61997CJ0424_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-424/97,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) van het Landgericht Düsseldorf (Duitsland), in het aldaar aanhangig geding tussen
S. Haim
en
Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein,
om een prejudiciële beslissing over de aansprakelijkheid van een lidstaat en, eventueel, van een publiekrechtelijk lichaam van die staat voor de schade veroorzaakt door een schending van het gemeenschapsrecht, en over de vraag, of de toelating als ziekenfondstandarts van een tandarts die onderdaan is van een andere lidstaat, kan worden onderworpen aan de voorwaarde dat hij de taal van de ontvangende staat voldoende beheerst,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, D. A. O. Edward (rapporteur), L. Sevón en R. Schintgen, kamerpresidenten, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, H. Ragnemalm en M. Wathelet, rechters,
advocaat-generaal: J. Mischo
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- S. Haim, vertegenwoordigd door H. Ungewitter, advocaat te Düsseldorf,
- de Duitse regering, vertegenwoordigd door E. Röder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, A. Dittrich, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Justitie, en C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor bij het Bondsministerie van Economische zaken, als gemachtigden,
- de Griekse regering, vertegenwoordigd door A. Samoni-Rantou, juridisch adviseur bij de bijzondere juridische dienst - afdeling Europees recht van het Ministerie van Buitenlandse zaken, alsmede door S. Vodina en G. Karipsiadis, auditeurs bij deze dienst, als gemachtigden,
- de Spaanse regering, vertegenwoordigd door N. Díaz Abad, abogado del Estado, als gemachtigde,
- de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door U. Leanza, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door P. G. Ferri, avvocato dello Stato,
- de Zweedse regering, vertegenwoordigd door E. Brattgård, departementsråd bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door J. E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, als gemachtigde, bijgestaan door E. Sharpston, Barrister,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door B. Mongin en P. van Nuffel, leden van de juridische dienst, als gemachtigden, bijgestaan door B. Wägenbaur, advocaat te Hamburg,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van S. Haim, vertegenwoordigd door U. Faust, advocaat te Aken; de Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein, vertegenwoordigd door B. Bellwinkel, advocaat te Düsseldorf; de Duitse regering, vertegenwoordigd door A. Dittrich; de Deense regering, vertegenwoordigd door J. Molde, afdelingshoofd bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de Griekse regering, vertegenwoordigd door A. Samoni-Rantou en G. Karipsiadis; de Spaanse regering, vertegenwoordigd door N. Díaz Abad; de Franse regering, vertegenwoordigd door A. de Bourgoing, chargé de mission bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Aiello, avvocato dello Stato; de Zweedse regering, vertegenwoordigd door A. Kruse, departementsråd bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door E. Sharpston, en de Commissie, vertegenwoordigd door B. Mongin, bijgestaan door B. Wägenbaur, ter terechtzitting van 9 maart 1999,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 19 mei 1999,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 8 december 1997, ingekomen bij het Hof op 15 december daaraanvolgend, heeft het Landgericht Düsseldorf krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) drie prejudiciële vragen gesteld over de voorwaarden waaronder een lidstaat en, eventueel, een publiekrechtelijk lichaam van die staat aansprakelijk kunnen worden gesteld voor schade die door aan hen toe te rekenen schendingen van het gemeenschapsrecht is berokkend aan particulieren, en over de vraag of het rechtmatig is wanneer de toelating van een tandarts die onderdaan is van een andere lidstaat, aan de voorwaarde wordt onderworpen dat hij de taal van de lidstaat van vestiging voldoende beheerst.
2 Deze vragen zijn gerezen in het kader van een beroep dat S. Haim, tandarts, heeft ingesteld tegen de Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein (hierna: KVN"), teneinde vergoeding te krijgen van de schade wegens inkomstenderving die hij stelt te hebben geleden ten gevolge van de schending van het gemeenschapsrecht door de KVN.
Het gemeenschapsrecht
3 Artikel 2 van richtlijn 78/686/EEG van de Raad van 25 juli 1978 inzake de onderlinge erkenning van de diploma's, certificaten en andere titels van de beoefenaar der tandheelkunde, tevens houdende maatregelen tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en vrij verrichten van diensten (PB L 233, blz. 1), bepaalt, dat elke lidstaat de door de overige lidstaten afgegeven en in artikel 3 van de richtlijn vermelde diploma's, certificaten en andere titels van de beoefenaar der tandheelkunde erkent door daaraan, met betrekking tot de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van de beoefenaar der tandheelkunde, op zijn grondgebied hetzelfde rechtsgevolg toe te kennen als aan de door hemzelf uitgereikte diploma's, certificaten en andere titels.
