62023CJ0479
ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
30 avril 2026 (
*1
)
« Manquement d’État – Article 258 TFUE – Directive (UE) 2019/520 – Interopérabilité des systèmes de télépéage routier et facilitation de l’échange transfrontière d’informations relatives au défaut de paiement des redevances routières dans l’Union européenne – Absence de transposition – Absence de communication des mesures éventuelles de transposition – Article 260, paragraphe 3, TFUE – Demande de condamnation au paiement d’une somme forfaitaire »
Dans l’affaire C‑479/23,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 et de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, introduit le 26 juillet 2023,
Commission européenne, représentée par Mme M. Ilkova et M. P. Messina, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
République de Bulgarie, représentée par Mmes T. Mitova, S. Ruseva et M. R. Stoyanov, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. J. Passer, président de chambre, Mme M. L. Arastey Sahún (rapporteure), présidente de la cinquième chambre, et M. D. Gratsias, juge,
avocat général : M. N. Emiliou,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1
Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour :
–
de constater que, en n’ayant pas adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive (UE) 2019/520 du Parlement européen et du Conseil, du 19 mars 2019, concernant l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier et facilitant l’échange transfrontière d’informations relatives au défaut de paiement des redevances routières dans l’Union (JO 2019, L 91, p. 45), ou, en toute hypothèse, en n’ayant pas communiqué ces dispositions à la Commission, la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 32, paragraphe 1, de cette directive ;
–
de condamner la République de Bulgarie à verser à la Commission une somme forfaitaire correspondant au plus élevé des deux montants suivants :
–
le montant de 1800 euros par jour, multiplié par le nombre de jours écoulés à partir du jour suivant l’expiration du délai de transposition fixé par ladite directive jusqu’à la date à laquelle l’infraction a pris fin ou, si l’infraction persiste, jusqu’à la date du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire, ou
–
la somme forfaitaire minimale de 504000 euros ;
–
en cas de persistance du manquement constaté au premier tiret jusqu’à la date du prononcé de l’arrêt de la Cour dans la présente affaire, de condamner la République de Bulgarie à payer à la Commission une astreinte de 9720 euros par jour à compter de la date du prononcé dudit arrêt jusqu’à la date à laquelle la République de Bulgarie se conforme à ses obligations en vertu de la directive 2019/520 ;
–
de condamner la République de Bulgarie aux dépens.
Le cadre juridique
La directive 2019/520
2
Les considérants 2 et 3 de la directive 2019/520 énoncent :
« (2)
Il est souhaitable de parvenir à une généralisation du déploiement des systèmes de télépéage routier dans les États membres ainsi que dans les pays voisins, et de disposer, dans la mesure du possible, de systèmes fiables, commodes, économiquement rentables et adaptés au développement futur de la politique de tarification routière à l’échelle de l’Union et aux évolutions techniques futures. Par conséquent, il est nécessaire de rendre les systèmes de télépéage routier interopérables afin de réduire le coût et les charges liés au paiement des péages dans l’ensemble de l’Union.
(3)
Les systèmes de télépéage routier interopérable contribuent à la réalisation des objectifs définis par le droit de l’Union en matière de redevances routières. »
3
L’article 1er, paragraphe 1, de cette directive dispose :
« La présente directive fixe les conditions nécessaires aux fins suivantes :
a)
assurer l’interopérabilité des systèmes de télépéage sur l’ensemble du réseau routier de l’Union, urbain et interurbain, autoroutes, grands ou petits axes routiers, ouvrages divers, tels que tunnels ou ponts, et transbordeurs, et
b)
faciliter l’échange transfrontière de données d’immatriculation concernant les véhicules et les propriétaires ou détenteurs de véhicules pour lesquels il y a eu défaut de paiement de tout type de redevance routière dans l’Union.
[...] »
4
L’article 2 de ladite directive prévoit :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
2)
“prestataire de services de péage” : une entité juridique qui fournit des services de péage dans un ou plusieurs secteurs du [service européen de télépéage (SET)] pour une ou plusieurs classes de véhicules ;
3)
“percepteur de péages” : une entité publique ou privée qui prélève des péages pour la circulation des véhicules dans un secteur du SET ;
[...]
16)
“déclaration de péage” : une déclaration au percepteur de péages, qui confirme la présence d’un véhicule dans un secteur du SET, dans un format convenu entre le prestataire de services de péage et le percepteur de péages ;
17)
“paramètres de classification du véhicule” : les informations relatives au véhicule en fonction desquelles les péages sont calculés à partir des données du contexte de péage ;
[...]
21)
“péage” ou “redevance routière” : la redevance qui doit être acquittée par l’usager de la route pour emprunter une route, un réseau routier, un ouvrage d’art, tel qu’un pont ou un tunnel, ou un transbordeur, bien déterminés ;
[...]
26)
“véhicule” : un véhicule motorisé ou un ensemble de véhicules articulés destiné à servir ou utilisé pour le transport routier de personnes ou de marchandises ;
[...]
29)
“véhicule utilitaire léger” : un véhicule ayant une masse maximale autorisée égale ou inférieure à 3,5 tonnes. »
5
L’article 5 de la même directive est libellé comme suit :
« [...]
4.   Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que, le cas échéant, les prestataires du SET qu’ils ont enregistrés ou qui assurent le SET sur leur territoire, mettent à disposition des utilisateurs du SET un équipement embarqué qui satisfait aux exigences de la présente directive, ainsi que des directives 2014/53/UE [du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014, relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché d’équipements radioélectriques et abrogeant la directive 1999/5/CE (JO 2014, L 153, p. 62)] et 2014/30/UE du Parlement européen et du Conseil[, du 26 février 2014, relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant la compatibilité électromagnétique (JO 2014, L 96, p. 79)]. Ils peuvent demander aux prestataires du SET concernés la preuve que ces exigences sont satisfaites.
5.   Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les prestataires du SET qui assurent le SET sur leur territoire tiennent une liste des équipements embarqués invalidés liés à leurs contrats de SET avec des utilisateurs du SET. Ils prennent les mesures nécessaires pour que ces listes soient tenues à jour en stricte conformité avec les règles de l’Union sur la protection des données à caractère personnel énoncées, en particulier, dans le règlement (UE) 2016/679 [du Parlement européen et du Conseil, du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données) (JO 2016, L 119, p. 1)] et la directive 2002/58/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 12 juillet 2002, concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques (directive vie privée et communications électroniques) (JO 2002, L 201, p. 37)].
[...]
7.   Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les prestataires du SET qui assurent le SET sur leur territoire fournissent aux percepteurs de péages les informations qui leur sont nécessaires pour calculer et appliquer le péage aux véhicules des utilisateurs du SET, ou fournissent aux percepteurs de péages toutes les informations nécessaires pour leur permettre de vérifier le calcul du péage appliqué aux véhicules des utilisateurs du SET par les prestataires du SET.
[...]
9.   Les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’un percepteur de péages responsable d’un secteur du SET sur leur territoire soit en mesure d’obtenir d’un prestataire du SET des données relatives à tous les véhicules qui appartiennent à des clients du prestataire du SET ou sont détenus par ceux-ci et qui, au cours d’une période donnée, ont roulé sur le secteur du SET dont le percepteur de péages est responsable, ainsi que des données relatives aux propriétaires ou aux détenteurs de ces véhicules, pour autant que le percepteur de péages en ait besoin pour se conformer à ses obligations envers les autorités fiscales. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour veiller à ce que le prestataire du SET communique les données sollicitées au plus tard deux jours après en avoir reçu la demande. Ils prennent les mesures nécessaires pour garantir que le percepteur de péages ne divulgue pas ces données à un autre prestataire de services de péage. Ils prennent les mesures nécessaires pour faire en sorte que, lorsque le percepteur de péages forme une entité avec un prestataire de services de péage, les données soient utilisées aux seules fins de permettre au percepteur de péage de se conformer à ses obligations envers les autorités fiscales.
[...] »
6
Aux termes de l’article 6 de la directive 2019/520 :
« 1.   Lorsqu’un secteur de SET ne remplit pas les conditions techniques et procédurales d’interopérabilité du SET établies par la présente directive, l’État membre sur le territoire duquel se trouve ledit secteur de SET prend les mesures nécessaires pour veiller à ce que le percepteur de péages responsable analyse le problème avec les parties intéressées et, lorsque cela relève de sa responsabilité, prenne des mesures correctrices afin d’assurer l’interopérabilité de son système de péage avec le SET. Le cas échéant, l’État membre met à jour le registre visé à l’article 21, paragraphe 1, en ce qui concerne les informations visées à son point a).
