62012CC0224
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 19. prosinca 2013. (
1
)
Predmet C‑224/12 P
Europska komisija
protiv
Kraljevine Nizozemske i ING Groep NV
„Žalba — Državna potpora za banku koja obuhvaća ulaganje u kapital u zamjenu za vrijednosne papire — Izmjene uvjeta o naknadi i otkupu vrijednosnih papira — Odluka koja potporu proglašava spojivom sa zajedničkim tržištem, s obzirom na obveze — Primjena kriterija privatnog ulagača“
1.
Ovdje se radi o žalbi Komisije protiv presude Općeg suda (
2
) za poništenje dijela odluke (
3
) u vezi s potporom koju je nizozemska država odobrila ING Groepu NV (u daljnjem tekstu: ING). Tom je odlukom, među ostalim, potpora za restrukturiranje u obliku ulaganja u kapital u zamjenu za vrijednosne papire pod utvrđenim uvjetima otplate proglašena državnom potporom u smislu članka 87. stavka 1. UEZ‑a (sada članak 107. stavak 1. UFEU‑a), koja je, međutim, spojiva sa zajedničkim tržištem s obzirom na niz obveza ING‑a i države.
2.
Glavno pitanje tiče se primjene kriterija privatnog ulagača (to jest, u biti, je li društvo primatelj moglo kod privatnog ulagača, koji posluje u uobičajenim tržišnim okolnostima, ostvariti istu korist kao onu koju je ostvarilo iz državnih izvora) (
4
) na izmjenu uvjeta za otplatu državne potpore. Ocjena Općeg suda o izmakloj koristi za državu putem izmjene uvjeta otplate također je dovedena u pitanje. Daljnja pitanja tiču se posljedica poništenja utvrđenja o postojanju državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Kako to poništenje utječe na druge elemente sporne odluke, osobito obveze koje su preuzeli ING i nizozemska država?
Potpora i sporna odluka
3.
Komisija je odlukom od 12. studenoga 2008. (u daljnjem tekstu: prva odluka) odobrila hitnu dokapitalizaciju u korist ING‑a, pri čemu je nizozemska država upisala 10 milijardi eura ING‑ovih vrijednosnih papira (u daljnjem tekstu: ulaganje u kapital). Prema izvornim uvjetima, ING se mogao odlučiti ili na otkup vrijednosnih papira po 15 eura po komadu (50% više od emisijske cijene) u roku od tri godine ili, nakon toga, na njihovu zamjenu za redovne dionice. Međutim, u ovom drugom slučaju Nizozemska je imala mogućnost od ING‑a zahtijevati da otkupi vrijednosne papire po cijeni od 10 eura, uvećanoj za kamatu. Kupon (plaćanje kamata) na vrijednosne papire platio bi se državi samo ako bi ING isplatio dividendu za redovne dionice. Komisija je zaključila da ulaganje u kapital predstavlja državnu potporu ING‑u i privremeno ju je odobrila. Ako bi plan restrukturiranja bio podnesen Komisiji unutar šest mjeseci, odobrenje bi se automatski produljilo do Komisijine odluke o planu. Prva odluka uzela je u obzir niz obveza koje je Nizozemska preuzela, među ostalim, i onu da će se ograničiti rast ING‑ove bilance.
4.
Komisija je 31. ožujka 2009. obavijestila Nizozemsku o svojoj odluci da pokrene postupak iz članka 88. stavka 2. UEZ‑a (u daljnjem tekstu: odluka o otvaranju postupka (
5
)) zbog sumnji u vezi sa spojivošću režima pomoći nelikvidnoj imovini odobrenog ING‑u (u daljnjem tekstu: IABF) s općim načelima o mjerama spašavanja imovine (
6
). Ta je mjera, međutim, odobrena na razdoblje od šest mjeseci. Također je navedeno da se Nizozemska obvezala dostaviti plan restrukturiranja koji obuhvaća i ulaganje u kapital i IABF.
5.
Nizozemska je 12. svibnja 2009. podnijela taj plan. Nakon sastanaka s Komisijom, izmijenjeni plan podnesen je 22. listopada 2009. Izmijenjeni plan uključivao je, s jedne strane, obveze u vezi s provedbom plana restrukturiranja i, s druge strane, izmjenu izvornih uvjeta otplate ulaganja u kapital, kojom se ING‑u omogućava otkup do 50% vrijednosnih papira po njihovoj emisijskoj cijeni uvećanoj za kamate na temelju godišnjeg kupona od 8,5% i premiju, ako se njegovim dionicama trguje iznad 10 eura. Ovisno o cijeni dionica, ta je premija mogla varirati između 340 milijuna i 705 milijuna eura, radi osiguranja minimalne interne stope rentabilnosti od 15%.
6.
Komisija je 18. studenoga 2009. donijela spornu odluku o ulaganju u kapital, izmjeni uvjeta otplate, IABF‑u i jamstvima dodijeljenima na temelju nacionalnog sustava kreditnih jamstava.
7.
U članku 2. sporne odluke propisano je:
„Potpora za restrukturiranje koju je Nizozemska stavila na raspolaganje ING‑u jest državna potpora u smislu članka 87. stavka 1. Ugovora.
Potpora je spojiva sa zajedničkim tržištem, s obzirom na obveze opisane u prilogu II.
Privremeno ograničenje rasta bilance naloženo odlukom Komisije od 12. studenoga 2008. o mjeri dokapitalizacije stavlja se izvan snage.“
8.
Prilog II. sadržavao je 11 skupova obveza (koje se u postupku također nazivaju „kompenzacijske mjere“) nizozemske države i/ili ING‑a, s ciljem da se ispravi narušavanje tržišnog natjecanja koje uzrokuje potpora za restrukturiranje.
9.
Komisija u svojem obrazloženju nije primijenila kriterij privatnog ulagača na ulaganje u kapital, izmjenu uvjeta otplate ili IABF, ali je primijenila taj kriterij na kreditna jamstva. U vezi s izmjenom uvjeta otplate, smatrala je da je ING, s obzirom na to da je prethodno trebao platiti premiju od 2,5 milijardi eura, a sada treba platiti samo između 340 i 705 milijuna, imao dodatnu korist od između 1,79 i 2,2 milijarde eura (
7
).
Pobijana presuda
10.
Nizozemska i ING protiv sporne odluke podnijeli su tužbu pred Općim sudom.
11.
U predmetu T‑29/10 Nizozemska je tražila poništenje „članka 2. stavka 1. sporne odluke koji se temelji, među ostalim, na zaključku u uvodnoj izjavi 98. te odluke da je izmjena uvjeta otplate za ulaganje u kapital predstavljala dodatnu potporu ING‑u od otprilike 2 milijarde eura“.
12.
U predmetu T‑33/10 ING je, uz potporu nizozemske središnje banke De Nederlandsche Bank NV (u daljnjem tekstu: DNB), tražio poništenje sporne odluke „u dijelu u kojem je utvrđeno da izmjena uvjeta otplate za ulaganje u kapital predstavlja dodatnu potporu od otprilike 2 milijarde eura“.
13.