4 Artikel 18, lid 3, van richtlijn 78/686, luidt als volgt:
De lidstaten dragen er zorg voor dat in voorkomend geval de begunstigden in hun belang en in dat van hun patiënten de talenkennis verwerven die noodzakelijk is voor de uitoefening van hun beroepswerkzaamheden in de ontvangende lidstaat."
5 Artikel 20 van richtlijn 78/686 bepaalt:
De lidstaten die van hun eigen onderdanen eisen dat zij een voorbereidende stage hebben vervuld om werkzaam te kunnen zijn als ziekenfondstandarts, kunnen gedurende een periode van acht jaar te rekenen vanaf de kennisgeving van deze richtlijn, dezelfde eis stellen aan de onderdanen van andere lidstaten. De duur van de stage mag evenwel niet langer zijn dan zes maanden."
Het nationale recht
6 § 21 van de Zulassungsordnung für Kassenzahnärzte (verordening van 28 mei 1957 betreffende de ziekenfondstandartsen, BGBl. 1957 I, blz. 582), zoals gewijzigd (hierna: ZOK"), bepaalt:
Een tandarts die op mentaal of anderszins op persoonlijk vlak ernstig tekortschiet, met name een tandarts die in de loop van de laatste vijf jaren voorafgaand aan zijn verzoek aan drugs of alcoholica verslaafd was, is niet geschikt voor de uitoefening van de ziekenfondspraktijk."
Het hoofdgeding
7 Haim is een Italiaans onderdaan, die in het bezit is van een in 1946 door de universiteit van Istanbul, Turkije, afgegeven diploma tandheelkunde. Tot 1980 was hij te Istanbul werkzaam als tandarts.
8 In 1981 werd hij in de Bondsrepubliek Duitsland als tandarts erkend (Approbation"), waardoor hij daar in de privésector zijn beroep kon gaan uitoefenen.
9 In 1982 werd het Turkse diploma van Haim door de Belgische autoriteiten erkend als gelijkwaardig met het wettelijke Belgische diploma van licentiaat in de tandheelkunde. Daarop werkte Haim als ziekenfondstandarts te Brussel. Hij onderbrak die activiteit van november 1991 tot augustus 1992 om in de tandartspraktijk van zijn zoon in Duitsland te werken.
10 In 1988 verzocht Haim de KVN om inschrijving in het tandartsenregister om vervolgens door een ziekenfonds te kunnen worden erkend.
11 Volgens § 3, lid 2, van de ZOK is die inschrijving afhankelijk van de vervulling van een voorbereidende stage van ten minste twee jaar. Krachtens § 3, lid 4, van de ZOK geldt deze voorwaarde evenwel niet voor tandartsen die in een andere lidstaat een in het gemeenschapsrecht erkend diploma hebben verworven en gerechtigd zijn dat beroep uit te oefenen.
12 Bij besluit van 10 augustus 1988 weigerde de KVN de inschrijving van Haim in het tandartsenregister, op grond dat Haim niet de bij § 3 van de ZOK vereiste voorbereidende stage van twee jaar had vervuld. Volgens de KVN kon niet van die voorwaarde worden afgeweken omdat Haim geen houder was van een door een lidstaat afgegeven diploma, maar enkel van een diploma van een derde land, dat door een lidstaat als gelijkwaardig met een in die lidstaat afgegeven diploma was erkend.
13 Haim betwistte dat besluit en betoogde met name, dat het in strijd was met het EEG-Verdrag. Nadat de KVN het advies had ingewonnen van de toezichthoudende autoriteit, de minister van Arbeid, Gezondheid en Sociale zaken van de deelstaat Nordrhein-Westfalen, die zich aansloot bij het standpunt van de KVN, verwierp de KVN het bezwaar van Haim bij besluit van 28 september 1988.
14 De door Haim tegen dat besluit ingestelde beroepen werden achtereenvolgens verworpen door het Sozialgericht Düsseldorf, op 28 maart 1988, en in hoger beroep door het Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen, op 24 oktober 1990. In Revision" verzocht het Bundessozialgericht bij beschikking van 20 mei 1992 het Hof om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 20 van richtlijn 78/686 en van artikel 52 EEG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG).
