62019CJ0708
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Achte Kammer)
10. März 2021 (
*1
)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Endgültiger Antidumpingzoll – Folien aus Aluminium mit Ursprung in China – Geringfügig veränderte Folien aus Aluminium – Durchführungsverordnung (EU) 2017/271 – Zulässigkeit – Fehlen einer von der Klägerin des Ausgangsverfahrens erhobenen Nichtigkeitsklage – Klagebefugnis für eine Nichtigkeitsklage“
In der Rechtssache C‑708/19
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Finanzgericht Düsseldorf (Deutschland) mit Entscheidung vom 21. August 2019, beim Gerichtshof eingegangen am 25. September 2019, in dem Verfahren
Von Aschenbach & Voss GmbH
gegen
Hauptzollamt Duisburg
erlässt
DER GERICHTSHOF (Achte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten N. Wahl (Berichterstatter), des Richters F. Biltgen und der Richterin L. S. Rossi,
Generalanwalt: G. Pitruzzella,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–
der Von Aschenbach & Voss GmbH, vertreten durch Rechtsanwalt T. Lieber,
–
der italienischen Regierung, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von G. Albenzio, avvocato dello Stato,
–
der Europäischen Kommission, zunächst vertreten durch M. França, N. Kuplewatzky und K. Blanck, dann durch K. Blanck als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Gültigkeit von Art. 1 Abs. 1 der Durchführungsverordnung (EU) 2017/271 der Kommission vom 16. Februar 2017 zur Ausweitung des mit der Verordnung (EG) Nr. 925/2009 des Rates eingeführten endgültigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren bestimmter Folien aus Aluminium mit Ursprung in der Volksrepublik China auf Einfuhren bestimmter geringfügig veränderter Folien aus Aluminium (ABl. 2017, L 40, S. 51) (im Folgenden: streitige Verordnung).
2
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Von Aschenbach & Voss GmbH (im Folgenden: VA&V) und dem Hauptzollamt Duisburg (Deutschland) über die Zahlung von Antidumpingzöllen auf die Einfuhr bestimmter Aluminiumfolien aus China.
Rechtlicher Rahmen
Grundverordnung
3
Die Bestimmungen über den Erlass von Antidumpingmaßnahmen durch die Europäische Union, die zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Verordnung galten, sind in der Verordnung (EU) 2016/1036 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2016 über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Union gehörenden Ländern (ABl. 2016, L 176, S. 21) (im Folgenden: Grundverordnung) enthalten.
4
Art. 1 („Grundsätze“) Abs. 4 der Grundverordnung bestimmt:
„Im Sinne dieser Verordnung ist ‚gleichartige Ware‘ eine Ware, die mit der betreffenden Ware identisch ist, d. h., ihr in jeder Hinsicht gleicht, oder, wenn es eine solche Ware nicht gibt, eine andere Ware, die zwar der betreffenden Ware nicht in jeder Hinsicht gleicht, aber Merkmale aufweist, die denen der betreffenden Ware sehr ähnlich sind.“
5
In Art. 13 („Umgehung“) der Grundverordnung heißt es:
„(1)   Die gemäß dieser Verordnung eingeführten Antidumpingzölle können auf die Einfuhren der gleichartigen Ware aus Drittländern, geringfügig verändert oder nicht, auf die Einfuhren der geringfügig veränderten gleichartigen Ware aus dem von Maßnahmen betroffenen Land oder auf die Einfuhren von Teilen dieser Ware ausgeweitet werden, wenn eine Umgehung der geltenden Maßnahmen stattfindet.
Antidumpingzölle, die den gemäß Artikel 9 Absatz 5 eingeführten residualen Antidumpingzoll nicht übersteigen, können auf die Einfuhren von Unternehmen in den von Maßnahmen betroffenen Ländern, für die ein unternehmensspezifischer Zoll gilt, ausgeweitet werden, wenn eine Umgehung der geltenden Maßnahmen stattfindet.
Die Umgehung wird als eine Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Union oder zwischen einzelnen Unternehmen in dem von Maßnahmen betroffenen Land und der Union definiert, die sich aus einer Praxis, einem Fertigungsprozess oder einer Arbeit ergibt, für die es außer der Einführung des Zolls keine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung gibt, und wenn Beweise für eine Schädigung oder dafür vorliegen, dass die Abhilfewirkung des Zolls im Hinblick auf die Preise und/oder Mengen der gleichartigen Ware untergraben wird, und wenn erforderlichenfalls im Einklang mit Artikel 2 ermittelte Beweise für Dumping im Verhältnis zu den Normalwerten, die für die gleichartige Ware vorher festgestellt wurden, vorliegen.
