ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
25 mars 2004 (1)
Agriculture – Organisation commune des marchés – Lait et produits laitiers – Prélèvement supplémentaire sur le lait – Règlements (CEE) nos 3950/92 et 536/93 – Quantités de référence – Rectification a posteriori
Dans l'affaire C-495/00,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italie) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre
Azienda Agricola Giorgio, Giovanni e Luciano Visentin e.a.
et
Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA),
en présence de:
Caseificio Silvio Belladelli e Figli,
Granlatte cons. coop.,
Medighini Ind. Cas,
Parmalat SpA
et
Zanetti SpA,
en présence de:
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation et la validité des articles 1er et 4 du règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 405, p. 1), et des articles 3 et 4 du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission, du 9 mars 1993, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 57, p. 12),
LA COUR (sixième chambre)
composée de M. V. Skouris (rapporteur), faisant fonction de président de la sixième chambre, MM. C. Gulmann et J.-P. Puissochet, Mmes F. Macken et N. Colneric, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffiers: Mme L. Hewlett et M. H. A. Rühl, administrateurs principaux,
considérant les observations écrites présentées:
–
pour l'Azienda Agricola Giorgio, Giovanni e Luciano Visentin e.a., par Mes C. Chiola et M. Bedoni, avvocati,
–
pour le gouvernement italien, par M. I. M. Braguglia, en qualité d'agent, assisté de MM. O. Fiumara et G. Aiello, avvocati dello Stato,
–
pour le Conseil de l'Union européenne, par MM. J. Carbery et F. P. Ruggeri Laderchi, en qualité d'agents,
–
pour la Commission des Communautés européennes, par MM. M. Niejahr et L.Visaggio, en qualité d'agents,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales du gouvernement italien, représenté par M. O. Fiumara, du gouvernement grec, représenté par M. G. Kanellopoulos, en qualité d'agent, du Conseil, représenté par M. F. P. Ruggeri Laderchi, et de la Commission, représentée par Mme C. Cattabriga, en qualité d'agent, à l'audience du 12 décembre 2002,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 8 mai 2003,
rend le présent
Arrêt
1
Par arrêt du 6 juillet 2000, parvenu au greffe de la Cour le 29 décembre suivant, le Tribunale amministrativo regionale del Lazio a posé, en application de l’article 234 CE, trois questions préjudicielles sur l’interprétation et la validité des articles 1er et 4 du règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 405, p. 1), et des articles 3 et 4 du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission, du 9 mars 1993, fixant les modalités d’application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 57, p. 12).
2
Ces questions ont été soulevées dans le cadre d’un litige opposant plusieurs producteurs de lait italiens à l’Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (agence d’État pour les interventions sur le marché agricole, ci-après l’«AIMA») et à d’autres entreprises laitières, au sujet de la légalité des décisions prises en 1999 par l’AIMA de rectifier des quantités de référence attribuées pour les campagnes laitières 1995/1996 et 1996/1997, de réallouer des quantités de référence inutilisées pour ces mêmes campagnes et, en conséquence, d’établir un nouveau calcul des prélèvements dus par les producteurs pour lesdites campagnes.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3
En 1984, en raison de la persistance d’un déséquilibre entre l’offre et la demande dans le secteur laitier, un régime de prélèvements supplémentaires a été introduit par le règlement (CEE) n° 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 148, p. 13), tel que modifié par le règlement (CEE) n° 856/84 du Conseil, du 31 mars 1984 (JO L 90, p. 10, ci-après le «règlement n° 804/68»), et par le règlement (CEE) n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l’application du prélèvement visé à l’article 5 quater du règlement nº 804/68 (JO L 90, p. 13). Selon ledit article 5 quater, un prélèvement supplémentaire est dû sur les quantités de lait qui dépassent une quantité de référence à déterminer.
4
Ce régime de prélèvement supplémentaire, prévu initialement jusqu’au 1er avril 1993, a été prorogé jusqu’au 1er avril 2000 par le règlement n° 3950/92.
5
L’article 1er de ce règlement dispose:
«Pendant sept nouvelles périodes consécutives de douze mois débutant le 1er avril 1993, il est institué un prélèvement supplémentaire à la charge des producteurs de lait de vache sur les quantités de lait ou d’équivalent-lait livrées à un acheteur ou vendues directement à la consommation pendant la période de douze mois en question et qui dépassent une quantité à déterminer.
Le prélèvement est fixé à 115 % du prix indicatif du lait.»
6
Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, du même règlement:
«1.    Le prélèvement est dû sur toutes les quantités de lait ou d’équivalent-lait commercialisées pendant la période de douze mois en question et qui dépassent l’une ou l’autre des quantités visées à l’article 3. Il est réparti entre les producteurs qui ont contribué au dépassement.
Selon la décision de l’État membre, la contribution des producteurs au paiement du prélèvement dû est établie, après réallocation ou non des quantités de référence inutilisées, soit au niveau de l’acheteur en fonction du dépassement subsistant après avoir réparti, proportionnellement aux quantités de référence dont chacun de ces producteurs dispose, les quantités de référence inutilisées, soit au niveau national en fonction du dépassement de la quantité de référence dont chacun de ces producteurs dispose.»
