62008CJ0562
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
25 febbraio 2010 (
*1
)
«Sistema di sorveglianza dell’encefalopatia spongiforme bovina — Regolamento (CE) n. 999/2001 — Bovini di età superiore a 30 mesi — Macellazione in condizioni normali — Carni destinate al consumo umano — Test obbligatorio di accertamento — Normativa nazionale — Obbligo di accertamento — Estensione — Bovini di età superiore a 24 mesi»
Nel procedimento C-562/08,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Bundesverwaltungsgericht (Germania), con decisione 25 settembre 2008, pervenuta in cancelleria il, nella causa
Müller Fleisch GmbH
contro
Land Baden-Württemberg,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. J.N. Cunha Rodrigues, presidente di sezione, dalla sig.ra P. Lindh, e dai sigg. U. Lõhmus (relatore), A. Ó Caoimh e A. Arabadjiev, giudici,
avvocato generale: sig. J. Mazák
cancelliere: sig. B. Fülöp, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza dell’11 novembre 2009,
considerate le osservazioni presentate:
—
per la Müller Fleisch GmbH, dall’avv. A. Kiefer, Rechtsanwalt;
—
per il governo tedesco, dai sigg. M. Lumma e N. Vitzthum, in qualità di agenti;
—
per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. F. Erlbacher e G. von Rintelen, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 6, n. 1, del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 22 maggio 2001, n. 999, recante disposizioni per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di alcune encefalopatie spongiformi trasmissibili (GU L 147, pag. 1) e dell’allegato III, capitolo A, parte I, di tale regolamento, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione, n. 1248 (GU L 173, pag. 12).
2
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la società Müller Fleisch GmbH (in prosieguo: la «Müller Fleisch») e il Land Baden-Württemberg in merito alla tassa che le è stata imposta per i test di accertamento dell’encefalopatia spongiforme bovina (in prosieguo: la «BSE») praticati nella sua impresa nel luglio 2001 su bovini destinati alla macellazione.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
3
Il regolamento n. 999/2001 è stato adottato sul fondamento dell’art. 152, n. 4, lett. b), CE. Come emerge dal secondo ‘considerando’ del predetto regolamento, quest’ultimo mira all’adozione di norme specifiche per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di alcune encefalopatie spongiformi trasmissibili (in prosieguo: le «TSE»), tra cui la BSE, in considerazione della gravità dei rischi che esse presentano per la salute umana e animale.
4
L’art. 6, n. 1, primo comma, del regolamento in parola, intitolato «Sistema di sorveglianza», prevede quanto segue:
«Ogni Stato membro attua un programma annuale per la sorveglianza della BSE e dello scrapie, conformemente a quanto indicato nell’allegato III, capitolo A. Di tale programma fa parte integrante una procedura di screening che prevede il ricorso ai test diagnostici rapidi».
5
Nella versione originale del regolamento n. 999/2001, il suo allegato III, capitolo A, parte I, stabiliva le «Condizioni minime applicabili ad un programma di sorveglianza della BSE nei bovini». In particolare, esso prevedeva la selezione di certe subpopolazioni di bovini di età superiore a 30 mesi, compresi quelli soggetti a macellazione normale per il consumo umano, ai fini di tale programma.
6
La parte III di detto capitolo A era intitolata «Sorveglianza degli animali ad alto rischio» e disponeva quanto segue:
«Oltre ai programmi di sorveglianza di cui alle parti I e II, gli Stati membri possono attuare, a titolo volontario, una sorveglianza mirata delle TSE sugli animali ad alto rischio, quali:
—
gli animali provenienti da paesi in cui sono stati registrati casi di TSE nel patrimonio indigeno,
—
gli animali che hanno assunto alimenti potenzialmente contaminati,
—
gli animali nati o discendenti da femmine infette da TSE».
7
Il secondo e settimo ‘considerando’ del regolamento n. 1248/2001 enunciano quanto segue:
«(2)
Considerata l’individuazione della [BSE] in due bovini dell’età di 28 mesi nei test di routine effettuati su animali sottoposti a macellazione d’urgenza ed al fine di offrire un sistema di allarme rapido concernente l’insorgenza di eventuali sviluppi sfavorevoli relativi all’incidenza della BSE tra gli animali più giovani, il limite d’età dovrebbe essere abbassato a 24 mesi negli animali appartenenti a determinate popolazioni a rischio.
(…)
(7)
Agli Stati membri dovrebbe essere inoltre consentito sottoporre a test, a titolo volontario, altri bovini soprattutto laddove si ritenga che tali animali presentino un rischio più elevato, purché ciò non comporti perturbazioni nei flussi degli scambi».
