62001CC0174_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. De Commissie verzoekt het Hof krachtens artikel 226 EG vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg, door geen plan op te stellen voor de reiniging of verwijdering van geïnventariseerde apparaten en de daarin aanwezige polychloorbifenylen (PCB), de krachtens artikel 11, lid 1, van richtlijn 96/59/EG van 16 september 1996 (hierna: richtlijn 96/59" of richtlijn") op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen van richtlijn 96/59
2. Richtlijn 96/59 heeft tot doel de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake de gecontroleerde verwijdering van PCB's.
3. Volgens artikel 3 van de richtlijn treffen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat gebruikte PCB's zo spoedig mogelijk worden verwijderd en dat PCB's en apparaten die PCB's bevatten, zo spoedig mogelijk worden gereinigd of verwijderd. Apparaten en de daarin aanwezige PCB's die overeenkomstig artikel 4, lid 1, moeten worden geïnventariseerd, worden uiterlijk eind 2010 gereinigd en/of verwijderd.
4. Artikel 4, leden 1 tot en met 3, van de richtlijn luidt:
1. Teneinde te voldoen aan artikel 3, dragen de lidstaten er zorg voor dat inventarissen worden opgesteld van apparaten die meer dan 5 dm3 PCB's bevatten en sturen zij uiterlijk drie jaar na aanneming van deze richtlijn een samenvatting van deze inventarissen naar de Commissie. Voor sterkstroomcondensatoren geldt de drempel van 5 dm3 voor het totaal van de afzonderlijke onderdelen van een gecombineerd toestel.
2. Apparaten waarvan redelijkerwijs mag worden aangenomen dat de vloeistoffen daarin tussen 0,05 en 0,005 gewichtsprocenten PCB's bevatten, mogen worden geïnventariseerd zonder de in lid 3, derde en vierde streepje, vereiste gegevens, en mogen worden voorzien van een etiket waarop staat ‚verontreinigd met PCB's 0,05 %. Reiniging of verwijdering van die apparaten vindt plaats overeenkomstig artikel 9, lid 2.
3. De inventarissen omvatten de volgende gegevens:
- naam en adres van de houder;
- plaats en omschrijving van de apparaten;
- hoeveelheid PCB's in deze apparaten;
- data en soorten behandeling of vervanging die worden uitgevoerd of overwogen;
- datum van aangifte.
Indien een lidstaat reeds een soortgelijke inventaris heeft opgesteld, behoeft geen nieuwe inventaris te worden opgemaakt. Inventarissen worden regelmatig bijgewerkt."
5. Artikel 11 van de richtlijn bepaalt:
1. De lidstaten stellen binnen drie jaar na aanneming van deze richtlijn het volgende vast:
- een plan voor de reiniging en/of verwijdering van geïnventariseerde apparaten en de daarin aanwezige PCB's;
- een schema voor de inzameling en latere verwijdering van de in artikel 6, lid 3, bedoelde apparaten die niet overeenkomstig artikel 4, lid 1, hoeven te worden geïnventariseerd.
2. De lidstaten delen dit plan en dit schema onverwijld mede aan de Commissie."
6. Punt 10 van de considerans van de richtlijn bepaalt dat teneinde de verwerkingscapaciteit voor PCB's te kunnen aanpassen aan de behoeften, de bestaande hoeveelheden PCB's bekend moeten zijn en dat derhalve de apparaten die PCB's bevatten van een etiket moeten worden voorzien en moeten worden geïnventariseerd" en dat deze inventarisatie regelmatig moet worden bijgewerkt".
Punt 16 van de considerans van de richtlijn preciseert dat het, aangezien de installaties voor het verwijderen en reinigen van PCB's beperkt in aantal en capaciteit zijn, noodzakelijk is de verwijdering en/of reiniging van de geïnventariseerde PCB's te plannen; dat voorts voor de niet-geïnventariseerde apparaten een schema voor de inzameling en latere verwijdering ervan moet worden opgesteld; dat voor dit schema zo nodig gebruik kan worden gemaakt van de bestaande mechanismen inzake afvalstoffen in het algemeen en geen rekening hoeft te worden gehouden met zeer geringe hoeveelheden PCB's die in de praktijk niet kunnen worden opgespoord".
