62013CC0137_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Begäran om förhandsavgörande i detta mål har ingetts av Bayerisches Verwaltungsgericht München (Tyskland), nedan kallad Verwaltungsgericht.
2. Begäran avser en produkt som främst innehåller ekologiskt odlade ingredienser, men också icke-ekologiska tillsatser i form av mineraler och vitaminer. Får den märkas och saluföras som ”ekologisk”? Och framför allt, är det ”särskilt föreskrivet” att sådana tillsatser ska användas, om produkten saluförs som ett kosttillskott och/eller som en produkt som har hälso- eller näringsmässiga fördelar som inte kan uppnås utan dem?
3. Vid domstolen har (den europeiska) tillverkaren av produkten också hävdat att jämförbara produkter som importeras från Förenta staterna (USA) får saluföras i Europeiska unionen (EU) med en ”ekologisk” märkning som uppfyller amerikanska regler som är likvärdiga, men inte identiska med EU:s regler.
Tillämpliga bestämmelser
Kosttillskott och näringsämnen
4. I skäl 9 i direktiv 2002/46(2) anges följande: ”Endast sådana vitaminer och mineralämnen som normalt sett förekommer i kosten och som konsumeras genom sådan kost bör tillåtas i kosttillskott, även om detta inte innebär att de nödvändigtvis måste förekomma i tillskotten. …”
5. Skäl 15 har följande lydelse: ”Konsumenterna köper kosttillskott för att komplettera intaget från kosten. För att det skall garanteras att detta mål uppnås bör vitaminer och mineralämnen som anges på etiketten till kosttillskottet också ingå i produkten i betydande mängder.”
6. I artikel 2 a i direktiv 2002/46 definieras kosttillskott som ”livsmedel vars syfte är att komplettera en normal kost och vilka utgör koncentrerade källor för näringsämnen eller andra ämnen med näringsmässig eller fysiologisk verkan, enskilt eller i kombination, som säljs i … doser …” och i artikel 2 b definieras näringsämnen som vitaminer eller mineralämnen. I artikel 4.1, jämförd med bilagorna I och II, fastställs en uttömmande förteckning över vitaminer och mineralämnen som får användas vid tillverkningen av kosttillskott.
7. Artikel 5.3 har följande lydelse: ”För att det skall garanteras att kosttillskotten innehåller tillräckliga mängder av vitaminer och mineralämnen skall det av tillverkaren rekommenderade minimala dagliga intaget fastställas på lämpligt sätt.” Enligt artikel 5.4 ska det minimala intaget av vitaminer och mineralämnen som avses i punkt 3 fastställas av kommissionen. Inga sådana mängder har emellertid ännu fastställts.
8. Enligt artikel 6.3 a ska märkningen innehålla namnen på de kategorier av näringsämnen eller ämnen som kännetecknar produkten eller en uppgift om dessa näringsämnens eller ämnens art.
Närings- och hälsopåståenden
9. I artikel 2.2.1 i förordning nr 1924/2006(3) definieras ett ”påstående” som ”varje budskap eller framställning som inte är obligatorisk enligt gemenskapens eller medlemsstaternas lagstiftning, … och som anger, låter förstå eller antyder att ett livsmedel har särskilda egenskaper”.
10. I artikel 3 föreskrivs följande:
”Näringspåståenden och hälsopåståenden får användas på märkning och presentation av och i reklam för livsmedel som släpps ut på marknaden i gemenskapen endast om de är förenliga med bestämmelserna i denna förordning.
…
[A]nvändningen av näringspåståenden och hälsopåståenden [får] inte
a) vara felaktig, tvetydig eller vilseledande,
...”
11. I artikel 5.1 föreskrivs bland annat följande
”Det skall vara tillåtet att använda näringspåståenden och hälsopåståenden endast om följande villkor uppfylls:
a) Det har påvisats att förekomsten … i ett livsmedel eller en livsmedelskategori av ett näringsämne eller annat ämne som påståendet gäller, har en gynnsam näringsmässig eller fysiologisk effekt enligt allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation.
b) Det näringsämne eller annat ämne som påståendet gäller
i) ingår i slutprodukten i betydande mängd i enlighet med vad som fastställs i gemenskapslagstiftningen eller, om sådana bestämmelser inte finns, i en mängd som enligt allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation kommer att ge den näringsmässiga eller fysiologiska effekt som påstås, …
...”
12. I artikel 8.1 föreskrivs följande: ”Näringspåståenden skall endast tillåtas om de är förtecknade i bilagan och uppfyller villkoren i denna förordning.” Enligt artikel 13.1 är det även tillåtet att använda hälsopåståenden som beskriver eller hänvisar till ett näringsämnes eller annat ämnes betydelse för kroppens tillväxt, utveckling och funktioner, bygger på allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation, förstås väl av genomsnittskonsumenten och finns med på en förteckning som enligt artikel 13.3 ska sammanställas av kommissionen.
13. I bilagan till förordning nr 1924/2006, under rubriken ”[NAMN PÅ VITAMINET/VITAMINERNA] OCH/ELLER [NAMN PÅ MINERALÄMNET/MINERALÄMNENA] KÄLLA”, anges följande: ”Ett påstående om att ett livsmedel är en källa till vitaminer och/eller mineralämnen, och varje annat påstående som kan antas ha samma innebörd för konsumenten, får endast göras om produkten innehåller minst en betydande mängd enligt bilagan till direktiv 90/496/EEG …”(4)
14. Bilagan till förordning nr 432/2012(5) innehåller den förteckning över hälsopåståenden som får användas på livsmedel och som avses i artikel 13.3 i förordning (EG) nr 1924/2006. För järn är påståendet ”Järn bidrar till normal bildning av röda blodkroppar och hemoglobin” ett påstående som får användas, men endast på livsmedel som åtminstone är en källa till järn i enlighet med påståendet.
Livsmedel för särskilda näringsändamål
15. I artikel 1.2 i direktiv 2009/39(6) definieras livsmedel för särskilda näringsändamål som ”livsmedel som på grund av deras särskilda sammansättning eller det särskilda sätt som de är framställda på klart kan skiljas från livsmedel för normal konsumtion och som är lämpliga för de påstådda dietändamålen och som saluförs på ett sätt som framhåller denna lämplighet”.
