Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
26 februari 2026
(*)
Inhoud
I.
Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
1.
Machtigingsrichtlijn
2.
Kaderrichtlijn
3.
Mededingingsrichtlijn
4.
Richtlijn 2018/1972
B.
Hongaars recht
II.
Aan het beroep wegens niet-nakoming ten grondslag liggende feiten
III.
Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof
IV.
Beroep
A.
Over de toepasselijkheid van het Unierecht
1.
Toepasselijkheid van het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie en van het Handvest
a)
Argumenten van partijen
b)
Beoordeling door het Hof
1)
Over het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie
2)
Handvest
2.
Toepasselijkheid ratione temporis van richtlijn 2018/1972
a)
Argumenten van partijen
b)
Beoordeling door het Hof
B.
Ontvankelijkheid
1.
Ontvankelijkheid van de tegen de litigieuze besluiten aangevoerde grieven
a)
Argumenten van partijen
b)
Beoordeling door het Hof
2.
Ontvankelijkheid van de grief inzake schending van het beginsel van loyale samenwerking
C.
Ten gronde
1.
Grieven betreffende § 48, lid 7, van de mediawet en het weigeringsbesluit
a)
Grief inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
1)
Argumenten van partijen
2)
Beoordeling door het Hof
i)
Toepasselijkheid van artikel 10 van de machtigingsrichtlijn
ii)
Reikwijdte van § 48, lid 7, onder a), van de mediawet
iii)
Schending van het evenredigheidsbeginsel door § 48, lid 7, van de mediawet
b)
Grief inzake schending van het non-discriminatiebeginsel
1)
Argumenten van partijen
2)
Beoordeling door het Hof
c)
Grief dat het weigeringsbesluit niet tijdig is vastgesteld
1)
Argumenten van partijen
2)
Beoordeling door het Hof
d)
Conclusie
2.
Grieven betreffende de litigieuze aanbesteding en het nietigverklaringsbesluit
a)
Grieven inzake schending van het transparantiebeginsel en het evenredigheidsbeginsel
1)
Argumenten van partijen
2)
Beoordeling door het Hof
i)
Nietigheidsgronden in verband met de uitzendingen „Reggeli Gyors ismétlés” en „Kovátsműhely”
ii)
Nietigheidsgrond betreffende het ondernemings- en financieringsplan van Klubrádió
b)
Grief dat het nietigverklaringsbesluit niet tijdig is vastgesteld
1)
Argumenten van partijen
2)
Beoordeling door het Hof
c)
Conclusie
3.
Grieven betreffende § 65, lid 11, van de mediawet
a)
Argumenten van partijen
b)
Beoordeling door het Hof
1)
Grief inzake schending van het non-discriminatiebeginsel
2)
Grief inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
3)
Grief inzake schending van de verplichting om te zorgen voor een efficiënt beheer van het radiospectrum
4)
Conclusie
4.
Grieven inzake schending van artikel 11 van het Handvest
a)
Argumenten van partijen
b)
Beoordeling door het Hof
Kosten
„ Niet-nakoming – Elektronische-communicatienetwerken en -diensten – Radiospectrum – Richtlijnen 2002/20/EG, 2002/21/EG, 2002/77/EG en (EU) 2018/1972 – Individuele gebruiksrechten – Nationale wetgeving en administratieve besluiten die een commercieel radiostation de mogelijkheid ontnemen om zijn inhoud te verspreiden op een analoge terrestrische FM-frequentie – Beginselen van evenredigheid, transparantie, non-discriminatie en goed bestuur – Artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Vrijheid van meningsuiting en informatievrijheid – Mediavrijheid ”
In zaak C‑92/23,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 17 februari 2023,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. de Gregorio Merino, U. Małecka, L. Malferrari en A. Tokár als gemachtigden,
verzoekster,
ondersteund door:
Koninkrijk België, aanvankelijk vertegenwoordigd door C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet, L. Van den Broeck en M. Van Regemorter, vervolgens door C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet en M. Van Regemorter als gemachtigden,
Koninkrijk Denemarken, aanvankelijk vertegenwoordigd door D. Elkan, J. F. Kronborg en C. A.‑S. Maertens, vervolgens door D. Elkan en C. A.‑S. Maertens, en ten slotte door C. A.-S. Maertens en J. Sandvik Loft als gemachtigden,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en C. S. Schillemans als gemachtigden,
interveniënten,
tegen
Hongarije, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér en G. Koós als gemachtigden, bijgestaan door G. Trinn, ügyvéd,
verweerder,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, T. von Danwitz, vicepresident, K. Jürimäe, C. Lycourgos en
M. L. Arastey Sahún (rapporteur), kamerpresidenten, S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, D. Gratsias, M. Gavalec, S. Gervasoni, N. Fenger en R. Frendo, rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: I. Illéssy, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 2 december 2024,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 3 april 2025,
het navolgende
Arrest
1        In haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat Hongarije
–        de verplichtingen niet is nagekomen die op die lidstaat rusten krachtens de artikelen 5, 7 en 10 van richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronische-communicatienetwerken
en ‑diensten (machtigingsrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 21), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 (PB 2009, L 337, blz. 37) (hierna: „machtigingsrichtlijn”), artikel 4, punt 2, van richtlijn
2002/77/EG van de Commissie van 16 september 2002 betreffende de mededinging op de markten voor elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten (PB 2002, L 249, blz. 21; hierna: „mededingingsrichtlijn”), artikel 9 van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten (kaderrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 33), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140 (hierna: „kaderrichtlijn”),
de beginselen van evenredigheid, non-discriminatie en loyale samenwerking, alsook artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”):
–        doordat de Médiatanács (mediaraad, Hongarije) besluit nr. 830/2020 (IX. 8.) van 8 september 2020 heeft vastgesteld, waarbij die mediaraad Klubrádió de verlenging van zijn gebruiksrechten voor het radiospectrum heeft geweigerd;
–        doordat
§ 48, lid 7, van de a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV [wet nr. CLXXXV van 2010 inzake mediadiensten en massamedia (Magyar Közlöny 2010/202.; hierna: „mediawet”)]
werd vastgesteld, op grond waarvan in geval van herhaaldelijke inbreuken de verlenging van gebruiksrechten voor het radiospectrum in het kader van radio-uitzendingsdiensten automatisch is uitgesloten, zelfs wanneer de inbreuk niet bijzonder ernstig en louter formeel van aard was, en
–        doordat
het Klubrádió als gevolg daarvan op onevenredige en discriminerende wijze onmogelijk werd
gemaakt zijn activiteiten in de radio-omroepsector voort te zetten;
–        de verplichtingen niet is nagekomen die op die lidstaat rusten krachtens de artikelen 8 en 9 van de kaderrichtlijn, artikel 5, lid 3, van de machtigingsrichtlijn en het beginsel van behoorlijk bestuur:
–        door niet binnen de in artikel 5, lid 3, van de machtigingsrichtlijn gestelde termijn van zes weken een besluit te nemen over de aanvraag van Klubrádió voor de verlenging van zijn gebruiksrechten voor het radiospectrum, en
–        door niet binnen een dusdanige termijn een procedure voor de toewijzing van de eerder door Klubrádió gebruikte radiofrequentie in te leiden dat een besluit kon worden vastgesteld voordat de gebruiksrechten van Klubrádió vervielen;
–        de verplichtingen niet is nagekomen die op die lidstaat rusten krachtens artikel 5, lid 2, van de machtigingsrichtlijn, artikel 45 van richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie (PB 2018, L 321, blz. 36) en artikel 11 van het Handvest,
doordat de mediaraad in zijn
op 4 november 2020 gepubliceerde aanbesteding betreffende het gebruik van de mogelijkheid om mediadiensten aan te bieden op de frequentie 92.9 MHz en in besluit nr. 180/2021 (III. 10.) van 10 maart 2021 de toewijzing van de gebruiksrechten voor radiospectrum afhankelijk heeft gesteld van onevenredige vereisten, de criteria voor de toewijzing van deze gebruiksrechten voor dit spectrum niet a priori heeft bepaald,
geen enkele beoordelingsmarge heeft voorzien om de ernst en de relevantie te beoordelen van de in de ingediende dossiers gemaakte fouten die zouden kunnen leiden tot de uitsluiting van gegadigden, en geen rekening heeft gehouden met de onbeduidende aard van de fouten, en
–        de verplichtingen niet is nagekomen die op die lidstaat rusten krachtens artikel 45, lid 1, van richtlijn 2018/1972 en de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie doordat die lidstaat § 65, lid 11, van de mediawet heeft vastgesteld, welke bepaling geen mogelijkheid biedt om voorlopige gebruiksrechten aan te vragen indien de gebruiksrechten van een aanbieder van mediadiensten niet eerder zijn
verlengd, terwijl deze mogelijkheid wel wordt geboden aan aanbieders van diensten waarvan de gebruiksrechten al een keer zijn verlengd, en die lidstaat dit verschil in behandeling niet heeft gerechtvaardigd, terwijl de redenen die verlenging uitsluiten, niet in de weg staan aan de toewijzing van nieuwe gebruiksrechten.
I.      Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
2        Het gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatiediensten, voor elektronische-communicatienetwerken alsook voor de bijbehorende faciliteiten en diensten dat van kracht was tot 21 december 2020 bestond uit de kaderrichtlijn en uit vier bijzondere richtlijnen – waaronder de machtigingsrichtlijn –, die werden aangevuld door de mededingingsrichtlijn. De kaderrichtlijn en de machtigingsrichtlijn zijn ingetrokken bij richtlijn 2018/1972 (hierna samen met de mededingingsrichtlijn: „regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie”).
1.      Machtigingsrichtlijn
3        Artikel 5 van de machtigingsrichtlijn luidde als volgt:
„[...]
2.      Wanneer individuele gebruiksrechten moeten worden verleend voor radiofrequenties en nummers, verlenen de lidstaten die rechten op verzoek aan alle ondernemingen die diensten of netwerken aanbieden of gebruiken in het kader van de algemene machtiging [als bedoeld in artikel 3], met inachtneming van de bepalingen van de artikelen 6, 7 en 11, lid 1, onder c), van deze richtlijn en alle andere regels die een efficiënt gebruik van deze middelen moeten waarborgen overeenkomstig richtlijn [2002/21].
Onverminderd de door de lidstaten vooraf aangenomen specifieke criteria voor het verlenen van gebruiksrechten voor radiofrequenties aan aanbieders van inhoud voor radio- en televisieomroepen welke noodzakelijk zijn om de doelstellingen van algemeen belang overeenkomstig het Gemeenschapsrecht na te streven worden dergelijke rechten verleend door middel van procedures die objectief, transparant, niet-discriminerend en evenredig zijn, en in het geval van frequenties, in overeenstemming met de bepalingen van artikel 9 van richtlijn [2002/21]. De procedures moeten open zijn behalve in gevallen waarin kan worden aangetoond dat het verlenen van individuele gebruiksrechten voor gebruik van radiofrequenties voor aanbieders van diensten inzake inhoud voor radio- en televisiediensten van fundamenteel belang is om te kunnen voldoen aan een specifieke verplichting die door de lidstaten van tevoren is gedefinieerd als noodzakelijk met het oog op het algemeen belang overeenkomstig de communautaire wetgeving.
[...]
3.      Besluiten over gebruiksrechten worden zo spoedig mogelijk, doch voor nummers uiterlijk binnen drie weken na ontvangst van de volledige aanvraag, door de nationale regelgevende instantie genomen, meegedeeld en gepubliceerd, en voor radiofrequenties die in het nationale frequentieplan zijn toegewezen voor elektronische communicaties binnen zes weken na ontvangst van de aanvraag door de bevoegde instantie. Deze laatstgenoemde termijnen laten de toepasselijke internationale overeenkomsten betreffende het gebruik van radiofrequenties of van posities in de ruimte onverlet.
[...]”
4        Artikel 7 de machtigingsrichtlijn luidde:
„[...]
3.      Wanneer de verlening van gebruiksrechten voor radiofrequenties moet worden beperkt, verlenen de lidstaten deze rechten op basis van objectieve, transparante, niet-discriminerende en evenredige selectiecriteria. Dergelijke selectiecriteria moeten naar behoren belang hechten aan de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 8 van richtlijn [2002/21] en aan de eisen van artikel 9 van die richtlijn.
4.      Wanneer vergelijkende en op mededinging gebaseerde selectieprocedures moeten worden toegepast, kunnen de lidstaten de in artikel 5, lid 3, genoemde termijn van zes weken verlengen zolang als nodig is om ervoor te zorgen dat deze procedures billijk, redelijk, open en transparant zijn voor alle belanghebbende partijen, welke verlenging echter niet meer dan acht maanden mag bedragen.
[...]”
5        Artikel 10 van de machtigingsrichtlijn luidde als volgt:
„1.      De nationale regelgevende instanties houden toezicht op de naleving van de voorwaarden van de algemene machtiging of van het gebruik van gebruiksrechten en met de specifieke in artikel 6, lid 2, bedoelde verplichtingen overeenkomstig artikel 11.
[...]
3.      De instantie in kwestie kan eisen dat de in lid 2 bedoelde inbreuk wordt gestopt, hetzij onmiddellijk hetzij binnen een redelijke termijn en neemt passende en evenredige maatregelen met het oog op naleving.
[...]
5.      De nationale regelgevende instanties kunnen, bij ernstige en herhaaldelijke niet-nakoming van de voorwaarden voor de algemene machtiging of de gebruiksrechten of van de specifieke verplichtingen van artikel 6, lid 2, wanneer de in lid 3 van dit artikel bedoelde maatregelen om naleving van de voorwaarden te verzekeren hebben gefaald, een onderneming beletten verder elektronische-communicatienetwerken of -diensten aan te bieden, of de gebruiksrechten opschorten of intrekken. Sancties en straffen die doelmatig, evenredig en ontmoedigend zijn kunnen worden toegepast om de periode van een inbreuk te bestrijken, zelfs indien de inbreuk vervolgens is rechtgezet.
[...]”
2.      Kaderrichtlijn
6        Overweging 5 van de
kaderrichtlijn luidde als volgt:
„De convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie houdt in dat alle transmissienetwerken en -diensten binnen eenzelfde regelgevingskader moeten vallen. Dit regelgevingskader wordt gevormd door deze richtlijn en vier specifieke richtlijnen: richtlijn [2002/20], richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake toegang tot en interconnectie van elektronische-communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (toegangsrichtlijn) [(PB 2002, L 108, blz. 7)], richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en -diensten (universeledienstrichtlijn)
[(PB 2002, L 108, blz. 7)], alsmede richtlijn 97/66/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de telecommunicatiesector [(PB 1998, L 24, blz. 1)] (hierna ‚de bijzondere richtlijnen’ genoemd). Het is noodzakelijk dat de regelgeving inzake transmissie wordt gescheiden van de regelgeving inzake inhoud. Dit kader bestrijkt derhalve niet de inhoud van de diensten die via elektronische-communicatienetwerken met behulp van elektronische-communicatiediensten worden geleverd, zoals de inhoud van omroepprogramma’s, financiële diensten en bepaalde diensten van de informatiemaatschappij, en heeft derhalve geen gevolgen voor maatregelen die communautair of nationaal, overeenkomstig de Gemeenschapswetgeving, worden genomen om de culturele en taalkundige verscheidenheid te bevorderen en het pluralisme in de media te garanderen. De inhoud van televisieprogramma’s valt onder richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten [(PB 1989, L 298, blz. 23)]. De scheiding tussen de regelgeving inzake transmissie en de regelgeving inzake inhoud staat er niet aan in de weg dat rekening wordt gehouden met de relaties die tussen beide bestaan, teneinde pluralisme in de media, culturele verscheidenheid en consumentenbescherming te garanderen.”
7        Artikel 1 van de kaderrichtlijn bepaalde:
„1.      Bij deze richtlijn wordt een geharmoniseerd kader voor de regulering van elektronische-communicatiediensten, elektronische-communicatienetwerken, bijbehorende faciliteiten en bijbehorende diensten vastgesteld, evenals bepaalde aspecten van eindapparatuur om de toegang voor gebruikers met een handicap te vergemakkelijken. De richtlijn legt taken van de nationale regelgevende instanties vast alsmede een reeks procedures om de geharmoniseerde toepassing van het regelgevingskader in de gehele Gemeenschap te waarborgen.
2.      Deze richtlijn en de bijzondere richtlijnen laten de verplichtingen onverlet die door het nationale recht in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht of door het Gemeenschapsrecht zijn opgelegd met betrekking tot diensten die worden geleverd met behulp van elektronische-communicatienetwerken en -diensten.
3.      Deze richtlijn en de bijzondere richtlijnen laten de maatregelen onverlet die op communautair of nationaal niveau met inachtneming van het communautaire recht zijn genomen voor de verwezenlijking van doelstellingen van algemeen belang, in het bijzonder wat betreft regulering van de inhoud en audiovisueel beleid.
[...]”
8        Artikel 2 van die richtlijn luidde:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)      ‚elektronische-communicatienetwerk’: de transmissiesystemen en in voorkomend geval de schakel- of routeringsapparatuur en andere middelen, waaronder netwerkelementen die niet actief zijn, die het mogelijk maken signalen over te brengen via draad, radiogolven, optische of andere elektromagnetische middelen waaronder satellietnetwerken, vaste (circuit- en pakketgeschakelde, met inbegrip van internet) en mobiele terrestrische netwerken, elektriciteitsnetten, voor zover deze voor overdracht van signalen worden gebruikt, netwerken voor radio- en televisieomroep en kabeltelevisienetwerken, ongeacht de aard van de overgebrachte informatie;
[...]
c)      ‚elektronische-communicatiedienst’: een gewoonlijk tegen vergoeding aangeboden dienst die geheel of hoofdzakelijk bestaat in het overbrengen van signalen via elektronische communicatienetwerken, waaronder telecommunicatiediensten en transmissiediensten op netwerken die voor omroep worden gebruikt, doch niet de dienst waarbij met behulp van elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten overgebrachte inhoud wordt geleverd of redactioneel wordt gecontroleerd. Hij omvat niet de diensten van de informatiemaatschappij zoals omschreven in artikel 1 van richtlijn 98/34/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften
en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij
(PB 1998, L 204, blz. 37), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 juli 1998 (PB 1998, L 217, blz. 18)], die niet geheel of hoofdzakelijk bestaan uit het overbrengen van signalen via elektronische-communicatienetwerken;
[...]”
9        Artikel 8 van de kaderrichtlijn bepaalde:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat de nationale regelgevende instanties bij de uitvoering van de in deze richtlijn en de bijzondere richtlijnen omschreven regelgevende taken alle redelijke maatregelen treffen die gericht zijn op de verwezenlijking van de in de leden 2, 3 en 4 genoemde doelstellingen. Die maatregelen dienen in evenredigheid te zijn met die doelstellingen.
[...]
De nationale regelgevende instanties kunnen binnen hun bevoegdheden bijdragen tot het waarborgen van de uitvoering van beleid ter bevordering van culturele en taalkundige verscheidenheid en pluralisme in de media.
2.      De nationale regelgevende instanties bevorderen de concurrentie bij de levering van elektronische-communicatienetwerken en -diensten en de bijbehorende faciliteiten en diensten, onder meer op de volgende wijze:
a)      zij zorgen ervoor dat de gebruikers, met inbegrip van gebruikers met een handicap, oudere gebruikers en gebruikers met speciale sociale behoeften optimaal profiteren wat betreft keuze, prijs en kwaliteit;
[...]
d)      zij bevorderen efficiënt gebruik en zorgen voor een efficiënt beheer van de radiofrequenties en de nummervoorraad.
[...]”
10      Artikel 9, lid 1, van die richtlijn luidde als volgt:
„Naar behoren rekening houdend met het feit dat radiofrequenties een publiek goed zijn dat een belangrijke maatschappelijke, sociale en economische waarde heeft, zorgen de lidstaten ervoor dat de radiofrequenties voor elektronische communicatiediensten op hun grondgebied overeenkomstig de artikelen 8 en 8 bis efficiënt worden beheerd. Zij zorgen ervoor dat de spectrumtoewijzing voor elektronische-communicatiediensten en de afgifte van algemene machtigingen of individuele gebruiksrechten voor die radiofrequenties door de bevoegde nationale instanties gebaseerd zijn op objectieve, transparante, niet-discriminerende en proportionele criteria.
[...]”
3.      Mededingingsrichtlijn
11      Artikel 4 van de mededingingsrichtlijn luidt als volgt:
„Zonder afbreuk te doen aan de specifieke criteria en procedures zoals goedgekeurd door de lidstaten voor de verlening van machtigingen voor het gebruik van radiofrequenties aan aanbieders van diensten in verband met de inhoud op televisie of radio met het oog op de verwezenlijking van doelstellingen van algemeen belang in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht:
1)      verlenen lidstaten geen uitsluitende of bijzondere rechten voor het gebruik van radiofrequenties voor de verstrekking van elektronische-communicatiediensten,
2)      dient de toewijzing van radiofrequenties voor elektronische-communicatiediensten te geschieden op basis van objectieve, doorzichtige, niet-discriminerende en evenredige criteria.”
4.      Richtlijn 2018/1972
12      Overweging 1 van richtlijn 2018/1972 luidt als volgt:
„[De richtlijnen 2002/20 en 2002/21] zijn ingrijpend gewijzigd. Aangezien nieuwe wijzigingen nodig zijn, moeten die richtlijnen ter wille van de duidelijkheid worden herschikt.”
13      Artikel 2, lid 4, van richtlijn 2018/1972 luidt als volgt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
4)      ‚elektronischecommunicatiedienst’: een gewoonlijk tegen vergoeding via elektronischecommunicatienetwerken aangeboden dienst, die, met uitzondering van diensten waarbij met behulp van elektronischecommunicatienetwerken en -diensten overgebrachte inhoud wordt geleverd of redactioneel wordt gecontroleerd, de volgende soorten diensten omvat:
a)      ‚internettoegangsdienst’ [...];
b)      interpersoonlijke communicatiedienst; en
c)      diensten die geheel of hoofdzakelijk bestaan in het overbrengen van signalen zoals transmissiediensten die voor het verlenen van intermachinale diensten en voor omroep worden gebruikt”.
14      Artikel 45 van deze richtlijn luidt als volgt:
„1.      Naar behoren rekening houdend met het feit dat radiospectrum een publiek goed is dat een belangrijke maatschappelijke, sociale en economische waarde heeft, zorgen de lidstaten ervoor dat radiospectrum voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten op hun grondgebied efficiënt wordt beheerd overeenkomstig de artikelen 3 en 4. Zij zorgen ervoor dat de toewijzing van, de afgifte van algemene machtigingen met betrekking tot, en de verlening van individuele gebruiksrechten voor radiospectrum voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten door de bevoegde instanties gebaseerd zijn op objectieve, transparante, concurrentiebevorderende, niet-discriminerende en proportionele criteria.
[...]
2.      De lidstaten bevorderen de harmonisatie van het gebruik van radiospectrum voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten in de [Europese]Unie in overeenstemming met de noodzaak een daadwerkelijk en efficiënt gebruik daarvan te waarborgen en met als doel voordelen voor de consumenten, zoals concurrentie, schaalvoordelen en interoperabiliteit van diensten en netwerken. Zij handelen daarbij in overeenstemming met artikel 4 van onderhavige richtlijn en beschikking nr. 676/2002/EEG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een regelgevingskader voor het radiospectrumbeleid in de Europese Gemeenschap (radiospectrumbeschikking) (PB 2002, L 108, blz. 1)] door onder meer:
[...]
c)      te zorgen voor voorspelbaarheid en consistentie bij de verlening, verlenging, wijziging, beperking en intrekking van gebruiksrechten voor radiospectrum teneinde langetermijninvesteringen te bevorderen;
[...]
g)      de voorschriften voor het verlenen, overdragen, verlengen, aanpassen en intrekken van gebruiksrechten inzake radiospectrum, die duidelijk en transparant zijn geformuleerd, toe te passen teneinde rechtszekerheid, consistentie en voorspelbaarheid te waarborgen;
[...]”
15      Artikel 48, lid 3, van die richtlijn bepaalt:
„De procedures moeten open zijn, behalve wanneer het verlenen van individuele gebruiksrechten voor gebruik van radiospectrum aan aanbieders van diensten inzake inhoud voor radio- en televisiediensten noodzakelijk is om te kunnen voldoen aan een verplichting van algemeen belang, zoals door de lidstaten bepaald overeenkomstig het Unierecht.”
16      Artikel 124, lid 1, eerste alinea, van diezelfde richtlijn luidt als volgt:
„Uiterlijk op 21 december 2020 stellen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast en maken zij deze bekend om aan deze richtlijn te voldoen. Zij delen de Commissie de tekst van die maatregelen onmiddellijk mee.”
17      Artikel 125 van richtlijn 2018/1972 bepaalt:
„De richtlijnen [2002/20 en 2002/21] worden met ingang van 21 december 2020 ingetrokken, onverminderd de verplichtingen van de lidstaten met betrekking tot de in deel B van bijlage XII genoemde termijnen voor omzetting in intern recht en toepassingsdata van de aldaar genoemde richtlijnen.
[...]
Verwijzingen naar de ingetrokken richtlijnen gelden als verwijzingen naar de onderhavige richtlijn en worden gelezen volgens de concordantietabel in bijlage XIII.”
B.      Hongaars recht
18      § 22, lid 8, van de mediawet, in de versie die van toepassing was ten tijde van de vaststelling van de besluiten van de mediaraad
nr. 354/2017 (IV. 19.) (hierna: „besluit nr. 354/2017”) en 1224/2017 (XI. 14.) (hierna: „besluit nr. 1224/2017”) bepaalde:
„De aanbieders van mediadiensten zijn verplicht om de mediaraad maandelijks gegevens te verstrekken aan de hand waarvan de naleving van de uitzendquota kan worden gecontroleerd. [...]”
19      § 22, lid 8, van de mediawet, in de versie die actueel van toepassing is, bepaalt:
„De aanbieders van lineaire mediadiensten respectievelijk de aanbieders van mediadiensten op verzoek zijn verplicht om de mediaraad maandelijks en uiterlijk op de laatste dag van de maand volgend op de betrokken maand, respectievelijk uiterlijk op 31 januari van het jaar volgend op het referentiejaar gegevens te verstrekken aan de hand waarvan de naleving van de uitzendquota kan worden gecontroleerd [...].”
20      § 48 van die wet luidt als volgt:
„1.      Tenzij in deze wet anders is bepaald, kan een analoge lineaire mediadienst die gebruikmaakt van beperkte middelen waarover de staat beschikt, worden aangeboden op basis van een bestuursrechtelijke overeenkomst die is gegund in het kader van een door de mediaraad uitgeschreven en georganiseerde aanbesteding.
[...]
5.      Het recht om analoge lineaire mediadiensten aan te bieden waarbij gebruik wordt gemaakt van beperkte middelen die eigendom zijn van de staat, heeft een maximale geldigheidsduur van tien jaar voor
radio-uitzendingen en tien jaar voor audiovisuele mediadiensten; bij het verstrijken van dit recht kan het op initiatief van de aanbieder van mediadiensten eenmaal zonder aanbesteding worden verlengd voor een periode van ten hoogste zeven jaar, met dien verstande dat de overeenkomsten voor de levering van audiovisuele mediadiensten aflopen op de datum die is genoemd in § 38, lid 1, van de a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. Törvény [(wet nr. LXXIV van 2007 betreffende de regels inzake omroepen en digitalisering) (Magyar Közlöny 2007/80.)].
[...] Het verlengingsverzoek moet 14 maanden voor het verstrijken van de termijn aan de mediaraad worden meegedeeld. Indien deze termijn niet in acht wordt genomen, wordt geen verlenging verleend. In het kader van de uitoefening van eigendomsrechten namens de staat stelt de mediaraad de aanbieder van mediadiensten ten vroegste 6 maanden en uiterlijk 4 maanden voor het vervallen van de rechten in kennis van de verlenging van het betrokken recht of van het feit dat hij niet voornemens is dat recht te verlengen. De aanbieder van mediadiensten kan geen aanspraak maken op verlenging van het recht om mediadiensten te leveren en het initiatief tot verlenging houdt voor de mediaraad geen enkele verplichting in om een overeenkomst te sluiten.
[...]