[...]
3.   Les États membres prennent les mesures nécessaires pour faire en sorte que les percepteurs de péages responsables de secteurs de SET sur leur territoire acceptent, sans discrimination, tout prestataire du SET demandant à fournir le SET dans lesdits secteurs de SET.
L’acceptation d’un prestataire du SET dans un secteur de SET est déterminée par le respect, par le prestataire, des obligations et des conditions générales énoncées dans la déclaration de secteur de SET.
Les États membres prennent les mesures nécessaires pour veiller à ce que les percepteurs de péages n’exigent pas des prestataires du SET qu’ils recourent à des processus ou solutions techniques spécifiques qui portent atteinte à l’interopérabilité des constituants d’interopérabilité du prestataire du SET avec des systèmes de télépéage routier dans d’autres secteurs de SET.
Si un percepteur de péages et un prestataire du SET ne peuvent parvenir à un accord, l’affaire peut être portée devant l’organe de conciliation compétent dans le secteur à péage concerné.
4.   Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour veiller à ce que les contrats conclus entre le percepteur de péages et le prestataire du SET, en ce qui concerne la prestation du SET sur le territoire de cet État membre, permettent la transmission directe de la facture du péage du prestataire du SET à l’utilisateur du SET.
Le percepteur de péages peut exiger du prestataire du SET qu’il émette une facture adressée à l’utilisateur au nom et pour le compte du percepteur de péages, et le prestataire donne suite à cette demande.
5.   Le péage demandé par les percepteurs de péages aux utilisateurs du SET ne doit pas excéder le péage national ou local correspondant. Cela est sans préjudice du droit des États membres d’accorder des réductions ou remises pour encourager l’utilisation du télépéage. Toute réduction ou remise accordée par un État membre ou un percepteur de péages aux utilisateurs d’un équipement embarqué est transparente, annoncée publiquement et proposée, dans les mêmes conditions, à tous les clients des prestataires du SET.
6.   Les États membres prennent les mesures nécessaires pour faire en sorte que les percepteurs de péages acceptent dans leurs secteurs de SET tout équipement embarqué opérationnel des prestataires du SET avec lesquels ils sont liés par des relations contractuelles, qui a été certifié conformément à la procédure définie dans les actes d’exécution visés à l’article 15, paragraphe 7, et qui ne figure pas sur une liste d’équipements embarqués invalidés visée à l’article 5, paragraphe 5.
7.   En cas de dysfonctionnement du SET imputable au percepteur de péages, celui-ci fournit un service en mode dégradé permettant aux véhicules dotés de l’équipement visé au paragraphe 6 de circuler en sécurité, en subissant un retard minime et sans être soupçonné d’un défaut de paiement d’une redevance routière.
[...] »
7
L’article 7, paragraphe 3, de cette directive dispose :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour faire en sorte que, pour les secteurs de SET avec un prestataire de services principal, la méthode de calcul de la rémunération des prestataires du SET suive la même structure que la rémunération de services comparables fournis par le prestataire de services principal. Le montant de la rémunération des prestataires du SET peut varier de la rémunération du prestataire de services principal pour autant que cela soit justifié par :
a)
le coût d’exigences et d’obligations spécifiques du prestataire de services principal et non des prestataires du SET ; et
b)
la nécessité de déduire de la rémunération des prestataires du SET les redevances fixes imposées par le percepteur de péages sur la base des coûts encourus par celui-ci pour fournir, exploiter et tenir à jour un système conforme au SET dans son secteur à péage, y compris les coûts d’agrément, lorsque ces coûts ne sont pas compris dans le péage. »
8
L’article 8 de ladite directive prévoit, à ses paragraphes 2 et 3 :
« 2.   Les États membres prennent les mesures nécessaires pour faire en sorte qu’un percepteur de péages puisse exiger un paiement d’un prestataire du SET pour toute déclaration de péage justifiée et pour toute non-déclaration de péages justifiée concernant tout compte d’utilisateur du SET géré par ce prestataire du SET.
3.   Les États membres prennent les mesures nécessaires pour faire en sorte que, lorsqu’un prestataire du SET a transmis à un percepteur de péages une liste d’équipements embarqués invalidés visée à l’article 5, paragraphe 5, le prestataire du SET ne puisse plus être tenu pour responsable des péages encourus du fait de l’utilisation de ces équipements. Le nombre d’entrées sur la liste des équipements embarqués invalidés, le format de la liste et sa fréquence de mise à jour sont convenus entre les percepteurs de péages et les prestataires du SET. »
9
Aux termes de l’article 9 de la même directive :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour faire en sorte que les entités juridiques qui sont des prestataires de services de péage tiennent une comptabilité qui permette une distinction claire entre les coûts et les recettes liés à la fourniture de services de péage et ceux liés à d’autres activités. L’information sur les coûts et les recettes liés à la fourniture de services de péage est communiquée, sur demande, à l’organe de conciliation ou à l’organe juridictionnel compétent. Les États membres prennent également les mesures nécessaires pour faire en sorte que les subventions croisées entre les activités exercées en tant que prestataire de services de péage et d’autres activités ne soient pas autorisées. »
10
L’article 14, paragraphe 1, de la directive 2019/520 est libellé comme suit :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour veiller à ce que l’interaction entre utilisateurs du SET et percepteurs de péages dans le cadre du SET soit limitée, le cas échéant, au processus de facturation conformément à l’article 6, paragraphe 4, et aux processus de contrôle. Les interactions entre utilisateurs et prestataires du SET, ou leur équipement embarqué, peuvent être spécifiques à chaque prestataire du SET sans compromettre l’interopérabilité du SET. »
11
L’article 21, paragraphe 5, de cette directive prévoit :
« À la fin de chaque année civile, les autorités responsables du registre dans chaque État membre communiquent, par voie électronique, à la Commission les registres des secteurs de SET et des prestataires du SET. La Commission met ces informations à la disposition des autres États membres. Toute incohérence par rapport à la réalité dans un État membre est portée à la connaissance de l’État membre d’enregistrement et de la Commission. »
12
L’article 24 de ladite directive dispose :
« 1.   L’État membre sur le territoire duquel un défaut de paiement d’une redevance routière a été constaté décide d’engager ou non des poursuites à propos du défaut de paiement d’une redevance routière.
Lorsque l’État membre sur le territoire duquel un défaut de paiement d’une redevance routière a été constaté décide d’engager ces poursuites, il en informe, conformément à son droit interne, le propriétaire ou le détenteur du véhicule ou toute autre personne identifiée soupçonnée de ne pas s’être acquittée de la redevance routière.
Les informations communiquées comprennent, conformément au droit interne, les conséquences juridiques du défaut de paiement d’une redevance routière dans l’État membre sur le territoire duquel ce défaut de paiement a été constaté au regard du droit dudit État membre.
2.   Lorsqu’il envoie la lettre de notification au propriétaire, au détenteur du véhicule ou à toute autre personne identifiée soupçonnée de ne pas s’être acquittée de la redevance routière, l’État membre sur le territoire duquel un défaut de paiement d’une redevance routière a été constaté y inclut, conformément à son droit national, toutes les informations pertinentes, notamment la nature, le lieu, la date et l’heure de ce défaut de paiement de la redevance routière, la référence des textes de droit national qui ont été enfreints, les droits de recours et d’accès à l’information et la sanction ainsi que, s’il y a lieu, des informations sur le dispositif utilisé pour détecter le défaut de paiement d’une redevance routière. À cette fin, l’État membre sur le territoire duquel un défaut de paiement d’une redevance routière a été constaté établit la lettre de notification sur la base du modèle figurant à l’annexe II.
[...] »
13
Aux termes de l’article 25 de la même directive :
« 1.   L’État membre sur le territoire duquel un défaut de paiement d’une redevance routière a été constaté ne peut fournir à l’entité responsable de la perception des redevances routières les données obtenues dans le cadre de la procédure visée à l’article 23, paragraphe 1, que si les conditions suivantes sont remplies :
a)
les données transférées sont limitées à ce qui est nécessaire à cette entité pour obtenir le paiement de la redevance routière due ;
b)
la procédure pour obtenir le paiement de la redevance routière due est conforme à la procédure prévue à l’article 24 ;
c)
l’entité concernée est responsable de la mise en œuvre de cette procédure ; et
d)
le respect de l’ordre de paiement émis par l’entité qui reçoit les données met un terme au défaut de paiement d’une redevance routière.