15 In zijn arrest van 9 februari 1994, Haim (C-319/92, Jurispr. blz. I-425; hierna: arrest Haim I"), verklaarde het Hof voor recht, dat artikel 20 van richtlijn 78/686 het een lidstaat niet verbiedt, een onderdaan van een andere lidstaat, die geen van de in artikel 3 van die richtlijn genoemde diploma's bezit, te verplichten een voorbereidende stage te vervullen om als ziekenfondstandarts werkzaam te kunnen zijn, ook wanneer de betrokkene op het grondgebied van eerstgenoemde lidstaat tot de uitoefening van zijn beroep is toegelaten, en dat hetzelfde artikel de onderdaan van een lidstaat, die houder is van een door een derde land afgegeven diploma dat door een andere lidstaat is erkend als gelijkwaardig met een in artikel 3 van richtlijn 78/686 genoemd diploma, evenmin vrijstelt van de voorbereidende stage. Het Hof voegde daar evenwel aan toe, dat artikel 52 van het Verdrag de bevoegde autoriteiten van een lidstaat niet toestaat een onderdaan van een andere lidstaat, die geen van de in artikel 3 van richtlijn 78/686 genoemde diploma's bezit, maar zowel in de eerste als in de tweede lidstaat tot de beroepsuitoefening is toegelaten en zijn beroep heeft uitgeoefend, de toelating als ziekenfondstandarts te weigeren op grond dat hij niet de door de wettelijke regeling van eerstgenoemde lidstaat vereiste voorbereidende stage heeft vervuld, zonder dat wordt nagegaan of, en zo ja in hoeverre, de beroepservaring waarover de betrokkene reeds beschikt, beantwoordt aan de vereisten van deze wettelijke regeling.
16 Na de uitspraak van dat arrest werd Haim bij besluit van 4 januari 1995 in het tandartsenregister ingeschreven. Wegens zijn leeftijd heeft hij niet de nodige stappen ondernomen om als ziekenfondsarts te worden erkend.
17 Haim heeft evenwel bij het Landgericht Düsseldorf opnieuw beroep ingesteld tegen de KVN, teneinde vergoeding te verkrijgen van de inkomstenderving die hij stelt te hebben geleden doordat hij vanaf 1 september 1988 tot einde 1994 minder inkomsten heeft verworven dan hij had kunnen verwerven, indien hij als ziekenfondstandarts in Duitsland had kunnen werken.
18 Volgens het Landgericht heeft de KVN ten onrechte geweigerd om Haim in 1988 in het tandartsenregister in te schrijven, omdat zij geen rekening heeft gehouden met de door Haim als ziekenfondstandarts in België opgedane beroepservaring. Bij het nemen van haar besluit zou de KVN evenwel te goeder trouw hebben gehandeld.
19 § 3 van de ZOK voorzag immers niet in de mogelijkheid om op grond van de door een tandarts in het buitenland opgedane beroepservaring af te wijken van de verplichte voorbereidende stage van twee jaar.
20 Voorts lijkt de beslissing van de KVN onjuist gelet op artikel 52 van het Verdrag, dat de vrijheid van vestiging garandeert. De vraag of, en zo ja in hoeverre, de inachtneming van de vrijheid van vestiging van Haim vereiste, dat rekening werd gehouden met zijn beroepservaring, was op dat ogenblik nog niet beslist. Volgens de verwijzende rechter is eerst vanaf het arrest van 7 mei 1991, Vlassopoulou (C-340/89, Jurispr. blz. I-2357), duidelijk geworden, dat de beroepservaring van Haim in aanmerking moest worden genomen.
21 De nationale rechter leidt daaruit af, dat de KVN bij haar weigering in 1988, Haim in het tandartsenregister in te schrijven, niet onrechtmatig heeft gehandeld in de zin van het Duitse recht inzake ambtelijke aansprakelijkheid, zodat het nationale recht geen grondslag biedt voor de schadevordering van Haim.
22 De nationale rechter vraagt zich evenwel af, of Haim aan het gemeenschapsrecht rechtstreeks een recht op schadevergoeding jegens de KVN kan ontlenen, aangezien uit de rechtspraak van het Hof volgt, dat de lidstaten aansprakelijk zijn voor schade die particulieren lijden als gevolg van aan de lidstaten toe te rekenen schendingen van het gemeenschapsrecht, ook in geval van vaststelling van een onwettige administratieve handeling.