Opći sud spojio je predmete i poništio „članak 2. stavke 1. i 2. [sporne odluke] kao i prilog II. toj odluci“. Njegova relevantna utvrđenja iz točaka 95. do 160. pobijane presude mogu se vrlo kratko sažeti kako slijedi.
14.
Izmjena uvjeta otplate, na temelju koje je Nizozemska dobila zajamčeni prinos koji nije bio predviđen u izvornim uvjetima, treba se ocijeniti u svjetlu kriterija privatnog ulagača. Komisija nije primijenila kriterij na tu situaciju i zanemarila je različite izvještaje koji su bili dostupni u vezi s predvidljivim prinosima i s ponašanjem privatnog ulagača. Njezine tvrdnje da je ING bio obvezan otkupiti vrijednosne papire sukladno izvornim uvjetima bile su neuvjerljive.
15.
U svakom slučaju, Komisija nije vodila računa o kuponskom plaćanju koje je postalo obvezno kao dio izmijenjenih uvjeta. Iznos eventualne potpore trebao se stoga smanjiti razmjerno iznosu kupona.
16.
Komisija je stoga pogriješila prilikom izračuna iznosa državne potpore obuhvaćene izmjenom uvjeta otplate. Da se izmijenjena naknada uzela u obzir, to je moglo utjecati na ocjenu u pogledu kvalifikacije kao državne potpore i spojivosti sa zajedničkim tržištem, osobito što se tiče procjene ING‑ova doprinosa ili mjera čija je namjena ispraviti narušavanje tržišta.
17.
Potpora za restrukturiranje klasificirana kao državna potpora u članku 2. stavku 1. sporne odluke uključivala je potporu koja je navodno proizlazila iz izmjene uvjeta otplate, ali bez njezina razlikovanja od ostatka potpora. Taj prvi stavak morao je stoga biti poništen u cijelosti.
18.
Komisija je analizirala doseg kompenzacijskih mjera u svjetlu, među ostalim, potpore koja proizlazi iz izmjene uvjeta otplate. Zbog svojih pogrešaka nije više mogla tvrditi da je potpora za restrukturiranje predstavljala znatan iznos na temelju kojeg su ocijenjene kompenzacijske mjere. Komisija je stoga pogriješila u zaključku da je izmjena uvjeta otplate dovela do državne potpore od otprilike 2 milijarde eura. Nezakonitost tog utvrđenja imala je za posljedicu nezakonitost članka 2. stavka 2. sporne odluke i njezina priloga II., s obzirom na to da je spojivost potpore za restrukturiranje ovisila o analizi i obvezama koje se trebaju ocijeniti u svjetlu potpore za restrukturiranje, koja je uključivala dodatnu potporu.
Žalba i postupak pred Sudom
19.
Komisija zahtijeva od Suda da:
—
ukine pobijanu presudu, odbije tužbe iz prvostupanjskog postupka i naloži Kraljevini Nizozemskoj i ING‑u snošenje troška postupka;
—
podredno, vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje i naknadno odluči o troškovima;
—
kao daljnji podredni zahtjev, poništi članak 2. stavak 3. sporne odluke te Kraljevini Nizozemskoj i ING‑u naloži snošenje troška žalbenog postupka.
20.
Iznosi šest žalbenih razloga:
—
prvo, ne postoji zahtjev za primjenu kriterija privatnog ulagača na izmjenu uvjeta otplate za mjeru koja sama po sebi predstavlja državnu potporu;
—
drugo, Opći sud pogrešno je procijenio izmaklu korist za državu zbog izmjene uvjeta otplate;
—
treće, čak i ako je Komisija pogrešno smatrala da je izmjena uvjeta državna potpora, Opći sud nije mogao pravovaljano u cijelosti poništiti članak 2. stavak 1. sporne odluke;
—
četvrto, Opći sud pogrešno je primijenio pravo zaključivši da je članak 2. stavak 2. sporne odluke nužno nezakonit jer je Komisija pogriješila u zaključku da izmjena uvjeta otplate predstavlja državnu potporu;
—
peto, Opći sud je prekoračio tužbeni zahtjev time što je poništio članak 2. stavak 2. sporne odluke i njezin prilog II.;
—
šesto, podredno, ako je Opći sud ispravno poništio članak 2. stavak 1. i članak 2. stavak 2. sporne odluke te njezin prilog II., onda je trebao poništiti i članak 2. stavak 3.
21.
Kraljevina Nizozemska smatra da je svih šest žalbenih razloga neosnovano i od Suda zahtijeva da:
—
odbije žalbu i naloži Komisije snošenje troška postupka;
—
podredno, vrati predmet na ponovno suđenje Općem sudu.
22.
ING smatra da je nekoliko žalbenih razloga u cijelosti ili djelomično nedopušteno, bespredmetno ili pravno besmisleno te da je žalba u cjelini neosnovana. Smatra da bi Sud trebao:
—
žalbu djelomično proglasiti nedopuštenom i/ili bespredmetnom, u cijelosti je odbiti i naložiti Komisiji snošenje troška postupka;
—
podredno, vratiti predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje i naknadno odlučiti o troškovima postupka.
23.
DNB, intervenijent u prvom stupnju u potporu ING‑u, od Suda zahtijeva da prvi i četvrti žalbeni razlog odbije kao neosnovane.
24.
Sud je odobrio drugi krug razmjene podnesaka ograničenih na prvi žalbeni razlog. Rasprava održana 26. rujna 2013. usredotočila se na prvi i četvrti žalbeni razlog.
Usporedna događanja
25.
Komisija je 11. svibnja 2012., kada je podnijela žalbu u ovom predmetu, donijela novu odluku o potpori za restrukturiranje dodijeljenoj ING‑u (
8
). U toj odluci ispitala je izmjenu uvjeta otplate u svjetlu kriterija privatnog ulagača te zauzela stajalište da ulagač na tržištu ne bi prihvatio takve uvjete. Komisija je stoga zaključila da izmjena predstavlja državnu potporu, ali da je u svjetlu određenih obveza koje je preuzela Nizozemska spojiva s unutarnjim tržištem.
26.
Nizozemska i ING osporili su tu odluku pred Općim sudom, među ostalim, na temelju toga da je Komisija pogrešno primijenila kriterij privatnog ulagača. Međutim, tužbe su poslije povučene, a predmeti brisani iz upisnika (
9
).
Prvi žalbeni razlog (primjenjivost kriterija privatnog ulagača)
27.
U obrazloženju iz točaka 95. do 114. svoje presude Opći je sud istaknuo da, kako bi se mjera smatrala državnom potporom, ona mora, među ostalim, dati društvu primatelju gospodarsku korist koju ono ne bi moglo steći pod uobičajenim tržišnim uvjetima. U slučaju ulaganja u kapital, mora se ocijeniti bi li se u sličnim okolnostima privatnog ulagača veličine usporedive s javnim tijelom moglo potaknuti da izvrši ulaganje u kapital u jednakoj visini. Kada država, nakon odluke o upisu kapitala koji je izdalo društvo, na koji se primjenjuju određeni uvjeti otplate, pristane na izmjenu tih uvjeta, i ulaganje u kapital i izmjena uvjeta otplate mogu predstavljati državnu potporu ako država u svakom od tih slučajeva nije djelovala na način na koji bi u sličnoj situaciji postupio privatni ulagač. Komisija se nije mogla osloboditi ocjene izmjene uvjeta otplate s obzirom na kriterij privatnog ulagača samo zato što je sâmo ulaganje u kapital predstavljalo državnu potporu. Tek je nakon takve ocjene Komisija mogla zaključiti je li dana dodatna korist.
