62008CJ0170
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)
11. června 2009 (
*1
)
„Společná zemědělská politika — Hovězí a telecí maso — Nařízení (ES) č. 795/2004 — Článek 3a — Integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor — Jednotná platba — Stanovení referenční částky — Snížení a vyloučení“
Ve věci C-170/08,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nizozemsko) ze dne 16. dubna 2008, došlým Soudnímu dvoru dne, v řízení
H. J. Nijemeisland
proti
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
ve složení M. Ilešič, předseda senátu, A. Tizzano a A. Borg Barthet (zpravodaj), soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za nizozemskou vládu C. M. Wissels a Y. de Vriesem, jako zmocněnci,
—
za Komisi Evropských společenství F. Clotuche-Duvieusart a S. Noëm, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generální advokátky, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 3a nařízení Komise (ES) č. 795/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla k režimu jednotné platby podle nařízení Rady (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce (Úř. věst. L 141, s.1; Zvl. vyd. 03/44, s. 226), ve znění nařízení Komise (ES) č. 1974/2004 ze dne (Úř. věst. L 345, s. 85, dále jen „nařízení č. 795/2004“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi H. J. Nijemeislandem a Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministr pro zemědělství, přírodu a kvalitu potravin, dále jen „ministr“) ve věci určení jednotné platby založené na nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (Úř. věst. L 270, s. 1; Zvl. vyd. 03/40, s. 269).
Právní rámec
Právní úprava Společenství
Nařízení č. 1782/2003
3
Nařízení č. 1782/2003 stanoví zejména režim podpory příjmů zemědělců. Tento režim je označen v čl. 1 druhé odrážce tohoto nařízení jako „režim jednotné platby“. Tento režim je upraven v hlavě III uvedeného nařízení.
4
Článek 33 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 uvádí situace, ve kterých mohou zemědělci využít režim jednotné platby.
5
Tento čl. 33 odst. 1 písm. a) zní takto:
„Poskytnutí podpory
1.   Zemědělci mají přístup k režimu jednotné platby:
a)
pokud jim byla poskytnuta platba během referenčního období uvedeného v článku 38 v rámci alespoň jednoho z režimů podpor uvedených v příloze VI, […]“
6
Částka jednotné platby, zvaná „referenční částka“, se vypočítá podle metody upravené v článku 37 uvedeného nařízení.
7
Článek 37 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 stanoví:
„Referenční částka představuje tříletý průměr celkových částek plateb poskytnutých zemědělci podle režimů podpor uvedených v příloze VI, vypočítaná a upravená v souladu s přílohou VII, v každém kalendářním roce referenčního období podle článku 38.“
8
Referenční období uvedené v čl. 33 odst. 1 a čl. 37 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 je vymezeno v článku 38 tohoto nařízení. Tento článek stanoví:
„Referenční období
Referenční období zahrnuje kalendářní roky 2000, 2001 a 2002.“
9
Článek 39 téhož nařízení stanoví:
„V případě použití článků 3 a 4 nařízení (ES) č. 1259/1999 během referenčního období jsou částkami uvedenými v příloze VII částky, které by byly poskytnuty před použitím uvedených článků.“
Nařízení č. 795/2004
10
Nařízení č. 795/2004 obsahuje ustanovení o provádění režimu jednotné platby upraveného nařízením č. 1782/2003. Článek 3a tohoto nařízení č. 795/2004 upřesňuje způsob výpočtu uvedeného v článku 37 nařízení č. 1782/2003 takto:
„Zjištěné hektary a zjištěná zvířata
