Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ATHANASIOS RANTOS
prezentate la 16 aprilie 2026(1)
Cauzele conexate C‑161/25 și C‑162/25
Autorità di regolazione dei trasporti
împotriva
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C‑161/25)
și
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25)
cu participarea
Rete Ferroviaria Italiana SpA
[cereri de decizie preliminară formulate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia)]
„ Trimitere preliminară – Transport – Spațiul feroviar unic european – Directiva
2012/34/UE – Articolul 35 – Sistem de îmbunătățire a performanțelor – Conținut – Serviciu internațional de transport de mărfuri – Perturbări imputabile întreprinderilor feroviare – Sancțiuni la frontieră – Regim național de sancțiuni suplimentar și distinct de regimul general care se aplică întregii rețele – Cumularea mai multor regimuri de sancțiuni – Coordonarea între aceste diferite regimuri – Condiții – Marja de manevră a statelor membre ”
I.      Introducere
1.        Prezentele cereri de decizie preliminară formulate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) privesc interpretarea articolului 97 TFUE
și a articolului 35 din Directiva 2012/34/UE(2).
2.        Aceste cereri au fost formulate în cadrul a două litigii între Autorità di regolazione dei trasporti (Autoritatea de Reglementare în domeniul Transporturilor, Italia) (denumită în continuare „ART”) și Rete Ferroviaria Italiana SpA (denumită în continuare „RFI”), pe de o parte, și mai multe întreprinderi feroviare care își desfășoară activitatea pe piața italiană(3), pe de altă parte, în legătură cu decizia ART de aprobare a „indicațiilor și cerințelor referitoare la «documentul de referință al rețelei 2024»” stabilite de administratorul infrastructurii feroviare naționale, și anume RFI, care conțin un regim de sancțiuni prin care se urmărește sancționarea întreprinderilor feroviare pentru depășirea timpilor de oprire în stațiile de legătură cu rețelele străine (denumite în continuare „sancțiunile la frontieră”).
3.        În conformitate cu solicitarea Curții, prezentele concluzii se vor concentra pe analiza primelor cinci întrebări preliminare formulate în aceste două cauze, redactate în termeni aproape identici. Ele ridică în esență problema dacă articolul 35 din Directiva 2012/34, care nu a făcut încă obiectul unei interpretări de către Curte, permite statelor membre să instituie, în paralel cu sistemul de îmbunătățire a performanțelor prevăzut la articolul menționat, regimuri specifice de sancțiuni legate de perturbările rețelei feroviare, precum și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă și în ce măsură aceste diferite regimuri se pot cumula și trebuie coordonate.
II.    Cadrul juridic
A.      Dreptul Uniunii
4.        Potrivit considerentelor (2) și (3) ale Directivei 2012/34:
„(2)      O mai mare integrare a sectorului de transport din Uniune este un element esențial al realizării pieței interne și căile ferate reprezintă o parte vitală a sectorului de transport din Uniune, care se îndreaptă către realizarea mobilității durabile.
(3)      Ar trebui îmbunătățită eficiența sistemului feroviar pentru a‑l integra pe o piață concurențială, ținându‑se, în același timp, cont de caracteristicile speciale ale căilor ferate.”
5.        Articolul 35 din această directivă, intitulat „Sistemul de îmbunătățire a performanțelor”, are la alineatele (1) și (2) următorul cuprins:
„(1)      Sistemele de tarifare a infrastructurii încurajează întreprinderile feroviare și administratorul infrastructurii să reducă perturbările și să îmbunătățească performanțele rețelei feroviare printr‑un sistem de îmbunătățire a performanței. Acest sistem poate conține sancțiuni pentru acțiunile care perturbă exploatarea rețelei, compensații pentru întreprinderile care au avut de suferit din cauza perturbării și prime care recompensează depășirea performanțelor.
(2)      Principiile de bază ale sistemului de performanță enumerate la punctul 2 din anexa VI se aplică întregii rețele.”
6.        Articolul 56 din directiva menționată, intitulat „Funcțiile organismului de reglementare”, enumeră funcțiile organismului de reglementare. În temeiul alineatului (1) al acestuia, solicitantul are dreptul să sesizeze acest organism în cazul în care consideră că nu a fost tratat echitabil, a fost discriminat sau a fost nedreptățit în orice fel, în special pentru a contesta anumite decizii ale administratorului infrastructurii, printre care figurează cele referitoare la documentul de referință al rețelei și la criteriile stabilite în acesta. Conform alineatului (2) al acestui articol, organismul menționat verifică în special dacă documentul de referință al rețelei conține clauze discriminatorii.
7.        Anexa VI la aceeași directivă, intitulată „Cerințe aplicabile costurilor și tarifelor aferente infrastructurii feroviare”, este redactată, la punctul 2, după cum urmează:
„Sistemul de îmbunătățire a performanțelor menționat la articolul 35 trebuie să se axeze pe următoarele principii de bază:
(a)      pentru a atinge un nivel convenit al performanței și pentru a nu periclita viabilitatea economică a unui serviciu, administratorul infrastructurii convine cu solicitanții asupra parametrilor sistemului de îmbunătățire a performanțelor, în special asupra valorii întârzierilor, asupra limitelor plăților datorate în temeiul sistemului de îmbunătățire a performanțelor, atât în ceea ce privește cursele individuale, cât și totalitatea curselor unei întreprinderi feroviare într‑o perioadă dată;
(b)      administratorul infrastructurii comunică întreprinderilor feroviare graficul de circulație, pe baza căruia se calculează întârzierile, cu cel puțin cinci zile înainte de cursă. Administratorul infrastructurii poate aplica o perioadă de preaviz mai redusă în caz de forță majoră sau de modificări tardive ale graficului de circulație;
(c)      toate întârzierile se încadrează în una dintre următoarele clase și subclase de întârziere:
[…]”
B.      Dreptul italian
1.      Decretul‑lege nr. 201/2011
8.        Potrivit articolului 37 din decreto‑legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (Decretul‑lege nr. 201 privind dispoziții urgente pentru creșterea, echitatea și consolidarea conturilor publice) din 6 decembrie 2011(4), transformat în lege, cu modificări, prin Legea nr. 214 din 22 decembrie 2011(5), intitulat „Liberalizarea sectorului transporturilor”:
„1.      În cadrul activităților de reglementare a serviciilor de utilitate publică prevăzute de Legea nr. 481 din 14 noiembrie 1995, se înființează Autoritatea de Reglementare în domeniul Transporturilor, denumită în continuare «Autoritatea», care își desfășoară activitatea în deplină autonomie și independență de judecată și de apreciere. […] Autoritatea este competentă în domeniul transporturilor și al accesului la infrastructura aferentă și la serviciile auxiliare, în conformitate cu reglementările europene, cu principiul subsidiarității și cu competențele regiunilor și ale colectivităților locale prevăzute de titlul V din partea a doua din Constituție. […]
2.      Autoritatea este competentă în domeniul transporturilor și al accesului la infrastructurile aferente și are în special următoarele atribuții:
a)      să asigure, pe baza unor metode de stimulare a concurenței, eficacitatea exploatării în materie de productivitate și controlul costurilor pentru utilizatori, întreprinderi și consumatori, condiții de acces echitabile și nediscriminatorii la infrastructurile feroviare, portuare și aeroportuare și la rețelele de autostrăzi, […]
b)      să stabilească, în cazul în care consideră necesar, în funcție de condițiile reale de concurență existente pe piețele serviciilor de transport naționale și locale, criteriile de stabilire de către entitățile competente a tarifelor, a redevențelor și a taxelor de trecere, ținând seama de nevoia de a asigura echilibrul economic al întreprinderilor reglementate, eficacitatea exploatării în materie de productivitate și controlul costurilor pentru utilizatori, întreprinderi și consumatori;
[…]
i)      în special în ceea ce privește accesul la infrastructura feroviară, să exercite toate funcțiile organismului de reglementare prevăzut la articolul 37 din Decretul legislativ nr. 188 din 8 iulie 2003 și în special să definească criteriile de stabilire a taxelor de trecere de către administratorul infrastructurii și criteriile de alocare a traselor și a capacității și să monitorizeze aplicarea corectă a acestora de către administratorul infrastructurii;
[…]”
2.      Decretul legislativ nr. 112/2015
9.        Articolul 13 din decreto legislativo n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) [Decretul legislativ nr. 112 de transpunere a Directivei 2012/34/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 noiembrie 2012 privind instituirea spațiului feroviar unic european (reformare)] din 15 iulie 2015(6), intitulat „Condiții de acces la servicii”, prevede la alineatul 1:
„Administratorul infrastructurii garantează și, prin urmare, furnizează tuturor întreprinderilor feroviare cărora le‑au fost alocate trase orare în condiții echitabile și nediscriminatorii și fără a plăti un tarif suplimentar pe lângă taxa de acces și de utilizare a infrastructurii următoarele servicii ce alcătuiesc pachetul minim de acces:
a)      prelucrarea cererilor de alocare a capacităților de infrastructură feroviară în vederea încheierii contractelor de utilizare a infrastructurii;
b)      dreptul de utilizare a capacității alocate;
c)      utilizarea infrastructurii feroviare, inclusiv a macazurilor și a diagonalelor căilor de rulare;
d)      monitorizarea și reglementarea circulației trenurilor, semnalizarea și dirijarea convoaielor, precum și comunicarea oricărei informații privind circulația;
e)      utilizarea sistemului de alimentare cu energie electrică pentru curentul de tracțiune, în cazul în care este disponibil;
f)      toate celelalte informații necesare realizării sau administrării serviciului pentru care s‑a alocat capacitatea.
