EUROOPA KOHTU ARVAMUS 2/9428. märts 1996Ühenduse ühinemine inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonigaEuroopa
Kohtu kantseleisse saabus 26. aprillil 1994. aastal Euroopa Liidu
Nõukogu arvamusetaotlus EÜ asutamislepingu artikli 228 lõike 6 alusel,
mille kohaselt:„Nõukogu, komisjon või
liikmesriik võivad saada Euroopa Kohtu arvamuse selle kohta, kas kavas
olev leping on kooskõlas käesoleva lepingu sätetega. Kui Euroopa Kohtu
arvamus on eitav, võib leping jõustuda ainult kooskõlas Euroopa Liidu
lepingu artikliga N.”ARVAMUSETAOTLUSE KOKKUVÕTEI. Arvamusetaotluse sisu1.
Nõukogu, keda esindavad õigustalituse peadirektor J.-C. Piris,
õigustalituse direktor J.-P. Jacqué ja õigustalituse ametnik
A. Lo Monaco, taotleb Euroopa Kohtu arvamust järgmise küsimuse
kohta:„Kas Euroopa Ühenduse ühinemine
4. novembri 1950. aasta inimõiguste ja põhivabaduste kaitse
konventsiooniga (edaspidi „konventsioon”) oleks kooskõlas Euroopa
Ühenduse asutamislepinguga?”2. Nõukogu
arvates ei ole võimalik teha põhimõttelist otsust läbirääkimiste
alustamise kohta enne, kui Euroopa Kohus on uurinud, kas kavas olev
ühinemine on asutamislepinguga kooskõlas.Hoolimata
tõdemusest, et kavas oleva lepingu teksti ei ole veel olemas, leiab
nõukogu oma suulistes märkustes, et taotlus on vastuvõetav. Nõukogu ei
ole menetlust kuritarvitanud, vaid seisab silmitsi põhimõtteliste
õigusalaste ja institutsiooniliste küsimustega. Lisaks on konventsioon,
millega ühendus ühineks, tuntud, ning õigusprobleemid, mille ühinemine
võiks tõstatada, on piisavalt selged, et võimaldada Euroopa Kohtul
arvamus anda.3. Andes ülevaate kavas oleva
lepingu sisust ja eesmärkidest, võtab nõukogu seisukoha selles, mis
puutub ühinemise ulatusse, ühenduse osalemisse kontrollorganites ning
muudatustesse, mida tuleks teha konventsiooni ja selle protokollidesse. 4.
Ühinemise ulatuse osas väidab nõukogu, et iga ühendus peab
konventsiooniga ühinema oma volituste ning oma õigusaktide kohaldamisala
piires. Ühinemine peaks toimuma konventsiooni ning jõustunud ja kõikide
ühenduse liikmesriikide poolt ratifitseeritud protokollide suhtes. See
ühinemine ei tohiks mõjutada konventsiooniosaliste liikmesriikide tehtud
reservatsioone, mida kohaldataks ka edaspidi siseriiklike
pädevusvaldkondade raames. Ühendus nõustuks alluma üksikisikute ja
riikidevaheliste kaebuste süsteemile; välistada tuleks siiski kaebused
ühenduse ja tema liikmesriikide vahel, et tagada EÜ asutamislepingu
artikliga 219 Euroopa Kohtule selles valdkonnas antud ainupädevus.5.
Ühenduse osalemist kontrollorganites ja eelkõige tulevases ühtses
inimõiguste kohtus on võimalik korraldada mitut moodi: mitte nimetada
ühenduse kohtunikku, nimetada teiste kohtunikega võrdsete volitustega
alaline kohtunik või nimetada eristaatuses kohtunik, kes oleks volitatud
hääletama üksnes ühenduse õigust puudutavate vaidluste puhul. See
kohtunik ei saaks samal ajal olla Euroopa Kohtu liige. Kohtuniku
nimetamise menetlust reguleeritaks selle konventsiooniga, tingimusel et
ühenduse soovitatud kandidaatide määramine jääks ühenduse siseasjaks.
Ühenduse osalemine ministrite komitees ei oleks kavas, sest tulevases
kohtusüsteemis kaotab see oma rolli. 6.
Vajalikuks osutuks praegu ainult Euroopa Nõukogu liikmesriikidele
ühinemiseks avatud konventsiooni ning protokollide muutmine. Ühendus ei
kavatse aga Euroopa Nõukogu liikmeks astuda. Samuti tuleks muuta
tehnilisi sätteid, mis näevad ette Euroopa Nõukogu liikmesriikide
sekkumise konventsiooni kontrollimehhanismides. Ühinemise korral oleks
ühendus seotud vaid oma volituste piires. Tuleks ette näha mehhanism,
mis võimaldaks ühendusel ja liikmesriikidel määrata pädevuse jagunemine
konventsiooni organite ees. 7. Analüüsides
ühinemise kooskõla asutamislepinguga, vaatleb nõukogu ühenduse pädevust
sõlmida kavas olev leping ning konventsiooni kohtusüsteemi vastavust
asutamislepingu artiklitele 164 ja 219.8.
Nõukogu möönab, et asutamisleping ei anna ühendusele inimõiguste vallas
mingeid erivolitusi. Need õigused on kaitstud ühenduse õiguse
üldpõhimõtete kaudu. Niisuguse kaitse vajadus, mida on kinnitanud
kohtupraktika, kajastub praegu Euroopa Liidu lepingu artiklis F. Nõukogu
leiab, et inimõiguste kaitse tuleneb ühenduse eesmärkide lahutamatuks
osaks olevast horisontaalsest põhimõttest. Erisätte puudumisel toimiks
ühinemise alusena EÜ asutamislepingu artikkel 235, tingimusel et selle
artikli kohaldamise tingimused on täidetud.9.
Nõukogu tõstatab ka küsimuse, kas ühenduse ühinemine konventsiooniga ja
eelkõige selle kohtusüsteemiga seab kahtluse alla asutamislepingu
artiklitega 164 ja 219 Euroopa Kohtule antud ainupädevuse ning ühenduse
õiguskorra autonoomsuse.10. Nõukogu
rõhutab, et Euroopa Inimõiguste Kohtu otsustel puudub vahetu õigusmõju:
see kohus ei saa tühistada ega muuta siseriiklikku õigusnormi, vaid
ainult kohustada lepinguosalist teatud tulemust saavutama. Euroopa
Kohtul tuleks aga Euroopa Inimõiguste Kohtu lahenditega oma
kohtupraktikas arvestada. Nõue, et üksikisikute kaebuste vastuvõetavuse
saavutamiseks peavad siseriiklikud õiguskaitsevahendid olema enne
ammendatud, tähendaks seda, et ühenduse kohtud ja eelkõige Euroopa Kohus
otsustaksid, kas ühenduse õigusakt vastab konventsioonile või mitte.
14. detsembri 1991. aasta arvamuses 1/91 (EKL 1991, lk I-6079)
nõustus Euroopa Kohus ühenduse allumisega rahvusvahelise lepinguga
loodud kohtusüsteemile tingimusel, et see piirdub vaid kõnealuse lepingu
tõlgendamise ja kohaldamisega ega sea ohtu ühenduse õiguskorra
autonoomsust. Nõukogu tõstatab küsimuse, kas selle all tuleb mõista
üksnes juhtusid, kus selle kohtusüsteemi otsused puudutavad vaid
rahvusvahelist lepingut, või ka juhtusid, kus need otsused võivad
hõlmata ka ühenduse õiguse vastavust lepingule. II – Menetlus1.
Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 107 lõikele 1 teavitati
arvamusetaotlusest komisjoni ja liikmesriike. Kirjalikud märkused
esitasid Belgia valitsus (esindaja: välisasjade, -kaubanduse ja
arengukoostöö ministeeriumi haldusdirektor J. Devadder); Taani
valitsus (esindajad: välisministeeriumi õigusnõunikud suursaadik
L. Mikaelsen ning osakonnajuhataja P. Biering); Saksamaa
valitsus (esindajad: liidu majandusministeeriumi Ministerialrat E. Röder ning liidu justiitsministeeriumi Regierungsdirektor
A. Dittrich); Kreeka valitsus (esindajad: Riiginõukogu auesimees
V. Rotis, Kreeka Vabariigi alalise esinduse õigusnõunik
S. Zisimopoulos ning välisministeeriumi ühenduse õiguse eritalituse
sekretär N. Dafniou); Hispaania valitsus (esindajad: ühenduse
juriidilise ja institutsioonilise kooskõlastamise eest vastutav
peadirektor A. Navarro González ning abogado del Estado R. Silva
de Lapuerta ühenduse õiguse osakonnast); Prantsuse valitsus
(esindajad: välisministeeriumi õigusosakonna asedirektor
E. Belliard, selle osakonna talitusejuhataja C. de Salins
ning sama osakonna välisasjade sekretär C. Chavance); Madalmaade
valitsus (esindaja: välisministeeriumi õigusnõunik A. Bos);
Portugali valitsus (esindajad: välisministeeriumi ühenduse asjade
osakonna õigustalituse juhataja L. Fernandes ning sama osakonna
nõunik L. Duarte); Ühendkuningriigi valitsus (esindaja: Treasury
Solicitor’s Department’i ametnik J. Collins, keda abistasid barrister S. Richards ja barrister
D. Anderson) ning komisjon (esindajad: peaõigusnõunik
J. Amphoux, õigusnõunik J. Pipkorn ning õigustalituse ametnik
R. Gosalbo-Bono).2. Pärast Austria
Vabariigi, Soome Vabariigi ja Rootsi Kuningriigi ühinemist Euroopa
Liiduga teatati arvamusetaotlusest ka neile liikmesriikidele. Kirjalikud
märkused esitasid Austria valitsus (esindaja: ülikooli dotsent
K. Berchtold) ja Soome valitsus (esindaja: välisministeeriumi
talitusejuhataja H. Rotkirch).3.
