NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prednesené 15. septembra 2022(1)
Vec C‑46/21 P
Agentúra pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (ACER)
proti
Aquind Ltd
„Odvolanie – Energetika – Nariadenie (ES) č. 713/2009 – Rozhodnutie ACER, ktorým sa zamieta žiadosť o výnimku týkajúcu sa nových spojovacích vedení – Odvolanie podané odvolacej rade ACER – Úloha, zloženie a právomoci odvolacej rady ACER, ako aj dĺžka konania pred odvolacou radou ACER – Intenzita preskúmania – Článok 17 nariadenia (ES) č. 714/2009 – Režim výnimky pre nové spojovacie vedenia – Článok 12 nariadenia (EÚ) č. 347/2013 – Všeobecný režim financovania cezhraničnej energetickej infraštruktúry – Financovanie projektov spoločného záujmu – Cezhraničné rozdelenie nákladov“
1.        Prejednávané odvolanie umožní Súdnemu dvoru rozhodnúť o intenzite preskúmania, ktorú majú uplatňovať odvolacie orgány agentúr Únie pri rozhodovaní o odvolaniach, ktoré sa im predložia.
2.        Súdny dvor bude musieť najmä potvrdiť alebo odmietnuť názor Všeobecného súdu, ktorý v rozsudku napadnutom v tomto konaní(2) stanovil požiadavku, aby odvolacia rada Agentúry pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (ďalej len „ACER“)(3) vykonala preskúmanie rozhodnutí tejto agentúry, ktoré prekračuje rámec overenia, či tieto rozhodnutia neobsahujú zjavné nesprávne posúdenia.
3.        Hoci už existuje dlhodobo ustálená judikatúra týkajúca sa právomocí odvolacích orgánov iných úradov, akými sú Úrad Európskej únie pre duševné vlastníctvo (EUIPO) a Úrad Spoločenstva pre odrody rastlín (CPVO), nie je to tak v prípade konaní pred ostatnými odvolacími orgánmi, ktorých rozhodnutia sa postupne predkladajú Všeobecnému súdu.(4) Preto je prejednávané odvolanie dôležité.(5)
4.        Základ sporu tvorí rozhodnutie ACER (č. 05/2018), ktorým bola zamietnutá žiadosť o výnimku z uplatňovania určitých povinností, ktoré stanovujú predpisy týkajúce sa liberalizácie trhu s elektrickou energiou, na výstavbu spojovacieho vedenia spájajúceho britskú a francúzsku prenosovú sústavu elektriny.
5.        V uvedenom rozhodnutí (ktoré odvolacia rada ACER neskôr potvrdila svojím rozhodnutím A‑001‑2018) bol uplatnený článok 17 ods. 1 nariadenia (ES) č. 714/2009(6) v spojení so všeobecným režimom financovania energetickej infraštruktúry, ktorý upravuje článok 12 nariadenia (EÚ) č. 347/2013(7).
I.      Právny rámec
A.      Nariadenie č. 713/2009
6.        Článok 19(8) stanovuje:
„1.      Ktorákoľvek fyzická alebo právnická osoba vrátane národných regulačných orgánov sa môže odvolať proti rozhodnutiu podľa článkov 7, 8 alebo 9, ktoré je určené tejto osobe, alebo proti rozhodnutiu, ktoré sa priamo a konkrétne týka tejto osoby, hoci má formu rozhodnutia určeného inej osobe.
…
4.      Ak je odvolanie prípustné, odvolacia rada preskúma, či je opodstatnené. Podľa potreby vyzve účastníkov odvolacieho konania, aby v rámci stanovených lehôt predložili svoje stanoviská k ňou vydaným oznámeniam alebo k oznámeniam iných účastníkov odvolacieho konania. Účastníci odvolacieho konania majú právo podať ústne vysvetlenie.
5.      Odvolacia rada môže v súlade s týmto článkom uplatniť akúkoľvek právomoc, ktorá patrí do pôsobnosti agentúry, alebo môže postúpiť prípad príslušnému orgánu agentúry. Tento orgán je viazaný rozhodnutím odvolacej rady.
…“
7.        V článku 20 ods. 1 sa uvádza:
„Rozhodnutie odvolacej rady, alebo ak odvolacia rada nie je príslušná rozhodovať o opravnom prostriedku, rozhodnutie agentúry možno napadnúť žalobou na Súde prvého stupňa alebo na Súdnom dvore v súlade s článkom 230 zmluvy.“
B.      Nariadenie č. 714/2009
8.        Článok 17 stanovuje:
„1.      Novým spojovacím vedeniam jednosmerného prúdu možno na základe žiadosti udeliť na obmedzenú dobu výnimku z uplatňovania ustanovení článku 16 ods. 6 tohto nariadenia a/alebo článkov 9, 32 a článku 37 ods. 6 a 10 smernice 2009/72/ES[(9)], ak sú splnené tieto podmienky:
a)      investícia musí zvyšovať hospodársku súťaž v oblasti dodávok elektriny;
b)      úroveň rizika spojeného s investíciou je taká, že investícia by sa bez udelenia výnimky neuskutočnila;
c)      spojovacie vedenie musí vlastniť fyzická alebo právnická osoba, ktorá je, minimálne pokiaľ ide o jej právnu formu, oddelená od prevádzkovateľov sústav, v ktorých sa takéto spojovacie vedenie vybuduje;
d)      od užívateľov takéhoto spojovacieho vedenia sa budú vyberať poplatky;
e)      od čiastočného otvorenia trhu uvedeného v článku 19 smernice Európskeho parlamentu a Rady 96/92/ES z 19. decembra 1996 o spoločnej právnej úprave vnútorného trhu s elektrickou energiou [(Ú. v. ES L 27, 1997, s. 20; Mim. vyd. 12/ 002, s. 3)] sa žiadna časť kapitálových alebo prevádzkových nákladov na spojovacie vedenie nezískala späť zo žiadnej zložky poplatkov za využívanie prenosových alebo distribučných sústav spojených daným spojovacím vedením a
f)      výnimka nesmie poškodzovať hospodársku súťaž, efektívne fungovanie vnútorného trhu s elektrinou, ani účinné fungovanie regulovanej sústavy, na ktorú je spojovacie vedenie napojené.
…
4.      Regulačné orgány dotknutých členských štátov prijímajú rozhodnutie o udelení výnimky podľa odsekov 1, 2 a 3 v každom jednotlivom prípade osobitne. Výnimka sa môže vzťahovať na celú kapacitu nového spojovacieho vedenia alebo existujúceho spojovacieho vedenia s výrazne zvýšenou kapacitou, alebo časť ich kapacity.
Do dvoch mesiacov od dátumu doručenia žiadosti o výnimku poslednému z dotknutých regulačných orgánov môže agentúra predložiť týmto regulačným orgánom poradné stanovisko, na základe ktorého môžu tieto orgány rozhodnúť.
Pri rozhodovaní o udelení výnimky je potrebné brať v každom jednotlivom prípade osobitne do úvahy potrebu stanoviť podmienky týkajúce sa doby trvania výnimky a nediskriminačného prístupu k spojovaciemu vedeniu. Pri rozhodovaní o uvedených podmienkach je potrebné brať do úvahy predovšetkým dodatočnú kapacitu, ktorá sa má vybudovať, alebo modifikáciu existujúcej kapacity, časový horizont projektu a okolnosti v danom štáte.
Regulačné orgány dotknutých členských štátov pred udelením výnimky rozhodnú o pravidlách a mechanizmoch riadenia a prideľovania kapacity. Pravidlá riadenia preťaženia zahŕňajú povinnosť ponúknuť nevyužitú kapacitu na trhu, a užívatelia zariadenia majú právo obchodovať so svojimi zmluvnými kapacitami na sekundárnom trhu. Pri posudzovaní kritérií uvedených v odseku 1 písm. a), b) a f) sa zohľadňujú výsledky postupu prideľovania kapacity.
Ak všetky dotknuté regulačné orgány dosiahli dohodu týkajúcu sa rozhodnutia o výnimke do šiestich mesiacov, informujú o tomto rozhodnutí agentúru.
Rozhodnutie o udelení výnimky vrátane podmienok uvedených v druhom pododseku tohto odseku sa musí riadne odôvodniť a uverejniť.
5.      Rozhodnutie uvedené v odseku 4 prijíma agentúra:
a)      vtedy, ak všetky dotknuté regulačné orgány neboli schopné dosiahnuť dohodu do šiestich mesiacov od dátumu doručenia žiadosti o výnimku poslednému z nich, alebo
b)      na základe spoločnej žiadosti dotknutých regulačných orgánov.
Pred prijatím takéhoto rozhodnutia uskutočňuje agentúra konzultácie s dotknutými regulačnými orgánmi a žiadateľmi.
…“
C.      Nariadenie o TEN‑E
9.        Článok 12 znie:
„1.      Efektívne vynaložené investičné náklady, ktoré vylučujú náklady na údržbu týkajúce sa projektu spoločného záujmu, ktorý patrí do kategórií uvedených v prílohe II bode 1 písm. a), b) a d) a v prílohe II bode 2, nesú príslušní [prevádzkovatelia prenosových sústav/prevádzkovatelia prepravných sietí (ďalej len „PPS“)] alebo realizátori projektu prenosovej/prepravnej infraštruktúry členských štátov, pre ktoré má projekt čistý kladný efekt, a v rozsahu, v akom ich nekryjú poplatky za preťaženie prepojovacích vedení alebo iné poplatky, ich zaplatia užívatelia siete v tarifách za prístup na sieť v uvedených členských štátoch.
2.      V prípade projektov spoločného záujmu patriacich do kategórií vymedzených v prílohe II bode 1 písm. a), b) a d) a v prílohe II bode 2 sa odsek 1 uplatňuje iba vtedy, ak minimálne jeden realizátor projektu požiada príslušné vnútroštátne orgány, aby použili tento článok na všetky alebo na niektoré časti nákladov na projekt. Okrem toho sa v prípade projektov spoločného záujmu patriacich do kategórií vymedzených v prílohe II bode 2 uplatňuje odsek 1, len ak sa už vykonalo posúdenie trhového dopytu, ktoré preukázalo, že nemožno očakávať, že efektívne vynaložené investičné náklady budú pokryté tarifami.
…
3.      V prípade projektu spoločného záujmu, na ktorý sa uplatňuje odsek 1, realizátori projektu pravidelne informujú dotknuté národné regulačné orgány o pokroku tohto projektu a o určení nákladov a vplyvov, ktoré s ním súvisia, a to najmenej raz ročne a až kým nie je projekt uvedený do prevádzky.
Len čo takýto projekt dosiahne dostatočnú zrelosť, realizátori projektu predložia po konzultácii s PPS z tých členských štátov, na ktoré má projekt významný priaznivý vplyv, investičnú žiadosť. Uvedená investičná žiadosť obsahuje žiadosť o cezhraničné pridelenie [rozdelenie – neoficiálny preklad] nákladov a predloží sa všetkým dotknutým národným regulačným orgánom spolu s:
a)      analýzou nákladov a výnosov konkrétneho projektu v súlade s metodikou vypracovanou podľa článku 11 a so zohľadnením prínosov presahujúcich hranice dotknutého členského štátu;
b)      podnikateľským plánom hodnotiacim finančnú životaschopnosť projektu vrátane vybraného finančného riešenia a v prípade projektu spoločného záujmu patriaceho do kategórie uvedenej v prílohe II bode 2 výsledky testovania trhu a
c)      ak sa realizátori projektu dohodnú, s odôvodneným návrhom na cezhraničné rozdelenie nákladov.
…
4.      Národné regulačné orgány po konzultácii s dotknutými realizátormi projektov do šiestich mesiacov odo dňa, keď posledný z dotknutých národných regulačných orgánov dostal poslednú investičnú žiadosť, prijmú spoločné koordinované rozhodnutie o rozdelení investičných nákladov, ktoré má pri tomto projekte pokryť každý prevádzkovateľ sústavy, ako aj o ich začlenení do sadzieb. Národné regulačné orgány sa môžu rozhodnúť rozdeliť iba časť nákladov alebo sa môžu rozhodnúť rozdeliť náklady v rámci balíka niekoľkých projektov spoločného záujmu.