23 Gelet op het argument van de KVN dat Haim, ook al was hij vanaf 1988 in het tandartsenregister ingeschreven, wegens zijn onvoldoende beheersing van het Duits niet als ziekenfondstandarts zou zijn erkend, vraagt de nationale rechterlijke instantie zich af, of de nationale autoriteiten de erkenning van iemand als Haim aan voorwaarden inzake talenkennis kunnen onderwerpen.
24 In die omstandigheden heeft het Landgericht Düsseldorf besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
1) Indien een ambtenaar van een juridisch zelfstandig publiekrechtelijk lichaam van een lidstaat bij het nemen van een individuele beslissing nationaal recht toepast en daarbij primair gemeenschapsrecht schendt, kan dan naast de lidstaat ook het publiekrechtelijk lichaam aansprakelijk zijn?
2) Zo ja, is in een geval waarin een nationaal ambtenaar met het gemeenschapsrecht strijdig nationaal recht heeft toegepast dan wel nationaal recht niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht heeft toegepast, reeds sprake van een gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht, indien de ambtenaar bij het nemen van zijn beslissing niet over een beoordelingsmarge beschikte?
3) Mogen de bevoegde autoriteiten van een lidstaat voor de toelating als ziekenfondstandarts van een onderdaan van een andere lidstaat, die in die lidstaat zijn beroep mag uitoefenen, maar niet in het bezit is van een in artikel 3 van richtlijn 78/686 genoemd diploma, als voorwaarde stellen, dat de betrokkene over de talenkennis beschikt die hij voor de uitoefening van zijn beroepsactiviteit in het land van vestiging nodig heeft?"
De eerste vraag
25 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het gemeenschapsrecht eraan in de weg staat, dat naast de lidstaat zelf, ook een publiekrechtelijk lichaam aansprakelijk kan zijn voor schade die particulieren hebben geleden door maatregelen die dat lichaam in strijd met het gemeenschapsrecht heeft genomen.
26 Vooraf zij eraan herinnerd, dat de aansprakelijkheid voor schade die particulieren lijden als gevolg van aan een nationaal overheidsorgaan toe te rekenen schendingen van het gemeenschapsrecht, een aan het systeem van het Verdrag inherent beginsel vormt dat verplichtingen voor de lidstaten meebrengt (zie arresten van 19 november 1991, Francovich e.a., C-6/90 en C-9/90, Jurispr. blz. I-5357, punt 35; 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame, C-46/93 en C-48/93, Jurispr. blz. I-1029, punt 31; 26 maart 1996, British Telecommunications, C-392/93, Jurispr. blz. I-1631, punt 38; 23 mei 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Jurispr. blz. I-2553, punt 24; 8 oktober 1996, Dillenkofer e.a., C-178/94, C-179/94 en C-188/94-C-190/94, Jurispr. blz. I-4845, punt 20, en 2 april 1998, Norbrook Laboratories, C-127/95, Jurispr. blz. I-1531, punt 106).
27 Zoals de Commissie en alle regeringen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend in wezen hebben gezegd, en zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof, dient iedere lidstaat ervoor te zorgen dat de schade wordt vergoed die aan particulieren wordt toegebracht door schending van het gemeenschapsrecht, ongeacht welk overheidsorgaan dit recht heeft geschonden en welk overheidsorgaan in beginsel volgens het recht van de betrokken lidstaat deze schade dient te vergoeden (arrest van 1 juni 1999, Konle, C-302/97, Jurispr. blz. I-3099, punt 62).
28 Een lidstaat kan zich derhalve niet beroepen op de interne verdeling van de bevoegdheid en aansprakelijkheid tussen de in zijn nationale rechtsorde bestaande openbare lichamen, noch op de omstandigheid dat het overheidslichaam dat het gemeenschapsrecht heeft geschonden, niet over de nodige bevoegdheden, kennis of middelen beschikte, om zich aan zijn aansprakelijkheid uit dien hoofde te onttrekken.
29 Uit de in de punten 26 en 27 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak volgt evenwel niet, dat de lidstaat zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen enkel nakomt, indien hij de schade die aan particulieren is toegebracht door nationale maatregelen die in strijd met het gemeenschapsrecht zijn vastgesteld, zelf vergoedt.
