62011CC0509
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NILLA JÄÄSKINENA
přednesené dne 14. března 2013 (
1
)
Věc C‑509/11
ÖBB-Personenverkehr AG
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Verwaltungsgerichtshof (Rakousko)]
„Nařízení (ES) č. 1371/2007 o právech a povinnostech cestujících v železniční přepravě — Článek 17 — Podmínky odškodnění z ceny přepravního dokladu v případě zpoždění spoje, zmeškání přípoje a odřeknutí spoje — Vyloučení odškodnění v případě zpoždění způsobeného vyšší mocí — Článek 30 — Pravomoci vnitrostátního subjektu pověřeného prosazovat dodržování nařízení č. 1371/2007 — Otázka, zda článek 30 nařízení č. 1371/2007 opravňuje vnitrostátní subjekt nařídit železničním podnikům změnu podmínek odškodnění, jež nejsou v souladu s nařízením č. 1371/2007 — Právní účinky nařízení Evropské unie — Zásada effet utile — Význam pojmu ‚soud’ v článku 267 SFEU — Obecné zásady práva EU — Povinnosti a pravomoci správních orgánů členského státu vydat právní opatření ve srovnání se soudy členského státu.“
I – Úvod
1.
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1371/2007 ze dne 23. října 2007 o právech a povinnostech cestujících v železniční přepravě (
2
) (dále jen „nařízení č. 1371/2007“), stanoví mimo jiné jednotná pravidla týkající se odpovědnosti železničních podniků v případě zpoždění spoje, zmeškání přípoje a odřeknutí spoje. Tento případ se konkrétně týká železničního podniku, který tvrdí, že nemá povinnost vyplatit odškodnění z ceny přepravního dokladu, je-li zpoždění spoje, zmeškání přípoje nebo odřeknutí spoje způsobeno vyšší mocí.
2.
Článek 17 nařízení č. 1371/2007, jenž je hlavním ustanovením tohoto nařízení týkajícím se odškodnění z ceny přepravního dokladu, žádný odkaz na vyšší moc neobsahuje. Verwaltungsgerichtshof (správní soud, Rakousko) si však klade otázku, zda lze výkladem dospět i k jinému vymezení okolností, za nichž může cestující požadovat odškodnění z ceny přepravního dokladu. Verwaltungsgerichtshof poznamenává, že okolnosti, jež nemohou železniční podniky ovlivnit, omezují jejich odpovědnost vyplatit odškodnění zaprvé na základě čl. 32 odst. 2 Jednotných právních předpisů pro smlouvu o mezinárodní železniční přepravě osob („CIV“) a za druhé na základě ustanovení v dalších třech nařízeních o právech cestujících v jiných odvětvích přepravy, jež by bylo možné per analogiam použít, konkrétně pak čl. 5 odst. 3 nařízení (ES) č. 261/2004 (
3
), čl. 20 odst. 4 nařízení (EU) č. 1177/2010 (
4
) a čl. 23 odst. 2 nařízení (EU) č. 181/2011 (
5
).
3.
Pokud bude výjimka vyšší moci odmítnuta, bude se spor týkat složitější otázky mající význam v širším kontextu správního práva Evropské unie („EU“), konkrétně otázky pravomoci správních orgánů členského státu vydávat rozhodnutí za účelem účinného prosazování nařízení č. 1371/2007.
4.
Hrají zde roli pravomoci vnitrostátního subjektu, který má uplatňovat nařízení č. 1371/2007, neboť podle relevantních ustanovení rakouského práva nemůže tento subjekt učinit nic jiného, než že prohlásí podmínky odškodnění obsažené v tarifu železničního podniku za neplatné v případě, že jsou v rozporu s nařízením č. 1371/2007. Uvedený subjekt není oprávněn učinit více, například vydat rozhodnutí, kterým nařídí železničnímu podniku, aby změnil přepravní smlouvy tak, aby byla odškodnění z ceny přepravního dokladu vyplácena v souladu s článkem 17 nařízení č. 1371/2007. Verwaltungsgerichtshof by však rád věděl, zda lze tuto pravomoc vyvodit z článku 30 nařízení č. 1371/2007, který se týká jeho prosazování. Tato otázka tedy nutně vyžaduje posouzení obecných právních zásad týkajících se effet utile, jež formuloval Soudní dvůr, vnitrostátních právních opatření a jednotlivých typů subjektů členských států, které jsou jimi vázány.
5.
Konečně je třeba uvést několik doplňujících poznámek k povinnosti železničního podniku podle nařízení č. 1371/2007 a k postoji předkládajícího vnitrostátního správního soudu s ohledem na zásadu účinné soudní ochrany podle práva EU.
II – Právní rámec
A – Unijní právo
6.
Body 6, 13 a 14 odůvodnění nařízení č. 1371/2007 stanoví:
„(6)
Posílení práv cestujících v železniční přepravě by mělo vycházet ze stávajícího systému mezinárodního práva týkajícího se této věci uvedeného v přípojku A – Jednotné právní předpisy pro smlouvu o mezinárodní železniční přepravě osob (CIV) k Úmluvě o mezinárodní železniční přepravě (COTIF) ze dne 9. května 1980, ve znění Pozměňovacího protokolu k Úmluvě o mezinárodní železniční přepravě ze dne 3. června 1999 (protokol 1999). Oblast působnosti tohoto nařízení by však bylo vhodné rozšířit a nechránit pouze cestující v mezinárodní, ale také ve vnitrostátní železniční přepravě.
[…]
(13)
Posílená práva na odškodnění a pomoc v případě zpoždění, zmeškání přípoje nebo odřeknutí spoje by měla mít za následek větší pobídky pro trh železniční přepravy osob ve prospěch cestujících.
(14)
Je žádoucí, aby toto nařízení vytvořilo systém odškodnění pro cestující v případě zpoždění, jež je spojeno s odpovědností železničního podniku, na stejném základě, jako je mezinárodní systém stanovený v COTIF, a zejména v jejím přípojku [dodatku] CIV týkajícím se práv cestujících.“
7.
Článek 6 odst. 1 a 2 nařízení č. 1371/2007 stanoví:
„Zákaz vyloučení nebo omezení odpovědnosti
1.   Závazky vůči cestujícím podle tohoto nařízení nelze omezit ani vyloučit, zejména odchylnými nebo omezujícími ustanoveními přepravní smlouvy.
2.   Železniční podniky mohou nabízet přepravní podmínky, které jsou pro cestujícího příznivější než podmínky stanovené v tomto nařízení.“
8.
Článek 15 nařízení č. 1371/2007 stanoví:
„Odpovědnost za zpoždění spoje, zmeškání přípoje a odřeknutí spoje
S výhradou této kapitoly se odpovědnost železničních podniků za zpoždění spoje, zmeškání přípoje a odřeknutí spoje řídí kapitolou II oddílu IV přílohy I.“
9.
Článek 17 nařízení č. 1371/2007 stanoví:
„Odškodnění z ceny přepravního dokladu
1.   Aniž ztratí právo na přepravu, může cestující od železničního podniku požadovat odškodnění v případě zpoždění mezi výchozí a cílovou stanicí uvedenými na přepravním dokladu, je‑li jím postižen, za které nebyla poskytnuta náhrada jízdného podle článku 16. Minimální odškodnění v případě zpoždění činí
(a)
25 % ceny přepravního dokladu v případě zpoždění o 60 až 119 minut;
(b)
50 % ceny přepravního dokladu v případě zpoždění o 120 a více minut.
Cestující, kteří jsou držiteli pasu [cestovního průkazu] nebo časové jízdenky a kteří zažívají opakovaná zpoždění nebo zrušení spojů v průběhu jejich platnosti, mohou žádat přiměřené odškodnění v souladu s úpravou odškodnění platnou v železničním podniku. Tato úprava stanoví kritéria pro stanovení zpoždění a výpočet odškodnění.
Odškodnění za zpoždění spoje se vypočítá vzhledem k ceně, kterou cestující skutečně zaplatil za zpožděnou službu.
Pokud je přepravní smlouva na zpáteční cestu, vypočítá se odškodnění za zpoždění při cestě tam nebo cestě zpátky z poloviční ceny zaplacené za přepravní doklad. Stejně tak se cena za zpožděný dopravní spoj podle jakékoli jiné formy přepravní smlouvy umožňující vícenásobné cesty po stejné trati vypočítá podle poměru k celkové ceně.
Výpočet doby zpoždění nebere v úvahu žádné zpoždění, u kterého železniční podnik může prokázat, že nastalo mimo území, na která se vztahuje Smlouva o založení Evropského společenství.
