Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 26. marts 2026 (1)
Sagerne C-531/24 og C-895/24
An Taisce – The National Trust for Ireland m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af High Court (ret i første instans, Irland))
» Præjudiciel forelæggelse – miljø – direktiv 91/676/EØF – beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget – handlingsprogrammer for sårbare zoner – indrømmelse af en undtagelsestilladelse til at tilføre arealer en større mængde kvælstof fra husdyrgødning end den fastsatte mængde – direktiv 2000/60/EF – fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger – indsatsprogram – direktiv 92/43/EØF – bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – vurdering med hensyn til bevaringsmålsætningerne for Natura 2000-områder – direktiv 2001/42/EF – vurderingen af visse planer og programmers indvirkning på miljøet – overvågningsforanstaltninger – materielle goder – alternativer «
Indhold
I.
Indledning
II.
Retsforskrifter
A.
EU-retten
1.
Nitratdirektivet
2.
Den af Kommissionen indrømmede undtagelse
3.
Habitatdirektivet
4.
Vandrammedirektivet
5.
SMV-direktivet
B.
Irsk ret
III.
Faktiske omstændigheder og anmodningen om præjudiciel afgørelse
IV.
Retlig bedømmelse
A.
Vurderingen i henhold til vandrammedirektivet
1.
Handlingsprogrammet i henhold til nitratdirektivet inden for vandrammedirektivets ordning
2.
Vurderingen af handlingsprogrammer i henhold til nitratdirektivet i forbindelse med vandrammedirektivet
3.
Den af Kommissionen indrømmede undtagelse
4.
Foreløbig konklusion
B.
Vurderingen af virkningerne på Natura 2000-områder
1.
Forpligtelsen til at gennemføre en vurdering af indvirkningerne
2.
Genstanden for vurderingen af indvirkningerne
3.
Foreløbig konklusion
C.
Den strategiske miljøvurdering
1.
Det første til det fjerde spørgsmål i sag C-531/24
2.
Det syvende spørgsmål i sag C-531/24 – overvågningsforanstaltninger i miljørapporten
a)
Redegørelse for overvågningsforanstaltninger, der opfylder kravene i SMV-direktivets artikel 10
b)
Nøjagtigheden af oplysningerne om overvågningsforanstaltningerne
c)
Håndteringen af uforudsete negative miljøvirkninger
3.
Det ottende spørgsmål i sag C-531/24 og det første spørgsmål i sag C-895/24 – materielle goder
4.
Det andet spørgsmål i sag C-895/24 – vurderingen af alternativer i miljørapporten
D.
Det niende spørgsmål i sag C-531/24 – virkninger på Kommissionens godkendelse af tilførslen af forøgede nitratmængder
E.
Opretholdelse af virkningerne
V.
Forslag til afgørelse
I.      Indledning
1.        Hvilke krav følger af samspillet mellem nitratdirektivet (2), habitatdirektivet (3), vandrammedirektivet (4) og SMV-direktivet (SMV står for strategisk miljøvurdering) (5), når Kommissionen på anmodning fra en medlemsstat indrømmer en undtagelse, der giver mulighed for at tilføre landbrugsarealer en større mængde husdyrgødning end den mængde, der er fastsat i nitratdirektivet? Dette er genstanden for de to foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse fra High Court (ret i første instans, Irland).
2.        Disse anmodninger tager sigte på at afklare de krav, som habitatdirektivet, vandrammedirektivet og SMV-direktivet fastsætter for en sådan undtagelse, der er indeholdt i det irske handlingsprogram for ordningen for udledninger af nitrat i landbruget. Endvidere ønsker High Court (ret i første instans) oplyst, om besvarelsen af spørgsmålene vedrørende miljøvurdering rejser tvivl om gyldigheden af Kommissionens indrømmelse af undtagelsen (6).
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      Nitratdirektivet
3.        Nitratdirektivets artikel 1 fastlægger direktivets formål:
»Dette direktiv har til formål:
–        at nedbringe vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget, og
–        at forebygge yderligere forurening af denne art.«
4.        Nitratdirektivet artikel 2, litra j), fastlægger, hvad der skal forstås ved forurening:
»direkte eller indirekte udledning i vandmiljøet af kvælstofforbindelser, der stammer fra landbruget, med det resultat, at menneskers sundhed bringes i fare, levende ressourcer og vandøkosystemer skades, rekreative værdier forringes eller anden retmæssig anvendelse af vandet hindres«.
5.        I henhold til nitratdirektivets artikel 3 udpeger medlemsstaterne visse arealer på deres område, der er uforholdsmæssigt forurenet med kvælstof, hvor der er risiko for en sådan forurening, eller som ved afstrømning af vand til sådanne områder kan bidrage til en sådan forurening, som sårbare zoner.
6.        Artikel 5 fastsætter, at medlemsstaterne udarbejder handlingsprogrammer for sårbare zoner eller for hele statens område:
»1.      Med henblik på gennemførelse af de i artikel 1 omhandlede målsætninger udarbejder medlemsstaterne inden to år efter den oprindelige udpegelse som omhandlet i artikel 3, stk. 2, eller inden et år efter enhver senere udpegelse som omhandlet i artikel 3, stk. 4, handlingsprogrammer for de udpegede sårbare zoner.
2.      Et handlingsprogram kan vedrøre alle sårbare zoner på en medlemsstats område, eller der kan, hvis medlemsstaten finder det hensigtsmæssigt, udarbejdes forskellige programmer for forskellige sårbare zoner eller dele af zoner.
3.      I handlingsprogrammerne skal der tages hensyn til:
a)      de foreliggende videnskabelige og tekniske data, hovedsagelig om kvælstoftilførsler fra henholdsvis landbrugsvirksomhed og andre kilder
b)      miljøbetingelserne i de relevante områder i den pågældende medlemsstat.
4.      Handlingsprogrammerne skal gennemføres inden fire år efter deres udarbejdelse og skal bestå af følgende bindende foranstaltninger:
a)      foranstaltningerne i bilag III
b)      de foranstaltninger, som medlemsstaterne har foreskrevet i den eller de kodekser for godt landmandskab, der er udarbejdet i henhold til artikel 4, undtagen dem, der er overflødiggjort af foranstaltningerne i bilag III.
5.      Medlemsstaterne træffer inden for rammerne af handlingsprogrammerne desuden de supplerende foranstaltninger eller skærpede foranstaltninger, som de anser for nødvendige, hvis det allerede fra starten eller på baggrund af de erfaringer, der indhøstes i forbindelse med handlingsprogrammernes gennemførelse, viser sig, at foranstaltningerne i stk. 4 ikke er tilstrækkelige til at nå de mål, der er fastsat i artikel 1. Ved udvælgelsen af disse foranstaltninger tager medlemsstaterne hensyn til, om de er effektive og rentable i forhold til andre mulige forebyggende foranstaltninger.«
7.        Det nødvendige indhold af handlingsprogrammer følger af kravene til godt landmandskab i henhold til nitratdirektivets artikel 4 samt det særlige krav i bilag III. Hvis disse foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at forhindre nitratforurening, skal medlemsstaten i henhold til artikel 5, stk. 5, fastsætte skærpede foranstaltninger.
8.        Bilag III, punkt 2, til nitratdirektivet fastsætter, hvilke foranstaltninger medlemsstaterne skal medtage i deres handlingsprogrammer med hensyn til mængden af tilført gødning:
»Disse foranstaltninger skal sikre, at den mængde husdyrgødning, som tilføres jorden hvert år, herunder fra dyrene selv, ikke overstiger en vis mængde pr. hektar for hver bedrift eller hvert husdyrbrug. Den fastsatte mængde pr. hektar skal være den mængde husdyrgødning, som indeholder 170
kg N. Dog kan medlemsstaterne:
Den fastsatte mængde pr. hektar skal være den mængde husdyrgødning, som indeholder 170
kg N. Dog kan medlemsstaterne:
a)      […]
b)      under og efter det første fireårige handlingsprogram fastsætte andre mængder end dem, der er fastsat ovenfor. Disse mængder skal fastsættes således, at de ikke hindrer opfyldelsen af de formål, der er angivet i artikel 1, og der skal ligge objektive kriterier til grund for dem, f.eks.:
–      lang vækstsæson
–      afgrøder, der optager meget kvælstof
–      højt nedbørsoverskud i den sårbare zone
–      jordbund med usædvanlig høj denitrifikationsevne.
Hvis en medlemsstat tillader andre mængder i henhold til andet afsnit, litra
b), underretter den Kommissionen, som undersøger begrundelsen herfor efter forskriftsproceduren i artikel
9, stk. 2.«
2.      Den af Kommissionen indrømmede undtagelse
9.        Kommissionen forklarede den omtvistede undtagelse som følger i 17. og 23. betragtning til gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/696:
»(17)      I lyset af de oplysninger, der er nævnt i betragtning 11-13, bør de betingelser, der er fastsat i denne afgørelse, skærpes i forhold til betingelserne i gennemførelsesafgørelse (EU) 2018/209. Betingelserne samt overvågnings- og kontrolsystemerne bør være tilstrækkelige til at sikre, at denne undtagelse er i overensstemmelse med de retligt bindende mål i vandrammedirektivet
[…].
[…]
(23)      Den undtagelse, der indrømmes ved nærværende afgørelse, berører ikke Irlands forpligtelse til at anvende [habitatdirektivet], herunder [Den Europæiske Unions Domstols dom af 7.11.2018 i sag C-293/17, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 og
C-294/17, EU:C:2018:882)], navnlig vedrørende fortolkningen af direktivets artikel
6, stk. 3.«
10.      Artikel 1 i gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/696 giver mulighed for gødskning med mere end 170 kg kvælstof pr. hektar om året på de betingelser, der er fastsat i artikel 4-12.
11.      I henhold til artikel 4 i gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/696 skal landbrugere med græsjordsbedrifter, der ønsker at være omfattet af en undtagelse, hvert år ansøge om tilladelse. Artikel 5 giver mulighed for tilladelser til på græsjordsbedrifter at tilføre en mængde husdyrgødning, som indeholder op til 250 kg kvælstof pr. hektar om året, og henviser til yderligere betingelser herfor.
3.      Habitatdirektivet
12.      Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, fastsætter regler for beskyttelsen af Natura 2000-områder:
»2.      Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.
3.      Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.
4.      Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.
[…]«
4.      Vandrammedirektivet
13.      Vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i) og ii), fastsætter forbuddet mod forringelse og kravet om forbedring for overfladevand. Litra c) fastsætter en særlig ordning for beskyttede områder:
»1.      Ved iværksættelsen af de indsatsprogrammer, der er angivet i vandområdeplanerne, gælder følgende:
a)      overfladevand
i)      medlemsstaterne iværksætter de nødvendige foranstaltninger med henblik på at forebygge forringelse af tilstanden for alle overfladevandområder, med forbehold af anvendelse af stk. 6 og 7, jf. dog stk. 8
ii)      medlemsstaterne beskytter, forbedrer og restaurerer alle overfladevandområder med forbehold af anvendelse af nr. iii) for kunstige og stærkt modificerede vandområder, med henblik på at opnå god tilstand for overfladevand i overensstemmelse med bestemmelserne i bilag V senest 15 år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden, med forbehold af eventuelle fristforlængelser i henhold til stk. 4 og anvendelse af stk. 5, 6 og 7, jf. dog stk. 8
iii)      […]
med forbehold af de for de berørte parter relevante internationale aftaler, som der henvises til i artikel 1
[…]
c)      beskyttede områder
medlemsstaterne skal overholde alle krav og mål senest 15 år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden, medmindre andet er fastsat i de fællesskabsretsakter, i henhold til hvilke de enkelte beskyttede områder er oprettet.«
14.      Vandrammedirektivets artikel 5 fastsætter regler for registreringen af vandområdernes tilstand:
»1.      Hver medlemsstat sikrer, at der for hvert vandområdedistrikt eller for den del af et internationalt vandområdedistrikt, der ligger inden for dens område, foretages
–      en analyse af dets karakteristika
–      en vurdering af menneskelige aktiviteters indvirkning på overfladevandets og grundvandets tilstand samt
–      en økonomisk analyse af vandanvendelsen
i overensstemmelse med de tekniske specifikationer i bilag II og III, og at disse analyser og vurderinger afsluttes senest fire år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden.
2.      De i stk. 1 omhandlede analyser og vurderinger revideres og ajourføres om nødvendigt senest 13 år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden og derefter hvert sjette år.«
15.      Vandrammedirektivets artikel 10 fastsætter en kombineret fremgangsmåde for udledninger ved punktkilder og diffuse kilder. Denne omfatter udtrykkeligt fastsættelse af emissionskontroller baseret på den bedste tilgængelige teknologi og den bedste miljøpraksis i henhold til nitratdirektivet. Artikel 10, stk. 3, fastsætter desuden en mulighed for strengere betingelser:
»Hvis et kvalitetsmål eller et kvalitetskrav, uanset om de er fastsat i henhold til dette direktiv, i de direktiver, der er opført i bilag IX, eller i henhold til anden fællesskabslovgivning, kræver overholdelse af strengere betingelser […], fastsættes der i overensstemmelse hermed strengere emissionskontrol.«
16.      Vandrammedirektivets artikel 11, stk. 1, fastsætter et indsatsprogram med henblik på at opfylde direktivets formål:
»1.      Hver medlemsstat sørger for, at der for hvert vandområdedistrikt eller for den del af et internationalt vandområdedistrikt, der ligger inden for dens område, udarbejdes et indsatsprogram, idet der tages hensyn til resultaterne af de analyser, der kræves i henhold til artikel 5, med henblik på opfyldelse af de mål, der er fastsat i henhold til artikel 4. […]
2.      Hvert indsatsprogram skal indeholde de »grundlæggende« foranstaltninger, der er angivet i stk. 3, og om nødvendigt »supplerende« foranstaltninger.
3.      »Grundlæggende foranstaltninger« er minimumskrav, der skal opfyldes og består af:
a)      de foranstaltninger, der kræves for at gennemføre Fællesskabets lovgivning vedrørende beskyttelse af vand, herunder foranstaltninger, der kræves i henhold til de retsakter, der er nævnt i artikel 10 og i bilag VI, del A
[…]
5.      Hvis overvågning eller andre data viser, at målene i artikel 4 for et vandområde ikke kan ventes opfyldt, sørger medlemsstaterne for:
–        at årsagerne hertil undersøges
–        at relevante tilladelser og godkendelser undersøges og eventuelt revideres
–        at overvågningsprogrammer revideres og eventuelt tilpasses
–        at der fastsættes sådanne yderligere foranstaltninger, som er nødvendige for at opfylde disse mål, herunder, hvor det er relevant, fastlæggelse af strengere miljøkvalitetskrav efter procedurerne i bilag V.
Hvis disse årsager hidrører fra omstændigheder af naturlig art eller force majeure, som er ekstraordinære eller ikke med rimelighed kunne have været forudset, navnlig voldsomme oversvømmelser og langvarig tørke, kan medlemsstaten beslutte, at yderligere foranstaltninger ikke er gennemførlige, jf. dog artikel 4, stk. 5.«
17.      I henhold til bilag VI, del A, nr. ix), til vandrammedirektivet er nitratdirektivet en retsakt, som danner grundlag for foranstaltninger, der skal medtages i indsatsprogrammerne i henhold til vandrammedirektivets artikel 11, stk. 3, litra a).
18.      Bilag II, punkt 1.4, til vandrammedirektivet konkretiserer identificeringen af forureninger:
»Medlemsstaterne indsamler og opbevarer oplysninger om type og omfang af de signifikante menneskeskabte belastninger, som overfladevandområderne i hvert vandområdedistrikt vil kunne blive udsat for; oplysningerne skal navnlig omfatte:
[…]
Vurdering og identifikation af signifikant punktkildeforurening, navnlig med stoffer nævnt i bilag VIII, fra by-, industri- og landbrugsanlæg og andre anlæg og aktiviteter, baseret bl.a. på oplysninger, der er indsamlet i medfør af:
i)      [nitratdirektivets] artikel 15 og 17 […]«
19.      Konsekvenserne af de således identificerede oplysninger er genstanden for bilag II, punkt 1.5, til vandrammedirektivet:
»Medlemsstaterne vurderer, hvor påvirkelig overfladevandområdernes tilstand er over for de ovenfor anførte belastninger.
