61982C0116
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN MISCHO
presentadas el 17 de abril de 1986 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Introducción
El presente recurso por incumplimiento se ha propuesto a la consideración del Tribunal de Justicia casi cuatro años después de que fuera presentada la demanda correspondiente y más de trece años después de que se abriera el procedimiento de infracción por la Comisión. Ésta ha pedido, en diversas ocasiones, que no se señalase la vista, teniendo en cuenta la existencia de negociaciones entre las partes que trataban de resolver la controversia.
2. Las infracciones imputadas
En su demanda, la Comisión acusa a la República Federal de Alemania de que al adoptar y al aplicar determinadas disposiciones de la Ley del Vino de 14 de julio de 1971 (BGBL 1971 I, p. 893) y del Reglamento de ejecución del 15 de julio de 1971 (BGBl. 1971 I, p. 926) ha infringido la normativa comunitaria sobre la organización común del mercado vitivinícola.
Se trata de las infracciones siguientes:
1)
Violación del principio de la libre circulación de mercancías, que constituye el fundamento de la organización común de los mercados del vino, al prohibir la importación del vino que no haya sido producido según las disposiciones legislativas en vigor en el Estado miembro productor [artículo 18, apartado 1, punto 1, letras a) y b) de la Ley del Vino].
2)
Infracción del artículo 43, apartado 4, del Reglamento n° 337/79, al prohibir mezclar vinos de licor extranjeros con vino de licor originario de otros países (artículo 23, apartado 2, de la Ley del Vino).
3)
Infracción del artículo 2, apartado 1, del Reglamento n° 1689/70 por cuanto se han seguido concediendo autorizaciones para elaborar v.c.p.r.d. fuera de las regiones determinadas o de las regiones situadas en su proximidad inmediata (artículo 64 de la Ley del Vino).
4)
Infracción del artículo 3, apartado 1, del Reglamento n° 338/79, por cuanto existe una delimitación imprecisa de las regiones aptas para la producción de v.c.p.r.d. (anexo IV, parte 1, del Reglamento de ejecución «vino»).
Por lo que se refiere a las infracciones que se citan en los puntos 1 y 2, la Comisión ha renunciado en la réplica a pretender la demostración de la infracción, considerando que ya habían sido remediadas mediante lá Ley modificadora de 27 de agosto de 1982 (BGBl. 1982 I, p. 1177), insistiendo sin embargo en la condena en costas de la República Federal de Alemania por los dos motivos indicados. Mediante carta de 18 de diciembre de 1985, la Comisión ha renunciado también a pretender demostrar la existencia de la infracción relativa al punto 4.
Pero también en este punto solicita que la República Federal de Alemania sea condenada en costas. Por consiguiente, mis conclusiones se refieren únicamente al incumplimiento a que alude el puntó 3.
3. La legislación comunitaria aplicable
El Reglamento n° 817/70 del Consejo (DO 1970, L 99, p. 20) ha establecido disposiciones detalladas relativas a los vinos de calidad producidos en regiones determinadas. El segundo considerando del mismo Reglamento prevé el desarrollo de una política de calidad:
«Considerando que el desarrollo de una política de calidad en materia agrícola y, especialmente, en el sector vinícola no puede sino contribuir a la mejora de las condiciones de mercado y, por ello mismo, al incremento de las salidas de los productos; que la adopción de disciplinas comunes complementarias con respecto al Reglamento (CEE) n° 816/70 y referentes a la producción y al control de los vinos de calidad producidos en regiones determinadas se inscribe en el marco de la política anteriormente contemplada y puede contribuir a la consecución de los objetivos enunciados; [...]»(Traducción no oficial; en lo sucesivo ***.)
