62010CC0121
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н P. MENGOZZI
представено на 17 януари 2013 година (
1
)
Дело C‑121/10
Европейска комисия
срещу
Съвет на Европейския съюз
„Държавни помощи — Компетентност на Съвета — Член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС — Схеми за съществуващи помощи — Предложение за подходящи мерки — Последици — Регламент № 659/1999 — Помощи за инвестиции за закупуване на земеделска земя в Унгария“
1.
С жалбата, предмет на настоящото производство, Комисията иска от Съда да отмени Решение 2009/1017/ЕС на Съвета от 22 декември 2009 година за предоставяне на държавна помощ от властите на Република Унгария за закупуване на земеделска земя между 1 януари 2010 г. и 31 декември 2013 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) (
2
).
2.
С други три жалби, подадени едновременно, Комисията оспорва решения на Съвета за други помощи от същия вид, предоставени от Република Литва (дело C‑111/10), от Република Полша (дело C‑117/10) и от Република Латвия (дело C‑118/10).
3.
Всички жалби поставят един и същ деликатен въпрос: предложението за подходящи мерки, направено от Комисията в рамките на постоянното наблюдение на съществуващите в държавите членки схеми за предоставяне на помощ, осъществявано съгласно член 108, параграф 1 ДФЕС (или, що се отнася до дело C‑117/10, член 88, параграф 1 ЕО), представлява ли окончателно становище на тази институция относно съвместимостта на въпросната схема с общия пазар, което може да препятства Съвета да упражни предоставената му с член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС (или с член 88, параграф 2, трета алинея ЕО) компетентност да разрешава помощи в отклонение от член 107 ДФЕС (или от член 87 ЕО) и други приложими разпоредби, ако това може да бъде оправдано от извънредни обстоятелства?
I – Правна уредба
4.
Съгласно член 108, параграф 1 ДФЕС:
„Комисията, в сътрудничество с държавите членки държи под постоянно наблюдение всички системи за предоставяне на помощ, съществуващи в тези държави. Тя предлага на последните всички подходящи мерки, които са необходими за последователно развитие или функциониране на вътрешния пазар“.
5.
Параграф 2, трета и четвърта алинея от този член предвижда следното:
„По искане на държава членка, Съветът с единодушие може да реши, че помощта, която държавата предоставя или има намерение да предостави, се счита за съвместима с [общия пазар], чрез дерогация от разпоредбите на член 107 или от предвидените в член 109 регламенти, ако такова решение може да бъде оправдано с извънредни обстоятелства. Що се отнася до въпросната помощ, ако Комисията вече е започнала процедурата, предвидена в първа алинея от настоящия параграф фактът, че заинтересованата държава е отправила искане до Съвета води до спирането на тази процедура, докато Съветът вземе отношение по въпроса.
Ако Съветът не е изразил отношението си в срок от три месеца от подаването на молбата, Комисията се произнася по случая“.
6.
Що се отнася до релевантните разпоредби от глава 4 от приложение IV към Акта за присъединяване на Унгария към Европейския съюз (наричан по-нататък „Актът за присъединяване от 2003 г.“) (
3
), от Регламент (ЕО) № 659/1999 от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (
4
), от Насоките на Общността за държавните помощи в земеделския сектор (наричани по-нататък „Насоките за земеделието от 2000 г.“) (
5
) и от Насоките на Общността за държавните помощи в земеделския и горския сектор за периода 2007—2013 г. (наричани по-нататък „Насоките за земеделието 2007—2013 г.“) (
6
), като се има предвид същественото припокриване на приложимата по настоящото дело правна уредба с правната уредба по дело C‑117/10, си позволявам да препратя към точки 5—16 от представеното от мен днес заключение по това дело.
7.
В съобщение, публикувано в Официален вестник от 15 март 2008 г. (
7
), в съответствие с член 19, параграф 1 от Регламент № 659/1999 Комисията отбелязва „безусловното и изрично съгласие“ на Унгария с предложенията за подходящи мерки, съдържащи се в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., съобщено писмено на 20 февруари 2007 г. от унгарските власти на Комисията.
II – Обстоятелствата, предхождащи спора, и обжалваното решение
8.
Преди присъединяването към Съюза в Унгария е въведена помощ за закупуване на земеделска земя. Помощта е предоставяна чрез две различни схеми. Първата схема предвижда лихвени субсидии по заеми и държавна гаранция за развитие на земеделските стопанства, а втората схема, въведена през 1999 г., е свързана с директно предоставяне на безвъзмездни средства за консолидиране на земеделските имоти. И двете схеми са съобщени на Комисията съгласно процедурата, предвидена в глава 4 от приложение IV към Договора за присъединяване от 2003 г. (
8
)
9.
