62013CC0004
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. WATHELET
представено на 10 април 2014 година (
1
)
Дело C‑4/13
Agentur für Arbeit Krefeld — Familienkasse
срещу
Susanne Fassbender-Firman
(Преюдициално запитване, отправено от Bundesfinanzhof (Германия)
„Социална сигурност — Регламент (ЕИО) № 1408/71 — Член 76, параграф 2 — Семейни обезщетения — Правила за недопускане на натрупване — Неподаване на заявление за обезщетения в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството — Възможност за спиране на изплащането на обезщетения“
I – Въведение
1.
Настоящото преюдициално запитване, отправено от Bundesfinanzhof (Германия) и постъпило в секретариата на Съда на 2 януари 2013 г., се отнася до тълкуването на член 76, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността, в редакцията му, изменена и актуализирана с Регламент (ЕО) № 118/97 на Съвета от 2 декември 1996 година (
2
), изменен с Регламент (ЕО) № 1992/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година (
3
) (наричан по-нататък „Регламент № 1408/71“).
2.
Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между Agentur für Arbeit Krefeld — Familienkasse (Агенция по заетостта — Каса за семейни обезщетения и помощи, Krefeld, наричана по-нататък „Familienkasse“) и г‑жа Fassbender-Firman по повод на отмяна на решение за предоставяне на семейни надбавки, считано от юли 2006 г., и на искане за връщане на надбавките, изплатени за периода юли 2006 г.—март 2007 г. (наричан по-нататък „спорният период“).
3.
Г‑жа Fassbender-Firman и съпругът ѝ имат право в Германия и в Белгия на семейни надбавки за сина си. Съгласно член 76, параграф 1 от Регламент № 1408/71 Кралство Белгия — държавата членка по пребиваване на членовете на това семейство — има основната компетентност за изплащане на семейните им обезщетения, за да се избегне необоснованото им натрупване. За спорния период обаче г‑жа Fassbender-Firman е получавала надбавки за дете в Германия, докато съпругът ѝ нито е поискал, нито е получавал такива в Белгия.
4.
Запитващата юрисдикция иска от Съда по-специално да установи дали и евентуално при какви условия, при неподаване на заявление за семейни обезщетения в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството (Кралство Белгия), компетентната институция на другата държава членка (Федерална република Германия) разполага съгласно член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 с оперативна самостоятелност да спре изплащаните в Германия обезщетения до размера на обезщетенията, предвиден в белгийското законодателство.
II – Правна уредба
А – Правна уредба на Съюза
5.
Член 1, буква ф) от Регламент № 1408/71 гласи:
„i)
терминът семейни обезщетения означава всички парични обезщетения и обезщетения в натура, които са предназначени за посрещане на семейни разходи съгласно законодателството, предвидено в член 4, параграф 1, буква з) […];
ii)
семейни помощи означава периодични парични обезщетения, които се отпускат изключително според броя и, по целесъобразност, възрастта на членовете на семейството“.
6.
По смисъла на член 4, параграф 1, буква з) от Регламент № 1408/71 същият се прилага за цялото законодателство във връзка с клоновете на социалната сигурност, което има отношение към семейните обезщетения.
7.
Член 73 от Регламент № 1408/71, озаглавен „Заети или самостоятелно заети лица, членовете на чиито семейства пребивават в държава членка, различна от компетентната държава“, предвижда:
„Заето или самостоятелно заето лице, което е подчинено на законодателството на държава членка, има право, по отношение на членовете на неговото семейство, които пребивават в друга държава членка, на семейните обезщетения, предвидени от законодателството на първата посочена държава[, както ако те пребиваваха] в тази държава […], съобразно разпоредбите на приложение VI“.
8.
Член 76 от Регламент № 1408/71, озаглавен „Правила за приоритетно прилагане в случаи на натрупване на право на семейни обезщетения съгласно законодателството на компетентната държава и съгласно законодателството на държавата членка по пребиваване на членовете на семейството“, в редакцията, приложима към обстоятелствата по спора в главното производство, предвижда:
„1.   Когато съгласно законодателството на държавата членка, на чиято територия пребивават членовете на семейството, се предвиждат семейни обезщетения през един и същи период от време за един и същи член на семейството и въз основа на [упражняването] на дадена професия, правото на дължимите семейни обезщетения в съответствие със законодателството на друга държава членка, по целесъобразност съгласно членове 73 или 74, се [спира] до размера, предвиден в законодателството на първата държава членка.
2.   Ако в държавата членка, на чиято територия пребивават членовете на семейството, не бъде подадено заявление за обезщетения, компетентната институция на другата държава членка може да прилага разпоредбите на параграф 1, все едно че в първата държава членка са били отпуснати обезщетения“.
Б – Национална правна уредба на Германия, действаща по време на спорния период
9.
Член 65 от германския Закон за данъка върху доходите (Einkommensteuergesetz, наричан по-нататък „EStG“), озаглавен „Други обезщетения за деца“, гласи:
„1.   Не се изплащат семейни надбавки за деца, за които съществува или би съществувало при направено искане право на:
1)
надбавка за дете по силата на задължителното осигуряване за трудова злополука или по силата на задължителното осигуряване за инвалидност и за старост;
2)
обезщетение за дете, изплащано в друга държава, което е сходно със семейните надбавки за деца или с някое от посочените в точка 1 обезщетения;
[…]“.
