62019CJ0189
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (šestého senátu)
14. května 2020 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Systém obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v rámci Evropské unie – Směrnice 2003/87/ES – Článek 10a – Přechodný režim přidělování bezplatných povolenek – Rozhodnutí 2011/278/EU – Článek 9 – Určení historické úrovně činnosti – Rozsáhlá změna kapacity zařízení, k níž došlo před základním obdobím – Určení relevantního základního období“
Ve věci C‑189/19,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) ze dne 22. listopadu 2018, došlým Soudnímu dvoru dne 26. února 2019, v řízení
Spenner GmbH & Co. KG,
proti
Spolkové republice Německo,
SOUDNÍ DVŮR (šestý senát),
ve složení M. Safjan, předseda senátu, J.-C. Bonichot (zpravodaj), předseda prvního senátu, L. Bay Larsen, soudce,
generální advokát: H. Saugmandsgaard Øe,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za Spenner GmbH & Co. KG S. Altenschmidtem a D. Jacob, Rechtsanwälte,
–
za německou vládu S. Eisenberg a J. Möllerem, jako zmocněnci,
–
za Evropskou komisi J.-F. Brakelandem a A. C. Becker, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 9 odst. 1 a 9 rozhodnutí Komise 2011/278/EU ze dne 27. dubna 2011, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2011, L 130, s. 1), jakož i článku 1 rozhodnutí Komise (EU) 2017/126 ze dne 24. ledna 2017, kterým se mění rozhodnutí 2013/448/EU, pokud jde o stanovení opravného koeficientu jednotného pro všechna odvětví v souladu s článkem 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2017, L 19, s. 93).
2
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností Spenner GmbH & Co. KG a Spolkovou republikou Německo ve věci žádosti o přidělení bezplatných povolenek na emise skleníkových plynů (dále jen „emisní povolenky“) pro zařízení na výrobu cementového slínku.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2003/87
3
Článek 10a odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. 2003, L 275, s. 32; Zvl. vyd. 15/03, s. 631) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES ze dne 23. dubna 2009 (Úř. věst. 2009, L 140, s. 63, dále jen „směrnice 2003/87“) stanoví:
„Maximální roční počet povolenek, jenž je základem pro výpočet povolenek pro zařízení, na která se nevztahuje odstavec 3 a která nejsou novými účastníky na trhu, nepřesáhne součet
a)
ročního celkového množství pro celé Společenství, jak je určeno podle článku 9, vynásobeného podílem emisí ze zařízení, na něž se nevztahuje odstavec 3, na celkovém průměrném množství ověřených emisí vyprodukovaném v období 2005–2007 zařízeními, na něž se vztahoval systém Společenství v období 2008–2012, a
b)
celkového průměrného ročního množství ověřených emisí vyprodukovaných v období 2005–2007 zařízeními, jež budou do systému Společenství zařazena až od roku 2013 a na něž se nevztahuje odstavec 3, po úpravě o lineární faktor uvedený v článku 9.
V případě nutnosti se použije opravný koeficient, který je jednotný pro všechna odvětví.“
Rozhodnutí 2011/278
4
Bod 16 odůvodnění rozhodnutí 2011/278 zní takto:
„Množství povolenek, které mají být bezplatně přiděleny stávajícím zařízením, by mělo vycházet z údajů o historické produkci. S cílem zajistit, aby referenční období co nejlépe reprezentovalo průmyslové cykly, zahrnovalo relevantní období, pro něž jsou dostupné kvalitní údaje, a omezovalo dopad zvláštních okolností, jako je dočasné uzavření zařízení, byly historické úrovně činnosti založeny na střední hodnotě výroby za období od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2008, nebo (v případě vyšších úrovní) na střední hodnotě výroby za období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. Je rovněž vhodné zohlednit veškeré rozsáhlé změny kapacity, ke kterým v příslušném období došlo. U nových účastníků na trhu by se stanovení úrovní činnosti mělo zakládat na standardním využití kapacity vycházejícím z informací specifických pro dané odvětví nebo na využití kapacity specifickém pro dané zařízení.“
5
Článek 1 rozhodnutí 2011/278 uvádí:
„Toto rozhodnutí stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle směrnice 2003/87/ES od roku 2013.“
6
Článek 3 rozhodnutí stanoví:
„Pro účely tohoto rozhodnutí se rozumí:
a)
‚stávajícím zařízením‘ jakékoli zařízení, které poprvé provádí jednu či více činností uvedených v příloze I směrnice 2003/87/ES nebo činnost, na niž se vztahuje systém Unie, v souladu s článkem 24 uvedené směrnice, a které
i)
obdrželo povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů před 30. červnem 2011, nebo
ii)
