62013CC0320_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Keresetlevelében az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy „a Lengyel Köztársaság – mivel nem fogadta el mindazokat a törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy megfeleljen a megújuló energiaforrásból előállított energia támogatásáról, valamint a 2001/77/EK és a 2003/30/EK irányelv módosításáról és azt követő hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. április 23‑i 2009/28/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek,(2) vagy legalábbis azokat nem közölte a Bizottsággal – nem teljesítette az irányelv 27. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit”.
2. A Bizottság továbbá az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján azt kéri, hogy a Bíróság kötelezze a Lengyel Köztársaságot a 2009/28 irányelv átültetésére elfogadott intézkedései bejelentésére vonatkozó kötelezettségének megszegése miatt a jelen ügyben hozott ítélete kihirdetése napjától esedékes kényszerítő bírság megfizetésére a késedelemmel érintett minden egyes nap után. A bírság javasolt összege eredetileg 133 228,80 euróban került meghatározásra, az eljárás során azonban végül 61 380 euróra csökkentették.
3. Ez az ügy alkalmat kínál a Bíróságnak arra, hogy először értelmezze a Lisszaboni Szerződéssel bevezetett ezen új mechanizmust, amely lehetővé teszi a Bíróság számára, hogy pénzügyi szankciót rójon ki egy tagállamra a valamely, jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére elfogadott intézkedések bejelentésére vonatkozó kötelezettsége megszegésének első megállapítása alkalmával.(3)
I – A jogi háttér
A – Az uniós jog
4. A 2009/29/EK irányelvvel(4) és a 2009/30/EK irányelvvel(5) együtt a 2009/28 irányelv a 2009 áprilisában elfogadott „energiaügyi és éghajlat‑változási csomag” részét alkotja. E csomag célja az volt, hogy olyan jogi keretet hozzon létre, amely lehetővé teszi az Európai Unió számára, hogy 2020‑ra elérjen bizonyos, az éghajlatváltozáshoz és az energiához kapcsolódó célkitűzéseket, nevezetesen az üvegházhatású gázok kibocsátásának az 1990‑es szinthez képest 20%‑kal történő csökkentését, a megújuló energiaforrásokból előállított energia teljes bruttó energiafogyasztásban képviselt részarányának 20%‑ra történő növelését, és az energiahatékonyság 20%‑kal történő javítását az Unióban.
5. A 2009/28/EK irányelv 1. cikke meghatározza az irányelv tárgyát és hatályát. E cikk közös keretet hoz létre a megújuló energiaforrásokból előállított energia támogatására. Kötelező nemzeti célkitűzéseket állapít meg a megújuló energiaforrásokból előállított energia részarányára vonatkozóan, mind a teljes bruttó energiafogyasztást, mind a közlekedésben felhasznált energiát illetően. Szabályokat állapít meg továbbá a tagállamok közötti statisztikai átruházások, a tagállamok közötti, valamint a tagállamok és harmadik országok közötti közös projektek, a származási garanciák, a közigazgatási eljárások, a tájékoztatás és képzés, valamint a megújuló energiaforrásokból előállított energiának a villamosenergia‑hálózatokhoz való hozzáférése tekintetében. Végül a bioüzemanyagokra és a folyékony bio‑energiahordozókra vonatkozóan fenntarthatósági kritériumokat állapít meg.
6. A 2009/28 irányelv 2. cikkének a)–o) pontja néhány fogalommeghatározást tartalmaz.
7. A 2009/28 irányelv 5. cikke rögzíti a megújuló energiaforrásokból előállított energia részarányának kiszámítására vonatkozó részletes szabályokat.
8. A 2009/28 irányelv 13. cikke előírja a tagállamok számára, hogy gondoskodjanak arról, hogy a különböző közigazgatási eljárásokban, szabályokban és törvényekben számos garancia, információ, illetve ösztönző intézkedés kerüljön biztosításra.
9. A 2009/28 irányelv „Tájékoztatás és képzés” című 14. cikke a megújuló energiával és annak felhasználásával kapcsolatos különböző információkhoz való hozzáférésnek és az ezen információk terjesztésének biztosítására irányuló számos kötelezettséget rögzít.
10. A 2009/28 irányelv 16. cikkének célja, hogy elősegítse és biztosítsa a megújuló energiaforrásokból előállított villamos energia szállítási és elosztási hálózatokhoz való hozzáférését.
11. A 2009/28 irányelv 17. cikke meghatározza azokat a fenntarthatósági kritériumokat, amelyeket a bioüzemanyagoknak és a folyékony bio‑energiahordozóknak teljesíteniük kell ahhoz, hogy figyelembe vehetők legyenek az ezen irányelvben a nemzeti célkitűzések tekintetében meghatározott követelmények és a megújuló energiák tekintetében fennálló kötelezettségek teljesítésének értékelése, valamint a bioüzemanyagok és folyékony bio‑energiahordozók fogyasztásáért adható pénzügyi támogatásra való jogosultság megállapítása során. A 18. cikk rögzíti az ezen fenntarthatósági kritériumoknak való megfelelés ellenőrzését lehetővé tevő elveket. A 19. cikk a bioüzemanyagok és a folyékony bio‑energiahordozók üvegházhatású gázokra gyakorolt hatásának kiszámítását szabályozó előírásokat foglalja magában.
12. A 2009/28 irányelv 21. cikke több különös rendelkezést tartalmaz a közlekedésben felhasznált, megújuló energiaforrásokból előállított energiára vonatkozóan.
13. Végül ezen irányelv 27. cikke értelmében:
„(1) A 4. cikk (1), (2) és a (3) bekezdésének sérelme nélkül a tagállamok legkésőbb 2010. december 5‑ig elfogadják és kihirdetik [helyesen: hatályba léptetik] azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek megfeleljenek.
A tagállamok által elfogadott intézkedéseknek hivatkozniuk kell erre az irányelvre, vagy hivatalos kihirdetésük alkalmával ilyen hivatkozást kell tartalmazniuk. A hivatkozás módját a tagállamok határozzák meg.
(2) A tagállamok megküldik a Bizottságnak nemzeti joguk azon főbb rendelkezéseinek szövegét, amelyeket az irányelv által szabályozott területen fogadnak el.”
B – A lengyel jog
14. A keresetlevél és az ellenkérelem szerint a Lengyel Köztársaság a 2009/28 irányelvet különösen az alábbiak útján ültette át:
– az energiáról szóló törvény és a környezetvédelemről szóló törvény módosításáról szóló, 2005. március 4‑i, módosított törvény (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska), (Dz. U. 552. szám);
– a biokomponensekről és a folyékony bioüzemanyagokról szóló, 2006. augusztus 25‑i, módosított törvény (Ustawa o biokomponentach i biopaliwach ciekłych), (Dz. U. 169. szám, 119. alszám);
– az energiáról szóló törvény, a környezetvédelemről szóló törvény és a megfelelési rendszerről szóló törvény módosításáról szóló, 2007. január 12‑i törvény (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności), (Dz. U. 21. szám, 124. alszám);
– a jövedéki adóról szóló törvény és számos egyéb törvény módosításáról szóló, 2007. május 11‑i törvény (Ustawa o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw), (Dz. U. 99. szám, 666. alszám);
– a pénzügyi eszközök forgalomba hozataláról szóló törvény és számos egyéb törvény módosításáról szóló, 2008. szeptember 4‑i törvény (Ustawa o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw), (2009. évi Dz. U., 165. szám, 1316. alszám);
– a környezetvédelemről szóló törvény és számos egyéb törvény módosításáról szóló, 2009. november 20‑i törvény (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw), (Dz. U. 215. szám, 1664. alszám);
– az energiáról szóló törvény és számos egyéb törvény módosításáról szóló, 2010. január 8‑i törvény (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw), (Dz. U. 21. szám, 104. alszám);
– az üzemanyagok minőségének figyelemmel kísérésére és ellenőrzésére vonatkozó rendszerről szóló törvény és számos egyéb törvény módosításáról szóló, 2011. május 27‑i, módosított törvény (Ustawa o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw), (Dz. U. 153. szám, 902. alszám).
15. Nem vitatott, hogy e jogalkotási rendelkezések nem tartalmaznak a 2009/28 irányelvre való hivatkozást, és azokhoz a hivatalos kihirdetésük alkalmával sem fűztek ilyen hivatkozást.
16. Ugyanakkor ilyen hivatkozást fűztek a 2013. július 26‑án elfogadott, „az energiáról szóló törvény és számos egyéb törvény módosításáról szóló” törvényhez (Dz. U. 984. szám) annak hivatalos kihirdetése alkalmával. E törvény szövegét 2013. augusztus 27‑én hirdették ki, és 2013. augusztus 29‑én küldték meg a Bizottságnak.
17. Ugyanez a helyzet a biokomponensekről és a folyékony bioüzemanyagokról szóló törvény módosításáról szóló, 2014. március 21‑én elfogadott törvény (Dz. U., 457. szám) esetében is, amelyre a Bizottság a 2014. október 7‑i tárgyaláson hivatkozott.
II – A pert megelőző eljárás
18. A 27. cikke értelmében a 2009/28 irányelvet a tagállamoknak legkésőbb 2010. december 5‑ig kellett átültetniük a belső jogba.
19. Mivel nem közöltek vele a 2009/28 irányelvet átültető nemzeti intézkedéseket, a Bizottság 2011. január 27‑én felszólító levelet intézett a lengyel kormányhoz.
20. A lengyel hatóságok 2011. március 18‑án tájékoztatták a Bizottságot, hogy a 2009/28 irányelv rendelkezéseit a megújuló energiaforrásokból előállított energiáról szóló törvény és a biokomponensekről és a folyékony bioüzemanyagokról szóló törvény módosításáról szóló törvény fogja átültetni, amelyek várhatóan 2011 végén fognak hatályba lépni.
21. 2011. június 17‑én a Bizottság újabb felszólító levelet küldött a lengyel kormánynak. Hangsúlyozta, hogy tudomása szerint a Lengyel Köztársaság által 2011. március 18‑i levelében bejelentett intézkedéseket még nem fogadták el, mivel e tekintetben részére semmilyen tájékoztatást nem küldtek.
22. A Bizottság közölte továbbá, hogy az átültető intézkedések hiánya és a vonatkozó nemzeti intézkedések közlésének hiánya a 2009/28 irányelv 27. cikke (1) bekezdésének, valamint az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének megsértését jelenti.
23. A Bizottság végül hozzátette, hogy e kötelezettségszegések az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján pénzügyi szankciók kiszabásához vezethetnek.
24. 2011. augusztus 2‑án az illetékes lengyel hatóságok a 2009/28 irányelv átültetése címén megküldték a Bizottságnak az üzemanyagok minőségének figyelemmel kísérésére és ellenőrzésére vonatkozó rendszerről szóló törvény és számos egyéb törvény módosításáról szóló, 2011. május 27‑i módosított törvényt. 2011. augusztus 16‑án ugyanezen hatóságok a 2009/28 irányelv átültetés eként megküldték a következő egyéb nemzeti rendelkezéseket:
– a pénzügyi eszközök forgalomba hozataláról szóló törvény és számos egyéb törvény módosításáról szóló, 2008. szeptember 4‑i törvényt;
– az energiáról szóló törvény és a környezetvédelemről szóló törvény módosításáról szóló, 2005. március 4‑i törvényt;
– az energiáról szóló törvény, a környezetvédelemről szóló törvény és a megfelelési rendszerről szóló törvény módosításáról szóló, 2007. január 12‑i törvényt;
– a környezetvédelemről szóló törvény és számos egyéb törvény módosításáról szóló, 2009. november 20‑i törvényt;
– az energiáról szóló törvény és számos egyéb törvény módosításáról szóló, 2010. január 8‑i törvényt;
– a biokomponensekről és a folyékony bioüzemanyagokról szóló, 2006. augusztus 25‑i törvényt;
– a jövedéki adóról szóló törvény és számos egyéb törvény módosításáról szóló, 2007. május 11‑i törvényt;
– a Lengyel Köztársaság szejmje marsalljának 2006. május 16‑i, az energiáról szóló, egységes szerkezetbe foglalt törvény kihirdetéséről szóló közleményét.
25. 2011. augusztus 17‑én a lengyel hatóságok tájékoztatták a Bizottságot, hogy véleményük szerint a 2009/28 irányelv rendelkezéseit Lengyelországban a jogilag megkövetelt módon átültették egyrészt az energiáról szóló 1997. április 10‑i törvénnyel, és másrészt a biokomponensekről és a folyékony bioüzemanyagokról szóló, 2006. augusztus 25‑i törvénnyel. Megerősítették továbbá az energiáról szóló törvény és számos egyéb törvény módosításáról szóló, 2010. január 8‑i törvénnyel beiktatott módosításokat. A lengyel hatóságok hasonlóképpen a Bizottság tudtára adták, hogy megkezdődött két törvénytervezettel kapcsolatos munka, amelyek közül az egyik a megújuló energiaforrásokra, a másik a biokomponensekről és a folyékony bioüzemanyagokról szóló törvény, valamint a környezetvédelemről szóló törvény módosítására vonatkozik.
26. Mivel a Bizottság úgy vélte, hogy a vele közölt e jogi aktusok nem minősülnek a 2009/28 irányelv 27. cikke (1) bekezdésének értelmében ezen irányelv átültetésének, 2012. március 26‑án indokolással ellátott véleményt intézett a Lengyel Köztársasághoz, amelyben felszólította, hogy a vélemény kézhezvételétől számított két hónapon belül hozza meg az annak való megfeleléshez szükséges intézkedéseket. Közölte továbbá, hogy a szóban forgó kötelezettségszegés az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének megfelelően pénzügyi szankciók kiszabásához vezethet.
