62001CJ0116_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-116/01,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 234 EG van de Nederlandse Raad van State, in het aldaar aanhangige geding tussen
SITA EcoService Nederland BV, voorheen Verol Recycling Limburg BV,
en
Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32) en bij beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996 (PB L 135, blz. 32),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: M. Wathelet, kamerpresident, C. W. A. Timmermans, A. La Pergola (rapporteur), P. Jann en A. Rosas, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs,
griffier: M.-F. Contet, hoofdadministrateur,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- SITA EcoService Nederland BV, vertegenwoordigd door R. G. J. Laan en B. Liefting-Voogd, advocaten,
- de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door H. G. Sevenster als gemachtigde,
- de Duitse regering, vertegenwoordigd door W.-D. Plessing en B. Muttelsee-Schön als gemachtigden,
- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door G. Amodeo als gemachtigde, bijgestaan door D. Wyatt, QC,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. zur Hausen en H. van Vliet als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door N. A. J. Bel als gemachtigde; de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door D. Wyatt, en de Commissie, vertegenwoordigd door H. van Vliet, ter terechtzitting van 19 september 2002,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 november 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij uitspraak van 13 maart 2001, binnengekomen bij het Hof op 15 maart daaraanvolgend, heeft de Raad van State krachtens artikel 234 EG vier prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32) en bij beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996 (PB L 135, blz. 32; hierna: "richtlijn").
2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen SITA EcoService Nederland BV (hierna: "SITA") en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: "minister") ter zake van de wettigheid van twee besluiten waarbij laatstgenoemde aan de door SITA bij hem aangemelde overbrenging van afvalstoffen bepaalde voorwaarden heeft verbonden.
Rechtskader
De communautaire regeling
De richtlijn
3 De richtlijn heeft als voornaamste doelstelling, de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen. Volgens de vierde overweging van de considerans van de richtlijn is het inzonderheid van belang de terugwinning van afvalstoffen en het gebruik van teruggewonnen materialen te bevorderen teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen.
4 Artikel 1, sub e, van de richtlijn definieert "verwijdering" als "alle in bijlage II A bedoelde handelingen", en, sub f, "nuttige toepassing" als "alle in bijlage II B bedoelde handelingen".
5 Bijlage II A bij de richtlijn, "Verwijderingshandelingen", bepaalt:
"NB: In deze bijlage wordt een overzicht gegeven van verwijderingshandelingen zoals die in de praktijk plaatsvinden. [...]
[...]
D 10: Verbranding op het land.
[...]"
6 Bijlage II B bij de richtlijn, "Nuttige toepassing", bepaalt:
"NB: In deze bijlage wordt een overzicht gegeven van handelingen voor de nuttige toepassing van afvalstoffen zoals die in de praktijk plaatsvinden. [...]
R 1 Hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking
[...]
R 3 Recycling/terugwinning van organische stoffen die niet als oplosmiddel worden gebruikt (met inbegrip van compostbemesting en bemesting met andere biologisch omgezette stoffen)
[...]
R 5 Recycling/terugwinning van andere anorganische stoffen
[...]
R 11 Gebruik van afvalstoffen die bij een van de onder R 1 tot en met R 10 genoemde behandelingen vrijkomen
[...]"
7 Artikel 3, lid 1, van de richtlijn luidt:
"De lidstaten nemen passende maatregelen ter bevordering van:
a) in de eerste plaats de preventie of de vermindering van de productie en de schadelijkheid van afvalstoffen [...]
b) in de tweede plaats:
- de nuttige toepassing van de afvalstoffen door recycling, hergebruik, terugwinning dan wel andere handelingen gericht op het verkrijgen van secundaire grondstoffen
of
- het gebruik van afvalstoffen als energiebron."