skutečně provozuje činnost, do 30. června 2011 obdrželo všechna příslušná environmentální povolení, případně včetně povolení stanoveného ve směrnici [Evropského parlamentu a Rady] 2008/1/ES [ze dne 15. ledna 2008 o integrované prevenci a omezování znečištění (Úř. věst. 2008, L 24, s. 8)], a které do 30. června 2011 splnilo všechna ostatní kritéria definovaná ve vnitrostátním právním řádu dotčeného členského státu, na jejichž základě by toto zařízení získalo povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů;
[…]
i)
‚rozsáhlým rozšířením kapacity‘ rozsáhlé navýšení počáteční instalované kapacity dílčího zařízení, v jehož důsledku dojde ke všem těmto okolnostem:
[…]
j)
‚rozsáhlým snížením kapacity‘ jedna nebo více zjistitelných fyzických změn vedoucích k rozsáhlému snížení počáteční instalované kapacity a úrovně činnosti dílčího zařízení v rozsahu, jenž je považován za rozsáhlé rozšíření kapacity [který odpovídá rozsahu použitému v definici rozsáhlého rozšíření kapacity];
k)
‚rozsáhlou změnou kapacity‘ buď rozsáhlé rozšíření kapacity, nebo rozsáhlé snížení kapacity;
l)
‚navýšenou kapacitou‘ rozdíl mezi počáteční instalovanou kapacitou dílčího zařízení a instalovanou kapacitou téhož dílčího zařízení poté, co u něj bylo provedeno rozsáhlé rozšíření kapacity, která se určí na základě průměru dvou nejvyšších měsíčních objemů výroby během prvních šesti měsíců následujících po zahájení změněného provozu;
m)
‚sníženou kapacitou‘ rozdíl mezi počáteční instalovanou kapacitou dílčího zařízení a instalovanou kapacitou téhož dílčího zařízení poté, co u něj bylo provedeno rozsáhlé snížení kapacity, která se určí na základě průměru dvou nejvyšších měsíčních objemů výroby během prvních šesti měsíců následujících po zahájení změněného provozu;
[…]
r)
‚ověřovatelem‘ příslušná, nezávislá osoba nebo ověřovací subjekt odpovědný za provádění a vykazování procesu ověřování v souladu s podrobnými požadavky stanovenými členským státem podle přílohy V směrnice 2003/87/ES;
[…]“
7
Článek 6 odst. 1 uvedeného rozhodnutí stanoví:
„Pro účely tohoto rozhodnutí členské státy rozdělí [zařadí] všechna zařízení způsobilá pro bezplatné přidělení povolenek na emise podle článku 10a směrnice 2003/87/ES na [pod] jedno nebo více těchto dílčích zařízení:
a)
dílčí zařízení pro referenční úroveň produktu;
b)
dílčí zařízení pro referenční úroveň tepla;
c)
dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva;
d)
dílčí zařízení pro emise z procesů.
Dílčí zařízení musí v co největší možné míře odpovídat fyzickým částem zařízení.
[…]“
8
Článek 7 odst. 1, 2 a 8 rozhodnutí stanoví:
„1.   Pro každé stávající zařízení způsobilé pro přidělení bezplatných povolenek na emise podle článku 10a směrnice 2003/87/ES, včetně zařízení, která jsou v provozu pouze příležitostně, zejména zařízení, která jsou držena v rezervě nebo v pohotovostním režimu, a zařízení provozovaná podle sezónního rozvrhu členské státy za všechny roky v období od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2008 nebo případně od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010, během kterých bylo zařízení v provozu, shromáždí od provozovatele veškeré příslušné informace a údaje týkající se jednotlivých parametrů uvedených v příloze IV.
2.   Členské státy shromáždí údaje pro každé dílčí zařízení zvlášť. V případě potřeby si členské státy mohou od provozovatele vyžádat další údaje.
[…]
8.   V případě, že údaje chybějí, členské státy si od provozovatele vyžádají náležité odůvodnění.
Členské státy požadují, aby provozovatel veškeré chybějící údaje nahradil konzervativními odhady, založenými zejména na osvědčené praxi v odvětví a nejaktuálnějších vědeckých a technických poznatcích, před ověřením nebo nejpozději během ověření ověřovatelem.
[…]“
9
Článek 8 rozhodnutí 2011/278 uvádí:
„1.   V rámci postupu shromažďování údajů v souladu s článkem 7 členské státy přijmou pouze údaje, které byly ověřovatelem označeny za uspokojivé. Postup ověřování se zaměří na zprávu o metodice a vykázané parametry uvedené v článku 7 a v příloze IV. Ověřování se týká spolehlivosti, věrohodnosti a přesnosti údajů poskytnutých provozovatelem a musí vyústit v ověřovací posudek, v němž je s přiměřeným ujištěním uvedeno, že předložené údaje neobsahují významné nesprávnosti.
[…]
4.   Členské státy nepřidělí bezplatné povolenky na emise zařízení v případě, že údaje týkající se tohoto zařízení nebyly v rámci ověřování označeny za uspokojivé.
[…]“
10
Článek 9 rozhodnutí stanoví:
„1.   U stávajících zařízení členské státy určí historickou úroveň činnosti každého zařízení za základní období od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2008, nebo – v případě vyšší úrovně činnosti – za základní období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010 na základě údajů shromážděných podle článku 7.
2.   Historická úroveň činnosti týkající se produktů se u každého produktu, pro nějž byla stanovena referenční úroveň podle přílohy I, vztahuje ke střední hodnotě roční historické výroby tohoto produktu v dotčeném zařízení během základního období.