[…]”
10.      Articolul 21 din acest decret legislativ, intitulat „Sistemul de monitorizare a performanțelor transportului feroviar”, prevede:
„1.      Pentru a reduce la minimum disfuncționalitățile rezultate în urma unor eventuale perturbări cauzate circulației trenurilor, administratorul infrastructurii adoptă, fără costuri suplimentare la bugetul de stat, un sistem de control al performanțelor transportului feroviar, care poate prevedea posibilitatea de a dispune aplicarea de sancțiuni utilizatorilor rețelei care provoacă aceste perturbări, de a acorda compensații utilizatorilor rețelei afectați de aceste perturbări sau de a plăti forme de primă utilizatorilor rețelei care se disting prin performanțe superioare celor prevăzute în contractele lor de acces la infrastructură.
2.      Principiile de bază ale sistemului de control al performanțelor prevăzute la punctul 2 din anexa VI la [Directiva 2012/34] se aplică întregii rețele administrate de administratorul infrastructurii.”
11.      Articolul 37 alineatul 1 din decretul legislativ menționat, intitulat „Organismul de reglementare”, prevede:
„Organismul de reglementare este Autoritatea de Reglementare în domeniul Transporturilor, care își exercită competența în domeniul transporturilor feroviare și al accesului la infrastructura aferentă în temeiul articolului 37 din Decretul‑lege nr. 201 din 6 decembrie 2011, transformat în lege, cu modificări, prin Legea nr. 214 din 22 decembrie 2011, al articolului 37 din Decretul‑lege nr. 1 din 24 ianuarie 2012, transformat în lege, cu modificări, prin Legea nr. 27 din 24 martie 2012, al [Directivei 2012/34] și al prezentului decret. Acest organism acționează în deplină autonomie și cu independență de judecată și de apreciere. […]”
III. Litigiile principale, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
12.      Printr‑o decizie adoptată în cursul anului 2022, ART a aprobat „indicațiile și cerințele referitoare la «documentul de referință al rețelei 2024»” prezentate de administratorul infrastructurii feroviare naționale, și anume RFI. În cadrul acestei decizii, ART a stabilit că unele dintre aceste indicații și cerințe urmau să fie transpuse în prospetto informativo della rete (documentul de referință al rețelei) (denumit în continuare „DRR”) pentru anul 2024, în timp ce altele urmau să fie transpuse în DRR pentru anul 2023.
13.      Indicațiile și cerințele privind DRR pentru anii 2023 și 2024 includeau printre altele sancțiunile la frontieră, și anume sancțiunile aplicate întreprinderilor feroviare atunci când timpii de oprire în stațiile de frontieră sunt depășiți. Aceste sancțiuni la frontieră s‑au adăugat astfel la cele deja prevăzute, în cadrul sistemului de îmbunătățire a performanțelor întemeiat pe articolul 35 din Directiva 2012/34, așa cum a fost transpus în dreptul italian prin articolul 21 din Decretul legislativ nr. 112/2015, care stabilește un cadru general bazat pe aplicarea de sancțiuni în cazul întârzierilor imputabile întreprinderilor feroviare sau administratorului infrastructurii.
14.      Întreprinderile feroviare reclamante au sesizat Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunalul Administrativ Regional din Piemonte, Italia) cu o acțiune având ca obiect anularea deciziei ART, precum și a DRR pentru anul 2023, susținând printre altele că aceste acte instituiau un regim de sancțiuni distinct de cel prevăzut la articolul 35 și în anexa VI la Directiva 2012/34.
15.      Printr‑o hotărâre pronunțată în cursul anului 2023, instanța menționată a considerat că ART era competentă să introducă sancțiunile la frontieră în temeiul articolului 35 din Directiva 2012/34 și al articolului 21 din Decretul legislativ nr. 112/2015. Aceasta a apreciat totuși că, deși coexistența sancțiunilor respective cu cele rezultate din sistemul de îmbunătățire a performanțelor nu este, în sine, contrară legislației aplicabile, ART ar fi trebuit să prevadă aplicarea lor și în sarcina administratorului infrastructurii și să le însoțească de mecanisme compensatorii adecvate. În plus, instanța menționată a subliniat lipsa de coordonare dintre cele două regimuri de stimulare, precum și lipsa unei evaluări tehnice a interacțiunilor lor potențiale, astfel încât decizia ART era insuficient motivată în ceea ce privește modalitățile concrete de punere a sa în aplicare. Prin urmare, ea a trimis cauza la ART pentru ca aceasta să își exercite din nou, dacă este cazul, competența.
16.      ART și RFI au declarat apel împotriva acestei hotărâri la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat), instanța de trimitere. Întreprinderile feroviare reclamante au formulat, la rândul lor, un apel incident prin care au contestat concluzia Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunalul Administrativ Regional din Piemonte) potrivit căreia ART dispunea de competența de a adopta sancțiunile la frontieră în temeiul articolului 35 din Directiva 2012/34.
17.      În aceste împrejurări, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) urmărește să se stabilească dacă un sistem precum cel instituit prin articolul 21 din Decretul legislativ nr. 112/2015, care nu exclude punerea în aplicare a unui regim de sancțiuni suplimentar și distinct de cel prevăzut în general de DRR, este compatibil cu articolul 35 din Directiva 2012/34.
18.      Instanța de trimitere ridică în special problema dacă articolul 35 din această directivă, care prevede sancțiuni pentru acțiunile care perturbă exploatarea rețelei, compensații pentru întreprinderile care au avut de suferit din cauza perturbării și prime care recompensează depășirea performanțelor, poate fi interpretat în sensul că pot fi instituite asemenea sancțiuni prevăzute de norme suplimentare și distincte de sistemul general stabilit de DRR, determinând astfel un cumul de sancțiuni pentru aceeași faptă (și anume o întârziere într‑o stație de frontieră) și extinzând de facto dispozițiile acestui sistem la încălcările săvârșite în stațiile de frontieră.
