proti
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
za účasti:
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) (C‑476/20, C‑478/20, C‑480/20 a C‑482/20),
Se. Ma. di Francesco Senese (C‑476/20, C‑478/20 a C‑479/20),
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI (C‑476/20, C‑478/20 a C‑479/20),
Criga Soc. cons. arl (C‑478/20),
NAZ Srl unipersonale, già Replay Srl (C‑480/20),
Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑480/20 a C‑482/20),
Giog Srl (C‑482/20),
Codere Network SpA (C‑482/20)
a
Codere Network SpA (C‑477/20)
proti
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
za účasti:
Hbg Connex SpA,
Nbg Srl,
Seven Beers,
Nologames Srl,
Marchionni Games Sas,
Elettrogiochi di Marchionni Sauro,
Mm Games Chioggia Srl,
Replay Srl,
Trevigiochi New Srl,
Luxor di Dong Feng,
Mm Games Srl,
Mm Games Mestre Srl,
Bellagio Srl,
Trilioner Srl,
Dubai Srl,
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
a
Snaitech SpA, predtým Cogetech SpA (C‑481/20)
proti
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Se. Ma. di Francesco Senese
za účasti:
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
[návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podala Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Sloboda usadiť sa – Článok 49 ZFEÚ – Slobodné poskytovanie služieb – Článok 56 ZFEÚ – Obmedzenia – Hazardné hry – Koncesie na činnosť zberu stávok – Vnútroštátna právna úprava, ktorou sa znižujú kompenzácie prináležiace koncesionárom – Zásada legitímnej dôvery“
I. Úvod
1.
Tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania boli podané zo strany Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) v rámci sporov medzi spoločnosťami prevádzkujúcimi hazardné hry prostredníctvom výherných automatov v Taliansku (ďalej len „koncesionári“) a Agenzia delle dogane e dei monopoli (Agentúra pre clá a monopoly, Taliansko) týkajúcich sa vnútroštátnej právnej úpravy, ktorou sa jednorazovo znižuje výška štátnych prostriedkov poskytnutých týmto koncesionárom.
2.
Svojimi otázkami sa vnútroštátny súd pýta, či vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, predstavuje obmedzenie jednak slobody usadiť sa (článok 49 ZFEÚ) alebo slobodného poskytovania služieb (článok 56 ZFEÚ), a jednak zásady legitímnej dôvery. V prípade kladnej odpovede sa tento súd pýta, či je takéto obmedzenie odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu a primerané sledovaným cieľom.
II. Právny rámec: talianske právo
3.
Článok 14 zákona č. 23 z 11. marca 2014 (
2
) stanovuje:
„1.   Vláda sa splnomocňuje na to, aby prostredníctvom legislatívnych dekrétov uvedených v článku 1 vykonala reorganizáciu platných ustanovení v oblasti hier tak, že sa všetky platné predpisy zreorganizujú do podoby kódexu obsahujúceho ustanovenia o hrách, a to bez toho, aby tým bol dotknutý organizačný model založený na systéme koncesií a povolení, v rozsahu, v akom je tento nevyhnutný na ochranu legitímnej dôvery, verejného poriadku a bezpečnosti, na zosúladenie záujmov štátnej pokladnice s miestnymi záujmami, ako aj všeobecnými záujmami v oblasti verejného zdravia, na zabránenie opätovnému využívaniu príjmov pochádzajúcich z trestnej činnosti, ako aj na zabezpečenie pravidelného odvádzania daní z hier.
2.   Reorganizácia uvedená v odseku 1 sa vykoná v súlade s týmito zásadami a usmerneniami:
…
g)
revízia odplát a odmien, ktoré prináležia koncesionárom a iným prevádzkovateľom v súlade s kritériom progresivity súvisiacej s objemom zberu stávok;
…“
4.