7.      Het recht kan niet worden verlengd:
a)      indien de aanbieder van mediadiensten bij definitief besluit van de mediaraad schuldig is bevonden aan herhaalde of ernstige schendingen van de overeenkomst of van de bepalingen van de a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. Törvény [(wet nr. CIV van 2010
inzake de persvrijheid en de fundamentele regels inzake media-inhoud) (Magyar Közlöny 2010/170.;
hierna: ‚wet op de persvrijheid’)] of van de wet, of
b)      indien de aanbieder van mediadiensten op het tijdstip van indiening of onderzoek van het initiatief nog een bedrag aan heffingen met betrekking tot de mediadiensten verschuldigd is.
[...]”
21      § 55, lid 1, van de mediawet bepaalt:
„Aan de aanbestedingsprocedure kan worden deelgenomen door elke onderneming:
a)      die geen betalingsachterstand van meer dan 60 dagen heeft uit hoofde van douane- of socialezekerheidsbijdragen, verschuldigde belastingschulden die zijn opgenomen in de registers van de centrale belastingdienst, of opeisbare betalingsverplichtingen jegens een gespecialiseerd staatsfonds, tenzij de schuldeiser schriftelijk uitstel van betaling heeft verleend;
b)      die niet is onderworpen aan een faillissementsprocedure, vereffening wegens staking van betaling of vrijwillige liquidatie, noch aan enige andere procedure tot ontbinding, en
c)      ten aanzien waarvan in de loop van de vijf jaar voorafgaand aan de bekendmaking van de aanbesteding
ca)       geen definitief administratief besluit is vastgesteld waarbij een ernstige inbreuk is geconstateerd in de zin van de niet-naleving van de bestuursrechtelijke overeenkomst, of
cb)       geen bestuursrechtelijke overeenkomst door de mediaraad is opgezegd,
d)      die geen vervallen schulden heeft bij de mediaraad.”
22      § 59 van deze wet bepaalt:
„1.      Bij het onderzoek van de materiële geldigheid van de offerte beoordeelt de mediaraad de offerte van de inschrijver op de aanbesteding in zijn geheel en elk onderdeel apart en onderzoekt hij de gegrondheid ervan.
[...]
3.      De offerte is materieel nietig
[...]
c)      indien de offerte wegens gebrek aan grondslag niet geschikt is om de in deze wet of in de aanbesteding omschreven doelstellingen te verwezenlijken, of
[...]”
23      § 63 van deze wet bepaalt:
„1.      Op het tijdstip waarop het in § 62, lid 1, onder b), bedoelde besluit ter kennis wordt gebracht van de geselecteerde inschrijver aan wie de opdracht is gegund, leidt de mediaraad ambtshalve een administratieve procedure in met het oog op het sluiten van een bestuursrechtelijke overeenkomst met die gegadigde. De termijn voor de behandeling van deze administratieve procedure bedraagt 45 dagen.
[...]
12.      De aanbieder van mediadiensten heeft het recht en de verplichting om programma’s uit te zenden overeenkomstig de bepalingen van de bestuursrechtelijke overeenkomst, met gebruikmaking van zijn eigen netwerk, uitrusting en faciliteiten of door gebruik te maken van de (omroep)diensten van een aanbieder van elektronische-communicatiediensten. Een machtiging voor het aanbieden van telecommunicatiediensten is niet vereist voor omroep- en distributieactiviteiten die door de aanbieder van mediadiensten met zijn eigen apparatuur worden verricht, onverminderd de machtigingen die op grond van andere wet- of regelgeving moeten worden verkregen.
[...]”
24      § 65 van de mediawet bepaalt:
„1.      Op verzoek kan de mediaraad, rekening houdend met overwegingen betreffende de mediamarkt en het mediabeleid, een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst voor maximaal 180 dagen sluiten om gebruik te maken van de mogelijkheid om mediadiensten te leveren:
[...]
c)      ten aanzien waarvan [de Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (nationale media- en telecommunicatieautoriteit) (hierna: ‚NMHH’)]
aantoont dat het mogelijk is om deze te leveren zonder interferentie te veroorzaken voor anderen en zonder inbreuk te maken op internationale normen.
[...]
11.      Indien het recht om lineaire radiomediadiensten aan te bieden vervalt nadat het reeds een keer door de mediaraad is verlengd en de aanbestedingsprocedure voor het aanbieden van mediadiensten reeds is gestart, kan de mediaraad met de aanbieder van mediadiensten die voorheen houder was van het recht, op diens verzoek, eventueel zelfs meerdere malen, een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst sluiten met een looptijd van ten hoogste 60 dagen. Een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst op grond van dit lid kan slechts worden gesloten totdat de aanbestedingsprocedure is afgerond of, in geval van bezwaar tegen het besluit tot beëindiging van de aanbestedingsprocedure, totdat de zaak definitief is beslecht. De tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst eindigt op de datum waarop de bestuursrechtelijke overeenkomst met de geselecteerde gegadigde wordt gesloten.
[...]”
25      § 66, lid 4, van die wet luidt als volgt:
„De lineaire gemeenschapsmediadienst:
[...]
g)      presenteert gedurende meer dan twee derde van zijn wekelijkse zendtijd programma’s die beantwoorden aan de doelstellingen van openbare dienstverlening als bedoeld in § 83, met inbegrip van voorlichtingsprogramma’s betreffende de betrokken gemeenschap, politieke voorlichtingsprogramma’s, culturele programma’s en soortgelijke inhoud die niet in de eerste plaats voor een bepaalde gemeenschap is bestemd;
h)      wijdt in het geval van een radio-mediadienst ten minste 50 procent van zijn jaarlijkse zendtijd aan muziekprogramma’s ter presentatie van Hongaarse muziekprogramma’s.”
26      § 185 van die wet is verwoord als volgt:
„1.      De mediaraad of het bureau [van de NMHH (hierna: ‚Bureau’)] kan rechtsgevolgen opleggen aan daders van inbreuken op de regels betreffende het bestuur van de media, overeenkomstig de bepalingen van de artikelen 186 tot en met 189.
2.      Bij de toepassing van de rechtsgevolgen nemen de mediaraad en het bureau het beginsel van gelijke behandeling
in acht en houden zij rekening met het progressiviteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel; bij de toepassing van het progressiviteitsbeginsel nemen zij de ernst van de inbreuk in aanmerking alsook
de vraag of die inbreuk bij herhaling voorkomt en leggen zij rechtsgevolgen op die evenredig zijn in het licht van alle bijzondere omstandigheden en de met de rechtsgevolgen nagestreefde doelstelling.
[...]”
27      § 187 van deze wet luidt:
„1.      In geval van herhaalde inbreuken leggen de mediaraad en het bureau een boete van maximaal 2 000 000 [Hongaarse forint (HUF) (ongeveer 5 240 EUR)] op aan de verantwoordelijke van de inbreukmakende entiteit, afhankelijk van de ernst en de aard van de inbreuk en de specifieke kenmerken van de zaak.
2.      De mediaraad en het bureau houden bij de bepaling van de rechtsgevolgen rekening met de beoordelingscriteria van de a közigazgatási les bályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény [wet nr. CXXV van 2017 inzake sancties voor administratieve overtredingen) (Magyar Közlöny 2017/171.)], en naargelang van de aard van de inbreuk, met de ernst en de continuïteit van de inbreuk, de belangen en persoonlijkheidsrechten die zijn aangetast ten gevolge van de inbreuk, en de weerslag van de inbreuk op de markt.
[...]
5.      Voor de toepassing van de leden 1 tot en met 4 wordt een inbreuk als herhaald beschouwd wanneer de inbreukmaker binnen een termijn van 365 dagen dezelfde onrechtmatige gedraging – die onder dezelfde rechtsgrondslag, dezelfde rechtsbepaling en hetzelfde gebied valt – pleegt als die welke bij een definitief administratief besluit is vastgesteld, met uitzondering van onbeduidende inbreuken. In geval van een inbreuk op de §§ 20 en 21, § 22, lid 2, § 22, lid 3, § 22, lid 5, en § 22, lid 6, wordt een inbreuk als herhaald beschouwd wanneer de inbreukmaker binnen een termijn van drie jaar dezelfde onrechtmatige gedraging – die onder dezelfde rechtsgrondslag, dezelfde rechtsbepaling en hetzelfde gebied valt – herhaalt als die welke bij een definitief administratief besluit is vastgesteld, met uitzondering van onbeduidende inbreuken.
[...]”
28      § 187, lid 4, van de mediawet, in de versie die van toepassing was op de datum van vaststelling van de besluiten nr. 354/2017 en nr. 1224/2017 bepaalde:
„Voor de toepassing van de leden 1 tot en met 3 wordt een inbreuk als herhaald beschouwd wanneer de inbreukmaker binnen een termijn van 365 dagen dezelfde onrechtmatige gedraging – die onder dezelfde rechtsgrondslag, dezelfde rechtsbepaling en hetzelfde gebied valt – pleegt als die welke bij een definitief administratief besluit is vastgesteld, met uitzondering van onbeduidende inbreuken. In geval van een inbreuk op de §§ 20 en 21, § 22, lid 2, § 22, lid 3, § 22, lid 5, en § 22, lid 6, wordt een inbreuk als herhaald beschouwd wanneer de inbreukmaker binnen een termijn van drie jaar dezelfde onrechtmatige gedraging – die onder dezelfde rechtsgrondslag, dezelfde rechtsbepaling en hetzelfde gebied valt – herhaalt als die welke bij een definitief administratief besluit is vastgesteld.”
II.    Aan het beroep wegens niet-nakoming ten grondslag liggende feiten
29      Klubrádió is een Hongaarse commerciële zender die sinds 1999 uitzendingen aanbood op de frequentie 95,3 MHz in het uitzendgebied van Boedapest (Hongarije).
30      Op 13 februari 2014 hebben de mediaraad en Klubrádió de uitzendovereenkomst voor deze frequentie beëindigd en een overeenkomst gesloten betreffende het recht om mediadiensten over de frequentie 92.9 MHz in het uitzendgebied van Boedapest (hierna: „frequentie 92.9 MHz”) aan te bieden voor de periode van 14 februari 2014 tot en met 14 februari 2021 (hierna: „uitzendovereenkomst van Klubrádió”). Deze overeenkomst kon voor een periode
van vijf jaar worden verlengd.
31      Op 8 november 2019 heeft Klubrádió op grond van § 48, lid 5, van de mediawet de verlenging ervan aangevraagd.
32      Bij besluit nr. 830/2020 (IX. 8.) van 8 september 2020 heeft de mediaraad
die aanvraag afgewezen (hierna: „weigeringsbesluit”).
33      De mediaraad heeft zich gebaseerd op het feit dat hij in besluit nr. 1224/2017 had vastgesteld dat Klubrádió niet had voldaan aan de in § 22, lid 8, van de mediawet neergelegde verplichting om maandelijks informatie door te geven over de uitzendquota (hierna: „verplichting om gegevens over uitzendquota door te geven”), dat deze inbreuk niet onbeduidend was en dat het hierbij ging om een herhaalde inbreuk overeenkomstig § 187, lid 4, van deze wet, in de op de datum van dat besluit toepasselijke versie, aangezien dit radiostation deze verplichting binnen een termijn van 365 dagen al eerder had geschonden, zoals de mediaraad reeds had vastgesteld in besluit nr. 354/2017. De mediaraad is dan ook tot de slotsom gekomen dat de uitzendovereenkomst van Klubrádió overeenkomstig § 48, lid 7, van die wet niet kon worden verlengd.
34      Op 4 november 2020 heeft de mediaraad de aanbesteding betreffende het gebruik van de mogelijkheid om mediadiensten aan te bieden op de frequentie 92.9 MHz
(hierna: „litigieuze aanbesteding”) gepubliceerd. Klubrádió en twee andere aanbieders van mediadiensten, namelijk Közösségi Rádiózásért Egyesület en LBK Médiaszolgáltató 2020 Kft., hebben ingeschreven op de aanbesteding.
35      Bij twee besluiten van 22 december 2020 heeft de mediaraad vastgesteld dat de inschrijvingen van de twee laatstgenoemde leveranciers formeel nietig waren.
36      Bij besluit nr. 180/2021 (III. 10.) van 10 maart 2021 heeft de mediaraad daarenboven vastgesteld dat de inschrijving van Klubrádió inhoudelijk nietig was en bijgevolg verklaard dat de litigieuze aanbesteding geen resultaat had opgeleverd (hierna: „nietigverklaringsbesluit”).
37      Dit besluit was gebaseerd op drie redenen, namelijk, ten eerste, dat Klubrádió in punt III.3 van het formulier dat bij zijn offerte was gevoegd, had nagelaten een programma te beschrijven dat was opgenomen in het wekelijkse programma-aanbod zoals vermeld in punt III.2 van dat formulier, ten tweede, dat er in verband met een andere uitzending een verschil van vijf minuten bestond tussen de in punt III.2 van dat formulier en punt III.3 ervan aangegeven duur van de uitzending en, ten derde,
dat de rekeningen van Klubrádió gedurende de vijf jaar voorafgaand aan de indiening van de inschrijving een negatief eigen vermogen vertonen en dat dit radiostation zijn uitgaven kon niet dekken met alleen maar de netto omzet.
38      Volgens de mediaraad konden de gebreken inzake het programma-aanbod overeenkomstig de mediawet en de regels van de litigieuze aanbesteding niet geregulariseerd worden na de datum van indiening van de inschrijving. In het geval van negatief eigen vermogen kan volgens de mediaraad het doel van punt 1.2 van de litigieuze aanbesteding, namelijk ervoor zorgen dat er op de mediamarkt een stabiel en qua werking voorspelbaar radiostation bestaat, niet worden bereikt.
39      Op 30 maart 2021 hebben de mediaraad en Közösségi Rádiózásért Egyesület op grond van § 65 van de mediawet een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst gesloten met het oog op de exploitatie van de frequentie 92.9 MHz gedurende de periode van 3 mei tot en met 29 oktober 2021.
40      Het weigeringsbesluit en het nietigverklaringsbesluit (hierna: „litigieuze besluiten”) zijn in rechte betwist door Klubrádió. Beide besluiten zijn bevestigd, eerst door de Fővárosi Törvényszék (rechter voor de stad Boedapest, Hongarije), en daarna door de Kúria (hoogste rechterlijke instantie, Hongarije). Bovendien heeft Klubrádió bij de Alkotmánybíróság (grondwettelijk hof, Hongarije) een exceptie van ongrondwettigheid ingeroepen, die deze laatste instantie heeft verworpen.
III. Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof
41      Op 22 oktober 2020 heeft de Commissie de Hongaarse autoriteiten een brief gestuurd met een verzoek om nadere informatie
over de redenen voor het weigeringsbesluit en over de toepasselijke Hongaarse wetgeving.
42      In antwoord op die brief heeft de voorzitter van de NMHH op 12 november 2020 verklaard dat § 48, lid 7, van de mediawet de mediaraad geen enkele beoordelingsmarge verleent op grond waarvan bij de beoordeling van een aanvraag tot verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden, kan worden nagegaan of verlenging van dit recht mogelijk is in geval van een minder ernstige, maar herhaalde inbreuk. Zij heeft gepreciseerd dat dit recht volgens de bepalingen van deze wet niet kan worden verlengd wanneer bij een definitief besluit van de mediaraad is vastgesteld dat de betrokken aanbieder een herhaalde inbreuk of een ernstige inbreuk heeft gepleegd.
43      Op 12 februari 2021 heeft de Commissie de Hongaarse autoriteiten een nieuwe brief gestuurd waarin zij haar bezorgdheid uitte over de vertragingen bij de toewijzing van radiofrequenties voor radio-uitzendingen en te kennen gaf dat zij zich afvroeg of het weigeringsbesluit in overeenstemming was met het Unierecht, gelezen in het licht van het in artikel 11 van het Handvest neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en informatievrijheid.
44      In antwoord op deze brief heeft de voorzitter van de NMHH op 19 februari 2021 aangegeven dat Klubrádió in de betrokken situatie geen enkele juridische mogelijkheid had om op tijdelijke basis mediadiensten aan te bieden. Bovendien heeft zij de in haar antwoord van 12 november 2020 gegeven uitleg herhaald.
45      Op 9 juni 2021 heeft de Commissie Hongarije een aanmaningsbrief gestuurd omdat zij van mening was dat de litigieuze besluiten en de nationale regels die als grondslag voor de vaststelling ervan hadden gediend, een schending vormden van meerdere bepalingen van het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie, alsook van artikel 11 van het Handvest.
46      Hongarije heeft op deze brief geantwoord bij brief van 9 augustus 2021, waarin het heeft betoogd dat de betrokken nationale regeling en de uitkomst van de twee op basis van die regeling ingeleide administratieve procedures niet in strijd waren met het Unierecht.
47      Op 21 maart 2022 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij in de eerste plaats heeft gesteld dat Hongarije
de verplichtingen niet is nagekomen die op die lidstaat rusten krachtens de artikelen 5, 7 en 10 van de machtigingsrichtlijn, artikel 4, punt 2, van de mededingingsrichtlijn, artikel 5, lid 2, en artikel 9 van de kaderrichtlijn, het evenredigheidsbeginsel, het discriminatieverbod en het beginsel van loyale samenwerking, alsmede krachtens artikel 11 van het Handvest. Deze niet-nakomingen vloeien volgens de Commissie voort uit, ten eerste, de vaststelling van het weigeringsbesluit door de mediaraad,
ten tweede, in de veronderstelling dat de uitlegging van het Hongaarse recht door de mediaraad juist is, de vaststelling van een wet op grond waarvan in geval van herhaalde inbreuken de verlenging van gebruiksrechten voor radiospectrum automatisch is uitgesloten, zelfs wanneer de inbreuk niet bijzonder ernstig en louter formeel van aard is, ten derde, het niet verstrekken van de door de Commissie gevraagde informatie om te bepalen of de afwijzing van de door Klubrádió ingediende aanvraag tot verlenging in overeenstemming was met het beginsel van non-discriminatie, en ten vierde, de omstandigheid dat het dit radiostation als gevolg daarvan op onevenredige en discriminerende wijze onmogelijk werd gemaakt zijn activiteiten in de radio-omroepsector voort te zetten.
48      In de tweede plaats heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat Hongarije de artikelen 4, 8 en 9 van de kaderrichtlijn, artikel 5, lid 3, van de machtigingsrichtlijn en het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden, omdat, ten eerste, niet binnen de termijn van zes weken die is neergelegd in de machtigingsrichtlijn een besluit is genomen over de aanvraag van Klubrádió voor de verlenging van zijn gebruiksrechten voor radiospectrum,
ten tweede, niet binnen een dusdanige termijn een procedure voor de toewijzing van de eerder door Klubrádió gebruikte radiofrequentie is ingeleid dat een besluit kon worden vastgesteld voordat de gebruiksrechten van Klubrádió vervielen en,
ten derde, de toewijzingsprocedure is geschorst omdat Klubrádió zijn recht van beroep heeft uitgeoefend.
49      In de derde plaats heeft de Commissie aangevoerd dat Hongarije artikel 5, lid 2, van de machtigingsrichtlijn, artikel 45 van richtlijn 2018/1972 en artikel 11 van het Handvest heeft geschonden omdat de mediaraad de toewijzing van gebruiksrechten voor radiospectrum afhankelijk heeft gesteld van onevenredige vereisten, de criteria voor de toewijzing van die rechten niet a priori heeft bepaald, geen enkele beoordelingsmarge heeft voorzien om de ernst en de relevantie te beoordelen van de fouten die de gegadigden zouden kunnen hebben gemaakt in de ingediende dossiers, welke fouten zouden kunnen leiden tot de uitsluiting van die gegadigden, en hij geen rekening heeft gehouden met de onbeduidende aard van de fouten in de door Klubrádió ingediende offerte.
50      In de vierde plaats heeft de Commissie aangevoerd dat Hongarije artikel 45, lid 1, van richtlijn 2018/1972 en de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie heeft geschonden
omdat aanbieders van mediadiensten waarvan de gebruiksrechten voor radiofrequenties niet waren verlengd niet de mogelijkheid hadden om een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst te sluiten met het oog op de exploitatie van een radiofrequentie,
terwijl deze mogelijkheid wel werd geboden aan aanbieders van diensten waarvan de gebruiksrechten voor radiofrequenties al een keer zijn verlengd, en dit verschil in behandeling niet gerechtvaardigd is.
51      De Commissie heeft Hongarije verzocht het met redenen omkleed advies binnen twee maanden na ontvangst ervan op te volgen.
52      Op 2 februari 2022 heeft Hongarije op dit met redenen omkleed advies geantwoord, en daarbij ten eerste betwist dat in het aan de orde zijnde geval de door de Commissie aangevoerde bepalingen en beginselen van het Unierecht van toepassing waren en, ten tweede, betoogd dat noch de toepasselijke regels van Hongaars recht noch de litigieuze besluiten in strijd waren met het Unierecht.
53      De Commissie was niet overtuigd door dat antwoord van Hongarije, waarop zij heeft besloten het onderhavige beroep in te stellen.
54      Bij beschikkingen van de president van het Hof van 17 augustus 2023 zijn het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
IV.    Beroep
A.      Over de toepasselijkheid van het Unierecht
1.      Toepasselijkheid van het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie en van het Handvest
a)      Argumenten van partijen
55      Hongarije voert in de eerste plaats aan dat het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie niet van toepassing is op de litigieuze besluiten en evenmin op de procedures die tot de vaststelling van die besluiten hebben geleid, omdat die procedures en besluiten geen betrekking hebben op de toewijzing van gebruiksrechten voor radiofrequenties, maar op het recht om mediadiensten aan te bieden.
56      In dit verband beroept deze lidstaat zich om te beginnen op overweging 5, artikel 1, leden 2 en 3, en artikel 2, onder a) en c), van de kaderrichtlijn, die het onderscheid tot uiting brengen tussen,
enerzijds het recht om mediadiensten aan te bieden, dat slaat op het leveren van inhoud en dat onder het mediarecht valt, en anderzijds het recht om radiofrequenties te gebruiken, dat slaat op de toewijzing van radiofrequenties in verband met het recht om mediadiensten aan te bieden en dat valt onder de regels inzake elektronische communicatie.
Uit deze bepalingen volgt dat het aanbieden van mediadiensten en bijgevolg de daarmee verband houdende machtigingen en procedures niet vallen onder de werkingssfeer van het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie.
57      Tegen deze achtergrond beklemtoont Hongarije dat de machtigingen voor het aanbieden van mediadiensten in het Hongaarse recht vallen onder de bevoegdheid van de mediaraad en worden geregeld door de mediawet,
terwijl de machtigingen voor het gebruik van radiofrequenties vallen onder de bevoegdheid van de NMHH en worden geregeld door de a nemzeti frekvenciafelosztásról, valamint a frekvenciasávok felhasználási szabályairól szóló 7/2015. (XI. 13.) NMHH rendelet [verordening 7/2015 (XI. 13.) van de nationale media- en telecommunicatieautoriteit tot vaststelling van regels voor de toewijzing van nationale frequenties en het gebruik van frequenties,] en de a polgári frekvenciagazdálkodás egyes hatósági eljárásairól szóló 7/2012. (I. 26.) NMHH rendelet [verordening 7/2012 (I. 26.) van de nationale media- en telecommunicatieautoriteit
betreffende bepaalde procedures voor het beheer van civiele frequenties].
58      De procedures die tot deze twee categorieën machtigingen leiden, zijn overigens verschillend van elkaar en autonoom.
59      Wat ten eerste de procedure betreft voor de verlening van een machtiging om overeenkomstig de mediawet mediadiensten aan te mogen bieden, schrijft de mediaraad immers een aanbestedingsprocedure uit waarbij hij een beslissing neemt die alleen maar betrekking heeft op offertes die zijn ingediend om de mogelijkheid te krijgen om die diensten aan te bieden. Na afloop van deze aanbestedingsprocedure leidt de mediaraad een procedure in voor de sluiting van een bestuursrechtelijke overeenkomst
met de geselecteerde inschrijver op grond waarvan die het recht krijgt om mediadiensten aan te bieden indien deze overeenkomst uiteindelijk wordt gesloten (hierna: „uitzendovereenkomst”). Deze overeenkomst bevat geen bepalingen betreffende het gebruik van radiofrequenties of elektronische communicatie, aangezien de werkingssfeer ervan enkel de rechten en verplichtingen omvat die verband houden met het recht om mediadiensten aan te bieden.
60      Wat ten tweede de procedure betreft voor het verlenen van een machtiging voor het gebruik van radiofrequenties in verband met de mogelijkheid om mediadiensten aan te bieden overeenkomstig de in punt 57 van het onderhavige arrest vermelde verordeningen,
kunnen de gebruiksrechten van de frequenties in de frequentiebanden die bestemd zijn voor radio-uitzendingen uitsluitend worden verkregen door een aanbieder van mediadiensten die bij
een door de mediaraad uitgeschreven aanbesteding is geselecteerd en die door het
sluiten van een uitzendovereenkomst een machtiging voor het aanbieden van mediadiensten heeft verkregen, dan wel door een omroeporganisatie die een overeenkomst heeft gesloten met een aanbieder van mediadiensten. Op verzoek geeft NMHH individuele uitzendingsmachtigingen af, waarbij deze enkel de naleving van technische voorwaarden onderzoekt.
61      Vervolgens stelt Hongarije dat de voorwaarden voor machtigingen voor het aanbieden van radiomediadiensten en de regels inzake de desbetreffende procedures zodanig zijn vastgesteld dat doelstellingen van algemeen belang worden verwezenlijkt, zoals de bevordering van het recht op informatie en informatie over publieke aangelegenheden, alsook de bevordering van cultuur.
62      Uit artikel 5, lid 2, tweede alinea, van de machtigingsrichtlijn en artikel 4 van de mededingingsrichtlijn blijkt dat dergelijke procedures niet vallen onder het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie.
63      Tot slot benadrukt Hongarije dat bij de huidige stand van het Unierecht de voorwaarden en procedures voor het verlenen van rechten om radio-inhoud aan te bieden onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten vallen.
64      Met haar beroept probeert de Commissie volgens Hongarije dan ook de werkingssfeer van het Unierecht inzake elektronische communicatie uit te breiden tot kwesties in verband met de opzet van het mediasysteem in de lidstaten, die onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen.
65      In de tweede plaats betoogt Hongarije dat, aangezien de litigieuze besluiten en de procedures die tot de vaststelling van die besluiten hebben geleid het Unierecht niet ten uitvoer brengen, het Handvest niet van toepassing is op die besluiten en procedures. In zijn dupliek preciseert het dat, zoals blijkt uit artikel 51, lid 1, van het Handvest,
de vraag of dit Handvest in een bepaalde zaak kan worden ingeroepen niet afhangt van de specifieke omstandigheden en context waarin de betrokken nationale maatregelen zijn vastgesteld, maar van de vraag of het Unierecht, in casu het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie, van toepassing is.
66      De Commissie erkent in de eerste plaats weliswaar dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de regelgeving inzake de inhoud van mediadiensten en die betreffende uitzendingen, maar merkt toch op dat de litigieuze besluiten en de nationale regels die als grondslag voor de vaststelling ervan hebben gediend, betrekking hebben op procedures inzake het gebruik van de frequentie 92.9
MHz door Klubrádió, en bijgevolg vallen onder het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie.
67      Dit kader is immers van toepassing op alle procedures waarbij de lidstaten omroeporganisaties die geluids- en televisiecontent aanbieden, gebruiksrechten voor radiofrequenties garanderen. Uit de arresten van 31 januari 2008, Centro Europa 7 (C‑380/05, EU:C:2008:59), en 26 juli 2017, Persidera (C‑112/16, EU:C:2017:597), blijkt dat dit kader van toepassing is op aanbieders van elektronische-communicatiediensten die tegelijkertijd aanbieders van mediadiensten zijn.
68      Ten eerste volgt uit § 48, lid 7, van de mediawet dat het recht om mediadiensten aan te bieden het recht omvat om het radiospectrum, te weten radiofrequenties, te gebruiken. Ten tweede, hoewel volgens Hongarije de toewijzing van radiofrequenties in het Hongaarse recht gebeurt na afloop van een andere procedure dan die inzake de verlening van het recht om mediadiensten aan te bieden en op grond van een andere nationale regeling dan de mediawet, wijst niets erop dat in casu een andere procedure dan de litigieuze aanbesteding is ingeleid om de exploitant te selecteren die gemachtigd is om de frequentie 92.9 MHz te gebruiken.
