62008CC0506_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Introducere
1. Potrivit articolului 1 alineatul (2) și articolului 10 alineatul (3) TUE, în cadrul Uniunii Europene, deciziile se iau cu respectarea deplină a principiului transparenței. Astfel, în temeiul articolului 15 alineatul (3) TFUE (fostul articol 255 CE), al articolului 42 din Carta drepturilor fundamentale și al Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei(2), există dreptul de acces la documente.
2. Este însă Comisia obligată să divulge discuțiile purtate la nivel intern cu privire la consecințele unui eșec în fața instanțelor Uniunii în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Airtours(3) ? Sau o asemenea transparență ar aduce atingere procesului decizional al Comisiei? Această problemă se ridică în cadrul prezentului recurs formulat împotriva Hotărârii pronunțate în cauza T‑403/05(4) .
3. Comisia, susținută de Germania, de Franța și de Regatul Unit, invocă protecția consultărilor interne, precum și protecția consultanței juridice pentru a justifica tratarea confidențială a acestor proceduri. În schimb, Suedia, împreună cu Danemarca, Țările de Jos și Finlanda, consideră că o excepție de la principiul transparenței nu este admisibilă decât în cazul în care se dovedește că s‑a adus o atingere concretă acestor interese protejate.
II – Cadrul juridic
4. Regulamentul nr. 1049/2001 stabilește principiile, premisele și limitele dreptului de acces la documentele instituțiilor Uniunii Europene prevăzut la articolul 255 CE.
5. Articolul 2 alineatul (1) din regulament prevede:
„Orice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau juridică având reședința sau sediul social într‑un stat membru are drept de acces la documentele instituțiilor, sub rezerva principiilor, condițiilor și limitelor definite de prezentul regulament.”
6. Potrivit articolului 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul nr. 1049/2001:
„(2) Instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției:
– […]
– procedurilor judiciare și consultanței juridice;
– obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit,
cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
(3) Accesul la un document întocmit de o instituție pentru uzul său intern sau primit de o instituție și referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie este refuzat în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
Accesul la un document conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză este refuzat chiar și după luarea deciziei în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.”
7. În plus, trebuie să se facă referire și la normele de procedură în materia controlului concentrărilor economice. Articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 139/2004 al Consiliului din 20 ianuarie 2004 privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi(5) prevede un drept de acces la dosar:
„Comisia își fundamentează decizia numai pe obiecțiile asupra cărora părțile au putut să își prezinte observațiile. Dreptul la apărare al părților interesate este respectat în totalitate în cadrul procedurii. Accesul la dosar trebuie să le fie permis cel puțin părților direct implicate, respectând interesul legitim al întreprinderilor în protejarea secretelor lor de afaceri.”
8. Articolul 17 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 802/2004 al Comisiei din 7 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 139/2004 al Consiliului privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi(6) exclude însă documentele interne ale Comisiei de la accesul la dosar.
„Dreptul de acces la dosar nu se extinde și la informațiile confidențiale sau la documentele interne ale Comisiei sau ale autorităților competente ale statelor membre. Dreptul de acces la dosar nu se extinde nici asupra corespondenței dintre Comisie și autoritățile competente ale statelor membre sau între acestea din urmă.”
9. Dispoziția anterioară, aplicabilă cazului Airtours/First Choice, respectiv articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 447/98 al Comisiei din 1 martie 1998 privind notificările, termenele și audierile prevăzute în Regulamentul (CEE) nr. 4064/89(7), era formulată în mod similar:
„Informațiile, inclusiv documentele, nu se comunică și nu se pun la dispoziție dacă conțin secrete de afaceri ale unei persoane sau întreprinderi, inclusiv ale părților care fac notificarea, ale altor părți implicate sau ale unor terțe părți sau alte informații confidențiale a căror publicare nu este considerată necesară de către Comisie în scopuri procedurale sau atunci când este vorba de documente interne ale autorităților.” [traducere neoficială]
III – Situația de fapt
10. Din Hotărârea Tribunalului reiese situația de fapt prezentată în cele ce urmează.
11. Prin Hotărârea din 6 iunie 2002, Airtours/Comisia(8), Tribunalul a anulat o decizie adoptată de Comisie în calitate de autoritate de control a concentrării prin care aceasta i‑a interzis tur‑operatorului Airtours plc, devenit în prezent MyTravel Group plc (denumit în continuare „MyTravel”), preluarea întreprinderii concurente First Choice.
12. În urma Hotărârii Airtours, Comisia a constituit un grup de lucru care reunea funcționari ai Direcției Generale (DG) Concurență și ai Serviciului Juridic în vederea examinării oportunității de a introduce un recurs împotriva acestei hotărâri și pentru a aprecia efectele hotărârii respective asupra procedurilor aplicabile controlului concentrărilor sau asupra altor domenii. Raportul grupului de lucru a fost prezentat membrului Comisiei însărcinat cu probleme de concurență la 25 iulie 2002, înaintea expirării termenului de recurs. Recursul nu a fost introdus.
13. La 18 iunie 2003, MyTravel a introdus o acțiune în răspundere, care a fost, în cele din urmă, respinsă(9) pentru a fi despăgubită pentru prejudiciul pe care l‑ar fi suferit ca urmare a gestionării și a aprecierii de către Comisie a concentrării dintre Airtours și First Choice.
14. În timp ce această acțiune se afla încă pe rol, prin scrisoarea din 23 mai 2005, reclamanta a solicitat Comisiei, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, să i se acorde accesul la mai multe documente. Documentele vizate erau raportul grupului de lucru (denumit în continuare „raportul”), documente referitoare la pregătirea acestui raport (denumite în continuare „documentele de lucru”), precum și documentele care figurau în dosarul cazului Airtours/First Choice, care stau la baza raportului și care sunt citate în acesta (denumite în continuare „alte documente interne”).
15. Comisia s‑a pronunțat prin scrisoarea din 5 septembrie 2005 [D(2005) 8461] (denumită în continuare „prima decizie”) cu privire la raport și la documentele de lucru și prin scrisoarea din 12 octombrie 2005 [D(2005) 9763] (denumită în continuare „a doua decizie”) cu privire la celelalte documente interne.
16. În prima decizie, Comisia a invocat, printre altele, articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 pentru a justifica refuzul de a acorda accesul deplin la raport și la celelalte documente de lucru (punctele I.3 și II și anexa intitulată „Inventarul «documentelor de lucru»”). Aceasta precizează că raportul este un document intern care reflectă aprecierea serviciilor sale cu privire la posibilitatea introducerii unui recurs împotriva Hotărârii Airtours și la reexaminarea procedurilor de investigare în materia concentrărilor. Potrivit Comisiei, divulgarea acestuia către public ar aduce o gravă atingere procesului său decizional, în măsura în care libertatea de opinie a autorilor unor astfel de documente ar fi pusă în pericol dacă, atunci când le redactează, aceștia ar trebui să aibă în vedere posibilitatea ca aprecierile lor să fie divulgate către public, chiar și după adoptarea unei decizii luate pe baza aprecierilor lor.
