61994CC0041_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Αντικείμενο της διαφοράς
1 Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας (στο εξής: προσφεύγουσα) ζητεί τη μερική ακύρωση της αποφάσεως 93/659/ΕΟΚ (1) της Επιτροπής (στο εξής: καθής), της 25ης Νοεμβρίου 1993, σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών των κρατών μελών για τις δαπάνες που χρηματοδοτεί το Ευρωπαϋκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (στο εξής: ΕΓΤΠΕ), τμήμα εγγυήσεων, για το οικονομικό έτος 1990. Με την προσβαλλόμενη απόφαση δεν αναγνωρίζονται ώστε να τύχουν κοινοτικής χρηματοδοτήσεως, ορισμένες δαπάνες των κρατιδίων της Βαυαρίας και της Βάδης-Βυρτεμβέργης, στο πλαίσιο της χορηγήσεως της ειδικής πριμοδοτήσεως του βοείου κρέατος (στο εξής: πριμοδότηση), όπως προβλέπει το άρθρο 4 α του κανονισμού 805/68 του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1968 (2), ο οποίος τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 571/89 του Συμβουλίου, της 2ας Μαρτίου 1989 (3).
Οι προβαλλόμενοι από την Επιτροπή λόγοι
2 Η Επιτροπή αιτιολόγησε την προσβαλλόμενη απόφαση επικαλούμενη διάφορες παρατυπίες που παρατηρήθηκαν στα πλαίσια του συστήματος χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως εκ μέρους των αρμοδίων γερμανικών αρχών. Υπενθυμίζω, πάραυτα, τις αιτιάσεις της Επιτροπής, παραθέτοντας παράλληλα και τα ποσά τα οποία αφορούν και για τα οποία δεν έγινε δεκτή η κοινοτική χρηματοδότηση. Πρώτον, η Επιτροπή προσάπτει την ανυπαρξία αποτελεσματικών διοικητικών ελέγχων στη Βαυαρία και στη Βάδη-Βυρτεμβέργη [5 040 986 γερμανικά μάρκα (DM)]. Ακολούθως, το προβλεπόμενο στα εν λόγω κρατίδια σύστημα δεν είναι ικανό να αποτρέψει τυχόν διπλή χορήγηση της πριμοδοτήσεως για τα βόεια κρέατα που εισάγονται από τη Γαλλία και το Βέλγιο (838 636 DM) και εξάγονται στην Ιταλία (311 529 DM). Επιπλέον, εμφανίζει κενά η εφαρμογή του μεταβατικού καθεστώτος που εγκαθιδρύει το άρθρο 11 του κανονισμού 714/89 (4) (στο εξής: κανονισμός), σε σχέση με τα μεγαλύτερα σε ηλικία βοοειδή (1 326 990 DM).
3 Το Δικαστήριο καλείται πρωταρχικώς να εκτιμήσει, τόσο από απόψεως οργανώσεως όσο και λειτουργίας, το σύνολο της δράσεως της εθνικής διοικητικής αρχής που είναι αρμόδια για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου. Ειδικότερα, όσον αφορά την πρώτη αιτίαση, αυτή άπτεται του ελέγχου αν το εγκαθιδρυθέν, κατ' εφαρμογήν της κοινοτικής επί του θέματος κανονιστικής ρυθμίσεως, διοικητικό σύστημα παρέχει ή όχι επαρκείς εγγυήσεις ως προς την τήρηση της ρυθμίσεως. Υπό την έννοια αυτή, η παρούσα υπόθεση εμπεριέχει ένα νεωτεριστικό στοιχείο σε σχέση με ανάλογες υποθέσεις επί των οποίων το Δικαστήριο έχει ήδη αποφανθεί (5). Επί των παλαιοτέρων υποθέσεων το Δικαστήριο κλήθηκε να προσδιορίσει αν το οικείο κράτος μέλος, παραλείποντας να θεσπίσει τις κατευθυντήριες γραμμές ως προς την άσκηση ελέγχου εκ μέρους των τοπικών αρχών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπείχε από το κοινοτικό δίκαιο. Αντίθετα, στην προκειμένη περίπτωση υιοθετήθηκε εθνική (ακριβέστερα περιφερειακή) ρύθμιση περί εφαρμογής της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως. Μάλιστα, «οι κεντρικές διοικητικές αρχές» εξέδωσαν οδηγίες για την αντιμετώπιση τυχόν ζητημάτων ανακυπτόντων κατά τη διάρκεια ελέγχων σχετικά με τη νομότυπη χορήγηση της πριμοδοτήσεως (6). Το ζήτημα που τίθεται εν προκειμένω έγκειται, λοιπόν, στο αν οι θεσπισθέντες σε εθνική βάση κανόνες ανταποκρίνονται κατά τον προσήκοντα τρόπο στο κριτήριο της διασφαλίσεως της ορθής διενεργείας των ελέγχων που επιβάλλονται σε κοινοτικό επίπεδο και ειδικότερα στο αν η εφαρμογή τους στην πράξη ανταποκρίνεται στις επιταγές που τάσσει προς τον σκοπό αυτό η εθνική κανονιστική ρύθμιση.
Κανονιστικό πλαίσιο
Κανονιστικό πλαίσιο σχετικά με την πριμοδότηση
4 Προτού υπεισέλθω στην εκτίμηση των λόγων ακυρώσεως, επικληση των οποίων γίνεται στο πλαίσιο της προσφυγής, θεωρώ χρήσιμο να υπενθυμίσω τις αρχές που διέπουν τις σχέσεις μεταξύ Κοινότητας και κρατών μελών, στο βαθμό που αυτό ενδιαφέρει την υπό κρίση διαφορά. Με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 805/68 (7), η Κοινότητα έλαβε ορισμένα δημόσια μέτρα στηρίξεως «για τη σταθεροποίηση των αγορών και την εξασφάλιση ενός δικαίου βιοτικού επιπέδου στον ενδιαφερόμενο γεωργικό πληθυσμό» (τέταρτη αιτιολογική σκέψη).
5 Στη συνέχεια, οι προβλεπόμενοι από τις εν λόγω διατάξεις μηχανισμοί παρεμβάσεως τροποποιήθηκαν μερικώς. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 467/87 (8) προβλέπει (πρώτη αιτιολογική σκέψη) ότι:
«η δημόσια παρέμβαση έχασε προοδευτικά τον αρχικό ρόλο της ως πλέγματος ασφαλείας και διαμορφώθηκε ως μια αυτοτελής εμπορική διέξοδος»
και θέτει ορισμένους κανόνες περιορισμού των αγορών του Δημοσίου με την προσαρμογή του προϋφισταμένου καθεστώτος στην επιτακτική ανάγκη «να προσδοθεί εκ νέου στην τιμή της αγοράς ο κύριος ρόλος που διαδραματίζει ως ρυθμιστής της προσφοράς και της ζητήσεως» (πρώτη αιτιολογική σκέψη). Εξάλλου, ο ίδιος κανονισμός προβλέπει μέτρα ενισχύσεως του εισοδήματος των παραγωγών «για να αντισταθμιστούν οι συνέπειες της προσαρμογής του καθεστώτος παρεμβάσεως» (έκτη αιτιολογική σκέψη) (9). Πράγματι, χορηγείται στους παραγωγούς που δεν τυγχάνουν άλλων ευεργετημάτων ειδική πριμοδότηση, καταβαλλόμενη άπαξ μόνο, για κάθε κατεχόμενο ζώο (βλ. άρθρο 4 α που προστέθηκε συναφώς στον κανονισμό 805/68 (10)).
6 Οι γενικοί κανόνες χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως θεσπίστηκαν με άλλο κανονισμό (468/87 (11)). Στη συνέχεια, ο προαναφερθείς κανονισμός 714/89 καθόρισε τις λεπτομέρειες εφαρμογής της πριμοδοτήσεως (12). Στο περιεχόμενο ορισμένων από τις διατάξεις των ανωτέρω κανονισμών θα αναφερθώ εξετάζοντας τους διαφόρους λόγους και τα προβληθέντα επιχειρήματα. Επισημαίνω, ευθύς εξαρχής, ότι οι διατάξεις αυτές απηχούν την ιδιαίτερη σημασία που αποδίδει ο κοινοτικός νομοθέτης στο ζήτημα της ασκήσεως του ελέγχου (13).
Γενική κανονιστική ρύθμιση περί χρηματοδοτήσεως της γεωργικής πολιτικής
7 Εξάλλου, για τις ανάγκες της υπό κρίση υποθέσεως έχουν σημασία οι διατάξεις του κανονισμού (ΕΟΚ) 729/70 (14). Τις υπενθυμίζω αυτολεξί ευθύς αμέσως.
Το άρθρο 8, παράγραφος 1, διευκρινίζει ότι:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν, σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις, τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να:
- εξασφαλίσουν την πραγματοποίηση και την κανονικότητα των χρηματοδοτουμένων από το ταμείο πράξεων,
- προλάβουν και διώξουν ανωμαλίες,
- ανακτήσουν τα απολεσθέντα εξαιτίας ανωμαλιών ή αμελειών ποσά.
Τα κράτη μέλη ενημερώνουν την Επιτροπή για τα ληφθέντα μέτρα προς τον σκοπό αυτό και ιδίως για την πορεία των διοικητικών και δικαστικών διαδικασιών».
Το άρθρο 9, παράγραφος 1, ορίζει ότι:
«Τα κράτη μέλη (...) λαμβάνουν κάθε μέτρο που δύναται να διευκολύνει τους ελέγχους τους οποίους η Επιτροπή θεωρεί χρήσιμο να διενεργήσει στο πλαίσιο της διαχειρίσεως της κοινοτικής χρηματοδοτήσεως, συμπεριλαμβανομένων των επιτοπίων ελέγχων.
Τα κράτη μέλη γνωστοποιούν στην Επιτροπή τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις, που υιοθέτησαν για την εφαρμογή των κοινοτικών πράξεων, οι οποίες έχουν σχέση με την κοινή γεωργική πολιτική, εφόσον οι πράξεις αυτές έχουν οικονομική επίπτωση για το ταμείο».
Οργανωτικές και νομολογιακές αρχές
8 Ποιες αρχές ρυθμίζουν το ζήτημα και επιτρέπουν την κατανομή των διοικητικών καθηκόντων σε κοινοτικό και εθνικό επίπεδο;
Ας λάβουμε υπόψη τα προαναφερθέντα κανονιστικά στοιχεία.
Από οργανωτική και λειτουργική άποψη, η Επιτροπή αναπτύσσει έντονη δραστηριότητα ως προς τη ρύθμιση των αγορών: οι προσανατολισμοί, οι μηχανισμοί παρεμβάσεως, το ύψος των χρηματοδοτήσεων και οι λεπτομέρειες του ελέγχου της νομιμότητας της χορηγήσεώς τους λαμβάνουν χώρα σε κοινοτικό επίπεδο. Πάντως, εκφεύγει των πλαισίων της Κοινότητας η ρύθμιση των λεπτομερειών και ο συγκεκριμένος έλεγχος εφαρμογής των διατάξεων που η Κοινότητα αποφασίζει να θεσπίσει στον εν λόγω τομέα. Η ανωτέρω δραστηριότητα ανατίθεται στις αρμόδιες διοικητικές αρχές των κρατών μελών. Σ' αυτές εναπόκειται να οργανώσουν το σύστημα χορηγήσεων της χρηματοδοτήσεως και να διασφαλίσουν την κανονική λειτουργία του, θέτοντας ενδεχομένως σε ισχύ τα αναγκαία μέτρα ανακτήσεως των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών (15). Υπό την έννοια αυτή διαγράφεται ένα καθεστώς συνεργασίας στις σχέσεις μεταξύ Κοινότητας και κρατών μελών που οφείλεται, όπως είχε την ευκαιρία να υπογραμμίσει το Δικαστήριο, σε λόγους αποτελεσματικότητας (16).
9 Η οικεία οργάνωση συνεπάγεται διαπλοκή σχέσεων, τη σημασία των οποίων προτίθεμαι να επισημάνω.
Πρώτον, τα κράτη μέλη και η Επιτροπή υπέχουν την υποχρέωση συμμορφώσεως, κατά την άσκηση των αντιστοίχων απονεμημένων αρμοδιοτήτων τους, προς τις επιταγές του άρθρου 5 της Συνθήκης, καθώς και προς τις αρχές της χρηστής διοικήσεως και ασφαλείας δικαίου, όπως αυτές προσδιορίστηκαν και αναπτύχθηκαν από το Δικαστήριο. Συγκεκριμένα, ο τομέας του οποίου άπτεται η υπό κρίση υπόθεση απαιτεί την εγκαθίδρυση καθεστώτος «στηριζομένου στην εμπιστοσύνη» (17), για να επαναλάβω τη φρασεολογία του Δικαστηρίου, ενώ το άρθρο 5 συνιστά το υποχρεωτικό σημείο αναφοράς προκειμένου να προσδιοριστούν οι βαρύνουσες την Κοινότητα και τα κράτη μέλη αντίστοιχα υποχρεώσεις. Οι εθνικές αρχές οφείλουν να τηρούν τις κοινοτικές διατάξεις όπως είναι ρητώς ή ακόμη και εμμέσως διατυπωμένες, να λαμβάνουν δεόντως υπόψη το πλήρες περιεχόμενό τους ώστε να είναι σε θέση να υλοποιήσουν τους επιδιωκομένους με τις διατάξεις αυτές σκοπούς (18). Εξάλλου, η αρχή της συνεργασίας εμπεριέχει - άλλωστε θα ήταν αδιανόητο ο_τιδήποτε άλλο - αμοιβαίες υποχρεώσεις συμπεριφοράς. Η θεσπισθείσα από την Κοινότητα ρύθμιση ως προς τη χορήγηση της πριμοδοτήσεως και τα λαμβανόμενα από τα κράτη μέλη μέτρα υλοποιήσεώς της επιδιώκουν αμφότερα τον στόχο της από κοινού οργανώσεως της αγοράς στον οικείο τομέα. Προς τον σκοπό αυτό κατανέμονται οι αρμοδιότητες μεταξύ των δύο επιπέδων διοικήσεως που οφείλουν να συνεργάζονται. Η Επιτροπή, όπως και κάθε κράτος μέλος χωριστά, δεν μπορεί, συνεπώς, να υπερβεί τα όρια εντός των οποίων οφείλει να ασκεί την παρέμβασή της. Οφείλω να προσθέσω ότι η αρχή της συνεργασίας συνδέεται άρρηκτα στην προκειμένη περίπτωση με τις αρχές της χρηστής διοικήσεως και της ασφαλείας δικαίου. Οσάκις οι θεσπιζόμενοι από τα κράτη μέλη κανόνες ή η δραστηριότητά τους αντιστοιχεί στο κριτήριο της χρηστής διοικήσεως, είναι εύλογο να εκτιμάται ότι με τον τρόπο αυτό εκπληρώνουν τις απορρέουσες από την αρχή της συνεργασίας υποχρεώσεις τους και ότι τηρούν δεόντως τις κοινοτικές επιταγές (19). Ως προς την αρχή της ασφαλείας δικαίου λαμβάνεται ειδικότερα υπόψη όταν πρόκειται για δράση της διοικήσεως με χρηματικές επιπτώσεις. Συγκεκριμένα, απαιτούνται ακριβείς διατάξεις προκειμένου να καθοριστεί το ύψος της δαπάνης της συγκεκριμένης δράσεως και η ορθή χρηματοδότησή της. Στην περίπτωση αυτή, η αρχή της συνεργασίας συνδυάζεται με εκείνη της ασφαλείας δικαίου: η προβλεπόμενη επιβάρυνση πρέπει όχι μόνον να καθορίζεται επακριβώς ως προς το ύψος της και να εκτελείται νομότυπα, αλλά και να μην είναι υπερβολικά επαχθής για την Κοινότητα και το κράτος μέλος (20).
10 Οι προμνησθείσες αρχές είναι εφαρμοστέες και στην προκειμένη περίπτωση, χωρίς να λησμονείται το γεγονός ότι η κοινοτική διοίκηση - φροντίζοντας για τον έλεγχο των δαπανών, καθώς και των περιορισμών των περιπτώσεων άνισης μεταχειρίσεως και των κινδύνων στρεβλώσεως του συστήματος λόγω νοθείας στο καθεστώς της χρηματικής ενισχύσεως - επιβλέπει αυστηρά το πώς οι εθνικές διοικήσεις ασκούν τις εκτελεστικής φύσεως αρμοδιότητες που τους απονέμονται (21).
Η πτυχή αυτή απηχεί πλήρως τις απόψεις τόσο του κοινοτικού νομοθέτη όσο και του ίδιου του Δικαστηρίου. Αρκεί να υπενθυμίσω, αφενός, τη σημασία που η ρύθμιση προσδίδει στους ελέγχους και στην ευθεία οικονομική ευθύνη των κρατών μελών για διαπιστωμένες παρατυπίες (22) και, αφετέρου, τα εξαιρετικά αυστηρά κριτήρια που έθεσε η νομολογία με σκοπό τον έλεγχο της δραστηριότητας του κράτους μέλους υπό πολλαπλές επόψεις: παράμετροι ελέγχου (23), βάρος της αποδείξεως (24), τεχνικές λεπτομέρειες του ελέγχου των παρατυπιών (25).
Οι παρατηρήσεις που προηγήθηκαν είναι λυσιτελείς, όπως πρόκειται να αναπτύξω κατωτέρω, για την εξέταση των διαφόρων επιχειρημάτων που επικαλείται η προσφεύγουσα προς στήριξη του αιτήματός της περί ακυρώσεως.
Έλλειψη ικανοποιητικών ελέγχων
11 Το πρώτο αυτό σημείο, το οποίο αφορά την ακαταλληλότητα των ελέγχων εκ μέρους των γερμανικών ομοσπόνδων κρατών, λαβή για σειρά επιχειρημάτων. Συγκεκριμένα, τίθενται τα ακόλουθα ερωτήματα: 1) η καταλληλότητα του διοικητικού ελέγχου, 2) οι έλεγχοι ως προς την ένδειξη της ηλικίας των βοοειδών, 3) τα κριτήρια επιλογής των υποκειμένων σε επιθεωρήσεις εκμεταλλεύσεων, 4) τα εφαρμοζόμενα συστήματα εξατομικεύσεως και 5) οι τρόποι διενεργείας των ελέγχων ως προς την ηλικία των ζώων και την απαιτούμενη τεκμηρίωση.
