62022CJ0447
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
5. rujna 2024. (
*1
)
„Žalba – Državne potpore – Članci 107. i 108. UFEU‑a – Mjere koje je Republika Slovenija dodijelila mreži općinskih ljekarni prije pristupanja Uniji – Faza prethodnog ispitivanja – Nepokretanje službenog istražnog postupka – Pojam ‚ozbiljnih poteškoća’ – Opseg obveza Europske komisije da provodi istrage – Teret dokaza koji je na stranci koja se poziva na postojanje ‚ozbiljnih poteškoća’ – Doseg”
U predmetu C‑447/22 P,
povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 6. srpnja 2022.,
Republika Slovenija, koju zastupaju B. Jovin Hrastnik, J. Morela i N. Pintar Gosenca, u svojstvu agenata,
žaliteljica,
a druge stranke u postupku su:
Petra Flašker, sa stalnom adresom u Grosuplju (Slovenija), koju zastupa K. Zdolšek, odvetnica,
tužiteljica u prvostupanjskom postupku,
Europska komisija, koju zastupaju M. Farley i C. Georgieva, u svojstvu agenata,
tužitelj u prvostupanjskom postupku,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev, predsjednik vijeća, T. von Danwitz, P. G. Xuereb (izvjestitelj), A. Kumin i I. Ziemele, suci,
nezavisni odvjetnik: A. Rantos,
tajnik: M. Longar, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 31. siječnja 2024.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 18. travnja 2024.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Republika Slovenija žalbom traži ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 27. travnja 2022., Flašker/Komisija (T‑392/20, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2022:245), kojom je taj sud poništio Odluku Komisije C(2020) 1724 final od 24. ožujka 2020. o zatvaranju ispitnog postupka za mjere koje se odnose na lanac javnih ljekarni Lekarna Ljubljana u kontekstu pravila koja uređuju državne potpore iz članaka 107. i 108. UFEU‑a (predmet SA.43546 (2016/FC) – Slovenija, u daljnjem tekstu: sporna odluka), u dijelu u kojem se odnosi na imovinu kojom upravlja ta javna ljekarna.
Pravni okvir
Pravo Unije
Ugovor o pristupanju i Akt o pristupanju
2
Ugovor između Kraljevine Belgije, Kraljevine Danske, Savezne Republike Njemačke, Helenske Republike, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Irske, Talijanske Republike, Velikog Vojvodstva Luksemburga, Kraljevine Nizozemske, Republike Austrije, Portugalske Republike, Republike Finske, Kraljevine Švedske, Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske (države članice Europske unije) i Češke Republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Mađarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije, Slovačke Republike o pristupanju Češke Republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Mađarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije i Slovačke Republike Europskoj uniji (SL 2003., L 236, str. 17.) Republika Slovenija potpisala je 16. travnja 2003. te je stupio na snagu 1. svibnja 2004. (u daljnjem tekstu: Ugovor o pristupanju).
3
U skladu s člankom 1. stavkom 2. Ugovora o pristupanju, uvjeti prihvata i prilagodbe ugovora na kojima se temelji Europska unija navode se u Aktu o uvjetima pristupanja Europskoj uniji Češke Republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Mađarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije i Slovačke Republike i prilagodbama ugovora na kojima se temelji Europska unija (SL 2003., L 236, str. 33.; u daljnjem tekstu: Akt o pristupanju), koji je priložen Ugovoru o pristupanju i čije su odredbe njegov sastavni dio.
4
U članku 22. Akta o pristupanju propisuje se da se mjere navedene u popisu iz njegova Priloga IV. primjenjuju pod uvjetima utvrđenima u tom prilogu.
5
Točkom 3. Priloga IV. Aktu o pristupanju, naslovljenom „Politika tržišnog natjecanja”, u stavku 1. određuje se:
„Sljedeći programi potpora i pojedinačne potpore, koji su se u novoj državi članici počeli provoditi prije dana pristupanja te se još uvijek primjenjuju i nakon tog dana, od pristupanja se smatraju postojećom potporom u smislu članka [108. stavka 1. UFEU‑a]:
(a)
potpore koje su se počele provoditi prije 10. prosinca 1994.;
(b)
potpore navedene u Dodatku ovom Prilogu;
(c)
potpore koje je prije dana pristupanja razmotrilo tijelo nove države članice nadležno za nadzor javnih potpora i za koje je utvrdilo da su usklađene s pravnom stečevinom te u vezi s kojima [Europska] komisija nije iznijela prigovore na temelju ozbiljnih sumnji u pogledu usklađenosti mjera sa zajedničkim tržištem, u skladu s postupkom iz stavka 2.
Sve mjere koje se primjenjuju i nakon dana pristupanja, a predstavljaju javnu potporu te ne ispunjavaju prethodno navedene uvjete, na dan pristupanja smatraju se novom potporom za potrebe primjene članka [108. stavka 3. UFEU‑a].” [neslužbeni prijevod]
Uredba (EU) 2015/1589
6
Članak 1. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (SL 2015., L 248, str. 9.), naslovljen „Definicije”, glasi:
„Za potrebe ove Uredbe, primjenjuju se sljedeće definicije:
(a)
‚potpora’ znači svaka mjera koja ispunjava sve kriterije utvrđene u članku 107. stavku 1. UFEU‑a;
(b)
‚postojeća potpora’ znači:
i.
ne dovodeći u pitanje […] Prilog IV. točku 3. i Dodatak navedenom Prilogu [Aktu o pristupanju], svaka potpora koja je postojala prije stupanja na snagu [UFEU‑a] u odgovarajućim državama članicama, odnosno programi potpore i pojedinačna potpora čija je primjena započela prije te se nastavila i nakon stupanja [UFEU‑a] na snagu;
[…]
(c)
‚nova potpora’ znači svaka potpora, to jest, programi potpora i pojedinačna potpora koj[i] ne predstavljaju zatečenu potporu, uključujući i izmjene postojećih potpora;
[…]”.
7
Člankom 4. te uredbe, naslovljenim „Prethodno ispitivanje prijave i odluka Komisije”, u stavcima 2. do 5. određuje se:
„2.   U slučaju kada, slijedom prethodnog ispitivanja, Komisija ustanovi da prijavljena mjera ne predstavlja potporu, takav nalaz bilježi u obliku odluke.
3.   U slučaju kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja, ustanovi da ne postoje nikakve sumnje u pogledu spojivosti prijavljene mjere s načelima unutarnjeg tržišta u onoj mjeri u kojoj je to obuhvaćeno člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, donosi odluku kojom se utvrđuje da je predmetna mjera spojiva s načelima unutarnjeg tržišta (‚odluka o neospornosti’). U takvoj se odluci točno navodi koja je iznimka primijenjena u skladu s [UFEU‑om].
4.   U slučaju kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja, ustanovi da postoje sumnje u pogledu spojivosti prijavljene mjere s načelima unutarnjeg tržišta, Komisija donosi odluku o pokretanju postupka u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a (‚odluka o pokretanju službenog istražnog postupka’).
5.   Odluke iz stavaka 2., 3. i 4. ovog članka donose se u roku od dva mjeseca. […]”.
Uredba (EZ) br. 794/2004
8
Članak 4. Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 od 21. travnja 2004. o provedbi Uredbe 2015/1589 (SL 2004., L 140, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 9.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) 2015/2282 оd 27. studenoga 2015. (SL 2015., L 325, str. 1.; u daljnjem tekstu: Uredba br. 794/2004), naslovljen „Pojednostavljeni postupak prijave za izmjene zatečenih potpora”, u stavku 1. prvoj rečenici predviđa da za potrebe primjene članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589 „izmjena zatečene potpore znači svaku promjenu, osim promjene čisto formalne ili administrativne prirode koja ne može utjecati na ocjenu dopuštenosti i usklađenosti mjere potpore s [unutarnjim] tržištem”.
Okolnosti spora i sporna odluka
9
Okolnosti spora su u točkama 2. do 13. pobijane presude izložene kako slijedi:
„2.
Tijekom 1979. godine u Ljubljani (Slovenija), u tadašnjoj Socijalističkoj Federativnoj Republici Jugoslaviji, osnovan je subjekt pod nazivom Lekarna Ljubljana [p.o.], zadužen za distribuciju farmaceutskih proizvoda u ljekarnama. Prema tvrdnjama [Komisije], tom je subjektu dodijeljena imovina koja mu je omogućila obavljanje svoje zadaće. Prema navodima [Petre Flašker, tužiteljice u prvostupanjskom postupku] koja je trenutačno privatna ljekarnica, taj je subjekt bio „organizacija zajedničkog rada” koja nije obavljala tržišnu gospodarsku djelatnost i nije mogla biti nositelj prava vlasništva.
3.
Nakon osamostaljenja [Republike] Slovenije tijekom 1991. donesen je Zakon o zavodih (Zakon o ustanovama), koji se među ostalim odnosi na javne ustanove zadužene za usluge od općeg gospodarskog interesa. Člankom 48. tog zakona određuje se:
„Ustanova stječe sredstva za obavljanje svoje zadaće od osnivača, prodaje proizvoda i usluga i drugih izvora predviđenih ovim zakonom”.
4.
Sljedeće godine donesen je i Zakon o lekarniški dejavnosti (Zakon o ljekarničkoj djelatnosti). [Tim zakonom] se predviđa istodobno postojanje javnih ljekarničkih ustanova i privatnih ljekarni te odgovornost općina za pružanje ljekarničkih usluga na svojem području. Privatne ljekarne dobivaju odobrenje za obavljanje djelatnosti u obliku koncesije koju općina o kojoj je riječ dodjeljuje slijedom postupka javne nabave. Javne ljekarničke ustanove osnivaju općine koje sudjeluju u njihovu upravljanju, a uređuju se aktom o osnivanju. Prema Komisiji, danas u Sloveniji postoji oko 25 javnih ljekarničkih ustanova u okviru kojih posluje gotovo 200 ljekarni i 100 privatnih ljekarni.
5.
Na temelju navedenih njegovih točaka 3. i 4., Općina Ljubljana je tijekom 1997. godine odlukom osnovala javnu ljekarničku ustanovu Javni Zavod Lekarna Ljubljana (u daljnjem tekstu: Lekarna Ljubljana), pri čemu je navela da je ona pravni sljednik Lekarne Ljubljana [p.o.] te su na nju prešla sva njezina prava i obveze.
6.