…
5.      Národné regulačné orgány na základe cezhraničného rozdelenia nákladov, ako sa uvádza v odseku 4 tohto článku, pri stanovovaní alebo schvaľovaní taríf v súlade s článkom 37 ods. 1 písm. a) smernice [2009/72] a článkom 41 ods. 1 písm. a) smernice 2009/73/ES[(10)] zohľadnia skutočné náklady, ktoré PPS alebo inému realizátorovi projektu vznikli v dôsledku investícií, pokiaľ tieto náklady zodpovedajú nákladom efektívneho a štrukturálne zrovnateľného prevádzkovateľa.
Národné regulačné orgány bezodkladne oznámia toto rozhodnutie o rozdelení nákladov agentúre spolu so všetkými relevantnými informáciami týkajúcimi sa daného rozhodnutia. …
…
Rozhodnutie o rozdelení nákladov sa uverejní.
6.      Ak dotknuté národné regulačné orgány nedosiahnu dohodu o investičnej žiadosti do šiestich mesiacov odo dňa, keď bola poslednému z dotknutých národných regulačných orgánov doručená žiadosť, ihneď o tom informujú agentúru.
V tomto prípade alebo na spoločnú žiadosť dotknutých národných regulačných orgánov agentúra do troch mesiacov odo dňa, keď jej bola investičná žiadosť postúpená, prijme rozhodnutie o nej vrátane cezhraničného rozdelenia nákladov uvedených v odseku 3, a aj o spôsobe, ako sa náklady na investície odrazia v tarifách.
…“
II.    Okolnosti predchádzajúce sporu a napadnutý rozsudok
10.      Skutkové okolnosti sporu sú uvedené v bodoch 1 až 13 napadnutého rozsudku. Spomedzi nich poukážem na tieto skutkové okolnosti:
–      Aquind Ltd, akciová spoločnosť založená vo Veľkej Británii, je realizátorom projektu elektrického spojovacieho vedenia spájajúceho britskú a francúzsku prenosovú sústavu elektriny (ďalej len „spojovacie vedenie Aquind“),
–      dňa 17. mája 2017 Aquind požiadala francúzsky a britský národný regulačný orgán (ďalej len „NRO“) o udelenie výnimky na spojovacie vedenie Aquind,
–      keďže tieto dva orgány nedosiahli dohodu, 29. novembra 2017 a 19. decembra 2017 zaslali žiadosť o výnimku ACER, aby ACER prijala rozhodnutie,
–      dňa 26. apríla 2018 spojovacie vedenie Aquind získalo štatút projektu spoločného záujmu,
–      ACER rozhodnutím č. 05/2018 z 19. júna 2018 zamietla žiadosť o výnimku,
–      ACER sa domnievala, že hoci Aquind spĺňa podmienky potrebné na udelenie výnimky uvedené v článku 17 ods. 1 písm. a) a c) až f) nariadenia č. 714/2009, nespĺňa podmienku uvedenú v písmene b) toho istého ustanovenia,
–      ACER konkrétne ďalej uviedla, že spojovacie vedenie získalo v apríli 2018 štatút projektu spoločného záujmu, a preto Aquind mohla požiadať o uplatnenie článku 12 nariadenia o TEN‑E, ktorý stanovuje možnosť cezhraničného rozdelenia nákladov, ale neurobila to,
–      ACER dospela k záveru, že nemožno vylúčiť, že pre spojovacie vedenie Aquind je dostupná finančná podpora stanovená regulačným režimom. Z tohto dôvodu nebolo možné s požadovanou istotou určiť existenciu rizika spočívajúceho v neexistencii finančnej podpory prostredníctvom regulačného režimu,
–      tiež dospela k záveru, že riziko spojené s príjmami, osobitné trhové riziko, riziko spojené s priamou konkurenciou s ostatnými spojovacími vedeniami a neistota, pokiaľ ide o príjmy z preťaženia, riziko výpadku britskej siete, riziko spojené s výstavbou spojovacieho vedenia Aquind, ako aj politické a makroekonomické riziká spojené najmä s Brexitom sú nedostatočné alebo neboli preukázané,
–      Aquind podala 17. augusta 2018 odvolanie proti rozhodnutiu ACER odvolacej rade, ktorá toto rozhodnutie svojím rozhodnutím A‑001‑2018 zo 17. októbra 2018 potvrdila.
11.      Aquind podala na Všeobecnom súde žalobu o neplatnosť (T‑735/18) proti rozhodnutiu odvolacej rady.
12.      Všeobecný súd v napadnutom rozsudku vyhovel štvrtému a deviatemu žalobnému dôvodu, ktoré uviedla Aquind, a v dôsledku toho zrušil rozhodnutie odvolacej rady. V zostávajúcej časti žalobu zamietol a uložil ACER povinnosť nahradiť trovy konania.
13.      ACER podala 27. januára 2021 prejednávané odvolanie.(11) Aquind 17. apríla 2021 tiež podala vzájomné odvolanie proti napadnutému rozsudku.
14.      Po vyhlásení napadnutého rozsudku odvolacia rada 5. februára 2021 rozhodla o obnovení konania a konštatovala, že odvolanie, ktoré podala Aquind, je neprípustné.(12)
15.      Okrem toho Aquind v auguste a septembri 2019 podala na francúzskom, britskom, španielskom a nemeckom NRO žiadosť o cezhraničné rozdelenie nákladov. Konanie vedené na základe uvedenej žiadosti sa prerušilo po tom, čo sa spojovacie vedenie Aquind podľa delegovaného nariadenia (EÚ) 2020/389(13) prestalo považovať za projekt spoločného záujmu.
16.      Aquind podala 29. mája 2020 a 2. júna 2020 na francúzskom a britskom NRO druhú žiadosť o čiastočnú výnimku(14) týkajúcu sa spojovacieho vedenia Aquind na 25 rokov. Tieto dva orgány 27. januára 2021 oznámili, že po nadobudnutí platnosti Dohody o obchode a spolupráci medzi Úniou a Spojeným kráľovstvom v dôsledku Brexitu tejto žiadosti nemôžu vyhovieť.
III. Návrhy účastníkov konania
17.      ACER navrhuje, aby Súdny dvor:
–      úplne alebo čiastočne zrušil napadnutý rozsudok,
–      ak dospeje k záveru, že to stav konania dovoľuje, zamietol žalobu v prvom stupni ako nedôvodnú,
–      subsidiárne vrátil vec Všeobecnému súdu, aby rozhodol vo veci v súlade s rozsudkom Súdneho dvora,
–      uložil spoločnosti Aquind povinnosť nahradiť trovy konania o odvolaní a trovy konania na Všeobecnom súde.
18.      Aquind navrhuje, aby Súdny dvor:
–      zamietol odvolanie, ktoré podala ACER,
–      ak uzná niektoré z tvrdení, ktoré uviedla ACER, zamietol odvolanie z iných dôvodov, ktoré uviedla Aquind, prípadne vrátane dôvodov uvedených v rámci žalobných dôvodov, ktoré Všeobecný súd zamietol,
–      ak nepotvrdí napadnutý rozsudok, zrušil rozhodnutie odvolacej rady z iných dôvodov, ktoré Aquind uviedla v konaní na Všeobecnom súde,
–      uložil ACER povinnosť nahradiť trovy konania.
19.      Aquind navyše podala vzájomné odvolanie, v ktorom navrhuje, aby Súdny dvor:
–      zrušil rozhodnutie o neprípustnosti tretieho a štvrtého žalobného dôvodu, ktoré Aquind uviedla v konaní na Všeobecnom súde,
–      zrušil rozhodnutie o zamietnutí prvého, piateho, šiesteho, siedmeho a ôsmeho žalobného dôvodu, ktoré Aquind uviedla v konaní na Všeobecnom súde,
–      vzal do úvahy tvrdenia uvedené v rámci dôvodov, ktoré Aquind uvádza v prejednávanom odvolaní na podporu svojho návrhu na potvrdenie napadnutého rozsudku,
–      na základe toho zrušil rozhodnutie odvolacej rady ACER z dôvodov uvedených v žalobe, ktorú Aquind podala na Všeobecnom súde.
20.      ACER predložila vyjadrenie k vzájomnému odvolaniu, pričom navrhla, aby Súdny dvor:
–      v celom rozsahu zamietol vzájomné odvolanie,
–      určil, že Aquind znáša vlastné trovy konania, a uložil jej povinnosť nahradiť trovy konania, ktoré vznikli ACER.
IV.    Odvolanie ACER. Úvodná poznámka
21.      ACER v podstate tvrdí, že napadnutý rozsudok vychádza z dvoch nesprávnych právnych posúdení, ktoré sa týkajú:
–      intenzity preskúmania, ktoré vykonáva odvolacia rada, tak vo všeobecnosti, ako aj v súvislosti s touto vecou, pokiaľ ide o posúdenia komplexnej ekonomickej alebo technickej povahy,
–      výkladu článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009.
22.      Už teraz uvádzam, že navrhnem zamietnuť prvý z dvoch odvolacích dôvodov, ktoré uviedla ACER, čo bude mať za následok potvrdenie napadnutého rozsudku v rozsahu, v akom sa ním zrušuje rozhodnutie odvolacej rady.
23.      Na základe tohto predpokladu by sa mohlo zdať zbytočné rozoberať druhý odvolací dôvod, ktorý uviedla ACER, lebo rozhodnutie odvolacej rady bolo zrušené v celom rozsahu.
24.      Vykonám však uvedený rozbor a navrhnem vyhovieť druhému odvolaciemu dôvodu, ktorý uviedla ACER, čo bude viesť k zrušeniu napadnutého rozsudku, len pokiaľ ide o vzťah medzi článkom 17 nariadenia č. 714/2009 a všeobecným režimom financovania upraveným v článku 12 nariadenia o TEN‑E.
25.      Považujem za nevyhnutné, aby Súdny dvor rozhodol o tomto druhom odvolacom dôvode, lebo v opačnom prípade by nezmenil (podľa môjho názoru nesprávne) posúdenie Všeobecného súdu týkajúce sa vzťahu medzi uvedenými dvoma nariadeniami. Ak by sa toto posúdenie neopravilo, mohlo by sa považovať za záväzné pre ACER a jej odvolaciu radu.
26.      Všeobecný súd v skutočnosti po tom, čo vyhovel prvému žalobnému dôvodu týkajúcemu sa zrušenia, ktorý sám osebe viedol ku konštatovaniu neplatnosti rozhodnutia odvolacej rady, nemusel(15) preskúmať štvrtý žalobný dôvod týkajúci sa zrušenia. Keďže nerozhodol len o prvom žalobnom dôvode, stanovil judikatúru, ktorá podľa môjho názoru prekračuje rámec samotného obiter dictum a nie je v súlade s právom.
V.      Prvý odvolací dôvod, ktorý uviedla ACER: intenzita preskúmania odvolacej rady týkajúceho sa komplexných technických a ekonomických posúdení
A.      Napadnutý rozsudok
27.      Všeobecný súd preskúmal „prístup, ktorý obhajuje ACER, podľa ktorého môže byť preskúmanie komplexných technických a ekonomických posúdení, ktoré vykonáva odvolacia rada, považované za analogické obmedzenému súdnemu preskúmaniu vykonávanému súdom Únie“ (bod 49 napadnutého rozsudku), a odmietol ho.
