62009CJ0082_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑82/09,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Symvoulio tis Epikrateias (Griekenland) bij beslissing van 3 december 2008, ingekomen bij het Hof op 25 februari 2009, in de procedure
Dimos Agiou Nikolaou Kritis
tegen
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: J.‑C. Bonichot (rapporteur), kamerpresident, C. Toader, K. Schiemann, P. Kūris en L. Bay Larsen, rechters,
advocaat-generaal: N. Jääskinen,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 februari 2010,
gelet op de opmerkingen van:
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door A. Vasilopoulou, G. Karipsiadis, V. Kontolaimos en I. Chalkias als gemachtigden,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door L. Ventrella, avvocato dello Stato,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Alcover San Pedro en M. Konstantinidis als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 2152/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake de bewaking van bossen en milieu-interacties in de Gemeenschap (Forest Focus) (PB L 324, blz. 1).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Dimos Agiou Nikolaou Kritis (gemeente Agios Nikolaos, op Kreta) en de Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (Griekse minister van Agrarische Ontwikkeling en Voedingsmiddelen), over een besluit dat eerstgenoemde verplicht om een haar toebehorend perceel van 217,64 m 2
te herbebossen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3. Artikel 1 van verordening nr. 2152/2003 luidt:
„1. Hierbij wordt een communautaire actie ingesteld voor een breed opgezette, geharmoniseerde en alomvattende, langdurige bewaking van de conditie van bossen (hierna ‚de actie’ te noemen) met het oog op:
a) de voortzetting en verdere ontwikkeling van
– de bewaking van de luchtverontreiniging en de effecten daarvan alsmede van andere agentia en factoren die de conditie van bossen beïnvloeden, zoals biotische en abiotische factoren van antropogene oorsprong;
– de bewaking van bosbranden, almede de oorzaken en gevolgen daarvan;
– bosbrandpreventie;
b) een evaluatie van de behoefte en de ontwikkeling van de bewaking van de bodem, de koolstofvastlegging, de gevolgen van de klimaatverandering, biodiversiteit en de beschermende functies van bossen;
c) een doorlopende evaluatie van de doeltreffendheid van de bewakingsactiviteiten bij de beoordeling van de conditie van bossen en de verdere ontwikkeling van de bewakingsactiviteit.
De actie verschaft op communautair niveau betrouwbare en vergelijkbare gegevens en informatie omtrent de conditie van en schadelijke invloeden op bossen. Tevens draagt zij ertoe bij dat lopende maatregelen ter bevordering van behoud en de bescherming van bossen ten behoeve van de duurzame ontwikkeling geëvalueerd kunnen worden, waarbij een bijzondere nadruk wordt gelegd op acties ter beperking van de voor bossen schadelijke effecten. De actie houdt rekening met en sluit, waar passend, aan op bestaande en geplande nationale, Europese en mondiale bewakingsmechanismen en strookt met de toepasselijke internationale overeenkomsten.”