7
L’article 4 du règlement n° 3950/92, qui fixe les critères relatifs au calcul du quota individuel disponible pour chaque producteur, prévoit:
«1.    La quantité de référence individuelle disponible sur l’exploitation est égale à la quantité disponible le 31 mars 1993 et adaptée, le cas échéant pour chacune des périodes concernées, afin que la somme des quantités de référence individuelles de même nature ne dépasse pas la quantité globale correspondante visée à l’article 3, compte tenu des réductions éventuelles imposées pour alimenter la réserve nationale visée à l’article 5.
2.       La quantité de référence individuelle est augmentée ou établie à la demande du producteur, dûment justifiée, pour tenir compte des modifications affectant ses livraisons et/ou ses ventes directes. L’augmentation ou l’établissement d’une quantité de référence est subordonnée à la baisse correspondante ou à la suppression de l’autre quantité de référence dont dispose le producteur. Ces adaptations ne peuvent pas entraîner pour l’État membre concerné une augmentation de la somme des quantités de livraisons et ventes directes visées à l’article 3.
En cas de modifications définitives des quantités de référence individuelles, les quantités visées à l’article 3 sont adaptées en conséquence selon la procédure visée à l’article 11.
[…]»
8
Enfin, aux termes de l’article 10 dudit règlement:
«Le prélèvement est considéré comme faisant partie des interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles et est affecté au financement des dépenses du secteur laitier.»
9
Le règlement n° 536/93 énonce, à son cinquième considérant, que «l’expérience acquise a montré que des retards importants et dans la transmission des chiffres de collecte ou de ventes directes, et dans le paiement du prélèvement, empêchaient le régime d’être pleinement efficace» et «qu’il convient, dès lors, de tirer des leçons du passé les conclusions nécessaires en posant des exigences strictes en matière de délais de communication et de paiement, lesquelles doivent être assorties de sanctions».
10
L’article 3 de ce règlement dispose:
«1.    À la fin de chacune des périodes visées à l'article 1er du règlement […] n° 3950/92, l'acheteur arrête pour chaque producteur un décompte indiquant, en regard de la quantité de référence et de la teneur représentative en matière grasse dont ce dernier dispose, le volume et la teneur en matière grasse du lait et/ou de l'équivalent-lait qu'il a livré au cours de la période.
[…]
2.      Avant le 15 mai de chaque année, l’acheteur communique à l’autorité compétente de l’État membre le relevé des décomptes établis pour chaque producteur ou, le cas échéant, selon la décision de l’État membre, le volume total, le volume corrigé conformément à l’article 2 paragraphe 2 et la teneur moyenne en matière grasse du lait et/ou de l’équivalent-lait qui lui a été livré par des producteurs, ainsi que la somme des quantités de référence individuelles et la teneur représentative moyenne en matière grasse dont disposent ces producteurs.
En cas de non-respect du délai, l’acheteur est redevable d’une pénalité égale au montant du prélèvement dû pour un dépassement correspondant à 0,1 % des quantités de lait et d’équivalent-lait qui lui ont été livrées par des producteurs. Cette pénalité ne peut être supérieure à 20 000 écus.
3.       L’État membre peut prévoir que l’autorité compétente notifie à l’acheteur le montant du prélèvement dont il est redevable après avoir ou non, selon la décision de l’État membre, réalloué en tout ou en partie les quantités de référence inutilisées soit directement aux producteurs concernés soit aux acheteurs pour qu’elles soient réparties entre les producteurs concernés.
4.      Avant le 1er septembre de chaque année, l’acheteur redevable du prélèvement paie à l’organisme compétent le montant dû selon les modalités déterminées par l’État membre.
En cas de non-respect du délai de paiement, les sommes dues portent annuellement un intérêt à un taux fixé par l’État membre et qui ne peut être inférieur au taux d’intérêt qu’il applique en cas de répétition de l’indu.»
11
L’article 4 du même règlement prévoit:
«1.    En ce qui concerne les ventes directes, à la fin de chacune des périodes visées à l'article 1er du règlement […] n° 3950/92, le producteur récapitule dans une déclaration le volume de lait et/ou d'autres produits laitiers, par produit, vendus directement à la consommation et/ou à des grossistes, à des affineurs ou à des commerçants pratiquant la vente au détail.
[…]
2.       Avant le 15 mai de chaque année, le producteur adresse sa déclaration à l’autorité compétente de l’État membre.
En cas de non-respect du délai, le producteur est redevable du prélèvement sur la totalité des quantités de lait et d’équivalent-lait vendues directement et qui dépassent la quantité de référence dont il dispose ou, s’il n’y a pas eu dépassement, d’une pénalité égale au montant du prélèvement dû pour un dépassement de 0,1 % de la quantité de référence dont il dispose. Cette pénalité ne peut être supérieure à 1 000 écus.
Dans le cas où la déclaration n’est pas produite avant le 1er juillet, les dispositions du second alinéa de l’article 5 du règlement […] n° 3950/92 s’appliquent à l’expiration d’un délai de trente jours après mise en demeure par l’État membre.
