62021CJ0014
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
1. august 2022 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – eftersøgning og redning af mennesker i livsfare eller havsnød foretaget af en ikke-statslig organisation (NGO), der arbejder i humanitært øjemed – ordning for skibe – direktiv 2009/16/EF – De Forenede Nationers havretskonvention – den internationale konvention om sikkerhed for menneskeliv på søen – flagstatens og havnestatens respektive kompetencer og beføjelser – inspektion og tilbageholdelse af skibe«
I de forenede sager C-14/21 og C-15/21,
angående to anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (den regionale forvaltningsdomstol for Sicilien, Italien) ved afgørelser af 23. december 2020, indgået til Domstolen den 8. januar 2021, i sagerne
Sea Watch eV
mod
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (C-14/21 og C-15/21),
Capitaneria di Porto di Palermo (C-14/21),
Capitaneria di Porto di Porto Empedocle (C-15/21),
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, L. Bay Larsen, afdelingsformændene A. Arabadjiev, A. Prechal, E. Regan, I. Jarukaitis, N. Jääskinen, I. Ziemele og J. Passer (refererende dommer) samt dommerne F. Biltgen, P.G. Xuereb, N. Piçarra, L.S. Rossi, N. Wahl og D. Gratsias,
generaladvokat: A. Rantos,
justitssekretær: fuldmægtig C. Di Bella,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 30. november 2021,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Sea Watch eV ved avvocati C.L. Cecchini, G. Crescini, L. Gennari, E. Mordiglia og A. Mozzati,
–
den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato L. D’Ascia og A. Jacoangeli,
–
den spanske regering ved L. Aguilera Ruiz, som befuldmægtiget,
–
den norske regering ved V. Hauan, L.-M. Moen Jünge og K. Moe Winther, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved A. Bouquet, C. Cattabriga og S.L. Kalėda, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 22. februar 2022,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/16/EF af 23. april 2009 om havnestatskontrol (EUT 2009, L 131, s. 57, og berigtiget i EUT 2013, L 32, s. 23), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/2110 af 15. november 2017 (EUT 2017, L 315, s. 61) (herefter »direktiv 2009/16«), og af den internationale konvention om sikkerhed for menneskeliv på søen, der blev undertegnet i London den 1. november 1974 (United Nations Treaty Series, bind 1185, nr. 18961, s. 3, herefter »konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen«).
2
Disse anmodninger er blevet indgivet i forbindelse med to tvister mellem dels Sea Watch eV og Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (ministeriet for infrastruktur og transport, Italien) samt Capitaneria di Porto di Palermo (havnekontoret i Palermo, Italien), dels Sea Watch og det samme ministerium samt Capitaneria di Porto Empedocle (havnekontoret i Porto Empedocle, Italien), vedrørende afgørelser truffet af disse to havnekontorer om tilbageholdelse af henholdsvis skibet »Sea Watch 4« og skibet »Sea Watch 3«.
Retsforskrifter
Folkeretten
Havretskonventionen
3
De Forenede Nationers havretskonvention, som blev undertegnet i Montego Bay den 10. december 1982 (United Nations Treaty Series, bind 1833, 1834 og 1835, s. 3, herefter »havretskonventionen«), trådte i kraft den 16. november 1994. Konventionen blev godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 98/392/EF af 23. marts 1998 (EFT 1998, L 179, s. 1).
4
Kapitel II i havretskonventionen, der har overskriften »Søterritorium og tilstødende zone«, indeholder konventionens artikel 2-33.
5
Konventionens artikel 2 med overskriften »Retlig status for søterritoriet, luftrummet over søterritoriet, dets havbund og undergrund« bestemmer i stk. 1:
»En kyststats suverænitet omfatter, ud over dens landterritorium og indre farvande, samt, hvor der er tale om en arkipelagstat, dens arkipelagfarvande, et tilstødende havbælte, benævnt søterritoriet.«
6
Konventionens artikel 17 med overskriften »Retten til uskadelig passage« bestemmer:
»Skibe fra alle stater, uanset om de er kyststater eller indlandsstater, har ret til uskadelig passage gennem søterritoriet under iagttagelse af denne konventions bestemmelser.«
7
Samme konventions artikel 18 med overskriften »Betydning af passage« bestemmer:
»1.   Ved passage forstås sejlads gennem søterritoriet med det formål at:
a)
gennemsejle søterritoriet uden at sejle ind i indre farvande eller anløbe en red eller havnefacilitet uden for de indre farvande; eller
b)
sejle ind i eller ud fra indre farvande eller anløbe en sådan red eller havnefacilitet.
2.   Passage skal ske uden afbrydelse og behørigt hurtig. Den omfatter dog standsning og opankring, men kun i det omfang dette sker som led i almindelig sejlads eller nødvendiggøres af force majeure eller nød eller med henblik på at yde hjælp til personer, skibe eller luftfartøjer i fare eller nød.«
8
Havretskonventionens artikel 19 med overskriften »Betydning af uskadelig passage« bestemmer i stk. 1 og 2, at passage er uskadelig i det omfang, den ikke er til skade for kyststatens fred, orden eller sikkerhed, og at passage af et fremmed skib betragtes som skadelig for et af disse forhold, såfremt det på søterritoriet foretager én eller flere af en række fastsatte handlinger. I henhold til denne artikels stk. 2, litra g), er en sådan handling bl.a. lastning eller losning af varer, valuta eller personer stridende imod kyststatens told-, afgifts-, indvandrings- eller sundhedslove og -forskrifter.
9
Konventionens artikel 21 med overskriften »Kyststatens love og forskrifter vedrørende uskadelig passage« foreskriver:
»1.   Kyststaten kan i overensstemmelse med bestemmelserne i denne konvention og andre folkeretlige regler udstede love og forskrifter vedrørende uskadelig passage gennem søterritoriet med hensyn til følgende:
a)
sejladsens sikkerhed […]
[…]
h)
forebyggelse af overtrædelse af kyststatens told-, afgifts-, indvandrings- eller sundhedslove og ‑forskrifter.
2.   Sådanne love og forskrifter må ikke vedrøre fremmede skibes udformning, konstruktion, bemanding eller udstyr, medmindre de er en gennemførelse af almindeligt anerkendte, folkeretlige regler eller normer.
[…]
4.   Fremmede skibe, der gør brug af retten til uskadelig passage gennem søterritoriet, skal overholde alle sådanne love og forskrifter […]«
10
Konventionens artikel 24 med overskriften »Kyststatens pligter« bestemmer i stk. 1:
»Kyststaten må ikke lægge hindringer i vejen for uskadelig passage gennem søterritoriet, undtagen i overensstemmelse med denne konvention. I særdeleshed må kyststaten under anvendelse af denne konvention eller af nogen lov eller forskrift udstedt i overensstemmelse med denne konvention ikke:
a)
pålægge fremmede skibe forpligtelser, som har den praktiske virkning at hindre eller indskrænke benyttelsen af retten til uskadelig passage; eller
b)
forskelsbehandle formelt eller reelt en bestemt stats skibe eller skibe, der medfører ladninger til eller fra en bestemt stat eller på en bestemt stats vegne.«
11
Kapitel VII i havretskonventionen, der har overskriften »Det åbne hav«, indeholder konventionens artikel 86-120.
12
Konventionens artikel 86 med overskriften »Dette kapitels anvendelsesområde« har følgende ordlyd:
»Dette kapitel finder anvendelse på alle dele af havet, som ikke er omfattet af den eksklusive økonomiske zone, søterritoriet, en stats indre farvande eller en arkipelagstats arkipelagfarvande. […]«
13
Havretskonventionens artikel 91, der har overskriften »Skibes nationalitet«, fastsætter følgende:
»1.   Enhver stat skal fastsætte betingelserne for at give skibe sin nationalitet, for registrering af skibe på sit territorium samt for retten til at føre sit flag. Skibe har den stats nationalitet, hvis flag de er berettiget til at føre. […]
2.   Enhver stat skal til skibe, som den har givet retten til at føre sit flag, udstede dokumenter, der viser dette.«
14
Samme konventions artikel 92 med overskriften »Skibes status« bestemmer i stk. 1:
»Skibe er kun berettiget til at sejle under én stats flag, og bortset fra de undtagelsestilfælde, som udtrykkeligt er hjemlet ved internationale overenskomster eller i denne konvention, er de på det åbne hav alene undergivet denne stats jurisdiktion. […]«
15
Havretskonventionens artikel 94 med overskriften »Flagstatens pligter« bestemmer:
»1.   Enhver stat skal effektivt udøve sin jurisdiktion og kontrol i administrative, tekniske og sociale anliggender over skibe, som fører dens flag.
2.   I særdeleshed skal enhver stat:
a)
føre et skibsregister, som indeholder navne på og detaljerede oplysninger om skibe, som fører dens flag, bortset fra sådanne, som på grund af deres ringe størrelse er undtaget fra almindeligt anerkendte internationale regler; og
b)
udøve jurisdiktion i henhold til sit interne retssystem over ethvert skib, som fører dens flag, og over dets kaptajn, officerer og besætning med hensyn til administrative, tekniske og sociale anliggender, som vedrører skibet.
3.   Enhver stat skal for skibe, som fører dens flag, træffe de foranstaltninger som er nødvendige for sikkerheden på havet, bl.a. med hensyn til:
a)
skibes bygning, udrustning og sødygtighed
b)
bemandingen af skibe, arbejdsvilkår og besætningers uddannelse, under hensyntagen til gældende internationale aftaler
[…]
4.   Disse foranstaltninger skal omfatte sådanne, som er nødvendige for at sikre:
a)
at ethvert skib, før registreringen og derefter med passende mellemrum, synes af en kvalificeret skibsinspektør […]
[…]
c)
at kaptajnen, officererne og, i fornødent omfang, besætningen er fuldt fortrolige med og forpligtet til at overholde de gældende internationale regler vedrørende sikkerheden til søs […]
5.   Ved iværksættelsen af de i stk. 3 og 4 omhandlede foranstaltninger skal hver enkelt stat rette sig efter almindeligt anerkendte internationale regler, procedurer og praksis og tage ethvert skridt, som kan være nødvendigt for at sikre deres overholdelse.
6.   En stat, som har sikre holdepunkter for at antage, at den rette jurisdiktion og kontrol over et skib ikke er udøvet, kan meddele flagstaten kendsgerningerne herom. Ved modtagelsen af en sådan meddelelse skal flagstaten lade sagen undersøge og, efter behov, tage ethvert nødvendigt skridt for at afhjælpe situationen.
[…]«
16
Konventionens artikel 98 med overskriften »Pligten til at yde hjælp« foreskriver:
»1.   Enhver stat skal, så vidt det kan ske uden alvorlig fare for skibet, besætningen eller passagererne, pålægge kaptajnen på et skib, som fører dens flag:
a)
at yde hjælp til enhver person i livsfare, som findes på havet
b)
hurtigst muligt at komme nødstedte personer til undsætning, såfremt han underrettes om deres behov for hjælp, og for så vidt en sådan handling med rimelighed kan forventes af ham
[…]
2.   Enhver kyststat skal fremme etableringen, driften og opretholdelsen af en hensigtsmæssig og effektiv eftersøgnings- og redningstjeneste af hensyn til sikkerheden på og over havet samt, hvor omstændighederne kræver det, ved gensidige regionale ordninger samarbejde med nabostater herom.«
Konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen
17
Konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen trådte i kraft den 25. maj 1980. Den Europæiske Union er ikke part i denne konvention, men det er derimod alle medlemsstaterne.
18
Artikel 1 i konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen, der har overskriften »Almindelige forpligtelser i henhold til konventionen«, bestemmer:
»a)
De kontraherende regeringer forpligter sig til at gennemføre bestemmelserne i denne konvention og i bilaget hertil, som er en integrerende del af konventionen. Enhver henvisning til konventionen er samtidig en henvisning til bilaget.
b)
De kontraherende regeringer forpligter sig til at udstede alle de love, forordninger, anordninger og reglementer samt træffe alle andre foranstaltninger, som måtte være nødvendige for en fuldstændig gennemførelse af denne konvention, således at det sikres, at et skib ud fra et sikkerhedsmæssigt synspunkt er egnet for den fart, det er bestemt for.«
19
Konventionens artikel II med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer:
»Denne konvention finder anvendelse på skibe, der er berettiget til at føre de staters flag, hvis regeringer er kontraherende regeringer.«
20
Den nævnte konventions artikel IV med overskriften »Tilfælde af force majeure« foreskriver i litra b):
»Personer, som befinder sig om bord i et skib på grund af force majeure eller som følge af skibsførerens forpligtelse til at medtage skibbrudne eller andre personer, skal ikke tages i betragtning ved afgørelsen af, om nogen af konventionens bestemmelser finder anvendelse på skibet.«
21
Parterne i konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen indgik den 11. november 1988 i London en protokol vedrørende konventionen, som udgør en integrerende del heraf. Denne protokol, der trådte i kraft den 3. februar 2000, indeholder selv et bilag, som udgør en integrerende del heraf, og som indeholder 14 kapitler, der fastsætter et omfattende sæt regler for bygning, udrustning og drift af skibe, som konventionen finder anvendelse på.
22
Kapitel 1, afsnit B, i dette bilag indeholder bl.a. følgende regler:
»Regulation 11
Maintenance of conditions after survey
a)
The condition of the ship and its equipment shall be maintained to conform with the provisions of the present regulations to ensure that the ship in all respects will remain fit to proceed to sea without danger to the ship or persons on board.
[…]
Regulation 17
Acceptance of certificates
Certificates issued under the authority of a Contracting Government shall be accepted by the other Contracting Governments for all purposes covered by the present Convention. They shall be regarded by the other Contracting Governments as having the same force as certificates issued by them.
[…]
Regulation 19
Control
a)
Every ship when in a port of another Contracting Government is subject to control by officers duly authorised by such Government in so far as this control is directed towards verifying that […] certificates […] are valid.
b)
Such certificates, if valid, shall be accepted unless there are clear grounds for believing that the condition of the ship or of its equipment does not correspond substantially with the particulars of any of the certificates or that the ship and its equipment are not in compliance with the provisions of regulation 11(a) and (b).
c)
In the circumstances given in paragraph (b) […], the officer carrying out the control shall take steps to ensure that the ship shall not sail until it can proceed to sea or leave the port for the purpose of proceeding to the appropriate repair yard without danger to the ship or persons on board.
[…]«
Konventionen om maritim eftersøgning og redning
23
Den internationale konvention om maritim eftersøgning og redning, som blev undertegnet i Hamburg den 27. april 1979 (United Nations Treaty Series, bind 1405, nr. 23489, s. 133, herefter »konventionen om maritim eftersøgning og redning«), trådte i kraft den 22. juni 1985. Unionen er ikke part i denne konvention. Kun visse medlemsstater, herunder Forbundsrepublikken Tyskland og Den Italienske Republik er parter.
IMO’s resolution om havnestatskontrol
24
Den 4. december 2019 vedtog Den Internationale Søfartsorganisation (IMO) resolution A.1138(31) med overskriften »Procedures of Port State Control, 2019« (herefter »IMO-resolutionen om havnestatskontrol«), som er vedlagt et bilag med samme overskrift.
25
Kapitel 1 i dette bilag med overskriften »General« indeholder punkt 1.3 med overskriften »Introduction«, der bestemmer:
»1.3.1 Under the provisions of the relevant conventions set out in section 1.2 above, the Administration (i.e. the Government of the flag State) is responsible for promulgating laws and regulations and for taking all other steps which may be necessary to give the relevant conventions full and complete effect so as to ensure that, from the point of view of safety of life and pollution prevention, a ship is fit for the service for which it is intended and seafarers are qualified and fit for their duties)
[…]
1.3.3 The following control procedures should be regarded as complementary to national measures taken by flag State Administrations in their countries and abroad and are intended to provide a common and consistent approach to the performance of port State control inspections and control measures taken as a consequence of the detection of serious deficiencies. These Procedures are also intended to provide assistance to flag State Administrations in securing compliance with convention provisions in safeguarding the safety of crew, passengers and ships, and ensuring the prevention of pollution.«
EU-retten
Direktiv 2009/16
26
Direktiv 2009/16 blev vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 80, stk. 2 (nu artikel 100, stk. 2, TEUF), med henblik på en omarbejdning af Rådets direktiv 95/21/EF af 19. juni 1995 om havnestatskontrol (EFT 1995, L 157, s. 1), som havde undergået flere ændringer siden dets vedtagelse, og med henblik på at styrke de mekanismer, der blev indført ved dette direktiv.
