62000CJ0228_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-228/00,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por G. zur Hausen, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Federal da Alemanha, representada por T. Jürgensen, na qualidade de agente, assistido por D. Sellner, Rechtsanwalt,
demandada,
que tem por objecto obter a declaração de que, ao levantar objecções injustificadas a determinadas transferências de resíduos para outros Estados-Membros a fim de serem utilizados principalmente como combustível, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.os 2 e 4, do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (JO L 30, p. 1),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: M. Wathelet, presidente de secção, C. W. A. Timmermans (relator), D. A. O. Edward, P. Jann e S. von Bahr, juízes,
advogado-geral: F. G. Jacobs,
secretário: H. A. Rühl, administrador principal,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 25 de Abril de 2002, onde a Comissão foi representada por G. zur Hausen e a República Federal da Alemanha por W.-D. Plessing, na qualidade de agente, assistido por D. Sellner,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 26 de Setembro de 2002,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Junho de 2000, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao levantar objecções injustificadas a determinadas transferências de resíduos para outros Estados-Membros a fim de serem utilizados principalmente como combustível, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.os 2 e 4, do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (JO L 30, p. 1, a seguir «regulamento»).
Enquadramento jurídico
A regulamentação comunitária
Directiva 75/442/CEE
2 A Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), com as alterações introduzidas pela Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996 (JO L 135, p. 32, a seguir «directiva»), tem por objectivo essencial a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos nocivos da recolha, do transporte, do tratamento, do armazenamento e do depósito dos resíduos. Em especial, o quarto considerando da directiva refere dever incentivar-se a recuperação dos resíduos e a utilização dos materiais de recuperação, a fim de preservar os recursos naturais.
3 A directiva define, no artigo 1.°, alínea e), a «eliminação» como «qualquer das operações previstas no anexo II A» e, na alínea f), o «aproveitamento» como «qualquer das operações previstas no anexo II B».
4 Segundo o artigo 3.°, n.° 1, da directiva:
«Os Estados-Membros tomarão medidas adequadas para promover:
a) Em primeiro lugar, a prevenção ou a redução da produção e da nocividade dos resíduos [...]
b) Em segundo lugar:
- o aproveitamento dos resíduos por reciclagem, reemprego, reutilização ou qualquer outra acção tendente à obtenção de matérias-primas secundárias
ou
- a utilização de resíduos como fonte de energia.»
5 O anexo II A da directiva, intitulado «Operações de eliminação», prevê no ponto D 10 a «[i]ncineração em terra».
6 O anexo II B da directiva, intitulado «Operações de valorização», prevê no ponto R 1 a «[u]tilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia».
O regulamento
7 O regulamento organiza, designadamente, a fiscalização e o controlo das transferências de resíduos entre Estados-Membros.
8 O regulamento define, no artigo 2.°, alínea i), a «eliminação» como «a eliminação conforme definida na alínea e) do artigo 1.° da Directiva 75/422/CEE» e, na alínea k), a «valorização» como «o aproveitamento conforme definido na alínea f) do artigo 1.° da Directiva 75/442/CEE».
9 O título II do regulamento, intitulado «Transferência de resíduos entre Estados-Membros», comporta designadamente dois capítulos distintos, respeitantes um, composto pelos artigos 3.° a 5.°, ao processo aplicável às transferências de resíduos destinados a eliminação e o outro, composto pelos artigos 6.° a 11.°, ao processo aplicável às transferências de resíduos destinados a valorização. O processo previsto para esta segunda categoria de resíduos é menos limitativo do que o aplicável à primeira categoria.
10 Por força das disposições do artigo 6.°, n.° 1, do regulamento, quando o produtor ou detentor de resíduos tiver a intenção de transferir resíduos destinados a valorização enumerados no Anexo III do regulamento (lista laranja de resíduos) de um Estado-Membro para outro e/ou de os fazer transitar por um ou vários outros Estados-Membros, notificará a autoridade competente de destino e enviará cópias dessa notificação às autoridades competentes de expedição e de trânsito bem como ao destinatário.
11 O artigo 7.°, n.° 2, do regulamento estabelece o prazo bem como as condições e modalidades que devem ser respeitadas pelas autoridades competentes de destino, de expedição e de trânsito para levantarem objecções a um projecto notificado de transferência de resíduos para valorização. A referida disposição prevê em especial que as objecções devem basear-se no n.° 4 do referido artigo.
