62017TJ0119(01)
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (čtvrtý senát)
12. května 2021 (
*1
)
„Veřejná služba – Úředníci – Dočasní zaměstnanci – Smluvní zaměstnanci – Odměňování – Zaměstnanci ESVČ vykonávající služební povinnosti ve třetí zemi – Článek 10 přílohy X služebního řádu – Každoroční přezkum příspěvku za životní podmínky – Rozhodnutí o snížení příspěvku za životní podmínky zaměstnancům vykonávajícím služební povinnosti v Etiopii z 30 na 25 % – Regionální soudržnost – Zjevně nesprávná posouzení“
Ve věci T‑119/17 RENV,
Ruben Alba Aguilera, s bydlištěm v Addis-Abebě (Etiopie), a další žalobci, jejichž jména jsou uvedena v příloze (
1
), zastoupení S. Orlandim, advokátem,
žalobci,
proti
Evropské službě pro vnější činnost (ESVČ), zastoupené S. Marquardtem a R. Spáčem, jako zmocněnci, ve spolupráci s M. Troncoso Ferrerem, C. García Fernándezem a F.-M. Hislairem, advokáty,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na základě článku 270 SFEU znějící na zrušení rozhodnutí ADMIN(2016) 7 ESVČ ze dne 19. dubna 2016 o stanovení PŽP podle článku 10 přílohy X služebního řádu – Rok 2016, v rozsahu, v němž snižuje od 1. ledna 2016 příspěvek za životní podmínky vyplácený zaměstnancům Evropské unie vykonávajícím služební povinnosti v Etiopii,
TRIBUNÁL (čtvrtý senát),
ve složení S. Gervasoni, předseda, P. Nihoul a J. Martín y Pérez de Nanclares (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: M. Marescaux, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. listopadu 2020,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
Služební řád
1
Služební řád úředníků Evropské unie, ve znění použitelném na spor (dále jen „služební řád“), v čl. 1b písm. a) stanoví, že není-li v tomto služebním řádu stanoveno jinak, Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) se považuje pro účely tohoto služebního řádu za orgán Evropské unie.
2
Článek 101a služebního řádu představuje jediný článek hlavy VIIIb služebního řádu. Tento článek stanoví, že „[a]niž jsou dotčena ostatní ustanovení služebního řádu, stanoví příloha X zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích“.
3
Článek 110 odst. 1 služebního řádu stanoví, že „[o]becná prováděcí ustanovení k […] služebnímu řádu jsou přijímána každým orgánem oprávněným ke jmenování v rámci příslušného orgánu po projednání s výborem zaměstnanců a Výborem pro služební řád“.
4
Článek 8 přílohy X služebního řádu, nadepsané „Zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích“, stanoví, že „[v]ýjimečně může orgán oprávněný ke jmenování na základě zvláštního odůvodněného rozhodnutí poskytnout úředníkovi dovolenou na zotavenou kvůli mimořádně obtížným životním podmínkám v místě zaměstnání. U každého takového místa stanoví orgán oprávněný ke jmenování město nebo města, kde si lze dovolenou vybrat“.
5
Článek 10 přílohy X služebního řádu stanoví:
„1.   Příspěvek za životní podmínky se stanoví procentem z referenční částky podle místa úředníkova zaměstnání. Tuto referenční částku tvoří celkový základní plat zvýšený o příspěvek za práci v zahraničí, příspěvek na domácnost a příspěvek na vyživované dítě a snížený o povinné odvody uvedené ve služebním řádu nebo v prováděcích předpisech k němu.
Tento příspěvek se nevyplácí v případě, že je úředník zaměstnán v zemi, ve které lze životní podmínky považovat za srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii.
U ostatních míst zaměstnání se příspěvek za životní podmínky stanoví mimo jiné s ohledem na tyto parametry:
–
zdraví a zdravotnická zařízení,
–
bezpečnost,
–
podnebí,
–
stupeň izolace,
–
ostatní místní životní podmínky.
Orgán oprávněný ke jmenování každoročně přezkoumává příspěvek za životní podmínky stanovený pro každé místo zaměstnání a v případě potřeby po obdržení stanoviska výboru zaměstnanců jej upravuje.
Orgán oprávněný ke jmenování může kromě poskytnutí příspěvku za životní podmínky rozhodnout o poskytnutí mimořádného příplatku v případech, v nichž byl úředník přidělen více než jednou na místo zaměstnání, kde jsou podmínky k výkonu služby obtížné nebo velmi obtížné. […]
2.   Ohrožují-li životní podmínky v místě zaměstnání tělesnou integritu úředníka, vyplácí mu orgán oprávněný ke jmenování na základě zvláštního odůvodněného rozhodnutí dočasný dodatečný příspěvek. […]
3.   O prováděcích ustanoveních k tomuto článku rozhodne orgán oprávněný ke jmenování.“
PŘOZ
6
Pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropské unie, ve znění použitelném na spor (dále jen „PŘOZ“), v čl. 10 odst. 5 stanoví, že se hlava VIIIb služebního řádu použije obdobně na dočasné zaměstnance vykonávající službu ve třetích zemích.
7
Článek 118 PŘOZ stanoví, že se příloha X služebního řádu použije obdobně na smluvní zaměstnance vykonávající službu ve třetích zemích, s výhradou, za určitých okolností, článku 21 této přílohy. Podle tohoto ustanovení hradí orgán některé náklady úředníků na ubytování v místě zaměstnání.
Rozhodnutí ESVČ
8
Rozhodnutí vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku HR DEC(2013) 013 ze dne 17. prosince 2013 o příspěvku za životní podmínky a dodatečném příspěvku upravených v článku 10 přílohy X služebního řádu (dále jen „rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013“) se týká služebního řádu a PŘOZ, a zejména tohoto článku 10, a uvádí, že bylo přijato po projednání s výborem zaměstnanců. Podle jeho jediného bodu odůvodnění je jeho cílem přijmout interní pokyny týkající se zejména příspěvku za životní podmínky (dále jen „PŽP“) (citace z rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 použité v textu tohoto rozsudku jsou neoficiálním překladem).
9
Článek 1 rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 stanoví, že „[p]arametry uvedené v čl. 10 odst. 1 přílohy X [s]lužebního řádu hodnotí [orgán oprávněný ke jmenování], který přitom může vycházet mimo jiné z informací, jež získá ze spolehlivých mezinárodních zdrojů, ať již veřejných či soukromých, jakož i od členských států, delegací Unie a útvarů orgánů a institucí Unie.“
10
Článek 2 první a druhý pododstavec rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 stanoví:
„Na základě stanoviska výboru zaměstnanců ESVČ a Komise určí [orgán oprávněný ke jmenování] procentní podíl [PŽP] pro jednotlivá místa zaměstnání. Tyto procentní podíly se dělí do osmi kategorií (0, 10, 15, 20, 25, 30, 35 a 40 %) v závislosti na parametrech […]
Tento příspěvek se nevyplácí v případě, že je úředník zaměstnán v zemi, ve které lze životní podmínky považovat za srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii.“
11
Článek 7 druhý pododstavec rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 uvádí demonstrativní výčet parametrů, ke kterým se zejména přihlíží při určování výše PŽP a které odpovídají parametrům uvedeným v čl. 10 odst. 1 třetím pododstavci přílohy X služebního řádu. V třetím až pátém pododstavci tohoto článku se stanoví:
„Pro každý z parametrů stanoví [orgán oprávněný ke jmenování] stupeň obtížnosti vyjádřený počtem bodů. Tyto údaje jsou přeneseny do srovnávací tabulky, jejímž výsledkem je závěrečné hodnocení, které bude následně odrážet procentní podíl přidělený [PŽP].
Použitá metodika je upravena v hlavních zásadách přijatých ESVČ ve shodě s odpovědnými útvary Komise po projednání s [t]echnickou skupinou [pro PŽP].
Technická skupina [pro PŽP] je skupina poradní povahy, vytvořená ad hoc a složená z členů administrativy a ze zástupců zaměstnanců ESVČ a Komise. Zástupci zaměstnanců jsou jmenováni výborem zaměstnanců svého orgánu. Technická skupina [pro PŽP] se vyjadřuje formou doporučení na žádost [orgánu oprávněného ke jmenování]. S touto skupinou se projednávají zejména rozhodnutí uvedená v čl. 2 odst. 1 a 3.“
12
Článek 12 první pododstavec rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 uvádí, že ustanovení tohoto rozhodnutí se použijí obdobně na dočasné zaměstnance, jakož i na smluvní zaměstnance.
13
Na základě rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013, zejména jeho článků 2 a 7, jakož i na základě přílohy X služebního řádu, zejména jejích článků 8 a 10, a po projednání s výborem zaměstnanců ESVČ a výborem zaměstnanců Evropské komise, přijal generální ředitel ESVČ ad interim rozhodnutí EEAS DEC(2014) 049 ze dne 3. prosince 2014 o hlavních zásadách pro stanovení metodiky k určení výše zejména PŽP (dále jen „hlavní zásady“).
14
Článek 1 odst. 1 hlavních zásad obsahuje výčet parametrů, ke kterým se přihlíží při určení výše PŽP a které odpovídají parametrům uvedeným v čl. 10 odst. 1 třetím pododstavci přílohy X služebního řádu. Článek 1 odst. 2 a 3 hlavních zásad stanoví:
„2.   Každý z parametrů musí být posouzen a je mu přiřazena následující hodnota:
–
1, pokud jsou životní podmínky rovnocenné životním podmínkám v Evropské unii,
–
2, pokud jsou životní podmínky ve srovnání s životními podmínkami v Evropské unii spíše obtížné,
–
3, pokud jsou životní podmínky ve srovnání s životními podmínkami v Evropské unii obtížné,
–
4, pokud jsou životní podmínky ve srovnání s životními podmínkami v Evropské unii velmi obtížné,
–
5, pokud jsou životní podmínky ve srovnání s životními podmínkami v Evropské unii mimořádně obtížné.