10.
По смисъла на член 4 от германския Закон за семейните надбавки за отглеждане на деца (Bundeskindergeldgesetz, наричан по-нататък „BKGG“), озаглавен „Други обезщетения за деца“:
„Не се изплащат семейни надбавки за деца, за които съществува или би съществувало при направено искане право на едно от следните обезщетения:
1)
надбавка за дете по силата на задължителното осигуряване за трудова злополука или по силата на задължителното осигуряване за инвалидност и за старост;
2)
обезщетение за дете, изплащано извън Германия, което е сходно със семейните надбавки за деца или с някое от посочените в точка 1 обезщетения;
[…]“.
III – Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
11.
Германската гражданка г‑жа Fassbender-Firman и съпругът ѝ, белгийски гражданин, имат син, роден през 1995 г. Г‑жа Fassbender-Firman упражнява в Германия дейност, за която се дължат вноски за социално осигуряване. Съпругът на г‑жа Fassbender-Firman е бил безработен, а от месец ноември 2006 г. работи за белгийска агенция за временна заетост. Семейството, което първоначално пребивава в Германия, през юни 2006 г. се премества в Белгия и оттогава местожителството му е там. Г‑жа Fassbender-Firman продължава да получава в Германия семейни надбавки, докато съпругът ѝ нито е искал, нито е получавал семейни надбавки в Белгия.
12.
Когато Familienkasse научава за преместването на семейството в Белгия, тя прекратява предоставянето на семейните надбавки за дете, считано от юли 2006 г., и изисква връщането на изплатените от тази дата и за целия спорен период семейни надбавки. Familienkasse счита, че съгласно германската правна уредба г‑жа Fassbender-Firman е имала право на семейни надбавки за спорния период, но в същото време е съществувало право на семейни надбавки и в Белгия. Според Familienkasse от юли до септември 2006 г. в Белгия е съществувало право на надбавка в размер на 77,05 EUR месечно, а от октомври 2006 г. до март 2007 г. — в размер на 78,59 EUR месечно. Familienkasse счита, че съгласно членове 76—79 от Регламент № 1408/71 семейните надбавки в Германия е трябвало да се спрат до размера на белгийските семейни надбавки и тя е следвало да изплаща само разликата между сумите, които могат да бъдат отпуснати в Германия и в Белгия. Според Familienkasse фактът, че не са поискани предвидените в Белгия семейни надбавки е без значение с оглед на член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71, тъй като тази разпоредба цели да избегне именно заобикаляне посредством неподаване на заявление за семейни надбавки от осигурено лице на установената с Регламент № 1408/71 система за разпределение на правомощията.
13.
Сезираният от г‑жа Fassbender-Firman Finanzgericht (финансов съд) приема за незаконосъобразно решението на Familienkasse, с което се отменя предоставянето на семейните надбавки и се изисква тяхното връщане. Той счита, че Familienkasse не е упражнила предоставеното ѝ с член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 право на преценка. Всъщност според Finanzgericht (
4
) съгласно член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71, за разлика от член 76, параграф 1 от същия регламент, Familienkasse разполага с право на преценка относно това дали непоисканите белгийски семейни надбавки да се приспаднат от германските семейни надбавки. С други думи, това решение не се взема в условията на обвързана компетентност. Освен това Finanzgericht счита, че съгласно член 102, първо изречение от Данъчно-процесуалния кодекс (Finanzgerichtsordnung) административните решения, взети при използване на оперативна самостоятелност, подлежат само на ограничен съдебен контрол.
14.
В подадената пред запитващата юрисдикция жалба срещу решението на Finanzgericht Familienkasse навежда довод, че член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 не предоставя на административния орган оперативна самостоятелност по смисъла на германското данъчно и осигурително право, за да преценява какви следва да са правните последици от фактите. Familienkasse твърди, че член 76, параграф 1 от Регламент № 1408/71 съдържа основните правила, които позволяват да се разрешават проблеми, свързани с натрупване на права на семейни обезщетения.
15.
Според Familienkasse от това следва, че в случая, разглеждан по главното производство, германските семейни надбавки трябва да се спрат до размера на семейните надбавки, който г‑жа Fassbender-Firman може да претендира в държавата по пребиваване. Според Familienkasse това означава, че макар по принцип наистина да съществува право на семейни обезщетения, посоченото спиране трябва да е автоматично.
16.
Въз основа на това Familienkasse счита, че думата „може“ в член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 не следва да се разбира като предоставяща оперативна самостоятелност на административния орган, а че напротив, просто означавала, че държавата членка, чието обезщетение е спряно, следва да предостави само припадащата ѝ се част от семейните обезщетения дори ако не е подадено заявление за такива обезщетения в държавата членка по пребиваване на семейството.
17.
Обратно, подобно на Finanzgericht, г‑жа Fassbender-Firman счита, че съгласно член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 приспадането на семейните надбавки, предвидени в друга държава, е предоставено на преценката на Familienkasse.
18.
