61981C0211
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI,
PRÉSENTÉES LE 10 NOVEMBRE 1982 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
L'affaire qui vous est soumise a pour objet un recours introduit par la Commission en application de l'article 169 du traité de Rome et visant à faire constater qu'en ne prenant pas dans le délai prescrit les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 76/891/CEE du Conseil, du 4 novembre 1976, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux compteurs d'énergie électrique (JO L 336, p. 30), le royaume de Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE.
2.
Résumons le contenu de la directive 76/891. Fondée sur l'article 100 du traité CEE, celle-ci fait partie d'un vaste ensemble de directives adoptées par le Conseil en vue d'éliminer les entraves d'ordre technique aux échanges intra-communautaires résultant des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres qui soumettent la mise sur le marché et la mise en service de certains produits à diverses exigences techniques. La directive 76/891, en particulier, concerne un aspect spécifique de la métrologie, un secteur expressément visé par le «Programme d'élimination des entraves d'ordre technique aux échanges» que le Conseil a approuvé sur proposition de la Commission par résolution du 28 mai 1969 (JO C 76, p. 1).
Le système sur lequel repose la législation communautaire en matière d'instruments de mesurage est défini dans ce qu'on appelle la directive-cadre 71/316/CEE du Conseil, du 26 juin 1971, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux dispositions communes aux instruments de mesurage et aux méthodes de contrôle métrologique (JO L 202, p. 1), modifiée ensuite par la directive 72/427/CEE du Conseil, du 19 décembre 1972 (JO L 291, p. 156) et complétée par la directive 82/621/CEE de la Commission, du 1er juillet 1982 (JO L 252, p. 1). Cette directive-cadre a essentiellement pour but d'harmoniser les dispositions nationales relatives aux contrôles effectués avant la commercialisation des instruments en question; elle est basée sur la reconnaissance mutuelle des contrôles et prévoit une «approbation de modèle» et la «vérification primitive CEE»: les instruments sont munis d'un signe et d'une marque CEE, décrits dans les annexes I et II de la directive, attestant qu'ils ont subi les contrôles et satisfont aux prescriptions de cette directive, et doivent pouvoir circuler librement dans la Communauté sans subir d'autres contrôles aux frontières.
La directive-cadre renvoie, par ailleurs, à des directives particulières devant fixer, pour chaque catégorie d'instruments de mesurage, les qualités métrologiques ainsi que les prescriptions relatives à la réalisation technique et au fonctionnement. Ainsi qu'il résulte du second considérant de la directive 76/891, celle-ci constitue précisément une de ces directives particulières. Elle s'applique aux compteurs à induction d'usage courant, à branchement direct, neufs, à tarif simple ou à tarifs multiples, destinés au mesurage de l'énergie active en courant monophasé et polyphasé de fréquence 50 Hertz (article 1). Aux termes de l'article 3, les États membres «ne peuvent refuser, interdire ou restreindre la mise sur le marché et la mise en service des compteurs d'énergie électrique munis du signe d'approbation CEE de modèle et de la marque de vérification primitive CEE». Conformément à l'article 2, la marque et le signe ne peuvent être concédés qu'aux compteurs d'énergie électrique qui satisfont aux prescriptions techniques et métrologiques énoncées dans l'annexe de la directive. En ce qui concerne l'application de la directive, l'article 4 impose aux États membres un délai de 18 mois pour se conformer à ses dispositions et les oblige à informer la Commission des mesures adoptées.
3.
Les faits sur la base desquels la Commission a introduit ce recours sont les suivants.
La directive 76/891 a été notifiée au royaume de Danemark le 9 novembre 1976; le délai prévu pour son application est donc venu à échéance le 9 mai 1978. Toutefois, il s'avère que, déjà avant ce terme, et plus précisément le 30 mars 1978, la représentation permanente du Danemark, répondant à une lettre de la Commission en date du 18 janvier 1978, a fait savoir qu'il n'existait pas de réglementation danoise spécifique en matière de compteurs d'énergie électrique. En conséquence, de l'avis du gouvernement danois, les autorités danoises ne sauraient refuser, interdire ou restreindre la mise sur le marché et la mise en service des compteurs munis du signe d'approbation CEE de modèle et de la marque de vérification primitive CEE, et, panant, la directive 76/891 n'exigeait aucune mesure d'application particulière.