2.   Les États membres veillent à ce que les données fournies à l’entité responsable soient utilisées dans le seul but d’obtenir le paiement de la redevance routière due et soient immédiatement supprimées une fois le paiement de la redevance effectué ou, si le défaut de paiement persiste, dans un délai raisonnable après le transfert des données, ce délai étant fixé par l’État membre. »
14
L’article 32 de la directive 2019/520 prévoit :
« 1.   Les États membres adoptent et publient, au plus tard le 19 octobre 2021, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 1er à 27, ainsi qu’aux annexes I et II. Ils communiquent immédiatement le texte de ces mesures à la Commission.
Ils appliquent ces dispositions à compter du 19 octobre 2021.
Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Elles contiennent également une mention précisant que les références faites, dans les dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur, à la directive abrogée par la présente directive s’entendent comme faites à la présente directive. Les modalités de cette référence et la formulation de cette mention sont arrêtées par les États membres.
2.   Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine couvert par la présente directive. »
15
L’article 33 de cette directive dispose :
« La directive 2004/52/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, concernant l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier dans la Communauté (JO 2004, L 166, p. 124),] est abrogée avec effet au 20 octobre 2021, sans préjudice des obligations des États membres concernant le délai de transposition en droit national de la directive indiqué à l’annexe III, partie B.
Les références faites à la directive abrogée s’entendent comme faites à la présente directive et sont à lire selon le tableau de correspondance figurant à l’annexe IV. »
16
L’annexe II de la directive 2019/520 établit un modèle de la lettre de notification visée à l’article 24 de cette directive.
La communication de 2023
17
La communication de la Commission 2023/C 2/01, intitulée « Sanctions financières dans les procédures d’infraction » (JO 2023, C 2, p. 1, ci-après la « communication de 2023 »), prévoit, à ses points 3 et 4, les règles relatives respectivement à l’« astreinte » et à la « somme forfaitaire ».
18
Le point 4.2 de cette communication précise la méthode de calcul de la somme forfaitaire comme suit :
« La somme forfaitaire est calculée d’une manière globalement similaire à la méthode de calcul de l’astreinte, à savoir :
–
en multipliant un forfait par un coefficient de gravité ;
–
en multipliant le résultat par le facteur n ;
–
en multipliant le résultat par le nombre de jours de persistance de l’infraction [...]
[...] »
19
Le point 4.2.1 de ladite communication prévoit :
« Aux fins du calcul de la somme forfaitaire, le montant journalier doit être multiplié par le nombre de jours de persistance de l’infraction. Ce nombre de jours est défini comme suit :
[...]
–
pour les recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 3, [TFUE], il s’agit du nombre de jours compris entre le jour suivant l’expiration du délai de transposition fixé dans la directive concernée et la date à laquelle l’infraction prend fin ou, à défaut de régularisation, la date du prononcé de l’arrêt au titre de l’article 260 [TFUE].
[...] »
20
L’annexe I de la communication de 2023, intitulée « Données servant au calcul des sanctions financières proposées à la Cour », prévoit, à son point 2, que le forfait de la somme forfaitaire mentionné au point 4.2.2 de ladite communication est fixé à 1000 euros par jour, ce qui correspond à un tiers du forfait de l’astreinte, et, à son point 3, que le facteur « n » pour la République de Bulgarie est fixé à 0,18. Au point 5 de cette annexe I, il est précisé que la somme forfaitaire minimale fixée pour la République de Bulgarie s’élève à 504000 euros.
La procédure précontentieuse
21
Le 25 novembre 2021, la Commission a adressé à la République de Bulgarie une lettre de mise en demeure par laquelle elle lui rappelait que le délai de transposition de la directive 2019/520 avait expiré le 19 octobre 2021 et que les mesures transposant intégralement cette directive ne lui avaient pas encore été notifiées.
22
Dans sa réponse du 24 janvier 2022, la République de Bulgarie a indiqué à la Commission que ladite directive serait transposée en droit bulgare lors de l’adoption du Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za patishtata (loi modifiant et complétant la loi sur les routes), du Postanovlenie za izmenenie i dopalnenie na Naredbata za usloviyata, reda i pravilata za izgrazhdane i funktsionirane na smesena sistema za taksuvane na razlichnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstoyanie (décret modifiant et complétant l’ordonnance relative aux modalités et règles de mise en place et d’exploitation d’un système mixte de tarification des différentes catégories de véhicules routiers sur la base de la durée et de la distance parcourue) ainsi que de la Naredba za usloviyata, reda i pravilata za postigane na operativnata savmestimost na elektronni sistemi za patno taksuvane (arrêté relatif aux modalités et règles de mise en place de l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier), textes qui étaient en cours d’adoption.
23
En l’absence de toute communication ultérieure concernant la transposition de la directive 2019/520, la Commission a, le 19 mai 2022, adressé à la République de Bulgarie un avis motivé l’invitant à prendre, dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci, les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis.
24
Par lettre du 18 juillet 2022, la République de Bulgarie n’a pas contesté l’infraction reprochée, mais elle a précisé que le projet de loi modifiant et complétant la loi sur les routes avait été approuvé par le Conseil des ministres le 27 mai 2022, puis soumis à l’Assemblée nationale bulgare le même jour pour adoption. Cet État membre a ajouté que tous les projets et les actes normatifs destinés à transposer intégralement les dispositions de cette directive en droit bulgare seraient adoptés pour le mois de septembre 2022, mais que des retards n’étaient cependant pas à exclure.
25
Estimant que, après l’expiration du délai de transposition de ladite directive, les mesures destinées à assurer la transposition complète de celle-ci n’avaient toujours pas été adoptées ou, à tout le moins, notifiées à la Commission, cette institution a introduit le présent recours.
La procédure devant la Cour
26
Le 12 février 2024, la phase écrite de la procédure dans la présente affaire a été clôturée.
27
Par décision du président de la Cour du 16 mai 2024, les parties entendues, la procédure dans la présente affaire a été suspendue jusqu’au terme de l’analyse, par la Commission, d’actes qui avaient, entre temps, été adoptés par la République de Bulgarie.
28
Par un acte du 31 octobre 2024, la Commission a informé la Cour que la République de Bulgarie lui avait notifié, le 1er et le 14 février 2024, plusieurs mesures législatives et une mesure réglementaire de transposition de la directive 2019/520. Le 18 février 2024, la République de Bulgarie a indiqué à la Commission qu’un arrêté destiné à assurer la transposition intégrale de cette directive devait être adopté le 30 mai 2024. Lors de communications informelles ultérieures, la République de Bulgarie avait également indiqué que les mesures destinées à transposer intégralement ladite directive devaient être adoptées au plus tard le 30 août 2024. Toutefois, aucune mesure de transposition supplémentaire n’aurait été notifiée à la Commission après le 18 février 2024.
29
Par conséquent, la Commission a indiqué que, si la République de Bulgarie a accompli, au cours de la procédure contentieuse, certains progrès dans la transposition de la directive 2019/520, cette transposition demeure incomplète.
30
Dans ces conditions, la Commission a adapté ses conclusions tendant à la condamnation de cet État membre tant au paiement d’une somme forfaitaire que d’une astreinte. En ce qui concerne la somme forfaitaire, elle a proposé de distinguer trois périodes infractionnelles et de demander, pour la première période, allant du 20 octobre 2021 au 31 janvier 2024, un montant de 1799280 euros, pour la deuxième période, allant du 1er février 2024 au 13 février 2024, un montant de 18144 euros et, pour la troisième période, comprise entre le 14 février 2024 et la date du prononcé de l’arrêt à intervenir dans la présente affaire ou, si le manquement cesse avant cette date, la date à laquelle il a pris fin, un montant journalier de 1080 euros. En ce qui concerne l’astreinte, la Commission a invité la Cour à la fixer à hauteur de 5814 euros par jour jusqu’à ce que l’obligation prévue à l’article 32 de la directive 2019/520 soit pleinement remplie.
31
Par décision du président de la Cour du 6 novembre 2024, la procédure dans la présente affaire a été reprise.
32
Le 9 décembre 2024, la République de Bulgarie a présenté ses observations sur le désistement partiel de la Commission et sur l’adaptation des conclusions de cette dernière.
33
Par acte déposé le 30 septembre 2025, la République de Bulgarie a demandé à produire de nouvelles offres de preuve visant à établir la transposition complète de la directive 2019/520 en droit bulgare. Conformément à l’article 128, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, le président de la dixième chambre, a, le 3 octobre 2025, fait droit à cette demande et imparti à la Commission un délai expirant le 17 octobre 2025 pour prendre position sur ces nouveaux éléments de preuve.
