62023CC0158
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
LAILA MEDINA
6 päivänä kesäkuuta 2024 (
1
)
Asia C‑158/23 [Keren] (
i
)
T.G.
vastaan
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(Ennakkoratkaisupyyntö – Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat))
Ennakkoratkaisupyyntö – Turvapaikkapolitiikka – Direktiivi 2011/95/EU – Kansainvälistä suojelua saavat henkilöt – Pakolaiset – 34 artikla – Kotouttamispalvelut – Velvollisuus varmistaa pääsy kotouttamisohjelmiin – Geneven yleissopimus – 34 artikla – Kansallinen lainsäädäntö, jossa pakolaisille asetetaan kotoutumisvelvollisuus – Velvollisuus osallistua kursseille ja vastata niistä aiheutuvista kuluista – Mahdollisuus hakea lainaa näiden kulujen rahoittamiseksi – Velvollisuus läpäistä koe kolmen vuoden kuluessa – Kotouttamisohjelmaa ei suoriteta säädetyssä määräajassa – Velvollisuus maksaa sakko – Velvollisuus maksaa laina takaisin
1.
Pakolaisten kotouttaminen on tärkeä ja monitahoinen prosessi, joka edellyttää ponnisteluja kaikilta osapuolilta eli sekä pakolaisilta että vastaanottavan maan yhteiskunnalta. Kotouttamisprosessiin kuuluu oikeudellisia, taloudellisia, sosiaalisia ja kulttuurisia näkökohtia. Näin ollen on luonnollista, että Geneven yleissopimuksen (
2
) kaltaisissa kansainvälisissä välineissä asetetaan sopimusvaltioille lakisääteinen velvollisuus helpottaa pakolaisten ”sopeutumista ja kansalaistamista”. (
3
) Tämä velvollisuus on saatettu osaksi unionin oikeutta määrittelydirektiivin (
4
) 34 artiklalla, jonka mukaan ”jäsenvaltioiden on varmistettava pääsy kotouttamisohjelmiin – – tai luotava ennakkoedellytykset, joilla taataan pääsy kyseisiin ohjelmiin”.
2.
Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jonka asianosaisia ovat T.G. ja Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Alankomaiden sosiaali- ja työllisyysministeri, jäljempänä ministeri). Riita koskee ministerin päätöstä, jolla hän yhtäältä määräsi T.G:lle, joka on pakolainen, 500 euron sakon siitä, ettei hän ollut läpäissyt kotoutumiskoetta määräajassa, ja toisaalta velvoitti T.G:n maksamaan takaisin 10000 euron lainan, jonka Alankomaiden viranomaiset olivat myöntäneet hänelle, jotta hän olisi voinut rahoittaa kotouttamisohjelmien kulut. Tämä päätös perusteltiin sillä, että T.G. ei ollut täyttänyt kotoutumisvelvollisuuttaan säädetyssä määräajassa.
3.
Tätä taustaa vasten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, voivatko jäsenvaltiot määrittelydirektiivin nojalla asettaa kansainvälistä suojelua saaville henkilöille (jäljempänä pakolaiset) (
5
) velvollisuuden suorittaa kotoutumiskoe määräajassa sakon uhalla ja maksaa tästä kokeesta ja siihen valmistautumiseen liittyvistä kursseista aiheutuneet kustannukset, ja jos voivat, niin missä määrin. Tämän asian erityispiirre on se, että kansalliset kotouttamisohjelmat ovat Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden jaetun toimivallan piirissä sekä unionin oikeuteen perustuva pakolaisen oikeus että kansallisen oikeuden mukainen pakolaisen velvollisuus.
I Oikeudellinen kehys
A Unionin oikeus
4.
Määrittelydirektiivin 3, 4, 12, 13, 15, 16, 40, 41 ja 47 perustelukappale ovat merkityksellisiä käsiteltävässä asiassa.
5.
Määrittelydirektiivin 34 artiklassa, jonka otsikko on ”Kotouttamispalvelut”, säädetään seuraavaa:
”Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden yhteiskuntaan kotoutumisen helpottamiseksi jäsenvaltioiden on varmistettava pääsy kotouttamisohjelmiin, joita ne pitävät tarkoituksenmukaisina, jotta pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman saaneiden erityistarpeet otetaan huomioon, tai luotava ennakkoedellytykset, joilla taataan pääsy kyseisiin ohjelmiin.”
B Alankomaiden oikeus
6.
Määrittelydirektiivin 34 artikla on saatettu osaksi Alankomaiden oikeutta kotouttamislailla (Wet inburgering, jäljempänä Wi), jonka tarkoituksena on kannustaa ulkomaalaisia ottamaan vastuu omasta kotoutumisestaan. Wi:n 3 §:n, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana, mukaan pakolaiset ovat kotoutumisvelvollisia samalla tavoin kuin tietyt muut oleskelulupien haltijat, kuten pitkään oleskelleet henkilöt. Periaatteessa jokaisen kotoutumisvelvollisen on läpäistävä kaikki kotoutumiskokeen osat kolmen vuoden kuluessa (jäljempänä myös kotoutumismääräaika).
7.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että Wi:n 7b §:n mukaan ministerin on pidennettävä kotoutumismääräaikaa, jos kotoutumisvelvollista ei voida moittia siitä, ettei hän ole noudattanut määräaikaa, tai jos hän osallistuu luku- ja kirjoitustaidon kurssille. Ministeri voi pidentää kotoutumismääräaikaa, jos kotoutumisvelvollinen on todistettavasti pyrkinyt kotoutumaan. Tietyissä tapauksissa ministeri voi vapauttaa asianomaisen henkilön tästä velvollisuudesta.
8.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisää, että lähtökohtaisesti kansallisten kotouttamisohjelmien kuluista vastaavat kotoutumisvelvolliset, jotka voivat hakea enintään 10000 euron suuruista lainaa tähän tarkoitukseen. Laina voidaan käyttää kotoutumiskursseihin, kotoutumiskokeisiin ja/tai luku- ja kirjoitustaidon kursseihin. Pakolaisten ei tarvitse maksaa lainaa takaisin, jos he läpäisevät kaikki kotoutumiskokeen osat kotoutumismääräajassa tai jos heille on myönnetty poikkeus tai vapautus kotoutumisvelvollisuudesta tämän määräajan kuluessa. Jos he eivät täytä kotoutumisvelvollisuuttaan tai täyttävät sen liian myöhään, heidän on lähtökohtaisesti maksettava laina takaisin kokonaisuudessaan.
9.
Kotouttamismääräyksen (Regeling inburgering, jäljempänä kotouttamismääräys) 4.16a § tuli voimaan 1.1.2022. Tätä säännöstä sovelletaan henkilöihin, jotka ovat kyseisenä ajankohtana maksamassa lainaansa takaisin, ja sen mukaan velka voidaan antaa anteeksi kokonaan tai osittain. Lähtökohtaisesti ministeri antaa velan osittain anteeksi vain, jos kotoutumisvelvollinen täyttää kotoutumisvelvollisuuden kuuden kuukauden kuluessa määräajan päättymisestä tai hänet vapautetaan tästä velvollisuudesta kyseisen määräajan kuluessa. Poikkeustapauksissa ministeri voi antaa velan anteeksi osittain myös, jos kotoutumisvelvollinen ei ole täyttänyt kotoutumisvelvollisuuttaan kuuden kuukauden kuluessa, tai ministeri voi antaa velan anteeksi kokonaan.
10.
Lainan takaisinmaksuaika on enintään 10 vuotta, minkä yhteydessä otetaan huomioon velallisen maksukyky. Maksukyvyttömyystilanteessa ministeri voi vahvistaa takaisin maksettavaksi määräksi nolla euroa kuukaudessa. Kymmenen vuoden kuluttua jäljellä oleva velka annetaan anteeksi viivästyneitä maksueriä lukuun ottamatta.
11.
Wi:n 31 §:n 1 momentin mukaan ministeri määrää hallinnollisen sakon kotoutumisvelvolliselle, joka ei ole läpäissyt kotoutumiskokeen tiettyjä osia kolmen vuoden määräajassa tai pidennetyn määräajan kuluessa.
12.
Wi:n 32 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Ministeri asettaa 31 §:n 1 momentissa tarkoitetussa sakon määräämistä koskevassa päätöksessä uuden kahden vuoden enimmäisajan, jonka kuluessa kotoutumisvelvollisen on sakon määräämistä koskevan päätöksen tiedoksiantamisen jälkeen lopullisesti läpäistävä 7 §:n 2 momentin b ja c kohdassa tarkoitetut kotoutumiskokeen osat.”
13.
Wi:n 33 § kuuluu seuraavasti:
”1.   Ministeri määrää hallinnollisen sakon kotoutumisvelvolliselle, joka ei ole läpäissyt 7 §:n 2 momentin b ja c kohdassa tarkoitettuja kotoutumiskokeen osia 32 §:ssä asetetussa määräajassa. Edellä 32 §:ää sovelletaan soveltuvin osin.
2.   Jos kotoutumisvelvollinen ei läpäise 7 §:n 2 momentin b ja c kohdassa tarkoitettuja kotoutumiskokeen osia 32 §:ssä asetetussa määräajassa, ministeri määrää kyseiselle henkilölle hallinnollisen sakon kahden vuoden välein.”
14.
Kotouttamiseen liittyvien sakkojen vahvistamisesta annettujen suuntaviivojen (Beleidsregel boetevaststelling inburgering, jäljempänä suuntaviivat) 1 §:n 1 kohdassa, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana, täsmennetään kriteerit, jotka on otettava huomioon sakon suuruutta vahvistettaessa. Näihin kriteereihin kuuluvat tuntimäärä, jonka kotoutumisvelvollinen on käyttänyt kotouttamiskurssiin tai hollanti toisena kielenä ‑kurssiin, se, kuinka monta kertaa asianomainen henkilö on osallistunut kotoutumiskokeen tai hollanti toisena kielenä ‑valtiontutkinnon osiin, ja niiden koeosien lukumäärä, jotka henkilö on läpäissyt. Suuntaviivojen 1 §:n 2 momentissa määrätään, että sakon määrä vahvistetaan suuntaviivojen liitteessä olevan sakkotaulukon perusteella.
15.
Suuntaviivojen 1 §:n 2 momentin liite sisältää taulukon, jonka mukaan sakon määräksi vahvistetaan 1250 euroa, kun henkilö on osallistunut enintään 149 oppitunnille, 875 euroa, kun henkilö on osallistunut 150–299 oppitunnille, ja 500 euroa, kun henkilö on osallistunut vähintään 300 oppitunnille. Lisäksi kotoutumismääräajalle voidaan myöntää pidennystä, jolloin sakkoa ei määrätä. Sakon määrää voidaan alentaa 20 prosentilla, jos yksi kokeen osa läpäistään, 40 prosentilla, jos kaksi osaa läpäistään, 60 prosentilla, jos kolme osaa läpäistään, ja 80 prosentilla, jos vähintään neljä osaa läpäistään.
II Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
16.
T.G. on Eritrean kansalainen, joka saapui Alankomaihin 17-vuotiaana. Hän sai tämän jälkeen turvapaikkaan oikeutetulle myönnettävän määräaikaisen oleskeluluvan, jonka perusteella hän saa Alankomaissa kansainvälistä suojelua.
17.
Ministeri ilmoitti T.G:lle 8.1.2016, kun hän oli 18 vuoden ikäinen, että hän oli kotoutumisvelvollinen Wi:n nojalla 1.2.2016 alkaen. Tämä merkitsi sitä, että hänen oli lähtökohtaisesti läpäistävä kotoutumiskokeen kaikki osat kolmen vuoden kuluessa. Ministeri pidensi tätä määräaikaa 1.2.2020 saakka, koska T.G. oli oleskellut huomattavan pitkään pakolaiskeskuksessa ja opiskellut.
18.
Koska T.G. ei täyttänyt kotoutumisvelvollisuuttaan säädetyssä määräajassa, ministeri määräsi hänelle 500 euron sakon ja velvoitti hänet maksamaan takaisin koko 10000 euron suuruisen lainan, jonka hän oli saanut Dienst Uitvoering Onderwijsiltä (koulutuksen toimeenpanovirasto, Alankomaat).
19.
T.G. teki tästä päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka ministeri totesi perusteettomaksi 25.2.2021. Rechtbank Amsterdam (Amsterdamin alioikeus, Alankomaat) hylkäsi 4.11.2021 perusteettomana kanteen, jonka T.G. oli nostanut 25.2.2021 tehdystä päätöksestä. Kyseinen tuomioistuin katsoi, ettei pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö ole määrittelydirektiivin 34 artiklan vastainen, koska siinä annetaan mahdollisuuksia pidennyksiin ja poikkeuksiin. Siinä mahdollistetaan myös myönnetyn lainan takaisin maksaminen henkilön taloudellisten valmiuksien perusteella. Tämä tuomioistuin totesi, että suhteellisuusperiaatetta ei loukattu, koska ministeri oli ottanut kantaa kaikkiin väitettyihin seikkoihin ja arvioinut niitä perustellusti. Rechtbank Amsterdamin mukaan ministeri otti pääasian valittajan henkilökohtaisen tilanteen riittävästi huomioon pidentämällä kotoutumismääräaikaa kolmesta vuodesta neljään vuoteen ja alentamalla sakon määrää. Kyseinen tuomioistuin katsoi tuomioon P ja S (
6
) viitaten, että sakon määrä ei ollut liian korkea. Sen mukaan ministerin ei tarvinnut luopua sakosta tai lainan takaisinmaksuvelvollisuudesta.