27. A Lengyel Köztársaság 2012. május 25‑i levelével válaszolt az indokolással ellátott véleményre, és kifejtette, hogy a 2009/28 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében előírt nemzeti cselekvési terv elfogadása nem csupán az ezen irányelv 27. cikke (1) bekezdése értelmében vett közigazgatási jellegű intézkedést jelent; hogy a megújuló energiaforrásokból előállított villamos energia termelésére vonatkozó nemzeti támogatási rendszer 2005. október óta történő alkalmazása elegendő ahhoz, hogy az említett irányelv Lengyelországban átültetettnek legyen tekinthető; hogy a megújuló energiaforrásokból előállított energiának a közlekedésben fennálló 10%‑os minimális arányára vonatkozó rendelkezéseket és a fenntarthatósági kritériumokat a biokomponensekről és a folyékony bioüzemanyagokról szóló, a 2011. május 27‑i törvénnyel módosított törvény átültette, és hogy a fenntartható fejlődésre vonatkozó kritériumok átültetése 2012 végére befejeződik. Végül a lengyel hatóságok közölték a megújuló energiaforrásokról szóló törvénnyel kapcsolatos munka ütemezését, amely törvény a 2009/28 irányelv már végrehajtott, illetve azon rendelkezéseinek átültetésére szolgált, amelyek átültetését – amint azt maga az irányelv rögzíti – későbbi időpontra írták elő.
28. A Bizottság, mivel álláspontja szerint e válaszból és a közölt jogi aktusokból kiderült, hogy a Lengyel Köztársaság még mindig nem tett eleget az őt a 2009/28 irányelv 27. cikke (1) bekezdése alapján terhelő kötelezettségeknek, 2013. március 21‑én úgy döntött, hogy benyújtja a jelen keresetet.
29. A 2013. június 11‑i, a Bírósághoz 2013. június 12‑én beérkezett keresetlevele értelmében a Bizottság azt rója fel a Lengyel Köztársaságnak, hogy egyrészt nem fogadta el a 2009/28 irányelvnek való megfeleléshez szükséges intézkedéseket, és másrészt, hogy legalábbis azokról nem tájékoztatta a Bizottságot, vagyis nem közölte vele az esetleges releváns eszközöket.
III – Az eljárás írásbeli és szóbeli szakasza
30. Válasza végén a Bizottság úgy vélte, hogy a 2013. július 26‑i törvény elfogadása ellenére a Lengyel Köztársaság még mindig nem ültette át a 2009/28 irányelv 2. cikkének b), c), d), g), m), n) és o) pontjában; 5. cikkében (és a II., III. és VII. mellékletében); 14. cikkének (1), (2), (5) és (6) bekezdésében; 16. cikkének (2), (3), (4), (6), (7), (8) és (9) bekezdésében; 19. cikkében (és az V. mellékletében), valamint 21. cikkében rögzített kötelezettségeket.
31. 2014. október 1‑jei levelével a Bizottság mindazonáltal tájékoztatta a Bíróságot, hogy a Lengyel Köztársaság által előterjesztett viszonválasz, valamint az ez utóbbi által részére – legutóbb 2014. szeptember 12‑én – továbbított bizonyos információk nyomán keresete tárgyát szűkíti.
32. A Bizottság keresetének tárgya így a 2009/28 irányelv 13. cikkének (2), (4), (5) és (6) bekezdése; 14. cikkének (2), (5) és (6) bekezdése; 17. cikkének (3)–(5) bekezdése és 18. cikkének (1) bekezdése átültetésének elmulasztására korlátozódik, és a kért kényszerítő bírság a megsértett rendelkezések végrehajtásával kapcsolatos késedelem minden egyes napjára 61 380 euró összegre csökken.
33. Ilyen keretek között került sor a 2014. október 7‑i tárgyalásra. A tárgyaláson a lengyel kormány és a holland kormány (amely korábban beavatkozott), valamint a Bizottság szóbeli észrevételeket terjesztett elő.
IV – A Lengyel Köztársaság terhére rótt kötelezettségszegésekről
A – Az alkalmazandó elvek
34. A Bíróságnak az irányelvek átültetésére szolgáló nemzeti intézkedések közlésének elmulasztásával, valamint a szűkebb értelemben vett átültetés elmulasztásával kapcsolatos ítélkezési gyakorlata bőséges. Ezen ítélkezési gyakorlatból hasznos lehet néhány főbb iránymutatás azonosítása.
35. Először is érdemes felidézni, hogy a címzett tagállamokkal szemben az irányelvek rendelkezései kötelező erővel bírnak, és e kötelező erő még inkább érvényesül az előírt intézkedések végrehajtásának határidejére vonatkozó rendelkezésekre.(6)
36. Másodszor, ha egy irányelv belső jogba történő átültetéséhez nem feltétlenül szükséges az irányelv rendelkezéseinek hivatalos és szövegszerű átvétele egy meghatározott és specifikus törvényi rendelkezésbe, ehhez – az irányelv tartalmától függően – az általános jogi kontextus elegendő lehet. Annak így hatékonyan biztosítania kell az irányelv maradéktalan alkalmazását, mégpedig kellően tiszta és világos módon, hogy a magánszemélyeknek – amennyiben az irányelv célja jogokat létrehozni számukra – módjukban álljon megismerni a jogaik terjedelmét, és esetlegesen a nemzeti bíróságok előtt érvényesíteni azokat.(7)
37. Egyébiránt, amennyiben valamely irányelv kifejezetten előírja, hogy az ezen irányelvet átültető rendelkezésekben arra hivatkozni kell, vagy azokhoz hivatalos kihirdetésük alkalmával ilyen hivatkozást kell fűzni, úgy minden esetben pozitív tartalmú átültető aktust kell elfogadni.(8)
38. Harmadszor, bár az EUMSZ 258. cikk alapján indított eljárás keretében a Bizottság feladata az állítólagos kötelezettségszegés bizonyítása, és neki kell a Bíróság elé terjeszteni az ahhoz szükséges bizonyítékokat, hogy ez utóbbi az említett kötelezettségszegés fennállását meg tudja ítélni, a tagállamok az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése értelmében kötelesek megkönnyíteni a Bizottságnak feladata teljesítését, amely az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése szerint az, hogy gondoskodjon az uniós jog rendelkezéseinek alkalmazásáról.(9)
39. Ennek érdekében a tagállamoknak egyértelmű és pontos tájékoztatást kell nyújtaniuk a Bizottságnak. E tájékoztatásnak ellentmondásoktól mentesen meg kell jelölnie, hogy melyek azok a törvényi, rendeleti és közigazgatási intézkedések, amelyekkel a tagállam – véleménye szerint – az irányelvből eredő egyes kötelezettségeit teljesítette.
40. Ezen tájékoztatás hiányában a Bizottság nincs abban a helyzetben, hogy ellenőrizhesse, hogy a tagállam valóban és teljes egészében végrehajtotta‑e az irányelvet. Az, hogy a tagállam e kötelezettségét – akár a tájékoztatás teljes elmaradásával, akár nem kellően egyértelmű és pontos tájékoztatás nyújtásával – megszegi, önmagában igazolhatja az e kötelezettségszegés megállapítása iránt az EUMSZ 258. cikk szerinti eljárás megindítását.(10) Ilyen körülmények között a tagállam nem róhatja fel a Bizottságnak, hogy az a keresetlevelében annak megállapítására szorítkozott, hogy az irányelvet az előírt határidőre egyáltalán nem ültették át, anélkül hogy azt próbálta volna bizonyítani, hogy a hatályos belső jogának rendelkezései milyen módon nincsenek összhangban az említett irányelv rendelkezéseivel, mivel a keresetlevél pontosságának hiánya e tagállam pert megelőző eljárás során tanúsított magatartásának eredménye.(11)
41. Negyedszer, az állítólagos kötelezettségszegés megtörténtét a tagállamnak az indokolással ellátott véleményben foglalt határidő lejártakor fennálló helyzete alapján kell megítélni, és a későbbi változásokat a Bíróság nem veheti figyelembe.(12)
42. Ezt az összefoglalást annak jelzésével zárom, hogy e különböző elveket legalább négy újabb keletű ítéletben kifejezetten felidézték vagy a Lengyel Köztársaságra alkalmazták (Bizottság kontra Lengyelország ítélet, C‑551/08, EU:C:2009:683; Bizottság kontra Lengyelország ítélet, C‑326/09, EU:C:2011:155; Bizottság kontra Lengyelország ítélet, C‑362/10, EU:C:2011:703 és Bizottság kontra Lengyelország ítélet, C‑281/11, EU:C:2013:855).
B – A kötelezettségszegéseknek az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártakor való fennállásáról
43. A Bizottság által – a 2011. január 27‑i első felszólító levéltől a keresetlevélig – a Lengyel Köztársaság terhére rótt fő kötelezettségszegés abban áll, hogy ez utóbbi nem fogadta el a 2009/28 irányelv átültetéséhez szükséges intézkedéseket. Ezenkívül a Bizottság azt is kifogásolja, hogy a Lengyel Köztársaság nem közölte vele az ennek érdekében elfogadott esetleges intézkedéseket.
44. Ezen állításokra válaszul a Lengyel Köztársaság először is a 2011. március 18‑i levelében közölte, hogy a 2009/28 irányelv rendelkezéseit a megújuló energiaforrásokból előállított energiáról szóló törvény és a biokomponensekről és a folyékony bioüzemanyagokról szóló törvény módosításáról szóló törvény fogja átültetni, amelyek várhatóan 2011 végén fognak hatályba lépni.
45. 2011. augusztus 2‑án az illetékes lengyel hatóságok a 2009/28 irányelv átültetéseként megküldték a Bizottságnak az üzemanyagok minőségének figyelemmel kísérésére és ellenőrzésére vonatkozó rendszerről szóló törvény és számos egyéb törvény módosításáról szóló 2011. május 27‑i törvényt. Egyebekben 2011. augusztus 16‑án számos egyéb törvényt megküldtek.
46. 2011. augusztus 17‑én a lengyel hatóságok mindazonáltal tájékoztatták a Bizottságot, hogy a nemzeti jog mélyreható elemzése alapján végeredményben úgy vélik, hogy a 2009/28 irányelv rendelkezéseit Lengyelországban a jogilag megkövetelt módon átültették egyrészt az energiáról szóló 1997. április 10‑i törvénnyel, és másrészt a biokomponensekről és a folyékony bioüzemanyagokról szóló, 2006. augusztus 25‑i törvénnyel. Megerősítették továbbá az energiáról szóló törvény és számos egyéb további törvény módosításáról szóló, 2010. január 8‑i törvénnyel beiktatott módosításokat. Ugyanekkor a lengyel hatóságok a Bizottság tudtára adták, hogy megkezdődött két törvénytervezettel kapcsolatos munka, amelyek közül az egyik a megújuló energiaforrásokra, a másik a biokomponensekről és a folyékony bioüzemanyagokról szóló törvény, valamint a környezetvédelemről szóló törvény módosítására vonatkozik.
47. Végül a hozzá intézett indokolással ellátott véleményre válaszul a Lengyel Köztársaság többek között azt válaszolta, hogy egyrészt a fenntartható fejlődésre vonatkozó kritériumok átültetése 2012 végére befejeződik, és másrészt, hogy a 2009/28 irányelv egyes rendelkezéseinek átültetésére szolgáló, a megújuló energiaforrásokról szóló törvény várhatóan 2013. január 1‑jén hatályba lép.
48. A Bizottság keresetlevelében szereplő e ténybeli elemeket a Lengyel Köztársaság a jelen ügy írásbeli szakaszában előterjesztett ellenkérelmében kifejezetten elismerte.
49. Ezen elismeréstől függetlenül nem hagyhatom említés nélkül azt a tényt, hogy 2013. július 26‑án a lengyel jogalkotó az energiáról szóló törvény és számos egyéb törvény módosításáról szóló új törvényt fogadott el, és hogy azt a 2009/28 irányelv átültetése címén 2013. augusztus 29‑én megküldték a Bizottságnak. Viszonválaszában maga a lengyel kormány közölte, hogy ez a törvény jelenti „a 2009/28 irányelv átültetését biztosító alapvető jogi aktust”.
50. Következésképpen ebből az időrendből vitathatatlanul kiderül, hogy a 2009/28 irányelvet nem csupán a 27. cikkében rögzített határidőig (2010. december 5‑ig), de az indokolással ellátott véleményben szereplő határidő lejártáig sem ültették át teljes mértékben a lengyel jogba.
51. A Lengyel Köztársaság ugyanis, amikor arra hivatkozott, hogy a 2013. július 26‑án – vagyis az indokolással ellátott véleményben szereplő határidő lejártánál jóval későbbi időpontban – elfogadott törvény jelentette „a 2009/28 irányelv átültetését biztosító alapvető jogi aktust”, hallgatólagosan elismerte, hogy a korábbi nemzeti szabályozás nem valósította meg az említett irányelv teljes körű átültetését.(13)
52. A Lengyel Köztársaság ezt a következtetést a 2014. október 7‑i tárgyaláson megerősítette, amikor – ezúttal kifejezetten – elismerte, hogy 2012 májusában a 2009/28 irányelv, egyes rendelkezések kivételével, még nem volt átültetve a belső jogba.
53. Egyébiránt emlékeztetni kell arra, hogy egy megfelelési táblázat 2014. szeptember 12‑én történt közlése előtt a Lengyel Köztársaság egyáltalán nem jelölte meg, hogy a Bizottság részére a 2009/28 irányelv átültetéseként megküldött számos norma közül mely rendelkezések biztosítják az irányelv adott cikkeinek a lengyel jogba való beépítését.
54. A Bizottság kontra Lengyelország ügyhöz (C‑551/08, EU:C:2009:683) hasonlóan a Lengyel Köztársaság „nem szolgált semmilyen pontos és érdemi információval azon nemzeti normák tartalmát illetően, amelyek szerinte az irányelvet átülteti k”(14) . Márpedig, amint azt korábban felidéztem, a tagállamok kötelesek megkönnyíteni a Bizottság számára feladata teljesítését azáltal, hogy „kellően pontos információkkal [szolgálnak] azon nemzeti normák tartalmát illetően, amelyek […] az irányelvet átültetik”(15) .