2.   Odškodnění z ceny přepravního dokladu se vyplatí do jednoho měsíce od podání žádosti o odškodnění. Odškodnění lze uhradit prostřednictvím poukázek nebo jiných služeb, pokud jsou smluvní podmínky pružné (zejména ohledně období platnosti a cílové stanice). Na žádost cestujícího se odškodnění poskytne v penězích.
3.   Odškodnění z ceny přepravního dokladu se nesnižuje o finanční náklady transakce, jako jsou poplatky, náklady na telefonní hovory a poštovné. Železniční podniky mohou zavést minimální výši částky, do níž nebude odškodnění vypláceno. Tato minimální částka nesmí být vyšší než 4 EUR.
4.   Cestující nemá nárok na odškodnění, je-li o zpoždění informován dříve, než koupí přepravní doklad, nebo zůstane‑li zpoždění vzhledem k pokračování jiným dopravním spojem nebo přesměrování menší než 60 minut.“
10.
Článek 30 nařízení č. 1371/2007 stanoví:
„Prosazování
1.   Každý členský stát určí subjekt nebo subjekty příslušné pro prosazování dodržování tohoto nařízení. Každý subjekt přijme opatření nezbytná k tomu, aby se zajistilo dodržování práv cestujících.
Všechny subjekty jsou nezávislé z hlediska své organizace, financování, právní struktury a procesu rozhodování na jakémkoli provozovateli infrastruktury, správci poplatků, přidělujícím subjektu nebo železničním podniku.
Členské státy informují Komisi o subjektu nebo subjektech, které byly určeny podle tohoto odstavce, a o jejich pravomocích.
2.   Každý cestující může podávat stížnosti na tvrzené porušení tohoto nařízení příslušnému subjektu určenému podle odstavce 1 nebo jakémukoli jinému vhodnému subjektu určenému členským státem.“
11.
Článek 32 nařízení č. 1371/2007 stanoví:
„Sankce
Členské státy stanoví pravidla pro ukládání sankcí za porušení ustanovení tohoto nařízení a přijmou veškerá opatření nezbytná pro zajištění jejich provádění. Stanovené sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující. Členské státy sdělí tato pravidla a opatření Komisi do 3. června 2010 a oznámí jí bezodkladně veškeré jejich pozdější změny.“
12.
Příloha 1 nařízení zahrnuje výňatek z CIV uvedených v dodatku A ke COTIF ze dne 9. května 1980, ve znění Pozměňovacího protokolu k Úmluvě o mezinárodní železniční přepravě ze dne 3. června 1999.
13.
Článek 32 CIV v příloze I nařízení č. 1371/2007 stanoví:
„Odpovědnost při odřeknutí nebo zpoždění spoje a při zmeškání přípoje
1.   Dopravce odpovídá cestujícímu za škodu, která vznikla tím, že v cestě nebylo možné pokračovat téhož dne kvůli odřeknutí, zpoždění nebo zmeškání přípojného vlaku nebo proto, že pokračování v cestě nebylo za daných okolností únosné téhož dne. Náhrada škody zahrnuje přiměřené výdaje, které cestujícímu vznikly v souvislosti s přenocováním a informováním čekajících osob.
2.   Dopravce je této odpovědnosti zproštěn, je-li odřeknutí či zpoždění spoje nebo zmeškání přípoje vyvoláno následujícími důvody:
(a)
okolnostmi, které nemají původ v železničním provozu, a dopravce těmto okolnostem nemohl zabránit a nemohl odvrátit jejich následky přesto, že vynaložil péči odpovídající situaci;
(b)
zaviněním cestujícího nebo
(c)
chováním třetí osoby, kterému dopravce nemohl zabránit přesto, že vynaložil péči odpovídající situaci, a jehož následky nemohl odvrátit; jiný podnik, který užívá téže železniční infrastruktury, se nepovažuje za třetí osobu; práva regresního postihu zůstávají nedotčena.
3.   Povinnost dopravce poskytnout náhradu za jiné škody než za škody předvídané v odstavci 1 upravuje vnitrostátní právo. Článek 44 zůstává nedotčen.“
B – Vnitrostátní právo
14.
Relevantní ustanovení § 22a, § 78a odst. 2 a 3, § 78b odst. 2 a § 167 odst. 1 Eisenbahngesetz z roku 1957 (železniční zákon; dále jen „EisbG“), jež byla do tohoto zákona vložena Bundesgesetz (spolkový zákon) BGB1. I č. 25/2010, zní následovně:
„Podmínky odškodnění
§ 22a. (1) Tarify za poskytování služeb železniční přepravy na hlavních tratích a propojených vedlejších tratích musí obsahovat podmínky odškodnění v souladu s ustanoveními o odškodnění z ceny přepravního dokladu podle § 2 Bundesgesetz zur Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr (spolkový zákon k nařízení (ES) č. 1371/2007 o právech a povinnostech cestujících v železniční přepravě), BGBl. 1 č. 25/2010, a podle článku 17 nařízení (ES) č. 1371/2007 o právech a povinnostech cestujících v železniční přepravě, Úř. věst. L 315 ze dne 3. prosince 2007, s. 14.
Rozhodce
§ 78a (1) […]
(2)   Aniž je dotčena pravomoc soudů nebo orgánů, mohou oblastní sdružení, zájmové skupiny a zákazníci podat stížnost k Schienen-Control GmbH na údajné porušování platných ustanovení nařízení (ES) č. 1371/2007 a ohledně údajně nesprávných nebo pro cestující nepřijatelných pravidel týkajících se podmínek odškodnění podle § 22a.
(3)   Schienen-Control GmbH se v případě stížnosti podle odstavce 1 i 2 snaží nalézt řešení přijatelné pro obě strany. Mimoto sdělí zúčastněným stranám svůj názor a může vydat nezávazné doporučení ohledně vyřešení sporu, proti němuž nelze podat odvolání. Schienen-Control GmbH stanoví v rámci pokynů postup podle odstavce 1 a 2 a zveřejní ho na svých internetových stránkách. Dotčené podniky musí v této věci spolupracovat a na žádost Schienen-Control GmbH poskytnout všechny informace a dokumenty nezbytné pro posouzení skutečností, jichž se stížností týká.
[…]
Neplatnost podmínek odškodnění
§ 78b odst. 1 […]
(2)   Schienen-Control Kommission (komise pro kontrolu železniční dopravní cesty) je oprávněna z vlastního podnětu:
1.
[…]
2.
prohlásit podmínky odškodnění přijaté podle nařízení (ES) č. 1371/2007 za zcela nebo zčásti neplatné, pokud je železniční podnik nestanoví v souladu s kritérii uvedenými v článku 17 nařízení (ES) č. 1371/2007.
[…]
§ 167 Správního deliktu se dopustí a bude okresním správním úřadem potrestán pokutou do výše 2180 eur,
1.
kdo nezveřejní podmínky odškodnění podle § 22a odst.1,
[…]“
III – Spor v původním řízení a předběžné otázky
15.
ÖBB-Personenverkehr AG, žalobkyně před Verwaltungsgerichtshof, je železničním podnikem ve smyslu čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1371/2007.
16.
Společnost ÖBB-Personenverkehr AG ve svých tarifech za poskytování služeb železniční přepravy stanoví všeobecné obchodní podmínky přepravních smluv, které zahrnují ustanovení o odškodnění z ceny přepravního dokladu v případech uvedených v článku 17 nařízení č. 1371/2007 (dále jen „podmínky odškodnění“).
17.
Rozhodnutím ze dne 6. prosince 2010 nařídila Schienen-Control Kommission společnosti ÖBB-Personenverkehr AG, aby změnila podmínky odškodnění z ceny přepravního dokladu. Konkrétně uložila společnosti ÖBB-Personenverkehr AG, aby zrušila následující ustanovení, podle něhož se odškodnění nebo náhrada nákladů z důvodu zpoždění spoje nevyplácí v následujících případech:
—
v případě zavinění na straně cestujícího,
—
v případě jednání třetí osoby, kterému dopravce nemohl zabránit a nemohl odvrátit jeho následky přesto, že vynaložil péči odpovídající situaci,
—
v případě okolností, které nemají původ v železničním provozu, jimž dopravce nemohl zabránit a nemohl odvrátit jejich následky přesto, že vynaložil péči odpovídající situaci,
—
v případě omezení dopravy v důsledku stávky, pokud o tom byl cestující odpovídajícím způsobem informován,
—
pokud zpoždění vyplývá z přepravních služeb, které nejsou součástí přepravní smlouvy.
