61980C0203
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 7 LUGLIO 1981
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
La presente controversia pregiudiziale è nata nell'ambito di un caso di riesportazione di divise, precedentemente importate in uno Stato membro da un suo cittadino residente in un altro Stato membro, senza che l'importazione fosse connessa a determinate controprestazioni. Si tratta essenzialmente di stabilire se, e nell'ipotesi affermativa come, un fenomeno di questo genere sia regolato nel diritto comunitario, e se siano compatibili con tale diritto non solo le restrizioni stabilite in materia dalla legge di uno Stato membro, ma anche le sanzioni previste a carico di chi viola queste restrizioni. Tutto ciò comporta la necessità di interpretare un certo numero di disposizioni del Trattato CEE e di norme derivate relative ai movimenti di capitali: una normativa che solleva problemi molto importanti anche per la loro novità. Osservo infatti che la nostra Corte non ha avuto finora occasione di pronunciarsi in tema di circolazione dei capitali, se si prescinde da talune affermazioni generiche e incidentali contenute nella motivazione della sentenza del 23 novembre 1978 relativa alla causa 7/78, Regina c/Thompson (Raccolta 1978, p. 2247).
Riassumo brevemente i fatti.
Il signor Guerrino Casati, cittadino italiano residente nella Repubblica federale di Germania, si trova sottoposto a un giudizio penale davanti al Tribunale di Bolzano, per avere tentato di esportare, senza l'autorizzazione prescritta dalle norme valutarie italiane, la somma di 650000 lire e 24000 DM, somma di cui era stato trovato in possesso nell'uscire dallo Stato italiano, alla frontiera con l'Austria. Egli si è giustificato affermando di avere precedentemente importato tale somma in Italia allo scopo di acquistare delle apparecchiature meccaniche (macchine per fabbricare la pasta e i gelati) che gli occorrevano per il ristorante del quale è titolare a Colonia, e di essere stato costretto a riesportare la valuta perché la fabbrica ove intendeva effettuare il suo acquisto era chiusa per ferie. Nel corso del giudizio, il Tribunale di Bolzano ha deciso, con ordinanza del 6 ottobre 1980, di sottoporre alla nostra Corte, in base all'articolo 177 del Trattato CEE, otto quesiti, il cui testo mi riservo di citare man mano che procederò al loro esame.
2.
Per la corretta comprensione dei problemi prospettati dal giudice di merito, ritengo opportuno un cenno preliminare, a proposito della disciplina italiana concernente l'importazione e l'esportazione di divise estere, da parte di soggetti non residenti in Italia. Tale disciplina è ispirata al criterio di lasciare libera l'importazione e di sottoporre viceversa l'esportazione ad un preciso controllo amministrativo. Stabilisce infatti l'articolo 14 del decreto ministeriale 7 agosto 1978: «L'importazione, con qualsiasi mezzo effettuata, di titoli di credito emessi o pagabili all'estero, nonché di biglietti di Stato o di banca esteri aventi corso legale, è libera»; mentre, in virtù dell'articolo 13 b) dello stesso decreto, «l'esportazione, da parte di non residenti, di titoli di credito emessi o pagabili all'estero ..., di biglietti di Stato o di banca esteri ... è ammessa entro i limiti della precedente importazione ... o dell'ammontare legittimamente acquistato in Italia, secondo le modalità stabilite dal Ministero del commercio con l'estero». Queste modalità erano già state indicate nella circolare dell'Ufficio italiano dei cambi n. A/300 del 3 maggio 1974, ove, all'articolo 11, si dispone, per quanto riguarda le divise, che i non residenti possano riesportare i biglietti di Stato e di banca esteri precedentemente importati sempre che, al momento dell'importazione, abbiano fatto la dichiarazione di possesso di valori e valute (compilando il cosiddetto Mod. V 2) : si tratta di una dichiarazione che deve essere ricevuta e vistata dalla dogana e quindi restituita al viaggiatore al momento del suo ingresso nel territorio italiano. Ciò significa che, in mancanza del Mod. V 2 debitamente vistato, è vietato al non residente di riesportare le divise importate, a meno che egli non si munisca di una autorizzazione ad hoc dell'Ufficio italiano dei cambi. L'eventuale esportazione non autorizzata per un valore superiore a 500000 lire è un reato ai sensi dell'articolo 1 del decreto legge 4 marzo 1976 n. 31 (convertito nella legge 30 aprile 1976 n. 159 e successivamente modificato dalla legge 23 dicembre 1976 n. 863): la pena prevista è della reclusione da uno a sei anni e dell'ammenda per un ammontare che va dal doppio al quadruplo del valore delle divise esportate. Il delitto tentato è equiparato al delitto cosumato. La giurisprudenza italiana ha applicato questa norma qualificando come illecito penale la riesportazione di divise importate quando il viaggiatore, all'uscita dal territorio dello Stato, non sia in possesso del Mod. V 2, il quale prova la legittima provenienza delle divise: ricordo le sentenze della Corte di cassazione (Ia sezione penale) del 17 dicembre 1979 n. 1879 e del 12 aprile 1980 n. 4779. Questo indirizzo ha trovato recentemente conferma nel decreto ministeriale del 12 marzo 1981 sui regolamenti valutari e i rapporti finanziari con l'estero (pubblicato nella Gazzetta ufficiale italiana n. 82 del 24 marzo 1981, supplemento ordinario), il cui articolo 49, primo comma, dispone che, per poter legittimamente riesportare biglietti di Stato e di banca esteri, «i non residenti, all'atto dell'introduzione dei biglietti stessi nel territorio della Repubblica, devono farsi rilasciare, a comprova di tale circostanza, apposita attestazione doganale utilizzabile, al predetto scopo, entro sei mesi dal rilascio».
3.
Nel corso della procedura orale, il rappresentante del Governo francese ha fatto notare che il caso di specie riguarda un tentativo di esportazione di valuta compiuto alla frontiera tra la Repubblica italiana e la Repubblica austriaca. Vi sarebbe dunque ragione di mettere in dubbio l'applicabilità della norme comunitarie sulla libera circolazione dei capitali, e si potrebbe ritenere che le risposte ai quesiti formulati dal Tribunale di Bolzano non siano destinate ad avere alcuna influenza sulla decisione della causa pendente innanzi a quel Tribunale. Di conseguenza, la Corte dovrebbe rifiutarsi di fornitare tale risposte: a sostegno di questo tesi il rappresentante del Governo francese ha invocato la sentenza di questa Corte dell'11 marzo 1980 nella causa 104/79, Foglia e/Novello (Raccolta 1980, p. 745), dalla quale si deduce che la competenza pregiudiziale della Corte non sussiste quando i quesiti posti dal giudice nazionale in base all'articolo 177 del Trattato CEE non si collegano ad una controversia effettiva.