Par lettre du 7 juin 1978, la Commission a exposé au gouvernement danois que les obligations qui incombent aux États membres en vertu de la directive en question n'avaient pas pour objet la simple mise sur le marché et la mise en service des compteurs d'énergie électrique visés par la directive. Cette directive leur imposait en outre de munir les appareils des signes attestant l'approbation CEE de modèle et de la marque de vérification primitive CEE. Le Danemark n'ayant pas procédé à la mise en œuvre de ladite directive, la Commission a, par lettre du 23 mai 1979, invité le gouvernement danois à présenter ses observations, conformément à l'article 169, alinéa 1, du traité.
Dans sa réponse du 2 août 1979, le gouvernement danois a contesté la thèse selon laquelle il aurait dû créer la structure administrative nécessaire pour délivrer les autorisations et procéder aux vérifications relatives aux compteurs fabriqués au Danemark. A cet égard, il a produit le texte d'une déclaration commune du Conseil et de la Commission concernant l'article 2 de la directive et inscrite au procès-verbal de la réunion du Conseil lors de l'adoption de la directive en question.
Non convaincue par les arguments invoqués par le gouvernement danois, la Commission a émis, le 6 octobre 1980, un avis motivé sur ce point. Le gouvernement danois ayant maintenu son point de vue, la Commission a, le 3 juillet 1981, saisi la Cour du présent recours enregistré au greffe de la Cour le 13 juillet 1981.
4.
Il y a lieu d'examiner en premier lieu les exceptions d'irrecevabilité soulevées par le gouvernement danois et fondées sur une prétendue divergence d'objet entre la phase précontentieuse administrative et la phase contentieuse devant la Cour. Le gouvernement danois observe d'abord que la Commission a rédigé la lettre de mise en demeure en des termes tout à fait généraux, alors qu'elle est tenue de qualifier et de motiver le manquement allégué afin de permettre un dialogue utile avec l'État membre. Il soutient ensuite que les motifs qui servent de fondement à la thèse avancée par la Commission, tels qu'ils ressortent de l'avis motivé, ont été modifiés dans la requête. Ce n'est qu'à ce stade ultime que la Commission aurait invoqué la directive-cadre 71/316 pour en tirer les obligations qui, à son avis, lient le gouvernement danois. Ces changements intervenus dans l'argumentation auraient dû conduire la Commission à émettre un nouvel avis motivé. Le comportement de la Commission ne serait donc pas conforme au devoir de diligence qui incombe à l'exécutif dans la mise en œuvre de l'article 169 du traité CEE et représenterait une atteinte inacceptable au droit de la défense du Danemark.
A notre avis, cependant, le comportement de la Commission est conforme au traité. Certes, le caractère coercitif de la procédure visée à l'article 169 compone une série de garanties judiciaires effectives au profit des États membres. Vous-mêmes avez souligné l'importance de la phase administrative et affirmé que, la possibilité pour les États membres d'être mis en mesure de présenter leurs observations sur une accusation nettement définie «constituant une garantie essentielle voulue par le traité, son observation est une forme substantielle de la régularité de la procédure constatant un manquement d'un État membre» (arrêt rendu le 17 février 1970 dans l'affaire 31/69, Commission/République italienne, Recueil 1970, p. 25, 13e attendu). Il en résulte que la lettre de mise en demeure a la particularité de circonscrire une fois pour toutes l'objet du litige, sans aucune modification possible, et de permettre à l'Eut d'assurer sa défense. Dans cette optique, toute la procédure précontentieuse paraît destinée à assurer le respect du principe bien connu «audietur et altera pars».
Mais cela dit, il est de fait que la Commission a mis le gouvernement danois en mesure de se défendre et qu'il s'est effectivement défendu. Comme nous l'avons déjà indiqué, ce dernier fait grief à la Commission d'avoir rédigé la lettre de mise en demeure en termes généraux. Or, selon nous, cette lettre remplit les conditions essentielles d'une mise en demeure régulière: la référence spécifique à l'infraction imputée à l'État membre (absence de mise en œuvre de la directive dans les délais prescrits), l'avertissement que la Commission a l'intention d'entamer la procédure prévue par l'article 169 et la fixation à l'État d'un délai pour présenter ses observations.