Euroopa Parlamendil (esindajad: õigusnõunik G. Garzón Clariana ja
õigustalituse ametnik E. Perillo) lubati vastavalt tema taotlusele
esitada märkusi.4. 7. novembri
1995. aasta istungil kuulas Euroopa Kohus ära suulised märkused,
mille esitasid Belgia valitsus (esindaja: J. Devadder); Taani
valitsus (esindajad: L. Mikaelsen ja P. Biering); Saksamaa
valitsus (esindaja: A. Dittrich); Kreeka valitsus (esindajad:
välisministeeriumi ühenduse õiguse eritalituse erakorraline
abiõigusnõunik A. Samoni-Rantou ja N. Dafniou); Hispaania
valitsus (esindaja: R. Silva de Lapuerta); Prantsuse valitsus
(esindajad: välisministeeriumi õigusosakonna asedirektor
J.‑F. Dobelle ja C. Chavance); Iirimaa valitsus (esindajad:
D. Gleeson, SC, ja M. Buckley); Itaalia valitsus
(esindaja: välisministeeriumi diplomaatiliste vaidluste, lepingute ja
õigusküsimuste osakonna juhataja professor U. Leanza); Madalmaade
valitsus (esindaja: välisministeeriumi abiõigusnõunik M. Fiestra);
Portugali valitsus (esindajad: L. Fernandes ja
M. L. Duarte); Soome valitsus (esindaja: H. Rotkirch);
Rootsi valitsus (esindaja: välisministeeriumi Euroopa asjade
õigusosakonna nõunik L. Nordling); Ühendkuningriigi valitsus
(esindaja: J. E. Collins, keda abistasid S. Richards ja
D. Anderson); Euroopa Liidu Nõukogu (esindajad: J.‑C. Piris,
J.‑P. Jacqué ja A. Lo Monaco); komisjon (esindajad:
J. Pipkorn ja R. Gosalbo-Bono) ning Euroopa Parlament
(esindajad: G. Garzón Clariana ja E. Perillo).III – Inimõiguste austamise ajalugu ühenduses1.
EÜ asutamisleping, nagu ka ESTÜ ja Euratomi asutamislepingud, ei
sisalda peale preambuli viimases põhjenduses väljendatud soovi
„säilitada ja tugevdada rahu ja vabadust” ühtki konkreetset viidet
põhiõigustele. 2. Euroopa Kohus on
põhiõiguste kaitset taganud ühenduse õiguse üldpõhimõtete kaudu,
viidates ühesugustele riigiõiguslikele tavadele ning rahvusvahelistele
õigusaktidele, eelkõige konventsioonile. 3.
Selle kohtupraktika alusel viitab ühtne Euroopa akt oma preambulis
liikmesriikide põhiseaduste ja seaduste ning konventsiooni ja Euroopa
sotsiaalhartaga tunnustatud põhiõiguste austamisele.4.
Euroopa Liidu lepingu artikli F lõikes 2 on sätestatud: „Liit austab
põhiõigusi kui ühenduse õiguse üldpõhimõtteid, nagu need on tagatud
Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga […] ning
nagu need tulenevad liikmesriikide ühesugustest riigiõiguslikest
tavadest.” Artikli J.1 lõike 2 viiendas taandes viidatakse inimõiguste
ja põhivabaduste austamisele. Lepingu artikli K.2 lõige 1 viitab
sõnaselgelt konventsiooni järgimisele justiits- ja siseküsimuste alases
koostöös.5. Põhiõiguste austamisele on
viidatud ka ühenduse institutsioonide ja liikmesriikide poliitilistes
deklaratsioonides. Nimetatud olgu 5. aprilli 1977. aasta
Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni ühisdeklaratsioon põhiõiguste
kohta (Recueil des traités 1995, lk 877); 11. juuni
1986. aasta Euroopa Parlamendi, nõukogu, nõukogus kokku tulnud
liikmesriikide ja komisjoni rassismi ja ksenofoobia vastane
ühisdeklaratsioon (Recueil des traités 1995, lk 889);
29. mai 1990. aasta nõukogu ja nõukogus kokku tulnud
liikmesriikide valitsuste esindajate resolutsioon rassismi ja
ksenofoobia vastase võitluse kohta (EÜT C 157, lk 1);
28. novembri 1991. aasta nõukogu ja nõukogus kokku tulnud
liikmesriikide resolutsioon inimõiguste, demokraatia ja arengu kohta (Bulletin des Communautés européennes
nr 11/91, punkt 2.3.1) ning 18. novembril
1992. aastal nõukogu ja liikmesriikide poolt vastu võetud
järeldused nimetatud resolutsiooni rakendamise kohta. Samuti võib
mainida Euroopa Ülemkogu mitmesuguseid deklaratsioone, nagu 14.
detsembri 1973. aasta Euroopa ühenduste liikmesriikide riigipeade
ja valitsusjuhtide deklaratsioon Euroopa identiteedi kohta (Bulletin des Communautés européennes
nr 12/73, punkt 2501), 8. aprilli 1978. aasta
deklaratsioon demokraatia kohta, 2. ja 3. detsembri
1988. aasta deklaratsioon ühenduse rahvusvahelise rolli kohta (Bulletin des Communautés européennes nr 12/88, punkt 1.1.10), 29. juuni 1991. aasta deklaratsioon inimõiguste kohta (Bulletin des Communautés européennes
nr 6/91, V lisa) ja inimõiguste ülddeklaratsiooni
45. aastapäeva puhul 11. detsembril 1993 tehtud avaldus
inimõiguste kohta (Bulletin des Communautés européennes nr 12/93, punkt 1.4.12).6.
Oma 4. veebruari 1976. aasta Euroopa Parlamendile ja nõukogule
esitatud ettekandes „Põhiõiguste kaitse ühenduse õigusloomes ja ühenduse
õiguse arengus” (Bulletin des Communautés européennes, lisa 5/76) välistas komisjon ühenduse kui sellise vajaduse konventsiooniga ühinemise järele.7.
Esmalt tegi komisjon formaalse ühinemise ettepaneku nõukogule oma
4. aprilli 1979. aasta memorandumis Euroopa ühenduste
ühinemise kohta inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga (Bulletin des Communautés européennes, lisa 2/79).8.
Komisjon kordas seda ettepanekut 19. novembri 1990. aasta
teatises ühenduse ühinemise kohta Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste
kaitse konventsiooniga.9. 26. oktoobril
1993 avaldas komisjon töödokumendi „Ühenduse ühinemine Euroopa
inimõiguste konventsiooniga ja ühenduse õiguskord”, kus käsitletakse
eelkõige ühinemise õigusliku aluse ning Euroopa Kohtu ainupädevuse
küsimusi.10. Euroopa Parlament on korduvalt
väljendanud oma poolehoidu ühinemisele, seda viimati kodanikuõiguste ja
õigusküsimuste komisjoni ettekande põhjal vastu võetud
18. jaanuari 1994. aasta resolutsioonis ühenduse ühinemise
kohta Euroopa inimõiguste konventsiooniga (EÜT C 44, lk 32).IV – Arvamusetaotluse vastuvõetavus1. Iirimaa ja Ühendkuningriigi valitsus
peavad arvamusetaotlust vastuvõetamatuks. Taani, Soome ja Rootsi
valitsus tõstatavad samuti küsimuse niisuguse taotluse enneaegsusest. Oma
suulistes märkustes rõhutab Iirimaa valitsus, et puudub konkreetne
ühinemislepingu projekt, mille kohta Euroopa Kohus võiks oma arvamuse
esitada. Arvukalt esineb tehnilist laadi probleeme ning võimalikke
lahendusi on väga palju. Samuti ei ole veel kindlaks määratud
läbirääkimiste osapooli.Ühendkuningriigi
valitsus leiab, et lepingut „ei ole kavas” asutamislepingu artikli 228
lõike 6 mõttes. Euroopa Kohtu poole saab pöörduda alles pärast seda, kui
lepinguprojekti suhtes on sisuliselt läbi räägitud. 4. oktoobri
1979. aasta arvamuses 1/78 (EKL 1979, lk 2871) loeti taotlus
vastuvõetavaks hoolimata tõsiasjast, et läbirääkimised seisid alles ees.
