61975C0047
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. ALBERTO TRABUCCHI,
PRÉSENTÉES LE 26 FÉVRIER 1976 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Par décision du 20 mars 1975, la Commission a rejeté la demande du gouvernement de la république fédérale d'Allemagne tendant à obtenir la prise en charge par le FEOGA des frais de transport consécutifs à la résolution de contrats de location d'entrepôt pour le stockage des céréales du 1er janvier 1971 au 31 décembre 1974. Ces demandes se fondaient sur l'article 4, g), du règlement du Conseil no 787/69, relatif au financement des dépenses d'intervention sur le marché dans le secteur des céréales et dans celui du riz (JO no L 105). Cette disposition prévoyait que le FEOGA, section garantie, serait débité «du montant total des frais entraînés par un transport rendu nécessaire postérieurement à la prise en charge par l'organisme d'intervention et effectué dans des conditions, relatives notamment à la nécessité du transport, à déterminer selon la procédure prévue à l'article 26 du règlement no 120/67/CEE ou à l'article 26 du règlement no 359/67/CEE; ce montant comprend les frais d'entrée et de sortie de magasin occasionnés par ce transport calculés comme prévu sous c)».
Après avoir consulté le Comité de gestion des céréales, la Commission en est arrivée à la conclusion que les transports de céréales consécutifs à la résolution de contrats de location d'entrepôt constitueraient des actes d'administration courante de la part des organismes d'intervention allemands, étant donné que ceux-ci s'adressent habituellement à des entrepôts privés et étant donné que les contrats de bail contiennent une clause résolutoire avec préavis; les dépenses y afférentes seraient donc couvertes par le montant forfaitaire prévu à l'article 4, paragraphe 1, e), du règlement ci-dessus mentionné. Cette disposition prévoit la prise en charge par le FEOGA «du montant total des frais entraînés par le stockage, calculé en fonction d'un montant forfaitaire par unité poids/durée, déterminé conformément à l'article 5, paragraphe 2».
D'après la Commission, les frais de transport visés sous g) concerneraient exclusivement les opérations de transport rendues nécessaires par des événements inhérents à l'évolution de la situation du marché, donc strictement liés à la gestion commune du marché des céréales, et tels que la nécessité du transport des marchandises qui en résulte ne puisse être considérée comme un acte d'administration courante. C'est précisément en vue de cette particularité que l'alinéa g) prévoit un contrôle spécial, précisément en ce qui concerne l'appréciation du caractère nécessaire du transport.
Puisque la réponse négative donnée par la Commission aux demandes de remboursement présentées par l'administration allemande est principalement motivée par des considérations relatives à la nature même du fait qui a donné lieu aux dépenses en question et qui l'excluent du champ d'application de la disposition visée sous g), ce ne peut être logiquement qu'à titre subsidiaire que la décision attaquée argue aussi de la nécessité, pour bénéficier de l'alinéa g), que les demandes fondées sur cette disposition soient introduites avant d'effectuer le transport. A cet effet, la Commission estime que pour pourvoir apprécier de façon adéquate le caractère nécessaire du transport, il faudrait que le contrôle ait lieu avant que soient effectuées les opérations de transport. Seul un tel contrôle préventif permettrait de fixer éventuellement les conditions dans lesquelles devrait se faire le transport au cas où il serait autorisé.
La décision attaquée se distingue nettement de la décision du 14 mai 1971, par laquelle la Commission avait estimé:
a)
que les frais de transports consécutifs à la résolution d'un contrat de location d'entrepôt étaient imputables au FEOGA sur la base des dispositions de l'article 4, paragraphe 1, g), du règlement no 787/69 du Conseil;
b)
qu'à cet effet, il n'était pas nécessaire d'introduire la demande avant le transport.
Conformément à cette prise de position et aux indications que lui avait fournies à la même époque un fonctionnaire de la Commission, le gouvernement fédéral a communiqué périodiquement au service compétent de la Commission, également au cours de la période ultérieure, les dépenses consécutives à la résolution des contrats de location d'entrepôt, après que le transport a eu lieu.