19.      În această privință, instanța menționată consideră că un sistem integrat și coordonat care cuprinde două tipuri de sancțiuni nu poate fi admis fără o definire clară a naturii și a gradului său de autonomie în raport cu dreptul Uniunii. În opinia acesteia, trebuie în special să se stabilească, cu respectarea principiului securității juridice, dacă dreptul Uniunii permite un asemenea cumul de regimuri de sancțiuni sau, în cazul în care ar fi necesară o coordonare, în ce măsură aceste două regimuri asigură, inclusiv pentru sancțiunile aplicate în stațiile de frontieră, respectarea principiilor inerente dreptului de acces la servicii.
20.      În ipoteza în care articolul 35 din Directiva 2012/34 ar permite
cumularea mai multor regimuri de sancțiuni, astfel încât
unei întreprinderi feroviare să i se aplice, pentru aceeași faptă, cum ar fi o întârziere survenită într‑o stație de frontieră, atât o sancțiune în temeiul regimului general aplicabil întregii rețele, cât și o sancțiune specifică pentru o stație de frontieră, ar trebui precizate cerințele care încadrează o asemenea cumulare, și anume, pe de o parte, dacă această dispoziție impune autorității naționale competente, în speță ART, să respecte principiul neutralității mecanismului instituit, printre altele prevăzând prime pentru întreprinderile feroviare corecte, compensații pentru întreprinderile prejudiciate și aplicarea de sancțiuni și administratorului infrastructurii atunci când acesta a cauzat întârzierea,
și, pe de altă parte, dacă și în ce măsură articolul 35 din directiva menționată impune autorității naționale competente să coordoneze regimul general al sistemului de îmbunătățire a performanțelor și regimul specific de sancțiuni la frontieră pentru ca aceste două mecanisme să contribuie în mod coerent la obiectivul de performanță a rețelei fără a determina o sarcină disproporționată pentru întreprinderile feroviare cărora li s‑au aplicat sancțiuni la frontieră.
21.      În aceste condiții, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții, în cauza C‑161/25, șase întrebări preliminare, dintre care următoarele cinci fac obiectul prezentelor concluzii specifice:
„1)      Poate fi impus un regim de sancțiuni în afara cadrului trasat la articolul 35 din Directiva [2012/34]?
2)      Articolul 35 [din Directiva 2012/34] permite cumularea mai multor regimuri de sancțiuni, ceea ce înseamnă că, pentru aceeași faptă de întârziere într‑o stație de frontieră, întreprinderii feroviare i se poate aplica atât sancțiunea prevăzută de regimul general aplicabil întregii rețele, cât și o sancțiune specifică pentru stația de frontieră?
3)      În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară, articolul 35 [din Directiva 2012/34] impune ca [A]utoritatea de [R]eglementare [în domeniul Transporturilor], atunci când introduce sau, în orice caz, «validează» un regim de sancțiuni în sarcina întreprinderilor de transport feroviar de marfă pentru stațiile de frontieră, să fie obligată să se asigure întotdeauna că sunt respectate cerințele acestei dispoziții, garantând neutralitatea măsurii, astfel încât să fie necesar: i) să fie prevăzute prime pentru întreprinderile feroviare corecte, ii) să fie prevăzute compensații pentru întreprinderile prejudiciate și iii) să fie impuse sancțiuni și administratorului în cazul în care acesta a cauzat întârzierea, plecând de la premisa că neutralitatea implică întotdeauna caracterul bilateral al diferitelor sancțiuni?
4)      În cazul unui răspuns afirmativ la [a doua întrebare], articolul 35 [din Directiva 2012/34] impune [A]utorității de [R]eglementare [în domeniul Transporturilor] să coordoneze – și în ce condiții – regimul de sancționare «Performance Regime» și regimul de sancțiuni la frontieră, astfel încât cele două regimuri să urmărească în mod coordonat obiectivul eficienței rețelei, fără a fi excesiv de împovărător pentru întreprinderile feroviare afectate de sancțiunile la frontieră?
5)      În cazul unui răspuns afirmativ la [a doua întrebare], articolul 35 [din Directiva 2012/34] impune coordonarea sancțiunilor maxime prevăzute de cele două regimuri de sancțiuni și evaluarea impactului economic al acestora asupra întreprinderilor feroviare, astfel încât principiul eficienței să fie aliniat cu principiul proporționalității și al caracterului rezonabil, iar rentabilitatea serviciilor feroviare să nu fie compromisă?”
22.      În cauza C‑162/25, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât de asemenea să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții aceleași întrebări preliminare precum cele adresate în cauza C‑161/25, cu excepția celei de a treia întrebări, a cărei parte finală este redactată după cum urmează:
„În cazul unui răspuns afirmativ la [a doua întrebare], articolul 35 [din Directiva 2012/34] impune ca [A]utoritatea de [R]eglementare [în domeniul Transporturilor], atunci când introduce sau, în orice caz, «validează» un regim de sancțiuni în sarcina întreprinderilor de transport feroviar de marfă pentru stațiile de frontieră, să fie obligată să se asigure întotdeauna că sunt respectate cerințele acestei dispoziții, garantând neutralitatea măsurii, astfel încât să fie necesar: i) să fie prevăzute prime pentru întreprinderile feroviare corecte, ii) să fie prevăzute compensații pentru întreprinderile prejudiciate și iii) să fie impuse sancțiuni și administratorului în cazul în care acesta a cauzat întârzierea, plecând de la principiul că neutralitatea implică întotdeauna caracterul bilateral al diferitelor sancțiuni?”
23.      Prin decizia președintelui Curții din 1 aprilie 2025, cauzele C‑161/25 și C‑162/25 au fost conexate pentru buna desfășurare a fazei scrise și a fazei orale a procedurii, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
24.      Captrain Italia, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, RFI, guvernele italian și polonez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise la Curte.
IV.    Analiză
A.      Observații introductive
25.      Prezenta trimitere preliminară privește în esență compatibilitatea cu articolul 35 din Directiva 2012/34 a unei reglementări naționale care nu exclude punerea în aplicare a unui regim de sancțiuni suplimentar și distinct de cel prevăzut în general de sistemul de îmbunătățire a performanțelor avut în vedere la acest articol. Interpretarea articolului menționat se află în centrul celor cinci întrebări preliminare formulate de instanța de trimitere care fac obiectul prezentelor concluzii specifice.
26.      Cu titlu introductiv, observăm că articolul 35 din Directiva 2012/34 prevede instituirea unui sistem de îmbunătățire a performanțelor al cărui obiectiv este de a optimiza utilizarea infrastructurii feroviare, încurajând întreprinderile feroviare și administratorul infrastructurii să adopte modalități de administrare mai eficiente. În acest scop, el permite statelor membre să pună în aplicare un ansamblu de măsuri care să urmărească atingerea acestui obiectiv, printre care sancțiuni pentru acțiunile care perturbă exploatarea rețelei, compensații pentru întreprinderile care au avut de suferit din cauza perturbării și prime care recompensează depășirea performanțelor. Sistemele de îmbunătățire a performanțelor astfel stabilite de statele membre trebuie în plus să respecte principiile de bază enunțate la punctul 2 din anexa VI la această directivă.