Sellegipoolest oli taotluse esitamise hetkel olemas lepinguprojekt,
läbirääkimised leidsid aset samal ajal taotluse menetlemisega ning
Euroopa Kohut teavitati enne arvamuse esitamist teksti kõige värskemast
versioonist. Erinevalt sellest puudub käesoleva menetluse puhul
lepinguprojekt ning enne arvamuse esitamist ei ole kavas ka
läbirääkimisi alustada. Arvamuse 1/78 taotlus oli põhjendatud, kuna see
puudutas lepingu õigusliku aluse küsimust. Käesoleval juhul valitseb
asutamislepingu artikli 235 kui ainsa võimaliku õigusliku aluse suhtes
konsensus. Lisaks nõukogu poolt esile
tõstetud põhiprobleemidele viitab Ühendkuningriigi valitsus ka teistele
raskustele. Ta tõstatab küsimuse ühinemise ulatusest, võttes arvesse
liikmesriikide tehtud reservatsioone, nende pädevust igal hetkel
konventsiooni teatavate sätete kohaldamine peatada ning liikmesriikide
ja ühenduse kohustuste lahknemise ohtu, samuti probleemi, mis on seotud
ühenduse osalemisega konventsiooni organite töös, eelkõige tulevase
ühtse kohtu töös, pädevuse jagunemist ühenduse ja liikmesriikide vahel,
raskusi ühenduse ühinemisel konventsiooniga, ilma et eelnevalt oleks
ühinetud Euroopa Nõukoguga, ning ESTÜ ja Euratomi asutamislepingu
tulevikku. Arvestades nende probleemide hulka ja kaalukust, ei ole
Euroopa Kohus praegu võimeline andma asjakohast arvamust.Asutamislepingu
artikkel 235, mis on ühinemise ainus võimalik õiguslik alus, nõuab
nõukogu ühehäälset otsust. Ühehäälse otsuse puudumine rõhutab veelgi
arvamusetaotluse hüpoteetilist ja kunstlikku loomust. Eelotsusetaotluste
puhul on Euroopa Kohus aga alati keeldunud vastamast üldise või
hüpoteetilise iseloomuga küsimustele. Taani
valitsus tõstab esile kokkulepitud lepinguprojekti puudumise. Veel
enam, nõukogus ei ole seni kokku lepitud isegi läbirääkimiste alustamise
suhtes.Soome valitsus märgib, et Euroopa
Kohtu kodukorra artikli 107 lõike 2 ja senise kohtupraktika kohaselt
võib arvamus käsitleda ühenduse pädevust ning kavas oleva lepingu
kooskõla asutamislepinguga. Käesoleval juhul sõltub arvamusetaotluse
vastuvõetavus sellest, kas taotluses osutatud või sellele lisatud
dokumentidest on võimalik piisava täpsusega tuletada kavas oleva lepingu
piirjooni, mis võimaldaks Euroopa Kohtul arvamust anda. Kui see nii on,
siis ei takista taotluse võimalik enneaegsus Euroopa Kohtul üldise ja
põhimõttelise otsuse tegemist.Oma suulistes
märkustes rõhutab ka Rootsi valitsus, et lepinguprojekti ega isegi
nõukogu otsust läbirääkimiste alustamise kohta ei ole olemas. Isegi kui
Euroopa Kohus peaks arvamusetaotluse vastu võtma, oleks võimatu vältida
hilisemat taotlust pärast seda, kui tehnilised ja juriidilised küsimused
on lahendatud.2. Komisjon, parlament ning Belgia, Saksamaa, Prantsuse, Itaalia ja Portugali      valitsus
peavad arvamusetaotlust vastuvõetavaks, sest see käsitleb kavas olevat
lepingut asutamislepingu artikli 228 lõike 6 tähenduses. Komisjon
viitab artikli 228 sõnastusse tehtud muudatustele. EMÜ asutamislepingu
artikli 228 lõike 1 teise lõigu varasem tekst, mis võimaldas kavas oleva
lepingu kohta Euroopa Kohtult eelneva arvamuse saada, oli seotud
esimese lõiguga, milles viidati ühenduse ja kolmandate riikide või
ühenduse ja rahvusvahelise organisatsiooni vahel sõlmitavatele
lepingutele. EMÜ asutamislepingu artikli 228 uus lõige 6 viitab ainult
kavas olevale lepingule, mainimata selle lepingu sõlmimisele eelnevat
arvamust. Juba eespool mainitud arvamuses 1/78 tõlgendas Euroopa Kohus
kavas oleva lepingu mõistet laialt; uue sõnastuse valguses saab see
pretsedent täiendava kinnituse. Nagu arvamuse 1/78 taotluse puhulgi,
puudutab Euroopa Kohtule esitatud küsimus pädevust ning puudub oht, et
küsimus võimalike läbirääkimiste käigus uuesti temale saadetaks.Parlament
rõhutab, et nagu selgub 11. novembri 1975. aasta arvamusest 1/75
(EKL 1975, lk 1355), on artikli 228 eesmärk vältida vaidlusi
rahvusvaheliste lepingute asutamislepingule vastavuse üle. Käesolevas
asjas käsitletakse konventsiooniga loodud õiguskorra vastavust ühenduse
õiguskorrale. Täpsemalt on õigusalane küsimus selles, kas Euroopa Kohtu
allumine väljaspool ühenduse õiguskorda asuvale kohtuorganile sobib
kokku tema ainupädevusega. Euroopa Kohus tunnistas eespool nimetatud
arvamuses 1/78, et pädevuse küsimuse selgitamine juba läbirääkimiste
alguses on kõikide asjaomaste riikide huvides, kaasa arvatud kolmandad
riigid. Ka Belgia valitsus viitab
arvamusega 1/78 loodud pretsedendile ning asutamislepingu artikli 228
lõike 6 uuele sõnastusele. Ta rõhutab kolme punkti. Liikmesriigid on
nõustunud, et ühinemise vastavus ühenduse õigusele peab olema selge enne
läbirääkimiste alustamist. Euroopa Kohus on eespool nimetatud arvamuses
1/78 ja 10. aprilli 1992. aasta arvamuses 1/92 (EKL 1992,
lk I-2821) tunnistanud, et arvamusetaotlus tuleb lugeda
vastuvõetavaks juhul, kui kavas oleva lepingu sisu on teada ning
taotluse esitaja on huvitatud vastusest, isegi kui kavas oleva lepingu
üksikasju ei ole veel välja töötatud. Kui nõuda arvamusetaotluse
esitanud institutsioonilt, et sel ei oleks seoses kavas oleva lepingu
vastavusega ühenduse õigusele taotluse esitamise ajaks enam mingit
kahtlust, õõnestaks see asutamislepingu artikli 228 lõike 6 kasulikku
mõju.Oma suulistes märkustes leiab Saksamaa
valitsus, et taotlus on vastuvõetav, sest selle esitamise hetkeks oli
ühinemisega seotud debatt jõudnud staadiumisse, kus arvamus näis olevat
vajalik ja õigustatud. Konventsioon, millega tuleb ühineda, ning
ühinemiseks vajalikud kohandused on teada. Vastavalt Euroopa Kohtu
seisukohale eespool nimetatud arvamuses 1/78 on kõigi liikmesriikide
huvides, et küsimus ühenduse pädevusest konventsiooniga ühineda
lahendatakse enne läbirääkimiste alustamist.Prantsuse
valitsus tunnistab oma suulistes märkustes, et Euroopa Kohtu käsutuses
ei ole lepinguprojekti, läbirääkimiste sisu suhtes valitseb
hulk ebamäärasusi ning hetkel puudub nõukogus üksmeel ühinemise
otstarbekuse suhtes. Euroopa Kohus peaks siiski arvamusetaotluse vastu
võtma, sest juriidilised küsimused, mis käsitlevad ühinemise vastavust
asutamislepingule, on selgelt identifitseeritud ning nende asjakohasust
ei saa vaidlustada.Itaalia valitsus viitab
oma suulistes märkustes Euroopa Kohtu kodukorra artikli 107 lõikele 2,
mille kohaselt võib arvamusetaotlus puudutada kavas oleva lepingu
kooskõla asutamislepingu sätetega või ühenduse pädevust see leping
sõlmida. Kui küsimus puudutab ühenduse pädevust, nagu käesoleval juhul,
ei ole piisavalt üksikasjalik lepinguprojekt vajalik. Isegi kui taotlus
puudutab ühinemise kooskõla asutamislepingu materiaalõiguslike
normidega, ei saa Euroopa Kohus keelduda arvamuse andmisest, kuna
ühinemise esemeks olev konventsioon on olemas ning selle üldised
aspektid on teada. Ka Portugali valitsus
rõhutab oma suulistes märkustes, et võimalike läbirääkimiste tulemus
ning konventsioon, millega ühendus paneb ette ühineda, on teada.V – Kavas oleva ühinemise õiguslik alus1. Pärast viitamist ühenduse välispädevust käsitlevale kohtupraktikale väidab Austria valitsus,
et ühenduse volituste kasutamine hõlmab põhiõiguste austamist.
