62021TJ0033
RETTENS DOM (Fjerde Afdeling)
18. januar 2023 (
*1
)
»EGFL og ELFUL – udgifter, der er udelukket fra finansiering – udgifter afholdt af Rumænien – nationalt program for udvikling af landdistrikterne 2007-2013 – metoder til beregning af støttesatser for delforanstaltning »1a« under foranstaltning 215 – betaling til fordel for velfærd for »fedesvin« og »gylte« – forhøjelse med mindst 10% af det område, der tilkommer hvert dyr – begrundelsespligt – berettiget forventning – retssikkerhed – juridisk kvalificering af faktiske omstændigheder – artikel 12, stk. 6 og 7, i delegeret forordning (EU) nr. 907/2014 – retningslinjer om beregningen af finansielle korrektioner inden for rammerne af procedurerne for efterprøvende regnskabsafslutning og finansiel regnskabsafslutning«
I sag T-33/21,
Rumænien ved E. Gane og L.-E. Baţagoi, som befuldmægtigede,
sagsøger
mod
Europa-Kommissionen ved J. Aquilina, A. Biolan og M. Kaduczak, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Fjerde Afdeling),
sammensat under rådslagningen af afdelingsformanden, S. Gervasoni, og dommerne L. Madise (refererende dommer) og J. Martín y Pérez de Nanclares,
justitssekretær: fuldmægtig I. Kurme,
på grundlag af den skriftlige forhandling
efter retsmødet den 14. juli 2022,
afsagt følgende
Dom
1
Med sit søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF har Rumænien nedlagt påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2020/1734 af 18. november 2020 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2020, L 390, s. 10), for så vidt som visse udgifter svarende til et beløb på 18717475,08 EUR, som denne stat har afholdt for regnskabsårene 2017-2019, udelukkes.
Baggrunden for tvisten
2
Med sin afgørelse C(2008) 3831 af 16. juli 2008 godkendte Europa-Kommissionen Rumæniens nationale program for udvikling af landdistrikterne for perioden 2007-2013 (herefter »PNDR 2007-2013«).
3
Den 14. september 2011 fremsendte det rumænske ministerium for landbrug og udvikling af landdistrikter Kommissionen en anmodning om revision af PNDR 2007-2013 i henhold til artikel 6, stk. 1, litra a), i Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2006 af 15. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2006, L 368, s. 15). En af de foreslåede ændringer var indførelsen af foranstaltning 215 – betalinger for dyrevelfærd (herefter »foranstaltning 215«). I henhold til denne foranstaltning skal der udbetales udligningsstøtte for indtægtstab og ekstraomkostninger, som landbrugere, der opdrætter fjerkræ og svin, har haft, og som i henhold til PNDR 2007-2013 frivilligt har påtaget sig at indføre visse normer for dyrevelfærd. Støtten skulle tildeles inden for rammerne af de flerårige forpligtelser, som landbrugerne havde indgået for en periode på mindst fem år.
4
Ved sin skrivelse ARES(2011) 1344895 af 13. december 2011 meddelte Kommissionen Rumænien, at den havde modtaget og analyseret forslaget om ændring af PNDR 2007-2013. Den præciserede, at forslaget om ændring, sådan som det forelå, ikke kunne godtages, og den anmodede om præciseringer. Hvad angår navnlig foranstaltning 215 henviste Kommissionen bl.a. til metoderne til beregning af støttesatserne i tilknytning til foranstaltning 215 ved at anmode om korrektioner.
5
Den 22. marts 2012 uploadede de rumænske myndigheder de reviderede beregningsmetoder i systemet til forvaltning af EU-midler SFC2007.
6
Ved sin skrivelse ARES(2012) 411175 af 4. april 2012 accepterede Kommissionen den syvende ændring af PNDR 2007-2013, herunder af foranstaltning 215. Det fremgik af denne skrivelse, at »Kommissionens tjenestegrene ha[vde] analyseret de foreslåede ændringer« og vurderet, at disse »ændringer opfyld[te] de relevante bestemmelser i [Rådets] forordning [(EF)] nr. 1698/2005 [af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2005, L 277, s. 1)] og forordning nr. 1974/2006«, og at »forslagene derfor [var] blevet godkendt«.
7
Ved gennemførelsesafgørelse C(2012) 3529 final af 25. maj 2012 blev PNDR 2007-2013 ændret, og foranstaltning 215 blev indført.
8
I perioden mellem den 18. og den 29. maj 2015 aflagde Revisionsretten et revisionsbesøg i Rumænien, hvor den konstaterede fejl for så vidt angik de betalinger, der var foretaget i medfør af foranstaltning 215. Ifølge disse foreløbige konklusioner, der blev meddelt de rumænske myndigheder den 18. september 2015, var der blevet konstateret fejl i metoden til beregning af udligningsstøtten i medfør af de forskellige delforanstaltninger under foranstaltning 215. Disse fejl havde givet anledning til en overkompensation til landbrugerne og dermed en overtrædelse af artikel 40 i Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2005, L 277, s. 1). Blandt de delforanstaltninger under foranstaltning 215, der var omfattet af Revisionsrettens konklusioner, var delforanstaltning »1a«: »fedesvin«, »gylte« og »søer« – Forhøjelse med mindst 10% af det område, der tilkommer hvert dyr (gælder udelukkende »fedesvin« og »gylte«) (herefter »den omtvistede delforanstaltning«).
9
Ved deres skrivelse nr. 493 af 7. januar 2016 og skrivelse E7324 af 24. marts 2016 anmodede de rumænske myndigheder om Kommissionens støtte til at finde frem til en løsning og gjorde opmærksom på, at PNDR 2007-2013 ikke længere kunne ændres på tidspunktet for Revisionsrettens konklusioner, nemlig den 18. september 2015.
10
Ved sin skrivelse af 25. januar 2016 konkluderede Revisionsretten navnlig, at udgifterne til den omtvistede delforanstaltning ikke var støtteberettigede med den begrundelse, at metoden til beregning af de anvendte støttesatser var fejlagtig.
11
Efter at have analyseret Revisionsrettens konklusioner og de rumænske myndigheders svar besluttede Kommissionen at iværksætte en første administrativ revision med referencenr. RD 2/2016/031/RO vedrørende foranstaltning 215 om dyrevelfærd i Rumænien for regnskabsårene 2014-2016 (herefter »den første revision«).
12
Ved sin skrivelse ARES(2016) 1403661 af 21. marts 2016 fastslog Kommissionen, at betalingerne, navnlig i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning, indeholdt systemiske fejl og ikke var i overensstemmelse med artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005. Den anmodede de rumænske myndigheder om at fremsende yderligere oplysninger om især denne delforanstaltning. På grundlag af de oplysninger, som den var i besiddelse af, synes der ikke at være foretaget en hovedkontrol, og de betalinger, der blev foretaget i henhold til nævnte delforanstaltning, fremstod som kendetegnet ved udbredte uregelmæssigheder, der ville kunne bevirke, at de tilsvarende udgifter ikke var berettigede til finansiering fra EU.
13
Ved sin skrivelse ARES(2017) 1331659 af 14. marts 2017 anmodede Kommissionen de rumænske myndigheder om at foretage en ny beregning af udbetalingssatserne og foreslog, at der blev anvendt en finansiel korrektion for regnskabsårene 2014-2016. Den foreslog nærmere bestemt, at der blev anvendt en finansiel korrektion på 25% af udgifterne i forbindelse med den kompensation, som det godkendte rumænske organ havde foretaget inden for rammerne af den omtvistede delforanstaltning, og de punktvise korrektioner, der var blevet beregnet for de udgifter, der blev afholdt i medfør af forskellige delforanstaltninger under den omtvistede delforanstaltning.
14
De rumænske myndigheder indledte en forligsprocedure med referencenr. 17/RO/796 (herefter »procedure 17/RO/796«) angående beløbet på 28087745,37 EUR i tilknytning til de betalinger, der var foretaget inden for rammerne af den omtvistede delforanstaltning i regnskabsårene 2014-2016.
15
Forligsorganet konkluderede i sin rapport, der blev fremlagt inden for rammerne af procedure 17/RO/796, og som findes i dets skrivelse ARES(2017) 4685136 af 26. september 2017, at en finansiel korrektion på 25% var uberettiget navnlig med den begrundelse, at omstændighederne i den foreliggende sag ikke gjorde det muligt at konkludere, at en hovedkontrol ikke havde fundet sted (jf. præmis 12 ovenfor), og det gav udtryk for tvivl med hensyn til anvendelsen af en korrektion for perioden forud for meddelelsen af de foreløbige konklusioner af det revisionsbesøg, som Revisionsretten havde foretaget.
16
Kommissionen fastholdt i sin endelige holdning, der findes i dens skrivelse ARES(2018) 1348956 af 12. marts 2018, og i dens sammenfattende rapport ARES(2018) 2487854 af 16. maj 2018, navnlig sin konklusion om, at de betalinger, der var foretaget i henhold til den omtvistede delforanstaltning, tilsidesatte artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005.
17
Den 13. juni 2018 vedtog Kommissionen gennemførelsesafgørelse (EU) 2018/873 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2018, L 152, s. 29). Med denne afgørelse anvendte Kommissionen navnlig en finansiel standardkorrektion på 25% over for Rumænien svarende til et beløb på 13184846,61 EUR for regnskabsårene 2015 og 2016 som følge af den for høje ansættelse af de betalinger, der var foretaget af det godkendte rumænske organ i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning, der er omfattet af det integrerede system for forvaltning og kontrol (IFKS) under Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL).
18
Rumænien anlagde sag med påstand om delvis annullation af gennemførelsesafgørelse 2018/873. Søgsmålet blev afvist ved kendelse af 30. april 2019, Rumænien mod Kommissionen (T-530/18, EU:T:2019:269), med den begrundelse, at det var anlagt for sent. Den appel, som Rumænien iværksatte af denne kendelse, blev forkastet ved dom af 10. september 2020, Rumænien mod Kommissionen (C-498/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:686).
19
Efter afslutningen af regnskabsåret 2016 foretog Kommissionen en ny revision med referencenr. RD 2/2018/031/RO, der omfattede regnskabsårene 2017-2019 (herefter »den anden revision«). Da Kommissionen var af den opfattelse, at de rumænske myndigheder havde overtrådt artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005, foreslog den bl.a. at udelukke et beløb på 18717475,08 EUR svarende til en finansiel standardkorrektion på 25% af de udgifter, der var afholdt i henhold til den omtvistede delforanstaltning PNDR 2007-2013, fra finansiering fra ELFUL. Hvad angår denne delforanstaltning, der fastsætter udligningsstøtte til opdrættere af »fedesvin« med et sats på 41,40 EUR pr. storkreatur (SK), »gylte« med en støttesats på 165 EUR pr. SK og »søer« med en støttesats på 23,30 EUR pr. SK, har Kommissionen påpeget de samme fejl som i forbindelse med den første revision. Ifølge Kommissionen var betalingssatserne for kategorierne »fedesvin« og »gylte« for højt ansat, eftersom besparelserne på foder ikke tog hensyn til dyrenes reelle vægtforøgelse, og den oprindelige indkøbspris for de ikke opdrættede dyr ikke var blevet fratrukket. I medfør af artikel 41, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1200/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549) har Kommissionen således systematisk suspenderet 25% af alle de beløb, som de rumænske myndigheder har ansøgt om til den omtvistede delforanstaltning.
20
De rumænske myndigheder fremsendte med deres skrivelse nr. 545 af 9. juli 2018 supplerende oplysninger om bl.a. de nærmere retningslinjer for udbetaling af udligningsstøtte i forbindelse med foranstaltning 215, og de gjorde endnu en gang Kommissionen opmærksom på, at det var objektivt umuligt at ændre PNDR 2007-2013. De pågældende myndigheder orienterede Kommissionen om, at de støttemodtagere, der havde modtaget lavere udligningsstøtte end den, der var fastsat i de forpligtelser, der var indgået i medfør af foranstaltning 215 i PNDR 2007-2013, havde anlagt sager ved de nationale domstole.
21
Kommissionen anmodede med sin skrivelse ARES(2018) 638947 af 12. december 2018 de rumænske myndigheder om yderligere oplysninger og sendte dem referatet af et bilateralt møde afholdt den 20. november 2018. De rumænske myndigheder svarede ved skrivelse nr. 241040 af 8. januar 2019 og skrivelse nr. 133 af 12. februar 2019, hvori de bl.a. anmodede om præciseringer af revisionsmetoden i forbindelse med PNDR 2007-2013 med den begrundelse, at en ændring af betalingssatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning efter deres opfattelse krævede en ændring af nævnte program, og at fristen for at foretage en sådan ændring var overskredet på tidspunktet for meddelelse af Revisionsrettens konklusioner.
22
Kommissionen oplyste med sin skrivelse ARES(2019) 1368242 af 28. februar 2019, at PNDR 2007-2013 ikke længere kunne revideres, men at den principielt kunne acceptere, at ændringerne af omkostningerne vedrørende delforanstaltning 215 afspejledes i en ændring af det nationale program for udvikling af landdistrikterne for perioden 2014-2020.