Lekarna Ljubljana trenutačno upravlja s pedesetak ljekarni u Sloveniji, uglavnom u Ljubljani, ali i u petnaestak drugih općina. U Grosuplju, gradu u kojem P. Flašker upravlja svojom privatnom ljekarnom, također su osnovane dvije ljekarne u okviru Lekarne Ljubljana.
7.
Pritužbom koja je Komisiji službeno podnesena 27. travnja 2016., nakon prethodnog stupanja u kontakt s njezinim službama, [tužiteljica u prvostupanjskom postupku] prijavila je postojanje državnih potpora u smislu članka 107. UFEU‑a […] u korist Lekarne Ljubljana. Mjere utvrđene tijekom ispitivanja te pritužbe uključuju „dodjelu imovine kojom se upravlja” pod uvjetima koji, prema mišljenju [tužiteljice u prvostupanjskom postupku], ne odgovaraju tržišnim uvjetima. Kao primjer takve imovine [tužiteljica u prvostupanjskom postupku] navodi poslovne prostore.
8.
Komisija i slovenska tijela, s jedne strane, te [tužiteljica u prvostupanjskom postupku], s druge strane, razmijenili su brojne dopise. Komisija je u dva navrata proslijedila [tužiteljici u prvostupanjskom postupku] prethodnu ocjenu u skladu s kojom utvrđene mjere ne predstavljaju državne potpore. [Tužiteljica u prvostupanjskom postupku] svaki je put ostala pri svojoj pritužbi i pružila dodatne informacije, a 2018. ju je podržalo šesnaest drugih privatnih ljekarni u Sloveniji.
9.
Komisija je 24. ožujka 2020. Republici Sloveniji uputila [spornu odluku]. [Ta] je odluka donesena a da Komisija pritom nije pokrenula postupak detaljnog ispitivanja predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a. U uvodnoj izjavi 73. Komisija je slijedom toga zaključila da ispitivanje sljedećih četiriju mjera u korist Lekarne Ljubljana koje je [tužiteljica u prvostupanjskom postupku] navela tijekom istrage, odnosno korištenja besplatnim dugoročnim zakupom koji je odobrila Općina Škofljica (Slovenija), dodjele imovine kojom se upravlja i koju je dodijelila Općina Ljubljana, oslobođenja od plaćanja naknade za koncesiju koje se priznaje u nekoliko općina i odricanja od dobiti koja se trebala podijeliti među nekoliko općina, nije pokazalo postojanje državnih potpora. Međutim, kad je riječ o dodjeli imovine kojom se upravlja, Komisija je prethodno u uvodnim izjavama 37. do 40. sporne odluke navela da, kad bi dodjela takve imovine predstavljala državnu potporu, riječ bi bila o „postojećoj potpori”.
10.
Obrazloženje iz potonjih uvodnih izjava navodi se u nastavku. Nakon što je podsjetila na odredbu članka 48. Zakona o ustanovama u njegovoj točki 3. te navela, s jedne strane, da je Općina Ljubljana trebala Lekarni Ljubljana po toj osnovi osigurati imovinu kako bi mogla započeti s obavljanjem djelatnosti i, s druge strane, da je sva imovina koju je stekla Lekarna Ljubljana, uključujući njezinim vlastitim sredstvima, navedena kao „imovina kojom se upravlja” u skladu s pravilima javnog računovodstva, navodi se da je, prema tvrdnjama slovenskih tijela, Općina Ljubljana u 1979. Lekarni Ljubljana [p.o] dodijelila imovinu potrebnu za početak obavljanja djelatnosti, da je ta imovina 1997. prenesena na njezina pravnog sljednika, Lekarnu Ljubljana, te da je sva ostala imovina koju su ta dva subjekta potom stjecala počevši od 1979. sama stekla na tržištu i u skladu s tržišnim uvjetima. Stoga jedina imovina kojom se upravlja, a čija dodjela može predstavljati državnu potporu, jest ona koja potječe od početne dodjele imovine Lekarni Ljubljana [p.o], 1997. prenesene na Lekarnu Ljubljana.
11.
Komisija je potom uputila na Prilog IV. [Aktu o pristupanju], osobito na njegovu točku 3., koja se odnosi na politiku tržišnog natjecanja. Navodi se da, u skladu s njegovim stavkom 1., „programi potpora i pojedinačne potpore, koji su se u novoj državi članici počeli provoditi prije dana pristupanja te se još uvijek primjenjuju i nakon tog dana, od pristupanja se smatraju postojećom potporom u smislu članka [108. stavka 1. UFEU‑a]: (a) potpore koje su se počele provoditi prije 10. prosinca 1994. […]”.
12.
Usto se podsjeća da se člankom 1. točkom (c) Uredbe [2015/1589] „nova potpora” definira kao „svaka potpora, to jest programi potpora i pojedinačna potpora koje ne predstavljaju postojeću potporu, uključujući i izmjene postojećih potpora”. Također se podsjeća na to da se člankom 4. stavkom 1. Uredbe [br. 794/2004] propisuje da „izmjena [postojeće] potpore znači svaku promjenu, osim promjene čisto formalne ili administrativne prirode koja ne može utjecati na ocjenu dopuštenosti i usklađenosti mjere potpore [s unutarnjim] tržištem”.
13.
Zaključeno je da, kad bi dodjela sredstava predstavljala državnu potporu, riječ bi bila o postojećoj potpori jer bi ta potpora bila dodijeljena u okviru osnivanja Lekarne Ljubljana p.o. tijekom 1979. godine. Njezina zamjena Lekarnom Ljubljana 1997. bila je čisto administrativne prirode, pri čemu se pravni kontekst nije mijenjao, kao ni korištenje ni uvjeti korištenja predmetne imovine. Ta zamjena dakle nije mogla predstavljati izmjenu postojeće potpore te je predmetna potpora stoga i dalje bila potpora te prirode.”
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
10
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 19. lipnja 2020. Petra Flašker je na temelju članka 263. UFEU‑a podnijela postupak za poništenje sporne odluke.
11
U prilog toj tužbi tužiteljica u prvostupanjskom postupku istaknula je tri tužbena razloga, od kojih se prvi temeljio na povredi obveze obrazlaganja, drugi, na pogrešnoj ocjeni činjenica te pogrešci u pravnoj kvalifikaciji činjenica koje se odnose na dodjelu imovine kojom se upravlja, što je dovelo do povrede članaka 107. i 108. UFEU‑a i, treći, na tome da Komisija nije mogla zakonito donijeti spornu odluku a da pritom nije pokrenula postupak ispitivanja predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.
12
U pobijanoj presudi Opći sud prihvatio je treći tužbeni razlog i poništio spornu odluku u dijelu u kojem se odnosi na imovinu kojom upravlja Lekarna Ljubljana.
13
Nakon što je u točki 17. pobijane presude ograničio doseg korištenja samo na mjere koje se odnose na „imovinu kojom se upravlja” i u točki 22. te presude pojasnio da treći tužbeni razlog valja analizirati osobito s obzirom na argumente koje je tužiteljica u prvostupanjskom postupku iznijela u okviru drugog tužbenog razloga, kako su oni sažeti u točki 19. navedene presude, Opći sud proveo je analizu u pogledu predmetne imovine kojom se upravlja razlikujući pritom onu dodijeljenu Lekarni Ljubljana p.o. prilikom njezina osnivanja tijekom 1979. i onu dodijeljenu Lekarni Ljubljana p.o. nakon 1979.
14
Kao prvo, Opći sud je u točkama 40. do 50. pobijane presude analizirao imovinu kojom se upravlja koju su nakon 1979. godine stekle Lekarna Ljubljana p.o. i Lekarna Ljubljana (u daljnjem tekstu: prva predmetna mjera).
15
U tom je pogledu Opći sud najprije u točki 40. te presude utvrdio da se Komisija ograničila, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 36. sporne odluke, na navođenje tvrdnje slovenskih vlasti prema kojoj je sva imovina kojom se upravlja, a koju su Lekarna Ljubljana p.o. i Lekarna Ljubljana stekle nakon 1979. stečena pod tržišnim uvjetima i bez ikakve javne potpore, iako slovenska tijela nisu dostavila nijedan konkretan dokaz u prilog toj tvrdnji.
16
Opći sud je zatim ispitao različite dokumente koje je podnijela tužiteljica u prvostupanjskom postupku, a kojima se nastojalo utvrditi postojanje „ozbiljnih poteškoća” kako bi se utvrdilo jesu li državne potpore dodijeljene na temelju prve predmetne mjere. U tom pogledu, kad je riječ o izvatku iz godišnjeg izvješća Lekarne Ljubljana za 2012., kako je to navedeno u točki 45. pobijane presude, u kojem se navode dvije nekretnine koje je općina Ljubljana prenijela na potonju kao imovinu kojom se upravlja, Opći sud je smatrao da nije bilo jasno da je navedeni prijenos izvršen pod tržišnim uvjetima, odnosno, besplatno ili pod povlaštenim uvjetima. Osim toga, nakon što je u točki 47. te presude utvrđeno da je Lekarna Ljubljana obuhvaćena, kao prvo, kategorijom korisnikâ iz članka 24. Zakona o stvarnem previjenjunske uprave in samoupravne malu Skupnosti (Zakon o materijalnoj imovini države i lokalne uprave), u skladu s kojim država i lokalna uprava mogu besplatno davati materijalnu imovinu osim javnih subjekata ako je to u javnom interesu, Opći sud je u točki 48. navedene presude ispitao različite izvatke iz javne računovodstvene dokumentacije koje je dostavila tužiteljica iz prvostupanjskog postupka, u kojima su istaknute određene razlike između brojki općine Ljubljana koje se odnose na vrijednost imovine dodijeljene na upravljanje Lekarni Ljubljana i brojki navedenih u njezinoj javnoj računovodstvenoj dokumentaciji. U tom je pogledu Opći sud u toj točki 48. pobijane presude istaknuo da „samo na temelju te javne računovodstvene dokumentacije nije moguće znati što od imovine dodijeljene Lekarni Ljubljana na upravljanje odgovara nepokretnoj imovini koju joj je Općina Ljubljana dala besplatno ili pod povlaštenim uvjetima odnosno nepokretnoj imovini koju je pod tržišnim uvjetima stekla Lekarna Ljubljana ili pak financijskoj ili monetarnoj imovini”.