Sur ce point, permettez-nous de rappeler certaines observations de l'avocat général Gand dans les conclusions qu'il a présentées dans l'affaire 45/64: «La lettre par laquelle s'engage la procédure constitue un acte préliminaire qui indique à l'Eut membre l'action ou l'omission qui lui est imputée, ainsi que les règles communautaires que la Commission estime violées par cet Eut; elle n'a pour but que d'ouvrir un dialogue. Les observations présentées par l'État membre pourront infirmer la conviction de la Commission, ou la confirmer, ou amener cette dernière à préciser, voire à modifier les motifs sur lesquels se fondait la conviction primitive; c'est alors seulement qu'interviendra l'avis motivé fixant la position définitive de l'institution, et sur la base duquel interviendra votre arrêt. Mais cette procédure préalable ne doit pas être enfermée dans un cadre rigide» (Recueil XI-2, 1965, p. 1075).
Il ne nous semble pas non plus fondé de faire grief à la Commission de ne pas avoir indiqué exactement, dès la lettre de mise en demeure, la nature des modalités qu'elle estimait obligatoirement liées à la mise en œuvre de la directive sur le plan national. Cependant, jouissant en la matière d'un large pouvoir discrétionnaire, la Commission n'est pas tenue d'indiquer les mesures spécifiques qui sont nécessaires pour faire cesser le manquement. En l'espèce, s'agissant d'une transposition sur le plan interne des obligations dérivant d'une directive, celle-ci était même tenue, en vertu de l'alinéa 3 de l'article 189 du traité CEE, de respecter la compétence réservée aux États quant à la forme et aux moyens.
De même, nous pensons que la Commission ne peut pas être censurée pour n'avoir invoqué la connexité des dispositions de la directive-cadre 71/316 et de la directive sur les compteurs d'énergie électrique que dans la requête et pas dans l'avis motivé. Il est vrai qu'il serait préjudiciable aux intérêts de la défense de modifier dans la requête les éléments de fait et de droit contenus dans l'avis motivé; cependant il n'en est pas moins vrai qu'on ne peut interpréter les obligations découlant de la directive 76/891 qu'à la lumière du cadre plus large des dispositions dans lequel celle-ci s'insère. Par ailleurs, l'attitude de la Commission peut s'expliquer par la nécessité de répondre aux observations déposées par le gouvernement danois sur l'avis motivé.
En outre, il résulte clairement des pièces du dossier que le gouvernement danois s'est défendu dès la phase précontentieuse en présentant ses observations sur l'objet spécifique du litige, sans qu'aucun doute ne subsiste sur le manquement que lui impute la Commission.
Pour les motifs exposés ci-dessus, nous pensons que les exceptions d'irrecevabilité soulevées en l'espèce doivent être rejetées.
5.
Il convient maintenant d'examiner les questions relatives au fond de l'affaire. Comme vous le savez, elles ont trait à la portée des obligations des États membres dans le cadre de la directive 76/891 relative aux compteurs d'énergie électrique.
Dans ses observations écrites et au cours de la procédure orale, le gouvernement danois a fondé sa défense sur les articles 2, paragraphe 2, et 8, paragraphe 2, de la directive-cadre 71/316. Ceux-ci stipulent, d'une part, que «si les équipements de contrôle dont ils disposent le permettent, les États membres accordent, sur demande du fabricant ou de son mandataire, l'approbation CEE de modèle» (article 2, paragraphe 2) et, d'autre part, que «si les équipements de contrôle dont ils disposent le permettent, les États membres procèdent à la vérification primitive CEE» (article 8, paragraphe 2). Selon le gouvernement danois, ces dispositions ne font pas obligation aux États membres de créer l'infrastructure administrative et technique nécessaire pour délivrer les approbations en question et procéder aux vérifications requises lorsque l'administration nationale ne dispose d'aucun service à cet effet.
Selon la Commission, par contre, les dispositions de la directive 76/891, appréhendées à la lumière de la directive-cadre 71/316, font naître deux sortes d'obligations. La première, à caractère négatif, consiste à éliminer les entraves aux échanges intracommunautaires de compteurs d'énergie électrique: plus précisément, elle impose de ne pas «refuser, interdire ou restreindre la mise sur le marché et la mise en service des compteurs d'énergie électrique munis du signe d'approbation CEE de modèle et de la marque de vérification primitve CEE» (article 3, paragraphe 1, de la directive 76/891 et article 1, paragraphe 1, de la directive 71/316). La seconde obligation, de nature positive, a pour objet les mesures internes nécessaires à l'exécution des contrôles prévus par la directive. La Commission fait uniquement grief au Danemark de ne pas s'être acquitté de cette seconde obligation: le gouvernement danois — affirme-t-elle — ne s'est pas conformé à la directive puisqu'il n'a pas créé la structure administrative indispensable au déroulement des opérations d'approbation et de vérification que la directive prévoit.
