Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 12. ožujka 2026.(1)
Postupak donošenja mišljenja 1/24
pokrenut na zahtjev Europske komisije
„Mišljenje na temelju članka 218. stavka 11. UFEU-a – Zračni promet – Sporazum o zračnom prometu
između Sultanata Omana, s jedne strane, te Europske unije i njezinih država članica, s druge strane – Članak 3. stavak 2. UFEU-a – Međunarodni sporazum koji bi mogao utjecati na zajednička pravila – Nadležnost Europske unije za samostalno sklapanje navedenog sporazuma”
Sadržaj
I.
Uvod
II.
Kontekst
A.
Događaji koji su doveli do usvajanja prijedloga predviđenog sporazuma
B.
Postupak pred Sudom
C.
Kontekst predviđenog sporazuma
1.
Međunarodni pravni kontekst
2.
Sporazumi o zračnom prometu koje su sklopile države članice i Europska unija nakon presuda „Otvoreno nebo”
3.
Sadržaj predviđenog sporazuma sa Sultanatom Omanom
III.
Analiza
A.
Dopuštenost
B.
Postojanje i priroda vanjske nadležnosti Unije
1.
Postojanje vanjske nadležnosti Unije
2.
Priroda vanjske nadležnosti Unije
3.
Mješoviti sporazumi
C.
Dodjeljivanje Uniji nadležnosti za dodjelu prava prometovanja trećim zemljama
D.
Isključiva nadležnost Unije za sklapanje predviđenog sporazuma na temelju potrebnosti
E.
Isključiva nadležnost Unije za sklapanje predviđenog sporazuma na temelju „učinka ERTA”
1.
Teret dokazivanja
2.
Glavno neslaganje između stranaka u ovom postupku
3.
„Učinak ERTA” i utjecaj
4.
Primjena na predviđeni sporazum
a)
Obveze koje treba ocijeniti
b)
Članak 3. predviđenog sporazuma („Dodjela prava”)
1)
Postoji li preklapanje?
2)
Postoji li utjecaj na zajednička pravila Unije bez preklapanja?
c)
Članak 8. („Pošteno tržišno natjecanje”)
d)
Članak 11. („Carine, porezi, pristojbe i naknade”)
e)
Ostale odredbe glave I.
IV.
Zaključak
I.      Uvod
1.        „Samo je nebo granica”.
2.        U ovom predmetu postavlja se pitanje je li nebo (i dalje) granica isključive nadležnosti Unije za sklapanje sporazuma o zračnom prometu s trećim zemljama.
3.        To je pitanje Europska komisija postavila zahtjevom od 13. rujna 2024., kako bi na temelju članka 218. stavka 11. UFEU-a zatražila mišljenje Suda o sljedećem pitanju:
„Ima li Europska unija isključivu nadležnost za sklapanje sporazuma o zračnom prometu između Sultanata Omana, s jedne strane, te Europske unije i njezinih država članica, s druge strane?”
4.        Središnja dvojba na kojoj se temelji to pitanje jest je li Unija stekla isključivu nadležnost za dodjelu prava prometovanja trećim zemljama. Takva dodjela prava omogućuje zračnim prijevoznicima iz trećih zemalja da lete između državnog područja država članica, iznad njega i prema njemu.
5.        U presudama „Otvoreno nebo”(2) Sud je smatrao da, uzimajući u obzir tadašnje stanje prava Unije, ona nije imala isključivu nadležnost u području usluga zračnog prijevoza(3). Komisija, koju podupire Europski parlament, tvrdi da današnje stanje prava Unije zahtijeva drukčiji odgovor.
6.        Ako bi Sud odgovorio potvrdno, posljedica bi bila to da države članice više ne bi mogle sklapati sporazume o zračnom prometu s trećim zemljama – ne samo sa Sultanatom Omanom, kao što je to slučaj u ovom predmetu, nego ni s bilo kojom drugom trećom zemljom.
7.        Odgovor na pitanje koje je postavila Komisija zahtijeva od Suda da razmotri složeno područje ustavnog prava Unije kojim su uređene njezine vanjske nadležnosti. Konkretno, od Suda se traži da pojasni metodologiju kojom ocjenjuje treći slučaj opisan u članku 3. stavku 2. UFEU-a, na temelju kojeg Unija stječe isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma ako bi on „mogao utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg”.
8.        Svoje ću mišljenje strukturirati na sljedeći način. Najprije ću objasniti relevantan kontekst ovog zahtjeva za donošenje mišljenja (dio II.). Nakon toga opisat ću događaje koji su doveli do predviđenog sporazuma, njegov sadržaj kao i kontekst međunarodnog prava i prava Unije u koji ga valja smjestiti. Zatim ću se posvetiti analizi pitanja koje je postavljeno Sudu (dio III.). U tom dijelu najprije ću zauzeti stajalište o navodnoj nedopuštenosti ovog zahtjeva za mišljenje Suda (dio III.A). Nakon toga razmotrit ću sudsku praksu o postojanju i prirodi vanjskih nadležnosti (dio III.B). To će me dovesti do ocjene pitanja postojanja nadležnosti Unije za dodjelu prava prometovanja trećim zemljama, koju neke stranke u postupku osporavaju (dio III.C), nakon čega ću se posvetiti
mogućoj
isključivoj prirodi te nadležnosti u skladu s člankom 3. stavkom 2. UFEU-a – na temelju potrebnosti (dio III.D) ili na temelju „učinka ERTA” (dio III.E).
II.    Kontekst
A.      Događaji koji su doveli do usvajanja prijedloga predviđenog sporazuma
9.        Komisija je 2018. pregovaračkim smjernicama dobila odobrenje za sklapanje sveobuhvatnog sporazuma o zračnom prometu između Unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Sultanata Omana, s druge strane(4).
10.      Te su smjernice dane dvjema različitim odlukama.
11.      Kao prvo, Vijeće je ovlastilo Komisiju za otvaranje pregovora sa Sultanatom Omanom o pitanjima koja su u isključivoj nadležnosti Europske unije(5).
12.      Kao drugo, drugu odluku donijele su države članice koje su se sastale u okviru Vijeća, a ne Vijeće kao institucija Unije. Tom je odlukom Komisija ovlaštena pregovarati o aspektima predviđenog sporazuma sa Sultanatom Omanom koji nisu u isključivoj nadležnosti Unije(6).
13.      Ni u jednoj od tih dviju odluka ne navodi se koja se područja smatraju obuhvaćenima isključivom nadležnošću Unije, a koja ne.
14.      Na sastanku Odbora stalnih predstavnika koji je uslijedio nakon donošenja tih dviju odluka Komisija je izrazila neslaganje s načinom na koji su joj povjerene navedene pregovaračke smjernice. Ona je, među ostalim, tvrdila:
„2.      Komisija smatra da je Unija nadležna za pregovaranje i sklapanje sveobuhvatnih sporazuma o zračnom prometu, u svim njihovim dijelovima. Također podsjeća na to da, u skladu sa sudskom praksom Suda, kako se odražava u predmetu C-459/03 (t. 92. do 95.), postojanje vanjske nadležnosti Unije u načelu nije uvjetovano donošenjem mjera sekundarnog prava koje se odnose na područje o kojem je riječ.
[…]
4.      Osim toga, Komisija smatra da su pregovori o sveobuhvatnom sporazumu o zračnom prometu koje Unija samostalno vodi najučinkovitiji način za postizanje ciljeva zajedničke prometne politike, posebno u pogledu zajedničkog tretmana koji unutar Unije treba dati zračnim prijevoznicima s poslovnim nastanom u trećim zemljama i zajedničkog tretmana koji treće zemlje trebaju dati zračnim prijevoznicima Unije.
5.      Kako bi se bez nepotrebne odgode iskoristile prednosti međunarodnih sporazuma o zrakoplovstvu, trebalo bi ih početi primjenjivati u najkraćem mogućem roku nakon potpisivanja. Trenutačna praksa pokazuje da sudjelovanje država članica u takvim sporazumima uzrokuje znatna kašnjenja prilikom njihova stupanja na snagu, a privremena primjena nije uvijek osigurana u tim slučajevima”(7).
15.      Pregovori o predviđenom sporazumu zaključeni su 7. lipnja 2020., a njegov je tekst parafiran 1. prosinca 2021.
16.      Nacrt teksta tog sporazuma, kako je podnesen Sudu, predviđa potpise kako Unije tako i svih njezinih država članica. Iz toga slijedi da je taj sporazum u svojem sadašnjem obliku sastavljen kao mješoviti sporazum.
17.      Komisija još nije podnijela prijedlog odluke Vijeća o potpisivanju navedenog sporazuma u ime Europske unije(8).
B.      Postupak pred Sudom
18.      Parlament, Vijeće i vlade svih država članica, osim Rumunjske, podnijeli su pisana očitovanja o Komisijinu zahtjevu za donošenje mišljenja Suda. I dok Parlament podupire Komisijino stajalište da Unija ima isključivu nadležnost za sklapanje predviđenog sporazuma, Vijeće i sve države članice sudionice suprotnog su mišljenja.
19.      Na raspravi održanoj 7. i 8. srpnja 2025. sudjelovali su Parlament, Vijeće i Komisija te belgijska, bugarska, češka, danska, njemačka, grčka, španjolska, francuska, talijanska, ciparska, litavska, luksemburška, mađarska, malteška, nizozemska, austrijska, portugalska, slovačka i švedska vlada te Irska.
C.      Kontekst predviđenog sporazuma
1.      Međunarodni pravni kontekst
20.      Predstavnici 54 države sastali su se 1944. u Chicagu (Sjedinjene Američke Države) kako bi „sklopili dogovor o trenutačnoj uspostavi privremenih globalnih zračnih linija i usluga” te kako bi „raspravljali o načelima i načinima donošenja nove konvencije o zračnom prometu”(9).
21.      Konferencija u Chicagu dovela je do donošenja Konvencije o međunarodnom civilnom zrakoplovstvu (u daljnjem tekstu: Čikaška konvencija”)(10).
22.      Čikaška konvencija do danas je temeljni međunarodni pravni instrument kojim se uređuju prava i obveze država u pogledu međunarodnog civilnog zrakoplovstva(11). Sve države članice potpisnice su te konvencije, ali sâma Europska unija nije(12).
23.      U članku 1. Čikaške konvencije nedvosmisleno se priznaje da „svaka država ima potpuni i isključivi suverenitet nad zračnim prostorom iznad svojeg teritorija”(13).
24.      Zbog toga se, kao što se to predviđa člankom 6. te konvencije, „iznad ili unutar teritorija države ugovornice ne može obavljati nikakav međunarodni linijski zračni promet, osim uz posebnu dozvolu ili drugo odobrenje te države u skladu s uvjetima takve dozvole ili odobrenja”.
25.      Na temelju tog okvira, svaku dozvolu za međunarodni let preko teritorijalnih granica u teoriji treba dodijeliti država ili države o kojima je riječ, bilo putem bilateralnog bilo putem multilateralnog sporazuma(14).
26.      Usporedno s Konferencijom u Chicagu, premda odvojeno od konvencije(15), pregovarači su oblikovali skup prava u području komercijalnog zrakoplovstva koja se nazivaju „zračne slobode”(16).
27.      Međunarodna organizacija civilnog zrakoplovstva (ICAO) danas razlikuje devet zračnih sloboda. Vizualno su prikazane u nastavku(17):
28.      Samo treća do devete slobode omogućuju komercijalni zračni promet te ih se često naziva „pravima prometovanja”. One otvaraju pristup tržištu za letove koji započinju u jednoj državi i završavaju ili se zaustavljaju na državnom području druge države(18). Za prvu i drugu slobodu ne smatra se da omogućuju pristup tržištu.
29.      Na Konferenciji u Chicagu donesena su dva multilateralna sporazuma kojima se predviđa razmjena prava prometovanja u vezi s određenim zračnim slobodama.
30.      Kao prvo, Sporazumom o provozu u međunarodnom linijskom zračnom prometu(19) predviđena je multilateralna razmjena prava zračnog provoza, odnosno pravo prelijetanja (prva zračna sloboda) i pravo slijetanja u tehničke svrhe (druga zračna sloboda). Sve države članice stranke su tog sporazuma(20).
31.      Kao drugo, Sporazum o međunarodnom zračnom prometu(21) bio je namijenjen osiguravanju multilateralne razmjene prve do pete slobode. Međutim, potpisao ga je i prihvatio samo malen broj država, tako da u bitnome ostaje mrtvo slovo na papiru(22).
32.      Nepostojanje sporazuma o razmjeni prava prometovanja na multilateralnoj razini dovelo je do sklapanja većeg broja bilateralnih ili regionalnih sporazuma o zračnom prometu, kojima se nacionalni zračni prostor i tržište predmetnih država uzajamno otvaraju za pružanje međunarodnih usluga zračnog prijevoza(23).
33.      Tako je prije presuda „Otvoreno nebo” ustaljena praksa u Uniji bila da su države članice bilateralno sklapale sporazume o zračnom prometu s trećim zemljama(24). Tijekom 2003. procijenjeno je da postoji oko 1500 takvih bilateralnih sporazuma(25).
34.      Kao što je to istaknula njemačka vlada, prilikom razmjene prava prometovanja putem bilateralnih sporazuma najčešće se razmjenjuju prva, druga, treća i četvrta sloboda, dok su peta i šesta sloboda obično ograničene, o sedmoj slobodi dogovor se rijetko postiže, a osma i deveta sloboda gotovo su uvijek isključene(26).
35.      Predviđeni sporazum sa Sultanatom Omanom, o kojem je riječ u ovom predmetu, odnosi se samo na dodjelu prava prometovanja povezanih s prvom, drugom, trećom i četvrtom slobodom(27).
2.      Sporazumi o zračnom prometu koje su sklopile države članice i Europska unija nakon presuda „Otvoreno nebo”
36.      Stanje u Europskoj uniji promijenilo se nakon presuda „Otvoreno nebo”. Stoga je potreban kratak opis.
37.      Od početka devedesetih godina prošlog stoljeća, odnosno u razdoblju u kojem je zakonodavac Unije donio različite uredbe kojima se uspostavlja unutarnje tržište zračnog prometa(28), Komisija je u više navrata od Vijeća zatražila smjernice kojima joj se odobrava pregovaranje o sporazumu o zračnom prometu sa Sjedinjenim Američkim Državama, kako bi se zamijenio niz bilateralnih sporazuma između te zemlje i država članica(29). Komisija je također pozvala države članice da usklade svoja stajališta prije početka pregovora sa Sjedinjenim Američkim Državama.
38.      Nakon što joj je Vijeće više puta odbilo dodijeliti takav mandat (do 1996.)(30) i nakon što je utvrdila da njezini zahtjevi za usklađivanje među državama članicama nisu ispunjeni, Komisija je pokrenula postupke zbog povrede obveze protiv Ujedinjene Kraljevine, Danske, Švedske, Finske, Belgije, Luksemburga, Austrije i Njemačke(31).
39.      U presudama koje je donio u tim predmetima Sud je samo djelomično prihvatio Komisijine tužbe zbog povrede obveze. Kao prvo, složio se s time da su države članice pregovarale o određenim odredbama koje obuhvaćaju pitanja koja su, zbog postojanja Unijinih unutarnjih pravila, postala isključiva nadležnost Unije(32). Kao drugo, smatrao je da je konkretna odredba ugrađena u svaki od sporazuma „Otvoreno nebo” sklopljenih između Sjedinjenih Američkih Država i dotične države članice, kojom se ograničava vlasništvo i nadzor nad zračnim prijevoznicima, protivna pravu poslovnog nastana, kako je zajamčeno člankom 52. UFEU-a(33).
40.      Međutim, a to je osobito važno za ovaj predmet, Sud je smatrao da tadašnje stanje prava Unije nije uređivalo dodjelu prava prometovanja ili izdavanje operativnih licencija zračnim prijevoznicima iz trećih zemalja. Stoga se nije moglo smatrati da međunarodna obveza koju su te države članice preuzele razmjenom prava prometovanja s trećom zemljom utječe na zakonodavstvo Unije(34).
41.      Zaključak Suda da su određeni dijelovi bilateralnih sporazuma o zračnom prometu s trećim zemljama u isključivoj nadležnosti Unije u praksi je značio da države članice više ne mogu sklapati takve sporazume a da pritom Unija također nije njihova stranka. Drugim riječima, Unija je nužno postala stranka takvih sporazuma. To je Komisiji dalo poticaj da započne s provedbom zajedničke politike vanjskih odnosa Unije u području zračnog prometa(35).
42.      Kako bi se riješile povrede utvrđene u presudama „Otvoreno nebo”, Komisiji je dodijeljen horizontalni mandat za ponovno pregovaranje o sporazumima sa Sjedinjenim Američkim Državama. Također su joj dane smjernice za ponovno pregovaranje o sporazumima koje su države članice bilateralno sklopile i koji sadržavaju odredbe za koje se smatralo da su u isključivoj nadležnosti Unije ili da su protivne pravu Unije(36).
43.      Međutim, horizontalni sporazumi koji su iz toga proizišli nisu zamijenili bilateralne sporazume država članica, već su samo izmijenili ili dopunili relevantne odredbe tih sporazuma za koje se smatralo da su u isključivoj nadležnosti Unije ili da su protivne pravu Unije.
44.      Nova vanjska politika zračnog prometa koju Komisija provodi nakon presuda „Otvoreno nebo” uključuje napore za sklapanje sveobuhvatnih sporazuma o zračnom prometu sa strateškim partnerima Unije i susjednim državama. Kad ti sporazumi stupe na snagu, svi bilateralni sporazumi između država članica i trećih zemalja postat će zastarjeli i ti će ih
sporazumi zamijeniti.
45.      Većina tih sporazuma sklopljena je kao „mješoviti” sporazumi, uključujući sveobuhvatni sporazum o zračnom prometu sa Sjedinjenim Američkim Državama(37), multilateralni sporazum o uspostavi Europskog zajedničkog zračnog prostora sa susjednim zemljama(38) i niz bilateralnih sporazuma s određenim trećim zemljama(39).
46.      Ipak, određeni sveobuhvatni sporazumi o zračnom prometu sklopljeni su kao sporazumi „koje sklapa samo Unija”. Prvi takav sporazum sklopljen je 1992. s Kraljevinom Norveškom(40). Godine 2002. uslijedio je Sporazum sa Švicarskom Konfederacijom(41). Sporazum o trgovini i suradnji s Ujedinjenom Kraljevinom(42), sklopljen nakon povlačenja te zemlje iz Europske unije, također je sklopljen kao sporazum koji sklapa samo Unija, ali sadržava poglavlja o zračnom prometu i dodjeli prava prometovanja. Iako ti sporazumi svjedoče o mogućnosti da Unija samostalno sklopi sporazume o zračnom prometu, kao što ću to objasniti u nastavku, nesudjelovanje država članica kao stranaka tih sporazuma nije dokaz isključive nadležnosti Unije za sve dijelove takvih sporazuma o zračnom prometu.
47.      U svojem zahtjevu i na raspravi Komisija se pozvala na te primjere sporazuma o zračnom prometu koje sklapa samo Unija kako bi istaknula argument prema kojem bi vanjska politika Unije u području zrakoplovstva bila pojednostavnjena i ubrzana ako bi Unija mogla samostalno sklopiti takve sporazume s trećim zemljama. Među ostalim primjerima, Komisija je objasnila da stupanje na snagu mješovitih sporazuma često traje više od deset godina, što bi dovelo do kašnjenja u prednostima koje bi zračni prijevoznici iz Unije, zrakoplovna industrija Unije u cjelini i korisnici tih usluga mogli imati od tih sporazuma.
48.      Neovisno o tome je li to slučaj, takvi
načelni argumenti ne mogu promijeniti postojanje ili prirodu vanjskih nadležnosti, kako je uspostavljena na temelju Ugovorâ. Isključivo je na Sudu da odluči može li se na temelju trenutačnog stanja prava Unije u području zračnog prometa, tumačenog s obzirom na relevantan ustavni okvir Unije, zaključiti da je sporazum o zračnom prometu, poput predviđenog sporazuma sa Sultanatom Omanom, u cijelosti obuhvaćen isključivom nadležnošću Unije.
49.      Kako bi se provela ta ocjena, potrebno je ukratko izložiti sadržaj predviđenog sporazuma(43).
3.      Sadržaj predviđenog sporazuma sa Sultanatom Omanom
50.      U preambuli predviđenog sporazuma iznesen je njegov cilj, a to je, među ostalim, poboljšanje usluga zračnog prijevoza, osiguranje visoke razine sigurnosti i zaštite zračnog prometa, poticanje tržišnog natjecanja, pristup tržištu, zaštita okoliša i ograničavanje emisija stakleničkih plinova, postizanje visoke razine zaštite putnika i olakšavanje pristupa kapitalu sektora zračnog prometa.
51.      Sporazum se sastoji od triju glava. Nakon odjeljka koji nije naslovljen i koji sadržava dvije odredbe (članak 1. o definicijama i članak 2. o isključenju izravnog učinka), glava I. uređuje „gospodarske odredbe” predviđenog sporazuma(44), glava II. odnosi se na „regulatornu suradnju”(45), a glava III. sadržava „institucionalne odredbe”(46). Predviđeni sporazum sadržava i prilog s prijelaznim odredbama.
52.      Popis potpisa koji se nalazi na kraju predviđenog sporazuma pokazuje da je on trebao biti sklopljen kao mješoviti sporazum koji kao ugovorne stranke obuhvaća Uniju i sve njezine države članice.
53.      Stranke u ovom postupku izričito ili prešutno slažu se da je većina odredaba predviđenog sporazuma obuhvaćena isključivom nadležnošću Unije ili da je samo akcesorna u odnosu na izvršavanje te nadležnosti. Međutim, postoji neslaganje u vezi s prirodom te nadležnosti u pogledu određenih odredaba iz glave I. predviđenog sporazuma.
54.      Najvažnije neslaganje odnosi se na članak 3. stavak 2. predviđenog sporazuma, odnosno na dodjelu prava prometovanja. Na temelju te odredbe, prava prometovanja koja se odnose na prvu, drugu, treću i četvrtu zračnu slobodu uzajamno se dodjeljuju između ugovornih stranaka(47).
55.      S jedne strane, Vijeće i države članice smatraju da dodjela tih prava nije obuhvaćena isključivom nadležnošću Unije. Te stranke tvrde da pravo Unije, u svojem trenutačnom stanju, ne predviđa zajednička pravila kojima se uređuje ta dodjela. Te stranke osobito upućuju na presude „Otvoreno nebo”. Kao što sam to već objasnila, Sud je u tim presudama utvrdio da pravo Europske zajednice, kakvo je bilo u vrijeme donošenja tih presuda, nije uređivalo dodjelu prava prometovanja i stoga na njega nije moglo utjecati sklapanje međunarodnog sporazuma između država članica i treće zemlje. S druge strane, Komisija, koju podupire Parlament, smatra da se stanje prava Unije u području zračnog prometa od donošenja presuda „Otvoreno nebo” znatno promijenilo. Prema njegovu sadašnjem stanju, na to bi područje prava Unije stoga moglo utjecati ako bi države članice
sklopile predviđeni sporazum.