28.      Uvedené odmietnutie sa opiera v podstate o štyri typy úvah:
–      vytvorenie odvolacej rady je súčasťou trendu, ktorého cieľom je stanoviť mechanizmus na napadnutie rozhodnutí agentúr týkajúcich sa komplexných technických, vedeckých alebo ekonomických otázok, ktoré priamo ovplyvňujú právne postavenie dotknutých strán. Dotknuté strany majú k dispozícii uvedený opravný prostriedok v kontexte, v ktorom je preskúmanie súdom Únie obmedzené na posúdenie toho, či pri výkone voľnej úvahy nedošlo k zjavnému porušeniu alebo zneužitiu právomoci,(16)
–      ustanovenia, ktoré sa týkajú organizácie a právomocí odvolacej rady, umožňujú konštatovať, že odvolacia rada nebola vytvorená na to, aby „bola jeho činnosť zúžená len na obmedzené preskúmanie komplexných technických a ekonomických posúdení“. Vyplýva to z: a) kvalifikácie jej členov, b) z právomocí, ktoré odvolacej rade priznáva článok 19 ods. 5 nariadenia č. 713/2009, a c) z výkladu článku 20 uvedeného nariadenia,(17)
–      organizačné pravidlá a pravidlá konania, ktoré schválila ACER v súlade s článkom 19 ods. 6 nariadenia č. 713/2009, potvrdzujú, že úmyslom bolo zveriť odvolacej rade „úlohu vykonávať preskúmanie rozhodnutí agentúry s intenzitou, ktorá nemôže byť zúžená len na obmedzené preskúmanie“,(18)
–      Všeobecný súd už (v súvislosti s odvolacou radou ECHA) rozhodol, že „by bolo v rozpore so samotnou povahou odvolacích orgánov zriadených v rámci agentúr, aby vykonávali obmedzené preskúmanie vyhradené súdom Únie“. Tvrdenia, podľa ktorých sa uvedená judikatúra neuplatní na odvolaciu radu ACER (z dôvodu ich odlišného zloženia a odlišných právomocí), nemožno uznať.(19)
B.      Tvrdenia účastníkov konania o odvolaní, ktoré podala ACER
29.      Podľa ACER sa Všeobecný súd dopustil viacerých nesprávnych právnych posúdení, pokiaľ ide o cieľ odvolacej rady, jej organizáciu a jej právomoci, vzhľadom na kontext, v ktorom odvolacia rada vykonáva svoju funkciu.
30.      Aquind spochybňuje tvrdenia, ktoré ACER uvádza v tejto súvislosti, a považuje za správny názor Všeobecného súdu, podľa ktorého je odvolacia rada povinná vykonať úplné preskúmanie, a nie preskúmanie obmedzené na zjavne nesprávne posúdenie.
31.      Uvediem teda tvrdenia, ktoré ACER uvádza na podporu svojho prvého odvolacieho dôvodu.
1.      Pokiaľ ide o cieľ
32.      Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia a porušil zásady deľby moci a lojálnej spolupráce, ktoré sú zakotvené v článku 13 ods. 2 ZEÚ, keďže nevzal do úvahy cieľ spočívajúci v zavedení rýchleho a zjednodušeného odvolacieho konania pred odvolacou radou, ako sa uvádza v odôvodnení 19 nariadenia č. 713/2009.
33.      Naopak Všeobecný súd uprednostnil cieľ, ktorý sám uviedol, založený na vnímaní údajného „trendu“ normotvorcu Únie.
2.      Pokiaľ ide o kontext, v ktorom rozhoduje odvolacia rada
34.      Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že konštatoval, že ustanovenia, ktoré sa týkajú organizácie a právomocí odvolacej rady, umožňujú dospieť k záveru, že intenzita preskúmania komplexných technických a ekonomických posúdení, ktoré vykonáva odvolacia rada, nemôže byť obmedzená na zjavne nesprávne posúdenia (body 52 až 82 napadnutého rozsudku). Toto nesprávne právne posúdenie sa prejavuje takto:
–      pokiaľ ide o zloženie odvolacej rady, Všeobecný súd ju nesprávne prirovnal k odvolacej rade ECHA (okrem iného body 53 a 61 napadnutého rozsudku),
–      Všeobecný súd tiež nesprávne konštatoval, že výber členov odvolacej rady „s príslušnými skúsenosťami v energetickom sektore“ znamená, že úmyslom normotvorcu Únie bolo udeliť odvolacej rade odborné zázemie potrebné na to, aby mohla sama vykonať posúdenie komplexných skutkových okolností technickej a ekonomickej povahy, ktoré súvisia s energetikou (body 53, 65 a 69 napadnutého rozsudku),
–      Všeobecný súd nesprávne konštatoval, že dĺžka konania a obmedzené zdroje odvolacej rady neodôvodňujú obmedzené preskúmanie komplexných technických a ekonomických posúdení (body 66 a 73 až 82 napadnutého rozsudku).(20) Toto konštatovanie nerešpektuje zásady inštitucionálnej rovnováhy a deľby moci, keďže ACER nemôže samostatne rozšíriť svoje ľudské a finančné zdroje,
–      Všeobecný súd nesprávne vyložil článok 19 ods. 5 nariadenia č. 713/2009 (body 54, 55, 59 a 60 napadnutého rozsudku). Toto ustanovenie vôbec neodôvodňuje vykonanie úplného preskúmania zo strany odvolacej rady, ale sa týka len možnosti zrušiť rozhodnutia ACER a nahradiť ich rozhodnutiami odvolacej rady alebo postúpiť vec ACER, pričom v ňom nie je uvedené nič v súvislosti intenzitou preskúmania, ktoré vykonáva odvolacia rada,
–      ďalšie nesprávne posúdenie, ktorého sa dopustil Všeobecný súd, sa nachádza v bodoch 57, 58 a 60 napadnutého rozsudku, keďže článok 19 ods. 1 a článok 20 nariadenia č. 713/2009 nebránia tomu, aby odvolacia rada vykonala obmedzené preskúmanie. Podľa ACER Všeobecný súd môže vždy vykonať úplné súdne preskúmanie rozhodnutí odvolacej rady, aj keď v týchto rozhodnutiach bolo vykonané obmedzené preskúmanie.
3.      Subsidiárne
35.      ACER subsidiárne tvrdí, že aj keby sa pripustilo (čo nie je tak), že odvolacia rada by mala vykonať úplné preskúmanie jej rozhodnutí, ak sú ich súčasťou komplexné technické a ekonomické posúdenia, Všeobecný súd nesprávne konštatoval (body 83 až 90 napadnutého rozsudku), že odvolacia rada v prejednávanom prípade nevykonala toto úplné preskúmanie.
C.      Posúdenie
36.      Súdny dvor musí určiť, či Všeobecný súd správne konštatoval, že odvolacia rada mala na základe právomocí, ktoré jej priznáva nariadenie č. 713/2009, vykonať úplné preskúmanie rozhodnutia ACER, alebo sa týmto konštatovaním dopustil nesprávneho právneho posúdenia.
37.      ACER tvrdila a stále tvrdí, že odvolacia rada mala vykonať iba obmedzené preskúmanie, ktoré spočíva len v preskúmaní existencie zjavne nesprávnych posúdení týkajúcich sa komplexných technických a ekonomických rozhodnutí.
38.      Podľa môjho názoru je výklad, ktorý podal Všeobecný súd, správny. Spôsob, akým vyložil články 19 a 20 nariadenia č. 713/2009, považujem za najvhodnejší.
39.      Toto stanovisko podporuje samotná úloha odvolacej rady a potvrdzujú ho (alebo prinajmenšom mu nebránia) iné okolnosti týkajúce sa jej zloženia, jej právomocí, dĺžky konania a jej porovnania s odvolacími orgánmi iných agentúr Únie.
1.      Úloha a ciele odvolacej rady
40.      V posledných rokoch sa objavuje fenomén „agentúrizácie“ správnych orgánov Únie.(21) V rámci tohto procesu boli v agentúrach, ktoré majú právomoc prijímať právne akty ovplyvňujúce právne postavenie jednotlivcov, vytvorené odvolacie orgány. ACER postupne získala určité obmedzené rozhodovacie právomoci a právomoc prijímať rozhodnutia, ktoré ovplyvňujú právne postavenie jednotlivcov, aj keď jej hlavnou úlohou je koordinovať činnosť NRO v oblasti energetiky.(22) Táto okolnosť vysvetľuje pôvodné zloženie jej odvolacej rady.
41.      Pokiaľ sú moje výpočty správne, konkrétne bolo vytvorených osem orgánov tohto typu,(23) ktoré sa neriadia jediným modelom(24) a odlišujú sa svojou štruktúrou, svojím fungovaním a svojimi právomocami. Napriek tomu majú určité spoločné znaky:(25)
–      ide o orgány, ktoré vykonávajú správne preskúmanie, sú súčasťou agentúr a majú určitú mieru nezávislosti. Nie sú to súdne orgány, aj keď vykonávajú kvázisúdne funkcie prostredníctvom kontradiktórnych konaní,
–      skladajú sa z právnikov a odborníkov na technické otázky, vďaka čomu majú lepšie predpoklady na to, aby mohli rozhodovať o odvolaniach proti rozhodnutiam, ktorých súčasťou je obvykle dôležitá technická otázka,
–      odvolania na týchto orgánoch môžu podávať osoby, ktorým sú určené rozhodnutia agentúr, ako aj fyzické a právnické osoby, ktorých sa tieto rozhodnutia priamo a konkrétne týkajú,
–      tieto orgány preskúmavajú rozhodnutia, ktoré majú účinky voči tretím osobám a v súvislosti s ktorými majú podľa sekundárneho právneho predpisu, ktorým sa zriaďujú odvolacie orgány, právomoc. Rozsah ich pôsobnosti je teda obmedzený,
–      predstavujú účinný, rýchly, dostupný, špecializovaný a nenákladný mechanizmus na ochranu práv osôb, ktorým sú určené alebo ktorých sa týkajú rozhodnutia agentúr.
42.      Význam niektorých z týchto odvolacích orgánov nepriamo posilnilo zavedenie článku 58a Štatútu Súdneho dvora Európskej únie(26).
43.      Podľa uvedeného článku je prijatie odvolania podaného proti rozhodnutiu Všeobecného súdu o rozhodnutí určitých odvolacích orgánov(27) na ďalšie konanie podmienené preukázaním jeho významu pre jednotu, vnútorný súlad alebo vývoj práva Únie.(28)
44.      Súhlasím s posúdením Všeobecného súdu (bod 51 napadnutého rozsudku), podľa ktorého je vytvorenie odvolacej rady ACER súčasťou trendu, ktorý uprednostňuje normotvorca Únie s cieľom vytvoriť v rámci agentúr Únie „odvolacie orgány“, ak boli týmto agentúram udelené rozhodovacie právomoci vo vzťahu ku komplexným otázkam technickej alebo vedeckej povahy, ktoré priamo ovplyvňujú právne postavenie dotknutých strán.
45.      Ako správne konštatuje Všeobecný súd, „systém odvolacieho orgánu predstavuje… vhodný prostriedok na ochranu práv týchto dotknutých strán v kontexte, v ktorom… [sa] preskúmanie súdom Únie… musí obmedziť na posúdenie toho, či pri výkone širokej miery voľnej úvahy týkajúcej sa komplexných skutkových okolností vedeckej, technickej a ekonomickej povahy nedošlo k zjavnému porušeniu…“(29).
46.      Zastávam totiž názor, že by sotva malo zmysel, ak by v rámci konania, ktoré sa vyznačuje technickou a ekonomickou komplexnosťou vecí zverených každej z agentúr, vytvorili odvolacie orgány, ktoré by nemohli posúdiť práve technické a ekonomické aspekty rozhodnutí tejto agentúry.
47.      Je pravda, že preskúmanie súdom Únie sa musí obmedziť na posúdenie toho, či pri výkone širokej miery voľnej úvahy týkajúcej sa komplexných skutkových okolností vedeckej, technickej a ekonomickej povahy nedošlo k zjavnému porušeniu alebo zneužitiu právomoci. Toto preskúmanie, ktoré už vykonáva Všeobecný súd, však nie je preskúmanie, ktoré má vykonať odvolacia rada, ktorej špecializácia jej umožňuje – ako vysvetlím nižšie – podrobnejšie preskúmať uvedené otázky a komplexne posúdiť všetky podrobnosti napadnutého rozhodnutia.(30)
48.      Domnievam sa teda, že úlohu odvolacích orgánov vytvorených v rámci agentúr, pokiaľ ide o preskúmanie komplexných rozhodnutí agentúr, nemožno prirovnať k úlohe súdov Únie. V opačnom prípade by vytvorenie odvolacích orgánov bolo nadbytočné, teda by viedlo k zbytočnému zdvojeniu preskúmania, ktoré majú vykonať súdy Únie.