Au cours de la présente procédure, l'agent de la Commission a expliqué que la décision du 14 mai 1971 constituait un précédent unique en son genre, et qui avait pour motif le fait qu'a l'époque, la Commission ne s'était pas encore rendu compte qu'en Allemagne, la résolution des contrats de location d'entrepôt ne constituait pas un événement exceptionnel. A partir du moment où, grâce a l'expérience qu'elle a acquise par la suite, elle s'est aperçue que des événements de ce genre constituaient un fait courant, inhérent au système allemand de stockage dans le régime d'intervention, la Commission n'a pas confirmé sa décision précédente et, après mûre réflexion, a défini de façon formelle sa position à cet égard dans la décision du 20 mars 1975.
2.
Le gouvernement de la République fédérale demande l'annulation de cette décision
a)
pour violation de l'article 14, paragraphe 1, g), du règlement no 787/69 du Conseil,
b)
pour violation du principe de la confiance légitime, étant donné que, par son comportement antérieur, la Commission avait donné à penser au gouvernement fédéral qu'il n'était pas nécessaire de demander le paiement des frais de transport en question avant d'effectuer ce même transport.
A l'aqui du premier moyen, la requérante affirme que la disposition invoquée ne subordonne la prise en charge des dépenses de transport qu'au caractère nécessaire de l'opération. A cet égard, nous observerons en premier lieu que les dépenses rendues nécessaires par le transport dans l'entrepôt, à la suite de l'achat de céréales par l'organisme d'intervention, de même que les dépenses rendues nécessaires par le transport hors de l'entrepôt en vue de ou à l'occasion de la vente des céréales entreposées sont couvertes par l'article 4, paragraphe 1, c), qui établit le critère applicable à la détermination du montant forfaitaire y relatif. Ces dépenses sont couramment assumées par le FEOGA et, à ce propos, étant donné qu'il s'agit d'opérations tout à fait normales et manifestement nécessaires, aucune forme particulière de contrôle n'est prévue.
Le cas des frais de transport prévus sous g) est différent. Le fait qu'on ait prévu une disposition particulière qui se réfère à une procédure spéciale de contrôle des dépenses afférentes aux opérations de transport consécutives à la prise en charge des céréales par l'organisme d'intervention, lorsque la marchandise sort de l'entrepôt, non pas en vue de la vente, mais en vue d'un nouveau stockage dans un autre entrepôt, paraît confirmer la thèse de la Commission selon laquelle le cas visé est celui des frais afférents à des opérations que le législateur communautaire a considérées comme sortant de l'ordinaire. S'il n'en était pas ainsi, elles auraient pu entrer dans le champ d'application de la disposition générale figurant en c), d'autant plus que l'alinéa g) se réfère à cette disposition en ce qui concerne les critères de calcul. Ce qui différencie la prise en charge des dépenses prévues par ces deux dispositions est donc uniquement le contrôle particulier du «caractère nécessaire du transport» auquel est soumise la prise en charge, par la Communauté, des dépenses visées sous g). Nous en concluons que le législateur communautaire a entendu reconnaître un caractère spécial à ces dernières dépenses en faisant dépendre leur remboursement de certaines conditions particulières.
Il est vrai qu'en se référant à la procédure du Comité de gestion pour déterminer les conditions du transport, en particulier à propos du caractère nécessaire de celui-ci, l'article 4, g), vise la possibilité pour la Commission de définir, au moyen de cette procédure, une réglementation générale à cet égard. Mais le fait même qu'ait été prévue l'adoption éventuelle de règles spéciales auxquelles serait soumise l'application de la disposition considérée confirme ce que nous avons relevé ci-dessus à propos du caractère extraordinaire de ces frais de transport particuliers.