III. Analiza
56.      Područje vanjskih nadležnosti Europske unije jedno je od najsloženijih područja ustavnog prava Unije. Ono često otkriva zabunu između relevantnih koncepata, osobito dodjele nadležnosti i njihove podijeljene ili isključive prirode, kao i razloga za mješovitost sporazumâ(48).
57.      U tom pogledu, premda pitanje, kako ga je postavila Komisija, pretpostavlja postojanje nadležnosti Unije, i stoga se postavlja samo pitanje njezine prirode, nekoliko država članica koje su intervenirale ističe da je dodjela prava prometovanja u nadležnosti država članica i da nije dodijeljena Uniji.
58.      Zbog toga je moja analiza strukturirana na sljedeći način. Nakon kratkog odbacivanja argumenata koji se odnose na dopuštenost ovog zahtjeva za mišljenje Suda (dio III.A), odredit ću pojmove relevantne za zaključak o postojanju isključive vanjske nadležnosti Unije (dio III.B). Zatim ću predložiti Sudu da odbije argumente kojima se osporava postojanje nadležnosti Unije za dodjelu prava prometovanja (dio III.C). To će mi omogućiti da ispitam argumente u prilog utvrđenju isključive nadležnosti Unije u odnosu na predviđeni sporazum. Redoslijedom koji je obrnut od strukture Komisijina zahtjeva, najprije ću se zapitati je li Unija stekla isključivu nadležnost za sklapanje predviđenog sporazuma na temelju
drugog
slučaja iz članka 3. stavka 2. UFEU-a; odnosno „argumenta potrebnosti” (dio III.D). Zatim ću razmotriti proizlazi li isključiva nadležnost iz trećeg slučaja iz članka 3. stavka 2. UFEU-a; odnosno „učinka ERTA” (dio III.E).
A.      Dopuštenost
59.      Više država članica intervenijenata dovodi u pitanje dopuštenost ovog zahtjeva za mišljenje, ističući da on ne ispunjava uvjete za pokretanje postupka predviđenog člankom 218. stavkom 11. UFEU-a.
60.      U tom pogledu valja podsjetiti na to da je Sud jasno objasnio da, na temelju članka 218. stavka 11. UFEU-a, država članica, Parlament, Vijeće ili Komisija mogu pribaviti mišljenje Suda „u bilo kojem trenutku prije nego što [Unija] konačno izrazi suglasnost da bude obvezana sporazumom”(49).
61.      Predviđeni sporazum s Omanom i dalje je samo „predviđen”, s obzirom na to Komisija još mora predložiti Vijeću donošenje odluke kojom se odobrava njegovo potpisivanje, u skladu s člankom 218. stavkom 5. UFEU-a(50).
62.      S obzirom na to, kao prvo, činjenica da je Komisija čekala tri godine da podnese ovaj zahtjev za mišljenje na temelju članka 218. stavka 11. UFEU-a, koju su istaknule određene države članice, ne mijenja „predviđenu” prirodu tog sporazuma. Ona stoga ne može utjecati na dopuštenost Komisijina zahtjeva. To je tako čak i ako je Komisija, u duhu lojalne suradnje, trebala podnijeti taj zahtjev u najkraćem mogućem roku.
63.      Kao drugo, nekoliko država članica tvrdi da je pitanje raspodjele nadležnosti u pogledu predviđenog sporazuma već riješeno odlukama o odobrenju pregovora koje su Vijeće i države članice usvojili 2018.(51). U skladu s time, Komisija sada više ne može izmijeniti tu raspodjelu nadležnosti. Stoga bi zahtjev Sudu za donošenje mišljenja o raspodjeli nadležnosti bio hipotetski.
64.      Ni taj argument ne stoji. Pitanje slažu li se Vijeće, države članice i Komisija s raspodjelom nadležnosti za sklapanje konkretnog sporazuma nije relevantno za dopuštenost zahtjeva na temelju članka 218. stavka 11. UFEU-a(52).
65.      Suprotno bi značilo da Vijeće i države članice donošenjem odluke kojom se odobrava otvaranje pregovora o međunarodnom sporazumu mogu urediti raspodjelu nadležnosti Unije bez obzira na ovlasti i postupke predviđene Ugovorima(53). Time bi postupak predviđen člankom 218. stavkom 11. UFEU-a postao bespredmetan(54).
66.      Iz toga proizlazi da Komisijin zahtjev za mišljenje Suda nije hipotetski, s obzirom na to da bi ishod ovog postupka mogao utjecati na način sklapanja predviđenog sporazuma.
B.      Postojanje i priroda vanjske nadležnosti Unije
1.      Postojanje vanjske nadležnosti Unije
67.      Kako bi Europska unija sklopila međunarodni sporazum, za to joj mora biti dodijeljena potrebna nadležnost. U pravu Unije to se načelo naziva „načelo dodjeljivanja”(55).
68.      Kako je to izraženo u članku 5. stavku 2. UEU-a, tim se načelom Unija ovlašćuje na djelovanje „samo u granicama nadležnosti koje su joj države članice dodijelile Ugovorima kako bi postigla njima određene ciljeve”. Stoga, kako je to objašnjeno u članku 4. stavku 1. i članku 5. stavku 2. UEU-a, osim ako je ona dodijeljena Uniji, države članice zadržavaju nadležnost za samostalno djelovanje. Iz toga proizlazi jednostavno stanje stvari: Unija može djelovati samo ako joj je nadležnost za to dodijeljena.
69.      Stoga svaka ocjena o tome je li vanjska nadležnost Unije isključiva ili podijeljena prije svega pretpostavlja da je Ugovorima Uniji dodijeljena nadležnost koja joj je potrebna za djelovanje.
70.      Vanjska nadležnost može se Uniji dodijeliti izričito ili implicitno(56).
71.      Danas je pitanje ima li Unija nadležnost
za sklapanje međunarodnog sporazuma uređeno člankom 216. stavkom 1. UFEU-a. Ta odredba obuhvaća kako izričite tako i implicitne nadležnosti(57).
Ona je unesena u UFEU Ugovorom iz Lisabona i odražava prethodni razvoj sudske prakse.
72.      Članak 216. stavak 1. UFEU-a predviđa četiri slučaja u kojima Unija može sklopiti sporazum s jednom ili više trećih zemalja ili međunarodnih organizacija(58). Ona to može učiniti:
(i.)
ako se tako predviđa Ugovorima (izričita nadležnost), ili
(ii.)
ako je sklapanje sporazuma potrebno radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovorâ, u okviru politikâ Unije (implicitna nadležnost, „usporedna vanjska nadležnost”)(59), ili
(iii.)
ako je sklapanje sporazuma predviđeno nekim pravno obvezujućim aktom Unije (implicitna nadležnost, kako je to pojašnjeno u mišljenju 1/94 (Sporazumi priloženi Sporazumu o WTO-u))(60); ili
(iv.)
ako bi sklapanje sporazuma moglo utjecati na zajednička pravila ili promijeniti njihovo područje primjene (implicitna nadležnost, kako je prvi put uvedena u presudi ERTA)(61).
73.      Kao što ću to detaljnije objasniti u nastavku, određeni broj država članica intervenijenata u ovom postupku smatra da nadležnost za dodjelu prava prometovanja imaju samo države članice. Stoga će najprije trebati ocijeniti je li ta nadležnost izričito ili implicitno dodijeljena Uniji (vidjeti dio C).
2.      Priroda vanjske nadležnosti Unije
74.      Nakon što se utvrdi da je nadležnost dodijeljena Uniji, postavlja se pitanje je li ta nadležnost podijeljena ili isključiva.
75.      Što znači da je nadležnost podijeljena ili isključiva?
76.      Ako Unija ima isključivu nadležnost, države članice ne mogu djelovati u odnosu na područje koje je obuhvaćeno tom nadležnošću. To je tako čak i ako Unija nije djelovala(62). Drugim riječima, u području isključivih nadležnosti Unije samo Unija može djelovati.
77.      Ako se to primijeni na pitanje postavljeno Sudu u ovom postupku, utvrđenje da Unija ima isključivu nadležnost za dodjelu prava prometovanja trećim zemljama značilo bi da države članice više ne bi mogle sklopiti međunarodne sporazume
o zračnom prometu. To je tako čak i u slučaju da je Unija odlučila ne sklopiti sporazum o zračnom prometu s određenom trećom zemljom, osim ako Unija ne delegira izvršavanje svoje isključive nadležnosti državama članicama da sklapaju takve sporazume bez nje.
78.      Nasuprot tomu, ako je nadležnost o kojoj je riječ dodijeljena kao podijeljena, i države članice i Unija mogu je odlučiti izvršavati. Odluka o tome treba li Unija izvršavati tu nadležnost u odnosu na određenu treću zemlju ili skupinu zemalja politička je odluka koja je ograničena ustavnim načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti(63).
79.      Kad je riječ o aktima kojima se uređuju politike Unije na unutarnjoj razini, ako Unija izvršava podijeljenu nadležnost, drugoj i trećoj rečenici članka 2. stavka 2. UFEU-a protivi se to da države članice djeluju sve dok je to pitanje uređeno na razini Unije. To se naziva načelom preempcije. Smisao je tog načela sprečavanje sukoba i očuvanje zajedničkih pravila Unije(64). U Protokolu (br. 25) o izvršavanju podijeljene nadležnosti, priloženom Ugovoru iz Lisabona (u daljnjem tekstu: Protokol br. 25), objašnjava se da se preempcija odnosi samo na konkretne elemente koji se uređuju aktom Unije, a ne na čitavo područje kojem taj akt pripada(65).
80.      Preempcija djelovanja država članica ima posljedicu sličnu onoj u kojoj je Uniji dodijeljena isključiva nadležnost: države članice više ne mogu uređivati određeno pitanje. Međutim, postoji znatna razlika: države članice preempcijom ne „gube” svoje pravo na izvršavanje podijeljene nadležnosti; tu nadležnost mogu ponovno izvršavati ako Unija odluči opozvati mjeru Unije koja se odnosi na određeno područje. Suprotno tomu, u području isključive nadležnosti Unije, čak i kad određeno područje nije zauzeto mjerom Unije, države članice ipak su spriječene djelovati(66).
81.      Isključive nadležnosti Unije taksativno su nabrojene u članku 3. stavku 1. UFEU-a(67). Države članice u tim područjima ne smiju donositi unutarnje akte niti sklapati međunarodne sporazume.
82.      Uz područja koja su ex ante navedena kao isključiva, Ugovorom iz Lisabona članku 3. UFEU-a dodan je stavak 2.
83.      Taj stavak podrazumijeva da u posebnim okolnostima koje su u njemu predviđene određene nadležnosti koje su dodijeljene kao podijeljene u svojoj vanjskoj dimenziji mogu postati isključive. Drugim riječima, te nadležnosti UFEU-om nisu ex ante dodijeljene kao isključive, ali se isključivost može steći donošenjem zakonodavstva Unije. Te se vrste nadležnosti nazivaju „naknadna isključivost”, „isključivost putem izvršavanja”(68) ili „novonastala isključivost”(69).
84.      Unijine vanjske nadležnosti u načelu su podijeljene, osim ako međunarodni sporazum o kojem je riječ obuhvaća područje koje je izričito u isključivoj nadležnosti Unije na temelju članka 3. stavka 1. UFEU-a ili koje je kasnije postalo isključivo na temelju članka 3. stavka 2. UFEU-a.
85.      Politika zračnog prometa Unije, ili, općenitije, prometna politika, nije jedna od politika navedenih kao isključive u članku 3. stavku 1. UFEU-a.
86.      Naprotiv, promet je jedna od politika (netaksativno) navedenih u članku 4. stavku 2. točki (g) UFEU-a kao podijeljena nadležnost.
87.      Stoga je jedini slučaj u kojem bi se moglo smatrati da su države članice spriječene u sklapanju sporazuma o zračnom prometu onaj u kojem bi izvršavanje te podijeljene nadležnosti postalo isključivo za predmetno područje zbog ispunjenja jednog od uvjeta iz članka 3. stavka 2. UFEU-a.
88.      Članak 3. stavak 2. UFEU-a stoga može spriječiti države članice u sklapanju međunarodnog sporazuma u području u kojem prethodno nisu Uniji (izričito) dodijelile isključivu nadležnost, pod uvjetom da su ispunjeni uvjeti predviđeni tom odredbom.
89.      S obzirom na to da se Ugovorima vrsta preempcije koja dovodi do isključivosti u vanjskim odnosima uređuje odredbom koja je različita od vrste preempcije koja postoji u unutarnjem području, prema tim dvjema vrstama preempcije treba se različito odnositi. Tako je Sud već smatrao da Protokol br. 25 Ugovora iz Lisabona ne uređuje vrstu preempcije kojom se uspostavlja isključiva nadležnost Unije za sklapanje međunarodnog sporazuma na temelju članka 3. stavka 2. UFEU-a(70). Naime, učinci unutarnjeg uređenja Unije na prirodu njezine vanjske
nadležnosti uređeni su samo člankom 3. stavkom 2. UFEU-a, a ne člankom 2. stavkom 2. UFEU-a, na koji se odnosi Protokol br. 25.
90.      Članak 3. stavak 2. UFEU-a predviđa da Unija ima isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma:
(i.)
kada je njegovo sklapanje predviđeno zakonodavnim aktom Unije; ili
(ii.)
ako je takav sporazum potreban kako bi Uniji omogućio izvršavanje njezine unutarnje nadležnosti („drugi slučaj” ili „isključivost zbog potrebnosti”); ili
(iii.)
u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg („treći slučaj” ili „učinak ERTA”).
91.      Prije svega valja istaknuti visok stupanj sličnosti teksta upotrijebljenog u članku 216. stavku 1. UFEU-a i onoga u njegovu članku 3. stavku 2. Iako je ta sličnost (prema mojem mišljenju s razlogom) izazvala kritike pravne teorije(71), Sud ne može kritizirati, nego treba tumačiti tekst Ugovorâ.
92.      U tom pogledu primjećujem da se te dvije odredbe odnose na različita pitanja i da ih stoga treba tumačiti u njihovim relevantnim kontekstima. Dok se članak 216. stavak 1. UFEU-a odnosi na postojanje vanjske nadležnosti te je stoga povezan s načelom dodjeljivanja, članak 3. stavak 2. UFEU-a odnosi se na prirodu te vanjske nadležnosti i određuje slučajeve u kojima se međunarodni sporazumi moraju sklapati kao sporazumi koje sklapa samo Unija(72).
93.      Koliko mi je poznato, ne postoji zakonodavni akt Unije kojim bi se od Unije zahtijevalo da sklopi sporazum o zračnom prometu, konkretno sa Sultanatom Omanom ili, općenitije, s trećim zemljama. Stoga predlažem da se argumenti stranaka u ovom postupku shvate na način da se odnose samo na drugi i treći slučaj iz kojih može proizlaziti isključivost na temelju članka 3. stavka 2. UFEU-a.
3.      Mješoviti sporazumi
94.      Prije nego što se posvetim ispitivanju ima li Unija isključivu nadležnost za sklapanje predviđenog sporazuma, valja odlučiti o drugom povezanom pitanju: mogu li se izvesti ikakvi zaključci – i, ako mogu, kakvi – iz prijedloga da se predviđeni sporazum sklopi kao mješoviti sporazum?
95.      Rješenje tog pitanja relevantno je, s obzirom na to da je više stranaka u ovom postupku, uključujući Komisiju, istaknulo argumente o „mješovitosti” međunarodnih sporazuma.
96.      „Mješoviti sporazumi” nisu navedeni u Ugovorima kao posebna kategorija međunarodnih sporazuma, već proizlaze iz prakse. Sud je mješovite sporazume definirao kao one za koje je „potrebno da [ih] potpišu i sklope i Unija i svaka od njezinih država članica”(73).
97.      U pravnoj teoriji pravi se razlika između obveznih i neobveznih mješovitih sporazuma(74).
98.      Ako sporazum sadržava dijelove koji su u isključivoj nadležnosti država članica i dijelove koji su u isključivoj nadležnosti ili u podijeljenoj nadležnosti Unije, tada Unija ne može sama sklopiti takav sporazum, nego samo zajedno s državama članicama. U tom je slučaju mješovitost obvezna.
99.      Još jedan slučaj u kojem bi mješovitost mogla biti obvezna, a koji bi se mogao nazvati „obrnuta obvezna mješovitost”, jest onaj o kojem je bila riječ u presudama „Otvoreno nebo”: ako međunarodni sporazum koji je ispregovarala država članica sadržava dijelove koji su u isključivoj nadležnosti Unije, ta
država članica ne može samostalno sklopiti takav sporazum(75). U tom slučaju, ako države članice žele biti stranke takvog sporazuma, Europska unija mora im se pridružiti(76).
100. Za ovu raspravu o mješovitosti relevantna je činjenica da je Unija, kao odgovor na presude „Otvoreno nebo”, donijela Uredbu (EZ) br. 847/2004(77). Među ostalim, tim se aktom državama članicama omogućuje sklapanje sporazuma „koje sklapaju samo države”, pod uvjetom da takvi sporazumi sadržavaju standardne klauzule i da države članice obavijeste Komisiju o sporazumima u skladu s unaprijed utvrđenim postupkom(78). Uredba br. 847/2004 – koja je za ovaj postupak važna i u pogledu nadležnosti Unije za samostalno sklapanje predviđenog sporazuma – može se tumačiti kao primjer akta Unije koji državama članicama omogućuje sklapanje međunarodnog sporazuma bez Unije kao stranke, čak i ako se određeni dijelovi tog sporazuma odnose na pitanja koja su u isključivoj nadležnosti Unije(79).
101. Naposljetku, ako se sporazum odnosi samo na područja koja su obuhvaćena podijeljenom nadležnošću, taj se sporazum može sklopiti ili kao mješoviti sporazum ili kao sporazum koji sklapa samo Unija. Odluka o načinu sklapanja takvog sporazuma, kao mješovitog ili kao sporazuma koji sklapa samo Unija, određena je političkim izborom(80), a ne ustavnom nužnošću(81).
102. Iz toga proizlazi da postoje dva razloga zbog kojih se međunarodni sporazum može sklopiti kao sporazum koji sklapa samo Unija: ili zato što je Unija doista imala isključivu nadležnost za cijeli sporazum, ili pak zato što je nadležnost za cijeli sporazum ili za neke njegove dijelove bila podijeljena te je na političkoj razini odlučeno da tu nadležnost izvršava samo Unija.
103. Zbog navedenih razloga, za potrebe ove analize nije odlučujuće to što su u prošlosti prava prometovanja Kraljevini Norveškoj, Švicarskoj Konfederaciji i Ujedinjenoj Kraljevini dodijeljena sporazumima koje je sklopila samo Unija(82). Naime, to što je te sporazume sklopila samo Unija može se objasniti i argumentom prema kojem je bilo politički prikladno da samo Unija sklopi te sporazume kao i argumentom prema kojem Unija ima isključivu nadležnost nad cjelokupnim sadržajem tih sporazuma, uključujući dodjelu prava prometovanja.
104. Zaključno, čak i ako je predviđeni sporazum (djelomično) obuhvaćen podijeljenom nadležnošću, to ne sprečava da se navedeni sporazum sklopi kao sporazum koji sklapa samo Unija. Samo kad su svi elementi predviđenog sporazuma obuhvaćeni isključivom nadležnošću Unije, ustavni, a ne politički razlozi zahtijevaju da se on sklopi kao sporazum koji sklapa samo Unija.
105. Postojanje takvih ustavnih razloga predmet je analize koju ću provesti u dijelovima D i E.
C.      Dodjeljivanje Uniji nadležnosti za dodjelu prava prometovanja trećim zemljama
106. Nekoliko država članica koje su intervenirale u ovom postupku smatra da ovlast za dodjelu prava prometovanja nije dodijeljena Uniji, nego je i dalje u nadležnosti država članica(83). Tvrde da se odobravanjem letova zračnih prijevoznika iz trećih zemalja na njihovo državno područje ostvaruje načelo suverenosti nad državnim zračnim prostorom, kako je potvrđeno člankom 1. Čikaške konvencije. Zbog toga Unija nikada ne može dodijeliti prava prometovanja jer joj ta nadležnost nije dodijeljena.
107. S obzirom na to stajalište, nužno je odrediti je li Uniji dodijeljena nadležnost za dodjelu prava prometovanja trećim zemljama.
108. Kako je to već objašnjeno, takvo dodjeljivanje može biti izričito ili implicitno. Kako bi se utvrdila izričita nadležnost, potrebno je ispitati sadržavaju li Ugovori pravnu osnovu kojom se izričito predviđa da Unija može sklopiti sporazum o tom konkretnom pitanju(84).
109. U tom pogledu primjećujem da – iako se od Ugovora iz Rima povećao broj odredaba kojima se Unija izričito ovlašćuje da djeluje u odnosu na treće zemlje ili međunarodne organizacije(85) – poglavlje kojim se uređuje prometna politika i dalje ne sadržava izričitu odredbu koja ovlašćuje Uniju na sklapanje međunarodnih sporazuma u području prometa.
110. Vanjska dimenzija prometne politike Unije izričito se spominje samo u članku 207. stavku 5. UFEU-a.
111. Međutim, to je upućivanje učinjeno kako bi se promet isključio iz zajedničke trgovinske politike, a time i iz njezine izričito isključive prirode(86).
112. Naime, članak 207. stavak 5. UFEU-a upućuje na poglavlje Ugovora posvećeno zajedničkoj prometnoj politici (glava VI. dijela trećeg), koje pak izričito ne upućuje na nadležnost Unije za sklapanje međunarodnih sporazuma. Prema mojem mišljenju, to je razlog zbog kojeg se upućivanje u članku 207. stavku 5. UFEU-a na poglavlje o zajedničkoj prometnoj politici (koje danas uključuje i zračni promet) u svrhu pregovora i sklapanja međunarodnog sporazuma u tom području ne može tumačiti kao izričita nadležnost Unije za sklapanje sporazuma o zračnom prometu. Naprotiv, to upućivanje upućuje na to da je vanjska nadležnost Unije za sklapanje sporazuma o zračnom prometu implicitna vanjska nadležnost.