69      Bovendien voorziet artikel 5, lid 2, van de machtigingsrichtlijn, net als artikel 48, lid 3, van richtlijn 2018/1972, slechts in één afwijking van het beginsel dat gebruiksrechten voor radiofrequenties via openbare procedures moeten worden verleend en die afwijking heeft betrekking op de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang. Bijgevolg moet de procedure voor de verlening van individuele gebruiksrechten voor radiofrequenties hoe dan ook objectief, transparant, niet-discriminerend en evenredig zijn, hetgeen wordt bevestigd door het arrest van 26 juli 2017, Persidera (C‑112/16, EU:C:2017:597).
70      Daarenboven betwist de Commissie het argument van Hongarije dat het Unierecht bij de huidige stand van zaken niet van toepassing is op de litigieuze besluiten en de nationale regels die als grondslag voor de vaststelling ervan hebben gediend. Om te beginnen valt de toewijzing van radiofrequenties namelijk niet onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten. Voorts betekent het feit dat criteria inzake de inhoud van mediadiensten, zoals het programma-aanbod, ook zijn beoordeeld in het kader van de litigieuze aanbesteding, niet dat het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie niet van toepassing is. In dit verband benadrukt de Commissie, onder verwijzing naar het arrest van 3 september 2020, Vivendi (C‑719/18, EU:C:2020:627), dat de nationale bevoegdheden op het gebied van mediaregulering moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met het Unierecht.
71      Ten slotte is het argument van Hongarije dat de Commissie de werkingssfeer van het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie tracht uit te breiden, ongegrond, aangezien deze instelling de litigieuze besluiten en de nationale regels die als grondslag voor de vaststelling ervan hebben gediend, slechts betwist voor zover zij betrekking hebben op elektronische-communicatienetwerken en gebruiksrechten voor radiofrequenties.
72      In de tweede plaats is de Commissie van mening dat, aangezien de mediaraad met de vaststelling van de litigieuze besluiten regels van het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie ten uitvoer heeft gelegd, hij verplicht was het Handvest en met name het in artikel 11 daarvan neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en informatievrijheid te eerbiedigen.
73      Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden ondersteunen het betoog van de Commissie.
b)      Beoordeling door het Hof
1)      Over het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie
74      Zoals reeds blijkt uit artikel 1, lid 1, van de kaderrichtlijn, voert het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie een geharmoniseerde regeling in op het gebied van elektronische-communicatienetwerken en -diensten om de totstandbrenging van een interne markt op dit gebied te waarborgen. Daartoe worden in dit kader met name de regels vastgesteld voor de verlening van gebruiksrechten voor radiofrequenties.
75      In dit verband bepalen de artikelen 5 en 7 van de machtigingsrichtlijn, artikel 9 van de kaderrichtlijn, artikel 4 van de mededingingsrichtlijn en artikel 45 van richtlijn 2018/1972, waarvan de Commissie stelt dat zij zijn geschonden, dat deze rechten moeten worden toegewezen op basis van objectieve, transparante, niet-discriminerende en evenredige criteria. Zoals het Hof reeds heeft gepreciseerd, moeten deze criteria niet alleen bij de oorspronkelijke radiofrequentietoewijzing in acht worden genomen, maar ook bij elke volgende toewijzing (arrest van 26 juli 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, punt 40). Bijgevolg moeten deze criteria ook in acht worden genomen bij de verlenging van die rechten.
76      In casu hebben de litigieuze besluiten, de procedures die hebben geleid tot de vaststelling van die besluiten en de litigieuze nationale regels (hierna: „litigieuze nationale maatregelen”) weliswaar betrekking op het aanbieden van mediadiensten, maar op basis van de gegevens van het aan het Hof overgelegde dossier kan, zoals de advocaat-generaal in punt 31 van zijn conclusie heeft gedaan, worden vastgesteld dat de litigieuze nationale maatregelen ook betrekking hebben op de toewijzing van gebruiksrechten voor radiofrequenties.
77      Ten eerste blijkt namelijk om te beginnen uit de bewoordingen van het inleidende gedeelte en de motivering van het weigeringsbesluit, dat als bijlage bij het verzoekschrift van de Commissie is gevoegd, dat dit besluit betrekking heeft op de niet-verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden „op de frequentie 92.9 MHz”. Vervolgens blijkt uit het opschrift van de litigieuze aanbesteding, die eveneens bij het verzoekschrift van de Commissie is gevoegd, dat deze aanbesteding betrekking had op het gebruik van de mogelijkheid om radiomediadiensten aan te bieden in de dekkingszone „Boedapest 92.9 MHz”. De tabel met informatie in de litigieuze aanbesteding vermeldt ook deze radiofrequentie. Voorts bepaalt punt 1.2.1 van deze aanbesteding dat de aanbesteding tot doel heeft ervoor te zorgen
„dat de mediaraad een verantwoordelijk, passend en efficiënt beheer verzekert van de mogelijkheid om mediadiensten aan te bieden voor de frequentie Boedapest 92 MHz, als eigendom van de staat”. Bovendien heeft § 48 van de mediawet betrekking op „een analoge lineaire mediadienst die gebruikmaakt van beperkte middelen waarover de staat beschikt” en „het recht om analoge lineaire mediadiensten aan te bieden waarbij gebruik wordt gemaakt van beperkte overheidsmiddelen”. Ten slotte verwijst § 65 van deze wet naar de sluiting van een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst voor de exploitatie van een mogelijkheid tot het aanbieden van mediadiensten, waarvoor NMHH aantoont dat het mogelijk is de mediadiensten met name „zonder interferentie voor anderen” aan te bieden.
78      Uit de bewoordingen zelf van het weigeringsbesluit, de litigieuze aanbesteding en § 48 van de mediawet volgt dus dat dit besluit, deze aanbesteding en die paragraaf niet alleen betrekking hebben op de levering van mediadiensten, maar ook op de toewijzing van het gebruiksrecht voor een radiofrequentie, in casu de frequentie 92.9 MHz. Uit de bewoordingen van § 65 van de mediawet blijkt eveneens dat de tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst die op basis van die bepaling kan worden gesloten niet alleen betrekking heeft op het aanbieden van mediadiensten, maar eveneens op het gebruik van radiofrequenties.
79      Ten tweede volgt uit de bewoordingen van het besluit van de NMHH van 13 februari 2014 inzake de aan Klubrádió verleende machtiging tot het gebruik van de frequentie 92.9 MHz, welke besluit Hongarije heeft gevoegd bij zijn memorie van dupliek, dat deze machtiging dezelfde geldigheidsduur had als de uitzendovereenkomst van Klubrádió, namelijk van 14 februari 2014 tot en met 14 februari 2021. Bovendien is in dit besluit vermeld dat aan de machtiging een einde kwam bij het verstrijken van de in deze overeenkomst vastgestelde termijn, dan wel, in geval van beëindiging van die overeenkomst,
in onderlinge overeenstemming, dan wel door de mediaraad op de datum van die beëindiging, zonder specifieke administratieve procedure voor materiële intrekking of een administratief besluit.
80      Uit de bewoordingen van genoemd besluit kan derhalve worden afgeleid dat de geldigheid van de betrokken machtiging afhing van de geldigheid van het recht om mediadiensten aan te bieden, zodat bij verlies van dat recht, automatisch ook het recht om de frequentie 92.9 MHz te gebruiken verloren gaat.
81      Ten derde blijkt uit de uitleg die Hongarije gedurende het schriftelijk gedeelte van de procedure en ter terechtzitting heeft gegeven in verband met de manier waarop de procedures inzake de verlening van rechten om mediadiensten aan te bieden en die inzake de verlening van gebruiksrechten voor radiofrequenties worden toegepast, eveneens dat er in Hongarije een rechtstreeks verband bestaat tussen het recht om mediadiensten aan te bieden en het recht om een radiofrequentie
te gebruiken.
82      Uit die uitleg volgt namelijk dat de mediaraad voorafgaand aan de toewijzing van radiofrequenties een aanbestedingsprocedure
voor de verstrekking van mediadiensten op een bepaalde radiofrequentie moet uitschrijven. Aan de geselecteerde inschrijver van deze aanbesteding wordt het recht verleend om deze diensten aan te bieden op grond van een met de mediaraad gesloten bestuursrechtelijke overeenkomst, namelijk de uitzendovereenkomst. Vervolgens geeft de NMHH, na verificatie van de technische voorwaarden, op verzoek een machtiging af voor het gebruik van deze radiofrequentie door deze geselecteerde inschrijver of door de omroeporganisatie waarmee deze geselecteerde inschrijver een overeenkomst heeft gesloten voor de uitzending van zijn radio-inhoud.
83      Hieruit volgt dat de toegang tot radiofrequenties voor de uitzending van radio-inhoud in Hongarije in de praktijk alleen toekomt aan de houders van het recht om mediadiensten aan te bieden, waarbij het niet uitmaakt of zij hun inhoud zelf op de betrokken radiofrequentie uitzenden, of dat die uitzending wordt verricht door een omroeporganisatie die daartoe met die houders een overeenkomst heeft gesloten.
84      In Hongarije hebben besluiten die – zoals het nietigverklaringsbesluit – worden vastgesteld in het kader van een aanbesteding zoals de litigieuze aanbesteding, dus uiteindelijk betrekking op de toewijzing van gebruiksrechten voor radiofrequenties.
85      Gelet op het voorgaande is het duidelijk dat het Hongaarse systeem voor de verlening van rechten inzake het aanbieden van radio-mediadiensten en het gebruik van radiofrequenties zo is ontworpen en georganiseerd dat deze rechten rechtstreeks aan elkaar gekoppeld zijn. Daaruit volgt dat alle nationale maatregelen in verband met de verlening van rechten om dergelijke diensten aan te bieden, zoals de litigieuze nationale maatregelen, noodzakelijkerwijze gevolgen hebben voor de rechten op het gebruik van radiofrequenties, en dus binnen de materiële werkingssfeer van het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie vallen.
86      Bijgevolg vallen de litigieuze nationale maatregelen binnen de materiële werkingssfeer van het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie.
87      Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het feit dat deze nationale maatregelen eveneens betrekking hebben op de levering van radio-mediadiensten en dat – zoals Hongarije heeft aangevoerd – de regelgeving inzake de levering van deze diensten niet valt onder het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie, zoals met name blijkt uit artikel 2, onder c), van de kaderrichtlijn en artikel 2, punt 4, van richtlijn 2018/1972.
88      Er kan immers worden volstaan met de vaststelling dat wanneer een lidstaat, zoals Hongarije, bij de uitoefening van de beoordelingsmarge waarover hij beschikt in verband met de aard en de modaliteiten van de door hem georganiseerde procedures voor de toewijzing van radiofrequenties beslist dat bij de selectie van de gebruikers ervan rekening wordt gehouden met criteria die verband houden met de levering van radiocontentdiensten, deze lidstaat zich niet kan onttrekken aan de vereisten die worden gesteld door het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie voor de toewijzing van het radiospectrum, en met name aan het beginsel dat rechten op het gebruik van radiofrequenties worden verleend op basis van objectieve, transparante, niet-discriminerende en evenredige criteria (zie naar analogie arrest van 20 april 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, punt 31).
89      Zoals de advocaat-generaal in punt 33 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt, zouden de lidstaten anders gemakkelijk de regels van dit kader inzake de verlening van gebruiksrechten voor radiofrequenties kunnen omzeilen
en zo de met dit kader nagestreefde doelstellingen in gevaar kunnen brengen, zoals die zijn omschreven in artikel 8, leden 2
tot en met 4 van de kaderrichtlijn, en in het bijzonder de doelstelling
om de concurrentie bij de levering van elektronische-communicatienetwerken en -diensten en de bijbehorende faciliteiten en diensten te bevorderen, alsook de doelstelling van een efficiënt gebruik en beheer van de radiofrequenties. Deze regels zouden aldus hun nuttig effect verliezen.
90      Aangezien het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie slechts van toepassing is op de litigieuze nationale maatregelen voor zover zij betrekking hebben op de toewijzing van gebruiksrechten voor radiofrequenties, kan bovendien niet worden gesteld dat afbreuk is gedaan aan de bevoegdheden van de lidstaten op het gebied van mediaregulering.
91      Ten slotte kan het argument van Hongarije dat de procedures die hebben geleid tot de vaststelling van de litigieuze besluiten vallen onder de afwijking van de toepassing van het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie die is neergelegd in artikel 5, lid 2, tweede alinea, van de machtigingsrichtlijn, evenmin worden aanvaard.
92      Zoals de Commissie stelt, biedt deze bepaling, net als artikel 48, lid 3, van richtlijn 2018/1972, enkel dan de mogelijkheid om af te wijken van het beginsel dat gebruiksrechten voor radiofrequenties worden verleend via openbare procedures, wanneer het verlenen van individuele gebruiksrechten voor gebruik van radiospectrum aan aanbieders van diensten inzake inhoud voor radio- en televisiediensten noodzakelijk is om te kunnen voldoen aan een verplichting van algemeen belang, zoals door de lidstaten bepaald overeenkomstig het Unierecht.
93      Zoals met name uit punt 34 van het onderhavige arrest blijkt, kan in casu niet worden geoordeeld dat de litigieuze aanbestedingsprocedure niet „open” was in de zin van artikel 5, lid 2, tweede alinea, van de machtigingsrichtlijn en artikel 48, lid 3, van richtlijn 2018/1972.
94      Hoe dan ook houdt de in die bepalingen voorziene afwijking niet in dat het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie buiten toepassing moet worden gelaten. In het bijzonder moeten, zelfs wanneer deze afwijking van toepassing is, de gebruiksrechten voor radiofrequenties overeenkomstig artikel 9 van de kaderrichtlijn worden verleend op basis van objectieve, transparante, niet-discriminerende en evenredige criteria (zie in die zin arrest van 31 januari 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, EU:C:2008:59, punt 125).
2)      Handvest
95      Er zij aan herinnerd dat de werkingssfeer van het Handvest voor wat betreft het handelen van de lidstaten is omschreven in artikel 51, lid 1, daarvan, waarin is vastgesteld dat de bepalingen van het Handvest tot de lidstaten zijn gericht „wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen” en dat die bepaling de vaste rechtspraak van het Hof bevestigt volgens welke de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst, maar niet daarbuiten
[arrest van 19 november 2019, A. K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy), C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
96      Aangezien de litigieuze nationale maatregelen in casu uitvoering geven aan het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie, moet in casu worden vastgesteld dat Hongarije bij de vaststelling van die maatregelen verplicht was om de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, en met name het in artikel 11 van het Handvest neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en informatievrijheid, waarop de Commissie zich beroept, te eerbiedigen.
97      Hieruit volgt dat de litigieuze nationale maatregelen kunnen worden getoetst aan zowel het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie als het Handvest.
98      Bijgevolg moet het betoog van Hongarije dat dit kader en het Handvest niet van toepassing zijn op deze maatregelen, worden afgewezen.
2.      Toepasselijkheid ratione temporis van richtlijn 2018/1972
a)      Argumenten van partijen
99      De Commissie is van mening dat op basis van het beginsel tempus regit actum de machtigingsrichtlijn en de kaderrichtlijn van toepassing zijn op het weigeringsbesluit en de litigieuze aanbesteding, terwijl richtlijn 2018/1972 van toepassing is op het nietigverklaringsbesluit.
100    Hongarije betoogt daarentegen dat dit beginsel niet van toepassing is op een reeds lopende administratieve procedure. Volgens deze lidstaat wordt een dergelijke procedure beheerst door de regels die van kracht waren op de datum waarop zij werd ingeleid. Aangezien in casu de litigieuze aanbesteding is uitgeschreven vóór de datum van inwerkingtreding van richtlijn 2018/1972, valt zowel deze aanbesteding als het nietigverklaringsbesluit onder de machtigingsrichtlijn en de kaderrichtlijn, ook al is dit besluit vastgesteld na het verstrijken van de termijn voor omzetting van richtlijn 2018/1972. Wat dat besluit betreft, kan de Commissie haar beroep dus niet baseren op een schending van richtlijn 2018/1972.
101    Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden ondersteunen het betoog van de Commissie.
b)      Beoordeling door het Hof
102    Gepreciseerd moet worden dat het meningsverschil tussen de Commissie en Hongarije over de toepasselijkheid ratione temporis van richtlijn 2018/1972 enkel betrekking heeft op de grieven betreffende de litigieuze aanbesteding en het nietigverklaringsbesluit. In dit verband heeft de Commissie in het bijzonder aangevoerd dat Hongarije de op de lidstaten rustende verplichting niet is nagekomen om ervoor te zorgen dat de toewijzing van de individuele gebruiksrechten voor radiospectrum met name gebaseerd is op transparante en evenredige criteria, welke verplichting voortvloeit uit artikel 5, lid 2, tweede alinea, van de machtigingsrichtlijn en, vanaf de datum waarop richtlijn 2018/1972 van toepassing wordt, uit artikel 45, lid 1, ervan.
103    Voorts moet er rekening mee worden gehouden dat richtlijn 2018/1972, zoals blijkt uit overweging 1 ervan, verschillende richtlijnen herschikt, waaronder met name de machtigings- en de kaderrichtlijn. In dit verband preciseert artikel 125 van richtlijn 2018/1972 dat deze richtlijnen met ingang van 21 december 2020 worden ingetrokken en dat verwijzingen naar de ingetrokken richtlijnen gelden als verwijzingen naar richtlijn 2018/1972. Artikel 45, lid 1, van richtlijn 2018/1972 komt overeen met artikel 9, lid 1, van de kaderrichtlijn, dat met name de verplichting voor de lidstaten bevat om ervoor te zorgen dat de toewijzing van radiospectrum voor elektronische-communicatiediensten gebaseerd is op transparante en evenredige criteria.
104    Deze verplichting, die in artikel 5, lid 2, tweede alinea, van de machtigingsrichtlijn in herinnering wordt gebracht, komt overeen met de verplichting om bij de toewijzing van radiofrequenties de beginselen van transparantie en evenredigheid in acht te nemen, zoals die in artikel 45, lid 1, van richtlijn 2018/1972 wordt opgelegd aan de lidstaten.
105    In die omstandigheden moet het betoog van Hongarije betreffende de toepasselijkheid ratione temporis van richtlijn 2018/1972 hoe dan ook worden afgewezen.
B.      Ontvankelijkheid
1.      Ontvankelijkheid van de tegen de litigieuze besluiten aangevoerde grieven
a)      Argumenten van partijen
106    Hongarije betwist de ontvankelijkheid van het beroep, voor zover het betrekking heeft op de litigieuze besluiten.
107    In de eerste plaats voert de Commissie volgens deze lidstaat weliswaar formeel aan dat Unierechtelijke bepalingen zijn geschonden, maar trekt zij in werkelijkheid de verenigbaarheid van die besluiten met de bepalingen van de mediawet of de regels van de litigieuze aanbesteding in twijfel.
108    De vraag of een besluit van de mediaraad in overeenstemming is met een aantal bepalingen van de mediawet of met de litigieuze aanbesteding, gaat evenwel veel verder dan het voorwerp van het beroep wegens niet-nakoming,
dat uitsluitend tot doel heeft het Hof in staat te stellen om vast te stellen dat een lidstaat de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens het Unierecht, en om een einde te maken aan die niet-nakoming.
109    In de tweede plaats betoogt Hongarije dat volgens vaste rechtspraak van het Hof een beroep wegens niet-nakoming alleen kan worden ingesteld tegen een vaste, constante en algemene administratieve praktijk,
en betwist het de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep, aangezien het betrekking heeft op twee individuele administratieve besluiten, die daarenboven na de voor de nationale rechterlijke instanties ingeleide beroepen zijn bevestigd bij rechterlijke beslissingen met gezag van gewijsde.
110    In de memorie van dupliek verduidelijkt Hongarije dat de litigieuze besluiten, anders dan de besluiten die worden genoemd in de arresten waarnaar de Commissie verwijst, geen algemene besluiten betreffende een niet nauwkeurig omschreven groep exploitanten zijn waaruit een coherente en homogene praktijk blijkt, maar besluiten die gericht zijn tot een specifieke exploitant.
111    De Commissie betoogt in de eerste plaats dat zij in haar beroep uitsluitend een schending van het Unierecht aanvoert.
Zij verduidelijkt dat er zich in het kader van de precontentieuze procedure twee mogelijkheden voordoen. De eerste berust op de beweringen van Hongarije dat de mediaraad op grond van de mediawet geen beoordelingsmarge heeft bij de vaststelling van de litigieuze besluiten. In een dergelijk geval zou de mediawet in strijd zijn met het Unierecht, aangezien de mediaraad zou worden verplicht om besluiten vast te stellen die onverenigbaar zijn met dat recht. De tweede mogelijkheid berust op de uitlegging die volgens de Commissie blijkt uit de bewoordingen van de mediawet, die de mediaraad een beoordelingsmarge toekende bij de vaststelling van de litigieuze besluiten. In dat geval heeft de mediaraad bij de vaststelling van die besluiten deze beoordelingsmarge uitgeoefend op een manier die onverenigbaar is met het Unierecht.
112    In de tweede plaats betoogt de Commissie dat zij volgens vaste rechtspraak niet alleen tegen een administratieve praktijk een niet-nakomingsprocedure kan inleiden, maar dit ook kan doen in individuele gevallen waarin het Unierecht onjuist is toegepast.
113    Daarenboven staat de omstandigheid dat op nationaal niveau een beroep is ingesteld tegen een besluit er niet aan in de weg dat de Commissie in het kader van een niet-nakomingsprocedure kan aanvoeren dat dit besluit niet in overeenstemming is met het Unierecht, in het bijzonder wanneer – zoals in het onderhavige geval – de betrokken nationale rechterlijke instanties het Hof geen prejudiciële vraag hebben gesteld.
114    Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden ondersteunen het betoog van de Commissie.
b)      Beoordeling door het Hof
115    Wat betreft in de eerste plaats het in de punten 107 en 108 van het onderhavige arrest bedoelde middel van niet-ontvankelijkheid, is het juist dat de Commissie weliswaar in bepaalde delen van haar verzoekschrift is ingegaan op de mogelijkheid dat er tegenstrijdigheden bestaan tussen de litigieuze besluiten en nationale regels die als grondslag voor de vaststelling ervan hebben gediend, met name wat betreft het weigeringsbesluit, maar uit dat verzoekschrift blijkt echter duidelijk dat de Commissie uitsluitend wil laten vaststellen dat de litigieuze besluiten of deze regels niet in overeenstemming zijn met meerdere bepalingen van het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie en met artikel 11 van het Handvest.
116    Wat betreft in de tweede plaats de niet-ontvankelijkheidsgrond die verband houdt met het feit dat tegen individuele besluiten geen beroep wegens niet-nakoming kan worden ingesteld, moet om te beginnen worden opgemerkt dat de artikelen 258 en 259 VWEU de toetsing die het Hof in het kader van een beroep wegens niet-nakoming dient te verrichten, niet beperken tot de door de lidstaten vastgestelde bepalingen of handelingen van algemene strekking. Hieruit kan dus worden afgeleid dat ook tegen door de lidstaten vastgestelde besluiten en individuele handelingen een beroep wegens niet-nakoming kan worden ingesteld, indien de Commissie van mening is dat zij in strijd met het Unierecht zijn vastgesteld.
117    Vervolgens heeft het Hof geoordeeld dat de Commissie, gelet op haar rol van hoedster van de Verdragen, bij uitsluiting bevoegd is om te beslissen of het opportuun is om een niet-nakomingsprocedure in te leiden, en op grond van welk aan de betrokken lidstaat toe te rekenen handelen of nalaten de procedure moet worden ingeleid. In het kader daarvan heeft het Hof gepreciseerd dat de Commissie het Hof met name kan verzoeken vast te stellen dat in een bepaald geval het door een richtlijn beoogde resultaat niet is bereikt en er dus sprake is van een niet-nakoming (arrest van 10 april 2003, Commissie/Duitsland, C‑20/01 en
C‑28/01, EU:C:2003:220, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
118    In dit verband moet evenwel worden opgemerkt dat uit artikel 9, lid 1, van de kaderrichtlijn met name blijkt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de toewijzing van het spectrum van radiofrequenties door de nationale regelgevende instanties gebaseerd is op objectieve, transparante, niet-discriminerende en evenredige criteria. In deze bepaling wordt gepreciseerd dat deze verplichting zowel geldt voor de afgifte van algemene machtigingen als voor de afgifte van individuele gebruiksrechten voor dergelijke radiofrequenties.
119    Onverminderd de verplichting van de Commissie om aan de op haar rustende bewijslast te voldoen, heeft het Hof derhalve reeds erkend dat een beroep wegens niet-nakoming betrekking kan hebben op een individuele handeling of individueel besluit.
120    Daarenboven heeft het Hof in zijn rechtspraak over de mogelijkheid om ten aanzien van een bestuurspraktijk een beroep wegens niet-nakoming in te stellen, enkel weergegeven aan welke voorwaarden een dergelijke praktijk voor de instelling van een beroep wegens niet-nakoming moet voldoen, en zich er niet over uitgesproken of het al dan niet mogelijk is om een dergelijk beroep in te stellen tegen een individuele handeling of individueel besluit.
121    Ten slotte wijst niets in de artikelen 258 en 259 VWEU of in de rechtspraak van het Hof erop dat er geen beroep wegens niet-nakoming openstaat tegen een dergelijk individueel besluit, wanneer de nationale beroepen die tegen dit besluit zijn ingesteld door de nationale rechterlijke instanties zijn afgewezen bij beslissingen die gezag van gewijsde hebben.
122    Gelet op het voorgaande moeten de door Hongarije aangevoerde middelen van niet-ontvankelijkheid worden afgewezen wat betreft de ten aanzien van de litigieuze besluiten aangevoerde grieven.
2.      Ontvankelijkheid van de grief inzake schending van het beginsel van loyale samenwerking
123    In de eerste vordering van haar verzoekschrift stelt de Commissie dat Hongarije het beginsel van loyale samenwerking heeft geschonden.
124    Deze instelling vermeldt dit beginsel echter niet bij de uiteenzetting van de grieven waarop het onderhavige beroep is gebaseerd, noch in het betoog dat zij ter staving van die grieven heeft aangevoerd.
125    Bijgevolg is dit beroep niet-ontvankelijk voor zover het ertoe strekt te doen vaststellen dat Hongarije het beginsel van loyale samenwerking heeft geschonden.
C.      Ten gronde
126    Ter onderbouwing van haar beroep voert de Commissie vier reeksen grieven aan.
127    De eerste reeks grieven, die betrekking heeft op § 48, lid 7, van de mediawet en het weigeringsbesluit, betreft de schending van de artikelen 5, 7 en 10 van de machtigingsrichtlijn, artikel 4 van de mededingingsrichtlijn, artikel 9 van de kaderrichtlijn, alsook van de beginselen van evenredigheid, non-discriminatie en behoorlijk bestuur. De tweede reeks, die betrekking heeft op de litigieuze aanbesteding en het nietigverklaringsbesluit, betreft de schending van artikel 5, leden 2 en 3, van de machtigingsrichtlijn, van de artikelen 8 en 9 van de kaderrichtlijn en van artikel 45 van richtlijn 2018/1972. De derde reeks, die betrekking heeft op § 65, lid 11, van de mediawet, betreft de schending van artikel 45, lid 1, van richtlijn 2018/1972 en van de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie. De vierde reeks grieven betreft schending van artikel 11 van het Handvest.
1.      Grieven betreffende § 48, lid 7, van de mediawet en het weigeringsbesluit
128     De Commissie betoogt in wezen dat Hongarije de verplichtingen niet is nagekomen die op die lidstaat rusten krachtens de artikelen 5, 7 en 10 van de machtigingsrichtlijn, artikel 4 van de mededingingsrichtlijn, artikel 9 van de kaderrichtlijn en de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie. Deze niet-nakomingen vloeien voort uit, ten eerste, de vaststelling van het weigeringsbesluit door de mediaraad, ten tweede, de vaststelling van § 48, lid 7, van de mediawet, op grond waarvan de verlenging van gebruiksrechten voor het radiospectrum in het kader van FM-radio-uitzendingen automatisch is uitgesloten indien de houder van de rechten zijn verplichting om gegevens over uitzendquota door te geven meermaals niet is nagekomen, ook
wanneer de gepleegde inbreuken onbeduidend zijn, puur formeel zijn en reeds bestraft zijn met boetes, wat vervolgens heeft geleid tot volledige naleving, en ten derde, de omstandigheid dat het Klubrádió als gevolg daarvan op discriminerende en onevenredige wijze onmogelijk werd gemaakt zijn activiteiten in de radio-omroepsector voort te zetten.