V článku 1 ods. 649 zákona č. 190 z 23. decembra 2014 (
3
) sa uvádza:
„Na to, aby sa prispelo k dosiahnutiu cieľa spočívajúceho v konsolidácii verejných financií, a do okamihu, kedy dôjde k dôkladnej reorganizácii odplát a odmien prináležiacich koncesionárom a iným prevádzkovateľom v odvetví v rámci siete zberu stávok na účet štátu na základe uplatnenia článku 14 ods. 2 písm. g) [splnomocňovacieho zákona], štátne prostriedky, ktoré sa z titulu odplaty poskytujú koncesionárom a osobám, ktoré v závislosti od svojich príslušných úloh pôsobia v oblasti správy hier a zberu stávok prostredníctvom zariadení uvedených v článku 110 ods. 6 konsolidovaného znenia kráľovského dekrétu č. 773 z 18. júna 1931, sa s účinnosťou od roku 2015 znižujú o sumu 500 miliónov eur ročne. V dôsledku toho od 1. januára 2015 platí, že:
a)
celkovú sumu stávok zozbieraných prostredníctvom vyššie uvedených zariadení, po odpočítaní vyplatených výhier, vyplácajú koncesionárom prevádzkovatelia odvetvia. Koncesionári oznámia Agentúre pre clá a monopoly meno prevádzkovateľov v odvetví, ktorí takúto platbu neuskutočnia, a to najmä na účely prípadnej sťažnosti na príslušný súdny orgán;
b)
koncesionári v rámci výkonu im zverených verejných právomocí zaplatia nad rámec toho, čo sa bežne platí štátu z titulu daní a iných poplatkov splatných podľa platných právnych predpisov a na základe koncesných zmlúv, navyše každoročne, v období od apríla do októbra, sumu 500 miliónov eur, a to každý v pomere k počtu zariadení, ktorý mu bol pridelený k 31. decembru 2014. Počet zariadení uvedených v článku 110 ods. 6 písm. a) a b) konsolidovaného znenia kráľovského dekrétu č. 773 z 18. júna 1931, pridelený každému koncesionárovi, ako aj spôsoby vykonania platby, sa stanovia rozhodnutím riaditeľa Agentúry pre clá a monopoly, ktoré sa po preskúmaní údajov prijme najneskôr do 15. januára 2015. Podobným rozhodnutím sa bude uskutočňovať zmena počtu zariadení stanovených v súlade s vyššie uvedeným, a to od roku 2016;
c)
koncesionári v rámci výkonu im zverených verejných právomocí rozdelia medzi ostatných prevádzkovateľov v odvetví zvyšné sumy, ktoré im boli poskytnuté na ich odplaty a odmeny, pričom opätovne dojednajú príslušné zmluvy a odplaty a odmeny vyplatia výlučne so zreteľom na uzavretie opätovne dojednaných zmlúv.
5.
Článok 1 ods. 649 zákona o stabilite na rok 2015 bol vykonaný dekrétom č. 388 z 15. januára 2015 (
4
).
6.
Článkom 1 ods. 920 zákona č. 208 z 28. decembra 2015 (
5
) bolo toto ustanovenie zrušené, pričom článok 1 ods. 921 tohto zákona stanovil, že uvedené ustanovenie „… sa vykladá v tom zmysle, že každoročné zníženie štátnych prostriedkov, ktoré sú z titulu odplaty poskytnuté koncesionárom a osobám, ktoré v závislosti od svojich príslušných právomocí pôsobia v oblasti správy hier a zberu stávok prostredníctvom zariadení uvedených v článku 110 ods. 6 konsolidovaného znenia kráľovského dekrétu č. 773 z 18. júna 1931, sa vzťahuje na každého z prevádzkovateľov v danom odvetví v pomere k jeho účasti na rozdelení odplaty, na základe príslušných zmluvných dohôd, pričom sa zohľadňuje ich trvanie v roku 2015.“
III. Spory vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
7.
Koncesnými zmluvami uzavretými v priebehu roka 2013 v nadväznosti na vyhlásenie verejného obstarávania, uverejnené v roku 2011, boli koncesionári poverení správou zariadení, o ktoré ide vo veci samej. (
6
) V tomto vyhlásení verejného obstarávania sa okrem iného stanovili podmienky na určenie odplaty týchto koncesionárov.
8.
Na základe článku 1 ods. 649 zákona o stabilite na rok 2015, ktorý stanovoval zníženie štátnych prostriedkov poskytnutých koncesionárom o sumu 500 miliónov eur ročne na základe počtu pridelených zariadení (ďalej len „sporný odvod“), Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (autonómny orgán pre správu štátnych monopolov, Taliansko) dekrétom č. 388 z 15. januára 2015 vyčíslil na rok 2015 počet zariadení pridelených každému koncesionárovi a vykonal úkony na zabezpečenie platby súm dlžných v dôsledku uvedeného. Následne sa článkom 1 ods. 920 a 921 zákona o stabilite na rok 2016 obmedzil sporný odvod iba na rok 2015 a tento sporný odvod sa prerozdelil medzi všetkých prevádzkovateľov v odvetví, a nielen medzi koncesionárov.
9.
Koncesionári podali na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio, Taliansko) žaloby proti spornému odvodu na tom základe, že podľa ich názoru výrazne znižuje ich ziskovú maržu a je nezákonný, a to z dôvodu, že ustanovenia, ktoré sa ním vykonávajú, sú v rozpore s právom Európskej únie alebo s talianskymi ústavnými ustanoveniami.
10.
Po tom, ako Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio) rozsudkom z 1. augusta 2019 (
7
) túto žalobu zamietol, koncesionári podali odvolanie na Consiglio di Stato (Štátna rada), ktorá v každom zo sporov vo veci samej rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky, ktoré sú vo všetkých veciach formulované rovnako:
„1.
Je zavedenie vnútroštátnej právnej úpravy, ako je právna úprava stanovená v článku 1 ods. 649 zákona [o stabilite na rok 2015], ktorou sa znižujú odplaty a odmeny iba vo vzťahu k obmedzenej a konkrétnej kategórii hospodárskych subjektov, t. j. len vo vzťahu k prevádzkovateľom hazardných hier na zábavných a hracích automatoch, a nie vo vzťahu ku všetkým prevádzkovateľom hazardných hier, zlučiteľné s výkonom slobody usadiť sa zaručenej v článku 49 ZFEÚ a slobody poskytovať služby zaručenej v článku 56 ZFEÚ?