49.      Preto súhlasím s konštatovaním Všeobecného súdu, že „ak by… preskúmanie komplexných technických a ekonomických posúdení vykonané odvolacou radou mohlo byť len obmedzené, znamenalo by to, že Všeobecný súd by vykonával obmedzené preskúmanie rozhodnutia, ktoré je samo osebe výsledkom obmedzeného preskúmania. Je zjavné, že systém ‚obmedzeného preskúmania obmedzeného preskúmania‘ neposkytuje záruky účinnej súdnej ochrany, ktorá by sa mala vzťahovať na podniky“(31).
2.      Zloženie odvolacej rady
50.      V súlade s článkom 18 ods. 1 nariadenia č. 713/2009(32) sa členovia odvolacej rady vyberajú spomedzi vyšších zamestnancov NRO alebo iných orgánov, ktorí majú príslušné skúsenosti v energetickom sektore.
51.      Podľa článku 18 ods. 2 a 3 nariadenia č. 713/2009(33) je funkčné obdobie týchto členov, ktorí sú pri svojom rozhodovaní nezávislí a nie sú viazaní žiadnymi pokynmi, päť rokov, pričom toto obdobie sa môže obnoviť.
52.      Zloženie odvolacej rady teda spĺňa nevyhnutné požiadavky na uskutočnenie úplného a neobmedzeného preskúmania rozhodnutí ACER. Ak jeho členovia musia mať predchádzajúce skúsenosti v energetickom sektore, je to tak preto, lebo disponujú (alebo majú disponovať) technickými znalosťami potrebnými na podrobné preskúmanie odvolaní. To zdôraznil Všeobecný súd, s ktorého názorom súhlasím.(34)
53.      ACER tvrdí, že vyšší zamestnanci NRO nevyhnutne nedisponujú uvedenými technickými znalosťami a skúsenosťami, keďže posúdenia týkajúce sa komplexných technických a ekonomických otázok vykonávajú strední zamestnanci NRO.
54.      Uvedené tvrdenie nepovažujem za presvedčivé. Ak by sa vybrali členovia odvolacej rady, ktorí nemajú príslušné skúsenosti v odvetví energetiky a požadované technické znalosti, ich výber by jednoducho nebol v súlade s článkom 18 nariadenia č. 713/2009. To, že týmito znalosťami disponujú aj „strední zamestnanci“, neznamená, že vyšší zamestnanci nimi nemusia disponovať.
55.      Okrem toho zloženie a profil členov odvolacej rady neboli zmenené novelizáciou vykonanou nariadením 2019/942, v článkoch 25, 26 a 27 ktorého je v podstate prevzatý obsah článku 18 nariadenia č. 713/2009. Cieľom tejto novelizácie bolo práve posilniť odvolaciu radu, aby mohla lepšie plniť svoje úlohy.
56.      Za presvedčivé nepovažujem ani tvrdenie ACER týkajúce sa vplyvu režimu vzťahujúceho sa na členov odvolacej rady, ktorí do roku 2019 vykonávali svoju funkciu bez nároku na odmenu a ako čestnú funkciu, na spor. ACER sa domnieva, že títo členovia mohli podľa uvedeného režimu vykonávať inú prácu, ktorá ich oberala o čas, ktorý mohli venovať svojej činnosti v odvolacej rade, a preto bolo logické, že vykonávali len obmedzené a rýchlejšie preskúmanie rozhodnutí agentúry.
57.      Skutočnosť, že členovia odvolacej rady do roku 2019 vykonávali svoju činnosť bez nároku na odmenu, pričom mohli vykonávať aj inú činnosť, neodôvodňuje obmedzenie ich úloh týkajúcich sa preskúmania. Tieto znaky možno vysvetliť okrem iného menšími rozhodovacími právomocami ACER pred rokom 2019 a predovšetkým obmedzeným počtom odvolaní, ktoré mali byť podľa počiatočných odhadov podané.(35)
58.      Nárast počtu vecí viedol k tomu, že členovia odvolacej rady majú v súčasnosti nárok na odmenu(36) a vyberajú sa kandidáti, ktorí majú nielen technické znalosti, ale musia spĺňať aj prísnejšie požiadavky na všeobecné právne znalosti.(37)
59.      Posilnenie ľudských zdrojov odvolacej rady by nanajvýš svedčilo o tom, že jej pôvodná podoba nebola úplne vhodná na vykonávanie úloh, ktoré jej podľa nariadenia č. 713/2009 boli zverené.(38) Tento nedostatok však neznamená, že odvolacia rada nemohla plniť svoju primárnu funkciu a musela vykonávať len obmedzené preskúmanie rozhodnutí agentúry.
60.      Vzhľadom na rozšírenie právomocí ACER v rámci novelizácie predpisov Únie týkajúcich sa energetiky, ku ktorej došlo v roku 2019(39) (ktoré sa neuplatnia na skutkové okolnosti prejednávanej veci), ako aj reformu samotnej ACER prostredníctvom nariadenia 2019/942 posilnenie jej odvolacej rady poskytuje tejto rade všetky predpoklady, aby mohla vykonávať úplné preskúmanie rozhodnutí ACER.
3.      Dĺžka konania
61.      ACER sa domnieva, že lehota, v ktorej mala rozhodnúť odvolacia rada (ktorá je podľa článku 19 ods. 2 nariadenia č. 713/2009 dvojmesačná), jej neumožnila vykonať podrobné preskúmanie. Tvrdí, že Všeobecný súd sa tým, že dospel k opačnému záveru, dopustil nesprávneho právneho posúdenia.
62.      Súhlasím s úvahami Všeobecného súdu a domnievam sa, že Všeobecný súd sa pri výklade uvedeného ustanovenia nedopustil nijakého nesprávneho právneho posúdenia.
63.      Je pravda, že lehota na rozhodnutie o odvolaní bola krátka,(40) keďže za dva mesiace sa malo uskutočniť kontradiktórne konanie, v ktorom bolo možné vyzvať niektorých účastníkov konania, aby predložili svoje stanoviská k oznámeniam, ktoré predložili iní účastníci konania, a podali ústne vysvetlenie pred odvolacou radou.
64.      Ako však Všeobecný súd správne konštatuje (bod 74 napadnutého rozsudku), dĺžka tejto lehoty nemôže postačovať na preukázanie zámeru normotvorcu obmedziť preskúmanie, ktoré vykonáva odvolacia rada. Viaceré argumenty podporujú opačný záver:
–      technické znalosti a skúsenosti členov odvolacej rady uľahčujú rýchle pochopenie odvolaní a rýchle rozhodnutie o nich,
–      článok 19 nariadenia č. 713/2009 v podstate stanovuje, že odvolacia rada skúma, či tvrdenia uvedené odvolateľom preukazujú existenciu pochybenia, ktoré ovplyvňuje napadnuté rozhodnutie. Činnosť odvolacej rady je obmedzená na posúdenie, či sú dôvody uvedené odvolateľom spôsobilé preukázať, že napadnuté rozhodnutie je poznačené pochybeniami. Odvolacia rada musí overiť len komplexné technické a ekonomické aspekty uvedené v týchto dôvodoch,
–      odvolacia rada nemusí vykonať opätovné preskúmanie skutkových a právnych aspektov rozhodnutia ACER. Z tohto hľadiska sa odlišuje napríklad od odvolacích orgánov EUIPO a CPVO,
–      podľa článku 19 ods. 5 nariadenia č. 713/2009 odvolacia rada mohla uplatniť „akúkoľvek právomoc, ktorá patrí do pôsobnosti agentúry, alebo postúpiť prípad príslušnému orgánu agentúry“. Mohla teda vyhovieť odvolaniu a postúpiť prípad ACER, aby ACER prijala nové rozhodnutie.
65.      Na tomto výklade nič nemení skutočnosť, že lehota, v ktorej má odvolacia rada rozhodnúť, bola nariadením 2019/942 predĺžená na štyri mesiace.(41) Toto predĺženie svedčí len o tom, že bolo možno dosť nerealistické, že normotvorca stanovil v nariadení č. 713/2009 dvojmesačnú lehotu, ale nemožno z neho vyvodiť, že odvolacia rada by mala vykonávať len obmedzené preskúmanie rozhodnutí ACER.
4.      Právomoci odvolacej rady
66.      Ako som už spomenul, v článku 19 ods. 5 nariadenia č. 713/2009 bolo stanovené, že odvolacia rada môže uplatniť akúkoľvek právomoc, ktorá patrí do pôsobnosti ACER, alebo môže postúpiť prípad príslušnému orgánu ACER, ktorý je viazaný rozhodnutím odvolacej rady.
67.      Ako Všeobecný súd správne uvádza (bod 54 napadnutého rozsudku), ak odvolacia rada vyhovela odvolaniu, mohla namiesto toho, aby postúpila vec ACER na prijatie nového rozhodnutia, uplatniť právomoc ACER týkajúcu sa posúdenia a preskúmať, či jej skutočnosti, ktoré má k dispozícii, umožňujú prijať svoje vlastné rozhodnutie.
68.      V súlade s článkom 20 ods. 1 nariadenia č. 713/2009 možno žalobou na Všeobecnom súde napadnúť rozhodnutie odvolacej rady, a nie rozhodnutie ACER. Tak to bolo v tejto veci: žalobkyňa nemohla prípustnou žalobou priamo napadnúť rozhodnutie ACER na súde Únie,(42) ako to Všeobecný súd uviedol v bode 58 napadnutého rozsudku.
69.      Uvedené dvojaké konštatovanie potvrdzuje, že odvolacia rada nemohla obmedziť svoju činnosť na obmedzené preskúmanie rozhodnutia ACER, ktoré by bolo rovnocenné súdnemu preskúmaniu vykonávanému súdom Únie.
70.      Ako som už uviedol, odvolacia rada disponuje určitými technickými znalosťami, ktoré jej umožňujú vykonať úplné preskúmanie, ktoré nie je obmedzené na preskúmanie existencie zjavne nesprávneho posúdenia v rozhodnutiach ACER. Toto úplné preskúmanie umožňuje následné súdne preskúmanie, ktoré vykonáva Všeobecný súd.
71.      Na vyššie uvedené úvahy nemá vplyv nepodstatné nesprávne posúdenie, ktorého sa dopustil Všeobecný súd (bod 60 napadnutého rozsudku), keďže spomenul „prípadný rozpor“ rozhodnutia ACER z 5. októbra 2019(43) s nariadením č. 713/2009.
72.      Uvedené posúdenie Všeobecného súdu nie je správne, lebo zmena rozhodnutia ACER č. 1/2011 bola spôsobená predchádzajúcim prijatím nariadenia 2019/942. V článku 21 zmeneného rozhodnutia č. 1/2011 je len prevzatý obsah článku 28 ods. 5 nariadenia 2019/942.(44) Spomenutý rozpor teda nevznikol.
73.      Toto nesprávne posúdenie Všeobecného súdu však bolo uvedené v odôvodnení obiter dictum a týka sa zmeny právnych predpisov, ktorá sa na tento spor ratione temporis neuplatní. Preto nemá vplyv na konečné riešenie, pokiaľ ide o intenzitu preskúmania, ktoré vykonáva odvolacia rada.
5.      Porovnanie odvolacej rady ACER s odvolacími orgánmi iných agentúr Únie
74.      Domnievam sa, že porovnanie intenzity preskúmania, ktoré vykonáva odvolacia rada ECHA a odvolacia rada ACER, uskutočnené Všeobecným súdom môže slúžiť na to, aby sa judikatúra Všeobecného súdu týkajúcej sa úrovne preskúmania rozhodnutí odvolacej rady ECHA uplatnila aj na odvolaciu radu ACER.
75.      Všeobecný súd po tom, čo pripomenul svoje stanovisko týkajúce sa odvolacej rady ECHA (bod 61 napadnutého rozsudku),(45) konštatoval, že toto stanovisko sa uplatní aj na odvolaciu radu ACER.