8 Artikel 7 van de richtlijn bepaalt:
"1. Om de in de artikelen 3, 4 en 5 vermelde doelstellingen te verwezenlijken dienen de in artikel 6 bedoelde instanties zo spoedig mogelijk een of meer plannen voor het beheer van afvalstoffen op te stellen. Deze plannen betreffen met name:
- soort, hoeveelheid en oorsprong van nuttig toe te passen of te verwijderen afvalstoffen;
- algemene technische voorschriften;
- alle speciale bepalingen voor bijzondere afvalstoffen;
- de locaties of installaties die geschikt zijn voor de verwijdering.
De plannen kunnen bijvoorbeeld behelzen:
- de namen van de natuurlijke of rechtspersonen die gemachtigd zijn afvalstoffen te beheren;
- de raming van de kosten van de handelingen gericht op nuttige toepassing of verwijdering;
- maatregelen waarmee de rationalisatie van inzameling, sortering en behandeling van de afvalstoffen kan worden gestimuleerd.
2. De lidstaten werken bij de opstelling van deze plannen eventueel samen met de andere betrokken lidstaten en de Commissie. Zij delen ze aan de Commissie mede.
3. De lidstaten mogen de nodige maatregelen nemen om vervoer van afvalstoffen dat niet in overeenstemming is met hun afvalbeheersplannen, te voorkomen. Zij stellen de Commissie en de lidstaten in kennis van deze maatregelen."
Verordening (EEG) nr. 259/93
9 Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 120/97 van de Raad van 20 januari 1997 (PB L 22, blz. 14; hierna: "verordening"), regelt inzonderheid het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten.
10 Artikel 2, sub i, van de verordening definieert "verwijdering" als "de handelingen als zodanig omschreven in richtlijn 75/442/EEG, artikel 1, onder e", en, sub k, "nuttige toepassing" als "de handelingen als zodanig omschreven in richtlijn 75/442/EEG, artikel 1, onder f".
11 Titel II, "Overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten", van de verordening omvat twee afzonderlijke hoofdstukken, waarvan het eerste betrekking heeft op de procedure voor de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen (artikelen 3-5) en het tweede op de procedure voor de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen (artikelen 6-11).
12 Krachtens artikel 6, lid 1, van de verordening moet de producent of de houder van afvalstoffen, wanneer hij voornemens is in bijlage III bij deze verordening genoemde, voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen (oranje lijst van afvalstoffen) van een lidstaat naar een andere lidstaat over te brengen en/of deze door een of meer andere lidstaten heen te voeren, een kennisgeving zenden aan de bevoegde autoriteit van bestemming en een afschrift daarvan aan de bevoegde autoriteiten van verzending en van doorvoer, alsmede aan de ontvanger.
13 Volgens artikel 6, lid 3, van de verordening geschiedt de kennisgeving door middel van het begeleidende document dat wordt afgegeven door de bevoegde autoriteit van verzending. Lid 5 van deze bepaling preciseert welke informatie de kennisgever op het begeleidende document moet verstrekken, waaronder informatie over de handelingen op het gebied van nuttige toepassing zoals vermeld in bijlage II B bij de richtlijn (artikel 6, lid 5, vijfde streepje) en de beoogde methode van verwijdering van de na recycling resterende afvalstoffen (artikel 6, lid 5, zesde streepje).
14 Artikel 7, lid 2, van de verordening bepaalt de termijn en de voorwaarden en modaliteiten die de bevoegde autoriteiten van bestemming, van verzending en van doorvoer moeten naleven om bezwaar te maken tegen een voorgenomen overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. Artikel 7, lid 2, eerste alinea, bepaalt inzonderheid dat bezwaren op artikel 7, lid 4, gebaseerd moeten zijn.
