JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
28 päivänä huhtikuuta 2016 (1)
Asia C‑240/15
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni
vastaan
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,
Presidenza del Consiglio dei Ministri ja
Ministero dell’Economia e delle Finanze
(Ennakkoratkaisupyyntö – Consiglio di Stato (ylin tuomioistuin, Italia))
Sähköiset viestintäverkot ja -palvelut – Vaikutus kansallisten sääntelyviranomaisten puolueettomuuteen ja riippumattomuuteen – Julkisten menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevien säännösten soveltaminen kansallisiin sääntelyviranomaisiin
1.        Voiko jäsenvaltion parlamentti ulottaa niin kutsuttuihin kansallisiin sääntelyviranomaisiin(2) menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevat lainsäädäntötoimet, jotka on annettu muita julkisoikeudellisia laitoksia varten? Tämä on lyhyesti todettuna Consiglio di Staton (ylin tuomioistuin, Italia) unionin tuomioistuimelle esittämä ennakkoratkaisukysymys oikeudenkäynnissä, joka koskee julkisten menojen leikkaamisesta annettujen lakien mahdollista vaikutusta Autorità per le Garanzie nelle Comunicazionin (televiestintäalan valvonnasta vastaava viranomainen, Italia; jäljempänä AGCOM) riippumattomuuteen.
I       Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
2.        Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (jäljempänä puitedirektiivi),(3) sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY,(4) johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Sääntelytehtävien ja toiminnallisten tehtävien erottamisen periaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden olisi taattava kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus niiden päätösten puolueettomuuden varmistamiseksi. Tämä riippumattomuuden vaatimus ei rajoita jäsenvaltioiden institutionaalista itsemääräämisoikeutta, niiden perustuslaillisia velvollisuuksia eikä puuttumattomuuden periaatetta suhteessa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin, siten kuin [SEUT 345] artiklassa määrätään. Kansallisilla sääntelyviranomaisilla olisi niille määrättyjen tehtävien hoitamiseksi oltava käytössään tarpeelliset voimavarat henkilöstön, asiantuntemuksen ja rahoituksen osalta.”
3.        Direktiivin 2009/140, jolla muutettiin puitedirektiiviä, johdanto-osan 13 perustelukappaleessa todetaan taas seuraavaa:
”Kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuutta olisi lujitettava sääntelyjärjestelmän tehokkaamman soveltamisen varmistamiseksi, viranomaisten määräysvallan lisäämiseksi ja viranomaisten tekemien päätösten ennakoitavuuden parantamiseksi. Tätä varten kansallisessa lainsäädännössä olisi nimenomaisesti varmistettava, että markkinoiden ennakkosääntelystä tai yritysten välisten riitojen ratkaisemisesta vastaava kansallinen sääntelyviranomainen on tehtäviään suorittaessaan suojattu ulkopuoliselta väliintulolta tai poliittiselta painostukselta, joka voisi vaarantaa sen käsiteltäväksi tulevien asioiden riippumattoman arvioinnin. Tällainen ulkopuolinen vaikuttaminen tekee kansallisesta lainsäädäntöelimestä soveltumattoman toimimaan kansallisena sääntelyviranomaisena sääntelyjärjestelmän mukaisesti. – – Olisi tärkeää, että markkinoiden ennakkosääntelystä vastaavilla kansallisilla sääntelyviranomaisilla olisi oma budjetti erityisesti sen vuoksi, että ne pystyisivät palkkaamaan riittävästi pätevää henkilöstöä. Tämä budjetti olisi julkaistava vuosittain avoimuuden varmistamiseksi.”
4.        Puitedirektiivin 3 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140, säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kustakin tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä kansallisille sääntelyviranomaisille osoitetusta tehtävästä huolehtii toimivaltainen elin.
2.      Jäsenvaltioiden on taattava kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus varmistamalla, että nämä viranomaiset ovat oikeudellisesti erillisiä ja toiminnallisesti riippumattomia kaikista sähköisiä viestintäverkkoja, -laitteita tai -palveluja tarjoavista organisaatioista. Niiden jäsenvaltioiden, joilla on omistusosuuksia tai päätäntävaltaa sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai -palveluja tarjoavissa yrityksissä, on varmistettava, että sääntelytoiminta ja omistajuuteen tai päätäntävaltaan liittyvä toiminta erotetaan rakenteellisesti tehokkaasti toisistaan.
3.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset käyttävät toimivaltuuksiaan puolueettomasti, avoimesti ja viivytyksittä. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on riittävät taloudelliset resurssit ja henkilöstöresurssit niille annetun tehtävän hoitamiseen.
3 a.      Markkinoiden ennakkosääntelystä tai tämän direktiivin 20 tai 21 artiklassa tarkoitetusta yritysten välisten riitojen ratkaisemisesta vastaavien kansallisten sääntelyviranomaisten on oltava toiminnassaan riippumattomia eivätkä ne saa pyytää tai ottaa vastaan miltään muulta elimeltä ohjeita sellaisten tehtävien hoitamisessa, jotka niille on annettu yhteisön lainsäädännön täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen lainsäädännön nojalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 ja 5 kohdan säännösten soveltamista. Tämä ei estä kansallisen valtiosääntöoikeuden mukaista valvontaa. Ainoastaan 4 artiklan mukaisesti perustetuilla muutoksenhakuelimillä on toimivalta keskeyttää kansallisten sääntelyviranomaisten tekemien päätösten soveltaminen tai kumota ne.
– –
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuilla kansallisilla sääntelyviranomaisilla on erilliset vuosibudjetit. Niiden budjetit on julkistettava. Jäsenvaltioiden on myös varmistettava, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on riittävät taloudelliset resurssit ja henkilöstöresurssit, jotta ne voivat aktiivisesti osallistua Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC)[(5)] – – toimintaan ja edistää sitä.
– –”
5.        Sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (jäljempänä valtuutusdirektiivi)(6) johdanto-osan 30 perustelukappaleessa todetaan, että ”sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille voidaan asettaa hallinnollisia maksuja, joilla rahoitetaan kansallisen sääntelyviranomaisen toiminta, joka liittyy valtuutusjärjestelmän hallinnointiin ja käyttöoikeuksien myöntämiseen. Tällaiset hallinnolliset maksut saisivat kattaa ainoastaan tästä toiminnasta aiheutuvat todelliset hallinnolliset kustannukset. Tämän vuoksi kansallisten sääntelyviranomaisten varainkeruun ja -käytön avoimuutta olisi lisättävä tekemällä vuotuinen selvitys kerättyjen hallinnollisten maksujen kokonaismäärästä ja aiheutuneista hallinnollisista kustannuksista. Näin yritykset voivat varmistua siitä, että hallinnolliset kustannukset ja perityt hallinnolliset maksut ovat tasapainossa”. Johdanto-osan 31 perustelukappaleessa lisätään, että ”hallinnollisten maksujen järjestelmät eivät saisi vääristää kilpailua eivätkä luoda markkinoille pääsyn esteitä”.