A cet égard, il y a lieu d'observer que la Commission fonde sa thèse sur une méthode d'interprétation qui tient compte de l'ensemble de la directive
71/316 et, en particulier, de ses annexes. Or, celles-ci stipulent, unt pour l'approbation CEE de modèle que pour la vérification primitive CEE, que «l'étude des documents et un examen des caractéristiques métrologiques du modèle peuvent être effectués dans les laboratoires du service de métrologie ou dans les laboratoires agréés ou sur le lieu de fabrication, de livraison ou d'installation» et que «le service de métrologie peut exiger du demandeur de mettre à sa disposition les étalons et les moyens convenables en matériel et en personnel auxiliaire nécessaires à l'exécution des essais d'approbation CEE et de vérification primitive». En conséquence, de l'avis de la Commission, l'expression «si les équipements de contrôle dont ils disposent le permettent» signifie que l'État membre peut ne pas posséder lui-même les équipements nécessaires dans ses propres laboratoires ou, en tout état de cause, dans ceux qui fonctionnent sous son contrôle, mais que cela ne le dispense pas d'effectuer, lorsqu'on lui en fait la demande, les opérations d'approbation et de vérification primitive. La Commission estime donc que l'État membre qui ne dispose pas de la structure administrative nécessaire doit créer un service approprié aux fins de permettre aux producteurs nationaux ou étrangers d'obtenir l'approbation et la vérification primitive CEE.
6.
Entre ces deux thèses, nous préférons celle du gouvernement danois. En effet, nous sommes persuadés que la portée des obligations imposées aux États membres est définie par les articles 2, paragraphe 2, et 8, paragraphe 2, de la directive 71/316. Panant, les États sont tenus d'instituer un service affecté à l'approbation et à la vérification primitive CEE uniquement s'ils disposent déjà d'une structure administrative et technique, même élémentaire, leur permetunt de contrôler les appareils de mesurage de l'énergie électrique. Cette conviction repose sur différentes considérations qui se rapportent à la lettre et à la finalité des dispositions, à leur place au sein du système, aux liens entre la directive-cadre et la directive particulière et aux particularités que revêt le rapprochement des législations dans ce secteur.
La lettre de ces dispositions est claire. Les termes «si les équipements de contrôle dont ils disposent le permettent» ne peuvent susciter aucune équivoque, comme le prouve aussi leur correspondance dans les autres langues officielles. Ils ne peuvent avoir qu'un seul sens: à savoir, subordonner à l'existence de structures internes déterminées l'obligation pour l'État membre de créer un service. L'interprétation avancée par la Commission est donc contraire à la lettre de la directive. Ces dispositions n'acquièrent pas non plus un sens différent à la lumière des autres dispositions de la directive ou des annexes.
A l'appui de sa thèse, la Commission rappelle que, aux termes de l'article 2, paragraphe 2, de la directive 76/891 relative aux compteurs d'énergie électrique, ces compteurs «font l'objet» d'une approbation CEE de modèle et «sont soumis à la vérification primitive CEE». Partant, tous les États membres devraient être en mesure, de par leur propre structure administrative, de permettre à tous les compteurs d'énergie électrique, y compris les compteurs nationaux, d'obtenir l'approbation CEE. Ce raisonnement n'est pas convaincant. Il nous semble plus logique d'interpréter le second paragraphe à la lumière du premier — comme l'a proposé le gouvernement danois — et, en conséquence, de retenir que, pour être munis du signe en cause, les compteurs doivent faire l'objet
d'une approbation et d'une vérification. De fait, nous ne croyons pas que l'on puisse déduire ni du paragraphe cité, ni de l'ensemble de la directive 76/891 que, comme le prétend la Commission, le Danemark a l'obligation de se doter des structures administratives nécessaires pour opérer les vérifications et les contrôles en question. De même, le fait que l'annexe à la directive-cadre 71/316 prévoit un symbole spécial utilisable pour le Danemark ne nous semble pas pertinent. On peut en effet observer, d'une part, que la directive-cadre se réfère à de multiples instruments de mesurage en procédant pour chacun d'eux à une harmonisation complète et, d'autre part, qu'on ne pouvait pas ne pas prévoir un signe applicable au Danemark que les autorités de ce pays pourraient utiliser si elles entendaient créer la structure administrative nécessaire pour entreprendre les contrôles en question.