12 O artigo 7.°, n.° 4, alínea a), do regulamento dispõe:
«As autoridades competentes de destino e de expedição podem levantar objecções fundamentadas à transferência prevista:
- de acordo com a Directiva 75/442/CEE, em especial com o seu artigo 7.°
ou
- se a transferência não respeitar as disposições legislativas e regulamentares nacionais relativas à protecção do ambiente, à ordem pública, à segurança pública ou à protecção da saúde
ou
- se o notificador ou o destinatário tiverem sido culpados, no passado, de transferências ilegais. Nesse caso, a autoridade competente de expedição poderá indeferir todas as transferências que envolvam a pessoa em causa, nos termos da legislação nacional
ou
- se a transferência colidir com obrigações decorrentes de acordos internacionais celebrados pelos Estados-Membros interessados
ou
- se a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados ou o custo da operação de valorização e da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos não justificarem a valorização sob o ponto de vista económico e do ambiente.»
A regulamentação alemã
13 O Ministério do Ambiente do Land da Renânia do Norte-Vestefália, em 19 de Junho e 8 de Dezembro de 1995, bem como o Ministério do Ambiente do Land de Bade-Vurtemberga, em 24 de Março de 1995, adoptaram circulares relativamente à transferência para outros Estados-Membros de resíduos destinados a serem incinerados em fornos da indústria do cimento.
14 Estas circulares estabelecem critérios de distinção para determinar se uma transferência de resíduos se insere numa operação de valorização ou numa operação de eliminação.
15 Estes critérios inspiram-se nos critérios gerais previstos pela Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (lei relativa à reciclagem e aos resíduos), de 27 de Setembro de 1994 (BGBl. 1994 I. p. 2705), para distinguir, nas operações exclusivamente nacionais, a valorização energética do tratamento térmico, ou seja, da eliminação.
16 Assim, em aplicação das circulares mencionadas no n.° 13 do presente acórdão, apenas se podem inserir na operação prevista no ponto R 1 do anexo II B da directiva os resíduos:
- destinados a serem utilizados principalmente como combustível;
- cujo valor calorífico mínimo atinja 11 000 kJ/kg;
- cuja combustão atinja uma taxa de aquecimento de, pelo menos, 75%;
- cujas impurezas possam ser objecto de valorização sem dano;
- que respeitem determinados limites relativos aos teores em substâncias nocivas, e
- que preencham as condições supra-enunciadas sem necessitar de uma mistura ou de acondicionamento com outros resíduos altamente inflamáveis.
17 Por outro lado, o Governo alemão indicou que os Länder da Baixa Saxónia e da Renânia-Palatinado também se inspiram na Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz para definirem critérios de distinção entre valorização e eliminação, no caso de incineração de resíduos.
O procedimento pré-contencioso
18 Na sequência de uma denúncia que lhe foi apresentada, a Comissão notificou, em 3 de Julho de 1997, a República Federal da Alemanha para apresentar, no prazo de dois meses, as suas observações em relação à acusação de que as autoridades alemãs competentes tinham violado o disposto no artigo 7.°, n.os 2 e 4, do regulamento, ao levantar objecções a transferências de resíduos para a Bélgica, com o fundamento de que se tratavam de resíduos destinados a serem eliminados e não, como indicado pelo notificador, de resíduos destinados a serem valorizados. Segundo a Comissão, os resíduos em causa deviam ser utilizados principalmente como combustível em fornos da indústria do cimento na Bélgica e destinavam-se, portanto, a ser valorizados pelo que a sua transferência apenas podia ser alvo de uma objecção por parte das autoridades alemãs com fundamento no artigo 7.°, n.° 4, do regulamento.
19 Na sua resposta a esta notificação, enviada em 30 de Dezembro de 1997, depois de uma prorrogação do prazo de resposta, o Governo alemão sustentou que, na medida em que não se podia considerar, à luz de diferentes critérios, que o objectivo principal da incineração dos resíduos em causa era a produção de energia, esses resíduos faziam parte não de uma operação de valorização prevista no ponto R 1 do anexo II B da directiva, mas de uma simples operação de eliminação prevista no ponto D 10 do anexo II A da referida directiva.