Non intendo prendere qui posizione sulla portata e sulle possibili implicazioni di questo precedente. Mi limiterò ad osservare che — quale che ne sia il valore — essp non può essere utilmente invocato per sostenere l'incompetenza della Corte nella presente causa. Credo infatti debba assolutamente escludersi, alla stregua delle risultanze processuali, che la controversia in corso davanti al Tribunale di Bolzano sia stata creata artificiosamente. D'altra parte, reputo arbitrario estendere la ratio della sentenza Foglia c/Novello alla ipotesi ben diversa, in cui si può temere che il giudice nazionale si convinca, dopo essersi rivolto alla Corte, della possibilità di decidere la causa nel merito prescindendo dalle norme comunitarie di cui ha chiesto l'interpretazione. In realtà, mettere in dubbio che un determinato caso di specie rientri nel campo di applicazione delle norme comunitarie alle quali si riferiscono i quesiti pregiudiziali, equivale ad interrogarsi sulla rilevanza di tali quesiti, ai fini della decisione della causa principale. Ma accertare questo punto non rientra nella competenza della nostra Corte, ai sensi del citato articolo 177; è esclusivamente al giudice nazionale che spetta effettuare una tale valutazione. In proposito, i precedenti giurisprudenziali sono numerosissimi; fra le sentenze più recenti ricordo quelle del 5 ottobre 1977 nella causa 5/77, Tedeschi (Raccolta 1977, p. 1555); del 16 novembre 1977 nella causa 13/77, G.B. Inno (Raccolta 1977, p. 2115); del 29 novembre 1978 nella causa 83/78, Pigs Marketing Board (Raccolta 1978, p. 2347); del 14 febbraio 1980 nella causa 53/79, ONPTS e/Damiani (Raccolta 1980, p. 273).
4.
Col primo quesito il giudice italiano chiede «Se, dopo la scadenza del periodo transitorio, le restrizioni ai movimenti di capitali, di cui all'articolo 67 del Trattato CEE, si debbano intendere soppresse, indipendetemente da quanto disposto dal successivo articolo 69».
È noto che la libertà di circolazione dei capitali è disciplinata nel capo 4 del titolo III del Trattato, comprendente gli articoli da 67 a 73. L'articolo 67, al Io paragrafo, dispone: «Gli Stati membri sopprimono gradatamente fra loro, durante il periodo transitorio e nella misura necessaria al buon funzionamento del mercato comune, le restrizioni ai movimenti dei capitali appartenenti a persone residenti negli Stati membri, e parimenti le discriminazioni di trattamento fondate sulla nazionalità o la residenza delle parti, o sul luogo del collocamento dei capitali». L'articolo 69, a sua volta, stabilisce: «Il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione che all'uopo consulta il comitato monetario di cui all'articolo 105, stabilisce, all'unanimità nel corso delle due prime tappe e a maggioranza qualificata in seguito, le direttive necessarie alla progressiva attuazione delle disposizioni dell'articolo 67».
Il quesito sopra riportata tiene conto evidentemente della giurisprudenza di questa Corte sull'effetto diretto di talune norme del Trattato. Si tratta, precisamente, di norme che stabilivano la graduale soppressione durante il periodo transitorio di determinati limiti o restrizioni, come gli articoli 13 e 16 (abolizione dei dazi doganali e delle tasse di effetto equivalente), l'articolo 52 e l'articolo 59 (soppressione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi). È noto che in virtù dell'orientamento adottato dalla Corte, i limiti o le restrizioni in questione debbono considerarsi interamente venuti meno al termine del periodo transitorio, anche là dove il Trattato prevedeva l'emanazione di direttive a tal fine, nel corso di quel periodo: basterà citare le sentenze del 19 giugno 1973 nel caso 77/72, Capolongo (Raccolta 1973, p. 611) relativa all'articolo 13; del 16 dicembre 1976 nel caso 45/76, Comet (Raccolta 1976, p. 2043) relativa all'articolo 16; e soprattutto le sentenze del 21 giugno 1974 nel caso 2/74, Reyners (Raccolta 1974, p. 631); del 3 dicembre 1974 nel caso 33/74, Binsbergen (Raccolta 1974, p. 1299); del 12 dicembre 1974 nel caso 36/74, Walrave (Raccolta 1974, p. 1405); dell' 8 aprile 1976 nel caso 48/75, Royer (Raccolta 1976, p. 497); del 15 luglio 1976 nel caso 13/76, Dona (Raccolta 1976, p. 1333); del 28 giugno 1977 nel caso 11/77, Patrick (Raccolta 1977, p. 1199); del 28 aprile 1977 nel caso 71/76, Thieffry (Raccolta 1977, p. 765), tutte relative agli articoli 52 e 59. È dunque necessario verificare se l'articolo 67, paragrafo 1, presenti anch'esso caratteristiche tali da giustificare la tesi del suo effetto diretto.
Il punto di contatto fra l'articolo 67 e le norme precedentemente citate sta nel fatto che viene egualmente prevista la soppressione graduale delle restrizioni durante il periodo transitorio. Vi è però una differenza importante: l'articolo 67 contiene anche una precisazione che non figura nelle altre norme, vale a dire la frase «nella misura necessaria al buon funzionamento del mercato comune». Con queste parole, l'obbligo degli Stati membri di sopprimere le restrizioni ai movimenti dei capitali è sottoposto a una condizione limitativa: esso sussiste purché e finché la soppressione rappresenti una necessità per il buon funzionamento del mercato comune. Se la valutazione di questa necessità fosse rimessa ai singoli Stati membri, l'efficacia uniforme dell'articolo 67, paragrafo 1, e il suo stesso valore obbligatorio, sarebbero messi a repentaglio; perciò, è logico ritenere che la valutazione spetti al Consiglio, organo competente ad emanare le direttive per l'attuazione progressiva dell'articolo 67 (citato articolo 69). Nell'esercizio delle sue valutazioni politiche, il Consiglio è chiamato a stabilire i tempi, le modalità e i contenuti della soppressione delle restrizioni di cui trattasi non solo durante il periodo transitorio, ma anche successivamente, dato che il buon funzionamento del mercato comune non ha reso necessaria una completa liberalizzazione del mercato dei capitali prima della fine di quel periodo.
È interessante osservare che un'espressione analoga a quella dell'articolo 67, paragrafo 1 (precisamente: «nella misura necessaria al funzionamento del mercato comune») è adoperata nell'articolo 3, lettera h, del Trattato in relazione all'obbiettivo del ravvicinamento delle legislazioni nazionali. Ciò mi sembra significativo perché anche in quel settore l'azione degli Stati membri viene fatta dipendere dall'emanazione di direttive del Consiglio (articolo 100), le quali presuppongono una valutazione discrezionale dell'interesse comunitario e un confronto fra quell'interesse e quello dei singoli Stati membri a conservare la propria libertà d'azione.
