62010CC0120_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Il rumore prodotto negli aeroporti costituisce uno dei problemi ambientali che affliggono maggiormente i centri urbani. Gli interessi in conflitto non sono di poco conto: da un lato, e senza pretese di esaustività, il trasporto aereo, il flusso di merci e passeggeri, o le politiche economiche degli Stati membri; dall’altro, la tutela dell’ambiente e della salute delle persone.
2. La presente causa fornisce alla Corte la possibilità di pronunciarsi su tale tensione. Il Conseil d’État belga ha sollevato quattro questioni pregiudiziali nelle quali espone i propri dubbi in ordine alla compatibilità di una normativa regionale di contrasto all’inquinamento acustico causato dagli aeromobili che utilizzano l’aeroporto di Bruxelles‑National con la direttiva 2002/30, che istituisce norme e procedure per l’introduzione di restrizioni operative ai fini del contenimento del rumore negli aeroporti della Comunità (2) . Nella fattispecie la questione centrale verte, sostanzialmente, sulla portata che occorre attribuire alle cosiddette «restrizioni operative».
3. Tuttavia, l’interpretazione elaborata in definitiva dalla Corte deve tenere conto del più ampio contesto in cui si colloca la controversia. Va rilevato che la direttiva 2002/30 coesiste con altri strumenti di diritto internazionale e di diritto derivato del’Unione diretti a loro volta a contrastare l’inquinamento acustico, compreso quello prodotto negli aeroporti. D’altro canto, sia la Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «Corte EDU») che i giudici costituzionali e supremi degli Stati membri garantiscono una tutela ai cittadini che risiedono nelle vicinanze degli aeroporti. Gli artt. 7 e 37 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea rafforzano ulteriormente, se possibile, tale tutela. Pertanto, l’interpretazione della nozione di «restrizione operativa» non è un semplice esercizio di interpretazione di uno strumento di diritto derivato, bensì un’operazione densa di difficoltà che conduce, come si esporrà in prosieguo, su un terreno particolarmente sensibile.
I – Contesto normativo dell’Unione
4. Al fine di rafforzare la tutela dell’ambiente e garantire che il settore del trasporto aereo si sviluppi in un quadro coerente con le politiche di sviluppo sostenibile, la Comunità europea ha adottato, sul fondamento dell’art. 80, n. 2, CE, la direttiva 2002/30, che istituisce norme e procedure per l’introduzione di restrizioni operative ai fini del contenimento del rumore negli aeroporti della Comunità. L’obiettivo ambientale della direttiva risulta dal suo primo ‘considerando’, secondo cui «[l]o sviluppo sostenibile è uno degli obiettivi fondamentali della politica comune dei trasporti».
5. La materia specifica oggetto dell’armonizzazione della direttiva 2002/30 è costituita dalle cosiddette «restrizioni operative» che gli aeroporti dell’Unione devono applicare, ai fini del contenimento dei rumori molesti, agli aeromobili che atterrano e decollano sulle loro piste. Il rischio che le restrizioni operative differiscano tra gli Stati membri ponendo così un ostacolo alla libera circolazione è il principale motivo ispiratore dell’armonizzazione perseguita dalla direttiva 2002/30.
6. L’art. 2, lett. e), della menzionata direttiva definisce come segue le «restrizioni operative»:
«e) “restrizioni operative”, le misure relative alle emissioni acustiche, mediante le quali viene limitato o ridotto l’accesso dei velivoli subsonici civili a reazione ad un determinato aeroporto. Vi rientrano le restrizioni operative intese a vietare l’esercizio di velivoli marginalmente conformi in aeroporti determinati, come pure le restrizioni operative parziali che incidono sull’esercizio dei velivoli subsonici civili a reazione secondo il periodo di tempo considerato».
7. L’art. 4 della direttiva 2002/30 elenca le norme generali applicabili a tutte le restrizioni operative, tra le quali, ai fini della presente causa, risulta particolarmente rilevante quella di cui al n. 4:
«Articolo 4
Norme generali relative alla gestione del rumore prodotto dagli aeromobili
1. Gli Stati membri adottano un approccio equilibrato nell’affrontare i problemi di inquinamento acustico negli aeroporti situati nel loro territorio. Possono anche prendere in considerazione incentivi economici quale misura per la gestione del rumore.
2. Quando prendono in considerazione l’adozione di restrizioni operative, le autorità competenti tengono pienamente conto dei costi e benefici probabili che conseguirebbero dalle diverse misure disponibili, nonché delle caratteristiche specifiche di ciascun aeroporto.
3. Le misure o le combinazioni di misure adottate in forza della presente direttiva non sono più restrittive di quanto risulti necessario per conseguire l’obiettivo ambientale definito per un determinato aeroporto. Esse non introducono discriminazioni basate sulla nazionalità o sull’identità del vettore aereo o del costruttore di aeromobili.
4. Le restrizioni operative basate sulle prestazioni sono fondate sulle emissioni acustiche dell’aeromobile determinate dalla procedura di certificazione applicata conformemente all’allegato 16, volume 1, della convenzione sull’aviazione civile internazionale, terza edizione (luglio 1993)».
8. Gli artt. 5 e 6 della direttiva 2002/30 introducono misure di armonizzazione nel regime di elaborazione delle restrizioni operative soggette a tale direttiva.
«Articolo 5
Norme relative alla valutazione
1. Quando viene prevista una decisione in materia di restrizioni operative si tiene conto delle informazioni specificate nell’allegato II, per quanto opportuno e possibile, in relazione alle restrizioni operative di cui trattasi e alle caratteristiche dell’aeroporto.
2. Quando i progetti aeroportuali sono soggetti ad una valutazione di impatto ambientale ai sensi della direttiva 85/337/CEE(3) la valutazione effettuata in conformità di detta direttiva è considerata rispondente ai requisiti prescritti dal paragrafo 1, a condizione che tale valutazione abbia tenuto conto per quanto possibile delle informazioni specificate all’allegato II alla presente direttiva.
Articolo 6
Regole relative all’introduzione di restrizioni operative intese al ritiro dei velivoli solo marginalmente conformi
1. Se l’esame di tutte le misure possibili, ivi comprese le restrizioni operative parziali, effettuato conformemente all’articolo 5 dimostra che il raggiungimento degli obiettivi della presente direttiva impone l’introduzione di restrizioni operative intese a ritirare dal traffico i velivoli marginalmente conformi, nell’aeroporto in questione si applicano le disposizioni seguenti in luogo della procedura di cui all’articolo 9 del regolamento (CEE) n. 2408/92(4) :
a) sei mesi dopo che è stata effettuata la valutazione e dopo la decisione di introdurre una restrizione operativa, è fatto divieto ai velivoli marginalmente conformi di prestare servizi supplementari rispetto a quelli prestati nel periodo corrispondente dell’anno precedente in tale aeroporto;
b) decorsi non meno di sei mesi dopo tale momento, agli operatori può essere chiesto di ridurre il numero di movimenti dei loro velivoli marginalmente conformi che servono tale aeroporto ad una percentuale annua che non superi il 20% del numero totale iniziale di tali movimenti.
2. Nell’osservanza delle norme di valutazione di cui all’articolo 5, le autorità che gestiscono gli aeroporti metropolitani che figurano nell’allegato I possono adottare misure più severe, sia con riferimento alla definizione di velivoli marginalmente conformi, sempreché queste misure non riguardino gli aviogetti subsonici civili che sono conformi, grazie alla loro certificazione originale o alla ricertificazione, alle norme acustiche di cui al volume 1, parte II, capitolo 4, dell’allegato 16 alla convenzione sull’aviazione civile internazionale».
