62001CC0059_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. Med nærværende traktatbrudssag har Kommissionen anfægtet indførelsen og opretholdelsen af en national ordning, i henhold til hvilken de tariffer, der gælder for alle aftaler om ansvarsforsikring for motorkøretøjer i Italien, midlertidigt fastfryses. Ordningen gælder uden forskel for forsikringsselskaber, der er hjemmehørende i Italien, og selskaber, som udøver deres virksomhed i Italien gennem datterselskaber eller i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser. Kommissionen mener, at ordningen er i strid med princippet om fri tariffastsættelse, der omfatter et forbud mod forhåndsgodkendelse af tariffer og løbende fremlæggelse af forsikringsvilkår og tariffer. Den anser således artikel 6, 29 og 39 i Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv) for at være tilsidesat. Herudover har Kommissionen anfægtet kravet om løbende fremlæggelse af skadestilfælde og andre informationer samt den obligatoriske (med)finansiering af et overvågningssystem, som ifølge Kommissionen er i strid med direktivets artikel 44. De i Den Italienske Republik midlertidigt indførte foranstaltninger har angiveligt til formål at bekæmpe inflation og svig.
II - De relevante retsregler
A - Fællesskabsretlige bestemmelser
2. Hvad angår forsikringsområdet blev det indre marked gennemført ved det såkaldte tredje »skadesforsikringsdirektiv«, der garanterer fri bevægelighed for forsikringsydelser. Det drejer sig om direktiv 92/49. Ud over bestemmelserne vedrørende adgangen til udøvelse af forsikringsvirksomhed indeholder direktivet harmoniseringsbestemmelser for så vidt angår vilkårene for udøvelsen af denne forsikringsvirksomhed, og det bidrager således til at gennemføre de grundlæggende rettigheder om etableringsfrihed og om fri udveksling af tjenesteydelser på forsikringsområdet.
3. Stridsspørgsmålet i den foreliggende sag er bestemmelserne i artikel 6, stk. 3, og artikel 29, 39 og 44 i direktiv 92/49. Disse bestemmelser indeholder for det første et forbud mod forudgående godkendelse eller løbende anmeldelse af de almindelige og specielle betingelser i forsikringspolicer, hvilket begrænser medlemsstaternes mulighed for at gribe ind med hensyn til godkendelse af tariffer. For det andet indeholder direktivet bestemmelser om forsikringsselskabernes oplysningspligt over for de kompetente myndigheder i hjemlandet vedrørende den forsikringsvirksomhed, der drives inden for rammerne af etableringsfriheden hhv. den frie udveksling af tjenesteydelser, samt bestemmelser om oplysningspligt for myndighederne i forsikringsselskabets hjemland over for de kompetente myndigheder i det land, hvor forsikringsselskabet driver sin virksomhed. Enkelte særligt omstridte udtryk vil blive fremhævet med kursiv.
4. I afsnit II om »adgang til udøvelse af forsikringsvirksomhed« bestemmer artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/49, som ændrer artikel 8 i Rådets første direktiv 73/239/EØF af 24. juli 1973 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om adgang til udøvelse af direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring (EFT L 228, s. 3), følgende:
»Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne opretholder eller indfører love eller administrative bestemmelser, der foreskriver godkendelse af vedtægterne og fremlæggelse af alt materiale, der er nødvendigt for den normale gennemførelse af tilsynet.
Medlemsstaterne må dog ikke fastsætte bestemmelser, der foreskriver forudgående godkendelse eller løbende anmeldelse af de almindelige og specielle betingelser i forsikringspolicer, af tariffer og af formularer og andre trykte dokumenter, som et selskab agter at anvende over for forsikringstagerne.
Medlemsstaterne må hverken opretholde eller indføre krav om forudgående anmeldelse eller godkendelse af tarifforhøjelser, medmindre sådanne krav er et led i en almindelig priskontrolordning.
[...]«
5. I afsnit III om »harmonisering af betingelserne for udøvelse af forsikringsvirksomhed« bestemmer artikel 28 i direktiv 92/49 følgende:
»Den medlemsstat, hvor risikoen består, kan ikke forhindre forsikringstageren i at indgå en aftale med et forsikringsselskab, der har fået tilladelse i henhold til artikel 6 i direktiv 73/239/EØF, når aftalen ikke er i strid med gældende retsregler begrundet i almene hensyn i den medlemsstat, hvor risikoen består.«
6. Artikel 29 i direktiv 92/49 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne må ikke fastsætte bestemmelser om, at der kræves forudgående godkendelse eller løbende anmeldelse af de almindelige og specielle betingelser i forsikringspolicer, af tariffer og af formularer og andre trykte dokumenter, som et forsikringsselskab agter at anvende over for forsikringstagerne. Med henblik på at kontrollere, at nationale bestemmelser om forsikringsaftaler overholdes, kan de alene kræve, at de pågældende betingelser og de øvrige dokumenter på opfordring skal kunne forelægges, uden at dette dog må gøres til en forhåndsbetingelse for, at et selskab kan udøve sin virksomhed.
Medlemsstaterne må hverken opretholde eller indføre krav om forudgående meddelelse om eller godkendelse af tarifforhøjelser, medmindre krav herom alene er et led i en almindelig priskontrolordning.«
7. Artikel 30, stk. 2, i direktiv 92/49 har følgende ordlyd:
»Uanset om andet måtte være fastsat, kan en medlemsstat, der pålægger en forpligtelse til at tegne en forsikring, kræve, at dens kompetente myndighed får meddelelse om de almindelige og specielle betingelser i de lovpligtige forsikringer, før de anvendes.«
8. I afsnit IV i direktiv 92/49 om »bestemmelser vedrørende fri etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser« bestemmer artikel 39, stk. 2 og 3, følgende:
»2. Filialmedlemsstaten eller den medlemsstat, hvor tjenesteydelserne præsteres, må ikke fastsætte bestemmelser om, at der kræves forudgående godkendelse eller løbende anmeldelse af de almindelige og specielle betingelser i forsikringspolicer, af tariffer og af formularer og andre trykte dokumenter, som selskabet agter at anvende over for forsikringstagerne. Med henblik på at kontrollere, at deres nationale bestemmelser om forsikringsaftaler overholdes, kan de alene kræve, at ethvert selskab, der ønsker at udøve forsikringsvirksomhed på deres område i henhold til reglerne om etableringsfrihed eller reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, på opfordring skal kunne forelægge de betingelser og andre dokumenter, som det agter at anvende, uden at dette dog må gøres til en forhåndsbetingelse for, at selskabet kan udøve sin virksomhed.