129    Voorts verwijt de Commissie Hongarije dat het zijn verplichtingen krachtens artikel 5, lid 3, van de machtigingsrichtlijn en het beginsel van behoorlijk bestuur niet is nagekomen
door niet binnen de in dit besluit voorziene termijn van zes weken een besluit te nemen over de aanvraag van Klubrádió voor de verlenging van zijn gebruiksrechten voor radiospectrum.
a)      Grief inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
1)      Argumenten van partijen
130    De Commissie betoogt dat § 48, lid 7, van de mediawet, of althans de wijze waarop de mediaraad deze bepaling op Klubrádió heeft toegepast, niet in overeenstemming is met de artikelen 5, 7 en 10 van de machtigingsrichtlijn, artikel 4 van de mededingingsrichtlijn en artikel 9 van de kaderrichtlijn, en in het bijzonder met het in die artikelen neergelegde evenredigheidsbeginsel.
131    In de eerste plaats betoogt de Commissie dat het weigeringsbesluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel
omdat de weigering om het recht van Klubrádió te verlengen om mediadiensten aan te bieden uitsluitend is gebaseerd op het feit dat dit radiostation gedurende de zeven jaar van de geldigheid van de uitzendovereenkomst van Klubrádió tweemaal inbreuk heeft gepleegd op de verplichting om gegevens over uitzendquota door te geven.
132    De Commissie is van mening dat de weigering om het recht te verlengen om mediadiensten aan te bieden, neerkomt op een sanctie. Zij baseert zich in dit verband op de ernst van de gevolgen die volgens de Hongaarse wetgeving voor een aanbieder van mediadiensten voortvloeien uit deze weigering,
te weten, ten eerste, de onmogelijkheid om inhoud te blijven aanbieden op een radiofrequentie, tenzij hij bij een nieuwe aanbesteding wordt geselecteerd,
en, ten tweede, indien die aanbesteding geen resultaat oplevert, de onmogelijkheid om een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst te sluiten om die inhoud op de betrokken radiofrequentie te blijven aanbieden totdat er een andere nieuwe aanbesteding is afgesloten.
133    In dit verband verwijst de Commissie naar de rechtspraak van het Hof, waaruit blijkt dat bij de beoordeling van de evenredigheid van een sanctie rekening moet worden gehouden met de aard en de ernst van de inbreuk die deze sanctie beoogt te bestraffen, en dat de sanctie voldoende moet kunnen worden aangepast aan de ernst van de inbreuk.
134    Voorts is de Commissie van mening dat de weigering om het recht te verlengen om mediadiensten aan te bieden vergelijkbaar is met de intrekking of opschorting van dat recht. Een dergelijke intrekking of opschorting is een van de verst
gaande sancties, die overeenkomstig artikel 10, lid 5, van de machtigingsrichtlijn alleen met naleving van het evenredigheidsbeginsel mogen worden opgelegd en uitsluitend bij ernstige of herhaalde inbreuken op met name de voorwaarden voor de gebruiksrechten voor radiofrequenties.
135    In dit verband benadrukt de Commissie dat de weigering om het recht van Klubrádió te verlengen om mediadiensten aan te bieden geen rechtsgevolg is dat evenredig is aan de ernst van de door dit radiostation gepleegde inbreuken.
136    Ten eerste werd ten tijde van de feiten die de betrokken inbreuken vormen in § 22, lid 8, van de mediawet namelijk geen termijn gesteld voor de nakoming van de verplichting om de gegevens over de uitzendquota door te geven. Ten tweede heeft Klubrádió in de twee in de besluiten nr. 354/2017 en nr. 1224/2017 bedoelde gevallen gedurende de sanctieprocedure aan deze verplichting voldaan. Ten derde heeft de mediaraad op basis van de gegevens die Klubrádió heeft verstrekt om aan die verplichting te voldoen, niet vastgesteld dat de door Klubrádió verspreide uitzendingen niet voldeden aan de op dit radiostation rustende verplichtingen inzake uitzendquota. Ten vierde heeft de mediaraad elk van de twee in die besluiten vastgestelde inbreuken bestraft met een geldboete van 30 000 HUF (ongeveer 75 EUR) en 36 000 HUF (ongeveer 90 EUR), terwijl volgens § 187, lid 1, van de mediawet de maximumgeldboete voor herhaalde inbreuken 2 000 000 HUF (5 420 EUR) bedraagt, hetgeen aantoont dat die inbreuken onbeduidende inbreuken vormen. Ten vijfde heeft Klubrádió de opgelegde geldboeten betaald en heeft de opgelegde sanctie haar doel bereikt, aangezien de mediaraad na die besluiten niet meer heeft vastgesteld dat Klubrádió andere inbreuken heeft gepleegd.
137    In de tweede plaats betoogt de Commissie dat
indien § 48, lid 7, van de mediawet aldus moet worden uitgelegd dat de verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden op grond daarvan automatisch is uitgesloten in alle gevallen waarbij de betrokken aanbieder een herhaalde inbreuk heeft gepleegd,
ook wanneer hij meerdere malen
zijn verplichting om gegevens betreffende de uitzendquota door te geven te laat is nagekomen, die bepaling in strijd zou zijn met het evenredigheidsbeginsel.
138    Een dergelijke uitlegging van die bepaling laat de mediaraad immers geen enkele ruimte om te beoordelen of de betrokken inbreuk onbeduidend of onvoldoende ernstig is, en of de besluiten inzake de verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. Deze uitlegging zou dan ook betekenen dat de mediaraad wordt verplicht om besluiten vast te stellen die onverenigbaar zijn met dat beginsel.
139    Indien § 48, lid 7, van de mediawet, gelezen in samenhang met § 185, lid 2, van deze wet, daarentegen aldus moet worden uitgelegd dat
de mediaraad een beoordelingsmarge heeft bij de vaststelling van besluiten inzake de verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden, heeft de mediaraad, gelet op de in punt 136 van het onderhavige arrest uiteengezette gegevens, bij de vaststelling van het weigeringsbesluit op een manier van zijn beoordelingsmarge gebruikgemaakt
die onverenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel. In een dergelijk geval is alleen dit besluit in strijd met dat beginsel.
140    Als verweer voert Hongarije in de eerste plaats aan dat de weigering om het recht te verlengen om mediadiensten aan te bieden niet tot doel
heeft het gedrag te bestraffen van een aanbieder die om verlenging van dat recht heeft verzocht, maar het gevolg is van het feit dat deze aanbieder niet voldoet aan een vooraf vastgesteld vereiste waaraan moet zijn voldaan om recht te hebben op verlenging. Een dergelijke weigering kan met name niet worden gelijkgesteld met de sanctie van intrekking waarin artikel 10, lid 5, van de machtigingsrichtlijn voorziet, aangezien deze sanctie de betrokken uitzendovereenkomst beëindigt vóór het verstrijken van de looptijd van die overeenkomst. De weigering om het recht om mediadiensten aan te bieden te verlengen, heeft slechts gevolgen voor een periode na het verstrijken van die overeenkomst.
141    Derhalve zijn noch de vereisten van artikel 10, lid 5, van de machtigingsrichtlijn, noch de rechtspraak inzake het evenredigheidsbeginsel op het gebied van sancties in casu relevant.
142    Wat in de tweede plaats de vermeende schending van het evenredigheidsbeginsel door § 48, lid 7, van de mediawet betreft, betoogt Hongarije dat
het Unierecht aan een nationale regeling waarin is vastgelegd onder welke voorwaarden de mogelijkheid om het recht te verlengen om mediadiensten aan te bieden is uitgesloten zonder dat gebruik kan worden gemaakt van een beoordelingsmarge, niet in de weg staat aangezien vooraf in een wet vastgestelde objectieve voorwaarden uitsluiten dat het recht op willekeurige en discriminerende wijze wordt toegepast.
143    De in de mediawet vastgestelde criteria om te weigeren het recht te verlengen om mediadiensten aan te bieden, zijn objectief, transparant, niet-discriminerend en evenredig, aangezien verlenging slechts is uitgesloten in het geval van ernstige of herhaalde inbreuken die bij definitieve besluiten zijn vastgesteld.
144    De evenredigheid wordt gewaarborgd door het feit dat onbeduidende inbreuken, zoals blijkt uit § 187, lid 5, van de mediawet, geen herhaalde inbreuken kunnen vormen. Evenzo zorgt de wettelijke definitie van de cumulatieve voorwaarden om een inbreuk als een „herhaalde inbreuk” te kunnen kwalificeren, via het progressiviteitsbeginsel ervoor dat de verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden alleen kan worden geweigerd in het geval van de meest ernstige en flagrante inbreuken.
145    Voorts verduidelijkt Hongarije dat de ernst van de betrokken inbreuk niet wordt beoordeeld in het kader van de procedure voor de verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden, aangezien deze procedure geen sanctieprocedure is. De ernst van een bepaalde inbreuk wordt in het kader van een sanctieprocedure beoordeeld door de mediaraad, die met name moet vaststellen of het om een ernstige of herhaalde inbreuk gaat, wat betekent dat hij in het bijzonder moet onderzoeken of die inbreuk niet van geringe ernst is.
146    Ten slotte voegt Hongarije daaraan toe dat de toekenning van een beoordelingsmarge aan de mediaraad impliceert dat deze raad bij zijn beslissing over de verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden opnieuw moet onderzoeken of het gaat over ernstige of herhaalde inbreuken, zoals vastgesteld in een definitief besluit, hetgeen in strijd zou zijn met de beginselen van de rechtsstaat, rechtszekerheid en gelijke behandeling.
147    Wat in de derde plaats de schending van het evenredigheidsbeginsel door het weigeringsbesluit betreft, merkt Hongarije op dat de weigering om het recht van Klubrádió te verlengen om mediadiensten aan te bieden niet het gevolg is van de toepassing van onevenredige bepalingen van de Hongaarse regeling of van een willekeurig besluit van de mediaraad, maar uitsluitend van het feit dat deze raad in definitieve besluiten heeft vastgesteld dat Klubrádió een reeks herhaalde schendingen heeft gepleegd.
148    In dit verband betwist Hongarije het argument van de Commissie dat de in de besluiten nr. 354/2017 en nr. 1224/2017 vastgestelde inbreuken onbeduidende inbreuken vormen.
149    Ten eerste bewijst het feit dat de opgelegde geldboeten gering zijn, immers niet dat het om onbeduidende inbreuken gaat. Om te beginnen geeft het bedrag van deze geldboeten geen enkele aanwijzing over de ernst van de betrokken inbreuken, vooral bij gebreke van vergelijkende gegevens. Voorts heeft de mediaraad bij de vaststelling van dit bedrag rekening gehouden met de financiële situatie van Klubrádió teneinde geen sanctie op te leggen die de exploitatie van dat radiostation onmogelijk of moeilijk zou maken, niet alleen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel en het progressiviteitsbeginsel, maar ook met het ten tijde van de vaststelling van de besluiten nr. 354/2017 en nr. 1224/2017 geldende wetboek van procesrecht.
150    Ten tweede is de bewering van de Commissie verkeerd dat ten tijde van de feiten die de betrokken inbreuken vormen in § 22, lid 8, van de mediawet geen termijn was gesteld voor de nakoming van de verplichting om de gegevens over de uitzendquota door te geven. De nationale wetgever heeft die bepaling namelijk met ingang van 3 augustus 2011 gewijzigd door te bepalen dat „[d]e aanbieders van mediadiensten [...] verplicht [zijn] om de mediaraad maandelijks gegevens te verstrekken aan de hand waarvan de naleving van de uitzendquota kan worden gecontroleerd.” Het feit dat Klubrádió in het kader van de procedures die hebben geleid tot de vaststelling van de besluiten nr. 354/2017 en nr. 1224/2017, geen enkele verklaring of bezwaar heeft geformuleerd over het vermeende ontbreken van een termijn waarin deze verplichting moet worden nagekomen en dat zij geen beroep tegen die besluiten heeft ingesteld,
toont aan dat Klubrádió op de hoogte was van de op hem rustende verplichtingen om gegevens over uitzendquota door te geven, alsook van de besluitvormingspraktijk van de mediaraad dienaangaande.
151    Ten derde rechtvaardigt het belang van de verplichting om gegevens over uitzendquota door te geven de conclusie dat de door Klubrádió gepleegde inbreuken niet onbeduidend zijn. In dit verband merkt Hongarije op dat het niet of te laat doorgeven van deze gegevens het toezicht van de mediaraad op de naleving van de op de betrokken aanbieder rustende verplichtingen op het gebied van uitzendquota belemmert, waardoor deze aanbieder gemakkelijker kan vermijden dat een andere mogelijke inbreuk wordt vastgesteld.
152    Ten vierde doet het feit dat Klubrádió in het kader van de procedures die tot de vaststelling van de besluiten nr. 354/2017 en nr. 1224/2017 hebben geleid, heeft voldaan aan de op hem rustende verplichting om de gegevens betreffende de uitzendquota door te geven, en het feit dat hij vervolgens de opgelegde geldboeten heeft betaald, niet eraan af dat dit radiostation deze verplichting niet is nagekomen.
153    Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden ondersteunen het betoog van de Commissie.
2)      Beoordeling door het Hof
i)      Toepasselijkheid van artikel 10 van de machtigingsrichtlijn
154    Met haar grief inzake schending van het evenredigheidsbeginsel stelt de Commissie dat
het weigeringsbesluit, en eventueel § 48, lid 7, van de mediawet niet in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel, zoals dat niet alleen wordt weergegeven in de artikelen 5 en 7 van de machtigingsrichtlijn, artikel 9 van de kaderrichtlijn en artikel 4 van de mededingingsrichtlijn, maar ook in artikel 10 van de machtigingsrichtlijn.
155    Zoals in de punten 74 en 75 van het onderhavige arrest is uiteengezet, bevatten de artikelen 5 en 7 van de machtigingsrichtlijn, artikel 9 van de kaderrichtlijn en artikel 4 van de mededingingsrichtlijn de regels voor de toewijzing van gebruiksrechten voor radiofrequenties.
156    Artikel 10 van de machtigingsrichtlijn bevat regels betreffende de op de lidstaten rustende verplichting om toezicht te houden op de naleving van de voorwaarden die aan de gebruiksrechten voor radiofrequenties verbonden kunnen zijn, en met name betreffende de maatregelen die zij mogen nemen om de naleving van deze voorwaarden te waarborgen.
157    Uit de analyse die is verricht bij het onderzoek naar de toepasselijkheid van het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie op de litigieuze nationale maatregelen, en met name uit punt 76 van het onderhavige arrest, blijkt dat § 48, lid 7, van de mediawet en het weigeringsbesluit uitvoering geven aan de bepalingen van dat kader betreffende de toewijzing van gebruiksrechten voor radiofrequenties.
158    Bijgevolg moet de vraag of het weigeringsbesluit en § 48, lid 7, van de mediawet verenigbaar zijn met Unierecht
uitsluitend worden beoordeeld in het licht van het evenredigheidsbeginsel, zoals dat is weergegeven in de artikelen 5 en 7 van de machtigingsrichtlijn, artikel 9 van de kaderrichtlijn en artikel 4 van de mededingingsrichtlijn.
ii)    Reikwijdte van § 48, lid 7, onder a), van de mediawet
159    Zoals blijkt uit de punten 137 tot en met 139 van het onderhavige arrest, berust de grief inzake schending van het evenredigheidsbeginsel door Hongarije op een betoog van de Commissie dat is gebaseerd op twee alternatieve hypothesen. Volgens de eerste hypothese biedt § 48, lid 7, van de mediawet de mediaraad bij de vaststelling van besluiten over aanvragen tot verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden een marge om de ernst en het herhaald karakter van de door de betrokken aanbieder gepleegde inbreuken te beoordelen, zodat alleen het weigeringsbesluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, aangezien de mediaraad, gelet op de in punt 136 van het onderhavige arrest genoemde gegevens, dit beginsel heeft geschonden toen hij gebruikmaakte van zijn beoordelingsmarge. Volgens de tweede hypothese verleent deze bepaling de mediaraad die beoordelingsmarge niet, zodat die bepaling zelf in strijd is met dat beginsel, aangezien zij leidt tot de vaststelling van daarmee strijdige besluiten.
160    Bijgevolg moet vooraf, in het licht van de gegevens in het aan het Hof overgelegde dossier, worden vastgesteld welke reikwijdte § 48, lid 7, van de mediawet naar Hongaars recht heeft.
161    In deze bepaling is opgenomen dat het recht om mediadiensten aan te bieden met name niet kan worden verlengd, wanneer de betrokken aanbieder bij een definitief besluit van de mediaraad schuldig is bevonden aan herhaalde of ernstige inbreuken op de betrokken overeenkomst of op de bepalingen van de wet op de persvrijheid of de mediawet.
162    Overeenkomstig § 187, lid 5, van de mediawet wordt een inbreuk als herhaald beschouwd wanneer de inbreukmaker binnen een termijn van 365 dagen dezelfde onrechtmatige gedraging – dat wil zeggen betrekking hebbend op dezelfde rechtsgrondslag, dezelfde juridische bepaling en hetzelfde gebied – verricht als die welke bij een definitief administratief besluit is vastgesteld, met uitzondering van onbeduidende inbreuken.
163    Uit de toelichting die Hongarije tijdens de schriftelijke behandeling heeft verstrekt, blijkt dat
§ 48, lid 7, van de mediawet aldus wordt uitgelegd dat de mediaraad bij de vaststelling van besluiten inzake de aanvragen tot verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden, zoals het weigeringsbesluit, geen beoordelingsmarge heeft bij de beoordeling van de ernst van de door de betrokken aanbieder begane inbreuken en het herhaalde karakter ervan. De mediaraad gaat uitsluitend na of hij tijdens de geldigheidsduur van het recht waarvan om verlenging wordt verzocht, ten aanzien van die aanbieder een definitief besluit heeft genomen waarin wordt vastgesteld dat er sprake is van een ernstige of herhaalde inbreuk. Indien dat het geval is, moet hij op grond van deze bepaling de verlenging van dit recht weigeren. Uit deze toelichtingen blijkt ook dat
de mediaraad op het tijdstip van de vaststelling van de besluiten inzake de sanctieprocedures, zoals de besluiten nr. 354/2017 en nr. 1224/2017, beoordeelt of, en in voorkomend geval vaststelt dat, de door de betrokken aanbieder begane inbreuken ernstig zijn of een herhaald karakter hebben.
164    De door de partijen overgelegde documenten bevestigen dat § 48, lid 7, van de mediawet wordt uitgelegd en toegepast in de zin die wordt uiteengezet in het vorige punt.
165    Om te beginnen beperkt de mediaraad zich in het weigeringsbesluit namelijk tot een opsomming van de definitieve besluiten die zijn vastgesteld in het kader van de tegen Klubrádió ingeleide sanctieprocedures, en geeft hij aan dat hij in besluit nr. 1224/2017 heeft vastgesteld dat dit radiostation de verplichting om de gegevens betreffende de uitzendquota door te geven niet was nagekomen en dat het hier ging om een herhaaldelijk gepleegde inbreuk.
166    Vervolgens blijkt uit de door Hongarije tijdens de precontentieuze procedure overgelegde en bij het verzoekschrift van de Commissie gevoegde tabel betreffende de gronden voor de afwijzingsbesluiten inzake de verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden (hierna: „tabel betreffende de afwijzingsgronden”) dat de beoordeling of de door de betrokken aanbieders gepleegde inbreuken ernstig zijn of herhaaldelijk waren gepleegd,
niet wordt verricht in de besluiten tot weigering van de verlenging van dit recht maar in de definitieve besluiten die in het kader van de sanctieprocedures zijn vastgesteld.
167    Ten slotte bevestigt besluit nr. 265/18 (III. 29.) van 27 maart 2018, dat is vastgesteld in het kader van een tegen het radiostation Kun-Média ingeleide sanctieprocedure, dat als bijlage bij de repliek van de Commissie is gevoegd, dat de mediaraad juist bij de vaststelling van de besluiten betreffende de sanctieprocedures zowel de ernst van een inbreuk beoordeelt als, indien uit deze beoordeling blijkt dat deze inbreuk niet onbeduidend is, de vraag of deze al dan niet herhaaldelijk is gepleegd.
168    Aangezien de mediawet geen beoordelingsmarge toekent aan de mediaraad, moet bij het onderzoek van de grief inzake schending van het evenredigheidsbeginsel bijgevolg worden nagegaan of het betoog van de Commissie dat dit beginsel wordt geschonden door § 48, lid 7, van deze wet gegrond is, en niet of het betoog dat de mediaraad dat beginsel heeft geschonden gegrond is.
iii) Schending van het evenredigheidsbeginsel door § 48, lid 7, van de mediawet
169    Zoals blijkt uit artikel 9, lid 1, van de kaderrichtlijn
zorgen de lidstaten, rekening houdend met het feit dat radiofrequenties een publiek goed zijn dat een belangrijke maatschappelijke, sociale en economische waarde heeft, ervoor dat de radiofrequenties voor elektronische-communicatiediensten op hun grondgebied efficiënt worden beheerd, in overeenstemming met de regelgevende taken die zijn gespecificeerd in het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie en met de bedoeling om de met name in artikel 8 van die richtlijn omschreven doelstellingen te bereiken.
170    Ingevolge artikel 4, punt 2, van de mededingingsrichtlijn, artikel 5, lid 2, tweede alinea, en artikel 7, lid 3, van de machtigingsrichtlijn, alsmede artikel 9, lid 1, van de kaderrichtlijn, dienen gebruiksrechten voor radiofrequenties te worden toegewezen op basis van objectieve, transparante, niet-discriminerende en evenredige criteria (arrest van 26 juli 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze criteria, die – zoals in punt 75 van het onderhavige arrest is opgemerkt – van toepassing zijn bij de verlenging van die rechten, moeten bovendien worden toegepast met inachtneming van de doelstellingen van artikel 8 van de kaderrichtlijn (zie in die zin arrest van 26 juli 2017, Europa Way en Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593 punt 72).
171    Uit de punten 161 tot en met 163 van het onderhavige arrest volgt dat
§ 48, lid 7, van de mediawet tot gevolg heeft dat bepaalde aanbieders, namelijk diegenen ten aanzien van wie de mediaraad bij definitief besluit een ernstige of herhaalde schending heeft vastgesteld van de betrokken uitzendovereenkomst of van de bepalingen van de wet inzake de persvrijheid of de mediawet, automatisch de mogelijkheid verliezen om verlenging te krijgen van het recht om mediadiensten aan te bieden, welk recht – zoals is vastgesteld in het kader van de analyse naar de toepasselijkheid van het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie op de litigieuze nationale maatregelen – eveneens betrekking heeft op het gebruik van een radiofrequentie.
172    Bijgevolg moet § 48, lid 7, van de mediawet worden geacht bij te dragen tot de vaststelling van de criteria die naar Hongaars recht van toepassing zijn op de toewijzing van gebruiksrechten voor radiofrequenties, zodat die bepaling moet voldoen aan de vereisten van de in punt 170 van het onderhavige arrest genoemde Unierechtelijke bepalingen, en in het bijzonder aan het vereiste van evenredigheid van dergelijke criteria.
173    In dat verband moet worden opgemerkt dat de naleving van de voorwaarden die verbonden zijn aan de rechten op het gebruik van radiofrequenties, van essentieel belang is om een efficiënt gebruik en beheer ervan te waarborgen. Bijgevolg kan een weigeringsgrond
voor de verlenging van deze rechten die erop is gebaseerd dat de betrokken aanbieder gedurende de geldigheidsduur van deze rechten zijn verplichtingen niet is nagekomen, worden aangemerkt als een criterium voor de selectie van de gebruikers van radiofrequenties die verband houdt met de in artikel 8, lid 2, onder d), van de kaderrichtlijn neergelegde doelstelling om de mededinging te bevorderen door bij te dragen tot een efficiënt gebruik en beheer van de radiofrequenties.
174    Zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof, impliceert het in punt 170 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte evenredigheidsvereiste evenwel
dat de criteria voor de toewijzing van de gebruiksrechten voor radiofrequenties geschikt zijn voor de verwezenlijking van de daarmee nagestreefde doelstelling en dat zij niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken (arrest van 26 juli 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
175    Het is juist dat de omstandigheid dat bij het onderzoek van een aanvraag tot verlenging van de gebruiksrechten voor radiofrequenties rekening wordt gehouden met eerdere schendingen van de overeenkomst of de op het gebruik van radiofrequenties
toepasselijke regelgeving, kan bijdragen tot de doelstelling van een efficiënt gebruik en beheer ervan. Dit neemt evenwel niet weg dat de nadelige gevolgen die deze schendingen voor dit doel kunnen hebben, afhangen van de ernst ervan. Om ervoor te zorgen dat er niet méér rekening wordt gehouden met dergelijke schendingen dan nodig is om die doelstelling te bereiken, moet er sprake zijn van evenredigheid tussen de ernst van de eerder begane schending en het besluit dat wordt genomen inzake de verlenging van deze gebruiksrechten.
176    In casu moet worden opgemerkt dat § 48, lid 7, van de mediawet niet bepaalt dat het bestaan van eerdere inbreuken op de uitzendovereenkomst, de mediawet of de wet inzake de persvrijheid een van de criteria vormt die in aanmerking moeten worden genomen bij het onderzoek van een aanvraag tot verlenging van rechten om mediadiensten aan te bieden,
maar wel dat een dergelijke verlenging automatisch is uitgesloten voor exploitanten die deze overeenkomst of deze wetten herhaaldelijk hebben geschonden, zodat – zoals de Commissie heeft opgemerkt – deze aanbieders hun inhoud niet meer kunnen verspreiden op een radiofrequentie, wanneer die bepaling wordt toegepast.
177    Bijgevolg kan de weigering om het recht te verlengen om mediadiensten aan te bieden ten aanzien van een aanbieder die een herhaalde inbreuk heeft gepleegd, slechts evenredig zijn voor zover wordt getoetst of die weigering, gelet op de ernst van die inbreuk, noodzakelijk is om de verwezenlijking van de doelstelling van efficiënt gebruik en beheer van radiofrequenties te waarborgen.
178    Een dergelijk toetsing moet dus van geval tot geval worden verricht, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de aard van de door de betrokken aanbieder herhaaldelijk gepleegde inbreuk en de bijzondere omstandigheden van het concrete geval die bij het onderzoek van een verzoek om verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden van invloed zijn op de vaststelling van de ernst van die inbreuk en de gevolgen ervan voor de toegang van de betrokken aanbieder tot radiofrequenties met het oog op de verspreiding van inhoud.
179    Hieraan moet worden toegevoegd dat, zoals blijkt uit het vorige punt, de door de mediaraad te verrichten toetsing bij het onderzoek van aanvragen om verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden, verschilt van het onderzoek dat hij moet verrichten in het kader van sanctieprocedures, waarin hij
– uitsluitend ten behoeve van die procedures –
met name moet toetsen
of de ernst van de betrokken inbreuk en de sanctie die moet worden opgelegd om die inbreuk te bestraffen evenredig zijn.
180    Het argument van Hongarije dat de beginselen van de rechtsstaat, rechtszekerheid en gelijke behandeling zouden worden geschonden indien de mediaraad een beoordelingsmarge zou worden verleend bij het onderzoek van aanvragen om verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden, omdat de mediaraad dan opnieuw de ernst of het herhaald karakter van de inbreuken, zoals vastgesteld in een definitief besluit, zou moeten beoordelen, is dan ook ongegrond.