На 27 ноември 2006 г. унгарските власти съобщават на Комисията две схеми за помощи, съответно „Помощ за закупуване на земеделска земя под формата на заеми с преференциална лихва“ и „Помощ за консолидиране на земеделска земя“, изразявайки намерението си да приведат съществуващите схеми в съответствие с правните норми, приложими спрямо държавните помощи, и искат те да бъдат разрешени до 31 декември 2009 г. Първата схема за помощи, която не предвижда вече държавна гаранция, се предоставя за закупуване на земеделски земи с минимална площ 1 хектар и максимална площ 300 хектара. Получателите по схемата могат да получават заеми с преференциална лихва най-малко в размер на 1 милион унгарски форинта и най-много в размер на 75 милиона унгарски форинта, за срок от 5 до 20 години. Лихвените субсидии се равняват на 50 % от средната доходност на унгарските държавни облигации с падеж 5 или 10 години, увеличена с 1,75 %. Помощите по втората схема, които не могат да се кумулират с предоставяните по първата схема, имат за цел да се позволи разширяване на земеделските стопанства чрез закупуване на земеделска земя в същия парцел или в съседните парцели. Помощта е предоставяна в размер до 20 % от покупната цена на земята или в максимален размер от 3 милиона унгарски форинта.
10.
На 22 декември 2006 г. Комисията решава да не повдига възражения срещу двете схеми, които са съобщени (наричани по-нататък „решенията от 22 декември 2006 г.“) (
9
). В тези решения Комисията припомня на унгарските власти Насоките за земеделието 2007—2013 г., приети на 6 декември 2006 г., и предложението за подходящи мерки, формулирано в точка 196 от насоките.
11.
С писмо от 30 май 2005 г. Комисията приканва държавите членки да представят предложения за опростяване на правилата в областта на помощите в земеделския сектор. В рамките на срещите от 23 май 2006 г., от 23 юни 2006 г. и от 25 октомври 2006 г. на работната група по условията на конкуренцията в земеделието е обсъден нов проект за насоки. По време на тези срещи Унгария иска Комисията да запази възможността за предоставяне на помощи за инвестиции за закупуване на земеделска земя и да увеличи предвиденото в Регламент № 1857/2006 ограничение от 10 % на 40—50 %. Това искане е подновено с писмо от 3 ноември 2006 г.
12.
С писмо от 4 ноември 2009 г. до Съвета унгарските власти искат помощите за закупуване на земеделска земя в Унгария да бъдат разрешени по изключение съгласно член 88, параграф 2, трета алинея ЕО. Искане със същото съдържание, но по-подробно, е подадено на 27 ноември 2009 г. На 22 декември 2009 г. Съветът приема единодушно обжалваното решение (осем делегации се въздържат). Член 1 от това решение гласи:
„Извънредната държавна помощ от страна на унгарските власти под формата на субсидиране на лихвения процент по кредити и директно предоставяне на безвъзмездни средства за закупуване на земеделска земя в максимален размер от 4000 милиона унгарски форинта, подлежаща на разпределяне между 1 януари 2010 г. до 31 декември 2013 г., се счита за съвместима с принципите на вътрешния пазар“.
13.
Обявената за съвместима помощ е описана по следния начин в съображение 6 от обжалваното решение:
„Държавната помощ, която ще бъде предоставена, възлиза на 4000 милиона унгарски форинта и следва да достигне до близо 5000 земеделски производители. Тя следва да бъде под формата на:
—
лихвени субсидии до 2000 милиона унгарски форинта за кредити за частни земеделски [производители], които отговарят на критериите за регистрация, професионална квалификация, следване на добри земеделски практики, както и на изискванията за жизнеспособно земеделско стопанство, които да им позволят да получат при благоприятни условия кредити за закупуване на земеделска земя до общ размер от 300 хектара на стопанство. Лихвените субсидии по кредити се осигуряват под формата на ипотечен кредит за максимална сума от 75 милиона унгарски форинта за максимален период от 20 години, включително двегодишен гратисен период за погасяване на главницата, и ще се равняват на 50 % от средната доходност на унгарските държавни облигации с падеж от 5 или 10 години, повишена с 1,75 %,
—
директно предоставяне на безвъзмездни средства в размер до 2000 милиона унгарски форинта за закупуване на земеделска земя, възлизащи най-много на 20 % от покупната цена, посочена в договора за продажба, в максимален размер от 3 милиона унгарски форинта за всяко заявление и за максимален брой две заявления годишно на бенефициер. Безвъзмездни средства може да бъдат предоставени на частно лице, което към датата на покупката е било ангажирано със [земеделска] дейност като собственик най-малко на 0,5 (
10
) хектара насаждения или 1 хектар друга земеделска земя за период най-малко от една година, на парцел, намиращ се в непосредствено съседство със закупуваната земя, и което се задължава да не продава закупената земя, а реално да я използва единствено с цел производство на селскостопанска продукция за период от най-малко 5 години, считано от датата на изплащане на помощта. Помощта може да бъде предоставена само ако общият размер на съществуващата и закупена земя превишава 210 златни крони [мерна единица, използвана за качеството на земеделската земя в Унгария] или 2 хектара в случай на земеделска земя, използвана като лозя или овощни градини, и ако не е регистрирана като земя, използвана за целите на горското стопанство“.
III – Производство пред Съда и искания на страните
14.
На 4 март 2010 г. Комисията подава в секретариата на Съда жалбата, предмет на настоящото производство. С определение от 9 август 2010 г. е допуснато встъпването на Република Унгария, Република Литва и Република Полша в подкрепа на исканията на Съвета.
15.