17. În a doua decizie, Comisia invocă articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 și articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din același regulament pentru a motiva refuzul de a acorda accesul la următoarele documente:
– proiectele referitoare la decizia adoptată în temeiul articolului 6 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 4064/89, la comunicarea privind obiecțiunile și la decizia finală în cazul Airtours/First Choice (denumite în continuare „proiectele de texte”) (punctul II.6 și documentele menționate la rubrica 6 din prima anexă la a doua decizie), în măsura în care este vorba despre documente interne pregătitoare a căror divulgare către public ar aduce o gravă atingere procesului decizional în materia controlului concentrărilor;
– notele adresate de directorul general al DG Concurență membrului Comisiei însărcinat cu problemele de concurență (denumite în continuare „notele adresate comisarului”) (punctul II.1 și documentele numerotate 1.1-1.8 din prima anexă la a doua decizie), în măsura în care conțin opinii de uz intern destinate pregătirii Deciziei Airtours/First Choice, iar divulgarea lor către public reduce capacitatea DG Concurență de a exprima punctul său de vedere, precum și capacitatea membrilor Comisiei de a adopta o decizie bine motivată. Comisia arată că această analiză nu este pusă la îndoială de faptul că decizia a fost deja adoptată dat fiind că divulgarea către public a acestor documente ar putea încă să afecteze procesul său decizional în cazuri similare (de exemplu, refuzul de a comunica comunicarea privind obiecțiunile în cazul EMI/Time Warner i‑a permis să nu fie supusă unor presiuni externe atunci când a trebuit să soluționeze cazul BMG/Sony, care privea același domeniu);
– notele adresate de DG Concurență altor servicii ale Comisiei, inclusiv Serviciului Juridic, pentru a transmite și a solicita avizul destinatarilor cu privire la proiectele de texte (denumite în continuare „notele adresate altor servicii”). Comisia distinge în această privință copiile notelor care au fost adresate Serviciului Juridic (documentele numerotate 2.1-2.5) de copiile care au fost adresate altor servicii (documentele numerotate 4.1-4.5). În ceea ce privește copiile adresate Serviciului Juridic, Comisia arată că aceste documente sunt strâns legate de avizele juridice date în urma acestora și că divulgarea lor ar conduce la publicarea unor părți esențiale din acest aviz, ceea ce ar aduce o gravă atingere procesului decizional (punctul II.2 din a doua decizie). În ceea ce privește copiile adresate altor servicii ale Comisiei, aceasta arată că respectivele documente au fost redactate în cadrul unor consultări interne și că ilustrează natura colectivă a procesului decizional. Comisia subliniază că trebuie, așadar, ca acest proces decizional să fie protejat împotriva oricărei atingeri grave rezultate din divulgarea către public a acestor informații (punctul II.4 din a doua decizie);
– notele altor servicii ale Comisiei ca răspuns la cele cinci note menționate ale DG Concurență pentru a prezenta analiza acestor servicii cu privire la proiectele de texte (denumite în continuare „notele privind răspunsul celorlalte servicii, altele decât Serviciul Juridic”) (documentele numerotate 5.1-5.10). Comisia arată că aceste note intervin în cadrul consultării inter- și intraservicii specifice procesului său decizional. Aceasta subliniază că, în materia controlului concentrărilor, capacitatea acestor servicii de a-și exprima opiniile este indispensabilă și că o astfel de capacitate ar fi redusă dacă, redactând astfel de note, serviciile respective ar trebui să țină seama de posibilitatea ca opiniile lor să fie divulgate către public, chiar și după finalizarea unui caz (punctul II.5 din a doua decizie).
18. În a doua decizie, Comisia invocă de asemenea aplicarea articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 în ceea ce privește cele cinci note prezentate de Serviciul Juridic ca răspuns la cele cinci note citate anterior ale DG Concurență (denumite în continuare „notele privind răspunsul Serviciului Juridic”) (punctul II.3 și documentele numerotate 3.1-3.5). Accesul la aceste documente a fost refuzat de Comisie, întrucât ele prezintă analiza Serviciului Juridic cu privire la proiectele de text. Comisia subliniază că divulgarea acestor avize juridice ar putea să dea naștere unei insecurități în ceea ce privește legalitatea deciziilor în materia controlului concentrărilor, ceea ce ar avea un efect negativ asupra stabilității ordinii juridice comunitare și bunei funcționări a serviciilor sale(10) . Aceasta precizează că fiecare notă privind răspunsul Serviciului Juridic a făcut obiectul unei analize individuale și că împrejurarea că nu se poate acorda niciun acces parțial nu indică faptul că protecția consultanței juridice a fost utilizată ca excepție globală.
19. Pe de altă parte, Comisia evocă în a doua decizie situația particulară a anumitor documente interne pentru care nu a fost acordat un acces parțial sau total. Este vorba printre altele despre raportul consilierului‑auditor referitor la cazul Airtours/First Choice, despre nota DG Concurență adresată comitetului consultativ și despre o notă de la dosar privind o vizită la sediul First Choice.
20. În fine, Comisia a constatat că excepțiile citate anterior sunt aplicabile, mai puțin în situația în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză. Aceasta subliniază că, în speță, MyTravel nu a prezentat niciun argument care să susțină existența unui interes public superior. Potrivit Comisiei, interesul prioritar în această cauză constă mai degrabă în protecția procesului său decizional în cazuri similare, precum și a consultanței juridice.
21. MyTravel a introdus o acțiune împotriva acestor decizii. Prin hotărârea atacată, Tribunalul a admis acțiunea în privința unui document (punctul 1 din dispozitiv), însă a respins acțiunea pentru celelalte capete de cerere (punctul 2 din dispozitiv). Potrivit Tribunalului, Comisia putea invoca protecția consultărilor interne și a consultanței juridice.
22. Regatul Suediei a introdus prezentul recurs împotriva hotărârii pronunțate de Tribunal. Acest stat membru solicită Curții:
1. anularea punctului 2 din dispozitivul Hotărârii pronunțate la 9 septembrie 2008 de Tribunal în cauza T‑403/05;
2. anularea Deciziei Comisiei din 5 septembrie 2005 [D(2005) 8461], potrivit concluziilor formulate de MyTravel Group plc la Tribunal, în măsura în care, prin aceasta, se refuză accesul la raportul și la celelalte documente de lucru ale Comisiei;
3. anularea Deciziei Comisiei din 12 octombrie 2005 [D(2005) 9763], potrivit concluziilor formulate de MyTravel Group plc la Tribunal, în măsura în care, prin aceasta, se refuză accesul la celelalte documente interne ale Comisiei și
4. obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată efectuate de Regatul Suediei în cadrul procedurii în fața Curții.
23. Comisia solicită Curții:
1. respingerea recursului și
2. obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată.
24. Prin Ordonanța din 2 iunie 2009, președintele Curții de Justiție a permis Regatului Danemarcei, Regatului Țărilor de Jos și Republicii Finlanda să intervină în susținerea concluziilor Suediei, iar Republica Federală Germania, Republica Franceză, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord au intervenit în susținerea concluziilor formulate de Comisie.
25. Intervenienții au prezentat observații scrise, iar părțile și intervenienții, cu excepția Țărilor de Jos, a Germaniei și a Regatului Unit, au prezentat observații în ședința din 7 octombrie 2010.
IV – Apreciere
26. Liniile generale ale jurisprudenței referitoare la accesul la documentele instituțiilor pot fi sintetizate după cum urmează.
27. Regulamentul nr. 1049/2001, astfel cum reiese din considerentul (1) al acestuia, se întemeiază pe articolul 1 al doilea paragraf UE, conform căruia acest tratat reprezintă o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni tot mai profunde între popoarele Europei, în cadrul căreia deciziile se iau cu respectarea deplină a principiului transparenței și cât mai aproape cu putință de cetățeni. Așadar, astfel cum se amintește în considerentul (2) al regulamentului respectiv, dreptul de acces public la documentele instituțiilor este legat de caracterul democratic al acestora din urmă. În acest scop, regulamentul urmărește, astfel cum se precizează în considerentul (4) și la articolul 1 din acesta, să confere publicului un drept de acces la documente instituțiilor cât mai larg posibil(11) . Între timp, acest drept a fost consacrat ca drept al cetățenilor prin articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale.
28. Acest drept este totuși condiționat de anumite limite întemeiate pe considerente de interes public sau privat. Mai exact și conform considerentului (11) al Regulamentului nr. 1049/2001, acesta prevede la articolul 4 că instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului acestuia din urmă ar putea aduce atingere unuia dintre interesele protejate prin acest articol. Astfel, în cazul în care o instituție decide să refuze accesul la un document a cărui divulgare îi este cerută, acesteia îi revine obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de o excepție prevăzută la articolul 4, pe care această instituție o invocă(12) .
