62022TJ0536_RES
Asunto T‑536/22
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta) de 21 de febrero de 2024
«Productos fitosanitarios — Sustancia activa cipermetrina — Reglamento de Ejecución (UE) 2021/2049 — Solicitud de revisión interna — Artículo 10, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 — Desestimación de la solicitud — Identificación de ámbitos críticos de preocupación por la EFSA — Evaluación y gestión de riesgos — Principio de cautela — Facultad de apreciación de la Comisión»
Recurso de anulación — Plazos — Inicio del cómputo — Fecha de notificación de la decisión — Respuesta de la Comisión a una solicitud de revisión interna redactada en un idioma distinto del de la solicitud — Comunicación posterior al solicitante de una copia de dicha respuesta en el idioma de la solicitud — Plazo que empieza a computarse el día de esa comunicación posterior
[Art. 263 TFUE, párr. 6; Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo; Reglamento (CE) n.o 1/2003 del Consejo, art. 2]
(véase el apartado 24)
Medio ambiente — Convenio de Aarhus — Aplicación a las instituciones de la Unión — Facultad de las organizaciones no gubernamentales de solicitar la revisión interna de actos administrativos en materia de medio ambiente — Acto administrativo que tiene por objeto la renovación de la aprobación de una sustancia activa — Objeto de la revisión — Revisión de la aprobación
[Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 10, ap. 1]
(véase el apartado 38)
Recurso de anulación — Motivos — Recurso contra una decisión desestimatoria de una solicitud de revisión — Motivo no formulado en la solicitud de revisión — Inadmisibilidad — Alegaciones que son una mera ampliación de un motivo formulado en la solicitud de revisión — Admisibilidad — Límites — Motivo que no modifica el objeto del procedimiento de revisión interna
[Art. 263 TFUE; Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 12]
(véanse los apartados 41, 43, 46 y 47)
Medio ambiente — Convenio de Aarhus — Aplicación a las instituciones de la Unión — Facultad de las organizaciones no gubernamentales de solicitar la revisión interna de actos administrativos en materia de medio ambiente — Exposición de los motivos de la revisión — Necesidad de indicar los elementos que pueden suscitar dudas sobre la conformidad a Derecho del acto en cuestión
[Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 10, ap. 1]
(véanse los apartados 42 y 146)
Recurso de anulación — Motivos — Recurso contra una decisión desestimatoria de una solicitud de revisión interna — Motivo surgido de esa decisión desestimatoria que persigue cuestionar la conformidad a Derecho de esta — Admisibilidad — Límites — Motivo que no modifica el objeto del procedimiento de revisión interna
[Art. 263 TFUE; Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 12]
(véase el apartado 45)
Salud pública — Evaluación de riesgos — Aplicación del principio de cautela — Alcance — Conceptos de riesgo y de peligro — Determinación del nivel del riesgo considerado inaceptable para la sociedad — Competencia de la institución de la Unión designada por la normativa pertinente — Deber de garantizar un elevado nivel de protección de la salud pública, de la seguridad y del medio ambiente
(Arts. 114 TFUE, ap. 3, 168 TFUE, ap. 1, y 191 TFUE)
(véanse los apartados 77 a 87, 94, 97 y 314)
Agricultura — Aproximación de las legislaciones — Comercialización de productos fitosanitarios — Reglamento (CE) n.o 1107/2009 — Renovación de la aprobación de una sustancia activa — Facultad de apreciación de la Comisión — Obligación de la Comisión de seguir el dictamen de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) — Inexistencia — Requisitos
[Reglamento (CE) n.o 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo; Reglamento de Ejecución (UE) n.o 844/2012 de la Comisión, art. 14, ap. 1]
(véanse los apartados 89 a 93, 103, 104, 123 y 127)
Agricultura — Aproximación de las legislaciones — Comercialización de productos fitosanitarios — Reglamento (CE) n.o 1107/2009 — Renovación de la aprobación de una sustancia activa — Facultad de apreciación de la Comisión — Asistencia científica solicitada a la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) sin base legal específica — Procedencia
[Reglamento (CE) n.o 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 23, letra c), y 29, ap. 1, letra a)]
(véase el apartado 230)
Agricultura — Aproximación de las legislaciones — Comercialización de productos fitosanitarios — Reglamento (CE) n.o 1107/2009 — Renovación de la aprobación de una sustancia activa — Facultad de apreciación de la Comisión — Criterios de apreciación — Directrices adoptadas por la Comisión — Efecto vinculante — Antigüedad de las Directrices que exigen una actualización — Irrelevancia
[Reglamento de Ejecución (UE) n.o 844/2012 de la Comisión, art. 13, ap. 1]
(véanse los apartados 391, 393 y 401)
Resumen
En el marco de un recurso de anulación vinculado a la renovación de la aprobación de la sustancia activa cipermetrina, el Tribunal General precisa las reglas de admisibilidad de un recurso de este tipo interpuesto por una organización no gubernamental sobre la base del Reglamento n.o 1367/2006, (
1
) así como el alcance del margen de apreciación de la Comisión Europea como gestora del riesgo a la luz del principio de cautela.
