MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PAOLA MENGOZZIJA
od 12. rujna 2017.(1)
Predmet C‑267/16
Albert Buhagiar,
Wayne Piri,
Stephanie Piri,
Arthur Taylor,
Henry Bonifacio,
Colin Tomlinson,
Darren Sheriff,
protiv
The Hon. Gilbert Licudi QC MP Minister for Justice
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Supreme Court of Gibraltar (Vrhovni sud Gibraltara, Ujedinjena Kraljevina))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Nadležnost – Pojam nadležnosti države članice – Gibraltar – Članak 29. Akta o uvjetima pristupanja Ujedinjene Kraljevine – Carinska unija – Direktiva o nadzoru nabave i posjedovanja oružja – Direktiva 91/477 – Tumačenje odredaba o lovcima i sportskim strijelcima – Europska oružna propusnica – Slobodno kretanje robe – Slobodno pružanje usluga – Slobodno kretanje osoba”
I.      Uvod
1.        U ovom predmetu Supreme Court of Gibraltar (Vrhovni sud Gibraltara) je uputio Sudu prethodna pitanja kojima želi saznati primjenjuje li se Direktiva Vijeća 91/477/EEZ od 18. lipnja 1991. o nadzoru nabave i posjedovanja oružja(2), kako je izmijenjena Direktivom 2008/51/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008.(3) (u daljnjem tekstu: Direktiva 91/477), na području Gibraltara.
2.        Konkretno, imajući u vidu poseban status Gibraltara koji je isključen iz carinskog područja Unije, sud koji je uputio zahtjev pita mogu li se – usprkos dojmu da je Direktiva 91/477 dio Unijinih pravila o robnoj razmjeni i da se, prema tomu, ne mora primijeniti na Gibraltar – neke od njezinih odredaba koje se odnose na europsku oružnu propusnicu (u daljnjem tekstu: propusnica) što se izdaje lovcima i sportskim strijelcima koji nose oružje u svrhu putovanja među više država članica, primijeniti na Gibraltar.
3.        Kako ću pobliže objasniti u ovom mišljenju, smatram da tome nije tako.
II.    Pravni okvir
4.        U skladu s člankom 355. UFEU‑a:
„Osim odredaba iz članka 52. Ugovora o Europskoj uniji koje se odnose na teritorijalno područje primjene Ugovora, primjenjuju se sljedeće odredbe:
[…]
3.      Odredbe Ugovora primjenjuju se na europska područja za čije je vanjske odnose odgovorna država članica.
[…]”.
5.        Članak 28. Akta o uvjetima pristupanja Kraljevine Danske, Irske i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske i o prilagodbama Ugovora(4) (u daljnjem tekstu: Akt o pristupanju iz 1972.) određuje:
„Akti institucija Zajednice koji se odnose na proizvode iz Priloga II. Ugovoru o EEZ‑u i na proizvode koji prilikom uvoza u Zajednicu podliježu posebnim pravilima zbog provedbe zajedničke poljoprivredne politike, te akti o usklađivanju zakonodavstva država članica u pogledu poreza na promet, ne primjenjuju se na Gibraltar osim ako Vijeće, odlučujući jednoglasno, na prijedlog Komisije predvidi drukčije.”
6.        Na temelju članka 29. Ugovora o pristupanju iz 1972., u vezi s njegovim Prilogom I. dijelom I. točkom 4., Gibraltar je isključen iz carinskog područja Zajednice.
7.        Prema trećoj, četvrtoj, petoj, šestoj i sedmoj uvodnoj izjavi Direktive 91/477:
„budući […] da je Komisija u svojoj ‚Bijeloj knjizi – Završno oblikovanje unutarnjeg tržišta’ navela kako ukidanje nadzora sigurnosti predmeta koji se prevoze i osoba, između ostalog, ima za posljedicu i usklađivanje zakonskih propisa o oružju;
budući da ukidanje nadzora posjedovanja oružja na unutarnjim granicama Zajednice zahtijeva donošenje djelotvornih propisa kojima bi se u državama članicama omogućilo provođenje nadzora posjedovanja vatrenog oružja i njegovog prijenosa u drugu državu članicu […];
budući da će uzajamno povjerenje u području zaštite sigurnosti osoba, koje će se među državama članicama ostvariti ovim propisima, biti utoliko veće ako se temelji na djelomično usklađenom zakonodavstvu; budući da bi stoga bilo korisno odrediti kategorije vatrenog oružja čija je nabava i posjedovanje zabranjeno privatnim osobama ili je za isto potrebno ishoditi dozvolu ili ga je potrebno prijaviti;
budući da bi trebalo zabraniti prelazak iz jedne države članice u drugu dok osoba posjeduje oružje; budući da je odstupanje od spomenutog moguće samo ako se usvoji postupak koji državama članicama omogućava da budu obaviještene o unosu vatrenog oružja na njihovo područje;
budući da je potrebno donijeti fleksibilnije propise o lovu i streljaštvu kako bi se izbjeglo otežavanje slobodnog kretanja osoba više no što je potrebno”.
8.        U skladu s člankom 1. stavkom 1. Direktive 91/477:
Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije: „vatreno oružje” znači svako prijenosno cijevno oružje koje ispaljuje, služi za ispaljivanje ili se može prepraviti za ispaljivanje sačme, zrna ili projektila djelovanjem zapaljivog potisnog sredstva, osim ako je isključeno iz te definicije zbog jednog od razloga navedenih u Prilogu I. dijelu III. Vatreno oružje razvrstano je u Prilogu I. dijelu II.
[…]”
9.        U skladu s člankom 1. stavkom 4. Direktive 91/477:
„[…]„Propusnica” izdaje se na zahtjev nadležnih tijela države članice osobi koja zakonito stupa u posjed vatrenog oružja i koristi ga. Propusnica vrijedi najviše pet godina, s tim da se može produljiti, i sadržava podatke navedene u Prilogu II. Nije prenosiva i u njoj se evidentira vatreno oružje koje posjeduje i koristi nositelj propusnice. Propusnica uvijek mora biti u posjedu osobe koja koristi vatreno oružje i svaka promjena povezana s posjedovanjem ili značajkama vatrenog oružja, kao i njegov gubitak ili krađa, moraju biti naznačeni na propusnici.”