3. Filialmedlemsstaten eller den medlemsstat, hvor tjenesteydelserne præsteres, må hverken opretholde eller indføre krav om forudgående meddelelse om eller godkendelse af tarifforhøjelser, medmindre krav herom alene er et led i en almindelig priskontrolordning.«
Direktivets artikel 44, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Forsikringsselskaber skal særskilt for forsikringsvirksomhed, der udøves i henhold til reglerne om fri etableringsret, og for forsikringsvirksomhed, der udøves i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, meddele den kompetente myndighed i hjemlandet beløbet for præmier, skadesudgifter og provisioner, uden fradrag af genforsikringsandelen, for hver medlemsstat og for hver gruppe af klasser samt, for så vidt angår forsikringsklasse 10 i punkt A i bilaget til direktiv 73/239/EØF, bortset fra fragtførerens ansvar, skadesfrekvensen og de gennemsnitlige skadesudgifter.
Grupperne af klasser defineres således:
[...]
- bilforsikring (klasse 3, 7 og 10; tallene vedrørende klasse 10, bortset fra fragtførerens ansvar, præciseres senere)
[...]
Hjemlandets kompetente myndigheder videregiver inden for en rimelig frist og i samlet form disse oplysninger til de kompetente myndigheder i de berørte medlemsstater, der anmoder derom.«
9. Direktivet indeholder ingen bestemmelser vedrørende finansieringen af meddelelses- og kontrolsystemet.
B - De nationale bestemmelser
10. Ved lovdekret nr. 175 af 17. marts 1995 til gennemførelse af direktiv 92/49 liberaliseredes tarifferne for lovpligtig ansvarsforsikring for motorkøretøjer, der i Italien som i de fleste af de øvrige europæiske lande indtil da havde været underlagt et priskontrolsystem. Liberaliseringen omfatter ligeledes kontraktvilkårene.
11. For at bekæmpe inflationen, iværksatte Den Italienske Republik med lovdekret nr. 70 af 28. marts 2000 om hastebestemmelser med henblik på at begrænse inflationen (herefter »lovdekret nr. 70«), forskellige foranstaltninger inden for visse områder, bl.a. vedrørende lovpligtig ansvarsforsikring for motorkøretøjer, forbrugsafgift på olieprodukter samt den offentlige sektor. Hvad angår den lovpligtige ansvarsforsikring for køretøjer ophøjede parlamentet lovdekret nr. 70 efter ændringer til lov nr. 137 af 26. maj 2000 . Ved at fastfryse forsikringspræmierne og udstede forbud mod ændringer af andre elementer i kontraktbestemmelserne for visse lovpligtige ansvarsforsikringer for motorkøretøjer samt yderligere foranstaltninger, der er fastsat i artikel 2, stk. 2-5, litra d), i lovdekret nr. 70, forsøgte man at modvirke inflationen i første omgang for et år. For så vidt angår aftaler, der blev forlænget inden for et år efter dekretets ikrafttræden, og som indeholdt bestemmelser om præmieændringer i tilfælde af indtrufne skader, indførtes i henhold til artikel 2, stk. 2, i lovdekret nr. 70 et forbud mod at forhøje forsikringspræmien for forsikringstagere, der ikke selv var ansvarlige for skader i referenceperioden.
12. For så vidt angår nyindgåede aftaler gjaldt der i henhold til artikel 2, stk. 2, sidste punktum, et etårigt forbud mod at ændre den præmie, som var gældende på datoen for dekretets ikrafttræden.
13. Artikel 2, stk. 3, i lovdekret nr. 70 indeholdt et forbud for forsikringsselskaberne mod at ændre antallet af bonusklasser, koefficienterne for præmiefastsættelse eller gældende bestemmelser om tarifændringer, hvorefter præmien kunne ændres i tilfælde af skader inden for et år efter dekretets ikrafttræden.
14. Artikel 2, stk. 4, i lovdekret nr. 70 pålagde forsikringsselskaberne en forpligtelse til efter anmodning fra en forsikringstager at indføre muligheden for at indgå en bonus-malus-aftale med en fast selvrisiko på mellem 500 000 og 1 000 000 ITL, som ikke kunne gøres gældende over for en skadelidt tredjemand. Valget af præmiefastsættelse efter et bonus-malus-princip med selvrisiko samt af selvrisikoens størrelse skulle alene foretages af forsikringstageren.
15. Artikel 2, stk. 5, i lovdekret nr. 70 gav forsikringstageren ret til at opsige aftalen ved udløbet af forbuddet mod tarifforhøjelser uden at overholde den lovbestemte opsigelsesfrist, hvis forsikringsselskabet forhøjede præmien til et niveau, der oversteg den af regeringen fastsatte inflationsrate, forudsat at tarifforhøjelsen ikke indførtes som følge af en anvendelse af justeringsmekanismerne i de enkelte tarifklasser.
16. I medfør af artikel 2, stk. 5a, skulle »Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo«, som er den kompetente myndighed i det nationale retssystem (herefter »ISVAP«), føre tilsyn med, at de i artikel 2, stk. 2-4, nævnte bestemmelser blev overholdt, og det kunne efter artikel 2, stk. 5b, pålægge de forsikringsselskaber, der overtrådte bestemmelserne, en bøde på mellem tre og ni millioner ITL.