27.      Reiese, pe de altă parte, din jurisprudența Curții referitoare la articolul 11 din Directiva 2001/14/CE(7), care a fost înlocuit prin articolul 35 din Directiva 2012/34, că, deși statele membre trebuie să includă în sistemele de tarifare a infrastructurii feroviare un sistem de creștere a performanței având drept scop să încurajeze atât întreprinderile feroviare, cât și administratorul infrastructurii să îmbunătățească performanțele rețelei, ele păstrează totuși libertatea de a alege măsurile concrete care fac parte din sistemul menționat, cu condiția ca acestea să constituie un ansamblu coerent și transparent care să poată fi calificat drept „sistem de creștere a performanței”(8).
28.      Prin urmare, după cum rezultă din elementele care precedă, deși statele membre sunt obligate, în temeiul articolului 35 din Directiva 2012/34, să instituie la nivel național un sistem de îmbunătățire a performanțelor, acest articol le lasă o marjă de apreciere în ceea ce privește configurația sa concretă, din moment ce nu este furnizată nicio precizare în ceea ce privește forma sau modalitățile sale exacte(9).
29.      Astfel, în calitate de instrument de armonizare minimă, articolul menționat nu definește un regim de sancțiuni determinat, ci se limitează să recunoască statelor membre posibilitatea de a prevedea un ansamblu de măsuri, inclusiv sancțiuni, pentru a atinge obiectivele urmărite de Directiva 2012/34. Altfel spus, același articol le impune o obligație de rezultat în sensul că trebuie să se asigure că sistemul de îmbunătățire a performanțelor instituit permite reducerea la minimum a perturbărilor și îmbunătățirea performanțelor rețelei feroviare.
30.      Întrebările preliminare referitoare la interpretarea articolului 35 din Directiva 2012/34 adresate de instanța de trimitere în cadrul prezentei cauze trebuie analizate în lumina considerațiilor care precedă.
B.      Cu privire la prima întrebare preliminară
1.      Cu privire la admisibilitate
31.      Înainte de a analiza prima întrebare preliminară, este necesară pronunțarea cu privire la excepția de inadmisibilitate ridicată de guvernul italian. Acesta din urmă arată în special că, astfel cum este formulată, întrebarea menționată este inadmisibilă în măsura în care instanța de trimitere nu ar fi precizat, pe de o parte, natura îndoielii referitoare la aplicarea articolului 35 din Directiva 2012/34 în cauza principală și, pe de altă parte, dacă interpretarea propusă de instanța respectivă în decizia de trimitere poate fi contrară unei dispoziții naționale.
32.      În această privință, amintim că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, în cazul în care întrebările adresate au ca obiect interpretarea dreptului Uniunii, acestea beneficiază de o prezumție de pertinență, iar Curtea este în principiu obligată să se pronunțe. Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei cereri de decizie preliminară formulate de o instanță națională numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate(10).
33.      Or, nu aceasta pare să fie situația în speță, din moment ce prima întrebare preliminară privește interpretarea unei dispoziții de drept al Uniunii a cărei relevanță în cadrul litigiului principal reiese în mod suficient de clar din decizia de trimitere. Astfel, din această decizie rezultă că interpretarea articolului 35 din Directiva 2012/34 solicitată de instanța de trimitere este necesară pentru a stabili dacă regimul italian aplicabil în speță, care nu exclude posibilitatea de a institui un regim de sancțiuni specific stațiilor de frontieră, suplimentar și distinct de cel instituit prin sistemul de îmbunătățire a performanțelor aplicabil pe teritoriul italian, este contrar acestei dispoziții a dreptului Uniunii.
34.      În consecință, argumentele invocate de guvernul italian în ceea ce privește inadmisibilitatea acestei întrebări trebuie înlăturată și, așadar, prima întrebare preliminară trebuie considerată admisibilă.
2.      Cu privire la fond
35.      Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 35 din Directiva 2012/34 trebuie interpretat în sensul că statele membre pot introduce un sistem de îmbunătățire a performanțelor numai în conformitate cu dispozițiile acestui articol și cu principiile de bază enunțate la punctul 2 din anexa VI la directiva menționată, la care face trimitere articolul respectiv, sau dacă pot de asemenea să instituie un astfel de sistem în afara cadrului definit de această dispoziție(11).
36.      Observăm, cu titlu introductiv, așa cum s‑a amintit la punctele 26-28 din prezentele concluzii, că trebuie să se considere că un ansamblu de măsuri care urmăresc să încurajeze atât întreprinderile feroviare, cât și administratorul infrastructurii să îmbunătățească performanțele rețelei constituie un „sistem de îmbunătățire a performanțelor” în sensul articolului 35 din Directiva 2012/34, atât timp cât aceste măsuri se înscriu într‑un ansamblu coerent și transparent.
37.      Rezultă că simpla împrejurare că un asemenea sistem este compus dintr‑o pluralitate de măsuri diferite rezultate din acte juridice distincte nu poate, în sine, să împiedice calificarea sa drept „sistem de îmbunătățire a performanțelor”. Situația este aceeași în ipoteza în care același organ ar decide să adopte un act suplimentar pentru a completa unele dintre măsurile adoptate anterior în cadrul acestui sistem. Astfel, modificarea sistemului menționat prin introducerea de noi măsuri sau prin modificarea celor deja existente, printre altele pentru a remedia, de exemplu, o disfuncționalitate pe piața feroviară, nu poate, în sine, să repună în discuție existența acestui sistem și nici să permită să se considere că ar fi vorba despre un alt sistem de îmbunătățire a performanțelor(12).
38.      Amintim, în primul rând, că articolul 35 din Directiva 2012/34 impune administratorilor infrastructurii să instituie un sistem de îmbunătățire a performanțelor menit să încurajeze întreprinderile feroviare și pe însuși administratorul infrastructurii să reducă perturbările și să îmbunătățească performanțele rețelei feroviare.
39.      Or, din moment ce această dispoziție prevede instituirea unui sistem de îmbunătățire a performanțelor, definind în același timp obiectivele și principiile de bază care trebuie să îl reglementeze, statele membre nu pot institui un asemenea sistem fără a respecta cerințele astfel stabilite de Directiva 2012/34. Prin urmare, deși statelor membre li se recunoaște o marjă de manevră importantă în elaborarea sistemelor de îmbunătățire a performanțelor, ele nu le pot institui decât cu respectarea dispozițiilor articolului 35 din directiva menționată și a principiilor de bază enunțate la punctul 2 din anexa VI la aceasta, la care face trimitere articolul respectiv.
40.      Arătăm în această privință că, deși noțiunea de „sistem de îmbunătățire a performanțelor” nu este definită la articolul 35 din directiva menționată, principiile de bază enunțate la punctul 2 din anexa VI la aceasta și obiectivele urmărite de un astfel de sistem permit, în opinia noastră, să se considere că trebuie înțeleasă ca intrând în sfera acestei noțiuni orice reglementare referitoare la tarifarea utilizării infrastructurii feroviare destinată să optimizeze utilizarea infrastructurii feroviare și să încurajeze întreprinderile feroviare și administratorul infrastructurii să reducă la minimum perturbările și să îmbunătățească performanțele rețelei feroviare, independent de calificarea reținută sau de denumirea atribuită unei asemenea măsuri în dreptul național.