10.      Članak 3. Direktive 91/477 propisuje:
„Države članice mogu u svom zakonodavstvu usvojiti odredbe koje su strože od onih predviđenih u ovoj Direktivi, pri čemu moraju poštovati prava dodijeljena osobama s boravištem u državama članicama po članku 12. stavku 2.”
11.      Članak 8. stavak 3. Direktive 91/477 određuje:
„3.      Ako država članica na svojem državnom području zabranjuje nabavu i posjedovanje vatrenog oružja razvrstanog u kategoriju B ili C, ili isto uvjetuje izdavanjem odobrenja, o tome obavješćuje druge države članice, koje izričito uključuju izjavu u vezi s tim u svaku europsku oružnu propusnicu koju izdaju za takvo vatreno oružje, na temelju članka 12. stavka 2.”
12.      Članak 11. stavak 1. Direktive 91/477 glasi:
„1.      Vatreno oružje se može, ne dovodeći u pitanje članak 12., prenositi iz jedne države članice u drugu samo u skladu s postupcima određenima u stavcima koji slijede. Ove odredbe će se primjenjivati i na prijenos vatrenog oružja zbog prodaje poštom.”
13.      Prema članku 12. stavcima 1. i 2. Direktive 91/477:
„1.      Ako se ne postupa po postupku utvrđenom člankom 11., neće se dozvoliti posjedovanje vatrenog oružja za vrijeme putovanja kroz dvije ili više država članica, osim ako osoba o kojoj je riječ nije dobila dozvolu svake od tih država članica.
Države članice mogu izdati takvu dozvolu za jedno ili više putovanja u roku od najviše jedne godine, s mogućnošću produženja. Takve se dozvole upisuju u dozvolu […], koju putnik mora predočiti svaki put kada to od njega zatraže vlasti država članica.
2.      Ne dovodeći u pitanje stavak 1., lovci za kategorije C i D, sportski strijelci za kategorije B, C i D mogu, bez prethodnog odobrenja, posjedovati jedan ili više komada vatrenog oružja tijekom putovanja kroz dvije ili više država članica radi bavljenja svojim aktivnostima, pod uvjetom da posjeduju […] propusnicu u kojoj je navedeno to vatreno oružje i pod uvjetom da mogu opravdati razloge svojeg putovanja.
Međutim to se odstupanje ne primjenjuje na putovanja u državu članicu koja, u skladu s člankom 8. stavkom 3., zabranjuje nabavu i posjedovanje dotičnog vatrenog oružja ili navedeno uvjetuje izdavanjem odobrenja. U tom slučaju se izričita napomena u tom smislu upisuje u europsku oružnu propusnicu. […].
[…].”
14.      Prilog I. Direktivi 91/477 sadržava definiciju vatrenog oružja, koje se razvrstava ovako: Kategorija A – zabranjeno vatreno oružje, Kategorija B – vatreno oružje za koje je potrebna dozvola, Kategorija C – vatreno oružje koje je potrebno prijaviti i Kategorija D – drugo vatreno oružje.
15.      Prilog II. navodi koje odjeljke mora sadržavati dozvola. Taj prilog u točki (f) navodi:
„Za dobivanje prava na putovanje u drugu državu članicu s jednim ili više komada vatrenog oružja iz kategorija B, C ili D navedenih u ovoj dozvoli potrebno je dobiti jednu ili više prethodnih odgovarajućih dozvola od države članice koju se posjećuje. Ova ili ove dozvole se mogu zabilježiti u dozvoli.
Prije spomenuta prethodna dozvola u načelu nije potrebna za putovanje s vatrenim oružjem iz kategorija C ili D za potrebe lova ili s vatrenim oružjem iz kategorija B, C ili D za potrebe sudjelovanja u športskom streljaštvu, pod uvjetom da putnik ima dozvolu za vatreno oružje i može obrazložiti razlog za takvo putovanje.
Kada je država članica u skladu s člankom 8. stavkom 3. obavijestila drugu državu članicu da je posjedovanje ili nabava određenog vatrenog oružja iz kategorija B, C ili D zabranjena ili je za isto potrebno ishoditi dozvolu, treba dodati jednu od sljedećih izjava:
‚Putovanje u … (država/e članica/e u pitanju) s vatrenim oružjem … (navodi se oružje) se zabranjuje.’
‚Za putovanje u … (država/e članica/e u pitanju) s vatrenim oružjem … (navodi se oružje) je potrebno dobiti dozvolu.’”
III. Spor u glavnom postupku, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
16.      Tužitelji u glavnom postupku su svi članovi udruge za sportsko streljaštvo Gibraltar Target Shooting Association. Albert Buhagiar, predsjednik navedene udruge, je 19. svibnja 2015. tuženiku, gibraltarskom ministru pravosuđa, uputio dopis sa zahtjevom da svakome od tužitelja u glavnom postupku izda propusnicu.
17.      Ministar pravosuđa je 2. lipnja 2015. odgovorio da se, s obzirom na stajalište i Europske komisije i vlade Ujedinjene Kraljevine, prema kojem se Direktiva 91/477 ne primjenjuje na Gibraltar, gibraltarska vlada odlučila na njezino neprenošenje. Zbog toga ministar pravosuđa tužiteljima u glavnom postupku nije mogao izdati zatražene propusnice. Slijedom tog odbijanja potonji su pokrenuli postupak pred sudom koji je uputio zahtjev.