4. Artikel 3 van verordening nr. 2152/2003 bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
a) ‚bos’: gebied met een kroonbedekking (of gelijkwaardige staande voorraad) van meer dan 10 % en een oppervlakte van meer dan 0,5 ha. De bomen moeten in volwassen staat in situ een hoogte van ten minste 5 m kunnen bereiken. Het gebied kan bestaan hetzij uit gesloten bosformaties waar bomen van verschillende hoogte en onderhout een groot percentage van de bodem bedekken, hetzij uit open bosformaties met een doorlopende vegetatiebedekking en een kroonbedekking van meer dan 10 %. Jonge natuurlijke opstand en alle aanplantingen voor bosbouwdoeleinden die nog geen kroondichtheid van 10 % of een boomhoogte van 5 m hebben bereikt, worden als bos beschouwd, evenals normaliter van het bosgebied deel uitmakende percelen die door ingrijpen van de mens of door natuurlijke oorzaken tijdelijk ontbost zijn, maar die naar verwachting weer bebost zullen raken; het omvat boomkwekerijen en zaadgaarden die een integrerend deel uitmaken van het bos, boswegen, ontboste gebieden, brandgangen en andere kleine open gebieden in het bos; bossen in nationale parken, natuurreservaten en andere beschermde gebieden zoals gebieden die vanuit ecologisch, wetenschappelijk, geschiedkundig of spiritueel oogpunt bijzonder waardevol zijn; windsingels en windkeringen van bomen met een oppervlakte van meer dan 0,5 ha en een breedte van meer dan 20 m. Rubberhoutplantages en kurkeikenbossen zijn inbegrepen. Uitgesloten is evenwel hoofdzakelijk voor landbouw gebruikte grond;
b) ‚andere beboste gebieden’: gebieden hetzij met een kroonbedekking (of gelijkwaardige staande voorraad) van 5 tot 10 % bomen die in volwassen staat in situ een hoogte van 5 m kunnen bereiken, hetzij met een kroonbedekking (of gelijkwaardige staande voorraad) van meer dan 10 % bomen die in volwassen staat in situ niet een hoogte van 5 m kunnen bereiken (zoals dwerg‑ of onvolgroeide bomen), met struik‑ of heesterbedekking; uitgesloten zijn gebieden met bovenbedoelde bomen‑, struik‑ of heesterbedekking met een oppervlakte van minder dan 0,5 ha en een breedte van minder dan 20 m, die onder ‚andere gebieden’ vallen; hoofdzakelijk voor landbouw gebruikte grond; [...]”
5. In artikel 12, lid 1, van verordening nr. 2152/2003 was bepaald dat de actie een looptijd van vier jaar had, van 1 januari 2003 tot en met 31 december 2006.
6. Verordening nr. 2152/2003 is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 614/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007 betreffende het Financieringsinstrument voor het Milieu (LIFE+) (PB L 149, blz. 1).
Nationaal recht
7. De Griekse wetgeving definieert de begrippen „bos” en „beboste gebieden” in artikel 3 van wet nr. 998/1979 over de bescherming van de nationale bossen en beboste gebieden in het algemeen (FEK A’ 289), zoals vervangen bij artikel 1, lid 1, van wet nr. 3208/2003 (FEK A’ 303/24.12.2003), als volgt:
„1. Onder ‚bos’ of ‚bosecosysteem’ wordt verstaan het organische geheel van wilde vegetatie met een houtige stam op het daarvoor benodigde bodemoppervlak, die samen met de daar levende flora en fauna, in hun onderlinge afhankelijkheid en interactie, een bijzondere levensgemeenschap vormen (bosgemeenschap) met een kenmerkend natuurlijk milieu (bosmilieu).
2. Van een bebost gebied is sprake wanneer in dat geheel de wilde begroeiing van houtige, hoge of struikachtige vegetatie schaars is.
3. Van de in de leden 1 en 2 bedoelde levensgemeenschap is sprake, en een bosmilieu komt tot stand, indien in een gebied:
I. wilde houtige vegetatie groeit die bij ontginning bosproducten kan opleveren (bosbouwproducten);
II. de oppervlakte waarop genoemde bosvegetatie uitsluitend of in kleine aantallen voorkomt, ten minste 0,3 ha beslaat, in een geometrische formatie die zo veel mogelijk afgerond is of in een strook van ten minste dertig (30) meter breed. Tevens is van een bosgemeenschap sprake, en komt een bosmilieu tot stand, in een gebied van minder dan 0,3 ha, wanneer wegens de ligging ervan een onderlinge afhankelijkheid en interactie bestaat tussen dat gebied en nabijgelegen gebieden die aan de definitie van bos of bebost gebied voldoen;
III. de kroonbedekking van de bosvegetatie van bovenaf bezien ten minste 25 % (0,25) van het bodemoppervlak bedraagt. Bosecosystemen worden aan de hand van de volgende criteria aangemerkt als bos of als bebost gebied:
a) wanneer de bosvegetatie in genoemde levensgemeenschap een duidelijk waarneembare rechtopstaande vorm heeft (meerdere lagen beslaat) en de kroonbedekking ten minste dertig percent van de bodem bedraagt (kroondichtheid van meer dan 0,30), wordt het gebied als ‚bos’ aangemerkt, mits de kroondichtheid van de boomlaag groter is dan vijftien percent (0,15) of, bij ontbreken van onderhout, groter dan vijfentwintig percent (0,25);
b) wanneer de houtige vegetatie in genoemde levensgemeenschap bestaat uit (altijd groene of bladverliezende) breedbladige bosbouwsoorten die de gestalte van een struik aannemen, wordt het gebied aangemerkt als ‚bebost gebied’, mits de kroonbedekking van de desbetreffende soorten meer dan vijfentwintig percent van de bodem (kroondichtheid groter dan 0,25) bedraagt.
