62020CJ0024_RES
Cauza C‑24/20
Comisia Europeană
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 22 noiembrie 2022
„Acțiune în anulare – Decizia (UE) 2019/1754 – Aderarea Uniunii Europene la Actul de la Geneva al Acordului de la Lisabona privind denumirile de origine și indicațiile geografice – Articolul 3 alineatul (1) TFUE – Competența exclusivă a Uniunii – Articolul 207 TFUE – Politica comercială comună – Aspecte comerciale ale proprietății intelectuale – Articolul 218 alineatul (6) TFUE – Dreptul de inițiativă al Comisiei Europene – Modificare de către Consiliul Uniunii Europene a propunerii Comisiei – Articolul 293 alineatul (1) TFUE – Aplicabilitate – Articolul 4 alineatul (3), articolul 13 alineatul (2) și articolul 17 alineatul (2) TUE – Articolul 2 alineatul (1) TFUE – Principiile atribuirii competențelor, echilibrului instituțional și cooperării loiale”
Acțiune în anulare – Condiții de admisibilitate – Acțiune îndreptată împotriva emitentului actului atacat – Cerere în anulare a unei decizii a Consiliului privind încheierea unui acord internațional – Adoptarea acestei decizii exclusiv de către Consiliu – Admisibilitate
[art. 218 alin. (6) și art. 297 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctele 42-45)
Acțiune în anulare – Obiect – Anulare în parte – Condiție – Posibilitate de a disocia dispozițiile contestate – Criteriu obiectiv – Lipsa unei modificări de fond a actului atacat – Condiție îndeplinită – Admisibilitate
(art. 263 TFUE; Decizia 2019/1754 a Consiliului, art. 3 și 4)
(a se vedea punctele 47-49 și 53-55)
Consiliul – Competențe – Competența de modificare în unanimitate a unei propuneri a Comisiei – Întindere – Propunere a Comisiei, în calitate de negociator desemnat, în cadrul acțiunii externe a Uniunii – Includere
[art. 218 și art. 293 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 77-82)
Uniunea Europeană – Instituții – Obligații – Obligația de cooperare loială – Echilibru instituțional – Domeniu de aplicare
[art. 13 alin. (2), art. 16 alin. (1) și art. 17 alin. (2) TUE; art. 293 TFUE]
(a se vedea punctele 83, 84 și 92)
Comisia – Competențe – Acte ale Uniunii, altele decât cele legislative – Competența de inițiativă în calitate de negociator desemnat al unui acord internațional – Conținut – Promovarea interesului general al Uniunii – Competențe de formulare a unei propuneri, de stabilire a obiectului, a scopului și a conținutului acesteia, precum și de modificare și chiar de retragere a acesteia
[art. 17 alin. (1) și (2) a doua teză TUE; art. 218 alin. (3) și (6) TFUE]
(a se vedea punctele 85-88)
Consiliul – Competențe – Competența de modificare în unanimitate a unei propuneri a Comisiei – Condiție – Lipsa unei denaturări a obiectului și a scopului acesteia
[art. 16 alin. (1) și art. 17 alin. (2) TUE; art. 293 TFUE; Decizia 2019/1754 a Consiliului, art. 3]
(a se vedea punctele 92-94, 105-108, 111 și 112)
Consiliul – Competențe – Competența de modificare în unanimitate a unei propuneri a Comisiei în calitate de negociator desemnat al unui acord internațional – Întindere – Propunere a Comisiei care vizează exercitarea unei competențe exclusive doar de către Uniune – Alegere politică ce ține de aprecierea de către Comisie a interesului general al Uniunii – Modificare a Consiliului prin care statele membre sunt abilitate să exercite o competență exclusivă a Uniunii – Excludere
[art. 17 alin. (2) TUE; art. 218 și art. 293 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 102-104, 109 și 110)
Rezumat
Prin Decizia 2019/1754 (
1
), Consiliul Uniunii Europene a aprobat aderarea Uniunii la Actul de la Geneva (
2
) al Acordului de la Lisabona (
3
) privind denumirile de origine și indicațiile geografice.