55. Véleményem szerint a lojális együttműködési kötelezettség e megsértése önmagában nem csupán az EUMSZ 258. cikk szerinti, e kötelezettségszegés megállapítására irányuló eljárás megindítását indokolja,(16) hanem a szóban forgó állam elítélését is, annál is inkább, mivel már többször tanúsított ilyen magatartást.(17)
56. Hozzáteszem, hogy ilyen körülmények között a Lengyel Köztársaság által a viszonválaszában előadott elfogadhatatlansági kifogást, amely szerint a Bizottság kiterjesztette a kereset tárgyát, mivel válaszában nem pontosította, hogy a 2009/28 irányelv mely cikkei esetében tekinti úgy, hogy azokat még nem ültették át, nem lehet elfogadni.(18)
57. Ez az állítás egyébiránt messzemenően téves. A 2009/38 irányelv Lengyel Köztársaság által hivatkozott cikkeit ugyanis a Bizottság már keresetlevelének 34. pontjában kifejezetten felsorolta, mindössze az 5. és a 21. cikk kivételével. A Bizottság 2014. október 1‑jei leveléből mindazonáltal kiderül, hogy e két cikk már nem képezi a jelen kereset tárgyának részét.
58. Végül a Lengyel Köztársaság szerint azon kötelezettséget, amely szerint a nemzeti jogi aktusban az irányelvre való hivatkozást kell szerepeltetni, az átültetési kötelezettségtől elkülönülő kötelezettségnek kell tekinteni, amely csak a tagállam által az irányelv hatálybalépését követően elfogadott, az átültetést szolgáló jogi aktusokra vonatkozik.(19)
59. Ez az értelmezés ellentétes a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatával, amely azt kívánja meg, hogy „amennyiben valamely irányelv kifejezetten előírja, hogy az ezen irányelvet átültető rendelkezésekben arra hivatkozni kell, vagy azokhoz hivatalos kihirdetésük alkalmával ilyen hivatkozást kell fűzni, úgy minden esetben pozitív tartalmú átültető aktust kell elfogadni”.(20)
60. Márpedig a Lengyel Köztársaság a Bizottság által az indokolással ellátott véleményében rögzített határidő lejártáig ilyen aktust nem fogadott el.
61. A fenti megfontolásokból következik, hogy az indokolással ellátott véleményben rögzített határidő lejártáig a Lengyel Köztársaság még nem fogadta el a 2009/28 irányelv átültetéséhez szükséges valamennyi intézkedést, és nem is közölte a releváns eszközöket.
C – A kötelezettségszegéseknek a tények vizsgálatának időpontjában való fennállásáról
62. Az a kérdés, hogy a tények vizsgálatának időpontjában a kötelezettségszegés még fennáll‑e, az EUMSZ 258. cikken alapuló kereset keretében főszabály szerint fölösleges.
63. A jelen keresettel a Bizottság azonban azt is kéri a Bíróságtól, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján kötelezze a Lengyel Köztársaságot kényszerítő bírság fizetésére. Márpedig a Bíróságnak az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése kapcsán kialakított állandó ítélkezési gyakorlatát átfogalmazva „a kényszerítő bírság kiszabása főszabály szerint csak akkor indokolt, ha [a jelen ügyben a jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére elfogadott intézkedések bejelentésének elmulasztásából] eredő kötelezettségszegés a tények Bíróság általi vizsgálatáig fennáll”(21) .
64. Amint azt már jeleztem, a Bizottság 2014. október 1‑jei levelével tájékoztatta a Bíróságot arról, hogy a Lengyel Köztársaság által előterjesztett viszonválaszra, valamint ez utóbbi által a részére – legutóbb 2014. szeptember 12‑én – megküldött bizonyos információkra tekintettel részlegesen eláll a keresetétől. A kereset tárgya tehát a 2009/28 irányelv átültetésének elmulasztását illetően a 2009/28 irányelv 13. cikkének (2), (4), (5) és (6) bekezdése; 14. cikkének (2), (5) és (6) bekezdése; 17. cikkének (3)–(5) bekezdése és 18. cikkének (1) bekezdése átültetésének elmulasztására korlátozódik.
65. A Bírósággal közölt információk alapján én is úgy vélem, hogy a 2009/28 irányelv e cikkei esetében valóban nem tekinthető úgy, hogy azokat a lengyel jogba megfelelően átültették.
1. A 2009/28 irányelv 13. cikke (2), (4), (5) és (6) bekezdésének átültetéséről
66. A 2009/28 irányelv 13. cikke előírja a tagállamok számára, hogy gondoskodjanak arról, hogy a különböző közigazgatási eljárásokban, szabályokban és törvényekben számos garancia, információ, illetve ösztönző intézkedés kerüljön biztosításra, így például az engedélyezésre, tanúsításra és az irányelvvel szabályozott tárgykörökkel kapcsolatos engedélyek megadására vonatkozó eljárások (13. cikk (1) bekezdés), a bizonyos támogatások igénybevételéhez szükséges műszaki előírások (13. cikk (2) bekezdés) vagy bizonyos berendezések használatának előmozdítása a középületekben vagy magánépületekben (13. cikk (3)–(6) bekezdés).
67. A Bizottság ugyan elállt a 13. cikk (1) és (3) bekezdésével kapcsolatos kifogásaitól, fenntartja azonban, hogy a 2009/28 irányelv 13. cikkének (2), (4), (5) és (6) bekezdése esetében még mindig nem került sor az átültető intézkedések közlésére, és megfelelő átültetésre sem.
68. Igaz, hogy a Lengyel Köztársaság e bekezdések átültetésével kapcsolatban semmilyen információval nem szolgált, sem beadványaiban, sem a 2014. október 7‑i tárgyalás során.
69. Márpedig a 2009/28 irányelv 13. cikkének (2) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy „világosan
meghatározzák azokat a műszaki előírásokat, amelyeket a megújuló energiát előállító berendezéseknek és rendszereknek a támogatás igénybevételéhez teljesíteniük kell”(22) .
70. E rendelkezést, a 13. cikk (4), (5) és (6) bekezdésében előírt különböző garanciákhoz hasonlóan, nem ültették át vitathatatlan kötelező erővel, valamint a jogbiztonság követelményének teljesüléséhez szükséges konkrétsággal, pontossággal és egyértelműséggel.
71. Következésképpen úgy vélem, hogy a 13. cikk (2), (4), (5) és (6) bekezdése átültetésének elmulasztására vonatkozó kötelezettségszegéseket a Bizottság megfelelően bizonyította, és ezek a tények vizsgálatának időpontjáig fennállnak.
2. A 2009/28 irányelv 14. cikke (2), (5) és (6) bekezdésének átültetéséről
72. A 2009/28 irányelv 14. cikke (2), (5) és (6) bekezdése pontos tájékoztatási kötelezettségeket állapít meg a tagállamokra számára a szakemberekkel, így különösen a tervezőkkel és építészekkel (az (5) bekezdés), illetve általános jelleggel a polgárokkal (a (6) bekezdés) szemben.
73. A Lengyel Köztársaság által a viszonválaszában szolgáltatott magyarázat szerint e különböző kötelezettségeket általánosan alkalmazott közigazgatási gyakorlat útján fogják teljesíteni, amely abban áll majd, hogy bizonyos információkat közzétesznek nyilvános internetes honlapokon, így például az Energiaügyi Szabályozási Hivatal, a gazdasági minisztérium vagy más illetékes, pontosabban meg nem határozott intézmények honlapján.
74. Amint azt már több alkalommal felidéztem, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely irányelv rendelkezéseit vitathatatlan kötelező erővel, valamint a szükséges konkrétsággal, pontossággal és egyértelműséggel kell átültetni, hogy teljesüljön a jogbiztonság követelménye.
75. E követelményből következik, hogy „az egyszerű közigazgatási gyakorlatot – amelyet természeténél fogva a közigazgatás tetszőlegesen módosíthat, és amely nem kellően ismert – nem lehet a tagállamokat az irányelv átültetése keretében terhelő kötelezettségek érvényes végrehajtásának tekinteni (lásd: 2007. július 12‑i Bizottság kontra Ausztria ítélet, C‑507/04, [EU:C:2007:427], 162. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat)”(23) .
76. E szabály, amelyet a Bíróság kevesebb, mint egy éve idézett fel egy a Lengyel Köztársaságot érintő ítéletben (Bizottság kontra Lengyelország ítélet, C‑281/11, EU:C:2013:855), a jelen ügyben is alkalmazandó: a Lengyel Köztársaság által hivatkozott, általánosan alkalmazott közigazgatási gyakorlatot nem lehetett a Bizottsággal átültető intézkedésként „közölni”. E gyakorlat továbbá nem jelenti a 2009/28 irányelv 14. cikke (2), (5) és (6) bekezdésének megfelelő átültetését.
3. A 2009/28 irányelv 17. cikke (3), (4) és (5) bekezdésének és 18. cikke (1) bekezdésének átültetéséről
77. A 2009/28 irányelv 17. és 18. cikke a bioüzemanyagok és a folyékony bio‑energiahordozók belső piacának létrehozására irányul.
78. E bioüzemanyagoknak és folyékony bio‑energiahordozóknak meg kell felelniük a 17. cikk (2)–(5) bekezdésében rögzített fenntarthatósági kritériumoknak ahhoz, hogy egyrészt azokat figyelembe lehessen venni az irányelvben meghatározott követelmények teljesítése szempontjából, és másrészt, hogy pénzügyi támogatásra jogosultak legyenek.
79. A 2014. október 7‑i tárgyaláson a Bizottság előadta, hogy a lengyel jogalkotó a biokomponensekről és a folyékony bioüzemanyagokról szóló törvény módosításáról szóló, 2014. március 21‑i törvényben (Dz. U., 457. szám) az irányelv 17. cikkének rendelkezéseire való puszta hivatkozást választotta, és csupán a bioüzemanyagok esetében. Ezt a formális elemzést a Lengyel Köztársaság nem vitatta. Pusztán hozzátette, hogy az irányelvre való hivatkozás módszere megfelelő átültetést biztosít.
80. A fent hivatkozott törvény 1. cikke (18) bekezdésének vizsgálata azt mutatja, hogy a biokomponensekről és a folyékony bioüzemanyagokról szóló törvény egy új 4a. fejezettel egészül ki, és e törvény új 28a. cikke (1) bekezdésének 1. pontja pusztán hivatkozik a 2009/28 irányelv 17. cikkének (3)–(6) bekezdésében rögzített fenntarthatósági kritériumokra, és csak a bioüzemanyagok tekintetében.
81. Véleményem szerint az e rendelkezésekben előírt fenntarthatósági kritériumok nem tekinthetők pusztán technikai jellegűnek. Ellenkezőleg, átültetésük a lengyel jogalkotó beavatkozását teszi szükségessé, és nem korlátozódhat az irányelv szövegére való puszta hivatkozásra.(24)
82. Ez a helyzet különösen a 2009/28 irányelv 17. cikke (3) bekezdésének b) pontja esetében, amely úgy rendelkezik, hogy „[a] […] figyelembe vett bioüzemanyagok és folyékony bio‑energiahordozók nem állíthatók elő a biológiai sokféleség szempontjából nagy értéket képviselő földterületekről, azaz olyan földterületekről származó nyersanyagból, amelyek 2008. januárjában vagy azt követően az alábbi besorolásúak voltak, tekintet nélkül arra, hogy a földterület továbbra is ilyen besorolású‑e: [...] b) kijelölt területek: i. törvény vagy az érintett illetékes hatóság által természetvédelmi célokra kijelölt területek”.
83. Az irányelv olyan rendelkezésére való puszta hivatkozás, amely az alkalmazásához szükséges valamely fogalom (a „nagy értéket képviselő földterületek”) meghatározása érdekében maga is törvényből eredő vagy az érintett illetékes hatóságtól származó, a kijelölésről szóló, pontosabban meg nem határozott döntést követel meg, nem teszi lehetővé a teljes körű átültetés biztosítását, mivel bizonytalanságot tart fenn a 2009/28 irányelvvel szabályozott terület kiterjedését illetően.(25) Következésképpen a Lengyel Köztársaság feladata, hogy elfogadja az e rendelkezések átültetéséhez szükséges nemzeti rendelkezéseket.
84. Egyébiránt a 2009/28 irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében előírtakkal ellentétben, a biokomponensekről és a folyékony bioüzemanyagokról szóló törvény módosításáról szóló, 2014. március 21‑i törvény egyetlen olyan rendelkezést sem tartalmaz, amely egyrészt kötelezné a gazdasági szereplőket „annak bizonyításá[ra], hogy a 17. cikk (2)–(5) bekezdésében meghatározott fenntarthatósági kritériumok teljesültek”, és másrészt előírná számukra, hogy ebből a célból az említett irányelv 18. cikkében leírt tömegmérleg‑rendszert alkalmazzák.
85. A teljesség érdekében még hozzáteszem, hogy a Lengyel Köztársaság a beadványaiban azt állította, hogy a 2009/28 irányelv 17–19. cikkét és 21. cikkét a 2010. december 7‑én elfogadott, és a Bizottsággal 2010. december 15‑én közölt, a megújuló energiaforrásokra vonatkozó nemzeti cselekvési terv útján ültették át.
86. E tekintetben mindazonáltal osztom a Bizottság által képviselt álláspontot. A 2009/28 irányelv 4. cikkében előírt nemzeti cselekvési tervek megállapítják a közlekedésben, a villamosenergia‑fogyasztásban, a fűtésben és hűtésben felhasznált, megújuló energiaforrásokból előállított energia 2020‑as részarányaira vonatkozó – az energiahatékonysággal kapcsolatos egyéb politikai intézkedéseknek a végső energiafogyasztásra gyakorolt hatásait figyelembe vevő – tagállami összesített nemzeti célértékeket.(26) E cselekvési tervek célja, hogy az ezen célértékek elérése érdekében a tagállamok által hozott intézkedések, valamint a 2009/28 irányelv 13–19. cikkében foglalt követelmények teljesítése érdekében meghozandó intézkedések leírása útján ezekről a Bizottságot tájékoztassák.