2.
Je zavedenie právnej úpravy, ako je vyššie uvedená právna úprava stanovená v článku 1 ods. 649 zákona [o stabilite na rok 2015], ktorou sa z výlučne ekonomických dôvodov znížila výška odmeny dohodnutá v koncesnej zmluve uzavretej medzi obchodnou spoločnosťou a talianskym orgánom štátnej správy, a to počas trvania predmetnej koncesie, zlučiteľné so zásadou práva Únie týkajúcou sa ochrany legitímnej dôvery?“
11.
Súdny dvor sa rozhodol spojiť tieto veci na účely písomnej a ústnej časti konania, ako aj rozsudku, a to vzhľadom na ich vzájomnú súvislosť, a položiť vnútroštátnemu súdu otázku, ktorej cieľom bolo objasniť, či sa uvedené veci týkajú čisto vnútroštátnej situácie, ktorá nepatrí do pôsobnosti práva Únie.
12.
Písomné pripomienky predložili koncesionári, talianska vláda, ako aj Európska komisia. Títo účastníci konania tiež predložili ústne pripomienky na ústnom pojednávaní, ktoré sa konalo 27. januára 2022.
IV. Analýza
A.
O právomoci Súdneho dvora
13.
Predtým, ako sa budem zaoberať vecným preskúmaním prejudiciálnych otázok, sa domnievam, že je potrebné odstrániť akékoľvek pochybnosti, pokiaľ ide o právomoc Súdneho dvora rozhodnúť o prejudiciálnych otázkach.
14.
Hoci sú totiž všetci koncesionári talianskymi spoločnosťami a prvky týchto vecí sa prima facie javia byť obmedzené na územie jediného členského štátu, konkrétne Talianska, stačí konštatovať, že niektoré z týchto spoločností sú kontrolované spoločnosťami z iných členských štátov (
8
) a že tak, ako zdôraznila Komisia vo svojich písomných pripomienkach a na pojednávaní, talianske právo zakazuje „obrátenú“ diskrimináciu. (
9
)
15.
Domnievam sa teda, že Súdny dvor má právomoc odpovedať na prejudiciálne otázky.
B.
O prvej prejudiciálnej otázke
16.
Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či články 49 a 56 ZFEÚ bránia takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá na rok 2015 znižuje odmenu jednej jedinej kategórie prevádzkovateľov v sektore hazardných hier, a to konkrétne prevádzkovateľov v sektore hier na výherných automatoch (koncesionárov a maloobchodníkov), o 500 miliónov eur.
17.
Tento súd sa jednak domnieva, že vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, uložila koncesionárom povinnosť vykonať ekonomický odvod s retroaktívnym účinkom, čo znamená obmedzenie slobôd zaručených článkami 49 a 56 ZFEÚ, a po druhé pochybuje o tom, že je toto obmedzenie odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, keďže sa zdá, že je inšpirované výlučne dôvodmi súvisiacimi s konsolidáciou verejných financií.
18.
V nasledujúcich bodoch preskúmam, či vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa alebo slobodného poskytovania služieb zaručených článkami 49 a 56 ZFEÚ (časť 1), a ak áno, spresním podmienky na to, aby mohlo byť takéto obmedzenie odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu (časť 2), z hľadiska existencie takéhoto odôvodnenia [časť 2 písm. a)] a primeranosti vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide vo veci samej, sledovanými cieľmi [časť 2 písm. b)], a až potom poskytnem odpoveď na prvú otázku (časť 3).
1. O existencii obmedzenia slobôd zaručených článkami 49 a 56 ZFEÚ
19.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora treba za obmedzenia slobody usadiť sa alebo slobodného poskytovania služieb (
10
) považovať každé opatrenie, ktoré zakazuje, sťažuje alebo robí menej príťažlivým výkon slobôd zaručených článkami 49 a 56 ZFEÚ. (
11
)
20.
V prejednávanom prípade, ako uvádza Komisia, sa mi zdá byť jasné, že zníženie štátnych prostriedkov, ktoré sa poskytujú koncesionárom po udelení koncesií, môže ovplyvniť návratnosť investícií uskutočnených týmito koncesionármi, a spôsobiť to, že sa pre nich výkon činnosti hazardných hier stane menej atraktívnym. (
12
)
21.
Okrem toho sa mi nezdá, že by niektorý z účastníkov konania vo veciach samých toto konštatovanie skutočne spochybňoval. (
13
) Talianska vláda v tejto súvislosti okrem iného uviedla, že sporný odvod mal na koncesionárov minimálny dopad, čo v každom prípade nebráni tomu, aby tento odvod predstavoval obmedzenie týchto základných slobôd. (
14
)
22.
Domnievam sa teda, že vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, môže predstavovať obmedzenie slobôd zaručených článkami 49 a 56 ZFEÚ.