20 Não satisfeita com esta resposta, a Comissão, por carta de 19 de Fevereiro de 1999, enviou à República Federal da Alemanha um parecer fundamentado no qual reiterava, referindo igualmente outra denúncia que tinha recebido em relação a resíduos destinados à Bélgica, o seu ponto de vista segundo o qual, por um lado, as transferências de resíduos em causa se inseriam efectivamente em operações de valorização e, por outro, os critérios utilizados pelas autoridades alemãs competentes para qualificar uma operação de tratamento de resíduos não estavam em conformidade com o direito comunitário. Em conclusão, a Comissão indicou que considerava que a República Federal da Alemanha tinha violado o disposto no artigo 7.°, n.os 2 e 4, do regulamento e convidou o referido Estado-Membro a dar cumprimento a este parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
21 Depois de ter pedido uma prorrogação deste prazo, a República Federal da Alemanha enviou, em 23 de Julho de 1999, a sua resposta à Comissão. Nesta resposta, as autoridades alemãs reiteraram, no essencial, os argumentos que tinham invocado anteriormente, insistindo no facto de que, face a inexistência de definição a nível comunitário de critérios precisos, as autoridades nacionais devem poder definir os critérios que permitam distinguir as operações de eliminação das operações de valorização, no caso de incineração de resíduos.
22 Foi nestas circunstâncias que a Comissão intentou a presente acção.
Quanto à admissibilidade
23 A República Federal da Alemanha opõe à acção uma excepção de inadmissibilidade, baseada no facto de que, nem no procedimento pré-contencioso nem na petição, a Comissão indicou o objecto exacto do litígio de forma suficientemente clara para lhe permitir defender-se das acusações que lhe são feitas.
24 A este respeito, o Governo alemão sustenta que a Comissão não identificou claramente as decisões administrativas individuais que estavam em causa. Quanto às três circulares dos Länder da Renânia do Norte-Vestefália e de Bade-Vurtemberga referidos no n.° 13 do presente acórdão, as mesmas não constituem, segundo o Governo alemão, objecções em relação a certas transferências de produtos determinados, uma vez que se limitam a definir, de modo geral, certos critérios que permitem distinguir a eliminação térmica da valorização energética.
25 A este respeito, há que recordar que, de acordo com jurisprudência assente, a fase pré-contenciosa tem por objectivo dar ao Estado-Membro em causa a possibilidade de, por um lado, dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário e, por outro, apresentar utilmente os seus fundamentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão (v., designadamente, acórdãos de 10 de Maio de 2001, Comissão/Países Baixos, C-152/98, Colect., p. I-3463, n.° 23, e de 15 de Janeiro de 2002, Comissão/Itália, C-439/99, Colect., p. I-305, n.° 10).
26 Daqui resulta, em primeiro lugar, que o objecto de uma acção intentada nos termos do artigo 226.° CE é delimitado pela fase pré-contenciosa prevista nesta disposição (acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 23). Consequentemente, a acção deve basear-se nos mesmos argumentos e fundamentos que o parecer fundamentado (v., designadamente, acórdão de 18 de Junho de 1998, Comissão/Itália, C-35/96, Colect., p. I-3851, n.° 28).
27 Em segundo lugar, o parecer fundamentado deve conter uma exposição coerente e detalhada das razões que criaram na Comissão a convicção de que o Estado-Membro interessado não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE (v., designadamente, acórdão de 4 de Dezembro de 1997, Comissão/Itália, C-207/96, Colect., p. I-6869, n.° 18).
28 Ora, há que concluir que estas exigências foram respeitadas no caso em apreço.
29 Com efeito, tanto no procedimento pré-contencioso como na sua petição, a Comissão indicou com clareza que acusava a República Federal da Alemanha de não ter cumprido o disposto no artigo 7.°, n.os 2 e 4, do regulamento ao levantar objecções injustificadas a certas transferências de resíduos para outro Estado-Membro a fim de serem utilizados principalmente como combustível. A Comissão indicou que se referia, a este respeito, às práticas administrativas de certos Länder e citou as datas de certas decisões administrativas individuais adoptadas pelas autoridades competentes alemãs, e ainda as datas de adopção, pelas referidas autoridades, de circulares que serviam de fundamento a estas práticas administrativas.
30 Aquando do procedimento pré-contencioso, o Governo alemão não negou a existência destas práticas administrativas, mas desenvolveu argumentos para demonstrar que estas estavam em conformidade com as disposições do regulamento.