16. I artikel 1.3 föreskrivs följande:
”Ett livsmedel för särskilda näringsändamål ska uppfylla de särskilda näringsbehoven
a) hos vissa kategorier av personer med störd matsmältningsprocess eller ämnesomsättning, eller
b) hos vissa kategorier av personer med speciell[t] fysiologiskt tillstånd och som därför kan ha särskild nytta av ett kontrollerat intag av vissa ämnen i livsmedel, eller
c) för friska spädbarn och småbarn.”
17. Enligt artikel 3.1 ska livsmedel för särskilda näringsändamål ha en sådan art eller sammansättning att varorna är lämpade för det avsedda särskilda näringsändamålet.
18. I artikel 4.3 anges att kommissionen ska anta en lista över ämnen som används för särskilda näringsmässiga ändamål såsom vitaminer och mineralsalter som är avsedda att tillsättas livsmedel för särskilda näringsändamål.
19. En sådan lista antogs genom bilagan till förordning nr 953/2009.(7) I skäl 5 i den förordningen anges följande: ”Om det har bedömts nödvändigt att tillsätta ett näringsämne, har detta fastställts i en särskild bestämmelse i de relevanta särdirektiven tillsammans med lämpliga mängdangivelser.”
Märkning av ekologiska livsmedel som produceras i EU
20. Ingressen till förordning nr 834/2007(8) innehåller bland annat följande skäl:
”(20)	Bearbetade livsmedel bör märkas som ekologiska endast om samtliga eller nästan samtliga ingredienser av jordbruksursprung är ekologiska. Särskilda märkningsbestämmelser bör dock införas för bearbetade livsmedel som innehåller ingredienser av jordbruksursprung som inte kan framställas med ekologiska metoder ...
…
(22) Det är viktigt att bibehålla konsumenternas förtroende för ekologiska produkter. Undantag från de krav som tillämpas på ekologisk produktion bör därför vara strängt begränsade till fall där det bedöms vara motiverat att tillämpa undantagsbestämmelser.
...”
21. I artikel 3 i den nämnda förordningen fastställs de allmänna målen för ekologisk produktion och bland dessa ingår enligt punkt c ”att producera många olika slags livsmedel och andra jordbruksprodukter som ett svar på konsumenternas efterfrågan på varor som framställs med hjälp av processer som inte skadar miljö, människors hälsa, växters sundhet eller djurs hälsa och välbefinnande”.
22. I artikel 6 föreskrivs följande:
”… skall produktion av bearbetade ekologiska livsmedel grunda sig på följande specifika principer:
a) Ekologiska livsmedel skall framställas av ingredienser från ekologiskt jordbruk, utom när en ingrediens inte finns tillgänglig på marknaden i ekologisk form
b) Livsmedelstillsatser, icke-ekologiska ingredienser med huvudsakligen tekniska och sensoriska funktioner samt mikronäringsämnen och processtekniska hjälpmedel skall begränsas så att de används i minimal utsträckning och endast om det rör sig om ett grundläggande tekniskt behov eller för särskilda näringsändamål.
c) Ämnen och bearbetningsmetoder som skulle kunna vara vilseledande beträffande produktens verkliga beskaffenhet får inte användas.
... ”
23. Artikel 19 har rubriken ”Allmänna regler för produktion av bearbetade livsmedel”. I artikel 19.2 föreskrivs följande:
”Följande villkor skall gälla för sammansättningen av ekologiska bearbetade livsmedel:
a) Produkten skall huvudsakligen framställas av ingredienser av jordbruksursprung; ...
b) Tillsatser, processtekniska hjälpmedel, smakämnen, vatten, salt, preparat av mikroorganismer och enzymer, mineraler, spårelement, vitaminer samt aminosyror och andra spårämnen i specialdestinerade livsmedel får användas endast under förutsättning att de har godkänts för användning i ekologisk produktion enligt artikel 21.
...”
24. I artikel 21 föreskrivs följande:
”1. Godkännande av produkter och ämnen för användning i ekologisk produktion och införande av dem i en begränsad förteckning över produkter och ämnen enligt artikel 19.2 b … skall omfattas av … följande kriterier, som skall bedömas som en helhet:
i) Alternativ som har godkänts i enlighet med detta kapitel finns inte tillgängliga.
ii) Utan att använda dessa produkter eller ämnen skulle det vara omöjligt att producera eller bevara livsmedlen eller tillgodose det näringsbehov som fastställts på grundval av gemenskapslagstiftningen.
Dessutom skall de produkter och ämnen som avses i artikel 19.2 b återfinnas i naturen och får ha genomgått enbart mekaniska, fysikaliska, biologiska, enzymatiska eller mikrobiella processer, dock inte om sådana produkter och ämnen från sådana källor inte finns tillgängliga på marknaden i tillräcklig mängd eller kvalitet.
2. Kommissionen skall … besluta om godkännande av produkter och ämnen och om införandet av dem i den begränsade förteckning som avses i punkt 1 i denna artikel och fastställa specifika villkor för och inskränkningar i deras användning och, vid behov, besluta om återkallande av produkterna.
…”
25. I artikel 23 (”Användning av termer som avser ekologisk produktion”) föreskrivs bland annat följande:
”1. I denna förordning skall en produkt anses vara försedd med termer som hänvisar till [en] ekologisk produktionsmetod om det i märkningen, reklamen eller handelsdokumenten finns en beskrivning av produkten, dess ingredienser eller foderråvaror som ger köparen uppfattningen att produkten, dess ingredienser eller foderråvaror har framställts i enlighet med de regler som fastställs i denna förordning. I synnerhet får de termer som förtecknas i bilagan, [ (9) ] härledningar eller diminutiver av dessa, till exempel ”bio” och ”eko”, enskilt eller i kombination, användas i hela gemenskapen och på vilket gemenskapsspråk som helst för märkning och marknadsföring av produkter som uppfyller kraven i eller som följer av denna förordning.