Комисията иска от Съда да отмени обжалваното решение и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски. Съветът иска от Съда да отхвърли жалбата като неоснователна и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски. Унгария, Полша и Литва искат от Съда да отхвърли жалбата като неоснователна. Полша поддържа исканията на Съвета по отношение и на осъждането на Комисията да заплати съдебните разноски.
IV – По жалбата
16.
В подкрепа на жалбата си Комисията изтъква четири основания, изведени съответно от липсата на компетентност на Съвета да приеме обжалваното решение, от злоупотреба с власт, от нарушение на принципа на лоялно сътрудничество между институциите и от явна грешка в преценката.
А – По първото основание за обжалване, изведено от липсата на компетентност на Съвета
17.
С първото основание за обжалване, изведено от липсата на компетентност на Съвета, Комисията по същество изтъква, че формулираното в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. предложение за подходящи мерки заедно с приемането на това предложение от Унгария е „решение“, с което тя обявява разрешените с обжалваното решение схеми за помощи за несъвместими с общия пазар за целия период на прилагане на посочените насоки, а именно до 31 декември 2013 г. Като се позовава на Решение на Съда от 29 юни 2004 г. (
11
) и на Решение на Съда от 22 юни 2006 г. (
12
), за анализа на които препращам към точки 27—31 от заключението по дело C‑117/10, представено от мен днес, Комисията счита, че по силата на принципа на преимущество, на който съгласно тези решения се основава критерият за разпределение на предоставените с член 108, параграф 2 ДФЕС правомощия на Комисията и на Съвета, в случая Съветът не е компетентен да приеме обжалваното решение.
18.
Състезанията, проведени от страните пред Съда, по същество повдигат три въпроса. Първият въпрос се отнася до статута на разрешените с обжалваното решение схеми за помощи и изисква по-специално преценка за това дали, както твърди Комисията, тези схеми съвпадат със схемите, предмет на предложението за подходящи мерки, формулирано в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., или, както твърди Съветът, представляват нова и различна помощ (вж. точка 1 по-долу). Вторият въпрос се отнася до последиците от предложението за подходящи мерки, прието от съответната държава членка (вж. точка 2 по-долу). Накрая, третият въпрос изисква да се определи обхватът на предложението за подходящи мерки, формулирано в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. и на съответното му приемане от Унгария (вж. точка 3 по-долу).
1. Относно разрешените с обжалваното решение схеми за помощи
19.
Според мен е трудно оспоримо, че схемите за помощи, одобрени съответно от Комисията в решенията от 22 декември 2006 г. и от Съвета в обжалваното решение по същество съвпадат. Освен това в писмото от 27 ноември 2009 г. до Съвета Унгария иска изрично от последния да одобри „продължаването на срока на действие на двете действащи понастоящем схеми за държавни помощи“. При тези обстоятелства представените от Съвета доводи за доказване на различията между тези схеми, с които основно се твърди, че одобрените с обжалваното решение схеми имат различен времеви обхват, ще се ползват от различни получатели на помощи и се основават на нови фактически и правни обстоятелства, според мен следва да бъдат отхвърлени по същите съображения като изложените в точки 53, 54 и 56 от заключението по дело C‑117/10, което представям днес, към които си позволявам да препратя. Що се отнася до твърдението на Съвета, че за прилагане на разрешените в обжалваното решение схеми ще е необходимо да се приеме нова правна уредба, отбелязвам, че в писменото си становище при встъпване унгарското правителство не посочва никакви съществени нормативни изменения, отнасящи се до тези схеми, които дори, съгласно твърденията на въпросното правителство, продължават да се уреждат от министерски постановления от 2007 г. (
13
)
20.
От друга страна, безспорно е, че схемите за помощи, обявени за съвместими с вътрешния пазар в обжалваното решение, представляват „нова помощ“ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент № 659/1999, тъй като схемите, съобщени от Унгария през 2006 г., разрешени с решенията от 22 декември 2006 г., са предназначени да се прилагат само до 31 декември 2009 г. Ако по принцип от цитираната в точка 17 от настоящото заключение съдебна практика е видно, че такава квалификация сама по себе си не е определяща за изключване на компетентността на Съвета по смисъла на член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС (вж. в този смисъл точка 50 от заключението по дело C‑117/10, представено днес), в случая обаче, както ще видим по-нататък, тя е определяща. На този етап е достатъчно да се подчертае, че продължаването на срока на действие на схемите, одобрени от Комисията през 2006 г., и след 31 декември 2009 г. е изисквало ново съобщаване и ново становище на Комисията, потвърждаващо тяхната съвместимост, тъй като тези схеми не съответстват на Регламент № 1857/06.
2. Относно последиците от предложение за подходящи мерки, прието от съответната държава членка
21.
Въз основа на съображенията, изложени в точки 62—72 от заключението по дело C‑117/10, представено днес, към които препращам, считам, че предложението за подходящи мерки, прието от държавата членка, негов адресат, представлява окончателно становище на Комисията относно съвместимостта на разглежданата схема за помощи и поражда задължителни правни последици, сходни с тези на решение. Следователно според мен съгласно припомнената в точка 17 от настоящото заключение практика на Съда подобен акт може да е пречка за приемането на решения по член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС, които му противоречат.
22.