6.        Valtuutusdirektiivin 12 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Yleisvaltuutuksen mukaisesti palvelua tai verkkoa tarjoaville tai käyttöä koskevan oikeuden saaneille yrityksille asetetut hallinnolliset maksut on:
a)      määriteltävä niin, että ne kattavat kokonaisuudessaan ainoastaan yleisvaltuutusjärjestelmän, käyttöä koskevien oikeuksien ja 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen erityisvelvollisuuksien hallinnoinnista, valvonnasta ja toteuttamisesta aiheutuvat hallinnolliset kustannukset, joihin voivat sisältyä kustannukset, jotka aiheutuvat kansainvälisestä yhteistyöstä, yhdenmukaistamisesta ja standardisoinnista, markkina-analyyseista, ehtojen ja velvollisuuksien noudattamisen seurannasta sekä muusta markkinoiden valvonnasta, samoin kuin sekundäärilainsäädännön ja hallinnollisten päätösten, kuten käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä koskevien päätösten valmistelusta ja voimaan saattamisesta; ja
b)      määrättävä yksittäisille yrityksille puolueettomalla, avoimella ja oikeasuhteisella tavalla, jolla saadaan hallinnolliset lisäkustannukset ja niistä aiheutuvat maksut saadaan mahdollisimman pieniksi.
2.      Jos kansalliset sääntelyviranomaiset perivät hallinnollisia maksuja, niiden on julkaistava vuosikatsaus hallinnollisista kustannuksistaan ja perittyjen hallinnollisten maksujen kokonaismäärästä. Näitä maksuja on tarkistettava asianmukaisesti perittyjen hallinnollisten maksujen kokonaismäärän ja hallinnollisten kustannusten välinen erotus huomioon ottaen.”
B       Kansallinen oikeus
7.        AGCOM perustettiin 31.7.1997 annetulla lailla nro 249,(7) jonka 1 §:n 9 momentissa sille tunnustetaan huomattavan laaja organisatorinen itsemääräämisoikeus ja säädetään, että se ”antaa organisaatiotaan ja toimintaansa, talousarviota, tilinpäätöstä sekä kulujen hallintaa koskevan perussäännön, joka voi jopa poiketa valtion kirjanpitoa ja henkilöstön oikeudellista ja taloudellista asemaa koskevista säännöksistä – –”.
8.        Sähköisen viestinnän säännöt vahvistettiin 1.8.2003 annetulla asetuksella (decreto legislativo) nro 259,(8) jonka 7 §:n 2 momentissa AGCOMille annetaan puitedirektiivin 3 artiklassa tarkoitetun kansallisen sääntelyviranomaisen asema.
9.        Vuoden 2005 valtion talousarviosta 30.12.2004 annetussa laissa nro 311(9) asetetaan yläraja julkishallinnon menojen kasvulle, ja sen 1 §:n 5 momentissa säädetään seuraavaa: ”Euroopan unionin asettamien julkisen talouden tavoitteiden saavuttamisen varmistamiseksi – – kolmivuotiskaudella 2005–2007 niiden konsolidoidussa tuloslaskelmassa mainittujen julkishallinnon viranomaisten, jotka vuoden 2005 osalta on mainittu tämän lain liitteessä 1 ja tulevien vuosien osalta Istituto nazionale di statistican [kansallinen tilastolaitos, jäljempänä ISTAT] Gazzetta Ufficialessa [virallinen lehti] viimeistään kunkin vuoden heinäkuun 31. päivään mennessä julkaistussa tiedonannossa, kokonaiskulut voivat olla enintään 2 prosenttia suuremmat kuin edellisen vuoden vastaavat, päivitetyt ennusteet, sellaisina kuin ne on esitetty valtion ennuste- ja ohjelmakertomuksessa – –”.
10.      Vuoden 2006 valtion talousarviosta 23.12.2005 annetulla lailla nro 266(10) annetaan riippumattomille hallintoviranomaisille, kuten AGCOMille, taloudellinen itsemääräämisoikeus. Sen 1 §:n 65 momentissa säädetään seuraavaa: ”Vuodesta 2007 alkaen [AGCOMin] toiminta on markkinarahoitteista, siltä osin kuin sen kuluja ei kateta valtion tulo- ja menoarviosta saatavalla rahoituksella, voimassa olevan lainsäädännön säännöksissä säädetyllä tavalla maksuilla, joiden suuruudesta kukin viranomainen päättää harkintansa mukaan laissa säädettyjä enimmäisrajoja kunnioittaen ja jotka maksetaan asianomaisille viranomaisille suoraan.”
11.      Lisäksi 4.7.2006 annetussa asetuksessa (decreto-legge) nro 223, josta on muutettuna tullut 4.8.2006 annettu laki nro 248,(11) velvoitetaan vähentämään muiden kuin alueellisten julkisten laitosten ja elinten toimintakuluja. Sen 22 §:n 1 momentin mukaan ”vuoden 2006 osalta 30.12.2004 annetun lain nro 311 1 §:n 5 ja 6 momentissa [eräin poikkeuksin] määritettyjen muiden kuin alueellisten julkisten laitosten ja toimijoiden – – tulo- ja menoarvioiden mukaisiin välituotekäytön kuluihin myönnettävää määrärahaa vähennetään 10 prosentilla”. Tämä vähennys vaikutti kaikkiin ISTATin luetteloon merkittyihin julkishallinnon viranomaisiin ja niiden joukossa AGCOMiin.
12.      Uudesta kirjanpitoa ja julkista taloutta koskevasta yleisestä säännöstöstä 31.12.2009 annetussa laissa nro 196(12) sovellettiin asiaa koskevaa uutta kansallista säännöstöä. Sen 1 §:n 2 momentissa (sellaisena kuin se on muutettuna 2.3.2012 annetun asetuksen (decreto-legge) nro 16 5 §:n 7 momentilla)(13) säädetään seuraavaa: ”Julkista taloutta koskevia säännöksiä sovellettaessa julkishallinnon viranomaisilla tarkoitetaan vuoden 2011 osalta Istituto nazionale di statistican (ISTAT) tilastotarkoituksiin laatimassa luettelossa, jota koskeva tiedote on annettu 24.7.2010 ja julkaistu samana päivänä Gazzetta Ufficiale della Repubblica italianassa (Italian tasavallan virallinen lehti) nro 171, mainittuja laitoksia ja toimijoita ja vuodesta 2012 alkaen niitä laitoksia ja toimijoita, jotka on tilastotarkoituksessa mainittu [ISTATin] 30.9.2011 antamassa, samana päivänä Gazzetta Ufficiale della Repubblica italianassa nro 228 julkaistussa tiedotteessa sekä tämän pykälän 3 momentin mukaisissa myöhemmissä päivityksissä Euroopan unionin asiaa koskevissa asetuksissa annettujen sekä riippumattomien viranomaisten[(14)] ja julkishallinnon viranomaisten, joihin viitataan 30.3.2001 annetun asetuksen (decreto legislativo) nro 165, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 §:n 2 momentissa, antamien määritelmien mukaisesti”.
13.      ISTAT julkaisi 28.9.2012 GURIssa vuoden 2009 laissa nro 196 tarkoitetun viranomaisten konsolidoituun tuloslaskelmaan sisällytettyjen julkishallinnon viranomaisten luettelon.(15) AGCOM sisältyi kyseiseen luetteloon.
II     Kansallinen oikeusriita ja ennakkoratkaisukysymys
14.      AGCOM nosti Tribunale Amministrativo Regionale del Laziossa (Lazion alueen hallinnollinen tuomioistuin, jäljempänä TAR) kanteen ISTATin vuonna 2012 laatimasta luettelosta. Se riitautti sisällyttämisensä tähän luetteloon sekä Italian lainsäätäjän päätöksen soveltaa siihen julkista taloutta koskevia säännöksiä ja erityisesti julkisten menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia säännöksiä.