23
Efter drøftelser og udvekslinger af oplysninger mellem de rumænske myndigheder og Kommissionen meddelte Kommissionen ved skrivelse ARES(2019) 5096803 af 5. august 2019 Rumænien sit forslag om at udelukke beløbet på 18717475,08 EUR, der svarede til en standardkorrektion på 25% af omkostningerne til den omtvistede delforanstaltning fra EU-finansiering i regnskabsårene 2017-2019. I nævnte skrivelse præciserede Kommissionen, at der i henhold til artikel 12, stk. 7, litra c), i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 907/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår betalingsorganer og andre organer, finansiel forvaltning, regnskabsafslutning, sikkerhedsstillelse og brug af euroen (EUT 2014, L 255, s. 18) fandtes en større risiko for at skade EU-budgettet, idet det med rimelighed måtte formodes, at muligheden for ustraffet at indgive uretmæssige ansøgninger ville kunne medføre en usædvanlig stor økonomisk skade på EU-budgettet. Ifølge Kommissionen havde Rumænien begået »generelle uregelmæssigheder« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i punkt 3.2.5 i Retningslinjer om beregningen af finansielle korrektioner inden for rammerne af procedurerne for efterprøvende regnskabsafslutning og finansiel regnskabsafslutning, således som de fremgår af Kommissionens meddelelse C(2015) 3675 af 8. juni 2015 (herefter »retningslinjer om beregningen af finansielle korrektioner«), der begrunder anvendelsen af en korrektionssats på 25%.
24
De rumænske myndigheder gjorde med deres skrivelse nr. 662 af 11. september 2019 opmærksom på, at den løsning, som Kommissionen havde foreslået, og som fremgår af præmis 22, ikke kunne finde anvendelse. De indledte således en ny forligsprocedure med referencenr. 19/RO/856 vedrørende beløbet på 18717475,08 EUR (herefter »19/RO/856-proceduren«).
25
I sin rapport fremlagt i forbindelse med 19/RO/856-proceduren, som findes i skrivelse ARES(2019) 7587324 af 10. december 2019, konstaterede forligsorganet, at et forlig ikke var muligt, og det anførte navnlig, at det ikke var overbevist om, at elementerne i den pågældende sag var omfattet af begrebet »uregelmæssighed« som omhandlet i retningslinjer om beregningen af finansielle korrektioner (jf. præmis 23).
26
Ved skrivelse ARES(2020) 2031991 af 14. april 2020, der indeholdt Kommissionens endelige holdning, og den sammenfattende rapport ARES(2020) 5780976 af 22. oktober 2020 konkluderede Kommissionen, at de betalinger, der var foretaget i medfør af den omtvistede delforanstaltning, overtrådte artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005. Den anførte således, at beløbet på 18717475,08 EUR svarende til 25% af omkostningerne i tilknytning til nævnte delforanstaltning ikke skulle være omfattet af EU-finansiering.
27
Kommissionen vedtog den 18. november 2020 den anfægtede afgørelse, og den anvendte navnlig en standardkorrektion på Rumænien, i henhold til hvilken der ville blive set bort fra 25% af de omkostninger, som det godkendte rumænske betalingsorgan havde afholdt og opgivet til ELFUL, svarende til 18717475,08 EUR, med den begrundelse, at den udligningsstøtte, der var udbetalt i medfør af den omtvistede delforanstaltning i regnskabsårene 2017-2019, var ansat for højt.
Parternes påstande
28
Rumænien har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som visse udgifter svarende til et beløb på 18717475,08 EUR, som det godkendte rumænske betalingsorgan har afholdt inden for rammerne af ELFUL i medfør af den omtvistede delforanstaltning for regnskabsårene 2017-2019, udelukkes.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
29
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Rumænien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
30
Rumænien har til støtte for sit søgsmål i det væsentlige fremsat to anbringender. Det første anbringende angår Kommissionens retsstridige udøvelse af sin beføjelse til at udelukke visse beløb fra EU-finansiering på grundlag af artikel 52 i forordning nr. 1306/2013 og omfatter seks klagepunkter. Det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
31
Det andet anbringende skal bedømmes først.
32
Desuden bemærkes, at Rumænien i det andet anbringende også har gjort gældende, at Kommissionen har begået en retlig fejl. Da et tilsvarende argument også blev fremført i forbindelse med det første anbringendes tredje klagepunkt, vil det blive besvaret ved bedømmelsen af dette anbringende og det tilsvarende klagepunkt.
Det andet anbringende om en overtrædelse af begrundelsespligten
33
Rumænien har gjort gældende, at Kommissionen ikke har redegjort for grundene til, at den har udelukket et samlet beløb på 18717475,08 EUR fra finansiering af visse udgifter, der er afholdt inden for rammerne af ELFUL for regnskabsårene 2017-2019.
34
Ifølge Rumænien har Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad redegjort for, hvordan en angiveligt fejlagtig beregningsmetode udgjorde en situation, der var omfattet af de tilfælde, der er anført i artikel 12, stk. 6 og 7, i delegeret forordning nr. 907/2014, nemlig en uregelmæssighed som omhandlet i retningslinjer om beregningen af finansielle korrektioner. Desuden har Kommissionen ikke gjort et tilfælde af forsømmelighed med hensyn til bekæmpelse af afvigende eller svigagtige fremgangsmåder gældende som begrundelse for at anvende en standardkorrektion på 25% af udgifterne, og den har heller ikke begrundet sin svingende holdning til den retlige kvalificering af en angiveligt fejlagtig beregningsmetode (jf. præmis 12, 15, 23 og 25). Den forskelligartede terminologi, som Kommissionen har anvendt til at begrunde anvendelsen af en standardkorrektion, bevirker, at de rumænske myndigheder ikke har været i stand til at forstå grundlaget for den anfægtede afgørelse.
35
Kommissionen har bestridt Rumæniens argumenter.
36
Det skal påpeges, at begrundelsespligten i artikel 296 TEUF udgør et væsentligt formkrav, som bør adskilles fra begrundelsens materielle indhold, der henhører under spørgsmålet om lovligheden af den anfægtede retsakt. I lyset heraf skal begrundelsen tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret (jf. dom af 16.2.2017, Rumænien mod Kommissionen, T-145/15, EU:T:2017:86, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
37
Forpligtelsen til at begrunde en bebyrdende retsakt, der er en nødvendig følge af princippet om iagttagelse af retten til forsvar, har navnlig til formål for det første at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til, at det kan afgøres, om der er grundlag for retsakten, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes for Unionens retsinstanser, og for det andet at gøre det muligt for disse retsinstanser at efterprøve retsaktens lovlighed (jf. dom af 16.2.2017, Rumænien mod Kommissionen, T-145/15, EU:T:2017:86, præmis 43 og deri nævnte retspraksis).
38
Det kan imidlertid ikke kræves, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige omstændigheder. Spørgsmålet om, hvorvidt en afgørelses begrundelse opfylder de krav, der er nævnt ovenfor i præmis 36 og 37, skal ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dom af 16.2.2017, Rumænien mod Kommissionen, T-145/15, EU:T:2017:86, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
39
Når en beslutning er blevet vedtaget i en sammenhæng, som er velkendt for den berørte part, kan den desuden begrundes kortfattet (dom af 12.5.2011, Région Nord-Pas-de-Calais og Communauté d’agglomération du Douaisis mod Kommissionen, T-267/08 og T-279/08, EU:T:2011:209, præmis 44; jf. også i denne retning dom af 30.9.2003, Tyskland mod Kommissionen, C-301/96, EU:C:2003:509, præmis 89 og 92).
40
Det skal også bemærkes, at i den særlige sammenhæng, hvori afgørelser om regnskabsafslutning udarbejdes, må en afgørelses begrundelse anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, afgørelsen er rettet til, har været snævert inddraget i afgørelsens tilblivelse, og når den således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af landbrugsfondene (jf. i denne retning dom af 9.9.2004, Grækenland mod Kommissionen, C-332/01, EU:C:2004:496, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
41
I lyset af den i præmis 36-40 nævnte retspraksis skal det undersøges, om Kommissionen i tilstrækkelig grad har redegjort for grundene til, at den var af den opfattelse, at der var tale om omstændigheder som omhandlet i artikel 12, stk. 6 og 7, i delegeret forordning nr. 907/2014 og i punkt 3.2.5 i retningslinjer om beregningen af finansielle korrektioner, der på grund af manglernes grovhed udgør en større risiko for at skade EU-budgettet, og på hvilke der i henhold til nævnte bestemmelser skal anvendes en standardkorrektion på 25%.
42
I denne henseende skal det for det første anføres, at gennemførelsesafgørelse 2018/873 og den administrative dialog, der blev gennemført inden vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, udgør en del af den kontekst, i hvilken nævnte afgørelse indgår og derfor i medfør af den i præmis 40 nævnte retspraksis kan tages i betragtning ved vurderingen af, om denne er tilstrækkeligt begrundet. Desuden har Kommissionen selv i forbindelse med den anden revision gentagne gange henvist til den første revision ved at gøre opmærksom på, at de væsentlige elementer allerede var blevet drøftet og vedtaget, og at den brugte den første revision som supplement til sine svar på de punkter, som de rumænske myndigheder havde rejst.
43
For det andet skal der i medfør af den i præmis 40 nævnte retspraksis tages hensyn til de officielle udvekslinger mellem Kommissionen og de rumænske myndigheder med henblik på vedtagelse af den anfægtede afgørelse, eftersom de indeholder et sammendrag af de vigtigste punkter, der er blevet drøftet i løbet af proceduren og også udgør en del af den kontekst, i hvilken nævnte afgørelse indgår. Disse udvekslinger omfatter skrivelsen om konklusionerne af 8. maj 2018, som Rumænien besvarede ved skrivelse af 9. juli 2018, det bilaterale møde den 20. november 2018 og referatet af dette, der blev fremsendt til Rumænien ved skrivelse af 12. december 2018, som Rumænien ligeledes besvarede den 8. januar 2019, forligsskrivelsen af 5. august 2019, den endelige holdning, der fremgik af skrivelsen af 14. april 2020, og den sammenfattende rapport om den anfægtede afgørelse.
44
Det fremgår af de i præmis 42 og 43 nævnte dokumenter, at Kommissionen har meddelt de rumænske myndigheder, at betalingssatserne i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning var for høje. Kommissionen har i nævnte dokumenter nærmere bestemt anført, at den beregningsmetode, som Rumænien havde anvendt med henblik på fastsættelse af betalingssatserne, ikke ved beregningen af foderbesparelser tog hensyn til den reelle forøgelse af dyrenes vægt, nemlig at de voksede fra 30 til 103 kg, før de blev leveret. Kommissionen har desuden ligeledes meddelt de rumænske myndigheder, at der ved anvendelsen af nævnte beregningsmetode på satsen for udligningsstøtte, ikke var blevet foretaget fradrag af den oprindelige indgangspris for de dyr, der ikke var indkøbt. Ifølge Kommissionen skulle der ved beregningen af udligningssatsen, der dækker ekstraomkostninger og indtægtstab i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning, fratrækkes prisen på de dyr, der ikke længere blev indkøbt på grund af svineavlernes frivillige forpligtelser til at øge det område, der tilkommer hvert dyr med 10%.
45
Den manglende hensyntagen til dyrenes vægtforøgelse ved beregningen af foderbesparelserne og det manglende fradrag af den oprindelige indgangspris for dyrene ved fastsættelsen af støttesatsen er af Kommissionen blevet betragtet som værende i strid med bestemmelserne i artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005, i henhold til hvilken betalingerne til dyrevelfærd skal dække ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af de påtagne forpligtelser. Kommissionens ræsonnement har bestået i, at en vis del af den samlede udligningsstøtte, der er udbetalt i medfør af den omtvistede delforanstaltning, ikke kunne finansieres over EU-budgettet på grund af den systematiske anvendelse af for høje satser ved beregningen af nævnte støtte. Det er således for at beskytte landbrugsfondene, at Kommissionen systematisk har suspenderet 25% af alle de beløb, som de rumænske myndigheder har ansøgt om til den omtvistede delforanstaltning, og dernæst anvendt en standardkorrektion på 25% på omkostningerne i tilknytning til nævnte delforanstaltning.
46
Rumænien er af den opfattelse, at Kommissionens forklaringer ikke er tilstrækkelige til at begrunde anvendelsen af en korrektionssats på 25%, og opfatter det som en hindring for forståelsen af nævnte korrektion, at der er blevet anvendt forskellig terminologi til at betegne den angivelige fejl i forbindelse med beregningsmetoden i tilknytning til de støttesatser, der er fastsat i den omtvistede delforanstaltning.