3.       L’État membre peut prévoir que l’autorité compétente notifie au producteur le montant du prélèvement dû après avoir ou non, selon la décision de l’État membre, réalloué en tout ou en partie les quantités de référence inutilisées aux producteurs concernés.
4.       Avant le 1er septembre de chaque année, le producteur paie le montant dû à l’organisme compétent selon des modalités déterminées par l’État membre.
En cas de non-respect du délai de paiement, les sommes dues portent annuellement un intérêt à un taux fixé par l’État membre […]»
12
Aux termes de l’article 7 du règlement n° 536/93:
«1.    Les États membres prennent toutes les mesures de contrôle nécessaires pour assurer la perception du prélèvement sur les quantités de lait et d’équivalent-lait commercialisées en dépassement de l’une ou l’autre des quantités visées à l’article 3 du règlement […] n°3950/92. [...]
[...]
3.      L’État membre vérifie dans les faits l’exactitude de la comptabilisation des quantités de lait et d’équivalent-lait commercialisées et, à cette fin, procède à des contrôles des transports de lait au cours du ramassage dans les exploitations et effectue, sur place, notamment le contrôle:
a)
auprès des acheteurs, des décomptes visés à l’article 3 paragraphe 1, de la vraisemblance de la comptabilité ‘matière’ et des approvisionnements visés au paragraphe 1 points c) et d) au regard des documents commerciaux et autres justifiant l’utilisation qui a été faite du lait et de l’équivalent-lait collectés;
b)
auprès des producteurs disposant d’une quantité de référence ventes directes, de la vraisemblance de la déclaration visée à l’article 4 paragraphe 1 et de la comptabilité ‘matière’ visée au paragraphe 1 point f).
[...]»
La réglementation nationale
13
Le régime italien du prélèvement supplémentaire sur le lait a été tout d’abord mis en œuvre par la loi n° 468, du 26 novembre 1992 (GURI n°  286, du 4 décembre 1992, p. 3, ci-après la «loi n° 468/92»). Cette loi déterminait, notamment, les critères d’attribution des quantités de référence individuelles ainsi que les modalités de la compensation nationale (réallocation des quantités de référence inutilisées). Ladite loi a été suivie d’une réglementation abondante qui a fait l’objet de plusieurs modifications. Au cours de cette évolution législative et réglementaire, ont été notamment adoptés, d’une part, le décret-loi n° 727, du 23 décembre 1994 (GURI n° 304, du 30 décembre 1994, p. 5, ci-après le «décret-loi n° 727/94»), devenu, après modification, la loi n° 46, du 24 février 1995 (GURI n° 48, du 27 février 1995, p. 3, ci-après la «loi nº 46/95»), qui a réglementé les systèmes de réduction des quantités allouées, et, d’autre part, la loi de finances n° 662, du 23 décembre 1996 (supplément ordinaire à la GURI n° 303, du 28 décembre 1996, p. 233, ci-après la «loi n° 662/96»), qui a défini, à son article 2, paragraphe 168, des critères pour la compensation nationale.
14
Par arrêt n° 520, du 28 décembre 1995, la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) (Italie) a déclaré invalide l’article 2, paragraphe 1, du décret-loi n° 727/94, devenu, après modification, la loi n° 46/95, dans la mesure où, pour la détermination des réductions des quotas individuels des producteurs de lait, il excluait la participation, au moins sous la forme d’une demande d’avis, des régions concernées. En outre, par arrêt n° 398, du 11 décembre 1998, de cette même juridiction, l’article 2, paragraphe 168, de la loi n° 662/96 a été annulé au motif qu’il n’était pas prévu de recueillir l’avis des régions et des provinces autonomes.
15
Dans l’intervalle, la Commission des Communautés européennes a engagé une procédure à l’encontre de la République italienne, conformément à l’article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), ayant pour objet la méthode prévue à l’article 5 de la loi n° 468/92 pour procéder à la réallocation des quantités individuelles inutilisées. Par avis motivé du 20 mai 1996, la Commission a contesté, en ce qui concerne les livraisons, la possibilité de réallouer les quantités inutilisées au niveau des associations de producteurs, et non pas au niveau des producteurs ou des acquéreurs, comme le prévoient les règlements nos 3950/92 et 536/93. Cette procédure a ensuite été classée, les autorités italiennes ayant mis fin à la violation contestée par l’adoption de la loi n° 662/96, dont l’article 2, paragraphe 166, a prévu que la méthode en cause ne serait plus applicable à compter de la campagne laitière 1995/1996.
16
En vue de mettre fin aux incertitudes relatives à la détermination de la production laitière effective, causées par un système qui n’avait pas permis de produire des données fiables, en particulier pour les campagnes laitières 1995/1996 et 1996/1997, le législateur italien a décidé d’instituer une commission d’enquête gouvernementale prévue par le décret-loi n° 11, du 31 janvier 1997 (GURI n° 25, du 31 janvier 1997, p. 3), devenu, après modification, la loi n° 81, du 28 mars 1997 (GURI n° 81, du 1er avril 1997, p. 4). À cette commission d’enquête a été confiée la mission de déterminer l’existence d’éventuelles irrégularités dans la gestion des quantités par les particuliers et les organismes publics ou privés ainsi que dans la commercialisation du lait et des produits laitiers par les producteurs ou dans leur utilisation par les acheteurs.
