62014CJ0163
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
14 de janeiro de 2016 (
*1
)
«Incumprimento de Estado — Artigo 343.o TFUE — Protocolo relativo aos privilégios e imunidades da União Europeia — Artigo 3.o — Isenções fiscais — Região de Bruxelas‑Capital — Contribuições que incidem sobre o fornecimento de eletricidade e de gás»
No processo C‑163/14,
que tem por objeto uma ação por incumprimento, nos termos do artigo 258.o TFUE, entrada em 4 de abril de 2014,
Comissão Europeia, representada por F. Clotuche‑Duvieusart e I. Martínez del Peral, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
Reino da Bélgica, representado por J.‑C. Halleux, S. Vanrie e T. Materne, na qualidade de agentes, assistidos por G. Block, D. Remy e H. Delahaije, avocats,
demandado,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: T. von Danwitz, presidente da Quarta Secção, exercendo funções de presidente da Quinta Secção, D. Šváby, A. Rosas, E. Juhász (relator) e C. Vajda, juízes,
advogado‑geral: P. Cruz Villalón,
secretário: C. Strömholm, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 23 de abril de 2015,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 2 de julho de 2015,
profere o presente
Acórdão
1
Na sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não conceder às instituições da União Europeia a isenção das contribuições previstas no artigo 26.o do Regulamento que rege o mercado da eletricidade na Região de Bruxelas‑Capital, bem como no artigo 20.o do Regulamento que rege o mercado do gás na Região de Bruxelas‑Capital, conforme alterados, e ao recusar‑se a reembolsar essas contribuições cobradas pela Região de Bruxelas‑Capital (a seguir «contribuições controvertidas»), o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.o, segundo parágrafo, do Protocolo de 8 de abril de 1965 relativo aos privilégios e imunidades da União Europeia, inicialmente anexado ao Tratado que institui um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Europeias (JO 1967, 152, p. 13), e depois, em virtude do Tratado de Lisboa, como Protocolo n.o 7, anexado aos Tratados UE, FUE e CEEA (a seguir «protocolo»).
Quadro jurídico
Direito da União
2
Em virtude do artigo 28.o, primeiro parágrafo, do Tratado que institui um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Europeias e, na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, do artigo 343.o TFUE, a União goza, no território dos Estados‑Membros, dos privilégios e imunidades necessários ao cumprimento da sua missão nas condições definidas no protocolo.
3
O artigo 3.o do protocolo dispõe:
«A União, os seus haveres, rendimentos e outros bens estão isentos de quaisquer impostos diretos.
Os Governos dos Estados‑Membros tomarão, sempre que lhes for possível, as medidas adequadas tendo em vista a remissão ou o reembolso do montante dos impostos indiretos e das taxas sobre a venda que integrem os preços dos bens móveis e imóveis, no caso de a União realizar, para seu uso oficial, compras importantes em cujo preço estejam incluídos impostos e taxas dessa natureza. Todavia, a aplicação dessas medidas não deve ter por efeito falsear a concorrência na União.
Não serão concedidas exonerações quanto a impostos, taxas e direitos que constituam mera remuneração de serviços de interesse geral.»
Direito belga
4
A redação inicial do Regulamento da Região de Bruxelas‑Capital de 19 de julho de 2001, que rege o mercado da eletricidade na Região de Bruxelas‑Capital (ordonnance de la Région de Bruxelles‑Capitale du 19 juillet 2001 relative à l’organisation du marché de l’électricité en Région de Bruxelles‑Capitale), que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2003 (Moniteur belge de 17 de novembro de 2001, p. 39135, a seguir «regulamento da eletricidade»), prevê no seu artigo 26.o:
«§ 1 A   posse de uma autorização de fornecimento concedida com base no artigo 21.o dá origem à cobrança mensal de um imposto a cargo da pessoa singular ou coletiva que beneficia da autorização, a seguir designado por devedor.
§ 2   O imposto é devido no dia 1 de janeiro e deve ser pago até ao dia 31 de março.
§ 3   O imposto é calculado com base na potência disponibilizada aos clientes finais elegíveis, através de redes, conexões e linhas diretas até 70 kV, em locais de consumo situados na Região de Bruxelas‑Capital. Para os clientes de alta tensão, a potência posta à disposição é a potência de ligação. Esta é igual à potência máxima expressa em KVa, colocada à disposição nos termos do contrato de ligação. Na falta de menção no contrato de ligação ou em caso de ultrapassagem da potência fornecida relativamente à potência máxima disponibilizada em virtude do contrato de ligação, a potência de ligação é igual à potência máxima expressa em kVa, fornecida no decurso dos últimos trinta e seis meses, multiplicada pelo fator 1,2.
Para os clientes de baixa tensão, a potência disponibilizada é a potência determinada em função do calibre das suas proteções, expressa em kVa. A tabela de correspondência entre as tensões nominais e as proteções e potências figura em anexo a este regulamento.
§ 4   O imposto devido mensalmente é fixado em 0,67 euro por kVa para a alta tensão.
Para a baixa tensão o imposto é fixado segundo a seguinte tabela:
1°
Potência disponibilizada igual ou inferior a 1,44 kVa: 0,00 euro;
2°
Potência disponibilizada compreendida entre:
1,44 kVa e 6,00 kVa: 0,60 euro
6,01 kVa e 9,60 kVa: 0,96 euro
9,61 kVa e 12,00 kVa: 1,20 euro
12,01 kVa e 36,00 kVa: 2,40 euros
36,01 kVa e 56,00 kVa: 4,80 euros
56,01 kVa e 100,00 kVa: 7,80 euros.
Este montante será adaptado anualmente ao índice de preços no consumidor no Reino. [...]
§ 5   O governo aprova medidas de execução deste artigo, podendo impor ao gestor da rede de distribuição, ao gestor da rede de transporte regional e aos utilizadores das linhas diretas que forneçam dados úteis para a cobrança do imposto.
O governo pode encarregar o gestor da rede de distribuição de dirigir aos devedores um aviso de pagamento do imposto. O aviso incluirá o ano respetivo, a base de tributação, a taxa, o prazo e as formas de pagamento. Contudo, o aviso ou a falta dele não alteram os direitos e obrigações dos devedores.