…
2. De termer som avses i punkt 1 får inte användas någonstans i gemenskapen på något gemenskapsspråk för märkning, marknadsföring och handelsdokument rörande produkter som inte uppfyller kraven i denna förordning, om de inte tillämpas på jordbruksprodukter i livsmedel eller foder eller uppenbart saknar anknytning till ekologisk produktion.
…
4. Beträffande bearbetade livsmedel får de termer som avses i punkt 1 användas i följande fall:
a) I varubeteckningen förutsatt att
i) det bearbetade livsmedlet är förenligt med artikel 19,
ii) minst 95 viktprocent av dess ingredienser av jordbruksursprung är ekologiska.
...”
26. Artikel 27 i förordning nr 889/2008(10) har rubriken ”Användning av vissa produkter och ämnen vid bearbetning av livsmedel”. I artikel 27.1 föreskrivs bland annat följande:
”I enlighet med artikel 19.2 b i förordning (EG) nr 834/2007 får endast följande ämnen användas vid bearbetning av ekologiska livsmedel ...:
...
f) Mineraler (inklusive spårämnen), vitaminer, aminosyror och mikronäringsämnen, och endast om det är särskilt föreskrivet att det/de ska användas i livsmedlen i fråga.”
Märkning av ekologiska produkter som importeras från USA
27. I skäl 33 i förordning nr 834/2007 anges följande:
”Ekologiska produkter som importeras till Europeiska gemenskapen bör få släppas ut på gemenskapens marknad som ekologiska produkter om de har framställts i enlighet med produktionsregler och varit föremål för kontroller som överensstämmer med eller är likvärdiga med dem som fastställs i gemenskapens lagstiftning. Dessutom bör de produkter som importeras inom ramen för ett likvärdigt system omfattas av ett certifikat som utfärdas av den behöriga myndigheten, den erkända kontrollmyndigheten eller det erkända kontrollorganet i det berörda tredjelandet.”
28. För överensstämmande produkter fastställs dessa mål i artikel 32 i förordningen och för produkter som ger likvärdiga garantier i artikel 33. Enligt artikel 33.1 får sistnämnda produkter saluföras i EU förutsatt att a) de har framställts i enlighet med likvärdiga produktionsregler, b) aktörerna omfattas av kontrollåtgärder med likvärdig effektivitet, c) aktörerna har öppnat sin verksamhet för ett godkänt kontrollsystem och d) produkterna omfattas av ett kontrollintyg som utfärdats av en behörig myndighet. I artikel 33.2 anges att kommissionen får upprätta en förteckning över tredjeländer som har likvärdiga produktionsregler och vilkas kontrollåtgärder har likvärdig effektivitet.
29. Avdelning III i förordning nr 1235/2008(11) har rubriken ”Import av produkter som ger likvärdiga garantier”. Artikel 7 i nämnda avdelning avser sammanställning av och innehåll i förteckningen över erkända tredjeländer, vilken återfinns i bilaga III, medan artikel 10 avser sammanställning av och innehåll i förteckningen över erkända kontrollorgan och kontrollmyndigheter när det gäller likvärdighet, vilken återfinns i bilaga IV.
30. De nämnda bilagorna har ändrats framför allt genom förordning nr 126/2012,(12) genom vilken Förenta staterna – med verkan från och med den 1 juni 2012 till och med den 30 juni 2015 – togs upp i förteckningen över erkända tredjeländer avseende bland annat bearbetade jordbruksprodukter avsedda som livsmedel och vilken innehåller en förteckning över de godkända kontrollorganen i det landet.
31. Skäl 4 i förordning nr 126/2012 har följande lydelse:
”Vissa jordbruksprodukter som importeras från [USA] saluförs för närvarande i [EU] i enlighet med de övergångsbestämmelser som anges i artikel 19 i [förordning nr 1235/2008]. [USA] har lämnat in en begäran till kommissionen om att få ingå i den förteckning som föreskrivs i artikel 7 i förordning (EG) nr 1235/2008 och har lämnat den information som krävs enligt artiklarna 7 och 8 i samma förordning. Slutsatsen efter granskningen av informationen och den efterföljande diskussionen med de amerikanska myndigheterna är att Förenta staternas bestämmelser om produktion och kontroll av ekologiska jordbruksprodukter är likvärdiga med dem som fastställs i förordning (EG) nr 834/2007. Kommissionen har gjort en kontroll på plats av de produktionsregler och kontrollåtgärder som tillämpas i [USA], i enlighet med artikel 33.2 i förordning (EG) nr 834/2007, och kontrollen gav tillfredsställande resultat. [USA] bör därför tas upp i förteckningen i bilaga III till förordning (EG) nr 1235/2008.”
Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
32. Herbaria Kräuterparadies GmbH (nedan kallat Herbaria) tillverkar ”Herbaria Blutquick – Eisen + Vitamine” (Herbaria Blutquick – järn + vitaminer, nedan kallat Blutquick), en fruktsaftblandning med örtextrakt. Blutquick innehåller främst ekologiska ingredienser av jordbruksursprung i den mening som avses i artikel 19.2 a i förordning nr 834/2007, men även icke-ekologiska vitaminer och järnglukonat. Produkten marknadsförs och saluförs som ett kosttillskott med järn och vitaminer. I märkningen hänvisas till ekologisk produktion i den mening som avses i artikel 23 i förordning nr 834/2007 tillsammans med påståendet: ”Järn bidrar till normal bildning av röda blodkroppar och hemoglobin”. Den rekommenderade dagliga dosen motsvarar 20 % av det rekommenderade dagliga intaget. Blutquick rekommenderas också under graviditet och amning för att främja barnets naturliga intellektuella utveckling samt för att motverka utmattning och främja det allmänna välbefinnandet.