18.
Společnost ÖBB-Personenverkehr AG podala proti tomuto rozhodnutí Schienen-Control Kommission žalobu k Verwaltungsgerichtshof. Podstatou její argumentace bylo to, že Schienen-Control Kommission neměla vzhledem k omezením stanoveným v § 78b odst. 2 EisbG pravomoc nařídit změnu jejích smluvních podmínek. Společnost ÖBB-Personenverkehr AG dále uvedla, že vyloučení odškodnění v případech vyšší moci je nařízením č. 1371/2007 povoleno a kromě toho bylo právo dovolávat se vyšší moci uznáno jako obecná zásada práva EU.
19.
Verwaltungsgerichtshof došel k závěru, že za účelem rozhodnutí musí nejprve určit rozsah pravomocí subjektu, jenž má podle článku 30 nařízení č. 1317/2007 prosazovat dodržování tohoto nařízení, a poté objasnit, zda železniční podnik může odmítnout vyplatit odškodnění z ceny přepravního dokladu ve smyslu článku 17 nařízení č. 1371/2007 v případě vyšší moci.
20.
Ve světle výše uvedeného byly Soudnímu dvoru položeny v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU následující otázky.
1.   Musí být čl. 30 odst. 1 první pododstavec [nařízení č. 1371/2007] vykládán tak, že vnitrostátní subjekt určený k tomu, aby prosazoval dodržování tohoto nařízení, je oprávněn závazně předepsat železničnímu podniku, jehož podmínky odškodnění z ceny přepravního dokladu nesplňují kritéria stanovená v článku 17 tohoto nařízení, konkrétní obsah podmínek odškodnění, které má tento železniční podnik používat, i když mu vnitrostátní právo poskytuje pouze možnost prohlásit takové podmínky odškodnění za neplatné?
2.   Musí být článek 17 [nařízení č. 1371/2007] vykládán tak, že se železniční podnik může zprostit povinnosti vyplatit odškodnění z ceny přepravního dokladu v případech vyšší moci, a to buď tak, že per analogiam použije důvody pro zproštění odpovědnosti stanovené v nařízení (ES) č. 261/2004, nařízení (EU) č. 1177/2010 nebo nařízení (EU) č. 181/2011, nebo tak, že přihlédne k důvodům pro zproštění odpovědnosti uvedeným v čl. 32 odst. 2 Jednotných právních předpisů pro smlouvu o mezinárodní železniční přepravě osob (CIV, příloha I nařízení) i v případech odškodnění z ceny přepravního dokladu?
21.
Písemná vyjádření předložily společnost ÖBB-Personenverkehr AG, Schienen-Control-Kommission, německá, rakouská a švédská vláda a Komise. Zástupci společnosti ÖBB-Personenverkehr AG, Schienen-Control-Kommission, německé a italské vlády a Komise se zúčastnili jednání, které se konalo dne 22. listopadu 2012.
22.
Nejdříve odpovím na druhou otázku, jelikož tato odpověď ovlivní odpověď na otázku první a jelikož druhá otázka má větší význam pro dopravní právo EU a ochranu spotřebitele. Druhá otázka se týká vyšší moci a vyžaduje posouzení toho, zda při správném výkladu článku 17 nařízení č. 1371/2007 je společnost ÖBB-Personenverkehr AG oprávněna ve svých všeobecných obchodních podmínkách pro prodej železničních přepravních dokladů omezit odpovědnost založenou na tomto článku. Bude-li odpověď na druhou otázku kladná, stane se první otázka hypotetickou, jelikož rozhodnutí přijaté Schienen-Control-Kommission v rámci výkonu pravomocí údajně odvozených z článku 30 nařízení č. 1371/2007 bude nutně neslučitelné s výkladem článku 17 nařízení č. 1317/200, který bude v případě vyšší moci osvobozovat železniční společnost od placení odškodnění z ceny přepravního dokladu.
IV – Analýza
A – Odpověď na druhou otázku
23.
Hned v úvodu bych chtěl uvést, že se v textu nařízení č. 1371/2007 nenalézá ustanovení, které by omezovalo odpovědnost železničních podniků podle článku 17, pokud jde o náhradu jízdného, z důvodu vyšší moci. Jak předkládající soud v druhé otázce poznamenává, taková možnost by však mohla vyplývat buď z toho, že se per analogiam použijí důvody pro zproštění odpovědnosti uvedené v čl. 5 odst. 3 nařízení č. 261/2004, čl. 20 odst. 4 nařízení č. 1177/2010 a čl. 23 odst. 2 nařízení č. 181/2011, nebo z toho, že se přihlédne k důvodům pro zproštění odpovědnosti uvedeným v čl. 32 odst. 2 CIV, který je obsažen v příloze nařízení č. 1371/2007, a je tedy jeho součástí a rovněž se týká náhrady za neplánovaná přerušení železničních spojení. Mimoto, jak jsem již zmínil, společnost ÖBB-Personenverkehr AG uvedla, že vyšší moc představuje obecnou zásadu uznanou právem EU.
1. K článku 32 odst. 2 CIV
24.
Pokud jde o čl. 32 odst. 2 CIV, jsem toho názoru, že na rozdíl od tvrzení uvedených v písemných vyjádřeních Komise, společnosti ÖBB-Personenverkehr AG a německé vlády, nařízení č. 1371/2007 nespojuje odpovědnost železničních podniků podle článku 17 za náhradu jízdného s pravidly pro náhradu uvedenými v článku 32 CIV, jež je součástí přílohy nařízení č. 1371/2007.
25.
Jak uvedla švédská vláda ve svých písemných vyjádřeních, okolnosti, jež nemohou železniční podniky ovlivnit, je podle čl. 32 odst. 2 CIV zbavují odpovědnosti nahradit typ škody uvedený v odstavci 1 téhož článku a pouze tuto škodu. Tato náhrada zahrnuje „přiměřené výdaje, které cestujícímu vznikly v souvislosti s přenocováním a informováním čekajících osob“ v případech, kdy ztráta nebo škoda vznikla tím, že cestující nemohl téhož dne pokračovat v cestě kvůli odřeknutí, zpoždění nebo zmeškání přípojného vlaku nebo proto, že pokračování v cestě téhož dne nebylo za daných okolností únosné.
26.
Ustanovení o vyšší moci obsažené v čl. 32 odst. 2 CIV se tedy uplatňuje jako omezení povinnosti nahradit cestujícím v železniční přepravě škodu uvedenou v čl. 32 odst. 1, která nezahrnuje cenu přepravního dokladu uhrazenou za zpožděný nebo odřeknutý spoj. Článek 32 odst. 1 odkazuje pouze na náklady spojené s přenocováním a informováním.
27.
Souhlasím tedy s přístupem, jejž zastávala ve svých písemných vyjádřeních švédská vláda a z něhož vyplývá, že jakékoliv omezení odškodnění z ceny přepravního dokladu v případě zpoždění spoje, jak je stanoveno v článku 17 nařízení č. 1371/2007, je upraveno výlučně v tomto ustanovení. Článek 17 odst. 1 omezuje odpovědnost železničního podniku tím, že stanoví, že „výpočet doby zpoždění nebere v úvahu žádné zpoždění, u kterého železniční podnik může prokázat, že nastalo mimo území, na která se vztahuje Smlouva o založení Evropského společenství“. Článek 17 odst. 4 dále stanoví, že odškodnění nebude vyplaceno, je-li cestující „o zpoždění informován dříve, než koupí přepravní doklad, nebo zůstane-li zpoždění vzhledem k pokračování jiným dopravním spojem nebo přesměrování menší než 60 minut“.
28.
Nesouhlasím s argumenty německé vlády a Komise, podle nichž jsou CIV, a konkrétně jejich čl. 32 odst. 2, relevantní vzhledem k bodu 14 odůvodnění a článku 15 nařízení č. 1371/2007. Článek 15, nadepsaný „Odpovědnost za zpoždění spoje, zmeškání přípoje a odřeknutí spoje“, stanoví, že s výhradou „této kapitoly se odpovědnost železničních podniků za zpoždění spoje, zmeškání přípoje a odřeknutí spoje řídí kapitolou II oddílu IV přílohy I“, zatímco bod 14 odůvodnění uvádí, že je „žádoucí“, aby byl systém odškodnění nařízení č. 1371/2007 vytvořen na stejném základě, jako například systém stanovený v CIV. Avšak slova „[s] výhradou této kapitoly“ podřizují článek 15, a tudíž i CIV, výslovným pravidlům obsaženým v článku 17. Mimoto nemůžu přijmout výklad bodu 14 odůvodnění, který by odkazem na CIV snižoval úroveň ochrany poskytované nařízením č. 1371/2007 v článku 17 nebo některém jiném ustanovení.