15 Artikel 7, lid 4, sub a, van de verordening luidt:
"De bevoegde autoriteiten van bestemming en van verzending kunnen gemotiveerde bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging maken:
- op grond van richtlijn 75/442/EEG, in het bijzonder artikel 7,
of
- indien de overbrenging niet in overeenstemming is met de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of gezondheidsbescherming,
of
- indien de kennisgever of de ontvanger zich in het verleden aan sluikhandel schuldig heeft gemaakt. In dat geval kan de bevoegde autoriteit van verzending alle overbrengingen waarbij de persoon in kwestie betrokken is, overeenkomstig de nationale wetgeving weigeren,
of
- indien de overbrenging in strijd is met de verplichtingen die voortvloeien uit door de betrokken lidstaat of lidstaten vóór de toepassing van deze verordening gesloten internationale overeenkomsten,
of
- indien de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast, of de kosten van de nuttige toepassing en de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen."
De nationale regeling
16 Het Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II (hierna: "MJP GA II") is een afvalbeheersplan in de zin van artikel 7 van de richtlijn, dat de Nederlandse autoriteiten in juni 1997 voor de periode 1997-2007 hebben opgesteld.
17 Het MJP GA II vermeldt onder sectorplan 18, "Verbranden van gevaarlijke afvalstoffen", dat onderscheid kan worden gemaakt tussen nuttige toepassing door materiaalhergebruik, nuttige toepassing met als hoofdgebruik brandstof en definitieve verwijdering door verbranding.
18 Nuttige toepassing door materiaalhergebruik kan bestaan in bewerking van de afvalstoffen of in de inzet ervan in een productieproces, zoals het gebruik van brandbare afvalstoffen met een hoge anorganische fractie bij de fabricage van cementklinkers.
19 Aangezien het volgens het MJP GA II niet mogelijk is, betrouwbare algemene criteria te ontwikkelen voor het onderscheid tussen nuttige toepassing door materiaalhergebruik en definitieve verwijdering voor te verbranden gevaarlijke afvalstoffen, moet dit van geval tot geval worden beoordeeld op basis van de gegevens van de betrokken partij en de voorgestelde wijze van verwerking.
20 Wat de nuttige toepassing met als hoofdgebruik brandstof betreft, neemt het MJP GA II als criterium de calorische waarde gekoppeld aan het chloorgehalte. Om te kunnen spreken van nuttige toepassing vereist het MJP GA II voor gevaarlijke afvalstoffen met een chloorgehalte van 1 % of minder een calorische minimumwaarde van 11 500 kJ/kg en voor gevaarlijke afvalstoffen met een chloorgehalte van meer dan 1 % een calorische minimumwaarde van 15 000 kJ/kg.
21 Verder is in sectorplan 18 van het MJP GA II bepaald dat bij de beoordeling van een kennisgeving voor overbrenging van afvalstoffen eerst zal worden bezien, of er sprake kan zijn van nuttige toepassing. Voorzover voldoende capaciteit voor verwijdering in Nederland aanwezig is, wordt tegen overbrenging van afvalstoffen bestemd voor verwijdering volgens dit plan gemotiveerd bezwaar gemaakt op grond van artikel 4, lid 3, sub b, van de verordening. Op grond van het zelfvoorzieningsbeginsel wordt het namelijk van groot belang geacht dat de structuur voor verwijdering in Nederland in stand wordt gehouden.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
22 SITA is een te Maastricht (Nederland) gevestigde vennootschap naar Nederlands recht, die zich bezighoudt met de inzameling en de verwerking van (gevaarlijke en niet-gevaarlijke) afvalstoffen.
23 Op 23 december 1997 en 6 januari 1998 heeft SITA de minister, in diens hoedanigheid van bevoegde autoriteit van verzending in de zin van de verordening, kennis gegeven van twee voorgenomen overbrengingen van afvalstoffen.
24 De eerste kennisgeving (NL 90201) betrof een voornemen om, tussen 1 februari 1998 en 31 januari 1999, 2 000 ton van een steekvast mengsel van lijm-, kit-, hars- en verfafval en siliciumhoudend afval met zaagsel over te brengen naar de te Engis (België) gevestigde onderneming STPI.
25 De tweede kennisgeving (NL 90204) betrof een voornemen om in diezelfde periode 1 000 ton halogeenarme sedimenten van organische en anorganische stoffen gemengd met zaagsel naar diezelfde onderneming over te brengen.