2. O existencii odôvodnení pre obmedzenie
23.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je právna úprava hazardných hier súčasťou tých oblastí, v ktorých existujú významné rozdiely morálneho, náboženského a kultúrneho charakteru medzi členskými štátmi. Keďže v tejto oblasti nedošlo k harmonizácii na úrovni Únie, členské štáty majú širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o zvolenie úrovne ochrany spotrebiteľov a sociálneho poriadku, ktorú považujú za najvhodnejšiu. Členské štáty preto môžu slobodne určiť ciele svojej politiky v oblasti hazardných hier a prípadne aj presne definovať úroveň požadovanej ochrany. Obmedzenia uložené členskými štátmi však musia spĺňať podmienky vyplývajúce z judikatúry Súdneho dvora, pokiaľ ide najmä o ich odôvodnenie naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu a ich primeranosť. (
15
)
24.
Z tohto dôvodu na účely preskúmania, či vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, môže byť odôvodnená, treba posúdiť jednak to, či táto právna úprava vzhľadom na svoje ciele sleduje naliehavé dôvody všeobecného záujmu, a jednak to, či sú relevantné ustanovenia v súlade so zásadou proporcionality.
a) O existencii naliehavých dôvodov všeobecného záujmu
25.
Pokiaľ ide o ciele sledované vnútroštátnou právnou úpravou, o ktorú ide vo veci samej, konštatujem, že článok 1 ods. 649 zákona o stabilite na rok 2015 zaviedol sporný odvod jednak „na účely prispenia k dosiahnutiu cieľa spočívajúceho v konsolidácii verejných financií“, a jednak „do okamihu, kedy dôjde k dôkladnej reorganizácii odplát a odmien prináležiacich koncesionárom a iným prevádzkovateľom v odvetví v rámci siete zberu stávok na účet štátu na základe uplatnenia [splnomocňovacieho zákona]“.
26.
Pokiaľ ide jednak o cieľ spočívajúci v konsolidácii verejných financií, pripomínam, že Súdny dvor opakovane rozhodol, že samotný cieľ maximalizácie príjmov štátneho rozpočtu nemôže umožniť obmedzenie slobodného poskytovania služieb. (
16
) Len samotný deklarovaný cieľ sporného odvodu, ktorým je konsolidácia verejných financií, preto nepredstavuje platné odôvodnenie obmedzenia, ktoré obsahuje vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej.
27.
Súdny dvor však tiež rozhodol, že skutočnosť, že obmedzenie hazardných hier je akcesoricky prínosom pre rozpočet predmetného členského štátu, nebráni tomu, aby toto obmedzenie bolo odôvodnené tým, že v prvom rade skutočne sleduje ciele týkajúce sa naliehavých dôvodov všeobecného záujmu, čo prislúcha overiť vnútroštátnemu súdu. (
17
)
28.
V tejto súvislosti talianska vláda vo svojich písomných pripomienkach a na pojednávaní uviedla, že nad rámec znenia príslušných ustanovení sú tieto ustanovenia súčasťou širšieho kontextu obnovy rovnováhy v sektore hazardných hier. V tomto kontexte vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, sleduje aj cieľ znížiť výnosnosť činnosti hazardných hier s cieľom bojovať proti šíreniu nelegálnych hier a chrániť najslabšie vrstvy obyvateľstva pred dôsledkami súvisiacich s hazardnými hrami, predovšetkým pred rizikom závislosti od hier.
29.
Takéto ciele, pokiaľ sú v prejednávanej veci relevantné, sa mi pritom zdajú byť prima facie spôsobilé predstavovať naliehavé dôvody všeobecného záujmu, ktoré môžu odôvodniť obmedzenie slobody usadiť sa alebo slobodné poskytovanie služieb.
30.
Vzhľadom na to prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania nepoukázal na existenciu takýchto cieľov, aby identifikoval ciele, ktoré skutočne sleduje právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, (
18
) a presnejšie, aby overil, či táto právna úprava sleduje okrem deklarovaného cieľa konsolidácie verejných financií aj ciele spočívajúce v zabránení šíreniu nelegálnych hier a v ochrane najslabších vrstiev obyvateľstva pred rizikom závislosti od hier.
31.
Na druhej strane, pokiaľ ide o reorganizáciu odplát a odmien zmienenú v článku 1 ods. 649 zákona o stabilite na rok 2015, konštatujem, že článok 14 splnomocňovacieho zákona skutočne stanovil, že sa vláda splnomocňuje na to, aby vykonala reorganizáciu platných ustanovení v oblasti hier, vrátane revízie odplát a odmien, ktoré prináležia koncesionárom a iným prevádzkovateľom v odvetví hazardných hier „v súlade s kritériom progresivity súvisiacej s objemom zberu stávok“.
32.