8
Il regolamento n. 1248/2001 modifica, in particolare, l’allegato III del regolamento n. 999/2001. La parte I del capitolo A di suddetto allegato, quale modificato, è applicabile dal 1o luglio 2001 ed è intitolata «Sorveglianza sui bovini».
9
Ai termini del punto 2 di suddetta parte, concernente la sorveglianza degli animali macellati ai fini del consumo umano:
«2.1.
Tutti i bovini di età superiore a 24 mesi:
—
sottoposti a “macellazione speciale d’urgenza”, come definita all’articolo 2, lettera n), della direttiva 64/433/CEE del Consiglio [26 giugno 1964, relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di carni fresche (GU 121, pag. 2012)], o
—
macellati conformemente a quanto previsto dall’allegato I, capitolo VI, punto 28, lettera c), della direttiva 64/433/CEE,
sono sottoposti al test di accertamento della BSE.
2.2.
Tutti i bovini di età superiore a 30 mesi soggetti alla normale macellazione per il consumo umano sono sottoposti al test di accertamento della BSE.
(…)».
10
Il punto 3 della stessa parte I dispone che i bovini di età superiore a 24 mesi morti oppure abbattuti per fini diversi dal consumo umano in particolare, sono sottoposti a un test di accertamento della BSE su base casuale conformemente alla dimensione minima del campione specificata nel medesimo punto.
11
Il punto 5 di predetta parte I, intitolato «Sorveglianza degli altri animali», così prevede:
«Oltre ai test di cui ai punti da 2 a 4, gli Stati membri possono, a titolo volontario, decidere di sottoporre a test altri bovini presenti sul loro territorio, in particolare laddove tali animali siano provenienti da paesi in cui siano stati registrati casi di BSE nel patrimonio indigeno, abbiano consumato mangimi potenzialmente contaminati o siano nati o discendenti da femmine infette da BSE».
La normativa nazionale
12
Il regolamento 1o dicembre 2000, relativo all’esame dell’igiene delle carni di bovini macellati ai fini dell’accertamento della BSE (Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE, BGBl. 2000 I, pag. 1659), come modificato dal regolamento (BGBl. 2001 I, pag. 164; in prosieguo: la «BSE-Untersuchungsverordnung»), prescrive test di accertamento della BSE.
13
Dalla decisione di rinvio emerge che, in seguito al riscontro di un caso di BSE in Germania in un bovino di 28 mesi, il suddetto regolamento 25 gennaio 2001 ha introdotto un abbassamento del limite di età generale per il test di accertamento della BSE da 30 a 24 mesi.
14
Pertanto, l’art. 1, n. 1, della BSE-Untersuchungsverordnung dispone che i bovini di età superiore a 24 mesi siano sottoposti a uno dei test riconosciuti all’allegato IV bis della decisione della Commissione 23 aprile 1998, 98/272/CE, relativa alla sorveglianza epidemiologica delle encefalopatie spongiformi trasmissibili e recante modifica della decisione 94/474/CE (GU L 122, pag. 59).
Causa principale e questione pregiudiziale
15
La Müller Fleisch opera nell’industria della trasformazione delle carni come azienda di macellazione e squartamento. Con avviso di accertamento 18 ottobre 2001, il Landratsamt Enzkreis le ha chiesto il pagamento della tassa dovuta per taluni test di accertamento della BSE eseguiti nei suoi locali, nel luglio 2001, su bovini destinati alla macellazione. Tale pagamento comprendeva segnatamente un importo di EUR 31401,56, relativo a test eseguiti su bovini di età compresa tra i 24 e i 30 mesi.
16
La ricorrente nella causa principale ha esperito un ricorso per contestare la legittimità di tale tassa, adducendo, in particolare, che il combinato disposto delle disposizioni di cui all’art. 6, n. 1, e dell’allegato III, capitolo A, parte I, del regolamento n. 999/2001 non autorizzano l’introduzione generalizzata di test di accertamento della BSE per i bovini di quella fascia di età.
17
Non ha avuto esito positivo né tale ricorso né l’appello presentato dalla Müller Fleisch. Il giudice d’appello ha ritenuto che l’obbligo generalizzato di accertamento previsto dal diritto comunitario per bovini di età superiore a 30 mesi non comportasse un divieto di accertamento per i bovini più giovani, giacché suddetta parte I, al suo punto 5, autorizza espressamente gli Stati membri ad effettuare test su altri bovini, purché un siffatto accertamento non perturbi gli scambi commerciali. Nel caso di specie non si sarebbe verificata una tale perturbazione.