15.      TAR hylkäsi 12.6.2013 antamassaan tuomiossa AGCOMin vaatimukset muun muassa sillä perusteella, että Consiglio di Stato (ylin tuomioistuin) oli toisessa mutta tähän liittyvässä asiassa antanut tuomion nro 6014/2012, jonka mukaan AGCOMin sisällyttäminen ISTATin luetteloon oli lainmukaista. AGCOMin riippumattomuus ja itsemääräämisoikeus eivät merkinneet sitä, että sitä ei olisi pidettävä julkishallinnon viranomaisena ja ettei siihen siten olisi sovellettava julkista taloutta koskevia säännöksiä, eikä sillä, että se rahoittaa oman toimintansa, ollut tässä suhteessa merkitystä, koska Italian oikeudessa sen toimijoilta perimiä maksuja pidetään veroina.
16.      AGCOM valitti TAR:n tuomiosta Consiglio di Statoon (ylin tuomioistuin) ja väitti, että varainhoitoon ja toiminnan järjestämiseen liittyvät velvoitteet, jotka johtuvat sekä julkista taloutta(16) että julkisten menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevien kansallisten säännösten(17) soveltamisesta siihen, vähentävät sen tehokkuutta televiestintäalan sääntelyviranomaisena. Se väitti lisäksi, että Italian lainsäätäjän olisi pitänyt soveltaa siihen edullisempia säännöksiä, jotka vastaavat Banca d’Italiaan sovellettavia säännöksiä, tai ainakin rajata menojen vähennykset sen valtion talousarviosta saatuun rahoitukseen. AGCOMin mukaan sen menoja leikkaavien kansallisten säännösten soveltamisella rikotaan puitedirektiivin 3 artiklaa ja valtuutusdirektiivin 12 artiklaa.
17.      ISTAT, Presidenza del Consiglio dei ministri (ministerineuvoston puheenjohtajisto) ja ministero dell’Economia e delle Finanze (talous ja valtiovarainministeriö) vastustivat AGCOMin kantaa.
18.      Ennakkoratkaisupyynnössään Consiglio di Stato (ylin tuomioistuin) selittää, että ISTATin luettelon lainmukaisuus ei ole enää kyseenalainen, sillä 2.3.2012 annetulla asetuksella (decreto-legge) nro 16 muutettiin 31.12.2009 annetun lain nro 196 1 §:n 2 momenttia siten, että riippumattomat viranomaiset (kuten AGCOM) sisällytettiin nimenomaisesti julkishallinnon elimiin ja laitoksiin, joihin sovelletaan julkista taloutta koskevaa lainsäädäntöä.
19.      Consiglio di Stato (ylin tuomioistuin) esittää ennakkoratkaisupyynnössään yksityiskohtaiset perusteet sille, että se pyytää unionin tuomioistuinta lausumaan kyseisten kansallisten toimenpiteiden yhteensoveltuvuudesta puitedirektiivin ja valtuutusdirektiivin kanssa. Jos näiden toimenpiteiden on katsottava olevan ristiriidassa niiden periaatteiden kanssa, joiden mukaan jäsenvaltioiden on taattava kansallisten sääntelyviranomaisten puolueettomuus, riippumattomuus ja oman toimintansa rahoittaminen, niitä ei voitaisi soveltaa AGCOMiin, sillä ne olisivat unionin oikeuden vastaisia. Consiglio di Stato (ylin tuomioistuin) uskoo kuitenkin, ettei tällaista ristiriitaa ole.
20.      Edellä esitetystä huolimatta se pitää epäselvyyksien hälventämiseksi tarpeellisena asian saattamista unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi ja esittää sille seuraavan kysymyksen:
”Ovatko direktiivin 2002/21/EY 3 artiklassa tarkoitetut periaatteet, joiden mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten puolueettomuus ja riippumattomuus myös niiden varainhoidon ja organisaation osalta on taattava, sekä direktiivin 2002/20/EY 12 artiklassa tarkoitettu periaate, jonka mukaan ne rahoittavat toimintaansa pääosin itse, esteenä (nyt käsiteltävässä asiassa esillä olevan kaltaiselle) kansalliselle lainsäädännölle, jolla myös näihin viranomaisiin sovelletaan yleensä ottaen julkista taloutta koskevia säännöksiä ja erityisesti julkishallinnon menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia erityisiä säännöksiä?”
21.      Unionin tuomioistuimen kirjallisessa käsittelyssä huomautuksia toimittivat AGCOM, Italian hallitus, Alankomaiden hallitus ja Euroopan komissio. Unionin tuomioistuin päätti ratkaista kysymyksen suullista käsittelyä aloittamatta.
III  Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
22.      Consiglio di Stato (ylin tuomioistuin) haluaa kysymyksellään etupäässä selvittää, ovatko puitedirektiivin 3 artikla ja valtuutusdirektiivin 12 artikla esteenä sille, että kansalliseen sääntelyviranomaiseen sovelletaan yleisesti ottaen julkista taloutta koskevaa Italian lainsäädäntöä ja erityisesti parlamentin hyväksymiä lakeja julkisten menojen hillitsemisestä ja järkeistämisestä.
23.      Unionin tuomioistuimen on vastauksessaan otettava huomioon tosiseikat ja kansallinen oikeus sellaisina kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, jonka asiana on täsmentää, mitä kansallisia säännöksiä sen mukaan pääasian oikeusriitaan on sovellettava, on ne esittänyt.(18) Näin ollen asiassa on tarkasteltava ainoastaan niitä toimenpiteitä, jotka Consiglio di Stato (ylin tuomioistuin) mainitsee ennakkoratkaisupyynnössään ja joiden oletetaan rajoittavan AGCOMin riippumattomuutta.(19)
24.      AGCOM on kirjallisissa huomautuksissaan viitannut Italian lainsäätäjän myöhemmin antamiin muihin päätöksiin, jotka ovat edelleen samansuuntaisia ja joiden mukaan menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia yleisiä säännöksiä sovelletaan kaikkiin Italian julkishallinnon viranomaisiin. Mielestäni ennakkoratkaisukysymykseen vastattaessa ei ole tarpeen ottaa huomioon säännöksiä, joita Consiglio di Stato (ylin tuomioistuin) ei ole maininnut ennakkoratkaisupyynnössään, vaikka ehdottamani ratkaisu olisikin todennäköisesti sama, jos näitä uusia toimenpiteitä arvioitaisiin.
A       Kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä
25.      AGCOM on yksi niistä ”riippumattomista viranomaisista” tai ”riippumattomista hallintoviranomaisista”, jotka on perustettu unionin jäsenvaltioissa tiettyjen talouden alojen vapauttamista koskevien säännösten soveltamisen varmistamiseksi.(20) Ne eivät ole osa klassista hallintohierarkiaa, ja jotta ne voivat täyttää puolueettomasti sekä tekniset sääntely- että valvontatehtävänsä,(21) ne ovat riippumattomia sekä suhteessa taloudellisiin toimijoihin että tapauksesta riippuen valtion poliittisiin päättäjiin nähden.(22)
26.      Riippumattomuus toteutuu ensinnäkin suhteessa markkinoiden toimijoihin. Tämä pätee puitedirektiivin 3 artiklan 2 kohdan mukaiseen sähköisen viestinnän kansallisten sääntelyviranomaisten erityistapaukseen.(23) Tämä puoli kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuudesta on vahvistettu laajalti unionin johdetussa oikeudessa, eikä AGCOMin tapauksessa kukaan ole kyseenalaistanut sitä sen oikeudenkäynnissä Italian hallitusta vastaan.