Als Praxis, Fertigungsprozess oder Arbeit im Sinne des Unterabsatzes 3 gelten unter anderem:
a)
geringfügige Veränderungen der betroffenen Ware, so dass sie unter Zollcodes fällt, für die die Maßnahmen normalerweise nicht gelten, sofern die Veränderungen ihre wesentlichen Eigenschaften nicht berühren;
…
(3)   Untersuchungen werden nach Maßgabe dieses Artikels auf Initiative der Kommission oder auf Antrag eines Mitgliedstaats oder einer interessierten Partei eingeleitet, wenn der Antrag ausreichende Beweise für die in Absatz 1 genannten Faktoren enthält. Die Einleitung erfolgt durch eine Verordnung der Kommission, in der gleichzeitig Zollbehörden Anweisung gegeben werden kann, die Einfuhren gemäß Artikel 14 Absatz 5 zollamtlich zu erfassen oder Sicherheitsleistungen zu verlangen. Die Kommission unterrichtet die Mitgliedstaaten, wenn eine interessierte Partei oder ein Mitgliedstaat einen Antrag eingereicht hat, der die Einleitung einer Untersuchung rechtfertigt, und die Kommission die Prüfung dieses Antrags abgeschlossen hat oder wenn die Kommission selbst festgestellt hat, dass eine Untersuchung eingeleitet werden muss.
Die Untersuchungen werden von der Kommission durchgeführt. Die Kommission kann von den Zollbehörden unterstützt werden, und die Untersuchung wird innerhalb von neun Monaten abgeschlossen.
Rechtfertigen die endgültig ermittelten Tatsachen die Ausweitung der Maßnahmen, wird diese Ausweitung von der Kommission gemäß dem in Artikel 15 Absatz 3 vorgesehenen Prüfverfahren eingeführt. Die Ausweitung gilt ab dem Zeitpunkt, zu dem die Einfuhren gemäß Artikel 14 Absatz 5 zollamtlich erfasst wurden oder zu dem Sicherheiten verlangt wurden. Die einschlägigen Verfahrensbestimmungen dieser Verordnung zur Einleitung und Durchführung von Untersuchungen finden nach Maßgabe dieses Artikels Anwendung.
(4)   Waren, die von Unternehmen eingeführt werden, für die Befreiungen gelten, werden nicht gemäß Artikel 14 Absatz 5 zollamtlich erfasst und werden nicht mit Zöllen belegt.
Anträge auf Befreiung sind ordnungsgemäß mit Beweisen zu versehen und innerhalb der in der Verordnung der Kommission zur Einleitung der Untersuchung festgesetzten Frist einzureichen.
Erfolgt die Praxis, der Fertigungsprozess oder die Arbeit zum Zwecke der Umgehung außerhalb der Union, können den Herstellern der betroffenen Ware, die nachweislich nicht mit einem von den Maßnahmen betroffenen Hersteller verbunden sind und nicht an Umgehungspraktiken im Sinne der Absätze 1 und 2 des vorliegenden Artikels beteiligt sind, Befreiungen gewährt werden.
Erfolgt die Praxis, der Fertigungsprozess oder die Arbeit zum Zwecke der Umgehung innerhalb der Union, können Einführern, die nachweislich nicht mit den von den Maßnahmen betroffenen Herstellern verbunden sind, Befreiungen gewährt werden.
Diese Befreiungen werden durch einen Beschluss der Kommission gewährt und gelten für den in dem entsprechenden Beschluss festgelegten Zeitraum und zu den dort genannten Bedingungen. Die Kommission unterrichtet die Mitgliedstaaten, sobald sie ihre Prüfung abgeschlossen hat.
Sind die Voraussetzungen des Artikels 11 Absatz 4 erfüllt, so können Befreiungen auch nach Abschluss der Untersuchung, die zur Ausweitung der Maßnahmen geführt hat, gewährt werden.
…
(5)   Dieser Artikel steht der normalen Anwendung der geltenden Zollbestimmungen nicht entgegen.“
Antidumpingverordnungen über die Einfuhren bestimmter Folien aus Aluminium und streitige Verordnung
6
Nach einer Ausgangsuntersuchung erließ der Rat der Europäischen Union am 24. September 2009 die Verordnung (EG) Nr. 925/2009 zur Einführung eines endgültigen Antidumpingzolls und zur endgültigen Vereinnahmung des vorläufigen Zolls auf die Einfuhren bestimmter Folien aus Aluminium mit Ursprung in Armenien, Brasilien und der Volksrepublik China (ABl. 2009, L 262, S. 1) (im Folgenden: ursprüngliche Verordnung). Die Maßnahmen erfolgten in Form eines Wertzolls u. a. auf die Einfuhren aus China in Höhe von 30 % für alle Gesellschaften mit Ausnahme von vier Gesellschaften, die in Art. 1 Abs. 2 der ursprünglichen Verordnung genannt sind.
7
Die Maßnahmen betrafen Folien aus Aluminium mit einer Dicke von 0,008 mm bis 0,018 mm, ohne Unterlage, nur gewalzt, in Rollen mit einer Breite von 650 mm oder weniger und einem Stückgewicht von mehr als 10 kg, die derzeit unter den KN-Code ex76071119 (TARIC‑Code 7607111910) eingereiht und gemeinhin als „Aluminiumhaushaltsfolie“ bezeichnet werden.