26 Na overbrenging zouden de betrokken afvalstoffen door de Belgische cementindustrie worden gebruikt als brandstof voor cementovens en als grondstof in het productieproces van klinkers in cementfabrieken. Bij dit verwerkingsproces, het combi-procédé, vervangt de energie van het afval de energie uit primaire grondstoffen en vervangt de asrest van het verbrande afval vervolgens primaire grondstoffen.
27 Bij twee besluiten van 28 januari en 13 februari 1998 (hierna: "omstreden besluiten") heeft de minister krachtens artikel 7, lid 2, van de verordening schriftelijke toestemming verleend voor de door SITA voorgenomen overbrengingen van afvalstoffen. De minister heeft aan deze toestemming echter een aantal voorwaarden verbonden.
28 Hij heeft namelijk geoordeeld dat, gelet op de voorgenomen verwerkingswijze, namelijk inzet in de cementklinkerproductie, het percentage afvalstoffen die als materiaal voor de vervaardiging van cement worden hergebruikt, namelijk 25-40 % respectievelijk 30 %, in dit geval geen aanleiding kon zijn om van nuttige toepassing door recycling te spreken.
29 De minister heeft evenwel erkend dat de overbrengingen konden worden aangemerkt als bestemd voor nuttige toepassing met als hoofdgebruik brandstof, op voorwaarde dat voor elk transport van afvalstoffen met een chloorgehalte kleiner dan of gelijk aan 1 % de uit te voeren afvalstoffen een calorische waarde hadden van meer dan 11 500 kJ/kg en dat voor elk transport van afvalstoffen met een chloorgehalte groter dan 1 % sprake was van een calorische waarde van meer dan 15 000 kJ/kg. De minister baseerde deze voorwaarde op het MJP GA II.
30 SITA heeft de omstreden besluiten, voorzover zij deze voorwaarden verbonden aan de toestemming om de betrokken afvalstoffen over te brengen, aangevochten door middel van, enerzijds, een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en, anderzijds, een bij de minister ingediend bezwaarschrift.
31 Bij uitspraak van 18 juni 1998 heeft de voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State dit verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
32 Bij twee besluiten van 2 december 1998 heeft de minister het bezwaar dat SITA tegen de omstreden besluiten had ingediend, afgewezen. Op 11 januari 1999 heeft SITA tegen elk van deze besluiten beroep bij de verwijzende rechter ingesteld.
33 In deze omstandigheden heeft de Raad van State, van oordeel dat de beslechting van het bij hem aanhangige geding afhangt van uitlegging van het gemeenschapsrecht, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
"1) Dient richtlijn 75/442/EEG [...] aldus te worden uitgelegd dat zij toelaat een verwerkingsproces van afvalstoffen waarbij meer dan één handeling wordt verricht, als hiervoor omschreven, als één geheel te beoordelen?
2) Zo ja, is dan sprake van nuttige toepassing in de zin van R 1, R 3 en R 5 van bijlage II B van de [richtlijn], indien het verwerkingsproces leidt tot volledige benutting van de daarin ingezette afvalstoffen?
3) a) Indien vraag 1 ontkennend wordt beantwoord, is dan voor de kwalificatie van elke afzonderlijke handeling als nuttige toepassing of verwijdering (R 1, R 3 en R 5 respectievelijk D 10) van belang in welke mate (uitgedrukt in calorische waarde) de afvalstoffen bijdragen aan het verbrandingsproces onderscheidenlijk (uitgedrukt in omvang van het materiaalhergebruik) de asresten van die afvalstoffen bijdragen aan het productieproces?
3) b) Zo ja, aan de hand van welke criteria moet worden beoordeeld of de bijdrage toereikend is voor kwalificatie als nuttige toepassing? Kunnen op dit punt bij ontstentenis van communautaire criteria nationale criteria worden toegepast?