L'interpretazione da me accolta dell'articolo 67, paragrafo 1, coincide con quella che fu suggerita dall'avvocato generale Mayras nelle conclusioni da lui presentate nella causa 7/78, Regina e/Thompson (Raccolta 1978, p. 2276). Si trattava in quel caso di stabilire se ed entro quali limiti il commercio di monete d'oro e d'argento rientrasse nel campo d'applicazione degli articoli da 30 a 37 del Trattato CEE. La nostra Corte, nella citata sentenza del 23 novembre 1978, non si pronunciò sul problema dell'efficacia diretta dell'articolo 67, paragrafo 1 ma l'avvocato generale affermò che «secondo l'articolo 67, dopo l'entrata in vigore dell'Atto di adesione e la scadenza del periodo transitorio, ove continuino ad esistere restrizioni ai movimenti di capitali, il loro mantenimento in vigore è contrario al Trattato solo se la loro soppressione risulta necessaria al buon funzionamento del mercato comune». Egli giustificò questo punto di vista osservando che la norma in questione «subordina la graduale soppressione delle restrizioni ... ad una condizione temporanea» (la scadenza del periodo transitorio) «e ad una condizione permanente», consistente nella corrispondenza dell'abolizione alle necessità del buon funzionamento del mercato comune; in effetti, quest'ultima «rimane sempre valida, anche dopo la scadenza del periodo transitorio».
L'importanza che riveste la condizione della quale ho finora parlato può essere meglio intesa se si ricorda che, secondo la giurisprudenza della nostra Corte, la possibilità di riconoscere effetto diretto a una norma del Trattato, in mancanza di tempestive misure di attuazione da parte degli Stati o delle istituzioni comunitarie, è in ogni caso subordinata al contenuto della norma medesima, il quale deve essere completo e non accompagnato da condizioni, Si possono menzionare, su questo punto, numerose decisioni, fra cui quelle già citate relative ai casi 2/74, Reyners e 33/74, Binsbergen; aggiungo le sentenze del 14 luglio 1971 nella causa 10/71, Muller (Raccolta 1971, p. 723) e del 22 marzo 1977 nella causa 78/76, Steinike und Weinlig (Raccolta 1977, p. 595). Da questo orientamento della Corte è facile dedurre che l'articolo 67, paragrafo 1, non presenta caratteri tali da poter essere annoverato fra le disposizioni direttamente applicabili dopo la fine del periodo transitorio.
5.
Se si esamina la regola dell'articolo 67, paragrafo 1, nel contesto rappresentato da altre disposizioni connesse del Trattato in materia di circolazione dei capitali e di politica economica, la tesi che ho prospettato trova convincenti conferme.
Mi riferisco innanzitutto all'articolo 71, 1° comma, secondo cui: «Gli Stati membri procurano di non introdurre all'interno della Comunità nuove restrizioni di cambio pregiudizievoli ai movimenti dei capitali e ai pagamenti correnti relativi a tali movimenti, e di non rendere più restrittive le regolamentazioni esistenti». A prima vista questa norma sembrerebbe rientrare nella categoria delle clausole di standstill; essa presenta certamente delle affinità con le clausole di questo genere contenute negli articoli 12, 31, 32, 53 e 62. Vi è tuttavia una particolarità che costituisce il suo connotato specifico: l'uso dei termini «procurano di non introdurre» al posto di quelli «si astengono dall'introdurre», o più brevemente «non introducono», adoperate negli altri articoli di cui ho fatto menzione. Il ricorso a una formula diversa, più duttile e meno impegnativa, rivela che gli autori del Trattato vollero limitarsi a dettare un indirizzo politico, per orientare le scelte degli Stati membri in materia di disciplina della circolazione dei capitali, e che gli Stati membri promisero soltanto di fare del loro meglio per non aggravare la situazione esistente in detta materia.
Quel che si conosce dei lavori preparatori rafforza la tesi dell'assenza di una vera e propria clausola di standstill. Era stato proposto in un primo tempo da una delegazione un progetto di articolo, che prevedeva l'obbligo degli Stati membri di consolidare il livello di liberalizzazione raggiunto nel settore di cui trattasi al momento dell'entrata in vigore del Trattato. Ma alcuni esperti, membri del cosiddetto Gruppo mercato comune, fecero notare che imporre, in questo campo, un obbligo di standstill non sarebbe stato equo nei confronti di quei paesi che avevano già raggiunto un livello molto progredito in materia di libera circolazione dei capitali non potendosi prevedere se essi sarebbero stati in grado di mantenere tale livello dopo l'entrata in vigore del Trattato. Inoltre i metodi valutari che avevano consentito un certo grado di liberalizzazione avrebbero potuto rivelarsi indesiderabili nel regime del mercato comune. Il comitato dei capi delle delegazioni decise di accogliere queste osservazioni e di adottare pertanto un progetto corrispondente al testo attuale dell'articolo 71, ispirato al criterio che non vi sia un vero e proprio obbligo degli Stati membri. È appena necessario aggiungere che il contenuto non vincolante dell'articolo 71 si armonizza con la tesi della inidoneità dell'articolo 67, paragrafo 1, ad esplicare effetto diretto.
Conviene ancora tener conto dell'articolo 104, collocato nel capo 2 («La bilancia dei pagamenti») del titolo II («Politica economica»). Questo articolo stabilisce che «Ogni Stato membro attua la politica economica necessaria a garantire l'equilibrio della sua bilancia globale dei pagamenti e a mantenere la fiducia nella propria moneta, pur avendo cura di garantire un alto livello di occupazione e la stabilità del livello dei prezzi.» Nel corso di questa procedura, il rappresentante del Governo italiano ha rilevato che non sarebbe coerente attribuire ai singoli Stati membri la responsabilità della rispettiva politica monetaria, e imporre loro «un obbligo incondizionato e illimitato di liberalizzazione dei trasferimenti di valuta senza ... corrispettivo». Questo punto di vista mi sembra corretto. La necessità di contemperare la liberalizzazione dei movimenti di capitale con l'efficacia delle misure nazionali intese ad assicurare la stabilità dei cambi e dei prezzi interni, riconoscendo agli Stati membri adeguati margini di manovra, è conforme al sistema del Trattato, nel quale le norme sui movimenti dei capitali non possono essere interpretate indipendentemente da quelle sulla politica economica (così come la Corte ha riconosciuto mettendo in luce, nella motivazione della citata sentenza Regina c/ Thompson del 23 novembre 1978, che i movimenti dei capitali rientrano nel più ampio genus dei trasferimenti monetari). E ritengo che anche dopo la creazione del sistema monetario europeo, gli Stati membri devono conservare la possibilità d'intervenire sui movimenti di capitali senza corrispettivo, allo scopo di assicurare la stabilità dei cambi, essenziale per il corretto funzionamento del sistema.
6.