17
S obzirom na navedene okolnosti, Opći je sud u bitnome u točkama 49. i 50. pobijane presude zaključio da Komisija nije otklonila sumnje u to je li imovina kojom se upravlja i koju je Lekarna Ljubljana stekla nakon 1979. bila stečena u skladu s tržišnim uvjetima, a što je trebala učiniti. Naime, prema mišljenju Općeg suda, iako su dokazi koje je tužiteljica u prvostupanjskom postupku istaknula tijekom upravnog postupka, kako su navedeni u točkama 45. do 48. te presude, upućivali na postojanje „nejasne situacije” u pogledu naravi i statusa te imovine kojom se upravlja, na Komisiji je bilo da, u slučaju takve nesigurnosti, produbi istragu kako bi utvrdila je li među navedenom imovinom kojom se upravlja i imovina koja odgovara državnim potporama, s obzirom na to da se to određivanje ne može smatrati dijelom tereta dokaza koji je na tužiteljici u prvostupanjskom postupku.
18
Kao drugo, u točkama 51. do 57. pobijane presude Opći sud analizirao je imovinu koja je tijekom 1979. dodijeljena Lekarni Ljubljana p.o. za početak poslovanja te je tijekom 1997. prenesena na Lekarnu Ljubljana (u daljnjem tekstu: druga predmetna mjera).
19
Opći sud najprije je u točkama 38. i 39. pobijane presude istaknuo da je Komisija u spornoj odluci i u svojem odgovoru na pisano pitanje smatrala da bi, pod pretpostavkom da je druga predmetna mjera državna potpora, ona bila pojedinačna zatečena potpora, a ne program potpora obuhvaćen trajnim ispitivanjem predviđenim člankom 108. stavkom 1. UFEU‑a, tako da se nije izjasnila o spojivosti te eventualne zatečene potpore s unutarnjim tržištem.
20
Opći sud zatim je u točkama 51., 52. i 54. pobijane presude naveo, s jedne strane, različite elemente koje je iznijela tužiteljica u prvostupanjskom postupku, koje Komisija nije osporila, a kojima se nastoji dokazati da je Lekarna Ljubljana poslovala pod drukčijim uvjetima u odnosu na subjekt čiji je pravni slijednik postala 1997. i, s druge strane, glavne promjene koje su se dogodile na slovenskom tržištu između prvotnog datuma dodjele predmetne imovine kojom se upravlja i datuma donošenja sporne odluke. Te su se promjene odnosile, među ostalim, na otvaranje slovenskog farmaceutskog tržišta tržišnom natjecanju zbog donošenja, tijekom 1992., Zakona o ljekarnama, kojim je taj sektor otvoren tržišnom gospodarstvu, kao i zbog pristupanja Republike Slovenije Uniji 1. svibnja 2004. Iako su se ti različiti elementi odnosili na pravni i gospodarski kontekst koji je Komisija trebala razumjeti kako bi mogla donijeti informiranu odluku u okviru svojih istraga koje su dovele do donošenja sporne odluke, Opći sud je istaknuo da je ta institucija samo tvrdila, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 39. te odluke, a da nije u dovoljnoj mjeri potkrijepila tu tvrdnju, da je sljedništvo tijekom 1997. između Lekarne Ljubljana p.o. i Lekarne Ljubljana bilo isključivo administrativne prirode i da se pravni kontekst te uporaba i uvjeti uporabe predmetne imovine nisu mijenjali, tako da se postojeća potpora koja je bila na snazi u tom trenutku nije mijenjala i da je i dalje bila potpora te prirode.
21
Osim toga, Opći sud je u točkama 53. do 55. pobijane presude ispitao može li se na temelju različitih elemenata navedenih u prethodnoj točki ove presude zaključiti, kao što to tvrdi tužiteljica u prvostupanjskom postupku, da se druga predmetna mjera, pod pretpostavkom da predstavlja postojeću potporu, zbog izmjena koje su u međuvremenu nastupile može smatrati novom potporom u smislu članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589. U tom je pogledu Opći sud u točki 54. pobijane presude istaknuo sljedeće:
„Nesporno je da je 10. prosinca 1994. Lekarna Ljubljana [p.o.] još uvijek postojala, da je općina Ljubljana upravo osnovana i da je Zakon o ljekarnama iz 1992. o otvaranju sektora tržišnom gospodarstvu već bio donesen. Međutim, u [spornoj] odluci ne nalazi se nijedna informacija o tome jesu li privatne ljekarne na taj dan već dobile općinske koncesije i je li Lekarna Ljubljana [p.o.] još uvijek bila u monopolnom položaju u svojem području djelatnosti. Stoga je „početna” situacija neizvjesna. [Tužiteljica u prvostupanjskom postupku] tvrdi da je 1997., u trenutku kada je Lekarna Ljubljana zamijenila Lekarnu Ljubljana [p.o.], tržište bilo konkurentno. Uzimajući u obzir neosporene navode [tužiteljice u prvostupanjskom postupku], Lekarna Ljubljana mogla bi biti znatno različita u odnosu na subjekt čiji je 1997. bila pravni sljednik: ima sposobnost stjecanja vlasništva i njega u skladu s uvodnom izjavom 36. pobijane odluke stječe, što uostalom omogućuje da se postavi pitanje može li se stoga nastavak stavljanja na raspolaganje nepokretne imovine u okviru upravljanja bez vlasništva i dalje opravdati; cilj joj je barem od 2007. stjecanje dobiti kako bi se osigurala sredstva kojima se financiraju i druge djelatnosti osim njezine; osim toga, ona od 2007. također može proširiti svoju djelatnost izvan područja općine Ljubljana, što je i učinila. Osim toga, njezini financijski rezultati, kako ih je [tužiteljica u prvostupanjskom postupku] istaknula u svojem odgovoru na prvu preliminarnu ocjenu Komisije, može odražavati jasno rastuću aktivnost. […]”.
22
S obzirom na te elemente, Opći sud je u točkama 54. i 55. pobijane presude u biti smatrao da, s obzirom na to da Komisija nije na vlastitu inicijativu provela temeljitije ispitivanje razvoja pravnog i gospodarskog konteksta farmaceutske djelatnosti u Sloveniji, ne može postojati nikakva sigurnost u pogledu nepostojanja izmjene predmetnih postojećih potpora nakon 10. prosinca 1994., tako da valja smatrati da Komisija nije otklonila postojeće sumnje u tom pogledu.
23
Opći sud u točki 56. pobijane presude navodi:
„Komisija se suočila s ozbiljnim poteškoćama zbog kojih je u ovom predmetu trebala pokrenuti postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a. Detaljno ispitivanje koje podrazumijeva taj postupak omogućilo bi uostalom da Komisija, kad je to potrebno, donese informiranu odluku o sljedećim pitanjima: samo postojanje državnih potpora u smislu članka 107. UFEU‑a u slučaju da je Općina Ljubljana besplatno ili pod povlaštenim uvjetima dodijelila imovinu kojom upravlja Lekarna Ljubljana, kvalifikacija takve imovine kao postojeće potpore ili nove potpore i njezina kvalifikacija kao pojedinačne potpore ili potpore obuhvaćene programom potpora. To bi Komisiji omogućilo da usmjeri ostatak postupka uz potpuno poznavanje činjenica kako bi, prema potrebi, ocijenila spojivost s unutarnjim tržištem mjera za koje bi se pokazalo da predstavljaju postojeće ili nove potpore koje zahtijevaju takvu ocjenu.”
Zahtjevi stranaka
24
Republika Slovenija od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijanu presudu;
–
najprije, ako stanje postupka to dopušta, odbije tužbu u prvostupanjskom postupku te;
–
tužiteljici u prvostupanjskom postupku naloži snošenje troškova prvostupanjskog i žalbenog postupka, i,
–
podredno, vrati predmet Općem sudu na ponovno suđenje.
25
Komisija zahtijeva od Suda da:
–
ukine pobijanu presudu;
–
najprije, ako stanje postupka to dopušta, odbije tužbu u prvostupanjskom postupku i naloži tužiteljici u prvostupanjskom postupku snošenje troškova;
–
podredno, vrati predmet Općem sudu na ponovno suđenje, dok će o troškovima odlučiti naknadno.
26
Tužiteljica u prvostupanjskom postupku od Suda zahtijeva da:
–
odbije žalbu i
–
naloži Republici Sloveniji snošenje troškova.
Žalba
27
U prilog svojoj žalbi, Republika Slovenija ističe četiri žalbena razloga, od kojih se prvi temelji na pogreškama koje se tiču prava prilikom tumačenja i primjene članka 108. stavaka 2. i 3. UFEU‑a, članka 4. stavaka 2. i 3. Uredbe 2015/1589 te pogreškama prilikom tumačenja pojma „ozbiljne poteškoće” kad je riječ o prvoj predmetnoj mjeri; drugi, na pogrešnom tumačenju činjenica i pogreškama koje se tiču prava u pogledu postojanja takvih ozbiljnih poteškoća kad je riječ o kvalifikaciji druge predmetne mjere kao „postojeće potpore”; treći, na povredi obveze obrazlaganja koju ima Opći sud i, četvrti, na povredi prava na djelotvoran pravni lijek Komisije i pošteno suđenje, u smislu članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
28
Prvi i drugi žalbeni razlog, koji se u biti odnose na pogreške koje se tiču prava koje je Opći sud navodno počinio u pogledu pojma „ozbiljne poteškoće”, valja ispitati zajedno.
Prvi i drugi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
29
Prvim žalbenim razlogom Republika Slovenija u biti prigovara Općem sudu da je, što se tiče prve predmetne mjere, pogrešno definirao opseg tereta dokazivanja koji je na Komisiji tijekom faze prethodnog ispitivanja, kao i da je usvojio pogrešan pravni standard u pogledu utvrđivanja postojanja „ozbiljnih poteškoća” koje mogu opravdati pokretanje službenog istražnog postupka na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a. Konkretnije, Opći sud je u točki 49. pobijane presude pogrešno presudio da je situacija koja se odnosi na prirodu i status imovine kojom se upravlja, a koja je nakon 1979. dodijeljena Lekarni Ljubljana p.o. i Lekarni Ljubljana bila „nejasna”. Također je u točki 50. te presude pogrešno zaključio da Komisija nije otklonila sumnje u to jesu li ti navedeni subjekti nakon 1979. godine stekli svu svoju imovinu kojom se upravlja u skladu s tržišnim uvjetima.
