61994CJ0038_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-38/94,
angaaende en anmodning, som High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
The Queen
mod
Minister of Agriculture, Fisheries and Food,
ex parte: Country Landowners Association,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen og gyldigheden af artikel 13 og 15 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3567/92 af 10. december 1992 om gennemfoerelsesbestemmelser for individuelle lofter, nationale reserver og overdragelse af de rettigheder, der er fastsat i Raadets forordning (EOEF) nr. 3013/89 om den faelles markedsordning for faare- og gedekoed (EFT L 362, s. 41), samt artikel 39 og 55 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3886/92 af 23. december 1992 om gennemfoerelsesbestemmelser for de praemieordninger, der er fastsat i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 om den faelles markedsordning for oksekoed, og om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 1244/82 og (EOEF) nr. 714/89 (EFT L 391, s. 20),
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), som fungerende afdelingsformand, og dommerne C. Gulmann og H. Ragnemalm,
generaladvokat: G. Cosmas
justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
° Country Landowners Association ved Solicitors Dawson & Co.
° Det Forenede Kongerige ved Lucinda Hudson, Treasury Solicitor' s Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af Kenneth Parker, QC, og Barrister Eleanor Sharpston
° den franske regering ved sous-directeur Catherine de Salins, Udenrigsministeriets direction des affaires juridiques, og secrétaire des affaires étrangères Jean-Louis Falconi, sammesteds, som befuldmaegtigede
° Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Thomas van Rijn og Xavier Lewis, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 30. marts 1995 er afgivet mundtlige indlaeg af Country Landowners Association ved Richard Gordon, QC, af Det Forenede Kongerige ved Lindsey Nicoll, Treasury Solicitor' s Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af Kenneth Parker og Eleanor Sharpston, samt af Kommissionen ved Thomas van Rijn og Peter Oliver, Kommissionens Juridiske Tjeneste,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 15. juni 1995,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 12. januar 1994, indgaaet til Domstolen den 28. januar 1994, har High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt fem spoergsmaal vedroerende fortolkningen og gyldigheden af artikel 13 og 15 i Kommissionen forordning (EOEF) nr. 3567/92 af 10. december 1992 om gennemfoerelsesbestemmelser for individuelle lofter, nationale reserver og overdragelse af de rettigheder, der er fastsat i Raadets forordning (EOEF) nr. 3013/89 om den faelles markedsordning for faare- og gedekoed (EFT L 362, s. 41, herefter "forordning nr. 3567/92"), samt artikel 39 og 55 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3886/92 af 23. december 1992 om gennemfoerelsesbestemmelser for de praemieordninger, der er fastsat i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 om den faelles markedsordning for oksekoed, og om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 1244/82 og (EOEF) nr. 714/89 (EFT L 391, s. 20, herefter "forordning nr. 3886/92").
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag, som Country Landowners Association har anlagt til retlig proevelse af den ordning, hvorved de foernaevnte forordninger er gennemfoert ved Statutory Instrument 1993 nr. 1626 Agriculture ° Sheep Annual Premium and Suckler Cow Premium Regulations 1993.
3 De faelles markedsordninger for faare-, gede- og oksekoed blev aendret i 1992 for at begraense adgangen til at opnaa den aarlige praemie, som udbetales til producenter af avlsfaar og -geder samt den praemie, der udbetales til ammekoeer i medfoer af en ordning med tildeling af individuelle kvoter.
4 Saaledes indeholder artikel 5a i Raadets forordning (EOEF) nr. 3013/89 af 25. september 1989 om den faelles markedsordning for faare- og gedekoed (EFT L 289, s. 1, herefter "forordning nr. 3013/89"), der blev indfoejet ved Raadets forordning nr. 2069/92 af 30. juni 1992 (EFT L 215, s. 59), foelgende bestemmelse:
"1. Der indfoeres et individuelt loft pr. producent for den i artikel 5 omhandlede praemie.
...
4. a) Praemierettighederne forbeholdes producenter, der fik udbetalt praemie for produktionsaaret 1991, og som ogsaa har indgivet en ansoegning om praemie for produktionsaaret 1992.
b) Naar en producent saelger eller paa anden maade overdrager sin bedrift, kan han overdrage alle sine praemierettigheder til den, der overtager bedriften.