9. L’art. 7 della direttiva 2002/30 riguarda l’ambito di applicazione ratione temporis delle sue disposizioni e stabilisce che l’art. 5 sopra citato non si applica «alle restrizioni operative già decise alla data di entrata in vigore della presente direttiva».
10. Nell’allegato I della medesima direttiva sono elencati gli aeroporti qualificati come «metropolitani». In detto elenco non figura l’aeroporto di Bruxelles‑National.
11. La direttiva 2002/30 è entrata in vigore il 28 marzo 2002 e il termine di trasposizione concesso agli Stati membri è scaduto il 28 settembre 2003.
12. Pochi mesi dopo l’approvazione della direttiva 2002/30, il legislatore comunitario ha adottato, sul fondamento dell’art. 175, n. 1, CE, la direttiva 2002/49, relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale (5) . Benché tale strumento non faccia espressamente riferimento alla direttiva 2002/30, il suo art. 1, che ne enuncia gli scopi, dispone che essa è «destinata a fornire una base per lo sviluppo di misure comunitarie di contenimento del rumore generato dalle principali sorgenti, in particolare veicoli stradali e su rotaia e relative infrastrutture, aeromobili, attrezzature utilizzate all’aperto e attrezzature industriali, e macchinari mobili» (il corsivo è mio).
13. L’art. 3, lett. a), della direttiva 2002/49 definisce il «rumore ambientale» come i «suoni indesiderati o nocivi in ambiente esterno prodotti dalle attività umane, compreso il rumore emesso (…) [d]al traffico aereo». Ai fini della gestione del rumore ambientale nelle aree sensibili, detta direttiva istituisce tre livelli di intervento attraverso strumenti di pianificazione: le mappature acustiche strategiche, i piani di azione e la pianificazione acustica. Inoltre, essa stabilisce un regime che armonizza i valori limite di esposizione al rumore, valori che possono variare, come indicato all’art. 3, lett. s), «a seconda della tipologia di rumore (rumore del traffico veicolare, ferroviario, aereo, dell’attività industriale ecc.), dell’ambiente circostante e della diversa sensibilità al rumore delle popolazioni; essi possono anche variare riguardo a situazioni esistenti o nuove (nel caso in cui cambi la sorgente di rumore o la destinazione d’uso dell’ambiente circostante)».
14. La direttiva 2002/49 è entrata in vigore il 18 luglio 2002, e il termine di trasposizione concesso agli Stati membri è scaduto il 18 luglio 2004.
15. Gli artt. 7 e 37 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea dispongono quanto segue:
« Articolo 7
Rispetto della vita privata e della vita familiare
Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e delle proprie comunicazioni.
(...)».
« Articolo 37
Tutela dell’ambiente
Un livello elevato di tutela dell’ambiente e il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell’Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile».
16. Le spiegazioni relative alla Carta elaborate dal Praesidium della Convenzione indicano che l’art. 37 è «stat[o] basat[o] sugli articoli 2, 6 e 174 del trattato CE, che sono stati ora sostituiti dall’articolo 3, paragrafo 3 del trattato sull’Unione europea e dagli articoli 11 e 191 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Esso si ispira inoltre alle disposizioni di alcune costituzioni nazionali».
II – Contesto normativo nazionale
17. La Costituzione belga attribuisce al governo federale la competenza legislativa ed esecutiva in materia di trasporto aereo, compresi gli aeroporti, mentre alle regioni sono assegnate le competenze, sia legislativa che esecutiva, relative alla tutela dell’ambiente. Inoltre, l’art. 23, n. 4, della Costituzione garantisce il diritto alla tutela dell’ambiente.
18. Le regioni belghe sono responsabili per la gestione degli aeroporti situati sul loro territorio, salvo nel caso dell’aeroporto di Bruxelles‑National, per il quale è competente il governo federale.
19. Con legge regionale 17 luglio 1997, la Regione di Bruxelles‑Capitale ha adottato il regime di contrasto al rumore nell’ambiente urbano, in base alle sue competenze in materia ambientale. Con provvedimento di attuazione di detta legge regionale, il 27 maggio 1999 è stato adottato il decreto recante misure di contrasto al rumore prodotto dal traffico aereo, che fissa i valori acustici massimi per il passaggio di aeromobili sulla Regione di Bruxelles‑Capitale.
20. L’art. 2 del decreto fissa i valori acustici oltre i quali il passaggio di un aeromobile può essere sanzionato con un’ammenda, stabilita in funzione dei seguenti criteri:
‑ livello di rumore in decibel al suolo e non alla fonte;
‑ area sorvolata;
‑ fascia oraria.
21. Tale regime istituito dalla legge regionale 17 luglio 1997 e dal decreto 27 maggio 1999, recante misure di contrasto al rumore prodotto dal traffico aereo, è stato dichiarato costituzionalmente legittimo dal Conseil d’État belga. Con sentenza 9 maggio 2006, l’alto giudice amministrativo ha dichiarato che la gestione delle emissioni acustiche degli aeromobili, in quanto rumori alla fonte, rientrano nella competenza federale in materia di trasporti, mentre i rumori ambientali, compresi quelli originati dagli aeromobili, rientrano nella competenza delle autorità regionali.
22. La Regione di Bruxelles‑Capitale ha presentato un piano di azione conformemente alla direttiva 2002/49, ma non in relazione all’aeroporto di Bruxelles, per il quale le diverse autorità interessate non hanno elaborato un piano specifico.
III – Fatti e procedimento dinanzi al giudice nazionale
23. L’aeroporto di Bruxelles‑National è ubicato nel territorio della Regione delle Fiandre, ma le rotte ivi operate sorvolano anche la Regione di Bruxelles‑Capitale ad una quota molto bassa. Come indicato al paragrafo 17 delle presenti conclusioni, la gestione di tale aeroporto è di competenza del governo federale. Pertanto, tre amministrazioni belghe sono direttamente interessate, sia attivamente che passivamente, dal trasporto aereo con origine, destinazione o scalo all’aeroporto di Bruxelles‑National. Gli intervenienti nel presente procedimento hanno osservato che tali circostanze sono all’origine di un ampio e complesso conflitto politico e istituzionale, che non è stato esente da controversie neppure sul piano giudiziario nazionale.
24. La European Air Transport (in prosieguo: la «EAT») è una compagnia aerea del gruppo DHL che effettua un servizio di trasporto di merci con origine, destinazione e scalo all’aeroporto di Bruxelles‑National. Il 24 novembre 2006 l’Institut bruxellois de gestion de l’environnement (in prosieguo: l’«IBGE»), organismo regionale competente per il controllo della normativa ambientale, ha avviato un procedimento sanzionatorio contro la EAT per 62 possibili violazioni, commesse nell’arco di un mese, del decreto regionale 27 maggio 1999. Si contesta alla EAT l’emissione dai suoi aeromobili, in orario notturno, di rumori che eccedono i valori stabiliti dalla suddetta normativa. La EAT sostiene che la normativa regionale sulla quale si fondano le contestazioni delle infrazioni ad essa mosse è illegittima, in quanto utilizza quale criterio di misurazione del rumore i livelli di emissioni acustiche al suolo, e non alla fonte. Secondo la EAT, il criterio di misurazione alla fonte è previsto tassativamente dalla normativa internazionale in materia di trasporto e sicurezza aerea.
25. Il 19 ottobre 2007 l’IBGE ha concluso il procedimento sanzionatorio infliggendo alla EAT un’ammenda amministrativa di EUR 56 113, decisione che è stata impugnata dinanzi al Collège d’Environnement (in prosieguo: il «Collège»). Quest’ultimo organismo, con pronuncia del 24 gennaio 2008, ha confermato la decisione dell’IBGE.