17
Dans ce contexte et à la lumière des conclusions auxquelles est parvenue la commission d’enquête gouvernementale, une nouvelle modification de la réglementation italienne est intervenue avec l’adoption du décret-loi n° 411, du 1er décembre 1997 (GURI n° 208, du 1er décembre 1997, p. 3, ci-après le «décret-loi n° 411/97»), devenu, après modification, la loi n° 5, du 27 janvier 1998 (GURI n° 22, du 28 janvier 1998, p. 3, ci-après la «loi n° 5/98»), et du décret-loi n° 43, du 1er mars 1999 (GURI n° 50, du 2 mars 1999, p. 8, ci-après le «décret-loi n° 43/99»), devenu, après modification, la loi n° 118, du 27 avril 1999 (GURI n° 100, du 30 avril 1999, p. 4, ci-après la «loi n° 118/99»).
18
Aux termes de l’article 2 de la loi n° 5/98, l’AIMA se voit confier la mission de déterminer, sur la base notamment du rapport de la commission d’enquête gouvernementale ainsi que des contrôles effectués et communiqués par les régions, les quantités effectives de lait produit et commercialisé au cours des campagnes laitières 1995/1996 et 1996/1997. Selon le paragraphe 5 du même article, l’AIMA communique aux producteurs, dans un délai de 60 jours à compter de la date d’entrée en vigueur du décret-loi, les quantités de référence individuelles qui leur sont attribuées ainsi que les quantités de lait commercialisé. Les producteurs disposent, à l’encontre de ces quantités fixées par l’AIMA, d’une possibilité de demande de réexamen devant les régions et les provinces autonomes qui doivent statuer dans un délai de 80 jours à compter de l’expiration du délai de 60 jours pour la présentation du recours. Le paragraphe 11 dudit article dispose que, à l’issue des vérifications effectuées et des décisions prises sur les demandes de réexamen, l’AIMA apporte des modifications aux formulaires utilisés et aux quantités de référence individuelles, en vue des opérations de compensation nationale et du versement du prélèvement supplémentaire.
19
L’article 1er, paragraphe 1, du décret-loi n° 43/99 prévoit, d’une part, que l’AIMA procède aux compensations nationales pour les campagnes laitières 1995/1996 et 1996/1997 sur la base des données relatives à la production laitière qu’elle a déterminée et, d’autre part, qu’elle calcule le prélèvement supplémentaire incombant à chaque producteur. Selon cette même disposition, l’AIMA est tenue de communiquer aux producteurs, aux acheteurs ainsi qu’aux régions et aux provinces autonomes le résultat de ses calculs dans un délai de 60 jours à compter de l’entrée en vigueur dudit décret-loi.
20
Conformément au paragraphe 12 du même article, les résultats des compensations nationales effectuées en application de la nouvelle législation sont définitifs en ce qui concerne le paiement du prélèvement supplémentaire, les ajustements y relatifs et la libération des cautions. Selon le paragraphe 15 dudit article, après avoir reçu de l’AIMA communication des prélèvements devant être effectués pour les campagnes laitières 1995/1996 et 1996/1997, les acheteurs doivent verser les montants en cause dans les 30 jours et restituer les excédents éventuels, en en donnant communication aux régions et aux provinces autonomes.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
21
Par recours formé devant le Tribunale amministrativo regionale del Lazio, les requérantes au principal ont contesté la légalité des décisions prises en 1999 par l’AIMA de mettre en œuvre l’article 1er du décret-loi n° 43/99, devenu, après modification, la loi n° 118/99, qui a procédé à la compensation pour les campagnes laitières 1995/1996 et 1996/1997. À l’appui de leur recours, elles ont notamment fait valoir que lesdites décisions sont illégales dans la mesure où elles ont été adoptées sur le fondement d’une détermination rétroactive des quantités de référence individuelles.
22
Faisant expressément référence aux circonstances de l’affaire C‑231/00 ayant donné lieu à l’arrêt du même jour, Cooperativa Lattepiù e.a., (C-231/00, C-303/00 et C-451/00, non encore publié au Recueil), la juridiction de renvoi relève que, dans le cadre du litige au principal, il convient de vérifier de manière générale si les dispositions nationales qui prévoient une attribution rétroactive des quantités individuelles de référence ou, en toute hypothèse, une attribution rétroactive dans le cadre d’une procédure administrative sont compatibles avec les principes généraux de l’ordre juridique communautaire. En effet, une telle vérification serait nécessaire avant de trancher le litige au principal, dans la mesure où la réponse à donner au moyen soulevé à titre principal dépend d’une telle solution.
23
Dans ce contexte, la juridiction de renvoi considère que les États membres doivent être en mesure de poursuivre, même avec retard, les objectifs énoncés à l’article 33 CE, ce qui serait en revanche irrémédiablement compromis par une interprétation rigide de la réglementation communautaire, laquelle interprétation ne permettrait pas de concilier le principe de la confiance légitime avec ces objectifs. Le fait que l’ordre juridique communautaire interdit lui-même en substance aux États membres de supporter la charge des prélèvements plaiderait pour une interprétation qui permettrait, en cas de litiges, d’effectuer les opérations nécessaires aux prélèvements même en dehors des délais prévus par les règlements nos 3950/92 et 536/93.