Malgré le caractère spécial que les auteurs du règlement litigieux paraissent avoir voulu donner aux frais visés à l'article 4, paragraphe 1, g), et que nous avons relevé, il est indubitable que la Commission, agissant sur la base de la procédure spéciale dite «des Comités de gestion», dispose d'un pouvoir d'appréciation discrétionnaire (étendu pour définir, tant de façon générale que dans chaque cas particulier, les opérations de transport qui peuvent bénéficier de cette disposition.
Il nous est donc impossible d'exclure, a priori, la possibilité pour la Commission de définir dans un règlement d'application de l'article 4, g), les conditions permettant d'imputer au FEOGA également les frais rendus nécessaires par le transport de céréales à la suite de la résolution d'un contrat de location d'entrepôt.
Mais, étant donné que la Commission n'a pas procédé à une telle autolimitation de son propre pouvoir discrétionnaire, hormis les cas où la Commission aurait dépassé les limites du pouvoir discrétionnaire que lui a attribué le législateur, c'est-à-dire dans la mesure où la décision attaquée serait manifestement contraire aux dispositions du règlement en cause, la Cour ne pourrait critiquer au fond une décision adoptée par la Commission, à laquelle a participé le Comité de gestion compétent.
D'après la thèse soutenue par la Commission au cours de la présente affaire, et sur laquelle se fonde la décision attaquée, les vicissitudes d'une marchandise, liées à son stockage, même si elles concernent des événements imprévisibles tels un incendie, une explosion, une inondation, tombent sous le coup de la disposition générale de l'alinéa e), qui, en raison de son caractère tout à fait global, prévoit que ces dépenses et d'autres sont couvertes par la fixation d'un montant forfaitaire. En conséquence, la décision attaquée a donc également rejeté les demandes de la République fédérale relatives au remboursement des frais de transport occasionnés par le transfert d'un entrepôt à un autre à la suite d'événements accidentels tels que incendie, inondation, etc. On remarquera que le gouvernement allemand n'a pas attaqué cette partie de la décision, acceptant, ce faisant, implicitement la thèse juridique de la Commission en la matière.
Nous noterons que le «montant total des frais entraînés par le stockage» auquel se réfère l'alinéa e) précité constitue une notion suffisamment large pour englober en principe également les dépenses inhérentes aux transferts de marchandises stockées qui peuvent se situer dans le contexte normal des rapports contractuels existant entre l'organisme national d'intervention et le propriétaire d'entrepôts. En pareil cas, par conséquent, rien n'empêcherait de considérer les frais de transport comme faisant partie inhérente du montant total des frais généraux entraînés par le stockage.
Étant donné que cette conception n'est contraire à aucune disposition juridique, nous pouvons admettre que la Commission l'applique en pratique, lorsqu'elle donne une interprétation plus restreinte du critère de «nécessité» pour le transport dont les dépenses sont calculées sur la base de l'article 4, g). Il est vrai que, sur le plan de l'interprétation purement littérale, le texte de l'alinéa g) ne paraît pas s'opposer à son application à ce type de transport également; mais le caractère exceptionnel que le législateur a entendu conférer à la prise en charge par l'organisme d'intervention des dépenses prévues par cette disposition permet, et même conseille, de l'appliquer avec modération.
A ce niveau, il est possible d'accepter la position, prise par la Commission, selon laquelle le transport rendu nécessaire par l'un des événements accidentels et imprévus susvisés et, a fortiori, le transport rendu nécessaire par un événement plus facilement prévisible tel celui occasionné par la résolution d'un contrat de location d'entrepôt conformément à une clause contractuelle expresse, ne devrait pas donner lieu, en règle générale, à l'application de l'alinéa g), d'où il s'ensuit que les frais y afférents seront considérés comme englobés dans la notion résiduelle de frais entraînés par le stockage, lesquels sont calculés de façon forfaitaire en application de l'alinéa e).
3.
