62002CC0443_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Il Tribunale di Pordenone, in veste di giudice penale di primo grado, ha proposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 234 CE, cinque questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione di alcune disposizioni della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 febbraio 1998, 98/8/CE, relativa all'immissione sul mercato dei biocidi (2), con riferimento all'art. 28 CE.
In particolare, si chiede l'interpretazione dei termini «biocidi», «biocidi a basso rischio» e « sostanze note», riferiti a tavolette di legno di cedro rosso commercializzate, allo stato naturale, come prodotti antitarme. Il giudice nazionale inoltre chiede se detti oggetti, che sono legalmente distribuiti in uno Stato membro senza necessità di alcuna autorizzazione o registrazione, possano essere sottoposti a tali procedure quando si intende commercializzarli in un altro Stato.
I –
Fatti della causa principale
2. Il 13 marzo 2001 i funzionari del Nucleo Antisofisticazioni del corpo dei carabinieri hanno effettuato il sequestro di 20 confezioni, contenenti ciascuna 24 tavolette di legno dichiarate «antitarme», presso il supermercato LIDL-Italia Srl, situato a Cordenons, in provincia di Pordenone.
3. Tale sequestro è stato convalidato tre giorni dopo dalla Procura della Repubblica di Pordenone, che ha avviato un procedimento penale nei confronti del sig. Schreiber, quale amministratore delegato della LIDL-Italia srl, società controllata dalla LIDL Stiftung Kg, con sede in Germania. Nel corso del procedimento, il 23 aprile il dr. R. Flego ha depositato una perizia, sulla base della quale il Pubblico Ministero ha chiesto l'emissione di un decreto penale di condanna; tale richiesta è stata accolta dal Tribunale di Pordenone, con provvedimento 15 marzo 2002.
4. Tre giorni dopo il sig. Schreiber ha proposto opposizione, a seguito della quale è stato citato in giudizio quale imputato della contravvenzione di cui all'art. 189 del regio decreto n. 1265/1934, per aver posto in commercio il prodotto denominato «tavolette antitarme», proveniente dalla Germania, da considerarsi presidio medico chirurgico, senza avere conseguito la necessaria autorizzazione. Il 20 novembre si è tenuta l'udienza dibattimentale, all’esito della quale il Tribunale ha deciso di consultare la Corte.
II – Questioni pregiudiziali
5. Il giudice italiano ha formulato le questioni come segue:
«1) Se l’art. 2, n. 1, lett. a) e b), della direttiva 98/8/CE, alla luce della disciplina generale da essa introdotta nell’ordinamento comunitario, debba essere interpretato nel senso che i termini “biocidi” e “biocidi a basso rischio” si riferiscono unicamente a prodotti la cui funzione biocida dipenda da principi attivi inseriti nei prodotti medesimi con mezzi chimici o biologici mediante operazioni espressamente mirate ad ottenere tale inserimento allo scopo di attribuire ai predetti prodotti una funzione biocida.
2) Se l’art. 2, n. 1, lett. c), della direttiva 98/8/CE, alla luce della disciplina generale da essa introdotta nell’ordinamento comunitario, debba essere interpretato nel senso che l’espressione “sostanze note [sostanze di base]” si riferisce a sostanze che non vengono inserite in un prodotto per consentirgli di svolgere una mirata funzione biocida ma che tale funzione biocida viene svolta in aggiunta alla funzione normalmente svolta dal prodotto durante il suo impiego (…).
3) Se un pezzo di legno di cedro rosso, per il solo fatto di essere commercializzato come “antitarme”, possa essere classificato come “biocida” oppure come “biocida a basso rischio” oppure come “sostanza nota”, considerato che a) il legno in questione non è stato in alcun modo trattato né chimicamente né biologicamente, b) la sostanza dalla quale possono dipendere gli effetti attribuiti al legno è presente naturalmente nel prodotto, c) il prodotto viene sostanzialmente commercializzato come lo si trova in natura.
4) Se l’art. 2, n. 1, lett. c), della direttiva 98/8/CE debba essere interpretato nel senso che, soltanto se una “sostanza nota” viene iscritta nell’elenco di cui all’allegato 1 B, la stessa può essere esentata dall’autorizzazione e dalla registrazione previste per l’immissione in commercio negli Stati membri dei prodotti di cui al citato art. 2, dispiegando così tale iscrizione nell’elenco dell’allegato 1 B un’efficacia costitutiva a tutti gli effetti.
5) Se l’art. 4 della direttiva 98/8/CE, con riferimento agli artt. 28 CE e 30 CE, debba essere interpretato nel senso che un prodotto, come quello descritto nel quesito n. 3, legalmente immesso in commercio in uno Stato membro senza necessità di autorizzazione o di registrazione in tale Stato membro, possa essere sottoposto ad autorizzazione o a registrazione in un altro Stato membro nel quale venga successivamente commercializzato, per il fatto che lo stesso prodotto non risulta iscritto nell’elenco di cui all’allegato 1 B della direttiva 98/8/CE».
III – Normativa nazionale
6. In Italia è stato aperto un procedimento penale nei confronti del sig. Schreiber poiché questi ha violato la normativa nazionale, avendo omesso di richiedere
la pertinente autorizzazione ministeriale prima di commercializzare nel paese alcuni insetticidi.
7. Nella sua ordinanza il giudice nazionale riferisce che, secondo l'assunto accusatorio, dette tavolette antitarme rientrano nella definizione di «presidio medico-chirurgico» ai sensi dei decreti del presidente della repubblica n. 223/1988 e n. 392/1998, il quale ultimo, all'art. 1, lett. c), qualifica come presidi medico-chirurgici gli insettorepellenti.