28.
U točkama 115. do 125. Opći sud ispitao je Komisijinu analizu izmjene uvjeta otplate i zaključio da je pogrešno protumačila pojam potpore jer nije utvrdila je li država prihvaćanjem te izmjene djelovala onako kako bi u sličnoj situaciji postupio privatni ulagač, osobito s obzirom na činjenicu da je izmjena predvidjela prijevremenu otplatu i pružila veću sigurnost ostvarivanja zadovoljavajućeg prinosa pod tržišnim uvjetima.
29.
Opći sud zatim je u točkama 126. do 134. ispitao kolika je vjerojatnost da bi se ING, u skladu s izvornim uvjetima otplate, koristio mogućnošću otkupa vrijednosnih papira u roku od prve tri godine, s obzirom na Komisijinu tvrdnju da bi ING zapravo bio obvezan to učiniti, čime bi državi osigurao prihod od 2,5 milijardi eura, i da se prihvaćanjem izmijenjenih uvjeta država odrekla prava na taj prihod i stoga tom društvu dala dodatnu potporu. Opći sud zaključio je da bi ING zapravo iskoristio tu mogućnost samo u određenim okolnostima koje nisu nastupile niti je vjerojatno da će nastupiti.
30.
Komisija navodi da je Opći sud pogriješio u zaključku da se na izmjene uvjeta otplate trebao primijeniti kriterij privatnog ulagača. Taj argument temelji se na tvrdnji da se izmjena nije mogla smatrati zasebnom mjerom koja bi se trebala ocijeniti odvojeno od ulaganja u kapital. Nesporno je da je ulaganje u kapital bila mjera državne potpore čiji su sastavni dio bili izvorni uvjeti otplate. Ta je mjera bila obveza koju je država morala preuzeti kao javna vlast kako bi izbjegla ozbiljan poremećaj u nizozemskom gospodarstvu u obliku urušavanja sistemski važne nacionalne banke. Budući da nijedan privatni ulagač ne bi mogao biti u takvoj situaciji, nije bilo mjesta primjeni kriterija privatnog ulagača na ulaganje u kapital, uključujući njegove uvjete otplate, bez obzira na to je li riječ o izvornim ili izmijenjenim uvjetima. Trebalo je jedino ocijeniti je li se izmjenom ING‑u dodijelila dodatna korist.
31.
Druge stranke u biti smatraju da je izmjena uvjeta otplate bila odvojena od izvornog ulaganja u kapital. Jednom kada je to ulaganje ostvareno, država je bila u položaju u kojem se mogao naći privatni ulagač, to jest položaju imatelja vrijednosnih papira. Takav ulagač mogao bi zasigurno poželjeti, iz razboritih gospodarskih razloga, ponovno pregovarati o uvjetima pod kojima bi vrijednosni papiri trebali biti otkupljeni. To je bilo tako u slučaju nizozemske države, koja je prednost dala zamjeni manje sigurnog, ali potencijalno višeg prinosa za zajamčenu otplatu, koja je, premda niža, ipak predstavljala zadovoljavajući prinos od ulaganja. Stoga ne samo da je bilo moguće nego je, u skladu sa sudskom praksom, bilo nužno primijeniti kriterij privatnog ulagača kako bi se utvrdilo je li izmjena uvjeta otplate predstavljala državnu potporu.
32.
ING nadalje navodi da Komisija iznosi nedopušteni činjenični argument kada tvrdi da su ulaganje u kapital i izmjena uvjeta otplate činili dio niza povezanih mjera.
33.
Taj argument o nedopuštenosti nije me uvjerio. Stvarne veze između mjera nisu predmet spora. Ono što je predmet spora jest pravno pitanje je li, u svjetlu tih veza, Opći sud pravilno odlučio da je Komisija prilikom ocjene izmjena uvjeta otplate trebala primijeniti kriterij privatnog ulagača.
34.
Osim toga, naglasila bih da se taj žalbeni razlog odnosi samo na to pitanje. Nebitno je kakav bi bio ishod primjene tog kriterija. U određenoj mjeri taj je argument zalutao u zadnje navedeno pitanje te ga u toj mjeri valja zanemariti. Nadalje, Komisija je u međuvremenu primijenila taj kriterij te su povučeni prigovori na način na koji je bio primijenjen (
10
). Te okolnosti, međutim, ne umanjuju potrebu za rješavanjem spora o tome je li Opći sud pravilno odlučio da je spomenuti kriterij trebao biti primijenjen u spornoj odluci.
35.
Prema mojem mišljenju, postoje dva pitanja na koja treba odgovoriti prilikom razmatranja kriterija privatnog ulagača: (i) je li postupanje države bilo takvo da se smisleno može usporediti s radnjom privatnog ulagača; (ii) ako jest, temelji li se to postupanje na razmatranjima koja su bitna samo ili barem prije svega za državu u njezinu svojstvu javne vlasti, ili bi na isti način mogao postupiti „privatni ulagač u usporedivim tržišnim uvjetima koji se nalazi u situaciji što sličnijoj onoj u kojoj se nalazi država“? (
11
) Pitanje (i) tiče se primjenjivosti kriterija, a pitanje (ii) tiče se načina njegove primjene. Ovdje razmatramo samo primjenjivost kriterija.
36.
Komisija želi ograničiti primjenjivost kriterija privatnog ulagača. Možda se pribojava da bi se u slučaju sustavne primjene tog kriterija u pogledu mjere koju razuman privatni ulagač u svjetlu svih okolnosti ne bi poduzeo na temelju analize moglo zaključiti da ispunjava taj kriterij (
12
). Ako je tako, to predstavlja opće pitanje. Međutim, ono se ovdje može razmotriti samo s obzirom na okolnosti ulaganja u ING‑ov kapital i izmjene uvjeta otplate.
37.
Nesporno je da, što se tiče samog ulaganja u kapital, ne postoji smislena usporedba između ponašanja države i privatnog ulagača. U „spašavanju“ sistemski važne nacionalne banke u kontekstu ozbiljne financijske krize koja je izbila 2008. nizozemska država djelovala je isključivo u svojstvu najvišeg nositelja javne vlasti koji skrbi za stabilnost nacionalnoga gospodarstva kao cjeline. To jednostavno nije svojstvo u kojem bi privatni ulagač djelovao ili mogao djelovati. Nesporno je također da je prvotno predložena ulaganja u kapital trebalo ocijeniti kao cjelinu, uključujući izvorne uvjete otplate koji su bili sastavni dio paketa potpore.
38.