Според запитващата юрисдикция член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 предоставя на компетентната институция право да реши дали да приложи член 76, параграф 1 от този регламент при неподаване на заявление за обезщетения в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството и следователно да спре изцяло или частично семейните обезщетения, които дължи. Запитващата юрисдикция счита, че от обстоятелствата около приемането на член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 следва по-конкретно, че тази разпоредба е специална разпоредба, приложима към особения случай на неподаването на заявление за обезщетения в държавата членка по пребиваване на семейството. С добавянето на този параграф 2 в член 76 от Регламент № 1408/71 законодателят е искал да реагира конкретно на по-ранната практика на Съда (
5
), съгласно която, когато в държавата членка по местоживеене на семейството не е подадено заявление за обезщетения, изплащането семейните надбавки за деца в държавата членка на заетост не трябва да се спира.
19.
Запитващата юрисдикция обаче отбелязва, че според германските представи употребата на думата „може“ в законови или подзаконови актове не означава непременно, че на административния орган е предоставено право на преценка. Тази дума се използва просто като синоним на „е компетентен“ или „е оправомощен“. Запитващата юрисдикция счита, че ако член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 предоставя на компетентната институция право да решава дали да приложи член 76, параграф 1 от този регламент при неподаване на заявление за обезщетения в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството, би следвало да се уточни на какви съображения институцията трябва да основе решението си. Тя добавя, че ако член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 предоставя на компетентната институция оперативна самостоятелност, се поставя въпросът относно обхвата на съдебния контрол.
20.
При тези обстоятелства Bundesfinanzhof решава във връзка с разрешаването на разглеждания спор да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 да се тълкува в смисъл, че прилагането на член 76, параграф 1 от Регламент № 1408/71, когато не е подадено заявление за обезщетения в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството, е предоставено на преценката на компетентните институции на държавата членка на заетост, действащи при условията на оперативна самостоятелност?
2)
При утвърдителен отговор на първия въпрос, кои са обстоятелствата, които следва да прецени компетентната по отношение на предоставянето на семейни обезщетения институция на държавата членка на заетост, за да може да приложи член 76, параграф 1 от Регламент № 1408/71, все едно че в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството са били отпуснати обезщетения?
3)
При утвърдителен отговор на първия въпрос, доколко решението на компетентната институция, взето при условията на оперативна самостоятелност, подлежи на съдебен контрол?“.
IV – Производството пред Съда
21.
Писмени становища представят Република Гърция и Европейската комисия. Съдът поставя писмен въпрос на Федерална република Германия, на който тя отговаря в определения срок.
22.
Съдебното заседание е насрочено за 5 март 2014 г. Комисията е поканена да отговори в това заседание на един въпрос и освен това страните и заинтересованите субекти са поканени да вземат отношение по отговорите на преюдициалните въпроси, предложени от Комисията в писменото ѝ становище. Тези въпроси са поставени с надеждата, че в съдебното заседание ще бъдат изложени някои доводи, по които да се разсъждава, като се разчита по-конкретно на евентуалното присъствие на страните в главното производство и на Федерална република Германия, които не представят писмени становища.
23.
Тъй като обаче единствено Комисията изразява желание да се яви в заседанието, същото е отменено и въпросът, който ѝ е бил поставен за устен отговор, е преобразуван във въпрос, на който трябва да даде писмен отговор, и този отговор е постъпил в Съда на 10 март 2014 г.
V – Анализ
А – Доводи
1. По първия преюдициален въпрос
24.
Република Гърция счита, че член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 не трябва да се тълкува в смисъл, че компетентната институция на държавата членка на заетост е свободна да приложи или да не приложи член 76, параграф 1 от Регламент № 1408/71, когато не е подадено заявление за обезщетения в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството. Съгласно постоянната съдебна практика при липса на хармонизация на равнището на Европейския съюз законодателството на всяка държава членка трябва да определя условията за изплащане на обезщетения за социална сигурност, както и размера и продължителността на изплащането им (
6
).
25.
Ето защо Република Гърция счита, че макар член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 да не разширявал ipso jure обхвата на забраната за натрупване при използване на правото на семейни обезщетения към случаите, в които не е подадено заявление в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството, тази разпоредба по никакъв начин не забранява на държавата членка на заетост да уреди направо въпроса, като в законодателството си избере едно от двете разрешения.
26.
Комисията счита, че начинът, по който е формулиран текстът на Регламент № 1408/71, и по-конкретно употребата на думата „може“, показват, че член 76, параграф 2 от този регламент е оправомощаваща разпоредба. Според нея обстоятелството, че тълкуването и прилагането на член 76 от Регламент № 1408/71 позволяват да се имат предвид няколко „критерия“, е довод в полза на това, че е налице оправомощаване на държавите членки. Комисията отбелязва, че както в член 76, параграф 1 от Регламент № 1408/71, така и в член 10 от Регламент (ЕИО) № 574/72 на Съвета от 21 март 1972 година относно определяне на реда за прилагане на Регламент (ЕИО) № 1408/71 за прилагането на схеми за социално осигуряване на заети лица и техните семейства, които се движат в рамките на Общността (ОВ L 74, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 74), в изменената и актуализирана с Регламент (ЕО) № 118/97 редакция, законодателят на Съюза също така е предвидил разпоредби за семейните обезщетения, които не оставяли никакъв избор на съответните институции. Употребата на думата „може“ в член 76 от Регламент № 1408/71 трябвало, по аргумент за противното, да означава непременно, че предвидената правна последица не настъпва автоматично.
27.