При това положение следва да се определят, от една страна, обхватът на становището относно съвместимостта на помощите за закупуване на земеделска земя, прието от Комисията в рамките на предложението за подходящи мерки, съдържащо се в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., и от друга страна, обхватът на поетите от Унгария задължения с приемането на това предложение. Евентуалната констатация, че Съветът не е компетентен да приеме обжалваното решение, всъщност зависи от резултата от този двоен анализ.
3. Относно обхвата на съдържащите се в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. подходящи мерки и приемането им от Унгария
23.
В точка 74 от представеното днес заключение по дело C‑117/10 вече отбелязах, че макар Насоките за земеделието 2007—2013 г. да са в подкрепа на становището за принципната несъвместимост на помощите за инвестиции за закупуване на земеделска земя, които не са съобразени с член 4, параграф 8 от Регламент № 1857/2006, това становище само по себе си не може да се счита за окончателно, тъй като съгласно точка 183 от тези насоки в случай на нови индивидуални помощи или на нови схеми за помощи при всички положения Комисията е длъжна да установи и да обяви тази несъвместимост посредством предвидената в член 108 ДФЕС процедура за контрол. Поради тази причина отхвърлих тезата на Комисията, потвърдена в жалбата, предмет на настоящото производство, съгласно която Насоките за земеделието 2007—2013 г. „обявяват“ за несъвместими с вътрешния пазар, считано от 31 декември 2007 г. и до 31 декември 2013 г., всички помощи за инвестиции за закупуване на земеделска земя, които не са съобразени с тях, а следователно и помощите, които все още не са въведени. Както според мен правилно отбелязва Съветът, да се възприеме подобна теза всъщност би означавало да се признаят на Комисията нормотворчески правомощия в отклонение от процедурите, предвидени в член 108 ДФЕС.
24.
В това отношение в горепосоченото заключение стигнах до извода, че становището на Комисията относно схемите за помощи за закупуване на земеделска земя, съществуващи в тази държава членка, има окончателен характер и може да попречи на Съвета да упражни компетентността си по член 88, параграф 2, трета алинея ЕО именно по силата на съвместното действие на предложението за подходящи мерки, съдържащо се в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., и на поетото задължение от съответната държава членка (вж. точки 75 и 76).
25.
В случая обаче обстоятелствата са различни и не позволяват да се направи същият извод. Всъщност, макар Унгария да е дала писменото си „изрично и безусловно“ (
14
) съгласие с мерките, предложени от Комисията в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., поемайки впрочем, подобно на другите държави членки, които са съобщили съгласието си, задължението да измени схемите си за подпомагане на закупуване на земеделска земя до 31 декември 2009 г., все пак съответните схеми престават да бъдат прилагани от същата дата. От това следва, че Унгария не е имала конкретно задължение да прави каквито и да било изменения и че поетото от нея задължение фактически е отпаднало в момента, в който е щяла да изпадне в неизпълнение на това задължение.
26.
При тези обстоятелства обжалваното решение не легитимира нарушението на споразумение, сключено съгласно член 108, параграф 1 ДФЕС, нито е в противоречие с окончателно становище на Комисията, доколкото, както бе отбелязано по-горе, подобно становище съществува единствено по отношение на схемите, посочени в точка 196 от Насоките за 2007—2013 г., т.е., в случая с Унгария, по отношение на схеми, предназначени да се прилагат само до 31 декември 2009 г. До друг извод може евентуално да се стигне само ако се твърди, че Унгария е приела Насоките за земеделието 2007—2013 г. в тяхната цялост, поемайки задължението да се въздържа от въвеждане на схеми за подпомагане на закупуване на земеделска земя, които не съответстват на тези насоки, за целия период от 31 декември 2009 г. до 31 декември 2013 г. От една страна обаче, това твърдение, което се среща в някои откъси от писмените становища на Комисията, би противоречало на обхвата на съгласието, съобщено от Унгария на Комисията, което, както е видно от известието, публикувано в Официален вестник от 15 март 2008 г., е ограничено до подходящите мерки, съдържащи се в точка 196 от тези насоки. От друга страна, твърдението фактически би означавало да се разреши прилагането на механизма, предвиден в член 108, параграф 1 ДФЕС, и уреден с членове 18 и 19 от Регламент № 659/1999, извън приложното поле, за което той е предвиден, т.е. постоянното наблюдение на съществуващите схеми за помощи.
27.
Накрая, макар да е несъмнено, че в Насоките 2007—2013 г. е налице становище на Комисията, че помощите за инвестиции за закупуване на земеделска земя, които не отговарят на предвидените в Регламент № 1857/2006 условия, са несъвместими с вътрешния пазар, както с основание изтъква Комисията, не може да се приеме, че такова становище може да попречи на Съвета да упражни компетентността си по член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС, освен ако бъде изменена цитираната в точка 17 от настоящото заключение съдебна практика, съгласно която само окончателното становище може да породи такива последици. Следователно, макар да изглежда твърде формално, разрешението, което предлагам на Съда да възприеме в случая, изглежда единственото съвместимо с даденото от Съда в тази съдебна практика тълкуване на критериите за разпределяне на правомощията, предоставени на Комисията и на Съвета по силата на член 108 ДФЕС.
