ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
4 octobre 2012 (*)
«Protection des intérêts financiers de l’Union – Règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 – Champ d’application matériel – Notion d’‘atteinte aux intérêts financiers de l’Union’ – Adjudication simple à l’exportation d’alcools d’origine vinique détenus par les organismes d’intervention – Exportation des lots d’alcool en dehors de l’Union après l’expiration du délai imparti – Retenue de la garantie de bonne exécution – Mesures administratives – Sanctions administratives – Règlement (CE) n° 360/95 – Règlement (CE) n° 1623/2000 – Application rétroactive de la sanction la moins sévère»
Dans l’affaire C‑669/11,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Conseil d’État (France), par décision du 28 novembre 2011, parvenue à la Cour le 29 décembre 2011, dans la procédure
ED & F Man Alcohols Ltd
contre
Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor),
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. J.-C. Bonichot, président de chambre, Mme A. Prechal, M. L. Bay Larsen, Mme C. Toader (rapporteur), et M. E. Jarašiūnas, juges,
avocat général: Mme E. Sharpston,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées:
–        pour ED & F Man Alcohols Ltd, par Me L. Boré, avocat,
–        pour l’Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), par Me H. Didier, avocat,
–        pour le gouvernement français, par M. G. de Bergues, Mme C. Candat et M. S. Menez, en qualité d’agents,
–        pour la Commission européenne, par MM. B. Schima et D. Triantafyllou, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p. 1), ainsi que du règlement (CE) n° 360/95 de la Commission, du 22 février 1995, portant ouverture de ventes par adjudications simples à l’exportation d’alcools d’origine vinique détenus par les organismes d’intervention (JO L 41, p. 14), et du règlement (CE) nº 1623/2000 de la Commission, du 25 juillet 2000, fixant les modalités d’application du règlement (CE) nº 1493/1999 portant organisation commune du marché vitivinicole, en ce qui concerne les mécanismes de marché (JO L 194, p. 45).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant ED & F Man Alcohols Ltd (ci-après «ED & F Man Alcohols»), société de droit anglais, à l’Office national interprofessionnel des fruits et légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), qui est venu aux droits de l’Office national interprofessionnel des vins (Onivins) et qui a été remplacé par l’Établissement public national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), au sujet de la retenue d’une garantie de bonne exécution constituée aux fins de l’adjudication de lots d’alcools.
Le cadre juridique
La réglementation relative à l’organisation commune des marchés dans le secteur vitivinicole
Le règlement (CE) n° 377/93
3        Il ressort du considérant 4 du règlement (CEE) n° 377/93 de la Commission, du 12 février 1993, établissant les modalités d’application relatives à l’écoulement des alcools obtenus au titre des distillations visées aux articles 35, 36 et 39 du règlement (CEE) n° 822/87 du Conseil et détenus par les organismes d’intervention (JO L 43, p. 6), que l’écoulement de stocks d’alcool détenus par les organismes d’intervention pouvait se faire selon trois systèmes d’adjudication, à savoir l’adjudication permanente, l’adjudication simple et l’adjudication particulière. À cet égard, le considérant 17 indiquait qu’il convenait de procéder régulièrement à des ventes par adjudication simple à destination des pays de la zone des Caraïbes pour usage final de l’alcool adjugé exclusivement dans le secteur des carburants. En revanche, il n’était pas fait mention, dans ce considérant, d’adjudication simple à destination du Brésil.
4        L’article 34, point 3, sous b), du règlement n° 377/93 prévoyait que, dans le cadre de ce règlement:
«[L]a garantie de bonne exécution est libérée immédiatement par chacun des organismes d’intervention détenteurs de l’alcool lorsque l’adjudicataire apporte, auprès de chaque organisme d’intervention et pour la quantité enlevée qui le concerne, les preuves exigées à cette fin au titre V du règlement (CEE) n° 2220/85 [de la Commission, du 22 juillet 1985, fixant les modalités communes d’application du régime des garanties pour les produits agricoles (JO L 205, p. 5)].»
Le règlement n° 360/95
5        Les considérants 2 à 4 du règlement n° 360/95 se lisent comme suit:
«considérant que, en raison du coût de stockage de l’alcool, il se révèle opportun d’ouvrir des ventes par adjudications simples pour les alcools d’origine vinique provenant des distillations visées aux articles 35, 36 et 39 du règlement (CEE) n° 822/87 [du Conseil, du 16 mars 1987, portant organisation commune du marché viti-vinicole (JO L 84, p. 1)] détenus par les organismes d’intervention italien, français et espagnol;
considérant qu’il convient de procéder à des adjudications simples pour l’exportation d’alcool vinique vers le Brésil en vue d’une utilisation finale dans le secteur des carburants, afin de réduire à court terme le stock d’alcool vinique communautaire;
considérant qu’il convient de prévoir que la garantie de bonne exécution, à constituer pour la quantité totale mise en vente dans le cadre de chaque adjudication prévue au présent règlement, doit assurer le respect du délai imparti pour l’exportation des alcools ainsi que de l’utilisation finale dans le secteur des carburants au Brésil; que cette garantie peut être libérée pour la moitié, proportionnellement aux quantités d’alcool dénaturées, lorsque l’alcool concerné est dénaturé selon les spécifications arrêtées, et pour le solde lorsque les preuves sont fournies relatives à l’exportation, à la destination et à l’utilisation des alcools dénaturés».