Medlemsstaterne udnytter de ovennævnte indsamlede oplysninger og alle andre relevante oplysninger, herunder eksisterende miljøovervågningsdata, til at vurdere sandsynligheden for, at overfladevandområder i vandområdedistriktet ikke kan opfylde de miljømål, der er fastsat for vandområderne i medfør af artikel 4. Medlemsstaterne kan benytte modelleringsmetoder som støtte for en sådan vurdering.
Vandområder, som anses for eventuelt ikke at kunne opfylde miljømålene, skal, hvor det er relevant, karakteriseres yderligere for at optimere udformningen af både de overvågningsprogrammer, der skal iværksættes i henhold til direktivets artikel 8, og de indsatsprogrammer, der skal iværksættes i henhold til direktivets artikel 11.«
5.      SMV-direktivet
20.      SMV-direktivets formål fremgår navnlig af artikel 1:
»Formålet med dette direktiv er at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau og at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer med henblik på at fremme bæredygtig udvikling ved sikring af, at der i overensstemmelse med dette direktiv gennemføres en miljøvurdering af bestemte planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet.«
21.      Planer og programmer defineres i SMV-direktivets artikel 2, litra a):
»I dette direktiv forstås ved:
a)      »planer og programmer«: planer og programmer, herunder sådanne der medfinansieres af Det Europæiske Fællesskab, samt ændringer deri
–        som udarbejdes og/eller vedtages af en national, regional eller lokal myndighed, eller som udarbejdes af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlament eller regering via en lovgivningsprocedure, og
–        som kræves ifølge love og administrative bestemmelser.«
22.      Forpligtelsen til at gennemføre en strategisk miljøvurdering er fastsat i SMV-direktivets artikel 3:
»1.      Der skal for de i stk. 2-4 omhandlede planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, gennemføres en miljøvurdering, som skal være i overensstemmelse med dette direktivs artikel 4-9.
2.      Med forbehold af stk. 3 gennemføres der en miljøvurdering for alle planer og programmer:
a)      som udarbejdes inden for landbrug, skovbrug, fiskeri, energi, industri, transport, affaldshåndtering, vandforvaltning, telekommunikation, turisme, fysisk planlægning og arealanvendelse, og som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omhandlet i bilag I og II til [VVM-direktivet (7)], eller
b)      for hvilke det på grund af den sandsynlige indvirkning på lokaliteter er besluttet, at der kræves en vurdering i medfør af [habitatdirektivets (8)] artikel 6 eller 7 […].
[…]«
23.      SMV-direktivets artikel 5 vedrører miljøvurderingens indhold og hensyntagen til alternativer:
»1.      Når der kræves en miljøvurdering efter artikel 3, stk. 1, udarbejdes der en miljørapport, hvori den sandsynlige væsentlige indvirkning på miljøet af planens eller programmets gennemførelse og rimelige alternativer under hensyn til planens eller programmets mål og geografiske anvendelsesområde fastlægges, beskrives og evalueres. De oplysninger, der skal afgives med henblik herpå, er nævnt i bilag I.
2.      Den miljørapport, der udarbejdes efter stk. 1, skal indeholde de oplysninger, som med rimelighed kan forlanges under hensyntagen til den aktuelle viden og de gængse vurderingsmetoder samt til, hvor detaljeret planen eller programmet er, hvad den/det indeholder, på hvilket trin den/det befinder sig i beslutningsforløbet, og hvorvidt bestemte forhold vurderes bedre på et andet trin i det pågældende forløb, således at dobbeltvurdering undgås.
3.      […]«
24.      SMV-direktivets artikel 9, stk. 1, fastsætter regler for indholdet af afgørelsen om planen eller programmet:
»1.      Når en plan eller et program er vedtaget, skal medlemsstaterne sørge for, at de myndigheder, der er omhandlet i artikel 6, stk. 3, offentligheden samt de medlemsstater, der er blevet hørt efter artikel 7, underrettes og får stillet følgende til rådighed:
a)      planen eller programmet som vedtaget
b)      en sammenfattende erklæring om, hvorledes miljøhensyn er integreret i planen eller programmet, og hvorledes den miljørapport, der er udarbejdet efter artikel 5, de udtalelser, der er afgivet efter artikel 6, og resultaterne af de høringer, der er foretaget efter artikel 7, er taget i betragtning i overensstemmelse med artikel 8, og om, hvorfor planen eller programmet som vedtaget er valgt på baggrund af de andre rimelige alternativer, der har været behandlet, og
c)      de vedtagne foranstaltninger vedrørende overvågning i overensstemmelse med artikel 10.«
25.      SMV-direktivets artikel 10, stk. 1, fastsætter regler for overvågning af planers og programmers miljøvirkninger:
»Medlemsstaterne overvåger de væsentlige miljøvirkninger af gennemførelsen af planer og programmer, bl.a. for at kunne identificere uforudsete negative virkninger på et tidligt trin og for at være i stand til at træffe enhver hensigtsmæssig afhjælpende foranstaltning.«
26.      De oplysninger, der skal gives i miljørapporten, er fastsat i bilag I til SMV-direktivet:
»De oplysninger, der i henhold til artikel 5, stk. 1, skal gives, er, med forbehold af artikel 5, stk. 2 og 3, følgende:
a)      […]
c)      miljøforholdene i områder, der kan blive væsentligt berørt
d)      ethvert eksisterende miljøproblem, som er relevant for planen eller programmet, herunder navnlig problemer på områder af særlig betydning for miljøet som f.eks. de områder, der er udpeget efter [habitatdirektivet eller fugledirektivet]
e)      de miljøbeskyttelsesmål, der er fastlagt på internationalt plan, fællesskabsplan eller medlemsstatsplan, og som er relevante for planen eller programmet, og hvordan der under udarbejdelsen af den/det er taget hensyn til disse mål og andre miljøhensyn
f)      den sandsynlige væsentlige indvirkning […] på miljøet, herunder på spørgsmål som den biologiske mangfoldighed, befolkningen, menneskers sundhed, fauna, flora, jordbund, vand, luft, klimatiske faktorer, materielle goder, kulturarv, herunder arkitektonisk og arkæologisk arv, landskab og det indbyrdes forhold mellem ovenstående faktorer
g)      […]
h)      en kort skitsering af grunden til at vælge de alternativer, der har været behandlet, og en beskrivelse af, hvorledes vurderingen er gennemført, herunder eventuelle vanskeligheder (som f.eks. tekniske mangler eller mangel på knowhow), der er opstået under indsamlingen af de krævede oplysninger
i)      en beskrivelse af de påtænkte foranstaltninger vedrørende overvågning i overensstemmelse med artikel 10
j)      […]«
B.      Irsk ret
27.      I henhold til section 4 i Planning and Development Act 2000 (lov af 2000 om planlægning og udvikling) og artikel 28 i European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011 (bekendtgørelse af 2011 om gennemførelse af De Europæiske Fællesskabers habitatdirektiv og fugledirektiv) kan landbrugsaktiviteter forbydes, hvis de kan påvirke bevaringsområder i henhold til habitatdirektivet eller fugledirektivet.
28.      Tilførsel af gødning med mere end 170 kg kvælstof pr. hektar om året er først og fremmest reguleret i artikel 35, stk. 1, i European Union (Good Agricultural Practice for Protection of Waters) Regulations 2022 (EU-bekendtgørelse af 2022 om god landbrugspraksis til beskyttelse af vand) (S.I. nr. 113 af 2022), som ændret ved S.I. nr. 393 af 2022 (herefter »bekendtgørelsen af 2022«):
»Tilførsel af husdyrgødning til en bedrifts arealer i et givet år, som overskrider den mængde, der er nævnt i artikel 20, stk. 1, betragtes ikke som en overtrædelse af det nævnte stykke, hvis alle følgende betingelser er opfyldt:
(a)      indehaveren af bedriften har for det pågældende år indgivet en anmodning til ministeren for landbrug, fødevarer og marine spørgsmål om tilladelse til at fravige kravene i det nævnte stykke
(b)      den i litra a) nævnte anmodning er blevet forskriftsmæssigt udfyldt i den af ministeren fastlagte form og inden for den af ministeren fastsatte frist
(c)      den i litra a) nævnte anmodning er vedlagt en skriftlig erklæring fra indehaveren om at ville opfylde alle de i bilag V anførte betingelser, og
(d)      indehaveren opfylder alle de i bilag 5 anførte betingelser med hensyn til bedriften.«
29.      Bilag 5 til bekendtgørelsen af 2022 begrænser bl.a. kvælstofmængden til 250 kg.
30.      Hvis anmodningen ikke opfylder kravene, skal ministeren afvise den i henhold til artikel 35, stk. 2, i bekendtgørelsen af 2022. Stk. 3 fastsætter, at en landbrugsbedrift ikke må modtage en tilladelse for det følgende år, hvis det konstateres, at den i det igangværende år ikke opfylder kravene i artikel 6-9 i Kommissionens afgørelse.
III. Faktiske omstændigheder og anmodningen om præjudiciel afgørelse
31.      I anmodningen om præjudiciel afgørelse fremstilles de faktiske omstændigheder som følger.
32.      I henhold til nitratdirektivets artikel 5, stk. 2, anvender Irland et nitrathandlingsprogram for hele sit område.
33.      I anmodningen om præjudiciel afgørelse anføres afgørelser truffet af Kommissionen fra 2007 og frem, som giver Irland mulighed for inden for rammerne af sine nitrathandlingsprogrammer under visse betingelser at tillade landbrugsbedrifter at tilføre gødning med op til 250 kg kvælstof pr. hektar om året (9). Den – på tidspunktet for anmodningen om præjudiciel afgørelse – seneste af disse afgørelser og det tilsvarende nitrathandlingsprogram for årene 2022-2025 er genstanden for hovedsagen.
34.      Samtidig henvises der i anmodningen om præjudiciel afgørelse til rapporter fra det irske Environmental Protection Agency (agenturet for miljøbeskyttelse, herefter »EPA«), hvorefter næsten halvdelen af Irlands floder og søer ikke længere har en tilfredsstillende tilstand på grund af for høj fosfor- og kvælstofforurening (10).
35.      Minister for Housing, Local Government and Heritage (ministeren for boliger, lokalforvaltning og kulturarv) undergav det omtvistede nitrathandlingsprogram en vurdering af indvirkningerne med henblik på Natur 2000-områder. Der blev imidlertid ikke gennemført den fuldstændige vurdering af indvirkningerne på miljøet af landbrugsaktiviteter, der udleder nitrat, som skulle gennemføres på grundlag af undtagelsen for tilførsel af kvælstof. Vurderingerne var udelukkende fokuseret på de fastsatte beskyttelsesforanstaltninger. Det fremgår imidlertid klart af kilderne (navnlig EPA-rapporterne og »Natura Impact Statement« (en videnskabelig vurdering af virkningerne på Natura 2000-områder, som er fastsat i irsk ret) om vandområdeplanen i henhold til vandrammedirektivet for irske vandområder i årene 2022-2027), at en vurdering af indvirkningen på miljøet af de underliggende landbrugsaktiviteter sandsynligvis ville have påvist betydelige negative miljøvirkninger, herunder på europæiske lokaliteter som omhandlet i habitatdirektivet.
36.      Ifølge den nævnte »Natura Impact Statement« om vandområdeplanen for irske vandområder vil det være afgørende, at der for enhver undtagelse, der følger af nitrathandlingsprogrammet, skal foretages en vurdering af indvirkningerne, idet der også skal tages grundigt hensyn til kombinerede negative konsekvenser. Ca. 6 500 landbrugere ansøger om en undtagelse hvert år ud af mere end 130 000 bedrifter i Irland. Langt størstedelen af disse ansøgere er opdrættere af malkekøer. Der offentliggøres ikke individuelle undtagelser, men kun aggregerede data om de pågældende bedrifters beliggenhed pr. lokalt valgområde. I praksis er der ikke gennemført en vurdering af indvirkningerne for nogen af disse afgørelser, og der findes ikke noget praktisk system til dette formål. Den nationale lovgivning til gennemførelse af habitatdirektivet anvendes ikke i praksis i denne sammenhæng.
37.      Endvidere undergav Minister for Housing, Local Government and Heritage (ministeren for boliger, lokalforvaltning og kulturarv) nitrathandlingsprogrammet en strategisk miljøvurdering, men undersøgte i denne forbindelse ikke alternativerne med samme detaljeringsgrad som selve programmet. Der foreligger heller ikke en vurdering af nitrathandlingsprogrammet i henhold til vandrammedirektivets artikel 4, og der blev ikke foretaget en fuldstændig vurdering af virkningerne af de underliggende landbrugsaktiviteter.
38.      Der indgik ikke fuldstændige oplysninger om overvågning i miljørapporten i den strategiske miljøvurderingsproces. Miljørapporten indeholdt ikke en beskrivelse af de planlagte overvågningsforanstaltninger i henhold til SMV-direktivets artikel 10 på en måde, der var tilstrækkelig detaljeret til at påvise, at artikel 10 ville blive overholdt. Den indeholdt navnlig ingen nærmere oplysninger om, hvordan overvågningen ville finde sted, hvornår den ville blive foretaget, eller hvordan [resultatet af] kontrollen ville blive anvendt, og hvordan eventuelle identificerede, uforudsete negative miljøvirkninger ville blive håndteret.
39.      De økonomiske konsekvenser for materielle goder blev overvejet i den strategiske miljøvurderingsproces og blev anset for at veje tungere, end hvad der ellers kunne have været mere miljøvenlige muligheder. Der blev således taget hensyn til og medtaget en vurdering af bredere økonomiske spørgsmål såsom værdien af materielle goder, landbrugsaktiviteternes brede samfundsmæssige virkninger, planens eller projektets indvirkning på landbrugsindustrien og landbrugernes produktion og indkomst, den irske landbrugsindustris bæredygtighed, fødevareforsyningskæden og beskæftigelsen af en stor del af befolkningen.
40.      Minister for Housing, Local Government and Heritage (ministeren for boliger, lokalforvaltning og kulturarv) godkendte den 9. marts 2022 det femte nitrathandlingsprogram 2022-2025 og underskrev Good Agricultural Practice Regulations (bekendtgørelse om god landbrugspraksis) (S.I. nr. 113). Kommissionen forlængede den 29. april 2022 den undtagelse, der tidligere var indrømmet Irland i henhold til nitratdirektivets bilag III, punkt 2. Herefter supplerede ministeren den 28. juli 2022 handlingsprogrammet med de relevante bestemmelser (S.I. nr. 393).
41.      An Taisce har den 31. maj 2022 anlagt et søgsmål ved High Court (ret i første instans, Irland) til prøvelse af handlingsprogrammet. High Court (ret i første instans) har i forbindelse med denne sag forelagt Domstolen to anmodninger om præjudiciel afgørelse, som Domstolen registrerede som sag C-531/24 og sag C-895/24 og forenede den 11. november 2025.
42.      Spørgsmålene i sag C-531/24 har følgende ordlyd:
»1)      Indebærer [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, […] [vandrammedirektivets] artikel 4, stk. 1, […] og/eller [SMV-direktivets] artikel 3, stk. 1, […] sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU og/eller artikel 11 TEUF og/eller artikel 191, stk. 2, TEUF og/eller artikel 37 i chartret om grundlæggende rettigheder, at et handlingsprogram i henhold til [nitratdirektivets] artikel 5 […], som vurderes i henhold til eller under henvisning til disse direktiver, skal vurderes i forhold til de indvirkninger på miljøet, som de landbrugsaktiviteter, der udleder nitrat, og som vil blive udøvet på grundlag af de undtagelser, der indrømmes som følge af planen, har – enten generelt, eller for så vidt som disse indvirkninger indirekte skyldes, at planen ikke indeholder strengere beskyttelsesforanstaltninger – i stedet for at blive vurderet under henvisning til de beskyttelsesforanstaltninger, som planen positivt indeholder og kun disse?