3.   Historická úroveň činnosti týkající se tepla se vztahuje ke střední hodnotě ročního historického dovozu (ze zařízení, na které se vztahuje systém Unie), výroby nebo dovozu (ze zařízení, na které se vztahuje systém Unie) i výroby měřitelného tepla, jež se spotřebovává v rámci hranic zařízení při výrobě produktů, při výrobě jiné mechanické energie než energie používané k výrobě elektřiny, při topení nebo chlazení s výjimkou tepla spotřebovaného při výrobě elektřiny nebo jež se vyváží do zařízení nebo jiného subjektu, na který se nevztahuje systém Unie, s výjimkou tepla vyvezeného za účelem výroby elektřiny během základního období, a je vyjádřena v terajoulech za rok.
4.   Historická úroveň činnosti týkající se paliva se vztahuje ke střední hodnotě roční historické spotřeby paliv použitých při výrobě neměřitelného tepla spotřebovaného při výrobě produktů, při výrobě jiné mechanické energie než energie používané k výrobě elektřiny, při topení nebo chlazení s výjimkou tepla spotřebovaného při výrobě elektřiny, včetně bezpečnostního spalování, během základního období a je vyjádřena v terajoulech za rok.
5.   U emisí z procesů, které vznikly v souvislosti s výrobou produktů v dotčeném zařízení během základního období uvedeného v odstavci 1, se historická úroveň činnosti týkající se procesů vztahuje ke střední hodnotě ročních historických emisí z procesů a je vyjádřena v tunách ekvivalentu oxidu uhličitého.
[…]
9.   U stávajícího zařízení, u něhož v období od 1. ledna 2005 do 30. června 2011 došlo k rozsáhlému rozšíření či rozsáhlému snížení kapacity, je historickými úrovněmi činnosti součet středních hodnot stanovených podle odstavce 1 bez rozsáhlé změny kapacity a historických úrovní činnosti navýšené či snížené kapacity.
Historickými úrovněmi činnosti navýšené či snížené kapacity je rozdíl mezi počáteční instalovanou kapacitou jednotlivých dílčích zařízení, u nichž došlo k rozsáhlé změně kapacity určené v souladu s čl. 7 odst. 3, do zahájení změněného provozu a instalovanou kapacitou po rozsáhlé změně kapacity určené v souladu s čl. 7 odst. 4, který se vynásobí průměrným historickým využitím kapacity dotčeného zařízení v letech před zahájením změněného provozu.“
11
Příloha IV uvedeného rozhodnutí stanoví, že pro účely sběru základních údajů uvedených v čl. 7 odst. 1 rozhodnutí členské státy požádají provozovatele, aby předložil alespoň v příloze vyjmenované údaje „na úrovni zařízení a dílčích zařízení za všechny kalendářní roky základního období zvoleného podle čl. 9 odst. 1 (2005–2008 nebo 2009–2010)“. Mezi tyto údaje patří „[p]očáteční instalovaná kapacita“, „[n]avýšená nebo snížená kapacita a instalovaná kapacita dílčího zařízení po rozsáhlé změně kapacity, pokud k rozsáhlé změně kapacity došlo v období od 1. ledna 2009 do 30. června 2011“, a „[h]istorické úrovně činnosti“. Pokud jde o posledně uvedené, z dané přílohy plyne, že musí být určeny „[p]odle typu dílčího zařízení“ a na základě „všech ročních objemů výroby, na jejichž základě byla stanovena střední hodnota.“
Rozhodnutí 2013/448/EU
12
Článek 4 rozhodnutí Komise 2013/448/EU ze dne 5. září 2013 o vnitrostátních prováděcích opatřeních pro přechodné bezplatné přidělování povolenek na emise skleníkových plynů v souladu s čl. 11 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2013, L 240, s. 27) zněl, dříve než byl pozměněn rozhodnutím 2017/126, následovně:
„Opravný koeficient jednotný pro všechna odvětví uvedený v čl. 10a odst. 5 směrnice 2003/87/ES a stanovený podle čl. 15 odst. 3 rozhodnutí 2011/278/EU je uveden v příloze II tohoto rozhodnutí.“
13
V příloze II rozhodnutí 2013/448 figurovala tabulka umožňující stanovení opravného koeficientu jednotného pro všechna odvětví na každý rok v období let 2013 až 2020.
Rozhodnutí 2017/126
14
Článek 1 rozhodnutí 2017/126 stanoví:
„Rozhodnutí 2013/448/EU se mění takto:
1)
Článek 4 se nahrazuje tímto:
‚Článek 4
Opravný koeficient jednotný pro všechna odvětví uvedený v čl. 10a odst. 5 směrnice 2003/87/ES a stanovený podle čl. 15 odst. 3 rozhodnutí 2011/278/EU je uveden v příloze II tohoto rozhodnutí.‘
2)
Příloha II se nahrazuje zněním uvedeným v příloze tohoto rozhodnutí.“
15
V příloze II rozhodnutí 2017/126 figuruje tabulka umožňující stanovení opravného koeficientu jednotného pro všechna odvětví na každý rok v období let 2013 až 2020, která nahrazuje tabulku v příloze II rozhodnutí 2013/448.