113. Na temelju članka 216. stavka 1. UFEU-a, implicitna vanjska nadležnost postoji, među ostalim, uvijek kad je Uniji dodijeljena unutarnja nadležnost, bez obzira na to izvršava li se ta unutarnja nadležnost ili ne, i ako je sklapanje tog sporazuma potrebno radi postizanja nekog od ciljeva Unije. Takve usporedne nadležnosti, kojima se priznaje da politike Unije mogu imati unutarnju i vanjsku dimenziju(87), razvijene su i potvrđene u sudskoj praksi Suda prije nego što su kodificirane u članku 216. stavku 1. UFEU-a(88).
114. Međutim, implicitna vanjska nadležnost i dalje podliježe načelu dodjeljivanja. To znači da članak 216. stavak 1. UFEU-a ne može sam po sebi poslužiti kao pravna osnova za sklapanje međunarodnog sporazuma. Odgovarajuća pravna osnova za takav sporazum mora se pronaći u odredbama Ugovorâ kojima se Uniji dodjeljuje ovlast da uredi određeno područje ili pitanje.
115. Kad je područje obuhvaćeno međunarodnim sporazumom zračni promet, pravna osnova implicitne nadležnosti za potpisivanje takvog sporazuma nalazi se u članku 100. stavku 1. UFEU-a.
116. Zračni promet (zajedno s pomorskim prometom) poseban je dio prometne politike Unije, s obzirom na to da njegov razvoj (kako unutarnji tako, prema tome, i vanjski) ovisi, u skladu s člankom 100. UFEU-a, o zakonodavnim mjerama koje donose Parlament i Vijeće.
117. Međutim, do danas je unutarnja dimenzija zajedničke politike zračnog prometa u velikoj mjeri uređena zajedničkim pravilima Unije. Ta okolnost odražava politički izbor Parlamenta i Vijeća da provedu tu politiku Unije.
118. Iz postojanja unutarnje politike zračnog prometa slijedi da mora postojati i implicitna vanjska dimenzija.
119. Međutim, time ostaje otvoreno pitanje jesu li svi elementi relevantni za iscrpno uređivanje zračnog prometa dodijeljeni Uniji ili postoje određeni aspekti, kao što je to dodjela prava prometovanja, koje su države članice odlučile ne dodijeliti, odnosno koje su odlučile zadržati.
120. U tom pogledu najprije moram istaknuti da, na temelju načela teritorijalne suverenosti, izraženog u članku 1. Čikaške konvencije, provedba svake politike zračnog prometa unutar Unije ovisi o dodjeli prava prometovanja.
121. Barem u njezinoj komercijalnoj dimenziji, bez dodjele takvih prava nije moguće razviti politiku zračnog prometa, bilo da je riječ o dimenziji unutar Unije ili izvan Unije. U tom smislu, uključivanje u Ugovore mogućnosti razvoja zajedničke politike zračnog prometa Unije na temelju članka 100. stavka 1. UFEU-a nužno mora podrazumijevati i Unijinu ovlast da odluči dodjeljuju li se prava prometovanja i kojim se zemljama dodjeljuju.
122. Na unutarnjoj razini, razmjena prava prometovanja između država članica i povezana prava prijevoznika iz Unije na obavljanje komercijalnih usluga u Uniji proizlaze iz Uredbe (EZ) br. 1008/2008 (u daljnjem tekstu: Uredba o uslugama zračnog prijevoza)(89). Tako je zakonodavac Unije nastojao uspostaviti unutarnje tržište zračnog prometa(90).
123. Uredbom o uslugama zračnog prijevoza državama članicama ne uskraćuje se suverenitet nad nebom nad njihovim državnim područjima. Ta uredba samo je rezultat Unijina izvršavanja suverenih prava država članica, na temelju dodjeljivanja, da provode politiku Unije u području zračnog prometa(91).
124. Kako bi razvila vanjsku dimenziju politike zračnog prometa Unije, koja može zaživjeti samo dodjelom prava prometovanja trećim zemljama, Unija stoga ima implicitnu vanjsku nadležnost(92).
125. Nakon što je to riješeno, sada mogu razmotriti pitanje koje je postavila Komisija, a to je je li ta politika u svojoj cijelosti postala isključiva vanjska nadležnost, tako da bi predviđeni sporazum trebala sklopiti samo Unija.
D.      Isključiva nadležnost Unije za sklapanje predviđenog sporazuma na temelju potrebnosti
126. Komisija se poziva na drugi slučaj iz članka 3. stavka 2. UFEU-a kako bi tvrdila da je za izvršavanje unutarnje (podijeljene) nadležnosti u području prometne politike nužno sklapanje predviđenog sporazuma kao sporazuma koji sklapa samo Unija.
127. Mogu biti kratka jer je to pitanje već riješeno u presudama „Otvoreno nebo”. U tim je presudama Sud najprije objasnio da, s obzirom na mišljenje 1/76 (Sporazum o osnivanju Europskog fonda za raspremu u unutarnjoj plovidbi)(93), isključiva nadležnost koja se temelji na potrebnosti postoji kad se unutarnja nadležnost može stvarno izvršavati samo istodobno s vanjskom nadležnošću; drugim riječima, da se ta unutarnja nadležnost ne može postići uspostavljanjem unutarnjih pravila(94).
128. U tome je razlika između načela potrebnosti iz članka 216. stavka 1. UFEU-a i onoga iz članka 3. stavka 2. UFEU-a. U članku 216. stavku 1. UFEU-a priznaje se usporedna vanjska nadležnost u područjima politika dodijeljenih Uniji čije izvršavanje može biti potrebno radi postizanja cilja koji se tom politikom želi postići u okviru Ugovorâ. Ta nadležnost postoji, ali u toj se odredbi ništa ne govori o tome treba li je Unija izvršavati. Nasuprot tomu, „potrebnost” u smislu članka 3. stavka 2. UFEU-a znači da je Unija ta koja ima isključivu ovlast za djelovanje jer bi izvršavanje njezine unutarnje nadležnosti bilo nemoguće bez sklapanja međunarodnog sporazuma.
129. To jasno proizlazi iz načina na koji je Sud u mišljenju 1/76 (Sporazum o osnivanju Europskog fonda za raspremu u unutarnjoj plovidbi) utvrdio isključivu nadležnost Unije(95). To znači da je Sud odabrao usko tumačenje pojma „potrebnost” kao razloga za isključivost. Time je također izbjegao miješanje značenja pojmova „usporednih vanjskih nadležnosti” i njihove „isključivosti”. Suprotno shvaćanje dovelo bi do nestanka podijeljenih vanjskih nadležnosti Unije, dodjeljujući joj isključivu ovlast vanjskog djelovanja svaki put kad je ona ovlaštena provoditi određenu politiku. Međutim, Sud dosad nije smatrao da je to bila namjera autora Ugovora iz Lisabona kad su u članak 3. stavak 2. UFEU-a uključili pojam „isključivost zbog potrebnosti”.
130. U presudama „Otvoreno nebo” Sud je smatrao da mu nije podneseno dovoljno dokaza koji upućuju na to da bi Unija, kako bi ostvarila cilj uspostave unutarnjeg tržišta usluga u području zračnog prometa, također trebala imati isključivu nadležnost za sklapanje sporazuma o zračnom prometu s trećim zemljama(96). Osim toga, Sud je istaknuo da je u vrijeme donošenja tih presuda unutarnje tržište usluga zračnog prometa bilo uspješno uspostavljeno, čime je opovrgnuo argument potrebnosti(97).
131. U ovom slučaju, kao jedini novi argument u odnosu na situaciju u presudama „Otvoreno nebo”, Komisija tvrdi da je područje zračnog prometa, za koje je Sud u tim presudama smatrao da je samo „relativno ograničeno” uređeno, sada znatno više zauzeto pravilima Unije. To možda i jest istina, ali ne podupire Komisijine tvrdnje da je sklapanje predviđenog sporazuma sa Sultanatom Omanom Uniji „potrebno” kako bi izvršavala svoju unutarnju nadležnost u smislu članka 3. stavka 2. UFEU-a.
Upravo suprotno, podupire argument prema kojem je ta unutarnja politika bila uspješno uspostavljena bez „potrebe” sklapanja sporazuma o međunarodnom o zračnom prometu.
132. Međutim, Komisija tvrdi da se velik broj novih odredaba unutarnjeg zakonodavstva Unije ne primjenjuje samo na prijevoznike iz Unije, nego i na prijevoznike iz trećih zemalja (primjerice, članak 15. stavak 5. i članci 22. do 24. Uredbe o uslugama zračnog prijevoza). Prema Komisijinu mišljenju, to stvara potrebu da Unija sklapa sporazume o međunarodnom zračnom prometu. Prema mojem mišljenju, Komisija iznosi izokrenut argument. Tim se odredbama ne zahtijeva da se prijevoznicima iz trećih zemalja odobri pristup tržištu usluga zračnog prijevoza Unije. Umjesto toga, te odredbe postoje za one situacije u kojima je takav pristup odobren. Stoga se ne može tvrditi da samo Unija mora imati nadležnost za dodjelu prava prometovanja prijevoznicima iz trećih zemalja jer ona ima pravila kojima se uređuju njihova prava ili obveze nakon što se takva prava dodijele.
133. S obzirom na to, predlažem Sudu da utvrdi kako Unija nema isključivu nadležnost za sklapanje sporazuma o zračnom prometu s Omanom na temelju drugog slučaja iz članka 3. stavka 2. UFEU-a.
E.      Isključiva nadležnost Unije za sklapanje predviđenog sporazuma na temelju „učinka ERTA”
134. Najvažniji i najsloženiji argument istaknut u ovom predmetu odnosi se na treći slučaj iz članka 3. stavka 2. UFEU-a. U skladu s njime, Unija ima isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma „u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg”.
1.      Teret dokazivanja
135. Prije nego što se posvetim argumentima koji se odnose na primjenu članka 3. stavka 2. UFEU-a, čini mi se nužnim odgovoriti na jednu tvrdnju Vijeća. Smatrajući da Komisijini argumenti nisu dovoljni kako bi se uspostavilo postojanje „učinka ERTA”, ta institucija tvrdi da je na stranci koja se poziva na isključivu prirodu vanjske nadležnosti Unije da iznese dokaze ili argumente za uspostavljanje te nadležnosti.
136. Iako je točno da je Sud upotrijebio slične izraze, on je ta razmatranja iznio u okviru izravnih tužbi podnesenih na temelju članka 263. UFEU-a(98).
137. Međutim, postupak predviđen člankom 218. stavkom 11. UFEU-a nije kontradiktorni postupak, s dvije suprotstavljene stranke. Svrha postupka za donošenje mišljenja Suda nije prihvatiti ili odbiti zahtjev stranke koja je pokrenula postupak. Naprotiv, taj postupak služi javnom interesu sprečavanja sklapanja međunarodnog sporazuma koji je protivan Ugovorima i koji bi mogao dovesti do poteškoća (i sramoćenja) za Uniju u odnosu s njezinim međunarodnim partnerima(99).
138. U tom smislu, iako su argumenti koje je iznijela institucija koja je zatražila mišljenje na temelju članka 218. stavka 11. UFEU-a, baš kao i argumenti drugih stranaka u postupku, korisni Sudu, njegov odgovor ne ovisi o tim argumentima.
2.      Glavno neslaganje između stranaka u ovom postupku
139. Komisija, koju podupire Parlament, za utvrđivanje „učinka ERTA” predlaže metodu različitu od one koju zagovaraju Vijeće i države članice.
140. Komisija i Parlament ističu da je člankom 3. stavkom 2. UFEU-a sudska praksa koja se odnosi na isključivu vanjsku nadležnost Unije kodificirana kao pozitivna dodjela nadležnosti. Prema mišljenju tih stranaka, „učinak ERTA” treba shvatiti na način da, ako je „područje” u potpunosti ili barem „u velikoj mjeri obuhvaćeno” zajedničkim pravilima Unije, kao što je to slučaj s područjem zračnog prometa, valja zaključiti da bi sporazum o zračnom prometu, uključujući prava prometovanja, mogao utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg. Nadležnost Unije stoga mora biti isključiva. Nije važno je li dodjela prava zračnog prometovanja trećim zemljama uređena pravilima Unije, s obzirom na to da su ta pravila dio šireg područja zračnog prometa, za koje postoje zajednička pravila Unije na unutarnjoj razini. Slijedom toga, te institucije odbacuju kazuistički pristup, kojim bi se nalagala procjena svake obveze iz međunarodnog sporazuma u odnosu na postojanje posebnih zajedničkih pravila Unije u tom pogledu.
141. Vijeće i države članice priznaju da, ako bi međunarodne obveze bile obuhvaćene opsegom zajedničkih pravila Unije, postoji opasnost od negativnog utjecaja na ta zajednička pravila ili njihove izmjene. Također se slažu da se na ta zajednička pravila Unije može utjecati ili ih se može izmijeniti čak i ako se opseg međunarodnog sporazuma o kojem je riječ i opseg relevantnih propisa Unije ne podudaraju u potpunosti, sve dok su predmetne obveze ipak dio područja koje je već „u velikoj mjeri obuhvaćeno” pravilima Unije. Međutim, prema mišljenju tih stranaka u postupku, puko utvrđenje da je područje politike „u velikoj mjeri obuhvaćeno” pravilima Unije ne može samo po sebi dovesti do utvrđenja isključive nadležnosti. Tvrde da je potrebna „stvarna” opasnost od utjecaja, koja se ne može utvrditi upućivanjem na puko navođenje više pravila Unije koja uređuju određeno područje. Naprotiv, potrebno je konkretno objašnjenje kako bi predviđene međunarodne obveze mogle utjecati na ta pravila. Slijedom toga, ocjena Suda sastoji se od dvaju koraka: s jedne strane, ocjene opsega i preklapanja između dvaju skupova predmetnih pravila – odnosno relevantnih pravila Unije o kojima je riječ i međunarodnih obveza koje treba preuzeti – i, s druge strane, utvrđivanja stvarne opasnosti od utjecaja na relevantna pravila Unije. Ta se ocjena mora provesti odredbu po odredbu, kako bi se konkretno utvrdila relevantna opasnost od utjecaja. Prema mišljenju Vijeća, Komisijinim zahtjevom zanemaruje se taj drugi korak.
3.      „Učinak ERTA” i utjecaj
142. Da podsjetim, na temelju članka 3. stavka 2. UFEU-a Unija raspolaže isključivom nadležnošću za sklapanje međunarodnog sporazuma ako bi njegovo sklapanje „moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg”. Što znači „utjecati”?
143. Ni tekst(100) članka 3. stavka 2. UFEU-a ni njegovi pripremni akti ne pružaju mnogo smjernica o tome(101).
144. Ideja na kojoj se temelji ta odredba – odnosno da se podijeljena nadležnost Unije može pretvoriti u isključivu nadležnost Unije ako međunarodni sporazum može utjecati na postojeća pravila Unije ili ih izmijeniti – vuče podrijetlo iz presude ERTA. Sud je potvrdio da je ta sudska praksa i dalje relevantna, pri čemu je presudio da treći slučaj iz članka 3. stavka 2. UFEU-a treba tumačiti „s obzirom na” tu presudu i sudsku praksu koja je uslijedila(102).
145. Stoga, iako je presuda ERTA donesena davno prije unošenja članka 3. stavka 2. UFEU-a u tekst Ugovora, njezina je „ideja” i dalje relevantna za tumačenje uvjeta u kojima nastaju isključive nadležnosti(103).
146. Prema mojem mišljenju, dva su važna aspekta „učinka ERTA”.
147. Prvi važan aspekt proizlazi iz točke 17. presude ERTA, u kojoj je Sud naveo da „svaki put kad [Unija] u cilju provedbe zajedničke politike predviđene Ugovorom usvoji odredbe kojima se propisuju zajednička pravila, bez obzira na to u kojem su obliku, države članice više nemaju pravo, bilo da djeluju samostalno ili čak zajednički, prema trećim državama preuzimati obveze koje utječu na ta pravila”(104).
148. Iz te tvrdnje proizlazi da se „učinak ERTA” temelji na pojmu preempcije: kad Unija donosi zajednička pravila, ona zauzima to konkretno područje prava Unije, a posljedica je toga to da države članice više nemaju pravo zauzimati isto područje(105).
149. Međutim, od uspostave Ugovora iz Lisabona i uvođenja članka 3. stavka 2. UFEU-a postalo je upitno treba li „učinak ERTA” shvatiti kao učinak preempcije ili, kako to Komisija tvrdi u ovom postupku, kao pozitivno dodjeljivanje isključive nadležnosti(106).
150. Kao što sam to prethodno objasnila (vidjeti točku 89. ovog mišljenja), Sud je isključio primjenu Protokola br. 25 na članak 3. stavak 2. UFEU-a. Time je Sud stoga odbacio mogućnost da se „preempcija ERTA” shvati na isti način kao i „unutarnja preempcija”, koja je ograničena na preempciju konkretnim pravilom.
151. Međutim, prema mojem mišljenju, taj se zaključak ne protivi razumijevanju „učinka ERTA” kroz prizmu preempcije općenito. On samo znači da „učinak ERTA” nije ograničen jedino na vrstu preempcije koja se priznaje u kontekstu unutarnje nadležnosti, odnosno na puka konkretna pravila, nego da bi mogao biti širi.
152. U tom pogledu, prema Komisijinu mišljenju, članak 3. stavak 2. UFEU-a treba shvatiti na način da omogućuje čak i „preempciju područja”.
153. Međutim, Vijeće i države članice ne slažu se s tim tumačenjem. Primjerice, švedska vlada u ovom je postupku objasnila kako ne smatra da neprimjenjivost Protokola br. 25 ima za posljedicu to da je u skladu s člankom 3. stavkom 2. UFEU-a dovoljno samo utvrditi da je relevantno „područje” obuhvaćeno pravilima Unije „u velikoj mjeri”. Ta je stranka stoga tvrdila da, čak i ako se „učinak ERTA” ne može shvatiti kroz prizmu preempcije, to ne znači da za utvrđivanje isključivosti nije potrebna konkretna analiza.
154. To me dovodi do drugog važnog aspekta „učinka ERTA”: da se on djelomično može objasniti načelom lojalne suradnje(107), koje je danas utvrđeno u članku 4. stavku 3. UEU-a.
155. U presudi ERTA, neposredno nakon što je podsjetio na načelo lojalne suradnje, Sud je presudio da, „u mjeri u kojoj se pravila [Unije] donose u svrhu postizanja ciljeva Ugovora, države članice ne mogu, izvan okvira zajedničkih institucija, preuzimati obveze koje bi mogle utjecati na ta pravila ili izmijeniti njihov doseg”(108).
156. Stoga, iako se isključenje nadležnosti država članica temeljilo na logici preempcije, upravo je oslanjanje na načelo lojalne suradnje i obveze koje iz njega proizlaze ono što je u presudi ERTA uvelo logiku „utjecaja”(109). Slijedom toga, na temelju „učinka ERTA” države članice spriječene su u preuzimanju međunarodnih obveza koje bi mogle utjecati na zajednička pravila.
157. Prema mojem mišljenju, sudska praksa koja je uslijedila nakon presude ERTA, kako prije tako i nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, nije jasno objasnila „učinak ERTA”, osobito pitanje kako zaključiti da postoji utjecaj koji sprečava djelovanje država članica. U nekim slučajevima moglo bi se smatrati da se sudskom praksom čak prihvaća logika „preempcije područja”(110), a u drugima se čini da se u njoj naglašava temeljita analiza utjecaja, odnosno analiza pravilo po pravilo(111). Stoga je razumljivo da je sudska praksa u pravnoj teoriji opisana kao zbunjujuća i nejasna(112).
158. Međutim, prema mojem mišljenju, dojam da je Sud u različitim predmetima zauzeo različita stajališta često proizlazi iz neuzimanja u obzir konkretnog konteksta u kojem su predmeti o kojima je riječ podneseni Sudu. Taj bi kontekst mogao utjecati na korake koje je Sud smatrao nužnima pri utvrđivanju ili isključivanju isključivosti(113).
159. Naime, iako Sud nikad nije smjestio „učinak ERTA” u jednu od niša o kojima se raspravljalo u pravnoj teoriji, čini se da njegova sudska praksa ne podupire tumačenje „preempcije područja” koje predlaže Komisija.
160. S druge strane, iako se, prema mojem shvaćanju, čini da je Vijeće vjernije objasnilo korake koji se zahtijevaju sudskom praksom, njome se ipak ne zahtijeva da se uvijek provodi procjena članak po članak.
161. Prema mojem mišljenju, sudska praksa može se shvatiti na način da se polazi od cilja „učinka ERTA”. Sud je u mišljenju 1/03 (Nova Luganska konvencija) od 7. veljače 2006. (EU:C:2006:81) navedeni cilj objasnio kao „osiguravanje ujednačene i dosljedne primjene pravila [Unije], kao i pravilnog funkcioniranja njima uvedenog sustava, kako bi se očuvala potpuna učinkovitost prava [Unije]”(114).
162. Ujednačena i dosljedna primjena prava Unije i pravilno funkcioniranje sustava koji se njime uspostavlja mogli bi biti ugroženi ako postoji opasnost da će obvezivanje država članica na međunarodnoj razini utjecati na zajednička pravila. Utjecaj u tom smislu znači, kao što je to Sud objasnio, „utjecaj na smisao, opseg i učinkovitost” zajedničkih pravila Unije(115).
163. Stoga se, kako bi se utvrdio „učinak ERTA”, treba postaviti pitanje mogu li određene obveze koje je država članica preuzela na međunarodnoj razini utjecati na smisao, opseg ili učinkovitost zajedničkih pravila Unije.
164. Iz te perspektive, „učinak ERTA” može se shvatiti kao da služi cilju uklanjanja „prepreka” koje bi mogle nastati zbog vanjskog djelovanja država članica, odnosno očuvanju jedinstvenog pravnog poretka Unije koji obilježavaju zajednička pravila; drugim riječima, kao neka vrsta „preempcije prepreke”(116).
165. Pitanje predstavlja li međunarodna obveza prepreku očuvanju sustava kako je uspostavljen zajedničkim pravilima Unije može se ocjenjivati različito kad je riječ o multilateralnoj konvenciji čiji je cilj urediti na međunarodnoj razini konkretno područje koje je već uređeno zajedničkim pravilima Unije(117), kad je riječ o sveobuhvatnom bilateralnom sporazumu koji obuhvaća više područja politika(118) ili kad je riječ međunarodnom sporazumu u konkretnom području koji su sklopile države članice, a koji može sadržavati pravila koja se preklapaju sa zajedničkim pravilima Unije(119).
166. Međutim, nesporno je da, kako bi moglo doći do opasnosti od utjecaja na pravila Unije, mora postojati određeno međudjelovanje između dviju skupina pravila: onih na međunarodnoj razini i onih na razini Unije(120).
167. Do tog međudjelovanja dolazi u dvjema situacijama: u situaciji preklapanja i u situaciji u kojoj nema preklapanja.
168. Stoga je prvi slučaj „učinka ERTA” onaj u kojem se međunarodna pravila i pravila Unije preklapaju. U tom je smislu Sud utvrdio postojanje utjecaja jer su međunarodne obveze bile obuhvaćene područjem primjene zajedničkih pravila Unije(121).