2)      Såfremt det første spørgsmål generelt besvares benægtende, har de omhandlede bestemmelser da en sådan virkning, når bestemmelser i den pågældende medlemsstats nationale ret om vurderingen af individuelle undtagelser, der er indrømmet som følge af et handlingsprogram i henhold til [nitratdirektivets] artikel 5 […], i praksis ikke anvendes i denne sammenhæng, således at der i praksis ikke foretages en vurdering i henhold til [habitatdirektivet] af de individuelle undtagelser, der indrømmes som følge af planen, med hensyn til den indvirkning på de europæiske lokaliteter, som de landbrugsaktiviteter, der udleder nitrat, og som vil blive udøvet på grundlag af sådanne undtagelser, har?
3)      Har [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, […] og/eller [SMV-direktivets] artikel 3, stk. 1, og/eller artikel 5, stk. 1, og/eller artikel 11, stk. 2, […] sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU og/eller artikel 11 TEUF og/eller 191, stk. 2, TEUF og/eller artikel 37 i chartret om grundlæggende rettigheder, den virkning, at vurderingen af en plan eller et program, der er omfattet af disse artikler, og som kan have miljøvirkninger på et vandområde, skal omfatte en vurdering i henhold til [vandrammedirektivets] artikel 4 […], enten alene eller sammen med andre bindende foranstaltninger vedtaget af medlemsstaten, som er tilstrækkelig strenge til at sikre, at planen eller programmet ikke vil medføre en forringelse af et overfladevandområdes tilstand eller bringe opnåelsen af en god overfladevandstilstand eller et godt økologisk potentiale og en god kemisk tilstand for overfladevand senest den dato, der er fastsat i [vandrammedirektivet], i fare, og hvis dette er tilfældet, kræver disse bestemmelser eller en af dem, at det i en sådan vurdering udtrykkeligt og/eller med klare påviselige udtryk angives, om de relevante miljømål i [vandrammedirektivet] vil blive opfyldt efter planens eller programmets vedtagelse enten generelt eller i det specifikke tilfælde med den foreslåede vedtagelse af en grundlæggende foranstaltning som defineret i [vandrammedirektivets] artikel 11, stk. 3, […] og navnlig et nitrathandlingsprogram i henhold til [nitratdirektivets] artikel 5 […] [som nævnt i bilag VI, del A, nr. ix), [til vandrammedirektivet] som omhandlet i nævnte direktivs artikel 11, stk. 3, litra a)]?
4)      Såfremt det tredje spørgsmål besvares således, at vurderingen af en plan eller et program, der er omfattet af [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, […] og/eller [SMV-direktivets] artikel 3, stk. 1, […] og som kan have miljøvirkninger på et vandområde, skal omfatte en vurdering i henhold til [vandrammedirektivets] artikel 4 […], og det første eller det andet spørgsmål besvares således, at vurderingen i henhold til [SMV-direktivet] for så vidt angår overensstemmelse med [vandrammedirektivet] skal omfatte en vurdering af indvirkningerne på miljøet af de landbrugsaktiviteter, der udleder nitrat, og som vil blive udført på grundlag af undtagelser indrømmet som følge af planen, og/eller navnlig udeladelsen af strengere bestemmelser i en plan, har [vandrammedirektivets] artikel 4, stk. 1, […] (og nærmere bestemt retsprincippet, der har den virkning, at medlemsstaterne, medmindre der indrømmes en undtagelse, er forpligtet til at nægte godkendelse af et individuelt projekt, hvis det kan medføre en forringelse af et overfladevandområdes tilstand, eller hvis det bringer opnåelsen af en god overfladevandstilstand eller et godt økologisk potentiale og en god kemisk tilstand for overfladevand senest den dato, der er fastsat i direktivet, i fare), sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU og/eller artikel 11 TEUF og/eller 191, stk. 2, TEUF og/eller artikel 37 i chartret om grundlæggende rettigheder, da den virkning, at en medlemsstat også skal nægte at vedtage en plan, hvis den særlige beskyttelse, som planen giver, enten alene eller sammen med andre bindende foranstaltninger vedtaget af medlemsstaten, ikke er tilstrækkelig streng til at sikre, at de landbrugsaktiviteter, der udleder nitrat, og som vil blive udført på grundlag af undtagelser indrømmet i henhold til planen, ikke vil medføre en forringelse af et overfladevandområdes tilstand eller bringe opnåelse af en god overfladevandstilstand eller et godt økologisk potentiale og en god kemisk tilstand for overfladevand senest den dato, der er fastsat i [vandrammedirektivet], i fare, enten generelt eller i det specifikke tilfælde med den foreslåede vedtagelse af en grundlæggende foranstaltning som defineret i [vandrammedirektivets] artikel 11, stk. 3, […] og navnlig et nitrathandlingsprogram i henhold til [nitratdirektivets] artikel 5 […] [som nævnt i del A, nr. ix), i bilag VI til [vandrammedirektivet] som omhandlet i nævnte direktivs artikel 11, stk. 3, litra a)]?
5)      Såfremt det tredje og/eller det fjerde spørgsmål generelt besvares benægtende, har de omhandlede bestemmelser da den nævnte virkning, hvor bestemmelserne i den pågældende medlemsstats nationale ret om vurdering af individuelle undtagelser, der er indrømmet som følge af et handlingsprogram i henhold til [nitratdirektivets] artikel 5 […] i praksis ikke anvendes i denne forbindelse, således at der i praksis ikke foretages en vurdering i henhold til [habitatdirektivet] (med henvisning til [vandrammedirektivets] artikel 4 […] eller på anden vis) af de individuelle undtagelser, der er indrømmet som følge af planen for så vidt angår indvirkningen på medlemsstaternes vandområder af de landbrugsaktiviteter, der udleder nitrat, og som vil blive udøvet på grundlag af sådanne undtagelser?
6)      Indebærer [vandrammedirektivets] artikel 4 […], sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU og/eller artikel 11 TEUF og/eller artikel 191, stk. 2, TEUF og/eller artikel 37 i chartret om grundlæggende rettigheder, at en plan eller et program, navnlig et nitrathandlingsprogram i henhold til [nitratdirektivet], som potentielt kan påvirke tilstanden af ethvert relevant vandområde i en medlemsstat, ikke kan vedtages af en medlemsstats kompetente myndighed, medmindre den kompetente myndighed er forpligtet til at sikre sig dels, at planens eller programmets vedtagelse ikke vil medføre en forringelse af tilstanden for et overfladevandområde, som er eller burde have været blevet udpeget af denne medlemsstat som en »type« overfladevandområde, eller vil bringe opnåelsen af god overfladevandtilstand eller godt økologisk potentiale og god kemisk tilstand for et sådant overfladevandområde i fare, dels at planens eller programmets vedtagelse er forenelig med de foranstaltninger, der er gennemført i henhold til programmet under [vandrammedirektivet], som er indført i overensstemmelse med nævnte direktivs artikel 11 for det pågældende vandområdedistrikt?
7)      Indebærer artikel 5, stk. 1, i og bilag I, litra i), til [SMV-direktivet], sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU og/eller artikel 11 TEUF og/eller artikel 191, stk. 2, TEUF og/eller artikel 37 i chartret om grundlæggende rettigheder, at selve miljørapporten skal indeholde en beskrivelse af de påtænkte overvågningsforanstaltninger i overensstemmelse med artikel 10 på en måde, der er tilstrækkelig detaljeret til at påvise, at artikel 10 vil blive overholdt, herunder nærmere oplysninger om, hvordan denne overvågning vil foregå, hvornår den vil blive foretaget, og/eller hvordan overvågningen vil blive anvendt, og hvordan eventuelle identificerede, uforudsete negative miljøvirkninger vil blive håndteret?
8)      Udelukker begrebet »materielle goder« i bilag I, litra f), til [SMV-direktivet] disse ejendeles værdi, og/eller navnlig, når der er tale om en vurdering af et handlingsprogram i henhold til [nitratdirektivets] artikel 5 […], udelukker dette begreb da landbrugsaktiviteternes brede samfundsmæssige virkninger, planens eller projektets indvirkning på landbrugsindustrien og landbrugernes produktion og indkomst, landbrugsindustriens bæredygtighed i den pågældende medlemsstat, fødevareforsyningskæden og beskæftigelsen af en væsentlig del af befolkningen, og medfører [SMV-direktivet] i bekræftende fald, at hensyntagen til sådanne forhold er ulovlig ved vurderingen af planens virkninger?
9)      Såfremt besvarelsen af et eller flere af det første til det ottende spørgsmål har den konsekvens, at vedtagelsen af [nitrathandlingsprogrammet] indebar en tilsidesættelse af [habitatdirektivet], [vandrammedirektivet] og/eller [SMV-direktivet], er Kommissionens afgørelse 2022/696 da ugyldig, henset til bl.a. artikel 3, stk. 3, TEU og/eller artikel 11 TEUF og/eller 191, stk. 2, TEUF og/eller artikel 37 i chartret om grundlæggende rettigheder?«
43.      De to yderligere spørgsmål i sag C-895/24 har følgende ordlyd:
»1)      Indebærer artikel 5, stk. 1, og/eller artikel 9, stk. 1, litra b), i og bilag I, litra f), til [SMV-direktivet], at materielle goder ikke kan anses for at være den faktor, der faktisk vejer tungere end andre faktorer, herunder andre indvirkninger på miljøet, med henblik på vurderingen i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, og/eller at den mulighed, der er mindst skadelig for miljøet, skal vælges som det foretrukne resultat af denne vurdering?
2)      Bevirker artikel 5, stk. 1, og/eller artikel 9,
stk. 1, litra b), i og bilag I, litra h), til [SMV-direktivet], at alternativerne skal fastlægges, beskrives og evalueres på en sammenlignelig måde med henblik på vurderingen i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1?«
44.      An Taisce – The National Trust for Ireland, Irish Creamery Milk Suppliers Association (ICMSA), Irland og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg vedrørende begge sager, og desuden har Feirmeoirí Aontuithe na hÉireann Iontaobaithe Teoranta som Trustee for the Irish Farmers’ Association (IFA) og Tyskland indgivet skriftlige indlæg vedrørende henholdsvis sag C-531/24 og sag C-895/24.
45.      Den 11. december 2025 afholdt Domstolen et retsmøde vedrørende begge sager, hvor An Taisce, IFA, ICMSA, Irland og Kommissionen deltog.
IV.    Retlig bedømmelse
46.      Nitratdirektivet har til formål at tilvejebringe de nødvendige midler til sikring af, at vand inden for Den Europæiske Union beskyttes mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (11). Med henblik på at opnå dette mål er medlemsstaterne forpligtet til, således som det fremgår af nitratdirektivets artikel
5, stk. 1, at udarbejde og gennemføre handlingsprogrammer for de udpegede sårbare zoner (12). De kan dog også, som Irland, i henhold til artikel 3, stk. 5, anvende sådanne programmer på hele deres område.
47.      Sådanne handlingsprogrammer skal i henhold til artikel 5, stk. 4, litra a) og b), indeholde visse bindende foranstaltninger som omhandlet i bilag
II og
III til dette direktiv (13). I den foreliggende sag blev de fleste af disse foranstaltninger vedtaget den 9. marts 2022. Der er ikke genstand for anmodningen om præjudiciel afgørelse eller – så vidt det fremgår – for den underliggende nationale tvist. Derfor vil jeg ikke yderligere drøfte gennemførelsen af disse krav og eventuelle miljøvurderinger, som måtte være nødvendige i denne forbindelse.
48.      I henhold til bilag III, punkt 2, til nitratdirektivet skal handlingsprogrammet dog navnlig sikre, at landbrugere kun tilfører gødning, der højst indeholder 170 kg kvælstof pr. hektar om året. Medlemsstaterne kan imidlertid i henhold til bilag III, punkt 2, litra b), tillade større mængder, hvis dette ikke hindrer opfyldelsen af direktivets formål. Derfor tillader Irland, ligesom i tidligere handlingsprogrammer, ved det femte nitrathandlingsprogram alle landbrugsbedrifter under visse betingelser at tilføre op til 250 kg kvælstof pr. hektar om året. Det er kun denne ordning, som først blev vedtaget den 28. juli 2022, der er genstand for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse.
49.      Medlemsstaterne skal i henhold til bilag III, punkt 2, litra b), til nitratdirektivet begrunde over for Kommissionen, at en sådan undtagelse er forenelig med direktivets formål. Kommissionen undersøger denne begrundelse og træffer afgørelse om tilladelsen af den forøgede kvælstofmængde.
50.      Derudover fastsætter nitratdirektivet ingen yderligere vurdering af indvirkningerne på miljøet af den forøgede tilførsel af kvælstof. De to anmodninger om præjudiciel afgørelse har imidlertid til formål at afklare, om og i hvilket omfang en sådan vurdering er nødvendig i henhold til habitatdirektivet, vandrammedirektivet og SMV-direktivet.
51.      Faktisk forpligter vandrammedirektivet medlemsstaterne til at vurdere indvirkningerne på vandområder af en forøget tilførsel af kvælstof (herom under A). Selv om der i denne forbindelse også skal tages hensyn til indvirkningerne på grundvandet (14), vil jeg begrænse mine betragtninger til overfladevand, eftersom spørgsmålene fra High Court (ret i første instans) kun vedrører dette.
52.      Vurderingsforpligtelsen i henhold til vandrammedirektivet omfatter også negative indvirkninger på Natura 2000-områder, men vurderingsbetingelserne fremgår af habitatdirektivet (herom under B). SMV-direktivet fastsætter yderligere krav til vurderingen af indvirkningerne på miljøet og offentlighedens deltagelse (herom under C). Endelig skal det drøftes, om de overtrædelser af EU-retten med hensyn til tilladelsen til at tilføre forøgede kvælstofmængder, som muligvis kan konstateres ved prøvelsen af de øvrige spørgsmål, rejser tvivl om gyldigheden af Kommissionens afgørelse vedrørende denne tilladelse (herom under D). Endvidere er det nødvendigt at anføre visse bemærkninger om, hvorvidt den forelæggende ret kan opretholde handlingsplanens virkninger, såfremt den måtte fastslå, at Irland helt eller i det mindste delvist vedtog den under tilsidesættelse af ovennævnte bestemmelser (herom under E).
A.      Vurderingen i henhold til vandrammedirektivet
53.      De seks første spørgsmål i sag C-531/24 nævner ganske vist alle vandrammedirektivet, men det er først og fremmest det tredje, det fjerde, det femte og det sjette spørgsmål, der har til formål at afklare, om Irland i lyset af vandrammedirektivet var berettiget til at vedtage handlingsprogrammet og navnlig tilførslen af forøgede kvælstofmængder.
54.      Med det fjerde spørgsmål ønsker High Court (ret i første instans) oplyst, om vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, er til hinder for vedtagelsen af et handlingsprogram, hvis de fastsatte beskyttelsesforanstaltninger ikke er tilstrækkelige til at opnå en god overfladevandstilstand som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), nr. ii).
55.      Dette spørgsmål er imidlertid hypotetisk og kan derfor ikke antages til realitetsbehandling. Der er ganske vist holdepunkter for, at en vurdering af de fastsatte beskyttelsesforanstaltninger ville føre til den konklusion, at handlingsprogrammet ville tilsidesætte kravet om forbedring i henhold til vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. ii) (15). Det fremgår imidlertid af anmodningen om præjudiciel afgørelse, navnlig High Courts (ret i første instans) betragtninger om det tredje spørgsmål, at der ikke blev foretaget en meningsfuld vurdering af handlingsprogrammets virkninger på de i artikel 4 anførte formål og bestemt ikke nogen udtrykkelig vurdering i denne henseende (16). Dette medfører, at også det femte spørgsmål er delvist hypotetisk, for så vidt som det ligger i forlængelse af det fjerde spørgsmål.
56.      Det tredje og det sjette spørgsmål, hvormed det ønskes oplyst, om tilladelsen til at tilføre forøgede kvælstofmængder skal vurderes med henblik på, om den er forenelig med vandrammedirektivets artikel 4, samt det femte spørgsmål, for så vidt som det ligger i forlængelse af det tredje spørgsmål, kan derimod antages til realitetsbehandling.
57.      Jeg vil i det følgende derfor først redegøre for den rolle, som handlingsprogrammet i henhold til nitratdirektivet spiller ved gennemførelsen af vandrammedirektivet, og herefter undersøge de heraf følgende vurderingsforpligtelser med hensyn til tilladelsen til at tilføre større kvælstofmængder. Afslutningsvis vil jeg drøfte betydningen af Kommissionens godkendelse af denne tilladelse.