29.
Kromě toho čl. 32 odst. 3 CIV odkazuje v otázce náhrady jízdného na vnitrostátní právo, což v projednávaném případě musí být chápáno jako odkaz na článek 17 nařízení č. 1371/2007. Článek 32 odst. 3 CIV stanoví, že vnitrostátní právo upravuje „povinnost dopravce poskytnout náhradu za jiné škody než za škody předvídané v odstavci 1 […]. Článek 44 zůstává nedotčen (
6
).“
30.
Škody „jiné než škody předvídané“ v čl. 32 odst. 1 CIV jasně zahrnují každou náhradu jízdného. To nepřímo potvrzuje důvodová zpráva k CIV (
7
). V bodě 3 důvodové zprávy k článku 32 CIV se uvádí, že řešení nalezené v (čl. 32 odst. 1) je z hlediska zákazníků stále neuspokojivé, jelikož zpoždění při přepravě osob představují typický příklad nesprávného plnění přepravní smlouvy. Je rovněž zmíněna skutečnost, že v mnoha právních systémech nesprávné plnění smlouvy opravňuje ke snížení odměny, tj. v případě smluv o železniční přepravě cestujících, ke snížení jízdného. Jinak řečeno, CIV ponechávají otázku náhrady jízdního na vnitrostátním právu, což znamená, že se na náhradu jízdného nevztahuje výjimka vyšší moci v čl. 32 odst. 2 CIV.
2. Vyšší moc jako obecná právní zásada
31.
Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že v případě, kdy stejně jako v projednávané věci neexistuje konkrétní legální definice, „uznání okolností vyšší moci vyžaduje, aby vnější příčina, které se jednotlivci dovolávají, měla takové nezadržitelné a nevyhnutelné dopady, že bylo pro danou osobu objektivně nemožné dodržet své povinnosti. […] Koncept vyšší moci musí být chápán tak, že znamená neobvyklé a nepředvídatelné okolnosti, na které nemá daný podnikatel vliv a jejichž důsledky nebylo možné i přes veškerou řádnou péči odvrátit, takže jednání orgánů veřejné moci lze vzhledem k okolnostem považovat za případ vyšší moci“ (
8
).
32.
Avšak dříve, než posoudím výše uvedenou obecnou zásadu ve světle skutkových okolností případu, je třeba připomenout kontext, ve kterém je v projednávané věci vyšší moc uplatňována. Vyšší moc není v původním řízení relevantní v žádném z „klasických“ kontextů, ve kterých byla doposud předmětem judikatury Soudního dvora, jako je například argument pro prodloužení lhůty, která se podle článku 45 statutu Soudního dvora použije pro podání návrhu na zahájení řízení (
9
), nebo zákonné odůvodnění nesplnění smluvního závazku (
10
), nebo při výkladu konkrétních ustanovení právních přepisů EU týkajících se vyšší moci nebo obdobných podmínek. V tomto posledně uvedeném kontextu Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že „jelikož pojem ‚vyšší moc‘ nemá totožný obsah v různých oblastech uplatňování unijního práva, musí být jeho význam určen v závislosti na právním kontextu, v němž se mají projevit jeho účinky“ (
11
).
33.
V projednávaném sporu jde spíše o poněkud nové odvolávání se na vyšší moc jako na pojem práva EU. Vnitrostátní soud si přeje vědět, zda v důsledku obecné zásady práva EU týkající se vyšší moci musí být nařízení č. 1371/2007, nebo alespoň jeho článek 17, vykládáno tak, že ÖBB-Personenverkehr AG je oprávněna odmítnout vyplatit odškodnění z ceny přepravního dokladu v případě vyšší moci. Tento argument byl vznesen i přesto, že o vyšší moci nebo obdobných podmínkách se nezmiňuje článek 17 ani jiná ustanovení nařízení č. 1371/2007, která by byla pro výklad článku 17 relevantní, jak jsem již vysvětlil.
34.
Mám za to, že takový výklad článku 17 nařízení č. 1371/2007 není možný vzhledem k cílům nařízení č. 1371/2007, jenž má být opatřením na ochranu spotřebitele.
35.
Například bod 1 odůvodnění nařízení č. 1371/2007 mimo jiné stanoví, že je důležité chránit práva cestujících v železniční přepravě, a bod 2 odůvodnění odkazuje na skutečnost, že sdělení Komise „Strategie spotřebitelské politiky v letech 2002–2006“ stanoví cíl dosáhnout v oblasti dopravy vysoké úrovně ochrany spotřebitele. Bod 3 odůvodnění zdůrazňuje, vzhledem k tomu, že v železniční přepravě je slabší stranou přepravní smlouvy cestující, jeho práva v tomto ohledu musí být chráněna, a bod 6 odůvodnění kromě jiného vyžaduje posílení práv cestujících v železniční přepravě. Tatáž právní zásada je základem článku 6 nařízení, který stanoví kogentní povahu povinností vůči cestujícím podle tohoto nařízení.
36.
Vzhledem k tomu, že nařízení č. 1371/2007 je opatřením, jež má posílit ochranu spotřebitelů, jeho ustanovení musí být v případě jakékoli nejasnosti vykládána v souladu s tímto cílem. To znamená, že se omezení odpovědnosti železničních podniků musí uplatňovat striktně a jejich rozsah nelze rozšiřovat výkladem v neprospěch spotřebitelů (
12
). Mimochodem tentýž požadavek brání jakékoli analogii s rolí vyšší moci stanovené v čl. 32 odst. 2 CIV, čímž jsem se už zabýval v bodech 24 až 30 tohoto stanoviska.
37.
Mimoto jsem toho názoru, že rozsah pojmu „vyšší moc“ a jeho účinky v kontextu spotřebitelských práv musí určit především zákonodárce. Jak jsem již uvedl výše, v právu EU se pojem „vyšší moc“ musí vykládat v závislosti na právním kontextu, v němž se mají projevit jeho účinky. Proto není nic neobvyklého na tom, že se právní úprava Evropské unie liší, pokud jde o následky vyšší moci, čímž se také vysvětluje rozdíl v nařízení č. 1371/2007 mezi odškodněním z ceny přepravního dokladu podle článku 17 a náhradou následných ztrát a škod způsobených nesprávným plněním přepravní smlouvy cestujícího podle ustanovení CIV, které jsou jeho přílohou. Jinak řečeno, kdyby zákonodárce EU měl v úmyslu omezit uplatnění článku 17 nařízení č. 1371/2007 v případech vyšší moci, bylo by to jasně stanoveno ve znění tohoto nařízení.
38.
Na rozdíl od argumentů, které na jednání vznesla německá vláda, neshledávám nic rozporuplného na tom, že cestující nemají nárok na náhradu výdajů na přenocování v případě vyšší moci způsobující velké zpoždění, ale mají nárok na vrácení ceny přepravního dokladu při malých zpožděních. Zákonodárce mohl považovat za vhodné chránit železniční podniky před odpovědností za nepředvídatelné nároky na náhradu škody v případě vyšší moci, i když těmto podnikům neumožnil, aby si ponechaly celou odměnu za službu, kterou nebyly schopny řádně poskytnout. Toto je záležitostí politiky, a nikoli právní logiky.
3. Per analogiam použití pravidel o vyšší moci v nařízení č. 261/2004, nařízení č. 1177/2010 a nařízení č. 181/2011
39.
Nemůžu přijmout ani argument Komise a společnosti ÖBB-Personenverkehr AG, že železniční podniky mohou být zproštěny povinnosti vyplatit odškodnění z ceny z přepravního dokladu v případech vyšší moci tak, že per analogiam použijí důvody pro zproštění odpovědnosti stanovené v čl. 5 odst. 3 nařízení č. 261/2004, čl. 20 odst. 4 nařízení č. 1177/2010 nebo čl. 23 odst. 2 nařízení č. 181/2011, které se týkají letecké, námořní a autobusové dopravy.
40.
Uznávám, jak jsem již uvedl v bodě 31 tohoto stanoviska, že vyšší moc, jako pojem práva EU, předpokládá „neobvyklé a nepředvídatelné okolnosti“. Avšak v kontextu přepravních smluv cestujících v železniční přepravě nejčastější příčiny vyšší moci, konkrétně nepříznivé povětrnostní podmínky, poškození železniční infrastruktury a konflikty na trhu práce, ve skutečnosti mají předvídatelnou statistickou frekvenci, i když jejich individuální výskyt nelze s jistotou předvídat. Znamená to, že možnost jejich výskytu je železničnímu podniku dopředu známa (
13
). Znamená to rovněž, že je lze zohlednit při výpočtu ceny přepravního dokladu.