27
I 2.-4., 6., 7., 11., 23. og 34. betragtning til direktiv 2009/16 anføres følgende:
»(2)
Søulykker og forurening af medlemsstaternes have og kyster giver Fællesskabet anledning til alvorlig bekymring.
(3)
Fællesskabet er endvidere opmærksomt på leve- og arbejdsvilkårene om bord på skibe.
(4)
Sikkerheden, forureningsforebyggelsen og leve- og arbejdsvilkårene om bord på skibe kan forbedres betydeligt, hvis forekomsten i fællesskabsfarvande af skibe, der ikke lever op til standarderne, reduceres kraftigt gennem streng håndhævelse af konventioner, internationale kodekser og resolutioner.
[…]
(6)
Ansvaret for kontrollen med, om skibe overholder internationale standarder for sikkerhed, forureningsforebyggelse og leve- og arbejdsvilkår om bord, påhviler hovedsagelig flagstaten. Flagstaten, der eventuelt støtter sig på anerkendte organisationer, garanterer fuldt ud for, at de inspektioner og syn, der er nødvendige for at udstede de relevante certifikater, er fuldstændige og effektive. Ansvaret for vedligeholdelsen af skibets stand og dets udstyr efter synet med henblik på at opfylde kravene i konventioner, som skibet er omfattet af, påhviler rederiet. Flere flagstater har imidlertid ikke gennemført og håndhævet de internationale standarder på forsvarlig vis. Kontrollen med, om de internationale standarder for sikkerhed, forureningsforebyggelse og leve- og arbejdsvilkår om bord er opfyldt, bør derfor som endnu et værn mod sejlads med skibe, der ikke overholder standarderne, også varetages af havnestaten, men i erkendelse af, at havnestatskontrollens inspektion ikke er et syn, og at de relevante inspektionsskemaer ikke er sødygtighedsbeviser.
(7)
En harmoniseret fremgangsmåde for medlemsstaternes effektive håndhævelse af disse internationale standarder over for skibe, der sejler i farvande under deres jurisdiktion og anløber deres havne, bør hindre konkurrenceforvridning.
[…]
(11)
Et effektivt havnestatskontrolsystem bør tilstræbe, at alle skibe, som anløber Fællesskabets havne og ankerpladser, med jævne mellemrum inspiceres. […]
[…]
(23)
Fejl og mangler, som skyldes, at relevante konventioner ikke overholdes, bør afhjælpes. Skibe, hvor det er påkrævet at afhjælpe fejl og mangler, bør, når de konstaterede fejl og mangler udgør en åbenbar fare for sikkerhed, sundhed eller miljø, tilbageholdes, indtil disse fejl og mangler er afhjulpet.
[…]
(34)
Målene for dette direktiv, nemlig at begrænse sejladsen med skibe, der ikke overholder standarderne, i farvande under medlemsstaternes jurisdiktion gennem en forbedring af Fællesskabets inspektionssystem for søgående skibe og udvikling af muligheder for en forebyggende indsats inden for havforurening, kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne og kan derfor på grund af handlingens omfang og virkninger bedre nås på fællesskabsplan; Fællesskabet kan derfor træffe foranstaltninger i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet […]«
28
Artikel 1 i direktiv 2009/16 med overskriften »Formål« har følgende ordlyd:
»Formålet med dette direktiv er at bidrage til en kraftig begrænsning af sejladsen i farvande under medlemsstaternes jurisdiktion med skibe, der ikke lever op til standarderne; dette skal ske ved:
a)
at forbedre overholdelsen af international lovgivning og af relevant fællesskabslovgivning om sikkerhed til søs, om maritim sikring, om beskyttelse af havmiljøet og om leve- og arbejdsvilkår om bord på skibe, uanset hvilket flag de fører
b)
at opstille fælles kriterier for havnestatens kontrol med skibe og at harmonisere procedurerne for inspektion og tilbageholdelse […]
c)
at gennemføre en havnestatskontrolordning i Fællesskabet, som er baseret på de inspektioner, der foretages i Fællesskabet […], med det formål at inspicere alle skibe med en hyppighed, der er afhængig af deres risikoprofil, således at skibe, der frembyder en højere risiko, underkastes en mere detaljeret og hyppigere inspektion.«
29
Dette direktivs artikel 2 fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
1)
»konventioner«: følgende konventioner samt protokoller og ændringer hertil og tilhørende koder af bindende karakter i den gældende affattelse:
[…]
b)
[konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen]
[…]
5)
»skib«: ethvert søgående fartøj, for hvilket en eller flere af konventionerne gælder, og som fører et andet flag end havnestatens
6)
»grænseflade mellem skib og havn«: det samspil, der opstår, når et skib direkte og umiddelbart inddrages i overførslen mellem skib og havn af personer eller gods eller udførelsen af havnetjenesteydelser
7)
»skib på en ankerplads«: et skib i havn eller i et andet område inden for en havns jurisdiktion, men ikke ved kaj, som indgår i en grænseflade mellem skib og havn
[…]
12)
»mere detaljeret inspektion«: en inspektion, hvorunder skibet, dets udrustning og besætning som helhed, eller efter omstændighederne dele deraf, i de tilfælde, der er nævnt i artikel 13, nr. 3), underkastes en grundig undersøgelse, som omfatter skibets konstruktion, udrustning, bemanding, leve- og arbejdsvilkår samt overholdelse af driftsprocedurer om bord
[…]
15)
»tilbageholdelse«: et officielt forbud mod, at et skib afsejler som følge af konstaterede fejl og mangler, som enkeltvis eller tilsammen gør skibet usødygtigt
[…]
20)
»myndighedscertifikat«: et certifikat, der er udstedt af en flagstat eller på dennes vegne i overensstemmelse med konventioner
21)
»klassificeringscertifikat«: et dokument, der bekræfter overensstemmelsen med [konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen], […]
[…]«
30
Nævnte direktivs artikel 3 med overskriften »Anvendelsesområde«, bestemmer:
»1.   Dette direktiv gælder for ethvert skib, der anløber en havn eller en ankerplads i en medlemsstat, med henblik på at indgå i en grænseflade mellem skib og havn, og dets besætning.
[…]
Hvis en medlemsstat foretager en inspektion af et skib, der befinder sig i farvande under dens jurisdiktion, men som ikke er i havn, betragtes inspektionen som en inspektion i dette direktivs forstand.
[…]
4.   Dette direktiv gælder ikke for fiskerfartøjer, krigsskibe, marinehjælpefartøjer, træskibe af primitiv konstruktion, statsskibe, der anvendes til ikke-erhvervsmæssige formål, og fritidsfartøjer, der ikke benyttes erhvervsmæssigt.
[…]«
31
Samme direktivs artikel 4 med overskriften »Inspektionsbeføjelser« bestemmer i stk. 1, at »[m]edlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger for at være juridisk beføjet til at udføre de i dette direktiv omhandlede inspektioner om bord på udenlandske skibe i overensstemmelse med international ret«.
32
Artikel 11 i direktiv 2009/16 med overskriften »Inspektionernes hyppighed« bestemmer:
»Skibe, der anløber Fællesskabets havne eller ankerpladser, skal underkastes periodiske inspektioner eller følgende yderligere inspektioner:
a)
Skibe underkastes periodiske inspektioner med på forhånd fastsatte intervaller, der afhænger af skibets risikoprofil […]
b)
Skibe underkastes følgende yderligere inspektioner, uanset hvornår de sidst var gennem en periodisk inspektion:
–
Den kompetente myndighed sikrer, at skibe, for hvilke topprioriteringsfaktorerne i bilag I, del II, punkt 2A, gør sig gældende, inspiceres.
–
Skibe, for hvilke de uventede faktorer i bilag I, del II, punkt 2B, gør sig gældende, kan inspiceres. Det overlades til den kompetente myndigheds faglige skøn, om en sådan yderligere inspektion skal foretages.«
33
Direktivets artikel 12 med overskriften »Udvælgelse af de skibe, der skal inspiceres« har følgende ordlyd:
»Den kompetente myndighed sikrer, at skibene udvælges til inspektion på grundlag af deres risikoprofil […], samt når topprioriteringsfaktorer eller uventede faktorer gør sig gældende jf. bilag I, del II, punkt 2A og 2B. […]
[…]«
34
Nævnte direktivs artikel 13 med overskriften »Indledende inspektion og mere detaljerede inspektioner« bestemmer:
»Medlemsstaterne sikrer, at de skibe, der udvælges til inspektion i overensstemmelse med artikel 12, underkastes en indledende inspektion eller en mere detaljeret inspektion som fastlagt i det følgende:
1)
Myndighederne sørger i forbindelse med hver indledende inspektion af et skib for, at skibsinspektøren som et minimum:
a)
kontrollerer de certifikater og dokumenter opført i bilag IV, der skal foreligge om bord i henhold til Fællesskabets maritime lovgivning og konventioner om sikkerhed og sikring
[…]
c)
forvisser sig om, at skibets generelle tilstand, inklusive hygiejnen, er tilfredsstillende, herunder maskinrum og opholdsrum.
[…]
3)
Der skal udføres en mere detaljeret inspektion, som omfatter yderligere kontrol af overholdelsen af de driftsmæssige krav om bord, når der efter den i nr. 1) omhandlede inspektion er begrundet mistanke om, at skibets besætning eller den tilstand, skibet eller dets udrustning befinder sig i, ikke i alt væsentligt opfylder de relevante krav i en konvention.
Der er begrundet mistanke, hvis skibsinspektøren finder konkrete beviser, som efter hans faglige skøn gør en mere detaljeret inspektion af skibet, dets udrustning eller dets besætning berettiget.
Bilag V indeholder eksempler på begrundet mistanke.«
35
Samme direktivs artikel 19, som har overskriften »Udbedring og tilbageholdelse«, foreskriver:
»1.   Det skal over for myndighederne godtgøres, at fejl og mangler, der er blevet bekræftet eller konstateret ved inspektion, er eller vil blive udbedret i overensstemmelse med konventionerne.
2.   Når fejlene og manglerne udgør en åbenbar fare for sikkerhed, sundhed eller miljø, sikrer den kompetente myndighed i den havnestat, hvor skibet blev inspiceret, at skibet tilbageholdes, eller at den operation, i forbindelse med hvilken fejlene og manglerne blev konstateret, afbrydes. Tilbageholdelsen eller afbrydelsen af en operation ophæves ikke, før faren er afværget, eller før myndighederne fastslår, at skibet, eventuelt på bestemte betingelser, som anses for nødvendige, kan afsejle, eller at operationen kan genoptages, uden at der er risiko for passagerers eller besætningsmedlemmers sikkerhed eller sundhed, uden at der er risiko for andre skibe, og uden at skibet eller operationen udgør nogen uforholdsmæssig trussel om skade på havmiljøet.
[…]
3.   Når skibsinspektøren på baggrund af sit faglige skøn afgør, om et skib skal tilbageholdes, skal han anvende kriterierne i bilag X.
6.   I tilfælde af tilbageholdelse skal myndighederne straks skriftligt og ved samtidig fremsendelse af inspektionsrapporten underrette flagstatsadministrationen eller, hvis dette ikke er muligt, konsulen eller i dennes fravær den nærmeste diplomatiske repræsentant for nævnte stat, om alle de forhold, der lå til grund for indgrebet. Endvidere skal de bemyndigede skibsinspektører eller de godkendte organisationer, der er ansvarlige for udstedelsen af klassificeringscertifikater eller myndighedscertifikater i overensstemmelse med konventionerne, også underrettes, når det er relevant. […]
[…]«
36
Artikel 21 i direktiv 2009/16 med overskriften »Opfølgning af inspektioner og tilbageholdelse« bestemmer:
»1.   Når de i artikel 19, stk. 2, omhandlede fejl og mangler ikke kan afhjælpes i inspektionshavnen, kan myndighederne i den pågældende medlemsstat tillade, at skibet uden unødig forsinkelse sejler videre til det egnede reparationsværft, der ligger nærmest den havn, hvor skibet er tilbageholdt, og som kan træffe opfølgende foranstaltninger, efter skibsførerens og de pågældende myndigheders valg, under forudsætning af, at de betingelser, der er fastsat af flagstatens kompetente myndighed og tiltrådt af den pågældende medlemsstat, opfyldes. Betingelserne skal sikre, at skibet kan sejle videre til værftet uden risiko for passagerers eller besætningsmedlemmers sikkerhed eller sundhed, uden risiko for andre skibe, og uden at det indebærer nogen urimelig trussel mod havmiljøet.
[…]
3.   I de tilfælde, der er nævnt i stk. 1, underretter den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor inspektionshavnen er beliggende, den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor reparationsværftet er beliggende, de parter, der er nævnt i artikel 19, stk. 6, og alle andre relevante myndigheder, om de betingelser, der er fastsat for sejladsen.
Den kompetente myndighed i en medlemsstat, der modtager en sådan underretning, orienterer de underrettende myndigheder om, hvilke foranstaltninger der er truffet.
4.   Medlemsstaterne sørger for, at der nægtes adgang til havne eller ankerpladser i Fællesskabet for de i stk. 1 omhandlede skibe, der afsejler:
a)
uden at opfylde de betingelser, der er fastsat af medlemsstatens kompetente myndighed i inspektionshavnen, eller
b)
der afsejler og nægter at overholde de gældende konventionskrav ved ikke at anløbe det udpegede reparationsværft.
Dette adgangsforbud forbliver i kraft, indtil rederen eller operatøren over for den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor skibets fejl og mangler blev konstateret, har forelagt fyldestgørende dokumentation for, at skibet fuldt ud opfylder alle gældende konventionskrav.
5.   I de tilfælde, der er nævnt i stk. 4, litra a), skal den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor skibets fejl og mangler blev konstateret, omgående gøre de kompetente myndigheder i alle de andre medlemsstater opmærksomme herpå.
I de tilfælde, der er nævnt i stk. 4, litra b), skal den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor reparationsværftet er beliggende, omgående gøre de kompetente myndigheder i alle de andre medlemsstater opmærksomme herpå.
Inden medlemsstaten udsteder forbuddet, kan den anmode om konsultationer med administrationen i det berørte skibs flagstat.
6.   Uanset bestemmelserne i stk. 4 kan havnestatens myndigheder i tilfælde af force majeure eller bydende nødvendige sikkerhedshensyn eller for at reducere forureningsfaren eller gøre den så lille som muligt, eller for at fejl og mangler kan afhjælpes, give anløbstilladelse til en bestemt havn eller ankerplads, på betingelse af at skibets reder, operatør eller skibsføreren har truffet egnede foranstaltninger, som opfylder de krav, som den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat har stillet, således at skibet kan anløbe havnen eller ankerpladsen sikkert.«
37
Bilag I til dette direktiv, der har overskriften »Elementer i fællesskabets system for havnestatsinspektion«, indeholder følgende bestemmelser:
»[…]
II Inspektion af skibe
1. Periodiske inspektioner
[…]
2. Yderligere inspektioner
Skibe, for hvilke følgende topprioriteringsfaktorer eller uventede faktorer gør sig gældende, kan underkastes inspektion, uanset hvornår de sidst var gennem en periodisk inspektion. Imidlertid overlades det til inspektørens faglige skøn, om der er behov for en yderligere inspektion på grund af uventede faktorer.
2A. Faktorer, der medfører topprioritering
Skibe, for hvilke følgende topprioriteringsfaktorer gør sig gældende, underkastes inspektion, uanset hvornår de sidst var gennem en periodisk inspektion:
–
skibe, som af sikkerhedsgrunde er blevet suspenderet eller trukket tilbage fra deres klasse siden den seneste inspektion i Fællesskabet […]
–
skibe, om hvilke en anden medlemsstat har foretaget indberetning eller meddelelse
–
skibe, som ikke kan identificeres i inspektionsdatabasen
–
skibe,
–
der har været indblandet i en kollision, grundstødning eller stranding på vej til havnen
–
der er blevet anklaget for overtrædelse af bestemmelserne om udslip af skadelige stoffer eller spildevand
–
der har manøvreret på en uregelmæssig eller ikke sikkerhedsmæssig forsvarlig måde, således at ruteforanstaltninger, der er vedtaget af IMO, eller sikker navigationspraksis og procedurer ikke er blevet fulgt.