S výhradou overení, ktoré prináleží vykonať vnútroštátnemu súdu, sa mi však nezdá, že by vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, sledovala takúto všeobecnú reorganizáciu. Ako totiž vyplýva zo znenia článku 1 ods. 649 zákona o stabilite na rok 2015, táto právna úprava je prijatá do okamihu, kedy dôjde k tejto reorganizácii, a na účely konsolidácie verejných financií (a nie reorganizácie odplát a odmien). (
19
) Okrem toho sporný odvod nebol stanovený v súlade s kritériom progresivity súvisiacej s objemom zberu stávok uvedeným v splnomocňovacom zákone, ale podľa pevne stanovenej úrovne prerozdelenej medzi koncesionárov (
20
) na základe počtu spravovaných zariadení bez ohľadu na ich výnosnosť. (
21
)
b) O primeranosti obmedzenia k sledovaným cieľom
33.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora musia byť obmedzenia uložené členskými štátmi vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa a nemôžu ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie. V tomto kontexte treba okrem toho pripomenúť, že vnútroštátna právna úprava je spôsobilá zaručiť dosiahnutie uvedeného cieľa len vtedy, ak skutočne zodpovedá úsiliu dosiahnuť ho koherentne a systematicky. (
22
)
34.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora členský štát, ktorý sa chce dovolávať cieľa spôsobilého odôvodniť prekážku slobodného poskytovania služieb, musí poskytnúť súdu, ktorý má rozhodnúť o tejto otázke, všetky informácie, ktoré mu umožnia uistiť sa, že uvedené opatrenie vyhovuje požiadavkám vyplývajúcim zo zásady proporcionality. (
23
)
35.
V prejednávanej veci prináleží vnútroštátnemu súdu, aby na základe informácií poskytnutých zo strany dotknutého členského štátu overil, či vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, je tým, že znižuje výnosnosť hazardných hier, nevyhnutná na to, aby sa koherentne a systematicky dosiahli dodatočné ciele, ktoré uvádza talianska vláda, a to ciele spočívajúce v zabránení šíreniu nelegálnych hier a ochrane najslabších vrstiev obyvateľstva pred rizikom závislosti od hier, (
24
) a či nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie týchto cieľov.
36.
Na tento účel musí tento súd vykonať celkové posúdenie okolností prijatia a vykonávania vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide vo veci samej. Medzi týmito okolnosťami podľa môjho názoru nemožno opomenúť, že hoci má táto právna úprava dočasný a čiastkový charakter a týka sa len osobitného, hoci veľmi lukratívneho, podsektoru v širšom sektore hazardných hier, (
25
) táto právna úprava nie je ani zďaleka izolovaným opatrením, ale patrí do širšieho rámca vymedzeného zákonom o stabilite na rok 2015 a týka sa prijatia viacerých opatrení, vrátane opatrení spočívajúcich v hospodárskej konsolidácii v najrôznejších oblastiach.
3. Odpoveď, ktorá sa má poskytnúť na prvú otázku
37.
Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby sa na prvú otázku odpovedalo tak, že vnútroštátna právna úprava, ktorou sa jednorazovo znižujú štátne prostriedky poskytované koncesionárom v oblasti hazardných hier prostredníctvom výherných automatov, predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa alebo slobodného poskytovania služieb zaručených článkami 49 a 56 ZFEÚ, keďže môže spôsobiť to, že sa výkon činnosti hazardných hier prostredníctvom výherných automatov stane menej atraktívnym.
38.
Takéto obmedzenie však môže byť odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, pokiaľ vnútroštátny súd na základe celkového posúdenia okolností prijatia a vykonávania tejto právnej úpravy dospeje k záveru, že táto právna úprava skutočne koherentne a systematicky sleduje ciele všeobecného záujmu, akými sú zabránenie šíreniu nelegálnych hier a ochrana najslabších vrstiev obyvateľstva pred rizikom závislosti od hier, pričom samotná skutočnosť, že obmedzenie činností hazardných hier sleduje cieľ konsolidácie verejných financií, nebráni tomu, aby sa toto obmedzenie mohlo považovať za obmedzenie, ktoré predovšetkým takéto ciele skutočne sleduje a ktoré ich sleduje koherentne a systematicky.
C.
O druhej prejudiciálnej otázke
39.
Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či zásada ochrany legitímnej dôvery bráni vnútroštátnej právnej úprave, o ktorú ide vo veci samej, ktorá z výlučne ekonomických dôvodov znižuje odplatu stanovenú v koncesnej zmluve medzi spoločnosťou a správnym orgánom dotknutého členského štátu počas trvania platnosti tejto zmluvy.
40.
Tento súd má pochybnosti o tom, že je vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, s touto zásadou zlučiteľná, a to vzhľadom na to, že má dopad na už existujúce koncesné vzťahy a pre obozretného a pozorného podnikateľa sa javí byť nepredvídateľnou. (
26
)
41.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora si zásada právnej istoty, ktorej dôsledkom je zásada ochrany legitímnej dôvery, najmä vyžaduje, aby boli právne pravidlá jasné, presné a predvídateľné, pokiaľ ide o ich účinky, najmä keď môžu mať nepriaznivé dôsledky pre jednotlivcov a podniky. Hospodársky subjekt sa však nemôže spoliehať na to, že nedôjde k nijakým legislatívnym zmenám, ale môže len spochybniť spôsob vykonania takejto zmeny. (
27
)
42.
Rovnako podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora možnosť odvolávať sa na zásadu ochrany legitímnej dôvery má každý hospodársky subjekt, v prípade ktorého vnútroštátny orgán vzbudil legitímne očakávanie. Ak však mohol opatrný a obozretný hospodársky subjekt predvídať prijatie opatrenia, ktoré sa týka jeho záujmov, nemôže sa po jeho prijatí odvolávať na uvedenú zásadu. Okrem toho hospodárske subjekty nemôžu vkladať legitímnu dôveru do zachovania existujúceho stavu, ktorý môžu vnútroštátne orgány zmeniť v rámci svojej voľnej úvahy. (
28
)
43.