Aniž je dotčeno použití přílohy VII nařízení (ES) č. 1782/2003, počet hektarů nebo zvířat, pro který byla nebo měla být přímá platba poskytnuta ve sledovaném období, který se bere v úvahu pro účel stanovení referenční částky podle čl. 37 odst. 1 uvedeného nařízení, je počet hektarů nebo zvířat, určený ve smyslu čl. 2 písm. r) a s) nařízení (ES) č. 2419/2001, kterými se stanoví přímé platby podle přílohy VI nařízení (ES) č. 1782/2003.“
11
Pátý bod odůvodnění nařízení č. 1974/2004 zní takto:
„Článek 2 písm. e) nařízení (ES) č. 1782/2003 stanoví, že platby ve sledovaném období jsou takové, které jsou poskytnuty, nebo ty, které v tomto období budou poskytnuty. Příloha VII doplňuje, že je třeba vzít v úvahu omezení [snížení], vyplývající z použití základních ploch, stropů podpor nebo jiných množstevních omezení. Je proto vhodné z důvodu vyjasnění stanovit, že omezení a vynětí [snížení a vyloučení] použitá podle nařízení Komise (ES) č. 2419/2001 je třeba vzít v úvahu [nelze brát v úvahu] pro všechny přímé platby podle přílohy VI nařízení (ES) č. 1782/2003, aby nedošlo k přetrvávání omezení a vynětí [snížení a vyloučení], použitých v tomto období. Proto se tedy musí vzít v úvahu počet zvířat a hektarů, určených v době vzniku platebních nároků, aniž by byly dotčeny další kontroly a použití čl. 3 odst. 1 nařízení Rady (ES, Euratom) 2988/95.“
Nařízení (ES) č. 2419/2001
12
Pojmy „zjištěné hektary“ a „zjištěná zvířata“, upravené v nařízení č. 795/2004, jsou vymezeny v čl. 2 písm. r) a písm. s) nařízení Komise (ES) č. 2419/2001 ze dne 11. prosince 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství zavedený nařízením Rady (EHS) č. 3508/92 (Úř. věst. L 327, s. 11; Zvl. vyd. 03/34, s. 308). Dotčené pojmy jsou vymezeny takto:
„r)
‚zjištěná plocha‘: plocha, u níž byly splněny všechny podmínky stanovené v pravidlech pro poskytnutí podpory;
s)
‚zjištěné zvíře‘: zvíře, u něhož byly splněny všechny podmínky stanovené v pravidlech pro poskytnutí podpory.“
Nařízení (ES) č. 1254/1999
13
Článek 23 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1254/1999 ze dne 17. května 1999 o společné organizaci trhu s hovězím a telecím masem (Úř. věst. L 160, s. 21; Zvl. vyd. 03/25, s. 339) stanoví:
„Pokud jsou u zvířete ze stáda skotu producenta zjištěna v souladu s příslušnými ustanoveními směrnice Rady 96/23/ES [Úř. věst. L 125, s. 10; Zvl. vyd. 03/19, s. 71] rezidua látek zakázaných směrnicí Rady 96/22/ES [Úř. věst. L 125, s. 3; Zvl. vyd. 03/19, s. 69] nebo rezidua látek, které uvedená směrnice povoluje, ale jsou použita v rozporu s právem, nebo pokud je v producentově zemědělském podniku nalezena zakázaná látka nebo produkt či látka nebo produkt, který směrnice 96/22/ES povoluje, ale producent ho drží nezákonně, je tento producent pro kalendářní rok, ve kterém došlo k uvedenému zjištění, vyloučen z poskytnutí prémií stanovených v tomto oddíle.
V případě opakovaného porušování předpisů může být délka vyloučení z poskytování prémií v závislosti na závažnosti porušení prodloužena až na pět let, přičemž lhůta běží od roku, ve kterém bylo toto opakované porušování zjištěno.“
Vnitrostátní právní úprava
14
Nařízení o společné zemědělské politice – podpory 2006 (Regeling GLB-inkomenssteun 2006) obsahuje prováděcí pravidla zejména k nařízení č. 1782/2003.
Spor v původním řízení a předběžná otázka
15
Během roku 2000 provedla Algemene Inspectiedienst (Všeobecná inspekční služba ministerstva zemědělství, dále jen „AID“) kontrolu u H. J. Nijemeislanda. Při této kontrole byl v provozovně žalobce zjištěn v moči tří kusů skotu clenbuterol.
16
Clenbuterol je látka, která patří mezi látky zakázané směrnicí Rady 96/23/ES ze dne 29. dubna 1996 o kontrolních opatřeních u některých látek a jejich reziduí v živých zvířatech a živočišných produktech a o zrušení směrnic 85/358/EHS a 86/469/EHS a rozhodnutí 89/187/EHS a 91/664/EHS (Úř. věst. L 125, s. 10; Zvl. vyd. 03/19, s. 71).