31 Nestas condições, embora não tenha apresentado nem identificado com referências detalhadas as decisões administrativas individuais às quais se referia, há que considerar que a Comissão deu à República Federal da Alemanha a possibilidade de apresentar os seus fundamentos de defesa a respeito das acusações que tinha formulado.
32 Consequentemente, a acção deve ser declarada admissível.
Quanto ao mérito
33 Há que recordar, a título liminar, que, no sistema instituído pelo regulamento, todas as autoridades competentes destinatárias da notificação de um projecto de transferência de resíduos devem verificar se a qualificação dada pelo notificador é conforme com as disposições do regulamento e opor-se à transferência quando tal qualificação seja errada (acórdão de 27 de Fevereiro de 2002, ASA, C-6/00, Colect., p. I-1961, n.° 40).
34 Caso considere que a finalidade de uma transferência foi erradamente qualificada na notificação, a autoridade competente de expedição deve basear a sua objecção à transferência no fundamento decorrente desse erro de qualificação, sem referência a qualquer das disposições específicas do regulamento que definem as objecções que os Estados-Membros podem opor às transferências de resíduos (acórdão ASA, já referido, n.° 47).
35 O artigo 7.°, n.° 2, do regulamento, do qual resulta que as autoridades competentes dos Estados-Membros apenas podem levantar objecções a uma transferência de resíduos para valorização nos casos taxativamente enumerados no n.° 4 do referido artigo, não impede, portanto, em princípio, que estas autoridades levantem uma objecção a uma transferência determinada, com o fundamento de que esta respeita, na realidade, a resíduos destinados a serem eliminados, e não se opõe a que os Estados-Membros definam através de actos de alcance geral os critérios que permitam efectuar a distinção entre uma operação de valorização e uma operação de eliminação.
36 Contudo, estas práticas administrativas só estão em conformidade com o disposto no artigo 7.°, n.os 2 e 4, do regulamento no caso de aplicarem critérios de distinção entre a eliminação e a valorização de resíduos que sejam conformes com os critérios fixados pelas disposições da directiva para as quais o artigo 2.°, alíneas i) e k), do regulamento remete para definir esses conceitos.
37 Assim, para determinar se a República Federal da Alemanha não cumpriu, pelas práticas administrativas em causa, as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.os 2 e 4, do regulamento, importa examinar se as objecções que as autoridades competentes alemãs levantaram a certas transferências de resíduos para outro Estado-Membro, bem como as circulares que definem os critérios gerais em aplicação dos quais estas objecções foram formuladas, são conformes com a distinção entre operações de eliminação e operações de valorização estabelecida pela directiva, nos seus anexos II A e II B.
38 A Comissão sustenta que a utilização de uma mistura de resíduos como combustível em fornos de cimento se insere numa operação de valorização prevista no ponto R 1 do anexo II B da directiva.
39 Segundo o Governo alemão, as transferências de resíduos em causa dizem respeito a resíduos destinados a ser objecto de uma incineração em terra, operação mencionada no ponto D 10 do anexo II A da directiva, e, portanto, a operações de eliminação na acepção da referida directiva.
40 A este respeito, importa recordar que, nos termos do ponto R 1 do anexo II B da directiva, constitui uma operação de valorização de resíduos a sua «[u]tilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia».
41 Há que interpretar a referida disposição no sentido de que a mesma abrange a utilização essencial como combustível em fornos de cimento, quando, em primeiro lugar, a operação em causa tenha por objectivo essencial permitir o emprego dos resíduos como meio de produzir energia. O termo «utilização» empregue no ponto R 1 do anexo II B da directiva implica, com efeito, que a finalidade essencial da operação prevista por esta disposição é permitir que os resíduos preencham uma função útil, a saber, a produção de energia.
42 Em segundo lugar, a utilização de resíduos como combustível em fornos de cimento insere-se na operação prevista no ponto R 1 do anexo II B da directiva quando as condições nas quais essa operação deve ser realizada permitam considerar que é efectivamente um «meio de produção de energia». Isto pressupõe, por um lado, que a energia produzida pela combustão dos resíduos e recuperada seja superior à energia consumida no processo de combustão e, por outro, que uma parte do excedente de energia libertada nesta combustão seja efectivamente utilizada, ou imediatamente, sob a forma de calor produzido pela incineração, ou depois de transformada, sob a forma de electricidade.