18.      Sud koji je uputio zahtjev podsjeća da se na temelju članka 355. stavka 3. UFEU‑a pravo Unije u potpunosti primjenjuje na Gibraltar, osim u pogledu iznimaka predviđenih u člancima 28. do 30. Akta o pristupanju iz 1972. Na temelju članka 29. tog akta, u vezi s njegovim Prilogom I. dijelom I. točkom 4., Gibraltar je isključen iz zajedničkog carinskog područja Unije.
19.      Prema sudu koji je uputio zahtjev, Sud je precizirao učinke tog isključenja u svojoj presudi od 23. rujna 2003., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑30/01, EU:C:2003:489, t. 59.), u kojoj je naveo da je primjena direktiva čiji su pravni temelj članci 114. i 115. UFEU‑a i čiji je krajnji cilj slobodno kretanje robe na području Gibraltara isključena.
20.      Međutim, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, tužitelji u glavnom postupku ističu nove argumente.
21.      Kao prvi, oni tvrde da bi se, s obzirom na cilj odstupanja predviđenih Aktom o pristupanju iz 1972. kao i s obzirom na načela strogog tumačenja iznimaka, akti prava Unije o slobodnom kretanju robe koji ne ugrožavaju cilj odstupanja predviđenih Aktom o pristupanju iz 1972. morali primjenjivati na Gibraltar. Prema tužiteljima u glavnom postupku, to bi morao biti slučaj i kod odredaba Direktive 91/477 o propusnici, koje su donesene u korist lovaca i sportskih strijelaca. Ta se propusnica izdaje samo u svrhu putovanja prema državama članicama i iz njih u svrhu sudjelovanja u sportskim događajima i ne podrazumijeva poslovne transakcije dotičnom robom.
22.      Kao drugo, tužitelji u glavnom postupku ističu da odredbe o propusnici pripadaju slobodnom pružanju usluga. One se kao takve mogu primjenjivati na Gibraltari moraju se dakle prenijeti na to područje. Takvo bi neprenošenje predstavljalo diskriminaciju u smislu članka 56. UFEU‑a u pogledu lovaca i sportskih strijelaca koji borave u Gibraltaru, koji se izlažu troškovima i upravnim rokovima prilikom putovanja unutar Unije sa svojim vatrenim oružjem u svrhu sudjelovanja u lovačkim odnosno sportskim streljačkim događajima i natjecanjima. Naime, njihovo vatreno oružje nije roba kojom se trguje nego sportska oprema potrebna za njihovu aktivnost.
23.      Konačno, i podredno, tužitelji u glavnom postupku osporavaju valjanost Direktive 91/477. Tvrde da se odredbe Direktive 91/477 o propusnici odnose na slobodno kretanje osoba. To potvrđuje sedma uvodna izjava te direktive. Slijedom toga, navedena direktiva temelji se na pogrešnoj pravnoj osnovi. Naime, Direktiva se temelji na članku 100. A Ugovora o Europskoj ekonomskoj zajednici (koji je postao članak 95. stavak 1. EZ‑a, trenutačno članak 114. UFEU‑a), iako članak 100.A stavak 2. Ugovora o EEZ‑u isključuje mogućnost donošenja akata o slobodnom kretanju osoba.
24.      U tim je okolnostima sud koji je uputio zahtjev odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Ako se odredbe Direktive 91/477 […] o propusnici odnose samo na slobodno kretanje robe, mogu li se one ipak primjenjivati na Gibraltar na temelju toga što ne uključuju trgovinu ili poslovnu transakciju pa se stoga nalaze izvan dosega odstupanja priznatih za Gibraltar u skladu s Aktom o pristupanju iz 1972.?
2.      Primjenjuju li se na Gibraltar odredbe Direktive 91/477 […] o propusnici u vezi s lovcima i sportskim strijelcima na temelju toga što se odnose na slobodno kretanje usluga?
3.      Jesu li odredbe Direktive 91/477 […] o propusnici u vezi s lovcima i sportskim strijelcima nevaljane zato što se odnose na slobodno kretanje osoba pa su stoga donesene na temelju pogrešne pravne osnove?”
25.      Ta su pitanja bila predmetom pisanih očitovanja tužitelja u glavnom postupku, ministra pravosuđa, vlade Ujedinjene Kraljevine, Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije. Te su zainteresirane stranke saslušane na raspravi 16. svibnja 2017.
IV.    Nadležnost Suda
26.      Ovo je prvi put da je Sudu prethodna pitanja uputio Vrhovni sud Gibraltara. Usprkos posebnom statusu Gibraltara u pravu Unije, ni sud koji je uputio zahtjev ni zainteresirane stranke nisu doveli u pitanje svojstvo suda Vrhovnog suda Gibraltara u smislu članka 267. UFEU‑a
27.      I ja se slažem s tim stajalištem.
28.      Na početku, nesporno je da se odredbe Ugovorâ primjenjuju na Gibraltar na temelju članka 355. stavka 3. UFEU‑a jer je Ujedinjena Kraljevina zadužena za vanjske odnose tog europskog područja.
29.      U tom pogledu valja istaknuti da se na temelju članka 1. stavka 3. Akta o pristupanju iz 1972. odredbe koje se odnose na ovlasti i nadležnosti institucija Zajednice primjenjuju s obzirom na taj ugovor. Usto, nadležnost za odlučivanje o prethodnim pitanjima koja je Sudu dodijeljena člankom 267. UFEU‑a odnosi se i na Akt o pristupanju iz 1972.(5).
30.      Nadalje, valja istaknuti da je Sud priznao svojstvo suda, u smislu članka 267. UFEU‑a, pravosudnim tijelima drugih europskih područja uređenih različitim stavcima članka 355. UFEU‑a. Sud je također, u pogledu Kanalskih otoka i Otoka Man, za koje članak 355. stavak 5. točka (c) precizira da se odredbe Ugovorâ primjenjuju samo ako je to potrebno zbog osiguranja provedbe aranžmana o tim otocima određenih Aktom o pristupanju iz 1972., priznao da sudovi s tih područja mogu upućivati prethodna pitanja u svrhu osiguravanja ujednačene primjene prava Europske unije kako je primjenjivo na tim područjima(6). Taj se pristup implicitno potvrđuje u okviru prethodnog pitanja koje je uputio sud s Ålandskog otočja, gdje je poznato da je primjena prava Unije na području Republike Finske uređena sukladno članku 355. stavku 4. UFEU‑a(7).