27.      Unionin tuomioistuin(24) on käsitellyt kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuutta suhteessa markkinoiden toimijoihin ja ottanut kantaa sääntelytehtävien ja liiketoiminnallisten tehtävien väliseen eroon. Se on todennut useissa tuomioissa, että vaikka puitedirektiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltioilla on institutionaalinen itsemääräämisoikeus sääntelyviranomaistensa organisoinnin ja rakenteen osalta, niiden on varmistettava, että kustakin niille osoitetusta tehtävästä huolehtii toimivaltainen elin. Jäsenvaltioiden on myös taattava näiden viranomaisten riippumattomuus varmistamalla, että ne ovat oikeudellisesti erillisiä ja toiminnallisesti riippumattomia sähköisiä viestintäverkkoja, -laitteita tai -palveluja tarjoavista organisaatioista, ja varmistettava, että ne käyttävät toimivaltuuksiaan puolueettomasti, avoimesti ja viivytyksittä.(25)
28.      Unionin tuomioistuin on katsonut, että jäsenvaltion lainsäätäjä voi toimia puitedirektiivissä tarkoitettuna kansallisena sääntelyviranomaisena, kunhan se tätä tehtävää hoitaessaan täyttää kyseisessä direktiivissä säädetyt toimivaltaisuutta, riippumattomuutta, puolueettomuutta ja avoimuutta koskevat edellytykset, sen päätöksiin voidaan hakea muutosta riippumattomalta muutoksenhakuelimeltä eikä se rajoita tai poista direktiiveissä nimenomaisesti kansalliselle sääntelyviranomaiselle annettuja tehtäviä.(26) Unionin tuomioistuin on myös todennut, että toimivaltuuksiaan käyttäessään kansallisilla sääntelyviranomaisilla on laaja toimivalta, jotta ne voivat arvioida markkinoiden sääntelytarvetta jokaisessa tilanteessa tapauksittain.(27)
29.      Monimutkaisemmaksi asian tekee se, että kansalliset sääntelyviranomaiset voidaan riippumattomuutensa vuoksi vapauttaa valtion viranomaisten ja erityisesti hallituksen vaikutusvallasta. Tällä ongelmalla voi joissakin valtioissa olla perustuslaillisia ulottuvuuksia, sillä viime kädessä se merkitsee sitä, että kansallisille sääntelyviranomaisille tunnustetaan riippumaton asema suhteessa poliittisiin päättäjiin,(28) joilla on demokraattinen legitimiteetti. Direktiivillä 2009/140 toteutetulla puitedirektiivin 3 artiklan muutoksella otettiin käyttöön juuri tämä kansallisen sääntelyviranomaisen malli sähköisen viestinnän alalla.
30.      Kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus ei mielestäni merkitse sitä, että ne vapautettaisiin julkishallinnon viranomaisen toimintaa koskevien perussääntöjen soveltamisesta tai parlamentin valvonnasta ja seurannasta. Sellaisena kuin tämä riippumattomuus turvataan puitedirektiivin 3 artiklassa, se käsittää seuraavat seikat:(29)
–        Institutionaalinen riippumattomuus, joka merkitsee sitä, että kansalliset sääntelyviranomaiset ovat ministeriöistä tai muista julkisista elimistä erillisiä yksiköitä.
–        Toiminnallinen riippumattomuus, eli tehtävien suorittamista koskeva itsemääräämisoikeus ilman muiden viranomaisten puuttumista toimintaan.
–        Niiden jäsenten ja henkilöstön riippumattomuus muiden viranomaisten harjoittamasta ulkoisesta painostuksesta tai toimintaan puuttumisesta.
–        Taloudellinen riippumattomuus, joka ilmenee siten, että niillä on toimintansa itsenäistä harjoittamista varten käytettävissään taloudellisia ja aineellisia resursseja. Tämä asia koskee juuri AGCOMin taloudellisen riippumattomuuden laajuutta.
31.      Unionin tuomioistuin ei ole tähän mennessä ottanut kantaa kansallisten sääntelyviranomaisten poliittiseen riippumattomuuteen viestinnän alalla, toisin kuin henkilötietojen suojaamisesta vastaavien kansallisten valvontaviranomaisten osalta. Niiden osalta annetuissa tuomioissa (erityisesti tuomio komissio v. Saksa, tuomio komissio v. Itävalta ja tuomio komissio v. Unkari) on liittymäkohtia, jotka voidaan tietyin varauksin ulottaa koskemaan sähköisen viestinnän kansallisia sääntelyviranomaisia. Tietosuojaviranomaiset takaavat yksityiselämän suojaa koskevan perusoikeuden, mille unionin tuomioistuin antaa suuren merkityksen niiden riippumattomuuden turvaamiseksi,(30) mutta näin ei ole sähköisen viestinnän kansallisten sääntelyviranomaisten tapauksessa.
32.      Unionin tuomioistuimen mukaan valvontaviranomaisten, jotka ovat toimivaltaisia valvomaan henkilötietojen käsittelyä, on oltava itsenäisiä siten, että ne voivat suorittaa tehtävänsä vapaina ulkoisesta vaikuttamisesta. Tämä itsenäisyys sulkee pois erityisesti kaikki sellaiset määräykset ja kaiken muun ulkoisen vaikuttamisen, olipa se muodoltaan sitten suoraa tai välillistä, jotka saattaisivat ohjata niiden päätöksiä ja sen seurauksena asettaa kyseenalaiseksi sen, että ne täyttävät tehtävänsä, joka on oikean tasapainon saavuttaminen yksityisyyden suojan ja henkilötietojen vapaan liikkuvuuden välillä.(31) Se, että valvontaviranomaiset ovat toiminnallisesti itsenäisiä, on välttämätön edellytys sille, että ne voivat täyttää direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisen itsenäisyysvaatimuksen, vaikka se ei yksinään riitä suojaamaan niitä kaikelta ulkopuoliselta vaikuttamiselta.(32)
33.      Unionin tuomioistuin on siten todennut, että pelkästään riski siitä, että valtion valvovat viranomaiset voivat vaikuttaa poliittisesti valvontaviranomaisten päätöksiin, riittää estämään sen, että viimeksi mainitut voisivat suorittaa tehtävänsä itsenäisesti, koska ne saattavat ikään kuin ennakoiden noudattaa valtion valvovien viranomaisten päätöskäytäntöä. Se, että valvontaviranomaiset noudattavat poliittisen päättäjän tahtoa, ei sovi yhteen itsenäisyysvaatimuksen kanssa.(33)
34.      Unionin tuomioistuin on katsonut, että myöskään kansallisten tietosuojaviranomaisten riippumattomuus ei ole rajoittamaton, sillä on mahdotonta ajatella, ettei niihin kohdistuisi mitään parlamentaarista vaikutusta.(34) Parlamentti tai hallitus voi nimittää henkilöt valvontaviranomaisten johtotehtäviin, ja lainsäätäjä voi määritellä näiden viranomaisten toimivallan ja velvoittaa valvontaviranomaiset tekemään selon toiminnastaan parlamentille.(35)
35.      Arvioitaessa kansallisten sääntelyviranomaisten poliittisen riippumattomuuden laajuutta, sellaisena kuin se on ymmärretty unionin oikeudessa, on saavutettava hankala tasapaino yhtäältä näille viranomaisille niiden toimintavapauden turvaamiseksi annettavien valtuuksien ja toisaalta sen tarpeen välillä, että ne saatetaan oikeusvaltiolle ominaisen demokraattisen valvonnan piiriin ja että niihin sovelletaan hallinnon toimintaa koskevia yleisiä säännöksiä.