33. I december 2011 ålade de behöriga bayerska myndigheterna Herbaria att avlägsna hänvisningen till ekologiskt jordbruk vid märkning, marknadsföring och saluföring av Blutquick, eftersom den stred mot artikel 23.4 a i i förordning nr 834/2007 jämförd med artikel 19.2 b i förordning nr 834/2007 och artikel 27.1 f i förordning nr 889/2008. Följande skäl angavs: Mineraler och vitaminer får tillsättas endast om det är särskilt föreskrivet att de ska användas i livsmedlen i fråga. För Blutquick finns inget sådant särskilt föreskrivet krav. Framför allt omfattas produkten inte av den nationella dietförordningen (Diätverordnung). Den omständigheten att det i förordning nr 1924/2006 fastställs detaljerade krav för ”närings- och hälsopåståenden” innebär inte att det är särskilt föreskrivet att vitaminer och mineraler ska användas vid tillverkning av livsmedel som inte omfattas av Diätverordnung. Även om Blutquick har godkänts enligt förordning nr 1924/2006 får produkten inte märkas, marknadsföras eller saluföras med den hänvisning till ekologisk produktion som föreskrivs i artikel 23 i förordning nr 834/2007, eftersom det i förordning nr 1924/2006 inte föreskrivs att livsmedel och livsmedelstillsatser ska innehålla vitaminer eller berikas med järnglukonat.
34. Herbaria begärde omprövning av beslutet och hävdade särskilt att avsikten med artikel 27.1 f i förordning nr 889/2008 är att tillåta att mineraler och vitaminer tillsätts när det i andra EU-bestämmelser eller nationella bestämmelser föreskrivs ett särskilt vitamin- eller mineralinnehåll, eftersom livsmedlet inte kan uppfylla sitt angivna syfte utan detta innehåll. Utgångspunkten är det särskilda livsmedlet och dess specifika avsedda användning. I olika bestämmelser om kosttillskott eller hälso- och näringspåståenden, särskilt i förordning nr 1924/2006, föreskrivs att mineraler och vitaminer ska tillsättas livsmedel i vilkas märkning det anges att de har en särskild näringsmässig funktion. Enligt förbudet mot vilseledande påståenden krävs att den dagliga dos som rekommenderas av tillverkaren garanterat ska motsvara 15 % av den högsta mängd som föreslagits av myndigheterna.(13) Med hänsyn till ett kosttillskotts angivna syfte föreskrivs en skyldighet att uppnå motsvarande lägsta värden. Om dessa värden kan uppnås endast genom tillsats av olika ämnen, är tillsatsen särskilt föreskriven. Förordning nr 432/2012 innehåller dessutom bestämmelser om dagliga intag, vilket innebär att det är föreskrivet att ämnen ska tillsättas ekologiska livsmedel. Tillsats av järnglukonat och vitaminer i Blutquick är nödvändigt för att uppnå de näringsvärden som föreskrivs för det angivna näringsändamålet. Detta kan inte uppnås med ingredienser som erhålls från ekologiska produkter. Tillsatserna begränsas till det nödvändiga.
35. Myndigheterna svarade att det inte finns något särskilt föreskrivet krav att tillsätta vitaminer eller järnglukonat. Förordning nr 1924/2006 tillåter endast tillsats av dessa ämnen, men kräver det inte. Motsatt tolkning skulle strida mot artikel 6 b i förordning nr 834/2007, där det anges att livsmedelstillsatser i ekologiskt jordbruk ska begränsas till ett minimum.
36. Under dessa omständigheter har Verwaltungsgericht begärt ett förhandsavgörande avseende följande frågor:
”1. Ska artikel 27.1 f i förordning (EG) nr 889/2008 tolkas så, att användning av de angivna ämnena endast föreskrivs om en unionsrättslig bestämmelse eller en nationell bestämmelse som är förenlig med unionsrätten direkt föreskriver att dessa ämnen ska tillsättas i livsmedlet i fråga eller om det åtminstone anger en lägsta halt av de angivna ämnen som ska tillsättas?
2. Om fråga 1 besvaras nekande: Ska artikel 27.1 f i förordning (EG) nr 889/2008 tolkas så, att användning av de angivna ämnen[a] föreskrivs även i de fall då saluföring av ett livsmedel som kosttillskott respektive med hälsopåståenden skulle vara vilseledande och missvisande för konsumenterna om inte åtminstone ett av de angivna ämnena tillsätts, eftersom livsmedlet inte kan fullgöra sitt ändamål som kosttillskott respektive det ändamål som anges i hälsopåståendet om det innehåller en alltför låg koncentration av ett av de angivna ämnena?
3. Om fråga 1 besvaras nekande: Ska artikel 27.1 f i förordning (EG) nr 889/2008 tolkas så, att användning av de angivna ämnena föreskrivs även i de fall då ett visst hälsopåstående endast får användas för livsmedel som ska innehålla en viss ’betydande’ mängd av minst ett av de angivna ämnena?”
37. Skriftliga yttranden har inkommit från parterna i målet vid den nationella domstolen, den tjeckiska, den franska och den spanska regeringen samt Europeiska kommissionen, vilka också, utom den tjeckiska och den spanska regeringen, yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 13 februari 2014.
38. Alla de som inkommit med yttranden, utom Herbaria, anser att den första frågan bör besvaras jakande och att det inte finns något föreskrivet krav i EU-lagstiftningen som Herbaria kan åberopa. Herbaria är av motsatt åsikt, men har också tagit upp frågan om import av kosttillskott från USA, vilka enligt Herbaria får märkas som ekologiska trots att de innehåller tillsatt järn och vitaminer. Denna fråga togs inte upp i något av de övriga yttrandena, eftersom den inte hade nämnts av den hänskjutande domstolen, men diskuterades vid förhandlingen.
Bedömning
Tolkning av lagstiftningen
39. De tre tolkningsfrågorna kan omformuleras till en enda fråga som avser huruvida orden ”särskilt föreskrivet att det/de ska användas i livsmedlen i fråga” i artikel 27.1 f i förordning nr 889/2008 avser a) endast ett direkt föreskrivet krav på att ett eller flera av de förtecknade ämnena ska ingå i ett livsmedel för att det alls ska få saluföras, oberoende av eventuella påståenden om dess egenskaper eller avsedda användning, eller b) även en situation där livsmedlet saluförs som ett kosttillskott, med ett närings- eller hälsopåstående eller som livsmedel för särskilda näringsändamål, men inte kan saluföras som sådant om det inte innehåller en viss mängd av ett eller flera av ämnena i fråga.