Комисията обаче приема, че правото на семейни обезщетения на лицата, подчинени на съответното законодателство, не може да зависи от преценката на административния орган, а обезщетенията трябва да бъдат уредени по ясен и недвусмислен начин от законодателите на държавите членки. Тя счита, че всъщност не е възможно вземане на решение при условията на оперативна самостоятелност, тъй като липсват критерии, от които административният орган да се ръководи. Не било желателно, нито възможно в контекста на семейната политика важният въпрос за подпомагането на семействата да бъде оставен на преценката на административния орган.
28.
В това отношение Комисията отбелязва, че съгласно постоянната практика на Съда обезщетението може да се счита за обезщетение по схема за социална сигурност, ако се предоставя на получателите без каквато и да било индивидуална и дискреционна преценка на личните нужди, въз основа на определен от закона фактически състав и ако е свързано с някой от рисковете, изрично изброени в член 4, параграф 1 от Регламент № 1408/71. Според Комисията, след като обезщетението следва да е законоустановено, евентуалното му намаляване също трябва да е уредено и не може да зависи от преценката на институцията на държавата членка.
29.
В отговора си на писмен въпрос на Съда Комисията посочва, че не разполага с точни сведения относно това какви са били намеренията на общностния законодател при въвеждането на член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71. Предложението на Комисията за изменение на Регламент № 1408/71 (COM(88) 27 окончателен), което тя представя на Съвета на Европейския съюз на 5 февруари 1988 г., не съдържа изменение на посочения член 76, а това изменение е прието впоследствие от Съвета. Комисията предполага, че с това изменение Съветът е искал да реагира на постоянната практика на Съда и по-специално на решение Salzano (EU:C:1984:343), решение Ferraioli (EU:C:1986:168) и решение Kracht (EU:C:1990:279). Комисията не отговори на въпроса на Съда дали законодателят е искал да предостави на компетентната институция възможност да прилага пряко член 76, параграф 1 от Регламент № 1408/71, а само до голяма степен възпроизведе становището си по втория преюдициален въпрос. Добави, че правило за задължителен приоритет, изключващо извършване на преценка във всеки отделен случай, би било непропорционално ограничение на принципа на свободното движение на работниците.
2. По втория преюдициален въпрос
30.
Според Комисията, която единствена представя становище по този въпрос, преди компетентната институция да спре изплащането на обезщетенията или, както е в случая, да ги ограничи до размера на разликата между по-високото изплащано от нея обезщетение и по-ниското обезщетение в държавата по пребиваване, тя трябва да се увери, че са изпълнени четири условия. Първо, тя трябва да уведоми родителите, и по-специално родителя, по отношение на когото е компетентна, че той има право на семейни обезщетения в държавата членка по пребиваване. Второ, тя трябва да се увери, че поне по принцип съществува право на семейни обезщетения в държавата членка по пребиваване. Трето, тя трябва да предостави на правоимащите родители срок за изпълнение на необходимите формалности съгласно разпоредбите на държавата членка по пребиваване, по-специално за подаване на съответното заявление. Четвърто, тя трябва да разполага с точна информация относно условията за придобиване на право на обезщетение и неговия размер в държавата членка по пребиваване, тъй като при липса на такава информация не би могла правилно да изчисли разликата между двете суми. Едва след като бъдат изпълнени тези условия и ако въпреки всичко не е подадено заявление в държавата членка по пребиваване, компетентната институция може да използва възможността, за която я оправомощава член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71. Според Комисията в идеалния случай гореизложените условия би трябвало да бъдат предвидени в закон от компетентната държава членка.
3. По третия преюдициален въпрос
31.
Не са представени становища по този въпрос.
Б – Анализ
1. Предварителни бележки по разглежданото законодателство
32.
Въпросите на запитващата юрисдикция се отнасят до тълкуването на член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 (
7
), и по-специално до това дали тази разпоредба предоставя на компетентната институция оперативна самостоятелност да прилага или да не прилага правилото за недопускане на натрупване, предвидено в член 76, параграф 1 от този регламент, при неподаване на заявление за обезщетения в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството.
33.
Следва да се отбележи, че Регламент № 1408/71 е заменен с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност (ОВ L 166, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 82 и поправка в ОВ L 33, 2008 г., стр. 12), който се прилага от 1 май 2010 г., откогато Регламент № 1408/71 престава да се прилага. Тъй като обаче фактите по спора в главното производство предхождат датата на влизане в сила на Регламент № 883/2004, Регламент № 1408/71 остава приложим ratione temporis по отношение на спора. Следва да се отбележи също, че тъй като разпоредбата на член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 не е включена в Регламент № 883/2004, исканото от запитващата юрисдикция тълкуване ще има само ограничена полза в бъдеще.
34.
Правилата за предимство в случаи на съвпадане на семейни обезщетения са предвидени понастоящем в член 68 от Регламент № 883/2004, параграф 2 от който предвижда по-специално за случая на съвпадане на права, че семейните обезщетения се предоставят в съответствие със законодателството, определено като имащо предимство, а правата на семейни обезщетения по силата на друго или други съответни законодателства се спират до размера на обезщетенията, предвиден в първото законодателство, и евентуално се изплащат като добавка за разликата над този размер. Член 68, параграф 3 от този регламент предвижда, че ако е подадено заявление за семейни обезщетения до компетентната институция на държава членка, чието законодателство е приложимо, но не с предимство, тази институция своевременно препраща заявлението до компетентната институция на държавата членка, чието законодателство се прилага с предимство, уведомява за това заинтересованото лице и евентуално изплаща разликата като добавка по параграф 2. Освен това компетентната институция на държавата членка, чието законодателство е приложимо с предимство, разглежда заявлението като подадено директно до нея и датата, на която такова заявление е било подадено до първата институция, се счита за дата на подаване на заявлението пред институцията, която има предимство.