Για την ορθή ανάπτυξη των προτάσεών μου, θεωρώ ότι οφείλω να αρχίσω από τους λόγους που ανάγονται στα πλέον γενικά σημεία (1 και 3). Λαμβάνοντας υπόψη, επομένως, τα συμπεράσματα στα οποία προτίθεμαι να καταλήξω, θα εξετάσω στη συνέχεια τα αφορώντα την ακύρωση επιχειρήματα που αντιστοιχούν σε ειδικότερα σημεία. Αρχίζω με ορισμένες σκέψεις γενικής φύσεως σχετικά με τη διάκριση μεταξύ διοικητικού ελέγχου και επιθεωρήσεως επί τόπου, προκειμένου να καταστεί σαφέστερο το πώς διενεργείται ο έλεγχος στα πλαίσια της διαδικασίας χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως.
Ακαταλληλότητα του διοικητικού ελέγχου και των κριτηρίων επιλογής των επιτοπίων επιθεωρήσεων
12 Το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού ορίζει τα εξής:
«Οι οριζόμενες από κάθε κράτος μέλος αρμόδιες αρχές προβαίνουν σε διοικητικό έλεγχο και σε επιτόπου επιθεωρήσεις για να διαπιστωθεί αν τηρούνται οι διατάξεις του καθεστώτος της ειδικής πριμοδοτήσεως. Οι επιθεωρήσεις αυτές αφορούν ελάχιστο αριθμό εκμεταλλεύσεων (...). Ο έλεγχος αφορά κυρίως:
α) τον αριθμό των αρσενικών βοοειδών της εκμεταλλεύσεως που διαχειρίζεται ο παραγωγός και που αποτελούν το αντικείμενο της αιτήσεως ή, σε περίπτωση εφαρμογής του άρθρου 4 του κανονισμού (ΕΟΚ) 468/87, την τήρηση του ανωτάτου ορίου των ενενήντα ζώων ανά ημερολογιακό έτος και ανά εκμετάλλευση·
β) την ακρίβεια των προβλεπομένων δηλώσεων και την τήρηση των υποχρεώσεων που έχουν αναληφθεί από τον παραγωγό·
γ) την τήρηση των διατάξεων που αφορούν τα αναγνωριστικά στοιχεία ή τη σήμανση που αναφέρεται στο άρθρο 7.»
13 Οι επικρίσεις που περιέχει η συνοπτική έκθεση αφορούν ευθέως τον ασκούμενο διοικητικό έλεγχο. Η Επιτροπή έκρινε ότι ο τρόπος ελέγχου εκ μέρους των αρμοδίων αρχών των ομοσπόνδων κρατών δεν ανταποκρινόταν στις προδιαγραφές του κοινοτικού δικαίου. Και τούτο λόγω του γεγονότος ότι ο συναφής έλεγχος απέβλεπε αποκλειστικώς στην εξακρίβωση αν τα έντυπα αιτήσεων για τη χορήγηση της πριμοδοτήσεως είχαν συμπληρωθεί νομοτύπως και αν ο ανώτατος αριθμός αιτήσεων πριμοδοτήσεως αντιστοιχούσε στον προβλεπόμενο από τον κανονισμό.
14 Σε απάντηση των παρατηρήσεων αυτών, η προσφεύγουσα ισχυρίζεται ότι ως διοικητικός έλεγχος νοείται «η αποτελεσματική επαλήθευση του ευλογοφανούς χαρακτήρα των αιτήσεων» - όπως προβλέπεται και διενεργείται - και όχι ο «οριστικός» έλεγχος ως προς την τήρηση των προβλεπομένων από την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση προϋποθέσεων, έλεγχος, ο οποίος, αντιθέτως, διενεργείται μέσω της επί τόπου επιθεωρήσεως. Οι αιτήσεις πριμοδοτήσεως αποτέλεσαν πάντοτε αντικείμενο συγκρίσεων (με ηλεκτρονικά μέσα στη Βαυαρία και διά χειρός στη Βάδη-Βυρτεμβέργη) με τα στοιχεία που αφορούσαν τα προγενέστερα έτη. Το προσωπικό των αρμοδίων υπηρεσιών γεωργίας, το οποίο διαπνέεται από υψηλό αίσθημα επαγγελματισμού και γνώση των τόπων και των εκμεταλλεύσεων της περιοχής, διασφαλίζει την αποτελεσματική εκτέλεση των προβλεπομένων ελέγχων. Επιπλέον, την αποτελεσματικότητα της δράσεως αυτής επιβεβαιώνουν και οι έλεγχοι που διενήργησαν οι υπάλληλοι του ΕΓΤΠΕ που αναφέρονται σε ελάχιστο ποσοστό παρατυπιών (κατώτερο του 1 %). Τέλος, σύμφωνα με όσα ισχυρίζεται η προσφεύγουσα στο υπόμνημα απαντήσεώς της, το ότι το επίπεδο των προβλεπομένων στα ομόσπονδα κράτη ελέγχων ήταν ικανοποιητικό βεβαιώνει το αποτέλεσμα έρευνας που διενήργησε στις 12 Σεπτεμβρίου 1991 το βαυαρικό υπουργείο Τροφίμων, Γεωργίας και Δασών σχετικά με τα μέτρα επαληθεύσεως του νομοτύπου των αιτήσεων πριμοδοτήσεως.
15 Κατά την άποψη της Επιτροπής, ο διοικητικός έλεγχος, έστω και αν διαφέρει της επί τόπου επιθεωρήσεως, δεν πρέπει να περιορίζεται σε επιφανειακές επαληθεύσεις του νομοτύπου της δραστηριότητας, όπως συνέβη στην προκειμένη περίπτωση. Ως προς τη σύγκριση των αποτελεσμάτων, η καθής υποστηρίζει ότι δεν υφίστανται, εν προκειμένω, αποδεικτικά στοιχεία. Εν πάση περιπτώσει, η σύγκριση έχει σχετική μόνον αξία για την αξιολόγηση του αξιοπίστου των αιτήσεων, και μάλιστα αποκλειστικά για την επιτόπια επιθεώρηση. Όσον αφορά τη φερόμενη επαγγελματική συνείδηση των υπαλλήλων της υπηρεσίας γεωργίας και την ειδική γνώση των προς έλεγχο περιπτώσεων, τα εν λόγω προσόντα ουδόλως απεδείχθησαν. Κατά την Επτιτροπή, η αριθμητική αναλογία μεταξύ των αιτήσεων και των υπαλλήλων που τις εξέτασαν οδηγούν στο συμπέρασμα ότι δεν πρόκειται για εμπεριστατωμένο έλεγχο. Τέλος, ο περιορισμένος αριθμός των διαπιστωθεισών παρατυπιών στα πλαίσια των επιθεωρήσεων είναι αποτέλεσμα όχι της αποτελεσματικότητας, όπως διατείνεται η προσφεύγουσα, αλλ' αντιθέτως της ανεπαρκείας του συστήματος ελέγχου, ειδικότερα δε των κενών που επισήμανε η Επιτροπή όσον αφορά το σύστημα των στοιχείων εξατομικεύσεως των ζώων. Με το υπόμνημα ανταπαντήσεώς της, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το αρυόμενο από το αποτέλεσμα της διοικητικής έρευνας επιχείρημα δεν δύναται να ληφθεί υπόψη από το Δικαστήριο, λόγω του ότι προεβλήθη όψιμα, και τούτο τόσο βάσει της εφαρμοστέας κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως (26) όσο και του άρθρου 42, παράγραφοι 1 και 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
16 Κατά την άποψή μου, το ερώτημα πρέπει να επιλυθεί με βάση τον ακριβή ορισμό της εννοίας του διοικητικού ελέγχου σύμφωνα με τον κανονισμό. Η προσφεύγουσα και η καθής εκκινούν από διαφορετικές συναφώς θέσεις, όπως ήδη προανέφερα. Η άποψή μου είναι ότι πρέπει να προτιμηθεί η άποψη της καθής. Προς διευκρίνιση του σημείου αυτού υπενθυμίζω ότι το Δικαστήριο επεξήγησε τη βασική λειτουργία της ασκήσεως του ανατεθειμένου στα κράτη μέλη ελέγχου. Κατά το Δικαστήριο, η εν λόγω δραστηριότητα πρέπει να ασκείται από την εθνική διοίκηση κατά τρόπο που να καθιστά δυνατή «τη διασφάλιση της ορθής τηρήσεως των ουσιαστικών και τυπικών προϋποθέσεων χορηγήσεως των (...) πριμοδοτήσεων» (η υπογράμμιση δική μου) (27).
Τόσο ο διοικητικός έλεγχος όσο και η επιτόπια επιθεώρηση αποτελούν τα προοριζόμενα για την επίτευξη του οριζομένου με τη νομολογία σκοπού μέσα έρευνας και πληροφορήσεως. Οι δύο μηχανισμοί αποβλέπουν στον ίδιο λειτουργικό προορισμό και πρέπει, συνακόλουθα, να ερμηνευθούν σύμφωνα με τις αρχές της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως και τις επιταγές που η τελευταία επιδιώκει να ικανοποιήσει. Κατά το γερμανικό σύστημα, ο διοικητικός έλεγχος συνίσταται στην τυπική εξακρίβωση της ευλογοφανείας, απλώς και μόνον, των αιτήσεων πριμοδοτήσεως. Αντίθετα, ο κανονισμός αποδίδει στον έλεγχο αυτό περιεχόμενο και σημασία που είναι προφανώς όλως διαφορετικά. Κατά τον κανονισμό, ο έλεγχος αποτελεί μέσο - παραλλήλως με την επιτόπια επιθεώρηση, αλλ' όχι λιγότερο αποτελεσματικό μέσο - υλοποιήσεως των προαναφερθέντων στόχων. Συγκεκριμένα, ανεξάρτητα από τον επιλεγέντα τρόπο υλοποιήσεως, η δραστηριότητα ελέγχου πρέπει να διασφαλίζει την τήρηση των διατάξεων που αφορούν τη χορήγηση της πριμοδοτήσεως. Τούτο σημαίνει ότι ο έλεγχος δεν αντιστοιχεί στην αποστολή που του έχει ανατεθεί παρά μόνον εφόσον διοργανώνεται και διενεργείται με γνώμονα το σύνολο της διαδικασίας χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως και όχι αποκλειστικά με γνώμονα την ειδική διάταξη που προβλέπει τον αριθμό και τα στοιχεία εξατομικεύσεως των βοοειδών, την ακρίβεια των δηλώσεων των παραγωγών που αποσκοπούν στη λήψη της πριμοδοτήσεως και την τήρηση εκ μέρους τους των δεσμεύσεών τους. Με άλλα λόγια, για να είναι πρόσφορος, από απόψεως κοινοτικού δικαίου, ο μεταβιβασθείς στο κράτος μέλος έλεγχος - και ο διοικητικός έλεγχος και η επιτόπια επιθεώρηση - πρέπει να ικανοποιεί την απαιτούμενη προϋπόθεση πληρότητας, καλύπτοντας στο επιθυμητό μέτρο τη σφαίρα εντός της οποίας μπορεί να ασκηθεί. Εξάλλου, όπως ήδη επισήμανα, οι παράμετροι ελέγχου συνάγονται επαγωγικώς από τις βασικές αρχές της κανονιστικής ρυθμίσεως: συνεργασία μεταξύ Επιτροπής και κρατών μελών, χρηστή διοίκηση και ασφάλεια δικαίου. Εναπόκειται στον ερμηνευτή να προσδιορίσει το πώς οι εν λόγω αρχές μεταφράζονται ενόψει μιας συγκεκριμένης καταστάσεως κατά τον ορισμό της μορφής ελέγχου και των λεπτομερειών ασκήσεώς του.
Η επαλήθευση απλώς και μόνο του ευλογοφανούς των αιτήσεων πριμοδοτήσεως θεμελιώνεται, όπως παρατήρησα προηγουμένως, σε μια αντίληψη περί μειωμένου διοικητικού ελέγχου, μη ανταποκρινόμενη, για τους ήδη παρατεθέντες λόγους, στην επιδιωκόμενη με την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση επαλήθευση. Η προσφεύγουσα επικαλείται και άλλα επιχειρήματα για να στηρίξει την άποψή της περί του αντιθέτου. Ορισμένα από αυτά άλλωστε αφορούν περιστάσεις και στοιχεία που εμπίπτουν στην υποκειμενική εκτίμηση - όπως είναι τα επαγγελματικά προσόντα των υπαλλήλων της γερμανικής διοικήσεως - και θα ήταν δυσχερές στο Δικαστήριο να τα εκτιμήσει, όπως πιστεύω. Για την εκτίμηση της δραστηριότητας που ανέπτυξαν οι υπηρεσίες της αρμόδιας διοικητικής αρχής, αρκεί η εξέταση του ζητήματος των κριτηρίων επιλογής των προς επιθεώρηση εκμεταλλεύσεων. Συγκεκριμένα, η ανάλυση του σημείου αυτού επιτρέπει ήδη την αναγωγή στην έννοια του ελέγχου που επέλεξε το γερμανικό σύστημα και την εξέταση του αν, σημείο που έχει σημασία εν προκειμένω, οι μηχανισμοί πληροφορήσεως, κατά την εφαρμογή τους στην πράξη, ανταποκρίνονται στους σκοπούς τους, όπως αυτοί προβλέφθηκαν με την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση.
17 Όσον αφορά το δεύτερο αυτό σημείο, πρόκειται για την εκτίμηση κατά πόσον το κριτήριο της «δειγματοληπτικής» επιλογής εν προκειμένω των προς επιθεώρηση εκμεταλλεύσεων, όπως είναι το κριτήριο που επέλεξε το γερμανικό σύστημα, είναι ικανοποιητικό. Η Επιτροπή έκρινε ότι η συγκεκριμένη λύση είναι ακατάλληλη για τη διασφάλιση του απαιτουμένου με την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση ελέγχου, δεδομένου ότι δεν στηρίζεται σε ορθολογικά κριτήρια.
18 Με τα υπομνήματα αλλά και κατά τη δημόσια συνεδρίαση, η προσφεύγουσα αντέκρουσε το επιχείρημα αυτό επικαλούμενη την ουσιαστική αποτελεσματικότητα του επιλεγέντος συστήματος. Η προσφεύγουσα επικαλείται το γεγονός ότι κανείς από τους δικαιούχους της πριμοδοτήσεως δεν εξαιρείται των πιθανών επιθεωρήσεων και ότι, αντίθετα, όλες οι εκμεταλλεύσεις υπόκεινται στην επιθεώρηση και μάλιστα επί σειρά ετών. Κατά την προσφεύγουσα, ο δειγματοληπτικός έλεγχος συνδέεται με παρεμβάσεις-στόχους, που δικαιολογούν αντικειμενικές αναλύσεις, ενώ οι γερμανικές αρχές έχουν απόλυτη συνείδηση της ανάγκης διενεργείας επακριβών ελέγχων. Συναφώς, η προσφεύγουσα αναφέρει τις δηλώσεις των αρμοδίων διοικητικών αρχών των δύο ομοσπόνδων κρατών που ελάμβαναν υπόψη την ανάγκη διενεργείας συχνοτέρων επιθεωρήσεων σε περίπτωση διαπιστώσεως αυξημένου αριθμού παρατυπιών κατά τη διάρκεια του έτους αναφοράς. Εξάλλου, η προσφεύγουσα εκτιμά ότι η επιλογή του τρόπου ελέγχου εμπίπτει στη διακριτική ευχέρεια που διαθέτει η γερμανική διοίκηση σε θέματα εφαρμογής της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως: η ορθή εφαρμογή της διακριτικής αυτής εξουσίας εκ μέρους της προσφεύγουσας αναγνωρίζεται από την ίδια την Επιτροπή με το έγγραφο της 9ης Αυγούστου 1991. Από το δικόγραφο της προσφυγής συνάγονται δύο περαιτέρω επιχειρήματα: λόγω του ασκουμένου εκ μέρους των ιδίων διοικητικών υπηρεσιών ελέγχου στο πλαίσιο της εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως ως προς τις γεωργικές επιδοτήσεις (28), το σύστημα επωφελείται «κατ' οικονομία». Οι διοικήσεις των ομοσπόνδων κρατών απηύθυναν ρητή πρόσκληση στις τοπικές αρχές να διενεργήσουν επιθεωρήσεις επί του αναγκαίου αριθμού εκμεταλλεύσεων (29).
19 Κατά την άποψη της Επιτροπής, η επιλογή των προς επιθεώρηση εκμεταλλεύσεων, στηριζόμενη αποκλειστικώς σε δειγματοληψία, δεν γίνεται βάσει ορθολογικών κριτηρίων ελέγχου και έρχεται σε αντίθεση προς την κοινοτική παράμετρο της ουσιαστικής αποτελεσματικότητας που πρέπει να διακρίνει τον ασκούμενο έλεγχο. Υπό την έννοια αυτή, η αναγνωριζόμενη υπέρ της εθνικής διοικήσεως ευχέρεια εκφεύγει του σκοπού του κανονισμού. Η Επιτροπή παρέχει ορισμένες πρόσθετες διευκρινίσεις: τα επικληθέντα από την προσφεύγουσα έγγραφα των διοικήσεων ανάγονται στις 13 Αυγούστου 1990 και δεν αφορούν την επίδικη χρονική περίοδο. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή εκτιμά ότι τα έγγραφα αυτά στερούνται πρακτικής σημασίας, δεδομένου ότι κατά το 1990, μολονότι αυξήθηκε το ποσοστό των απορριφθεισών αιτήσεων που είχαν υποβληθεί κατά το προηγούμενο έτος, δεν διαπιστώθηκε αντίστοιχη αύξηση των ασκηθεισών επιθεωρήσεων. Σε καμία περίπτωση, ακολούθως, το έγγραφο της Επιτροπής, της 9ης Αυγούστου, δεν μπορεί να δικαιολογήσει την όλως συμπτωματική άσκηση της δειγματοληπτικής επιθεωρήσεως. Η Επιτροπή θεωρεί ότι με το έγγραφο εκείνο αναγνωρίζεται η ανάγκη της διενεργείας των ελέγχων βάσει αντικειμενικών και ορθολογικών κριτηρίων, πέραν της δειγματοληπτικής μεθόδου που υιοθέτησε η Γερμανία για την διενέργεια των επιθεωρήσεων. Εξάλλου, η Επιτροπή θεωρεί ότι στερείται σημασίας το επιχείρημα της προσφεύγουσας περί των «κατ' οικονομίαν ωφελημάτων» απορρεόντων εκ του γεγονότος ότι υφίστανται παραλλήλως η εθνική κανονιστική ρύθμιση σε θέματα επιδοτήσεων και οι προμνησθείσες διοικητικές πράξεις. Κατά την Επιτροπή, το εν λόγω επιχείρημα δεν αναφέρεται στο κεντρικό ζήτημα της επιλογής των προς επιθεώρηση εκμεταλλεύσεων.