1.      Handlingsprogrammet i henhold til nitratdirektivet inden for vandrammedirektivets ordning
58.      I medfør af vandrammedirektivets artikel 1, stk. 1, litra a), har dette direktiv til formål at fastlægge en ramme for beskyttelse af bl.a. vandløb og søer. Denne ramme tager sigte på at forebygge yderligere forringelse og forbedre vandøkosystemernes tilstand og tilstanden for terrestriske økosystemer og vådområder, der er direkte afhængige af vandøkosystemerne (17).
59.      Derfor fastsætter vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), to særskilte, men indbyrdes tæt forbundne forpligtelser. For det første iværksætter medlemsstaterne i henhold til vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), de nødvendige foranstaltninger med henblik på at forebygge forringelse af tilstanden for alle overfladevandområder (forbuddet mod forringelse). Under anvendelse af artikel
4, stk. 1, litra
a), nr. ii) og
iii), beskytter, forbedrer og restaurerer medlemsstaterne for det andet alle overfladevandområder med henblik på at opnå en god tilstand senest i slutningen af 2015 (kravet om forbedring) (18). Artikel 4, stk. 4, giver dog medlemsstaterne mulighed for at forlænge fristen i artikel 4, stk. 1, til 2027.
60.      Ifølge det irske EPA’s oplysninger forudsætter en god økologisk overfaldevandstilstand som omhandlet i vandrammedirektivets artikel 4, at overfladevandet indeholder mindre end 8 mg NO3 pr. liter (19). Den grænseværdi, der anvendes i nitratdirektivet, er derimod betydeligt højere med 50 mg NO3 pr. liter. I henhold til bilag I, afsnit A, punkt 1, sammenholdt med det i mellemtiden ophævede direktiv 75/440/EØF (20), er der tale om grænseværdien for vand, som bruges til indvinding af drikkevand, for hvilken der i medfør af drikkevandsdirektivet gælder samme grænseværdi (21). Denne forskel viser, at visse naturtyper og arter er væsentligt mere følsomme over for nitrat end mennesker (22).
61.      Selv om nitratdirektivet dermed fastsætter en væsentligt højere grænseværdi for nitrat end den, der – muligvis – er påkrævet i henhold til vandrammedirektivet, har handlingsprogrammer i henhold til nitratdirektivet betydning i forbindelse med vandrammedirektivet. Hver medlemsstat skal nemlig i henhold til artikel 11, stk. 1, udarbejde et indsatsprogram med henblik på opfyldelse af de mål, der er fastsat i henhold til vandrammedirektivets artikel 4. I henhold til vandrammedirektivets artikel 11, stk. 2 og stk. 3, litra a), samt artikel 10 og bilag VI, del A, nr. ix), er gennemførelsen af nitratdirektivet en af de »grundlæggende foranstaltninger«, som skal medtages i indsatsprogrammerne. Dermed er handlingsprogrammerne en del af dette indsatsprogram.
2.      Vurderingen af handlingsprogrammer i henhold til nitratdirektivet i forbindelse med vandrammedirektivet
62.      Eftersom et handlingsprogram i henhold til nitratdirektivet er en del af indsatsprogrammet i henhold til vandrammedirektivet, skal foranstaltningerne i et handlingsprogram og navnlig den tilførsel af kvælstof i forbindelse med landbrug, som herved tillades, vurderes med hensyn til, om de er forenelige med de mål, der er fastsat i vandrammedirektivets artikel 4. Navnlig er forbuddet mod forringelse i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), ifølge fast retspraksis bindende i hver fase af gennemførelsen af direktivet, og det gælder for »alle typer« overfladevandområder (23) og alle tilstande, således som Kommissionen med rette har påpeget. Det kan ikke forholde sig anderledes for så vidt angår kravet om forbedring.
63.      Som ICMSA og Irland med rette har bemærket, er der ikke tale om en isoleret vurdering af handlingsprogrammet eller tilladelsen til forøgede kvælstofmængder. Derimod skal de vurderes samlet som bestanddele af indsatsprogrammet. Dog skal handlingsprogrammets og navnlig tilladelsens virkninger på de mål, der er fastsat i vandrammedirektivets artikel 4, i fuldt omfang indgå i denne vurdering. Det skal derfor fremgå, hvilke virkninger der kan henføres til tilladelsen af forøgede kvælstofmængder, og hvorledes dette resultat er fremkommet ved vurderingen.
64.      Nødvendigheden af at inddrage tilførslen af kvælstof i forbindelse med landbrug følger i øvrigt også af de oplysninger, som medlemsstaterne i henhold til vandrammedirektivets artikel 5 og 8 samt bilag II, V og VIII skal fastslå og i henhold til artikel 11, stk. 1 og 5, skal tage hensyn til ved udarbejdelsen af indsatsprogrammet.
65.      Vandrammedirektivets artikel 11, stk. 1, fastsætter udtrykkeligt, at indsatsprogrammet skal udarbejdes under hensyntagen til resultaterne af de analyser, der kræves i henhold til artikel 5. Disse analyser omfatter i henhold til bilag II, punkt 1.4, bl.a. den signifikante forurening fra diffuse kilder fra landbrugsanlæg og landbrugsaktiviteter. Bilag II, punkt 1.4, henviser i denne henseende udtrykkeligt til de oplysninger, der skal indsamles i medfør af nitratdirektivet, altså først og fremmest oplysninger om kvælstoftilførsler, samt de stoffer, der er opført i bilag VIII til vandrammedirektivet, hvor nitrat endnu (24) er opført i punkt 11 som et stof, der bidrager til eutrofiering.
66.      Såfremt der i denne forbindelse identificeres vandområder, som anses for eventuelt ikke at kunne opfylde miljømålene, skal medlemsstaterne i henhold til vandrammedirektivets bilag II, punkt 1.5, stk. 3, hvor det er relevant, optimere udformningen af de indsatsprogrammer, der skal iværksættes i henhold til direktivets artikel 11.
67.      Desuden kræver vandrammedirektivets artikel 11, stk. 5, at indsatsprogrammet tilpasses, hvis overvågning viser, at målene i artikel 4 ikke kan ventes opfyldt. I så fald skal medlemsstaten navnlig undersøge årsagerne hertil, undersøge og eventuelt revidere de relevante tilladelser og godkendelser og fastsætte yderligere foranstaltninger. Detaljerne i denne overvågning er fastsat i artikel 8 og i bilag V. Bilag V, punkt 1.3.3 fastsætter navnlig de nærmere regler for en overvågning, der har til formål at fastslå årsagerne til manglende opfyldelse af miljømål for på dette grundlag af udforme indsatsprogrammet i henhold til artikel 11.
68.      I forbindelse med et handlingsprogram i henhold til nitratdirektivet må en medlemsstat dermed først tillade tilførsel af en forøget mængde kvælstof, efter at den navnlig på grundlag af vandrammedirektivets artikel 5 og 8 har undersøgt og fastslået, at dette ikke forhindrer, at de i artikel 4 fastsatte mål nås.
69.      Det er muligt, at vurderingen af tilladelsen til forøgede kvælstofmængder kan minimeres ved, at der indføres et effektivt system til sikring af de mål, der er fastsat i vandrammedirektivets artikel 4, i forbindelse med enkelte landbrugsbedrifters udnyttelse af tilladelsen. Principielt bør dette system sikre, at disse bedrifter samlet set kun tilfører en sådan mængde kvælstof, at der under hensyntagen til alle andre kvælstoftilførsler ikke sker en forringelse af overfladevandstilstanden og opnåelsen af en god tilstand ikke forhindres. Det femte spørgsmål i sag C-531/24 hviler imidlertid på den konstatering, at der ikke findes et sådant system. Følgelig forudsatte tilladelsen en fuldstændig vurdering.
70.      Hvis en medlemsstat måtte fastslå, at en forøget tilførsel af kvælstof er uforenelig med forbuddet mod forringelse eller kravet om forbedring i henhold til vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, indebærer dette ikke nødvendigvis, at denne tilførsel er ulovlig. Derimod kan den tillades, hvis en af de undtagelser, der ligeledes er fastsat i artikel 4, finder anvendelse (25).
71.      Irlands argument om, at de mål, der er fastsat i vandrammedirektivets artikel 4, ikke kun kan nås med handlingsprogrammet, er ikke til hinder for denne konklusion. Det er åbenlyst korrekt, at også andre dele af indsatsprogrammet er nødvendige for målene i artikel 4. Det er også muligt, at det i tilfælde af for høje nitrattilførsler i forbindelse med indsatsprogrammet primært er tilførsler fra andre kilder, der skal reduceres. Dog skal en medlemsstat ved en helhedsbetragtning af indsatsprogrammet sikre, at alle de fastsatte foranstaltninger kun medfører tilførsel af en sådan mængde nitrat, at målene i artikel 4 overholdes. Dette forudsætter igen navnlig, at virkningerne af en tilladelse af en forøget tilførsel af kvælstof i forbindelse med et handlingsprogram i henhold til nitratdirektivet identificeres og tages i betragtning.
3.      Den af Kommissionen indrømmede undtagelse
72.      Kommissionen har ganske vist ved gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/696 godkendt tilladelsen af tilførslen af en forøget mængde kvælstof, og i 17. betragtning har den med henvisning til betingelser lagt til grund, at denne undtagelse er forenelig ved vandrammedirektivets formål. Dette ændrer dog ikke ved medlemsstatens vurderingsforpligtelse og medfører heller ikke nødvendigvis, at de godkendte foranstaltninger er forenelige med vandrammedirektivet.
73.      Vandrammedirektivet indeholder ingen holdepunkter for, at Kommissionen kan godkende en fravigelse af dets formål. Mulighederne for en fravigelse er derimod udtømmende opregnet i artikel 4 og henhører under medlemsstaternes ansvar. Kommissionen kan kun kontrollere disse ordninger og eventuelt indlede en traktatbrudsprocedure.
74.      Heller ikke nitratdirektivet, navnlig den heri fastsatte mulighed for at tillade forøgede kvælstofmængder, kan forstås som en undtagelse fra de mål, der er fastsat i vandrammedirektivets artikel 4. Det er ganske vist metodisk muligt at fortolke nitratdirektivet som lex specialis i forhold til vandrammedirektivet, men sidstnævnte direktiv sigter i henhold til sin artikel 1, litra c), mod en udvidet beskyttelse og forbedring af vandmiljøet. Endvidere fastsætter artikel 4, stk. 2, at det strengeste mål skal anvendes. Dette kommer også til udtryk ved, at en god overfladevandstilstand ifølge det irske EPA forudsætter en væsentligt lavere grænseværdi for nitrat end den, der er fastsat i nitratdirektivet (26). Denne mere ambitiøse målsætning med vandrammedirektivet kan ikke nås, hvis der på visse områder af vandpolitikken fortsat anvendes ældre, mindre ambitiøse målsætninger.
75.      Derfor indeholder vandrammedirektivet som lex posterior strengere krav, som foranstaltninger vedtaget på grundlag af det ældre nitratdirektiv også skal overholde.
76.      Det kan her lades ude af betragtning, om Kommissionens kontrolbeføjelser i henhold til nitratdirektivets bilag III, punkt 2, litra b), omfatter de strengere krav i henhold til vandrammedirektivet eller er begrænset til nitratdirektivets krav. Denne kontrol er nemlig begrænset til at undersøge medlemsstatens begrundelse. I medlemsstaterne har Kommissionen derimod ikke selvstændige efterforskningsbeføjelser eller undersøgelsesredskaber med henblik på at vurdere foreneligheden med vandrammedirektivet. For så vidt som Kommissionen efterprøver overholdelsen af vandrammedirektivets mål ved denne procedure, skal medlemsstaten derfor have redegjort for denne overholdelse i begrundelsen og følgelig selv have efterprøvet den.
77.      Derfor indeholder 17. betragtning til gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/696 blot Kommissionens vurdering af tilladelsen af tilførslen af en forøget mængde kvælstof. Gennemførelsesafgørelsen kan imidlertid ikke fastslå med bindende virkning, at denne tilladelse er forenelig med vandrammedirektivet.
4.      Foreløbig konklusion
78.      Det må således konkluderes, at en medlemsstat i forbindelse med et handlingsprogram i henhold til nitratdirektivets artikel 5 kun må tillade en forøget mængde kvælstof, efter at den på grundlag af vandrammedirektivets artikel 5 og 8 har efterprøvet og fastslået, at dette ikke hindrer opfyldelsen af de mål, der er fastsat i dette direktivs artikel 4. Medlemsstaten kan imidlertid undlade denne undersøgelse, hvis det sikres, at der foretages en vurdering af de enkelte bedrifters udnyttelse af denne mulighed. Såfremt en vurdering viser, at en forøget tilførsel er uforenelig med forbuddet mod forringelse eller kravet om forbedring i henhold til artikel 4, stk. 1, sikres målene i artikel 4 kun, hvis en af de heri fastsatte undtagelser finder anvendelse.
B.      Vurderingen af virkningerne på Natura 2000-områder
79.      De mål, der er fastsat i vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, er imidlertid ikke begrænset til forbuddet mod forringelse og kravet om forbedring i henhold til litra a). Som Kommissionen har påpeget, skal medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 1, litra c), inden for den samme periode, altså senest i 2027 (27), også opfylde alle krav og mål for så vidt angår beskyttede områder. Dette gælder i henhold til artikel 6 og bilag IV, punkt 1, litra v), navnlig Natura 2000-områder, for så vidt som opretholdelsen eller forbedringen af vandets tilstand er en vigtig faktor for områdebeskyttelsen (28).
80.      Dette indebærer en yderligere målsætning, som indsatsprogrammerne i henhold til vandrammedirektivets artikel 11 og dermed også handlingsprogrammerne i henhold til nitratdirektivet skal nå (29). Medlemsstaternes skal således før udarbejdelsen af et handlingsprogram også vurdere dets indvirkninger på Natura 2000-områder.
81.      Kriterierne for denne vurdering fremgår af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Det skal således først undersøges, om tilladelsen af en forøget tilførsel af kvælstof i et handlingsprogram i henhold til nitratdirektivet kræver en vurdering ifølge denne bestemmelse. Herefter skal genstanden for denne vurdering præciseres. Derfor vedrører de to første præjudicielle spørgsmål i sag C-531/24 vurderingen af indvirkningerne af tilladelsen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Retten ønsker oplyst, om vurderingen må begrænses til de beskyttelsesforanstaltninger, der er fastsat i handlingsprogrammet, eller om den derimod skal omfatte de indvirkninger, som de nitratudledende landbrugsaktiviteter, der tillades i medfør af dette program, vil forårsage. Såfremt vurderingen principielt må begrænses til de fastsatte beskyttelsesforanstaltninger, ønsker den forelæggende ret endvidere oplyst, om det ændrer ved denne konklusion, hvis de nævnte landbrugsaktiviteter i praksis heller ikke undergives en vurdering af indvirkningerne på de enkelte bedrifters niveau.
82.      Da parterne er uenige om, hvorvidt et handlingsprogram overhovedet skal undergives en vurdering af indvirkningerne i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, vil jeg først drøfte dette spørgsmål (herom under 1) og efterfølgende genstanden for denne vurdering (herom under 2).
1.      Forpligtelsen til at gennemføre en vurdering af indvirkningerne
83.      I henhold til artikel 6, stk. 3, andet punktum, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til et plan eller et projekt på baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten og med forbehold af undtagelsesbestemmelsen i artikel 6, stk. 4, når de har sikret sig, at den/det ikke skader et Natura 2000-områdes integritet. Til dette formål fastsætter artikel 6, stk. 3, første punktum, at alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for et bevaringsområdes forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne.
84.      Tilladelsen af en forøget tilførsel af kvælstof i et handlingsprogram i henhold til nitratdirektivet er hverken direkte forbundet med eller nødvendig for forvaltningen af Natura 2000-områder.
85.      Tilladelsen er imidlertid ikke en tilslutning til et projekt som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Den giver blot en række landbrugsbedrifter mulighed for at tilføre en forøget mængde kvælstof. Det er højst enkelte bedrifters udnyttelse af denne mulighed, der kan anses for at være et projekt (30).