c) Onder bosecosystemen worden ook gebieden begrepen waarvan de bosbegroeiing om welke reden dan ook verloren is gegaan, en de bestemming ten tijde van de inwerkingtreding van deze wet nog niet bij bestuursbesluit gewijzigd was. Deze gebieden vallen onder artikel 117, lid 3, van de grondwet, verliezen niet hun voorgaande karakter en moeten worden herbebost.
4. Als ‚beboste gebieden’ worden tevens alle soorten onbedekte gebieden aangemerkt (met struweelbegroeiing of weiden, rotsformaties en braakland in het algemeen), die worden omringd door bossen of bosgebieden, evenals de daarboven, voorbij de boomgrens gelegen, bergzones en toppen. In deze gebieden mogen geen andere ingrepen plaatsvinden dan welke zijn voorzien in artikel 13, lid 2, van wet nr. 1734/1987 (FEK A’ 189) of in de artikelen 45 tot en met 61 van deze wet. Dit lid is niet van toepassing op de in lid 6 van dit artikel sub a, d en e genoemde gebieden, zelfs indien zij worden omringd door bossen of beboste gebieden.
5. De bepalingen van deze wet zijn tevens van toepassing op in steden en woongebieden gelegen parken en bossen, evenals op percelen waarvan de bebossing of herbebossing is gelast bij besluit van het bevoegde bestuursorgaan.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
8. Op 3 juni 2004 heeft de Genikos Grammateas Perifereias Kritis (algemeen secretaris van de regio Kreta) besloten dat een van de percelen van Dimos Agiou Nikolaou, met een oppervlakte van 217,64 m 2, diende te worden herbebost omdat het deel uitmaakte van een grotere oppervlakte die een bos vormde en waarvan de vegetatie gedeeltelijk vernield was na ontginning.
9. Dimos Agiou Nikolaou heeft dat besluit aangevochten bij het Symvoulio tis Epikrateias met het betoog dat de door de nationale wetgeving vastgelegde voorwaarden om dit perceel als „bos” te beschouwen, niet waren vervuld, in het bijzonder niet de criteria inzake minimumoppervlakte en percentage kroonbedekking.
10. De verwijzende rechter heeft vastgesteld dat de begrippen „bos” en „beboste gebieden”, zoals deze waren gedefinieerd in de nationale wetgeving die van kracht was op de datum waarop de rechtmatigheid van de bestreden beslissing diende te worden beoordeeld, niet overeenstemden met de definities in verordening nr. 2152/2003. Hij heeft daaruit afgeleid dat deze wetgeving dus onverenigbaar kon zijn met het gemeenschapsrecht, zodat hij deze in casu buiten beschouwing zou moeten laten en de vroeger geldende wetgeving zou moeten toepassen. Hij had echter twijfel over de gegrondheid van deze beoordeling.
11. Daarop heeft het Symvoulio tis Epikrateias de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Zijn de in artikel 3, sub a en b, van verordening [...] nr. 2152/2003 vervatte definities van de begrippen ‚bos’ en ‚beboste gebieden’ ook van toepassing op onderwerpen die verband houden met de bescherming en meer algemeen het beheer van ‚bossen’ en ‚beboste gebieden’ die aan voormelde definities voldoen, en waarop deze verordening niet uitdrukkelijk van toepassing is, maar het nationale recht wel?