43 Em terceiro lugar, decorre do termo «principal» empregue no ponto R 1 do anexo II B da directiva que os resíduos devem ser utilizados principalmente como combustível ou outro meio de produção de energia, o que implica que a maior parte dos resíduos deve ser consumida durante a operação e que a maior parte da energia libertada deve ser recuperada e utilizada.
44 Esta interpretação é conforme com o próprio conceito de valorização que resulta da directiva.
45 Com efeito, decorre do artigo 3.°, n.° 1, alínea b), da directiva, bem como do respectivo quarto considerando, que a característica essencial de uma operação de valorização de resíduos reside no facto de o seu objectivo principal consistir em os resíduos poderem preencher uma função útil, substituindo-se à utilização de outros materiais que deveriam ser utilizados para preencher essa função, o que permite preservar os recursos naturais (acórdão ASA, já referido, n.° 69).
46 A combustão de resíduos constitui, portanto, uma operação de valorização quando o seu objectivo principal é que os resíduos possam preencher uma função útil, enquanto meio de produção de energia, substituindo-se à utilização de uma fonte de energia primária que poderia ter sido utilizada para desempenhar esta função.
47 Quando satisfaz as condições referidas nos n.os 41 a 43 do presente acórdão, a utilização de resíduos como combustível insere-se na operação de valorização prevista no ponto R 1 do anexo II B da directiva, sem que possam ser tidos em consideração critérios como o valor calorífico dos resíduos, o teor em substâncias nocivas dos resíduos incinerados ou o facto de os resíduos terem ou não sido misturados.
48 A este respeito, há que recordar que, embora determinada operação de utilização de resíduos como combustível possa ser qualificada de operação de valorização, as autoridades competentes de destino e de expedição podem levantar objecções a uma transferência de resíduos com vista a uma operação deste tipo, nos casos previstos no artigo 7.°, n.° 4, alínea a), do regulamento.
49 Em especial, o quinto travessão da referida disposição permite às autoridades competentes interessadas oporem-se a uma transferência de resíduos destinados a serem valorizados quando a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados ou o custo da operação de valorização e da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos não justificarem a valorização sob o ponto de vista económico e do ambiente.
50 Ora, estas autoridades poderiam, designadamente, tomar em consideração critérios como os referidos no n.° 47 do presente acórdão para demonstrarem, caso a caso, que estão preenchidas as condições previstas no artigo 7.°, n.° 4, alínea a), quinto travessão, do regulamento para poderem levantar uma objecção a uma determinada transferência de resíduos.
51 No caso em apreço, importa concluir que as práticas administrativas das autoridades competentes alemãs não satisfazem as exigências do regulamento, como foram atrás expostas.
52 Com efeito, no âmbito destas práticas administrativas, as autoridades competentes alemãs opuseram-se a transferências de resíduos destinados a serem utilizados como combustível na Bélgica em fornos da indústria do cimento, com o fundamento de que essas transferências seriam efectuadas com vista a uma operação de eliminação e não a uma operação de valorização, sem que esta oposição fosse justificada pelo não respeito de uma das condições referidas nos n.os 41 a 43 do presente acórdão.
53 Embora os resíduos em causa se destinassem a ser utilizados como combustível na Bélgica, onde deviam substituir fontes de energia primária para aquecer os fornos de cimento, as autoridades competentes alemãs recusaram-se a considerar que as operações de transferência em causa constituíam a operação de valorização referida no ponto R 1 do anexo II B da directiva, fundamentando-se unicamente no facto de as operações em causa não respeitarem determinados critérios gerais enunciados nas circulares que tinham adoptado, como o critério do valor calorífico mínimo dos resíduos.
54 Ora, como resulta do n.° 47 do presente acórdão, estes critérios não são pertinentes para determinar se a utilização de resíduos como combustível num forno de cimento constitui uma operação de eliminação ou uma operação de valorização na acepção da directiva e do regulamento.
55 Nestas condições, há que declarar que, ao levantar objecções injustificadas a determinadas transferências de resíduos para outros Estados-Membros a fim de serem utilizados principalmente como combustível, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.os 2 e 4, do regulamento.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
56 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Federal da Alemanha e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
decide:
1) Ao levantar objecções injustificadas a determinadas transferências de resíduos para outros Estados-Membros a fim de serem utilizados principalmente como combustível, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.os 2 e 4, do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade.
2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.