Konventsiooniga kaitstud õigused tagatakse volitustega, mille alusel
ühenduse institutsioonid toimivad igas asjaomases valdkonnas. See
konventsiooniga kaitstud õiguste sisemine horisontaalne kohaldamine on
samal ajal aluseks ühenduse välispädevusele, mis võimaldab
konventsiooniga ühineda.2. Komisjon, parlament ning Belgia, Taani, Saksamaa, Kreeka, Itaalia, Soome ja Rootsi valitsus
väidavad, nagu väidab ka Austria valitsus teise võimalusena, et
erisätete puudumisel on ühinemise õiguslikuks aluseks asutamislepingu
artikkel 235. Artikli 235 kohaldamise tingimused, nimelt ühenduse meetme
vajalikkus, ühenduse eesmärgi saavutamine ning side ühisturu
toimimisega, on täidetud.Komisjon viitab
oma eespool mainitud 26. oktoobri 1993. aasta töödokumendile,
milles ta kvalifitseerib inimõiguste austamise läbivaks eesmärgiks, mis
moodustab lahutamatu osa ühenduse eesmärkidest. 8. aprilli
1976. aasta otsusest kohtuasjas 43/75: Defrenne (EKL 1976,
lk 455) tuleneb, et eesmärgid asutamislepingu artikli 235 mõttes
võivad olla ära toodud asutamislepingu preambulis. Ühtse Euroopa akti
preambulis viidatakse inimõiguste austamisele ja konventsioonile.Ka
parlament leiab, et inimõiguste kaitse kuulub ühenduse eesmärkide
hulka. Liidu kodakondsuse kehtestamine on vaadeldav seda argumenti
toetava uue õigusliku elemendina. Tõepoolest, Euroopa Liidu lepingu
artikli B kolmanda taande ja EÜ asutamislepingu artikli 8 sätted
koostoimes teevad ühendusele ülesandeks tagada, et liidu kodanike
põhiõigused oleksid kaitstud samas ulatuses, kui siseriiklike
õigusaktidega on kaitstud riigi kodanike õigused. Parlament rõhutab
vajadust allutada ühendus ning sealhulgas ka Euroopa Kohus samasugusele
rahvusvahelisele õiguslikule kontrollile nagu see, millele alluvad
liikmesriigid ja nende kõrgema astme kohtud. Parlamendi arvates tuleks
asutamislepingu artikli 235 valimist täiendada viitega asutamislepingu
artikli 228 lõike 3 teisele lõigule, mille järgi teatud rahvusvaheliste
lepingute sõlmimiseks on vajalik parlamendi nõusolek. Niisuguse
nõusoleku vajaduse tingib kõnealuse sätte ratio legis: tagada
seda, et rahvusvaheline leping ei nõuaks ühenduse rahvusvaheliste
kohustuste põhjal parlamendilt kui kaasseadusandjalt
kaasotsustamismenetlusega vastu võetud õigusakti muutmist.Belgia,
Saksamaa, Kreeka, Itaalia, Austria, Soome ja Rootsi valitsus rõhutavad,
et inimõiguste kaitse on ühendust kõigis tema toimingutes siduv
horisontaalne üldpõhimõte ning see kaitse on esmatähtis ühisturu
tõrgeteta toimimiseks.Nende valitsuste
sõnul on Euroopa Kohus põhiõiguste kaitset taganud ühenduse õiguse
üldpõhimõtete kaudu, viidates ühesugustele riigiõiguslikele tavadele
ning rahvusvahelistele õigusaktidele, eelkõige konventsioonile. Ühtse
Euroopa akti preambul, Euroopa Liidu lepingu preambul ning selle lepingu
artikli F lõige 2 ning artiklid J.1 ja K.2 kajastavad inimõiguste
austamist ning sellega ka konventsiooni rolli.Kreeka
valitsus viitab ka EÜ asutamislepingu artikli 130u lõikele 2, kus
mainitakse inimõiguste austamise eesmärki arengukoostöö vallas.Austria
valitsus täpsustab, et ühenduse eesmärkide kindlaksmääramiseks tuleb
vaadelda ka asutamislepingu preambulit, kus viidatakse rahu ja vabaduse
säilitamisele; see eesmärk hõlmab konventsiooniga tagatud õigusi.Soome valitsus leiab, et ühenduse praeguses arengustaadiumis on inimõiguste kaitse ühenduse täisväärtuslik eesmärk.Kõigi
nimetatud valitsuste arvates on konventsiooniga ja ühendusevälise
kohtuliku kontrollisüsteemiga ühinemine vajalik selleks, et kaitsta
üksikisikuid juhul, kui ühenduse institutsioonid konventsiooni eiravad.Belgia
valitsus rõhutab vajadust vältida tõlgendamiserinevusi ühenduse ja
konventsiooni organite kohtupraktikas. Ta märgib, et ühenduse
õiguskaitsevahendite süsteem, mis välistab üksikisiku võimaluse esitada
tühistamishagi õigusakti vastu, mis teda otseselt ja isiklikult ei
puuduta, pakub vähem kaitset kui konventsiooni õiguskaitsevahendite
süsteem.Itaalia valitsus juhib oma
suulistes märkustes tähelepanu asjaolule, et kõik liikmesriigid on oma
pädevuse piires vabatahtlikult allunud inimõiguste kaitse
rahvusvahelisele kontrollimehhanismile. Riikliku pädevuse üleandmine
ühendusele eeldab seda, et ühendus alluks samale rahvusvahelisele
kontrollile, et taastada riikide poolt esialgselt soovitud tasakaal.Austria
valitsus viitab konventsiooni ühetaolise tõlgendamise vajadusele,
Euroopa Liidu lepingus ettenähtud integratsiooni pidevale suurendamisele
kui valdkonnale, kus inimõiguste kaitse on eriti tähtis, ning ühenduse
avalikku teenistust puudutavatele vaidlustele.Soome
valitsus täpsustab, et ühinemine on tähtis asutamislepingu sotsiaalse
aspekti tugevdamiseks. Ühtses Euroopa aktis sätestatud uued
pädevusvaldkonnad ning asutamislepingusse subsidiaarsuse põhimõtte
lisamine on siiski kitsendanud asutamislepingu artikli 235
kohaldamisala. Nimetatud artiklile tuginemine sõltub ühinemislepingu
ülesehitusest ja sisust.3. Hispaania, Prantsuse, Iirimaa, Portugali ja Ühendkuningriigi valitsus
juhivad tähelepanu sellele, et ei EÜ asutamisleping ega Euroopa Liidu
leping ei sisalda ühtegi sätet, mis annaks ühendusele inimõiguste vallas
volitusi, mis võiksid olla kavas oleva ühinemise õiguslikuks aluseks.
Euroopa Liidu lepingu artikli F lõige 2 annab lihtsalt olemasolevale
kohtupraktikale inimõiguste kaitse vallas konstitutsioonilise staatuse
ning näeb seda ette ühenduse õiguse üldpõhimõtete kaudu. Prantsuse
ja Portugali valitsus lisavad, et Euroopa Liidu lepingu artikli J.1
lõige 2, mis käsitleb ühist välis- ja julgeolekupoliitikat, ning artikli
K.2 lõige 1, mis käsitleb justiits- ja siseküsimusi, mis pealegi ei
kuulu Euroopa Kohtu pädevusse, on vaid programmilise tähendusega ega
anna ühendusele kindlaid volitusi. Prantsuse valitsus välistab ka EÜ
asutamislepingu artikli 130u kasutamise.Hispaania,
Prantsuse, Iirimaa, Portugali ja Ühendkuningriigi valitsus vaidlustavad
samuti asutamislepingu artikli 235 igasuguse kasutamise. Inimõiguste
austamine ei kuulu asutamislepingu artiklites 2 ja 3 sätestatud ühenduse
eesmärkide hulka. Ühendkuningriigi valitsus lisab, et viitamine Euroopa
Liidu lepingu artikli F lõikele 2 ei õigusta artikli 235 kasutamist. Need
valitsused ei ole nõus, et inimõiguste kaitse ebapiisavus või õiguslik
lünk selles vallas muudavad kavas oleva ühinemise kohustuslikuks.