§ 6   O imposto é cobrado e executado segundo as normas previstas no Capítulo VI do Regulamento de 23 de julho de 1992, que rege o imposto regional a cargo dos ocupantes de edifícios e dos titulares de direitos reais sobre alguns edifícios [ordonnance du 23 juillet 1992 relative à la taxe régionale à charge des occupants d’immeubles bâtis et de titulaires de droits réels sur certains immeubles]. O prazo de pagamento do imposto é fixado nos termos do n.o 3 deste artigo.
§ 7   A receita do imposto é afetada ao gestor da rede de distribuição com vista à cobertura das obrigações de serviço público referidas no artigo 24.o [disposição alterada ulteriormente pelo alargamento das entidades a que são afetadas as receitas do imposto e pela indicação da sua repartição entre elas].
§ 8   O imposto é devido a partir do mês de janeiro de 2004.
§ 9   Os custos ligados às obrigações de serviço público referidas no artigo 24.o e que excedam o montante dos direitos cobrados nos termos do presente artigo ficam a cargo do gestor da rede de distribuição a título de custos de exploração. A repercussão desses custos nas tarifas será regulada na legislação federal.
[...]»
5
O artigo 26.o do regulamento da eletricidade foi alterado por diversas vezes e por último pelo Regulamento de 20 de julho de 2011 (Moniteur belge de 10 de agosto de 2011) e pelo Regulamento de 21 de dezembro de 2012, que aprova o processo fiscal da Região de Bruxelas‑Capital (Moniteur belge de 8 de fevereiro de 2013). Atualmente, o n.o 2 deste artigo tem a seguinte redação:
«O imposto é devido no dia 1 de cada mês. É pagável até ao dia 15 do mês seguinte. O devedor fica isento do imposto relativamente à potência disponibilizada aos seus clientes relativamente à rede de transportes ferroviários, por elétricos ou metro [...]»
6
Na sequência destas alterações, a tabela de encargos constante do n.o 4 do referido artigo 26.o foi ligeiramente adaptada.
7
O artigo 24.o do regulamento da eletricidade, a que se refere o artigo 26.o, n.o 7, deste último, enumera as funções de serviço público a cargo do gestor da rede. É a seguinte a sua redação:
«O gestor da rede de distribuição tem a seu cargo as funções de serviço público definidas nos pontos 1 a 5 infra:
1°
A disponibilização do fornecimento mínimo e ininterrupto de eletricidade para consumo doméstico, nas condições definidas no Regulamento de 11 de julho de 1991.
2°
O fornecimento de eletricidade a uma tarifa social específica às pessoas e nas condições definidas na legislação federal.
3°
Ações de informação, de demonstração, de disponibilização de equipamentos, de serviços e de ajuda financeira para promoção da utilização racional da eletricidade em benefício de todas as categorias de clientes finais elegíveis e não elegíveis. O gestor da rede de distribuição, em colaboração com o serviço, deve elaborar um programa trienal de utilização racional da eletricidade.
4°
Eventualmente, a retoma da eletricidade produzida por cogeração de qualidade que não seja autoconsumida nem fornecida a terceiros, dentro do limite das necessidades próprias.
5°
a)
A construção, a manutenção e a renovação dos equipamentos de iluminação pública nas vias e nos espaços públicos municipais no respeito das prerrogativas dos municípios definidas no artigo 135.o da nova lei dos municípios, de acordo com um programa trienal aprovado de comum acordo por cada município com o gestor da rede de distribuição;
b)
a alimentação desses equipamentos com eletricidade.
6°
A organização de um serviço de provedoria e de uma ação de informação aos clientes residenciais em matéria de preços e das condições de fornecimento de eletricidade.»
8
As funções enunciadas foram posteriormente alteradas, em último lugar, pelo Regulamento de 20 de julho de 2011 (Moniteur belge de 10 de agosto de 2011). Estas funções estão atualmente assim definidas:
«Artigo 24.o
§ 1 O   gestor da rede de distribuição e os fornecedores, na parte que lhes cabe, têm a seu cargo as obrigações de serviço público definidos nos pontos 1 e 2 infra:
1°
a disponibilização de um fornecimento mínimo e ininterrupto de eletricidade para consumo doméstico, nas condições definidas no Capítulo IV bis;
2°
o fornecimento de eletricidade a tarifa social específica às pessoas e nas condições definidas na legislação federal e no Capítulo IV bis;
§ 2   O instituto tem a seu cargo as obrigações de serviço público relativas à promoção da utilização racional da eletricidade através de informação, demonstração e disponibilização de equipamentos, de serviços e de ajudas financeiras a favor de todas as categorias de clientes finais, bem como de fornecedores locais que cobrem todas ou parte das necessidades dos seus clientes através de uma instalação de produção de eletricidade situada numa área geográfica restrita e delimitada e ligada a jusante do contador do início da ligação comum e/ou da rede privada a que fornecem […].
Artigo 24.o bis
O gestor da rede de distribuição tem ainda a seu cargo as funções de serviço público seguintes:
1°
a compra da eletricidade verde produzida que não seja autoconsumida nem fornecida a terceiros, dentro do limite das suas necessidades próprias;
2°
uma obrigação exclusiva de construção, manutenção e renovação de equipamentos de iluminação pública nas vias e espaços públicos municipais, no respeito das prerrogativas definidas no artigo 135.o da Nova Lei dos municípios, de acordo com um programa trienal aprovado de comum acordo entre cada município com o gestor da rede de distribuição ou na sequência do pedido de trabalhos suplementares, bem como a alimentação desses equipamentos com eletricidade, dando prioridade às instalações de produção que utilizem fontes de energia renováveis ou às cogerações de qualidade, esta obrigação tem os objetivos de eficácia energética e de ganho de consumo. [...]