8. Alla luce dell'art. 2 del decreto legislativo n. 174/2000 (3), che riprende fedelmente l'art. 2, n. 1, della direttiva 98/8, un prodotto antitarme che esercita un'azione insettorepellente potrebbe essere classificato fra i
«biocidi », in quanto destinato a rendere innocui, impedire l'azione o esercitare altro effetto di controllo su organismi nocivi, fra i «biocidi a basso rischio» o fra le «sostanze note». L'allegato IV di detta norma nazionale corrisponde all'allegato V della direttiva 98/8 e contiene una lista di 23 tipi di biocidi. Il tipo di prodotto 19 dell'allegato IV, così come il tipo 19 dell'allegato V della direttiva, contiene i prodotti repellenti e attrattivi.
9. L'art. 3, primo comma, dello stesso provvedimento normativo stabilisce che si deve conseguire un'autorizzazione ministeriale preventiva per l'immissione in commercio di un prodotto classificato come biocida, mentre l'art. 4 contempla unicamente la registrazione se si tratta di un prodotto catalogato come biocida a basso rischio. L'art. 5 non prevede alcuna formalità per le sostanze note incluse nell'allegato I B della direttiva 98/8, che deve essere ancora adottato in sede comunitaria.
10. Ai sensi dell'art. 17, primo comma, in deroga all'obbligo che prevede che i principi attivi siano iscritti negli elenchi predisposti dall'Unione europea, il Ministro della Sanità può applicare, per un periodo di dieci anni decorrente dal 14 maggio 2000, la normativa in vigore in materia di immissione di biocidi sul mercato introdotta dal decreto del presidente della repubblica 6 ottobre 1998, n. 392 (4) . In particolare il Ministero della Sanità autorizza, ai sensi dell'art. 2, l'immissione sul mercato di biocidi contenenti principi attivi non compresi negli elenchi di tali prodotti di cui all'art. 11, se si trovavano in commercio nel maggio del 2000.
In conformità a quanto disposto dall'art. 1 del decreto da ultimo citato, la normativa disciplina le procedure di autorizzazione alla produzione e all'immissione in commercio di presidi medico-chirurgici. In base all'art. 2, la domanda di autorizzazione va presentata al Ministero della Sanità e, in copia, all'Istituto superiore di sanità. L'autorizzazione è rilasciata dal primo, sentito il secondo, entro sei mesi. In caso di diniego, il provvedimento relativo, completo di motivazione, deve essere notificato negli stessi termini.
IV – Diritto comunitario
11. Il Tribunale di Pordenone chiede un'interpretazione degli artt. 28 CE e 30 CE che, rispettivamente, così dispongono:
«Sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente.
Le disposizioni degli articoli 28 e 29 lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri».
12. Il Tribunale di Pordenone ha inoltre chiesto l'interpretazione dell'art. 2 della direttiva 98/8, che così recita:
«1. Ai fini della presente direttiva si intende per:
a) Biocidi
I principi attivi e i preparati contenenti uno o più principi attivi, presentati nella forma in cui sono consegnati all'utilizzatore, destinati a distruggere, eliminare, rendere innocui, impedire l'azione o esercitare altro effetto di controllo su qualsiasi organismo nocivo con mezzi chimici o biologici.
Nell'allegato V figura un elenco esauriente di 23 tipi di prodotti, corredato di una serie indicativa di descrizioni per ogni tipo.
b) Biocidi a basso rischio
Biocidi contenenti come principio o principi attivi solo uno o più principi tra quelli elencati nell'allegato I A e che non contengono sostanze potenzialmente pericolose.
Nelle condizioni di uso, i biocidi devono presentare solo un rischio non elevato per l'uomo, gli animali o l'ambiente.
c) Sostanze note
Le sostanze elencate nell'allegato I B il cui uso principale non è a scopo biocida ma che trovano alcuni impieghi secondari come biocidi, direttamente o in un prodotto composto dalla sostanza e da un semplice diluente, che non è di per sé una sostanza potenzialmente pericolosa, e che non sono commercializzate direttamente per l'impiego come biocidi.
(...)».
13. L'ultima questione formulata nel presente procedimento pregiudiziale si riferisce all'art. 4 della direttiva 98/8, nel quale si stabilisce il riconoscimento reciproco, fra Stati membri, delle autorizzazioni e la registrazione dei biocidi e dei biocidi a basso rischio. L'art. 4, n. 1, così dispone:
«Fatto salvo l'articolo 12, un biocida che sia già stato autorizzato o registrato in uno Stato membro è autorizzato o registrato in un altro Stato membro rispettivamente entro 120 giorni o 60 giorni dal momento in cui quest'ultimo riceve la domanda a condizione che il principio attivo del biocida sia incluso nell'allegato I o I A e sia conforme alle prescrizioni ivi fissate.
(...)».
V – Procedimento dinanzi alla Corte
14. Nel procedimento in questione, hanno presentato osservazioni scritte, entro i termini stabiliti dall'art. 23 dello Statuto della Corte, il sig. Schreiber, il governo belga e la Commissione.
All'udienza, svoltasi l'8 gennaio 2004, sono comparsi per esporre oralmente i propri argomenti il rappresentante del sig. Schreiber e l'agente della Commissione.
VI – Esame delle questioni pregiudiziali
A – Considerazioni preliminari
15. Nonostante il notevole interesse delle questioni formulate dal Tribunale di Pordenone, le risposte della Corte saranno inevitabilmente poco soddisfacenti. Tale situazione si spiega con il fatto che, come giustamente evidenziato dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, l'armonizzazione avviata dalla direttiva 98/8 in merito all’immissione sul mercato di biocidi è lungi dall'essere completata.