En rappelant les conditions d'appréciation du caractère nécessaire d'un transport, la disposition figurant sous g) pourrait également être interprétée en ce sens qu'elle ne s'applique pas lorsque le transport est inévitable, cette hypothèse comptant au nombre de celles que vise le remboursement forfaitaire des frais prévus par l'article 4, e). Il faudrait exclure du champ d'application de l'alinéa g) les hypothèses du genre de celles auxquelles nous nous sommes référés ci-dessus, événements soit accidentels comme un incendie, une explosion, etc., soit liés à des actes volontaires comme la résolution d'un contrat de location d'entrepôt de la part du propriétaire de l'entrepôt, mais ayant tous directement trait aux conditions de stockage de la marchandise, parce qu'ils impliquent la nécessité inéluctable de son transfert. Ces considérations pourraient confirmer la thèse de la Commission selon laquelle le caractère nécessaire du transport, auquel se réfère l'alinéa g) est essentiellement fonction de la situation du marché des produits en cause et de l'appréciation des exigences inhérentes à la gestion commune de celui-ci.
Quoi qu'il en soit, il n'est pas nécessaire d'établir, aux fins de la présente espèce, si la position prise par la Commission découle obligatoirement de l'interprétation de la disposition, étant donné que, même si l'interprétation du droit n'imposait pas d'exclure l'application de l'alinéa g), cette position pourrait de toute façon se justifier comme étant l'application d'un critère d'appréciation entrant dans le cadre des pouvoirs de la Commission même, puisqu'elle ne sort pas du cadre des pouvoirs que lui a attribués le règlement litigieux.
La Commission a abouti à la position négative qu'elle assume dans la décision attaquée sur le remboursement des frais de transport en question parce qu'elle l'estime conforme aux exigences générales du bon fonctionnement du système, et en particulier aux principes d'une saine économie de gestion. C'est précisément en raison de ces considérations fonctionnelles et non parce qu'elle y a été contrainte par un texte normatif clair, qu'après être revenue sur sa position initiale, la Commission en est arrivée à donner à, l'article 4 du règlement examiné cette interprétation qu'elle estime conforme à de telles exigences, ce qui nous amène à penser que, même si la Commission était partie de l'idée qu'elle était libre de choisir dans le cadre des dispositions en vigueur, elle aurait de toute façon défini sa position dans le même sens. Les considérations d'opportunité qu'elle a adoptées pour justifier la décision attaquée pourraient donc la justifier également dans l'éventualité où l'article 4, paragraphe 1, g), ne serait pas de nature à exclure nécessairement, sur le plan de l'interprétation normative abstraite, la possibilité d'une prise de position favorable eu égard aux demandes de la République fédérale.
4.
Dans cette perspective, qui s'inspire de considérations d'opportunité et de bon fonctionnement dans l'application du système, la position adoptée par la Commission semble parfaitement admissible et cohérente; tout en niant sur le plan des principes qu'il soit possible de prendre en considération, pour l'application des dispositions visées sous g), le transport qui serait devenu nécessaire uniquement à la suite de la résolution d'un contrat de location d'entrepôt, cette position se réserve au contraire la possibilité d'apprécier cas par cas la nécessité du transfert de la marchandise d'un entrepôt à un autre, lorsque celui-ci est lié à la gestion commune du marché du produit. Ce serait par exemple le cas s'il s'agissait de faire face à une menace de pénurie qui se manifesterait dans une autre région soumise au même organisme d'intervention ou en vue de la rationalisation du stockage des produits dans les entrepôts, lorsque par exemple il faut s'attendre à ce que le produit soit à nouveau mis sur le marché en grandes quantités, de sorte que les organismes d'intervention nationaux devraient disposer d'entrepôts convenablement organisés et équipés pour accueillir les nouveaux excédents (voir en ce sens la décision de la Commission du 23 juillet 1969, JO no L 204). Dans de tels cas, il existe indubitablement un lien étroit entre le transport et la situation du marché du produit en cause, et on peut admettre l'existence d'une marge d'appréciation discrétionnaire du caractère nécessaire du transport en fonction des exigences d'une gestion saine de ce même marché. Il paraît raisonnable de supposer que, particulièrement en ce qui concerne des situations de ce genre, le recours à la procédure de contrôle visée sous g) est justifié.