30
Kao prvo, Republika Slovenija u biti ističe da se nijednim od dokumenata i dokaza koje je podnijela tužiteljica u prvostupanjskom postupku, kako ih je analizirao Opći sud u točkama 45. do 48. pobijane presude, ne može objektivno dokazati postojanje eventualne državne potpore.
31
Stoga je Opći sud u točki 47. pobijane presude pogrešno smatrao da je Lekarna Ljubljana jedan od korisnika kojima su, u skladu s člankom 24. Zakona o materijalnoj imovini države i jedinica lokalne samouprave, država ili jedinice lokalne uprave mogle besplatno pružiti materijalnu imovinu ako bi to bilo u javnom interesu. Naime, iako se tom odredbom predviđa prijenos prava vlasništva na osobe javnog prava, takav prijenos nije predviđen u pogledu javnih ustanova kao što je Lekarna Ljubljana. U tom pogledu, člankom 71. Zakona o enotnemu kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge Osebe javnegaive (Uredba o jedinstvenom računovodstvenom planu za proračun, korisnike proračuna i druge osobe javnog prava) određuje se da se pravo vlasništva nad imovinom države ili lokalne uprave ne može prenijeti na javnu ustanovu, već im se takva imovina može povjeriti samo na „upravljanje”. Osim toga, Republika Slovenija u tom okviru podsjeća na to da je, u skladu s tim člankom 71., svaka imovina koju je Lekarna Ljubljana stekla u svojstvu javne ustanove, bilo ona sama ili preko općine Ljubljana, „imovina dobivena na upravljanje”, tako da se samo postojanje ugovora o imovini koju je na nju prenijela općina Ljubljana ne može smatrati indicijom da je takav prijenos izvršen besplatno ili pod povoljnijim uvjetima od tržišnih.
32
Opći sud je također pogrešno smatrao, u točki 48. pobijane presude, da se navodne nepodudarnosti između brojki općine Ljubljana koje se odnose na vrijednost imovine dodijeljene na upravljanje Lekarni Ljubljana i brojki koje proizlaze iz njezine javne računovodstvene dokumentacije ili pak povećanja vrijednosti njezine imovine kojom se upravlja moglo smatrati indicijama da takva imovina kojom se upravlja odgovara državnim potporama. Što se tiče, konkretnije, povećanja vrijednosti imovine kojom se upravlja Lekarne Ljubljana, Republika Slovenija smatra da, iako je potonja imala pravo ulagati svoju dobit u farmaceutsku djelatnost, uključujući stjecanje nekretnina koje su u računima iskazane u kategoriji „imovina kojom se upravlja”, to ipak ne znači da joj je takva imovina bila stavljena na raspolaganje besplatno.
33
Kao drugo, Republika Slovenija prigovara Općem sudu da je u točki 48. pobijane presude smatrao da nije zadaća tužiteljice u prvostupanjskom postupku da izvan svake sumnje dokaže da imovina kojom upravlja Lekarna Ljubljana odgovara državnoj potpori, nego da je naprotiv na Komisiji, koja je suočena sa situacijom „nesigurnosti”, da provede detaljnije ispitivanje. Postupajući tako, Opći je sud „pogrešno primijenio pravni standard ‚ozbiljnih poteškoća’” jer je prihvatio neprikladan i očito nizak prag kad je riječ o dokazivanju postojanja sumnje od strane tužiteljice u prvostupanjskom postupku, pri čemu nije uzeo u obzir marginu prosudbe kojom je Komisija raspolagala za pokretanje službenog istražnog postupka na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
34
Taj pristup, koji je osim toga bio u suprotnosti sa standardom koji je Sud utvrdio u presudi od 2. rujna 2021., Komisija/Tempus Energy i Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, t. 40., 45. i 49. do 51.), doveo bi do nestanka bilo kakve razlike između faze prethodnog ispitivanja i službenog istražnog postupka te bi za učinak imao to da je Komisija primorana pokrenuti potonji postupak svaki put kad stranka u prvoj od tih faza izrazi zabrinutost zbog navodne državne potpore, čak i ako navedena stranka ne podnese nikakav uvjerljiv dokaz u prilog svojim tvrdnjama.
35
Međutim, u ovom slučaju, u nedostatku ikakve indicije ili dokaza koje bi podnijela tužiteljica u prvostupanjskom postupku, na temelju kojih bi se moglo zaključiti da je općina Ljubljana Lekarni Ljubljana prenijela imovinu kojom se upravlja besplatno ili pod povoljnijim uvjetima od tržišnih, Komisija nije bila dužna na vlastitu inicijativu tražiti relevantne informacije u svrhu utvrđivanja eventualne državne potpore. Stoga je Opći sud pogrešno smatrao da se Komisija nije mogla pouzdati u jamstva koja su pružila slovenska tijela, a prema kojima je imovina kojom se upravlja i koju su Lekarna Ljubljana p.o. i Lekarna Ljubljana stekle nakon 1979. stečena u skladu s tržišnim uvjetima.
36
Komisija osporava argumente Republike Slovenije.
37
Osim toga, ta institucija ističe, s jedne strane, da, suprotno onomu što je Opći sud istaknuo u točkama 40., 49. i 50. pobijane presude, potvrda slovenskih tijela da je nakon 1979. sva imovina kojom se upravlja i koju su stekle Lekarna Ljubljana p.o. i Lekarna Ljubljana bila stečena pod tržišnim uvjetima bez državne potpore nije jedini element na koji se oslonila u spornoj odluci. Naime, ta se odluka također temeljila na primjenjivom pravnom i gospodarskom okviru, osobito na odredbama istaknutima u točki 30. ove presude, i na drugim elementima, poput, kao prvo, pravnog statusa Lekarne Ljubljana kao i njezine sposobnosti ostvarivanja dobiti i stjecanja vlasništva, kao drugo, činjenice da svako stečeno vlasništvo treba biti knjiženo kao „imovina kojom se upravlja”, kao treće, okolnosti da je svu ostvarenu dobit trebalo uložiti u poduzeće ili prenijeti na državu i, kao četvrto, potvrde Republike Slovenije da Lekarni Ljubljana nakon 1979. nije dodijelila imovinu kojom se upravlja, s obzirom na to da je ta potvrda dana u okviru obveze lojalne suradnje koju ta država članica ima na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a.
38
U tom pogledu Komisija smatra, osim toga, da je, s obzirom na obvezu lojalne suradnje Republike Slovenije i u nedostatku dokaza o suprotnom tužiteljice u prvostupanjskom postupku, imala pravo osloniti se na potvrdu slovenskih tijela prema kojoj je imovina kojom se upravlja i koju su Lekarna Ljubljana p.o. i Lekarna Ljubljana stekle nakon 1979. bila stečena pod tržišnim uvjetima. Stoga je Opći sud u točki 40. pobijane presude pogrešno doveo u pitanje istinitost te potvrde jer slovenska tijela nisu podnijela nijedan dokaz u njezinu potporu. Bilo kakav suprotan zaključak koji je Opći sud pokušao izvesti u tom pogledu bio bi nevažan jer bi od tih tijela zahtijevao da podnesu dokaz o negativnoj činjenici, odnosno da pozitivno dokažu da Republika Slovenija nakon 1979. više nije davala imovinu Lekarni Ljubljana p.o. i Lekarni Ljubljana. Međutim, takvim bi se pristupom u biti prebacio teret dokazivanja koji je Sud odredio u sudskoj praksi razvijenoj u području državnih potpora, osobito u presudi od 2. rujna 2021., Komisija/Tempus Energy i Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663).
39
S druge strane, prema Komisijinu mišljenju, Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava time što je prekoračio granice svojeg sudskog nadzora jer je, umjesto da samo provjeri je li tužiteljica u prvostupanjskom postupku dokazala, na temelju skupa podudarajućih indicija, postojanje ozbiljnih sumnji, sam ocijenio postoje li uvjerljive indicije o postojanju takvih sumnji.
40
Drugim žalbenim razlogom Republika Slovenija, koju podupire Komisija, u biti prigovara Općem sudu da je u pogledu druge predmetne mjere smatrao da je Komisija bila suočena s ozbiljnim poteškoćama u pogledu pitanja je li ta mjera, u mjeri u kojoj se može smatrati državnom potporom, „zatečena” potpora u smislu članka 1. točke (b). Uredbe 2015/1589 ili je u međuvremenu „izmijenjena” u smislu članka 4. stavka 1. Uredbe br. 794/2004, tako da je u tom drugom slučaju treba kvalificirati kao „novu potporu” u smislu članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589.
41
Naime, prema mišljenju Republike Slovenije, u točkama 55. i 56. pobijane presude Opći je sud pogrešno zaključio da postoje ozbiljne poteškoće u pogledu navedene mjere, iako iz uvodne izjave 39. sporne odluke nedvojbeno proizlazi da je Komisija jasno navela da imovina kojom se upravlja, a koja je dodijeljena Lekarni Ljubljana p.o. tijekom 1979. prilikom njezina osnivanja, „u mjeri u kojoj je ta mjera mogla predstavljati državnu potporu, u najboljem slučaju mogla biti postojeća potpora”.
42
U točki 54. pobijane presude Opći sud je također pogrešno utvrdio da je „polazna” situacija, odnosno ona na 10. prosinca 1994., bila nejasna jer sporna odluka nije sadržavala informacije na temelju kojih se može razjasniti jesu li na taj datum privatne ljekarne već dobile općinske koncesije ili je Lekarna Ljubljana p.o. u svojem području djelovanja i dalje imala monopol. Ta su razmatranja Općeg suda po njezinu mišljenju pogrešna jer iz samih elemenata koje je naveo u točki 51. pobijane presude proizlazi da je od 10. prosinca 1994. do dana kad je Lekarna Ljubljana naslijedila Lekarnu Ljubljana p.o., odnosno tijekom 1997., bio primjenjiv isti pravni okvir, jer su razni nacionalni zakoni kojima je uređeno, među ostalim, otvaranje slovenskog tržišta tržišnom natjecanju već bili doneseni prije 10. prosinca 1994. Taj je aspekt odlučujući za ocjenu izmjene druge sporne mjere, kvalificirane kao postojeće potpore, u novu potporu u smislu članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589. Naime, čak i pod pretpostavkom da je druga predmetna mjera, koja u početku nije bila državna potpora, zbog svoje izmjene to mogla postati, do te bi izmjene u svakom slučaju došlo prije 10. prosinca 1994. Iz toga slijedi da Komisija nije počinila pogrešku kada je u točki 39. sporne odluke zaključila da se ni pravni kontekst ni uvjeti korištenja imovine kojom se upravlja nisu promijenili od 10. prosinca 1994. do dana na koji je Lekarna Ljubljana zamijenila Lekarnu Ljubljana p.o., ta zamjena je bila čisto administrativne prirode, tako da nije mogla predstavljati izmjenu koja od postojeće čini novu potporu.