181    Doordat de mediaraad in § 48, lid 7, van de mediawet
ertoe wordt verplicht om automatisch en in alle gevallen te weigeren om het recht te verlengen om mediadiensten aan te bieden wanneer de betrokken aanbieder een herhaalde inbreuk heeft begaan, zonder dat die raad daarbij enige beoordelingsmarge wordt toegekend om bij het onderzoek van die verzoeken tot verlenging van dat recht te toetsen of de ernst van de betrokken inbreuk en de gevolgen van die weigering voor de toegang van de aanbieder tot radiofrequenties met elkaar in evenwicht zijn, schendt deze
§ 48, lid 7, derhalve het vereiste dat voortvloeit uit artikel 4, punt 2, van de mededingingsrichtlijn, artikel 5, lid 2, tweede alinea, en artikel 7, lid 3, van de machtigingsrichtlijn, alsmede artikel 9, lid 1, van de kaderrichtlijn, waarin is bepaald dat de verlenging van de gebruiksrechten van radiofrequenties moet stoelen op evenredige criteria.
182    Bijgevolg moet zonder dat de argumenten die de Commissie in punt 136 van het onderhavige arrest heeft uiteengezet hoeven te worden onderzocht, worden vastgesteld dat
het weigeringsbesluit, voor zover het is vastgesteld op basis van § 48, lid 7, van de mediawet en dus op basis van een nationale regeling inzake de verlening van gebruiksrechten op radiofrequenties die het evenredigheidsvereiste schendt dat wordt opgelegd door de in het vorige punt van dit arrest genoemde Unierechtelijke bepalingen, eveneens het evenredigheidsbeginsel schendt.
183    Derhalve is de grief inzake schending van het evenredigheidsbeginsel, zoals weergegeven in de artikelen 5 en 7 van de machtigingsrichtlijn, artikel 4 van de mededingingsrichtlijn en artikel 9 van de kaderrichtlijn, gegrond.
b)      Grief inzake schending van het non-discriminatiebeginsel
1)      Argumenten van partijen
184    De Commissie betoogt dat § 48, lid 7, van de mediawet, of op zijn minst de wijze waarop de mediaraad deze bepaling op Klubrádió heeft toegepast, niet in overeenstemming is met de artikelen 5
en 7 van de machtigingsrichtlijn, artikel 4 van de mededingingsrichtlijn en artikel 9 van de kaderrichtlijn, en in het bijzonder niet in overeenstemming is met het in die artikelen neergelegde non-discriminatiebeginsel.
185    De Commissie verwijst naar de gegevens in de tabel betreffende de weigeringsgronden, waaruit blijkt dat de mediaraad – behoudens in het geval van Klubrádió –
het recht om mediadiensten aan te bieden nooit enkel en alleen heeft geweigerd te verlengen omdat de betrokken aanbieder niet had voldaan aan zijn verplichting om gegevens over uitzendquota door te geven.
186    Voorts betoogt de Commissie dat bepaalde radiostations, te weten Inforádio, Rádió Smile en Kun-Média, de verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden hebben verkregen, terwijl zij inbreuken hebben begaan die vergelijkbaar zijn met die van Klubrádió, of zelfs ernstiger zijn.
187    Hongarije voert aan dat de Hongaarse bepalingen transparantie, objectiviteit en non-discriminatie waarborgen door objectieve criteria vast te stellen die van toepassing zijn op alle aanbieders van mediadiensten om een verlenging te kunnen verkrijgen van hun recht om mediadiensten aan te bieden.
188    In dit verband betwist Hongarije in het bijzonder de stelling van de Commissie dat de mediaraad behalve bij Klubrádió het recht om mediadiensten aan te bieden nooit enkel heeft geweigerd te verlengen op de grond dat de betrokken aanbieder de verplichting om de gegevens betreffende de uitzendquota door te geven, niet was nagekomen. Uit de tabel betreffende de afwijzingsgronden blijkt namelijk dat de mediaraad het recht van
Fehérvár Médiacentrum Kft om mediadiensten aan te bieden niet heeft verlengd om reden dat hij in een eerder definitief besluit heeft vastgesteld dat deze aanbieder herhaaldelijk die verplichting niet was nagekomen.
189    Wat de besluiten betreffende Inforádió, Rádió Smile en Kun-Média betreft, betoogt Hongarije dat de feiten die aan die besluiten ten grondslag liggen, verschillen van die betreffende Klubrádió en dat de procedures die tot de vaststelling van die besluiten hebben geleid, in een andere juridische context hebben plaatsgevonden, zodat zij niet vergelijkbaar zijn met de procedure die is gevolgd in het kader van de verlenging van het recht van Klubrádió om mediadiensten aan te bieden. Aangezien de Commissie bovendien niet heeft gepreciseerd of zij alle besluiten die in aanmerking konden worden genomen om discriminatie vast te stellen, heeft beoordeeld, dan wel of alleen de door haar aangehaalde besluiten daartoe in aanmerking kunnen worden genomen, zijn de besluiten betreffende Inforádió, Rádió Smile en Kun-Média slechts voorbeelden. Gelet erop dat de Commissie slechts één van deze besluiten bij haar verzoekschrift heeft gevoegd, namelijk het besluit inzake Kun-Média, is het Hof daarenboven niet in staat om na te gaan of de betrokken situaties vergelijkbaar zijn. De Commissie heeft dus hoe dan ook niet aangetoond dat de besluitvormingspraktijk van de mediaraad daadwerkelijk discriminerend was.
190    Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden ondersteunen het betoog van de Commissie.
2)      Beoordeling door het Hof
191    Ingevolge artikel 4, punt 2, van de mededingingsrichtlijn, artikel 5, lid 2, tweede alinea, en artikel 7, lid 3, van de machtigingsrichtlijn alsmede artikel 9, lid 1, van de kaderrichtlijn,
dienen de criteria voor de toewijzing van gebruiksrechten voor radiofrequenties het non-discriminatiebeginsel in acht te nemen.
192    Volgens de rechtspraak van het Hof vereist het beginsel van gelijke behandeling, waarvan het non-discriminatiebeginsel een bijzondere uitdrukking is, dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Het vereiste dat de situaties vergelijkbaar moeten zijn om uit te maken of er sprake is van schending van het beginsel van gelijke behandeling, moet worden beoordeeld aan de hand van alle elementen die deze situaties kenmerken, met name tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de handeling waarbij het betrokken onderscheid wordt ingevoerd, met dien verstande dat daartoe rekening moet worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder deze handeling valt (zie in die zin arrest van 26 juli 2017, Europa Way en Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593 punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
193    In casu blijkt uit de tabel betreffende de afwijzingsgronden dat de mediaraad bij besluit nr. 1203/2019 (X. 8.) het recht van Médiacentrum om mediadiensten aan te bieden enkel heeft geweigerd te verlengen op de grond dat hij in besluit nr. 1115/2016 heeft vastgesteld dat die aanbieder tussen 23
en 31 mei 2016 niet had voldaan aan zijn verplichting om gegevens over uitzendquota door te geven en het hier ging om een herhaalde inbreuk.
194    Bovendien zijn de ten aanzien van de radiostations Inforádio, Radio Smile en Kun-Média vastgestelde besluiten genomen in een andere juridische en feitelijke context dan die welke ten grondslag lag aan de vaststelling van het weigeringsbesluit.
195    Zoals de advocaat-generaal in punt 65 van zijn conclusie heeft vastgesteld, kan op basis van de door de Commissie overgelegde bewijzen dus niet worden vastgesteld dat het weigeringsbesluit Klubrádió heeft gediscrimineerd.
196    Bijgevolg moet de grief inzake schending van het non-discriminatiebeginsel, zoals neergelegd in de artikelen 5 en 7 van de machtigingsrichtlijn, artikel 4 van de mededingingsrichtlijn en artikel 9 van de kaderrichtlijn, worden afgewezen.
c)      Grief dat het weigeringsbesluit niet tijdig is vastgesteld
1)      Argumenten van partijen
197    De Commissie merkt op dat de procedure die tot de vaststelling van het weigeringsbesluit heeft geleid, is gestart op 8 november 2019, de datum waarop de verlengingsaanvraag van Klubrádió is ingediend, en is geëindigd op 8 september 2020, de datum van het weigeringsbesluit, en dus tien maanden heeft geduurd.
198    Daarom heeft de mediaraad bij de vaststelling van het weigeringsbesluit artikel 5, lid 3, van de machtigingsrichtlijn geschonden, dat voorziet in een termijn van zes weken voor de vaststelling van besluiten over de verlening van gebruiksrechten in het geval van radiofrequenties die zijn toegewezen voor gebruik door elektronische-communicatiediensten in het kader van het nationale frequentieplan, tenzij die rechten worden verleend via op mededinging gebaseerde of vergelijkende selectieprocedures, hetgeen volgens de Commissie niet het geval was voor het weigeringsbesluit.
199    Bovendien heeft de mediaraad ook het beginsel van behoorlijk bestuur geschonden, aangezien de inachtneming van de termijnen de uitdrukking van dit beginsel is.
200    Hongarije betoogt dat de procedure die heeft geleid tot de vaststelling van het weigeringsbesluit geen procedure voor de toewijzing van radiofrequenties is, maar een procedure voor de verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden. Geen enkele bepaling van het Unierecht stelt een termijn voor de verlenging van dit recht vast.
201    Ten overvloede verduidelijkt Hongarije dat § 48, lid 5, van de mediawet precieze termijnen vaststelt voor zowel de aanvraag van de verlenging van dat recht als de vaststelling van besluiten over deze aanvragen. Met deze termijnen kan niet alleen worden gewaarborgd dat die besluiten tijdig worden genomen, maar ook dat er geen enkele situatie kan bestaan waarin de mediaraad die aanvraag inwilligt vóór de datum waarop de betrokken uitzendovereenkomst afloopt en vervolgens wordt vastgesteld dat de betrokken aanbieder van mediadiensten een inbreuk heeft gepleegd die een dergelijke verlenging uitsluit.
202    Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden ondersteunen het betoog van de Commissie.
2)      Beoordeling door het Hof
203    Aangezien, zoals blijkt uit de punten 74 tot en met 94 van het onderhavige arrest, de procedure die tot de vaststelling van het weigeringsbesluit heeft geleid betrekking heeft op de verlening van gebruiksrechten voor radiofrequenties, moet worden vastgesteld dat op deze procedure de bepalingen van het
regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie van toepassing zijn, waaronder met name de bepaling betreffende de termijnen voor de vaststelling van besluiten over de verlening van deze rechten, te weten artikel 5, lid 3, van de machtigingsrichtlijn.
204    Overeenkomstig deze bepaling had het weigeringsbesluit moeten worden vastgesteld binnen zes weken na de datum van ontvangst van de volledige aanvraag van Klubrádió tot verlenging van zijn recht om mediadiensten aan te bieden.
205    Aangezien, zoals in punt 31 van het onderhavige arrest is opgemerkt, Klubrádió die aanvraag op 8 november 2019 heeft ingediend en het weigeringsbesluit dateert van 8 september 2020, moet worden vastgesteld dat dit besluit tien maanden na de indiening van die aanvraag is vastgesteld, en dus lang na het verstrijken van de termijn van artikel 5, lid 3, van de machtigingsrichtlijn.
206    Gelet op de reikwijdte van § 48, lid 7, van de mediawet en de wijze waarop deze bepaling in Hongarije wordt toegepast, moet hieraan worden toegevoegd dat de mediaraad bij de vaststelling van het weigeringsbesluit enkel hoefde te toetsen of hij tijdens de looptijd van de uitzendovereenkomst van Klubrádió ten aanzien van dat radiostation een definitief besluit had vastgesteld waarbij werd vastgesteld dat het een ernstige of herhaalde inbreuk had begaan. In die omstandigheden bestaat er geen redelijke verklaring die een vertraging van ongeveer acht en een halve maand bij de vaststelling van het weigeringsbesluit kan rechtvaardigen.
207    In die context moet in herinnering worden gebracht dat, zoals het Hof reeds heeft vastgesteld, wanneer een lidstaat het Unierecht ten uitvoer brengt, de vereisten die voortvloeien uit het beginsel van behoorlijk bestuur als algemeen beginsel van Unierecht, in het bijzonder het recht van eenieder op behandeling van zijn zaken binnen een redelijke termijn, van toepassing zijn in het kader van de door de bevoegde nationale autoriteit gevoerde procedure
(arrest van 6 maart 2025, Obshtina Veliko Tarnovo en Obshtina Belovo, C‑471/23 en
C‑477/23, EU:C:2025:155, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
208    Door het weigeringsbesluit vast te stellen lang na afloop van de termijn van zes weken vanaf de datum van ontvangst van de volledige aanvraag van Klubrádió om verlenging van zijn recht om mediadiensten aan te bieden, heeft de mediaraad derhalve artikel 5, lid 3, van de machtigingsrichtlijn en het beginsel van behoorlijk bestuur geschonden.
d)      Conclusie
209    Gelet op een en ander moeten de grieven betreffende § 48, lid 7, van de mediawet en het weigeringsbesluit gedeeltelijk worden aanvaard en moet worden vastgesteld dat Hongarije de verplichtingen niet is nagekomen die op die lidstaat rusten:
–        krachtens de artikelen 5
en 7 van de machtigingsrichtlijn, artikel 4 van de mededingingsrichtlijn, artikel 9 van de kaderrichtlijn en het evenredigheidsbeginsel, doordat, ten eerste, de mediaraad het weigeringsbesluit tot afwijzing van de verlenging van de gebruiksrechten voor het radiospectrum van Klubrádió heeft vastgesteld, ten tweede, § 48, lid 7, van de mediawet werd vastgesteld op grond waarvan de verlenging van gebruiksrechten voor het radiospectrum in het kader van FM-radio-uitzendingen automatisch is uitgesloten
indien de houder van de rechten zijn verplichting om gegevens over uitzendquota door te geven meermaals niet is nagekomen, ook wanneer de gepleegde inbreuken onbeduidend
zijn,
puur formeel zijn en reeds bestraft zijn met boetes, wat vervolgens heeft geleid tot volledige naleving, en het,
ten derde, Klubrádió als gevolg daarvan op onevenredige wijze onmogelijk werd gemaakt zijn activiteiten in de radio-omroepsector voort te zetten, en
–        krachtens artikel 5, lid 3, van de machtigingsrichtlijn en het beginsel van behoorlijk bestuur, doordat het weigeringsbesluit lang na het verstrijken van de in die bepaling gestelde termijn van zes weken werd vastgesteld.
2.      Grieven betreffende de litigieuze aanbesteding en het nietigverklaringsbesluit
210    De Commissie betoogt in essentie dat Hongarije zijn verplichtingen krachtens artikel 5, lid 2, van de machtigingsrichtlijn en artikel 45 van richtlijn 2018/1972 niet is nagekomen omdat de mediaraad, in de litigieuze aanbesteding en het nietigverklaringsbesluit, de toewijzing van gebruiksrechten voor radiospectrum afhankelijk heeft gesteld van onevenredige vereisten, de criteria voor de toewijzing van deze rechten niet a priori heeft bepaald, geen enkele beoordelingsmarge heeft voorzien om de ernst en de relevantie te beoordelen van de fouten die de gegadigden zouden kunnen hebben gemaakt in de ingediende dossiers, welke fouten zouden kunnen leiden tot de uitsluiting van die gegadigden, en geen rekening heeft gehouden met de onbeduidende aard van de fouten in de door Klubrádió ingediende offerte.
211    Daarenboven verwijt de Commissie Hongarije dat die lidstaat zijn verplichtingen krachtens de artikelen 8 en 9 van de kaderrichtlijn en het beginsel van behoorlijk bestuur niet is nagekomen door niet binnen een dusdanige termijn een procedure voor de toewijzing van de frequentie 92.9 MHz
in te leiden dat het besluit had kunnen worden vastgesteld voordat de rechten van Klubrádió om deze radiofrequentie te gebruiken verliepen.
a)      Grieven inzake schending van het transparantiebeginsel en het evenredigheidsbeginsel
1)      Argumenten van partijen
212    De Commissie betoogt dat het nietigverklaringsbesluit, dat op drie gronden is gebaseerd, in strijd is met de beginselen van transparantie en evenredigheid als bedoeld in artikel 5, lid 2, van de machtigingsrichtlijn en artikel 45 van richtlijn 2018/1972.
213    Wat de eerste nietigheidsgrond betreft, merkt de Commissie namelijk op dat de gegadigden overeenkomstig de litigieuze aanbesteding bij hun offertes het formulier moesten voegen dat bij punt III.2 het geplande wekelijkse programma-aanbod bevat waarin de duur van elke uitzending wordt toegelicht, en bij punt III.2 voor elke uitzending een vermelding van de titel, een beknopte beschrijving en de duur ervan.
214    Uit het nietigverklaringsbesluit blijkt dat in het wekelijkse programma-aanbod als bedoeld in formulier III.2 dat Klubrádió had ingediend, ten eerste de uitzending „Reggeli Gyors” was vermeld,
die elke dag van de week tussen 6.10 en 10.00 uur zou worden uitgezonden en,
ten tweede, een uitzending van 55 minuten, getiteld „Reggeli Gyors ismétlés”, die in het weekend zou worden uitgezonden. Voor die laatste uitzending, die bestond in een selectie van relevante en interessante momenten van de „Reggeli Gyors”-uitzendingen van afgelopen week, heeft Klubrádió punt III.3 van het formulier niet ingevuld.
215    In het nietigverklaringsbesluit heeft de mediaraad vastgesteld dat wanneer een uitzending een technische ingreep ondergaat of wanneer bestanddelen van die uitzending worden weggelaten, de daaruit resulterende uitzending een nieuwe „uitzending” is in de zin van de litigieuze aanbesteding en zij bijgevolg moet worden beschreven in punt III.3 van het formulier. Op basis van punt 1.11.10.3 van de litigieuze aanbesteding, dat de mogelijkheid uitsluit om de bestanddelen van de te beoordelen offertes, zoals het programma-aanbod, te vervolledigen, heeft de mediaraad niet om informatie over de uitzending „Reggeli Gyors ismétlés” verzocht om punt III.3 van het door Klubrádio overgelegde formulier
te vervolledigen.
216    Aangezien het begrip „heruitzending” in de litigieuze aanbesteding evenwel betrekking heeft op de heruitzending van
„geregistreerd geluidsmateriaal”, kon Klubrádió zich volgens de Commissie op goede gronden op het standpunt stellen dat de uitzending
„Reggeli Gyors ismétlés”, voor zover zij de heruitzending van geluidsmateriaal van de
geselecteerde fragmenten van een reeds uitgezonden uitzending vormde, onder dat begrip viel en dat deze heruitzending dus niet hoefde te worden beschreven in punt III.3 van het formulier.
217    Zelfs indien de uitzending „Reggeli Gyors ismétlés” niet kan worden gelijkgesteld met een heruitzending, had de mediaraad Klubrádió bovendien kunnen verzoeken om de ontbrekende beschrijving te vervolledigen. De onmogelijkheid om de gegevens betreffende het programma-aanbod te vervolledigen, die volgens de mediaraad blijkt uit punt 1.11.10.3 van de litigieuze aanbesteding, is in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aangezien de gegadigden daardoor niet in staat zijn om zelfs maar kleine en zuiver formele onnauwkeurigheden te corrigeren, of om de twijfels van de mediaraad weg te nemen.
218    Wat de tweede nietigheidsgrond betreft, blijkt uit
het nietigverklaringsbesluit dat in het door Klubrádió overgelegde wekelijkse programma-aanbod in punt III.2 van het formulier een uitzending met de titel „Kovátsműhely” van 45 minuten was vermeld, terwijl voor die uitzending in het door Klubrádió overgelegde punt III.3 van dat formulier een duur van 50 minuten was vermeld. De mediaraad heeft vastgesteld dat deze discrepantie overeenkomstig punt 1.11.10.3 van de litigieuze aanbesteding niet kon worden gecorrigeerd.
219    Volgens de Commissie komen deze twee verschillende vermeldingen over de lengte van de uitzending neer op een eenvoudige administratieve fout en zou de correctie ervan geen enkele invloed hebben op de inhoudelijke bestanddelen van de inschrijving van Klubrádió. Het ongeldig verklaren van een inschrijving op basis van een dergelijke fout, in plaats van de gegadigde om nadere inlichtingen te verzoeken, is in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
220    De derde nietigheidsgrond, die betrekking heeft op het ondernemings- en financieringsplan van Klubrádió, berust op de vaststelling van de mediaraad dat het eigen vermogen van Klubrádió in de jaren voorafgaand aan de datum van indiening van zijn aanvraag negatief was, waardoor hij zijn uitgaven niet kon dekken met alleen zijn netto-omzet.
221    De Commissie benadrukt dat de mediaraad zich niet heeft beroepen op schending van de in punt 1.8.2 van de litigieuze aanbesteding gestelde voorwaarden betreffende de financiële levensvatbaarheid van de gegadigde, zodat vaststaat dat Klubrádió aan die voorwaarden voldeed.
222    Het nietigverklaringsbesluit is gebaseerd op punt 1.11.9.2, onder c), van de litigieuze aanbesteding, op grond waarvan de inschrijving materieel nietig is indien de offerte wegens gebrek aan grondslag niet geschikt is om de in de mediawet of deze aanbesteding omschreven doelstellingen te verwezenlijken. Volgens de mediaraad kon met de inschrijving van Klubrádió niet het doel van punt 1.2 van de litigieuze aanbesteding worden bereikt, namelijk ervoor zorgen dat er op de mediamarkt een stabiel en qua werking voorspelbaar radiostation bestaat.
223    Volgens de Commissie heeft de mediaraad, door het nietigverklaringsbesluit vast te stellen op basis van de in punt 220 van het onderhavige arrest genoemde grond, in de eerste plaats het transparantievereiste van artikel 5, lid 2, van de machtigingsrichtlijn en artikel 45, lid 1, van richtlijn 2018/1972 geschonden, aangezien hij zich heeft gebaseerd op criteria voor de beoordeling van de inhoud van de inschrijvingen die niet in de litigieuze aanbesteding waren opgenomen. De voorwaarden waaronder inschrijvingen in aanmerking komen, verwijzen immers niet naar een specifiek vereiste van financiële levensvatbaarheid dat verband houdt met de staat van het eigen vermogen van de betrokken onderneming.
224    In de tweede plaats is de afwijzing van de inschrijving van Klubrádió onevenredig, aangezien zij op hypothetische argumenten is gebaseerd. Volgens de mediaraad was namelijk niet gewaarborgd dat Klubrádió stabiel zou functioneren omdat een vennootschap met een negatief eigen vermogen krachtens de geldende Hongaarse wetgeving ambtshalve uit het vennootschapsregister kan worden geschrapt. Volgens de Commissie betekent het feit dat Klubrádió gedurende de vijf jaar voorafgaand aan de datum van indiening van zijn inschrijving verliesgevend was, op zich echter niet dat die inschrijver in de toekomst niet levensvatbaar zal zijn, aangezien dit radiostation
niet gedwongen is geweest zijn programma’s te onderbreken en niet uit het vennootschapsregister is geschrapt.
225    Bovendien heeft de mediaraad geen rekening gehouden met de maatregelen die Klubrádió heeft genomen om de staat van zijn eigen vermogen te regulariseren. In dit verband heeft de mediaraad de regeling van de overname van de kosten van Klubrádió door de eigenaar van dit radiostation en door sponsors geweigerd op grond dat Klubrádió in het verleden niet in staat was geweest zijn exploitatiekosten met zijn eigen netto-omzet te dekken.
226    De Commissie merkt echter op dat het gebruik van sponsors of externe deelnemers (crowdfunding) een legitiem middel voor media-financiering is. Bijgevolg houdt het nietigverklaringsbesluit volgens deze instelling geen verband met het officiële openbare doel, is het niet geschikt en gaat het verder dan nodig is om dat doel te bereiken.
227    Gelet op het voorgaande kan het criterium dat Klubrádió zijn exploitatiekosten alleen met zijn netto-omzet had moeten dekken, niet worden beschouwd als een objectief, transparant en evenredig vereiste in het licht van het Unierecht.
228    Ter verdediging voert Hongarije omtrent in de eerste plaats de nietigheidsgronden met betrekking tot de uitzendingen „Reggeli Gyors ismétlés” en „Kovátsműhely”
aan dat zowel de mediawet als de litigieuze aanbesteding, om de
billijkheid en het niet-discriminerende karakter van een aanbesteding te waarborgen, stoelt op het beginsel dat de betrokken offerte alleen maar kan worden gewijzigd, gecorrigeerd of vervolledigd
wanneer het gaat over herstelbare of niet-significante gebreken of wanneer een dergelijke correctie niet in strijd is met de eis van een eerlijke, transparante en niet-discriminerende procedure. In dit verband verwijst Hongarije naar de bepalingen van de mediawet en de regels van de litigieuze aanbesteding, die verduidelijken welke gebreken of lacunes niet kunnen worden gecorrigeerd na de datum van indiening van de inschrijving en resulteren in de nietigheid van de betrokken offerte, en stelt het dat de onregelmatigheden die zijn vastgesteld in verband met hogergenoemde uitzendingen daaronder vallen.
229    Volgens Hongarije zou het bij een vooraf dwingend omschreven gebrek dat leidt tot nietigheid van de betrokken offerte in strijd zijn met de beginselen van de rechtsstaat en de rechtszekerheid en met het vereiste van een transparante, objectieve en niet-discriminerende beoordeling, indien de mediaraad de mogelijkheid zou krijgen om afhankelijk van de aard van het gebrek en op basis van zijn eigen subjectieve beoordeling te beslissen of de rechtsgevolgen van nietigheid moeten worden toegepast.
230    Voorts betwist Hongarije het betoog van de Commissie dat de gebreken met betrekking tot de uitzendingen „Reggeli Gyors ismétlés” en „Kovátsműhely” onbeduidend
en van formele en administratieve aard waren.
231    Wat om te beginnen de uitzending „Reggeli Gyors ismétlés” betreft, heeft Klubrádió namelijk niet voldaan aan de geldigheidsvoorwaarde van punt 2.5.5.2 van de litigieuze aanbesteding, waarin de verplichting is opgenomen om alle programma’s die vermeld zijn in het wekelijkse programma-aanbod te beschrijven. In dit verband benadrukt Hongarije dat deze uitzending niet moet worden beschouwd als een heruitzending van de uitzending
„Reggeli Gyors”, maar als een andere uitzending in de zin van de litigieuze aanbesteding, aangezien er een verschil van in totaal 825 minuten tussen de twee uitzendingen bestaat, en de heruitzending in geval van een eenvoudige heruitzending volledig identiek moet zijn aan de oorspronkelijke uitzending. Ontbreken bij een uitzending die niet als een „heruitzending” kan worden aangemerkt nadere gegevens, dan kan de betrokken offerte niet inhoudelijk worden beoordeeld, aangezien niet kan worden nagegaan of de verplichtingen op het gebied van uitzendquota zijn nagekomen.
232    Wat voorts de uitzending „Kovátsműhely” betreft, vormt volgens Hongarije het verschil tussen de duur in punt III.2 en die in punt III.3 van het
door Klubrádió overgelegde formulier, een onoverkomelijke tegenstrijdigheid, waardoor punt III.2, dat het wekelijkse programma-aanbod bevat, en punt III.3 betreffende de beschrijving van deze uitzending, niet met elkaar in overeenstemming zijn te brengen. De offerte van Klubrádió voldoet dus niet aan de geldigheidsvoorwaarde van punt 2.5.5.6 van de litigieuze aanbesteding. Een correctie van de duur van de programma’s zou noodzakelijkerwijze hebben geleid tot een wijziging van de verplichtingen en essentiële verklaringen in de door Klubrádió ingediende
offerte, wat zou indruisen tegen de litigieuze aanbesteding.
233    Wat in de tweede plaats de nietigheidsgrond betreft die betrekking heeft op het ondernemings-
en financieringsplan van Klubrádió, benadrukt Hongarije ten eerste dat de formele en materiële vereisten waaraan de offertes zijn onderworpen, zowel zijn neergelegd in de mediawet als in de desbetreffende aanbestedingen, in casu in de punten 1.11.7 en 1.11.9.2 van de litigieuze aanbesteding.
234    Volgens Hongarije vereist het onderzoek naar de materiële geldigheid van een offerte een complexe analyse van de inhoud van die offerte in zijn geheel, in het kader waarvan de mediaraad overeenkomstig § 59 van de mediawet met name moet nagaan of met die offerte kan worden gewaarborgd dat de met de betrokken aanbesteding nagestreefde doelstelling van openbaar belang – in casu zorgen dat er op de mediamarkt een stabiel en qua werking voorspelbaar radiostation bestaat – wordt verwezenlijkt.
