62023TJ0565
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (četrti razširjeni senat)
z dne 19. novembra 2025 (
*1
)
„Fitofarmacevtska sredstva – Aktivna snov glifosat – Zahtevek za obnovitev odobritve aktivne snovi – Podaljšanje obdobja odobritve – Zamuda pri poteku postopka obnovitve odobritve – Razlogi, na katere vlagatelj zahtevka ne more vplivati – Zahteva za notranjo revizijo – Člen 10(1) Uredbe (ES) št. 1367/2006 – Sklep o zavrnitvi zahteve – Člen 17 Uredbe (ES) št. 1107/2009
V zadevi T‑565/23,
Aurelia Stiftung s sedežem v Berlinu (Nemčija), ki jo zastopata A. Willand in A. Mostler, odvetnika,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo A. Becker, D. Milanowska in M. ter Haar, agentke,
tožena stranka,
ob intervenciji
Bayer Agriculture s sedežem v Antwerpnu (Belgija), ki jo zastopajo H. Posser, F. Geber in T. Römhild, odvetniki,
intervenientka,
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti razširjeni senat),
v sestavi R. da Silva Passos, predsednik, N. Półtorak, I. Reine, T. Pynnä (poročevalka), sodnice, in H. Cassagnabère, sodnik,
sodni tajnik: P. Cullen, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi obravnave z dne 13. februarja 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Tožeča stranka, ustanova v javnem interesu Aurelia Stiftung, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti sklepa Komisije Ares(2023) 4611321 z dne 3. julija 2023 o zavrnitvi zahteve za notranjo revizijo, ki jo je ta ustanova vložila v zvezi z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) 2022/2364 z dne 2. decembra 2022 o spremembi Izvedbene uredbe (EU) št. 540/2011 glede podaljšanja obdobja odobritve aktivne snovi glifosat (UL 2022, L 312, str. 99) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Dejansko stanje v sporu in dejstva, ki so se zgodila po vložitvi tožbe
2
Tožeča stranka je nepridobitna ustanova s sedežem v Berlinu (Nemčija). Njeni cilji med drugim vključujejo varstvo živali, narave in okolja.
3
Glifosat je aktivna snov, ki se pogosto uporablja v herbicidih.
4
Glifosat je bil prvič odobren z Direktivo Komisije 2001/99/ES z dne 20. novembra 2001 o spremembi Priloge I k Direktivi Sveta 91/414/EGS o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet za vključitev aktivnih snovi glifosat in tifensulfuron‑metil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 34, str. 182). V skladu s Prilogo I k Direktivi Sveta z dne 15. julija 1991 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet (91/414/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 11, str. 332) je odobritev glifosata začela veljati 1. julija 2002 in naj bi prenehala veljati 30. junija 2012.
5
Leta 2009 je začela veljati Uredba (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet in razveljavitvi direktiv Sveta 79/117/EGS in 91/414 (UL 2009, L 309, str. 1). Z izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 540/2011 z dne 25. maja 2011 o izvajanju Uredbe (ES) št. 1107/2009 glede seznama registriranih aktivnih snovi (UL 2011, L 153, str. 1) je bil določen seznam iz člena 78(3) Uredbe št. 1107/2009. Glifosat je bil uvrščen na ta seznam, pri čemer je bil datum izteka obdobja odobritve določen na 31. december 2015.
6
20. oktobra 2015 je Izvedbena uredba Komisije (EU) 2015/1885 o spremembi Izvedbene Uredbe (EU) št. 540/2011 glede podaljšanja obdobij odobritve za aktivne snovi 2,4‑D, acibenzolar-s-metil, amitrol, bentazon, cihalofop butil, dikvat, esfenvalerat, famoksadon, flumioksazin, DPX KE 459 (flupirsulfuron‑metil), glifosat, iprovalikarb, izoproturon, lambda‑cihalotrin, metalaksil‑M, metsulfuron metil, pikolinafen, prosulfuron, pimetrozin, piraflufen‑etil, tiabendazol, tifensulfuron-metil in triasulfuron (UL 2015, L 276, str. 48), ki je bila sprejeta na podlagi člena 17, prvi odstavek, Uredbe št. 1107/2009, podaljšala obdobje odobritve glifosata do 30. junija 2016, in sicer zato, ker se je ocenjevanje snovi zavleklo iz razlogov, na katere vlagatelj zahtevka ni mogel vplivati.
7
29. junija 2016 je Izvedbena uredba Komisije (EU) 2016/1056 o spremembi Izvedbene uredbe št. 540/2011 glede podaljšanja veljavnosti registracije aktivne snovi „glifosat“ (UL 2016, L 173, str. 52) še drugič podaljšala obdobje odobritve glifosata na podlagi člena 17, prvi odstavek, Uredbe št. 1107/2009, pri čemer je bilo v njej navedeno, da ta odobritev preneha po izteku roka „[šestih] mesecev po tem, ko Komisija prejme mnenje Odbora za oceno tveganja [ECHA], ali 31. [decembra] 2017, pri čemer se upošteva zgodnejši datum“.