B       AGCOMin taloudellisen riippumattomuuden mahdollinen rajoittaminen
36.      Consiglio di Stato (ylin tuomioistuin) pyytää unionin tuomioistuinta ottamaan kantaa mahdolliseen vaikutukseen, joka julkisten menojen hillitsemistä koskevilla kansallisilla toimenpiteillä voi olla AGCOMin riippumattomuuteen ja puolueettomuuteen, jotka on taattu puitedirektiivin 3 artiklassa. Se haluaa viime kädessä tietää, rajoitetaanko kansallisen sääntelyviranomaisen taloudellista riippumattomuutta (joka on sen poliittisen riippumattomuuden perustavanlaatuinen osatekijä) puitedirektiivin 3 artiklan vastaisesti, jos jäsenvaltio rajoittaa kansallisen sääntelyviranomaisen talousarviomäärärahojen vuosittaista korottamista lailla (tässä tapauksessa kahteen prosenttiin), soveltaa siihen kaikkiin viranomaisiin sovellettavaa julkista taloutta koskevaa lainsäädäntöä ja alentaa 10 prosentilla sen toimintakuluja. Nämä rajoitukset ovat yleisiä, eli ne koskevat kaikkia Italian julkishallinnon viranomaisia eikä niitä ole annettu ainoastaan AGCOMin osalta.
37.      AGCOMin mukaan Italian toteuttamat toimenpiteet rajoittavat sen talousarvioon liittyvää itsemääräämisoikeutta ja vaikuttavat siten sen riippumattomuuteen unionin oikeuden vastaisesti. Sen mielestä kansallisten sääntelyviranomaisten talousarvioon liittyvän itsemääräämisoikeuden perusteella niihin ei voida soveltaa yleisesti julkista taloutta koskevia kansallisia säännöksiä, ei myöskään säännöksiä, joissa asetetaan menojen kasvulle ylärajoja ja joissa vahvistetaan menojen lineaarisia vähennyksiä, sillä ne vaikuttavat niiden vapauteen hallinnoida taloudellisia resurssejaan mahdollisimman pitkälle toiminnallisten tarpeidensa mukaisesti.
38.      AGCOM väittää niin ikään, että tämänkaltaiset toimenpiteet, joilla rajoitetaan sen taloudellista itsemääräämisoikeutta, eivät ole perusteltuja julkisten menojen pienentämiseksi, sillä sen hallintokuluja ei rahoiteta valtion talousarviosta: 100 prosenttia sen resursseista on peräisin sen sääntelytoiminnan piiriin kuuluvien markkinoiden toimijoiden suorittamista maksuista.
39.      AGCOM toteaa vielä, että Italialla oli käytettävissään muita, sen taloudellista itsemääräämisoikeutta ja riippumattomuutta vähemmän rajoittavia keinoja sovittaa yhteen julkisten menojen pienentäminen ja kansallisen sääntelyviranomaisen itsemääräämisoikeuden kunnioittaminen. AGCOMin mielestä Italian valtion olisi pitänyt kohdella sitä samalla tavoin kuin Italian keskuspankkia, johon ei ole automaattisesti sovellettu julkisten menojen hillitsemistä koskevia toimenpiteitä.
40.      Komissio, Italia ja Alankomaat puoltavat vastakkaista kantaa, joka on sama kuin Consiglio di Staton (ylin tuomioistuin) ennakkoratkaisupyynnössä esittämä kanta.
41.      Kuten unionin tuomioistuin on todennut erään julkisen elimen osalta, riippumattomuus tarkoittaa tavallisesti asemaa, joka takaa kyseiselle elimelle mahdollisuuden toimia täysin vapaasti suojattuna kaikilta ohjeilta ja kaikelta painostukselta.(36) Kuten edellä on todettu, tämä riippumattomuus on tunnustettu sekä suhteessa taloudellisiin toimijoihin markkinoilla, joilla sääntelyviranomainen toimii, että valtioiden poliittisiin päättäjiin nähden.(37)
42.      Valtion poliittiset päättäjät voisivat varmasti teoriassa rajoittaa kansallisten sääntelyviranomaistensa riippumattomuutta ja vaikuttaa niihin alentamalla radikaalisti niiden taloudellisia resursseja ja henkilöstöresursseja.(38) Sen estämiseksi ja sähköisen viestinnän kansallisten sääntelyviranomaisten aseman vahvistamiseksi direktiivillä 2009/140 tehtiin puitedirektiivin 3 artiklaan useita muutoksia, joilla oli tarkoitus vahvistaa niiden taloudellista riippumattomuutta.(39) Lisäksi 3 artiklan 3 a kohdan loppuun sisällytettiin kaksi nimenomaista vaatimusta: niillä on oltava erilliset vuosibudjetit ja niillä on oltava riittävät taloudelliset resurssit ja henkilöstöresurssit, jotta ne voivat aktiivisesti osallistua BERECin toimintaan ja edistää sitä.
43.      Kansallisten sääntelyviranomaisten taloudellinen riippumattomuus ei ole puitedirektiivin mukaan kuitenkaan rajoittamaton, sillä se ”ei estä kansallisen valtiosääntöoikeuden mukaista valvontaa”. Tämä toteamus liittyy unionin tuomioistuimen tuomiolla komissio v. Saksa(40) vahvistettuun oikeuskäytäntöön, joka koskee parlamentaarista valvontaa henkilötietojen suojaa valvovien viranomaisten osalta. Tämä oikeuskäytäntö voidaan ulottaa koskemaan sähköisen viestinnän kansallisia sääntelyviranomaisia siten, että niihin on laillista soveltaa tiettyjä sääntöjä, jotka on johdettu demokraattiselle legitimiteetille ominaisesta etusijasta.(41) Esimerkiksi selonteko kansalliselle parlamentille ja kansallisen tarkastusviraston toteuttamaan varainhoidon valvontaan saattaminen pysyvät niissä rajoissa, jotka puitedirektiivissä hyväksytään sähköisen viestinnän alalla.
44.      Kuten Alankomaiden hallitus korostaa huomautuksissaan, nähdäkseni kansallisen parlamentin suorittama kansallisten sääntelyviranomaisten budjettivalvonta (joka siis sopii yhteen puitedirektiivin 3 artiklassa niille tunnustetun taloudellisen riippumattomuuden kanssa) mahdollistaa sen, että niihin sovelletaan myös ennakkoon julkisten menojen hillitsemistä koskevia toimenpiteitä. Kyseiset toimenpiteet vaikuttaisivat niiden riippumattomuuteen kyseisen puitedirektiivin 3 artiklan vastaisesti ainoastaan, jos ne olisivat suhteettomia ja estäisivät kansallisia sääntelyviranomaisia hoitamasta tehtäviään tai jos ne merkitsisivät niiden erillisen budjetin lakkaamista.
45.      Italian tapauksessa AGCOMiin sovelletut lainsäädäntötoimet eivät ole merkinneet sen erillisen ja julkaistun vuosibudjetin lakkauttamista, eivätkä ne ole Consiglio di Staton (ylin tuomioistuin) mukaan vaikuttaneet myöskään sen mahdollisuuteen hallinnoida tehtäviensä hoitamiseksi määrättyjä resursseja. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tosiseikkana, jonka se on yksin toimivaltainen määrittämään, että AGCOM ei ole konkreettisesti näyttänyt tällaisia kielteisiä vaikutuksia toteen vaan on ainoastaan todennut, että kyseessä oleva lainsäädäntö loukkaa sen taloudellista itsemääräämisoikeutta ja riippumattomuutta.