Stoga se postavlja pitanje je li izmijenjene uvjete otplate trebalo ocijeniti na istom temelju kao i izvorne uvjete, ili je izmjenu trebalo smatrati zasebnom mjerom.
39.
Čini mi se da su bila moguća dva pristupa: ponovna ocjena ulaganja u kapital kao cjeline uz zamjenu izvornih uvjeta otplate izmijenjenim uvjetima otplate u svrhu ponovnog utvrđivanja iznosa potpore, ili ocjena izmjene uvjeta kao zasebne mjere, radi utvrđivanja jesu li i u kojoj mjeri korištena državna sredstva kako bi se ING‑u priskrbila korist. U slučaju prvog pristupa, ocjena uvjeta otplate činila bi sastavni dio ocjene ulaganja države u kapital u njezinu svojstvu javne vlasti, pa usporedba s ponašanjem privatnog ulagača ne imala smisla. Međutim, Komisija se odlučila za drugi pristup. Eventualna ispravnost tog pristupa za ovu svrhu nije bitna. Činjenica je da je to bio pristup za koji se Komisija odlučila.
40.
Stoga mi se čini da Komisija sada teško može tvrditi da je izmjena uvjeta otplate neodvojiva od ulaganja u kapital i da se može ocijeniti samo u skladu s istim kriterijima. Također smatram da, ako se izmjena ispituje kao zasebna mjera, postaje potpuno moguće usporediti ponašanje države s ponašanjem privatnog ulagača.
41.
Istina je da je početno ulaganje u kapital bilo državna potpora i da privatni ulagač prema samoj definiciji nikada ne može biti u položaju da dodijeli državnu potporu. Međutim, svojim prvotnim odobrenjem država je postala imatelj vrijednosnih papira koji se mogu otkupiti pod utvrđenim uvjetima. Privatni ulagač također bi mogao biti u tom položaju. To da je vrijednost vrijednosnih papira koje drži država bila viša nego što bi to bilo uobičajeno u slučaju privatnog ulagača ne čini mi se odlučujućim čimbenikom. Isto kao ni pitanje jesu li vrijednosni papiri bili neuobičajene prirode, kako je Komisija navela, što je u svakom slučaju činjenično pitanje koje je izvan nadležnosti Suda u žalbenom postupku. Bilo koji imatelj vrijednosnih papira, u bilo kojem iznosu i bilo koje naravi, može imati namjeru pregovarati o izmjenama uvjeta za otkup vrijednosnih papira ili na to pristati. Stoga se ponašanje države u tom smislu može opravdano usporediti s ponašanjem zamišljenog privatnog ulagača u sličnoj situaciji. Čini mi se da pitanje koje se postavlja glasi, vrlo jednostavno, kako slijedi: „Bi li bilo razumno da je na istu izmjenu tih uvjeta pristao onaj privatni ulagač koji je, neovisno o razlogu, držao vrijednosne papire pod istim uvjetima i koji je pažljivo pratio uvjete na tržištu?“
42.
Naglašavam da do takvog zaključka dolazim na temelju činjenice da je Komisija pristupila izmjeni uvjeta otplate kao zasebnoj mjeri koju se može ocijeniti kao dodjelu odredive koristi ING‑u koristeći se državnim resursima. Iako ne zauzimam stajalište o tome je li taj pristup bio ispravan ili prikladan, čini mi se da se, u slučaju da je Komisija umjesto toga ponovno ocijenila ulaganje u kapital kao cjelinu, uključujući izmjenu uvjeta otplate, svaki rizik na koji sam upozorila u točki 36. ovog mišljenja mogao izbjeći, čak i da je primijenjen kriterij privatnog ulagača. Ako su se prilikom ulaganja u kapital u cijelosti koristili državni resursi kako bi se dala korist bez odgovarajuće gospodarske naknade ili povrata na određenu transakciju (nasuprot općoj koristi za nacionalno gospodarstvo), ono vjerojatno ne bi ispunilo kriterij privatnog ulagača. Međutim, ta ocjena nije obavljena te se pitanje primjenjivosti kriterija u tim okolnostima nije pojavilo. Zapravo, izmjena uvjeta otplate ocijenjena je kao zasebna mjera i stoga nije postojao razlog da se ne primijeni kriterij privatnog ulagača.
43.
Slijedom navedenog, smatram da prvi žalbeni razlog treba odbiti.
Drugi žalbeni razlog (procjena izmakle koristi)
44.
U točkama 135. do 142. svoje presude Opći je sud smatrao da, čak i uz pretpostavku da je Komisija mogla zaključiti da je državi izmaknula korist, nije ispravno utvrdila visinu te izmakle koristi. Komisija je propustila uzeti u obzir činjenicu da je, na temelju izmijenjenih uvjeta otplate, plaćanje kupona koji predstavlja dospjelu kamatu u trenutku prijevremene otplate prestalo ovisiti o plaćanju dividende imateljima redovnih dionica. Komisija je bila svjesna te činjenice i nije ju smjela zanemariti. Nizozemska država dobila je 258,5 milijuna eura slijedom prijevremene otplate izvršene 21. prosinca 2009., što ne bi primila na temelju izvornih uvjeta otplate, s obzirom na to da za 2009. dividenda nije isplaćena. Premda Komisija nije mogla unaprijed znati za taj iznos, trebala se raspitati o učinku koji bi moguće plaćanje moglo imati na iznos dodatne potpore iz sporne odluke. Visina eventualne izmakle koristi za državu bila je u spornoj odluci precijenjena za nekoliko stotina milijuna eura, što predstavlja pogrešku zbog koje je Komisijina ocjena pojma potpore nevaljana.
45.
Komisija navodi, prvo, da je prema izvornim uvjetima otplate koje je Nizozemska predstavila ING bio obvezan platiti dospjele kamate čim otplati ulaganje u kapital te da je Nizozemska navela da uvjeti otplate u izmijenjenom planu restrukturiranja nisu bili izmijenjeni; ona stoga smatra da je bila u pravu kada nije oduzela kamate koje su stvarno plaćene u 2009. godini. Nizozemska vlada i ING osporavaju taj navod, no smatraju da je to tvrdnja o činjenicama koja je izvan nadležnosti Suda u žalbenom postupku.
46.
Drugo, Komisija tvrdi da kamata koju nije oduzela (najviše 303 milijuna eura) nije mogla utjecati na kvalifikaciju izmjene uvjeta otplate kao potpore ili na ocjenu o njezinoj usklađenosti s unutarnjim tržištem ili na doseg obveza preuzetih putem kompenzacijskih mjera. Nizozemska vlada i ING odgovaraju da predmetne obveze (u prilogu II. spornoj odluci) nisu preuzete dobrovoljno, nego ih je određivala Komisija s obzirom na iznos utvrđene potpore. Da je taj iznos bio pravilno utvrđen, opseg potrebnih obveza bio bi izmijenjen.
47.