El principio esencial de esta política es garantizar que la obtención de la uva y su transformación sean auténticas. Este principio se expresa más claramente en el texto francés que habla de «vins de qualité produits dans une région déterminée», a diferencia del texto alemán que habla de «Qualitätsweine bestimmter Anbaugebiete». (
1
) Unicamente a título excepcional pueden tenerse en cuenta los métodos tradicionales, tal como indica el cuarto considerando del mismo Reglamento:
«Considerando que si bien es necesario tener en cuenta los métodos tradicionales de producción, hace falta sin embargo realizar un esfuerzo común de armonización en lo que atañe a las exigencias de calidad [...].»
Por lo que se refiere a la obtención y la transformación, el artículo 5 dispone que:
«1)
a)
Los v.c.p.r.d. únicamente se obtendrán de uva procedente de variedades que figuren en la lista contemplada en el apartado 1 del artículo 3 y recolectada dentro de la región determinada.
La disposición anterior no supondrá un obstáculo para que un v.c.p.r.d. se obtenga en las condiciones contempladas en el apartado 3 del artículo 3, o se produzca de acuerdo con prácticas tradicionales.
b)
[...]
2)
La transformación de la uva contemplada en la letra a) del apartado 1 en mosto y del mosto en vino se realizará dentro de la región determinada en que hayan sido recolectados.
Sin embargo, esta transformación podrá realizarse fuera de dicha región siempre que existan disposiciones adecuadas en materia de control y cuando así lo autorice la normativa del Estado miembro productor.
3)
Las modalidades de aplicación del presente artículo se establecerán de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 7 del Reglamento n° 24.
Dichas modalidades se referirán en particular a:
—
las disposiciones con arreglo a las cuales los Estados miembros podrán autorizar determinadas excepciones a la norma, en aplicación de la cual la transformación de la uva en mosto y del mosto en vino debe efectuarse dentro de la región determinada;
—
la lista de los v.c.p.r.d. sometidos a las prácticas tradicionales contempladas en el apartado 1.»
Esta disposición corresponde sustancial-mente al artículo 6 del Reglamento n° 338/79 del Consejo, del 5 de febrero de 1979 (DO 1979, L 54, p. 48; EE 03/15, p. 207), que ha sustituido y completado al Reglamento n° 817/70.
La norma del artículo 5, apartado 2, párrafo 1, ha reproducido el régimen, hasta entonces habitual, de los Derechos francés e italiano. Las modalidades de aplicación relativas a la excepción, a que se refiere el párrafo 2, han sido definidas por el Reglamento n° 1698/70 de la Comisión (DO 1971, L 150, p. 4; EE 03/04, p. 24), que regula determinadas excepciones sobre la elaboración de los v.c.p.r.d.
El artículo 1 de dicho Reglamento dispone que:
«En la elaboración de un v.c.p.r.d., la transformación de la uva en mosto o del mosto en vino en las condiciones previstas por el párrafo 2 del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 817/70, sólo podrá efectuarse cuando se cuente con autorización para ello.»
Según el artículo 2, apartado 1:
«La autorización de transformación mencionada en el artículo 1 sólo podrá ser otorgada por el organismo competente de los Estados miembros productores a aquellos vinicultores que empleen uva o mosto de uva destinados a la obtención de un v.c.p.r.d. en instalaciones suyas y establecidos en la proximidad inmediata de la población determinada de que se trate.»
Estas regiones situadas en proximidad inmediata pueden encontrarse en otras regiones vitícolas o completamente fuera de cualquier región vitícola. La necesidad de la «proximidad inmediata» está motivada en el tercer considerando de dicho reglamento por los riesgos de fraude que supone la transformación.
4. Las disposiciones alemanas discutidas y el verdadero objeto del litigio
La Weingesetz (Ley del Vino) dispone en su apartado 5 lo siguiente:
«Verarbeitung zu Qualitätswein außerhalb des bestimmten Anbaugebietes
1.