Prináleží len vnútroštátnemu súdu, aby skúmal, či je vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, v súlade so zásadou ochrany legitímnej dôvery, keďže Súdny dvor, ktorý rozhoduje o návrhu na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, je príslušný iba na to, aby vnútroštátnemu súdu poskytol všetky informácie k výkladu práva Únie, ktoré danému súdu umožnia posúdiť tento súlad. Vnútroštátny súd môže zohľadniť na tieto účely všetky relevantné prvky, ktoré vyplývajú zo znenia, účelu alebo systému dotknutých právnych úprav. (
29
)
44.
V tejto súvislosti v prvom rade poznamenávam, že ako bolo pripomenuté v bode 23 vyššie, členské štáty majú širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o ich politiku v oblasti hazardných hier. Okrem toho bol sektor hazardných hier v posledných rokoch predmetom neustálych a rôznorodých zásahov talianskeho zákonodarcu. (
30
)
45.
Hoci sa vo vyhlásení verejného obstarávania z roku 2011 stanovili osobitné pravidlá na určenie odplaty prináležiacej koncesionárom, ktorým boli udelené koncesie v priebehu roka 2013, poznamenávam, že tak, ako tvrdí talianska vláda, zmluvný vzťah medzi hospodárskymi subjektmi a orgánmi verejnej správy spojený s koncesným režimom sa vyznačuje „dynamickým charakterom“, ktorý umožňuje zásahy štátu odôvodnené cieľmi verejného záujmu, a to tým viac, ak, s výhradou overenia zo strany vnútroštátneho súdu, vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, skutočne sleduje ciele spočívajúce v boji proti šíreniu nelegálnych hazardných hier a v ochrane najslabších vrstiev obyvateľstva pred rizikom závislosti od hier v súlade s tým, čo je uvedené v bodoch 30 až 32 vyššie.
46.
Napokon, ako tvrdí talianska vláda, splnomocňovací zákon prijatý v priebehu roka 2014 upravoval revíziu odplát a odmien prináležiacich koncesionárom a iným prevádzkovateľom. (
31
)
47.
Je teda samozrejmé, že sporný odvod, ktorého povinnosť vykonania bola uložená koncesionárom, predstavoval veľmi narýchlo uskutočnenú zmenu podmienok stanovených v koncesných zmluvách. (
32
) Podľa môjho názoru však meniaca sa a de facto neurčitá povaha právnej úpravy v oblasti hazardných hier, ako aj dočasný charakter tohto odvodu a, s výhradou overenia zo strany všeobecného súdu, jej obmedzený dopad na návratnosť investícií uskutočnených koncesionármi zabezpečujú, že predmetný legislatívny zásah nie je ani zďaleka výnimočný alebo nepredvídateľný do tej miery, že by u koncesionárov vzbudzoval legitímnu dôveru v to, že podmienky stanovené v ich zmluvách zostanú nezmenené. (
33
)
48.
Na záver sa domnievam, že prináleží vnútroštátnemu súdu, aby s prihliadnutím na všetky vyššie uvedené skutočnosti, ako aj všetky ostatné relevantné okolnosti sporov, ktoré mu boli predložené, preskúmal, či koncesionári ako obozretné a informované subjekty mali dostatočné informácie umožňujúce im očakávať, že vo vnútroštátnej právnej úprave, o ktorú ide vo veci samej, dôjde k takej zmene, akou je sporný odvod.
49.
V dôsledku už uvedeného navrhujem, aby sa na druhú otázku odpovedalo tak, že zásada ochrany legitímnej dôvery v zásade nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá na konkrétny rok a o sumy v obmedzenej výške znižuje odplatu stanovenú v koncesnej zmluve na hazardné hry prostredníctvom výherných prístrojov. Prináleží však vnútroštátnemu súdu, aby v rámci konkrétneho posúdenia všetkých relevantných okolností preskúmal, či vo veciach samých bola táto zásada dodržaná.
V. Návrh
50.
Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálne otázky, ktoré položila Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko), odpovedal takto:
1.
Vnútroštátna právna úprava, ktorou sa jednorazovo znižujú štátne prostriedky poskytované koncesionárom v oblasti hazardných hier prostredníctvom výherných automatov, predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa alebo slobodného poskytovania služieb zaručených článkami 49 a 56 ZFEÚ, keďže môže spôsobiť to, že sa výkon činnosti hazardných hier prostredníctvom výherných automatov stane menej atraktívnym.
Takéto obmedzenie však môže byť odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, pokiaľ vnútroštátny súd na základe celkového posúdenia okolností prijatia a vykonávania tejto právnej úpravy dospeje k záveru, že táto právna úprava skutočne koherentne a systematicky sleduje ciele všeobecného záujmu, akými sú zabránenie šíreniu nelegálnych hier a ochrana najslabších vrstiev obyvateľstva pred rizikom závislosti od hier, pričom samotná skutočnosť, že obmedzenie činností hazardných hier sleduje cieľ konsolidácie verejných financií, nebráni tomu, aby sa toto obmedzenie mohlo považovať za obmedzenie, ktoré predovšetkým takéto ciele skutočne sleduje a ktoré ich sleduje koherentne a systematicky.