20 Η άποψη της προσφεύγουσας δεν με πείθει. Το «κατά πιθανολόγηση» επιχείρημα διέπεται από τη λογική του (θα έλεγα κατ' εξοχήν μαθηματική), πλην όμως δεν πείθει αξιολογούμενο στο πλαίσιο της κανονιστικής ρυθμίσεως επί του θέματος και της συμπληρωματικής σχέσεως μεταξύ των προβλεπομένων με τη ρύθμιση μηχανισμών ελέγχου. Τίθεται συγκεκριμένα το ερώτημα τί σημαίνει η εν λόγω συμπληρωματικότητα. Ο διοικητικός έλεγχος και η επιτόπια επιθεώρηση συνιστούν διακριτές γνωστικές μεθόδους που όμως, όπως προανέφερα, συνδέονται λειτουργικώς. Επομένως, με τη χρήση της μιας μεθόδου διαφαίνεται πώς μπορεί να λάβει χώρα η διασύνδεση με την άλλη. Μόνο με τον τρόπο αυτό το συμπληρωματικό σύστημα ελέγχου καθίσταται πλήρες και αποτελεσματικό και τούτο ακριβώς είναι το σχήμα, στα πλαίσια του οποίου ο διοικητικός έλεγχος και η επιθεώρηση συμπληρώνονται αμοιβαίως, όπως έπρεπε να χρησιμοποιηθεί στην προκειμένη περίπτωση. Τούτου δοθέντος, το σημείο αυτό πρέπει να διευκρινιστεί ακόμη περισσότερο. Ο δειγματοληπτικός έλεγχος δεν αποτελεί κατ' ανάγκη ανορθόδοξη ή αντικειμένη στην αρχή της χρηστής διοικήσεως μέθοδο, αλλά καταλήγει να γίνει στην προκειμένη περίπτωση υπό την έννοια ότι επαφίεται απλώς σε στατιστικά κριτήρια. Θεωρήθηκε ότι όλες αδιακρίτως οι δυνάμενες, αφηρημένως, να τύχουν επιθεωρήσεως εκμεταλλεύσεις έχουν τις ίδιες πιθανότητες να υποπέσουν σε παρατυπίες. Πάντως, θα μπορούσε να προβλεφθεί η ποσοστιαία επιλογή των προς επιθεώρηση εκμεταλλεύσεων όχι τυχαίως
αλλά με βάση το αποτέλεσμα ενδεδειγμένων διοικητικών ελέγχων: μέσω μιας πρώτης διαλογής των περιπτώσεων εκείνων που έχουν μεγαλύτερες πιθανότητες διαπράξεως παρατυπιών, πάντοτε προς τον σκοπό, φυσικά, χορηγήσεως κατά τον ενδεδειγμένο τρόπο της πριμοδοτήσεως (30). Όπως παρατήρησε η Επιτροπή, διά του εμπειρογνώμονά της, τούτο θα αποτελούσε λιγότερο ομοιόμορφη και περισσότερο ορθολογική μορφή επιθεωρήσεως, σύμφωνη προς τις διατάξεις του κανονισμού. Πλην όμως, ούτε ίχνος παρόμοιας χρήσεως των δύο γνωστικών μεθόδων απαντά στο γερμανικό σύστημα, είτε πρόκειται για τις κανονιστικές διατάξεις είτε για την πρακτική (31). Προτιμήθηκε το κριτήριο του συμπτωματικού ελέγχου, εξαιρουμένου οποιουδήποτε άλλου. Θεωρήθηκε ότι δεν υφίστατο ανάγκη συνδυασμού με οποιαδήποτε μορφή διοικητικού ελέγχου, στα πλαίσια της οποίας η ασκούμενη επιθεώρηση, βασιζόμενη απλώς και μόνο στο τυχαίο, θα μπορούσε να υπολογίζει σε μια λογική βάση.
21 Επ' αυτού, ας μου επιτραπεί να διατυπώσω και μια απλή παρατήρηση σχετικά με τον ασκούμενο διοικητικό έλεγχο. Κατά το γερμανικό σύστημα, τεκμαίρεται ότι το κριτήριο επιλογής των προς επιθεώρηση εκμεταλλεύσεων έγκειται απλώς στο ότι πιθανολογούνται στον ίδιο βαθμό παρατυπίες στη συμπεριφορά όλων των δυνάμει δικαιούχων της πριμοδοτήσεως και τούτο, το επαναλαμβάνω, αδιακρίτως. Κατά την άποψή μου, πρόκειται για έμμεση αλλά σημαντική επιβεβαίωση της ανεπαρκείας του προβλεπομένου και εφαρμοζομένου από τα οικεία ομόσπονδα κράτη διοικητικού ελέγχου: είανι απλώς έλεγχος «στα χαρτιά» - όπως διευκρινίζει άλλωστε η συνοπτική έκθεση - και δεν αποσκοπεί στην επιλογή των εκμεταλλεύσεων που πρόκειται στη συνέχεια να υποστούν έλεγχο με βάση οποιαδήποτε εκ προοιμίου αξιολόγηση των κινδύνων. Πράγματι, της επιθεωρήσεως προηγείται μια τυπική απλώς εξακρίβωση της αξιοπιστίας της αιτήσεως πριμοδοτήσεως, εξακρίβωση με την οποία είναι εντελώς άσχετες οι ουσιαστικές αξιολογήσεις ως προς τους τρόπους διαχειρίσεως των εκμεταλλεύσεων που εφαρμόζουν οι ενδιαφερόμενοι για τη λήψη της πριμοδοτήσεως επιχειρηματίες.
Συμπερασματικά, η επιλογή του γερμανικού συστήματος αποκλίνει των προδιαγραφών του κοινοτικού δικαίου και δεν συνάδει προς την αρχή της χρηστής διοικήσεως.
22 Απομένουν προς αξιολόγηση τα λοιπά επιχειρήματα που προέβαλε η προσφεύγουσα. Πρώτο, μεταξύ αυτών, είναι το επιχείρημα ως προς την εικαζόμενη «συμβατότητα» που εξέφρασε η Επιτροπή αναφερόμενη στο κριτήριο της μεθόδου επιλογής. Και στο σημείο αυτό αδυνατώ να συνταχθώ με την άποψη της προσφεύγουσας. Το περιεχόμενο του εγγράφου της Επιτροπής, στο οποίο έχω ήδη αναφερθεί, είναι ρητό συναφώς: ενόψει της «παντελούς απουσίας κριτηρίων επιλογής» που διαπιστώθηκε κατά τη διάρκεια των επιθεωρήσεων στο Erding και στο Leonberg, η Επιτροπή θεώρησε ότι «το ποσοστό των επιθεωρήσεων ήταν απολύτως αυθαίρετο και, συνακόλουθα, ελάχιστα αντιπροσωπευτικό και αποτελεσματικό». Αλλά και η μη αμφισβητηθείσα βεβαίωση του εμπειρογνώμονα της Επιτροπής, σύμφωνα με τον οποίο οι τοπικές διοικητικές υπηρεσίες είχαν ακριβώς και οι ίδιες προβληματιστεί επί του θέματος κατά τη διάρκεια της επιθεωρήσεως, καταδεικνύει επίσης ότι οι γερμανικές διοικητικές αρχές είχαν συνείδηση της ανεπαρκείας της εν λόγω μεθόδου επιλογής.
Ακολούθως, στερούνται λυσιτελείας τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας σε σχέση με τα «κατ' οικονομίαν ωφελήματα» ως συνέπεια των κατ' εφαρμογή της εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως σε θέματα επιδοτήσεων ασκουμένων ελέγχων, καθώς και οι λοιποί ισχυρισμοί της αναφορικά με τα έγγραφα που απηύθυναν οι αρχές στις υπηρεσίες ασκήσεως του ελέγχου. Και στις δύο περιπτώσεις, η προσφεύγουσα αντιπαρέρχεται το ζήτημα που θέτει η έλλειψη αντικειμενικών κριτηρίων προσανατολισμού της ασκουμένης εκ μέρους της διοικήσεως επιθεωρήσεως. Ουδείς λόγος γίνεται για τη συμβατότητα του προβλεπομένου από την εθνική κανονιστική ρύθμιση συστήματος προς τις κοινοτικές επιταγές. Όσον αφορά τα προαναφερθέντα έγγραφα, αφορούν αποκλειστικώς τον αριθμό των προς επιθεώρηση εκμεταλλεύσεων που δεν αποτελούν επίδικο αντικείμενο. Όσον αφορά τα πορίσματα της έρευνας που παρατίθενται στο υπόμνημα απαντήσεως, πιστεύω ότι το Δικαστήριο δεν μπορεί να τα λάβει υπόψη του. Η Επιτροπή διατύπωσε, εγκαίρως, κατά τη διάρκεια της διαδικασίας, τις αιτιάσεις της περί παραβιάσεως της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως. Άρα, η προσφεύγουσα όφειλε να υποβάλει τα εν λόγω έγγραφα προ της 15ης Δεκεμβρίου 1992: προθεσμίας που όριζε, έναντι της ενδιαφερομένης, η Επιτροπή με την απόφαση της 6ης Νοεμβρίου 1992, ληφθείσα βάσει του άρθρου 1, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1723/72 της Επιτροπής, της 26ης Ιουλίου 1972, περί της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών των αναγνωριζομένων ως δαπανών του Ευρωπαϋκού Ταμείου Παρεμβάσεως (32). Ας προστεθεί ότι η καθυστερημένη αυτή πρόταση των αποδεικτικών μέσων δεν δικαιολογείται ούτε κατά το άρθρο 42, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου. Συγκεκριμένα, η προσφεύγουσα σιωπά αντί να αιτιολογήσει «την καθυστερημένη πρόταση των αποδεικτικών μέσων», όπως απαιτεί ρητώς η εν λόγω διάταξη.
Ενδείξεις ως προς την ηλικία των ζώων
23 Το άρθρο 2 του κανονισμού 714/89 προβλέπει:
«Οι αιτήσεις για την πριμοδότηση (...) περιλαμβάνουν (...):
- ενδείξεις σχετικά με την ηλικία των ζώων».
Η προσβαλλόμενη απόφαση στηρίζεται συναφώς στο γεγονός ότι οι γερμανικές διοικητικές αρχές δεν ζητούσαν επακριβή και πλήρη πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με την ηλικία των βοοειδών, αλλά απαιτούσαν απλώς μια δήλωση των παραγωγών ότι τα ζώα ήσαν τουλάχιστον έξι μηνών. Πρόκειται για μέθοδο εξακριβώσεως των στοιχείων του ζώου, την ανεπάρκεια της οποίας απέδειξαν οι επιθεωρήσεις των υπαλλήλων του ΕΓΤΠΕ, ενώ για πολύ μεγάλο αριθμό βοοειδών τα έγγραφα δεν περιελάμβαναν καμία ένδειξη ως προς την ηλικία. Το στοιχείο αυτό, από κοινού με τα ίδια χαρακτηριστικά του συστήματος (και ειδικότερα, όπως υπογραμμίστηκε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, με το γεγονός ότι πρόκειται για σύστημα «αυτοδιαχειρίσεως» εκ μέρους των ενδιαφερομένων), συνεπαγόταν μεγάλες δυσχέρειες ως προς την επαλήθευση της ηλικίας των ζώων τόσο σε επίπεδο διοικητικού ελέγχου όσο και σε επίπεδο επιτόπιας επιθεωρήσεως.
24 Εξάλλου, η προσφεύγουσα αμφισβητεί τις επικρίσεις της Επιτροπής. Κατά την προσφεύγουσα, δεν υφίσταντο συγκεκριμένες κοινοτικές επιταγές ως προς την ηλικία των ζώων. Η εφαρμοζόμενη πρακτική, ήτοι η απλή βεβαίωση εκ μέρους των παραγωγών της ελάχιστης ηλικίας δικαιολογείται περαιτέρω και λόγω των δυσχερειών επακριβούς προσδιορισμού της ηλικίας του βοοειδούς. Με το δικόγραφο της προσφυγής προβάλλεται και άλλο ένα επιχείρημα επί της ουσίας. Το σύστημα που υιοθέτησαν τα οικεία ομόσπονδα κράτη προβλέπει διαφορετικές σημάνσεις σε συνάρτηση με τη χρονική περίοδο υποβολής της αιτήσεως. Η εναλλαγή αυτή, συνέπεια της οποίας είναι η διάκριση των ζώων που αποτελούν αντικείμενο της πριμοδοτήσεως ανάλογα με τη χρονική περίοδο, δεν επιτρέπει, κατά την άποψή της, τη χορήγηση της πριμοδοτήσεως για δεύτερη φορά και εγγυάται την κανονική λειτουργία όλου του μηχανισμού ενισχύσεως. Η παραμονή των ζώων εντός της εκμεταλλεύσεως μέχρι την έλευση μιας νέας περιόδου πανομοιότυπης σημάνσεως θα συνιστούσε στην πραγματικότητα επιλογή ελάχιστα αποδοτική από οικονομικής απόψεως για τον παραγωγό (33).
25 Η καθής υποστηρίζει ότι «η ένδειξη της ηλικίας» οφείλει να είναι σύμφωνη προς την κοινοτική νομοθεσία και τους στόχους της κατά τρόπον ώστε να μπορεί να αποτελεί αξιολογήσιμο μέγεθος εντός του συνόλου του συστήματος ελέγχου. Σε ορισμένες άλλες έννομες τάξεις, το σύστημα ελέγχου προβλέπει, σύμφωνα με τους ισχυρισμούς της καθής, ατομικό βιβλιάριο, με το οποίο πιστοποιείται με εύλογα περιθώρια ακριβείας, ακόμη και η ηλικία κάθε ζώου που αποτέλεσε αντικείμενο της πριμοδοτήσεως. Όσον αφορά το γερμανικό σύστημα εναλλακτικής σημάνσεως, τούτο αποτελεί «εγγύηση» για τη νομότυπη διεξαγωγή των πράξεων που άπτονται της πριμοδοτήσεως μόνον εφόσον είναι αποτελεσματικό το σύστημα εξατομικεύσεως των ζώων και ενδείξεως της ηλικίας τους στο οποίο στηρίζεται. Αντίθετα, η καθής επέκρινε το σύστημα αυτό με την απόφασή της.
26 Πρόκειται, λοιπόν, για τον προσδιορισμό του τρόπου σημάνσεως της ηλικίας των βοοειδών σύμφωνα με την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση. Οι απαιτούμενες από τις εθνικές διοικητικές αρχές πληροφορίες πρέπει σε κάθε περίπτωση να καθιστούν εφικτούς τους ενδεδειγμένους ελέγχους. Όπως προανέφερα, στις έννομες τάξεις άλλων κρατών μελών προβλέπεται ατομικό βιβλιάριο για κάθε ζώο, το οποίο αποτελεί αντικείμενο της πριμοδοτήσεως και η ηλικία του οποίου πιστοποιείται με έγγραφο που αφήνει ικανά περιθώρια ακριβείας. Φυσικά δεν αποτελεί τη μόνη εφικτή λύση. Πάντως, εκείνο που έχει σημασία είναι οι «ενδείξεις» που επιτάσσει η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση να απηχούν πλήρως, σε εθνικό επίπεδο, το περιεχόμενο που υπαγορεύουν οι ίδιοι σκοποί του κανονισμού. Αυτό όμως δεν συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση. Το γερμανικό σύστημα κατανομής των περιόδων δεν αποδεικνύει αφ' εαυτού και για τους σκοπούς που ενδιαφέρουν εν προκειμένω, αλλ' ούτε διασκεδάζει την αμφιβολία που εξέφρασε η Επιτροπή ως προς την αποτελεσματικότητα της ακολουθουμένης από τα δύο ομόσπονδα κράτη πρακτικής καθορισμού της ηλικίας των βοοειδών.
Οι επιθεωρήσεις: η εξατομίκευση των ζώων
27 Το άρθρο 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 714/89 ορίζει:
«Τα ζώα για τα οποία έχει υποβληθεί αίτηση πριμοδοτήσεως (...) φέρουν (...) μόνιμα ευδιάκριτα αναγνωριστικά στοιχεία. Ο προσδιορισμός αυτός της ταυτότητας συνίσταται σε ανεξίτηλη σήμανση στο ένα αυτί του ζώου είτε με διάτρησή του είτε με την εναπόθεση σήματος είτε με εγκοπή».
28 Το ζητούμενο είναι αν τα συστήματα εξατομικεύσεως που χρησιμοποιούν τα ομόσπονδα κράτη κάνουν χρήση «μονίμων και ευδιακρίτων» αναγνωριστικών στοιχείων, ήτοι καταλλήλων προς αποφυγή της διπλής χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως. Η Επιτροπή φρονεί το αντίθετο. Κατ' αυτήν, οι πράξεις σημάνσεως πραγματοποιούνται από τους ίδιους τους αιτουμένους την πριμοδότηση χωρίς επίσημη επιτήρηση, με αποτέλεσμα να μην παρέχουν επαρκείς εγγυήσεις. Οι διενεργούμενοι από τους υπαλλήλους του ΕΓΤΠΕ έλεγχοι αποκάλυψαν κατ' ουσίαν ότι οι μεν διατρήσεις μπορούν να επουλωθούν οι δε σημάνσεις μπορούν κάλλιστα να απαλειφθούν. Άλλωστε, το υψηλό ποσοστό απορρίψεως, εκ μέρους των γερμανικών αρχών, αιτήσεων οφείλεται στο γεγονός ότι η σήμανση των ζώων δεν αποτελεί κατάλληλο μέσο αναγνωρίσεως.
29 Αντίθετα, η προσφεύγουσα συνάγει επαγωγικώς ότι το ακολουθούμενο σύστημα είναι από «τεχνική άποψη» επαρκές: η απάλειψη της σημάνσεως και η διαδικασία επουλώσεως των διατρήσεων που κατήγγειλε η Επιτροπή είναι απίθανες και σπάνιες (34). Προς υποστήριξη του ισχυρισμού αυτού, η προσφεύγουσα προσκόμισε στο Δικαστήριο αποδεικτικό μέσο συνιστάμενο σε πραγματογνωμοσύνη ως προς την ποιότητα της σημάνσεως. Κατ' αυτήν, η καταλληλότητα του ελέγχου αποδεικνύεται περαιτέρω, χωρίς να διαψεύδεται, από τη διαφορά που ήχθη ενώπιον των γερμανικών διοικητικών δικαστηρίων σχετικά ακριβώς με τη μη χορήγηση της πριμοδοτήσεως λόγω ελλειπούς εξατομικεύσεως των ζώων. Η προσφεύγουσα προσθέτει ότι η Επιτροπή ενέκρινε εμμέσως το ακολουθούμενο στο ομόσπονδο κράτος οργανωτικό σύστημα, όπως δικαιολογεί, αφενός, το γεγονός ότι σε άλλες περιπτώσεις (και, ειδικότερα, όσον αφορά την οδηγία 92/102/ΕΟΚ, για την αναγνώριση και καταγραφή των ζώων (35)) η Κοινότητα καθόρισε παρεμφερή συστήματα αναγνωρίσεως, αφετέρου δε το γεγονός ότι η Επιτροπή, μετά την παραλαβή της κοινοποιήσεως του ακολουθουμένου στη Γερμανία, σύμφωνα με τον κανονισμό, συστήματος, προέβη σε θετικές εκτιμήσεις (36).