8
Nach einer Überprüfung der mit der ursprünglichen Verordnung eingeführten Maßnahmen aufgrund des Auslaufens dieser Maßnahmen entschied die Kommission mit der Durchführungsverordnung (EU) 2015/2384 vom 17. Dezember 2015 zur Einführung eines endgültigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren bestimmter Folien aus Aluminium mit Ursprung in der Volksrepublik China und zur Einstellung des Verfahrens betreffend die Einfuhren bestimmter Folien aus Aluminium mit Ursprung in Brasilien im Anschluss an eine Auslaufüberprüfung nach Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1225/2009 des Rates (ABl. 2015, L 332, S. 63), die Antidumpingmaßnahmen für die Einfuhren von Aluminiumhaushaltsfolie mit Ursprung in China (im Folgenden: geltende Maßnahmen) zu verlängern.
9
Auf Antrag erließ die Kommission die Durchführungsverordnung (EU) 2016/865 vom 31. Mai 2016 zur Einleitung einer Untersuchung betreffend die mutmaßliche Umgehung der mit der Durchführungsverordnung (EU) 2015/2384 eingeführten Antidumpingmaßnahmen gegenüber den Einfuhren bestimmter Folien aus Aluminium mit Ursprung in der Volksrepublik China durch Einfuhren bestimmter geringfügig veränderter Folien aus Aluminium aus der Volksrepublik China und zur zollamtlichen Erfassung dieser Einfuhren (ABl. 2016, L 144, S. 35). Bei der fraglichen Untersuchung ging es im Einzelnen um vier Arten von Folien aus Aluminium, die in Rn. 16 des vorliegenden Urteils aufgeführt sind und die gleichen wesentlichen Merkmale aufwiesen wie die Aluminiumhaushaltsfolie, auf die die geltenden Maßnahmen anwendbar waren. Die ersten drei Arten fielen, im Gegensatz zur vierten Art, unter denselben KN-Code wie die betroffene Ware, hatten aber alle unterschiedliche TARIC‑Codes.
10
Nach Abschluss dieser Untersuchung erließ die Kommission am 16. Februar 2017 die streitige Verordnung, mit der sie im Wesentlichen die geltenden Maßnahmen auf die Einfuhren dieser geringfügig veränderten Folien aus Aluminium mit Ursprung in China ausweitete, mit Ausnahme der Waren, die für andere Verwendungen außer der Verwendung als Haushaltsfolie eingeführt wurden.
11
Unter der Überschrift „Untersuchung“ heißt es in den Erwägungsgründen 10, 15, 16, 18 und 20 der streitigen Verordnung:
„(10)
Die Kommission setzte die Behörden der [Volksrepublik] China, die ausführenden Hersteller und Händler in der [Volksrepublik] China, die bekanntermaßen betroffenen Einführer in der Union und den Wirtschaftszweig der Union über die Einleitung der Untersuchung in Kenntnis.
…
(15)
Bei den ausführenden Herstellern, die vollständig ausgefüllte Fragebögen übermittelten und bei denen daraufhin Kontrollbesuche durchgeführt wurden, handelte es sich um folgende Unternehmen:
–
Dingsheng Aluminium Group
–
…
(16)
Die folgenden fünf unabhängigen Einführer aus der Union übermittelten vollständig ausgefüllte Fragebögen:
–
…
–
[VA&V],
–
…
…
(18)
In den Betrieben folgender unabhängiger Einführer wurden Kontrollbesuche durchgeführt:
–
…
–
[VA&V].
…
(20)
Anhörungen fanden zwischen der Kommission und dem Antragsteller sowie zwischen der Kommission und folgenden Unternehmen statt: … und [VA&V].“
12
Unter der Überschrift „Vorliegen von Umgehungspraktiken“ lauten die Erwägungsgründe 44 bis 47 der streitigen Verordnung:
„(44)
Die Tätigkeiten der mitarbeitenden Hersteller wurden analysiert. Diese Analyse bestätigte das Vorliegen der vier Umgehungspraktiken.
(45)
Für die vier Umgehungspraktiken lagen Beweise in der Form von E‑Mails von chinesischen ausführenden Herstellern vor, die Abnehmern erklärten, wie die geltenden Maßnahmen umgangen werden können. Verschiedenes Beweismaterial enthielt zudem Informationen über Praktiken, die von einigen Einführern/Verwendern in der Union tatsächlich angewendet wurden.