76.      Kritika ACER voči tejto časti napadnutého rozsudku sa opiera o rozdiely týkajúce sa cieľov, odvolacích konaní (najmä lehôt na vydanie rozhodnutia) a režimu vzťahujúceho sa na členov odvolacej rady ACER a odvolacej rady ECHA. Také rozdiely podľa názoru ACER spôsobujú, že porovnanie, ktoré uskutočnil Všeobecný súd, je nesprávne.
77.      Uvedené rozdiely sa však nedotýkajú podstaty stanoviska Všeobecného súdu, ktoré sa vzťahuje tak na odvolaciu radu ECHA, ako aj na odvolaciu radu ACER: bolo by v rozpore s povahou odvolacích orgánov zriadených v rámci agentúr, aby vykonávali preskúmanie, ktoré je obmedzené na preskúmanie zjavne nesprávneho posúdenia, a nevykonávali úplné preskúmanie komplexných technických, vedeckých a ekonomických posúdení obsiahnutých v napadnutých rozhodnutiach.
78.      Keďže vzhľadom na vyššie uvedené zastávam názor, že toto stanovisko Všeobecného súdu nie je poznačené nijakým nesprávnym právnym posúdením, aj túto časť prvého odvolacieho dôvodu treba zamietnuť.
6.      Subsidiárne tvrdenie: preskúmanie vykonané odvolacou radou bolo úplné
79.      ACER subsidiárne tvrdí, že aj za predpokladu (čo nie je tak), že odvolacia rada musí vykonať úplné preskúmanie, ktoré nie je obmedzené na preskúmanie existencie zjavne nesprávneho posúdenia v rozhodnutiach, ktorých súčasťou sú komplexné technické a ekonomické posúdenia, Všeobecný súd sa tým, že konštatoval, že odvolacia rada v tejto veci nevykonala preskúmanie tohto typu, dopustil nesprávneho právneho posúdenia.
80.      Toto subsidiárne tvrdenie však nezohľadňuje skutočnosť, že samotná odvolacia rada konštatovala (body 47 a 52 jej rozhodnutia), že vykoná len preskúmanie, ktoré je obmedzené na zjavne nesprávne posúdenie, pokiaľ ide o výnimku, o ktorú požiadala Aquind.
81.      Odvolacia rada uviedla toto výslovné konštatovanie ako zásadné konštatovanie, ktorým sa bude riadiť jej činnosť. Nebolo teda potrebné podrobne skúmať body 70 až 74 a 94 až 98 rozhodnutia ACER, ak samotná odvolacia rada na začiatku uviedla, že uplatní preskúmanie, ktoré je obmedzené na zjavne nesprávne posúdenie. Všeobecný súd sa v tejto súvislosti v konečnom dôsledku nedopustil nijakého nesprávneho právneho posúdenia.
82.      Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba prvý odvolací dôvod, ktorý uviedla ACER, zamietnuť.
VI.    Druhý odvolací dôvod, ktorý uviedla ACER: porušenie článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009
A.      Napadnutý rozsudok
83.      Podľa Všeobecného súdu prístup zvolený odvolacou radou, pokiaľ ide o výnimku, nebol odôvodnený ani z hľadiska nariadenia č. 714/2009, ani z hľadiska nariadenia o TEN‑E. Na podporu tohto konštatovania Všeobecný súd uviedol v podstate nasledujúce argumenty:
–      odvolacia rada zaviedla dodatočnú podmienku, ktorá nie je uvedená medzi podmienkami vymenovanými v článku 17 nariadenia č. 714/2009,
–      žiadne právne ustanovenie neumožňuje dospieť k záveru, že normotvorca stanovil prednosť jedného režimu pred druhým. Oba režimy sa môžu uplatňovať alternatívne,
–      základným kritériom, ktorým sa musí riadiť posudzovanie žiadosti o výnimku, je kritérium „úrovne rizika spojeného s investíciou“ stanovené v článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009, ktoré odvolacia rada neuplatnila,
–      použitie postupu cezhraničného rozdelenia nákladov nepredstavuje záruku, že riziká, ktorým čelia spojovacie vedenia, budú odstránené.
B.      Tvrdenia účastníkov konania
84.      ACER vytýka Všeobecnému súdu, že sa dopustil „zásadného“ nesprávneho právneho posúdenia, keďže (najmä v bodoch 105 a 106 napadnutého rozsudku) konštatoval, že žiadne právne ustanovenie neumožňuje dospieť k záveru, že normotvorca stanovil prednosť režimu podľa nariadenia o TEN‑E pred režimom výnimky podľa nariadenia č. 714/2009.
85.      Uvedené nesprávne právne posúdenie vyplýva z nesprávneho výkladu vzťahu medzi článkom 12 nariadenia o TEN‑E a článkom 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009, ktorý podal Všeobecný súd. ACER na základe znenia, cieľa a kontextu tohto posledného uvedeného nariadenia a nariadenia (ES) č. 1228/2003(46), ktoré mu predchádzalo, tvrdí, že nariadenie o TEN‑E stanovuje všeobecný režim a že nariadením č. 714/2009 sa zavádza režim výnimky, ktorý treba vykladať reštriktívne. Nejde o rovnocenné režimy, z ktorých si realizátori projektov môžu slobodne vybrať, ako to konštatuje Všeobecný súd.
86.      Druhé nesprávne právne posúdenie, ktoré sa podľa ACER nachádza v napadnutom rozsudku (body 101 až 104), spočíva v tvrdení, že hoci prípadné financovanie na základe článku 12 nariadenia o TEN‑E môže byť relevantným kritériom posúdenia na určenie úrovne rizika spojeného s investíciou, toto kritérium nemôže predstavovať podmienku, ktorá musí byť splnená na účely získania výnimky.(47)
87.      ACER sa domnieva, že nedostupnosť dostatočnej ekonomickej podpory v rámci regulačného režimu je základným prvkom na určenie, či riziko spojené s investíciou je alebo nie je kryté, takže táto analýza je implicitne obsiahnutá v článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009 a nie je dodatočnou podmienkou na udelenie výnimky týkajúcej sa nového spojovacieho vedenia.
88.      Napokon podľa ACER sa Všeobecný súd (v bodoch 108 a 109 napadnutého rozsudku) dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keďže konštatoval, že spoločnosti Aquind nemožno odoprieť výnimku podľa článku 17 nariadenia č. 714/2009 na základe predpokladu, že žiadosť o pomoc podľa článku 12 nariadenia o TEN‑E by viedla k poskytnutiu finančnej výhody umožňujúcej odstrániť riziko.
89.      Podľa názoru ACER možnosť získať financovanie na spojovacie vedenie prostredníctvom cezhraničného rozdelenia nákladov nebola hypotetická, ale bola založená na tom, že spojovacie vedenie Aquind sa považovalo za projekt spoločného záujmu, ako aj na analýze nákladov, kapacity a výhod, ktorú vykonala ACER. Práve to je analýza rizika, ktorá sa musí podľa článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009 vykonať, aby sa určilo, či finančné riziká súvisiace so spojovacím vedením bolo možné obmedziť inými prostriedkami než udelením výnimky zo všeobecného režimu.
90.      Aquind spochybňuje tvrdenia, ktoré uviedla ACER, a domnieva sa, že Všeobecný súd sa nedopustil žiadneho z nesprávnych právnych posúdení, ktoré sa mu vytýkajú.
C.      Posúdenie
91.      V záujme lepšieho pochopenia problému je vhodné najprv rozobrať vzťah medzi oboma režimami financovania a následne preskúmať tvrdenia uvedené v rámci tohto druhého odvolacieho dôvodu.
1.      Financovanie elektrických spojovacích vedení
92.      Transeurópske elektrické spojovacie vedenia jednosmerného prúdu predstavujú infraštruktúru, ktorá má zásadný význam pre rozvoj európskeho trhu s elektrickou energiou.(48) Spájajú vnútroštátne sústavy elektrickej energie, pričom zabezpečujú dodávky elektrickej energie a bránia ich izolácii a zároveň podporujú vytváranie integrovaného európskeho trhu s elektrickou energiou, ktorý je konkurenčnejší a poskytuje lepšie ceny pre spotrebiteľov.(49)
93.      Elektrické spojovacie vedenia sú rozsiahle stavby, ktoré sú z technického hľadiska veľmi zložité, pričom si vyžadujú značné investície a ich realizácia trvá niekoľko rokov. Tieto vlastnosti vysvetľujú prijatie nariadenia o TEN‑E a vytvorenie kategórie projektov spoločného záujmu ako spôsobu na zabezpečenie financovania týchto projektov.(50)
94.      V článku 1 nariadenia o TEN‑E(51) je spomenutá identifikácia projektov spoločného záujmu, ktoré sú potrebné na realizáciu prioritných koridorov a oblastí transeurópskej energetickej infraštruktúry. Nariadenie o TEN‑E okrem toho, že upravuje identifikáciu a vykonávanie uvedených projektov, stanovuje pravidlá na uľahčenie a urýchlenie ich povoľovania, ako aj na zaručenie účasti verejnosti na týchto projektoch.
95.      V tejto veci je obzvlášť dôležitý článok 12 nariadenia o TEN‑E, ktorý stanovuje pravidlá a usmernenia týkajúce sa cezhraničného rozdelenia nákladov, a to s prihliadnutím na riziká pre projekty spoločného záujmu.
96.      Podľa článku 12 ods. 3, 4, 5 a 6 nariadenia o TEN‑E:
–      len čo projekt, ktorý patrí do kategórií uvedených v prílohe II bode 1 písm. a), b) a d) a v prílohe II bode 2, dosiahne dostatočnú zrelosť, jeho realizátori predložia príslušným NRO „investičnú žiadosť[, ktorá] obsahuje žiadosť o cezhraničné [rozdelenie] nákladov“,
–      NRO po konzultácii s realizátormi projektu prijmú „spoločné koordinované rozhodnutie o rozdelení investičných nákladov, ktoré má pri tomto projekte pokryť každý prevádzkovateľ sústavy, ako aj o ich začlenení do sadzieb“,
–      NRO bezodkladne oznámia ACER „toto rozhodnutie o rozdelení nákladov… spolu so všetkými relevantnými informáciami týkajúcimi sa daného rozhodnutia“,
–      ak NRO nedosiahnu dohodu o investičnej žiadosti do šiestich mesiacov, ihneď o tom informujú ACER, ktorá môže prijať „rozhodnutie o [investičnej žiadosti] vrátane cezhraničného rozdelenia nákladov… a aj o spôsobe, ako sa náklady na investície odrazia v tarifách“.
97.      Nariadenie o TEN‑E bolo prijaté v roku 2013 a predtým neexistoval v práve Únie rovnocenný predpis, ktorý by stanovoval podobný režim financovania transeurópskej energetickej infraštruktúry.(52)
98.      Z tohto dôvodu sa v článku 12 ods. 9 nariadenia o TEN‑E uvádza, že „tento článok sa neuplatňuje na projekty spoločného záujmu, ktoré získali[(53)]:… b) výnimku z článku 16 ods. 6 nariadenia [č. 714/2009] podľa článku 17 nariadenia [č. 714/2009];… alebo d) výnimku podľa článku 7 nariadenia [č. 1228/2003]“.
99.      Rovnako možno vyložiť článok 13 ods. 1 druhý pododsek nariadenia o TEN‑E, ktorý sa týka stimulov pre tento typ transeurópskej energetickej infraštruktúry.
100. Cieľom tohto súboru právnych predpisov nie je stanoviť alternatívne uplatnenie regulačného režimu financovania elektrických spojovacích vedení a režimu výnimky.
101. Článok 12 ods. 9 a článok 13 ods. 1 druhý pododsek nariadenia o TEN‑E majú zabrániť tomu, aby bolo možné požiadať o financovanie elektrických spojovacích vedení, na ktoré sa vzťahoval režim výnimky podľa článku 17 nariadenia č. 714/2009 (a článku 7 nariadenia č. 1228/2003), podľa všeobecného režimu stanoveného v článku 12 nariadenia o TEN‑E.
102. Pre nové spojovacie vedenia naplánované po nadobudnutí účinnosti nariadenia o TEN‑E však článok 12 ods. 9 a článok 13 ods. 1 druhý podosedsek nie sú relevantné, keďže ide o ustanovenia, ktoré možno považovať za „prechodné“(54).