235    De presentatie van de financiële en economische situatie van de gegadigde en de presentatie van zijn financieel, economisch en prospectief plan zijn vereisten die daartoe in de litigieuze aanbesteding worden gesteld. Derhalve kan niet worden aanvaard dat de nietigheidsgrond betreffende het ondernemings-en financieringsplan van Klubrádió en de criteria voor de beoordeling ervan niet transparant zijn.
236    Ten tweede is de stelling van de Commissie
dat de mediaraad rekening heeft gehouden met beoordelingscriteria die niet waren opgenomen in de litigieuze aanbesteding ongegrond, aangezien de aanbesteding, die letterlijk de bepalingen van de mediawet overneemt, in respectievelijk de punten 1.11.6, 1.11.9, 2.1.4 tot en met 2.1.6, 2.2, 2.5.4 en 2.5.8 melding maakt van de criteria voor de beoordeling van de offertes, de regels inzake de materiële nietigheid ervan,
de geschiktheidscriteria voor offertes, de voorwaarden voor het toetsen van de formele nietigheid, de vereisten met betrekking tot het ondernemings-
en financieringsplan, en de vereisten met betrekking tot de verklaringen van de gegadigden.
237    Ten derde stelt de Commissie volgens Hongarije ten onrechte dat de beoordelingen van de mediaraad in het nietigverklaringsbesluit met betrekking tot de financiële situatie van Klubrádió onevenredig zijn.
238    Om te beginnen preciseert Hongarije dat de mediaraad, anders dan de Commissie stelt, de offerte van Klubrádió niet nietig heeft verklaard omdat de staat van het eigen vermogen van Klubrádió al meerdere jaren negatief was, maar omdat deze negatieve staat van het eigen vermogen noodzakelijkerwijs gevolgen zou hebben gehad voor de toekomstige stabiliteit van dat radiostation. De verklaringen in de offerte betreffende de regularisatie van deze situatie lopen
overigens uiteen en zijn tegenstrijdig, en geen van de aangegane verbintenissen is nagekomen.
239    Voorts is het niet onevenredig om te eisen dat het radiostation dat een machtiging voor het aanbieden van mediadiensten zal krijgen, economisch levensvatbaar is, aangezien er een fundamenteel openbaar belang bestaat dat dit radiostation, dat gratis en gedurende tien jaar een exclusieve, aan de staat toebehorende frequentie gebruikt, stabiel en qua werking voorspelbaar is.
240    Een radiostation dat niet voldoet aan de meest elementaire wettelijke vereisten met betrekking tot de vorm en het beheer van een vennootschap, voldoet niet aan de voorwaarden van stabiliteit en voorzienbaarheid op basis waarvan de met de litigieuze aanbesteding nagestreefde doelstellingen kunnen worden bereikt. Wanneer een radiostation over een langere periode op onregelmatige wijze wordt bestuurd, heeft dit namelijk duidelijke gevolgen voor het toekomstige bestuur ervan, of op zijn minst potentiële gevolgen voor dit bestuur, voor de voortzetting van de activiteiten van dat radiostation en voor de continuïteit van de exploitatie („going concern”). Volgens Hongarije was dat het geval voor Klubrádió, omdat de staat van het eigen vermogen kennelijk onregelmatig was en dit zou kunnen resulteren in de gedwongen vereffening, en eventueel, de ambtshalve schrapping uit het vennootschapsregister.
241    Bovendien is de staat van het eigen vermogen geen kwestie van een subjectieve beoordeling, maar een objectieve kwestie, ten aanzien waarvan kan worden aangetoond dat Klubrádió gedurende meerdere jaren bewust wetsovertredingen heeft begaan die enkel aan hem kunnen worden toegerekend, zoals blijkt uit de bij de jaarrekening van Klubrádió gevoegde accountantsverklaring. Uit het bedrijfsplan, het financiële plan en de balans die dit radiostation overeenkomstig de litigieuze aanbesteding moest indienen, blijkt niet dat Klubrádió deze situatie binnen een redelijke termijn zou verhelpen.
242    Ten slotte betoogt Hongarije dat de stelling van de Commissie dat de eigenaren van Klubrádió passende maatregelen hebben genomen om de negatieve staat van het eigen vermogen van dit radiostation te verhelpen, ongegrond is. De verklaringen betreffende het eigen vermogen, de financiering en de invorderingen van schuldvorderingen die zijn afgelegd door de natuurlijke persoon die zich namens dat radiostation heeft uitgesproken, zijn immers tegenstrijdig, hypothetisch en voorwaardelijk, en zijn dus niet in overeenstemming met de wettelijke vereisten en de beoordelingscriteria die in de regels van de litigieuze aanbesteding zijn vastgesteld.
243    Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden ondersteunen het betoog van de Commissie.
2)      Beoordeling door het Hof
244    Er zij aan herinnerd dat volgens artikel 5, lid 2, tweede alinea, van de machtigingsrichtlijn de gebruiksrechten voor radiofrequenties worden verleend door middel van procedures die open, objectief, transparant, niet-discriminerend en evenredig zijn, en in overeenstemming met de bepalingen van artikel 9 van de kaderrichtlijn. Dit artikel 9, lid 1, dat, zoals in punt 103 van het onderhavige arrest is opgemerkt, overeenkomt met artikel 45, lid 1, van richtlijn 2018/1972, bepaalt ook dat deze rechten worden toegewezen op basis van objectieve, transparante, niet-discriminerende en evenredige criteria.
245    Voorts zij eraan herinnerd dat het evenredigheidsbeginsel vereist dat de regels die de lidstaten of de aanbestedende diensten ter uitvoering van deze bepalingen vaststellen, niet verder gaan dan nodig is ter verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijnen waarvan zij deel uitmaken (zie naar analogie arrest van 26 september 2024, Luxone en Sofein, C‑403/23 en
C‑404/23, EU:C:2024:805, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
246    Daarenboven geeft het beginsel van gelijke behandeling in het kader van een aanbesteding alle inschrijvers bij het opstellen van hun offertes dezelfde kansen, wat betekent dat voor alle inschrijvers dezelfde inschrijvingsvoorwaarden moeten gelden. Het transparantiebeginsel vormt daar het logische uitvloeisel van en heeft in essentie tot doel te waarborgen dat elk risico van favoritisme en willekeur door het overheidsorgaan wordt uitgebannen. Dit beginsel impliceert dat alle voorwaarden en modaliteiten van de gunningsprocedure in de aanbesteding duidelijk, precies en ondubbelzinnig worden geformuleerd opdat, ten eerste, alle behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende gegadigden de juiste draagwijdte ervan kunnen begrijpen en deze op dezelfde manier kunnen interpreteren, en ten tweede, de bevoegde autoriteit in staat is om daadwerkelijk na te gaan of de ingediende offertes beantwoorden aan de criteria die op de betrokken toewijzing van toepassing zijn (zie naar analogie arrest van 26 september 2024, Luxone en Sofein, C‑403/23 en
C‑404/23, EU:C:2024:805, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
247    Ten slotte vereisen het transparantiebeginsel en het beginsel van gelijke behandeling, die gelden voor alle procedures voor de toewijzing van gebruiksrechten voor radiofrequenties, dat van tevoren de materiële en formele voorwaarden inzake de deelname aan dergelijke procedures, in het bijzonder de verplichtingen van de inschrijvers, duidelijk zijn bepaald en bekendgemaakt, zodat de inschrijvers exact de verplichtingen van de betrokken procedure kunnen kennen en er zeker van kunnen zijn dat deze verplichtingen voor alle concurrenten gelden (zie naar analogie arrest van 26 september 2024, Luxone en Sofein, C‑403/23 en
C‑404/23, EU:C:2024:805, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
248    In het licht van deze rechtspraak moet worden nagegaan of, zoals de Commissie betoogt, de drie nietigheidsgronden op grond waarvan de inschrijving van Klubrádió is afgewezen, in strijd zijn met het evenredigheids- en het transparantiebeginsel in de zin zoals uiteengezet door de Commissie, zodat zowel het nietigverklaringsbesluit als, in voorkomend geval, de regels van de litigieuze aanbesteding die als grondslag voor de vaststelling ervan hebben gediend, eveneens in strijd zijn met deze beginselen.
i)      Nietigheidsgronden in verband met de uitzendingen „Reggeli Gyors ismétlés” en „Kovátsműhely”
249    Zoals blijkt uit de bewoordingen van punt 1.11.10.3 van de litigieuze aanbesteding en het nietigverklaringsbesluit, die als bijlage bij het verzoekschrift van de Commissie zijn gevoegd, is geen enkele correctie toegestaan aan de bestanddelen van de te beoordelen offerte. Een van deze bestanddelen is, overeenkomstig punt 1.12.2.1 van deze aanbesteding, het programma-aanbod van de gegadigde, zoals beschreven in de punten III.2 en III.3 van het formulier.
250    Wanneer een gegadigde met betrekking tot die bestanddelen minimale fouten heeft gemaakt, waarvan de correctie geen enkele invloed heeft op de inhoudelijke bestanddelen van de inschrijving, en dus geen afbreuk is gedaan aan het vereiste van een billijke en niet-discriminerende beoordeling van de gegadigden, lijkt het onevenredig dat de mediaraad op grond van de regels van de litigieuze aanbesteding de betrokken gegadigde niet kan uitnodigen om dergelijke fouten te corrigeren.
251    In casu staat vast dat de door Klubrádió overgelegde formulieren III.2 en III.3 twee onregelmatigheden vertoonden met betrekking tot de uitzendingen
„Reggeli Gyors ismétlés” en „Kovátsműhely”.
252    Wat in de eerste plaats de uitzending „Reggeli Gyors ismétlés” betreft, vloeide de vastgestelde onregelmatigheid voort uit het feit dat Klubrádió, die van mening was dat deze uitzending een „heruitzending” in de zin van de litigieuze aanbesteding van de uitzending „Reggeli Gyors” vormde, voor de eerste uitzending niet het punt III.3 van het formulier had ingevuld, met vermelding van de beschrijving en de duur ervan. De mediaraad
stelde in wezen vast dat de uitzending „Reggeli Gyors ismétlés” niet kon worden aangemerkt als een „heruitzending” van de uitzending „Reggeli Gyors” in de zin van de litigieuze aanbesteding, dat zij derhalve in punt III.3 van dat formulier moest worden beschreven en dat het ontbreken van die beschrijving, voor zover dat betrekking had op een van de in punt 1.12.2.1 van die aanbesteding bedoelde te beoordelen bestanddelen, niet overeenkomstig de voorschriften van punt 1.11.10.3 van die aanbesteding kon worden gecorrigeerd of geregulariseerd, waarna zij tot de slotsom is gekomen dat deze onregelmatigheid tot nietigheid van de inschrijving van Klubrádió moest leiden.
253    Opgemerkt zij evenwel dat, zoals blijkt uit het nietigverklaringsbesluit, het begrip „heruitzending” overeenkomstig de regels van de litigieuze aanbesteding wordt omschreven als „opgenomen geluidsmateriaal dat eerder in het kader van de uitzending is verspreid en zonder bijzondere technische ingreep kan worden heruitgezonden”, terwijl het begrip „uitzending” wordt omschreven als „een opeenvolging van geluiden of vaste of bewegende beelden, al dan niet gecombineerd met geluid, die los van de lengte ervan een aparte eenheid vormt in een programma-aanbod of een catalogus die is opgesteld door een aanbieder van mediadiensten”.
254    Gelet op deze definities en bij gebreke van andere uitleggingsregels met betrekking tot deze begrippen in de litigieuze aanbesteding, kan niet worden geoordeeld dat de uitlegging van het begrip „heruitzending” die door de mediaraad wordt voorgestaan, namelijk dat een uitzending als een heruitzending wordt beschouwd indien zij in haar geheel en voor de gehele duur zonder bijzondere technische ingreep wordt uitgezonden, duidelijk, nauwkeurig en ondubbelzinnig uit die aanbesteding blijkt en dat daarom alle redelijk geïnformeerde en normaal zorgvuldige inschrijvers deze uitlegging moesten geven aan dat begrip.
255    Integendeel, gelet op het feit dat dit begrip niet berust op de verspreiding van een eerdere „uitzending”, maar op de verspreiding van „geregistreerd geluidsmateriaal”, dat eerder „in het kader van de uitzending” werd uitgezonden, kon Klubrádió, zoals de Commissie heeft betoogd, redelijkerwijze aannemen dat de uitzending „Reggeli Gyors ismétlés”, voor zover die bestond in de verspreiding van fragmenten van een eerder verspreide uitzending, te weten „Reggeli Gyors”, een „heruitzending” van laatstgenoemde uitzending in de zin van de litigieuze aanbesteding vormde. In die omstandigheden is de door Hongarije aangevoerde omstandigheid dat deze twee uitzendingen in totaal 825 minuten verschilden, irrelevant.
256    Wat in de tweede plaats de uitzending „Kovátsműhely” betreft, was de onregelmatigheid in de punten III.2 en III.3 van het door Klubrádió overgelegde formulier het gevolg van het feit dat Klubrádió die uitzending had opgenomen in het programma-aanbod in punt III.2, met vermelding dat de uitzending
op zondag
tussen 17.05 uur en
17.50 uur was gepland, zodat de duur van die uitzending volgens dat punt 45 bedroeg, terwijl de duur ervan volgens punt III.3 van het formulier 50 minuten bedroeg.
257    Er moet evenwel rekening worden gehouden met het feit dat Klubrádió, zoals de mediaraad in het nietigverklaringsbesluit heeft opgemerkt, geen fout heeft gemaakt met betrekking tot de andere uitzendingen in de punten III.2 en III.3 van het formulier
dat dit radiostation heeft ingediend, met name wat de duur ervan betreft. Het uit deze formulieren voortvloeiende verschil van vijf minuten met betrekking tot de duur van de uitzending „Kovátsműhely” lijkt dus geen enkele invloed te hebben op de andere uitzendingen in het door Klubrádió ingediende programma-aanbod.
258    Bijgevolg moet worden geoordeeld dat dit verschil lijkt op een verschrijving, die dus kan vallen onder de in punt 228 van het onderhavige arrest bedoelde herstelbare en niet-significante fouten.
259    Bijgevolg moet, gelet op de beoordeling in punt 250 van het onderhavige arrest, worden vastgesteld dat de onregelmatigheden met betrekking tot uitzendingen „Reggeli Gyors ismétlés” en „Kovátsműhely” hadden kunnen worden gecorrigeerd.
260    In die omstandigheden is het nietigverklaringsbesluit, waarin het op basis van de regels van de litigieuze aanbesteding niet mogelijk is om de offertes te wijzigen, en waarin wordt vastgesteld dat de offerte van Klubrádió nietig is, onevenredig.
ii)    Nietigheidsgrond betreffende het ondernemings- en financieringsplan van Klubrádió
261    Opgemerkt zij dat, zoals blijkt uit het nietigverklaringsbesluit, de nietigheidsgrond met betrekking tot het ondernemings-
en financieringsplan van Klubrádió is gebaseerd op het negatieve eigen vermogen van dit radiostation in de vijf jaar voorafgaand aan de datum van indiening van zijn inschrijving en op de onmogelijkheid om zijn kosten te dekken met enkel zijn netto-omzet. Gelet op deze elementen, die met name zijn vastgesteld aan de hand van de gegevens in de jaarrekeningen van Klubrádió over de boekjaren voorafgaand aan het boekjaar waarin dit radiostation zijn offerte heeft ingediend, heeft de mediaraad geoordeeld dat deze offerte, gelet op het „ontbreken van een grondslag”, niet geschikt was om de in punt 1.2 van de litigieuze aanbesteding genoemde doelstelling te verwezenlijken, namelijk te zorgen voor de aanwezigheid op de mediamarkt van een stabiel en qua werking voorspelbaar radiostation. Bijgevolg is de mediaraad tot de slotsom gekomen dat de door Klubrádió ingediende offerte materieel nietig was op grond van § 59, lid 3, onder c), van de mediawet en punt 1.11.9.2, onder c), van de litigieuze aanbesteding, waarin is bepaald dat „de offerte
[...] materieel nietig [is] indien
de offerte wegens gebrek
aan grondslag niet geschikt is om de in [de mediawet]
of in de aanbesteding omschreven doelstellingen te verwezenlijken”.
262    Opgemerkt zij dat zowel de staat van het eigen vermogen als de gegevens over de netto-omzet, gegevens zijn die verband houden met de financiële levensvatbaarheid van een onderneming.
263    In dit verband moet worden benadrukt dat de litigieuze aanbesteding in punt 1.8.2 inderdaad de regels bevatte betreffende de voorwaarden inzake de financiële levensvatbaarheid van de gegadigden, waarvan de niet-naleving tijdens een van de fasen van de aanbestedingsprocedure tot gevolg had dat de offerte overeenkomstig punt 1.11.7, onder a), van die aanbesteding nietig was.
264    Evenwel legde dit punt 1.8.2 de gegadigden op, ten eerste, om geen schulden te hebben die meer dan 60 dagen achterstallig zijn geworden uit hoofde van douane- of socialezekerheidsbijdragen, geen belastingschulden te hebben die zijn opgenomen in de registers van de centrale belastingdienst, of geen opeisbare betalingsverplichtingen te hebben jegens een gespecialiseerd staatsfonds, ten tweede, niet onderworpen te zijn aan een faillissements- of vereffeningsprocedure dan wel
een andere procedure tot ontbinding, ten derde, gedurende de vijf jaar voorafgaand aan de bekendmaking van de aanbesteding niet te zijn geconfronteerd met een definitief administratief besluit tot vaststelling van een ernstige inbreuk waardoor de uitzendovereenkomst niet werd nageleefd, en evenmin met een
beëindiging daarvan door de mediaraad en, ten vierde, geen vervallen schulden te hebben bij de mediaraad.
265    Derhalve moet worden vastgesteld dat geen enkel vereiste inzake de staat van het eigen vermogen van de gegadigden of de noodzaak om de uitgaven te kunnen dekken met de netto omzet was opgenomen in de voorwaarden inzake de financiële levensvatbaarheid die aan de gegadigden van de litigieuze aanbesteding waren opgelegd.
266    Het is juist dat, zoals Hongarije heeft gesteld, deze aanbesteding de gegadigden verplichtte om een ondernemings-
en financieringsplan voor de periode gaande tot en met 31 december 2024 in te dienen, met vermelding van de in punt 2.5.4 van die aanbesteding genoemde gegevens. Uit deze gegevens blijkt echter geenszins dat dit plan, op straffe van nietigheid van de betrokken offerte, moet aantonen dat de gegadigde positieve eigen middelen had gedurende de jaren voorafgaand aan de datum van indiening van de inschrijvingen, alsook een netto-omzet waarmee de kosten gedurende die jaren konden worden gedekt.
267    Wat betreft de financiële en historische gegevens die in het kader van het ondernemings-
en financieringsplan moesten worden verstrekt, waren de gegadigden overeenkomstig punt 2.5.4.3.5 van de litigieuze aanbesteding overigens alleen verplicht hun „laatste afgesloten jaarrekening (balans, resultatenrekening en bijlagen [...])” over te leggen, te weten, uiteindelijk, zoals blijkt uit de lezing van dit punt in zijn geheel, de jaarrekening van het boekjaar voorafgaand aan het boekjaar waarin de betreffende offerte wordt gedaan.
268    Zoals de advocaat-generaal in punt 79 van zijn conclusie heeft opgemerkt, wordt wanneer
een criterium dat verband houdt met de financiële levensvatbaarheid van de gegadigden wordt gebruikt als nietigheidsgrond omdat de inschrijver niet in staat is om de met de litigieuze aanbesteding nagestreefde doelstellingen te bereiken, terwijl dat criterium geen deel uitmaakt van de criteria inzake die leefbaarheid die zijn vastgesteld in die aanbesteding en niet redelijkerwijs kan worden afgeleid uit een regel van die aanbesteding, derhalve niet voldaan aan de vereisten van het transparantiebeginsel, zoals die zijn verduidelijkt in de in de punten 246 en 247 van dit arrest weergegeven rechtspraak.
269    Bovendien zou het, los van het voorgaande, in omstandigheden waarin de levensvatbaarheid van de betrokken exploitant niet in twijfel wordt getrokken, in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel om een regel vast te stellen op grond waarvan de mediaraad de nietigheid van de offerte van een gegadigde kan vaststellen wegens de negatieve staat van zijn eigen vermogen en omdat hij niet in staat is om zijn uitgaven met zijn netto-omzet te dekken. Gelet op de diversiteit van de mogelijke financieringsbronnen van een radiostation gaat deze regel immers verder dan noodzakelijk is om op de mediamarkt te zorgen voor de aanwezigheid van een stabiel en qua werking voorspelbaar radiostation.
270    In casu kan, gelet op het feit dat Klubrádió actief is op het gebied van elektronische communicatie, dat hij zijn inhoud sinds 1999 verspreidt op radiofrequenties en dat dit radiostation ondanks de in het nietigverklaringsbesluit vastgestelde negatieve staat van het eigen vermogen van dit radiostation, nooit gedwongen is geweest om zijn activiteiten stop te zetten,
niet redelijkerwijs worden geoordeeld dat de afwijzing van de offerte van Klubrádió wegens de negatieve staat van het eigen vermogen noodzakelijk was om op de mediamarkt te zorgen voor de aanwezigheid van een stabiel en qua werking voorspelbaar radiostation.
271    In deze context kan het betoog van Hongarije dat de staat van het eigen vermogen van Klubrádió niet geschikt was om dat doel te bereiken, aangezien die negatieve staat kon leiden tot de gedwongen liquidatie van dit radiostation en eventueel tot de ambtshalve schrapping ervan uit het vennootschapsregister, niet worden aanvaard.
272    Niet alleen liepen er op de datum van indiening van de offerte en op de datum van het onderzoek van de inschrijving tegen dat radiostation namelijk geen procedures tot liquidatie of schrapping, hetgeen overigens, zoals in de punten 263 en 264 van het onderhavige arrest is opgemerkt, tot de nietigheid van de offerte zou hebben geleid, maar ook na die data liepen er tegen Klubrádió geen dergelijke procedures, en Klubrádió is nog steeds in bedrijf.
273    Evenmin kan redelijkerwijs worden vastgesteld dat het feit dat Klubrádió zijn uitgaven niet met zijn netto-omzet kon dekken en een beroep moest doen op sponsoring en subsidies, in de weg stond aan de verwezenlijking van de doelstelling van punt 1.2 van de litigieuze aanbesteding, die met name in de punten 261 en 270 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, zonder dat Hongarije dit heeft tegengesproken, was het bedrijfsmodel van Klubrádió gebaseerd op dergelijke financieringsbronnen, waarmee dit radiostation in het verleden negatieve financiële situaties heeft kunnen dekken, zonder dat dit hem heeft belet om zijn activiteiten op stabiele wijze uit te oefenen en de voor hem geldende voorwaarden die verbonden waren aan de gebruiksrechten voor radiofrequenties na te leven.
274    Zonder dat de andere argumenten van de Commissie, waaronder met name het argument dat de betrokken nietigheidsgrond en het nietigverklaringsbesluit willekeurig zouden zijn, hoeven te worden onderzocht in het licht van de besluiten die in het verleden ten aanzien van andere gegadigden zijn vastgesteld,
moet bijgevolg worden geoordeeld dat de litigieuze aanbesteding, voor zover de mediaraad op basis van punt 1.11.9.2, onder c), ervan kan vaststellen dat de offerte van een gegadigde nietig is wegens de negatieve staat van het eigen vermogen en omdat hij zijn kosten niet kan dekken met zijn netto-omzet, in strijd is met het transparantie- en het evenredigheidsbeginsel. Hetzelfde geldt voor het nietigverklaringsbesluit, met name gelet op de voorgaande elementen betreffende de situatie van Klubrádió.
275    Uit een en ander volgt dat de grief inzake schending van de beginselen van transparantie en evenredigheid, zoals weergegeven in artikel 5, lid 2, van de machtigingsrichtlijn en artikel 45, lid 1, van richtlijn 2018/1972, gegrond is.
b)      Grief dat het nietigverklaringsbesluit niet tijdig is vastgesteld
1)      Argumenten van partijen
276    De Commissie merkt op dat het weigeringsbesluit in strijd met artikel 5, lid 3, van de mededingingsrichtlijn is vastgesteld op 8 september 2020, na afloop van een periode van tien maanden, terwijl de mediaraad litigieuze aanbesteding pas op 4 november 2020 heeft uitgeschreven, waardoor er maar weinig tijd bleef om de aanbesteding af te sluiten voor 14 februari 2021, zijnde de datum waarop de uitzendovereenkomst van Klubrádió afliep.
Gelet op het feit dat volgens punt 1.11.3.1 van de litigieuze aanbesteding de termijn voor de indiening van de offertes 40 dagen bedroeg vanaf de datum van bekendmaking van deze aanbesteding, zodat deze termijn op 14 december 2020 is verstreken, beschikte de mediaraad dus slechts over twee maanden om de offertes te beoordelen en een nieuwe uitzendovereenkomst te sluiten. Ten slotte heeft de mediaraad op 10 maart 2021 door middel van het nietigverklaringsbesluit verklaard dat de aanbesteding geen resultaat had opgeleverd, en op 30 maart 2021 een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst voor het gebruik van de frequentie 92.9 MHz gesloten voor de periode van 3 mei tot en met 29 oktober 2021.
277    Volgens de Commissie heeft de mediaraad door deze handelwijze niet gezorgd voor een efficiënt frequentiebeheer, hetgeen in strijd is met artikel 8, lid 2, onder d), van de kaderrichtlijn, noch heeft hij, in strijd met artikel 9, lid 1, van deze richtlijn, het efficiënte gebruik van het radiospectrum aangemoedigd. Bovendien heeft de mediaraad evenmin het recht van Klubrádió op een eerlijke en snelle procedure overeenkomstig het algemene beginsel van behoorlijk bestuur gewaarborgd. Daarenboven heeft de mediaraad geen aandacht geschonken aan de behoeften van personen met een handicap, oudere gebruikers en personen met specifieke sociale behoeften, zoals artikel 8, lid 2, onder a), van die richtlijn vereist,
aangezien de eindgebruikers die tot deze categorieën behoorden meer dan andere gebruikers afhankelijk konden zijn van de terrestrische uitzending van de programma’s van Klubrádió en bijzondere moeilijkheden konden ondervinden bij de overstap naar het online luisteren naar deze programma’s.
278    Als verweer voert Hongarije om te beginnen aan dat, gesteld al dat de litigieuze aanbesteding onder het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie valt, het betoog van de Commissie ongegrond is,
aangezien de termijn van zes weken van artikel 5, lid 3, van de machtigingsrichtlijn krachtens artikel 7, lid 4, van deze richtlijn kan worden verlengd tot acht maanden in het kader van vergelijkende en op mededinging gebaseerde selectieprocedures.
279    Vervolgens benadrukt Hongarije dat de mediaraad de litigieuze aanbestedingsprocedure heeft gevoerd in de periode van 4 november 2020 tot en met 10 maart 2021, dat wil zeggen binnen iets meer dan vier maanden, ondanks de regularisatie en de opschorting van de procedure, hetgeen overeenkomt met de helft van de duur van de aanbestedingsprocedure waarin richtlijn 2018/1972 voorziet.
280    Voorts herinnert Hongarije eraan dat de litigieuze aanbestedingsprocedure betrekking had op een recht waarvoor Klubrádió een verlengingsaanvraag had ingediend, zodat het niet mogelijk was om een aanbestedingsprocedure voor de toekenning van dat recht te organiseren vóór het onderzoek van die aanvraag en de vaststelling van het besluit daarover. De mediaraad is onmiddellijk nadat het weigeringsbesluit werd vastgesteld begonnen met de voorbereiding van de litigieuze aanbesteding.
281    Ten slotte is geen inbreuk gemaakt op de rechten van eindgebruikers met een handicap, oudere gebruikers of eindgebruikers die zich in een bijzondere sociale situatie bevinden, aangezien Klubrádió na het vervallen van zijn recht om mediadiensten aan te bieden over meer dan vijf maanden beschikte om over te stappen naar digitale uitzending, hetgeen niet als een korte periode kan worden aangemerkt.
