61970C0011
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
ALAIN DUTHEILLET DE LAMOTHE
FREMSAT DEN 2. DECEMBER 1970
Høje Ret.
De fire sager (11/70, 25/70, 26/70 og 30/70), som behandles i dag, angår på adskillige punkter samme eller nært beslægtede problemer.
Hvad drejer det sig hovedsageligt om ?
1.
Om gyldigheden af bestemmelserne i tre fællesskabsforordninger, forordningerne nr. 102/64, 120/67 og 473/67, som fastslår, at udstedelsen af import- eller eksportlicenser for de i grundforordning nr. 19 omhandlede produkter er betinget af, at der stilles sikkerhed, og at sikkerheden bortset fra force majeure-tilfælde fortabes, såfremt transaktionen ikke er blevet gennemført af licensindehaveren.
2.
I en af sagerne, 30/70, om gyldigheden i forhold til fællesskabsretten af forordning nr. 87/62 og om en medlemsstats indførelse af det nævnte sikkerhedssystem fra den 30. juli 1962. dvs. før udstedelsen i 1964 af den første fællesskabsforordning om sikkerhedssystemert for hele Fællesskabet.
Spørgsmålene er stillet af to tyske retter: i sagerne 25, 26 og 30/70 af en appelret. forvaltningsdomstolen i Hessen, og i sag 11/70 af en førsteinstans. Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.
Spørgsmålene har dog ikke samme form i de forskellige sager.
I sagerne 11. 25 og 26/70 er de udformet som en anmodning om en afgørelse vedrørende gyldigheden, i sag 30/70 som en anmodning om fortolkning af artikel 16 i Rådets forordning nr. 19 af 4. april 1962 kombineret med et spørgsmål angående gyldigheden af artikel 7. stk. 2 i Kommissionens forordning nr. 87.
Men dette er i virkeligheden uvæsentligt, idet disse forskelle kun kan få betydning for formen af de domme som skal afsiges i de forskellige sager, og jeg vil vende tilbage til dette punkt i slutningen af mit forslag.
Disse fire sager frembyder et stort antal spørgsmål som jeg mener kan samles i tre grupper:
—
dem. som vedrører, hvad vi kan kalde de omtvistede bestemmelsers ydre lovmæssighed, dvs. fællesskabsmyndighedernes kompetence til at udstede bestemmelserne og lovformeligheden af den procedure, ifølge hvilken de er blevet til;
—
dem. som vedrører bestemmelsernes indre lovmæssighed, idet det i det væsentlige hævdes, at bestemmelserne strider mod en såkaldt forholdsmæssighedsgrundsætning, som er bindende for fællesskabsmyndighederne;
—
endelig dem, som knytter sig til gyldigheden af forordning nr. 87/62 og til foreneligheden med fællesskabsretten af det system, som blev indført i Forbundsrepublikken Tyskland før udstedelsen af forordning nr. 120/64.
I
Lad os først se på spørgsmålene vedrørende den ydre lovmæssighed af de omtvistede bestemmelser.
De kritiske bemærkninger, som er fremsat med hensyn til disse bestemmelser, er mangfoldige men kan i virkeligheden samles i tre slags betragtninger:
1.
Enhver fællesskabsmyndigheds inkompetence med hensyn til at udstede bestemmelserne.
2.
Den manglende lovformelighed ved fremgangsmåden for udarbejdelsen af forordningerne og især forvaltningskomiteernes indgriben.
3.
Endelig og subsidiært de særlige mangler, som i hvert fald visse af de omtvistede bestemmelsers ydre lovmæssighed er behæftet med.
A — Vedrørende det første punkt — enhver fællesskabsmyndigheds absolutte inkompetence med hensyn til at udstede de omtvistede bestemmelser — er der fremsat to argumenter, som delvis synes at have overbevist retten i Frankfurt.
1.
Det første af disse argumenter går ud på. at forskrifterne skaber en forpligtelse til at importere eller eksportere, dvs. en handlepligt, medens der ikke findes nogen bestemmelse i traktaten, der tillader fællesskabsmyndighederne at pålægge private en sådan pligt.
Vi skal ikke beskæftige os længe med dette argument.
For det første er spørgsmålet om visse af traktatens bestemmelser især vedrørende landbruget, bemyndiger fællesskabsmyndighederne til under visse omstændigheder at pålægge forretningsdrivende en handlepligt, meget usikkert, og hvis det skulle besvares, ville jeg ved første blik være tilbøjelig til at give et bekræftende svar.
Men efter min opfattelse opstår spørgsmålet slet ikke i denne sag. Faktisk skaber de omtvistede bestemmelser nemlig i realiteten ingen pligt til at importere eller eksportere.
Det eneste formål med disse bestemmelser er at foreskrive, at licensen kun kan forlanges til en virkelig gennemførelse af en import- eller eksporttransaktion og ikke blot efter forgodtbefindende. De skaber således ikke nogen forpligtelse men stiller blot en betingelse for udstedelsen af et dokument, som er nød vendigt for den transaktion, som den handlende allerede har besluttet.
Importøren eller eksportøren er frit stillet ikke blot med hensyn til ikke at anmode om licens, det er indlysende, men også med hensyn til ikke at gennemføre den import eller eksport, som han har erklæret at ville foretage. Han mister ganske vist i så fald sin sikkerhed, men han har sin fulde retlige handlefrihed, selv om denne forståeligt nok kan påvirkes af nævnte faktor.
Systement skaber således ingen handlepligt, men stiller kun en betingelse for opnåelsen af en handlefrihed.
2.
Det andet argument, som gøres gældende til støtte for fællesskabsmyndighedernes fuldstændige inkompetence med hensyn til at udstede de omtvistede bestemmelser, fortjener en grundigere undersøgelse.
Det hævdes nemlig, at dette system, som forpligter dem. der anmoder om en import- eller eksportlicens, til at stille en sikkerhed, og som foreskriver, at denne sikkerhed, bortset fra force majeure-tilfælde, er fortabt, hvis transaktionen ikke gennemføres inden for den i licensen foreskrevne frist, i realiteten indebærer fastsættelsen af en sanktionsordning.
Det bekræftes, at medlemsstaterne ikke i almindelighed har overdraget fællesskabsmyndighederne straffebeføjelser undtagen i de særlige tilfælde, som beskrives i traktaten, som f. eks. for karteller eller misbrug af en dominerende stilling i artikel 87. stk. 2. litra a). der udtrykkeligt hjemler bøder og tvangsbøder.
Det er først og fremmest særdeles omtvisteligt at tastslå, at traktaten kun tillader fællesskabsmyndighederne at fastsætte sanktioner i de tilfælde, hvor den giver udtrykkelig hjemmel herfor.
Især på landbrugsområdet foreskriver artikel 40, stk. 3. at den fælles markedsordning kan omfatte alle foranstaltninger, der er nødvendige for at nå de i artikel 39 fastsatte mål.
Man kan med rette spørge sig selv, om en så bred formulering ikke indeholder mulighed for eventuelt at indføre økonomiske sanktioner til sikring af overholdelsen af fællesskabsforordningerne.
Jeg mener dog ikke. at Domstolen behøver at afgøre spørgsmålet i denne sag. da det etter min opfattelse vil være tilstrækkeligt at undersøge og retligt karakterisere den i teksten foreskrevne sikkerhedstillelse for at konstatere, at fortabelsen af den ingenlunde er en straf.
Det må først bemærkes, at udtrykkene kaution eller sikkerhedsstillelse (caution, cautionnement) i nutidig fransk er tvetydige, hvilket forfatterne længe har understreget og undertiden har foreslået at gøre en ende på.