3.   Celkovou hodnotu vyplývající z tohoto posouzení lze upravit na základě úvah uvedených v článku 3, [etapě] 3. Nejvyšší celková hodnota přiřazená určité zemi je 25 bodů. [PŽP] se stanoví podle následující stupnice:
–
[…]
–
25 % pro hodnotu 12 nebo 13 [bodů]
–
30 % pro hodnotu 14 nebo 15 [bodů]
–
[…]“
15
Článek 2 odst. 1 a 5 hlavních zásad zní:
„1.   Zdraví a zdravotnická zařízení
Hodnota pro [parametr] ‚Zdraví a zdravotnická zařízení‘ se určí na základě srovnávací ‚mapy systémů zdravotní péče‘ vyhotovené ‚International SOS‘ a popřípadě [na základě] jiných informací získaných ze spolehlivých mezinárodních zdrojů, ať již veřejných či soukromých.
‚Mapa systémů zdravotní péče‘ vyhotovená ‚International SOS‘ stanoví pořadí zemí podle systémů zdravotní péče na základě posouzení skupiny hledisek zahrnujících mimo jiné standard dostupné zdravotní a zubní péče, přístup k lékům na předpis, výskyt závažných infekčních onemocnění a [existenci] kulturních, jazykových nebo administrativních bariér, a to podle stupnice sestávající z pěti stupňů jdoucích od ‚mírného rizika‘ až po ‚mimořádné riziko‘.
[…]
5.   Ostatní místní životní podmínky
Hodnota pro [parametr] ‚Ostatní místní životní podmínky‘ se určí na základě údajů poskytnutých delegacemi v odpovědi na dotazník a popřípadě [na základě] jiných informací získaných ze spolehlivých mezinárodních zdrojů, ať již veřejných či soukromých.
Údaje poskytované delegacemi zahrnují:
–
[p]odmínky zásobování,
–
[v]eřejné služby,
–
[š]kolní zařízení pro děti zaměstnanců,
–
[m]ožnosti práce pro partnery,
–
[s]portovní a kulturní aktivity.“
16
Článek 3 hlavních zásad, nadepsaný „Posouzení ve třech etapách“, stanoví:
„Posouzení zemí bude provedeno ve 3 etapách:
1.   Prvotní posouzení jednotlivé země na administrativní úrovni […]
2.   Mezitímní posouzení: [k]ontrola prvotního posouzení pro účely ověření regionální soudržnosti a provedení srovnání s podobnými zeměmi ([…] s útvary ESVČ a odděleními Komise pro jednotlivé zeměpisné oblasti).
3.   Závěrečné posouzení a srovnání s údaji členských států po projednání s Řídícím výborem pro delegace ‚EUDEL‘.
Etapa 1: Prvotní posouzení.
Administrativní útvary připraví úvodní posouzení pro každý parametr prostřednictvím přidělení hodnoty 1 až 5 podle systému popsaného v článku 2. Výsledky jsou zapsány do srovnávací tabulky a provede se odhad dopadu na rozpočet.
Etapa 2: Ověření posouzení z hlediska regionální soudržnosti a srovnání s podobnými zeměmi.
Regionální posouzení zohledňuje regionální podobnosti nebo rozdíly, specifické faktory izolace nebo místní podmínky, které jsou v rámci regionu srovnatelné. Oddělení pro jednotlivé zeměpisné oblasti posoudí, zda výsledky etapy 1 odpovídají z regionálního hlediska. Obdobně se v rámci této etapy řízení ověří výsledky mezi srovnatelnými zeměmi (srovnatelnými z hlediska velikosti, rozvoje, vývoje země, zemí OECD, zemí s malým územím a ostrovních zemí).
Na závěr druhé etapy se vyhotoví zpráva, včetně shrnutí obdržených stanovisek a odhadu dopadu na rozpočet.
Etapa 3: Závěrečné posouzení.
V rámci závěrečného posouzení má Řídící výbor pro delegace ‚EUDEL‘ k dispozici mezitímní výsledky v návaznosti na provedení etapy 1 a etapy 2. V této etapě řízení řídící výbor pro delegace ‚EUDEL‘ provede srovnávací analýzu a vydá závěrečné posouzení na základě:
–
míry soudržnosti mezi hodnotami získanými na základě schémat srovnatelných obtížných podmínek vypracovaných každým z členských států a dalších schémat, soukromých nebo veřejných, srovnatelných obtížných podmínek,
–
důkladného posouzení toho, zda bylo dostatečně přihlédnuto k cílům obecné politiky, problémům při přijímaní zaměstnanců a dalším skutečnostem, které nejsou zahrnuty v klasických parametrech při mezivýsledcích etapy 1 a 2, např. atypické krizové situace (epidemie, krize atd.).
Závěrečné posouzení umožňuje úpravu hodnot. Vyhotoví se závěrečná zpráva spolu s popisem řízení a závěrů, včetně odůvodnění hodnot, které byly upraveny, a odhadu dopadu na rozpočet.“
17
Článek 4 hlavních zásad stanoví:
„Podle článku 7 [rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013] musí být konzultována technická skupina [pro PŽP].
[Orgán oprávněný ke jmenování] určí [PŽP] použitelný na různá místa zaměstnání.“
18
Článek 5 hlavních zásad zní:
„V souladu s článkem 8 přílohy X služebního řádu může orgán oprávněný ke jmenování poskytnout dovolenou na zotavenou kvůli mimořádně obtížným životním podmínkám v místě zaměstnání. Dovolená na zotavenou se poskytne podle hodnoty [stanovené pro účely určení] [PŽP] a podle následující stupnice:
–
1 [den] dovolené na zotavenou pro hodnotu vyšší než 13 [bodů], ale nižší nebo rovnající se 17 [bodům]
[…]“ (citace z hlavních zásad použité v textu tohoto rozsudku jsou neoficiálním překladem)
Skutkový základ sporu
19
Žalobci, Ruben Alba Aguilera a další osoby, jejichž jména jsou uvedena v příloze, jsou úředníky nebo dočasnými či smluvními zaměstnanci Unie, kteří v době přijetí rozhodnutí uvedeného dále v bodě 20 vykonávali služební povinnosti v Etiopii.
20
Dne 19. dubna 2016 přijal generální ředitel pro rozpočet a správu ESVČ rozhodnutí ADMIN(2016) 7 o určení výše PŽP upraveného v článku 10 přílohy X služebního řádu – Rok 2016 [ADMIN(2016) 7] (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým došlo od 1. ledna 2016 ke změně sazby PŽP vyplácené zaměstnancům vykonávajícím služební povinnosti ve třetích zemích. Tímto rozhodnutím byla sazba PŽP, která se použije na zaměstnance Unie vykonávající služební povinnosti v Etiopii, snížena z 30 na 25 % referenční částky.
21
Tentýž den přijal generální ředitel pro rozpočet a správu ESVČ rozhodnutí, které se týká poskytování dovolené na zotavenou úředníkům, dočasným zaměstnancům a smluvním zaměstnancům vykonávajícím služební povinnosti ve třetích zemích. Podle článku 5 hlavních zásad vedlo snížení sazby PŽP použitelné na zaměstnance Unie vykonávající služební povinnosti v Etiopii k tomu, že žalobci ztratili nárok na dovolenou na zotavenou.
22
V období od 13. do 18. července 2016 podal každý ze žalobců, na základě čl. 90 odst. 2 služebního řádu, k orgánu oprávněnému ke jmenování (dále jen „OOJ“) nebo orgánu oprávněnému k uzavírání pracovních smluv (dále jen „OOUPS“) stížnost proti napadenému rozhodnutí, kterou zpochybnili snížení sazby PŽP s účinností od 1. ledna 2016, jež se použije na zaměstnance Unie vykonávající služební povinnosti v Etiopii.
23
Dne 9. listopadu 2016 OOJ jediným rozhodnutím stížnosti žalobců zamítl (dále jen „rozhodnutí o zamítnutí stížností“).
Řízení před Tribunálem a Soudním dvorem
24
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 20. února 2017 podali žalobci žalobu znějící na zrušení napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž od 1. ledna 2016 snižuje sazbu PŽP vyplácenou zaměstnancům Unie vykonávajícím služební povinnosti v Etiopii z 30 na 25 % referenční částky, na uložení ESVČ povinnosti zaplatit paušální částku, jejíž výši určí Tribunál ex aequo et bono z titulu vzniklé nemajetkové újmy, a na uložení ESVČ náhrady nákladů řízení.
25
Na podporu svých návrhových žádání předložených Tribunálu a znějících na zrušení vznesli žalobci tři žalobní důvody. První žalobní důvod vycházel z porušení povinnosti přijmout obecná prováděcí ustanovení (dále jen „OPU“) týkající se článku 10 přílohy X služebního řádu. Druhý žalobní důvod vycházel z porušení článku 10 přílohy X služebního řádu v rozsahu, v němž metodika použitá ESVČ v hlavních zásadách pro účely určení výše PŽP v místě zaměstnání zohledňuje regionální soudržnost. Konečně třetí žalobní důvod vycházel ze zjevně nesprávného posouzení parametrů uvedených v čl. 10 odst. 1 třetím pododstavci přílohy X služebního řádu při určování výše předmětného PŽP.
26
Rozsudkem ze dne 13. dubna 2018, Alba Aguilera a další v. ESVČ (T‑119/17, dále jen „původní rozsudek“, EU:T:2018:183), Tribunál vyhověl prvnímu žalobnímu důvodu, který mu byl předložen, a zrušil napadené rozhodnutí v navrhovaném rozsahu, aniž bylo třeba zkoumat druhý a třetí žalobní důvod. Dále zamítl návrhová žádání znějící na náhradu újmy, která mu byla předložena, a uložil ESVČ náhradu nákladů řízení.
27
Dne 26. června 2018 podala ESVČ k Soudnímu dvoru kasační opravný prostředek proti původnímu rozsudku. Kasační opravný prostředek ESVČ směřoval proti tomuto rozsudku v rozsahu, v němž ruší napadené rozhodnutí a ESVČ ukládá náhradu nákladů řízení. V rámci svého kasačního opravného prostředku ESVČ nenapadala odůvodnění tohoto rozsudku, kterým Tribunál zamítl návrhová žádání znějící na náhradu újmy, která mu byla předložena. Vzhledem k tomu, že žalobci nepředložili vedlejší kasační opravný prostředek, jsou závěry týkající se návrhu na náhradu újmy, obsažené v původním rozsudku, pravomocné.