30 Η Επιτροπή προβάλλει, εξάλλου, διάφορα επιχειρήματα. Τόσο η επιθεώρηση όσο και οι μαρτυρίες των Γερμανών παραγωγών που κατέγραψαν οι κοινοτικοί υπάλληλοι καταδεικνύουν, κατά την άποψή της, την ανεπάρκεια του εφαρμοζομένου συστήματος εξατομικεύσεως: σύμφωνα με όσα βεβαίωσε ο εμπειρογνώμων της Επιτροπής κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, τα ζώα εμφάνιζαν «πολλαπλές» διατρήσεις, γεγονός που καθιστούσε δυσχερή, αν όχι αδύνατη, την ορθή εξατομίκευση.
Δεύτερον, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η εκ μέρους της προσφεύγουσας μνεία του εγγράφου και της προαναφερθείσας κανονιστικής ρυθμίσεως στερείται λυσιτέλειας εν προκειμένω. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι το αναφερθέν κείμενο αφορούσε άλλη περίπτωση και εν πάση περιπτώσει είχε εκδοθεί μεταγενέστερα, ενώ το έγγραφο της 23ης Νοεμβρίου περιοριζόνταν στην αφηρημένη αξιολόγηση του εφαρμοζομένου συστήματος εξατομικεύσεως, χωρίς να υπεισέρχεται στο ζήτημα της συμβατότητας του συστήματος σημάνσεως στο σύνολό του, όπως προβλέπεται και εφαρμόζεται στην πράξη, με τις απαιτούμενες προϋποθέσεις της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως.
31 Αυτά είναι τα αιτήματα των διαδίκων. Κατά την άποψή μου, τυγχάνει αποφασιστικής σημασίας το γεγονός - που προέκυψε κατά τη διάρκεια της επιθεωρήσεως εκ μέρους των υπαλλήλων του ΕΓΤΠΕ και επιβεβαιώθηκε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση από τον εμπειρογνώμονα της Επιτροπής - ότι ήταν πράγματι δυσχερής η εξατομίκευση των ζώων λόγω των διαφόρων σημάνσεων, διατρήσεων και κακώσεων που είχαν υποστεί. Το πρώτο στοιχείο που κρίνω σκόπιμο να υπογραμμίσω συνίσταται στο γεγονός ότι οι πράξεις εξατομικεύσεως εντός των οικείων ομοσπόνδων κρατών διενεργούνται απευθείας από τους ίδιους τους παραγωγούς. Η διοίκηση δεν τις ελέγχει ευθέως. Αλλ' η εξατομίκευση του ζώου αποτελεί κεφαλαιώδους σημασίας στοιχείο για τη νομότυπη χορήγηση της πριμοδοτήσεως και τον αντίστοιχο έλεγχο (37). Τούτο υπαγορεύουν η λογική και το γράμμα της κανονιστικής ρυθμίσεως (38). Η εκχώρηση στους παραγωγούς, οι οποίοι είναι παράλληλα και δικαιούχοι της πριμοδοτήσεως, μιας δραστηριότητας με τόσο σημαντικές συνέπειες αντίκειται προς τις επιταγές περί εξαντλητικού και επιμελούς ελέγχου που εξυπακούεται ότι οφείλουν να σέβονται τα κράτη μέλη στα πλαίσια τηρήσεως της αρχής περί χρηστής διοικήσεως. Αν υπήρχε πρόθεση αναθέσεως της δραστηριότητας της σημάνσεως στους ίδιους τους παραγωγούς τούτο θα μπορούσε και θα έπρεπε να χωρίσει ευθέως υπό την επιτήρηση της διοικήσεως.
32 Στη γενική αυτή εκτίμηση, ας μου επιτραπεί να προσθέσω ένα δεύτερο επιχείρημα. Προς ενίσχυση της θέσεώς της, η προσφεύγουσα βεβαιώνει ότι υφίσταται τελικός έλεγχος σχετικά με τη χορήγηση της πριμοδοτήσεως: αν η σήμανση δεν είναι νομότυπη, η πριμοδότηση δεν χορηγείται, όπως αποδεικνύει, σύμφωνα με την προσφεύγουσα, η ανακύψασα συναφώς σημαντική διοικητική διαφορά. Πάντως, ακολουθώντας τη συλλογιστική αυτή, λησμονούμε το γεγονός ότι στην προκειμένη περίπτωση το Δικαστήριο καλείται να εκτιμήσει ακριβώς και αποκλειστικά την τεχνική καταλληλότητα του συστήματος εξατομικεύσεως, ήτοι το κατά πόσον το σύστημα αυτό συνάδει προς τις απαιτούμενες προϋποθέσεις της «μόνιμης και ευδιάκριτης» σημάνσεως. Η θέσπιση συστήματος μη ανταποκρινούμενου στα εν λόγω χαρακτηριστικά σημαίνει μη τήρηση των επιταγών του κοινοτικού δικαίου. Αυτό και μόνον ήταν το στοιχείο που έπρεπε να αποδειχθεί στο πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως. Λίγο ενδιαφέρει το πώς η εσωτερική έννομη τάξη κατέστη δυνατόν να αντιδράσει μεταγενέστερα σε πιθανές παρατυπίες κατά τη λειτουργία του προβλεπομένου συστήματος. Οι αποφάσεις περί απορρίψεως των αιτήσεων πριμοδοτήσεων και οι διαφορές που ανέκυψαν στη συνέχεια ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων ουδόλως θίγουν το γεγονός ότι το σύστημα εξατομικεύσεως δεν λειτούργησε όπως έπρεπε κατά την έννοια της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως. Όπως παρατηρεί η Επιτροπή, η προαναφερθείσα διαφορά - η οποία ανέκυψε ακριβώς λόγω του ότι, σε αντίθεση προς τον κανονισμό, δεν είχαν προβλεφθεί κατάλληλοι τρόποι σημάνσεως και εξατομικεύσεως των βοοειδών - επιβεβαιώνει εμμέσως τις αμφιβολίες που ανέκυψαν από τις αντικειμενικές διαπιστώσεις μετά την ασκηθείσα από το ΕΓΤΠΕ επιθεώρηση.
33 Στην ίδια λογική ακολουθία, μπορώ να προσθέσω ακόμη μια παρατήρηση. Οι επιτόπιοι έλεγχοι προβλέπονται για ένα μικρό ποσοστό εκμεταλλεύσεων. Πάντως, ο αριθμός των παρατυπιών που διαπιστώθηκαν συναφώς είναι υψηλός. Είναι θεμιτό να εικάζεται ότι η σήμανση μπορούσε να αποδειχθεί, με παρόμοια συχνότητα, αντικανονική και σε περιπτώσεις που δεν αποτέλεσαν αντικείμενο επιθεωρήσεως και αντιπροσωπεύουν το 90 % του συνόλου των εκμεταλλεύσεων. Και το τεκμαιρόμενο αυτό γεγονός συνδέεται κατ' ανάγκη με την αιτίαση περί αναποτελεσματικότητας ή ανεπαρκείας του συστήματος εξατομικεύσεως των βοοειδών.
34 Στη συνέχεια, προτίθεμαι να εξετάσω τον ισχυρισμό ότι η Επιτροπή γνώριζε και είχε εγκρίνει εμμέσως το γερμανικό σύστημα. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι είχε δεχθεί αορίστως σε κάποια χρονική στιγμή ότι το ακολουθούμενο στη Γερμανία σύστημα συμβιβαζόταν με τους κοινοτικούς κανόνες. Πάντως, διευκρινίζει ότι ουδόλως είχε αφήσει να φανεί η πρόθεσή της να αποκλείσει με τον τρόπο αυτό το ενδεχόμενο συναγωγής ενός αντιθέτου αποτελέσματος σε περίπτωση υποβολής του συστήματος σε ενδελεχή έλεγχο κατά την πρακτική εφαρμογή του. Εν πάση περιπτώσει, εναπόκειται πλέον στο Δικαστήριο να εκτιμήσει τόσο τις προβλεπόμενες από το αμφισβητούμενο σύστημα περί εξατομικεύσεως των βοοειδών διατάξεις όσο και την πρακτική εφαρμογή τους. Έχω ήδη διατυπώσει την άποψή μου ως προς την επιλεκτέα λύση. Ας μου επιτραπεί να προσθέσω απλώς ότι η αναφορά της προσφεύγουσας στην οδηγία 92/102 δεν εμφανίζει ενδιαφέρον στην προκειμένη περίπτωση. Το μέτρο αυτό είναι ύστερο και άσχετο προς τα επίδικα πραγματικά περιστατικά και ουδόλως συμβάλλει στη διελεύκανση του ζητήματος της πρακτικής εφαρμογής που επιφυλάχθηκε στον τρόπο εξατομικεύσεως και αποτελεί το επίκεντρο της συζητήσεως. Στη συνέχεια, όσον αφορά την πραγματογνωμοσύνη που επισυνάπτεται στο υπόμνημα απαντήσεως, πιστεύω ότι το Δικαστήριο δεν μπορεί να τη λάβει υπόψη του. Συναφώς, παραπέμπω στις παρατηρήσεις μου που ανέπτυξα ανωτέρω στο σημείο 22.
Επιθεωρήσεις: έλλειψη εγγράφων και μητρώων
35 Στην επίδικη απόφαση αναφέρεται ότι, μετά την εξακρίβωση του νομοτύπου των μηχανισμών εξατομικεύσεως, οι εθνικοί επιθεωρητές περιορίζονταν στο να ελέγξουν αν ο αριθμός των παρόντων στην εκμετάλλευση ζώων αντιστοιχούσε στον αναφερόμενο επί των αιτήσεων πριμοδοτήσεως αριθμό. Η γερμανική διοίκηση δεν έλαβε κανένα μέτρο οποιασδήποτε μορφής προς πιστοποίηση της τηρήσεως της προϋποθέσεως σχετικά με τη μόνιμη παραμονή στην εκμετάλλευση και την ηλικία των ζώων.
36 Η προσφεύγουσα αντικρούει επικαλούμενη πραγματικούς και νομικούς λόγους: ο επαγγελματισμός των υπαλλήλων εγγυάται την αποτελεσματικότητα του ασκουμένου ελέγχου, ενώ με τα σχετικά έντυπα επιβάλλεται στους επιθεωρητές ρητή υποχρέωση να ελέγχουν αν τηρήθηκε η ελάχιστη περίοδος παραμονής των βοοειδών στην εκμετάλλευση.
Εξάλλου, η νομική επιχειρηματολογία συνίσταται στην έλλειψη κοινοτικών διατάξεων επιβαλλουσών στην προσφεύγουσα την υποχρέωση να τηρεί συμπληρωματικά έγγραφα. Η προσφεύγουσα ισχυρίζεται ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 7, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού, επιταγή ισχύει μόνο έναντι των κρατών μελών που υιοθετούν συστήματα εξατομικεύσεως «εκτός του συγκεκριμένου πλαισίου της ειδικής πριμοδοτήσεως».
37 Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η επίκρισή της δεν συνίσταται στην έλλειψη διατάξεων προβλεπουσών την τήρηση συμπληρωματικών εγγράφων αλλά, απλούστερα, στην αντικειμενική ανεπάρκεια του ασκουμένου σε εθνικό επίπεδο ελέγχου. Σύμφωνα με όσα ισχυρίζεται η καθής, οι υπάλληλοι του ΕΓΤΠΕ διαπίστωσαν ότι οι επιθεωρητές των αρμοδίων υπηρεσιών περιορίστηκαν αποκλειστικά στο να
ελέγξουν τον αριθμό των παρόντων στην εκμετάλλευση ζώων, χωρίς να θέσουν στους παραγωγούς τα απαιτούμενα βάσει του εντύπου ερωτήματα και χωρίς να διενεργήσουν σοβαρή έρευνα προκειμένου να διαπιστώσουν την τήρηση των προβλεπομένων με την κανονιστική ρύθμιση προϋποθέσεων.
38 Κατά την κρίση μου, οι επιθεωρήσεις συνιστούν τον πλέον προωθημένο και επαναστατικό μηχανισμό εξακριβώσεως του νομοτύπου των πράξεων πριμοδοτήσεως. Η επιτόπια έρευνα πρέπει, επομένως, να είναι εμπεριστατωμένη, όπως υπαγορεύει η συγκεκριμένη λειτουργία που επιτελεί. Μόνον υπό την προϋπόθεση αυτή δικαιολογείται ο περιορισμός της, στα υπό εξέταση οργανωτικά πλαίσια, σε ένα ποσοστό επί των εκμεταλλεύσεων που δικαιούνται της πριμοδοτήσεως. Αν η οικεία έρευνα κάλυπτε το σύνολο των εκμεταλλεύσεων, ο διενεργούμενος έλεγχος θα κατέληγε να είναι αντιοικονομικός και θα παρεμπόδιζε την κατά τον ορθό τρόπο εμπορία των προϋόντων, θίγοντας σε τελευταία ανάλυση την ίδια τη λειτουργία της αγοράς. Υπό την ανωτέρω οπτική, η επιθεώρηση αποσκοπεί στη διασφάλιση, στο μέγιστο δυνατό βαθμό, της τηρήσεως των αντικειμενικών και υποκειμενικών προϋποθέσεων χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως. Όπως προανεφέρα, ο διοικητικός έλεγχος δεν είναι αμιγώς τυπικός. Συνίστατο στην εξακρίβωση του αν οι προαναφερθείσες προϋποθέσεις πληρούνταν πράγματι και απολύτως. Εξυπακούεται ότι η έρευνα απαιτείται να είναι αυστηρή και να καθίσταται ακόμη αυστηρότερη όταν γίνεται χρήση του ειδικού μηχανισμού της επιθεωρήσεως. Εξετάσαμε ήδη ότι τα κράτη μέλη υπέχουν την υποχρέωση συμμορφώσεως των σε αυτά ανατεθειμένων ελέγχων προς την αρχή της χρηστής διοικήσεως. Ο προς επίτευξη στόχος είναι η βεβαιότητα, το επαναλαμβάνω ακόμη μια φορά, ή τουλάχιστον η εύλογη πεποίθηση ότι τηρούνται όλες ο διατάξεις χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως. Ενόψει των αμφιβολιών που απηχούν οι αντικειμενικές διαπιστώσεις στις οποίες οδήγησε ο διενεργηθείς από τους υπαλλήλους του ΕΓΤΠΕ έλεγχος, τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας δεν αποδεικνύουν ότι η επιθεώρηση έλαβε χώρα με την απαιτούμενη αυστηρότητα.
39 Η εξέταση των διαφόρων επιχειρημάτων που απαντούν στο δικόγραφο της προσφυγής κατέδειξε ότι ο ασκηθείς εντός των δύο ομοσπόνδων κρατών έλεγχος πρέπει να θεωρείται στο σύνολό του ως μη ικανοποιητικός. Πρώτον, οι αντικειμενικές διαπιστώσεις στις οποίες οδήγησαν οι έλεγχοι κατέδειξαν την έλλειψη ενδεικτικών στοιχείων ως προς την ηλικία των βοοειδών, την ανεπάρκεια των χρησιμοποιηθέντων μέσων εξατομικεύσεως και την επιπόλαιη άσκηση του επιτοπίου ελέγχου. Εξάλλου, η ερμηνεία των διατάξεων του κανονισμού εκ μέρους της προσφεύγουσας, όσον αφορά τόσο την έννοια του διοικητικού ελέγχου όσο και τους κανόνες περί εξατομικεύσεως των ζώων, έρχεται σε αντίθεση προς τα δυνάμενα να συναχθούν από την ίδια κανονιστική ρύθμιση κύρια ενδεικτικά στοιχεία. Το γεγονός αυτό, σε συνδυασμό με την ύπαρξη ενδείξεων περί ανεπαρκείας του συστήματος, όπως ο σημαντικός αριθμός διοικητικών προσφυγών συναφών προς τις παρατυπίες που παρατηρήθηκαν κατά τη φάση της σημάνσεως, είναι θεμιτό να δικαιολογούν τη «σοβαρή και εύλογη» αμφιβολία που εξέφρασε η Επιτροπή ως προς το νομότυπο της δράσεως της γερμανικής διοικήσεως. Κατά την άποψή μου, η Γερμανία δεν παρέσχε, συναφώς, ικανοποιητική απάντηση. Άρα, εκτιμώ ότι τα μέτρα που έλαβε η Επιτροπή δεν μπορούν, για τους συγκεκριμένους λόγους, να εκληφθούν ως παράνομα.
Η εισαγωγή και η εξαγωγή ζώων που τυγχάνουν ήδη πριμοδοτήσεως
40 Όσον αφορά την εξαγωγή ζώων για τα οποία χορηγείται ήδη πριμοδότηση, ο κανονισμός εξαγγέλλει ειδική διάταξη εντασσόμενη στις γενικότερες επιταγές του άρθρου 7. Με το εν λόγω άρθρο, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, αναγνωρίζεται η δυνατότητα των κρατών μελών
«(...) να εφαρμόζουν τα συστήματα εξακριβώσεως, εκτός του συγκεκριμένου πλαισίου της ειδικής πριμοδοτήσεως, (...) εφόσον τα συστήματα αυτά επιτρέπουν την εξατομίκευση κάθε ζώου (...). Στην περίπτωση αυτή, οι αριθμοί των ζώων πρέπει να εμφαίνονται στην αίτηση πριμοδοτήσεως και πρέπει να μπορεί να διαπιστώνεται:
- είτε μέσω εγγράφου το οποίο συνοδεύει το ζώο εφ' όρου ζωής (...),
- (...) είτε μέσω μητρώου στο οποίο είναι εγγεγραμμένο το ζώο με τον αριθμό του και το οποίο τηρούν οι αρμόδιες αρχές ή, αν οι εθνικές κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις το προβλέπουν, οι παραγωγοί, σε συμφωνία με την Επιτροπή».