24
C’est dans ce cadre juridique et factuel que le Tribunale amministrativo regionale del Lazio a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
Les dispositions figurant aux articles 1er et 4 du règlement […] n° 3950/92 […] et aux articles 3 et 4 du règlement […] n° 536/93 […] peuvent-elles être interprétées en ce sens qu’il est possible de déroger aux délais prévus pour l’attribution des quotas et à ceux prévus pour effectuer des compensations et des prélèvements, dans le cas où les mesures pertinentes sont mises en cause par un recours administratif ou juridictionnel?
Si la question posée appelle une réponse négative:
2)
Les dispositions figurant aux articles 1er et 4 du règlement […] n° 3950/92 […] et aux articles 3 et 4 du règlement […] n° 536/93 […] sont-elles valides, au regard de l’article 33 (ex-article 39) du traité, dans la mesure où elles n’envisagent pas de possibilités de dérogation aux délais qu’elles prévoient, en cas de recours administratif ou juridictionnel introduit à l’encontre des mesures d’attribution des quantités individuelles de référence, des compensations et des prélèvements?
3)
Si la possibilité de compensations rétroactives est exclue, les règles communautaires applicables autorisent-elles l’État membre à se charger de régulariser les sommes dues au titre du droit communautaire sans encourir de sanctions?»
Sur la première question
25
Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 1er et 4 du règlement n° 3950/92 ainsi que 3 et 4 du règlement n° 536/93 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce qu’un État membre, à la suite de contrôles, rectifie les quantités de référence individuelles attribuées à chaque producteur et recalcule, en conséquence, après réattribution des quantités de référence inutilisées, les prélèvements supplémentaires dus, postérieurement à la date limite de paiement de ces prélèvements pour la période de production concernée.
Observations soumises à la Cour
26
Les requérantes au principal observent, tout d’abord, que la juridiction de renvoi a commis une erreur en estimant que les retards pris par l’administration italienne pour la mise en œuvre du régime communautaire des quotas laitiers ont pour origine le contentieux soulevé par les producteurs. Elles indiquent que ces derniers auraient été contraints de contester les dispositions censées réglementer rétroactivement leur activité économique, exposant ainsi ces producteurs à la sanction du prélèvement supplémentaire.
27
Les requérantes au principal font, ensuite, valoir que les mesures de fixation des quotas individuels sont illégales, tant sous l’angle du droit national, puisque les principes généraux du droit interdisent d’adopter des actes administratifs à caractère rétroactif, que sous l’angle du droit communautaire qui protège les opérateurs économiques, en vertu notamment du principe de la confiance légitime.
28
Elles soutiennent par ailleurs qu’une réponse à la première question en ce sens qu’il est permis aux autorités administratives de déroger aux délais prévus pour l’exercice de leurs pouvoirs lorsqu’elles ont agi de manière illégale ou lorsque les destinataires des décisions administratives entendent protéger leurs droits en contestant la légalité de ces décisions devant les tribunaux constituerait une prime à la violation de la loi. En effet, la violation des règles juridiques deviendrait ainsi un juste motif pour autoriser des dérogations à des dispositions qui fixent des délais apparemment contraignants.
29
Enfin, s’agissant du principe de la confiance légitime, les requérantes au principal relèvent que l’argumentation développée par la juridiction de renvoi, selon laquelle chaque producteur connaissait les quantités de produits qu’il a commercialisées au cours de l’année de référence de sorte qu’il ne saurait invoquer une violation de ce principe, est erronée. En effet, la fixation de la production de chaque producteur serait certes le point du départ indispensable, mais elle ne serait guère suffisante pour parvenir à déterminer les quantités de référence qui incombent à chaque producteur. En application des dispositions communautaires et nationales, les autorités compétentes des États membres disposeraient d’un pouvoir d’appréciation leur permettant de ramener l’ensemble de la production nationale à la quantité allouée au niveau communautaire, au moyen notamment des réductions obligatoires des quantités individuelles, lesquelles quantités doivent être obtenues en respectant des critères déterminés à l’avance.
30
Le gouvernement italien fait valoir que, si des divergences, erreurs et contestations apparaissent dans l’établissement de la production de référence, la totalité du mécanisme en est affectée, avec des modifications plus ou moins importantes des quantités de référence admissibles, lesquelles ne peuvent être déterminées qu’a posteriori.
31
Selon le gouvernement italien, une interprétation rationnelle des règlements communautaires amènerait à considérer que la détermination rétroactive des quotas est compatible avec le système adopté, dès lors que les quotas définis à l’origine ont fait l’objet de corrections, à la suite de la modification des règles de mise en œuvre de ces règlements.
32
En outre, le gouvernement italien soutient que les corrections résultant de l’application des dispositions nationales qui n’ont été adoptées que pour rendre exigible le prélèvement supplémentaire doivent nécessairement avoir un effet rétroactif, dès lors qu’elles avaient pour objet de définir les quantités à attribuer à chaque producteur et, par conséquent, la quantité de lait effectivement produite et commercialisée. De même, l’action du gouvernement italien destinée à répercuter sur les producteurs responsables des excédents la charge du prélèvement supplémentaire, comme cela avait été demandé par la Commission lors de l’ouverture, en 1997, de la procédure d’infraction, devrait nécessairement être fondée sur la fixation rétroactive des quantités de référence.