20.
T.G. vapautettiin 2.12.2021 eli vuoden ja kymmenen kuukauden kuluttua kotoutumismääräajan päättymisestä kotoutumisvelvollisuudesta, koska ministerin mukaan hän oli tuolloin toteuttanut riittävästi toimia kotouttamiskurssin suorittamiseksi. Tämä vapautus ei vaikuttanut T.G:n velvollisuuteen maksaa sakko ja maksaa laina takaisin.
21.
T.G. on valittanut 4.11.2021 annetusta tuomiosta Raad van Stateen (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.
22.
Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin haluaa tietää, onko määrittelydirektiivin 34 artikla esteenä sille, että kansainvälistä suojelua saaville henkilöille asetetaan kotoutumisvelvollisuus, jonka mukaan koe on lähtökohtaisesti läpäistävä kolmen vuoden kuluessa sakon uhalla, ja onko se esteenä sille, että henkilöt, joilla on tämä velvollisuus, vastaavat kotouttamisohjelmien kuluista.
23.
Kotoutumisvelvollisuuden osalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin epäilee ensinnäkin sitä, voidaanko tuomiota P ja S (
7
) soveltaa käsiteltävään asiaan, koska kyseinen tuomio koskee pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY (
8
) 5 artiklan 2 kohtaa, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat asettaa kotoutumisvelvollisuuden, kun taas määrittelydirektiivissä ei säädetä tällaisesta mahdollisuudesta.
24.
Toiseksi siinä tapauksessa, että kotoutumisvelvollisuus voidaan asettaa unionin oikeuden nojalla, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, voiko unionin oikeudesta johtuva positiivinen oikeus päästä kotouttamisohjelmiin kansallisen lainsäädännön perusteella viime kädessä johtaa kiellettyyn menettelyyn, josta voidaan määrätä seuraamus, jos tätä oikeutta ei käytetä.
25.
Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kotouttamisohjelmien kulujen osalta, että pakolaisten velvoittaminen maksamaan nämä kulut täysimääräisesti on vastoin määrittelydirektiivin 34 artiklaa. Tältä osin kyseisen direktiivin 34 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan, että kaikilla pakolaisilla on pääsy kotouttamisohjelmiin. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisää, että se seikka, että asianomaiset henkilöt voivat sopia maksujärjestelystä, ei vaikuta merkitykselliseltä, koska huomattavan velan takaisinmaksuvelvollisuus jää voimaan jopa kymmenen vuoden ajaksi, mikä voi hankaloittaa tosiasiallista kotoutumista vastaanottavaan jäsenvaltioon.
26.
Neljänneksi herää kysymys siitä, haittaako sakkojen ja lainan määrä määrittelydirektiivin 34 artiklan tavoitteen saavuttamista ja tehokasta vaikutusta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tältä osin, että kansallisten viranomaisten on alennettava sakkoa, jos se on tarpeen sen oikeasuhteisuuden varmistamiseksi. Lainan ja sakon voidaan kuitenkin yhdessä katsoa menevän pidemmälle kuin on tarpeen kyseisellä säännöksellä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi eli kotoutumisen helpottamiseksi. Tietyt maksujärjestelyt voivat lieventää näiden taloudellisten seuraamusten vaikutuksia. T.G. väittää kuitenkin pääasiassa, että kyseisellä toimenpiteellä voi olla työntekoa ehkäisevä vaikutus, mikä haittaa hänen kotoutumistaan.
27.
Tässä tilanteessa Raad van State on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1.
Onko määrittelydirektiivin 34 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä [Wi:n] 7b §:n kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka perusteella [pakolaisille] asetetaan sakon uhalla velvollisuus läpäistä kotoutumiskoe?
2.
Onko määrittelydirektiivin 34 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka perusteella [pakolaiset] vastaavat lähtökohtaisesti kotouttamisohjelmiin liittyvistä kuluista täysimääräisesti?
3.
Onko toiseen ennakkoratkaisukysymykseen annettavan vastauksen kannalta merkitystä sillä, että [pakolaiset] voivat saada valtion lainaa kotouttamisohjelmiin liittyvien kulujen maksamiseen ja tällainen laina annetaan anteeksi, jos he ovat läpäisseet kotoutumiskokeen määräajassa tai heille on myönnetty ajoissa vapautus tai poikkeus kotoutumisvelvollisuudesta?
4.
Jos määrittelydirektiivin 34 artiklan mukaan on sallittua, että [pakolaisille] asetetaan sakon uhalla velvollisuus läpäistä kotoutumiskoe ja että [pakolaiset] vastaavat kotouttamisohjelmiin liittyvistä kuluista täysimääräisesti, rajoittaako takaisin maksettavan lainan määrä, joko yksin tai yhdessä sakon kanssa, määrittelydirektiivin 34 artiklan tavoitteen ja tehokkaan vaikutuksen toteutumista?”
28.
T.G., Alankomaiden hallitus ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Nämä osapuolet esittivät suullisia huomautuksia 20.2.2024 pidetyssä istunnossa.
III Arviointi
29.
Nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä nousee esiin kysymys siitä, missä määrin jäsenvaltiot voivat määrittelydirektiivin nojalla asettaa pakolaisille yhtäältä velvollisuuden läpäistä kotoutumiskoe sakon uhalla ja toisaalta velvollisuuden vastata kokonaan tai osittain kotouttamiskurssien ja niihin liittyvän kokeen kuluista.
30.
Huomautan aluksi, että Alankomaiden lainsäädäntö sisältää neljä erillistä velvollisuutta, jotka ovat ensinnäkin velvollisuus osallistua kotouttamiskursseille, toiseksi velvollisuus vastata näistä kursseista aiheutuvista kuluista (joita varten voidaan myöntää laina), kolmanneksi velvollisuus osallistua kotoutumiskokeeseen ja läpäistä se (ja suorittaa siihen liittyvät maksut) ja neljänneksi taloudelliset velvollisuudet, jotka syntyvät silloin, kun kyseistä koetta ei läpäistä, eli sakon maksaminen ja lainan takaisinmaksu.
31.
Koska velvollisuuteen osallistua kotouttamiskursseille sisältyy velvollisuus vastata niihin liittyvistä kuluista, nämä kaksi velvollisuutta kulkevat käsi kädessä ja niitä on arvioitava yhdessä. Ajallisesti nämä kaksi velvollisuutta edeltävät velvollisuutta osallistua kotoutumiskokeeseen ja läpäistä se sekä taloudellisia velvollisuuksia, jotka syntyvät silloin, kun kyseistä koetta ei läpäistä. Näin ollen tutkin tässä ratkaisuehdotuksessa sitä, ovatko nämä velvollisuudet määrittelydirektiivin 34 artiklan mukaisia, niiden ajallisessa järjestyksessä eikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämässä järjestyksessä. Lisäksi ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyytää neljännellä kysymyksellään unionin tuomioistuinta tutkimaan lähinnä sitä, vaarantavatko edellä mainitut velvollisuudet kyseisen direktiivin tehokkaan vaikutuksen (effet utile). Käsittelen tätä seikkaa yhdessä muiden kysymysten kanssa.
32.
Tätä taustaa vasten tarkastelen aluksi velvollisuutta osallistua kotouttamiskursseille ja velvollisuutta vastata niistä aiheutuvista kuluista, jotka ovat toisen ja kolmannen kysymyksen sekä neljännen kysymyksen ensimmäisen osan kohteena (A jakso). Sen jälkeen tarkastelen velvollisuutta osallistua kotoutumiskokeeseen ja läpäistä se sekä taloudellisia velvollisuuksia, jotka syntyvät, jos kyseistä koetta ei läpäistä, ja jotka ovat ensimmäisen kysymyksen ja neljännen kysymyksen toisen osan kohteena (B jakso).
A Velvollisuus osallistua kotouttamiskursseille ja velvollisuus vastata niistä aiheutuvista kuluista
33.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella ja kolmannella kysymyksellään sekä neljännen kysymyksen ensimmäisellä osalla lähinnä, onko määrittelydirektiivin 34 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa pakolaiset velvoitetaan vastaamaan täysimääräisesti kotouttamiskurssien kuluista, ja onko merkitystä sillä, että pakolaiset voivat saada valtion lainaa näistä kursseista aiheutuvien kulujen rahoittamiseksi ja että tällainen laina annetaan anteeksi, jos he läpäisevät kotoutumiskokeen tai heille on myönnetty ajoissa vapautus kotoutumisvelvollisuudesta.
34.
Ennen näihin kysymyksiin vastaamista on mielestäni tarpeen esittää muutamia alustavia huomautuksia kotoutumisen, kotouttamiskurssien ja kotoutumiskokeiden käsitteistä. Koska velvollisuuteen osallistua näille kursseille liittyy velvollisuus maksaa niistä, tarkastelen seuraavaksi ensin mainitun velvollisuuden yhteensopivuutta määrittelydirektiivin 34 artiklan kanssa. Vasta tämän jälkeen siirryn tarkastelemaan jälkimmäistä velvollisuutta.
1.
Alustavia huomautuksia pakolaisille tarkoitetuista kotouttamiskursseista ja kotoutumiskokeista
35.
Aluksi haluan huomauttaa, että kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on selittänyt, pakolaisaseman myöntäminen tai säilyminen ei riipu pääasiassa kyseessä olevista kansallisista säännöksistä.
36.
Toiseksi ymmärrän ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selityksistä, että Alankomaiden lainsäädännön mukaan kotoutumisvelvollisten on kolmen vuoden määräajassa – jota voidaan kuitenkin pidentää – läpäistävä koe, joka sisältää erilaisia testejä, mukaan lukien vähintään A2-tason hollannin kielen suullinen ja kirjallinen taito sekä Alankomaiden yhteiskunnan tuntemus. (
9
) Kurssit näyttävät liittyvän tähän kokeeseen, ja niihin sisältyy siten kielenopetusta ja Alankomaiden yhteiskunnan tuntemusta. (
10
) Näin ollen tässä ratkaisuehdotuksessa tehtävän arvioinnin kannalta ilmaisulla ”kotouttamiskurssit” viitataan kursseihin, jotka liittyvät vastaanottavan maan kielen ja yhteiskunnan tuntemukseen, ja sama koskee ilmaisua ”kotoutumiskoe”, jossa testataan vastaanottavan maan kielen ja yhteiskunnan tuntemusta. (
11
)
37.
Kolmanneksi tässä ratkaisuehdotuksessa on tärkeää erottaa toisistaan kolmannen maan kansalaisen ja pakolaisen käsitteet, sillä vain jälkimmäinen käsite kuuluu Geneven yleissopimuksen ja määrittelydirektiivin soveltamisalaan. (
12
)”Jos pakolaiset luokitellaan laajempaan ’maahanmuuttajien’ joukkoon, heidän liikkumisensa valvominen menee todennäköisesti heidän suojelutarpeisiinsa vastaamisen edelle. Kun raja ’maahanmuuttajan’ ja ’pakolaisen’ välillä hämärtyy, niin käy myös maahanmuuton valvonnan ja pakolaisten suojelun väliselle erolle.” (
13
)
38.
Tältä osin unionin tuomioistuin totesi asiassa P ja S antamansa tuomion (
14
) 48 kohdassa, että kotoutumiskokeen läpäisyvelvollisuudella voidaan taata, että asianomaiset kolmansien maiden kansalaiset hankkivat tietoja, jotka kiistatta osoittautuvat hyödyllisiksi siteiden luomisessa vastaanottavaan jäsenvaltioon, ja että tällainen velvollisuus voi yhdessä sakon kanssa edistää direktiivillä 2003/109 tavoiteltujen päämäärien toteuttamista. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että kyseisen direktiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat asettaa kotoutumisvelvollisuuden, kun taas menettelydirektiivissä ei ole tällaista mahdollisuutta, tätä tuomiota ei voida mutatis mutandis soveltaa käsiteltävään asiaan.
39.
Koska T.G:lle on tässä asiassa myönnetty pakolaisasema, tässä ratkaisuehdotuksessa käsitellään vain pakolaisille myönnettyjä oikeuksia. Edellä esitetyn perusteella keskeinen kysymys on se, voivatko jäsenvaltiot, joilla on positiivinen velvollisuus helpottaa pakolaisten kotoutumista, asettaa pakolaisille kotoutumistoimenpiteitä koskevia velvollisuuksia, ja jos voivat, niin mitä velvollisuuksia.
2.