28
Na podporu svého kasačního opravného prostředku uplatnila ESVČ dva důvody, přičemž první vycházel z nesprávného právního posouzení při výkladu čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu v tom, že povinnost přijmout OPU v souladu s článkem 110 služebního řádu, kterou tento článek obsahuje, znamená povinnost přijmout OPU pro celou tuto přílohu, a druhý vycházel z nesprávného právního posouzení při výkladu článku 10 uvedené přílohy v tom, že tento článek je ustanovením, jež postrádá jasnost a přesnost k tomu, aby se mohlo uplatnit způsobem, který nebude svévolný, v důsledku čehož je přijetí OPU nezbytné.
29
Rozsudkem ze dne 26. února 2020, ESVČ v. Alba Aguilera a další (C‑427/18 P, dále jen rozsudek o kasačním opravném prostředku, EU:C:2020:109), Soudní dvůr vyhověl prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku vzneseného ESVČ, přičemž měl za to, že se Tribunál tím, že rozhodl, že čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu je ustanovením, které stanoví výslovnou povinnost přijmout OPU pro celou tuto přílohu, a tím, že z toho vyvodil, že ESVČ byla povinna přijmout OPU k článku 10 uvedené přílohy před tím, než mohla legálně přijmout napadené rozhodnutí, dopustil nesprávného právního posouzení (rozsudek o kasačním opravném prostředku, bod 83).
30
Soudní dvůr dále rozhodl, že druhý důvod kasačního opravného prostředku je založen na nesprávném výkladu původního rozsudku a zamítl tento důvod jako neopodstatněný. V tomto ohledu měl Soudní dvůr za to, že úvahy Tribunálu v původním rozsudku nesouvisejí s povahou článku 10 přílohy X služebního řádu (rozsudek o kasačním opravném prostředku, body 93 a 94).
31
Vzhledem k tomu, že první důvod kasačního opravného prostředku byl opodstatněný, Soudní dvůr předně částečně zrušil původní rozsudek. Jelikož v původním rozsudku Tribunál prvnímu žalobnímu důvodu vznesenému žalobci vyhověl, aniž zkoumal druhý a třetí žalobní důvod, měl Soudní dvůr dále za to, že stav řízení nedovoluje, aby ve věci rozhodl, a vrátil věc Tribunálu. Konečně rozhodl, že o nákladech řízení bude rozhodnuto později.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení v rámci tohoto řízení po vrácení věci
32
Dopisem ze dne 2. března 2020 kancelář Tribunálu, v souladu s čl. 217 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu, žalobce informovala, že mohou ve lhůtě dvou měsíců, prodloužené o jednotnou lhůtu deseti dnů z důvodu vzdálenosti, od doručení rozsudku o kasačním opravném prostředku předložit písemná vyjádření k závěrům, které je třeba vyvodit z rozsudku o kasačním opravném prostředku pro vyřešení sporu.
33
ESVČ a žalobci předložili písemná vyjádření k závěrům, které je třeba vyvodit z rozsudku o kasačním opravném prostředku, kanceláři Tribunálu dne 6. května 2020.
34
V rámci organizačních procesních opatření stanovených v čl. 89 odst. 3 písm. a) a d) jednacího řádu vyzval Tribunál dne 30. září 2020 účastníky řízení, aby odpověděli na několik otázek, a vyzval ESVČ k předložení některých dokumentů. Účastníci řízení na tyto otázky odpověděli a vyhověli žádosti o předložení dokumentů ve stanovené lhůtě.
35
Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 11. listopadu 2020.
36
Žalobci navrhují, aby Tribunál:
–
zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž od 1. ledna 2016 snižuje PŽP vyplácený zaměstnancům Unie vykonávajícím služební povinnosti v Etiopii;
–
uložil ESVČ náhradu nákladů řízení.
37
ESVČ navrhuje, aby Tribunál:
–
prohlásil žalobu za neopodstatněnou;
–
uložil žalobcům náhradu nákladů a výdajů původního řízení, řízení o kasačním opravném prostředku a řízení po vrácení věci.
Právní otázky
38
Na podporu svých žalob žalobci uplatňují tři žalobní důvody. První vychází z porušení povinnosti přijmout OPU týkající se článku 10 přílohy X služebního řádu. Druhý žalobní důvod vychází z porušení článku 10 přílohy X služebního řádu v rozsahu, v němž metodika použitá ESVČ v hlavních zásadách pro účely určení výše PŽP v místě zaměstnání zohledňuje zásadu regionální soudržnosti. Konečně třetí žalobní důvod vychází ze zjevně nesprávných posouzení parametrů uvedených v čl. 10 odst. 1 třetím pododstavci přílohy X služebního řádu při určení výše předmětného PŽP.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení povinnosti přijmout OPU týkající se článku 10 přílohy X služebního řádu
39
Úvodem je třeba připomenout, že unijní soud je oprávněn posoudit podle okolností každého případu, zda řádný výkon spravedlnosti odůvodňuje zamítnutí žalobního důvodu po jeho meritorní stránce, aniž předtím rozhodl o jeho přípustnosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. února 2002, Rada v. Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, body 51 a 52, a ze dne 5. dubna 2017, Francie v. Komise, T‑344/15, EU:T:2017:250, bod 92).
40
Tribunál má za to, že s ohledem na okolnosti projednávané věci a z důvodu hospodárnosti řízení je třeba posoudit opodstatněnost tohoto žalobního důvodu, aniž předtím rozhodl o jeho přípustnosti, kterou zpochybňuje ESVČ z důvodu, že argumenty uplatněné na jeho podporu byly předloženy až po vydání rozsudku o kasačním opravném prostředku, jelikož tento žalobní důvod musí být v každém případě a z dále uvedených důvodů zamítnut jako neopodstatněný.
41
Žalobci tvrdí, že článek 10 přílohy X služebního řádu umožňuje svévolné použití, jelikož není jasný a přesný, a proto je přijetí OPU nezbytné.
42
Zaprvé mají žalobci v podstatě za to, že v kontextu legislativního vývoje článku 10 přílohy X služebního řádu demonstrativní povaha výčtu parametrů uvedených v odstavci 1 třetím pododstavci tohoto článku, jakož i skutečnost, že OOJ a OOUPS disponují při stanovení výše PŽP širokou posuzovací pravomocí, představují okolnosti, které vyžadují přijetí OPU. Tato široká posuzovací pravomoc podle žalobců zahrnuje konkrétně určení použité metody, parametry, které je třeba zohlednit, a hodnoty těchto parametrů, jakož i koeficienty a procentní podíly použitelné na PŽP.
43
Zadruhé žalobci v podstatě tvrdí, že skutečnost, že čl. 10 odst. 3 přílohy X služebního řádu stanoví, že OOJ přijme „prováděcí ustanovení“ k tomuto článku, nebrání tomu, aby tato ustanovení měla pro účely určení výše PŽP formu OPU.
44
V tomto ohledu se žalobci v podstatě domnívají, že vzhledem k tomu, že článek 10 přílohy X služebního řádu upravuje různé druhy příspěvků a příplatků, jejichž poskytnutí je předmětem různých druhů rozhodnutí, přijetí OPU není vyžadováno pro celé toto ustanovení. Podle žalobců by to mohlo být důvodem, proč normotvůrce stanoví povinnost OOJ a OOUPS přijmout „prováděcí ustanovení“. Žalobci zejména poukazují na to, že článek 10 přílohy X služebního řádu zakotvuje v odstavci 1 pátém pododstavci mimořádný příplatek v případě, že byl úředník přidělen více než jednou na místo zaměstnání, kde jsou podmínky k výkonu služby pokládány za obtížné nebo velmi obtížné, a v odstavci 2 dodatečný příspěvek, ohrožují-li životní podmínky v místě zaměstnání tělesnou integritu úředníka. Žalobci mají za to, že na rozdíl od rozhodnutí týkajících se PŽP je poskytnutí těchto mimořádných příplatků a dodatečných příspěvků předmětem individuálních rozhodnutí, která nevyžadují přijetí OPU.
45
Zatřetí podle žalobců skutečnost, že každoroční úprava PŽP předpokládá projednání s výborem zaměstnanců, nebrání tomu, aby OOJ a OOUPS předtím přijaly OPU týkající se tohoto ustanovení po obdržení stanoviska výboru zaměstnanců a Výboru pro služební řád. Nadto jsou toho názoru, že stanovisko Výboru pro služební řád je nezbytné k zajištění toho, aby byla kritéria, podle nichž jsou určovány životní podmínky ve třetích zemích, stanovena abstraktně a nezávisle na jakémkoli postupu, jehož cílem je upravit výši PŽP, aby bylo zabráněno tomu, že výběr těchto kritérií bude ovlivněn výsledkem, kterého se administrativa případně snaží dosáhnout.
46
Konečně začtvrté žalobci tvrdí, že přijetí rozhodnutí ADMIN(2018) 35 vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku ze dne 20. prosince 2018 o obecných prováděcích rozhodnutích týkajících se příspěvku za životní podmínky a dodatečného příspěvku podle článku 10 přílohy X služebního řádu (dále jen „OPU z roku 2018“) jejich výklad zjevně potvrzuje. Žalobci se totiž v podstatě domnívají, že i když ESVČ měla za to, že není povinna přijmout OPU podle čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu, tím, že nakonec přijala OPU z roku 2018, implicitně avšak nutně uznala, že tak musí učinit, jelikož článek 10 této přílohy svou povahou umožňuje svévolné použití.
47
ESVČ argumenty žalobců zpochybňuje.
48
Z judikatury vyplývá, že neexistuje-li výslovné ustanovení, lze připustit povinnost přijmout prováděcí pravidla podléhající formálním podmínkám článku 110 služebního řádu pouze výjimečně, a sice tehdy, pokud jsou ustanovení služebního řádu natolik nejasná a nepřesná, že je nelze uplatnit způsobem, který není svévolný (viz rozsudek ze dne 17. března 2016, Vanhalewyn v. ESVČ, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, bod 29 a citovaná judikatura).
49
Je namístě zdůraznit výjimečnou povahu povinnosti přijmout prováděcí opatření podléhající formálním podmínkám článku 110 služebního řádu. V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že judikatura připustila, že ve služebním řádu existují mezery ponechávající orgánům určitou volnost, která je ovšem omezena povinností zajistit obranu dotyčné osoby za rovnocenných podmínek (rozsudek ze dne 8. července 1965, Willame v. Komise, 110/63, EU:C:1965:71, s. 815).