34
Par acte du 15 octobre 2025, la Commission a présenté ses observations sur ces nouveaux éléments de preuve, qui lui avaient été notifiés par la République de Bulgarie le 26 septembre 2025, et a indiqué qu’elle considère que cet État membre a désormais rempli l’obligation qui lui incombe en vertu de l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2019/520 d’adopter et de notifier toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la transposition de ladite directive.
35
En conséquence, la Commission, d’une part, s’est de nouveau partiellement désistée de son recours, retirant sa demande tendant à la condamnation de la République de Bulgarie au paiement d’une astreinte, et, d’autre part, a modifié ses conclusions portant sur la condamnation de cet État membre au paiement d’une somme forfaitaire, demandant à ce titre un montant total de 2458296 euros, dont 1801440 euros pour la période allant du 20 octobre 2021 au 31 janvier 2024, 19656 euros pour la période allant du 1er février 2024 au 13 février 2024 et 637200 euros pour la période comprise entre le 14 février 2024 et le 25 septembre 2025.
36
Par acte du 3 novembre 2025, la République de Bulgarie a demandé à la Cour, d’une part, d’accueillir le désistement partiel du recours de la Commission en ce qu’il porte sur l’imposition d’une astreinte et, d’autre part, de rejeter dans son intégralité la demande de la Commission tendant à la condamnation au paiement d’une somme forfaitaire de 2458296 euros ou, à titre subsidiaire, d’en réduire le montant au minimum possible au regard des circonstances de l’espèce.
Sur le recours
Sur le manquement au titre de l’article 258 TFUE
Argumentation des parties
37
Dans sa requête, la Commission relève que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, la République de Bulgarie n’a pas adopté les mesures nécessaires pour transposer la directive 2019/520 en droit national.
38
En outre, la République de Bulgarie aurait manqué à son obligation de communiquer immédiatement à la Commission le texte de ces mesures.
39
À cet égard, la Commission rappelle que, conformément à une jurisprudence constante, notamment aux arrêts du 27 octobre 2011, Commission/Pologne (C‑362/10, EU:C:2011:703, point 46), et du 15 octobre 2015, Commission/Allemagne (C‑137/14, EU:C:2015:683, point 51), les dispositions d’une directive doivent être mises en œuvre avec une force contraignante incontestable, avec la spécificité, la précision et la clarté requises, afin que soit satisfaite l’exigence de sécurité juridique. En outre, lorsqu’une directive prévoit expressément que les mesures de transposition de celle-ci contiennent une référence à celle-ci ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle, comme le prévoit en l’occurrence l’article 32, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2019/520, il serait en tout état de cause nécessaire d’adopter un acte positif de transposition. Elle invoque à cet égard le point 49 de l’arrêt du 11 juin 2015, Commission/Pologne (C‑29/14, EU:C:2015:379).
40
Se fondant sur les points 51 et 59 de l’arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE - Réseaux à haut débit) (C‑543/17, EU:C:2019:573), la Commission expose que les États membres sont, par ailleurs, tenus de lui fournir des informations claires et précises sur la transposition d’une directive. Ils devraient indiquer sans ambiguïté les mesures législatives, réglementaires et administratives au moyen desquelles ils considèrent avoir rempli les différentes obligations que leur impose cette directive. Les États membres seraient également tenus d’indiquer, pour chaque disposition de ladite directive, la ou les mesures nationales assurant sa transposition, cette communication pouvant être accompagnée, le cas échéant, d’un tableau de correspondance.
41
Dans son mémoire en défense, la République de Bulgarie rétorque que, au cours de la procédure précontentieuse, elle a satisfait aux obligations qui lui incombent en vertu du principe de coopération loyale et a fourni à la Commission toutes les informations nécessaires en temps utile. En outre, les autorités nationales engagées dans la transposition de la directive 2019/520 auraient déployé de bonne foi tous les efforts visant à transposer les dispositions de celle-ci.
42
La République de Bulgarie justifie les retards de transposition par l’instabilité politique due aux dissolutions successives de l’Assemblée nationale.
43
Elle fait valoir qu’elle s’est trouvée dans l’impossibilité objective de mettre en œuvre les dispositions de la directive 2019/520, faute de disposer d’un organe législatif pouvant être en mesure d’adopter des lois de transposition, et que cette situation constitue un cas de force majeure.
44
La Commission n’aurait pas dûment tenu compte des circonstances que cet État membre a invoquées, à savoir de la situation politique bulgare complexe et de ses conséquences sur le travail législatif ainsi que de la pandémie de COVID-19, alors qu’elle dispose d’une marge d’appréciation au titre des articles 258 et 260 TFUE à cette fin.
45
En tout état de cause, bien que la directive 2019/520 ne soit pas encore intégralement transposée, les différentes lois existantes mettraient déjà en œuvre certaines de ses exigences.
46
En particulier, les notions définies à l’article 2, points 2, 3, 16, 17, 21, 26 et 29, de cette directive figureraient dans le Zakon za patishtata (loi sur les routes) (DV no 26, du 29 mars 2000), le Zakon za dvizhenie po patishtata (loi sur la circulation routière) (DV no 20, du 5 mars 1999) et la Naredba za usloviyata, reda i pravilata za izgrazhdane i funktsionirane na smesena sistema za taksuvane na razlichnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstoyanie (ordonnance relative aux modalités et règles de mise en place et d’exploitation d’un système mixte de tarification des différentes catégories de véhicules routiers sur la base de la durée et de la distance parcourue).
47
En outre, les dispositions bulgares existantes viseraient à mettre en œuvre l’article 5, paragraphes 5 et 7, l’article 6, paragraphes 3, 5 et 7, ainsi que l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2019/520.
48
Dans son mémoire en réplique, la Commission fait valoir qu’elle s’est acquittée de son devoir d’établir l’existence du manquement allégué et ne s’est pas fondée à cet égard sur une quelconque présomption.
49
En tout état de cause, même s’il existait, dans une certaine mesure, un chevauchement entre les dispositions du droit national bulgare en vigueur avant la date d’adoption de la directive 2019/520 et les dispositions modifiées après cette date, la République de Bulgarie n’aurait pas notifié les mesures nationales de transposition de cette directive, méconnaissant ainsi les prescriptions de l’article 32 de celle-ci.
50
Se fondant sur l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3, points 21 et 22), la Commission objecte, pour écarter l’argument de la République de Bulgarie concernant la prétendue impossibilité objective de transposer les dispositions de la directive 2019/520, qu’un État membre ne saurait exciper de difficultés internes, y compris d’ordre constitutionnel, pour justifier l’inobservation des obligations résultant du droit de l’Union, en particulier des délais prévus par une directive.
51
S’agissant de l’argument concernant la pandémie de COVID-19, également soulevé par la République de Bulgarie, la Commission rappelle que, conformément à la jurisprudence de la Cour et notamment aux points 130 à 132 de l’arrêt du 13 décembre 2001, Commission/France (C‑1/00, EU:C:2001:687), les États membres peuvent invoquer la force majeure à titre de circonstance exonératoire uniquement s’ils font état de difficultés insurmontables particulières les empêchant temporairement de s’acquitter de leurs obligations spécifiques découlant du droit de l’Union. Elle estime qu’il résulte des points 54 et 55 de l’arrêt du 25 janvier 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39), que les États membres sont tenus d’établir un lien concret entre les circonstances invoquées en tant que force majeure, d’une part, et une violation spécifique du droit de l’Union, d’autre part.
52
Or, en l’occurrence, la République de Bulgarie n’aurait pas démontré que les circonstances entourant la pandémie de COVID-19 ont constitué des difficultés insurmontables particulières et n’aurait pas établi de lien entre ces circonstances et l’absence de transposition de la directive 2019/520.
53
En outre, conformément à une jurisprudence constante, rappelée dans le contexte de la pandémie de COVID-19, la force majeure ne peut être invoquée que pour la période nécessaire pour remédier à des difficultés de cette nature.
54
Or, en l’espèce, le retard de transposition ne serait pas proportionné à la nécessité de remédier aux difficultés liées à cette pandémie, puisque le présent recours a été introduit le 26 juillet 2023, à savoir plus de 21 mois après l’expiration du délai de transposition de la directive 2019/520, et que cette transposition n’était toujours pas achevée au moment du dépôt du mémoire en réplique.
55
Dans son mémoire en duplique, la République de Bulgarie fait état des travaux législatifs achevés au cours de l’année 2024 en vue de transposer en droit bulgare la directive 2019/520.