Op til midten af det nittende århundrede havde udtrykket sikkerhedsstillelse kun én betydning: den. som gives det i artikel 2011 i Code civil français. det gamle romerretlige »fidejussio«. dvs. det løfte, hvorved en tredjemand indtræder i retsforholdet mellem kreditor og debitor for over tor kreditor at indestå for. at han vil opfylde debitors forpligtelser dersom denne ikke gør det.
Men der opstod meget hurtigt en anden mening med ordet sikkerhedsstillelse som man undertiden har kaldt »administrativ« sikkerhedsstillelse, og som betyder tvungen indbetaling af en sum penge før visse handlinger kan udføres eller visse funktioner udøves til sikring af det eventuelle ansvar der måtte opstå i forbindelse hermed især i forhold til offentlige myndigheder.
Denne sidste slags sikkerhedsstillelse, som ifølge civilretlige synspunkter er nærmere beslægtet med en håndpantsætning. adskiller sig stærkt fra den »fidejussio«. som sikkerhedsstillelsen i den første betydning udgør.
Men de to typer sikkerhedsstillelse kan indbyrdes kombineres, f. eks. som det ofte sker i praksis, når selve »håndpantsætningssikkerheden« — om jeg så må sige — garanteres af en »fidejussio«, oftest en bank.
Men hvad er i virkeligheden denne »håndpantsætningssikkerhed«? Den består efter min opfattelse blot i en slags sikkerhed for opfyldelsen af forud eller samtidigt indgåede forpligtelser. Imidlertid kan indførelsen af en sikkerhed øjensynligt kun vanskeligt betragtes som indførelsen af en sanktion. En sanktion har til formål at straffe. En sikkerhed skal forebygge og eventuelt afbøde.
Der kan således ikke. af »faktiske grunde« gives den indsigelse mod de omtvistede bestemmelser medhold, hvorefter fællesskabsmyndighederne er inkompetente til at indføre sanktioner, idet bestemmelserne ikke indfører en saktionsordning men en sikkerheds-ordning.
B — Lad os derfor gennemgå den anden række spørgsmål, som vedrører de omtvistede bestemmelsers ydre lovmæssighed, og som er baseret på ulovligheden af tilblivelsesproceduren for de forordninger, hvori de forefindes.
Disse forordninger er alle blevet udarbejdet efter forvaltningskomitéproceduren, hvis principper er Domstolen velkendte.
På forslag fra Kommissionen og efter høring af Parlamentet udsteder Rådet grundforordninger, men under visse betingelser betror det Kommissionen udarbejdelsen af de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger.
Udøvelsen af de beføjelser, som Rådet således har betroet Kommissionen, er organiseret som følger: Kommissionen udarbejder en plan over de forholdsregler, som bør træffes. Den forelægger planen for en forvaltningskomité, som består af repræsentanter for medlemsstaterne men har en formand, som er repræsentant for Kommissionen. Denne komités udtalelse meddeles Kommissionen. Under hensyn til denne udtalelse træffer Kommissionen foranstaltninger, som er umiddelbart anvendelige.
Når disse foranstaltninger ikke er i overensstemmelse med forvaltningskomiteens udtalelse, kan Kommissionen imidlertid for det første udsætte deres gennemførelse i én måned, og for det andet kan Rådet, som øjeblikkelig har fået dem forelagt, ophæve eller ændre dem inden for den samme frist på en måned.
Lovligheden af dette system, som er blevet benyttet i vid udstrækning, idet det har tjent ved udarbejdelsen af mere end to tusind fællesskabsforordninger, bestrides, og mindst en af de forelæggende tyske retter synes at have næret tvivl om dets lovlighed.
Det er for Domstolen blevet hævdet, at proceduren på to punkter strider mod traktaten :
—
på den ene side fordi den betror forvaltningskomiteen at deltage i Kommissionens lovgivningsarbejde:
—
på den anden side fordi den giver medlemsstaterne mulighed for at opnå. at Rådet ophæver Kommissionens forordninger.
Sluttelig, ifølge et argument, som især er blevet udviklet under domsforhandlingen, krænker denne procedure Parlamentets prærogativer.
Hele Fællesskabets institutionelle balance trues således ved denne procedure.
Denne argumentation har allerede længe været forfægtet i EØF-Parlamentet og er tillige blevet mesterligt bekæmpet af Parlamentets retsudvalg efter rapporten fra Jozeau-Marigné. der ved et heldigt sammentræf på én gang er parlamentariker og en fremragende jurist. Jeg vil optage en hel del betragtninger fra rapporten i mit forslag.
Argumentationen holder ikke over for en seriøs sammenligning mellem det såkaldte forvaltningskomitésystems anvendelse i enkeltheder og traktatens tekst.
Den vigtigste bestemmelse findes i artikel 155. sidste afsnit, hvorefter (citat) »Kommissionen [skal] … udøve de beføjelser, som Rådet tildeler den med henblik på gennemførelse af de af dette udfærdigede forskrifter«. Heraf følger efter min opfattelse tre punkter:
1.
Rådet besidder institutionelt ikke blot en generel og grundlæggende lovgivningsmagt men tillige beføjelsen til selv at udstede de nødvendige gennemførelsesbestemmelser for de generelle regler, den fastsætter.
2.
Rådet kan enten selv udøve denne gennemførelsesbeføjelse eller betro den til Kommissionen.
3.
Ingen bestemmelse indeholder begrænsninger af Rådets ret til at benytte eller undlade at benytte den beføjelse, som er givet det ved traktaten, eller forbud mod, at det fastsætter betingelserne for Kommissionens udøvelse af de beføjelser, den har fået tildelt.
Hvordan er imidlertid forvaltningskomitésystemet opbygget ?
1.
Rådet betror Kommissionen, og kun denne, at træffe gennemførelsesforanstaltninger for en grundforordning.
2.
Den sætter imidlertid en grænse for denne delegation.
Dersom der er uenighed mellem forvaltningskomiteen og Kommissionen, kan Rådet på en vis måde tilbagetage sin beføjelse og selv regulere spørgsmålet inden for en frist af en måned ved at ophæve eller ændre den af Kommissionen vedtagne tekst.
Hele dette system forekommer mig at stemme fuldt ud med ordlyden af traktatens artikel 155.
Jeg vil nu gå over til det argument, hvorefter forvaltningskomitéproceduren, selv om den ikke strider mod traktatens ordlyd, alligevel skader den af traktaten fastlagte institutionelle balance.
Jeg kan på dette punkt kun gentage, hvad Jozeau-Marigné skrev herom i den nævnte rapport, da han. før han udtrykte sine forbehold på det politiske plan. undersøgte forvaltningskomitéprocedurens forenelighed med traktaten på det juridiske plan.
1.
Rådet er, når det overlader gennemførelsesbeføjelser til Kommissionen i medfør af artikel 155 til gennemførelse af de regler, det udsteder, berettiget til at underkaste afgivelsen af disse beføjelser visse betingelser med hensyn til måden for deres udøvelse.
2.
Kommissionen er ikke afhængig af komiteen, fordi Kommissionen kan fastholde sit forslag.
3.
Der er ingen overførelse af beføjelser fra Kommissionen til Rådet, idet det ifølge traktaten er sidstnævnte, som kan afgive beføjelser til Kommissionen.
Endelig overskrider Rådet kun de begrænsninger, som traktaten sætter for det. dersom det overlader forvaltningskomiteerne en eller anden beføjelse til at træffe afgørelse, hvilket ikke er tilfældet her.
En procedure, som forbeholder Rådet selv retten til at træffe afgørelse i sidste instans, må tværtimod anses som forenelig med traktaten.
Endelig er det. hvad angår Parlamentets rettigheder, sikkert, at den forvaltningskomitéprocedure, som er indført ved forordning nr. 19, ikke skader Parlamentets magt.