50
V projednávané věci je tak třeba posoudit, zda článek 10 přílohy X služebního řádu je natolik nejasný a nepřesný, že jej nelze uplatnit způsobem, který není svévolný.
51
V tomto ohledu se Tribunál domnívá, že je třeba tomu rozumět tak, že argumenty žalobců se týkají článku 10 přílohy X služebního řádu výlučně v rozsahu, ve kterém upravuje PŽP, a nikoliv, co se týče mimořádného příplatku ve smyslu odstavce 1 pátého pododstavce článku 10 a dodatečného příspěvku podle odstavce 2 tohoto článku.
52
Zaprvé je třeba konstatovat, že parametry uvedené v čl. 10 odst. 1 třetím pododstavci přílohy X služebního řádu, byť se nejedná o taxativní výčet, jsou jasné a přesné. Jak zdraví a zdravotnická zařízení, bezpečnost, podnebí, tak stupeň izolace představují okolnosti, které jsou konkrétní a dostatečně objektivní, a neumožňují tedy svévolné použití.
53
Pokud jde o parametr týkající se „ostatních místních životních podmínek“, je pravda, že nebyl v čl. 10 odst. 1 třetím pododstavci přílohy X služebního řádu přesným způsobem určen, nic to však nemění na tom, že obsah tohoto parametru je určitelný, a to s ohledem na to, že tento parametr má sloužit k porovnání životních podmínek v místech zaměstnání s běžnými životními podmínkami v Unii.
54
Totéž platí pro demonstrativní povahu výčtu těchto parametrů. Ze samotného účelu těchto parametrů, kterým je porovnání životních podmínek, plyne, že tyto parametry mají takové porovnání umožňovat. Tato skutečnost omezuje prostor pro uvážení a přispívá k vyloučení svévolného použití těchto parametrů.
55
Zadruhé, a jak uvedl generální advokát M. Szpunar ve svém stanovisku ESVČ v. Alba Aguilera a další (C‑427/18 P, EU:C:2019:866, bod 69), čl. 10 odst. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu musí být vykládán ve spojení s čl. 10 odst. 3 přílohy X služebního řádu, podle kterého „o prováděcích ustanoveních k tomuto článku rozhodne“ OOJ. Prováděcí ustanovení OOJ k tomuto článku, zejména k odstavci 1 třetímu a čtvrtému pododstavci, lze totiž považovat za abstraktní a nezávislá na postupu, jehož cílem je v konkrétním případě určit, zda jsou životní podmínky v určité zemi srovnatelné s běžnými podmínkami v Unii.
56
Konečně zatřetí je třeba připomenout, že určení výše PŽP podléhá každoročnímu přezkumu a v případě potřeby se po obdržení stanoviska výboru zaměstnanců upravuje. Pravidelný přezkum a účast zástupců zaměstnanců, kterým je PŽP vyplácen, a tudíž mohou být úpravou PŽP dotčeni, jsou taktéž zárukami přispívajícími k vyloučení rizika svévole při provádění článku 10 přílohy X služebního řádu.
57
S ohledem na výše uvedené skutečnosti má Tribunál za to, že s přihlédnutím ke znění, účelu a zárukám týkajícím se postupu, který článek 10 přílohy X služebního řádu stanoví pro úpravu výše PŽP, a to každoročně a po projednání s výborem zaměstnanců, toto ustanovení, v rozsahu, v němž upravuje PŽP, nevyžaduje, aby bylo výjimečně přijato OPU ve smyslu judikatury uvedené v bodě 48 výše.
58
Tento závěr nemohou ostatní argumenty žalobců zpochybnit.
59
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle rozsudku o kasačním opravném prostředku z posledního legislativního vývoje článku 10 přílohy X a článku 110 služebního řádu jasně vyplývá, že pokud by unijní normotvůrce zamýšlel uložit povinnost přijmout OPU, a nikoli prováděcí pravidla ke zmíněnému článku 10, výslovně by to uvedl, když zjednodušoval obsah tohoto ustanovení (rozsudek o kasačním opravném prostředku, bod 81).
60
Mimoto, jak správně zdůrazňují žalobci, i když skutečnost, že čl. 10 odst. 3 přílohy X služebního řádu ukládá přijetí „prováděcích ustanovení“ k tomuto článku, nebrání tomu, aby tato prováděcí ustanovení měla formu OPU ve smyslu článku 110 služebního řádu, takovou formu lze požadovat jen v případě přijetí závěru, že některé z ustanovení uvedené přílohy je natolik nejasné a nepřesné, že nezaručuje použití, které nebude svévolné. Jak přitom vyplývá ze závěru uvedeného v bodě 57 výše, tak tomu v případě článku 10 přílohy X služebního řádu, v rozsahu, v němž upravuje PŽP, není.
61
Dále je třeba odmítnout argument žalobců, podle kterého přijetí OPU z roku 2018 dokládá, že článek 10 přílohy X služebního řádu umožňuje svévolné uplatnění, a vyžaduje tudíž přijetí OPU. V tomto ohledu z odpovědí ESVČ na otázky položené Tribunálem na jednání vyplývá, že přijetí OPU z roku 2018 mělo za cíl dosáhnout souladu s judikaturou, do té doby ustálenou, která však byla vyvrácena, a to po přijetí zmíněných OPU, rozsudkem o kasačním opravném prostředku. Podle této judikatury byla ustanovení čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu považována za ustanovení s obecnou působností a OPU, jejichž přijetí stanoví, se týkala celé přílohy X služebního řádu (rozsudek ze dne 17. března 2016, Vanhalewyn v. ESVČ, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, bod 25). Dále je třeba poukázat na to, že žádný z bodů odůvodnění OPU z roku 2018 se nezmiňuje o nejasnosti či nepřesnosti článku 10 přílohy X služebního řádu, které by OPU napravovala. Naopak skutečnost, že bod 4 odůvodnění OPU z roku 2018 odkazuje na prováděcí ustanovení k článku 10, naznačuje, že se ESVČ mohla rozhodnout, aniž by k tomu byla povinna, že v každém případě taková prováděcí ustanovení budou mít formu OPU podléhajících procesním požadavkům článku 110 služebního řádu (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci ESVČ v. Alba Aguilera a další, C‑427/18 P, EU:C:2019:866, bod 53).
62
Konečně je třeba odmítnout i argument žalobců, podle kterého je nezbytné stanovisko Výboru pro služební řád. Z výše uvedeného totiž vyplývá, a to na rozdíl od toho, co tvrdí žalobci, že stanovení abstraktních pravidel nezávislých na postupu, jehož cílem je upravit výši PŽP, stanovisko Výboru pro služební řád nutně nevyžaduje. Nutno také konstatovat, že OPU z roku 2018, které bylo s Výborem pro služební řád projednáno, má z podstatné části stejný obsah jako rozhodnutí ze dne 17. prosince 2013 a hlavní zásady.
63
S ohledem na výše uvedené musí být první žalobní důvod zamítnut, aniž je třeba rozhodnout o jeho přípustnosti.
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 10 přílohy X služebního řádu v rozsahu, v němž metodika použitá ESVČ v hlavních zásadách pro účely určení výše PŽP v místě zaměstnání zohledňuje zásadu regionální soudržnosti
64
Žalobci tvrdí, že sazba PŽP by měla v souladu s článkem 10 přílohy X služebního řádu odrážet více či méně obtížné okolní podmínky, kterým jsou úředníci a zaměstnanci vystaveni ve třetí zemi, ve které nejsou životní podmínky srovnatelné s běžnými podmínkami v Unii.
65
Žalobci mají za to, že v rámci druhé etapy uvedené v článku 3 hlavních zásad, která spočívá v ověření, zda hodnoty získané jednotlivými delegacemi jsou soudržné z regionálního hlediska, ESVČ neprovádí posouzení životních podmínek již pouze podle místa zaměstnání, ale s ohledem na region, v němž se delegace Unie nachází. Podle nich tímto ESVČ relativizuje posouzení parametrů uvedených v článku 10 přílohy X služebního řádu a upřednostňuje srovnávací, svévolnou a subjektivní analýzu různých míst zaměstnání nacházejících se ve stejném regionu. Podle žalobců dále skutečnost, že uplatnění zásady regionální soudržnosti následuje po detailním posouzení životních podmínek v místě zaměstnání, může zkreslit posouzení parametrů uvedených v čl. 10 odst. 1 třetím pododstavci přílohy X služebního řádu.
66
ESVČ argumenty žalobců zpochybňuje.
67
Je nutno předeslat, že žalobci v rámci žaloby nevznáší formálně, ve smyslu článku 277 SFEU, námitku protiprávnosti článku 3 hlavních zásad. Nicméně jejich žalobní důvod ve své podstatě směřuje ke zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu, že se toto rozhodnutí zakládá na uvedeném článku, který podle žalobců v rozsahu, v němž zohledňuje zásadu regionální soudržnosti, porušuje článek 10 přílohy X služebního řádu.
68
Za těchto podmínek je třeba nejprve přezkoumat přípustnost námitky protiprávnosti vznesené žalobci, a v případě její přípustnosti se poté zabývat její opodstatněností.
69
Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je článek 277 SFEU vyjádřením obecné zásady zajišťující každému účastníku řízení právo napadnout, za účelem zrušení rozhodnutí, které se jej bezprostředně a osobně dotýká, platnost dřívějších aktů unijních orgánů, představujících právní základ sporného rozhodnutí, ačkoli nemají formu nařízení, jestliže tento účastník řízení neměl podle článku 263 SFEU právo podat přímou žalobu proti těmto aktům, jejichž následky tak nese, aniž měl možnost požadovat jejich zrušení (viz rozsudky ze dne 25. dubna 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Komise, T‑526/10, EU:T:2013:215, bod 24 a citovaná judikatura, a ze dne 28. února 2018, Paulini v. ECB, T‑764/16, nezveřejněný, EU:T:2018:101, bod 28 a citovaná judikatura).