2.
Zásada ochrany legitímnej dôvery v zásade nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá na konkrétny rok a o sumy v obmedzenej výške znižuje odplatu stanovenú v koncesnej zmluve na hazardné hry prostredníctvom výherných prístrojov. Prináleží však vnútroštátnemu súdu, aby v rámci konkrétneho posúdenia všetkých relevantných okolností preskúmal, či vo veciach samých bola táto zásada dodržaná.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Legge no 23 „Delega al Governo recante dispositioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita“ (zákon č. 23, ktorým sa vláda splnomocňuje na prijatie opatrení na vytvorenie spravodlivejšieho a transparentného daňového systému, ktorý je orientovaný na rast) z 11. marca 2014 (GURI č. 59 z 12. marca 2014) (ďalej len „splnomocňovací zákon“).
(
3
)	Legge no 90 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)“ [zákon č. 190 o ustanoveniach pre tvorbu ročného a viacročného štátneho rozpočtu (zákon o stabilite na rok 2015) z 23. decembra 2014] (riadny dodatok ku GURI č. 300 z 29. decembra 2014) (ďalej len „zákon o stabilite na rok 2015“).
(
4
)	Decreto direttoriale n. 388 dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) [dekrét č. 388 autonómnej správy štátnych monopolov z 15. januára 2015 (prot. č. 4076 RU)].
(
5
)	Legge n. 208 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)“ [zákon č. 208 o ročnom a viacročnom štátnom rozpočte (zákon o stabilite na rok 2016)] (riadny dodatok ku GURI č. 302 z 30. decembra 2015) (ďalej len „zákon o stabilite na rok 2016“).
(
6
)	Konkrétne ide o zariadenia označované ako „amusement with prize (AWP)“ a „video lottery terminal (VLT)“.
(
7
)	V priebehu konania sa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio) obrátil na Corte costituzionale (Ústavný súd, Taliansko) s otázkou ústavnosti článku 1 ods. 649 zákona o stabilite na rok 2015, a tento súd mu po nadobudnutí účinnosti zákona o stabilite na rok 2016, ktorým bolo toto ustanovenie zrušené, vrátil vec na opätovné posúdenie relevantnosti tejto otázky. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio) následne žalobu zamietol, pričom v podstate uviedol, že nadobudnutím účinnosti článku 1 ods. 920 a 921 zákona o stabilite na rok 2016 sa odstránila akákoľvek prípadná vada nezákonnosti príslušných ustanovení.
(
8
)	Okrem toho ďalšia koncesionárska spoločnosť, na ktorú sa vzťahuje daný odvod, a to Global Starnet Ltd, ktorá je sama zahraničnou spoločnosťou, podala proti dekrétu č. 388 z 15. januára 2015 žalobu, ktorá viedla k podaniu neskoršieho návrhu na začatie prejudiciálneho konania (vec C‑463/21), ktoré bolo prerušené až do vydania rozhodnutia v týchto spojených veciach.
(
9
)	V tejto súvislosti pripomínam, že Súdny dvor sa pri viacerých príležitostiach vyhlásil za príslušný na rozhodovanie o návrhu na začatie prejudiciálneho konania týkajúcom sa ustanovení práva Únie v situáciách, v ktorých, i keď skutkový stav vo veci samej nespadal priamo do pôsobnosti tohto práva, ustanovenia uvedeného práva boli na základe vnútroštátneho práva uplatniteľné z dôvodu odkazu stanoveného týmto právom na ich obsah [pozri rozsudok z 21. novembra 2019, Deutsche Post a i. (C‑203/18 a C‑374/18, EU:C:2019:999, bod 36, ako aj citovanú judikatúru)]. Okrem toho v prejednávanej veci žiadny z účastníkov konania v skutočnosti nespochybňuje právomoc Súdneho dvora ani prípustnosť prejudiciálnych otázok.
(
10
)	Len na okraj pripomínam, že hazardné hry sú službami, ktoré sa môžu poskytovať tak prostredníctvom stálej prevádzkarne, ako aj v rámci poskytovania služieb, a že v prejednávanom prípade nie je potrebné rozlišovať medzi slobodou usadiť sa a slobodným poskytovaním služieb.
(
11
)	Pozri rozsudok z 20. decembra 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 35 a citovanú judikatúru).
(
12
)	Pozri analogicky rozsudok z 20. decembra 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 36), a návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Wahl vo veci Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, bod 38).
(
13
)	Poznamenávam, že diskusia medzi účastníkmi konania sa týkala predovšetkým otázok existencie odôvodnení založených na naliehavých dôvodoch všeobecného záujmu a primeranosti vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide vo veci samej, vo vzťahu k sledovaným cieľom.