47
I denne henseende skal det fremhæves, at kriterierne og metoden for anvendelse af korrektioner i forbindelse med artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 er fastsat i artikel 12 i delegeret forordning nr. 907/2014. Det fremgår af denne delegerede forordnings artikel 12, stk. 6, at hvis de beløb, der skal udelukkes fra EU-finansiering, ikke kan fastsættes ved beregning eller ekstrapolering som omhandlet i den delegerede forordnings artikel 12, stk. 2 og 3, anvender Kommissionen den relevante standardkorrektion under hensyntagen til overtrædelsens art og alvor samt sin egen vurdering af risikoen for, at Unionen påføres økonomisk skade. Det fremgår af samme delegerede forordnings artikel 12, stk. 7, at Kommissionen ved fastsættelse af standardkorrektionen tager særligt hensyn til forhold, der på grund af manglernes grovhed udgør en større risiko for at skade EU-budgettet. Blandt disse forhold nævnes i den pågældende delegerede forordnings artikel 12, stk. 7, litra c), at medlemsstaten ikke anvender et kontrolsystem eller anvender det meget mangelfuldt, og der kan påvises »mange uregelmæssigheder og forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis«.
48
I retningslinjer om beregningen af finansielle korrektioner har Kommissionen redegjort for de generelle principper og den standardkorrektion, som den kunne foreslå i henhold til artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 og artikel 12, stk. 6 og 7, i delegeret forordning nr. 907/2014. I nævnte retningslinjers punkt 3.2.5 har den anført, at »[n]år medlemsstaten ikke anvender et kontrolsystem eller anvender det meget mangelfuldt, og [når] der kan påvises mange uregelmæssigheder og forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis[…], er en korrektion på 25% begrundet, idet det med rimelighed kan antages, at frihed til ustraffet at indgive uretmæssige anmodninger vil medføre særdeles store økonomiske tab for EU-budgettet«.
49
Kommissionen har i sin endelige holdning og i sin sammenfattende rapport, der er udarbejdet i forbindelse med den anden revision, og som Rumænien har kendskab til, præciseret, at uregelmæssighederne i den foreliggende sag efter dens opfattelse skyldtes den omstændighed, at de rumænske myndigheder systematisk havde anvendt en fejlagtig beregningsmetode ved fastsættelsen af betalingssatserne i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning, og ikke anvendelsen af denne foranstaltning over for de enkelte støttemodtagere som modydelse for de forpligtelser, som de havde indgået. Kommissionen anførte i nævnte dokumenter, at forvaltnings- og kontrolsystemet i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning på grundlag af de tilgængelige oplysninger forekom alvorligt mangelfuldt, og at der fandtes tegn på generelle uregelmæssigheder, der førte til en systematisk overkompensation af landbrugerne. Da de rumænske myndigheder ikke har fremsendt nogen beregning af den risiko, som landbrugsfondene løber, men har angivet den befolkningsgruppe, der er udsat for risiko, skønnede Kommissionen, at anvendelsen af en korrektion på mindst 25% var i overensstemmelse med artikel 12, stk. 7, litra c), i delegeret forordning nr. 907/2004 samt retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner og dækkede udgifter, der var afholdt i regnskabsårene 2017-2019 (fra den 16.10.2016 til den 31.12.2018).
50
I de i præmis 49 nævnte dokumenter præciserede Kommissionen, at Revisionsretten havde beregnet en overkompensation på 38,41%, og at den til gengæld havde foreslået en lavere korrektionssats for at tage hensyn til nogle af de argumenter, som de rumænske myndigheder havde fremført, og som reelt ville have kunnet føre til en lavere risiko for overkompensation, men som ikke kunne kvantificeres ved hjælp af rent matematiske bestemmelser. De rumænske myndigheder havde anmodet om, at der blev taget hensyn til teknologien med fodring ad libitum, forøgelsen af slagtevægten de seneste år og stigningen i de faste omkostninger til de tilbageblivende dyr. Eftersom de rumænske myndigheder ikke havde fremsendt en ny beregning af betalingssatserne, anså Kommissionen en standardsats på 25% for at udgøre et bedre skøn over risikoen for landbrugsfondene, der kunne foretages med en forholdsmæssig indsats.
51
Henvisningen i det forberedende arbejde til den anfægtede afgørelse, der er nævnt i præmis 49, til eksistensen af »generelle uregelmæssigheder« og »forsømmelighed med hensyn til bekæmpelse af afvigende eller svigagtige fremgangsmåder« som begrundelse for anvendelsen af en standardkorrektion på 25% udgør en tilstrækkelig begrundelse, der gør det muligt for de rumænske myndigheder at forstå anvendelsen af nævnte finansielle korrektion. Det er konklusionen vedrørende overkompensationens systematiske karakter, der berører alle de udligningsbetalinger, der er foretaget i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning, der har foranlediget Kommissionen til at vurdere, at der var tale om generelle uregelmæssigheder, og til at skønne, at eftersom der ikke var blevet foretaget en nøjagtig beregning af den overkompensation, som de rumænske myndigheder har ydet, burde 25% af de udgifter, der var afholdt i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning, udelukkes fra EU-finansiering i medfør af artikel 52 i forordning nr. 1306/2013 og artikel 12 i delegeret forordning nr. 907/2014 og retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner.
52
Det skal endvidere anføres, at de rumænske myndigheder har benyttet sig af den mulighed, de har, for at fremsætte bemærkninger til de konstaterede uregelmæssigheder. En del af deres argumenter har desuden foranlediget Kommissionen til at vurdere, at det ikke forholdt sig således, at der ikke var foretaget en hovedkontrol, men snarere, at der forelå generelle uregelmæssigheder (jf. præmis 12, 15, 23 og 25). Det fremgår også af disse udvekslinger, der er nævnt i præmis 43, at de omtvistede spørgsmål i den foreliggende sag er blevet fremlagt og drøftet i forligsorganet, der i øvrigt støttede Rumæniens holdning. Udtalelsen om, at Kommissionen angiveligt ikke har redegjort for grundene til, at den havde udelukket et samlet beløb på 18717475,08 EUR fra finansiering af visse udgifter, der er afholdt inden for rammerne af ELFUL for regnskabsårene 2017-2019, bør således forkastes. Kommissionen har således detaljeret identificeret hvert enkelt af de dokumenter, der havde været genstand for disse udvekslinger, som udgørende en integrerende del af den sammenfattende rapport, og den har i tilstrækkeligt omfang begrundet udelukkelsen af nævnte beløb fra EU-finansiering.
53
Med det første anbringendes tredje klagepunkt har Rumænien desuden anfægtet holdbarheden af de grunde, som anvendelsen af en standardkorrektion er baseret på, idet medlemsstaten har hævdet, at den retlige kvalificering af metoden til beregning af udligningsstøtte i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning som »generelle uregelmæssigheder«, som Kommissionen har anvendt som begrundelse for en standardkorrektion, er fejlagtig. Denne omstændighed viser, at Rumænien har været i stand til at forstå begrundelsen for Kommissionens afgørelse om at anvende en standardkorrektion på 25%.
54
Det må således konkluderes, at Kommissionen har givet en tilstrækkelig begrundelse til, at Rumænien har kunnet forstå grundene til, at der er blevet anvendt en finansiel standardkorrektion, og til at bestride rigtigheden heraf, samt til at gøre det muligt for Retten at udøve sin prøvelsesret.
55
Der kan ikke rejses tvivl om denne konklusion med argumentet om, at Kommissionen ved at fastholde den fejlagtige tilgang, som den fulgte under den administrative dialog, der blev gennemført i forbindelse med vedtagelsen af gennemførelsesafgørelse 2018/873, og i henhold til hvilken den angiveligt fejlagtige beregningsmetode skulle kvalificeres som en »manglende hovedkontrol«, hindrede de rumænske myndigheders bestræbelser på at forstå begrundelsen for den anfægtede afgørelse.
56
Det må således konstateres, at selv om Kommissionens sammenfattende rapport af 22. oktober 2020 bekræfter, at forvaltnings- og kontrolsystemet i forbindelse med foranstaltningen vedrørende dyrevelfærd er meget mangelfuldt, henvises der ikke heri som i den sammenfattende rapport af 16. maj 2018 til den manglende »hovedkontrol« eller en mangel i »hovedkontrollen«, men kun til »generelle uregelmæssigheder«, der fører til en systematisk overkompensation af landbrugerne. I den sammenfattende rapport af 22. oktober 2020 præciserede Kommissionen, at uregelmæssigheden i den foreliggende sag fulgte af en systematisk anvendelse af for høje betalingssatser og muligheden for ustraffet at indgive fejlbehæftede ansøgninger, hvilket medfører særdeles store økonomiske tab for EU-budgettet. Desuden præciserede Kommissionen som svar på et spørgsmål fremsat i retsmødet, at de rumænske myndigheders forsømmelighed med hensyn til bekæmpelse af afvigende fremgangsmåder efter dens opfattelse var blev »alvorlig«, eftersom de fortsat havde anvendt den samme metode til beregning af betalingssatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning, efter at Revisionsretten havde konstateret, at nævnte metode gav anledning til en overkompensation af støttemodtageren.
57
Det er således korrekt, at Kommissionen i forhold til gennemførelsesafgørelse 2018/873 havde ændret den terminologi, der blev anvendt til at kvalificere brugen af en metode til beregning af betalingssatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning, som den betragtede som fejlagtig, og i stedet for at henvise til den »manglende hovedkontrol« lagde den vægt på, at der var tale om »generelle uregelmæssigheder og forsømmelighed med hensyn til bekæmpelse af afvigende fremgangsmåder« som begrundelse for anvendelsen af en finansiel standardkorrektion på 25%. Rumænien kan dog ikke hævde, at ændringen af den terminologi, som Kommissionen har anvendt, har gjort det umuligt for de rumænske myndigheder at forstå begrundelsen for den anfægtede afgørelse.
58
Som det fremgår af præmis 53, har Rumænien inden for rammerne af det første anbringendes tredje klagepunkt været i stand til at anfægte rigtigheden af den tilgang, som Kommissionen har fulgt, og som foranledigede den til at vurdere, at anvendelsen af en angiveligt fejlagtig metode til beregning af betalingssatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning skulle betegnes som »generelle uregelmæssigheder og forsømmelighed med hensyn til bekæmpelse af afvigende fremgangsmåder« og begrundede anvendelsen af en standardkorrektion i overensstemmelse med artikel 12, stk. 7, litra c), i delegeret forordning nr. 907/2014, sammenholdt med retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner.
59
Spørgsmålet om, hvorvidt den retlige kvalificering som »generelle uregelmæssigheder« er korrekt og kan begrunde anvendelsen af en standardkorrektion på 25% på baggrund af retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner, vedrører ikke en begrundelsesmangel, men rigtigheden af begrundelsen og vil derfor blive behandlet inden for rammerne af bedømmelsen af det første anbringendes tredje klagepunkt, hvori netop nævnte kvalificerings fejlagtige retlige karakter gøres gældende.
60
Konklusionen i præmis 54 afkræftes heller ikke af Rumæniens argument om, at Kommissionen er fremkommet med usammenhængende udtalelser, eftersom den i svarskriftet dels har hævdet, at det i anden anfægtede afgørelse og det forberedende arbejde til den anden revision nævnes, at der er tale om »generelle uregelmæssigheder« og »forsømmelighed med hensyn til bekæmpelse af afvigende eller svigagtige fremgangsmåder«, dels at den i forbindelse med den anden revision og i sin endelige holdning ikke længere nævner uregelmæssigheder i forhold til retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner.
61
Denne angivelige manglende sammenhæng i svarskriftet udgør ikke en hindring for muligheden for på grundlag af de i præmis 49 nævnte dokumenter at forstå begrundelsen for standardkorrektionen. Denne standardkorrektion blev anvendt, fordi forvaltnings- og kontrolsystemet i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning i Rumænien ifølge Kommissionen forekom alvorligt mangelfuldt, og at der fandtes tegn på generelle uregelmæssigheder, der førte til en systematisk overkompensation af landbrugerne. Som det blev bekræftet i retsmødet, var det Kommissionens opfattelse dels, at risikoen for landbrugsfondene var høj, dels at de oplysninger, som de rumænske myndigheder havde fremlagt, ikke gjorde det muligt at foretage en nøjagtig beregning af denne risiko. Kommissionen anvendte derfor standardkorrektionen på 25% på grundlag af artikel 12, stk. 6 og 7, i delegeret forordning nr. 907/2014, sammenholdt med retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner, der alle henviser til begrebet »uregelmæssighed«.
62
I lyset af det ovenstående skal det andet anbringende forkastes, for så vidt som det heri gøres gældende, at anvendelsen i den anfægtede afgørelse af en standardkorrektion på 25% af de udgifter, som Rumænien havde afholdt inden for den omtvistede delforanstaltning, var utilstrækkeligt begrundet.
Det første anbringende om Kommissionens retsstridige udøvelse af sin beføjelse til at udelukke visse beløb fra EU-finansiering på grundlag af artikel 52 i forordning nr. 1306/2013
63
Det første anbringende om Kommissionens retsstridige udøvelse af sin beføjelse til at udelukke visse beløb fra EU-finansiering på grundlag af artikel 52 i forordning nr. 1306/2013, omfatter seks klagepunkter.