30 Met betrekking tot lidstaten met een federale structuur heeft het Hof reeds geoordeeld, dat wanneer de in de nationale orde bestaande procedures een doeltreffende bescherming van de door particulieren aan het gemeenschapsrecht ontleende rechten kunnen bieden en het niet moeilijker is om deze rechten geldend te maken dan de rechten die zij aan het nationale recht ontlenen, de schade die aan particulieren is toegebracht door nationale maatregelen die in strijd met het gemeenschapsrecht zijn vastgesteld, voor de nakoming van de op de betrokken lidstaat rustende verplichtingen niet noodzakelijkerwijze door de bondsstaat hoeft te worden vergoed (arrest Konle, reeds aangehaald, punten 63 en 64).
31 Dit geldt ook voor lidstaten, al dan niet met een federale structuur, waarin bepaalde wetgevende of bestuursrechtelijke taken op gedecentraliseerde wijze worden waargenomen door territoriale overheden met een zekere autonomie of door ieder ander publiekrechtelijk lichaam dat juridisch gescheiden is van de staat. In die lidstaten kan de schade die aan particulieren is toegebracht door nationale maatregelen die in strijd met het gemeenschapsrecht door een publiekrechtelijk lichaam zijn vastgesteld, derhalve door dat lichaam worden vergoed.
32 Het gemeenschapsrecht staat er evenmin aan in de weg, dat naast de lidstaat zelf, ook een publiekrechtelijk lichaam aansprakelijk kan zijn voor de schade die particulieren hebben geleden door maatregelen die dat lichaam in strijd met het gemeenschapsrecht heeft genomen.
33 Dienaangaande zij herinnerd aan de vaste rechtspraak, dat, behoudens het recht op schadevergoeding dat, wanneer aan de voorwaarden voor aansprakelijkheid van een lidstaat is voldaan, zijn grondslag rechtstreeks in het gemeenschapsrecht vindt, de staat in het kader van het nationale aansprakelijkheidsrecht de gevolgen van de veroorzaakte schade ongedaan moet maken, met dien verstande dat de voorwaarden die door de nationale wettelijke regelingen ter zake van schadevergoeding zijn vastgesteld, niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor gelijksoortige nationale vorderingen gelden en niet van dien aard mogen zijn, dat zij het verkrijgen van schadevergoeding in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (reeds aangehaalde arresten Francovich e.a., punten 41-43, en Norbrook Laboratories, punt 111).
34 Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord, dat het gemeenschapsrecht er niet aan in de weg staat, dat naast de lidstaat zelf, ook een publiekrechtelijk lichaam aansprakelijk kan zijn voor de schade die particulieren hebben geleden door maatregelen die dat lichaam in strijd met het gemeenschapsrecht heeft genomen.
De tweede vraag
35 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of, in een geval waarin een nationaal ambtenaar met het gemeenschapsrecht strijdig nationaal recht heeft toegepast dan wel nationaal recht niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht heeft toegepast, reeds sprake is van een gekwalificeerde schending in de zin van de rechtspraak van het Hof, indien de ambtenaar bij het nemen van zijn beslissing niet over een beoordelingsmarge beschikte.
36 Volgens de rechtspraak van het Hof moet een lidstaat de schade vergoeden die particulieren wegens aan hem toe te rekenen schendingen van het gemeenschapsrecht lijden, wanneer aan drie voorwaarden is voldaan: de geschonden rechtsregel strekt ertoe particulieren rechten toe te kennen, er is sprake van een voldoende gekwalificeerde schending, en er bestaat een rechtstreeks causaal verband tussen deze schending van de op de staat rustende verplichting en de door de particulieren geleden schade. Of aan deze voorwaarden is voldaan, moet van geval tot geval worden beoordeeld (arrest Norbrook Laboratories, reeds aangehaald, punt 107).
37 Deze drie voorwaarden gelden zowel wanneer de te vergoeden schade het gevolg is van een nalaten van de lidstaat, bijvoorbeeld bij niet-uitvoering van een communautaire richtlijn, als wanneer de schade voortvloeit uit de vaststelling van een met het gemeenschapsrecht strijdige wettelijke of bestuursrechtelijke handeling, ongeacht of deze van de lidstaat zelf dan wel van een van de staat juridisch onafhankelijk publiekrechtelijk lichaam afkomstig is.