4) Indien één handeling moet worden gekwalificeerd als nuttige toepassing en een andere handeling als verwijdering, hoe moet dan het verwerkingsproces in zijn geheel worden aangemerkt?"
De eerste vraag
34 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie in wezen te vernemen of, in het geval van een verwerkingsproces van afvalstoffen dat uit meerdere afzonderlijke fases bestaat, voor de toepassing van de verordening de kwalificatie als verwijderingshandeling of als nuttige toepassing in de zin van de richtlijn moet geschieden door dit proces in zijn totaliteit te beschouwen, alsof het één handeling vormt, dan wel door elk van die fases als afzonderlijke handelingen apart te onderzoeken.
Argumenten van partijen
35 SITA stelt dat de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat zij toestaat een verwerkingsproces van afvalstoffen waarbij meer dan één handeling wordt verricht, als één geheel te beoordelen. In dit verband betoogt zij dat het bij het in het hoofdgeding aan de orde zijnde verwerkingsproces om één technisch procédé gaat en dit proces dus als geheel moet worden beoordeeld, hetgeen tot de conclusie leidt dat het om één handeling van nuttige toepassing gaat.
36 De Nederlandse regering is van mening dat op de eerste vraag moet worden geantwoord dat een verwerkingsproces van afvalstoffen als dat waar het in het hoofdgeding om gaat, bestaande uit meer dan één feitelijke handeling (namelijk het verbranden van de afvalstoffen en het gebruik van de asresten bij de productie van cementklinkers), op grond van de richtlijn als één handeling in de zin van de bijlagen II A en II B bij die richtlijn kan worden aangemerkt.
37 De regering van het Verenigd Koninkrijk meent dat wanneer wordt gesteld dat de betrokken afvalstoffen in een cementoven niet alleen als brandstof maar ook als grondstof voor de vervaardiging van cementklinkers zullen worden gebruikt, met beide rekening moet worden gehouden en een conclusie moet worden getrokken op basis van de totale bijdrage van de afvalstoffen aan het gehele procédé.
38 Volgens de Commissie moet de richtlijn aldus worden uitgelegd, dat ingeval afvalstoffen aan een verwerkingsproces worden onderworpen dat verschillende achtereenvolgende handelingen omvat, voor elk van die handelingen moet worden onderzocht of de betrokken bewerking een nuttige toepassing dan wel een verwijderingshandeling is in de zin van de bijlagen II A en II B bij de richtlijn.
39 De Commissie merkt op dat de verwijzende rechterlijke instantie in het hoofdgeding heeft vastgesteld dat de afvalstoffen in een eerste fase zullen dienen als brandstof voor cementovens, waarbij de energie van het afval de energie vervangt die normaal uit primaire grondstoffen komt. In een tweede fase, nadat de afvalstoffen dus als energiebron hebben gediend, zullen de asresten daarvan ten dele primaire grondstoffen vervangen in het productieproces van klinkers in cementfabrieken. Of het gebruik van de asresten van de afvalstoffen zelf als verwijdering of als nuttige toepassing wordt aangemerkt, heeft geen enkele invloed op de kwalificatie van de eerste bewerking van de afvalstoffen, de enige die relevant is om het doel van een overbrenging van afvalstoffen voor de toepassing van de verordening te bepalen.
Beoordeling door het Hof
40 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat voor de toepassing van de richtlijn en van de verordening elke behandeling van afvalstoffen als verwijdering of als nuttige toepassing moet kunnen worden aangemerkt en eenzelfde handeling niet tezelfdertijd als verwijdering en als nuttige toepassing kan worden gekwalificeerd (arrest van 27 februari 2002, ASA, C-6/00, Jurispr. blz. I-1961, punt 63).
41 Opgemerkt zij evenwel dat ofschoon met betrekking tot het onderscheid tussen nuttige toepassing en verwijdering aan eenzelfde handeling een enkele kwalificatie moet worden gegeven, een verwerkingsproces van afvalstoffen in de praktijk achtereenvolgens meerdere fases van nuttige toepassing of verwijdering kan omvatten.
