62024CJ0144
PRESUDA SUDA (peto vijeće)
22. siječnja 2026. (
*1
)
„Povreda obveze države članice – Sloboda poslovnog nastana – Nacionalni propis kojim se za određene osnovne građevinske sirovine određuju referentne cijene niže od onih tržišnih – Obveza plaćanja ‚dodatne rudarske naknade’ koja iznosi 90 % razlike između referentne i prodajne cijene – Mjere koje uglavnom utječu na poduzetnike u vlasništvu društava s poslovnim nastanom u drugim državama članicama – Nepostojanje opravdanja – Postupak pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva – Direktiva (EU) 2015/1535 – Članak 1. stavak 1. točka (d) – Pojam ‚ostali zahtjevi’”
U predmetu C‑144/24,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, podnesene 23. veljače 2024.,
Europska komisija, koju zastupaju L. Armati, M. Mataija i A. Tokár, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Mađarske, koju zastupaju M. Z. Fehér, R. Kissné Berta i K. Szíjjártó, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: M. L. Arastey Sahún (izvjestiteljica), predsjednica vijeća, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias i B. Smulders, suci,
nezavisni odvjetnik: A. Rantos,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 30. travnja 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom Europska komisija od Suda traži da utvrdi da Mađarska, time što je donijela
–
odredbe o plaćanju dodatne rudarske naknade i o minimalnom obujmu vađenja određenih mineralnih resursa, koje su redom sadržane u Korm. Rendeletetu A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) [Vladina uredba br. 404/2021 (VII. 8.) o obvezi plaćanja dodatne rudarske naknade u svrhu gospodarskog oporavka, u daljnjem tekstu: Uredba br. 404/2021] i u Korm. rendeletetu A bányászatróla szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) [Vladina uredba br. 405/2021 (VII. 8.) o odstupanju od Zakona br. XLVIII o rudarstvu iz 1993., u daljnjem tekstu: Uredba br. 405/2021]; kao i
–
članke 27./A, 27./B i 27./C A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (Zakon br. XLVIII o rudarstvu iz 1993.), kako je izmijenjen Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény (Zakon br. CXXXVI iz 2021. o izmjeni određenih zakona o energiji, prijevozu i povezanim područjima, u daljnjem tekstu: Zakon br. CXXXVI iz 2021.) (u daljnjem tekstu: Zakon o rudarstvu),
nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 49. UFEU‑a i članka 5. stavka 1. Direktive (EU) 2015/1535 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva (SL 2015., L 241, str. 1.).
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
2
U skladu s člankom 49. UFEU‑a:
„U okviru niže navedenih odredaba, ograničivanje slobode poslovnog nastana državljana jedne države članice na državnom području druge države članice zabranjuje se. Ta se zabrana odnosi i na ograničivanje osnivanja zastupništava, podružnica ili društava kćeri od strane državljana bilo koje države članice s poslovnim nastanom na državnom području bilo koje druge države članice.
Sloboda poslovnog nastana uključuje pravo pokretanja i obavljanja djelatnosti kao samozaposlene osobe te pravo osnivanja i upravljanja poduzećima, osobito trgovačkim društvima u smislu drugog stavka članka 54., sukladno uvjetima koje pravo zemlje u kojoj se taj poslovni nastan ostvaruje utvrđuje za svoje državljane, a podložno odredbama poglavlja koje se odnosi na kapital.”
3
Članak 1. stavak 1. Direktive 2015/1535 glasi:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[...]
d)
‚ostali zahtjevi’ znači zahtjev za proizvod različit od tehničke specifikacije koji utječe na životni ciklus proizvoda nakon njegova stavljanja na tržište, a posebno je uveden radi zaštite potrošača odnosno okoliša, kao što su uvjeti uporabe, recikliranja, ponovne uporabe i odlaganja, ako ti uvjeti mogu značajno utjecati na sastav ili prirodu proizvoda, odnosno njegovu prodaju;
[...]
g)
‚nacrt tehničkog propisa’ znači tekst neke tehničke specifikacije ili drugog zahtjeva ili propisa o uslugama, uključujući administrativne odredbe, formulirane s ciljem njihova donošenja ili donošenja u obliku nekog tehničkog propisa, koji je u fazi pripreme tijekom koje se još uvijek mogu napraviti bitne izmjene.”
4
Člankom 5. stavkom 1. prvim podstavkom te direktive propisano je:
„Pridržavajući se članka 7., države članice Komisiji bez odlaganja dostavljaju sve nacrte tehničkih propisa, osim ako se njima u cijelosti prenosi tekst međunarodne ili europske norme, u kom su slučaju dovoljne informacije o toj normi; one Komisiji istodobno dostavljaju obrazloženje u kojemu navode razloge za donošenje tehničkog propisa, ako ti razlozi već nisu pojašnjeni u nacrtu.”
B. Mađarsko pravo
1.
Zakon o rudarstvu
5
U skladu s člankom 27./A Zakona o rudarstvu:
„(1)   U okviru svojih nadležnosti u području upravljanja mineralnim resursima, nadzorno tijelo za rudarstvo [(Mađarska)] pomno nadzire gospodarske postupke povezane s istraživanjem i vađenjem mineralnih sirovina, njihovim trgovanjem i uporabom na razini nacionalnog gospodarstva. U tom kontekstu nadzorno tijelo za rudarstvo provjerava postoji li situacija koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta.
(2)   Ako mjesečna vrijednost indeksa cijena u industriji osnovnih građevinskih sirovina koju objavljuje [Központi Statisztikai Hivatal (Središnji ured za statistiku, Mađarska)] [...] pokazuje povećanje cijena u industriji građevinskih materijala za najmanje 5 % u usporedbi s istim razdobljem prethodne godine, najmanje dva puta u razdoblju od 12 mjeseci – [predsjednik nadzornog tijela za rudarstvo] može uredbom utvrditi postojanje situacije koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta.
[...]
(4)   U uredbi iz stavka 2. određuje se razdoblje trajanja situacije koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta, koje ne smije biti dulje od jedne godine.
[...]”
6
Člankom 27./B Zakona o rudarstvu propisano je:
„(1)   Predsjednik [nadzornog tijela za rudarstvo] uredbom propisuje, za rudnike otvorene u svrhu eksploatacije sirovina i osnovnih građevinskih sirovina koji raspolažu s najmanje 5000000 m3 mineralnih resursa za vađenje,
(a)
detaljne zahtjeve u pogledu minimalnog obujma mineralnih resursa koji se vade i pripadajućeg rasporeda vađenja,
(b)
pravila koja se, u pogledu količina i rokova operativnog vađenja, razlikuju od onih iz članka 49. točke 49.
(c)
pravila koja se, u pogledu roka za pokretanje operativnog vađenja i produljenja roka, razlikuju od onih iz članka 26./A, stavaka 4., 6.b i 6.c,
(d)
pravila koja se, u pogledu prekida ili odgode vađenja, razlikuju od onih iz članka 30. stavka 4.,
za vrijeme trajanja situacije koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta.
[...]
(5)   U slučaju nepostupanja u skladu sa zahtjevima navedenima u stavku 1. točkama (b) i (c), propisanima uredbom iz stavka 1., nadzorno tijelo za rudarstvo operatoru rudnika oduzima rudarsku dozvolu.”
7
Članak 27./C tog zakona glasi:
„(1)   U slučaju situacije koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta poduzetnik u smislu stavaka 2. i 3. obveznik je plaćanja dodatne rudarske naknade u smislu ovog članka.
(2)   Obveznik plaćanja dodatne rudarske naknade poduzetnik je koji
(a)
ima obvezu plaćanja rudarske naknade u skladu s člankom 20. stavkom 2. točkama (a) i (b), te
(b)
obavlja, kao svoju glavnu djelatnost,
(ba)
u sektoru vađenja sirovina i osnovnih građevinskih sirovina, te
(bb)
u sektoru proizvodnje proizvoda koji služe kao osnovne građevinske sirovine,
gospodarsku djelatnost koju je uredbom definirao [predsjednik nadzornog tijela za rudarstvo], te koji je
(c)
ostvario promet jednak ili veći od 3000000000 forinti (HUF) [(otprilike 7715000 eura)] – ne uključujući povezane poduzetnike – tijekom drugog poreznog razdoblja koje je prethodilo situaciji koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta uvedene uredbom [predsjednika nadzornog tijela za rudarstvo].
[...]
(5)   Obveznik plaćanja u smislu stavka 2. dužan je platiti dodatnu rudarsku naknadu u slučaju prodaje proizvoda koji služe kao osnovne građevinske sirovine, koje je izvadio ili preradio, ako je prodajna cijena po toni, navedena u računovodstvenom dokumentu bez poreza na dodanu vrijednost [(PDV)], veća od referentne jedinične cijene po toni utvrđene u uredbi [predsjednika nadzornog tijela za rudarstvo]. Iznos dodatne rudarske naknade jednak je iznosu od 90 % umnoška prodane količine i razlike između prodajne cijene po toni i referentne jedinične cijene po toni. Prodajna cijena koja je navedena u računovodstvenom dokumentu ne može uključivati trošak usluge, a prodajna cijena ne može se umanjiti za trošak usluge.
[...]”
2.