I ja sam mišljenja da Sud u žalbenom postupku nije nadležan ocijeniti jesu li izmijenjeni uvjeti otplate pravilno opisani u izmijenjenom planu restrukturiranja ili u kojoj mjeri odstupaju od izvornih uvjeta. Opći sud zaključio je da se dvije skupine uvjeta razlikuju i da je Komisija bila svjesna te činjenice. Iako je Komisija iznijela drukčiju verziju činjeničnog stanja, ona ne navodi da je Opći sud iskrivio dokaze.
48.
Materijalnopravno je pitanje je li Opći sud iz činjenica koje je utvrdio opravdano zaključio da „nije bilo moguće isključiti pretpostavku“ da se, u slučaju da je Komisija vodila računa o dodatnim kamatama koje je država primila, to “moglo odraziti“ na kvalifikaciju izmjene uvjeta otplate kao potpore ili na ocjenu o njezinoj spojivosti s unutarnjim tržištem ili o dosegu kompenzacijskih mjera, te odlučio da je „ocjena pojma potpore“ stoga nevaljana zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja (
13
).
49.
Iz činjeničnog stanja opisanog u točki 14. i idućima pobijane presude razvidno je, općenito, da je obveze koje su Nizozemska i ING preuzeli radi otklanjanja narušavanja tržišnog natjecanja Komisija odredila kao uvjet za utvrđenje da je potpora spojiva s unutarnjim tržištem. Međutim, o izmjeni uvjeta otplate – na čiju se ocjenu odnosi ova žalba – Komisija je obaviještena tek 22. listopada 2009. i u pobijanoj presudi ne postoje naznake da su nakon toga obveze u svjetlu te izmjene izmijenjene na bilo koji način. Također mi se čini neizvjesnim da je razlika od 303 milijuna eura, od ukupno 1,79 do 2,2 milijarde eura (razlika otprilike između 14% i 17%), utjecala na odluku o postojanju državne potpore ili o njezinoj usklađenosti s unutarnjim tržištem, ako je postojala. Međutim, smatram barem vjerojatnim postojanje potrebe za revidiranjem obveza.
50.
Formulacija kojom se koristi Opći sud („ne može se isključiti” da je pogrešno utvrđeno činjenično stanje „moglo utjecati“ na ocjenu) u tim okolnostima ne čini mi se neopravdanom. No, je li „ocjena pojma potpore“ time postala nevaljana? Budući da Opći sud nije bio nadležan zamijeniti Komisijinu ocjenu svojom, čini mi se da je jedino mogao zaključiti da je Komisija trebala provesti novu ocjenu na temelju pravilno utvrđenog činjeničnog stanja.
51.
Stoga smatram da drugi žalbeni razlog treba odbiti.
Treći žalbeni razlog (poništenje članka 2. stavka 1. sporne odluke u cijelosti)
52.
U stavcima 151. do 153. pobijane presude Opći sud smatrao je da u članku 2. stavku 1. sporne odluke nije bila učinjena razlika između različitih elemenata „potpore za restrukturiranje“ za koju je utvrđeno da predstavlja državnu potporu, ali da je u nju uključena dodatna potpora od otprilike 2 milijarde eura koja proizlazi iz izmjene uvjeta otplate. Opći sud zaključio je da stavak treba u cijelosti poništiti s obzirom na pogreške koje se odnose na kvalifikaciju izmjene kao dodatne potpore.
53.
Komisija tvrdi da Opći sud nije bio nadležan u cijelosti poništiti članak 2. stavak 1. Budući da se kvalifikacija mjera različitih od izmjene uvjeta otplate (osobito ulaganja u kapital i IABF) kao državne potpore mogla odvojiti od moguće pogreške u kvalifikaciji izmjene kao takve, poništenje je prekršilo načelo proporcionalnosti. Nadalje, stavak 1. bio je isključivo akt potvrdne naravi što se tiče tih drugih mjera (koje su već ocijenjene u prvoj odluci) i kao takav ne može se osporavati u okviru tužbe radi poništenja. Poništenje članka 2. stavka 1. sporne odluke trebalo bi stoga ukinuti u dijelu u kojem se odnosi na mjere različite od izmjene uvjeta otplate.
54.
Nizozemska vlada i ING ističu da se predmetni stavak sastoji od jedne rečenice te da nijedan njezin dio ne može biti poništen tako da se formalno ostavi nedirnutim utvrđenje državne potpore u odnosu na mjere različite od izmjene uvjeta otplate. No poništenje valja shvatiti u svjetlu rasuđivanja Općeg suda, iz kojeg je razvidno da je sporna samo klasifikacija potpore koja proizlazi iz izmjene uvjeta otplate. Nadalje, poništenje je zapravo osnažilo prvu odluku, u kojoj je u odnosu na ulaganje u kapital utvrđeno da predstavlja državnu potporu i da predmetni stavak nije bio „isključivo“ potvrdan, s obzirom na to da je bio utemeljen na ponovnom ispitivanju činjenica, uključujući nove činjenice u vezi s izmijenjenim uvjetima.
55.
Pitanje koje se ovdje postavlja uvelike je formalno. Nije sporno da Opći sud nije namjeravao poništiti kvalifikaciju mjera koje su različite od izmjene uvjeta otplate kao državne potpore, kao takvu, sadržanu u spornoj odluci, niti se navodi da je to trebao učiniti. Pitanja koja se pojavljuju su: koji je bio učinak poništenja članka 2. stavka 2. sporne odluke u cijelosti; i je li Opći sud mogao postupiti drukčije nakon što je zaključio da je kvalifikacija izmjene uvjeta otplate kao državne potpore pogrešna?
56.
U odnosu na učinak poništenja, Komisija s pravom ističe da je nedopuštena tužba za poništenje podnesena protiv odluke koja samo potvrđuje prijašnju odluku, a koja nije osporena u roku za podnošenje tužbe (
14
). Međutim, to pravilo, koje se tiče dopuštenosti tužbe radi poništenja, samo odražava činjenicu da se prijašnja odluka više ne može poništiti, tako da poništenje potvrdne odluke ne bi imalo učinka na pravni položaj. Stoga, budući da je članak 2. stavak 1. sporne odluke potvrdio prijašnje odluke o kvalifikaciji mjera kao državne potpore, njezino poništenje ne može imati učinak na ta utvrđenja. Taj se zaključak u svakom slučaju tiče utvrđenja da je ulaganje u kapital i IABF predstavljalo državnu potporu (
15
). Što se tiče jamstava, situacija je u spornoj odluci manje jasno iznesena, no ne nalazim naznaka da je postojala prijašnja odluka kojom je utvrđeno da već plaćena jamstva predstavljaju državnu potporu (
16
).
57.
Čini se da je poništenje u cijelosti članka 2. stavka 1. sporne odluke (a) bilo bez učinka na prijašnje kvalifikacije ulaganja u kapital i IABF kao državne potpore, međutim da je (b) njime u samoj spornoj odluci poništena kvalifikacija kao državne potpore ne samo izmjene uvjeta otplate nego i potpore na temelju sustava kreditnih jamstava. Međutim, kvalifikacija ove potonje potpore nije osporena u prvostupanjskom postupku.
58.