42 Blijkens de richtlijn en de verordening moet dit verwerkingsproces in een dergelijk geval niet globaal als één enkele handeling worden beschouwd, maar dient voor de toepassing van de verordening aan elke fase een kwalificatie te worden gegeven wanneer zijzelf een afzonderlijke handeling vormt.
43 Uit de artikelen 6, lid 5, zesde streepje, en 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van de verordening volgt immers dat een handeling die als nuttige toepassing van afvalstoffen wordt aangemerkt, kan worden gevolgd door verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte ervan. In een dergelijk geval wordt de kwalificatie van de eerste handeling als nuttige toepassing niet aangetast door het feit dat zij wordt gevolgd door een verwijdering van de resterende afvalstoffen.
44 Voorts blijkt uit punt R 11 van bijlage II B bij de richtlijn dat het gebruik van afvalstoffen die bij een van de in diezelfde bijlage onder R 1 tot en met R 10 genoemde handelingen vrijkomen, zelf een nuttige toepassing vormt, die losstaat van de daaraan voorafgaande nuttige toepassing. Volgens het aldus in deze bijlage gemaakte onderscheid moet dus afzonderlijk worden bepaald, of een handeling onder de behandelingen genoemd onder R 1 tot en met R 10 van deze bijlage valt, zonder dat rekening behoeft te worden gehouden met het eventuele latere gebruik van de afvalstoffen die bij een van die handelingen zijn vrijgekomen, welk gebruik zelf een afzonderlijke handeling vormt.
45 Wanneer de vraag van de kwalificatie van een verwerking van afvalstoffen voor de toepassing van de verordening rijst, is, gelijk de advocaat-generaal in punt 51 van zijn conclusie en de Commissie terecht hebben opgemerkt, alleen de kwalificatie van de eerste behandeling die de afvalstoffen na hun overbrenging moeten ondergaan, relevant om het doel van die overbrenging te bepalen.
46 Wanneer de verordening het heeft over de overbrenging van afvalstoffen en onderscheid maakt tussen overbrengingen van afvalstoffen bestemd voor verwijdering en die van afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing, doelt zij immers op de bewerking die deze afvalstoffen moeten ondergaan wanneer zij op hun plaats van bestemming zijn aangekomen, en niet op de bewerkingen die de aldus behandelde afvalstoffen of de resten ervan later eventueel kunnen ondergaan, welke bewerkingen overigens in een andere verwerkingsinstallatie en na een nieuwe overbrenging kunnen plaatsvinden.
47 Uit de verwijzingsuitspraak blijkt dat de nationale rechterlijke instantie van oordeel is dat in het hoofdgeding het verwerkingsproces dat de betrokken afvalstoffen moeten ondergaan, uit twee afzonderlijke handelingen bestaat, namelijk de verbranding van de afvalstoffen en het gebruik van de asresten ervan als grondstof voor de productie van cementklinkers.
48 Gelet op de voorgaande overwegingen, moet alleen de eerste van deze twee handelingen worden gekwalificeerd om het doel van de overbrenging van de betrokken afvalstoffen te bepalen.
49 Derhalve moet op de eerste vraag worden geantwoord dat in het geval van een verwerkingsproces van afvalstoffen dat uit meerdere afzonderlijke fases bestaat, voor de toepassing van de verordening de kwalificatie als verwijderingshandeling of als nuttige toepassing in de zin van de richtlijn moet geschieden door alleen rekening te houden met de eerste behandeling die de afvalstoffen na hun overbrenging moeten ondergaan.
De tweede vraag
50 Gelet op het antwoord op de eerste vraag, behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
De derde vraag
51 Gezien het antwoord op de eerste vraag, moet de derde vraag aldus worden opgevat dat de verwijzende rechterlijke instantie daarmee in wezen wenst te vernemen of de calorische waarde van de als brandstof te gebruiken afvalstoffen een relevant criterium is om te bepalen of deze handeling een verwijderingshandeling is als bedoeld in punt D 10 van bijlage II A bij de richtlijn of een nuttige toepassing in de zin van punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn, en verder of de lidstaten criteria voor dit onderscheid kunnen vaststellen.