17. For at bekæmpe svig skulle der i henhold til artikel 2, stk. 5c, oprettes en database inden for lovpligtig forsikring af motorkøretøjer. Samtlige forsikringsselskaber blev forpligtet til at videregive oplysninger til ISVAP om ulykker, for hvilke selskabets kunder havde været ansvarlige, efter nærmere retningslinjer, der blev fastsat af ISVAP.
18. Bestemmelsen pålagde desuden forsikringsselskaberne en forpligtelse til at bidrage til finansieringen af databasen.
19. I henhold til artikel 2, stk. 5d, kunne forsikringsselskaberne ved manglende afgivelse henholdsvis forsinket afgivelse af oplysninger pålægges en administrativ bøde på mellem to og seks millioner ITL henholdsvis på mellem en og tre millioner ITL, som i gentagelsestilfælde kunne forhøjes yderligere.
III - Sagens genstand og retsforhandlinger
20. Ved skrivelse af 14. april 2000 henledte Kommissionen Den Italienske Republiks opmærksomhed på, at de ovennævnte nationale bestemmelser efter Kommissionens opfattelse ikke var forenelige med artikel 6, stk. 3, og artikel 29, 39 og 44 i direktiv 92/49. Den Italienske Republik svarede ved skrivelse af 5. juni 2000. Den 13. juli 2000 fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse, hvori den opfordrede Den Italienskes Republik til at fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på tre uger fra modtagelsen af skrivelsen. Den italienske regering svarede ved skrivelse af henholdsvis 3. august og 3. oktober 2000, men da Kommissionen ikke fandt de fremsatte bemærkninger tilfredsstillende, fremsatte den den 27. oktober 2000 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Den Italienske Republik til at efterkomme denne udtalelse inden for en frist på tre uger fra dens modtagelse. Den italienske regerings skrivelse af 20. november 2000 var fortsat ikke tilfredsstillende, og Kommissionen anlagde derpå sag ved Domstolen den 12. februar 2001.
21. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje »skadesforsikringsdirektiv«), idet den har indført og opretholdt en ordning med fastfrysning af de tariffer, der gælder for alle aftaler om ansvarsforsikring for motorkøretøjer, der dækker risici på italiensk område, og som gælder uden forskel for forsikringsselskaber, der er hjemmehørende i Italien, og selskaber, som udøver deres virksomhed i Italien gennem datterselskaber eller i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser. Der er nærmere bestemt tale om en tilsidesættelse af:
a) princippet om fri tariffastsættelse og om ophævelse af løbende forhåndskontrol med tariffer og aftaler som omhandlet i direktivets artikel 6, 29 og 39
b) bestemmelserne i direktivets artikel 44 om ordningen med indsamling af oplysninger om præmiebeløb, skadesudgifter og provisioner, skadesfrekvensen og de gennemsnitlige skadesudgifter samt udvekslingen af oplysninger mellem hjemlandets kompetente myndigheder og myndighederne i værtsmedlemsstaten.
- Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
22. Den Italienske Republik har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
23. Et retsmøde har fundet sted. Til trods for, at de anfægtede tarifreguleringsbestemmelser ikke længere er gældende, har Kommissionen udtrykkeligt fastholdt sit søgsmål med det formål at få underkendt lignende bestemmelser i såvel Italien som i andre medlemsstater. De bestemmelser, der vedrørte oplysningspligten over for ISVAP, var på tidspunktet for retsmødet endnu gældende.
IV - Parternes argumenter
A - Klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af princippet om fri tariffastsættelse (direktivets artikel 6, 29 og 39)
24. Kommissionen har gjort gældende, at artikel 2, stk. 2-5, i lovdekret nr. 70 efter ændringer, hvis væsentligste indhold skulle gælde for en etårig periode, havde til formål at:
a) forbyde forhøjelse af tariffer for så vidt angår aftaler, der udløb inden for et år efter dekretets ikrafttræden, og som indeholdt bestemmelser om ændring af præmier i tilfælde af indtrufne skader (artikel 2, stk. 2, første led)
b) fastfryse tarifferne for alle nye aftaler, der indgås inden for et år efter lovdekretets ikrafttræden, og som indeholder tarifbestemmelser, hvorefter præmien kan ændres i tilfælde af indtrufne skader (artikel 2, stk. 2, andet led)
c) fastfryse visse elementer i aftaletilbuddet (artikel 2, stk. 3)
d) forpligte alle forsikringsselskaber, der tilbyder ansvarsforsikring for motorkøretøjer, til at tilbyde præmiefastsættelse efter et bonus-malus-princip med en fast selvrisiko på mindst 500 000 ITL og højst 1 000 000 ITL (artikel 2, stk. 4)
e) tillade forsikringstagerne ekstraordinært at opsige deres aftaler i tilfælde af tarifforhøjelser, der overstiger den forventede inflationsrate (artikel 2, stk. 5).
25. Disse foranstaltninger er i strid med direktivets artikel 6, stk. 3, og artikel 29 og 39, der ifølge Kommissionen i kraft af forbuddet mod løbende og forudgående godkendelse af aftalevilkår og tariffer sikrer de grundlæggende rettigheder om kontraktfrihed og fri tariffastsættelse for de virksomheder, der opererer inden for forsikringsområdet. Kun for så vidt angår lovpligtige forsikringer kan medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 30, stk. 2, kræve forudgående meddelelse af oplysninger om de almindelige og specielle betingelser i forsikringspolicerne, uden at dette dog indebærer en kontrol af, at de gældende tariffer er økonomisk velbegrundede. Princippet om fri tariffastsættelse, som Domstolen på det seneste har anerkendt, kan kun fraviges og begrænses, når de omhandlede foranstaltninger er et led i en almindelig priskontrolordning i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 6, 29 og 39, eller når de er et resultat af retsregler begrundet i almene hensyn i den medlemsstat, hvor risikoen består i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 28.