38 Wat meer bepaald de tweede van deze voorwaarden betreft, heeft het Hof reeds geoordeeld, dat een schending van het gemeenschapsrecht voldoende gekwalificeerd is wanneer een lidstaat in de uitoefening van zijn normatieve bevoegdheid de grenzen waarbinnen hij bij de uitoefening van zijn bevoegdheden dient te blijven, kennelijk en ernstig heeft overschreden (zie de reeds aangehaalde arresten Brasserie du pêcheur en Factortame, punt 55; British Telecommunications, punt 42, en Dillenkofer e.a., punt 25), en dat, wanneer de betrokken lidstaat op het moment van de inbreuk slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge had, de enkele inbreuk op het gemeenschapsrecht kan volstaan om een voldoende gekwalificeerde schending te doen vaststellen (zie de reeds aangehaalde arresten Hedley Lomas, punt 28, en Norbrook Laboratories, punt 109).
39 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de verplichting tot vergoeding van aan particulieren toegebrachte schade niet afhankelijk kan worden gesteld van een voorwaarde ontleend aan het schuldbegrip, die verder gaat dan de voldoende gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht (arrest Brasserie du pêcheur en Factortame, reeds aangehaald, punt 79).
40 De in punt 38 van dit arrest genoemde beoordelingsmarge is de marge waarover de betrokken lidstaat beschikt. Het bestaan en de omvang van die marge worden bepaald door het gemeenschapsrecht en niet door het nationale recht. De beoordelingsmarge die de ambtenaar of het lichaam dat het gemeenschapsrecht heeft geschonden, eventueel aan het nationale recht ontleent, is hier dus van geen belang.
41 Uit de in dit punt 38 aangehaalde rechtspraak volgt tevens, dat een enkele inbreuk op het gemeenschapsrecht door een lidstaat een voldoende gekwalificeerde schending kan, maar niet noodzakelijkerwijs hoeft te vormen.
42 Om te bepalen of een dergelijke inbreuk op het gemeenschapsrecht een voldoende gekwalificeerde schending vormt, dient de nationale rechter bij wie de schadevordering aanhangig is, rekening te houden met alle elementen die de aan hem voorgelegde situatie kenmerken.
43 Die elementen zijn onder meer de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel, de vraag of al dan niet opzettelijk een schending is begaan of schade is veroorzaakt, de vraag of een eventuele rechtsdwaling al dan niet verschoonbaar is en de vraag of de handelwijze van een gemeenschapsinstelling heeft kunnen bijdragen tot de vaststelling of de instandhouding van met het gemeenschapsrecht strijdige nationale maatregelen of praktijken (zie arrest Brasserie du pêcheur en Factortame, reeds aangehaald, punt 56, betreffende de voorwaarden waaronder een staat aansprakelijk kan worden gesteld wegens met het gemeenschapsrecht strijdige handelingen en verzuimen van de nationale wetgever).
44 De toepassing van deze criteria in het concrete geval, moet volgens de rechtspraak van het Hof in beginsel geschieden door de nationale rechterlijke instanties (arrest Brasserie du pêcheur en Factortame, reeds aangehaald, punt 58), overeenkomstig de door het Hof voor deze toepassing verstrekte richtsnoeren (arrest Konle, reeds aangehaald, punt 58).
45 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat het betrokken gemeenschapsrechtelijk voorschrift een verdragsbepaling is die rechtstreeks toepasselijk is sinds het einde van de in het Verdrag bepaalde overgangsperiode, die lang vóór de feiten van het hoofdgeding is verstreken.
46 Toen de Duitse wetgever evenwel § 3 van de ZOK vaststelde en de KVN de inschrijving van Haim in het tandartsenregister weigerde, had het Hof nog niet het arrest Vlassopoulou, reeds aangehaald, gewezen, waarin het in punt 16 voor het eerst oordeelde, dat een lidstaat die moet beslissen op een verzoek om toelating tot een beroep dat naar nationaal recht slechts toegankelijk is voor degene die over een diploma of een beroepskwalificatie beschikt, rekening dient te houden met de diploma's, certificaten en andere titels die de betrokkene met het oog op de uitoefening van hetzelfde beroep in een andere lidstaat heeft verworven, door de uit die diploma's blijkende bekwaamheden te vergelijken met de in de nationale regeling verlangde kennis en bekwaamheden.