56
S’agissant de l’argument concernant l’instabilité politique, cet État membre souligne le caractère extraordinaire de cette instabilité dû au fait que, au cours de périodes prolongées, il n’était pas possible de légiférer et donc d’assurer la transposition de cette directive.
57
S’agissant de la pandémie de COVID-19, la République de Bulgarie fait référence à sa durée importante et à son caractère sérieux empêchant le pouvoir législatif d’achever ladite transposition dans les délais prescrits.
58
Dans son acte de désistement partiel, la Commission soutient que la transposition de la directive 2019/520 ne peut être considérée comme étant complète.
59
Cet État membre n’aurait pas communiqué l’ensemble des mesures de transposition des dispositions de l’annexe II de cette directive.
60
En particulier, l’obligation prévue à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2019/520, lequel renvoie à l’annexe II de celle-ci, ne serait pas transposée intégralement.
61
La République de Bulgarie aurait informé la Commission que l’article 5, paragraphe 4, l’article 6, paragraphe 6, l’article 8, paragraphe 3, l’article 9 et l’article 21, paragraphe 5, ainsi que l’article 25 de la directive 2019/520 seraient « partiellement transposés ». Cet État membre n’aurait cependant pas communiqué à la Commission la réglementation nationale assurant la transposition complète de ces dispositions.
62
S’agissant de l’article 5, paragraphe 9, dernière phrase, et de l’article 6, paragraphe 1, dernière phrase, de la directive 2019/520, la Commission considère que les mesures nationales spécifiquement mentionnées par la République de Bulgarie dans le tableau de correspondance, transmis par cet État membre, ne couvrent pas les obligations prévues dans ces dispositions.
63
En ce qui concerne l’article 14, paragraphe 1, deuxième phrase, de la directive 2019/520, la République de Bulgarie aurait indiqué que la législation bulgare en vigueur est parfaitement conforme à cette disposition, étant donné qu’elle ne prévoit aucune restriction à l’égard des prestataires du SET ou de leur équipement embarqué, sans compromettre l’interopérabilité de ce service. Toutefois, la Commission estime que cette disposition doit être transposée de manière explicite afin de garantir les spécificités dudit service.
64
En outre, la République de Bulgarie aurait soutenu que certaines dispositions de la directive 2019/520 ne sont pas applicables sur son territoire, sans toutefois avancer d’arguments convaincants à l’appui de ce raisonnement.
65
En particulier, la Commission considère que le caractère facultatif de l’article 6, paragraphe 4, second alinéa, de cette directive concerne sa mise en œuvre par le percepteur de péages et non pas l’obligation de transposition, laquelle incombe à l’État membre.
66
S’agissant de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2019/520, même en l’absence d’un prestataire principal dans les secteurs du SET situés sur le territoire de la République de Bulgarie, cette disposition devrait être transposée, étant donné que, à l’avenir, un prestataire principal pourrait commencer à fournir des services sur le marché dans cet État membre.
67
En ce qui concerne l’article 14, paragraphe 1, première phrase, de la directive 2019/520, la République de Bulgarie aurait soutenu que, selon le droit bulgare, le percepteur de péages n’a pas de lien direct avec les utilisateurs du SET. La Commission est d’avis que cette disposition doit être transposée de manière explicite afin d’établir les règles d’interaction entre le percepteur de péages et les utilisateurs de ce service.
68
La Commission conclut que la République de Bulgarie n’a pas transposé « environ 30 % » des dispositions de la directive 2019/520.
69
Dans sa réponse au premier acte de désistement partiel de la Commission, la République de Bulgarie fait valoir que l’affirmation de cette institution, selon laquelle l’exigence de l’article 6, paragraphe 1, dernière phrase, de la directive 2019/520 n’est pas transposée en droit bulgare, est erronée. En effet, cette exigence serait prévue à l’article 38 de l’ordonnance relative aux modalités et règles de mise en place et d’exploitation d’un système mixte de tarification des différentes catégories de véhicules routiers sur la base de la durée et de la distance parcourue, notifiée dans le système Themis le 1er février 2024 sous le numéro MNE (2024) 00609.
70
L’article 24, paragraphe 2, de la directive 2019/520, lequel renvoie à l’annexe II de celle-ci, serait, bien que partiellement, transposé à l’article 189 decies, paragraphe 4, de la loi sur la circulation routière, notifié dans le système Themis le 1er février 2024 sous le numéro MNE (2024) 00606.
71
En ce qui concerne l’exigence énoncée à l’article 5, paragraphe 9, dernière phrase, de la directive 2019/520, en droit bulgare, le prestataire du SET serait toujours une personne autre que le percepteur de péages. Le prestataire de ce service serait un professionnel, au sens de l’article 10 nonies, paragraphe 3, de la loi sur les routes, tandis que le percepteur de péages serait l’Agentsia za patna infrastruktura (Agence des infrastructures routières, Bulgarie), qui est une autorité publique. Par conséquent, l’exigence prévue à l’article 5, paragraphe 9, de cette directive ne serait pas applicable à la République de Bulgarie.
72
En outre, la République de Bulgarie réitère son argumentation développée dans son mémoire en défense, selon laquelle l’instabilité politique qu’elle a connue l’a placée dans l’impossibilité absolue d’éviter les retards de transposition des dispositions de la directive 2019/520.
Appréciation de la Cour
73
Selon l’article 32, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2019/520, les États membres adoptent et publient, au plus tard le 19 octobre 2021, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 1er à 27 ainsi qu’aux annexes I et II de cette directive. Ils communiquent immédiatement le texte de ces dispositions à la Commission. Aux termes du troisième alinéa dudit paragraphe 1, lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à ladite directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Elles contiennent également une mention précisant que les références faites, dans les dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur, à la directive 2004/52, abrogée par la directive 2019/520, s’entendent comme étant faites à cette dernière directive. Les modalités de cette référence et la formulation de cette mention sont arrêtées par les États membres.
74
Selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé de la Commission, les changements intervenus par la suite ne pouvant être pris en compte par la Cour [arrêts du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 15, ainsi que du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 28 et jurisprudence citée].
75
En l’espèce, la République de Bulgarie ne conteste pas qu’elle n’a pas adopté, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé du 19 mai 2022, les dispositions destinées à assurer une transposition complète de la directive 2019/520 contenant une référence à celle-ci ou étant accompagné d’une telle référence lors de la publication officielle, conformément à l’article 32, paragraphe 1, de cette directive.
76
Cet État membre précise, toutefois, que la législation nationale existante met déjà en œuvre certaines des exigences prévues par ladite directive.
77
Cette argumentation, par laquelle cet État membre cherche à établir qu’il n’a que partiellement manqué à ses obligations résultant de la directive 2019/520 du fait de l’existence de dispositions du droit national mettant déjà en œuvre certaines de ces exigences est, néanmoins, vouée au rejet.
78
Il suffit, en effet, de rappeler que, si la transposition d’une directive peut être assurée par des règles de droit interne déjà en vigueur, tel n’est pas le cas en l’espèce. En tout état de cause, les États membres ne sont pas, dans cette hypothèse, dispensés de l’obligation formelle d’informer la Commission de l’existence de ces règles, afin qu’elle puisse être en mesure d’apprécier leur conformité à cette directive [arrêt du 22 mai 2025, Commission/Bulgarie (Directive données ouvertes et réutilisation des informations du secteur public), C‑237/23, EU:C:2025:373, point 66 et jurisprudence citée]. Par ailleurs, lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, une directive prévoit expressément l’obligation pour les États membres d’assurer que les dispositions nécessaires pour sa mise en œuvre contiennent une référence à cette directive ou soient accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle, il est, en tout état de cause, nécessaire que ces États membres adoptent un acte positif de transposition de la directive en cause [voir arrêt du 14 mars 2024, Commission/Lettonie (Code des communications électroniques européen), C‑454/22, EU:C:2024:235, point 33 et jurisprudence citée].
79
La République de Bulgarie fait également valoir qu’elle était dans l’impossibilité objective d’assurer la transposition complète de la directive 2019/520 en raison, d’une part, de l’instabilité politique en Bulgarie provoquée par les changements fréquents de gouvernement ainsi que par la dissolution de l’Assemblée nationale et, d’autre part, de la pandémie de COVID-19, laquelle aurait engendré des retards dans les travaux législatifs, ces deux éléments constituant également des cas de force majeure.