Německé právo
16
Ustanovení německého práva použitelná na spor v původním řízení jsou obsažena ve Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020) [nařízení o přidělování povolenek na emise skleníkových plynů pro obchodovací období 2013 až 2020 (nařízení o přidělování 2020)] ze dne 26. září 2011 (BGBl. 2011 I, s. 1921) ve znění zákona ze dne 13. července 2017 (BGBl. 2017 I, s. 2354) (dále jen „ZuV 2020“). Ustanovení § 8 ZuV 2020 stanoví:
„1)   Rozhodná úroveň činnosti stávajících zařízení se určí jednotně pro všechny části zařízení vymezené pro účely přidělování povolenek na základě údajů získaných podle § 5, a to podle volby žadatele buď podle základního období od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2008, nebo podle základního období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010.
2)   Rozhodná úroveň činnosti každého produktu, pro který je podle § 3 odst. 1 bodu 1 třeba pro účely přidělování povolenek vymezit část zařízení, představuje střední hodnotu všech ročních množství tohoto produktu v základním období zvoleném podle odstavce 1 […].
[…]
8)   Došlo-li od 1. ledna 2005 do 30. června 2011 k rozsáhlému rozšíření kapacity, odpovídá rozhodná úroveň činnosti příslušné části zařízení vymezené pro účely přidělování povolenek součtu střední hodnoty určené podle odstavců 2 až 5 bez rozsáhlého rozšíření kapacity a úrovně činnosti navýšené kapacity. Úroveň činnosti navýšené kapacity přitom odpovídá rozdílu mezi instalovanou kapacitou části zařízení vymezené pro účely přidělování povolenek po rozšíření kapacity a počáteční instalovanou kapacitou této části až do zahájení změněného provozu, který se vynásobí průměrným využitím kapacity dotčené části v období od 1. ledna 2005 do konce kalendářního roku předcházejícího zahájení změněného provozu. Rozsáhlá rozšíření kapacity uskutečněná v roce 2005 se na žádost provozovatele považují za nikoli rozsáhlá; jinak je v těchto případech pro určení průměrného využití kapacity dotčené části zařízení vymezené pro účely přidělování povolenek rozhodné průměrné měsíční využití kapacity v roce 2005 až do kalendářního měsíce předcházejícího zahájení změněného provozu. Dojde-li k vícerému rozšíření kapacity, je rozhodné průměrné vytížení kapacity dotčené části zařízení vymezené pro účely přidělování povolenek před zahájením provozu první změny.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
17
Cementový slínek je vyráběn v cementových pecích. Tato složka cementu musí být poté rozdrcena na prášek. Spenner je německá společnost, která provozuje zařízení na výrobu uvedeného slínku.
18
Rozhodnutím ze dne 17. února 2014 stanovila Deutsche Emissionshandelsstelle (německá správa obchodování s emisemi, dále jen „DEHSt“) množství emisních povolenek bezplatně přidělených uvedené společnosti na období obchodování 2013 až 2020 pro uvedené zařízení na výrobu cementového slínku. Spenner podala proti tomuto rozhodnutí neúspěšně stížnost za účelem přidělení dalších emisních povolenek. Žaloba, kterou následně podala, byla v prvním stupni zamítnuta.
19
V rámci svého přímého opravného prostředku „Revision“ podaného k Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) Spenner tvrdí, že výklad § 8 odst. 1, 2 a 8 ZuV 2020 uplatněný v prvním stupni je neslučitelný s čl. 9 odst. 1 a 9 rozhodnutí 2011/278. Tato společnost má zejména za to, že DEHSt neprávem nepoužila čl. 9 odst. 9 rozhodnutí 2011/278 a měla zkontrolovat a opravit volbu základního období, kterou provedla.
20
Pokud jde o čl. 9 odst. 1 rozhodnutí 2011/278, Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud) má za to, že dané ustanovení stanoví určení historické úrovně činnosti zařízení v závislosti na nejvyšší úrovni činnosti během jednoho ze dvou základních období uvedených v tomto ustanovení, a sice období od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2008 nebo od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010.
21
Pokud jde o čl. 9 odst. 9 rozhodnutí, ten upravuje zohlednění rozsáhlých změn kapacity při určení historické úrovně činnosti zařízení. První pododstavec daného ustanovení stanoví matematický vzorec, podle kterého je třeba sečíst historickou úroveň činnosti zařízení „bez rozsáhlé změny kapacity“ a historické úrovně činnosti navýšené či snížené kapacity. Historická úroveň činnosti zařízení bez objemu výroby spojeného se změnou je určována podle čl. 9 odst. 1 rozhodnutí 2011/278. Historická úroveň činnosti navýšené či snížené kapacity je vypočítávána podle pravidla stanoveného v čl. 9 odst. 9 druhém pododstavci rozhodnutí.
22
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že podle § 8 odst. 1 ZuV 2020 je na provozovateli, aby určil základní období. Podle německé vlády je svou volbou vázán.
23
V projednávaném případě si Spenner pro své zařízení na výrobu cementového slínku zvolila základní období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. V tomto zařízení došlo během předchozího základního období (1. ledna 2005 až 31. prosince 2008) k rozsáhlému rozšíření kapacity.
24
Podle Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) Spenner tvrdí, že z čl. 9 odst. 1 rozhodnutí 2011/278 vyplývá, že výběr základního období přísluší vnitrostátním orgánům, a nikoli provozovatelům zařízení. Tyto orgány by si měly zvolit základní období s nejvyšší úrovní činnosti.