(46)
Darüber hinaus ermittelte die Kommission zusätzliche Beweise bei der Prüfung der Dingsheng Aluminium Group, einem der mitarbeitenden chinesischen Hersteller. …
(47)
Im selben Zeitraum verkaufte die Dingsheng Aluminium Group in der Union [Aluminiumhaushaltsfolie] in Rollen mit einer Breite von mehr als 650 mm. Diese Rollen wurden anschließend in der Union in kleinere Rollen aufgeteilt. Bei der Prüfung der [VA&V], eines mitarbeitenden Einführers, stellte die Kommission fest, dass dieser Einführer breitere Rollen in der Union in Verbraucherrollen aufteilt.“
13
Unter der Überschrift „Schlussfolgerung“ heißt es in den Erwägungsgründen 57 bis 59 der streitigen Verordnung:
„(57)
Ausgehend von diesen Feststellungen gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass die Zölle auf die Einfuhren der betroffenen Ware, wie in der Ausgangsuntersuchung beschrieben[, nämlich Folien aus Aluminium mit einer Dicke von 0,008 mm bis 0,018 mm, ohne Unterlage, nur gewalzt, in Rollen mit einer Breite von 650 mm oder weniger und einem Stückgewicht von mehr als 10 kg], durch Einfuhren der geringfügig veränderten betroffenen Ware mit Ursprung in … China umgangen wurden.
(58)
Die Untersuchung zeigte zudem, dass eine Veränderung des Handelsgefüges zwischen der [Volksrepublik] China und der Union stattfand und dass es für diese Veränderung außer der Einführung des Zolls keine andere hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung gab.
(59)
Die Kommission stellte außerdem fest, dass diese Einfuhren eine Schädigung verursachen und dass die Abhilfewirkung des Zolls im Hinblick auf die Preise und/oder Mengen der gleichartigen Ware unterlaufen wird. Beweise für Dumping im Verhältnis zu den zuvor für die gleichartige Ware festgestellten Normalwerten wurden ebenfalls gefunden.“
14
Unter der Überschrift „Anträge auf Befreiung von unabhängigen Einführern“ lauten die Erwägungsgründe 81 bis 86 der streitigen Verordnung wie folgt:
„(81)
Findet die Umgehungspraxis innerhalb der Union statt, ermöglicht Artikel 13 Absatz 4 der Grundverordnung, Einführer von den ausgeweiteten Zöllen zu befreien, wenn sie nachweislich nicht mit den von den Maßnahmen betroffenen Herstellern verbunden sind.
(82)
Aus diesen Gründen wurden fünf Anträge auf Befreiung von unabhängigen Einführern entgegengenommen und geprüft. Eines der Unternehmen … stellte zu einem späteren Zeitpunkt die Zusammenarbeit ein.
(83)
Die Kommission stellte fest, dass obwohl in einigen Fällen die abschließende Fertigstellung (Aufteilung der Folie in kleinere Rollen) in der Union stattfindet, die geringfügige Veränderung der betroffenen Ware als solche außerhalb der Union, d. h. in … China, stattfindet. Aus diesen Gründen ist die Kommission der Ansicht, dass unabhängige Einführer keine Befreiung erhalten können.
(84)
Bei drei der vier mitarbeitenden Unternehmen wurde festgestellt, dass sie tatsächlich Einführer waren, die die untersuchte Ware ohne weitere Verarbeitung weiterverkauften. Daher können diese Unternehmen nicht nach Artikel 13 Absatz 4 der Grundverordnung von den ausgeweiteten Zöllen befreit werden. Nur eines der Unternehmen, die [VA&V], führt die untersuchte Ware aus … China in Form von Haushaltsfolie aus Aluminium in Rollen mit einer Breite von über 650 mm ein und unterzieht sie einer weiteren Verarbeitung. Die Folie wird aufgeteilt, bevor sie an die Abnehmer des Unternehmens (Umwickler) verkauft wird.
(85)
Vor der Einführung der geltenden Maßnahmen führte die [VA&V] die betroffene Ware in die Union ein, und es wurde eine klare Veränderung des Handelsgefüges festgestellt. Die Feststellungen der Kommission bestätigen nicht die Auffassung des Unternehmens, dass eine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung außer der Einführung der Zölle vorliege. Selbst wenn die Kommission bereit wäre zu akzeptieren, dass die Umgehungspraxis innerhalb der Union abgeschlossen wurde, könnte diesem Unternehmen daher keine Befreiung erteilt werden.