La cipermetrina es un insecticida utilizado en la Unión Europea, cuya incorporación a productos fitosanitarios fue autorizada en 2005. (
2
)
En el procedimiento de renovación de la aprobación de la cipermetrina, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) identificó, en su conclusión científica de julio de 2018, cuatro ámbitos críticos de preocupación (critical areas of concern) relativos a esta sustancia activa. Con posterioridad, en septiembre de 2019, publicó una declaración sobre las medidas de reducción del riesgo relativo a la cipermetrina.
A raíz de esta evaluación del riesgo, la Comisión adoptó, el 24 de noviembre de 2021, el Reglamento de Ejecución 2021/2049, (
3
) que renueva la aprobación de la cipermetrina, junto con una serie de disposiciones específicas.
El 20 de enero de 2022, la demandante, la organización medioambiental Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), remitió a la Comisión una solicitud de revisión interna (
4
) del Reglamento de Ejecución 2021/2049.
Mediante su decisión de 23 de junio de 2022, la Comisión desestimó dicha solicitud.
La demandante solicita al Tribunal General la anulación de esta decisión desestimatoria. En apoyo de su recurso, invoca la violación del principio de cautela y el incumplimiento de la obligación que tiene la Unión de garantizar un elevado nivel de protección de la salud humana y del medio ambiente. Alega, entre otras cosas, que, dado que la EFSA había identificado determinados ámbitos críticos de preocupación en relación con la cipermetrina, la Comisión no debió haber renovado la aprobación de esta sustancia. En este contexto, sostiene que la Comisión ya no dispone de ninguna facultad de apreciación y no puede invocar su función de gestora del riesgo a este respecto.
Mediante su sentencia, el Tribunal General desestima el recurso en su totalidad.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal General aporta precisiones de naturaleza procesal sobre el alcance de la regla de concordancia entre la solicitud de revisión y el recurso de anulación interpuesto contra la decisión adoptada en respuesta a dicha solicitud.
A este respecto, recuerda que un recurso de anulación de este tipo solo es admisible si va dirigido contra la respuesta a dicha solicitud y los motivos formulados en apoyo de la anulación se refieren específicamente a esa respuesta.
Dicho recurso no puede basarse en razones nuevas o pruebas que no figurasen en la solicitud de revisión, so pena de que la exigencia de motivación se vea privada de efecto útil y se modifique el objeto del procedimiento iniciado mediante dicha solicitud. (
5
)
No obstante, por un lado, quien demande con arreglo al Reglamento n.o 1367/2006 debe poder plantear, en la fase de recurso ante el Tribunal General, alegaciones dirigidas a cuestionar jurídicamente la conformidad a Derecho de la respuesta a su solicitud de revisión, siempre que tales alegaciones no modifiquen el objeto del procedimiento iniciado mediante esa solicitud. Por otro lado, la alegación que no haya sido planteada en la fase de la solicitud de revisión no puede considerarse nueva si no es más que la ampliación de una alegación ya formulada en dicha solicitud, es decir, si presenta, con los motivos o las imputaciones inicialmente expuestos, un vínculo lo suficientemente estrecho como para que quepa considerar que resulta del desarrollo normal del debate en un procedimiento contencioso.
En segundo lugar, el Tribunal General señala que, para que la Comisión pueda perseguir eficazmente los objetivos que le encomienda el Reglamento n.o 1107/2009, es preciso reconocerle una amplia facultad de apreciación. Esta conclusión se aplica, en particular, a las decisiones en materia de gestión del riesgo que la Comisión debe adoptar en aplicación de dicho Reglamento. (
6
)
La gestión del riesgo es el conjunto de acciones que lleva a cabo la institución que debe hacer frente a este con el fin de reducirlo a un nivel que se considere aceptable para la sociedad, habida cuenta de su obligación, derivada del principio de cautela, de garantizar un elevado nivel de protección de la salud pública, de la seguridad y del medio ambiente. (
7
)
Ello implica llevar a cabo una evaluación previa de los riesgos que consiste, por una parte, en apreciar científicamente dichos riesgos, basándose en los mejores datos científicos disponibles, y, por otra parte, en determinar si superan el nivel de riesgo considerado aceptable para la sociedad, lo que forma parte de la decisión política que constituye la fijación de un nivel de protección adecuado para dicha sociedad.
Así pues, si bien en el procedimiento de renovación de las sustancias activas, la Comisión debe «tomar en consideración», en particular, la conclusión científica de la EFSA, (
8
) no está vinculada, como gestora del riesgo, por las apreciaciones de la EFSA. En efecto, tal consideración no puede interpretarse como una obligación de la Comisión de seguir en todos los aspectos la conclusión de la EFSA.
Sin embargo, la amplia facultad de apreciación de la Comisión como gestora del riesgo sigue estando limitada por el necesario respeto de lo dispuesto en el Reglamento n.o 1107/2009, en particular en su artículo 4, (
9
) en relación con el anexo II de dicho Reglamento, y por el principio de cautela que subyace a todas las disposiciones de este Reglamento.
En estas circunstancias, la Comisión solo puede renovar la aprobación de una sustancia activa si se demuestra suficientemente que, a pesar de haberse identificado ámbitos críticos de preocupación, las medidas de reducción del riesgo permiten concluir que se cumplen los criterios del artículo 4 del Reglamento n.o 1107/2009. Así pues, el papel de la Comisión es precisamente la determinación de los riesgos aceptables para la sociedad, con un umbral de tolerancia superior en lo que respecta a la protección del medio ambiente que en lo que respecta a la salud humana o animal, y teniendo en cuenta ciertas medidas de gestión para mitigar determinados riesgos.
En el caso de autos, el mero hecho de que la EFSA haya identificado cuatro ámbitos críticos de preocupación en su conclusión relativa a la cipermetrina no permite considerar que la Comisión ya no dispusiera de ningún margen de apreciación, como gestora del riesgo, siempre que garantice que se cumplían los criterios indicados en el artículo 4 del Reglamento n.o 1107/2009. En otras palabras, no se excluye que la Comisión verifique, observando el principio de cautela, si el riesgo habría podido llegar a ser aceptable imponiendo determinadas medidas.
(
1
)	Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos de la Unión, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO 2006, L 264, p. 13), en particular en virtud de su artículo 12.
(
2
)	Dicha sustancia fue incluida en el anexo I de la Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios (DO 1991, L 230, p. 1), mediante la Directiva 2005/53/CE de la Comisión, de 16 de septiembre de 2005, por la que se modifica la Directiva 91/414 a fin de incluir las sustancias activas clorotalonil, clorotoluron, cipermetrina, daminozida y tiofanato‑metil (DO 2005, L 241, p. 51).
(
3
)	Reglamento de Ejecución (UE) 2021/2049 de la Comisión, de 24 de noviembre de 2021, por el que se renueva la aprobación de la sustancia cipermetrina como candidata a la sustitución, de conformidad con el Reglamento (CE) n.o 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la comercialización de productos fitosanitarios, y se modifica el anexo del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 540/2011 de la Comisión (DO 2021, L 420, p. 6).
(
4
)	En virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.o 1367/2006.
(
5
)	Sentencia de 12 de septiembre de 2019, TestBioTech y otros/Comisión (C‑82/17 P, EU:C:2019:719), apartado 39.
(
6
)	Sentencia de 17 de mayo de 2018, Bayer CropScience y otros/Comisión (T‑429/13 y T‑451/13, EU:T:2018:280), apartado 143.
(
7
)	Sentencias de 12 de abril de 2013, Du Pont de Nemours (France) y otros/Comisión (T‑31/07, no publicada, EU:T:2013:167), apartado 148; de 17 de mayo de 2018, Bayer CropScience y otros/Comisión (T‑429/13 y T‑451/13, EU:T:2018:280), apartado 125, y de 17 de marzo de 2021, FMC/Comisión (T‑719/17, EU:T:2021:143), apartado 78.
(
8
)	A tenor del artículo 14, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 844/2012 de la Comisión, de 18 de septiembre de 2012, por el que se establecen las disposiciones necesarias para la aplicación del procedimiento de renovación de las sustancias activas de conformidad con el Reglamento n.o 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la comercialización de productos fitosanitarios (DO 2012, L 252, p. 26).
(
9
)	Con arreglo a este artículo, solo puede aprobarse una sustancia activa si se demuestra que se cumplen los requisitos de aprobación establecidos en sus apartados 2 y 3, en condiciones realistas de uso. Se establece una presunción según la cual se considerará que se cumplen estos requisitos de aprobación cuando así se haya establecido con respecto a algún uso representativo de al menos un producto fitosanitario que contenga dicha sustancia activa.