25
Spenner mimoto tvrdí, že podle čl. 9 odst. 9 rozhodnutí 2011/278 musí být zohledněny veškeré rozsáhlé změny kapacit, i když k nim nedošlo během zvoleného základního období.
26
Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud) má za to, že posledně uvedené ustanovení je nejasné, ale že by mělo být vykládáno v tom smyslu, že se použije pouze na rozšíření kapacit, k nimž došlo během zvoleného základního období. Pokud jde o rozšíření kapacity, ke kterému došlo dříve, zvýšení činnosti, které z něj vyplývá, je každopádně zahrnuto do historické činnosti během tohoto základního období. Další zohlednění rozšíření kapacity podle čl. 9 odst. 9 rozhodnutí 2011/278 by vedlo k dvojímu zohlednění tohoto rozšíření.
27
V případě, že by podle tohoto ustanovení mělo být zohledněno rozsáhlé rozšíření kapacity, i kdyby k němu došlo před zvoleným základním obdobím, bylo by třeba se mimoto zabývat tím, zda je třeba takto navýšenou kapacitu odečíst, aby nedošlo k jejímu dvojímu započtení.
28
Pokud by Soudní dvůr rozhodl, že se čl. 9 odst. 9 rozhodnutí 2011/278 týká pouze rozsáhlých změn kapacity, ke kterým došlo po začátku zvoleného základního období, bylo by rovněž nezbytné provést výklad odstavce 1 daného článku.
29
Podle čl. 9 odst. 1 rozhodnutí 2011/278 by členské státy měly určit historickou úroveň činnosti zařízení na základě základního období, během kterého byla tato úroveň nejvyšší. Není však vyloučeno, že je na provozovateli zařízení, aby v konečném důsledku základní období určil on. V případě potřeby by bylo třeba určit, zda jsou příslušné orgány povinny z úřední povinnosti opravit chybnou volbu provozovatele. V Německu by tato kontrola byla možná, jelikož provozovatelé zařízení jsou vyzváni k poskytnutí údajů týkajících se obou základních období, zatímco čl. 7 odst. 1 rozhodnutí 2011/278 vyžaduje pouze shromažďování údajů pro jedno z těchto období.
30
Kromě toho, pokud by v závislosti na odpovědích Soudního dvora muselo být návrhu společnosti Spenner vyhověno, bylo by třeba určit množství dodatečných emisních povolenek, které by musely být dané společnosti přiděleny, a použít v tomto rámci opravný koeficient jednotný pro všechna odvětví. Ten byl původně stanoven Evropskou komisí v článku 4 a příloze II rozhodnutí 2013/448. Ve svém rozsudku ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další (C‑191/14, C‑192/14, C‑389/14, C‑295/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311), Soudní dvůr rozhodl, že tato ustanovení rozhodnutí 2013/448 jsou neplatná, přičemž omezil časové účinky určené neplatnosti tak, že již přijatá opatření nemohla být zpochybněna a že Komise má k dispozici lhůtu, která jí umožňuje přijmout nové rozhodnutí. Přijetím rozhodnutí 2017/126 stanovila Komise nový opravný koeficient jednotný pro všechna odvětví, jehož použitelnost byla určena v závislosti na požadavcích vyplývajících z uvedeného rozsudku.
31
Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud) má za to, že z rozhodnutí 2017/126 vyplývá, že pokud jde o přidělení, k nimž došlo před 1. březnem 2017, použije se opravný koeficient jednotný pro všechna odvětví definovaný v původním znění rozhodnutí 2013/448. Naproti tomu zůstává nevyřešena otázka, zda je třeba, pokud jde o dodatečné emisní povolenky přiznané soudem od uvedeného data, použít opravný koeficient jednotný pro všechna odvětví stanovený v rozhodnutí 2017/126 na všechny dodatečné povolenky, nebo pouze na ty, které se týkají let 2018 až 2020.
32
Za těchto podmínek se Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Vyžaduje čl. 9 odst. 9 rozhodnutí [2011/278], aby k rozsáhlému rozšíření kapacity stávajícího zařízení došlo v základním období, které bylo členským státem určeno podle čl. 9 odst. 1 tohoto rozhodnutí?
2)
Musí být čl. 9 odst. 9 první pododstavec rozhodnutí 2011/278[…] ve spojení s odstavcem 1 uvedeného článku v případě rozsáhlých rozšíření kapacity vykládán tak, že při určení historické úrovně za základní období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010 je třeba odečíst historickou úroveň činnosti navýšené kapacity, (i) když se rozsáhlé rozšíření kapacity uskutečnilo v základním období od 1. ledna 2005 a 31. prosince 2008?
3)
a)
V případě kladné odpovědi na první otázku:
Musí být čl. 9 odst. 1 rozhodnutí 2011/278[…] vykládán v tom smyslu, že příslušný orgán členského státu musí sám určit základní období od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2008, nebo období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010, anebo členský stát může provozovateli přiznat právo na výběr základního období?
b)
V případě, že členský stát může provozovateli přiznat právo volby:
Musí členský stát vycházet ze základního období, které v daném případě vede k vyšší historické úrovni činnosti, i když podle práva tohoto státu si provozovatel může svobodně zvolit základní období a rozhodne se pro období s nižší historickou úrovní činnosti?