(86)
Somit gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass keinem der unabhängigen Einführer nach Artikel 13 Absatz 4 der Grundverordnung eine Befreiung erteilt werden kann.“
15
Unter diesen Umständen kam die Kommission im 89. Erwägungsgrund der streitigen Verordnung zu folgendem Ergebnis: „Die gegenüber den Einfuhren der betroffenen Ware mit Ursprung in …. China geltenden Antidumpingmaßnahmen sollten … auf die Einfuhren der untersuchten Ware mit Ursprung in der [Volksrepublik] China ausgeweitet werden.“
16
Art. 1 Abs. 1 und 4 der streitigen Verordnung bestimmt:
„1.   Der endgültige Antidumpingzoll, der für ‚alle übrigen Unternehmen‘ gilt und durch Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 925/2009 auf Einfuhren von bestimmten Folien aus Aluminium mit Ursprung in der Volksrepublik China eingeführt wurde, wird hiermit ausgeweitet auf Einfuhren in die Union von
–
Folien aus Aluminium mit einer Dicke von wenigstens 0,007 mm und weniger als 0,008 mm, unabhängig von der Breite der Rollen, weichgeglüht oder nicht, derzeit unter dem KN-Code ex76071119 eingereiht (TARIC‑Code 7607111930), oder
–
Folien aus Aluminium mit einer Dicke von wenigstens 0,008 mm und höchstens 0,018 mm, in Rollen mit einer Breite von über 650 mm, weichgeglüht oder nicht, derzeit unter dem KN-Code ex76071119 eingereiht (TARIC‑Code 7607111940), oder
–
Folien aus Aluminium mit einer Dicke von über 0,018 mm und weniger als 0,021 mm, unabhängig von der Breite der Rollen, weichgeglüht oder nicht, derzeit unter dem KN-Code ex76071119 eingereiht (TARIC‑Code 7607111950), oder
–
Folien aus Aluminium mit einer Dicke von wenigstens 0,021 mm und höchstens 0,045 mm, bei mindestens zwei Schichten, unabhängig von der Breite der Rollen, weichgeglüht oder nicht, derzeit unter dem KN-Code ex76071190 eingereiht (TARIC‑Codes 7607119045 und 7607119080).
…
4.   Die in Absatz 1 beschriebene Ware wird vom endgültigen Antidumpingzoll befreit, wenn sie für andere Verwendungen außer der Verwendung als Haushaltsfolie eingeführt wird. Eine Befreiung unterliegt den Bedingungen, die in den entsprechenden Zollbestimmungen der Union zur Endverwendung festgelegt sind, insbesondere Artikel 254 des Zollkodex der Union.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
17
VA&V ist ein unabhängiges, in Deutschland ansässiges Unternehmen, das zur Zeit des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens Aluminiumfolien aus China einführte.
18
Im Zeitraum vom 21. Juli bis 15. September 2016 meldete VA&V beim Zollamt Ruhrort (Deutschland) sechs Sendungen von Folien aus Aluminium mit Ursprung in China zur Überlassung in den zollrechtlich freien Verkehr an. Diese Einfuhren wurden beim Zollamt als „Rollen von Alufolie, gewalzt, Foliendicke von wenigstens 0,008 mm und höchstens 0,018 mm, in Rollen mit einer Breite von über 650 mm“ erfasst.
19
Das Zollamt Ruhrort nahm die Zollanmeldungen an und setzte mit Einfuhrabgabenbescheiden nur Zoll und Einfuhrumsatzsteuer fest.
20
Aus den dem Gericht vorgelegten Akten geht jedoch hervor, dass VA&V, nachdem sie diese Sendungen in die Union eingeführt hatte, die Rollen auf die für Aluminiumhaushaltsfolie verwendete Breite, d. h. eine Breite von höchstens 650 mm, zuschneiden ließ, bevor sie sie an ihre Kunden, die „Umwickler“, verkaufte.
21
Daher erhob das Hauptzollamt Duisburg gemäß der streitigen Verordnung mit Einfuhrabgabenbescheid vom 5. Mai 2017 (im Folgenden: Bescheid vom 5. Mai 2017) von VA&V für die sechs Einfuhren 413471 Euro Antidumpingzoll nach.
22
VA&V legte gegen den Bescheid Einspruch ein, der mit Entscheidung vom 2. Februar 2018 zurückgewiesen wurde.
23
Infolgedessen erhob VA&V Klage vor dem Finanzgericht Düsseldorf (Deutschland) und beantragte, den Bescheid vom 5. Mai 2017 aufzuheben, sowie hilfsweise, die Revision zuzulassen.
24
Zur Begründung ihrer Klage machte VA&V geltend, die streitige Verordnung, auf deren Grundlage der Bescheid ergangen sei, sei ungültig, da sie gegen die Grundverordnung verstoße.
25
Das Hauptzollamt Duisburg beantragt die Abweisung der Klage und verweist auf die Begründung in seiner Entscheidung vom 2. Februar 2018.
26
Das vorlegende Gericht fragt nach der Tragweite von Art. 1 Abs. 1 der streitigen Verordnung und wirft die Frage auf, ob er möglicherweise mit Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung insofern unvereinbar ist, als er den Antidumpingzoll, der nach der Durchführungsverordnung 2015/2384 für Aluminiumhaushaltsfolie eingeführt wurde, auf Aluminiumkonverterfolie ausweitet und nur unter den Voraussetzungen von Art. 1 Abs. 4 der streitigen Verordnung eine Befreiung der Aluminiumkonverterfolie vom Antidumpingzoll vorsieht. Hierzu führt es u. a. aus, dass die Modalitäten der konkreten Durchführung von Art. 1 Abs. 4 der streitigen Verordnung geeignet seien, einen Einführer von Aluminiumkonverterfolie zu benachteiligen.