Bei der Herstellung eines Qualitätsweines b. A. kann nach Maßgabe des Artikels 5 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 817/70 und der zu seiner Durchführung erlassenen Verordnungen des Rates oder der Kommission der Europäischen Gemeinschaften genehmigt werden, daß die Verarbeitung von Weintrauben zu Traubenmost und des Traubenmostes zu Wein auch außerhalb des bestimmten Anbaugebietes vorgenommen wird, in dem die Weintrauben geerntet worden sind. Die Landesregierungen der weinbautreibenden Länder, in deren Gebiet die Verarbeitung vorgenommen werden soll, bestimmen die für die Erteilung der Genehmigung zuständigen Stellen.»
La traducción española diría:
«Elaboración de vinos de calidad fuera de una región determinada
1.
De acuerdo con las disposiciones del artículo 5, apartado 2, párrafo 2, del Reglamento (CEE) n° 817/70 y de los Regla-, mentos de Ejecución establecidos por el Consejo y por la Comisión de las Comunidades Europeas, la transformación de uva en mosto y de mosto en vino para la elaboración de un v.c.p.r.d. podrá ser autorizada también fuera de la región determinada en que dicha uva haya sido recolectada. Los Gobiernos de los Länder productores de vino en cuyo territorio deba efectuarse la transformación designarán los organismos competentes para conceder la autorización.»***
En apariencia esta disposición no está en contradicción con el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n° 1698/70, puesto que, según su texto, solamente es aplicable en conformidad (nach Maßgabe) con los Reglamentos de ejecución dispuestos por el Consejo y por la Comisión.
A lo largo de la fase escrita del procedimiento, la Comisión ha subrayado sin embargo que en la realidad las cosas iban de otro modo, ya que el artículo 5 de la Ley del Vino alemana debía entenderse a la luz de la situación de hecho que contempla el artículo 64 de la misma Ley (der dem § 64 unterliegende Sachverhalt).
El artículo 64 en cuestión establece que:
«Verarbeitung
Bis zum 31. August 1976 kann eine Genehmigung nach § 5 bei Qualitätswein (§ 11) auch Für eine Verarbeitung innerhalb des deutschen Weinanbaugebietes (§ 10 Absatz 8) erteilt werden, sofern dies traditioneller Praxis im Sinne des Artikels 5 Absatz 1 Buchstabe a zweiter Unterabsatz der Verordung (EWG) Nr. 817/70 entspricht.»
La traducción española diría:
«Elaboración
La autorización a la que se refiere el artículo 5 respecto al vino de calidad (artículo 11) podrá ser concedida basta el 31 de agosto de 1976 incluso para cualquier transformación realizada dentro de la región vitícola alemana (artículo 10, apartado 8), con tal que ello se ajuste a una práctica tradicional en el sentido del artículo 5, apartado 1, letra a), párrafo 2, del Reglamento (CEE) n° 817/70» ***.
A este respecto conviene hacer dos observaciones:
1)
El artículo 64 de la Ley del Vino alemana está basado claramente sobre una confusión por cuanto establece un vínculo entre la «elaboración» del vino fuera de las «regiones determinadas» a que se refiere el artículo 5 de la misma Ley del Vino y el criterio de los «métodos tradicionales» en el sentido del artículo 5, apartado 1, letra a), párrafo 2, del Reglamento n° 817/70. Las «prácticas tradicionales» en cuestión no afectan, en efecto, al problema de la localización geográfica de la transformación de la uva en mosto o del mosto en vino, sino a ciertos métodos de obtención.
Por otra parte, en el curso de la fase oral del procedimiento, la República Federal ha declarado que no tenía intención de limitar la elaboración de los v.c.p.r.d. a los que se produjeran fuera de las «regiones determinadas» cuando así se hiciera de forma tradicional.
Ha indicado también que no tenía siquiera la intención de limitar esta elaboración a localidades situadas dentro de la región vitícola alemana, en contra de lo que se indica en el artículo 64 antes mencionado.
