Ideiglenes változat
LAILA MEDINA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2025. december 18.(1)
C‑151/25. sz. [Viaudret](i) ügy
F. B.
kontra
Région wallonne;
a Parc éolien de Leuze‑en‑Hainaut SA,
az e-NosVents SA,
az Electrabel SA
részvételével
(a Conseil d’État [államtanács, Belgium] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„ Előzetes döntéshozatal – Aarhusi Egyezmény – 6. cikk – A nyilvánosság részvétele – A 6. cikk (1) bekezdése – Az I. melléklet 20. és 22. pontja – A 6. cikk (10) bekezdése – Valamely tevékenységre vonatkozó működési feltételek felülvizsgálata vagy időszerűsítése – Szélerőműpark építési és üzemeltetési engedélye időtartamának meghosszabbítása – E meghosszabbítás esetében a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakasz előírásának kötelezettsége ”
I.      Bevezetés
1.        Az Aarhusi Egyezményt(2) közismerten úgy üdvözölték, mint „az ENSZ égisze alatt a környezeti demokrácia terén megvalósított legambiciózusabb vállalkozás”.(3) Az Aarhusi Egyezmény részes feleinek első találkozóján elfogadott luccai nyilatkozatban úgy jellemezték, mint „a részvételi demokráciában elért áttörés”.(4)
2.        Az Aarhusi Egyezmény három pilléren alapul: az információhoz való hozzáférés, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvétele és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosítása, amelyek mindegyike a három környezetvédelmi eljárási jog valamelyikét juttatja érvényre.(5) E három jog közül a „leginkább demokratikus”(6) a nyilvánosságnak a környezeti döntéshozatalban történő részvételhez való joga. E jog hozzájárul az Aarhusi Egyezmény egyik céljához, nevezetesen – amint azt a tizedik preambulumbekezdése kimondja – a környezettel kapcsolatos ügyekben a döntéshozatal számonkérhetőségének és átláthatóságának elmélyítéséhez, ezzel a döntések támogatottságának a nyilvánosság részéről történő megerősítéséhez.(7)
3.        A jelen ügy azt a kérdést veti fel, hogy az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (1) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozó tevékenységre vonatkozó környezetvédelmi engedély 10 évvel történő meghosszabbításáról szóló határozathoz szükséges‑e a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakasz, valamint azt a kérdést, hogy e cikkel összességében ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely ilyen meghosszabbítás tekintetében nem irányozza elő a nyilvánosság részvételét. Az ügy lehetőséget kínál a Bíróságnak arra, hogy az Aarhusi Egyezmény 6. cikkének (10) bekezdését értelmezze, amely rendelkezés szerint a nyilvánosság részvételére vonatkozó, a 6. cikk (2)–(9) bekezdésében meghatározott követelményeket, amennyiben szükségesnek látszanak, a szükséges változtatásokkal kell alkalmazni, amikor a hatóság felülvizsgálja vagy időszerűsíti az (1) bekezdésben meghatározott tevékenységre vonatkozó működési feltételeket. Konkrétabban, a Bíróság azt a kérdést vizsgálja meg, hogy a 6. cikk (1) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozó tevékenység időtartamának meghosszabbítását a szóban forgó tevékenységre vonatkozó működési feltételek felülvizsgálatának vagy időszerűsítésének kell‑e tekinteni, és ezért előirányozza‑e a megfelelőnek ítélt nyilvános részvételt.
II.    Jogi háttér
A.      Nemzetközi jog
4.        Az Aarhusi Egyezmény „A nyilvánosság részvétele egyes tevékenységekkel kapcsolatos döntéshozatalban” című 6. cikkének (1) és (10) bekezdése kimondja:
„(1)      Valamennyi Fél
a)      az I. mellékletben felsorolt javasolt tevékenységek engedélyezési eljárása során hozandó döntésben betartja e cikk rendelkezéseit;
b)      nemzeti szabályozásának megfelelően alkalmazza az ezen cikkben előírtakat olyan javasolt tevékenységekkel kapcsolatos döntések esetében is, melyek nem tartoznak az I. mellékletben felsorolt tevékenységek közé, de jelentős hatással lehetnek a környezetre. Ennek megállapítása végett a Félnek meg kell vizsgálnia, hogy egy adott javasolt tevékenység a jelen cikk rendelkezései alá tartozik‑e vagy sem; […]
[…]
(10)      Valamennyi Fél biztosítja azt, hogy amikor a hatóság felülvizsgálja vagy időszerűsíti az (1) bekezdésben meghatározott tevékenységre vonatkozó működési feltételeket, az e cikk (2)–(9) bekezdéseiben foglalt rendelkezéseket, amennyiben szükségesnek látszanak, a szükséges változtatásokkal alkalmazza.”
5.        Az Aarhusi Egyezmény I. melléklete tartalmazza a 6. cikk (1) bekezdésének a) pontjában jelzett tevékenységek listáját. E melléklet 20. és 22. pontjának a szövege a következőképpen szól:
„20.      Bármely, az (1)–(19) bekezdésekben nem említett tevékenység, ahol a nemzeti jog alapján a közösségi részvételre környezeti hatásvizsgálati eljárás keretein belül van lehetőség.
[…]
22.      A fenti tevékenységek bármilyen változása vagy kiterjesztése a 6. cikk (1) bekezdésének a) pontja alá esik, amennyiben a változás vagy kiterjesztés önmaga megfelel a jelen mellékletben foglalt feltételeknek/határértékeknek. Minden egyéb változtatás vagy kiterjesztés a 6. cikk (1) bekezdésének b) pontja alá esik.”
B.      Az uniós jog
6.        Az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló, 2011. december 13‑i 2011/92/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2012. L 26., 1. o.; a továbbiakban: KHV‑irányelv) 2. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„A tagállamok meghoznak minden olyan intézkedést, amely ahhoz szükséges, hogy az engedély megadása előtt többek között a jellegüknél, méretüknél vagy elhelyezkedésüknél fogva a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projektek engedélyezése kötelező legyen, és esetükben hatásvizsgálatot végezzenek. Ezeket a projekteket a 4. cikk határozza meg.”
7.        A KHV‑irányelv 4. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1)      A 2. cikk (4) bekezdésére is figyelemmel az I. mellékletben felsorolt projekteket vizsgálatnak vetik alá, az 5–10. cikkel összhangban.
(2)      A 2. cikk (4) bekezdésére is figyelemmel a II. mellékletben felsorolt projektekre [helyesen: projektek tekintetében] a tagállamok határozzák meg, hogy a projektet alá kell‑e vetni az 5–10. cikknek megfelelő vizsgálatnak. […]
[…]”
8.        A KHV‑irányelv II. melléklete tartalmazza az ezen irányelv 4. cikkének (2) bekezdésében említett projekteket. E melléklet „Energiaipar” címet viselő 3. címe tartalmazza az i) alpontot:
„Energiatermelés céljából szélenergiát hasznosító létesítmények (szélerőműpark)”.
C.      A nemzeti jog
9.        Az 1999. március 11‑i décret relatif au permis d’environnement (környezetvédelmi engedélyről szóló rendelet, Moniteur belge, 1999. június 8., 21114. o.) (a továbbiakban: környezetvédelmi engedélyről szóló rendelet) 50. cikke (1) bekezdésének a környezetvédelmi engedélyek maximális időtartamát 20 évben meghatározó első mondatát kiegészítve a décret du 23 juin 2016 modifiant le Code de l’environnement, le Code de l’eau et divers décrets en matière de déchets et de permis d’environnement (a környezetvédelmi törvénykönyv, a vízügyi törvénykönyv, valamint a hulladékokra és a környezetvédelmi engedélyekre vonatkozó különböző rendeletek módosításáról szóló, 2016. június 23‑i rendelet; a továbbiakban: 2016. június 23‑i rendelet) 89. cikke kimondja, hogy a szélturbinákra vonatkozó engedély maximális időtartama harminc év.
10.      A 2016. június 23‑i rendelet 109. cikkének (1) bekezdése szerint a szélturbinákra vonatkozó környezetvédelmi engedélyek 30 éves maximális időtartamára vonatkozó módosítás az e rendelet hatálybalépését követően, azaz a 2016. augusztus 1‑jét követően benyújtott kérelmekre alkalmazandó. A 2016. augusztus 1. előtt érvényes engedélyek tekintetében e rendelet 109. cikkének (2) bekezdéséből az következik, hogy azok egyszer, legfeljebb 10 évre hosszabbíthatók meg.