169. Uzmimo za primjer Hašku konvenciju(122) i Konvenciju Vijeća Europe o zaštiti srodnih prava organizacija za radiodifuziju(123). U mišljenju 1/13 (Pristupanje trećih država Haškoj konvenciji)(124) i u presudi Komisija/Vijeće(125) Sud je na temelju ocjene pukog preklapanja (čak i djelomičnog) mogao zaključiti da opseg i priroda dviju skupina pravila donesenih na međunarodnoj razini mogu utjecati na postojeća pravila prava Unije i na njihov predvidljiv razvoj. Zbog utvrđenja da predmetne obveze obuhvaćaju isto područje i situacije kao i one koje su predviđene pravom Unije, nije bila potrebna pojedinačna analiza svake obveze. Stoga je Sud mogao legitimno zaključiti da ti međunarodni sporazumi „u cjelini” mogu utjecati na zajednička pravila Unije(126).
170. Kako bi se došlo do takvog zaključka, nije potrebno da dvije skupine pravila budu u sukobu jedna s drugom(127).
171. Razlog za dodjelu isključive nadležnosti Uniji upravo je sprečavanje takvog sukoba. Prisutnost na međunarodnoj razini omogućuje Uniji ili da postigne dogovor o istim pravilima u međunarodnom sporazumu kao što su to ona koja postoje kao zajednička pravila ili da prihvati različite međunarodne obveze znajući da će se zajednička pravila Unije morati prilagoditi (a to može prihvatiti samo Unija, a ne njezine države članice). Međutim, u obama slučajevima izbjegava se spor na međunarodnoj razini jer Unija, a ne države članice, preuzima međunarodnu obvezu.
172. Stoga bi sama mogućnost da države članice na vanjskoj razini izvršavaju nadležnost za uređivanje određenog pitanja koju je Unija već izvršavala na unutarnjoj razini mogla biti dovoljna za utvrđivanje opasnosti od utjecaja na zajednički sustav pravila Unije.
173. Za takvo utvrđivanje nije potrebno ni da se te dvije skupine pravila u cijelosti podudaraju(128).
174. Naime, prema mišljenju Suda, opasnost od utjecaja (zbog preklapanja obveza) može nastati kad zajednička pravila prava Unije „u velikoj mjeri” obuhvaćaju područje koje je predmet međunarodne obveze(129).
175. Međutim, argument „u velikoj mjeri obuhvaćenog područja” ne može se isticati ako ne postoji nikakvo preklapanje, primjerice ako se pravilima Unije o kojima je riječ uređuje samo unutarnja situacija, a međunarodne obveze o kojima je riječ odnose se isključivo na vanjsku situaciju. U takvom slučaju ne postoji preklapanje između zajedničkih pravila Unije i međunarodne obveze. Stoga se pojam (na unutarnjoj razini) „u velikoj mjeri obuhvaćeno područje” ne primjenjuje na utvrđivanje opasnosti od utjecaja.
176. Stoga – čak i ako je, kao što se to čini da tvrde Komisija i Parlament, područje zračnog prometa, zajedno s povezanim pitanjima kao što su sigurnost i zaštita ili pak zaštita okoliša, sada u potpunosti obuhvaćeno zajedničkim pravilima prava Unije na unutarnjoj razini – to nije dovoljno za automatsku uspostavu isključive vanjske nadležnosti za dio tog područja na koji se ne odnose zajednička unutarnja pravila. U takvom slučaju nema preklapanja.
177. Kao što sam to već istaknula u točki 167. ovog mišljenja, drugi slučaj u kojem međunarodna obveza može međudjelovati sa zajedničkim pravilima prava Unije nastaje u situacijama u kojima nema preklapanja.
178. U takvom slučaju, čak i ako se međunarodna obveza ne odnosi na isto pitanje kao što je to ono uređeno pravilom Unije, ona ipak može imati učinak na to pravilo Unije.
179. Prema mojem mišljenju, Sud u svojoj sudskoj praksi upućuje na tu vrstu utjecaja, u kojem nema preklapanja, kad objašnjava da se „učinak ERTA” „mora temeljiti na zaključcima izvedenima iz opće i konkretne analize odnosa između predviđenog međunarodnog sporazuma i važećeg prava Unije. Ta analiza mora uzeti u obzir područja obuhvaćena pravilima Unije odnosno odredbama predviđenog sporazuma, njihove predvidljive mogućnosti razvoja kao i prirodu i sadržaj tih pravila i odredaba, kako bi se provjerilo može li sporazum u pitanju narušiti ujednačenu i dosljednu primjenu pravila Unije te funkcioniranje njima uspostavljenog sustava”(130).
180. Ako se primijene na ovaj postupak, ta dva slučaja mogućeg utjecaja mogla bi dovesti do zaključka da Unija ima isključivu nadležnost za sklapanje predviđenog sporazuma, bilo zato što je Unija na unutarnjoj razini izvršavala svoju podijeljenu nadležnost za dodjelu prava prometovanja trećim zemljama, ili, ako ne postoje takva unutarnja pravila, zato što bi dodjela država članica prava prometovanja Sultanatu Omanu mogla utjecati na sustav unutarnjeg zračnog prometa koji je uspostavljen zajedničkim pravilima Unije.
181. Nakon što sam opisala ocjenu koju Sud mora provesti, sad ću razmotriti primjenu tog okvira na obveze sadržane u predviđenom sporazumu.
4.      Primjena na predviđeni sporazum
a)      Obveze koje treba ocijeniti
182. U točki 50. i sljedećima ovog mišljenja objasnila sam strukturu predviđenog sporazuma i njegove različite vrste odredaba. Podsjećam na to da je predviđeni sporazum podijeljen u tri skupine odredaba: glavu I. o gospodarskim odredbama, glavu II. o regulatornoj suradnji i glavu III. o institucionalnim odredbama.
183. U središtu neslaganja stranaka – pa čak i cijelog predviđenog sporazuma – jest dodjela prava prometovanja na temelju njegova članka 3. Ta je odredba dio glave I. predviđenog sporazuma. Kao što to objašnjavaju Vijeće i države članice, upravo je dodjela prava prometovanja „raison d’être” sporazumâ o međunarodnom zračnom prometu, s obzirom na to da bi bez njihove razmjene takvi sporazumi bili lišeni svakog smislenog učinka. Stoga ću detaljno razmotriti tu odredbu i argumente koji su u vezi s njom istaknuti (odjeljak (b) u nastavku).
184. Stranke također osporavaju isključivu prirodu drugih dviju odredaba iz glave I.: članka 8. (o poštenom tržišnom natjecanju) i članka 11. (o carinama, porezima, pristojbama i naknadama). Stoga ću također zasebno analizirati te dvije odredbe (odjeljak (c) u nastavku).
185. Ostale (gospodarske) odredbe iz glave I. uglavnom se odnose na obavljanje zračnog prijevoza i povezane usluge. Nesporno je da se barem neke od tih odredaba podudaraju s područjem koje je već (djelomično ili potpuno) obuhvaćeno pravilima Unije ili da bi mogle utjecati na pravila Unije kojima se izravno uređuju prava ili obveze prijevoznika iz trećih zemalja od trenutka njihova ulaska u jedinstveno europsko nebo. Radi cjelovitosti, ipak ću ukratko razmotriti većinu tih odredaba (odjeljak (d) u nastavku).
186. Za razliku od toga, neću analizirati isključivu prirodu nadležnosti Unije u pogledu određenih odredaba glave I. i odredaba glava II. i III., i to zbog sljedećih razloga.
187. Kao prvo, glava II. predviđenog sporazuma odnosi se na regulatornu suradnju. U mjeri u kojoj te odredbe zapravo sadržavaju obvezujuća
zaduženja
koja mogu dovesti do trećeg slučaja iz članka 3. stavka 2. UFEU-a(131), one obuhvaćaju područja koja su već uređena zajedničkim pravilima Unije(132). Za te je aspekte jasno (i nesporno) da do navedene suradnje dolazi u okviru isključive nadležnosti Unije. To je zato što – ako regulatorna suradnja na temelju tih odredaba dovodi do donošenja određenih standarda u pogledu, primjerice, sigurnosti(133) ili zaštite zračnog prometa(134) koji su različiti od standarda na snazi donesenih na temelju prava Unije ili su im dodani – posljedice te regulatorne suradnje mogu utjecati na zajednička pravila Unije. Kao što sam to objasnila u točki 171. ovog mišljenja, samo Unija može prihvatiti takve posljedice, tako da samo Unija može sudjelovati u takvoj suradnji. Iz toga proizlazi da nije potrebno zasebno ocjenjivati odredbe glave II.
188. Kao drugo, predviđeni sporazum sadržava više odredaba koje se odnose na njegov institucionalni okvir kao i na druge dodatne aspekte povezane s predviđenim sporazumom. Većina njih nalazi se u glavi III.; međutim, tom su kategorijom obuhvaćeni i članak 1. („Definicije”), članak 2. („Izravni učinak”), članak 6. („Liberalizacija vlasništva i kontrole nad zračnim prijevoznicima”)(135), članak 9. („Poslovanje”)(136) i članak 14. („Statistički podaci”)(137) iz glave I. Sve te odredbe imaju za cilj osigurati učinkovitost materijalnih obveza kojima služe. Kad je riječ o tim odredbama, Sud je već imao priliku istaknuti da „nadležnost Unije za ugovaranje međunarodnih obveza uključuje i nadležnost uređivanja svojih obveza institucionalnim odredbama.
Njihova prisutnost u sporazumu nema utjecaja na prirodu nadležnosti za njegovo sklapanje.
Naime, te su odredbe pomoćne i stoga pripadaju istoj nadležnosti kao i materijalne odredbe s kojima su povezane”(138). S obzirom na to, te odredbe ne zahtijevaju odvojenu analizu.
b)      Članak 3. predviđenog sporazuma („Dodjela prava”)
1)      Postoji li preklapanje?
189. Već sam objasnila da je Sud u presudama „Otvoreno nebo” utvrdio da, s obzirom na stanje prava Unije u tom trenutku, Unija nije bila izvršila svoju unutarnju podijeljenu nadležnost za uređivanje dodjele prava prometovanja trećim zemljama(139). Zbog toga je Sud utvrdio da dodjela prava prometovanja država članica Sjedinjenim Američkim Državama ne može utjecati na unutarnje izvršavanje podijeljene nadležnosti Unije u području zračnog prometa.
190. Međutim, Komisija tvrdi da se stanje promijenilo.
191. Kao prvo, ta institucija smatra da zajednička pravila prava Unije, a osobito Uredba o uslugama zračnog prijevoza, sada obuhvaćaju cijeli sektor zračnog prometa. Ta su pravila, prema Komisijinim riječima, sada zamijenila „povijesnu mrežu bilateralnih sporazuma”, tako da ti odnosi više nisu uređeni međunarodnim pravom, nego samo pravom Unije.
192. Ne smatram da je povećan opseg zajedničkih pravila, na koji se poziva Komisija, na toliko materijalno relevantan način izmijenio pravo Unije (u odnosu na situaciju u trenutku donošenja presuda „Otvoreno nebo”), kako bi se moglo zaključiti da je podijeljena nadležnost za dodjelu prava prometovanja na vanjskoj razini izvršena na unutarnjoj razini.
193. Kao što to češka vlada pravilno ističe, Uredba o uslugama zračnog prijevoza odnosi se na unutarnje tržište usluga zračnog prijevoza, za koje je pravo obavljanja tih usluga automatsko za prijevoznike iz Unije i podrazumijeva dodjelu prava prometovanja među državama članicama(140). To proizlazi iz članka 19. te uredbe, u vezi s definicijom prava prometovanja iz njezina članka 2. točke 14. Drugim riječima, Uredba o uslugama zračnog prijevoza predstavlja unutarnje izvršavanje podijeljene nadležnosti Unije za uređivanje dodjele prava prometovanja na unutarnjoj razini, među državama članicama. Kao što sam to objasnila, ta vrsta izvršavanja podijeljene nadležnosti Unije ne može stvoriti „učinak ERTA” – a time ni spriječiti države članice da izvršavaju vanjski dio te podijeljene nadležnosti, koji se sastoji od dodjele prava prometovanja trećim zemljama.
194. Iz toga proizlazi da Unija donošenjem Uredbe o uslugama zračnog prijevoza nije izvršila svoju podijeljenu nadležnost za dodjelu prava prometovanja trećim zemljama, s kojom bi se preklapala obveza država članica u vezi s dodjelom prava prometovanja Sultanatu Omanu.
195. Kao drugo, Komisija se poziva na Uredbu br. 847/2004 kako bi tvrdila da sada postoje zajednička pravila prava Unije kojima se uređuje dodjela prava prometovanja trećim zemljama. Ta uredba, prema Komisijinu mišljenju, svjedoči da je u trenutačnom stanju prava Unije čak i dodjela prava prometovanja trećim zemljama sada uređena zajedničkim pravilima Unije. Članak 3. stavak 2. predviđenog sporazuma stoga utječe na zajednička pravila prava Unije.
196. Ne slažem se s Komisijinim tumačenjem područja primjene te uredbe.
197. Točno je da je Uredba br. 847/2004 primjer Unijina unutarnjeg izvršavanja podijeljene nadležnosti za reguliranje vanjskog aspekta zračnog prometa. Međutim, glavni je cilj te uredbe, koja je donesena kao reakcija na odluke Suda u presudama „Otvoreno nebo”, uskladiti s Komisijom pregovore o bilateralnim sporazumima kojima države članice dodjeljuju prava prometovanja trećim zemljama, kako bi se osigurala usklađenost takvih sporazuma s pravom Unije i tako zaštitila zajednička pravila Unije(141). U tu svrhu Uredbom br. 847/2004 uređuje se nadležnost država članica za sklapanje sporazuma o zračnom prometu s trećim zemljama kako bi se odgovorilo na zaključke iz presuda „Otvoreno nebo”, u kojima je utvrđeno da određene odredbe koje su obično dio sporazuma o zračnom prometu mogu utjecati na zajednička pravila Unije. To uređivanje u toj je uredbi provedeno zahtjevom da bilateralno ispregovarani sporazumi sadržavaju standardne klauzule kojima se štite zajednička pravila te da se o njima prije njihova sklapanja obavijesti Komisija, kako bi se toj instituciji omogućilo da procijeni mogu li bilo koja druga pravila utjecati na ta zajednička pravila(142).
198. Međutim, Uredba br. 847/2004 ne sadržava zajednička pravila kojima se uređuje dodjela prava prometovanja trećim zemljama niti ograničava slobodu država članica da dodjeljuju takva prava trećim zemljama. Prema mojem mišljenju, Komisijino tumačenje – u skladu s kojim se tom uredbom državama članicama delegira ovlast za dodjelu prava prometovanja, koja je u međuvremenu postala isključiva nadležnost Unije – nema temelja ni u toj uredbi ni drugdje u Unijinu zakonodavstvu. Zapravo, s obzirom na to da se Uredbom br. 847/2004 uređuje način na koji države članice mogu dodijeliti prava prometovanja, taj instrument smatram argumentom kojim se podupire zaključak da na vanjskoj razini prava prometovanja i dalje trebaju izvršavati države članice.
199. S obzirom na to, Uredba
br. 847/2004 ne predstavlja unutarnje izvršavanje podijeljene nadležnosti Unije za dodjelu prava prometovanja trećim zemljama. Zbog toga se obveza sadržana u članku 3. stavku 2. predviđenog sporazuma ne preklapa sa zajedničkim pravilima sadržanima u toj uredbi.
200. Naposljetku, sama činjenica da je Unija u prošlosti sklopila sporazum o zračnom prometu s trećom zemljom(143) ne omogućuje zaključak da je podijeljena nadležnost Unije za dodjelu prava prometovanja trećim zemljama konačno izvršena na vanjskoj razini, tako da bi to moglo opravdati isključivost za takve sporazume s bilo kojom trećom zemljom. Kao što sam to objasnila, ti presedani samo svjedoče o mogućnosti da sporazume o zračnom prometu može sklopiti samo Unija jer su svi njihovi dijelovi u nadležnosti Unije, ali oni ne pokazuju niti djeluju kao izvor isključive vanjske nadležnosti Unije za cijeli sporazum o zračnom prometu.
201. Danska i švedska vlada u tom pogledu ističu dvije uredbe koje su donesene kako bi se Uniji omogućila uspostava osnovne zračne povezanosti s Ujedinjenom Kraljevinom nakon isteka prijelaznog razdoblja predviđenog Sporazumom o povlačenju(144), s ciljem omogućavanja Uniji izvršavanja njezinih nadležnosti, uključujući dodjelu prava prometovanja Ujedinjenoj Kraljevini(145). Međutim, navedene uredbe vremenski ograničavaju izvršavanje nadležnosti Unije na razdoblje primjene tih uredbi. U vezi s time, u objema uredbama izričito se navodi da se „izvršavanjem nadležnosti Unije na temelju ove Uredbe ne dovodi [...] u pitanje nadležnost država članica u pogledu prava prometovanja u okviru svih aktualnih ili budućih pregovora o međunarodnim sporazumima o zračnom prijevozu, njihova potpisivanja ili sklapanja s bilo kojom drugom trećom zemljom te s Ujedinjenom Kraljevinom u odnosu na razdoblje nakon prestanka primjene ove Uredbe”(146).
202. Te uredbe stoga, ako išta, pokazuju nepostojanje političke volje koja bi omogućila izvršavanje Unijine ovlasti dodjele prava prometovanja trećim zemljama. Međutim, Sud ne može nadomjestiti nedostatak političke volje zakonodavca Unije kako bi omogućio uspostavu isključive nadležnosti Unije.
203. Stoga smatram da unutarnja nadležnost Unije za dodjelu prava prometovanja trećim zemljama još nije izvršena donošenjem zajedničkih pravila, tako da se članak 3. stavak 2. predviđenog sporazuma ne preklapa s takvim pravilima.
2)      Postoji li utjecaj na zajednička pravila Unije bez preklapanja?
204. S obzirom na to da ne postoje zajedničke odredbe s kojima bi se članak 3. stavak 2. predviđenog sporazuma mogao preklapati, Sud sada treba ocijeniti može li ta odredba utjecati na druga pravila prava Unije.
205. Komisija u tom pogledu ističe da bi, zahvaljujući dodjeli prava prometovanja Sultanatu Omanu, omanski zračni prijevoznici mogli početi sudjelovati na unutarnjem tržištu usluga zračnog prijevoza. Stoga bi se na te prijevoznike iz trećih zemalja primjenjivala određena pravila prava Unije kojima se uređuje to tržište. To bi, pak, moglo utjecati na ta pravila. U svakom slučaju, čak i da se ne dodjeljuju prava prometovanja, Komisija smatra da postoji određen broj unutarnjih pravila koja se ne primjenjuju samo na unutarnjoj razini, nego se izravno primjenjuju i na prijevoznike iz trećih zemalja.
206. Ni ovdje ne smatram da je Komisija dokazala postojanje utjecaja u smislu članka 3. stavka 2. UFEU-a.
207. Kao prvo, kao što je to također pojašnjeno na raspravi, sklapanje predviđenog sporazuma neće imati za učinak omogućavanje omanskim zračnim prijevoznicima da sudjeluju na tržištu usluga zračnog prijevoza Unije. Ti prijevoznici neće biti izjednačeni s prijevoznicima Unije kad je riječ o letovima unutar Unije, s obzirom na to da se prava prometovanja dodijeljena na temelju predviđenog sporazuma odnose samo na prvu, drugu, treću i četvrtu zračnu slobodu. Drugim riječima, tim prijevoznicima neće biti dopušteno prevoziti putnike ili teret između zračnih luka različitih država članica ili unutar iste države članice (i stoga neće sudjelovati na unutarnjem tržištu usluga zračnog prijevoza)(147).
208. Kao drugo, mogućnost letenja u Sultanat Oman i iz njega iz određenih točaka u Uniji ili prema njima podrazumijeva primjenu određenih zajedničkih pravila Unije u pogledu sigurnosti, zaštite, zaštite okoliša te pravila koja se odnose na zračne luke, uključujući raspodjelu slotova,
kao i druga pravila(148). Međutim, kao što je to navelo nekoliko vlada koje sudjeluju u ovom postupku, to znači samo da će se ta pravila primjenjivati na određeni broj dodatnih prijevoznika, a ne da će se na njih „utjecati”. Puka primjena tih pravila sama po sebi nije takva da bi „utjecala na njihov smisao, opseg i učinkovitost” (vidjeti točku 162. ovog mišljenja). Drugim riječima, vrsta „faktičnog” utjecaja na koju se poziva Komisija nije dovoljna kako bi dovela do „učinka ERTA”(149).
209. Naposljetku, kad se određenim zajedničkim pravilima prava Unije već sada uređuju djelatnosti i prijevoznika iz Unije i onih iz trećih zemalja, ili se čak izričito odnose samo na prijevoznike iz trećih zemalja, ta se pravila u svakom slučaju primjenjuju tek nakon dodjele prava prometovanja. Stoga na njih ne može utjecati sama dodjela prava prometovanja, s obzirom na to da ta prava postaju primjenjiva kao posljedica te dodjele, ako jedan omanski zračni prijevoznik ili više njih u budućnosti odluči izvršavati ta prava prometovanja.
210. To, naravno, ne znači da druge odredbe predviđenog sporazuma koje bi mogle biti relevantne za izvršavanje prava prometovanja ne mogu utjecati na ta zajednička pravila Unije koja se primjenjuju kako na prijevoznike iz Unije tako i na one iz trećih zemalja. Međutim, barem kad je riječ o obvezi sadržanoj u članku 3. stavku 2. predviđenog sporazuma, nisam uvjerena da postoji opasnost od utjecaja u smislu presude ERTA.
211. Stoga smatram da Unija nije stekla isključivu nadležnost za dodjelu prava prometovanja trećim zemljama na temelju opasnosti od utjecaja na zajednička pravila prava Unije kod kojih nema preklapanja.
212. Zbog svih tih razloga predlažem Sudu da utvrdi kako Unija nema isključivu nadležnost za dodjelu prava prometovanja trećim zemljama na temelju „učinka ERTA”, kako proizlazi iz članka 3. stavka 2. UFEU-a. To istodobno znači da Unija nema isključivu nadležnost za sklapanje cjelokupnog sporazuma o zračnom prometu sa Sultanatom Omanom.
c)      Članak 8. („Pošteno tržišno natjecanje”)
213. Članak 8. predviđenog sporazuma uspostavlja zajednički cilj poštenog i konkurentnog okruženja. U tom smislu, obje se strane obvezuju da će donijeti ili provoditi pravo tržišnog natjecanja, da će osnovati neovisna tijela nadležna za tržišno natjecanje sa svim potrebnim ovlastima i resursima, da će zabraniti svaki oblik diskriminacije ili nepoštene prakse te da neće dodjeljivati ili zadržavati subvencije kojima se narušavaju jednaki uvjeti tržišnog natjecanja. Tom se odredbom također predviđa da ugovorne stranke u određenim situacijama i pod određenim uvjetima mogu podupirati zračne prijevoznike.