70
Z ustálené judikatury Soudního dvora mimoto vyplývá, že vzhledem k tomu, že cílem článku 277 SFEU není umožnit účastníku řízení zpochybnit použitelnost jakéhokoliv aktu obecné povahy ve prospěch jakékoliv žaloby, obecný akt, jehož protiprávnost je tvrzena, musí být přímo nebo nepřímo použitelný ve věci projednávané v rámci žaloby a musí existovat přímá právní spojitost mezi napadeným individuálním rozhodnutím a dotčeným obecným aktem (viz rozsudky ze dne 19. června 2015, Itálie v. Komise, T‑358/11, EU:T:2015:394, bod 181 a citovaná judikatura, a ze dne 28. února 2018, Paulini v. ECB, T‑764/16, nezveřejněný, EU:T:2018:101, bod 29 a citovaná judikatura).
71
Přesněji řečeno, námitka protiprávnosti musí směřovat proti ustanovením obecného aktu, která mají dopad na řešení sporu a mají přímou právní spojitost s tímto aktem (rozsudek ze dne 19. června 2015, Itálie v. Komise, T‑358/11, EU:T:2015:394, bod 181; v tomto smyslu viz také usnesení ze dne 29. srpna 2013, Iran Liquefied Natural Gas v. Rada, T‑5/13 R, nezveřejněné, EU:T:2013:395, bod 32).
72
Z ustálené judikatury dále vyplývá, že existence takové spojitosti může být vyvozena z konstatování, že napadené rozhodnutí se v podstatě zakládá na ustanovení aktu, jehož legalita je zpochybňována, ačkoliv toto ustanovení nebylo formálně jeho právním základem (viz rozsudek ze dne 28. února 2018, Paulini v. ECB, T‑764/16, nezveřejněný, EU:T:2018:101, bod 30 a citovaná judikatura).
73
Tribunál kromě toho rozhodl, že hlavní zásady, i když nejsou právním základem napadeného aktu, lze napadnout námitkami protiprávnosti, pokud byly použity při přijetí tohoto aktu (viz rozsudek ze dne 28. února 2018, Paulini v. ECB, T‑764/16, nezveřejněný, EU:T:2018:101, bod 31 a citovaná judikatura).
74
Konečně z judikatury plyne, že aktem s obecnou působností ve smyslu článku 277 SFEU je akt, který se použije na objektivně určené situace a způsobuje právní účinky vůči abstraktně vymezeným kategoriím osob (viz rozsudek ze dne 28. února 2018, Paulini v. ECB, T‑764/16, nezveřejněný, EU:T:2018:101, bod 32 a citovaná judikatura).
75
V projednávané věci představují hlavní zásady akt s obecnou působností, neboť se použijí na kategorii osob pojímaných abstraktně, konkrétně na úředníky a zaměstnance Unie, nacházející se v objektivně určené situaci, a sice ve výkonu služebních povinností ve třetích zemích.
76
S ohledem na judikaturu uvedenou v bodech 70 a 71 výše je třeba posoudit, zda existuje spojitost mezi ustanovením obecného aktu, v projednávané věci článkem 3 hlavních zásad, v rozsahu, v němž tento článek zohledňuje zásadu regionální soudržnosti, a napadeným rozhodnutím.
77
V tomto ohledu je nutné poukázat na to, že ve sdělení OOJ ze dne 7. dubna 2016 adresovaném vedoucím delegací Unie v Etiopii (dále jen „sdělení ze dne 7. dubna 2016“) se uvádí
„[…] na základě [hlavních zásad] by mělo dodatečné ověření celkového posouzení zohlednit [zásadu] regionální soudržnosti a výsledky ze srovnatelných zemí, jakož i další relevantní skutečnosti. V závěrečných doporučeních bylo proto k těmto úvahám, jakož i ke stanovisku poskytnutému útvary ESVČ a odděleními Komise pro jednotlivé zeměpisné oblasti, přihlédnuto.“
78
V rozhodnutí o zamítnutí stížností OOJ mimoto uvádí, že „mírné snížení hodnoty pro [parametr ostatní místní podmínky] souvisí rovněž s kvalitou veřejných služeb v Etiopii, která podle informací poskytnutých [d]elegací [Unie] a s přihlédnutím [k zásadě] regionální soudržnosti byla podle všeho [podhodnocena]“.
79
Z výše uvedeného tak vyplývá, že existuje spojitost mezi dotčeným ustanovením obecné povahy, v projednávané věci článkem 3 hlavních zásad, v rozsahu, v němž tento článek zohledňuje zásadu regionální soudržnosti, a napadeným rozhodnutím. ESVČ ostatně tuto okolnost nezpochybňuje.
80
Námitku protiprávnosti vznesenou žalobci je tudíž třeba považovat za přípustnou a přezkoumat ji po věcné stránce.
81
Předně je třeba zdůraznit, že podle ustálené judikatury mají orgány široký prostor pro uvážení, jde-li o faktory a skutečnosti, které je třeba zohlednit při úpravě odměn úředníků (viz rozsudek ze dne 25. září 2002, Ajour a další v. Komise, T‑201/00 a T‑384/00, EU:T:2002:224, bod 47 a citovaná judikatura).
82
V projednávané věci je třeba mít za to, že PŽP je součástí odměn úředníků a zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti ve třetích zemích. Podle článku 62 služebního řádu se odměna úředníků skládá ze základního platu, rodinných přídavků a jiných příspěvků. Podle článku 1b písm. a) služebního řádu, není-li v tomto služebním řádu stanoveno jinak, se ESVČ považuje pro účely tohoto služebního řádu za orgán Unie. Vzhledem k tomu, že příloha X nestanoví v souvislosti se složkami zahrnutými v pojmu odměna jinak, je třeba považovat PŽP za součást odměny úředníků a zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti ve třetích zemích.
83
Dále je nutno konstatovat, že článek 10 přílohy X služebního řádu, ve znění použitelném na projednávaný spor, je výsledkem změn provedených nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 1023/2013 ze dne 22. října 2013, kterým se mění služební řád a pracovní řád (Úř. věst. 2013, L 287, s. 15). K důvodům těchto změn bod 27 odůvodnění nařízení č. 1023/2013 uvádí, že „[j]e vhodné modernizovat pracovní podmínky pro zaměstnance ve třetích zemích tak, aby byly nákladově efektivnější a vedly k úsporám nákladů“ a že „[by] měla […] být stanovena možnost využít pro určení [PŽP] širší škálu parametrů, aniž by to ovlivnilo celkový cíl dosáhnout úspory nákladů“.
84
Za tímto účelem byl článek 10 přílohy X služebního řádu, ve znění vyplývajícím z nařízení Rady (Euratom, ESUO, EHS) č. 3019/87 ze dne 5. října 1987, kterým se stanoví zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky Evropských společenství vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích (Úř. věst. 1987, L 286, s. 3) (neoficiální překlad), zjednodušen. Zjednodušení spočívalo v podstatě v tom, že výčet parametrů, které je třeba zohlednit pro účely určení výše PŽP, je stanoven demonstrativně, upřesnění týkající se koeficientů, hodnot těchto parametrů a procentních podílů z referenční částky byla odstraněna a byl doplněn odstavec 3, podle něhož OOJ rozhodne o prováděcích ustanoveních k tomuto článku (rozsudek o kasačním opravném prostředku, bod 79).
85
Z toho vyplývá, že záměrem unijního normotvůrce bylo ponechat OOJ určitý prostor pro uvážení za účelem zohlednění faktorů a skutečností souvisejících s obecnějšími cíli, jakým je mimo jiné zajistit celkový cíl dosažení úspory nákladů, a to za předpokladu, že bude respektován účel PŽP, kterým je kompenzovat, formou poskytnutí příspěvku, životní podmínky v místě zaměstnání úředníka, které jsou obtížnější než běžné podmínky v Unii.
86
V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že podle článku 3 hlavních zásad OOJ vedle zásady regionální soudržnosti zohlední jednak další faktory a skutečnosti, které striktně vzato nesouvisí s porovnáním životních podmínek v místech zaměstnání ve třetích zemích s běžnými životními podmínkami v Unii, například dopad na rozpočet, míru soudržnosti se schématy srovnatelných obtížných podmínek vypracovaných každým z členských států a dalšími schématy, soukromými či veřejnými, srovnatelných obtížných podmínek, cíle obecné politiky a, konečně, problémy při přijímání zaměstnanců, a jednak další skutečnosti, které nejsou zahrnuty v klasických parametrech, např. atypické krizové situace (epidemie, krize atd.). Žalobci přitom použití těchto faktorů a skutečností nezpochybňují.
87
Dále je třeba zdůraznit, že cílem zásady regionální soudržnosti je zajistit v souladu s účelem PŽP objektivitu porovnání životních podmínek v místech zaměstnání s běžnými životními podmínkami v Unii. Uplatnění této zásady si totiž klade za cíl zaručit, aby byly obdobné podmínky ve dvou zemích nacházejících se ve stejném regionu posuzovány obdobně.
88
S ohledem na výše uvedené a na široký prostor pro uvážení, který má OOJ stran faktorů a skutečností, které je třeba vzít v úvahu při úpravě odměn úředníků, má Tribunál za to, že článek 3 hlavních zásad v rozsahu, v němž zohledňuje zásadu regionální soudržnosti, není v rozporu s článkem 10 přílohy X služebního řádu, a nelze jej tedy považovat za protiprávní.
89
Tento závěr nemůže být ostatními argumenty žalobců zpochybněn.
90
V tomto ohledu je třeba uvést, shodně s ESVČ, že uplatnění zásady regionální soudržnosti není v rozporu s tím, že k posouzení životních podmínek v místech zaměstnání dochází porovnáním s běžnými životními podmínkami v Unii, a není s takovým posouzením neslučitelné. V rámci uplatnění této zásady totiž útvary ESVČ pro jednotlivé zeměpisné oblasti pouze ověřují, zda výsledky tohoto posouzení jsou přiměřené s ohledem na srovnatelné okolnosti v místech zaměstnání nacházejících se ve stejném regionu.