282    Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden ondersteunen het betoog van de Commissie.
2)      Beoordeling door het Hof
283    Wat betreft in de eerste plaats het argument in verband met het efficiënt beheer en gebruik van radiofrequenties, dient te worden verduidelijkt dat, anders dan Hongarije stelt, uit het verzoekschrift van de Commissie blijkt dat
die instelling die lidstaat niet verwijt het nietigverklaringsbesluit te hebben vastgesteld binnen een termijn die de termijn overschrijdt die door het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie is opgelegd, namelijk 8 maanden overeenkomstig artikel 7, lid 4, van de machtigingsrichtlijn.
284    De Commissie stelt namelijk in wezen dat de mediaraad wegens de vertraging bij de vaststelling van het weigeringsbesluit de litigieuze aanbesteding pas op 4 november 2020 heeft gepubliceerd, zodat hij over weinig tijd beschikte om deze aanbesteding af te sluiten vóór het verstrijken van de termijn van de uitzendovereenkomst van Klubrádió, te weten 14 februari 2021. Hieruit volgt dat Hongarije, door artikel 8, lid 2, onder d), en artikel 9, lid 1, van de kaderrichtlijn en het beginsel van behoorlijk bestuur niet te eerbiedigen, het efficiënte gebruik van het radiospectrum niet heeft bevorderd en evenmin heeft gezorgd voor een efficiënt beheer van de radiofrequenties.
285    Dit argument van de Commissie heeft uiteindelijk betrekking op het gebrek aan zorgvuldigheid van de nationale autoriteiten bij het beheer van de 92.9 MHz-frequentie, hetgeen in strijd is met de verplichtingen die voortvloeien uit de in het vorige punt van het onderhavige arrest aangehaalde bepalingen en beginselen.
286    In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 8, lid 2, onder d), van de kaderrichtlijn de nationale regelgevende instanties verplicht
de concurrentie bij de levering van elektronische-communicatienetwerken en -diensten en de bijbehorende faciliteiten en diensten te bevorderen, door efficiënt gebruik te bevorderen en te zorgen voor een efficiënt beheer van de radiofrequenties en de nummervoorraad.
287    Artikel 9, lid 1, van deze richtlijn bepaalt dan weer dat de lidstaten, naar behoren rekening houdend met het feit dat radiofrequenties een publiek goed zijn dat een belangrijke maatschappelijke, sociale, en economische waarde heeft, ervoor zorgen dat de radiofrequenties voor elektronische-communicatiediensten op hun grondgebied efficiënt worden beheerd overeenkomstig artikel 8 van die richtlijn.
288    De verplichting om te zorgen voor een efficiënt beheer en gebruik van radiofrequenties als publiek goed met een belangrijke maatschappelijke, sociale, en economische waarde, vormt derhalve een van de algemene doelstellingen van het regelgevingskader van de Unie, waarvan de bevoegde nationale autoriteiten de naleving overeenkomstig het beginsel van behoorlijk bestuur moeten waarborgen.
289    Het uitblijven van of de trage organisatie van procedures voor het verlenen van gebruiksrechten voor radiofrequenties kan de efficiëntie van het beheer en het gebruik van het radiospectrum in gevaar brengen.
290    In casu staat vast dat Klubrádió op 8 november 2019 een aanvraag tot verlenging van zijn uitzendovereenkomst heeft ingediend, dat het weigeringsbesluit is vastgesteld op 8 september 2020, dat de litigieuze aanbesteding is uitgeschreven op 4 november 2020, dat de uitzendovereenkomst van Klubrádió op 14 februari 2021 is verstreken, dat het nietigverklaringsbesluit, waarbij de litigieuze aanbesteding zonder resultaat is verklaard, op 10 maart 2021 is vastgesteld en dat op 30 maart 2021 met Közösségi Rádiózásért Egyesület tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomsten zijn gesloten voor het aanbieden van mediadiensten voor de frequentie 92.9 MHz voor de periode van 3 mei tot en met 29 oktober 2021. Deze frequentie kon dus niet worden gebruikt in de periode van 15 februari tot en met 3 mei 2021.
291    Zoals in punt 205 van het onderhavige arrest is vastgesteld, is het weigeringsbesluit binnen een termijn van tien maanden vastgesteld, terwijl het overeenkomstig artikel 5, lid 3, van de machtigingsrichtlijn had moeten worden vastgesteld binnen zes weken nadat de mediaraad die aanvraag had ontvangen. Hieruit volgt dat dit besluit is genomen met een vertraging van ongeveer acht en een halve maand, zonder dat er enige redelijke verklaring is die een dergelijke vertraging kan rechtvaardigen, zoals ook in punt 206 van het onderhavige arrest is vastgesteld.
292    Indien het weigeringsbesluit was vastgesteld binnen de termijn van zes weken waarin het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie voorziet, had de mediaraad de aanbestedingsprocedure betreffende het recht om mediadiensten over de frequentie 92.9 MHz aan te bieden acht maanden vóór de datum waarop ze uiteindelijk is gestart, kunnen uitschrijven en deze procedure vóór het verstrijken van de uitzendovereenkomst van Klubrádió kunnen afsluiten, waardoor het ononderbroken gebruik van deze radiofrequentie zou zijn gewaarborgd.
293    Door het weigeringsbesluit acht en een halve maand na het verstrijken van de in artikel 5, lid 3, van de machtigingsrichtlijn gestelde termijn vast te stellen, heeft de mediaraad derhalve op ongerechtvaardigde wijze en in strijd met het beginsel van behoorlijk bestuur
de organisatie en de uitschrijving van de litigieuze aanbesteding vertraagd, met als gevolg dat een radiofrequentie, namelijk de frequentie 92.9 MHz, gedurende twee maanden
niet werd gebruikt.
294    Bijgevolg is door het gebrek aan zorgvuldigheid waarvan de mediaraad blijk heeft gegeven bij de vaststelling van de maatregelen voor de toewijzing van de frequentie van 92.9 MHz, de efficiëntie van het beheer en het gebruik van het radiospectrum, waarvoor die mediaraad verantwoordelijk was, in gevaar gebracht.
295    Derhalve is het argument van de Commissie in verband met de schending van artikel 8, lid 2, onder d) en artikel 9, lid 1, van de kaderrichtlijn en het beginsel van behoorlijk bestuur gegrond.
296    Wat betreft in de tweede plaats het argument in verband met de behoeften van gebruikers met een handicap, oudere gebruikers en gebruikers met speciale sociale behoeften, dient te worden opgemerkt dat artikel 8, lid 2, onder a), van de kaderrichtlijn de nationale regelgevende instanties verplicht de concurrentie bij de levering van elektronische-communicatienetwerken en -diensten en de bijbehorende faciliteiten en diensten te bevorderen, door ervoor te zorgen dat de gebruikers, met inbegrip van gebruikers met een handicap, oudere gebruikers en gebruikers met speciale sociale behoeften optimaal profiteren wat betreft keuze, prijs en kwaliteit.
297    Volgens de Commissie heeft de mediaraad, die vanwege het ongerechtvaardigd overschrijden van de in artikel 5, lid 3, van de machtigingsrichtlijn vastgestelde termijn voor de vaststelling van besluiten over de verlening van gebruiksrechten voor radiofrequenties de uitschrijving van de litigieuze aanbesteding onnodig heeft vertraagd zodat deze aanbesteding niet voor het verstrijken van de termijn van de overeenkomst van Klubrádió kon worden afgesloten, aldus geen aandacht geschonken aan de behoeften van gebruikers met een handicap, oudere gebruikers en gebruikers met speciale sociale behoeften.
298    De Commissie heeft echter niets aangevoerd waaruit blijkt dat de vertraging die de mediaraad heeft opgelopen bij de vaststelling van de maatregelen inzake de toewijzing van de frequentie 92.9 MHz, een negatief effect heeft gehad, met name in het licht van de behoeften van de in artikel 8, lid 2, onder a), van de kaderrichtlijn genoemde categorieën personen.
299    Bijgevolg moet het argument van de Commissie inzake schending van artikel 8, lid 2, onder a), van de kaderrichtlijn op dit punt worden afgewezen.
300    De grief dat het nietigverklaringsbesluit niet tijdig is vastgesteld, is derhalve gegrond voor zover zij betrekking heeft op schending van artikel 8, lid 2, onder d), en artikel 9, lid 1, van de kaderrichtlijn en van het beginsel van behoorlijk bestuur.
c)      Conclusie
301    Gelet op een en ander dient de tweede reeks grieven inzake de litigieuze aanbesteding en het nietigverklaringsbesluit gedeeltelijk worden toegewezen, en worden vastgesteld dat Hongarije de verplichtingen niet is nagekomen die op die lidstaat rusten:
–        krachtens artikel 5, lid 2, van de machtigingsrichtlijn,
en artikel 45, lid 1, van richtlijn 2018/1972, omdat de mediaraad in de litigieuze aanbesteding en het nietigverklaringsbesluit, de toewijzing van de gebruiksrechten voor radiospectrum afhankelijk heeft gesteld van onevenredige vereisten, de criteria voor de toewijzing van deze rechten niet a priori heeft bepaald, geen enkele beoordelingsmarge heeft voorzien om de ernst en de relevantie te beoordelen van de fouten die de gegadigden zouden kunnen hebben gemaakt in de ingediende dossiers, welke fouten zouden kunnen leiden tot de uitsluiting van die gegadigden, en geen rekening heeft gehouden met de onbeduidende aard van de fouten in de door Klubrádió ingediende offerte, en
–        krachtens artikel 8, lid 2, onder d), en artikel 9, lid 1, van de kaderrichtlijn en het beginsel van behoorlijk bestuur,
door niet binnen een dusdanige termijn een procedure voor de toewijzing van de frequentie 92.9 MHz
in te leiden dat een besluit kon worden vastgesteld voordat de rechten van Klubrádió om deze radiofrequentie te gebruiken vervielen.
3.      Grieven betreffende § 65, lid 11, van de mediawet
302    De Commissie betoogt in wezen dat Hongarije, door de vaststelling van § 65, lid 11, van de mediawet,
op grond waarvan aanbieders van mediadiensten waarvan de gebruiksrechten voor radiofrequenties niet zijn verlengd geen tijdelijke gebruiksrechten kunnen aanvragen, terwijl
ten eerste deze mogelijkheid wel bestaat voor aanbieders van dergelijke diensten waarvan de gebruiksrechten voor radiofrequenties een keer zijn verlengd, en
ten tweede de redenen waarom die verlenging werd geweigerd niet uitsluiten dat er een nieuw gebruiksrecht voor radiofrequenties wordt toegewezen, zijn verplichtingen krachtens artikel 45, lid 1, van richtlijn 2018/1972 en de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie niet is nagekomen.
a)      Argumenten van partijen
303    De Commissie merkt op dat § 65, lid 11, van de mediawet de mediaraad niet toestaat een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst te sluiten met ondernemingen die wegens het plegen van onbeduidende, maar herhaalde inbreuken de mogelijkheid is ontnomen om hun recht op het gebruik van radiofrequenties te verlengen. Op grond van § 55, lid 1, onder c), van deze wet wordt daarentegen uitsluitend aan ondernemingen die in de vijf jaar voorafgaand aan de bekendmaking van deze aanbesteding een ernstige inbreuk hebben gepleegd bij de uitvoering van hun uitzendovereenkomst of waarvan de uitzendovereenkomst door de mediaraad is beëindigd, het verbod opgelegd om aan een nieuwe aanbestedingsprocedure deel te nemen. Het plegen van herhaalde inbreuken is dus niet relevant voor de deelname aan een dergelijke procedure.
304    Om te beginnen is de Commissie van mening dat de bij § 65, lid 11, en § 55, lid 1, onder c), van de mediawet ingevoerde ongelijke behandeling van aanbieders van mediadiensten naargelang hun recht om mediadiensten aan te bieden in het verleden al dan niet is verlengd, niet wordt gerechtvaardigd door objectieve factoren, en dus discriminatie vormt.
305    Vervolgens is de Commissie van mening dat, gesteld dat § 65, lid 11, van de mediawet tot doel heeft te voorkomen dat radiofrequenties worden toegewezen aan een aanbieder van mediadiensten ten aanzien van wie een risico van latere inbreuken bestaat, deze bepaling, toegepast in samenhang met § 48, lid 7, van deze wet – die in geval van onbeduidende, maar herhaalde inbreuken automatisch zou leiden tot de weigering van verlengingsaanvragen – onevenredig is, aangezien zij verder gaat dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken.
306    Het effect van deze twee bepalingen, beschouwd in hun onderlinge samenhang, heeft namelijk tot gevolg dat ondernemingen die in het verleden onbeduidende inbreuken hebben gepleegd, maar die zonder enig probleem mediadiensten kunnen blijven aanbieden, en ondernemingen die ernstige inbreuken hebben gepleegd waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat zij in staat zijn mediadiensten te blijven aanbieden die in overeenstemming zijn met de regelgeving en de bepalingen van de uitzendovereenkomst, gelijk worden behandeld.
307    Bovendien streeft de mediawet de in punt 305 van het onderhavige arrest genoemde doelstelling niet op coherente wijze na, aangezien de voorwaarden voor het sluiten van een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst strenger zijn dan die voor deelname aan een nieuwe aanbesteding, terwijl beide procedures tot een gelijkaardig resultaat leiden, namelijk het gebruik van een radiofrequentie.
308    Ten slotte beklemtoont de Commissie dat Klubrádió als gevolg van de litigieuze nationale regeling geen tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst heeft kunnen sluiten en dat zijn frequentie van 15 februari tot en met 3 mei 2021 ongebruikt is gebleven. De verlening van een tijdelijk gebruiksrecht zou in overeenstemming zijn geweest met de verplichting om te zorgen voor een efficiënt beheer van het radiospectrum en met het vereiste van voorspelbaarheid en consistentie bij de verlenging en wijziging van gebruiksrechten voor het radiospectrum, alsook het in artikel 45, lid 1, en artikel 45, lid 2, onder c) en g), van richtlijn 2018/1972 vastgelegde vereiste van rechtszekerheid, consistentie en voorspelbaarheid van de regelgeving.
309    Hongarije merkt om te beginnen op dat Klubrádió geen enkele schade heeft kunnen lijden, aangezien dit radiostation geen aanvraag tot het sluiten van een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst heeft ingediend bij de mediaraad. Er kan dus geen sprake zijn van discriminatie.
310    Vervolgens is Hongarije van mening dat het bestaan van discriminatie alleen kan worden onderzocht met betrekking tot vergelijkbare rechtssubjecten, rechtssituaties en feiten. Dit is echter niet het geval voor de in § 65, lid 11, en § 55, lid 1, onder c), van de mediawet bedoelde situaties.
311    § 65, lid 11, van de mediawet verleent de voormalige houder van het recht om mediadiensten aan te bieden namelijk een tijdelijk recht om dergelijke diensten aan te bieden tot maximaal het einde van de aanbestedingsprocedure. Het in het kader van de aanbestedingsprocedure verleende recht om mediadiensten aan te bieden, duurt daarentegen tien jaar. De in § 65, lid 11, van deze wet bedoelde situatie betreffende de verkrijging van een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst inzake het aanbieden van mediadiensten en de situatie betreffende de voorwaarden voor het verkrijgen van het recht om deze diensten aan te bieden in het kader van een aanbesteding op grond van § 55, lid 1, onder c), van die wet, zijn dus niet vergelijkbaar.
312    Bovendien kan § 65, lid 11, van de mediawet niet als onevenredig worden aangemerkt, ongeacht of het afzonderlijk dan wel in samenhang met § 48, lid 7, van deze wet wordt beoordeeld. § 65, lid 11, heeft namelijk betrekking op een lopende aanbestedingsprocedure, en het recht of het voordeel waarin laatstgenoemde bepaling voorziet, is slechts van toepassing indien het recht om mediadiensten aan te bieden reeds eenmaal is verlengd.
313    In dit verband herinnert Hongarije eraan dat onbeduidende inbreuken krachtens § 187, lid 5, van de mediawet niet in aanmerking worden genomen om vast te stellen of er sprake is van herhaalde inbreuken, en dat derhalve wegens
deze onbeduidende inbreuken noch een verlenging is uitgesloten, noch de mogelijkheid om een tijdelijk recht te verkrijgen. De stelling van de Commissie dat ondernemingen die in het verleden onbeduidende inbreuken hebben gepleegd, die zonder enig probleem mediadiensten kunnen blijven aanbieden, en ondernemingen die ernstige inbreuken hebben gepleegd, gelijk worden behandeld, is dus ongegrond.
314    Voorts merkt Hongarije op dat het niet mogelijk is om de voorwaarden voor de verlenging van een recht om mediadiensten aan te bieden en de voorwaarden voor het verlenen van een tijdelijk recht, in onderlinge samenhang met elkaar te vergelijken of uit te leggen, omdat het in § 65, lid 11, van de mediawet bedoelde geval zich alleen kan voordoen als het recht reeds is verlengd. Indien een aanbieder van mediadiensten opereert op een wijze die een verlenging van zijn recht om mediadiensten aan te bieden uitsluit, wordt dit recht beëindigd en kan deze aanbieder een nieuw recht verkrijgen in het kader van een aanbestedingsprocedure. Deze regel is gelijkelijk van toepassing op alle aanbieders van mediadiensten, zodat er geen sprake is van discriminatie en deze regel niet onevenredig is.
315    Wat ten slotte het argument van de Commissie betreft dat als gevolg van de litigieuze nationale regeling de frequentie 92.9 MHz ongebruikt is gebleven, merkt Hongarije op dat een tijdelijk recht kan worden toegekend totdat de aanbestedingsprocedure is afgerond.
De reden dat tussen 15 februari en 3 mei 2021 geen gebruik is gemaakt van deze frequentie, is dus dat de litigieuze aanbestedingsprocedure is mislukt en Klubrádió geen aanvraag tot sluiting van een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst heeft ingediend.
316    Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden ondersteunen het betoog van de Commissie.
b)      Beoordeling door het Hof
317    Overeenkomstig § 65, lid 11, van de mediawet kan de mediaraad, indien het recht om lineaire radiomediadiensten aan te bieden vervalt nadat het reeds een keer door de mediaraad is verlengd en de aanbestedingsprocedure voor het aanbieden van mediadiensten reeds is gestart, met de aanbieder van mediadiensten die voorheen houder was van het recht, op diens verzoek, eventueel zelfs meerdere malen, een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst sluiten met een looptijd van ten hoogste 60 dagen.
318    Deze bepaling heeft dus tot gevolg dat aanbieders als Klubrádió, wier recht om mediadiensten aan te bieden niet is verlengd op grond van § 48, lid 7, van de mediawet, wegens het bestaan van een definitief besluit van de mediaraad waarbij is vastgesteld dat herhaaldelijk inbreuken zijn gepleegd, de mogelijkheid wordt ontnomen om een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst te sluiten wanneer, zoals in casu, het niet-vernieuwde recht vervalt terwijl de aanbestedingsprocedure inzake de mogelijkheid om dergelijke diensten te verlenen reeds is gestart, maar niet is afgesloten.
1)      Grief inzake schending van het non-discriminatiebeginsel
319    Zoals in punt 192 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, vereist het beginsel van gelijke behandeling, waarvan het non-discriminatiebeginsel een bijzondere uitdrukking vormt, volgens vaste rechtspraak van het Hof met name dat vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld.
320    Volgens de uitleg die de Commissie in haar schriftelijke stukken heeft gegeven, vloeit de aangevoerde schending van het non-discriminatiebeginsel voort uit het feit dat § 65, lid 11, van de mediawet aanbieders van mediadiensten, zoals Klubrádió, wier recht om mediadiensten aan te bieden niet is verlengd wegens een herhaalde inbreuk, de mogelijkheid ontneemt om een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst te sluiten met het oog op de toekenning van een dergelijk recht voor een periode van ten hoogste zestig dagen,
terwijl § 55, lid 1, van deze wet deze aanbieders machtigt deel te nemen aan een aanbestedingsprocedure voor de toekenning van dat recht voor een periode van tien jaar.
321    Daarenboven heeft de Commissie in antwoord op een door het Hof ter terechtzitting gestelde vraag aangevoerd dat
het non-discriminatiebeginsel is geschonden doordat, om te beginnen, de mediawet ondernemingen die in het verleden reeds mediadiensten hebben aangeboden en ondernemingen die nog nooit dergelijke diensten hebben aangeboden verschillend behandelt,
voor zover op grond van § 65, lid 11, van deze wet alleen aanbieders van diensten die reeds een uitzendovereenkomst hebben gesloten en waarvan de overeenkomst reeds is verlengd een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst kunnen sluiten,
terwijl voor aanbieders van mediadiensten die in het verleden deze diensten nog niet hebben aangeboden geldt dat de mediaraad bij het sluiten van een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst met hen, op basis van
§ 65, lid 1, van deze wet rekening moet houden met overwegingen inzake de mediamarkt.
322    Voorts behandelt de mediawet aanbieders van mediadiensten, zoals Klubrádió, wier recht om deze diensten te verlenen niet is verlengd wegens het plegen van een herhaalde inbreuk, anders dan aanbieders die, na de verlenging van hun recht om die diensten te verlenen, een herhaalde inbreuk plegen, aangezien eerstgenoemden krachtens § 65, lid 11, van deze wet de mogelijkheid wordt ontnomen om een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst te sluiten, terwijl laatstgenoemden die mogelijkheid wel hebben, aangezien hun overeenkomsten reeds zijn verlengd.
323    Ten eerste is het in punt 320 van het onderhavige arrest uiteengezette argument van de Commissie gebaseerd op de premisse dat de regeling betreffende de verlening van het recht om mediadiensten aan te bieden op basis van een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst en de regeling voor de toekenning van dat recht op basis van een uitzendovereenkomst die is gesloten na een aanbesteding, vergelijkbaar zijn, zodat het opleggen van strengere voorwaarden voor de toekenning van dat recht op tijdelijke basis in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling.
324    Evenwel moet er rekening mee worden gehouden dat, zoals blijkt uit § 65, lid 11, van de mediawet, de sluiting van een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst op grond van deze bepaling alleen mogelijk is in een zeer bijzondere situatie waarin het recht om mediadiensten op een radiofrequentie aan te bieden is vervallen, terwijl de aanbestedingsprocedure voor de verlening van een nieuw recht om mediadiensten op die radiofrequentie aan te bieden, nog niet is afgesloten. In een dergelijke situatie beoogt § 65, lid 11, een ononderbroken gebruik van die radiofrequentie te waarborgen totdat deze aanbestedingsprocedure is afgesloten en het recht op het gebruik van dezelfde radiofrequentie is toegewezen aan de aanbieder die bij deze aanbesteding is geselecteerd.
Die situatie, die tijdelijk en dringend is, verschilt dus van de situatie waarin een recht om mediadiensten aan te bieden wordt verleend in het kader van een aanbesteding, die deze kenmerken niet heeft.
325    Aangezien § 65, lid 11, van de mediawet en § 55, lid 1, van deze wet geen betrekking hebben op vergelijkbare situaties, is het argument van de Commissie dat deze bepalingen in strijd zijn met het non-discriminatiebeginsel derhalve ongegrond.
326    Ten tweede moeten de argumenten in de punten 321 en 322 van het onderhavige arrest niet-ontvankelijk worden verklaard, aangezien zij niet uit de stukken
van de Commissie blijken en pas ter terechtzitting zijn aangevoerd.
327    Bijgevolg is de grief dat § 65, lid 11, van de mediawet het non-discriminatiebeginsel, zoals dat tot uitdrukking komt in artikel 45, lid 1, van richtlijn 2018/1972, heeft geschonden, ongegrond.
2)      Grief inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
328    Zoals in het kader van de analyse van de eerste reeks grieven is vastgesteld, is § 48, lid 7, van de mediawet in strijd met het evenredigheidsbeginsel, zoals dat met name tot uitdrukking komt in artikel 9, lid 1, van de kaderrichtlijn, aangezien het aanbieders die een herhaalde inbreuk hebben gepleegd, automatisch en in alle gevallen de mogelijkheid ontneemt om een verlenging te verkrijgen van hun recht om mediadiensten aan te bieden.
329    Doordat § 65, lid 11, van de mediawet aanbieders wier recht om mediadiensten aan te bieden niet is verlengd op grond van § 48, lid 7, van de mediawet omdat zij herhaalde inbreuken hebben gepleegd, de mogelijkheid ontneemt om een tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst te sluiten, schendt ook deze § 65, lid 11, derhalve, zoals de Commissie betoogt, het evenredigheidsbeginsel.
330    Bijgevolg is de grief dat § 65, lid 11, van de mediawet het evenredigheidsbeginsel, zoals dat tot uiting komt in artikel 45, lid 1, van richtlijn 2018/1972, heeft geschonden, gegrond.
3)      Grief inzake schending van de verplichting om te zorgen voor een efficiënt beheer van het radiospectrum
331    De Commissie verwijt Hongarije in wezen dat het zijn verplichtingen krachtens artikel 45, lid 1, en artikel 45, lid 2, onder c) en g), van richtlijn 2018/1972 om te zorgen voor een efficiënt beheer van het radiospectrum niet is nagekomen, omdat Klubrádió als gevolg van de litigieuze nationale regeling geen tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst heeft kunnen sluiten, met als gevolg dat de frequentie 92.9 MHz van 15 februari tot en met 3 mei 2021 ongebruikt is gebleven.
332    Aangezien deze grief
ten eerste is gebaseerd op het feit dat Klubrádió geen tijdelijke bestuursrechtelijke overeenkomst heeft kunnen sluiten en het vaststaat dat dit radiostation geen aanvraag tot sluiting van een dergelijke overeenkomst heeft ingediend en hem de sluiting daarvan dus ook niet is geweigerd, en deze grief ten tweede op geen enkele wijze uit de vierde vordering van het verzoekschrift van de Commissie blijkt, moet deze grief worden afgewezen.
4)      Conclusie
333    Gelet op een en ander moet de derde reeks grieven betreffende § 65, lid 11, van de mediawet gedeeltelijk worden aanvaard en moet worden vastgesteld dat Hongarije de krachtens artikel 45, lid 1, van richtlijn 2018/1972 en het evenredigheidsbeginsel op die lidstaat rustende verplichtingen niet is nagekomen
door § 65, lid 11, van de mediawet vast te stellen, op grond waarvan aanbieders van mediadiensten waarvan de gebruiksrechten voor radiofrequenties niet zijn verlengd omdat zij een herhaalde inbreuk hebben gepleegd,
geen tijdelijke gebruiksrechten kunnen aanvragen.
4.      Grieven inzake schending van artikel 11 van het Handvest
a)      Argumenten van partijen
334    De Commissie betoogt in wezen dat Hongarije zijn verplichtingen krachtens artikel 11 van het Handvest niet is nagekomen door, ten eerste, het weigeringsbesluit en § 48, lid 7, van de mediawet vast te stellen en, ten tweede, het nietigverklaringsbesluit vast te stellen en tot de litigieuze aanbesteding over te gaan.
335    In de eerste plaats stelt de Commissie dat het weigeringsbesluit en de nationale regels die als grondslag voor de vaststelling ervan hebben gediend, Klubrádió hebben belet zijn programma’s op analoge frequenties te verspreiden. Volgens de Commissie gaat het om de meest ernstige aantasting van de vrijheid van meningsuiting en de mediavrijheid, die kan worden gelijkgesteld met de sluiting van een medium door de nationale autoriteiten. Gelet op het belang van de radio en met name op de impact die dit medium, zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft erkend, in vergelijking met andere media op de bevolking kan hebben, is de Commissie van mening dat het feit dat Klubrádió zijn programma niet op analoge radiofrequenties kan verspreiden, duidelijk een inmenging in de vrijheid van meningsuiting vormt, ook al is zijn programma op internet beschikbaar.
336    Om de mediavrijheid en -pluriformiteit te waarborgen, is het volgens de Commissie onontbeerlijk dat de toewijzing van radiofrequenties die worden gebruikt voor uitzendingen plaatsvindt op basis van niet-discriminerende en proportionele
criteria.
337    De Commissie erkent weliswaar dat de vrijheid van meningsuiting en de mediavrijheid geen absolute rechten zijn, maar herinnert eraan dat elke beperking van deze vrijheden moet voldoen aan de vereisten van artikel 52 van het Handvest.