Το τρίτο εδάφιο είναι διατυπωμένο ως εξής:
«Πάντως, τα ζώα που εξατομικεύονται με τον τρόπο αυτό και αποστέλλονται, μετά την καταβολή της πριμοδοτήσεως προς άλλο κράτος μέλος, πρέπει να φέρουν ειδική σήμανση κατά την αποστολή τους.»
Οι αιτιάσεις που περιλαμβάνει η σχετική έκθεση ανάγονται στη μη πρόβλεψη των καταλλήλων μέτρων, ώστε να αποφεύγεται τα εισαγόμενα από το Βέλγιο και τη Γαλλία ζώα, καθώς και όσα εξάγονται στην Ιταλία, να αποτελούν αντικείμενο διπλής καταβολής της πριμοδοτήσεως.
41 Ο έλεγχος της εισαγωγής και εξαγωγής των βοοειδών άπτεται μιας ευαίσθητης πτυχής του όλου ζητήματος. Η κυκλοφορία των ζώων μπορεί να ενέχει τον κίνδυνο χορηγήσεως πλέον της μιας πριμοδοτήσεως. Αντίθετα, το σύστημα του κανονισμού στηρίζεται στο μη επιδεχόμενο παρέκκλιση κριτήριο ότι η πριμοδότηση μπορεί να χορηγηθεί για το ίδιο βοοειδές άπαξ μόνον. Σε περίπτωση κατά την οποία δεν υφίστανται οι κατάλληλοι κανόνες συντονισμού μεταξύ των διαφόρων εθνικών αγορών, ώστε να διασφαλίζεται το ενιαίο της πριμοδοτήσεως, το κενό αυτό πρέπει να συμπληρώνεται οπωσδήποτε de lege ferenda.
Πάντως, το ερώτημα που υπεβλήθη στην κρίση του Δικαστηρίου αφορά αποκλειστικώς τις υποχρεώσεις που υπέχουν τα κράτη μέλη δυνάμει του ισχύοντος κανονισμού. Τίθεται, δηλαδή, το ερώτημα ποιο ήταν το κριτήριο που έπρεπε να τηρήσει η προσφεύγουσα προκειμένου να προλάβει τον επαπειλούμενο κίνδυνο της διπλής χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως. Κατά τη γνώμη μου, το ερώτημα εμφανίζει δύο όψεις που πρέπει προφανώς να διαχωριστούν. Πράγματι, αφορά το σύστημα εξατομικεύσεως των βοοειδών, τα οποία στη μια μεν περίπτωση εισάγονται (από το Βέλγιο και τη Γαλλία), στην άλλη δε περίπτωση εξάγονται (προς την Ιταλία).
42 Υπό την πρώτη έποψη, ενέχει σημασία - εξετάζοντας τις θέσεις των διαδίκων - η αρχή της συνεργασίας μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών. Η Επιτροπή προσάπτει στη Γερμανία ότι δεν έλαβε τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου να εξατομικευθούν τα εισαχθέντα βοοειδή και ότι περιορίστηκε στο να ζητήσει την παρέμβαση της Κοινότητας προκειμένου να επιλύσει με τον ενδεδειγμένο τρόπο το ζήτημα της διπλής χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως, ήτοι στο κράτος μέλος προορισμού και στο κράτος προελεύσεως. Κατά την Επιτροπή, η προσφεύγουσα δεν επέδειξε την επιμέλεια που επέβαλε η περιπλοκότητα της περιπτώσεως. Εξάλλου, η Γερμανία υποστηρίζει ότι εκείνη που «διέρρηξε» τις σχέσεις συνεργασίας με τις εθνικές αρχές ήταν η Επιτροπή, μη δίδοντας συνέχεια, τουλάχιστον για το οικονομικό έτος που αποτελεί αντικείμενο της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών, στις επείγουσες εκκλήσεις που της είχαν απευθυνθεί για τη διευθέτηση του ζητήματος (39).
43 Θα προσπαθήσω να διευκρινίσω τους όρους της έρευνας. Η Επιτροπή ζητεί από τη Γερμανία την τήρηση της υποχρεώσεώς της να επιδεικνύει έναντι της Κοινότητας νομιμόφρονα συμπεριφορά, η οποία θα έπρεπε, στη συγκεκριμένη περίπτωση, να συγκεκριμενοποιηθεί με τη θέσπιση κανόνων και πρακτικών μεθόδων εξατομικεύσεως των βοοειδών, ικανών, από τεχνική άποψη - το ερώτημα είναι πάντα παρόν - να προλάβουν τους κινδύνους της διπλής πριμοδοτήσεως (40). Πλην όμως, η καθής αδράνησε ενώπιον του προς επίλυση προβλήματος. Δεν απάντησε στις εκκλήσεις της προσφεύγουσας, η οποία είχε ζητήσει επισήμως μέτρα παρεμβάσεως κοινού ενδιαφέροντος. Οι απορρέοντες από τη συνεργασία δεσμοί συνίστανται στην αμοιβαία επίδειξη νομιμοφροσύνης εκ μέρους των ενδιαφερομένων και στη συγκλίνουσα βούλησή τους να εργάζονται προς ρύθμιση των διακυβευομένων συμφερόντων. Η αρχή της θεμιτής συνεργασίας - της αποκαλουμένης Gemeinschaftstreue, η οποία θυμίζει κατά πολύ την «affectio foederis», τη Bundestreue, η οποία απαντά συγκεκριμένα στη γερμανική συνταγματική τάξη - δεν μπορεί να χωλαίνει ως προς την εφαρμογή της. Υπό την έννοια αυτή, με την ορθή συλλογιστική του, το Δικαστήριο έθεσε τις βάσεις των κριτηρίων που διέπουν τις σχέσεις μεταξύ Κοινότητας και κρατών μελών ή μεταξύ των κοινοτικών οργάνων (41).
44 Στην περίπτωσή μας, ούτε ο επίδικος κανονισμός ούτε οποιαδήποτε άλλη κοινοτική διάταξη επιβάλλουν στα κράτη μέλη την υποχρέωση ειδικής και διακεκριμένης εξατομικεύσεως των εισαγομένων ζώων. Κατά την Επιτροπή, όπως προανέφερα, η Γερμανία όφειλε, κατ' εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, να συμπληρώσει τις διατάξεις του κανονισμού, υιοθετώντας μορφές και παρέχοντας εγγυήσεις ελέγχου ικανές να αποτρέψουν τον κίνδυνο τα εισαγόμενα ζώα να οδηγούν σε διπλή χορήγηση της πριμοδοτήσεως. Πάντως, εκτιμώ ότι η εν λόγω υποχρέωση δεν μπορεί να εκληφθεί ως επιβεβλημένη, έστω και εμμέσως, δυνάμει των διατάξεων του κανονισμού. Η κυκλοφορία των βοοειδών ενδιαφέρει κατ' ανάγκη, όπως επισήμανα, το ζήτημα του συντονισμού των εθνικών αγορών. Επί του θέματος αυτού, η μόνη δυνατότητα θεσπίσεως ενός αποτελεσματικού συστήματος διέρχεται από διατάξεις και μέτρα που λαμβάνονται
- όπως αποδεικνύεται στη συνέχεια - σε κοινοτικό επίπεδο (42). Η ρύθμιση της υπό κρίση περιπτώσεως εναπέκειτο, κατ' αρχάς, στην Επιτροπή: και τούτο, τόσο λόγω της «υπερεθνικής» φύσεως του ζητήματος, όσο και λόγο της αντικειμενικής δυσχέρειας, ελλείψει ενός ενιαίου συστήματος σημάνσεως, προς εξακρίβωση της προελεύσεως των αγορασθέντων βοοειδών. Αν έχουν έτσι τα πράγματα, τότε η προσφεύγουσα δεν είναι υπεύθυνη για παράνομη παράλειψη, ούτε πρέπει να επιβαρυνθεί με τα έξοδα που η Επιτροπή αρνήθηκε να της αναγνωρίσει (43).
45 Έρχομαι τώρα στην εξέταση του πώς τίθεται και πώς επιλύεται το ζήτημα με αντικείμενο την ειδική σήμανση κατά τον χρόνο της εξαγωγής. Το άρθρο 7 του κανονισμού, παράγραφος 1, διευκρινίζει, όπως προανέφερα, το πώς εξακριβώνεται η ταυτότητα των ζώων για τα οποία ζητήθηκε η χορήγηση πριμοδοτήσεως και τα οποία πληρούν τις προϋποθέσεις επιλεξιμότητας που θέτει ο κανονισμός.
Τα αναγνωριστικά στοιχεία πρέπει να είναι «μόνιμα και ευδιάκριτα» και συνίστανται σε ανεξίτηλη σήμανση στο ένα αυτί του ζώου με διάτρηση, εναπόθεση σήματος ή με εγκοπή. Η μορφή αυτή σημάνσεως ισχύει για όλο τον κοινοτικό χώρο: είναι η standard σήμανση. Πάντως, το άρθρο 7 προβλέπει στις επόμενες παραγράφους ότι τα κράτη μέλη μπορούν να χρησιμοποιήσουν διαφορετικό σύστημα από το προαναφερθέν στο βαθμό που τηρούν, στο ίδιο πλαίσιο, τις απαιτούμενες βάσει του κανονισμού τεχνικές ενδείξεις εξακριβώσεως των στοιχείων των επιλεξίμων ζώων: σήμανση ή αριθμός στο αυτί του ζώου, έγγραφο ή μητρώο, κατά περίπτωση. Στη συνέχεια, το άρθρο 7 προβλέπει επί λέξει τα ακόλουθα: «πάντως, τα ζώα που εξατομικεύονται με τον τρόπο αυτό και αποστέλλονται, μετά την καταβολή της πριμοδοτήσεως, σε άλλο κράτος μέλος, πρέπει να φέρουν ειδική σήμανση κατά την αποστολή τους».
46 Η Επιτροπή θεωρεί ότι η προβλεπόμενη στην ανωτέρω διάταξη ειδική σήμανση ισχύει για τα βοοειδή, η ταυτότητα των οποίων έχει εξακριβωθεί κατ' εφαρμογή του άρθρου 7, είτε πρόκειται για το στερεότυπο σύστημα είτε για άλλη μορφή σημάνσεως που προτιμά να χρησιμοποιήσει το κράτος μέλος. Πάντως, στη διάταξη παρατίθεται συγκεκριμένα ο όρος «με τον τρόπο αυτό», γεγονός που αφήνει να εννοηθεί ότι ο νομοθέτης προσδίδει σ' αυτόν την ακριβή γραμματική σημασία του. Το γεγονός ότι χρησιμοποιήθηκε ο όρος «με τον τρόπο αυτό» και όχι άλλος σημαίνει, επομένως, ότι κυριολεκτικώς η υποχρέωση επιθέσεως συμπληρωματικού διακριτικού σημείου επί του εξαγομένου μετά την καταβολή της πριμοδοτήσεως βοοειδούς αφορά μία και μόνο περίπτωση: ήτοι του ζώου που δεν φέρει την προβλεπόμενη στην πρώτη παράγραφο σήμανση αλλά που εξατομικεύθηκε με βάση άλλο από τα εγκεκριμένα με τον κανονισμό συστήματα.
47 Η ερμηνεία αυτή της διατάξεως που προτείνει η προσφεύγουσα δικαιολογείται όχι μόνον από τη διατύπωση αλλά και από τη λογική δομή του άρθρου 7. Στο προβλεπόμενο με την πρώτη παράγραφο στερεότυπο σύστημα λαμβάνεται υπόψη η ποιότητα της σημάνσεως να παραμένει ανεξίτηλη και να είναι ευκρινής. Αντίθετα, οι διατάξεις που αναφέρονται στα συστήματα που τα κράτη μέλη μπορούν να χρησιμοποιήσουν αντί του προβλεπομένου από τον κανονισμό συστήματος δεν θίγουν παρά μόνο στο ελάχιστα αναγκαίο τη σωματική ακεραιότητα του βοοειδούς, ενώ προβλέπουν ως αντιστάθμισμα ότι η αίτηση πριμοδοτήσεως ελέγχεται μέσω των εγγράφων που πρέπει να συνοδεύουν το ζώο. Στην περίπτωση αυτή, οσάκις το βοοειδές αποστέλλεται σε άλλο κράτος μέλος της Κοινότητας και ανακύπτει ο κίνδυνος να καταβληθεί και στη χώρα προορισμού η πριμοδότηση, πρέπει να προβλέπεται η ειδική σήμανση που προστίθεται στα αναγνωριστικά στοιχεία που φέρει ήδη το ζώο κατ' εφαρμογή του εθνικού συστήματος. Η επιταγή αυτή είναι απόρροια της λογικής του κανονισμού, ο οποίος διέπεται από την αρχή της άπαξ καταβολής της πριμοδοτήσεως.
48 Διερωτώμαι αν η υποχρέωση αυτή ισχύει έναντι των βοοειδών που φέρουν ήδη αναγνωριστικά στοιχεία σύμφωνα με το στερεότυπο σύστημα. Η απάντησή μου είναι αρνητική. Πράγματι, τα χαρακτηριστικά της εν λόγω συμπληρωματικής εξατομικεύσεως δεν διευκρινίζονται. Πρέπει να θεωρηθεί ότι οφείλουν να πληρούν την επιταγή να είναι ανεξίτηλα και αναγνωρίσιμα, όπως συμβαίνει και με τη στερεότυπη εξατομίκευση. Το ερώτημα που τίθεται είναι αν η διπλή σήμανση με τα ίδια χαρακτηριστικά στοιχεία μπορεί να θεωρηθεί ως ανταποκρινόμενη στην αρχή της χρηστής διοικήσεως και αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσεως και πώς θα μπορούσε να συμβάλει στη μείωση του κινδύνου διπλής χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως για το εξαγόμενο ζώο; Νομίζω ότι είναι ορθότερη η ερμηνεία της διατάξεως υπό την έννοια ότι μόνον τα άλλα συστήματα εξατομικεύσεως που χρησιμοποιούν ενδεχομένως τα κράτη μέλη πρέπει να συμπληρώνονται με την ειδική σήμανση που έπεται της πριμοδοτήσεως και ισχύει σε περίπτωση εξαγωγής.
Αντίθετα, η σήμανση σύμφωνα με το στερεότυπο σύστημα δεν αποτέλεσε αντικείμενο της υποθετικής περιπτώσεως που ενδιαφέρει εν προκειμένω, πράγμα το οποίο είναι ευεξήγητο. Η εν λόγω σήμανση προβλέφθηκε στον κανονισμό ως προφανές κριτήριο ότι οι σημάνσεις και οι διατρήσεις ή τομές στο αυτί του βοοειδούς το εξατομικεύουν για κάθε πιθανό σκοπό κοινοτικού συστήματος χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως, συμπεριλαμβανομένης της διασφαλίσεως της άπαξ χορηγήσεως. Επομένως, το ζώο που φέρει τα στερεότυπα αναγνωριστικά στοιχεία πρέπει να θεωρείται στο σύνολο του εδάφους της Κοινότητας, και υπό την έννοια αυτή στο κράτος όπου αυτό εισαγάγεται, ως έχον αποτελέσει αντικείμενο μη ανανεώσιμης πριμοδοτήσεως. Το αίτημα της προσφεύγουσας είναι βάσιμο (44).
Κατόπιν αυτού, η άποψή μου
είναι ότι οφείλω να προτείνω στο Δικαστήριο να κάνει δεκτά τους λόγους και επιχειρήματα που αναφέρονται στις εισαγωγές ζώων από το Βέλγιο και τη Γαλλία και στις εξαγωγές τους προς την Ιταλία.
Εφαρμογή των μεταβατικών διατάξεων
49 Το μεταβατικό καθεστώς ορίζεται στο άρθρο 11, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού που έχει ως εξής:
«Τα κράτη μέλη (...) μπορούν να προβλέψουν, από τις 3 Απριλίου έως τις 4 Ιουνίου 1989, μεταβατική περίοδο υποβολής αιτήσεων για ζώα των οποίων η πάχυνση έχει σχεδόν περατωθεί.
Στην περίπτωση αυτή, ο παραγωγός πρέπει να δηλώσει στην αίτησή του:
- ότι τα συγκεκριμένα ζώα είναι ηλικίας τουλάχιστον δώδεκα μηνών την ημερά καταθέσεως της αιτήσεως,
- ότι τα διατηρεί στην εκμετάλλευσή του επί τουλάχιστον ένα μήνα,
- ότι τα ζώα πρέπει να σφαγούν και να εξαχθούν προς τρίτη χώρα πριν από τις 3 Σεπτεμβρίου 1989.
Τα εν λόγω ζώα πρέπει να φέρουν ευδιάκριτα και μόνιμα αναγνωριστικά στοιχεία.»
50 Ο μη καταλογισμός των πραγματοποιηθεισών δυνάμει του καθεστώτος αυτού δαπανών έλαβε χώρα ως εξής: σε ποσοστό ύψος 4 % (ήτοι το ισόποσο των 379 140 DM) αφορά στοιχεία που κατέγραψαν οι υπάλληλοι του ΕΓΤΠΕ από τα οποία προέκυπτε ότι η πριμοδότηση είχε χορηγηθεί αντικανονικά για το 5,6 % των αιτήσεων πριμοδοτήσεως (το ποσοστό αυτό μειώθηκε στο 4 % εν συνεχεία των πληροφοριακών στοιχείων που προσκόμισε η Γερμανία κατά τη δίκη)· σε ποσοστό ύψους 10 % (ήτοι το ισόποσο των 957 850 DM) επρόκειτο για υπό ευρεία έννοια κενά του συστήματος που εφήρμοσαν τα δύο ομόσπονδα κράτη. Ο συγκεκριμένος λόγος αμφισβητήσεως έγκειται σε παρατυπίες που διαπιστώθηκαν κατά την καταβολή της ενισχύσεως. Συγκεκριμένα, το έγγραφο της Επιτροπής της 29ης Σεπτεμβρίου 1992 αναφέρει ότι, επί 36 αιτήσεων πριμοδοτήσεως, βάσει των οποίων καταβλήθηκαν οι πριμοδοτήσεις, διαπιστώθηκαν παρατυπίες όπως πώληση ή σφαγή του ζώου πριν από την τακτή προθεσμία, έλλειψη αποδεικτικών εγγράφων και τροποποιήσεις των δικαιολογητικών. Η ανωτέρω αιτίαση, γνώση της οποίας είχε η προσφεύγουσα (βλ. σημείο 18 του υπομνήματος της προσφυγής), δεν αμφισβητήθηκε ευθέως. Επομένως, πρέπει να θεωρηθεί ως βάσιμη.