214. Pozivajući se na mogućnost pružanja financijske potpore zračnim prijevoznicima u određenim okolnostima, nekoliko država članica tvrdilo je da članak 8. ne može utjecati na zajednička pravila prava Unije u području tržišnog natjecanja i primjene državnih potpora, s obzirom na to da im se tom odredbom ne nalaže da predvide mjere potpore koje nisu u skladu s pravom Unije.
215. Međutim, činjenica da je odredba međunarodnog sporazuma u skladu s postojećim pravilima Unije ne isključuje utvrđenje utjecaja u situaciji u kojoj postoji preklapanje. Bez obzira na točno određene uvjete pod kojima se mjere financijske potpore mogu dodijeliti na temelju članka 8. predviđenog sporazuma, predmet te odredbe obuhvaćen je zajedničkim pravilima prava Unije – zapravo s dvaju aspekata. Stoga postoji opasnost da, ako se prepusti državama članicama, takva odredba u međunarodnom sporazumu može utjecati na zajednička pravila s kojima se preklapa.
216. Kao prvo, postoje zakonodavni instrumenti Unije(150) kojima se općenito uređuje primjena članaka 101., 102., 107. i 108. UFEU-a na djelatnosti koje mogu imati utjecaj na unutarnje tržište, uključujući područje zračnog prometa(151). Kao drugo, predmet članka 8. predviđenog sporazuma preklapa se i s određenim pravilima prava Unije koja posebno uređuju primjenu pravila u području tržišnog natjecanja i državnih potpora u sektoru zračnog prometa s trećim zemljama. Stoga se Uredbom (EZ) br. 487/2009(152) utvrđuju pravila kojima se uređuje primjena članka 101. stavka 3. UFEU-a na određene kategorije sporazuma i praksi u sektoru zračnog prometa, uključujući između Unije i trećih zemalja(153). Nedavno je zakonodavac Unije donio i Uredbu (EU) 2019/712(154), kojom se utvrđuju posebna sektorska pravila za zaštitu tržišnog natjecanja u sektoru zračnog prometa i koja je, da se poslužim riječima Vijeća, „posebno usmjerena na treće zemlje i subjekte iz trećih zemalja”. Tom se uredbom Komisija ovlašćuje za donošenje mjera za rješavanje praksi, uključujući subvencije, na području trećih zemalja kojima se narušava tržišno natjecanje između zračnih prijevoznika iz Unije i zračnih prijevoznika iz tih trećih zemalja te na taj način uzrokuje ili prijeti uzrokovanjem štete zračnim prijevoznicima iz Unije(155).
217. Iz toga proizlazi da se članak 8. predviđenog sporazuma preklapa sa zajedničkim pravilima prava Unije, tako da ta odredba može utjecati na ta zajednička pravila. Stoga države članice više ne mogu postići dogovor s trećim zemljama o mjerama koje se odnose na pitanja povezana s tim zajedničkim pravilima.
d)      Članak 11. („Carine, porezi, pristojbe i naknade”)
218. Članak 11. predviđenog sporazuma obuhvaća izuzimanje od uvoznih carina i poreza goriva, opreme, rezervnih dijelova i druge robe (primjerice, hrane, pića ili druge robe koja se prodaje putnicima) koju zračni prijevoznici utovaruju, istovaruju ili koriste na državnom području dotične ugovorne stranke u vezi s pružanjem usluga zračnog prijevoza.
219. Barem kad je riječ o izuzimanju energenata namijenjenih civilnom zrakoplovstvu, Sud je već priznao postojanje zajedničkih pravila Unije u obliku Direktive 2003/96/EZ(156), koja je donesena kako bi se osigurala usklađenost, među ostalim, s Čikaškom konvencijom(157). Budući da se ta pravila primjenjuju i na prijevoznike iz Unije i na prijevoznike iz trećih zemalja, članak 11. predviđenog sporazuma podudara se, barem u toj mjeri, s područjem koje je uređeno pravom Unije. Vijeće je na raspravi prihvatilo taj zaključak.
220. Međutim, Vijeće i više država članica ističu da, u dijelu u kojem članak 11. predviđenog sporazuma predviđa izuzeće od drugih davanja i poreza, uključujući prijevoz rezervnih dijelova i druge robe, ne postoje zajednička pravila prava Unije.
221. Međutim, iz memoranduma o savjetovanju priloženog predviđenom sporazumu proizlazi da je, „kad je riječ o članku 11. predviđenog sporazuma, delegacija Unije objasnila da su izuzeća Unije u području carina i poreza na dodanu vrijednost (PDV) uređena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1186/2009[(158)] (za carine) i Direktivom Vijeća 2009/132/EZ[(159)] (za PDV) te da članak 11. sadržava izuzeća koja se posebno odnose na zrakoplovstvo, kako je dopušteno Uredbom Vijeća br. 1186/2009 i Direktivom Vijeća 2009/132 u pogledu praksi koje preporučuje Međunarodna organizacija za civilno zrakoplovstvo”(160).
222. Ni Vijeće ni države članice ne osporavaju tu tvrdnju.
223. U članku 132. točki (b) Uredbe br. 1186/2009, kojom se uspostavlja sustav oslobođenja od uvoznih carina, izvoznih carina i određenih drugih mjera Unije(161), predviđa se da se odredbe te uredbe primjenjuju „ne dovodeći u pitanje odredbe na snazi o opskrbi [...] zrakoplova”. U članku 93. točki (c) Direktive 2009/132, kojom se utvrđuje područje primjene određenih izuzeća od PDV‑a(162), navodi se da ta direktiva „ne sprečava države članice da nastave odobravati [....] oslobođenja od poreza u kontekstu sporazuma sklopljenih na temelju uzajamnosti s trećim zemljama koje su ugovorne stranke [Čikaške konvencije], s ciljem provođenja Preporučene prakse 4.42. i 4.44. u Prilogu 9. [toj] konvenciji”.
224. Drugim riječima, pravo Unije zauzelo je područje izuzeća od carina i PDV‑a za uvoz i izvoz određene robe, ali državama članicama ostavlja se mogućnost da odobre određena izuzeća u tom području za usluge zračnog prijevoza u treće zemlje i iz njih te da osiguraju poštovanje svojih obveza na temelju Čikaške konvencije.
225. Ta vrsta uređenja također predstavlja izvršavanje nadležnosti Unije jer se njome zadire u slobodu država članica da u tom području podijeljene nadležnosti uređuju izvan tih konkretnih elemenata. S obzirom na to da se ta pravila primjenjuju i na prijevoznike iz Unije i na prijevoznike iz trećih zemalja, obveze iz članka 11. predviđenog sporazuma preklapaju se s tim pravilima i stoga mogu na njih utjecati.
226. Kao što je to Komisija nadalje objasnila na raspravi, a da to nije osporeno, navedena pravila dopunjena su, s jedne strane, u skladu s Direktivom (EU) 2020/262(163), oslobođenjem od plaćanja trošarine na zrakoplovno gorivo i, u skladu s Uredbom (EU) 2018/581(164), oslobođenjem od carina na zrakoplovnu opremu te, s druge strane, proširenim sustavom izuzeća u području PDV-a na temelju Direktive 2006/112/EZ(165), a svi se ti akti jednako primjenjuju na prijevoznike iz trećih zemalja. Potonjom direktivom uspostavlja se zajednički sustav PDV-a(166) i, u točkama (e), (f) i (g) njezina članka 148., predviđa se obvezno izuzeće za „isporuku robe za opskrbu gorivom i opskrbom namirnicama zrakoplova koje koriste zrakoplovne kompanije koje djeluju za naknadu uglavnom na međunarodnim linijama”, „isporuku, preinaku, popravak, održavanje, zakup ili najam [takvih zrakoplova] i isporuku, opskrbu, najam, popravak i održavanje opreme koja je ugrađena ili se u njima koristi” kao i „isporuku usluga osim onih [koje su upravo navedene], za zadovoljavanje izravnih potreba [takvih zrakoplova] ili njihovog tereta”. Prema Komisijinu mišljenju, što također nije osporeno, ta izuzeća od PDV-a obuhvaćaju sve elemente nabrojene u članku 11. predviđenog sporazuma.
227. Naposljetku, valja zauzeti stajalište o dodatnoj tvrdnji Vijeća i određenih država članica da se izuzeće od drugih poreza i davanja, kao što su oni na imovinu ili na kapital, ne odnosi na izvršavanje nadležnosti Unije.
228. Taj se argument odnosi na postojanje nadležnosti. Međutim, kao što sam to objasnila, Unija ima nadležnost uređivati područje zračnog prometa. U okviru izvršavanja te nadležnosti Unija je ovlaštena preuzeti svaku obvezu čiji je glavni cilj pridonijeti ostvarenju tog korištenja nadležnosti Unije(167).
229. To je slučaj s člankom 11. predviđenog sporazuma: cilj je te obveze izuzeti od carina, poreza i drugih davanja „zrakoplove kojima zračni prijevoznici druge ugovorne stranke obavljaju međunarodni zračni prijevoz” i njihovu uobičajenu opremu, zalihe i drugu robu „namijenjenu za upotrebu ili koja se upotrebljava isključivo u vezi s letom ili servisiranjem” tih zrakoplova(168). On, dakle, služi primarnom cilju predviđenog sporazuma, a to je liberalizacija usluga zračnog prijevoza između ugovornih stranaka. To znači da je obuhvaćen izvršavanjem Unijine nadležnosti u području zračnog prometa.
230. Premda je moguće, barem prema mojim saznanjima, da trenutačno ne postoje zajednička pravila prava Unije kojima se zrakoplovi trećih zemalja i sva uobičajena oprema, zalihe i druga roba izuzimaju od davanja na kapital i poreza na imovinu, to nije relevantno za zaključak da članak 11. predviđenog sporazuma u cijelosti utječe na područje koje je već u velikoj mjeri obuhvaćeno zajedničkim pravilima Unije te se stoga, unatoč činjenici da je preklapanje samo djelomično, može tumačiti kao da predstavlja isključivu nadležnost Unije na temelju članka 3. stavka 2. UFEU-a.
231. Iz toga slijedi kako smatram da članak 11. predviđenog sporazuma može utjecati na zajednička pravila prava Unije.
e)      Ostale odredbe glave I.
232. Članci 4., 5., 7., 10., 12. i 13. predviđenog sporazuma odnose se na materijalna pravila koja uređuju pristup, izvođenje i ograničenje obavljanja zračnog prijevoza i pomoćnih usluga. Te se obveze sastoje od horizontalnih i posebnih obveza, od kojih su neke izražene obvezujućim tekstom, a neke su nejasnije formulirane, koje su upućene ili sâmim ugovornim strankama ili koje obvezuju njihove zračne prijevoznike.
233. Kao prvo, člancima 4. i 5. predviđenog sporazuma u biti se uređuju uvjeti za izdavanje i odbijanje, opoziv, suspenziju ili ograničavanje odobrenja za rad (što su uvjeti koji slijede nakon dodjele prava prometovanja). Tim se obvezama zahtijeva, među ostalim, da se prema omanskim zračnim prijevoznicima postupa na isti način i da podliježu istim uvjetima kao i zračni prijevoznici iz Unije(169) te se njima od omanskih zračnih prijevoznika zahtijeva poštovanje primjenjivih pravila prava Unije za izdavanje, odbijanje, ukidanje, suspenziju, uvjetovanje ili ograničavanje odobrenja za rad(170). Uvjeti koji se odnose na izdavanje i zadržavanje odobrenja za rad obuhvaćeni su Uredbom o uslugama zračnog prijevoza(171). Tako se članci 4. i 5. predviđenog sporazuma preklapaju s određenim pravilima prava Unije kojima se uređuje to područje. Stoga utječu na ta zajednička pravila Unije.
234. Kao drugo, članak 7. predviđenog sporazuma naslovljen je „Usklađenost sa zakonima i propisima” – na tu se odredbu na raspravi upućivalo i kao na „klauzulu o usklađenosti”. U stavku 1. te odredbe općenito se nalaže poštovanje svih „zakona i propisa koji se odnose na ulazak na područje Unije, let unutar tog područja ili izlazak iz njega”, koje je obvezno za omanske zračne prijevoznike kad obavljaju usluge zračnog prijevoza. Stavak 2. tog članka tomu dodaje istu obvezu poštovanja „u vezi s ulaskom [na područje Unije], letom unutar tog područja ili izlaskom iz njega u pogledu putnika, posade, prtljage, tereta i/ili pošte u zrakoplovu”.
235. Drugim riječima, kad se razmatraju zajedno, stavci 1. i 2. članka 7. predviđenog sporazuma horizontalno propisuju da omanski zračni prijevoznici koji izvršavaju prava prometovanja dodijeljena na temelju članka 3. tog sporazuma moraju poštovati sva primjenjiva pravila prava Unije kojima se uređuju zračni promet i pomoćne usluge. Pri tome ti stavci nedvojbeno odražavaju članak 11. Čikaške konvencije, kojim se zahtijeva poštovanje lokalnih zakona i propisa za obavljanje usluga zračnog prijevoza na državnom području druge države.
236. Članak 7. predviđenog sporazuma tako sadržava obvezu očuvanja učinkovitosti i ujednačenosti pravila kojima se uređuje pružanje usluga zračnog prijevoza u Uniji, pa čak i učinkovitosti pravnog poretka Unije u cjelini. Kad to ne bi bio slučaj, države članice mogle bi preuzeti međunarodnu obvezu koja bi mogla zahtijevati prilagodbu zajedničkih pravila Unije kako bi primile određene letove omanskih zračnih prijevoznika u Uniju ili iz nje. Zbog toga je članak 7. odredba koja je obuhvaćena isključivom nadležnošću Unije, s obzirom na to da joj je cilj spriječiti utjecaj na zajednička pravila.
237. Kao treće, članak 10. predviđenog sporazuma u biti se odnosi na komercijalne djelatnosti i usluge povezane s obavljanjem usluga zračnog prijevoza. Te se djelatnosti odnose, među ostalim, na pravo na pružanje zemaljskih usluga, dodjelu slotova u zračnim lukama, određene dogovore o zajedničkom plasiranju na tržište, kao što su to ugovori o letovima sa skupnom oznakom, te određene vrste ugovora o zakupu zrakoplova(172). Sve su te obveze obuhvaćene pravom Unije i, u slučaju postojanja obveze poput one sadržane u predviđenom sporazumu, primjenjuju se na isti način na operatore iz trećih zemalja: tako je pružanje zemaljskih usluga obuhvaćeno Direktivom 96/67/EZ(173), dodjela slotova uređena je Uredbom (EEZ) br. 95/93(174), a dogovori o zajedničkom plasiranju na tržište, kao što su to ugovori o letovima sa skupnom oznakom, te ugovori o zakupu zrakoplova obuhvaćeni su Uredbom o uslugama zračnog prijevoza(175). Članak 10. predviđenog sporazuma stoga se preklapa s područjem obuhvaćenim zajedničkim pravilima prava Unije i utječe na njega.
238. Kao četvrto, članak 12. predviđenog sporazuma odnosi se na plaćanje korisničkih naknada za korištenje usluga zračne plovidbe i kontrole zračnog prometa te zračnih luka, kao i zaštite zračnog prometa i povezanih objekata i usluga. Danas(176) ta odredba obuhvaća i područje uređeno zajedničkim pravilima prava Unije: tako se Provedbenom uredbom (EU) 2019/317(177) uređuju zajednička pravila za sustave utvrđivanja naknada za usluge u zračnoj plovidbi i mrežne funkcije(178), koja se primjenjuju na sve „korisnike zračnog prostora”(179) te se stoga jednako primjenjuju na prijevoznike iz Unije i na one iz trećih zemalja, kao što su to omanski prijevoznici.
239. Slično tomu, Direktivom 2009/12/EZ(180) utvrđena su zajednička načela za obračunavanje naknada zračnih luka u zračnim lukama Zajednice(181) koja se primjenjuju na naknade koje plaćaju svi „korisnici zračne luke”(182) na nediskriminirajući način(183) i stoga neovisno o trećoj zemlji podrijetla zračnog prijevoznika. Iz toga slijedi da se članak 12. predviđenog sporazuma preklapa sa zajedničkim pravilima prava Unije i utječe na njih(184).
240. Kao peto, članak 13. predviđenog sporazuma u biti se odnosi na tarife i vozarine za usluge zračnog prijevoza te mu je cilj osigurati da zračni prijevoznici mogu odrediti vlastite cijene bez neprimjerenog utjecaja javnih tijela. U kontekstu Unije područje cijena te određivanja i transparentnosti tarifa i vozarina zračnog prijevoza obuhvaćeno je Uredbom o uslugama zračnog prijevoza. Njezinim člankom 22. sloboda utvrđivanja tarifa i vozarina zračnog prijevoza u slučaju uzajamnosti izričito se proširuje na zračne prijevoznike iz trećih zemalja(185). Isto tako, člankom 23. te uredbe predviđaju se posebne obveze koje se odnose na jasnoću i transparentnost tarifa i vozarina zračnog prijevoza, kao i na ideju prema kojoj bi pristup tarifama i vozarinama zračnog prijevoza trebao biti nediskriminirajući. Ta se pravila primjenjuju na „usluge prijevoza iz zračne luke smještene na državnom području države članice”(186) te stoga i na omanske zračne prijevoznike koji bi obavljali usluge u slučaju sklapanja predviđenog sporazuma. Članak 13. predviđenog sporazuma stoga obuhvaća područje koje je uređeno pravom Unije i može utjecati na ta zajednička pravila.
241. Iz toga slijedi da smatram kako članci 4., 5., 7., 10., 12. i 13. predviđenog sporazuma utječu na zajednička pravila prava Unije.
IV.    Zaključak
242. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na postavljeno pitanje odgovori na sljedeći način:
Europska unija nema isključivu nadležnost za sklapanje sporazuma o zračnom prometu između Sultanata Omana, s jedne strane, te Europske unije i njezinih država članica, s druge strane.
Nadležnost za dodjelu prava prometovanja trećim zemljama nije se izvršavala na unutarnjoj razini te stoga ostaje u podijeljenoj nadležnosti Europske unije i njezinih država članica.
1      Izvorni jezik: engleski
2      Presude od 5. studenoga 2002., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C-466/98, EU:C:2002:624); od 5. studenoga 2002., Komisija/Danska (C-467/98, EU:C:2002:625); od 5. studenoga 2002., Komisija/Švedska (C-468/98, EU:C:2002:626); od 5. studenoga 2002., Komisija/Finska (C‑469/98, EU:C:2002:627); od 5. studenoga 2002., Komisija/Belgija (C-471/98, EU:C:2002:628); od 5. studenoga 2002., Komisija/Luksemburg (C-472/98, EU:C:2002:629); od 5. studenoga 2002., Komisija/Austrija (C-475/98, EU:C:2002:630) i od 5. studenoga 2002., Komisija/Njemačka (C-476/98, EU:C:2002:631) (u daljnjem tekstu zajedno: presude „Otvoreno nebo”). Radi praktičnosti, upućivat ću na numeriranje točaka u presudi od 5. studenoga 2002., Komisija/Belgija (C-471/98, u daljnjem tekstu: presuda Komisija/Belgija, EU:C:2002:628).
3      Vidjeti također presudu od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (C‑366/10, EU:C:2011:864, t. 69. i 70.), u kojoj je Sud utvrdio da, „iako je točno da je Unija dodatno stekla određene isključive nadležnosti za preuzimanje obveza s trećim državama koje su obuhvaćene područjem primjene propisa Unije u području međunarodnog zračnog prometa i, slijedom toga, Čikaške konvencije […], države članice zadržale su nadležnosti obuhvaćene područjem primjene Čikaške konvencije, poput onih koje se odnose na dodjelu prava prometovanja”.
4      Te su smjernice rezultat Komisijine inicijative iz 2015. za otvaranje pregovora o sveobuhvatnim sporazumima o zračnom prometu između Unije i niza država članica Vijeća za suradnju u Zaljevu. Vidjeti Preporuku za odluku Vijeća radi ovlašćivanja Komisije za otvaranje pregovora o sveobuhvatnim sporazumima o zračnom prometu između Europske unije i šest država članica Vijeća za suradnju u Zaljevu (COM (2015) 607 final). Tekst te preporuke nije javno dostupan, no Komisija ga je podnijela Sudu u prilogu svojem zahtjevu.
5      Odluka Vijeća o ovlašćivanju Komisije za otvaranje pregovora o sveobuhvatnom sporazumu o zračnom prometu između Europske unije i njezinih država članica i Sultanata Omana u pogledu pitanja koja su u isključivoj nadležnosti Unije (dokument br. 11258/18, 30. kolovoza 2018.)
6      Odluka predstavnika vlada država članica, koji su se sastali u okviru Vijeća, o ovlašćivanju Europske komisije za pregovaranje, u ime država članica, o odredbama sveobuhvatnog sporazuma o zračnom prometu između Europske unije i njezinih država članica i Sultanata Omana u pogledu pitanja koja nisu u isključivoj nadležnosti Unije (dokument br. 11273/18, 30. kolovoza 2018.)
7      Sažeti zapisnik Odbora stalnih predstavnika od 12. i 14. rujna 2018. (dokument br. 12469/18, 25. rujna 2018., str. 10.)
8      Komisija je na raspravi objasnila da je razlog zbog kojeg prijedlog nije podnesen Vijeću povezan s internom odlukom o nepokretanju potpisivanja predviđenog sporazuma sve dok Sud ne donese svoje mišljenje u ovom predmetu.
9      Proceedings of the International Civil Aviation Conference, „Invitation of the United States of America to the Conference”, sv. 1., dio I., str. 1. O viziji te konferencije vidjeti također US Department of State Bulletin, govor pomoćnika državnog tajnika A. Berlea, tada privremenog predsjednika Konferencije u Chicagu, održan u Chicagu 1. studenoga 1944., sv. XI., br. 260, 5. studenoga 1944., str. 530.: „Korištenje zraka ima nešto zajedničko s korištenjem mora: riječ je o putu koji je priroda dala svim ljudima. Ali i razlikuje se od mora: zračni putovi pod suverenitetom su naroda nad kojima prolaze. Stoga bi se narodi trebali međusobno dogovoriti o njihovu korištenju na način koji će najviše pogodovati svim ljudima, bez obzira na to gdje se oni nalazili.”