Acordul de la Lisabona constituie un acord special în sensul Convenției de la Paris pentru protecția proprietății industriale (
4
), la care poate adera orice stat parte la această convenție. Șapte state membre ale Uniunii sunt membre la acord. Potrivit acestui acord, statele cărora acesta li se aplică sunt constituite într‑o Uniune specială în cadrul Uniunii pentru protecția proprietății industriale instituite prin Convenția de la Paris. Actul de la Geneva a deschis Uniunii posibilitatea de a deveni membră a aceleiași Uniuni speciale precum statele părți la Acordul de la Lisabona, deși acesta din urmă nu permitea decât aderarea statelor.
Aderarea Uniunii la Actul de la Geneva a fost aprobată, în numele Uniunii, în temeiul articolului 1 din decizia atacată. Articolele 2 și 5 din această decizie stabilesc modalitățile practice pentru această aderare. Articolul 3 din decizia atacată autorizează statele membre care doresc acest lucru să ratifice Actul de la Geneva sau să adere la el. În ceea ce privește articolul 4 din această decizie, el aduce precizări în legătură cu reprezentarea Uniunii și a statelor membre care ar ratifica sau ar adera la Actul de la Geneva în cadrul Uniunii speciale, precum și în legătură cu responsabilitățile ce revin Uniunii în materie de exercitare a drepturilor și de respectare a obligațiilor acesteia și ale acestor state membre, care decurg din actul menționat.
Comisia a introdus o acțiune având ca obiect anularea în parte a deciziei atacate, și anume a articolului 3 și a articolului 4 din aceasta, în măsura în care acest ultim articol conține referiri la statele membre. Comisia a reproșat Consiliului faptul că a modificat propunerea sa (
5
) introducând o dispoziție prin care erau autorizate statele membre care doresc aceasta să ratifice Actul de la Geneva sau să adere la el. Propunerea Comisiei, prezentată în temeiul dispozițiilor Tratatului FUE privind punerea în aplicare a politicii comerciale comune (
6
) și procedura de adoptare a unei decizii privind încheierea acordului internațional în acest domeniu (
7
), prevedea, ținând seama de competența exclusivă a Uniunii, că numai aceasta din urmă aderă la Actul de la Geneva.
Statuând în Marea Cameră, Curtea se pronunță cu privire la admisibilitatea acțiunii în raport cu criteriile autorului actului atacat și cu caracterul separabil de restul actului al elementelor a căror anulare se solicită. Pe de altă parte, în cadrul examinării motivului principal, pe care îl admite, Curtea se pronunță cu privire la abilitarea de a adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic, precum aderarea la un acord internațional, acordată statelor membre de către Consiliu într‑un domeniu care ține de competența exclusivă a Uniunii. Curtea anulează în parte decizia atacată constatând că ea a fost adoptată cu încălcarea articolului 293 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 13 alineatul (2) TUE.
Aprecierea Curții
Curtea respinge de la bun început argumentul invocat de Republica Italiană potrivit căruia acțiunea ar fi inadmisibilă pentru motivul că este îndreptată numai împotriva Consiliului, iar nu și împotriva Parlamentului European. Astfel, Curtea constată că, potrivit articolului 218 alineatul (6) TFUE, în pofida aprobării prealabile a Parlamentului European, numai Consiliul este abilitat să adopte o decizie privind încheierea unui acord internațional. Prin urmare, decizia atacată a fost semnată în mod corect numai de președintele Consiliului, această semnătură identificând în acest mod autorul acestei decizii, împotriva căruia trebuia îndreptată acțiunea.
Pe de altă parte, Curtea respinge excepția de inadmisibilitate ridicată de Consiliu, care susținea că dispozițiile deciziei atacate a căror anulare o solicită Comisia nu pot fi separate de restul acestei decizii și că deci anularea sa în parte nu este posibilă.