Velvollisuus osallistua kotouttamiskursseille
40.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Alankomaiden kotoutumisjärjestelmää pidetään määrittelydirektiivin 34 artiklan täytäntöönpanotoimenpiteenä siltä osin kuin siinä säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta varmistaa pääsy kotouttamisohjelmiin ja siihen liittyvästä pakolaisten oikeudesta päästä tällaisiin ohjelmiin. (
15
) Näin ollen on tutkittava tämän toimenpiteen oikeudellista luonnetta ja määrittelydirektiivin 34 artiklan vaatimuksia sen selvittämiseksi, voivatko jäsenvaltiot asettaa pakolaisille velvollisuuden osallistua kotouttamiskursseille.
a)
Jäsenvaltioilla on harkintavaltaa sen suhteen, onko kotouttamisohjelmiin osallistuminen pakollista vai ei
41.
Aluksi on huomautettava, että Euroopan unionilla ja jäsenvaltioilla on SEUT 4 artiklan 2 kohdan j alakohdan nojalla jaettu toimivalta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella. (
16
) SEUT 2 artiklan 2 kohdassa määrätään, että kun perussopimuksissa annetaan unionille jäsenvaltioiden kanssa jaettu toimivalta tietyllä alalla, jäsenvaltiot voivat käyttää toimivaltaansa siltä osin kuin unioni ei ole käyttänyt omaansa. (
17
) Kotouttamisohjelmien osalta unionin lainsäätäjä on antanut määrittelydirektiivin 34 artiklan, jossa jäsenvaltioille asetetaan velvollisuus varmistaa pääsy kotouttamisohjelmiin. Tämä velvollisuus seuraa suoraan kyseisen säännöksen sanamuodosta, jonka mukaan ”jäsenvaltioiden on varmistettava pääsy kotouttamisohjelmiin”. Tämän velvollisuuden seurauksena määrittelydirektiivin 34 artiklassa annetaan pakolaisille oikeus päästä näihin ohjelmiin. (
18
)
42.
Tästä seuraa, että kyseisellä säännöksellä velvoitetaan – ainoastaan – jäsenvaltioita takaamaan pääsy näihin ohjelmiin, ja niiden on tällaisen pääsyn antaessaan otettava huomioon pakolaisten erityistarpeet. (
19
) Näin ollen mikään tämän säännöksen sanamuodossa ei viittaa siihen, että pakolaisia vaaditaan osallistumaan kotouttamistoimenpiteisiin. Mielestäni tällainen vaatimus ylittäisi sen, mitä unionin lainsäätäjä on tarkoittanut. (
20
) Pakolaisten osalta määrittelydirektiivissä myönnetään oikeus päästä kotouttamisohjelmiin, eikä siinä aseteta vastaavaa velvollisuutta pakolaiselle. Edellyttäen, ettei tämän oikeuden käyttämiselle aseteta rajoituksia, jotka ovat ristiriidassa unionin oikeuden ja erityisesti määrittelydirektiivin kanssa, jäsenvaltioilla on harkintavaltaa sen suhteen, onko kotouttamisohjelmiin osallistuminen pakollista vai ei. Tällä varauksella voidaan todeta, että jäsenvaltio voi velvoittaa pakolaiset osallistumaan kotouttamiskursseille, koska tämä velvollisuus ei kuulu kyseisen direktiivin ja näin ollen unionin oikeuden soveltamisalaan. (
21
)
43.
Seuraavaksi on pohdittava, missä määrin määrittelydirektiivin 34 artiklalla estetään jäsenvaltioita säätämästä kansallisessa lainsäädännössään, että pakolaiset ovat velvollisia osallistumaan kotouttamisohjelmiin, sillä perusteella, että tällainen velvollisuus voi heikentää pakolaisasemaan liittyviä oikeuksia, mukaan lukien oikeutta osallistua näihin ohjelmiin.
b)
Määrittelydirektiivin vaatimukset
44.
Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, jäsenvaltiot eivät saa soveltaa kansallista lainsäädäntöä, jolla saatetaan vaarantaa määrittelydirektiivillä tavoiteltujen päämäärien toteuttaminen ja siten estää sen tehokas vaikutus. (
22
) On tärkeää, että sovellettavat kansalliset säännökset eivät ole omiaan heikentämään kyseisessä direktiivissä ja erityisesti sen 34 artiklassa säädettyjä vähimmäisvaatimuksia.
45.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös sen asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on. (
23
)
1) Sanamuodon mukainen tulkinta
46.
Määrittelydirektiivin 34 artiklan sanamuodon osalta totean, kuten jo edellä, (
24
) ensinnäkin, että kyseisessä säännöksessä säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta taata pääsy kotouttamisohjelmiin ja sen seurauksena pakolaisten oikeudesta päästä näihin ohjelmiin.
47.
Käsitteet kotoutuminen ja helpottaminen on tärkeää erottaa toisistaan. Kotoutuminen tapahtuu tyypillisesti silloin, kun yksilöt pystyvät omaksumaan vallitsevat tai vastaanottavan maan kulttuurinormit ja säilyttämään samalla alkuperämaansa kulttuurin – ja se on näin ollen usein synonyymi kaksikulttuurisuudelle –, (
25
) kun taas ilmaisu ”kotoutumisen helpottami[nen]” on ymmärrettävä niin, että sillä tarkoitetaan sellaisten toimenpiteiden toteuttamista, joilla pakolaisille tarjotaan muun muassa tukea ja neuvontaa, turvallisuutta, vakautta, kotouttamisohjelmia, kulttuurisia yhteyksiä, kielikursseja tai kursseja, joilla opitaan kulttuuria, kansallisia arvoja, perusnormeja, periaatteita ja elämäntapoja. (
26
) Tästä seuraa, että kotoutumisen helpottamista koskeva tavoite sisältää velvollisuuden, joka kuuluu vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskunnalle. Koska määrittelydirektiivin 34 artiklassa mainitaan tällainen helpottaminen, se velvoittaa näin ollen jäsenvaltiot toteuttamaan positiivisia toimenpiteitä pakolaisten kotoutumisen mahdollistamiseksi. (
27
) Lisäksi tämän käsitteen sisältöön kuuluvat paitsi kurssit myös muiden oikeudellisten, taloudellisten ja kulttuuristen siteiden tiivistäminen sekä erilaisten tukikeinojen käyttöön ottaminen. Tästä seuraa, että kotouttamisohjelmat, jotka yleensä toteutetaan kotouttamiskursseina, ovat yksi monien muiden keinojen joukossa kotoutumisen helpottamiseksi. Kuten määrittelydirektiivin 47 perustelukappaleessa todetaan, tällaisiin ohjelmiin kuuluu tarvittaessa kielikoulutus ja ”tietojen antaminen [pakolaisten] suojeluasemaan liittyvistä yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista kyseisessä jäsenvaltiossa”. (
28
)
48.
Toiseksi määrittelydirektiivin 34 artiklan mukaan jäsenvaltioiden ”on varmistettava pääsy kotouttamisohjelmiin”tai”luotava ennakkoedellytykset, joilla taataan pääsy kyseisiin ohjelmiin”. Ilmaisu ”luotava ennakkoedellytykset, joilla taataan pääsy [kotouttamis]ohjelmiin”, viittaa siihen, että jäsenvaltioilla on positiivinen velvollisuus luoda edellytykset, joilla varmistetaan, että pakolaisilla on mahdollisuus osallistua kotouttamisohjelmiin. Vaikka tässä säännöksessä käytetään konjunktiota ”tai”, siitä seuraa loogisesti, että velvollisuus luoda nämä ennakkoedellytykset on lisävelvollisuus suhteessa velvollisuuteen varmistaa pääsy kotouttamisohjelmiin, ja se syntyy, jos asianomainen henkilö tarvitsee apua näihin ohjelmiin pääsemisessä.
49.
Kolmanneksi määrittelydirektiivin 34 artiklassa säädetään, että kotouttamisohjelmien on oltava tarkoituksenmukaisia, ”jotta pakolaisaseman – – saaneiden erityistarpeet otetaan huomioon”. Kuten 47 perustelukappaleessa todetaan, tämä velvollisuus merkitsee, että pakolaisille tarjottavissa kotouttamisohjelmissa, mukaan luettuina tarvittaessa kielikoulutus ja tietojen antaminen suojeluasemaan liittyvistä yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista kyseisessä jäsenvaltiossa, on mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon pakolaisten erityistarpeet ja tilanne.
50.
Tästä seuraa, että määrittelydirektiivin 34 artiklan sanamuodon mukainen tulkinta velvoittaa jäsenvaltiot ottamaan huomioon pakolaisten erityistarpeet, mutta sen perusteella ei voida päätellä, voivatko jäsenvaltiot velvoittaa pakolaiset osallistumaan kotouttamiskursseille. Näin ollen on välttämätöntä tarkastella tämän säännöksen asiayhteyttä ja direktiivin tarkoitusta.
2) Asiayhteyteen perustuva tulkinta
51.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan määrittelydirektiiviä on tulkittava niin, että Geneven yleissopimusta ja muita SEUT 78 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja asiaa koskevia sopimuksia noudatetaan, ja tässä tulkinnassa on myös kunnioitettava Euroopan unionin perusoikeuskirjassa (jäljempänä perusoikeuskirja) tunnustettuja oikeuksia. (
29
) Lisäksi on otettava huomioon oikeuskäytäntö, joka koskee tämän direktiivin VII luvussa annettuja oikeuksia.
i) Geneven yleissopimuksen 34 artikla
52.
Määrittelydirektiivin 34 artiklalla saatetaan – vaikkakin vain osittain – Geneven yleissopimuksen 34 artikla osaksi unionin oikeutta, joten ensin mainittua säännöstä on tulkittava tämän sopimusmääräyksen valossa, mutta vain siltä osin kuin se on sisällytetty unionin oikeuteen. Määrittelydirektiivin 34 artiklassa on varmistettava vähintään Geneven yleissopimuksen 34 artiklaa vastaava suojan taso. (
30
)
53.
Tältä osin Geneven yleissopimuksen 34 artiklan sanamuodosta käy selvästi ilmi, että sopimusvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan muun muassa helpotettava pakolaisten sopeutumista yhteiskuntaan. Geneven yleissopimusta koskevissa huomautuksissa (
31
) tuetaan näkemystä, jonka mukaan sopimusvaltioiden on annettava mahdollisuus kielen oppimiseen. Käsitteellä sopeutuminen yhteiskuntaan viitataan kielikursseihin ja yhteiskunnan tuntemukseen. Määrittelydirektiivin 34 artiklaa on siis tulkittava siten, että siinä asetetaan vähimmäisvaatimus kotoutumisesta vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan.
54.
Lisäksi Geneven yleissopimuksen 34 artiklassa olevasta helpottamisen käsitteestä seuraa, että jäsenvaltioiden on otettava huomioon pakolaisaseman saaneiden henkilöiden haavoittuvuus, joka on tämän yleissopimuksen ydin. Geneven yleissopimuksen laatijat sulkivat pois pakolaisten pakottamisen tai velvollisuuden asettamisen pakolaisille. (
32
) UNHCR korostaa myös, että pakolaisten erityisen haavoittuvuuden vuoksi mitään seuraamuksia ei saisi määrätä pakolaisille, jotka eivät läpäise kielikoetta. (
33
) Geneven yleissopimuksen 34 artiklassa tarkoitetulla yhteiskuntaan sopeutumisen helpottamisella pyritään antamaan pakolaisille mahdollisuus käyttää erilaisia pakolaisasemaan liittyviä oikeuksia. Tästä seuraa, että määrittelydirektiivin 34 artiklaa, luettuna Geneven yleissopimuksen valossa, on tulkittava siten, että sen tarkoituksena on edistää kotoutumista eikä asettaa rajoituksia, jotka voisivat estää tämän tavoitteen saavuttamisen. Samoin kyseistä säännöstä on tulkittava siten, että jäsenvaltioiden on kotoutumista helpottaessaan otettava huomioon pakolaisaseman saaneiden henkilöiden haavoittuvuus ja varmistettava, että he voivat käyttää tähän asemaan liittyviä oikeuksia.
ii) Perusoikeuskirjan 18 artiklassa vahvistettu oikeus turvapaikkaan
55.
Perusoikeuskirjan 18 artiklassa vahvistetaan ”oikeus turvapaikkaan”. Kyseistä määräystä koskevien selitysten, jotka on otettava huomioon sitä tulkittaessa, (
34
) mukaan ”artiklan teksti perustuu [entiseen EY 63 artiklaan], joka on nyt korvattu [SEUT] 78 artiklalla, joka velvoittaa unionin noudattamaan pakolaisten oikeusasemaa koskevaa Geneven yleissopimusta”. Selitykset tukevat näin ollen eräiden tutkijoiden näkemystä, jonka mukaan perusoikeuskirjan 18 artiklalla ei ole itsenäistä sisältöä, vaan sillä ainoastaan pannaan täytäntöön Geneven yleissopimuksessa ja sen pöytäkirjassa vahvistetut takeet. (
35
)
56.