8
12. decembra 2017 je bilo obdobje odobritve glifosata z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) 2017/2324 o podaljšanju odobritve aktivne snovi glifosat v skladu z Uredbo št. 1107/2009 ter o spremembi Priloge k Izvedbeni uredbi št. 540/2011 (UL 2017, L 333, str. 10) podaljšano do 15. decembra 2022.
9
Evropska agencija za varnost hrane (EFSA) je 14. maja 2022 vlagatelja zahtevka za obnovitev odobritve glifosata pozvala, naj predloži dodatne informacije, ki jih je ta pravočasno predložil.
10
EFSA in Evropska agencija za kemikalije (ECHA) sta 10. maja 2022 Evropsko komisijo obvestili, da bo sklep o medsebojnem strokovnem pregledu ocene tveganja glifosata sprejet z zamudo.
11
Odobritev glifosata je bila 2. decembra 2022 z Izvedbeno uredbo 2022/2364 podaljšana do 15. decembra 2023.
12
Tožeča stranka je 30. januarja 2023 vložila zahtevo za notranjo revizijo Izvedbene uredbe 2022/2364 na podlagi člena 10 Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (UL 2006, L 264, str. 13).
13
Komisija je 3. julija 2023 z izpodbijanim sklepom zavrnila zahtevo za notranjo revizijo.
14
Odobritev glifosata je bila 28. novembra 2023 z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) 2023/2660 o obnovitvi odobritve aktivne snovi glifosat v skladu z Uredbo (ES) št. 1107/2009 ter o spremembi Izvedbene uredbe št. 540/2011 (UL L, 2023/2660) obnovljena do 15. decembra 2033.
15
Tožeča stranka je 24. januarja 2024 vložila zahtevo za notranjo revizijo Izvedbene uredbe 2023/2660.
Predlogi strank
16
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijani sklep razglasi za ničen;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
17
Komisija ob podpori družbe Bayer Agriculture Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
18
Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja pet tožbenih razlogov, od katerih se prvi v bistvu nanaša na kršitev člena 17 Uredbe št. 1107/2009, ker podaljšanje obdobja odobritve služi izvedbi faze postopka, katere trajanja ni mogoče podaljšati, drugi na napačno uporabo in razlago člena 17 Uredbe št. 1107/2009 v zvezi z vlogo vlagatelja zahtevka za obnovitev odobritve, tretji in četrti na kršitev previdnostnega načela in napačno uravnoteženje zadevnih interesov v okviru obvladovanja tveganj, peti pa na kršitev obveznosti obrazložitve.
Nadaljnji obstoj pravnega interesa
19
Družba Bayer Agriculture trdi, da je pravni interes tožeče stranke prenehal s sprejetjem Izvedbene uredbe 2023/2660, s katero je bila obnovljena odobritev glifosata in zoper katero je tožeča stranka vložila zahtevo za notranjo revizijo, ki je temeljila na podobnih trditvah.
20
Splošno sodišče opozarja, da mora biti pravni interes tožeče stranke obstoječ in dejanski. Ta interes mora glede predmeta tožbe obstajati ob vložitvi tožbe, sicer ta ni dopustna, in biti podan do razglasitve sodne odločbe, sicer se postopek ustavi (glej sodbo z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, točki 56 in 57 ter navedena sodna praksa).
21
V obravnavani zadevi se je, kot trdi družba Bayer Agriculture, obdobje, za katero je bila odobritev glifosata podaljšana, končalo 15. decembra 2023, odobritev te aktivne snovi pa je bila obnovljena z Izvedbeno uredbo 2023/2660.
22
Vendar, prvič, Komisija izpodbijanega sklepa ni umaknila, tako da je spor ohranil svoj predmet (glej v tem smislu sodbo z dne 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisija, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, točka 45 in navedena sodna praksa). Kot trdi tožeča stranka, imata izpodbijani sklep in sklep o zavrnitvi zahteve za notranjo revizijo Izvedbene uredbe 2023/2660 različna predmeta.
23
Drugič, iz sodne prakse izhaja, da tožeča stranka ohrani interes za vložitev predloga za razglasitev ničnosti akta institucije Evropske unije, da bi se lahko preprečila ponovitev domnevne nezakonitosti iz zadevnega akta v prihodnosti. Tak pravni interes izhaja iz člena 266, prvi odstavek, PDEU, v skladu s katerim mora institucija, katere akt je bil razglašen za ničen, sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča. Vendar takšen pravni interes obstaja le, če lahko domnevna nezakonitost v prihodnje nastane neodvisno od okoliščin zadeve, v kateri je tožeča stranka vložila tožbo (sodbi z dne 7. junija 2007, Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, točke od 50 do 52, in z dne 27. septembra 2018, Mellifera/Komisija, T‑12/17, EU:T:2018:616, točka 28).