4)
Musí být rozhodnutí […] 2017/126 […] vykládáno v tom smyslu, že opravný koeficient jednotný pro všechna odvětví se na povolenky přidělené před 1. březnem 2017 musí pro roky 2013 až 2020 použít ve výši stanovené původním zněním článku 4 a přílohy II rozhodnutí 2013/448[…] a že u povolenek na emise dodatečně přidělených na základě soudního rozhodnutí po 28. únoru 2017 se použije na všechny povolenky dodatečně přidělené pro roky 2013 až 2020, nebo že se použije pouze na povolenky dodatečně přidělené pro roky 2018 až 2020?“
K předběžným otázkám
K první otázce
33
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že historické úrovně činnosti zařízení na výrobu cementového slínku společnosti Spenner byly stanoveny pro základní období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. V tomto zařízení došlo během předchozího základního období (1. ledna 2005 až 31. prosince 2008) k rozsáhlému rozšíření kapacity. Naproti tomu po 1. lednu 2009 nejsou známy rozsáhlé změny kapacity.
34
Je tudíž třeba mít za to, že podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 9 odst. 9 rozhodnutí 2011/278 musí být vykládán v tom smyslu, že se nepoužije na rozsáhlá rozšíření kapacity stávajícího zařízení, k nimž došlo před základním obdobím, které bylo určeno podle čl. 9 odst. 1 uvedeného rozhodnutí.
35
Úvodem je třeba uvést, že pro zařízení „stávající“ před 30. červnem 2011 upravují podmínky bezplatného přidělování emisních povolenek články 5 až 14 rozhodnutí 2011/278. Jim přidělené množství závisí zejména na „historických“ úrovních činnosti během základního období, určených podle článků 7 a 9 rozhodnutí.
36
Podle čl. 7 odst. 1 členské státy za všechny roky v období od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2008 nebo případně od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010, během kterých bylo zařízení v provozu, shromažďují od provozovatele veškeré užitečné informace a údaje týkající se jednotlivých parametrů uvedených v příloze IV rozhodnutí. Mezi tyto údaje patří „počáteční instalovaná kapacita“, „navýšená nebo snížená kapacita“ a „historické úrovně činnosti“ zařízení.
37
Pokud jde o historické úrovně činnosti, z čl. 9 odst. 1 plyne, že členské státy určí historickou úroveň činnosti každého zařízení za základní období od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2008 nebo – v případě vyšší úrovně činnosti – za základní období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010 na základě údajů shromážděných podle článku 7.
38
Z článku 9 odst. 2 až 5 rozhodnutí 2011/278 vykládaného ve světle jeho přílohy IV vyplývá, že historické úrovně činnosti zařízení se určí podle referenční úrovně použitelné na každé dílčí zařízení. Zohledňují se tak střední hodnoty roční historické výroby, ročního historického dovozu měřitelného tepla, roční historické spotřeby paliv a ročních historických emisí během základního období zvoleného podle odstavce 1 uvedeného článku.
39
Pokud však během základního období určeného na základě čl. 9 odst. 1 rozhodnutí 2011/278 došlo v souladu s odstavcem 9 tohoto článku k rozsáhlé změně kapacity, nesmí být při určování středních hodnot podle odstavců 2 až 5 takto navýšená nebo snížená kapacita zohledněna.
40
Z článku 9 odst. 9 prvního pododstavce uvedeného rozhodnutí totiž vyplývá, že v takovém případě historická úroveň činnosti dotčeného zařízení odpovídá součtu středních hodnot během základního období určeného podle odstavce 1 daného článku „bez rozsáhlé změny kapacity“ a historické úrovně činnosti navýšené či snížené kapacity, určené podle odst. 9 druhého pododstavce uvedeného článku.
41
Naproti tomu na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně v původním řízení, čl. 9 odst. 9 rozhodnutí 2011/278 neupravuje zohlednění kapacit snížených nebo navýšených při rozsáhlé změně kapacity, ke které došlo před základním obdobím určeným podle odstavce 1.
42
V tomto ohledu je třeba uvést, že čl. 9 odst. 9 první pododstavec rozhodnutí odkazuje na období „od 1. ledna 2005 do 30. června 2011“ pouze za účelem omezení své působnosti. Toliko rozsáhlé změny kapacity, ke kterým došlo v tomto období, tak mohou vést k použití odstavce 9 daného článku. Naproti tomu z toho nevyplývá, že by každá rozsáhlá změna, k níž došlo během tohoto období, musela být zohledněna na základě tohoto ustanovení.
43
Podle článku 9 odst. 2 až 5 rozhodnutí 2011/278 se totiž střední hodnoty zakládají na historické činnosti zařízení od začátku základního období, určeného podle odstavce 1 daného článku, do jeho konce.
44
Pokud je tudíž základním obdobím období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010, tak jako ve věci v původním řízení, rozsáhlé změny kapacity, ke kterým došlo mezi 1. lednem 2005 a 31. prosincem 2008, z podstaty věci určují historické úrovně činnosti k 1. lednu 2009. Tyto změny se tedy odrážejí ve středních hodnotách vypočtených podle čl. 9 odst. 2 až 5 rozhodnutí 2011/278, takže není namístě použít odstavec 9 daného článku.