10      Konvencija o međunarodnom civilnom zrakoplovstvu, potpisana u Chicagu 7. prosinca 1944. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 15., br. 102)
11      Područje primjene Čikaške konvencije opisano je u presudi od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (C-366/10, EU:C:2011:864, t. 50. i 59.).
12      Vidjeti presudu od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (C-366/10, EU:C:2011:864, t. 60.). Vidjeti u tom pogledu i članak 92. točku (a) Čikaške konvencije.
13      P. Mendes De Leon objašnjava da proglašenje načela suverenosti nad zračnim prostorom neke države ima, među ostalim, vojnu pozadinu. Stoga se – s obzirom na povećanje broja vojnih zrakoplova koji prelijeću strani nacionalni zračni prostor, osobito tijekom Drugog svjetskog rata – smatralo da je nužna stroga kontrola granica zračnog prostora. Pozivanje na suverenost poslužilo je kao alat za osiguravanje te kontrole. Vidjeti Mendes De Leon, P., „The Dynamics of Sovereignty and jurisdiction in International Aviation Law”, u Kreijen, G., Brus, M., Duursma, J., de Vos, E. i
Dugard J. (ur.), State,
Sovereignty, and International Governance, Oxford University Press, Oxford, 2002., str. 484.
14      Vidjeti u tom pogledu Weld, E., „ICAO and the major problems of international air transport”, Journal of Air Law and Commerce, sv. 20., br. 4, 1953., str. 454.-462., osobito str. 454.-456.
15      Stoga se u Čikaškoj konvenciji ne definiraju vrste prava prometovanja koja jedna država može dodijeliti drugoj.
16      J. W. Salacuse objašnjava da, premda je sloboda letenja preko državnog područja druge ugovorne stranke bez slijetanja već bila izražena u Konvenciji o pravilima za uređenje zračne plovidbe (1919.) (Zbirka ugovora Lige naroda, sv. 11., str. 173.), druge slobode osmišljene su tek u Čikaškoj konvenciji; vidjeti Salacuse, J. W., „The Little Prince and the Businessman: Conflicts and Tensions in Public International Air Law”, Journal of Air Law and Commerce, sv. 45., br. 4, 1980., str. 822.
17      Vidjeti Priručnik o propisima o međunarodnom zračnom prometu, Međunarodna organizacija civilnog zrakoplovstva (dokument 9626, 2016., str. 117.).
18      Vidjeti, primjerice, Weber, L., „The Chicago Convention”, u Dempsey, P. S. i Jakhu, R. (ur.), Routledge Handbook of public Aviation Law, Routledge, London, 2016., str. 9.-32., osobito str. 14. i 15. (gdje se objašnjava da su „prava prometovanja komercijalna prava, odnosno pravo letenja na područje druge države radi ukrcavanja i/ili iskrcavanja putnika, tereta ili pošte u komercijalne svrhe. Ona obuhvaćaju prava treće, četvrte i pete slobode, odnosno pravo na prijevoz putnika, tereta ili pošte na mjesto koje se nalazi u drugoj državi, pravo ukrcavanja putnika, tereta ili pošte na mjestu koja se nalazi u drugoj državi radi prijevoza u matičnu državu zračnog prijevoznika te pravo na prijevoz putnika, tereta ili pošte od mjesta koje se nalazi u drugoj državi na daljnje mjesto koje se nalazi na državnom području treće države. Prava ili privilegije šeste, sedme, osme i devete slobode katkad se nazivaju i prava prometovanja.”).
19      Sporazum o provozu u međunarodnom linijskom zračnom prometu, potpisan u Chicagu 7. prosinca 1944. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 83., br. 389)
20      Vidjeti popis stranaka ICAO-ova Sporazuma o provozu u međunarodnom linijskom zračnom prometu, dostupan na: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transit_EN.pdf.
21      Sporazum o međunarodnom zračnom prometu, vidjeti bilješku 26., na str 255. i 256.
22      Čini se da su Grčka (iako zadržava dodjelu prava pete slobode) i Nizozemska jedine države članice koje su prihvatile Sporazum o međunarodnom zračnom prometu. Vidjeti popis stranaka ICAO-ova Sporazuma o međunarodnom zračnom prometu, dostupan na:
https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transport_EN.pdf.
23      U skladu s člankom 83. Čikaške konvencije, države moraju registrirati bilateralne i multilateralne sporazume o međunarodnom zračnom prometu pri Organizaciji međunarodnog civilnog zrakoplovstva. Međutim, nisam mogla pronaći točan broj sporazuma o zračnom prometu koji su na snazi.
24      O razvoju vanjske politike zračnog prometa Unije prije i nakon presuda „Otvoreno nebo” vidjeti Savić, I., Spreading the Wings of EU Aviation Acquis: Comprehensive Air Transport Agreements, Pravni fakultet, Sveučilište u Zagrebu, Zagreb, 2019., poglavlje 2.3., str. 32.
25      Vidjeti Dom lordova (Ujedinjena Kraljevina), Poseban odbor za Europsku uniju, „‚Open Skies’ or open markets? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA)”, sjednica 2002.-03., 17. izvješće, 8. travnja 2003., str. 9.
26      Vidjeti također u tom pogledu Salazar, J. C. i van Fenema, P., „International air transport agreements”, u Dempsey P. S. i Jakhu, R. (ur.), Routledge Handbook of Public Aviation Law, Routledge, London, 2016., str. 252.-294., osobito str. 258. i 259.
27      Vidjeti članak 3. stavak 2. predviđenog sporazuma.
28      Vidjeti u tom pogledu Uredbu Vijeća (EEZ) br. 2299/89 od 24. srpnja 1989. o Kodeksu poslovanja računalnih sustava rezervacija (SL 1989., L 220, str. 1.), Uredbu Vijeća (EEZ) br. 2407/92 od 23. srpnja 1992. o licenciranju zračnih prijevoznika (SL 1992., L 240, str. 1.), Uredbu Vijeća (EEZ) br. 2408/92 od 23. srpnja 1992. o pristupu zračnih prijevoznika Zajednice zračnim linijama unutar Zajednice (SL 1992., L 240, str. 8.), Uredbu Vijeća (EEZ) br. 2409/92 od 23. srpnja 1992. o cijenama prijevoza putnika i robe u zračnom prometu (SL 1992., L 240, str. 15.) i Uredbu Vijeća (EEZ) br. 95/93 od 18. siječnja 1993. o zajedničkim pravilima za dodjelu slotova u zračnim lukama Zajednice (SL 1993., L 14, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 18., str. 5.).
29      Sporazumi koje su države članice sklopile sa Sjedinjenim Američkim Državama bili su dio politike „Otvoreno nebo” te države. Ti su sporazumi uglavnom bili usmjereni na liberalizaciju prava letenja između Sjedinjenih Američkih Država i svake od predmetnih država članica. S. Stadlmeier smatra da se ta politika temeljila na strategiji divide et impera: određenim manjim europskim državama s međunarodno aktivnim zračnim prijevoznicima i barem jednom velikom zračnom lukom kao nadregionalnim čvorištem nudila se ograničena liberalizacija (putem dodatnih ulaznih točaka u Sjedinjene Američke Države), u zamjenu za potpunu liberalizaciju u suprotnom smjeru. Na taj način mogao se izvršiti pritisak na veće europske države s (tada) snažnijim međunarodnim zračnim prijevoznicima (kao što su Ujedinjena Kraljevina i Francuska), davanjem prednosti njihovim konkurentima, osobito KLM-u, Lufthansi i Sabeni, na izravnim linijama prema Sjedinjenim Američkim Državama zahvaljujući većem broju ulaznih točaka u tu zemlju. Američki zračni prijevoznici istodobno su na linijama prema Uniji mogli jače konkurirati Air Franceu i British Airwaysu zahvaljujući neograničenim pravima pete slobode. Tim elementima S. Stadlmeier objašnjava Komisijinu zabrinutost i interes za usklađivanje stajališta država članica. Vidjeti Stadlmeier, S., „Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten: Divide et Impera?”, u Simma, B. i Schulte, C., Völker- und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstags, Linde, Beč, 1999., str. 167.
30      Komisijine zahtjeve za pregovarački mandat za sveobuhvatni sporazum Unije sa Sjedinjenim Američkim Državama Sud je opisao u presudama „Otvoreno nebo”; vidjeti presudu Komisija/Belgija (t. 15. do 21.).
31      Za više detalja vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika A. Tizzana u predmetu Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C-466/98, EU:C:2002:63, t. 8. i slj.).
32      Konkretnije, riječ je o pravilima o tarifama i vozarinama na linijama unutar Unije, o pravilima o računalnom sustavu rezervacija i o pravilima o dodjeli slotova, za koja je Sud smatrao da su u isključivoj nadležnosti Unije. Vidjeti, primjerice, presudu Komisija/Belgija, točke 112., 114., 116. i 120.
33      Vidjeti presudu Komisija/Belgija, točku 142. Tom je odredbom Sjedinjenim Američkim Državama priznato pravo da ukinu, suspendiraju ili ograniče prava prometovanja u slučajevima u kojima zračni prijevoznici koje je odredila Kraljevina Belgija nisu bili u vlasništvu te države ili njezinih državljana.
34      Vidjeti presudu Komisija/Belgija, točke 103. do 106.
35      Vidjeti u tom pogledu Komunikaciju Komisije od
11. ožujka 2005. – Razvitak programa za vanjsku zrakoplovnu politiku Zajednice
(COM(2005) 79 final).
36      U prilogu svojem zahtjevu za mišljenje Suda u ovom postupku Komisija je Sudu dostavila popis takvih sporazuma, koji su trenutačno na snazi s 21 trećom zemljom. Ti su sporazumi sklopljeni u obliku sporazuma koje sklapa samo Unija jer se odnose samo na područja koja su u njezinoj isključivoj nadležnosti.
37      Odluka Vijeća (EU) 2020/1110 od 23. siječnja 2018. o sklapanju, u ime Europske unije, Sporazuma o zračnom prometu između Europske zajednice i njezinih država članica, s jedne strane, i Sjedinjenih Američkih Država, s druge strane (SL 2020., L 244, str. 6.)
38      Vidjeti Odluku Vijeća (EU) od 9. listopada 2017. o sklapanju, u ime Unije, Multilateralnog sporazuma između Europske zajednice i njezinih država članica, Republike Albanije, Bosne i Hercegovine, Republike Bugarske, Republike Hrvatske, bivše jugoslavenske republike Makedonije, Republike Islanda, Republike Crne Gore, Kraljevine Norveške, Rumunjske, Republike Srbije i Misije privremene uprave Ujedinjenih naroda u Kosovu o uspostavi Europskog zajedničkog zračnog prostora (SL 2018., L 26, str. 1.).
39      Vidjeti, primjerice, Odluku Vijeća (EU) 2019/702 od 15. travnja 2019. o sklapanju, u ime Unije, Sporazuma o zračnom prometu između Europske zajednice i njezinih država članica, s jedne strane, i Kanade, s druge strane (SL 2019., L 120, str. 1.) i Odluku Vijeća (EU) 2020/948 od 26. lipnja 2020. o sklapanju, u ime Unije, Sporazuma o zajedničkom zračnom prostoru između Europske unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Gruzije, s druge strane (SL 2020., L 212, str. 1.). Europska unija sklopila je i potpisala i druge takve sporazume, ali oni još nisu stupili na snagu dok ih države članice ne ratificiraju. Može se navesti, primjerice, sporazum s Državom Katarom, koji je sklopljen kao mješoviti sporazum, unatoč Komisijinu prijedlogu da se taj sporazum sklopi kao sporazum koji sklapa samo Unija; vidjeti Preporuku za odluku Vijeća o ovlašćivanju Komisije za otvaranje pregovora o sveobuhvatnim sporazumima o zračnom prometu između Europske unije i šest država članica Vijeća za suradnju u Zaljevu (COM(2015) 607 final) i Sporazum o zračnom prijevozu između Europske unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Države Katara, s druge strane (SL 2021., L 391, str. 3.).
40      Sporazum o civilnom zrakoplovstvu između Europske ekonomske zajednice, Kraljevine Norveške i Kraljevine Švedske (SL 1992., L 200, str. 21.)
41      Sporazum između Europske zajednice i Švicarske Konfederacije o zračnom prometu (SL 2002., L 114, str. 73.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 60., str. 75.)
42      Vidjeti Sporazum o trgovini i suradnji između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske, s druge strane (SL 2021., L 149, str. 10.), koji u dijelu drugom, naslovu drugom, glavi I. obuhvaća zračni promet, uključujući dodjelu prava prometovanja u članku 419.
43      Iako ispregovarani tekst predviđenog sporazuma sa Sultanatom Omanom u trenutku pisanja ovog mišljenja nije javno dostupan, Komisija ga je dostavila Sudu zajedno sa zahtjevom kojim je pokrenula postupak.
44      Glava I. predviđenog sporazuma sastoji se od članka 3. („Dodjela prava”), članka 4. („Odobrenje za rad”), članka 5. („Odbijanje, opoziv, suspenzija ili ograničavanje odobrenja”), članka 6. („Liberalizacija vlasništva i kontrole nad zračnim prijevoznicima”), članka 7. („Usklađenost sa zakonima i propisima”), članka 8. („Pošteno tržišno natjecanje”), članka 9. („Poslovanje”), članka 10. („Trgovinske transakcije”), članka 11. („Carine, porezi, pristojbe i naknade”), članka 12. („Korisničke naknade”), članka 13. („Tarife”) i članka 14. („Statistički podaci”).
45      Glava II. predviđenog sporazuma sadržava članak 15. („Sigurnost zračnog prometa”), članak 16. („Zaštita zračnog prometa”), članak 17. („Upravljanje zračnim prometom”), članak 18. („Okoliš”), članak 19. („Odgovornost zračnih prijevoznika”), članak 20. („Zaštita potrošača”), članak 21. („Računalni sustavi rezervacija”) i članak 22. („Socijalni aspekti”).
46      Glava III. predviđenog sporazuma sadržava članak 23. („Tumačenje i provedba”), članak 24. („Zajednički odbor”), članak 25. („Rješavanje sporova i arbitraža”), članak 26. („Odnos s drugim sporazumima”), članak 27. („Izmjene sporazuma”), članak 28. („Pristupanje novih država članica Europske unije”), članak 29. („Otkazivanje sporazuma”), članak 30. („Registracija sporazuma”) i članak 31. („Stupanje na snagu i privremena primjena”).
47      Među strankama u ovom postupku također postoji neslaganje o tome jesu li članci 8., 10. i 11. predviđenog sporazuma obuhvaćeni isključivom nadležnošću Unije.
48      U ovom se postupku osobito ističe određeno nerazlikovanje između postojanja nadležnosti i njezine prirode. Primjerice, neke su države članice, nakon što su tvrdile da dodjela prava prometovanja predstavlja podijeljenu nadležnost, također tvrdile da bi, ako bi Sud priznao isključivu nadležnost Unije, to bilo protivno načelu dodjeljivanja.
49      Vidjeti, primjerice, mišljenje 1/94 (Sporazumi priloženi Sporazumu o WTO-u) od 15. studenoga 1994. (EU:C:1994:384, t. 12.).
50      Vidjeti točku 17. ovog mišljenja.
51      Vidjeti točke 10. do 12. ovog mišljenja.
52      Vidjeti po analogiji mišljenje 1/20 (Mišljenje na temelji članka 218. stavka 11. UFEU-a (Modernizirani ugovor o Energetskoj povelji)) od 16. lipnja 2022. (EU:C:2022:485, t. 36. i navedenu sudsku praksu) (gdje se pojašnjava da mogućnost podnošenja zahtjeva za donošenje mišljenja, na temelju članka 218. stavka 11. UFEU-a, ne zahtijeva kao preduvjet konačan sporazum između dotičnih institucija).
53      Vidjeti u tom smislu presudu od 9. travnja 2024., Komisija/Vijeće (Potpisivanje međunarodnih sporazuma) (C-551/21, EU:C:2024:281, t. 82. i navedenu sudsku praksu) (u kojoj se objašnjava da ustaljena praksa ne može izmijeniti pravila Ugovorâ kojih su se institucije dužne pridržavati).
54      Može se dodati da u dvjema odlukama kojima se Komisiji dodjeljuje mandat za pregovore ni u kojem slučaju nije izraženo stajalište Vijeća i država članica u pogledu toga koji su dijelovi predviđenog sporazuma obuhvaćeni podijeljenom, a koji isključivom nadležnošću Unije. Vidjeti u tom pogledu točku 14. ovog mišljenja.
55      O različitim shvaćanjima raspodjele nadležnosti u saveznim pravnim porecima vidjeti Beaud, O., „The Allocation of Competences in a Federation – A General Introduction”, u Azoulai, L. (ur.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014., str. 19.-38.
56      Pojam implicitnih nadležnosti nije svojstven samo pravnom poretku Unije. Prihvaćen je i u međunarodnom pravu kad je riječ o međunarodnim organizacijama. Vidjeti, općenito, Savjetodavno mišljenje o naknadi štete pretrpljene u službi Ujedinjenih naroda (Zbornik Međunarodnog suda iz 1949., str. 174.).
57      Članak 216. UFEU-a otvara glavu V. UFEU-a, naslovljenu „Međunarodni sporazumi”. Dok se članak 216. UFEU-a odnosi na postojanje nadležnosti za sklapanje takvih sporazuma, članak 218. UFEU-a (koji se nalazi u istoj toj glavi) predviđa postupak sklapanja međunarodnog sporazuma. Međutim, taj se postupak može izmijeniti, ako je to predviđeno drugim odredbama Ugovorâ.
58      R. Schütze primjećuje da su drugi i treći slučaj u kojima članak 216. stavak 1. UFEU-a predviđa implicitnu nadležnost Unije za sklapanje međunarodnog sporazuma (vidjeti (iii.) i (iv.) slučaj u točki 72. ovog mišljenja) zapravo obuhvaćeni prvim slučajem ((ii.) slučaj u toj točki), odnosno slučajem „usporedne vanjske nadležnosti”. Vidjeti Schütze, R., European Union Law, 4. izdanje, Cambridge University Press, Cambridge, 2025., str. 293. Mogu se složiti s tim stajalištem, ali dodala bih da navođenje tih dvaju slučajeva ne samo da je nepotrebno nego zapravo dovodi do zabune između pojmova postojanja nadležnosti i njezine isključive prirode, koji su u članku 3. stavku 2. UFEU-a uređeni istim tekstom kao i u članku 216. stavku 1. UFEU-a.
59      U presudi od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće (22/70, u daljnjem tekstu: presuda ERTA, EU:C:1971:32, t. 16.)
Sud je prvi put pojasnio da ovlast za sklapanje međunarodnog sporazuma „proizlazi ne samo iz izričite dodjele na temelju Ugovora [...] već također može proizlaziti iz drugih odredaba Ugovora i akata koje su u okviru tih odredaba donijele institucije Zajednice”. Taj tekst ostavlja mjesta sumnji u pogledu toga jesu li unutarnje mjere nužne za postojanje vanjske nadležnosti. U kasnijoj sudskoj praksi to je riješeno u korist „usporedne vanjske nadležnosti”. U točki 3. mišljenja 1/76 (Sporazum o osnivanju Europskog fonda za raspremu u unutarnjoj plovidbi) od 26. travnja 1977. (EU:C:1977:63) Sud je objasnio da, „svaki put kad pravo Zajednice uspostavlja nadležnosti na unutarnjem planu za institucije Zajednice u svrhu ostvarivanja određenog cilja, Zajednica ima ovlast za preuzimanje međunarodnih obveza nužnih za ostvarivanje tog cilja, čak i u nedostatku izričite odredbe u tom pogledu”. U skladu s time, Sud je u točki 4. tog mišljenja
zaključio da takva nadležnost „implicitno proizlazi iz odredaba Ugovora kojima se uspostavlja unutarnja nadležnost”.
60      Mišljenje od 15. studenoga 1994. (EU:C:1994:384). Vidjeti točku 95. tog mišljenja, u kojoj je Sud objasnio da, „kad je Zajednica u svoje unutarnje zakonodavne akte uključila odredbe o tretmanu državljana trećih zemalja ili je izričito dodijelila svojim institucijama nadležnost za pregovore s trećim zemljama, ona je stekla isključivu vanjsku nadležnost u područjima koja su obuhvaćena tim aktima”. Samo drugi slučaj predviđen u toj točki uključen je u članak 216. stavak 1. UFEU-a.
61      U točki 16. presude ERTA Sud je pojasnio da ovlast za sklapanje međunarodnog sporazuma može proizlaziti iz odredaba Ugovora „i akata koje su u okviru tih odredaba donijele institucije Zajednice”. U točki 17. te presude Sud je dalje naveo da „svaki put kad Zajednica u cilju provedbe zajedničke politike predviđene Ugovorom usvoji odredbe kojima se propisuju zajednička pravila, bez obzira na to u kojem su obliku, države članice više nemaju pravo, bilo da djeluju samostalno ili čak zajednički, prema trećim državama preuzimati obveze koje utječu na ta pravila”. Ta je izjava istodobno opisala situaciju u kojoj nastaje implicitna nadležnost Unije i kada ona postaje isključiva, pri čemu je potonje pitanje predmet članka 3. stavka 2. UFEU-a.
62      Vidjeti članak 2. stavak 1. UFEU-a.
63      Vidjeti članak 5. stavke 3. i 4. UEU-a.
64      Preempcija, u smislu članka 2. stavka 2. UFEU-a, podrazumijeva da je područje koje je uređeno mjerama Unije „zauzeto”. Zbog toga države članice ne mogu urediti isto pitanje, čak i ako ga odluče urediti na način koji je u skladu s pravilima Unije o kojima je riječ. Preempcija stoga isključuje mogućnost sukoba pravila. Međutim, ako država članica ipak provodi uređivanje u području koje je zauzelo pravo Unije, a njezina nacionalna pravila protivna su predmetnim zajedničkim pravilima Unije, drugo načelo – načelo nadređenosti prava Unije – rješava nastali sukob u korist primjene zajedničkih pravila Unije.
65      Protokol br. 25 Ugovora iz Lisabona glasi: „S obzirom na članak 2. stavak 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije o podijeljenoj nadležnosti, kada Unija u određenom području poduzme djelovanje, opseg tog izvršavanja nadležnosti obuhvaća samo one elemente koji se uređuju predmetnim aktom Unije i stoga ne obuhvaća čitavo područje”.
66      Vidjeti u tom pogledu Timmermans, C., „ECJ Doctrines on Competences”, u Azoulai, L. (ur.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014., str. 156.-167., na str 162.: „To pravilo učinka blokiranja, odnosno preempcije, treba razlikovati od situacije isključive nadležnosti Unije, u kojoj uopće ne postoji nacionalna nadležnost.”