43
Osim toga, Opći sud je u točkama 51. do 54. pobijane presude pogrešno ocijenio da je Lekarna Ljubljana poslovala pod drukčijim uvjetima u odnosu na Lekarnu Ljubljana p.o. Osobito bi bilo pogrešno smatrati, kao što je to Opći sud naveo u točki 54. te presude, da su oba subjekta bila obilježena znatnim razlikama s obzirom na to da je, za razliku od svojeg prethodnika, Lekarna Ljubljana mogla steći imovinu, uključujući nekretnine, tako da je bilo potrebno upitati se je li i dalje opravdano daljnje stavljanje na raspolaganje imovine kojom se upravlja bez vlasništva. Naime, prema mišljenju Republike Slovenije, Lekarna Ljubljana p.o. je poput Lekarne Ljubljana mogla steći takvu imovinu kojom se upravlja, barem od stupanja na snagu Zakona o ustanovama, do kojeg je došlo 1991.
44
U tom pogledu, Republika Slovenija navodi da, kao i njezin prednik, Lekarna Ljubljana može koristiti samo imovinu koju službeno dobije na upravljanje od Općine Ljubljana, čak i ako je ta imovina stečena sredstvima koje je osigurala Lekarna Ljubljana. Nije osnovana zabrinutost Općeg suda u pogledu toga je li još uvijek opravdano nastaviti dopuštati upravljanje imovinom. Ovo je samo način da se javnoj ustanovi omogući korištenje imovinom jer se sva imovina kojom ustanova raspolaže vodi kao imovina kojom se upravlja. S druge strane, to ni u kojem slučaju ne podrazumijeva besplatnu dodjelu imovine kojom se upravlja.
45
Naposljetku, Republika Slovenija osporava različite prigovore koje je istaknula tužiteljica u prvostupanjskom postupku tijekom upravnog postupka, osobito one koji se temelje, s jedne strane, na tome da Komisija nije otklonila sumnje u pogledu toga je li druga predmetna mjera eventualno bila izmijenjena nakon 1. svibnja 2004., datuma pristupanja Republike Slovenije Uniji, i, s druge strane, na tome da Komisija nije provjerila spojivost te mjere s unutarnjim tržištem. Kad je riječ o prvom prigovoru, ona u bitnome tvrdi da je, s obzirom na to da je netočan zaključak koji je Opći sud istaknuo u točki 54. pobijane presude, prema kojem se Lekarna Ljubljana znatno razlikovala u odnosu na subjekt čiji je sljednik postala tijekom 1997., taj prigovor tužiteljice u prvostupanjskom postupku postao neosnovan. Kad je riječ o drugom od tih prigovora, Republika Slovenija smatra da on nije pravno relevantan jer se, kao što je to Komisija istaknula pred Općim sudom, i kao što to proizlazi iz točke 38. pobijane presude, spojivost mjere potpore može zahtijevati na temelju članka 108. stavka 1. UFEU‑a samo kad je riječ o programima potpora, dok je mjera o kojoj je riječ u ovom slučaju pojedinačna potpora. Međutim, Opći sud je trebao prihvatio taj pravni argument jer nije naveo nikakav razlog za njegovo odbijanje.
46
Stoga, Republika Slovenija zaključuje da Komisija nije bila dužna pokrenuti službeni istražni postupak na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a. Naime, s obzirom na podatke kojima je raspolagala tijekom faze prethodnog ispitivanja, ne bi imala nikakvu materijalnu ili pravnu osnovu zaključiti da postoje ozbiljne poteškoće. Osim toga, suprotno onomu što je Opći sud utvrdio u pobijanoj presudi, ta je odluka bila dostatno obrazložena.
47
Tužiteljica u prvom stupnju smatra da prvi i drugi žalbeni razlog treba odbaciti kao djelomično nedopuštene i odbiti kao djelomično neosnovane.
Ocjena Suda
– Uvodna očitovanja
48
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a neizostavan je kada Komisija ima ozbiljne poteškoće u ocjeni je li neka potpora spojiva s unutarnjim tržištem. Stoga se Komisija može ograničiti na fazu prethodnog ispitivanja iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a radi donošenja pozitivne odluke o potpori samo ako nakon prethodnog ispitivanja može biti uvjerena da je ta potpora spojiva s unutarnjim tržištem. Suprotno tomu, ako je Komisija na temelju tog prvog ispitivanja stekla suprotno mišljenje ili joj ono nije omogućilo da riješi sve poteškoće nastale prilikom ocjene spojivosti te potpore s unutarnjim tržištem, ona je dužna prikupiti sva potrebna mišljenja i u tu svrhu pokrenuti postupak iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a (presuda od 14. rujna 2023., Komisija i IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P i C‑509/21 P, EU:C:2023:669, t. 69. i navedena sudska praksa).
49
Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, ako u okviru postupka iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a nije mogla nadvladati sve poteškoće u ocjeni spojivosti razmatrane mjere, ta je institucija obvezna pokrenuti postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a pri čemu ne raspolaže marginom prosudbe. Tako Komisija mora, u skladu s ciljem članka 108. stavka 3. UFEU‑a i svojom dužnošću dobre uprave, poduzeti mjere i provjere potrebne za rješavanje, u tijeku prethodnog ispitivanja, poteškoća na koje eventualno naiđe kako bi otklonila svaku postojeću sumnju glede spojivosti razmatrane mjere s unutarnjim tržištem (vidjeti u tom smislu presudu od 3. rujna 2020., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i dr./Komisija, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, t. 77. i 78. i navedenu sudsku praksu).
50
Pojam „ozbiljne poteškoće” objektivne je prirode i dokaz o postojanju takvih poteškoća, koji treba tražiti u okolnostima donošenja odluke slijedom prethodnog ispitivanja, ali i u njezinu sadržaju, treba podnijeti osoba koja traži poništenje te odluke, na temelju skupa podudarajućih indicija (presuda od 14. rujna 2023., Komisija i IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P i C‑509/21 P, EU:C:2023:669, t. 70. i navedena sudska praksa).
51
Kada tužitelj zahtijeva poništenje odluke Komisije o nepokretanju službenog istražnog postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a, on se može pozvati na bilo koji razlog kojim se može dokazati da je ocjena informacija i dokaza kojima je Komisija raspolagala tijekom faze prethodnog ispitivanja prijavljene mjere trebala pobuditi sumnje u spojivost te mjere s unutarnjim tržištem. Postojanje sumnji u tu spojivost upravo je dokaz koji treba podnijeti kako bi se dokazalo da je Komisija bila dužna pokrenuti službeni istražni postupak. Stoga je na podnositelju takvog zahtjeva za poništenje da dokaže da su postojale sumnje u pogledu te spojivosti tako da je Komisija bila dužna pokrenuti navedeni službeni istražni postupak. Takav dokaz treba tražiti u okolnostima donošenja te odluke i u njezinu sadržaju, na temelju skupa podudarajućih indicija (presuda od 28. rujna 2023., Ryanair/Komisija, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, t. 131. i 132. i navedena sudska praksa).
52
Sud je već presudio da nedostatnost ili nepotpunost ispitivanja koje je Komisija provela tijekom faze prethodnog ispitivanja čini indiciju da se ta institucija suočila s ozbiljnim poteškoćama prilikom ocjene spojivosti prijavljene mjere s unutarnjim tržištem, što ju je trebalo navesti na pokretanje službenog istražnog postupka (presuda od 28. rujna 2023., Ryanair/Komisija, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, t. 133. i navedena sudska praksa).
53
Na sudu Unije je da, kada odlučuje o zahtjevu za poništenje Komisijine odluke o neospornosti, utvrdi je li ocjena informacija i dokaza kojima je Komisija raspolagala tijekom faze prethodnog ispitivanja predmetne nacionalne mjere trebala objektivno izazvati sumnje u kvalifikaciju te mjere kao potpore, s obzirom na to da takve sumnje moraju dovesti do pokretanja službenog istražnog postupka (presuda od 6. listopada 2021., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija, C‑174/19 P i C‑175/19 P, EU:C:2021:801, t. 67. i navedena sudska praksa).
54
Usto, zakonitost odluke donesene u postupku prethodnog ispitivanja, kao što je odluka iz članka 4. stavka 2. Uredbe 2015/1589, treba ocijeniti sud Unije ne samo ovisno o informacijama kojima je Komisija raspolagala u trenutku njezina donošenja, nego i o elementima kojima je „mogla raspolagati”, što uključuje elemente koji su relevantni i koje je mogla dobiti na zahtjev tijekom upravnog postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., Komisija/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, t. 42. i 43. i navedenu sudsku praksu).
55
Naime, Komisija je dužna voditi postupak ispitivanja mjera o kojima je riječ pažljivo i nepristrano, tako da prilikom usvajanja konačne odluke koja utvrđuje postojanje i, ovisno o slučaju, nespojivost ili nezakonitost potpore raspolaže najpotpunijim i najvjerodostojnijim mogućim dokazima (presuda od 2. rujna 2021., Komisija/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, t. 44. i navedena sudska praksa).
56
S obzirom na to, iako prilikom ispitivanja postojanja i zakonitosti državne potpore može biti potrebno da Komisija prekorači samo ispitivanje činjeničnih i pravnih elemenata koji su joj priopćeni, ipak nije na njoj da na vlastitu inicijativu i u nedostatku bilo kakve indicije u tom smislu traži sve informacije koje bi mogle biti povezane s predmetom koji se pred njom vodi, čak i ako bi takve informacije bile u javnoj domeni (vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., Komisija/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, t. 45. i navedena sudska praksa).
57
Stoga, puko postojanje potencijalno relevantne informacije za koju Komisija nije znala i koju nije bila obvezna istražiti, s obzirom na informacije kojima je uistinu raspolagala, ne mogu dokazati postojanje ozbiljnih poteškoća koje bi je obvezale na pokretanje službenog istražnog postupka (presuda od 2. rujna 2021., Komisija/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, t. 51. i navedena sudska praksa).