87. Így tehát csupán tájékoztató és programozási dokumentumról van szó. Ezzel önmagában nem lehet eleget tenni a 2009/28 irányelv 17. cikkének (3)–(5) bekezdésében és 18. cikkének (1) bekezdésében foglaltak teljesítéséhez szükséges pozitív kötelezettségeknek.
D – A kötelezettségszegésekre vonatkozó következtetés
88. A fenti megállapítások összességéből következik, hogy:
– egyrészről a Lengyel Köztársaság a Bizottság által 2012. március 26‑án hozzá intézett, indokolással ellátott véleményben szereplő határidő lejártáig a Bizottsággal nem közölte a 2009/28 irányelvnek való megfeleléshez szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, és ilyen rendelkezéseket nem is fogadott el, és
– másrészről a tények vizsgálatának időpontjában a Lengyel Köztársaság még nem ültette át belső jogába a 2009/28 irányelv 13. cikke (2), (4), (5) és (6) bekezdését; 14. cikke (2), (5) és (6) bekezdését; 17. cikke (3), (4) és (5) bekezdését, valamint 18. cikke (1) bekezdését, és nem közölt a Bizottsággal megfelelő átültető intézkedéseket.
V – Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének alkalmazhatóságáról
89. Megállapítottam, hogy a tények vizsgálatának időpontjában a Lengyel Köztársaság még nem ültette át belső jogába a 2009/28 irányelv 13. cikkének (2), (4), (5) és (6) bekezdését; 14. cikkének (2), (5) és (6) bekezdését; 17. cikkének (3), (4) és (5) bekezdését, valamint 18. cikkének (1) bekezdését, és nem közölt a Bizottsággal megfelelő átültető intézkedéseket.
90. Ha a Bíróság hozzám hasonlóan erre a következtetésre jut, ezt követően meg kell vizsgálni a Bizottság által az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján megfogalmazott, kényszerítő bírság fizetésére kötelezés iránti kérelmet.
91. A kényszerítő bírság ugyanis önmagában megfelelő pénzügyi eszköz arra, hogy egy tagállamot a megállapított kötelezettségszegés megszüntetéséhez, valamint egy irányelv maradéktalan átültetésének biztosításához szükséges intézkedések elfogadására ösztönözzön.(27)
92. Ugyanakkor, jóllehet a tagállamnak a kötelezettségszegés megállapítása iránti első kereset alkalmával történő pénzügyi marasztalására vonatkozólehetőséget a Lisszaboni Szerződés vezette be, és az már közel öt éve alkalmazandó, a Bíróságnak még nem volt alkalma ezzel élni, sőt, még értelmezni sem.
93. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének első albekezdése szerint: „[h]a a Bizottság [az EUMSZ] 258. cikknek megfelelően azon az alapon nyújt be keresetet az Európai Unió Bíróságához, hogy az érintett tagállam nem tett eleget valamely, jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére elfogadott intézkedései bejelentésére vonatkozó kötelezettségének, a Bizottság, amennyiben megfelelőnek ítéli, meghatározhatja az érintett tagállam által fizetendő átalányösszegnek vagy kényszerítő bírságnak az általa az adott körülmények között megfelelőnek tartott mértékét”. A második albekezdés rögzíti, hogy „[h]a az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy jogsértés történt, a tagállamot – a Bizottság által meghatározott összeget meg nem haladó mértékű – átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti. A fizetési kötelezettség az Európai Unió Bíróságának ítéletében megállapított időpontban válik esedékessé”.
94. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése legalább négy értelmezési kérdést vet fel, amelyeket az alábbiakban egymást követően vizsgálok:
– Először is, alkalmazható‑e az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése egy a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt elfogadott irányelvre (időbeli hatály)?
– Másodszor, a Bizottságnak valamely meghatározott módon kell‑e indokolnia a kényszerítő bírság és/vagy átalányösszeg fizetésére kötelezésnek az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján történő kérelmezésére vonatkozó döntését?
– Harmadszor, mely magatartás vezethet az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének alkalmazásához (tárgyi hatály)?
– Negyedszer, alkalmazhatja‑e a Bizottság az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése keretében használt számítási módszert az első kötelezettségszegés esetében?
A – Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének időbeli hatályáról
95. A Lengyel Köztársaság és a Holland Királyság úgy véli, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése nem alkalmazható a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt elfogadott irányelvekre. Mivel e cikk úgy rendelkezik, hogy akkor alkalmazható, ha valamely tagállam nem tett eleget „valamely, jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére elfogadott intézkedései bejelentésére vonatkozó kötelezettségének”, és e jogalkotási eljárás csak a Lisszaboni Szerződéssel jelent meg, nem lehet alkalmazható a 2009. december 1‑je előtt elfogadott irányelvekre. Ez a helyzet a jelen ügyben, mivel a 2009/28 irányelvet 2009. április 23‑án, az EK 251. cikk (3) bekezdésében rögzített együttdöntési eljárásban fogadták el.
96. Nem osztom az e tagállamok által képviselt értelmezést.
97. Először is, bár Lisszaboni Szerződés az EUMSZ 289. cikk (1) bekezdésében különleges terminológiát alakított ki az Unió jogi aktusainak elfogadására vonatkozó eljárás (és következésképpen az ennek alapján elfogadott jogi aktusok) leírására, visszaélésszerű lenne ebben a korábban alkalmazandó együttdöntési eljárástól eltérő eljárást látni.
98. Mind az uniós jogalkotó,(28) mind a Bíróság(29) és a szakirodalom(30) a korábbi együttdöntési eljárás hű mását látja az EUMSZ 289. cikk (1) bekezdésében és az EUMSZ 294. cikkben leírt rendes jogalkotási eljárásban. A részletesebben az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésével foglalkozó szakirodalom szintén az e rendelkezéssel előírt mechanizmusnak az együttdöntési eljárásban elfogadott irányelvekre való alkalmazhatósága mellett foglal állást.(31)
99. Végezetül, az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése eljárási szabályt rögzít, amely tehát különös átmeneti szabályok hiányában azonnal alkalmazható. Márpedig az átmeneti rendelkezésekről szóló (36.) jegyzőkönyv az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésére vonatkozóan semmilyen rendelkezést nem tartalmaz.(32)
100. Egyébiránt a 2009/28 irányelv 27. cikkének (1) bekezdésében az irányelvnek való megfeleléshez szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések hatálybaléptetésére vonatkozóan meghatározott határidő 2010. december 5‑én lejárt. Következésképpen nem lehet szó az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének visszaható hatályú alkalmazásáról, mivel a Lengyel Köztársaság terhére rótt magatartásra szükségszerűen csak a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően került sor.
101. Ezenkívül, amikor a Szerződés egy a kötelezettségszegést megállapító első ítélet végrehajtásának elmulasztása esetére bevezette a tagállam kényszerítő bírság vagy átalányösszeg fizetésére kötelezésének lehetőségét, a Bíróság úgy ítélte meg, hogy ahhoz, hogy e rendelkezést alkalmazni lehessen, elegendő „megállapítani, hogy a pert megelőző eljárás valamennyi szakaszára […] az Európai Unióról szóló szerződés hatálybalépését követően került sor”(33) . Véleményem szerint ez az ítélkezési gyakorlat megfelelően alkalmazható az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésére.
102. Végül, az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének azonnali alkalmazhatósága a tagállamok tekintetében nem jelenti a jogbiztonság elvének megsértését, mivel a Bizottság az Európai Unió működéséről szóló szerződés 260. cikke (3) bekezdésének végrehajtásáról szóló, 2010. november 11‑i közleményében(34) (a továbbiakban: közlemény) felhívta a figyelmet arra, hogy „a 260. cikk (3) bekezdésében előírt új eszközt, valamint az annak végrehajtását illetően ezen közleményben kifejtett elveket és kritériumokat a 258. cikk szerinti, jelen közlemény közzétételét követően
indított eljárásokra és – azon eljárások kivételével, amelyek ügyében már a Bírósághoz fordult – jelen közleményt megelőzően indított eljárásokra is” alkalmazni fogja.(35) A Bizottság egyébiránt e közleményben kijelentette, hogy a szankciók és a jogsértés időtartamának meghatározásakor nem fogja figyelembe venni a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőző időszakot.
103. A fenti megfontolásokra figyelemmel tehát úgy vélem, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alkalmazható az olyan irányelvet átültető intézkedések közlésének elmulasztása esetén, amelyet – a 2009/28 irányelvhez hasonlóan – a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőzően, az együttdöntési eljárásnak megfelelően fogadtak el, és amelynek esetében az átültetés határideje ezen időpontot követően járt le.
B – A kényszerítő bírság vagy átalányösszeg fizetésének az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján történő kérelmezésére vonatkozó döntés
104. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése rögzíti, hogy a Bizottság, ha úgy véli, hogy valamely tagállam nem tett eleget valamely, jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére elfogadott intézkedései bejelentésére vonatkozó kötelezettségének, meghatározhatja az érintett tagállam által fizetendő átalányösszeg vagy kényszerítő bírság mértékét, amennyiben ezt megfelelőnek ítéli.
105. A Bizottság szerint „[e] megfogalmazás értelmében a Bizottság [az EUMSZ] 258. cikk szerinti kötelezettségszegési eljárás megindítására vagy mellőzésére vonatkozó – az állandó ítélkezési gyakorlatban elismert – diszkrecionális jogköréhez hasonló, széles diszkrecionális jogkört kap”.(36) A Bizottság ehhez hozzáteszi, hogy „a 260. cikk (3) bekezdésének igénybe vételét alapvetően
minden olyan ügyben helyénvalónak tartja, amikor e rendelkezés szerinti [...] kötelezettségszegés áll fenn”(37) .
106. Ugyanakkor felvetődött a kérdés, hogy a Szerződés e pontosítása, amely az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésében nem szereplő szabadsághoz vezet, nem jár‑e a Bizottság részéről valamely különös indokolási kötelezettséggel, amikor úgy dönt, hogy él e lehetőséggel.
107. Álláspontom szerint nem.
108. A valamely irányelv átültetésére elfogadott intézkedések bejelentésére vonatkozó kötelezettség elmulasztása miatt a tagállam kényszerítő bírság vagy átalányösszeg fizetésére kötelezésének kérésére vonatkozó lehetőség ugyanis szükségszerűen az EUMSZ 258. cikkben rögzített eljárás keretébe illeszkedik. Márpedig kétségtelen, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a Bizottság nem köteles ennek alapján eljárás indítására, hanem e tekintetben teljes mértékben mérlegelési jogkörrel rendelkezik.(38) Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése valójában csupán hangsúlyozza és megerősíti e szabadságot az eljárás egy konkrét eleme kapcsán, meghatározott keretek között, nevezetesen a valamely jogalkotási eljárásban elfogadott irányelvet átültető intézkedések bejelentésére vonatkozó kötelezettség elmulasztása miatti kötelezettségszegés megállapítása iránti első kereset alkalmával, egy tagállam pénzügyi marasztalására irányuló kérelem kapcsán.
109. E lehetőség tehát a Bizottság azon döntésének részét képezi, hogy az EUMSZ 258. cikk alapján eljárást indít‑e, ami nem képezi a Bíróság általi felülvizsgálat tárgyát,(39) míg a kényszerítő bírság vagy átalányösszeg kiszabásáról való döntés
kizárólag a Bíróság hatáskörébe tartozik. Amint azt a Bíróság a korábbi EK 228. cikk (jelenleg EUMSZ 260. cikk) kapcsán megállapította, „az EK 228. cikk szövege nem utal arra, amint a célja sem, hogy az átalányösszeg automatikus jellegű, amint azt a Bizottság a 2005‑ös közleményében sugallja. Az említett rendelkezés, mivel azt írja elő, hogy a Bíróság a kötelezettségszegő tagállamot kényszerítő bírság vagy átalányösszeg fizetésére »kötelezheti«, széles mérlegelési jogkört biztosít a Bíróság számára annak eldöntése tekintetében, hogy e szankciók kiszabása szükséges”(40) . Ez az értelmezés véleményem szerint alkalmazható az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésére és a Bizottság által közleménye 17. pontjában hozott alapvető döntésre. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése ugyanis ugyanúgy a ‑hat/‑het képzőt használja, amikor rögzíti, hogy a Bíróság „a tagállamot […] átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti ”(41), ha megállapítja, hogy jogsértés történt.
110. Egyébiránt a jogbiztonság szintén biztosított, hiszen a Bizottság azon döntését, hogy e mechanizmust „alapvetően” igénybe fogja venni, közleményében rögzítette. Kétségtelen, hogy a fenntartás, amely szerint a Bizottság mindazonáltal nem zár ki olyan egyedi eseteket, amelyekben helytelen lenne a 260. cikk (3) bekezdése szerinti szankciók indítványozása, adott esetben a tagállamok közötti eltérő bánásmódhoz vezethet. Ez mindazonáltal az EUMSZ 258. cikkben rögzített eljárás, valamint azon mérlegelési jogkör velejárója, amellyel egyrészt a Bizottság az eljárás megindítását illetően, és másrészt a Bíróság a pénzügyi marasztalásról való döntést és annak összegét illetően rendelkezik.
111. E tekintetben kétségkívül érdemes felidézni, hogy a Bíróság már megállapította, hogy figyelemmel a mérlegelési mozgástérre, amellyel a Bizottság rendelkezik, akár úgy is dönthet, hogy „azon tagállamok közül, amelyek [az uniós] jog betartása terén hasonló helyzetben vannak, csupán egyesekkel
szemben” indítja meg a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást.(42) Véleményem szerint ennélfogva e mérlegelési szabadságot még inkább el kell ismerni, amikor az említett kereset egy részletszabályának az alkalmazásáról van szó.(43)
112. Végül, amennyiben közleményében a Bizottság az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének igénybevételét alapvetően minden olyan ügyben helyénvalónak tartja, amikor e rendelkezés szerinti kötelezettségszegés áll fenn, e döntés megfelelőségét mindenesetre minden egyes ügyben meg kell indokolni, különösen, ami a kényszerítő bírság összegének értékelését illeti.(44) Az ezen értékelés keretében alkalmazott szempontokhoz kapcsolódó indokolás szükségszerűen lehetővé teszi az érintett tagállam számára, hogy megértse, vagy akár a Bíróság előtt vitassa a Bizottság által hozott döntés megfelelő jellegét.