41.      Astfel, în caz contrar, statele membre ar avea posibilitatea de a eluda cu ușurință această dispoziție, prin instituirea unor mecanisme de îmbunătățire a performanțelor care nu ar intra sub incidența normelor pe care ea le prevede și care ar putea, din acest motiv, să se dovedească incompatibile cu acestea din urmă. A autoriza, pe de altă parte, instituirea unor regimuri paralele pentru simplul motiv că ar fi calificate în alt mod în dreptul național ar echivala cu lipsirea articolului 35 din Directiva 2012/34 de efectul său util. Un sistem de îmbunătățire a performanțelor care se situează în afara cadrului de reglementare definit de directiva menționată ar putea în plus să compromită obiectivul general urmărit de aceasta, și anume instituirea și buna funcționare a unei piețe feroviare integrate în cadrul Uniunii, precum și îmbunătățirea acesteia(13), aducând în același timp atingere cerințelor de transparență și de coerență deduse din jurisprudența Curții care figurează la punctul 27 din prezentele concluzii.
42.      Rezultă că, în principiu, penalitățile sau sancțiunile aplicate pentru acțiuni sau omisiuni care cauzează perturbări rețelei feroviare și al căror obiectiv este, în definitiv, reducerea perturbărilor acesteia trebuie considerate una dintre componentele unui sistem de îmbunătățire a performanțelor. Prin urmare, ele nu pot fi adoptate în afara cadrului normativ stabilit la articolul 35 din Directiva 2012/34.
43.      Această constatare nu exclude totuși posibilitatea statelor membre de a adopta, în ceea ce privește alte aspecte care nu intră în domeniul de aplicare al articolului menționat, măsuri pe care le‑ar considera adecvate, inclusiv sub formă de sancțiuni, cu condiția ca nicio altă dispoziție din Directiva 2012/34 să nu se opună. Astfel, nu intră în domeniul de aplicare al articolului 35 din această directivă măsurile de reglementare care nu urmăresc un obiectiv de îmbunătățire a performanțelor sau care sunt străine de evaluarea performanței, cum ar fi printre altele mecanismele destinate să sancționeze încălcarea normelor de siguranță feroviară.
44.      Trebuie să se constate, în al doilea rând, așa cum reiese din articolul 35 alineatul (2) din Directiva 2012/34
coroborat cu punctul 2 din anexa VI la aceasta, că această dispoziție reglementează în mod complet și unificat sistemul de îmbunătățire a performanțelor ca element constitutiv al sistemului de tarife și că principiile care îl guvernează au vocația de a se aplica întregii rețele. Subliniem în această privință că articolul 35 din directiva menționată nu face nicio distincție între diferitele puncte ale rețelei feroviare dintr‑un stat membru și nu prevede nici un regim special, nici o scutire în ceea ce privește normele aplicabile stațiilor de frontieră(14).
45.      În speță, reiese că, contrar celor susținute de guvernele italian și polonez(15), mecanismul de sancțiuni în discuție în litigiul principal aplicabil stațiilor de frontieră intră într‑adevăr în domeniul de aplicare al articolului 35 din Directiva 2012/34. Situația este aceasta întrucât sancțiunile respective, deși privesc un aspect specific al infrastructurii feroviare, urmăresc un obiectiv de încurajare a îmbunătățirii performanțelor care constituie un criteriu decisiv pentru calificarea unei măsuri ca făcând parte dintr‑un sistem de îmbunătățire a performanțelor. Astfel, prin prevederea unui regim de răspundere însoțit de penalități în cazul perturbărilor imputabile întreprinderilor feroviare la nivelul stațiilor de frontieră, aceste sancțiuni urmăresc reducerea perturbărilor și îmbunătățirea eficienței rețelei, respectiv obiective care se înscriu în logica unui asemenea sistem sau chiar constituie o componentă de sine stătătoare a acestuia. Împrejurarea că domeniul său de aplicare este limitat la anumite puncte ale rețelei feroviare, în speță stațiile de frontieră, nu este, în sine, decisivă, dat fiind că articolul 35 din această directivă nu prevede că sancțiunile impuse trebuie să se aplice neapărat în mod uniform pe întreg teritoriul național. În același mod, faptul că sancțiunile respective au fost instituite pe baza a diferite instrumente juridice nu pare relevant în speță, din moment ce articolul 35 din directiva menționată nu impune ca toate aceste măsuri să facă parte dintr‑un singur act juridic.
46.      Având în vedere ceea ce precedă, propunem să se răspundă la prima întrebare că articolul 35 din Directiva 2012/34 trebuie interpretat în sensul că nu permite instituirea unui sistem de îmbunătățire a performanțelor care nu respectă cerințele acestui articol și care se îndepărtează de principiile de bază enunțate la punctul 2 din anexa VI la directiva menționată, la care face trimitere articolul respectiv, și că intră în domeniul său de aplicare și, prin urmare, trebuie considerate ca făcând parte dintr‑un sistem de îmbunătățire a performanțelor toate măsurile integrate în sistemul de tarifare a utilizării infrastructurii feroviare care urmăresc să reducă perturbările și să îmbunătățească performanțele rețelei feroviare. În măsura în care urmărește obiectivul de a promova utilizarea optimă a rețelei, un regim de sancțiuni aplicabil în mod specific stațiilor de frontieră intră în domeniul de aplicare al articolului 35 din directiva menționată independent de faptul că a fost instituit în temeiul unui act distinct și trebuie, prin urmare, să respecte condițiile prevăzute de acesta, precum și principiile de bază enumerate la punctul 2 din anexa VI la aceeași directivă, chiar dacă aceste sancțiuni privesc un segment specific al rețelei feroviare.
C.      Cu privire la a doua, la a patra și la a cincea întrebare preliminară
47.      Prin intermediul celei de a doua, al celei de a patra și al celei de a cincea întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 35 din Directiva 2012/34 trebuie interpretat în sensul că permite cumularea mai multor regimuri de sancțiuni, astfel încât, pentru aceeași faptă, precum o întârziere într‑o stație de frontieră, o întreprindere feroviară să poată fi supusă atât sancțiunii prevăzute de regimul general aplicabil întregii rețele, cât și unei sancțiuni specifice prevăzute pentru o întârziere într‑o stație de frontieră,
și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă organismul de reglementare (în speță ART) este obligat să asigure coordonarea între aceste regimuri, precum și să verifice dacă ele respectă principiul proporționalității(16).
48.      Ținând seama de răspunsul pe care îl propunem la prima întrebare preliminară și de caracterul conex pe care îl prezintă aceste întrebări a doua, a patra și a cincea, propunem ca acestea din urmă să fie analizate împreună.
49.      Amintim în primul rând că, în temeiul articolului 35 din Directiva 2012/34, statele membre dispun de o marjă largă de apreciere în elaborarea concretă a sistemelor de îmbunătățire a performanțelor, cu condiția ca acestea să rămână compatibile cu obiectivele de performanță a rețelei stabilite de directiva menționată. Acest articol, care nu prevede un regim specific de sancțiuni, nu oferă nicio indicație precisă cu privire la natura sau la întinderea eventualelor sancțiuni și nici, a fortiori, cu privire la posibilitatea cumulării mai multor regimuri de sancțiuni.
50.      Rezultă că, în măsura în care articolul 35 din Directiva 2012/34 nu exclude a priori o cumulare a mai multor regimuri de sancțiuni, statele membre rămân libere să instituie un sistem de îmbunătățire a performanțelor compus din diferite măsuri, introducând printre altele, precum în speță, sancțiuni specifice în cazul depășirii duratei de oprire în stațiile de frontieră în paralel cu sancțiunile general aplicabile în cazul întârzierii în cadrul întregii rețele naționale. Pe de altă parte, nimic nu împiedică un stat membru, în cazul în care constată o disfuncționalitate sau o perturbare la un anumit punct al rețelei feroviare, să adopte măsuri suplimentare în privința administratorului infrastructurii sau în privința întreprinderilor feroviare, pentru a le remedia, cu condiția ca acestea să fie compatibile cu directiva menționată.