45
Totéž platí pro změny, k nimž došlo před prvním základním obdobím. Z tohoto důvodu se čl. 9 odst. 9 použije až od 1. ledna 2005.
46
Kromě toho zohlednění změn, ke kterým došlo před základním obdobím určeným podle čl. 9 odst. 1, na základě uvedeného odstavce 9 by vedlo k dvojímu započtení navýšených nebo snížených kapacit.
47
Soudní dvůr přitom rozhodl, že při přidělování povolenek je třeba zamezit dvojímu zohlednění emisí vypouštěných ze zařízení, neboť směrnice 2003/87 a rozhodnutí 2011/278 brání dvojímu zohlednění emisí, jakož i dvojímu přidělení povolenek (rozsudek ze dne 17. května 2018, Evonik Degussa, C‑229/17, EU:C:2018:323, bod 45).
48
Tento výklad čl. 9 odst. 9 rozhodnutí 2011/278 je podepřen dokumenty, které Komise poskytla členským státům a společnostem za účelem usnadnění výkladu a uplatňování právní úpravy v oblasti obchodování s emisními povolenkami, do níž patří i rozhodnutí 2011/278.
49
Tyto dokumenty sice nejsou právně závazné, avšak poskytují další vodítko k objasnění obecné systematiky směrnice 2003/87 a rozhodnutí 2011/278 (rozsudek ze dne 18. ledna 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, bod 41).
50
V tomto ohledu z dokumentu nazvaného „Guidance Document no 2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 (Guidance on allocation methodologies)“ [pokyny č. 2 k harmonizovanému způsobu bezplatného přidělování povolenek v Evropské unii po roce 2012 (pokyny k přidělování)] ze 14. dubna a 29. června 2011 (strany 40 a 41) plyne, že historické úrovně činnosti musí být určovány na základě kapacity, která byla k dispozici v základním období určeném podle čl. 9 odst. 1 rozhodnutí 2011/278.
51
Mimoto ze stran 28 a 29 téhož dokumentu vyplývá, že zohledněna podle čl. 9 odst. 9 rozhodnutí 2011/278 musí být pouze rozsáhlá změna kapacity, k níž došlo po začátku daného základního období. Toto konstatování je zopakováno na straně 6 dokumentu nazvaného „Questions & Answers on the harmonised free allocation methodology for the EU-ETS post 2012“ (Otázky a odpovědi týkající se harmonizované metody bezplatného přidělování v Evropské unii po roce 2012).
52
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 9 odst. 9 rozhodnutí 2011/278 musí být vykládán v tom smyslu, že se nepoužije na rozsáhlá rozšíření kapacity stávajícího zařízení, k nimž došlo před základním obdobím, které bylo určeno podle čl. 9 odst. 1 uvedeného rozhodnutí.
Ke druhé otázce
53
Vzhledem k odpovědi na první otázku již není namístě na druhou otázku týkající se prováděcích pravidel k čl. 9 odst. 9 rozhodnutí 2011/278 odpovídat v případě, kdy k rozsáhlé změně kapacity došlo před základním obdobím určeným podle čl. 9 odst. 1 rozhodnutí.
Ke třetí otázce
54
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 9 odst. 1 rozhodnutí 2011/278 musí být vykládán v tom smyslu, že příslušnému vnitrostátnímu orgánu ukládá, aby sám určil základní období relevantní pro posouzení historických úrovní činnosti zařízení.
55
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 9 odst. 1 rozhodnutí 2011/278 členské státy určí historickou úroveň činnosti každého zařízení za základní období od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2008 nebo – v případě vyšší úrovně činnosti – za základní období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010 na základě údajů shromážděných podle článku 7 rozhodnutí.
56
Tento čl. 9 odst. 1 tím, že je ve vztahu k členským státům formulován obecně, nevymezuje procesní podmínky, které jim umožní dostát povinnostem, jež stanoví.
57
Co se týče znění čl. 7 odst. 1 rozhodnutí 2011/278, vyplývá z něj, že členské státy shromažďují od provozovatele údaje umožňující stanovit parametry uvedené v příloze IV rozhodnutí, mezi něž patří historické úrovně činnosti zařízení, což umožňuje mít za to, že je povinností provozovatelů zařízení poskytnout relevantní údaje, jak výslovně potvrzuje příloha IV.
58
Mimoto čl. 7 odst. 1, jakož i příloha IV rozhodnutí 2011/278 vyžadují shromažďování údajů týkajících se jediného základního období. Přitom bez údajů týkajících se obou základních období nemohou příslušné vnitrostátní orgány posoudit, zda historická činnost zařízení byla nejvyšší během prvního, nebo druhého období. Je tudíž věcí provozovatelů zařízení, aby určili, zda předají údaje týkající se období od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2008, nebo období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010.
59
Článek 7 odst. 2 rozhodnutí 2011/278, jakož i příloha IV tohoto rozhodnutí zajisté umožňují členským státům, aby v případě nutnosti požádaly provozovatele zařízení o poskytnutí doplňujících údajů. Příslušné orgány tak mohou v případě potřeby provádět dodatečné nebo zesílené kontroly. Z toho však nijak nevyplývá, že by tyto orgány byly povinny systematicky ověřovat, zda si provozovatelé zařízení skutečně vybrali základní období, během kterého byla historická činnost nejvyšší. A fortiori nelze tato ustanovení vykládat tak, že uvedeným orgánům ukládají rozhodnutí provozovatelů opravovat.