Il est vrai qu'il s'agit d'une prise de position qui, même si elle a lieu au moyen d'une décision, a en pratique une portée qui va au-delà du cas particulier en ce sens que, de cette façon, la Commission s'est engagée à exclure également pour le futur la prise en considération des frais de transport aux fins d'un remboursement intégral spécifique. Cette façon de procéder, sans recourir à un règlement d'exécution, ne semble pas prêter à critique du moment que l'acte attaqué est effectivement destiné à résoudre un cas d'espèce. Par ailleurs, la procédure d'adoption est identique pour l'une ou l'autre catégorie d'actes. En l'absence d'une réglementation normative du contrôle prévu par l'article 4, g), ce contrôle devra être effectué cas par cas et l'intervention obligatoire du comité de gestion, qui se justifierait mal s'il s'agissait simplement de prendre acte des dépenses exposées pour des opérations de transport absolument inévitables, peut avoir son utilité précisément en ce qui concerne le lien entre l'opération de transport dont on demande la prise en charge par le FEOGA et la gestion du marché commun agricole, et en ce qui concerne également le choix que cette situation implique entre l'intérêt général que représente une gestion aussi économique que possible de l'activité du FEOGA, et l'autre intérêt général qui est celui du bon fonctionnement du marché du produit en cause.
5.
Pour ce qui est maintenant de la couverture effective des frais de transport en cause, sur la base de l'article 4, e), il suffit d'observer ici qu'elle pourra être résolue au niveau de la définition du montant forfaitaire.
Le fait que ce calcul n'ait jamais comporté jusqu'à présent de rubrique spéciale pour le type de frais de transport considéré en l'espèce peut s'expliquer non seulement par le montant relativement faible par rapport au montant du remboursement forfaitaire, mais aussi par le fait qu'il s'agit d'un phénomène étroitement lié au système de stockage pratiqué par les organismes d'intervention allemands et qui ne semble donc concerner que la République fédérale, laquelle n'a pas estimé avoir intérêt à faire valoir cette rubrique de frais dans le calcul, dans l'idée que ceux-ci seraient couverts par l'alinéa g).
Toutes ces considérations font que le premier moyen d'annulation invoqué à titre principal par la requérante contre le refus d'appliquer le bénéfice de l'article 4, paragraphe 1, g), du règlement ci-dessus mentionné aux transports consécutifs à la résolution de contrats de location d'entrepôt n'est pas fondé.
6.
Dans la réplique, la requérante fait valoir une argumentation nouvelle. En se fondant, à titre subsidiaire, sur l'hypothèse que l'alinéa g) doit être interprété conformément à la conception exprimée par la Commission, la requérante affirme que «l'accroissement du nombre des résolutions contractuelles» en cause qui s'est manifesté au cours de la période à laquelle se réfèrent les demandes de remboursement serait imputable à la politique d'exportation de la Communauté, et que, partant, la disposition figurant sous g), même considérée dans l'optique de la Commission, autoriserait le remboursement des dépenses afférentes à ces opérations. En effet, la politique communautaire d'encouragement des exportations de céréales avait permis de vider en grande partie de nombreux entrepôts; c'est pourquoi leurs propriétaires auraient estimé avantageux de procéder à la résolution des contrats les liant aux organismes d'intervention, afin d'y entreposer d'autres marchandises.
Malheureusement, cette allégation n'avait pas été avancée au stade administratif, à l'appui des demandes présentées par le gouvernement allemand, de telle sorte que ni la Commission ni le Comité de gestion n'avaient eu l'occasion de se prononcer à cet égard en vue d'arrêter la décision attaquée.