113. A fenti megfontolásokra tekintettel tehát úgy vélem, hogy a Bizottságnak nem kell valamely meghatározott módon megindokolnia azon döntését, hogy igénybe veszi az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése által számára nyújtott lehetőséget, és kéri valamely tagállam kényszerítő bírság vagy átalányösszeg fizetésére kötelezését a valamely jogalkotási eljárásban elfogadott irányelvet átültető intézkedések közlésének elmulasztása miatt.
C – Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének tárgyi hatálya
114. A legkényesebb kérdést az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése tárgyi hatályának meghatározása jelenti. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének formális szövegéhez kell ragaszkodni, amely egyértelműnek tűnik a tekintetben, hogy csak a tagállam „valamely, jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére elfogadott intézkedései bejelentésére” (45) vonatkozó kötelezettségére irányul, vagy úgy kell értelmezni a rendelkezést, hogy az az átültetés
elmulasztására is irányul?
115. Véleményem szerint az első értelmezés, amelyet a Lengyel Köztársaság és a Holland Királyság képvisel, nem követhető, mivel e mechanizmust mindenfajta hatékonyságától, sőt, hasznosságától megfosztaná.
1. Puszta bejelentés vagy az átültetés követelménye
116. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének célja az irányelvek késedelmes átültetése
elleni hatékonyabb és gyors küzdelem.(46) Amint arra a szakirodalom releváns módon rávilágít, „következetlen lenne a Bizottságot azzal az indokkal megakadályozni abban, hogy egy tagállammal szemben az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján fellépjen, hogy a tagállam átültető intézkedéseket jelentett be a Bizottságnak; valójában így semmi nem gátolná e tagállamot abban, hogy tetszőleges átültető intézkedéseket jelentsen be, beleértve az olyan intézkedéseket, amelyek semmilyen összefüggésben nem állnak a szóban forgó irányelvvel. [...] E megszorító értelmezés tehát nem fogadható el”.(47)
117. Egyébiránt nehezen képzelhető el, hogy egy tagállam, amely elmulasztotta bejelenteni a Bizottságnak a valamely irányelv átültetésére szolgáló intézkedéseket – függetlenül attól, hogy ténylegesen átültette‑e az irányelvet vagy nem, vagy csupán az átültető intézkedéseket nem jelentette be egy olyan irányelv tekintetében, amelyet azonban ténylegesen átültetett – és amellyel szemben megindították a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás pert megelőző szakaszát, az indokolással ellátott véleményben szereplő határidő lejártig semmit nem jelentene be.
118. Ilyen körülmények között, mivel az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésében rögzített kötelezettség teljesítéséhez elegendő lenne, ha egy tagállam bármilyen dokumentumot közölne a Bizottsággal, és azt az „átültetésre elfogadott intézkedésként” mutatná be, kétségtelen, hogy e cikk soha nem kerülne alkalmazásra.
119. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének második értelmezése, amely a „bejelentés” érdemi hiányán túlmenően a contrario
az átültetés elmulasztására is irányul, biztosítja a Lisszaboni Szerződéssel kialakított e mechanizmus hatékony érvényesülését, mivel lehetővé teszi a tagállamra való tényleges nyomásgyakorlást az irányelv gyors átültetésének biztosítása érdekében.
120. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének ezen értelmezése mindenestre elkerülhetetlenül egy másik kérdéshez vezet: a – bármilyen – átültetés fennállását kell vizsgálni, vagy a megfelelő átültetés fennállását?
2. A teljes vagy részleges, megfelelő vagy meg nem felelő átültetés
121. A kötelezettségszegés megállapítása iránti első kereset alkalmával a kényszerítő bírság vagy átalányösszeg fizetésére kötelezés megengedése érdekében a Szerződés módosítását az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerződés tervezetéről folytatott tárgyalások során tervezték meg.
122. E tervezet előkészítő munkálatainak vizsgálata esetén a Konvent Elnökségének 2003. május 12‑i, a továbbításról szóló feljegyzéséből (az Európai Konvent titkársága, CONV 734/03) kiderül, hogy „[a] gyakorlatban megkülönböztetik a bejelentés elmulasztásának eseteit (amikor a tagállam semmilyen átültető intézkedést nem hozott) és a nem megfelelő átültetés eseteit (amikor a tagállam által hozott átültető intézkedések a Bizottság véleménye szerint nem felelnek meg az irányelvnek [vagy kerettörvénynek]). A javasolt szabályozás a második esetben nem lenne alkalmazandó”(48) .
123. Közleményében a Bizottság megjelöli, hogy mit ért „nem megfelelő” átültetés alatt. A Bizottság szerint „a 260. cikk (3) bekezdésében említett jogsértés vonatkozhat mind arra, hogy egyáltalán nem, mind pedig arra, hogy részben hiányosan jelentették be egy irányelv átültetési intézkedéseit. Az utóbbi abban az esetben fordulhat elő, ha a bejelentett átültetési intézkedések nem terjednek ki a tagállam teljes területére vagy ha a bejelentés az irányelv egy részére vonatkozó átültetési intézkedések tekintetében hiányos. Amennyiben a tagállam minden szükséges magyarázatot megadott arra vonatkozóan, hogy álláspontja szerint az irányelv hogyan került hiánytalan átültetésre, a Bizottság megállapíthatja, hogy a tagállam nem szegte meg az átültetési intézkedések bejelentésére vonatkozó kötelezettségét, és következésképpen nem alkalmazandó a 260. cikk (3) bekezdése. A bejelentett átültetési intézkedések vagy a nemzeti jogrendben meglévő jogszabályok elégségességét illető esetleges jogviták az irányelv megfelelő átültetésének szokásos eljárása keretében [az EUMSZ] 258. cikk alapján kezelendők ”(49) .
124. Úgy tűnik tehát, hogy maga a Bizottság nem kíván „érdemi” vizsgálatot lefolytatni a kötelezettségszegés megállapítása iránti első kereset keretében, amit egyébiránt a jelen jogvitában előterjesztett írásbeli észrevételeiben és a 2014. október 7‑i tárgyaláson is megerősített.
125. Véleményem szerint mindazonáltal felmerül a kérdés, hogy ellenőrizhető‑e egy átültetés teljes körű jellege az átültetésként közölt norma tartalmának vizsgálata, tehát e norma érdemi vizsgálata nélkül.
126. Egy irányelv átültetésének és alkalmazásának megkülönböztetése ugyanis könnyű feladat: lehetséges, hogy az átültetést megfelelően hajtották végre, azonban a gyakorlatban helytelenül alkalmazzák. E két helyzet különösebb nehézség nélkül vizsgálható egymástól függetlenül, mivel a második eset nem tartozik az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének hatálya alá.
127. Ezzel szemben a teljes körű
átültetés és a megfelelő
átültetésvizsgálatának világos elhatárolása véleményem szerint sokkal esetlegesebb.(50) Egy olyan kritérium meghatározása, mint a nyilvánvaló hiba vagy a súlyos hiba, amely lehetővé tenné az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján a pénzügyi szankció javasolására vonatkozó hatáskör gyakorlását, illuzórikusnak és félrevezetőnek tűnik.
128. E nehézség az EUMSZ 288. cikk harmadik bekezdése által a tagállamoknak biztosított mérlegelési mozgástérre tekintettel még jelentősebbnek tűnik.
129. A tagállamok e szabadságát ugyanis a Bíróság ítélkezési gyakorlata következetesen megerősíti. „Ha emiatt elkerülhetetlen, hogy az átültető nemzeti intézkedésekből eredő jogi helyzet kellően pontos és egyértelmű legyen ahhoz, hogy az érintett magánszemélyek számára lehetővé tegye jogaik és kötelezettségeik terjedelmének megismerését, az is bizonyos, hogy magának az [EUMSZ 288]. cikk harmadik bekezdésének kifejezései szerint a tagállamok megválaszthatják az irányelvek végrehajtásának azon formáját és eszközeit, amelyek a legjobban biztosítják az általuk elérni kívánt eredményt, és hogy ebből a rendelkezésből következik, hogy egy irányelv nemzeti jogba történő átültetése nem követel meg feltétlenül jogalkotási tevékenységet minden tagállamban. A Bíróság több alkalommal úgy határozott, hogy nem mindig szükséges egy irányelv előírásainak hivatalos átvétele egy meghatározott és specifikus törvényi rendelkezésbe, mivel az általános jogi kontextus az irányelv végrehajtásához – annak tartalmától függően – elegendő lehet”.(51)
130. Másként fogalmazva, amint azt a Lengyel Köztársaság terhére rótt kötelezettségszegések vizsgálata során felidéztem, egy irányelv átültetéséhez nem feltétlenül szükséges a rendelkezéseinek valamely kifejezett, konkrét jogi normába történő alak‑ és szövegszerű átvétele.(52) Ezzel szemben elengedhetetlen, hogy az irányelv rendelkezéseit vitathatatlan kötelező erővel, valamint a szükséges konkrétsággal, pontossággal és egyértelműséggel ültessék át, hogy teljesüljön a jogbiztonság követelménye.(53)
131. Következésképpen, a fenti pontokban leírt szabadságra tekintettel véleményem szerint a vitathatatlanság, a konkrétság, a pontosság és az egyértelműség követelményeinek teljesülését nehéz a fennálló jogalkotási vagy szabályozási keret puszta felületes és formális vizsgálata alapján ellenőrizni.
132. E nehézséget mutatja a Bizottság hozzáállása is a 2014. október 7‑i tárgyalásra kitűzött két ügyben. Míg a jelen ügyben a Bizottság megerősíti, hogy nem kívánja megvizsgálni, hogy a nemzeti intézkedések az irányelv követelményeit „megfelelő módon” ültetik‑e át,(54) a Bizottság kontra Románia ügyben (C‑405/13)(55) kifejtette, hogy az általa az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének keretében gyakorolt ellenőrzés nem korlátozódik az irányelvet a nemzeti jogba átültető intézkedések bejelentése puszta hiányának megállapítására, hanem ellenkezőleg, elemeznie kell a tagállam által részére az irányelv átültetéseként bejelentett nemzeti intézkedések tartalmát annak érdekében, hogy megállapíthassa az uniós jogalkotó által előírt kötelezettségek nemzeti jogba történő átültetésének (teljes vagy részleges) hiányát.(56)
133. Magának a jelen esetben vizsgált egyetlen ügynek az alakulása is rávilágít a Bizottság által választott lehetőség gyakorlati nehézségére.
134. A Bizottság ugyanis a 2014. október 7‑i tárgyaláson megerősítette, hogy (az EUMSZ 258. cikk alapján benyújtott) keresetét és (az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésén alapuló,) az irányelv hiányos
átültetése miatti kényszerítő bírság iránti kérelmét fenntartja.
135. Márpedig a 2009/28 irányelv 17. cikkének (3)–(5) bekezdését véve példának, korábban bemutattam, hogy a Lengyel Köztársaság által 2014. március 21‑én elfogadott, a biokomponensekről és a folyékony bioüzemanyagokról szóló törvény módosításáról szóló törvény e rendelkezéseket az irányelv szövegére való puszta hivatkozás útján hajtotta végre.
136. Ha a Bizottság azt állítja, hogy e hivatkozás nem biztosítja a 2009/28 irányelv „teljes körű” átültetését, mindazonáltal egyet kell értenem a Lengyel Köztársasággal, amely e hozzáállásban a Bizottság közleménye 19. pontjával való ellentmondást lát.
137. Itt ugyanis a „bejelentett átültetési intézkedések [...] elégségességét
illető esetleges jogviták”(57) egyértelmű esetéről van szó. Márpedig a fent hivatkozott közlemény 19. pontja szerint az ilyen esetek „az irányelv megfelelő átültetésének szokásos eljárása keretében [...] kezelendők”.
138. Véleményem szerint az irányelvek átültetésének (nem) teljes körű vagy (nem) megfelelő jellege közötti e különbségtételnek nincs létjogosultsága.
139. Úgy vélem ugyanis, hogy a Bíróság nem alkalmazhatja az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdését anélkül, hogy ne vizsgálná az átültető intézkedések elégséges jellegét, mivel ellenkező esetben e cikk célkitűzése túl könnyen megkerülhetővé válik. Ebből a szempontból a Bizottságnak szükségképpen jogosultnak kell lennie arra, hogy az eljárás előtt ugyanezt megtehesse.
140. Egyébiránt az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének ezen értelmezése nem vezet az eljárásban részt vevő intézmények feladatainak és hatásköreinek újraelosztásához. Ha a Bizottság azt javasolja a Bíróságnak, hogy kötelezze a szóban forgó tagállamot kényszerítő bírság vagy átalányösszeg fizetésére, egyedül a Bíróság dönt arról, hogy helyt ad‑e ennek a kérelemnek, és ha igen, milyen mértékben (anélkül, hogy túllépné a Bizottság által javasolt összeget). Ezenkívül az átültetés megfelelő vagy nem megfelelő jellegére vonatkozó nézeteltérés esetén az érintett tagállamnak lehetősége van arra, hogy a pert megelőző szakaszban a Bizottság, majd az esetleges bírósági szakasz során a Bíróság előtt bizonyítsa, hogy teljes mértékben eleget tett kötelezettségeinek.
141. A hibás átültetés nyilvánvaló vagy súlyos jellege vagy az átültetés teljessége csak ezen eljárás utolsó szakaszában juthat adott esetben szerephez, mivel a Bíróság a pénzügyi szankciók kiszabása tekintetében jelentős mérlegelési jogkörrel rendelkezik.(58)
142. Ugyanúgy, ahogy a Bíróság már megállapította, hogy valamely irányelv egy cikkének hibás átültetése nem feltétlenül jelent kellően súlyos jogsértést, amely megalapozhatná a nemzeti jogalkotó téves választása következtében elszenvedett kár megtérítését,(59) a Bíróság a tagállamot kényszerítő bírság vagy átalányösszeg fizetésére kötelező határozatában dönthet úgy, hogy figyelembe veszi azt, hogy e tagállam csak nyilvánvalóan vagy súlyosan hibás átültetést jelentő intézkedéseket jelentett be.
143. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének szó szerinti és megszorító értelmezése (vagyis a szűkebb értelemben vett bejelentés hiánya) vagy egy köztes értelmezés (amely e cikk alkalmazását a hiányos átültetés eseteire korlátozná, érdemi vizsgálat nélkül, vagy a nyilvánvalóan hibás átültetés eseteire) elfogadásának egyetlen következménye az lenne, hogy a jogsértő tagállamok számára több időt biztosítana.
144. Ezen esetekben ugyanis a Bizottságnak, miután a Bírósággal megállapíttatta a valamely jogalkotási eljárásban elfogadott irányelv átültetésére szolgáló intézkedések bejelentésének hiányát, egy második keresetet kellene előterjesztenie az EUMSZ 258. cikk alapján, ezúttal a „megfelelő” átültetés hiányának megállapítása érdekében, és adott esetben egy harmadik keresetet az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése alapján e „második” ítélet végrehajtásának elmulasztása miatt. Az eljárások ilyen elhúzódása teljes mértékben ellentétes lenne az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének a Szerződésbe történő beiktatásához vezető szándékkal.
145. Következésképpen a fenti megfontolásokra tekintettel az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének olyan értelmezését javasolom, hogy az feljogosítja a Bizottságot arra, hogy kérje a Bíróságtól az olyan tagállam kényszerítő bírság vagy átalányösszeg fizetésére kötelezését, amely az irányelvben rögzített határidőn belül semmilyen átültető intézkedést nem közölt, vagy csak olyan intézkedéseket közölt, amelyek csupán az irányelv hiányos vagy nem megfelelő átültetését valósítják meg.
D – A kényszerítő bírság vagy az átalányösszeg összegének meghatározása
146. A Bizottság által az Európai Unió működéséről szóló szerződés 260. cikke (3) bekezdésének végrehajtásáról szóló közleményének 23. és 28. pontjában képviselt álláspont szerint a Bizottság a 260. cikk (3) bekezdése értelmében indítványozott kényszerítő bírságot, és adott esetben átalányösszeget a 2005. december 13‑i közlemény (SEC(2005) 1658; a továbbiakban: a 2005. évi közlemény) 14–18. pontjában ismertetett ugyanazon módszer alapján számítja ki, mint a 260. cikk (2) bekezdése címén történő Bírósághoz fordulások esetén.
147. A Bizottság e döntése véleményem szerint helyénvaló, három okból.
148. Először is, mivel az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésében előírt pénzügyi eszközök azonosak az e cikk (2) bekezdésében előírtakkal, nem látok okot a Bizottság abban való megakadályozására, hogy ugyanazt a számítási módszert használja, noha a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében, bár a Bizottság közleményeiben foglalt iránymutatások nem kötik a Bíróságot, de hozzájárulnak az átláthatóság, az előreláthatóság és a jogbiztonság biztosításához ezen intézmény tevékenységével kapcsolatban.(60)
149. Másodszor, az EUMSZ 260. cikk (2) és (3) bekezdése által követett célkitűzések e két esetben hasonlók.
150. Ahhoz hasonlóan, hogy az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás célja a kötelezettségszegő tagállamnak a kötelezettségszegést megállapító ítéletben foglaltak teljesítésére való ösztönzése, és ezáltal az uniós jog tényleges alkalmazásának biztosítása,(61) az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése „arra kívánja hangsúlyosabban ösztönözni a tagállamokat, hogy az irányelveket a jogalkotó által előírt határidőn belül ültessék át, és ezáltal biztosított legyen az uniós jog tényleges hatályosulása” (62) .
151. Egyébiránt ez a módszer nem lehet sérelmes a tagállamokra nézve, mivel az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése keretében kialakított és korábban már felidézett állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bíróság végeredményben jelentős mérlegelési jogkörrel rendelkezik a pénzügyi szankciók kiszabása terén. Következésképpen, amint azt már jeleztem, a Bizottság közleményeiben foglalt iránymutatások nem kötik a Bíróságot, azonban hozzájárulnak az átláthatóság, az előreláthatóság és a jogbiztonság biztosításához ezen intézmény tevékenységével kapcsolatban.(63)
152. Ebben az összefüggésben a Bizottság javaslatai csupán jelzésként(64) vagy hasznos hivatkozási alapként(65) szolgálnak.
153. Annak fenntartásával, hogy a 260. cikk (3) bekezdése második albekezdésének szövege értelmében a Bizottság által az e cikk alkalmazásában meghatározott összeg olyan korlátot jelent, amelyet a Bíróság – az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti esettel ellentétben –, nem léphet túl, véleményem szerint ez az ítélkezési gyakorlat alkalmazható e két esetben, mivel a Szerződés e két bekezdése azonos megfogalmazást tartalmaz.
154. Egyrészt ugyanis az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésének második albekezdése úgy rendelkezik, hogy „[h]a az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy az érintett tagállam nem tett eleget az ítéletében foglaltaknak, a tagállamot átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti” (66),
és másrészt az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének második albekezdése rögzíti, hogy „[h]a az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy jogsértés történt, a tagállamot – a Bizottság által meghatározott összeget meg nem haladó mértékű – átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti” (67) .
155. Véleményem szerint ez a korlátozás egyébiránt nem csupán a Bizottság által választott intézkedés összegére vonatkozik, hanem magára az eszköz megválasztására is. Másként fogalmazva, úgy vélem, hogy amennyiben a Bizottság úgy dönt, hogy a Bíróságtól csak a tagállam kényszerítő bírság fizetésére kötelezését kéri, a Bíróság nem határozhat úgy, hogy a tagállamra átalányösszeget szab ki.
156. Harmadszor és végső soron a Bizottság által a kényszerítő bírság meghatározása érdekében figyelembe vett szempontok nem csupán azonosak az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésének alkalmazásáról szóló, illetve az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének alkalmazásáról szóló közleményében, de a Bíróság által az állandó ítélkezési gyakorlatában figyelembe vett szempontokkal is összhangban állnak.
157. Az értékelés ezen elemei lényegében a kötelezettségszegés súlyossága, annak időtartama, és a szankció szükséges visszatartó hatása,(68) vagyis a Bíróság megfogalmazása szerint „kényszerítő jellege biztosításának a szükségessége.(69) A kötelezettségszegés súlyossága a szóban forgó uniós jogszabályok fontosságától és a végrehajtás elmulasztásának az egyéni és közérdekre gyakorolt hatásaitól függ.(70)
158. Ha a Bíróság ezzel szemben úgy véli, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján az átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezést megalapozó körülmény nem lehet más, mint az átültető intézkedések bejelentésének elmulasztása, a súlyossági együtthatónak logikus módon minden ilyen típusú kötelezettségszegés esetében azonosnak kellene lennie, mivel semmiképpen sem kapcsolódna az irányelv tartalmához.
159. Meghatározó tényezőt jelent továbbá, hogy a szóban forgó tagállamot milyen sürgősen kell a kötelezettségei teljesítésére szorítani, valamint a szóban forgó tagállam fizetőképessége.(71)
160. Következésképpen úgy vélem, hogy az a körülmény, hogy a Bizottság azonos módszert használ az EUMSZ 260. cikk (2) és (3) bekezdése alkalmazásának keretében, a Szerződés által az uniós jog hatékony alkalmazásának biztosítása érdekében a rendelkezésére bocsátott eszközök következetes használatának részét képezi. E döntés továbbá a tagállamok számára nagyobb mértékű előreláthatósághoz, és ennek következtében nagyobb jogbiztonságoz vezet.
VI – A kényszerítő bírságnak a jelen ügyben való meghatározásáról
A – A Bizottság javaslata
161. A jelen ügyben a Bizottság keresetében (1‑től 20‑ig terjedő skálán) 10‑es súlyossági együtthatót és 2,7‑es, az időtartamot tükröző együtthatót (a legnagyobb érték a 3‑as, az adott érték a 2010. december 6. – a 2009/28 irányelv 27. cikkében rögzített átültetési határidő lejártát követő nap – és a Bírósághoz fordulásról való döntés napja, azaz 2013. március 21. közötti időszakban a késedelemmel érintett hónaponként 0,10‑es szorzó alkalmazásával került kiszámításra) jelölt meg. A közlemény Bizottság által használt aktualizált változata(72) szerint a Lengyel Köztársaságra vonatkozó „n” együttható 7,71, és az egységes átalányalap napi 640 eurót tesz ki. E szempontok alapján a Bizottság 640 x 10 x 2,7 x 7,71 = 133 228,80 euró összeget javasolt.
162. A keresete tárgyának korlátozásáról való 2014. október 1‑jei döntése nyomán a Bizottság a kényszerítő bírság kért összegét is kiigazította. Egyrészt a legutóbbi közleménye(73) alapján aktualizálta az egységes átalányalapot és az „n” együtthatót, és másrészt kiigazította az időtartamot tükröző együtthatót és csökkentette a súlyossági együtthatót. Ezen új szempontok alapján a Bizottság 660 x 4 x 3 x 7,75 = 61 380 euró összegű kényszerítő bírságot kér a megsértett rendelkezések végrehajtásában mutatkozó késedelemmel érintett naponként.
B – Értékelés
163. A Bíróság nem köteles részletesen bemutatni a számításait.(74) Úgy is dönthet, hogy az ügy körülményeinek méltányossági alapon történő értékelése útján szab ki bírságot.(75) Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének kifejezett szövegére tekintettel azonban minden esetben „a Bizottság által meghatározott összeget meg nem haladó mértékű” összeget szabhat csak ki (a 260. cikk (3) bekezdése második albekezdésének első mondatában található gondolatjeles közbeékelés).
164. Anélkül, hogy kétségbe vonnám a Bíróság mérlegelési jogkörét a kényszerítő bírság vagy az átalányösszeg meghatározása terén, az előreláthatóság, a koherencia és a jogbiztonság fentiekben felidézett indokaira tekintettel a jelen ügyben fizetendő kényszerítő bírság összegének a Bizottság számításából kiindulva történő meghatározását támogatom. Ez ugyanis, Kokott főtanácsnok kifejezésével élve, „jó kiindulási pont”(76) . Úgy tűnik, hogy a szakirodalom is kedvezően fogadja az átláthatóságot biztosító e megközelítést.(77)
1. A kötelezettségszegés súlyosságának értékelése
165. A Bizottság a 10‑es súlyossági együtthatót a 2009/28 irányelvnek az energiaügyi és éghajlatváltozási csomagban képviselt fontosságával indokolja. A Bizottság szerint ezen irányelv átültetésének a Lengyel Köztársaság általi elmulasztása akadályozza a megújuló energiaforrásokból előállított energia villamosenergia‑fogyasztásban, fűtésben és hűtésben, valamint közlekedésben történő felhasználásának előmozdítását. Emellett a Lengyel Köztársaság által támogatott és figyelembe vett bioüzemanyagok és folyékony bio‑energiahordozók nem feltétlenül felelnek meg a 2009/28 irányelvben rögzített fenntarthatósági kritériumoknak. Ez a helyzet a hagyományos energiaforrásokból előállított energia jelentős mértékű további fejlesztésének kedvez, ami ellentétes az Európai Unió éghajlatváltozási és energiaügyi politikájával, és sérti a fogyasztók és a befektetők, illetve az ágazatban tevékenykedő gazdasági szereplők érdekeit.
166. A 2009/28 irányelv középpontjában a környezetvédelem áll. „A z európai energiafogyasztás ellenőrzése és a megújuló energiaforrásokból előállított energia felhasználásának növelése, valamint az energiatakarékosság és fokozott energiahatékonyság [ugyanis] fontos részét képezi az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentéséhez, illetve az Egyesült Nemzetek éghajlatváltozásról szóló keretegyezményéhez csatolt Kiotói Jegyzőkönyvben foglaltak [...] teljesítéséhez szükséges intézkedéscsomagnak”(78) . Az energiahatékonyság javítása az Unió egyik kulcsfontosságú
célkitűzése.(79)
167. Ezt a 2009/28 irányelv jogalapja is alátámasztja. Ez az irányelv, amelyet az EK 175. cikk (jelenleg EUMSZ 192. cikk) alapján fogadtak el, szükségképpen az EUMSZ 191. cikkben említett célok – vagyis a környezet minőségének megőrzése, védelme és javítása, az emberi egészség védelme, vagy a természeti erőforrások körültekintő és ésszerű hasznosítása – elérése érdekében tett lépést jelent.
168. Márpedig a Bíróságnak már volt alkalma hangsúlyozni, hogy valamely kötelezettségszegés különösen
súlyosnak minősül, ha az károsíthatja a környezetet.(80)
169. A kereset tárgyának korlátozása nyomán a Bizottság a 10‑es súlyossági együtthatót 4‑esre csökkentette. A 2014. október 7‑i tárgyaláson ezt a csökkentést a 2009/28 irányelv még át nem ültetett cikkei számának jelentős csökkenésével indokolta.
170. Kétségtelen, hogy a Lengyel Köztársaság kötelezettségszegésének mértéke a tények vizsgálatának időpontjában jelentősen kisebb, véleményem szerint azonban a súlyossági együttható ilyen csökkentése nem megfelelő jelzés, mivel – az átalányösszeg büntető célkitűzésével ellentétben – a kényszerítő bírság célja az uniós jog teljes körű és a lehető leggyorsabb végrehajtása.
171. Ezenfelül szükséges‑e még felidézni a környezetvédelem alapvető fontosságát és a fenntartható energiatermelés biztosítását szolgáló gyakorlati megoldások gyors kialakításának feltétlen szükségességét?
172. Ilyen körülmények között, mivel a Bíróságot az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének konkrét keretei között mindenesetre köti a Bizottság által javasolt összeg jelentette korlát, úgy vélem, hogy a Bizottság által alkalmazott együttható kétségkívül legalábbis nem túlzó mértékű.