Han kan ogsaa overdrage alle eller en del af sine rettigheder til andre producenter uden at overdrage bedriften. Kommissionen kan efter fremgangsmaaden i artikel 30 opstille specifikke regler for det mindste antal, der kan udgoere en deloverdragelse.
I tilfaelde af overdragelse, uden at bedriften overdrages, skal han afstaa en del af sine praemierettigheder, dog hoejst 15%, uden vederlag til den nationale reserve i den medlemsstat, hvor hans bedrift er beliggende med henblik paa gratis tildeling til nye producenter eller andre prioriterede producenter, som omhandlet i artikel 5b, stk. 2.
c) Medlemsstaterne:
° traeffer de noedvendige foranstaltninger for at undgaa, at praemierettighederne flyttes vaek fra foelsomme omraader eller omraader, hvor faareavl er saerlig vigtig for den lokale oekonomi
° kan fastsaette, at overdragelse af rettigheder uden overdragelse af bedriften sker enten direkte mellem producenter eller via den nationale reserve.
...
f) Kommissionen fastsaetter gennemfoerelsesbestemmelser til dette stykke efter fremgangsmaaden i artikel 30, isaer bestemmelser ... hvorefter medlemsstaterne kan loese de saerlige problemer, der kan opstaa i forbindelse med overdragelse af praemierettigheder fra producenter, der ikke ejer de arealer, deres bedrift ligger paa."
5 I artikel 5b, indfoejet ved samme forordning, tilfoejes det:
"1. Hver medlemsstat opretter en indledende national reserve svarende til mindst 1% og hoejst 3% af summen af de individuelle lofter for de producenter, hvis bedrifter er beliggende paa dens omraade. Den nationale reserve skal ogsaa tildeles rettigheder i henhold til artikel 5a, stk. 4, litra b)."
6 Artikel 13 i forordning nr. 3567/92, hvorved Kommissionen vedtog gennemfoerelsesbestemmelser til forordning nr. 3013/89, fastsaetter saaledes:
"Medlemsstaterne traeffer om noedvendigt passende overgangsforanstaltninger med henblik paa at finde rimelige loesninger paa problemer, der kan opstaa i de paa tidspunktet for forordningens ikrafttraedelse gaeldende kontraktlige forbindelser mellem producenter, som ikke ejer alle de jorder, de driver, og ejerne af disse jorder i tilfaelde af overdragelse af praemierettigheder eller andre aktioner med tilsvarende virkning. Saadanne foranstaltninger kan kun traeffes for at afhjaelpe vanskeligheder i forbindelse med indfoerelsen af en ordning med praemierettigheder for producenten og skal under alle omstaendigheder overholde principperne for denne forbindelse."
7 Samme forordnings artikel 15 bestemmer:
"Medlemsstaterne traeffer de foranstaltninger, der i oevrigt er noedvendige, for at ordningen med de individuelle lofter kan virke korrekt. De underretter Kommissionen herom."
8 Artikel 4e, stk. 5, i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for oksekoed (EFT 1968 I, s. 179, herefter "forordning nr. 805/68"), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2066/92 af 30. juni 1992 (EFT L 215, s. 49), er i det vaesentlige identisk med artikel 5a, stk. 4, litra f), i forordning nr. 3013/89, mens artikel 39 og 55 i gennemfoerelsesforordning nr. 3886/92 svarer til artikel 13 og 15 i forordning nr. 3567/92.
9 Under sagen ved den nationale ret har Country Landowners Association gjort gaeldende, at disse forordninger ° hvorefter produktionskvoter kun tillaegges producenter, hvilket giver dem mulighed for at overfoere kvoterne til en anden bedrift eller til en anden producent ° forringer vaerdien af de jorder, som benyttes til avl af faar og geder samt ammekoeer. Der er saaledes ved artikel 13 i forordning nr. 3567/92 og artikel 39 i forordning nr. 3886/92 paalagt medlemsstaterne pligt til at indfoere en ordning med godtgoerelse af det tab, som er opstaaet af denne grund, hvilket Det Forenede Kongerige ikke har gjort.