6        L’article 1er de ce règlement prévoit qu’il est procédé à la vente, par deux adjudications simples numérotées 170/94 CE et 171/94 CE, d’une quantité totale de 750 000 hectolitres d’alcool.
7        L’article 5 dudit règlement prévoit:
«[…]
2.       Dans les vingt jours qui suivent la date de réception de la décision de la Commission attribuant l’alcool, l’adjudicataire fournit la preuve de la constitution auprès de chaque organisme d’intervention détenteur de l’alcool de la garantie de bonne exécution visant à assurer l’exportation et l’utilisation aux fins prévues de l’alcool en cause.
Cette garantie de bonne exécution correspond à un montant de 72,45 écus par hectolitre d’alcool à 100 % vol, à constituer pour la quantité totale mise en vente dans le cadre de chaque adjudication prévue au présent règlement.
3.       La moitié de la garantie de bonne exécution est libérée, proportionnellement aux quantités d’alcool dénaturées, par chacun des organismes d’intervention concernés pour la quantité enlevée qui le concerne lorsque les preuves sont fournies que la quantité d’alcool concernée répond, après transformation éventuelle et dénaturation selon la manière prévue à l’article 1er du présent règlement, aux normes brésiliennes en matière d’alcools utilisés dans le secteur des carburants, et que cette quantité d’alcool est exportée de la Communauté.
4.       Le reste de la garantie de bonne exécution est libéré sur demande par chacun des organismes d’intervention concernés pour la quantité enlevée qui le concerne lorsque les preuves sont fournies relatives à l’exportation, à la destination et à l’utilisation aux fins prévues de cette quantité d’alcool enlevée, conformément aux dispositions du règlement (CEE) n° 2220/85.
5.       Par dérogation à l’article 23 du règlement (CEE) n° 2220/85, un montant de 12, 08 écus par hectolitre d’alcool à 100 % vol de la garantie de bonne exécution reste acquis pour ce qui concerne les quantités d’alcool non exportées dans le délai prévu à l’article 6, paragraphe 4.»
8        L’article 6, paragraphes 3 et 4, de ce même règlement dispose:
«3.       Après paiement d’une quantité d’alcool, déterminée à l’hectolitre d’alcool à 100 % vol près, l’organisme d’intervention détenteur de l’alcool délivre un bon d’enlèvement pour la quantité d’alcool correspondante. La propriété de l’alcool faisant l’objet de l’attribution d’un bon d’enlèvement est transférée au moment de la délivrance de celui-ci et les quantités correspondantes sont considérées comme étant sorties à cette date.
[…]
4.       L’alcool adjugé dans le cadre des adjudications prévues au présent règlement doit être exporté dans un délai de quatre mois à partir de la date de la délivrance du dernier bon d’enlèvement le concernant.»
Le règlement n° 1623/2000
9        Il ressort des considérants 2 et 3 du règlement n° 1623/2000 que, étant donné que les modalités d’application relatives aux mécanismes du marché vitivinicole étaient dispersées dans une multitude de règlements de l’Union, le législateur de l’Union a décidé de rassembler, dans un seul texte, la réglementation existante portant organisation commune du marché vitivinicole, tout en y apportant des modifications.
10      Le considérant 107 de ce règlement indiquait qu’il convenait «de procéder régulièrement à des ventes par adjudication à destination des pays de la zone des Caraïbes pour un usage final exclusif de l’alcool adjugé dans le secteur des carburants», tandis que le considérant 108 prévoyait qu’il y avait «lieu de lier la capacité des lots faisant l’objet des ventes par adjudication à destination des pays de la zone des Caraïbes aux capacités de transport maritime généralement utilisées et de réduire ainsi les frais de constitution des garanties de bonne exécution pour les opérateurs concernés», et qu’il était «nécessaire d’adapter en conséquence les délais prévus pour l’enlèvement de l’alcool adjugé».
11      L’article 91, paragraphes 2, 12 et 13, du règlement nº 1623/2000 disposait:
«2.       Préalablement à tout enlèvement de l’alcool et au plus tard le jour de la délivrance du bon d’enlèvement, l’adjudicataire constitue auprès de l’organisme d’intervention une garantie destinée à assurer l’exportation dans les délais impartis et une garantie destinée à assurer la bonne exécution de ses engagements.
[…]
12.       La garantie pour assurer l’exportation des alcools est libérée par l’organisme d’intervention détenteur de l’alcool pour chaque quantité d’alcool pour laquelle la preuve est fournie que celle-ci a été exportée dans le délai prévu. Par dérogation à l’article 23 du règlement (CEE) n° 2220/85, et sauf en cas de force majeure, lorsque le délai d’exportation est dépassé, la garantie devant assurer l’exportation de 5 euros par hectolitre d’alcool à 100 % vol est acquise, à concurrence de:
a)       15 % en tout état de cause;
b)       0,33 % du montant restant, après déduction des 15 %, par jour de dépassement du délai d’exportation concerné.
13.       La garantie de bonne exécution est libérée conformément aux dispositions de l’article 100, paragraphe 3, point b), du présent règlement.»