In base al secondo e terzo ‘considerando’ del preambolo della direttiva 98/8, i biocidi, un tempo chiamati pesticidi non agricoli, servono a combattere gli organismi nocivi per la salute e per i prodotti naturali o fabbricati. Essi implicano rischi di vario tipo per le persone, gli animali e l'ambiente a causa delle loro proprietà intrinseche e dei relativi tipi d'impiego. L'indagine effettuata dalla Commissione negli anni novanta sulla situazione negli Stati membri ha evidenziato differenze nelle normative di questi ultimi, tali da poter rappresentare un ostacolo non solo agli scambi di biocidi, ma anche agli scambi dei prodotti trattati, in grado di incidere sul funzionamento del mercato interno.
16. Pertanto, a tutela della libera circolazione di detti prodotti, la direttiva 98/8 dispone, all'art. 4, il riconoscimento reciproco delle autorizzazioni, di modo che un biocida, che sia già stato autorizzato o registrato in uno Stato membro, deve ricevere lo stesso trattamento in qualsiasi altro Stato membro, rispettivamente entro 120 o 60 giorni, sempre che il principio attivo sia incluso negli allegati I o I A e sia conforme alle prescrizioni ivi fissate. La direttiva si applica inoltre agli aspetti relativi all'autorizzazione e all'immissione sul mercato di biocidi all'interno degli Stati membri in vista della loro utilizzazione e alla compilazione di un elenco tassativo di principi attivi contenuti nei biocidi.
17. Riguardo al grado di sviluppo raggiunto, detta direttiva suscita vari problemi. Da un lato, gli allegati I e I A, finalizzati a contenere gli elenchi dei principi attivi con indicazione dei requisiti stabiliti a livello comunitario per la loro inclusione rispettivamente tra i biocidi o tra i biocidi a basso rischio, e l'allegato I B, predisposto per includere l'elenco delle sostanze di base, non sono stati completati. L'iscrizione in detti elenchi spetta al Comitato permanente sui biocidi per un periodo di dieci anni.
18. Dall'altro, le misure transitorie di cui all'art. 16 consentono agli Stati membri di mantenere, per un periodo anch'esso di dieci anni, la loro disciplina o la loro prassi vigenti in materia di immissione di biocidi sul mercato e, in particolare, di autorizzare, secondo le norme nazionali, la vendita nel proprio territorio di biocidi contenenti principi attivi non elencati negli allegati I o I A per il tipo di prodotto in questione, sempre che tali principi attivi si trovino già in commercio ad una determinata data, quali principi attivi di un biocida per scopi diversi da quelli di ricerca e sviluppo scientifici e di ricerca e sviluppo volti alla produzione (5) .
19. Ai sensi dell'art. 16, n. 2, della direttiva 98/8, la Commissione ha avviato un programma di lavoro decennale. In base a quanto indicato al secondo ‘considerando’ del preambolo del regolamento n. 1896/2000, la prima fase di detto studio dovrebbe mettere la Commissione in condizione di identificare i principi attivi esistenti nei biocidi, prendendo in considerazione l'identificazione proposta dal produttore o dal responsabile della formulazione, e specificando quali dovrebbero essere valutati per essere eventualmente inseriti nell'allegato I, negli allegati I A o I B. L'art. 4, n. 1, di detto regolamento, ha concesso un termine, scaduto il 28 marzo 2002, ai produttori, ai responsabili della formulazione e alle associazioni, che intendevano chiedere l'inserimento negli allegati I o I A della direttiva di un principio attivo esistente in uno o più tipi di prodotti, per notificare tale principio attivo alla Commissione. La stessa soluzione è stata adottata in riferimento all'allegato I B. Il regolamento n. 1687/2002 (6), tuttavia, ha concesso una proroga del termine, scaduta alla fine del gennaio 2003.
E’ stata indicata un'ulteriore fase di studio a partire dal 2002. Il regolamento (CE) n. 2032/2003 (7) ha stabilito norme particolareggiate di attuazione della seconda fase del programma di lavoro per l'esame sistematico di tutti i principi attivi già in commercio al 14 maggio 2000 come principi attivi di biocidi. Nelle osservazioni scritte presentate nel procedimento di cui trattasi, la Commissione ha reso noto che, secondo le sue previsioni, la valutazione dei principi attivi notificati ai fini di un loro eventuale inserimento negli allegati dovrebbe essere ultimata tra il 2006 e il 2010.
20. Nell'elenco dei principi attivi datato 8 aprile 2003, l'olio di cedro (Cedar Oil, Cedernholzöl Texas 22%) figura, con il numero CAS 68990-83-0, alla pag. 20, mentre l'olio di legno di cedro Cedarwood oil) si trova, con il numero CAS 8000-27-9, alla pag. 22 (8) . Secondo le note al suddetto elenco, che annovera un totale di 645 principi attivi, l'olio di cedro per primo citato è stato oggetto di una notificazione congiunta, verificata e accettata, mentre l'olio da ultimo menzionato non contiene alcun chiarimento complementare. Nonostante che il terzo ‘considerando’ del preambolo del regolamento n. 1687/2002 dichiari che l'elenco preliminare dei principi attivi esistenti notificati indica, rispetto a ciascun principio, l'allegato della direttiva 98/8 nel quale è richiesto l'inserimento, quest'ultima informazione non compare nell'elenco pubblicato
Il quinto ‘considerando’ del regolamento n. 2032/2003 indica che i principi attivi esistenti che sono stati unicamente identificati (tra i quali figurano, nell'allegato III, sia l'olio di cedro che l'olio di legno di cedro) non saranno valutati nell'ambito del programma di revisione e non dovranno essere inseriti negli allegati I, I A o I B della direttiva 98/8. In forza dell'art. 4, n. 2, a decorrere dal 1° settembre 2006 gli Stati membri dovranno revocare le autorizzazioni o le registrazioni per i biocidi contenenti i principi attivi di cui all'allegato III, che contiene quelli esistenti che sono stati identificati, per i quali non sia stata accolta alcuna notificazione né vi sia stata una manifestazione d' interesse, e garantire che tali biocidi non vengano immessi in commercio nel loro territorio.