46.      Julkista taloutta ja julkisten menojen hillitsemistä koskeva lainsäädäntö (vuoden 2005 valtion talousarviosta annetussa laissa menojen kasvulle säädetty 2 prosentin yläraja ja 4.8.2006 annetussa laissa nro 248 säädetty välituotekäytön kulujen pienentäminen 10 prosentilla) vastaa budjettikuria koskevaa perusteltua ehdotusta, jonka Italian valtio on antanut yleisesti, eikä yksittäistä päätöstä, joka olisi osoitettu erityisesti AGCOMille.
47.      Jos AGCOM ei ole siten näyttänyt ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että riidanalaisilla toimenpiteillä olisi ollut todellista vaikutusta sen toimintaan tai että yleiset talousarviota koskevat rajoitukset olisivat konkreettisesti estäneet sen, että sillä olisi sille ”määrättyjen tehtävien hoitamiseksi – – käytössään tarpeelliset voimavarat henkilöstön, asiantuntemuksen ja rahoituksen osalta” (puitedirektiivin johdanto-osan 11 perustelukappale), on vaikeaa katsoa, että ne olisivat edellä esitetyllä tavalla rajoittaneet sen riippumattomuutta.(42)
48.      En pidä liioin perusteltuna AGCOMin vaatimusta saada Italian valtiolta Banca d’Italiaan sovelletun kaltaista erityiskohtelua, jossa asetetaan vain velvollisuus saavuttaa tiettyjä tuloksia, ja yhdyn jälleen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tämän perustelun osalta esittämään kantaan.
49.      Puitedirektiivin 3 artiklassa ei säädetä, että kansallisten sääntelyviranomaisten taloudellinen riippumattomuus edellyttäisi sitä, että jäsenvaltiot rajoittuisivat asettamaan niille pelkän velvollisuuden saavuttaa talousarvioon liittyviä tuloksia, ja että menojen hillitsemistä ja rajoittamista koskevat laaja-alaiset toimenpiteet olisivat pois suljettuja. Puitedirektiivissä ei myöskään ole mitään sellaista, jonka vuoksi kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus olisi rinnastettava jäsenvaltion keskuspankin riippumattomuuteen.
50.      Kansallisten keskuspankkien riippumattomuus on vahvistettu primaarioikeuden määräyksissä (SEUT 130 artikla ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan N:o 4 7 artikla), ja ne toteuttavat Euroopan keskuspankin alaisuudessa erityistä tehtäväänsä soveltaa yhtenäistä valuuttapolitiikkaa hintatason vakauden ylläpitämiseksi.(43) Lisäksi tätä riippumattomuutta edellytetään, jotta keskuspankkeihin voitaisiin soveltaa tehokkaasti SEUT 123 artiklassa vahvistettua jäsenvaltioiden kansallisten viranomaisten keskuspankkirahoitusta koskevaa kieltoa. Mitään näistä tavoitteista ei voida ulottaa koskemaan sähköisen viestinnän kansallisten sääntelyviranomaisten, joiden asema määritellään niitä koskevissa direktiiveissä, toimintaa.
51.      AGCOM toteaa, että sen rahoitus on peräisin Italian valtion talousarviosta ja suurimmaksi osaksi sen sähköisen viestinnän markkinoiden toimijoilta perimistä hallinnollisista maksuista. Lisäksi viime tilikausina se on rahoittanut toimintansa kokonaan itse, joten sen menot eivät aiheuta julkisen talouden alijäämää, ja Italian valtion tällä alalla toteuttamien yleisten toimenpiteiden soveltaminen on valtuutusdirektiivin 12 artiklan vastaista, sillä näiden toimenpiteiden pitäisi sen tapauksessa rajoittua AGCOMin valtion talousarviosta saamaan rahoitukseen.
52.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, komission, Italian hallituksen ja Alankomaiden hallituksen tavoin katson, että nämä perustelut eivät ole merkityksellisiä. Valtuutusdirektiivin 12 artiklassa säännellään yrityksille asetettuja hallinnollisia maksuja, eikä niiden tarkoituksena ole kattaa kaikenlaisia kansalliselle sääntelyviranomaiselle aiheutuneita kustannuksia, vaan 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti yleisvaltuutusjärjestelmän, käyttöä koskevien oikeuksien ja kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen erityisvelvollisuuksien hallinnoinnista, valvonnasta ja toteuttamisesta aiheutuvat hallinnolliset kustannukset, joihin voivat sisältyä kustannukset, jotka aiheutuvat kansainvälisestä yhteistyöstä, yhdenmukaistamisesta ja standardisoinnista, markkina-analyyseista, ehtojen ja velvollisuuksien noudattamisen seurannasta sekä muusta markkinoiden valvonnasta, samoin kuin sekundäärilainsäädännön ja hallinnollisten päätösten, kuten käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä koskevien päätösten, valmistelusta ja voimaan saattamisesta.(44)
53.      Vaikka jäsenvaltiot voivat vapaasti luonnehtia oikeudellisesti näitä maksuja, unionin tuomioistuimen mukaan valtuutusdirektiivin 12 artiklan 2 kohdasta käy ilmi, että kyseisten maksujen on katettava tässä direktiivissä tarkoitetuista toiminnoista aiheutuneet tosiasialliset kustannukset ja että maksujen on oltava tasapainossa näiden kustannusten kanssa siten, että jäsenvaltioiden maksusta saamat kokonaistulot eivät saa ylittää näistä toiminnoista aiheutuvia kokonaiskustannuksia.(45) Lisäksi 12 artiklan 1 kohdan b alakohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot määräämään kyseiset hallinnolliset maksut yrityksille puolueettomalla, avoimella ja oikeasuhteisella tavalla.
54.      Maksut, joilla AGCOMin toiminta rahoitetaan, ovat Italian valtion vahvistamia veroja, eikä valtuutusdirektiivin 12 artiklassa anneta kansallisille sääntelyviranomaisille yksinoikeutta vahvistaa niiden määrää(46) valtion antamia yleisesti sovellettavia julkisten menojen rajoittamista ja hillitsemistä koskevia säännöksiä noudattamatta. Maksujen on oltava oikeassa suhteessa AGCOMin menoihin neljästä toiminnosta (eli sovellettavan yleisvaltuutuksen myöntämisestä, hallinnoinnista, valvonnasta ja toteuttamisesta), eikä AGCOM voi lisätä näitä menoja ilman valvontaa tai alentaa niitä valtion yleisiä talousarviosäännöksiä noudattamatta. Nämä verot muodostavat yhdessä muiden sähköisen viestinnän alan yrityksiltä kannettavien verojen kanssa osan verovelvollisiin kohdistuvasta verorasituksesta (jonka yritykset siirtävät yleensä kuluttajille), ja parlamentti voi taloudellisten vaatimusten niin edellyttäessä antaa asiaa koskevia säännöksiä. Jos – kuten esillä olevassa tapauksessa – menojen hillitsemistä koskevat lainsäädäntötoimet eivät ole vaikuttaneet AGCOMin tosiasialliseen mahdollisuuteen hoitaa tehtäviään, taloudellisen riippumattomuuden kannalta näitä toimenpiteitä vastaan ei voida vedota mihinkään virheeseen.