11.      E rendelkezéseket az arrêté du Gouvernement wallon du 20 avril 2017 modifiant l’arrêté du Gouvernement wallon du 4 juillet 2002 relatif à la procédure et à diverses mesures d’exécution du décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement et portant exécution des articles 108 et 109 du décret du 23 juin 2016 modifiant le Code de l’Environnement, le Code de l’Eau et divers décrets en matière de déchets et de permis d’environnement (a vallon kormány 2017. április 20‑i rendelete a [környezetvédelmi engedélyről szóló rendelettel] kapcsolatos eljárásról és e rendelet különböző végrehajtási intézkedéseiről szóló 2002. július 4‑i vallon kormányrendelet módosításáról, továbbá a környezetvédelmi törvénykönyv, a vízügyi törvénykönyv, valamint a hulladékokra és a környezetvédelmi engedélyekre vonatkozó különböző rendeletek módosításáról szóló, [2016. június 23‑i rendelet] 108. és 109. cikkének végrehajtásáról; a továbbiakban: 2017. április 20‑i rendelet) hajtja végre.
12.      A fenti 10. és 11. pontban említett rendelkezések nem vonják maguk után a nyilvánosság részvételét a vonatkozó döntéshozatali folyamatban.
III. A tényállás, a nemzeti eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
13.      2009. augusztus 28‑án a Parc éolien de Leuze-en‑Hainaut (PELZ) SA korlátolt felelősségű társaság részére a tíz szélturbinából álló szélerőműpark (a továbbiakban: szélerőműpark) Leuze‑en‑Hainaut‑ban (Belgium) történő megépítése és üzemeltetése céljából adták ki az eredeti összevont engedélyt.(8) Ezen engedély alapján a szélerőműparkot megépítették és üzembe helyezték. Az engedélyt 2014. április 16‑án a Conseil d’État (államtanács, Belgium) megsemmisítette, a kiegészítő vizsgálatot követően 2014. szeptember 8‑án kiadott új engedélyt pedig 2017. január 25‑én semmisítették meg. Végül a felülvizsgálatot követően 2017. június 6‑án 2009. augusztus 28‑tól 2029. augusztus 28‑ig számított húsz évre szóló engedélyt adtak ki.
14.      2020. április 2‑án az egyik szélerőműpark‑üzemeltető kérelmére a műszaki tisztviselő határozatot hozott, amely a 2017. június 6‑i engedély érvényességi idejét (a környezetvédelmi engedélyre vonatkozó rész tekintetében) 10 évvel, azaz 2039. augusztus 28‑ig meghosszabbította (a továbbiakban: megtámadott határozat).
15.      F. B., az alapeljárás felperese, aki azon a területen lakik, ahol a szélerőműpark található, a kérdést előterjesztő bíróságtól a megtámadott határozat megsemmisítését kéri.
16.      Az alapeljárás alperese a Région wallonne (Vallon régió). A Parc éolien de Leuze‑en‑Hainaut társaság, az e‑NosVents SA társaság és az Electrabel SA társaság számára engedélyezték, hogy beavatkozzanak az eljárásba.
17.      Keresetében F. B. többek között az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (10) bekezdésének megsértésére alapított jogalapot hoz fel, azt állítva, hogy az engedélyezett szélerőműpark ezen egyezmény 6. cikke (1) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozik. Azt állítja, hogy az üzemeltetési feltételek módosításáról szóló határozatot a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakasznak kellett megelőznie. Az ilyen eljárás elmulasztása a megtámadott határozat jogellenességét vonja maga után.
18.      Az alperes azzal érvel, hogy a KHV‑irányelv 1. cikke (2) bekezdésének a) és c) pontjában szereplő „projekt” és „engedély” fogalommeghatározásra tekintettel a megtámadott határozat, amely csupán a környezetvédelmi engedély időtartamát hosszabbítja meg, nem tekinthető valamely projektet engedélyező határozatnak.
19.      Az alapeljárásba beavatkozó felek azt állítják, hogy az összevont engedély időtartamának a 2016. június 23‑i rendelet 109. cikkének (2) bekezdése alapján történő meghosszabbítása nem tartozik az Aarhusi Egyezmény I. mellékletének hatálya alá. Érvelésük szerint sem e rendelkezés, sem annak a 2017. április 20‑i határozattal történő végrehajtása nem írja elő, hogy a szélerőműparkokra vonatkozóan 2016. augusztus 1. előtt kiadott engedélyek időtartamának meghosszabbítása esetén környezeti hatásvizsgálati (KHV) eljárást kell lefolytatni. E körülmény kizárja az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (10) bekezdésének alkalmazását.
20.      A felperes azzal válaszolt, hogy a KHV‑irányelv nem releváns, mert nem állítja azt, hogy az irányelvet megsértették. Azzal érvel, hogy amennyiben a valamely tevékenységgel kapcsolatos döntéshozatali folyamat az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakaszt foglal magában, minden olyan eljárásnak, amellyel valamely hatóság később felülvizsgálja vagy időszerűsíti az e tevékenységre vonatkozó működési feltételeket, magában kell foglalnia egy ilyen szakaszt. Mivel a hatóság a döntéshozatali folyamatban nem írta elő a nyilvánosság részvételét, nem megfelelően gyakorolta mérlegelési jogkörét.
21.      A felperes elutasítja a felperes és a beavatkozó felek által felhozott azon kifogást is, amely szerint keresetét határidőn túl terjesztette elő, és azt állítja, hogy a megtámadott határozat tekintetében közmeghallgatásra, ennélfogva pedig a Code de l’Environnement (környezetvédelmi törvénykönyv) I. könyve D.29‑22. cikkének 2. §‑a alapján a keresetindítás határidejének meghatározása céljából plakátok kihelyezésére kellett volna, hogy sor kerüljön.
22.      A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a 2017. április 20‑i határozatot megelőzte a Conseil d’État (államtanács) jogalkotási szekciójának véleménye. E vélemény szerint az olyan tevékenységre vonatkozóan megadott engedély időtartamát meghosszabbító határozat, amely az Aarhusi Egyezmény I. mellékletében szerepel, vagy úgy tekintendő, hogy jelentős hatással lehet a környezetre, módosítja az e tevékenységre vonatkozó működési feltételeket, és az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (10) bekezdésének hatálya alá tartozik. E vélemény ezért arra a következtetésre jutott, hogy a szóban forgó határozat esetében az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (2)–(9) bekezdésének megfelelően kötelező a nyilvánosság részvétele.
23.      A vallon kormány nem követte ezt a véleményt. Véleménye szerint a nyilvánosság részvételére vonatkozó követelmény hiánya alapvetően azzal indokolható, hogy el kell kerülni a régi (legfeljebb 20 évre megadott) engedélyek és az új (legfeljebb 30 évre megadott) engedélyek közötti hátrányos megkülönböztetést. Egy másik indok szerint a nyilvánosság már véleményt nyilvánított a projektről, függetlenül annak időtartamától, és a tevékenység végzésének feltételei nem változtak.
24.      A kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy nem vitatott, hogy a szóban forgó szélerőműpark engedélyezése az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (1) bekezdése ezen egyezmény I. mellékletének 20. pontjával összefüggésben értelmezett a) pontjának hatálya alá tartozik. A kérdés inkább az, hogy a megtámadott határozat, azaz ezen engedély meghosszabbítása szintén megköveteli‑e a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakaszt.
25.      Ez a helyzet akkor állhatna fenn, ha a határozat olyan engedély meghosszabbítására vonatkozna, amely a következők valamelyikének minősíthető:
–        az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (1) bekezdésének a) pontja és I. mellékletének 20. pontja hatálya alá tartozó tevékenységre vonatkozó engedély, vagy akár e tevékenység ezen melléklet 22. pontja szerinti változása vagy kiterjesztése;
–        olyan tevékenységre vonatkozó engedély, amely nem szerepel az Aarhusi Egyezmény I. mellékletében, de ezen egyezmény 6. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében jelentős hatással lehet a környezetre; vagy
–        az Aarhusi Egyezmény 6. cikkének (10) bekezdése értelmében vett, ezen egyezmény 6. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozó tevékenységre vonatkozó működési feltételek felülvizsgálatára vagy időszerűsítésére vonatkozó határozat.