12      L’article 100, point 3, sous b), du règlement n° 1623/2000 prévoyait que, dans le cadre de ce règlement, la garantie de bonne exécution devait être libérée immédiatement par chacun des organismes d’intervention détenteurs de l’alcool lorsque l’adjudicataire apportait, auprès de chaque organisme d’intervention et pour la quantité qui le concernait, les preuves exigées aux points 2 et 3 de cet article 100 ainsi qu’au titre V du règlement n° 2220/85.
13      Conformément à l’article 105 du règlement n° 1623/2000, le règlement n° 377/93 a été abrogé.
Le règlement n° 2988/95
14      Les considérants 4, 5, 7 et 8 du règlement n° 2988/95 se lisent comme suit:
«considérant que l’efficacité de la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés requiert la mise en place d’un cadre juridique commun à tous les domaines couverts par les politiques communautaires;
considérant que les comportements constitutifs d’irrégularités, ainsi que les mesures et sanctions administratives y relatives, sont prévus dans des réglementations sectorielles en conformité avec le présent règlement;
[…]
considérant que les sanctions administratives communautaires doivent assurer une protection adéquate desdits intérêts; qu’il est nécessaire de définir des règles générales applicables à ces sanctions;
considérant que le droit communautaire a instauré des sanctions administratives communautaires dans le cadre de la politique agricole commune; que de telles sanctions devront être instaurées également dans d’autres domaines».
15      L’article 1er de ce règlement prévoit:
«1.       Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire.
2.       Est constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue.»
16      L’article 2 dudit règlement dispose:
«1.       Les contrôles et les mesures et sanctions administratives sont institués dans la mesure où ils sont nécessaires pour assurer l’application correcte du droit communautaire. Ils doivent revêtir un caractère effectif, proportionné et dissuasif, afin d’assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés.
2.       Aucune sanction administrative ne peut être prononcée tant qu’un acte communautaire antérieur à l’irrégularité ne l’a pas instaurée. En cas de modification ultérieure des dispositions portant sanctions administratives et contenues dans une réglementation communautaire, les dispositions moins sévères s’appliquent rétroactivement.
3.       Les dispositions du droit communautaire déterminent la nature et la portée des mesures et sanctions administratives nécessaires à l’application correcte de la réglementation considérée en fonction de la nature et de la gravité de l’irrégularité, du bénéfice accordé ou de l’avantage reçu et du degré de responsabilité.
[…]»
17      L’article 3 du règlement n° 2988/95 prévoit:
«1.       Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l’irrégularité visée à l’article 1er paragraphe 1. Toutefois, les réglementations sectorielles peuvent prévoir un délai inférieur qui ne saurait aller en deçà de trois ans.
[…]
La prescription des poursuites est interrompue par tout acte, porté à la connaissance de la personne en cause, émanant de l’autorité compétente et visant à l’instruction ou à la poursuite de l’irrégularité. Le délai de prescription court à nouveau à partir de chaque acte interruptif.
[…]»
18      L’article 4 de ce règlement, figurant sous le titre II, intitulé «Mesures et sanctions administratives», se lit comme suit:
«1.       Toute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l’avantage indûment obtenu:
[…]
–        par la perte totale ou partielle de la garantie constituée à l’appui de la demande d’un avantage octroyé ou lors de la perception d’une avance.
2.       L’application des mesures visées au paragraphe 1 est limitée au retrait de l’avantage obtenu augmenté, si cela est prévu, d’intérêts qui peuvent être déterminés de façon forfaitaire.
[…]
4.       Les mesures prévues par le présent article ne sont pas considérées comme des sanctions.»
19      L’article 5, paragraphe 1, dudit règlement dispose:
«1.       Les irrégularités intentionnelles ou causées par négligence peuvent conduire aux sanctions administratives suivantes:
[…]
f)       la perte d’une garantie ou d’un cautionnement constitué aux fins du respect des conditions d’une réglementation ou la reconstitution du montant d’une garantie indûment libérée;
[…]»
Les faits au principal et les questions préjudicielles
20      Par deux décisions du 23 mars 1995, la Commission a attribué à ED & F Man Alcohols, dans le cadre des deux adjudications simples nos170/94 CE et 171/94 CE organisées en application du règlement n° 360/95, la quantité totale de 750 000 hectolitres d’alcools détenus par les organismes d’intervention français, italien et espagnol, en vue de son exportation hors de l’Union européenne et de son utilisation dans le secteur des carburants au Brésil.
21      Conformément aux dispositions du règlement n° 360/95, ED & F Man Alcohols a constitué, auprès de chaque organisme d’intervention détenteur de l’alcool, une garantie de bonne exécution d’un montant de 72,45 écus par hectolitre d’alcool.
22      ED & F Man Alcohols était tenue, conformément à l’article 6, paragraphe 4, du règlement n° 360/95, d’exporter les alcools dans un délai de quatre mois à partir de la date de délivrance du dernier bon d’enlèvement des alcools adjugés. Cependant, ce délai a été reporté au 30 juin 1996 par le règlement (CE) n° 144/96 de la Commission, du 26 janvier 1996, modifiant le règlement n° 360/95 (JO L 21, p. 27).