55.      Yhteenvetona katson, että puitedirektiivin 3 artiklassa tarkoitetut periaatteet, joiden mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten puolueettomuus ja riippumattomuus on taattava, sekä valtuutusdirektiivin 12 artiklassa tarkoitettu periaate, jonka mukaan ne rahoittavat toimintaansa pääosin itse, eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jolla näihin viranomaisiin sovelletaan yleensä ottaen julkista taloutta koskevia säännöksiä ja erityisesti julkishallinnon menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia erityisiä säännöksiä.
IV     Ratkaisuehdotus
56.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton (ylin tuomioistuin, Italia) esittämään kysymykseen seuraavasti:
Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY 3 artiklassa tarkoitetut periaatteet, joiden mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten puolueettomuus ja riippumattomuus on taattava, sekä sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY 12 artiklassa tarkoitettu periaate, jonka mukaan ne rahoittavat toimintaansa pääosin itse, eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jolla näihin viranomaisiin sovelletaan yleensä ottaen julkista taloutta koskevia säännöksiä ja erityisesti julkishallinnon menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevia erityisiä säännöksiä.
1 – Alkuperäinen kieli: espanja.
2 – Tämä alaviite ei koske suomenkielistä toisintoa.
3 – EYVL 2002, L 108, s. 33.
4 – Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun direktiivin 2002/21/EY, sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun direktiivin 2002/19/EY sekä sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista annetun direktiivin 2002/20/EY muuttamisesta 25.11.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2009, L 337, s. 37).
5 –      Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) ja viraston perustamisesta 25.11.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EY) N:o 1211/2009 (EUVL 2009, L 337, s. 1).
6 – EYVL 2002, L 108, s. 21.
7 – Legge del 31 luglio 1997, n. 249, recante istituzione dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (GURI nro 177, 31.7.1997).
8 – Decreto legislativo de 1 agosto 2003, n. 259, Codice delle comunicazioni elettroniche (GURI nro 214, 15.9.2003).
9 – Legge del 30 dicembre 2004, n. 311, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale y pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) (GURI nro 306, 31.12.2004).
10 – Legge del 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale y pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006), (GURI nro 306, 29.12.2005).
11 – Decreto legge del 4 luglio 2006, n. 223 (GURI nro 153, 4.7.2006, s. 4), convertito, con modifiche, nella legge del 4 agosto 2006, n. 248 (GURI nro 186, 11.8.2006).
12 – Legge del 31 dicembre 2009, n. 196, recante la nuova normativa generale in tema di contabilità e finanza pubblica (GURI nro 303, 31.12.2009).
13 – Decreto-legge del 2 marzo 2012, n. 16 (GURI nro 52, 2.3.2012).
14 –      Alkuperäistekstissä ei ole kursivointia.
15 – Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (GURI nro 227, 28.9.2012).
16 – Se viittaa 31.12.2009 annetun lain nro 196 1 §:n 2 momenttiin.
17 – Se viittaa vuoden 2005 valtion talousarviosta 30.12.2004 annettuun lakiin nro 311 ja 4.7.2006 annettuun asetukseen nro 223.
18 – Tuomio 26.6.2008, Burda (C‑284/06, EU:C:2008:365, 39 kohta) ja tuomio 21.3.2013, Belgacom ym. (C-375/11, EU:C:2013:185, 30 kohta).
19 – Se viittaa säännöksiin, joiden nojalla niiden konsolidoidussa tuloslaskelmassa mainittujen julkishallinnon viranomaisten, jotka vuoden 2005 osalta on mainittu 30.12.2004 annetun lain nro 311 liitteessä 1 ja tulevien vuosien osalta Istituto nazionale di statistican (ISTAT) Gazzetta Ufficialessa viimeistään kunkin vuoden heinäkuun 31. päivään mennessä julkaistussa tiedonannossa, kokonaiskulut voivat olla enintään 2 prosenttia suuremmat kuin edellisen vuoden vastaavat, päivitetyt ennusteet sellaisina kuin ne on esitetty valtion ennuste- ja ohjelmakertomuksessa (30.12.2004 annetun lain nro 311 1 §:n 5 momentti). Consiglio di Stato (ylin tuomioistuin) viittaa toisaalta 4.7.2006 annettuun asetukseen (decreto-legge) nro 223, josta on muutettuna tullut 4.8.2006 annettu laki nro 248 ja jossa vahvistettiin vähennyksiä muiden kuin alueellisten julkisten laitosten ja elinten toimintakuluihin. Sen 22 §:n 1 momentin mukaan ”vuoden 2006 osalta 30.12.2004 annetun lain nro 311 1 §:n 5 ja 6 momentissa [eräin poikkeuksin] määritettyjen muiden kuin alueellisten julkisten laitosten ja toimijoiden – – tulo- ja menoarvioiden mukaisiin välituotekäytön kuluihin myönnettävää määrärahaa vähennetään 10 prosentilla”.
20 – Tätä viime vuosien unionin julkisoikeudessa merkityksellistä instituutiota on käsitelty runsaasti oikeuskirjallisuudessa. Viittaan seuraaviin kirjoituksiin: Caranta, R., Andenas, M. ja Fairgrieve, D. (toim.), Independent Administrative Authorities, British Institute of International and Comparative Law, Lontoo, 2005; García Álvarez, G., ”La Unión Europea como estado regulador y las Administraciones independientes”, Revista de Adminsitración Pública, 2014, nro 1, s. 79–111; Hanretty, C. J., Larouche, P. ja Reindl, A., Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators, Center on Regulation in Europe, 2012; Ottow, A., ”The different levels of protection of national supervisors’ independence in the European landscape”, teoksessa Comtois S. ja de Graaf, K. (toim.), On judicial and quasi-judicial Independence, Eleven International Publishing, Haag, 2013, s. 139–166.
21 – Niille osoitettuihin tehtäviin voivat kuulua sääntely, valvonta, tarkastus, seuranta ja mahdollisesti seuraamusten määrääminen. Kaikilla kansallisilla sääntelyviranomaisilla ei luonnollisesti ole samantasoisia toimivaltuuksia.
22 – Tuomio 9.3.2010, komissio v. Saksa (C‑518/07, EU:C:2010:125, 42 kohta).
23 – Esitetty 4 kohdassa.
24 – Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee rataverkonhaltijoiden riippumattomuutta, ei ole tämän oikeusriidan kannalta kovinkaan kiinnostava, koska sääntely rajoittuu enemmän johdetun oikeuden säännöksiin ja koska ratkaistut asiat liittyvät rataverkonhaltijan riippumattomuuteen alan yhtiöihin nähden. Ks. tuomio 25.10.2012, komissio v. Portugali (C‑557/10, EU:C:2012:662); tuomio 28.2.2013, komissio v. Saksa (C‑556/10, EU:C:2013:116) ja tuomio 18.4.2013, komissio v. Ranska (C‑625/10, EU:C:2013:243).
25 – Tuomio 6.3.2008, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (C‑82/07, EU:C:2008:143, 24 kohta); tuomio 6.10.2010, Base ym. (C‑389/08, EU:C:2010:584, 29 kohta) ja tuomio 17.9.2015, KPN (C‑85/14, EU:C:2015:610, 53 ja 54 kohta).