Euroopa Kohus on konventsiooni materiaalõiguslikus mõttes ühenduse
õiguskorda inkorporeerinud ning selle täielikult ühenduse õigusnormide
kogumisse integreerinud. Prantsuse valitsus loetleb konventsioonis
käsitletud õigusi, mille austamist on Euroopa Kohus taganud. Portugali
valitsus lisab, et oht, nagu võiksid Euroopa Kohus ja Euroopa
Inimõiguste Kohus konventsiooni erinevalt tõlgendada, on teoreetiline
ning seda võib seletada ühenduse majandusliku ja poliitilise
integratsiooni ainuomaste eesmärkidega. Nimetatud valitsus osutab
Euroopa Kohtu võimalusele konventsiooni tõlgendamise küsimustes Euroopa
Inimõiguste Kohtult eelotsust taotleda.Valitsuste
arvates sisaldab ühenduse õigus üksikisikute jaoks täielikku
õiguskaitsevahendite süsteemi. Ühisturu toimimise raames ei ole
ühinemine vajalik. 4. Taani valitsus
esitab nii poolt- kui ka vastuargumente. Ta viitab inimõiguste kaitse
lüngale ühenduse avalikus teenistuses, tunnistab aga samas, et laadilt
ei ole see lünk põhimõtteline, vaid menetluslik. Konventsiooni austamine
Euroopa Kohtu poolt arendatud teatava enesepiiramise teel erineb selle
austamisest rahvusvahelise kohustuse alusel, isegi kui see erinevus on
vaid teoreetiline. Ühinemise eelis oleks eelkõige poliitiline, sest see
rõhutaks inimõiguste austamisele omistatavat tähtsust. Samuti võimaldaks
ühinemine ühendusel end ise kaitsta, kui ühenduse õigus konventsiooni
organite ees kahtluse alla seataks. Taani valitsus märgib, et enamiku
vaidluste puhul on tegemist ühenduse ja siseriiklike eeskirjade
läbipõimumisega ning eelkõige vaidlustatakse siseriiklikke eeskirju;
sellisel juhul võiksid institutsioonid, eelkõige komisjon abistada
riikide valitsusi konventsiooni organite ees.Sellele
poliitilisele eelisele vastanduvad Taani valitsuse arvates praktilised
ja õiguslikud probleemid. Praeguse seisuga võivad konventsiooniga
ühineda vaid riigid; teiste lepinguosaliste positsioon ei ole selge;
ühenduse ühinemine tekitaks probleeme seoses liikmesriikidele tehtavate
eranditega ja nendepoolsete reservatsioonidega; ühinemine ei toimuks
eeldatavalt kogu konventsiooni ulatuses; võttes arvesse, et a priori
osutuksid vaidlustatavad õigusaktid siseriiklikeks, tekiks vajadus
konventsiooni rikkumise eest vastutava üksuse kindlaksmääramise
mehhanismi loomise järele; samuti kerkiks küsimus ühenduse esindamisest
konventsiooni kontrolliorganites ning eelkõige tulevases ühtses kohtus.
Nende probleemide tõsidust arvestades pakub Taani valitsus ühenduse ja
konventsiooni lepinguosaliste vahel niisuguse lepingu sõlmimist, mis
võimaldaks Euroopa Kohtul taotleda inimõigusi puudutavates küsimustes
Euroopa Inimõiguste Kohtult eelotsust ning lubaks Euroopa Inimõiguste
Kohtul ühenduse õigust puudutavates küsimustes taotleda eelotsust
Euroopa Kohtult.VI – Ühinemise vastavus asutamislepingu artiklitele 164 ja 2191. Komisjon, parlament ning Belgia, Taani, Saksamaa, Kreeka, Itaalia, Austria, Soome ja Rootsi valitsus
väidavad, et kavas olev ühinemine ning eelkõige ühenduse allumine
konventsiooni kohtusüsteemile ei ole asutamislepingu artiklitega 164 ja
219 vastuolus. Komisjon märgib, et
erinevalt Euroopa Majanduspiirkonna lepingust langevad konventsiooni ja
asutamislepingu eesmärgid inimõiguste vallas kokku. Konventsiooniga on
loodud klassikaline rahvusvahelisel õigusel rajanev kontrollimehhanism
ning Euroopa Inimõiguste Kohtu lahenditel puutub siseriiklikus
õiguskorras vahetu õigusmõju. Muidugi on konventsiooni eripära see, et
ta pakub üksikisiku kaebuse võimalust. See on aga siiski lihtsalt üks
kontrolliaspekt kaebuste kõrval, mida võivad esitada lepinguosalised,
pealegi oleks vastuoluline nõustuda sellise kontrollimehhanismiga,
võimaldamata üksikisikute kaebuste esitamist. Euroopa Inimõiguste Kohus
ei otsustaks ühenduse ja liikmesriikide vahelise pädevuse jagunemise
üle, mida reguleerib üksnes ühenduse õiguskord. Seega oleks välistatud
vaidlused ühenduse ja liikmesriikide vahel. Samuti
ei ole võimalik kinnitada, et konventsiooni kontrollimehhanism seab
selles osas, milles ta laieneb kõigile ühenduse volitustele, kahtluse
alla ühenduse õiguskorra autonoomsuse. Konventsioon näeb tõepoolest ette
vaid miinimumstandardid. Kontrollimehhanismil ei ole vahetut õigusmõju
ühenduse õiguskorras. Lõpuks, et seda mehhanismi ei ole loetud
liikmesriikide riigiõiguslike põhimõtetega vastuolus olevaks, saab see
vaevalt ühenduse õiguse põhimõtetega vastuolus olla.Parlament
viitab eespool nimetatud arvamusele 1/91, milles Euroopa Kohus
tunnustas ühenduse pädevust allutada end rahvusvahelise kohtu otsustele.
Ühenduse allumine inimõiguste valdkonnas pädevale kohtule on kooskõlas
ühenduse õiguskorra arenguga, mis ei ole enam suunatud ettevõtjatele,
vaid Euroopa Liidu kodanikele. Inimõiguste valdkonnas teostatav
väliskontroll ei mõjuta ühenduse õiguskorra autonoomsust rohkem kui
liikmesriikide oma. Parlament viitab oma eespool mainitud 18. jaanuari
1994. aasta resolutsioonile, milles ta tõi esile, kui tähtis on
võimalus esitada kaebus otse rahvusvahelisele kohtule, et uurida
ühenduse õigusakti kooskõla inimõigustega, ning rõhutas, et kavas olev
ühinemine ei sea kahtluse alla Euroopa Kohtu pädevust ühenduse õigusega
seotud küsimustes.Belgia valitsus leiab, et
Euroopa Kohus peaks vastama küsimusele, kas konventsioonist tulenevad
ja ühenduse õiguskorda integreeritud põhiõigused muutuvad ühenduse
õiguse osaks või säilitavad oma erilise loomuse. Vastusest sellele
küsimusele sõltub, kas kavas olev ühinemine mõjutab ühenduse õiguse
autonoomsust või mitte. Kõnealune valitsus
märgib esiteks, et konventsiooni õigustel ja vabadustel on ühenduse
õiguse üldpõhimõtete hulgas ainuüksi neile omane seisund. Konventsioon
määrab vaid kaitse miinimumkünnise ega mõjuta selle kaitse
edasiarendamist teiste Euroopa Kohtu poolt tunnustatud allikate, nimelt
ühenduse õiguskorra kui sellise ja ühesuguste riigiõiguslike tavade
põhjal. Kui Euroopa Kohus viitab konventsioonile, võtab ta seejuures
arvesse konventsiooni organite antud tõlgendusi, rõhutades nii
konventsiooniga tagatud õiguste erilist kohta ühenduse õiguskorras.
Selles mõttes on ühenduse õiguskorra autonoomsus eespool mainitud
arvamuste 1/91 ja 1/92 mõistes nüüdsest peale pelgalt suhteline. Edasi
väidab Belgia valitsus, et kavas olev ühinemine säilitab ühenduse
õiguskorra autonoomsuse. Vastavalt konventsiooni artiklis 62 sätestatud
võimalusele oleks välistatud kaebused ühenduse ja selle liikmesriikide
vahel ning tagatud asutamislepingu artikli 219 sätete järgimine. Selleks
et vältida välismõju pädevuse jagunemisele ühenduse ja selle
liikmesriikide vahel, võiksid viimased üksikisiku kaebuse korral võtta
seisukoha väidetava rikkumise eest vastutaja suhtes; välja töötatava
mehhanismi aluseks oleks ÜRO 10. detsembri 1982. aasta mereõiguse
konventsiooni IX lisa. Kolmandaks rõhutab
Belgia valitsus, et ühenduse õiguskorra täielik autonoomsus
konventsiooniga tagatud õiguste ja vabaduste valdkonnas ei ole soovitav.
Kui ühenduse õiguskord kaitseb inimõigusi konventsiooniga võrreldes
vähem, oleks võimatu vältida ohtu, et konventsiooni organid hakkavad end
lugema pädevaks otsustama kui mitte ühenduse õigusaktide, siis vähemalt
nende siseriiklike rakendusaktide konventsioonile vastavuse üle.Kavas
olev ühinemine võiks teoks saada isegi juhul, kui Euroopa Kohus loeks
arvamustes 1/91 ja 1/92 ühenduse õiguskorra autonoomsuse suhtes seatud
kriteeriumid kohaldatavaks.Belgia valitsus
osutab selles suhtes igasuguse isikliku ja funktsionaalse sideme
puudumisele Euroopa Kohtu ja konventsiooni organite vahel. Euroopa
Inimõiguste Kohus võib vaid nõuda, et asjaomane lepinguosaline tema
otsust täidaks, kuid ei saa vaidluse objektiks olevat siseriiklikku
meedet tühistada ega kehtetuks tunnistada. Selle kohtu otsuste mõju osas
toob Belgia valitsus välja kaks võimalust. Kui konventsiooni säte on
piisavalt täpne ja täielik, tagab selle järgimise tema lugemine vahetult
kohaldatavaks. Kui säte, mida rikuti, ei ole vahetult kohaldatav, lasub
rikkumise heastamise meetmete võtmise kohustus liikmesriigil. Kummalgi
juhul ei seata kahtluse alla ühenduse õiguskorra autonoomsust.Taani,
Saksamaa, Kreeka, Itaalia, Austria ja Soome valitsuse arvates nõustus
Euroopa Kohus eespool nimetatud arvamuses 1/91, et ühendus võib end
allutada rahvusvahelise lepinguga selle lepingu tõlgendamise ja
kohaldamise tagamiseks loodud kohtuorganile tingimusel, et see ei mõjuta
ühenduse õiguskorra autonoomsust. Sellega seoses rõhutas Euroopa Kohus
eriti vajadust säilitada ühenduse kohtute sõltumatus ning Euroopa Kohtu
ainupädevus ühenduse õiguse tõlgendamisel. Taani
valitsus rõhutab, et Euroopa Majanduspiirkonna lepingu puhul tekitas
raskusi selle õiguse kattumine ühenduse õigusega. Käesoleval juhul
võtaksid ühenduse institutsioonid, sealhulgas Euroopa Kohus, arvesse
konventsiooni organite kohtupraktikat üksnes inimõiguste suhtes.
