ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
7 novembre 2002 (1)
«Pourvoi - Assistance d'urgence de la Communauté aux États de l'ex-Union soviétique - Appel d'offres - Libre concurrence - Audition de témoins»
Dans les affaires jointes C-24/01 P et C-25/01 P,
Glencore Grain Ltd, anciennement Richco Commodities Ltd, établie à Hamilton (Bermudes), représentée par Mes P. Bos et J. van Zuuren, advocaten, ayant élu domicile à Luxembourg,
Compagnie Continentale (France) SA, établie à Labège (France), représentée par Mes P. Bos et P. Chabrier, avocats, ayant élu domicile à Luxembourg,
parties requérantes,
ayant pour objet deux pourvois formés contre l'arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes (deuxième chambre) du 8 novembre 2000, Dreyfus e.a./Commission (T-485/93, T-491/93, T-494/93 et T-61/98, Rec. p. II-3659), et tendant à l'annulation de cet arrêt,
les autres parties à la procédure étant:
Commission des Communautés européennes, représentée par Mme M.-J. Jonczy et M. T. van Rijn, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse en première instance,
Louis Dreyfus & Cie SA, établie à Paris (France),
partie demanderesse en première instance,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. M. Wathelet (rapporteur), président de chambre, MM. C. W. A. Timmermans, A. La Pergola, P. Jann et S. von Bahr, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: M. R. Grass,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 11 juillet 2002,
rend le présent
Arrêt
1.
Par deux requêtes déposées au greffe de la Cour le 19 janvier 2001, la société Glencore Grain Ltd, anciennement Richco Commodities Ltd (ci-après «Glencore»), et la Compagnie Continentale (France) SA (ci-après la «Compagnie Continentale») ont, en vertu de l'article 49 du statut CE de la Cour de justice, formé un pourvoi contre l'arrêt du Tribunal de première instance du 8 novembre 2000, Dreyfus e.a./Commission (T-485/93, T-491/93, T-494/93 et T-61/98, Rec. p. II-3659, ci-après l'«arrêt attaqué»), par lequel celui-ci a rejeté leurs recours tendant à obtenir, d'une part, l'annulation de la décision de la Commission du 1er avril 1993 portant refus d'approuver des avenants aux contrats qu'elles avaient conclus avec Exportkhleb (ci-après la «décision litigieuse») et, d'autre part, réparation des dommages prétendument subis en raison de cette décision.
2.
Par ordonnance du 31 mai 2002 du président de la cinquième chambre de la Cour, les affaires C-24/01 P et C-25/01 P ont été jointes aux fins d'une éventuelle procédure orale et de l'arrêt.
Le cadre juridique
3.
Le 16 décembre 1991, le Conseil a adopté la décision 91/658/CEE concernant l'octroi d'un prêt à moyen terme à l'Union soviétique et à ses républiques (JO L 362, p. 89).
4.
Aux termes de l'article 1er, paragraphe 1, de cette décision:
«La Communauté accorde à l'Union soviétique et à ses républiques un prêt à moyen terme d'un montant maximal de 1 250 millions d'écus en principal en trois tranches successives pour une durée maximale de trois ans afin de permettre l'importation de produits agricoles et alimentaires et de fournitures médicales [...]»
5.
L'article 2 de la décision 91/658 dispose:
«Aux fins de l'article 1er, la Commission est habilitée à emprunter, au nom de la Communauté économique européenne, les ressources nécessaires qui sont mises à la disposition de l'Union soviétique et de ses républiques sous forme d'un prêt».
6.
L'article 3 de ladite décision prévoit:
«Le prêt visé à l'article 2 est géré par la Commission.»
7.
En outre, l'article 4, paragraphes 1 et 3, de la même décision énonce:
«1.    La Commission est habilitée à mettre au point, de concert avec les autorités de l'Union soviétique et de ses républiques [...] les conditions économiques et financières dont l'octroi du prêt est assorti ainsi que les règles de mise à disposition des fonds et les garanties nécessaires pour assurer le remboursement du prêt.
[...]
3.    L'importation des produits, dont le financement est assuré par le prêt, se fait aux prix du marché mondial. La libre concurrence doit être garantie pour l'achat et la livraison des produits qui doivent répondre aux normes de qualité reconnues internationalement.»
8.
Le 9 juillet 1992, la Commission a adopté le règlement (CEE) n° 1897/92, établissant certaines modalités d'application pour la mise en oeuvre d'un prêt à moyen terme en faveur de l'Union soviétique et de ses républiques, établies par la décision 91/658 (JO L 191, p. 22).