86.      Tilladelsen i forbindelse med handlingsprogrammet kan dog udgøre en plan som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.
87.      Eftersom direktivet ikke definerer begrebet »plan«, er det ganske vist nærliggende at tænke på specifikke instrumenter i national ret, men idet der ikke henvises hertil, er der tale om et EU-retligt begreb, der skal undergives en selvstændig fortolkning (31).
88.      De forskellige sprogversioner af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, giver teoretisk set mulighed for at tillægge begrebet »plan« mere eller mindre forskellige betydninger. Således kan det på fransk også betegne et fladt areal, og det bruges ofte til at henvise til tegnede fremstillinger.
89.      Henset til lovgivningssammenhængen må begrebet »plan« imidlertid ud fra ordets mere abstrakte betydning forstås således, at det fastsætter bestemte målsætninger og redegør for, hvordan de skal nås. Denne fortolkning giver principielt mulighed for som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, at vurdere en plans indvirkninger på et Natura 2000-område under hensyn til bevaringsmålsætningerne for dette område eller at give tilslutning hertil som myndighed som omhandlet i artikel 6, stk. 3, andet punktum.
90.      Henset hertil har begrebet »plan« ganske vist en meget bred betydning, men netop derfor giver det mulighed for at nå det mål, der er fastsat i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Denne bestemmelses formål er nemlig effektivt at forebygge, at Natura 2000-områders integritet skades som følge af påtænkte planer eller projekter (32). Dette mål vil ikke blive tilgodeset, hvis begrebet »plan« (eller begrebet »projekt«) fortolkes således, at bestemte skadevirkninger – som kan henføres til mennesker – ikke skal vurderes. Denne målsætning kommer også til udtryk ved, at de fleste oprindelige sprogversioner af bestemmelsen taler om »alle« (33) planer og projekter. En skarp afgrænsning mellem begreberne »plan« og »projekt« er derimod ikke nødvendig, i det mindste med henblik på formålene i artikel 6, stk. 3, eftersom begge begreber er forbundet med de samme retsvirkninger.
91.      Dermed udgør den generelle tilladelse af, at landbrugsbedrifter tilfører forøgede kvælstofmængder, en plan som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, eftersom den indeholder en sådan praksis som målsætning og den tilsvarende godkendelse som middel til at opfylde denne målsætning.
92.      Den brede forståelse af begrebet »plan« indebærer imidlertid ikke, at alle foranstaltninger,
som omfatter målsætningerne og den måde, hvorpå de skal nås, nødvendigvis skal undergives en vurdering af indvirkningerne. Derimod medfører nødvendigheden af en tilstrækkeligt kvalificeret risiko for området samt det forhold, at vurderingen af indvirkningerne skal være passende, begrænsninger af vurderingsforpligtelsen.
93.      For det første kræver habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, kun en vurdering af indvirkningerne, hvis foranstaltningen kan påvirke et Natura 2000-område væsentligt, hvilket Domstolen opfatter som en sandsynlighed eller risiko for en sådan påvirkning (34). Navnlig under hensyn til forsigtighedsprincippet foreligger der en sådan sandsynlighed eller risiko, hvis det ikke på baggrund af objektive kriterier kan udelukkes, at en plan eller et projekt kan påvirke den omhandlede lokalitet væsentligt (35). Denne bedømmelse skal foretages i lyset af de i handlingsprogrammet omhandlede områders særlige kendetegn og miljømæssige vilkår (36). I overensstemmelse hermed krævede Domstolen, at visse arealanvendelsesplaner i henhold til Det Forenede Kongeriges lovgivning blev undergivet en vurdering, fordi de kunne udøve væsentlig indflydelse på godkendelsen af projekter og dermed på de omhandlede bevaringsområder (37).
94.      Uforholdsmæssigt høje kvælstofaflejringer som følge af tilførsel af gødning i forbindelse med landbrug kan påvirke Natura 2000-områder væsentligt (38). Det afgørende i denne henseende er navnlig de naturvidenskabelige belastningsgrænser for de forskellige naturtyper, de såkaldte critical loads (39). Kommissionen har som eksempler nævnt naturtyperne moser og vådområder samt flodperlemuslingen (Margaritifera margaritifera), som allerede væsentligt under grænseværdien i nitratdirektivet (50 mg/l) reagerer meget følsomt på nitrat. Hvis landbrugsbedrifter i eller i nærheden af Natura 2000-områder må tilføre deres arealer en forøget mængde kvælstof, er der således sandsynlighed eller risiko for en væsentlig påvirkning af sådanne områder.
95.      For det andet kan en vurdering af indvirkningerne kun meningsfyldt gennemføres, hvis den påvirkning af Natura 2000-områder, som der er risiko for, kan bestemmes tilstrækkeligt. Foranstaltninger, der ganske vist medfører en abstrakt risiko for negative indvirkninger på bevaringsområder, men endnu ikke gør det muligt at identificere bestemte indvirkninger på enkelte områder, kan ikke vurderes med hensyn til deres indvirkninger på Natura 2000-områder under hensyn til bevaringsmålsætningerne for disse områder. Derfor har Domstolen i en traktatbrudsprocedure mod Italien fastslået, at planer skal afgrænses fra blotte administrative overvejelser og skal udvise en grad af præcision, der kræver en vurdering af indvirkningerne (40).
96.      En tilladelse til tilførsel af forøgede kvælstofmængder medfører ikke nødvendigvis, at bestemte Natura 2000-områder påvirkes af uforholdsmæssigt store kvælstofaflejringer. Risikoen for en sådan påvirkning kan først fastslås, når det er kendt, hvilke landbrugsbedrifter der udnytter den mulighed, der åbnes ved tilladelsen.
97.      Dette indebærer dog ikke, at en vurdering af indvirkningerne af tilladelsen ikke er mulig. Derimod kan der anlægges den formodning, at alle landbrugsbedrifter vil gøre fuld brug af den mulighed, der åbnes ved tilladelsen, og på dette grundlag vurdere, om der sker en påvirkning af Natura 2000-områder.
98.      For det tredje, eftersom en sådan vurdering ganske vist er mulig, men vil være meget byrdefuld, udgør kravet om, at vurderingen af indvirkningerne skal være »passende«, en relevant begrænsning. Denne kvalificering af vurderingen fremgår ganske vist ikke af alle oprindelige sprogversioner af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 (41), men i det mindste generelt i tiende betragtning til dette direktiv.
99.      Det ville således ikke være passende, hvis visse spørgsmål blev vurderet flere gange under godkendelsesproceduren, som består af flere trin, selv om risikoen eller sandsynligheden for en væsentlig påvirkning er uforandret fra trin til trin (42). Det ville imidlertid også være passende at gennemføre en vurdering så tidligt som muligt, således at der kan tages omfattende hensyn til mulige påvirkninger (43). Det bør navnlig forhindres, at der på tidlige trin af planlægningen allerede træffes afgørelser, som kan medføre miljøpåvirkninger ved gennemførelsen af projekter, men som senere ikke længere kan ændres (44).
100. I den foreliggende sag forekommer det umiddelbart passende at formode, at alle landbrugsbedrifter udnytter muligheden for at tilføre forøgede kvælstofmængder, og på dette grundlag gennemføre en vurdering af indvirkningerne. En sådan vurdering ville være meget byrdefuld, og henset til de hidtidige erfaringer med udnyttelsen af tilladelsen ville den heller ikke være nødvendig. Ifølge anmodningen om præjudiciel afgørelse er det nemlig faktisk »kun« ca. 6 500 ud af mere end 130 000 landbrugsbedrifter, der faktisk udnytter undtagelsen.
101. Den blotte mulighed for at tilføre forøgede mængder indebærer ikke i sig selv en afgørelse, som ikke længere kan anfægtes ved en senere vurdering af indvirkningerne. Derimod vil det være tilstrækkeligt blot at undergive de bedrifter, der ønsker at tilføre mere kvælstof, en forudgående undersøgelse med hensyn til, om dette medfører en sandsynlighed eller risiko for, at der vil ske en væsentlig påvirkning af Natura 2000-områder. Såfremt dette ikke kan udelukkes, navnlig på grund af geografiske forhold og bevaringsmålsætningerne for Natura 2000-områder, som muligvis vil blive berørt, vil der være behov for en fuldstændig vurdering, som kan medføre, at de kompetente organer skal afvise at give tilladelse til at udnytte undtagelsen.
102. Henset til de kumulative virkninger af tilførslen af kvælstof (45) er det imidlertid nødvendigt, at de bedrifter, hvis udledning af kvælstof kan medføre aflejringer i et bestemt Natura 2000-område, undergives en fælles vurdering. I modsat fald vil der være risiko for, at de bedrifter, der vurderes først, udtømmer den acceptable kvælstofmængde, mens bedrifter, der vurderes senere, slet ikke får nogen tilladelse. Desuden kan der blive tilladt for meget kvælstof i tilfælde af parallelle, men adskilte vurderinger.
103. Irland kunne muligvis ved den første tilladelse af forøgede kvælstofmængder på grundlag af sin gennemførelse af habitatdirektivet antage, at der ville blive gennemført en sådan vurdering af de enkelte bedrifter. Erfaringerne med tidligere handlingsprogrammer taler imidlertid imod denne antagelse. Det fremgår nemlig af oplysningerne i anmodningen om præjudiciel afgørelse, at enkelte landbrugsbedrifters tilførsel af forøgede kvælstofmængder hidtil aldrig er blevet undergivet en vurdering i henhold til artikel 6, stk. 3. Heller ikke det femte irske handlingsprogram indeholder en henvisning til, at denne bestemmelse henholdsvis de irske gennemførelsesbestemmelser skal tages i betragtning i forbindelse med tilførslen af forøgede kvælstofmængder. Tilsvarende medgav Irland i retsmødet, at der hidtil ikke har fundet nogen vurdering sted på bedriftsniveau, og oplyste, at de kompetente organer ville arbejde på at sikre overholdelsen af artikel 6, stk. 3, i fremtiden.
104. Så længe de irske myndigheder ikke har truffet de relevante foranstaltninger, tilfører landbrugsbedrifter imidlertid forøgede kvælstofmængder på grundlag af den tilladelse, der gives i forbindelse med handlingsprogrammet. Og idet der ikke foretages en individuel eller gruppevis vurdering, er der fortsat rimelig videnskabelig tvivl om, hvorvidt det er udelukket, at Natura 2000-områder påvirkes af kvælstofaflejringer på grund af denne forøgede tilførsel.
105. Følgelig må den ordning, der tillader denne tilførsel, ikke vedtages uden en vurdering af indvirkningerne i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.
106. Irland har med rette påpeget, at jeg allerede har givet udtryk for den opfattelse, at det ikke fremgår af nitratdirektivet, at et handlingsprogram nødvendigvis skal påvirke anlægstilladelser til projekter, der kan få væsentlig indvirkning på bevaringsområder (46). Denne betragtning beroede imidlertid åbenbart også på den antagelse – som i den foreliggende sag afkræftes af anmodningen om præjudiciel afgørelse – at de kompetente nationale organer bedømmer de foranstaltninger, der er omfattet af handlingsprogrammet, i det enkelte tilfælde i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.
107. Desuden adskiller et handlingsprogram, der blot gennemfører nitratdirektivets krav – f.eks. ved at fastlægge den heri fastsatte maksimale mængde af kvælstof, der kan tilføres – sig fra en undtagelse, der tillader en forøget kvælstofmængde. Førstnævnte er en lovbestemt begrænsning af negative indvirkninger på miljøet. Sidstnævnte giver mulighed for foranstaltninger, der har større negative indvirkninger på miljøet, end hvad lovgivningen fastsætter.
108. Det påpeges blot for fuldstændighedens skyld, at også tilførslen af kvælstof inden for rammerne af den i nitratdirektivet fastsatte maksimale mængde i det enkelte tilfælde kan gøre en vurdering af indvirkningerne nødvendig. Denne maksimale mængde blev nemlig ikke fastlagt med henblik på de væsentligt lavere belastningsgrænser for de naturtyper og arter, der findes i bevaringsområderne (47). Hvis disse grænser overskrides, er der risiko for en væsentlig påvirkning af Natura 2000-områder.
2.      Genstanden for vurderingen af indvirkningerne
109. I henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, andet punktum, må de kompetente nationale myndigheder først give deres tilslutning til en plan, her handlingsprogrammet, når de under hensyn til resultaterne af vurderingen af indvirkningerne har sikret sig, at projektet ikke skader et Natura 2000-områdes integritet. Denne konklusion kan de ifølge fast retspraksis først træffe, når det ud fra et videnskabeligt synspunkt uden rimelig tvivl kan fastslås, at der ikke vil ske en sådan påvirkning (48).
110. Vurderingen af indvirkningerne må derfor ikke indebære mangler, og den skal indeholde fuldstændige, præcise og endelige konstateringer og konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de planer eller projekter, der påtænkes i det pågældende bevaringsområde (49). Den skal under hensyn til den bedste videnskabelige viden på området identificere alle de aspekter af en plan eller et projekt, som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter ville kunne påvirke bevaringsmålsætningerne for de berørte områder (50).
111. Nødvendigheden af at undergive handlingsprogrammet en vurdering af indvirkningerne skyldes den rimelige videnskabelige tvivl om, hvorvidt den forøgede tilførsel af kvælstof ikke vil medføre, at Natura 2000-områder vil blive påvirket af kvælstofaflejringer (51).
112. Dermed bør vurderingen af indvirkningerne tage sigte på at fjerne denne tvivl. Den skal altså undersøge, om den forøgede tilførsel af nitrat vil medføre, at bevaringsmålsætningerne for Natur 2000-områder vil blive påvirket af nitrataflejringer.
3.      Foreløbig konklusion
113. Med henblik på habitatdirektivet bør de første to spørgsmål i sag C-531/24 dermed besvares således, at et handlingsprogram i henhold til nitratdirektivets artikel 5, som tillader alle landbrugsbedrifter i en medlemsstat under visse betingelser at tilføre forøgede nitratmængder, i forbindelse med udarbejdelsen af indsatsprogrammet i henhold til vandrammedirektivets artikel 11 og i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal undersøges med hensyn til, om enhver rimelig videnskabelig tvivl om, at Natura 2000-områders integritet ikke vil blive påvirket af kvælstofaflejringer på grund af denne tilførsel, er udelukket. Det kan dog undlades at foretage denne vurdering, hvis det sikres, at de enkelte bedrifters udnyttelse af denne mulighed vurderes som omhandlet i artikel 6, stk. 3.
C.      Den strategiske miljøvurdering
114. Det første til det fjerde spørgsmål samt det syvende og det ottende spørgsmål i sag C-531/24 og begge spørgsmål i sag C-895/24 vedrører anvendelsen af SMV-direktivet. De første fire spørgsmål i sag C-531/24 tager ud over de allerede nævnte problemstillinger sigte på, om tilladelsen af en forøget tilførsel af kvælstof i forbindelse med handlingsprogrammet skulle have været undergivet en strategisk miljøvurdering, som navnlig omfattede indvirkningerne på Natura 2000-områder og de målsætninger, der er fastsat i vandrammedirektivets artikel 4 (herom under 1). Med det syvende spørgsmål i sag C-531/24 ønsker High Court (ret i første instans) oplyst, hvorledes foranstaltningerne til overvågning af indvirkninger på miljøet skal behandles (herom under 2). Det ottende spørgsmål i sag C-531/24 og det første spørgsmål i sag C-895/24 vedrører behandlingen af materielle goder (herom under 3). Genstanden for det andet spørgsmål i sag C-895/24 er vurderingen af alternativer (herom under 4).
1.      Det første til det fjerde spørgsmål i sag C-531/24
115. Indledningsvis skal der med henblik på besvarelsen af det første til det fjerde spørgsmål i sag C-531/24 redegøres for, hvorfor tilladelsen til tilførsel af en forøget kvælstofmængde kræver en strategisk miljøvurdering, og at denne også bør omfatte en undersøgelse af indvirkningerne på målene i vandrammedirektivets artikel 4 og på Natura 2000-områder.
116. Tilladelsen er omfattet af definitionen af planer og programmer i SMV-direktivets artikel 2, litra a), eftersom den blev vedtaget af den irske regering via en lovgivningsprocedure og var krævet ifølge nitratdirektivet.