23      ED & F Man Alcohols n’a réalisé les exportations concernées vers le Brésil que les 30 juillet et 27 août 1996. Aussi, par lettre du 4 avril 1997, que cette société a contesté avoir reçue, l’organisme d’intervention français, à savoir Onivins, l’a informée que, en raison du dépassement du délai prévu par le règlement n° 360/95 pour l’exportation des alcools adjugés, il entendait encaisser la garantie que ladite société avait constituée pour assurer le respect du délai d’exportation prévu par ce règlement.
24      Onivins a ultérieurement émis, le 15 janvier 2001, un titre de recettes pour les volumes concernés par ce retard, et ce pour un montant de 2 634 547,12 FRF, soit 401 634,11 euros. ED & F Man Alcohols a alors introduit, devant le tribunal administratif de Bordeaux, un recours tendant, d’une part, à l’annulation de ce titre de recettes et à la restitution de cette somme, assortie des intérêts, et, d’autre part, à la condamnation de l’organisme d’intervention à lui verser une somme de 50 000 euros au titre des divers préjudices qu’elle prétendait avoir subis.
25      Par un jugement du 6 juillet 2006, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé le titre de recettes qui avait été émis à l’encontre de ED & F Man Alcohols, condamné l’organisme d’intervention à rembourser la somme de 401 634,11 euros à cette société, assortie des intérêts au taux légal à compter du 18 mai 200l, et rejeté le recours pour le surplus. Cette juridiction a notamment considéré, en substance, que, lors de l’émission du titre de recettes, à savoir le 15 janvier 2001, le délai de prescription quadriennal, prévu à l’article 3 du règlement n° 2988/95 aux fins de la poursuite d’irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, avait déjà expiré. En effet, le tribunal administratif de Bordeaux a considéré que Onivins n’avait pas apporté la preuve de l’envoi de la lettre du 4 avril 1997 qu’il prétendait avoir transmise à ED & F Man Alcohols et qui aurait interrompu le délai de prescription.
26      Par requête du 31 août 2006, Viniflhor, intervenant aux droits de Onivins, a interjeté appel de ce jugement devant la cour administrative d’appel de Bordeaux, tandis que ED & F Man Alcohols a formé un appel incident en vue d’obtenir la condamnation de Onivins en réparation de préjudices financiers qu’elle prétendait avoir subis.
27      Par arrêt du 30 septembre 2008, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé le jugement du Tribunal administratif de Bordeaux et rejeté les conclusions d’appel incident de ED & F Man Alcohols. La juridiction d’appel a en effet considéré qu’il avait été prouvé que ED & F Man Alcohols avait effectivement pris connaissance de la lettre du 4 avril 1997, de sorte que le délai de prescription aux fins des poursuites avait été interrompu au sens de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement n° 2988/95.
28      Ladite juridiction a par ailleurs jugé que, si la retenue de la garantie d’exécution constituait certes une «sanction administrative» au sens de ce règlement, ED & F Man Alcohols ne pouvait toutefois pas s’appuyer sur l’article 2, paragraphe 2, dudit règlement pour se prévaloir de l’application rétroactive de la sanction moins sévère prévue à l’article 91, paragraphe 12, du règlement n° 1632/2000 en lieu et place de celle prévue à l’article 5 du règlement n° 360/95.
29      En effet, elle a considéré qu’il résultait de la jurisprudence de la Cour que la règle de rétroactivité figurant à l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95 ne peut s’appliquer lorsque les dispositions visant les sanctions dans la réglementation communautaire sont complètement restructurées dans un nouveau règlement. Or, étant donné que le règlement n° 1632/2000 avait eu pour effet de restructurer le régime des sanctions antérieurement applicable et de supprimer la République fédérative du Brésil de la liste des pays vers lesquels les exportations des alcools d’intervention d’origine vinique pour des utilisations en tant que carburant étaient autorisées, ED & F Man Alcohols n’était pas fondée à se prévaloir des dispositions moins sévères contenues dans ce dernier règlement.
30      Cette société s’est alors pourvue en cassation devant le Conseil d’État, lequel a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      La perte, à hauteur de 12,08 écus par hectolitre d’alcool non exporté dans le délai prévu, de la garantie de bonne exécution constituée par l’adjudicataire auprès des organismes d’intervention détenteurs de l’alcool adjugé, prévue par le paragraphe 5 de l’article 5 du règlement (CE) n° 360/95 […] en cas de dépassement du délai d’exportation par l’adjudicataire, et la perte, à concurrence de 15 % en tout état de cause et de 0,33 % du montant restant par jour de dépassement, de la garantie devant assurer l’exportation prévue par le paragraphe 12 de l’article 91 du règlement (CE) n° 1623/2000 […] en cas de retard à l’exportation de l’alcool adjugé, constituent-elles des sanctions administratives ou des mesures d’une autre nature?
2)      La seule méconnaissance, par un opérateur, du délai d’exportation d’alcools d’origine vinique détenus par les organismes d’intervention qui lui ont été attribués par la Commission dans le cadre d’une procédure d’adjudication, constitue-t-elle un manquement qui a ou est susceptible d’avoir pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés européennes ou à des budgets gérés par celles-ci, au sens de l’article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 […]?