26 – Tuomio 6.10.2010, Base ym. (C‑389/08, EU:C:2010:584, 30 kohta) ja julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus KPN (C‑85/14, EU:C:2015:245, 110–117 kohta).
27 – Tuomio 24.4.2008, Arcor (C-55/06, EU:C:2008:244, 153–156 kohta) ja tuomio 3.12.2009, komissio v. Saksa (C-424/07, EU:C:2009:749, 61 kohta).
28 – Eräs kirjoittaja on todennut, että kun direktiivissä annetaan riippumattomalle kansalliselle sääntelyviranomaiselle yksinoikeuksia, todellisuudessa sitä koskee ”hallinnollinen varauma”, eli se jätetään lainsäätäjän toimenpiteiden ulkopuolelle tällä alalla. Ks. Baño León, J. M., ”Reserva de administración y Derecho comunitario”, Papeles de Derecho Europeo e Integración Regional, WP IDEIR, 2001, nro 7, s. 7.
29 – Ks. Lavrijssen, S. ja Ottow, A., ”Independent Supervisory Authorities: A Fragile Concept”, Legal Issues of Economic Integration, 2012, nro 4, s. 427–428.
30 – Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY (EYVL 1995, L 281, s. 31) 28 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan perustamaan yksi tai useampi valvontaviranomainen, joiden on hoidettava tehtäviään itsenäisesti. Unionin tuomioistuin toteaa seuraavaa: ”Vaatimus siitä, että riippumaton viranomainen valvoo yksilöiden suojelua henkilötietojen käsittelyssä koskevien unionin säännösten noudattamista, perustuu myös unionin primaarioikeuteen, erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjan 8 artiklan 3 kohtaan ja SEUT 16 artiklan 2 kohtaan” (tuomio 8.4.2014, komissio v. Unkari, C‑288/12, EU:C:2014:237, 47 kohta). Lisäksi se katsoo, että ”itsenäisten valvontaviranomaisten perustaminen jäsenvaltioissa on keskeinen tekijä yksilöiden suojelussa henkilötietojen käsittelyssä” (tuomio 9.3.2010, komissio v. Saksa, C‑518/07, EU:C:2010:125, 23 kohta ja tuomio 16.10.2012, komissio v. Itävalta, C‑614/10, EU:C:2012:631, 37 kohta).
31 – Ks. vastaavasti tuomio 9.3.2010, komissio v. Saksa (C‑518/07, EU:C:2010:125, 30 kohta) ja tuomio 16.10.2012, komissio v. Itävalta (C‑614/10, EU:C:2012:631, 41 ja 43 kohta).
32 – Tuomio 16.10.2012, komissio v. Itävalta (C‑614/10, EU:C:2012:631, 42 kohta) ja tuomio 8.4.2014, komissio v. Unkari (C‑288/12, EU:C:2014:237, 52 kohta).
33 – Tuomio 16.10.2012, komissio v. Itävalta (C‑614/10, EU:C:2012:631, 51 kohta).
34 – Ks. analyysi kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuuden ja vastuun tasapainosta teoksessa Hanretty, C. J., Larouche, P. ja Reindl, A., Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators, Centre on Regulation in Europe, 2012.
35 – Tuomio 9.3.2010, komissio v. Saksa (C‑518/07, EU:C:2010:125, 43–45 kohta).
36 – Tuomio 9.3.2010, komissio v. Saksa (C‑518/07, EU:C:2010:125, 18 kohta).
37 – Unionin tuomioistuimen mukaan ”valvontaviranomaisten on tehtäviään hoitaessaan toimittava objektiivisesti ja puolueettomasti. Tässä tarkoituksessa niiden on oltava suojattuna kaikelta ulkopuoliselta vaikuttamiselta, myös suoralta tai välilliseltä vaikuttamiselta valtion – – taholta” (tuomio 9.3.2010, komissio v. Saksa, C‑518/07, EU:C:2010:125, 25 kohta).
38 – Kansallisten sääntelyviranomaisten taloudellisen riippumattomuuden tärkeyttä ovat korostaneet Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (OECD), The Governance of Regulators. OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, 2014, s. 99; ja Centre on Regulation in Europe (CERRE), Code of Conduct and Best Practices for the setup, operations and procedure of regulatory authorities, 2014, s. 6, saatavilla osoitteessa http://www.cerre.eu/content/cerre-code-conduct-and-best-practices-setup-operations-and-procedure-regulatory-authorities.
39 – Esitetty 4 kohdassa. Palautan mieliin, että tämän 3 artiklan 3 kohdan mukaan kansallisilla sääntelyviranomaisilla on oltava ”riittävät taloudelliset resurssit ja henkilöstöresurssit niille annetun tehtävän hoitamiseen”.
40 – Tuomio 9.3.2010, komissio v. Saksa (C‑518/07, EU:C:2010:125, 43–46 kohta).
41 – Tuomio 9.3.2010, komissio v. Saksa (C‑518/07, EU:C:2010:125, 46 kohta).
42 – Ei myöskään vaikuta siltä, että menojen rajoittamista ja leikkaamista koskevat toimenpiteet, joita Italia on soveltanut AGCOMiin, estäisivät sitä saamasta käyttöönsä riittäviä taloudellisia resursseja ja henkilöstöresursseja voidakseen osallistua aktiivisesti BERECin toimintaan ja edistää sitä puitedirektiivin 3 artiklan 3 a kohdan lopussa tarkoitetulla tavalla. On joka tapauksessa kansallisen tuomioistuimen asiana arvioida tämän rikkomisen mahdollisuutta oikeudenkäynnissä esitetyn näytön perusteella.
43 – Unionin tuomioistuin totesi 10.7.2003 antamassaan tuomiossa komissio v. EKP (C‑11/00, EU:C:2003:395, 134 ja 135 kohta) seuraavaa: ”EY 108 artiklalla pyritään olennaisilta osiltaan suojaamaan EKP:a kaikilta poliittisilta paineilta, jotta se voisi tehokkaasti pyrkiä sen tehtäville osoitettuihin tavoitteisiin käyttämällä riippumattomasti niitä nimenomaisia toimivaltuuksia, joita sillä tässä tarkoituksessa on EY:n perustamissopimuksen ja EKPJ:n perussäännön nojalla. – – On kuitenkin katsottava, – – että tällaisen EKP:n riippumattomuuden tunnustamisesta ei seuraa, että EKP olisi täysin erillään Euroopan yhteisöstä ja kaikkien yhteisön oikeuden säännösten soveltamisalan ulkopuolella.”
44 – Tuomio 18.7.2013, Vodafone Omnitel ym. (C‑228/12–C‑232/12 ja C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495, 38 ja 40 kohta).
45 – Unionin tuomioistuin esitti tämän analyysin (juuri AGCOMin Italiassa perimistä maksuista) 18.7.2013 antamassaan tuomiossa Vodafone Omnitel ym. (C‑228/12–C‑232/12 ja C-254/12–C-258/12, EU:C:2013:495, 41 kohta). Ks. vastaavasti tuomio 27.6.2013, Vodafone Malta ja Mobisle Communications (C‑71/12, EU:C:2013:431, 23 kohta).
46 – Lisäksi valtuutusdirektiivin johdanto-osan 31 perustelukappaleessa todetaan, että ”hallinnollisten maksujen järjestelmät eivät saisi vääristää kilpailua eivätkä luoda markkinoille pääsyn esteitä”. AGCOMin kohtuuttoman korkeat hallinnolliset menot olisivat tämän tavoitteen vastaisia.