10 Heroverfor har Minister of Agriculture, Fisheries and Food (herefter "Minister") anfoert, at de omhandlede forordninger alene giver medlemsstaterne mulighed for at traeffe foranstaltninger til loesning af de problemer, der kan opstaa for ejerne paa grund af kvoteoverfoersler eller andre handlinger med samme virkning, og at der i denne henseende er truffet de noedvendige foranstaltninger. Der er nemlig truffet foranstaltninger, hvorved "afstaaelsen" til den nationale reserve af en del af den kvote, som overdrages uafhaengigt af bedriften, er fastsat til det hoejeste loft, nemlig 15%, ligesom der er fastsat prioriteter inden for de grupper af ansoegninger, som er indgivet vedroerende den nationale reserve ° hvorved der er givet fortrinsret til ansoegninger fra producenter, som har overtaget et stykke jord, hvis kvoten er fulgt med den forpagter, der har forladt bedriften, og endelig er der blevet fastsat visse beskyttelsesklausuler for at undgaa, at kvoterettigheder foeres bort fra de omraader, hvor bedrifterne er saerligt foelsomme.
11 Dette er baggrunden for, at den nationale ret har udsat sagen og i medfoer af traktatens artikel 177 forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1) Skal artikel 13 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3567/92 ... og/eller artikel 39 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3886/92 fortolkes saaledes, at medlemsstaterne kun maa og/eller skal indfoere en ordning med godtgoerelse til ejere af landbrugsjord, saafremt ejerne har lidt tab som foelge af, at forpagteren/producenten ved en overdragelse har foert praemierettighederne bort fra ejerens bedrift?
2) Skal artikel 13 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3567/92 og/eller artikel 39 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3886/92 fortolkes saaledes, at medlemsstaterne maa og/eller skal indfoere en ordning med godtgoerelse til ejere af landbrugsjord, saafremt der er opstaaet et saerligt problem,
i) der skyldes praemierettighedernes overdragelighed
ii) eller som er opstaaet ved eller efter, at forpagteren/producenten ved en overdragelse har foert praemierettighederne bort fra jordejerens bedrift, og det opstaaede problem skyldes, at der er indfoert og tildelt kvoter til forpagterne/producenterne, hvorved der er skabt et aktiv til fordel for dem?
3) Skal artikel 15 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3567/92 og/eller artikel 55 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3886/92 fortolkes saaledes, at de giver medlemsstaterne saerskilte befoejelser og/eller forpligtelser ° ud over dem, som fremgaar af artikel 13 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3567/92 og/eller artikel 39 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3886/92 ° til at indfoere en godtgoerelsesordning til fordel for jordejere?
4) Har artikel 5a, stk. 4, litra f), i Raadets forordning (EOEF) nr. 3013/89, som indsat ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2069/92, og/eller artikel 4e, stk. 5, i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68, som indsat ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2066/92, betydning for fortolkningen og/eller gyldigheden af artikel 13 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3567/92 og/eller artikel 39 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3886/92 og/eller artikel 15 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3567/92 og/eller artikel 55 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3886/92?
5) Hvilke principper skal medlemsstaterne, naar henses til besvarelsen af spoergsmaal 1), 2), 3) og 4), anvende ved udformningen af en saadan godtgoerelsesordning?"
De tre foerste spoergsmaal
12 Med de tre foerste spoergsmaal oensker den nationale ret oplyst, om artikel 13 og 15 i forordning nr. 3567/92 samt artikel 39 og 55 i forordning nr. 3886/92 paalaegger medlemsstaterne at indfoere en ordning med godtgoerelse af det tab, som ejere af landbrugsjord har lidt ved, at der er indfoert en ordning med praemierettigheder, som er knyttet til producenter af faare-, gede- og oksekoed, navnlig naar praemierettighederne er blevet overfoert af producenter, der ikke er ejere af de jorder, hvorpaa de udoever deres bedrift.
13 Ifoelge forelaeggelseskendelsen har Minister erkendt, at tildelingen af kvoter til forpagtere/producenter, som disse frit kan overfoere, forringer vaerdien af de jorder, der benyttes til avl af faar, geder og ammekoeer. Spoergsmaalet er altsaa, om et saadant tab skal erstattes efter faellesskabsretten.