27
Des Weiteren fragt sich das vorlegende Gericht, wie die Kommission zu der seiner Ansicht nach unzureichend begründeten Feststellung gelangt ist, dass 80 % der untersuchten Waren geringfügig veränderte Waren seien. Sollte dieser Prozentsatz unrichtig ermittelt worden sein, könnte der Kommission ein offensichtlicher Beurteilungsfehler unterlaufen sein, als sie die Untergrabung der Zwangswirkung des Antidumpingzolls beurteilt habe. Art. 1 Abs. 1 der streitigen Verordnung wäre demnach ungültig. Die Kommission habe ihre Schlussfolgerungen auf Art. 18 Abs. 1 der Grundverordnung gestützt, indem sie von der Gesamtmenge der Ausfuhren aus China in die Union die Menge der Aluminiumkonverterfolie abgezogen habe, die von den mitarbeitenden Unternehmen stammte. Die Kommission sei bei ihrer Feststellung, dass jedenfalls 20 % der Ausfuhren aus China Aluminiumkonverterfolien gewesen seien, davon ausgegangen, dass es sich bei der verbleibenden Menge um geringfügig veränderte Ware gehandelt habe.
28
Schließlich fragt sich das vorlegende Gericht, ob Art. 1 Abs. 1 der streitigen Verordnung ungültig ist, weil der Kommission beim Erlass der Verordnung dadurch ein offensichtlicher Beurteilungsfehler unterlaufen sei, dass sie die Endverwendung der eingeführten Aluminiumfolie in der Union nicht geprüft habe. Die Umstände des Ausgangsverfahrens hätten es der Kommission nicht ermöglicht, eine solche Untersuchung vorzunehmen, da ihr die erforderliche Zeit gefehlt habe.
29
Das vorlegende Gericht ist außerdem der Auffassung, dass VA&V von der streitigen Verordnung unmittelbar betroffen sei.
30
Unter diesen Umständen hat das Finanzgericht Düsseldorf das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.
Ist Art. 1 Abs. 1 der streitigen Verordnung ungültig, weil er gegen Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung verstößt, indem die Vorschrift den Antidumpingzoll, der nach der Durchführungsverordnung 2015/2384 für Aluminiumhaushaltsfolie eingeführt wurde, auch auf Aluminiumkonverterfolie ausweitete und nur unter den Voraussetzungen des Art. 1 Abs. 4 der streitigen Verordnung eine Befreiung der Aluminiumkonvertrerfolie vom Antidumpingzoll vorsieht?
2.
Ist Art. 1 Abs. 1 der streitigen Verordnung ungültig, weil der Kommission eine offensichtlich fehlerhafte Beurteilung beim Erlass der streitigen Verordnung unterlaufen ist, da ihre Annahme, 80 % der untersuchten Waren seien geringfügig veränderte Waren, nicht hinreichend begründet ist?
3.
Ist Art. 1 Abs. 1 der streitigen Verordnung ungültig, weil der Kommission eine offensichtlich fehlerhafte Beurteilung beim Erlass der streitigen Verordnung unterlaufen ist, da sie die Endverwendung der eingeführten Aluminiumfolien in der EU nicht überprüft hat?
Zur Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
31
Die Kommission macht auf der Grundlage des Urteils vom 9. März 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), geltend, das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen sei unzulässig, da VA&V nicht gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV beim Unionsrichter eine Nichtigkeitsklage gegen die streitige Verordnung erhoben habe.
32
Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung der allgemeine Grundsatz, der gewährleistet, dass jeder das Recht hat, sich im Rahmen der Anfechtung einer ihn beschwerenden nationalen Maßnahme auf die Ungültigkeit des Unionsrechtsakts, der dieser Maßnahme als Grundlage dient, zu berufen, es nicht verbietet, ein derartiges Recht an die Voraussetzung zu knüpfen, dass der Betroffene nicht berechtigt war, vor dem Unionsrichter unmittelbar die Nichtigerklärung dieses Rechtsakts gemäß Art. 263 AEUV zu beantragen. Doch nur wenn davon ausgegangen werden kann, dass eine Person innerhalb der zweimonatigen Frist von Abs. 6 dieses Artikels ohne jeden Zweifel die Nichtigerklärung des fraglichen Rechtsakts hätte beantragen können, ist sie daran gehindert, sich vor dem zuständigen nationalen Gericht auf die Ungültigkeit dieses Rechtsakts zu berufen (vgl. u. a. Urteile vom 4. Februar 2016, C & J Clark International und Puma, C‑659/13 und C‑34/14, EU:C:2016:74, Rn. 56 sowie die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 19. September 2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, Rn. 29).
33
Somit wäre VA&V nur dann daran gehindert, sich vor dem vorlegenden Gericht auf die Ungültigkeit der streitigen Verordnung zu berufen, wenn ohne jeden Zweifel feststünde, dass sie zu einer Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Verordnung gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV befugt gewesen wäre.