Toepasselijk nationaal recht
7. De richtlijn is in Luxemburgs recht omgezet bij groothertogelijk besluit van 24 februari 1998 betreffende de verwijdering van PCB's en PCT's (hierna: omzettingsbesluit").
8. Artikel 3 van het omzettingsbesluit bepaalt:
1. De benutting van gebruikte PCB's [is] verboden. Deze PCB's moeten zo spoedig mogelijk en uiterlijk zes maanden na de inwerkingtreding van dit besluit worden verwijderd.
2. De benutting van PCB's bevattende apparaten [is] verboden. De verwijdering van deze apparaten moet zo spoedig mogelijk plaatsvinden en uiterlijk zes maanden na de inwerkingtreding van dit besluit.
3. Apparaten van meer dan 5 dm3 waarvan redelijkerwijs mag worden aangenomen dat de vloeistoffen daarin meer dan 0,005 gewichtsprocenten PCB's bevatten, alsmede de daarin aanwezige PCB's worden [...] geïnventariseerd. Voor sterkstroomcondensatoren geldt de drempel van 5 dm3 voor het totaal van de afzonderlijke onderdelen van een gecombineerd toestel. Gebruik daarvan blijft toegestaan uiterlijk
- tot en met 31 december 2005 voor een PCB-gewicht van meer dan 0,05 %.
- tot en met 31 december 2010 voor een PCB-gewicht dat geacht wordt minder dan of gelijk te zijn aan 0,05 %.
De verwijdering of de reiniging daarvan dient uiterlijk op deze respectievelijke data te hebben plaatsgevonden."
Precontentieuze procedure
9. Na verschillende contacten heeft de Commissie Luxemburg bij brief van 4 april 2000 krachtens artikel 226 EG verzocht, de krachtens de artikelen 3, 4 en 11 van richtlijn 96/59 op hem rustende verplichtingen na te komen, en uitgenodigd binnen een termijn van twee maanden opmerkingen in te dienen. Deze brief bleef onbeantwoord.
10. Op 25 juli 2000 heeft de Commissie Luxemburg krachtens artikel 226 EG bij een met redenen omkleed advies verzocht, binnen een nieuwe termijn van twee maanden de artikelen 3, 4 en 11 van de richtlijn uit te voeren.
11. Bij brief van 3 augustus 2000 heeft Luxemburg de aanmaningsbrief van 4 april beantwoord en gesteld dat:
het op basis van een inventaris van 1984 vóór de inwerkingtreding van richtlijn 96/59 nagenoeg alle PCB's op zijn grondgebied had verwijderd;
de krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn opgestelde inventaris bevestigde dat minimale PCB-hoeveelheden op het nationale grondgebied aanwezig waren;
de Luxemburgse autoriteiten van mening waren dat de vaststelling van termijnen in het omzettingsbesluit voldoende was om artikel 11, lid 1, van de richtlijn na te komen;
de verwijdering van PCB's in het eind 2000 te voltooien nationale plan voor afvalbeheer nog nader zou worden geregeld.
12. Gelet op de verstrekte inlichtingen heeft de Commissie het tegen Luxemburg ingestelde beroep beperkt tot de grief, dat er nog geen plan voor de reiniging en/of verwijdering van de geïnventariseerde apparaten en de daarin aanwezige PCB's is opgesteld.
Het niet-nakomingsberoep
13. Op 23 april 2001 heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld. Zij verzoekt het Hof vast te stellen dat Luxemburg, door geen plan op te stellen voor de reiniging en/of verwijdering van geïnventariseerde apparaten en de daarin aanwezige PCB's de krachtens artikel 11, lid 1, van richtlijn 96/59 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, en verweerder te verwijzen in de kosten.