2B. Uventede faktorer
Skibe, for hvilke følgende uventede faktorer gør sig gældende, kan underkastes inspektion, uanset hvornår de sidst var gennem en periodisk inspektion. Det overlades til de kompetente myndigheders faglige skøn, om der skal foretages en sådan yderligere inspektion:
[…]
–
skibe med certifikater udstedt af en forhenværende anerkendt organisation, hvis autorisation er tilbagekaldt siden den seneste inspektion i Fællesskabet […]
–
skibe, om hvilke lodser eller havnemyndigheder eller instanser har indberettet åbenbare uregelmæssigheder, som kan påvirke sikkerheden under sejladsen, eller som indebærer risiko for skade på havmiljøet […]
–
skibe, der ikke opfylder de relevante krav om anmeldelse […]
–
skibe, for hvilke der er foretaget indberetning eller klaget fra skibsføreren, et besætningsmedlem eller enhver person eller organisation, der har en berettiget interesse i, at skibet drives på sikkerhedsmæssig forsvarlig vis, i leve- og arbejdsvilkårene om bord eller i forebyggelse af forurening, medmindre den pågældende medlemsstat anser indberetningen eller klagen for åbenbart ubegrundet
–
skibe, som tidligere er blevet tilbageholdt for mere end tre måneder siden
–
skibe, om hvilke der er indberettet udestående fejl og mangler […]
–
skibe, om hvilke der er indberettet problemer vedrørende deres last, navnlig skadeligt og farligt gods
–
skibe, der har manøvreret på en sådan måde, at der har været fare for personer, ejendom eller miljøet
–
skibe, for hvilke oplysninger fra pålidelig kilde har vist, at deres risikoparametre adskiller sig fra de registrerede parametre, og at risikoniveauet derfor er højere.
[…]«
38
Bilag V til det nævnte direktiv, der har overskriften »Eksempler på »begrundet mistanke««, bestemmer i punkt A.1, at »[e]ksempler på begrundet mistanke, som giver anledning til en mere detaljeret inspektion« omfatter »[s]kibe i henhold til bilag I, del 2A og 2B«.
39
Bilag X til samme direktiv med overskriften »Kriterier for tilbageholdelse af skib« har følgende ordlyd:
»Skibsinspektørens afgørelse af, om fejl og mangler, der er konstateret under en inspektion, gør tilbageholdelse af det pågældende skib berettiget, baseres på kriterierne i punkt 1 og 2.
Punkt 3 indeholder eksempler på fejl og mangler, der alene kan gøre tilbageholdelse af det pågældende skib berettiget, jf. artikel 19, stk. 3.
[…]
1.
Grundlæggende kriterier
Skibsinspektørens afgørelse om eventuel tilbageholdelse af et skib træffes ud fra et fagligt skøn og på grundlag af følgende kriterier:
[…]
Et skib skal tilbageholdes, hvis dets fejl og mangler er så alvorlige, at skibsinspektøren anser det for nødvendigt at aflægge et nyt besøg om bord for at sikre sig, at fejlene og manglerne er blevet udbedret, inden skibet afsejler.
Det er ensbetydende med, at der er tale om så alvorlige fejl og mangler, at det er nødvendigt, at skibsinspektøren aflægger et nyt besøg om bord. Det gør dog ikke et sådant besøg obligatorisk i alle tilfælde. Det indebærer, at myndighederne på den ene eller den anden måde, helst ved et nyt besøg, skal kontrollere, at fejlene og manglerne er blevet udbedret, inden skibet afsejler.
2.
Anvendelse af de grundlæggende kriterier
Skibsinspektørens afgørelse af, om konstaterede fejl og mangler på et skib er så alvorlige, at skibet bør tilbageholdes, træffes på grundlag af følgende vurderinger:
[…]
Skibsinspektøren skal under inspektionen desuden vurdere, om skibet og/eller besætningen er i stand til:
3.
sikker sejlads under den forestående sejlads
[…]
8.
om fornødent at foretage hurtig og sikker evakuering af skibet samt gennemføre redningsaktioner under den forestående sejlads
9.
at forhindre miljøforurening under den forestående sejlads
[…]
13.
sikring af forsvarlige og hygiejniske forhold om bord under den forestående sejlads
[…]
Hvis en af disse vurderinger besvares benægtende, må det under hensyn til alle konstaterede fejl og mangler stærkt overvejes at tilbageholde skibet. Flere mindre alvorlige fejl og mangler kan også gøre en tilbageholdelse af skibet berettiget.
3.
Som hjælp for skibsinspektøren under anvendelse af disse retningslinjer følger nedenfor, grupperet under de relevante konventioner og/eller koder, en liste over fejl og mangler, der anses for at være så alvorlige, at de kan gøre en tilbageholdelse af det pågældende skib berettiget. Listen er ikke udtømmende.
[…]
3.2. Områder under [konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen]
[…]
5.
Manglende, utilstrækkelig mængde af eller alvorlig beskadigelse på personlige redningsmidler, redningsbåde og udsætningsanordninger
[…]
3.10. Områder under [konventionen af 2006 om søfarendes arbejdsforhold]
[…]
8. Forholdene om bord udgør en åbenbar fare for de søfarendes sundhed eller sikkerhed
9. Den manglende overensstemmelse udgør en alvorlig eller gentagen overtrædelse af kravene i [konventionen af 2006 om søfarendes arbejdsforhold] (inklusive søfarendes rettigheder) for så vidt angår søfarendes leve- og arbejdsvilkår om bord på skibet, som fastlagt i skibets certifikat og overensstemmelseserklæring vedrørende søfarendes arbejdsvilkår.
[…]«
Henstillingen af 23. september 2020
40
Europa-Kommissionen vedtog den 23. september 2020 henstilling (EU) 2020/1365 om samarbejde mellem medlemsstaterne vedrørende operationer, som udføres af fartøjer, der ejes eller drives af private enheder, med henblik på eftersøgnings- og redningsaktiviteter (EUT 2020, L 317, s. 23, herefter »henstillingen af 23. september 2020«).
41
I 1.-8., 11., 12., 15., 16. og 18. betragtning til denne henstilling redegøres for grundene til vedtagelsen heraf. Kommissionen anfører for det første, at den migrationskrise, som EU har oplevet siden 2014, og nærmere bestemt den kraftige stigning i antallet af personer, der forsøger at krydse Middelhavet om bord på usødygtige fartøjer for at flygte fra deres oprindelsesstat og finde tilflugt i Europa, har ført flere ikke-statslige organisationer (NGO’er), der driver skibe, til at foretage komplekse eftersøgnings- og redningsaktiviteter vedrørende mennesker, der er i livsfare eller havsnød, med henblik på at yde dem hjælp. For det andet anfører Kommissionen i det væsentlige, at denne virksomhed – selv om den kan ses i lyset af den forpligtelse i henhold til den folkeretlige sædvaneret og traktatretten, der påhviler medlemsstaterne til at yde hjælp til sådanne mennesker – kræver en koordinering og et styrket samarbejde såvel mellem disse NGO’er og medlemsstaterne som mellem medlemsstaterne indbyrdes, uanset om disse har status som flagstat for de anvendte skibe, om de er den stat, hvor de reddede mennesker er eller kan blive ilandsat, eller om de er værtsstat for de nævnte mennesker. For det tredje og sidste er Kommissionen i det væsentlige af den opfattelse, at der med forbehold af de forpligtelser, der følger af den relevante folkeret og EU-retten, bør skabes en ramme, der er tilpasset den nævnte aktivitet, navnlig for at sikre sikkerheden til søs for de reddede mennesker såvel som for de besætninger, som redder dem, og at dette projekt indebærer oprettelsen af en kontaktgruppe, der gør det muligt for medlemsstaterne at samarbejde, koordinere og udvikle den bedste praksis i samråd med samtlige interessenter.
42
Henset til disse forhold opfordrer den nævnte henstilling i det væsentlige medlemsstaterne til at øge deres samarbejde i forbindelse med privat eftersøgnings- og redningsaktivitet vedrørende personer, der er i fare eller havsnød, bl.a. ved sammen med Kommissionen og i samråd med interessenterne at oprette en kontaktgruppe på dette område.
Italiensk ret
43
Direktiv 2009/16 blev gennemført i italiensk ret ved decreto legislativo nr. 53 – Attuazione della direttiva 2009/16/CE recante le norme internazionali per la sicurezza delle navi, la prevenzione dell’inquinamento e le condizione di vita e di lavoro a bordo per le navi che approdano nei porti comunitari e che navigano nelle acque sotto la giurisdizione degli Stati membri (lovdekret nr. 53 om gennemførelse af direktiv 2009/16/EF med de internationale standarder for sikkerhed, forureningsforebyggelse og leve- og arbejdsvilkår om bord for skibe, der anløber fællesskabets havne og sejler i farvande under medlemsstaternes jurisdiktion) af 24. marts 2011 (GURI nr. 96 af 27.4.2011, herefter »lovdekret nr. 53/2011«).
44
Artikel 3 i lovdekret nr. 53/2011 har følgende ordlyd:
»1.   Dette dekret gælder for skibe og fritidsfartøjer, som anvendes til erhvervsmæssige formål og ikke fører italiensk flag, der anløber en national havn eller ankerplads med henblik på at indgå i en grænseflade mellem skib og havn, og deres besætning. Inspektionen af et skib, der befinder sig i farvande under den nationale jurisdiktion, er i dette dekret sidestillet med inspektionen i en havn.
[…]
5.   Dette dekret gælder ikke for fiskerfartøjer, krigsskibe, marinehjælpefartøjer, træskibe af primitiv konstruktion, statsskibe, der anvendes til ikke-erhvervsmæssige formål, og fritidsfartøjer, der ikke benyttes erhvervsmæssigt.«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
45
Sea Watch er en humanitær organisation uden gevinst for øje, der har hjemsted i Berlin (Tyskland). Det fremgår af organisationens vedtægter, at den navnlig har til formål at redde mennesker, der er i livsfare eller havsnød, samt at vedligeholde og operere skibe og flyvemaskiner med henblik på denne redningsindsats. I overensstemmelse med dette formål udfører organisationen eftersøgnings- og redningsoperationer vedrørende mennesker i internationalt farvand i Middelhavet ved hjælp af skibe, med hensyn til hvilke den både er reder og operatør. Blandt disse skibe skal nævnes to, »Sea Watch 3« og »Sea Watch 4«, som fører tysk flag og er certificeret af et tysk klassificerings- og certificeringsselskab med klassificeringen som »general cargo/multipurpose«.
46
I løbet af sommeren 2020 stod Sea Watch 3 og Sea Watch 4 på skift ud fra havnen i Borriana (Spanien) for at redde flere hundrede mennesker, der var i livsfare eller havsnød i internationalt farvand i Middelhavet. Skibsførerne på disse to skibe fik derefter meddelelse fra Italian Maritime Rescue Coordination Centre (det italienske center for koordinering af søredning), der befinder sig i Rom (Italien), om, at Ministero degli Interni (indenrigsministeriet, Italien) havde givet tilladelse til, at de pågældende personer kunne gå fra borde for at blive flyttet over på andre skibe i havnen i Palermo for Sea Watch 4’s vedkommende, og i havnen i Porto Empedocle for Sea Watch 3’s vedkommende. Skibsførerne fik således den instruks, at deres skibe skulle anløbe disse havne for dér at foretage denne overflytning.
47
Når denne var sket, skulle Sea Watch 3 og Sea Watch 4 ifølge Ministro della Sanità (sundhedsministeriet, Italien) forblive på ankerplads nær de pågældende havne, i første omgang for at holde besætningen i karantæne med henblik på at hindre udbredelse af covid-19-pandemien og dernæst for, at skibene kunne gennemgå rengøring og desinfektion og få udstedt et desinfektionscertifikat.
48
Efter rengøring og desinfektion indledte havnekontoret i Palermo og havnekontoret i Porto Empedocle en inspektionsprocedure om bord på de to skibe i medfør af lovdekret nr. 53/2011 og beordrede derefter tilbageholdelsen af henholdsvis Sea Watch 4 og Sea Watch 3. Som det fremgår af de rapporter, som disse inspektioner gav anledning til, og af de afgørelser om tilbageholdelse, der blev udstedt efterfølgende, fandt disse havnekontorer for det første, at disse skibe var beskæftiget med at »yde hjælp til migranter til søs, selv om [de] ikke [var] certificeret til at udføre den planlagte tjeneste«. For det andet angav rapporterne mere end 20 »tekniske og driftsmæssige fejl og mangler« i forhold til bestemmelserne i EU-lovgivningen og de relevante internationale konventioner, hvoraf 9 fejl og mangler, »enkeltvis eller tilsammen[, måtte anses for at udgøre] en åbenbar fare for sikkerhed, sundhed eller miljø« og for at være så alvorlige, at de begrundede en tilbageholdelse af de nævnte skibe i henhold til artikel 19 i direktiv 2009/16.
49
Siden da har Sea Watch afhjulpet et antal af disse fejl og mangler. Organisationen er til gengæld af den opfattelse, at det ikke er godtgjort, at de resterende fejl og mangler foreligger. Disse fejl og mangler vedrørte i det væsentlige først den omstændighed, at Sea Watch 4 og Sea Watch 3 ifølge havnekontorerne i Palermo og Porto-Empedocle ikke er certificeret til at medføre flere hundrede mennesker, således som de gjorde det i løbet af sommeren 2020. Dernæst havde disse to skibe ikke den relevante tekniske udrustning til at udføre sådanne aktiviteter, selv om skibene reelt var bestemt til og faktisk udelukkende anvendtes til dette formål. Navnlig var skibenes installationer til behandling af spildevand dimensioneret til henholdsvis 22 og 30 personer og ikke til flere hundrede personer, og der var installeret ekstra toilet- og badefaciliteter på dækkene, hvorfra spildevandet ledtes direkte ud i havet. Endelig var de redningsoperationer, som besætningsmedlemmerne udførte, ikke indregnet i deres arbejdstimer.
50
Sea Watch har anlagt to søgsmål ved Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (den regionale forvaltningsdomstol for Sicilien, Italien) med påstand om annullation af afgørelserne om tilbageholdelse af Sea Watch 4 og Sea Watch 3, af inspektionsrapporterne, der gik forud for disse afgørelser, og af »enhver anden retsakt, der tidsmæssigt ligger før, i forbindelse med eller efter disse afgørelser« (herefter »de i hovedsagen omhandlede foranstaltninger«). Til støtte for sine påstande har Sea Watch for det første gjort gældende, at havnekontorerne, hvorfra disse foranstaltninger stammer, har overskredet de beføjelser, således som de følger af direktiv 2009/16 fortolket i lyset af relevant folkeretlig sædvaneret og konventionsret, og navnlig reglen om gensidig accept mellem stater af certifikater udstedt af flagstaten, ved at foretage inspektioner, der havde til formål eller til følge at anfægte den klassificering og certificering af skibene Sea Watch 4 og Sea Watch 3, som de kompetente tyske myndigheder havde foretaget. For det andet er disse inspektioner blevet gennemført, selv om de proceduremæssige og materielle betingelser, der gør det muligt at foretage dem, som fastsat i direktiv 2009/16, ikke var opfyldt. For det tredje udgør de nævnte inspektioner i realiteten et fordækt middel til at nå et mål bestående i at standse de af Sea Watch organiserede eftersøgnings- og redningsoperationer i Middelhavet. For det fjerde kan de fejl og mangler, som de omhandlede havnekontorer – i øvrigt i generelle vendinger – hævdede forelå, under alle omstændigheder ikke begrunde anordningen om tilbageholdelse af de to skibe.
51
Sea Watch har endvidere i forbindelse med disse søgsmål anmodet om foreløbige forholdsregler med henblik på fastsættelse af retsbevarende foranstaltninger, hvilket Sea Watch har begrundet med, at der i henhold til de relevante bestemmelser i italiensk ret er risiko for alvorlig og uoprettelig skade.
52
I anmodningerne om præjudiciel afgørelse, der er indgivet i forbindelse med henholdsvis tvisten vedrørende Sea Watch 4 (sag C-14/21) og tvisten vedrørende Sea Watch 3 (sag C-15/21), har den forelæggende ret bl.a. anført, at det af oplysningerne i sagsakterne vedrørende de to tvister i hovedsagerne fremgår, at eksistensen af de omhandlede fejl og mangler har givet anledning til forskellige holdninger ikke blot hos parterne i disse tvister, men også hos de pågældende myndigheder i henholdsvis havnestaten, Italien, og flagstaten, Tyskland. De italienske myndigheder er nemlig nærmere bestemt af den opfattelse, at disse fejl og mangler er fastslået, og at de skal afhjælpes, mens de tyske myndigheder er af den opfattelse, at en rimelig fortolkning af de gældende relevante bestemmelser i EU-retten og folkeretten gør det muligt at konkludere, at der ikke foreligger nogen fejl og mangler, og at situationen følgelig ikke kræver nogen handling fra Sea Watchs side med henblik på udbedring heraf.