26. La EAT ha impugnato la decisione del Collège dinanzi al Conseil d’État, il quale ha avviato a sua volta due procedimenti pregiudiziali, uno dinanzi alla Cour constitutionnelle e l’altro dinanzi alla Corte di giustizia, che ha dato origine alla presente causa pregiudiziale.
IV – Le questioni pregiudiziali e il procedimento dinanzi alla Corte
27. Il 5 marzo 2010 è pervenuta alla cancelleria della Corte la domanda di pronuncia pregiudiziale in esame, con cui il Conseil d’État ha sollevato quattro questioni così formulate:
«1) Se la nozione di “restrizione operativa” di cui all’art. 2, lett. e), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 marzo 2002, 2002/30/CE, che istituisce norme e procedure per l’introduzione di restrizioni operative ai fini del contenimento del rumore negli aeroporti della Comunità, debba essere interpretata nel senso che include le norme che fissano i limiti delle emissioni acustiche misurate al suolo che devono essere rispettati in occasione del sorvolo di aree situate in prossimità dell’aeroporto, ai sensi delle quali il responsabile del superamento di detti limiti può incorrere in una sanzione, restando inteso che gli aeromobili sono tenuti a rispettare le rotte e a conformarsi alle procedure di atterraggio e di decollo stabilite da altre autorità amministrative senza tenere conto del rispetto di tali limiti delle emissioni acustiche.
2) Se gli artt. 2, lett. e), e 4, n. 4, della medesima direttiva debbano essere interpretati nel senso che tutte le “restrizioni operative” devono essere “basate sulle prestazioni”, ovvero se tali disposizioni consentano che altre disposizioni, relative alla tutela dell’ambiente, limitino l’accesso all’aeroporto in funzione del livello delle emissioni acustiche misurate al suolo che dev’essere rispettato in occasione del sorvolo di aree situate in prossimità dell’aeroporto, di modo che il responsabile del superamento di detto limite può incorrere in una sanzione.
3) Se l’art. 4, n. 4, della medesima direttiva debba essere interpretato nel senso che osta a che, oltre alle restrizioni operative basate sulle prestazioni, fondate sulle emissioni acustiche dell’aeromobile, disposizioni relative alla tutela dell’ambiente fissino i limiti delle emissioni acustiche misurate al suolo che devono essere rispettati in occasione del sorvolo di aree situate in prossimità dell’aeroporto.
4) Se l’art. 6, n. 2, della medesima direttiva debba essere interpretato nel senso che osta a che talune disposizioni fissino i limiti delle emissioni acustiche misurate al suolo che devono essere rispettati in occasione del sorvolo di aree situate in prossimità dell’aeroporto, di modo che il responsabile del loro superamento può incorrere in una sanzione, disposizioni che possono essere violate da velivoli conformi alle norme di cui al volume 1, parte II, capitolo 4, dell’allegato 16 alla convenzione internazionale sull’aviazione civile ».
28. Hanno presentato osservazioni scritte entro il termine stabilito dall’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia, oltre alla EAT, il Collège, il governo francese e la Commissione.
29. All’udienza del 30 novembre 2010 erano presenti i legali della EAT e del Collège, nonché gli agenti del governo danese e della Commissione.
V – Le questioni pregiudiziali trattate nella presente causa
30. Ritengo che occorra risolvere solo la prima e la terza delle quattro questioni pregiudiziali sollevate dal Conseil d’État.
31. Infatti, per quanto riguarda la seconda questione, il Conseil d’État chiede alla Corte di interpretare una disposizione della direttiva 2002/30 nel caso in cui la normativa regionale controversa costituisca una «restrizione operativa». Come esporrò nelle risposte alla prima e alla terza questione, dal tenore letterale e dagli obiettivi della direttiva 2002/30 si evince tuttavia che le misure controverse non costituiscono «restrizioni operative».
32. Mi sembra che non sia necessario neppure rispondere alla quarta questione pregiudiziale, dato che essa si basa su un’interpretazione errata dell’art. 6, n. 2, della direttiva 2002/30, disposizione applicabile unicamente ai cosiddetti «aeroporti metropolitani». L’aeroporto di Bruxelles‑National non è incluso nell’elenco di cui all’allegato I della menzionata direttiva e, pertanto, conformemente all’art. 2, lett. b), della direttiva 2002/30, detto aeroporto non costituisce un «aeroporto metropolitano». L’art. 6, n. 2, della direttiva 2002/30 non è quindi applicabile alla presente causa e, conseguentemente, non occorre rispondere alla quarta questione pregiudiziale.
VI – Sulla prima questione
33. Il Conseil d’État belga interroga la Corte, in primo luogo, sull’esatta portata dell’espressione «restrizione operativa» ai sensi della direttiva 2002/30. In particolare, il giudice del rinvio chiede se una disciplina sanzionatoria regionale, intesa a reprimere il superamento di determinati livelli massimi di emissioni acustiche misurati al suolo in aree situate in prossimità di un aeroporto, debba essere considerata una «restrizione operativa» ai sensi dell’art. 2, lett. e), della menzionata direttiva.
34. Le disposizioni della direttiva 2002/30 che la Corte deve interpretare nel caso in esame sono certamente ambigue, e testimoniano le difficoltà tecniche, economiche e politiche inerenti al problema delle emissioni acustiche negli aeroporti. Pertanto, l’applicazione di criteri tradizionali conduce ad una risposta parziale e forse incompleta. L’interpretazione corretta della direttiva 2002/30 richiede quindi un’analisi dei suoi lavori preparatori, ma anche del contesto normativo generale in cui si colloca tale provvedimento.
A – I lavori preparatori e l’iter legislativo della direttiva 2002/30
35. Le emissioni acustiche prodotte dagli aeromobili sono all’origine di innumerevoli controversie nazionali, internazionali e, come dimostra la presente causa, anche europee. I rilevanti interessi in gioco, sia economici che sociali e politici, rendono difficoltosa la ricerca di una soluzione generale. Si tratta, peraltro, di un problema che può diventare particolarmente grave, soprattutto laddove interessi le aree urbane situate nelle vicinanze di un aeroporto. Ne è prova il contesto fattuale del caso di specie.
36. Per contrastare le emissioni acustiche negli aeroporti dell’Unione, nel 2001 la Commissione ha elaborato un progetto di direttiva concernente l’istituzione di un regime comune per l’adozione di restrizioni operative ai fini del contenimento del rumore negli aeroporti (6) . Il momento scelto dalla Commissione per lanciare la sua iniziativa non era casuale: in quello stesso anno l’assemblea dell’Organizzazione internazione dell’aviazione civile (ICAO) cambiò sostanzialmente il proprio orientamento nella lotta al rumore provocato dagli aeromobili civili. Mentre fino a tale data le misure adottate in seno all’ICAO avevano avuto ad oggetto le condizioni tecniche degli aeromobili, a partire dal 2001 è stata applicata una strategia basata sul cosiddetto «approccio equilibrato» (7) .
37. Tale «approccio equilibrato» consiste nell’affrontare il problema delle emissioni acustiche in due fasi. La prima è prospettica, e si incentra sull’individuazione delle fonti del rumore in tutta la loro estensione. La seconda è attiva e comporta l’attuazione in ordine successivo di quattro tipi di misure: riduzione del rumore alla fonte, piani di assetto del territorio, procedimenti operativi di riduzione del rumore e restrizioni operative. L’ultima, la restrizione operativa, è una misura sussidiaria cui è possibile fare ricorso solo una volta esaurite le altre tre.