64
Rumænien har for det første gjort gældende, at Kommissionen skal påtage sig et ansvar i det tilfælde, at den omtvistede delforanstaltning, der findes i PNDR 2007-2013, som den har godkendt, skulle vise sig at være i strid med artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005. Enhver anden fremgangsmåde ville være i strid med artikel 76-78 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT 2002, L 248, s. 1). For det andet har Kommissionen fejlagtigt fastslået, at Rumænien havde overkompenseret de støtteberettigede i strid med artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005. For det tredje har Kommissionen foretaget en fejlagtig anvendelse af både artikel 12, stk. 6 og 7, i forordning nr. 907/2014 og sine egne retningslinjer for beregning af finansielle korrektioner. For det fjerde har Kommissionen tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. For det femte har Kommissionen tilsidesat retssikkerhedsprincippet. For det sjette har Kommissionen tilsidesat princippet om god forvaltningsskik.
65
Det første anbringendes fjerde og femte klagepunkt, der hænger tæt sammen og er baseret på de samme faktiske omstændigheder, skal behandles samlet.
Det første anbringendes fjerde og femte klagepunkt om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og af retssikkerhedsprincippet
66
Rumænien har gjort gældende, at Kommissionen ikke overholdt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, da den vedtog den anfægtede afgørelse. Nærmere bestemt havde dels Kommissionens skrivelse af 4. april 2012 (jf. præmis 6) og dens godkendelse af syvende ændring af PNDR 2007-2013 ved afgørelse C(2012) 3529 final af 25. maj 2012 (jf. præmis 7) hos de rumænske myndigheder og de berørte støttemodtagere givet anledning til en berettiget forventning om, at de indgåede forpligtelser med hensyn til finansiering af den omtvistede delforanstaltning ville blive overholdt. Der blev fejlagtigt ikke taget hensyn til denne forventning ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Dels har Kommissionens forskellige holdninger og dens forsinkede reaktion i en situation, som den selv havde skabt, tilsidesat retssikkerhedsprincippet og gjort det umuligt for de rumænske myndigheder at gennemføre passende foranstaltninger.
67
Kommissionen har bestridt Rumæniens argumenter. Ifølge Kommissionen er dens godkendelse af syvende ændring af PNDR 2007-2013 først og fremmest sket på grundlag af ukorrekte oplysninger. Dens skrivelse af 4 april 2012 (jf. præmis 6) indeholdt således ingen præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, der har kunnet give anledning til en berettiget forventning om, at betalingssatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning ville fortsætte med at blive anvendt. Eftersom Rumænien ikke havde indsat nogen revisionsklausuler i kontrakterne med de pågældende støttemodtagere, var medlemsstaten selv ansvarligt for disse forventninger. Desuden har Kommissionen ikke på nogen måde tilsidesat retssikkerhedsprincippet, og den har heller ikke for sent meddelt de rumænske myndigheder en mulig løsning med henblik på at undgå enhver overkompensation af de berørte støttemodtagere. Til sidst er Rumæniens postulat om, at PNDR 2007-2013 og de betalingssatser, der er fastsat på grundlag af den godkendte metode, skulle overholdes nøje, indtil de blev ændret, fejlagtigt. Artikel 19 i forordning nr. 1698/2005, sammenholdt med artikel 6, stk. 1, litra c), og artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 1974/2006, vedrører kun revision og ændring af nationale programmer for udvikling af landdistrikter og skader ikke bestemmelserne om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og Kommissionens pligter for så vidt angår betalinger, der er foretaget i strid med reglerne.
68
Det bemærkes indledningsvis, at retssikkerhedsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, kræver, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, således at de berørte personer kan orientere sig i situationer og retsforhold, der henhører under EU-retten (jf. dom af 8.12.2011, France Télécom mod Kommissionen, C-81/10 P, EU:C:2011:811, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis).
69
En nødvendig følge af retssikkerhedsprincippet er princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, i henhold til hvilket retten til at påberåbe sig denne beskyttelse gælder enhver retsundergiven i forbindelse med berettigede forventninger, som en EU-institution ved at afgive præcise løfter har givet anledning til. Sådanne løfter skal, uanset under hvilken form de er afgivet, være præcise, ubetingede og samstemmende. Ingen kan derimod påberåbe sig tilsidesættelse af dette princip, såfremt nævnte løfter ikke er afgivet (jf. dom af 13.9.2017, Pappalardo m.fl. mod Kommissionen, C-350/16 P, EU:C:2017:672, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis). Medlemsstater kan også påberåbe sig princippet (jf. i denne retning dom af 5.7.2018, Spanien mod Kommissionen, T-88/17, EU:T:2018:406, præmis 107 og den deri nævnte retspraksis).
70
Med henblik på at efterprøve overholdelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning skal det i første omgang fastslås, om de administrative myndigheders handlemåde har skabt en rimelig forventning hos den forudseende og påpasselige erhvervsdrivende. Såfremt dette spørgsmål besvares bekræftende, skal det i anden omgang fastslås, om denne forventning er berettiget (jf. dom af 14.9.2006, Elmeka, C-181/04 – C-183/04, EU:C:2006:563, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
71
Når den forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en EU-foranstaltning, der kan påvirke dennes interesser, kan vedkommende ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen er vedtaget (jf. dom af 16.10.1996, Efisol mod Kommissionen, T-336/94, EU:T:1996:148, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
72
Det skal fastslås, om Kommissionen i lyset af de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag har overholdt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
73
I den foreliggende sag skal det anføres, at Kommissionen med sin afgørelse C(2008) 3831 af 16. juli 2008 godkendte PNDR 2007-2013, som de rumænske myndigheder havde foreslået (jf. præmis 2). Den 14. september 2011 modtog Kommissionen en anmodning om revidering af nævnte program med henblik på at indarbejde nye »foranstaltninger« (jf. præmis 3). Blandt disse foranstaltninger var foranstaltning 215, som omfattede flere delforanstaltninger (jf. præmis 7) om fastsættelse af udligningsstøtte for indkomsttab og ekstraomkostninger afholdt af de landbrugere, fjerkræ- og svineavlere, der frivilligt forpligtede sig til at opfylde visse standarder for dyrevelfærd. Det er ubestridt, at foranstaltning 215, herunder således den omtvistede delforanstaltning, har været genstand for flere udvekslinger mellem de rumænske myndigheder og Kommissionen, inden Kommissionen med gennemførelsesafgørelse C(2012) 3529 final af 25. maj 2012 (jf. præmis 7) godkendte den foreslåede ændring af PNDR 2007-2013 og indsættelsen af bl.a. foranstaltning 215 i nævnte program som værende i overensstemmelse med EU-lovgivningen og navnlig forordning nr. 1698/2005.
74
I forlængelse af revisioner, der er foretaget efter vedtagelsen af gennemførelsesafgørelse C(2012) 3529 final af 25. maj 2012 (jf. præmis 7), fandt Kommissionen imidlertid i sin forligsskrivelse af 14. marts 2017 (jf. præmis 13), at foranstaltning 215 ikke var i overensstemmelse med artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005, hvoraf det som præciseret i præmis 45 fremgår, at »[b]etalingerne ydes på årsbasis og skal dække ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af de påtagne forpligtelser« og kan »[o]m nødvendigt […] også dække transaktionsomkostninger«.
75
Når det er sagt, skal først og fremmest Kommissionens argumentation om, at godkendelsen af ændringen af PNDR 2007-2013 om indsættelse af foranstaltning 215, ikke har kunnet give anledning til en berettiget forventning, eftersom udligningsstøttesatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning er blevet overholdt, for så vidt som den ikke var i besiddelse af alle de nødvendige oplysninger til at kunne fastslå denne foranstaltnings overensstemmelse med EU-lovgivningen og navnlig forordning nr. 1698/2005 (jf. præmis 67), undersøges.
76
I denne henseende fremgår det for det første af skrivelse ARES(2011) 1344895 af 13. december 2011 (jf. præmis 4), at Kommissionen havde meddelt de rumænske myndigheder, at forslaget til ændring af PNDR 2007-2013, således som det forelå, ikke var acceptabelt, og den anmodede om nærmere præciseringer. Kommissionen bemærkede nærmere bestemt, at finansieringen til opdrætterne fremstod som baseret på en hypotese om, at antallet af dyr ville falde, og at udgifterne til afskrivning af staldene, den manuelle arbejdskraft og elforbruget samtidig forblev uændret, hvilket syntes at udgøre en dobbeltanvendelse af støtten. Den anmodede derfor om nærmere præciseringer.
77
For det andet fremgår det af skrivelse af 4. april 2012 (jf. præmis 6), at Kommissionen havde modtaget nærmere præciseringer. I denne skrivelse oplyste Kommissionen således navnlig, at de foreslåede ændringer af PNDR 2007-2013 overholdt de relevante bestemmelser i forordning nr. 1698/2005 og forordning nr. 1974/2006 og dermed var godkendt. Den vedtog således gennemførelsesafgørelse C(2012) 3529 final af 25. maj 2012 om godkendelse af syvende ændring af PNDR 2007-2013, der bl.a. omfattede foranstaltning 215 og delforanstaltningerne herunder (jf. præmis 7).
78
For det tredje fremgår det af forligsorganets rapport udarbejdet inden for rammerne af procedure 17/RO/796 (jf. præmis 15), at de rumænske myndigheder havde forelagt nævnte organ en e-mail af 17. februar 2012, der bekræftede, at de rumænske myndigheder og Kommissionen havde drøftet anmodninger om ændring af metoden til beregning af udligningsstøtte i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning. Forligsorganet fandt således, at Kommissionen havde været i besiddelse af alle elementer i beregningen, nemlig ikke blot slutresultatet, men også den måde, hvorpå dette resultat var opnået.
79
For det fjerde fremgår det af skrivelsen af 11. september 2019 (jf. præmis 24), hvormed de rumænske myndigheder anmodede om indledning af procedure 19/RO/856, at beregningsmetoden i tilknytning til foranstaltning 215 under forhandlingerne med Kommissionen om ændring af PNDR 2007-2013 med henblik på navnlig at indarbejde foranstaltning 215 heri havde været genstand for en e-mailudveksling mellem den 17. februar og den 14. marts 2012, og at der ligeledes var blevet afholdt bilaterale møder den 27. juli 2011 og den 13. og 14. februar 2012. I skrivelse af 11. september 2019 fremgik det, at udvekslingerne af oplysninger og forhandlingsoversigterne over de tekniske aspekter af foranstaltning 215 førte til ændringer og tilpasninger af de forskellige udgaver af det tekniske datablad vedrørende nævnte foranstaltning og af de dertil knyttede beregningsmetoder med henblik på at sikre overensstemmelse med EU-lovgivningen. De rumænske myndigheder anførte nærmere bestemt i denne skrivelse, at foderbesparelserne var blevet analyseret detaljeret, og at man ikke havde fundet det nødvendigt at medtage de besparelser, der fulgte af indkøb af færre dyr. Det blev endvidere præciseret, at beregningsmetoderne i tilknytning til delforanstaltningerne under foranstaltning 215 var blevet stillet til Kommissionens rådighed i systemet til forvaltning af EU-midler SFC2007 første gang den 14. september 2011 i deres oprindelige udgave og anden gang den 22. marts 2012 i deres endelige udgave godkendt af Kommissionen.
80
Som svar på en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse vedtaget af Retten har Rumænien fremlagt to skærmbilleder fra systemet til forvaltning af EU-midler SFC2007, der viser, at beregningsmetoderne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning rent faktisk var blevet stillet til rådighed for Kommissionen først den 14. september 2011 i deres oprindelige udgave og dernæst den 22. marts 2012 i deres endelige udgave godkendt af Kommissionen. Desuden har Rumænien som svar på et spørgsmål fra Retten præciseret, at de faste omkostninger var blevet stillet til rådighed for Kommissionen i forbindelse med de drøftelser, der havde fundet sted i forbindelse med den første revision, og at denne havde taget dem i betragtning som værende integreret i den beregningsmetode, som de rumænske myndigheder havde foreslået. Følgelig var disse udgifter ikke blevet nævnt i den endelige udgave af foranstaltning 215, der blev godkendt af Kommissionen.
81
I lyset af det ovenstående må det konstateres, at drøftelserne mellem de rumænske myndigheder og Kommissionen forud for Kommissionens godkendelse af ændring PNDR 2007-2013 i maj 2012 navnlig vedrørte metoderne til beregning af udligningsstøtten i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning, og at såvel slutresultatet som den måde, hvorpå man var nået frem til dette resultat, var blevet stillet til rådighed for Kommissionen. Desuden har Kommissionen dels ikke i sine skrivelser bestridt, at beregningsmetoderne var blevet stillet til dens rådighed via systemet til forvaltning af EU-midler SFC2007, der er omhandlet i artikel 63, stk. 1, i forordning nr. 1974/2006. Dels har Kommissionen som svar på en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse vedtaget af Retten medgivet, at det fremgik af skrivelse ARES(2011) 1344895 af 13. december 2011 (jf. præmis 4), at elementerne i den beregningsmetode, der blev anvendt i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning, havde været genstand for drøftelser mellem Kommissionen og Rumænien.