Dans la présente procédure, la nouvelle allégation du gouvernement allemand a été avancée pour la première fois, ainsi que nous l'avons dit, à titre subsidiaire, dans le mémoire en réplique, ce qui pourrait soulever des doutes quant à sa recevabilité, en application de l'article 42, paragraphe 2, de notre règlement de procédure.
Mais sans qu'il soit besoin de considérer l'éventualité d'une irrecevabilité formelle, nous estimons que la Cour ne pourrait, de toute façon, accueillir ce moyen au fond en l'absence d'une preuve du prétendu lien de causalité entre la politique communautaire et les résolutions contractuelles en cause.
Il serait certes impossible de prétendre — la requérante elle-même ne paraît pas aller aussi loin — que la décision attaquée serait illégale du seul fait qu'elle n'a pas pris d'office ce point en considération, indépendamment de l'existence d'un tel lien de causalité.
Il incombe à la requérante qui se fonde sur un nouvel argument d'en apporter la preuve. Or, en l'espèce, elle s'est bornée à fournir des statistiques globales relatives aux quantités de céréales vendues annuellement, de 1968 à 1974, par les organismes d'intervention allemands, et au nombre de contrats de location d'entrepôt résolus, cela, afin de démontrer que l'accroissement des quantités vendues a eu pour corollaire un accroissement du nombre des résolutions contractuelles.
Indépendamment de l'absence de proportionnalité qu'on peut remarquer entre les variations des ventes et les variations du nombre des résolutions, il faut relever que le caractère global et sommaire des données fournies par la requérante ne permet pas de constater si, ni dans quelle mesure, la politique d'exportation communautaire est effectivement la cause des résolutions contractuelles en question. Si pendant l'année au cours de laquelle les organismes d'intervention allemands ont vendu plus de 2 millions de tonnes (1969) 17 contrats ont été résolus, dans quelle mesure l'augmentation des résolutions, jusqu'à concurrence de 42 (c'est-à-dire une augmentation de 250 %) est-elle due, si tant est qu'elle le soit, à l'accroissement des ventes de 200000 tonnes (donc un peu plus de 10 %) qui s'est produit en 1970?
Et, en considérant l'évolution au cours des années ultérieures, lesquelles nous intéressent davantage ici, quel lien de causalité peut-on établir entre les 42 résolutions pour les 2135000 tonnes de 1970, les 37 résolutions pour 878000 tonnes en 1971, les 44 résolutions pour 1182000 tonnes en 1972, les 37 résolutions pour 1171000 tonnes de 1973, et les 18 résolutions pour 885000 tonnes de 1974?
Nous savons que la résolution des contrats est un phénomène courant dans le secteur en cause, qui se produit également lorsque les ventes des organismes d'intervention sont particulièrement faibles: en 1968, pour des ventes s'élevant seulement à 199000 tonnes, il y a eu 12 résolutions.
Même si on peut reconnaître une tendance statistique à l'accroissement des résolutions parallèle à l'augmentation des ventes (bien que, comme nous l'avons vu, non proportionnelle et assez inégale), il est de toute façon impossible d'admettre que toutes les résolutions qui se sont produites au cours de la période d'accroissement des ventes étaient dues à celui-ci. La requérante elle-même, tout en ayant demandé à la Commission le remboursement des frais de transport afférents à toutes les résolutions qui se sont produites au cours de la période en question, ne lie à la politique d'exportation communautaire que “l'augmentation du nombre des résolutions” dans son mémoire en réplique.
Étant donné que l'alinéa g) ne prévoit pas un remboursement forfaitaire global, mais plutôt la couverture intégrale des frais afférents à chaque transport, il faudrait établir quelles résolutions et quels transports, pris individuellement, sont effectivement imputables à l'action de la Communauté.
Les données fournies par la requérante ne permettent pas d'effectuer une telle constatation.
Il s'ensuit que ce moyen subsidiaire d'annulation axé sur l'article 4, paragraphe 1, g), du règlement no 787/69, doit être rejeté parce que non fondé, abstraction faite de la question de savoir s'il a été soulevé tardivement.