31.      U ovom predmetu sud koji je uputio zahtjev želi znati pod kojim se uvjetima Direktiva 91/477 može primijeniti na području Gibraltara s obzirom na njegov status.
32.      Očito je da se ta problematika tiče ujednačene primjene prava Unije u smislu sudske prakse navedene u točki 30. ovog mišljenja. Prema tome, smatram da Vrhovni sud Gibraltara treba smatrati sudom koji može uputiti pitanja Sudu na temelju članka 267. UFEU‑a.
V.      O prethodnim pitanjima
33.      Članak 355. stavak 3. UFEU‑a proširuje primjenu odredaba prava Unije na područje Gibraltara, osim u slučaju isključenja izričito predviđenih Aktom o pristupanju iz 1972.
34.      Ta se isključenja odnose na odredbe prava Unije o slobodnom kretanju robe(8), ali ne na one koje se odnose na slobodno pružanje usluga(9) ni na slobodno kretanje osoba.
35.      Kao što proizlazi iz obrazloženja rješenja kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i iz teksta prethodnih pitanja, sud koji je uputio zahtjev ne sumnja da se Direktiva 91/477 u najmanju ruku načelno odnosi na slobodno kretanje robe, što bi a priori moralo dovesti do njezine neprimjenjivosti na području Gibraltara, na temelju članka 29. Akta o pristupanju iz 1972.
36.      U potpunosti se slažem s premisom suda koji je uputio zahtjev prema kojoj je Direktiva 91/477 dio odredaba prava Unije koje se odnose na slobodno kretanje robe.
37.      To tumačenje proizlazi iz utvrđenja Suda u presudi od 4. rujna 2014., Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143). Naime, Sud je iz konteksta ciljeva, sustava i opće strukture Direktive 91/477 zaključio da se tim aktom uvodi učinkovito uređenje koje osigurava usklađivanje određenih upravnih uvjeta koji se odnose na nabavu vatrenog oružja, njegovo posjedovanje i prekogranično kretanje(10). Radi se dakle o instrumentu koji se odnosi na nadzor i kretanje vatrenog oružja jer potonje pripada kategoriji robe.
38.      To utvrđenje međutim ne odgovara na pitanja suda koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku.
39.      Naime, sud koji je uputio zahtjev u biti pita pod kojim se uvjetima članak 12. stavak 2. te direktive, koji se odnosi na postupak za posjedovanje vatrenog oružja tijekom putovanja lovaca odnosno sportskih strijelaca koji imaju propusnicu između dviju država članica ili više njih, ipak može odvojiti od opće naravi Direktive 91/477 kao instrumenta vezanog uz slobodno kretanje robe i, slijedom toga, primijeniti na području Gibraltara. Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu predviđa tri različite mogućnosti.
40.      Prva se sastoji od pitanja može li se članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 izuzeti od isključenja predviđenog u članku 29. Akta o pristupanju iz 1972. jer se potonji članak treba tumačiti strogo i jer se samo mjere koje podrazumijevaju poslovne transakcije ili trgovinu ne primjenjuju na Gibraltar. Ta se mogućnost temelji na pretpostavci da postupak uređen člankom 12. stavkom 2. Direktive 91/477 ne podrazumijeva takve transakcije ili trgovinu.
41.      Druga i treća mogućnost koje odgovaraju drugom i trećem prethodnom pitanju navode se kao podredne. S jedne strane, sud koji je uputio zahtjev se pita može li se članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 odnositi na slobodno pružanje usluga i može li se shodno tome primijeniti na područje Gibraltara. S druge strane, oblikujući svoje pitanje na način da se odnosi na valjanost Direktive 91/477, sud koji je uputio zahtjev u biti pita pripada li članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 slobodnom kretanju osoba i koje su posljedice toga.
42.      Nijednu od tih mogućnosti ne smatram uvjerljivom.
43.      Da bi odgovorio na tri pitanja suda koji je uputio zahtjev, smatram da najprije treba ispitati narav odredaba Direktive 91/477 o propusnici, osobito članka 12. stavka 2. To ispitivanje će omogućiti odgovor na drugo i treće prethodno pitanje u tom smislu da će se utvrditi ima li članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 dvostruki cilj jer se u prvom redu odnosi na slobodno kretanje robe. Nadalje, valja odgovoriti na prvo prethodno pitanje kojim se želi saznati, s obzirom na strogo tumačenje članka 29. Akta o pristupanju iz 1972., ima li slobodno kretanje robe ograničeni doseg u odnosima s Gibraltarom. Odmah navodim da se ta mogućnost prema mojem mišljenju treba isključiti. Konačno, ako se Sud ne složi s mojom analizom i utvrdi da članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 ima dvostruki cilj (slobodno kretanje robe i slobodno kretanje osoba), te da nijedan ne prevladava nad drugim, podredno ću navesti nekoliko primjedaba o posljedicama takvog pristupa u predmetu u glavnom postupku.
A.      Narav članka 12. stavka 2. Direktive 91/477 i slobodno pružanje usluga i kretanje osoba
44.      Tužitelji u glavnom postupku u biti ističu da članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 ima samostalan cilj neovisno o cilju slobodnog kretanja robe. Kao prvo, jedini i jedinstveni cilj tog članka je olakšati putovanje lovaca i sportskih strijelaca s njihovim vatrenim oružjem kako bi im se omogućilo da pružaju i primaju usluge u Uniji. Kao drugo, i alternativno, cilj članka 12. stavka 2. Direktive 91/477 je olakšati kretanje lovaca i sportskih strijelaca unutar Unije s njihovim vatrenim oružjem. U potporu svojoj argumentaciji tužitelji u glavnom postupku pozivaju se na presudu od 4. rujna 2014., Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143).