47 Overeenkomstig datzelfde beginsel heeft het Hof in punt 29 van het arrest Haim I geoordeeld, dat artikel 52 van het Verdrag de bevoegde autoriteiten van een lidstaat niet toestaat een onderdaan van een andere lidstaat, die geen van de in artikel 3 van richtlijn 78/686 genoemde diploma's bezit, maar zowel in de eerste als in de tweede lidstaat tot de beroepsuitoefening is toegelaten en zijn beroep heeft uitgeoefend, de toelating als ziekenfondstandarts te weigeren op grond dat hij niet de door de wettelijke regeling van eerstgenoemde lidstaat vereiste voorbereidende stage heeft vervuld, zonder dat wordt nagegaan of, en zo ja in hoeverre, de beroepservaring waarover de betrokkene reeds beschikt beantwoordt aan de vereisten van deze wettelijke regeling.
48 In het licht van de in de punten 43 tot en met 47 van het onderhavige arrest vermelde criteria en opmerkingen, staat het aan de nationale rechter om te onderzoeken, of er in het hoofdgeding al dan niet sprake is van een gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht.
49 Op de tweede prejudiciële vraag dient dus te worden geantwoord, dat, om te bepalen of er al dan niet sprake is van een gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht in de zin van de rechtspraak van het Hof, rekening moet worden gehouden met de beoordelingsmarge waarover de betrokken lidstaat beschikt. Het bestaan en de omvang van die marge moeten worden bepaald aan de hand van het gemeenschapsrecht en niet van het nationale recht.
De derde vraag
50 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de bevoegde autoriteiten van een lidstaat voor de toelating als ziekenfondstandarts van een beoefenaar van de tandheelkunde die onderdaan is van een andere lidstaat, in eerstgenoemde lidstaat is gevestigd en daar zijn beroep mag uitoefenen, maar niet in het bezit is van een in artikel 3 van richtlijn 78/686 genoemd diploma, als voorwaarde mogen stellen, dat de betrokken tandarts over de talenkennis beschikt die hij voor de uitoefening van zijn beroepsactiviteit in de lidstaat van vestiging nodig heeft.
51 Volgens de verwijzende rechter zouden dergelijke taalvereisten in strijd kunnen zijn met artikel 18, lid 3, van richtlijn 78/686 en met artikel 52 van het Verdrag.
52 Met betrekking tot artikel 18, lid 3, van richtlijn 78/686 moet worden vastgesteld, dat de in richtlijn 78/686 neergelegde regels voor wederzijdse erkenning van diploma's, certificaten en andere titels van de beoefenaar der tandheelkunde, niet van toepassing zijn op de in een derde land verworven diploma's, zelfs niet wanneer die diploma's door een lidstaat als gelijkwaardig met de in die lidstaat afgegeven diploma's zijn erkend (zie arrest van 9 februari 1994, Tawil-Albertini, C-154/93, Jurispr. blz. I-451, punt 13).
53 Aangezien het diploma van Haim is afgegeven door een derde land, valt het, ook al is het door een andere lidstaat als gelijkwaardig met een in artikel 3 van richtlijn 78/686 vermeld diploma erkend, niet onder de werkingssfeer van die richtlijn.
54 Bijgevolg hoeft niet te worden onderzocht, of in een geval als dat van het hoofdgeding, de taalvereisten voor de toelating als ziekenfondsarts al dan niet in strijd zijn met artikel 18, lid 3, van die richtlijn.
55 Met een rechtstreeks beroep op artikel 52 van het Verdrag betoogt Haim, dat, anders dan de verwijzende rechter stelt, § 21 van de ZOK de talenkennis die van hem in het hoofdgeding wordt verlangd, niet kan rechtvaardigen. Krachtens deze bepaling is een tandarts die op mentaal of anderszins op persoonlijk vlak ernstig tekortschiet, met name een tandarts die in de loop van de laatste vijf jaren voorafgaand aan zijn verzoek om erkenning als ziekenfondsarts aan drugs of alcoholica verslaafd was, niet geschikt voor de uitoefening van de ziekenfondspraktijk. Volgens Haim blijkt duidelijk uit de in deze bepaling genoemde voorbeelden, dat zij geen betrekking heeft of kan hebben op onvoldoende talenkennis.
56 § 21 van de ZOK lijkt volgens zijn bewoordingen weliswaar geen betrekking te hebben op de talenkennis van de betrokkene, maar het is niet aan het Hof om zich in het kader van een prejudiciële verwijzing uit te spreken over de uitlegging van een bepaling van nationaal recht, meer in het bijzonder over de vraag, welke gebreken worden bedoeld door een nationale bepaling als § 21 van de ZOK.