9.
Aux termes de l'article 2 dudit règlement:
«Les prêts sont octroyés sur la base d'accords conclus entre les républiques et la Commission; ces accords incluent comme conditions de paiement les dispositions édictées aux articles 3 à 7».
10.
L'article 4 du règlement n° 1897/92 dispose:
«1.    Les prêts financent seulement les achats et les fournitures de produits couverts par les contrats qui ont été reconnus par la Commission en conformité avec les dispositions de la décision 91/658/CEE et avec les dispositions des accords visés à l'article 2.
2.    Les contrats sont soumis à la Commission par les républiques ou par les agents financiers qu'elles ont mandatés».
11.
L'article 5 du règlement n° 1897/92 énonce les conditions auxquelles est subordonnée la reconnaissance de conformité des contrats visée à l'article 4 de celui-ci. Parmi ces conditions, figurent celles qui sont mentionnées aux points 1 et 2, libellés comme suit:
«1)    Le contrat est passé à la suite d'une procédure garantissant la libre concurrence. À cette fin, les organismes d'achat des républiques doivent, en sélectionnant les entreprises fournisseuses dans la Communauté, chercher au moins trois offres parmi des entreprises indépendantes entre elles [...].
2)    Le contrat présente les conditions d'achat les plus favorables au vu des prix normalement obtenus sur les marchés internationaux».
12.
Le 9 décembre 1992, la Communauté économique européenne, la fédération de Russie, agissant en qualité de successeur de l'Union soviétique et de ses républiques, et son agent financier, la Vnesheconombank (ci-après la «VEB»), ont signé, conformément au règlement n° 1897/92, un «Memorandum of Understanding» (ci-après l'«accord-cadre») sur le fondement duquel la Communauté accorderait à la fédération de Russie le prêt institué par la décision 91/658. Ainsi, il était prévu que la Communauté, en tant que prêteur, accorderait à la VEB, en tant qu'emprunteur, sous garantie de la fédération de Russie, un prêt à moyen terme de 349 millions d'écus en principal pour une durée maximale de trois ans.
13.
Le point 6 de l'accord-cadre stipule:
«Le montant du prêt, moins les commissions et les frais supportés par la CEE, sera versé à l'emprunteur et affecté, conformément aux clauses et conditions du contrat de prêt, exclusivement à la couverture de crédits documentaires irrévocables ouverts par l'agent de l'emprunteur, selon les modèles standard internationaux, en application de contrats de livraison, sous réserve que ces contrats et crédits documentaires aient été reconnus par la Commission des Communautés européennes conformes à la décision du Conseil du 16 décembre 1991 et au présent accord».
14.
Le point 7 énonce les conditions auxquelles la reconnaissance de conformité du contrat est subordonnée. Il est notamment précisé que les fournisseurs sont choisis par des organismes russes désignés à cette fin par le gouvernement de la fédération de Russie.
15.
Le 9 décembre 1992, la Commission et la VEB ont signé le contrat de prêt prévu par le règlement n° 1897/92 et par l'accord-cadre (ci-après le «contrat de prêt»). Ce contrat définit précisément le mécanisme de déboursement du prêt. Il stipule, en son article 5.1, sous a), que la demande d'approbation adressée par la VEB à la Commission doit être faite, notamment, sous la forme du modèle joint en annexe 2-A à ce contrat. De cette annexe, il ressort que la VEB doit joindre à cette demande, d'une part, une copie du contrat de fourniture et, d'autre part, les trois invitations à soumettre des offres adressées à des entreprises indépendantes et émises avant la conclusion de ce contrat, ainsi que les réponses à ces invitations.
16.
Le 15 janvier 1993, conformément à l'article 2 de la décision 91/658, la Commission, en tant qu'emprunteur, a conclu, au nom de la Communauté, un accord de prêt avec un consortium de banques conduit par le Crédit Lyonnais.
Le contexte factuel
17.
Glencore et la Compagnie Continentale, sociétés de négoce international, ont été contactées, avec d'autres compagnies, dans le cadre d'un appel d'offres informel organisé par la société Exportkhleb, société d'État chargée par la fédération de Russie de négocier les achats de blé.
18.
Par contrats conclus les 27 et 28 novembre 1992 (ci-après les «contrats»), les requérantes et Exportkhleb sont convenues de la quantité de blé à livrer et du prix. Selon ces contrats, la marchandise devait être embarquée durant les mois de janvier et de février 1993.