45.      Podsjećam da članak 12. Direktive 91/477 predviđa postupak za kretanje vatrenog oružja u posjedu osobe prilikom putovanja između dviju država članica ili više njih.
46.      Na temelju članka 12. stavka 1. Direktive 91/477, zainteresirana stranka treba ishoditi prethodnu dozvolu navedenih država članica, dozvolu koja se upisuje u propusnicu definiranu u članku 1. stavku 4. te direktive.
47.      Odstupanjem od tog postupka, članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 lovcima i sportskim strijelcima dodjeljuje pravo putovanja unutar Unije bez prethodne dozvole s kategorijama vatrenog oružja navedenima u tom članku, pod uvjetom da posjeduju propusnicu u kojoj je navedena dozvola odnosno dotično vatreno oružje te da mogu navesti razlog svojeg putovanja.
48.      Upitan o dosegu odredaba Direktive 91/477 o propusnici u odnosu na lovce i sportske strijelce, Sud je u presudi od 4. rujna 2014., Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), priznao da je cilj tih odredaba svakako olakšavanje prekograničnog kretanja lovaca i sportskih strijelaca s njihovim oružjem, s tim da taj cilj ne preteže nad glavnim ciljem te direktive koja se odnosi na nabavu, posjedovanje i kretanje oružja.
49.      Naime, iako je točno da se u točkama 53. i 57. presude od 4. rujna 2014., Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), ističe da se Direktivom 91/477 […] izričito dodjeljuju prava lovcima i sportskim strijelcima i da je „cilj uvođenja […] propusnice omogućiti da se lovci i sportski strijelci koji posjeduju vlastito oružje slobodno kreću iz jedne države članice u drugu samo u mjeri koja je strogo potrebna za ostvarivanje tog cilja”, u točki 52. se potvrđuje da „članak 1. stavak 4. Direktive 91/477 zajedno s člankom 12. stavkom 2. iste ponajprije ima za cilj olakšati kretanje oružja namijenjenog za korištenje u svrhu lova ili sportskih aktivnosti”(11).
50.      Ta se argumentacija potvrđuje sedmom uvodnom izjavom Direktive 91/477, kao i strukturom potonje. Naime, s jedne strane, sedma uvodna izjava precizira da fleksibilniji propisi o lovu i streljaštvu ne smiju otežavati slobodno kretanje osoba više nego što je potrebno. S druge strane, valja podsjetiti da se članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 nalazi u poglavlju 3. potonje, pod naslovom „Formalnosti vezane za kretanje oružja unutar Zajednice”(12). Usto, kretanje lovaca i sportskih strijelaca, čak i ako imaju propusnicu, može se ograničiti na temelju članka 8. stavka 3. Direktive 91/477 ako država članica na svojem području zabranjuje nabavu i posjedovanje vatrenog oružja iz kategorija navedenih u tom članku. Međutim, takva se zabrana ne odnosi na osobni kriterij koji se tiče individualnih značajki zainteresiranih osoba, nego na materijalni kriterij, odnosno na kategoriju dotičnog oružja.
51.      Analiza koju je Sud proveo u presudi od 4. rujna 2014., Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), proturječi prema tome jednome od argumenata tužitelja u glavnom postupku prema kojem se test težišta akta sekundarnog prava Unije ograničuje na sukob konkurentnih pravnih temelja.
52.      Točno je da se taj test redovito koristi u kontekstu određivanja odgovarajućeg pravnog temelja akta sekundarnog prava Unije. Podsjećam da se na temelju tog testa izbor pravne osnove za neki akt Unije mora temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su cilj i sadržaj tog akta. Ako analiza neke mjere pokaže da ona slijedi dva cilja ili da ima dva sastavna dijela i ako se jedan od tih ciljeva ili sastavnih dijelova može prepoznati kao glavni, a drugi samo kao sporedan, akt se treba temeljiti samo na jednoj pravnoj osnovi, to jest na onoj koju zahtijeva glavni ili prevladavajući cilj ili sastavni dio. U pogledu mjere koja istodobno ima niz ciljeva, ili nekoliko sastavnica, koji su neodvojivo povezani a da jedan nije sporedan u odnosu na drugoga, Sud je utvrdio da će se takva mjera, u slučaju kada su stoga primjenjive razne odredbe Ugovora, iznimno morati temeljiti na raznim odgovarajućim pravnim osnovama(13).
53.      Međutim, sudska praksa pokazuje da takav test u biti koristi i Sud kad se primjerice radi o određivanju u pogledu koje(ih) se slobode(a) kretanja zajamčene(ih) pravom Unije treba ispitati nacionalni propis koji se odnosi na više tih sloboda(14), ili o kvalifikaciji složenih operacija u području poreza na dodanu vrijednost kao „isporuke robe” ili „pružanja usluga”(15). Radi se, prema tome, o testu opće naravi. Utoliko što se test odnosi na akt sekundarnog prava Unije, on omogućuje identifikaciju cilja odnosno ciljeva tog akta, osobito u svrhu tumačenja odredaba i, ovisno o slučaju, utvrđivanja prikladnog pravnog temelja ili više njih.
54.      Čak i prije presude od 4. rujna 2014., Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), taj je test bio primijenjen u presudi od 23. rujna 2003., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑30/01, EU:C:2003:489), vezano uz navodno neprenošenje određenog broja direktiva na području Gibraltara u kojima nije doveden u pitanje pravni temelj tih akata, što ilustrira utvrđenje prema kojem se testom težišta ne istražuje isključivo odgovarajući pravni temelj akta sekundarnog prava Unije.