18
Adito con un ricorso per «Revision», il Bundesverwaltungsgericht è invece dell’avviso che la circostanza che la stessa parte I istituisca un sistema di sorveglianza particolare, corredato da modalità dettagliate, deponga contro una siffatta estensione dell’obbligo di accertamento. Secondo tale giudice, dal secondo e dal terzo esempio di cui al punto 5 si evince che con esso il legislatore comunitario ha contemplato soltanto integrazioni puntuali al programma di accertamento previsto. Inoltre, non possono essere considerati «altri animali», ai sensi di tale disposizione, bovini di età compresa tra i 24 e i 30 mesi, poiché gli obblighi di accertamento ad essi relativi sarebbero già regolamentati in modo preciso. Infine, modifiche sostanziali al programma comunitario potrebbero condurre ad una perturbazione degli scambi commerciali.
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Nel descritto contesto, il Bundesverwaltungsgericht ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’art. 6, n. 1, in combinato disposto con l’allegato III, capitolo A, parte I, del regolamento n. 999/2001 (…) nella versione del regolamento di modifica [n. 1248/2001] debba essere interpretato nel senso che esso osta all’estensione dell’obbligo [di accertamento a] tutti i bovini di età superiore a 24 mesi, come previsto dalla BSE-Untersuchungsverordnung (…)».
Sulla questione pregiudiziale
20
Con la sua questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 6, n. 1, del regolamento n. 999/2001 e l’allegato III, capitolo A, parte I, del medesimo, come modificato dal regolamento n. 1248/2001, ostano a una normativa nazionale in forza della quale tutti i bovini di età superiore a 24 mesi devono essere sottoposti a test di accertamento della BSE.
21
Dall’art. 6, n. 1, prima comma, del regolamento n. 999/2001 emerge che il programma annuale di sorveglianza della BSE che gli Stati membri devono attuare e di cui fa parte integrante una procedura di screening, deve essere conforme all’allegato III, capitolo A, del regolamento in parola.
22
I punti 2 e 3 della parte I di tale capitolo, come modificato dal regolamento n. 1248/2001, prevedono che siano sottoposti a un test di accertamento della BSE, in primo luogo, tutti i bovini di età superiore a 30 mesi, macellati in condizioni normali e destinati al consumo umano e, in secondo luogo, bovini di età superiore a 24 mesi appartenenti a determinate popolazioni individuate nei suddetti punti.
23
Peraltro, in forza del punto 5 di detta parte I, gli Stati membri hanno la possibilità di eseguire test su bovini, presenti sul loro territorio, diversi da quelli indicati, in particolare, ai summenzionati punti 2 e 3.
24
Secondo la Müller Fleisch, questa possibilità non si estende fino a legittimare gli Stati membri ad imporre una procedura di screening per tutti i bovini di età superiore a 24 mesi, come previsto dalla normativa tedesca di cui trattasi nella causa principale, ma consente unicamente accertamenti mirati sugli animali ad alto rischio.
25
A tal riguardo, da un lato, supponendo che gli animali oggetto del secondo e del terzo esempio dell’elenco contenuto nel predetto punto 5 possano essere considerati appartenenti ai gruppi ad alto rischio specifici e limitati, il primo esempio, ossia gli animali provenienti da paesi in cui sono stati registrati casi indigeni di BSE, copre potenzialmente l’intero patrimonio bovino di un tale paese. Dall’altro, l’espressione «in particolare», che precede tale elenco di circostanze in cui possono essere eseguiti test di accertamento su altri bovini, indica che quest’ultimo non è esaustivo.
26
Del pari, impiegando il termine «soprattutto» al settimo ‘considerando’ del regolamento n. 1248/2001, il legislatore comunitario ha indicato che non intendeva limitare la facoltà degli Stati membri di imporre siffatti test unicamente agli animali considerati portatori di un rischio più elevato.
27
Quest’ultima constatazione è peraltro avvalorata dalla circostanza che la disposizione corrispondente al summenzionato punto 5 nella versione originale dell’allegato III del regolamento n. 999/2001, ossia la parte III del capitolo A del medesimo, precisava che gli Stati membri possono procedere ad una sorveglianza mirata degli animali ad alto rischio, mentre nel punto in esame manca una siffatta limitazione.