53
Henset til denne situation er den forelæggende ret af den opfattelse, at løsningen af tvisterne i hovedsagerne kræver, at den forelægger Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse med henblik på at få afklaret den retlige ordning, der finder anvendelse på skibe, der opereres af ikke-statslige organisationer med et humanitært formål, såsom Sea Watch, med henblik på systematisk eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød.
54
For det første er den forelæggende ret navnlig i tvivl om anvendelsesområdet for direktiv 2009/16 og nærmere bestemt om, hvorvidt direktivets artikel 3, henset til direktivets ordlyd, dets opbygning og de formål, det forfølger, skal fortolkes således, at denne artikel omfatter skibe, der – uanset om de officielt er klassificeret og certificeret af et organ, der er bemyndiget af flagstaten og anerkendt på EU-plan, som »fragtskibe«, der er beregnet til at blive anvendt i erhvervs- og handelsmæssigt øjemed – i praksis udelukkende og systematisk er beregnet til og anvendes til eftersøgnings- og redningsoperationer vedrørende mennesker, der er i livsfare eller havsnød.
55
På dette punkt har den forelæggende ret anført, at den er tilbøjelig til at mene, at direktiv 2009/16, henset til dets artikel 3, stk. 4, anden til fjerde og sjette betragtning hertil samt den sammenhæng, hvori denne bestemmelse og disse betragtninger indgår, skal fortolkes således, at direktivet ikke finder anvendelse på skibe, der, som Sea Watch 4 og Sea Watch 3, anvendes til ikke-erhvervsmæssig eller ikke-handelsmæssig virksomhed, såsom eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød, medmindre disse skibe kan sidestilles med passagerskibe. Ifølge denne fortolkning kan de nævnte skibe ikke gøres til genstand for en inspektion på grundlag af det nævnte direktivs artikel 11-13. Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at der ligeledes kan anlægges en modsat fortolkning af direktivet, navnlig henset til dettes artikel 3, stk. 1. Hvis dette er tilfældet, har den forelæggende ret anført, at det imidlertid må undersøges, om lovdekret nr. 53/2011, som Den Italienske Republik har vedtaget med henblik på at gennemføre direktivet i national ret, er foreneligt med direktiv 2009/16.
56
For det andet ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om det åbenbare misforhold mellem det maksimale antal på 22 eller 30 personer, der kan befordres af skibene Sea Watch 4 og Sea Watch 3 i henhold til deres respektive certifikater, og de hundredvis af personer, som reelt medførtes af disse i forbindelse med de redningsoperationer, der ligger til grund for de i hovedsagen omhandlede foranstaltninger, kan udgøre en »topprioriteringsfaktor« eller en »uventet faktor« som omhandlet i bilag I, del II, punkt 2A og 2B, til direktiv 2009/16, der begrunder, at disse skibe blev underkastet en yderligere inspektion i medfør af dette direktivs artikel 11.
57
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at dette åbenbare misforhold udgør en »uventet faktor« og nærmere bestemt en situation, hvor skibene er blevet manøvreret »på en sådan måde, at de [er] til fare for personer, ejendom eller miljøet«. Den forelæggende ret har i denne forbindelse for det første anført, at den forpligtelse, der påhviler skibsførerne til at yde hjælp til enhver person i livsfare eller havsnød, som fastsat i havretskonventionens artikel 98, der er gentaget i konventionen om maritim eftersøgning og redning, i overensstemmelse med disse internationale konventioner kun gælder, når dette kan ske uden alvorlig fare for skibet, besætningen eller passagererne. Den forelæggende ret har dernæst udledt heraf, at modtagelsen om bord på et givet skib af et antal mennesker, som klart står i misforhold skibets modtagelseskapacitet og udrustning, således som dette fremgår af eller afspejles i dets forskellige certifikater, samt til besætningens størrelse, kan medføre en sådan fare. Den forelæggende ret har endelig konkluderet, at det, i det tilfælde, hvor denne modtagelse om bord er en følge af en eksklusiv og systematisk eftersøgnings- og redningsaktivitet vedrørende mennesker, der er i livsfare eller havsnød, og som foretages med skibe, hvis certifikater attesterer, at de ikke er egnede til denne aktivitet, kan antages, at der er tale om farlig manøvrering, der retfærdiggør gennemførelsen af en yderligere inspektion i henhold til artikel 11 i direktiv 2009/16.
58
For det tredje ønsker den forelæggende ret generelt at fastlægge omfanget og rækkevidden af de beføjelser, der kan udøves af havnestaten i forbindelse med en mere detaljeret inspektion af et skib, som havnestaten ikke er flagstat for, og som udføres på grundlag af artikel 13 i direktiv 2009/16. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om disse beføjelser omfatter muligheden for – uafhængigt af de aktiviteter, som dette fartøj af flagstatens kompetente myndigheder er klassificeret og certificeret til at udøve – at sikre, at det i det tilfælde, hvor skibet i praksis udøver en anden virksomhed, der består i udelukkende og systematisk at søge efter og redde mennesker, der er i livsfare eller havsnød, overholder de krav med hensyn til sikkerhed, forebyggelse af forurening og leve- og arbejdsvilkårene om bord, som følger af den afledte EU-ret og/eller af den folkeretlige sædvaneret og traktatretten på havet.
59
I denne henseende har den forelæggende ret for det første anført, at artikel 13 i direktiv 2009/16 efter dens opfattelse, henset til bestemmelsens ordlyd, skal forstås således, at den giver havnestaten lov til at foretage inspektioner, som ikke er begrænset til en formel kontrol af tilstedeværelsen om bord af alle de krævede certifikater, men også omfatter en materiel kontrol af det pågældende skibs reelle tilstand. Dernæst har den forelæggende ret påpeget, at denne materielle kontrol, henset til artiklens ordlyd og opbygningen af direktiv 2009/16, som dette navnlig er afklaret ved sjette betragtning hertil og de relevante internationale konventioner, imidlertid skal gennemføres i forhold til den af flagstaten foretagne klassificering og certificering, og således udelukkende have til formål at kontrollere, at det pågældende skibs reelle tilstand opfylder de krav, der gælder for de aktiviteter, som denne stat har klassificeret og certificeret skibet til. En sådan kontrol foretages nemlig kun »i anden række« og kan således ikke – på grund af sit formål eller sine virkninger – rejse tvivl om den kontrol og de afgørelser, der har fundet sted »i første række« i flagstaten, hvilket ville være tilfældet, hvis den gjorde det muligt for havnestaten at tilbageholde et skib med den begrundelse, at skibet ikke opfylder krav, der er forskellige fra dem, der svarer til den aktivitet, det er certificeret til. Endelig har den forelæggende ret, selv om den anerkender, at en sådan fortolkning af den afledte EU-ret kan muliggøre svig, i det væsentlige anført, at den i hovedsagen omhandlede aktivitet med eftersøgning og redning af mennesker ikke er svigagtig, for så vidt som den for det første er i overensstemmelse med Sea Watchs formål, for det andet er kendt af de kompetente tyske og italienske myndigheder, og for det tredje principielt anerkendt, således som det fremgår af henstillingen af 23. september 2020.
60
For det fjerde ønsker den forelæggende ret oplyst, om en sådan beføjelse – når havnestaten ikke har mulighed for på grundlag af direktiv 2009/16 at kontrollere, om et bestemt skib opfylder de gældende krav vedrørende sikkerhed, forureningsforebyggelse og leve- og arbejdsvilkår om bord, for så vidt angår skibets faktiske aktivitet – kan følge af enten den i direktivets artikel 2 omhandlede artikel I, litra b), i konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen, som af de kontraherende regeringer kræver, at de træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at »det sikres, at et skib ud fra et sikkerhedsmæssigt synspunkt er egnet for den fart, det er bestemt for«, eller af punkt 1.3.1 i bilaget til IMO’s resolution om havnestatskontrol.
61
For det femte og sidste ønsker den forelæggende ret først oplyst, i hvilket omfang og på hvilken måde havnestatens myndigheder har ret til at kræve, at et skib, der er blevet certificeret af flagstaten som fragtskib, desuden skal være certificeret til at udføre eftersøgnings- og redningsoperationer vedrørende mennesker, der er i livsfare eller havsnød, og at skibet opfylder de krav, der gælder for denne virksomhed, eller som gør det muligt at udføre disse aktiviteter under forhold, der er egnede til at sikre sikkerheden på havet. Den forelæggende ret ønsker dernæst oplyst, om disse myndigheder har beføjelse til at tilbageholde et sådant skib i henhold til artikel 19 i direktiv 2009/16, indtil det er bragt i overensstemmelse med disse krav.
62
I forbindelse med alle disse spørgsmål har den forelæggende ret for det første anført, at henstillingen af 23. september 2020 understreger den betydning, som EU tillægger, at skibe, der beskæftiger sig med eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød i Middelhavet, overholder de gældende krav med hensyn til sikkerheden. For det andet er den forelæggende ret af den opfattelse, at der imidlertid ikke findes international- eller EU-lovgivning, som klart finder anvendelse på og virkelig er tilpasset til skibe, der udelukkende og systematisk udfører denne aktivitet. For det tredje er den forelæggende ret nærmere bestemt af den opfattelse, at havnestaten i mangel af en øremærket klassificering og certificering hverken kan kræve, at sådanne fartøjer er i besiddelse af andre certifikater end dem, der er udstedt til dem af flagstaten, eller at de opfylder andre krav end dem, der svarer til disse certifikater.
63
På denne baggrund har Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (den regionale forvaltningsdomstol for Sicilien) i begge tvisterne i hovedsagen besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, der er enslydende, idet de i sag C-14/21 vedrører skibet Sea Watch 4 og i sag C-15/21 skibet Sea Watch 3:
»[1)
a)]
Omfatter anvendelsesområdet for [direktiv 2009/16] – og kan havnestatskontrollen [Port State Control, PSC] derfor også foretages med – et skib, der af flagstatens klassificeringsorganisation er klassificeret som fragtskib, men som reelt udelukkende og systematisk udfører en ikke-erhvervsmæssig aktivitet såsom den såkaldte SAR-aktivitet [search and rescue, eftersøgning og redning] (sådan som den udføres af [Sea Watch] og [skibene Sea Watch 3 og Sea Watch 4] ifølge den berørte organisations vedtægter)?
[b)]
Såfremt […] Domstolen måtte fastslå, at […] anvendelsesområdet for [direktiv 2009/16] også omfatter skibe[, der reelt ikke udfører erhvervsmæssig aktivitet], er direktivet, som fortolket ovenfor, da til hinder for en national bestemmelse som artikel 3 i [lovdekret] nr. 53/2011, der har gennemført artikel 3 i [direktiv 2009/16], og som udtrykkeligt i stk. 1 [i det nævnte lovdekrets artikel 3], afgrænser anvendelsesområdet for havnestatskontrollen til kun at omfatte skibe, der anvendes til erhvervsmæssige formål, således at ikke alene fritidsfartøjer, men også fragtskibe, der ikke reelt udfører erhvervsmæssige aktiviteter – og derfor ikke benyttes erhvervsmæssigt – er udelukket herfra?
[c)]
Er der endelig rimelig grund til at antage, at også fragtskibe, der systematisk udfører såkaldte SAR-aktiviteter for mennesker i havsnød, henhører under [direktiv 2009/16’s] anvendelsesområde, for så vidt som det også omfatter passagerskibe som følge af ændringerne i 2017, med den konsekvens, at transport af personer, der er bjerget på havet, fordi de er i livsfare, sidestilles med transport af passagerer?
[2)]
Kan den omstændighed, at skibet har transporteret et antal personer, der markant overstiger den i udrustningssikkerhedscertifikatet oplyste kapacitet, selv om dette var en følge af såkaldte SAR-aktiviteter, eller at skibet har et udrustningssikkerhedscertifikat, der gælder for et markant mindre antal personer end det reelt transporterede, med rette kvalificeres som en af de topprioriteringsfaktorer i bilag I, del II, punkt 2A, eller en af de uventede faktorer i bilag I, del II, punkt 2B, i [direktiv 2009/16], hvortil direktivets artikel 11 henviser?
[3)]
Kan og/eller skal beføjelsen til mere detaljeret havnestatskontrol som omhandlet i artikel 13 i [direktiv 2009/16] med skibe, der fører en medlemsstats flag, også inkludere beføjelsen til at kontrollere, hvilken aktivitet skibet reelt udfører, uafhængigt af den aktivitet, for hvilken flagstaten og den respektive klassificeringsorganisation har udstedt klassecertifikatet og de tilknyttede sikkerhedscertifikater til skibet, og i konsekvens heraf også beføjelsen til at kontrollere, at det ovennævnte skib har de fornødne certifikater og generelt opfylder betingelserne og/eller kravene i de internationale standarder for sikkerhed, forureningsforebyggelse og leve- og arbejdsvilkår om bord, og kan den nævnte beføjelse, såfremt spørgsmålet besvares bekræftende, også udøves over for et skib, der reelt og systematisk udfører såkaldte SAR-aktiviteter[?]
[4)
a)]
Domstolen anmodes om fortolkningsbidrag vedrørende [konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen] [artikel 1] […], litra b) – hvortil artikel 2 i [direktiv 2009/16] udtrykkeligt henviser, og der således skal sikres en ensartet fortolkning i hele EU med hensyn til og i forbindelse med havnestatskontrol – hvad angår den del, hvor den bestemmer, at »b. De kontraherende regeringer forpligter sig til at udstede alle de love, forordninger, anordninger og reglementer samt træffe alle andre foranstaltninger, som måtte være nødvendige for en fuldstændig gennemførelse af denne konvention, således at det sikres, at et skib ud fra et sikkerhedsmæssigt synspunkt er egnet for den fart, det er bestemt for«[?] [S]kal især vurderingen af skibets egnethed for den fart, det er bestemt for, som havnestaterne har pligt til at foretage i form af havnestatskontroller, tage udgangspunkt i et enkelt kontrolparameter – dvs. de krav, der følger af skibets klassificering og de tilknyttede sikkerhedscertifikater, som skibet har opnået på grundlag af den formelt erklærede aktivitet – eller kan der også tages højde for skibets reelle anvendelse?
[b)]
Har havnestaternes administrative myndigheder bl.a. med henvisning til ovennævnte internationale parameter beføjelse til at kontrollere ikke alene, at udstyr og udrustning om bord opfylder de krav ifølge certifikaterne fra flagstaten, der følger af skibets formelle klassificering, men også beføjelse til at vurdere, om skibets certifikater og det tilknyttede udstyr og udrustning om bord er i overensstemmelse med den aktivitet, som skibet reelt udfører, og som ligger uden for og afviger fra den i klassecertifikatet oplyste?
[c)]
Tilsvarende anmodes om fortolkningsbidrag vedrørende punkt 1.3.1 i [bilaget til] IMO-resolution[en om havnestatskontrol] […], for så vidt angår den del, hvor det fastsættes: »Under the provisions of the relevant conventions set out in section 1.2 above, the Administration (i.e. the Government of the flag State) is responsible for promulgating laws and regulations and for taking all other steps which may be necessary to give the relevant conventions full and complete effect so as to ensure that, from the point of view of safety of life and pollution prevention, a ship is fit for the service for which it is intended and seafarers are qualified and fit for their duties).«
[5)
a)]
Såfremt Domstolen måtte fastslå, at havnestaten har beføjelse til at kontrollere, at skibet har de fornødne certifikater og opfylder de relevante betingelser og/krav på grundlag af den aktivitet, skibet reelt er bestemt for, anmodes Domstolen om at besvare yderligere følgende spørgsmål: Kan den havnestat, der har foretaget havnestatskontrollen, kræve, at skibet for at undgå at blive tilbageholdt skal have andre certifikater og opfylde betingelser og/eller krav vedrørende sikkerhed og forebyggelse af havforurening, der henfører sig til den reelle aktivitet, navnlig den såkaldte SAR-aktivitet i den foreliggende situation, ud over de betingelser og krav, som skibet allerede opfylder?