38. L’Unione europea non è membro dell’ICAO, ma lo sono tutti gli Stati membri. Inoltre, gli sforzi volti a coordinare la disciplina del traffico aereo, un fenomeno transnazionale che, in quanto tale, richiede azioni comuni tra gli Stati a livello internazionale, spiegano perché le disposizioni adottate nell’ambito dell’ICAO si applichino praticamente in tutto il mondo. Negli ultimi anni l’Unione europea ha operato nella stessa direzione, assicurando che l’attuazione delle regole internazionali in materia di aerotrasporti avvenisse in maniera uniforme o, quanto meno, armonizzata in tutti gli Stati membri. In linea con tale politica, l’allora Comunità europea ha legiferato in tutti gli ambiti dell’«approccio equilibrato» per i quali era competente.
39. Per quanto riguarda il controllo del rumore alla fonte, nel 2001 era già in vigore una disciplina comunitaria concernente le emissioni prodotte dagli aeromobili, che è stata gradualmente integrata con nuove misure che allineavano la normativa comunitaria alle prescrizioni dell’ICAO. Per quanto riguarda le misure prospettiche, nonché la pianificazione del territorio, nel 2002 è stata adottata la direttiva 2002/49, relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale, che contiene specifiche disposizioni concernenti gli aeroporti (8) . Il terzo aspetto affrontato dalla Comunità è stato quello di carattere più gravoso: le restrizioni operative, in ordine alle quali la Commissione ha sottoposto al Consiglio e al Parlamento, nel novembre del 2001, la proposta di direttiva sopra citata (9) .
40. La relazione introduttiva della proposta indica chiaramente che quest’ultima «applica concretamente ed estende, a livello comunitario, gli indirizzi dell’ICAO in materia di contenimento del rumore adottati alla 33ª assemblea dell’ICAO svoltasi a Montreal dal 25 settembre al 5 ottobre 2001» (10) . Conformemente a detti indirizzi, le restrizioni operative vengono definite come misure aventi ad oggetto le emissioni sonore, mediante le quali viene limitato o ridotto l’accesso degli aeroplani subsonici civili ad un determinato aeroporto (11) . Benché non venga mai messo in rilievo il carattere eccezionale delle restrizioni operative, è chiaro che l’intento originale della Commissione era ridurre il numero di questo tipo di misure. Una restrizione operativa comporta il divieto, totale o parziale, di accesso ad un aeroporto. Per tale motivo, la restrizione operativa, prima di essere adottata e messa in vigore, deve essere elaborata sulla base di dati oggettivi ed affidabili inerenti al velivolo destinatario della misura. La Commissione rilevava nella sua proposta che tali dati oggettivi ed affidabili dovevano essere valutati attraverso la certificazione degli aeromobili, strumento di omologazione universale che consente di catalogare le caratteristiche tecniche di ciascun velivolo.
41. La proposta della Commissione non ha subito grandi modifiche nel suo iter al Parlamento europeo, ma è stata integrata con elementi che rafforzavano il coordinamento del testo con le direttrici dell’ICAO. La Commissione per la politica regionale, i trasporti e il turismo ha proposto di aggiungere l’attuale art. 4, n. 4, della direttiva, secondo cui le restrizioni operative sono basate su un criterio di misurazione del rumore alla fonte (12) . Inoltre, la Commissione per l’ambiente confermava il carattere di divieto delle restrizioni operative, ma criticava il fatto che il fondamento normativo utilizzato, l’ex art. 80 TCE, relativo alla politica dei trasporti, non consentisse agli Stati membri di optare per norme più rigorose (13) . Così, la relazione della Commissione per l’ambiente ammetteva che «i velivoli che rispettano la norma del capitolo 3 di 5 decibel o più non potranno mai essere respinti» (14) .
42. Dalle discussioni parlamentari si evince che l’iniziativa della Commissione aveva chiaramente due destinatari: gli aeroporti e gli aeromobili. I primi perché sono chiamati in ogni caso ad applicare le restrizioni operative, e i secondi perché devono essere conformi alla misura. Inoltre, emerge che tutto il dibattito sulle restrizioni operative è stato impostato in termini di divieto, vale a dire di misure che si applicano a determinati velivoli e ne vietano categoricamente l’atterraggio o il decollo nell’aeroporto in cui vengono messe in atto. Non è mai stata prospettata la possibilità che una restrizione operativa venisse adottata sotto forma di un regime sanzionatorio, di un piano urbanistico o di regimi specifici di tutela dell’ambiente. Di fatto, i limiti del progetto di direttiva hanno indotto un eurodeputato ad avvertire il Parlamento della necessità di adottare un approccio integrato alle emissioni acustiche negli aeroporti, in particolare dopo aver sottolineato che la Corte europea dei diritti dell’uomo si era appena pronunciata nella causa Hatton/Regno Unito (15) . Lo stesso deputato riteneva che il progetto non affrontasse globalmente il problema del rumore negli aeroporti, e invitava la Commissione a presentare altre proposte in tal senso (16) .
B – La nozione di «restrizione operativa» risultante dall’interpretazione della direttiva 2002/30
43. I lavori preparatori cui si è fatto riferimento possono essere utili per definire l’esatta portata della direttiva 2002/30. Come si esporrà in prosieguo, detta direttiva ha previsto un regime di controllo delle emissioni acustiche il cui ambito è circoscritto ad una materia che esige una delimitazione rigorosa. L’intero impianto della direttiva 2002/30 è fondato sulla nozione di «restrizione operativa», a partire dalla quale sono state elaborate le norme che ne disciplinano l’adozione, gli effetti e le eccezioni. Le «restrizioni operative» sono uno degli elementi che costituiscono il cosiddetto «approccio equilibrato» già menzionato in precedenza. Pertanto, la portata attribuita alle «restrizioni operative» non può comportare una sovrapposizione con altre misure che formano parte dell’«approccio equilibrato» prospettato dall’ICAO.
44. Ciò premesso, passo ad analizzare i vari elementi che costituiscono una «restrizione operativa». Ritengo che una misura di questo tipo abbia un oggetto definito e sia rivolta a più soggetti, che la direttiva ha il compito di specificare. I lavori preparatori richiamati in precedenza consentono anche di precisare il contenuto di ogni singolo elemento. Dopo aver esaminato gli elementi che compongono la nozione di «restrizione operativa», se ne proporrà l’applicazione alle misure della Regione di Bruxelles oggetto della controversia in esame, rispondendo così alla prima questione pregiudiziale.
1. L’oggetto della «restrizione operativa»
45. L’art. 2, lett. e), della direttiva 2002/30 definisce le restrizioni operative come le misure relative alle emissioni acustiche «mediante le quali viene limitato o ridotto l’accesso dei velivoli subsonici civili a reazione ad un determinato aeroporto». Esso specifica poi che può trattarsi di restrizioni totali, che comportano il divieto dell’esercizio di un aeromobile in un determinato aeroporto, o di restrizioni parziali, che incidono sull’esercizio dei velivoli «secondo il periodo di tempo considerato».
46. È indubbio che una misura con cui «viene limitato» o «ridotto» l’«accesso» ad un aeroporto può concretizzarsi in provvedimenti molto eterogenei. Così, la nozione di «riduzione» dell’accesso potrebbe essere intesa in termini di ostacoli all’accesso, anziché di divieto. In tal modo, la «limitazione» verrebbe identificata con un divieto, e la «riduzione» con un ostacolo che rende difficile l’accesso, ma non lo vieta. Nella seconda categoria si potrebbero includere le misure sanzionatorie, i requisiti tecnici difficili da soddisfare, le tasse o imposte direttamente o indirettamente discriminatorie e così via.