41.
Kromě toho Soudní dvůr na začátku tohoto roku rozhodl, že unijní zákonodárce mohl zavést v jednotlivých odvětvích dopravy pravidla poskytující různé úrovně ochrany spotřebitele. V rozsudku McDonagh, v kontextu úspěšného napadení rozhodnutí letecké společnosti, kterým odmítla poskytnout péči podle čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 261/2004 v případě zrušení letu v důsledku erupce islandské sopky Eyjafjallajökull, Soudní dvůr odmítl argumenty v tom smyslu, že povinnost poskytnout péči uložená leteckým dopravcům porušuje zásadu rovného zacházení, protože nezatěžuje jiné způsoby dopravy, konkrétně železniční přepravu podle nařízení č. 1371/2007, námořní a vnitrozemskou vodní přepravu podle nařízení č. 1177/2010 a autobusovou a autokarovou dopravu podle nařízení č. 181/2011 (
14
). Za účelem odůvodnění rozdílného zacházení Soudní dvůr uvedl, že „situace podniků působících v odvětví provozu různých způsobů dopravy není srovnatelná, jelikož tyto jednotlivé způsoby dopravy nejsou vzhledem ke způsobům jejich fungování, podmínkám jejich dostupnosti a rozdělení jejich sítí zaměnitelné, pokud jde o podmínky jejich používání“ (
15
).
42.
Na tomto základě může spravedlivé rozdělení rizika (
16
) vyloučit jakoukoli smluvní podmínku, která by vyžadovala, aby cestující zaplatil celou částku za službu železniční přepravy, která nebyla poskytnuta řádně z důvodu vyšší moci.
43.
Z těchto důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na druhou otázku v tom smyslu, že článek 17 nařízení č. 1371/2007 musí být vykládán tak, že železniční podnik nemůže být zproštěn povinnosti vyplatit odškodnění z ceny přepravního dokladu v případech vyšší moci.
B – Odpověď na první otázku
44.
Svou první otázkou se Verwaltungsgerichtshof táže, zda musí být čl. 30 odst. 1 nařízení č. 1371/2007 vykládán tak, že vnitrostátní subjekt určený k tomu, aby prosazoval dodržování tohoto nařízení, je oprávněn závazně předepsat železničnímu podniku, jehož podmínky odškodnění z ceny přepravního dokladu nesplňují kritéria stanovená v článku 17 tohoto nařízení, konkrétní obsah podmínek odškodnění, které má tento železniční podnik používat, i když mu vnitrostátní právo poskytuje pouze možnost prohlásit takové podmínky odškodnění za neplatné.
45.
Připomínám, že podle čl. 30 odst. 1 nařízení č. 1371/2007 musí každý vnitrostátní subjekt zodpovědný za prosazování tohoto nařízení zajistit dodržování práv cestujících.
46.
Je nesporné, že i když jsou nařízení EU přímo použitelná a obecně mají ve vnitrostátních právních systémech přímý účinek, Soudní dvůr tento účinek omezil v případě, kdy mají orgány členských států diskreční pravomoc přijmout prováděcí opatření.
47.
V rozsudku SGS Belgium a další (
17
) Soudní dvůr rozhodl, že články 5 a 7 nařízení Rady č. 2988/95 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (
18
) nemohou být jediným základem pro uložení správních sankcí podle práva členského státu, jelikož stanoví pouze „obecná pravidla kontroly a sankcí s cílem ochránit finanční zájmy Unie“ (
19
). Soudní dvůr rovněž připomněl obecnou zásadu práva EU, která se nyní odráží v článku 49 Listiny základních práv Evropské unie jako „zásada legality trestných činů a trestů, která stanoví, že správní sankce smí být uložena, pouze pokud ji stanoví právní předpis Unie předcházející nesrovnalosti“ (
20
) a že „sankce, byť netrestní povahy, může být uložena pouze tehdy, když je založena na jasném a jednoznačném právním základě.“ (
21
) Naznačuje to tedy, že Soudní dvůr by měl být při konstatování, že článek 30 nařízení č. 1371/2007 poskytuje Schienen-Control Kommission dostatečný právní základ pro vydání rozhodnutí napadeného před vnitrostátním soudem, třebaže vnitrostátní právo tento právní základ neposkytuje, opatrný.
48.
Je pravda, že podle takzvané Constanzovy doktríny Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že v případě, že vnitrostátní soudy a orgány veřejné správy nemohou vykládat a používat vnitrostátní právní předpisy v souladu s požadavky unijního práva, „mají povinnost uplatňovat v plném rozsahu unijní právo a chránit práva, která přiznává jednotlivcům, s tím, že v případě potřeby neuplatní žádné ustanovení vnitrostátního práva, které by bylo v rozporu s unijním právem“ (
22
).
49.
Ze spisu však vyplývá, že věc byla předložena Verwaltungsgerichtshof v rámci správního řízení, ve kterém Schienen-Control Kommission nařídila společnosti ÖBB-Personenverkehr AG změnit podmínky odškodnění při prodeji cestovních dokladů v železniční přepravě. Jak bylo vysvětleno na základě otázek, které Soudní dvůr položil na jednání, Schienen-Control Kommission má dva druhy funkcí.
50.
Zaprvé, v situacích jako jsou ty, které nastaly v rozsudku Westbahn (
23
), Schienen-Control Kommission vystupovala v kontextu sporného řízení mezi dvěma účastníky jako kvazi-soudní orgán správního soudnictví. Jak Soudní dvůr potvrdil v této věci, tento orgán má vlastnosti týkající se nezávislosti a složení nutné pro splnění kritérií, která v této souvislosti stanovila judikatura Soudního dvora.
51.
V projednávaném případě však Schienen-Control Kommission vystupuje jako správní orgán, jemuž byly v kontextu prosazování dodržování nařízení č. 1371/2007 svěřeny úkoly příslušného vnitrostátního orgánu.
52.
Přesněji řečeno, podle § 78a EisbG rakouský orgán, který dohlíží na činnosti v železniční dopravě, Schienen-Control GmbH, který má právní formu společnosti s ručením omezeným, působí jako mediátor mezi cestujícími a železničními společnostmi, pokud jde o uplatňování nařízení č. 1371/2007.
53.
Podle § 78a odst. 2 EisbG Schienen-Control GmbH projednává stížnosti, které podali cestující podle čl. 30 odst. 2 nařízení č. 1371/2007. Stížnosti mohou podat i sdružení a některé veřejnoprávní subjekty. Schienen-Control GmbH může v této věci vydávat nezávazná doporučení. Pravomocí Schienen-Control GmbH nejsou dotčeny pravomoci obecných soudů a orgánů. To znamená, že cestující může proti železničnímu podniku podat občanskoprávní žalobu a domáhat se náhrady škody způsobené uplatněním podmínek odškodnění, o kterých se domnívá, že jsou v rozporu s právem EU.
54.
Podle § 78b odst. 1 EisbG, pokud nelze dosáhnout smíru, Schienen-Control GmbH informuje Schienen-Control Kommission.
55.
Podle § 78b odst. 2 EisbG je Schienen-Control Kommission oprávněna z vlastního podnětu prohlásit smluvní podmínky odškodnění, které stanovil železniční podnik pro účely článku 17 nařízení č. 1371/2007, za zcela nebo zčásti neplatné.
56.
Proti tomuto rozhodnutí může železniční podnik podat opravný prostředek k Verwaltungsgerichtshof. Za těchto okolností je Schienen-Control Kommission žalovanou stranou soudního řízení. Proto v takovém kontextu nelze Schienen-Control Kommission považovat za soud, jelikož je žalovanou stranou ve sporu se společností ÖBB-Personenverkehr AG (
24
).
57.
Proto bez ohledu na rozsah, který může mít povinnost uložená rozsudkem Constanzo správním orgánům „uplatňovat v plném rozsahu unijní právo a chránit práva, která přiznává jednotlivcům, s tím, že v případě potřeby neuplatní žádné ustanovení vnitrostátního práva, které by bylo v rozporu s unijním právem“ (
25
), nemůže tato povinnost sahat až tak daleko, aby ukládala takovým orgánům dodržovat judikaturu Soudního dvora v oblasti poskytování účinných právních prostředků k zajištění prosazování unijních práv.