103. Vzťah medzi regulačným režimom a režimom výnimky potvrdzujú prípravné práce týkajúce sa nariadenia č. 1228/2003, ktoré Všeobecný súd nevzal do úvahy. Súdny dvor využil tieto prípravné práce pri výklade článkov 16 a 17 nariadenia č. 714/2009.(55)
104. Súčasťou spoločnej pozície Rady na účely prijatia nariadenia č. 1228/2003 bolo totiž toto vyhlásenie Komisie týkajúce sa režimu výnimky: „Komisia zdôrazňuje svoj zámer vykladať túto výnimku reštriktívne, aby sa zaručilo, že táto výnimka bude obmedzená na nevyhnutné minimum, najmä pokiaľ ide o dobu platnosti výnimky a relevantnú kapacitu projektu, ktorého sa týka výnimka, s cieľom dosiahnuť cieľ spočívajúci vo financovaní investícií s mimoriadne vysokou úrovňou rizika“(56). Reštriktívny výklad výnimky a jej použitie vo veľmi špecifických situáciách sú zopakované v bode C 4 tejto spoločnej pozície.(57)
105. Generálne riaditeľstvo Komisie pre dopravu a energetiku zverejnilo výkladovú poznámku k nariadeniu č. 1228/2003 s cieľom uľahčiť jeho uplatňovanie zo strany NRO, v ktorej uviedlo, že režim výnimky má mať mimoriadny charakter.(58) To isté bolo uvedené v pracovnom dokumente útvarov Komisie z roku 2009.(59)
106. Prípravné práce a vysvetľujúce dokumenty Komisie teda zdôrazňujú výnimočný charakter režimu výnimky podľa článku 17 nariadenia č. 714/2009 a jeho subsidiárne uplatnenie vo vzťahu k všeobecnému režimu financovania elektrických spojovacích vedení podľa nariadenia o TEN‑E.
2.      Analýza odvolacieho dôvodu
107. Podľa môjho názoru odôvodnenie Všeobecného súdu vychádza z nesprávneho právneho posúdenia, najmä v bodoch 105 a 106 napadnutého rozsudku, lebo z neho vyplýva, že dva rôzne právne režimy sa nachádzajú na rovnakej úrovni. Ako som už uviedol:
–      nariadením o TEN‑E sa zavádza všeobecný režim financovania spojovacích vedení, ktoré predstavujú projekty spoločného záujmu,
–      naopak ustanovenia týkajúce sa výnimky, ktoré sa nachádzajú v článku 17 nariadenia č. 714/2009, predstavujú režim výnimky, takže realizátori nemajú právo vybrať si, či sa na ich projekt uplatní jeden alebo druhý z týchto režimov.
108. Realizátori elektrického spojovacieho vedenia, ktoré sa považuje za projekt spoločného záujmu, musia na to, aby dosiahli jeho ekonomickú životaschopnosť, v zásade dodržať všeobecný režim (alebo regulačný režim, ako ho označuje ACER) podľa nariadenia o TEN‑E, ktorý je upravený predovšetkým v jeho článku 12.
109. Ak nezískajú podporu prostredníctvom cezhraničného rozdelenia nákladov, realizátori môžu prípadne preukázať, že s ich projektom sa spája úroveň finančného rizika, ktorá odôvodňuje udelenie výnimky podľa článku 17 nariadenia č. 714/2009.
110. Pripomínam však, že realizátori si nemôžu priamo zvoliť mimoriadny režim výnimky, lebo inak by sa narušil vzťah medzi týmto režimom a všeobecným režimom finančnej podpory pre nové spojovacie vedenia. Na základe tohto vzťahu:
–      režim výnimky predstavuje dočasnú odchýlku od všeobecných zásad, ktorými sa riadi využívanie príjmov, oddelenie prenosových sústav a prevádzkovateľov prenosových sústav, ako aj prístup tretích osôb k prenosovým alebo distribučným sústavám, čo sú kľúčové faktúry pre liberalizáciu trhu Únie s elektrickou energiou,
–      všeobecný režim podpory cezhraničnej energetickej infraštruktúry podľa nariadenia o TEN‑E je určený práve na to, aby sa zabránilo výnimkám pre realizátorov týchto stavieb, ktoré by predstavovali obmedzenia voľnej hospodárskej súťaže na trhu Únie s elektrickou energiou,
–      len v prípade, ak ekonomickú životaschopnosť nemožno dosiahnuť prostredníctvom všeobecného režimu ekonomickej podpory, má zmysel mimoriadne udeliť výnimku podľa článku 17 nariadenia č. 714/2009.
111. Z uvedeného nesprávneho pochopenia vzťahov medzi obidvoma režimami vyplýva ďalšie nesprávne právne posúdenie, ktoré je vyjadrené najmä v bodoch 101 a 102 napadnutého rozsudku. Všeobecný súd v nich uviedol, že odvolacia rada nemohla urobiť z podania predchádzajúcej žiadosti o finančnú podporu podľa článku 12 nariadenia o TEN‑E podmienku na účely preukázania rizika spojeného s investíciou.
112. Je pravda, že nedostupnosť finančnej podpory vyvoláva ekonomické riziko, ktoré môže ohroziť výstavbu spojovacieho vedenia. Ako uznáva samotný Všeobecný súd, ACER musí zohľadniť tento faktor pri uplatňovaní podmienky týkajúcej sa existencie rizika spojeného s investíciou, ktoré odôvodňuje výnimku z regulovaného systému, stanovenej v článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009.
113. ACER preto musí overiť existenciu finančnej podpory prostredníctvom všeobecného režimu, aby overila riziko a udelila alebo zamietla výnimku.(60) ACER to urobila a jej odvolacia rada potvrdila, že toto preskúmanie spĺňa požiadavky článku 17 ods. 1 nariadenia č. 714/2009.
114. Nemožno však uznať – ako to nesprávne konštatoval Všeobecný súd –, že ACER týmto prístupom doplnila ďalšiu podmienku k podmienkam udelenia výnimky, ktoré sú už stanovené v článku 17 ods. 1 nariadenia č. 714/2009.
115. Okrem toho ACER a jej odvolacia rada nevyžadovali, aby Aquind podala žiadosť o financovanie prostredníctvom regulačného režimu. Len posúdili, do akej miery by sa ekonomické riziko spojené s výstavbou spojovacieho vedenia Aquind znížilo, ak by sa získalo financovanie prostredníctvom regulačného režimu. Spolu s odhadom nákladov a prínosov a ďalšími faktormi ACER posúdila,(61) či je splnená požiadavka, aby „úroveň rizika spojeného s investíciou [bola] taká, že investícia by sa bez udelenia výnimky neuskutočnila“.
116. Domnievam sa teda, že analýza ACER, ktorú potvrdila jej odvolacia rada, bola správna a že – v rozpore s tým, čo konštatoval Všeobecný súd – nemá za následok zavedenie podmienky, ktorá nie je uvedená medzi podmienkami udelenia výnimky vymenovanými v článku 17 ods. 1 nariadenia č. 714/2009.
117. Rovnako sú nesprávne úvahy, ktoré Všeobecný súd uviedol v bodoch 107 až 110 napadnutého rozsudku. Jeho dva hlavné argumenty boli:
–      odvolacia rada a ACER sa v zásade opierali o hypotetické odôvodnenie, a to o „možnosť“, že žiadosť podľa článku 12 nariadenia o TEN‑E bude predstavovať pre spoločnosť Aquind finančnú podporu, a o skutočnosť, že „nemožno vylúčiť“, že priaznivé rozhodnutie na základe tohto ustanovenia poskytne potenciálnym investorom dostatočnú záruku. Výhoda vyplývajúca z finančnej podpory prostredníctvom regulačného režimu nemohla byť založená jednoducho na domnienke alebo sa považovať za preukázanú skutočnosť,
–      možnosť získať finančnú podporu na základe článku 12 nariadenia o TEN‑E neumožňuje automaticky vylúčiť finančné riziko spojené s investíciou. Použitie postupu cezhraničného rozdelenia nákladov nepredstavuje záruku, že všetky riziká, ktorým čelia spojovacie vedenia, budú odstránené.
118. Prvý argument nepovažujem za presvedčivý. Označenie spojovacieho vedenia Aquind za projekt spoločného záujmu umožnilo jeho financovanie prostredníctvom regulačného režimu cezhraničného rozdelenia nákladov a stimulov podľa nariadenia o TEN‑E. Preto sa ACER a jej odvolacia rada mohli domnievať, že Aquind by mohla získať toto financovanie, ak by oň požiadala.(62)
119. V každom prípade analýza „úrovne rizika spojeného s investíciou“, ktorá je uvedená v článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009, vyžadovala, aby ACER posúdila, či by sa finančné riziko projektu mohlo znížiť využitím iných prostriedkov financovania, ktoré sa uplatňujú všeobecne a ktorých uplatnenie má prednosť pred udelením výnimky. Pripomínam, že výnimka je vzhľadom na to, že má charakter mimoriadneho režimu, „krajným“ riešením, keďže má nepriaznivý vplyv na liberalizáciu spoločného trhu s elektrickou energiou.
120. Druhý argument Všeobecného súdu tiež nepovažujem za presvedčivý. Skutočnosť (ktorá je preukázaná), že všeobecný režim financovania stanovený v nariadení o TEN‑E nepredstavuje záruku odstránenia všetkých rizík, ktorým čelia spojovacie vedenia, nemôže viesť k udeleniu výnimky stanovenej v článku 17 nariadenia č. 714/2009.
121. Stačilo by, ak by realizátori projektu spoločného záujmu, akým je spojovacie vedenie Aquind, nepožiadali o pomoc na základe regulačného režimu, aby zvýšili finančné riziko svojho projektu, a tak si „vynútili“ udelenie výnimky. V konečnom dôsledku by sa im umožnilo vybrať si z dvoch režimov podpory pre tento typ infraštruktúry, ktoré sa nenachádzajú na rovnakej úrovni. Základné pochybenie Všeobecného súdu, ktoré bolo rozobraté vyššie, sa objavuje opäť v tejto časti odôvodnenia napadnutého rozsudku.
122. Okrem toho, ak by sa konštatovalo, že prípadné oneskorenia a neistota v súvislosti s poskytnutím finančnej podpory prostredníctvom všeobecného režimu upraveného v nariadení o TEN‑E umožňujú udeliť výnimku, požiadavka týkajúca sa analýzy „úrovne rizika spojeného s investíciou“ by bola automaticky splnená a samotná podmienka stanovená v článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009 by stratila zmysel.
123. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor vyhovel tomuto odvolaciemu dôvodu, keďže Všeobecný súd sa pri výklade článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009 v spojení s článkom 12 nariadenia o TEN‑E dopustil nesprávneho právneho posúdenia.
VII. Vzájomné odvolanie, ktoré podala Aquind
124. Aquind okrem toho, že nesúhlasí s odvolaním, ktoré podala ACER, podala vzájomné odvolanie, v ktorom uplatňuje návrhy uvedené v bode 19 vyššie.
125. Keďže navrhujem, aby Súdny dvor zamietol prvý odvolací dôvod, ktorý uviedla ACER, a potvrdil rozsudok Všeobecného súdu v rozsahu, v akom sa ním zrušuje rozhodnutie odvolacej rady, nebude potrebné konkrétne rozoberať vzájomné odvolanie, ktoré podala Aquind.
126. Napadnutý rozsudok totiž treba potvrdiť v odvolacom konaní na základe toho, že sa zamietne prvý odvolací dôvod, aj keď sa druhému odvolaciemu dôvodu vyhovie. Takto sa potvrdí zrušenie rozhodnutia odvolacej rady v celom rozsahu z dôvodu, že v ňom bolo uplatnené preskúmanie obmedzené na existenciu zjavne nesprávneho posúdenia. Nie je potrebné ani žiaduce, aby Súdny dvor skúmal ktorýkoľvek iný dodatočný dôvod na zrušenie uvedeného rozhodnutia, ako to navrhuje Aquind. Jej vzájomné odvolanie teda treba zamietnuť.