For at overbevise sig er det tilstrækkeligt at læse den resolution, der blev vedtaget den 3. oktober 1968. og hvorved Parlamentet anerkender eksistensen og lovligheden af den nævnte procedure, medens det samtidig sætter de politiske og juridiske grænser for dens anvendelse.
Jeg mener altså, at det forvaltningskomité system, som er indført ved artikel 26 i grundforordning nr. 19, hverken strider mod traktatens artikel 155 eller mod den heri hjemlede institutionelle balance.
Der mangler endnu et sidste punkt: det blev for forvaltningsdomstolen i Hessen, som har stillet Domstolen spørgsmål herom, hævdet, at den nævnte procedure strider mod traktatens artikel 189, som hjemler de forskellige slags retsakter, der kan udstedes af Kommissionen eller Rådet: forordninger, direktiver etc…
Jeg kan ikke rigtig fatte formålet med denne indsigelse, der i øvrigt ikke er blevet gentaget her i retten af dem, som til at begynde med var fremkommet med den.
Idet traktatens artikel 155 giver Rådet mulighed for at tildele Kommissionen beføjelse til at træffe gennemførelsesforanstaltninger for de regler, det udsteder, følger det heraf implicite og nødvendigvis, at Kommissionen skal give reglerne den form, som svarer til deres retlige karakter: forordning eller direktiv, og at det i øvrigt er den selv samme form som Rådet skal anvende, hvis det ønsker at ophæve eller ændre en tekst, som Kommissionen har vedtaget.
Alt i alt vil jeg altså foreslå, at Domstolen fastslår, at forvaltningskomitéproceduren efter artikel 26 i forordning nr. 19, ifølge hvilken de omtvistede forordninger er udstedt, er forenelig med traktaten i det omfang, Rådet kun har overdraget Kommissionen beføjelse til at udstede gennemførelsesforordninger for de grundforordninger, som det selv har udstedt.
C — Dette fører os direkte til den tredje række kritiske bemærkninger, som er blevet fremsat subsidiært mod de omtvistede forordninger med hensyn til deres ydre lovmæssighed.
Denne kritik kan sammenfattes således:
Selv om man anerkender lovmæssigheden af forvaltningskomitéproceduren, kunne de omtvistede bestemmelser om sikkerhedsstillelse ikke udstedes af Kommissionen under iagttagelse af denne procedure, dels fordi opstillelsen af en sådan betingelse for udstedelsen af licenser går langt uden for rammerne for gennemførelsesforanstaltninger, og dels og mere specielt, fordi Rådet i forordning nr. 19 udtrykkeligt har bestemt, at den nævnte betingelse kun kan lægges på importen af korn og ikke, som de omtvistede regler bestemmer, på eksporten og importen af frø, såvel som på eksporten og importen af kornprodukter.
Den første del af argumentationen fortjener kun en kort bemærkning fra min side.
Den støttes især på det forhold, at indførelsen af sikkerhedsstillelsen følger dels af bestemmelser fra Rådet selv, dels af bestemmelser udstedt af Kommissionen i henhold til forvaltningskomitéproceduren, men jeg mener ikke, at denne omstændighed — selv om den er udtryk for manglende sammenhæng — i sig selv kan bevirke ulovlighed af de tekster, som er vedtaget i henhold til forvaltningskomitéproceduren .
Som netop nævnt, og som jeg vil vende tilbage til om et øjeblik, kan Rådet nemlig frit vælge, om det vil forbeholde sig selv at udstede en gennemførelsesforanstaltning, eller om det tværtimod vil overdrage Kommissionen dette.
Det eneste spørgsmål, som opstår, og som jeg vil undersøge med hensyn til forordning nr. 19, er, om indførelsen af en ordning med sikkerhedsstillelse er en gennemførelsesforanstaltning for en grundforordning eller ej.
Artikel 16 i forordning nr. 19 rejser i denne henseende et vanskeligt spørgsmål, og jeg vil ikke over for Domstolen lægge skjul på, at jeg har tøvet længe med hensyn til det svar, som jeg vil foreslå Domstolen at give herpå.
Artikel 16 har følgende indhold:
—
stk. 1 foreskriver, at der for enhver import og eksport af et produkt, som er omfattet af artikel 1 i forordning nr. 19. skal udstedes en licens til den handlende,
—
stk. 2 vedrører kun import licenser for frø.
Den fastsætter gyldighedsperioden for licenserne og fremgangsmåden for ændring af perioden.
Den præciserer endelig og ikke mindst, at udstedelsen af licensen er betinget af en sikkerhedsstillelse som garanti for importforpligtelsen i licensens gyldighedsperiode, og at sikkerheden fortabes i de tilfælde, hvor importen ikke gennemføres inden for fristen.
—
stk. 3 henviser til fremgangsmåden i artikel 26, dvs. forvaltningskomitéproceduren for fastsættelsen af gennemførelses-måden for hele artiklen, især, som det hedder, for fastsættelsen af gyldighedsperioden for importlicenserne for alle de produkter, som falder inden for forordning nr. 19's anvendelsesområde.
Over for denne formulering kan det med rette spørges, om Rådet ikke har ønsket at begrænse pligten til at stille sikkerhed til frøimporten, som det udtrykkeligt nævner, og om det følgelig ikke er ulovligt at udstrække pligten dels til frøeksport og dels til import og eksport af kornprodukter udover frø.
Dette er så meget desto mere tvivlsomt, som der i henhold til de i retsmødet forleden afgivne forklaringer desangående synes at være opstået to retninger inden for Rådet, »høgene«, hvis jeg må kalde dem sådan — der ønsker en vidtstrakt og streng sikkerhedsordning, og »duerne«, som tværtimod foretrækker mindre restriktive løsninger.
Den endeligt vedtagne tekst synes at være et kompromis mellem disse to retninger: høgene har opnået, at systemet med sikkerhedsstillelse anvendes på frøimporten, duerne, at det ikke pålægges hverken frøeksporten eller importen eller eksporten af kornprodukter.
Efter, som nævnt, at have tøvet længe, vil jeg foreslå, at Domstolen besvarer spørgsmålet benægtende af følgende tre årsager:
1.
Det er alene teksten, der bør tages hensyn til ved afgørelsen af spørgsmålet, idet der ikke findes forarbejder til denne grundforordning, som kan binde Domstolen ved dens fortolkning.
2.
Artikel 16, stk. 1 fastslår utvetydigt princippet om, at den handlende er forpligtet til for enhver import eller eksport af produkter, der er omfattet af artikel 1 i forordningen, dvs. af frø, af kornprodukter eller af omdannede produkter, at skaffe sig en import- eller eksportlicens.
3.
Samme artikels stk. 3 overlader det endelig udtrykkeligt til Kommissionen at træffe gennemførelsesforanstaltninger for de almindelige regler i stk. 1 under anvendelse af proceduren i artikel 26.
Jeg mener, at indførelsen af sikkerhedsstillelsen i realiteten blot er definitionen på en af de betingelser, som er nødvendige for udstedelsen af de i artikel 16, stk. 1 foreskrevne import- og eksportlicenser, dvs. en gennemførelsesforanstaltning for nævnte artikel.
Princippet om sikkerhedsstillelse og dennes fortabelse i tilfælde af transaktionens manglende gennemførelse er i nogle tilfælde blevet fastslået i en grundforordning og i andre tilfælde i en forordning fra Kommissionen under anvendelse af forvaltningskomitéproceduren.
Men denne omstændighed er ikke i sig selv afgørende, idet Rådet, som netop nævnt, frit kan betro eller undlade at betro Kommissionen udstedelsen af gennemførelsesforanstaltninger for grundforordningerne.