Puisque nous avons constaté que les moyens d'annulation invoqués sur la base de cette disposition n'étaient pas fondés, il est superflu d'examiner les arguments développés par la requérante à l'appui du moyen d'annulation qu'elle tire de cette même disposition, concernant la partie de la décision attaquée à laquelle nous avons reconnu une valeur purement subsidiaire: il s'agit de la nécessité d'introduire la demande visant au bénéfice de l'alinéa g) avant de procéder au transport, pour permettre de contrôler éventuellement à titre préventif le caractère nécessaire de celui-ci.
7.
Il nous reste maintenant à considérer l'argument relatif à l'atteinte portée à la confiance légitime de la requérante, du fait que, par la décision attaquée, la Commission est allée à l'encontre de son propre comportement antérieur.
Il ne fait aucun doute que, par sa décision du 14 mai 1971, favorable à la prise en charge par le FEOGA de frais de transport du genre de ceux dont il s'agit aujourd'hui, la Commission a pu induire l'administration intéressée à penser qu'il en serait de même également dans le futur. Mais, même si elle est fondée sur le comportement de la partie adverse, une espérance déçue ne suffit pas à donner droit à une réparation.
Laissons de côté l'hypothèse dans laquelle une prise de position antérieure serait contraire au droit; dans ce cas, l'autorité administrative est obligée sinon d'annuler la décision, du moins d'adopter dans l'avenir des décisions différentes, conformes au droit en vigueur. Nous observerons en premier lieu que l'autorité administrative, lorsqu'elle exerce un pouvoir discrétionnaire, demeure toujours libre de prendre une position différente de celle qu'elle a précédemment adoptée sur certains problèmes. Le choix fait à un moment donné n'exclut pas, pour l'autorité elle-même, la possibilité de définir sa propre attitude dans le futur.
Nous n'entendons naturellement pas dénier par là toute importance au respect du principe de la confiance légitime auquel la jurisprudence de la Cour a déjà eu l'occasion d'attacher des effets juridiques dans l'ordre communautaire. Ce qu'il importe de noter ici, c'est que ce principe ne joue essentiellement qu'en vue de constater l'existence éventuelle de la faute sur laquelle se fonde la responsabilité de l'administration publique pour la réparation des dommages qui auraient été causés à l'administré en raison d'un changement de position imprévisible de l'administration sur la réglementation d'un problème déterminé. C'est ainsi que, même si elle se justifiait parfaitement sur le plan de l'opportunité administrative et si elle restait dans les limites du pouvoir d'appréciation discrétionnaire qu'il faut reconnaître à la Commission, une modification subite de l'attitude de la Commission quant à la prise en charge des frais de transport dont il s'agit en l'espèce pourrait, indépendamment de l'annulation ou de la déclaration à titre préjudiciel de l'illégalité de l'acte dans lequel elle s'est concrétisée, aboutir à mettre en cause la responsabilité de la Communauté, si l'administration nationale avait exposé des dépenses qu'elle aurait au contraire vraisemblablement évitées si la Commission ne l'avait pas induite, par son propre comportement, à estimer que ces dépenses seraient supportées par la Communauté.
Par contre, on peut douter du fait que de simples espérances déçues soient à même d'entraîner, per se, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un acte.
En particulier, lorsqu'il s'agit d'un acte de portée générale, la déception d'espérances légitimes n'est pas inhérente à l'acte même, mais découle d'une carence, dans la mesure où des mesures transitoires adéquates n'ont pas été prévues. Il s'agirait donc d'un défaut extérieur au contenu normatif essentiel de l'acte qui, en tant que tel, ne saurait justifier qu'il soit annulé ou déclaré illégal.