Non condivido dunque la posizione assunta dal Governo della Repubblica federale tedesca e dal signor Casati, secondo cui l'articolo 67, paragrafo 1, là dove prevede che le restrizioni ai movimenti di capitali vengano soppresse solo «nella misura necessaria al buon funzionamento del mercato comune», non farebbe dipendere il ritmo della soppressione da valutazioni discrezionali del Consiglio, ma limiterebbe soltanto la portata dell'obbligo imposto agli Stati membri sotto l'aspetto quantitativo. Di conseguenza, i soggetti privati potrebbero vantare, dopo la fine del periodo transitorio, un diritto soggettivo ad eseguire trasferimenti valutari (il Governo federale ha precisato che le sue affermazioni si riferiscono specificamente all'aspetto valutario dei movimenti di capitali), e il giudice nazionale sarebbe competente ad accertare, caso per caso, se un determinato movimento di capitali debba ritenersi liberalizzato, alla stregua del criterio della necessità della liberalizzazione per il buon funzionamento del mercato comune.
A sostegno di queste idee si adduce in primo luogo un argomento di carattere generale. Si afferma cioè che la libertà dei movimenti di capitali nel sistema del Trattato CEE avrebbe lo stesso rilievo delle altre libertà di circolazione (delle merci, delle persone, dei servizi) e dovrebbe quindi egualmente ritenersi realizzata — attraverso l'applicazione diretta delle norme pertinenti — al momento della fine del periodo transitorio. Il riferimento unitario che l'articolo 3, lettera e) del Trattato fa all'obbiettivo della «eliminazione fra gli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali» starebbe a dimostrare che le parti contraenti intendevano porre in essere una disciplina sostanzialmente uniforme delle libertà in questione. A me sembra tuttavia che l'interprete non possa arrestarsi al quadro generale dei principi ispiratori dell'integrazione, delineato nei primi articoli del Trattato, ma debba soprattutto tener conto della regolamentazione specifica di ciascuna materia; e le norme sui movimenti di capitali sono formulate in maniera che rende evidente la loro differenza rispetto alle norme sulla circolazione dei lavoratori, sul diritto di stabilimento o sulla libertà di circolazione dei servizi. Trascurare o minimizzare questa differenza in nome dell'unicità di ispirazione dei principi comuni a tutte le «libertà di circolazione» comunitarie, non credo sia giustificato.
D'altro canto, la posizione del Governo tedesco è tutt'altro che chiara, quando esso ammette che vi sono restrizioni ancora lecite dopo la scadenza del periodo transitorio — le restrizioni relative ai movimenti di capitali «a breve termine» — e le individua in base ad uno degli elenchi allegati alla direttiva dell'11 maggio 1960 (elenco D). Se, per riconoscere le restrizioni ammissibili, è necessario far riferimento alle direttive emanate, ciò significa che non può affidarsi all'interprete l'applicazione del criterio della necessità ο meno della soppressione per il buon funzionamento del mercato comune, e che questo criterio si concreta solo mediante le valutazioni discrezionali del Consiglio. Ma allora anche per riconoscere le restrizioni vietate c'è bisogno di utilizzare le direttive, il che d'altronde è conforme alla funzione di questi atti, destinati dall'articolo 69 a realizzare la soppressione delle restrizioni, non a indicare le restrizioni ammesse. E così, in ultima analisi, non ha senso affermare che dopo la scadenza del periodo transitorio le restrizioni valutarie dei movimenti di capitali sono soppresse indipendentemente da quanto stabilisce l'articolo 69.
Né varrebbe obbiettare, a questo proposito, che il Governo tedesco non contesta l'efficacia delle direttive già emanate, bensì ritiene soltanto che sia superfluo far dipendere il progresso della liberalizzazione da nuove direttive, una volta che il periodo transitorio è finito e il divieto dell'articolo 67 è di per sé operante. In realtà, quando si tratta di distinguere fra restrizioni valutarie e non valutarie, il Governo federale si riferisce ancora alle direttive, aggiungendo che il Consiglio «si è riservato una ulteriore liberalizzazione». Per il momento, quel Governo si astiene dunque dall'attribuire effetto diretto all'articolo 67 in materia di restrizioni non valutarie, sebbene questa norma riguardi le restrizioni ai movimenti di capitali nel loro insieme.
Sempre al fine di sostenere la diretta applicabilità dell'articolo 67, il Governo federale osserva che in ogni caso gli Stati membri potrebbero sempre adottare opportune misure di salvaguardia qualora i movimenti di capitale provocassero «turbamenti nel funzionamento del mercato dei capitali» (articolo 73, paragrafo 1) o difficoltà nella bilancia dei pagamenti (articolo 108). Ma è.facile replicare che altro è ritenere gli Stati membri tuttora liberi di introdurre o di mantenere in vita tutte le misure restrittive compatibili con le direttive che il Consiglio ha emanato o emanerà in forza dell'articolo 69, altro è ricordare che, in determinate circostanze e previa autorizzazione della Commissione, quegli Stati hanno facoltà di adottare misure di salvaguardia. In altri termini, la questione non sta nel verificare se un singolo Stato membro sia in grado di evitare le conseguenze eventualmente intollerabili per la sua economia di un mercato dei capitali liberalizzato; la questione sta invece nel definire la portata delle limitazioni finora introdotte a carico di tutti gli Stati membri per effetto degli articoli 67 e seguenti e della normativa derivata. Ciò posto, ritengo che la tesi da me accolta, della mancanza di effetto diretto dell'articolo 67, non sia in alcun modo influenzata dalla circostanza che il Trattato ha previsto clausole di salvaguardia negli articoli 73, paragrafo 1, e 108. Esse potranno naturalmente essere utilizzate nei casi che i due articoli precisano, a titolo di deroghe temporanee al regime liberalizzato dei movimenti di capitale, e quale che sia il livello di liberalizzazione raggiunto.
7.
Conviene ora passare all'esame del terzo quesito sottoposto alla Corte dal giudice di merito, che è formulato nei seguenti termini: «Se un principio o norma del Trattato garantiscano al non residente il diritto di riesportare la valuta precedentemente importata e non utilizzata, anche se convertita in lire italiane». Noto preliminarmente a tale riguardo che, una volta esclusa la diretta efficacia dell'articolo 67, paragrafo 1, il preteso diritto del non residente di riesportare valuta non può certo essere dedotto da questa norma, ma potrebbe derivare da una delle direttive di liberalizzazione emanate dal Consiglio; perciò la ricerca va estesa alle disposizioni di queste direttive.