29. Desigur, din moment ce derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documente, excepțiile menționate trebuie interpretate și aplicate în mod strict. Cu toate acestea, îi este permis instituției în cauză să se întemeieze în această privință pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare fiind susceptibile să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură(13) .
30. Tribunalul a recunoscut aceste principii în hotărârea atacată, iar acestea nu sunt contestate în prezenta cauză.
31. Regatul Suediei își întemeiază recursul pe alte patru motive: în opinia acesteia, Tribunalul a făcut o aplicare greșită din punct de vedere juridic a excepției referitoare la protecția consultărilor interne (a se vedea secțiunea A de mai jos), după cum și a excepției referitoare la protecția consultanței juridice (a se vedea secțiunea B de mai jos). Totodată, Regatul Suediei susține că analiza referitoare la existența unui interes superior privind divulgarea conținutului documentului în cauză este eronată (a se vedea secțiunea C de mai jos). În fine, Regatul Suediei reproșează Tribunalului că nu a analizat în mod suficient chestiunea dacă Comisia a acordat în mod corespunzător acces la părți din documente (a se vedea secțiunea D de mai jos). În schimb, nu vom examina protecția activităților de anchetă pe care Comisia și‑a întemeiat de asemenea deciziile.
A – Cu privire la protecția consultărilor interne
32. Primul motiv de recurs se referă la protecția consultărilor interne după încheierea procedurii în cauză.
33. Articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 permite respingerea cererii de acces la documente referitoare la chestiuni pentru care instituția nu a luat încă o decizie. Cu privire la acest aspect, al doilea paragraf al acestei dispoziții prevede că accesul la avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză este refuzat și după luarea deciziei, în cazul în care divulgarea conținutului acestora ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
34. Este necontestat faptul că documentele în cauză conțin avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și consultărilor preliminare ale Comisiei.
35. În esență, Tribunalul a admis două riscuri prezentate de Comisie ca fiind de natură să aducă atingeri grave proceselor decizionale: autocenzura și recurgerea la consultări informale. Detaliem mai jos.
36. În opinia Comisiei, exprimată în cadrul primei decizii, divulgarea raportului către public ar aduce o gravă atingere procesului său decizional, în măsura în care „libertatea de opinie” a autorilor unor astfel de documente ar fi pusă în pericol dacă, atunci când le redactează, aceștia ar trebui să aibă în vedere posibilitatea ca aprecierile lor să fie divulgate către public chiar și după adoptarea unei decizii luate pe baza aprecierilor lor. Celelalte documente care fac obiectul acestei decizii servesc pregătirii raportului, motiv pentru care acestea sunt protejate în mod special.
37. În cadrul celei de a doua decizii, Comisia a precizat printre altele că divulgarea documentelor ar reduce capacitatea Direcției Generale Concurență de a‑și exprima punctul de vedere și ar pune în pericol capacitatea membrilor Comisiei de a adopta o decizie bine motivată.
38. Tribunalul consideră că această poziție este justificată. La punctul 48 din hotărârea atacată, se indică faptul că mandatul grupului de lucru a constat în activități de analiză, de reflecție și de critică. Astfel cum subliniază Tribunalul la punctul 49, această activitate nu se înscrie în cadrul unui proces de legiferare, ci în cadrul funcțiilor pur administrative. O divulgare a documentelor ar permite compararea măsurilor adoptate de Comisie cu recomandările grupului de lucru (punctul 51). Comisia trebuie să aibă însă libertatea de a nu da curs recomandărilor serviciilor (punctul 53). Dacă ar fi posibilă divulgarea unor astfel de documente, agenții nu ar mai prezenta în viitor opinii susceptibile să creeze un risc pentru libertatea decizională a destinatarului avizului. În această ipoteză, calitatea consultărilor ar fi discutabilă (punctul 52). În același timp, pare logic și verosimil că membrul Comisiei însărcinat cu concurența va fi determinat să nu mai solicite opinia scrisă, eventual critică, a colaboratorilor săi. Or, organizarea unor simple discuții orale și informale, care nu necesită întocmirea unui „document” în sensul articolului 3 litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001, ar dăuna în mod considerabil eficacității procesului decizional intern al Comisiei. Acest lucru este mai ales valabil în domenii în care aceasta trebuie să efectueze aprecieri juridice, de fapt și economice complexe și să examineze dosare deosebit de voluminoase (punctul 54).
39. Tribunalul descrie posibilele consecințe ale accesului la documentele în cauză, însă Regatul Suediei critică în mod întemeiat faptul că aceste considerații sunt prea generale. Astfel cum recunoaște Tribunalul în jurisprudența sa mai recentă(14), acestea nu justifică în cele din urmă hotărârea atacată și decizia atacată a Comisiei. Acest lucru rezultă în cazul în care se analizează, în lumina articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, chestiunea referitoare la ceea ce poate constitui de fapt o atingere gravă a procesului decizional.
1. Cu privire la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001
40. Din textul articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 rezultă deja că la aplicarea celor două excepții privind dreptul de acces, prevăzute de acest articol, trebuie să se procedeze cu deosebită moderație: nu este suficient ca o divulgare a conținutului documentelor să aducă atingere procesului decizional al instituției, ci este necesar ca această atingere să fie gravă .
41. Astfel, excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 se deosebesc de cele enumerate în primele două alineate ale aceluiași regulament, conform cărora orice atingere este suficientă, chiar dacă aceasta nu este „gravă”. Or, chiar și aceste excepții trebuie interpretate în mod strict(15) . Principiul interpretării stricte dobândește, prin urmare, o importanță și mai mare la aplicarea articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul 1049/2001.
42. Geneza articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 confirmă această constatare.
43. Comisia a propus excluderea din domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1049/2001 a documentelor destinate uzului intern, cum ar fi documentele de reflecție și de discuție, precum și avizele serviciilor și mesajele informale(16) . Astfel, aceasta a dorit să acorde instituțiilor spațiul necesar de reflecție („ space to think ”)(17) . În cazul în care s‑ar fi adoptat această propunere, Comisia ar fi fost pe deplin îndreptățită să refuze accesul la documentele care constituie obiectul litigiului.
44. Întrucât legiuitorul a refuzat însă să excludă aceste documente din sfera de aplicare a Regulamentului nr. 1049/2001, ele trebuie divulgate, în principiu, la fel ca toate celelalte documente(18) . Mai mult: accesul trebuie acordat într‑un mod mai generos, dat fiind faptul că excepția referitoare la protecția consultărilor interne este formulată în termeni mai stricți decât celelalte excepții. Legiuitorul a dorit, așadar, să asigure „spațiului de reflecție” o protecție mai redusă decât în cazul altor interese.
45. De altfel, se pare că protecția proceselor decizionale nu va fi consolidată nici în viitor. În cadrul procedurii de modificare a Regulamentului nr. 1049/2001, în prezent în curs de desfășurare, Comisia a propus doar modificări privind redactarea articolului 4 alineatul (3)(19), în timp ce raportorul Parlamentului European solicită o transparență mai generoasă a proceselor decizionale(20) .
2. Cu privire la atingerea gravă a proceselor decizionale
46. Având în vedere acest context, ce trebuie să se înțeleagă însă printr‑o atingere gravă a proceselor decizionale? Este suficient ca, în timpul consultărilor interne, autorii să facă dovadă de mai multă reținere sau sunt de preferat eventual proceduri informale din care rezultă mai puține sau chiar niciun fel de atestări scrise?
47. Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie pornit de la considerentul (2) al Regulamentului nr. 1049/2001. Conform acestuia, transparența asigură printre altele o mai mare legitimitate și responsabilitate a administrației față de cetățeni într‑un sistem democratic.