28
Occorre concluderne che il tenore letterale dell’allegato III, capitolo A, parte I, punto 5, del regolamento n. 999/2001, come modificato dal regolamento n. 1248/2001, non conferma affatto l’interpretazione di tale disposizione proposta dalla Müller Fleisch e non esclude l’imposizione, da parte di uno Stato membro, di test di accertamento per tutti i bovini di età superiore a 24 mesi presenti sul suo territorio.
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Tuttavia, la ricorrente nella causa principale ritiene che, poiché l’obbligo di accertamento per i bovini di età compresa tra i 24 e i 30 mesi era già previsto ai punti 2 e 3 di suddetta parte I, gli animali appartenenti a tale fascia di età non possano essere considerati «altri bovini» ai sensi della disposizione in parola e che il legislatore comunitario non abbia lasciato l’introduzione di test su altri animali alla discrezionalità degli Stati membri.
30
Tale argomento non può essere accolto.
31
Anzitutto esso equivarrebbe ad affermare che detti punti 2 e 3 disciplinano l’accertamento sui bovini di età compresa tra i 24 e 30 mesi in modo esaustivo, cosicché il punto 5 della summenzionata parte I riguarderebbe soltanto i bovini di altre fasce di età. Sarebbe dunque giocoforza ammettere che lo stesso vale per gli animali di età superiore a 30 mesi, poiché gli stessi punti 2 e 3 riguardano altresì i test praticati su questi ultimi. Ne discenderebbe che suddetto punto 5 riguarda unicamente i bovini di età inferiore a 24 mesi, il che lo priverebbe di gran parte della sua utilità.
32
Va poi sottolineato che, conformemente al suo fondamento giuridico, ossia l’art. 152, n. 4, lett. b), CE, il regolamento n. 999/2001 ha precipuamente come finalità la protezione della salute. Orbene, ai sensi di una giurisprudenza costante, la salute e la vita delle persone occupano una posizione preminente tra i beni e gli interessi protetti dal Trattato CE e spetta agli Stati membri stabilire il livello al quale essi intendono garantire la protezione della salute ed il modo in cui tale livello deve essere raggiunto, il che implica il riconoscimento di un potere discrezionale agli Stati membri (v., in tal senso, sentenze 11 settembre 2008, causa C-141/07, Commissione/Germania, Racc. pag. I-6935, punto 51;, causa C-169/07, Hartlauer, Racc. pag. I-1721, punto 30; nonché, cause riunite C-171/07 e C-172/07, Apothekerkammer des Saarlandes e a., Racc. pag. I-4171, punto 19).
33
Un tale potere discrezionale è conforme all’obiettivo enunciato al secondo ‘considerando’ del regolamento n. 1248/2001, consistente nell’assicurare un sistema di allarme rapido concernente l’insorgenza di eventuali sviluppi sfavorevoli relativi all’incidenza della BSE tra gli animali più giovani. Peraltro, esso è messo in evidenza nel settimo ‘considerando’ del medesimo regolamento il quale, con l’espressione «si ritenga», indica che compete agli Stati membri la valutazione sull’opportunità di eseguire test su altri bovini.
34
Le modifiche apportate da quest’ultimo regolamento all’allegato III del regolamento n. 999/2001 testimoniano un potere discrezionale maggiore rispetto alla versione originale di quest’ultimo. Infatti, come ricordato al punto 27 della presente sentenza, gli Stati membri non si devono più limitare a controllare in modo mirato gli animali ad alto rischio.
35
Ne consegue che il regolamento n. 999/2001 concede agli Stati membri un potere discrezionale per quanto riguarda i bovini che possono essere sottoposti ai test di accertamento della BSE.
36
Dalle considerazioni che precedono emerge che le disposizioni del regolamento n. 999/2001, in esame nella causa principale, in linea di principio, non ostano all’estensione da parte di uno Stato membro dell’obbligo di accertamento della BSE a tutti i bovini di età superiore a 24 mesi presenti sul suo territorio.
37
Tuttavia, il settimo ‘considerando’ del regolamento n. 1248/2001 enuncia che agli Stati membri dovrebbe essere consentito sottoporre a test altri bovini, purché ciò non perturbi gli scambi commerciali.
38
Va anzitutto osservato che tale precisazione non può essere intesa come riguardante qualsiasi perturbazione degli scambi. Da un lato, ogni procedura di accertamento è tale da comportare siffatte perturbazioni, come ad esempio ritardi, seppur minimi.