Det eneste problem består i, hvorvidt indførelsen af en ordning med sikkerhedsstillelse udgør en »gennemførelsesforanstaltning« for en forordning, som fastsætter en pligt til at erhverve en import- eller eksportlicens.
Jeg er af denne opfattelse, for når Rådet foreskrev en pligt til at være i besiddelse af en import- eller eksportlicens, så var betingelserne for udstedelsen af denne licens kun, hvad angår den ydre lovmæssighed, simple midler til gennemførelse af den nævnte pligt, for så vidt som disse midler — og her opstår der et spørgsmål om indre lovmæssighed, som jeg vil gennemgå om et øjeblik — ikke pålægger importørerne og eksportørerne overdrevne byrder i forhold til formålene med indførelsen af importlicenser.
Dersom Domstolen også accepterer dette synspunkt, som, det tilstår jeg gerne endnu en gang, kræver visse anstrengelser ved fortolkningen må den anerkende gyldigheden af de omtvistede bestemmelser, som har udvidet ordningen med sikkerhedsstillelse til at omfatte dels frøeksporten, dels eksporten og importen af andre produkter end frø, som falder inden for forordning nr. 19's anvendelsesområde.
Endnu en indsigelse vedrørende de omtvistede bestemmelsers ydre lovmæssighed fremkom ved skriftvekslingen: manglende eller utilstrækkelig begrundelse af de forordninger, hvori de forefindes.
Dersom Domstolen finder at burde svare herpå, selv om ingen af de tyske retter udtrykkeligt har anmodet den herom, mener jeg, at det er tilstrækkeligt at konstatere, at alle de omtvistede forordninger er begrundede og tilstrækkeligt begrundede.
Jeg har nu afsluttet behandlingen af spørgsmålene vedrørende de omtvistede bestemmelsers ydre lovmæssighed. Jeg vil nu gå over til de spørgsmål, som angår de samme bestemmelsers indre lovmæssighed.
II
De spørgsmål, som Domstolen har fået forelagt vedrørende de omtvistede foranstaltningers indre lovmæssighed, er alle knyttet til ét og samme problem, nemlig hvorvidt disse foranstaltninger e i overensstemmelse eller ej med det såkaldte »proportionalitetsprincip«, hvorefter borgerne i almenvellets interesse kun kan pålægges strengt nødvendige forpligtelser. Men der opstår straks et spørgsmål som må besvares først, nemlig fra hvilken retskilde dette princip skal udledes for at kunne gøres gældende med en retsakt fra fællesskabsmyndighederne.
Der er fremsat tre teser herom:
1.
den fra retten i Frankfurt, som består i en påstand om. at proportionalitetsprincippet følger af den samlede virkning af artikel 2 og 12 i Forbundsrepublikken Tysklands grundlov, og at fællesskabsforanstaltningerne ikke kan tilsidesætte disse forfatningsbestemmelser, hvoraf retten har draget alle konsekvenser, idet den før forelæggelseskendelsen har erklæret de her for Domstolen omtvistede bestemmelser for ugyldige og stridende mod grundloven:
2.
den, som er fremdraget af forvaltningsdomstolen i Hessen, og som består i at søge retskilden til proportionalitetsprincippet i Fællesskabets uskrevne ret, dvs. i de almindelige principper i fællesskabsretten ;
3.
endelig den, som jeg vil foreslå Domstolen, og som i nærværende sag fører til, at det nævnte princips kilde skal søges i en udtrykkelig og særdeles klar bestemmelse i traktaten.
Selv om slutresultatet bliver det samme, uanset hvilket system der anvendes, mener jeg, at Domstolen bør udtale sig, idet der ellers er risiko for, at retspraksis i medlemsstaterne udvikler sig forskelligt eller modstridende.
Et bestemt punkt forekommer mig sikkert, og det er, at den tese, som er valgt af retten i Frankfurt, må forkastes fuldstændigt.
En fællesskabsretsakts lovlighed kan kun bedømmes i lyset af den skrevne eller uskrevne fælles ret, men aldrig i lyset af den nationale ret, selv om denne er en grundlov. Som Domstolen fastslog i Costa-dommen. må den af traktaten afledte ret »på grund af sin selvstændige natur retsligt … gå forud for en hvilken som helst national bestemmelse, idet den ellers ville miste sin fællesskabskarakter. og idet selve retsgrundlaget for Fællesskabet ellers ville blive bragt i fare«. Princippet anvendes ifølge Domstolens praksis uanset hvilken national retsregel, der påberåbes, og Domstolen har navnlig allerede fastslået, at en fællesskabsretsakts gyldighed ikke kan bedømmes i lyset af den tyske grundlov (Salgsforeningerne for Ruhrkul mod Den Høje Myndighed. Sml. 1954 — 1964. s. 197: org. ref. Recueil VI — 1960. s. 861 ff) og navnlig ikke i lyset af artikel 2 og 12 i grundloven, dvs. de her påberåbte artikler (1 — 58. Stork og Co. mod Den Høje Myndighed. Sml. 1954 — 1964. s. 127: org. ref. Recueil V — 1958. s. 62).
Betyder dette, at de fundamentale principper i national ret er værdiløse for fællesskabsretten?
Afgjort ikke. de bidrager til dannelsen i medlemsstaterne af det fælles filosofiske, politiske og juridiske materiale, hvoraf der gennem retspraksis opstår en uskreven fællesskabsret der netop har som et af sine væsentlige formål at sikre respekten for den enkeltes fundamentale rettigheder.
På dette punkt bidrager de fundamentale principper i de nationale retssystemer til. at man i selve fællesskabsretten finder de nødvendige ressourcer til om fornødent at sikre respekten for de fundamentale rettigheder, som danner medlemsstaternes fælles arv.
Denne mulighed for, at fællesskabsretten i sig selv og under alle omstændigheder kan sikre beskyttelsen af de menneskerettigheder, der er anerkendt som fundamentale, har Domstolen allerede fastslået i Stauder-dommen af 12. november 1969. Sml. 1969. s. 107: org. ref. Recueil XV — 1969. s. 419. Domstolen bør efter min opfattelse med forøget styrke bekræfte den igen her. da nærværende sag egner sig særligt hertil.
Men i virkeligheden er den her påberåbte fundamentale rettighed, nemlig at det enkelte menneske ikke må få sin handlefrihed beskåret, udover hvad der er nødvendigt for almenvellet, allerede garanteret både ved fællesskabsrettens almindelige principper, som Domstolen sikrer overholdelsen af. og ved en udtrykkelig bestemmelse i traktaten.
—
Ved fællesskabsrettens almindelige principper: dette er udtrykkeligt fastslået i to af Domstolens domme: af 29. november 1956. Federation Charbonniere de Belgique, Sml. 1954 — 1964, s. 29: org. ref. Recueil 1955 — 1956. s. 304. og af 12. juni 1958, Hauts Fourneaux de Chasse. Sml. 1954 — 1964, s. 103: org ref. Recueil IV — 1958. s. 190.
—
Ved en udtrykkelig bestemmelse i traktaten: den findes i artikel 40 i afsnit II. som omhandler landbruget, og hvoraf det følger, at den fælles ordning af markederne, som er oprettet med henblik på at nå de i artikel 39 nævnte mål. kun kan medføre sådanne foranstaltninger, som er nødvendige for at nå de i artikel 39 fastsatte mål.
Som Domstolen altså kan se, vil det således ikke blot være let for den i den ret, som påberåbes for den, at finde rent fællesskabsretlige grundprincipper, men der kan endog være tvivl om, hvilke af disse grundprincipper den bør anvende.