67      Navedena područja su: carinska unija, utvrđivanje pravila o tržišnom natjecanju potrebnih za funkcioniranje unutarnjeg tržišta, monetarna politika za države članice čija je valuta euro, očuvanje morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike i zajednička trgovinska politika.
68      Vidjeti u tom pogledu Schütze, R., „Parallel external powers in the European Union:
From ‚cubist’ perspectives towards ‚naturalist’ constitutional principles?”, u Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014., str. 272.
69      Vidjeti, primjerice, Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA
doctrine”, Common Market Law Review, sv. 55., br. 5, 2018., str. 1101.-1141.
70      Vidjeti presudu od 4. rujna 2014., Komisija/Vijeće (C-114/12, EU:C:2014:2151, t. 73.). Za akademsku kritiku tog stajališta vidjeti Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA
doctrine”, Common Market Law Review, sv. 55., br. 5, 2018., str. 1124.-1126.
71      Vidjeti, primjerice, Dashwood, A., „The relationship between the Member States and the European Union/European Community”, u McDonnell (ur.), A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2005., str. 55.; Cremona, M., „The Union’s external action: Constitutional perspectives”, u Amato, G., Bribosia, H. i de Witte, B. (ur.), Genèse et destinée de la Constitution européenne – Genesis and destiny of the European Constitution, Bruylant, Bruxelles, 2007., str. 1184.-1189.; Schütze, R. „Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis”, European Law Review, sv. 33., br. 5, 2008., str. 709.-722, osobito na str. 713. i 714.
72      Vidjeti presudu od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:935, t. 46. do 50.).
73      Vidjeti mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini EU – Singapur) od 16. svibnja 2017. (EU:C:2017:376, t. 29.). O mješovitim sporazumima općenito vidjeti Rosas, A., „Mixity Past, Present and Future: Some Observations”, u Chamon, M. i Govaere, I. (ur.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020., str. 8.-18.
74      Izraze „obvezna” i „neobvezna” mješovitost skovao je Allan Rosas; vidjeti Rosas A., „Mixed Union – Mixed Agreements”, u Koskenniemi, M. (ur.), International Law Aspects of the European Union, Brill, Leiden, 1998., str. 131. Vidjeti također Chamon, M. i Govaere, I., „Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?”, u Chamon, M. i Govaere, I. (ur.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020., str. 2.; Govaere, I., „‚Facultative’ and ‚Functional Mixity’ in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral”, College of Europe Research Papers in Law 3/2019; Hillion, C. i Chamon, M., „Facultative Mixity and Sincere Cooperation”, u Chamon, M. i Govaere, I. (ur.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020., str. 86.
75      Vidjeti u tom pogledu točku 41. ovog mišljenja.
76      Međutim, takvi bi se sporazumi također mogli sklopiti kao sporazumi koje sklapa samo Unija, pod uvjetom da joj se dodijele nadležnosti u odnosu na sve dijelove tog sporazuma. Ipak, to bi bilo moguće samo ako nijedna od predmetnih odredaba nije u isključivoj nadležnosti država članica.
77      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pregovorima i provedbi sporazuma o uslugama u zračnom prijevozu između država članica i trećih zemalja (SL 2004., L 157, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 26., str. 28.)
78      Vidjeti članak 1. Uredbe br. 847/2004.
79      Vratit ću se na relevantnost te uredbe u dijelu III.E, kako bih odgovorila na pitanje ima li Unija isključivu nadležnost za sklapanje predviđenog sporazuma.
80      Vidjeti moje mišljenje u predmetu ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft (C-500/20, EU:C:2022:79, t. 30.).
81      Vidjeti u tom pogledu presude od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:935, t. 68.) i od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika) (C-626/15 i C-659/16, EU:C:2018:925, t. 126.).
82      Vidjeti točku 46. ovog mišljenja.
83      Bugarska, grčka, litavska i mađarska vlada na raspravi su izričito potvrdile to stajalište u odgovoru na pitanje koje im je postavio Sud. Prema mojem mišljenju, to su stajalište zagovarale i njemačka i ciparska vlada te Irska, iako ne tako izričito.
84      Kad je riječ o UFEU-u, vidjeti, primjerice, članak 79. stavak 3. (o sporazumima o ponovnom prihvatu s trećim zemljama), članak 191. stavak 4. (u vezi s okolišem) ili članak 207. stavak 3. (o zajedničkoj trgovinskoj politici).
85      Izvorni Ugovor sadržavao je samo dvije odredbe kojima se Uniji izričito dodjeljuje nadležnost za sklapanje međunarodnih sporazuma: trgovinski i carinski sporazumi (članak 113. UEEZ-a) i sporazumi o pridruživanju (članak 238. UEEZ-a). Za pregled i objašnjenje izričitih vanjskih nadležnosti Unije nakon Ugovora iz Lisabona vidjeti Neframi, E., L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes, LGDJ, 2010., str. 21.-58.
86      Vidjeti mišljenje 1/94 (Sporazumi priloženi Sporazumu o WTO-u) od 15. studenoga 1994. (EU:C:1994:384, t. 48.).
87      Vidjeti u tom pogledu Cremona, M., „EU External Competence-Rationales for Exclusivity”, u Garben, S. i Govaere, I. (ur.),
The division of competences between the EU and the Member States,
Hart, 2017., str. 133.-150., na str. 136., koji upućuje na to da „uključivanje članka 216. stavka 1. u UFEU znači da je sada vjerojatno točnije upućivati ne na izričite i implicitne vanjske ovlasti, nego na razlikovanje između nadležnosti koje su izričito dio vanjskog djelovanja Unije […] i nadležnosti koje su opisane kao ‚vanjski aspekti drugih politika [Unije]’”.
88      Vidjeti mišljenje 1/76 (Sporazum o osnivanju Europskog fonda za raspremu u unutarnjoj plovidbi) od 26. travnja 1977. (EU:C:1977:63, t. 3.); mišljenje 2/91 (Konvencija ILO-a br. 170) od 19. ožujka 1993. (EU:C:1993:106, t. 7.); mišljenje 1/03 (Nova Luganska konvencija) od 7. veljače 2006. (EU:C:2006:81, t. 114.) i mišljenje 1/13 (Pristupanje trećih zemalja Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303, t. 67.).
89      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 24. rujna 2008. o zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza u Zajednici (SL 2008., L 293, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 8., str. 164.), vidjeti članak 15. stavak 1., kojim se određuje da „zračni prijevoznici Zajednice imaju pravo na obavljanje djelatnosti zračnog prijevoza unutar Zajednice”. Ta je liberalizacija prvi put provedena Uredbom br. 2408/92 (vidjeti članak 3. stavak 1., koji je propisivao da, „podložno ovoj Uredbi, dotična država članica/države članice dozvoljava(ju) zračnim prijevoznicima Zajednice izvršavanje prava prometovanja na linijama unutar Zajednice”).
90      U presudama „Otvoreno nebo” Komisija je tvrdila da je unutarnje tržište usluga zračnog prijevoza bilo „dosegnuto” 1992. (vidjeti presudu Komisija/Belgija, t. 71.).
91      Dodajem da se Uredbom o uslugama zračnog prijevoza državama članicama izričito daje mogućnost da ograniče ili odbiju izvršavanje tih prava u slučaju ozbiljnih okolišnih problema ili hitnih mjera; vidjeti njezine članke 20. i 21. Izvan tih situacija države članice ne mogu ograničiti ili odbiti izvršavanje tih prava prometovanja unutar Unije sve dok je Uredba o uslugama zračnog prijevoza na snazi.
92      Postojanje takve implicitne vanjske nadležnosti nije dovedeno u pitanje argumentom, koji je osobito istaknula mađarska vlada, prema kojem politika zračnog prometa može biti povezana s nacionalnom sigurnošću, koja, prema članku 4. stavku 2. posljednjoj rečenici UEU-a, ostaje isključiva odgovornost svake države članice. Tom se poveznicom navedena dodjela prava prometovanja ne „rezervira” za isključivu nadležnost država članica. Za potrebe ovog predmeta, člankom 4. stavkom 2. UEU-a od Unije se samo zahtijeva da – prilikom odlučivanja o tome hoće li pristati na dodjelu prava prometovanja trećoj zemlji s ciljem sklapanja sporazuma o zračnom prometu – uzme u obzir zabrinutosti u pogledu nacionalne sigurnosti svojih država članica te da osigura da ta dodjela i sklapanje sporazuma, koje iz toga proizlazi, ne sprečavaju pravilno izvršavanje temeljnih funkcija država članica. Vidjeti po analogiji presudu od 15. srpnja 2021., Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, t. 43.).
93      Mišljenje od 26. travnja 1977. (EU:C:1977:63)
94      Vidjeti presudu Komisija/Belgija, točku 68., u kojoj Sud upućuje na točku 89. mišljenja 1/94 (Sporazumi priloženi Sporazumu o WTO-u) od 15. studenoga 1994. (EU:C:1994:384).
95      Mišljenje od 26. travnja 1977. (EU:C:1977:63). Temelj tog mišljenja bila je uspostava strukture upravljanja plovnim putovima Rajne i Mosellea kako bi se racionalizirao gospodarski položaj prometne industrije unutarnjih plovnih putova u toj zemljopisnoj regiji. Budući da ta regija obuhvaća Švicarsku Konfederaciju, ostvarenje tog cilja nije se moglo postići bez sudjelovanja te treće zemlje. Zbog toga je Sud zaključio da Unija ima isključivu nadležnost za sklapanje potrebnih međunarodnih sporazuma s tom zemljom.
96      Vidjeti presudu Komisija/Belgija, točku 72.
97      Vidjeti presudu Komisija/Belgija, točku 71.
98      Doista, jedina sudska praksa na koju Vijeće upućuje u pogledu svoje tvrdnje u vezi s teretom dokazivanja proizlazi iz tužbi za poništenje: vidjeti presude od 4. rujna 2014., Komisija/Vijeće (C-114/12, EU:C:2014:2151, t. 75.) i od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika) (C-626/15 i C-659/16, EU:C:2018:925, t. 115.) te mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Komisija/Vijeće (Međunarodna pomorska organizacija) (C-161/20, EU:C:2021:957, t. 120.).
99      Vidjeti u tom smislu Lenaerts, K., Gutman, K. i Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2. izdanje, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2023., str. 521., t. 12.01., koji tvrde da postupak iz članka 218. stavka 11. UFEU-a ima za cilj, među ostalim, spriječiti komplikacije koje bi mogle proizići iz sporova o usklađenosti međunarodnih sporazuma koji obvezuju Uniju s Ugovorima i izbjeći nastanak negativnih posljedica u međunarodnim odnosima.
100      Čini se da jezično ispitivanje različitih jezičnih verzija otkriva određene razlike. S jedne strane, neke jezične verzije – osobito engleska („affect”), španjolska („affectar”), francuska („affecter”) i hrvatska („utjecati”) – koriste izraz koji podrazumijeva da bi čak i potencijalno slabiji učinak na pravo Unije koji proizlazi iz predmetnih međunarodnih obveza bio dovoljan za potrebe članka 3. stavka 2. UFEU-a. Druge jezične verzije – kao što su njemačka („beeinträchtigen”) i nizozemska („aantasten”) – koriste izraz koji podrazumijeva da se predmetne obveze moraju ometati zajednička pravila prava Unije, štetiti im ili na njih ostaviti trag.
101      Kao što su to već ispitali nezavisni odvjetnici J. Kokott, E. Sharpston i N. Jääskinen. Mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Komisija/Vijeće (C-137/12, EU:C:2013:441, t. 111. do 117.), mišljenje nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu Komisija/Vijeće (C-114/12, EU:C:2014:224, t. 95. do 97.) i stajalište nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u mišljenju 1/13 ((Pristupanje trećih država Haškoj konvenciji), EU:C:2014:2292, t. 69. i 70.).
102      Vidjeti presudu od 4. rujna 2014., Komisija/Vijeće (C-114/12, EU:C:2014:2151, t. 66. i 67.); mišljenje 1/13 (Pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303, t. 71.) i mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini EU – Singapur) od 16. svibnja 2017. (EU:C:2017:376, t. 180. i navedenu sudsku praksu).
103      Ograničen prostor onemogućuje mi da detaljno objasnim okolnosti koje su dovele do presude ERTA. Ukratko, taj se predmet odnosio na sklapanje Europskog sporazuma o cestovnom prijevozu pod pokroviteljstvom Ujedinjenih naroda. Kako bi pred Sudom tvrdila da je (tadašnja) Europska zajednica bila nadležna za sklapanje tog sporazuma, Komisija se pozvala na Uredbu Vijeća (EEZ) br. 543/69 od 25. ožujka 1969. o usklađivanju određenog socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na cestovni promet (SL 1969., L 77, str. 49.) o socijalnim aspektima cestovnog prijevoza. Sud je najprije, pokazavši se otvorenim za taj argument, smatrao da se ovlast za sklapanje međunarodnog sporazuma može izvesti iz dodjele ovlasti (tadašnjoj) Europskoj zajednici u tom području politike, iako Ugovor ne sadržava izričito ovlaštenje za sklapanje međunarodnih sporazuma u području cestovnog prijevoza. Istodobno, Sud je smatrao da u području na koje se odnosila predmetna uredba države članice više nisu bile ovlaštene za sklapanje predmetnog sporazuma (vidjeti presudu ERTA, t. 16. i 17.). Presuda ERTA stoga je primjer presude u kojoj je Sud istodobno utemeljio dva važna pojma prava Unije: pojam implicitnih nadležnosti i mogućnost da, ako se izvršava na unutarnjoj razini, takva implicitna vanjska nadležnost može postati isključiva. Za detaljan opis okolnosti presude ERTA vidjeti McNaughton, A., „Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System”, u Nicola, F. i Davies, B. (ur.), EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence, Cambridge University Press, Cambridge, 2017., str. 134.‑153.
104      Vidjeti presudu ERTA, točku 17., moje isticanje.
105      Vidjeti Lenaerts, K., „Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des états membres et la question de ‚pre-emption’”, u Demaret,
P. (ur.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels, Brugge, 1986., str. 39. i 42.-43.
106      Međutim, ako se stjecanje isključive nadležnosti na temelju članka 3. stavka 2. UFEU-a smatra pozitivnom dodjelom nadležnosti, to stvara teorijske ustavne probleme. Kao što to primjećuje R. Schütze, činjenica da nadležnost može promijeniti svoju prirodu putem zakonodavstva Unije, a ne na temelju odredaba Ugovora, nije u skladu s načelom dodjeljivanja kao ustavnom kategorijom. Stoga se logikom preempcije može bolje objasniti „učinak ERTA”. Vidjeti Schütze, R., „Parallel external powers in the European Union:
from ‚cubist’ perspectives towards ‚naturalist’ constitutional principles?”, u Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014.
107      Vidjeti presudu ERTA, točke 21. i 22. U to je doba to načelo bilo izraženo u članku 5. Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice.
108      Presuda ERTA, točka 22., moje isticanje. U okolnostima iz presude ERTA već su postojala zajednička pravila o standardizaciji vremena vožnje i odmora za prijevozna kretanja između država članica i trećih zemalja (Uredbom br. 543/69). S obzirom na to, države članice sklapanjem međunarodnog sporazuma nisu mogle preuzeti usporedne međunarodne obveze u pogledu istog pitanja, odnosno pravila kojima se uređuju razdoblja vožnje i odmora za ta kretanja.
109      Međutim, može se tvrditi i da nema stvarne razlike jer je cilj preempcije također spriječiti utjecaj na pravila Unije.
110      Osobito u predmetima u kojima se čini da je Sud odlučio u korist isključive nadležnosti na temelju argumenta „područja koje je u velikoj mjeri obuhvaćeno pravilima Unije”. Vidjeti, primjerice, mišljenje 2/91 (Konvencija ILO-a br. 170) od 19. ožujka 1993. (EU:C:1993:106, t. 25. i 26.).
111      Primjerice, T. Verellen objašnjava da „na razini načela, Sud zauzima dvosmislen pristup. S jedne strane, slaže se s kriterijem ‚područja koje je u velikoj mjeri obuhvaćeno’. S druge strane, ističe potrebu provedbe ‚konkretne analize’”. Vidjeti Verellen, T., „The ERTA Doctrine in the Post-Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C-114/12) and Opinion 1/13”’, Columbia Journal of European Law, sv. 21., br. 5, 2015., str. 383.-410., na str. 402.
112      Primjerice, P.-J. Kuijper primijetio je da je „‚doktrina ERTA’ postala toliko složena da je političkim institucijama Zajednice gotovo beskorisna kao smjernica za daljnje djelovanje”. Vidjeti Kuijper, P.-J., Of Mixity and Double-hatting: EU External Relations Law Explained, Vossiuspers UvA, Amsterdam, 2008., str. 9.
113      To uključuje uzimanje u obzir vrste postupka u kojem je donesena određena presuda. Naime, predmeti o kojima su stranke u ovom postupku raspravljale došli su do Suda na različite načine: neki od njih pokrenuti su zahtjevima za donošenje mišljenja Suda na temelju članka 218. stavka 11. UFEU-a (kao što je to mišljenje 1/13 (Pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303)), neki od njih pokrenuti su kao tužbe za poništenje (primjerice, presuda od 4. rujna 2014., Komisija/Vijeće (C-114/12, EU:C:2014:2151)), neki su do Suda došli u okviru postupka zbog povrede obveze (podsjećam na presude „Otvoreno nebo”), a neki u okviru zahtjeva za prethodnu odluku (vidjeti presudu od 26. studenoga 2014., Green Network (C-66/13, EU:C:2014:2399)). Međutim, te postupovne razlike ne bi trebale promijeniti odgovor kad je riječ o značenju utjecaja, koji dovodi do isključive nadležnosti Unije.
114      Vidjeti mišljenje 1/03 (Nova Luganska konvencija) od 7. veljače 2006. (EU:C:2006:81, t. 128.). U tom smislu, M. Cremona je primijetila da je u sudskoj praksi nakon Ugovora iz Lisabona „naglasak [Suda] više usmjeren na utvrđivanje mjere u kojoj se pravilima Unije uspostavlja jedinstven sustav i na pitanje može li njegovo učinkovito funkcioniranje biti ugroženo”. Vidjeti Cremona, M., „External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action”, u Craig, P. i da Búrca, G. (ur.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2021., str. 458.
115      Vidjeti mišljenje 1/13 (Pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303, t. 85.). Vidjeti također noviju presudu od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika) (C-626/15 i C-659/16, EU:C:2018:925, t. 114. i navedenu sudsku praksu).
116      Vidjeti u istom smislu Schütze, R., „Supremacy without Pre-emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre-emption’, Common Market Law Review, sv. 43., br. 4, 2006., str. 1023.-1048., na str. 1036. i slj. Vidjeti, također Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA
doctrine”, Common Market Law Review, sv. 55., br. 4, 2018., str. 1101.-1142.
117      Vidjeti, primjerice, presudu od 4. rujna 2014., Komisija/Vijeće (C-114/12, EU:C:2014:2151) i mišljenje 1/13 (Pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303).
118      Vidjeti, primjerice, mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini EU – Singapur) od 16. svibnja 2017. (EU:C:2017:376, t. 29.).
119      Podsjećam na područje o kojem je bila riječ u presudama „Otvoreno nebo”.
120      Vidjeti, slično tomu, mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara, koji smatra da, „ako međunarodna obveza uopće neće utjecati na pravo Unije (uzimajući u obzir predvidljivost njegova razvoja), činjenica da se dva sustava pravila odnose na isto područje irelevantna je za potrebe članka 3. stavka 2. UFEU-a”. Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Njemačka/Vijeće (Međunarodna pomorska organizacija) (C-161/20, EU:C:2021:957, t. 117.).
121      Vidjeti, primjerice, mišljenje 1/13 (Pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303, t. 71.) i presudu od 4. rujna 2014., Komisija/Vijeće (C‑114/12, EU:C:2014:2151, t. 68.).
122      O kojoj je bila riječ u mišljenju 1/13 (Pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303).
123      O kojoj je bila riječ u presudi od 4. rujna 2014., Komisija/Vijeće (C-114/12, EU:C:2014:2151).
124      Mišljenje od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303)
125      Presuda od 4. rujna 2014. (C‑114/12, EU:C:2014:2151)
126      Vidjeti također mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini EU – Singapur) od 16. svibnja 2017. (EU:C:2017:376, t. 201. i navedenu sudsku praksu), u kojem Sud pojašnjava da, „kada sporazum između Unije i treće zemlje predviđa primjenu, na međunarodne odnose obuhvaćene tim sporazumom, pravila koja se uvelike preklapaju sa zajedničkim pravilima Unije primjenjivim na situacije unutar nje, treba smatrati da taj sporazum može utjecati ili izmijeniti opseg zajedničkih pravila”.
127      Vidjeti u tom pogledu presudu od 4. rujna 2014., Komisija/Vijeće (C-114/12, EU:C:2014:2151, t. 71. i navedenu sudsku praksu) i mišljenje 3/15 (Marakeški ugovor o pristupu objavljenim djelima) od 14. veljače 2017. (EU:C:2017:114, t. 113. i navedenu sudsku praksu) (gdje se objašnjava da se opasnost od ugrožavanja ili izmjene zajedničkih pravila Unije međunarodnim obvezama primjenjuje „čak i u slučaju nepostojanja mogućeg proturječja između tih obveza i tih pravila”). Vidjeti u tom pogledu također mišljenje nezavisnog odvjetnika A.
Tizzana u predmetu Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C-466/98, EU:C:2002:63, t. 71. i 75.).
128      Vidjeti mišljenje 1/13 (Pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303, t. 72. i navedenu sudsku praksu).
129      Vidjeti, primjerice, mišljenje 2/91 (Konvencija ILO-a br. 170) od 19. ožujka 1993. (EU:C:1993:106, t. 25.) (u kojem se navodi da se određeni dio Konvencije Međunarodne organizacije rada „odnosi na područje koje je već u velikoj mjeri obuhvaćeno pravilima Zajednice koja su postupno usvojena od 1967. radi postizanja još većeg stupnja usklađenosti”, tako da navedene obveze „treba smatrati […] obuhvaćenima područjem primjene navedenih direktiva”) kao i mišljenje 1/13 (Pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303), t. 73.) (u kojem se navodi da „posebice, na opseg zajedničkih pravila Unije mogu utjecati ili ga mogu izmijeniti međunarodne obveze kada navedene ulaze u područje koje je već u velikoj mjeri obuhvaćeno takvim pravilima”).
130      Vidjeti, među ostalim, mišljenje 1/13 (Pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303, t. 74. i navedenu sudsku praksu) kao i mišljenje 3/15 (Marakeški ugovor o pristupu objavljenim djelima) od 14. veljače 2017. (EU:C:2017:114, t. 74.). Moje isticanje.
131      Kao što je to Sud objasnio u mišljenju 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini EU – Singapur) od 16. svibnja 2017. (EU:C:2017:376, t. 275. i 276.), kad takve obveze ne sadržavaju obvezujuća
zaduženja, one ne mogu utjecati na narav nadležnosti za sklapanje predviđenog sporazuma.