Soovimata asuda lõplikule seisukohale, rõhutab valitsus, et
konventsiooni pretsedendiõigus juba mõjutab Euroopa Kohtu oma ning
räägib selle poolt, et ühinemine vastab asutamislepingule. Saksamaa
valitsus kinnitab samuti, et küsimus pädevuse jagunemisest ühenduse ja
liikmesriikide vahel jääb Euroopa Kohtu jurisdiktsiooni alla, sest
Euroopa Inimõiguste Kohus ei tee otsuseid lepinguosaliste riikide
siseriikliku õiguse kohta. Euroopa Kohus tagaks põhiõigusi samaaegselt
nii liikmesriikide riigiõiguslikele tavadele kui ka konventsioonile
viidates ning saavutaks nende kaitstuse kõrgema astme, kui see, mille
tagab konventsioon. Seega ei saa kinnitada, et ühenduse õiguskorra
autonoomsus on kahtluse alla seatud, sest samaseid sätteid tõlgendatakse
erinevalt nende erinevate eesmärkide tõttu. Ainus kohustus, mille
konventsioon ühendusele paneb, nimelt austamise miinimumtasand, jääb
eespool nimetatud arvamuses 1/91 väljendatud piiridesse. Samuti viitab
Saksamaa valitsus asjaolule, et kahe kohtuinstantsi vahel puudub
isikuline seotus. Kreeka valitsus leiab, et
ainus Euroopa Inimõiguste Kohtu võimalik sekkumine ühenduse õiguskorda
piirduks konventsiooniga tagatud õiguste tõlgendamisega. Ühenduse
õiguskorra autonoomsuse austamine ei keela mis tahes välist sekkumist,
küll aga eeldab ühenduse õiguse aluspõhimõtete ja institutsioonilise
tasakaalu säilitamist. Ühenduse kohtunik, kes ei ole samaaegselt Euroopa
Kohtu liige, peaks oma osalemisega tagama selle, et Euroopa Inimõiguste
Kohus võtaks arvesse ühenduse õiguse erijooni.Oma
suulistes märkustes rõhutab Itaalia valitsus, et ühinemisleping peab
järgima Euroopa Kohtu poolt arvamustes 1/91 ja 1/92 määratud kriteeriume
ühenduse õiguskorra austamise suhtes. Eriti rõhutab valitsus sellega
seoses fakti, et Euroopa Inimõiguste Kohtu lahenditel puutub
siseriiklikus õiguskorras vahetu õigusmõju ning nende tagajärjeks ei saa
olla siseriiklike õigusaktide ebaseaduslikuks tunnistamine.Austria
valitsus toob esile erinevuse võrreldes Euroopa Majanduspiirkonna
lepinguga. Ühinemine ei looks ühenduse õiguskorras juba eksisteerivate
normide kogumit, mis tuleb sellesse korda integreerida. Euroopa
Inimõiguste Kohtul puuduks pädevus ühenduse õigusega seotud küsimustes,
viimane oleks selles suhtes samastatud konventsiooniosaliste riikide
õigusega.Rootsi valitsus leiab, et
ühinemine oleks asutamislepingu artiklitega 164 ja 219 vastuolus vaid
Euroopa Kohtu otsuste siduva loomuse eiramise ning seega ka ühenduse
õiguskorra autonoomsuse õõnestamise ohu puhul. Selle ohu vältimiseks
pakub Rootsi valitsus välja võimaluse erilepinguga välistada
konventsiooni mehhanismi kasutamine liikmesriikide ning viimaste ja
ühenduse vahelistes vaidlustes. Nimetatud valitsus osutab ka ideele,
mille kohaselt Euroopa Inimõiguste Kohtul oleks võimalik ühenduse õiguse
tõlgendamise küsimustes Euroopa Kohtult eelotsust taotleda.Soome
valitsus ei välista võimalust, et kavas olev ühinemine ning ühenduse
institutsioonide allumine Euroopa Inimõiguste Kohtu jurisdiktsioonile
avaldab mõju Euroopa Kohtu poolsele ühenduse õigusnormide tõlgendamisele
niivõrd, kuivõrd viimased puudutavad inimõigusi. Kui kohaldada Euroopa
Kohtu arvamuses 1/91 väljendatud põhimõtteid, tuleks ikkagi tunnistada,
et ühenduse õiguse üldpõhimõtete kaudu kaitstud inimõigused ei kuulu
selle õiguse majanduslikku ja kaubanduslikku tuuma ning ühinemine ei
kahjusta selle autonoomsust.2. Hispaania, Prantsuse, Iirimaa, Portugali ja Ühendkuningriigi valitsus
väidavad, et ühenduse ühinemine konventsiooniga on asutamislepingu ja
eelkõige selle artiklitega 164 ja 219 vastuolus. Viidates arvamustele
1/91 ja 1/92, rõhutavad need valitsused, et kavas olev ühinemine seab
kahtluse alla ühenduse õiguskorra autonoomsuse ning Euroopa Kohtu
ainupädevuse.Hispaania valitsus tsiteerib
sellega seoses konventsiooni artikleid 24 ja 25, mis võimaldavad
riikidevahelisi ja üksikisikute kaebusi, artiklit 45, mis allutab
konventsiooni tõlgendamise ja kohaldamisega seotud asjad Euroopa
Inimõiguste Kohtu jurisdiktsioonile, artikleid 32 ja 46, mis annavad
konventsiooni organite otsustele siduva loomuse, artiklit 52, mis
sätestab, et Euroopa Inimõiguste Kohtu otsused on lõplikud, artiklit 53,
mis kohustab lepinguosalisi otsuseid täitma, ning artiklit 54, mis
volitab ministrite komiteed otsuste täitmist kontrollima. Konventsiooni
artikkel 62, mis näeb ette kõigi lepinguosaliste vaheliste konventsiooni
tõlgendamise või kohaldamisega seotud vaidluste lahendamise
konventsioonis sätestatud korras, on vastuolus asutamislepingu artikliga
219; oleks vaja teha reservatsioon või erikokkulepe, et vältida
vaidlusi liikmesriikide endi ning viimaste ja ühenduse vahel. Erinevalt
arvamustes 1/91 ja 1/92 toodud kriteeriumidest ei piirduks konventsiooni
kontrolliorganid ühenduse õiguse tõlgendamisega, vaid uuriksid ka selle
seaduslikkust konventsiooni järgi, see omakorda mõjutaks aga Euroopa
Kohtu praktikat.Prantsuse valitsus
kinnitab, et ühenduse õiguskorral on autonoomne ja ainuomane
kohtuorganisatsioon. Inimõiguste küsimustes ei ole loodud ega olegi
praegu võimalik luua ühtki õiguskaitsevahendit, mis ulatuks kaugemale
üldpõhimõttena Euroopa Kohtule pandud kohustusest tagada seadusest
kinnipidamine.Prantsuse valitsus peatub ka
siseriiklike õiguskaitsevahendite eelneva ammendamise küsimusel.