57 Volgens de rechtspraak van het Hof kunnen nationale maatregelen die de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden beperken, slechts gerechtvaardigd zijn wanneer zij aan vier voorwaarden voldoen: zij moeten zonder discriminatie worden toegepast, beantwoorden aan dwingende redenen van algemeen belang, de verwezenlijking van het nagestreefde doel waarborgen en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is (zie, met name, arresten van 30 november 1995, Gebhard, C-55/94, Jurispr. blz. I-4165, punt 37, en 9 maart 1999, Centros, C-212/97, Jurispr. blz. I-1459, punt 34).
58 Hoewel het in het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de communautaire en de nationale rechterlijke instanties in beginsel aan de nationale rechterlijke instantie staat om te onderzoeken of in de bij haar aanhangige zaak aan deze voorwaarden is voldaan, kan het Hof in zijn uitspraak op een verzoek om een prejudiciële beslissing in voorkomend geval preciseringen geven teneinde de nationale rechterlijke instantie bij haar uitlegging te leiden.
59 Zoals de advocaat-generaal in de punten 105 tot en met 113 van zijn conclusie beklemtoont, is de betrouwbaarheid van de communicatie van de tandarts met zijn patiënt en met de administratieve autoriteiten en beroepsorganisaties, een dwingende reden van algemeen belang die rechtvaardigt, dat de toelating als ziekenfondstandarts aan taalvereisten wordt onderworpen. Zowel de dialoog met de patiënten als de inachtneming van de deontologische en juridische voorschriften die in de lidstaat van vestiging eigen zijn aan de tandheelkunde en de uitvoering van administratieve taken, vereisen een passende kennis van de taal van die staat.
60 De taalvereisten die moeten waarborgen dat de tandarts zinvol met zijn patiënten, wier moedertaal de taal van de betrokken lidstaat is, en met de administratieve autoriteiten en de beroepsorganisaties van de staat kan communiceren, mogen evenwel niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is. Dienaangaande is het in het belang van de patiënten wier moedertaal niet de officiële taal is, dat een zeker aantal tandartsen met die personen ook in hun eigen taal kan communiceren.
61 Op de derde prejudiciële vraag dient dus te worden geantwoord, dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat voor de toelating als ziekenfondstandarts van een beoefenaar van de tandheelkunde die onderdaan is van een andere lidstaat, in eerstgenoemde lidstaat is gevestigd en daar zijn beroep mag uitoefenen, maar niet in het bezit is van een in artikel 3 van richtlijn 78/686 genoemd diploma, als voorwaarde mogen stellen, dat de betrokken tandarts over de talenkennis beschikt die hij voor de uitoefening van zijn beroepsactiviteit in de lidstaat van vestiging nodig heeft.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
62 De kosten door de Duitse, de Deense, de Griekse, de Spaanse, de Franse, de Italiaanse en de Zweedse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk alsmede de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door het Landgericht Düsseldorf bij beschikking van 8 december 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Het gemeenschapsrecht staat er niet aan in de weg, dat naast de lidstaat zelf, ook een publiekrechtelijk lichaam aansprakelijk kan zijn voor de schade die particulieren hebben geleden door maatregelen die dat lichaam in strijd met het gemeenschapsrecht heeft genomen.
2) Om te bepalen of er al dan niet sprake is van een gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht in de zin van de rechtspraak van het Hof, moet rekening worden gehouden met de beoordelingsmarge waarover de betrokken lidstaat beschikt. Het bestaan en de omvang van die marge moeten worden bepaald aan de hand van het gemeenschapsrecht en niet van het nationale recht.
3) De bevoegde autoriteiten van een lidstaat mogen voor de toelating als ziekenfondstandarts van een beoefenaar van de tandheelkunde die onderdaan is van een andere lidstaat, in eerstgenoemde lidstaat is gevestigd en daar zijn beroep mag uitoefenen, maar niet in het bezit is van een in artikel 3 van richtlijn 78/686/EEG van de Raad van 25 juli 1978 inzake de onderlinge erkenning van de diploma's, certificaten en andere titels van de beoefenaar der tandheelkunde, tevens houdende maatregelen tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en vrij verrichten van diensten, genoemd diploma, als voorwaarde stellen, dat de betrokken tandarts over de talenkennis beschikt die hij voor de uitoefening van zijn beroepsactiviteit in de lidstaat van vestiging nodig heeft.