40. Enligt artikel 23.2 i förordning nr 834/2007 tillåts inte användning av en hänvisning till ekologisk produktion på produkter som inte uppfyller kraven i den förordningen. Av artikel 23.4 framgår att en sådan hänvisning är tillåten avseende bearbetade livsmedel (och en fruktsaftblandning med örtextrakt är absolut ett bearbetat livsmedel ) endast
om livsmedlet i fråga är förenligt med artikel 19. Enligt artikel 19.2 b tillåts tillsats av bland annat mineraler och vitaminer endast
under förutsättning att de har godkänts för användning i ekologisk produktion enligt artikel 21. I artikel 21 fastställs allmänna kriterier för när användning av sådana ämnen ska vara tillåten och ges kommissionen i uppgift att utarbeta en begränsad
förteckning med beaktande av kriterierna. De allmänna kriterierna är att godkända alternativ inte finns tillgängliga och att ämnet måste vara nödvändigt för att producera eller bevara livsmedlet eller tillgodose det näringsbehov som fastställts på grundval av unionslagstiftningen.
41. På denna grundval har kommissionen i artikel 27.1 i förordning nr 889/2008 fastställt en begränsad förteckning över ämnen som får användas vid bearbetning av livsmedel som saluförs som ekologiska. Enligt artikel 27.1 f tillåts mineraler och vitaminer endast om det är särskilt föreskrivet att de ska användas.
42. Av ordalydelsen i dessa bestämmelser(14) står det klart att de är avsedda att tolkas restriktivt – vilket bekräftas i skäl 22 i förordning nr 834/2007, där det anges att i syfte att bibehålla konsumenternas förtroende bör undantag från de krav som tillämpas på ekologisk produktion vara strängt begränsade
till fall där undantag är motiverade.
43. Jag känner således ingen tveksamhet när jag drar slutsatsen att ”särskilt föreskrivet” i artikel 27.1 f i förordning nr 889/2008 ska tolkas strikt så, att det endast avser ett direkt föreskrivet krav på att ämnet ska användas vid bearbetningen av livsmedlet i fråga.
44. Det har inte gjorts gällande att det i unionsrätten eller nationell rätt som är förenlig med unionsrätten är särskilt föreskrivet att en fruktsaftblandning med örtextrakt som helt enkelt säljs som ett livsmedel, oavsett om det är ekologiskt eller inte, ska innehålla en viss mängd järn eller en viss mängd av ett särskilt vitamin.
45. Det skulle emellertid kanske under vissa omständigheter kunna anses att det är särskilt föreskrivet att en sådan produkt ska innehålla vissa mineraler eller vitaminer i angivna mängder, om det ska säljas som ett kosttillskott, med ett närings- eller hälsopåstående eller som livsmedel för särskilda näringsändamål och dessa mängder är nödvändiga för att det ska kunna saluföras som sådant. Jag kan emellertid inte instämma i det resonemanget.
46. När det gäller kosttillskott har kommissionen påpekat att även om minsta mängder vitaminer och mineraler i kosttillskott får fastställas enligt artikel 5.3 och 5.4 i direktiv 2002/46, har de facto inga sådana mängder ännu fastställts. Inte heller förefaller några sådana mängder ha fastställts i tillämplig tysk lagstiftning – men detta är en fråga som ska avgöras av Verwaltungsgericht.(15) Även om minsta mängder skulle ha fastställts, innebär detta emellertid inte ett krav på att tillverkarna ska tillsätta ett visst mineralämne eller vitamin i sina produkter. Det hindrar endast att de saluför produkterna som kosttillskott som innehåller ämnet eller ämnena i fråga för det fallet att p rodukterna inte innehåller den fastställda minsta mängden eller mängderna.
47. När det gäller närings- och hälsopåståenden framgår det av bestämmelserna i förordning nr 1924/2006 och förordning nr 432/2012, vilka återges ovan i punkterna 9–14, att de påståenden som görs avseende Blutquick är sådana att de kan göras endast om järn och vitaminer ingår i avsevärda mängder. Som kommissionen har påpekat är påståenden i den mening som avses i förordning nr 1924/2006 emellertid inte
obligatoriska enligt unionslagstiftningen eller nationell lagstiftning. Bestämmelserna i fråga innehåller således inget särskilt föreskrivet krav avseende innehållet i de berörda livsmedlen, det anges endast på vilka villkor närings- eller hälsopåståenden får göras.
48. När det slutligen gäller livsmedel för särskilda näringsändamål är det, för det första, inte alls uppenbart av handlingarna i målet att Blutquick omfattas av definitionen av livsmedel för särskilda näringsändamål i artikel 1.2 och 1.3 i direktiv 2009/39, även om produkten tycks rikta sig till bland annat ammande mödrar och personer som lider av utmattning, vilka kan anses vara ”i ett särskilt fysiologiskt tillstånd och … därför kan ha särskild nytta av ett kontrollerat intag av vissa ämnen i livsmedel”. Men näringsämnen ska i alla händelser, som den franska regeringen har påpekat, tillsättas endast när detta har ”fastställts i en särskild bestämmelse i de relevanta särdirektiven tillsammans med lämpliga mängdangivelser”.(16) Och som jag redan har påpekat finns det ingen skyldighet att saluföra till exempel en fruktsaftblandning som ett livsmedel för särskilda näringsändamål, utan endast ett förbud mot att saluföra det som ett livsmedel för särskilda näringsändamål om det inte uppfyller kraven i direktiv 2009/39 och förordning nr 953/2009.
49. Helt kort kan sägas att samtliga de fall som det hänvisats till i begäran om förhandsavgörande eller av Herbaria, där tillsats av mineraler och/eller vitaminer skulle kunna anses vara ”särskilt föreskrivet”, är fall där tillverkaren inte får saluföra produkten som ett kosttillskott, med ett närings- eller hälsopåstående eller som livsmedel för särskilda näringsändamål om den inte har ett visst mineral- eller vitamininnehåll. Eftersom det inte finns något särskilt föreskrivet krav att saluföra en produkt som något av dessa, skulle det behövas en oacceptabelt vid tolkning av artikel 27.1 f i förordning nr 889/2008 för att inkludera sådana situationer i dess tillämpningsområde och på den grundvalen tillåta användning av mineraler och/eller vitaminer vid bearbetningen av livsmedel som saluförs som ekologiska.