35.
Преди да се отговори на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, смятам, че е удачно да се припомнят релевантните разпоредби на Регламент № 1408/71, приложими по отношение на фактите в главното производство.
2. Припомняне на приложимите по настоящото дело разпоредби
36.
Съгласно член 13, параграф 2, буква a) от Регламент № 1408/71 лице като г‑жа Fassbender-Firman, което е заето лице в държава членка (в случая Федерална република Германия), е подчинено на законодателството на тази държава, дори ако пребивава в друга държава членка (
8
) (в случая Кралство Белгия). Следователно г‑жа Fassbender-Firman е била подчинена на разпоредбите на германското право за целите на социалната сигурност. Съгласно член 73 от Регламент № 1408/71 заето или самостоятелно заето лице, което е подчинено на законодателството на държава членка, има право, по отношение на членовете на неговото семейство, които пребивават в друга държава членка, на семейните обезщетения, предвидени в законодателството на първата държава, както ако те пребиваваха в тази държава (
9
). От това следва, че през спорния период г‑жа Fassbender-Firman е имала право на германските семейни обезщетения за сина си.
37.
Освен това през спорния период и за същото дете, съпругът на г‑жа Fassbender-Firman е отговарял на условията за отпускане на семейни обезщетения съгласно белгийското законодателство, първо, поради статута си на безработен, получаващ обезщетения, а впоследствие — поради професионалната си дейност в Белгия.
38.
Член 76 от Регламент № 1408/71, както посочва самото му заглавие, съдържа „[п]равила за приоритетно прилагане в случаи на натрупване на право на семейни обезщетения съгласно законодателството на компетентната държава и съгласно законодателството на държавата членка по пребиваване на членовете на семейството“. От текста на тази разпоредба следва, че тя се отнася до натрупването на права на семейни обезщетения, дължими по-специално, от една страна, по силата на член 73 от този регламент, и от друга страна, по силата на националното законодателство на държавата по пребиваване на членовете на семейството, според което правото на семейни обезщетения възниква въз основа на упражняването на професионална дейност (
10
).
39.
Като се има предвид, че г‑жа Fassbender-Firman и съпругът ѝ са имали право на семейни обезщетения за съответната си професионална дейност в Германия и в Белгия и тъй като паралелното прилагане на разглежданите в главното производство германска и белгийска правна уредба в областта на социалната сигурност е можело да доведе до натрупване на права на семейни обезщетения, и следователно до свръхкомпенсиране на семейните разходи (
11
), правата им на семейни обезщетения трябва да се разглеждат с оглед на правилата за недопускане на натрупване, предвидени в член 76 от Регламент № 1408/71.
40.
Съгласно член 76, параграф 1 използването на професионална дейност от съпруга на г‑жа Fassbender-Firman в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството по принцип води до спиране на семейните обезщетения, предвидени в германското законодателство, до размера на семейните обезщетения, предвиден в белгийското законодателство (
12
). Всъщност Кралство Белгия има приоритетна компетентност за изплащането на разглежданите семейни обезщетения и Федерална република Германия трябва да изплати добавка за разликата, ако има такава.
41.
Важно е все пак да се припомни, че в разглеждания в главното производство случай съпругът на г‑жа Fassbender-Firman нито е подал заявление за семейни обезщетения в Белгия за спорния период, нито е получавал тези обезщетения. Причините за този пропуск не са съобщени на Съда. Освен това не е ясно дали белгийските обезщетения за спорния период все още биха се дължали на съпруга на г‑жа Fassbender-Firman при подаване на заявление от негова страна или правото на обезщетения при такова късно поискване е погасено по давност. Липсата на информация по настоящото дело се подсилва и дори утежнява от факта, че нито Familienkasse, нито г‑жа Fassbender-Firman, нито Федерална република Германия, нито впрочем Кралство Белгия представиха писмени становища или изявиха желание да се явят в насроченото от Съда заседание. Тази липса на интерес на страните в главното производство и на Федерална република Германия може да е свързана с отдалечеността във времето на разглежданите по делото в главното производство факти, които датират от 2006 г. и 2007 г., на ниския размер на разглежданите суми и на обстоятелството, че разпоредбата, чието тълкуване иска запитващата юрисдикция, не е в сила от 1 май 2010 г. и не е възпроизведена в Регламент № 883/2004.
3. Тълкуване на член 76 от Регламент № 1408/71
42.
Според постоянната съдебна практика във връзка с прилагането на член 76, параграф 1 от Регламент № 1408/71, за да може семейните обезщетения да се разглеждат като дължими съгласно законодателството на дадена държава членка, законът на тази държава трябва да признава на члена на семейството, който работи в нея, право да получи обезщетенията. Следователно, за да може заинтересованото лице да упражни това право, е необходимо то да отговаря на всички формални и материалноправни условия, наложени от законодателството на посочената държава, сред които евентуално може да фигурира условието да е било подадено предварително заявление за получаване на такива обезщетения (
13
).