Što se tiče mogućnosti Općeg suda da postupi drukčije, Komisija navodi primjer u kojem je taj sud uistinu poništio usporedivi stavak u odluci o državnoj potpori, u dijelu koji se odnosio na određene iznose koji su bili obuhvaćeni, ali ne i zasebno iskazani u tom stavku (
17
). Ovaj je Sud postupio otprilike na isti način u usporedivim okolnostima, poništivši, primjerice, odluku kojom je naložen povrat državne potpore dodijeljene četirima društvima u dijelu u kojem je iznos uključivao kamatu koja je dospjela nakon otvaranja stečaja nad dvama od tih društava, koja nisu bila posebno navedena u odnosnom stavku izreke odluke (
18
). Ne vidim razloga zašto Opći sud u pobijanoj presudi nije zauzeo sličan pristup.
59.
Stoga sam mišljenja da treći žalbeni razlog treba prihvatiti jer je Opći sud poništenjem članka 2. stavka 1. sporne odluke u cijelosti poništio utvrđenje u toj odluci da jamstva koja je ING primio iz nacionalnog sustava kreditnih jamstava predstavljaju državnu potporu.
Četvrti žalbeni razlog (posljedično poništenje cijelog članka 2. stavka 2. osporene odluke)
60.
U točkama 154. do 160. presude Opći je sud smatrao da dodatna potpora u obliku izmjena uvjeta otplate predstavlja sastavni dio potpore za restrukturiranje koju je ocijenila Komisija. Takva dodatna potpora nije mogla biti odvojena od izreke sporne odluke i osnovne analize „utvrđenja stupnja obveza koje su potrebne kako bi se potpora mogla proglasiti spojivom sa zajedničkim tržištem”. Protupravnost utvrđenja o dodatnoj potpori od otprilike 2 milijarde eura nužno je dovela do nezakonitosti članka 2. stavka 2. sporne odluke, u kojem se navodi da je potpora spojiva sa zajedničkim tržištem „s obzirom na obveze utvrđene u prilogu II.“ i nezakonitosti samoga priloga II., s obzirom na to da je spojivost potpore za restrukturiranje ovisna o analizi i obvezama čiji je sadržaj trebalo ocijeniti u svjetlu iznosa potpore, koja je uključivala dodatnu potporu.
61.
Komisija u biti tvrdi da je Opći sud pogrešno zauzeo taj pristup jer su ING i Nizozemska ponudili obveze, pa ih Komisija nije imala ovlasti odbiti čak i ako su one nadilazile ono što je bilo potrebno za ispravljanje narušavanja tržišnog natjecanja. Stoga, čak i ako je Komisija precijenila ukupni iznos potpore, to nije imalo posljedice na ponuđene i prihvaćene kompenzacijske mjere te prema tome nije opravdalo poništenje onih dijelova sporne odluke koji utvrđuju obveze u svjetlu kojih se potpora može proglasiti spojivom. Komisija također tvrdi da, s obzirom na to da sporna odluka nije odluka kojom se okončava formalni istražni postupak u smislu članka 7. Uredbe br. 659/1999 (
19
), ona, sukladno stavku 4. tog članka, nije bila ovlaštena svojoj odluci dodati uvjete.
62.
Druge stranke pozivaju se na točke 14. do 36. pobijane presude, koje pokazuju da je Komisija zapravo ustrajala na obvezama koje su bile potrebne kako bi se potpora smatrala spojivom. Opći sud utvrdio je da je iznos potpore bio precijenjen; da ta ocjena nije bila pogrešna, Komisija ne bi trebala ustrajati na tako opsežnim obvezama, kao što je to učinila.
63.
Prema mojem mišljenju, prvo je potrebno razmotriti činjenice koje je Opći sud utvrdio u vezi s nastankom obveza utvrđenih u prilogu II. spornoj odluci. U tom pogledu, ne smatram bitnim Komisijin argument da sporna odluka ne predstavlja odluku kojom se okončava formalni istražni postupak. Ono što je bitno jest pitanje je li Komisija, prema zaključcima Općeg suda, zapravo određivala uvjete obveza utvrđenih u prilogu II. spornoj odluci; ako jest, ona se ne može jednostavno osloniti na tvrdnju da nije imala ovlasti prihvatiti manje opsežne obveze.
64.
Opis upravnog postupka u točkama 9. do 37. pobijane presude sadrži jasna utvrđenja da je Komisija u više navrata naznačila mjere koje je smatrala potrebnima i navela da plan restrukturiranja neće biti odobren bez tih mjera. Opći sud koristi se izrazima kao što su „zahtjevi koje je postavila Komisija” (točka 20.), „kao što to zahtijeva Komisija“ (točka 29.) i „postupiti u skladu sa zahtjevom Komisije“ (točka 31.). Nasuprot tome, ne postoji naznaka bilo kakvog sličnog Komisijina ponašanja nakon obavijesti o izmjeni uvjeta otplate od 22. listopada 2009. i ovaj Sud nije nadležan utvrđivati je li između tog datuma i 6. listopada 2009., kada su okončane razmjene u vezi s prijedlogom odluke, došlo do izmjena bilo koje obveze iz priloga II., bilo na poticaj Komisije ili bilo koje druge stranke.
65.
Međutim, Opći sud nije utemeljio zaključak koji Komisija osporava ovim žalbenim razlogom na pretpostavci da su bile potrebne posebne obveze zbog izmjena uvjeta otplate. On je zapravo smatrao da je opseg obveza koji je Komisija bila voljna prihvatiti, kao cjelina, izravno i proporcionalno ovisio o iznosu potpore, također kao cjeline, i stoga uključujući potporu koja proizlazi iz izmjene uvjeta otplate, za čiju je ocjenu Opći sud već utvrdio da sadrži pogreške. U tom kontekstu Komisija prigovara da nije imala ovlasti utvrditi opseg obveza i obrazloženje Općeg suda smatra pogrešnim.
66.
Čini mi se da je obrazloženje o kojem je riječ uistinu neprikladno, ali ne zbog razloga koji iznosi Komisija. Jedini zaključak koji se može izvesti iz utvrđenja o činjeničnom stanju u točki 9. i idućima pobijane presude jest taj da je opseg obveza koji je Komisija bila voljna prihvatiti utvrđen prije 20. listopada 2009. Stoga obavijest o izmjeni uvjeta otplate nakon tog datuma nije utjecala na te obveze. Slijedom toga, nije postojao razlog da Opći sud poništi dijelove sporne odluke koji su utvrđenje spojivosti učinili ovisnim o tim obvezama. Da je Komisija iz tih razloga osporila taj dio pobijane odluke, bila bih spremna prihvatiti to osporavanje.
67.
Međutim, valjanost Komisijina žalbenog razloga ovisi o tvrdnji da ona nije imala ovlasti utjecati na obveze koje su dobrovoljno preuzele država članica i banka, što proturječi činjeničnom stanju koje je utvrdio Opći sud. Budući da Komisija nije tvrdila da su činjenice pogrešno utvrđene, smatram da ovaj žalbeni razlog treba odbiti.
Peti žalbeni razlog (poništenje članka 2. stavka 2. osporene odluke prekoračenjem tužbenog zahtjeva)
68.