39
Dall’altro, sebbene l’autorizzazione degli Stati ad eseguire, a titolo volontario, test su altri bovini possa condurre, in uno Stato membro che imponga a tal riguardo norme più stringenti, alla scoperta di un numero sufficientemente elevato di casi di BSE da declassare tale Stato membro nelle categorie definite dall’allegato II del regolamento n. 999/2001, intitolato «Determinazione della qualifica sanitaria con riguardo alla BSE», rimane nondimeno il fatto che le perturbazioni delle esportazioni di animali e di prodotti di origine animale che potrebbero derivarne dovrebbero contribuire all’obiettivo di proteggere la saluta umana e animale.
40
Va poi rilevato che la questione della perturbazione degli scambi commerciali non è esplicitamente menzionata nelle disposizioni dei regolamenti nn. 999/2001 e 1248/2001. Poiché i ‘considerando’ di un atto comunitario non hanno valore giuridico vincolante (sentenza 2 aprile 2009, causa C-134/08, Tyson Parketthandel, Racc. pag. I-2875, punto 16 e giurisprudenza ivi citata), la precisazione di cui al settimo ‘considerando’ di quest’ultimo regolamento va interpretata, alla stregua di quanto sostenuto dalla Commissione delle Comunità europee all’udienza, come rinvio al diritto primario e, in particolare, al principio di proporzionalità.
41
Infatti, nell’esercizio del potere discrezionale, quale descritto ai punti 32-35 della presente sentenza, gli Stati membri sono tenuti a rispettare le disposizioni del Trattato relative, se del caso, alla libera circolazione delle merci. Dette disposizioni comportano il divieto per gli Stati membri di introdurre o mantenere, per quanto attiene all’obiettivo della protezione della salute, ingiustificate restrizioni dell’esercizio di questa libertà (v., per analogia, sentenza 16 maggio 2006, causa C-372/04, Watts, Racc. pag. I-4325, punto 92, nonché citate sentenze Commissione/Germania, punto 23, e Apothekerkammer des Saarlandes e a., punto 18).
42
Non è ravvisabile una perturbazione sproporzionata degli scambi commerciali per quanto riguarda test di accertamento che uno Stato membro decida di praticare su una parte del patrimonio bovino con queste finalità.
43
In forza del principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, la legittimità di siffatti test di accertamento è subordinata alla condizione che essi siano idonei e necessari per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla misura meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v., per analogia, sentenza 3 luglio 2003, causa C-220/01, Lennox, Racc. pag. I-7091, punto 76).
44
A tal riguardo, l’introduzione dei test per tutti i bovini di età compresa fra i 24 e 30 mesi costituisce un provvedimento adeguato per individuare casi di BSE in animali di questo gruppo di età e, quindi, per conseguire l’obiettivo perseguito.
45
Inoltre, per quanto riguarda la necessità del provvedimento di cui trattasi, va rammentato che gli Stati membri dispongono di un potere discrezionale in questo ambito. Pertanto, il fatto che uno Stato membro imponga norme meno stringenti di quelle imposte da un altro Stato membro non significa che queste ultime siano sproporzionate (sentenza Commissione/Germania, cit., punto 51).
46
Del pari, il fatto che, reagendo alla scoperta di casi isolati di BSE in animali di 28 mesi, come si evince dal secondo ‘considerando’ del regolamento n. 1248/2001 nonché dalla decisione di rinvio, il legislatore comunitario abbia prescritto, per i bovini di età superiore a 24 mesi, test meno estesi di quelli posti in essere da uno Stato membro non significa che tale Stato non possa legittimamente considerare questi ultimi necessari.
47
Infine, non sembra che un provvedimento nazionale come quello di cui trattasi nella causa principale vada oltre quanto necessario per conseguire l’obiettivo di protezione della salute, come sancito dal regolamento n. 999/2001.
48
La questione sollevata va dunque risolta nel senso che l’art. 6, n. 1, del regolamento n. 999/2001 e l’allegato III, capitolo A, parte I, di quest’ultimo, come modificato dal regolamento n. 1248/2001, non ostano a una normativa nazionale in forza della quale tutti i bovini di età superiore a 24 mesi devono essere sottoposti a test di accertamento della BSE.
Sulle spese
49
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
L’art. 6, n. 1, del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 22 maggio 2001, n. 999, recante disposizioni per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di alcune encefalopatie spongiformi trasmissibili e l’allegato III, capitolo A, parte I, di tale regolamento, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione, n. 1248, non ostano a una normativa nazionale in forza della quale tutti i bovini di età superiore a 24 mesi devono essere sottoposti a test di accertamento dell’encefalopatia spongiforme bovina.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.