4. Заключение относно компетентността на Съвета да приеме обжалваното решение
28.
Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да отхвърли първото основание за обжалване на Комисията, изведено от липсата на компетентност на Съвета.
Б – По второто и третото основание за обжалване, изведени съответно от злоупотреба с власт и от неизпълнение на задължението за лоялно сътрудничество
29.
С второто основание за обжалване Комисията твърди по същество, че като е разрешил помощите, обявени в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. за несъвместими с общия пазар, Съветът е използвал правомощието, предоставено му от член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС, за цели, различни от предвидените в Договора. Според нея тази разпоредба дава право на Съвета в извънредни случаи да обяви за съвместими с общия пазар помощи, които Комисията не би могла да разреши, но не му предоставя правомощието да обезсили преценката на Комисията относно съвместимостта на помощи, съдържаща се в акт със задължителна сила.
30.
В това отношение съм съгласен с предпоставката, на която почива разглежданото основание за обжалване, а именно че точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., заедно с приемането от Унгария на изложените в тази точка подходящи мерки, представлява окончателно и обвързващо становище на Комисията относно съвместимостта с общия пазар на помощи, по същество съвпадащи с помощите, предмет на обжалваното решение. От обстоятелствата в конкретния случай обаче е видно, че това становище, което се отнася до схеми, чието действие е изтекло на 31 декември 2009 г., както и поетото от Унгария задължение да ги измени, не може да породи последиците си след тази дата.
31.
Ето защо считам, че второто основание за обжалване, изведено от злоупотреба с власт, също следва да бъде отхвърлено.
32.
С третото основание за обжалване Комисията изтъква, че като е приел обжалваното решение, Съветът е освободил Унгария от задължението ѝ за сътрудничество в рамките на постоянното наблюдение на съществуващите схеми за помощи, предвидено в член 108, параграф 1 ДФЕС, както и от задължението, което е поела, приемайки препоръчаните от Комисията подходящи мерки. Така Съветът е нарушил създаденото от Договора институционално равновесие, намесвайки се в правомощията, който Договорът предоставя на Комисията.
33.
Според мен и разглежданото основание следва да бъде отхвърлено. Всъщност то се основава на предпоставката, че обжалваното решение нарушава поетото от Унгария задължение по отношение на Комисията за изменение на съществуващите схеми в подкрепа на закупуване на земеделска земя, за да ги приведе в съответствие с Насоките за земеделието 2007—2013 г. Тъй като това задължение е отпаднало на 31 декември 2009 г., датата, на която изтича действието на тези схеми, твърдяната от Комисията намеса не е доказана независимо от останалите съображения.
А – По четвъртото основание за обжалване, изведено от явна грешка в преценката относно наличието на извънредни обстоятелства, на нарушение на Договора и на общите принципи на общностното право
34.
В рамките на четвъртото основание за обжалване Комисията по същество повдига две оплаквания, които по-нататък ще разгледам поотделно. На първо място, тя твърди, че обжалваното решение било опорочено от явна грешка в преценката, тъй като обстоятелствата, посочени с цел обосноваване на разрешените помощи, нямат извънреден характер. На второ място, Комисията поддържа, че тези мерки са непропорционални по отношение на преследваните цели, по-конкретно предвид срока на предоставеното разрешение.
35.
Що се отнася по принцип до понятието „извънредни обстоятелства“ по смисъла на член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС, естеството и обхватът на правото на преценка на Съвета при упражняване на предоставената му с този член компетентност и границите на съдебния контрол, упражняван от Съда върху решенията, приети съгласно тази разпоредба, препращам към съображенията, изложени в точки 86 и 87 от представеното днес заключение по дело C‑117/10.
1. По първото оплакване, изведено от явна грешка в преценката относно наличието на извънредни обстоятелства по смисъла на член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС
36.
Комисията твърди, първо, че обжалваното решение неправилно представя като извънредни обстоятелства някои структурни проблеми в земеделския сектор в Унгария. Тя се позовава по-конкретно на съображение 2 от това решение, в което се споменава „неблагоприятна[та] структура на земеползването“ в резултат от процеса на приватизация, започнат от Унгария в началото на 90-те години, довел „в много случаи […] до фрагментирана или неподелена собственост“. По-нататък Комисията изтъква, че Съветът неправилно е представил като извънредно обстоятелство „променящите се пазарни условия“, и по-специално повишаването на производствените разходи и слабата рентабилност на земеделското производство, споменати в съображение 5 от обжалваното решение. Накрая, що се отнася до факторите, посочени в съображение 3 от обжалваното решение, а именно „липсата на капитал сред земеделските производители“, „високите лихвени проценти по търговските кредити за закупуване на земеделска земя“ и „значително по-строгите критерии на банките за отпускане на кредити на земеделски[те производители]“, както и фактора, посочен в съображение 4, а именно рискът „спекулативната покупка на земя от икономически оператори, които не се занимават със [земеделска] дейност, но имат по-лесен достъп до капитал, […] да се увеличи“ и факторите, посочени в съображение 5, а именно увеличаването на нивото на безработицата и намаляването на брутния вътрешен продукт на Унгария в секторите на земеделието, горското стопанство и рибарството в периода 2008—2009 г., Комисията отбелязва, че първият фактор е от структурно естество, докато останалите — като последица от икономическата криза — имат връзка с общата обстановка, посочена в съображение 3 и 4 от обжалваното решение.