24
Tako je v obravnavani zadevi, ker nezakonitost, ki jo zatrjuje tožeča stranka, temelji zlasti na razlagi člena 17 Uredbe št. 1107/2009, ki bi jo Komisija v okviru kake druge zahteve za notranjo revizijo v zvezi s podaljšanjem obdobja, za katero je aktivna snov odobrena, lahko ponovno uporabila.
25
Iz tega sledi, da kljub sprejetju Izvedbene uredbe 2023/2660, zoper katero je tožeča stranka prav tako vložila zahtevo za revizijo, tožeča stranka v obravnavani zadevi ohrani pravni interes.
Dopustnost tožbe
26
Družba Bayer Agriculture izpodbija procesno upravičenje tožeče stranke. Po eni strani naj tožeča stranka ne bi bila upravičena vložiti zahteve za notranjo revizijo na podlagi člena 10 Uredbe št. 1367/2006, ker naj njen poglavitni navedeni cilj ne bi bil spodbujanje varstva okolja. Dejavna naj bi bila namreč v sektorjih čebelarstva in vrtnarstva, ti dejavnosti pa naj ne bi bili namenjeni varstvu okolja. Po drugi strani naj bi se promocija čebel nanašala na živali, ki ne živijo v naravnem stanju, in naj ne bi spadala na področje varstva okolja v okviru okoljskega prava. Zato naj bi bilo treba tožbo zavreči kot nedopustno.
27
Splošno sodišče opozarja, da člen 10 Uredbe št. 1367/2006 določa, da lahko „vsaka nevladna organizacija […], ki izpolnjuj[e] merila iz člena 11, […] pri instituciji ali organu Unije, ki je sprejel upravni akt […], vlož[i] zahtevo za notranjo revizijo, ker je ta akt […] v nasprotju z okoljskim pravom v smislu [člena 2(1)(f)]“.
28
Člen 11(1)(b) Uredbe št. 1367/2006 določa, da lahko nevladna organizacija vloži zahtevo za notranjo revizijo, če kot poglavitni cilj navaja spodbujanje varstva okolja v okviru okoljskega prava.
29
Člen 2 Uredbe št. 1367/2006, naslovljen „Opredelitve pojmov“, v odstavku 1(f) določa, da v tej uredbi okoljsko pravo pomeni „zakonodajo Unije, ki ne glede na pravno podlago prispeva k zasledovanju ciljev okoljske politike Unije“.
30
Iz člena 2(1)(f) Uredbe št. 1367/2006 izhaja, da vprašanje, ali sprejeti akt spada v okvir okoljskega prava, ni odvisno od pravne podlage, na kateri je bil sprejet. Pojem „okoljsko pravo“ za namene navedene uredbe zajema vse predpise Unije, ki prispevajo k uresničevanju ciljev okoljske politike Unije. Iz besedila tega člena izhaja, da je zakonodajalec Unije s sklicevanjem, v bistvu, na cilje, naštete v členu 191(1) PDEU, pojem „okoljsko pravo“, na katerega se nanaša Uredba št. 1367/2006, želel razlagati široko, tako da se ne nanaša le na vprašanja, ki so povezana z zaščito naravnega okolja v ožjem smislu. Ta ugotovitev je poleg tega potrjena s členom 192(2) PDEU, v skladu s katerim pravo okolja, kot je opredeljeno v naslovu XX te pogodbe, lahko vključuje tudi določbe, ki so v bistvu davčne narave, ukrepe, ki vplivajo na prostorsko načrtovanje, na upravljanje s količinami vodnih virov ali, neposredno ali posredno, na razpoložljivost teh virov, ali na rabo zemljišč in ukrepe, ki pomembno vplivajo na izbiro držav članic med različnimi viri energije in na splošno strukturo njihove oskrbe z energijo. Posledica ozke razlage pojma „okoljsko pravo“ bi bila, da take določbe in ukrepi v veliki meri ne bi spadali na to področje (sodba z dne 14. marca 2018, TestBioTech/Komisija, T‑33/16, EU:T:2018:135, točke od 42 do 45).
31
V tem okviru je Splošno sodišče posredno že priznalo, da je nepridobitno združenje, ki se zavzema za ohranjanje in promocijo čebel, upravičeno vložiti zahtevo za notranjo revizijo zoper podaljšanje obdobja odobritve aktivne snovi (glej v tem smislu sodbo z dne 27. septembra 2018, Mellifera/Komisija, T‑12/17, EU:T:2018:616).