26. Kommissionen mener, at »en almindelig priskontrolordning« skal opfylde visse forudsætninger, hvilket ikke er tilfældet i nærværende sag. Lovdekret nr. 70 i sin ændrede udgave omhandlede hverken en almindelig priskontrolordning eller en ordning med forudgående indsamling af de nødvendige data og oplysninger. Af forskellige årsager kan den i denne sag omtvistede tarifregulering ikke betragtes som en almindelig priskontrolordning. For det første vedrørte ordningen kun et begrænset antal goder og tjenesteydelser i forhold til den lange række af produkter og tjenesteydelser, som er af økonomisk eller social betydning, og som også var omfattet af priskontrol før liberaliseringen. For det andet har Kommissionen henvist til den tidsmæssige forskel mellem indførelsen af denne og andre foranstaltninger. Den eneste sektor, inden for hvilken der er blevet iværksat foranstaltninger efter den 29. marts 2000, er den, der vedrører de lovpligtige bilforsikringer. For det tredje har Kommissionen henvist til den indholdsmæssige forskel mellem de iværksatte og de planlagte foranstaltninger. Nogle foranstaltninger var af fiskal karakter (brændstof og fiskeri), mens andre vedrørte betaling for offentlige tjenesteydelser. For det fjerde blev de kritiserede foranstaltninger primært iværksat med det formål at sætte en stopper for de tarifaftaler mellem de enkelte forsikringsselskaber, som havde ført til en generel og konstant forhøjelse af ansvarsforsikringspræmierne for motorkøretøjer.
27. Kommissionen har herudover påpeget, at den eneste tilladte kontrol skal være begrundet i almene hensyn i det land, hvor risikoen består, og at kontrollen ikke må foretages løbende, men udelukkende efterfølgende.
28. Med henblik på at bekæmpe inflationen anser Kommissionen hverken de iværksatte foranstaltninger for at være formålstjenlige - idet forsikringspræmierne inden for det pågældende område kun er af ringe betydning for beregningen af inflationen - eller for at stå i et rimeligt forhold til det tilstræbte mål, eftersom de kan føre til insolvens hos forsikringsselskaberne. Hvis beskyttelse mod prisstigninger udgjorde en gyldig grund, ville enhver form for foranstaltning kunne begrundes i behovet for forbrugerbeskyttelse, hvilket under alle omstændigheder ville være problematisk.
29. Hvad angår de sociale grunde, som den sagsøgte regering har anført, har Kommissionen påpeget, at disse ikke kan betragtes som værende almene hensyn af en sådan art, at de kan begrunde en begrænsning af en af traktatens grundlæggende rettigheder . Kommissionen mener, at det ikke tydeligt fremgår, hvilken type af svigagtig adfærd den sagsøgte regering refererer til, hvis formålet er at forhindre en sådan. Hvis det drejer sig om problemet med fiktive skadesanmeldelser, der har indflydelse på præmieudviklingen, må det konstateres, at det ikke er muligt at løse dette ved at bekæmpe virkningerne heraf i stedet for årsagerne hertil og derved begrænse en grundlæggende rettighed på en inadækvat eller uforholdsmæssig måde. For så vidt angår konkurrencereglerne er Kommissionen endelig af den opfattelse, at foranstaltningerne heller ikke i det omfang, at de har til formål at forhindre karteldannelse eller konkurrencefordrejende aftaler, er formålstjenlig eller står i et rimeligt forhold til det tilstræbte mål og under ingen omstændigheder kan berettige en fastfrysning af tarifferne inden for denne sektor.
30. Den italienske regering er af den opfattelse, at de kritiserede foranstaltninger kan betragtes som et led i den almindelige priskontrol. Indgrebet over for prisniveauet var »almindeligt«, også selv om det blev gennemført ved hjælp af forskellige retsmidler og var gældende i forskellige perioder. Foranstaltningerne blev gennemført på forskellige niveauer, f.eks. ved vedtagelse af bekendtgørelser om betaling for offentlige tjenesteydelser og nedsættelse af afgiften på olieprodukter. Forudsætningen for, at et statsligt indgreb kan betragtes som begrundet i almene hensyn, er i øvrigt fuldt ud opfyldt, selv om dette begrænser sig til kun at omfatte sektorer med en betydeligt højere inflationsrate. Afgørende er, at der er tale om en samlet helhed af foranstaltninger, der alle har til formål at modvirke inflationen, og som er afpasset efter den forskelligartede prisudvikling i de enkelte sektorer.
31. Den italienske regering mener desuden, at de iværksatte foranstaltninger modvirker inflationen på en måde, der er formålstjenlig, og som står i et rimeligt forhold til det tilstræbte mål. Med hensyn til argumenterne om forbrugerbeskyttelse og de sociale hensyn har den italienske regering henvist til, at et midlertidigt forbud mod tarifforhøjelser inden for rammerne af visse aftaler var det eneste middel, der ville have en umiddelbar virkning på de enorme prisstigninger på forsikringsområdet. Den Italienske Republik har understreget, at foranstaltningerne også var resultatet af, at de berørte parter gennem længere tid havde været enige om, at disse foranstaltninger var nødvendige. Regeringen mener ikke, at den midlertidige fastfrysning af tarifferne var uforenelig med de aftaler, der var indgået med de berørte selskaber. Sidstnævnte havde muliggjort iværksættelsen af en række foranstaltninger, der skulle eliminere den konkurrencefordrejende adfærd og den svig, som kendetegnede sektoren.