43.
В решение Ragazzoni (134/77, ЕU:C:1978:88) Съдът е изяснил, че този член 76, параграф 1 е изключение от принципа, залегнал в член 73 от посочения регламент, и има за цел само да ограничи възможността за натрупване на обезщетения (
14
). Следователно спирането на семейните обезщетения, дължими в държавата членка на заетост, се налага само ако действително е налице натрупване с обезщетенията в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството, което предполага обезщетенията действително да са били получени, а следователно и заявени в тази държава (
15
).
44.
От гореизложените съображения следва, че съгласно член 76, параграф 1 от Регламент № 1408/71, така както той е тълкуван от Съда, семейните обезщетения, на които г‑жа Fassbender-Firman е имала право в Германия, не е трябвало да се спират съгласно член 73 от този регламент, тъй като в Белгия — държавата членка по пребиваване на членовете на семейството — не са били получавани семейни обезщетения (
16
), поради това че не са били заявени (
17
).
45.
Променя ли този извод въведеният с Регламент № 3427/89 член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71?
46.
Според текста на тази разпоредба, когато в държавата членка, на територията на която пребивават членовете на семейството, не е подадено заявление за обезщетения, „компетентната институция“ на другата държава членка „може“ да приложи разпоредбите на член 76, параграф 1 от Регламент № 1408/71 и следователно да спре семейните надбавки, дължими в тази държава членка, до размера на надбавките, предвиден в законодателството на държавата членка по пребиваване на членовете на семейството, все едно че в тази държава членка са били отпуснати обезщетения.
47.
Противно на доводите, изтъкнати от Familienkasse пред запитващата юрисдикция, считам, че употребата на думата „може“ в тази разпоредба ясно сочи, че спирането на семейните обезщетения, дължими в държавата членка на заетост, не е императивно. От това следва, че член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 разрешава, но не налага такова спиране на обезщетенията.
48.
От текста на член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 недвусмислено следва, че той признава възможността за такова спиране на обезщетенията, дори при липса на действително натрупване на обезщетения.
49.
Следователно тази разпоредба допуска работник мигрант или лицата, ползващи се от неговите права по схеми за социална сигурност, да бъдат лишени от правото на обезщетения, предоставени по силата на законодателството на държава членка, и вследствие на това да получи/получат семейни обезщетения в размер, по-нисък от размера на обезщетенията, предвиден както в законодателството на държавата членка на заетост, така и в законодателството на държавата членка по пребиваване на членовете на семейството (
18
). Според мен подобна дерогация подлежи на стриктно тълкуване и поради това не може да бъде императивна.
50.
На този етап трябва да се разгледат въпросите кой може да упражнява това право и при какви условия. Считам, че тези въпроси са свързани и трябва да се разглеждат в светлината на постоянната съдебна практика, според която обезщетение по схема за социална сигурност по смисъла на Регламент № 1408/71 трябва да се предоставя на получателите без каквато и да било индивидуална и дискреционна преценка на личните им нужди, въз основа на определен от закона фактически състав и да е свързано с някой от рисковете, изрично изброени в член 4, параграф 1 от Регламент № 1408/71 (
19
).
51.
Изискването семейните обезщетения да се предоставят въз основа на определен от закона фактически състав предполага не само условията, от които зависи тяхното предоставяне, но също и тези за евентуалното им спиране да са определени в законодателството на компетентната държава членка, и по-специално в настоящия случай, на държавата членка на заетост. В това отношение ще отбележа, че член 1, буква й) от Регламент № 1408/71 предвижда, че „законодателство означава законите, подзаконовите и други разпоредби, както и всички настоящи или бъдещи мерки за прилагане от всяка държава членка, които се отнасят за клоновете и схемите на социална сигурност, предвидени в член 4, параграф[…] 1 […]“.
52.
Следователно, както сочат запитващата юрисдикция и Комисията в писменото становище по настоящото дело, в правото на Съюза член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 представлява оправомощаваща разпоредба. По силата на това оправомощаване „държавата членка на заетост“ (
20
) може да предвиди в законодателството си спиране на семейните обезщетения от компетентната институция, ако в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството не е подадено заявление за тези обезщетения. От това следва, че компетентната институция на държавата членка на заетост може да прилага член 76, параграф 1 от Регламент № 1408/71, когато не е подадено заявление за обезщетения в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството само ако законодателството на държавата членка на заетост предвижда изрично и недвусмислено такава възможност.
53.
Всъщност само разпоредби като тези могат да осигурят предоставяне на минимална информация на обществеността. Както правилно отбелязва Комисията, правото на изплащане на семейни обезщетения на лицата, подчинени на съответното законодателство, не може да е оставено на преценката на компетентната институция.
54.
Изискването за правна сигурност и за прозрачност налага на работниците мигранти или на лицата, ползващи се от техните права по схеми за социална сигурност, да се гарантира ясно и точно определено правно положение, позволяващо им да знаят не само всички свои права, но също и ограниченията на тези права, ако има такива (
21
).
4. Относно разглежданото национално законодателство
55.
Следва да се разгледа накратко въпросът дали национални разпоредби като член 65 от EStG и член 4 от BKGG отговарят на условията на оправомощаването, предвидени в член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71.
56.