32
V obravnavani zadevi je iz člena 2(2) in (3) akta o ustanovitvi tožeče stranke razvidno, da je njen cilj med drugim spodbujati varstvo narave in ohranjanje krajine, varstvo okolja, vzrejo živali in gojenje rastlin. Ti cilji se dosegajo zlasti z različnimi ukrepi za zaščito čebel.
33
Ob upoštevanju širokega pojmovanja pojma „okoljsko pravo“ v okviru Uredbe št. 1367/2006 (glej sodno prakso, navedeno v točki 30 zgoraj), ki – v nasprotju s tem, kar trdi družba Bayer Agriculture – ni omejen na vprašanja, povezana z varstvom naravnega okolja v ožjem smislu, je treba šteti, da tožeča stranka izpolnjuje pogoj iz člena 11(1)(b) Uredbe št. 1367/2006, in sicer, da je organizacija, ki kot poglavitni cilj navaja spodbujanje varstva okolja v okviru okoljskega prava, česar Komisija tudi ne prereka.
34
Trditve družbe Bayer Agriculture v zvezi z dopustnostjo tožbe je treba torej zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: napačna uporaba in razlaga člena 17 Uredbe št. 1107/2009 v zvezi z vlogo vlagatelja zahtevka za obnovitev odobritve
Dopustnost drugega tožbenega razloga
35
Komisija, ki se izrecno ne sklicuje na nedopustnost drugega pritožbenega razloga, dvomi o tem, da bi domnevne kršitve člena 17 Uredbe št. 1107/2009 lahko povzročile kršitev okoljskega prava v smislu člena 2(1)(f) Uredbe št. 1367/2006, kot se to zahteva s členom 10 iste uredbe.
36
Splošno sodišče meni, da je, glede na široko razlago pojma „okoljsko pravo“ v okviru Uredbe št. 1367/2006 (glej točko 30 zgoraj), člen 17 Uredbe št. 1107/2009, katerega kršitev je zlasti predmet drugega tožbenega razloga, določba, ki prispeva k uresničevanju ciljev okoljske politike Unije v smislu člena 10 Uredbe št. 1367/2006. Ta določba namreč omogoča podaljšanje obdobja odobritve aktivnih snovi, da se omogoči zaključek postopka obnovitve, pri katerem je treba med drugim upoštevati tveganja, ki jih ta snov predstavlja za okolje.
37
Zato je drugi tožbeni razlog tožeče stranke dopusten.
Utemeljenost
38
Tožeča stranka v bistvu trdi, da je Komisija napačno uporabila pravo s tem, da je v izpodbijanem sklepu menila, da je pogoj iz člena 17 Uredbe št. 1107/2009, v skladu s katerim morajo biti razlogi za zamudo taki, da vlagatelj zahtevka za obnovitev odobritve nanje „ne more vplivati“, izpolnjen. Zamude pri obnovitvi odobritve glifosata naj bi bile namreč posledica tega, da je bilo treba od vlagatelja zahtevka zahtevati dokumente in informacije ter jih nato ovrednotiti. Tožeča stranka poudarja, da so bile v podatkih, ki jih je predložil vlagatelj zahtevka, vrzeli, ter da sta bila zahtevek za obnovitev odobritve in dopolnilna dokumentacija nepopolna, kar naj bi bilo razvidno iz velikega števila dodatnih informacij, ki jih je agencija EFSA zahtevala od vlagatelja tega zahtevka. Razloge za zamude naj bi bilo treba konkretno preučiti.
39
Splošno sodišče je opozorilo, da člen 17, prvi odstavek, Uredbe št. 1107/2009 določa, da se sklep o podaljšanju sprejme, „kadar zaradi razlogov, na katere vlagatelj ne more vplivati, obstaja možnost, da bo odobritev potekla pred sprejetjem sklepa o obnovitvi“.
40
Najprej je treba ugotoviti, da so med različnimi jezikovnimi različicami člena 17, prvi odstavek, Uredbe št. 1107/2009 razlike. Če je v nekaterih različicah, vključno s francosko, uporabljen izraz „razlogi, ki niso odvisni od volje prosilca“, pa druge jezikovne različice ne vsebujejo pojma „volja“. V nekaterih drugih jezikovnih različicah, vključno z angleščino, je namreč uporabljen pojem „nadzor“. Spet druge jezikovne različice, kot je nemščina, uporabljajo koncept „odgovornosti“ ali pojem vpliva. Preostale jezikovne različice pa omenjajo le razloge, ki so „neodvisni od vlagatelja“.