Nel quadro della parte del Trattato che concerne la bilancia dei pagamenti, la norma sulla quale si pretende di fondare il diritto alla riesportazione delle divise è quella contenuta nell'articolo 106, paragrafo 1, comma 1°. Essa dispone: «Ciascuno Stato membro s'impegna ad autorizzare che vengano effettuati, nella valuta dello Stato membro nel quale risiede il creditore o il beneficiario, i pagamenti relativi agli scambi di merci, di servizi e di capitali, come anche i trasferimenti di capitali e di salari, nella misura in cui la circolazione delle merci, dei servizi, dei capitali e delle persone è liberalizzata tra gli Stati membri in applicazione del presente Trattato». La Corte ha già avuto occasione di precisare che «tale norma intende garantire i trasferimenti di valuta necessari tanto per la liberalizzazione dei movimenti di capitali quanto per la libera circolazione delle merci, dei servizi e delle persone» (citata sentenza del 23 novembre 1978 nel caso Regina e/Thompson, punto 24 della motivazione) e che tutto il gruppo degli articoli da 104 a 109 «che hanno ad oggetto la bilancia globale dei pagamenti e riguardano perciò il complesso dei movimenti valutari» deve ritenersi «essenziale per raggiungere la liberalizzazione degli scambi di merci, di servizi e di capitali, elemento fondamentale per la realizzazione del mercato comune»(ibidem, punto 22 della motivazione).
A me sembra che da queste affermazioni traspare il riconoscimento della funzione strumentale dell'articolo 106, paragrafo 1, comma 1°, rispetto alla normativa sulla circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. È questa normativa che determina il livello e i modi della liberalizzazione: l'articolo 106 si limita a garantire che, correlativamente, siano autorizzati da ciascuno Stato membro i trasferimenti dalla propria valuta a quella del paese di residenza del creditore o del beneficiario. In effetti, dato che l'obbligo di concedere le autorizzazioni viene imposto «nella misura in cui la circolazione delle merci, dei servizi, dei capitali e delle persone è liberalizzata ..., non può esservi dubbio che la norma si applichi a condizione che il processo di liberalizzazione si svolga. Esso non viene né accelerato né ampliato dall'articolo 106, ma è soltanto completato, nel senso di rendere disponibile la valuta occorrente per i pagamenti delle transazioni commerciali, nonché per i trasferimenti di capitali e di salari.
Tornando al problema sollevato dal Tribunale di Bolzano, osservo che se si concentra l'attenzione sull'obbligo di autorizzare i trasferimenti monetari inerenti ai trasferimenti di capitali, la clausola limitativa posta alla fine dell'articolo 106, paragrafo 1, comporta il rinvio agli articoli 67 e seguenti. La tesi da me accolta circa l'articolo 67 esclude che se ne possa dedurre una automatica liberalizzazione dei movimenti di capitali; quanto alla normativa derivata, me ne occuperò tra breve. Se poi l'attenzione si rivolge ai pagamenti relativi agli scambi di merci o di servizi o ai trasferimenti di salari, bisogna dire che l'ipotesi dalla quale parte il Tribunale di Bolzano riguarda la riesportazione di valuta, non certo un pagamento previsto da un contratto di scambio di merci o servizi, né un trasferimento di salari. È vero che la difesa del signor Casati ha insistito sulla circostanza che l'interessato avrebbe importato la valuta con l'intenzione di utilizzarla per l'acquisto di determinati prodotti; ma l'indagine non può essere estesa in questa direzione, dato che né le domande poste dal giudice nazionale né la motivazione dell'ordinanza di rinvio menzionano la circostanza anzidetta, e questa si riduce perciò ad una particolarità del caso di specie da accertare nel giudizio di merito. Aggiungo che, in ogni modo, altro è un pagamento a titolo di controprestazione per un acquisto fatto — che avrebbe rilevanza ai sensi del citato articolo 106, paragrafo 1 — altro è la semplice importazione di valuta ai fini di un acquisto eventuale.
È stato detto, infine, che il presunto diritto di riesportare divise sarebbe connesso alle norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci, delle persone e dei servizi, nel senso che rappresenterebbe un complemento indispensabile di tali lbertà.
A tal proposito osservo che, mentre i pagamenti relativi agli scambi di merci, servizi e capitali sono regolati dal citato articolo 106, i trasferimenti di capitale complementari rispetto alle citate libertà sono regolati dalle direttive emanate dal Consiglio in forza dell'articolo 69. I trasferimenti puri e semplici di mezzi valutari, o la riesportazione di divise importate e non utilizzate, non rientrano fra i movimenti liberalizzati. Ciò d'altronde è logico, trattandosi di movimenti valutari che non rivestono alcun carattere complementare dell'esercizio della libertà di circolazione delle merci, delle persone e dei servizi.
8.
Prima di esaminare più a fondo le direttive concernenti la materia di cui trattasi, conviene far cenno al problema delle condizioni e dei limiti della loro efficacia diretta: il terzo quesito del Tribunale di Bolzano riguarda, infatti, un preteso diritto degli individui. Mi limiterò a ricordare che la giurisprudenza di questa Corte ha più volte riconosciuto l'effetto diretto delle direttive, qualora uno Stato membro abbia omesso di adottare le misure di attuazione nel termine prescritto, sempre che l'obbligo non eseguito sia incondizionato e sufficientemente preciso (v. le sentenze del 17 dicembre 1970 nella causa 33/70, SACE, Raccolta 1970, p. 1213; del 4 dicembre 1974 nella causa 41/74, Van Duyn, Raccolta 1974, p. 1337; del 26 febbraio 1976 nella causa 52/75, Commissione e/Repubblica italiana, Raccolta 1976, p. 277; del 5 aprile 1979 nella causa 148/78, Ratti, Raccolta 1979, p. 1629; del 6 maggio 1980 nella causa 102/79, Commissione e/Belgio, Raccolta 1980, p. 1473; del 12 giugno 1980 nella causa 88/79, Grunert, Raccolta 1980, p. 1827). Tale orientamento vale, senza dubbio, anche per le direttive in tema di circolazione di capitali.
Passiamo ora al punto centrale dell'indagine: le direttive di esecuzione dell'articolo 67, emanate dal Consiglio in base all'articolo 69, prevedono o no un diritto del non residente a riesportare le divise precedentemente importate? La risposta, a mio avviso, deve essere negativa. La direttiva dell'11 maggio 1960 e quella del 18 dicembre 1962 che la modifica e la completa, obbligano gli Stati membri ad accordare le autorizzazioni di cambio per i movimenti di capitali indicati negli elenchi A, Β e C (e con facoltà di mantenere o ristabilire le restrizioni per i movimenti di cui all'elenco C, se la liberalizzazione ostacola il raggiungimento degli obbiettivi di politica economica di uno Stato membro), ma fra i movimenti elencati non rientrano l'importazione e l'esportazione di valuta in sé e per sé. I trasferimenti valutari contemplati in quei tre elenchi sono finalizzati ad operazioni di investimento, alla concessione di crediti o garanzie, o al rimborso di crediti connessi con operazioni commerciali e con prestazioni di servizi, ad operazioni su titoli, all'esecuzione di determinati contratti, ecc.; ciascuno dei trasferimenti, insomma, ha una sua causa precisa. La «importazione ed esportazione materiale di valori» costituisce invece una delle voci dell'elenco D, che ha per oggetto i movimenti non liberalizzati; e al punto XIII della nomenclatura allegata alla direttiva si chiarisce che tale voce include l'importazione od esportazione di «mezzi di pagamento di ogni specie». Questo genere di movimenti resta perciò soggetto alle restrizioni imposte dagli Stati membri, i quali non hanno finora alcun obbligo di sopprimerle; la direttiva si limita a prescrivere che essi comunichino alla Commissione «le variazioni apportate alle disposizioni che disciplinano i movimenti di capitali specificati nell'elenco D» (articolo 7, comma secondo), e prevede d'altra parte che il comitato monetario esamini almeno una volta all'anno le restrizioni esistenti (articolo 4). Queste due norme evidentemente mirano a creare le condizioni favorevoli per una eventuale futura abolizione delle restrizioni nei settori cui si riferisce l'elenco D.