21. Pertanto, anteriormente all'entrata in vigore del regolamento n. 2032/2003, l'olio di cedro era una sostanza attiva considerata «esistente», dal momento che si trovava in commercio nel maggio del 2000 (9) . In circostanze del genere, l'art. 16, n. 1, della direttiva 98/8 consentiva agli Stati membri di continuare ad applicare, per dieci anni, la disciplina relativa alla messa in commercio dei biocidi in uso alla suddetta data. Di conseguenza, nulla osta a che l’Italia ricorra alla normativa vigente a detta epoca per l'immissione sul mercato di prodotti ideati per la lotta agli insetti, contenenti il suddetto olio come principio attivo.
Tale risulta essere stato l’intento di detto Stato membro nell'adottare il decreto legislativo n. 174/2000, con cui la normativa nazionale è stata adeguata alla direttiva 98/8 e si è rinviato, per quanto attiene alla commercializzazione dei biocidi durante il periodo transitorio, alle disposizioni del decreto del presidente della repubblica n. 392/98, che regola la procedura d'autorizzazione all'immissione in commercio di presidi medico-chirurgici, inclusi gli insettorepellenti.
22. Occorre sottolineare, in conclusione, le conseguenze prodotte in tale contesto dall'entrata in vigore del regolamento n. 2032/2003. I principi attivi non iscritti nell'allegato I di detto provvedimento normativo vengono considerati come non immessi in commercio prima del 14 maggio 2000. La condizione stabilita dall'art. 16, n. 1, della direttiva 98/8, affinché le autorità nazionali autorizzassero la vendita di biocidi, consisteva nel fatto che i loro principi attivi si trovassero già in commercio come tali a questa data. Pertanto, si possono continuare a vendere i biocidi provvisti di autorizzazione fino al 1° settembre 2006; tuttavia, non è più consentita l'applicazione della normativa nazionale per registrare detti prodotti, qualora essi contengano principi attivi non iscritti nel summenzionato allegato.
B – Risposta alla prima questione e a parte della terza
23. Le prime tre questioni del Tribunale di Pordenone sono strettamente connesse, tanto che la formulazione della terza coincide in parte con la prima e in parte con la seconda.
Per tale motivo è opportuno riformularle, cominciando con affrontare la questione se una tavoletta di legno di cedro rosso, commercializzata come la si trova in natura, senza essere stata trattata in alcun modo né chimicamente, né biologicamente, dal momento che i suoi effetti antitarme derivano dalla struttura propria di tale tipo di legno, possa essere definita come biocida o come biocida a basso rischio ai sensi dell'art. 2, n. 1, lett. a) e b), della direttiva 98/8, ed essere soggetta alla procedura di autorizzazione o di registrazione o se, al contrario, dette nozioni si riferiscano unicamente a prodotti la cui funzione biocida dipende da principi attivi inseriti nei prodotti.
24. Secondo il sig. Schreiber, il legislatore italiano non ha dato corretta attuazione alla direttiva 98/8; rinviando al decreto del presidente della repubblica n. 392/98, e in particolare al procedimento semplificato di autorizzazione, esso non ha tenuto conto del fatto che la definizione comunitaria di «prodotti biocidi » non concorda esattamente con la nozione di «presidi medico-chirurgici». Dalla formulazione letterale dell'art. 2, n. 1, lett. a), il sig. Schreiber deduce che i biocidi agiscono mediante principi attivi che sono stati in essi inseriti con mezzi chimici o biologici, e pertanto non possono essere ritenuti tali i prodotti che contengono detti principi allo stato naturale.
25. Per il governo belga, detti prodotti sarebbero biocidi a condizione che le loro proprietà di difesa contro gli organismi nocivi figurino chiaramente nell'etichetta, ed estende la stessa valutazione ai biocidi a basso rischio. Di conseguenza, la nozione di principio attivo corrisponderebbe non soltanto al principio ottenuto con un processo industriale, ma anche a quello che appare in forma spontanea in natura.
26. La Commissione ha espresso il medesimo parere.
27. L'art. 2, n. 1, lett. a), della direttiva 98/8 indica come biocidi i principi attivi e i preparati contenenti uno o più principi attivi, presentati nella forma in cui sono consegnati all'utilizzatore, destinati a distruggere, eliminare, rendere innocui, impedire l'azione o esercitare altro effetto di controllo su qualsiasi organismo nocivo con mezzi chimici o biologici. La norma effettua un rinvio all'allegato V, ove figura un elenco tassativo di 23 tipi di prodotti, corredato di una serie indicativa di descrizioni. L'allegato è suddiviso in quattro gruppi principali. Il terzo gruppo comprende i prodotti per il controllo degli animali nocivi, annoverando sei dei suddetti tipi: il 14 concerne i rodenticidi; il 15, gli avicidi; il 16, i molluschicidi; il 17, i pesticidi; il 18, gli insetticidi, acaricidi e prodotti destinati al controllo degli altri artropodi; e il 19, i repellenti e attrattivi, usati per controllare organismi nocivi (invertebrati, ad esempio le pulci, e vertebrati, ad esempio gli uccelli), respingendoli o attirandoli, compresi i prodotti usati, direttamente o indirettamente, per l'igiene umana e veterinaria.
28. La nozione di principio attivo si trova alla lett. d) della medesima norma, ove si parla delle sostanze o dei microrganismi, compresi i virus e i funghi, aventi un'azione generale o specifica sugli organismi nocivi o contro di essi.
29. Secondo l'ordinanza di rinvio, le tavolette di legno erano commercializzate come prodotti antitarme. Esse contengono olio di cedro o olio di legno di cedro, principio attivo che, evaporando, provoca un effetto repellente per tali lepidotteri. Risulta pertanto che le tavolette in questione, commercializzate con la suddetta finalità, sono biocidi ai sensi della direttiva 98/8, catalogati come tipo di prodotto 19 nell'allegato V.