[b)]
Såfremt [punkt a)] besvares bekræftende, kan kravet om, at skibet for at undgå tilbageholdelse skal have andre certifikater og/eller opfylde betingelser, der henfører sig til den reelle aktivitet, navnlig den såkaldte SAR-aktivitet i den foreliggende situation, ud over de betingelser og krav, som skibet allerede opfylder, da kun fremsættes på grundlag af klare og pålidelige internationale og/eller [EU-retlige] bestemmelser om klassificering af den såkaldte SAR-aktivitet og de tilknyttede certifikater og betingelser og/eller krav vedrørende sikkerhed og forebyggelse af havforurening?
[c)]
Såfremt [punkt b)] besvares benægtende, skal kravet om, at skibet skal have andre certifikater og opfylde betingelser og/eller krav, der henfører sig til den reelle aktivitet, navnlig den såkaldte SAR-aktivitet i den foreliggende situation, ud over de betingelser og krav, som skibet allerede opfylder, da fremsættes i henhold til den nationale lovgivning i flagstaten og/eller i havnestaten, og er primærretlige bestemmelser påkrævet i dette øjemed, eller kan også sekundærretlige bestemmelser eller generelle administrative forskrifter være tilstrækkelige hertil?
[d)]
Såfremt [punkt c)] besvares bekræftende, har havnestaten da pligt til i forbindelse med havnestatskontrol på nøjagtig og specifik vis at oplyse om de nationale regler (jf. angivelsen i det tredje spørgsmål) i form af love, administrative bestemmelser eller forskrifter i en almindelig forvaltningsakt, der skal ligge til grund for at fastlægge de betingelser og/eller tekniske krav vedrørende sikkerhed og forebyggelse af forurening, som det af havnestatskontrol undergivne skib skal opfylde for at udføre den såkaldte SAR-aktivitet, og de nøjagtige former for udbedring/afhjælpning, der skal iværksættes for at sikre overholdelsen af de nævnte bestemmelser?
[e)]
Kan havnestatens myndighed i den konkrete situation, henset til, at der ikke findes nationale regler i havnestaten [eller] flagstaten i form af love, administrative bestemmelser eller forskrifter i en almindelig forvaltningsakt, angive de betingelser [eller] tekniske krav vedrørende sikkerhed, forureningsforebyggelse og leve- og arbejdsvilkår om bord, som det af havnestatskontrol undergivne skib skal opfylde for at udføre den såkaldte SAR-aktivitet?
[f)]
Såfremt [punkt d) og e)] besvares benægtende, kan den såkaldte SAR-aktivitet i mangel af specifikke anvisninger fra flagstaten på dette område da anses for at være blevet tilladt i mellemtiden, således at denne aktivitet ikke må forbydes ved at træffe afgørelse om tilbageholdelse, hvis det af havnestatskontrol undergivne skib opfylder de ovennævnte betingelser og/eller krav for så vidt angår en anden kategori (navnlig fragtskib), hvilket konkret er attesteret i certifikater udstedt af flagstaten?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
64
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 2. februar 2021 blev sagerne C-14/21 og C-15/21 forenet med henblik på retsforhandlingernes skriftlige og mundtlige del samt Domstolens dom.
65
I sin forelæggelsesafgørelse har Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (den regionale forvaltningsdomstol for Sicilien) anmodet Domstolen om at undergive de foreliggende sager en fremskyndet procedure i henhold til artikel 105 i Domstolens procesreglement. Til støtte for denne anmodning har den forelæggende ret for det første henvist til den væsentlige betydning, navnlig i sommermånederne, af virksomhed, der består i eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød i Middelhavet, og som udføres af humanitære organisationer ved hjælp af skibe som de i hovedsagen omhandlede, for det andet den omstændighed, at flere af disse skibe på tidspunktet for indgivelsen af de anmodninger om præjudiciel afgørelse, der ligger til grund for de foreliggende sager, tilbageholdes i de italienske havne, og for det tredje, at der verserer flere sager ved de italienske forvaltningsdomstole til prøvelse af visse af disse foranstaltninger.
66
Ved kendelse af 25. februar 2021, Sea Watch (C-14/21 og C-15/21, EU:C:2021:149), afslog Domstolens præsident disse anmodninger med den begrundelse, at de omstændigheder, der var påberåbt til støtte herfor, ikke i sig selv begrundede, at de foreliggende sager blev undergivet en fremskyndet procedure, uden at dette berørte den forelæggende rets mulighed for om fornødent at træffe de nødvendige foreløbige foranstaltninger for at sikre den fulde virkning af de afgørelser, som den skal træffe i tvisterne i hovedsagerne.
67
Domstolens præsident fandt imidlertid, at de særlige omstændigheder i disse sager begrunder, at Domstolen pådømmer dem forud for andre i henhold til procesreglementets artikel 53, stk. 3.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
68
Med det første spørgsmål, der vedrører anvendelsesområdet for direktiv 2009/16, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om dette direktiv skal fortolkes således, at det finder anvendelse på skibe, der, selv om de er klassificeret og certificeret af flagstaten som fragtskibe, i praksis systematisk anvendes af en humanitær organisation til ikke-erhvervsmæssig virksomhed med henblik på eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød (herefter »private humanitære skibe«). I bekræftende fald ønsker den forelæggende ret også oplyst, om det nævnte direktiv skal fortolkes således, at det er til hinder for, at nationale bestemmelser, der gennemfører direktivet i national ret, begrænser dets anvendelse til skibe, der anvendes til erhvervsmæssig virksomhed.
69
I denne henseende bemærkes indledningsvis, at artikel 3 i direktiv 2009/16 afgrænser direktivets anvendelsesområde generelt og med forbehold af særlige bestemmelser vedrørende bestemte kategorier af skibe med henvisning til to sæt kumulative kriterier – det første vedrørende de skibe, som direktivet finder anvendelse på, og det andet de situationer, hvor det finder anvendelse på dem.
70
Hvad først angår de skibe, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2009/16, bestemmer direktivets artikel 3, stk. 1, første afsnit, at det finder anvendelse på »ethvert skib«, idet udtrykket »skib« selv er defineret i direktivets artikel 2, nr. 5), som ethvert søgående fartøj, for hvilket for det første en eller flere af de i artikel 2, nr. 1), nævnte internationale konventioner gælder, og som for det andet fører et andet flag end havnestatens.
71
Artikel 3, stk. 4, i direktiv 2009/16 bestemmer imidlertid, at dette direktiv ikke finder anvendelse på fiskerfartøjer, krigsskibe, marinehjælpefartøjer, træskibe af primitiv konstruktion, statsskibe, der anvendes til ikke-erhvervsmæssige formål, og fritidsfartøjer, der ikke benyttes erhvervsmæssigt.
72
Da de forskellige kategorier af skibe, der således er udelukket, udgør et tilsvarende antal undtagelser fra hovedreglen i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2009/16, skal de anses for at være udtømmende opregnet og fortolkes strengt.
73
Det følger navnlig heraf, at udtrykkene »statsskibe, der anvendes til ikke-erhvervsmæssige formål« og »fritidsfartøjer, der ikke benyttes erhvervsmæssigt« i artikel 3, stk. 4, i direktiv 2009/16, ikke kan forstås således, at de ved en analogi omfatter skibe, der ligesom de i hovedsagen omhandlede i praksis anvendes til »ikke-erhvervsmæssige« formål eller »ikke benyttes erhvervsmæssigt« uden dog at være »statsskibe« eller »fritidsfartøjer« som omhandlet i denne bestemmelse.
74
Såfremt det pågældende skib ikke henhører under en af de kategorier, der udtømmende er udelukket fra anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 4, i direktiv 2009/16, er den omstændighed, at skibets faktiske virksomhed ikke er sammenfaldende med den, for hvilken skibet er blevet klassificeret og certificeret i den stat, hvis flag det fører, uden betydning for nævnte direktivs anvendelighed, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 35 i forslaget til afgørelse. Det er ligeledes uden betydning, om et sådant skibs faktiske aktivitet er erhvervsmæssig eller ikke-erhvervsmæssig. Endelig er det uden betydning, om den befordring af mennesker, som man har ydet hjælp til søs, såsom den, som den i hovedsagen omhandlede aktivitet med systematisk eftersøgning og hjælp giver anledning til, kan sidestilles med passagertransport.
75
Hvad for det andet angår de situationer, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2009/16, præciserer direktivets artikel 3, stk. 1, første afsnit, at det navnlig finder anvendelse på ethvert skib, »der anløber en havn eller en ankerplads i en medlemsstat, med henblik på at indgå i en grænseflade mellem skib og havn«, og dets besætning. Som det fremgår af dette direktivs artikel 2, nr. 6), omfatter en sådan aktivitet enhver form for samspil, der opstår, når et skib direkte og umiddelbart inddrages i overførslen mellem skib og havn af personer eller gods eller udførelsen af havnetjenesteydelser.
76
Direktiv 2009/16 finder imidlertid ikke kun anvendelse i denne situation, således som det fremgår af dets artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, der henviser til en medlemsstats mulighed for at foretage en inspektion af et skib, der befinder sig i farvande under dens jurisdiktion.
77
Det fremgår således af denne doms præmis 69-76, at direktiv 2009/16 skal fortolkes således, at det finder anvendelse på ethvert skib, der ligesom de i hovedsagen omhandlede befinder sig i en havn, en ankerplads eller i farvande, der henhører under en medlemsstats jurisdiktion, og som fører en anden medlemsstats eller et tredjelands flag uden at være omfattet af en af de undtagelser, der er opregnet i dette direktivs artikel 3, stk. 4 (herefter »skibe, der er undergivet havnemedlemsstatens jurisdiktion«).
78
Denne fortolkning af ordlyden af direktiv 2009/16 er i overensstemmelse med det formål, der forfølges med dette direktiv, der, som det fremgår af dets artikel 1, består i at forbedre overholdelsen af international lovgivning og af EU-lovgivningen om sikkerhed til søs, om maritim sikring, om beskyttelse af havmiljøet og om leve- og arbejdsvilkår om bord på skibe, ved hjælp af en kontrol-, inspektions- og tilbageholdelsesordning, der er baseret på fælles kriterier og en ensartet procedure, som, med forbehold af de undtagelser, der udtrykkeligt er fastsat af EU-lovgiver, finder anvendelse på alle skibe, der er undergivet havnemedlemsstatens jurisdiktion.
79
Denne fortolkning er i øvrigt i overensstemmelse med artikel 80, stk. 2, EF, nu artikel 100, stk. 2, TEUF, der udgør retsgrundlaget for direktiv 2009/16. Denne bestemmelse giver nemlig EU-lovgiver mulighed for at vedtage generelle bestemmelser til forbedring af transportsikkerheden og følgelig på søfartsområdet (jf. i denne retning dom af 23.10.2007, Kommissionen mod Rådet, C-440/05, EU:C:2007:625, præmis 58 og 59 og den deri nævnte retspraksis), uden at disse skal begrænses til skibe, der er bestemt til eller i praksis anvendes til erhvervsmæssige aktiviteter eller handelsaktiviteter.
80
Henset til samtlige disse forhold må det fastslås, at når de betingelser, der er nævnt i denne doms præmis 77, er opfyldt, finder direktiv 2009/16 anvendelse på private humanitære skibe.
81
For det andet fremgår det klart af direktiv 2009/16, at alle de skibe, der er omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1, er omfattet af den i direktivets artikel 11-13 og 19 fastsatte kontrol-, inspektions- og tilbageholdelsesordning.
82
Følgelig skal de love og administrative bestemmelser, som medlemsstaterne er forpligtede til at vedtage i overensstemmelse med direktiv 2009/16 for at bringe deres nationale ret i overensstemmelse med dette direktiv, fastsætte, at anvendelsesområdet for denne ordning omfatter samtlige disse skibe, herunder dem, der er nævnt i denne doms præmis 80, idet det nævnte direktiv således er til hinder for, at sådanne bestemmelser begrænser deres anvendelighed til kun at omfatte skibe, der anvendes til erhvervsmæssig virksomhed.
83
Henset til den forelæggende rets spørgsmål, der er redegjort for i nærværende doms præmis 55 og 68, skal det tilføjes, at princippet om EU-rettens forrang, således som det fremgår af Domstolens faste praksis, medfører en forpligtelse for alle instanser i medlemsstaterne til at sikre, at denne gennemføres fuldt ud, og nærmere bestemt, at de nationale retter har pligt til i videst muligt omfang at fortolke national ret i overensstemmelse med EU-retten. Dette princip kræver, at national ret tages i betragtning i dens helhed, og at der anvendes fortolkningsmetoder, der er anerkendt i denne ret, for at sikre den fulde virkning af den EU-retsakt, der er tale om i et givet tilfælde, og for at nå et resultat, der er i overensstemmelse med det, der tilsigtes med retsakten (jf. i denne retning dom af 24.6.2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, præmis 53, 54, 57 og 77).
84
Dette princip er imidlertid underlagt visse begrænsninger. Princippet om en overensstemmende fortolkning kan endvidere ikke tjene som grundlag for en fortolkning contra legem af national ret (jf. i denne retning dom af 24.6.2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, præmis 74 og 76 samt den deri nævnte retspraksis).
85
I det foreliggende tilfælde tilkommer det den forelæggende ret i videst muligt omfang at fortolke den nationale lovgivning, der sikrer gennemførelsen af de bestemmelser, der fastlægger anvendelsesområdet for direktiv 2009/16, og navnlig den i dette direktivs artikel 11-13 og 19 fastsatte kontrol-, inspektions- og tilbageholdelsesordning, i overensstemmelse med disse bestemmelser under hensyntagen til national ret i dens helhed og ved at anvende de fortolkningsmetoder, der er anerkendt i denne ret, hvilket visse af de berørte parter, der har deltaget i proceduren for Domstolen, vurderer er muligt.
86
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at direktiv 2009/16 skal fortolkes således, at
–
det finder anvendelse på skibe, der, selv om de af flagstaten er klassificeret og certificeret som fragtskibe, i praksis systematisk anvendes af en humanitær organisation til ikke-erhvervsmæssig virksomhed med henblik på eftersøgning og redning af mennesker i livsfare eller havsnød, og
–
det er til hinder for, at nationale bestemmelser, der gennemfører direktivet i national ret, begrænser dets anvendelse til skibe, der anvendes til erhvervsmæssig virksomhed.
Det andet til det femte spørgsmål
Indledende bemærkninger
87
Det andet til det femte spørgsmål vedrører betingelserne for gennemførelsen af den i artikel 11-13 og 19 i direktiv 2009/16 fastsatte kontrol-, inspektions- og tilbageholdelsesordning i forhold til skibe, der er undergivet havnemedlemsstatens jurisdiktion, og nærmere bestemt private humanitære skibe.
88
Dette direktiv har, således som det er anført i denne doms præmis 78, til formål at forbedre overholdelsen af international lovgivning og af EU-lovgivningen om sikkerhed til søs, om maritim sikring, om beskyttelse af havmiljøet og om leve- og arbejdsvilkår om bord.
89
Med henblik herpå har nævnte direktiv mere specifikt til formål at gøre det muligt for EU og medlemsstaterne at sikre, at skibe, der er undergivet havnemedlemsstatens jurisdiktion, overholder bestemmelserne i de internationale konventioner, der er opregnet i dets artikel 2, nr. 1). Blandt disse er konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen, som alle EU’s medlemsstater er parter i, men ikke Unionen, således som det er anført i denne doms præmis 17.
90
I denne henseende bemærkes for det første, at selv om Unionen ikke er part i en international konvention, og denne således ikke er bindende for Unionen, følger det af Domstolens faste praksis, at der kan tages hensyn til denne konvention ved fortolkningen af bestemmelser i den afledte EU-ret, der falder ind under konventionens anvendelsesområde, såfremt alle medlemsstaterne er parter heri (dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl., C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 47-52, af 23.1.2014, Manzi og Compagnia Naviera Orchestra, C-537/11, EU:C:2014:19, præmis 45, og af 11.7.2018, Bosphorus Queen Shipping, C-15/17, EU:C:2018:557, præmis 45).
91
I det foreliggende tilfælde bør der tages hensyn til konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen, som alle medlemsstaterne har tiltrådt, ved fortolkningen af direktiv 2009/16. Direktivet giver nemlig udtryk for det valg, som EU-lovgiver har truffet, om at forbedre overholdelsen af bestemmelserne i denne konvention inden for Unionen, selv om sidstnævnte ikke selv har tiltrådt konventionen. Desuden har det formål, der er nævnt i denne doms præmis 89, og som EU-lovgiver forfulgte med vedtagelsen af det nævnte direktiv, i det væsentlige udmøntet sig i en gentagelse i visse af direktivets bilag af en del af reglerne i den protokol, der ledsager den nævnte konvention.