47. Tuttavia, benché tale interpretazione non risulti impossibile sulla base del tenore letterale dell’art. 2, lett. e), della direttiva 2002/30, un’analisi più approfondita di tale disposizione conduce ad un risultato diverso.
48. Infatti, la menzionata disposizione enuncia la definizione delle «restrizioni operative», ma di seguito indica le due varianti in cui esse possono manifestarsi: da un lato, l’art. 2, lett. e), fa riferimento ai divieti all’esercizio di velivoli marginalmente conformi in aeroporti determinati, mentre dall’altro, e subito dopo, menziona le misure parziali che limitano l’esercizio dei velivoli secondo il periodo di tempo considerato. Le due ipotesi coincidono, rispettivamente, con le nozioni di «limitazione» e di «riduzione» menzionate in precedenza. Appare quindi evidente che le restrizioni operative che «limitano» l’accesso sono quelle che vietano categoricamente l’accesso di determinati velivoli ad un aeroporto, mentre le restrizioni operative che «riducono» l’a ccesso sono quelle parziali, che limitano l’accesso per un certo periodo di tempo. In entrambi i casi la disposizione riguarda comunque divieti di accesso ad un aeroporto, che si tratti di un divieto assoluto o temporale.
49. Inoltre, tali divieti sono di carattere preventivo ed oggettivo e si applicano solo ai velivoli che presentino determinate caratteristiche. Se la restrizione operativa interviene anteriormente, e non in seguito all’utilizzo di un aeroporto, generalmente le condizioni per la sua applicazione, che riguardano esclusivamente l’aeromobile, sono basate su criteri uniformati a livello internazionale. Tale uniformazione si riflette a livello pratico nelle regole di certificazione, che consentono di dimostrare nella maggior parte dei paesi del mondo la conformità dei velivoli a norme comuni.
50. A mio parere, è chiaro dunque che una «restrizione operativa», nel senso dell’art. 2, lett. e), della direttiva 2002/30, è una misura di divieto di carattere preventivo ed oggettivo che impedisce l’accesso di un velivolo subsonico civile a reazione ad un aeroporto. Il contenuto dell’imperativo che caratterizza tali provvedimenti è il divieto espresso di atterraggio. Di conseguenza, le misure ex post e repressive, come un regime sanzionatorio applicabile alle emissioni acustiche, non sarebbero «restrizioni operative».
51. I lavori preparatori della direttiva 2002/30 confermano tale interpretazione. Durante l’iter parlamentare del testo sono emersi vari conflitti commerciali tra l’Unione europea e Stati terzi dovuti per lo più al congelamento dei diritti di atterraggio nell’Unione di determinati aeromobili di paesi terzi (17) . La citata direttiva era intesa ad applicare l’approccio equilibrato concordato mesi addietro nell’ambito dell’ICAO, introducendo una maggiore flessibilità nei criteri di applicazione delle restrizioni operative negli aeroporti europei. L’approccio equilibrato non imponeva di estendere le restrizioni operative a qualsiasi tipo di provvedimento che incidesse sulla navigazione aerea, bensì il contrario: limitarle esclusivamente ai casi imprescindibili, come raccomandava l’ICAO (18) . L’eccezionalità deriva dal carattere di divieto e, pertanto, oneroso, di ogni restrizione operativa (19) .
52. Altre disposizioni della direttiva 2002/30 confermano il carattere di divieto delle restrizioni operative. L’art. 9, che riguarda le deroghe per singole attività di carattere eccezionale, consente agli Stati membri di «autorizzare, negli aeroporti situati sul loro territorio, singole attività di velivoli marginalmente conformi che non potrebbero effettuarsi sulla base (…) della (…) direttiva». Dal testo della disposizione si evince che tale deroga opera come eccezione ad una regola generale che vieta a determinati velivoli di utilizzare un aeroporto. Inoltre, l’art. 6, n. 2, della citata direttiva consente alle autorità nazionali degli aeroporti metropolitani di aumentare il livello di tutela dell’ambiente introducendo «misure più severe (…) con riferimento alla definizione di velivoli marginalmente conformi». Pertanto, gli Stati membri possono apprestare una tutela rafforzata solo attraverso un unico tipo di misura: la modificazione dell’ambito soggettivo della restrizione operativa. La direttiva 2002/30 non consente invece di predisporre tutele rafforzate sulla base di criteri diversi, confermando così che le restrizioni operative ivi contemplate possono essere solo provvedimenti di divieto.
53. Pertanto, ritengo che una «restrizione operativa» ai sensi dell’art. 2, lett. e), della direttiva 2002/30 sia una misura di divieto, assoluto o temporale, di carattere preventivo ed oggettivo, che vieta categoricamente, e non si limita a rendere più difficile o meno interessante, l’accesso di un aeromobile subsonico civile a reazione ad un aeroporto dell’Unione.
2. I soggetti attivi della «restrizione operativa»
54. Spetta agli Stati membri adottare le restrizioni operative applicate negli aeroporti, ma sono questi ultimi a doverne garantire il rispetto. Date le caratteristiche peculiari di ciascuna restrizione operativa, la direttiva 2002/30 impone agli Stati membri di garantire che vi siano «autorità competenti responsabili per le questioni disciplinate dalla (…) direttiva». Da quanto precede si evince che le restrizioni operative vengono adottate ed applicate da autorità specializzate, caratterizzate dal fatto di avere ed esercitare competenze in materia di trasporto aereo strettamente connesse all’ordinaria amministrazione degli aeroporti (20) .
55. Sotto questo profilo, i soggetti attivi delle restrizioni operative sono le autorità nazionali competenti in materia di trasporto aereo, nonché gli enti di gestione degli aeroporti. Sono questi i soggetti incaricati di approvare le restrizioni operative conformemente all’«approccio equilibrato» descritto sopra, il che implica il rispetto di varie condizioni procedurali previste agli artt. 4‑6 della direttiva 2002/30. Ad essi compete anche l’applicazione di determinate deroghe al regime generale, come quelle previste agli artt. 8 e 9 della medesima direttiva.
56. Pertanto, la direttiva 2002/30 ha stabilito un quadro istituzionale concreto, in virtù del quale gli Stati membri devono assicurare che le loro autorità competenti in materia di trasporto aereo e gli enti di gestione degli aeroporti soggetti alla citata direttiva, allorché adottano o applicano una restrizione operativa, rispettino norme sostanziali e procedurali. La rigidità di tali disposizioni conferma anche la tesi esposta ai paragrafi 45‑53 delle presenti conclusioni, dato che, vista la natura di divieto delle restrizioni operative, che impediscono ad un aeromobile, totalmente o per determinati periodi di tempo, qualsiasi uso di un aeroporto, la direttiva 2002/30 mira a fare in modo che dette restrizioni vengano adottate solo in situazioni eccezionali e secondo un procedimento atto a garantire l’applicazione dell’«approccio equilibrato».
3. I soggetti passivi della «restrizione operativa»
57. I destinatari di una restrizione operativa, i soggetti passivi, sono gli aeromobili. Le misure in questione sono un ulteriore strumento di contrasto al rumore negli aeroporti e, a differenza delle norme industriali, ambientali o urbanistiche, i cui destinatari sono i produttori, i costruttori o i proprietari di terreni, le restrizioni operative hanno ad oggetto gli aeromobili. Nel caso della direttiva 2002/30, i destinatari delle restrizioni operative sono i velivoli subsonici civili a reazione.