58.
Mimoto v projednávaném případě by Schienen-Control Kommission neměla povinnost „neuplatnit“ právo členského státu, ale ve skutečnosti vykonat pravomoc, kterou jí rakouské právo nesvěřuje. Jinými slovy, rozhodnutí, které chce Schienen-Control Kommission přijmout, by nenahrazovalo prohlášení stanovené v § 78b EisbG, ale doplňovalo by ho dodatečnými povinnosti pro železniční podnik.
59.
Vzhledem k výše uvedeným zásadám a znění čl. 30 odst. 1 nařízení č. 1371/2007 se domnívám, že toto ustanovení nelze vykládat tak, že svěřuje Schienen-Control Kommission pravomoc nařídit železničním podnikům, jako je společnost ÖBB-Personenverkehr AG, změnu podmínek odškodnění. Taková pravomoc by vyžadovala, aby byla tomuto orgánu svěřena specifická správní pravomoc, v podstatě stejným způsobem jako pravidlo vyžadující, aby správní sankce vycházely z jasného a konkrétního právního základu. Článek 30 nařízení č. 1371/2007 je totiž ještě obecnější než články 5 a 7 nařízení č. 2988/95, které Soudní dvůr zkoumal v rozsudku SGS Belgium a další a které, jak jsem již uvedl, považoval za nedostatečný základ pro uložení správní sankce.
60.
Proto navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první otázku v tom smyslu, že čl. 30 odst. 1 nařízení č. 1371/2007 musí být vykládán tak, že vnitrostátní subjekt určený k tomu, aby prosazoval dodržování tohoto nařízení, není oprávněn závazně předepsat železničnímu podniku, jehož podmínky odškodnění z ceny přepravního dokladu nesplňují kritéria stanovená v článku 17 tohoto nařízení, konkrétní obsah podmínek odškodnění, které má tento železniční podnik používat, pokud mu vnitrostátní právo poskytuje pouze možnost prohlásit takové podmínky odškodnění za neplatné.
C – Doplňující poznámky
61.
Domnívám se však, že by odpověď na první otázku měla být doplněna, aby bylo možné poskytnout celkové posouzení dotčených právních zásad. Nejdříve je třeba provést důkladnější analýzu povinností společnosti ÖBB-Personenverkehr AG podle nařízení č. 1371/2007 a role Verwaltungsgerichtshof.
62.
Stručně řečeno, skutečný problém v projednávaném případě spočívá ve zjevné neexistenci vnitrostátního práva, které by bylo dostatečně „razantní“, aby zabezpečilo účinné prosazování článku 17 nařízení č. 1371/2007. Podle předkládacího rozhodnutí a vyjádření Schienen-Control Kommission, jakmile Schienen-Control Kommission prohlásí podmínky odškodnění společnosti ÖBB-Personenverkehr AG za neplatné, tato společnost jednoduše znovu přijme podobné podmínky. To vede k „ping-pongu“ mezi orgánem a železničním podnikem.
63.
Avšak i když tato situace vede k podezření, že v Rakousku není zaručeno řádné prosazování nařízení č. 1371/2007 kvůli nedostatečným pravomocem, které má Schienen-Control Kommission podle rakouského práva, jakož i kvůli nedostatečným sankcím, existuje hranice toho, čeho lze v projednávaném případě dosáhnout za účelem nápravy. Vzhledem k tomu, že projednávaný případ není řízením o žalobě pro nesplnění povinnosti, kterou by proti Rakousku podala Komise, a vzhledem ke zjevným problémům týkajícím se dokazování, nejsem schopen tuto otázku podrobněji rozvést. Existují však zásady práva EU, které zasluhují pozornost a které zavazují společnost ÖBB-Personenverkehr AG a Verwaltnungsgerichtshof. Tyto jsou rovněž relevantní za účelem prosazování článku 17 nařízení č. 1371/2007.
1. Povinnosti společnosti ÖBB-Personenverkehr AG
64.
Zaprvé, podle pravidel EU týkajících se právních účinků nařízení v právu členských států musí společnost ÖBB Personenverkehr AG dodržovat povinnosti uložené článkem 17 nařízení č. 1371/2007, jelikož, na rozdíl od článku 30 téhož nařízení, tento článek neponechává členským státům žádný prostor pro uvážení, a tedy žádnou možnost přijmout vnitrostátní prováděcí opatření (
26
). Jinými slovy, existence zákonných povinností společnosti ÖBB-Personenverkehr AG vůči cestujícím v železniční přepravě podle článku 17 nařízení č. 1371/2007 v žádném případě nezávisí na existenci sankcí nebo právních prostředků na vnitrostátní úrovni.
65.
Podle ustálené judikatury rovněž platí, že přímo použitelná ustanovení nařízení, jako je článek 17 nařízení č. 1371/2007, jsou horizontálně vynutitelná v rámci soudních řízení mezi soukromoprávními subjekty (
27
).
66.
To znamená, že je společnost ÖBB-Personenverkehr AG článkem 17 nařízení č. 1371/2007 vázána a že cestující by měli být oprávněni odvolávat na něho v občanskoprávním soudním řízení vedeném proti společnosti ÖBB-Personenverkehr AG ohledně odškodnění z ceny přepravního dokladu. Připomínám, že podle § 78a odst. 2 EisbG nejsou zvláštním postupem Schienen-Control GmbH a v konečném důsledku ani Schienen-Control Kommission dotčeny pravomoci obecných soudů.
67.
Jsem si vědom toho, že použití občanskoprávního soudního řízení nemusí být pro spotřebitele, kteří by chtěli získat zpět částku zaplacenou za přepravní doklad z důvodu poruchy způsobené vyšší mocí, praktickou alternativou. To je mimo jiné způsobeno malými částkami, které by byly předmětem občanskoprávního soudního sporu, a vysokými náklady na takový spor. Přesto se domnívám, že jakákoli úprava dostupného občanskoprávního řízení zohledňující prosazování nařízení č. 1371/2007 je záležitostí rakouského zákonodárce. Proto patrně nelze tvrdit, že rakouské právo neposkytuje přístup k soudům za účelem domáhání se nároků založených na právu EU, které cestujícím vyplývají z článku 17 nařízení č. 1371/2007 (
28
).
2. Postoj Verwaltungsgerichtshof
68.
Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že při neexistenci unijní právní úpravy v určité oblasti přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která občanům vyplývají z právních předpisů EU (
29
). Verwaltungsgerichtshof je podle práva EU nesporně „soudem“ a je vázán všemi povinnostmi soudu členského státu, které jsou s tím spojeny. To tedy znamená, že podle čl. 4 odst. 3 SEU (dříve článek 10 ES) musí „učinit veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění“ závazků ze Smluv, včetně ochrany práv jednotlivců, která vyplývají z nařízení. Podle ustálené judikatury je takový soud, jako je Verwaltungsgerichtshof, rovněž povinen „poskytovat právní ochranu, která pro jednotlivce vyplývá z ustanovení práva Společenství, a zaručovat plný účinek těchto ustanovení“ (
30
).
69.
Komise ve svých písemných vyjádřeních zdůrazňuje, že pokud takový „ping-pong“ mezi vnitrostátním orgánem odpovědným za prosazování dodržování nařízení a železničním podnikem, jaká byla popsaná v bodě 62 tohoto stanovisko, ohrožuje uplatňování zásad odškodnění stanovených v nařízení č. 1371/2007, pak je na příslušných rakouských soudech, aby rozhodly, zda se relevantní ustanovení EisbG uplatní, či nikoli.
70.
Jsem si vědom toho, že Verwaltungsgerichtshof nepoložil Soudnímu dvoru žádné otázky, které by se týkaly jeho vlastních povinností v kontextu sankcí. To například znamená, že Soudní dvůr nebyl požádán, aby řešil problém podobný tomu, který vyvstal v rozsudcích Comet a Rewe, v rámci kterých vnitrostátní procesní pravidlo bránilo prosazování přímo účinného opatření EU (
31
). Soudní dvůr nebyl ani požádán o zkoumání otázky podobné té, která byla položena ve věci Unibet a která se mimo jiné týkala případné povinnosti vnitrostátních soudů zavést nový právní prostředek, který by prováděl přímo účinné opatření EU, za účelem doplnění sankcí stanovených podle vnitrostátního práva (
32
). Otázka položená v původním řízení se spíše omezuje na pravomoci Schienen-Control Kommission, což je orgán, o kterém se domnívám, že je správním orgánem vzhledem k funkcím, které v projednávaném případě vykonává. Avšak vzhledem ke skutečnosti, že spor musí rozhodnout Verwaltungsgerichtshof v postavení správního soudu, jeví se otázka nápravy, kterou má podle práva EU zjednat, nutně jako relevantní.