14 Herom bemaerkes, at der ikke findes noget generelt retsprincip i Faellesskabets retsorden, herunder i saerdeleshed blandt reglerne til beskyttelse af ejendomsretten, som foreskriver godtgoerelse af et saadant tab. Det fremgaar saaledes af Domstolens dom af 24. marts 1994, sag C-2/92, Bostock (Sml. I, s. 955), at fordele, saasom referencemaengder, der tildeles i henhold til en faelles markedsordning, ikke kan betragtes som en ret, der stammer fra de paagaeldendes ejendom eller erhvervsmaessige virksomhed, hvorfor tildelingen eller overfoerselen af saadanne fordele ikke kan medfoere pligt for nogen af parterne i forpagtningsaftalen til at betale godtgoerelse. Det samme gaelder for saa vidt angaar de individuelle kvoter, som den tildelte praemie ydes paa grundlag af, og som i medfoer af den gaeldende ordning er knyttet til forpagteren/producenten.
15 Heller ikke ifoelge de gaeldende forordninger om de omhandlede markedsordninger paahviler der medlemsstaterne nogen forpligtelse til at indfoere en ordning med godtgoerelse af det tab, som er forvoldt ejerne af de jorder, der benyttes til avl af faar, geder eller ammekoeer.
16 For det foerste vedroerer artikel 5a, stk. 4, litra f), i forordning nr. 3013/89 og artikel 4e, stk. 5, i forordning nr. 805/68 kun de saerlige problemer, der er forbundet med overfoerselen af praemierettigheder, som foretages af producenter, der ikke er ejere af de jorder, hvorpaa de udoever deres bedrift, og disse bestemmelser vedroerer ikke generelt den vaerdiforringelse, som skyldes indfoerelsen af en ny praemieordning.
17 Det samme gaelder for Kommissionens gennemfoerelsesforordninger. Ifoelge artikel 13 i forordning nr. 3567/92 kan medlemsstaterne nemlig om noedvendigt traeffe passende overgangsforanstaltninger "i tilfaelde af overdragelse af praemierettigheder". Saadanne overgangsforanstaltninger kan ganske vist ifoelge artikel 13, andet punktum, "kun traeffes for at afhjaelpe vanskeligheder i forbindelse med indfoerelsen af en ordning med praemierettigheder for producenten". De foranstaltninger, der sigtes til her, er imidlertid de, som er naevnt i bestemmelsens foerste punktum, og som udtrykkeligt vedroerer de tilfaelde, hvor der sker en overdragelse af praemierettigheder.
18 For det andet paalaegger de omtvistede bestemmelser ikke medlemsstaterne at indfoere en ordning med godtgoerelse af det tab, som forvoldes ejere ved overdragelse af praemierettigheder. De giver kun medlemsstaterne mulighed for at traeffe foranstaltninger til loesning af de saerlige problemer, der er forbundet med overfoerselen af praemierettighederne, og at fastsaette de principper, som skal overholdes ved udstedelsen af saadanne foranstaltninger.
19 Det tilkommer hver enkelt medlemsstat selv at vurdere noedvendigheden af disse foranstaltninger, navnlig under hensyn til de nationale bestemmelser, som medlemsstaten har udstedt til gennemfoerelse af ordningen, og til de nationale regler vedroerende retsforholdet mellem forpagteren og bortforpagteren.
20 Hvad angaar artikel 15 i forordning nr. 3567/92 og artikel 55 i forordning nr. 3886/92 begraenser disse bestemmelser sig til at fastsaette, at medlemsstaterne skal traeffe de oevrige foranstaltninger, som er noedvendige, for at ordningen med de individuelle lofter kan virke korrekt, og at de skal underrette Kommissionen herom. Disse regler udgoer en konkret gennemfoerelse af traktatens artikel 5 og medfoerer ikke i sig selv nogen forpligtelse for medlemsstaterne til at indfoere en ordning med godtgoerelse for det tab, som forvoldes ejerne ved gennemfoerelsen af de paagaeldende kvoteordninger.