Jeg vil foreslå det grundprincip, som hidrører fra den skrevne ret, for jeg synes dels, at det er god juridisk teknik kun at anvende uskreven ret i tilfælde af uklarhed, utilstrækkelighed eller huller i den skrevne ret, og dels, at traktatens artikel 40, idet den ikke henviser til almenvellets mere eller mindre veldefinerede interesser men nærmere til de i artikel 39 nævnte mål, opstiller en mere præcis garanti for den enkeltes rettigheder end fællesskabsrettens almindelige principper.
Jeg finder sluttelig, at det spørgsmål, som er stillet Domstolen i meget omfattende og undertiden endog politisk-filosofiske vendinger, kan sammenfattes til et enklere spørgsmål: »Har fællesskabsmyndighederne ved at indføre den omtvistede ordning med sikkerhedsstillelse krænket traktatens artikel 40, hvorefter der kun kan træffes sådanne foranstaltninger, som er nødvendige for at nå de i artikel 39 fastsatte mål?«
Ved besvarelsen af dette spørgsmål vil jeg successivt undersøge:
1.
princippet for systemet med sikkerhedsstillelse
2.
systemet i praksis
A —
Som princip tror jeg, at det anfægtede system ikke blot er strengt nødvendigt for, at fællesskabsmarkedet for korn og kornprodukter kan fungere normalt, men tillige, at det, selv om det kan forbedres, antagelig er den mindst indgribende foranstaltning, man kan tænke sig, til sikring af markedets rigtige funktion.
Jeg vil forsøge at påvise dette ved at sætte systemet ind i den sammenhæng, hvori det bør ses for ret at kunne bedømmes. Ordningen af kornmarkedet tilsigter hovedsagelig at sikre en rimelig levestandard for de europæiske producenter under hensyntagen til de andre af traktaten fastsatte mål for den fælles politik.
Den hjemler virksomme støtte- og interventionsmidler med hensyn til de interne priser.
Hvert år fastsættes der først en indikativpris. dvs. den pris, til hvilken transaktionerne bør ske på Fællesskabets interne marked.
Ud fra denne indikativpris sættes der en lidt højere interventionspris for ikke at blokere handelen inden for Fællesskabet. Denne interventionspris udgør på en måde den garanterede mindstepris for producenten.
Dens svingninger er et af de forhold, som får interventionsmyndighederne til at gribe ind, enten i form af tvangskøb uden kvantitetsbegrænsning ved støtte til privat oplagring eller endelig ved indirekte midler såsom denaturering.
Det er klart, at et sådant system kun kan fungere, når det ledsages og støttes af en indgriben over for den eksterne handel med produkterne. Fællesskabets interne priser, der er fastsat såvel i socialt som i økonomisk øjemed, er nemlig højere end verdensmarkedspriserne, om hvilke det i øvrigt vides, at de i almindelighed dannes kunstigt, og hvor lidt de svarer til idealprisen på et perfekt marked, som attenhundredetallets liberale økonomer forestillede sig den.
Hvis der ikke foretoges nogen indgriben ved Fællesskabets grænser, ville der derfor opstå to fænomener:
1.
Eksport ville være udelukket, selv når Fællesskabets produktionsoverskud i forhold til efterspørgslen gjorde den ønskelig.
2.
Fællesmarkedet ville risikere at blive oversvømmet af import fra tredjelande, hvilket ville medføre et prisfald, interventionsmyndighederne ville blive nødt til at gribe ind, og de byrder, som medlemsstaternes borgere har accepteret for at støtte deres landmænd, ville direkte eller indirekte blive fordrejet til fordel enten for tredjelandes producenter eller for importørerne af frø eller kornprodukter.
Medens det således utvivlsomt er nødvendigt med en indgriben ved Fællesskabets grænser, har valget af interventionsmidler været et vanskeligt problem for dem, som skulle træffe afgørelse herom.
Den enkleste løsning havde øjensynligt været at give et fællesskabsorgan eller nogle organer, som handler for Fællesskabets regning, monopol på den eksterne handel. Sådanne organer, som til fulde er bekendt med forsyningssituationen, ville have importeret, når der var mangel, og eksporteret, når der var overskud, og søgt at kompensere finansielt for de modsatte resultater af de to transaktioner.
En anden mulig løsning havde været at fastsætte import- og eksportkvoter periodisk og under hensyntagen til den interne markedssituation, medens den eksterne handelsfrihed principielt blev bibeholdt.
Disse løsninger blev forsvaret af mange specialister og ville uden tvivl bedre have sikret den nødvendige kontrol med den eksterne handel.
De er imidlertid ikke blevet gennemført, måske fordi de ansvarlige myndigheder fandt, at de lagde for store hindringer i vejen for de handlendes frihed, hindringer som i manges øjne ikke syntes absolut nødvendige for opnåelsen af de tilsigtede mål.
Derfor gennemførtes et langt mere fleksibelt system, virkelig det mindst tvingende, man kan tænke sig. Hverken monopol på importen eller eksporten eller kvantitativ kontrol.
En hel ordning baseret fuldstændigt på overtalelses- og ikke på tvangsprincippet.
For eksporten: ikke blot frihed til at eksportere, men for at denne frihed ikke skulle blive teoretisk, en eksportstøtte: »Restitutionen«, hvis fulde virkning er at dække forskellen mellem produkternes kurser eller priser inden for Fællesskabet og på verdensmarkedet.
For importen:
1.
en tærskelpris, som fastsættes af fællesskabsmyndighederne, og som grosso modn med geografiske korrektioner svarer til interventionsprisen udgør den mindstepris, under hvilken produkterne ikke må omsættes på Fællesskabets markeder.
2.
en fællesskabsimportafgift, »afgiften«, som i modsætning til en toldafgift af sædvanlig art er variabel, svarer i de fleste tilfælde grosso modo til forskellen mellem tærskelprisen og den ved grænsen tilbudte pris.
3.
endelig, for bide importen og eksporten, muligheden for intervention med et vist antal beskyttende forholdsregler, som i tilfælde af fejl i mekanismen tillader hurtigt at træffe passende foranstaltninger på Fællesskabets marked.
Således er — bortset fra i tilspidsede krisetilfælde — de eneste midler til sikring af den stabilisering af markedet, som artikel 39 udtrykkeligt omtaler blandt det fælles landbrugsmarkeds formål, følgende:
—
forvaltningen af importafgiften
—
forvaltningen af godtgørelsen
Dersom udbudet på fællesskabsmarkedet har tendens til at overstige efterspørgslen, forhøjes godtgørelsen for at lette afsætningen af overskuddet.
Dersom efterspørgslen har tendens til at overstige udbudet, nedsættes afgiften, for at underskuddet i fællesskabsforsyningen kan blive afhjulpet. Men for at lede afgiften eller godtgørelsen 1 den såkaldte »rigtige retning« er visse oplysninger nødvendige:
—
først og fremmest oplysninger vedrørende den indre markedssituation, hvilket næppe rejser noget problem i betragtning af de snævre bånd, som forbinder de ansvarlige fællesskabsmyndigheder og medlemsstaternes kompetente organer.
—
men tillige kendskab til omfanget af og betingelserne for de indførsler og udførsler, som de handlende, der frit kan foretage dem, vil gennemføre i en given periode.
Uden den sidstnævnte oplysning ville fællesskabsindgrebene vedrørende den eksterne handel udvikle sig famlende. Fællesskabsmyndigheden ville have kendskab til den interne uligevægt, men ikke til de handlendes afgørelser, som kunne forværre eller forbedre denne uligevægt, og den ville altså ikke kunne handle efter markedsbalancens behov.