132      Za članak 15. („Sigurnost zračnog prometa”) vidjeti, primjerice, Uredbu (EU) 2018/1139 Europskog parlamenta i Vijeća od 4. srpnja 2018. o zajedničkim pravilima u području civilnog zrakoplovstva i osnivanju Agencije Europske unije za sigurnost zračnog prometa i izmjeni uredbi (EZ) br. 2111/2005, (EZ) br. 1008/2008, (EU) br. 996/2010, (EU) br. 376/2014 i direktiva 2014/30/EU i 2014/53/EU Europskog parlamenta i Vijeća te stavljanju izvan snage uredbi (EZ) br. 552/2004 i (EZ) br. 216/2008 Europskog parlamenta i Vijeća i Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3922/91 (SL 2018., L 212, str. 1.); za članak 16. („Zaštita zračnog prometa”) vidjeti, primjerice, Uredbu (EZ) br. 300/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2008. o zajedničkim pravilima u području zaštite civilnog zračnog prometa i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 2320/2002 (SL 2008., L 97, str. 72.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 109.); za članak 17. („Upravljanje zračnim prometom”) vidjeti, primjerice, Uredbu (EU) 2024/2803 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2024. o provedbi jedinstvenog europskog neba (SL 2024./2803, L); za članak 18. („Okoliš”) vidjeti, primjerice, Uredbu (EU) 2017/2392 Europskog parlamenta i vijeća od 13. prosinca 2017. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ kako bi se nastavila postojeća ograničenja područja primjene za zrakoplovne djelatnosti i pripremila provedba globalne tržišno utemeljene mjere od 2021. (SL 2017., L 350, str. 7.) i Uredbu (EU) 2023/2405 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. listopada 2023. o osiguravanju jednakih uvjeta tržišnog natjecanja za održiv zračni prijevoz (ReFuelEU Aviation)
(SL 2023./2405, L i ispravci SL 2024./90126, L i SL 2025./90825, L); za članak 19. („Odgovornost zračnih prijevoznika”) vidjeti, primjerice, Uredbu Vijeća (EZ) br. 2027/97 o odgovornosti zračnih prijevoznika u slučaju nesreća (SL 1997., L 285, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 3., str. 45.); za članak 20. („Zaštita potrošača”) vidjeti, primjerice, Uredbu (EZ) br. 261/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o utvrđivanju općih pravila o naknadi i pomoći putnicima u slučaju uskraćenog ukrcaja i otkazivanja ili dužeg kašnjenja letova te o stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 295/91 (SL 2004., L 46, str. 1.)
(SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 26., str. 21. i ispravci SL 2019., L 119, str. 202., SL 2024./90763, L i SL, 2025./90784, L); za članak 21. („Računalni sustavi rezervacija”) vidjeti Uredbu (EZ) br. 80/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. siječnja 2009. o Kodeksu poslovanja računalnih sustava rezervacija i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2299/89 (SL 2009., L 35, str. 47.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 10., str. 184.) i presudu
Komisija/Belgija, točke 115. do 117.; za članak 22. („Socijalni aspekti”) vidjeti, primjerice, Uredbu (EZ) br. 1107/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. o pravima osoba s invaliditetom i osoba smanjene pokretljivosti u zračnom prijevozu (SL 2006., L 204, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 16., str. 17.).
133      Sigurnost zračnog prometa obuhvaćena je zajedničkim pravilima Unije, kako je to utvrđeno, među ostalim, Uredbom 2018/1139.
134      Zaštita zračnog prometa uređena je zajedničkim pravilima prava Unije, među ostalim, na temelju Uredbe 2018/1139 i Uredbe br. 300/2008.
135      Članak 6. predviđenog sporazuma odnosi se na liberalizaciju vlasništva i kontrole nad zračnim prijevoznicima. Njime se predviđa da ugovorne stranke „priznaju” moguće koristi postupne liberalizacije vlasništva i kontrole nad svojim zračnim prijevoznicima te da „pristaju razmotriti” „u prikladnom trenutku” u okviru Zajedničkog odbora (uspostavljenog na temelju članka 24. predviđenog sporazuma) uzajamnu liberalizaciju vlasništva i kontrole, tako da taj odbor „može predložiti” izmjene sporazuma. Taj tekst pokazuje značajke suradnje i razmjene ideja, za razliku od obveze na temelju koje bi se moglo utjecati na zajednička pravila prava Unije.
136      Članak 9. predviđenog sporazuma, naslovljen „Poslovanje”, utvrđuje suglasnost stranaka da bi „prepreke u pružanju usluga zračnog prijevoza […] na koje nailaze njihovi zračni prijevoznici mogle ugroziti koristi koje se ostvaruju ovim sporazumom”. U tu svrhu ugovorne stranke suglasne su da će „surađivati” kako bi uklonile te prepreke i da će Zajednički odbor „pratiti” napredak te suradnje. Osim obveze Zajedničkog odbora da djeluje na određeni način, čini se da ta odredba ne sadržava nikakve obveze koje bi se mogle ocijeniti s obzirom na članak 3. stavak 2. UFEU-a.
137      Članak 14. predviđenog sporazuma odnosi se na statističke podatke. U stavku 1. te odredbe propisuje se obveza svake ugovorne stranke da razmjenjuje raspoložive statističke podatke o zračnom prometu navedene u predviđenom sporazumu, u mjeri u kojoj je to dopušteno odgovarajućim nacionalnim zakonodavstvom i „koji su u razumnoj mjeri potrebni”. Stavkom 2. te odredbe uspostavlja se sporazum o suradnji kako bi se olakšala razmjena navedenih podataka. Jasno je da stavak 2. te odredbe ne sadržava nikakvu obvezu koja bi mogla utjecati na zajednička pravila (te se stoga čini da je znatno sličniji obvezama iz glave II. predviđenog sporazuma). Iako je stavak 1. te odredbe sastavljen na način da predviđa obvezu razmjene statističkih podataka, ta se obveza odnosi samo na statističke podatke o zračnom prometu između ugovornih stranaka, kako je liberaliziran na temelju predviđenog sporazuma. Osim toga, kao što to naznačuje upućivanje u tom stavku na Zajednički odbor, navedena se razmjena odvija samo u okviru tog odbora i samo radi „praćenja razvoja zračnog prometa na temelju tog sporazuma”. Stoga mi se čini da se tom odredbom zapravo nastoji očuvati učinkovitost predviđenog sporazuma u cijelosti, tako da ona ne može biti obuhvaćena područjem primjene članka 3. stavka 2. UFEU-a.
138      Vidjeti mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini EU – Singapur) od 16. svibnja 2017. (EU:C:2017:376, t. 276. i navedenu sudsku praksu).
139      Sud je do jednakog zaključka došao i u presudama od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (C-366/10, EU:C:2011:864, t. 70. i 71.) i od 18. ožujka 2014., International Jet Management (C-628/11, EU:C:2014:171, t. 39.).
140      To je u biti ono što je Sud utvrdio u presudama „Otvoreno nebo” u pogledu Uredbe br. 2408/92, koja je prethodila Uredbi o uslugama zračnog prijevoza; vidjeti presudu
Komisija/Belgija, točku 104.
141      Vidjeti uvodnu izjavu 16. Uredbe br. 847/2004, u kojoj se, u njezinu relevantnom dijelu, navodi da su „ciljevi ove Uredbe [...] koordinacija pregovora s trećim zemljama radi sklapanja sporazuma o uslugama u zračnom prijevozu, potreba jamčenja usklađenog pristupa provedbi i primjeni ovih sporazuma i provjera njihove sukladnosti s pravom Zajednice”.
142      Vidjeti uvodne izjave 2. do 4. Uredbe br. 847/2004, u kojima se podsjeća na određena utvrđenja Suda u presudama „Otvoreno nebo”, a zatim se utvrđuje da bi, kao posljedica tih presuda, trebalo uspostaviti postupak suradnje.
143      Vidjeti točku 46. ovog mišljenja.
144      Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (SL 2019., C 384
I, str. 1.)
145      Vidjeti Uredbu (EU) 2019/502 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. ožujka 2019. o zajedničkim pravilima kojima se osigurava osnovna zračna povezanost s obzirom na povlačenje Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Unije (SL 2019., L 85
I, str. 49.) i Uredbu (EU) 2020/2225 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. prosinca 2020. o zajedničkim pravilima kojima se osigurava osnovna zračna povezanost nakon isteka prijelaznog razdoblja predviđenog Sporazumom o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (SL 2020., L 437, str. 86.).
146      Vidjeti članak 2. stavak 2. Uredbe 2019/502 i članak 2. stavak 2. Uredbe 2019/2225.
147      Na raspravi je došlo do razmjene mišljenja o tome može li činjenica da se člankom 10. stavkom 10. predviđenog sporazuma omogućuje dijeljenje oznake između zračnih prijevoznika iz Unije i Omana omogućiti takav pristup tržištu. Međutim, tijekom te razmjene mišljenja pojašnjeno je da – čak i kad bi omanski zračni prijevoznici na temelju te odredbe mogli sklapati ugovore o letovima sa skupnom oznakom, oglašavati te ugovore i prodavati karte za te letove – te segmente letova unutar Unije morali bi obavljati prijevoznici iz Unije, čak i ako letovi dijele istu oznaku. U tom pogledu, članak 10. stavak 10. predviđenog sporazuma ne omogućuje omanskim zračnim prijevoznicima da sudjeluju na unutarnjem tržištu usluga zračnog prijevoza Unije.
148      Naime, primjenjivost pravila države iz koje zračni prijevoznik leti ili prema kojoj leti osigurana je člankom 11. Čikaške konvencije, a ista vrsta obveze navodi se u članku 7. predviđenog sporazuma.
149      Vidjeti u tom pogledu mišljenje 1/94 (Sporazumi priloženi Sporazumu o WTO-u) od 15. studenoga 1994. (EU:C:1994:384, t. 78. i 79.) i presudu Komisija/Belgija, točku 98.
150      Vidjeti Uredbu Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima 81. i 82. Ugovora (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165. i ispravak SL 2016., L 173, str. 108.) i Uredbu Vijeća (EU) 2015/1588 od 13. srpnja 2015. o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na određene kategorije horizontalnih državnih potpora (SL 2015., L 249, str. 1.).
151      Vidjeti u tom smislu presudu od 30. travnja 1986., Asjes i dr. (209/84 do 213/84, EU:C:1986:188, t. 45.). Već je utvrđeno da se – kad se protutržišno postupanje odvija izvan područja Unije, ali ima učinke na unutarnje tržište – pravila koja uređuju primjenu članaka 101. i 102. UFEU-a mogu primijeniti na postupanja koja su u cijelosti ograničena na područje trećih zemalja. Vidjeti u tom smislu presude od 27. rujna 1988., Ahlström Osakeyhtiö i dr./Komisija (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 i 125/85 do 129/85, EU:C:1988:447, t. 17. i 18.) i od 6. rujna 2017., Intel/Komisija (C-413/14 P, EU:C:2017:632, t. 43. do 45.).
152      Uredba Vijeća od 25. svibnja 2009. o primjeni članka 81. stavka 3. Ugovora na određene kategorije sporazuma i usklađenih praksi u sektoru zračnog prometa (SL 2009., L 148, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 23., str. 45.)
153      Vidjeti uvodnu izjavu 3. Uredbe br. 487/2009, u kojoj se objašnjava da bi „Komisiju [...] trebalo ovlastiti za odobravanje skupnih izuzeća u sektoru zračnog prometa [...] za promet između Zajednice i trećih zemalja”.
154      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o zaštiti tržišnog natjecanja u zračnom prijevozu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 868/2004 (SL 2019., L 123, str. 4.). Tom se uredbom nastoji uspostaviti sektorski pristup koji je nakon toga u pogledu drugih gospodarskih sektora prihvaćen u Uredbi (EU) 2022/2560 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2022. o stranim subvencijama kojima se narušava unutarnje tržište (SL 2022., L 330, str. 1. i ispravak SL 2024./90559, L).
155      Vidjeti uvodnu izjavu 9. Uredbe 2019/712 (u kojoj se objašnjava da su „učinkoviti, proporcionalni i odvraćajući propisi i dalje [...] potrebni za održavanje uvjeta kojima se omogućuje visoka razina povezanosti Unije i za osiguranje poštenog tržišnog natjecanja sa zračnim prijevoznicima trećih zemalja. U tu bi svrhu Komisiji trebalo dodijeliti ovlast za provedbu istrage i, prema potrebi, poduzimanje mjera. Takve bi mjere trebale biti dostupne ako prakse kojima se narušava tržišno natjecanje uzrokuju štetu zračnim prijevoznicima Unije.”). Vidjeti također članak 2. točku 6. te uredbe, u kojem se „prakse kojima se narušava tržišno natjecanje” definiraju kao „diskriminacija i subvencije”, koje su zatim definirane u članku 2. točki 8. i točki 9. te uredbe.
156      Direktiva Vijeća od 27. listopada 2003. o restrukturiranju sustava Zajednice za oporezivanje energenata i električne energije (SL 2003., L 283, str. 51.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 2., str. 75.)
157      Vidjeti presudu od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (C-366/10, EU:C:2011:864, t. 67. i navedenu sudsku praksu) (u kojoj se objašnjava da Direktiva 2003/96/EZ „u članku 14. stavku 1. točki (b) predviđa porezno izuzeće za energente koji se nabavljaju za korištenje kao gorivo u zračnom prometu, osim za privatne rekreativne letove, kako bi, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 23. te direktive, Unija poštovala, među ostalim, određene međunarodne obveze, uključujući one koje se odnose na porezna izuzeća energenata za civilno zrakoplovstvo odobrena zračnim prijevoznicima na temelju Čikaške konvencije i međunarodnih bilateralnih sporazuma o uslugama zračnog prijevoza koje su Unija i/ili države članice sklopile s određenim trećim državama”).
158      Uredba Vijeća od 16. studenoga 2009. o uspostavi sustava oslobođenja od carina u Zajednici (SL 2009., L 324, str. 23.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 2., svezak 17., str. 260.)
159      Direktiva Vijeća od 19. listopada 2009. o utvrđivanju područja primjene članka 143. točaka (b) i (c) Direktive 2006/112/EZ o oslobođenju od plaćanja poreza na dodanu vrijednost prilikom konačnog uvoza određene robe (SL 2009., L 292, str. 5.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 1., str. 291.)
160      Vidjeti točku 10. memoranduma o savjetovanju, priloženog predviđenom sporazumu.
161      Vidjeti članak 1. Uredbe br. 1186/2009.
162      Vidjeti članak 1. Direktive 2009/132.
163      Direktiva Vijeća od 19. prosinca 2019. o općim aranžmanima za trošarine (SL 2020., L 58, str. 4. i ispravci SL 2020., L 338, str. 12., SL 2020., L 409, str. 38. i SL 2023., L 188, str. 60.). Komisija upućuje na članak 11. točku (f) predviđenog sporazuma, kojim se od plaćanja trošarine izuzima roba „za potrošnju u skladu sa sporazumom sklopljenim s trećim zemljama ili međunarodnim organizacijama, ako je takav dogovor dopušten ili potvrđen u pogledu oslobođenja od plaćanja poreza na dodanu vrijednost”.
164      Vidjeti Uredbu Vijeća od 16. travnja 2018. o privremenoj suspenziji autonomnih carina iz Zajedničke carinske tarife za određenu robu vrste koja je namijenjena ugradnji u zrakoplove ili uporabi za zrakoplove te o stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1147/2002 (SL 2018., L 98, str. 1.), a osobito njezin članak 1. stavak 1., kojim se određuje da se „suspendiraju [...] autonomne carine iz Zajedničke carinske tarife utvrđene u Uredbi [Vijeća] (EEZ) br. 2658/87 [od 23. srpnja 1987. o tarifnoj i statističkoj nomenklaturi i o Zajedničkoj carinskoj tarifi (SL 1987., L 256, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 2., svezak 12., str. 3.)] za dijelove, komponente i drugu robu vrste koja je namijenjena ugradnji u zrakoplove i dijelove zrakoplova ili uporabi za zrakoplove i dijelove zrakoplova, tijekom njihove proizvodnje, popravka, održavanja, obnavljanja, prepravljanja ili prenamjene”.
165      Direktiva Vijeća od 28. studenoga 2006. o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost (SL 2006., L 347, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 1., str. 129. i ispravak SL 2026./90049, L)
166      Vidjeti članak 1. stavak 1. Direktive 2006/112.
167      Vidjeti po analogiji mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini EU – Singapur) od 16. svibnja 2017. (EU:C:2017:376, t. 163. i navedenu sudsku praksu) (u kojem se objašnjava da bi, „uostalom, bilo [...] nedosljedno smatrati da odredbe kojima se liberalizira trgovina između Unije i treće zemlje pripadaju zajedničkoj trgovinskoj politici, a da one koje teže osigurati da se ta liberalizacija trgovine odvija uz poštovanje održivog razvoja ne pripadaju toj politici. Naime, trgovina u skladu s ciljevima održivog razvoja [...] sastavni je dio te politike”).
168      Vidjeti članak 11. stavak 1. predviđenog sporazuma.
169      Vidjeti članak 4. stavak 2. predviđenog sporazuma, u kojem se navodi da „kad dodjeljuju odobrenja za rad i tehničke dozvole, ugovorne stranke postupaju prema svim prijevoznicima druge ugovorne stranke bez diskriminacije”.
170      Vidjeti članak 4. stavak 1. točku (d) i članak 5. stavak 1. točku (c) predviđenog sporazuma, koji se odnose na uvjete „propisane u zakonima i propisima” koji se obično primjenjuju na obavljanje međunarodnog zračnog prijevoza. U članku 5. stavku 1. točki (c) predviđenog sporazuma upućuje se i na nepoštovanje zakona i propisa iz članka 7. sporazuma kao na razlog za odbijanje, opoziv, suspenziju, uvjetovanje ili ograničavanje odobrenja za rad.
171      Vidjeti članke 3. do 14. Uredbe o uslugama zračnog prijevoza. Vidjeti također uvodnu izjavu 5. i članak 8. stavak 2. te uredbe u pogledu postojanja obveze praćenja na kojoj se temelji kontinuirano ispunjavanje uvjeta za dodjelu odobrenja za rad.
172      Drugi aspekti te odredbe sadržavaju jasnu obvezu poštovanja primjenjivih zakona i propisa predmetne ugovorne stranke, uključujući time i obvezu poštovanja prava Unije. Vidjeti u tom pogledu članak 10. stavke 2., 3., 4., 5., 14. i 15. predviđenog sporazuma.
173      Vidjeti Direktivu Vijeća od 15. listopada 1996. o pristupu tržištu zemaljskih usluga u zračnim lukama Zajednice (SL 1996., L 272, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 26., str. 3.), a osobito njezinu uvodnu izjavu 26. i njezin članak 20. stavak 1., kojima se prava priznata tom direktivom proširuju na pružatelje zemaljskih usluga iz trećih zemalja i korisnike zračnih luka iz trećih zemalja na temelju uzajamnosti.
174      Uredba Vijeća od 18. siječnja 1993. o zajedničkim pravilima za dodjelu slotova u zračnim lukama Zajednice (SL 1993., L 14, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 18., str. 5.), a posebno njezina uvodna izjava 14. i članak 12., koji prijevoznicima iz trećih zemalja osiguravaju jednako postupanje pod uvjetom uzajamnosti. Vidjeti također presudu Komisija/Belgija (t. 120.), u kojoj je Sud priznao da to područje predstavlja isključivu nadležnost Unije.
175      Vidjeti uvodnu izjavu 10. te članak 15. stavke 4. i 5. Uredbe o uslugama zračnog prijevoza u pogledu ugovora o letovima sa skupnom oznakom, kojima se omogućuju ugovori o letovima sa skupnom oznakom pod uvjetom uzajamnosti, kao i članak 13. stavke 3. i 4. Uredbe o uslugama u zračnom prijevozu u pogledu ugovora o zakupu zrakoplova bez posade i s posadom povezanog s trećom zemljom, pod uvjetom uzajamnosti u slučaju ugovora o zakupu zrakoplova s posadom.
176      Za razliku od presude od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (C‑366/10, EU:C:2011:864, t. 70.), u kojoj je Sud smatrao da određivanje naknada zračnih luka u tom trenutku nije bilo obuhvaćeno zajedničkim pravilima prava Unije.
177      Provedbena uredba Komisije od 11. veljače 2019. o utvrđivanju programa performansi i sustava utvrđivanja naknada u okviru jedinstvenog europskog neba i stavljanju izvan snage provedbenih uredaba (EU) br. 390/2013 i (EU) br. 391/2013 (SL 2019., L 56, str. 1.)
178      Vidjeti članak 1. Provedbene uredbe 2019/317.
179      Vidjeti članak 2. točku 5. Provedbene uredbe 2019/317, u kojem se „korisnik zračnog prostora” definira kao „operator zrakoplova za vrijeme letenja ili, ako je identitet operatora nepoznat, vlasnik zrakoplova, osim ako se može dokazati da je u to vrijeme druga osoba bila operator”.
180      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2009. o naknadama zračnih luka (SL 2009., L 70, str. 11.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., sv. 25., str. 57.)
181      Vidjeti članak 1. Direktive 2009/12. Kao što to Komisija primjećuje, ta pravila nisu postojala kad je Sud provodio ocjenu u presudi od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (C-366/10, EU:C:2011:864, t. 70.).
182      Pojam korisnika zračne luke definiran je u članku 2. točki 3. Direktive 2009/12: „‚korisnik zračne luke’ znači svaka fizička ili pravna osoba odgovorna za prijevoz putnika, pošte i/ili tereta zrakom do ili od dotične zračne luke”.
183      Vidjeti članak 3. Direktive 2009/12, u kojem se navodi da „države članice osiguravaju [...] da naknadama zračnih luka ne dolazi do diskriminacije među korisnicima zračnih luka”.
184      Ističem da se člankom 12. predviđenog sporazuma izričito zahtijeva da se prema zračnim prijevoznicima ugovornih stranaka,
a time i prema omanskim prijevoznicima u Uniji,
postupa „pod uvjetima koji nisu manje povoljni od najpovoljnijih uvjeta dostupnih bilo kojem drugom zračnom prijevozniku”. Stoga, neovisno o činjenici da se pravila Unije o kojima je riječ primjenjuju na sve korisnike zračne luke, postoji utjecaj u tom području jer se obvezom sadržanom u sporazumu omanski prijevoznici izričito izjednačavaju s prijevoznicima iz Unije.
185      Vidjeti članak 22. stavak 1. Uredbe o uslugama zračnog prijevoza.
186      Vidjeti članak 23. stavak 1. Uredbe o uslugama zračnog prijevoza.