(
14
)	Podľa ustálenej judikatúry sa totiž na pojem „obmedzenie“ základných slobôd nevzťahuje pravidlo de minimis [pozri v tomto zmysle najmä rozsudok z 3. decembra 2014, De Clercq a i. (C‑315/13, EU:C:2014:2408, bod 61, ako aj citovaná judikatúra)].
(
15
)	Pozri rozsudok z 20. decembra 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, body 39 a 40, ako aj citovaná judikatúra).
(
16
)	Pozri rozsudok z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i. (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 60, ako aj citovaná judikatúra).
(
17
)	Pozri rozsudok z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i. (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 61, ako aj citovaná judikatúra).
(
18
)	Pozri rozsudok z 20. decembra 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 43 a citovaná judikatúra).
(
19
)	Okrem toho sa táto právna úprava vzťahuje len na časť sektora hazardných hier, a to na časť týkajúcu sa výherných automatov.
(
20
)	Sporný odvod bol následne prerozdelený medzi všetkých prevádzkovateľov v odvetví, a to na základe článku 1 ods. 920 a 921 zákona o stabilite na rok 2016.
(
21
)	Navyše bez toho, aby boli dotknuté overenia, ktoré prináleží vykonať vnútroštátnemu súdu, zo spisového materiálu nevyplýva, že by uvedená reorganizácia bola následne uskutočnená.
(
22
)	Pozri rozsudok z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i. (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 64, ako aj citovaná judikatúra).
(
23
)	Pozri rozsudok z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i. (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 65, ako aj citovaná judikatúra).
(
24
)	Za predpokladu, že tieto ciele skutočne sleduje, čo musí overiť vnútroštátny súd (pozri body 30 až 32 vyššie).
(
25
)	Táto právna úprava totiž ostala v platnosti len jeden rok (2015) a týkala sa iba hazardných hier prostredníctvom prevádzkovania výherných automatov.
(
26
)	Okrem toho podľa uvedeného súdu výnimočný charakter tohto opatrenia nespochybňuje potrebu odpovede na prejudiciálnu otázku, pretože jeho rozsah je značný a vnútroštátny zákonodarca by mohol prijať nové totožné opatrenie.
(
27
)	Pozri rozsudok z 20. decembra 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, body 46 a 47). Osobitne platí, že zásada právnej istoty nevyžaduje neexistenciu legislatívnych zmien, ale vyžaduje skôr to, aby vnútroštátny zákonodarca zohľadnil osobitnú situáciu hospodárskych subjektov, a v prípade potreby prispôsobil uplatňovanie nových právnych pravidiel [pozri rozsudok z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i. (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 79, ako aj citovaná judikatúra).
(
28
)	Pozri rozsudok z 15. apríla 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) a i. (C‑798/18 a C‑799/18, EU:C:2021:280, bod 42, ako aj citovaná judikatúra).
(
29
)	Pozri najmä rozsudok z 15. apríla 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) a i. (C‑798/18 a C‑799/18, EU:C:2021:280, bod 43, ako aj citovaná judikatúra).
(
30
)	Tieto početné zásahy talianskeho zákonodarcu boli pravidelne predmetom návrhov na začatie prejudiciálneho konania zo strany talianskych súdov [pozri najmä rozsudky z 21. októbra 1999, Zenatti (C‑67/98, EU:C:1999:514); zo 6. novembra 2003, Gambelli a i. (C‑243/01, EU:C:2003:597); zo 6. marca 2007, Placanica a i. (C‑338/04, C‑359/04 a C‑360/04, EU:C:2007:133); zo 16. februára 2012, Costa a Cifone (C‑72/10 a C‑77/10, EU:C:2012:80); z 28. januára 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60); z 20. decembra 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985); z 19. decembra 2018, Stanley International Betting a Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026), ako aj z 2. septembra 2021, Sisal a i. (C‑721/19 a C‑722/19, EU:C:2021:672)].
(
31
)	Hoci tento zákon stanovil preskúmanie predmetných odplát a odmien v súlade s kritériom progresivity súvisiacej s objemom zberu stávok prináležiacich koncesionárom a že, ako som uviedol v bodoch 28 a 29 vyššie a s výhradou overenia zo strany vnútroštátneho súdu, vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, nepatrí do rámca takéhoto celkového preskúmania, nič to nemení na skutočnosti, že taliansky zákonodarca prejavil svoj zámer opätovne zasiahnuť do predmetného sektora.
(
32
)	V tejto súvislosti pripomínam, že v zásade platí, že hospodársky subjekt, ktorý vykonal nákladné investície s cieľom prispôsobiť sa režimu, ktorý skôr prijal zákonodarca, môže byť značne dotknutý vo svojich záujmoch predčasným zrušením tohto režimu, a to o to viac, že k nemu došlo náhle a nepredvídateľne bez toho, aby mu bol ponechaný čas potrebný na prispôsobenie sa novej legislatívnej situácii [pozri rozsudok z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i. (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 87, ako aj citovaná judikatúra)].
(
33
)	Tieto okolnosti podľa môjho názoru tiež zmenšujú potrebu „adaptačného obdobia“ v zmysle judikatúry citovanej v poznámke pod čiarou 32 vyššie.