3)      En ce qui concerne l’éventuelle combinaison des dispositions du règlement transversal (CE, Euratom) n° 2988/95 […] avec celles du règlement sectoriel (CE) n° 360/95 […]:
Dans l’hypothèse d’une réponse positive à la [deuxième] question […], le régime de retenue de garantie en cas de retard à l’exportation prévu par le règlement sectoriel [n° 360/95] s’applique-t-il à l’exclusion de tout autre régime de mesures ou de sanctions prévu par le droit de l’Union? Ou bien, le régime de mesures et de sanctions administratives prévu par le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 […] est-il, au contraire, seul applicable? Ou bien encore, les dispositions [de ces] deux règlements […] doivent-elles être combinées pour déterminer les mesures et sanctions à mettre en œuvre et, si oui, de quelle manière?
Dans l’hypothèse d’une réponse négative à la [deuxième] question […], les dispositions du règlement transversal (CE, Euratom) n° 2988/95 […] interdisent-elles l’application de la retenue de garantie prévue par le paragraphe 5 de l’article 5 du règlement sectoriel (CE) n° 360/95 […], au motif que ce règlement transversal […] aurait, en prévoyant une condition tirée de l’existence d’un préjudice financier pour les Communautés, fait obstacle à ce qu’une mesure ou une sanction prévue par un règlement agricole sectoriel antérieur ou postérieur soit appliquée en l’absence d’un tel préjudice?
4)      Dans l’hypothèse où, compte tenu des réponses apportées aux questions précédentes, la retenue de garantie constituerait une sanction applicable en cas de dépassement du délai d’exportation par l’adjudicataire, y a-t-il lieu d’appliquer rétroactivement et, en cas de réponse positive, selon quelles modalités, aux fins de calculer la retenue de garantie pour méconnaissance du délai d’exportation fixé pour les adjudications n°s 170/94 CE et 171/94 CE par le règlement (CE) n° 360/95 […] modifié, les dispositions du paragraphe 12 de l’article 91 du règlement (CE) n° 1623/2000 […], alors même, d’une part, que ce dernier règlement n’a ni modifié ni abrogé explicitement les dispositions de l’article 5 du règlement (CE) n° 360/95 régissant spécifiquement les adjudications nos 170/94 CE et 171/94 CE, mais seulement celles du règlement (CE) n° 377/93 […], qui fixait le régime de droit commun des adjudications d’alcools provenant de distillations détenus par les organismes d’intervention et renvoyait, s’agissant des modalités de libération des garanties de bonne exécution constituées par les adjudicataires, au règlement (CEE) n° 2220/85 […] auquel les dispositions de l’article 5 du règlement (CE) n° 360/95 […] dérogent expressément, et d’autre part, que le règlement (CE) n° 1623/2000 a été conçu après la réforme de l’organisation commune des marchés vitivinicoles adoptée en 1999, qu’il modifie substantiellement le système des adjudications et le régime des garanties constituées dans ce cadre, tant en ce qui concerne leur objet que leur montant et les modalités de leur perte et de leur libération et, enfin, qu’il supprime la République fédérative du Brésil de la liste des pays tiers vers lesquels les exportations, en vue d’un usage exclusif dans le secteur des carburants, des alcools adjugés sont autorisées?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la deuxième question
31      Par sa deuxième question, qu’il convient d’examiner en premier lieu, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la méconnaissance par un opérateur du délai prévu aux fins de l’exportation de quantités d’alcool obtenues dans le cadre d’une procédure d’adjudication organisée par la Commission, telle que celle régie par le règlement n° 360/95, constitue une «irrégularité» au sens de l’article 1er du règlement n° 2988/95.
32      Conformément à l’article 1er du règlement n° 2988/95, est constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit de l’Union résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général de l’Union ou à des budgets gérés par celle-ci soit par la diminution ou par la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte de l’Union, soit par une dépense indue.
33      Dans l’affaire au principal, il est constant que la méconnaissance du délai prévu pour l’exportation des lots d’alcool ayant fait l’objet des deux procédures d’adjudication en cause constitue une violation d’une disposition du droit de l’Union. Partant, la question se pose uniquement de savoir si une telle violation a eu pour effet de porter préjudice au budget général de l’Union.
34      À cet égard, il y a lieu de rappeler que même des irrégularités qui n’ont pas d’impact financier précis peuvent sérieusement affecter les intérêts financiers de l’Union (voir arrêts du 15 septembre 2005, Irlande/Commission, C‑199/03, Rec. p. I‑8027, point 31, ainsi que du 21 décembre 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C‑465/10, non encore publié au Recueil, point 47).
35      Or, les procédures d’adjudication de quantités d’alcool excédentaires détenues par les organismes nationaux d’intervention, telles que celles en cause au principal, ont pour objet la cession à titre onéreux de telles quantités d’alcool en vue de leur exportation en dehors du marché de l’Union, et ce dans les conditions définies par le règlement n° 360/95. Il est ainsi dans l’intérêt financier de l’Union que ces quantités soient cédées au soumissionnaire proposant le prix le plus avantageux pour celle-ci et respectant ces conditions réglementaires.