B - Vedrørende indførelsen af en udvidet meddelelses- og oplysningspligt (direktivets artikel 44)
32. Kommissionen har gjort gældende, at de forsikringsselskaber, der udøver virksomhed i Italien i henhold til reglerne om etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjenesteydelser, udelukkende har oplysningspligt over for de kompetente myndigheder i hjemlandet, navnlig hvad angår antallet af skadestilfælde. Forpligtelsen til at give oplysninger vedrørende præmiebeløb, skadestilfælde og erstatningsudbetalinger gælder pr. medlemsstat og pr. forsikringsområde. Kommissionen mener, at indsamlingen af de oplysninger, der er nødvendige for at bekæmpe svig, både kan og skal ske i henhold til direktivets bestemmelser og dette vel at mærke udelukkende af de kompetente myndigheder i hjemlandet. Den ordning, som de italienske myndigheder har indført, svækkede ifølge Kommissionen den ordning med samarbejde mellem medlemsstaterne, der er fastsat ved direktivet. Det følger af Domstolens faste praksis, at almindelige administrative betragtninger ikke kan begrunde en medlemsstats fravigelse af fællesskabsreglerne.
33. Forpligtelsen til at bidrage til finansieringen af databasen er som følge heraf ligeledes i strid med fællesskabsretten.
34. Hvad angår Schindler-dommen, som den italienske regering har henvist til, har Kommissionen anført, at denne sag vedrørte lotteriområdet, som endnu ikke er harmoniseret på fællesskabsplan i modsætning til forsikringsområdet, der i vid udstrækning er harmoniseret og stort set omfatter ethvert væsentligt økonomisk aspekt, hvilket har skabt et fællesmarked for forsikringer, som bygger på princippet om fri markedsføring af produkterne.
35. Den italienske regering mener, at bekæmpelse af strafbare forhold er en tilstrækkelig begrundelse for at fravige princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, og den har i denne forbindelse henvist til Schindler-dommen. Indsamlingen af oplysninger i medlemsstaterne giver ikke de samme muligheder for bekæmpelse af svig som den direkte indsamling af oplysninger fra forsikringsselskaberne. Oprettelsen af en database synes at være det eneste middel til opdagelse og bekæmpelse af svigagtig adfærd til gavn for de selskaber, der driver virksomhed på det italienske marked (også når disse har sæde i en anden medlemsstat), idet disse selskaber er de første ofre for den svigagtige adfærd.
V - Bemærkninger
A - Tilsidesættelse af princippet om fri tariffastsættelse m.m.
36. Det afgørende retsspørgsmål er, hvorvidt de foranstaltninger, som den italienske regering har iværksat i medfør af artikel 2 i lovdekret nr. 70, og som ubestridt var gældende og fandt anvendelse på tidspunktet for udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, er i strid med princippet om fri tariffastsættelse, således som dette kommer til udtryk i direktiv 92/49.
37. Direktiv 92/49 markerede afslutningen på liberaliseringsprocessen inden for den del af forsikringsbranchen, der vedrører skadesforsikringer . Direktivets genstand og formål er gennemførelsen af det indre marked for forsikringsvirksomhed på grundlag af både reglerne om etableringsfriheden og reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser. Et væsentligt element i det indre marked består i at afskaffe og på varig vis forhindre begrænsninger i den økonomiske virksomhed, der udøves af forsikringsselskaber på tværs af grænserne i det indre marked.
38. Ifølge Kommissionen har Domstolen i sagen Kommissionen mod Frankrig anerkendt, at princippet om fri tariffastsættelse er et udtryk for den frie udveksling af tjenesteydelser inden for forsikringsbranchen, idet den i præmis 29 anførte:
»Forpligtelsen til løbende at anmelde oplysninger om sådanne betingelser udgør et krav, der strider mod det frie marked for forsikringsydelser i Fællesskabet, som skal gennemføres ved direktiv 92/49 og 92/96.«
Herudover er det ikke muligt ud fra Domstolens faste retspraksis at drage nogen konklusioner med hensyn til indholdet og omfanget af princippet om fri tariffastsættelse.
39. Det følger dog af artikel 6, stk. 3, andet afsnit, artikel 29, stk. 1, og artikel 39, stk. 2, at forhåndsgodkendelse af tariffer og krav om løbende fremlæggelse af forsikringsvilkår og tariffer som betingelse for, at et forsikringsselskab frit kan drive virksomhed, er i strid med reglerne om etableringsfrihed eller den frie udveksling af tjenesteydelser. Det er udelukkende tilladt at indføre krav om forudgående meddelelse eller godkendelse af tarifforhøjelser, såfremt kravet alene er et led i en almindelig priskontrolordning. Derimod er indførelsen af et fuldstændigt forbud mod tarifforhøjelser inden for en bestemt sektor og i en bestemt periode i strid med bestemmelsernes ordlyd. Bestemmelserne om fastfrysning af forsikringstarifferne, som blev indført ved artikel 2 i lovdekret nr. 70, medførte en begrænsning af den frie tariffastsættelse for de selskaber, der udøver virksomhed inden for forsikringsbranchen.
40. En begrænsning af det princip om fri tariffastsættelse, der er fastsat i direktiv 92/49, er kun tilladt, hvis begrænsningen er berettiget. Da der er tale om et harmoniseret område, skal grundene, hvorpå begrænsningen støttes, være anført i direktivet. I den foreliggende sag ville den begrænsende foranstaltning være berettiget, hvis kravet herom enten var et led i en almindelig priskontrolordning i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 6, stk. 3, artikel 29 og 39 i direktiv 92/49, eller hvis den havde karakter af en retsregel begrundet i almene hensyn som omhandlet i artikel 28 i direktiv 92/49, forudsat der ikke allerede fandtes en lovbestemmelse herom i forsikringsselskabets hjemland. Som det fremgår af nittende betragtning til direktivet, gælder dette kun under forudsætning af, »at disse retsregler anvendes ikke-diskriminerende på ethvert selskab, der udøver virksomhed i denne medlemsstat, er objektivt begrundet og står i et rimeligt forhold til det tilstræbte mål«.