33
Il propose donc d’interpréter les articles 1er et 4 du règlement n° 3950/92 ainsi que 3 et 4 du règlement n° 536/93 en ce sens que les délais pour l’attribution des quotas et ceux pour effectuer les compensations et les prélèvements sont des délais tout à fait ordinaires et qu’il peut par conséquent leur être dérogé, en cas de litiges, par la voie administrative ou judiciaire.
34
Quant à la prétendue violation du principe de la confiance légitime, le gouvernement italien soutient que les différents opérateurs connaissaient ou auraient dû connaître les dispositions communautaires applicables et les plafonds de production qu’elles fixaient au niveau national et, par conséquent, également au niveau individuel, en interdisant, en toute hypothèse, le dépassement de la production de l’année de référence. Il ajoute que la détermination a posteriori des quantités individuelles a été faite dans la mesure du possible au cours d’un débat contradictoire avec les producteurs et donc avec leur participation.
35
La Commission précise que les règlements nos 3950/92 et 536/93 n’ont introduit aucune nouvelle attribution des quantités de référence individuelles par rapport au régime précédent ni prévu de délais pour procéder à une telle attribution. De même, la réallocation des quantités individuelles inutilisées prévue aux articles 3, paragraphe 3, et 4, paragraphe 3, du règlement n° 536/93 ne constituerait pas une nouvelle allocation de quantités de référence individuelles aux producteurs.
36
À la suite de ces remarques préliminaires, la Commission se réfère au principe de l’autonomie procédurale des États membres. Selon elle, le fait que ni le règlement n° 3950/92 ni le règlement n° 536/93 ne prennent explicitement en considération l’hypothèse de rectifications postérieurement à l’exécution des contrôles indiquerait que c’est à l’État membre de prendre les dispositions nécessaires selon les critères établis par son propre droit interne.
37
Il s’ensuivrait que, en vue d’assurer une mise en œuvre correcte et efficace de la réglementation communautaire, le résultat des contrôles effectués par les États membres pourrait, mais devrait également, se traduire par une mesure de rectification de la quantité de référence en question et, par conséquent, du montant des prélèvements dus, même après la fin de la période de production à laquelle ils se réfèrent. Le fait que des mesures de rectification des quantités de référence individuelles et de nouveau calcul des prélèvements aient été prises après la fin des périodes de production concernées ne dispenserait ni l’État membre ni les opérateurs intéressés de respecter, même à moyen terme, les dispositions des règlements pertinents.
Réponse de la Cour
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À titre liminaire, il y a lieu d’observer qu’aucune disposition des règlements nos 3950/92 et 536/93 ne prévoit la correction a posteriori des quantités de référence individuelles attribuées aux producteurs de lait ni la rectification, en conséquence, des prélèvement supplémentaires dus par ces derniers.
39
Or, conformément aux principes généraux qui sont à la base de la Communauté et qui régissent les relations entre celle-ci et les États membres, il appartient à ces derniers, en vertu de l’article 5 du traité CE (devenu article 10 CE), d’assurer sur leur territoire l’exécution des réglementations communautaires. Pour autant que le droit communautaire, y compris les principes généraux de celui-ci, ne comporte pas de règles communes à cet effet, les autorités nationales procèdent, lors de l’exécution de ces réglementations, en suivant les règles de forme et de fond de leur droit national (voir, notamment, arrêts du 23 novembre 1995, Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, C‑285/93, Rec. p. I-4069, point 26, et du 13 avril 2000, Karlsson e.a., C‑292/97, Rec. p. I‑2737, point 27).
40
Néanmoins, lorsqu’elles adoptent des mesures d’application d’une réglementation communautaire, les autorités nationales sont tenues d’exercer leur pouvoir discrétionnaire dans le respect des principes généraux du droit communautaire, parmi lesquels figure le principe de protection de la confiance légitime (voir, en ce sens, notamment, arrêt du 20 juin 2002, Mulligan e.a., C-313/99, Rec. p. I-5719, points 35 et 36).
41
Il s’ensuit que, afin de répondre utilement à la première question et, plus concrètement, en vue de déterminer si les dispositions pertinentes des règlements nos 3950/92 et 536/93 s’opposent à des corrections a posteriori des quantités de référence attribuées aux producteurs et à la rectification, en conséquence, des montants des prélèvements supplémentaires dus par ces derniers, il y a lieu d’examiner si de telles mesures sont conformes au libellé et à la finalité de ces dispositions, aux objectifs et à l’économie générale de la réglementation relative au régime du prélèvement supplémentaire sur le lait, ainsi qu’aux principes généraux du droit communautaire.
42
S’agissant du libellé des dispositions pertinentes, il convient de constater que les articles 1er et 4 du règlement n° 3950/92 ainsi que 3 et 4 du règlement n° 536/93 ne contiennent aucune disposition s’opposant expressément à l’adoption, par les autorités nationales, demesures telles que celles en cause au principal. Il en est de même pour ce qui concerne l’ensemble des dispositions desdits règlements.