Il risultato di questo breve esame delle direttive dell'11 maggio 1960 e del 18 dicembre 1962 si può dunque sintetizzare affermando che non solo manca in esse una norma dalla quale derivi il preteso diritto dei non residenti a riesportare le valute importate in uno Stato membro, ma al contrario vi è una disposizione incompatibile con l'esistenza di un tale diritto: la materia della importazione e della riesportazione delle valute rimane sottratta alla liberalizzazione. Questa constatazione non è smentita né dalla direttiva del Consiglio del 31 maggio 1963 n. 340, né dalla direttiva, egualmente del Consiglio, in data 30 luglio 1963, n. 474 (entrambe emanate in applicazione dell'articolo 106); la prima, infatti, concerne i pagamenti relativi agli scambi di servizi, mentre la seconda ha per oggetto i trasferimenti relativi alle transazioni invisibili non connesse alla circolazione di merci, persone, servizi o capitali.
9.
I quesiti dal quarto all'ottavo hanno in comune il fatto di riferirsi, sotto vari aspetti, al problema delle sanzioni penali inflitte dalla legislazione di uno Stato membro per violazioni di norme valutarie. Mi sembra opportuno cominciare ad esaminare il sesto quesito, che si collega ad un tema sul quale ho già espresso il mio avviso nella prima parte delle presenti conclusioni. Ciò che il giudice di merito vuol sapere è «Se, dopo la scadenza del periodo transitorio, debba considerarsi compatibile con gli obblighi di “standstill” enunciati dagli articoli 71 e 106 (3) una legge interna che aggravi le sanzioni comminate da altra precedente come quando vengono punite con detenzione e multa, configurandole quali delitti, infrazioni la cui inosservanza era precedentemente punita con sanzioni amministrative».
Circa la portata dell'articolo 71, mi limito a ripetere che esso non rappresenta una vera clausola di standstill; l'intenzione espressa dagli Stati membri, nel senso di procurare di non introdurre nuove restrizioni di cambio, ha chiaramente natura non vincolante. Di conseguenza, il problema della compatibilità fra l'articolo 71 e l'aggravamento delle sanzioni previste per talune infrazioni valutarie perde ogni interesse: l'eventuale incompatibilità non costituirebbe violazione di un obbligo dello Stato membro, contrariamente a quanto mostra di ritenere il Tribunale di Bolzano.
Quanto all'articolo 106, paragrafo 3, converrà rammentare che esso stabilisce (al primo comma): «Gli Stati membri s'impegnano a non introdurre nei loro rapporti nuove restrizioni per i trasferimenti relativi alle transazioni invisibili, enumerate nell'elenco di cui all'allegato III del presente Trattato». Si tratta, precisamente, delle transazioni relative ai noli, ai trasporti, alle spese doganali, alle spese bancarie, ai viaggi d'affari, al turismo, alle rimesse degli emigranti, agli interessi sui titoli e così via. Questi fenomeni sono chiaramente tutt'altra cosa dell'importazione e riesportazione di mezzi di pagamento. È vero che l'elenco comprende una voce — «Rimborsi effettuati in caso di annullamento di contratti o di pagamenti non dovuti» — nella quale si potrebbe ravvisare una certa somiglianza con l'ipotesi di chi riesporti valuta non utilizzata per concludere un contratto di acquisto, ma la differenza decisiva sta nel fatto che quella voce presuppone che esistessero un contratto, o un obbligo di pagamento, successivamente venuti meno.
Ritengo dunque che la clausola di stand-stili contenuta nell'articolo 106, paragrafo 3, non abbia nulla a che fare con l'introduzione di sanzioni più severe a carico di chi riesporta senza autorizzazione valuta straniera importata e non utilizzata. Ciò rende supefluo discutere se la modifica di sanzioni previste per l'inosservanza di precedenti restrizioni valutarie possa essere messa sullo stesso piano della introduzione di nuove restrizioni per trasferimenti valutari; segnalo tuttavia che tale problema dovrebbe, secondo me, ricevere una soluzione negativa.
10.
Il quarto quesito è subordinato ad una risposta affermativa al terzo, e cioè all'ipotesi che venga riconosciuto il diritto del non residente di riesportare la valuta precedentemente importata e non utilizzata, alla stregua dell'ordinamento comunitario. Su questa base, il Tribunale di Bolzano chiede «Se l'eventuale inadempimento di formalità prescritte dalla legislazione valutaria dello Stato dal quale le somme sono riesportate al seguito, nelle circostanze anzidette, possa essere punito con pene che comportano la confisca della valuta, la multa fino a cinque volte l'ammontare della valuta stessa, nonché la restrizione della libertà personale fino a cinque anni (salvo maggiorazioni nel caso di concorso di più persone)».
Potrei evidentemente limitarmi ad osservare che, avendo risposto in modo negativo al terzo quesito, la necessità di occuparmi del quarto è venuta meno. Mi sembra tuttavia opportuna qualche precisazione sul problema generale della rilevanza, per il diritto comunitario, delle pene previste dalle legislazioni nazionali in materia valutaria. E credo che i punti essenziali da chiarire siano questi: quando si tratti di movimenti di capitale non liberalizzati, gli Stati membri restano esclusivamente competenti a regolare la materia, anche sul piano delle sanzioni penali e amministrative, e non incontrano alcun limite all'esercizio di tale competenza nelle norme comunitarie, mentre nel campo dei movimenti di capitale liberalizzati, nella misura in cui si può parlare di un diritto soggettivo comunitario dei singoli ad effettuare le relative transazioni, le sanzioni penali previste dalle leggi nazionali per il mancato rispetto di determinate formalità o modalità di esercizio di quel diritto possono essere valutate alla stregua di principi del sistema giuridico comunitario.