71.
Jak jsem již uvedl, mám za to, že při neexistenci rakouského procesního pravidla, které by bylo v rozporu s rozsudky typu Comet a Rewe, nebo při neexistenci jakéhokoli problému týkajícího se dostupnosti předběžných opatření (
33
), neukládá právo EU Verwaltungsgerichtshof v původním řízení žádnou povinnost poskytnout procesní prostředek, který by šel nad rámec toho, k čemu je oprávněn podle rakouského práva (
34
). Ani judikatura Soudního dvora v oblasti účinné soudní ochrany a ani povinnost, kterou Verwaltungsgerichtshof ukládá článek 47 Listiny základní práv (
35
), nevyžaduje, aby šel nad tento rámec. Je tomu tak ze dvou důvodů.
72.
Zaprvé není stranou sporu v původním řízení žádný z cestujících v železniční přepravě. Prosazování práv poskytnutých článkem 17 nařízení č. 1371/2007 se ve skutečnosti dovolává správní orgán, Schienen-Control Kommission, vůči podniku, ÖBB-Personenverkehr AG. Společnost ÖBB-Personenverkehr AG se naopak domáhá soudní ochrany proti správnímu rozhodnutí, které podle jejího názoru jde nad rámec pravomocí uvedeného orgánu a je věcně nesprávné.
73.
Ustanovení čl. 30 odst. 2 nařízení č. 1371/2007 sice dává cestujícím právo podat stížnost příslušnému orgánu určenému podle odstavce 1, k čemuž v Rakousku dospělo prostřednictvím role svěřené Schienen-Control GmbH, avšak nařízení nejde dále, s výjimkou článku 32, který ukládá členským státům povinnost stanovit účinné, přiměřené a odrazující sankce (
36
).
74.
Podle mého názoru to znamená, že správní prosazování nařízení č. 1371/2007 chrání práva cestujících pouze nepřímo, čímž vyvolává pochybnosti ohledně toho, zda se judikatura Soudního dvora v oblasti práv jednotlivců a její vliv na účinnou soudní ochranu uplatní na spor mezi správním orgánem, jakým je Schienen-Control Kommission, a subjektem, který podléhá jeho kontrole, jako je společnost ÖBB-Personenverkehr AG.
75.
Zadruhé judikatura Soudního dvora v oblasti účinných procesních prostředků v žádném případě nezahrnuje požadavek, aby správní soudy jednaly v rozporu se zásadou reformatio in pejus nebo aby vydávaly rozhodnutí, ke kterým nejsou podle vnitrostátního práva oprávněny (
37
), s výjimkou předběžných opatření za účelem ochrany prosazování opatření EU až do vydání konečného rozsudku (
38
). V této souvislosti bych rád poukázal na závěry Soudního dvora v bodech 40 a 41 rozsudku Unibet. Tyto závěry zní:
„Ačkoliv Smlouva o ES založila některé přímé žaloby, které mohou být případně uplatněny soukromými osobami před soudem Společenství, nezamýšlela vytvořit před vnitrostátními soudy za účelem zachování práva Společenství jiné právní prostředky než ty, které stanoví vnitrostátní právo (rozsudek ze dne 7. července 1981, Rewe, 158/80, Recueil, s. 1805, bod 44).
Jinak by tomu bylo pouze tehdy, kdyby ze struktury vnitrostátního právního řádu vyplývalo, že neexistuje žádný právní prostředek umožňující, ani incidenčně, zajistit dodržování práv, která procesním subjektům vyplývají z práva Společenství (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek ze dne 16. prosince 1976, Rewe, bod 5, a výše uvedené rozsudky Comet, bod 16, jakož i Factortame a další, body 19 až 23).“
76.
Mám za to, že v rakouském právu existují jak přímé, tak i nepřímé procesní prostředky, které umožňují cestujícím v železniční přepravě zpochybnit dodržování nařízení č. 1371/2007 ze strany Rakouska (
39
). V projednávaném případě nevyvstala ani otázka, která by se týkala odepření práva cestujících v železniční přepravě, nebo dokonce Schienen-Control Kommission přístupu k soudu; toto právo představuje základ zásad stanovených Soudním dvorem v rámci judikatury v oblasti účinné soudní ochrany.
77.
Kromě toho je nesporné, že pokud členský stát v rámci výkonu své diskreční pravomoci „určit příslušné soudy a upravit procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která občanům vyplývají z právních předpisů Společenství“ (
40
) ponechal prostor pro argumentaci tím, že nebyla dodržena zásada efektivity, je povinností, kterou vnitrostátním soudům ukládá právo EU, pouze„vykládat vnitrostátní pravidla příslušnosti v co nejvyšším možném rozsahu takovým způsobem, aby tyto podmínky mohly být použity způsobem přispívajícím k provedení cíle spočívajícího v zajištění účinné soudní ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z práva Společenství“ (kurzívou zvýraznil generální advokát) (
41
).
78.
Je třeba dodat, že pravomoc soudů vydávat jiná rozhodnutí než rozhodnutí o předběžných opatřeních, určená správním orgánům, nelze považovat za součást obecné zásady účinné soudní ochrany práva EU i z jiného vážného důvodu. Taková pravomoc nebyla nikdy svěřena soudům EU ve vztahu k ostatním orgánům EU (
42
). Lze tedy stěží tvrdit, že od soudů členských států se vyžaduje víc než od soudů EU (
43
).
V – Závěry
79.
Na základě výše uvedených důvodů navrhuji odpovědět na předběžné otázky položené Verwaltungsgerichtshof následovně:
První otázka
Článek 30 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1371/2007 ze dne 23. října 2007 o právech a povinnostech cestujících v železniční přepravě musí být vykládán tak, že vnitrostátní subjekt určený k tomu, aby prosazoval dodržování tohoto nařízení, není oprávněn závazně předepsat železničnímu podniku, jehož podmínky odškodnění z ceny přepravního dokladu nesplňují kritéria stanovená v článku 17 tohoto nařízení, konkrétní obsah podmínek odškodnění, které má tento železniční podnik používat, pokud mu vnitrostátní právo poskytuje pouze možnost prohlásit takové podmínky odškodnění za neplatné. Avšak právní povinnost železničních podniků dodržovat článek 17 tohoto nařízení, jak je vykládán příslušnými vnitrostátními soudy a Soudním dvorem, nezávisí na pravomocích vnitrostátního subjektu nebo sankcích, kterými disponuje.
Druhá otázka
Článek 17 nařízení č. 1371/2007 musí být vykládán tak, že železniční podnik nemůže být zproštěn povinnosti vyplatit podle tohoto ustanovení odškodnění z ceny přepravního dokladu v případech vyšší moci.
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Úř. věst. L 315, s. 14.
(
3
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 261/2004 ze dne 11. února 2004, kterým se stanoví společná pravidla náhrad a pomoci cestujícím v letecké dopravě v případě odepření nástupu na palubu, zrušení nebo významného zpoždění letů a kterým se zrušuje nařízení (EHS) č. 295/91 (Úř. věst. L 46, s. 1; Zvl. vyd. 07/08, s. 10).
(
4
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1177/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o právech cestujících při cestování po moři a na vnitrozemských vodních cestách a o změně nařízení (ES) č. 2006/2004 (Úř. věst. L 334, s. 1).
(
5
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 181/2011 ze dne 16. února 2011 o právech cestujících v autobusové a autokarové dopravě a o změně nařízení (ES) č. 2006/2004 (Úř. věst. L 55, s. 1).
(
6
) – Článek 44 přílohy upravuje odškodnění za zpoždění v případě dodání vozidla.
(
7
) – Zpráva ústředního orgánu k revizi Úmluvy o mezinárodní železniční přepravě (COTIF) ze dne 9. května 1980 a důvodové zprávy k textům přijatým pátým valným shromážděním dne 1. ledna 2011.
(
8
) – Rozsudek ze dne 7. prosince 1993, Huygen (C-12/92, Recueil, s. I-6381, bod 31).
(
9
) – Například rozsudek ze dne 15. prosince 1994, Bayer v. Komise (C-195/91 P, Recueil, s. I-5619).
(
10
) – Například viz rozsudek ze dne 10. dubna 2003, Parlament v. SERS (C-167/99, Recueil, s. I-3269).