36      Lorsqu’un tel opérateur ne respecte pas ces conditions, celui-ci s’octroie de la sorte un avantage par rapport aux opérateurs écartés de la procédure d’adjudication en raison de l’insuffisance de leur offre. Dans de telles circonstances, ainsi que l’ont fait en substance valoir le gouvernement français et la Commission, il ne saurait être exclu que, si ces opérateurs évincés avaient présenté une offre d’achat tenant compte de délais plus étendus pour pouvoir procéder aux exportations, ils auraient pu être en mesure de présenter une offre plus avantageuse pour le budget de l’Union.
37      Par conséquent, la violation par un opérateur, ayant obtenu par adjudication des lots d’alcools, de l’obligation d’exporter ces lots en dehors de l’Union dans le délai exigé est susceptible de porter atteinte au budget de l’Union en privant ce dernier d’une recette potentielle.
38      Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de répondre à la deuxième question que la méconnaissance par un opérateur du délai d’exportation prévu pour les quantités d’alcool qu’il a obtenues dans le cadre d’une procédure d’adjudication organisée par la Commission, telle que celle régie par le règlement n° 360/95, constitue une «irrégularité» au sens de l’article 1er du règlement n° 2988/95.
Sur la première question
39      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la perte totale ou partielle d’une garantie de bonne exécution, telle que celle prévue à l’article 5, paragraphe 5, du règlement n° 360/95, ou d’une garantie destinée à assurer une exportation dans les délais impartis, telle que celle prévue à l’article 91, paragraphe 12, du règlement n° 1623/2000, relève de la notion de «mesure administrative» au sens de l’article 4 du règlement n° 2988/95 ou de celle de «sanction administrative» au sens de l’article 5 de ce règlement.
40      À cet égard, il résulte des libellés mêmes des articles 4, paragraphe 1, second tiret, et 5, paragraphe 1, sous f), du règlement n° 2988/95, que la perte d’une garantie peut relever tant de la notion de «mesure administrative» que de celle de «sanction administrative».
41      Cependant, ainsi que l’a notamment souligné le gouvernement français, il convient de constater que seule la perte d’une garantie constituée à l’appui de la demande d’un avantage octroyé ou lors de la perception d’une avance relève de la notion de «mesure administrative», tandis que la perte d’une garantie constituée aux fins du respect des conditions d’une réglementation, telle que la perte de la garantie de bonne exécution prévue par le règlement n° 360/95 ou la perte partielle de la garantie destinée à assurer l’exportation dans les délais impartis prévue à l’article 91, paragraphe 12, du règlement n° 1623/2000, relève pour sa part exclusivement de la notion de «sanction administrative», à l’instar de la perte de la garantie en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 29 janvier 1998, Prolacto (C‑346/96, Rec. p. I‑345, point 65).
42      Une telle appréciation n’est pas remise en cause par le point 37 de l’arrêt du 22 décembre 2010, Corman (C‑131/10, Rec. p. I‑14199). En effet, dans cette dernière affaire, d’une part, la Cour n’était pas saisie d’une question relative à la qualification de la perte d’une telle garantie en tant que «mesure administrative» ou de «sanction administrative». D’autre part, une telle qualification était sans conséquence sur la réponse en droit qui devait être apportée aux questions posées dans ladite affaire.
43      Compte tenu de ce qui précède, il convient de répondre à la première question que la perte totale ou partielle d’une garantie de bonne exécution, telle que celle prévue à l’article 5, paragraphe 5, du règlement n° 360/95, ou d’une garantie destinée à assurer une exportation dans les délais impartis, telle que celle prévue à l’article 91, paragraphe 12, du règlement n° 1623/2000, relève de la notion de «sanction administrative» au sens de l’article 5 du règlement n° 2988/95.
Sur la troisième question
44      Par sa troisième question et compte tenu de la réponse apportée aux première et deuxième questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si, dans des circonstances telles que celles au principal, l’article 5, paragraphe 5, du règlement n° 360/95 constitue le fondement juridique exclusif aux fins d’infliger une sanction consistant en la perte totale ou partielle d’une garantie de bonne exécution ou s’il convient à cet égard d’appliquer, exclusivement ou de manière complémentaire, le régime de sanction prévu à l’article 5 du règlement n° 2988/95.
45      À titre liminaire, il convient de rappeler que, dans le domaine des contrôles et des sanctions des irrégularités commises au regard du droit de l’Union, le législateur de l’Union a, en adoptant le règlement n° 2988/95, posé une série de principes et exigé que, en règle générale, l’ensemble des règlements sectoriels, tels que les règlements nos360/95 et 1623/2000, respectent ces principes (voir arrêts du 1er juillet 2004, Gerken, C‑295/02, Rec. p. I‑6369, point 56, et du 21 juillet 2011, Beneo-Orafti, C‑150/10, non encore publié au Recueil, point 69).
46      Les dispositions du règlement n° 2988/95, en particulier l’article 5 de celui-ci relatif aux «sanctions administratives», se bornent en principe à établir les règles générales de contrôles et de sanctions dans un but de protection des intérêts financiers de l’Union (voir arrêts du 16 mars 2006, Emsland-Stärke, C‑94/05, Rec. p. I‑2619, point 50, ainsi que du 13 mars 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a., C‑383/06 à C‑385/06, Rec. p. I‑1561, point 39). Ainsi, dans un cas d’irrégularité portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, les dispositions de ce règlement ne déterminent pas précisément laquelle des sanctions énumérées à cet article 5 devrait être appliquée (voir arrêt du 28 octobre 2010, SGS Belgium e.a., C‑367/09, Rec. p. I‑10761, point 36).