3°
a função de fornecedor de último recurso e a organização de um serviço de acompanhamento dos clientes que lhe sejam transferidos no âmbito desta função;
4°
a informação dos clientes residenciais e profissionais ligados em baixa tensão em matéria de preços e de condições de ligação e de fornecimento;
5°
a difusão num servidor acessível via Internet de informações relativas às medidas de acolhimento dos clientes residenciais assumidas pelo gestor da rede de distribuição no âmbito da sua missão de fornecedor de último recurso;
6°
entregar anualmente à Brugel [regulador de Bruxelas dos mercados do gás e da eletricidade] um relatório sobre a qualidade de acolhimento oferecido aos consumidores domésticos no âmbito da sua função de fornecedor de último recurso;
7°
entregar anualmente à Brugel um relatório relativo ao programa de compromissos pelos quais o gestor da rede de distribuição garante a exclusão de práticas discriminatórias. A Brugel comunica este relatório ao governo e publica‑o.
8°
Em caso de obtenção de eletricidade da rede de distribuição, o fornecimento de eletricidade para manifestações festivas temporárias em vias públicas nas condições técnicas e financeiras fixadas no regulamento técnico da rede, ou ao seu abrigo.»
9
O Regulamento da Região de Bruxelas‑Capital de 1 de abril de 2004, que rege o mercado do gás na Região de Bruxelas‑Capital no respeitante às taxas de via pública em matéria de gás e eletricidade e que altera o Regulamento de 19 de julho de 2001, que rege o mercado da eletricidade na Região de Bruxelas‑Capital (ordonnance de la Région de Bruxelles‑Capitale du 1er avril 2004 relative à l’organisation du marché du gaz en Région de Bruxelles‑Capitale, concernant des redevances de voiries en matière de gaz et d’électricité et portant modification de l’ordonnance du 19 juillet 2001 relative à l’organisation du marché de l’électricité en Région de Bruxelles‑Capital (Moniteur belge de 26 de abril de 2004, p. 34281), prevê a instituição de uma contribuição sobre o fornecimento de gás, pagável a partir de 1 de julho de 2004 (a seguir «regulamento do gás»). Na sua redação inicial, o artigo 20.o deste regulamento dispunha:
«Os custos ligados às funções de serviço público referidos no artigo 18.o ficam a cargo do gestor da rede, a título de custos de exploração. A repercussão destes custos nas tarifas é regulada pela legislação federal.»
10
O referido artigo 20.o do regulamento do gás foi revogado pelo Regulamento de 20 de julho de 2011, que altera o regulamento do gás (ordonnance du 20 juillet 2011 modifiant l’ordonnance «gaz») (Moniteur belge de 10 de agosto de 2011), e substituído pelo artigo 20.o septiesdecies, que prevê:
«§ 1 a   detenção de uma licença de fornecimento emitida com base no artigo 15.o dá origem à cobrança mensal de um imposto à pessoa singular ou coletiva beneficiária da licença, a seguir designado por devedor.
§ 2   O imposto é devido no dia 1 de cada mês e deve ser pago até ao dia 15 do mês seguinte.
§ 3   Sem prejuízo do disposto no segundo parágrafo, o imposto é calculado com base no calibre dos contadores instalados pelo gestor da rede nos locais de consumo dos consumidores finais situados na Região de Bruxelas‑Capital. O calibre do contador é determinado pelo débito máximo de gás expresso em metros cúbicos por hora para o qual o contador foi concebido. Para os clientes finais equipados com contadores de 6 m3/h ou 10 m3/h, o imposto leva ainda em conta o último consumo anual standardizado válido calculado em conformidade com o MIG aplicável na Região de Bruxelas‑Capital.
§ 4   O imposto a cobrar mensalmente é fixado em:
1.
0,2 euro por contador de 6 m3/h ou 10 m3/h de calibre quando o último consumo anual standardizado calculado for igual ou inferior a 5000 kWh;
2.
0,7 euro por contador de 6 m3/h ou 10 m3/h de calibre quando o último consumo anual standardizado calculado for superior a 5000 kWh;
3.
1,7 euro por contador de 16 m3/h de calibre;
4.
4,2 euros por contador de 25 m3/h de calibre;
5.
8,4 euros por contador de 40 m3/h de calibre;
6.
21 euros por contador de 65 m3/h de calibre;
7.
29,2 euros por contador de 100 m3/h de calibre;
8.
37,5 euros por contador de 160 m3/h;
9.
54,2 euros por contador superior a 160 m3/h de calibre.
Estes montantes são adaptados anualmente ao índice dos preços no consumidor no Reino. [...]
§ 5   O governo determina as medidas de execução do presente artigo, podendo designadamente impor ao gestor da rede e aos utilizadores de condutas diretas que lhe forneçam dados úteis para a cobrança do imposto.
O governo pode encarregar o gestor da rede de dirigir aos devedores um aviso de pagamento do imposto. O aviso incluirá o ano respetivo, a base de tributação, a taxa, o prazo e as formas de pagamento. Contudo, o aviso ou a falta dele não alteram os direitos e obrigações dos devedores.
§ 6   O imposto é cobrado e executado segundo as normas previstas nos artigos [13.° a 19.°], 22.° e 23.° do Regulamento do processo fiscal da Região de Bruxelas‑Capital.
§ 7   A receita do imposto é afetada aos fundos previstos nos n.os 15 e 16 do artigo 2.o do Regulamento de 12 de dezembro de 1991, que cria fundos orçamentais, segundo a seguinte repartição:
1°
5% para o ‘Fundo de orientação energética’ [...];
2°
95% para o ‘Fundo relativo à política de energia’.
§ 8   O imposto é devido a partir de janeiro de 2012.»
11
As funções de serviço público a cargo do gestor da rede de gás são definidas no artigo 18.o do regulamento do gás, o qual, na sua redação inicial, dispunha:
«O gestor da rede tem as seguintes funções de serviço público:
1°
o fornecimento de gás a uma tarifa específica para pessoas e nas condições definidas pela legislação federal;
2°
a prevenção e a intervenção em matéria de corte do fornecimento de gás como a organizada pelo Regulamento de 11 de março de 1999;
3°
a ação de prevenção a fim de garantir o máximo de segurança na utilização do gás para fins residências;
4°
a criação de um serviço de provedor e a prestação de informações em matéria de preços e de condições de fornecimento de gás em benefício dos clientes residenciais.