Sul primo punto, basterà ricordare che i movimenti di capitale non liberalizzati possono subire l'influenza di norme comunitarie soltanto nel senso di essere esplicitamente esclusi — a titolo definitivo o provvisorio — dalla liberalizzazione prevista dall'articolo 67: è il caso delle importazioni ed esportazioni dei mezzi di pagamento, comprese, come si è visto, nell'elenco D allegato alla direttiva del Consiglio dell'11 maggio 1960. Ma indubbiamente non si può parlare, in casi di questo genere, di alcun diritto soggettivo comunitario degli individui. Ora, la giurisprudenza di questa Corte ha valutato la congruità delle sanzioni penali previste per determinate infrazioni da norme nazionali (applicando, in particolare, il principio di proporzionalità) soltanto quando tali norme erano suscettibili di fare intralcio al rispetto di principi del Trattato dai quali scaturiscono diritti soggettivi a favore degli individui. Ricordo, fra le altre, le sentenze del 7 luglio 1976 nella causa 118/75, Watson (Raccolta 1976, p. 1185), del 15 dicembre 1976 nella causa 41/76, Donckerwolcke (Raccolta 1976, p. 1921), del 14 luglio 1977 nella causa 8/77, Sagulo (Raccolta 1977, p. 1495), del 30 novembre 1977 nella causa 52/77, Cayrol (Raccolta 1977, p. 2261). Ma là dove il presupposto indicato non ricorre, il problema della congruità delle pene alla stregua del diritto comunitario non si pone affatto.
A proposito poi del secondo punto, osservo che è indiscutibile la legittimità di misure penali nazionali per sanzionare l'inosservanza della normativa valutaria anche nel campo dei movimenti di capitale liberalizzati. Lo conferma l'articolo 5 della citata direttiva dell'11 maggio 1960, che dichiara impregiudicato «il diritto degli Stati membri di verificare la natura e la realtà delle transazioni e dei trasferimenti» e «di adottare le misure indispensabili per impedire infrazioni alle leggi e ai regolamenti degli Stati stessi». Spetta beninteso a ciascuno Stato membro determinare quali infrazioni debbano essere accompagnate da sanzioni penali. Credo comunque che prevedere sanzioni di questo genere a carico di chi effettui un trasferimento valutario senza autorizzazione non urti certo contro la logica del Trattato e della normativa derivata di attuazione, visto che l'uno e l'altro ammettono l'esistenza di un sistema di autorizzazioni (generali e particolari) al compimento delle operazioni liberalizzate, e riconoscono così l'esigenza di un meccanismo di controllo, che d'altronde risponde anche ai fini del citato articolo 104 del Trattato.
11.
Le considerazioni svolte relativamente al quarto quesito valgono anche a fornire risposta ai quesiti quinto e settimo, i quali presuppongono entrambi l'esistenza (da me negata) di un diritto soggettivo comunitario del non residente di riesportare la valuta precedentemente importata. Precisamente con il quesito quinto, il Tribunale di Bolzano chiede «Se, nel caso di risposta affermativa al precedente quesito, l'eventuale inadempimento alle formalità come sopra possa comportare pene della stessa gravità di quelle comminate per l'esportazione illecita di valuta». Il settimo quesito mira ad accertare «Se il principio secondo il quale situazioni disuguali non possono essere trattate in modo uguale (compreso anch'esso nel divieto di discriminazione di cui tra l'altro all'articolo 7 del Trattato) consenta che le medesime pene inflitte da uno Stato membro per l'esportazione illecita di valuta o per l'inadempimento di formalità valutarie, si applichino indiscriminatamente tanto ai residenti in quello Stato, quanto ai non residenti».
Il paragone, sotto il profilo penale, fra l'inadempimento delle formalità prescritte per la riesportazione di valuta e l'esportazione illecita di valuta non può aver senso, sul piano del diritto comunitario, se non supponendo che il fenomeno della riesportazione di valuta sia contemplato da questo diritto; in altri termini, rientri nel numero dei movimenti valutari «liberalizzati». Abbiamo visto che così non è, e credo superfluo ritornare sul punto.
12.
Il problema sollevato dall'ottavo quesito è «Se, dopo la scadenza del periodo transitorio debbano considerarsi compatibili con gli articoli 67, 71 e 106 (3) del Trattato, disposizioni interne che prescrivano determinate formalità al fine dell'esercizio del pur riconosciuto diritto di riesportare capitali, precedentemente importati, ponendo l'adempimento di tali formalità quale prova esclusiva della precedente importazione, così in sostanza sanzionando penalmente la loro omissione».
Abbiamo visto che il «diritto di riesportare capitali precedentemente importati», al quale il giudice di merito si riferisce nel testo di questa domanda, è riconosciuto a livello di ordinamento statale (nella specie dell'ordinamento italiano), ma non è attribuito da norme comunitarie. Gli Stati membri sono dunque liberi di regolare il fenomeno della riesportazione di divise con la più larga discrezionalità sotto ogni aspetto, e perciò anche per quanto riguarda le formalità prescelte e il loro valore dal punto di vista probatorio. Quanto alle norme del Trattato, che il Tribunale di Bolzano assume come metro della legittimità delle disposizioni nazionali in materia, esse non limitano affatto l'accennata libertà degli Stati membri: rinvio in proposito all'interpretazione degli articoli 67, 71 e 106, paragrafo 3, che ho avuto occasione di esporre nel corso di queste conclusioni.
La difesa della Commissione ha cercato di sostenere la tesi della rilevanza comunitaria dei regimi nazionali della prova in materia di movimenti valutari, anche non liberalizzati, facendo riferimento alle direttive di esecuzione dell'articolo 67. La premessa del ragionamento è che alle persone, anche non residenti, le quali compiano trasferimenti di capitali liberalizzati in base alle direttive del 1960 e del 1962, dovrebbe essere riconosciuto il diritto di dimostrare che le operazioni effettuate rientrino appunto nella categoria dei movimenti liberalizzati; altrimenti lo stesso diritto soggettivo comunitario, di porre in essere operazioni liberalizzate, ne risulterebbe compromesso. Ora, dato che il trasferimento dei mezzi materiali di pagamento può, se accompagnato da altre circostanze (ad esempio, da un contratto di mutuo a fronte di una operazione commerciale o da un contratto di compravendita immobiliare), rientrare fra i trasferimenti liberalizzati, non sarebbe conforme al diritto comunitario la normativa nazionale che rendesse eccessivamente difficile per gli interessati fornire alle autorità amministrative e giudiziarie la dimostrazione che una certa operazione rientra fra quelle liberalizzate. Perciò, anche il regime della prova dell'importazione di divise, ai fini della liceità della loro riesportazione, interesserebbe — indirettamente — l'ordinamento comunitario, e dunque la sua legittimità potrebbe essere valutata alla stregua dei principi comunitari di proporzionalità e di non discriminazione.