14. De verwerende lidstaat concludeert tot verwerping van het beroep, met verwijzing van verzoekster in de kosten.
Beoordeling
15. Volgens de Commissie vormt het omzettingsbesluit geen plan voor de reiniging of verwijdering in de zin van artikel 11, lid 1, van de richtlijn, dat tegen de achtergrond van de tiende en de zestiende overweging van de considerans moet worden uitgelegd. Artikel 3 van dit besluit stelt alleen de uiterste data voor het gebruik van PCB-houdende installaties vast, zonder te bepalen hoe de geïnventariseerde apparaten of de daarin aanwezige PCB's moeten worden gereinigd of verwijderd.
16. Bij de opstelling van het plan bedoeld in artikel 11, lid 1, van de richtlijn juncto de tiende en de zestiende overweging van de considerans moeten de lidstaten de geïnventariseerde hoeveelheden PCB's en het aantal te verwijderen of te reinigen apparaten vergelijken met de beschikbare reinigings- en verwijderingsmogelijkheden. Bovendien moeten de lidstaten daarbij kunnen bepalen hoe de verschillende categorieën apparaten alsook de daarin aanwezige PCB's worden behandeld.
17. Volgens de Luxemburgse regering stelt het omzettingsbesluit de uiterste data voor de reiniging en verwijdering van apparaten en PCB's vast conform de richtlijn. Bovendien zijn de door Luxemburg vóór de inwerkingtreding van de richtlijn getroffen maatregelen voor de verwijdering van PCB's, die van toepassing blijven, afdoende om het gestelde doel te bereiken en maken zij de opstelling van een reinigings- en verwijderingsplan overbodig. Hoe dan ook is dit plan opgenomen in het nationaal plan voor afvalbeheer dat op 15 december 2000 is vastgesteld en op 15 januari 2001 aan de Commissie is meegedeeld. De Luxemburgse autoriteiten voegen daaraan toe dat de op het nationale grondgebied nog aanwezige geringe hoeveelheid PCB's voor het merendeel wordt gekenmerkt door een lage chloorconcentratie. Zij kunnen dus worden verwijderd in een gewone verbrandingsoven voor gevaarlijk afval. De beschikbaarheid van deze ovens is geen probleem in Luxemburg.
18. Volgens vaste rechtspraak wordt het bestaan van een niet-nakoming beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en kan het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening houden. Bijgevolg kan het Luxemburgse plan voor het afvalbeheer, ongeacht de kwalificatie ervan, niet in aanmerking worden genomen, aangezien het na het verstrijken van de voorgeschreven termijn aan de Commissie is meegedeeld.
19. Het omzettingsbesluit en het antwoord van de Luxemburgse autoriteiten op de aanmaningsbrief bevatten geen enkele evaluatie van de beschikbare reinigings- of verwijderingscapaciteit op het nationale grondgebied of in het buitenland. Evenmin wordt daarin nader ingegaan op de wijze van behandeling per categorie apparaten of van de daarin aanwezige PCB's of op de te verwachten uitvoeringstermijnen.
20. De in artikel 3 van het omzettingsbesluit vastgestelde termijnen gaan niet uit van een vergelijkend onderzoek van het aantal te behandelen apparaten en van de werkelijk aanwezige behandelingscapaciteit. Evenmin tonen de Luxemburgse autoriteiten aan dat de reinigings- en verwijderingsinstallaties waarover zij beschikken, de betrokken apparaten binnen de gestelde termijnen kunnen behandelen.
21. Daaruit volgt dat het letterlijk overnemen van de bepalingen van de richtlijn en de vaststelling van termijnen voor de verwijdering van PCB's, zoals in het omzettingsbesluit, is gebeurd, niet kan worden gekwalificeerd als plan in de zin van artikel 11, lid 1, van de richtlijn, daar de doelstellingen van de tiende en zestiende overweging van de considerans met deze maatregelen niet worden bereikt.