50. Såsom lagstiftningen ser ut(17) är detta enligt min mening den enda möjliga konsekventa tolkningen.
51. Det ska medges att WTO:s överprövningsorgan inom ramen för avtalet om tekniska handelshinder(18) har ansett att ett krav på att vissa villkor ska vara uppfyllda för att en tonfiskprodukt ska kunna märkas som ”delfinsäker” (en situation som liknar situationen i förevarande fall) är obligatoriskt vid tillämpning av bilaga 1.1 till det avtalet, även om produkten kan saluföras utan sådan märkning.(19)
52. Omständigheterna i förevarande mål är emellertid mer komplicerade än de som behandlades av överklagandeorganet. Det handlar här inte endast om att uppfylla vissa villkor för att kunna använda ett visst påstående i märkningen. Det handlar i stället om att förena två eller flera uppsättningar krav, vilka inte alla nödvändigtvis kan uppfyllas samtidigt, i syfte att använda en kombination av påståenden i märkningen.
53. Enligt unionsrätten måste vissa villkor vara uppfyllda för att en produkt ska kunna saluföras som ekologisk. Andra villkor måste vara uppfyllda för att den ska kunna saluföras som ett kosttillskott, med ett närings- eller hälsopåstående eller som livsmedel för särskilda näringsändamål. För att en produkt ska kunna saluföras både som ekologisk och som ett kosttillskott, med ett närings- eller hälsopåstående eller som livsmedel för särskilda näringsändamål, måste alla relevanta villkor vara uppfyllda. Men inte i något fall finns det ett särskilt föreskrivet krav att en produkt ska saluföras på något av de ovannämnda sätten. När de relevanta villkoren för saluföring kombinerade på olika sätt inte alla kan uppfyllas samtidigt för samma produkt, måste tillverkaren välja hur produkten ska saluföras och således ta reda på vilka villkor som måste uppfyllas. Som den franska regeringen har påpekat skulle motsatt synsätt göra det möjligt för tillverkarna att som ekologiska produkter saluföra produkter som innehåller otillåtna icke-ekologiska ämnen enbart genom att välja att utöver påståendet om ekologisk produktion göra andra påståenden, vilka inte kan göras utan tillsats av ämnena i fråga.
54. Herbaria har icke desto mindre hävdat att det syfte som anges i artikel 3 c i förordning nr 834/2007, det vill säga att producera ”många olika slags” ekologiska livsmedel och produkter som ett svar på konsumenternas efterfrågan, innebär att det måste vara möjligt att saluföra ekologiska produkter i alla livsmedelskategorier som ett svar på denna efterfrågan, inbegripet kosttillskott, dietprodukter och vanliga livsmedel med närings- eller hälsopåståenden.
55. Jag finner inte detta argument övertygande. Syftet i fråga inkluderar naturligtvis saluföring av ekologiska produkter i sådana kategorier. Det inkluderar emellertid inte saluföring av produkter i nämnda kategorier som ekologiska, när de inte uppfyller villkoren för att saluföras som ekologiska.
56. Jag anser därför att orden ”särskilt föreskrivet att det/de ska användas i livsmedlen i fråga” i artikel 27.1 f i förordning nr 889/2008 endast avser ett direkt föreskrivet krav på att ett eller flera av de förtecknade ämnena ska ingå i livsmedlet för att det alls ska få saluföras. De avser inte en situation där livsmedlet saluförs som ett kosttillskott, med ett närings- eller hälsopåstående eller som livsmedel för särskilda näringsändamål, men inte kan saluföras som sådant om det inte innehåller en viss mängd av ett eller flera av ämnena i fråga.
Huruvida det föreligger en skillnad i behandlingen jämfört med import från USA
57. I sina skriftliga yttranden till domstolen har Herbaria hävdat att sedan förordning nr 126/2012 (som antogs bland annat till följd av en skriftväxling mellan kommissionen och det amerikanska jordbruksdepartementet) trädde i kraft kan livsmedel som produceras i USA saluföras som ekologiska i EU även om de innehåller icke-ekologiska närande vitaminer och mineraler, eftersom sådan märkning är tillåten i USA enligt §205.605 i avdelning 7 (Jordbruk) i Electronic Code of Federal Regulations.(20) Herbaria har hänvisat till att en amerikansk produkt (Organic Life Vitamins), som Herbaria påstår är jämförbar med Blutquick, saluförs på marknaden i EU trots att den innehåller icke-ekologiska vitaminer och mineraler. Om Blutquick inte får saluföras på samma sätt utgör det ett åsidosättande av Herbarias rätt till lika behandling.
58. På domstolens begäran rörde de muntliga yttrandena vid förhandlingen huvudsakligen denna fråga.
59. Denna fråga kan potentiellt vara av enorm betydelse. Den förebådar, i ett betydligt mer begränsat sammanhang, en av de typer av frågor som sannolikt kommer att behandlas inom ramen för det transatlantiska partnerskapet för handel och investeringar (TTIP), vilket för närvarande är föremål för förhandlingar mellan kommissionen, på EU:s vägnar, och USA:s handelsrepresentant, på USA:s vägnar.(21) Det som det rör sig om är frågan om ”ömsesidigt erkännande”, och de frågor som detta föranleder beträffande lika behandling och, möjligen, omvänd diskriminering. Om EU måste tillåta import och efterföljande saluföring av livsmedel som ekologiska även om de inte uppfyller EU:s bestämmelser utan endast ger likvärdiga garantier, kan man fråga sig om det inte också borde vara möjligt att som ekologiska produkter saluföra livsmedel som har producerats i EU och som uppfyller kraven i de bestämmelser som ger dessa likvärdiga garantier. När det gäller TTIP har farhågor framförts bland annat om att det kommer att leda till en faktisk assimilering av hela sjok av reglerande bestämmelser och därigenom förlust av de egna regleringsmöjligheterna.
60. Det finns emellertid, enligt min mening, starka skäl till att domstolen inte bör ta upp dessa frågor inom ramen för förevarande förfarande.