43
Quant à la finalité de ces dispositions, les articles 1er et 4 du règlement n° 3950/92 ne sauraient être considérés comme prévoyant une nouvelle attribution des quantités de référence individuelles ni, à plus forte raison, comme fixant un délai spécifique pour une telle attribution.
44
En effet, le règlement n° 3950/92 vise à proroger le régime du prélèvement supplémentaire sur le lait instauré par la réglementation antérieure et repose sur la prémisse selon laquelle les quotas laitiers ont déjà été attribués, respectivement, pour l’ensemble des États membres (voir, en ce sens, arrêt Karlsson e.a., précité, point 32).
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Ainsi, le premier considérant dudit règlement énonce la «poursuite» du régime établi par le règlement n° 856/84 et son article 1er dispose que le prélèvement supplémentaire sur le lait est institué pour sept «nouvelles» périodes consécutives de douze mois. C’est dans cette même logique que l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 3950/92 prévoit que les quantités de référence individuelles allouées pour les périodes de production à venir sont déterminées à partir des quantités de référence détenues par les producteurs au dernier jour de l’application de la législation antérieurement applicable, c’est-à-dire au 31 mars 1993.
46
Cependant, eu égard au fait que l’intention du législateur communautaire n’était pas de fixer définitivement ces quantités de référence pour toute la durée de la prorogation du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait, l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 3950/92 prévoit, en substance, que lesdites quantités pourront être adaptées pour chacune des campagnes laitières concernées pourvu que la somme des quantités de référence individuelles pour les ventes aux laiteries et les ventes directes n’excède pas la quantité globale garantie, qui a été allouée à l’État membre, compte tenu des réductions effectuées éventuellement par ce dernier pour alimenter sa réserve nationale.
47
Dans ces conditions, les articles 1er et 4 du règlement n° 3950/92 ne sauraient être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce que les autorités nationales, postérieurement à la campagne laitière concernée, rectifient des quantités de référence individuelles erronées, alors que de telles rectifications ont notamment pour objet d’obtenir que la production exonérée de prélèvement supplémentaire d’un État membre n’excède pas la quantité globale garantie qui a été allouée à cet État.
48
Il en est de même en ce qui concerne les articles 3 et 4 du règlement n° 536/93. À cet égard, il convient de rappeler qu’il résulte de la lecture combinée du paragraphe 2 de ces articles que l’acheteur, d’une part, et le producteur qui vend directement sa production, d’autre part, doivent adresser, avant le 15 mai, à l’autorité nationale compétente, respectivement, le décompte de la collecte et celui de la production vendue au cours de l’exercice écoulé. Il résulte également de la lecture combinée du paragraphe 3 des mêmes articles que les États membres peuvent prévoir que l’autorité compétente notifie à l’acheteur, d’une part, et au producteur, d’autre part, le montant du prélèvement dont ils sont redevables après avoir ou non réalloué en tout ou en partie les quantités de référence inutilisées. Enfin, selon le paragraphe 4 desdits articles, l’acheteur, d’une part, et le producteur, d’autre part, doivent acquitter les sommes dues avant le 1er septembre suivant.
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S’il est vrai que les délais prévus à ces articles sont impératifs (voir, en ce sens, arrêt du 6 juillet 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, C-356/97, Rec. p. I-5461, points 38 à 40), il n’en demeure pas moins qu’ils ne s’opposent pas à la réalisation, par les autorités compétentes d’un État membre, de contrôles et de rectifications a posteriori visant à assurer que la production de cet État membre n’excède pas la quantité globale garantie qui lui avait été allouée.
50
Au contraire, tant les délais prévus aux articles 3 et 4 du règlement n° 536/93 que les contrôles et les rectifications a posteriori, tels que ceux effectués par l’AIMA dans l’affaire au principal, ont pour but de garantir le fonctionnement efficace du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait et l’application correcte de la réglementation pertinente.
51
À cet égard, il importe également de rappeler que, aux termes du huitième considérant du règlement n° 536/93, «les États membres doivent pouvoir disposer a posteriori des moyens de contrôle appropriés pour vérifier si, et dans quelle mesure, le prélèvement a fait l’objet d’une perception conforme aux dispositions en vigueur». De tels contrôles sont prévus à l’article 7 dudit règlement pour assurer l’exactitude des décomptes de collecte et de vente directe établis par les acheteurs et les producteurs. Il est évident, d’une part, que de tels contrôles ne peuvent avoir lieu qu’après l’expiration de la campagne laitière concernée et, d’autre part, qu’ils peuvent aboutir à la rectification des quantités de référence attribuées et, par conséquent, à un nouveau calcul des prélèvements dus.