80
L’argument relatif à l’instabilité politique ne saurait être retenu dès lors que, conformément à la jurisprudence constante de la Cour, un État membre ne peut exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier une inobservation des obligations résultant du droit de l’Union, telle que l’absence de transposition d’une directive dans le délai imparti [arrêts du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 19 et jurisprudence citée, ainsi que du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 33].
81
S’agissant de l’argument relatif à la pandémie de COVID-19, il suffit de rappeler que, même si la notion de « force majeure » ne présuppose pas une impossibilité absolue de se conformer aux obligations résultant du droit de l’Union, elle exige néanmoins que le manquement en cause soit dû à des circonstances étrangères à celui qui l’invoque, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n’auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées, une situation de force majeure ne pouvant en outre être invoquée que pour la période nécessaire pour remédier à ces difficultés [arrêts du 8 juin 2023, Commission/Slovaquie (Droit de résiliation sans frais), C‑540/21, EU:C:2023:450, point 81, et du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 36].
82
Si une crise sanitaire d’une envergure telle que celle de la pandémie de COVID-19 est un événement étranger à la République de Bulgarie, anormal et imprévisible, il n’en demeure pas moins qu’il appartenait à cet État membre d’agir avec toute la diligence requise en informant en temps utile la Commission des difficultés rencontrées, à tout le moins avant l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé du 19 mai 2022 [voir, en ce sens, arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 36]. Or, ainsi qu’il ressort des points 6 à 8 du mémoire en duplique, ce que la Commission a confirmé dans son acte du 31 octobre 2024, par lequel elle se désiste partiellement de ses conclusions, la République de Bulgarie n’a, à cette dernière date, pas transposé de manière complète la directive 2019/520.
83
Par ailleurs, il n’est pas allégué, par cet État membre, que la pandémie de COVID-19 justifie à elle seule la totalité du retard imputé à celui-ci dans la transposition de cette directive. Enfin, si le législateur de l’Union avait considéré que les effets de cette pandémie, qui a affecté la totalité du territoire de l’Union, étaient tels que les États membres étaient empêchés de se conformer aux obligations leur incombant en vertu de la même directive, il aurait décidé de proroger son délai de transposition, ce qu’il n’a pas fait [voir, en ce sens, arrêt du 22 mai 2025, Commission/Bulgarie (Directive données ouvertes et réutilisation des informations du secteur public), C‑237/23, EU:C:2025:373, point 65 et jurisprudence citée].
84
Compte tenu de ces considérations, il convient de constater que, en n’ayant pas, à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé du 19 mai 2022, adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 2019/520 et, partant, en n’ayant pas communiqué ces dispositions à la Commission, la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 32, paragraphe 1, de cette directive.
Sur la demande présentée au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE
Argumentation des parties
85
Dans sa requête, la Commission fait valoir que, dans une Union fondée sur le respect de l’État de droit, toutes les directives doivent être considérées comme étant d’une importance égale et doivent être intégralement transposées par les États membres dans les délais qui y sont fixés.
86
Cette institution se fonde également sur l’arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique (Article 260, paragraphe 3, TFUE - Réseaux à haut débit) (C‑543/17, EU:C:2019:573, points 51 et 59), pour rappeler l’obligation des États membres de communiquer des informations suffisamment claires et précises sur les dispositions nationales qui transposent les dispositions correspondantes d’une directive.
87
Considérant que le manquement reproché à la République de Bulgarie persistait à la date à laquelle la Commission a saisi la Cour du présent recours, cette institution propose, sur le fondement de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, de condamner cet État membre au paiement d’une somme forfaitaire.
88
En vue de la fixation de cette sanction financière, la Commission se fonde sur les principes généraux visés au point 2 de la communication de 2023 ainsi que sur la méthode de calcul figurant au point 4 de cette communication. En particulier, cette institution indique que la détermination du montant de la somme forfaitaire doit se fonder sur les critères fondamentaux que sont la gravité de l’infraction, sa durée et la nécessité d’assurer l’effet dissuasif de la sanction pour éviter les récidives.
89
Compte tenu de ces éléments, la Commission propose, en premier lieu, d’appliquer en l’espèce un coefficient de gravité de 10.
90
En second lieu, quant à la nécessité d’assurer l’effet dissuasif de la sanction en considération de la capacité de paiement de l’État membre concerné, la Commission indique que, en vertu du point 3 de l’annexe I de la communication de 2023, le facteur « n » pour la République de Bulgarie est de 0,18.
91
Au vu de ces éléments, la Commission propose de calculer le montant de la somme forfaitaire conformément au point 4.2 de la communication de 2023, en multipliant le forfait de la somme forfaitaire, fixé à 1000 euros par jour, par le coefficient de gravité de 10 retenu en l’espèce, puis par le facteur « n » de cet État membre (0,18). Le produit de ces éléments aboutit à un montant journalier de 1800 euros qu’il conviendrait de multiplier ensuite par le nombre de jours de persistance de l’infraction.
92
Par conséquent, la Commission propose d’infliger à la République de Bulgarie le paiement d’une somme forfaitaire de 1800 euros par jour, la somme forfaitaire minimale étant de 504000 euros, conformément au point 5 de l’annexe I de la communication de 2023.
93
Dans son mémoire en défense, la République de Bulgarie demande, à titre principal, de rejeter la demande de la Commission d’imposer des sanctions financières et, à titre subsidiaire, d’en réduire le montant au motif que le montant proposé par la Commission est manifestement disproportionné au regard de l’infraction alléguée.
94
En ce qui concerne la gravité de l’infraction, cet État membre considère qu’il conviendrait de tenir compte de l’instabilité politique ainsi que des conséquences de la pandémie de COVID-19. À cet égard, la Commission aurait dû également tenir compte du fait que la législation bulgare existante satisfait partiellement aux exigences de la directive 2019/520.
95
Bien que ladite législation ne fasse pas expressément référence à la directive 2019/520, cela n’empêcherait pas les particuliers de l’invoquer et d’en tirer des droits.
96
La République de Bulgarie soutient que, dans des affaires concernant des domaines sensibles, la Commission avait proposé le même coefficient de gravité que celui qu’elle réclame dans la présente affaire voire, dans certaines de ces affaires, un coefficient de gravité moins élevé. Elle cite à ce titre les affaires ayant donné lieu aux arrêts du 7 septembre 2016, Commission/Grèce (C‑584/14, EU:C:2016:636), et du 26 juillet 2017, Comune di Corridonia e.a. (C‑196/16 et C‑197/16, EU:C:2017:589).
97
En l’occurrence, les effets d’une transposition incomplète de la directive 2019/520 ne mettraient pas directement en danger la santé humaine et ne causeraient pas de dommage à l’environnement ni de perte de ressources propres de l’Union.
98
Partant, la République de Bulgarie demande à la Cour de rejeter dans son intégralité la demande de paiement d’une somme forfaitaire ou, dans l’hypothèse où la Cour estimerait nécessaire d’infliger cette sanction, de fixer le montant de celle-ci à son minimum.
99
Dans son mémoire en réplique, la Commission soutient qu’il ne ressort pas des faits de l’espèce que le montant de la sanction financière demandé est inapproprié et qu’il y aurait lieu, pour la Cour, de le réduire.
100
Cette institution souligne que la République de Bulgarie ne lui a communiqué aucune mesure de transposition de la directive 2019/520 avant la date limite de transposition de celle-ci, à savoir le 19 octobre 2021, ni après cette date.
101
Dans ces conditions, l’imposition de la somme forfaitaire serait une mesure proportionnée au manquement commis.
102
La Commission fait valoir que la directive 2019/520 renforce l’efficacité des conditions-cadres sur le marché de la perception par télépéage, en améliorant l’interopérabilité des systèmes et en établissant une base juridique pour l’échange transfrontière d’informations sur les véhicules et sur leurs propriétaires ou détenteurs qui se trouvent en défaut de paiement de redevances routières dans l’Union. En outre, cette directive contribuerait à l’achèvement du marché intérieur et du marché unique numérique.
103
Elle estime que tous les cas d’absence de transposition et de communication de mesures éventuelles de transposition d’une directive de l’Union constituent un manquement d’une gravité égale, la nature de la directive en cause étant sans incidence sur le coefficient de gravité qui sera retenu.
104
Le coefficient de gravité de 10 sur 20 serait particulièrement modéré en cas d’absence de transposition d’une directive et d’absence totale de communication des dispositions nationales de transposition.