VIII. Nevrátenie veci Všeobecnému súdu
127. Podľa článku 61 Štatútu Súdneho dvora, ak je odvolanie dôvodné, Súdny dvor zruší rozhodnutie Všeobecného súdu. V danej veci môže vydať konečný rozsudok sám, ak to stav konania dovoľuje, alebo môže vec vrátiť na rozhodnutie Všeobecného súdu.
128. Nie je potrebné, aby Súdny dvor vrátil vec Všeobecnému súdu, ak potvrdí jeho rozsudok v rozsahu, v akom sa ním v celom rozsahu zrušuje rozhodnutie odvolacej rady ACER.
129. Uvedenej odvolacej rade prináleží vykonať rozsudok Všeobecného súdu v súlade so spresneniami, ktoré Súdny dvor uviedol v rozhodnutí o odvolaní, čo znamená, že odvolacia rada nemôže prihliadať na uvedený rozsudok, pokiaľ ide o vzťah medzi článkom 17 nariadenia č. 714/2009 a článkom 12 nariadenia o TEN‑E.
130. Skutočnosť, že sa vyhovie druhému odvolaciemu dôvodu, nevyžaduje, aby sa vec vrátila Všeobecnému súdu, lebo – ako som už uviedol – nebolo nevyhnutné, aby Všeobecný súd rozhodol o vzťahu medzi článkom 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009 a článkom 12 nariadenia o TEN‑E.
IX.    O trovách
131. Podľa článku 138 ods. 3 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora uplatniteľného na základe článku 184 uvedeného rokovacieho poriadku na konanie o odvolaní, ak účastníci konania mali úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania.
132. Keďže navrhujem zamietnuť prvý odvolací dôvod, ktorý uviedla ACER, v súlade s tým, čo navrhla Aquind, ale vyhovieť druhému odvolaciemu dôvodu, každý z účastníkov konania by mal znášať svoje vlastné trovy konania. To isté rozdelenie trov konania treba uplatniť na vzájomné odvolanie, ktoré úzko súvisí s hlavným odvolaním.
X.      Návrh
133. V súlade so všetkými vyššie uvedenými úvahami navrhujem, aby Súdny dvor:
1.      zamietol prvý odvolací dôvod, ktorý uviedla ACER,
2.      vyhovel druhému odvolaciemu dôvodu, ktorý uviedla ACER,
3.      v celom rozsahu zamietol vzájomné odvolanie, ktoré podala Aquind,
4.      určil, že ACER a Aquind znášajú svoje vlastné trovy konania.
1      Jazyk prednesu: španielčina.
2      Rozsudok z 18. novembra 2020, Aquind/ACER (T‑735/18, EU:T:2020:542; ďalej len „napadnutý rozsudok“).
3      Právny režim ACER určovalo nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 713/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa zriaďuje Agentúra pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (Ú. v. EÚ L 211, 2009, s. 1). Toto nariadenie bolo zrušené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/942 z 5. júna 2019, ktorým sa zriaďuje Agentúra Európskej únie pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (Ú. v. EÚ L 158, 2019, s. 22).
4      Pokiaľ ide o odvolaciu radu Európskej chemickej agentúry (ECHA), pozri rozsudky Všeobecného súdu z 20. septembra 2019, BASF Grenzach/ECHA (T‑125/17, EU:T:2019:638) a Nemecko/ECHA (T‑755/17, EU:T:2019:647).
5      Pozri podrobnú doktrinálnu analýzu, ktorá sa nachádza v diele CHAMON, M., VOLPATO, A., ELIANTONIO, M. (eds.): Boards of Appeal of EU Agencies: Towards Judicialization of Administrative Review? Oxford University Press, 2022.
6      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 13. júla 2009 o podmienkach prístupu do sústavy pre cezhraničné výmeny elektriny, ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1228/2003 (Ú. v. EÚ L 211, 2009, s. 15).
7      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 17. apríla 2013 o usmerneniach pre transeurópsku energetickú infraštruktúru, ktorým sa zrušuje rozhodnutie č. 1364/2006/ES a menia a dopĺňajú nariadenia (ES) č. 713/2009, (ES) č. 714/2009 a (ES) č. 715/2009 (Ú. v. EÚ L 115, 2013, s. 39). Toto nariadenie je známe ako nariadenie o transeurópskych energetických sieťach (ďalej len „nariadenie o TEN‑E“).
8      Citujem znenie uvedeného článku, ktoré je účinné v čase konania. V nariadení 2019/942 mu zodpovedá článok 28, ktorého odsek 5 stanovuje: „Odvolacia rada môže rozhodnutie potvrdiť, alebo môže postúpiť vec príslušnému orgánu agentúry ACER. Príslušný orgán agentúry ACER je viazaný rozhodnutím odvolacej rady.“
9      Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 13. júla 2009 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrinou, ktorou sa zrušuje smernica 2003/54/ES (Ú. v. EÚ L 211, 2009, s. 55).
10      Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 13. júla 2009 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom, ktorou sa zrušuje smernica 2003/55/ES (Ú. v. EÚ L 211, 2009, s. 94).
11      Okrem toho ACER podala v ten istý deň návrh na nariadenie predbežného opatrenia, ktorým sa domáhala odkladu vykonateľosti napadnutého rozsudku, pričom poukázala na riziko, ktoré by tento rozsudok predstavoval pre právo Únie a pre vnútorný trh s energiou. Podpredsedníčka Súdneho dvora uznesením zo 16. júla 2021, ACER/Aquind (C‑46/21 P‑R, neuverejnené, EU:C:2021:633), zamietla tento návrh, lebo uvádzaná vážna a nenapraviteľná ujma prestala existovať a stala sa hypotetickou v okamihu, keď odvolacia rada v rozhodnutí A‑001‑2018_R zo 4. júna 2021 konštatovala, že odvolanie, ktoré podala Aquind, je neprípustné.
12      Rozhodnutie A‑001‑2018_R zo 4. júna 2021. Odvolacia rada v konštatovala, že vzhľadom na vystúpenie Spojeného kráľovstva z Únie nie je možné uplatniť nariadenie č. 714/2009 a nariadenie o TEN‑E na nové elektrické spojovacie vedenia medzi touto krajinou a členským štátom Únie. Aquind podala proti tomuto rozhodnutiu na Všeobecnom súde žalobu o neplatnosť T‑492/21, ktorá sa ešte stále prejednáva.
13      Delegované nariadenie Komisie z 31. októbra 2019, ktorým sa mení nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 347/2013, pokiaľ ide o zoznam projektov spoločného záujmu pre Úniu (Ú. v. EÚ L 74, 2020, s. 1). Aquind podala proti tomuto delegovanému nariadeniu 21. mája 2020 žalobu o neplatnosť, ktorú prejednáva Všeobecný súd (vec T‑295/20, Aquind a i./Komisia). Predtým napadla toto nariadenie pred jeho uverejnením, ale jej žaloba bola vyhlásená za neprípustnú uznesením Všeobecného súdu z 5. marca 2021, Aquind a i./Komisia (T‑885/19, EU:T:2021:118), ktoré bolo v odvolacom konaní potvrdené rozsudkom Súdneho dvora z 1. augusta 2022, Aquind a i./Komisia (C‑310/21 P, EU:C:2022:615).
14      Len pokiaľ ide o povinnosti stanovené v článku 19 ods. 2 a 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/943 z 5. júna 2019 o vnútornom trhu s elektrinou (Ú. v. EÚ L 158, 2019, s. 54).
15      V bode 91 napadnutého rozsudku sa konštatuje: „Z dôvodov súvisiacich s riadnym výkonom spravodlivosti Všeobecný súd považuje za užitočné preskúmať štvrtý žalobný dôvod založený na nesprávnom výklade vzťahu medzi článkom 17 ods. 1 nariadenia č. 714/2009 a článkom 12 nariadenia [o TEN‑E]“. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
16      Napadnutý rozsudok, bod 51.
17      Napadnutý rozsudok, body 52 až 58.
18      Napadnutý rozsudok, body 59 a 60.
19      Napadnutý rozsudok, body 61 až 70.
20      V bode 66 napadnutého rozsudku sa uvádza, že „ACER je povinná prijať všetky potrebné interné organizačné opatrenia na mobilizáciu disponibilných zdrojov na účely splnenia svojich cieľov, ako sú definované v nariadení č. 713/2009“.
21      EVERSON, M., MONDA, C., VOS, E. (eds.): European Agencies in Between Institutions and Member States. Wolters Kluwer: Alphen aan den Rijn, 2014; CHAMON, M.: EU Agencies: Legal and Political Limits to the Transformation of the EU Administration. Oxford University Press, 2016; ALBERTI, J.: Le agenzie dell’Unione europea. Giuffrè: Milano, 2018, a VOS, E.: EU Agencies, Common Approach and Parliamentary Scrutiny. European Parliament, 2018.
22      Pozri analýzu TOVO, C.: The Boards of Appeal of Networked Services Agencies: Specialized Arbitrators of Transnational Regulatory Conflicts? In: CHAMON, M., VOLPATO, A., ELIANTONIO, M.: c. d., s. 36 až 40, ako aj JANKOVICH, K.: La réforme de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie: une évolution sans révolution. In: Revue du droit de l’Union européenne. 2019, č. 3, s. 69 až 85.
23      Odvolacie orgány Úradu Európskej únie pre duševné vlastníctvo (EUIPO), Úradu Spoločenstva pre odrody rastlín (CPVO), Európskej agentúry pre bezpečnosť letectva (EASA), Európskej chemickej agentúry (ECHA), Agentúry pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (ACER), Jednotnej rady pre riešenie krízových situácií (SRB), Železničnej agentúry Európskej únie (ERA) a troch európskych orgánov dohľadu [Európskeho orgánu pre bankovníctvo (EBA), Európskeho orgánu pre cenné papiere a trhy (ESMA) a Európskeho orgánu pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov (EIOPA)], ktoré majú jeden spoločný odvolací orgán.
24      V spoločnom vyhlásení a spoločnom prístupe Európskeho parlamentu, Rady a Komisie o decentralizovaných agentúrach z 19. júla 2012, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11450‑2012‑INIT/en/pdf, sa v bode 21 hovorí len o nezávislosti a nestrannosti členov odvolacích orgánov.
25      Z bohatej literatúry týkajúcej sa odvolacích orgánov agentúr pozri jednotlivé príspevky v kolektívnom diele CHAMON, M., VOLPATO, A., ELIANTONIO, M.: c. d.; CHIRULLI, P.: Non‑Judicial Remedies and EU Administration Protection of Rights versus Preservation of Autonomy. Routledge, 2021; DE LUCIA, L.: Specialised Adjudication in EU Administrative Law: the Boards of Appeal of EU Agencies. In: European Law Review. 2015, s. 832 až 857.
26      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2019/629 zo 17. apríla 2019, ktorým sa mení Protokol č. 3 o štatúte Súdneho dvora Európskej únie (Ú. v. EÚ L 111, 2019, s. 1).
27      Konkrétne odvolacie orgány EUIPO, CPVO, ECHA, ESA a odvolacie orgány zriadené po 1. máji 2019 v rámci ktoréhokoľvek iného úradu alebo agentúry Únie.
28      Nemožno vylúčiť, že v budúcnosti sa mechanizmus posudzovania prípustnosti odvolaní rozšíri na rozsudky Všeobecného súdu, v ktorých boli preskúmané rozhodnutia odvolacích orgánov iných agentúr, ktorých postavenie je porovnateľné s postavením odvolacích orgánov agentúr uvedených v článku 58a Štatútu Súdneho dvora. Štruktúra odvolacej rady ACER je porovnateľná so štruktúrou odvolacích orgánov agentúr uvedených v tomto článku. Pozri DE LUCIA, L.: The Shifting State of Rights Protection vis‑à‑vis EU Agencies: a Look at Article 58a of the Statute of the Court of Justice of the European Union. In: European Law Review. 2019, s. 812 až 816.