92
For det andet følger det af Domstolens faste praksis, at bestemmelserne i den afledte EU-ret i videst muligt omfang skal fortolkes i overensstemmelse med såvel de internationale konventioner, der er bindende for Unionen, som med de regler og generelle folkeretlige principper, som Unionen er forpligtet til at udøve sin kompetence i overensstemmelse med, når den vedtager sådanne bestemmelser (jf. i denne retning dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 291, og af 27.2.2018, Western Sahara Campaign UK, C-266/16, EU:C:2018:118, præmis 43-47).
93
I det foreliggende tilfælde skal direktiv 2009/16, henset til dets formål og indhold, fortolkes under hensyntagen ikke blot til konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen, men også til havretskonventionen.
94
Som det er fastslået i denne doms præmis 3, har Unionen tiltrådt havretskonventionen, således at denne er bindende for sidstnævnte, og således at dens bestemmelser udgør en integreret del af Unionens retsorden. Konventionen har i øvrigt inden for Unionens retsorden forrang i forhold til den afledte EU-ret, i hvilken forbindelse sidstnævnte i videst muligt omfang skal fortolkes i overensstemmelse med konventionens bestemmelser (jf. i denne retning dom af 30.5.2006, Kommissionen mod Irland, C-459/03, EU:C:2006:345, præmis 82, af 3.6.2008, Intertanko m.fl., C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 42 og 53, og af 11.7.2018, Bosphorus Queen Shipping, C-15/17, EU:C:2018:557, præmis 44).
95
I denne forbindelse er to rækker af betragtninger relevante med henblik på besvarelsen af det andet til det femte forelagte spørgsmål.
96
For det første er det primære formål med havretskonventionen at kodificere, præcisere og udvikle almindelige folkeretlige regler om det internationale samfunds fredelige samarbejde i forbindelse med efterforskning, anvendelse og udnyttelse af farvande. Til dette formål fastlægger konventionen den retlige status for de forskellige havområder, som den identificerer, og som bl.a. omfatter søterritoriet og det åbne hav, idet den fastlægger de materielle og territoriale grænser for højhedsrettigheder og for den jurisdiktion, som staterne har i disse forskellige havområder (jf. i denne retning dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl., C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 55, 57 og 58).
97
Den retlige status har til formål at sikre en rimelig balance mellem kyststaternes interesser og flagstaternes interesser, som kan være modstridende (jf. bl.a. dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl., C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 58, og af 11.7.2018, Bosphorus Queen Shipping, C-15/17, EU:C:2018:557, præmis 63).
98
Denne rimelige balance er for det første kendetegnet ved den enekompetence, der i overensstemmelse med havretskonventionens artikel 91 er tillagt enhver stat til at fastsætte betingelserne for at give skibe sin nationalitet, for registrering af skibe på sit territorium samt for retten til at føre sit flag. Udøvelsen af denne kompetence realiseres bl.a. ved, at det er flagstaten, der klassificerer og certificerer eller lader en hertil bemyndiget organisation klassificere eller certificere skibe, der fører dens flag, efter at det er blevet kontrolleret, at disse skibe opfylder alle de krav, der følger af de relevante internationale konventioner (jf. i denne retning dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl., C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 59, og af 7.5.2020, Rina, C-641/18, EU:C:2020:349, præmis 43, 44 og 46).
99
I øvrigt har enhver stat i henhold til havretskonventionens artikel 92 alene jurisdiktion over skibe, der sejler under dens flag, og som befinder sig på det åbne hav. Heraf følger der for flagstaten en række forpligtelser, der, som det fremgår af konventionens artikel 94, stk. 1-3, omfatter pligten til effektivt at udøve sin jurisdiktion og kontrol med de nævnte skibe samt at træffe de foranstaltninger, som er nødvendige for sikkerheden på havet, bl.a. med hensyn til skibes udrustning, sødygtighed, arbejdsvilkår og besætningers uddannelse. Desuden skal flagstaten i henhold til denne artikels stk. 4 bl.a. sikre sig, at kaptajnen, officererne og, i fornødent omfang, besætningen er fuldt fortrolige med og forpligtet til at overholde de gældende internationale regler vedrørende sikkerheden til søs.
100
Det følger navnlig heraf, at et skib på det åbne hav udelukkende er undergivet flagstatens jurisdiktion og lovgivning (dom af 24.11.1992, Poulsen og Diva Navigation, C-286/90, EU:C:1992:453, præmis 22, og af 25.2.2016, Stroumpoulis m.fl., C-292/14, EU:C:2016:116, præmis 59), bl.a. for så vidt angår sikkerheden på havet og beskyttelse af menneskeliv i havet. Mere generelt er et skib, der befinder sig i et andet havområde end på det åbne hav, fortsat i det pågældende område undergivet flagstatens jurisdiktion (jf. i denne retning dom af 13.6.2018, Deutscher Naturschutzring, C-683/16, EU:C:2018:433, præmis 53 og 54), selv om skibet kan gøres til genstand for kontrol foretaget af en stat, der har højhedsrettigheder eller jurisdiktion over dette område, inden for rammerne af dennes kompetencer og beføjelser.
101
Den rimelige balance mellem henholdsvis kyststaternes og flagstaternes interesser er for det andet kendetegnet ved den omstændighed, at enhver kyststats suverænitet, således som det følger af havretskonventionens artikel 2, stk. 1, ud over dens landterritorium – herunder dens havne og dens indre farvande (dom af 24.11.1992, Poulsen og Diva Navigation, C-286/90, EU:C:1992:453, præmis 28, og af 25.2.2016, Stroumpoulis m.fl., C-292/14, EU:C:2016:116, præmis 59) – omfatter det tilstødende havbælte, benævnt »søterritoriet«.
102
Begrebet »kyststat« i havretskonventionens forstand overlapper delvist med begrebet »havnestat« som omhandlet i direktiv 2009/16, der, selv om det ikke er formelt defineret i dette direktiv, i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, første, femte og sjette afsnit, omfatter enhver af EU’s medlemsstater, der råder over en søhavn eller en flodhavn.
103
Kyststatens suverænitet over søterritoriet er imidlertid under forbehold af den forpligtelse, som denne stat har i henhold til havretskonventionens artikel 24, stk. 1, til ikke ud over de i konventionen fastsatte tilfælde at lægge hindringer i vejen for fremmede skibes ret til uskadelige passage gennem dens søterritorium, hvorved der i medfør af konventionens artikel 17 og 18 bl.a. skal forstås retten til at gennemsejle søterritoriet med henblik på at sejle ind i kyststatens indre farvande, anløbe en af dens havne samt at forlade havnen, farvandet eller søterritoriet (jf. i denne retning dom af 24.11.1992, Poulsen og Diva Navigation, C-286/90, EU:C:1992:453, præmis 25).
104
Når dette er sagt, har kyststaten i henhold til havretskonventionens artikel 21, stk. 1 og 4, beføjelse til at udstede love og forskrifter vedrørende fremmede skibes uskadelige passage gennem dens søterritorium og bl.a. med hensyn til sejladsens sikkerhed, som de skibe, der foretager denne passage, skal overholde. Desuden skal den nævnte passage for at kunne anses for »uskadelig« have de kendetegn, der er nævnt i konventionens artikel 19.
105
For det andet fastsætter havretskonventionen i kapitel VII om det åbne hav i artikel 98, stk. 1, en »pligt til at yde hjælp«, der udspringer af den maritime sædvaneret, i henhold til hvilken enhver stat skal pålægge enhver kaptajn på et skib, som fører dens flag, at yde hjælp til enhver person i livsfare eller havsnød, for så vidt det kan ske uden alvorlig fare for skibet, besætningen eller passagererne, og for så vidt en sådan handling med rimelighed kan forventes af ham (herefter »pligten til at yde hjælp til søs«). Desuden præciseres det i denne konventions artikel 18, stk. 2, at den omstændighed, at et skib har ydet hjælp til sådanne personer, kan medføre, at skibet passerer gennem en kyststats søterritorium, og at denne passage omfatter standsning og opankring i et sådant område, hvis dette er påkrævet.
106
Det følger heraf, at gennemførelsen af denne pligt til at yde hjælp til søs har retlige konsekvenser for flagstaternes og kyststaternes respektive beføjelser med hensyn til kontrollen med overholdelsen af de regler om sikkerhed på søen, der er præciseret i denne doms præmis 99, 100, 103 og 104.
107
I denne forbindelse skal der i overensstemmelse med det i denne doms præmis 90 og 91 anførte ved fortolkningen af bestemmelserne i direktiv 2009/16 tages hensyn til artikel IV, litra b), i konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen, hvorefter personer, som befinder sig om bord i et skib på grund af force majeure eller som følge af skibsførerens forpligtelse til at medtage skibbrudne eller andre personer, ikke skal tages i betragtning ved afgørelsen af, om nogen af konventionens bestemmelser finder anvendelse på skibet.
108
Det følger heraf, at i det tilfælde, hvor kaptajnen på et skib, der sejler under flag fra en stat, der er part i konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen, har opfyldt den i denne doms præmis 105 nævnte pligt til at yde hjælp til søs, kan hverken kyststaten, der ligeledes er part i konventionen, eller i øvrigt flagstaten gøre brug af deres respektive beføjelser til at kontrollere overholdelsen af reglerne om sikkerhed på søen, som præciseret i denne doms præmis 99, 100, 103 og 104, ved afgørelsen af, om de nævnte personers tilstedeværelse om bord kan medføre, at det pågældende skib tilsidesætter nogen af konventionens bestemmelser.
109
Det er under hensyntagen til disse betragtninger, at den forelæggende rets andet til femte spørgsmål skal besvares.
Det andet spørgsmål
110
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 11, litra b), i direktiv 2009/16, sammenholdt med bilag I, del II, til dette direktiv, skal fortolkes således, at anvendelsen af fragtskibe til systematisk eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød – med den begrundelse, at denne aktivitet medfører, at disse skibe medfører et antal personer, der står i misforhold til skibenes befordringskapacitet, således som denne følger af skibenes klassificering og udrustningscertificater – kan anses for et forhold, der begrunder, at de nævnte skibe underkastes en yderligere inspektion.
111
Som det påpeges i denne doms præmis 78 og 81, udgør artikel 11 i direktiv 2009/16 en integrerende del af en generel kontrol-, inspektions- og tilbageholdelsesordning, der med visse undtagelser kan anvendes på alle skibe, der er undergivet havnemedlemsstatens jurisdiktion, med det formål at forbedre overholdelsen af international lovgivning og af EU-lovgivningen om sikkerhed til søs, om maritim sikring, om beskyttelse af havmiljøet og om leve- og arbejdsvilkår om bord.
112
Med henblik herpå pålægger denne artikel, sammenholdt med artikel 12 i direktiv 2009/16, de medlemsstater, som er havnestater, at underkaste sådanne skibe såvel periodiske inspektioner, som skal gennemføres med fastsatte intervaller, der afhænger af skibets risikoprofil, som yderligere inspektioner, uanset hvornår de sidst var gennem en periodisk inspektion. Nævnte artikel 11 præciserer ligeledes i litra b), at medlemsstaterne er forpligtede til at foretage yderligere inspektioner af skibe, for hvilke en af »topprioriteringsfaktorerne« i bilag I, del II, punkt 2A, til direktivet gør sig gældende, og at medlemsstaterne kan gøre brug af denne mulighed i forhold til skibe, for hvilke et af de »uventede faktorer« i bilag I, del II, punkt 2B, til nævnte direktiv gør sig gældende.
113
I det foreliggende tilfælde fremgår det af begrundelserne for forelæggelsesafgørelserne, som er sammenfattet i denne doms præmis 48, 56 og 57, at de kompetente myndigheder, selv om de fandt, at de i hovedsagen omhandlede skibe var »beskæftiget med at yde hjælp til migranter til søs, selv om [de] ikke [var] certificeret til at udføre den planlagte tjeneste«, definitivt konkluderede, at der forelå en række fejl og mangler, hvoraf visse måtte anses for »enkeltvis eller tilsammen [at udgøre] en åbenbar fare for sikkerhed, sundhed eller miljø«. Det fremgår endvidere, at disse fejl og mangler ifølge den forelæggende ret samlet set vedrører det åbenbare misforhold mellem det antal personer, der kunne befordres af disse skibe i henhold til deres respektive certifikater, og det antal personer, som de rent faktisk medførte i forbindelse med de redningsoperationer, der ligger til grund for tvisterne i hovedsagerne.
114
I mangel af oplysninger i forelæggelsesafgørelserne, der gør det muligt at knytte denne situation til en »topprioriteringsfaktor«, som omhandlet i bilag I, del II, punkt 2A, til direktiv 2009/16, såsom at skibene af sikkerhedsgrunde er blevet suspenderet eller trukket tilbage fra deres klasse, at der er foretaget indberetning eller meddelelse, eller at der foreligger en anklage for overtrædelse af bestemmelserne om udslip af skadelige stoffer eller spildevand, kan den nævnte situation kun henhøre under en »uventet faktor«, som omhandlet i bilagets del II, punkt 2B. Desuden fremgår det ikke af forelæggelsesafgørelserne, at de italienske myndigheder har vedtaget de i hovedsagen omhandlede foranstaltninger enten efter en indberetning, meddelelse eller klage vedrørende sikker navigering, havmiljøet, leve- og arbejdsvilkårene om bord, eller fordi Sea Watch-skibene tidligere er blevet tilbageholdt for mere end tre måneder siden, eller på grundlag af, at oplysninger fra pålidelig kilde har vist, at skibenes risikoparametre adskiller sig fra de registrerede parametre, og at risikoniveauet derfor er højere. Henset til disse omstændigheder synes en sådan situation i det foreliggende tilfælde udelukkende at kunne undersøges i lyset af »uventede faktorer«, der vedrører den omstændighed, at disse fartøjer »har manøvreret på en sådan måde, at der har været fare for personer, ejendom eller miljøet«, som omhandlet i dette punkt 2B, niende led, hvilket i øvrigt er den faktor, som den forelæggende ret har fremhævet i sine anmodninger om præjudiciel afgørelse.
115
Med henblik på at afgøre, om dette kan være tilfældet, skal denne bestemmelse i overensstemmelse med Domstolens faste praksis fortolkes under hensyntagen ikke blot til ordlyden, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 7.6.2005, VEMW m.fl., C-17/03, EU:C:2005:362, præmis 41, og af 21.1.2021, Tyskland mod Esso Raffinage, C-471/18 P, EU:C:2021:48, præmis 81).
116
I denne henseende bemærkes for det første, at det fremgår af selve ordlyden af bilag I, del II, punkt 2B, niende led, til direktiv 2009/16, at den i denne bestemmelse omhandlede uventede faktor i et givet tilfælde kun kan anvendes, hvis det godtgøres, at et skib har manøvreret på en sådan måde, at der har været fare for personer, ejendom eller miljøet.
117
Henset til den retlige sammenhæng, hvori den nævnte bestemmelse indgår, kan anvendelsen af fragtskibe med henblik på systematisk eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød, ikke – alene af den grund, at den fører til, at disse skibe medfører et antal personer, der står i misforhold til skibenes kapacitet, således som den følger af disses klassificering og certificering, og uafhængigt af enhver anden omstændighed – anses for en uventet faktor som omhandlet i det nævnte led, der gør det muligt for havnestaten at foretage en yderligere inspektion.
118
En sådan fortolkning ville nemlig være i strid med bestemmelserne i havretskonventionen, idet den ville kunne hindre den effektive gennemførelse af pligten til at yde hjælp til søs, der er knæsat i konventionens artikel 98. Desuden ville den ikke være forenelig med artikel IV, litra b), i konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen.