26.      E körülmények között Conseil d’État (államtanács, Belgium) felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„Olyan jogi szabályozás keretében, amely szerint valamely, az Aarhusi Egyezmény I. mellékletének hatálya alá tartozó tevékenység végzése legfeljebb 20 évre megadott üzemeltetési engedély tárgyát képezi[:]
1)      [Ú]gy kell‑e értelmezni az Aarhusi Egyezmény 6. cikkének (1) és (10) bekezdését, valamint I. mellékletének 20. és 22. pontját, hogy az eredetileg 20 évre engedélyezett tevékenység végzésének 10 évvel történő meghosszabbításáról szóló határozat esetén a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakasznak van helye?
2)      [Ú]gy kell‑e értelmezni az Aarhusi Egyezmény 6. cikkének (1) és (10) bekezdését, hogy e cikkel nem összeegyeztethető azon jogi szabályozás, amely szerint a tevékenység végzésének 10 évvel történő meghosszabbítására irányuló eljárás esetében soha nem kerül sor a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakaszra?”
27.      F. B., az Electrabel, a belga kormány és az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be.
IV.    Értékelés
28.      Kérdéseivel az előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni az Aarhusi Egyezmény I. mellékletének 20. és 22. pontjával összefüggésben értelmezett 6. cikkének (1) bekezdését, illetve ezen egyezmény 6. cikkének (10) bekezdését, hogy az eredetileg 20 évre engedélyezett szélerőműpark üzemeltetésének 10 évvel történő meghosszabbításáról szóló határozat meghozatala előtt nyilvánosság részvételére vonatkozó szakasznak van helye. A kérdést előterjesztő bíróság arra is keresi a választ, hogy e rendelkezésekkel ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amelyek szerint a szóban forgó tevékenység végzésének 10 évvel történő meghosszabbítására vonatkozó döntéshozatali folyamat nem foglal magában nyilvánosság részvételére vonatkozó szakaszt.
29.      Az előterjesztő bíróság kérdései a megtámadott határozat megsemmisítése iránt a szélerőműpark területén lakó és a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakasz hiányát kifogásoló F. B. által indított keresettel összefüggésben merültek fel.
30.      Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy a Közösség által aláírt, majd a 2005/370/EK tanácsi határozattal(9) jóváhagyott Aarhusi Egyezmény rendelkezései az uniós jogrend szerves részét képezik.(10) Ennélfogva, amint azt a Bizottság az írásbeli észrevételeiben kifejti, az Uniónak és a tagállamoknak meg kell felelniük az Aarhusi Egyezményből eredő kötelezettségeknek, és még konkrétabban az Aarhusi Egyezmény 6. cikkéből eredő, a nyilvánosság részvételére vonatkozó kötelezettségeknek.
31.      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a szóban forgó tevékenység (a szélerőműpark) eredeti engedélyéhez biztosítani kellett a nyilvánosság részvételét. E tevékenység az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (1) bekezdése ezen egyezmény I. mellékletének 20. pontjával összefüggésben értelmezett a) pontjának hatálya alá tartozik. A 20. pont ugyanis az Aarhusi Egyezmény 6. cikkében meghatározott, a nyilvánosság részvételére vonatkozó követelményeket kiterjeszti minden olyan tevékenységre, amely tekintetében a nemzeti jogszabályok a KHV‑eljárás keretében a nyilvánosság részvételét írják elő, amint az alapeljárásban szóban forgó tevékenység esetében történt.(11)
32.      E tevékenység, amely esetében a nemzeti jog alapján KHV‑t kell végezni, a KHV‑irányelv hatálya alá tartozik.(12) A KHV‑irányelv II. melléklete 3. címének i) pontja ugyanis az „energiatermelés céljából szélenergiát hasznosító létesítmények[et] (szélerőműpark[ot])” az ezen irányelv 4. cikkének (2) bekezdésében említett projektek között említi, amely rendelkezés szerint a tagállamok határozzák meg, hogy a projektet alá kell‑e vetni KHV‑nek.
33.      A megtámadott határozat olyan tevékenység tekintetében hosszabbítja meg az eredeti engedély időtartamát, amelyhez (a KHV‑irányelv és az uniós jogrend szerves részét képező Aarhusi Egyezmény alapján) a nyilvánosság részvétele szükséges.
34.      Ugyanakkor az alkalmazandó szabályozás, amely alapján a szóban forgó tevékenység időtartamának meghosszabbításáról szóló megtámadott határozatot hozták, a releváns döntéshozatali folyamat szükséges feltételeként nem irányozza elő a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakaszt.
35.      A kérdés tehát az, hogy a szóban forgó tevékenység időtartamának meghosszabbítása esetén az Aarhusi Egyezménynek megfelelően kötelező lett volna‑e a nyilvánosság részvétele.(13)
36.      A kérdést előterjesztő bíróság három olyan jogszabályi rendelkezést vizsgál, amelyek alkalmazhatók az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján engedélyezett tevékenységre vonatkozó engedély megújítására. Az első az említett, az egyezmény I. mellékletének 20. vagy 22. pontjával összefüggésben értelmezett rendelkezés; a második az egyezmény 6. cikke (1) bekezdésének b) pontja; a harmadik pedig ezen egyezmény 6. cikkének (10) bekezdése. E rendelkezések mindegyike meghatározza, hogy kötelező‑e a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakasz, és ha igen, milyen feltételek mellett.
37.      Az engedélyezett tevékenység időtartamának meghosszabbítására vonatkozó határozatra két jogi minősítés alkalmazható: a javasolt tevékenységet engedélyező új határozat, egyrészt az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (1) bekezdésének ezen egyezmény I. mellékletének 20. pontjával vagy 22. pontjával összefüggésben értelmezett a) pontja alapján (az I. mellékletben felsorolt javasolt tevékenység), másrészt az Egyezmény 6. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján (a I. mellékletben nem szereplő, de a környezetre jelentős hatást gyakorló javasolt tevékenység). A második minősítés szerint e határozat ezen egyezmény 6. cikkének (10) bekezdése értelmében valamely tevékenységre vonatkozó működési feltételek felülvizsgálata vagy időszerűsítése.
A.      Az engedély megújítása, mint a javasolt tevékenység engedélyezésére vonatkozó döntés (a 6. cikk (1) bekezdésének a) és b) pontja)
38.      Az Aarhusi Egyezmény 6. cikke meghatározza a nyilvánosságnak a bizonyos tevékenységekre vonatkozó döntéshozatali folyamatban történő részvételére vonatkozó jogot.
39.      A 6. cikk (1) bekezdésének a) és b) pontja együttesen határozza meg az annak meghatározására szolgáló kritériumokat, hogy mely döntések esetében kötelező a nyilvánosság részvétele. A két pontot az kapcsolja össze, hogy figyelembe veszik azt, hogy a javasolt tevékenységek esetlegesen jelentős hatással vannak a környezetre.(14) Az a) pont az I. mellékletben felsorolt tevékenységekre hivatkozik, amelyekről feltételezhető, hogy esetlegesen jelentős hatással vannak a környezetre, a b) pont pedig előírja, hogy a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezések a nemzeti szabályozásnak megfelelően olyan javasolt tevékenységekkel kapcsolatos döntések esetében is alkalmazandók, melyek nem tartoznak az I. mellékletben felsorolt tevékenységek közé, de jelentős hatással lehetnek a környezetre.
40.      E rendelkezés lehetséges alkalmazásával kapcsolatban F. B. lényegében azt állítja, hogy a szóban forgó tevékenységre vonatkozó engedély megújítását e tevékenység tekintetében új határozatnak kell tekinteni. Mivel az eredeti engedélyt az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (1) bekezdésének ezen egyezmény I. mellékletének 20. pontjával összefüggésben értelmezett a) pontja alapján adták ki,(15) az engedély megújítását új határozatnak kell tekinteni, és ezért a nyilvánosság részvételének helye van. Vagy pedig a megújítás e melléklet 22. pontja értelmében a tevékenység kiterjesztésének vagy változásának, vagy olyan tevékenységgel kapcsolatos döntésnek tekinthető, mely nem tartozik az I. mellékletben felsorolt tevékenységek közé, de jelentős hatással lehet a környezetre.