61. Först och främst har Verwaltungsgericht inte begärt någon vägledning i denna fråga trots att den, enligt vad Herbarias ombud påstod vid förhandlingen, har tagits upp och diskuterats i målet vid den nationella domstolen. Domstolen har konsekvent ansett att det ankommer uteslutande på den nationella domstol vid vilken tvisten anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställts till domstolen.(22) Mot denna bakgrund måste det enligt min mening också åtminstone i huvudsak ankomma på den nationella domstolen att bestämma att en fråga som avser unionsrätten och som tagits upp vid den inte
behöver avgöras för att den ska kunna döma i saken, och att denna fråga därför med hänsyn till förfarandets effektivitet inte
ska ställas till domstolen. Förfarandet för förhandsavgörande har konsekvent ansetts utgöra en dialog mellan domstolar. Denna dialog kommer endast till stånd om den nationella domstolen finner att det är relevant och nödvändigt att framställa en begäran om förhandsavgörande.(23)
62. Den omständigheten att Verwaltungsgericht inte har nämnt den fråga som tagits upp av Herbaria innebär oundvikligen att avseende denna fråga innehåller begäran om förhandsavgörande inte alla de uppgifter som krävs enligt artikel 94 i domstolens rättegångsregler. Framför allt finns det inga uppgifter om de faktiska omständigheterna eller antagandena vad gäller huruvida Organic Life Vitamines kan jämföras med Blutquick, den förstnämnda produktens faktiska försäljning i EU enligt förfarandena i artikel 33 i förordning nr 834/2007 eller den sistnämnda produktens möjliga överensstämmelse med de amerikanska föreskrifterna om den hade tillverkats i USA. Det finns naturligtvis inte heller några uppgifter om skälen till att ett avgörande avseende tolkningen av bestämmelserna om märkning och saluföring av ekologiska livsmedel från USA skulle kunna vara nödvändigt.
63. Med detta sagt är det inte min mening att kritisera Verwaltungsgericht. Tvärtom, det är tydligt att Verwaltungsgericht har fattat ett välgrundat beslut om att inte hänskjuta en fråga på denna punkt och därför, helt korrekt, har avstått från att ange skäl och faktiska omständigheter rörande den. Om domstolen skulle behandla denna fråga skulle den följaktligen göra det i ett vakuum, utan att känna till vare sig skälen till att Verwaltungsgericht inte begärde vägledning på denna punkt eller på vilken faktisk och processuell grund dessa skäl kan ifrågasättas. Domstolen skulle överskrida gränserna för sin uppgift om den beslöt att meddela förhandsavgörande rörande ett problem av hypotetisk natur utan att få del av alla nödvändiga faktiska och rättsliga omständigheter.(24) Att besvara en fråga som ställts av en part i målet vid den nationella domstolen utan den hänskjutande domstolens medgivande skulle enligt min mening innebära ett ännu större överskridande av gränserna för domstolens uppgift.
64. Att behandla en fråga som inte ställts i begäran om förhandsavgörande – och som inte ens är en naturlig eller logisk extrapolering av de frågor som ställts där – utan endast i yttranden från en part i målet vid den nationella domstolen skulle innebära att medlemsstaterna delvis fråntogs de rättigheter som de har enligt artikel 23 i domstolens stadga, nämligen att informeras om föremålet för de frågor som hänskjutits till domstolen och inkomma med skriftliga yttranden avseende dessa frågor. Det är riktigt att en medlemsstat får begära att få yttra sig muntligen vid förhandlingen som svar på synpunkter som anförts i de skriftliga yttrandena. Emellertid kanske medlemsstaten inte har erhållit yttrandena på sitt eget officiella språk, medan en begäran om förhandsavgörande alltid översätts till eller åtminstone sammanfattas på alla officiella EU-språk, och dessutom är tiden begränsad vid den muntliga förhandlingen, varför det kanske inte är möjligt att yttra sig så grundligt och ändamålsenligt som i ett skriftligt yttrande.
65. Vidare avser målet i den nationella domstolen, såsom kommissionen påpekade vid förhandlingen, ett överklagande av ett beslut som fattades av de bayerska myndigheterna i december 2011, och vars giltighet således bör bedömas mot bakgrund av gällande lagstiftning vid den tidpunkten. I enlighet med artikel 3 i förordning nr 126/2012, är den förordningen, på vilken Herbaria har grundat sina påståenden, tillämplig först från den 1 juni 2012. Det framgår således att det vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna inte kan ha funnits några livsmedel från USA som innehöll icke-ekologiska vitaminer och mineraler och som godkänts för saluföring som ekologiska produkter i EU, på vilka Herbaria kunde ha grundat ett påstående om olika behandling.
66. Under dessa omständigheter rekommenderar jag att domstolen inom ramen för förevarande förfarande inte ska behandla den ytterligare fråga som tagits upp av Herbaria. Om domstolen ändå skulle anse det lämpligt att göra detta, anser jag att den först bör begära ett klarläggande från Verwaltungsgericht enligt artikel 101 i rättegångsreglerna och därefter, om så är lämpligt, återuppta det muntliga förfarandet enligt artikel 83 i rättegångsreglerna i syfte att ge alla berörda medlemsstater möjlighet att yttra sig mot bakgrund av klarläggandet.
Förslag till avgörande
67. Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att domstolen bör ge följande svar på begäran om förhandsavgörande:
Artikel 27.1 f i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 av den 5 september 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 ska tolkas så, att användning av de där angivna ämnena är särskilt föreskriven endast om det i en unionsrättslig bestämmelse eller en bestämmelse i nationell lagstiftning som är förenlig med unionslagstiftningen direkt föreskrivs, avseende det livsmedel i vilket de angivna ämnena ska tillsättas, att sådana ämnen måste tillsättas, eller åtminstone fastställs att det måste innehålla en minsta mängd av de angivna ämnena, innan livsmedlet i fråga får släppas ut på marknaden.