51 Αντίθετα, διαφέρει η περίπτωση, όσον αφορά τον μη καταλογισμό δαπανών που συνδέεται με εν γένει κενά κατά τη λειτουργία του μεταβατικού συστήματος. Έστω και αν παρεκκλίνουν ρητώς από το γενικό καθεστώς, οι συγκεκριμένες διατάξεις τάσσουν, ακόμη και για τα ενήλικα βοοειδή, συγκεκριμένες προϋποθέσεις - τόσο για τον έλεγχο όσο και για την εξατομίκευση των ζώων - πάντοτε με σκοπό τον περιορισμό των πιθανοτήτων διπλής χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως. Η προσβαλλόμενη πράξη στηρίζεται στη φερόμενη μη τήρηση των προϋποθέσεων αυτών. Συγκεκριμένα, με τη συνοπτική έκθεση προσάπτονται: α) μη σύμφωνη προς τις κανονιστικές διατάξεις εξατομίκευση των ζώων, β) περιπτώσεις διπλής χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως, γ) παρατυπίες όσον αφορά τα δικαιολογητικά περί σφαγής και δ) ανεπαρκής επιτήρηση. Προτίθεμαι να θίξω τα εν λόγω σημεία με την ακόλουθη σειρά: α), γ), β) και, τέλος, δ).
52 Έρχομαι να εξετάσω την πρώτη αιτίαση. Σύμφωνα με την ένατη αιτιολογική σκέψη, όσον αφορά τα εμπίπτοντα στο καθεστώς παρεκκλίσεως ζώα (45), επετράπη η διά χρώματος απλή σήμανση επί της κεφαλής ή της ράχης. Κατά τη διάρκεια του ελέγχου, διαπιστώθηκε η έλλειψη εξακριβώσεως σύμφωνης προς τις επιταγές της κοινοτικής ρυθμίσεως για την πλειονότητα των ζώων. Όπως διευκρίνισε κατά τη δημόσια συζήτηση ο εμπειρογνώμων της Επιτροπής, διαπιστώθηκε ειδικότερα η έλλειψη συγκεκριμένων ενδείξεων εκ μέρους των διοικητικών υπηρεσιών συναφώς με τους χρωματισμούς που χρησιμοποιήθηκαν: στοιχείο ουσιώδες για τους σκοπούς ενός αποτελεσματικού ελέγχου.
53 Όσον αφορά τη συγκεκριμένη αυτή παρατήρηση, η προσφεύγουσα δεν έδωσε ικανοποιητική απάντηση ούτε κατά τη διάρκεια της γραπτής διαδικασίας ούτε κατά τη διάρκεια της προφορικής. Συγκεκριμένα, προκειμένου να δικαιολογήσει την εξακρίβωση και να βεβαιώσει ότι ήταν επαρκής, σύμφωνα με τον κανονισμό, η προσφεύγουσα περιορίστηκε να προβάλει τον ισχυρισμό ότι ήταν περιορισμένη η χρονική περίοδος κατά τη διάρκεια της οποίας τα βοοειδή έπρεπε να παραμείνουν στην εκμετάλλευση.
Πάντως, η προσφεύγουσα δεν αναφέρθηκε στην ουσία της αιτιάσεως, ήτοι στην παρατηρηθείσα από την Επιτροπή έλλειψη συντονισμού, εκ μέρους των αρμοδίων υπηρεσιών, ως προς τα χρησιμοποιηθέντα διαφορετικά χρώματα. Συγκεκριμένα, ο εμπειρογνώμων της Επιτροπής διαβεβαίωσε ότι οι έλεγχοι επέτρεψαν τη διαπίστωση ότι η επίθεση των αναγνωριστικών στοιχείων επί των βοοειδών διέφερε από μια εκμετάλλευση σε άλλη και, γεγονός που είναι σοβαρότερο, χωρίς να είναι ενημερωμένοι οι εθνικοί επιθεωρητές επί των εφαρμοζομένων μεθόδων εξακριβώσεως στις διάφορες εκμεταλλεύσεις. Κατά την Επιτροπή, η εν λόγω κατάσταση καταδεικνύει την αντικειμενική ακαταλληλότητα της συγκεκριμένης πράξεως για τους σκοπούς ενός αποτελεσματικού ελέγχου. Η προσφεύγουσα δεν αμφισβήτησε την άποψη αυτή.
54 Πιστεύω ότι οι αιτιάσεις της Επιτροπής είναι δικαιολογημένες εν συνεχεία των ελέγχων και πιστεύω ότι αρκούν για να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι το σύστημα εξατομικεύσεως στα πλαίσια του καθεστώτος παρεκκλίσεως δεν συμβιβάζεται προς τον κανονισμό. Η δράση των αρμοδίων υπηρεσιών, οι οποίες δεν προέβλεψαν μηχανισμούς συντονισμού, δεν πληροί τις απαιτήσεις της χρηστής διοικήσεως, αντίθετα, μάλιστα, καταδεικνύει «την έλλειψη ενδιαφέροντος» ως προς τους σκοπούς του προς διενέργεια ελέγχου ο οποίος, σε συνδυασμό με τον αντικειμενικό χαρακτήρα της ασκηθείσας δραστηριότητας, δικαιολογεί τη συναγωγή του συμπεράσματος ότι η οργάνωση του συστήματος ελέγχου σε περιφερειακό επίπεδο ήταν ανεπαρκής, όπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας Van Gerven σε παρεμφερή υπόθεση (46).
55 Η δεύτερη παρατήρηση της συνοπτικής εκθέσεως αφορά την παρατυπία ως προς την εφαρμογή της εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως περί μεταφοράς του κανονισμού. Οι διατάξεις που εξέδωσε η Γερμανία προέβλεπαν ότι, μεταξύ των δηλώσεων του παραγωγού που έπρεπε να συνοδεύουν την αίτησή του περί πριμοδοτήσεως, συμπεριλαμβανόταν κατ' ανάγκη και η δήλωση σχετικά με τη σφαγή των ζώων κατά τη διάρκεια της συναφούς περιόδου (47).
Όπως προκύπτει από τη συνοπτική έκθεση, το ΕΓΤΠΕ δεν μπορεί να ελέγξει, λόγω της ανεπάρκειας των αντιστοίχων εγγράφων (48), αν η σφαγή έλαβε όντως χώρα. Ειδικότερα, η Επιτροπή επισήμανε την έλλειψη ή την ανακρίβεια των ενδείξεων όσον αφορά την ημερομηνία και τον τόπο σφαγής των αγορασθέντων ζώντων ζώων από τους εμπόρους, καθώς και την έλλειψη ενός σαφούς ορισμού των ζώων, επακριβών ενδείξεων σχετικά με την τιμή και το βάρος των ζώων και του ονόματος του αιτουμένου την πριμοδότηση εμπόρου. Επιπλέον, το μεγαλύτερο μέρος των πιστοποιητικών συντάχθηκε από τους εμπόρους χωρίς την έγκριση του σφαγείου. Η εν λόγω ανεπάρκεια καθιστούσε ανέφικτο τον ασφαλή έλεγχο του αν τα αποτελέσαντα αντικείμενο της πριμοδοτήσεως ζώα είχαν όντως σφαγεί πριν από την προβλεφθείσα ημερομηνία ή αν τα σφαγέντα ζώα ήσαν ακριβώς εκείνα για τα οποία είχε υποβληθεί η αίτηση πριμοδοτήσεως.
56 Η προσφεύγουσα υποστηρίζει, πρώτον, ότι είναι εσφαλμένος ο ισχυρισμός του ΕΓΤΠΕ ότι «σχεδόν όλα τα πιστοποιητικά σφαγής» είχαν συνταχθεί από τους εμπόρους. Κατά την προσφεύγουσα, επρόκειτο μόνο για το ήμισυ των εν λόγω πιστοποιητικών, το γεγονός δε αυτό οφειλόταν στο ότι πολλά σφαγεία ήσαν αρχικά χονδρεμπόρια και τα έγγραφα εξακολουθούσαν, συνεπώς, να φέρουν τον αρχικό τίτλο. Δεύτερον, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι τα ενδεικτικά στοιχεία που περιλαμβάνουν τα τιμολόγια των εμπόρων επέτρεπαν να προσδιοριστεί αν το αποτελέσαν το αντικείμενο της πριμοδοτήσεως ζώο είχε πράγματι σφαγεί εντός της τακτής προθεσμίας. Κατά την προσφεύγουσα, η παραμονή των ζώων στην εκμετάλλευση πέραν της ημερομηνίας σφαγής που προβλέπει η κανονιστική ρύθμιση δεν ήταν οικονομικώς συμφέρουσα. Λόγω των στοιχείων αυτών, καθώς και του επαγγελματισμού των αρμοδίων υπαλλήλων και της καλής γνώσεως των τοπικών συνθηκών συνέτρεχαν, κατά την προσφεύγουσα, λόγοι να θεωρηθούν ως πληρούμενες οι προϋποθέσεις του νομοτύπου της χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως.
57 Η Επιτροπή δεν συμμερίζεται την επιχειρηματολογία αυτή. Και εγώ με τη σειρά μου θεωρώ ότι τα ανωτέρω επιχειρήματα δεν αρκούν για να καταρρίψουν το αντικειμενικό και προφανές στοιχείο της ανεπαρκείας των εγγράφων περί της σφαγής των ζώων που αποτέλεσαν αντικείμενο της πριμοδοτήσεως. Όσον αφορά τον κατάλογο των πληροφοριακών στοιχείων που ο παραγωγός οφείλει να προσκομίσει δυνάμει των εθνικών διατάξεων, απαιτείται και εδώ να γίνει διάκριση μεταξύ της κανονιστικής ρυθμίσεως και της πρακτικής εφαρμογής της. Όπως ήδη παρατήρησα επ' ευκαιρία των λοιπών επιχειρημάτων, οι ατέλειες του ισχύοντος στα ομόσπονδα κράτη συστήματος συνίστανται, σε διάφορες περιπτώσεις, σε παραλείψεις και άλλες παρατυπίες κατά την εφαρμογή στην πράξη των διατάξεων που δεν μπορούν να αναπληρωθούν, αλλά και δεν αναπληρώθηκαν στην πραγματικότητα, από τη συγκεκριμένη γνώση των γερμανικών εκμεταλλεύσεων που έχουν, σύμφωνα με την προσφεύγουσα, οι αρμόδιες υπηρεσίες.
58 Η τρίτη αιτίαση της Επιτροπής είναι γενικότερη. Η Επιτροπή προσπάπτει, κατ' ουσίαν, στην προσφεύγουσα την έλλειψη αποτελεσματικού συντονισμού μεταξύ των δύο καθεστώτων: λόγω μη αποτελεσματικών ελέγχων, ανεπαρκών συστημάτων σημάνσεως και αμιγώς τυπικών επιθεωρήσεων, τα ίδια ζώα, ανεπαρκώς ελεγμένα, μπορούσαν να οδηγήσουν σε διπλή χορήγηση της πριμοδοτήσεως, μια πρώτη φορά στο πλαίσιο του στερεοτύπου του συστήματος και μια δεύτερη στο πλαίσιο του κατά παρέκκλιση καθεστώτος.
59 Λόγω ακριβώς του ουσιώδους δεσμού μεταξύ του μεταβατικού καθεστώτος και του στερεοτύπου συστήματος, τα επιχειρήματα που προεβλήθησαν δεν μπορούν να αποχωριστούν από το γενικότερο πλαίσιο εντός του οποίου λαμβάνει χώρα ο έλεγχος, όπως εξέτασα και ανέλυσα επ' ευκαιρία του πρώτου σημείου της προσφυγής. Συγκεκριμένα, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι ο ασκηθείς από τα δύο ομόσπονδα κράτη έλεγχος (και, ειδικότερα, οι επιτόπιοι έλεγχοι) ήταν τέτοιας φύσεως στο σύνολό του, ώστε να αποφεύγονται οι περιπτώσεις διπλής χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως. Τα λοιπά ειδικότερα επιχειρήματα που επικαλείται και ενδιαφέρουν την παρούσα φάση μπορούν να ανακεφαλαιωθούν ως εξής: όσον αφορά συγκεκριμένα τα εμπίπτοντα στο κατά παρέκκλιση καθεστώς ζώα, το έντυπο της επιθεωρήσεως προέβλεπε ρητώς ότι οι επιθεωρητές όφειλαν να ελέγχουν αν πιθανολογούνταν ο αιτών να είχε ήδη λάβει την πριμοδότηση. Άλλωστε, η ίδια η διοίκηση είχε διευκρινίσει επανειλημμένα ότι η διπλή χορήγηση της πριμοδοτήσεως ήταν παράνομη. Ο γερμανικός κανονισμός εκτελέσεως επέβαλε την τήρηση μητρώου από την ημέρα υποβολής της αιτήσεως μέχρι την ημέρα της σφαγής.
60 Η καθής αντικρούει την επιχειρηματολογία αυτή επικαλούμενη την αναγνώριση της ανεπαρκείας κατά την άσκηση του ελέγχου. Κατ' αυτήν, ούτε οι διατάξεις της διοικητικής εγκυκλίου ούτε το έντυπο με τα ερωτήματα που όφειλαν να υποβάλουν οι επιθεωρητές επέτρεπαν την αποτροπή των κινδύνων διπλής χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως, δεδομένου ότι τα στοιχεία αυτά ήσαν ελάχιστα εμπεριστατωμένα. Επιπλέον, η καθής διατείνεται ότι το μητρώο δεν προσθέτει κανένα αποδεικτικό στοιχείο σε σχέση με τη διπλή χορήγηση της πριμοδοτήσεως, εφόσον αναφέρεται σε περίοδο μεταγενέστερη της ημερομηνίας λήψεως, ενδεχομένως, της ενισχύσεως στο πλαίσιο του στερεοτύπου συστήματος.
61 Διαπιστώνουμε ότι πρόκειται για επιχειρήματα εξαιρετικά παρεμφερή προς εκείνα που αναπτύχθηκαν επ' ευκαιρία του ελέγχου στο πλαίσιο του συνήθους καθεστώτος, γεγονός που μας επιτρέπει να παραπέμψουμε στις προτάσεις μας που διατυπώθηκαν επ' ευκαιρία του συστήματος αυτού, με την προσθήκη των σκέψεων που αφορούν τα σημεία αα και γγ, ενόψει της νέας πτυχής: το μεταβατικό καθεστώς δεν διέθετε τα αναγκαία στοιχεία για μια ορθή εφαρμογή σε εθνικό επίπεδο του ελέγχου, όπως αυτός νοείται κατά την κοινοτική ρύθμιση. Από το σύνολο των στοιχείων που προαναφέρθηκαν επ' ευκαιρία του ελέγχου τόσο στα πλαίσια του στερεοτύπου συστήματος όσο και του μεταβατικού καθεστώτος, νομίζω ότι μπορώ να καταλήξω στο συμπέρασμα ότι το αποτέλεσμα παραμένει αναλλοίωτο, ανεξάρτητα από το καθεστώς: η διενέργεια των ελέγχων δεν είναι η ενδεδειγμένη. Με εξαίρεση τα στοιχεία που περιέχουν τα έντυπα - τα οποία, κατά την άποψή μου, είναι επαρκώς λεπτομερή - τα αποτελέσματα του διενεργηθέντος από τους υπαλλήλους του ΕΓΤΠΕ ελέγχου δικαιολογούν αμφιβολίες ως προς τον εμπεριστατωμένο και πλήρη χαρακτήρα του συγκεκριμένου ελέγχου· πρόκειται για στοιχεία τα οποία, όπως προανέφερα, πρέπει απαρεγκλίτως να περιλαμβάνονται στην κοινοτική ρύθμιση. Ακόμη ακριβέστερα, από την ανάλυση του συνόλου των διαφόρων αιτιάσεων που αφορούν το υπό εξέταση σημείο καταδεικνύεται ότι η ακολουθητέα, υπό το μεταβατικό καθεστώς, πρακτική καθιστούσε δυσχερή την εξατομίκευση των ζώων που είχαν αποτελέσει αντικείμενο της πριμοδοτήσεως, καθώς και τον επιβαλλόμενο έλεγχο σχετικά με την τήρηση των προϋποθέσεων της σφαγής. Επομένως, ο έλεγχος δεν διενεργείται κατά τρόπο, ώστε να μπορεί να αποτρέψει την πολλαπλή χορήγηση της επίδικης ενισχύσεως.
62 Τέλος, η καθής εκτιμά ότι ο πολύ αποκεντρωμένος χαρακτήρας της διοικητικής οργανώσεως στη Βαυαρία και στη Βάδη-Βυρτεμβέργη αποτελεί, λόγω επίσης του ότι οι αρχές των δύο αυτών ομοσπόνδων κρατών δεν εξέδωσαν οδηγίες ή κατευθυντήριες γραμμές, «επιβαρυντικό στοιχείο» όσον αφορά τις ήδη καταγεγραμμένες δυσχέρειες διεξαγωγής του ελέγχου.
63 Το επιχείρημα αυτό δεν με πείθει. Ας μου επιτραπεί να υπενθυμίσω ότι το Δικαστήριο αποφάνθηκε, σε άλλη ευκαιρία, ότι «στις αρχές γενικώς των κρατών μελών, είτε πρόκειται για αρχές της κεντρικής κυβερνήσεως του κράτους, είτε για αρχές ομοσπόνδου κράτους, είτε για άλλες αρχές τμημάτων του εθνικού εδάφους, απόκειται η διασφάλιση, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, της τηρήσεως των κανόνων του κοινοτικού δικαίου. Αντιθέτως, δεν εναπόκειται στην Επιτροπή να αποφαίνεται επί της κατανομής των αρμοδιοτήτων μέσω των θεσμικών κανόνων κάθε κράτους μέλους και επί των υποχρεώσεων που μπορεί να εμπίπτουν αντίστοιχα στις αρχές της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας και στις αρχές των ομοσπόνδων κρατών» (49). Επιβάλλεται, λοιπόν, η διαπίστωση ότι η αρμοδιότητα προσδιορισμού των κανόνων οργανώσεως και ειδικότερα της κατανομής των λειτουργιών μεταξύ των ομοσπόνδων κρατών σε ομοσπονδιακό επίπεδο εκφεύγει του ελέγχου της Επιτροπής: πρόκειται για ζήτημα που εμπίπτει αποκλειστικώς στην εθνική αρμοδιότητα.
Επιθυμώ, απλώς, να προσθέσω ότι οι διατάξεις που θεσπίζουν τα ομόσπονδα κράτη απηχούν, κατά την άποψή μου, τον συντονισμό του οποίου την ύπαρξη αρνείται η Επιτροπή. Θα έλεγα μάλιστα, ότι βρισκόμαστε ενώπιον μιας νομοθετικής και κανονιστικής δραστηριότητας, η οποία είναι συχνά αρκετά εμπεριστατωμένη και ακριβής. Όπως ήδη παρατήρησα, εκείνο που κατά μεγάλο μέρος προσάπτεται με τις διατυπούμενες αιτιάσεις είναι ότι η εφαρμογή στην πράξη λογίζεται ως ακατάλληλη υπό το φως του κοινοτικού δικαίου.