1.      Az engedély megújítása, mint az I. mellékletben felsorolt javasolt tevékenység engedélyezésére vonatkozó döntés (a 6. cikk (1) bekezdésének a) pontja és az I. melléklet 20. pontja)
41.      Az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (1) bekezdésének a) pontja szerint a nyilvánosság részvételének van helye az ezen egyezmény I. mellékletében felsorolt javasolt tevékenységek engedélyezési eljárása során hozandó döntésben.(16)
42.      Amint azt már fentebb kifejtettem,(17) az Aarhusi Egyezmény I. mellékletének 20. pontja kiterjeszti a 6. cikk hatályát bármely, e melléklet 1–19. pontjában nem említett tevékenységre, ahol a nemzeti jog alapján a közösségi részvételre KHV‑eljárás keretein belül van lehetőség.(18)
43.      Annak megállapítása, hogy valamely tevékenység az Egyezmény I. melléklete 20. pontjának hatálya alá tartozik‑e, három tényezőtől függ, nevezetesen i. a nyilvánosság részvételétől; ii. a KHV‑tól, amellyel összefüggésben a nyilvánosság részvétele biztosított; valamint iii. a KHV‑t előíró nemzeti szabályozástól.(19)
44.      Ennek megfelelően, ha a nemzeti szabályozás nem ír elő KHV‑t az engedély megadásához vagy megújításához, az I. melléklet 20. pontja önmagában nem hozhat létre ilyen követelményt.
45.      A fentieket alátámasztják az Aarhusi Egyezmény Megfelelési Bizottságának (a továbbiakban: Megfelelési Bizottság) megállapításai, amelyekből az következik, hogy valamely tevékenység időtartamának meghosszabbítására vonatkozó döntés nem tartozik az Aarhusi Egyezmény I. melléklete 20. pontjának hatálya alá, ha a nemzeti jog e meghosszabbítás esetében nem ír elő KHV‑eljárást.(20)
46.      Az alapügyben egyértelmű, hogy a nemzeti jogszabályok a szélerőműparkra vonatkozó eredeti engedély megadásához előírják a KHV elvégzését. Amint azonban azt a Bizottság írásbeli észrevételeiben lényegében megállapította, ezen engedély megújításához nem szükséges ilyen vizsgálat.
47.      Ezért nem tekinthető úgy, hogy a szóban forgó engedély megújítása az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (1) bekezdése ezen egyezmény I. mellékletének 20. pontjával összefüggésben értelmezett a) pontjának hatálya alá tartozik.
2.      Az engedély megújítása, mint valamely tevékenység változása vagy kiterjesztése (a 6. cikk (1) bekezdésének a) pontja és az I. melléklet 22. pontja)
48.      Az Aarhusi Egyezmény I. mellékletének 22. pontja kiterjeszti az Aarhusi Egyezmény 6. cikkének hatályát a tevékenységek bármely változására vagy kiterjesztésére, amennyiben a változás vagy kiterjesztés önmaga megfelel az e mellékletben foglalt feltételeknek vagy határértékeknek. A tevékenységeknek a mellékletben meghatározott feltételeknek vagy határértékeknek meg nem felelő bármely egyéb változása vagy kiterjesztése az Egyezmény 6. cikke (1) bekezdése b) pontjának hatálya alá tartozik.
49.      A kérdés az, hogy a „változás vagy kiterjesztés” kifejezést úgy kell‑e értelmezni, hogy az kiterjed a tevékenység időtartamának puszta meghosszabbítására.
50.      Mivel az Aarhusi Egyezmény I. melléklete 22. pontjának első mondata alapvetően hasonlít a KHV‑irányelv I. mellékletének 24. pontjához,(21) meg kell jegyezni, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint „[ez utóbbi rendelkezés] megfogalmazásából és szerkezetéből az következik, hogy az a projekt olyan változtatására vagy bővítésére vonatkozik, amely a jellegénél vagy a kiterjedésénél fogva a környezetre gyakorolt hatás tekintetében hasonló kockázatokat hordoz, mint maga a projekt”(22).
51.      A Bíróság megállapította, hogy a hatásukat tekintve az atomerőművek korábban negyven évre korlátozott ipari villamosenergia‑termelését jelentős időszakra meghosszabbító nemzeti intézkedések, azokkal a jelentős felújítási munkálatokkal együtt, amelyeket ezen erőművek elöregedettsége és az erőműveknek a biztonsági szabályokkal való összhangba hozására vonatkozó kötelezettség szükségessé tesz, „a környezetre gyakorolt hatásokat érintő kockázatok tekintetében hasonló nagyságrendűek [voltak], mint az említett erőművek üzembe helyezése”.(23)
52.      Ezen ítélkezési gyakorlat alapján, és amint azt a Bizottság írásbeli észrevételeiben lényegében állította, érvelni lehet azzal, hogy munkák és fizikai változások hiányában a már meglévő, az alapügyben szereplőhöz hasonló tevékenységre vonatkozó engedély időtartamának puszta meghosszabbítása nem minősül valamely tevékenység változásának vagy kiterjesztésének.
53.      A Bíróság FCC Česká republika ítélete,(24) amelyet a 2010/75 irányelvvel összefüggésben hoztak, amely az ipari kibocsátások területén juttatja érvényre a nyilvánosság részvételére vonatkozó követelményeket, megerősíti ezt az értelmezést. Ezen irányelv keretében a „bővítés” kifejezés a 2010/75 irányelv 3. cikkének 9. pontjában meghatározott „jelentős változtatás” fogalmának részét képezi. A „jelentős változtatás” iránti engedély kiadása esetében a 2010/75 irányelv 24. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében a nyilvánosság részvétele kötelező. A „jelentős változtatás” „egy létesítmény […] bővítése, illetve a jellegét vagy működését érintő változtatás, amely jelentős káros hatással lehet az emberi egészségre vagy a környezetre” (kiemelés tőlem).
54.      A Bíróság megállapította, hogy „a hulladéklerakás időtartamának pusztán a meghosszabbítása önmagában nem változtatja meg sem a létesítmény területét, sem az eredeti engedélyben előírt tárolókapacitást, így nem minősül a létesítmény »bővítésének«”.(25)
55.      Az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója, – amely a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében jóllehet olyan magyarázó jellegű dokumentumnak tekinthető, amely adott esetben más releváns elemekkel együttesen figyelembe vehető ezen egyezmény értelmezése céljából, az abban szereplő elemzéseknek egyáltalán nincs kötelező erejük, és nem rendelkeznek olyan normatív jelleggel, mint amellyel az említett egyezmény,(26) – megerősíti azt az értelmezést, miszerint az egyezmény I. mellékletének 22. pontja csak a tevékenységek fizikai változására vagy kiterjesztésére vonatkozik.(27)
56.      Későbbi közigazgatási eljárások esetében, amennyiben azok az Aarhusi Egyezmény 6. cikkének (1) bekezdésében foglalt javasolt tevékenységekre vonatkoznak, nem e rendelkezés és ezen egyezmény I. mellékletének 22. pontja alkalmazandó, hanem ezen egyezmény 6. cikkének (10) bekezdése.(28)
57.      Ezért az alapügyben az engedély puszta megújítása, amely nem jár a szóban forgó tevékenység fizikai változásával vagy kiterjesztésével, nem minősülhet új határozatnak. Amint azonban az alábbi B. részben kifejtem, ez nem érinti a nyilvánosságnak egy másik rendelkezés, nevezetesen az Aarhusi Egyezmény 6. cikkének a tevékenységek felülvizsgálatát és időszerűsítését szabályozó (10) bekezdése alapján fennálló részvételi jogát.
3.      Az engedély megújítása, mint a környezetre jelentős hatást gyakorló tevékenységre vonatkozó döntés (az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (1) bekezdésének b) pontja)
58.      Az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (1) bekezdésének b) pontja azt írja elő, hogy az egyezménynek a nyilvánosságnak egyes tevékenységekkel kapcsolatban a döntéshozatalban való részvételére vonatkozó 6. cikkének rendelkezéseit kell alkalmazni olyan döntések elfogadása esetében is, amelyek tárgya nem tartozik az ezen egyezmény I. mellékletében felsorolt tevékenységek közé, de jelentős hatással lehetnek a környezetre.