173. Végül megjegyzem, hogy a Lengyel Köztársaság, bár a pert megelőző eljárás kezdetekor felhívták rá a figyelmét, hogy esetében kényszerítő bírság kiszabására kerülhet sor, nem találta szükségesnek, hogy hatékonyan együttműködjön a Bizottsággal, vagy – 2013 júliusa előtt – felgyorsítsa a 2009/28 irányelv átültetésének folyamatát.
174. Ilyen körülmények között egyrészt a kötelezettségszegés súlyossága, és másrészt a kényszerítő bírság kényszerítő jellege biztosításának a szükségessége legalább a Bizottság által javasolt súlyossági együtthatót indokolja.
2. A kötelezettségszegés időtartamának értékelése
175. A közlemény 27. pontjával, valamint a 2005. évi közleménnyel összhangban a Bizottság az időtartamot tükröző együtthatót eredetileg 2,7‑ben állapította meg.
176. Ez az együttható a késedelemmel érintett hónaponként 0,10‑es szorzási együttható alapján került kiszámításra azon időszak vonatkozásában, amely 2010. december 6‑tól – a 2009/28 irányelv 27. cikkében rögzített átültetési határidő lejártát követő naptól – azon időpontig tartott, amelyben a Bizottság a Bírósághoz fordulásról döntött, vagyis 2013. március 21‑ig.
177. Ugyanakkor az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a Bíróság a kötelezettségszegés időtartamát arra az időpontra tekintettel határozza meg, amikor a tényeket értékeli, és nem azon időpontra tekintettel, amikor a Bizottság a Bírósághoz fordult.(81)
178. A jelen ügyben a tárgyalás időpontjáig 46 hónap telt el. A Bizottság által legutóbb, a 2014. október 1‑jei levelében javasolt 3‑as együttható tehát indokolt.
3. Az egységes átalányalap és a fizetőképesség megjelölése
179. A súlyossági és az időtartamot tükröző együttható ismert. A vonatkozó elvek értelmében a Bizottság legutóbbi, „A kötelezettségszegési eljárások keretében a Bizottság által a Bíróságnak javasolt rögzített összegű és kényszerítő bírságok meghatározásához használt adatok aktualizálása” című közleményében közzétett aktualizált adatokat kell alkalmazni.(82)
180. Ez az aktualizálás ugyanis lehetővé teszi a szóban forgó tagállam fizetőképességének a lehető legjobb módon, a legújabb elérhető gazdasági adatok alapján történő figyelembevételét.(83)
181. Így tehát ténylegesen 660 euró összegű egységes átalányalapot és a fizetőképességet tükröző 7,75‑es „n” együtthatót kell alkalmazni.
4. A kényszerítő bírság összegére vonatkozó következtetés
182. Amint azt már jeleztem, a Bizottság javaslata az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének keretei között a Bíróság számára felső korlátot jelent a kiszabandó kényszerítő bírságra vonatkozó értékelése során.
183. Márpedig az általam elvégzett értékelés nem vezethet ahhoz, hogy a Bíróságnak a Bizottság által javasoltnál alacsonyabb összegű kényszerítő bírságot javasoljak. Azt javaslom tehát a Bíróságnak, hogy a Lengyel Köztársaságra napi 61 380 euró összegű kényszerítő bírságot rójon ki, a 2009/28 irányelv átültetését biztosító intézkedéseknek a Bizottsággal való közléséig.
C – A fizetési kötelezettség esedékessé válása időpontjának meghatározása
184. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének második albekezdése értelmében a Bíróságnak ítéletében továbbá kifejezetten meg kell határoznia, hogy a fizetési kötelezettség mely időpontban válik esedékessé.
185.
E tekintetben a Bíróság által nemrég elfogadott azon gyakorlat követését javaslom, amely szerint a Bíróság a kényszerítő bírság fizetését az ítélet napjától rendeli el, feltéve, hogy a kötelezettségszegés az „ítélet kihirdetésének napján továbbra is fennáll”(84) .
VII – A költségekről
186. Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése értelmében a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
187. A jelen ügyben a Bizottság kérte a Lengyel Köztársaságnak a költségek viselésére való kötelezését, és a Lengyel Köztársaság az általa felhozott jogalapok túlnyomó része tekintetében pervesztes lett. Következésképpen a Lengyel Köztársaságot kötelezni kell az eljárás teljes költségének viselésére.
188. Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdésével összhangban a Holland Királyság maga viseli saját költségeit.
VIII – Végkövetkeztetések
189. Mindezek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
1) A Lengyel Köztársaság – mivel a Bizottság által az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártáig nem közölte a Bizottsággal, valamint nem fogadta el azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a megújuló energiaforrásból előállított energia támogatásáról, valamint a 2001/77/EK és a 2003/30/EK irányelv módosításáról és azt követő hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. április 23‑i európai parlamenti és tanácsi irányelvnek megfeleljen – nem teljesítette a 2009/28 irányelv 27. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit,
2) Mivel a Lengyel Köztársaság a tények vizsgálatának időpontjában még nem közölte a Bizottsággal, és nem ültette át a belső jogba a 2009/28 irányelv 13. cikkének (2), (4), (5) és (6) bekezdését; 14. cikkének (2), (5) és (6) bekezdését; 17. cikkének (3), (4) és (5) bekezdését, valamint 18. cikkének (1) bekezdését, így részéről a kötelezettségszegés továbbra is fennáll, ezért a Bíróság kötelezi a Lengyel Királyságot arra, hogy – amennyiben a kötelezettségszegés az ítélet kihirdetésének napján továbbra is fennáll – a meghozandó ítélet napjától a 2009/28 irányelv átültetését biztosító intézkedések Bizottsággal történő közléséig fizessen a Bizottságnak „az Európai Unió saját forrásai” számlára napi 61 380 euró kényszerítő bírságot.
3) A Lengyel Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
4) A Holland Királyság maga viseli saját költségeit.
(1) .
(2)
–	HL L 140., 16. o.
(3)  –	E tekintetben megjegyzem, hogy a tagállamok részéről a kérdés iránti érdeklődés hiánya mutatkozik. Az eljárásba ugyanis csak a Holland Királyság avatkozott be. Ugyanígy Észtország kivételével egy tagállam sem avatkozott be a Bizottság kontra Románia ügyben (C‑405/13), amelynek tárgyalását eredetileg 2014. október 7‑re kitűzték, és amely ugyanezt az értelmezési kérdést veti fel. A Bizottság ettől a keresettől 2014. október 2‑án elállt, mivel úgy vélte, hogy Románia közölte vele a szóban forgó irányelvet átültető intézkedéseket.
(4)
–	A 2003/87/EK irányelvnek az üvegházhatású gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének továbbfejlesztése és kiterjesztése tekintetében történő módosításáról szóló, 2009. április 23‑i 2009/29/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 140., 63. o).
(5)
–	A benzinre, a dízelolajra és a gázolajra vonatkozó követelmények, illetőleg az üvegházhatású kibocsátott gázok mennyiségének nyomon követését és mérséklését célzó mechanizmus bevezetése tekintetében a 98/70/EK irányelv módosításáról, a belvízi hajókban felhasznált tüzelőanyagokra vonatkozó követelmények tekintetében az 1999/32/EK irányelv módosításáról, valamint a 93/12/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. április 23‑i 2009/30/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 140., 88. o.).
(6)  –	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Olaszország ítélet (79/72, EU:C:1973:70, 7. pont).
(7)  –	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Németország ítélet (C‑59/89, EU:C:1991:225, 18. pont); Bizottság kontra Olaszország ítélet (C‑456/03, EU:C:2005:388, 51. pont); Bizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑551/08, EU:C:2009:683, 21. pont); Bizottság kontra Portugália ítélet (C‑277/13, EU:C:2014:2208, 43. pont).
(8)  –	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Németország ítélet (C‑137/96, EU:C:1997:566, 8. pont); Bizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑362/10, EU:C:2011:703, 58. pont).
(9)  –	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Olaszország ítélet (C‑456/03, EU:C:2005:388, 26. pont).
(10)  –	Uo. (27. pont).
(11)  –	Uo. (29. pont).
(12)  –	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Írország ítélet (C‑282/02, EU:C:2005:334, 40. pont) és Bizottság kontra Németország ítélet (C‑152/05, EU:C:2008:17, 15. pont).
(13)  –	Lásd ebben az értelemben, a Lengyel Köztársaság tökéletesen azonos és a Bíróság által elmarasztalt magatartásához: Bizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑551/08, EU:C:2009:683, 25. és 26. pont).
(14)  –	19. pont.
(15)  –	Bizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑326/09, EU:C:2011:155, 20. pont). Lásd még: ezen ítélet 18. pontja az elvek felidézéséhez, valamint a Bizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑551/08, EU:C:2009:683) 15. pontja.
(16)  –	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Olaszország ítélet (C‑456/03, EU:C:2005:388, 27. pont).
(17)  –	„A Bizottság által feltett kérdésekre ésszerű határidőben történő válaszadás elmaradása megnehezítette ez utóbbi feladatának teljesítését, és ezért az [az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében] rögzített együttműködési kötelezettség megsértését jelenti” (Bizottság kontra Görögország ítélet, C‑137/91, EU:C:1992:272, 6. pont).
(18)  –	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Luxemburg ítélet (C‑32/05, EU:C:2006:749, 52–56. pont).
(19)  –	A Lengyel Köztársaság ellenkérelmének 43. és 44. pontja.
(20)  –	Bizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑326/09, EU:C:2011:155, 22. pont); és Bizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑551/08, EU:C:2009:683, 23. pont); valamint a jelen indítvány 8. lábjegyzetében szereplő hivatkozások. Lásd még: Gavieiro Gavieiro és Iglesias Torres ítélet (C‑444/09 és C‑456/09, EU:C:2010:819), amelyben a Bíróság egy előzetes döntéshozatal iránti kérelem kapcsán annak felidézését követően, hogy a tagállamokat pozitív tartalmú átültetési aktus elfogadására vonatkozó kötelezettség terheli, amennyiben az irányelv kifejezetten előírja, hogy az ezen irányelvet átültető rendelkezésekben arra hivatkozni kell, vagy azokhoz hivatalos kihirdetésük alkalmával ilyen hivatkozást kell fűzni, megállapította, hogy „[k]étségtelenül igaz, hogy a tagállamok – az EUMSZ 258. cikk alapján indított, kötelezettségszegés megállapítása iránti keresettel összefüggésben – elmarasztalhatók az [irányelvre való hivatkozásra vonatkozó e kötelezettséget előíró] cikk[ből] [...] eredő kötelezettségeik nem teljesítése miatt” (63. pont). A Bíróság mindazonáltal hozzátette, hogy „ebből azonban nem következik szükségszerűen [...], hogy az indokolásában az érintett irányelvre való hivatkozást elmulasztó valamely nemzeti intézkedést ne lehetne az annak átültetése tekintetében érvényes intézkedésnek tekinteni” (63. pont).
(21)  –	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Írország ítélet (C‑374/11, EU:C:2012:827, 33. pont), ahol a kötelezettségszegés „egy korábbi ítélet végrehajtásának elmulasztásában” állt.
(22)
–	Kiemelés tőlem.
(23)  –	Bizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑281/11, EU:C:2013:855, 105. pont).
(24)  –	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Németország ítélet (C‑96/95, EU:C:1997:165, 36. és 37. pont).
(25)  –	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑311/10:EU:C:2011:702, 49. és 50. pont).
(26)
–	A 2009/28 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése.
(27)  –	Ebben az értelemben, a tagállam kötelezettségszegését megállapító első ítéletben foglaltak maradéktalan teljesítésének biztosítása tekintetében a kényszerítő bírság megfelelő voltát illetően, lásd többek között: Bizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑610/10, EU:C:2012:781, 114. pont); és Bizottság kontra Luxemburg ítélet (C‑576/11, EU:C:2013:773, 45. pont).
(28)  –	Az Európai Parlament jogalkotási figyelője szerint a 2009/28 irányelvet a „rendes jogalkotási (volt együttdöntési) eljárás” szerint fogadták el (elérhető az interneten a következő címen: http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference= 2008/0016(COD) & l=FRtab‑0). A Tanács adatbázisa szintén a rendes jogalkotási eljárásban elfogadottak között tartja számon ezt az irányelvet (elérhető az interneten a következő címen: http://www.consilium.europa.eu/policiesold/ordinary‑legislative‑procedure/search‑in‑database/by‑specific‑dossier?command=Result & lang=fr & cmsid= & code= 2008/0016 & keywords= & president= & dgc= & coreper=‑1).
(29)  –	Lásd ebben az értelemben: Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 61. pont). Ebben az ítéletben a Bíróság, amikor jóváhagyja a Törvényszék elemzését, amely az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése utolsó fordulatának hatálya alól kizárja a jogalkotási aktusokat, hallgatólagosan megerősíti, hogy az adott ügy tárgyát képező rendelet, amelyet az EK 251. cikk alapján fogadtak el, a Lisszaboni Szerződés értelmében jogalkotási aktusnak felel meg (a Törvényszék végzésének 61. pontja). A megtámadott végzés 61. pontjában ugyanis a Törvényszék úgy vélte, hogy az EUMSZ 294. cikkben megállapított, „rendes jogalkotási eljárásnak” nevezett eljárás lényegében az EK 251. cikkben megállapított eljárást veszi át. A Törvényszék ebből azt a következtetést vonta le, hogy a megtámadott rendeletet, amelyet ez utóbbi cikkben előírt eljárásban fogadtak el, a jogi aktusok EUM‑Szerződés által előírt kategóriáin belül jogalkotási aktusnak kell minősíteni.
(30)  –	Lenaerts, K., és van Nuffel, P., „The ordinary legislative procedure replaces the former »co‑decision procedure« set out in Art. 251 EC”, European Union Law, 3. kiadás, Sweet & Maxwell, 2011, 663. o.); van Raepenbusch, S., „Finalement, après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la procédure de codécision est devenue »la procédure législative ordinaire« (art. 289, par. 1, TFUE) [...]” Droit institutionnel de l’Union européenne,
Larcier, Brüsszel, 2011, 288. o.).