37.
В това отношение ще отбележа преди всичко, че според мен Комисията правилно твърди, че посоченият в съображение 2 от обжалваното решение елемент, т.е. „неблагоприятна[та] структура на земеползването“сам по себе си не представлява извънредно обстоятелство по смисъла на член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС, предвид структурното му, а не конюнктурно естество, неоспорено нито от Съвета, нито от Унгария.
38.
Все пак, противно на твърдяното от институцията жалбоподател, в общата система на обжалваното решение този елемент, както и „слаба[та] икономическа жизнеспособност на земеделските стопанства“ в Унгария, посочена също в съображение 2, не са представени като извънредни обстоятелства, а именно като фактори, които характеризират структурата на унгарската аграрна икономика, позоваването на които е функция от оценката на икономическите и социалните последици, резултат от рецесията, главно указание, въз основа на което, предвид съображение 3 и 5 от това решение, се обосновават разрешените мерки. Същото се отнася и за липсата на капитал на земеделските производители, чийто структурен характер Комисията се ограничава да посочи, без обаче да представи доказателства.
39.
От друга страна, от Решение от 29 февруари 1996 г. по дело Комисия/Съвет става ясно, че при упражняване на правомощието по член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС Съветът може да се основава на продължаващи или на задълбочаващи се структурни проблеми в определен икономически сектор с цел преценка на последиците от неблагоприятна конюнктура в този сектор (
15
).
40.
Колкото до довода на Комисията, че ръстът на безработицата, повишаващите се цени на суровините и намаляването на рентабилността, характеризиращи земеделския сектор, както и икономическата криза се отнасят до всички държави членки, ще напомня, че съгласно съдебната практика обстоятелството, че дадено положение може да засяга едновременно няколко държави членки или евентуално различни сектори на икономиката, не изключва възможността все пак то да представлява релевантно обстоятелство за прилагане на член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС (
16
), включително предвид особените последици, които е произвело в определена държава членка. Освен това Комисията не изключва възможността повсеместната икономическа криза, основен фактор, на който се основава Съветът в обжалваното решение, поначало да представлява извънредно обстоятелство.
41.
Въз основа на изложените по-горе съображения считам, че Комисията не е доказала наличието на явна грешка в преценката относно съществуването на обстоятелства, които могат да обосноват приемането на решение съгласно член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС.
2. Относно неподходящия и непропорционален характер на разрешените в обжалваното решение мерки
42.
Комисията най-напред изтъква, че схемите за подпомагане на закупуването на земеделска земя не позволяват да се разреши посоченият в съображение 2 от обжалваното решение проблем, т.е. „неблагоприятна[та] структура на земеползването“. Тя посочва, че в писмото си от 27 ноември 2009 г. до Съвета самите унгарски власти са изразили съмнения относно ефикасността на посочените мерки в този смисъл и че данните, представени в приложението към това писмо, показват, че размерът на земеделските стопанства не е претърпял съществена промяна между 2005 г. и 2007 г., независимо от помощите, предоставени в рамките на двете схеми, въведени в Унгария. В това отношение най-напред ще отбележа, че макар „фрагментирана[та] или неподелена съсобственост на земеделска земя“ да представлява структурен елемент, на който Съветът се е основал в обжалваното решение, за да опише положението в земеделския сектор в Унгария, подобряването на тази структура не е посочено изрично като преследвана от обжалваното решение самостоятелна цел. Във всеки случай, дори да се предположи с оглед на данните, на които се основава Комисията, че на действието на установените в Унгария схеми за подпомагане на закупуването на земеделска земя може да бъде приписан скромен ръст на средния размер на унгарските земеделски стопанства, според мен това не би било само по себе си достатъчно да докаже, че Съветът явно е превишил границите на правото си на преценка, като е приел, че одобрените в обжалваното решение мерки са подходящи по-конкретно за постигане на целите, посочени в съображение 5 от обжалваното решение, а именно да „спомогне за запазване на поминъка на голям брой семейства на земеделски [производители] в условията на настоящата криза чрез създаване на подходящи условия за намаляване на производствените разходи и подобряване на рентабилността на селскостопанското производство, като по този начин се спре увеличаването на бедността и безработицата в селските райони“. Също така не считам, че само по себе си обстоятелството, че явления като високи лихвени проценти по търговските кредити за закупуване на земеделска земя и значително по-строгите критерии на банките за отпускане на заеми на земеделските производители са били отчетени, когато прилагането на схеми в подкрепа на инвестициите за закупуване на земеделска земя все още е било разрешено съгласно преходните разпоредби, предвидени в Насоките за земеделието 2007—2013 г., при липсата на конкретни доказателства, е достатъчно, за да се докаже явно неподходящият характер на подобни схеми за постигане на целта за подобряване на перспективите за получаване на достъп до заеми на земеделските производители.
43.