59.      A 6. cikk (1) bekezdése b) pontjának szövegéből az következik, hogy az Aarhusi Egyezmény részes felei határozzák meg, hogy a nyilvánosság részvételére vonatkozó követelmények alkalmazandók‑e, ha a javasolt tevékenység jelentős hatással lehet a környezetre.(29)
60.      A szóban forgó tevékenység időtartamának meghosszabbítását illetően, amint arra a Bizottság írásbeli észrevételeiben lényegében rámutatott, a Bíróság előtt lévő ügyiratban nincs elegendő bizonyíték és információ annak megállapításához, hogy e meghosszabbítás olyan javasolt tevékenységnek tekinthető‑e, amely jelentős hatással lehet a környezetre.
61.      Ki kell emelni továbbá, hogy az Aarhusi Egyezmény I. mellékletének 22. pontja kiterjeszti a 6. cikk (1) bekezdése b) pontjának hatályát valamennyi tevékenység változására vagy kiterjesztésére, amennyiben a változás vagy kiterjesztés önmaga nem felel meg az e mellékletben meghatározott feltételeknek vagy határértékeknek.
62.      Az előző szakaszban(30) foglalt elemzésből azonban az következik, hogy a tevékenység 22. pont szerinti változását vagy kiterjesztését fizikai változásnak vagy kiterjesztésnek kell tekinteni, így az engedély puszta megújítása – azaz időtartamának meghosszabbítása fizikai változtatások vagy munkák nélkül – nem minősül ilyen változásnak vagy kiterjesztésnek.
63.      Ilyen körülmények között a szóban forgó engedély megújítása nem tűnik olyan döntésnek, amely az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (1) bekezdése ezen egyezmény I. mellékletének 22. pontjával összefüggésben értelmezett b) pontjának hatálya alá tartozik.
B.      Az engedély megújítása, mint valamely tevékenységre vonatkozó működési feltételek felülvizsgálata vagy időszerűsítése (a 6. cikk (10) bekezdése)
64.      Az Aarhusi Egyezmény 6. cikkének (10) bekezdése előírja, hogy amikor a hatóság „felülvizsgálja vagy időszerűsíti” az e rendelkezés (1) bekezdése alapján engedélyezett tevékenységre vonatkozó „működési feltételeket”, a nyilvánosság részvételére vonatkozó követelményeket – „amennyiben szükségesnek látszanak, a szükséges változtatásokkal” – alkalmazza.
1.      A 6. cikk (10) bekezdése alkalmazásának követelményei
65.      A 6. cikk (10) bekezdése „kiegészíti”(31) az Aarhusi Egyezmény I. mellékletének 22. pontját. Míg a 22. pont a tevékenységek fizikai változására vagy kiterjesztésére vonatkozik, a 6. cikk (10) bekezdése kiterjeszti a nyilvánosság részvételére vonatkozó követelményeket a tevékenységre vonatkozó működési feltételek felülvizsgálatára vagy időszerűsítésére, ideértve minden olyan közigazgatási felülvizsgálatot vagy időszerűsítést, amely nem feltétlenül jár a tevékenység fizikai változásával.(32)
66.      A 6. cikk (10) bekezdésének alkalmazását valamely tevékenységre vonatkozó működési feltételek felülvizsgálata vagy időszerűsítése váltja ki. Amint arra maga a fogalom is utal, a „működési feltételek” a tevékenység folytatásához szükséges valamennyi feltételt jelentik.(33) A „felülvizsgálja vagy időszerűsíti” kifejezés kellően tág ahhoz, hogy kiterjedjen az eredeti engedélyt követő és a működési feltételek változásával járó környezeti döntéshozatalra.
67.      Tág megfogalmazásával a 6. cikk (10) bekezdése az Aarhusi Egyezmény hatálya alá tartozó kérdések tekintetében a tevékenység teljes életciklusát lefedi. E rendelkezés hozzájárul a nyilvánosság részvétele azon célja folyamatos megvalósításának biztosításához, amely – az Aarhusi Egyezmény kilencedik preambulumbekezdésében foglaltak szerint – lehetőséget biztosít a nyilvánosságnak arra, hogy tagjai álláspontjukat kifejthessék, továbbá lehetővé teszi a hatóságok számára azok megfelelő figyelembevételét.
68.      A fentieket támasztja alá a természeti erőforrások felhasználásával járó egyes, az Aarhusi Egyezmény I. mellékletében felsorolt tevékenységek jellege. Amint azt a jogirodalom kifejti, a legtöbb országban a vonatkozó engedélyeket „csak korlátozott időtartamra (általában legfeljebb 10 évre) adják ki, ezt követően pedig azokat meg kell újítani és/vagy időszerűsíteni kell”, mivel „a felhasználható erőforrás mennyisége és a felhasználás feltételei nagymértékben függenek a szóban forgó természeti erőforrás állapotától”.(34)
69.      Ezen egyezmény 6. cikkének (10) bekezdése előírja, hogy e cikk nyilvánosság részvételére vonatkozó (2)–(9) bekezdését – „amennyiben szükségesnek látsz[ik], a szükséges változtatásokkal” – kell alkalmazni. A 6. cikk (10) bekezdésében az arra való hivatkozás, hogy a nyilvánosság részvételére vonatkozó követelményeket alkalmazni kell, „amennyiben szükségesnek látszanak”, egyszerűen azt jelenti, hogy „a szükséges módosításokkal”.(35) Ami a nyilvánosság részvételének megfelelőségét illeti, bár a „szükséges változtatásokkal” kifejezés „bizonyos mérlegelési mozgástérre” utal, „nem jelent teljes körű mérlegelési mozgásteret”.(36) Ellenkezőleg, e kikötés „olyan objektív feltételt vezet be, amelyet az egyezmény célkitűzéseivel összefüggésben kell vizsgálni”.(37)
70.      A nyilvánosság részvételének megfelelősége a tevékenységre vonatkozó működési feltételek felülvizsgálata vagy időszerűsítése esetén e felülvizsgálat vagy időszerűsítés környezetre gyakorolt hatásainak jelentőségére vonatkozik. Annak meghatározása során ugyanis, hogy valamely javasolt tevékenységet engedélyezni kell‑e, figyelembe veszik a környezetre esetlegesen gyakorolt jelentős hatást,(38) amely a környezeti döntéshozatal későbbi szakaszaiban is releváns marad.
71.      A fentieket megerősítik a Megfelelési Bizottság megállapításai, amely hangsúlyozta, hogy annak meghatározásakor, hogy „megfelelő” és így szükséges‑e a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakasz, amikor a hatóság a 6. cikk hatálya alá tartozó tevékenységre vonatkozó működési feltételeket felülvizsgálja vagy időszerűsíti, a „jelentőség valamilyen vizsgálata” alkalmazandó. (39)
72.      A „szükséges változtatásokkal” kifejezést úgy kell alkalmazni, hogy az Aarhus Egyezmény 6. cikkének (10) bekezdése hatékony érvényesülését megőrizze. A nyilvánosság részvételére vonatkozó szakasz követelménye elveszítené hatékony érvényesülését, ha a nemzeti jogi keret a tevékenységek felülvizsgálata vagy időszerűsítése esetén nem irányozná elő a nyilvános részvételre vonatkozó szakasz megfelelősége értékelésének lehetőségét.
73.      Pontosan ez képezte tárgyát annak az ügynek, amely a Megfelelési Bizottság 2010/75 irányelv tekintetében az Európai Unióra vonatkozóan tett megállapításainak alapjául szolgált.(40) A Megfelelési Bizottság megállapította, hogy az Európai Unió, mint az Aarhusi Egyezmény részes fele, nem felelt meg ezen egyezmény 6. cikke (10) bekezdésének, „mivel olyan jogi keretet hozott létre, amely a felülvizsgálatok és időszerűsítések tekintetében nem irányoz elő lehetőséget a nyilvánosság részvételére” ezen irányelv számos, e megállapítások időpontjában hatályos rendelkezése alapján.(41)
74.      Fontos megjegyezni, hogy az Aarhusi Egyezménynek való megfelelés érdekében a 2010/75 irányelvet úgy módosították, hogy „az érintett nyilvánosság tagjai kellő időben tényleges lehetőséget kapj[anak] arra, hogy részt vehessen[ek] az illetékes hatóság által meghatározott engedélyezési feltételek megadására vagy frissítésére irányuló eljárásban, abban az esetben is, ha az engedélyben foglalt feltételek újraértékelésére […] kerül sor […]”.(42)
2.      A tevékenység időtartama mint működési feltétel és az engedély megújítása az alapügyben
75.      Az Aarhusi Egyezmény 6. cikkének (10) bekezdése alkalmazandó valamely tevékenységre vonatkozó működési feltételek, azaz a tevékenység folyamatos működéséhez szükséges valamennyi feltételnek a felülvizsgálata vagy időszerűsítése esetén.(43) Valamely tevékenység engedélyezett időtartama szükséges a tevékenység folyamatos végzéséhez, és e működési feltételek közé tartozik.(44)
76.      Ezért a valamely tevékenység időtartamát meghosszabbító határozat módosítja annak működési feltételeit, és ezáltal az Egyezmény 6. cikke (10) bekezdésének alkalmazását vonja maga után.