1) Spørgsmålet om, hvorvidt den begrænsende foranstaltning er berettiget som et led i en almindelig priskontrolordning
41. Den italienske regering har anført, at foranstaltningerne i lovdekret nr. 70 skal betragtes som et led i en almindelig priskontrolordning, og at de således er lovlige. Begrebet »almindelig priskontrolordning« er ikke defineret i direktivet og skal således fortolkes. Denne fortolkning skal foretages under hensyntagen til direktivets generelle formål om harmonisering. Ophævelse eller begrænsning af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser ved foranstaltninger, der udgør en del af en almindelig priskontrolordning, udgør i henhold til direktivet en undtagelse, der i princippet skal fortolkes restriktivt.
42. Kommissionen har anført, at en almindelig priskontrolordning er karakteriseret ved en selvstændig procedure, som skal gennemføres af en myndighed, der udtrykkeligt er tillagt kompetence hertil. Selv om de proceduremæssige aspekter ikke skal behandles her, skal der dog være tale om en overordnet ordning, der ikke nødvendigvis skal være opbygget på samme måde som den priskontrolordning, der var gældende i Italien før liberaliseringen, men ordningen skal dog omfatte forskellige sektorer og samtidig udvise en vis ensartethed med hensyn til fremgangsmåden.
43. I den foreliggende sag drejer det sig om punktforanstaltninger, som ganske vist er midlertidige, men som udgør en yderst indgribende regulering inden for blot en sektor, nemlig den, der vedrører lovpligtig motorkøretøjsforsikring.
44. Den italienske regering har derpå forsøgt at motivere ordningens almene karakter ved at henvise til den kendsgerning, at man ligeledes havde iværksat andre foranstaltninger, såsom indførelsen af en forbrugsafgift på olieprodukter og retningslinjer for leveringen af offentlige tjenesteydelser. Kendetegnende for fremgangsmåden var imidlertid, at det drejede sig om punktforanstaltninger, der på forskellige niveauer hver især skulle indvirke på prisdannelsen. Den sammenhæng mellem foranstaltningerne, som er nødvendig for, at priskontrolordningen kan anses for at være af almen karakter, mangler her. Det må således lægges til grund, at de anfægtede foranstaltninger ikke udgør et led i en almindelig priskontrolordning i den i direktiv 92/49 anvendte betydning.
2) Spørgsmålet om, hvorvidt begrænsningen er berettiget som følge af retsregler begrundet i almene hensyn
45. I henhold til direktivets artikel 28 er begrænsninger af den grundlæggende ret til fri erhvervsudøvelse lovlige, når de er et resultat af retsregler begrundet i almene hensyn i den medlemsstat, hvor risikoen består. Med henblik på at berettige de omtvistede foranstaltninger har den italienske regering påberåbt sig både inflationsbekæmpelse og forbrugerbeskyttelse.
46. Begrebet »almene hensyn« er ikke defineret i direktivet. I henhold til nittende og tyvende betragtning til direktivet, der kan anvendes til støtte for fortolkningen, skal bestemmelser til beskyttelse af almene hensyn, opfylde en række betingelser. Disse betingelser tager udgangspunkt i Domstolens faste praksis, der har udviklet begrebet »almene hensyn« i forbindelse med princippet om frie varebevægelser og senere udvidet begrebet til ligeledes at omfatte andre grundlæggende rettigheder . Nittende og tyvende betragtning til direktiv 92/49 lyder i uddrag:
»[...] det påhviler den medlemsstat, hvor risikoen består, at påse, at der ikke findes nogen hindring for, at de forsikringsprodukter, der tilbydes i Fællesskabet, kan afsættes på dens område, forudsat at de ikke er i strid med gældende retsregler begrundet i almene hensyn i den medlemsstat, hvor risikoen består, og såfremt disse hensyn ikke er beskyttet af hjemlandets retsregler, forudsat at disse retsregler anvendes ikke-diskriminerende på ethvert selskab, der udøver virksomhed i denne medlemsstat, er objektivt begrundet og står i et rimeligt forhold til det tilstræbte mål.
Medlemsstaterne skal kunne sikre, at forsikringsprodukterne og de aftaledokumenter, der anvendes ved dækning af risici, der består på deres område, hvad enten der er tale om virksomhed udøvet i henhold til reglerne om fri etableringsret eller i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, overholder gældende specifikke retsregler begrundet i almene hensyn. [...]«
47. Det er endvidere muligt at anvende Kommissionens fortolkningsmeddelelse om »fri udveksling af tjenesteydelser og begrebet »almene hensyn« inden for forsikringssektoren« til støtte for fortolkningen. Heri anføres eksempelvis under punkt II.2.a, at:
»EF-Domstolen kræver, at følgende betingelser er opfyldt, for at en national foranstaltning gyldigt kan hindre eller begrænse udøvelsen af etableringsretten eller den frie udveksling af tjenesteydelser, der skal:
- falde inden for et område, der ikke er blevet harmoniseret
- forfølge et mål af almen interesse
- må ikke være diskriminerende
- være objektivt nødvendige
- stå i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål
- endelig må de almene hensyn ikke i forvejen være tilgodeset ved de regler, tjenesteyderen allerede er underlagt i sit hjemland.
Disse betingelser skal være opfyldt kumulativt. En national foranstaltning skal altså for at være i overensstemmelse med princippet om fri udveksling opfylde alle disse betingelser. Hvis én af betingelserne ikke er overholdt, er den pågældende foranstaltning ikke i overensstemmelse med fællesskabsretten.