U točkama 64. i 66. presude Opći sud naveo je tužbene zahtjeve. Ujedinjena Kraljevina zahtijevala je poništenje „članka 2. stavka 1. sporne odluke koji se temelji, među ostalim, na utvrđenju u uvodnoj izjavi 98. te odluke da izmjena uvjeta otplate za ulaganje u kapital koje su odobrila nizozemska tijela predstavlja dodatnu potporu ING‑u od otprilike 2 milijarde eura“; ING je postavio tri tužbena zahtjeva od kojih je Opći sud ispitao samo prvi, i to poništenje sporne odluke “u dijelu u kojem je utvrđeno da izmjena uvjeta otplate za ulaganje u kapital predstavlja dodatnu potporu od otprilike 2 milijarde eura“.
69.
Izrekom presude Opći sud poništio je članak 2. stavak 1. i 2. sporne odluke i njezin prilog II.
70.
Komisija tvrdi da je Opći sud, poništivši članak 2. stavak 2. sporne odluke i njezin prilog II., prekoračio svoju nadležnost, prekršio načelo da granice predmeta spora određuju stranke, prekoračio tužbeni zahtjev i počinio povredu postupka koja nepovoljno utječe na interese Komisije. Poništenje zatraženo u tužbenim zahtjevima koje je ispitao taj sud bilo je ograničeno na članak 2. stavak 1. i ništa iz teksta zahtjeva (osobito riječi „među ostalim“) ili iz odgovora stranaka na pisana pitanja koja je postavio Opći sud prije rasprave ne može proširiti predmet spora na druge dijelove sporne odluke.
71.
Nizozemska vlada navodi da je nakon poništenja članka 2. stavka 1. sporne odluke (utvrđenje da je potpora za restrukturiranje predstavljala državnu potporu) utvrđenje u članku 2. stavku 2. (da je potpora spojiva „s obzirom na obveze utvrđene u prilogu II.”) postalo bespredmetno, kao i te obveze; Opći sud stoga nije prekoračio tužbeni zahtjev poništivši te dijelove sporne odluke slijedom zahtjeva za poništenje članka 2. stavka 1. ING tvrdi da je žalbeni razlog nedopušten jer Komisija u prvostupanjskom postupku nije prigovorila jasnoći i točnosti postavljenih zahtjeva. Obje stranke tvrde da je ING u drugom zahtjevu (za poništenje sporne odluke „u dijelu u kojem je Komisija uvjetovala odobrenje potpore prihvaćanjem zabrane određivanja cijena, kako je to utvrđeno u odluci i njezinu prilogu II.“) tražio poništenje članka 2. stavka 2.
72.
Ne mogu se složiti s ING‑ovim prigovorom dopuštenosti ovog žalbenog razloga. Jasno je da se pitanje prekoračenja tužbenog zahtjeva može postaviti tek nakon odluke Općeg suda.
73.
Što se tiče osnovanosti, slažem se s nizozemskom vladom. Poništenje utvrđenja da je potpora za restrukturiranje predstavljala državnu potporu u smislu članka 87. stavka 1. UEZ‑a te stoga, u načelu, nije spojiva sa zajedničkim tržištem značilo je da to više nije državna potpora i stoga da više nije nespojiva. S obzirom na navedeno, utvrđenje da je potpora spojiva sa zajedničkim tržištem podložno određenim obvezama nije se moglo održati jer bi se u suprotnome zahtijevalo preuzimanje obveza u vezi s potporom koja je već spojiva bez tih obveza. U skladu s tim, poništenje članka 2. stavka 2. sporne odluke i njezina priloga II. neizbježna je posljedica poništenja članka 2. stavka 1., koje su tražile stranke u tužbenim zahtjevima koje je ispitao Opći sud.
74.
Stoga bih odbila peti žalbeni razlog.
Šesti žalbeni razlog (podredno: propust da se poništi članak 2. stavak 3. sporne odluke)
75.
U izreci presude Opći sud poništio je članak 2. stavke 1. i 2. sporne odluke (utvrdivši da je potpora za restrukturiranje predstavljala državnu potporu i da je ta potpora bila spojiva sa zajedničkim tržištem, s obzirom na obveze iz priloga II.), ostavivši time nedirnut stavak 3., koji je stavio izvan snage ograničenje rasta bilance nametnuto ING‑u.
76.
Ako bi prethodni žalbeni razlozi bili neuspješni, Komisija podredno iznosi da je Opći sud, poništivši članak 2. stavke 1. i 2. sporne odluke, pogrešno primijenio pravo ne poništivši i stavak 3.
77.
U prvoj odluci upozoreno je na obvezu da će ING ograničiti širenje svoje bilance kako bi se ograničilo narušavanje tržišnog natjecanja zbog ulaganja u kapital. Komisija je u svjetlu te obveze odlučila privremeno odobriti ulaganje u kapital. Članak 2. stavak 3. sporne odluke stavio je izvan snage privremeno ograničenje rasta bilance koje je proizlazilo iz prve odluke. Odluka o uklanjanju tih ograničenja i utvrđenje o spojivosti utemeljeni su na istoj analizi i obvezama te su činili nerazdvojivu cjelinu, čije se obrazloženje ne može odvojiti. Ako je Opći sud ispravno poništio tu analizu i te obveze, ING nije mogao biti oslobođen ograničenja bilance kojem je podvrgnut prije donošenja sporne odluke. Ostavljanje stavka 3. nedirnutim mijenja sadržaj odluke. Njegovim poništenjem Opći sud nije mogao staviti ING u položaj bolji od onoga u kojem se nalazio prije sporne odluke, niti je mogao Komisijinu ocjenu u prvoj odluci, kada je privremeno odobrila ulaganje u kapital, zamijeniti svojom ocjenom.
78.
Nizozemska vlada postavlja pitanje kako je Opći sud mogao poništiti članak 2. stavak 3. kada to poništenje nije zatraženo. Stavak 3. nakon poništenja stavaka 1. i 2. nije izgubio svoju svrhu. Odgovor na pitanje treba li to poništenje dovesti do poništenja stavka 3. zahtijeva opsežnu ocjenu koju Opći sud nije mogao obaviti ako se to od njega nije zahtijevalo i koju Sud ne može obaviti povodom žalbe. Nadalje, žalbeni razlog izgubio je svoju svrhu. Komisija je 11. svibnja 2012. donijela novu odluku u kojoj je ponovno utvrdila da izmjena uvjeta otplate predstavlja državnu potporu (međutim, nije ju količinski odredila) te je odobrila potporu pod istim uvjetima. ING iznosi slične tvrdnje: žalbeni razlog očito je nedopušten jer Komisija nije podnijela takav zahtjev u prvostupanjskom postupku te je nakon odluke od 11. svibnja 2012. lišen svrhe.
79.