Ühenduse korra kohaselt on üksikisikute õiguskaitsevahendid piiratud
ning enamikul juhtudest pöördutakse Euroopa Kohtu poole
eelotsusetaotlusega. Võib küsida, kas konventsiooni organitel tekiks
vajadus sundida ühendust laiendama juurdepääsu eelotsusemenetlusele või
puuduks neil võimalus keelduda nimetatud menetluse arvestamisest
siseriiklike õiguskaitsevahendite ammendamise tingimuse hindamisel. Sel
juhul oleks lihtsam muuta asutamislepingu artikli 173 teist lõiku, et
võimaldada üksikisikutel vaidlustada nende põhiõigusi puudutavat
ühenduse õigusakti. Prantsuse valitsus
juhib tähelepanu ka ohule, et ühenduse õigust käsitlevad asjad võidakse
anda lahendada konventsiooni organitele, mis koosnevad selliste riikide
kodanikest, kes on Euroopa Nõukogu, kuid mitte ühenduse liikmed. Samuti
märgib ta raskusi ühenduse kohtunike osalemisel konventsiooni
kontrolliorganite töös. Nendel asjaoludel saab ühinemine toimuda vaid
pärast asutamislepingu ja sealhulgas Euroopa Kohtu põhikirja käsitleva
protokolli muutmist.Iirimaa valitsus juhib
oma suulistes märkustes tähelepanu sellele, et ühenduse ühinemine
konventsiooniga seab küsimärgi alla asutamislepingu artiklitest 164 ja
219 tuleneva Euroopa Kohtu ainupädevuse asutamislepingu kohaldamise ja
tõlgendamisega seotud vaidlustes.Ka
Portugali valitsus rõhutab, et konventsiooni kontrolliorganid on pädevad
kohaldama ja tõlgendama horisontaalse mõjuga sätteid; see pädevus
hakkaks paratamatult häirima ühenduse õiguse kohaldamist ja
tõlgendamist. Tõsi küll, konventsiooni artikkel 62 võimaldaks välistada
konventsiooni artiklis 24 sätestatud riikidevahelisi kaebusi, et järgida
asutamislepingu artikli 219 sätteid. Selle artikli ratio legis
ei piirdu aga liikmesriikidevaheliste kaebustega, vaid tähendab, et
asutamislepingu kohaldamisel ja tõlgendamisel ei kehti mingi muu kui
Euroopa Kohtu poolt kohaldatav vaidluste kohtuliku lahendamise kord.
Euroopa Inimõiguste Kohus oleks aga sunnitud tõlgendama ühenduse õigust
ning otsustama ühenduse pädevuse üle. Oleks keeruline kavandada toimivat
mehhanismi, mis võimaldaks ühendusel ja liikmesriikidel lahendada
pädevusega seotud küsimusi. Selleks et kindlaks määrata, kas
siseriiklikud õiguskaitsevahendid on ammendatud, tuleks Euroopa
Inimõiguste Kohtul otsustada võib-olla isegi Euroopa Kohtu pädevuse üle;
seda tehes tuleks tal otsustada, kas üksikisik võiks esitada teda
vahetult ja isiklikult puudutava ühenduse õigusakti tühistamise hagi. Hispaania
ja Ühendkuningriigi valitsus viitavad samuti Euroopa Inimõiguste Kohtu
ja tulevase ühtse kohtu otsuste õigusmõjule. Nad rõhutavad eelkõige
seda, et kõnealune kohus on pädev määrama kahjustatud poolele õiglast
hüvitist, milleks võib olla rahaline kompensatsioon. Ühinemise korral
loobuks Euroopa Kohus konventsiooni kohaldamisalas oma kõrgeima astme
pädevusest ühenduse õiguse tõlgendajana. Vastupidiselt eespool nimetatud
arvamuses 1/91 sätestatule ei piirdu Euroopa Inimõiguste Kohus
rahvusvahelise lepingu tõlgendamise ja kohaldamisega. Ta sekkuks
ühenduse õiguse tõlgendamisse ja kohaldamisse ning peaks otsustama
ühenduse ja liikmesriikide pädevuse üle. 3. Madalmaade valitsus
juhib lihtsalt tähelepanu probleemidele, mida lõplikule seisukohale
asumata tuleb vaadelda enne otsuse tegemist ühinemise kohasuse kohta. Ta
viitab eelkõige küsimusele, kas suhted Euroopa Kohtu ja konventsiooni
organite vahel on kooskõlas asutamislepingu artikliga 164, küsimusele
konventsiooniosaliseks ja ühenduse liikmeks olevate riikide vastavatest
ühenduse aluslepingute ning konventsiooni järgsetest kohustustest ja
liikmesriikide vastutuse kindlaksmääramisest konventsiooni järgimisel. Euroopa Kohtu arvamusArvamusetaotluse vastuvõetavus1.      Iirimaa
ja Ühendkuningriigi, nagu ka Taani ja Rootsi valitsus väidavad, et
arvamusetaotlus on vastuvõetamatu või vähemalt enneaegne. Nende arvates
puudub piisavalt üksikasjalik lepinguprojekt, mis võimaldaks Euroopa
Kohtul uurida ühinemise vastavust asutamislepingule. Nimetatud
valitsuste arvates ei saa rääkida kavas olevast lepingust staadiumis,
mil nõukogu ei ole veel vastu võtnud isegi mitte põhimõttelist otsust
alustada lepingu üle läbirääkimisi.2.      Sellega
seoses tuleb märkida, et asutamislepingu artikli 228 lõige 6 sätestab,
et nõukogu, komisjon või liikmesriik võib saada Euroopa Kohtu arvamuse
selle kohta, kas kavas olev leping on kooskõlas asutamislepingu
sätetega. 3.      Nagu
Euroopa Kohus on täheldanud, viimati oma 13. detsembri 1995. aasta
arvamuses 3/94 (EKL 1995, lk I-4577, punkt 16), on selle
sätte eesmärk ennetada komplikatsioone, mis võiksid tekkida ühendust
siduvate rahvusvaheliste lepingute asutamislepingule vastavust
käsitlevatest kohtuvaidlustest.4.      Samuti
leidis Euroopa Kohus nimetatud arvamuses (punkt 17), et kui kohus
tunnistaks niisuguse lepingu selle sisu või sõlmimise menetluse tõttu
asutamislepinguga vastuolus olevaks, tooks see mitte ainult ühenduse,
vaid ka rahvusvaheliste suhete tasandil kaasa tõsiseid raskusi, mis
võiksid kahjustada kõiki huvitatud osapooli, sealhulgas ka kolmandaid
riike.5.      Selleks
et vältida niisuguseid komplikatsioone, on asutamisleping ette näinud
erandliku Euroopa Kohtusse eelneva pöördumise menetluse, et enne lepingu
sõlmimist kontrollida selle vastavust asutamislepingule.6.      Kõnealune
menetlus on eriline koostöömenetlus ühelt poolt Euroopa Kohtu ja
teiselt poolt ühenduse institutsioonide ja liikmesriikide vahel, mille
raames enne niisuguse lepingu sõlmimist, mis võib anda alust vaidluseks
seda lepingut sõlmiva, täitva või rakendava ühenduse õigusakti
seaduslikkuse üle, peab Euroopa Kohus asutamislepingu artikli 164 alusel
tagama, et asutamislepingu tõlgendamisel ja kohaldamisel peetaks kinni
seadustest.7.      Mis
puutub lepinguprojekti olemasolusse, siis ei ole kahtlust, et
käesoleval juhul ei olnud arvamusetaotluse esitamise ajal ega ka
arvamuse andmise ajal alustatud läbirääkimisi ega välja töötatud
ühenduse konventsiooniga ühinemise lepingu üksikasju.8.      Selleks
et hinnata, missuguses ulatuses mõjutab lepingu sisu käsitleva kindla
teabe puudumine taotluse vastuvõetavust, tuleb jõuda selgusele taotluse
eesmärkide suhtes.9.      Nagu
liikmesriikide valitsuste ja ühenduse institutsioonide märkustest
selgub, tõstatab ühenduse konventsiooniga ühinemine kaks põhiprobleemi:
esiteks ühenduse pädevus niisugust lepingut sõlmida ning teiseks selle
lepingu kooskõla asutamislepingu sätetega ja eelkõige Euroopa Kohtu
pädevust käsitlevate sätetega.10.    Mis
puutub pädevuse küsimusse, siis oma 4. oktoobri 1979. aasta
arvamuses 1/78 (EKL 1979, lk 2871, punkt 35) leidis Euroopa
Kohus, et kui tuleb teha otsus pädevuse küsimuses, siis on ühenduse
institutsioonide ning kõigi asjaomaste riikide, sealhulgas ka kolmandate
riikide huvides jõuda pädevuse küsimuses selgusele juba läbirääkimiste
alguses ning isegi enne seda, kui hakatakse läbi rääkima lepingu
põhiküsimuste üle.11.    Ainus
tingimus, millele Euroopa Kohus nimetatud arvamuses viitas, oli see, et
kavas oleva lepingu ese peab olema teada enne, kui läbirääkimisi
alustatakse.12.    Ei
ole aga kahtlust, et käesoleva arvamusetaotluse puhul on kavas oleva
lepingu ese teada. Tõepoolest, sõltumata ühenduse võimalikust
konventsiooniga ühinemise viisist on konventsiooni üldine eesmärk ja
kohaldamisala ning sellise ühinemise institutsiooniline tähendus
ühenduse jaoks hästi teada.13.    Arvamusetaotluse
vastuvõetavust ei saa vaidlustada põhjendusega, et nõukogu ei ole veel
otsustanud läbirääkimisi alustada ning et seetõttu ei ole kavas lepingut
asutamislepingu artikli 228 lõike 6 mõistes.14.    Kuigi
sellist otsust ei ole veel vastu võetud, on ühenduse konventsiooniga
ühinemine olnud mitmete komisjoni uuringute ja ettepanekute objektiks
ning see oli arvamusetaotluse esitamise hetkel nõukogu päevakorras.