Il ne nous paraît pas non plus fondé d'invoquer les annexes à la directive 71/316 aux termes desquelles les États membres peuvent se servir de laboratoires privés ou de laboratoires appartenant aux autres États membres. A notre avis, cette disposition repose sur la liberté dont jouissent les États membres de procéder directement aux opérations de contrôle et de vérification ou d'accepter les résultats de contrôles effectués ailleurs.
7.
Les travaux préparatoires de la directive-cadre 71/316 corroborent à maints égards l'interprétation que nous vous proposons. Dans certains cas, comme on le sait, la Cour a pris en considération les travaux préparatoires du droit communautaire dérivé pour déterminer la structure générale de la réglementation (par exemple, arrêt rendu le 12. 11. 1969 dans l'affaire 29/69, Stauder/ville d'Ulm — Sozialamt, Recueil 1969, p. 419, arrêt rendu le 9. 10. 1974 dans les affaires jointes 112, 144 et 145/73, Campogrande et autres/Commission, Recueil 1974, p. 957, arrêt rendu le 5. 6. 1973 dans l'affaire 81/72, Commission/Conseil, Recueil 1973, p. 575, et arrêt rendu le 26. 6. 1975 dans l'affaire 70/74, Commission/Conseil, Recueil 1975, p. 795).
Or, il s'avère que la Commission a d'abord présenté au Conseil, le 14 avril 1966, une proposition de directive relative aux instruments de mesurage qui prévoit une harmonisation «complète» (66/558/CEE, JO 182, p. 3145) sans toutefois imposer aux États membres aucune obligation spécifique de créer des structures administratives particulières. Par la suite, après avoir précisé sa politique en la matière dans le «Programme général pour l'élimination des entraves techniques aux échanges» de 1968, la Commission s'est rabattue sur une harmonisation optionnelle et, le 15 juillet 1970, elle a présenté au Conseil une proposition portant modification de cette directive (JO C 115, p. 11). Ce changement de cap a pour origine les discussions qui ont eu lieu après 1966 au Conseil et au sein des groupes de travail de la Commission. En effet, celles-ci mettaient en évidence, ainsi qu'il résulte de la note introductive à la proposition de directive, l'impossibilité de «prévoir dès maintenant et pour tous les cas l'harmonisation complète des dispositions relatives aux instruments de mesurage en l'absence d'un certain nombre de conditions préalables nécessaires».
La proposition de directive introduite par la Commission ne contenait pas la mention «si les équipements de contrôle dont ils disposent le permettent». Il est très probable qu'elle a été ajoutée au cours de la procédure d'approbation, selon une logique tendant à limiter plutôt qu'à étendre la portée des obligations incombant aux États membres.
Cette conviction procède également de l'analyse des avis du Comité économique et social et de la Commission juridique du Parlement européen relatifs à cette proposition de directive. En effet, aux termes du premier avis (25 février 1971), et précisément de ses observations à propos de l'article 2, paragraphe 2, «le principe selon lequel une demande d'approbation CEE ne peut être présentée qu'à un seul État membre ... devrait être complété par une disposition précisant que la réglementation nationale de cet État exige un tel contrôle» (JO C 36, p. 10). Dans son avis, la Commission juridique du Parlement signale, quant à elle, que «c'est avec réserve que votre Commission approuve l'introduction de la méthode d'harmonisation optionnelle ... La Commission juridique invite, en outre, la Commission des Communautés européennes à présenter dans les plus brefs délais des propositions adéquates pour l'harmonisation des principes et des objectifs des réglementations nationales en matière de poids et mesures en vue de l'unification des régimes au niveau communautaire ainsi que pour l'harmonisation des procédures administratives nationales concernant les obligations des fabricants et des utilisateurs, l'ampleur et la portée des contrôles, l'organisation des services métrologiques, les taxes et les modalités de contrôle» (Parlement européen, document de séance 18/71, les mots en italique ne le sont pas dans le texte original).