117. Tilladelsen er en del af handlingsprogrammet i henhold til nitratdirektivet, som samlet set kræver en strategisk miljøvurdering i henhold til SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a), eftersom den fastlægger rammerne for projekter som omhandlet i VVM-direktivet (52). Navnlig hvad angår tilladelsen følger der desuden en vurderingsforpligtelse af artikel 3, stk. 2, litra b), eftersom tilladelsen – som før nævnt (53) – i det mindste i det foreliggende tilfælde (54) i betragtning af dens mulige indvirkninger på Natura 2000-områder krævede en vurdering af indvirkningerne i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.
118. Miljørapporten i forbindelse med en strategisk miljøvurdering fastlægger, beskriver og evaluerer i henhold til SMV-direktivets artikel 5, stk. 1, bl.a. den sandsynlige væsentlige indvirkning på miljøet af planens eller programmets gennemførelse. Denne indvirkning omfatter i henhold til bilag I, litra d), ethvert eksisterende miljøproblem, som er relevant for planen eller programmet. I denne henseende skal der navnlig tages hensyn til problemer på områder af særlig betydning for miljøet som f.eks. de Natura 2000-områder, der er udpeget efter fugledirektivet og habitatdirektivet. I henhold til litra e) skal der desuden redegøres for de fastlagte miljøbeskyttelsesmål, som er relevante for planen eller programmet, og for, hvordan der under udarbejdelsen af den/det er taget hensyn til disse mål og andre miljøhensyn. I henhold til litra f) omfatter de oplysninger, der skal gives, endvidere den sandsynlige væsentlige indvirkning på miljøet, herunder på spørgsmål som den biologiske mangfoldighed, fauna, flora og vand.
119. Derfor skulle de elementer i vurderingen af foreneligheden med målene i vandrammedirektivets artikel 4 (55) og vurderingen af indvirkningerne i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 (56), som allerede er blevet drøftet, være genstanden for miljørapporten. Hvis disse vurderinger ikke blev foretaget, var miljørapporten ufuldstændig.
120. Denne miljørapport skulle gøres til grundlaget for offentlighedens deltagelse i henhold til SMV-direktivets artikel 6, og i henhold til artikel 8 skulle der tages hensyn til rapporten og udtalelserne ved vedtagelsen af undtagelsen. Også disse skridt ville være mangelfulde, hvis miljørapporten var ufuldstændig.
121. Sammenfattende må det fastslås, at tilladelsen til landbrugsbedrifters forøgede tilførsel af kvælstof i forbindelse med et handlingsprogram i henhold til nitratdirektivet kræver en miljøvurdering i henhold til SMV-direktivet, hvori denne tilladelses indvirkninger på målene i vandrammedirektivets artikel 4 og på Natura 2000-områder fastlægges, beskrives og evalueres.
2.      Det syvende spørgsmål i sag C-531/24 – overvågningsforanstaltninger i miljørapporten
122. SMV-direktivets artikel 10, stk. 1, fastsætter, at medlemsstaterne overvåger de væsentlige miljøvirkninger af gennemførelsen af planer og programmer, bl.a. for at kunne identificere uforudsete negative virkninger på et tidligt trin og for at være i stand til at træffe enhver hensigtsmæssig afhjælpende foranstaltning. Med det syvende spørgsmål i sag C-531/24 ønsker High Court (ret i første instans) oplyst, om miljørapporten skal indeholde en beskrivelse af de påtænkte overvågningsforanstaltninger på en måde, der er tilstrækkelig detaljeret til at påvise, at artikel 10 vil blive overholdt [herom under a)], herunder nærmere oplysninger om, hvordan denne overvågning vil foregå, hvornår den vil blive foretaget og/eller hvordan overvågningen vil blive anvendt [herom under b)], og hvordan eventuelle identificerede, uforudsete negative miljøvirkninger vil blive håndteret [herom under c)].
a)      Redegørelse for overvågningsforanstaltninger, der opfylder kravene i SMV-direktivets artikel 10
123. I henhold til SMV-direktivets artikel 5, stk. 1, andet punktum, er de oplysninger, der skal gives i miljørapporten, nævnt i bilag I. Disse oplysninger omfatter i henhold til bilag I, litra i), en beskrivelse af de påtænkte foranstaltninger vedrørende overvågning i overensstemmelse med artikel 10.
124. Eftersom bilag I, litra i), til SMV-direktivet kun kræver en redegørelse for de påtænkte overvågningsforanstaltninger, kunne det formodes, at miljørapporten ikke behøver at indeholde oplysninger om dette spørgsmål, hvis der (endnu) ikke er påtænkt nogen foranstaltninger.
125. Irland har imidlertid med rette påpeget, at de oplysninger, der er nævnt i bilag I til SMV-direktivet, skal fremlægges i henhold til artikel 5, stk. 2 og 3. Artikel 5, stk. 2, fastsætter, at miljørapporten skal indeholde de oplysninger, som med rimelighed kan forlanges. Der skal i denne forbindelse tages hensyn til den aktuelle viden og de gængse vurderingsmetoder samt til, hvor detaljeret planen eller programmet er, hvad den/det indeholder, på hvilket trin den/det befinder sig i beslutningsforløbet, og hvorvidt bestemte forhold vurderes bedre på et andet trin i det pågældende forløb, således at dobbeltvurdering undgås.
126. Dermed har Irland ganske vist ret i, at medlemsstaterne har en vis skønsmargen med hensyn til, hvilke oplysninger om overvågningsforanstaltninger de skal give i miljørapporten.
127. SMV-direktivets artikel 5, stk. 2, viser dog samtidig grænserne for denne skønsmargen, som det påhviler de nationale retter at overvåge (57). Rapporten behøver nemlig ikke at indeholde flere oplysninger, end hvad der med rimelighed kan forlanges, men den må heller ikke indeholde færre oplysninger.
128. Det kan (og skal) imidlertid med rimelighed forlanges, at miljørapporten først fremlægges, efter at de kompetente organer har planlagt de nødvendige foranstaltninger med henblik på overholdelsen af SMV-direktivets artikel 10. Artikel 9, stk. 1, litra c), fastsætter nemlig, at foranstaltningerne vedrørende overvågning i overensstemmelse med artikel 10 vedtages ved vedtagelsen af planen eller programmet. Derfor hviler bilag I, litra i), på den antagelse, at sådanne foranstaltninger er planlagt, og fastsætter, at disse oplysninger skal afgives, selv om der strengt taget ikke er tale om en fastlæggelse, beskrivelse eller evaluering af indvirkninger på miljøet.
129. Hertil kommer for så vidt angår det foreliggende handlingsprogram og tilladelsen til tilførsel af en forøget kvælstofmængde, at det ikke er første, men derimod femte gang, Irland har vedtaget det. Derfor burde der egentlig allerede findes egnede overvågningsforanstaltninger. Det fremgår ikke, hvorfor der ikke kunne redegøres for videreførelsen af disse foranstaltninger i miljørapporten.
130. Endvidere burde der også findes overvågningsforanstaltninger i henhold til vandrammedirektivets artikel 8 og bilag V hertil, som i henhold til SMV-direktivets artikel 10, stk. 2, kan anvendes ved overvågningen af de foreliggende foranstaltninger. Såfremt dette var hensigten, burde Irland have henvist til disse foranstaltninger.
131. Derfor skal miljørapporten i henhold til SMV-direktivets artikel 5 og bilag I, litra i), hertil samt samme direktivs artikel 10 redegøre for foranstaltningerne til overvågning af de væsentlige indvirkninger af gennemførelsen af handlingsprogrammet, herunder navnlig tilladelsen til tilførsel af forøgede kvælstofmængder.
b)      Nøjagtigheden af oplysningerne om overvågningsforanstaltningerne
132. High Court (ret i første instans) ønsker også oplyst, i hvilket omfang denne redegørelse skal omfatte den måde, hvorpå overvågningen gennemføres.
133. Redegørelsen for de påtænkte overvågningsforanstaltninger i miljørapporten skal gøre det muligt at diskutere disse foranstaltninger i forbindelse med offentlighedens deltagelse som omhandlet i SMV-direktivets artikel 6 og 7. Derfor skal oplysningerne i miljørapporten være så detaljerede, at offentligheden kan vurdere, om de påtænkte foranstaltninger er tilstrækkelige til at opfylde kravene i artikel 10.
134. SMV-direktivets artikel 10 kræver, at alle væsentlige miljøvirkninger af gennemførelsen af planer og programmer overvåges, altså alle virkninger, der allerede er blevet fastlagt, beskrevet og evalueret i forbindelse med miljøvurderingen.
135. I hovedsagen synes det åbenbart, at navnlig virkningerne af landbrugsbedrifters tilførsel af forøgede kvælstofmængder på nitratmængderne i overfladevand og i Natura 2000-områder kræver en overvågning.
136. Nødvendigheden af overvågningen af Natura 2000-områder er i øvrigt uafhængig af, om det i forbindelse med den generelle tilladelse til tilførsel ved handlingsprogrammet kan undlades at gennemføre en vurdering af indvirkningerne i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, eftersom tilførslen vurderes på de enkelte bedrifters niveau (58). Den omstændighed, at det er mere passende at gennemføre denne vurdering på bedriftsniveau, kan nemlig ikke begrunde, at SMV-direktivets artikel 10 undlades anvendt. Den overvågning, der kræves i henhold til denne bestemmelse, udgør derimod en vigtig kontrol af, om vurderingerne på bedriftsniveau har ført til de korrekte resultater.
137. Følgelig skal overvågningsforanstaltningerne i miljørapporten beskrives så præcist, at det kan vurderes, om SMV-direktivets artikel 10 er blevet overholdt, hvilket i forbindelse med tilladelsen til landbrugsbedrifters tilførsel af forøgede kvælstofmængder omfatter virkningerne på nitratmængderne i overfladevand og i Natura 2000-områder.
c)      Håndteringen af uforudsete negative miljøvirkninger
138. Endelig ønsker High Court (ret i første instans) oplyst, om der i miljørapporten skal redegøres for, hvordan eventuelle uforudsete negative miljøvirkninger vil blive håndteret.
139. Kommissionen har ret i, at SMV-direktivet ikke fastsætter nogen krav i denne henseende. Artikel 10 tager kun sigte på at sætte medlemsstaterne i stand til at træffe hensigtsmæssige afhjælpende foranstaltninger.
140. Det kan derimod følge af andre retsakter, om medlemsstaterne skal træffe afhjælpende foranstaltninger. Som før nævnt skal de i henhold til vandrammedirektivets artikel 11, stk. 5, tilpasse indsatsprogrammet, hvis overvågning viser, at målene i artikel 4 ikke kan ventes opfyldt (59). Desuden forpligter habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, medlemsstaterne til at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i Natura 2000-områder.
141. Hvilke foranstaltninger der skal træffes, hvis der opstår uforudsete negative miljøvirkninger, kan imidlertid kun afgøres i lyset af disse virkninger. Ofte vil forskellige foranstaltninger være mulige, hvorfor de kompetente organer i medlemsstaterne har et skøn til at vælge.
142. Dette er også muligt, såfremt der optræder højere nitratmængder end ventet i overfladevand eller i Natura 2000-områder. En nedbringelse af nitrattilførslen kan nemlig muligvis også opnås ved, at medlemsstaten nedbringer udledningen af nitrat fra andre kilder end landbruget.
143. Håndteringen af uforudsete negative miljøvirkninger behøver således ikke at blive fastlagt i forbindelse med miljøvurderingen.
3.      Det ottende spørgsmål i sag C-531/24 og det første spørgsmål i sag C-895/24 – materielle goder
144. Det ottende spørgsmål i sag C-531/24 og det første spørgsmål i sag C-895/24 vedrører hensyntagen til »materielle goder« i forbindelse med miljøvurderingen. Baggrunden for dette spørgsmål er den omstændighed, at landbrugets økonomiske betydning blev inddraget i miljøvurderingen som begrundelse for at foretrække tilførslen af forøgede kvælstofmængder frem for mere miljøvenlige muligheder. An Taisce har rejst tvivl om, hvorvidt dette er foreneligt med SMV-direktivet.
145. Udgangspunktet for An Taisces opfattelse er korrekt. SMV-direktivets artikel 5 og bilag I, litra f), hertil fastsætter ganske vist, at miljørapporten fastlægger, beskriver og evaluerer indvirkningerne på materielle goder. Herved forstås imidlertid i henhold til indledningen af bilag I, litra f), den indvirkning på miljøet, som berører materielle goder. Og i forbindelse med VVM-direktivet har Domstolen påpeget, at der alene skal tages hensyn til de indvirkninger på materielle goder, som efter deres art ligeledes kan have en indvirkning på miljøet. Indvirkninger på disse goders værdi er derimod uden betydning ved anvendelsen af VVM-direktivet (60).
146. I forbindelse med tilladelsen til tilførsel af forøgede kvælstofmængder kan det således f.eks. overvejes, at fiskeriet vil blive påvirket, hvis farvande eutrofieres som følge af denne praksis. Det kunne også tænkes, at eventuelle stigninger i udbyttet på grund af gødning kunne tages i betragtning som miljøvirkninger.
147. Den omstændighed, at landbrugsbedrifter er nødt til at tilføre kvælstofholdig husdyrgødning, fordi den produceres ved dyrehold (61), hvorfor strenge begrænsninger af tilførsel ville kræve en reduktion af husdyrbestanden, udgør derimod ikke en miljøvirkning af tilladelsen, men derimod en økonomisk konsekvens af en eventuel begrænsning.
148. Dette indebærer dog blot, at denne overvejelse i henhold til SMV-direktivets artikel 5 og bilag I, litra f), hertil ikke skal fastlægges, beskrives og evalueres i miljørapporten.
149. Disse bestemmelser forbyder imidlertid ikke, at der tages hensyn til overvejelser om landbrugets økonomiske betydning i forbindelse med miljøvurderingen. Det er derimod endda nødvendigt at udtale sig herom i forbindelse med valget af alternativer, hvis sådanne overvejelser er en del af grundene til, at bestemte foranstaltninger er blevet foretrukket frem for andre.
150. SMV-direktivets artikel 9, stk. 1, litra b), fastsætter nemlig, at offentligheden og de involverede myndigheder efter vedtagelsen af en plan eller et program skal have stillet en sammenfattende erklæring til rådighed, som bl.a. redegør for, hvorfor planen eller programmet som vedtaget er valgt på baggrund af de andre rimelige alternativer, der har været behandlet.
151. Begrebet »materielle goder« i bilag I, litra f), til SMV-direktivet omfatter således kun materielle goder, der påvirkes af en plans eller et programs miljøvirkninger. Dog kan der ved miljøvurderingen tages hensyn til landbrugsaktiviteternes samfundsmæssige virkninger, planens eller projektets indvirkning på landbrugsindustrien, landbrugernes produktion og indkomst, landbrugsindustriens bæredygtighed i den pågældende medlemsstat, fødevareforsyningskæden og beskæftigelsen af en stor del af befolkningen, for i overensstemmelse med direktivets artikel 9, stk. 1, litra b), at begrunde valget mellem forskellige alternativer.
4.      Det andet spørgsmål i sag C-895/24 – vurderingen af alternativer i miljørapporten
152. Det andet spørgsmål i sag C-895/24 har til formål at afklare, om SMV-direktivets artikel 5, stk. 1, og eller artikel 9, stk. 1, litra b), samt bilag I, litra h), til dette direktiv bevirker, at alternativerne skal fastlægges, beskrives og evalueres på en sammenlignelig måde med henblik på vurderingen i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1.
153. Jeg vil ved besvarelsen af dette spørgsmål i vidt omfang gentage mine overvejelser i forslaget til afgørelse i sagen Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040) (62), som Domstolen ikke beskæftigede sig med i dommen i den nævnte sag (63).
154. I henhold til SMV-direktivets artikel 5, stk. 1, skal den sandsynlige væsentlige indvirkning på miljøet af planens eller programmets gennemførelse og rimelige alternativer under hensyn til planens eller programmets mål og geografiske anvendelsesområde fastlægges, beskrives og evalueres i miljørapporten.