30. Il Tribunale di Pordenone mostra di nutrire riserve nei confronti di questa possibile soluzione, basandosi su tre argomenti. In primo luogo, sul fatto che il prodotto non è stato sottoposto ad alcun trattamento preliminare chimico o biologico. Però, la formulazione della norma non impone detto requisito.
31. In secondo luogo, sul fatto che la sostanza repellente viene emanata naturalmente dal legno. Tuttavia tale dato non è determinante, dal momento che una delle finalità principali della direttiva 98/8, come si evince dal primo e terzo ‘considerando’ del preambolo, consiste nel gestire, in ambito comunitario, i rischi per l'uomo, gli animali e l'ambiente derivanti dall'uso dei biocidi. Com'è noto, le sostanze naturali non sono tutte innocue, per cui detto argomento non èsufficiente a sottrarre l'immissione in commercio delle stesse ai controlli delle autorità.
32. In terzo luogo, sul fatto che le tavolette sono pezzi di legno allo stato naturale. Di nuovo, è opportuno fare rinvio al tenore della norma, giacché, a parte il condizionamento ai fini della vendita al minuto, non è richiesta alcuna manipolazione industriale dei principi attivi.
A tale riguardo, il rinvio effettuato dall'art. 2, n. 2, lett. a), alle definizioni di cui all'art. 2 della direttiva 67/548/CEE (10), consente di qualificare biocidi gli elementi chimici e i loro composti allo stato naturale o ottenuti mediante lavorazioni industriali.
33. Esisteva certamente la possibilità che le tavolette controverse fossero classificate come biocidi a basso rischio, ossia biocidi contenenti solo uno o più principi attivi tra quelli elencati nell'allegato I A e che non contengono sostanze pericolose, rappresentando un rischio non elevato per l'uomo, gli animali o l'ambiente. Tuttavia, nelle considerazioni preliminari ho spiegato che, figurando
sia l'olio di cedro che l'olio di legno di cedro nell'allegato III del regolamento n. 2032/2003, dette sostanze non saranno valutate nell'ambito del programma di revisione e non saranno inserite negli allegati I, I A o I B della direttiva 98/8, motivo per cui, a decorrere dal settembre 2006, non potranno essere commercializzate come biocidi nella Comunità.
34. Si deve pertanto dichiarare che una tavoletta di legno di cedro rosso, commercializzata come la si trova in natura, senza essere stata in alcun modo trattata né chimicamente, né biologicamente, dal momento che i suoi effetti antitarme derivano dalla struttura propria di tale tipo di legno, costituisce un biocida o un biocida a basso rischio ai sensi dell'art. 2, n. 1, lett. a) e b), della direttiva 98/8, soggetto alla procedura di autorizzazione o di registrazione.
C – Risposta alla seconda questione e a parte della terza
35. Data la connessione fra dette questioni, è opportuno riformulare la seconda e la parte che non è stata ancora esaminata della terza. In base a ciò, resta da stabilire se l'art. 2, n. 1, lett. c), della direttiva n. 98/8, debba essere interpretato nel senso che la nozione di sostanza nota comprende la sostanza contenuta in un prodotto (nella fattispecie, tavolette di legno di cedro rosso), che viene commercializzato come si trova in natura, senza alcuna aggiunta finalizzata ad attribuirgli un'azione biocida, che viene tuttavia esercitata in aggiunta alla funzione normalmente svolta da detto prodotto.
36. Il sig. Schreiber identifica la sostanza nota in base al carattere accessorio della funzione biocida che essa esercita, da sola o miscelata, quantunque la sua integrazione nel prodotto non sia finalizzata a destinare quest'ultimo alla distruzione di organismi nocivi. Non risulta quindi necessario imporle restrizioni come la previa autorizzazione o la previa registrazione stabilite per i biocidi o per i biocidi a basso rischio. Nel caso del legno di cedro rosso, il cui utilizzo industriale principale consiste nella fabbricazione di mobili, il suo effetto collaterale si deduce solo dall'etichettatura. Considerando che il legno non è stato trattato, che contiene per sua natura la sostanza insettorepellente, e che si commercializza così come esiste allo stato naturale, detto prodotto, secondo il sig. Schreiber, è in possesso dei requisiti stabiliti per la nozione comunitaria di sostanza nota, di cui all'art. 2, n. 1, lett. c), della direttiva 98/8.
37. Il governo belga rileva che la nozione di sostanza nota esclude la sua commercializzazione per un impiego biocida. Dal momento che il legno di cedro viene immesso in commercio come prodotto antitarme, sembra evidente che non soddisfa la condizione da ultimo richiamata. La Commissione giunge alla stessa conclusione, su basi simili.
38. L'art. 2, n. 1, lett. c), della direttiva 98/8 enumera i requisiti di una sostanza nota: in primo luogo, essa deve essere elencata nell'allegato I B; in secondo luogo, il suo uso principale non può essere a scopo biocida, anche se si sottolinea che ci deve essere un impiego secondario come biocida, direttamente o mescolata con un semplice diluente, non pericoloso; e, in terzo luogo, non deve essere commercializzata per le sue proprietà biocide.
39. Per quanto riguarda il primo requisito, la Commissione ha reso noto nelle sue osservazioni scritte che l'armonizzazione della nozione di sostanza nota non è stata ancora completata. In ogni caso, a seguito della pubblicazione del regolamento n. 2032/2003, risulta evidente che il principio attivo del legno di cedro rosso non sarà incluso nell'allegato I B.