48. Cetățenii Uniunii trebuie, așadar, să afle în ce mod și care sunt motivele pentru care administrația își adoptă deciziile. Regulamentul nr. 1049/2001 are ca obiectiv furnizarea de informații cetățenilor cu privire la pozițiile pe care instituția în cauză le‑a discutat la nivel intern și pe care le‑a respins ulterior. Aceștia își pot forma astfel o opinie cu privire la calitatea activității administrative, în special în ceea ce privește procesele decizionale ale acesteia, pot participa la dialogul public privind activitatea administrativă și își pot forma, după caz, o orientare pentru a-și exprima votul în cadrul alegerilor democratice.
49. Temerile exprimate de Comisie și de Tribunal privesc strategiile posibile pentru a ocoli această responsabilitate. În loc să permită accesul cetățenilor la informațiile privind activitatea administrativă, s‑ar putea încerca să se împiedice apariția acestor informații sau cel puțin documentarea lor.
50. Fără îndoială există un anumit risc ca instituțiile sau agenții individuali să utilizeze astfel de strategii. Interpretarea dispozițiilor dreptului Uniunii nu poate fi întemeiată însă pe temerile că aceste dispoziții ar putea fi eludate de instituții. În cazul în care astfel de temeri ar fi întemeiate, ar trebui dimpotrivă să se adopte mai multe măsuri pentru a împiedica eludarea.
51. Pe de altă parte, în afară de riscul autocenzurii și de preferința pentru utilizarea unor forme informale de consultare, transparența incită și la pregătirea minuțioasă și completă a deciziilor pentru a evita criticile ulterioare.
52. Se poate admite într‑adevăr că, în cadrul consultărilor, va exista mai multă reținere, însă tocmai eventuala divulgare ulterioară poate duce la opinii foarte deschise sau critice. Aceasta deoarece pentru factorii de decizie este mult mai dificil să nu ia în considerare, în lipsa unor argumente convingătoare, o poziție bine argumentată a colaboratorilor sau a altor servicii, în cazul în care această poziție este divulgată publicului.
53. Nici preferința pentru utilizarea unor forme informale de consultare nu prezintă avantaje în mod absolut. În această privință, trebuie menționat mai întâi interesul privind calitatea activității administrative, care – astfel cum a subliniat Tribunalul în mod întemeiat – ar avea de suferit, dacă avizele nu ar lua forma scrisă. Or, toți participanții din cadrul administrației sunt interesați să adopte decizii de un înalt nivel calitativ, deoarece, în caz contrar, chiar există riscul ca acestea să fie supuse criticii.
54. Totuși, indiferent de calitatea deciziilor individuale, în cazul în care nu există documente care pot fi accesate la cerere, s‑ar putea crea impresia că există dorința de a ascunde ceva sau cel puțin că decizia nu a fost pregătită suficient de temeinic(21) . În plus, în cazul în care există doar documente din care nu rezultă analizarea critică a altor opinii, se pune întrebarea referitoare la calificarea consultanților. Transparența poate contribui, așadar, și la formalizarea, la documentarea și, prin urmare, la înțelegerea consultărilor pentru a evita criticile și pentru a justifica deciziile.
55. În plus, interesele contrare prezentate arată că riscurile autocenzurii și preferința pentru utilizarea unor forme informale de consultare nu pot reprezenta o atingere gravă, previzibilă în mod rezonabil, adusă proceselor de consultare, ci că acestea sunt, în primul rând, numai de natură ipotetică. Or, atingerile ipotetice nu pot justifica invocarea unei excepții(22) .
56. Sunt, așadar, necesare alte indicii concrete cu ajutorul cărora să se dovedească, într‑un caz individual, că există riscuri speciale, adică riscuri atipice la adresa transparenței. Astfel de riscuri ar putea rezulta, de exemplu, din faptul că o cauză este deosebit de controversată, iar agenții implicați ai instituției în cauză ar avea temerea că ar suferi dezavantaje concrete în cazul divulgării avizelor lor.
57. Prin urmare, trebuie să se examineze dacă, în cadrul prezentei cauze, Comisia a invocat circumstanțe de acest tip. În această privință, trebuie să se facă o distincție, pe de o parte, între documentele, respectiv, între părțile din documente care privesc în exclusivitate cauza Airtours (a se vedea secțiunea 3 de mai jos) și, pe de altă parte, avizele privind efectele Hotărârii Airtours asupra procedurilor privind controlul concentrărilor sau asupra procedurilor din alte domenii (a se vedea secțiunea 4 de mai jos).
3. Cu privire la documentele care privesc cauza Airtours
58. Documentele care privesc cauza Airtours constau în documente destinate pregătirii deciziei Airtours/First Choice inclusiv raportul consilierului‑auditor(23) și nota adresată comitetului consultativ(24), precum și în documente elaborate în urma pronunțării Hotărârii Airtours pentru a pregăti decizia privind modul de a proceda în continuare în acest caz. Cele două decizii ale Comisiei au avut ca obiect refuzul divulgării acestor documente.
59. Pentru a reține existența unor atingeri grave aduse procesului decizional, Tribunalul se întemeiază, pe de o parte, pe faptul că este vorba despre activități administrative în domeniul controlului concentrărilor [a se vedea secțiunea a) de mai jos], iar, pe de altă parte, pe efectele asupra altor proceduri privind controlul concentrărilor [a se vedea secțiunea b) de mai jos].
a) Cu privire la transparența activităților administrative, în special în domeniul controlului concentrărilor
60. La punctul 49 din hotărârea atacată, Tribunalul subliniază că documentele privesc activitatea administrativă a Comisiei. Comisia și Republica Federală Germania au subliniat acest aspect în cadrul procedurii de recurs.
61. Astfel, conform jurisprudenței mai recente a Curții, activitatea administrativă nu impune ca accesul la documente să fie la fel de extins precum în cazul activității de legiferare a unei instituții comunitare(25) . Întrucât legile au o aplicabilitate generală, există în mod obișnuit un interes mai sporit al publicului privind dezbaterea acestora decât în cazul pregătirii deciziilor adoptate de administrație în cazuri individuale. În plus, întrucât marja de manevră a administrației este definită și limitată prin lege, necesitatea unei participări a publicului și a unui control al publicului nu se face resimțită în aceeași măsură.
62. În această privință, Tribunalul afirmă în mod corect că interesul public de a obține comunicarea unui document nu are aceeași importanță în cazul unui document aferent unei proceduri administrative prin care se urmărește aplicarea normelor care guvernează controlul concentrărilor sau dreptul concurenței în general precum în cazul unui document referitor la o procedură în cadrul căreia instituția intervine în calitate de legiuitor.
63. Acest lucru nu înseamnă însă că accesul la documente este exclus în domeniul activității administrative. Cu toate că scopul Regulamentului nr. 1049/2001 este de a stabili o mai mare transparență în cadrul procesului de legiferare, acesta prevede totuși la articolul 2 alineatul (3) în mod expres accesul la documente în toate domeniile de activitate ale Uniunii. Considerentul (2) al Regulamentului nr. 1049/2001 accentuează deja că transparența garantează o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației
– deci nu doar a legiuitorului – față de cetățeni într‑un sistem democratic. De acum înainte, chiar și Curtea este supusă, în temeiul articolului 15 alineatul (3) TFUE, obligațiilor de transparență în cazul în care exercită funcții administrative(26) .
64. În ceea ce privește în special protecția consultărilor interne, articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu face nicio distincție între activitatea administrativă și cea de legiferare. Așadar, în ceea ce privește activitatea administrativă, nu se pot deduce prezumții globale privind atingerea gravă adusă proceselor decizionale.
65. Cu toate acestea, trebuie să admitem că procedurile administrative aflate în curs de derulare necesită o protecție sporită. Atât timp cât nu s‑a adoptat încă o decizie, există un risc sporit ca accesul la documentele interne ale procedurii în cauză să aibă efecte negative. Aceste informații pot fi utilizate de părțile interesate în scopul exercitării unei influențe țintite, ceea ce poate aduce atingere în special calității deciziei finale.