Uredbe br. 404/2021 i 405/2021
8
Uredbe br. 404/2021 i 405/2021 prvotno su bile donesene s učinkom od 9. srpnja 2021., samo za razdoblje trajanja pandemije bolesti COVID-19. Međutim, primjena učinaka tih uredbi u više je navrata produljena zbog rata u Ukrajini, tako da su one još uvijek bile na snazi na dan podnošenja ove tužbe zbog povrede obveze.
a)
Uredba br. 404/2021
9
Članak 1. Uredbe br. 404/2021 glasi:
„(1)   Odstupajući od [A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (Zakon br. CXCIV iz 2011. o gospodarskoj stabilnosti Mađarske)], obveznik plaćanja dodatne rudarske naknade je poduzetnik koji
(a)
ima obvezu plaćanja rudarske naknade u skladu s člankom 20. stavkom 2. točkama (a) i (b) [Zakona o rudarstvu], te
(b)
obavlja kao glavnu djelatnost
(ba)
vađenje ukrasnog kamena i građevnog kamena, vapnenca, gipsa, krede i škriljevca (NACE 0811),
(bb)
djelatnosti šljunčara i pješčara, vađenje gline i kaolina (NACE 0812),
(bc)
proizvodnju cementa (NACE 2351) ili
(bd)
proizvodnju vapna i gipsa (NACE 2352),
(be)
proizvodnju opeke, crijepa i proizvoda od pečene gline za građevinarstvo (NACE 2332),
(bf)
proizvodnju keramičkih pločica i ploča (NACE 2331),
i čiji je
(c)
neto promet 2019. – isključujući poduzetnike koji su s njime povezani u smislu [A társasági adóról és az osztalékadóról szóló törvény (Zakon o porezu na dobit trgovačkih društava i dividende)] – bio jednak ili veći od 3000000000 forinti.
(2)   Obveznik plaćanja u smislu stavka 1., koji vadi, prerađuje ili proizvodi kao osnovne građevinske sirovine,
(a)
graduirani pijesak koji prodaje po cijeni većoj od 700 forinti [(otprilike 1,80 eura)] po toni,
(b)
graduirani šljunak koji prodaje po cijeni većoj od 900 forinti [(otprilike 2,30 eura)] po toni,
(c)
graduirani pjeskoviti šljunak koji prodaje po cijeni većoj od 700 forinti po toni,
(d)
prirodni pjeskoviti šljunak koji prodaje po cijeni većoj od 700 forinti po toni,
(e)
cement koji prodaje po cijeni većoj od 20000 forinti [(otprilike 51,50 eura)] po toni,
[...]
– bez PDV‑a – plaća, kao dodatnu rudarsku naknadu, 90 % razlike između svojeg stvarnog prometa i prometa utvrđenog na temelju prodane količine i cijene određene u ovom stavku.
[...]
(3)   U okviru prodaje proizvoda iz stavka 2., prodavatelj koji nije obveznik plaćanja dodatne rudarske naknade mora težiti tomu da njegova profitna marža bude razumna, uzimajući u obzir vrijednosti navedene u stavcima 2. i 2.a.
(4)   Ako prodavatelj koji nije obveznik plaćanja dodatne rudarske naknade primjenjuje politiku cijena kojom nastoji ostvariti nerazumnu dobit, protivno odredbama stavka 3., Nemzeti Adó- és Vámhivatal Kiemelt Adó- és Vámigazgatóság [(Državna porezna i carinska uprava, Mađarska)] može pokrenuti upravni porezni postupak.
[...]
(7)   Za potrebe ove uredbe, pojam glavna djelatnost u smislu stavka 1. podrazumijeva djelatnost koju je poduzetnik obavljao kao glavnu djelatnost u bilo kojem trenutku tijekom 2019. godine.”
b)
Uredba br. 405/2021
10
Člankom 1. stavcima 1. do 3.a Uredbe br. 405/2021 propisano je:
„(1)   S obzirom na iznimnu situaciju nastalu zbog pandemije bolesti COVID-19, za rudnike koji su otvoreni u svrhu eksploatacije sirovina i osnovnih građevinskih sirovina, nadzorno tijelo za rudarstvo donosi odluku kojom se operatoru rudnika nalaže da,
(a)
ako je tehnički plan eksploatacije za pokretanje operativnog vađenja dobio prije stupanja na snagu ove uredbe, započne s operativnim vađenjem u roku od jedne godine u obujmu koji iznosi najmanje 50 % najvećeg obujma za vađenje odobrenog u prvom tehničkom planu eksploatacije za pokretanje vađenja, prije izmjene;
(b)
ako tehnički plan eksploatacije za pokretanje operativnog vađenja dobije nakon stupanja na snagu ove uredbe, započne s operativnim vađenjem u roku od jedne godine u obujmu koji iznosi 100 % najvećeg obujma za vađenje odobrenog u prvom tehničkom planu eksploatacije za pokretanje vađenja, prije izmjene.
[...]
(2)   Operator rudnika koji obavlja operativno vađenje sirovina i osnovnih građevinskih sirovina može smanjiti obujam vađenja ishođenjem odobrenja od nadzornog tijela za rudarstvo. Operator rudnika može podnijeti zahtjev za smanjenje obujma vađenja najkasnije dvadesetog dana u mjesecu koji slijedi nakon zadnjeg dana jednogodišnjeg roka za vađenje utvrđenog u stavku 1.
(2.a)   Smanjenje obujma vađenja može se odobriti u sljedećim slučajevima:
(a)
operator rudnika nalazio se u situaciji prouzročenoj višom silom ili
(b)
postoji važan vanjski razlog koji nije obuhvaćen točkom (a) i ne ulazi u područje djelatnosti operatora rudnika.
(3)   Ako vađenje ne započne u skladu sa stavkom 1., osim u slučajevima predviđenima u stavku 3.a, nadzorno tijelo za rudarstvo operatoru rudnika oduzima rudarsku dozvolu i kao novog nositelja rudarske dozvole za rudnik o kojem je riječ određuje Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. [(mađarsko društvo za upravljanje državnom imovinom] koji će u ime Mađarske Države izvršavati pravo vlasništva.
(3.a)   Nadzorno tijelo za rudarstvo ne oduzima rudarsku dozvolu operatoru rudnika ako on dokaže da postoji razlog za isključenje primjene tog pravila u skladu sa stavkom 2.a.”
II. Predsudski postupak
11
Komisija je 6. travnja 2022., Mađarskoj uputila pismo opomene u kojem je osporavala usklađenost uredbi br. 404/2021 i 405/2021 kao i Zakona br. CXXXVI iz 2021 – kojim su u Zakon o rudarstvu uneseni članci 27./A, 27./B i 27./C – s člankom 49. UFEU‑a te člankom 5. stavkom 1. Direktive 2015/1535.
12
Komisija smatra da su Uredbom br. 404/2021, s jedne strane, za određene osnovne građevinske sirovine, poput pijeska, šljunka i cementa, utvrđene službene cijene koje su niže od tržišnih te je, s druge strane, za najveće poduzetnike koji vade ili proizvode te sirovine – od kojih su gotovo svi bili u vlasništvu društava s poslovnim nastanom u drugim državama članicama – propisana obveza plaćanja naknade nazvane „dodatna rudarska naknada” koja je iznosila 90 % razlike između referentne cijene utvrđene tom uredbom i stvarne prodajne cijene tih osnovnih sirovina. Komisija navodi da su istodobno poduzetnici na koje su se primjenjivale navedene uredbe, na temelju Uredbe br. 405/2021, bili dužni zadržati minimalni obujam vađenja koji je odredila Vlada, kako ne bi izgubili svoja odobrenja za rudarske radove. Što se tiče Zakona br. CXXXVI iz 2021. njime je predsjednik nadzornog tijela za rudarstvo ovlašten za poduzimanje sličnih mjera.
13
Mađarska je u svojem odgovoru od 13. lipnja 2022. osporavala povrede iz tog pisma opomene. Konkretno, ta je država članica tvrdila da dodatna rudarska naknada predstavlja porez, da su sporne odredbe opravdane važnim razlozima u općem interesu i da se njima samo proporcionalno ograničava sloboda poslovnog nastana.
14
Komisija je 26. siječnja 2023. Mađarskoj uputila obrazloženo mišljenje, u kojem je načelno ostala pri argumentima iznesenima u pismu opomene. Ta je institucija navedenu državu članicu pozvala na poduzimanje potrebnih mjera radi postupanja u skladu s tim mišljenjem u roku od dva mjeseca od njegova primitka.
15
Mađarska je na obrazloženo mišljenje odgovorila dopisom od 30. ožujka 2023. i ponovila da povrede koje joj se stavljaju na teret nisu osnovane.
16
Budući da taj odgovor nije smatrala uvjerljivim, Komisija je 23. veljače 2024. podnijela ovu tužbu zbog povrede obveze.
III. O tužbi
17
U prilog svojoj tužbi Komisija ističe dva prigovora i to prvi koji se temelji na povredi članka 49. UFEU‑a i drugi, na povredi članka 5. stavka 1. Direktive 2015/1535.
A. Prvi prigovor koji se temelji na povredi članka 49. UFEU‑a
1.
Postojanje ograničavanja slobode poslovnog nastana
a)
Argumentacija stranaka
18
Kad je, prije svega, riječ o Uredbi br. 404/2021, Komisija ističe da se njezinim člankom 1. stavkom 2. utvrđuje referentna cijena za pet osnovnih građevinskih sirovina i to za graduirani pijesak, graduirani šljunak, graduirani pjeskoviti šljunak, prirodni pjeskoviti šljunak i cement. U slučaju prodaje po cijeni koja je veća od te utvrđene, poduzetnik o kojem je riječ mora platiti dodatnu rudarsku naknadu utvrđenu tom uredbom, čiji je iznos jednak 90 % razlike između njegova stvarnog prometa i onog utvrđenog na temelju prodane količine i navedene cijene.