40. Quanto al secondo requisito, è difficile sostenere che il legno di cedro si utilizzi fondamentalmente per la fabbricazione di mobili, affermazione questa sempre più lontana dalla realtà dell'ebanisteria attuale (11) ; inoltre, dopo aver tagliato il tronco in tavolette, il legno non serve più per detta finalità. Senza contare che, anche supponendo che chi acquista un armadio di cedro conosca le proprietà antitarme della materia prima, i suoi effetti non durano indefinitamente, dal momento che il principio attivo evapora con il trascorrere del tempo. Pertanto, è erroneo ritenere che le tavolette controverse abbiano solo un impiego secondario come biocidi per il fatto che sono destinate principalmente ad altre necessità.
41. Le suddette tavolette non soddisfano neppure il terzo requisito. Secondo la descrizione dei fatti esposta nell’ordinanza di rinvio, tali prodotti erano immessi in commercio, giustamente, per le loro proprietà repellenti per le tarme, il che rappresenta un’applicazione compresa nel tipo di prodotto 19 dell’allegato V della direttiva 98/8.
42. Di conseguenza, fermo restando che ancora non sono state precisate le sostanze che rientreranno nell'allegato I B, la nozione di sostanza nota di cui all’art. 2, n. 1, lett. c), non include la sostanza contenuta in una tavoletta di cedro rosso, la cui destinazione principale, sulla base delle modalità con cui viene immessa sul mercato, consiste nello svolgere un'azione biocida, e che viene commercializzata come tale, anche se il principio attivo è contenuto per natura nel tipo di legno ed il prodotto è venduto senza alterarne lo stato in cui si trova in natura.
D – La quarta questione
43. Detta questione ha lo scopo di chiarire se, ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. c), della direttiva 98/8, si possano definire come sostanze note, esentate dall’autorizzazione o dalla registrazione per l’immissione in commercio negli Stati membri, soltanto le sostanze che figurano nell’allegato I B.
44. Il sig. Schreiber ritiene che la norma summenzionata fornisca una descrizione ampia e autonoma di tale nozione, indipendentemente dalla inclusione delle sostanze in uno degli allegati. Si tratta di una definizione esaustiva, in quanto indica tutto ciò che è necessario ai fini dell’iscrizione nell’allegato corrispondente, che è priva di efficacia costitutiva.
45. Il governo belga e la Commissione, al contrario, si dichiarano in favore di una risposta affermativa.
46. La direttiva 98/8 stabilisce un regime differente per la commercializzazione e per l’uso dei prodotti che regola: l’art. 3, n. 1, sottopone i biocidi ad autorizzazione; il n. 2, punto i), prescrive unicamente la registrazione per i biocidi a basso rischio; da ultimo, secondo il punto ii), gli Stati membri sono tenuti a consentire la commercializzazione e l'uso di sostanze di base come biocidi, per il semplice fatto di averle incluse nell'allegato I B.
47. D’altra parte, come è risultato evidente analizzando la seconda questione, l’art. 2, n. 1, lett. c), definisce come sostanze note quelle che si trovano elencate nell'allegato I B. Tuttavia, fino a quando non sarà completato detto allegato, non si possono conoscere le sostanze la cui commercializzazione negli Stati membri è esente da autorizzazione o da registrazione.
48. La Commissione ha riconosciuto l’impossibilità di iscrivere sostanze negli allegati prima della conclusione della fase di valutazione, il che dovrebbe verificarsi tra il 2006 e il 2010. Pertanto, fino a che non venga completato l’allegato, gli Stati membri applicano la loro disciplina vigente in materia di immissione sul mercato e di uso di tali sostanze; solamente nel caso in cui una sostanza non possa essere inclusa in alcuno degli allegati, la Commissione, ai sensi dell’art. 16, n. 4, presenta proposte per limitarne l'immissione sul mercato e l'uso.
49. Si deve conseguentemente constatare che sono da intendersi come sostanze note, ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. c), della direttiva 98/8, esentate dall’obbligo di autorizzazione o di registrazione per l’immissione in commercio negli Stati membri, soltanto le sostanze che figurano nell’allegato I B.
E – La quinta questione
50. Infine, il Tribunale di Pordenone chiede l’interpretazione dell’art. 4 della direttiva 98/8 con riferimento agli artt. 28 CE e 30 CE, allo scopo di determinare se un prodotto come le tavolette di cedro rosso, legalmente immesso in commercio in uno Stato membro senza necessità di autorizzazione o di registrazione, possa essere sottoposto a tali procedure in un altro Stato membro dell’Unione ai fini della sua commercializzazione ed uso, per il fatto che lo stesso prodotto non risulta iscritto nell'allegato I B.
51. Per il sig. Schreiber, tenuto conto del fatto che il prodotto controverso è commercializzato in uno Stato membro senza dette formalità, le autorità nazionali non lo hanno classificato né come biocida, né come biocida a basso rischio, ma solo come sostanza nota. Trattandosi di un prodotto proveniente dalla Germania, la libera circolazione dello stesso nel territorio della Comunità, senza restrizioni imposte da altri Stati, è imposta dal principio del mutuo riconoscimento. Nella fattispecie, una decisione nazionale, che condiziona la commercializzazione di un prodotto all’ottenimento di un’autorizzazione, rappresenta una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, per di più sproporzionata in relazione all’obiettivo perseguito.
52. Sia il governo belga che la Commissione propendo no per una risposta affermativa; quest’ultima, pur riconoscendo detto carattere restrittivo, ritiene giustificata l’anzidetta misura nazionale, anche nel caso in cui il prodotto sia stato legalmente commercializzato in un altro Stato membro.
53. Dalla formulazione della questione si potrebbe dedurre che le tavolette di legno di cedro rosso sono una sostanza nota, da inserire nell’allegato I B. Tuttavia, analizzando la prima questione, si è dimostrato che il principio attivo di detto tipo di legname costituisce un biocida o un biocida a basso rischio, categorie che, al momento opportuno, saranno inserite, rispettivamente, negli allegati I e I A.