91
Uplatnění zásady regionální soudržnosti si tak klade za cíl ověřit a popřípadě korigovat, a to nejen ve smyslu snížení, ale i navýšení, posouzení životních podmínek v místech zaměstnání, nikoliv zkreslit výsledky tohoto posouzení. V tomto smyslu uplatnění výše uvedené zásady v zásadě nemůže vést k podstatné změně výsledků, které byly získány při posouzení životních podmínek v místech zaměstnání. V tomto ohledu je třeba konstatovat, že v projednávané věci byla na škále sestávající z osmi stupňů podle obtížnosti životních podmínek Etiopie posunuta v důsledku uplatnění zásady regionální soudržnosti pouze o jeden stupeň níže.
92
Dále je třeba odmítnout argument žalobců, podle kterého skutečnost, že uplatnění zásady regionální soudržnosti následuje po posouzení životních podmínek v místě zaměstnání, může zkreslit posouzení parametrů uvedených v čl. 10 odst. 1 přílohy X služebního řádu. Vzhledem k tomu, že uplatnění této zásady má za cíl porovnání udělených hodnocení v místech zaměstnání, a případně jejich úpravu v rámci třetí etapy uvedené v článku 3 hlavních zásad, musí k jejímu uplatnění nutně dojít po prvním posouzení životních podmínek.
93
Konečně je nutné odmítnout argument žalobců vycházející z toho, že uplatnění zásady regionální soudržnosti vede ke svévolné a subjektivní analýze či řešení. Jak vyplývá z přezkumu prvního žalobního důvodu, unijní normotvůrce stanovil několik opatření, která umožňují vyloučit riziko svévole při provádění čl. 10 odst. 1 třetího a čtvrtého pododstavce přílohy X služebního řádu (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci ESVČ v. Alba Aguilera a další, C‑427/18 P, EU:C:2019:866, bod 69).
94
Druhý žalobní důvod je tudíž třeba zamítnout.
K třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu ze zjevně nesprávných posouzení
95
Žalobci tvrdí, že napadené rozhodnutí je stiženo několika zjevně nesprávnými posouzeními týkajícími se zejména posouzení parametrů „zdraví a zdravotnická zařízení“ a „ostatní místní životní podmínky“ uvedených v čl. 10 odst. 1 třetím pododstavci přílohy X služebního řádu. Žalobci namítají, že tato zjevně nesprávná posouzení vyplývají rovněž ze skutečnosti, že pouze ESVČ měla za to, že životní podmínky v Etiopii se mezi roky 2014 a 2016 zlepšily, zatímco několik členských států mělo podle žalobců za to, že se tyto podmínky nezměnily, a jeden členský stát dokonce dospěl podle žalobců k závěru, že došlo k jejich zhoršení.
96
Zaprvé, co se týče parametru týkajícího se „zdraví a zdravotnických zařízení“, žalobci uvádějí, že Etiopii, která je podle srovnávací mapy systémů zdravotní péče vyhotovené International SOS zařazena mezi „země s vysokým zdravotním rizikem“, byla přidělena hodnota 4 z 5. Země jako Madagaskar, Uganda, Zambie, Zimbabwe či Komory, taktéž touto organizací zařazené mezi „země s vysokým zdravotním rizikem“ přitom obdržely hodnotu 5 z 5. Žalobci vytýkají ESVČ, že neuvedla žádné odůvodnění způsobilé ospravedlnit takové rozdílné zacházení, které se v důsledku toho jeví jako zcela svévolné.
97
Zadruhé v souvislosti s parametrem „ostatní místní životní podmínky“ žalobci tvrdí, že ESVČ dostatečně nezohlednila odpovědi, které uvedli v dotaznících vyplněných v roce 2014 a 2015. Podle nich ESVČ toliko konstatovala, že ostatní místní podmínky v jiných místech zaměstnání jsou obtížnější než v Etiopii, tento závěr však podle jejich názoru nebyl podložen žádnou skutečností, která by umožňovala žalobcům nebo Tribunálu ověřit jeho opodstatněnost.
98
Žalobci poukazují na to, že „ostatní místní životní podmínky“ se v Etiopii v roce 2015 nezlepšily, a ve srovnání s podmínkami v Unii nejsou jen „spíše obtížnými“.
99
V této souvislosti, zaprvé, co se týče podmínek zásobování, žalobci podotýkají, že situace je nadále kritická, a to s ohledem na striktní pravidla pro dovoz zboží, zejména potravin, do země, ve které je ekonomika zcela pod kontrolou státu. Zadruhé, ke kvalitě veřejných služeb žalobci uvádějí, že i zde zůstává situace kritická. V tomto ohledu žalobci zdůrazňují, že přístup k internetu je nespolehlivý, často dochází k jeho přerušení a je velmi nákladný, že výpadky elektřiny jsou na denním pořádku, dostupnost pitné vody je komplikovaná, že je časté šíření nemocí, např. cholery, a že neexistuje bezpečná veřejná doprava a odvoz odpadu probíhá velmi nepravidelně. Zatřetí žalobci poukazují na to, že možnost práce pro partnery neexistuje, jelikož etiopské právní předpisy jejich zaměstnávání zakazují. Začtvrté žalobci namítají, že se od roku 2014 z důvodu bezpečnostních rizik zhoršila kvalita sportovních a kulturních aktivit. Zapáté tvrdí, že kvalita vzdělávacích zařízení zůstává od roku 2014 stejná. Konečně zašesté žalobci uvádějí, že skutečnost, že Etiopie neratifikovala Vídeňskou úmluvu o konzulárních stycích ze dne 24. dubna 1963, by měla být zohledněna při určení obtížnosti životních podmínek, jimž jsou vystaveni úředníci a zaměstnanci Unie vykonávající služební povinnosti v této zemi.
100
Zatřetí, pokud jde o údaje poskytnuté členskými státy, které ESVČ musí vzít do úvahy v rámci třetí etapy uvedené v článku 3 hlavních zásad, žalobci uvádějí, že jen ESVČ měla za to, že se životní podmínky v Etiopii mezi lety 2014 a 2016 zlepšily. Tvrdí, že toto posouzení je ve zjevném rozporu s těmito údaji, jelikož Belgické království, Česká republika, Dánské království, Spolková republika Německo, Irsko, Španělské království, Francouzská republika, Italská republika, Polská republika, Finská republika, Spojené království Velké Británie a Severního Irska a Spojené státy americké měly podle žalobců za to, že životní podmínky v Etiopii zůstávají nezměněny. Rakouská republika pak podle nich konstatovala zhoršení životních podmínek.
101
ESVČ argumenty žalobců zpochybňuje.
Úvodní poznámky
102
Je třeba předně připomenout, že podle ustálené judikatury v oblastech, ve kterých má unijní normotvůrce širokou posuzovací pravomoc, je přezkum zákonnosti vykonávaný unijním soudem omezen na přezkum dodržování procesních pravidel, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení či zneužití pravomoci (rozsudky ze dne 15. května 1997, N v. Komise, T‑273/94, EU:T:1997:71, bod 125; ze dne 16. července 1998, Y v. Parlament, T‑144/96, EU:T:1998:173, bod 34, a ze dne 14. května 2002, Antas de Campos v. Parlament, T‑194/00, EU:T:2002:119, bod 37).
103
V případech, kdy orgán disponuje širokou posuzovací pravomocí, má přezkum dodržování záruk přiznaných unijním právním řádem ve správních řízeních zásadní význam. K těmto zárukám patří zejména povinnost příslušného orgánu zkoumat pečlivě a nestranně všechny rozhodné skutečnosti projednávaného případu a dostatečným způsobem odůvodnit své rozhodnutí (rozsudky ze dne 21. listopadu 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, bod 14; ze dne 7. května 1992, Pesquerias De Bermeo a Naviera Laida v. Komise, C‑258/90 a C‑259/90, EU:C:1992:199, bod 26, a ze dne 8. září 2009, ETF v. Landgren, T‑404/06 P, EU:T:2009:313, bod 163).
104
Z judikatury dále vyplývá, že za účelem prokázání, že se orgán dopustil zjevně nesprávného posouzení komplexního skutkového stavu, které může odůvodnit zrušení daného aktu, musí být důkazy předložené žalobcem dostatečné na to, aby posouzení skutkových okolností uvedených v tomto aktu byla zbavena věrohodnosti. S výhradou tohoto přezkumu věrohodnosti Tribunálu nepřísluší, aby posouzení orgánu, který tento akt přijal, nahradil svým posouzením komplexních skutkových okolností (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. února 2015, Španělsko v. Komise, T‑204/11, EU:T:2015:91, bod 32 a citovaná judikatura).
105
Judikatura je kromě toho ustálena v tom smyslu, že na správní akt se uplatní domněnka legality (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. července 2000, Griesel v. Rada, T‑157/99, EU:T:2000:192, bod 25 a citovaná judikatura) a že důkazní břemeno nese v zásadě ten účastník řízení, který akt zpochybňuje, takže je na žalobcích, aby poskytli alespoň dostatečně přesné, objektivní a shodující se nepřímé důkazy, jež dokládají pravdivost nebo pravděpodobnost skutečností, o něž se jejich tvrzení opírá (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. března 2001, Connolly v. Komise, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, bod 113).
106
Argumenty, které žalobci uplatňují na podporu třetího žalobního důvodu vycházejícího ze zjevně nesprávných posouzení, je třeba posoudit s ohledem na tyto zásady vyplývající z judikatury.
107
V projednávané věci ze spisu plyne, že celková hodnota vyplývající z hodnocení Etiopie za rok 2015 byla 15 bodů. Vzhledem k tomu, že tato hodnota byla vyšší než prahová hodnota 14 bodů požadovaná čl. 1 odst. 3 hlavních zásad pro stanovení sazby PŽP na 30 % referenční částky, měli zaměstnanci Unie vykonávající služební povinnosti v Etiopii nárok na vyplacení PŽP v této sazbě.
108
Na základě každoročního přezkumu provedeného za účelem stanovení sazby PŽP použitelné od 1. ledna 2016, v souladu se systémem sestávajícím ze tří etap upravených v článku 3 hlavních zásad, byla hodnota přiřazená Etiopii stanovena na 13 bodů, což znamenalo posun pod prahovou hodnotu 14 bodů, tedy hodnotu, které podle čl. 1 odst. 3 hlavních zásad odpovídá sazba PŽP v výši 25 % referenční částky.