5°
a informação, a demonstração, a disponibilização de equipamentos, de serviços e a ajuda financeira para promover a utilização racional do gás, em benefício de todas as categorias de clientes finais, elegíveis e não elegíveis. O gestor da rede de distribuição deve elaborar para esse efeito, em colaboração com o Serviço, um programa trienal de utilização racional do gás.»
12
A partir de agosto de 2011, as funções de serviço público são definidas da seguinte forma:
«Artigo 18.o
O gestor da rede e os fornecedores estão, na parte respetiva, encarregados das funções e obrigações de serviço público definidas nos pontos 1 a 3 seguintes:
1°
a disponibilização de um fornecimento mínimo e ininterrupto de gás para o consumo doméstico, nas condições definidas no Capítulo V bis;
2°
o fornecimento de gás a uma tarifa social específica às pessoas e nas condições definidas na legislação federal e no Capítulo V bis;
3°
um serviço gratuito de prevenção dos riscos de utilização do gás natural, a favor dos consumidores domésticos que o solicitem. O governo define o conteúdo e as condições de exercício desta função.
Artigo 18.o bis
O gestor da rede de distribuição de gás está igualmente encarregado das seguintes funções:
1°
a organização de um serviço de acompanhamento da relação com os consumidores e a prestação de informações em matéria de preços e de condições de ligação a favor de clientes residenciais;
2°
a promoção da utilização racional do gás através de informações, demonstrações e da disponibilização de equipamentos, de serviços e de ajudas financeiras em benefício dos municípios e de outros clientes finais.
[...]»
13
O artigo 9.o do Decreto Real de 29 de fevereiro de 2004, relativo à estrutura tarifária geral e aos princípios de base e procedimentos em matéria de tarifas e de compatibilidade dos gestores das redes de distribuição de gás natural que operam no território belga (Moniteur belge de 11 de março de 2004), tem o seguinte teor:
«Na faturação tarifária são incluídas as rubricas ligadas aos impostos, quotizações, sobretaxas, contribuições e retribuições. Estas rubricas não são consideradas tarifas no sentido dos artigos 3.° a 8.° do presente decreto, mas devem ser incluídas na faturação dos utilizadores da rede e devem incluir:
1°
as sobretaxas, quotizações ou retribuições com vista ao financiamento das obrigações de serviço público, relativamente às quais é feita a distinção entre medidas de natureza social, medidas a favor da utilização racional da energia e medidas a favor da utilização de fontes de energia renováveis e de instalações de cogeração de qualidade [...]»
14
O artigo 1.o do Decreto Real de 3 de abril, relativo às faturas de fornecimento de gás e eletricidade (Moniteur belge de 2 de maio de 2003), dispõe:
«As faturas de regularização após leitura do contador da eletricidade enviadas aos consumidores finais ligados à rede de baixa tensão e de fornecimento de gás aos consumidores finais cujo consumo anual seja igual ou inferior a 60000 kWh devem ter as seguintes indicações:
[...]
10.
o cálculo detalhado do montante a pagar;
11.
a tarifa aplicável à transmissão;
12.
a tarifa aplicável à distribuição;
13.
os encargos cobrados por todas as entidades públicas, globalizando‑os por categorias;
[...]»
15
A Lei federal de 29 de abril de 1999, que regula o mercado da eletricidade, dispõe no seu artigo 22.o bis:
«§ l   É instituída uma cotização federal anual destinada a compensar a perda de rendimentos dos municípios resultante da liberalização do mercado da eletricidade, com a base seguinte: [...]
[...]
§ 4   A cotização referida nos números anteriores é recebida pelos gestores da rede de distribuição.
Os gestores da rede de distribuição podem aplicar uma sobretaxa sobre as tarifas de ligação á rede de distribuição em causa a aplicar aos devedores em função do lugar de fornecimento para repercutir a cotização federal destinada a compensar a perda de rendimentos dos municípios resultante da liberalização do mercado de eletricidade para os seus clientes, os quais, por sua vez, podem faturá‑la aos seus clientes até que a sobretaxa seja finalmente faturada a quem consome os MWh para seu consumo próprio.»
16
O artigo 3.o do Decreto Ministerial de 13 de maio de 2005, que executa o referido artigo 22.o bis (Moniteur belge de 18 de maio de 2005, p. 23450), prevê:
«A cotização federal referida no artigo 22.o bis da lei é faturada mensalmente aos clientes finais pelos fornecedores da seguinte forma: [...]».
Antecedentes do litígio e procedimento pré‑contencioso
17
Desde a entrada em vigor dos regulamentos da eletricidade e do gás, a Electrabel SA (a seguir «Electrabel»), fornecedor de eletricidade e de gás, fatura às instituições da União estabelecidas em Bruxelas as contribuições relativas ao fornecimento de gás e eletricidade, as quais, desde 1 de julho de 2004, são inscritas nas faturas separadamente sob a rubrica «contribuições regionais».
18
Desde agosto de 2004 que as instituições da União se interrogam sobre a natureza destas contribuições, bem como sobre a natureza das contribuições federais de conteúdo análogo, sobre o gás e a eletricidade. Considerando que as contribuições controvertidas tinham a natureza de impostos indiretos, a Comissão, por carta de 28 de julho de 2005, pediu às autoridades federais belgas e às autoridades da Região de Bruxelas‑Capital a isenção e o reembolso dos direitos pagos e suspendeu, a partir dessa data, o pagamento à Electrabel das contribuições regionais e federais.
19
Por correspondência de 3 de março de 2006, 20 de dezembro de 2007 e 18 de abril de 2008, as autoridades federais concederam a isenção das contribuições federais, por entender que as mesmas podiam ser consideradas um imposto sobre a venda incidente sobre o preço.