105
Dans son mémoire en duplique, la République de Bulgarie rappelle que la Commission aurait dû tenir compte, dans sa demande d’imposition de sanction financière, des circonstances propres tenant à la situation politique nationale ainsi qu’à la pandémie de COVID-19, lesquelles ont entraîné de sérieuses difficultés dans le travail du pouvoir législatif appelé à transposer les dispositions de la directive 2019/520.
106
Le fait d’imposer aux États membres une somme forfaitaire risquerait de compromettre la qualité de la transposition des directives de l’Union, les États membres étant ainsi incités à les transposer dans le délai imparti sans nécessairement tenir compte de la qualité de cette transposition. Une telle approche méconnaîtrait le principe de proportionnalité prévu à l’article 5, paragraphe 4, TUE et ne serait pas compatible avec le devoir de coopération loyale de la Commission.
107
Dans son acte de désistement partiel du 31 octobre 2024, la Commission propose, compte tenu des progrès accomplis par la République de Bulgarie dans la transposition de la directive 2019/520 depuis l’introduction du présent recours, de réduire le coefficient de gravité en fonction du nombre de dispositions nationales de transposition qui lui ont été notifiées. Ainsi, elle propose de distinguer deux nouvelles périodes infractionnelles, la première comprise entre le 1er février 2024, date de la première notification des mesures de transposition, et le 13 février 2024 et la seconde qui court à partir du 14 février 2024, date de la seconde notification des mesures de transposition, jusqu’à la date de prononcé de l’arrêt à intervenir dans la présente affaire ou, si le manquement a cessé avant cette date, jusqu’à la date à laquelle il a pris fin, et de leur appliquer un coefficient de gravité s’élevant, respectivement, à 7 et à 5.
108
En revanche, elle indique qu’elle a recours, pour le calcul de la somme forfaitaire, pour ce qui est du facteur « n » et des sommes forfaitaires minimales par État membre, aux chiffres actualisés figurant dans sa communication publiée le 26 janvier 2024, intitulée « Mise à jour des données utilisées pour calculer les sanctions financières proposées par la Commission à la Cour de justice de l’Union européenne dans le cadre des procédures d’infraction » (JO C, C/2024/1123). Le forfait actualisé de la somme forfaitaire, prévu au point 2 de l’annexe à cette communication, est fixé à 1080 euros par jour, le facteur « n » pour la République de Bulgarie, prévu au point 3 de celle-ci, est de 0,2 et la somme forfaitaire minimale pour cet État membre, prévue au point 5 de cette annexe, s’élève à 603000 euros.
109
Partant, en ce qui concerne la somme forfaitaire, la Commission distingue trois périodes infractionnelles et propose de déterminer le montant journalier aux fins de la fixation de cette somme, applicable à chacune d’entre elles, de la manière suivante :
–
pour la période allant du 20 octobre 2021 (le lendemain de la date d’expiration du délai de transposition de la directive) au 31 janvier 2024 (jour précédant la première notification des mesures de transposition), en multipliant le montant du forfait actualisé de la somme forfaitaire, fixé à 1080 euros, par un coefficient de gravité de 10 et par le facteur « n » de la République de Bulgarie fixé à 0,2, ce qui correspond à un montant journalier de 2160 euros, lui-même multiplié par le nombre de jours de persistance de l’infraction, à savoir 833 jours. Le montant de la somme forfaitaire pour cette période s’élèverait à 1799280 euros ;
–
pour la période allant du 1er février 2024 (date de la première notification des mesures de transposition) au 13 février 2024 (jour précédant la seconde notification des mesures de transposition), en multipliant le montant du forfait actualisé de la somme forfaitaire (1080 euros) par un coefficient de gravité de 7 et par le facteur « n » de la République de Bulgarie fixé à 0,2, ce qui correspond à un montant journalier de 1512 euros, lui-même multiplié par le nombre de jours de persistance de l’infraction, à savoir 12 jours. Le montant de la somme forfaitaire pour cette période s’élèverait à 18144 euros ;
–
pour la période allant du 14 février 2024 (date de la seconde notification des mesures de transposition) à la date de cessation de l’infraction ou à la date du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire, en multipliant le montant du forfait actualisé de la somme forfaitaire (1080 euros) par un coefficient de gravité de 5 et par le facteur « n » de la République de Bulgarie fixé à 0,2, ce qui correspond à un montant journalier de 1080 euros, qu’il conviendrait de multiplier par le nombre de jours compris entre la première date et l’une des deux autres dates.
110
Elle ajoute que les montants qu’elle a ainsi déterminés excèdent celui de la somme forfaitaire minimale de 603000 euros pour la République de Bulgarie, lequel ne serait donc plus pertinent.
111
Dans sa réponse à l’acte de désistement partiel de la Commission, la République de Bulgarie invite la Cour à rejeter la demande de sanction ou, à titre subsidiaire, à réduire au minimum le montant de la somme forfaitaire demandée.
112
Par ses conclusions additionnelles du 15 octobre 2025, déposées à la suite des nouvelles preuves présentées par la République de Bulgarie, la Commission propose de fixer le montant total de la somme forfaitaire demandée à 2458296 euros, correspondant à 1801440 euros pour la période allant du 20 octobre 2021 au 31 janvier 2024, à 19656 euros pour la période allant du 1er février 2024 au 13 février 2024 et à 637200 euros pour la période comprise entre le 14 février 2024 et le 25 septembre 2025.
Appréciation de la Cour
– Sur l’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE et sur l’opportunité d’imposer la sanction financière proposée par la Commission
113
L’article 260, paragraphe 3, TFUE prévoit, à son premier alinéa, que, lorsque la Commission saisit la Cour d’un recours en vertu de l’article 258 TFUE, estimant que l’État membre concerné a manqué à son obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive adoptée conformément à une procédure législative, cette institution peut, lorsqu’elle le considère approprié, indiquer le montant d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte à payer par cet État membre, qu’elle estime adapté aux circonstances. Conformément au second alinéa de cet article 260, paragraphe 3, si la Cour constate le manquement, elle peut infliger à l’État membre concerné le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte dans la limite du montant indiqué par la Commission, l’obligation de paiement prenant effet à la date fixée par la Cour dans son arrêt.
114
Dès lors que, ainsi qu’il ressort du point 84 du présent arrêt, il est établi que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé du 19 mai 2022, la République de Bulgarie n’avait ni adopté ni, partant, communiqué à la Commission les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la transposition en droit interne des dispositions de la directive 2019/520, le manquement ainsi constaté relève du champ d’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE.
115
Il est de jurisprudence constante que, afin d’apprécier l’opportunité d’imposer une sanction financière, il appartient à la Cour, dans chaque affaire et en fonction des circonstances de l’espèce dont elle se trouve saisie ainsi que du niveau de persuasion et de dissuasion qui lui paraît requis, d’arrêter les sanctions financières appropriées, notamment pour prévenir la répétition d’infractions au droit de l’Union analogues à celles de l’espèce [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 62 et jurisprudence citée].
116
S’agissant de l’imposition d’une somme forfaitaire, il convient de considérer que l’ensemble des éléments juridiques et factuels entourant le manquement constaté, à savoir l’absence totale de communication des dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la transposition de la directive 2019/520 à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé du 19 mai 2022, constitue un indicateur de ce que la prévention effective de la répétition d’infractions au droit de l’Union analogues à celles de l’espèce est de nature à requérir l’adoption d’une mesure dissuasive telle que l’imposition d’une somme forfaitaire [voir, en ce sens, arrêts du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 70, et du 29 février 2024, Commission/Irlande (Services de médias audiovisuels), C‑679/22, EU:C:2024:178, point 73].
– Sur le montant de la somme forfaitaire
117
Aux fins du calcul de la somme forfaitaire au paiement de laquelle un État membre peut être condamné en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, il appartient à la Cour, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, d’en fixer le montant de telle sorte qu’il soit, d’une part, adapté aux circonstances et, d’autre part, proportionné à l’infraction commise. Figurent notamment au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la gravité du manquement constaté, la période durant laquelle celui-ci a persisté ainsi que la capacité de paiement de l’État membre en cause [arrêt du 20 mars 2025, Commission/Bulgarie (Directive promotion de véhicules de transport routier propres et économes en énergie), C‑480/23, EU:C:2025:194, point 89 et jurisprudence citée].
118
À titre liminaire, en ce qui concerne le fait que la Commission invoque, pour le calcul des sommes en cause en l’espèce, sa communication publiée le 26 janvier 2024, mentionnée au point 108 du présent arrêt, il suffit de relever que, aux termes du dernier alinéa de cette dernière, « [l]a Commission appliquera les chiffres actualisés aux décisions de saisir la Cour de justice au titre de l’article 260 TFUE qu’elle prendra à partir de la publication de la présente communication au Journal officiel ».