19
Nadalje, kad je riječ o Uredbi br. 405/2021, ta institucija ističe da nadzorno tijelo za rudarstvo, na temelju njezina članka 1. stavaka 1., 2. i 2.a, operatore rudnika obvezuje da stvarno pokrenu djelatnost vađenja u roku od jedne godine i u obujmu koji iznosi najmanje 50 % najvećeg obujma vađenja odobrenog u tehničkom planu eksploatacije ili 100 % tog obujma vađenja, ovisno o danu primanja tog plana (u daljnjem tekstu: obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja). Najmanji primjenjivi obujam vađenja može se smanjiti samo uz odobrenje tog tijela i ako se operator rudnika nalazi u situaciji prouzročenoj višom silom ili ako postoji drugi vanjski važan razlog. Ako takvo odobrenje ne postoji, operatoru koji se ne pridržava obveze u pogledu minimalnog obujma vađenja oduzima se rudarska dozvola.
20
Naposljetku, kad je riječ o Zakonu o rudarstvu, njegovim člancima 27./A do 27./C predsjednik nadzornog tijela za rudarstvo ovlašćuje se da donese mjere slične onima predviđenima u uredbama br. 404/2021 i 405/2021. Činjenica da predsjednik tog tijela nije donio takve mjere, iako su bili ispunjeni uvjeti za njihovu primjenu, može se objasniti okolnošću da je mađarski zakonodavac, zbog rata u Ukrajini, produljio primjenu tih uredbi, koja je prvotno bila ograničena na razdoblje pandemije bolesti COVID-19.
21
Komisija smatra da se svim tim mjerama ograničava sloboda poslovnog nastana.
22
U tom pogledu, ta institucija tvrdi da je tijekom predsudskog postupka utvrdila da su cijene određene člankom 1. stavkom 2. Uredbe br. 404/2021 i dalje bile niže od tržišnih cijena za sve osnovne sirovine koje su navedene u navedenom članku.
23
Također je utvrdila da od 340 poduzetnika koji u Mađarskoj posluju u sektorima djelatnosti utvrđenima u toj uredbi, samo četvero njih mora plaćati dodatnu rudarsku naknadu i da su svi potonji, osim jednoga, u vlasništvu poduzetnika s poslovnim nastanom u drugoj državi članici. Iako ta četiri poduzetnika predstavljaju samo 1,2 % od ukupno 340 poduzetnika, oni ipak zajedno drže 25 % tržišnih udjela u tim sektorima djelatnosti.
24
Poduzetnici koji su obveznici plaćanja dodatne rudarske naknade morali su svoje proizvode prodavati po cijeni određenoj u Uredbi br. 404/2021 kako bi izbjegli obvezu plaćanja 90 % razlike između te cijene i tržišne cijene na temelju te naknade. Komisija smatra da to te poduzetnike prisiljava na to da, za razliku od onih koji nisu obveznici plaćanja te naknade, posluju s gubitkom. Uredba br. 405/2021 pojačava taj učinak jer poduzetnici obveznici plaćanja te naknade moraju, kako im ne bi bila oduzeta rudarska dozvola, ispuniti obvezu u pogledu minimalnog obujma vađenja propisanu tom uredbom, čak i ako posluju s gubitkom.
25
Ta institucija tvrdi da te dvije uredbe u tim okolnostima, i pojedinačno i zajedno, poduzetnicima s poslovnim nastanom u drugim državama članicama onemogućuju ili čine manje privlačnim ostvarivanje njihove slobode poslovnog nastana, slijedom naredna tri razloga.
26
Kao prvo, kad je riječ o poduzetnicima s poslovnim nastanom u drugim državama članicama koji namjeravaju ući na mađarsko tržište, ta pravila otežavaju njihov pristup tom tržištu. Usto, oni su na temelju Uredbe br. 405/2021, obvezni u roku od jedne godine doseći obujam vađenja u skladu s obvezom u pogledu minimalnog obujma vađenja, dok se Uredbom br. 404/2021 znatno otežava ili čak onemogućuje ostvarivanje dobiti.
27
Kao drugo, kad je riječ o poduzetnicima s poslovnim nastanom u drugim državama članicama koji su već prisutni na mađarskom tržištu, njima uvođenje novih uvjeta koji se odnose na obavljanje gospodarske djelatnosti čini manje privlačnim ili čak nemogućim ostvarivanje njihove slobode poslovnog nastana jer bi njihova dobit bila znatno smanjena. Moguće je čak i da bi morali poslovati s gubitkom.
28
Kao treće, iz točke 53. presude od 21. prosinca 2016., AGET Iraklis, (C‑201/15, EU:C:2016:972), proizlazi da ostvarivanje slobode poslovnog nastana u načelu ne podrazumijeva samo slobodu gospodarskih operatera u pogledu određivanja prirode i opsega gospodarske djelatnosti koja će se obavljati u državi članici domaćinu nego i slobodu naknadnog smanjenja obujma te djelatnosti. Međutim, obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja ne omogućuje ostvarivanje tog aspekta slobode poslovnog nastana.
29
Naposljetku, nacionalni propis o kojem je riječ dovodi do neizravne diskriminacije jer se, uz jednu iznimku, primjenjuje na poduzetnike u vlasništvu društava s poslovnim nastanom u drugim državama članicama.
30
Mađarska smatra da se Komisija, kako bi donijela zaključak o postojanju povrede obveze, pogrešno oslanja na kumulativnu primjenu nacionalnih propisa na koje se odnosi ova tužba.
31
Naime, ta država članica smatra da se učinci uredbi br. 404/2021 i 405/2021 ne mogu kumulirati jer se one ne mogu zajedno primjenjivati.
32
U skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., Uredba 405/2021 odnosila se samo na operatore rudnika koji na dan stupanja na snagu te uredbe, odnosno 9. srpnja 2021., još nisu stvarno pokrenuli svoju djelatnost vađenja. Ti operatori po definiciji nisu ispunjavali kriterije u vezi sa svojom glavnom djelatnošću u 2019. godini i neto prometom koji su ostvarili u toj godini, na koje Uredba br. 404/2021 upućuje radi utvrđivanja poduzetnika koji su obveznici plaćanja dodatne rudarske naknade.
33
Tako se obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja, predviđena Uredbom br. 405/2021, u praksi nije odnosila na poduzetnike obveznike plaćanja dodatne rudarske naknade uspostavljene Uredbom br. 404/2021.
34
Osim toga, Mađarska smatra da se člancima 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu propisuje samo regulatorni okvir kako bi se predsjednika nacionalnog nadležnog tijela ovlastilo na to da iznimno i privremeno utvrdi određena pravila. Ne samo da takva pravila još nisu donesena, nego, dodatno tomu, odredbe tih članaka i onih iz uredbi br. 404/2021 i 405/2021 nisu u svojoj biti jednake.
35
Kad je riječ o argumentima koje Komisija navodi kako bi dokazala da se tim uredbama ograničava sloboda poslovnog nastana, što se tiče poduzetnika s poslovnim nastanom u drugoj državi članici koji planiraju ulazak na mađarsko tržište, Mađarska kao prvo odgovara da se obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja primjenjuje na sve nove subjekte koji ulaze na to tržište, bilo da su nacionalni ili inozemni, što isključuje bilo kakvu povredu slobode poslovnog nastana.
36
Usto, Zakon o rudarstvu kao opće pravilo predviđa obvezu stvarnog pokretanja djelatnosti vađenja u određenom roku i, kad je riječ o rudnicima od određene važnosti, dostizanje minimalnog obujma vađenja. Uredbom br. 405/2021 u odnosu na taj opći sustav, s obzirom na kriznu situaciju, propisana je obveza vađenja u većoj količini u prijelaznom razdoblju, a na temelju članka 27./B tog zakona, dozvoljeno je, također privremeno, odstupiti od pravila koja se uobičajeno primjenjuju. Nije neproporcionalno to da minimalni obujam vađenja u privremenoj situaciji premašuje razinu koja se primjenjuje u uobičajenim uvjetima.
37
Kad je, kao drugo, riječ o poduzetnicima koji su već prisutni na mađarskom tržištu, Mađarska tvrdi da je dodatna rudarska naknada porez koji se temelji na neutralnim kriterijima poput neto prometa ostvarenog tijekom 2019. godine i referentnoj cijeni utvrđenoj Uredbom br. 404/2021. Potonja je, kako bi porezno opterećenje ostalo proporcionalno, poreznu obvezu povezivala s iznosom prometa. U tom pogledu, Sud je u točki 50. presude od 3. ožujka 2020., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), smatrao da se iznos prometa može smatrati neutralnim kriterijem razlikovanja jer je relevantan pokazatelj sposobnosti plaćanja poreznih obveznika.
38
Kad je, kao treće, riječ o presudi od 21. prosinca 2016., AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), ona se odnosila na kontekst koji se razlikuje od onoga u ovom predmetu, tako da se iz nje ne može izvesti općeniti zaključak da države članice ne mogu, u okviru svojih nadležnosti, donijeti mjere koje mogu utjecati na opseg gospodarske djelatnosti poduzetnika.
39
Naposljetku, kad je riječ o postojanju neizravne diskriminacije, činjenica da su vlasnici poduzetnika obveznika plaćanja dodatne rudarske naknade uglavnom poduzetnici s poslovnim nastanom u drugim državama članicama proizlazi iz posebnih karakteristika mađarskog tržišta, u kojem su poduzetnici najveće snage u sektoru o kojem je riječ strani poduzetnici. U tom je pogledu ovaj predmet usporediv s predmetima u kojima su donesene presudu od 3. ožujka 2020., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) i od 3. ožujka 2020., Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140).
40
Komisija u svojoj replici osporava osnovanost stajališta Mađarske prema kojem se učinci uredbi br. 404/2021 i 405/2021 ne kumuliraju, jer se te uredbe ne mogu primjenjivati zajedno. Naime, iz članka 1. stavaka 2. i 2.a Uredbe br. 405/2021 proizlazi da se na poduzetnike koji već obavljaju djelatnost vađenja primjenjuje obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja. Međutim, ti poduzetnici ulaze i u područje primjene Uredbe br. 404/2021.