Dette er grunden til, at det er ikke blot nødvendigt men påkrævet, dersom en opretholdelse af importørernes og eksportørernes økonomiske frihed ønskes, dels at betinge gennemførelsen af deres transaktioner af udstedelsen af en import- eller eksportlicens, dels at sørge for. at dette dokument ikke bliver en vag hensigtserklæring, men at betingelsen for dets udstedelse bliver en pligt til at gennemføre den planlagte transaktion, en pligt, som garanteres ved en sikkerhedsstillelse.
Således sat i sin rette sammenhæng står systemet med import- og eksportlicenser, forpligtelsen til at gennemføre den påtænkte transaktion og den ordning med sikkerhedsstillelse, som garanterer forpligtelsen, i et helt andet lys end det. hvori nogle har søgt at præsentere det.
Det er på ingen måde et system til sikring af en rent statistisk forpligtelse, som retten i Frankfurt synes at have tænkt sig.
Det er ingenlunde, som det blev foreslået forleden dag. en slags chikane udøvet mod de handlende af bureaukrater, som ønsker at se deres forudsigelser gå i opfyldelse.
Det er en fundamental faktor i ordningen af kornmarkedet, uden hvilken den frihed for de handlende, som ønskes opretholdt, risikerer enten at føre til anarki og kaos eller at gøre det nødvendigt for de ansvarlige myndigheder at gribe til tvangsforanstaltninger.
Det er også, og dette er et aspekt af spørgsmålet, som ikke må glemmes, et nødvendigt middel til at sikre, at den omkostningsforøgelse, som en forhøjelse af godtgørelsen udgør, eller den indtægtsreduktion. som en nedsættelse af afgiften udgør, kun tjener markedets interesse, således at de byrder, som staterne inden for Fællesskabet pålægger deres borgere til støtte for det fælles landbrugsmarked, virkelig tjener dette formål.
De forpligtelser, som systemet pålægger importørerne og eksportørerne, er efter min opfattelse den mindst tænkelige og uundværlige pris for den handlefrihed, der er givet dem.
Man har ganske vist forsøgt at påvise for Domstolen, at import- og eksportlicenser på den ene side og sikkerhedsstillelse på den anden side ikke var uadskilleligt forbundne, og at der kunne tænkes mindre tvingende måder, som alligevel gav samme resultater for markedsbalancen.
En af disse måder er beskrevet i kendelsen fra retten i Frankfurt og forleden forsvaret af repræsentanten for kornfirmaerne. Den består i. at der samtidig med. at forpligtelsen til at erhverve en import- eller eksportlicens bibeholdes, foretages en indskrænkning af forpligtelserne for den importør eller eksportør, som endeligt beslutter sig til ikke at gennemføre den oprindeligt påtænkte transaktion, til under bødeansvar at undertegne en erklæring om ikke at ville importere eller eksportere.
Men når den handlende sender sin erklæring til den kompetente myndighed, er skaden allerede sket: den tidligere påtænkte Og nu aflyste import er allerede indgået i betragtningerne over markedssituationen.
Det ville være, om jeg må benytte et populært fransk ordsprog, »at lukke stalddøren, efter at hesten er stukket af«.
Det er sandt, at man i retsmødet forleden længe forsøgte at påvise for Domstolen, at det omtvistede system ikke var perfekt og ikke i alle tilfælde tillod en fuldstændig opnåelse af det tilsigtede mål: med andre ord at det lykkedes nogle heste at slippe gennem den halvåbne stalddør.
Jeg vil gerne tro det, men selve de fremhævede mangler viser, at kun et mere tvingende system ville have været helt effektivt, og at det omtvistede system derfor virkelig er »det mindste minimum«, som den handlende må tåle, hvis han ønsker sin frihed til at foretage de omhandlede transaktioner.
Jeg finder derfor, at det ved de anfægtede forordninger indførte system, som består i at betinge udstedelsen af import- og eksportlicenserne af et tilsagn om at ville gennemføre den besluttede transaktion og af en sikkerhedsstillelse for opfyldelsen af denne forpligtelse, principielt er strengt nødvendigt for det fælles kornmarkeds funktion, således som det er organiseret, og at fællesskabsmyndighederne ved at indføre det ikke har krænket traktatens artikel 40.
Domstolen har allerede i sag 4/68 afsagt en lignende dom den 11. juli 1968 med hensyn til fællesskabsmarkedet for mejeriprodukter. Domstolen bør efter min opfattelse træffe samme afgørelse for fællesskabsmarkedet for korn.
B —
Tilbage står altså at undersøge, om visse gennemførelsesmåder for systemet er overdrevne og udgør foranstaltninger, som traktatens artikel 40 ikke har bemyndiget fællesskabsmyndighederne til at pålægge de handlende.
Der er stillet Domstolen to spørgsmål desangående :
1.
Det første angår den forskel med hensyn til systemet, som efter visses opfattelse bør eksistere mellem de to slags licenser, der er hjemlet i forordningerne:
—
de import- eller eksportlicenser, for hvilke afgifts- eller godtgørelsessatserne er de. som gælder på datoen for transaktionens gennemførelse.
—
de import- eller eksportlicenser, for hvilke afgifts- eller godtgørelsessatserne er dem, som gælder på datoen for begæringen om licensen med forbehold af visse rettelser under hensyn til den gældende tær skelpris på transaktionens gennemførelsestidspunkt.
Den fremsatte argumentation er følgende.
Selv om Domstolen accepterer, at systemet med licens og sikkerhedsstillelse principielt kun pålægger de byrder, som er strengt nødvendige for markedsordningen, må den anerkende, at det er overflødigt, for så vidt angår de licenser, for hvilke afgifts- eller godtgørelsessatserne er dem, som gælder på datoen for transaktionens gennemførelse.
For disses vedkommende er der ingen risiko for spekulationer eller misbrug; der er ingen gyldig grund til at betinge deres udstedelse af en sikkerhedsstillelse.
Dette ræsonnement ville i det mindste delvis kunne forsvares, hvis det omtvistede systems eneste formål var at beskytte Fællesskabets finanser. De omhandlede licenser frembyder efter denne opfattelse mindre fare for misbrug eller »fordrejning«, om jeg så må sige, end de licenser, for hvilke afgiften eller godtgørelsen er fastsat på forhånd, og dette retfærdiggør, nævnt en passant, den forskel, som findes mellem disse to transaktioner med hensyn til betydningen af den sikkerhed, der risikerer at gå tabt.
Men beskyttelsen af fællesskabsfinanserne er. som jeg netop har søgt at påvise, kun en af de betragtninger, som har nødvendiggjort det vedtagne system.
Den anden er efter min opfattelse den vigtigste, og den består i nødvendigheden af et så præcist og eksakt kendskab som muligt til udviklingen i fællesskabsforsyningerne for herudfra at kunne fastsætte: tærskelpris og afgifts- og godtgørelsessatser.
Ud fra denne synsvinkel udgør alle import- og eksportlicenser et hele. uanset hvilken klausul den enkelte licens forsynes med. At dele dem op og tillade, at visse licenser kan begæres uden reel hensigt til at gennemføre den transaktion, de angår, ville være at fordreje hele planlægningssystemet, der, som jeg netop har søgt at påvise, er uundværligt for reguleringen af markedet, således som det meget liberalt er blevet organiseret.
Jeg finder derfor, at de bestemmelser i fællesskabsforordningerne, som betinger de to slags licenser af sikkerhedsstillelse, er nødvendige for ordningen af kornmarkedet og således ikke strider mod traktatens artikel 40. stk. 3.
2.
Det andet spørgsmål, som er stillet Domstolen vedrørende den karakter af »mis brug«, som i nogen grad præger visse detaljer i sikkerhedssystemet, refererer til bestemmelsen om. at det kun er i force majeuretilfælde. at sikkerheden ikke fortabes, dersom den transaktion, for hvilken licensen er udstedt, ikke gennemføres.