Viittaus Geneven yleissopimukseen ei kuitenkaan tarkoita, ettei perusoikeuskirjan 18 artiklalla olisi lisäarvoa. Oikeus turvapaikkaan ei ensinnäkään perustu unionin johdettuun oikeuteen, vaan se on vahvistettu unionin primaarioikeudessa paitsi oikeusperustana, jonka nojalla unionin lainsäätäjä voi sisällyttää Geneven yleissopimuksen unionin oikeusjärjestykseen, myös perusoikeutena. Toisin kuin Geneven yleissopimuksessa, jonka voidaan tulkita asettavan ainoastaan kansainvälisiä velvoitteita sopimuspuolille, perusoikeuskirjassa turvapaikkaa koskevalle oikeudelle tunnustetaan perusoikeusulottuvuus.
57.
Mielestäni tämä ulottuvuus tukee näkemystä, jonka mukaan määrittelydirektiivin 34 artiklaa ja muita VII luvun säännöksiä on tulkittava siten, että niissä säädetään oikeuksista, koska ne ovat konkreettinen ilmaisu perusoikeuskirjan 18 artiklasta. (
36
) Näin ollen sillä, että jäsenvaltioiden tehtävänä on päättää, velvoitetaanko pakolaiset osallistumaan kotouttamiskursseille, ei voida kyseenalaistaa oikeutta turvapaikkaan sinänsä eikä vaarantaa pakolaisasemaan liittyvien oikeuksien tehokasta vaikutusta.
58.
Näin ollen minusta vaikuttaa siltä, että perusoikeuskirjan 18 artikla vahvistaa ajatusta siitä, että turvapaikkaa koskevassa oikeudessa on ennen kaikkea kyse oikeuksien myöntämisestä pakolaisille eikä sellaisten velvollisuuksien asettamisesta, jotka voivat vaarantaa näiden oikeuksien tehokkaan vaikutuksen.
iii) Määrittelydirektiivin VII luvussa annetut oikeudet
59.
Määrittelydirektiivin VII luvun erityisluonne on syytä ottaa huomioon. Erityisesti määrittelydirektiivin VII lukua edeltäneen direktiivin 2004/83/EY VII luvussa annettujen oikeuksien osalta unionin tuomioistuin on todennut, että ”koska nämä pakolaisille myönnetyt oikeudet ovat seurausta pakolaisaseman myöntämisestä – – pakolaisen on – niin kauan kuin hänellä on tämä asema – saatava hänelle näin direktiivissä 2004/83 taatut oikeudet, ja niitä voidaan rajoittaa vain direktiivin VII luvussa vahvistettuja edellytyksiä noudattaen, eikä jäsenvaltioilla ole oikeutta lisätä rajoituksia, jotka eivät sisälly tähän direktiiviin”. (
37
) Koska määrittelydirektiivin VII luku sisältää säännöksiä, jotka ovat lähes identtisiä sen edeltäjän VII luvun kanssa, tämä oikeuskäytäntö on edelleen merkityksellinen. Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä todennut, että jäsenvaltiolla ei ole harkintavaltaa siltä osin kuin kyse on direktiivin 2004/83 VII luvussa pakolaisille taattujen merkittävien etuuksien myöntämisen jatkamisesta tai niiden epäämisestä. (
38
)
60.
Näin ollen on selvitettävä, lisätäänkö pääasiassa kyseessä olevalla velvollisuudella osallistua kotouttamiskursseille pakolaisasemaan liittyvien oikeuksien rajoituksia, joista ei säädetä määrittelydirektiivin VII luvussa, ja erityisesti, vaikuttaako se pakolaisten mahdollisuuteen päästä kyseisessä direktiivissä heille taattuihin kotouttamisohjelmiin. (
39
)
3) Teleologinen tulkinta
61.
Kuten olen jo todennut, jäsenvaltiot eivät voi estää pakolaisia pääsemästä tosiasiallisesti kotouttamisohjelmiin ja käyttämästä muita pakolaisasemaan liittyviä oikeuksia. (
40
) Jos jäsenvaltiot siis asettavat edellytyksiä, jotka pakolaisten on täytettävä osallistuakseen kotouttamisohjelmiin, niiden on kunnioitettava määrittelydirektiivin 34 artiklan kahta tavoitetta: ensinnäkin niiden on varmistettava pääsy kotouttamisohjelmiin tai luotava ennakkoedellytykset, joilla taataan pääsy tällaisiin ohjelmiin, ja toiseksi niiden on otettava huomioon pakolaisten erityistarpeet.
62.
Ensimmäisestä tavoitteesta on todettava, että valmisteluasiakirjoissa komission ehdotukseen liitetyissä perusteluissa todetaan, että kotouttamisohjelmien tavoitteena on pikemminkin tarjota ”erityistä tukea muita heikommassa asemassa oleville ryhmille” eikä ”antaa heille vain mahdollisuuden hyödyntää tavallisia työllistymis- ja koulutusmahdollisuuksia”. (
41
) Näin ollen siltä osin kuin määrittelydirektiivin 34 artikla muodostaa toimenpiteen, jolla pyritään saattamaan ”muita heikommassa asemassa oleva ryhmä” samaan asemaan kuin vastaanottavan jäsenvaltion kansalaiset työllistymis- ja koulutusmahdollisuuksien suhteen, tämä toimenpide olisi pantava täytäntöön siten, että se mahdollistaa tosiasiallisen pääsyn kotouttamisohjelmiin. (
42
) Muutoin tällainen toimenpide ei saavuta parempaan asemaan saattamista koskevaa tavoitettaan.
63.
Toisen tavoitteen osalta on todettava, että määrittelydirektiivin 34 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on lisäksi otettava huomioon pakolaisaseman saaneiden ”erityistarpeet”. (
43
) Tältä osin 47 perustelukappaleessa lisätään, että pakolaisaseman saaneille henkilöille tarjottavissa kotouttamisohjelmissa, mukaan luettuina tarvittaessa kielikurssit ja tietojen antaminen suojeluasemaan liittyvistä yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista kyseisessä jäsenvaltiossa, olisi mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon heidän erityistarpeensa ja tilanteensa.
64.
Lisäksi komissio totesi valmisteluasiakirjoissa kotouttamispalveluihin pääsyn ja määrittelydirektiivin mukaisen suojan sisällön osalta muun muassa, että ”jotta suojelua saavat voivat paremmin käyttää heille virallisesti myönnettyjä oikeuksia, on otettava huomioon heidän kotouttamiseensa liittyvät erityishaasteet”. (
44
) Kotouttamispalveluihin pääsyn osalta komissio katsoi, että ”[pakolaisten] kotoutumismahdollisuudet paranisivat selvästi, jos kotouttamisjärjestelyissä otettaisiin asianmukaisesti huomioon henkilöiden erilaiset ammatti- ja koulutustaustat ja heidän tilanteensa muut erityispiirteet”. (
45
)
65.
Ehdotuksen vaikutustenarvioinnissa mainitaan esimerkkeinä tällaisista kotouttamisohjelmista perehdyttämisohjelmat ja kielikurssit, jotka on mahdollisuuksien mukaan räätälöity näihin erityistarpeisiin. (
46
) Viittaus asianmukaisuuteen tarkoittaa, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus soveltaa joustavasti tarkoituksenmukaisimpina ja tehokkaimpina pitämiään toimenpiteitä ottaen huomioon asiaankuuluvat tekijät, kuten asianomaisten henkilöiden koulutustaso ja ammatillinen tausta sekä kansainvälistä suojelua saavien yhteisöjen koko ja kokoonpano. (
47
)
66.
Mielestäni tästä seuraa, että pakolaisten velvoittaminen osallistumaan kotouttamiskursseille ei sinänsä rajoita oikeutta päästä kotouttamisohjelmiin, eikä määrittelydirektiivin 34 artikla sen vuoksi ole esteenä sille. Kun otetaan huomioon kotoutumisen helpottamista koskeva tavoite, nämä kurssit olisi kuitenkin räätälöitävä mahdollisimman pitkälle vastaamaan pakolaisten tarpeita ja niiden olisi tarvittaessa edistettävä ”muita heikommassa asemassa olevan ryhmän” aseman parantamista.
c)
Soveltaminen käsiteltävässä asiassa
67.
Tässä tapauksessa on kiistatta selvää, että vastaanottavan jäsenvaltion kieltä ja yhteiskuntaa koskevien tietojen hankkiminen helpottaa omalta osaltaan useimpien määrittelydirektiivissä taattujen oikeuksien käyttämistä, erityisesti työn, koulutuksen, sosiaaliturvan, terveydenhuollon tai asunnon saamisen osalta. Kotouttamiskursseille osallistuminen helpottaa siis todennäköisesti määrittelydirektiivin tavoitteiden saavuttamista ja pakolaisasemaan liittyvien oikeuksien tehokasta käyttämistä. Tästä seuraa, että velvollisuuden osallistua tällaisille kursseille ei sinänsä voida katsoa rajoittavan kyseisen direktiivin VII luvussa ja erityisesti 34 artiklassa tarkoitettujen oikeuksien saamista.
68.
Arviointi olisi kuitenkin erilainen, jos velvollisuus osallistua näille kursseille käytännössä rajoittaisi tai vaikeuttaisi pakolaisten mahdollisuuksia käyttää ja saada määrittelydirektiivissä taattuja oikeuksia ja etuuksia. Kuten komissio on huomauttanut, näin voi olla esimerkiksi silloin, jos oppituntien tiheys tai kesto tai niihin valmistautumiseen liittyvä työmäärä estää pakolaisia työskentelemästä tai hakemasta työtä tai haittaa heidän oikeuttaan yleissivistävään tai ammatilliseen koulutukseen. (
48
) Sama pätee silloin, kun kotouttamiskursseja ei ole mukautettu pakolaisten erityistarpeisiin esimerkiksi, kun pakolaisen koulutusmahdollisuudet ovat rajalliset tai hänen luku- ja kirjoitustaitonsa on heikko. Täydellisyyden vuoksi huomautan, että koska tarkastelen näiden kurssien ja kokeiden rahoituksellisia seikkoja ratkaisuehdotuksen B jaksossa, tämä päätelmä ei koske niitä.
69.
Näin ollen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, rajoittaako kyseinen velvollisuus osallistua kotouttamiskursseille ja etenkin sen käytännön toteuttaminen määrittelydirektiivissä ja erityisesti VII luvussa säädettyjen oikeuksien saamista. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava, otetaanko näiden kurssien, jotka on tehty pakolaisille kansallisen oikeuden nojalla pakollisiksi, sisällössä ja ehdoissa huomioon heidän erityistarpeensa. Tätä varten on tutkittava, onko kurssien vaikeusaste ja määrä mukautettu pakolaisen erityistarpeisiin, jotta edellä mainittu parempaan asemaan saattamista koskeva tavoite saavutetaan.
3.
Velvollisuus vastata kotouttamiskurssien kuluista
70.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, että kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä säädetty järjestelmä perustuu lähtökohtaan, jonka mukaan pakolaisten on itse vastattava kotouttamisohjelmien kuluista. Tätä tarkoitusta varten he voivat hakea ja ottaa lainaa enintään 10000 euroa. Pakolaisten ei tarvitse maksaa lainaa takaisin, jos he läpäisevät kaikki kotoutumiskokeen osat kotoutumismääräajan kuluessa tai jos heille myönnetään poikkeus tai vapautus kotoutumisvelvollisuudesta tämän määräajan kuluessa. Jos he eivät sitä vastoin täytä kotoutumisvelvollisuuttaan tai täyttävät sen liian myöhään, heidän on periaatteessa maksettava laina kokonaisuudessaan takaisin.
71.
Aluksi haluan huomauttaa, että käsiteltävässä asiassa T.G. käytti koko 10000 euron summan kotouttamiskursseihin ja kotoutumiskokeen suorittamiseen. Tarkastelen sen vuoksi tässä vaiheessa hänen erityistä tilannettaan ottamatta huomioon muita tapauksia, joissa henkilö voi tarvita vähemmän kursseja kokeen läpäisemiseksi ja maksaa siis vähemmän opetusmaksuja.
72.
Määrittelydirektiivin mukaan jäsenvaltiot voivat kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti vahvistaa edellytykset, joiden on täytyttävä kotouttamiskursseille osallistumista koskevan velvollisuuden täyttämiseksi, edellyttäen, että ne varmistavat, että pakolaisilla on tosiasiallinen mahdollisuus päästä näihin ohjelmiin ja että he voivat käyttää tehokkaasti muita kyseisen direktiivin VII luvussa säädettyjä oikeuksia. Tällä varauksella jäsenvaltiot voivat päättää, että pakolaisten on vastattava itse kaikista tai osasta tämän velvollisuuden aiheuttamista kuluista tai että veronmaksajien on vastattava niistä. Joka tapauksessa ja kuten olen jo todennut, (
49
) jos jäsenvaltio valitsee ensimmäisen vaihtoehdon, sen kansallisessa lainsäädännössä asetetut edellytykset eivät saa vaarantaa määrittelydirektiivin 34 artiklan tavoitteita, joiden mukaan jäsenvaltioiden on ensinnäkin varmistettava pääsy kotouttamisohjelmiin tai luotava ennakkoedellytykset, joilla taataan pääsy tällaisiin ohjelmiin, ja toiseksi niiden on otettava huomioon pakolaisten erityistarpeet. (
50
)
73.