82
På grundlag af de elementer, der er blevet stillet til rådighed for Retten, må Kommissionen anses for at have været i besiddelse af oplysninger, der gjorde det muligt for den at vurdere overensstemmelsen af den omtvistede delforanstaltning og af metoderne til beregning af de specifikke støttesatser i tilknytning til denne foranstaltning med artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005, da den godkendte ændringen af PNDR 2007-2013. Kommissionens argument om, at den først efter Revisionsrettens revision fik kendskab til den omstændighed, at besparelserne i forbindelse med ikke-indkøbte dyr og foderbesparelserne i tilknytning til dyrenes reelle vægtforøgelse ikke indgik i beregningen af betalingssatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning, skal derfor forkastes.
83
Rumænien har således med rette hævdet, at godkendelsen af PNDR 2007-2013 udgjorde et »oplyst« samtykke fra Kommissionen til gennemførelsen af den omtvistede delforanstaltning i overensstemmelse med budgetkravene og til princippet om et tæt samråd mellem denne EU-institution i dens egenskab af anvisningsberettiget og Unionens medlemsstater.
84
For det andet, og som det fremgår af præmis 76-79, var der blevet gennemført drøftelser mellem de rumænske myndigheder og Kommissionen om metoden til beregning af betalingerne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning inden godkendelsen af ændringen af PNDR 2007-2013 med henblik på indarbejdelse af nævnte delforanstaltning heri, og Kommissionen var i besiddelse af de nødvendige oplysninger til at kunne vurdere, om denne delforanstaltning var i overensstemmelse med artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005. Disse forhandlinger og de i præmis 78 og 79 omhandlede dokumenter lader formode, at Kommissionen fremsendte »præcise« oplysninger som omhandlet i den i præmis 69 omhandlede retspraksis, da den sendte skrivelse af 4. april 2012, og da den godkendte ændringen af PNDR 2007-2013. Desuden giver affattelsen af Kommissionens skrivelse af 4. april 2012 og afgørelsen om godkendelse af ændringen af det nationale program for udvikling af landdistrikterne anledning til at konkludere, at nævnte oplysninger var »ubetingede« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i den i præmis 69 omhandlede retspraksis. Til slut må det fastslås, at de pågældende oplysninger også var»samstemmende«, jf. nævnte retspraksis. I henhold til artikel 9, stk. 6, i forordning nr. 1974/2006 vurderer Kommissionen således de ændringer af programmerne for udvikling af landdistrikterne, som medlemsstaterne meddeler den, idet den vurderer overholdelse af bestemmelserne i forordning nr. 1698/2005, sammenhængen med den relevante nationale strategiplan og overholdelsen af bestemmelserne i forordning nr. 1974/2006.
85
Eftersom Kommissionen i forbindelse med godkendelsen af ændringen af PNDR 2007-2013 om indsættelse af foranstaltning 215 desuden vurderede den omtvistede delforanstaltnings overensstemmelse med forordning nr. 1698/2005, herunder således med artikel 40, stk. 3, heri, må det fastslås, at de rumænske myndigheder med rette har antaget, at Kommissionens afgørelse om godkendelse af ændringen af PNDR 2007-2013 i den foreliggende sag udgjorde en retlig forpligtelse som omhandlet i artikel 23, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT 2005, L 209, s. 1). Det fremgår af denne bestemmelse, at »Kommissionens afgørelse om vedtagelse af hvert enkelt program for udvikling af landdistrikterne, som forelægges af medlemsstaten, svarer til en finansieringsafgørelse som omhandlet i artikel 75, stk. 2, i forordning […] nr. 1605/2002 og udgør, når den er blevet meddelt den pågældende medlemsstat, en retlig forpligtelse i den i sidstnævnte forordning omhandlede forstand«. En sådan retlig forpligtelse kan under særlige omstændigheder som dem, der gør sig gældende i den foreliggende tvist, være af en sådan art, at den skaber en berettiget forventning om, at Kommissionen vil fastholde sin vurdering af en foranstaltnings overensstemmelse med de gældende regler.
86
I lyset af det ovenstående må det anerkendes, at Kommissionen har skabt en berettiget forventning hos de rumænske myndigheder, jf. den i præmis 70 nævnte retspraksis, om, at udligningssatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning var i overensstemmelse med EU-lovgivningen, og at nævnte støtte derfor var dækket af EU-finansieringen.
87
For det tredje vedrørende Kommissionens udtalelse om, at de rumænske myndigheders forventninger efter fremsendelsen af Revisionsrettens konklusioner ikke længere var »berettigede« som omhandlet i den i præmis 70 og 71 nævnte retspraksis, skal følgende anføres.
88
I første række har Rumænien med rette anført, at Revisionsrettens revisionsprocedure er et foreløbigt skridt i proceduren for vedtagelse af den anfægtede afgørelse og overensstemmelsesvurderingen af de udgifter, der er afholdt i medfør af PNDR 2007-2013. Dette skridt følges af Kommissionens tiltag såsom en revision, bilaterale møder, eventuelle forligsprocedurer, Kommissionens endelige holdning i forlængelse af nævnte procedurer, en sammenfattende rapport og en afgørelse om udelukkelse fra finansiering. Eftersom Kommissionen er fremkommet med oplysninger, der har givet anledning til Rumæniens berettigede forventning om, at udligningsstøttesatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning, der er fastsat i PNDR 2007-2013 og fremgår af national lovgivning, var overholdt, kunne den omstændighed alene, at Kommissionen har kunnet ændre holdning i forlængelse af Revisionsrettens konklusioner, ikke så tvivl om denne forventning.
89
Desuden fremgår det af Revisionsrettens konklusioner og af Kommissionens forligsskrivelse af 14. marts 2017 (jf. præmis 13), at Revisionsrettens revisorer har indberettet en fejlagtig sats på op til 78,87% for visse delforanstaltninger og kategorier af dyr samt et samlet fejlbeløb på 160056272,18 EUR, mens Kommissionen har foreslået, at et samlet beløb på 73619746,33 EUR udelukkes fra EU-finansiering for den omtvistede delforanstaltning og andre delforanstaltninger under foranstaltning 215 i PNDR 2007-2013. Desuden har Kommissionen ikke i sin første revision foretaget en konsekvensvurdering af fejlen i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning, selv om den af Revisionsretten anslåede konsekvens var på 38,41%. Som det fremgår af den rapport, som forligsorganet har udarbejdet i forbindelse med procedure 19/RO/796, har Kommissionen i forbindelse med høringen ved forligsorganet anført, at den hverken havde været i stand til at verificere eller forstå Revisionsrettens beregning af en fejlsats på over 38%.
90
Det fremgår af det ovenstående, at Revisionsrettens konklusioner var blevet meddelt de rumænske myndigheder forud for Kommissionens ændrede holdning, i henhold til hvilken betalinger foretaget i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning var i strid med artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005. Det kan således ikke hævdes, at de rumænske myndigheder siden modtagelsen af Revisionsrettens konklusioner med rimelighed burde have forventet, at Kommissionen, der havde givet præcise, ubetingede og samstemmende oplysninger, i henhold til hvilke metoden til beregning af betalingerne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning overholdt kravene i forordning nr. 1698/2005, kunne »anvende en metode for beregning af støtten, som er forskellig« fra den, som de rumænske myndigheder havde anvendt, som i øvrigt var forskellig fra den beregningsmetode, som Revisionsretten havde foreslået.
91
I anden række fremgår det af artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 1974/2006, at ændringer af PNDR 2007-2013 kan foretages indtil den 31. december 2015, forudsat at medlemsstaterne meddeler ændringerne senest den 31. august 2015. I den foreliggende sag er det ubestridt, at bestemmelserne i PNDR 2007-2013 og dermed foranstaltning 215, der blev indført inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik i løbet af denne periode, i henhold til nævnte artikel ikke længere kunne ændres på tidspunktet for meddelelsen af Revisionsrettens konklusioner. Kommissionen har endvidere i sin skrivelse af 28. februar 2019 medgivet, at en ændring af PNDR 2007-2013 ikke længere var mulig på denne dato. Det kan således ikke hævdes, at de rumænske myndigheder kunne anvende betalinger, der var forskellige fra de betalinger, der var blevet godkendt med Kommissionens afgørelse C(2012) 3529 final af 25. maj 2012, når denne fortsat var gældende, og heller ikke, at de på tidspunktet for Revisionsrettens konklusioner ensidigt kunne ændre det nationale program for udvikling af landdistrikterne efter den 31. december 2015. Det må også konstateres, at de rumænske myndigheder har fremsendt talrige anmodninger til Kommissionens tjenestegrene siden 2016 med henblik på at finde frem til en procedure for ændring af bestemmelserne i det tekniske datablad for foranstaltning 215 i PNDR 2007-2013, og at de i modsætning til, hvad Kommissionen har hævdet, først modtog et relevant svar på disse spørgsmål den 3. marts 2016.
92
Det fremgår således ikke af Kommissionens skrivelse af 3. marts 2016, som den har fremlagt for Retten som svar på en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, at de rumænske myndigheder havde fået svar på, hvordan de skulle udbetale udligningsstøtte i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning. Kommissionen henviste i skrivelsen af 3. marts 2016 til betalingerne i tilknytning til andre delforanstaltninger under foranstaltning 215 under PNDR 2007-2013. Selv hvis det antages, at Kommissionen i skrivelse af 3. marts 2016 implicit havde fremsat et forslag om at indføre revisionsklausuler i de berørte støttemodtageres forpligtelser, skal det under alle omstændigheder anføres, at en sådan medtagelse ikke ville være nok til, at de rumænske myndigheder ville ophøre med at anvende de betalingssatser i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning, som var fastsat i et uændret nationalt program for udvikling af landdistrikterne. En nedsættelse af betalingssatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning var gældende for de rumænske myndigheder efter en ændring af PNDR 2007-2013, der blev foretaget i overensstemmelse med artikel 18 og 19 i forordning nr. 1698/2005.
93
Artikel 18 i forordning nr. 1698/2005 med overskriften »Udarbejdelse og godkendelse« bestemmer følgende:
»1.   Landdistriktudviklingsprogrammerne udarbejdes af medlemsstaterne i snævert samarbejde med partnerne, jf. artikel 6.
2.   Medlemsstaterne forelægger Kommissionen et forslag til hvert landdistriktudviklingsprogram med de i artikel 16 nævnte oplysninger.
3.   Kommissionen vurderer de foreslåede programmer på grundlag af deres overensstemmelse med [Unionens] strategiske retningslinjer, den nationale strategiplan og denne forordning.
Hvis Kommissionen ikke mener, at et landdistriktudviklingsprogram er i overensstemmelse med [Unionens] strategiske retningslinjer, den nationale strategiplan eller denne forordning, anmoder den medlemsstaten om at revidere det foreslåede program.
4.   Det enkelte landdistriktudviklingsprogram godkendes efter proceduren i artikel 90, stk. 2.«
94
Følgende fremgår af artikel 19 i forordning nr. 1698/2005, som har overskriften »Revision«:
»1.   Landdistriktudviklingsprogrammerne tages op til fornyet gennemgang, og medlemsstaten tilpasser i givet fald og efter samtykke fra tilsynsudvalget disse for den resterende del af perioden. I disse revisioner tages der hensyn til evalueringsresultaterne og Kommissionens rapporter, navnlig for at styrke eller justere den måde, hvorpå der tages højde for [Unionens] højt prioriterede mål.
2.   Kommissionen vedtager, efter anmodning fra en medlemsstat om revision af landdistriktudviklingsprogrammer, en beslutning efter proceduren i artikel 90, stk. 2. Ændringer, der kræver godkendelse ved en beslutning fra Kommissionen, bestemmes efter proceduren i artikel 90, stk. 2.«
95
I forbindelse med dialogen med Kommissionen har de rumænske myndigheder gentagne gange gjort opmærksom på, at det rent objektivt var umuligt at ændre PNDR 2007-2013, og de har anmodet om Kommissionens støtte til at finde frem til en løsning fra 7. januar 2016. Kommissionen kan således ikke hævde, at de rumænske myndigheder ikke har handlet med den omhu, der er nødvendig for at klarlægge situationen hurtigst muligt og finde frem til en retligt acceptabel løsning.
96
I tredje række kan Kommissionen ikke med rette gøre sit forslag i skrivelse af 28. februar 2019 gældende, i henhold til hvilken alle betalinger i tilknytning til foranstaltning 215 efter den 31. december 2015 var blevet foretaget i henhold til overgangsbestemmelser om udgifterne til det nationale landdistriktudviklingsprogram for perioden 2014-2020, og den kunne principielt tillade, at ændringen af betalingssatserne i tilknytning til nævnte delforanstaltning afspejledes i det nationale landdistriktudviklingsprogram via en ændring af dette program.