41
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča formulacija, uporabljena v eni od jezikovnih različic določbe prava Unije, ne more biti edina podlaga za razlago te določbe oziroma ne more imeti prednosti pred drugimi jezikovnimi različicami. Določbe prava Unije je treba namreč razlagati in uporabljati enotno, ob upoštevanju različic v vseh jezikih Unije. V primeru razhajanj med različnimi jezikovnimi različicami besedila prava Unije je treba zadevno določbo razlagati glede na kontekst in namen ureditve, katere del je (glej sodbo z dne 12. septembra 2019, A in drugi, C‑347/17, EU:C:2019:720, točka 38 in navedena sodna praksa).
42
Tako je treba člen 17, prvi odstavek, Uredbe št. 1107/2009 in, natančneje, izraz „razlogi, na katere vlagatelj ne more vplivati“ razlagati tako ob upoštevanju namena te določbe kot tudi konteksta, v katerega je umeščena.
43
V zvezi s kontekstom, v katerega je umeščeno to pravno pravilo, je treba, prvič, opozoriti, da je to pravno pravilo del oddelka Uredbe št. 1107/2009, ki se nanaša na odobritve aktivnih snovi. Za te odobritve in njihovo obnovitev velja več določb, ki urejajo potek postopka, ki ga je treba uporabiti.
44
Odobritev lahko velja največ za obdobje desetih let (člen 5 Uredbe št. 1107/2009). Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 15 navedene uredbe, je obdobje odobritve aktivnih snovi časovno omejeno zaradi varnosti, poleg tega pa mora biti sorazmerno z možnimi tveganji, ki nastanejo z uporabo takšnih snovi. Obnovitev velja največ 15 let (člen 14(2) Uredbe št. 1107/2009).
45
Iz tega sledi, da je zakonodajalec poskrbel, da so obdobja odobritve ali obnovitve omejena, da bi se izognil temu, da bi v prometu ostale aktivne snovi, za katere bi se izkazalo, da pomenijo nesprejemljive vplive v smislu člena 4 Uredbe št. 1107/2009. Uresničitev tega cilja ob upoštevanju previdnostnega načela zahteva, da se snovi periodično ponovno ocenjuje, kot pravilno poudarja Komisija, ko pojasnjuje periodični pristop iz Uredbe št. 1107/2009.
46
Drugič, preučiti je treba, kakšna je vloga vlagatelja zahtevka za obnovitev odobritve v okviru člena 17 Uredbe št. 1107/2009.
47
Tako postopek odobritve kot postopek obnovitve odobritve se namreč začneta na pobudo vlagatelja zahtevka za obnovitev odobritve, kot je razvidno iz člena 7 Uredbe št. 1107/2009 in člena 1 Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 844/2012 z dne 18. septembra 2012 o opredelitvi določb, potrebnih za izvedbo postopka podaljšanja odobritve aktivnih snovi, kot je določeno z Uredbo št. 1107/2009 (UL 2012, L 252, str. 26). Vlagatelj zahtevka za obnovitev odobritve je osrednji akter v vseh postopkih odobritve in obnovitve odobritve ter je glavni sogovornik organov, vključenih v te postopke.
48
Natančneje, kar zadeva postopek obnovitve odobritve, je vlagatelj zahtevka za obnovitev odobritve odgovoren za vsebino svoje vloge (člen 3 Izvedbene uredbe št. 844/2012), predložitev dopolnilne dokumentacije (člena 6 in 7 Izvedbene uredbe št. 844/2012) in predložitev dodatnih informacij državi članici poročevalki ali agenciji EFSA (člena 11(5) in 13(3) Izvedbene uredbe št. 844/2012) ter lahko agenciji EFSA predloži pripombe k osnutku poročila o oceni, ki ga je pripravila država članica poročevalka, ali poročilu o obnovitvi (člen 12(3) in člen 14(1) Izvedbene uredbe št. 844/2012). Za vse te interakcije z vlagateljem zahtevka za obnovitev odobritve veljajo natančni roki.
49
Iz tega sledi, da je vlagatelj zahtevka za obnovitev odobritve akter, ki sodeluje v vseh fazah postopka, s predložitvijo podatkov ali pripomb, kar mu omogoča, da vpliva na potek postopka. Zato se je zakonodajalec odločil, da za podaljšanje obdobja odobritve določi pogoj, da je morebitna zamuda nastala zaradi razloga, na katerega „vlagatelj ne more vplivati“.
50
Nasprotno pa pri podaljšanju obdobja odobritve vlagatelju zahtevka za obnovitev odobritve ni treba predložiti zahteve in tudi postopek posvetovanja z njim ni predviden. Postopek se začne po uradni dolžnosti in Komisija mora preveriti, ali zamuda pri poteku postopka obnovitve odobritve ni posledica razlogov, „na katere vlagatelj ne more vplivati“.
51
Tako je treba ravnanje vlagatelja presojati glede na različne faze postopka obnovitve odobritve pred morebitnim podaljšanjem obdobja odobritve, v katerih je imel ta vlagatelj sodelovalno vlogo.