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En outre, cette interprétation des articles 1er et 4 du règlement n° 3950/92 ainsi que 3 et 4 du règlement n° 536/93 est également corroborée par la finalité de la réglementation établissant le prélèvement supplémentaire sur le lait. Ainsi que M. l’avocat général l’a souligné au point 66 de ses conclusions, les objectifs de cette réglementation seraient compromis si, par suite d’une mauvaise détermination des quantités de référence individuelles, la production de lait dans un État membre dépassait la quantité globale garantie attribuée à celui-ci sans que ce dépassement donne lieu au paiement du prélèvement supplémentaire dû. En effet, dans une telle hypothèse, la solidarité sur laquelle repose le régime du prélèvement supplémentaire sur le lait serait rompue en ce sens que des producteurs bénéficieraient des avantages que procure la fixation d’un prix indicatif du lait sans supporter les contraintes grâce auxquelles un tel prix indicatif peut être maintenu. Les producteurs dont la production excédentaire serait ainsi exonérée indûment du prélèvement supplémentaire bénéficieraient d’un avantage injustifié en matière de concurrence par rapport aux producteurs des États membres qui font une application conforme de la réglementation communautaire.
53
Enfin, en ce qui concerne la compatibilité des mesures de contrôle et de rectification, telles que celles adoptées par l’AIMA dans l’affaire au principal, avec le principe de protection de la confiance légitime, l’argumentation des requérantes au principal ne saurait être accueillie.
54
D’une part, dans la mesure où la quantité de référence individuelle d’un producteur correspond effectivement à la quantité de lait commercialisée par ce producteur durant l’année de référence, ledit producteur, qui connaît en principe cette quantité produite, ne saurait avoir une confiance légitime dans le maintien d’une quantité de référence inexacte. D’autre part, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 82 de ses conclusions, les producteurs ne sauraient avoir une confiance légitime dans la réattribution, à l’expiration d’une campagne de production, d’une certaine quantité de référence individuelle non utilisée. En effet, une telle réattribution est, par nature, hypothétique et impossible à déterminer par avance dans son montant, puisqu’elle dépend de l’activité des autres producteurs. Un producteur ne peut donc, avant une campagne de production, avoir une confiance légitime dans la réattribution d’une part déterminée de quotas non utilisés.
55
Il importe d’ajouter que, ainsi qu’il ressort du dossier, les premières dispositions législatives visant à mettre en œuvre le régime de prélèvement supplémentaire sur le lait n’ont été adoptées en Italie qu’en 1992. En outre, le paiement dudit prélèvement n’a été exigé des producteurs de lait italiens qu’à partir de la campagne laitière 1995/1996. Or, une confiance légitime ne saurait exister dans le maintien d’une situation manifestement illégale au regard du droit communautaire, à savoir la non-application du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait. En effet, indépendamment des circonstances particulières de l’espèce, les producteurs de lait des États membres ne sauraient légitimement s’attendre, onze ans après l’instauration de ce régime, à ce qu’ils puissent continuer de produire du lait sans limitation.
56
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la première question que les articles 1er et 4 du règlement n° 3950/92 ainsi que 3 et 4 du règlement n° 536/93 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce qu’un État membre, à la suite de contrôles, rectifie les quantités de référence individuelles attribuées à chaque producteur et recalcule, en conséquence, après réattribution des quantités de référence inutilisées, les prélèvements supplémentaires dus, postérieurement à la date limite de paiement de ces prélèvements pour la campagne laitière concernée.
Sur la deuxième question
57
Eu égard à la réponse apportée à la première question, il n’est pas nécessaire de répondre à la deuxième question.
Sur la troisième question
58
Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande si les règles communautaires applicables autorisent les États membres à régulariser les sommes dues au titre du droit communautaire dans l’hypothèse où la réallocation rétroactive des quantités de référence inutilisées serait exclue.
59
Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’esprit de collaboration qui doit présider au fonctionnement du renvoi préjudiciel implique que le juge national ait égard à la fonction confiée à la Cour, qui est de contribuer à l’administration de la justice dans les États membres et non de formuler des opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques (voir, notamment, arrêt du 16 juillet 1992, Lourenço Dias, C-343/90, Rec. p. I-4673, point 17, et ordonnance du 23 mars 1995, Saddik, C-458/93, Rec. p. I-511, point 17).
60
En l’occurrence, force est de constater que la troisième question présente un caractère purement hypothétique, dans la mesure où la question de savoir si l’État membre concerné peut, dans certaines circonstances, se charger de la régularisation des sommes dues par les producteurs de lait au titre du prélèvement supplémentaire ne peut pas avoir, de par sa nature, de pertinence pour la solution du litige au principal.
61
La troisième question doit donc être considérée comme irrecevable.
Sur les dépens
62
Les frais exposés par les gouvernements italien et grec, ainsi que par le Conseil et la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement. La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
statuant sur les questions à elle soumises par le Tribunale amministrativo regionale del Lazio, par arrêt du 6 juillet 2000, dit pour droit:
Les articles 1er et 4 du règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers, ainsi que 3 et 4 du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission, du 9 mars 1993, fixant les modalités d’application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce qu’un État membre, à la suite de contrôles, rectifie les quantités de référence individuelles attribuées à chaque producteur et recalcule, en conséquence, après réattribution des quantités de référence inutilisées, les prélèvements supplémentaires dus, postérieurement à la date limite de paiement de ces prélèvements pour la campagne laitière concernée.
Skouris
Gulmann
Puissochet
Macken
Colneric
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 25 mars 2004.
Le greffier
Le président
R. Grass
V. Skouris
1 –
Langue de procédure: l'italien.