97
EU-retten fastsætter således frister for ændring af PNDR 2007-2013 og for fremsendelse af betalingsanmodninger i medfør af en foranstaltning i nævnte program. På datoen for Kommissionens skrivelse af 28. februar 2019 var det ikke længere muligt at ændre udligningsstøtten via en ændring af det nationale landdistriktudviklingsprogram for perioden 2014-2020, der ville have fundet anvendelse med tilbagevirkende kraft på betalingsanmodninger, der allerede var indgivet i medfør af den omtvistede delforanstaltning. Forpligtelserne over for støttemodtagerne var blevet indgået på grundlag af PNDR 2007-2013, og datoen for fremsendelse af betalingsanmodninger for det sidste år af forpligtelserne over for støttemodtagerne under foranstaltning 215 var den 15. februar 2019.
98
I denne henseende skal det præciseres, at foranstaltning 215 i PNDR 2007-2013, som det fremgår af sagsakterne, og som det blev præciseret i retsmødet, har været genstand for en overgangsforanstaltning inden for rammerne af det nationale landdistriktudviklingsprogram for perioden 2014-2020, som blev godkendt ved Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2015) 3508 af 26. maj 2015 og gennemført inden for rammerne af overgangsbestemmelserne, uden at de særlige vilkår for forpligtelserne i henhold til foranstaltning 215 var blevet justeret via en ændring af det nationale landdistriktudviklingsprogram for perioden 2014-2020. For de rumænske myndigheders vedkommende var betalingerne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning således fortsat de beløb, der var fastsat i PNDR 2007-2013, frem til 2019, som var det sidste år med overgangsforpligtelser i foranstaltning 215, for hvilke udligningsstøtten i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning blev foretaget frem til slutdatoen den 30. juni 2020, som fastsat i artikel 75, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013.
99
Som anført i de rumænske myndigheders skrivelse af 11. september 2019 var programmeringsdokumenterne vedrørende gennemførelse af foranstaltningerne i PNDR 2007-2013 (ansøgningsvejledning, manualer og procedurer for forvaltning af betalingsanmodninger, manualer og procedurer for betalingsbemyndigelse) desuden blevet godkendt ved ministeriel anordning og udgjorde national lovgivning. Disse dokumenter indeholder de beløb, der findes i databladet for foranstaltning 215.
100
I fjerde række skal det anerkendes, som forligsorganet gjorde i sin rapport afsagt inden for rammerne af procedure 19/RO/796, at en ændring af PNDR 2007-2013 og en beslutning om godkendelse af nævnte ændring var nødvendig for, at de rumænske myndigheder kunne nedsætte den udbetalte udligningsstøtte. Det er således med rette, at de rumænske myndigheder har gjort gældende, at overholdelsen af den relevante EU-lovgivning, nærmere bestemt artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 1974/2006 (jf. præmis 91) samt den relevante nationale lovgivning, der er vedtaget med henblik på gennemførelse af nævnte program, umuliggjorde en ændring af betalingssatserne og beregningsmetoden i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning, som Kommissionen havde godkendt med afgørelse C(2012) 3529 final af 25. maj 2012, efter den dato, på hvilken de fik meddelt Revisionsrettens konklusioner.
101
I lyset af de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, nemlig at metoderne til beregning af betalingssatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning og dens finansielle resultater havde været genstand for en særlig forhandling med Kommissionen, der ved skrivelse af 4. april 2012 og ved afgørelse C(2012) 3529 final af 25. maj 2012 udtrykkeligt havde godkendt dem som værende i overensstemmelse med forordning nr. 1698/2005, må Revisionsrettens konklusioner anses for ikke med øjeblikkelig virkning at kunne ophæve nævnte metoder og deres resultater med den konsekvens, at Rumæniens berettigede forventninger bringes til ophør.
102
Kommissionen tilsidesatte Rumæniens berettigede forventninger om, at udligningsstøttesatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning, der er fastsat i PNDR 2007-2013, der er gennemført i det nationale landdistriktudviklingsprogram for perioden 2014-2020 (jf. præmis 98), og som indgår i den nationale lovgivning (jf. præmis 99), ville blive overholdt i hele støttemodtagernes forpligtelsesperiode, der var blevet forlænget på grundlag af Revisionsrettens konklusioner, da den besluttede at anvende en fast korrektionssats på 25% og udelukke EU-finansiering af de tilsvarende omkostninger i tilknytning til nævnte delforanstaltning.
103
Kommissionens argument om, at dom af 14. marts 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C-545/11, EU:C:2013:169), finder anvendelse på den foreliggende sag, drager ikke denne konklusion i tvivl. Det fremgår således af denne doms præmis 31, at artikel 30 i forordning nr. 1782/2003 bestemmer, at støtteordningerne anført i bilag I til denne forordning anvendes under hensyntagen til den revision, der til enhver tid kan foretages på baggrund af markedsudviklingen og budgetsituationen. I samme doms præmis 32 blev det præciseret, at det fremgik af 22. betragtning til denne forordning, at de fælles støtteordninger må tilpasses udviklingen, om nødvendigt inden for korte frister, og at modtagerne derfor ikke kan regne med, at støttebetingelserne forbliver uændrede, og bør være forberedt på en eventuel revision af ordningerne i lyset af markedsudviklingen. Domstolen konkluderede i nævnte doms præmis 33, at en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende således kunne påregne, at de direkte betalinger for indkomststøtteordningerne kunne blive nedsat som følge af en revision på baggrund af markedsudviklingen og budgetsituationen. Til forskel fra den sag, som Domstolen tog stilling til i dom af 14. marts 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C-545/11, EU:C:2013:169), tillader EU-lovgivningen ikke i den foreliggende sag en ændring af PNDR 2007-2013 og de forpligtelser, der er indgået over for støttemodtagerne på ethvert tidspunkt, således som det fremgår af artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 1974/2006, der er nævnt i præmis 91.
104
Desuden kan Kommissionen ikke basere sig på anvendelsen i den foreliggende sag af dom af 3. april 2017, Tyskland og Kommissionen (T-28/16, EU:T:2017:242, præmis 93-97), med henblik på at udelukke, at Rumæniens berettigede forventninger kunne bestå over tid. I denne dom fastslog Retten således, at Kommissionens godkendelse af det bayerske program for udvikling af landbrugsøkonomien og landdistrikterne i Bayern (Tyskland) for perioden 2007-2013 ikke kunne medføre, at Kommissionen frafaldt kravet om sammenlignelige udvælgelseskriterier, hvilket under alle omstændigheder ville have indebåret, at den overskred sine beføjelser. Situationen i den foreliggende sag er imidlertid ikke sammenlignelig med den situation, der blev behandlet i nævnte dom. I den foreliggende sag besluttede Kommissionen, der var i besiddelse af alle de nødvendige oplysninger, inden for rammerne af sin brede skønsbeføjelse at godkende ændringen af PNDR 2007-2013 med henblik indarbejdelse af foranstaltning 215 (og dermed den omtvistede delforanstaltning) som værende i overensstemmelse med forordning nr. 1698/2005, herunder således også denne forordnings artikel 40, stk. 3. Dermed godkendte Kommissionen en metode til beregning af udligningsstøttesatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning, der ikke tog hensyn til de besparelser, der blev opnået ved, at der ikke blev indkøbt så mange dyr, og dyrenes reelle vægt ved beregningen af foderbesparelserne. Desuden fremgår det ikke af dom af 3. april 2017, Tyskland mod Kommissionen (T-28/16, EU:T:2017:242), at foranstaltningerne i det pågældende udviklingsprogram havde været genstand for en særskilt forhandling, som det er tilfældet i den foreliggende sag.
105
Den mulighed for at anvende retspraksis i dom af 22. november 2018, Portugal mod Kommissionen (T-31/17, EU:T:2018:830, præmis 93), på den foreliggende sag, som Kommissionen har fremført i retsmødet, skal også forkastes.
106
Det blev ganske vist i præmis 93 i dom af 22. november 2018, Portugal mod Kommissionen (T-31/17, EU:T:2018:830), fastslået, at de samlede forsyningsprogrammer er foreløbige, hvorfor Kommissionen ved at godkende dem i princippet ikke tager endelig stilling til, om de heri indeholdte foranstaltninger er i overensstemmelse med alle de gældende EU-retlige regler, og dermed, om disse foranstaltninger er berettigede til EU-finansiering. Retten tilføjede, at det af Kommissionens blotte godkendelse af et samlet program hverken kan udledes, at de i dette program indeholdte foranstaltninger nødvendigvis er i overensstemmelse med alle gældende EU-retlige regler, eller at Kommissionen ikke længere kan rejse tvivl om, hvorvidt disse foranstaltninger er berettigede til EU-finansiering, navnlig under den i artikel 31 i forordning nr. 1290/2005 fastsatte procedure for efterprøvende regnskabsafslutning, og henviste til punkt 48, 49, 52 og 59 i generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Den Tjekkiske Republik mod Kommissionen (C-4/17 P, EU:C:2018:237).
107
Det må imidlertid konstateres, at det klart fremgik af præmis 96 i dom af 22. november 2018, Portugal mod Kommissionen (T-31/17, EU:T:2018:830), at Kommissionen i sin beslutning om at godkende det nationale program for udvikling af landdistrikterne ikke tog udtrykkelig stilling til, om denne foranstaltning var i overensstemmelse med alle gældende bestemmelser på Den Europæiske Garantifond for Landbrugets (EGFL) område. I den dispositive del af Kommissionens beslutning om godkendelse af ændringen af nævnte program præciseres det desuden, at den godkendelse, som denne beslutning går forud for, »ikke dække[de] de kontrolmetoder og sanktioner, som [var blevet undersøgt] inden for rammerne af EGFL’s revisioner«. Det var således på grundlag af ordlyden af beslutningen om godkendelse og den retlige sammenhæng, i hvilken den blev vedtaget, at Retten fastslog, at Kommissionen ikke kunne anses for ved vedtagelsen af denne beslutning »at have givet de portugisiske myndigheder præcise, ubetingede og samstemmende oplysninger hvad angår støtteberettigelsen for de udgifter til kontrolforanstaltninger, der er nævnt i punkt 4.6 i bilag I til underprogrammet for den selvstyrende region Azorerne« (Portugal). De vurderinger, der blev foretaget i nævnte dom kan således ikke overføres på den foreliggende sag. Som det blev konstateret i præmis 84, 101 og 102, har Kommissionen i den foreliggende sag specifikt forhandlet indholdet af den omtvistede delforanstaltning. Beslutningen om godkendelse af ændringen af PNDR 2007-2013 kan således ikke blot være »foreløbig«.
108
Med hensyn til Kommissionens argumentation om, at Rumænien til trods for, at kontrakterne med støttemodtagerne ikke indeholdt revisionsklausuler, i sin lovgivning havde fundet en mulighed for at nedsætte betalingerne i henhold til andre delforanstaltninger under foranstaltning 215 i PNDR 2007-2013 også efter 2015, skal det på baggrund af konstateringerne i præmis 91-100 anføres, at denne argumentation ikke for så vidt angår den omtvistede delforanstaltning godtgør, at Rumænien også kunne have fundet en mulighed for at nedsætte udligningsstøttesatserne. Desuden har Rumænien i sine skrivelser af 9. juli 2018 og af 8. januar og 12. februar 2019 over for Kommissionen tilkendegivet, at støttemodtagerne som følge af nedsættelsen af udligningsstøtten i forbindelse med andre delforanstaltninger havde anlagt sag med påstand om betaling af den fulde støtte i overensstemmelse med PNDR 2007-2013 og national lovgivning.
109
I denne henseende har Rumænien meget relevant i sin skrivelse af 11. september 2019 gjort gældende, at Kommissionens forslag om, efter indsendelsen af betalingsanmodningerne for det femte og sidste år for forpligtelserne under foranstaltning 215, at medtage nye elementer i metoden til beregning af udligningsstøtten ud over de elementer, der var kendt på tidspunktet for underskrivelse af forpligtelserne, indebar en risiko for støttemodtagerne på grund af den manglende forudsigelighed af de faktorer, der ville kunne påvirke de økonomiske og finansielle indikatorer, som bedrifternes levedygtighed eller endog i ekstreme tilfælde videreførelsen af vanskeligt stillede bedrifters fortsatte økonomiske aktivitet afhænger af.
110
De forpligtelser, som støttemodtagerne har underskrevet inden for rammerne af foranstaltning 215, har form af en kontrakt, de er indgået for en minimumsperiode på fem år og fastsætter forpligtelser for støttemodtagerne til at overholde de grundlæggende krav, de særlige krav og specifikke foranstaltninger i tilknytning til hver enkelt delforanstaltning, som de er omfattet af, samt de standarder for miljøkobling, der finder anvendelse på landbrugsjord tilhørende den berørte bedrift, og på de landbrugsaktiviteter, der udføres på denne bedrift, og som støttemodtagerne frivilligt har accepteret. Som følge af disse forpligtelser og udløbet af den fastsatte frist for fremsættelse af forslag til ændring af PNDR 2007-2013 var det ikke muligt for de rumænske myndigheder at anvende udligningsstøtte, der ikke svarede til det niveau, der var fastsat i det tekniske datablad for foranstaltning 215 i PNDR 2007-2013.