17
Rozhodnutím ze dne 6. července 2001 ministr v souladu s nařízením o evropských prémiích na zvířata (Regeling dierlijke EG-premies) vyloučil H. J. Nijemeislanda v prodejní sezóně roku 2000 z poskytnutí podpor z toho důvodu, že neměl v dotčeném roce žádná „zjištěná zvířata“. Důvodem toho, že H. J. Niejemeisland neměl žádná zjištěná zvířata, byla skutečnost, že byl na základě čl. 23 odst. 1 nařízení č. 1254/1999 vyloučen z poskytnutí prémií stanovených pro skot. Počet zjištěného skotu pro rok 2000 byl tedy stanoven na nulu.
18
H. J. Nijemeisland podal proti rozhodnutí ze dne 6. července 2001 odvolání. Toto odvolání bylo prohlášeno za neopodstatněné rozhodnutím ze dne, proti kterému H. J. Nijemeisland nepodal opravný prostředek.
19
Rozhodnutím ze dne 29. srpna 2006 stanovil ministr v souladu s nařízením č. 1782/2003 H. J. Nijemeislandovi částku jednotné platby. Při výpočtu upraveném v čl. 37 odst. 1 tohoto nařízení vycházel ministr z 0 kusů zjištěného skotu pro referenční rok 2000.
20
H. J. Nijemeisland podal dne 26. září 2006 odvolání proti rozhodnutí ze dne . Jeden z důvodů na podporu odvolání se týkal toho, že se ministr neprávem domníval, že H. J. Nijemeisland neměl v průběhu roku 2000 žádný zjištěný skot. H. J. Nijemeisland se taktéž dovolával „vyšší moci“ ve smyslu článku 40 nařízení č. 1782/2003.
21
Rozhodnutím ze dne 21. listopadu 2006 prohlásil ministr odvolání H. J. Nijemeislanda za neopodstatněné. H. J. Nijemeisland poté podal proti tomuto rozhodnutí ze dne žalobu k předkládajícímu soudu. Předkládající soud konstatoval, že se rozhodnutí ze dne stalo konečným. Rovněž rozhodl, že žalobnímu důvodu založenému na vyšší moci nelze z důvodu překročení lhůty vyhovět.
22
Za těchto podmínek se College van Beroep voor het bedrijfsleven rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru tuto předběžnou otázku:
„Má se článek 3a nařízení (ES) č. 795/2004 ve spojení s čl. 2 písm. r) a písm. s) nařízení (ES) č. 2419/2001 vykládat v tom smyslu, že má jen zabránit tomu, aby snížení a vyloučení podle nařízení (ES) č. 2419/2001 nabyla trvalého charakteru, nebo je toto ustanovení použitelné i tehdy, když se jedná o jiná snížení nebo vyloučení uložená podle jiných nařízení?“
K předběžné otázce
23
Podstatou otázky předkládajícího soudu položené Soudnímu dvoru je, zda musí být článek 3a nařízení č. 795/2004 vykládán v tom smyslu, že snížení a vyloučení založená na nařízení č.1254/1999 nelze brát v úvahu při výpočtu upraveném v čl. 37 odst. 1 nařízení č. 1782/2003.
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
24
Nizozemská vláda uvádí, že neexistují dostatečné údaje, které by umožňovaly obhájit širší výklad článku 3a nařízení č. 795/2004. Odpověď na položenou otázku by tedy měla být taková, že tento článek musí být vykládán v tom smyslu, že snížení nebo vyloučení uložené na základě ustanovení nařízení č. 2419/2001 nelze brát v úvahu při výpočtu upraveném v čl. 37 odst. 1 nařízení č. 1782/2003.
25
Nizozemská vláda k tomuto účelu vychází z restriktivního výkladu článku 3a nařízení č. 795/2004, stejně tak jako z pátého bodu odůvodnění nařízení č. 1974/2004, který výslovně odkazuje na nařízení č. 2419/2001.