Domstolen spørges på dette punkt om følgende :
a)
om den bekræfter sin retspraksis vedrørende »force majeure«:
b)
om den vil bedømme, hvorvidt fællesskabsmyndighederne ved kun at fastsætte denne undtagelse fra reglen om fortabelse af sikkerheden, når transaktionen ikke gennemføres, har overskredet deres beføjelser og pålagt de handlende et strengere system end nødvendigt.
Som svar på det første spørgsmål kan Domstolen efter min opfattelse kun gentage betragtningerne fra dommen 4/68 af 11. juli 1968 (Sml. 1965 — 1968. s. 527: org.ref. Recueil XIV — 1968. s. 551). som jeg netop henviste til. og som kan sammenfattes således:
1.
Importøren eller eksportøren fritages for pligten til at gennemføre den transaktion, for hvilken han har begæret licensen, når de udefra kommende forhold gør det umuligt for ham at realisere importen eller eksporten inden for fristen.
2.
Men hertil kræves der:
a)
at den begivenhed, som har gjort gennemførelsen umulig, er af anormal art.
b)
at følgerne af denne anormale begivenhed ikke har kunnet undgås eller i hvert fald er af en sådan karakter, at de kun ville have kunnet undgås ved urimelige ofre fra indehaveren af import- og eksportlicensen.
Med hensyn til det andet spørgsmål, som angår gyldigheden af de bestemmelser, der kun hjemler godtgørelse af sikkerheden i tilfælde af force majeure, er det blevet hævdet for Domstolen, at de er overdrevent strenge i be tragtning af de tilsigtede mål. og at de burde erstattes af et mere fleksibelt system, som især tog hensyn til licensindehaverens adfærd og de vanskeligheder, han måtte have haft med at gennemføre den transaktion, han har begæret licensen til.
Jeg foreslår, at Domstolen afviser dette argument af to grunde:
For det første giver Domstolens definition af force majeure et stort spillerum, ja et større spillerum end mange nationale retssystemer for importørens adfærd, idet den tager vurderingen af hans planer, hans omhu og de ofre. han skulle have ydet for at gennemføre transaktionen for enhver pris. i betragtning.
Alle disse forhold giver således den nationale dommer en vid skønsmargen, og systemet er altså ikke så strengt, som visse har påstået.
For det andet og frem for alt finder jeg i det ræssonnement. som er fremsat for Domstolen med hensyn til force majeure, det samme grundlæggende princip som i den ligestilling af sikkerhedsfortabelsen med en sanktion, som jeg netop har foreslået at afvise.
Det er fordi, man i fortabelsen af sikkerheden ser en sanktion, at man foreslår Domstolen, at den ikke kan ifaldes, før der er taget hensyn til alle de viljemæssige, subjektive eller objektive elementer, som kan forklare, at den transaktion, der er udstedt licens til, ikke er blevet gennemført.
Men som sagt, ordningen med sikkerhedsstillelse forekommer mig ingenlunde at være en sanktionsordning. For mig er den et system til sikring af gennemførelsen af en forpligtelse, som blev indgået, da licensen blev udstedt, og fællesskabsmyndighederne har derfor med rette besluttet, at kun force majeure kan fritage den person, som har påtaget sig forpligtelsen, for at opfylde den.
For at afgøre de spørgsmål, som er opstået vedrørende de anfægtede bestemmelsers indre lovmæssighed, mener jeg, at det system med sikkerhedsstillelse, som bestemmelserne indfører, både i sit princip og i sin anvendelse i de enkelte tilfælde er nødvendigt og endog uundværligt for det fælles kornmarkeds ordentlige funktion, således som det er blevet organiseret, og at fællesskabsmyndighederne ved at udstede bestemmelserne fuldt ud har respekteret deres forpligtelser i henhold til traktatens artikel 40. stk. 3
III
Lad os til slut gå i gang med den tredje række spørgsmål, som opstår i sagen: nemlig, ved rørende gyldigheden i forhold til fællesskabsretten af den ordning med sikkerhedsstillelse, der er indført i en medlemsstat før ikrafttrædelsen af de gennemførelsesforordninger, som Kommissionen har udstedt i medfør af artikel 16, stk. 3 i forordning nr. 19, og vedrørende gyldigheden af forordning nr. 87/62.
Grundene til. at Domstolen bliver stillet over for problemet, er følgende:
Forordning nr. 19 blev vedtaget den 4. april 1962 og trådte i kraft den 21. april 1962.
Forordning nr. 87. som blev vedtaget den 25. juli 1962 af Kommissionen, trådte i kraft den 30. juli 1962 og bestemte i artikel:
»Udstedelsen af import- og eksportlicenser for de varer, som omhandles i artikel 1 i Rådets forordning nr. 19. er betinget af en sikkerhedsstillelse. Under forbehold af bestemmelserne i artikel 8 fortabes denne sikkerhed helt eller delvis, når forpligtelsen til at importere eller eksportere ikke opfyldes: indtil deres harmonisering i henhold til artikel 26 i Rådels forordning nr. 19 fastsættes bestemmelserne om sikkerhedens indbetaling, fortabelse og størrelse af medlemsstaterne, og de meddeles ufortøvet Kommissionen og de øvrige medlemsstater«.
Forbundsrepublikken udviste en usædvanlig iver. idet der så tidligt som den 26. juli 1962 blev vedtaget en lov til gennemførelse af forordning nr. 19. som fra den 30. juli 1962 hjemlede et system med sikkerhedsstillelse for udstedelsen af import- og eksportlicenserne for korn og kornprodukter i overensstemmelse med fremgangsmåder, som stort set svarer til de bestemmelser, der senere blev indføjet i fællesskabsforordningen. Dette hastværk forekom nogle forkasteligt, og derfor stillede forvaltningsdomstolen i Hessen i sag 30/70 Domstolen et spørgsmål des angående i form af en anmodning både om fortolkning af artikel 16 i forordning nr. 19 og artikel 7 i forordning nr. 87 og om en afgørelse vedrørende sidstnævnte forordnings gyldighed.
Det temmelig langt formulerede spørgsmål synes at opfordre Domstolen til at bedømme overensstemmelsen med fællesskabsretten af den tyske lov af 26. juli 1962. hvilket Domstolen ifølge sin praksis ikke kan gøre. .
Men jeg finder. at Domstolen bør fortolke det. og synes, at det. som foreslået af Kommissionen, kan forstås som følger:
»Var medlemsstaterne i lyset af artikel 16 i forordning nr. 19 og artikel 7 i forordning nr. 87 berettiget til før indførelsen af en fællesskabsordning desangående at regulere detaljerne vedrørende indbetalingen, fortabelsen og størrelsen af den sikkerhed, som krævedes til udstedelsen af importlicenser?«
Før gennemgangen af det svar. som Domstolen bør give på spørgsmålet, synes jeg. at en indledende bemærkning er nødvendig.
Fra ikrafttrædelsen af forordning nr. 87. som indfører ordningen med sikkerhedsstillelse og foreskriver, at sikkerheden fortabes, hvis den transaktion, der er begæret licens til. ikke gennemføres, har medlemsstaternes kompetence til at træffe de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af bestemmelsen en formel og helt klar hjemmel: bestemmelserne i artikel 7. sidste stykke i forordning nr. 87. som netop indeholder en anerkendelse af denne kompetence.
Derfor har det opståede og længe af sagsøgerne i hovedsagen diskuterede problem, om medlemsstaterne i mangel eller uafhængigt af denne formelle bestemmelse havde en egen normativ beføjelse på området, efter min opfattelse kun teoretisk interesse: det vil ikke være nødvendigt at løse det. dersom Domstolen svarer bekræftende på det spørgsmål, som er stillet vedrørende gyldigheden af forordning nr. 87.