111
Under alle omstændigheder kan den omstændighed, at Rumænien måtte være i stand til at nedsætte betalingerne og således nedbringe sine tab som følge af landbrugsfondenes afslag på at afholde disse udgifter i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning, i strid med det der fulgte af det godkendte nationale landdistriktudviklingsprogram, ikke fratage medlemsstaten muligheden for at basere sig på den berettigede forventning om, at udligningsstøttesatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning, der er fastsat i PNDR 2007-2013 og efterfølgende i den nationale lovgivning (jf. præmis 99), ville blive overholdt. Desuden ville behovet for inden for rammerne af den omtvistede delforanstaltning at indlede procedurer for ændring af kontrakterne og for at afgøre eventuelle retssager, der måtte følge heraf, som det har været tilfældet i forbindelse med andre delforanstaltninger under foranstaltning 215 i PNDR 2007-2013, netop være de negative konsekvenser af en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af Rumæniens berettigede forventning og af retssikkerhedsprincippet.
112
Det må ganske vist anerkendes, at det fremgår af retspraksis, at Kommissionens accept af et landdistriktudviklingsprogram ikke giver dette programmeringsdokument en større retlig værdi end EU-retten, og at såvel Kommissionen som Rumænien derfor er forpligtede til at overholde EU-retten (jf. i denne retning dom af 25.2.2015, Polen mod Kommissionen, T-257/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:111, præmis 53). Rumænien har imidlertid støttet sine udsagn med henblik på at gøre gældende, at Kommissionen har tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, ikke blot på godkendelsen af PNDR 2007-2013, men også på den omstændighed, at foranstaltning 215 og metoden til beregning af udligningsstøtten i forbindelse hermed har været genstand for særskilte forhandlinger, og på den omstændighed, at EU-lovgivningen, dvs. artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 1974/2006, ikke længere tillod en ændring af dette program på tidspunktet for fremsendelse af Revisionsrettens konklusioner. Ratio legis i forbindelse med denne bestemmelse er imidlertid at sikre stabiliteten af de forpligtelser, der er indgået i medfør af PNDR 2007-2013.
113
For så vidt som det ikke fremgår af teksten i artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005, i henhold til hvilken betalingerne for dyrevelfærd dækker ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af de indgåede forpligtelser (jf. præmis 45), hvordan de ekstraomkostninger, som opdrætterne har afholdt, skal beregnes, og eftersom Kommissionen har en bred skønsbeføjelse til at afgøre, om en metode til beregning af udligningsstøttesatserne giver anledning til en overkompensation af støttemodtagerne, må dens godkendelse efter en særskilt forhandling med de rumænske myndigheder om den af disse myndigheder fastsatte metode, tillægges særlig betydning. Kommissionens godkendelse af ændringen af PNDR 2007-2013 ved afgørelse C(2012) 3529 final af 25. maj 2012 og udløbet af fristen for ændring giver anledning til at antage, at denne afgørelse har medført en berettiget forventning ikke blot om, at den omtvistede delforanstaltning ikke længere ville blive ændret, men også om, at de rumænske myndigheders forventninger forblev berettigede som omhandlet i den i præmis 70 og 71 omhandlede retspraksis efter fremsendelsen af Revisionsrettens konklusioner til dem.
114
I lyset af de særlige omstændigheder i den foreliggende sag må det anerkendes, at retten til EU-finansiering af udligningsstøtten i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning med det beløb, der er fastsat i PNDR 2007-2013 og gennemført i det nationale landdistriktudviklingsprogram for perioden 2014-2020, som blev godkendt ved Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2015) 3508 final af 26. maj 2015, som modydelse for de forpligtelser, som landbrugerne havde indgået og overholdt i en periode på fem år (dvs. en forhøjelse på 10% af det område, der tilkommer hvert dyr, og dermed en nedbringelse af antallet af dyr), ikke berøres og ændres på grundlag af senere faktiske omstændigheder såsom Revisionsrettens konklusioner med den begrundelse, at det skader de rumænske myndigheders berettigede forventning.
115
På baggrund af det ovenstående må det konkluderes, at Kommissionen i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse ikke overholdt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, og dermed retssikkerhedsprincippet, hvoraf følger beskyttelsen af den berettigede forventning (jf. præmis 69).
116
Det første anbringendes fjerde og femte klagepunkt skal dermed tages til følge.
Det tredje klagepunkt om tilsidesættelse af artikel 12, stk. 6 og 7, i delegeret forordning nr. 907/2014 og af retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner
117
Rumænien har hævdet, at Kommissionen foretog en fejlagtig anvendelse af artikel 12, stk. 6 og 7, i forordning nr. 907/2014 og af retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner. Medlemsstaten har fremhævet, at dette problem, som det fremgik af den rapport, som forligsorganet fremlagde i forbindelse med procedure 17/RO/796 (jf. præmis 15), allerede var blevet fremført i forbindelse med gennemførelsesafgørelse 2018/873. Kommissionen fandt nærmere bestemt med urette, at eksistensen af en angiveligt fejlagtig beregningsmetode svarede til de uregelmæssigheder, der fremgår af artikel 12, stk. 6 og 7, i delegeret forordning nr. 907/2014. De tilfælde, der var omhandlet i denne bestemmelse, vedrørte således støttemodtagernes adfærd. I den foreliggende sag er der ikke tale om mangler i kontrollen af ansøgningernes lovlighed og formelle rigtighed, der har givet anledning til en udligningsstøtte i henhold til den omtvistede delforanstaltning. Når der er tale om en fejlagtig beregningsmetode, er det desuden muligt med en i forhold til målet rimelig indsats at bestemme korrektionernes nøjagtige beløb. Eftersom konstateringen af, at en beregningsmetode er fejlagtig, ikke kan knyttes sammen med tilfælde af uregelmæssigheder som omhandlet i ovennævnte bestemmelser, kan denne konstatering ikke medføre, at der anvendes en fast korrektionssats.
118
Kommissionen har hertil svaret, at den med rette havde baseret sig på artikel 12, stk. 6 og 7, i delegeret forordning nr. 907/2014, eftersom oplysningerne fra den anden revision ikke gjorde det muligt for den at bestemme overkompensationens størrelse nærmere ved beregning eller ekstrapolering, således som det kræves i nævnte artikels artikel 12, stk. 2 og 3. Kommissionen har medgivet, at uregelmæssighederne i forbindelse med den første revision blev betegnet både som »ikke-støtteberettigede udgifter« og »manglende hovedkontrol« i forbindelse med de tilsvarende kontroller med henblik på at efterprøve ansøgningens overensstemmelse med alle de kriterier for støtteberettigelse, der er opstillet i EU-lovgivningen og fastsat i PNDR 2007-2013. Den afgørelse, der blev vedtaget efter den første revision, indgår imidlertid ikke i den foreliggende sag, og den anden revision resulterede i konstateringen af »generelle uregelmæssigheder« og»forsømmelighed med hensyn til bekæmpelse af afvigende eller svigagtige fremgangsmåder«, uden at en manglende hovedkontrol som omhandlet i retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner er nævnt. Ifølge Kommissionen er ordene »fast korrektionssats« blevet anvendt i de to revisioner, og med hensyn til den terminologi, der er blevet anvendt med henblik på korrektion, henviser ordene »ukorrekte udbetalingssatser« og »overvurderede udbetalingssatser« til det samme aspekt, nemlig den omstændighed, at de ukorrekte betalingssatser har medført en overvurdering af de beløb, der skal udbetales. Artikel 12, stk. 6 og 7, i delegeret forordning nr. 907/2014 vedrørte imidlertid anvendelse af artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013, der omfatter alle udgifter, der ikke er i overensstemmelse med EU-retten og ELFUL, samt den i den foreliggende sag omhandlede overkompensation som følge af anvendelsen af en fejlagtig beregningsmetode.
119
Det skal i denne henseende fremhæves, at Kommissionen, når den i overensstemmelse med artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013, konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med EU-retten, vedtager en afgørelse, der afgør, hvilke beløb der skal udelukkes fra EU-finansiering. I henhold til samme forordnings artikel 52, stk. 2, anslår Kommissionen de beløb, der skal udelukkes, på grundlag af det konstaterede omfang af det regelstridige forhold. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art samt til den økonomiske skade, der er påført Unionen. Den skal desuden basere sin udelukkelse på identifikation af uretmæssigt anvendte beløb og kan, hvis disse ikke kan identificeres med en i forhold til målet rimelig indsats, navnlig anvende ekstrapolerede korrektioner eller standardkorrektioner. Faste korrektioner anvendes kun, hvis det på grund af sagens omstændigheder, eller fordi medlemsstaten ikke har forelagt Kommissionen de nødvendige oplysninger, ikke er muligt med en i forhold til målet rimelig indsats at fastslå den økonomiske skade, der er påført Unionen, nærmere.
120
Artikel 12, stk. 2 og 3, i delegeret forordning nr. 907/2014 tager hensyn til de tilfælde, i hvilke de uretmæssigt anvendte beløb kan eller ikke kan identificeres med en i forhold til målet rimelig indsats og med medlemsstaternes bistand.
121
Det fremgår af artikel 12, stk. 1, andet afsnit, i delegeret forordning nr. 907/2014, at »[f]or at fastslå, hvilke beløb der kan udelukkes fra Unionens finansiering, når Kommissionen konstaterer, at udgifterne ikke er afholdt i overensstemmelse med EU-lovgivningen, og for så vidt angår ELFUL i overensstemmelse med EU- eller national lovgivning, anvender Kommissionen sine egne resultater og tager hensyn til de oplysninger, som medlemsstaterne har forelagt i forbindelse med den efterprøvende regnskabsafslutning i overensstemmelse med artikel 52 i forordning […] nr. 1306/2013«.
122
I artikel 12, stk. 3, i delegeret forordning (EF) nr. 907/2014 hedder det:
»Når det ikke er muligt at identificere de uretmæssigt anvendte beløb i overensstemmelse med artikel 2, kan Kommissionen fastsætte de beløb, der skal udelukkes, ved hjælp af ekstrapolerede korrektioner. Medlemsstaterne kan for at sætte Kommissionen i stand til at fastslå de pågældende beløb inden for de af Kommissionen fastsatte frister i regnskabsafslutningen fremsende en beregning af de beløb, der skal udelukkes fra Unionens finansiering, med udgangspunkt i en statistisk ekstrapolation af resultaterne fra en række stikprøvekontroller. Disse stikprøver udtages fra den population, hvor det med rimelighed kan forventes, at den pågældende manglende overholdelse forekommer.«
123
Artikel 12, stk. 6 og 7, i delegeret forordning nr. 907/2014 vedrører de tilfælde, i hvilke betingelserne for bestemmelse af de beløb, der skal udelukkes fra EU-finansiering, og som er omhandlet i nævnte forordnings artikel 12, stk. 2 og 3, ikke er opfyldt. Kommissionen anvender således standardkorrektioner, hvis niveau fastsættes under hensyntagen til overtrædelsens art og alvor og dens eget skøn af risikoen for, at Unionen påføres økonomisk skade.
124
I artikel 12, stk. 6, i delegeret forordning nr. 907/2014 bestemmes følgende:
»Hvis betingelserne for at fastsætte de beløb, der skal udelukkes fra Unionens finansiering, jf. stk. 2 og 3, ikke opfyldes, eller hvis sagen udspiller sig, således at de beløb, der skal udelukkes, ikke kan fastlægges på baggrund af nævnte stykker, anvender Kommissionen den relevante standardsatskorrektion under hensyntagen til overtrædelsens art og alvor samt sin egen vurdering af den økonomiske skade, der er påført Unionen.
Standardsatskorrektionen fastlægges under hensyntagen til navnlig typen af manglende overholdelse. Der skelnes mellem kontrolmangler i hovedkontroller og støttekontroller:
a)
hovedkontrol er administrativ kontrol og kontrol på stedet, der er nødvendig for at bestemme støtteberettigelsen og den relevante anvendelse af nedsættelser og sanktioner
b)
støttekontrol er alle andre administrative operationer, der er nødvendige for den korrekte behandling af ansøgninger.
Hvis der inden for rammerne af den samme efterprøvende regnskabsafslutning påvises forskellige tilfælde af overtrædelser, der hver især kan udløse forskellige standardsatskorrektioner, finder kun den højeste standardsatskorrektion anvendelse.«
125
Det fremgår af artikel 12, stk. 7, i delegeret forordning nr. 907/2014, at »[v]ed fastsættelse af standardsatskorrektionen tager Kommissionen særligt hensyn til følgende forhold, der på grund af manglernes grovhed udgør en større risiko for at skade [EU-budgettet]«.
126
Hvad angår overtrædelsens alvor bestemmes det i artikel 12, stk. 7, litra c), i delegeret forordning nr. 907/2014 bl.a., at overtrædelsen er mere alvorlig, og at der dermed er en øget risiko for at skade EU-budgettet, når »medlemsstaten [ikke] anvender […] et kontrolsystem eller anvender det meget mangelfuldt, og der kan påvises mange uregelmæssigheder og forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis […]«.