109
Konkrétně, snížení hodnocení přiřazeného Etiopii pro rok 2016 o dva body odpovídá snížení hodnot udělených parametrům „zdraví a zdravotnická zařízení“ a „ostatní místní životní podmínky“, kdy u každého z těchto parametrů došlo ke snížení o jeden bod oproti roku 2015 (z 5 bodů na 4 u prvního parametru a ze 3 bodů na 2 u druhého). Podle čl. 1 odst. 2 hlavních zásad toto snížení znamená, že „[situace týkající se] zdraví a zdravotnick[ých] zařízení“, původně považovaná za „mimořádně obtížnou“ ve srovnání s běžnou situací v Unii, je nadále pokládána za „velmi obtížnou“. Na „ostatní místní životní podmínky“, původně považované za „obtížné“ se pak nadále pohlíží jako na „spíše obtížné“.
K parametru „zdraví a zdravotnická zařízení“
110
Je třeba připomenout, že podle čl. 2 odst. 1 hlavních zásad musí být hodnota pro parametr „zdraví a zdravotnická zařízení“ přidělena na základě srovnávací mapy systémů zdravotní péče vyhotovené International SOS a popřípadě na základě jiných informací získaných ze spolehlivých mezinárodních zdrojů, ať již veřejných či soukromých.
111
Ze spisu vyplývá, že Etiopie byla v prosinci 2015 na základě srovnávací mapy systémů zdravotní péče vyhotovené International SOS zařazena mezi „země s vysokým zdravotním rizikem“. Podle ESVČ ostatně tuto klasifikaci potvrdila Falck Global Assistance, společnost vykonávající pro ESVČ zdravotní evakuace. Na jednání ESVČ uvedla, že místům zaměstnání nacházejícím se v „zemích s vysokým zdravotním rizikem“ je udělováno hodnocení 4 nebo 5 bodů.
112
Kromě toho OOJ ve sdělení ze dne 7. dubna 2016 uvádí, že „hodnocení 5 [bodů] ([na] stupnici od 1 do 5 [bodů]) pro parametr [„zdraví a zdravotnická zařízení“] je vyhrazeno velmi nebezpečným zemím jako je Jižní Súdán, Středoafrická republika nebo Somálsko, ve kterých je potenciální expozice zdravotním rizikům považována za závažnější“.
113
OOJ mimoto v rozhodnutí o zamítnutí stížností uvádí:
„[J]e třeba připustit, že v témže regionu existují země, kde je potenciální expozice zdravotním rizikům ještě závažnější. Nejvyšší hodnocení v parametru [„zdraví a zdravotnická zařízení“] bylo pro rok 2016 uděleno těmto zemím: Madagaskar, Uganda, Zambie, Zimbabwe, Komory, Eritrea, Somálsko, Súdán a Jižní Súdán […]“
114
Tribunál má za to, že skutečnost, že Etiopie je jedinou „zemí s vysokým zdravotním rizikem“ uvedenou na srovnávací mapě systémů zdravotní péče vyhotovené International SOS v prosinci 2015, které bylo přiřazeno hodnocení 4 body, a nikoliv 5 bodů, může zajisté v souvislosti posouzením provedeným OOJ vzbuzovat určité pochyby. Na jejich základě nicméně nelze učinit závěr, že ESVČ překročila meze prostoru pro uvážení, které jí unijní normotvůrce zamýšlel svěřit pro účely určení výše PŽP.
115
Článek 2 odst. 1 hlavních zásad totiž stanoví, že hodnota pro parametr „zdraví a zdravotnická zařízení“ se určí na základě srovnávací mapy systémů zdravotní péče vyhotovené International SOS, avšak tento článek nevyžaduje, aby stupně škály použité v této mapě odpovídaly hodnotě, kterou je třeba tomuto parametru přiřadit. Rozhodnutí ESVČ přiřadit Etiopii hodnocení 4 body tak není v rozporu s tímto ustanovením.
116
Kromě toho, aby si potvrdila hodnocení parametru „zdraví a zdravotnická zařízení“ v Etiopii, které vyplývalo ze srovnávací mapy systémů zdravotní péče vyhotovené International SOS v Etiopii, ESVČ využila informace poskytnuté společností Falck Global Assistance.
117
Posouzení úrovně obtížnosti [situace týkající se] zdraví a zdravotnick[ých] zařízení v určitém místě zaměstnání se navíc jeví být komplexním úkolem, který si žádá hodnocení široké škály faktorů, kterými jsou zejména standard dostupné zdravotní a zubní péče, přístup k lékům na předpis, výskyt závažných infekčních onemocnění a existence kulturních, jazykových nebo administrativních bariér.
118
Konečně je nutné poukázat na to, jak správně zdůrazňuje ESVČ, že technická skupina pro PŽP ani výbor EUDEL nevydaly ke snížení PŽP pro Etiopii od 1. ledna 2016 negativní stanovisko.
119
Žalobci dále na jednání tvrdili, že informace poskytnuté společností Falck Global Assistance nejsou spolehlivé, a to s ohledem na skutečnost, že z jejích internetových stránek vyplývá, že tato společnost v Etiopii nepůsobí. Je třeba poznamenat, že ačkoliv tento argument žalobci uplatnili ve svých stížnostech, předložených v příloze žaloby, součástí samotné žaloby nejsou.
120
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury mohou být přílohy písemností účastníků řízení zohledněny pouze v rozsahu, v němž podpírají nebo doplňují žalobní důvody či argumenty výslovně uvedené žalobci v samotném textu jejich písemností. Tribunálu nepřísluší v přílohách vyhledávat a určovat žalobní důvody a argumenty, které by mohl pokládat za základ žaloby, jelikož přílohy mají čistě důkazní a instrumentální funkci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. června 2020, Sammut v. Parlament, T‑608/18, EU:T:2020:249, bod 25 a citovaná judikatura).
121
Podle čl. 84 odst. 1 jednacího řízení navíc nové důvody nebo argumenty nelze předkládat v průběhu řízení, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. července 2015, Dennekamp v. Parlament, T‑115/13, EU:T:2015:497, bod 80), nebo by byly rozšířením důvodu dříve přímo nebo implicitně uvedeného v žalobě a byly s ním úzce spjaty (viz rozsudek ze dne 29. listopadu 2012, Thesing a Bloomberg Finance v. ECB, T‑590/10, EU:T:2012:635, bod 24 a citovaná judikatura).
122
V projednávané věci se přitom jedná o nový argument předložený na jednání, který nebyl uplatněn ve fázi žaloby, ačkoliv se zakládá na skutkových okolnostech, které byly žalobcům známy již v době jejího předložení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. listopadu 2017, von Blumenthal a další v. EIB, T‑558/16, nezveřejněný, EU:T:2017:827, bod 50). Tento argument není ani rozšířením důvodu dříve přímo nebo implicitně uvedeného v žalobě, se kterým by byl úzce spjat. Je tudíž jej třeba odmítnout jako nepřípustný.
123
Informace poskytnuté společností Falck Global Assistance v každém případě nelze považovat za nespolehlivé jen z toho důvodu, že tato společnost nepůsobí v Etiopii.
124
Za těchto okolností je proto třeba s ohledem na výše uvedené dospět k závěru, že ze spisu nevyplývá, že se ESVČ dopustila zjevně nesprávného posouzení v souvislosti s hodnocením parametru „zdraví a zdravotnická zařízení“. Konkrétně, skutečnosti ve spise Tribunálu neumožňují, aby zbavil věrohodnosti posouzení provedené ESVČ, podle kterého je situace týkající se zdraví a zdravotnických zařízení v Etiopii „velmi obtížná“, kdežto zejména na Madagaskaru, v Ugandě, Zambii, Zimbabwe a Komorech „mimořádně obtížná“.
K parametru „ostatní místní životní podmínky“
125
Je třeba připomenout, jak bylo uvedeno v bodě 109 výše, že hodnocení udělené Etiopii za parametr „ostatní místní životní podmínky“ bylo sníženo o jeden bod, přičemž kleslo ze 3 bodů pro rok 2015 na 2 body pro rok 2016. To znamená, že na „ostatní místní životní podmínky“ původně považované za „obtížné“ se nadále nahlíží jako na „spíše obtížné“.
126
Dále je třeba připomenout, že podle čl. 2 odst. 5 hlavních zásad se hodnota pro parametr „ostatní místní životní podmínky“ určí na základě údajů poskytnutých delegacemi v odpovědi na dotazník a popřípadě na základě jiných informací získaných ze spolehlivých mezinárodních zdrojů, ať již veřejných či soukromých. Konkrétně se údaje, které mají delegace poskytnout, týkají pěti kritérií, kterými jsou „podmínky zásobování“, „veřejné služby“, „školní zařízení pro děti zaměstnanců“, „možnosti práce pro partnery“ a „sportovní a kulturní aktivity“.
127
Co se týče systému stanoveného pro účely toho, jaká hodnocení se přiřadí pěti kritériím zahrnutým v parametru „ostatní místní životní podmínky“ a tím i tomuto parametru, z hodnotícího formuláře, který ESVČ vypracovala na základě údajů poskytnutých delegacemi Unie v Etiopii, vyplývá, že všem těmto pěti kritériím lze udělit maximální celkový počet 54 bodů. Vysvětlivky k tomuto formuláři zakotvují vztah mezi, na jedné straně, hodnoceními, od 0 do 54 bodů, rozdělenými do pěti skupin, které lze všem těmto pěti kritériím celkově udělit, a na straně druhé, hodnoceními, od 1 do 5 bodů, které odpovídá každé z těchto skupin a které je třeba přiřadit parametru „ostatní místní životní podmínky“. Z těchto vysvětlivek plyne, že hodnocení mezi 11 a 21 body pro všech těchto pět kritérií odpovídá hodnocení 2 bodů pro parametr „ostatní místní životní podmínky“, zatímco hodnocení mezi 22 a 29 body pro všech těchto pět kritérií odpovídá 3 bodům pro uvedený parametr.
128
V projednávané věci z maximálního celkového počtu 54 bodů, který lze všem těmto pěti kritériím udělit, činilo pro rok 2015 hodnocení 24 bodů, kdežto pro rok 2016 to bylo 20 bodů. Tento čtyřbodový rozdíl odpovídá snížení hodnocení přiděleného kritériím „veřejné služby“ a „možnosti práce pro partnery“, které se snížilo v případě prvního kritéria z 5 bodů na 2 a u druhého uvedeného kritéria ze 3 bodů na 2. Hodnocení přidělená ostatním třem kritériím se nezměnila.