47      Il en résulte que l’article 5 du règlement n° 2988/95 ne constitue pas un fondement juridique suffisant aux fins d’infliger une sanction administrative, étant entendu que l’application d’une sanction administrative nécessite que, antérieurement à la commission de l’irrégularité en cause, soit le législateur de l’Union ait adopté une réglementation sectorielle définissant une telle sanction, soit, le cas échéant, lorsqu’une telle réglementation n’a pas encore été adoptée au niveau de l’Union, que le droit de l’État membre où a été commise cette irrégularité ait prévu l’imposition d’une sanction administrative (voir, en ce sens, arrêt SGS Belgium e.a., précité, point 43).
48      Dans des circonstances telles que celles au principal, il est constant que l’article 5 du règlement n° 360/95 a prévu un régime de sanction administrative consistant en une perte totale ou partielle de la garantie de bonne exécution constituée dans le cadre de la procédure d’adjudication organisée par ce règlement. Ainsi, il constitue le fondement juridique nécessaire pour infliger une sanction administrative en lien avec le non-respect du délai prévu aux fins de l’exportation des quantités d’alcool faisant l’objet de ce règlement (voir, par analogie, arrêts précités Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a., point 39, ainsi que Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, point 33).
49      Compte tenu de ce qui précède, il convient de répondre à la troisième question que, dans des circonstances telles que celles au principal, l’article 5, paragraphe 5, du règlement n° 360/95 constitue le fondement juridique nécessaire aux fins d’infliger une sanction consistant en la perte totale ou partielle d’une garantie de bonne exécution.
Sur la quatrième question
50      Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande en substance si, dans des circonstances telles que celles du litige au principal, l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95 doit être interprété en ce sens que, en vue de sanctionner le non-respect du délai imparti pour procéder à l’exportation des quantités d’alcool obtenues par adjudication conformément aux dispositions du règlement n° 360/95, les autorités nationales doivent appliquer non plus la sanction prévue à l’article 5, paragraphe 5, de ce dernier règlement, mais celle prévue à l’article 91, paragraphe 12, du règlement n° 1623/2000 en ce qu’elle constituerait une disposition moins sévère devant s’appliquer rétroactivement.
51      À cet égard, tandis que ED & F Man Alcohols et la Commission sont d’avis que l’article 91, paragraphe 12, du règlement n° 1623/2000 devrait être appliqué de manière rétroactive en ce que cette disposition constitue une modification ultérieure du régime de sanction défini dans le règlement n° 360/95, FranceAgriMer ainsi que le gouvernement français font en substance valoir que ces deux règlements ont des champs d’application distincts et qu’il n’y a donc pas lieu d’appliquer rétroactivement ledit article 91, paragraphe 12.
52      À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, le principe de l’application rétroactive de la peine plus légère fait partie des traditions constitutionnelles communes aux États membres, de sorte qu’il doit être considéré comme un principe général du droit de l’Union dont la Cour assure le respect et que le juge national est tenu d’observer (voir, en ce sens, arrêt du 3 mai 2005, Berlusconi e.a., C‑387/02, C‑391/02 et C‑403/02, Rec. p. I‑3565, points 67 à 69; du 8 mars 2007, Campina, C‑45/06, Rec. p. I‑2089, point 32, et du 11 mars 2008, Jager, C‑420/06, Rec. p. I‑1315, point 59).
53      Ce principe trouve son expression plus particulièrement à l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95, disposition en vertu de laquelle il incombe aux autorités compétentes d’appliquer de manière rétroactive, à un comportement constitutif d’une irrégularité au sens du paragraphe 1 de cet article, les modifications ultérieures apportées par des dispositions contenues dans une réglementation sectorielle de l’Union instituant des sanctions administratives moins sévères (arrêt Jager, précité, point 60 et jurisprudence citée).
54      Aux fins de répondre à la question posée par la juridiction de renvoi, il convient d’examiner dans quelle mesure l’article 91, paragraphe 12, du règlement n° 1623/2000 est susceptible de constituer une «modification ultérieure» de la sanction contenue dans l’article 5, paragraphe 5, du règlement n° 360/95.
55      À cet égard, il y a lieu de relever que, à la différence du règlement n° 360/95 imposant la constitution d’une garantie unique de bonne exécution pour les ventes par adjudication régies par ce règlement, le règlement n° 1623/2000, lequel s’est substitué au règlement n° 377/93, prévoit pour sa part que les opérateurs participant à une procédure d’adjudication sont tenus, en application de l’article 91, paragraphe 2, du règlement n° 1623/2000, de constituer deux garanties distinctes, à savoir une «garantie destinée à assurer l’exportation dans les délais impartis» et une «garantie destinée à assurer la bonne exécution de [leurs] engagements». Tandis que les modalités selon lesquelles la «garantie destinée à assurer l’exportation dans les délais impartis» est libérée ou, à l’inverse, acquise, relèvent de l’article 91, paragraphe 12, de ce règlement et dérogent à celles prévues par le règlement n° 2220/85, les modalités relatives à la libération de la garantie de bonne exécution relèvent en revanche essentiellement, en application des articles 91, paragraphe 13, et 100, paragraphe 3, sous b), du règlement n° 1623/2000, des modalités prévues par le règlement n° 2220/85.