19.
Il ressort, en outre, de l'arrêt attaqué les constatations suivantes:
«8    Après la signature du contrat de prêt, la VEB a demandé à la Commission d'approuver chacun des contrats conclus entre Exportkhleb et les requérantes.
9    Après qu'elle eut obtenu de celles-ci certains renseignements complémentaires indispensables, concernant notamment le taux de change écus/USD, qui n'avait pas été fixé dans les contrats, la Commission a donné son accord le 27 janvier 1993, sous forme de notes de confirmation adressées à la VEB.
10    Selon les requérantes, les lettres de crédit sur la base desquelles le financement devait intervenir ne sont devenues opérationnelles que dans le courant de la seconde quinzaine du mois de février 1993, soit quelques jours seulement avant la fin de la période d'embarquement prévue par les contrats.
11    Or, si une partie importante de la marchandise avait été livrée ou était en cours d'embarquement, il devenait évident, d'après les requérantes, que la totalité des marchandises ne pourrait être livrée avant la fin du mois de février 1993.
12    Par télex du 19 février 1993, Exportkhleb a convoqué les exportateurs à une réunion à Bruxelles, qui s'est tenue les 22 et 23 février 1993. Au cours de cette réunion, Exportkhleb a demandé aux exportateurs de formuler de nouvelles offres de prix pour la livraison de ce qu'elle appelait le ‘solde prévisible’, c'est-à-dire les quantités dont on pouvait raisonnablement envisager qu'elles ne seraient pas livrées avant la date du 28 février 1993. Selon les requérantes, le cours du blé sur le marché mondial aurait considérablement augmenté entre le mois de novembre 1992, date à laquelle avaient été conclus les contrats de vente, et le mois de février 1993, date des nouvelles négociations.
13    À l'issue de cette réunion de Bruxelles, les requérantes sont convenues avec Exportkhleb de nouvelles livraisons de blé qui devaient être effectuées avant la fin du mois d'avril 1993. [...] Glencore Grain a pris l'engagement de livrer 450 000 tonnes de blé de meunerie au [...] prix [de 155 USD]. Enfin, la Compagnie Continentale (France) s'est vue chargée de livrer 300 000 tonnes de blé de meunerie, dont 120 000 au prix initialement convenu et 180 000 tonnes au prix de 155 USD, ainsi que 20 000 tonnes de blé dur ou de blé de meunerie à ce même prix.
14    Selon les requérantes, du fait de l'urgence découlant de la gravité de la situation alimentaire en Russie, il fut décidé, à la demande d'Exportkhleb, de formaliser ces modifications par de simples avenants aux contrats initiaux.
15    Le 9 mars 1993, Exportkhleb a informé la Commission que les contrats signés avec cinq de ses fournisseurs avaient été modifiés et que les livraisons à venir s'effectueraient dorénavant au prix de 155 USD la tonne (cif free out-ports de la mer Baltique), à convertir en écus au taux de 1,17418 (soit 132 écus la tonne).
16    Par télécopie du 12 mars 1993, le directeur général de la direction générale de l'agriculture (DG VI) a attiré l'attention d'Exportkhleb sur le fait que, puisque la valeur maximale de ces contrats avait déjà été fixée par la note de confirmation de la Commission et que la totalité des crédits disponibles pour le blé avait déjà été engagée, la Commission ne pourrait accepter une telle demande que si la valeur globale des contrats était maintenue, ce qui pouvait être obtenu par une réduction correspondante des quantités en cours à livrer. Il ajoutait que la demande d'approbation des amendements ne pourrait être prise en considération par la Commission qu'à la condition d'être présentée officiellement par la VEB.
17    Selon les requérantes, ces informations ont été interprétées comme valant confirmation de l'accord de principe de la Commission, sous réserve d'un examen aux fins d'approbation formelle, une fois le dossier transmis par la VEB.
18    Les avenants aux contrats ont alors été formellement conclus, même s'ils ont été fictivement datés du 22 février 1993, date de la réunion de Bruxelles. Si le prix par tonne n'a pas été modifié par rapport à celui annoncé le 9 mars 1993, les volumes ont été adaptés, afin d'éviter que le montant total ne soit supérieur à celui initialement prévu. Les requérantes ont alors repris ou poursuivi leurs livraisons.
19    Les dossiers contenant les nouvelles offres et les amendements aux contrats ont été officiellement transmis à la Commission par la VEB les 22 et 26 mars 1993.