20
Em setembro de 2008, a Comissão pagou, contudo, montantes correspondentes às contribuições regionais e continuou a pagá‑las a seguir para evitar o corte dos fornecimentos por parte da Electrabel, a qual estava ela própria obrigada a entregar esses montantes ao gestor da rede, a Sibelga, gestor intermunicipal único das redes de eletricidade e de gás da Região de Bruxelas‑Capital.
21
Por carta de 3 de janeiro de 2007, o Ministro competente da Região de Bruxelas‑Capital respondeu que não podia deferir o pedido da Comissão de 28 de julho de 2005, porque a contribuição elétrica constituía a contrapartida de um serviço determinado de a Comissão beneficiava ou podia beneficiar e porque o regulamento da eletricidade não impunha à Comissão uma obrigação fiscal, uma vez que só os titulares de uma licença de fornecimento, no caso concretamente a Electrabel, eram destinatários desse regulamento.
22
Por carta de 21 de dezembro de 2007, o Ministro competente da Região de Bruxelas‑Capital expôs as razões por que não estava de acordo com a posição da Comissão de que a maior parte dos serviços referidos no artigo 24.o do regulamento da eletricidade não podiam ser fornecidos à Comissão. O Ministro remeteu, no tocante à natureza da contribuição, para o acórdão Comissão/Bélgica (C‑437/04, EU:C:2007:178) e sublinhou que, contrariamente à contribuição federal, a contribuição prevista no artigo 26.o do regulamento da eletricidade só tinha como destinatários os titulares de uma licença de fornecimento e que a repercussão contratual ou económica da contribuição nos clientes não era suscetível de isenção.
23
Em 27 de junho de 2008, a Comissão enviou ao Reino da Bélgica uma primeira notificação para cumprir, a que esse Estado‑Membro respondeu por ofício de 9 de setembro de 2008.
24
Em resposta a uma carta de 10 de novembro de 2008 na qual a Comissão solicitou formalmente ao Ministro competente da Região de Bruxelas‑Capital o reembolso dos montantes pagos a título das contribuições controvertidas, este não deu seguimento a esse pedido, considerando que se tratava de relações contratuais entre as instituições da União e o fornecedor Electrabel.
25
Na sequência desta tomada de posição, a Comissão enviou às autoridades belgas, em 15 de abril de 2009, uma notificação para cumprir complementar, em que indicava que a aplicação do artigo 26.o do regulamento da eletricidade e do artigo 20.o do regulamento do gás às instituições da União violava a imunidade fiscal de que beneficiam as instituições ao abrigo do artigo 3.o do protocolo. A Comissão referia, em substância, que as contribuições controvertidas constituíam impostos indiretos e que a sua repercussão nos consumidores finais não resultava de uma cláusula contratual livremente negociada com os fornecedores de energia. A Comissão referia igualmente que essas contribuições tinham a natureza de um imposto e não de uma retribuição, pois não preenchiam as condições definidas na jurisprudência do Tribunal de Justiça para poderem ser qualificadas de «remunerações de um serviço de utilidade geral», na aceção do artigo 3.o, segundo parágrafo, do protocolo.
26
Por carta de 10 de junho de 2009, o Ministro competente da Região de Bruxelas‑Capital contestou esta análise da Comissão, alegando em substância que os objetivos prosseguidos pelas contribuições em causa eram o financiamento de missões de serviço público relativas à política de ambiente, e que as instituições da União podiam beneficiar de vários serviços previstos no regulamento da eletricidade e no regulamento do gás e também que as instituições da União não eram devedoras das contribuições controvertidas, porque estas últimas eram simplesmente postas a seu cargo através de contratos celebrados com os fornecedores de eletricidade e de gás.
27
Por correspondência de 27 de fevereiro de 2012, a Comissão enviou ao Reino da Bélgica um parecer fundamentado nos termos do artigo 258.o TFUE, a que as autoridades belgas responderam por carta de 23 de abril de 2012, em que reiteraram a sua posição anterior.
28
Não tendo a argumentação das autoridades belgas convencido a Comissão, esta decidiu recorrer ao Tribunal de Justiça.
29
Paralelamente ao processo de incumprimento instaurado no Tribunal de Justiça, as instituições da União iniciaram, ao nível nacional, um processo administrativo e judicial para efeitos de reembolso dos montantes correspondentes às contribuições controvertidas, que consideram indevidamente pagas.
Quanto à ação
Quanto à aplicação do artigo 3.o, segundo parágrafo, do protocolo
Argumentos das partes
30
A Comissão observa, no tocante à natureza das contribuições controvertidas, que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a qualificação de uma imposição, imposto, taxa, ou direito à luz do direito da União compete ao Tribunal de Justiça, em função das características objetivas dessa imposição, independentemente da qualificação que lhe é dada pelo direito nacional (Bautiaa e Société française maritime, C‑197/94 e C‑252/94, EU:C:1996:47, n.o 39 e jurisprudência referida).
31
O elemento essencial do caráter indireto de um imposto é o facto de ele ser cobrado quando de uma despesa ou de um consumo, ao passo que um imposto direto é aplicado sobre o rendimento ou o património. Ora, o facto gerador das contribuições controvertidas é a simples detenção de uma autorização ou de uma licença de fornecimento de eletricidade e de gás, o que não tem nenhuma ligação com o património ou o rendimento do fornecedor de eletricidade ou com o gestor da rede de gás. O facto gerador está, na realidade, indissociavelmente ligado ao consumo de eletricidade e de gás, em função da potência posta à disposição do cliente final. Isso seria aliás demonstrado pelo facto de o montante dessas contribuições ser calculado com base nessa potência.
32
Por consequência, as contribuições controvertidas constituem impostos indiretos incluídos nos preços de consumo da eletricidade e de gás faturados às instituições da União, na aceção do artigo 3.o, segundo parágrafo, do protocolo. A este propósito, pouco importa quem é formalmente qualificado de «devedor» de um imposto para a qualificar o imposto. Além disso, a inexistência de uma obrigação regulamentar de repercussão não transforma um imposto sobre o consumo num imposto direto que incide sobre o rendimento ou o património.