2)
La Comisión, por su parte, ha precisado en el curso de la fase oral del procedimiento que el objeto de su demanda es que se dé por probado que, por cuanto continuaba otorgando, después de la entrada en vigor del Reglamento (CEE) n° 1698/70 de la Comisión (a saber el 29 de agosto de 1970), nuevas autorizaciones que permitían a empresas no situadas «en la inmediata proximidad de la región determinada en cuestión» elaborar v.c.p.r.d., la República Federal de Alemania ha infringido sus obligaciones conforme al Tratado.
Por tanto, las autorizaciones concedidas anteriormente a dicha fecha no han sido nunca discutidas por la Comisión.
De todo ello resulta que, a mi entender, el Tribunal de Justicia no tiene que detenerse ni en la cuestión de los «métodos tradicionales» ni en el artículo 64 de la Ley del Vino alemana (que, sin embargo, es claramente contraria al Derecho comunitario), ni a la manera en que la Comisión había formulado la acusación en el punto 22 de su demanda de 31 de marzo de 1982 (donde había indicado que trataba de que se diera por probado que el mantenimiento más allá del 31 de agosto de 1976 de la normativa excepcional para los vinos de calidad constituía una infracción del Tratado).
Nos queda ahora por examinar la reacción de la República Federal de Alemania ante la demanda de la Comisión, tal como la hemos resumido.
La República Federal de Alemania alega que las excepciones concedidas están plenamente de acuerdo con el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n° 817/70.
Afirma que el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n° 1698/70 de la Comisión, que prescribe que tales excepciones sólo podrán ser otorgadas a establecimientos situados en la proximidad inmediata de la región determinada de que se trate, es inválida porque:
—
no respeta los límites del mandato atribuido a la Comisión;
—
viola el principio de proporcionalidad;
—
viola algunos derechos fundamentales de la persona humana.
Examinemos a continuación estos tres motivos.
5. El primer y segundo motivo: violación de los límites de la autorización y del principio de proporcionalidad
Según la opinión de la República Federal de Alemania, el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n° 817/70 atribuye a los Estados miembros competencia ilimitada para autorizar la vinificación fuera de las regiones determinadas. Conforme al artículo 5, apartado 3, la tarea de la Comisión (establecer modalidades de aplicación) consistiría únicamente en velar para que esta competencia no fuera ejercitada de manera abusiva. La Comisión, al establecer el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n° 1698/70, ha vaciado considerablemente de su contenido y de su sustancia esta competencia de los Estados miembros y, por tanto, sobrepasado los límites de su mandato.
Por lo demás, la elección del criterio de la «proximidad inmediata» no sería proporcionada al objetivo perseguido.
El riesgo de fraude derivado de la distancia del transporte, según invoca la Comisión para justificar su criterio, existiría también en el interior de las regiones determinadas.
En opinión del Gobierno alemán existían otros medios menos drásticos, como por ejemplo reforzar la vigilancia de las empresas afectadas y de los transportes, que podrían haberse elegido para alcanzar el mismo fin.
¿Qué hay que pensar de este razonamiento?
La excepción prevista por el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n° 817/70 (o bien en el artículo 6, apartado 2 del Reglamento n° 338/79, que tiene otra formulación, pero idéntico contenido), debe ser contemplado en el contexto del Reglamento del que forma parte.
Según este Reglamento, el Consejo ha tratado de desarrollar una política de calidad en el campo vitivinícola, y a dicho efecto ha creado una categoría particular de vinos, definidos como «vinos de calidad producidos en regiones determinadas».
El Consejo también hubiera podido, si lo hubiera querido, elegir otra definición como por ejemplo «vinos de calidad producidos a partir de uvas recolectadas en una región determinada».
No lo ha hecho así y los Estados miembros deben respetar esta decisión en cuya adopción han participado.
Sin embargo, el Consejo ha previsto la posibilidad de establecer excepciones al principio según el cual la conversión de la uva en mosto y del mosto en vino debe ser garantizada dentro de la región determinada en que hayan sido recolectados.