41
U tom pogledu, Mađarska u svojem odgovoru na repliku tvrdi da je takvo tumačenje članka 1. stavaka 2. i 2.a pogrešno, jer se taj članak primjenjuje samo na operatore rudnika koji pokreću novu djelatnost vađenja.
42
Ta država članica priznaje da, s obzirom na tekst uredbi br. 404/2021 i 405/2021, načelno nije isključeno to da je operator rudnika koji je već prisutan na mađarskom tržištu i koji pokreće djelatnost vađenja u novom rudniku obuhvaćen područjem primjene tih uredbi. Međutim, s jedne strane, obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja u takvom bi se slučaju odnosila samo na taj novi rudnik. S druge strane, s obzirom na to da primjena Uredbe br. 405/2021 na određenog operatora rudnika ovisi o odluci nadzornog tijela za rudarstvo, pretpostavka za kumulativnu primjenu dviju uredbi na poduzetnike obveznike plaćanja dodatne rudarske naknade jest postojanje odluke koja je donesena u odnosu na njih. Međutim, prema informacijama koje je dostavilo to tijelo, nijedan od tih poduzetnika nije bio predmet takve odluke.
43
Osim toga, Komisija u svojoj replici navodi da, iako članci 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu samo predviđaju regulatorni okvir koji predsjedniku nacionalnog nadležnog tijela omogućuje donošenje pravila, što on do sad nije napravio, iz točke 70. presude od 5. srpnja 2007., Komisija/Belgija (C‑522/04, EU:C:2007:405) proizlazi da čak i ako tijela države članice u praksi ne primjenjuju nacionalnu odredbu koja se protivi pravu unije, pravna sigurnost ipak zahtijeva izmjenu te odredbe.
44
Kad je riječ o argumentima Mađarske koji se temelje na presudama od 3. ožujka 2020., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) i od 3. ožujka 2020., Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), Komisija podsjeća na to da su se predmeti povodom kojih su donesene te presude odnosili na progresivne poreze na promet. Međutim, dodatna rudarska naknada nije porez na promet i nije progresivnog karaktera.
45
Naime, ta naknada nije porez na promet jer se njezina osnovica ne temelji na prometu poduzetnikâ koji su obveznici plaćanja te naknade, pri čemu je taj promet relevantan samo za određivanje kruga dotičnih poduzetnika. Usto, jedini relevantan promet je onaj koji su oni ostvarili tijekom 2019. godine, tako da su mađarska tijela prilikom donošenja uredbi br. 404/2021 i 405/2021 znala za taj krug poduzetnika, koji velikim dijelom čine poduzetnici u vlasništvu društava s poslovnim nastanom u drugim državama članicama i on se nije mijenjao ovisno o njihovu godišnjem prometu.
46
Ti načini određivanja područja primjene Uredbe br. 404/2021 pokazatelj su diskriminatorne namjere u okviru koje se poduzetnike koji ulaze u to područje primjene stavlja u nepovoljniji položaj od onih na koje se ne odnosi obveza plaćanja dodatne rudarske naknade, čiji su vlasnici uglavnom mađarski državljani.
47
Osim toga, dodatna rudarska naknada nema obilježja progresivnog oporezivanja, s obzirom na to da je dotični poduzetnici nisu dužni platiti sve dok poštuju cijenu utvrđenu Uredbom br. 404/2021, ali ako prekorače tu cijenu, moraju je platiti u iznosu od 90 % razlike između navedene cijene i prodajne cijene.
48
Konačno, određivanje područja primjene te uredbe, iako se ono u pravom smislu riječi ne oslanja na razliku na temelju državljanstva ili mjesta poslovnog nastana dotičnih poduzetnika, očito ima diskriminatorna ili zaštitna obilježja te je stoga nespojivo s temeljnim slobodama u smislu presude od 9. svibnja 1985., Humblot (112/84, EU:C:1985:185, t. 14.).
49
U tom pogledu, Mađarska u svojem odgovoru na repliku odgovara da dodatna rudarska naknada predstavlja promjenjivi porez po razredima s obzirom na to da se određeni poduzetnici zbog praga ostvarenog prometa smatraju poreznim obveznicima, a drugi ne. Dodaje da čak i ako ta naknada nije progresivna, neki od zaključaka iz presude od 3. ožujka 2020., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) i od 3. ožujka 2020., Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140) mogu se primijeniti na ovaj predmet, primjerice činjenica da je promet relevantan pokazatelj sposobnosti plaćanja poreznog obveznika.
b)
Ocjena Suda
50
Važno je podsjetiti na to da se u skladu s ustaljenom sudskom praksom, ograničavanjem slobode poslovnog nastana u smislu članka 49. UFEU‑a moraju smatrati sve mjere koje zabranjuju, ometaju ili čine manje privlačnim ostvarivanje navedene slobode (presuda od 25. travnja 2024., Edil Work 2 i S. T., C‑276/22, EU:C:2024:348, t. 30. kao i navedena sudska praksa).
51
U tom pogledu, također su zabranjene ne samo očite diskriminacije na temelju sjedišta društava nego i svi oblici prikrivene diskriminacije koji, primjenom drugih kriterija razlikovanja, dovode do istog rezultata (presude od 5. veljače 2014., Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, t. 30. i navedena sudska praksa te od 4. listopada 2024., Staatssecretaris van Financiën (Kamate koje se odnose na zajam unutar grupe), C‑585/22, EU:C:2024:822, t. 37. i navedena sudska praksa).
52
Radi ocjene toga krši li se članak 49. UFEU‑a odredbama o, s jedne strane, obvezi plaćanja dodatne rudarske naknade i, s druge strane, obvezi u pogledu minimalnog obujma vađenja, koje su utvrđene uredbama br. 404/2021 i 405/2021 te sličnim odredbama iz članaka 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu, kako su navedene u ovom prigovoru, valja prije svega utvrditi treba li njihove učinke razmotriti zajedno i zasebno, pri čemu Komisija smatra da se te dvije vrste obveza mogu primjenjivati zajedno, što Mađarska osporava.
53
Treba podsjetiti na to da je prema ustaljenoj sudskoj praksi o teretu dokazivanja u okviru postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, Komisija dužna utvrditi postojanje navodne povrede i podnijeti Sudu elemente koji su mu potrebni za provjeru njezina postojanja, s tim da se Komisija ne može pozvati ni na kakvu presumpciju (presuda od 21. prosinca 2023., Komisija/Danska (Najdulje trajanje parkiranja), C‑167/22, EU:C:2023:1020, t. 47. i navedena sudska praksa).
54
Međutim, postojanje povrede obveze, u slučaju kada je ta povreda posljedica donošenja zakonodavne ili regulatorne mjere čije postojanje i primjena nisu osporeni, može se dokazati pravnom analizom odredbi te mjere (presuda od 19. studenoga 2024., Komisija/Poljska (Pasivno biračko pravo i članstvo u političkoj stranci), C‑814/21, EU:C:2024:963, t. 130. i navedena sudska praksa).
55
U ovom slučaju povreda koju Komisija stavlja na teret Mađarskoj posljedica je, među ostalim, donošenja uredbi br. 404/2021 i 405/2021, čije postojanje i primjenu ta država članica ne osporava i čije su odredbe predmet pravne analize u tužbi kojom se pokreće postupak.
56
Stoga valja razmotriti osnovanost te analize tako što će se provjeriti, kao što to tvrdi Komisija, preklapaju li se područja primjene ratione personae tih dviju uredbi, tako da se mogu kumulativno primijeniti na istog poduzetnika.
57
Iz članka 1. stavaka 1. i 7. Uredbe br. 404/2021 proizlazi da su poduzetnici obveznici plaćanja dodatne rudarske naknade oni čija je glavna djelatnost tijekom 2019. bilo vađenje ili proizvodnja određenih osnovnih građevinskih sirovina i čiji je neto promet za tu godinu dosegnuo ili premašio prag od 3 milijarde HUF‑a (oko 7715000 eura).
58
Kad je riječ o Uredbi br. 405/2021, iz njezina članka 1. stavka 1. proizlazi da nadzorno tijelo za rudarstvo mora donijeti odluku kojom se operatore rudnika obvezuje na to da u dotičnom rudniku stvarno pokrenu operacije vađenja u roku od jedne godine i u obujmu koji iznosi najmanje 50 % najvećeg obujma vađenja odobrenog u tehničkom planu eksploatacije tog rudnika ako je operator taj plan dobio prije stupanja na snagu te uredbe, odnosno 100 % tog obujma ako ga je dobio nakon toga.
59
Slijedom toga, obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja može se odnositi samo na operatore rudnika koji još nisu stvarno pokrenuli djelatnost vađenja u određenom rudniku na dan stupanja na snagu potonje uredbe, odnosno 9. srpnja 2021.
60
Međutim, kao što to pravilno ističe Mađarska, ti operatori u praksi nisu obveznici plaćanja dodatne rudarske naknade jer se područje primjene rationae personae Uredbe br. 404/2021 odnosi samo na poduzetnike čija je glavna djelatnost već tijekom 2019. bila vađenje ili proizvodnja određenih osnovnih građevinskih sirovina.
61
Taj zaključak nije doveden u pitanje argumentom Komisije, prema kojem su operatori rudnika koji su već prilikom stupanja na snagu Uredbe br. 405/2021 obavljali djelatnost vađenja obuhvaćeni prvom rečenicom njezina članka 1. stavka 2. Ta institucija smatra da je ta odredba, s obzirom na to da se njome utvrđuju uvjeti koji se odnose na smanjenje obujma vađenja za „operatora rudnika koji obavlja operativno vađenje sirovina i osnovnih građevinskih sirovina”, općeprimjenjiva odnosno da se ne primjenjuje samo na operatore koji stvarno započinju sa svojom djelatnošću vađenja nakon tog stupanja na snagu.