77.      Nem tudok egyetérteni a belga kormány azon állításával, amely szerint a 6. cikk (10) bekezdése nem alkalmazandó, mivel a szóban forgó tevékenység végzésére vonatkozó eredeti feltételek nem változtak; ez nem változtat azon, hogy a kezdeti 20 éves teljes időtartamot a felével meghosszabbították, ami a kezdeti működési feltételek változását eredményezte.(45)
78.      Ami a nyilvánosság részvétele megszervezésének megfelelőségét illeti, amint arra már rámutattam, a hatóságok bizonyos mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, amelyet azonban az Aarhusi Egyezmény céljainak megfelelően kell gyakorolniuk.(46)
79.      Az engedély megújítását illetően az egyezmény nem határoz meg olyan „számtani” határértéket, amely felett a nyilvánosság részvétele célszerű. Ezt érdemi kritériumok alapján kell megtenni. Az engedély megújítása esetén a nyilvánosság részvételének megfelelősége és a környezetre gyakorolt jelentős hatások értékelése többek között a megújított tevékenység jellegétől és a meghosszabbítás időtartamától függhet. Fontos figyelembe venni azt is, hogy a nyilvános részvételre vonatkozó korábbi szakaszokban tájékoztatták‑e a nyilvánosságot az engedély lehetséges jövőbeni meghosszabbításáról, és így annak volt‑e lehetősége észrevételeket tenni az ezzel összefüggő környezeti hatásokkal kapcsolatban.(47)
80.      Mindenesetre valamely tevékenység eredetileg engedélyezett időtartamának jelentős meghosszabbítása igencsak arra utal, hogy helyénvaló a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakasz biztosítása. A fentiek összhangban vannak a nyilvánosság részvételének annak biztosítására irányuló céljával, hogy a nyilvánosság kifejezésre juttathassa aggályait.(48)
81.      A Megfelelési Bizottság megerősíti ezt az értelmezést. A Megfelelési Bizottság ismételten megállapította, hogy „az olyan esetek kivételével, amikor az engedélyezett időtartam módosítása minimális időtartamra szól, és nyilvánvalóan nincs hatással, vagy csak jelentéktelen hatással van a környezetre, az időtartam meghosszabbítása a 6. cikk rendelkezéseinek hatálya alá tartozik” (kiemelés tőlem).(49) A tevékenység időtartamának öt évvel történő meghosszabbítását a Megfelelési Bizottság nem tekintette „semmiképpen minimálisnak”, és ezért a nyilvánosság részvételét szükségesnek tartotta.(50)
82.      Az alapügyben az engedélyt 10 évvel hosszabbították meg. A kezdetben 20 évre engedélyezett tevékenység 10 évvel történő meghosszabbítása a kezdeti időtartam felével történő meghosszabbítást jelent, és nem tekinthető „minimálisnak”. Ezenkívül az engedély meghosszabbításának időpontjában (2020) több mint 10 év telt el azóta, hogy a szóban forgó tevékenységet először végezték (2009).
83.      E tényezők erősen arra utalnak, hogy a nyilvánosság részvétele megfelelő. Végső soron azonban e körülményeknek az értékelése a nemzeti bíróság feladata.
84.      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban felvetett másik probléma az, hogy a nemzeti jogszabályi keret adott tevékenységre vonatkozó engedély megújításával kapcsolatban nem biztosított lehetőséget a nyilvánosság részvételére.
85.      E határozatból kitűnik, hogy az egyik oka annak, hogy a nemzeti jogalkotó nem rendelkezett a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakaszról, az volt, hogy amikor az üzemeltető engedélyért folyamodik, a nyilvánosság részvétele, beleértve a KHV‑t is – a megadott engedély időtartamától függetlenül – megvalósul. Egy másik ok az volt, hogy elkerüljék a hátrányos megkülönböztetést a szélerőműparkokra vonatkozó új engedélyek (amelyek időtartama legfeljebb 30 év) és a korábbi rendszer alapján kiadott engedélyek (amelyek időtartama legfeljebb 20 év) között.
86.      Nem vagyok meggyőződve arról, hogy ezen indokok igazolják, hogy a jogalkotó az engedélyek megújítását kizárja az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (10) bekezdésének hatálya alól. Először is, e rendelkezés alkalmazása nem függ attól, hogy az eredeti engedély megadását megelőzte‑e a nyilvánosság részvétele. A rendelkezés minden olyan helyzetben alkalmazandó, amikor valamely tevékenységre vonatkozó működési feltételeket „felülvizsgálják vagy időszerűsítik”, és megköveteli az érintett hatóságtól annak értékelését, hogy a nyilvánosság részvétele „megfelelő‑e”. Bár a „szükséges változtatásokkal” kifejezés bizonyos mérlegelési jogkört biztosít a hatóságoknak, e jogkör gyakorlását nem lehet teljes mértékben mellőzni pusztán azért, mert a múltban sor került a nyilvánosság részvételére olyan kérdésekben, amelyek nem álltak kapcsolatban a működési feltételek felülvizsgálatával vagy időszerűsítésével. Ha ez nem így lenne, a 6. cikk (10) bekezdése elveszítené hatékony érvényesülését. Minden olyan tevékenység ugyanis, amely esetében a nyilvánosság részvételére már sor került (a tevékenységre vonatkozó működési feltételek felülvizsgálatán vagy időszerűsítésén kívüli más kérdésekben), automatikusan mentesülne.
87.      Az alapügyben szóban forgó tevékenység tekintetében a szélerőműpark üzembe helyezése óta egymást követő szakaszokban került sor az engedély bírósági megsemmisítésére és felülvizsgálatára.(51) A Bíróság rendelkezésére álló ügyiratokból nem derül ki, hogy e szakaszok mindegyikében sor került‑e a nyilvánosság részvételére. Mindenesetre nincs bizonyíték arra, hogy a nyilvánosságnak lehetősége volt konkrétan a megadott engedély időtartamának esetlegesen jelentős meghosszabbításáról véleményt nyilvánítani.(52)
88.      Másodszor, ami azt az érvet illeti, hogy a nyilvánosság részvétele a régi engedélyek és az új engedélyek birtokosai között hátrányos megkülönböztetést eredményez, fontosnak tartom emlékeztetni arra, hogy az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (10) bekezdésének alkalmazása nem opcionális. Amennyiben az alkalmazásának feltételei teljesülnek, a nyilvánosság számára biztosítani kell a részvételhez való jogot.(53) Azt, hogy a nyilvánosság részvétele adott tevékenység tekintetében megfelelő‑e, az egyezmény célkitűzéseivel összhangban kell meghatározni.(54) A nyilvánosság részvétele nem egyszerűen mezők kipipálásából áll vagy egyszerű formalitás; olyan eszköz, amely lehetővé teszi a környezeti demokrácia ezen egyezmény által követett célkitűzéseinek elérését.(55)
89.      Ezenkívül az Aarhusi Egyezmény 6. cikkének (10) bekezdése minden üzemeltetőre vonatkozik, függetlenül attól, hogy tevékenységüket mikor engedélyezték. Ennek megfelelően azon üzemeltetők tekintetében, akik 30 évre szóló engedélyt kaptak, a tevékenységükre vonatkozó működési feltételek változása vagy időszerűsítése esetén a további környezeti döntéshozatal során is sor kerülhet a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakaszra.