55.      Štoviše, u presudi od 23. rujna 2003., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑30/01, EU:C:2003:489), Sud je presudio da je glavni cilj tih direktiva ukloniti prepreke trgovini između država članica i istaknuo isključenje primjene slobodnog kretanja robe na području Gibraltara na temelju članka 29. Akta o pristupanju iz 1972. Unatoč činjenici da su ciljevi tih direktiva također zaštita okoliša, za te se ciljeve utvrdilo da su sporedni (što nije bilo dovoljno da se omogući primjena tih direktiva na području Gibraltara). Sud je prema tome odbio povredu obveze koju je Komisija isticala protiv Ujedinjene Kraljevine.
56.      Analogna argumentacija može se valjano razviti u ovom predmetu, kako su pravilno sugerirale vlada Ujedinjene Kraljevine i tri institucije koje su podnijele očitovanja pred Sudom. Što se tiče članka 12. stavka 2. Direktive 91/477 i sukladno ocjeni provedenoj u točkama 48. do 50. ovog mišljenja, cilj koji se odnosi na slobodno kretanje osoba sporedan je u odnosu na glavni ili prevladavajući cilj tog članka koji je vezan uz kretanje vatrenog oružja.
57.      Ta ocjena omogućuje odgovor na drugo i treće prethodno pitanje.
58.      Kao prvo, suprotno onome što navode tužitelji u glavnom postupku, što se tiče slobodnog pružanja usluga, tvrdim da se nijednom odredbom Direktive 91/477 ne želi urediti pružanje i korištenje usluga od strane streljačkih klubova ili lovišta, što implicitno proizlazi iz presude od 4. rujna 2014., Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143). Iako se pružanje takvih usluga očito može olakšati mogućnošću otvorenom lovcima i sportskim strijelcima za kretanje s vatrenim oružjem, radi se samo o usputnoj posljedici donošenja članka 12. stavka 2. Direktive 91/477.
59.      Usto, propusnica je putni dokument, ni u kojem slučaju dozvola za bavljenje streljaštvom ili lovom(16). Njome se pogotovo ne zamjenjuju dozvole koje izdaju klubovi za sportsko streljaštvo odnosno vlasnici lovišta za bavljenje tim aktivnostima. Slijedom toga, ne može se pozivati na analogiju između izdavanja propusnice i dodjeljivanja prava na slatkovodni ribolov koje je izvršila fizička ili pravna osoba, a o kojem se radilo u predmetu u kojem je donesena presuda od 21. listopada 1999., Jägerskiöld (C‑97/98, EU:C:1999:515, t. 36.), a na koje se prema mojem mišljenju pogrešno pozivaju tužitelji u glavnom postupku.
60.      Smatram da na drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev valja stoga odgovoriti na način da se Direktiva 91/477 ne odnosi na slobodno pružanje usluga.
61.      Što se tiče trećeg prethodnog pitanja, prethodna analiza omogućuje tvrdnju da se – ako je glavni cilj Direktive 91/477, uključujući članak 12. stavak 2. potonje, u području slobodnog kretanja robe – taj akt može primjenom sudske prakse navedene u točki 52. ovog mišljenja valjano temeljiti na članku 100.A stavku 1. Ugovora o EEZ‑u (sada članku 114. stavku 1. UFEU‑a) jer je Direktiva 91/477 mjera usklađivanja upravnih odredaba država članica koje se odnose na nabavu, posjedovanje i prekogranično kretanje vatrenog oružja čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
62.      Budući da je glavni cilj Direktive 91/477, uključujući članak 12. stavak 2., kretanje vatrenog oru[…]žja, sada treba ispitati, kako tvrde tužitelji u glavnom postupku, je li doseg slobodnog kretanja robe izmijenjen potrebom strogog tumačenja članka 29. Akta o pristupanju iz 1972.
B.      Strogo tumačenje članka 29. Akta o pristupanju iz 1972. i njegov utjecaj na doseg slobodnog kretanja robe u odnosima s Gibraltarom
63.      Tužitelji u glavnom postupku zastupaju tezu da se članak 29. Akta o pristupanju iz 1972. treba tumačiti strogo.
64.      Ta je argumentacija u skladu s načinom na koji taj članak tumači Sud u svojoj presudi od 21. srpnja 2005., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑349/03, EU:C:2005:488). Naime, Sud je presudio da se, iako je na temelju članka 29. Akta o pristupanju iz 1972. Gibraltar isključen iz carinskog područja Zajednice, ta iznimka treba tumačiti strogo(17). Iz tog je razloga u toj presudi Sud utvrdio da se akt sekundarnog prava u području međusobne pomoći upravnih tijela u području poreza može primijeniti na području Gibraltara, čak i ako se odredbe Direktive Vijeća 92/12/EEZ od 25. veljače 1992. o općim aranžmanima za proizvode koji podliježu trošarinama te o posjedovanju, kretanju i praćenju takvih proizvoda(18) koje se odnose na usklađivanje materijalnog zakonodavstva u području poreza ne primjenjuju na Gibraltar(19).
65.      Sklon sam priznati da iznimku primjene prava Unije na području Gibraltara treba tumačiti strogo. Međutim, doseg carinskog područja Zajednice ne mijenja se takvim strogim tumačenjem.
66.      Drugim riječima, to znači, kako je utvrdio Sud, da iznimka od članka 29. Akta o pristupanju iz 1972., odnosno „isključenje Gibraltara iz carinskog područja Zajednice podrazumijeva da se na njega ne primjenjuju ni pravila Ugovora vezana za slobodno kretanje robe ni ona sekundarnog prava koja u odnosu na slobodno kretanje robe osiguravaju usklađivanje zakona i drugih propisa država članica, sukladno člancima [114. i 115. UFEU‑a]”(20).
67.      To utvrđenje nije dakle neusklađeno s presudom od 21. srpnja 2005., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑349/03, EU:C:2005:488, t. 52. i 53.), jer je u tom predmetu Sud odlučivao samo o primjenjivosti na području Gibraltara akta sekundarnog prava čiji cilj nije bio usklađivanje materijalnog zakonodavstva država članica u području trošarina.