На второ място, Комисията отбелязва, че за преодоляване на последиците от кризата през 2009 г. тя е приела специално Съобщение относно Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза (
17
) (наричана по-нататък „Временната рамка“), съгласно която временна рамка въз основа на последващи изменения (
18
), се разрешават различни форми на подпомагане на държавите членки за земеделските стопанства, сред които по-специално е временна помощ с максимален допустим размер от 15000 EUR до края на 2010 г. Според Комисията, като не е взел предвид тази помощ, чиято цел по-специално е да се отстранят самите проблеми, свързани с кризата, и по-конкретно като не е разгледал дали тази помощ би помогнала за отстраняване на тези проблеми, Съветът е нарушил принципа на пропорционалност. Освен това Комисията счита, че Съветът е трябвало да вземе предвид и други приети от Комисията или от самия Съвет инструменти, насочени към разрешаване на проблемите, посочени в обжалваното решение, или които Унгария е можела да използва за тази цел. Накрая, що се отнася до посочения в съображение 4 от обжалваното решение риск от увеличаване на спекулативната покупка на земя от икономически оператори, които не се занимават със земеделска дейност, но имат по-лесен достъп до капитал, Комисията твърди, че Съветът не е взел предвид разпоредбите на Акта за присъединяване от 2003 г., с които на Унгария се предоставя преходен период от седем години, който може да бъде продължен с допълнителен период от три години и през който са били разрешени мерки, налагащи ограничения върху закупуването на земеделска земя от лица, които нямат постоянно пребиваване в Унгария (
19
).
44.
Доводите на Комисията изискват да се прецени дали и в какви граници Съветът е трябвало да вземе предвид вече приетите на равнище на Съюза мерки, целящи да се преодолеят положенията, посочени като извънредни обстоятелства от молещата държава членка. В това отношение, изхождайки от съображенията, изложени в точка 96 от заключението по дело C‑117/10, представено днес, към които препращам, считам, че при преценката по член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС по отношение на Съвета съществува задължение най-малкото да вземе предвид вече съществуващите помощи, насочени специално към предотвратяване на положенията, които могат да обосноват разрешаването на разглежданите помощи (
20
), без това да задължава тази институция да разглежда или да посочи в решението си всички правни норми, уреждащи съответната материя.
45.
В настоящия случай от обжалваното решение не личи Съветът да е разгледал дали Унгария е използвала предоставените от Временната рамка възможности и какви последици са произвели евентуалните осъществени на тази основа мерки (
21
). Ще отбележа обаче, че посочената от Комисията пряка субсидия в ограничен размер, от една страна, макар и с функция за смекчаване на икономическите последици от кризата, не е била специално предназначена за насърчаване на инвестиции за подобряване на структурата на земеделските стопанства, и от друга страна, е можела да бъде предоставена само до 31 декември 2010 г., както впрочем посочва и Унгария в писмото до Съвета от 27 ноември 2009 г. При тези обстоятелства според мен Съветът правилно е преценил, че по-целенасочени и с по-широк времеви обхват мерки биха могли както да постигнат, евентуално заедно с други инструменти, целта за смекчаване на последиците от финансовата криза, и по-точно трудностите при достъпа до кредитиране за земеделските производители, така и да отговорят по по-подходящ начин на структурните проблеми на унгарската аграрна икономика. Също така според мен, дори Съветът да е трябвало да вземе предвид в обжалваното решение действията за борба с безработицата в селските райони, предвидени в рамките на общностната политика за развитие на селските райони в съответствие с Регламент № 1698/2005 (
22
), този пропуск сам по себе си не е достатъчен, за да се постави под съмнение законосъобразността на това решение, предвид факта, че същото се основава на множество причини и на обща оценка на положението в разглеждания сектор в определена времева конюнктурна рамка. От друга страна, не ми се струва, че Съветът има конкретно задължение да вземе предвид, както твърди Комисията, Регламент № 1535/2007 (
23
), тъй като същият представлява инструмент, който не е насочен специално към постигане на целите, посочени в решението. При всички случаи одобрената в обжалваното решение схема има за цел насърчаването на инвестициите за закупуване на земеделска земя, и следователно тя се прилага на различно в сравнение с посочения регламент равнище. Що се отнася до разпоредбите от Акта за присъединяване от 2003 г., с които се разрешава на Унгария да запази временно ограниченията за закупуване на земеделска земя от лица, които нямат постоянно пребиваване в Унгария, Съветът правилно отбелязва, че с тези разпоредби така или иначе не могат да бъдат избегнати спекулативни действия от унгарски граждани или от граждани на други държави — членки на Съюза, които са се установили в Унгария.
46.
Накрая Комисията изтъква, че времевият обхват на разрешените мерки, както и времетраенето на настъпилите от прилагането им последици (доколкото става дума за финансиране по дългосрочни заеми), сами по себе си правят тези мерки непропорционални.
47.