52
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da člen 17 Uredbe št. 1107/2009 izraža uravnoteženje različnih zadevnih interesov, ki je združljivo s cilji navedene uredbe in previdnostnim načelom.
53
V zvezi s cilji iz člena 17, prvi odstavek, Uredbe št. 1107/2009 je treba opozoriti, da je namen Uredbe št. 1107/2009, kot je razvidno iz njenega člena 1(3), zagotoviti visoko raven zaščite zdravja ljudi in živali ter okolja ter izboljšati delovanje notranjega trga z uskladitvijo predpisov o dajanju fitofarmacevtskih sredstev na trg, hkrati pa izboljšati kmetijsko proizvodnjo. Komisija torej pravilno trdi, da ima Uredba št. 1107/2009 več ciljev.
54
Z naložitvijo visoke ravni varstva okolja se z Uredbo št. 1107/2009 izvaja člen 11 PDEU, ki določa, da je treba zahteve varstva okolja vključevati v opredelitve in izvajanje politik in dejavnosti Unije, zlasti zaradi spodbujanja trajnostnega razvoja, in člen 114(3) PDEU, s katerim je ta obveznost konkretizirana. Zadnjenavedeni člen dejansko določa, da ima Komisija v svojih predlogih, med drugim na področju varstva okolja, ki jih poda v okviru približevanja zakonodaj, katerih cilj je vzpostavitev in delovanje notranjega trga, za izhodišče visoko raven varstva, pri čemer zlasti upošteva nova dognanja na podlagi znanstvenih dejstev, ter da si v okviru svojih pristojnosti tudi Evropski parlament in Svet Evropske unije prizadevata za doseganje tega cilja. To varstvo ima prednost pred gospodarskimi razlogi, tako da lahko upraviči negativne gospodarske posledice, celo precejšnje, za nekatere gospodarske subjekte (glej sodbo z dne 17. marca 2021, FMC/Komisija, T‑719/17, EU:T:2021:143, točka 59 in navedena sodna praksa).
55
Iz tega sledi, da mora Komisija, kadar vodi postopek obnovitve odobritve aktivne snovi, med različnimi cilji Uredbe št. 1107/2009 posebno pozornost nameniti cilju zagotavljanja visoke ravni varstva zdravja ljudi in živali ter okolja, še posebej če ta postopek presega časovni okvir, določen za njegovo dokončanje, in če na podlagi člena 17 navedene uredbe odobri podaljšanje obdobja odobritve.
56
Komisija se mora pri preučitvi vloge vlagatelja zahtevka za obnovitev odobritve pri zamudah, ugotovljenih med postopkom obnovitve odobritve, prepričati ne le, da je ta vlagatelj spoštoval roke, ampak tudi, da je zamuda, ki je nastala v postopku obnovitve odobritve, neodvisna od njegovega ravnanja, se pravi, da ni ravnal tako, da bi zamude povzročil ali k njim prispeval.
57
Iz tega sledi, da je pristop, pri katerem bi se v zvezi z zamudami pri poteku postopka zahtevalo, da je pri vlagatelju podan namerni element, preveč omejevalen in bi lahko ravnovesje, ki ga je vzpostavil zakonodajalec, omajal v korist interesov vlagatelja zahteve za obnovitev odobritve. Tak omejevalni pristop, ki bi bil ugoden za vlagatelja zahteve za obnovitev odobritve, bi bil tudi v nasprotju s sodno prakso, ki zahteva, da ima visoka raven varovanja zdravja ljudi in okolja prednost pred gospodarskimi razlogi (glej v tem smislu sodbo z dne 17. marca 2021, FMC/Komisija, T‑719/17, EU:T:2021:143, točka 59 in navedena sodna praksa), ter kontekstom, v katerega je umeščeno pravno pravilo iz člena 17, prvi odstavek, Uredbe št. 1107/2009, in ki ga sestavlja regulativni okvir, ki podrobno opredeljuje sodelovanje vlagatelja zahteve za obnovitev odobritve v postopku.
58
Da bi se upoštevalo uravnoteženje, ki ga je opravil zakonodajalec, je treba člen 17, prvi odstavek, Uredbe št. 1107/2009 razlagati tako, da zahteva objektivno in konkretno analizo razlogov za zamudo, da bi se ugotovilo, da je ta zamuda neodvisna od volje vlagatelja, ki mora skrbno upoštevati vsa pravila, ki se uporabljajo v okviru obnovitve odobritve. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da dejstvo, da je zamuda vsaj delno posledica prepozne predložitve poročila ali sklepa s strani enega ali več organov, vključenih v postopek obnovitve odobritve, ne more zadostovati za ugotovitev, da vlagatelj pri tem ni imel nobene vloge, saj je lahko slednji sam povzročil to zamudo, čeprav je spoštoval roke, ki so mu bili naloženi z Uredbo št. 1107/2009. Tako je lahko zlasti, če se izkaže, da kakovost podatkov, ki so bili predloženi med postopkom, ni bila zadostna.