33
A Comissão alega que as outras condições de aplicação do artigo 3.o, segundo parágrafo, do protocolo se encontram preenchidas neste caso. Com efeito, a eletricidade e o gás devem ser equiparados a bens incorpóreos que foram objeto de compras importantes pela União e para seu uso oficial.
34
O Reino da Bélgica considera que a isenção fiscal prevista no protocolo apenas se aplica às legislações nacionais que «aplicam» impostos diretos ou indiretos às instituições da União e que, pelo contrário, a isenção não é aplicável quando as cláusulas contratuais repercutem nessas instituições um encargo livremente negociado com a contraparte.
35
No caso em apreço, o regulamento da eletricidade designou como devedor da contribuição da eletricidade o detentor de uma licença de fornecimento e o regulamento do gás designou como devedor da contribuição de gás o gestor da rede de distribuição. Por consequência, uma vez que as instituições da União não são os devedores designados, a isenção fiscal prevista no artigo 3.o do protocolo não lhes podia ser aplicada, tanto mais que nenhuma disposição legal ou regulamentar impõe aos devedores designados a repercussão por via contratual das contribuições controvertidas nos seus clientes. Além disso, uma determinada situação de mercado segundo a qual todos os fornecedores repercutem as contribuições controvertidas nos seus clientes finais não pode criar uma isenção fiscal a favor das instituições da União (acórdão Comissão/Bélgica, C‑437/04, EU:C:2007:178, n.os 53 e 58).
36
Na opinião do Reino da Bélgica, a eventual repercussão das contribuições controvertidas não leva a transformá‑las em impostos indiretos relativamente às instituições da União, tendo em conta a existência de uma relação contratual entre as mesmas instituições e o seu fornecedor, que é bastante para demonstrar que a qualificação de «imposto» no tocante a essas instituições não pode ser acolhida. Pouco importaria aliás, que as contribuições controvertidas fossem qualificadas de «impostos diretos» ou de «impostos indiretos», uma vez que o devedor legal é expressamente designado como sendo a contraparte das instituições da União. Por conseguinte, as contribuições controvertidas não ficam abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 3.o do protocolo.
37
Além disso, não seria conveniente efetuar um paralelismo entre as contribuições controvertidas e a cotização federal introduzida pela Lei federal de 29 de abril de 1999, uma vez que, segundo o artigo 22.o bis, n.o 4, dessa lei, os clientes finais são expressamente designados como sujeitos passivos da cotização federal.
Apreciação do Tribunal de Justiça
38
Há que recordar que o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 3.o do protocolo estabelece nos seus primeiro e segundo parágrafos dois regimes de isenção diferentes, consoante se trate de impostos diretos ou indiretos, e que essa diferença de regime é essencial para apreciar a questão da isenção (v., neste sentido, acórdão Comissão/Bélgica, C‑437/04, EU:C:2007:178, n.os 36 a 38 e jurisprudência referida).
39
É ponto assente que, no caso vertente, as contribuições controvertidas não incidem sobre os rendimentos ou o património, na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., neste sentido, acórdão Comissão/Bélgica, C‑437/04, EU:C:2007:178, n.o 44). Além disso, importa constatar que os fornecedores de eletricidade e de gás incluem as contribuições controvertidas nas faturas relativas a estes fornecimentos emitidas às instituições da União. Assim, tais contribuições devem ser consideradas como impostos indiretos abrangidos pelo artigo 3.o, segundo parágrafo, do protocolo.
40
Assim, há que salientar a este respeito que as conclusões a que chegou o Tribunal de Justiça no acórdão Comissão/Bélgica (C‑437/04, EU:C:2007:178) não são transponíveis para o presente processo. Com efeito, no processo que deu origem àquele acórdão estava em causa um imposto direto aplicável aos titulares de direitos reais sobre imóveis, o qual era depois repercutido contratualmente nas instituições da União enquanto arrendatárias.
41
No que diz respeito às condições de aplicação do artigo 3.o, segundo parágrafo, do protocolo, é pacífico que o fornecimento de eletricidade e gás às instituições da União estabelecidas na Região de Bruxelas‑Capital é objeto de aquisições importantes para seu uso oficial e que são indispensáveis para o seu funcionamento regular. Não resulta de nenhum dos elementos dos autos remetidos ao Tribunal de Justiça que a aplicação destas disposições tivesse por efeito falsear a concorrência.
42
Na opinião do Reino da Bélgica, mesmo que as contribuições controvertidas devessem ser qualificadas de «impostos indiretos», o segundo parágrafo do artigo 3.o do protocolo não seria aplicável, dado que, de acordo com a regulamentação nacional em causa, as instituições da União não são designadas como devedores dessas contribuições.
43
A este respeito, há que constatar, como salientou o advogado‑geral nos n.os 59 e 60 das suas conclusões, que não resulta da letra do segundo parágrafo do artigo 3.o do protocolo que a União deva ser designada pela regulamentação nacional como devedor dos impostos indiretos, como as contribuições controvertidas neste caso concreto, para que a isenção prevista naquela disposição seja aplicável. Com efeito, aquela disposição exige apenas que esses impostos indiretos «integrem os preços dos bens móveis» ou imóveis e que esses preços «inclu[am]» esses impostos.
44
Aliás, note‑se que, por exemplo, no sistema do imposto sobre o valor acrescentado, em que é frequentemente aplicado o segundo parágrafo do artigo 3.o do protocolo, não é o consumidor final, regra geral, mas o fornecedor de bens e serviços, que é designado como sujeito passivo.
45
Destarte, para efeitos da aplicação do artigo 3.o, segundo parágrafo, do protocolo, não existe a condição de que as instituições da União sejam designadas como devedores pela legislação nacional em causa.
46
O Reino da Bélgica alega ainda que a isenção prevista no artigo 3.o, segundo parágrafo, do protocolo só se aplica se o imposto indireto em causa for repercutido, nos termos da regulamentação nacional aplicável, nas instituições da União.
47
Essa condição também não consta do teor da disposição considerada.
48
Contudo, resulta da natureza e das características essenciais do regime fiscal em causa que o imposto indireto considerado foi concebido e instituído com o objetivo de ser repercutido no consumidor final.