Ensimmäisestä tavoitteesta on todettava, että siltä osin kuin määrittelydirektiivin 34 artikla on toimenpide, jolla pyritään saattamaan ”muita heikommassa asemassa oleva ryhmä” samaan asemaan kuin vastaanottavan jäsenvaltion kansalaiset työllistymis- ja koulutusmahdollisuuksien suhteen, (
51
) hinta, joka pakolaisten on maksettava kokeista, olisi vahvistettava tasolle, joka mahdollistaa tosiasiallisesti pääsyn kotouttamisohjelmiin. (
52
) Muutoin tällainen toimenpide ei saavuta parempaan asemaan saattamista koskevaa tavoitettaan. (
53
)
74.
Kun jäsenvaltio vahvistaa tämän tason, sen on mielestäni lisäksi tutkittava, voidaanko kyseisille kotouttamisohjelmille mahdollisesti myöntää rahoitusta Euroopan pakolaisrahastosta, (
54
) josta tuli vuonna 2014 turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahasto (AMIF), (
55
) ja jos näin on, käytetäänkö kyseistä rahastoa tosiasiallisesti joidenkin näiden ohjelmien rahoittamiseen. Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, saavatko kyseiset ohjelmat rahoitusta tästä rahastosta, ja jos ne saavat, mikä vaikutus tällä rahoituksella on kielikurssien kustannuksiin.
75.
Jos jäsenvaltio velvoittaa pakolaiset vastaamaan kotouttamisohjelmien kuluista, jotka on vahvistettu tasolle, joka tosiasiallisesti mahdollistaa pääsyn kotouttamisohjelmiin, (
56
) kansallisen tuomioistuimen on lisäksi tarkasteltava näihin kuluihin liittyviä maksuehtoja. Näillä ehdoilla ei saa rajoittaa oikeutta päästä näihin ohjelmiin. Kuten edellä on todettu, jäsenvaltiot eivät saa soveltaa kansallista lainsäädäntöä, joka voi vaarantaa kyseisen direktiivin tavoitteiden saavuttamisen ja siten estää direktiivin tehokkaan vaikutuksen. (
57
) Tästä seuraa, että pakolaisten maksettavaksi jätetty määrä ei saisi tehdä kotoutumista koskevan oikeuden käyttämistä suhteettoman vaikeaksi tai mahdottomaksi, koska jäsenvaltioilla on velvollisuus helpottaa kotoutumista. Lisäksi maksettava määrä ei saisi haitata muiden määrittelydirektiivin VII luvun mukaisten oikeuksien, kuten asuntoa, terveydenhoitoa tai koulutusta koskevien oikeuksien, käyttämistä. Pakolaisten ei pitäisi joutua tinkimään näistä oikeuksista voidakseen maksaa kotoutumisvelvollisuuden täyttämisestä.
76.
Tältä osin kansallisten viranomaisten on määrittäessään sitä, onko henkilön vastattava kotouttamisohjelmien kuluista, arvioitava pakolaisen taloudellinen tilanne tapauskohtaisesti. Tällaisen tapauskohtaisen arvioinnin avulla voidaan määrittää, missä määrin pakolaisen pitäisi osallistua taloudellisesti kotouttamisohjelmien ja kotoutumiskokeiden maksamiseen. (
58
) Toisin sanoen kyseinen taloudellinen velvollisuus olisi asetettava pakolaisen taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen mukaan eikä sen perusteella, onko hän läpäissyt kotoutumiskokeen. Jos kansalliset viranomaiset siirtävät kotouttamisohjelmien kulut pakolaiselle ottamatta huomioon hänen taloudellista ja sosiaalista tilannettaan, ne eivät ”lu[o] ennakkoedellytyks[iä]”, joilla tosiasiallisesti ”taataan pääsy kyseisiin ohjelmiin” määrittelydirektiivin 34 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Mielestäni käsite ”ennakkoedellytykset” tarkoittaa sitä, että tällainen tapauskohtainen arviointi pitäisi suorittaa aluksi eli ennen kuin henkilö aloittaa kotouttamiskurssit. (
59
)
77.
Jos opetusmaksujen taso on liian korkea, herää lisäksi kysymys siitä, onko jäsenvaltio tosiasiallisesti varmistanut pääsyn kotouttamisohjelmiin, kun se on velvoittanut pakolaisen maksamaan kotouttamiskurssimaksut. Koska pakolaisaseman tunnustaminen luo oikeuden saada tosiasiallisesti määrittelydirektiivissä tarkoitetut kotoutumisetuudet kyseisen direktiivin 34 artiklan mukaan, se, että kotouttamisohjelmiin pääsemiseen liittyy pakolaisen kannalta raskaita taloudellisia ehtoja korkeiden kulujen vuoksi, ei merkitse tosiasiallista pääsyä.
78.
Se, että kotoutumisvelvolliset voivat hakea lainaa rahoittaakseen kotouttamisohjelmien kulut, ei muuta tätä päätelmää, koska laina on ainoastaan keino lykätä maksuvelvollisuutta. Lisäksi on niin, että jos lainasta lisäksi peritään korkoa, mikä näyttää olevan tilanne kansallisen lainsäädännön mukaan mutta mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava, maksuvelvollisuus koskee maksujen lisäksi myös lainan korkoja.
79.
Kyseisen kansallisen lainsäädännön mukaan myös silloin, kun pakolaiselle on myönnetty laina, velvollisuus maksaa kotouttamisesta aiheutuneet kulut on viime kädessä pakolaisella. Jos pakolainen ei läpäise kotoutumiskoetta tai ei läpäise sitä ajoissa, hänen on maksettava laina kokonaisuudessaan takaisin ja hänelle jää suuri määrä velkaa. Pakolaisten, jotka aloittavat elämänsä vastaanottavassa jäsenvaltiossa velkaantuneina, on todennäköisesti vaikea kotoutua kyseisen jäsenvaltion yhteiskuntaan. Näin ollen on olemassa kaksinkertaisen haitan riski: yhtäältä haitta, joka aiheutuu kuulumisesta pakolaisena haavoittuvassa asemassa olevaan ryhmään, ja toisaalta haitta siitä, että (suuri) laina on maksettava takaisin siksi, että pakolainen ei ole läpäissyt kotoutumiskoetta. Lisäksi on niin, että jos henkilö ei läpäise kotoutumiskoetta, hänen on todennäköisesti vaikeampi löytää työtä, minkä vuoksi kokeessa epäonnistuneet pakolaiset ovat luultavasti kaikista pakolaisista heikoimmassa ja haavoittuvimmassa asemassa oleva ryhmä. Tämä kaksinkertainen haitta voi mielestäni aiheuttaa pakolaisen sosiaalisen syrjäytymisen, joka rasittaa julkisia varoja ja johtaa pakolaisten taloudelliseen riippuvuuteen ja ihmisarvon menettämiseen. (
60
) Tämä on juuri vastoin sitä, mitä unionin lainsäätäjä tarkoitti päättäessään, että jäsenvaltioiden on helpotettava kotoutumista. (
61
) Lopuksi on todettava, että määrittelydirektiivin 34 artiklan tavoitteiden valossa kotouttamiskurssien tai kotoutumiskokeiden laskutusjärjestelmää ei pitäisi muuntaa huonoja koetuloksia saaneiden pakolaisten sanktiomekanismiksi tai liiketoimintamahdollisuudeksi yrityksille, jotka saavat voittoa näistä kursseista ja kokeista.
80.
Huomautan tässä yhteydessä, että T.G. on korostanut, että Euroopan rasismin ja suvaitsemattomuuden vastainen komissio (”European Commission against Racism and Intolerance”, jäljempänä ECRI) (
62
) on ilmaissut huolensa eräästä pakolaisryhmästä, joka oli saanut turvapaikan ennen vuotta 2022, koska näihin pakolaisiin sovellettiin edelleen kyseistä kansallista lainsäädäntöä ja muun muassa velvollisuutta maksaa korkeita kuluja kotouttamiseen liittyvästä opetuksesta ja, tapauksesta riippuen, velvollisuutta maksaa suhteellisen suuri sakko siinä tapauksessa, että he eivät täytä edellytyksiä säädetyssä määräajassa. (
63
) Lisäksi ECRI on todennut, että kotoutumiseen sovellettavaa sanktioivaa lähestymistapaa, johon liittyy merkittäviä seuraamuksia ja huomattavan suurien lainojen takaisinmaksuja, ei voida pitää kaksisuuntaisena prosessina, joka helpottaisi, tukisi ja edistäisi kotoutumista.
81.
Toisesta edellytyksestä, jonka mukaan jäsenvaltioiden on edellä esitetyn tavoin otettava huomioon pakolaisten erityistarpeet, (
64
) on todettava, että tämä edellytys näyttää kohdistuvan kurssien aineelliseen sisältöön, joka pitäisi mahdollisuuksien mukaan räätälöidä pakolaisten tarpeisiin. Tältä osin kurssien kustannukset riippuvat väistämättä pakolaisten tarpeista. Pakolaisilta perittävä summa ei kuitenkaan saisi olla niin korkea, että se rajoittaa tosiasiallisesti kursseille pääsyä. Lisäksi summa ei saisi olla korkeampi pakolaisille, joilla on oppimisvaikeuksia, koska heidän on osallistuttava useammille kursseille ja näin ollen maksettava enemmän, vaikka he ovat erityisen haavoittuvassa tilanteessa. Sellaisen lähestymistavan omaksuminen, että mitä haavoittuvammassa asemassa henkilö on, sitä enemmän kursseja hän tarvitsee ja sitä enemmän hän joutuu maksamaan, olisi suljettava pois.
82.
Edellä esitetyn perusteella katson, että määrittelydirektiivin 34 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa pakolaisille asetetaan velvollisuus vastata kotouttamisohjelmien kuluista ilman, että kansalliset viranomaiset ovat ensin arvioineet tapauskohtaisesti heidän taloudellista ja sosiaalista tilannettaan, sillä perusteella, että kyseinen velvollisuus on ristiriidassa kotouttamisohjelmiin pääsyä koskevan velvollisuuden kanssa eikä sillä luoda ennakkoedellytyksiä, joilla taataan pääsy kyseisiin ohjelmiin. Joka tapauksessa kulut – jos niitä peritään – eivät saa olla niin korkeita, että ne estävät kotouttamisohjelmiin pääsyä koskevan oikeuden tehokkaan vaikutuksen.
B Velvollisuus osallistua kotoutumiskokeeseen ja läpäistä se sekä seuraamukset siitä, että tämä velvollisuus jätetään täyttämättä
83.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään ja neljännen kysymyksensä toisella osalla lähinnä, onko määrittelydirektiivin 34 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännökselle, jonka mukaan pakolaisille asetetaan velvollisuus läpäistä kotoutumiskoe sakon uhalla.
1.
Kotoutumiskokeen yhteensopivuus määrittelydirektiivin kanssa
84.
Kuten edellä on mainittu, määrittelydirektiivin 34 kohdassa ei nimenomaisesti estetä jäsenvaltioita velvoittamasta pakolaisia osallistumaan kotouttamisohjelmiin ja suorittamaan kotouttamiskursseja. Nämä kurssit voivat lisäksi johtaa kokeeseen, eikä tämä säännös ole esteenä sille, että jäsenvaltiot velvoittavat pakolaiset suorittamaan kotoutumiskokeita. (
65
) Tältä kannalta katsoen on tarpeen tutkia, vaikuttaako pääasiassa kyseessä oleva velvollisuus, joka koskee kokeeseen osallistumista ja sen läpäisemistä, pakolaisten pääsyyn kotouttamisohjelmiin tai muihin oikeuksiin, jotka heille taataan määrittelydirektiivissä. (
66
) Ennen kuin tarkastelen kotoutumiskokeeseen osallistumisen ja tämän kokeen läpäisemisen välistä eroa, arvioin sen oikeuskäytännön merkitystä, joka koskee kotoutumiskokeiden yhteensopivuutta muiden kolmansien maiden kansalaisiin sovellettavien direktiivien kanssa.
a)
Kotoutumiskokeita koskeva oikeuskäytäntö muiden direktiivien osalta
85.
Ensinnäkin unionin tuomioistuin katsoi asiassa P ja S antamassaan tuomiossa, (
67
) että direktiivi 2003/109 ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kolmansien maiden kansalaisille, joilla jo on pitkään oleskelleen henkilön asema, asetetaan velvollisuus läpäistä kotoutumiskoe sakon uhalla, paitsi jos sen yksityiskohtaiset soveltamissäännöt ovat omiaan vaarantamaan kyseisellä direktiivillä tavoiteltujen päämäärien toteuttamisen, minkä tarkastaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana.