20    Par lettre du 1er avril 1993, signée par le membre de la Commission en charge des questions agricoles, la Commission a informé la VEB de son refus d'approuver les amendements aux contrats initiaux.
21    Dans cette lettre, l'auteur faisait savoir que, après examen des amendements apportés aux contrats conclus entre Exportkhleb et certains fournisseurs, la Commission pouvait accepter ceux relatifs au report des échéances de livraison et de paiement. En revanche, il affirmait: ‘[L]'ampleur des augmentations de prix est telle que nous ne pouvons pas les considérer comme une adaptation nécessaire, mais comme une modification substantielle des contrats initialement négociés.’ Il poursuivait: ‘En fait, le niveau actuel des prix sur le marché mondial (fin mars 1993) n'est pas significativement différent de celui qui prévalait à la date à laquelle les prix ont été initialement convenus (fin novembre 1992).’ Le membre de la Commission rappelait que la nécessité de garantir, d'une part, une libre concurrence entre fournisseurs potentiels et, d'autre part, les conditions d'achat les plus favorables était l'un des principaux facteurs gouvernant l'approbation des contrats par la Commission. Constatant qu'en l'espèce les amendements avaient été conclus directement avec les entreprises concernées, sans mise en concurrence avec d'autres fournisseurs, il concluait: ‘La Commission ne peut pas approuver des changements aussi importants par le biais de simples amendements des contrats existants.’ Il indiquait également: ‘[S']il était jugé nécessaire de modifier les prix ou les quantités, il conviendrait de négocier de nouveaux contrats devant être soumis à la Commission pour approbation selon la procédure complète usuelle (en ce compris la présentation d'au moins trois offres).’»
La procédure devant le Tribunal et l'arrêt attaqué
La procédure devant le Tribunal
20.
Par actes déposés respectivement au greffe de la Cour les 5 juillet et 22 juin 1993, Glencore et la Compagnie Continentale ont introduit un recours tendant à l'annulation de la décision litigieuse.
21.
Par ordonnances du 27 septembre 1993, la Cour a renvoyé ces affaires devant le Tribunal, en application de la décision 93/350/Euratom, CECA, CEE du Conseil, du 8 juin 1993, modifiant la décision 88/591/CECA, CEE, Euratom instituant le Tribunal de première instance des Communautés européennes (JO L 144, p. 21). Ces affaires ont été enregistrées au greffe du Tribunal respectivement sous les numéros T-491/93 et T-494/93.
Affaire T-491/93
22.
Par arrêt du 24 septembre 1996, Richco/Commission (T-491/93, Rec. p. II-1131), le Tribunal a rejeté comme irrecevable la demande en annulation présentée par Glencore et écarté l'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission en ce qui concerne la demande en indemnité.
23.
Par acte déposé au greffe de la Cour le 23 décembre 1996, Glencore a formé un pourvoi contre cet arrêt, en tant qu'il déclarait irrecevable sa demande en annulation.
24.
Par ordonnance du 27 janvier 1997, le Tribunal a décidé de suspendre la procédure écrite, en ce qui concerne la demande en indemnité, dans l'attente de l'arrêt de la Cour.
25.
Par arrêt du 5 mai 1998, Glencore Grain/Commission (C-403/96 P, Rec. p. I-2405), la Cour a annulé l'arrêt du Tribunal en ce qu'il rejetait comme irrecevable le recours en annulation de Glencore, renvoyé l'affaire devant le Tribunal pour qu'il statue au fond et réservé les dépens.
Affaire T-494/93
26.
Par arrêt du 24 septembre 1996, Compagnie Continentale/Commission (T-494/93, Rec. p. II-1157), le Tribunal a rejeté comme irrecevable la demande en annulation présentée par la Compagnie Continentale.
27.
Par acte déposé au greffe de la Cour le 23 décembre 1996, la Compagnie Continentale a formé un pourvoi contre cet arrêt, en tant qu'il déclarait irrecevable sa demande en annulation.
28.
Par acte déposé au greffe du Tribunal le 8 avril 1998, la Compagnie Continentale a introduit un nouveau recours, tendant à ce que la Commission soit condamnée à réparer le préjudice qui lui aurait été causé par la décision litigieuse. L'affaire a été enregistrée au greffe du Tribunal sous le numéro T-61/98.
29.