Pensons par ailleurs à la gravité des conséquences qui pourraient sinon en résulter, sur le plan de la sécurité du droit, lorsqu'il s'agit des actes normatifs de la Communauté, compte tenu du contrôle de la validité que permet, sine die, l'article 177. Et considérons également la disproportion entre l'intérêt de celui qui cherche à se protéger d'un règlement dont on admet, par hypothèse, le caractère nécessaire et l'aptitude à satisfaire les impératifs généraux de la Communauté, et les dommages que pourrait causer au fonctionnement du marché commun l'emploi d'un tel moyen à une telle fin, alors que les sujets déçus dans leurs légitimes espérances pourraient trouver, pour protéger leurs intérêts, un remède plus approprié en se fondant sur l'article 215 du traité.
Il n'est pas douteux que ces considérations pèsent relativement peu en ce qui concerne les décisions individuelles. Toutefois, le critère affirmé par votre jurisprudence et limitant la réparation uniquement aux pertes subies du fait que des espérances légitimes ont été déçues pourrait difficilement trouver à s'appliquer dans le cadre d'un recours en annulation, avec cette conséquence que les espérances en arriveraient à être diversement protégées, également sur un plan pécuniaire, suivant la voie de recours choisie par l'intéressé.
En outre, on peut également observer que si l'on admettait que la déception de simples espérances peut motiver l'annulation d'un acte individuel, étant donné qu'en ce qui concerne les actes individuels et les actes de portée générale les moyens d'annulation prévus par le traité sont identiques, il faudrait logiquement admettre la même possibilité également en ce qui concerne la validité des règlements.
En l'espèce, la requérante a choisi d'arguer de la violation de ses espérances légitimes à l'appui d'un recours en annulation, et non d'une demande de dommages-intérêts fondée sur l'article 215 du traité CEE. Qu'on considère en tant que tel, à cet effet, également le recours en annulation ou qu'on préfère le considérer au contraire comme une demande de dommages-intérêts, nous n'estimons pas, qu'en l'espèce, le résultat définitif devrait être différent pour la requérante. Celle-ci n'a jamais prétendu que le système de stockage des céréales pratiqué en Allemagne aurait été différent si la décision mentionnée de la Commission du 14 mai 1971 avait exclu le remboursement des dépenses de transport consécutives à la résolution des contrats de location d'entrepôt. Il existe au contraire de bonnes raisons d'estimer le contraire.
En effet, le gouvernement fédéral allemand a lui-même observé que le système de stockage privé auquel les organismes nationaux d'intervention ont habituellement recours en République fédérale s'avère particulièrement avantageux, que, pour éviter la clause résolutoire, il y aurait lieu d'acquitter un droit nettement plus élevé, et que, d'autre part, les mutations de magasins dues au jeu de la clause résolutoire ne concernaient qu'une fraction insignifiante des marchandises entreposées à de telles conditions: en moyenne 12500 tonnes par an, sur environ 2500000 tonnes.
Cela permet de supposer que, même si la Commission avait adopté au départ une position différente sur l'interprétation et l'application de l'article 4, paragraphe 1, g), du règlement no 787/69, dans le sens de la décision attaquée ici, l'autorité nationale d'intervention n'aurait pas été pour autant amenée à modifier de façon substantielle sa pratique contractuelle en ce qui concerne le stockage de céréales: il faudrait donc exclure l'existence d'un rapport de causalité entre les frais exposés par l'administration nationale requérante pour les mutations d'entrepôts en question et le comportement antérieur de la Commission.
Nous pouvons donc en conclure, du point de vue de l'action en dommages-intérêts, qu'à tout le moins les éléments essentiels pour que la responsabilité de la Communauté soit reconnue en relation avec une violation éventuelle par la Commission du principe de la confiance légitime des administrés font défaut. Du point de vue du recours en annulation, il faut reconnaître que la violation des espérances de la requérante n'a de toute façon pas revêtu un caractère d'une gravité telle qu'elle justifie l'annulation de l'acte attaqué.
L'argument relatif au respect de la confiance légitime doit donc également être rejeté.
Nous concluons donc en proposant à la Cour de rejeter le recours comme non fondé et de mettre les dépens à la charge de la requérante.
(
1
)	Traduit de l'italien