În acest context, Curtea amintește că verificarea caracterului separabil al dispozițiilor contestate presupune examinarea domeniului de aplicare al acestor dispoziții pentru a putea evalua în mod obiectiv dacă anularea lor ar modifica spiritul și substanța actului atacat. În această privință, ea constată că substanța deciziei atacate constă în aderarea Uniunii la Actul de la Geneva, aprobată în numele Uniunii în temeiul articolului 1 din decizia menționată. În schimb, dispozițiile a căror anulare o solicită Comisia urmăresc să permită statelor membre care doresc aceasta să ratifice actul de la Geneva sau să adere la el alături de Uniune. Or, Curtea arată că nici situația în care niciun stat membru nu ar exercita această posibilitate, nici consecințele care decurg din aceasta nu ar afecta domeniul de aplicare juridic al articolului 1 din decizia atacată și nici nu ar repune în discuție aderarea Uniunii la Actul de la Geneva. Curtea precizează că faptul că Comisia a solicitat menținerea temporară, începând de la data pronunțării hotărârii care urmează să fie pronunțată, a efectelor părților din decizia atacată a căror anulare o solicită Comisia în ceea ce privește statele membre care sunt părți la Acordul de la Lisabona nu are nicio incidență asupra caracterului separabil al dispozițiilor deciziei atacate a căror anulare se solicită.
Pe fond, Curtea analizează motivul principal, întemeiat pe faptul că, modificând propunerea Comisiei prin introducerea unei dispoziții prin care statele membre care doresc aceasta sunt autorizate să ratifice Actul de la Geneva sau să adere la el, Consiliul ar fi acționat în afara oricărei inițiative a Comisiei, încălcând astfel articolul 218 alineatul (6) și articolul 293 alineatul (1) TFUE și aducând atingere echilibrului instituțional prevăzut la articolul 13 alineatul (2) TUE.
În primul rând, Curtea constată aplicabilitatea articolului 293 alineatul (1) TFUE atunci când Consiliul, hotărând la propunerea Comisiei care acționează în calitate de negociator desemnat de acesta, în temeiul articolului 218 alineatul (3) TFUE, adoptă o decizie privind încheierea unui acord internațional, în temeiul articolului 218 alineatul (6) TFUE.
În al doilea rând, Curtea examinează argumentul întemeiat pe încălcarea articolului 293 alineatul (1) TFUE.
În acest sens, Curtea amintește mai întâi că această dispoziție trebuie interpretată în conformitate cu principiul echilibrului instituțional, caracteristic structurii instituționale a Uniunii, care presupune ca fiecare dintre instituții să își exercite competențele cu respectarea competențelor celorlalte instituții, precum și a principiului cooperării loiale între instituțiile menționate (
8
). În acest context, actele Uniunii, altele decât cele legislative, cum este decizia atacată privind încheierea acordului internațional în discuție, sunt adoptate la propunerea Comisiei. Or, în temeiul acestei competențe de inițiativă, Comisia promovează interesul general al Uniunii și adoptă inițiativele adecvate în acest scop. Articolul 293 TFUE, întrucât prevede, pe de o parte, o competență de modificare a propunerii de către Consiliu care, cu anumite excepții, necesită unanimitatea, și, pe de altă parte, o competență a Comisiei de a‑și modifica propunerea atât timp cât Consiliul nu s‑a pronunțat, asigură respectarea principiului echilibrului instituțional între competențele Comisiei și cele ale Consiliului. Astfel, competența de modificare a Consiliului nu se poate extinde până la a permite denaturarea propunerii Comisiei într‑un sens care ar împiedica realizarea obiectivelor urmărite și ar priva‑o de rațiunea sa de a exista.
Prin urmare, Curtea verifică în continuare dacă modificarea adusă de Consiliu a denaturat obiectul sau finalitatea propunerii Comisiei într‑un sens care ar împiedica realizarea obiectivelor urmărite de aceasta.
Curtea amintește în această privință că obiectul propunerii menționate consta în aderarea Uniunii singură la Actul de la Geneva și că finalitatea sa era de a permite Uniunii să își exercite în mod corect competența exclusivă în domeniul care intră sub incidența acestui act, și anume politica comercială comună, întemeiată pe principii uniforme și desfășurată în cadrul principiilor și al obiectivelor acțiunii externe a Uniunii, competență căreia îi aparține negocierea Actului de la Geneva.
Curtea precizează de altfel că, în cazul în care tratatele atribuie Uniunii o competență exclusivă într‑un domeniu determinat, numai Uniunea poate legifera și adopta acte cu forță juridică obligatorie, cu excepția cazului în care Uniunea abilitează statele membre să facă acest lucru (
9
). În plus, principiul atribuirii competențelor, precum și cadrul instituțional definit în Tratatul UE pentru a permite exercitarea de către Uniune a competențelor conferite acesteia prin tratate constituie caracteristici specifice Uniunii și dreptului său, referitoare la structura constituțională a Uniunii.