34
Was die Frage betrifft, ob VA&V eindeutig Klage nach Art. 263 Abs. 4 letzter Satzteil AEUV gegen die streitige Verordnung hätte erheben können, weil diese einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter darstellte, der sie unmittelbar betraf und keine Durchführungsmaßnahmen im Sinne dieser Bestimmung nach sich zog, genügt die Feststellung, dass ihr die Entrichtung der durch die streitige Verordnung ausgeweiteten Antidumpingzölle mit dem Bescheid vom 5. Mai 2017 auferlegt wurde. Folglich kann nicht davon ausgegangen werden, dass diese Verordnung offensichtlich keine Durchführungsmaßnahmen im Sinne dieser Vorschrift nach sich zieht (vgl. u. a. Urteile vom 18. Oktober 2018, Rotho Blaas, C‑207/17, EU:C:2018:840, Rn. 38 und 39, sowie vom 19. September 2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, Rn. 31).
35
Somit wäre ein Einführer wie VA&V nur dann daran gehindert, sich vor den nationalen Gerichten auf die Ungültigkeit dieser Verordnung zu berufen, wenn er ohne jeden Zweifel von der betreffenden Verordnung im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV unmittelbar und individuell betroffen ist.
36
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs haben Verordnungen, die einen Antidumpingzoll einführen, normativen Charakter, da sie für die Gesamtheit der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer gelten (Urteile vom 4. Februar 2016, C & J Clark International und Puma, C‑659/13 und C‑34/14, EU:C:2016:74, Rn. 58 sowie die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 19. September 2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, Rn. 33). Dasselbe gilt aus den gleichen Gründen für eine Verordnung wie die streitige Verordnung, mit der ein Antidumpingzoll aufgrund von Umgehungspraktiken ausgeweitet wird. Mit einer solchen Verordnung soll nämlich der Anwendungsbereich eines Antidumpingzolls, der mit einer ursprünglichen Verordnung wie der Verordnung Nr. 925/2009 eingeführt wurde, ausgeweitet werden (Urteil vom 19. September 2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, Rn. 34).
37
Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs geht jedoch hervor, dass ein Wirtschaftsteilnehmer von einer Verordnung, durch die ein Antidumpingzoll eingeführt wird, unmittelbar und individuell betroffen sein kann (Urteile vom 4. Februar 2016, C & J Clark International und Puma, C‑659/13 und C‑34/14, EU:C:2016:74, Rn. 59, sowie vom 19. September 2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, Rn. 35).
38
Was als Erstes die Frage angeht, ob VA&V von der streitigen Verordnung unmittelbar betroffen war, sei nur darauf hingewiesen, dass diese Verordnung ihre Rechtsstellung unmittelbar berührt hat, indem sie die Rechtsgrundlage für den gegen sie verhängten Antidumpingzoll bildete.
39
Daraus folgt, dass VA&V von der streitigen Verordnung unmittelbar betroffen war.
40
Was als Zweites die Frage betrifft, ob VA&V von der streitigen Verordnung individuell betroffen war, ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof bestimmte Kategorien von Wirtschaftsteilnehmern bezeichnet hat, die als von einer Verordnung, durch die ein Antidumpingzoll eingeführt wird, individuell betroffen angesehen werden können, ohne dass dies ausschließt, dass auch andere Wirtschaftsteilnehmer wegen bestimmter sie besonders kennzeichnender Eigenschaften, die sie aus dem Kreis aller übrigen Personen herausheben, von einer solchen Verordnung individuell betroffen sein können (Urteile vom 4. Februar 2016, C & J Clark International und Puma, C‑659/13 und C‑34/14, EU:C:2016:74, Rn. 59, sowie vom 19. September 2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, Rn. 35).
41
Von einer Verordnung, durch die ein Antidumpingzoll eingeführt wird, können erstens diejenigen Hersteller und Ausführer der betroffenen Ware individuell betroffen sein, denen aufgrund von Angaben über ihre geschäftliche Tätigkeit Dumpingpraktiken vorgeworfen werden, zweitens diejenigen Importeure der betroffenen Ware, deren Weiterverkaufspreise bei der rechnerischen Ermittlung der Ausfuhrpreise berücksichtigt wurden und die daher von den Feststellungen über das Vorliegen eines Dumpings betroffen sind, und drittens diejenigen Importeure, die mit Exporteuren der betroffenen Ware geschäftlich verbunden sind, vor allem dann, wenn der Ausfuhrpreis auf der Grundlage der von diesen Importeuren praktizierten Wiederverkaufspreise auf dem Markt der Union berechnet wurde, und dann, wenn der Antidumpingzoll selbst anhand dieser Wiederverkaufspreise berechnet wurde (Urteile vom 4. Februar 2016, C & J Clark International und Puma, C‑659/13 und C‑34/14, EU:C:2016:74, Rn. 60 bis 62 sowie die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 19. September 2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, Rn. 36).