58
Naposljetku, valja podsjetiti na to da, iako su načela utvrđena sudskom praksom navedenom u točkama 48. do 57. ove presude utvrđena osobito s obzirom na odluke o neospornosti iz članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589, ta se načela primjenjuju i na odluke kojima se utvrđuje da predmetna mjera nije potpora iz članka 4. stavka 2. te uredbe, poput sporne odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2016., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, t. 33. i navedenu sudsku praksu).
59
Upravo s obzirom na navedena načela valja ispitati je li Opći sud počinio pogreške koje se tiču prava time što je u pogledu prve i druge predmetne mjere zaključio da postoje ozbiljne poteškoće koje su Komisiju trebale navesti na pokretanje formalnog istražnog postupka na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
– Postojanje pogreške koja se tiče prava u tumačenju pojma „ozbiljne poteškoće” u pogledu prve mjere o kojoj je riječ
60
Što se tiče, kao prvo, prigovora Republike Slovenije usmjerenih protiv točaka 45. do 48. pobijane presude, kako su navedeni u točkama 30. do 32. ove presude, valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, iz članka 256. stavka 1. drugog podstavka UFEU‑a i članka 58. prvog stavka Statuta Suda Europske unije proizlazi da je Opći sud jedini nadležan, s jedne strane, za utvrđivanje činjenica, osim u slučaju kada materijalna netočnost njegovih utvrđenja proizlazi iz dijelova spisa koji su mu podneseni i, s druge strane, za ocjenjivanje tih činjenica. Iz toga proizlazi da ocjena činjenica nije, osim u slučaju iskrivljavanja dokaza podnesenih Općem sudu, pravno pitanje koje, kao takvo, može biti predmet nadzora Suda (presuda od 11. siječnja 2024., Wizz Air Hungary/Komisija, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, t. 57. i 58. i navedena sudska praksa).
61
Konkretno, kada je riječ o ispitivanju, u okviru žalbenog postupka, ocjena Općeg suda koje se tiču nacionalnog prava, a koje u području državnih potpora predstavljaju činjeničnu ocjenu, Sud je nadležan samo utvrditi je li došlo do iskrivljavanja tog prava (presuda od 5. prosinca 2023., Luksemburg i dr./Komisija, C‑451/21 P i C‑454/21 P, EU:C:2023:948, t. 77. i navedena sudska praksa).
62
U ovom slučaju, u dijelu u kojem se prigovorima Republike Slovenije iznesenima u točkama 30. do 32. ove presude nastoji dovesti u pitanje ocjena nacionalnog prava i činjenica koju je Opći sud proveo u točkama 45. do 48. pobijane presude a da se pritom ne navodi nikakvo iskrivljavanje u tom pogledu, valja ih odbaciti kao nedopuštene.
63
Što se tiče, kao drugo, prigovora Republike Slovenije kojima se u biti osporava to što je Opći sud utvrdio prag tereta dokazivanja koji je na Komisiji u okviru postupka prethodnog ispitivanja iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a, valja utvrditi, kao prvo, da se, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 64. svojeg mišljenja, u okviru određivanja „primjenjivih pravila i načela”, Opći sud u točkama 35. i 36. pobijane presude pozvao na pravni standard koji se primjenjuje u potpunosti u skladu s ustaljenom sudskom praksom navedenom u točkama 48. do 53. ove presude. Konkretno, u točki 35. pobijane presude, Opći je sud pravilno podsjetio na to da „kad Komisija ispituje mjere potpore s obzirom na članak 107. UFEU‑a kako bi utvrdila jesu li spojive s unutarnjim tržištem, dužna je pokrenuti [službeni istražni postupak] ako, nakon faze prethodnog ispitivanja, nije mogla otkloniti sve poteškoće zbog kojih nije mogla zaključiti da su te mjere spojive s unutarnjim tržištem”.
64
Isto tako, u točki 36. te presude Opći sud je smatrao da, „kad Komisija ispituje mjeru s obzirom na članke 107. i 108. UFEU‑a i kad je, slijedom prethodnog ispitivanja, suočena s trajnim poteškoćama ili sumnjama, drugim riječima s ozbiljnim poteškoćama, u pogledu kvalifikacije te mjere kao državne potpore ili u pogledu njezine kvalifikacije kao postojeće potpore ili nove potpore, ili pak u pogledu njezine spojivosti s unutarnjim tržištem kad smatra da je riječ o novoj potpori, dužna je pokrenuti postupak predviđen u članku 108. stavku 2. UFEU‑a”.
65
Kao drugo, valja utvrditi da se, kao što je to Opći sud istaknuo u točki 49. pobijane presude, u spornoj odluci, u pogledu imovine kojom se upravlja i koju su Lekarna Ljubljana p.o. i Lekarna Ljubljana stekle nakon 1979., samo navodi tvrdnja slovenskih tijela prema kojoj su tu imovinu ti subjekti stekli pod tržišnim uvjetima.
66
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, iako je država članica stvarno vezana, u skladu s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, obvezom lojalne suradnje tijekom cijelog postupka koji se odnosi na ispitivanje mjere na temelju odredaba prava Unije u području državnih potpora (presuda od 5. prosinca 2023., Luksemburg i dr./Komisija, C‑451/21 P i C‑454/21 P, EU:C:2023:948, t. 122. i navedena sudska praksa), ta okolnost ipak ne može isključiti, kao što je to nezavisni odvjetnik u biti istaknuo u točki 67. svojeg mišljenja, postojanje „ozbiljnih poteškoća” ili „sumnje” s kojima bi se Komisija mogla suočiti, ovisno o slučaju, nakon prethodnog ispitivanja mjere o kojoj je obaviještena putem pritužbe. Svako drugo tumačenje implicitno, ali nužno podrazumijeva da se Komisijine sumnje mogu automatski ukloniti samo na temelju tvrdnji nacionalnih tijela, što bi imalo za posljedicu da se postupak pokrenut na temelju članka 108. UFEU‑a može okončati bez ikakvog dokaza koji bi ta tijela podnijela kako bi osporila dokaze koje je podnositelj pritužbe iznio kako bi dokazao postojanje ozbiljnih poteškoća. Kad bi se prihvatilo da se sumnje o postojanju ili spojivosti mjere potpore mogu otkloniti s takvom lakoćom samo na temelju tvrdnji nacionalnih tijela, time ne samo da bi prethodni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a postao potpuno bespredmetan, nego bi mogli biti ugroženi i mehanizam nadzora državnih potpora i uloga povjerena Komisiji.
67
Naime, kao što je to nezavisni odvjetnik u biti istaknuo u točki 68. svojeg mišljenja, osim činjenice da je podnositelju pritužbe mnogo teže od tijela javne vlasti koja su mogla dodijeliti državne potpore dobiti relevantne podatke nego Komisiji, koja u tu svrhu raspolaže proširenim ovlastima, valja uzeti u obzir, s jedne strane, činjenicu da su poteškoće podnositelja pritužbe u pristupu dokazima to važnije u kontekstu predmeta kao što je onaj u ovom slučaju, koji potječe iz 1970-ih godina i koji je obilježen prijelazom iz planskog u tržišno gospodarstvo i odnosom tržišnog natjecanja javnih i privatnih ljekarni. Međutim, takav je kontekst tužiteljici u prvostupanjskom postupku neizbježno otežao pristup relevantnim informacijama o uvjetima pod kojima je Lekarni Ljubljana p.o. i Lekarni Ljubljana dodijeljena imovina kojom se upravlja.
68
S druge strane, valja naglasiti da Komisija raspolaže važnim ovlastima koje proizlaze iz UFEU‑a i Uredbe 2015/1589, koje joj omogućuju da, ako je to potrebno, zatraži dodatne informacije od država članica, pri čemu su potonje, u pravilu, u boljem položaju od podnositelja pritužbe za otklanjanje eventualnih sumnji Komisije.
69
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točki 48. pobijane presude smatrao da nije na tužiteljici u prvostupanjskom postupku da nedvojbeno dokaže da se imovina koja odgovara državnim potporama nalazi među imovinom kojom upravljaju Lekarna Ljubljana p.o. i Lekarna Ljubljana, nego na Komisiji da, suočena sa situacijom neizvjesnosti u tom pogledu, produbi svoju istragu.
70
Stoga se Općem sudu ne može prigovoriti da je primijenio očito prenizak prag za zahtjeve u pogledu dokazivanja koji moraju biti ispunjeni da bi nastala Komisijina obveza pokretanja službenog istražnog postupka na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
71
Kao treće, također treba odbiti argumentaciju Republike Slovenije, navedenu u točki 33. ove presude, prema kojoj Komisija raspolaže marginom prosudbe za pokretanje tog postupka. Naime, iz sudske prakse navedene u točki 49. te presude nedvojbeno proizlazi da je Komisija, ako joj prethodno ispitivanje provedeno na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a nije omogućilo da otkloni sve sumnje u pogledu određene mjere, obvezna pokrenuti službeni istražni postupak a da pritom ne raspolaže nikakvom marginom prosudbe.
72
Kao četvrto, kada je riječ o prigovorima Republike Slovenije kako su oni navedeni u točki 35. ove presude, koji se temelje na tome da tužiteljica u prvostupanjskom postupku nije predočila nikakve dokaze o postojanju ozbiljnih poteškoća, Komisija nije morala na vlastitu inicijativu tražiti informacije koje bi eventualno mogle biti relevantne za utvrđivanje eventualne državne potpore, njih valja odbiti kao neosnovane. Naime, iz točaka 45. do 48. pobijane presude nedvojbeno proizlazi da je Opći sud svoje ocjene iz točaka 49. i 50. te presude donio samo na temelju dokumenata i dokaza koje je posebno iznijela tužiteljica u prvostupanjskom postupku.
73
Kao peto, suprotno onomu što tvrdi Republika Slovenija, iz pobijane presude i iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da su dokazi koje je podnijela tužiteljica u prvostupanjskom postupku u okviru tužbe pred Općim sudom, kako oni proizlaze iz točaka 44. do 48. pobijane presude, isti kao i oni o kojima je ona obavijestila Komisiju tijekom upravnog postupka koji je doveo do donošenja sporne odluke. Kao što to proizlazi iz pobijane presude, u spornoj odluci uopće se nije upućivalo na te različite dokaze.