51.      Nu este mai puțin adevărat că, deși statele membre pot prevedea mai multe regimuri de sancțiuni care pot coexista între ele, le revine sarcina de a se asigura că măsurile adoptate respectă principiile consacrate de directiva menționată și se corelează în mod coerent și transparent(17).
52.      Arătăm, în al doilea rând, că, în cazul unui sistem compus din diferite măsuri, care cuprinde atât sancțiuni, cât și prime, cerința de a garanta că aceste măsuri constituie un ansamblu coerent și transparent, pentru a permite unui astfel de sistem să îndeplinească obiectivele prevăzute de Directiva 2012/34, implică sau chiar presupune un anumit grad de coordonare între diferitele măsuri care fac parte din sistemul de îmbunătățire a performanțelor.
53.      Ținem să precizăm în această privință că, în temeiul articolului 56 din Directiva 2012/34, misiunea de „autoritate de reglementare” a pieței și, prin urmare, responsabilitatea de a asigura buna funcționare a rețelei feroviare au fost încredințate organismului de reglementare desemnat de fiecare stat membru. În cadrul competenței de verificare a legalității pe care articolul 56 menționat o conferă organismului de reglementare respectiv, în speță ART, acesta ar trebui să se asigure de asemenea că diferitele sancțiuni prevăzute sunt, în ansamblu, necesare și proporționale în raport cu obiectivele enunțate la articolul 35 din această directivă(18). Mai precis, cu ocazia verificării sistemului de îmbunătățire a performanțelor propus de administratorul infrastructurii – și anume atunci când ART este chemată să aprobe diferitele măsuri prevăzute în acest scop în DRR, în conformitate cu articolul 56 din directiva menționată(19) –, această autoritate trebuie să examineze măsurile respective în ansamblu pentru a se asigura că urmăresc, în mod coerent, obiectivul de performanță a rețelei.
54.      Totuși, o asemenea analiză presupune, în opinia noastră, ca autoritatea menționată să examineze în mod concret modul în care interacționează aceste două regimuri de sancțiuni și efectele lor asupra întreprinderilor feroviare(20). Mai precis, într‑un caz precum cel din speță, ART trebuie să se asigure în special de coerența sancțiunilor specifice prevăzute în cazul depășirii duratei de oprire în stațiile de frontieră cu sancțiunile general aplicabile în cazul întârzierii în cadrul întregii rețele naționale și să verifice dacă, privite în ansamblu, aceste sancțiuni nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit de articolul 35 din Directiva 2012/34, și anume reducerea perturbărilor și îmbunătățirea performanței rețelei, precum și respectarea principiului
ne bis in idem(21).
55.      Situația este aceeași în ceea ce privește evaluarea efectelor economice ale diferitelor măsuri impuse întreprinderilor feroviare. ART va trebui astfel să verifice dacă impunerea de către administratorul rețelei a unei duble sancțiuni împotriva unei întreprinderi feroviare în cazul depășirii timpului de oprire într‑o stație de frontieră ar putea compromite viabilitatea economică și rentabilitatea acestor întreprinderi.
56.      Având în vedere cele de mai sus, propunem să se răspundă la a doua, la a patra și la a cincea întrebare că articolul 35 din Directiva 2012/34 trebuie interpretat în sensul că statele membre dispun de posibilitatea de a institui un sistem de îmbunătățire a performanțelor care prevede sancțiuni specifice în cazul depășirii duratei programate a opririlor în stațiile de frontieră în paralel cu sancțiunile general aplicabile în cazul întârzierii în cadrul întregii rețele naționale, cu condiția însă ca acest sistem să fie coerent și să nu conducă, în ansamblu, la aplicarea unor sancțiuni disproporționate. În conformitate cu articolul 56 din directiva menționată, autoritatea națională de reglementare este obligată, în cadrul validării sistemului de îmbunătățire a performanțelor, să verifice dacă cele două regimuri de sancțiuni aplicate urmăresc, în mod coordonat, obiectivul de îmbunătățire a performanțelor rețelei și să evalueze impactul economic al acestor sancțiuni asupra întreprinderilor feroviare, pentru a se asigura că viabilitatea economică și rentabilitatea serviciilor feroviare nu sunt compromise.
D.      Cu privire la a treia întrebare preliminară
57.      Prin intermediul celei de a treia întrebări, care trebuie analizată în ultimul rând, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 35 din Directiva 2012/34 trebuie interpretat în sensul că, ținând seama de cerința de a garanta neutralitatea sistemului de îmbunătățire a performanțelor prevăzut la articolul menționat, organismul de reglementare trebuie să verifice dacă acest sistem prevede de asemenea prime pentru întreprinderile feroviare corecte, precum și compensații pentru întreprinderile prejudiciate și că sancțiunile în caz de întârziere se aplică și administratorului infrastructurii atunci când acesta din urmă este responsabil pentru întârziere.
58.      Pentru motivele pe care le vom expune la punctele următoare, considerăm că această întrebare trebuie să primească un răspuns negativ.
59.      Amintim de la bun început că articolul 35 din Directiva 2012/34 prevede numai posibilitatea, iar nu obligația statelor membre de a institui un ansamblu de măsuri care sunt menționate de această dispoziție. Trebuie subliniat de asemenea că nu reiese în niciun caz din modul de redactare a acestui articol că un sistem de îmbunătățire a performanțelor trebuie să cuprindă în mod necesar fiecare dintre cele trei componente identificate de directiva menționată pentru a fi considerat compatibil cu aceasta.
60.      Rezultă că statele membre dispun de o marjă de apreciere care le permite să stabilească ce măsuri prevăzute de dispoziția menționată ar fi cele mai potrivite să îndeplinească obiectivele urmărite de Directiva 2012/34 și să adapteze aplicarea acestora în funcție de caracteristicile specifice ale perturbării rețelei, fără ca autoritatea națională competentă să fie obligată să recurgă la toate aceste măsuri sau să combine mai multe dintre ele.
61.      Desigur, un sistem de îmbunătățire a performanțelor are vocația în principiu să includă măsuri care se adresează atât administratorului infrastructurii, cât și întreprinderilor feroviare, ceea ce presupune un anumit grad de reciprocitate în ceea ce privește obligațiile care revin diferitelor părți, în special în ceea ce privește sancțiunile instituite pentru a garanta neutralitatea sistemului și pentru a le încuraja să ia măsurile necesare pentru a reduce frecvența și impactul întârzierilor asupra rețelei. Totuși, acest lucru nu implică în mod necesar obligația de a prevedea sancțiuni sau aceleași sancțiuni pentru întreprinderile feroviare și pentru administratorul infrastructurii și nici de a se asigura că fiecare sancțiune este asociată cu sau contrabalansată de o altă măsură, cum ar fi o primă sau o compensație(22).
62.      În această privință, arătăm că, prin însăși natura sa, un sistem de îmbunătățire a performanțelor poate fi compus dintr‑un ansamblu de măsuri distincte care urmăresc să răspundă diferitor aspecte ale tarifării utilizării infrastructurii feroviare, după cum confirmă punctul 2 din anexa VI la Directiva 2012/34. Prin urmare, nu se poate exclude a priori că, în ceea ce privește un aspect specific al rețelei feroviare, anumite măsuri se aplică numai administratorului infrastructurii sau numai întreprinderilor feroviare în cauză, fără ca această împrejurare să determine, în sine, incompatibilitatea unei măsuri naționale cu articolul 35 din directiva menționată. Astfel, o asemenea alegere se poate justifica prin considerații practice, a căror verificare este de competența autorității naționale de reglementare. Așadar, din moment ce administratorul infrastructurii și întreprinderile feroviare exercită activități de natură diferită și sunt, în acest temei, supuse unor obligații distincte, nu se poate impune, în practică, ca acestea să intre în mod necesar sub incidența unui regim de sancțiuni identic în cazul perturbărilor care afectează circulația feroviară.