119
En tout état de cause, il convient également de rappeler que, dans le cadre du pouvoir d’appréciation dont dispose la Cour en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, des lignes directrices telles que celles contenues dans les communications de la Commission, qui énoncent en tant que règles indicatives des variables mathématiques, ne lient pas la Cour, mais contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l’action menée par la Commission elle-même, lorsque cette institution fait des propositions à la Cour [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 69 et jurisprudence citée].
120
En ce qui concerne, tout d’abord, la gravité de l’infraction commise, celle-ci ne saurait être fixée par l’application automatique d’un coefficient de gravité [arrêt du 20 mars 2025, Commission/Bulgarie (Directive promotion de véhicules de transport routier propres et économes en énergie), C‑480/23, EU:C:2025:194, point 90 et jurisprudence citée]. En particulier, en présumant que la violation de l’obligation de communiquer les mesures de transposition d’une directive doit être considérée comme ayant la même gravité quelle que soit la directive concernée, la Commission n’est pas en mesure d’adapter les sanctions pécuniaires en fonction des conséquences du défaut d’exécution de cette obligation sur les intérêts privés et publics. Il est, à cet égard, manifeste que les conséquences du défaut d’exécution des obligations pesant sur les États membres sur les intérêts privés et publics en présence sont susceptibles de varier non seulement d’un État membre à l’autre, mais également en fonction du contenu normatif de la directive non transposée [arrêt du 22 mai 2025, Commission/Bulgarie (Directive données ouvertes et réutilisation des informations du secteur public), C‑237/23, EU:C:2025:373, point 92 et jurisprudence citée].
121
Afin d’examiner la gravité de l’infraction constatée dans la présente affaire, il convient de rappeler que l’obligation d’adopter des dispositions pour assurer la transposition complète d’une directive et l’obligation de communiquer ces dispositions à la Commission constituent des obligations essentielles des États membres afin d’assurer la pleine effectivité du droit de l’Union, et que le manquement à ces obligations doit, dès lors, être considéré comme étant d’une gravité certaine [arrêt du 20 mars 2025, Commission/Bulgarie (Directive promotion de véhicules de transport routier propres et économes en énergie), C‑480/23, EU:C:2025:194, point 91 et jurisprudence citée].
122
En l’occurrence, il y a lieu de souligner que la directive 2019/520 est un instrument du droit de l’Union d’une importance certaine en ce qu’elle vise, d’une part, à assurer l’interopérabilité des systèmes de télépéage sur l’ensemble du réseau routier de l’Union, urbain et interurbain, autoroutes, grands ou petits axes routiers, ouvrages divers, tels que tunnels ou ponts, et transbordeurs, et, d’autre part, à faciliter l’échange transfrontière de données d’immatriculation concernant les véhicules et les propriétaires ou détenteurs de véhicules pour lesquels il y a eu défaut de paiement de tout type de redevance routière dans l’Union.
123
Or, l’absence de transposition des dispositions de cette directive porte atteinte à la pleine effectivité du droit de l’Union ainsi qu’à son application uniforme.
124
À cet égard, ainsi qu’il ressort du point 75 du présent arrêt, la République de Bulgarie n’avait pas adopté, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé du 19 mai 2022, de disposition destinée à assurer une transposition complète de la directive 2019/520 contenant une référence à celle-ci ou étant accompagnée d’une telle référence lors de la publication officielle, conformément à l’article 32, paragraphe 1, de cette directive.
125
La République de Bulgarie invoque, en premier lieu, les circonstances relevant tant de son contexte politique national que de la pandémie de COVID-19, circonstances qui auraient dû, selon cet État membre, être prises en compte lors de la détermination du coefficient de gravité de l’infraction en cause en l’espèce. Or, cette argumentation ne saurait prospérer, pour les raisons indiquées aux points 80 à 83 du présent arrêt.
126
En second lieu, la République de Bulgarie renvoie à son argumentation exposée aux points 45 à 47 du présent arrêt, qui démontrerait que les dispositions de la législation bulgare existante satisfaisaient à une partie des exigences de la directive 2019/520, ce qui n’aurait pas été apprécié par la Commission.
127
Il y a lieu, sur ce point, de rappeler que, si, certes, l’allégation d’un État membre selon laquelle le cadre législatif existant au moment de l’adoption d’une directive aurait été déjà suffisant pour considérer que cet État membre n’a pas violé ses obligations et que le défaut de transposition de cette dernière n’a eu qu’une incidence limitée ne saurait être pertinente aux fins de l’appréciation de l’opportunité d’imposer une sanction telle que celle en cause en l’espèce, cette allégation peut être prise en compte en vue d’apprécier la gravité du manquement en cause aux fins du calcul du montant de la somme forfaitaire [arrêt du 22 mai 2025, Commission/Bulgarie (Directive données ouvertes et réutilisation des informations du secteur public), C‑237/23, EU:C:2025:373, point 99 et jurisprudence citée].
128
En l’occurrence, ainsi que l’indique, d’ailleurs, la Commission dans son mémoire en réplique, certaines des obligations établies dans la directive 2019/520 étaient déjà prévues dans la décision 2009/750/CE de la Commission, du 6 octobre 2009, relative à la définition du service européen de télépéage et à ses aspects techniques (JO 2009, L 268, p. 11). Néanmoins, il n’est pas contesté que, ainsi que le relève également cette institution, la directive 2019/520 a apporté des modifications importantes à la législation antérieure et qu’elle comporte de nombreuses nouvelles dispositions.
129
Partant, il ne saurait être considéré que l’existence de normes nationales antérieures à l’adoption de la directive 2019/520, telles que celles invoquées par la République de Bulgarie en l’espèce, puisse constituer un facteur atténuant de manière considérable la gravité de l’infraction en cause. Cela étant, il n’est pas établi que les conséquences du manquement constaté en l’espèce sur les intérêts privés et publics ont été aussi importantes qu’elles le seraient si aucune disposition au contenu analogue à celui des dispositions de la directive 2019/520 n’existait au sein de l’ordre juridique bulgare.
130
Ensuite, concernant la durée de l’infraction, il ressort notamment des points 33 et 34 du présent arrêt qu’elle a persisté pendant presque quatre ans.
131
Enfin, concernant la détermination de la capacité de paiement de la République de Bulgarie, selon la jurisprudence de la Cour, il n’y a pas lieu de tenir compte, dans la méthode de calcul du facteur « n », de l’importance de la population de cet État membre [voir, en ce sens, arrêt du 20 mars 2025, Commission/Bulgarie (Directive promotion de véhicules de transport routier propres et économes en énergie), C‑480/23, EU:C:2025:194, point 101 et jurisprudence citée].
132
En revanche, il convient de se fonder sur le produit intérieur brut (PIB) de la République de Bulgarie en tant que facteur prédominant. À cet égard, il convient également de prendre en compte l’évolution récente du PIB de cet État membre, telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour [arrêt du 20 mars 2025, Commission/Bulgarie (Directive promotion de véhicules de transport routier propres et économes en énergie), C‑480/23, EU:C:2025:194, point 102 et jurisprudence citée].
133
Eu égard à ces considérations et au regard du pouvoir d’appréciation reconnu à la Cour par l’article 260, paragraphe 3, TFUE, lequel prévoit que celle-ci ne saurait, en ce qui concerne la somme forfaitaire dont elle inflige le paiement, fixer un montant dépassant celui indiqué par la Commission, il y a lieu de considérer que la prévention effective de la répétition d’infractions analogues à celle résultant de la violation de l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2019/520 et portant atteinte à la pleine effectivité du droit de l’Union requiert l’imposition d’une somme forfaitaire dont le montant doit être fixé à 1900000 euros.
Sur les dépens
134
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation aux dépens de la République de Bulgarie et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) déclare et arrête :
1)
En n’ayant pas, à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé du 19 mai 2022, adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive (UE) 2019/520 du Parlement européen et du Conseil, du 19 mars 2019, concernant l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier et facilitant l’échange transfrontière d’informations relatives au défaut de paiement des redevances routières dans l’Union, et, partant, en n’ayant pas communiqué ces dispositions à la Commission européenne, la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 32, paragraphe 1, de cette directive.
2)
La République de Bulgarie est condamnée à payer à la Commission européenne une somme forfaitaire d’un montant de 1900000 euros.
3)
La République de Bulgarie est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le bulgare.