59
V obravnavani zadevi je Komisija v točki 61 obrazložitve izpodbijanega sklepa preučila trditve tožeče stranke, da vlagatelj zahteve za obnovitev odobritve na začetku postopka obnovitve odobritve ni predložil popolne dokumentacije, da je odgovoren za vrzeli v podatkih in da ni predložil vseh upoštevnih znanstvenih informacij, ki so bile na voljo ob vložitvi zahtevka za obnovitev odobritve. Komisija pojasnjuje, da če država članica poročevalka meni, da sta zahtevek in dopolnilna dokumentacija dopustna, to pomeni, da je vloga popolna in da je bila vložena v za to določenem roku. Za poznejše zamude iz drugih razlogov naj ne bi bilo mogoče šteti, da so povezane z dopustno vlogo. Zahteve za dodatne informacije naj bi bile običajni del postopka obnovitve odobritve, med drugim v fazi ocenjevanja tveganja, in naj ne bi pomenile, da je vloga nepopolna ali da se ne bi smela dopustiti.
60
Komisija je v točki 62 izpodbijanega sklepa preučila trditev tožeče stranke, da je vlagatelj zahtevka za obnovitev odobritve predložil veliko informacij, ki so za organ predstavljale veliko časovno in kadrovsko obremenitev. Pojasnjuje, da to ni okoliščina, ki bi izhajala iz volje vlagatelja zahtevka za obnovitev odobritve, ki je zgolj predložil informacije, ki se v veljavnem pravnem okviru zahtevajo. Komisija navaja, da v zvezi s glifosatom obstaja literatura, ki je količinsko gledano brez primere. Vendar naj bi iz dejstva, da je vlagatelj zahtevka predložil veliko podatkov, izhajalo, da je ravnal skrbno in v skladu s pravnimi zahtevami. Zamude zaradi zapletenosti ocenjevanja, ki ga morata opraviti država članica poročevalka ali agencija EFSA, naj bi bile med najbolj običajnimi primeri zamud, neodvisnih od volje vlagatelja zahtevka za obnovitev odobritve.
61
Komisija v točkah od 30 do 33 izpodbijanega sklepa pojasnjuje, da je ob upoštevanju količine novih informacij, prejetih med javnim posvetovanjem, števila točk, ki jih je opredelila skupina za ocenjevanje glifosata, in glede na potrebo po ovrednotenju novih informacij, ki jih je agencija EFSA zahtevala od vlagatelja zahtevka za obnovitev odobritve, skupina za ocenjevanje glifosata navedla, da je za predložitev osnutka poročila potreben dodaten čas. Komisija navaja, da sta nato agenciji EFSA in ECHA sporočili, da bo zaradi zamude, ki bo predvidoma nastala pri predložitvi osnutka poročila skupine za ocenjevanje glifosata, in zaradi dopolnitve postopka medsebojnega strokovnega pregleda predložitev sklepa agencije EFSA odložena in da bo ta opravljena julija 2023. Glede na to napoved se je Komisija odločila podaljšati obdobje odobritve glifosata, ki naj bi se izteklo 15. decembra 2022.
62
Komisija v odgovor na trditve tožeče stranke v zvezi z domnevnimi vrzelmi v podatkih v točkah od 65 do 68 izpodbijanega sklepa pojasnjuje, prvič, da za te vrzeli ni odgovoren vlagatelj zahtevka, saj je bila njegova vloga popolna in pravočasna, zahteve za dodatne informacije pa so običajni del vsakega postopka obnovitve odobritve. Po drugi strani naj obstoj vrzeli v podatkih ne bi bil upošteven za uporabo člena 17 Uredbe št. 1107/2009, če so izpolnjeni pogoji za uporabo tega člena, to je, če obstaja možnost, da bo odobritev potekla, preden bo mogoče sprejeti sklep o obnovitvi odobritve, in če razlogi za to zamudo niso odvisni od volje vlagatelja. Komisija dodaja, da bi bili preudarki v zvezi z vrzelmi v podatkih in pri oceni tveganja ter v zvezi z novimi podatki, ki jih je predložil vlagatelj zahtevka, morda lahko upoštevni v okviru presoje zakonitosti sklepa o obnovitvi odobritve, ne pa tudi v okviru postopka, ki se nanaša na zakonitost podaljšanja obdobja odobritve.