(
11
) – Například rozsudek ze dne 14. června 2012, CIVAD (C‑533/10, bod 26 a citovaná judikatura).
(
12
) – Per analogiam například viz rozsudky ze dne 19. listopadu 2009, Sturgeon a další (spojené věci C-402/07 a C-432/07, Sb. rozh. s. I-10923, body 43 až 45), ze dne 22. prosince 2008, Wallentin‑Hermann (C-549/07, Sb. rozh. s. I-11061, bod 20), ze dne 31. ledna 2013, McDonagh (C‑12/11, body 31 a 32), a ze dne 4. října 2012, Finnair (C‑22/11, bod 38).
(
13
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 4. března 2010, Komise v. Itálie (C-297/08, Sb. rozh. s. I-1749, bod 86) a reakce „správního orgánu jednajícího s náležitou péčí“ na možný výskyt okolností, které údajně představovaly vyšší moc, a výše uvedený rozsudek Parlament v. SERS, bod 118, pokud jde o schopnost hlavního zhotovitele předvídat, ještě před zahájením prací, určitý počet nesplnění závazků ze strany podniků, které budou provádět práce.
(
14
) – Bod 54.
(
15
) – Bod 56 a citovaná judikatura.
(
16
) – Viz body 40 až 45 stanoviska generálního advokáta Y. Bota ve věci McDonagh, jež se týkaly rozdělení rizika mezi dopravce a cestujícího, pokud jde o následky vyšší moci. Jak potvrdil rozsudek, povinnost dopravce poskytnout péči se posuzovala jinak než povinnost poskytnout náhradu škody.
(
17
) – Rozsudek ze dne 28. října 2010 (C-367/09, Sb. rozh. s. I-10761).
(
18
) – Úř. věst. L 312, s. 1; Zvl. vyd. 13/01, s. 27.
(
19
) – Bod 36. Pokud jde o právní účinky nařízení vyžadujících prováděcí opatření, viz body 32 a 33 téhož rozsudku a citovaná judikatura.
(
20
) – Bod 39.
(
21
) – Bod 61 a citovaná judikatura. Jak bylo uvedeno v bodě 36 stanoviska generální advokátky Kokott, tato podmínka „je zvláštním vyjádřením obecné zásady právní jistoty, která představuje základní zásadu práva Společenství a která zejména vyžaduje, aby právní úprava byla jasná a přesná, tak aby jednotlivci mohli jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti a postupovat podle toho“.
(
22
) – Například viz rozsudek ze dne 22. prosince 2010, Gavieiro Gavieiro a Iglesias Torres (C-444/09 a C-456/09, Sb. rozh. s. I-14031, bod 73 a citovaná judikatura). Rovněž viz nedávný rozsudek ze dne 24. května 2012, Amia (C‑97/11, bod 38). Constanzova doktrína byla kritizována pro nerespektování rozdělení pravomocí podle práva členského státu, jelikož bylo patrné, že vyžaduje, aby správní orgány překračovaly meze svých pravomocí, které jim svěřovalo vnitrostátní právo, včetně legislativních norem nejvyšší právní síly. Například viz de Witte, B. „Direct Effect, Primacy, and the Nature of the EU Legal Order“, v Craig, P. a de Búrca, G. „The Evolution of EU Law (Oxford, 2011) 323 na straně 333. Pro hlubší pochopení viz Verhoeven, M. „The Costanzo Obligation: the obligations of national administrative authorities in the case of incompatibility between national law and European law (Intersentian, 2011).
(
23
) – Rozsudek ze dne 22. listopadu 2012, Westbahn Management (C‑136/11).
(
24
) – V této souvislosti bych rád poukázal na podobnost s rozsudkem ze dne 7. prosince 2010, Vebic (C‑439/08, Sb. rozh. s. I 1‑2471), ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že vzhledem k požadavku, aby se článek 101 SFEU a článek 102 SFEU uplatňovaly účinně, musí mít vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž právo účastnit se jakožto žalovaný nebo vedlejší účastník řízení odvolacího řízení, které se vede proti rozhodnutí, jehož je sám autorem. Schienen‑Control Kommission je zcela oprávněna učinit totéž. Tohoto práva by se však v žádném případě nemohla dovolávat, byla‑li by sama soudem.
(
25
) – Výše uvedený rozsudek Gavieiro, bod 73.
(
26
) – Výše uvedený rozsudek SGS Belgium a další.
(
27
) – Rozsudek ze dne 17. září 2002, Muñoz a Superior Fruiticola (C-253/00, Recueil, s. I-7289).
(
28
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. prosince 2010, DEB (C-279/09, Sb. rozh. s.I-13849). Rovněž viz možnosti alternativních způsobů urovnání přeshraničních sporů, které spotřebitelům nabízí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/52/ES ze dne 21. května 2008 o některých aspektech mediace v občanských a obchodních věcech, Úř. věst. L 136, s. 3.
(
29
) – Rozsudek ze dne 15. dubna 2008, Impact (C-268/06, Sb. rozh. s. I-2483, bod 44 a citovaná judikatura).
(
30
) – Výše uvedený rozsudek Impact, bod 42.
(
31
) – Rozsudky ze dne 16. prosince 1976, Comet (45/76, Recueil, s. 2043); a ze dne 16. prosince 1976, Rewe (33/76, Recueil, s. 1989).
(
32
) – Rozsudek ze dne 13. března 2007, Unibet (C-432/05, Sb. rozh. s. I-2271).
(
33
) – Rozsudek ze dne 19. června 1990, Factortame (C-213/89, Recueil, s. I-2433).
(
34
) – Co se týče diskuse o rozdílu mezi vnitrostátní procesní autonomií a vnitrostátní autonomií v oblasti právních prostředků, která vytvářela stále složitější vztah mezi zásadou efektivity, jak je stanovena v rozsudku Rewe, a základní zásadou účinné soudní ochrany, která je zkoumána v rozsudcích, jako jsou Unibet a Impact, viz Prechal, S. a Widdershoven, R. „Redefining the Relationship between ‚Rewe effectiveness‘ and Effective Judicial Protection“ 4 v Review of European Administrative Law (2011) 31, zejména na straně 33.
(
35
) – Právo na účinnou právní ochranu, které chrání článek 47 Listiny, nedávno zkoumal Soudní dvůr v rozsudku ze dne 28. července 2011, Diouf (C-69/10, Sb. rozh. s. I-7151).
(
36
) – Pokud jde o posledně uvedené, podle § 167 EisbG bude ten, kdo nezveřejní podmínky odškodnění podle § 22a odst. 1 EisbG, potrestán okresním správním úřadem, a nikoli Schienen-Control Kommission, pokutou do výše 2180 eur.
(
37
) – Pro hlubší pochopení dopadu pravomocí správních soudů v oblasti právních prostředků na zachování dělby pravomocí, viz obecná zpráva Mezinárodního sdružení nejvyšších správních soudů, VIII. kongres, Madrid, 2004.
(
38
) – Výše uvedený rozsudek Factortame.
(
39
) – Výše uvedený rozsudek Unibet, bod 55.
(
40
) – Výše uvedený rozsudek Impact, bod 44 a citovaná judikatura.
(
41
) – Viz výše uvedený rozsudek Gavieiro, body 95 a 96. Per analogiam viz rozsudek ze dne 8. března 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, Sb. rozh. s. I-1255, bod 51).
(
42
) – Rád bych připomněl, že Lisabonská smlouva zachovala tradiční omezení v oblasti způsobů nápravy, o nichž mohou Soudní dvůr a Tribunál rozhodnout, a to předběžná opatření a opatření s odkladným účinkem (články 278 SFEU a 279 SFEU), pravomoc prohlásit opatření EU za neplatná (články 264 SFEU a 266 SFEU) a pravomoc rozhodnout o náhradě škody (článek 268 SFEU a druhý a třetí pododstavec článku 340 SFEU). Znamená to tedy, že každý odlišující se návrh žalobce na rozhodnutí nařizující, aby relevantní orgány EU přijaly specifické opatření, jež má napravit údajné nesrovnalosti, bude nepřípustný. Například viz rozsudek ze dne 15. září 1998, European Night Services a další v. Komise (T-374/94, T-375/94, T-384/94 a T-388/94, Recueil, s. II-3141, bod 53).
(
43
) – Chtěl bych připomenout paralelu s odpovědností státu, pokud jde o pravidla, která se uplatňují na členské státy a orgány EU v rozsudku ze dne 4. července 2000, Bergaderm a Goupil v. Komise (C-352/98 P, Recueil, s. I-5291).