Čini mi se da je poništenje članka 2. stavka 1. sporne odluke (a time, kao nužna posljedica, i poništenje članka 2. stavka 2.) imalo učinak (kao što je to tvrdila nizozemska vlada u kontekstu trećeg žalbenog razloga) osnaženja prve odluke, u kojoj je utvrđeno da ulaganje u kapital predstavlja državnu potporu. U pobijanoj presudi stoji da je u toj odluci Komisija navela da bi se u slučaju podnošenja plana restrukturiranja unutar šest mjeseci valjanost prve odluke automatski produljila dok ne donese odluku o planu (
20
). Valjanost je stoga bila produljena do donošenja sporne odluke. Poništenje članka 2. stavaka 1. i 2. sporne odluke značilo je da više ne postoji odluka o planu restrukturiranja. Kao logična posljedica, valjanost prve odluke, koja je sadržavala ograničenje rasta bilance ING‑a, trebala je ponovno biti produljena do donošenja nove konačne odluke.
80.
Međutim, Opći sud ostavio je nedirnutim članak 2. stavak 3. sporne odluke, čime je – pretpostavlja se nenamjerno jer sporna odluka ne sadržava obrazloženje u tom pogledu – promijenio sadržaj prve odluke.
81.
Navodi stranaka u ovom pogledu proturječe njihovim tvrdnjama u kontekstu petog žalbenog razloga, što nije iznenađujuće. Ondje je Komisija tvrdila da Opći sud nije bio nadležan poništiti dio odluke čije poništenje tužitelji nisu posebno zatražili, dok su druge stranke tvrdile da to poništenje po prirodi stvari proizlazi iz poništenja članka 2. stavka 1. sporne odluke. Budući da ovaj žalbeni razlog Komisija iznosi tek podredno, ne postoji nedosljednost u njezinu pristupu, za razliku od pristupa drugih stranaka.
82.
Što se mene tiče, u skladu s mojom analizom petog žalbenog razloga, smatram da je zaključak da Opći sud, nakon što je poništio članak 2. stavak 1. sporne odluke, nije bio samo nadležan nego i obvezan poništiti ne samo članak 2. stavak 2. nego i članak 2. stavak 3., kako bi se izbjegla promjena sadržaja prve odluke, koja je osnažena i produljena poništenjem članka 2. stavka 1.
83.
Nadalje, smatram da je ING‑ov prigovor dopuštenosti ovog žalbenog razloga neodrživ. Od Komisije se nije moglo očekivati da u prvostupanjskom postupku podnese zahtjev koji je sada podnijela jer se njezin cilj u cijelosti odnosio na održanje sporne odluke.
84.
Stoga bih prihvatila šesti žalbeni razlog.
Posljedice ocjene
85.
Zauzela sam stajalište da treći žalbeni razlog valja djelomično, a šesti žalbeni razlog u cijelosti prihvatiti. U skladu s tim, spornu odluku treba ukinuti u dijelu u kojem iz poništenja cijelog članka 2. stavka 1. sporne odluke nije isključeno utvrđenje da su jamstva koja je primio ING iz nacionalnog sustava kreditnih jamstava predstavljala državnu potporu i u dijelu u kojem je propušteno poništiti članak 2. stavak 3.
86.
Takva mi se odluka čini dostatnom za rješavanje žalbe bez vraćanja predmeta Općem sudu radi ponovnog odlučivanja. Nadalje, postojanje naknadne odluke Komisije od 11. svibnja 2012. znači da će praktične posljedice odluke biti ograničene.
87.
U skladu s člancima 138., 140. i 184. Poslovnika Suda, smatram da svaka stranka mora snositi svoje troškove.
Zaključak
88.
U svjetlu gore navedenih razmatranja, predlažem da Sud:
—
ukine pobijanu odluku u dijelu u kojem iz poništenja cijelog članka 2. stavka 1. sporne odluke nije isključeno utvrđenje da su jamstva koja je primio ING iz nacionalnog sustava kreditnih jamstava predstavljala državnu potporu i u dijelu u kojem je propušteno poništiti članak 2. stavak 3.;
—
naloži strankama da svaka snosi svoje troškove žalbenog postupka.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Presuda od 2. ožujka 2012., Niederlande und ING Groep/Komisija (T‑29/10 i T‑33/10; u daljnjem tekstu: pobijana presuda)
(
3
)	Odluka Komisije 2010/608/EZ od 18. studenoga 2009. o državnoj potpori C 10/09 (ex N 138/09) koju je Nizozemska dodijelila u sklopu režima pomoći nelikvidnoj imovini i plana restrukturiranja ING‑a (SL 2010, L 274, str. 139., u daljnjem tekstu: sporna odluka)
(
4
)	Vidjeti, primjerice, presude od 2. rujna 2010., Komisija/Scott (C-290/07 P, Zb., str. I-7763., t. 68. i navedenu sudsku praksu) i od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF (C‑124/10 P, t. 78. i navedenu sudsku praksu). Kriterij privatnog ulagača označava se i kao načelo privatnog ulagača odnosno kao kriterij ulagača koji djeluje u tržišnom gospodarstvu (ili načelo ulagača koji djeluje u tržišnom gospodarstvu, ponekad skraćeno MEIP (market economy investor principle)).
(
5
)	Vidjeti SL 2009, C 158, str. 13.
(
6
)	Komunikacija Komisije o postupanju s imovinom umanjene vrijednosti u bankarskom sektoru Zajednice (SL 2009 C 72, str. 1.)
(
7
)	Vidjeti dalje točke 1. do 49. pobijane presude.
(
8
)	C(2012) 3150 final – Državna potpora SA.28855 (N 373/2009) (ex C 10/2009 i ex N 528/2009) – Nizozemska – ING – potpora za restrukturiranje. Vidjeti osobito uvodne izjave 114. do 156.
(
9
)	Rješenje predsjednika prvog vijeća Općeg suda od 6. prosinca 2012. u spojenim predmetima Nizozemska i ING/Komisija, T‑325/12 i T‑332/12
(
10
)	Vidjeti točke 25. do 26. ovog mišljenja.
(
11
)	Presuda EDF, t. 79.
(
12
)	Možda postoji praktično pitanje da bi, s obzirom na to da kriterij privatnog ulagača uključuje složenu gospodarsku ocjenu, njegova sustavna primjena zahtijevala prevelik napor za resurse Komisije. Ne mislim, međutim, da takvo pitanje može biti pravno relevantno.
(
13
)	Točke 141. i 142. pobijane presude
(
14
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 29. studenoga 2012., Ujedinjena Kraljevina/Komisija (C‑416/11 P, t. 32.).
(
15
)	Vidjeti uvodne izjave 97. i 99. sporne odluke.
(
16
)	Buduća jamstva također su razmotrena u spornoj odluci, ali je navedeno da će ona biti ocijenjena u zasebnoj odluci (vidjeti uvodnu izjavu 47.).
(
17
)	Presuda od 13. rujna 2010., Grčka i dr./Komisija (T-415/05, T-416/05 i T-423/05, Zb., str. II-4749.)
(
18
)	Presuda od 12. listopada 2000., Španjolska/Komisija (C-480/98, Zb., str. I-8717.)
(
19
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 93. Ugovora o EZ‑u (SL L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.)
(
20
)	Točka 10. pobijane presude; uvodne izjave 71. do 74. prve odluke