26
Komise Evropských společenství má za to, že článek 3a nařízení č 795/2004 musí být vykládán v tom smyslu, že vyloučení producenta uložené na základě čl. 23 odst. 1 nařízení č. 1254/1999 nelze brát v úvahu při výpočtu referenční částky.
27
K tomuto účelu se Komise domnívá, že článek 3a nařízení č. 795/2004 ke stanovení počtu zjištěných zvířat nevyžaduje, aby se platba uskutečnila, a že pátý bod odůvodnění nařízení č. 1974/2004 musí být vykládán tak, že směřuje k tomu, aby nepřetrvávala všechna snížení a vyloučení uložená během referenčního období.
28
Komise rovněž uplatňuje zásady proporcionality a právní jistoty.
Odpověď Soudního dvora
29
Znění čl. 37 odst. 1 nařízení č. 1782/2003, které odkazuje na „tříletý průměr celkových částek poskytnutých plateb“, může zajisté vzbuzovat dojem, že pro výpočet referenční částky zemědělce pro účely režimu jednotné platby mohou být brána v úvahu pouze zvířata, pro která byly platby skutečně poskytnuty.
30
Totéž platí pro ustanovení přílohy VII bodu C prvního pododstavce nařízení č. 1782/2003, na která čl. 37 odst. 1 odkazuje a která upřesňují, že se částka vypočítá „vynásobením počtu stanovených zvířat, pro která byla platba na každý rok referenčního období poskytnuta, částkami za kus stanovenými pro kalendářní rok 2002“.
31
Tím, že v původním řízení vnitrostátní orgány vyloučily žalobce z poskytnutí podpory pro rok 2000, provedly takový výklad dotčeného nařízení, jaký pro žalobce znamenal snížení referenční částky, a v důsledku toho i trvalé snížení podpory pro příjem, kterou mohl oprávněně uplatňovat.
32
Takový výklad však naráží na samotné znění článku 3a nařízení č. 795/2004, který specificky vymezuje prováděcí pravidla k režimu jednotné platby.
33
Toto ustanovení totiž výslovně stanoví, že při výpočtu referenční částky se bere v úvahu počet zvířat, pro která přímá platba „byla nebo měla být poskytnuta“.
34
Z toho vyplývá, že pro účely výpočtu referenční částky uvedené v čl. 37 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 není nezbytné, aby byla dotčená přímá platba skutečně zemědělci vyplacena.
35
Dále ze znění čl. 23 odst. 1 nařízení č. 1254/1999 vyplývá, že uložení takové sankce, jakou je sankce dotčená v původním řízení, má za následek vyloučení producenta, nezávisle na počtu dotyčných zvířat, z poskytnutí podpor poskytovaných na základě uvedeného nařízení. Taková sankce nemůže mít tedy dopad na určení počtu zvířat, která mají být brána v úvahu pro účely stanovení uvedené referenční částky.
36
Tento výklad je krom toho v souladu s vůlí zákonodárce Společenství, aby nedocházelo k přetrvávání sankcí na úkor zemědělců nad rámec sankce původní.
37
Tento záměr jasně vyplývá zvláště z pátého bodu odůvodnění nařízení č. 1974/2004, který stanoví, že „omezení a vynětí [snížení a vyloučení] použitá podle nařízení Komise (ES) č. 2419/2001 je třeba vzít v úvahu [nelze brát] v úvahu] pro všechny přímé platby podle přílohy VI nařízení (ES) č. 1782/2003, aby nedošlo k přetrvávání omezení a vynětí [snížení a vyloučení], použitých v tomto období“.
38
Je rovněž třeba uvést, že článek 39 nařízení č. 1782/2003 uvádí, že částky, které mají být zohledněny na základě přílohy VII tohoto nařízení jsou ty, které by byly poskytnuty před použitím článku 3 a článku 4 nařízení č. 1259/1999, jež se vztahují k sankcím nebo krácením za nedodržování ekologických opatření nebo za tzv. „modulace“ podle specifik využití. V tomto případě tedy zákonodárce rovněž odmítl, aby tyto sankce a krácení měly dopad na referenční částku pro výpočet jednotné platby.