62
Međutim, kao što to pravilno ističe Mađarska, iz članka 1. stavka 2. druge rečenice Uredbe br. 405/2021 proizlazi da se tom odredbom upućuje na rok od jedne godine utvrđen u članku 1. stavku 1. te uredbe, koji se odnosi na stvarno pokretanje djelatnosti vađenja u rudniku. Slijedom toga, navedeni članak 1. stavak 2. odnosi se samo na operatore rudnika koji započinju takvo vađenje i nema opći doseg koji mu pripisuje Komisija.
63
Stoga, valja utvrditi da ta institucija nije podnijela dokaz koji je bila dužna podnijeti u smislu sudske prakse iz točke 53. ove presude, što se tiče kumulativne primjene uredbi br. 404/2021 i 405/2021 na iste poduzetnike.
64
Stoga ne treba ispitati sprječava li kumulativna primjena tih uredbi na poduzetnike sa sjedištem u državama članicama različitima od Mađarske ili čini manje privlačnim ostvarivanje njihove slobode poslovnog nastana u toj državi članici. S druge strane, valja provjeriti krše li te dvije uredbe, svaka zasebno, kao što to Komisija također navodi u prilog svojoj tužbi, slobodu poslovnog nastana iz članka 49. UFEU‑a.
65
S obzirom na prethodno navedeno, uredbe br. 404/2021 i 405/2021 za potrebe ove tužbe treba ispitati zasebno, prije nego što se potom ocijeni krši li se člancima 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu sloboda poslovnog nastana.
1) Obveza plaćanja dodatne rudarske naknade predviđena Uredbom br. 404/2021
66
Što se tiče pitanja predstavlja li obveza plaćanja dodatne rudarske naknade predviđena Uredbom br. 404/2021 ograničavanje slobode poslovnog nastana, važno je istaknuti, kao prvo, da Komisija tvrdi, čemu Mađarska ne proturječi, da su referentne cijene utvrđene u članku 1. stavku 2. te uredbe tijekom predsudskog postupka uvijek bile niže od tržišnih cijena za sve ondje spomenute sirovine.
67
Budući da iznos te naknade odgovara iznosu od 90 % razlike između prodajne cijene predmetnih sirovina i te referentne cijene, odnosno da joj je gotovo jednak, iz toga slijedi da navedena naknada, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 50. ove presude, nužno čini manje privlačnim pa čak i nemogućim ostvarivanje slobode poslovnog nastana, s obzirom na to da može spriječiti poduzetnike koji su obveznici njezina plaćanja u povratu ulaganja (vidjeti po analogiji presudu od 20. prosinca 2017., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, t. 36.).
68
Kao drugo, Komisija tvrdi, čemu Mađarska nije proturječila, da je od 340 poduzetnika koji u Mađarskoj posluju u dotičnom sektoru samo četvero njih obveznik plaćanja dodatne rudarske naknade, od kojih se tri nalaze u vlasništvu društva s poslovnim nastanom u drugoj državi članici.
69
Točno je da je na temelju načela porezne autonomije država članica, izvan područja u kojima je porezno pravo Unije predmet usklađivanja, utvrđivanje bitnih značajki svakog poreza obuhvaćeno diskrecijskom ovlašću tih država. Međutim, ta se ovlast mora izvršavati uz poštovanje prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 16. ožujka 2021., Komisija/Mađarska, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, t. 44.) i osobito odredbe UFEU‑a u pogledu slobode poslovnog nastana (presuda od 6. listopada 2022., Contship Italia, C‑433/21 i C‑434/21, EU:C:2022:760, t. 42. i navedena sudska praksa).
70
Međutim, obvezno opterećenje koje predviđa na prvi pogled objektivan kriterij razlikovanja – ali koji, uzimajući u obzir njegove značajke, u većini slučajeva stavlja u nepovoljniji položaj društva koja imaju sjedišta u državi članici koja se razlikuje od države članice oporezivanja i koja se nalaze u situaciji koja je usporediva s onom društava koja imaju sjedište u toj potonjoj državi – čini neizravnu diskriminaciju na temelju sjedišta društava, koja je zabranjena člancima 49. i 54. UFEU‑a (vidjeti, u tom smislu presudu od 4. listopada 2024., Staatssecretaris van Financiën (Kamate koje se odnose na zajam unutar grupe), C‑585/22, EU:C:2024:822, t. 38. i navedenu sudsku praksu).
71
To je slučaj s dodatnom rudarskom naknadom, s obzirom na to da se uglavnom primjenjuje na društva s poslovnim nastanom u državama članicama različitima od Mađarske, i to na sustavan način.
72
Konkretno, suprotno onomu što tvrdi Mađarska, ta situacija nije posljedica primjene neutralnog kriterija oporezivanja, poput prometa, za razliku od situacije o kojoj je riječ u predmetima povodom kojih su donesene presuda od 3. ožujka 2020., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, t. 46.) i od 3. ožujka 2020., Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, t. 66.).
73
Naime, kao što to s pravom ističe Komisija, u konkretnom slučaju, promet ne služi samo za određivanje osnovice dodatne rudarske naknade nego samo za utvrđivanje poduzetnika koji su njezini obveznici plaćanja. Osim toga, kao što to priznaje Mađarska, iznos te naknade nepromjenjivo iznosi 90 % razlike između referentne cijene utvrđene tom uredbom i prodajne cijene predmetnih sirovina, tako da ta naknada nije progresivne prirode.
74
Štoviše, dodatna rudarska naknada, uvedena 2021. godine za načelno ograničeno vremensko razdoblje, odnosno za vrijeme trajanja pandemije bolesti COVID-19, radi identificiranja poduzetnika koji su obveznici njezina plaćanja uzima u obzir promet iz točno određenog vremenskog razdoblja, odnosno onaj koji su ostvarili tijekom 2019., iako su ostali dužni plaćati tu naknadu barem do dana podnošenja ove tužbe zbog povrede obveze, odnosno 23. veljače 2024.
75
Stoga, sve dok će se produljivati primjena učinaka Uredbe br. 404/2021, dodatna rudarska naknada uvijek će se odnositi na ista četiri poduzetnika, od kojih su tri u vlasništvu društva s poslovnim nastanom u drugoj državi članici, i to čak i ako njihov promet ostvaren nakon 2019. više ne doseže prag od 3 milijarde HUF‑a (oko 7715000 eura).
76
Suprotno tomu, poduzetnici koji posluju u istom sektoru čiji je promet dosegnuo taj prag nakon 2019. nisu dužni plaćati tu naknadu. Komisija pak tvrdi, čemu Mađarska ne proturječi, da su vlasnici poduzetnika koji nisu obveznici plaćanja navedene naknade uglavnom fizičke ili pravne osobe s poslovnim nastanom u Mađarskoj.
77
Sustav uspostavljen Uredbom br. 404/2021 stoga karakterizira činjenica da će, s obzirom na načine određivanja područja primjene ratione personae te uredbe, poduzetnici koji su obveznici plaćanja dodatne rudarske naknade uvijek biti isti i da će oni usto ostati obveznici njezina plaćanja neovisno o kretanju njihova prometa. Istodobno, nijedan drugi poduzetnik neće postati obveznik njezina plaćanja, čak i ako bi njegov promet dosegnuo ili premašio navedeni prag od 3 milijarde HUF‑a (oko 7715000 eura).
78
S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi da obveza plaćanja dodatne rudarske naknade predviđena Uredbom br. 404/2021 predstavlja ograničavanje slobode poslovnog nastana u smislu članka 49. UFEU‑a.
2) Obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja predviđena Uredbom br. 405/2021
79
Što se tiče pitanja predstavlja li obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja ograničavanje slobode poslovnog nastana, prije svega treba reći da Komisija u više navrata tvrdi da ta uredba podrazumijeva obvezu poduzetnika na koje se odnosi da dostignu ili zadrže određeni obujam vađenja, čak i ako su obvezni poslovati uz gubitak kako bi izbjegli obvezu plaćanja dodatne rudarske naknade na temelju Uredbe br. 404/2021.
80
Takav argument stoga pretpostavlja da su poduzetnici koji podliježu takvom ograničenju obujma vađenja također obveznici plaćanja dodatne rudarske naknade. Međutim, kao što to proizlazi iz točke 60. ove presude, ti poduzetnici u praksi nisu obveznici plaćanja dodatne rudarske naknade.
81
Nadalje, što se tiče poduzetnika koji u Mađarskoj namjeravaju pokrenuti rudarsku djelatnost nakon stupanja na snagu Uredbe br. 405/2021, odnosno samo onih na koje se, kao što to proizlazi iz točke 59. ove presude, odnosi obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja, Komisija samo općenito tvrdi da ta obveza društvima s poslovnim nastanom u drugim državama članicama otežava pristup mađarskom tržištu.
82
Međutim, s obzirom na nepostojanje bilo kakvog kumulativnog učinka s obvezom plaćanja dodatne rudarske naknade, valja utvrditi da ta institucija, na temelju samo takvog općenitog argumenta, nije dokazala da obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja čini manje privlačnim ostvarivanje slobode poslovnog nastana, kao što se to zahtijeva sudskom praksom navedenom u točkama 50. i 53. ove presude.