86.
Kotoutumiskokeen läpäisyvelvollisuuden osalta unionin tuomioistuin totesi tämän päätelmän tueksi muun muassa, että ”ei ensinnäkään voida kiistää, että niin vastaanottavan jäsenvaltion kieltä kuin sen yhteiskuntaakin koskevien tietojen hankkiminen helpottaa pitkälti kolmansien maiden kansalaisten ja maan omien kansalaisten välistä kommunikointia ja kaiken lisäksi edistää näiden välillä vuorovaikutusta ja sosiaalisten suhteiden kehittymistä. Kiistää ei voida sitäkään, että vastaanottavan jäsenvaltion kieltä koskevien tietojen hankkiminen tekee kolmansien maiden kansalaisten pääsystä työmarkkinoille ja ammatilliseen koulutukseen vähemmän vaikeaa”. (
68
)
87.
Lisäksi unionin tuomioistuin korosti, että siltä osin kuin kokeen läpäisyvelvollisuudella ”voidaan taata, että asianomaiset kolmansien maiden kansalaiset hankkivat tietoja, jotka kiistatta osoittautuvat hyödyllisiksi siteiden luomisessa vastaanottavaan jäsenvaltioon, tällainen velvollisuus ei sinällään vaaranna direktiivillä 2003/109 tavoiteltujen päämäärien toteuttamista vaan voi päinvastoin osaltaan edistää niiden toteuttamista”. (
69
)
88.
Toiseksi unionin tuomioistuin totesi asiassa K ja A antamassaan tuomiossa (
70
) samansuuntaisesti, että direktiivi 2003/86 ei ole esteenä sille, että jäsenvaltiot vaativat kolmansien maiden kansalaisia läpäisemään kotoutumiskokeen. Se katsoi, että perustason kotoutumiskokeen läpäisyvelvollisuudella voidaan taata, että asianomaiset kolmansien maiden kansalaiset hankkivat tietoja, jotka kiistatta osoittautuvat hyödyllisiksi siteiden luomisessa vastaanottavaan jäsenvaltioon.
89.
On totta, että tuomioita P ja S (
71
) ja K ja A (
72
) ei voida soveltaa mutatis mutandis käsiteltävään asiaan. Ensimmäinen tuomio koskee ainoastaan kolmansien maiden kansalaisia, jotka hakivat pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa direktiivin 2003/109 nojalla, (
73
) jossa myönnetään oikeus pitkään oleskelleen henkilön asemaan kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat asuneet viiden vuoden ajan jäsenvaltion alueella ja jonka 5 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti sallitaan, että jäsenvaltiot voivat asettaa kotoutumisedellytyksiä tällaisen aseman saamiseksi. Jälkimmäinen tuomio koskee direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohtaa, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat vaatia kolmansien maiden kansalaisia noudattamaan kotouttamistoimenpiteitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti kyseisessä direktiivissä tarkoitettua perheenyhdistämistä varten. Määrittelydirektiivissä ei sitä vastoin ole näitä kahta säännöstä vastaavaa säännöstä. Kuten määrittelydirektiivin 13 artiklasta ilmenee, jäsenvaltioiden on myönnettävä pakolaisasema, kun kyseisen direktiivin II ja III luvussa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kotoutuminen ei ole pakolaisaseman saamisen edellytys. Määrittelydirektiivin 12 perustelukappaleesta ilmenee lisäksi, että kyseisen direktiivin säännösten päätavoitteena ei ole varmistaa pakolaisten kotoutumista sellaisenaan, vaan sillä pyritään varmistamaan, että jäsenvaltioissa sovelletaan yhteisiä perusteita kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden yksilöimiseen ja että nämä henkilöt saavat vähimmäistason mukaiset edut kaikissa jäsenvaltioissa (yhtenäinen asema). (
74
)
90.
Tästä huolimatta unionin tuomioistuimen näissä kahdessa asiassa esittämät toteamukset, jotka koskevat vastaanottavan jäsenvaltion kieltä ja kulttuuria koskevien tietojen hankkimisen hyödyllisyyttä ja tarpeellisuutta työmarkkinoille ja koulutusjärjestelmään pääsyn kannalta, ovat lähtökohtaisesti yleispäteviä ja niitä voidaan soveltaa kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin heidän asemastaan riippumatta. Nämä toteamukset pätevät näin ollen pakolaisiin. Koska määrittelydirektiivin 34 artikla sisältää, toisin kuin direktiivien 2003/109 ja 2003/86 säännökset, oikeuden päästä kotouttamisohjelmiin, on syytä erottaa toisistaan velvollisuus osallistua kotoutumiskokeeseen ja velvollisuus läpäistä tällainen koe.
b)
Velvollisuus osallistua kotoutumiskokeeseen
91.
Jos pakolaisella on oikeus päästä kotouttamisohjelmiin, velvollisuus suorittaa kotouttamiskursseja ja osallistua kotoutumiskokeeseen voi tietyssä määrin syventää näillä kursseilla hankittuja tietoja ja näin ollen helpottaa kotoutumista. Kokeeseen valmistautuminen kannustaa pakolaista omaksumaan tietoja ja tekemään ylimääräistä työtä. Jäsenvaltion kannalta kokeiden järjestäminen on keino arvioida, onko henkilö omaksunut kursseilla annetut tiedot. Kokeiden järjestäminen voi siis olla hyödyllinen väline kurssien tehokkuuden mittaamiseksi ja valvomiseksi varsinkin silloin, kun nämä kurssit rahoitetaan julkisista varoista. Se voi olla hyödyllinen väline myös siltä kannalta, että jäsenvaltiot voivat kerätä palautetta kotoutumistaidoista ja ‑tiedoista paitsi pakolaisten ryhmästä myös yksittäisistä pakolaisista, jotta heille voidaan tarjota räätälöidympiä ratkaisuja.
92.
Näin ollen väitän, että kotouttamiskursseihin liittyvä osallistuminen kokeisiin voi edistää oppimisprosessia ja siten helpottaa pakolaisten kotoutumista. Mielestäni tällaisessa tapauksessa se, että jäsenvaltiot vaativat pakolaisia osallistumaan kokeeseen ohjelman lopussa, ei sinänsä vaaranna määrittelydirektiivin tavoitteiden saavuttamista, kunhan kokeiden määräaika ja vaadittu työmäärä eivät vaikuta määrittelydirektiivissä taattujen muiden oikeuksien ja etuuksien tosiasialliseen käyttämiseen. Tältä osin on tärkeää huomata, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi myös arvioitava, onko velvollisuus osallistua kokeeseen kolmen vuoden kuluessa, kuten asian laita tällä hetkellä on nyt kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön mukaan, asianmukainen, ottaen huomioon ensinnäkin kursseilla annettujen tietojen sisältö, määrä ja merkityksellisyys, toiseksi asianomaisen henkilön kyky omaksua näitä tietoja, kolmanneksi näiden tietojen hankkimiseen tarvittava aika ja neljänneksi se, onko itse koe jäsennelty ja organisoitu siten, että kokeeseen osallistuva henkilö kykenee osoittamaan hankkimansa tiedot.
93.
Toisin kuin direktiivien 2003/109 ja 2003/86 säännökset, määrittelydirektiivin 34 artikla sisältää kuitenkin velvollisuuden, jonka mukaan jäsenvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan räätälöitävä kotouttamisohjelmat pakolaisten tarpeisiin, (
75
) mikä tarkoittaa, että jos jäsenvaltiot päättävät järjestää tällaisia kokeita, niiden sisältö ja määräajat pitäisi mukauttaa näihin tarpeisiin, mikä saattaa edellyttää koemenetelmien muokkaamista.
94.
Tästä seuraa, että velvollisuus osallistua kokeeseen voi olla keino varmistaa, että asianomainen henkilö saa tietoja, jotka ovat pakolaisten kannalta kiistatta hyödyllisiä siteiden luomiseksi vastaanottavaan jäsenvaltioon. Näin ollen voidaan katsoa, että velvollisuus osallistua kokeeseen ei sinänsä vaaranna määrittelydirektiivin tavoitteiden saavuttamista, vaan se voi päinvastoin edistää niiden toteuttamista. (
76
) Kun kuitenkin otetaan huomioon edellä mainittu kokeen tavoite, koemaksu pitäisi mielestäni jättää perimättä pakolaisilta. Vaikka käsiteltävässä asiassa yhteen koetilaisuuteen osallistuminen maksaa 290 euroa, maksujen määrä kasvaa, jos koe pitää uusia, (
77
) mikä merkitsee todennäköisesti sitä, että pakolaisilla on tässä tilanteessa vähemmän varoja muiden määrittelydirektiivin VII luvussa säädettyjen oikeuksien käyttämiseksi.
95.
Tässä yhteydessä on tärkeää todeta, että unionin tuomioistuin katsoi kahdessa edellä mainitussa asiassa antamissaan tuomioissa – P ja S (
78
) sekä K ja A (
79
) –, että kotoutuskokeesta perittävien maksujen määrä oli omiaan vaarantamaan direktiivissä 2003/109 tarkoitetun kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista koskevan tavoitteen saavuttamisen ja direktiivissä 2003/86 tarkoitetun perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttämisen, mikä estää näiden direktiivien tehokkaan vaikutuksen. (
80
) Näissä kahdessa asiassa oli kyse kotoutumiskokeen läpäisyvelvollisuuden täyttämättä jättämisestä määrättävän sakon maksamisesta tällaisiin kokeisiin liittyvien kulujen maksamisen lisäksi. Nämä tuomiot ovat sen vuoksi merkityksellisiä sellaisten pakolaisten kannalta, joilla voi olla vaikeuksia maksaa koemaksuja kerran tai useampia kertoja. Koska oikeus päästä kotouttamisohjelmiin on määrittelydirektiivissä pakolaisille myönnetty oikeus, maksu kokeeseen osallistumisesta estää 34 artiklan tehokkaan vaikutuksen.
c)
Velvollisuus läpäistä kotoutumiskoe
96.
Kotoutumiskokeen läpäisyvelvollisuuden osalta Alankomaiden lainsäädännössä säädetään olennaisilta osin, että pakolaisten on tietyssä määräajassa läpäistävä koe, jossa testataan heidän hollannin kielen ja yhteiskunnan tuntemustaan.
97.
On syytä huomauttaa, että unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään käsitellyt kotoutumista koskevia edellytyksiä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamiseksi ja perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttämiseksi. (
81
) Käsiteltävässä asiassa kotoutumiskokeita voidaan kuitenkin pitää ainoastaan keinona parantaa henkilön taitoja ja tietoja määrittelydirektiivin 34 artiklassa asianomaiselle henkilölle myönnettyjen oikeuksien käyttämisen yhteydessä. Kuten edellä on mainittu, kotoutumiskokeeseen osallistumista ja sen läpäisemistä koskeva velvollisuus ei vaikuta pakolaisaseman saamiseen. Tästä seuraa, kuten komissio on todennut, että direktiivejä 2003/109 ja 2003/86 koskevaa oikeuskäytäntöä ei tältä osin voida soveltaa mutatis mutandis määrittelydirektiiviin.
98.
Kokeen läpäisyvelvollisuus tarkoittaa, että on olemassa tietty arvosana sen määrittämiseksi, läpäiseekö henkilö kokeen vai ei. Määrittelydirektiivin yhteydessä tällaisen arvosanan asettaminen ei saa johtaa tilanteeseen, joka tekee kotouttamisohjelmiin pääsystä – ja näiden ohjelmien loppuun suorittamisesta – suhteettoman vaikeaa tai mahdotonta. Se, että henkilö on velvollinen saavuttamaan tietyn arvosanan kokeessa ja epäonnistuu siinä, voi alentaa pakolaisten motivaatiota tai johtaa heidän vieraantumiseensa ja siten estää heidän kotoutumisensa käytännössä.
99.
UNHCR korosti pakolaisten kotoutumista Euroopan unioniin koskevassa muistiossaan, että tiukkojen kielikokeiden ja vastaanottavan maan historiaa ja kulttuuria koskevien kokeiden käyttöön ottaminen voi olla epäedullista tietyille pakolaisryhmille, erityisesti iäkkäille tai luku- ja kirjoitustaidottomille henkilöille. (
82
)
100.
Edellä esitetyn perusteella jäsenvaltiot eivät mielestäni voi määrittelydirektiivin 34 artiklan nojalla vaatia pakolaisilta tietyn vähimmäispistemäärän saavuttamista kotoutumiskokeessa osoituksena kotoutumisesta. Näin ollen sitä, että jäsenvaltio asettaa velvollisuuden läpäistä vastaanottavan jäsenvaltion kielen tai yhteiskunnan tuntemusta koskevan kokeen, ei voida pitää toimenpiteenä, jolla edistetään tämän direktiivin tavoitteiden saavuttamista.
101.