68.      Nasuprot tomu, u ovom predmetu je nesporno da je cilj Direktive 91/477 usklađivanje određenih upravnih uvjeta koji se odnose na nabavu, posjedovanje i prekogranično kretanje vatrenog oružja, sukladno članku 100.A stavku 1. Ugovora o EEZ‑u (koji je kasnije postao članak 114. stavak 1. UFEU‑a), kako je Sud podsjetio u presudi od 4. rujna 2014., Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, t. 47.).
69.      Suprotno tvrdnjama tužitelja u glavnom postupku, strogo tumačenje članka 29. Akta o pristupanju iz 1972. ne podrazumijeva to da se slobodno kretanje robe u odnosima s Gibraltarom treba tumačiti strože od onog koje proizlazi iz odredaba UFEU‑a.
70.      Posebice ne vidim kako bi se takva sloboda mogla svesti na trgovinu ili poslovne transakcije na način da bi se članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 mogao primijeniti na Gibraltar.
71.      Naime, čak i ako se prihvati teza tužitelja u glavnom postupku prema kojoj putovanje lovaca odnosno sportskih strijelaca s njihovim oružjem ne uključuje trgovinu ili poslovne transakcije, iz nje svejedno ne proizlazi da je ta situacija nadalje u području primjene slobodnog kretanja robe. Tako je Sud u presudi od 3. prosinca 2015., Pfotenhilfe‑Ungarn (C‑301/14, EU:C:2015:793, t. 46. i 47.), podsjetio da se carinska unija odnosi na cjelokupnu trgovinu i da se odredbe UFEU‑a o slobodnom kretanju robe primjenjuju bez obzira na to prelazi li roba državnu granicu radi prodaje ili daljnje prodaje ili radi osobne uporabe ili potrošnje.
72.      Iz tog razloga sve vatreno oružje iz Direktive 91/477 pripada slobodnom kretanju robe, neovisno o pitanju odvija li se njegovo kretanje unutar Unije, primjerice, u kontekstu prodaje poštom ili u okviru putovanja lovca odnosno sportskog strijelca.
73.      Predviđanje razlike između pravnih uređenja u pravu Unije prema tome je li roba predmet prodaje ili osobne uporabe dovelo bi do praktično nepremostivih poteškoća. Naime, isti bi proizvod ulazio ili ne u područje primjene slobodnog kretanja robe prema njegovoj uporabi, bilo komercijalnoj bilo osobnoj, odnosno na temelju subjektivnog kriterija koji bi se trebao određivati ovisno o konkretnom slučaju.
74.      Na temelju prethodnih razmatranja, strogo tumačenje članka 29. Akta o pristupanju iz 1972. ne podrazumijeva to da se slobodno kretanje robe treba ograničiti na proizvode koji su predmet trgovine ili poslovnih transakcija. Slijedom toga, sve odredbe Direktive 91/477 obuhvaćene su područjem primjene te slobode i, na temelju članka 29. Akta o pristupanju iz 1972, ne primjenjuju se na području Gibraltara.
C.      Podredna razmatranja o odgovoru na treće prethodno pitanje
75.      U slučaju da se Sud ne složi s prethodnom analizom i utvrdi da članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 ima nedjeljiv cilj slobodnog kretanja robe i osoba, te da prvi ne prevladava nad drugim, očito slijedi da je ta direktiva nevaljana. Naime, Direktiva 91/477 bi se u tom slučaju temeljila na pogrešnoj pravnoj osnovi, članku 100.A stavku 2. Ugovora o EEZ‑u, koji određuje da se stavak 1. tog članka ne primjenjuje na odredbe o slobodnom kretanju osoba.
76.      U tom se slučaju ne bi trebalo pitati o eventualnoj odvojivosti odredaba Direktive 91/477 o propusnici u odnosu na druge njezine odredbe. Naime, iako su se stranke u glavnom postupku u svojim očitovanjima osvrnule na tu tematiku, radi se o praktičnom i podrednom argumentu koji se odnosi na provedbu presude. Doista, od dviju stvari moguća je samo jedna: ili kako sam prethodno dokazao, Direktiva 91/477 ima glavni cilj (kretanje robe) i akcesorni cilj (kretanje osoba), u kojem slučaju se temelji na ispravnoj pravnoj osnovi, te se prema tome ne primjenjuje na Gibraltar; ili Direktiva 91/477 ima dva cilja istog ranga, u kojem slučaju njezina pravna osnova i ona sama nisu valjane, te je na nadležnim gibraltarskim tijelima da djeluju na temelju presude prenošenjem samo odredaba te direktive koje su potrebne za uspostavu propusnice(21).
77.      Do donošenja tih mjera za prenošenje postavlja se dodatno pitanje, koje nije postavio sud koji je uputio zahtjev, o tome mogu li se gibraltarski lovci i sportski strijelci, osobito tužitelji u glavnom postupku, izravno pozivati na članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 i zatražiti izdavanje propusnica od ministra pravosuđa.
78.      U tom pogledu podsjećam da se prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u svim slučajevima u kojima se odredbe neke direktive s obzirom na svoj sadržaj pokažu bezuvjetnima i dovoljno preciznima, pojedinci mogu na njih pozivati pred nacionalnim sudovima protiv države, bilo da je država propustila pravodobno prenijeti direktivu u nacionalno pravo bilo da ju je pogrešno prenijela(22).
79.      Kako sam već naveo, članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 lovcima i sportskim strijelcima daje pravo putovanja unutar Unije bez prethodne dozvole s kategorijama vatrenog oružja navedenima u tom članku, pod uvjetom da posjeduju propusnicu, definiranu u članku 1. stavku 4. u kojoj je navedena dozvola odnosno dotično vatreno oružje, te da mogu navesti razlog svojeg putovanja.