Begrebet almene hensyn er en undtagelse fra traktatens grundlæggende principper om fri bevægelighed og skal derfor fortolkes restriktivt for at undgå en overdreven henvisning hertil og misbrug af denne undtagelsesmulighed. Det er under alle omstændigheder op til den medlemsstat, der pålægger en begrænsning, at føre bevis for, at den pågældende foranstaltning opfylder ovennævnte betingelser.«
a) Spørgsmålet om, hvorvidt hensynet til inflationsbekæmpelse kan berettige foranstaltningerne
48. Den italienske regering har anført, at det var nødvendigt at fastfryse tarifferne som et led i bekæmpelsen af inflationen, og at dette udgør et formål, der tjener »almene hensyn«.
49. Spørgsmålet er, om princippet om fri tariffastsættelse, som er sikret i medfør af harmoniserede bestemmelser, tillader indgreb i tariffastsættelsen med henblik på inflationsbekæmpelse, dvs. om et sådant statsligt indgreb ligger uden for det harmoniserede område. Med det tredje livsforsikringsdirektiv liberaliseredes forsikringssektoren, og princippet om den frie tariffastsættelse udgør en væsentlig del af denne liberalisering. Endelig kom denne frihed også forsikringstageren til gode, idet denne som et led i den fri konkurrence skulle have mulighed for at foretage et frit produktvalg. At liberaliseringen i Italien har medført, at tarifferne for lovpligtig ansvarsforsikring for motorkøretøjer er steget med op til 400%, må på den baggrund karakteriseres som en særlig uheldig udvikling.
50. Alligevel må man antage, at princippet om fri tariffastsættelse principielt også gælder for lovpligtig ansvarsforsikring for motorkøretøjer. Artikel 30, stk. 2, giver kun medlemsstaten mulighed for at kræve, at dens kompetente myndighed får meddelelse om de almindelige og specielle betingelser i de lovpligtige forsikringer, før de anvendes. I modsætning til det, der gælder efter direktivets artikel 6, stk. 3, og artikel 29 og 39, er der her ikke tale om tariffer.
51. Selv om bekæmpelse af inflation på et abstrakt plan ganske givet kan karakteriseres som værende et »alment hensyn«, har den italienske regering efter ikrafttrædelsen af direktiv 92/49 ikke længere frihed til ensidigt at udøve indflydelse på tariffastsættelsen.
52. Desuden kan man, som Kommissionen har gjort det, med rette rejse det spørgsmål, om den midlertidige fastfrysning af forsikringstarifferne udgør et egnet og nødvendigt middel til bekæmpelse af inflation. Det falder imidlertid ikke inden for denne sag at besvare dette spørgsmål, da det må lægges til grund, at princippet om fri tariffastsættelse inden for forsikringsområdet ikke længere må tilsidesættes ved ensidige nationale foranstaltninger.
b) Spørgsmålet om, hvorvidt forbrugerbeskyttelseshensyn kan berettige foranstaltningerne
53. Den italienske regering har desuden gjort gældende, at foranstaltningerne var nødvendige som et led i forbrugerbeskyttelsen. Forsikringstagerne stod over for en pludselig og væsentlig stigning i forsikringspræmierne, hvorfor regeringen var nødsaget til at gribe til hasteforanstaltninger.
54. Domstolen har principielt anerkendt, at forbrugerbeskyttelse udgør et alment hensyn . Imidlertid må det også med hensyn til forbrugerbeskyttelse lægges til grund, at det i forbindelse med tariffastsættelse - eller nærmere bestemt den frie tariffastsættelse - drejer sig om et område, der allerede er blevet harmoniseret.
55. Princippet om fri tariffastsættelse skal som et af de grundliggende elementer i liberaliseringen af forsikringsområdet heller ikke betragtes som et minimumskrav, som medlemsstaten i givet fald kan tilsidesætte til fordel for foranstaltninger, der øger beskyttelsesniveauet, heller ikke selv om retsreglen opfylder alle betingelser for vedtagelsen af en retsregel på baggrund af almene hensyn.
56. Selv hvis det forudsættes, at medlemsstaten endnu havde mulighed for at vedtage ensidige nationale foranstaltninger i forbindelse med tariffastsættelse til beskyttelse af forbrugerne, er spørgsmålet, om disse foranstaltninger står i et rimeligt forhold til det tilstræbte formål.
57. I betragtning af, at der er tale om et væsentligt indgreb i den frie tariffastsættelse, som desuden udgør et væsentligt element i liberaliseringen, synes dette at være tvivlsomt. En anden og mindre indgribende mulighed for at udøve indflydelse på tariffastsættelsen kunne have været ved forhandling, således som det rent faktisk er sket i mellemtiden.
58. Med henblik på forbrugerbeskyttelse må det som følge heraf lægges til grund, at et - om end midlertidigt - fuldstændigt forbud mod tarifforhøjelser ikke er berettiget inden for det område, hvor direktiv 92/49 finder anvendelse.
B - Spørgsmålet om, hvorvidt kravet om indsamling af oplysninger i værtsmedlemsstaten udgør en tilsidesættelse af direktivets artikel 44
59. I henhold til artikel 6 i direktiv 92/49 er forsikringsselskabets hjemland ansvarlig for at udstede tilladelser til og føre tilsyn med disse selskaber. Værtslandet har efter artikel 6 i direktiv 92/49 kun begrænset beføjelse til at kontrollere, at hjemlandets bestemmelser overholdes. Ifølge direktivets artikel 35 er det tilstrækkeligt, at myndighederne i værtslandet er informeret om forsikringsselskabets virksomhed, og at de har adgang til visse dokumenter. Herunder hører imidlertid ikke de almindelige og specielle kontraktvilkår. I denne forbindelse tillader direktivets artikel 29 og artikel 39, stk. 2, kun en ikke løbende anmeldelse af disse vilkår og andre dokumenter, uden at dette dog må gøres til en forhåndsbetingelse for, at selskabet kan udøve sin virksomhed.