Lisäksi kotoutumiskokeen läpäisyvaatimukseen sisältyy mielestäni välttämättä (taloudellisen tai muun) seuraamuksen määrääminen, jotta läpäisemisen pakollisuus voidaan varmistaa. Tarkastelen tätä näkökohtaa seuraavaksi.
2.
Seuraamukset: velvollisuus maksaa sakko ja velvollisuus maksaa laina takaisin
102.
Seuraamusjärjestelmään sisältyy kaksi näkökohtaa. Ensinnäkin kotoutumiskokeen suorittamatta jättämisestä seuraa enintään 1250 euron sakko, jonka ministeri voi määrätä uudelleen. Käsiteltävässä asiassa ministeri kuitenkin määräsi T.G:lle 500 euron sakon, eikä asiakirja-aineistossa mainita, että tämä sakko olisi määrätty uudelleen. Näin ollen tässä asiassa ei ole kyse sakon enimmäismäärästä tai sen toistuvasta määräämisestä. Toiseksi on velvollisuus maksaa enintään 10000 euron laina takaisin. Vaikka kansallinen tuomioistuin ei luokittele sitä sanktioksi, siitä voi tulla sellainen, jos pakolainen ei läpäise kotoutumiskoetta määräajassa, jolloin siitä tulee luonteeltaan seuraamus. Nämä kaksi seuraamusta ovat rinnakkaisia ja ne määrätään kumulatiivisesti. Käsiteltävässä asiassa T.G. itse asiassa vapautettiin kotoutumisvelvollisuudesta vuoden 2021 joulukuusta alkaen hänen ponnistelujensa vuoksi, mutta nämä kaksi taloudellista seuraamusta jäivät voimaan.
103.
Aluksi muistutan, kuten myös UNHCR korostaa, että pakolaisten erityisen haavoittuvuuden vuoksi henkilöille, jotka eivät läpäise kotoutumiskoetta, ei pitäisi määrätä mitään seuraamuksia. Geneven yleissopimuksen laatijat eivät nimenomaisesti halunneet määrätä pakolaisille pakkokeinoja tai velvollisuutta. (
83
) Pakon puuttumista pitäisi käyttää ohjenuorana määrittelydirektiivin 34 artiklaa tulkittaessa. (
84
) Pakon puuttuminen tarkoittaa erityisesti, että kotoutumista helpottavat toimenpiteet eivät voi olla luonteeltaan sanktioita.
104.
Lainan takaisinmaksuvelvollisuuden osalta on todettava, että määrittelydirektiivin 34 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan ”luo[maan] ennakkoedellytykset”, joilla taataan pakolaisten pääsy kotouttamisohjelmiin. Näin ollen velvollisuus vastata kotouttamiskurssien ja kotoutumiskokeiden kuluista silloin, kun pakolainen ei läpäise kotoutumiskoetta säädetyssä määräajassa, on luonteeltaan sanktio ja haittaa siten kyseisellä säännöksellä tavoiteltua päämäärää. Kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevat pakolaiset, jotka eivät onnistu läpäisemään kokeita ajoissa, ovat henkilöitä, joihin tämän sanktio vaikuttaa eniten. (
85
)
105.
Sillä, että pakolaiset voivat sopia maksujärjestelystä, jossa otetaan huomioon heidän maksukykynsä, ei ole tässä yhteydessä suurta merkitystä. Tällaisessa tilanteessa velvollisuus maksaa huomattava velka takaisin on voimassa enintään 10 vuotta, mikä voi käytännössä estää tosiasiallisen kotoutumisen jäsenvaltioon. Kuten ECRI on todennut, kotoutumiseen sovellettavaa sanktioivaa lähestymistapaa, johon liittyy seuraamuksia ja suurten lainojen takaisinmaksuja, ei voida pitää prosessina, joka helpottaisi, tukisi ja edistäisi kotoutumista. (
86
)
106.
Lisäksi tällaisen sakon määrääminen pakolaisille johtaa väistämättä heidän taloudellisten voimavarojensa vähenemiseen, mikä voi vaikuttaa kielteisesti määrittelydirektiivin VII luvussa heille myönnettyjen oikeuksien käyttämiseen erityisesti silloin, jos heidän taloudelliset voimavaransa ovat jo ennestään rajalliset.
107.
Kuten komissio on todennut, se, että jäsenvaltio asettaa velvollisuuden läpäistä kotoutumiskoe sakon uhalla, voi estää kolmansien maiden kansalaisia hakemasta kansainvälistä suojelua kyseisessä jäsenvaltiossa tai aiheuttaa edelleen liikkumista jäsenvaltioihin, jotka eivät aseta tällaista velvollisuutta. Yksi määrittelydirektiivin tavoitteista on kuitenkin osaltaan vähentää liikkumista jäsenvaltiosta toiseen, kuten kyseisen direktiivin 13 perustelukappaleesta ilmenee.
108.
Jos unionin tuomioistuin katsoo, että kotoutumiskokeen läpäisyvelvollisuuden täyttämättä jättämisestä voidaan määrätä sakko, 500 euron määrä vaikuttaa joka tapauksessa suhteettomalta ja siten unionin oikeuden vastaiselta. (
87
)
109.
Näistä syistä katson, että jäsenvaltion asettama velvollisuus, jonka mukaan pakolaisten on läpäistävä kotoutumiskoe lainan takaisinmaksun ja sakon uhalla, vaarantaa määrittelydirektiivin tavoitteiden saavuttamisen ja heikentää 34 artiklan tehokasta vaikutusta.
IV Ratkaisuehdotus
110.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Raad van Staten esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU säännöksiä ja erityisesti 34 artiklaa on tulkittava siten, että
–
ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa pakolaiset velvoitetaan osallistumaan kotouttamiskursseille, edellyttäen, että tällä velvollisuudella ei rajoiteta pakolaisten mahdollisuuksia käyttää heille kyseisessä direktiivissä ja erityisesti sen VII luvussa myönnettyjä oikeuksia ja että siinä otetaan huomioon heidän erityistarpeensa
–
ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa pakolaisille asetetaan velvollisuus vastata kotouttamisohjelmien korkeista kuluista ilman, että kansalliset viranomaiset ovat ensin arvioineet tapauskohtaisesti heidän taloudellista ja sosiaalista tilannettaan, sillä perusteella, että kyseinen velvollisuus on ristiriidassa kotouttamisohjelmiin pääsyä koskevan velvollisuuden kanssa eikä sillä luoda ennakkoedellytyksiä, joilla taataan pääsy kyseisiin ohjelmiin
–
ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa pakolaiset velvoitetaan osallistumaan kotoutumiskokeeseen, joka koskee vastaanottavan jäsenvaltion virallisen kielen suullisia ja kirjallisia taitoja sekä kyseisen jäsenvaltion yhteiskunnan tuntemusta, ja
–
ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa pakolaiset velvoitetaan läpäisemään tällainen koe lainan takaisinmaksun ja sakon uhalla, koska se vaarantaa direktiivin 2011/95 tavoitteiden saavuttamisen ja heikentää 34 artiklan tehokasta vaikutusta.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
i
)	Tämän asian nimi on kuvitteellinen nimi. Se ei vastaa asian minkään asianosaisen todellista nimeä.
(
2
)	Pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus, joka allekirjoitettiin Genevessä 28.7.1951 (Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, osa 189, s. 150, nro 2545 (1954)) ja tuli voimaan 22.4.1954. Sitä täydennettiin ja muutettiin New Yorkissa 31.1.1967 tehdyllä pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla, joka tuli voimaan 4.10.1967 (jäljempänä Geneven yleissopimus).
(
3
)	Geneven yleissopimuksen 34 artiklassa, jonka otsikko on ”Kansalaistaminen”, määrätään, että ”sopimusvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan helpotettava pakolaisten sopeutumista yhteiskuntaan ja heidän kansalaistamistaan. Erikoisesti on sopimusvaltioiden pyrittävä nopeuttamaan kansalaistamismenettelyä ja mahdollisuuksien mukaan alentamaan tällaisesta menettelystä aiheutuvia maksuja ja kustannuksia”.
(
4
)	Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU (EUVL 2011 L 337, s. 9).
(
5
)	Vaikka ennakkoratkaisupyynnössä ja siihen sisältyvissä kysymyksissä viitataan kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin, siitä ilmenee, että T.G:llä on pakolaisasema, eikä toissijaista suojelua saavien henkilöiden tilannetta ole tarpeen tarkastella tässä ratkaisuehdotuksessa. Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdan 2 alakohdan ensimmäisen alakohdan mukaan ”pakolaisella” tarkoitetaan henkilöä, ”jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskuntaluokkaan kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, [joka] oleskelee kotimaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan”. Tämä määritelmä on sisällytetty määrittelydirektiivin 2 artiklan d alakohtaan.
(
6
)	Tuomio 4.6.2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).
(
7
)	Tuomio 4.6.2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369, 48 kohta).
(
8
)	EUVL 2004 L 16, s. 44.
(
9
)	Wi:n 7 §:n 2 momentti.
(
10
)	Ks. tämän lain 16 §.
(
11
)	Professori Grahl-Madsen toteaa muun muassa, että Geneven yleissopimuksen 34 artiklassa viitataan sen sopimusvaltion kieleen, käytäntöihin ja elämäntapaan, johon pakolainen tulee asumaan, jotta hän voisi integroitua paremmin sen maan taloudelliseen, sosiaaliseen ja kulttuurielämään, jonne hän on paennut, ilman minkäänlaista pakottamista (ks. Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestö (jäljempänä UNHCR), Commentary on the Refugee Convention 1951 (Articles 2-11, 13-37), lokakuu 1997, s. 146).
(
12
)	Ks. erityisesti määrittelydirektiivin 3, 4 ja 15 perustelukappale.
(
13
)	Feller, E., entinen pakolaisasioiden apulaispäävaltuutettu UNHCR:ssä.
(
14
)	Tuomio 4.6.2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).
(
15
)	Ks. ennakkoratkaisupyynnön 4 kohta.
(
16
)	SEUT 67 artiklan 2 kohdan mukaan unioni kehittää muun muassa turvapaikka-asioita koskevan yhteisen politiikan. Lisäksi SEUT 78 artiklan 1 kohdassa määrätään, että unioni kehittää turvapaikka-asioita koskevan yhteisen politiikan, jonka on oltava Geneven yleissopimuksen mukainen. SEUT 78 artiklan 2 kohdassa lisätään, että unionin lainsäätäjä säätää toimenpiteistä tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
(
17
)	Ks. vastaavasti tuomio 19.9.2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567, 26 kohta).
(
18
)	Ks. tältä osin määrittelydirektiivin 12 ja 14 perustelukappale sekä 23 artiklan 2 kohta sekä tuomio 24.6.2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, 95, 96 ja 97 kohta) ja tuomio 14.5.2019, M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen) (C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2019:403, 91 ja 99 kohta).
(
19
)	Ks. erityisesti vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta annettavan neuvoston direktiivin ehdotuksen perustelut (KOM(2001) 0510 lopullinen). Komissio selittää 31 artiklan (josta tuli kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista ja myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY (EUVL L 304, s. 12) 34 artikla) osalta, että se ”pitää parempana antaa erityistä tukea muita heikommassa asemassa oleville ryhmille, myös monille pakolaisille, kuin antaa heille vain mahdollisuuden hyödyntää tavallisia työllistymis- ja koulutusmahdollisuuksia”.
(
20
)	Sitä vastoin ehdotukseensa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiselle kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle ja myönnetyn suojelun sisällölle sekä pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY muuttamisesta (COM(2016) 0466 final) lainsäätäjä sisällytti säännöksen, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat tehdä kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden osallistumisen kotouttamistoimenpiteisiin pakolliseksi (ehdotuksen 38 artiklan 2 kohta).
(
21
)	Ks. analogisesti tuomio 24.10.2013, Drozdovs (C‑277/12, EU:C:2013:685, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 14.9.2017, Delgado Mendes (C‑503/16, EU:C:2017:681, 47 kohta).
(
22
)	Ks. tältä osin tuomio 4.6.2015, P ja S (C‑579/13, EU:C:2015:369, 45 kohta). Ks. myös SEU 4 artiklan 3 kohta, josta seuraa, että jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki asianmukaiset toimenpiteet, joilla voidaan varmistaa määrittelydirektiivistä johtuvien velvollisuuksien täyttäminen, ja pidättäydyttävä kaikista toimenpiteistä, jotka saattavat vaarantaa kyseisen direktiivin tavoitteiden saavuttamisen. Ks. analogisesti tuomio 4.3.2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, 43 kohta), joka koskee perheenyhdistämistä, ja tuomio 28.4.2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 53–55 kohta), joka koskee maahanmuuttoa ja laitonta oleskelua.
(
23
)	Tuomio 10.9.2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
24
)	Ks. edellä 41 ja 42 kohta.
(
25
)	Berry, J.W., ”Acculturation and adaptation in a new society”, International Migration, osa 30, 1992, s. 69–85.