Or, Curtea constată că, prin decizia de a acorda statelor membre o abilitare pentru a ratifica Actul de la Geneva sau pentru a adera la acesta, Consiliul a exprimat o alegere politică alternativă la propunerea Comisiei, care afectează modalitățile de exercitare a unei competențe exclusive a Uniunii, în condițiile în care o astfel de alegere ține de aprecierea interesului general al Uniunii de către Comisie, apreciere de care puterea de inițiativă a Comisiei este indisolubil legată.
Curtea concluzionează că această abilitare acordată de Consiliu denaturează obiectul și finalitatea propunerii Comisiei, exprimând alegerea sa politică de a permite Uniunii să adere singură la Actul de la Geneva și astfel să își exercite singură competența exclusivă în domeniul care intră sub incidența actului menționat.
În plus, ea adaugă că această concluzie nu poate fi repusă în discuție de împrejurarea că abilitarea prevăzută la articolul 3 din decizia atacată era acordată sub rezerva respectării depline a competenței exclusive a Uniunii și că, în conformitate cu articolul 4 din această decizie, pentru a garanta unitatea reprezentării internaționale a Uniunii și a statelor sale membre, Consiliul încredințase Comisiei reprezentarea Uniunii, precum și pe cea a oricărui stat membru care dorea să facă uz de această abilitare. Într‑adevăr, în pofida acestei încadrări, prin utilizarea acestei abilitări, statele menționate ar exercita, în calitate de subiecte de drept internațional independente alături de Uniune, o competență exclusivă a Uniunii, împiedicând‑o astfel să o exercite singură.
În sfârșit, argumentele referitoare la necesitatea de a asigura că Uniunea dispune de drepturi de vot în Adunarea Uniunii speciale și de a menține senioritatea și continuitatea protecției denumirilor de origine înregistrate în temeiul Acordului de la Lisabona în cele șapte state membre care erau deja părți la acesta din urmă nu pot justifica modificarea realizată de Consiliu. Prin urmare, Curtea statuează că eventualele dificultăți pe care Uniunea le‑ar putea întâmpina pe plan internațional în exercitarea competențelor sale exclusive sau consecințele acestei exercitări asupra angajamentelor internaționale ale statelor membre nu pot, ca atare, să autorizeze Consiliul să modifice o propunere a Comisiei până la a denatura obiectul sau finalitatea acesteia, încălcând astfel principiul echilibrului instituțional, a cărui respectare urmărește să o asigure articolul 293 TFUE.
(
1
)	Decizia (UE) 2019/1754 a Consiliului din 7 octombrie 2019 privind aderarea Uniunii Europene la Actul de la Geneva al Acordului de la Lisabona privind denumirile de origine și indicațiile geografice (JO 2019, L 271, p. 12, denumită în continuare „decizia atacată”).
(
2
)	Actul de la Geneva al Acordului de la Lisabona privind denumirile de origine și indicațiile geografice (JO 2019, L 271, p. 15, denumit în continuare „Actul de la Geneva”).
(
3
)	Acordul de la Lisabona privind protecția și înregistrarea internațională a denumirilor de origine a fost semnat la 31 octombrie 1958, revizuit la Stockholm la 14 iulie 1967 și modificat la 28 septembrie 1979 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 828, nr. 13172, p. 205, denumit în continuare „Acordul de la Lisabona”).
(
4
)	Convenția de la Paris pentru protecția proprietății industriale a fost semnată la Paris la 20 martie 1883, revizuită ultima dată la Stockholm la 14 iulie 1967 și modificată la 28 septembrie 1979 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 828, nr. 11851, p. 305.
(
5
)	Propunerea Comisiei din 27 iulie 2018 de decizie a Consiliului privind aderarea Uniunii Europene la Actul de la Geneva al Acordului de la Lisabona privind denumirile de origine și indicațiile geografice [document COM(2018) 350 final].
(
6
)	Articolul 207 TFUE.
(
7
)	Articolul 218 alineatul (6) litera (a) TFUE.
(
8
)	Principii enunțate la articolul 13 alineatul (2) TUE.
(
9
)	Articolul 2 alineatul (1) TFUE.