60. Ifølge artikel 44 i direktiv 92/49 har forsikringsselskabet udelukkende oplysningspligt over for de kompetente myndigheder i hjemlandet. Hjemlandets kompetente myndigheder videregiver de nødvendige oplysninger til de kompetente myndigheder i værtslandet, såfremt det anmoder derom. I medfør af direktivet har forsikringsselskaberne ikke direkte oplysningspligt over for de kompetente myndigheder i værtslandet. Tværtimod forbyder direktivet en medlemsstat at kræve løbende anmeldelse af vilkår og andre dokumenter, som et forsikringsselskab agter at anvende i sin virksomhed.
61. Den oplysningspligt, som forsikringsselskaberne pålægges i henhold til den omtvistede italienske bestemmelse, er mere vidtrækkende end den, direktivet tillader. I denne henseende er der ikke overensstemmelse mellem kravene i direktivet og de omtvistede italienske lovbestemmelser.
62. Den italienske regering har imidlertid gjort gældende, at de pågældende bestemmelser blev vedtaget ud fra et alment hensyn, og at de først og fremmest havde til formål at bekæmpe svig. Regeringen har udtrykkeligt henvist til Schindler-dommen, i hvilken Domstolen netop har fastslået, at »beskyttelsen af modtagerne af tjenesteydelsen - mere generelt af forbrugerne« - er blandt de formål, der kan berettige indgreb i den frie udveksling af tjenesteydelser.
63. I Schindler-dommen fastslog Domstolen, at nationale bestemmelser, der indebærer begrænsninger af den frie udveksling af tjenesteydelser kan berettiges ud fra »socialpolitiske hensyn og hensyn til forebyggelsen af bedrageri« . Schindler-sagen vedrørte imidlertid lovbestemmelser om afholdelse af lotterier. På tidspunktet for domsafsigelsen var dette retsområde ikke harmoniseret, hvilket det stadig ikke er. Omstændighederne i forbindelse med Schindler-dommen var i denne henseende væsensforskellige fra omstændighederne i den foreliggende sag. Det bør derfor i første omgang prøves, hvorvidt og i hvilket omfang en medlemsstat kan påberåbe sig hensynet til forbrugerbeskyttelse som begrundelse for et krav om oplysningspligt.
64. Som allerede anført ovenfor har et forsikringsselskab, som udøver virksomhed inden for rammerne af reglerne om etableringsfrihed eller den frie udveksling af tjenesteydelser, oplysningspligt over for de kompetente myndigheder i hjemlandet i et i direktivet nærmere defineret omfang. Dette princip er i denne henseende et vigtigt element i forbindelse med udøvelsen af de grundlæggende rettigheder, idet virksomhederne derved undgår at fremlægge de samme oplysninger flere gange. Den gensidige anerkendelse af forsikringsselskaberne samt formidlingen af vigtige oplysninger vedrørende selskabernes forretningsmæssige aktiviteter ad officiel vej har til formål at forhindre eventuelle begrænsninger, som hindrer den frie etableringsret eller den frie udveksling af tjenesteydelser.
65. Den italienske regering ville kun kunne påberåbe sig forbrugerbeskyttelse som begrundelse for en bestemmelse, der er vedtaget ud fra et alment hensyn, såfremt den i direktivet fastsatte oplysningspligt var udtryk for et minimumskrav, der tillod medlemsstaten frit at foreskrive en højere grad af beskyttelse.
66. I henhold til artikel 44, stk. 2, skal forsikringsselskaber særskilt for forsikringsvirksomhed, der udøves i henhold til reglerne om etableringsfrihed, og for forsikringsvirksomhed, der udøves i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, meddele den kompetente myndighed i hjemlandet beløbet for præmier, skadesudgifter og provisioner for hver medlemsstat og for hver gruppe af klasser. Hjemlandets kompetente myndigheder videregiver inden for en rimelig frist og i samlet form disse oplysninger til de kompetente myndigheder i de berørte medlemsstater, der anmoder derom. Hvis der er tale om oplysninger, som allerede afgives i hjemlandet, og som værtslandets kompetente myndigheder kan få adgang til, »såfremt det anmoder derom«, udgør værtslandets fornyede krav om oplysninger en begrænsning af den økonomiske virksomhed og ikke en øget grad af forbrugerbeskyttelse.
67. Den kendsgerning, at forsikringsselskaberne ydermere forpligtes til at deltage finansielt i oprettelsen af et system til formidling af oplysninger vedrørende aktiviteter, som under alle omstændigheder, når der er tale om virksomheder, der udøver virksomhed i henhold til reglerne om etableringsfrihed og om fri udveksling af tjenesteydelser, kan opnås gennem samarbejde mellem myndighederne, må derfor betragtes som endnu en uberettiget begrænsning af disse grundlæggende rettigheder.
68. Den Italienske Republik kan således ikke påberåbe sig disse grunde til støtte for de omtvistede foranstaltninger.
VI - Sagens omkostninger
69. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik inden for rammerne af nærværende forslag har tabt sagen, bør den betale sagens omkostninger.
VII - Forslag til afgørelse
70. På baggrund af ovenstående foreslår jeg derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje »skadesforsikringsdirektiv«), idet den har indført og opretholdt en ordning med fastfrysning af de tariffer, der gælder for alle aftaler om ansvarsforsikring for motorkøretøjer, der dækker risici på italiensk område, og som gælder uden forskel for forsikringsselskaber, der er hjemmehørende i Italien, og selskaber, som udøver deres virksomhed dér gennem datterselskaber eller i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser. Der er nærmere bestemt tale om en tilsidesættelse af:
a) princippet om fri tariffastsættelse og om ophævelse af løbende forhåndskontrol med tariffer og aftaler som omhandlet i artikel 6, 29 og 39 i direktiv 92/49
b) bestemmelserne i direktivets artikel 44 om indsamling af oplysninger.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.«