66. În plus, procedurile administrative sunt supuse, mai ales în domeniul controlului concentrărilor economice, unor termene stricte, a căror respectare ar fi periclitată în cazul în care Comisia ar trebui să analizeze și să răspundă, în timpul procedurii, la reacțiile intervenite cu privire la discuțiile care au avut loc în cadrul acesteia.
67. De aceea, ar trebui să se asigure și în cazul procedurilor administrative, în mod similar procedurilor judiciare, că acestea „se desfășoară netulburate”(27) . Trebuie să se împiedice astfel ca asupra activității administrative – chiar și numai în percepția publicului – să se exercite presiuni externe și să se poată influența desfășurarea netulburată a dezbaterilor(28) .
68. Accesul la dosar prevăzut în cadrul controlului concentrărilor economice nu se extinde, prin urmare, conform articolului 17 alineatul (3) din Regulamentul nr. 802/2004, la documentele interne ale Comisiei(29) . Acest lucru a putut fi dedus în mod indirect din articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 447/98 aplicabil cauzei Airtours/First Choice, deoarece el a exclus documente interne ale autorităților, adică și ale Comisiei, de la dreptul de acces la dosar.
69. Trebuie să se țină seama de această împrejurare la interpretarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001. Într‑adevăr, dacă părțile ar fi în măsură să obțină accesul, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, la documentele interne ale Comisiei, s‑ar submina restricția accesului la dosar în cadrul procedurii controlului concentrărilor economice(30) .
70. Aceste considerente privind activitatea administrativă și în special privind normele care reglementează procedura de control a concentrărilor economice nu mai pot fi totuși valabile după ce procedura în cauză a fost încheiată în mod definitiv, adică atunci când decizia finală nu mai poate fi atacată în instanță. Astfel cum indică deja articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 139/2004, dreptul de acces la dosar în cadrul procedurii controlului concentrărilor economice reprezintă un corolar al dreptului la apărare(31) . După ce o decizie nu mai poate fi atacată în instanță, dreptul la apărare, care privește acea decizie, rămâne fără obiect.
71. Prin urmare, din reglementările privind dreptul de acces la dosar în cadrul procedurii controlului concentrărilor economice nu se poate concluziona că, după închiderea definitivă a procedurii, accesul la documentele interne ar putea aduce o gravă atingere procesului decizional al Comisiei.
72. Nici considerațiile de principiu privind protecția unui proces decizional aflat în curs de derulare
– adoptarea netulburată a unei hotărâri(32) – nu mai sunt însă pertinente după finalizarea acestuia. Acest proces decizional nu mai poate fi influențat prin utilizarea documentelor interne(33) . Astfel cum s‑a arătat deja, riscurile abstracte ale autocenzurii și ale preferinței pentru utilizarea unor forme informale de consultare nu pot justifica, în lipsa unor indicii specifice ale unui risc sporit într‑un caz concret, refuzul divulgării documentelor interne după finalizarea unei proceduri(34) .
73. În speță, procedura privind fuziunea Airtours/First Choice a fost încheiată în mod definitiv la data expirării termenului de care dispunea Comisia pentru a formula recurs împotriva Hotărârii Airtours, așadar, cu mult timp înainte de depunerea cererii privind acordarea accesului la documente. În această privință, prezenta cauză se deosebește de Hotărârea Technische Glaswerke Ilmenau, în care procedurile de ajutor la care făceau referire documentele care constituiau obiectul litigiului s‑au încheiat în mod definitiv abia cu mult timp după luarea deciziei Comisiei cu privire la cererea de acces la dosar(35) .
74. Tribunalul constată că, într‑adevăr, la punctul 45 din hotărârea atacată, că protecția proceselor decizionale este posibilă chiar și după ce s‑a adoptat decizia în cauză. Însă – astfel cum subliniază Regatul Suediei – procesul decizional are mult mai puțină nevoie de protecție după adoptarea hotărârii decât înainte de aceasta.
75. Astfel, în timp ce interesul privind protecția proceselor decizionale scade după adoptarea hotărârii, interesul privind divulgarea informațiilor aferente procesului decizional crește. În cazul în care, încă din cursul unui proces decizional, nu există transparență, responsabilitatea administrației față de cetățeni poate fi consolidată doar dacă se instituie măcar ulterior transparența. Întârzierile subsecvente ar face în mare măsură imposibilă stabilirea răspunderii administrației pentru procesul decizional. Acestea ar necesita, așadar, o justificare specială.
76. Acest lucru rezultă de asemenea din articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001. Articolul 4 alineatul (3) primul paragraf, care este aplicabil înainte de adoptarea deciziei, privește mai multe documente decât al doilea paragraf, care se aplică după adoptarea deciziei. Înainte de luarea deciziei, toate documentele întocmite de instituție pentru uzul său intern sau primite de o instituție beneficiază de excepție, iar ulterior, doar documentele care conțin avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare ale instituției în cauză.
77. Împrejurarea că avizele interne formulate în cadrul procedurilor de control al concentrărilor economice constituie parte a activității administrative a Comisiei nu mai justifică refuzul divulgării acestora după încheierea definitivă a procedurii.
b) Cu privire la atingerea adusă altor proceduri
78. În favoarea protecției unei proceduri de control al concentrărilor economice încheiate, Comisia indică însă în cadrul celei de a doua decizii că informațiile ar putea aduce o gravă atingere procesului decizional în cadrul unor proceduri similare de control al concentrărilor economice. Tribunalul a acceptat această motivare în cuprinsul punctelor 96 și 98-100 din hotărârea atacată.
79. La punctul 100 din hotărârea atacată, Tribunalul constată în special că pare verosimil că astfel de documente pot fi utilizate – deși acestea nu cuprind în mod sigur poziția finală a Comisiei – pentru a influența poziția serviciilor sale, care trebuie să rămână liberă și independentă față de orice presiuni exterioare cu ocazia soluționării unor cazuri similare vizând același sector de activitate sau aceleași noțiuni economice.
80. Nu se poate întrevedea însă care este modalitatea de utilizare a acestor documente pentru a exercita presiuni ilegale în cazuri paralele.
81. În măsura în care aceste documente susțin decizia adoptată în cauza inițială, ele pot fi utilizate doar pentru a crea o practică decizională coerentă. Comparativ cu decizia publicată, acestora nu le‑ar reveni însă nicio importanță suplimentară deosebită.
82. În cazul în care argumentele cuprinse în documentele interne sunt contrare deciziei publicate, ele ar putea fi respinse cu ușurință printr‑o trimitere la acea decizie și la motivarea ei.
83. Astfel de documente pot exercita presiune doar dacă conțin argumente care nu au fost combătute prin invocarea unor motive întemeiate în cadrul deciziei publicate. Acest lucru ar reprezenta însă o deficiență a deciziei anterioare, care ar trebui reproșată Comisiei pe bună dreptate. Nu există niciun motiv pentru a‑i permite acesteia să ignore în continuare o serie de argumente temeinice în cadrul unor decizii similare.
84. Într‑adevăr, nu poate fi exclusă existența unor cazuri specifice care prezintă legături atât de strânse, încât documentele interne ale unui caz pot aduce o gravă atingere deciziei privind celălalt caz. În cadrul prezentei proceduri, Comisia nu prezintă însă niciun fel de indicii referitoare la o astfel de legătură strânsă, iar aceasta este, în plus, neverosimilă, dat fiind că de la adoptarea deciziei inițiale Airtours/First Choice și până la luarea unei decizii asupra cererii de divulgare a documentelor au trecut cinci ani.
c) Concluzie intermediară
85. Tribunalul a comis astfel o eroare de drept pentru că a urmat argumentele Comisiei și a recunoscut ca fiind legal refuzul de a acorda accesul la documentele privitoare la cauza Airtours, în temeiul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
4. Cu privire la avizele privind efectele Hotărârii Airtours asupra controlului concentrărilor
86. Prima decizie a Comisiei a făcut referire în egală măsură la acele părți ale raportului care au cuprins avizele privind efectele Hotărârii Airtours asupra procedurilor aplicabile controlului concentrărilor sau asupra procedurilor din alte domenii, precum și documentele pregătitoare corespunzătoare.