90.      Azt is tisztázni kell, hogy az a tény, hogy az engedély megadásakor KHV‑t végeztek el, önmagában nem döntő a 6. cikk (10) bekezdésének alkalmazása szempontjából. E cikk és a nyilvánosság Århusi Egyezmény szerinti általános részvételi joga nem egyezik meg a KHV‑val.(56) Amint azt az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója kimondja, az Aarhusi Egyezmény második pillérének hatálya „eltérő és szélesebb körű, mint a környezeti vizsgálaté”.(57) Ezen útmutató példaként éppen az olyan konkrét tevékenységekre vonatkozó működési feltételek felülvizsgálatát vagy időszerűsítését hozza fel, amelyek számos országban – kivéve, ha a tevékenység jelentős változásához kapcsolódnak – nem feltétlenül KHV‑eljárás, hanem környezetvédelmi engedélyezési eljárás tárgyát képezik.(58)
91.      Ezen okokból úgy vélem, hogy a 6. cikk (10) bekezdésével ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely nem kötelezi a hatóságokat arra, hogy a szélerőműparkok működési engedélyének 10 évvel történő meghosszabbítása esetében vizsgálják meg a nyilvánosság részvételének megfelelőségét.
92.      A Bíróság fent említett, a 2010/75 irányelv keretében valamely hulladéklerakó üzemeltetési idejének meghosszabbítására vonatkozó ítélkezési gyakorlata(59) nem vezethet eltérő értelmezéshez. A FCC Česká republika ítéletben a Bíróság megállapította, hogy a hulladéklerakás időtartamának pusztán – a létesítmény jóváhagyott maximális méretének vagy teljes kapacitásának a megváltoztatása nélküli – meghosszabbítása nem minősül az ezen irányelv 3. cikkének 9. pontja értelmében vett „jelentős változtatásnak”. Következésképpen a hulladéklerakó üzemeltetőjét nem lehetett arra kötelezni, hogy új engedélyt kérjen. A Bíróság érvelése a „jelentős változtatás” kifejezésen alapult, amely többek között a létesítmény „bővítését” is megköveteli.
93.      Az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (10) bekezdésének hatálya azonban nem függ „jelentős változtatástól” vagy valamely tevékenység fizikai bővítésétől; e rendelkezés valamely tevékenységre vonatkozó működési feltételek felülvizsgálata vagy időszerűsítése esetén alkalmazandó. Amint azt korábban már kiemeltem,(60) míg az Aarhusi Egyezmény I. mellékletének 22. pontja valamely tevékenység fizikai változására, addig a 6. cikk (10) bekezdése a későbbi közigazgatási eljárásokra alkalmazandó.(61)
94.      Ezenfelül a 2010/75 irányelvet az FCC Česká republik ítélet óta módosították,(62) hogy az ezen irányelv I. mellékletének 5.4. pontjában meghatározott küszöbértékeket elérő hulladéklerakó működési idejének meghosszabbítása érdekében az engedélynek az üzemeltető kérelmére történő aktualizálása esetén kötelező legyen a nyilvánosság részvétele.
95.      Ezért véleményem szerint az FCC Česká republika ítélet nem értelmezhető úgy, hogy az akadályát képezi azon értelmezésnek, amely szerint a szélerőműpark engedélyének 10 évvel történő meghosszabbítása az adott tevékenységre vonatkozó működési feltételek időszerűsítésének minősül, ami viszont az Aarhusi Egyezmény 6. cikke (10) bekezdésének alkalmazását vonja maga után.
96.      A fentiek alapján az Aarhusi Egyezmény 6. cikkének (10) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az a hatóságokat arra kötelezi, hogy vizsgálják meg a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakasz alkalmazásának megfelelőségét, amennyiben az eredetileg 20 évre engedélyezett szélerőműpark engedélyét 10 évvel meghosszabbítják, és azzal ellentétes az olyan jogi szabályozási rendszer, amelyben az ilyen tevékenységre vonatkozó engedély megújítására irányuló eljárás nem foglalja magában a hatóság azon kötelezettségét, hogy mérlegelje a nyilvános részvételre vonatkozó szakasz megfelelőségét.
V.      Végkövetkeztetés
97.      A fentiek tükrében azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Conseil d’État (államtanács, Belgium) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezmény 6. cikkének (10) bekezdését
úgy kell értelmezni, hogy az a hatóságokat arra kötelezi, hogy vizsgálják meg a nyilvánosság részvételére vonatkozó szakasz alkalmazásának megfelelőségét, amennyiben az eredetileg 20 évre engedélyezett szélerőműpark engedélyét 10 évvel meghosszabbítják, és azzal ellentétes az olyan jogi szabályozási rendszer, amelyben az ilyen tevékenységre vonatkozó engedély megújítására irányuló eljárás nem foglalja magában a hatóság azon kötelezettségét, hogy mérlegelje a nyilvános részvételre vonatkozó szakasz megfelelőségét.
1      Eredeti nyelv: angol.
i      A jelen ügy neve fiktív. Az nem egyezik az eljárásban részt vevő egyetlen fél valódi nevével sem.
2      A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban (Dánia), 1998. június 25‑én elfogadott, a Közösség nevében a 2005. február 17‑i 2005/370/EK tanácsi határozattal (HL 2005. L 124., 1. o.) jóváhagyott egyezmény (kihirdette: a 2001. évi LXXXI. törvény, a továbbiakban: Aarhusi Egyezmény).
3      Az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága, Aarhusi Egyezmény:  végrehajtási útmutató, 2. kiadás, 2014 (a továbbiakban: az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója), 3. és 253. o.
4      Luccai nyilatkozat, 2002. október 21–23., Lucca, Olaszország.
5      Az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója, 19. o.
6      Barritt, E., The Foundations of the Aarhus Convention:  Environmental Democracy, Rights and Stewardship, Oxford, Hart Publishing, 2020, 28. o.
7      Lásd általánosságban: Bándi, G. (szerk.), Environmental Democracy and Law, Europa Law Publishing, Groningen/Amszterdam, 2014.
8      A nemzeti szabályozás szerint az „összevont engedély” (permis unique) olyan engedélyt jelöl, amely „vegyes projektre” (projet mixte) vonatkozik, amelyhez mind környezetvédelmi engedély, mind pedig építési engedély szükséges. Lásd mindkét fogalom meghatározását a környezetvédelmi engedélyről szóló rendelet 1. cikke (11) és (12) bekezdésében, illetve 81. cikkében. Lásd még a „permis unique” meghatározását, amely a következő oldalon érhető el: https://permis-environnement.spw.wallonie.be/home/glossaire.html#permis-unique.
9      A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezménynek az Európai Közösség nevében való megkötéséről szóló 2005. február 17‑i tanácsi határozat (HL 2005. L 124., 1. o.).
10      Lásd ebben az értelemben: 2011. március 8‑i Lesoochranárske zoskupeni ítélet (C‑240/09, EU:C:2011:125, 30. pont); 2022. november 8‑i Deutsche Umwelthilfe (Gépjárművek jóváhagyása) ítélet (C‑873/19, EU:C:2022:857, 48. pont).
11      F. B. írásbeli észrevételeiben megállapítja, hogy a 3 MW összkapacitású szélerőműparkok „1. osztályú” létesítmények, amelyek engedélyezéséhez KHV és közmeghallgatás szükséges.
12      A KHV‑irányelv a nyilvánosság részvételére vonatkozó, az Aarhusi Egyezmény szerinti követelményeket hajtja végre az ezen irányelv hatálya alá tartozó projektek tekintetében. Lásd a környezettel kapcsolatos egyes tervek és programok kidolgozásánál a nyilvánosság részvételéről, valamint a nyilvánosság részvétele és az igazságszolgáltatáshoz való jog tekintetében a 85/337/EGK és a 96/61/EK tanácsi irányelv módosításáról szóló, 2003. május 26‑i 2003/35/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2003. L 156., 17. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 7. kötet, 466. o.) (5) preambulumbekezdését, amely szerint „[a]hhoz, hogy a Közösség ratifikálni tudja az [Aarhusi Egyezményt], a közösségi jogot megfelelően össze kell hangolni az [Aarhusi Egyezménnyel]”.
13      A felperes pusztán a nyilvánosság részvételének hiányát kifogásolja; a KHV‑irányelv szerinti KHV megszervezésével kapcsolatban nem terjesztett elő jogalapot.