29      Bod 51 napadnutého rozsudku.
30      Pozri v tomto zmysle TOVO, C.: „the added value of BoAs with respect to the proper functioning of the EU system of legal remedies, however, resides precisely in guaranteeing an in‑depth control of the merits of the decisions of the agencies, which, as atypical implementing acts of a technical nature, are necessarily subject to a limited judicial review before the CJEU“ (TOVO, C.: The Boards of Appeal of Networked Services Agencies: Specialized Arbitrators of Transnational Regulatory Conflicts? In: CHAMON, M., VOLPATO, A., ELIANTONIO, M.: c. d., s. 55).
31      Bod 58 napadnutého rozsudku.
32      „Odvolacia rada sa skladá zo šiestich členov a šiestich náhradníkov vybraných spomedzi súčasných alebo bývalých vyšších zamestnancov národných regulačných orgánov, orgánov pre hospodársku súťaž alebo iných vnútroštátnych inštitúcií alebo inštitúcií Spoločenstva s príslušnými skúsenosťami v energetickom sektore.“
33      Pozri v tom istom zmysle články 1 až 4 rozhodnutia odvolacej rady ACER č. 1‑2011 z 1. decembra 2011, ktorým sa stanovujú organizačné pravidlá a pravidlá konania pred odvolacou radou, dostupného na https://extranet.acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Board_of_Appeal/BoA_Public_Docs/BoA%20minutes%20FINAL%20.pdf. Znenie upravené 5. októbra 2019 je dostupné na https://acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Board_of_Appeal/BoA_Public_Docs/Rules%20of%20Procedure_for%20publication.pdf.
34      Bod 53 napadnutého rozsudku: „Úmyslom normotvorcu Únie… bolo udeliť odvolacej rade ACER odborné zázemie potrebné na to, aby mohla sama vykonať posúdenie skutkových okolností technickej a ekonomickej povahy, ktoré súvisia s energetikou.“
35      Pred nadobudnutím účinnosti balíka opatrení pre čistú energiu v roku 2019 bolo v skutočnosti odvolacej rade predložené jedno odvolanie v roku 2017 a dve odvolania v roku 2018. V roku 2019 už bolo podaných šesť, v roku 2020 deväť a v roku 2021 jedenásť odvolaní. Pozri https://acer.europa.eu/the‑agency/organisation‑and‑bodies/board‑of‑appeal/boa‑decisions.
36      Pozri rozhodnutie správnej rady ACER č. 17/2019 z 26. septembra 2019.
37      Ako sa uvádza v Programming Document 2021 – 2023, december 2020, http://documents.acer.europa.eu/en/The_agency/Mission_and_Objectives/Documents/Programming%20Document%20‑%202021‑2023%20‑%20European%20Union%20Agency%20for%20the%20Cooperation%20of%20Energy%20Regulators.pdf, (s. 33).
38      ACER v dokumente citovanom v predchádzajúcej poznámke pod čiarou uznáva túto okolnosť (s. 160).
39      Súčasťou balíka opatrení pre čistú energiu je okrem iného nariadenie 2019/942.
40      Táto krátka lehota je v súlade s cieľom poskytnúť zainteresovaným stranám „z dôvodu zjednodušenia postupov… právo odvolať sa na odvolaciu radu“, ktorý je uvedený v odôvodnení 19 nariadenia č. 713/2009.
41      Článok 28 ods. 2 nariadenia 2019/942. Veľmi nízky počet vecí, ktoré boli predložené odvolacej rade počas prvých rokov jej existencie, bol zlučiteľný s takou krátkou lehotou na vydanie rozhodnutia, ale vzhľadom na nárast počtu vecí od roku 2018 bolo potrebné predĺžiť túto lehotu z dvoch na štyri mesiace.
42      Nový článok 29 nariadenia 2019/942 v súčasnosti jednoznačnejšie stanovuje, že „žaloby o neplatnosť rozhodnutí agentúry ACER podľa tohto nariadenia a žaloby o nekonaní v uplatniteľných lehotách sa môžu podávať na Súdnom dvore až po vyčerpaní postupu odvolacieho konania uvedeného v článku 28“.
43      Uvedeným rozhodnutím bol zmenený článok 20 rozhodnutia č. 1‑2011, ktorým sa stanovujú organizačné pravidlá a pravidlá konania pred odvolacou radou. V (novom) článku 21 zmeneného rozhodnutia, ktorým bol nahradený článok 20, sa uvádza, že odvolacia rada len potvrdí rozhodnutie agentúry alebo postúpi prípad príslušnému orgánu ACER.
44      Článok 28 ods. 5 nariadenia 2019/942 do určitej miery uľahčuje prácu odvolacej rady, ktorá „môže rozhodnutie potvrdiť, alebo môže postúpiť vec príslušnému orgánu“ ACER.
45      „Pokiaľ ide o odvolaciu radu ECHA, už bolo rozhodnuté, že preskúmanie vykonané touto odvolacou radou, týkajúce sa posúdení vedeckej povahy uvedených v rozhodnutí ECHA, sa neobmedzuje na overenie existencie zjavných pochybení, ale naopak, že z dôvodu právnej a vedeckej odbornosti jej členov mala uvedená odvolacia rada preskúmať, či sa tvrdeniami predloženými odvolateľom dá preukázať, že zistenia, na ktorých je založené uvedené rozhodnutie ECHA, obsahujú pochybenia (rozsudok z 20. septembra 2019, BASF Grenzach/ECHA, T‑125/17, EU:T:2019:638, body 87 až 89). Intenzita preskúmania vykonaného odvolacou radou tak presahuje intenzitu preskúmania vykonávaného súdom Únie (pozri analogicky rozsudok z 20. septembra 2019, BASF Grenzach/ECHA, T‑125/17, EU:T:2019:638, bod 124).“
46      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2003 o podmienkach prístupu do siete pre cezhraničné výmeny elektrickej energie (Ú. v. EÚ L 176, 2003, s. 1; Mim. vyd. 12/002, s. 175).
47      Podľa Všeobecného súdu odvolacia rada v skutočnosti urobila z podania predchádzajúcej žiadosti o finančnú podporu podľa článku 12 nariadenia o TEN‑E „samostatnú podmienku na účely preukázania rizika spojeného s investíciou“, pričom tento prístup nie je odôvodnený podľa nariadenia č. 714/2009 ani nariadenia o TEN‑E.
48      Rozsudok z 11. marca 2020, Baltic Cable (C‑454/18, EU:C:2020:189, bod 57): „Ako vyplýva z článku 1 písm. a) nariadenia č. 714/2009, uvedené prideľovanie kapacity spojovacieho vedenia je predmetom harmonizovaných zásad, ktoré majú umožniť stanoviť spravodlivé pravidlá cezhraničného obchodu s elektrickou energiou s cieľom zlepšiť hospodársku súťaž na vnútornom trhu s elektrickou energiou.“
49      Pozri Report of the Commission Expert Group on electricity interconnection: „Towards a sustainable and integrated Europe“, november 2017, https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/report_of_the_commission_expert_group_on_electricity_interconnection_targets.pdf, s. 10 až 14.
50      Od roku 2014 do roku 2020 nástroj financovania nazvaný „Nástroj na prepájanie Európy“ prispel na financovanie 107 projektov spoločného záujmu s celkovým rozpočtom 4 700 miliónov eur. Takmer dve tretiny tejto sumy sa použili v projektoch prenosu a skladovania elektrickej energie, ako aj v inteligentných elektrických sieťach. Pozri údaje Európskej komisie: Connecting Europe Facility. Energy. Supported actions 2014‑2020, May 2021, https://cinea.ec.europa.eu/system/files/2021‑05/CEF_Energy_supporting‑actions_2021.pdf.
51      Nariadenie o TEN‑E bolo zmenené, lebo po prijatí Európskej zelenej dohody a nových usmernení pre energetickú politiku už nebolo schopné zabezpečiť klimatickú neutralitu Únie, prostredníctvom nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2022/869 z 30. mája 2022 o usmerneniach pre transeurópsku energetickú infraštruktúru, ktorým sa menia nariadenia (ES) č. 715/2009, (EÚ) 2019/942 a (EÚ) 2019/943 a smernice 2009/73/ES a (EÚ) 2019/944 a ktorým sa zrušuje nariadenie (EÚ) č. 347/2013 (Ú. v. EÚ L 152, 2022, s. 45).
52      Nariadeniu o TEN‑E predchádzalo rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 1364/2006/ES zo 6. septembra 2006, ktorým sa ustanovujú usmernenia pre transeurópske energetické siete a ktorým sa zrušuje rozhodnutie 96/391/ES a rozhodnutie č. 1229/2003/ES (Ú. v. EÚ L 262, 2006, s. 1). Toto rozhodnutie stanovovalo veľmi neistý rámec podpory pre transeurópske energetické siete, v ktorom okrem možnosti využiť financovanie Únie neexistoval všeobecný systém financovania tejto infraštruktúry.
53      Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
54      V tom istom zmysle sa v odôvodnení 23 poslednej vete nariadenia č. 714/2009 konštatuje, že „výnimky udelené na základe nariadenia [č. 1228/2003] sa naďalej uplatňujú až do stanoveného dátumu skončenia ich platnosti, ktorý je uvedený v rozhodnutí o udelení výnimky“.
55      Rozsudok z 11. marca 2020, Baltic Cable (C‑454/18, EU:C:2020:189, bod 48).
56      SEK/2003/0160 final, oznámenie Komisie Európskemu parlamentu podľa článku 251 ods. 2 druhého pododseku Zmluvy o ES o spoločnej pozícii prijatej Európskym parlamentom a Radou so zreteľom na prijatie nariadenia o podmienkach prístupu do sústavy pre cezhraničné výmeny elektriny, príloha E.
57      „Komisia sa domnieva, že prísne obmedzujúce podmienky, ktoré spresnila Rada, a preskúmanie ktoréhokoľvek regulačného rozhodnutia o výnimke zo strany Komisie by mali predstavovať dostatočné záruky, ktoré zabezpečia, že táto možnosť výnimky sa použije len v prípadoch, keď je úplne nevyhnutné ochrániť investíciu v záujme vnútorného trhu a bezpečnosti dodávok.“
58      Note of DG Energy & Transport on Directives 2003/54‑55 and Regulation 1228\03 in the electricity and gas internal market about exemptions from certain provisions of the third party access regime, 30.1.2004, s. 1: „The possibility for such exemptions is clearly an exception to the general rule of third party access which is the basis of the new competitive market for electricity and gas. Exemptions will therefore only be granted exceptionally and on a case‑by‑case basis. There will be no block exemptions for specific types of infrastructure and all cases will be assessed on their merits. This consideration is particularly relevant since there is no possibility of exemptions for existing infrastructure and therefore any decision to give new pieces of infrastructure a different status must be clearly justified.“
59      Document SEC(2009)642 final, 6.5.2009, Commission staff working document on Article 22 of Directive 2003/55/EC concerning common rules for the internal market in natural gas and Article 7 of Regulation (EC) No 1228/2003 on conditions for access to the network for cross‑border exchanges in electricity – New Infrastructure Exemptions. V bode 17 sa uvádza: „Exemptions are an exception to the general rule of regulated TPA. Such exceptions have to be limited to what is strictly necessary to realise the investment and the scope of the exemptions has to be proportionate.“
60      Komisia na základe podobných úvah zamietla žiadosť o výnimku, ktorú podal český prevádzkovateľ plynárenského skladovacieho zariadenia, vo svojom rozhodnutí K(2011) 4509 z 27. júna 2011 o výnimke týkajúcej sa podzemného plynárenského skladovacieho zariadenia v Dambořiciach, ktoré je dostupné na https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/2011_damborice_decision_en.pdf. Táto výnimka bola založená na článku 36 ods. 1 smernice 2009/73, ktorá sa uplatňuje v odvetví zemného plynu, a je podobná výnimke stanovenej v článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009.
61      ACER v tomto smere disponuje určitou mierou voľnej úvahy, ako to bolo uznané v súvislosti s rovnocennými výnimkami týkajúcimi sa trhu so zemným plynom v rozsudku zo 4. decembra 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisia (C‑342/18 P, neuverejnený, EU:C:2019:1043, bod 48).
62      Musím dodať, že Aquind neskôr požiadala o toto financovanie prostredníctvom všeobecného režimu.