Med hensyn til lovligheden af bestemmelserne i artikel 7. stk. 2 i forordning nr. 87 er det blevet hævdet, at de er ulovlige af følgende grunde:
—
dels er de vedtaget efter den såkaldte forvaltningskomitéprocedure.
—
dels strider de såvel mod visse almene principper i Rom-traktaten som mod bestemmelserne i artikel 16 i Rådets forordning nr. 19.
Men argumentationen på disse to punkter finder jeg uacceptabel af følgende grunde:
1.
Hvad angår den del af argumentationen, som vedrører den påståede ulovlighed af forordning nr. 87 på grund af dens vedtagelse i henhold til den såkaldte forvaltningskomitéprocedure, kan jeg kun henholde mig til mine foran udviklede betragtninger.
2.
Vedrørende foreneligheden af bestemmelserne i artikel 7 i forordning nr. 87 med traktatens og fællesskabsrettens generelle principper:
a)
Der er blevet lagt vægt på et generelt princip, som på en måde skulle forpligte fællesskabsmyndighederne til ikke at indføre et fællesskabsmarked. medmindre det kan regideres indtil den mindste detalje og på hele Fællesskabets område ved fællesskabsforordninger.
b)
For det andet er der blevet lagt vægt på forbudet mod forskelsbehandling, der skulle forhindre medlemsstaterne i at træffe gennemførelsesforanstaltninger på grund af risikoen for. at disse foranstaltninger bliver forskellige.
Men man må ikke sammenblande forskelsbehandling og forskellighed i de nationale situationer: man må ikke ligestille ikke-forskelsbehandling og forudgående og fuldstændig harmonisering af de nationale lovgivninger.
Forbudet mod forskelsbehandling kommer kun ind i billedet, når samme myndighed med henblik på personer i identiske eller ensartede situationer træffer forskellige foranstaltninger.
Det kan derfor ikke med grund påberåbes, når der ikke kun er én men forskellige myndigheder.
c)
Sluttelig er der lagt vægt på de overdrevne byrder, som disse bestemmelser pålægger handlende, men jeg finder det også på dette punkt nytteløst at gentage de forklaringer, jeg gav for lidt siden.
3.
Den udviklede argumentation rejser et vanskeligere problem med hensyn til uforeneligheden af de anfægtede bestemmelser i Kommissionens forordning nr. 87 med artikel 26 i Rådets forordning nr. 19.
Artikel 16. stk. 3 bestemmer nemlig som bekendt, at »de detaljerede regler for gennemførelsen af denne artikel, herunder importlicensens gyldighedsperiode. fastsættes efter proceduren i artikel 26«. dvs. af Kommissionen efter forvaltningskomiteens udtalelse.
Det er naturligvis rimeligt at stijle sig det spørgsmål, om selve tekstens ordlyd ikke forbeholder Kommissionen og muligvis Rådet at fastsætte alle betingelserne for udstedelsen af import- eller eksportlicenserne.
Jeg mener imidlertid ikke. at en bogstavelig fortolkning af bestemmelsen pånøder en sådan løsning, og at denne endog bør forkastes ved hjælp af en teleologisk fortolkning.
Vedrørende den bogstavelige fortolkning bør der gøres tre bemærkninger:
Som understreget af Kommissionen, bestemmer teksten for det første ingenlunde, at alle gennemførelsesforanstaltninger til artikel 16 i forordning nr. 19 kun kan træffes efter forvaltningskomitéproceduren: den kan forstås som blot ensbetydende med. at visse af dem. de vigtigste, skal træffes i henhold til denne procedure.
Det var faktisk det. som skete, da Kommissionen ved forordning nr. 87 indførte en pligt til sikkerhedsstillelse og en bestemmelse om fortabelse af denne sikkerhed, når eks port- eller importtransaktionen ikke gennemførtes, og kun overlod medlemsstaterne at fastsætte supplerende foranstaltninger.
For det andet bør det på ny og især understreges, at anvendelsen af verbalformen præsens indikativ viser, at forordningens forfattere i det væsentlige har ønsket at dække de generelle foranstaltninger, som træffes inden for rammerne af den samlede markedsordning og ikke nødvendigvis alle de nødvendige overgangsforanstaltninger til dens gradvise indførelse.
Tekstens ordlyd giver således ikke i sig selv tilstrækkelig støtte for den betydning, som den i hovedsagen sagsøgende virksomhed tillægger den.
Ånden i teksten fører tværtimod til. at denne betydning må tidehikkes.
Også her må nemlig den anfægtede bestemmelse placeres i sin sammenhæng.
Hvad består denne sammenhæng i ?
—
For det første en generel bestemmelse i traktatens artikel 40. stk. 1. som foreskriver: »Medlemsstaterne udvikler den fælles landbrugspolitik gradvis i løbet af overgangsperioden« (det var i denne periode, at den anfægtede tekst blev vedtaget)
—
for det andet en endnu mere generel bestemmelse i traktatens artikel 5. stk. 1. som bestemmer, at medlemsstaterne »letter Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver«
—
for det tredje og sluttelig: fællesskabsforordning nr. 19. som netop fuldt ud an vender disse principper ved at foreskrive en gradvis indførelse af de ordninger. som den opretter med assistance fra medlemsstaterne, hvis beføjelser tilpasses progressivt i løbet af overgangsperioden.
I denne sammenhæng og selv uden at tage hensyn til det forhold, at enhver anden løsning ville have bevirket en anseelig forsinkelse ved iværksættelsen af trods alt væsentlige bestemmelser i Fællesskabets kornmarkedsordning, finder jeg det indlysende, at forfatterne af forordning nr. 87. når de efter at have opstillet princippet om sikkerhedsstillelse og dennes fortabelse i tilfælde, hvor transaktionen ikke gennemføres, bestemte, at de. om jeg så må sige. »ekstra« gennemførelsesforanstaltninger skulle fastsættes af medlemsstaterne, ingenlunde har krænket bestemmelserne i traktaten eller ladet hånt om bestemmelserne i forordning nr. 19 men tværtimod nøjagtigt har anvendt disse i den ånd. hvori de er nedfældet.
Som slut på disse alt for lange bemærkninger vil jeg gerne nu i nogle få sætninger samle de betragtninger, som jeg allerede har udviklet for Domstolen i tilslutning til spørgsmålene fra de tyske retter.
Jeg foreslår altså, at de nævnte spørgsmål besvares som følger:
1.
Proceduren efter artikel 26 i Rådets forordning nr. 19 af 4. april 1962 er i overensstemmelse med traktaten.
2.
Undersøgelsen af de spørgsmål, som forvaltningsdomstolen i Hessen og Verwaltungsgericht Frankfurt har stillet Domstolen, afslører intet forhold, som kan påvirke gyldigheden hverken af artikel 7, stk. 2 i Kommissionens forordning nr. 87 af 25. juli 1962, af artikel 1 og 7, stk. 1 og 2 i Kommissionens forordning nr. 102/64 af 28. juli 1964, af artikel 12, stk. 3 i Rådets forordning nr. 120/67 af 13. juni 1967 eller endelig af artikel 9 i Kommissionens forordning nr. 473/67 af 2. august 1967.
3.
Artikel 16, stk. 2 og 3 i Rådets forordning nr. 19 af 4. april 1962 hindrer ikke, at en medlemsstat i overensstemmelse med artikel 7, stk. 2 i forordning nr. 87 fastsætter de detaljerede bestemmelser for gennemførelsen af reglerne om sikkerhedsstillelse i forordning nr. 19 og i selve forordning nr. 87.