63.      În plus, deși măsurile adoptate în cadrul unui sistem de îmbunătățire a performanțelor trebuie apreciate în raport cu necesitatea de a garanta neutralitatea sistemului, precum și în raport cu urmărirea obiectivului de reducere a perturbărilor și de îmbunătățire a performanțelor în utilizarea rețelei, o asemenea apreciere nu poate fi efectuată decât în urma unei examinări concrete care să țină seama de toate împrejurările relevante. Precizăm, pe de altă parte, că, astfel cum s‑a amintit la punctele 54 și 55 din prezentele concluzii, aprecierea compatibilității unui sistem de îmbunătățire a performanțelor cu articolul 35 din Directiva 2012/34 trebuie efectuată în mod global, iar nu abstract, ținând seama de toate măsurile prevăzute de reglementarea națională, pentru a aprecia dacă acestea formează un ansamblu de norme coerente și transparente care permit garantarea obiectivelor urmărite de directiva menționată, respectând în același timp principiile dreptului Uniunii.
64.      Având în vedere cele de mai sus, propunem să se răspundă la a treia întrebare că articolul 35 din Directiva 2012/34 trebuie interpretat în sensul că, pentru ca un sistem de îmbunătățire a performanțelor să fie compatibil cu dispoziția menționată, nu este necesar ca acesta să prevadă, pe de o parte, pe lângă sancțiunile aplicate în cazul întârzierilor imputabile întreprinderilor feroviare, prime pentru întreprinderile corecte și compensații pentru întreprinderile prejudiciate și, pe de altă parte, ca fiecare dintre măsurile care compun acest sistem și care conțin sancțiuni să impună sancțiuni identice întreprinderilor feroviare și administratorului infrastructurii, cu condiția ca sistemul respectiv, în ansamblul său, să fie coerent și proporțional în raport cu obiectivul urmărit de articolul 35 din directiva menționată, care constă în a încuraja întreprinderile feroviare și administratorul infrastructurii să reducă la minimum perturbările și să îmbunătățească performanțele rețelei feroviare.
V.      Concluzie
65.      Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la primele cinci întrebări preliminare adresate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) în cauzele conexate C‑161/25 și C‑162/25 după cum urmează:
Articolul 35 din Directiva 2012/34/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 noiembrie 2012 privind instituirea spațiului feroviar unic european
trebuie interpretat în sensul că:
1)      Nu permite instituirea unui sistem de îmbunătățire a performanțelor care nu respectă cerințele acestui articol și care se îndepărtează de principiile de bază enunțate la punctul 2 din anexa VI la directiva menționată, la care face trimitere articolul respectiv, și că intră în domeniul său de aplicare și, prin urmare, trebuie considerate ca făcând parte dintr‑un sistem de îmbunătățire a performanțelor toate măsurile integrate în sistemul de tarifare a utilizării infrastructurii feroviare care urmăresc să reducă perturbările și să îmbunătățească performanțele rețelei feroviare. În măsura în care urmărește obiectivul de a promova utilizarea optimă a rețelei, un regim de sancțiuni aplicabil în mod specific stațiilor de frontieră intră în domeniul de aplicare al articolului 35 din directiva menționată independent de faptul că a fost instituit în temeiul unui act distinct și trebuie, prin urmare, să respecte condițiile prevăzute de acesta, precum și principiile de bază enumerate la punctul 2 din anexa VI la aceeași directivă, chiar dacă aceste sancțiuni privesc un segment specific al rețelei feroviare.
2)      Statele membre dispun de posibilitatea de a institui un sistem de îmbunătățire a performanțelor care prevede sancțiuni specifice în cazul depășirii duratei programate a opririlor în stațiile de frontieră în paralel cu sancțiunile general aplicabile în cazul întârzierii în cadrul întregii rețele naționale, cu condiția însă ca acest sistem să fie coerent și să nu conducă, în ansamblu, la aplicarea unor sancțiuni disproporționate. În conformitate cu articolul 56 din Directiva 2012/34, autoritatea națională de reglementare este obligată, în cadrul validării sistemului de îmbunătățire a performanțelor, să verifice dacă cele două regimuri de sancțiuni aplicate urmăresc, în mod coordonat, obiectivul de îmbunătățire a performanțelor rețelei și să evalueze impactul economic al acestor sancțiuni asupra întreprinderilor feroviare, pentru a se asigura că viabilitatea economică și rentabilitatea serviciilor feroviare nu sunt compromise.
3)      Pentru ca un sistem de îmbunătățire a performanțelor să fie compatibil cu articolul 35 din Directiva 2012/34, nu este necesar ca acesta să prevadă, pe de o parte, pe lângă sancțiunile aplicate în cazul întârzierilor imputabile întreprinderilor feroviare, prime pentru întreprinderile corecte și compensații pentru întreprinderile prejudiciate și, pe de altă parte, ca fiecare dintre măsurile care compun acest sistem și care conțin sancțiuni să impună sancțiuni identice întreprinderilor feroviare și administratorului infrastructurii, cu condiția ca sistemul respectiv, în ansamblul său, să fie coerent și proporțional în raport cu obiectivul urmărit de această dispoziție, care constă în a încuraja întreprinderile feroviare și administratorul infrastructurii să reducă la minimum perturbările și să îmbunătățească performanțele rețelei feroviare.
1      Limba originală: franceza.
2      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 21 noiembrie 2012 privind instituirea spațiului feroviar unic european (JO 2012, L 343, p. 32), astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2016/2370 a Parlamentului European și a Consiliului din 14 decembrie 2016 (JO 2016, L 352, p. 1) (denumită în continuare „Directiva 2012/34”).
3      Mai precis, în cauza C‑161/15, Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl cu asociat unic, DB Cargo Italia Srl și Sangritana SpA, precum și, în cauza C‑162/25, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (denumite în continuare împreună „întreprinderile feroviare reclamante”).
4      GURI nr. 284 din 6 decembrie 2011, supliment ordinar nr. 251.
5      GURI nr. 300 din 27 decembrie 2011, supliment ordinar nr. 297 (denumit în continuare „Decretul‑lege nr. 201/2011”).
6      GURI nr. 170 din 24 iulie 2015 (denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 112/2015”).
7      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2001 privind alocarea capacităților de infrastructură feroviară, tarifarea utilizării infrastructurii feroviare și certificarea în materie de siguranță (JO 2001, L 75, p. 29, Ediție specială, 07/vol. 8, p. 66).
8      Hotărârea din 28 februarie 2013, Comisia/Spania (C‑483/10, EU:C:2013:114, punctul 64), și Hotărârea din 11 iulie 2013, Comisia/Republica Cehă (C‑545/10, EU:C:2013:509, punctul 80).
9      A se vedea în această privință raportul Independent Regulators’ Group – Rail, intitulat „Performance Schemes in rail: a European overview” [IRG‑Rail (2025) 10], publicat în noiembrie 2025, în special p. 8
și 9, disponibil numai în limba engleză, la următoarea adresă: https://irg‑rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf.