22. Wanneer derhalve wordt uitgegaan van een formele uitlegging van de verplichtingen van artikel 11, lid 1 van de richtlijn, met inachtneming daarbij van het vereiste van een bijzondere duidelijkheid en nauwkeurigheid bij de aanpassing van het nationale recht op milieugebied, dan luidt de conclusie dat Luxemburg de krachtens deze bepaling op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
23. Rest mij na te gaan of de door de Luxemburgse regering vóór de inwerkingtreding van de richtlijn genomen maatregelen kunnen worden beschouwd als instrumenten die de richtlijn gelet op haar doelstellingen afdoende omzetten.
24. De Luxemburgse regering stelt vanaf 1986 verschillende programma's voor de verwijdering van PCB's op basis van een inventaris van 1984 te hebben ontwikkeld. In het kader van deze programma's kon 99, 9 % van de op het nationale grondgebied aanwezige PCB's worden verwijderd.
25. Volgens de Commissie voldoet de inventaris van 1984, die alleen zuivere PCB's betreft, niet aan de verplichtingen van artikel 4 van de richtlijn. Met programma's die op basis van een onvolledige en onjuiste inventaris zijn opgesteld, kan derhalve geen rekening worden gehouden om vast te stellen of is voldaan aan de resultaatsverplichting van de richtlijn.
26. In de eerste plaats wil ik erop wijzen dat de door de verwerende staat genomen maatregelen, ook al kunnen zij objectief afdoende zijn om de doelstellingen van de richtlijn te bereiken, de verzuimde opstelling en mededeling van de betrokken plannen niet kunnen opheffen, daar deze laatste een ander en specifiek doel hebben en een essentieel element van richtlijn vormen.
27. Ook wanneer de door Luxemburg genomen maatregelen hetzelfde doel - de verwijdering van PCB's - als de richtlijn hebben, bieden zij nochtans niet de mogelijkheid om de behandelingscapaciteit van de beschikbare installaties te beoordelen, of om de reiniging of verwijdering in binnen- of buitenland binnen bepaalde termijnen naar categorieën PCB's of types apparaten te plannen, zodat zij niet beantwoorden aan het planningsdoel van de gemeenschapsregeling. Evenmin kan de Commissie, wanneer er geen plan is, nagaan of de bepalingen van de richtlijn in overeenstemming met de vastgestelde modaliteiten worden toegepast.
Het arrest van 27 februari 2002, Commissie/Italië, waarin het Hof heeft vastgesteld dat de verwerende lidstaat de krachtens richtlijn 96/59 op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen door niet tijdig het plan van artikel 11, lid 1, op te stellen en mee te delen, heeft het belang van dit plan in het kader van het systeem van de richtlijn bevestigt.
28. Ongeacht hun feitelijke doeltreffendheid vormen de nationale maatregelen dus geen geordend en gecoördineerd systeem van doelstellingen en geen algemene en consistente aanpak, zodat zij niet kunnen worden beschouwd als plan in de zin van artikel 11, lid 1.
29. Aangezien een niet-nakoming voortduurt zolang de verwerende lidstaat niet alle doelstellingen van een richtlijn volledig en duidelijk in acht neemt, is het beroep van de Commissie mijns inziens gegrond.
Kosten
30. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voorzover dit is gevorderd.
Conclusie
31. Mitsdien stel ik het Hof voor vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg, door geen plan op te stellen voor de reiniging of verwijdering van de geïnventariseerde apparaten en de daarin aanwezige polychloorbifenylen, de krachtens artikel 11, lid 1, van richtlijn 96/59/EG van de Raad van 16 september 1996 betreffende de verwijdering van polychloorbifenylen en polychloorterfenylen (PCB's/PCT's) op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, en het Groothertogdom Luxemburg te verwijzen in de kosten.