8.
Pour résoudre le problème d'interprétation qui se pose en l'espèce, il y a également lieu d'examiner les liens entre la directive-cadre et la directive particulière d'application. En effet, la portée effective des dispositions de cette dernière ne peut être interprétée qu'à la lumière des dispositions de la première.
Par ailleurs, précisément, la première directive spécifie clairement le caractère en partie conditionnel et donc éventuel des obligations imposées aux États membres.
La manière dont s'articule ce lien entre les deux directives est notamment mise en évidence par les derniers considérants de leurs préambules respectifs. On peut, en effet, en déduire que la directive-cadre fixe les dispositions générales qui concernent de façon particulière les procédures d'approbation CEE de modèle et de vérification primitive CEE ainsi que les méthodes de contrôle métrologique CEE; la directive particulière détermine les prescriptions relatives à la réalisation technique, au fonctionnement et à la précision, les modalités de contrôle et, le cas échéant, les conditions dans lesquelles les prescriptions techniques communautaires se substituent aux dispositions nationales existantes.
Le caractère complémentaire de la directive particulière se voit également confirmé par l'article 1, paragraphe 4, de la directive-cadre. Celui-ci dispose que «les directives particulières précisent, pour les catégories d'instruments qui en font l'objet, les qualités métrologiques et les prescriptions techniques de réalisation et de fonctionnement. Elles peuvent également préciser: — si ces instruments doivent être soumis dans tous les États membres à l'approbation CEE ou à l'un de ces contrôles; — la date à laquelle les dispositions nationales conformes à la directive particulière en cause se substituent en totalité aux dispositions nationales antérieurement applicables aux instruments neufs de la même catégorie».
En outre, l'existence du lien que nous estimons devoir établir entre les deux dispositions est corroborée par l'introduction aux chapitres IV et V de l'annexe à la directive 76/891, aux termes de laquelle l'approbation CEE de modèle et la vérification primitive CEE s'effectuent «selon les prescriptions de la directive 76/316/CEE».
Une fois de plus nous nous trouvons en face de termes non équivoques. Mais nous pouvons déduire d'autres éléments d'appréciation, de la coordination systématique des normes et de l'analyse des objectifs qu'elles poursuivent. «Quamvis sit manifestissimum edictum proetoris, attamen non est negligenda interpretatio eius.»
9.
Les particularités du rapprochement des législations en matière d'élimination des entraves techniques aux échanges dans le secteur des instruments de mesurage, revêtent de l'importance à cet égard. Les débuts de ce rapprochement ont été marqués par la directive-cadre 71/316; on a ensuite opéré une diversification selon le type d'instruments de mesure, l'harmonisation pouvant être «complète» ou «optionnelle». En cas d'harmonisation complète, les dispositions d'application des directives communautaires se substituent aux dispositions nationales précédemment en vigueur, et les États membres perdent toute compétence dans ce secteur. Par contre, en cas d'harmonisation «optionnelle», les États peuvent conserver leurs réglementations internes qui coexistent avec les dispositions communautaires. Cela démontre le bien-fondé d'une interprétation de la directive qui tend à différencier les obligations incombant aux États selon l'organisation effective de leur administration nationale.
L'appréciation des obligations dérivant de la directive 76/891 à la lumière de ses objectifs, conduit à des considérations en substance identiques. Compte tenu du fait qu'il s'agit dans ce cas d'une harmonisation optionnelle et non pas «complète», il nous semble évident que les effets de la directive ne peuvent, eux aussi, qu'être partiels, puisqu'il est normal de renvoyer à une période ultérieure l'élimination totale des entraves techniques aux échanges. Pour arriver à une conclusion différente, il faudrait admettre que, interprétées au regard de la limite définie par les articles 2, paragraphe 2, et 8, paragraphe 2, de la directive-cadre 71/316, les directives relatives à l'élimination des entraves techniques aux échanges n'ont aucun but. A notre avis, une conclusion de cette nature, qui se heurte, entre autres, au principe d'interprétation de l'effet utile (magis voleat quam pereat), n'est pas justifiée. Un premier effet important est déjà d'empêcher que les États membres refusent, interdisent ou restreignent la mise sur le marché et la mise en service d'un instrument de mesurage muni de la marque attestant l'approbation CEE de modèle et, partant, qu'il subsiste pour les instruments de mesure «harmonisés» d'autres restrictions aux échanges après l'élimination des barrières douanières et des contingents. Cet objectif est pleinement atteint. En effet, comme l'a reconnu la Commission, l'absence de législation spéciale danoise sur les compteurs d'énergie électrique ne permet pas aux autorités de cet État de faire obstacle aux échanges dans ce secteur ni de s'opposer à la mise sur le marché des instruments qui satisfont aux conditions techniques établies par la directive ni de soumettre ces instruments à de nouveaux contrôles aux frontières. Il n'y a donc pas eu d'incidence négative pour les producteurs des autres États membres.