155. Følgelig skal de rimelige alternativer behandles i miljørapporten. Denne bestemmelse kan dog fortolkes således, at den sandsynlige væsentlige indvirkning på miljøet kun skal fastlægges, beskrives og evalueres for så vidt angår den foretrukne mulighed. Herfor taler også, at de øvrige bestemmelser i SMV-direktivet vedrører miljøvurderingen af den pågældende plan eller det pågældende program og ikke vurderingen af de rimelige alternativer.
156. Imidlertid kræver i hvert fald den nederlandske version af SMV-direktivets artikel 5, stk. 1, at også alternativernes væsentlige indvirkning på miljøet fastlægges, beskrives og evalueres. Under alle omstændigheder kan den evaluering af alternativerne, der er fastsat i alle sprogversioner, også omfatte deres indvirkning på miljøet, hvilket igen vil forudsætte, at denne indvirkning fastlægges og beskrives.
157. En sådan hensyntagen til alternativers indvirkning på miljøet er i overensstemmelse med SMV-direktivets formål. Det har ifølge fjerde betragtning samt artikel 1 med miljøvurdering til formål at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer. En vurdering af alternativer uden hensyntagen til deres indvirkning på miljøet ville være i strid med denne målsætning.
158. Ved valget mellem de forskellige alternativer har tilgodeseelsen af miljøhensyn endda særlig betydning. SMV-direktivet blev nemlig vedtaget, fordi det i forbindelse med udstedelse af tilladelser til projekter i henhold til VVM-direktivet blev konstateret, at der ofte allerede gjaldt bestemmelser, som udelukkede visse muligheder, selv om de var gunstigere for miljøet (64). Miljøvurderingen skal derfor sikre, at sådanne bestemmelser kun vedtages, når mere miljøvenlige alternativer tages i betragtning.
159. Følgelig skal også de rimelige alternativer fastlægges, beskrives og evalueres i miljørapporten. Med henblik herpå nævner SMV-direktivets artikel
5, stk. 1, planens eller programmets mål og geografiske anvendelsesområde som orienteringspunkter. Alternativer, der ikke kan opfylde målene eller går ud over det geografiske anvendelsesområde, er sædvanligvis ikke rimelige og kræver ikke nogen yderligere vurdering.
160. De kompetente organer må dog heller ikke gå for langt ud over rammerne for vurderingen ved allerede i forbindelse med fastlæggelsen af målene eller det geografiske anvendelsesområde at udelukke potentielt rimelige alternativer.
161. Denne tankegang fremgår også af SMV-direktivets artikel
5, stk. 2. I henhold hertil skal der tages hensyn til det trin, som planen eller programmet befinder sig på i beslutningsforløbet, og til, hvorvidt bestemte forhold vurderes bedre på et andet trin i det pågældende forløb, således at dobbeltvurdering undgås. F.eks. kan der i forbindelse med en plan for anlæggelse af en hovedvej rejses det spørgsmål, om en jernbaneforbindelse skal undersøges som et rimeligt alternativ. Denne vurdering er imidlertid overflødig, hvis den grundlæggende beslutning følger af en overordnet plan, hvori de to alternativer allerede er blevet sammenlignet.
162. Hvad angår oplysningerne om identificering af rimelige alternativer præciseres det i bilag
I, litra
h), til SMV-direktivet, at de oplysninger, der skal gives i miljørapporten, kun skal omfatte en kort skitsering af grunden til at vælge de alternativer, der har været behandlet. Denne skitsering skal vise, hvorfor de vurderede alternativer anses for rimelige, mens dette ikke er tilfældet for andre alternativer, altså hvordan de rimelige alternativer er blevet fastlagt.
163. Dette begreb »kort skitsering« vedrører imidlertid ikke beskrivelsen og evalueringen af de rimelige alternativer. Det kan således ikke påberåbes som begrundelse for at begrænse omfanget af disse oplysninger. SMV-direktivets artikel
5, stk. 2, fastsætter derimod de oplysninger, som med rimelighed kan forlanges under hensyntagen til den aktuelle viden og de gængse vurderingsmetoder og til, hvor detaljeret planen eller programmet er, og hvad den/det indeholder, samt de øvrige forhold, der er nævnt i punkt
161.
164. Et af de vigtigste kriterier for miljørapportens indhold er imidlertid ikke udtrykkeligt nævnt: Redegørelsen for indvirkningen på miljøet skal navnlig vise, at den vedtagne plan eller det vedtagne program opfylder de substantielle miljøretlige krav, der finder anvendelse (65). Indvirkninger på miljøet, som tilsidesætter miljøretlige bestemmelser, vil nemlig i alle tilfælde være væsentlige (66).
165. I modsætning til hvad Irland er bekymret for, indebærer dette ikke, at alle alternativers forenelighed med alle tænkelige miljøkrav skal vurderes. Udgangspunktet er derimod, at det skal vurderes, om det alternativ, der i sidste ende vedtages, er foreneligt med disse krav.
166. I den foreliggende sag skal det navnlig overvejes, om tilladelsen af forøgede kvælstofmængder er forenelig med nitratdirektivet, vandrammedirektivet og habitatdirektivet. Hvis tilladelsen skal støttes på en undtagelse i henhold til vandrammedirektivets artikel 4, stk. 7, og/eller habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, skal de heri fastsatte kriterier for valget mellem forskellige alternativer imidlertid anvendes. Vedrørende habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, har Domstolen allerede fastslået, at en skade på Natura 2000-områders integritet kun kan tillades, hvis – bl.a. – der ikke findes nogen alternativ løsning med færre ulemper for det pågældende områdes integritet (67).
167. SMV-direktivet fastsætter derimod ikke selv nogen substantielle kriterier for udvælgelsen af alternativer (68). Det forpligter dermed ikke de kompetente organer til at vælge den mulighed, der er mindst skadelig for miljøet. Som allerede nævnt (69) er formålet med miljøvurderingen kun, at udvælgelsen sker under hensyntagen til mulige væsentlige indvirkninger på miljøet.
168. For så vidt som valget mellem forskellige alternativer ikke afhænger af substantielle retlige krav i henhold til andre ordninger, er der derfor ud over kravene i SMV-direktivets artikel
5, stk. 2, først og fremmest to yderligere væsentlige kriterier for fastlæggelsen af de oplysninger, der med rimelighed kan kræves. For det første skal disse oplysninger muliggøre en sammenligning mellem den foretrukne mulighed og alternativerne med hensyn til de argumenter, der har betydning for beslutningen. For det andet skal oplysningerne gøre det muligt at tilgodese de relevante miljøhensyn ved denne sammenligning.
169. Hvis valget mellem alternativerne f.eks. primært beror på økonomiske hensyn, skal udgifterne ved alle rimelige alternativer derfor i det mindste fastlægges og beskrives i et sådant omfang, at forholdet mellem de forskellige muligheder står klart. Desuden skal det dog også tydeliggøres, om disse økonomiske fordele er forbundet med negative indvirkninger på miljøet, som undgås med andre muligheder. I modsat fald vil disse miljøhensyn ikke blive tilstrækkeligt tilgodeset ved valget mellem de vurderede alternativer.
170. Disse krav udelukker ikke, at miljøvurderingen af den foretrukne mulighed bliver mere detaljeret end miljøvurderingen af de øvrige vurderede alternativer – også med hensyn til de økonomiske virkninger. Dette må navnlig forventes, når det står forholdsvis klart, at der er flere fordele ved den foretrukne mulighed end ved de vurderede alternativer. I dette tilfælde ville detaljerede oplysninger om de vurderede alternativer ikke have nogen selvstændig funktion, mens oplysningerne om den foretrukne muligheds indvirkning på miljøet er væsentlige for den senere gennemførelse af planen eller programmet.
171. Såfremt fordelene og ulemperne ved de forskellige muligheder er lige store, er det imidlertid vanskeligere at begrunde udvælgelsen. I dette tilfælde kan det være nødvendigt at give mere detaljerede oplysninger om de rimelige alternativer i miljørapporten, selv hvis dette måtte være forbundet med en betydelig byrde. Dette gælder navnlig, hvis vurderingen af alternativer samtidig er af materielt-retlig karakter, fordi den f.eks. foretages med henblik på anvendelsen af en undtagelsesbestemmelse såsom habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, eller vandrammedirektivets artikel 4, stk. 7.
172. Det andet spørgsmål i sag C-895/24 skal derfor besvares med, at det følger af SMV-direktivets artikel 5, stk. 1 og 2, at miljørapporten skal indeholde de oplysninger om de undersøgte rimelige alternativer til den/det vedtagne plan eller program, som er nødvendige,
–      for at det kan fastslås, at kravene til vurderingen af alternativer i henhold til andre ordninger er blevet overholdt, og
–      for at det klart fremgår, at der ved udvælgelsen af den vedtagne plan eller det vedtagne program er taget hensyn til indvirkningen på miljøet i sammenligning med de vurderede alternativer.
D.      Det niende spørgsmål i sag C-531/24 – virkninger på Kommissionens godkendelse af tilførslen af forøgede nitratmængder
173. Med det niende spørgsmål i sag C-531/24 ønsker High Court (ret i første instans) oplyst, om eventuelle tilsidesættelser af habitatdirektivet, vandrammedirektivet og/eller SMV-direktivet, som måtte være konstateret, bevirker, at Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/696 er ugyldig.
174. Parterne gav imidlertid i retsmødet enstemmigt udtryk for den korrekte opfattelse, at dette spørgsmål er præmaturt på nuværende tidspunkt. I øjeblikket er de omhandlede tilsidesættelser af EU-retten ganske vist en mulighed, men hidtil er de ikke blevet fastslået. Den forelæggende ret skal derimod i lyset af Domstolens besvarelse af de øvrige præjudicielle spørgsmål og på grundlag af parternes yderligere argumenter prøve, om Irland faktisk har tilsidesat de nævnte direktiver.
175. Irland medgav ganske vist i retsmødet, at der i strid med habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, hidtil ikke er blevet gennemført en vurdering af indvirkningerne af enkelte landbrugsbedrifters tilførsel af forøgede kvælstofmængder. Samtidig har den nævnte medlemsstat dog kraftigt bestridt, at tilladelsen af disse forøgede mængder burde have været vurderet i forbindelse med handlingsprogrammet.
176. Følgelig foreligger de konstateringer og konklusioner, der er nødvendige for besvarelsen af det niende spørgsmål i sag C-531/24, endnu ikke.
177. Dette spørgsmål er derfor på nuværende tidspunkt hypotetisk og kan dermed ikke antages til realitetsbehandling.
178. Det påpeges blot for fuldstændighedens skyld, at An Taisce kunne have gjort en eventuel tvivl om lovligheden af gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/696 gældende ved en anmodning om intern prøvelse i henhold til Aarhusforordningens (70) artikel 10.
E.      Opretholdelse af virkningerne
179. For det tilfælde, at den forelæggende måtte fastslå, at Irland vedtog handlingsplanen helt eller delvist under tilsidesættelse af de bestemmelser, der er blevet undersøgt, har visse parter foreslået, at dens virkninger opretholdes.
180. Principielt kan manglerne ved de forskellige miljøvurderinger medføre, at den afgørelse, der er truffet på grundlag heraf, skal suspenderes eller annulleres. I henhold til princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel
4, stk. 3, TEU, skal medlemsstaterne nemlig bringe følgevirkningerne af en tilsidesættelse af EU-retten til ophør (71). Domstolen har udtrykkeligt fastslået dette i forbindelse med en fuldstændig undladelse af at gennemføre en påkrævet strategisk miljøvurdering (72) og i det mindste implicit forudsat det i forbindelse med mangler ved en strategisk miljøvurdering (73).
181. Det forekommer også udelukket at undgå denne retsvirkning med den begrundelse, at de nævnte fejl påviseligt ikke kunne ændre resultatet af beslutningsprocessen (74). Ifølge de foreliggende oplysninger er det nemlig usandsynligt, at tilladelsen af tilførslen af forøgede kvælstofmængder ville være lovlig uden anvendelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, eller i det mindste en af undtagelserne i vandrammedirektivets artikel 4. De væsentlige interesser, der er nødvendige herfor, kan imidlertid ikke formodes at foreligge for hver eneste landbrugsbedrift i Irland, der kan påberåbe sig tilladelsen.
182. Eftersom en suspension eller annullation af en national bestemmelse, der tilsidesætter EU-retten, kan have negative virkninger, har Domstolen dog givet mulighed for undtagelser fra reglen om, at nationale foranstaltninger, der er vedtaget i strid med EU-retten, skal annulleres, hvilket også Kommissionen har mindet om. Efter at den i første omgang havde opstillet fire betingelser herfor (75), reducerede den dem i dommen i sagen A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) – med rette – til deres kerneelementer: Opretholdelsen skal for det første være nødvendig for at sikre et tvingende hensyn, her den fortsatte gennemførelse af en EU-retsakt om miljøbeskyttelse (76) eller forhindring af en væsentlig påvirkning af energiforsyningen i medlemsstaten (77). Derfor må den for det andet navnlig ikke vare længere, end hvad der er nødvendigt for at afhjælpe manglerne ved en miljøvurdering (78).
183. Ud fra disse kriterier er der gode grunde til at opretholde handlingsplanens virkninger. Dens ophævelse ville skabe et retligt tomrum, som ville være uforenelig med Irlands forpligtelse til at vedtage foranstaltninger til gennemførelse af nitratdirektivet (79). Alle de i handlingsplanen fastsatte begrænsninger af landbrugsbedrifters tilførsel af nitrat ville indtil videre bortfalde uden at blive erstattet. Dette kunne også være til skade for målsætningerne med vandrammedirektivet og habitatdirektivet.
184. Imidlertid vedrører betragtningerne i dette forslag til afgørelse ikke handlingsplanen som helhed, men kun tilladelsen til tilførsel af forøgede kvælstofmængder. Denne tilladelse kan adskilles fra resten af handlingsplanen, hvilket også fremgår af, at den først blev vedtaget nogle måneder efter de øvrige bestemmelser. Såfremt den blev annulleret, ville de øvrige begrænsninger af nitrattilførslen fortsat gælde, og den øvre grænse på 170 kvælstof pr. hektar om året (80) ville igen finde anvendelse.
185. Så vidt det fremgår, ville den eneste hindring for denne konklusion være økonomiske ulemper for landbrugsbedrifter, der udnytter undtagelsen til at tilføre forøgede kvælstofmængder. Disse bedrifter ville enten skulle reducere deres husdyrbestand eller finde andre aftagere til den gødning, som de ikke kan tilføre til de arealer, de hidtil har benyttet. Det forekommer ganske vist tvivlsomt, om dette hensyn kan tillægges lige så stor vægt som det allerede anerkendte hensyn til energiforsyningen i en medlemsstat (81), men i sidste ende vil det tilkomme den nationale ret vurdere, om det vil være tilstrækkeligt til at begrunde en midlertidig opretholdelse af tilladelsen.
V.      Forslag til afgørelse
186. Jeg foreslår derfor Domstolen, at den besvarer de to anmodninger om præjudiciel afgørelse således:
»1)      I forbindelse med et handlingsprogram i henhold til artikel 5 i Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, må en medlemsstat kun tillade tilførslen af en forøget mængde kvælstof i landbruget, efter at den navnlig på grundlag af artikel 5 og 8 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger har undersøgt og fastslået, at dette ikke hindrer opfyldelsen af målene i dette direktivs artikel 4. Medlemsstaten kan imidlertid undlade denne undersøgelse, hvis det sikres, at der foretages en vurdering af de enkelte bedrifters udnyttelse af denne mulighed.
Såfremt en vurdering viser, at den forøgede tilførsel er uforenelig med forbuddet mod forringelse eller kravet om forbedring i henhold til artikel 4, stk. 1, sikres målene i artikel 4 kun, hvis en af de undtagelser, der ligeledes er fastsat i denne bestemmelse, finder anvendelse.
2)      Et handlingsprogram i henhold til artikel 5 i direktiv 91/676, der tillader alle landbrugsbedrifter under visse betingelser at tilføre forøgede kvælstofmængder, skal i forbindelse med udarbejdelsen af indsatsprogrammet i henhold til artikel 11 i direktiv 2000/60 og i medfør af artikel 6, stk. 3, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter undersøges, med hensyn til om enhver rimelig videnskabelig tvivl om, at Natura 2000-områders integritet ikke vil blive påvirket af kvælstofaflejringer på grund af denne tilførsel, er udelukket. Det kan dog undlades at foretage denne vurdering, hvis det sikres, at de enkelte bedrifters udnyttelse af denne mulighed vurderes som omhandlet i artikel 6, stk. 3.