58. Dato il carattere oggettivo delle restrizioni operative, che subordinano l’operatività del divieto alla circostanza che gli aeromobili presentino determinate caratteristiche tecniche, la citata direttiva prescrive che tale condizione venga valutata in base a criteri prestabiliti. Il rispetto di tali criteri viene dimostrato con la certificazione, uno strumento soggetto a norme internazionali che, come si è già rilevato, facilita un controllo omogeneo degli aeromobili in Stati diversi. Per tale motivo, l’art. 4, n. 4, della direttiva 2002/30 dispone che le restrizioni operative basate sulle prestazioni sono fondate sulle emissioni acustiche dell’aeromobile determinate conformemente alla convenzione internazionale sull’aviazione civile. Se una restrizione operativa impedisce l’accesso agli aeromobili le cui emissioni acustiche raggiungano un determinato livello, tale circostanza viene accertata in base alle norme internazionali che armonizzano il criterio di misurazione. Detto criterio serve quindi a rendere oggettive le condizioni che devono essere rispettate preliminarmente, prima di applicare o meno una restrizione operativa ad un aeromobile.
59. Pertanto, le restrizioni operative sono misure applicabili agli aeromobili che soddisfano determinate condizioni prestabilite, adottate, per garantirne l’obiettività, sulla base della certificazione o di criteri armonizzati a livello internazionale.
4. L’applicazione della nozione di «restrizione operativa» alle misure adottate dalla Regione di Bruxelles‑Capitale
60. Da quanto precede si evince che una disciplina regionale di carattere sanzionatorio in materia ambientale, che fissa i limiti massimi di inquinamento acustico nelle aree urbane, non costituisce una «restrizione operativa» ai sensi dell’art. 2, lett. e), della direttiva 2002/30.
61. In primo luogo, il regime in questione non vieta ex ante, totalmente o per un certo periodo di tempo, l’accesso all’aeroporto di Bruxelles‑National, bensì vieta di superare determinati livelli di emissioni. Nulla impedisce ad un velivolo di atterrare e decollare da detto aeroporto e, in caso di superamento dei limiti stabiliti dalla normativa, la conseguenza giuridica è una sanzione, e non un divieto (21) .
62. In secondo luogo, il regime controverso non si applica ex ante, ma ex post : la sanzione si applica solo se un aeromobile con emissioni acustiche superiori ai limiti ha utilizzato un aeroporto. Per contro, una «restrizione operativa», come si è rilevato al paragrafo 50 delle presenti conclusioni, è un’autorizzazione preventiva all’utilizzo dell’aeroporto.
63. In terzo luogo, le norme regionali non vengono adottate nell’ambito di una politica dei trasporti e non vengono approvate né applicate dalle autorità competenti in tale materia, poiché fanno parte delle norme ambientali per la cui adozione sono costituzionalmente competenti le Regioni belghe. Di fatto, la competenza in questione è stata espressamente sancita dal Conseil d’État con sentenze del 9 maggio 2006.
64. Infine, sebbene le misure regionali abbiano ad oggetto gli aeromobili, il loro carattere ex post comporta che l’applicazione non dipenda da criteri predeterminati, sia attraverso la certificazione, sia con norme di armonizzazione adottate a livello internazionale. L’unica forma atta a garantire un adeguato livello di emissioni acustiche nell’ambiente è quella basata sulla misurazione degli indicatori di rumore nel luogo che si intende proteggere, vale a dire le aree urbane situate in prossimità di un aeroporto. Pertanto, la normativa impugnata non utilizza, né potrebbe utilizzare, i criteri dai quali dipende l’applicazione ad un aeromobile di una restrizione operativa.
65. Tale conclusione è ulteriormente suffragata, se necessario, dal fatto che tutti gli Stati che hanno partecipato al presente procedimento, nonché la Commissione, sono del parere che le misure in questione non siano restrizioni operative. Di conseguenza, si deve ritenere che la definizione delle «restrizioni operative» di cui all’art. 2, lett. e), della direttiva 2002/30 non includa misure come quelle previste dal decreto 27 maggio 1999, recante misure di contrasto al rumore prodotto dal traffico aereo.
5. Sintesi
66. Alla luce degli argomenti esposti, e in relazione alla prima questione, propongo alla Corte di interpretare l’art. 2, lett. e), della direttiva 2002/30 nel senso che una «restrizione operativa» è una misura di divieto, assoluto o temporale, di carattere preventivo e oggettivo, che vieta categoricamente, e non si limita a rendere più difficile o meno interessante, l’accesso di un aeromobile subsonico civile a reazione ad un aeroporto dell’Unione. Pertanto, un regime come quello previsto dal decreto 27 maggio 1999, recante misure di contrasto al rumore prodotto dal traffico aereo, non costituisce una «restrizione operativa» ai sensi dell’art. 2, lett. e), della direttiva 2002/30.
VII – Sulla terza questione pregiudiziale
67. Una volta escluso che le misure controverse rientrino nell’ambito di applicazione della direttiva 2002/30, il Conseil d’État interroga poi la Corte in merito alla compatibilità con detta direttiva di disposizioni nazionali relative alla tutela dell’ambiente che fissano i limiti delle emissioni acustiche misurate al suolo, anziché di quelle misurate alla fonte. In particolare, il giudice del rinvio chiede se l’art. 4, n. 4, della direttiva 2002/30, che si basa su un criterio di misurazione alla fonte delle emissioni acustiche degli aeromobili contemplato dalla convenzione sull’aviazione civile internazione, osti al criterio della misurazione al suolo previsto dalla normativa della Regione di Bruxelles, anche nell’ipotesi in cui tale normativa non possa essere considerata una «restrizione operativa».
68. Con la terza questione il giudice del rinvio chiede alla Corte, sostanzialmente, se la direttiva 2002/30 sia uno strumento di armonizzazione massima. Se così fosse, qualsiasi misura nazionale che violasse le disposizioni della direttiva 2002/30 o ne ostacolasse l’applicazione sarebbe in contrasto con essa, a prescindere dalla circostanza che si tratti di disposizioni nazionali estranee al suo ambito di applicazione.
69. La questione va risolta in senso negativo. La direttiva 2002/30 non costituisce uno strumento di armonizzazione massima e, di fatto, un’interpretazione in tal senso contrasterebbe con i suoi obiettivi. Questa conclusione emerge dal contesto normativo della direttiva 2002/30, ma anche dalla tutela che gli Stati membri, così come l’Unione, garantiscono al diritto fondamentale all’ambiente e, più in particolare, a quella parte del diritto che tutela i singoli contro l’inquinamento acustico.
A – L’ambito normativo generale applicabile in materia di contrasto al rumore negli aeroporti e la sua incidenza sull’interpretazione della direttiva 2002/30
70. Come già esposto ai paragrafi 45‑59 delle presenti conclusioni, «le restrizioni operative» sono solo una
delle misure che occorre adottare nell’ambito dell’«approccio equilibrato». Proprio la finalità di tale orientamento impone di conciliare tutti i valori e gli interessi convergenti nel contrasto all’inquinamento acustico negli aeroporti, e non di porne uno al di sopra degli altri. Se la direttiva 2002/30 diventasse uno strumento che impedisce di adottare determinate misure in materia urbanistica o ambientale, l’«approccio equilibrato» cesserebbe di essere tale, facendo pendere la bilancia unilateralmente in favore delle politiche dei trasporti.
71. Tale risultato sarebbe incompatibile non solo con la direttiva 2002/30, ma anche con i fondamenti degli strumenti internazionali ai quali si ispira la disciplina delle «restrizioni operative». L’Appendice E della risoluzione dell’ICAO A35/5, con cui viene instaurato a livello internazionale l’«approccio equilibrato», riconosce che «gli Stati membri hanno obblighi giuridici, leggi, accordi vigenti e politiche affermate che possono disciplinare la gestione dei problemi riguardanti le emissioni acustiche nei loro aeroporti e che potrebbero influire sull’applicazione» di detta appendice(22) . Inoltre, l’Appendice F della medesima risoluzione, concernente la pianificazione e la gestione urbana, riconosce che «la gestione dell’utilizzazione dei suoli include attività di pianificazione che possono sostanzialmente rientrare nell’ambito di responsabilità delle autorità locali», che essa «influisce tuttavia sulla capacità operativa degli aeroporti, con conseguenti ripercussioni sull’aviazione civile» (23) .