Al actuar así ha creado evidentemente un problema, ya que si una parte importante de los vinos que disfrutan de la calificación «vinos de calidad producidos en una región determinada» no fuera producida realmente en dicha región, la denominación controlada podría ser vaciada de una gran parte de su contenido y perdería el efecto que trata de conseguir en el público.
Teniendo en cuenta la definición y la denominación elegidas, el consumidor tiene el derecho de contar con que los v.c.p.r.d. han sido producidos efectivamente en la región de que se trate. Incluso el consumidor, con razón o sin ella, tendrá tendencia a asociar a dicha noción la imagen de una elaboración del vino según métodos típicos de la región, incluida la actuación de pequeñas empresas familiares en las que se transmite de padres a hijos una cierta tradición.
Si de todas maneras el Consejo ha previsto la posibilidad de establecer excepciones al principio de la elaboración del vino en la región en que la uva haya sido recolectada, ello se debe fundamentalmente a que ha querido proteger los intereses de empresas situadas fuera de dichas regiones, pero que habían alcanzado, con anterioridad a la adopción del Reglamento n° 817/70, la autorización para elaborar vinos de calidad.
Hubiera sido conveniente a mi parecer, que la Comisión hubiera incluido una expresa referencia a estas empresas en su Reglamento n° 1698/70 sobre las modalidades de aplicación de la excepción. En todo caso reconozcamos que la Comisión no discute que estos «antiguos casos», tienen derecho a la excepción.
Por el contrario, lo que no sería aceptable, por las razones indicadas más arriba, es que los Estados miembros pudieran continuar, después de la adopción del Reglamento del Consejo, concediendo sin ninguna limitación geográfica o cuantitativa semejantes autorizaciones, que constituyen excepciones al Derecho común.
Verdad es que, puesto que el texto del artículo 5, apartado 2, párrafo 2, del Reglamento n° 817/70 no limita la posibilidad de obtener una excepción a las empresas que tengan, por así decirlo, derechos adquiridos, no se puede excluir en principio la posibilidad de conceder nuevas excepciones.
Pero si se quiere evitar el peligro de vaciar de su contenido la noción de «vinos de calidad producidos en una región determinada» debe necesariamente delimitarse esta posibilidad.
Entiendo que los términos de la cláusula de autorización del artículo 5, apartado 3, del Reglamento n° 817/70 permiten a la Comisión hacer esto, y no solamente «concretar» el alcance de la excepción, como defiende Alemania. Recuerdo aquí que dicha disposición dice lo siguiente:
«Las modalidades de aplicación del presente artículo se establecerán de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 7 del Reglamento n° 24.
Dichas modalidades se referirán en particular a:
—
las disposiciones con arreglo a las cuales los Estados miembros podrán autorizar determinadas excepciones a la norma en aplicación de la cual la transformación de la uva en mosto y del mosto en vino debe efectuarse dentro de la región determinada;
—
la lista de los v.c.p.r.d., sometidos a las prácticas tradicionales contempladas en el apartado 1» ***.
La autorización es, pues, muy amplia, puesto que se refiere a todas las modalidades de aplicación del artículo 5.
El Consejo ha insistido fundamentalmente, no en las reglas de procedimiento o en las medidas de control, relativas por ejemplo al transporte, al registro o al depósito de la uva, medidas que la Comisión también ha regulado, por su parte, sino sobre «las disposiciones con arreglo a las cuales los Estados miembros podrán autorizar determinadas excepciones a la norma» ***.
Hay que tener también en cuenta que el segundo guión antes citado atribuye a la Comisión la competencia para adoptar reglas relativas al campo de aplicación de la otra excepción prevista en el artículo 5, la que figura en el párrafo 2 del apartado 1, letra a). Ello constituye un argumento suplementario que prueba que la autorización a que se refiere el primer guión puede también referirse al campo de aplicación de la cláusula a la cual se refiere.