87. Aceste informații se referă într‑adevăr și la activitatea administrativă a Comisiei în domeniul concentrărilor economice, însă considerațiile prezentate mai sus pot să justifice în și mai mică măsură refuzul accesului la documentele care priveau direct cauza Airtours. Într‑adevăr, nu a fost vorba despre o procedură administrativă concretă, ci despre evaluarea efectelor Hotărârii Airtours asupra controlului concentrărilor în general. Nu a fost vorba, așadar, despre o activitate administrativă tipică, ci, mai degrabă, despre definirea de politici sau de strategii. Conform articolului 12 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, astfel de documente trebuie puse la dispoziția publicului chiar în mod direct cât mai rapid posibil, în mod similar documentelor legislative.
88. Prin urmare, hotărârea atacată a fost de asemenea afectată de o eroare de drept în raport cu aceste documente și cu părțile din documente.
B – Cu privire la confidențialitatea avizului Serviciului Juridic
89. Regatul Suediei critică în continuare aplicarea articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Conform acestuia, instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției procedurilor judiciare și consultanței juridice, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
90. Comisia a invocat această excepție în decizia a doua în privința a cinci note prezentate de Serviciul Juridic drept răspuns la cinci note ale Direcției Generale Concurență. Accesul la aceste documente a fost refuzat de Comisie, întrucât acestea prezintă analiza Serviciului Juridic cu privire la proiectele de decizie. Or, în opinia Comisiei, divulgarea acestor avize juridice ar putea conduce la incertitudine în privința legalității deciziilor în sectorul controlului concentrărilor, ceea ce ar avea efecte negative în privința stabilității ordinii juridice comunitare și a funcționării ideale a serviciilor acesteia.
91. Aceste argumente au fost deja respinse de Curte în Hotărârea Turco în ceea ce privește avizele juridice în domeniul legislativ: astfel, tocmai transparența, care permite ca divergențele dintre mai multe puncte de vedere să fie dezbătute în mod deschis, contribuie la conferirea unui grad mai mare de legitimitate instituțiilor în percepția cetățenilor europeni și la creșterea încrederii în acestea. De fapt, mai degrabă absența informației și a dezbaterii este cea susceptibilă să nască îndoieli în spiritul cetățenilor, nu numai cu privire la legalitatea unui act izolat, dar și cu privire la legitimitatea procesului de decizie în ansamblul său. Pe de altă parte, riscul ca în spiritul cetățenilor europeni să se nască îndoieli cu privire la legalitatea unui act adoptat de legiuitorul comunitar din cauza faptului că Serviciul Juridic al Consiliului a emis un aviz nefavorabil cu privire la acest act nu s‑ar realiza de cele mai multe ori dacă motivarea actului respectiv ar fi consolidată într‑un mod care să pună în evidență rațiunile pentru care acest aviz nefavorabil nu a fost urmat(36) .
92. Aceste reflecții nu sunt valabile doar pentru procesul de legiferare, ci, în principiu, și pentru administrație. În cazul activităților administrative, pentru motivele deja prezentate, poate fi necesară protejarea procedurii aflate în curs de derulare(37), însă după încheierea definitivă a procedurii în cauză, dar nici acest interes nu mai este relevant.
93. La punctele 124-127 din hotărârea atacată, Tribunalul invocă însă aspecte suplimentare pentru a menține decizia Comisiei. Această extindere a motivării Comisiei de către Tribunal este în sine îndoielnică, fapt care nu a fost însă criticat în cadrul recursului și, prin urmare, nu trebuie analizat în continuare.
94. La punctul 125 din hotărârea atacată, Tribunalul extinde riscul autocenzurii asupra avizelor Serviciului Juridic. Astfel cum am arătat deja în secțiunea referitoare la protecția proceselor decizionale, această considerație nu este convingătoare(38) . În cazul consilierii juridice, temeinicia acestei susțineri este și mai puțin solidă, întrucât Serviciul Juridic al Comisiei este independent de Direcția Generală Concurență. De aceea, membrii acestui serviciu nu trebuie să aibă vreun motiv de temere că ar suferi dezavantaje în urma formulării unor avize critice, chiar și în ipoteza în care acestea ar fi divulgate publicului. În plus, renunțarea la critică ar lipsi de sens avizele Serviciului Juridic. Acestea urmăresc în mod expres relevarea unor eventuale probleme și puncte slabe.
95. Mai degrabă ar fi imaginabilă preferința pentru utilizarea unor forme informale de consultare, care ar putea avea loc, de exemplu, doar verbal. Considerațiile deja prezentate referitoare la protecția proceselor decizionale sunt însă pertinente și în această privință. Având în vedere complexitatea procedurilor de dreptul concurenței, renunțarea completă la avize scrise va fi adesea imposibilă.
96. La punctul 126 din hotărârea atacată, Tribunalul a invocat riscul privind o eventuală contradicție între avizul exprimat de Serviciul Juridic în plan intern și poziția pe care membrii acestuia ar fi eventual obligați să o apere în fața instanței; or, acest risc nu va mai exista după ce instanțele s‑au pronunțat în mod definitiv cu privire la actul juridic în cauză. Prin urmare, în mod eronat afirmă Tribunalul, la punctul 127 din hotărârea atacată, că Hotărârea Airtours ar fi lipsită de semnificație pentru aplicarea excepției în favoarea consultanței juridice.
97. Nici acțiunea în răspundere pentru prejudiciul suferit ca urmare a deciziei Airtours/First Choice – încă pendinte în acel moment – nu conduce la o apreciere diferită.
98. Această acțiune privea în principal aspectul dacă, cu ocazia adoptării deciziei, al cărui caracter nelegal a fost constatat, Comisia și‑a încălcat obligațiile într‑un mod suficient de grav pentru a da naștere unui drept la despăgubiri(39) . Avizele Serviciului Juridic referitoare la o astfel de decizie ar trebui, de regulă, să dovedească numai complexitatea chestiunilor în cauză și să pledeze, prin urmare, împotriva unei încălcări grave. Astfel de avize pot dovedi o încălcare gravă doar dacă denotă existența unor deficiențe grave ale procedurii administrative. În acest caz, Comisia nu ar avea însă un interes demn de protejat pentru a reține aceste documente. Interesul public impune mai degrabă relevarea unor astfel de deficiențe pentru a împiedica în acest mod repetarea lor.
99. Astfel, aprecierea aplicării articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 se întemeiază, la rândul său, pe o eroare de drept a Tribunalului.
C – Cu privire la verificarea interesului public superior care justifică divulgarea
100. Regatul Suediei critică pe de altă parte modul în care Tribunalul a examinat chestiunea dacă Comisia a exclus în mod întemeiat existența unui interes public superior care justifică divulgarea conținutului documentelor în cauză.
101. Articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță și alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede dreptul instituțiilor de a refuza accesul la un document în cazul în care prin aceasta s‑ar aduce atingere, respectiv atingere gravă, unui interes protejat, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
102. Tribunalul s‑a limitat, la punctul 60 și următoarele, la punctul 118 și următoarele și la punctul 129 din hotărârea atacată să analizeze și să respingă argumentele invocate de MyTravel.
103. Regatul Suediei arată în această privință că nu intră în sarcina reclamantului să dovedească existența unui interes public.
104. Argumentul Regatului Suediei poate fi acceptat în ceea ce privește punctul său de pornire. Curtea a constatat că instituția în cauză trebuie să clarifice, în ipotezele avute în vedere la alineatele (2) și (3) ale articolului 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, chestiunea dacă există un interes public superior care să justifice totuși divulgarea documentului respectiv(40) . Prin urmare, trebuie analizate din oficiu cel puțin aspectele care prezintă relevanță în cazul respectiv(41) .