72. Pertanto, l’ICAO, pienamente consapevole del fatto che le misure ambientali nazionali, come quelle in discussione nella presente causa, possono incidere indirettamente sul traffico aereo, non invita gli Stati ad abrogare tali discipline, bensì a coordinarne l’attuazione nell’ambito del cosiddetto «approccio equilibrato». In nessun momento si invitano gli Stati membri dell’ICAO ad adottare misure di contrasto al rumore negli aeroporti unicamente sotto forma di restrizioni operative. Al contrario, ben conscia dei valori e degli interessi costituzionali in gioco, l’ICAO si limita, nelle sue risoluzioni, ad invitare gli Stati ad adottare una politica globale
che prenda in considerazione e ponderi tutte le grandezze implicate.
73. Per affrontare il problema del rumore nei termini sopra esposti, l’allora Comunità europea ha adottato la direttiva 2002/49. Essa impone agli Stati membri di contenere i rumori molesti attraverso livelli diversi di pianificazione. E in concreto, tale direttiva dedica particolare attenzione alla pianificazione in ambito aeroportuale, di cui occorre tenere conto nella mappatura acustica strategica (art. 7), nell’elaborazione dei piani di azione (art. 8) e nella pianificazione acustica [art. 3, lett. u)].
74. Questo approccio trova conferma nel contesto normativo descritto in precedenza: le restrizioni operative, in quanto divieti specifici stabiliti nell’ambito della politica dei trasporti, coesistono con altre misure nazionali in materia ambientale. Le norme internazionali e la direttiva 2002/30 non sono norme contrapposte le une alle altre, ma hanno invece ambiti di applicazione diversi (24) . Un caso come quello belga, in cui un’autorità regionale adotta norme sanzionatorie per tutelare coloro che risiedono in prossimità di luoghi con livelli elevati di inquinamento acustico, non rientra nell’ambito della direttiva 2002/30.
75. A prescindere da quanto finora esposto, non si deve dimenticare che, come rilevato dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, il comportamento delle autorità della Regione di Bruxelles, in quanto attività unilaterale condotta in modo non coordinato con altre amministrazioni del paese, potrebbe risultare problematica sotto il profilo della direttiva 2002/49, che impone un determinato livello di coordinamento interno nella gestione dell’inquinamento acustico (25) . Come osservato dalla Commissione, l’attuale situazione dell’aeroporto di Bruxelles‑National, lungi dall’essere adeguata, rispecchia un’assenza di collaborazione tra amministrazioni che potrebbe comportare l’inadempimento della direttiva 2002/49, ma non quello della direttiva 2002/30, dal cui ambito di applicazione sono esclus e le misure regionali in discussione nel caso di specie.
76. In definitiva, ritengo che sia il contesto internazionale sia la direttiva 2002/49 confermino il carattere settoriale della direttiva 2002/30, che deve restare circoscritta esclusivamente all’adozione, regolamentazione e limitazione di «restrizioni operative» nei termini esposti ai paragrafi 45‑59 delle presenti conclusioni. Interpretare la direttiva come uno strumento di armonizzazione massima condurrebbe ad un risultato incompatibile con l’«approccio equilibrato» sostenuto dalla normativa internazionale in materia, nonché con la direttiva 2002/49, che è intesa ad affrontare globalmente il problema del rumore, compreso quello prodotto negli aeroporti.
B – La tutela contro l’inquinamento acustico come diritto fondamentale e la sua incidenza sulla normativa dell’Unione in materia di emissioni acustiche negli aeroporti
77. La soluzione da me proposta per la terza questione pregiudiziale trova ulteriori riscontri se la si analizza in una prospettiva più generale. Come è noto, la tutela contro i danni causati dall’inquinamento acustico viene garantita dal diritto dell’Unione e dagli ordinamenti nazionali attraverso i diritti fondamentali. Tale tutela riveste quindi carattere costituzionale, e non è affatto estranea alla questione sollevata dinanzi al Conseil d’État belga.
78. L’art. 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea sancisce il diritto fondamentale alla vita privata e familiare e al domicilio, mentre l’art. 37 riconosce espressamente un diritto alla tutela dell’ambiente. Quest’ultimo diritto si configura come un principio e non sorge dal nulla, bensì risponde ad un recente processo di riconoscimento costituzionale della tutela dell’ambiente, cui hanno contribuito le tradizioni costituzionali degli Stati membri (26) . Lo confermano le note esplicative della Carta, le quali precisano che l’art. 37 «si ispira inoltre alle disposizioni di alcune costituzioni nazionali».
79. È importante rilevare che dall’art. 52, n. 3, della Carta emerge che, laddove essa contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU»), il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti da tale Convenzione. Secondo la spiegazione relativa a tale disposizione, il significato e la portata dei diritti garantiti sono determinati non solo dal testo di questi strumenti, ma anche, in particolare, dalla giurisprudenza della Corte EDU. L’art. 52, n. 3, seconda frase, della Carta dispone che la prima frase della medesima disposizione non preclude che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa (27) . Esso osta, a contrario, a che l’Unione adotti provvedimenti che offrono una minore tutela.
80. La tutela dell’ambiente è un obiettivo che la Corte EDU ha integrato nella sua interpretazione dell’art. 8 della CEDU, introducendolo attraverso il diritto fondamentale alla vita privata e familiare e al domicilio (28) . In concreto, la giurisprudenza della Corte EDU ha dichiarato a più riprese che l’inquinamento acustico fa parte dell’ambiente quale inteso all’art. 8 della CEDU (29) . La Corte EDU ha esaminato la specifica questione delle emissioni acustiche negli aeroporti nella sentenza Hatton/Regno Unito (30) e ha riconosciuto che le emissioni prodotte dagli aeroplani giustificano, e talora impongono, l’adozione di misure attive di tutela da parte degli Stati (31) . Conformemente al detto art. 53 della Carta, tale interpretazione è vincolante per l’Unione e deve essere presa in considerazione dalla Corte di giustizia.
81. È in tale contesto che si deve rispondere alla questione se l’armonizzazione realizzata dalla direttiva 2002/30 possa essere considerata massima. Orbene, visto il disposto degli artt. 7 e 37 della Carta, interpretati alla luce della citata giurisprudenza della Corte EDU, risulta difficile concludere nel senso che la direttiva 2002/30 realizza un’armonizzazione massima. Infatti, un’armonizzazione di questo tipo precluderebbe l’adozione di misure di contrasto al rumore negli aeroporti diverse da quelle espressamente previste nella medesima direttiva. In tal modo, si produrrebbe una sorta di paralisi nell’azione nazionale di contrasto all’inquinamento acustico, privando gli Stati di qualsiasi margine di discrezionalità nell’esercizio delle loro politiche ambientali, urbanistiche e sanitarie. Tralasciando altre considerazioni, un effetto del genere obbligherebbe i singoli ad agire in giudizio contro il proprio Stato invocando l’art. 8 della CEDU, quale interpretato dalla Corte EDU, con esiti che in molti casi potrebbero risultare favorevoli ai ricorrenti (32) .