Ciò considerato, l’interpretazione da parte della Corte dell’art. 4 della direttiva 98/8, in relazione al mutuo riconoscimento delle autorizzazioni, non porterebbe elementi utili, dal momento che detta norma sarà applicabile unicamente rispetto ai biocidi autorizzati o registrati in uno Stato membro, sempre che il principio attivo del biocida figuri negli allegati I o I A (12) .
54. Concordo con la Commissione sul fatto che, fino a quando i due allegati summenzionati non siano stati compilati, l’art. 4 non obbliga l’Italia a disapplicare la propria disciplina nazionale che regolamenta l’immissione sul mercato dei prodotto insettorepellenti per il fatto che in altro Stato membro, nella fattispecie la Germania, la commercializzazione di detti prodotti non è soggetta ad autorizzazione o a registrazione.
Tuttavia, anche a voler invocare in questo procedimento l’art. 4, un biocida autorizzato o registrato in uno Stato membro dovrebbe essere riconosciuto o autorizzato negli altri Stati membri, prima di procedere alla sua immissione sul mercato.
55. Se dunque non si può ricorrere all’art. 4, rimane da determinare la conformità con il diritto comunitario di una normativa nazionale che stabilisce la previa autorizzazione per la commercializzazione di tavolette di legno di cedro rosso, con proprietà biocide, qualora tali prodotti siano già immessi legalmente sul mercato in un altro Stato membro.
56. Secondo la giurisprudenza della Corte, costituisce una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 28 CE una disposizione legislativa di uno Stato membro che vieta di mettere in commercio, acquistare, offrire, esporre o mettere in vendita, detenere, preparare, trasportare, vendere, cedere a titolo oneroso o gratuito, importare o usare prodotti biocidi che non siano stati previamente autorizzati (13) .
57. Fra i vari motivi di interesse generale per i quali sono ammesse eccezioni alla norma generale che vieta le restrizioni quantitative nonché le misure di effetto equivalente, elencati all’art. 30, vi è la tutela della salute. A tale riguardo, la Corte ha dichiarato che, in mancanza di una normativa comunitaria di armonizzazione, gli Stati membri dispongono di una competenza residuale per decidere in merito al livello relativo alla tutela della salute e della vita delle persone, imponendo una previa autorizzazione all'immissione sul mercato di prodotti pericolosi.
58. Per quanto riguarda i biocidi, il terzo ‘considerando’ del preambolo della motivazione della direttiva 98/8 riconosce che detti prodotti possono creare rischi per le persone, gli animali e l'ambiente in vari modi a causa delle loro proprietà intrinseche e dei relativi tipi d'impiego. La stessa Corte ha recentemente affermato che i biocidi e le sostanza idonee a danneggiare i prodotti naturali o trasformati contengono necessariamente sostanze pericolose (14) .
59. Orbene, il principio di proporzionalità esige che gli Stati membri, nel fare ricorso
a uno dei motivi di interesse generale idonei a giustificare una restrizione degli scambi intracomunitari, si limitino a quanto necessario per raggiungere gli scopi di tutela perseguiti (15) .
La Corte ha dichiarato che, anche se uno Stato membro ha certamente la facoltà di sottoporre un prodotto disinfettante omologato in un altro Stato membro a un nuovo procedimento di omologazione, è ugualmente tenuto a contribuire allo snellimento dei controlli nel commercio intracomunitario. Per tale motivo uno Stato non può esigere, salvo in caso di necessità, l’effettuazione di analisi tecniche o chimiche, né prove di laboratorio, quando gli stessi controlli siano già stati effettuati in un altro Stato membro e i relativi risultati siano a sua disposizione (16) .
60. A quanto risulta, le tavolette di legno di cedro si vendono in Germania senza previa autorizzazione o registrazione. Poiché, coerentemente alle considerazioni esposte per l'analisi della prima questione, tali prodotti sono considerati biocidi o biocidi a basso rischio, nulla osta a che un altro Stato membro ne subordini la commercializzazione nel proprio territorio all’espletamento di una di dette procedure.
In particolare, l’art. 4, n. 2, del regolamento n. 2032/2003 obbliga gli Stati membri a garantire che, a decorrere dal 1° settembre 2006, i biocidi che contengono come principio attivo l’olio di cedro o di legno di cedro non vengano immessi in commercio nel loro territorio. Fino a tale termine i detti Stati hanno la facoltà, a norma del combinato disposto dell’art. 16 della direttiva 98/8 e dell’art. 4, n. 3, del regolamento citato, di consentire l’immissione sul mercato di prodotti che contengano detto principio e che siano già autorizzati, ma non possono procedere alla registrazione di nuovi prodotti.
61. Di conseguenza, una normativa nazionale come quella italiana, che sottopone a previa autorizzazione la commercializzazione di tavolette di legno di cedro rosso, con proprietà biocide, costituisce una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 28 CE, che risulta giustificata in forza dell’art. 30 CE, anche quando detti prodotti sono già legalmente immessi in commercio in un altro Stato membro.
VII – Conclusioni
62. In considerazione di quanto precede, propongo alla Corte di risolvere le questioni sottopostele dal Tribunale di Pordenone dichiarando quanto segue:
«1) Una tavoletta di legno di cedro rosso, commercializzata come la si trova in natura, senza essere stata trattata in alcun modo né chimicamente, né biologicamente, dal momento che i suoi effetti antitarme derivano dalla struttura propria di tale tipo di legno, costituisce un biocida o un biocida a basso rischio ai sensi dell'art. 2, n. 1, lett. a) e b), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 febbraio 1998, 98/8/CE, relativa all'immissione sul mercato dei biocidi.