21 Foelgelig maa de tre foerste spoergsmaal besvares med, at hverken artikel 13 og 15 i forordning nr. 3567/92 eller artikel 39 og 55 i forordning nr. 3886/92 eller noget generelt faellesskabsretligt princip medfoerer pligt for medlemsstaterne til at indfoere en ordning med godtgoerelse af det tab, som forvoldes ejere af landbrugsjord ved indfoerelse af en ordning med praemierettigheder, der er knyttet til producenterne af faare-, gede- eller oksekoed, selv ikke naar retten til praemien overfoeres af de producenter, som ikke er ejere af den jord, hvorpaa de udoever deres bedrift.
Det fjerde spoergsmaal
22 Under hensyn til besvarelsen af det foerste spoergsmaal maa det fjerde spoergsmaal begraenses og forstaas paa den maade, at det oenskes oplyst, om artikel 13 og 15 i forordning nr. 3567/92 samt artikel 39 og 55 i forordning nr. 3886/92 er gyldige paa baggrund af henholdsvis artikel 5a, stk. 4, litra f), i forordning nr. 3013/89 og artikel 4e, stk. 5, i forordning nr. 805/68, som udgoer retsgrundlaget for disse bestemmelser.
23 Herom bemaerkes, at den eneste forskel mellem de omhandlede bestemmelser i henholdsvis Kommissionens gennemfoerelsesforordninger og Raadets forordninger, som udgoer retsgrundlaget herfor, er omraadet for anvendelsen af de foranstaltninger, medlemsstaterne er befoejet til at traeffe. Kommissionens forordninger begraenser medlemsstaternes bemyndigelse til foranstaltninger med henblik paa loesning af de problemer, der opstaar i de paa tidspunktet for forordningens ikrafttraeden bestaaende kontraktforhold, hvorimod Raadets forordninger ikke indeholder nogen sondring paa dette punkt.
24 Som anfoert af Kommissionen opstaar de problemer, som er forbundet med indfoerelsen af praemieordningen, kun for de paa tidspunktet for forordningernes ikrafttraeden bestaaende kontraktforhold. Hvis kontrakterne er blevet indgaaet paa et senere tidspunkt, har parterne nemlig kunnet tage hensyn til det tilfaelde, hvor praemierettighederne er overdraget, uden at der er sket nogen overdragelse af bedriften.
25 Under alle omstaendigheder har sagsoegeren i hovedsagen selv erkendt, at godtgoerelsesforanstaltningerne boer vaere begraenset til de bestaaende kontraktforhold.
26 Det fjerde spoergsmaal maa herefter besvares med, at gennemgangen af artikel 13 og 15 i forordning nr. 3567/92 samt artikel 39 og 55 i forordning nr. 3886/92 intet har frembragt, som kan anfaegte disse bestemmelsers gyldighed.
Det femte spoergsmaal
27 Henset til besvarelsen af de foregaaende spoergsmaal er det ufornoedent at besvare det femte spoergsmaal.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
28 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongerige og af den franske regering samt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af High Court Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court, ved kendelse af 12. januar 1994, for ret:
1) Hverken artikel 13 og 15 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3567/92 af 10. december 1992 om gennemfoerelsesbestemmelser for individuelle lofter, nationale reserver og overdragelse af de rettigheder, som er fastsat i Raadets forordning (EOEF) nr. 3013/89 om den faelles markedsordning for faare- og gedekoed, eller artikel 39 og 55 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3886/92 af 23. december 1992 om gennemfoerelsesbestemmelser for de praemieordninger, der er fastsat i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 om den faelles markedsordning for oksekoed, og om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 1244/82 og (EOEF) nr. 714/89, eller noget generelt faellesskabsretligt princip medfoerer pligt for medlemsstaterne til at indfoere en ordning med godtgoerelse af det tab, som forvoldes ejere af landbrugsjord ved indfoerelse af en ordning med praemierettigheder, der er knyttet til producenterne af faare-, gede- eller oksekoed, selv ikke naar retten til praemien overfoeres af de producenter, som ikke er ejere af den jord, hvorpaa de udoever deres bedrift.
2) Gennemgangen af artikel 13 og 15 i foernaevnte forordning nr. 3567/92 samt artikel 39 og 55 i foernaevnte forordning nr. 3886/92 har intet frembragt, der kan anfaegte disse bestemmelsers gyldighed.