L'argomento è suggestivo, ma non resiste alla critica. Ciò che bisogna tener presente è che i due settori, rispettivamente dei trasferimenti liberalizzati e non, riguardano operazioni non omogenee; il grado di differenziazione è anzi particolarmente elevato quando si confrontano le operazioni liberalizzate e il fatto puro e semplice del trasferimento di mezzi di pagamento. Intendo dire che tutti i movimenti liberalizzati, indicati negli elenchi A e B (nonché, con limitazioni nell'elenco C) concernono operazioni le quali si svolgono entro un quadro preciso e con l'intervento preventivo dell'autorità pubblica che le autorizza, in conformità agli articoli 1 e 2 della direttiva dell'11 maggio 1960. Non vedo dunque come una persona, che abbia compiuto una delle operazioni «liberalizzate», possa trovarsi, sotto il profilo della prova, nella stessa situazione di chi si limiti a riesportare valuta importata poco tempo prima: ogni accostamento fra queste due situazioni è, a mio avviso, assolutamente arbitrario.
Ma, anche volendo tralasciare questa considerazione, la tesi della Commissione resta estranea al caso di specie. Essa implica che l'interessato affermi di aver compiuto una delle operazioni liberalizzate e chieda di provarne le caratteristiche, mentre i quesiti posti dal giudice di rinvio implicano la ben diversa idea che la stessa riesportazione di valuta rientri nella categoria dei movimenti liberalizzati.
13.
Mi occupo da ultimo del secondo quesito, in quanto esso appare sostanzialmente autonomo rispetto agli altri. Il giudice nazionale chiede alla Corte «Se l'omissione, da parte del Governo italiano, della procedura di consultazione stabilita nell'articolo 73 del Trattato, in relazione al DL 4 marzo 1976 n. 31, convertito nella legge 30 aprile 1976 n. 159, determini violazione del Trattato medesimo». Così formulato, il quesito si colloca fuori dell'ambito della competenza pregiudiziale della Corte, poiché la invita a pronunciarsi sulla legittimità di una norma nazionale. Ritengo tuttavia che si possa individuare, al di là dell' espressione usata dal giudice di merito, una domanda di interpretazione dell'articolo 73, mirante a stabilire se questo articolo del Trattato imponga o meno agli Stati membri l'obbligo di consultare la Commissione, quando uno di essi adotta, in materia di trasferimenti valutari, misure interne dello stesso tipo del decreto legge italiano n. 31 del 1976.
L'articolo 73, che già precedentemente ho avuto occasione di menzionare, contiene una clausola di salvaguardia, per l'ipotesi che «dei movimenti di capitale provochino turbamenti nel funzionamento del mercato dei capitali di uno Stato membro». Secondo il primo paragrafo dell'articolo, la Commissione — previa consultazione del comitato monetario — ha il potere di autorizzare lo Stato in questione ad adottare «nel campo dei movimenti di capitale le misure di protezione, di cui essa definisce le condizioni e le modalità». Il secondo paragrafo riconosce allo Stato membro che si trova in difficoltà il diritto di adottare direttamente le misure suindicate «quando queste siano necessarie in ragione del carattere di segretezza o urgenza che rivestono», informandone tuttavia immediatamente la Commissione e gli altri Stati membri.
Probabilmente il giudice di merito, parlando dell'obbligo degli Stati membri di consultare la Commissione, ha voluto riferirsi all'ipotesi prevista nel secondo paragrafo: in realtà, questo impone un obbligo di informazione, mentre il primo implica una richiesta di autorizzazione. Comunque sia, le misure del tipo del decreto legge italiano 4 marzo 1976 n. 31 non hanno nulla a che fare con le misure di protezione previste dal citato articolo 73. Quel decreto legge è un normale provvedimento di uno Stato membro, adottato per la repressione delle infrazioni valutarie, e non certo una misura intesa a porre riparo, sul mercato dei capitali, a turbamenti provocati dalla liberalizzazione comunitaria. Ed è appena necessario aggiungere che la prevenzione e la punizione degli illeciti in materia valutaria rientrano nell'ambito di competenza degli Stati membri, indipendentemente dal fatto che gli illeciti si verifichino nel campo dei trasferimenti liberalizzati o non (e senza pregiudizio dell'eventuale applicazione di limiti di diritto comunitario quando si tratti di pene per infrazioni connesse a movimenti di capitali liberalizzati).
14.
Per tutte le considerazioni che ho fin qui svolto, suggerisco alla Corte di rispondere nel modo che segue ai quesiti formulati dal Tribunale di Bolzano, con l'ordinanza emessa il 6 ottobre 1980, nell'ambito del procedimento penale a carico del signor Guerrino Casati:
Sul quesito n. 1. Ai sensi dell'articolo 67, paragrafo 1, del Trattato CEE, le restrizioni ai movimenti dei capitali appartenenti a persone residenti negli Stati membri dovevano essere soppresse prima della fine del periodo transitorio soltanto nella misura necessaria al buon funzionamento del mercato comune. Dato che questa condizione implica un apprezzamento di carattere discrezionale da parte delle istituzioni comunitarie, l'anzidetta norma non può essere intesa come idonea ad esplicare effetti diretti. Spetta al Consiglio, su proposta della Commissione, nell'esercizio della competenza di cui all'articolo 69 del Trattato, stabilire, anche dopo la fine del periodo transitorio, le direttive per l'attuazione dell'articolo 67.
Sul quesito n. 2. L'articolo 73 del Trattato CEE deve essere interpretato nel senso che esso non si applica a misure interne le quali introducano normali controlli e sanzioni nel campo dei movimenti valutari, ma soltanto a misure di salvaguardia adottate dopo la liberalizzazione di determinati movimenti di capitali.
Sul quesito n. 3. L'ordinamento comunitario non attribuisce al non residente il diritto di riesportare la valuta precedentemente importata e non utilizzata.
Sui quesiti n. 4, 5 e 7. Il potere degli Stati membri di comminare sanzioni, siano esse di natura penale o amministrativa, per l'inosservanza delle norme nazionali relative ai trasferimenti valutari, non incontra alcun limite nell'ordinamento comunitario, finché tali trasferimenti non siano liberalizzati in applicazione dell'articolo 67 del Trattato CEE.
Sul quesito n. 6. L'articolo 71 del Trattato CEE deve essere interpretato nel senso che esso non impone agli Stati membri l'obbligo di consolidare il livello di liberalizzazione esistente al momento dell'entrata in vigore del Trattato per i movimenti di capitali di cui al primo paragrafo dell'articolo 67, ma si limita a raccomandare una linea di condotta in tal senso. L'articolo 106, paragrafo 3, primo comma, del Trattato CEE non è applicablile ai trasferimenti valutari consistenti nella materiale importazione e riesportazione di divise che il viaggiatore porta con sé.
Sul quesito n. 8. Dagli articoli 67, 71 e 106 del Trattato CEE non deriva alcuna limitazione alla libertà degli Stati membri di disciplinare le formalità amministrative inerenti alla riesportazione, da parte di non residenti, di divise precedentemente importate e di attribuire, eventualmente, all'espletamento di certe formalità il valore di mezzo esclusivo di prova della precedente importazione.