63
Iz izpodbijanega sklepa je razvidno, da Komisija ni nikakor – tudi ne sumarno – konkretno preverila, kakšna je bila vloga vlagatelja zahtevka za obnovitev odobritve pri tem, da sklepa o obnovitvi odobritve ni bilo mogoče sprejeti v predvidenih rokih. Omejila se je le na ugotavljanje drugih dejavnikov za zamudo, kot sta zapletenost ocenjevanja, ki ga morata opraviti država članica poročevalka ali agencija EFSA, ali obseg novih informacij, ki so bile prejete med javnim posvetovanjem, pri čemer je ugotovila, da zamude ni povzročil vlagatelj zahtevka.
64
Iz pojasnil Komisije v zvezi z dopustnostjo zahtevka za obnovitev odobritve, v zvezi s tem, da zahteve po dodatnih informacijah ne pomenijo, da zahtevek za obnovitev odobritve ni bil popoln, in v zvezi s tem, da je obseg predloženih informacij pomenil, da je bil vlagatelj skrben in je izpolnil svoje obveznosti, je razvidno, da ni preučila niti narave manjkajočih informacij niti upoštevnosti informacij, predloženih v obravnavani zadevi. Poleg tega je iz pojasnil Komisije, navedenih v točki 62 zgoraj, razvidno, da ni opravila nobene analize, iz katere bi bilo razvidno, kakšna je bila narava vrzeli v podatkih, na katero se sklicuje tožeča stranka, in kakšen je bil vpliv te vrzeli na trajanje postopka, s čimer ni izpolnila svoje dolžnosti, da preveri, ali so izpolnjeni pogoji iz člena 17 Uredbe št. 1107/2009.
65
Komisija v svojih pisanjih poleg tega trdi, da člen 17 Uredbe št. 1107/2009 nikjer ne zahteva ugotavljanja, ali in v kolikšni meri bi bil vlagatelj zahtevka lahko odgovoren za tveganje, da bo odobritev, ki je predmet zahtevka za obnovitev odobritve, potekla pred sprejetjem sklepa o obnovitvi, oziroma ali zamuda v postopku obnovitve odobritve temelji izključno na razlogih, za katere vlagatelj zahtevka ni odgovoren. Po mnenju Komisije ta določba tudi ne zahteva preučitve morebitnega prispevka vlagatelja zahtevka k zamudi, ki so jo povzročili drugi akterji.
66
Vendar je Komisija je s tem, da ni konkretno preučila, kakšna je bila vloga vlagatelja zahtevka, da je uporabila restriktiven pristop pri ocenjevanju vloge vlagatelja zahtevka za obnovitev odobritve pri morebitnih zamudah v postopku obnovitve odobritve, in da je tega vlagatelja, če je drug subjekt – čeprav le delno – prispeval k zamudi, razbremenila odgovornosti, napačno uporabila pravo pri razlagi člena 17 Uredbe št. 1107/2009 in ni upoštevala uravnoteženja, ki ga je opravil zakonodajalec (glej točki 52 in 57 zgoraj). Dejstvo, da so, kot trdi družba Bayer Agriculture, v postopku obnovitve odobritve sodelovale številne stranke, Komisije nikakor ne odvezuje obveznosti, da preuči vse dejavnike, ki so povzročili zamudo, vključno s tistimi, ki so povezani z vlagateljem zahtevka za obnovitev odobritve.
67
Te ugotovitve ne more omajati niti trditev družbe Bayer Agriculture, da tožeča stranka ni dokazala, da bi postopek potekal hitreje, če bi vlagatelj zahtevka za obnovitev odobritve predložil dokumente v zgodnejši fazi.
68
Komisija je namreč napačno uporabila pravo pri razlagi pogoja za uporabo člena 17 Uredbe št. 1107/2009, ki se nanaša na vlogo vlagatelja zahtevka pri zamudi v postopku obnovitve odobritve, ta ugotovitev pa ni odvisna od resničnosti dejstev, ki jih je navedla tožeča stranka.
69
Iz tega sledi, da je treba drugemu tožbenemu razlogu ugoditi.
70
Zato je treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preučiti druge tožbene razloge, ki jih je navedla tožeča stranka.
Stroški
71
V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Komisija ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži, da nosi svoje stroške in stroške tožeče stranke.
72
V skladu s členom 138(3) Poslovnika družba Bayer Agriculture nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti razširjeni senat)
razsodilo:
1.
Sklep Komisije Ares(2023) 4611321 z dne 3. julija 2023 o zavrnitvi zahteve za notranjo revizijo, ki jo je ustanova Aurelia Stiftung vložila v zvezi z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) 2022/2364 z dne 2. decembra 2022 o spremembi Izvedbene uredbe (EU) št. 540/2011 glede podaljšanja obdobja odobritve aktivne snovi glifosat, se razglasi za ničen.
2.
Evropska komisija nosi svoje stroške in stroške ustanove Aurelia Stiftung.
3.
Družba Bayer Agriculture nosi svoje stroške.
da Silva Passos
Półtorak
Reine
Pynnä
Cassagnabère
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 19. novembra 2025.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.