39
Cíle, aby sankce ukládané zemědělcům v průběhu referenčního období nenabyly trvalého charakteru, může být přitom dosaženo pouze tehdy, pokud se uplatní u všech snížení či vyloučení, jež mají v zásadě jednorázový a omezený časový účinek, a nikoli pouze u těch, která jsou výslovně uvedena ve výše uvedených nařízeních.
40
Takový výklad je konečně v souladu se zásadami proporcionality a právní jistoty.
41
Zásada proporcionality je obecnou zásadou práva Společenství, která musí být dodržována jak zákonodárcem Společenství, tak vnitrostátními zákonodárci a soudci, zejména v oblasti společné zemědělské politiky. Tato zásada vyžaduje, aby akty orgánů Společenství nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika vhodnými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nepříznivé následky nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (viz rozsudek ze dne 5. června 2008, Industria Lavorazione Carni Ovine, C-534/06, Sb. rozh. s. I-4129, bod 25).
42
Článek 23 odst. 1 nařízení č. 1254/1999 tak zejména stanoví, že v případě opakovaného porušování předpisů může být období vyloučení z poskytování dotčených přímých plateb prodlouženo až na pět let. Z toho vyplývá, že po prvním porušení musí mít toto vyloučení omezený časový účinek.
43
Takové úvahy by se tím spíše uplatnily v případě, kdy by počáteční vyloučení po dobu jednoho kalendářního roku na základě sankce uložené za použití čl. 23 odst. 1 nařízení č. 1254/1999 mohlo přivodit stálé snížení referenční částky, a následně jednotné platby, což by mohlo zapříčinit to, že zemědělec bude potrestán vícekrát za stejné porušení, a tudíž ponese nepřiměřené finanční následky vzhledem k cílům původně uložené sankce.
44
Zásada právní jistoty jakožto obecná zásada práva Společenství dále vyžaduje, aby právní úprava Společenství uložená právním subjektům byla jasná a přesná tak, aby byly schopny jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti a postupovat podle toho (viz zejména rozsudek ze dne 9. července 1981, Gondrand a Garancini, 169/80, Recueil, s. 1931, bod 17).
45
V původním řízení přitom H. J. Nijemeisland, aniž by zpochybnil a uznal svoji vinu, přijal sankci, spočívající podle tehdy platné právní úpravy ve ztrátě prémie po dobu jednoho roku. V té době nemohl předvídat, že by jeho rozhodnutí mohlo mít důsledky pro budoucí přímé platby podle nařízení přijatého v roce 2003. Před tím, než nařízení č. 1782/2003 vstoupilo v platnost, nemohl totiž žalobce předvídat, že se jeho vyloučení z poskytnutí prémie odrazí ve výši jednotné platby, a že mu tedy může přivodit nepříznivé finanční důsledky na několik let.
46
Z celé této analýzy vyplývá, že článek 3a nařízení č. 795/2004 neumožňuje z výpočtu jednotné prémie vyloučit zjištěná zvířata pro referenční rok v případě, kdy by dotyčný producent nezískal prémii pro tento rok následkem použití sankce na základě čl. 23 odst. 1 nařízení č. 1254/1999.
47
Za těchto podmínek je třeba odpovědět na položenou otázku tak, že článek 3a nařízení č. 795/2004 musí být vykládán v tom smyslu, že snížení a vyloučení založená na nařízení č. 1254/1999 nelze brát v úvahu při výpočtu uvedeném v čl. 37 odst. 1 nařízení č. 1782/2003.
K nákladům řízení
48
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:
Článek 3a nařízení Komise (ES) č. 795/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla k režimu jednotné platby podle nařízení Rady (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce, ve znění nařízení Komise (ES) č. 1974/2004 ze dne, musí být vykládán v tom smyslu, že snížení a vyloučení založená na nařízení Rady (ES) č. 1254/1999 ze dne o společné organizaci trhu s hovězím a telecím masem nelze brát v úvahu při výpočtu uvedeném v čl. 37 odst. 1 nařízení č. 1782/2003.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.