3)      En tilladelse til, at landbrugsbedrifter tilfører en forøget kvælstofmængde, i forbindelse med et handlingsprogram i henhold til direktiv 91/676 kræver en miljøvurdering i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet, hvori denne tilladelses indvirkninger på målene i artikel 4 i direktiv 2000/60 og på Natura 2000-områder fastlægges, beskrives og evalueres.
4)      Miljørapporten skal i henhold til artikel 5 i og bilag I, litra i), til samt artikel 10 i direktiv 2001/42 redegøre for foranstaltningerne til overvågning af de væsentlige indvirkninger af gennemførelsen af handlingsprogrammet, herunder navnlig tilladelsen til tilførsel af forøgede kvælstofmængder. Overvågningsforanstaltningerne skal i miljørapporten beskrives så præcist, at det kan vurderes, om dette direktivs artikel 10 er blevet overholdt, hvilket i forbindelse med tilladelsen til landbrugsbedrifters tilførsel af forøgede kvælstofmængder omfatter virkningerne på nitratmængderne i overfladevand og i Natura 2000-områder. Håndteringen af uforudsete negative miljøvirkninger skal ikke nødvendigvis fastlægges i forbindelse med miljøvurderingen.
5)      Begrebet »materielle goder« i bilag I, litra f), til direktiv 2001/42 omfatter kun materielle goder, der påvirkes af en plans eller et programs miljøvirkninger. Dog kan der ved miljøvurderingen tages hensyn til landbrugsaktiviteternes samfundsmæssige virkninger, planens eller projektets indvirkning på landbrugsindustrien, landbrugernes produktion og indkomst, landbrugsindustriens bæredygtighed i den pågældende medlemsstat, fødevareforsyningskæden og beskæftigelsen af en stor del af befolkningen, for i overensstemmelse med direktivets artikel 9, stk. 1, litra b), at begrunde valget mellem forskellige alternativer.
6)      I henhold til artikel 5, stk. 1 og 2, i direktiv 2001/42 skal miljørapporten indeholde de oplysninger om de undersøgte rimelige alternativer til den/det vedtagne plan eller program, som er nødvendige,
–        for at det kan fastslås, at kravene til vurderingen af alternativer i henhold til andre ordninger er blevet overholdt, og
–        for at det klart fremgår, at der ved udvælgelsen af den vedtagne plan eller det vedtagne program er taget hensyn til indvirkningen på miljøet i sammenligning med de vurderede alternativer.«
1 –      Originalsprog: tysk.
2 –      Rådets direktiv 91/676/EØF af 12.12.1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (EFT 1991, L 375, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1137/2008 af 22.10.2008 (EUT 2008, L 311, s. 1).
3 –      Rådets direktiv 92/43/EØF af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7), som ændret ved Rådets direktiv 2013/17/EU af 13.5.2013 om tilpasning af visse direktiver vedrørende miljø på grund af Republikken Kroatiens tiltrædelse (EUT 2013, L 158, s. 193).
4 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23.10.2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (EFT 2000, L 327, s. 1), som ændret ved Kommissionens direktiv 2014/101/EU af 30.10.2014 (EUT 2014, L 311, s. 32).
5 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27.6.2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet (EFT 2001, L 197, s. 30).
6 –      Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/696 af 29.4.2022 om indrømmelse af en undtagelse, som Irland har anmodet om, i henhold til Rådets direktiv 91/676/EØF (EUT 2022, L 129, s. 37).
7 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13.12.2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EUT 2012, L 26, s. 1), senest ændret ved direktiv 2014/52/EU (EUT 2014, L 124, s. 1).
8 –      Rådets direktiv 92/43/EØF af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7), som ændret ved Rådets direktiv 2013/17/EU af 13.5.2013 (EUT 2013, L 158, s. 193).
9 –      Kommissionens beslutning 2007/697/EF af 22.10.2007 om indrømmelse af en undtagelse, Irland har anmodet om, i henhold til Rådets direktiv 91/676/EØF (EUT 2007, L 284, s. 27), Kommissionens afgørelse 2011/127/EU af 24.2.2011 om ændring af beslutning 2007/697/EF om indrømmelse af en undtagelse, Irland har anmodet om, i henhold til Rådets direktiv 91/676/EØF (EUT 2011, L 51, s. 19), Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2014/112/EU af 27.2.2014 om indrømmelse af en undtagelse, Irland har anmodet om, i henhold til Rådets direktiv 91/676/EØF (EUT 2018, L 39, s. 5) og den omtvistede gennemførelsesafgørelse.
Den tidsmæssige rækkefølge af disse afgørelser taler for, at Irland anmodede om en undtagelse på baggrund af dom af 11.3.2004, Kommissionen mod Irland (C-396/01, EU:C:2004:136), som konstaterede en utilstrækkelig gennemførelse af nitratdirektivet.
10 –      Water Quality Monitoring Report on Nitrogen and Phosphorus Concentrations in Irish Waters 2020 (vandkvalitetsovervågningsrapport om kvælstof- og fosforkoncentrationer i de irske farvande 2020) og Water Quality 2020 Indicators Report (rapport om indikatorer for vandkvalitet 2020).
11 –      Dom af 2.10.2003, Kommissionen mod Nederlandene (C-322/00, EU:C:2003:532, præmis 41), og af 4.9.2014, Kommissionen mod Frankrig (C-237/12, EU:C:2014:2152, præmis 25).
12 –      Jf. dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Frankrig (C-237/12, EU:C:2014:2152, præmis 26).
13 –      Jf. dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Frankrig (C-237/12, EU:C:2014:2152, præmis 28).
14 –      Jf. dom af 20.11.2025, Kommissionen mod Irland (Vandrammedirektivet) (C-204/24, EU:C:2025:912).
15 –      Jf. f.eks. præmis 46 og 47 i anmodningen om præjudiciel afgørelse.
16 –      Præmis 67 og 96 i anmodningen om præjudiciel afgørelse.
17 –      Dom af 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, præmis 36), af 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, præmis 67), og af 24.6.2021, Kommissionen mod Spanien (Forringelse af naturområdet Doñana) (C-559/19, EU:C:2021:512, præmis 36).
18 –      Dom af 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, præmis 39), og af 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, præmis 68).
19 –      Water Quality in Ireland 2019 – 2024 (2025), s. 22 og 33.
20 –      Rådets direktiv af 16.6.1975 om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT 1975, L 194, s. 26).
21 –      I dag artikel 4, stk. 1, og del B i bilag I til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2020/2184 af 16.12.2020 om kvaliteten af drikkevand (EUT 2020, L 455, s. 1).
22 –      Jf. også punkt 94 nedenfor.
23 –      Dom af 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, præmis 50), og af 25.4.2024, Sweetman (C-301/22, EU:C:2024:347, præmis 54).
24 –      Parlamentet og Rådet er for nylig blevet enige om at slette bilag VIII, punkt 11, fra vandrammedirektivet (Rådets dokument 13706/25 af 8.10.2025, s. 121).
25 –      Jf. således vedrørende godkendelsen af infrastrukturprojekter dom af 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, præmis 50), og af 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, præmis 74).
26 –      Jf. punkt 60 ovenfor.
27 –      Jf. punkt 59 ovenfor.
28 –      Dom af 24.6.2021, Kommissionen mod Spanien (Forringelse af naturområdet Doñana) (C-559/19, EU:C:2021:512, præmis 132).
29 –      Dom af 24.6.2021, Kommissionen mod Spanien (Forringelse af naturområdet Doñana) (C-559/19, EU:C:2021:512, præmis 134).
30 –      Jf. dom af 7.11.2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 og C-294/17, EU:C:2018:882, præmis 69-72).
31 –      Jf. dom af 18.1.1984, Ekro (327/82, EU:C:1984:11, præmis 11), af 11.7.2006, Chacón Navas (C-13/05, EU:C:2006:456, præmis 40), og af 8.4.2025, Den Europæiske Anklagemyndighed (Domstolskontrol med proceduremæssige retsakter) (C-292/23, EU:C:2025:255, præmis 51).
32 –      Dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 58), af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 118), og af 7.11.2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 og C-294/17, EU:C:2018:882, præmis 100).
33 –      Spansk: »cualquier«, dansk: »alle«, græsk: »κάθε«, engelsk: »any«, fransk: »tout«, italiensk: »qualsiasi«, og nederlandsk: »elk«. Det er kun den tyske og den portugisiske version, der ikke anvender et sådant ubestemt pronomen.
34 –      Dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 41 og 43), af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 111), og af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, præmis 119).
35 –      Dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og
Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 44), af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, præmis 134), og af 9.9.2020, Friends of the Irish Environment (C-254/19, EU:C:2020:680, præmis 51).
36 –      Dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 48), af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, præmis 134), og af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 112).
37 –      Dom af 20.10.2005, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-6/04, EU:C:2005:626, præmis 55).
38 –      Jf. dom af 7.11.2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 og C-294/17, EU:C:2018:882, præmis 69-72), og mit forslag til afgørelse i disse sager (C-293/17 og C-294/17, EU:C:2018:622, punkt 58-64).
39 –      Jf. herom mit forslag til afgørelse Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 og C-294/17, EU:C:2018:622, punkt 62-64 og den deri nævnte retspraksis.
40 –      Dom af 4.10.2007, Kommissionen mod Italien (Programaftaler og arbejder i Altamura) (C-179/06, EU:C:2007:578, præmis 41). Jf. også dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, præmis 143).
41 –      Spansk: »adecuada«, græsk: »δεόντως«, engelsk: »appropriate«, fransk: »appropriée«, italiensk: »opportuna«, nederlandsk: »passende«, og portugisisk: »adequada«. Dette begreb anvendes ikke i den danske og den tyske version af artikel 6, stk. 3.
42 –      Jf. også SMV-direktivets artikel 4, stk. 3, artikel 5, stk. 2, og artikel 11, stk. 2, samt dom af 22.9.2011, Valčiukienė m.fl. (C-295/10, EU:C:2011:608, præmis 62), af 10.9.2015, Dimos Kropias Attikis (C-473/14, EU:C:2015:582, præmis 58), og af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, præmis 152).
43 –      Jf. SMV-direktivets artikel 6, stk. 2, VVM-direktivets artikel 6, stk. 2 og 4, og artikel 2, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/35/EF af 26.5.2003 om mulighed for offentlig deltagelse i forbindelse med udarbejdelse af visse planer og programmer på miljøområdet og om ændring af Rådets direktiv 85/337/EØF og 96/61/EF for så vidt angår offentlig deltagelse og adgang til klage og domstolsprøvelse (EUT 2003, L 156, s. 17) samt mit forslag til afgørelse Comune di Corridonia m.fl. (C-196/16 og C-197/16, EU:C:2017:249, punkt 26). Jf. også dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, præmis 143).
44 –      Jf. vedrørende SMV-direktivet dom af 9.3.2023, An Bord Pleanála m.fl. (Lokaliteten St Teresa’s Gardens) (C-9/22, EU:C:2023:176, præmis 57 og 58), og mit forslag til afgørelse Terre wallonne og Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 og C-110/09, EU:C:2010:120, punkt 32) og CFE og Terre wallonne (C-43/18 og C-321/18, EU:C:2019:56, punkt 84).
45 –      Jf. mit forslag til afgørelse Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 og C-294/17, EU:C:2018:622, punkt 41-44).
46 –      Mit forslag til afgørelse Terre wallonne og
Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 og C-110/09, EU:C:2010:120, punkt 92).
47 –      Jf. punkt 94 ovenfor.
48 –      Dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 59), af 29.7. 2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, præmis 120), og af 15.6.2023, Eco Advocacy (C-721/21, EU:C:2023:477, præmis 38).
49 –      Dom af 24.11.2011, Kommissionen mod Spanien (C-404/09, EU:C:2011:768, præmis 100), af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 139), af 7.11.2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 og C-294/17, EU:C:2018:882, præmis 98), og af 15.6.2023, Eco Advocacy (C-721/21, EU:C:2023:477, præmis 39).
50 –      Dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 54), af 17.4.2018, Kommissionen
mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 113), og af 15.6.2023, Eco Advocacy (C-721/21, EU:C:2023:477, præmis 38).
51 –      Jf. punkt 94 ovenfor.
52 –      Dom af 17.6.2010, Terre wallonne og Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 og C-110/09, EU:C:2010:355, præmis 54).
53 –      Jf. punkt 86-105 ovenfor.
54 –      Jf. punkt 103 og 104 ovenfor vedrørende det spørgsmål, om vurderingen er passende på tilladelsesniveauet.
55 –      Jf. punkt 62-70 ovenfor.
56 –      Jf. punkt 109-112 ovenfor.
57 –      Jf. dom af 16.9.1999, WWF m.fl. (C-435/97, EU:C:1999:418, præmis 71), og af 28.2.2008, Abraham m.fl. (C-2/07, EU:C:2008:133, præmis 38 og 39).
58 –      Jf. punkt 100-104 ovenfor.
59 –      Jf. punkt 67 ovenfor.
60 –      Dom af 14.3.2013, Leth (C-420/11, EU:C:2013:166, præmis 25 og 30).
61 –      Illustrativt dom af 3.10.2013, Brady (C-113/12, EU:C:2013:627).
62 –      Sag C-727/22, EU:C:2024:266, punkt 43-67.
63 –      Dom af 4.10.2024 (C-727/22, EU:C:2024:825).
64 –      Dom af 9.3.2023, An Bord Pleanála m.fl. (Lokaliteten St Teresa’s Gardens) (C-9/22, EU:C:2023:176, præmis 57 og 58), og mit forslag til afgørelse Terre wallonne og Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 og C-110/09, EU:C:2010:120, punkt 32), begge med yderligere henvisninger.
65 –      Jf. i denne retning vedrørende VVM-direktivet dom af 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, præmis 81), og af 24.2.2022, Namur-Est Environnement (C-463/20, EU:C:2022:121, præmis 52).
66 –      Jf. mit forslag til afgørelse Mellor (C-75/08, EU:C:2009:32, punkt 54 og 55) og Namur-Est Environnement (C-463/20, EU:C:2021:868, punkt 45) og i denne retning dom af 9.3.2023, Sdruzhenie »Za Zemyata – dostap do pravosadie« m.fl. (C-375/21, EU:C:2023:173, præmis 50).
67 –      Dom af 16.7.2020, WWF Italia Onlus m.fl. (C-411/19, EU:C:2020:580, præmis 43).
68 –      Jf. vedrørende VVM-direktivet dom af 14.3.2013, Leth (C-420/11, EU:C:2013:166, præmis 46).
69 –      Jf. punkt 157 ovenfor.
70 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6.9.2006 om anvendelse af Århus-konventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (EUT 2006, L 264, s. 13), som affattet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1767 af 6.10.2021 (EUT 2021, L 356, s. 1).
An Taische har indgivet en sådan anmodning mod Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2026/67 af 22.12.2025 om ændring af gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/696 om indrømmelse af en undtagelse, som Irland har anmodet om, i henhold til Rådets direktiv 91/676/EØF om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (C/2025/9263) (IR/2026/359859).
71 –      Dom af 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, præmis 43), og af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 83).
72 –      Dom af 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, præmis 43 og 44)
73 –      Dom af 28.7.2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, præmis 25-27 og 30 ff.).
74 –      Således vedrørende vurderingen af indvirkningerne i henhold til VVM-direktivet dom af 7.11.2013, Gemeinde Altrip m.fl. (C-72/12, EU:C:2013:712, præmis 53 og 54).
75 –      Dom af 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, præmis 63), og af 28.7.2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, præmis 43).
76 –      Dom af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 90).
77 –      Dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, præmis 179), og af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 92).
78 –      Dom af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 94).
79 –      Dom af 17.6.2010, Terre wallonne og
Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 og C-110/09, EU:C:2010:355, præmis 56).
80 –      Artikel 20 i den irske European Union (Good Agricultural Practice for Protection of Waters) Regulations 2022 (EU-bekendtgørelse af 2022 om god landbrugspraksis til beskyttelse af vand).
81 –      Dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, præmis 179), og af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 92).