82. Di conseguenza, e visto il contesto dei diritti fondamentali in cui si colloca il caso di specie, propongo alla Corte di respingere un’interpretazione secondo cui la direttiva 2002/30 realizza un’armonizzazione massima, con le conseguenze già indicate. Quindi, a mio parere, detta direttiva non osta a che gli Stati membri adottino disposizioni in materia ambientale atte ad incidere indirettamente sulle norme relative all’aviazione civile da essa armonizzate. Infine, una norma ambientale nazionale come quella in esame, poiché non costituisce una «restrizione operativa», e sebbene applichi un criterio di misurazione al suolo delle emissioni acustiche prodotte dagli aeroplani subsonici civili, non è incompatibile con l’art. 4, n. 4, della direttiva 2002/30.
VIII – Conclusione
83. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere come segue al Conseil d’État:
«1) Una “restrizione operativa” è una misura di divieto, assoluto o temporale, di carattere preventivo e oggettivo, che vieta categoricamente, e non si limita a rendere più difficile o meno interessante, l’accesso di un aeromobile subsonico civile a reazione ad un aeroporto dell’Unione. Pertanto, l’art. 2, lett. e), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 marzo 2002, 2002/30, che istituisce norme e procedure per l’introduzione di restrizioni operative ai fini del contenimento del rumore negli aeroporti della Comunità, deve essere interpretato nel senso che un regime come quello previsto dal decreto 27 maggio 1999, recante misure di contrasto al rumore prodotto dal traffico aereo, non costituisce una “restrizione operativa” ai sensi di detta disposizione.
2) L’art. 4, n. 4, della direttiva 2002/30 deve essere interpretato nel senso che non osta a una misura nazionale, quale il decreto 27 maggio 1999, che applica un criterio di misurazione al suolo delle emissioni acustiche».
(1) .
(2)  –	Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 26 marzo 2002 (GU L 85, pag. 40).
(3)
Direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag.  40).
(4) Regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1992, sull'accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie (GU L 240, pag. 8).
(5)  –	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 25 giugno 2002.
(6)  –	Proposta di direttiva che istituisce regole e procedure per l’introduzione di restrizioni operative ai fini del contenimento del rumore negli aeroporti della Comunità (COM[2001]695 def.), del 28 novembre 2001.
(7)  –	Risoluzione dell’Assemblea dell’ICAO A35‑5, Appendice C (doc. 9902).
(8)  –	Citata alla nota 3.
(9)  –	Citata alla nota 4.
(10)  –	Proposta della Commissione, cit., pag. 4.
(11)  –	Art. 2, lett. e), della proposta di direttiva.
(12)  –	V. emendamento n. 9 della Commissione per la politica regionale, i trasporti e il turismo, nella relazione sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce regole e procedure per l’introduzione di restrizioni operative ai fini del contenimento del rumore negli aeroporti della Comunità (A5‑0053/2002) del 25 febbraio 2002, pagg. 10-31.
(13)  –	Ibid., pag. 22/31.
(14)  –	Ibid.
(15)  –	Intervento orale del sig. Lannoye alla sessione del 12 marzo 2002.
(16)  –	Ibid.
(17)  –	In concreto, il divieto imposto agli aeromobili «hushkits», dotati di dispositivi di riduzione delle emissioni sonore, ma con livelli globali di emissione considerati insufficienti. Tale limitazione incideva sui rapporti commerciali tra l’Unione europea e gli Stati Uniti e, come emerge dai dibattiti parlamentari, la direttiva 2002/30 ha contribuito a risolvere i contrasti.
(18)  –	Il punto 1 dell’appendice E invita gli Stati ad adottare restrizioni operative, per quanto è possibile, solo dopo aver valutato i costi e i benefici della misura, mentre il punto 3, lett. c), raccomanda l’adozione di restrizioni parziali, e non totali.
(19)  –	La relazione sull’applicazione della direttiva 2002/30 elaborata dalla Commissione conferma il carattere eccezionale e di extrema ratio di qualsiasi «restrizione operativa». Ad esempio, con riferimento al parere degli operatori di aeromobili, la relazione indica che essi «interpretano la direttiva come una protezione contro l’uso di restrizioni operative come prima misura di intervento e come garanzia di un calendario ragionevole per l’introduzione delle restrizioni e della corretta valutazione dei relativi costi e benefici» (Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sull’applicazione della direttiva 2002/30/CE, COM[2008] 66 def., pag. 9).
(20)  –	V. la citata relazione relativa all’applicazione della direttiva, che fa riferimento a più riprese al «diritto dei singoli aeroporti di limitare le operazioni di velivoli (…) nell’ambito dell’approccio equilibrato» (relazione citata, pag. 3).
(21)  –	Art. 2 del decreto 27 maggio 1999, recante misure di contrasto al rumore prodotto dal traffico aereo.
(22)  –	Comma 13 dell’Appendice E, ribadito nel 2007 dall’Assemblea dell’ICAO nella sua risoluzione 35‑22.
(23)  –	Comma 7 dell’Appendice F.
(24)  –	La direttiva 2002/49 non menziona la direttiva 2002/30, ma la seconda fa riferimento alla prima. Come confermato in udienza dall’agente della Commissione, le due direttive hanno ambiti di applicazione separati e perseguono obiettivi comuni, ma con mezzi diversi.
(25)  –	Sulla direttiva 2002/49, v. l’analisi di L. Moral Soriano: «La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria», in E. Arana García e A. Torres López, Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada, Comares, Granada, 2004.
(26)  –	V., ad esempio, l’art. 20.a della Legge fondamentale tedesca, l’art. 24.1 della Costituzione greca, l’art. 5 della Costituzione polacca, l’art. 66 della Costituzione spagnola, o l’art. 35 della Carta dei diritti fondamentali della Repubblica ceca.
(27)  –	V., in tal senso, sentenze 5 ottobre 2010, causa C‑400/10 PPU, McB. (Racc. pag. I-8965, punto 53), e 22 dicembre 2010, causa C‑279/09, DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH (Racc. pag. I-13849, punto 35).
(28)  –	V., tra l’altro, Corte eur. D.U., sentenze López Ostra c. Spagna, del 9 dicembre 1994, serie A n. 303‑C, e Tătar c. Romania, del 27 gennaio 2009, non ancora pubblicata.
(29)  –	V. Corte eur. D.U., sentenze Hatton c. Regno Unito, dell’8 luglio 2003, ECHR 2003‑VIII, e Moreno Gómez c. Spagna, del 16 novembre 2004, ECHR 2004‑X.
(30)  –	V. sentenza Hatton c. Regno Unito, citata alla nota precedente.
(31)  –	V. J. Frohwein/W. Peukert, EMRK-Kommentar, 2009 (3ª ed.), art. 8, punti 43 e segg.; B. Lozano Cutanda, «La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH», Revista Española de Derecho Europeo, n. 1, 2002, e P. Eleftheriadis, «The Future of Environmental Rights in the European Union», in P. Alston, The EU and Human Rights,
Oxford University Press, Oxford, 1999.
(32)  –	Qualora la Corte dichiarasse, invece, che le misure regionali in questione costituiscono una «restrizione operativa», ne discenderebbe la loro incompatibilità con la direttiva 2002/30, in quanto le prime utilizzano un criterio di misurazione delle emissioni acustiche prodotte dagli aeromobili che è vietato dalla seconda. In tal caso, il risultato non si applicherebbe soltanto al regime della Regione di Bruxelles in discussione nella fattispecie, ma anche a tutte le norme nazionali in materia di ambiente dirette a regolamentare il rumore ambientale che incidano, direttamente o indirettamente, sul traffico aereo. L’impatto di un’interpretazione del genere finirebbe anche col mettere in discussione la validità della direttiva 2002/30, in ragione della sua incompatibilità con gli artt. 7 e 37 della Carta.