14      Az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója, 131. o.
15      Lásd a jelen indítvány fenti 31. pontját.
16      Az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója, 126. o. Ezen útmutató (131. o.) szerint a „javasolt tevékenységek” kifejezés kellően tág ahhoz, hogy magában foglalja mind a KHV‑irányelvben szereplő „projekt”, mind pedig az ipari kibocsátásokról (a környezetszennyezés integrált megelőzése és csökkentése) szóló, 2010. november 24‑i 2010/75/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvben (HL 2010. L 334., 17. o.; helyesbítések: HL 2012. L 158., 25. o.; HL 2017. L 22., 86. o.; HL 2017. L 158., 51. o.) használt „létesítmény” fogalmat.
17      A jelen indítvány 31. pontja.
18      Lásd a jelen indítvány 31. pontját, valamint az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatóját, 131. o.
19      ACCC/C/2008/35 (Grúzia), megállapítások és ajánlások, 2010. június 18., 43. pont.
20      ACCC/C/2013/107 (Írország), megállapítások és ajánlások, 2019. augusztus 19., 75. pont.
21      A KHV‑irányelv I. mellékletének 24. pontja az ezen irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében említett projektek között említi „az [I.] mellékletben felsorolt projektek bármilyen változtatás[át] vagy bővítés[ét], ha az ilyen változtatás vagy bővítés önmagában eléri az e mellékletben adott esetben meghatározott küszöbértékeket”.
22      2019. július 29‑i Inter‑Environnement Wallonie és Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ítélet (C‑411/17, EU:C:2019:622, 78. pont).
23      2019. július 29‑i Inter‑Environnement Wallonie és Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ítélet (C‑411/17, EU:C:2019:622, 79. pont). A Bíróság megállapította, hogy az ezen ügy tárgyát képező intézkedések az azokhoz elválaszthatatlanul kapcsolódó korszerűsítési munkálatokkal együtt a KHV‑irányelv 1. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében vett „projektet” képeztek (lásd ezen ítélet 63–71., 90. és 94. pontját).
24      2022. június 2‑i ítélet (C‑43/20, a továbbiakban: FCC Česká republika ítélet, EU:C:2022:425).
25      FCC Česká republika ítélet, 36. pont.
26      2022. november 8‑i Deutsche Umwelthilfe (Gépjárművek jóváhagyása) ítélet (C‑873/19, EU:C:2022:857, 55. pont).
27      Az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója, 132. és 158. o.
28      Uo.
29      Az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója, 132. o.
30      A jelen indítvány 57. pontja.
31      Az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója, 158. o.
32      Ha fizikai változással jár, akkor a releváns változás már az I. melléklet 22. pontjának hatálya alá tartozik. Lásd a jelen indítvány 55. pontját.
33      ACCC/C/2014/122 (Spanyolország), 2020. december 17., megállapítások és ajánlások, 73. pont, amelyben a Megfelelési Bizottság úgy vélte, hogy valamely tevékenységre vonatkozó „működési feltételek” magukban foglalják „az engedélyben szereplő összes feltételt, és nem csak a gyártási folyamatot érintő műszaki vagy működési feltételeket”. Ezekkel a megállapításokkal és ajánlásokkal összhangban a Megfelelési Bizottság a 2023. november 28‑i VII/8m határozat 3. pontja a) alpontjának végrehajtásáról szóló, a Holland Királyságnak címzett tanácsának 17. pontjában úgy vélte, hogy „működési feltételnek kell tekinteni az engedélyhez kapcsolódó valamennyi feltételt, függetlenül attól, hogy azok szerepelnek‑e magában az engedélyben”.
34      Jendrośka, J., „Public participation under Article 6 of the Aarhus Convention”, in Bándi, G., 7. lábjegyzet, i. m., 136. o. Lásd még: az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója, 158. o.
35      Az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója, 159. o.
36      ACCC/C/2009/41 (Szlovákia), megállapítások és ajánlások, 2010. december 17., 55. pont.
37      Uo., 56. pont.
38      Lásd a jelen indítvány 39. pontját.
39      ACCC/C/2014/121 (Európai Unió), megállapítások és ajánlások, 2020. március 30., 99. pont. Ugyanezen megállapítások szerint a jelentőség vizsgálata arra vonatkozik, hogy a felülvizsgálat vagy időszerűsítés „alkalmas‑e” arra, hogy jelentősen megváltoztassa a tevékenység alapvető paramétereit, vagy „figyelembe veszi‑e” a tevékenység jelentős környezeti vonatkozásait (104. pont, hivatkozással a következő dokumentumra: ACCC/C/2006/17 [Európai Közösség], megállapítások és ajánlások, 2008. május 2.).
40      ACCC/C/2014/121 (Európai Unió), 39. lábjegyzet, i.m.
41      Uo., 109. és 120. pont.
42      Lásd az 2010/75 irányelv és a hulladéklerakókról szóló 1999/31/EK tanácsi irányelv módosításáról szóló, 2024. április 24‑i (EU) 2024/1785 európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L, 2024/1785) (37) preambulumbekezdését.
43      Lásd a jelen indítvány fenti 66. pontját.
44      ACCC/C/2014/104 (Hollandia), megállapítások és ajánlások, 2017. június 18., 65. pont, amely rámutat, hogy valamely tevékenység engedélyezett időtartama „egyértelműen működési feltétel”. Az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója szerint „sok országban a környezetvédelmi engedélyeket csak korlátozott időtartamra (általában legfeljebb 10 évre) adják meg, és azt követően azokat meg kell újítani és/vagy időszerűsíteni kell” (158. o.).
45      Lásd ebben az értelemben: ACCC/C/2013/107 (Írország), megállapítások és ajánlások, 2019. augusztus 19., 84. pont.
46      Lásd a jelen indítvány 67. pontját.
47      Lásd ebben az értelemben: Kokott főtanácsnok FCC Česká republik ügyre vonatkozó indítványa (C‑43/21, EU:C:2022:64, 67. pont).
48      A szélerőműparkok esetében a nyilvánosság esetleg véleményt kíván nyilvánítani például olyan kérdésekben, mint például a zajártalom vagy a vizuális zavarás (stroboszkópos hatás) mértéke, lásd általánosságban: Vandenput, T. és Vermer, D., „Éoliennes”, in Delnoy, M. és Born, C.‑Hu., Actualités choisies en droit de l’urbanisme et de l’environnement, Limal, Anthemis, Liège, 2021, 218–249. o., 228. o.
49      ACCC/C/2014/104 (Hollandia), 44. lábjegyzet, i.m., 71. pont; ACCC/C/2013/107 (Írország), 45. lábjegyzet, i.m., 83. pont; ACCC/C/2016/143 (Csehország), megállapítások és ajánlások, 2021. július 26., 106. pont; ACCC/C/2014/121 (Európai Unió), 39. lábjegyzet, i.m., 102. pont.
50      ACCC/C/2013/107 (Írország), 45. lábjegyzet, i.m., 84. pont.
51      Lásd a jelen indítvány 13. pontját.
52      Lásd ezzel kapcsolatban: ACCC/2013/107 (Írország), 45. lábjegyzet, i.m., 85. pont.
53      Lásd az Aarhusi Egyezmény 1. cikkét, amely szerint „ezen egyezményben részes valamennyi Fél garantálja a nyilvánosság számára a jogot […] a döntéshozatalban való részvételhez […] a jelen Egyezmény rendelkezései szerint” (kiemelés tőlem).
54      Lásd: ACCC/C/2014/121 (Európai Unió), 39. lábjegyzet, i.m., 97. pont; ACCC/C/2016/143 (Csehország), 49. lábjegyzet, i.m., 103. pont.
55      Lásd a jelen indítvány bevezető észrevételeit.
56      Amint azt a Megfelelési Bizottság megállapította, „az Egyezmény nem teszi a KHV‑t a nyilvánosság részvételének kötelező részévé; csak azt követeli meg, hogy amikor a nemzeti jog alapján a közösségi részvételre KHV‑eljárás keretein belül van lehetőség (az Egyezmény [I. mellékletének 20. pontja]), akkor a nyilvánosság részvételére a 6. cikk rendelkezéseit kell alkalmaznia” (ACCC/C/2008/24 [Spanyolország], megállapítások és ajánlások, 2011. február 8., 82. pont).
57      Az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója, 122. o.
58      Uo.
59      A jelen indítvány 53. pontja.
60      A jelen indítvány 65. pontja.
61      Az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója, 158. o.
62      Lásd a jelen indítvány 74. pontját.