105. În cadrul procedurii judiciare, chestiunea încălcării articolului 4 alineatul (2) sau (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 comisă în cadrul verificării interesului public superior este examinată însă numai în cazul în care reclamantul invocă acest aspect. În cazul în care nu invocă lipsa totală a unei analize, reclamantul trebuie să indice aspectele care nu au fost apreciate în mod corespunzător. Pentru acest motiv, Tribunalul nu comite o eroare de drept prin faptul că se concentrează asupra argumentării sale.
106. Trebuie să fim însă de acord cu argumentul invocat de Regatul Suediei conform căruia MyTravel a prezentat aspectele care ar putea întemeia un interes public suficient.
107. Curtea a constatat, într‑adevăr, că interesul publicului de a fi informat cu privire la chestiuni importante de drept comunitar, cum sunt cele în materie de concurență și cu privire la chestiuni care prezintă un interes politic cert deoarece constituie obiectul acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, nu primează în principiu asupra protecției procedurilor judiciare pendinte (42) .
108. În această speță este vorba însă despre proceduri administrative încheiate . Conform celor arătate de Tribunal la punctul 38 din hotărârea atacată, MyTravel a subliniat în special că severitatea criticilor expuse de Tribunal în Hotărârea Airtours a determinat Comisia să realizeze o anchetă internă pentru a trage concluziile care se impun în urma acestei hotărâri și pentru a identifica modificările care trebuie aduse în ceea ce privește practica sa decizională. În acest context, ar exista un interes public superior de a înțelege ce s‑a întâmplat, cum ar fi putut fi evitat acest lucru și ce s‑a făcut pentru ca acesta să nu se producă din nou. Transparența ar permite publicului să verifice dacă măsurile adoptate pentru a îndrepta o deficiență a administrației sunt adecvate și potrivite.
109. Acest interes sporit al publicului de a fi informat cu privire la efectele Hotărârii Airtours depășește cu mult interesul general referitor la chestiuni de dreptul concurenței sau la acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Acesta trebuia să se impună în mod evident la verificarea cererii de acces la documentele litigioase. Cu toate acestea, Comisia nu l‑a menționat în cadrul celor două decizii referitoare la accesul la dosar. Așadar, nu se poate presupune că l‑ar fi luat în considerare în cadrul aprecierii.
110. Cu atât mai neclar este motivul pentru care Tribunalul constată la punctul 63 din hotărârea atacată că reclamanta nu explică de ce există, în opinia sa, un interes public superior, iar la punctul 64 și următoarele subliniază în mod exclusiv interesele personale ale MyTravel. Astfel de explicații și eventuale interese personale nu pot fi decisive în cazul în care Comisia nu analizează nici măcar sumar un interes public excepțional și evident.
111. Prin urmare, aprecierea cu privire la existența unui interes public superior este de asemenea afectată de o eroare de drept.
D – Cu privire la accesul parțial
112. În final, Regatul Suediei critică faptul că, în speță, Comisia nu a examinat într‑un mod suficient de detaliat dacă unele părți ale documentelor reținute ar putea fi făcute accesibile. Acest argument se referă însă la o chestiune care nu a făcut obiectul acțiunii în fața Tribunalului. Întrucât, conform articolului 113 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, recursul nu poate modifica obiectul litigiului judecat în fața Tribunalului, acest motiv de recurs este inadmisibil(43) .
E – Concluzia rezultată în urma examinării recursului
113. Hotărârea atacată este afectată de o eroare de drept în ceea ce privește aprecierea aplicării articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță și alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Prin urmare, aceasta ar trebui anulată cu privire la acest aspect.
F – Cu privire la acțiunea în fața Tribunalului
114. Potrivit articolului 61 primul paragraf a doua teză din Statutul Curții de Justiție, aceasta din urmă poate, în cazul în care anulează hotărârea atacată, să soluționeze ea însăși litigiul, atunci când acesta este în stare de judecată. Aceasta este situația în speță.
115. MyTravel a solicitat anularea celor două decizii ale Comisiei prin care s‑a respins cererea sa de acces la dosar.
116. După examinarea primelor două motive de recurs, s‑a stabilit într‑adevăr că, în cadrul acestor decizii, Comisia a invocat în mod eronat excepțiile privind protecția procesului decizional și a consultanței juridice(44) . Ea și‑a întemeiat însă deciziile în mod suplimentar pe protecția procedurilor judiciare(45), precum și pe protecția activităților de anchetă și de audit(46) .
117. Tribunalul s‑a pronunțat într‑adevăr în mod definitiv asupra aplicării ultimei excepții menționate, însă doar în privința unui singur document. În schimb, nu s‑a analizat încă aspectul dacă aceste două excepții justifică refuzul acordării accesului la celelalte documente. Ambele excepții ar fi presupus totuși să se țină seama de interesul deosebit al publicului cu privire la reacția Comisiei referitoare la Hotărârea Airtours, ceea ce Comisia însă nu a făcut(47) . Prin urmare, nici acestea nu pot să justifice refuzul accesului.
118. În consecință, cele două decizii ale Comisiei trebuie anulate în totalitate.
V – Cu privire la cheltuielile de judecată
119. Articolul 122 primul paragraf din Regulamentul de procedură prevede că, atunci când recursul este fondat, iar Curtea soluționează ea însăși în mod definitiv litigiul, aceasta se pronunță asupra cheltuielilor de judecată. Conform articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 118 din acesta, partea car e cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Alineatul (4) primul paragraf al articolului 69 prevede că statele membre care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată.
120. Deoarece recursul Regatului Suediei trebuie admis, Comisia trebuie să suporte cheltuielile de judecată efectuate de Regatul Suediei în prezentul recurs, conform concluziilor sale.
121. Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Franceză, Regatul Țărilor de Jos, Republica Finlanda și Regatul Unit suportă propriile cheltuieli de judecată.
122. Întrucât Suedia nu a solicitat anularea deciziei Tribunalului cu privire la cheltuieli, aceasta nu trebuie modificată.
VI – Concluzie
123. Pentru aceste motive, propunem Curții să dispună după cum urmează:
1) Anulează punctul 2 al dispozitivului Hotărârii Tribunalului din 9 septembrie 2008, MyTravel/Comisia (T‑403/05).
2) Anulează Decizia Comisiei din 5 septembrie 2005 [D(2005) 8461].
3) Anulează Decizia Comisiei din 12 octombrie 2005 [D(2005) 9763].
4) Obligă Comisia Europeană să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, și cheltuielile de judecată efectuate de Regatul Suediei.
5) Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Franceză, Regatul Țărilor de Jos, Republica Finlanda, cât și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord suportă propriile cheltuieli de judecată.
(1) .
(2)
–	JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76.
(3)
–	Era vorba despre eșecul „istoric” al Comisiei într‑o cauză privind controlul concentrărilor; a se vedea Hotărârea Curții din 6 iunie 2002, Airtours/Comisia (T‑342/99, Rec., p. II‑2585). Au urmat ale eșecuri în Hotărârile din 22 octombrie 2002, Schneider Electric/Comisia (T‑310/01, Rec., p. II‑4071, și T‑77/02, Rec., p. II‑4201), precum și Hotărârea din 25 octombrie 2002, Tetra Laval/Comisia (T‑5/02, Rec., p. II‑4381, și T‑80/02, Rec., p. II‑4519). Ultimele două hotărâri menționate au fost obiectul unor recursuri în care au fost pronunțate Hotărârile din 15 februarie 2005, Comisia/Tetra Laval (C‑12/03 P, Rec., p. I‑987, și C‑13/03 P, Rec., p. I‑1113).
(4)
–	Hotărârea Curții din 9 septembrie 2008, MyTravel/Comisia (Rep., p. II‑2027).
(5)
–	JO L 24, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 201. Articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul (CEE) nr. 4064/89 al Consiliului din 21 decembrie 1989 privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi (JO L 395, p. 1) aplicabil procedurii Airtours/First Choice avea aceeași formulare.
(6)
–	JO L 133, p. 1.
(7)
–	JO L 61, p. 1.