(
26
)	Tutkijat ovat ehdottaneet kotoutumiselle käsitteellistä kehystä, joka ryhmitellään neljään keskeiseen osa-alueeseen: (i) Perustava: pakolaisasema, pääsy oikeuksiin ja kansalaisuus; (ii) toiminnallinen: asunnon, terveydenhuollon, sosiaaliturvan, ihmisarvoisen työn, rahoituspalvelujen ja koulutuksen saatavuus; (iii) sosiaalinen: sosiaaliset yhteydet ja siteet vastaanottavassa yhteisössä, sosiaaliset sillat, verkostot, sosiaaliset suhteet; (iv) helpottaminen: kieli, koulutus, neuvonta, kulttuurin tuntemus, turvallisuus ja vakaus. Ks. Ager, A. ja Strang, A., ”Understanding integration: A conceptual framework”, Journal of Refugee Studies, osa 21, 2008, s. 166–191; https://academic.oup.com/jrs/article/21/2/166/1621262. Määrittelydirektiivin VII luvussa jotkin näistä osa-alueista konkretisoidaan pakolaisille myönnettyinä oikeuksina.
(
27
)	Ihmisoikeuksien alalla voidaan erottaa toisistaan velvollisuudet kunnioittaa oikeuksia, velvollisuudet suojata niitä ja velvollisuudet panna ne täytäntöön, vaikka tämä erottelu ei olekaan vakiintunut. Määrittelydirektiivin 34 artikla kuuluu kolmanteen ryhmään. Vaihtoehtoisesti voidaan tehdä ero positiivisten ja negatiivisten velvollisuuksien välillä.
(
28
)	Ks. myös alaviitteessä 19 mainitut alkuperäisen direktiiviehdotuksen 2004/38 perustelut, joissa komissio vuoden 2001 työllisyyden suuntaviivojen (jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoista vuodeksi 2001 19.1.2001 tehty neuvoston päätös 2001/63/EY, EUVL 2001 L 22, s. 18) 7 kohtaan viitaten toteaa, että ”ohjelmiin, joiden tavoitteena on pakolaisten kotoutuminen jäsenvaltion yhteiskuntaan, voivat kuulua esimerkiksi””räätälöity työllisyyttä ja koulutusta koskeva toimintaohjelma”, ”kielikurssit”, ”perus- ja jatkokoulutus”, ”toimenpiteet, joiden tavoitteena on edistää tulijoiden kykyä vastata toimeentulostaan”, ”jäsenvaltion historiaa ja kulttuuria esittelevät tapahtumat” ja ”jäsenvaltion kansalaisten kanssa yhdessä järjestetyt tapahtumat keskinäisen yhteisymmärryksen edistämiseksi”.
(
29
)	Ks. mm. tuomio 9.11.2021, Saksan liittotasavalta (Perheen yhtenäisyyden säilyttäminen) (C‑91/20, EU:C:2021:898, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
30
)	Ks. tältä osin tuomio 14.5.2019, M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen) (C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2019:403).
(
31
)	Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2–11, 13–37, Division of International Protection of the UNHCR, 1997, s. 146.
(
32
)	Ks. professori Grahl-Madsenin huomautukset alaviitteessä 11.
(
33
)	Ks. UNHCR, Note on the Integration of Refugees in the European Union, toukokuu 2007, saatavilla osoitteessa https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
(
34
)	Ks. perusoikeuskirjan 52 artiklan 7 kohta.
(
35
)	Lock, T., ”Article 18 CFR”, teoksessa Manuel Kellerbauer, Marcus Klamert ja Jonathan Tomkin (toim.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, s. 2154.
(
36
)	On tärkeää huomata, että määrittelydirektiivin 16 perustelukappaleen mukaan kyseisellä direktiivillä pyritään ”varmistamaan ihmisarvon kunnioitus sekä turvapaikanhakijoiden ja heidän mukanaan tulevien perheenjäsenten oikeus turvapaikkaan ja edistämään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 ja 35 artiklan soveltamista, ja se olisi näin ollen pantava täytäntöön niiden mukaisesti”.
(
37
)	Tuomio 24.6.2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, 97 kohta).
(
38
)	Ibid., 95 kohta.
(
39
)	Ibid., 98 kohta.
(
40
)	Ks. edellä 44 kohta.
(
41
)	Ks. perustelujen 31 artikla alaviitteessä 20.
(
42
)	Ks. edellä 44 kohta.
(
43
)	Ks. myös määrittelydirektiivin 41 perustelukappale.
(
44
)	Perustelut ehdotukselle Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi sekä myönnetyn suojelun sisällöstä (SEK(2009) 1373) (SEK(2009) 1374)/KOM(2009) 551 lopullinen - COD 2009/0164, ”Ehdotukseen liittyvät oikeudelliset näkökohdat”, 7 kohta.
(
45
)	Ibid.
(
46
)	Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, joka liittyy ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi sekä myönnetyn suojelun sisällöstä - Vaikutustenarviointi (KOM(2009) 551 lopullinen) (SEK(2009) 1374), s. 33.
(
47
)	Ibid.
(
48
)	Ks. tältä osin julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus P ja S (C‑579/13, EU:C:2015:39, 81 kohta).
(
49
)	Ks. edellä 44 kohta.
(
50
)	Ks. edellä 62 ja 63 kohta.
(
51
)	Ks. alaviitteessä 19 mainitut perustelut.
(
52
)	Ks. analogisesti tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin Aarhusissa 25.6.1998 ja hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (EUVL 2005 L 124, s. 1), 9 artiklan 4 kappale, jossa täsmennetään, että kansalliset muutoksenhakumenettelyt eivät saisi niin kalliita, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle (tuomio 15.3.2018, North East Pylon Pressure Campaign ja Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, 48 kohta).
(
53
)	Koska kyseessä on parempaan asemaan saattamista koskeva toimenpide, on lisäksi otettava huomioon vastaanottavan jäsenvaltion muille kansalaisille tai kolmansien maiden kansalaisille (kuten työntekijöille ja opiskelijoille) tarjottavat samankaltaiset kurssit, joilla niin ikään pyritään parantamaan näiden sosiaalisten ryhmien asemaa, jotta voidaan välttää pakolaisten mahdollinen syrjintä näihin muihin ryhmiin nähden.
(
54
)	Neuvosto teki 28.9.2000 päätöksen 2000/596/EY Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta yhteisvastuullisena toimenpiteenä, jolla pyritään edistämään pakolaisten ja siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamisesta ja vastaanottamisen seurauksista jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolista jakaantumista.
(
55
)	Ks. turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston perustamisesta, neuvoston päätöksen 2008/381/EY muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätösten N:o 573/2007/EY ja N:o 575/2007/EY ja neuvoston päätöksen 2007/435/EY kumoamisesta 16.4.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 516/2014 (EUVL 2014 L 150, s. 168) 8 artiklan d alakohta, jonka mukaan rahaston tuen piiriin kuuluvat ”kattavat kansalaistaidon kurssit ja kielenopetus”.
(
56
)	Ks. edellä 44 kohta.
(
57
)	Erityisesti tehokkaan vaikutuksen osalta unionin tuomioistuimen oli asiassa P ja S antamassaan tuomiossa, joka koski direktiivin 2003/109 nojalla määrättyjä kotoutumiskokeita, otettava kantaa tällaisten kokeiden läpäisemättä jäämisen vuoksi määrättävän sakon enimmäismäärään. Osana arviointiaan unionin tuomioistuin tarkasteli kokeen suorittamisyrityksistä maksettavia kirjoittautumismaksuja, mahdollisia valmistelukuluja ja sitä, että näitä kuluja ei korvattu, jos koetta ei läpäisty. Unionin tuomioistuin katsoi tässä asiassa, että sakon maksaminen kokeisiin liittyvien kulujen lisäksi oli omiaan vaarantamaan direktiivillä 2003/109 tavoiteltujen päämäärien toteuttamisen ja siis estämään direktiivin tehokkaan vaikutuksen. Ks. tuomio 4.6.2015, P ja S (C‑579/13, EU:C:2015:369, 54 kohta). Unionin tuomioistuin tarkasteli 9.7.2015 antamassaan tuomiossa K ja A (C‑153/14, EU:C:2015:453) oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annettua neuvoston direktiiviä 2003/86/EY (EUVL 2003 L 251, s. 12) (jäljempänä direktiivi 2003/86) ja Alankomaiden lainsäädännön mukaista velvollisuutta läpäistä kotoutumista koskeva peruskoe ulkomailla ennen tämän jäsenvaltion alueelle saapumista. Erityisesti kulujen osalta unionin tuomioistuin totesi, että lähtökohtaisesti jäsenvaltiot voivat vapaasti vaatia kolmansien maiden kansalaisia maksamaan kulut ja vahvistaa niiden määrän, mutta kulujen määrä ei saa olla sellainen, että sen tarkoituksena tai seurauksena on se, että perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttämisestä tulee suhteettoman vaikeaa tai mahdotonta.
(
58
)	Ks. analogisesti oikeuskäytäntö, joka koskee yksilön maksukykyä perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistetun tehokkaan oikeussuojan periaatteen kannalta. Kuten julkisasiamies Kokott on todennut ratkaisuehdotuksessaan Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, 38 kohta), oikeusapu voi olla jopa välttämätöntä, mikäli periaatteessa hyväksyttävät kuluriskit muodostavat asianomaisen rajallisen maksukyvyn perusteella ylipääsemättömän esteen oikeudelle saada asia käsitellyksi tuomioistuimessa. Ks. myös oikeuskäytäntö, johon viitataan tuomiossa 22.12.2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, 60 ja 61 kohta), ja määräys 13.6.2012, GREP (C‑156/12, EU:C:2012:342, 40 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
59
)	Taloudellisten valmiuksien jälkikäteinen arviointi voi myös haitata pakolaisen oikeutta käyttää muita oikeuksiaan, kuten oikeutta työhön, koska hänen taloudellisen tilanteensa huomioon ottaminen kotouttamisohjelman jälkeen voi vaikuttaa hänen taloudelliseen ja sosiaaliseen hyvinvointiinsa.
(
60
)	Ks. määrittelydirektiivin 16 perustelukappale.
(
61
)	Alaviitteessä 20 mainitut perustelut.
(
62
)	ECRI:n Alankomaita koskeva lausunto 3.3.2022, (CRI(2022) 03), s. 4, saatavilla osoitteessa https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/netherlands.
(
63
)	Ibid.
(
64
)	Ks. edellä 49, 62, 63 ja 65 kohta.
(
65
)	Ks. analogisesti tuomio 24.6.2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, 47 ja 48 kohta), jossa unionin tuomioistuin katsoi, että se, että direktiivin 2004/83 24 artiklan 1 kohdan sanamuodossa ei nimenomaisesti suljeta pois mahdollisuutta peruuttaa pakolaiselle aikaisemmin myönnetty oleskelulupa, on yksi niistä argumenteista, jotka puoltavat tulkintaa, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat turvautua tällaiseen toimenpiteeseen.
(
66
)	Ks. analogisesti tuomio 24.6.2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, 98 kohta).
(
67
)	Tuomio 4.6.2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).
(
68
)	Ibid., 47 kohta.
(
69
)	Ibid., 47, 48 ja 50 kohta.
(
70
)	Tuomio 9.7.2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453).
(
71
)	Tuomio 4.6.2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).
(
72
)	Tuomio 9.7.2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453).
(
73
)	He hakivat tätä asemaa 1.1.2007–1.1.2010.
(
74
)	Tuomio 14.5.2019, M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen), (C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2019:403, 79 kohta).
(
75
)	Ks. edellä 49, 62, 63 ja 65 kohta.
(
76
)	Ks. analogisesti tuomio 4.6.2015, P ja S (C‑579/13, EU:C:2015:369, 48 kohta).
(
77
)	Asiakirja-aineistosta käy lisäksi ilmi, että koemaksu maksetaan joka kerta, kun kokeeseen osallistutaan.
(
78
)	Tuomio 4.6.2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369, 54 kohta).
(
79
)	Tuomio 9.7.2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453, 69 kohta).
(
80
)	Ks. tuomio 4.6.2015, P ja S (C‑579/13, EU:C:2015:369, 54 kohta) ja tuomio 9.7.2015, K ja A (C‑153/14, EU:C:2015:453, 69 kohta).
(
81
)	Ibid.
(
82
)	Ks. Note on the Integration of Refugees in the European Union, toukokuu 2007, saatavilla osoitteessa https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
(
83
)	Ks. edellä alaviitteessä 11 mainittu muistio.
(
84
)	Ks. edellä 54 kohta.
(
85
)	Tiedotusvälineiden mukaan puolet pakolaisista ja maahanmuuttajista ei täytä kotoutumisvaatimuksia ajoissa eli ei läpäise kotoutumiskoetta kolmen vuoden kuluessa; ks. https://nos.nl/artikel/2100445-helft-nieuwkomers-haalt-inburgeringsexamen-niet.
(
86
)	Ks. edellä 80 kohta.
(
87
)	Tuomio 4.6.2015, P ja S (C‑579/13, EU:C:2015:369, 51–54 kohta).