56      Par ailleurs, les régimes de constitution des garanties et de sanction prévus par le règlement n° 1623/2000 ont vocation, d’une part, à se substituer aux dispositions du règlement n° 377/93, que ce règlement n° 1623/2000 abroge, et, d’autre part, à ne régir que les ventes par adjudication à destination des pays de la zone des Caraïbes. Il convient également de noter que, dans le cadre du règlement n° 377/93, aucun régime de sanction n’avait été spécifiquement défini, puisque l’article 34 de ce règlement renvoyait en substance, s’agissant des conditions de libération des garanties de bonne exécution, aux modalités prévues par le règlement n° 2220/85.
57      Or, dans l’affaire au principal, les ventes par adjudication en cause concernaient deux lots spécifiques d’alcool et les modalités d’organisation de ces ventes faisaient l’objet spécifiquement du règlement n° 360/95. À cet égard, non seulement le règlement n° 360/95 concernait exclusivement ces deux seuls lots d’alcool, mais en outre lesdits lots devaient être exportés vers le Brésil et non vers des pays de la zone des Caraïbes. De plus, il ressort expressément du considérant 4 et de l’article 5, paragraphe 5, de ce dernier règlement que la sanction prévue à cette disposition a été définie par dérogation aux sanctions prévues à l’article 23 du règlement n° 2220/85 et que, partant, cette sanction avait été spécifiquement fixée en lien avec ces deux lots d’alcools particuliers.
58      Dans ces conditions, il ne saurait être considéré que la sanction prévue à l’article 91, paragraphe 12, du règlement n° 1623/2000, sanction en lien avec la «garantie destinée à assurer l’exportation dans les délais impartis» et ayant été définie d’une manière générale pour toutes les ventes d’alcool à venir en vue de leur exportation vers des pays de la zone des Caraïbes, puisse constituer une «modification ultérieure» de la sanction contenue dans l’article 5, paragraphe 5, du règlement n° 360/95, puisque cette dernière avait été spécifiquement définie pour la vente par adjudication de deux lots d’alcool identifiés précisément en vue de leur exportation vers le Brésil et pour laquelle les opérateurs devaient constituer une garantie unique de bonne exécution.
59      Dès lors que l’article 91, paragraphe 12, du règlement n° 1623/2000 ne reflète pas un changement d’appréciation du législateur de l’Union quant au caractère adéquat du régime de sanction qui avait été spécifiquement défini à l’article 5 du règlement n° 360/95 en lien avec la vente de deux lots déterminés d’alcool, le principe d’application rétroactive de la sanction la moins sévère, tel qu’énoncé à l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95, ne saurait être utilement invoqué (voir, en ce sens, arrêt Jager, précité, point 70).
60      Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre à la quatrième question que, dans des circonstances telles que celles du litige au principal, l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95 doit être interprété en ce sens que, en vue de sanctionner le non-respect du délai imparti pour procéder à l’exportation vers le Brésil des quantités d’alcool obtenues par adjudication en application des dispositions du règlement n° 360/95, les autorités nationales doivent appliquer la sanction prévue à l’article 5, paragraphe 5, de ce dernier règlement, et non celle prévue à l’article 91, paragraphe 12, du règlement n° 1623/2000.
Sur les dépens
61      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit:
1)      La méconnaissance par un opérateur du délai d’exportation prévu pour les quantités d’alcool qu’il a obtenues dans le cadre d’une procédure d’adjudication organisée par la Commission européenne, telle que celle régie par le règlement (CE) n° 360/95 de la Commission, du 22 février 1995, portant ouverture de ventes par adjudications simples à l’exportation d’alcools d’origine vinique détenus par les organismes d’intervention, constitue une «irrégularité» au sens de l’article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes.
2)      La perte totale ou partielle d’une garantie de bonne exécution, telle que celle prévue à l’article 5, paragraphe 5, du règlement n° 360/95, ou d’une garantie destinée à assurer une exportation dans les délais impartis, telle que celle prévue à l’article 91, paragraphe 12, du règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission, du 25 juillet 2000, fixant les modalités d’application du règlement (CE) nº 1493/1999 portant organisation commune du marché vitivinicole, en ce qui concerne les mécanismes de marché, relève de la notion de «sanction administrative» au sens de l’article 5 du règlement n° 2988/95.
3)      Dans des circonstances telles que celles au principal, l’article 5, paragraphe 5, du règlement n° 360/95 constitue le fondement juridique nécessaire aux fins d’infliger une sanction consistant en la perte totale ou partielle d’une garantie de bonne exécution.
4)      Dans des circonstances telles que celles du litige au principal, l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95 doit être interprété en ce sens que, en vue de sanctionner le non-respect du délai imparti pour procéder à l’exportation vers le Brésil des quantités d’alcool obtenues par adjudication en application des dispositions du règlement n° 360/95, les autorités nationales doivent appliquer la sanction prévue à l’article 5, paragraphe 5, de ce dernier règlement, et non celle prévue à l’article 91, paragraphe 12, du règlement n° 1623/2000.
Signatures
* Langue de procédure: le français.