127
Det er blevet fastslået, at en korrektion vedtaget af Kommissionen i henhold til retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner havde til formål at undgå, at fondene pålægges beløb, der ikke har finansieret et mål, der forfølges med den pågældende EU-lovgivning og ikke udgjorde en sanktion. Det anerkendes således i retspraksis, at standardkorrektionerne i nævnte retningslinjer gjorde det muligt både at sikre overholdelse af EU-retten og en god forvaltning af Unionens ressourcer og undgå, at Kommissionen udøvede sin skønsbeføjelse ved at pålægge medlemsstaterne for høje og uforholdsmæssige korrektioner (jf. i denne retning dom af 6.7.2015, Italien mod Kommissionen, T-44/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:469, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis).
128
Det er desuden blevet præciseret i retspraksis, at når det ikke er muligt præcist at vurdere de tab, som Unionen har lidt, kan Kommissionen overveje en standardkorrektion på grundlag af de retningslinjer, der findes i retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner (jf. i denne retning dom af 6.7.2015, Italien mod Kommissionen, T-44/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:469, præmis 89 og den deri nævnte retspraksis).
129
Som anført i præmis 48 fremgår følgende af punkt 3.2.5 i retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner:
»»Når medlemsstaten ikke anvender et kontrolsystem eller anvender det meget mangelfuldt, og der kan påvises mange uregelmæssigheder og forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis«, er en korrektion på 25% berettiget, idet det med rimelighed kan antages, at frihed til ustraffet at indgive uretmæssige anmodninger vil medføre særdeles store økonomiske tab for EU-budgettet.
[…]«
130
Det fremgår af retspraksis, at Kommissionen i henhold til punkt 3.2.5 i retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner og under omstændigheder, der tyder på, at de konstaterede manglers grovhed udgør en større risiko for at skade EU-budgettet, som omhandlet i artikel 12, stk. 7, i delegeret forordning nr. 907/2014, principielt anvender en standardkorrektion på 25%. Når dette er sagt, kan den sætte korrektionssatsen højere. En standardkorrektion på 100% er således begrundet, hvis manglerne i kontrolsystemet er så alvorlige, at de udgør en fuldstændig misligholdelse af EU-reglerne, som gør alle betalinger uregelmæssige (dom af 17.12.2020, Frankrig mod Kommissionen, C-404/19 P, EU:C:2020:1041, præmis 58).
131
I den foreliggende sag skal det påpeges, at Kommissionen, som det fremgår af den sammenfattende rapport og den endelige holdning, i skrivelsen af 14. april 2020 begrundede anvendelsen af en standardkorrektion med, at der var en stor risiko for landbrugsfondene på grund af de rumænske myndigheders anvendelse af et forvaltnings- og kontrolsystem i forbindelse med foranstaltning 215 om dyrevelfærd, »der var stærkt mangelfuldt for så vidt ang[ik] betalingssatserne i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning«. Ifølge Kommissionen var denne mangel, der berørte alle betalingerne i henhold til den omtvistede delforanstaltning, af systemisk karakter. Den skønnede nærmere bestemt, at der fandtes tegn på generelle uregelmæssigheder, der førte til en systematisk overkompensation af landbrugerne. Eftersom de rumænske myndigheder ikke havde fremlagt nogen beregning af den risiko, som landbrugsfondene løb, og alligevel havde afgrænset den befolkningsgruppe, der var udsat for risiko, konkluderede Kommissionen, at det var rimeligt at antage, at friheden til ustraffet at fremsende uretmæssige ansøgninger medførte særdeles store økonomiske tab for EU-budgettet. Kommissionen baserede sig således på retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner og besluttede at anvende en standardkorrektion på 25%.
132
Hvad angår kontrollen af forholdsmæssigheden af den af Kommissionen anvendte faste korrektionssats skal det anføres, at der blandt de omstændigheder, der i henhold til artikel 12, stk. 7, litra c), i delegeret forordning nr. 907/2014 tyder på grovere mangler og dermed en større risiko for at skade EU-budgettet, er nævnt det tilfælde, hvor der kan påvises mange uregelmæssigheder og forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis (jf. præmis 126).
133
Dette tilfælde fremgår også af punkt 3.2.5 i retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner, hvoraf det fremgår, at »[n]år medlemsstaten ikke anvender et kontrolsystem eller anvender det meget mangelfuldt, og [når] der kan påvises mange uregelmæssigheder og forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis[…], er en korrektion på 25% begrundet, idet det med rimelighed kan antages, at frihed til ustraffet at indgive uretmæssige anmodninger vil medføre særdeles store økonomiske tab for EU-budgettet« (jf. præmis 48 og 129).
134
Begrebet »uregelmæssighed« er i punkt 1.2 i retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner defineret som »enhver overtrædelse af en [EU-bestemmelse eller national bestemmelse], som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade [EU’s] almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af [EU], enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for [EU’s] regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift«.
135
I definitionen af begrebet »uregelmæssighed«, der begrunder anvendelsen af en korrektion på 25% af udgifterne, henvises der i punkt 1.2 i retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner til de økonomiske beslutningstageres »handling« eller »undladelse«.
136
I den foreliggende sag er de økonomiske beslutningstagere, således som forligsorganet har bekræftet i sin rapport fremlagt i forbindelse med procedure 19/RO/856 (jf. præmis 25), og som Rumænien har gentaget i sit søgsmål, i henhold til punkt 1.2 i retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner, støttemodtagere, der har anmodet om støtte på grundlag af de betalingssatser, der er fastsat i PNDR 2007-2013, som Kommissionen har godkendt.
137
Kommissionens angivelige tilsidesættelse af artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005 følger imidlertid under alle omstændigheder ikke af støttemodtagernes »handlinger« eller »undladelser«, men af en metode til beregning af støttesatserne, som de rumænske myndigheder har anvendt.
138
Den retlige kvalificering af beregningsmetoden i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning og dens økonomiske resultat som »generelle uregelmæssigheder« og »mange uregelmæssigheder og forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis« er således ikke korrekt.
139
I denne henseende bemærkes, at det fremgår af retspraksis, at når Kommissionen har vedtaget rammebestemmelser, er den bundet heraf, og det tilkommer Unionens retsinstanser at efterprøve, om Kommissionen har overholdt de retningslinjer, som den har pålagt sig selv (dom af 9.9.2009, Holland Malt mod Kommissionen, T-369/06, EU:T:2009:319, præmis 167 og den deri nævnte retspraksis).
140
Selv hvis det accepteres, at de »uregelmæssigheder« og »mange forsømmelser«, som Kommissionen har henvist til i sin sammenfattende rapport og i sin endelige holdning, kan henvise til de rumænske myndigheder og ikke til støttemodtagerne, skal følgende anføres.
141
De rumænske myndigheder havde ganske vist haft kendskab til Kommissionens holdning til de uregelmæssige betalingssatser i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning siden datoen for meddelelsen af Revisionsrettens konklusioner, dvs. den 18. september 2015 (jf. præmis 7), og ligeledes siden Kommissionens skrivelse af 21. marts 2016 (jf. præmis 12). Det var imidlertid med urette, at Kommissionen fandt, at de rumænske myndigheder havde foretaget generelle uregelmæssigheder eller havde udvist grov forsømmelighed med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis ved fortsat at fremsende støtteansøgninger på grundlag af en sats, der gav anledning til en overkompensation. De rumænske myndigheders holdning kunne således forklares med den omstændighed dels, at de havde fået garanti for, at den beregningsmetode, som de havde forelagt Kommissionen, overholdt de relevante bestemmelser i forordning nr. 1698/2005 og i forordning nr. 1974/2006, dels at en ændring af PNDR 2007-2013 i henhold til artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 1974/2006 kunne foretages frem til senest den 31. december 2015, forudsat at den blev meddelt af medlemsstaten senest den 31. august 2015.
142
Den systematiske undladelse af at vedtage foranstaltninger med henblik på at nedbringe eller endog ophæve udligningsstøtten i tilknytning til den omtvistede delforanstaltning kan således ikke i den foreliggende sag sidestilles med »generelle uregelmæssigheder« som omhandlet i retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner og dermed begrunde anvendelsen af en standardkorrektion på 25%.
143
Hvad angår de berørte støttemodtageres angivelige frihed til »ustraffet« at fremsende uretmæssige ansøgninger og hvad angår anvendelsen af angiveligt for høje betalingssatser skal det anføres, at dette hænger sammen med de flerårige forpligtelser, der er indgået i medfør af PNDR 2007-2013 og de berettigede forventninger til, at den omtvistede delforanstaltning fortsat finder anvendelse.
144
Endelig kan de rumænske myndigheders og de berørte støttemodtageres adfærd ikke sidestilles med forsømmelighed med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis. I den foreliggende sag kan der ikke påvises nogen uretmæssig eller svigagtig adfærd på grund af den berettigede forventning, som de rumænske myndigheder havde til, at den beregningsmetode, der blev drøftet med Kommissionen i 2012, overholdt de gældende regler. Betalingsanmodningerne er således blevet indsendt »retmæssigt« i overensstemmelse med det nationale landdistriktudviklingsprogram, der er gældende, og betalingerne er blevet »retmæssigt« foretaget ved anvendelse af de satser, der er fastsat i den omtvistede delforanstaltning, som Kommissionen har godkendt, og som var gældende både på tidspunktet for støttemodtagernes undertegning af forpligtelserne og på tidspunktet for deres indsendelse af betalingsanmodninger til betalingsorganet.
145
Eftersom det er eksistensen og grovheden af de uregelmæssigheder og forsømmelser, som de rumænske myndigheder har begået som følge af den systematiske karakter af anvendelsen af for høje betalingssatser, der har foranlediget Kommissionen til at formode, at der fandtes en risiko for at skade EU-budgettet i overensstemmelse med artikel 12, stk. 7, litra c), i delegeret forordning nr. 907/2014, og hvor såvel »eksistensen« af de angivelige uregelmæssigheder og forsømmelser som »deres grovhed eller systematiske karakter« kan udelukkes i den foreliggende sag (jf. præmis 142-144), er anvendelsen af en korrektion på 25% uberettiget i henhold til nævnte artikel, sammenholdt med retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner.
146
Kommissionen har således foretaget en fejlagtig retlig kvalificering ved at basere sig på artikel 12, stk. 7, litra c), i delegeret forordning nr. 907/2014, sammenholdt med retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner, som begrundelse for anvendelsen af en standardkorrektion på 25%.
147
Som Rumænien med rette har gjort gældende, havde Kommissionen desuden i forbindelse med den første revision kvalificeret uregelmæssighederne i tilknytning til beregningsmetoden i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning og det finansielle resultat af denne som både »ikke-støtteberettigede omkostninger« og »manglende hovedkontrol« vedrørende kontrollen af en støtteansøgnings overensstemmelse med de kriterier for støtteberettigelse, der er fastsat i EU-lovgivningen og defineret i PNDR 2007-2013. Selv om den afgørelse, der blev truffet efter den første revision, som Kommissionen med rette har gjort gældende, ikke er genstand for den foreliggende sag, står det imidlertid fast, at den fejlagtige retlige kvalificering af »manglende hovedkontrol« viser, at Kommissionen siden starten af sin undersøgelse ikke har været i stand til at identificere typen af den overtrædelse, som de rumænske myndigheder har begået, og den finansielle korrektion, der skal anvendes i den foreliggende sag.
148
Det første anbringendes tredje klagepunkt skal således tages til følge, og det fastslås, at Kommissionen fejlagtigt har vurderet, at en finansiel korrektion på 25% var berettiget i medfør af artikel 52 i forordning nr. 1306/2013, sammenholdt med artikel 12 i delegeret forordning nr. 907/2014 og punkt 3.2.5 i retningslinjerne om beregningen af finansielle korrektioner.
149
I lyset af det ovenstående, og uden at der er behov for at undersøge det første anbringendes første klagepunkt om Kommissionens ansvar i medfør af artikel 76-78 i forordning nr. 1605/2002, det første anbringendes andet klagepunkt om et urigtigt skøn i forbindelse med metoden til beregning af udligningsstøttesatsen eller det første anbringendes sjette klagepunkt om tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, tages det første anbringende og dermed søgsmålet i dets helhed til følge, og den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som den udelukker visse udgifter svarende til et beløb på 18717475,08 EUR, som Rumænien har afholdt inden for rammerne af ELFUL for regnskabsårene 2017-2019.
Sagsomkostninger
150
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
151
Da Kommissionen har tabt sagen, bør den pålægges at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Rumæniens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling):
1)
Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2020/1734 af 18. november 2020 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) annulleres, for så vidt som den udelukker visse udgifter svarende til et beløb på 18717475,08 EUR, som Rumænien har afholdt inden for rammerne af ELFUL for regnskabsårene 2017-2019.
2)
Europa-Kommissionen betaler sagsomkostningerne.
Gervasoni
Madise
Martín y Pérez de Nanclares
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 18. januar 2023.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: rumænsk.