Για τους ανωτέρω λόγους, και με την τελευταία αυτή διευκρίνιση, προτείνω στο Δικαστήριο να μη κάνει δεκτά τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας σχετικά με το μεταβατικό καθεστώς.
Πρόταση
Με βάση τα όσα προηγήθηκαν, προτείνω στο Δικαστήριο:
- να ακυρώσει την απόφαση 93/659/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 25ης Νοεμβρίου 1993, μέχρις ενός ποσού ύψους 1 150 165 DM, αντιστοιχούντος στις μη καταλογισθείσες δαπάνες που αφορούν τις εισαγωγές βοοειδών Γαλλίας και Βελγίου και τις εξαγωγές τους προς Ιταλία·
- να απορρίψει τα λοιπά αιτήματα της προσφεύγουσας·
- λόγω δε του ότι αμφότεροι οι διάδικοι ηττήθηκαν μερικώς, να συμψηφίσει, κατ' εφαρμογή του άρθρου 69, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας, τα δικαστικά έξοδα.
(1) - ΕΕ L 301, σ. 13.
(2) - ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 72.
(3) - ΕΕ L 61, σ. 43.
(4) - Κανονισμός (ΕΟΚ) 714/89 της Επιτροπής, της 20ής Μαρτίου 1989, περί λεπτομερειών εφαρμογής του καθεστώτος ειδικής πριμοδοτήσεως υπέρ των παραγωγών βοείου κρέατος (ΕΕ L 78, σ. 38).
(5) - Αναφέρομαι, συγκεκριμένα, στο εγγύτερο, κατά την άποψή μου, νομολογιακό προηγούμενο, σε σχέση με την παρούσα υπόθεση: στην απόφαση του Δικαστηρίου της 12ης Ιουνίου 1990 επί της υποθέσεως C-8/88, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1990, σ. Ι-2321). Επ' ευκαιρία της υποθέσεως εκείνης, ο γενικός εισαγγελέας W. Van Gerven είχε παρατηρήσει: «η ιδιαιτερότητα της υπό κρίση υποθέσεως έγκειται στο γεγονός ότι η διαφορά δεν έχει σχέση τόσο με τα συμπεράσματα που η Επιτροπή συνήγαγε από την ανάλυση των ατομικών φακέλλων, όσο, μάλλον, με τις συνέπειες που έκρινε η Επιτροπή ότι συνεπάγεται η εκτίμησή της για τη διοικητική οργάνωση, στο πλαίσιο της εφαρμογής της κοινής γεωργικής πολιτικής, σε ορισμένες περιοχές του ενδιαφερομένου κράτους μέλους» (προτάσεις της 24ης Ιανουαρίου 1990 επί της προαναφερθείσας υποθέσεως, Συλλογή 1990, σ. Ι-2334 επ., συγκεκριμένα σ. Ι-2335).
(6) - Αναφέρομαι σε ρυθμίσεις τόσο γενικής όσο και ειδικής ισχύος. Αφενός, αρκεί να υπενθυμίσω ότι, σε ομοσπονδιακό επίπεδο, ο γενικός κανονισμός εφαρμογής σχετικά με τη χορήγηση πριμοδοτήσεων υπέρ των παραγωγών βοείου και προβείου κρέατους, της 7ης Οκτωβρίου 1987 (BGBl, Ι, σ. 2266, όπως τροποποιήθηκε μεταγενέστερα με τον κανονισμό της 10ης Απριλίου 1989, BGBl, Ι, σ. 778). Αφετέρου, σε επίπεδο κρατιδίων, προβλέπεται μια εξαιρετικά λεπτομερής διοικητική κανονιστική ρύθμιση ως προς τη διαδικασία χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως και τη φάση του ελέγχου: βλ. εκτελεστικές οδηγίες του Υπουργείου Γεωργίας και Δασών της Βαυαρίας σχετικά με την εφαρμογή της ειδικής πριμοδοτήσεως που χορηγείται στους παραγωγούς βοείου κρέατος, της 12ης Φεβρουαρίου 1990 (αριθ. Τ6-7643.2-511), γνωμοδότηση του Υπουργείου Αγρών, Τροφίμων, Γεωργίας και Δασών της Βάδης-Βυρτεμβέργης, της 29ης Μαρτίου 1989 (σχετικά με το γενικό καθεστώς πριμοδοτήσεως), εγκύκλιο του ιδίου υπουργείου, της 29ης Μαρτίου 1989 (σχετικά με τη χορήγηση της πριμοδοτήσεως), έγγραφο του ιδίου υπουργείου, της 7ης Ιουνίου 1989 (σχετικά με τους διενεργουμένους στα πλαίσια του συστήματος πριμοδοτήσεως ελέγχων), τέλος, δε, το ήδη υφιστάμενο σε ομοσπονδιακό επίπεδο λεπτομερές έντυπο επιθεωρήσεως.
(7) - Κανονισμός (ΕΟΚ) 805/68 του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1968, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του βοείου κρέατος (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 72).
(8) - Κανονισμός (ΕΟΚ) 467/87, της 10ης Φεβρουαρίου 1987, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 805/68, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του βοείου κρέατος, καθώς και για τα καθεστώτα πριμοδοτήσεων που χορηγούνται στον τομέα αυτόν (ΕΕ L 48, σ. 1).
(9) - Οι ισχύουσες πριμοδοτήσεις είχαν εισαχθεί με τους από 6 Μαου 1986 κανονισμούς (ΕΟΚ) 1346 και 1347 του Συμβουλίου (ΕΕ L 119, σ. 39 και 40 αντίστοιχα).
(10) - Η προθεσμία, η οποία επρόκειτο να λήξει αρχικά στις 31 Δεκεμβρίου 1988, παρατάθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 571/89 του Συμβουλίου.
(11) - Κανονισμός (ΕΟΚ) 468/87 του Συμβουλίου, της 10ης Φεβρουαρίου 1987, για τον καθορισμό των γενικών κανόνων του καθεστώτος της ειδικής πριμοδοτήσεως υπέρ των παραγωγών βοείου κρέατος (ΕΕ L 48, σ. 4), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 572/89 του Συμβουλίου, της 2ας Μαρτίου 1989 (ΕΕ L 63, σ. 1). Ο εν λόγω κανονισμός θέσπισε ορισμένα βασικά στοιχεία της ρυθμίσεως: το ύψος της πριμοδοτήσεως, τον ανώτατο αριθμό των εκτρεφομένων ζώων που μπορούν να υπαχθούν στις ευεργετικές διατάξεις και την κατώτατη ηλικία των βοοειδών.
(12) - Ο κανονισμός 714/89 κατήργησε και αντικατέστησε τον κανονισμό (ΕΟΚ) 859/87 της Επιτροπής, της 25ης Μαρτίου 1987, για τις λεπτομέρειες εφαρμογής του καθεστώτος ειδικής πριμοδοτήσεως υπέρ των παραγωγών βοείου κρέατος (ΕΕ L 82, σ. 25). Με τις ανωτέρω λεπτομέρειες προσδιορίζονται:<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Tab Origin = Column>α) οι διατάξεις περί της υποβολής των αιτήσεων και χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως_<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches, Tab Origin = Column>β) οι διατάξεις περί εξατομικεύσεως των ζώων_<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches, Left Margin = 0.721 inches,
Tab Origin = Column>γ) οι τρόποι ελέγχου του αριθμού των δηλωθέντων αρσενικών βοοειδών και των προϋποθέσεων (...), ειδικότερα της χρονικής περιόδου κατά την οποία το ζώο πρέπει να παραμένει στην εκμετάλλευση, με σκοπό τη διασφάλιση ικανοποιητικού ελέγχου_<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Tab Origin = Column>δ) οι ειδικές διατάξεις που καλούνται να εφαρμόσουν τα κράτη μέλη που υιοθετούν το κατά το άρθρο 4 καθεστώς κατά τον χρόνο εξαγωγής των επιλεξίμων ζώντων βοοειδών πορς τρίτες χώρες ή κατά την αποστολή τους σε άλλα κράτη μέλη.
(13) - Βλ., συναφώς, την τρίτη και τέταρτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού (αλλά και την πέμπτη και έκτη):<"NOTE",
Font = F2,
Left Margin = 0.721 inches, Tab Origin = Column>Στην τρίτη αιτιολογική σκέψη αναφέρεται ότι «δεδομένων των δυσχερειών, όσον αφορά την προσκόμιση αποδεικτικών στοιχείων σχετικά με την τήρηση των απαιτουμένων όρων, πρέπει να προβλεφθεί ότι οι αιτήσεις συνοδεύονται από δηλώσεις και αναλήψεις υποχρεώσεων εκ μέρους των δικαιούχων και ότι οι εν λόγω δηλώσεις και αναλήψεις υποχρεώσεων υπόκεινται σε διοικητικό έλεγχο, καθώς και σε επιτόπιο έλεγχο εκ μέρους των κρατών μελών, και συνεπάγονται την ανάκτηση του συνόλου των καταβληθέντων ποσών σε περίπτωση που αποδειχθούν ανακριβείς». <"NOTE", Font = F2,
Left Margin = 0.721 inches,
Tab Origin = Column>Με την τέταρτη αιτιολογική σκέψη διευκρινίζεται ότι «λόγω της πείρας που κτήθηκε και λαμβάνοντας υπόψη, με τον αρμόζοντα τρόπο, παραβάσεις μικρότερης σημασίας, πρέπει να ενδυναμωθούν οι διατάξεις που αποσκοπούν στην πρόληψη και κύρωση των ατασθαλιών και της νοθείας» (η υπογράμμιση δική μου).
(14) - Κανονισμός (ΕΟΚ) 729/70, της 21ης Απριλίου 1970, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 93). Βλ. και τις αιτιολογικές σκέψεις 3, 7 και 8 του κανονισμού. Η τρίτη προβλέπει την ίδρυση του Ευρωπαϋκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων, η έβδομη ότι «πρέπει να ληφθούν μέτρα για την πρόληψη και δίωξη κάθε ανωμαλίας και για την ανάκτηση των απολεσθέντων ποσών από τέτοιες ανωμαλίες ή αμέλειες και ότι πρέπει να καθοριστεί η ανάληψη του βάρους των οικονομικών συνεπειών εκ των ανωμαλιών ή αμελειών», ενώ η όγδοη αιτιολογική σκέψη, η πλέον σημαντική για την παρούσα υπόθεση, υπενθυμίζει τις δύο αξίες, ήτοι τη συνεργασία και τον έλεγχο, διευκρινίζοντας ότι «οι δαπάνες της Κοινότητας πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο επισταμένων ελέγχων» και προσθέτοντας ότι «συμπληρωματικά προς τους ελέγχους που διενεργούν τα κράτη μέλη με δική τους πρωτοβουλία και που παραμένουν ουσιώδεις, πρέπει να προβλεφθούν έλεγχοι εκ μέρους των υπαλλήλων της Επιτροπής καθώς και η ευχέρεια της τελευταίας να προσκαλεί τα κράτη μέλη να μετέχουν στους ελέγχους αυτούς».
(15) - Βλ. απόφαση της 6ης Μαου 1982 στην υπόθεση 54/81, Fromme (Συλλογή 1982, σ. 1449): «Έτσι, το προαναφερθέν άρθρο 8 του κανονισμού 729/70, προβλέποντας ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν, σύμφωνα με τις εθνικές, νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις, τα αναγκαία μέτρα για την επιστροφή των ποσών που απώλεσαν συνεπεία πλημμελειών ή αμελειών, απλώς επιβεβαιώνει ρητώς μια υποχρέωση που υπέχουν ήδη τα κράτη μέλη δυνάμει της αρχής της συνεργασίας που περιέχεται στο άρθρο 5 της Συνθήκης» (σκέψη 5). Βλ. τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Capotorti επί των συνεκδικασθεισών υποθέσεων 146/81, 192/81 και 193/81 (απόφαση της 6ης Μαου 1982, Bay WA AG, Συλλογή 1982, σ. 1503).
(16) - Βλ., όλως προσφάτως, απόφαση του Δικαστηρίου της 23ης Νοεμβρίου 1995 στην υπόθεση C-476/93, Nutral SpA κατά Επιτροπής (Συλλογή 1995, σ. Ι-0000). Βλ. απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 1993 στην υπόθεση C-48/91, Κάτω Ξώρες κατά Επιτροπής (Συλλογή 1993, σ. Ι-5611, σκέψη 11): H διαχείριση της χρηματοδοτήσεως του ΕΓΤΠΕ εναπόκειται κατ' αρχήν στις εθνικές διοικήσεις που είναι επιφορτισμένες να επιτηρούν την αυστηρή τήρηση των κοινοτικών κανόνων (...). Πράγματι, μόνο τα κράτη μέλη είναι σε θέση να γνωρίζουν και να προσδιορίζουν επακριβώς τα στοιχεία που είναι αναγκαία για την επεξεργασία των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, ενώ η Επιτροπή δεν απολαύει της αναγκαίας εγγύτητας για να επιτύχει τα πληροφοριακά στοιχεία που χρειάζεται εκ μέρους των επιχειρηματιών« (η υπογράμμιση δική μου)· βλ. απόφαση της 7ης Ιουλίου 1987 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 89/86 και 91/86, Etoile commerciale και CNTA κατά Επιτροπής (Συλλογή 1987, σ. 3005).
(17) - Βλ. την προαναφερθείσα στην υποσημείωση 16 απόφαση Κάτω Ξώρες κατά Επιτροπής, σκέψη 11.
(18) - Έτσι - επ' ευκαιρία ενστάσεως της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, η οποία ισχυριζόταν ότι, στο πλαίσιο των διατάξεων του κανονισμού (ΕΟΚ) 1244/82 της Επιτροπής, της 19ης Μαου 1982 (περί των λεπτομερειών εφαρμογής του καθεστώτος πριμοδοτήσεως προς διατήρηση των αγελών θηλαζουσών αγελάδων), δεν υφίστατο υποχρέωση εκδόσεως των συγκεκριμένων μέτρων ρυθμίσεως της χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως - το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι: «πρέπει συναφώς να επισημανθεί ότι η κοινοτική νομοθεσία, χωρίς να φθάνει μέχρι του σημείου να αναγκάζει τα κράτη μέλη να θεσπίζουν λεπτομερείς και άκαμπτους κανόνες στον συναφή τομέα, επιβάλλει, πάντως, την υποχρέωση εισαγωγής μιας κατάλληλης δέσμης μέτρων όπου περιέχονται συγκεκριμένες κατευθυντήριες γραμμές προς τους επιφορτισμένους με τις επιτόπιες επιθεωρήσεις υπαλλήλους» (η υπογράμμιση δική μου), προαναφερθείσα στην υποσημείωση 5 απόφαση Γερμανία κατά Επιτροπής, ειδικότερα σκέψεις 36 έως 38.
(19) - Η έννοια της αρχής της χρηστής διοικήσεως στην οποία αναφέρομαι εν προκειμένω ανάγεται, ειδικότερα, στην ανάγκη πληρότητας των ενεργειών της διοικήσεως, σύμφωνα με την οποία «η αρμόδια αρχή, όταν αποφασίζει (...), οφείλει να λαμβάνει υπόψη το σύνολο των στοιχείων που μπορούν να έχουν επιρροή στην απόφασή της», διάταξη του Πρωτοδικείου της 7ης Ιουνίου 1991 στην υπόθεση T-14/91, Weyrich κατά Επιτροπής (Συλλογή 1991, σ. ΙΙ-235). Εξάλλου, η έννοια της αρχής της χρηστής διοικήσεως ενέχει, υπό ευρύτερη έννοια, το εύλογο της δράσεως της διοικήσεως· βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 27ης Μαρτίου 1990 στην υπόθεση C-10/88, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1990, σ. Ι-1229, σκέψη 13): «Η αρχή της χρηστής διοικήσεως απαιτεί η (διοίκηση) να υποδεικνύει έγκαιρα την προθεσμία που θεωρεί εύλογη»· βλ. επίσης τις αποφάσεις της 14ης Νοεμβρίου 1989 στην υπόθεση 14/88, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1989, σ. 3677), και της 11ης Οκτωβρίου 1990 στην υπόθεση C-34/89, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1990, σ. 3603), ως προς την υποχρέωση επιμελείας, η οποία «συνεπάγεται ότι τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουνα αμελλητί μέτρα προς αποκατάσταση των πλημμελειών» (σκέψη 12).
(20) - Βλ. απόφαση της 13ης Μαρτίου 1990 στην υπόθεση C-30/89, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1990, σ. Ι-691).
(21) - Βλ. προαναφερθείσα στην υποσημείωση 16 απόφαση Κάτω Ξώρες κατά Επιτροπής. Βλ., επίσης, τις προτάσεις του γενικού εισαγγεέα Van Gerven, της 3ης Μαρτίου 1993, στην υπόθεση C-55/91, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1993, σ. Ι-4834), όπου παρατίθεται το υφιστάμενο οργανωτικό καθεστώς, ειδικότερα, το πρώτο μέρος των προτάσεων τιτλοφορούμενο «Προκαταρκτικές παρατηρήσεις γενικής φύσεως».
(22) - Βλ. άρθρο 8, παράγραφος 2, του προαναφερθέντος κανονισμού 729/70: «Σε περίπτωση μη πλήρους ανακτήσεως, οι οικονομικές συνέπειες των ανωμαλιών ή αμελειών αναλαμβάνονται από την Κοινότητα, εκτός εκείνων που προκύπτουν από ανωμαλίες ή αμέλειες καταλογιστέες στα διοικητικά όργανα ή οργανισμούς των κρατών μελών».
(23) - Το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι «τα κράτη μέλη υποχρεούνται να οργανώσουν ένα σύνολο διοικητικών και επιτοπίων ελέγχων για να καταστεί δυνατή η διασφάλιση της ορθής τηρήσεως των ουσιαστικών και τυπικών προϋποθέσεων χορηγήσεως των εν λόγω πριμοδοτήσεων (η υπογράμμιση δική μου): προαναφερθείσα στην υποσημείωση 5 απόφαση της 12ης Ιουνίου 1990, Γερμανία κατά Επιτροπής.