49
Vários elementos demonstram que, no presente caso, assim é.
50
Há que constatar que a regulamentação nacional em causa definiu detalhadamente os elementos principais das contribuições controvertidas, como a base de cálculo e a taxa, com referência ao consumo e aos clientes finais.
51
O artigo 26.o, n.o 3, do regulamento da eletricidade prevê que a contribuição de eletricidade é calculada com base na potência disponibilizada aos clientes finais. Da mesma forma, o artigo 20.o septiesdecies, n.o 3, do regulamento do gás dispõe que a contribuição de gás é calculada com base no calibre dos contadores instalados nos consumidores finais.
52
Além disso, o artigo 26.o, n.o 4, do regulamento da eletricidade, conforme alterado, e o artigo 20.o septiesdecies, n.o 4, do regulamento do gás fixam concretamente os impostos a cobrar mensalmente. Nos termos desta última disposição, esses impostos têm igualmente em conta o último consumo anual.
53
O artigo 9.o do Decreto Real de 29 de fevereiro de 2004 e o artigo 1.o do Decreto Real de 3 de abril de 2003 preveem a integração e a menção específica e distinta, nas faturas relativas ao fornecimento de eletricidade e de gás enviadas aos consumidores finais, de todos os impostos, cotizações e contribuições cobrados pela totalidade das entidades públicas.
54
O artigo 26.o, n.o 2, do regulamento da eletricidade, conforme alterado, estabelece que o devedor está isento da contribuição de eletricidade relativamente à potência disponibilizada aos clientes para a rede de transporte ferroviário, por tramway ou metro. Daqui decorre que a Região de Bruxelas‑Capital tinha a intenção de conceder uma vantagem fiscal aos operadores deste tipo de atividades, o que denota que o legislador partiu da premissa de que o imposto indireto em causa onera o consumidor final e que, na falta dessa isenção, os operadores das redes em questão seriam obrigados a pagá‑lo.
55
Esta análise não é desmentida pelo facto de o artigo 22.o bis da Lei federal de 29 de abril de 1999 prever expressamente a possibilidade de repercussão da cotização federal no consumidor final. Com efeito, o tratamento diferente no caso da isenção do direito federal e do direito regional, que têm a mesma natureza, poderia denotar uma incoerência no sistema fiscal desse Estado‑Membro.
56
Importa, por último, referir que, de acordo com o teor do artigo 3.o, segundo parágrafo, do protocolo, é possível o desconto ou o reembolso das contribuições controvertidas.
57
Tendo em contas as considerações precedentes, há que constatar que as contribuições controvertidas e a sua aplicação preenchem as condições previstas no artigo 3.o, segundo parágrafo, do protocolo.
Aplicação do artigo 3.o, terceiro parágrafo, do protocolo
Argumentos das partes
58
A Comissão sustenta que as contribuições controvertidas não podem ser qualificadas de «mera remuneração de serviços de interesse geral», na aceção do artigo 3.o, terceiro parágrafo, do protocolo. Com efeito, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma contribuição só pode ser a mera remuneração de serviços de interesse geral, na aceção desta disposição, se esses serviços de interesse geral forem fornecidos, ou, pelo menos, possam ser fornecidos, às pessoas que os devam suportar (acórdão AGF Belgium, C‑191/94, EU:C:1996:144, n.o 26). Além disso, a qualificação de um direito como «remuneração de um serviço de interesse geral» exigiria a existência de um nexo direto e proporcional entre o custo real desse serviço e o encargo pago pelo beneficiário (acórdão Comunidade Europeia, C‑199/05, EU:C:2006:678, n.o 25). Estas duas condições não se mostram preenchidas neste caso.
59
Quanto à primeira destas condições, a Comissão alega que, no que diz respeito à contribuição de eletricidade, as autoridades belgas, nas respostas que deram às notificações para cumprir e ao parecer fundamentado, identificavam as três funções de que as instituições da União beneficiavam ou podiam beneficiar, a saber, os programas de promoção da utilização racional de eletricidade, a retoma da eletricidade produzida por via de cogeração e a iluminação pública.
60
No que diz respeito à primeira destas funções, que inclui a atribuição de prémios, esse programa não pode considerar‑se um serviço. No que diz respeito à segunda função, ou seja, a retoma pelo gestor da rede da eletricidade produzida por via de cogeração, as instituições da União não exercem atividades de prestação de serviços ou atividades com fim lucrativo. No tocante à terceira função, relativa à iluminação pública, trata‑se de um serviço de utilidade pública não destinado especificamente às instituições da União, mas a toda e qualquer pessoa nas ruas de Bruxelas, quer ela seja ou não um cliente final de um fornecedor de eletricidade. Ora, uma contribuição só pode ser qualificada de «remuneração de um serviço de interesse geral» na condição de constituir a contrapartida de um serviço determinado especificamente fornecido, ou suscetível de o ser, a quem deva pagar essa contribuição.
61
No que se refere à contribuição do gás, as instituições da União não podem beneficiar das funções indicadas nos artigos 18.° e 18.° bis do regulamento do gás, pois essas funções só dizem respeito aos consumidores domésticos, às pessoas que são beneficiárias de uma tarifa social específica e aos municípios.
62
No que se refere à segunda condição enunciada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão salienta que a contribuição de eletricidade é calculada segundo o pro rata da potência elétrica disponibilizada ao consumidor final, de forma que não existe nenhuma correlação entre o montante pago pelas instituições da União e o custo dos pretensos serviços que lhe são prestados. A Comissão refere‑se a este respeito ao exemplo do serviço de iluminação pública: os grandes consumidores de eletricidade, que pagam uma contribuição mais elevada, não beneficiam de uma iluminação pública melhor do que a dos outros consumidores. No que se refere à contribuição de gás, ela é calculada segundo o pro rata dos quilowatts/hora e não tem por isso qualquer ligação direta e proporcional entre o custo real do serviço e o encargo pago pelo beneficiário.