Според мен от извънредния характер на компетентността на Съвета по член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС следва, че предоставената съгласно тази разпоредба дерогация трябва да бъде ограничена във времето и разрешена само за абсолютно необходимия период за отстраняване на обстоятелствата, на които се основава решението (
24
). Това означава, че когато дадено решение по член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС се отнася до схеми за помощи, предназначени да се прилагат през относително дълъг период, както е в настоящия случай, Съветът е длъжен да посочи причините, поради които счита, че това е необходимо с оглед на обстоятелствата, изтъкнати в подкрепа на обявяването на тяхната съвместимост. В случая, въпреки че писмото на унгарските власти до Съвета от 27 ноември 2009 г. и обжалваното решение дават само оскъдни сведения относно причините, поради които е счетено, че въпросните схеми трябва да бъдат разрешени за период от четири години, тези причини биха могли да се изведат от контекста, в който се вписва обжалваното решение, както и от естеството на разрешените мерки, от проблемите, за чието разрешаване те би трябвало да допринасят, и от преследваните цели. Освен това Съветът е предоставил допълнителни уточнения в писмените си становища.
48.
Колкото до съществото на оплакването на Комисията, ще отбележа, че то се основава главно на констатацията за припокриването на продължителността на предвидената в обжалваното решение дерогация с приложното поле на Насоките за земеделието 2007—2013 г. във времето, което според институцията жалбоподател разкрива как решението на Съвета отговаря повече на желанието да се обезсили прилагането на тези насоки, отколкото на това да се ограничи дерогацията до мярката, която е абсолютно необходима за коригиране на установените неравновесия. Макар и, вземайки предвид това припокриване, да считам, че предвид дългосрочните цели на решението последиците от него, които също могат да се окажат продължителни, както и последиците от икономическата и финансова криза, посочени като извънредни обстоятелства в подкрепа на това решение, Комисията не е успяла да докаже, че като е разрешил въпросните схеми за периода от 1 януари 2010 г. до 31 декември 2013 г., Съветът явно е превишил границите на правото на преценка, с което разполага при упражняването на компетентността по член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС.
V – Заключение
49.
С оглед на предходните съображения предлагам на Съда:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски и
—
да обяви, че встъпилите държави членки понасят направените от тях съдебни разноски.
(
1
)	Език на оригиналния текст: италиански.
(
2
)	ОВ L 348, 2009 г., стр. 55.
(
3
)	Акт относно условията на присъединяването на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република и промените в учредителните договори на Европейския съюз (ОВ L 236, по-специално стр. 798).
(
4
)	ОВ L 83, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41.
(
5
)	ОВ C 28, 2000 г., стр. 2.
(
6
)	ОВ C 319, 2006 г., стр. 1.
(
7
)	ОВ С 70, стр. 11.
(
8
)	ОВ C 147, 2005 г., стр. 2.
(
9
)	Решение № 795/2006 „Помощ за закупуване на земеделска земя под формата на заеми с преференциална лихва“ и Решение № 796/2006 „Помощ за консолидиране на земеделска земя“, ОВ C 68, 2007 г., стр. 11 и 12. В Съобщението, публикувано в Официален вестник, действието на двете схеми е ограничено до 31 декември 2008 г. В текста на решенията обаче не е налице потвърждение за подобно ограничение, което вероятно се дължи на фактическа грешка. Страните не оспорват също, че съобщаването е включвало искане за разрешаване на схемите до 31 декември 2009 г.
(
10
)	Съгласно поправката, публикувана в ОВ L 326, 2012 г., стр. 55.
(
11
)	Решение от 29 юни 2004 г. по дело Комисия/Съвет (C-110/02, Recueil, стр. I-6333).
(
12
)	Дело Комисия/Съвет (C-399/03, Recueil, стр. I-5629).
(
13
)	Постановление № 99/2007 на министъра на земеделието и развитието на селските райони относно помощта за закупуване на земеделска земя във връзка с консолидирането на земеделската земя (Magyar Közlöny 2007/112) и Постановление № 17/2007 на министъра на земеделието и развитието на селските райони относно лихвените субсидии за кредити за мелиорация на обработваемата земя (Magyar Közlöny 2007/34). Вж. също писмото на унгарските власти до Съвета от 27 ноември 2009 г.
(
14
)	Вж. съобщението, публикувано в Официален вестник С 70, 15 март 2008 г.
(
15
)	Дело C‑122/94 (Сборник, стр. I‑881, точка 21).
(
16
)	Подобен довод на Комисията е отхвърлен в точка 22 от Решение от 29 февруари 1996 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе.
(
17
)	ОВ C 83, стр. 1.
(
18
)	Съобщение на Комисията за изменение на Временната общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза (ОВ C 261, 2009 г., стр. 2).
(
19
)	Вж. приложение X към Акта за присъединяване от 2003 г., точка 3 „Свободно движение на капитали“, параграф 2.
(
20
)	В този смисъл вж. също заключениeто на генералния адвокат Cosmas по посоченото дело C‑122/94, по- специално точка 85.
(
21
)	Бих искал обаче да отбележа, че в писмото до Съвета от 27 ноември 2009 г. унгарските власти излагат причините, поради които считат, че Временната рамка не е достатъчна за справяне с предизвикателствата на икономическата и финансова криза.
(
22
)	Регламент (EО) на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101).
(
23
)	Регламент (ЕО) на Комисията от 20 декември 2007 година за прилагане на членове 87 и 88 от Договора за ЕО към помощите de minimis в сектора на производството на селскостопански продукти (ОВ L 337, стр. 35).
(
24
)	В този смисъл вж. Решение по дело Комисия/Съвет, C‑122/94, посочено по-горе, точка 25.