2) Fermo restando che ancora non sono state precisate le sostanze che rientreranno nell'allegato I B della direttiva 98/8, la nozione di sostanza nota di cui all’art. 2, n. 1, lett. c), di detta direttiva non include la sostanza contenuta in una tavoletta di cedro rosso, la cui destinazione principale, sulla base delle modalità con cui viene immessa sul mercato, consiste nello svolgere un'azione biocida, e che viene commercializzata come tale, anche se il principio attivo è contenuto per natura nel legno ed il prodotto è venduto senza alterarne lo stato in cui si trova in natura.
3) Sono da intendersi come sostanze note, ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. c), della direttiva 98/8, esentate dall’obbligo di autorizzazione o di registrazione per l’immissione in commercio negli Stati membri, soltanto le sostanze che figurano nell’allegato I B.
4) Una normativa nazionale come quella italiana, che sottopone a previa autorizzazione la commercializzazione di tavolette di legno di cedro rosso, con proprietà biocide, costituisce una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 28 CE, che risulta giustificata in forza dell’art. 30 CE, anche quando detti prodotti sono già legalmente immessi in commercio in un altro Stato membro».
(1) .
(2)
–	GU L 123, pag. 1.
(3)
–	GURI n. 149 del 28 giugno 2000, supplemento ordinario n. 101.
(4)
–	GURI n. 266 del 13 novembre 1998. Detto decreto regola la semplificazione dei procedimenti di autorizzazione alla produzione e all'immissione in commercio di presidi medico-chirurgici.
(5)
–	Sia per fissare il termine iniziale per il computo del periodo di dieci anni, sia per stabilire il termine entro cui
i principi attivi si devono già trovare in commercio, il legislatore comunitario rinvia all'art. 34, n. 1, della direttiva 98/8. Tuttavia tale norma non contiene alcun riferimento a date, limitandosi a stabilire l'obbligo per gli Stati membri di adeguare la loro legislazione nazionale entro un termine di ventiquattro mesi a decorrere dall'entrata in vigore della direttiva, circostanza che, in forza dell'art. 35, è avvenuta il ventesimo giorno successivo alla sua pubblicazione. Tale particolare
tecnica legislativa non consente di chiarire se gli Stati membri possano continuare ad applicare la loro disciplina in materia di immissione nel mercato di biocidi sino al maggio del 2008 o del 2010, né se i detti principi dovevano trovarsi già in commercio prima del maggio 1998, all'entrata in vigore della direttiva, o del maggio 2000, quando gli Stati membri erano tenuti a dar attuazione alla direttiva. Il regolamento (CE) della Commissione 7 settembre 2000, n. 1896, concernente la prima fase del programma di cui all'articolo 16, paragrafo 2, della direttiva 98/8/CE (GU L 228, pag. 6), chiarisce tale punto, definendo come «principio attivo esistente» quello già in commercio anteriormente al 14 maggio 2000.
(6)
–	Regolamento della Commissione 25 settembre 2002, relativo a un ulteriore termine di cui all'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 1896/2000 per la notifica di alcuni principi attivi già in commercio da utilizzare nei biocidi (GU L 258, pag. 15).
(7)  – Regolamento della Commissione 4 novembre 2003, relativo alla seconda fase del programma decennale di cui all’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva 98/8, e recante modificazione del regolamento n. 1896/2000 (GU L 307, pag. 1).
(8)
–	Detti dati si possono consultare all'indirizzo Internet http://ecb.jrc.it/biocides.
(9)
–	L'art. 4, n. 3, stabilisce che a decorrere dall'entrata in vigore del regolamento, i principi attivi non iscritti nell'allegato I vengono considerati come non immessi in commercio per l'uso come biocidi prima del 14 maggio 2000.
(10)
– Direttiva del Consiglio 27 giugno 1967, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura delle sostanze pericolose (GU 1967, n. 196, pag. 1).
(11)
–	Secondo la Bibbia, Primo libro dei Re, 5, 6 e 7, E. Nácar y A. Colunga editori, versione tradotta direttamente dalle lingue originali, Madrid 1968, pagg. 371-373, Salomone ordinò a Chiram, re di Tiro e di Sidone, di far tagliare cedri del Libano per costruire il tempio di Gerusalemme, promesso da suo padre a Yahveh, reclutando in Israele trentamila uomini, più settantamila portatori. Il prezioso legno fu utilizzato nelle travi che univano l’ala laterale con la navata centrale, nel soffitto, nel rivestimento dei muri e nella decorazione del Santo dei Santi. «Il cedro all’interno del tempio era scolpito a rosoni e a boccioli di fiori; tutto era di cedro e non si vedeva una pietra». Allo stesso modo il cedro fu adoperato nell’altare e nel cortile, assieme ad altri tipi di legno: olivastro, cipresso e abete. La reggia di Salomone, edificata successivamente, aveva tale abbondanza di cedro da essere nota come il Palazzo «Foresta del Libano», giacché disponeva di quattro ordini di colonne di tale legno, che ricopriva anche il vestibolo del trono «ove rendeva giustizia, cioè il Vestibolo della Giustizia», dal pavimento al tetto.
(12)
– Il corsivo è mio.
(13)
–	Sentenze 17 settembre 1998, causa C-400/96, Harpegnies (Racc. pag. I-5121, punto 30), e 27 giugno 1996, causa C-293/94, Brandsma (Racc. pag. I-3159, punto 6).
(14)
–	Sentenze Harpegnies e Brandsma, cit., rispettivamente punti 32 e 11.
(15)
–	Sentenza 16 maggio 2000, causa C-388/95, Belgio/Spagna (Racc. pag. I-3123, punto 59); sentenze 20 maggio 2003, causa C-469/00,
Ravil (Racc. pag. I-5053, punto 51), e causa C‑108/01, Consorzio del Prosciutto di Parma e Salumificio S. Rita (Racc. pag. I-5121, punto 66).
(16)
– Sentenza 17 dicembre 1981, causa 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor biologische Producten (Racc. pag. 3277, punto 14).