338    In dit verband voert de Commissie aan dat de door de mediawet nagestreefde doelstellingen, namelijk het versterken van de nationale en culturele identiteit, rekening houdend met de technologische ontwikkelingen, door de vrijheid van meningsuiting en de persvrijheid te waarborgen en door het culturele, sociale en economische gewicht van mediadiensten en het belang van het waarborgen van de mededinging op de mediamarkt te erkennen, doelstellingen van algemeen belang vormen die een beperking van de in artikel 11 van het Handvest neergelegde rechten en vrijheden kunnen rechtvaardigen. Volgens deze instelling gaat het weigeringsbesluit echter verder dan noodzakelijk is om deze doelstellingen te verwezenlijken.
339    Dit besluit is door de mediaraad namelijk niet vastgesteld omdat de zendtijd voor Hongaarse muziekwerken niet in acht is genomen, maar enkel wegens schending van de verplichting om gegevens over uitzendquota door te geven, een schending die reeds is bestraft met een geldboete en die zich na de betaling van deze geldboete niet opnieuw heeft voorgedaan. De Commissie, die zich in repliek baseert op de elementen die naar voren zijn gebracht om de context van de litigieuze besluiten te beschrijven, merkt op dat er in een situatie waarin een onafhankelijke aanbieder van mediadiensten die kritisch is tegenover de regering, zoals Klubrádió, het recht om radiofrequenties te gebruiken om louter formele redenen wordt ontzegd, waardoor zijn toegang tot de markt wordt bemoeilijkt, een zeer grondige rechterlijke toetsing vereist is. In een dergelijke situatie is het risico van willekeur en discriminatie immers bijzonder groot.
340    In de tweede plaats betoogt de Commissie dat het nietigverklaringsbesluit ook een onevenredige inmenging in de vrijheid en de pluriformiteit van de media vormt, aangezien dit besluit niet geschikt is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken en verder gaat dan daartoe noodzakelijk is. Bijgevolg is niet voldaan aan de in artikel 52 van het Handvest gestelde voorwaarden om een dergelijke inmenging te rechtvaardigen.
341    Wat ten eerste de twee nietigheidsgronden betreft die betrekking hebben op de onjuistheden in de door Klubrádió ingediende offerte met betrekking tot zijn programma-aanbod, herinnert deze instelling er namelijk aan dat deze gronden betrekking hadden op formele onjuistheden van geringe betekenis, die gemakkelijk hadden kunnen worden opgehelderd en die niet sloegen op essentiële bestanddelen van die inschrijving van Klubrádió, en dus een eerlijke mededinging niet in gevaar brachten.
342    Wat ten tweede de nietigheidsgrond met betrekking tot het ondernemings-
en financieringsplan van Klubrádió betreft, betoogt de Commissie dat de mediaraad,
door te oordelen dat de netto-omzet van het betrokken radiostation de enige legitieme indicator is voor de financiële levensvatbaarheid ervan, niet alleen heeft gediscrimineerd ten aanzien van stations die bewust kiezen voor andere financieringsmodellen, maar eveneens voorbijgaat aan een volstrekt legitiem bedrijfsmodel.
343    Bovendien is de Commissie van mening dat de nagestreefde doelstellingen met minder ingrijpende middelen hadden kunnen worden bereikt. De mediaraad kan immers met name, wanneer de beschrijving van een bepaald programma ontbreekt, om verduidelijking hierover verzoeken en, bij ontoereikende middelen, de gebruiksrechten voor radiofrequenties intrekken indien de betrokken onderneming in liquidatie zou gaan of failliet zou gaan.
344    De Commissie betoogt dan ook dat zowel het nietigverklaringsbesluit als de regels van de litigieuze aanbesteding die als grondslag voor de vaststelling ervan hebben gediend, als ongerechtvaardigd en onevenredig moeten worden aangemerkt, in het licht van de gevolgen daarvan op het recht op de vrijheid van meningsuiting. De toepassing ervan komt er namelijk op neer dat Klubrádió wordt uitgesloten van de omroepsector en dit radiostation het stilzwijgen wordt opgelegd in het Hongaarse medialandschap, terwijl minder beperkende maatregelen, waarbij Klubrádió had kunnen blijven uitzenden, voldoende waren geweest.
345    Hongarije voert in de eerste plaats aan dat het weigeringsbesluit en de nationale regels die als grondslag voor de vaststelling ervan hebben gediend, niet in strijd zijn met artikel 11 van het Handvest.
346    Deze lidstaat benadrukt dat de mediaraad de uitzendrechten van Klubrádió niet heeft ingetrokken en dit station niet heeft uitgesloten van de omroepsector,
aangezien dit radiostation zijn programma gedurende de gehele looptijd van zijn uitzendovereenkomst
continu en ononderbroken op een radiofrequentie heeft kunnen uitzenden en voorts nog steeds zijn radio-mediadiensten via andere transmissiemiddelen kan aanbieden. In dit verband merkt Hongarije op dat Klubrádió deze diensten thans op internet aanbiedt, hetgeen aantoont dat het hem door het weigeringsbesluit niet onmogelijk is gemaakt om dergelijke diensten aan te bieden.
347    Volgens Hongarije vormt het feit dat de mediawet objectieve voorwaarden vaststelt voor de verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden en dat de mediaraad die verlenging weigert indien deze voorwaarden niet worden nageleefd, geen onevenredige en ongerechtvaardigde inmenging in de persvrijheid en het recht op verspreiding van informatie vormt.
348    In geval van niet-naleving van de vereisten van deze wet ontneemt Hongarije de betrokken aanbieder van mediadiensten immers niet het recht om mediadiensten uit te zenden of aan te bieden, maar past het enkel de voorwaarden van het machtigingssysteem toe. De weigering om een recht om mediadiensten aan te bieden te verlengen, kan dus niet worden gelijkgesteld met de sluiting van een media-orgaan, aangezien die weigering niet leidt tot intrekking van dat recht om mediadiensten aan te bieden, daar de machtiging om dit recht uit te oefenen is vervallen op de datum en op de wijze waarin de wet of de uitzendovereenkomst voorziet.
349    In deze context merkt Hongarije op dat het enkele feit dat een exploitant niet het recht krijgt om zijn mediadienst op een bepaald uitzendplatform ter beschikking te stellen, niet noodzakelijkerwijs betekent dat de in artikel 11 van het Handvest neergelegde rechten en vrijheden worden geschonden. De vraag of het weigeringsbesluit en de nationale regels die als grondslag voor de vaststelling ervan hebben gediend, al dan niet die
inbreuk maken op die rechten en vrijheden, hangt
niet af van de vraag of Klubrádió al dan niet kritiek heeft op de Hongaarse regering, of van de conclusies die de Commissie kan trekken uit de context waarbinnen dat besluit is vastgesteld, maar van de vraag of dat besluit al dan niet evenredig is aan de nagestreefde doelstelling.
350    In de tweede plaats voert Hongarije aan dat noch de onderhavige zaak noch de regelgevende context ervan afbreuk doet aan de vereisten van evenwichtige informatie en aan het beginsel van persvrijheid en pluriformiteit van de media. Het Hongaarse machtigingssysteem waarborgt aan alle inschrijvers gelijke kansen bij de toegang tot de mogelijkheden om mediadiensten aan te bieden in het kader van een aanbestedingsprocedure en waarborgt de toewijzing van frequenties aan alle geselecteerde aanbieders van mediadiensten, zulks met volledige inachtneming van de beginselen van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), en van het Handvest.
351    Inzake in het bijzonder de nietigheidsgrond in verband met het ondernemings-
en financieringsplan van Klubrádió, betoogt deze lidstaat dat zowel de beoordeling of de offerte van Klubrádió geschikt is voor de litigieuze aanbesteding, en met name de beoordeling van de financiële en economische situatie van dat radiostation, als de eventuele inmenging in de vrijheid van meningsuiting en van informatie ten gevolge van het nietigverklaringsbesluit indien wordt geoordeeld dat de offerte niet geschikt is, haar grondslag vindt in de mediawet.
352    Deze beoordeling is verricht op transparante en objectieve wijze en op basis van de niet-discriminerende vereisten die zijn neergelegd in deze wet en in de litigieuze aanbesteding, zodat het daaruit voortvloeiende rechtsgevolg, namelijk de nietigheid van die offerte, evenredig en gerechtvaardigd is.
353    Ten slotte benadrukt Hongarije dat Klubrádió thans radio-mediadiensten op internet aanbiedt, zodat het nietigverklaringsbesluit niet betekent dat dit radiostation het zwijgen is opgelegd.
354    Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden ondersteunen het betoog van de Commissie en
wijzen met name op het belang van de vrijheid van meningsuiting en informatievrijheid in een democratische en pluralistische samenleving, alsook op de noodzaak om bij de beoordeling van de beweerde schending van artikel 11 van het Handvest door Hongarije rekening te houden met de context waarin de nationale litigieuze maatregelen kaderen. In dit verband wijst het Koninkrijk België, op basis van meerdere verslagen inzake de vrijheid en het pluralisme van de media in Hongarije die tussen de jaren 2019 en 2023 zijn vastgesteld door het Centrum voor pluriformiteit en vrijheid van de media, het Europees Waarnemingscentrum voor de audiovisuele sector, de Commissaris voor de mensenrechten van de Raad van Europa en de Speciale rapporteur van de VN voor de bevordering en bescherming van het recht op vrijheid van mening en meningsuiting,
op meerdere problematische situaties in verband met het onderhavige beroep en de negatieve adviezen die deze internationale organisaties hebben gegeven in verband met de mediavrijheid in Hongarije.
b)      Beoordeling door het Hof
355    Volgens artikel 11, lid 1, van het Handvest heeft „[e]enieder recht op vrijheid van meningsuiting” hetgeen de vrijheid omvat „een mening te hebben en de vrijheid kennis te nemen en te geven van informatie of ideeën, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen”. Volgens dat artikel 11, lid 2 worden „[d]e vrijheid en de pluriformiteit van de media [...] geëerbiedigd”.
356    Bij omroeporganisaties – zoals radiostations – neemt inmenging in de vrijheid van meningsuiting en informatie de bijzondere vorm aan van inmenging in de vrijheid van de media of de vrijheid van uitzending, zoals specifiek beschermd door artikel 11, lid 2, van het Handvest (zie in die zin arrest van 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, punt 83).
357    De met de vrijheid van uitzending verbonden mediavrijheid omvat echter niet alleen het recht om informatie mee te delen, maar ook, en onlosmakelijk daarmee verbonden, het recht om elk geschikt middel te gebruiken om informatie uit te zenden en aan het grootste aantal ontvangers te doen toekomen.
358    Tot deze middelen om informatie uit te zenden behoort het radiospectrum, dat, gelet op de essentiële rol die audiovisuele media, zoals radio en televisie, spelen bij de vorming van de publieke opinie, een essentieel kanaal vormt voor de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting en informatievrijheid.
359    De verlening van gebruiksrechten voor radiofrequenties heeft dus rechtstreekse gevolgen voor het met de vrijheid van uitzending verbonden recht op mediavrijheid in zijn beide dimensies, te weten het recht om vrijelijk informatie te verstrekken en het recht om informatie te ontvangen.
360    Met betrekking tot artikel 10 EVRM, dat overeenkomt met artikel 11 van het Handvest en waarvan de uitlegging door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest in aanmerking moet worden genomen bij de uitlegging van dat artikel 11,
heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dan ook opgemerkt dat dit artikel 10 de vrijheid van meningsuiting en van informatie garandeert aan elke persoon, en niet alleen betrekking heeft op de inhoud van de informatie, maar eveneens op de middelen waarmee de informatie wordt uitgezonden, waarbij elke beperking van die middelen het recht om informatie te ontvangen en mee te delen raakt (zie in die zin EHRM, 28 september 1999, Öztürk tegen Turkije, CE:ECHR: 1999:0928JUD002247993, § 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
361    Zoals blijkt uit de toelichtingen bij artikel 11 van het Handvest, waarmee bij de uitlegging van dit artikel rekening moet worden gehouden, mogen de beperkingen die aan het recht op vrijheid van meningsuiting kunnen worden gesteld, dus niet verder gaan dan de beperkingen die zijn neergelegd in dit artikel 10, lid 2, EVRM. De legitieme redenen voor de inmenging in de uitoefening van het recht op vrijheid van meningsuiting zijn opgesomd in dit artikel 10, lid 2, en houden verband met de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, alsmede de noodzaak om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Deze opsomming is uitputtend (EHRM, 15 maart 2022, OOO Memo tegen Rusland, CE:ECHR:2022:0315JUD000284010, § 37). De beperkingen die de lidstaten kunnen stellen aan het recht op vrijheid van meningsuiting laten bovendien de beperkingen onverlet die op grond van
het mededingingsrecht van de Unie kunnen worden opgelegd om de lidstaten de mogelijkheid te bieden om het in artikel 10, lid 1, derde volzin,
EVRM bedoelde systeem van vergunningen in te voeren.
362    Elke nationale maatregel die de toegang van omroeporganisaties tot radiofrequenties begrenst of beperkt, kan bijgevolg een inmenging in hun met de vrijheid van uitzending verbonden recht op mediavrijheid inhouden
en valt dus binnen de werkingssfeer van artikel 11 van het Handvest.
363    In casu vormt § 48, lid 7, van de mediawet, voor zover die bepaling tot gevolg heeft dat de toegang van omroeporganisaties, in casu Klubrádió, tot radiofrequenties wordt beperkt, waardoor hen aldus de mogelijkheid wordt ontnomen hun radio-inhoud op een radiofrequentie te blijven uitzenden, een inmenging in het recht van de betrokken exploitanten op uitoefening van de vrijheid van uitzending, dat een bestanddeel is van de in artikel 11 van het Handvest neergelegde mediavrijheid.
364    Anders dan Hongarije stelt, kan het feit dat deze exploitanten hun inhoud op internet kunnen verspreiden, niet afdoen aan het bestaan van deze inmenging. Los van de vraag of de uitzending via internet een communicatiemiddel is dat gelijkwaardig is aan de uitzending via analoge frequenties, worden deze exploitanten immers belet om beproefde operationele en commerciële strategieën te volgen en moeten zij hoe dan ook hun publiek weer opbouwen.
365    Het is juist dat de in artikel 11 van het Handvest neergelegde rechten en vrijheden geen absolute gelding hebben, maar moeten worden beschouwd in relatie tot hun functie in de samenleving (arrest van 4 oktober 2024, Real Madrid Club de Fútbol, C‑633/22, EU:C:2024:843, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
366    Voor zover de verlening van rechten op het gebruik van radiofrequenties door het regelgevingskader van de Unie inzake elektronische communicatie kan worden beperkt ter garantie van een efficiënt beheer van het radiospectrum, weerspiegelt dit kader precies dat de in artikel 11 erkende rechten en vrijheden geen absoluut karakter hebben wat betreft de voorwaarden voor het gebruik van de radiofrequenties.
367    Overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest moet elke beperking op de uitoefening van de in het Handvest verankerde rechten en vrijheden evenwel bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen, en moet zij met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
368    Zoals in punt 361 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, mogen de beperkingen die aan die vrijheid van meningsuiting kunnen worden gesteld dus niet verder gaan dan die van artikel 10, lid 2, EVRM en laten zij de beperkingen onverlet die op grond van het mededingingsrecht van de Unie kunnen worden opgelegd om de lidstaten de mogelijkheid te bieden om het in artikel 10, lid 1, derde volzin, EVRM bedoelde systeem van vergunningen in te voeren.
369    In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 11 van het Handvest een van de
wezenlijke grondslagen van een democratische en pluriforme samenleving vormt, die behoort tot de waarden waarop de Unie volgens artikel 2 VWEU is gebaseerd. Inmengingen in de door dit artikel 11 gewaarborgde rechten en vrijheden moeten daarom in een dergelijke context beperkt blijven tot hetgeen strikt noodzakelijk is
(arrest van 4 oktober 2024, Real Madrid Club de Fútbol, C‑633/22, EU:C:2024:843, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak), wat betekent dat het nagestreefde doel niet redelijkerwijs even doeltreffend kan worden bereikt op een andere wijze die de gewaarborgde rechten en vrijheden van de betrokkene minder aantast (zie in die zin arrest van 5 december 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951,
punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
370    In deze context bevat § 48, lid 7, van de mediawet, zoals in punt 173 van het onderhavige arrest is vastgesteld, een weigeringsgrond voor de verlening van gebruiksrechten voor radiofrequenties die kan worden aangemerkt als een criterium voor de selectie van de gebruikers van radiofrequenties die verband houdt met de in artikel 8, lid 2, onder d), van de kaderrichtlijn genoemde doelstelling om de mededinging te bevorderen door een efficiënt gebruik te bevorderen en te zorgen voor
een efficiënt beheer van radiofrequenties. Aangezien de weigering om de gebruiksrechten voor radiofrequenties te verlengen een inmenging vormt in het recht van de betrokken aanbieders op mediavrijheid, kan een dergelijke inmenging slechts worden gerechtvaardigd voor zover die weigering met name niet verder gaat dan noodzakelijk is om de door deze bepaling van de mediawet nagestreefde doelstelling van algemeen belang te bereiken en beperkt is tot het strikt noodzakelijke.
371    Aangezien § 48, lid 7, van de mediawet, zoals blijkt uit de overwegingen in de punten 177 en 181 van het onderhavige arrest, verder gaat dan noodzakelijk is om de met deze bepaling nagestreefde doelstelling van algemeen belang in het licht van de vereisten van de toepasselijke richtlijnen te verwezenlijken, kan de ermee gepaard gaande inmenging in het recht van de betrokken exploitanten om hun vrijheid van uitzending uit te oefenen, in het licht van artikel 52, lid 1, van het Handvest niet worden geacht evenredig te zijn.
372    Doordat in § 48, lid 7, van de mediawet geen enkele marge aan de mediaraad wordt toegekend om bij het onderzoek van de verzoeken tot verlenging van het recht om mediadiensten aan te bieden die ingediend zijn door aanbieders die een herhaalde inbreuk hebben gepleegd, te komen tot een oordeel over de ernst van de inbreuk en over de vraag of die in verhouding staat tot de inmenging in de rechten en vrijheden van artikel 11 van het Handvest die de weigering om dit recht te verlengen met zich meebrengt, kan die bepaling leiden tot de vaststelling van besluiten die in strijd zijn met dit artikel 11 en waarvan het weigeringsbesluit een voorbeeld is.
373    Ten eerste is de herhaalde inbreuk waarop dat besluit stoelt er namelijk niet op gebaseerd dat Klubrádió zijn verplichtingen in verband met de door het Hongaarse recht opgelegde uitzendquota niet is nagekomen, maar op de niet-nakoming van de verplichting om gegevens in verband met deze quota over te leggen. Ten tweede heeft Klubrádió tijdens de sanctieprocedures die hebben geleid tot de vaststelling van de besluiten nr. 354/2017 en nr. 1224/2017, en dus vóór de vaststelling van deze
laatste besluiten, aan deze verplichting voldaan door de mediaraad alle relevante gegevens te verstrekken. Ten derde is uit deze gegevens niet gebleken dat Klubrádió deze quota niet in acht heeft genomen. Ten vierde heeft dit radiostation de in de besluiten nr. 354/2017 en nr. 1224/2017
opgelegde geldboeten betaald. Ten vijfde is er sinds 31 mei 2017, de datum waarop de herhaalde inbreuk is gepleegd die heeft geleid tot de weigering om het recht van Klubrádió te verlengen om mediadiensten aan te bieden, tot en met de datum van het weigeringsbesluit, namelijk 8 september 2020, geen sprake van geweest dat Klubrádió die verplichting of de in het Hongaarse recht opgelegde verplichtingen inzake uitzendquota niet is nagekomen.
Overigens blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier niet dat Klubrádió na 31 mei 2017 enige andere inbreuk heeft gepleegd.
374    In die omstandigheden kan niet redelijkerwijs worden aangenomen dat de in besluit nr. 1224/2017 vastgestelde inbreuk dermate ernstig is dat het ter verwezenlijking van de in punt 370 van het onderhavige arrest omschreven doelstelling noodzakelijk is om de verlenging te weigeren van het recht van Klubrádió om mediadiensten aan te bieden.
375    Zoals de Commissie betoogt, staat het weigeringsbesluit derhalve niet in verhouding tot het nagestreefde doel en de ernst van de inmenging in het recht van Klubrádió op mediavrijheid die het met zich meebrengt, zodat het, ongeacht de context ervan, in strijd is met artikel 11 van het Handvest.
376    Deze vaststelling geldt ook voor het nietigverklaringsbesluit, dat tot gevolg heeft gehad dat Klubrádió de mogelijkheid is ontnomen om gebruiksrechten voor de 92.9 MHz-frequentie toegewezen te krijgen en dat dus zijn toegang tot de radiofrequenties heeft beperkt, waardoor Klubrádió werd belet zijn inhoud op een radiofrequentie te blijven verspreiden.
377    Het is juist dat de drie nietigheidsgronden waarop dat besluit is gebaseerd, kunnen worden gerechtvaardigd in het licht van de doelstelling om de mededinging te bevorderen door overeenkomstig artikel 8, lid 2, onder d), van de kaderrichtlijn een efficiënt gebruik te bevorderen en te zorgen voor een efficiënt beheer van radiofrequenties. De twee gronden betreffende de onregelmatigheden in de punten III.2 en III.3 van het
door Klubrádió overgelegde formulier beogen immers de eerlijkheid van de mededinging te waarborgen, en de nietigheidsgrond betreffende het ondernemings- en financieringsplan van dit radiostation beoogt de aanwezigheid van een stabiel en qua werking voorspelbaar radiostation op de mediamarkt te verzekeren.
378    Gelet op de vaststellingen in het kader van de grief inzake schending van de beginselen van transparantie en evenredigheid als gevolg van het nietigverklaringsbesluit en de aanbestedingsregels die als grondslag voor de vaststelling ervan hebben gediend,
moet evenwel worden geoordeeld, zoals de Commissie betoogt, dat in het onderhavige geval niet is voldaan aan de voorwaarden die voortvloeien uit artikel 52, lid 1, van het Handvest.
379    Zowel de nietigheidsgronden betreffende de onregelmatigheden in de punten III.2 en III.3 van het
door Klubrádió overgelegde formulier als de nietigheidsgrond met betrekking tot het ondernemings- en financieringsplan van dit radiostation staan namelijk niet in verhouding tot het nagestreefde doel en bieden dus geen rechtvaardiging voor de inmenging in het recht van Klubrádió op mediavrijheid waarmee het nietigverklaringsbesluit gepaard gaat.
380    Tevens moet worden vastgesteld dat de in casu aan Klubrádió verweten inbreuken en tekortkomingen, waarop zowel het weigeringsbesluit als het nietigverklaringsbesluit is gebaseerd en die dit radiostation concreet hebben belet zijn uitzendactiviteiten voort te zetten, betrekking hebben op hetzij onbeduidende vormfouten, hetzij aspecten die als zodanig niet met zich mee mogen brengen dat een radiostation zijn activiteiten niet kan voortzetten.
381    De grieven inzake schending van artikel 11 van het Handvest
zijn dus gegrond.
382    Gelet op een en ander dienen deze grieven te worden aanvaard en dient te worden vastgesteld dat Hongarije de krachtens artikel 11 van het Handvest op die lidstaat rustende verplichtingen niet is nagekomen door, ten eerste, het weigeringsbesluit en § 48, lid 7, van de mediawet vast te stellen en, ten tweede, het nietigverklaringsbesluit vast te stellen en over te gaan tot de litigieuze aanbesteding.
Kosten
383    Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Overeenkomstig artikel 138, lid 3, van dit Reglement draagt elke partij, indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, haar eigen kosten, tenzij het Hof het, gelet op de omstandigheden van de zaak, gerechtvaardigd acht dat een partij naast haar eigen kosten ook een deel van de kosten van de andere partij draagt.
384    Aangezien Hongarije in casu op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie en gelet op de omstandigheden van de zaak te worden verwezen in de eigen kosten en in vier vijfde van de kosten van de Commissie. De Commissie draagt een vijfde van haar eigen kosten.
385    Ingevolge artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, volgens hetwelk de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten dragen, dragen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden hun eigen kosten.
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1)      Hongarije is de verplichtingen niet nagekomen die op die lidstaat rusten
–        krachtens de artikelen 5 en 7 van richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (machtigingsrichtlijn), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009, artikel 4, punt 2, van richtlijn 2002/77/EG van de Commissie van 16 september 2002 betreffende de mededinging op de markten voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten, artikel 9 van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten (kaderrichtlijn), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140, en het evenredigheidsbeginsel, doordat, ten eerste, de Médiatanács (mediaraad, Hongarije) besluit nr. 830/2020 (IX. 8.) van 8 september 2020 heeft vastgesteld waarbij die mediaraad Klubrádió de verlenging van zijn gebruiksrechten voor het radiospectrum heeft geweigerd, ten tweede, § 48, lid 7, van de a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (wet nr. CLXXXV van 2010 inzake mediadiensten en massamedia) werd vastgesteld, op grond waarvan de verlenging van de gebruiksrechten voor het radiospectrum in het kader van FM-radio-uitzendingen automatisch is uitgesloten indien de houder van de rechten zijn verplichting om gegevens over uitzendquota door te geven meermaals niet is nagekomen, ook wanneer de gepleegde inbreuken onbeduidend zijn, puur formeel zijn en reeds bestraft zijn met boetes, wat vervolgens heeft geleid tot volledige naleving, en het, ten derde, Klubrádió als gevolg daarvan op onevenredige wijze onmogelijk werd gemaakt zijn activiteiten in de radio-omroepsector voort te zetten;
–        krachtens artikel 5, lid 3, van richtlijn 2002/20,
zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140, en het beginsel van behoorlijk bestuur, doordat het weigeringsbesluit lang na het verstrijken van de in die bepaling gestelde termijn van zes weken werd vastgesteld;
–        krachtens artikel 5, lid 2, van richtlijn 2002/20, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140, en artikel 45, lid 1, van richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie, doordat de Médiatanács in de op 4 november 2020 gepubliceerde aanbesteding betreffende het gebruik van de mogelijkheid om mediadiensten aan te bieden op de frequentie 92.9 MHz en in besluit nr. 180/2021 (III. 10.) van 10 maart 2021 de toewijzing van gebruiksrechten voor radiospectrum afhankelijk heeft gesteld van onevenredige vereisten, de criteria voor de toewijzing van deze rechten niet a priori heeft bepaald, geen enkele beoordelingsmarge heeft voorzien om de ernst en de relevantie van de fouten te beoordelen die de gegadigden zouden kunnen hebben gemaakt in de ingediende dossiers, welke fouten zouden kunnen leiden tot de uitsluiting van die gegadigden, en geen rekening heeft gehouden met de onbeduidende aard van de fouten in de door Klubrádió ingediende offerte;
–        krachtens artikel 8, lid 2, onder d), en artikel 9, lid 1, van richtlijn 2002/21, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140, en het beginsel van behoorlijk bestuur, door niet binnen een dusdanige termijn een procedure voor de toewijzing van de frequentie 92.9 MHz in te leiden dat een besluit kon worden vastgesteld voordat de rechten van Klubrádió om deze radiofrequentie te gebruiken vervielen;
–        krachtens artikel 45, lid 1, van richtlijn 2018/1972 en het evenredigheidsbeginsel, door het vaststellen van § 65, lid 11, van de a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV, op grond waarvan aanbieders van mediadiensten waarvan de gebruiksrechten voor radiofrequenties niet zijn verlengd omdat zij een herhaalde inbreuk hebben gepleegd, geen tijdelijke gebruiksrechten kunnen aanvragen, en
–        krachtens artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie door het vaststellen van besluit nr. 830/2020 (IX. 8.) en § 48, lid 7, van de a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV, alsook het vaststellen van besluit nr. 180/2021 (III. 10.) en de op 4 november 2020 gepubliceerde aanbesteding betreffende het gebruik van de mogelijkheid om mediadiensten aan te bieden op de frequentie 92.9 MHz.
2)      Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3)      Hongarije draagt, naast zijn eigen kosten, vier vijfde van de kosten van de Europese Commissie.
4)      De Europese Commissie draagt een vijfde van haar eigen kosten.
5)      Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk der Nederlanden dragen hun eigen kosten.
ondertekeningen
*      Procestaal: Hongaars.