74
Kao šesto i naposljetku, kad je riječ o argumentaciji Komisije, kako je ona navedena u točki 39. ove presude, koja se temelji na tome da je Opći sud prekoračio granice svojeg sudskog nadzora, valja je odbiti kao neosnovanu s obzirom na to da iz točaka 44. do 50. pobijane presude proizlazi da je Opći sud izvršavao taj nadzor u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 53. ove presude.
75
S obzirom na prethodno navedeno, prvi žalbeni razlog treba odbaciti kao djelomično nedopušten i odbiti kao djelomično neosnovan.
– Postojanje pogreške koja se tiče prava u tumačenju pojma „ozbiljne poteškoće” u pogledu druge mjere o kojoj je riječ
76
Kao prvo, u dijelu u kojem Republika Slovenija prigovorima istaknutima u točkama 40., 41. i 46. ove presude u biti osporava prag koji je Opći sud primijenio za ocjenu postojanja „ozbiljnih poteškoća” u pogledu ocjene druge predmetne mjere, valja utvrditi, kao što je to navedeno u točki 63. ove presude, da se u okviru određivanja „primjenjivih pravila i načela”, Opći sud u točkama 35. i 36. pobijane presude pozvao na pravni standard koji se primjenjuje u potpunosti u skladu s ustaljenom sudskom praksom navedenom u točkama 48. do 53. ove presude.
77
Konkretnije, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 58. ove presude, Opći sud pravilno je presudio da se načela navedena u drugom dijelu točke 63. ove presude također moraju primijeniti kada Komisija ima sumnje u pogledu same kvalifikacije razmatrane mjere kao državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
78
Isto tako, u točki 36. te presude Opći sud pravilno je zaključio da, „kad Komisija ispituje mjeru s obzirom na članke 107. i 108. UFEU‑a i kad je, slijedom prethodnog ispitivanja, suočena s trajnim poteškoćama ili sumnjama, drugim riječima s ozbiljnim poteškoćama, u pogledu kvalifikacije te mjere kao državne potpore ili u pogledu njezine kvalifikacije kao postojeće potpore ili nove potpore, ili pak u pogledu njezine spojivosti s unutarnjim tržištem kad smatra da je riječ o novoj potpori, dužna je pokrenuti postupak predviđen u članku 108. stavku 2. UFEU‑a”.
79
Iz toga slijedi, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 86. svojeg mišljenja, da se Općem sudu ne može prigovoriti da je počinio pogrešku koja se tiče prava u definiranju primjenjivog pravnog standarda u pogledu utvrđivanja postojanja „ozbiljnih poteškoća”.
80
Stoga prigovore navedene u točki 76. ove presude treba odbiti kao neosnovane.
81
Kao drugo, valja podsjetiti na to da se, u okviru sustava nadzora državnih potpora uvedenog člancima 107. i 108. UFEU‑a, postupak razlikuje ovisno o tome jesu li potpore postojeće ili nove. Iako se postojeće potpore na temelju članka 108. stavka 1. UFEU‑a mogu zakonito provoditi sve dok ih Komisija ne proglasi nespojivima, člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a određuje se da se Komisija pravodobno obavješćuje o svim planovima za dodjelu novih ili izmjenu postojećih potpora te se one ne mogu provesti sve dok se postupak ne okonča konačnom odlukom (presuda od 28. listopada 2021., Eco Fox i dr., C‑915/19 do C‑917/19, EU:C:2021:887, t. 36. i navedena sudska praksa).
82
U skladu s člankom 1. točkom (b) podtočkom i. Uredbe 2015/1589, „zatečena potpora” znači, među ostalim, „svaka potpora koja je postojala prije stupanja na snagu [UFEU‑a] u odgovarajućim državama članicama, odnosno programi potpore i pojedinačna potpora čija je primjena započela prije te se nastavila i nakon stupanja [UFEU‑a] na snagu”. Prilog IV. točka 3. stavak 1. podtočka (a) Akta o pristupanju pak navodi da se, u trenutku pristupanja država na koje se taj akt odnosi, „potpore koje su stupile na snagu prije 10. prosinca 1994.” smatraju postojećim potporama u smislu članka 108. stavka 1. UFEU‑a.
83
U pogledu pojma „nove potpore” u članku 1. točki (c) Uredbe 2015/1589 on se definira kao „svaka potpora, to jest programi potpora i pojedinačna potpora koji ne predstavljaju postojeću potporu, uključujući i izmjene postojećih potpora”. Članak 4. stavak 1. prva rečenica Uredbe br. 794/2004 u tom smislu pojašnjava da, za potrebe primjene članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589, „izmjena zatečene potpore znači svaku promjenu, osim promjene čisto formalne ili administrativne prirode koja ne može utjecati na ocjenu dopuštenosti i usklađenosti mjere potpore [s] [unutarnjim] tržištem”.
84
Tako je Sud već presudio da valja utvrditi dovode li nastale promjene do bitne izmjene predmetne zatečene potpore ili se tim izmjenama samo uvodi izmjena čisto formalne ili administrativne prirode koja ne može utjecati na spojivost mjere potpore s unutarnjim tržištem (vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 2018., Rittinger i dr., C‑492/17, EU:C:2018:1019, t. 57.). U tom kontekstu, izmjena se ne može smatrati čisto formalnom ili administrativnom u smislu članka 4. stavka 1. Uredbe br. 794/2004 ako može utjecati na ocjenu spojivosti mjere potpore s unutarnjim tržištem (presuda od 28. listopada 2021., Eco Fox i dr., C‑915/19 do C‑917/19, EU:C:2021:887, t. 41. i navedena sudska praksa).
85
U ovom slučaju, kad je riječ o prigovorima Republike Slovenije iznesenima u točkama 42. do 45. ove presude, u dijelu u kojem se njima nastoji dovesti u pitanje ocjena nacionalnog prava i činjenica koju je proveo Opći sud, pri čemu se u tom pogledu nije pozvalo ni na kakvo iskrivljavanje, valja ih, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 60. i 61. te presude, odbaciti kao nedopuštene.
86
U preostalom dijelu valja istaknuti da je, kao što je to Opći sud utvrdio u točki 52. pobijane presude, Komisija u uvodnoj izjavi 39. sporne odluke samo navela da je pravno sljedništvo, do kojeg je 1997. došlo između Lekarne Ljubljana p.o. i Lekarne Ljubljana bilo isključivo administrativne prirode i da se, osim toga, ni pravni kontekst ni uvjeti korištenja predmetne imovine kojom se upravlja nisu promijenili, tako da je trebalo smatrati da navedena mjera nije bila izmijenjena do te mjere da je postala nova potpora u smislu članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589.
87
S obzirom na narav i doseg nesigurnosti koje je Opći sud utvrdio u točki 54. pobijane presude, a koje se odnose na elemente koji mogu utjecati na spojivost mjere potpore s unutarnjim tržištem, u smislu sudske prakse navedene u točki 84. ove presude, ne može mu se prigovoriti to što je u točkama 54. do 56. te presude smatrao da je Komisija, s obzirom na to da nije provela temeljitije ispitivanje u odnosu na razvoj pravnog i gospodarskog konteksta farmaceutske djelatnosti u Sloveniji, bila suočena s ozbiljnim poteškoćama koje su je morale navesti na pokretanje službenog istražnog postupka na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
88
S obzirom na prethodno navedeno, drugi žalbeni razlog treba odbaciti kao djelomično nedopušten i odbiti kao djelomično neosnovan.
Treći žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
89
Trećim žalbenim razlogom Republika Slovenija prigovara Općem sudu da je nedostatno obrazložio pobijanu presudu. U prilog tom žalbenom razlogu, nakon što je podsjetila na to da je, u skladu sa sudskom praksom koja proizlazi, među ostalim, iz presude od 26. svibnja 2016., Rose Vision/Komisija (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, t. 24. i 26.), prigovor koji se temelji na nedostatnom obrazloženju pravno pitanje koje se stoga može istaknuti u okviru žalbe, Republika Slovenija ističe da iako je u uvodnom dijelu točke 48. pobijane presude Opći sud utvrdio da je tužiteljica u prvostupanjskom postupku, u odgovoru na prvu preliminarnu ocjenu Komisije, iznijela i komentirala više izvadaka iz javne računovodstvene dokumentacije Lekarne Ljubljana i općine Ljubljana za razdoblje 2010. – 2019., on nije spomenuo sadržaj tih izvadaka i komentara. Osim toga, oni se ne mogu utvrditi na temelju navoda tužiteljice u prvostupanjskom postupku, s obzirom na to da ona u svojoj tužbi nije uputila na sadržaj navedenih izvadaka. U točki 49. pobijane presude Opći sud oslonio se na izvatke iz javne računovodstvene dokumentacije Lekarne Ljubljana i općine Ljubljana te je na temelju te činjenice, a da pritom nije naveo njihov sadržaj, presudio da situacija koja se odnosi na prirodu i status imovine koju su Lekarna Ljubljana p.o. i Lekarna Ljubljana dobile na upravljanje nakon 1979. nije jasna. Stoga, s obzirom na to da nije moguće ispitati proizlaze li doista ti dokumenti iz podataka koji su objektivno mogli stvoriti sumnju u postojanje državne potpore, obrazloženje pobijane presude ne omogućuje zainteresiranim osobama da se upoznaju s razlozima odluke Općeg suda, a Sudu da izvrši svoj sudski nadzor.
90
Tužiteljica u prvostupanjskom postupku tvrdi da treći žalbeni razlog treba odbaciti kao nedopušten ili, u svakom slučaju, odbiti kao neosnovan.