Det finns inget sådant föreskrivet krav när saluföring av ett livsmedel som ett kosttillskott, med ett närings- eller hälsopåstående eller som livsmedel för särskilda näringsändamål, skulle kunna vilseleda konsumenten om de angivna ämnena inte tillsätts på grund av att livsmedlet inte kan fullgöra sitt angivna syfte som livsmedel eller det angivna syfte som framgår av närings- eller hälsopåståendet om inte ett sådant ämne eller sådana ämnen tillsätts i tillräcklig mängd. Inte heller finns det något sådant föreskrivet krav när ett särskilt närings- eller hälsopåstående endast får användas för livsmedel som innehåller en ”betydande” mängd av det angivna ämnet eller ämnena.
(1) .
(2)
–	Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/46/EG av den 10 juni 2002 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosttillskott (EGT L 183, s. 51), i dess ändrade lydelse.
(3)
–	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 december 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel (EUT L 404, s. 9).
(4)
–	Rådets direktiv 90/496/EEG av den 24 september 1990 om näringsvärdesdeklaration för livsmedel (EGT L 276, s. 40). I bilaga I anges följande: ”Som regel bör 15 % av det rekommenderade intaget enligt denna bilaga, i 100 g eller 100 ml eller i en förpackning som endast innehåller en enda portion, utgöra grund när man bestämmer vad som utgör en betydande mängd.” Ett rekommenderat dagligt intag (RDI) fastställs för ett antal ämnen, bland annat järn och de olika vitaminer som påstås ingå i den produkt som avses i målet vid den nationella domstolen.
(5)
–	Kommissionens förordning (EU) nr 432/2012 av den 16 maj 2012 om fastställande av en förteckning över andra godkända hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa (EUT L 136, s. 1).
(6)
–	Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/39/EG av den 6 maj 2009 om livsmedel för särskilda näringsändamål (omarbetning) (EUT L 124, s. 21).
(7)  –	Kommissionens förordning (EG) nr 953/2009 av den 13 oktober 2009 om ämnen som för särskilda näringsändamål får tillsättas i livsmedel för särskilda näringsändamål (EUT L 269, s. 9).
(8)
–	Rådets förordning (EG) nr 834/2007 av den 28 juni 2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91 (EUT L 189, s. 1).
(9)  – I bilagan förtecknas för vart och ett av de (nu) 25 språk som används i EU (de 24 officiella språken plus luxemburgska) ett eller två ord, vilka nästan alla betyder ”biologisk”, ”ekologisk” eller ”organisk” (undantag är estniska, där ett ord som tydligen betyder ”mild” kan användas, och finska där innebörden av den angivna termen förefaller vara närmare ”naturlig”).
(10)
–	Kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 av den 5 september 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 (EUT L 250, s. 1).
(11)
–	Kommissionens förordning (EG) nr 1235/2008 av den 8 december 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 vad gäller ordningen för import av ekologiska produkter från tredjeländer (EUT L 334, s. 25).
(12)
–	Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 126/2012 av den 14 februari 2012 om ändring av förordning (EG) nr 889/2008 vad gäller styrkande dokumentation och om ändring av förordning (EG) nr 1235/2008 vad gäller ordningen för import av ekologiska produkter från Förenta staterna (EUT L 41, s. 5).
(13)
–	Detta verkar syfta på ett nationellt dokument med titeln ”Toxikologische und ernährungsphysiologische Aspekte der Verwendung von Mineralstoffen und Vitaminen in Lebensmitteln” (Toxikologiska, näringsmässiga och fysiologiska aspekter av användningen av mineraler och vitaminer i livsmedel), vilket gavs ut 2002 eller 2004 av tyska Bundesinstitut für gesundheitlichen Verbraucherschutz und Veterinärmedizin (federala institutet för skydd av konsumenternas hälsa och veterinärmedicin), som gör vissa rekommendationer om kommande lagstiftning. Se också fotnot 4 ovan.
(14)  –	Se även artikel 6 i förordning nr 834/2007, som återges ovan i punkt 22, där man använder begrepp som ”begränsas”, ”i minimal utsträckning”, ”endast”, ”grundläggande” och ”får inte användas”.
(15)  –	Verwaltungsgericht har angett att Blutquick är en produkt som inte omfattas av Diätverordnung (se ovan punkt 33). I ett dokument som det även hänvisas till i begäran om förhandsavgörande (se ovan fotnot 13) föreslås att för att inte vilseleda konsumenterna bör det minsta mineralinnehållet i kosttillskott vara sådant att 15 % av respektive rekommenderade högsta mängd uppnås genom den dos som angetts av tillverkaren, men det finns inget som tyder på att några åtgärder har vidtagits till följd av förslaget.
(16)
–	Se ovan punkt 19.
(17)  –	Jag tänker inte behandla frågan om huruvida det borde
vara möjligt att saluföra en produkt med en hänvisning till ekologisk produktion under omständigheterna i målet vid den nationella domstolen. Det är en fråga som lagstiftaren ensam ska avgöra.
(18)
–	Bilaga 1A till de multilaterala handelsförhandlingarna i Uruguayrundan, EGT 1994 L 336, s. 86 (TBT-avtalet).
(19)
–	Överklagandeorganets rapport, United States – Measures Concerning the Importation, Marketing and Sale of Tuna and Tuna Products, WT/DS381/AB/R, antagen den 13 juni 2012, se särskilt punkt 196.
(20)  –	http://www.ecfr.gov.
(21)  –	Se http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/july/tradoc_151605.pdf för en kort sammanfattning. Det kan också påpekas att enligt artikel 2.7 i TBT-avtalet (se ovan fotnot 18) ska medlemmarna ”i positiv anda överväga att godta andra medlemmars tekniska föreskrifter som likvärdiga, även om dessa tekniska föreskrifter skiljer sig från deras egna, förutsatt att de är övertygade om att dessa föreskrifter i tillräcklig grad uppfyller deras egna föreskrifters syften”.
(22)  –	Se, för ett nyligt exempel, domen i målet Nordecon och Ramboll Eesti (C-561/12, EU:C:2013:793), punkt 29.
(23)  –	Se, för ett nyligt exempel, domen i målet Križan m.fl. (C-416/10, EU:C:2013:8), punkt 66.
(24)  –	Se, för ett nyligt exempel på fast rättspraxis, beslutet i målet Società cooperativa Madonna dei miracoli (C‑82/13, EU:C:2013:655), punkterna 11 och 12 och där angiven rättspraxis.