119
Derimod er ordlyden af artikel 11, litra b), i direktiv 2009/16, sammenholdt med bilag I, del II, punkt 2B, niende led, til dette direktiv, henset til dens generelle ordlyd, ikke til hinder for, at det på baggrund af omstændighederne i det konkrete tilfælde kan antages, at skibe, som systematisk udfører eftersøgnings- og redningsoperationer, og som befinder sig i en havn eller i farvande, der henhører under en medlemsstats jurisdiktion, efter at være sejlet ind i disse farvande, og efter at samtlige operationer i forbindelse med omskibning eller ilandsættelse af mennesker, som skibenes respektive kaptajner har besluttet at yde hjælp, da disse befandt sig i livsfare eller havsnød, er afsluttet, »har manøvreret på en sådan måde, at der har været fare for personer, ejendom eller miljøet«, således som generaladvokaten har anført i punkt 43 og 46 i forslaget til afgørelse. I denne henseende bemærkes, at nævnte direktivs artikel 11 og 13 samt bilag I, del II, ved at præcisere, at afgørelsen om, hvorvidt der skal foretages en yderligere inspektion, »overlades til de kompetente myndigheders faglige skøn«, tildeler den pågældende medlemsstats kompetente myndighed en betydelig skønsmargen med henblik på at afgøre, om disse omstændigheder kan udgøre en »uventet faktor«, der begrunder en sådan inspektion.
120
Ikke desto mindre skal denne myndigheds afgørelse omfatte en begrundelse og hvad angår det materielle indhold være både retligt og faktisk begrundet. For således at være begrundet, skal denne afgørelse være støttet på tungtvejende indicier, der godtgør, at der består fare for sundhed, sikkerhed, arbejdsvilkårene om bord eller miljøet, i forhold til de gældende krav i henhold til folkeret og EU-retten, i betragtning af de forhold, under hvilke den pågældende manøvrering har fundet sted. Det påhviler i det foreliggende tilfælde den forelæggende ret at efterprøve, om disse krav er overholdt. Blandt de forhold, der kan tages i betragtning med henblik på denne efterprøvelse, er for det første den aktivitet, som det pågældende skib benyttes til i praksis, for det andet den eventuelle forskel mellem denne aktivitet og den virksomhed, for hvilken skibet er certificeret og udrustet, for det tredje hyppigheden af den nævnte aktivitet og for det fjerde nævnte skibs udrustning i forhold til det planlagte, men også faktiske antal personer om bord.
121
Hvad angår sidstnævnte forhold skal det bemærkes, at den klart utilstrækkelige karakter af sikkerhedsudrustningen eller livredningsudstyret om bord på det pågældende skib, henset til det antal personer, som dette skib kan blive nødt til at redde i forbindelse med en systematisk eftersøgnings- og hjælpeaktivitet, i sig selv kan have afgørende betydning for vurderingen af, om skibet har manøvreret på en sådan måde, at der har været fare for personer, ejendom eller miljøet. På den anden side er det sandsynligt, at den vægt, der både individuelt og samlet skal lægges på konstateringer som de utilstrækkelige installationer til behandling af spildevand, tilstedeværelsen af ekstra toilet- og badefaciliteter på dækkene, hvorfra spildevandet ledtes direkte ud i havet, eller den manglende medregning af redningsarbejdet som en del af besætningens arbejdstid, vil være mere eller mindre stor i hvert enkelt tilfælde. Den tillagte vægt kan nemlig variere afhængigt af bl.a. hyppigheden af det pågældende skibs faktiske aktivitet, og hvor stor forskellen mellem det antal personer, der rent faktisk er blevet befordret i forbindelse med eftersøgnings- og redningsoperationer til søs, og det antal personer, som skibet kan modtage i medfør af de af flagstaten udstedte certificeringer, har været.
122
For det andet fremgår det af den retlige sammenhæng, som artikel 11, litra b), og punkt 2B, i del II, i bilag I til direktiv 2009/16 indgår i, at havnestatens kontrol af en sådan manøvrering og dens inspektion af det pågældende skib i en sådan situation kan bidrage til en effektiv overholdelse af kravene i de relevante folkeretlige regler.
123
Det fremgår nemlig for det første af regel 11, litra a), som er indeholdt i kapitel I, del B, i bilaget til protokollen til konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen, at et skib – efter at være blevet synet, klassificeret og certificeret i forbindelse med flagstatens kontrol – i enhver henseende skal vedligeholdes således, at det er i en forfatning, der sikrer, at skibet fortsat er »fit to proceed to sea without danger to the ship or persons on board«. Det fremgår desuden af regel 19, litra a) og b), i samme kapitel, at denne egnethed hører til de forhold, som havnestaten har beføjelse til at kontrollere, når et skib befinder sig i en af dens havne, såfremt der er åbenbare grunde til at antage, at denne egnethed ikke er sikret. Mere generelt pålægger konventionens artikel I, litra b), parterne i konventionen at træffe alle foranstaltninger, som måtte være nødvendige, »således at det sikres, at et skib ud fra et sikkerhedsmæssigt synspunkt er egnet for den fart, det er bestemt for«.
124
For det andet bemærkes, som anført i denne doms præmis 107, at det følger af artikel IV, litra b), i konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen, at tilstedeværelsen af personer om bord på et skib på grund af force majeure eller som følge af skibsførerens opfyldelse af sin pligt til at yde hjælp til søs, ikke skal tages i betragtning ved afgørelsen af, om det nævnte skib overholder konventionens krav. Det forholder sig imidlertid ikke desto mindre således, at denne pligt i henhold til havretskonventionens artikel 98, stk. 1, og således som det påpeges i denne doms præmis 105, så vidt det kan ske skal opfyldes »uden alvorlig fare for skibet, besætningen eller passagererne«.
125
For det tredje og sidste er den fortolkning, der fremgår af denne doms præmis 119-124, i overensstemmelse med det formål, der forfølges med direktiv 2009/16, som præciseret i denne doms præmis 78, 88 og 89, for så vidt som det netop er dette formål, der har foranlediget EU-lovgiver til at give medlemsstaterne, når de agerer i deres egenskab af havnestater, ansvaret for at sikre »endnu et værn« mod »skibe, der ikke overholder standarderne«, som et supplement til det ansvar, der »hovedsageligt« påhviler flagstaterne på dette område, således som det følger af sjette betragtning til direktivet.
126
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 11, litra b), i direktiv 2009/16, sammenholdt med bilag I, del II, til dette direktiv, skal fortolkes således, at havnestaten kan foretage en yderligere inspektion af skibe, som systematisk udfører eftersøgnings- og redningsoperationer, og som befinder sig i en af dens havne eller i farvande, der henhører under dens jurisdiktion, efter at være sejlet ind i disse farvande, og efter at samtlige operationer i forbindelse med omskibning eller ilandsættelse af personer, som skibenes respektive kaptajner har besluttet at yde hjælp, er afsluttet, når denne stat på grundlag af juridiske og faktiske forhold har godtgjort, at der forelå tungtvejende indicier for fare for sundhed, sikkerhed, arbejdsvilkårene om bord eller miljøet, henset til driftsforholdene på disse skibe.
Det tredje og det fjerde spørgsmål
127
Med det tredje og det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 13 i direktiv 2009/16 skal fortolkes således, at havnestaten i forbindelse med en mere detaljeret inspektion i henhold til denne artikel har beføjelse til dels at tage hensyn til den omstændighed, at skibe, der af flagstaten er klassificeret og certificeret som fragtskibe, i praksis anvendes med henblik på systematisk eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød, dels at afkræve bevis for, at disse skibe er i besiddelse af andre certifikater end dem, flagstaten har udstedt, eller at skibene opfylder krav, der gælder for en anden klassificering.
128
I denne henseende forpligter artikel 13 i direktiv 2009/16 medlemsstaterne til at sikre, at skibe, der udvælges til inspektion i overensstemmelse med direktivets artikel 12, underkastes en indledende inspektion eller en mere detaljeret inspektion. I artikel 13, nr. 1), præciseres det, at den indledende inspektion af et skib som minimum skal have til formål at kontrollere de certifikater, der skal foreligge om bord i henhold til EU-retten og konventionerne om sikkerhed og sikring, samt at forvisse sig om, at det pågældende skibs generelle tilstand er tilfredsstillende. Den nævnte artikel bestemmer også i nr. 3), at der skal udføres en mere detaljeret inspektion, som omfatter yderligere kontrol af skibets overholdelse af de driftsmæssige krav om bord, når der efter den indledende inspektion »er begrundet mistanke om, at skibets besætning eller den tilstand, skibet eller dets udrustning befinder sig i, ikke i alt væsentligt opfylder de relevante krav i en konvention«. Endelig henvises der i samme artikel til eksempler på begrundet mistanke i bilag V til det nævnte direktiv.
129
Dette bilag V nævner bl.a. på listen over eksempler på begrundet mistanke, der giver anledning til en mere detaljeret inspektion, »[s]kibe i henhold til bilag I, [del II, punkt] 2A og 2B« til direktiv 2009/16, dvs. skibe, der er kendetegnet ved tilstedeværelsen af en af topprioriteringsfaktorerne eller de uventede faktorer, der er nævnt i henholdsvis punkt 2A og punkt 2B.
130
Henset til disse bestemmelser skal det for det første bemærkes, at den beføjelse til at iværksætte en mere detaljeret inspektion, der er fastsat i artikel 13, nr. 3), i direktiv 2009/16, konkretiserer forpligtelsen eller muligheden for de medlemsstater, der er havnestater, for i medfør af dette direktivs artikel 11 og 12 at foretage yderligere inspektion af skibe, der er undergivet deres jurisdiktion, i de situationer, der er omhandlet i denne doms præmis 112. Ligesom enhver yderligere inspektion kan en sådan mere detaljeret inspektion, når der er tale om private humanitære skibe, der foretager systematisk eftersøgning og redning, derfor kun gennemføres i forhold til de operationer, som det pågældende skibs kaptajn har besluttet at udføre, som anført i denne doms præmis 119.
131
For det andet fremgår det klart af ordlyden af artikel 13 i direktiv 2009/16, at gennemførelsen af denne beføjelse til at udføre en mere detaljeret inspektion forudsætter dels, at havnestaten har foretaget en indledende inspektion i medfør af denne artikels nr. 1), dels, at den efter denne inspektion vurderer, at der var »begrundet mistanke om, at skibets besætning eller den tilstand, skibet eller dets udrustning be[fandt] sig i, ikke i alt væsentligt opfyld[te] de relevante krav i en konvention«. Som det fremgår af denne doms præmis 114, udgør den omstændighed, at et skib har manøvreret på en sådan måde, at der har været fare for personer, ejendom eller miljøet, et eksempel på en sådan begrundet mistanke.
132
Det følger heraf, at den mere detaljerede inspektion af et skib nødvendigvis har til formål at gøre det muligt for havnestaten at foretage en kontrol af dette skib, som både er mere omfattende og grundigere end den kontrol, der er blevet foretaget i forbindelse med den indledende inspektion. Denne kontrol kan, således som det fremgår af artikel 13, nr. 3), i direktiv 2009/16, sammenholdt med dette direktivs artikel 2, nr. 12), der definerer »mere detaljeret inspektion«, omfatte »skibets konstruktion, udrustning, bemanding, leve- og arbejdsvilkår samt overholdelse af driftsprocedurer om bord«.
133
Det følger heraf, at havnestaten, når der gennemføres en mere detaljeret inspektion, fordi der er begrundet mistanke om, at et skib »har manøvreret på en sådan måde, at der har været fare for personer, ejendom eller miljøet«, kan tage hensyn til alle disse forhold med henblik på at vurdere, om der foreligger en sådan fare, under hensyntagen til kravene i de relevante internationale konventioner.
134
Som anført i denne doms præmis 120 og 121, er de nævnte forhold bl.a. den aktivitet, som det pågældende skib anvendes til i praksis, den eventuelle forskel mellem denne aktivitet og den virksomhed, som skibet er certificeret og udrustet til, hyppigheden af denne aktivitet samt de konsekvenser, der følger heraf med hensyn til de konkrete driftsforhold på det nævnte skib, navnlig henset til dets udrustning.
135
Der kan derfor navnlig tages hensyn til den omstændighed, at bestemte skibe i praksis anvendes til systematisk eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød, selv om skibene af flagstaten er klassificeret og certificeret som fragtskibe. Det påhviler imidlertid havnestaten at redegøre for de juridiske og faktiske forhold, der kan underbygge begrundelserne for, at denne omstændighed alene eller sammen med andre forhold udgør en fare for sundhed, sikkerhed, arbejdsvilkårene om bord eller miljøet.
136
For det tredje og sidste fremgår det af de kontekstuelle og teleologiske elementer, der er anført i denne doms præmis 123-125, at en sådan fortolkning er i overensstemmelse med de folkeretlige regler, som direktiv 2009/16 indgår i, og hvis effektivitet det tilstræber at styrke.
137
Den omstændighed, at den kontrol, der kan foretages af havnestaten, gøres betinget af, at der foreligger en begrundet mistanke om, at et skib eller dets udrustning ikke overholder reglen om, at et skib i enhver henseende skal vedligeholdes således, at det er i en forfatning, der sikrer, at skibet fortsat er egnet til at afsejle uden fare for skibet eller de ombordværende personer, er nemlig i overensstemmelse med de folkeretlige regler, der regulerer kompetencefordelingen mellem havnestaten og flagstaten.
138
Derimod vil en kontrol, der tilsidesætter denne kompetencefordeling, såsom den omstændighed, at havnestaten kræver, at skibe, der underkastes en mere detaljeret inspektion, skal være i besiddelse af andre certifikater end dem, de har fået udstedt af flagstaten, eller at de overholder alle de krav, der gælder for skibe, der henhører under en anden klassifikation, være i strid med ikke alene de relevante folkeretlige regler, således som det fremgår af denne doms præmis 98-100, men også direktiv 2009/16. En sådan kontrol vil nemlig i sidste ende være ensbetydende med at rejse tvivl om den måde, hvorpå flagstaten har udøvet sin kompetence med hensyn til at tildele skibe sin nationalitet samt disses klassifikation og certificering.
139
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det tredje og det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 13 i direktiv 2009/16 skal fortolkes således, at havnestaten i forbindelse med mere detaljerede inspektioner, der gennemføres i henhold til denne artikel, har beføjelse til at tage hensyn til den omstændighed, at skibe, der af flagstaten er klassificeret og certificeret som fragtskibe, i praksis anvendes med henblik på systematisk eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød, i forbindelse med en kontrol, der på grundlag af juridiske og faktiske forhold tilsigter at vurdere, hvorvidt der foreligger fare for personer, ejendom eller miljøet under hensyntagen til driftsforholdene på disse skibe. Derimod har havnestaten ikke beføjelse til at kræve bevis for, at de nævnte skibe er i besiddelse af andre certifikater end dem, der er udstedt af flagstaten, eller at skibene overholder alle de krav, der gælder for en anden klassificering.
Det femte spørgsmål
140
Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt artikel 19 i direktiv 2009/16 skal fortolkes således, at den medlemsstat, der er havnestat, i det tilfælde, hvor det er godtgjort, at skibe, som i praksis anvendes med henblik på systematisk eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød, samtidig med, at skibene af en medlemsstat, der er flagstat, er blevet klassificeret og certificeret som fragtskibe, har manøvreret på en sådan måde, at der har været fare for personer, ejendom eller miljøet, kan gøre ikke-tilbageholden af disse skibe eller ophævelsen af en sådan tilbageholdelse betinget af, at disse skibe råder over certifikater, der er tilpasset denne aktivitet, og som overholder de for disse certifikater gældende krav, eller i mangel heraf, at skibene foretager bestemte udbedrende foranstaltninger med hensyn til sikkerhed, forebyggelse af forurening og leve- og arbejdsvilkårene om bord.
141
I denne henseende bemærkes for det første, at artikel 19, stk. 1, i direktiv 2009/16 bestemmer, at det over for havnestatens myndigheder skal godtgøres, at fejl og mangler, der er blevet bekræftet eller konstateret ved de inspektioner, som den har foretaget, er eller vil blive udbedret i overensstemmelse med de internationale konventioner.
142
Denne artikel bestemmer ligeledes i stk. 2, at når sådanne fejl og mangler udgør en åbenbar fare for sikkerhed, sundhed eller miljø, sikrer denne myndighed, at det pågældende skib tilbageholdes, eller at den operation, i forbindelse med hvilken fejlene og manglerne blev konstateret, afbrydes, hvorefter det i bestemmelsen tilføjes, at tilbageholdelsen eller afbrydelsen af en operation ikke ophæves, før faren er afværget, eller før den nævnte myndighed fastslår, at skibet, eventuelt på bestemte betingelser, som anses for nødvendige, kan afsejle, eller at operationen kan genoptages, uden at der er risiko for passagerers eller besætningsmedlemmers sikkerhed eller sundhed, uden at der er risiko for andre skibe, og uden at skibet eller operationen udgør nogen uforholdsmæssig trussel om skade på havmiljøet.