83
Osim toga, valja istaknuti da se ta obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja, kao što to s pravom ističe Mađarska, primjenjuje na sve operatore rudnika, bilo da su nacionalni ili inozemni, koji pokreću djelatnost vađenja u rudniku u Mađarskoj. Međutim, Komisija u tom pogledu nije pružila nikakvu indiciju kojom bi se moglo dokazati da su društva na koja se odnosi navedena obveza uglavnom društva s poslovnim nastanom u drugim državama članicama.
84
Naposljetku, Komisija tvrdi da obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja operatore rudnika sprječava u mogućnosti smanjenja obujma njihove gospodarske djelatnosti, dok iz presude od 21. prosinca 2016., AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, t. 53.) proizlazi da sloboda poslovnog nastana podrazumijeva da su gospodarski operatori, među ostalim, slobodni odrediti prirodu i opseg gospodarske djelatnosti koja će se obavljati u državi članici domaćinu te slobodni naknadno smanjiti obujam te djelatnosti.
85
U tom pogledu dovoljno je istaknuti da iz te presude ne proizlazi da gospodarski operatori koji započinju s obavljanjem djelatnosti u državi članici koja nije ona u kojoj imaju poslovni nastan, načelno u državi članici domaćinu ne mogu biti podvrgnuti eventualnim obvezama u pogledu, među ostalim, obujma djelatnosti, pod uvjetom da su te obveze u skladu s pravom Unije. Naime, kako bi se ocijenila takva usklađenost s obzirom na slobodu poslovnog nastana u smislu članka 49. UFEU‑a, važno je uzeti u obzir posebnosti nacionalnog propisa kojim se uvode takve obveze, kao što to proizlazi iz navedene presude. U tim okolnostima, iz članka 1. stavka 1. Uredbe br. 405/2021 proizlazi da obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja ovisi o „najvećem obujmu za vađenje odobrenom u prvom tehničkom planu eksploatacije”. Međutim, treba utvrditi da Komisija nije dostavila nijedan konkretan dokaz u tom pogledu koji bi Sudu omogućio da provjeri konkretan utjecaj koji potonja obveza može sama po sebi imati na ostvarivanje slobode poslovnog nastana od strane dotičnih poduzetnika.
86
S obzirom na prethodno navedeno, treba utvrditi da Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala činjenicu da obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja predstavlja ograničavanje slobode poslovnog nastana u smislu članka 49. UFEU‑a.
3) Članci 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu
87
Kad je naposljetku riječ o pitanju predstavljaju li članci 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu ograničavanje slobode poslovnog nastana, važno je istaknuti da Komisija u svojoj tužbi samo tvrdi da ti članci sadržavaju mjere slične onima iz uredbi br. 404/2021 i 405/2021.
88
U tom pogledu valja utvrditi da članak 27./A Zakona o rudarstvu u biti predviđa uvjete u kojima predsjednik nadzornog tijela za rudarstvo može utvrditi da postoji „situacija koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta”.
89
Tijekom razdoblja na koje se odnosi takva situacija, predsjednik tog tijela nadležan je da i dalje uredbom donosi mjere slične onima predviđenima uredbama br. 404/2021 i 405/2021. Naime, s jedne strane, članak 27./B tog zakona omogućuje tom predsjedniku da utvrdi, među ostalim, obvezu u pogledu minimalnog obujma vađenja za rudnike koji ispunjavaju određene uvjete. S druge strane, članak 27./C navedenog zakona uvodi posebnu naknadu, također nazvanu „dodatna rudarska naknada”, pri čemu navedeni predsjednik za potrebe plaćanja te naknade mora uredbom utvrditi referentne cijene određenih osnovnih građevinskih sirovina.
90
U tim okolnostima, valja utvrditi, s jedne strane, da je člancima 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu samo propisan opći zakonodavni okvir koji treba provesti različitim uredbama koje će po potrebi donijeti predsjednik nadzornog tijela za rudarstvo. Međutim, nesporno je da na dan podnošenja ove tužbe nije bila donesena nijedna uredba u tom smislu.
91
S druge strane, točno je da su mjere predviđene člancima 27./B i 27./C tog zakona usporedive s mjerama predviđenima uredbama br. 405/2021 i 404/2021, ali nisu identične.
92
Konkretno, kad je riječ o sustavu koji se odnosi na dodatnu rudarsku naknadu, važno je podsjetiti na to da se samom Uredbom br. 404/2021 utvrđuju referentne cijene za izračun te naknade, s tim da su te cijene tijekom predsudskog postupka uvijek bile niže od tržišnih cijena, kao što to proizlazi iz točke 66. ove presude.
93
S druge strane, članak 27./C navedenog zakona ne utvrđuje referentne cijene za izračun naknade koja se njime predviđa jer se te cijene moraju utvrditi uredbom predsjednika nadzornog tijela za rudarstvo. Slijedom toga, nije sigurno da će cijene koje on eventualno odredi biti niže od tržišnih cijena.
94
Slično tomu, dok će, kao što to proizlazi iz točaka 74. do 77. ove presude, poduzetnici obveznici plaćanja dodatne rudarske naknade uvedene Uredbom br. 404/2021 uvijek biti isti, s obzirom na to da se ta naknada temelji na prometu ostvarenom u točno određenom vremenskom razdoblju, poduzetnici koji su obveznici plaćanja naknade predviđene člankom 27./C Zakona o rudarstvu mogu se tijekom vremena mijenjati. Naime, kako bi identificirao te poduzetnike, taj članak upućuje na promet koji su ostvarili „tijekom drugog poreznog razdoblja koje je prethodilo situaciji koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta”, odnosno riječ je o prometu koji nije ostvaren u točno određenom vremenskom razdoblju.
95
Iz tih razmatranja proizlazi da se razlozi zbog kojih je utvrđeno da obveza plaćanja dodatne rudarske naknade predviđena Uredbom br. 404/2021 predstavlja ograničavanje slobode poslovnog nastana, ne mogu primijeniti na sustav predviđen člankom 27./C Zakona o rudarstvu odnosno da bi to, ovisno o slučaju, bilo moguće samo ako je predsjednik nadzornog tijela za rudarstvo primijenio članke 27./A do 27./C tog zakona, što nije bio slučaj na dan podnošenja ove tužbe ni, a fortiori, na dan isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju.
96
Taj zaključak nije doveden u pitanje sudskom praksom Suda na koju se poziva Komisija, kako ona osobito proizlazi iz točke 102. presude od 26. lipnja 2019., Komisija/Grčka (C‑729/17, EU:C:2019:534), na temelju koje, čak i ako tijela države članice zapravo ne primjenjuju nacionalnu odredbu koja se protivi pravu Unije, pravna sigurnost ipak zahtijeva izmjenu te odredbe.
97
Naime, tom se sudskom praksom pretpostavlja da je predmetna odredba neosporno protivna pravu Unije, što u ovom stadiju nije slučaj kad je riječ o člancima 27./A do 27./C.
98
S obzirom na prethodno navedeno, valja utvrditi da članci 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu, kao takvi i uz izostanak njihove provedbe putem uredbi koje donosi predsjednik nadzornog tijela za rudarstvo, ne predstavljaju ograničavanje slobode poslovnog nastana u smislu članka 49. UFEU‑a.
2.
Opravdanje ograničavanja slobode poslovnog nastana koje proizlazi iz obveze plaćanja dodatne rudarske naknade predviđene Uredbom br. 404/2021
a)
Argumentacija stranaka
99
Komisija navodi da se Mađarska u svojem odgovoru na obrazloženo mišljenje pozvala na više važnih razloga u općem interesu koji opravdavaju donošenje i zadržavanje dodatne rudarske naknade.
100
Najprije se pozvala na gospodarski oporavak i zaštitu nacionalnog gospodarstva i njegovih glavnih sektora. Međutim, riječ je o gospodarskim ciljevima koji ne mogu biti važni razlozi u općem interesu, uključujući u iznimnoj situaciji poput oporavka gospodarstva nakon pandemije bolesti COVID-19, kao što to proizlazi iz točaka 23. i 64. presude od 13. srpnja 2023., Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568).
101
Nadalje, Mađarska se pozvala na suzbijanje tržišnih disfunkcionalnosti, očuvanje programa izgradnje stambenih objekata i suzbijanje nepoštenih praksi određivanja cijena, što su sve opći i nejasni pojmovi koje je teško odvojiti od gospodarskih ciljeva navedenih u prethodnoj točki, s tim da ta država članica nije pojasnila ni sadržaj ni mjeru u kojoj Uredba br. 404/2021 pridonosi ostvarenju tih ciljeva.
102
Naposljetku, Mađarska se pozvala na ciljeve koji su, prema mišljenju Komisije, važni razlozi u općem interesu priznati pravom Unije, odnosno na sigurnost opskrbe kao i na zaštitu potrošača i primatelja usluga.
103
Što se tiče, kao prvo, sigurnosti opskrbe, Sud je u točkama 67. i 69. presude od 13. srpnja 2023., Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), presudio da se na takav cilj može pozivati samo u slučaju stvarne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja utječe na temeljni interes društva, pri čemu je pojasnio da se ne može smatrati da je cilj osiguranja sigurnosti opskrbe građevinskog sektora, kad je riječ o određenim osnovnim sirovinama, obuhvaćen takvim temeljnim interesom.
104
Prije svega, Mađarska nije dokazala da postoji stvarna i dovoljno ozbiljna prijetnja sigurnosti opskrbe u pogledu sirovina na koje se odnosi Uredba br. 404/2021. Čak i kad bi obujam proizvodnje tih sirovina u toj državi članici bio nedostatan, ništa se ne bi protivilo njihovu uvozu. Osim toga, mađarska vlada nije ograničila ni njihov izvoz.