2) Indien het antwoord op [de eerste] vraag [...] bevestigend is, kan het nationale recht dan gebieden als ‚bos’ of ‚beboste gebieden’ aanmerken, die volgens de definities van artikel 3, sub a en b, van verordening nr. 2152/2003 niet als zodanig zijn te beschouwen?
3) Indien het antwoord op [de tweede] vraag [...] bevestigend is, kan een aldus vastgestelde nationale definitie waarin ook gebieden als ‚bos’ of ‚beboste gebieden’ worden aangemerkt die volgens artikel 3, sub a en b, van verordening nr. 2152/2003 niet als zodanig zijn te beschouwen, van de definities in de verordening afwijken ten aanzien van zowel de constituerende bestanddelen van de in de verordening gegeven definities van deze begrippen, als de getalsmatige invulling van de waarden van constituerende bestanddelen die zij in voorkomend geval met de definities in de verordening gemeen hebben? Of kan de door het nationale recht gegeven definitie wel andere constituerende bestanddelen van de begrippen ‚bos’ en ‚beboste gebieden’ bevatten dan de verordening, waarbij het toegelaten is dat deze niet getalsmatig worden ingevuld of, indien deze wel getalsmatig worden ingevuld, in dit opzicht althans niet van de verordening afwijken?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid
12. De Europese Commissie betwist de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing op grond dat het niet duidelijk is dat het antwoord nuttig is voor de beslechting van het hoofdgeding. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt immers dat het voor de nationale rechter vaststaat dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde perceel zowel naar nationaal recht als volgens verordening nr. 2152/2003 als „bos” kan worden beschouwd. De vragen zijn dus theoretisch en beogen enkel te testen of de in het nationale recht gebruikte definities goed zijn.
13. Dit betoog kan echter niet worden aanvaard.
14. Er dient aan te worden herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak in het kader van de in artikel 234 EG geregelde samenwerking tussen het Hof van Justitie van de Europese Unie en de nationale rechter uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen alsmede de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen de uitlegging van gemeenschapsrecht betreffen, is het Hof dus in beginsel verplicht uitspraak te doen (zie met name arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Jurispr. blz. I‑2099, punt 38, en 1 oktober 2009, Gottwald, C‑103/08, Jurispr. blz. I‑00000, punt 16).
15. Hieruit volgt dat het vermoeden van relevantie dat op de prejudiciële vragen van nationale rechterlijke instanties rust, slechts in uitzonderingsgevallen kan worden opgeheven, namelijk wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van de in die vragen genoemde bepalingen van gemeenschapsrecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie met name arrest Gottwald, reeds aangehaald, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
16. In casu blijkt niet uit de motivering van de verwijzingsbeslissing dat het voor de nationale rechter vaststaat dat het litigieuze perceel hoe dan ook een bos in de zin van zowel het nationale recht als het gemeenschapsrecht is. Volgens de punten 13 en 14 van deze beslissing doet de verwijzende rechter de uitkomst van het hoofdgeding afhangen van de uitlegging waarom hij het Hof verzoekt.
17. De gevraagde uitlegging is bijgevolg niet kennelijk irrelevant voor de beslissing die de verwijzende rechterlijke instantie moet nemen.
18. Het verzoek om een prejudiciële beslissing moet dus ontvankelijk worden verklaard.
Ten gronde
19. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bepalingen van artikel 3, sub a en b, van verordening nr. 2152/2003, die voor de toepassing van deze verordening de begrippen „bos” en „beboste gebieden” definiëren, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen nationale bepalingen die deze begrippen anders definiëren voor acties waarop deze verordening niet uitdrukkelijk van toepassing is.
20. Zoals uit artikel 1 van verordening nr. 2152/2003 blijkt, had deze verordening tot doel een communautaire actie in te stellen voor een breed opgezette, geharmoniseerde en alomvattende, langdurige bewaking van de conditie van bossen. Deze actie beoogde de voortzetting en verdere ontwikkeling van de bewaking van de luchtverontreiniging en van andere agentia die de conditie van bossen beïnvloeden, de bewaking van bosbranden en de oorzaken en gevolgen daarvan alsmede bosbrandpreventie. Zij beoogde ook een evaluatie van de behoefte en de ontwikkeling van de bewaking van de bodem, de koolstofvastlegging, de gevolgen van de klimaatverandering, biodiversiteit en de beschermende functies van bossen, alsmede een doorlopende evaluatie van de doeltreffendheid van de bewakingsactiviteiten bij de beoordeling van de conditie van bossen en de verdere ontwikkeling van de bewakingsactiviteit.