52 Wat het eerste onderdeel van deze vraag betreft, zij er meteen aan herinnerd dat het Hof in zijn arrest van 13 februari 2003, Commissie/Duitsland (C-228/00, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 47), reeds heeft geoordeeld dat het criterium van de calorische waarde van afvalstoffen niet relevant is voor de beantwoording van de vraag of een gebruik van afvalstoffen als brandstof valt onder nuttige toepassing in de zin van punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn.
53 Uit punt 47 van laatstgenoemd arrest volgt immers dat, om te kunnen spreken van hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking in de zin van punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn, het noodzakelijk en voldoende is dat de behandeling van de afvalstoffen aan de drie in de punten 41 tot en met 43 van dat arrest genoemde voorwaarden voldoet. In de eerste plaats moet de betrokken handeling voornamelijk tot doel hebben, het gebruik van afvalstoffen als wijze van energieopwekking mogelijk te maken. In de tweede plaats moeten de omstandigheden waaronder deze handeling moet worden verricht, de conclusie wettigen dat er daadwerkelijk sprake is van een "wijze van energieopwekking". Ten slotte moeten de afvalstoffen hoofdzakelijk worden gebruikt als brandstof of een andere wijze van energieopwekking.
54 Het staat aan de verwijzende rechterlijke instantie om na te gaan of in het hoofdgeding aan deze voorwaarden wordt voldaan teneinde de verbranding van de betrokken afvalstoffen in cementovens als verwijdering of als nuttige toepassing te kwalificeren.
55 Met betrekking tot het tweede onderdeel van de derde vraag zij eraan herinnerd dat de verordening zich er niet tegen verzet dat de lidstaten in besluiten van algemene strekking criteria formuleren aan de hand waarvan een handeling voor nuttige toepassing kan worden onderscheiden van een verwijderingshandeling, op voorwaarde dat deze criteria stroken met de criteria van de richtlijn (zie in die zin arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punten 35 en 36).
56 Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat de calorische waarde van de als brandstof te gebruiken afvalstoffen geen relevant criterium is om te bepalen of deze handeling een verwijderingshandeling is als bedoeld in punt D 10 van bijlage II A bij de richtlijn of een nuttige toepassing als bedoeld in punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn. De lidstaten mogen criteria voor dit onderscheid vaststellen op voorwaarde dat deze stroken met de criteria van de richtlijn.
De vierde vraag
57 Gelet op het antwoord op de eerste vraag, waaruit volgt dat een verwerkingsproces van afvalstoffen voor de toepassing van de verordening niet in zijn geheel moet worden gekwalificeerd, behoeft de vierde vraag niet te worden beantwoord.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
58 De kosten door de Nederlandse en de Duitse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, komen niet voor vergoeding in aanmerking. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door de Raad van State bij uitspraak van 13 maart 2001 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) In het geval van een verwerkingsproces van afvalstoffen dat uit meerdere afzonderlijke fases bestaat, moet voor de toepassing van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 120/97 van de Raad van 20 januari 1997, de kwalificatie als verwijderingshandeling of als nuttige toepassing in de zin van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 en bij beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996, geschieden door alleen rekening te houden met de eerste handeling die de afvalstoffen na hun overbrenging moeten ondergaan.
2) De calorische waarde van de als brandstof te gebruiken afvalstoffen is geen relevant criterium om te bepalen of deze handeling een verwijderingshandeling is als bedoeld in punt D 10 van bijlage II A bij richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156 en bij beschikking 96/350, of een nuttige toepassing als bedoeld in punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn. De lidstaten mogen criteria voor dit onderscheid vaststellen op voorwaarde dat deze stroken met de criteria van de richtlijn.