80.      U presudi od 4. rujna 2014., Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, t. 52. do 54.), Sud je iz članka 1. stavka 4. i članka 12. stavka 2. Direktive 91/477 zaključio da su države članice obvezne izdati europsku oružnu propusnicu lovcima i sportskim strijelcima jer te kategorije osoba, kada im se ta propusnica ne bi dodijelila, ne bi mogle koristiti svoje pravo koje im je tom direktivom izričito dodijeljeno, pri čemu članak 3. te direktive precizira da to pravo države članice ne smiju ugrožavati donošenjem strožih nacionalnih odredaba.
81.      Slijedom toga, proizlazi da je članak 12. stavak 2. Direktive 91/477, s obzirom na svoj sadržaj, dovoljno precizan i bezuvjetan, u smislu sudske prakse navedene u točki 78. ovog mišljenja da bi se tužiteljima u glavnom postupku omogućilo da se pozivaju izravno na njega protiv ministra pravosuđa.(23)
82.      Međutim, kao što sam prethodno napomenuo, ta razmatranja nisu relevantna ako je Direktiva 91/477 primjenjiva na Gibraltar, što prema mojem mišljenju i iz prethodno iznesenih razloga nije tako.
VI.    Zaključak
83.      S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Supreme Court of Gibraltar (Vrhovni sud Gibraltara_Ujedinjena Kraljevina) odgovori kako slijedi:
1.      Članak 12. stavak 2. Direktive Vijeća 91/477/EEZ od 18. lipnja 1991. o nadzoru nabave i posjedovanja oružja, kako je izmijenjena Direktivom 2008/51/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008., odnosi se u prvom redu na kretanje robe, bez razlike ovisno o tome je li ili nije vatreno oružje predmet trgovine ili poslovnih transakcija, zbog čega se nijedna odredba te direktive ne primjenjuje na području Gibraltara.
2.      Nijedna odredba Direktive 91/477 ne odnosi se na slobodno pružanje usluga.
3.      Direktiva 91/477, u dijelu u kojem se njome usklađuju određeni upravni uvjeti vezani za nabavu, posjedovanje i prekogranično kretanje vatrenog oružja, ispravno se temelji na članku 100.A stavku 1. Ugovora o Europskoj ekonomskoj zajednici (koji je postao članak 95. stavak 1. EZ‑a, sada članak 114. UFEU‑a).
1      Izvorni jezik: francuski
2      SL 1991., L 256, str. 51. (L, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 62., str. 28.)
3      SL 2008., L 179, str. 5. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 24., str. 126.)
4      SL 1972., L 73, str. 14.
5      Vidjeti po analogiji presudu od 3. srpnja 1991., Barr i Montrose Holdings (C‑355/89, EU:C:1991:287, t. 8.).
6      Presude od 3. srpnja 1991., Barr i Montrose Holdings (C‑355/89, EU:C:1991:287, t. 9. i 10.); od 16. srpnja 1998., Pereira Roque (C‑171/96, EU:C:1998:368), kao i od 8. studenoga 2005., Jersey Produce Marketing Organisation (C‑293/02, EU:C:2005:664). Vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika La Pergole u predmetu Pereira Roque (C‑171/96, EU:C:1997:425, t. 24.).
7      Presuda od 13. studenoga 2003., Lindman (C‑42/02, EU:C:2003:613)
8      Vidjeti presudu od 23. rujna 2003., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑30/01, EU:C:2003:489, t. 59.).
9      Presuda od 13. lipnja 2017., The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:449, t. 30. i 39.)
10      Presuda od 4. rujna 2014., Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, t. 43. i 47.)
11      Moje isticanje
12      Moje isticanje
13      Vidjeti, osobito, presudu od 19. srpnja 2012., Parlament/Vijeće (C‑130/10, EU:C:2012:472, t. 42. do 45.).
14      Vidjeti primjerice, što se tiče odnosa između slobodnog kretanja robe i slobodnog pružanja usluga, presude od 2. prosinca 2010., Ker‑Optika (C‑108/09, EU:C:2010:725, t. 43.), i od 16. prosinca 2010., Josemans (C‑137/09, EU:C:2010:774, t. 50.). Također vidjeti u istom smislu, što se tiče odnosa između slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga, osobito presudu od 26. svibnja 2016., NN (L) International (C‑48/15, EU:C:2016:356, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
15      Vidjeti osobito presudu od 29. ožujka 2007., Aktiebolaget NN (C‑111/05, EU:C:2007:195, t. 27. i 28. kao i navedenu sudsku praksu).
16      Vidjeti u tom smislu presudu od 4. rujna 2014., Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, t. 51.).
17      Presuda od 21. srpnja 2005., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑349/03, EU:C:2005:488, t. 51.)
18      SL 1992., L 76, str. 1.
19      Presuda od 21. srpnja 2005., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑349/03, EU:C:2005:488, t. 52. i 53.)
20      Presuda od 23. rujna 2003., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑30/01, EU:C:2003:489, t. 59.)
21      Kao podsjetnik, ako ministar pravosuđa smatra da je nemoguće odvojiti odredbe Direktive 91/477 a da se u pitanje ne dovede koherentnost cjelokupnog akta i da, prema tome, nije moguće djelomično prenošenje tog akta, tužitelji u glavnom postupku smatraju da je za provedbu propusnice moguće samostalno prenošenje članka 1. stavaka 1. i 4., članka 2., 4.a, 5. i 12. kao i Priloga I. i II. Direktivi 91/477.
22      Vidjeti osobito presudu od 15. veljače 2017., British Film Institute (C‑592/15, EU:C:2017:117, t. 13. i navedenu sudsku praksu).
23      Uostalom, obvezne napomene koje se moraju upisati u propusnicu navedene su u Prilogu II., a primjer propusnice nalazi se u prilogu Komisijinoj preporuci od 25. veljače 1993. o europskoj oružnoj propusnici (SL 1993., L 93, str. 39).