Teniendo en cuenta los términos de esta autorización y del hecho de que el principio de aplicación uniforme del Derecho comunitario excluye que los Estados miembros puedan disponer de una facultad discrecional para determinar por sí mismos los límites de tal excepción, estimo que la Comisión estaba autorizada para definir dichos límites.
El criterio que ella ha mantenido presenta fundamentalmente las dos ventajas siguientes:
—
un vino elaborado en la proximidad inmediata de la región determinada puede ser considerado como un vino elaborado «casi» en la región de que se trate; el consumidor tendrá menos razones de queja;
—
el peligro de un fraude relativo al origen de la uva durante el transporte (mezcla con otra uva, por ejemplo) es menor, porque la distancia recorrida es, por regla general, y salvo excepciones, menos larga que cuando la uva es transformada lejos de la región determinada.
Por consiguiente, soy de la opinión de que la Comisión no ha sobrepasado los límites de su mandato y que ha elegido una solución razonable, proporcionada al objetivo que perseguía.
6. El tercer motivo: violación de derechos fundamentales
Finalmente, la República Federal de Alemania alega que la medida en cuestión infringe los derechos fundamentales de las empresas afectadas, particularmente el derecho de propiedad y el derecho a la libre elección de profesión.
Respecto al derecho de propiedad, a mi parecer basta recordar que la acusación de la Comisión no se refiere a las autorizaciones posteriores al 29 de agosto de 1970 y remitirse a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 44/79 (Hauer, Rec. 1979, p. 3727). Como el Tribunal de Justicia indicò en dicha sentencia, una medida como la presente hay que entenderla en el contexto de la organización común del mercado. Adoptar el criterio de «proximidad inmediata» forma parte de una política de calidad del vino que constituye una parte integral de la organización común. Esta organización pretende alcanzar los objetivos del artículo 39 del Tratado. Concebida así, semejante medida se justifica por los objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no supone atentado a la sustancia del derecho de propiedad, tal como es reconocido y garantizado en el orden jurídico comunitario.
Por lo que se refiere a la libre elección de profesión, en este caso la de elaborar los v.c.p.r.d. fuera de la región de producción de la uva, hay que observar lo primero que un particular no podría hacer que de sus derechos derivasen autorizaciones concedidas por un Estado miembro infringiendo la legislación comunitaria.
En segundo lugar, querría recordar, además de la sentencia Hauer, ya citada, la sentencia de este Tribunal en el asunto 4/73 (Noīd, Rec. 1974, p. 491) en la cual el Tribunal declaró que es legítimo reservar, por lo que se refiere al derecho al libre ejercicio del comercio, del trabajo y de otras actividades profesionales, la aplicación de ciertos límites justificados por los objetivos de interés general que persigue la Comunidad, siempre que no se haya producido un atentado a la sustancia de dichos derechos.
En este caso, las empresas que se dedican a la transformación del vino, no situadas en la proximidad inmediata de las regiones determinadas, podrán seguir elaborando vinos de mesa y almacenarlos, embotellarlos y venderlos, tanto si se trata de v.c.p.r.d: como si son vinos de mesa.
7. Conclusiones
Teniendo en cuenta todo lo anterior, propongo al Tribunal que:
1)
Declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado por cuanto ha infringido el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n° 1698/70 de la Comisión, de 25 de agosto de 1970, al seguir concediendo, después del 29 de agosto de 1970, autorizaciones que permiten la elaboración de v.c.p.r.d. fuera de las regiones determinadas o de las regiones situadas en su proximidad inmediata.
2)
Condene en costas a la República Federal de Alemania en lo que se refiere a los cuatro incumplimientos que le han sido imputados por la Comisión en su demanda de 31 de marzo de 1982, puesto que el Estado miembro en cuestión sólo puso fin a las infracciones enumeradas en 1°, 2° y 4° lugar después de la apertura del procedimiento judicial.
(
*1
)	Traducido del francés.
(
1
)	La noción «vins produits dans» aparece en lodas las versiones en las distintas lenguas, excepto en las versiones alemana y danesa.