60
Totéž platí pro čl. 7 odst. 8 rozhodnutí 2011/278 v rozsahu, v němž upřesňuje, že v případě, že údaje chybějí, musí si členské státy od provozovatele vyžádat náležité odůvodnění a požadovat, aby nahradil „údaje, které jsou k dispozici částečně“, konzervativními odhady, aniž však stanoví postup, kterým by bylo možné poskytnuté údaje opravit nebo doplnit (rozsudek ze dne 22. února 2018, INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, bod 41).
61
Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně v původním řízení, článek 8 rozhodnutí 2011/278 nezavádí ani povinnost příslušných vnitrostátních orgánů kontrolovat volbu základního období provozovatelem zařízení a v případě potřeby ji opravit. Dané ustanovení vyžaduje, aby údaje shromážděné od provozovatelů byly přezkoumány ověřovatelem, zejména s ohledem na jejich spolehlivost, věrohodnost a přesnost, a dále aby příslušné vnitrostátní orgány akceptovaly pouze údaje, které ověřovatel uzná za uspokojivé.
62
Jak v tomto ohledu rozhodl Soudní dvůr, článek 8 rozhodnutí 2011/278 sice zakazuje členským státům akceptovat údaje, které nebyly ověřovatelem uznány za uspokojivé, avšak dané ustanovení neurčuje postup pro opravu neuspokojivých údajů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. února 2018, INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, bod 41).
63
Tento výklad čl. 7 odst. 1 a čl. 9 odst. 1 rozhodnutí 2011/278 je potvrzen i účelem shromažďování údajů týkajících se historických činností zařízení. Jak totiž vyplývá z bodu 16 jeho odůvodnění, cílem rozhodnutí je zajistit, aby základní období co nejlépe reprezentovalo průmyslové cykly, zahrnovalo relevantní období, pro něž jsou dostupné kvalitní údaje, a omezovalo dopad zvláštních okolností, jako je dočasné uzavření zařízení. Z těchto důvodů je možné volit mezi dvěma základními obdobími.
64
Tato volba proto přísluší provozovatelům zařízení, kteří mají nejlepší předpoklady k ověření dostupnosti údajů a ke srovnání činnosti svých zařízení během obou základních období. Pokud z jakéhokoli důvodu nezvolí období, během kterého byla úroveň činnosti jejich zařízení nejvyšší, rozhodnutí 2011/278 příslušným vnitrostátním orgánům neukládá, aby tak učinily namísto nich.
65
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na třetí otázku odpovědět tak, že čl. 9 odst. 1 rozhodnutí 2011/278 musí být vykládán v tom smyslu, že příslušnému vnitrostátnímu orgánu neukládá, aby sám určil základní období relevantní pro posouzení historických úrovní činnosti zařízení.
Ke čtvrté otázce
66
Co se týče čtvrté otázky, předkládající soud má za to, že v případě, že v závislosti na odpovědích na jeho první až třetí otázku by muselo být návrhu, který mu byl předložen, vyhověno, bylo by třeba určit množství dodatečných emisních povolenek, které by musely být žalobkyni v původním řízení přiděleny, a použít v tomto rámci opravný koeficient jednotný pro všechna odvětví.
67
V tomto ohledu je třeba připomenout, že žalobkyně v původním řízení svou žalobou vytýká DEHSt, že se při přijímání svého rozhodnutí ze dne 17. února 2014 dopustila nesprávných právních posouzení. Zejména nesprávně nepoužila čl. 9 odst. 9 rozhodnutí 2011/278 a měla zkontrolovat a opravit volbu základního období, kterou žalobkyně v původním řízení provedla. Opodstatněnost těchto tvrzení je v podstatě předmětem první až třetí otázky předkládajícího soudu.
68
Jak přitom vyplývá z odpovědi na první otázku, příslušnému orgánu členského státu nelze vytýkat, že nepoužil čl. 9 odst. 9 rozhodnutí 2011/278 na rozsáhlou změnu kapacity, ke které došlo před základním obdobím zvoleným provozovatelem zařízení.
69
Mimoto z odpovědi na třetí otázku vyplývá, že rozhodnutí 2011/278 takovému orgánu neukládá, aby kontroloval nebo opravil volbu základního období provedenou dotyčným provozovatelem.
70
Na čtvrtou otázku proto není namístě odpovídat.
K nákladům řízení
71
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto:
1)
Článek 9 odst. 9 rozhodnutí Komise 2011/278/EU ze dne 27. dubna 2011, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES, musí být vykládán v tom smyslu, že se nepoužije na rozsáhlá rozšíření kapacity stávajícího zařízení, k nimž došlo před základním obdobím, které bylo určeno podle čl. 9 odst. 1 uvedeného rozhodnutí.
2)
Článek 9 odst. 1 rozhodnutí 2011/278 musí být vykládán v tom smyslu, že příslušnému vnitrostátnímu orgánu neukládá, aby sám určil základní období relevantní pro posouzení historických úrovní činnosti zařízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.