(8)
–	Cauza T‑342/99, Rec., p. II‑2585.
(9)
–	Hotărârea din 9 septembrie 2008, MyTravel/Comisia (T‑212/03, Rep., p. II‑1967).
(10)
–	Hotărârea Tribunalului din 23 noiembrie 2004, Turco/Consiliul (T‑84/03, Rec., p. II‑4061, punctele 54-59).
(11)
–	Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia/API și Comisia (C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, Rep., p. I‑8533, punctul 68 și urm. și jurisprudența citată).
(12)
–	A se vedea Hotărârea din 29 iunie 2010, Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Rep., p. I‑5885, punctul 53), și Hotărârea Suedia/API și Comisia (citată la nota de subsol 11, punctul 70 și urm.).
(13)
–	A se vedea Hotărârea Suedia/API și Comisia (citată la nota de subsol 11, punctul 73 și urm. și jurisprudența citată).
(14)
–	Hotărârea din 18 decembrie 2008, Muñiz/Comisia (T‑144/05, nepublicată în Repertoriu, punctul 75), Hotărârea din 11 martie 2009, Borax Europe/Comisia (T‑121/05, nepublicată în Repertoriu, punctul 66 și următoarele, și T‑166/05, nepublicată în Repertoriu, punctul 101 și următoarele), Hotărârea din 9 iunie 2010, Éditions Jacob/Comisia (T‑237/05, Rep., p. II‑2245, punctul 141, atacată cu recursul formulat în cauza C‑404/10 P, comunicare în JO C 274, p. 19), și Hotărârea din 7 iulie 2010, Agrofert Holding/Comisia (T‑111/07, nepublicată în Repertoriu, punctul 142, atacată cu recursul formulat în cauza C‑477/10 P, comunicare în JO C 328, p. 22).
(15)
–	A se vedea mai sus punctul 29.
(16)
–	Articolul 3 litera (a) din propunerea de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, COM(2000) 30.
(17)
–	COM(2000) 30, p. 4.
(18)
–	A se vedea cele două Hotărâri ale Tribunalului Borax Europe/Comisia (T‑121/05, punctul 66, și T‑166/05, punctul 101) citate la nota de subsol 14.
(19)
–	Propunerea de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, COM(2008) 229 final, p. 15 [considerentul (17)] și p. 20 [articolul 4 alineatele (3) și (4)].
(20)
–	Proiectul de raport referitor la propunerea de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei din 12 mai 2010 (PE439 989v01-00), p. 14 [considerentul (12c)], p. 17 și următoarea [considerentul (17)] și p. 31 și următoarea.
(21)
–	A se vedea reflecțiile noastre din cuprinsul Concluziilor prezentate la 6 mai 2010 în cauza Afton Chemical (C‑343/09, Rep., p. I‑7027, punctul 43 și urm.). În Hotărârea sa din 8 iulie 2010, punctul 38 și urm., Curtea nu a împărtășit îndoielile noastre exprimate cu privire la caracterul suficient al analizării problematicii, însă acest lucru dovedește doar că, în acea cauză, respectivele temeri nu au fost suficiente pentru a pune sub semnul întrebării legalitatea deciziei.
(22)
–	Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul (C‑39/05 P și C‑52/05 P, Rep., p. I‑4723, punctul 43); a se vedea și hotărârile citate la nota de subsol 12.
(23)
–	A se vedea punctul 102 și urm. din hotărârea atacată.
(24)
–	A se vedea punctul 108 și urm. din hotărârea atacată.
(25)
–	Hotărârea Suedia/API și Comisia (citată la nota de subsol 11, punctul 77); a se vedea și Hotărârea Technische Glaswerke Ilmenau (citată la nota de subsol 12, punctul 60).
(26)
–	A se vedea Hotărârea Suedia/API și Comisia (citată la nota de subsol 11, punctul 81).
(27)
–	A se vedea cu privire la protecția activității jurisprudențiale Hotărârea Suedia/API și Comisia (citată la nota de subsol 11, punctul 92).
(28)
–	A se vedea cu privire la protecția activității jurisprudențiale Hotărârea Suedia/API și Comisia (citată la nota de subsol 11, punctul 93).
(29)
–	A se vedea, de asemenea, cu privire la documentele interne în cadrul procedurilor în materie de concurență Hotărârea Tribunalului din 18 iunie 2008, Hoechst/Comisia (T‑410/03, Rep., p. II‑881, punctul 165), cu alte probe din jurisprudența Tribunalului, și o trimitere indirectă la Ordonanța Curții din 18 iunie 1986, British American Tobacco și Reynolds Industries/Comisia (142/84 și 156/84, Rec., p. 1899, punctul 11). A se vedea și Hotărârea din 6 aprilie 1995, BPB Industries și British Gypsum/Comisia (C‑310/93 P, Rec., p. I‑865, punctul 22).
(30)
–	Hotărârea Technische Glaswerke Ilmenau (citată la nota de subsol 12, punctul 58) privind accesul la dosarele unei proceduri de ajutor și Hotărârea Suedia/API și Comisia (citată la nota de subsol 11, punctul 100) privind accesul la memoriile procedurilor judiciare.
(31)
–	A se vedea referitor la dreptul concurenței Hotărârea din 15 octombrie 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij și alții/Comisia (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P-C‑252/99 P și C‑254/99 P, Rec., p. I‑8375, punctul 321), Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Aalborg Portland și alții/Comisia (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P și C‑219/00 P, Rec., p. I‑123, punctul 68), și Hotărârea din 1 iulie 2010, Knauf Gips/Comisia (C‑407/08 P, Rep., p. I‑6375, punctul 22), precum și referitor la procedurile disciplinare Hotărârea din 11 iulie 2006, Comisia/Cresson (C‑432/04, Rec., p. I‑6387, punctul 110).
(32)
–	A se vedea mai sus punctul 65 și urm.
(33)
–	A se vedea cu privire la protecția activității judiciare Hotărârea Suedia/API și Comisia (citată la nota de subsol 11, punctul 130 și urm.).
(34)
–	A se vedea mai sus punctul 46 și urm.
(35)
–	Hotărârea Technische Glaswerke Ilmenau (citată la nota de subsol 12, punctele 1 și 14 și urm.).
(36)
–	Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul (citată la nota de subsol 22, punctul 59 și urm.).
(37)
–	A se vedea mai sus punctul 65 și urm.
(38)
–	A se vedea mai sus punctul 46 și urm.
(39)
–	A se vedea Hotărârea MyTravel/Comisia (citată la nota de subsol 9, în special punctul 37 și urm.).
(40)
–	Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul (citată la nota de subsol 22, punctul 49).
(41)
–	A se vedea Hotărârea Suedia/API și Comisia (citată la nota de subsol 11, punctul 152), iar cu privire la consultările juridice în cadrul procedurilor legislative, a se vedea Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul (citată la nota de subsol 22, punctul 67). În această privință, susceptibilă de a genera îndoieli în acest sens, Hotărârea Technische Glaswerke Ilmenau (citată la nota de subsol 12, punctele 62 și 70).
(42)
–	Hotărârea Suedia/API și Comisia (citată la nota de subsol 11, punctul 157 și urm.).
(43)
–	A se vedea Hotărârea din 1 iunie 1994, Comisia/Brazzelli Lualdi și alții (C‑136/92 P, Rec., p. I‑1981, punctul 59), Hotărârea din 24 septembrie 2002, Falck și Acciaierie di Bolzano/Comisia (C‑74/00 P și C‑75/00 P, Rec., p. I‑7869, punctul 177), și Hotărârea din 14 octombrie 2010, Deutsche Telekom/Comisia (C‑280/08 P, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 34).
(44)
–	Articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță și alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. A se vedea secțiunile A și B de mai sus.
(45)
–	Articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
(46)
–	Articolul 4 alineatul (2) a treia liniuța din Regulamentul nr. 1049/2001.
(47)
–	A se vedea mai sus punctul 108 și urm.