10.
Dans son mémoire en défense, le gouvernement danois renvoie à la position qu'il avait adoptée durant les négociations qui ont conduit à l'adoption de la directive 76/891; il se réfère en particulier à la déclaration qu'il a faite le 11 mars 1975 au sein d'un groupe de travail du Conseil. Aux termes de celle-ci, le Danemark n'aurait pas pu accepter une directive qui l'obligeât à créer les structures administratives nécessaires pour effectuer les contrôles et les vérifications CEE. Cette position du gouvernement danois a été ensuite reprise dans une autre déclaration du Conseil et de la Commission qui est annexée au procès-verbal du Conseil. Elle a la teneur suivante: «Le Conseil et la Commission constatent que la deuxième phrase de l'article 2 vise seulement les compteurs d'énergie électrique indiqués à la première phrase du même article, et que la directive, en conséquence, n'impose à un État membre pour les compteurs d'énergie électrique ni l'approbation CEE de modèle, ni la soumission à la vérification primitive CEE, dans la mesure où des contrôles équivalents ne sont pas prescrits sur le plan national». Selon le gouvernement danois, cette déclaration devrait être interprétée en ce sens que la directive impose aux États membres qui ne sont pas dotés des structures administratives nationales nécessaires à la vérification et à l'approbation des compteurs d'énergie électrique, uniquement l'obligation de ne. pas faire obstacle à la mise sur le marché ni à la mise en service, sur son propre territoire, des compteurs soumis à des contrôles CEE dans un autre État membre. De l'avis de la Commission, par contre, la déclaration concernerait les modalités selon lesquelles l'État est tenu d'organiser ses propres services. Étant bien entendu qu'il a l'obligation de faire droit aux demandes des producteurs intéressés, de contrôler la documentation et de surveiller les différentes phases de l'enquête technique, l'État membre pourrait utiliser à cette fin des laboratoires et des techniciens privés.
La thèse de la Commission doit être rejetée. A notre avis, l'interprétation de la déclaration ne laisse subsister aucun doute. Elle concerne l'article 2, paragraphe 2, de la directive 76/891 relative aux compteurs d'énergie électrique et exclut, en termes clairs, que les États membres aient l'obligation d'assujettir à un contrôle les compteurs auxquels la directive s'applique. En l'absence d'une telle obligation, les États membres ne doivent pas non plus créer un service approprié. Comme nous l'avons déjà dit, cette interprétation est parfaitement conforme à la condition (existence d'une structure administrative nationale technique de contrôle) à laquelle la directive-cadre 71/316 soumet l'obligation d'effectuer des contrôles pour les approbations et les vérifications primitives des instruments de mesure. Ayant admis que la déclaration en question a cette portée, on peut y voir une confirmation de l'interprétation que nous avons proposée. Rappelons, à cet égard, que la Cour a souligné dans l'arrêt qu'elle a rendu, le 18 février 1970, dans l'affaire 38/69, Commission/République, italienne, que «la portée et l'effet ... (des actes communautaires) ne sauraient être restreints par des réserves ou déclarations qui pourraient avoir été faites au cours de l'élaboration de la mesure en cause» (Recueil 1970, p. 47, point 12 des motifs), en n'excluant pas, au demeurant, que des déclarations de ce type puissent étre utilisées pour interpréter des dispositions.
11.
En conclusion, nous proposons à la Cour de rejeter le recours introduit le 3 juillet 1981 par la Commission des Communautés européennes contre le royaume de Danemark et, la Commission ayant succombé, de la condamner aux dépens.
(
1
)	Traduit de l'italien