(31)  –	Lásd ebben az értelemben: Materne, T., La procédure en manquement d’État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne,
Larcier, Brüsszel, 2012, 41. o.; Blanc, D., „Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit”, in: Mahieu, S., (szerk.), Contentieux de l’Union européenne, questions choisies,
Larcier, Brüsszel, 2014, 429–461. o., különösen 447. o.
(32)  –	Az átmeneti rendelkezésekről szóló (36.) jegyzőkönyv 10. cikke rögzíti, hogy az EUMSZ 258. cikk nem alkalmazható a harmadik pillér keretében a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt elfogadott jogi aktusokra.
(33)  –	Bizottság kontra Görögország ítélet (C‑387/97, EU:C:2000:356, 42. pont). Lásd még: Bizottság kontra Franciaország ítélet (C‑304/02, EU:C:2005:444), amelyben a Bíróság kényszerítő bírság és átalányösszeg fizetésére kötelezte Franciaországot a Bizottság kontra Franciaország ügyben 1991. június 11‑én hozott ítéletben (C‑64/88, EU:C:1991:240) foglaltak teljesítésének elmulasztása miatt. A jelen ügyben a pert megelőző eljárás 2011. január 27‑én kezdődött, vagyis a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően.
(34)  –	SEC(2010) 1371 végleges (HL 2011. C 12., 5. o.).
(35)  –	A közlemény 31. pontja, kiemelés tőlem.
(36)  –	A közlemény 16. pontja.
(37)  –	A közlemény 17. pontja, kiemelés tőlem.
(38)  –	Lásd e hatáskör megerősítésének egy példájaként, amely egy intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset elfogadhatatlanságához vezetett: Star Fruit kontra Bizottság ítélet (247/87, EU:C:1989:58, 11. pont), illetve amely egy megsemmisítés iránti kereset elfogadhatatlanságához vezetett: Lütticke és társai kontra Bizottság ítélet (48/65, EU:C:1966:8).
(39)  –	Lásd ebben az értelemben: van der Jeught, S., „L’action en manquement »renforcée«: sanctions pécuniaires en cas de non‑transposition des directives européennes”, Journal de droit européen,
2011, 68–70. o., különösen 70. o.
(40)  –	Bizottság kontra Franciaország ítélet (C‑121/07, EU:C:2008:695, 63. pont). Az elv újabban történt felidézéséhez lásd: Bizottság kontra Belgium ítélet (C‑533/11, EU:C:2013:659, 51. pont).
(41)
–	Kiemelés tőlem.
(42)  –	Bizottság kontra Olaszország ítélet (C‑531/06, EU:C:2009:315, 24. pont); kiemelés tőlem. Egyes szerzők most mindazonáltal amellett foglalnak állást, hogy a Bizottság a tagállammal szembeni, kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset alkalmával mutassa be (vagyis, hogy a kereset benyújtását megelőzően vizsgálja meg a helyzetet) a szóban forgó uniós jogi rendelkezés alkalmazása, illetve megsértése tekintetében a többi tagállamban fennálló helyzetet. Az ennek kapcsán feltett kérdésre válaszolva a Bizottság a 2014. október 7‑i tárgyaláson jelezte, hogy a 2009/28 irányelvet illetően – a jelen eljárástól eltekintve – csak két másik tagállammal szemben volt folyamatban bírósági eljárás (Bizottság kontra Ausztria ügy, C‑663/13, és Bizottság kontra Írország ügy, C‑236/14), valamint pert megelőző eljárás van még folyamatban két további tagállammal, a Holland Királysággal és a Cseh Köztársasággal szemben.
(43)  –	Egy konkrét ügyben, ugyanakkor hasonló kifogással szembesülve (amely szerint a kényszerítő bírság és az átalányösszeg együttes kiszabása sértené az egyenlő bánásmódot, mivel korábban nem szabtak ki ilyen intézkedést) a Bíróság szintén azt állapította meg, hogy a Bíróság feladata annak értékelése, hogy az adott ügy körülményeire figyelemmel milyen pénzügyi szankciót kell kiszabni, és úgy határozott, hogy „[e] körülmények között az a tény, hogy az intézkedések halmozása nem szerepelt korábban hozott ítéletekben, önmagában nem képezi akadályát későbbi ügyben ilyen halmozás alkalmazásának, amennyiben a megállapított kötelezettségszegés jellege, súlya és tartóssága miatt ilyen halmozás tűnik megfelelőnek” (Bizottság kontra Franciaország ítélet, C‑304/02, EU:C:2005:444, 86. pont).
(44)  –	Lásd az alábbiakban kifejtetteket (D. A kényszerítő bírság vagy az átalányösszeg összegének meghatározása).
(45)
–	Kiemelés tőlem.
(46)  –	Lásd ebben az értelemben: Materne, T., La procédure en manquement d’État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne,
Larcier, Brüsszel, 2012, 42. o.
(47)  –	Lásd ebben az értelemben: Materne, T., i. m., 42. o. Maga a szerző a következő műre hivatkozik: Joris, T., és van der Jeught, S., „Tien jaar financiële sancties in de Europese inbreukprocedure ex artikel 260 lid 2 VWEU”, Tijdschrift voor Europees en economisch rect (SEW), 2010. november, 435. o. Lásd még, ebben az értelemben: van der Jeught, S., „L’action en manquement »renforcée«: sanctions pécuniaires en cas de non‑transposition des directives européennes”, Journal de droit européen,
2011, 68–70. o., különösen 69. o.; Blanc, D., „Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit”, in: Mahieu, S., (szerk.), i. m., 429–461. o., különösen 446. o. Egyetlen ellenkező értelmű kommentárt találtam (Everling, U., «Rechtsschutz in der Europäischen Union nach dem Vertrag von Lissabon», Europarecht, 2009, 1. melléklet, 71–86. o. különösen 82. o.).
(48)  –	Az 1. lábjegyzetben hivatkozott feljegyzés, 16. o.). Lásd még, ebben az értelemben: az Európai Konvent titkársága, a Bíróság működésével foglalkozó munkacsoport 2003. március 25‑i zárójelentése, CONV 636/03, 28. pont, 11. o. és 2. lábjegyzet.
(49)  –	A közlemény 19. pontja. Kiemelés tőlem.
(50)  –	A Bizottság döntését vizsgálva Wenneras, P. megjegyzi azt is, hogy „[d]rawing a line between notification of incomplete transposition measures and notification of incorrect transposition measures does not appear straightforward in practice, however” (Wenneras, P., „Sanctions against Member States under Article 260 TFEU: Alive, but not kicking?”, Common Market Law Review,
2012, 49. kötet, 145–176. o., különösen 167. o.).
(51)  –	Bizottság kontra Olaszország ítélet (C‑456/03, EU:C:2005:388, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(52)  –	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Németország ítélet (C‑59/89, EU:C:1991:225, 18. pont).
(53)  –	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Németország ítélet (C‑59/89, EU:C:1991:225, 24. pont); Bizottság kontra Olaszország ítélet (C‑456/03, EU:C:2005:388, 51. pont); Bizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑551/08, EU:C:2009:683, 21. pont); valamint Bizottság kontra Portugália ítélet (C‑277/13, EU:C:2014:2208, 43. pont).
(54)  –	A válaszának 70. pontja.
(55)  –	Amint azt korábban jeleztem, a Bizottság 2014. október 2‑án elállt ettől a keresettől, mivel úgy ítélte meg, hogy Románia a szóban forgó irányelv teljes körű átültetését megvalósító intézkedéseket jelentett be a részére.
(56)  –	A Bizottság C‑405/13, Bizottság kontra Románia ügyben előterjesztett válaszának 29. pontja.
(57)  –	A közlemény 19. pontja. Kiemelés tőlem.
(58)  –	Lásd ennek az átalányösszeg kapcsán való, újabb keletű felidézésére vonatkozóan: Bizottság kontra Portugália ítélet (C‑76/13, EU:C:2014:2029, 49. pont), valamint az átalányösszegre és a kényszerítő bírságra egyaránt vonatkozó, általános jellegű felidézéshez: Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Olaszország ügyre vonatkozó indítványa (C‑196/13, EU:C:2014:2162, 104. pont).
(59)  –	Lásd az alkalmazás példájaként: British Telecommunications ítélet (C‑392/93, EU:C:1996:131, 43–46. pont).
(60)  –	Lásd ebben az értelemben különösen: Bizottság kontra Portugália ítélet (C‑76/13, EU:C:2014:2029, 50. pont), valamint Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Olaszország ügyre vonatkozó indítványa (C‑196/13, EU:C:2014:2162, 104. pont).
(61)  –	Bizottság kontra Franciaország ítélet (C‑304/02, EU:C:2005:444, 80. pont).
(62)  –	A közlemény 7. pontja. Kiemelés tőlem. A Bizottság által a 2014. október 7‑i tárgyaláson közölt információk szerint a felszólító levélben a kényszerítő bírság igénybevételével való puszta fenyegetés hatékonynak tűnik. A Bizottságnak a közleménye közzététele óta indított 1575 eljárásból csupán 41 ügyet kellett a Bíróság elé vinnie, azaz mindössze 2,6%‑ot.
(63)
–	Lásd a jelen indítvány 60. lábjegyzetében hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(64)  –	Bizottság kontra Portugália ítélet (C‑76/13, EU:C:2014:2029, 50. pont).
(65)  –	Bizottság kontra Görögország ítélet (C‑387/97, EU:C:2000:356, 89. pont).
(66)
–	Kiemelés tőlem.
(67)
–	Kiemelés tőlem.
(68)  –	A 2005. évi közlemény 6. pontja és a közlemény 13. pontja. A súlyosság és az időtartam szempontjának figyelembevételével a 2005. évi közlemény 16. és 17. pontja foglalkozik. A közlemény 23. pontja általános jelleggel a 2005. évi közlemény 14–18. pontjára hivatkozik a kényszerítő bírság meghatározásához. E szempontok Bíróság általi felidézéséhez lásd különösen: Bizottság kontra Görögország ítélet (C‑387/97, EU:C:2000:356, 92. pont); Bizottság kontra Franciaország ítélet (C‑304/02, EU:C:2005:444, 104. pont); Bizottság kontra Portugália ítélet (C‑76/13, EU:C:2014:2029, 73. pont).
(69)  –	Lásd különösen: Bizottság kontra Görögország ítélet (C‑387/97, EU:C:2000:356, 92. pont); Bizottság kontra Franciaország ítélet (C‑304/02, EU:C:2005:444, 104. pont); Bizottság kontra Portugália ítélet (C‑76/13, EU:C:2014:2029, 73. pont).
(70)  –	A 2005. évi közlemény 16. pontja.
(71)  –	A 2005. évi közlemény 18. pontja. Lásd ebben az értelemben: a jelen indítvány 69. lábjegyzetében hivatkozott ítélkezési gyakorlat, valamint Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Olaszország ügyre vonatkozó indítványa (C‑196/13, EU:C:2014:2162, 148. pont).
(72)  –	A Bizottság 2012. augusztus 31‑i közleménye (C(2012) 6106).
(73)  –	A Bizottság 2014. szeptember 27‑i közleménye (2014/C 338/02), HL C 338., 18. o.
(74)  –	Lásd ebben az értelemben: Jääskinen főtanácsnok Bizottság kontra Cseh Köztársaság ügyre vonatkozó indítványa (C‑241/11, EU:C:2013:181, 43. pont).
(75)  –	A Bíróság az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése keretében a kényszerítő bírság összegének meghatározása érdekében két megoldást alkalmazott. Lásd a Bizottság számítási módszerének alkalmazása értelmében: Bizottság kontra Belgium ítélet (C‑533/11, EU:C:2013:659, a 2. és a 72. pontot összevetve), és a méltányossági alapon történő értékelés értelmében: Bizottság kontra Portugália ítélet (C‑76/13, EU:C:2014:2029, 75. és 76. pont). Az átalányösszegek meghatározása terén úgy tűnik, a Bíróság megtagadja döntésének a Bizottság matematikai módszeréhez képest történő indokolását a relevánsnak ítélt szempontok méltányossági alapon történő általános értékelése javára.
(76)  –	Amely a Bizottság kontra Olaszország ügyre vonatkozó indítványának (C‑196/13, EU:C:2014:2162) 150. pontjában található.
(77)  –	Lásd ebben az értelemben: a Bizottság kontra Cseh Köztársaság ítélet (C‑241/11, EU:C:2013:423) kapcsán, amelyben a Bíróság a Cseh Köztársaságot átalányösszeg fizetésére kötelezte; Rigaux, A., „Sanctions pécuniaires du manquement”, Europe, 2013. augusztus, 8. kötet, 334. kommentár.
(78)  –	A 2009/28 irányelv (1) preambulumbekezdése.
(79)  –	A 2009/28 irányelv (17) preambulumbekezdése.
(80)  –	Lásd ebben az értelemben különösen: Bizottság kontra Belgium ítélet (C‑533/11, EU:C:2013:659, 56. pont), valamint Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Olaszország ügyre vonatkozó indítványa (C‑196/13, EU:C:2014:2162), 158. pont.
(81)  –	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Franciaország ítélet (C‑177/04, EU:C:2006:173, 71. pont); Bizottság kontra Portugália ítélet (C‑70/06, EU:C:2008:3, 45. pont); Bizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑610/10, EU:C:2012:781, 120. pont).
(82)  –	Lásd ebben az értelemben: Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Olaszország ügyre vonatkozó indítványa (C‑196/13, EU:C:2014:2162) 151. pont.
(83)  –	Lásd ebben az értelemben különösen: Bizottság kontra Írország ítélet (C‑279/11, EU:C:2012:834, 78. pont).
(84)  –	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Belgium ítélet (C‑533/11, EU:C:2013:659, a rendelkező rész 3) pontja); Bizottság kontra Luxemburg ítélet (C‑576/11, EU:C:2013:773, a rendelkező rész 3) pontja), és Bizottság kontra Görögország ítélet, (C-378/13, EU:C:2014:2405, a rendelkező rész 2) pontja.