Ocjena Suda
91
Valja utvrditi da je Opći sud u točki 48. pobijane presude naveo da je tužiteljica u prvostupanjskom postupku podnijela više izvadaka iz javne računovodstvene dokumentacije Lekarne Ljubljana i općine Ljubljana za 2010. godinu, pritom ih komentirajući. Sud je u toj točki precizirao, prvo, da je tužiteljica u prvostupanjskom postupku prijavila razlike između brojki te općine koje se odnose na vrijednost imovine dodijeljene na upravljanje Lekarni Ljubljana (na primjer, 35036742 eura na dan 31. prosinca 2014.) i vlastitih brojki Lekarne Ljubljana koje se odnose na vrijednost njezine dugotrajne imovine i imovine dodijeljene na upravljanje (26976187 eura na isti datum, dakle manji iznos iako se čini da se odnosi na širi opseg), drugo, da je istaknula važnost povećanja te imovine u računovodstvenoj dokumentaciji Lekarne Ljubljana iz godine u godinu (primjerice, povećanje s 26976187 eura na dan 31. prosinca 2014. na 31973809 eura godinu dana kasnije), kao i povećanja u računima navedene općine vrijednosti imovine dodijeljene na upravljanje Lekarni Ljubljana (porast s 35036742 eura na 42790897 eura za isto razdoblje), kao i, treće, da je primijetila da je tablica koju je sastavila ista općina kojom se objašnjavaju promjene vrijednosti imovine dane na upravljanje Lekarni Ljubljana iz godine u godinu u više navrata upozoravala na to da je povećanje bilo posljedica pozitivnog rezultata ustanove, što bi značilo da imovina dana na upravljanje uključuje ne samo materijalnu imovinu, već i monetarnu imovinu, dok je Lekarna Ljubljana trebala općini vratiti svoj pozitivni godišnji rezultat, umanjen za investicijske potrebe.
92
Iz takvih utvrđenja, za razliku od onoga što tvrdi Republika Slovenija, proizlazi da je Opći sud naveo sadržaj izvadaka iz javne računovodstvene dokumentacije Lekarne Ljubljana i općine Ljubljana za 2010., kako ga je pred njim na to pozvala tužiteljica u prvostupanjskom postupku.
93
Osim toga, iz točke 49. pobijane presude proizlazi da se Opći sud nije oslonio samo na te izvatke kako bi zaključio da situacija u pogledu prirode i statusa imovine koju su Lekarna Ljubljana p.o. i Lekarna Ljubljana stekle upravljanjem nakon 1979. nije bila jasna. Naime, u toj je točki 49. Opći sud uputio na dokaze koje je tužiteljica u prvostupanjskom postupku istaknula tijekom upravnog postupka, kako su oni navedeni u točkama 45. do 48. pobijane presude. Među tim dokazima nalazi se, među ostalim, izvadak iz godišnjeg izvješća društva Lekarna Ljubljana za 2012.
94
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da argumentacija istaknuta u prilog trećem žalbenom razlogu proizlazi iz pogrešnog tumačenja pobijane presude.
95
Iz navedenog proizlazi da treći žalbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
Četvrti žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
96
Četvrtim žalbenim razlogom, koji se temelji na povredi članka 47. Povelje o temeljnim pravima, Republika Slovenija u biti prigovara Općem sudu, s jedne strane, da je pojasnio opće prigovore koje je iznijela tužiteljica u prvostupanjskom postupku izvan okvira njezinih tvrdnji i, s druge strane, da nije uzeo u obzir određene navode Komisije. Time je Opći sud povrijedio pravo te institucije na djelotvoran pravni lijek i na nepristrani sud, čime je također povrijedio interese Republike Slovenije.
97
Što se tiče, s jedne strane, prigovora da je Opći sud u pobijanoj presudi došao do zaključaka koji se ne mogu temeljiti samo na sadržaju tužbe u prvostupanjskom postupku, Republika Slovenija u biti navodi, kao prvo, da tužiteljica u prvostupanjskom postupku u svojoj tužbi nije uputila na odredbe Zakona o materijalnoj imovini države i jedinica lokalne samouprave, dok ih je Opći sud uzeo u obzir u točkama 47. i 49. pobijane presude. Kao drugo, iako se u točki 48. te presude pozvao na povećanje imovine dodijeljene na upravljanje tijekom 2015. i iako se vrlo općenito poziva na godišnje izvješće Lekarne Ljubljana i podatke iz godišnjih izvješća općine Ljubljana, Opći sud se u točki 48. te presude pozvao na izvatke iz javne računovodstvene dokumentacije Lekarne Ljubljana i općine Ljubljana za 2010. dok je u točki 49. navedene presude svoj zaključak utemeljio na tim podacima. Kao treće, iako tužiteljica u prvostupanjskom postupku u svojoj tužbi nije istaknula razlike između brojki općine Ljubljana u pogledu vrijednosti imovine dodijeljene na upravljanje Lekarni Ljubljana i brojki Lekarne Ljubljana u pogledu vrijednosti njezine dugoročne imovine i imovine dodijeljene na upravljanje, Opći sud ipak je obradio taj prigovor u točkama 48. i 49. pobijane presude. Kao četvrto, dok je ona vrlo općenito uputila na povećanje imovine kojom se upravlja u financijskim izvještajima Lekarne Ljubljana, Opći sud temeljio je svoje zaključke na tom prigovoru u točkama 48. i 49. presude. Kao peto, ona se u svojoj tužbi nije pozvala na tablicu promjena vrijednosti imovine kojom se upravlja i koju je pripremila općina, ali se Opći sud oslonio na te podatke u točkama 48. i 49. navedene presude. Kao šesto, Opći sud je u točki 51. te presude utvrdio da je, prema navodima tužiteljice u prvostupanjskom postupku, Zakon o ljekarnama izmijenjen tijekom 2007. kako bi se općinskim farmaceutskim ustanovama omogućilo poslovanje izvan područja općine podrijetla iako to ne proizlazi iz njezinih navoda.
98
Što se tiče, s druge strane, prigovora prema kojem Opći sud nije uzeo u obzir navode koje je Komisija pružila u svojem odgovoru na tužbu, Republika Slovenija u biti ističe, s jedne strane, da je Komisija upozorila na to da se tužiteljica u prvostupanjskom postupku pozvala na izvadak iz godišnjeg izvješća Lekarne Ljubljana za 2012., ali samo u vezi s dokumentom koji je gradonačelnik Ljubljane 2013. podnio općinskom vijeću Ljubljane. Međutim, Opći sud je to izvješće smatrao samostalnim dokazom. S druge strane, ta je institucija izričito navela da povećanje vrijednosti imovine kojom se upravlja ne dokazuje postojanje državne potpore, ali se Opći sud nije izjasnio o tom pravno odlučujućem argumentu te je svoju odluku u velikom dijelu temeljio na činjenici da je Komisija imala ozbiljne poteškoće kad je riječ o postojanju državne potpore, upravo na podacima o pukom povećanju vrijednosti imovine kojom se upravlja.
99
Tužiteljica u prvostupanjskom postupku tvrdi da četvrti žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Ocjena Suda
100
Što se tiče različitih prigovora koje je istaknula Republika Slovenija, istaknutih u točki 97. ove presude, njima se u biti želi dovesti u pitanje ocjena nacionalnog prava i činjenica koju je proveo Opći sud, pri čemu u tom pogledu nije istaknuto nikakvo iskrivljavanje. U tim okolnostima valja ih, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 60. i 61. ove presude, odbaciti kao nedopuštene.
101
Što se tiče prigovora navedenih u točki 98. te presude, oni zbunjuju Naime, iako Republika Slovenija formalno ne prigovara Općem sudu povredu obveze obrazlaganja, čini se da joj ipak prigovara to da nije odgovorila na sve argumente koje je Komisija istaknula u okviru svojeg odgovora na tužbu podnesenog u prvom stupnju.
102
Stoga, budući da se taj žalbeni razlog može shvatiti na način da se odnosi na povredu obveze obrazlaganja koju je počinio Opći sud, valja podsjetiti, s jedne strane, na to da je u okviru žalbe predmet nadzora Suda osobito utvrditi je li Opći sud u dovoljnoj mjeri odgovorio na sve argumente tužitelja i, s druge strane, da žalbeni razlog koji se temelji na izostanku odgovora Općeg suda na argumente koji su izneseni u prvostupanjskom postupku u biti znači isticanje povrede obveze obrazlaganja koja proizlazi iz članka 36. Statuta Suda Europske unije, koji se na Opći sud primjenjuje na temelju njegova članka 53. prvog stavka i članka 117. Poslovnika Općeg suda (presuda od 28. rujna 2023., Changmao Biochemical Engineering/Komisija, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, t. 185. i navedena sudska praksa).
103
Osim toga, obveza obrazlaganja ne nalaže Općem sudu da pruži obrazloženje kojim bi se iscrpno i pojedinačno osvrnuo na sve tvrdnje koje su iznijele stranke u sporu i obrazloženje Općeg suda stoga može biti implicitno pod uvjetom da se njime omogućuje zainteresiranim osobama da saznaju razloge zbog kojih Opći sud nije prihvatio njihove argumente, a Sudu da raspolaže dovoljnim elementima za izvršavanje svojeg nadzora (presuda od 28. rujna 2023., Changmao Biochemical Engineering/Komisija, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, t. 86. i navedena sudska praksa).
104
U ovom se slučaju prigovori navedeni u točki 98. ove presude u biti preklapaju s argumentima koje je Republika Slovenija već istaknula u okviru različitih tužbenih razloga istaknutih u prvostupanjskom postupku i o kojima je Opći sud odlučio tijekom ispitivanja tih tužbenih razloga. Osim toga, obrazloženje pobijane presude u odgovoru na navedene tužbene razloge jasno je i nedvosmisleno i omogućuje razumijevanje elemenata na kojima se temeljila odluka Općeg suda. Činjenica da je potonji u pogledu merituma došao do drukčijeg ishoda od onog na koji se Republika Slovenija pozivala ne može sama po sebi značiti da pobijana presuda sadržava nedostatak u obrazloženju (vidjeti po analogiji presudu od 28. rujna 2023., Changmao Biochemical Engineering/Komisija, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, t. 187. i navedenu sudsku praksu).
105
Stoga, u dijelu u kojem Republika Slovenija Općem sudu prigovara da je povrijedio svoju obvezu obrazlaganja, argumente koje ističe u tom smislu treba odbiti kao neosnovane.
106
S obzirom na prethodno navedeno, četvrti žalbeni razlog treba odbaciti kao djelomično nedopušten i odbiti kao djelomično neosnovan.
107
Budući da nijedan žalbeni razlog nije prihvaćen, žalbu treba odbiti u cijelosti.
Troškovi
108
Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima. U skladu s člankom 138. stavkom 1. istog poslovnika, koji se na temelju članka 184. stavka 1. tog poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
109
Budući da Republika Slovenija nije uspjela u postupku, valja joj, sukladno zahtjevu tužiteljice u prvom stupnju, naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove potonje.
110
U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika Suda, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, prema kojem države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove, Komisija će snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Žalba se odbija.
2.
Republici Sloveniji nalaže se snošenje vlastitih troškova i troškova Petre Flašker.
3.
Europska komisija snosit će vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski