61988J0236
ΈΚΘΕΣΗ ΓΙ" ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-236/88 (
*1
)
Ι — Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
1. Νομικό πλούσιο
Εφαρμοστέα εθνική νομοθεσία
Το 1956, το Fonds national de solidarité ( εθνικό ταμείο αλληλεγγύης, στο εξής: FNS ) ιδρύθηκε στη Γαλλία, προκειμένου να προωθήσει τη γενική πολιτική προστασίας των ηλικιωμένων, ιδίως με τη βελτίωση των συντάξεων και των επιδομάτων γήρατος. Το εν λόγω ταμείο καθιστά ιδίως δυνατή τη χορήγηση του Λεγομένου « συμπληρωματικού επιδόματος », που χορηγείται στους δικαιούχους παροχών γήρατος ή αναπηρίας βάσει νομοθετικών ή κανονιστικών διατάξεων, όταν στερούνται επαρκών πόρων.
Οι προϋποθέσεις χορηγήσεως του επιδόματος αυτού καθορίζονται στα άρθρα L 815-1 μέχρι 815-11 του code de la sécurité sociale ( κώδικα κοινωνικής ασφαλίσεως, στο εξής: CSS ), διατάξεις που κωδικοποιούν εκ νέου τους κανόνες που περιέχονταν προηγουμένως στα άρθρα L 684 έως 711 του ίδιου κώδικα. Το συμπληρωματικό επίδομα χρηματοδοτείται με έσοδα από τη φορολογία και η χορήγηση του δεν συνδέεται προς την ιδιότητα πρώην μισθωτού ή μη μισθωτού εργαζομένου. Πρόκειται για παροχή που συμπληρώνει τους κάθε φύσεως πόρους, συμπεριλαμβανομένων των ασφαλιστικών παροχών που στηρίζονται στην καταβολή εισφορών, μέχρι το επίπεδο που θεωρείται απαραίτητο ενόψει του κόστους ζωής στη Γαλλία.
Το συμπληρωματικό επίδομα οφείλεται στους αλλοδαπούς υπηκόους που κατοικούν στη Γαλλία μόνον υπό την προϋπόθεση της εφαρμογής των διεθνών συμβάσεων περί αμοιβαιότητας. Το άρθρο L 815-11 του CSS ορίζει ότι το συμπληρωματικό επίδομα παύει να χορηγείται στα πρόσωπα που μεταφέρουν την κατοικία τους εκτός τους εδάφους της Γαλλικής Δημοκρατίας. Τον Ιανουάριο 1987 στην εν λόγω διάταξη προστέθηκε η προϋπόθεση της κατοικίας στη μητρόπολη ή στα υπερπόντια εδάφη, στο Saint-Pierre-et-Miquelon ή στη Mayotte επί χρονικό διάστημα και υπό προϋποθέσεις καθοριζόμενες με διάταγμα. Τα σχετικά εκτελεστικά διατάγματα δεν εκδόθηκαν ακόμη.
Η κοινοτική νομοθεσία
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 1408/71 του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1971, περί εφαρμογής των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως στους μισθωτούς, στους μη μισθωτούς και στα μέλη των οικογενειών τους που διακινούνται εντός της Κοινότητας ( όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2001/83 του Συμβουλίου, της 2ας Ιουνίου 1983, EE L 230, σ. 6 ), ορίζει ότι ο εν λόγω κανονισμός ισχύει για όλες τις νομοθεσίες σχετικά με τους κλάδους κοινωνικής ασφαλίσεως που αφορούν, μεταξύ άλλων, τις παροχές αναπηρίας και τις παροχές γήρατος. Η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου προσθέτει ότι ο εν λόγω κανονισμός ισχύει για τα γενικά συστήματα κοινωνικής ασφαλίσεως, που στηρίζονται ή όχι στην καταβολή εισφορών. Η παράγραφος 4 του ίδιου άρθρου ορίζει ότι η κοινωνική πρόνοια δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού. Το άρθρο 5 διευκρινίζει ότι τα κράτη μέλη αναφέρουν ιδίως τις νομοθεσίες και τα συστήματα που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, σε δηλώσεις που κοινοποιούνται και δημοσιεύονται δεόντως.
Το άρθρο 10, παράγραφος 1, του κανονισμού 1408/71 ορίζει:
« Εκτός αν ο παρών κανονισμός προβλέπει άλλως, οι εις χρήμα παροχές αναπηρίας, γήρατος ή επιζώντων, οι συντάξεις εργατικών ατυχημάτων ή επαγγελματικής ασθένειας και τα επιδόματα θανάτου που αποκτώνται δυνάμει της νομοθεσίας ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών δεν δύνανται να υποστούν καμία μείωση, τροποποίηση, αναστολή, κατάργηση, κατάσχεση, επειδή ο δικαιούχος κατοικεί στο έδαφος κράτους μέλους άλλου από εκείνο, όπου ευρίσκεται ο φορέας οφειλέτης. »
2. Το ιστορικό νης διαφοράς
Με έγγραφο της 12ης Φεβρουαρίου 1979 η Επιτροπή ζήτησε από τη Γαλλική Κυβέρνηση να θεσπίσει τα αναγκαία μέτρα, προκειμένου να προσαρμόσει τις γαλλικές διατάξεις στο κοινοτικό δίκαιο. Στο έγγραφο παρατηρείται ότι, παρά την απόφαση του Δικαστηρίου της 9ης Οκτωβρίου 1974, Biason ( 24/74, Rec. 1974, σ. 999 ), οι δικαιούχοι γαλλικής συντάξεως αναπηρίας που δικαιούνται και συμπληρωματικό επίδομα από το Fonds national de solidarité αποστερούνται το επίδομα αυτό, όταν μεταφέρουν την κατοικία τους στο έδαφος άλλου κράτους μέλους. Με έγγραφο της 20ής Μαρτίου 1979 η Επιτροπή γνωστοποίησε ότι της είχε υποβληθεί καταγγελία δικαιούχου συντάξεως γήρατος στον οποίο είχε παύσει η χορήγηση του συμπληρωματικού επιδόματος, κατόπιν μεταφοράς της κατοικίας του στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
Με έγγραφα της 15ης Ιουνίου και της 9ης Αυγούστου 1979 οι γαλλικές αρχές πληροφόρησαν την Επιτροπή ότι η εμπεριστατωμένη εξέταση του ανακύψαντος προβλήματος δεν τους είχε καταστήσει δυνατή την άρση των εμποδίων στην καταβολή της επίμαχης παροχής εκτός του γαλλικού εδάφους. Η Επιτροπή γνωστοποίησε στη Γαλλική Κυβέρνηση, στις 16 Οκτωβρίου 1979, τις παρατηρήσεις που είχε επισύρει η στάση των γαλλικών αρχών.
Η Επιτροπή εξέδωσε την αιτιολογημένη γνώμη που προβλέπεται στο άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΟΚ στις 24 Ιουλίου 1980, καλώντας τη Γαλλική Κυβέρνηση να συμμορφωθεί εντός μηνός. Με έγγραφο της 14ης Οκτωβρίου 1980 η Γαλλική Κυβέρνηση ανέφερε τις ιδιαίτερες δυσκολίες που συνδέονται με την αρχή της εξαγωγι-μότητας των παροχών που δεν στηρίζονται στην καταβολή εισφορών. Δεδομένου ότι οι ίδιες δυσκολίες υφίσταντο σε περισσότερα κράτη μέλη, οι γαλλικές αρχές πρότειναν μια κοινοτική προσέγγιση· αυτή θα μπορούσε να συνίσταται στον συντονισμό των συστημάτων που δεν στηρίζονται στην καταβολή εισφορών βάσει των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της εδαφικότητας των παροχών. Στις 29 Απριλίου 1981 η Επιτροπή αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία του άρθρου 169. Υπέβαλε στο Συμβούλιο, στις 8 Αυγούστου 1985, πρόταση κανονισμού που τροποποιούσε τον κανονισμό 1408/71 [COM(85) 396 τελικό, EE C 240, σ. 6].
Η εν λόγω πρόταση είχε ως σκοπό την αναγραφή στο άρθρο 4 του εν λόγω κανονισμού των παροχών που δεν στηρίζονται στην καταβολή εισφορών μικτού τύπου μεταξύ των παροχών που εμπίπτουν στον εν λόγω κανονισμό και να εισαγάγει, σε ένα νέο άρθρο 10α, τους ειδικούς κανόνες συντονισμού που θα εφαρμόζονταν στις παροχές αυτές. Το άρθρο 10α θα επιφύλασσε το δικαίωμα σε « ειδικές παροχές σε χρήμα χωρίς συνεισφορά » βάσει της νομοθεσίας ενός κράτους μέλους μόνο στα πρόσωπα που κατοικούν στο έδαφος του εν λόγω κράτους, κατά το μέτρο που οι παροχές αυτές θα αναφέρονταν στο νέο παράρτημα ΙΙa του κανονισμού 1408/71. Η Επιτροπή πρότεινε την αναγραφή του συμπληρωματικού επιδόματος του Fonds national de solidarité στο εν λόγω παράρτημα. Στο πλαίσιο του Συμβουλίου η γαλλική αντιπροσωπεία αντιτάχθηκε στην προταθείσα τροποποίηση, θεωρώντας ότι οι εν λόγω παροχές δεν εμπίπτουν στο πεδίο της κοινωνικής ασφαλίσεως κατά την έννοια του κανονισμού 1408/71.
Επειδή δεν προχωρούσαν οι διαπραγματεύσεις στο πλαίσιο του Συμβουλίου, η Επιτροπή αποφάσισε να ανακαλέσει την απόφαση της περί αναστολής της διαδικασίας του άρθρου 169 της Συνθήκης· ενημέρωσε τη Γαλλική Κυβέρνηση για την απόφαση της αυτή με έγγραφο της 19ης Απριλίου 1988.
Με έγγραφο της 8ης Ιουνίου 1988 η Γαλλική Κυβέρνηση ανακοίνωσε ότι επρόκειτο να άρει τη γενική της επιφύλαξη ως προς την πρόταση τροποποιήσεως του κανονισμού 1408/71.
Κατά τη λήξη της έγγραφης διαδικασίας στην παρούσα υπόθεση, στις 24 Ιουλίου 1989, η πρόταση της Επιτροπής δεν είχε ακόμη υιοθετηθεί από το Συμβούλιο.
3. Διαδικασία
Η προσφυγή της Επιτροπής κατατέθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 17 Αυγούστου 1988.
Η έγγραφη διαδικασία εξελίχθηκε κανονικά.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία, χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
II — Αιτήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή, προσφεύγουσα, ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να αναγνωρίσει ότι η Γαλλική Δημοκρατία, αρνούμενη να χορηγήσει ή να διατηρήσει το ευεργέτημα του συμπληρωματικού επιδόματος του Fonds national de solidarité στους δικαιούχους γαλλικής συντάξεως αναπηρίας, γήρατος ή επιζώντων, που κατοικούν ή μεταφέρουν την κατοικία τους σε άλλο κράτος μέλος της Κοινότητας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 48 έως 51 της Συνθήκης ΕΟΚ και το άρθρο 10 του κανονισμού 1408/71, περί εφαρμογής των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως στους μισθωτούς, στους μη μισθωτούς και στα μέλη των οικογενειών τους που διακινούνται εντός της Κοινότητας,
—
να καταδικάσει τη Γαλλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Η Γαλλική Δημοκρατία, καθής, ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή της Επιτροπής,
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
ΠΙ — Ισχυρισμοί και επιχειρήματα των διαδίκων
Ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής τον κανονισμού 1408/71
Η Επιτροπή παρατηρεί, καταρχάς, ότι ο όρος « παροχές » που χρησιμοποιείται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 1408/71, σημαίνει, κατά το άρθρο 1, στοιχείο κ), κάθε παροχή και σύνταξη, περιλαμβανομένων και όλων των τμημάτων τους που βαρύνουν το δημόσιο ταμείο, τις προσαυξήσεις αναπροσαρμογής ή τα συμπληρωματικά επιδόματα.
Κατά παγία νομολογία του Δικαστηρίου οι παροχές χωρίς συνεισφορά μικτού τύπου εμπίπτουν στο ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1408/71, εφόσον συνδέονται προς έναν από τους κινδύνους που αναφέρονται περιοριστικά στο άρθρο 4, παράγραφος 1. Με τις αποφάσεις της 9ης Οκτωβρίου 1974, Biason, όπ. π., και της 24ης Φεβρουαρίου 1987, Giletti και λοιποί (379/85 μέχρι 381/85 και 93/86, Συλλογή 1987, σ. 955 ) το Δικαστήριο έκρινε ότι το συμπληρωματικό επίδομα που καταβάλλεται από το FNS εμπίπτει στο ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1408/71, εφόσον συνδέεται με σύνταξη αναπηρίας, γήρατος ή επιζώντος συζύγου, της οποίας αποτελεί αυτοδίκαια το παρεπόμενο. Το ότι το ευεργέτημα του συμπληρωματικού επιδόματος του FNS δεν εξαρτάται από την ατομική εκτίμηση των αναγκών, γεγονός που χαρακτηρίζει την κοινωνική πρόνοια, συνεπάγεται για τους δικαιούχους ορισμένη έννομη κατάσταση. Το γεγονός ότι ο τρόπος χρηματοδοτήσεως και διαχειρίσεως του επιδόματος αυτού προσομοιάζει μάλλον προς αυτόν ενός συστήματος κοινωνικής πρόνοιας δεν έχει σημασία εν προκειμένω.
Κατά παγία νομολογία του Δικαστηρίου το επίδικο επίδομα δεν εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής του κανονισμού 1408/71, λόγω του ότι δεν περιέχεται στη δήλωση της Γαλλικής Δημοκρατίας κατά το άρθρο 5 του κανονισμού.
Η Επιτροπή αφού εξέτασε το υπόμνημα αντικρούσεως της Γαλλικής Κυβερνήσεως, παρατήρησε ότι η εν λόγω Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί, στην πραγματικότητα, την εφαρμογή καθ' όλην του κανονισμού 1408/71 επί του συμπληρωματικού επιδόματος του FNS.
Η Γαλλική Κυβέρνηση εκθέτει καταρχάς το γενικό της σύστημα συντάξεων γήρατος, επιζώντος συζύγου και αναπηρίας, καθώς και τους μηχανισμούς που καθιστούν δυνατή την εξασφάλιση ενός ελαχίστου βασικών συντάξεων, κατά το μέτρο που αυτές καταβάλλονται ανεξαρτήτως τόπου κατοικίας του δικαιούχου της συντάξεως. Δημιουργήθηκε μηχανισμός εγγυήσεως του εισοδήματος για το σύνολο των αποροτέρων ηλικιωμένων, μέρος του οποίου αποτελεί το συμπληρωματικό επίδομα του FNS, και ο οποίος καθιστά δυνατή τη συμπλήρωση των εισοδημάτων μέχρι του « ελαχίστου εισοδήματος γήρατος ». Διαπιστώνεται σήμερα διττή εξέλιξη: το συμπληρωματικό επίδομα του FNS δεν χορηγείται πλέον μόνο σε ορισμένες χήρες και κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων, αλλά χορηγείται όλο και περισσότερο σε πρόσωπα που δεν εργάστηκαν ή εργάστηκαν πολύ λίγο. Η εξέλιξη αυτή υπογραμμίζει τον χαρακτήρα κοινωνικής πρόνοιας που έχει το εν λόγω επίδομα.
Η Γαλλική Κυβέρνηση προσθέτει ότι δεν μετέβαλε τη βασική της άποψη, επειδή επέμεινε πάντοτε στο γεγονός ότι ο συντονισμός σε κοινοτικό επίπεδο ήταν η πιο ενδεδειγμένη λύση. Εξάλλου, η άποψη της Επιτροπής στην παρούσα υπόθεση είναι αντίθετη προς εκείνη που υποστήριξε στην πρόταση τροποποιήσεως του κανονισμού 1408/71, ιδίως όσον αφορά τον μη εξαγώγιμο χαρακτήρα των παροχών χωρίς συνεισφορά. Στηριζόμενη στην απόφαση της 5ης Ιουλίου 1983, Valentini, σκέψη 18 (171/82, Συλλογή 1983, σ. 2157), η Γαλλική Κυβέρνηση καλεί το Δικαστήριο να λάβει υπόψη του αυτή την πρόταση της Επιτροπής.
Ο εξαγόηιμος χαρακτήρας τον συμπληρωματικού επιδόματος
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι το Δικαστήριο έκρινε στην προαναφερθείσα απόφαση Giletti ότι το άρθρο 10 του κανονισμού 1408/71 έχει την έννοια ότι ούτε η κτήση ούτε η διατήρηση του δικαιώματος για παροχές, συντάξεις και επιδόματα που αναφέρει η διάταξη αυτή εμποδίζεται από το γεγονός και μόνο ότι ο ενδιαφερόμενος δεν κατοικεί στο έδαφος του κράτους μέλους όπου ευρίσκεται ο οφειλέτης φορέας. Σκοπός του εν λόγω άρθρου είναι να ευνοήσει την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, προστατεύοντας τους ενδιαφερομένους κατά των ζημιών που μπορούν να προέλθουν από τη μεταφορά της κατοικίας τους από ένα κράτος μέλος σε άλλο και να αποκλείσει προς τούτο τόσο τις ρήτρες κατοικίας που αφορούν την καταβολή των παροχών όσο και εκείνες που αφορούν την ίδια την κτήση του δικαιώματος παροχών. Το άρθρο αυτό εφαρμόζεται, επομένως, και επί του συμπληρωματικού επιδόματος του FNS. Οι μόνες εξαιρέσεις από τον κανόνα αυτό είναι, όπως έκρινε το Δικαστήριο στην απόφαση Giletti, αυτές που προβλέπονται ρητά στην κοινοτική νομοθεσία. Η πρόταση τροποποιήσεως του κανονισμού 1408/71 είχε ως σκοπό να συμπεριλάβει τις παροχές χωρίς συνεισφορά που αναφέρονται στο νέο παράρτημα 11α.
Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι άντλησε όλα τα συμπεράσματα από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Με την εγκύκλιο 1370 της 5ης Νοεμβρίου 1987 έδωσε οδηγίες στους αρμόδιους οργανισμούς, έτσι ώστε όλοι οι κοινοτικοί υπήκοοι δικαιούχοι συντάξεως αναπηρίας ή γήρατος που κατοικούν στη Γαλλία να μπορούν να λάβουν το συμπληρωματικό επίδομα του FNS υπό τις ίδιες συνθήκες με τους γάλλους υπηκόους.
Στη συνέχεια, η Γαλλική Κυβέρνηση υπογραμμίζει τη διττή λειτουργία του συμπληρωματικού επιδόματος, όπως αναγνωρίστηκε από το Δικαστήριο στην απόφαση Giletti, και η οποία συνίσταται, αφενός, στην εξασφάλιση ενός ελαχίστου επιπέδου μέσων διαβιώσεως και, αφετέρου, στην εξασφάλιση συμπληρωματικού επιδόματος υπέρ των δικαιούχων παροχών κοινωνικής ασφαλίσεως που κρίνονται ανεπαρκείς. Το Δικαστήριο, αφού διαπίστωσε ότι το συμπληρωματικό επίδομα εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1408/71, έκρινε ότι το άρθρο 10, παράγραφος 1, του κανονισμού πρέπει να εφαρμόζεται στις παροχές αυτές, κατά το μέτρο που δεν προβλέπεται ρητώς καμιά εξαίρεση. Τέτοια εξαίρεση δεν προβλέπεται στον κανονισμό 1408/71 για τις παροχές που δεν στηρίζονται στην καταβολή εισφορών: ούτε ως προς τις ρήτρες κατοικίας ούτε ως προς τον συντονισμό των παροχών. Ωστόσο, το συμπληρωματικό επίδομα του FNS δεν μπορεί να θεωρηθεί εξαγώγιμο στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, λόγω της τεχνικής ανεπάρκειας των κοινοτικών κανόνων συντονισμού. Πράγματι, οι κανόνες αυτοί δεν είναι κατάλληλοι ως προς τις παροχές που δεν στηρίζονται στην καταβολή εισφορών και δεν μπορούν να εφαρμοστούν εν προκειμένω.
Προβλήματα διαχειρίσεως
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι τα τεχνικά προβλήματα διαχειρίσεως δεν παρουσιάζουν ανυπέρβλητο βαθμό πολυπλοκότητας. Οι διατάξεις του κανονισμού 1408/71 πρέπει κανονικά να εφαρμόζονται και να προσφέρουν λύση. Εξάλλου, το Δικαστήριο έκρινε ότι ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να απαλλαγεί από τις κοινοτικές του υποχρεώσεις λόγω πρακτικών δυσκολιών ή να παρακάμψει, για τον λόγο αυτό, τη νομολογία σχετικά, ιδίως, με το άρθρο 51 της Συνθήκης και τον κανονισμό 1408/71 (απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 1983, D'Amano, 320/82, Συλλογή 1983, σ. 3811 ).
Το ζήτημα βάσει ποιας νομοθεσίας πρέπει να συμπληρωθούν οι πόροι ενός προσώπου υπαγόμενου σε πολλά συστήματα ασφαλίσεως γήρατος στο πλαίσιο εξαγωγής κάθε μίας από τις παροχές αυτές διέπεται από το άρθρο 46 του κανονισμού 1408/71. Στην περίπτωση εργαζομένου που απέκτησε δικαιώματα συντάξεως βάσει της νομοθεσίας πολλών κρατών μελών, μεταξύ των οποίων και της Γαλλίας, τα δικαιώματα αυτά εκκαθαρίζονται σωρευτικά, κατά το μέτρο που ο ενδιαφερόμενος πληροί τις προϋποθέσεις της νομοθεσίας που εφαρμόζεται στον οικείο φορέα, δεδομένου ότι οι εν λόγω παροχές αποτελούν αντικείμενο αυτεπάγγελτης επανεξετάσεως κάθε φορά που ο εργαζόμενος πληροί τις προϋποθέσεις που απαιτούνται από μια ή περισσότερες νομοθεσίες, στις οποίες υπάγεται. Ο γαλλικός οργανισμός πρέπει να είναι σε θέση να υπολογίσει το ύψος της κατά κυριολεξία συντάξεως γήρατος, σύμφωνα με το άρθρο 46 του εν λόγω κανονισμού, προκειμένου να καθορίσει στη συνέχεια αν το εν λόγω ποσό πρέπει να συμπληρωθεί με συμπληρωματικό επίδομα του FNS.
Το άρθρο 46, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού προβλέπει ότι το σύνολο όλων των αυτόνομων παροχών ή των παροχών που υπολογίζονται κατ' αναλογία, τις οποίες θα μπορούσε ενδεχομένως να δικαιούται ο εργαζόμενος, δεν μπορεί να υπερβεί το όριο του μεγαλύτερου από τα θεωρητικά ποσά παροχών, στο οποίο θα έφθανε, αν όλες οι περίοδοι ασφαλίσεως είχαν συμπληρωθεί υπό το καθεστώς των διαφόρων οικείων νομοθεσιών. Αν αυτό συνέβαινε, το ποσό της γαλλικής παροχής θα μπορούσε να διορθωθεί βάσει του κανόνα προσαρμογής που προβλέπεται στο δεύτερο εδάφιο της εν λόγω διατάξεως. Με τον τρόπο αυτό, το ζήτημα ποιοι κανόνες πρέπει να εφαρμοστούν για να ληφθεί υπόψη η παροχή που δεν στηρίζεται στην καταβολή εισφορών στο πλαίσιο του ανωτάτου ορίου πόρων που καθορίζεται από την εν λόγω νομοθεσία επιλύεται επίσης με τον κανονισμό 1408/71.
Η Επιτροπή προσθέτει ότι το άρθρο 12, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού κωλύει τους αρμόδιους φορείς να λάβουν υπόψη τους τις συντάξεις που καταβάλλονται από άλλα κράτη μέλη για να μειώσουν, αναστείλουν ή
διακόψουν την καταβολή των ποσών που καταβάλλονται ως συμπληρωματικό επίδομα. Ο κανόνας του άρθρου 12, παράγραφος 2, πρώτη πρόταση, που καθιερώνει το αντιτάξιμο των εθνικών διατάξεων κατά της σωρεύσεως, δεν εφαρμόζεται σε περίπτωση σωρεύσεως παρόμοιας φύσεως παροχών αναπηρίας ή γήρατος εκκαθαριζόμενων από τους φορείς δύο ή περισσοτέρων κρατών μελών κατά το άρθρο 46 του ίδιου κανονισμού. Ωστόσο, η σώρευση του συμπληρωματικού επιδόματος του FNS με άλλα εισοδήματα, διαφορετικής φύσεως, μπορεί εγκύρως να περιοριστεί από το αρμόδιο γαλλικό ταμείο, σύμφωνα με τη νομοθεσία που εφαρμόζει ( απόφαση της 1ης Μαρτίου 1984, Cinciuolo, 104/83, Συλλογή 1984, σ. 1285 ).
Η Γαλλική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι το άρθρο 46 του κανονισμού 1408/71 δεν εφαρμόζεται στην περίπτωση της εκκαθαρίσεως του συμπληρωματικού επιδόματος του FNS, διότι το ύψος του επιδόματος αυτού δεν συνδέεται προς τη διάρκεια της σταδιοδρομίας του συνταξιούχου ούτε προς το ύψος της συντάξεως γήρατος αυτό καθεαυτό.
Οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου 46 προϋποθέτουν την εκκαθάριση ενός θεωρητικού ποσού παροχών. Το θεωρητικό ποσό είναι είτε το χορηγούμενο στον εργαζόμενο βάσει της οικείας νομοθεσίας, αν όλες οι περίοδοι ασφαλίσεως συμπληρώθηκαν υπό το καθεστώς της νομοθεσίας αυτής, είτε ένα ποσό κατ' απο-κοπήν, αν το ύψος της συντάξεως είναι ανεξάρτητο από τη διάρκεια της ασφαλίσεως. Ωστόσο, το ύψος του επίδικου επιδόματος αντιστοιχεί στη διαφορά μεταξύ του συνόλου των πόρων του δικαιούχου και ενός ορίου πόρων του οποίου την επίτευξη πρέπει ακριβώς να καταστήσει δυνατή. Δεν μπορεί, επομένως, να υπεισέλθει στον υπολογισμό του θεωρητικού ποσού της παροχής που αναφέρεται στο άρθρο 46.
Η εφαρμογή του κανόνα προσαρμογής του άρθρου 46, παράγραφος 3, προϋποθέτει τον υπολογισμό, εκ των προτέρων, των θεωρητικών ποσών για κάθε οικείο κράτος μέλος. Επειδή το συμπληρωματικό επίδομα δεν μπορεί να ενταχθεί στον υπολογισμό αυτό, δεν μπορεί να ενταχθεί ούτε στο ύψος εθνικής συντάξεως ή αυτόνομης συντάξεως δεκτικής προσαρμογής.
Στην προαναφερθείσα απόφαση της 5ης Ιουλίου 1983 το Δικαστήριο έκρινε, σχετικά με παροχή «εξασφαλίσεως των πόρων λόγω παραιτήσεως » ότι εμφανίζει ορισμένες ομοιότητες με τις παροχές γήρατος, όσον αφορά το αντικείμενο τους και τον σκοπό τους, διαφέρει πάντως από αυτές σαφώς ως προς τις προϋποθέσεις χορηγήσεως τους και τη βάση υπολογισμού τους, αν ληφθεί υπόψη το σύστημα συνυπολογισμού και αναλογικού επιμερισμού του κανονισμού 1408/71. Το άρθρο 46 του εν λόγω κανονισμού δεν έχει, επομένως, εφαρμογή επί του συμπληρωματικού επιδόματος, το οποίο δεν αποτελεί παροχή της ίδιας φύσεως με τις παροχές γήρατος. Το υπό κρίση επίδομα δεν συνδέεται προς την ιδιότητα πρώην εργαζομένου, μισθωτού ή μη, που κατέβαλε ή όχι εισφορές.
Οι προϋποθέσεις χορηγήσεως και ο τρόπος υπολογισμού του προσδίδουν μάλλον στο συμπληρωματικό επίδομα τον χαρακτήρα ελάχιστης παροχής κατά την έννοια του άρθρου 50 του κανονισμού 1408/71. Κατά τη διάταξη αυτή στο κράτος κατοικίας απόκειται να χορηγήσει συμπλήρωμα, όταν το ποσό των παροχών που οφείλονται κατά τις νομοθεσίες των διαφόρων κρατών μελών δεν φθάνει το κατώτατο όριο που προβλέπει η νομοθεσία του κράτους αυτού. Το Δικαστήριο έκρινε με την απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1981, Browning (22/81, Συλλογή 1981, σ. 3357), ότι «ελάχιστη παροχή » υπάρχει μόνο αν η νομοθεσία του κράτους κατοικίας προβλέπει ειδική εξασφάλιση, συνιστάμενη στο να εξασφαλίζει στους δικαιούχους παροχών ένα ελάχιστο εισόδημα, υπερβαίνον το επίπεδο παροχών τις οποίες θα μπορούσαν να απαιτήσουν βάσει μόνο των περιόδων ασφαλίσεως και των εισφορών τους. Από αυτό προκύπτει ότι, κατά το άρθρο 50, για το συμπλήρωμα που πρέπει να καταβάλλεται από το κράτος κατοικίας πρέπει να λαμβάνονται ως βάση οι παροχές που στηρίζονται σε καταβολή εισφορών.
Η Γαλλική Κυβέρνηση είναι επίσης της γνώμης ότι οι εθνικές διατάξεις κατά της σωρεύσεως που προβλέπονται στο άρθρο 12, παράγραφος 2, του κανονισμού μπορούν να αντιταχθούν σε δικαιούχο συντάξεως που αποκτήθηκε βάσει της νομοθεσίας άλλου κράτους μέλους, επειδή το συμπληρωματικό επίδομα του FNS δεν μπορεί να θεωρηθεί ως παροχή της ίδιας φύσεως με τις παροχές γήρατος που προβλέπονται στο άρθρο 46. Σε αντίθετη περίπτωση θα εισαγόταν προφανής ανισότητα μεταχειρίσεως μεταξύ των ασφαλισμένων που υπάγονται σε πολλά γαλλικά συστήματα και των ασφαλισμένων βάσει των νομοθεσιών πολλών κρατών μελών, ανεξαρτήτως του τόπου κατοικίας τους.
Το πρόβλημα τον συντονισμού των παροχών που âsv στηρίζονται στην καταβολή εισφορών
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το γεγονός ότι υποβλήθηκε στο Συμβούλιο πρόταση κανονισμού που θα μπορούσε να θέσει τέρμα στην παράβαση δεν μπορεί να άρει την αντικανονικότητα της γαλλικής θέσεως, και, μάλιστα, ιδίως, όταν δεν είναι πιθανή η υιοθέτηση της προτάσεως από το Συμβούλιο στο προσεχές μέλλον. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι δέχεται ακόμη καταγγελίες εκ μέρους δικαιούχων γαλλικών συντάξεων που κατοικούν ή μεταφέρουν την κατοικία τους σε άλλο κράτος μέλος και στους οποίους οι γαλλικοί φορείς αρνούνται την αναγνώριση ή τη διατήρηση του δικαιώματος συμπληρωματικού επιδόματος. Οι αρνήσεις αυτές συνιστούν παραβίαση του κοινοτικού δικαίου.
Εξάλλου, η Επιτροπή παρατηρεί ότι το γεγονός ότι οι παροχές που δεν στηρίζονται στην καταβολή εισφορών συνδέονται προς ορισμένο κοινωνικό περιβάλλον είναι αυτό που την οδήγησε να προτείνει στο Συμβούλιο τη μη εξαγωγή των παροχών αυτών.
Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση πρέπει να υπο-μνηστεί ότι, κατά το άρθρο 51 της Συνθήκης, το Συμβούλιο καλείται να λάβει ομοφώνως στον τομέα της κοινωνικής ασφαλίσεως τα αναγκαία μέτρα για την εγκαθίδρυση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων. Υπό τις συνθήκες αυτές δεν απόκειται στις γαλλικές αρχές να λαμβάνουν μονομερή μέτρα προκειμένου να καταλήξουν στον απαιτούμενο συντονισμό. Πράγματι, η Συνθήκη στηρίζεται σε κοινοτικές αρχές κατανομής των αρμοδιοτήτων.
Η αρχή της καταβολής των ελαχίστων παροχών που είναι αναγκαίες για να γεφυρωθεί το χάσμα μεταξύ των παροχών που στηρίζονται στην καταβολή εισφορών και του ελαχίστου κόστους διαβιώσεως αναγνωρίζεται από το άρθρο 50 του κανονισμού. Ωστόσο, κατά τη διάταξη αυτή, αυτό απόκειται στο κράτος κατοικίας. Θα ήταν, επομένως, παράλογο να εξαχθεί ελάχιστη παροχή που δεν στηρίζεται στην καταβολή εισφορών συνδεόμενη τόσο με προϋποθέσεις σχετικές με τους πόρους όσο και με το κοινωνικό περιβάλλον. Η θέσπιση της προτάσεως της Επιτροπής της 18ης Ιουλίου 1985 από το Συμβούλιο θα συνιστούσε τον πλέον ενδεδειγμένο τρόπο για την επίλυση των προβλημάτων που ανακύπτουν στην παρούσα υπόθεση.
Η Γαλλική Κυβέρνηση προσθέτει ότι το επίπεδο των παροχών που δεν στηρίζονται στην καταβολή εισφορών καθορίζεται σε κάθε κράτος μέλος ενόψει συγκεκριμένου οικονομικού και κοινωνικού περιβάλλοντος. Το Δικαστήριο αναγνώρισε την ύπαρξη του προβλήματος αυτού στην απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, Lenoir (313/86, Συλλογή 1988, σ. 5391 ). Ωστόσο, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, ένας συντονισμός των παροχών που δεν στηρίζονται στην καταβολή εισφορών ενέχει τον κίνδυνο κοινωνικής οπισθοδρομήσεως, λόγω των διαφορών μεταξύ των νομοθετικών συστημάτων και των σημαντικών αποκλίσεων μεταξύ του επιπέδου ζωής στα κράτη μέλη. Η Γαλλική Δημοκρατία διαθέτει πολύ ανεπτυγμένο σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως, με ενιαία νομοθετική βάση· το σύστημα αυτό καθιστά δυνατή τη χορήγηση παροχών και κοινωνικών πλεονεκτημάτων, τα οποία σε άλλα κράτη μέλη βαρύνουν τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως και δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1408/71.
P. J. G. Kapteyn
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.