129
ESVČ nicméně tvrdí, aniž by to bylo v tomto ohledu žalobci rozporováno, že kritérium, které ve skutečnosti vedlo ke změně hodnocení uděleného parametru „ostatní místní životní podmínky“ je kritérium „veřejné služby“. Jak totiž vyplývá z hodnotícího formuláře vyhotoveného ESVČ, i kdyby hodnocení přiřazené kritériu „možnosti práce pro partnery“ zůstalo nezměněno, hodnocení udělené parametru „ostatní místní životní podmínky“ by se i tak snížilo o jeden bod, a to z důvodu snížení hodnocení kritéria „veřejné služby“. Ze spisu vyplývá, že ESVČ uvedla, že pro účely hodnocení přidělenému parametru „ostatní místní životní podmínky“ zohlednila v souladu s čl. 2 odst. 5 hlavních zásad dotazník vyplněný delegacemi Unie v Etiopii, který se týkal tohoto parametru. V tomto ohledu ve sdělení ze dne 7. dubna 2016 OOJ uvedla:
„[I]nformace týkající se „ostatních místních životních podmínek“ byly zohledněny nejprve při původním posouzení, zakládajícím se na příspěvku e-PŽP [d]elegace. Údaje uvedené v dotazníku týkající se ostatních místních životních podmínek obdržely známku […] V souladu s tímto posouzením obdržel parametr „ostatní místní životní podmínky“ pro Etiopii známku 2 (na stupnici od 1 do 5)“.
130
Ze spisu dále vyplývá, že odpovědi, které delegace Unie v Etiopii poskytly v dotazníku týkajícím se kritéria „veřejné služby“, a to i k parametru „ostatní místní životní podmínky“ pro rok 2014, pro účely určení výše PŽP použitelného v roce 2015, a odpovědi, které poskytly pro rok 2015 pro účely určení výše PŽP v roce 2016, jsou shodné.
131
Pokud jde o kritérium „veřejné služby“, z odpovědí, které poskytly delegace Unie v Etiopii v dotazníku, v podstatě vyplývá, že v této zemi nelze použít veřejnou hromadnou dopravu ani taxislužbu. Není možné se spolehnout ani na pomoc místní policie, takže v naléhavých případech se úředníci a zaměstnanci delegací Unie v Etiopii musí obracet na bezpečnostní službu uvedených delegací. Konečně neexistuje systém nakládání s odpady a svoz odpadu je organizován místně v některých čtvrtích Addis-Abeby (Etiopie).
132
Je nutno podotknout, že posouzení kvality veřejných služeb určitého místa zaměstnání je zjevně komplexním úkolem, který vyžaduje posouzení široké škály faktorů, kterými jsou zejména spolehlivost veřejné hromadné a soukromé dopravy, hasičské záchranné služby, zdravotnických služeb, služeb policie a nakládání s odpady.
133
V tomto ohledu, v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 104 výše, se při posouzení komplexního skutkového stavu, které může odůvodnit zrušení uvedeného aktu, musí přezkum Tribunálu omezit na ověření toho, zda se žalobcům podařilo zbavit posouzení skutkových okolností uvedených v tomto aktu věrohodnosti.
134
Žalobci v podstatě tvrdí, že se kvalita veřejných služeb od roku 2015 nezlepšila a že zůstává kritická. Přístup k internetu je nespolehlivý, často dochází k jeho přerušení a je velmi nákladný, výpadky elektřiny jsou na denním pořádku, dostupnost pitné vody je komplikovaná, je časté šíření nemocí, např. cholery, neexistuje bezpečná veřejná doprava a odvoz odpadu probíhá velmi nepravidelně.
135
Žalobci kromě toho na jednání upozornili na to, že odpovědi, které poskytly delegace Unie v Etiopii v dotaznících ke kritériu „veřejné služby“ pro rok 2014 pro účely určení výše PŽP použitelného v roce 2015, a odpovědi, které poskytly pro rok 2015 pro účely určení výše PŽP použitelného v roce 2016, se nezměnily. ESVČ přesto snížení hodnocení přiděleného tomuto kritériu neobjasnila.
136
Zaprvé je třeba poukázat na to, že ESVČ neuvedla skutečnosti způsobilé zpochybnit argumenty předložené žalobci.
137
Zadruhé ESVČ věrohodným způsobem nevysvětlila důvody, na jejichž základě dospěla k závěru, že se kvalita veřejných služeb mezi roky 2014 a 2015 zlepšila, v důsledku čehož bylo třeba snížit hodnocení přidělené tomuto kritériu z 5 bodů na 2. Tyto důvody nevyplývají ze spisu a v odpovědi na dotaz, který jí byl v tomto ohledu položen na jednání, ESVČ uvedla, že neuplatňuje jiné skutečnosti než ty uvedené ve spise a že v podstatě není schopna na tuto otázku Tribunálu odpovědět.
138
Je zajisté pravda, že OOJ ve svém rozhodnutí o zamítnutí stížností uvádí, že „mírné snížení hodnoty pro [parametr ostatní místní životní podmínky] souvisí rovněž s kvalitou veřejných služeb v Etiopii, která podle informací poskytnutých [d]elegací [Unie] a s přihlédnutím [k zásadě] regionální soudržnosti byla podle všeho [podhodnocena]“.
139
Nutno však konstatovat, že Etiopie není uvedena mezi africkými zeměmi, jejichž hodnocení bylo upraveno podle zásady regionální soudržnosti, ve zprávě vypracované v návaznosti na druhou etapu uvedenou v článku 3 hlavních zásad, v rámci které ESVČ ověřuje posouzení hodnocení přidělených v první etapě z hlediska regionální soudržnosti. Navíc, ačkoliv ESVČ v odpovědi na otázku, která jí byla v tomto ohledu položena na jednání, nezpochybnila, že je možné, že zásada regionální soudržnosti byla na projednávanou věc použita, v podstatě uvedla, že není s to konkrétně vysvětlit, jakým způsobem použití této zásady ovlivnilo napadené rozhodnutí.
140
S ohledem na argumenty žalobců na straně jedné, podle kterých se kvalita veřejných služeb v Etiopii mezi roky 2014 a 2015 nezlepšila, a na straně druhé na skutečnost, že ESVČ neposkytla vysvětlení, která by mohla odůvodnit snížení hodnocení přiděleného kritériu „veřejné služby“, je tudíž třeba dospět k závěru, že se ESVČ v souvislosti s posouzením uvedeného kritéria dopustila zjevně nesprávného posouzení.
141
Co se týče důsledků takového zjevně nesprávného posouzení pro napadené rozhodnutí, je třeba připomenout (viz bod 128 výše), že kritériem, které mělo za následek snížení hodnocení přiděleného parametru „ostatní místní životní podmínky“ o jeden bod je kritérium týkající se „veřejných služeb“, v důsledku čehož bylo celkové hodnocení udělené Etiopii 13 bodů pro rok 2016. Snížení sazby PŽP, k němuž došlo na základě napadeného rozhodnutí, přitom vyplývá z toho, že hodnocení udělené Etiopii kleslo pod prahovou hodnotu 14 bodů. Za těchto okolností zjevné pochybení v rámci posouzení kritéria „veřejné služby“ odůvodňuje zrušení napadeného rozhodnutí.
142
S ohledem na výše uvedené musí být napadené rozhodnutí zrušeno, aniž je třeba zkoumat další argumenty uplatněné v rámci třetího žalobního důvodu.
K nákladům řízení
143
Podle článku 219 jednacího řádu, v rámci vrácení věci po zrušení rozhodnutí, Tribunál rozhoduje o nákladech souvisejících s řízeními zahájenými před ním a s řízením o kasačním opravném prostředku před Soudním dvorem. Dále podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
144
V rámci svého kasačního opravného prostředku se ESVČ domáhala zrušení původního rozsudku, a to zejména v rozsahu, ve kterém jí byla uložena náhrada nákladů řízení. Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr vrátil věc Tribunálu, rozhodl v rozsudku o kasačním opravném prostředku, že o nákladech řízení bude rozhodnuto později.
145
Přísluší tedy Tribunálu, aby v tomto rozsudku rozhodl o nákladech řízení vynaložených v rámci řízení před Tribunálem, ve kterém byl vydán původní rozsudek, v rámci řízení o kasačním opravném prostředku ve věci C‑427/18 P a v rámci tohoto řízení, po vrácení věci.
146
Vzhledem k tomu, že žalobci požadovali náhradu nákladů řízení a ESVČ neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů vynaložených v této věci, jakož i ve věcech T‑119/17 a C‑427/18 P.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (čtvrtý senát)
rozhodl takto:
1)
Rozhodnutí ADMIN(2016) 7 generálního ředitele pro rozpočet a správu Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ) ze dne 19. dubna 2016 o stanovení příspěvku za životní podmínky podle článku 10 přílohy X služebního řádu – Rok 2016 se zrušuje v rozsahu, v němž snižuje od 1. ledna 2016 příspěvek za životní podmínky vyplácený zaměstnancům Evropské unie vykonávajícím služební povinnosti v Etiopii.
2)
ESVČ se ukládá náhrada nákladů řízení vynaložených ve věcech T‑119/17, C‑427/18 P a T‑119/17 RENV.
Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 12. května 2021.
Podpisy.
Obsah
Právní rámec
Služební řád
PŘOZ
Rozhodnutí ESVČ
Skutkový základ sporu
Řízení před Tribunálem a Soudním dvorem
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení v rámci tohoto řízení po vrácení věci
Právní otázky
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení povinnosti přijmout OPU týkající se článku 10 přílohy X služebního řádu
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 10 přílohy X služebního řádu v rozsahu, v němž metodika použitá ESVČ v hlavních zásadách pro účely určení výše PŽP v místě zaměstnání zohledňuje zásadu regionální soudržnosti
K třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu ze zjevně nesprávných posouzení
Úvodní poznámky
K parametru „zdraví a zdravotnická zařízení“
K parametru „ostatní místní životní podmínky“
K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.
(
1
) – Seznam ostatních žalobců je připojen pouze k verzi oznámené účastníkům řízení.