(24) - Η Επιτροπή οφείλει να προσκομίσει αποδεικτικά στοιχεία ως προς τις σοβαρές και εύλογες (ήτοι δικαιολογημένες) επιφυλάξεις της ως προς τις ενδεχόμενες παρατυπίες των ενεργειών της εθνικής διοικήσεως, αλλά εναπόκειται στα κράτη μέλη να προσκομίσουν αποδείξεις περί του αντιθέτου: προαναφερθείσα στην υποσημείωση 16 απόφαση, Κάτω Ξώρες κατά Επιτροπής, ειδικότερα σκέψεις 15 έως 18, και προαναφερθείσα στην υποσημείωση 5 απόφαση της 12ης Ιουνίου 1990, Γερμανία κατά Επιτροπής. Για μια διαφορετική προσέγγιση, βλ. απόφαση της 12ης Ιουλίου 1984 στην υπόθεση 49/83, Λουξεμβούργο κατά Επιτροπής (Συλλογή 1984, σ. 2931), και της 27ης Φεβρουαρίου 1985 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 55/83 και 56/83, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1985, σ. 683 και 703 αντίστοιχα) (το ΕΓΤΠΕ αποδίδει μόνο τις δαπάνες για τις οποίες το κράτος μέλος προσκομίζει αποδεικτικά στοιχεία ότι πραγματοποιήθηκαν νομοτύπως).
(25) - Για την ελάφρυνση των ελέγχων και την αποτελεσματικότερη επιβολή κυρώσεων, το Δικαστήριο αναγνώρισε τον θεμιτό χαρακτήρα της μεθόδου που συνίσταται στην επαγωγική συναγωγή αποτελεσμάτων μέσω ελαχίστου αριθμού δειγμάτων εκ του συνόλου της διοικητικής οργανώσεως του κράτους μέλους ή της αρμοδίας τοπικής διοικητικής αρχής σε περίπτωση κατά την οποία, όπως εν προκειμένω, η αρμοδιότητα μεταβιβάζεται στην περιφέρεια: βλ. απόφαση της 9ης Αυγούστου 1994 στην υπόθεση C-413/92, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1994, σ. Ι-3792, σκέψη 11).
(26) - Απόφαση C/92/2645 της Επιτροπής, της 6ης Νοεμβρίου 1992, εκδοθείσα σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1723/72 της Επιτροπής, της 26ης Ιουλίου 1972 (ΕΕ L 186, σ. 1).
(27) - Προαναφερθείσα, στην υποσημείωση 5, απόφαση της 12ης Ιουνίου 1990, Γερμανία κατά Επιτροπής, σκέψη 20.
(28) - Συγκεκριμένα, λόγω της δραστηριότητας που ασκούν στο πλαίσιο της γερμανικής κανονιστικής ρυθμίσεως, οι αρμόδιες διοικητικές αρχές αποκτούν συναφώς λειτουργική γνώση του ελέγχου σε θέματα πριμοδοτήσεων.
(29) - Σε αμφότερα τα ομόσπονδα κράτη, πέραν της ανάγκης διενεργείας του αναγκαίου αριθμού επιθεωρήσεων, γινόταν ρητή μνεία της υποχρεώσεως συμμορφώσεως προς τις επιταγές του κοινοτικού δικαίου (οδηγία του Υπουργείου Τροφίμων, Γεωργίας και Δασών της Βαυαρίας, της 13ης Αυγούστου 1990· οδηγία του Υπουργείου Αγρών, Τροφίμων, Γεωργίας και Δασών της Βάδης-Βυρτεμβέργης, της 7ης Ιουνίου 1989, και εγκύκλιος του ιδίου υπουργείου, της 29ης Μαρτίου 1989).
(30) - Προς στήριξη της προτεινομένης ερμηνείας, βλ. τον κανονισμό (ΕΟΚ) 3887/92 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 1992, για τις λεπτομέρειες εφαρμογής του ολοκληρωμένου συστήματος διαχειρίσεως και ελέγχου σχετικά με ορισμένα καθεστώτα κοινοτικών ενισχύσεων (ΕΕ L 391, σ. 36). Όσον αφορά ειδικότερα την ανάγκη συνδυασμού της επιθεωρήσεως και του διοικητικού ελέγχου, βλ. το άρθρο 6, παράγραφος 4, του προαναφερθέντος κανονισμού: «Οι αιτήσεις που αποτελούν το αντικείμενο επιτοπίων ελέγχων καθορίζονται από την αρμόδια αρχή, κυρίως βάσει αναλύσεως των κινδύνων, καθώς επίσης και βάσει ενός στοιχείου αντιπροσωπευτικότητας των υποβληθεισών αιτήσεων.»
(31) - Αντίθετα, επ' ευκαιρία των επιτοπίων ελέγχων, οι οδηγίες του βαυαρικού Υπουργείου Τροφίμων, Γεωργίας και Δασών, της 12ης Φεβρουαρίου 1990, για την εφαρμογή του καθεστώτος της ειδικής πριμοδοτήσεως που χορηγείται στους παραγωγούς βοείου κρέατος (αριθ. Τ-6-7463.2-511) διευκρινίζουν, με απόλυτη σαφήνεια, ότι «οι επιτόπιοι έλεγχοι πραγματοποιούνται τυχαίως (τουλάχιστον 10 %), πρέπει όμως να καλύπτουν το σύνολο του εδάφους» (άρθρο 8.2.2, η υπογράμμιση δική μου).
(32) - Βλ. απόφαση της 22ας Ιουνίου 1993 στην υπόθεση C-54/91, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1993, σ. Ι-3399), και τις προτάσεις που ανέπτυξε συναφώς ο γενικός εισαγγελέας Tesauro.
(33) - Πράγματι, σύμφωνα με το εν λόγω σύστημα, τα ζώα για τα οποία υποβλήθηκε αίτηση πριμοδοτήσεως για συγκεκριμένη χρονική περίοδο σημαδεύονται στο ένα αυτί, ενώ όσα αποτελούν αντικείμενο αιτήσεως κατά την επόμενη χρονική περίοδο, μετά παρέλευση οκτώ μηνών, σημαδεύονται στο άλλο αυτί. Κατά την προσφεύγουσα, με τον τρόπο αυτό αποφεύγεται τα ζώα που αποτέλεσαν αντικείμενο της πριμοδοτήσεως κατά τη διάρκεια της πρώτης χρονικής περιόδου να μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο της πριμοδοτήσεως και κατά την δεύτερη περίοδο, με αποτέλεσμα, κατ' αυτήν, το σύστημα να καθίσταται «ασφαλές». Αυτός είναι και ο λόγος για τον οποίο η ελάχιστη ηλικία των ζώων είναι αυτή των έξι μηνών, υπό την έννοια ότι, κατά τη διάρκεια της τρίτης περιόδου, τα ζώα έχουν ελάχιστη ηλικία είκοσι δύο μηνών (έξι μήνες + οκτώ μήνες της πρώτη περιόδου + οκτώ μήνες της δεύτερης περιόδου): υπερβαίνουσα την ηλικία της ανώτατης δυνατής αποδόσεως (δεκαοκτώ μήνες).
(34) - Η προσφεύγουσα προσέθεσε ότι σε ομοσπονδιακό επίπεδο είχε προβλεφθεί ότι, σε περίπτωση ανεπαρκούς εξατομικεύσεως, απαιτούνταν η επανάληψή της.
(35) - ΕΕ L 355, σ. 32.
(36) - Έγγραφο της 23ης Νοεμβρίου 1989 και, προ αυτού, τηλετύπημα της 2ας Ιουλίου 1987 (σχετικά με ανάλογο καθεστώς, όπως προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 1, του προαναφερθέντος κανονισμού 859/87).
(37) - Βλ., συναφώς, τα πορίσματα του Ελεγκτικού Συνεδρίου στην ετήσια έκθεση για το έτος 1991 (ΕΕ C 330, σ. 91, σημείο 3.76).
(38) - Βλ. έβδομη αιτιολογική σκέψη του προαναφερθέντος κανονισμού 714/89.
(39) - Οι εν λόγω εκκλήσεις της Γερμανίας διατυπώθηκαν υπό μορφή εγγράφων (τον Δεκέμβριο του 1989 και τον Νοέμβριο του 1990), συζητήσεων στα πλαίσια της επιτροπής βοείου κρέατος (τον Μάιο του 1991) και προφορικών ανακοινώσεων κατά τον Νοέμβριο του 1989 και κατά τη διεξαγωγή των ελέγχων εκ μέρους του ΕΓΤΠΕ στη Βαυαρία και στη Βάδη-Βυρτεμβέργη.
(40) - Βλ., προαναφερθείσα, στην υποσημείωση 19, απόφαση της 11ης Οκτωβρίου 1990, Ιταλία κατά Επιτροπής.
(41) - Βλ., συναφώς, τα ενδεικτικά στοιχεία ως προς τη συνεργασία που παρέσχε με τη νομολογία του το Δικαστήριο σε θέματα κρατικών ενισχύσεων, και συγκεκριμένα την απόφαση της 2ας Φεβρουαρίου 1989 στην υπόθεση 94/87, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1989, σ. 175).
(42) - Η ομοιόμορφη αυτή κανονιστική ρύθμιση θεσπίστηκε, όπως προανέφερα στο σημείο 29 των ανά χείρας προτάσεών μου, μόλις το 1992 με την οδηγία 92/102.
(43) - Θεωρώ σκόπιμο να υπενθυμίσω δύο ενδείξεις κανονιστικής φύσεως σχετικά με την απάτη που πλήττει τα οικονομικά συμφέροντα της Κοινότητας, ενδείξεις που καθιστούν περισσότερο αξιόπιστη την επίλυση που επέλεξα, έστω και αν έπονται των πραγματικών περιστατικών της παρούσας υποθέσεως. Το άρθρο 209 Α που προστέθηκε στη Συνθήκη του Μάαστριχτ προβλέπει στη δεύτερη περίοδο της δεύτερης παραγράφου ότι τα κράτη μέλη «διοργανώνουν, με τη βοήθεια της Επιτροπής, στενή και τακτική συνεργασία με τις αρμόδιες διοικητικές υπηρεσίες τους», προκειμένου να συντονίζουν τη δράση τους σχετικά με την προστασία των συμφερόντων της Κοινότητας. Κατ' ανάλογο αλλά περισσότερο συγκεκριμένο τρόπο, οι διατάξεις του κανονισμού (ΕΟΚ) 595/91 του Συμβουλίου, της 4ης Μαρτίου 1991, για τις παρατυπίες και την ανάκτηση των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών στο πλαίσιο της χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 67 του 1991, σ. 11), εξαρτούν ακριβώς την καταπολέμηση της απάτης από τη στενή συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής (βλ. δέκατη αιτιολογική σκέψη). Επίσης, υπό το φως των ενδεικτικών στοιχείων των ανωτέρω κανονιστικών διατάξεων εκτιμώ ειδικότερα ότι ενέχει σημασία η αδράνεια της Επιτροπής στην προκειμένη περίπτωση, καθόσον παρεμπόδισε την υλοποίηση της συνεργασίας που με επανειλημμένες εκκλήσεις της είχε ζητήσει ρητώς η προσφεύγουσα.
(44) - Η ίδια η «νομοθετική προέλευση» της διατάξεως επιβεβαιώνει οριστικά την ορθότητα της ερμηνείας που προτίμησα. Αρχικά, ο κανονισμός (ΕΟΚ) 859/87 της Επιτροπής, της 25ης Μαρτίου 1987, για τις λεπτομέρειες εφαρμογής του καθεστώτος ειδικής πριμοδοτήσεως υπέρ των παραγωγών βοείου κρέατος (ΕΕ L 82, σ. 25), προέβλεπε στο άρθρο 6, παράγραφος 2, τα ακόλουθα: «τα ζώα για τα οποία έχει υποβληθεί αίτηση πριμοδοτήσεως (...) φέρουν, κατά την αποστολή τους, μόνιμη σήμανση. Η σήμανση αυτή πρέπει να είναι διαφορετική από τα (στερεότυπα) αναγνωριστικά στοιχεία που προβλέπονται στην παράγραφο 1, για να αποφευχθεί σύγχυση μεταξύ των δύο συστημάτων».
Μεταγενέστερα, ο κανονισμός (ΕΟΚ) 1120/87 της Επιτροπής, της 23ης Απριλίου 1987 (ΕΕ L 109, σ. 11), ο οποίος τροποποίησε τον προηγούμενο, εισήγαγε - υπό τους αυτούς όρους που απαντούν μεταγενέστερα και σε ένα ενιαίο εδάφιο του κανονισμού 714/89 - το κατά παρέκκλιση καθεστώς εξακριβώσεως με την υποχρέωση ειδικής σημάνσεως, κατά τον χρόνο αποστολής, για τα ζώα που εμπίπτουν στο εν λόγω καθεστώς. Το σύστημα αυτό, σύμφωνα με το οποίο τα εμπίπτοντα στα δύο καθεστώτα ζώα έπρεπε να φέρουν ειδική σήμανση κατά τον χρόνο αποστολής τους σε άλλο κράτος μέλος, σύστημα το οποίο επιβεβαιώνεται κατ' ουσίαν με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2430/87, της 11ης Αυγούστου 1987 (ΕΕ L 224, σ. 10), αποσαφηνίστηκε οριστικά με τον κανονισμό 714/89. Με τον τελευταίο καταργήθηκε η διάταξη που προέβλεπε την ειδική - και «διακεκριμένη» - σήμανση των βοοειδών που εξατομικεύθηκαν σύμφωνα με τη στερεότυπη μέθοδο, ενώ, αντίθετα, διατήρησε την υποχρέωση της ειδικής σημάνσεως για τα εμπίπτοντα στο καθεστώς παρεκκλίσεως ζώα. Η κανονιστική αυτή παρένθεση αποδεικνύει δύο τινά: Πρώτον, ότι η ειδική και «διακεκριμένη» σήμανση που προβλέπεται για τα βοοειδή που έχουν εξατομικευθεί σύμφωνα με το στερεότυπο καθεστώς καταργήθηκε νομοθετικώς. Δεύτερον, καταδεικνύει ότι η προέλευση του επιδίκου εδαφίου του άρθρου 7 του κανονισμού 714/89 συνδέεται ευθέως και αποκλειστικώς προς τις περιπτώσεις των εξατομικευθέντων, σύμφωνα με το καθεστώς παρεκκλίσεως, βοοειδών. Πρόκειται για δύο ενδεικτικά στοιχεία τα οποία, κατά τη γνώμη μου, συνηγορούν αναμφισβήτητα υπέρ της απόψεως ότι η υποχρέωση της ειδικής σημάνσεως, κατά τον χρόνο αποστολής τους, αφορά αποκλειστικώς και μόνον τα βοοειδή της δεύτερης αυτής κατηγορίας, λαμβανομένου υπόψη ότι περιττεύει η δεύτερη σήμανση (η οποία, προς το παρόν, ελλείψει ειδικών διατάξεων, εμφανίζει τα ίδια χαρακτηριστικά γνωρίσματα με εκείνα της πρώτης), όσον αφορά τα βοοειδή που φέρουν ήδη «ευδιάκριτα και μόνιμα» αναγνωριστικά στοιχεία, κατ' εφαρμογή του κανονισμού.
(45) - Η ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 714/89 προβλέπει: «δεδομένων
των απαιτήσεων σχετικά με την εμπορία των αρσενικών βοοειδών που κατέχουν οι παραγωγοί κατά την έναρξη ισχύος του παρόντος κανονισμού, πρέπει να προβλεφθεί μεταβατική παρέκκλιση από την υποχρέωση να διατηρούνται τα βοοειδή στην εκμετάλλευση κατά τη διάρκεια ορισμένης περιόδου μετά την υποβολή της αιτήσεως, εφόσον, όμως, τα εν λόγω βοοειδή έχουν την απαιτούμενη ηλικία και έχουν παχυνθεί στην εκμετάλλευση για διάστημα τουλάχιστον 2 μηνών· πρέπει, εξάλλου, να προβλεφθεί για τα βοοειδή αυτά, των οποίων η μεταχείριση λόγω της ηλικίας τους είναι δυσχερής, παρέκκλιση από το προβλεπόμενο σύστημα σημάνσεως» (η υπογράμμιση δική μου).
(46) - Βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Van Gerven στην προαναφερθείσα στην υποσημείωση 5 υπόθεση Γερμανία κατά Επιτροπής, ιδίως δε το σημείο 7 («η αδιαφορία που εκδηλώθηκε επί ομοσπονδιακού επιπέδου ή μεταξύ των ομοσπόνδων κρατών (...) καταλήγει σε άλλους λόγους (...) ιδίως στο ανεπαρκές των κανόνων ελέγχου που θεσπίστηκαν από και σε συνεννόηση με τα αρμόδια ομόσπονδα κράτη στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και στο ανεπαρκές της εποπτείας των επιφορτισμένων με την εφαρμογή και τον έλεγχο τοπικών υπαλλήλων»· βλ., επίσης, σκέψεις 25 έως 28 της αποφάσεως.
(47) - Θεωρώ αναγκαίο να σταθώ στην ιδιαίτερη σημασία που αποδίδεται στα έγγραφα περί του μεταβατικού καθεστώτος. Συγκεκριμένα, λόγω της περιορισμένης χρονικής περιόδου για την οποία απαιτείται η παραμονή του ζώου στην εκμετάλλευση (ένας μήνας από την ημερομηνία υποβολής της αιτήσεως) και της προθεσμίας μεταξύ της ημερομηνίας αυτής και της σφαγής του ζώου ή της εξαγωγής (κατ' ανώτατο όριο 5 μήνες), τα έγγραφα καθίστανται, κατ' ουσίαν, το μόνο μέσο διά του οποίου είναι εφικτή η διαπίστωση του νομοτύπου της χορηγήσεως κοινοτικής ενισχύσεως.
(48) - Τα απαιτούμενα, βάσει της γερμανικής κανονιστικής ρυθμίσεως, έγγραφα είναι εξαιρετικά λεπτομερή. Προβλέπεται, ιδίως, ότι η σφαγή αποδεικνύεται με την προσκόμιση εγγράφων όπως: υγειονομικής επιθεωρήσεως, πιστοποιητικού σφαγής (βάρος του σφαγίου), πιστοποιητικού σχετικού με το προς σφαγή ζώο (βάρος ζώντος ζώου), καθώς και συνημμένα έγγραφα αποδεικνύοντα τη σφαγή· βλ. εγκύκλιο του Υπουργείου Αγρών, Τροφίμων, Γεωργίας και Δασών της Βάδης-Βυρτεμβέργης, της 29ης Μαρτίου 1989, άρθρο 5.
(49) - Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 5 απόφαση της 12ης Ιουνίου 1990, Γερμανία κατά Επιτροπής, σκέψη 13· βλ., επίσης, απόφαση της 15ης Δεκεμβρίου 1971 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 51/71 έως 54/71, International Fruit (Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 1091, σκέψη 4).