Așa cum indică acest raport privind aplicarea sistemelor de îmbunătățire a performanțelor în sectorul feroviar, elaborat de grupul care reunește autoritățile de reglementare competente în cadrul Uniunii, elaborarea și punerea în aplicare a acestor sisteme variază semnificativ de la un stat membru la altul. În orice caz, arătăm că, la 11 iulie 2023, Comisia a prezentat o Propunere de regulament Parlamentului European și Consiliului privind utilizarea capacităților de infrastructură feroviară în spațiul feroviar unic european, de modificare a Directivei 2012/34/UE și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 913/2010 [COM(2023) 443 final], pentru a consolida administrarea și performanța rețelei feroviare europene. Regimul actual de îmbunătățire a performanțelor, prevăzut la articolul 35 din Directiva 2012/34, rămâne în esență circumscris la nivel național, lăsând statelor membre o marjă largă de apreciere în ceea ce privește măsurile și metodologiile aplicate. Rezultă, așa cum subliniază Comisia în expunerea de motive a acestei propuneri de regulament, o eterogenitate a regimurilor naționale.
10      Hotărârea din 12 februarie 2026, Valora Effekten Handel (C‑864/24, EU:C:2026:94, punctul 28 și jurisprudența citată).
11      Deși modul de redactare a acestei prime întrebări face referire în general la posibilitatea de a impune „un regim de sancțiuni” în afara cadrului definit la articolul 35 din Directiva 2012/34, fără a preciza tipul de sancțiuni avute în vedere, din decizia de trimitere reiese că, prin intermediul întrebării formulate, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) urmărește în esență să afle dacă un mecanism de sancțiuni aplicabil în mod specific stațiilor de frontieră trebuie considerat ca fiind distinct de sistemul de îmbunătățire a performanțelor prevăzut la articolul 35 din directiva menționată sau dacă intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții.
12      Astfel, numai în cazul în care ar exista o pluralitate de norme care vizează aspecte distincte ale infrastructurii feroviare, introduse separat și în mod incoerent între ele, eventual de organe diferite, s‑ar putea considera că este vorba despre un alt „sistem”.
13      A se vedea în acest sens în special considerentele (2) și (3) ale Directivei 2012/34.
14      Nu este lipsit de interes să se arate că, potrivit raportului de specialitate citat la nota de subsol 9 din prezentele concluzii, în majoritatea statelor membre (și anume în 18 dintre acestea), sistemele de îmbunătățire a performanțelor acoperă rutele internaționale, în timp ce într‑o minoritate (și anume în 6 dintre acestea, printre care Italia), aceste rute nu sunt incluse. A se vedea în acest sens p. 8
și 9 din raportul menționat.
15      Trebuie precizat, în această privință, că guvernul polonez susține că articolul 35 din Directiva 2012/34 nu reglementează impunerea unor sancțiuni suplimentare care nu fac parte din sistemul de tarifare sau care nu se aplică întregii rețele feroviare, ci numai anumitor puncte specifice ale rețelei feroviare, precum stațiile de frontieră. La rândul său, guvernul italian apreciază că sancțiunile la frontieră au fost instituite în cadrul unui regim circumscris care nu se încadrează exclusiv în sistemul de îmbunătățire a performanțelor.
16      Din motive de exhaustivitate, arătăm că, fără să fi ridicat în mod expres o excepție de inadmisibilitate în ceea ce privește a patra și a cincea întrebare preliminară, guvernul italian, amintind în observațiile sale scrise că rolul Curții nu este de a formula avize consultative cu privire la chestiuni generale sau ipotetice, reproșează instanței de trimitere faptul că a formulat întrebări care nu ar privi interpretarea dreptului Uniunii. Aceste argumente pot fi înlăturate fără mare dificultate, din moment ce este suficient de clar că, prin intermediul acestor două întrebări, instanța menționată ridică problema consecințelor care trebuie deduse dintr‑o eventuală cumulare de sancțiuni în privința întreprinderilor feroviare, precum și problema rolului autorității naționale competente în acest context, în special în ceea ce privește obligația care i‑ar putea reveni de a asigura coordonarea între aceste diferite regimuri.
17      A se vedea în acest sens punctele 27-29 din prezentele concluzii.
18      Conform punctului 2 litera (a) din anexa VI la Directiva 2012/34, sancțiunile aplicate, luate în considerare în ansamblu, trebuie nu numai să fie necesare „pentru a atinge un nivel convenit al performanței”, ci și să fie proporționale cu acest obiectiv, astfel încât să nu „periclit[eze] viabilitatea economică” a serviciilor furnizate de întreprinderile feroviare.
19      În această privință, arătăm că articolul 56 din Directiva 2012/34 prevede în mod expres două modalități de intervenție a organismului de reglementare. Pe de o parte, alineatul (1) al acestui articol prevede că, în cazul în care organismul de reglementare este sesizat cu o acțiune introdusă de un solicitant care consideră că nu a fost tratat echitabil, a fost discriminat sau a fost nedreptățit în orice fel, organismul menționat trebuie să evalueze printre altele DRR în versiunile sale provizorie
și finală, precum și criteriile stabilite în acesta. Pe de altă parte, în temeiul alineatului (2) al articolului menționat, organismul menționat are competența de a acționa din proprie inițiativă, în special pentru a verifica dacă DRR
nu conține clauze discriminatorii sau nu acordă puteri discreționare administratorului infrastructurii, care ar putea fi utilizate pentru discriminarea unor solicitanți. Reiese de asemenea din dosarul de care dispune Curtea că DRR aflat la originea prezentului litigiu includea atât sistemul de îmbunătățire a performanțelor, cât și regimul de sancțiuni la frontiere.
20      Deși instanța de trimitere ridică problema compatibilității reglementării italiene în discuție în litigiul principal cu articolul 35 din Directiva 2012/34, niciun element din decizia de trimitere nu pare să indice modul în care o asemenea cumulare ar fi, în opinia sa, nejustificată sau susceptibilă să aibă un caracter disproporționat. Desigur, aprecierea definitivă a compatibilității acestei reglementări cu dreptul Uniunii revine instanței menționate. Totuși, faptul că cele două regimuri de sancțiuni în cauză urmăresc obiective complementare, că conținutul lor, precum și condițiile lor de aplicare sunt definite în mod clar și transparent și că cuantumul maxim al sancțiunii legate de depășirea timpului de oprire într‑o stație de frontieră este supus unui plafon prestabilit pledează, prima facie
și exceptând o aplicare arbitrară de către administratorul infrastructurii sau o interpretare vădit nerezonabilă de către ART, în sensul că aceste măsuri sunt justificate în raport cu obiectivele urmărite de articolul 35 din directiva menționată.
21      Trebuie precizat de asemenea că, deși această problematică nu a fost invocată ca atare de instanța de trimitere, în măsura în care, în speță, aceste două regimuri de sancțiuni sunt definite în mod clar și precis și urmăresc scopuri complementare, principiul ne bis in idem nu se poate opune cumulării sancțiunilor. A se vedea în acest sens Hotărârea din 30 ianuarie 2025, Engie România (C‑205/23, EU:C:2025:43, punctul 63).
22      Deși aproape toate sistemele de îmbunătățire a performanțelor prevăd sancțiuni pentru actorii al căror comportament perturbă funcționarea rețelei (și anume 22 dintr‑un total de 24), marea majoritate a acestor sisteme examinate (și anume 17 din 24) prevăd de asemenea compensații pentru întreprinderile feroviare corecte. Pe lângă mecanismele de sancțiuni și de compensații prevăzute, o serie de state membre – respectiv aproximativ o treime dintre respondenți (și anume 9 din 24) – au raportat că sistemele lor naționale de îmbunătățire a performanțelor includ de asemenea mecanisme de bonusuri. Aceste bonusuri urmăresc să recompenseze performanțele, fie prin valorificarea unor rezultate care depășesc obiectivele prestabilite, fie prin compararea performanțelor relative ale operatorilor. A se vedea în această privință raportul de specialitate citat la nota de subsol 9 din prezentele concluzii, p. 13.