Федерална република Германия отбелязва по същество, че в решение Hudzinski и Wawrzyniak (C‑611/10 и C‑612/10, EU:C:2012:339) член 65 от EStG и член 4 от BKGG са тълкувани и приложени в съответствие с правото на Съюза. В тях ясно е предвидено спиране на семейните надбавки за деца, както и изплащане на евентуалната разлика между по-ниския размер на семейните надбавки, предоставяни в чужда държава, и по-високия размер на националните надбавки. Тази държава членка счита, че в това отношение компетентната институция не разполага с никакво право на преценка.
57.
С уговорката, че това трябва да се провери от запитващата юрисдикция, считам, че от представената пред Съда преписка е видно, че разпоредби като член 65 от EStG и член 4 от BKGG отговарят на критериите за правна сигурност и за прозрачност, изисквани от правото на Съюза за използване на компетентността, предоставена с оправомощаването по член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71, и гарантират евентуалното изплащане на добавка за разликата (
22
).
5. Относно евентуалното изискване за допълнителни условия за спиране на обезщетенията
58.
Ще се върна отново на становището на Комисията относно условията, които според нея следва да са изпълнени, за да се спре изплащането на семейните обезщетения съгласно член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 (
23
).
59.
Според мен условията, описани така подробно от Комисията, отчасти се основават на текста на член 68, параграф 3 от Регламент № 883/2004 (
24
), който има за цел да гарантира правото на семейни обезщетения, дължими в държавата членка, чието законодателство се прилага с предимство, когато заявлението за тези обезщетения е подадено пред компетентната институция на държавата членка, чието законодателство не се прилага с предимство.
60.
Трябва да се констатира, че предложените от Комисията конкретни условия очевидно липсват в текста на член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 и не могат да ограничат с обратна сила на предвиденото в тази разпоредба оправомощаване.
61.
В заключение считам, че компетентната институция не разполага с никакво право на преценка при вземане на решение дали да спре изплащането на семейни обезщетения съгласно член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71. Тази разпоредба разрешава на държавата членка на заетост да предвиди в законодателството си спиране на семейните обезщетения от компетентната институция, ако в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството не е подадено заявление за тези обезщетения. В законодателството на държавата членка на заетост трябва ясно да се определят границите за използване на тази възможност. Считам, че предложението на Комисията в писмения ѝ отговор на поставен от Съда въпрос за извършване на преценка „във всеки отделен случай“ (
25
) противоречи не само на предходното ѝ писмено становище за липса на право на преценка на компетентната институция в тази област (
26
), но също така и на самото понятие за социално-осигурително обезщетение по смисъла на Регламент № 1408/71 (
27
).
62.
Предвид гореизложеното, и по-специално предвид липсата на право на преценка на компетентната институция в тази област, считам, че не следва да се дава отговор на поставените от запитващата юрисдикция втори и трети въпрос.
VI – Заключение
63.
С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам Съдът да отговори на Bundesfinanzhof по следния начин:
Компетентната институция не разполага с никакво право на преценка при вземане на решение дали да спре изплащането на семейни обезщетения съгласно член 76, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността, в редакцията му, изменена и актуализирана с Регламент (ЕО) № 118/97 на Съвета от 2 декември 1996 година, изменен с Регламент (ЕО) № 1992/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година. Тази разпоредба разрешава на държавата членка на заетост да предвиди в законодателството си спиране на семейните обезщетения от компетентната институция, ако в държавата членка по пребиваване на членовете на семейството не е подадено заявление за тези обезщетения. В законодателството на държавата членка на заетост трябва ясно да се определят границите за използване на тази възможност.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	ОВ L 28, 1997 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 35 и поправка в ОВ L 32, 2008 г., стр. 31.
(
3
)	ОВ L 392, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 288.
(
4
)	Противно на тезата, поддържана от Familienkasse.
(
5
)	Решение Salzano (191/83, EU:C:1984:343), решение Ferraioli (153/84, EU:C:1986:168) и решение Kracht (C‑117/89, EU:C:1990:279).
(
6
)	Решение Klöppel (C‑507/06, EU:C:2008:110, т. 16) и решение Xhymshiti (C‑247/09, EU:C:2010:698, т. 43).
(
7
)	Тази разпоредба е въведена с Регламент (ЕИО) № 3427/89 на Съвета от 30 октомври 1989 година за изменение на Регламент (ЕИО) № 1408/71 за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността, и на Регламент (ЕИО) № 574/72 относно определяне на реда за прилагане на Регламент (ЕИО) № 1408/71 (ОВ L 331, стр. 1), който се прилага от 1 май 1990 г. Целта на тази разпоредба не е посочена в съображенията на Регламент № 3427/89. Освен това въпросното въвеждане, направено с Регламент № 3427/89, не е предвидено в предложението за регламент за изменение на Регламент № 1408/71 и Регламент № 574/72 (COM(88) 27 окончателен), представено от Комисията на Съвета на 5 февруари 1988 г. (вж. т. 29 от настоящото заключение). Бих искал също да отбележа, че Решение 91/425/ЕИО от 10 октомври 1990 година, Решение № 147 относно прилагането на член 76 от Регламент (ЕИО) № 1408/71 (ОВ L 235, стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 2, стр. 168) на Административната комисия на Европейските общности за социалната сигурност на работниците мигранти, което определя по-специално правилата за прилагане на посочения член по отношение на информацията, която се предоставя от институцията по мястото на пребиваване на компетентната институция във връзка със спиране на обезщетенията по силата на параграф 2 от него, по отношение на сравняването между размера на обезщетенията, предвидени от съответните законодателства, както и по отношение на определянето на евентуалната разлика, която се изплаща като добавка от компетентната институция, също не пояснява какви са целите на тази разпоредба.