21. Uit die bepalingen blijkt dus duidelijk dat de gemeenschapswetgever, die bovendien in artikel 12, lid 1, van verordening nr. 2152/2003 had gepreciseerd dat deze communautaire actie een looptijd had van vier jaar, van 1 januari 2003 tot en met 31 december 2006, de werkingssfeer van deze actie heeft willen beperken.
22. Binnen deze werkingssfeer had die verordening krachtens artikel 249, tweede alinea, EG stellig algemene strekking, was zij verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.
23. De verwezenlijking van de aldus aan die actie toebedeelde doelstellingen, die in punt 20 van het onderhavige arrest in herinnering zijn gebracht, was weliswaar verbindend voor de lidstaten met het oog op de opstelling van een bosbewakingsprogramma, maar de gemeenschapswetgever had geen volledige harmonisatie van alle activiteiten betreffende het beheer van bossen voor ogen.
24. In dit verband staat vast dat die verordening is vastgesteld op basis van artikel 175 EG. Dit artikel maakt deel uit van titel XIX van het EG-Verdrag, die het beleid van de Gemeenschap op milieugebied betreft. De gemeenschapsregeling op dit gebied heeft geen volledige harmonisatie tot doel (arrest van 14 april 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe, C‑6/03, Jurispr. blz. I‑2753, punt 27). Ook al noemt artikel 174 EG bepaalde gemeenschapsdoelstellingen die moeten worden bereikt, biedt artikel 176 EG de lidstaten de mogelijkheid om verder gaande beschermingsmaatregelen te treffen (arrest van 22 juni 2000, Fornasar e.a., C‑318/98, Jurispr. blz. I‑4785, punt 46, en arrest Deponiezweckverband Eiterköpfe, reeds aangehaald, punt 27).
25. Weliswaar heeft de gemeenschapswetgever voor de uitvoering van de bosbewakingsactie de gebieden waarop deze actie betrekking heeft willen definiëren, maar uit geen van de bepalingen van verordening nr. 2152/2003 volgt dus dat deze verordening tot doel had gemeenschappelijke regels voor andere acties op te stellen.
26. In die omstandigheden definieert verordening nr. 2152/2003 die twee begrippen enkel voor de toepassing van deze verordening, zoals artikel 3 ervan uitdrukkelijk bepaalt. Bijgevolg heeft dit artikel niet tot doel en kan het niet tot gevolg hebben dat elke andere definitie van bossen en beboste gebieden die de lidstaten ten grondslag willen leggen aan alle andere actieprogramma’s dan die waarop verordening nr. 2152/2003 van toepassing is, uitgesloten is.
27. Het staat aan de nationale rechter om te verifiëren of het aan de orde zijnde actieprogramma al dan niet onder verordening nr. 2152/2003 valt.
28. Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat de bepalingen van artikel 3, sub a en b, van verordening nr. 2152/2003, die voor de toepassing van deze verordening de begrippen „bos” en „beboste gebieden” definiëren, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen nationale bepalingen die deze begrippen anders definiëren voor acties waarop deze verordening niet van toepassing is.
29. Gelet op het antwoord op de eerste vraag hoeven de overige twee vragen van de verwijzende rechter niet te worden beantwoord.
Kosten
30. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
De bepalingen van artikel 3, sub a en b, van verordening (EG) nr. 2152/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake de bewaking van bossen en milieu-interacties in de Gemeenschap (Forest Focus), die voor de toepassing van deze verordening de begrippen „bos” en „beboste gebieden” definiëren, moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen nationale bepalingen die deze begrippen anders definiëren voor acties waarop deze verordening niet van toepassing is.