63
O Reino da Bélgica, baseando‑se no acórdão AGF Belgium (C‑191/94, EU:C:1996:144, n.os 25 e 26), sustenta que os serviços de interesse geral a que estão ligadas as contribuições controvertidas preenchem a primeira condição exigida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, a saber, que sejam suscetíveis de ser prestados às instituições da União. Concretamente, os programas relativos à utilização racional da eletricidade e do gás incluem elementos, inclusive prémios, de que poderiam beneficiar as instituições da União ao aplicarem medidas de eficiência energética. O Reino da Bélgica cita a este propósito um quadro que reproduz os montantes dos prémios de que beneficiaram as instituições da União nos últimos anos.
64
As ditas instituições poderiam beneficiar outrossim de medidas relativas à compra de eletricidade produzida por cogeração, dado que dispõem de instalações adequadas. As mesmas considerações são válidas no tocante ao serviço de iluminação pública de que beneficiam as instituições da União. Independentemente do facto de nem o protocolo nem a jurisprudência do Tribunal de Justiça exigirem que os serviços sejam «especificamente» prestados aos beneficiários, uma parte da iluminação pública da Região de Bruxelas‑Capital é especificamente escolhida pelas instituições da União e sobretudo é adaptada às suas exigências específicas.
65
A segunda condição estabelecida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça estaria igualmente preenchida. Com efeito, as contribuições controvertidas são calculadas em função da capacidade colocada à disposição dos utilizadores da rede, o que demonstraria a correlação entre o montante dessas contribuições e o serviço prestado. O critério da capacidade posta à disposição parece ser o mais eficaz no tocante mais especificamente à iluminação pública cuja utilização seria muito difícil de medir.
Apreciação do Tribunal de Justiça
66
Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que são duas as condições para que se possa considerar que um imposto indireto como as contribuições controvertidas constitui a simples remuneração de serviços de interesse geral, na aceção do artigo 3.o, terceiro parágrafo, do protocolo. A primeira é que o serviço seja fornecido, ou, pelo menos, o possa ser, a quem paga esse imposto indireto (acórdão AGF Belgium, C‑191/94, EU:C:1996:144, n.o 26). A segunda é a existência de um nexo direto e proporcional entre o custo real desse serviço e o direito pago pelo beneficiário (acórdão Comunidade Europeia, C‑199/05, EU:C:2006:678, n.o 25). Estas duas condições são cumulativas.
67
Há que constatar, por um lado, que a regulamentação nacional em causa define exatamente, nos artigos 24.° e 24.° bis do regulamento da eletricidade e nos artigos 18.° e 18.° bis do regulamento do gás, as funções de serviço público que devem ser financiadas pelas contribuições controvertidas.
68
Ora, como reconhece o próprio Reino da Bélgica, nem todos os serviços abrangidos por essas funções podem ser fornecidos às instituições da União. Trata‑se, designadamente, da disponibilização de fornecimento mínimo ininterrupto de eletricidade e de gás para o consumo doméstico e o fornecimento desses dois bens a uma tarifa social específica. O Reino da Bélgica reconhece que só três dessas funções podem aproveitar às instituições da União, a saber, a compra de eletricidade produzida por cogeração, a promoção da utilização racional da eletricidade e do gás e a iluminação pública.
69
Por outro lado, conforme resulta da regulamentação nacional em causa, os montantes provenientes das contribuições controvertidas devem cobrir os custos de todas as funções de serviço público previstas nessa regulamentação.
70
Assim, impõe‑se constatar que as contribuições controvertidas pagas pelas instituições da União servem igualmente para o financiamento de funções de serviço público de que essas instituições não podem beneficiar. Por conseguinte, resulta deste simples facto que a primeira das condições mencionadas no n.o 66 do presente acórdão não está preenchida e, ainda, no que se refere à segunda condição, que não existe um nexo direto e proporcional entre o montante das contribuições controvertidas e os custos reais dos serviços públicos previstos na regulamentação nacional.
71
A inexistência desse nexo tem de ser constatada mesmo no respeitante às três funções de serviço público de que as instituições da União podem beneficiar.
72
Com efeito, a base de cálculo das contribuições controvertidas não tem um nexo suficiente com as unidades de medida habitualmente aplicadas para medir a eletricidade produzida por cogeração, que poderiam ser o quilowatt/hora, ou para medir a iluminação pública, que poderiam ser a área iluminada ou uma unidade de medida respeitante à quantidade de energia da luz.
73
Assim, ainda que as instituições da União possam ser beneficiárias de determinados serviços de interesse geral, a regulamentação nacional em causa não permite determinar em que medida.
74
Por conseguinte, não existe neste caso o nexo direto e proporcional exigido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça entre o custo real das funções de serviço público previstas na regulamentação nacional e as contribuições controvertidas a pagar pelas instituições da União como beneficiárias desses serviços.
75
Destarte, cabe constatar que, ao não conceder às instituições da União a isenção das contribuições previstas no artigo 26.o do regulamento da eletricidade, bem como no artigo 20.o do regulamento do gás, conforme alterados, e ao recusar‑se a reembolsar essas contribuições cobradas pela Região de Bruxelas‑Capital, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.o, segundo parágrafo, do protocolo.
Quanto às despesas
76
Por força do disposto no artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino da Bélgica e tendo sido declarado o incumprimento, há que condenar esse Estado‑Membro nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) decide:
1)
Ao não conceder às instituições da União Europeia a isenção das contribuições previstas no artigo 26.o do Regulamento que rege o mercado da eletricidade na Região de Bruxelas‑Capital, bem como no artigo 20.o do Regulamento que rege o mercado do gás na Região de Bruxelas‑Capital, conforme alterados, e ao recusar‑se a reembolsar essas contribuições cobradas pela Região de Bruxelas‑Capital, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.o, segundo parágrafo, do Protocolo de 8 de abril de 1965 relativo aos privilégios e imunidades da União Europeia, inicialmente anexado ao Tratado que institui um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Europeias, e depois, em virtude do Tratado de Lisboa, como Protocolo n.o 7, anexado aos Tratados UE, FUE e CEEA.
2)
O Reino da Bélgica é condenado nas despesas.
Assinaturas
(
*1
)   Língua do processo: francês.