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Daher reicht die Eigenschaft als Importeur für sich genommen nicht aus, um einen Importeur als von einer Verordnung, mit der ein Antidumpingzoll eingeführt wird, individuell betroffen anzusehen. Ein Einführer ist nämlich, selbst wenn er mit den Exporteuren der betreffenden Ware geschäftlich verbunden ist, nur dann individuell betroffen, wenn er beweisen kann, dass Angaben zu seiner geschäftlichen Tätigkeit zur Feststellung von Dumpingpraktiken berücksichtigt wurden oder, wenn dies nicht der Fall ist, dass er andere ihn besonders kennzeichnende Eigenschaften aufweist, die ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen herausheben (vgl. u. a. Urteil vom 19. September 2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, Rn. 37).
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Somit ist nicht auszuschließen, dass ein Importeur der betroffenen Ware durch den Nachweis bestimmter ihn besonders kennzeichnender Eigenschaften, die ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen herausheben, als von einer Verordnung über die Ausweitung eines Antidumpingzolls aufgrund von Umgehungspraktiken wie der streitigen Verordnung individuell betroffen angesehen werden kann (Urteil vom 19. September 2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, Rn. 38).
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VA&V hat, wie sich u. a. aus den Rn. 16, 18 und 20 der streitigen Verordnung ergibt, an der Untersuchung mitgewirkt und die Kommission hat, wie aus den Erwägungsgründen 81 bis 86 dieser Verordnung hervorgeht, festgestellt, dass keiner der unabhängigen Einführer, wie VA&V, in den Genuss einer Befreiung gemäß Art. 13 Abs. 4 der Grundverordnung kommen konnte.
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So hat die Kommission zum einen festgestellt, dass VA&V die untersuchte Ware in Form von Aluminiumhaushaltsfolie aus China eingeführt habe, bevor sie sie verarbeitet habe, und zum anderen, dass sich das Handelsgefüge geändert habe, ohne dass VA&V eine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung außer der Einführung der Zölle vorgebracht hätte.
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In diesem Kontext ist entgegen dem Vorbringen von VA&V die Tatsache, dass ihr keine „Entscheidung“ in Form einer eigenständigen Handlung übermittelt wurde, für die Beurteilung, ob eine anfechtbare Handlung vorlag, unerheblich, da nach ständiger Rechtsprechung die Form, in der eine Handlung oder eine Entscheidung ergeht, für die Beurteilung der Zulässigkeit einer Nichtigkeitsklage grundsätzlich ohne Bedeutung ist. Für die Qualifizierung angefochtener Handlungen ist nämlich auf ihr Wesen sowie auf die Absicht der Handelnden abzustellen. Anfechtbare Handlungen sind insoweit grundsätzlich Maßnahmen, die den Standpunkt der Kommission beim Abschluss eines Verwaltungsverfahrens endgültig festlegen und verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen, die die Interessen des Klägers berühren, was Zwischenmaßnahmen, die der Vorbereitung der endgültigen Entscheidung dienen, ausschließt. Somit wirkt es sich auf die Qualifizierung der betreffenden Handlung grundsätzlich nicht aus, ob sie bestimmten formalen Anforderungen genügt, ob sie also vom Handelnden zutreffend bezeichnet wurde, hinreichend begründet ist oder die Rechtsgrundlage angibt. Daher ist es unerheblich, dass die Handlung nicht als „Entscheidung“ bezeichnet wurde (Urteil vom 17. Juli 2008, Athinaïki Techniki/Kommission, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, Rn. 42 bis 44 und die dort angeführte Rechtsprechung).
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Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass VA&V von der streitigen Verordnung individuell betroffen und daher zweifellos befugt war, deren Nichtigerklärung zu beantragen.
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Im vorliegenden Fall hat VA&V nicht innerhalb der in Art. 263 Abs. 6 AEUV vorgesehenen Frist von zwei Monaten Klage gegen diese Verordnung erhoben, die am 17. Februar 2017 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden war.
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Da VA&V unzweifelhaft berechtigt war, eine Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV gegen die streitige Verordnung zu erheben, dieses Recht aber nicht ausgeübt hat, ist es ihr daher versagt, sich zur Stützung ihrer Nichtigkeitsklage gegen den Bescheid vom 5. Mai 2017 auf die Ungültigkeit dieser Verordnung zu berufen.
50
Das Vorabentscheidungsersuchen ist demnach unzulässig.
Kosten
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Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Achte Kammer) für Recht erkannt:
Das Vorabentscheidungsersuchen, das das Finanzgericht Düsseldorf (Deutschland) mit Entscheidung vom 21. August 2019 eingereicht hat, ist unzulässig.
Wahl
Biltgen
Rossi
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 10. März 2021.
Der Kanzler
A. Calot Escobar
Der Präsident der Achten Kammer
N. Wahl
(
*1
)	Verfahrenssprache: Deutsch.