Fakt, et nõukogu algatas asutamislepingu artikli 228 lõikes 6 ette
nähtud menetluse, viitab kavatsusele niisuguse lepingu üle läbi rääkida
ja see sõlmida. Nii tundub, et arvamusetaotlus on kantud nõukogu
õigustatud soovist saada teada oma volituste täpne ulatus, enne kui teha
mis tahes otsus läbirääkimiste alustamise kohta.15.    Lisaks
tuleb märkida, et kuna arvamusetaotlus puudutab ühenduse pädevust, on
see piisavalt selge ning selle täpsustamiseks ei ole vaja nõukogu
formaalset otsust läbirääkimiste alustamise kohta.16.    Lõpuks,
artikli 228 lõike 6 järgse menetluse toimimiseks peab olema võimalik
anda pädevuse küsimus Euroopa Kohtusse mitte ainult läbirääkimiste
alustamisel (arvamus 1/78, punkt 35), vaid ka enne nende formaalset
avamist.17.    Antud
olukorras, kus ühenduse konventsiooniga ühinemise küsimus on nõukogus
juba eelnevalt tõstatatud, on ühenduse, selle liikmesriikide ning teiste
konventsiooniosaliste riikide huvides jõuda selles küsimuses selgusele
juba enne läbirääkimiste alustamist.18.    Eelnevast
tulenevalt on arvamusetaotlus vastuvõetav niivõrd, kuivõrd see puudutab
ühenduse pädevust kavas olevat liiki leping sõlmida.19.    See aga ei kehti, kui küsimus puudutab kõnealuse lepingu kooskõla asutamislepinguga.20.    Selleks
et vastata täpsemalt küsimusele, kas ühenduse ühinemine konventsiooniga
on asutamislepingu ja eelkõige selle Euroopa Kohtu pädevust käsitlevate
artiklitega 164 ja 219 kooskõlas, peab Euroopa Kohtul olema piisav
teave selle kohta, milliste tingimuste kohaselt kavatseb ühendus alluda
konventsiooni praegusele ja tulevasele kohtuliku kontrolli mehhanismile.21.    Praeguse
seisuga tuleb tõdeda, et Euroopa Kohtule ei ole esitatud üksikasjalikku
teavet lahenduste kohta, mida kavandatakse ühenduse rahvusvahelisele
kohtule allumise praktiliseks kohaldamiseks.22.    Eelnevast
tulenevalt ei ole Euroopa Kohtul võimalik anda arvamust selle kohta,
kas ühenduse ühinemine konventsiooniga on kooskõlas asutamislepingu
normidega.Ühenduse pädevus ühineda konventsiooniga23.    Asutamislepingu
artiklist 3b, mis sätestab, et ühendus toimib asutamislepinguga talle
antud volituste ning temale seatud eesmärkide piires, tuleneb, et
ühendusel on vaid talle antud volitused.24.    Antud
pädevuse põhimõtet tuleb järgida ühenduse tegevuses nii ühenduse enda
kui ka rahvusvahelisel tasandil.25.    Ühendus
tegutseb tavaliselt erivolituste alusel, mis ei pruugi, nagu Euroopa
Kohus on märkinud, tuleneda asutamislepingu erisätetest otseselt, vaid
võivad tuleneda neist ka kaudselt.26.    Nii
võib käesolevas arvamusetaotluses vaadeldavas rahvusvaheliste suhete
valdkonnas välja kujunenud kohtupraktika kohaselt ühenduse pädevus
rahvusvahelisi kohustusi võtta tuleneda mitte ainult asutamislepingu
sõnaselgetest sätetest, vaid olla neist ka kaudselt tuletatav. Eelkõige
on Euroopa Kohus otsustanud, et iga kord, kui ühenduse õigusega on
ühenduse institutsioonidele antud volitused mingi kindla eesmärgi
saavutamiseks ühendusesiseselt, on ühendusel isegi sellesisulise
sõnaselge sätte puudumisel pädevus ka selle eesmärgi täitmiseks
vajalikke rahvusvahelisi kohustusi võtta (vt 19. märtsi
1993. aasta arvamus 2/91, EKL 1993, lk I-1061, punkt 7).27.    Tuleb
tõdeda, et ükski asutamislepingu säte ei anna ühenduse
institutsioonidele pädevust inimõiguste valdkonnas õigusakte kehtestada
või rahvusvahelisi konventsioone sõlmida.28.    Otseste
või kaudsete volituste puudumisel tuleb uurida, kas asutamislepingu
artikkel 235 võiks moodustada ühinemise õigusliku aluse.29.    Asutamislepingu
artikli 235 mõte on täita lünka juhul, kui ükski asutamislepingu
erisäte ei anna ühenduse institutsioonidele otseseid või kaudseid
volitusi tegutsemiseks, ehkki niisugused volitused tunduvad olevat
vajalikud, et võimaldada ühendusel täita oma ülesandeid asutamislepingus
sätestatud eesmärkide saavutamisel.30.    See
säte, mis on antud volituste põhimõttele rajatud institutsioonilise
süsteemi lahutamatu osa, ei saa olla aluseks ühenduse volituste
kohaldamisala laiendamisele väljapoole asutamislepingu kui tervikuga,
eelkõige aga ühenduse eesmärke ja tegevust määratlevate sätetega loodud
üldist raamistikku. Igatahes ei saa artikkel 235 olla aluseks, et võtta
vastu sätteid, mis sisuliselt muudaksid asutamislepingut, järgimata
selleks sama lepinguga ette nähtud menetlust.31.    Eelnevat arvesse võttes tuleb uurida, kas ühenduse ühinemine konventsiooniga võib põhineda artiklil 235.32.    Esiteks
tuleb märkida, et inimõiguste austamise tähtsust on rõhutatud mitmes
liikmesriikide ja ühenduse institutsioonide deklaratsioonis (loetletud
käesoleva arvamuse esimese osa III jao punktis 5). Samuti on inimõiguste
austamisele viidatud ühtse Euroopa akti preambulis ja Euroopa Liidu
lepingu preambulis, artikli F lõikes 2, artikli J.1 lõike 2 viiendas
taandes ning artikli K.2 lõikes 1. Artikkel F sätestab muu hulgas, et
liit austab põhiõigusi, nagu need on tagatud eelkõige konventsiooniga.
EÜ asutamislepingu artikli 130u lõige 2 sätestab, et ühenduse poliitika
arengukoostöö alal aitab kaasa eesmärgile austada inimõigusi ja
põhivabadusi.33.    Veel
tuleb märkida, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt moodustavad
põhiõigused lahutamatu osa õiguse üldpõhimõtetest, mille järgimist
Euroopa Kohus tagab. Selleks ammutab Euroopa Kohus inspiratsiooni
liikmesriikide ühesugustest riigiõiguslikest tavadest ning juhistest,
mis sisalduvad inimõiguste kaitset puudutavates rahvusvahelistes
lepingutes, mille puhul liikmesriigid on teinud koostööd või millega nad
on ühinenud. Selles osas, nagu Euroopa Kohus on täpsustanud, on Euroopa
inimõiguste konventsioonil eriline tähendus (vt eelkõige 18. juuni
1991. aasta otsus kohtuasjas C‑260/89: ERT, EKL 1991,
lk I‑2925, punkt 41).34.    Kuigi
inimõiguste austamine on ühenduse õigusaktide seaduslikkuse tingimus,
tuleb siiski tõdeda, et ühenduse ühinemine Euroopa inimõiguste
konventsiooniga tooks endaga kaasa olulisi muudatusi ühenduse praeguses
inimõiguste kaitse süsteemis, sest see kujutaks endast ühenduse
sisenemist iseseisvasse rahvusvahelisse institutsioonilisse süsteemi
ning kõigi konventsiooni sätete integreerimist ühenduse õiguskorda.35.    Niisugune
ühenduse inimõiguste kaitse süsteemi muutmine, millel oleksid võrdselt
põhimõttelised institutsioonilised tagajärjed nii ühenduse kui ka
liikmesriikide jaoks, oleks konstitutsioonilise tähendusega ning väljuks
seega artikli 235 kohaldamisalast. See võiks toimuda üksnes
asutamislepingu muutmise teel.36.    Seega tuleb tõdeda, et kehtiva ühenduse õiguse kohaselt ei ole ühendus pädev konventsiooniga ühinema.Eeltoodust tulenevaltEUROOPA KOHUSkoosseisus:
president G. C. Rodríguez Iglesias, kodade esimehed
C. N. Kakouris, D. A. O. Edward,
J.‑P. Puissochet ja G. Hirsch, kohtunikud
G. F. Mancini, F. A. Schockweiler (ettekandja),
J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn,
C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann,
H. Ragnemalm, L. Sevón ja M. Wathelet_olles
ära kuulanud esimese kohtujuristi G. Tesauro ning kohtujuristid
C. O. Lenzi, F. G. Jacobsi, A. La Pergola,
G. Cosmase, P. Léger’, M. B. Elmeri,
N. Fennelly ja D. Ruiz-Jarabo Colomeri_Rodríguez IglesiasKakourisEdwardPuissochetHirschManciniSchockweilerMoitinho de AlmeidaKapteynGulmannMurrayJannRagnemalmSevónWatheletLuxembourgis 28. märtsil 1996.Kohtujurist       PresidentR. Grass       G. C. Rodríguez Iglesias