105
Nadalje, propis o kojem je riječ u ovom slučaju očito je neprikladan za osiguranje takve sigurnosti opskrbe jer time što obvezuje dotične poduzetnika da prodaju uz gubitak šteti njihovoj financijskoj stabilnosti i potiče ih na prestanak obavljanja djelatnosti na mađarskom tržištu. Čak i ako se prihvati da određivanje referentnih cijena poboljšava sigurnost opskrbe osnovnim građevinskim sirovinama, 75 % proizvodnje tih sirovina ne podliježe tom zahtjevu.
106
Naposljetku, Mađarska nije objasnila razlog zbog kojeg se takva sigurnost opskrbe ne može osigurati mjerama kojima se manje ograničava sloboda poslovnog nastana.
107
Kao drugo, kad je riječ o zaštiti potrošača i primatelja usluga, Komisija navodi da je Mađarska tvrdila da je veličina tržišnih udjela koje drže poduzetnici obveznici plaćanja dodatne rudarske naknade relevantan čimbenik za ocjenu prikladnosti i proporcionalnosti te naknade i da se primjenjivošću koja ovisi o neto prometu, cilja na poduzetnike koji su vlasnici dostatnih tržišnih udjela da bi mogli zadržati proizvodnju i održati umjetno stvorene visoke prodajne cijene.
108
U tom pogledu Komisija napominje da je, ako je stvarni cilj dodatne rudarske naknade bio spriječiti ostvarivanje nerazumne dobiti, dopušteno zapitati se zašto se na plaćanje te naknade obvezuje samo vrlo mali broj poduzetnika koji posluju u dotičnom sektoru.
109
Osim toga, Komisija naglašava da je člankom 1. stavkom 4. Uredbe br. 404/2021 propisano da ako prodavatelj koji nije obveznik plaćanja te naknade primjenjuje politiku cijena kojom nastoji ostvariti nerazumnu dobit, Državna porezna i carinska uprava protiv njega može pokrenuti upravni porezni postupak. Tom se odredbom, kako bi se ostvario cilj sprečavanja nerazumne dobiti, predviđa mjera koja je manje ograničavajuća od propisivanja obveze plaćanja navedene naknade.
110
Usto, Mađarska nije dokazala da poduzetnici obveznici plaćanja dodatne rudarske naknade imaju tolike tržišne udjele da bi mogli narušiti tržišne uvjete. Učinci narušavanja tržišta koje opisuje ta država članica usporedivi su sa situacijom zlouporabe vladajućeg položaja u smislu članka 102. UFEU‑a, koju bi, ako je to slučaj, trebalo spriječiti pravnim instrumentima koji se temelje na pravu tržišnog natjecanja. Osim toga, protiv poduzetnikâ iz sektora o kojem je riječ u tijeku su postupci pred mađarskim tijelom nadležnim za tržišno natjecanje.
111
Mađarska osporava Komisijin argument prema kojem se uredbama br. 404/2021 i 405/2021 nastoji postići isključivo gospodarski cilj. Naprotiv, te se uredbe odnose na interese potrošača i primatelja usluga na način da se jamče, s jedne strane, dostupnost dovoljnih količina sirovina za građevinsku industriju i, s druge strane, poštene prakse određivanja cijena.
112
Negativni gospodarski učinci nastali 2020. i 2021. godine zbog pandemije bolesti COVID-19, pogoršali su se zbog trgovinskih politika određenih tržišnih subjekata u vezi s proizvodima poput pijeska i šljunka. Tijekom posljednjih pet godina cijena rudarskih proizvoda povećala se u prosjeku za 20 %, neovisno o nacionalnoj ponudi i potražnji. Tijekom istog razdoblja ne samo da se znatno povećao promet najvećih subjekata u sektoru vađenja pjeskovitog šljunka nego i njihova dobit nakon oporezivanja. Stoga su oni zahvaljujući golemom povećanju potražnje drugih sudionika u građevinskom sektoru ostvarili dodatnu dobit.
113
Nije potrebno podnijeti, kao što to zahtijeva Komisija, dokaze o postojanju nestašice dotičnih sirovina na mađarskom tržištu jer se borba protiv vjerojatnosti prijetnje za sigurnost opskrbe osnovnim građevinskim sirovinama također može smatrati legitimnim ciljem ako postoje naznake da bi ta sigurnost mogla biti ugrožena. Stoga nije potrebno čekati da dođe do takvog ugrožavanja sigurnosti kako bi država članica imala pravo uvesti prikladne i proporcionalne preventivne mjere namijenjene sprečavanju takve opasnosti.
114
Kad je riječ o Komisijinim argumentima o očitoj neprikladnosti Uredbe br. 404/2021 za osiguranje navedene sigurnosti opskrbe, Mađarska prigovara da čak i poduzetnici koji ne podliježu obvezi plaćanja dodatne rudarske naknade, koji u omjeru od 75 % sudjeluju u ukupnoj proizvodnji predmetnih sirovina, moraju uzeti u obzir razinu cijene utvrđenu u Uredbi br. 404/2021 i težiti razumnoj profitnoj marži. Proporcionalnost bi bila dovedena u pitanje upravo u slučaju u kojem bi se obveza plaćanja dodatne rudarske naknade primjenjivala na sve subjekte, a ne samo na one čija gospodarska moć omogućuje njezino snošenje.
115
Naposljetku, kad je riječ o postupcima na području prava tržišnog natjecanja koje spominje Komisija, ako se pretpostavi da pravo tržišnog natjecanja može ponuditi rješenje za nepoštene prakse određivanja cijena, ono ipak ne može zajamčiti dostupnost dovoljne količine osnovnih građevinskih sirovina.
b)
Ocjena Suda
116
Kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, ograničavanje slobode poslovnog nastana može se prihvatiti samo pod uvjetom, kao prvo, da je opravdano važnim razlogom u općem interesu i, kao drugo, da poštuje načelo proporcionalnosti, što znači da je prikladno da na dosljedan i sustavan način jamči postizanje željenog cilja i da ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo ostvarenje (presuda od 6. listopada 2020., Komisija/Mađarska (Visoko obrazovanje), C‑66/18, EU:C:2020:792, t. 178. i navedena sudska praksa).
117
Osim toga, država članica o kojoj je riječ mora dokazati da su ti kumulativni uvjeti ispunjeni (presuda od 6. listopada 2020., Komisija/Mađarska (Visoko obrazovanje), C‑66/18, EU:C:2020:792, t. 179. i navedena sudska praksa).
118
U tom smislu, također valja podsjetiti na to da opravdavajući razlozi na koje se država članica može pozvati moraju biti popraćeni odgovarajućim dokazima ili analizom prikladnosti i nužnosti mjere ograničavanja koju je donijela ta država članica kao i preciznim elementima kojima se može potkrijepiti njezina argumentacija (vidjeti u tom smislu presude od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima), C‑235/17, EU:C:2019:432, t. 94. i navedenu sudsku praksu i od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr., C‑254/23, EU:C:2025:569, t. 101.).
119
U ovom slučaju, Mađarska tvrdi da je donošenje Uredbe br. 404/2021 bilo nužno radi gospodarskog oporavka, zaštite nacionalnog gospodarstva i njegovih glavnih sektora, uključujući jamčenjem sigurnosti opskrbe osnovnim građevinskim sirovinama, očuvanje i osiguravanje programa izgradnje stambenih objekata, suzbijanje tržišnih disfunkcionalnosti, jamčenje poštenog poslovanja, suzbijanje nepoštenih praksi određivanja cijena i zaštita primatelja usluga.
120
Ta država članica naglašava da nije riječ o isključivo gospodarskim ciljevima jer ta uredba u konačnici služi interesima potrošača i primatelja usluga, time što jamči dostupnost osnovnih građevinskih sirovina u dostatnim količinama i po cijenama koje nisu nepošteno određene.
121
Iz pismena navedene države članice proizlazi da se svi ti razlozi u biti temelje na navodnim kombiniranim učincima nepovoljnog razvoja tržišta zbog pandemije bolesti COVID-19 i nestašice tih sirovina. Učinke te nestašice pogoršali su postupci najvažnijih operatora u predmetnom sektoru, koji su, iskoristivši iznimno povećanje potražnje, na taj način ostvarili iznimnu dobit.
122
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, posve ekonomski ciljevi ne mogu predstavljati važan razlog u općem interesu koji može opravdati ograničavanje temeljne slobode zajamčene UFEU‑om (presuda od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr., C‑254/23, EU:C:2025:569, t. 123. i navedena sudska praksa).
123
Konkretno, isto to vrijedi i za ciljeve u vezi s promicanjem nacionalnog gospodarstva ili njegovim pravilnim funkcioniranjem (vidjeti u tom smislu presudu od 13. srpnja 2023., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, t. 64. i navedenu sudsku praksu), kao što je cilj oporavka gospodarstva te zaštite nacionalnog gospodarstva i njegovih glavnih sektora, na koji se u ovom slučaju poziva Mađarska.
124
Suprotno tomu, Sud je priznao da nacionalni propis može predstavljati opravdano ograničavanje temeljne slobode ako ga nalažu ekonomski razlozi kojima se nastoji ostvariti cilj u općem interesu (vidjeti u tom smislu presudu od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr., C‑254/23, EU:C:2025:569, t. 123. i navedenu sudsku praksu).
125
Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da osobito važne razloge u općem interesu, poput javnog poretka i javne sigurnosti iz članka 52. stavka 1. UFEU‑a – s obzirom na to da dopuštaju odstupanje od temeljne slobode predviđene UFEU‑om – treba usko tumačiti, a to je razlog zbog kojeg svaka pojedina država članica ne može jednostrano, bez nadzora institucija Europske unije, odrediti njihov opseg. Prema tome, na te se razloge može pozvati samo ako postoji stvarna, trenutna i dovoljno ozbiljna prijetnja za neki od temeljnih interesa društva (vidjeti u tom smislu presude od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima), C‑235/17, EU:C:2019:432, t. 59.; od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja), C‑78/18, EU:C:2020:476, t. 91. i navedenu sudsku praksu te od 13. srpnja 2023., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, t. 66.).