143
Derudover bestemmer den nævnte artikels stk. 3, at den kompetente myndighed i havnestaten, når den på baggrund af sit faglige skøn afgør, om et skib skal tilbageholdes, skal anvende kriterierne i bilag X. Dette bilag præciserer i punkt 2, at en sådan afgørelse bl.a. kræver, at det undersøges, om det er muligt »om fornødent at foretage hurtig og sikker evakuering af skibet samt gennemføre redningsaktioner under den forestående sejlads«, at »forhindre miljøforurening under den forestående sejlads«, og at sikre »forsvarlige og hygiejniske forhold om bord under den forestående sejlads«. Det nævnte bilag angiver desuden på den ikke-udtømmende liste over fejl og mangler, der alene kan gøre tilbageholdelse af det pågældende skib berettiget, bl.a. »[m]anglende, utilstrækkelig mængde af eller alvorlig beskadigelse på personlige redningsmidler, redningsbåde og udsætningsanordninger« samt alvorlig eller gentagen overtrædelse for så vidt angår de søfarendes leve- og arbejdsvilkår om bord.
144
Det fremgår klart af ordlyden og opbygningen af disse forskellige bestemmelser, at selv om havnestaten er forpligtet til at sikre sig, at alle fejl og mangler, som er blevet bekræftet eller konstateret ved en inspektion, der er foretaget i henhold til artikel 11-13 i direktiv 2009/16, og navnlig dem, der vedrører sikkerhedsudstyret om bord, er eller vil blive udbedret i overensstemmelse med de internationale konventioner, hvis effektivitet direktivet tilsigter at styrke, kan havnestaten derimod kun tilbageholde et skib, når sådanne fejl og mangler udgør en åbenbar fare for sikkerhed, sundhed eller miljø.
145
Det følger ligeledes heraf, at en sådan tilbageholdelse ikke kan ophæves, før faren er afværget, eller før havnestatens kompetente myndigheder fastslår, at skibet, eventuelt på bestemte betingelser, som anses for nødvendige, kan afsejle, eller at operationen kan genoptages, uden at der er risiko for passagerers eller besætningsmedlemmers sikkerhed eller sundhed, uden at der er risiko for andre skibe, og uden at skibet eller operationen udgør nogen uforholdsmæssig trussel om skade på havmiljøet.
146
Denne fortolkning følger også af begrebet »tilbageholdelse«, således som defineret i artikel 2, nr. 15), i direktiv 2009/16, der præciserer, at der ved dette udtryk forstås et officielt forbud mod, at et skib afsejler som følge af fejl og mangler, som enkeltvis eller tilsammen gør skibet usødygtigt, og af 23. betragtning til dette direktiv, hvorefter »[s]kibe, hvor det er påkrævet at afhjælpe fejl og mangler, bør, når de konstaterede fejl og mangler udgør en åbenbar fare for sikkerhed, sundhed eller miljø, tilbageholdes, indtil disse fejl og mangler er afhjulpet«.
147
Det følger heraf, at en sådan tilbageholdelse ikke kan anordnes alene med den begrundelse, at en inspektion, der er foretaget i henhold til artikel 11-13 i direktiv 2009/16, har gjort det muligt for havnestaten præcist at påvise, at et skib har manøvreret på en sådan måde, at der har været fare for personer, ejendom eller miljøet. Medlemsstaten skal nemlig i et givet tilfælde ligeledes godtgøre, dels at en sådan fremtidig fare eller risiko er åbenbar, dels at de fejl og mangler, der ligger til grund herfor, enkeltvis eller tilsammen gør det pågældende skib usødygtigt.
148
Sidstnævnte krav skal i sig selv fortolkes i lyset af den regel, der er nævnt i denne doms præmis 123, 124 og 137, hvorefter skibe ud fra et synspunkt om sikkerheden til søs skal være egnede for den fart, de er bestemt for, samt til at afsejle uden fare for skibene selv eller de ombordværende personer. Kravet skal derfor forstås således, at det ikke henviser til, at det skal være absolut umuligt for skibet at sejle, men mere generelt til, at det er umuligt for dette skib, navnlig henset til dets erklærede aktivitet og dets faktiske aktivitet, at sejle under betingelser, der er egnede til at sørge for sikkerheden på havet for personer, ejendom eller miljøet. Denne situation svarer i øvrigt til den situation, hvor regel 19, litra c), i kapitel I, del B, i bilaget til den protokol, der ledsager konventionen om sikkerhed for menneskeliv på søen, bemyndiger den stat, i hvis havn et skib befinder sig, til at træffe de nødvendige foranstaltninger for, at skibet ikke sejler. Direktiv 2009/16 gentager således på dette punkt i det væsentlige den nævnte regel.
149
I det foreliggende tilfælde tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve, om de krav, der er nævnt i de to foregående præmisser, er blevet overholdt af de kompetente myndigheder i havnestaten, da de traf afgørelse om, at de i hovedsagen omhandlede skibe skulle tilbageholdes.
150
Hvad for det andet angår de udbedrende foranstaltninger, som sådanne myndigheder har beføjelse til at anordne i det tilfælde, hvor de har fastslået, at der foreligger fejl og mangler, som udgør en åbenbar fare eller risiko for sikkerhed, sundhed eller miljø, og som enkeltvis eller tilsammen gør det pågældende skib usødygtigt, skal det indledningsvis bemærkes, at de folkeretlige regler, hvori direktiv 2009/16 indgår, og hvilke direktivet har til formål at sikre effektiviteten af, er til hinder for, at dette direktiv fortolkes således, at den medlemsstat, der i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, er havnestat, kan kræve, at skibe, der er undergivet dens jurisdiktion, skal være i besiddelse af andre certifikater end dem, der er udstedt af flagstaten, eller skal overholde alle de krav, der gælder for skibe med en anden klassificering end deres egen, således som dette er anført i nærværende doms præmis 138.
151
Det følger heraf, at havnestaten ikke kan gøre ikke-tilbageholden af disse skibe eller ophævelsen af en sådan tilbageholdelse betinget af sådanne krav.
152
Efter denne præcisering skal det dernæst bemærkes, at artikel 19, stk. 2, i direktiv 2009/16, sammenholdt med 23. betragtning til dette direktiv, gør det muligt for havnestaten at vedtage de udbedrende foranstaltninger, som den finder nødvendige, og hvis overholdelse er en betingelse for, at det skib, som er blevet tilbageholdt, kan afsejle fra havnen eller genoptage dets operationer. Det følger ligeledes af denne bestemmelse, at disse udbedrende foranstaltninger skal have til formål at sikre, at skibet kan afsejle fra havnen eller genoptage dets operationer, uden at der er risiko for passagerers eller besætningsmedlemmers sikkerhed eller sundhed, risiko for andre skibe, og uden at skibet eller operationen udgør nogen uforholdsmæssig trussel om skade på havmiljøet.
153
De udbedrende foranstaltninger, der således kan vedtages i et givet tilfælde, afhænger nødvendigvis af de faktiske omstændigheder og juridiske begrundelser, der har berettiget yderligere og mere detaljerede inspektioner samt tilbageholdelsen af det pågældende skib. Foranstaltningerne skal imidlertid under alle omstændigheder ikke blot være egnede og nødvendige for at udbedre de fejl og mangler – der udgør en åbenbar fare for sikkerhed, sundhed eller miljø, og som gør skibet usødygtigt – hvilke har begrundet tilbageholdelsen, men også være forholdsmæssige med henblik herpå, hvilket det tilkommer den kompetente myndighed under den kompetente nationale domstols kontrol at fastslå under hensyntagen til bl.a. de betragtninger, der er anført i denne doms præmis 121.
154
Endelig fremgår det såvel af artikel 19, stk. 6, i direktiv 2009/16, af direktivets artikel 21, stk. 1, 3 og 5, og af de folkeretlige regler, i lyset af hvilke disse bestemmelser skal fortolkes, at havnestaten, inden den fastsætter de udbedrende foranstaltninger, den agter at anordne, skriftligt skal underrette flagstaten om de omstændigheder og grunde, der har ført til inspektion og tilbageholdelse af et skib, der fører flagstatens flag, ved til denne at fremsende den eller de efter inspektionen udarbejdede rapporter. Dette krav finder anvendelse uanset, hvilken stat der er flagstaten, og dermed uafhængigt af, om det drejer sig om en anden medlemsstat eller et tredjeland.
155
Det fremgår nemlig klart af havretskonventionens artikel 94, stk. 6, at en stat, som har sikre holdepunkter for at antage, at den rette jurisdiktion og kontrol over et skib ikke er udøvet, kan meddele flagstaten kendsgerningerne herom, som det ved modtagelsen af en sådan meddelelse tilkommer inden for rammerne af sine kompetencer og beføjelser at lade sagen undersøge og, efter behov, tage ethvert nødvendigt skridt for at afhjælpe situationen. Denne bestemmelse medfører, at flagstaten over for de skibe, der fører nævnte stats flag, skal træffe alle de foranstaltninger, som er nødvendige for at beskytte den indberettende kyststats interesser (jf. i denne retning dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl., C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 62, og af 26.11.2014, Parlamentet og Kommissionen mod Rådet, C-103/12 og C-165/12, EU:C:2014:2400, præmis 63).
156
I forholdet mellem medlemsstaterne skal der desuden tages hensyn til princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, som generelt, og navnlig inden for rammerne af de situationer, der er reguleret ved direktiv 2009/16, forpligter medlemsstaterne til at bistå hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne, med fuld gensidig respekt, at træffe alle foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af bl.a. retsakter vedtaget af EU-institutionerne, og at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare.
157
Henset til dette princip er medlemsstaterne forpligtet til at rådføre sig med hinanden og samarbejde loyalt i forbindelse med udøvelsen af deres respektive kontrolbeføjelser, således at forpligtelserne i direktiv 2009/16 overholdes af den kompetente stat, ved at denne sikrer deres effektive virkning. Det må således fastslås, at i det tilfælde, hvor flagstaten for et skib, som er blevet inspiceret og tilbageholdt, er en anden medlemsstat end havnestaten, skal sidstnævnte stat, som inden for rammerne af den ordning, der er indført ved direktiv 2009/16, har enekompetence til at fastsætte udbedrende foranstaltninger på de betingelser, der er anført i denne doms præmis 150-153, herved overholde den klassificering og certificering, som flagstaten har tildelt. Flagstaten skal på sin side tage hensyn til de grunde, der har foranlediget havnestaten til at inspicere og tilbageholde skibet, og bistå den i at finde frem til de udbedrende foranstaltninger, der er mest hensigtsmæssige for at afhjælpe de konstaterede fejl og mangler såvel som de åbenbare farer eller risici, der følger heraf. Disse to medlemsstater skal ligeledes begge bestræbe sig på at nå frem til en samordnet holdning med hensyn til de foranstaltninger, som hver enkelt medlemsstat skal træffe inden for rammerne af deres respektive beføjelser, og gennemførelsen af disse foranstaltninger.
158
Disse forskellige krav er så meget desto vigtigere, som der på EU-rettens nuværende udviklingstrin ikke findes bestemmelser, der specifikt regulerer den virksomhed, der består i systematisk eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød, som omhandlet i hovedsagen.
159
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det femte spørgsmål besvares med, at artikel 19 i direktiv 2009/16 skal fortolkes således, at i det tilfælde, hvor det er godtgjort, at skibe, som i praksis anvendes med henblik på systematisk eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød, samtidig med, at skibene af en medlemsstat, der er flagstat, er blevet klassificeret og certificeret som fragtskibe, har manøvreret på en sådan måde, at der har været fare for personer, ejendom eller miljøet, kan den medlemsstat, der er havnestat, ikke gøre ikke-tilbageholden af disse skibe eller ophævelsen af en sådan tilbageholdelse betinget af, at disse skibe råder over certifikater, der er tilpasset denne aktivitet, og at skibene overholder samtlige for disse certifikater gældende krav. Til gengæld kan denne stat pålægge bestemte udbedrende foranstaltninger med hensyn til sikkerhed, forebyggelse af forurening og leve- og arbejdsvilkårene om bord, for så vidt som disse udbedrende foranstaltninger er begrundet i, at der foreligger fejl og mangler, som udgør en åbenbar fare for sikkerhed, sundhed eller miljø, og som medfører, at det er umuligt at sejle under betingelser, der er egnede til at sørge for sikkerheden på havet. Sådanne udbedrende foranstaltninger skal i øvrigt være hensigtsmæssige, nødvendige og forholdsmæssige med henblik herpå. Desuden skal havnestatens vedtagelse og gennemførelse heraf være genstand for et loyalt samarbejde med flagstaten under overholdelse af disse to staters respektive beføjelser.
Sagsomkostninger
160
Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
1)
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/16/EF af 23. april 2009 om havnestatskontrol, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/2110 af 15. november 2017,
skal fortolkes således, at
–
det finder anvendelse på skibe, der, selv om de af flagstaten er klassificeret og certificeret som fragtskibe, i praksis systematisk anvendes af en humanitær organisation til ikke-erhvervsmæssig virksomhed med henblik på eftersøgning og redning af mennesker i livsfare eller havsnød, og
–
det er til hinder for, at nationale bestemmelser, der gennemfører direktivet i national ret, begrænser dets anvendelse til skibe, der anvendes til erhvervsmæssig virksomhed.
2)
Artikel 11, litra b), i direktiv 2009/16, som ændret ved direktiv 2017/2110, sammenholdt med bilag I, del II, til dette direktiv, som ændret, skal fortolkes således, at havnestaten kan foretage en yderligere inspektion af skibe, som systematisk udfører eftersøgnings- og redningsoperationer, og som befinder sig i en af dens havne eller i farvande, der henhører under dens jurisdiktion, efter at være sejlet ind i disse farvande, og efter at samtlige operationer i forbindelse med omskibning eller ilandsættelse af personer, som skibenes respektive kaptajner har besluttet at yde hjælp, er afsluttet, når denne stat på grundlag af juridiske og faktiske forhold har godtgjort, at der forelå tungtvejende indicier for fare for sundhed, sikkerhed, arbejdsvilkårene om bord eller miljøet, henset til driftsforholdene på disse skibe.
3)
Artikel 13 i direktiv 2009/16, som ændret ved direktiv 2017/2110, skal fortolkes således, at havnestaten i forbindelse med mere detaljerede inspektioner, der gennemføres i henhold til denne artikel, har beføjelse til at tage hensyn til den omstændighed, at skibe, der af flagstaten er klassificeret og certificeret som fragtskibe, i praksis anvendes med henblik på systematisk eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød, i forbindelse med en kontrol, der på grundlag af juridiske og faktiske forhold tilsigter at vurdere, hvorvidt der foreligger fare for personer, ejendom eller miljøet under hensyntagen til driftsforholdene på disse skibe. Derimod har havnestaten ikke beføjelse til at kræve bevis for, at de nævnte skibe er i besiddelse af andre certifikater end dem, der er udstedt af flagstaten, eller at skibene overholder alle de krav, der gælder for en anden klassificering.
4)
Artikel 19 i direktiv 2009/16, som ændret ved direktiv 2017/2110, skal fortolkes således, at i det tilfælde, hvor det er godtgjort, at skibe, som i praksis anvendes med henblik på systematisk eftersøgning og redning af mennesker, der er i livsfare eller havsnød, samtidig med, at skibene af en medlemsstat, der er flagstat, er blevet klassificeret og certificeret som fragtskibe, har manøvreret på en sådan måde, at der har været fare for personer, ejendom eller miljøet, kan den medlemsstat, der er havnestat, ikke gøre ikke-tilbageholden af disse skibe eller ophævelsen af en sådan tilbageholdelse betinget af, at disse skibe råder over certifikater, der er tilpasset denne aktivitet, og at skibene overholder samtlige for disse certifikater gældende krav. Til gengæld kan denne stat pålægge bestemte udbedrende foranstaltninger med hensyn til sikkerhed, forebyggelse af forurening og leve- og arbejdsvilkårene om bord, for så vidt som disse udbedrende foranstaltninger er begrundet i, at der foreligger fejl og mangler, som udgør en åbenbar fare for sikkerhed, sundhed eller miljø, og som medfører, at det er umuligt at sejle under betingelser, der er egnede til at sørge for sikkerheden på havet. Sådanne udbedrende foranstaltninger skal i øvrigt være hensigtsmæssige, nødvendige og forholdsmæssige med henblik herpå. Desuden skal havnestatens vedtagelse og gennemførelse heraf være genstand for et loyalt samarbejde med flagstaten under overholdelse af disse to staters respektive beføjelser.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.