(
8
)	Решение Bosmann (C‑352/06, ЕС:C:2008:290, т. 17).
(
9
)	Вж. по-специално решение Dodl и Oberhollenzer (C‑543/03, EU:C:2005:364, т. 45), решение Weide (C‑153/03, ЕU:C:2005:428, т. 20) и решение Slanina (C‑363/08, ЕU:C:2009:732, т. 21).
(
10
)	Решение Schwemmer (C‑16/09, ЕU:C:2010:605, т. 45).
(
11
)	Вж. в този смисъл решение Dodl и Oberhollenzer (ЕU:C:2005:364, т. 51). Всъщност в съответствие с целта за избягване на необоснованото натрупване на обезщетенията, посочена в двадесет и седмо съображение от Регламент № 1408/71, член 12 от него, озаглавен „Предотвратяване на натрупване на обезщетения“, предвижда, inter alia, в параграф 1, че Регламентът „не може нито да предоставя, нито да запазва правото на няколко обезщетения от един и същи вид за един и същи период на задължително осигуряване“. Тъй като член 12 от Регламент № 1408/71 е в дял I от същия регламент, който съдържа общите разпоредби, принципите, установени от тази разпоредба, се прилагат за правилата за приоритетно прилагане в случай на натрупване на права на семейни обезщетения, предвидени в член 76 от същия регламент. Вж. освен това моето заключение Wiering (C‑347/12, EU:C:2013:504, т. 51 и 52).
(
12
)	В решение Ferraioli (ЕU:C:1986:168) Съдът е припомнил, че целта на Договорите за гарантиране на свобода на движение на заетите лица обуславя тълкуването на разпоредбите от Регламент № 1408/71 и че член 76 от същия регламент не може да се прилага по начин, който лишава заетото лице от семейни надбавки при по-добри условия — чрез заместване на надбавките, отпуснати от една държава членка, с надбавки, дължими в друга държава членка. Според Съда принципите, от които се ръководи Регламент № 1408/71, изискват, ако размерът на обезщетенията, предоставяни в държавата по пребиваване, е по-нисък от размера на обезщетенията, предоставяни в другата държава, която ги изплаща, заетото лице да запази правото си на по-високия размер и да има право на добавка към обезщетението, дължима от осигурителната институция на втората държава и равна на разликата между двете суми. Следва да се напомни, че законодателят на Съюза е установил реда за прилагане на правилата за недопускане на натрупване на семейни обезщетения, като е предвидил по-специално обмен на информация между институциите на държавите членки по пребиваване и на заетост за сравняване на въпросните обезщетения и техните размери, за да се предостави възможност за определяне на евентуалната добавка за разликата. Вж. по-специално Решение 91/425. Вж. моето заключение Wiering (C‑347/12, ЕС:C:2013:504, т. 53 и 54 и цитираната съдебна практика).
(
13
)	Решение Schwemmer (ЕU:C:2010:605, т. 53 и цитираната съдебна практика).
(
14
)	Т. 6 и 7.
(
15
)	Решение Kracht (ЕU:C:1990:279, т. 11).
(
16
)	Докато според текста на разпоредбата „се предвиждат“ обезщетения.
(
17
)	Бих искал да отбележа, че в т. 54 от решение Schwemmer (EU:C:2010:605) Съдът припомня, че според решение Ragazzoni (EU:C:1978:88), решение Salzano (EU:C:1984:343), решение Ferraioli (EU:C:1986:168) и решение Kracht (EU:C:1990:279) причините за неподаване на предварително заявление не са били от значение за предоставените от Съда отговори в съответните производства.
(
18
)	По аналогия вж. решение Schwemmer (EU:C:2010:605, т. 58). Всъщност съгласно член 76, параграф 2 от Регламент № 1408/71 би се дължала единствено разликата между по-високото германско обезщетение и по-ниското белгийско обезщетение, т.е. добавката за разлика, независимо от факта, че г‑жа Fassbender-Firman и съпругът ѝ са имали право на семейни надбавки за сина си в двете държави членки.
(
19
)	В този смисъл вж. решение Lachheb и Lachheb (C‑177/12, EU:C:2013:689, т. 30 и цитираната съдебна практика). Курсивът е мой.
(
20
)	Решение Kracht (EU:C:1990:279, т. 10) и решение Schwemmer (EU:C:2010:605, т. 56).
(
21
)	По аналогия вж. решение Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, т. 58 и 59).
(
22
)	Вж. т. 12 от настоящото заключение. Всъщност изглежда, че Familienkasse счита, че е дължима добавка за разликата.
(
23
)	Вж. т. 30 от настоящото заключение.
(
24
)	Вж. т. 34 от настоящото заключение.
(
25
)	Вж. т. 29 от настоящото заключение.
(
26
)	Вж. т. 27 и 53 от настоящото заключение.
(
27
)	Вж. т. 50 от настоящото заключение.