126
Što se konkretno tiče cilja povezanog sa sigurnošću opskrbe, Sud je utvrdio da se na takav cilj može pozivati samo u slučaju stvarne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja utječe na temeljni interes društva (presuda od 13. srpnja 2023., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, t. 67. i navedena sudska praksa).
127
Međutim, Sud je u točki 69. presude od 13. srpnja 2023., Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568) već presudio da se ne može smatrati da je cilj kojim se nastoji osigurati sigurnost opskrbe građevinskog sektora, kad je riječ o određenim osnovnim sirovinama, to jest šljunku, pijesku i glini koji se dobivaju rudarskom djelatnošću, obuhvaćen „temeljnim interesom društva” u smislu sudske prakse navedene u dvjema prethodnim točkama.
128
Jednako tako, ne može se smatrati da je cilj na koji se u ovom slučaju poziva Mađarska, a kojim se želi zajamčiti sigurnost opskrbe građevinskog sektora sirovinama na koje se odnosi dodatna rudarska naknada uvedena Uredbom br. 404/2021, odnosno graduiranim pijeskom, graduiranim šljunkom, graduiranim pjeskovitim šljunkom, prirodnim pjeskovitim šljunkom i cementom, obuhvaćen takvim „temeljnim interesom društva” ni da, slijedom toga, predstavlja važan razlog u općem interesu koji može opravdati ograničavanje slobode poslovnog nastana.
129
Što se tiče cilja koji se odnosi na očuvanje i zaštitu programa izgradnje stambenih objekata, valja utvrditi da Mađarska u svojim pismenima nije pružila ni najmanju naznaku o sadržaju i dosegu tog programa, čime je povrijedila obvezu koju ima u tom pogledu, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 118. ove presude.
130
U svakom slučaju, taj se cilj, poput ciljeva suzbijanja tržišnih disfunkcionalnosti, suzbijanja nepoštenih praksi određivanja cijena kao i zaštite potrošača i primatelja usluga, u biti temelji, kao što to proizlazi iz točke 121. ove presude, na navodnim kombiniranim učincima nepovoljnog razvoja tržišta zbog pandemije bolesti COVID-19 i nestašice u vezi sa sirovinama na koje se odnosi dodatna rudarska naknada.
131
U tom pogledu, Komisija prigovara Mađarskoj da nije podnijela nikakav dokaz o postojanju takve nestašice na mađarskom tržištu.
132
Međutim, Mađarska tvrdi da nije potrebno podnijeti takve dokaze jer se borba protiv vjerojatnosti prijetnje za sigurnost opskrbe građevinskog sektora takvim sirovinama također može smatrati legitimnim ciljem, s obzirom na to da postoje indicije da bi ta sigurnost mogla biti ugrožena.
133
Time je, s jedne strane, ta država članica povrijedila obveze navedene u točkama 117. i 118. ove presude koje ima kada se poziva na važne razloge u općem interesu da bi opravdala ograničavanje slobode poslovnog nastana.
134
S druge strane, pozivanjem na puku „vjerojatnost” prijetnje za sigurnost opskrbe građevinskog sektora određenim sirovinama, Mađarska se ne poziva na „stvarnu” i „trenutačnu” prijetnju u smislu sudske prakse navedene u točki 126. te presude.
135
Stoga nije utvrđeno da u vezi s ciljevima navedenima u točki 130. ove presude postoji stvarna, trenutačna i dovoljno ozbiljna prijetnja koja utječe na temeljni interes društva i omogućuje pozivanje na važne razloge u općem interesu.
136
Slijedom toga, ograničavanje slobode poslovnog nastana koje proizlazi iz obveze plaćanja dodatne rudarske naknade predviđene Uredbom br. 404/2021 nije opravdano nijednim od ciljeva na koje se poziva Mađarska.
137
S obzirom na prethodno navedeno, valja utvrditi da Mađarska, donošenjem odredbi o plaćanju dodatne rudarske naknade uvedene tom uredbom, nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 49. UFEU‑a.
138
Slijedom toga, valja djelomično prihvatiti prvi prigovor u dijelu u kojem se odnosi na dodatnu rudarsku naknadu predviđenu Uredbom br. 404/2021.
B. Drugi prigovor koji se temelji na povredi članka 5. stavka 1. Direktive 2015/1535
1.
Argumentacija stranaka
139
Komisija tvrdi da je, u skladu s člankom 5. stavkom 1. Direktive 2015/1535, trebala biti obaviještena o Uredbi br. 404/2021 i člancima 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu.
140
Smatra da su i ta uredba i članci 27./A do 27./C obuhvaćeni pojmom „ostali zahtjevi” u smislu članka 1. stavka 1. točke (d) te direktive jer je riječ o pravilima koja su „pravno obvezujuća”.
141
Usto, Uredba br. 404/2021 i članci 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu utječu na stavljanje na tržište sirovina i osnovnih građevinskih sirovina iz tih članaka, s jedne strane, time što utvrđuju službene cijene za te proizvode i, s druge strane, nalažu plaćanje dodatne rudarske naknade.
142
Komisijin Vodič u vezi s Direktivom 2015/1535, ide u smjeru tog tumačenja, jer se u njemu pojašnjava da pojam „ostali zahtjevi” obuhvaća uvjete „koji utječu na životni ciklus proizvoda od razdoblja njegova stavljanja na tržište do faze gospodarenja ili odlaganja otpada koji se njime proizvede”, pri čemu ti uvjeti moraju biti takvi da mogu značajno utjecati na sastav, prirodu ili prodaju proizvoda.
143
Mađarska tvrdi da drugi prigovor treba odbiti.
2.
Ocjena Suda
144
Iz članka 5. stavka 1. prvog podstavka Direktive 2015/1535 proizlazi da države članice Komisiji bez odlaganja dostavljaju sve „nacrte tehničkih propisa”, s tim da je tim pojmom, kao što to proizlazi iz članka 1. stavka 1. točke (g) te direktive, obuhvaćen pojam „ostali zahtjevi”.
145
Članak 1. stavak 1. točka (d) navedene direktive pojam „ostali zahtjevi” definira kao zahtjev za proizvod različit od tehničke specifikacije koji utječe na životni ciklus proizvoda nakon njegova stavljanja na tržište, a posebno je uveden radi zaštite potrošača odnosno okoliša, kao što su uvjeti uporabe, recikliranja, ponovne uporabe i odlaganja, ako ti uvjeti mogu značajno utjecati na sastav ili prirodu proizvoda, odnosno njegovu prodaju.
146
Definicija potonjeg pojma stoga je u određenoj mjeri složena i, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 118. svojeg mišljenja, zahtijeva ispunjenje niza kumulativnih uvjeta.
147
Međutim, valja podsjetiti na to da je, kao što to proizlazi iz točke 53. ove presude, u okviru postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a Komisija dužna utvrditi postojanje navodne povrede i podnijeti Sudu elemente koji su mu potrebni za provjeru njezina postojanja, a da se Komisija ne može pozvati ni na kakvu presumpciju.
148
Tek kada Komisija dostavi dovoljno elemenata na temelju kojih se može dokazati postojanje navedene povrede, država članica je dužna da u osnovi i detaljno ospori tako podnesene elemente i posljedice koje iz njih proizlaze (presuda od 24. lipnja 2021., Komisija/Španjolska (Pogoršanje stanja područja Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, t. 47. i navedena sudska praksa).
149
U ovom slučaju, iako Komisija, u prilog drugom prigovoru istaknutom u tužbi, tvrdi da su Uredba br. 404/2021 i članci 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu obuhvaćeni pojmom „ostali zahtjevi” u smislu članka 1. stavka 1. točke (d) Direktive 2015/1535, ona tu tvrdnju ni na koji način ne potkrepljuje, nego u biti samo ističe da je riječ o pravilima „obvezujućeg pravnog oblika” koja utječu na trgovanje sirovinama i osnovnim građevinskim sirovinama. Međutim, na temelju tih tvrdnji nije moguće u dovoljnoj mjeri utvrditi razloge zbog kojih bi ti akti mađarskog prava bili obuhvaćeni tim pojmom.
150
Naime, s obzirom na nepostojanje makar i sažete analize raznih kumulativnih uvjeta propisanih tom odredbom u odnosu na svaki od tih akata, Komisija Sudu nije omogućila da provjeri postoji li navodna povreda obveze.
151
U tim okolnostima valja utvrditi da Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala da Mađarska nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 5. stavka 1. Direktive 2015/1535.
152
Slijedom toga, drugi prigovor valja odbiti.
153
S obzirom na sve prethodno navedeno, valja utvrditi da time što je donijela odredbe o plaćanju dodatne rudarske naknade iz Uredbe br. 404/2021, Mađarska nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 49. UFEU‑a.
154
U preostalom dijelu tužba se odbija.
IV. Troškovi
155
Na temelju članka 138. stavka 3. Poslovnika, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove.
156
S obzirom na to da je tužba Komisije u ovom slučaju tek djelomično prihvaćena, valja odlučiti da će svaka stranka snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Time što je donijela odredbe o plaćanju dodatne rudarske naknade, sadržane u Korm. rendeletetu A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) [Vladina uredba br. 404/2021 (VII. 8.) o obvezi plaćanja dodatne rudarske naknade u svrhu gospodarskog oporavka], Mađarska nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 49. UFEU‑a.
2.
U preostalom dijelu tužba se odbija.
3.
Europska komisija i Mađarska snosit će vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: mađarski