Par arrêt du 5 mai 1998, Compagnie Continentale (France)/Commission (C-391/96 P, Rec. p. I-2377), la Cour a annulé l'arrêt du Tribunal en ce qu'il rejetait comme irrecevable le recours en annulation de la Compagnie Continentale, renvoyé l'affaire devant le Tribunal pour qu'il statue au fond et réservé les dépens.
30.
Les procédures écrites ont été reprises devant le Tribunal au stade où elles se trouvaient, conformément à l'article 119, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal.
31.
Conformément à l'article 50 dudit règlement de procédure, le Tribunal a décidé de joindre les affaires T-485/93, T-491/93, T-494/93 et T-61/98 aux fins de la procédure orale et de l'arrêt.
L'arrêt attaqué
Sur la demande en annulation
32.
À l'appui de leurs recours en annulation, les requérantes ont fait valoir trois moyens tirés respectivement de la violation de la décision 91/658 et du règlement n° 1897/92, de la violation du principe de protection de la confiance légitime et de la violation de l'obligation de motivation.
33.
Ces trois moyens ont été rejetés par le Tribunal. Compte tenu des griefs soulevés dans le cadre des pourvois, seuls les points pertinents de l'arrêt attaqué concernant le moyen tiré de la violation de la décision 91/658 et du règlement n° 1897/92 sont reproduits ci-après.
34.
Le Tribunal a observé à titre liminaire ce qui suit:
«56    Il est [...] constant entre les parties que, parmi les conditions posées par les textes pertinents en vue d'obtenir l'approbation de la Commission, l'une concerne le prix convenu, une autre le respect de la libre concurrence lors de la passation du contrat. Il ressort de la décision attaquée que, selon la Commission, l'une et l'autre de ces conditions ne sont pas remplies.
57    Il n'est par ailleurs pas contesté par les parties que ces deux conditions sont cumulatives, de sorte que l'absence d'une d'entre elles suffit à justifier la décision de ne pas approuver les contrats.
58    Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de procéder, tout d'abord, à l'examen de la seconde condition.»
35.
Or, à cet égard, le Tribunal a jugé qu'il n'a pas été démontré que la Commission avait commis une erreur en concluant que le principe de libre concurrence n'avait pas été respecté lors de la conclusion des avenants aux contrats, et ce pour les motifs suivants:
«65    Il convient de souligner, à titre liminaire, que la condition relative au respect de la libre concurrence lors de la passation de contrats est essentielle au bon fonctionnement du mécanisme de prêt instauré par la Communauté. Au-delà de la prévention des risques de fraude ou de collusion, elle tend, de manière plus générale, à garantir une utilisation optimale des moyens mis en place par la Communauté en vue de l'assistance aux républiques de l'ex-Union soviétique. De fait, elle vise à protéger aussi bien la Communauté, en tant que prêteur, que ces républiques, en tant que bénéficiaires de l'assistance alimentaire et médicale.
66    Le respect de cette condition n'apparaît donc pas comme une simple obligation formelle, mais bien comme un élément indispensable de la mise en oeuvre du mécanisme de prêt.
67    Il convient, dans ces conditions, de vérifier si la Commission, lorsqu'elle a adopté la décision attaquée, a, à juste titre, considéré que n'était pas établi le respect de la condition de libre concurrence lors de la conclusion des avenants aux contrats. La légalité de la décision doit être appréciée au regard de l'ensemble des règles qui s'imposaient à la Commission en la matière, en ce compris les accords conclus avec les autorités russes.
68    Les avenants conclus avec les différentes entreprises communautaires constituent, les uns par rapport aux autres, des contrats spécifiques, devant, chacun, faire l'objet d'une autorisation de la part de la Commission. Il convient donc d'examiner si chaque requérante, lorsqu'elle est convenue des nouveaux termes du contrat avec Exportkhleb, a été mise en concurrence avec au moins deux entreprises indépendantes.
69    À cet égard, il y a lieu de relever, tout d'abord, que le télex adressé par Exportkhleb aux requérantes les invitant à une réunion à Bruxelles les 22 et 23 février 1993 ne peut être regardé comme établissant la preuve que chaque entreprise a, avant la conclusion des avenants, été mise en concurrence avec au moins deux entreprises indépendantes les unes des autres.
70    Il est vrai que les textes communautaires applicables ne prévoient pas de forme particulière pour l'appel d'offres. Toutefois, en l'espèce, la question n'est pas de savoir si un télex peut constituer un appel d'offres valable, mais celle de savoir si ce télex établit que chaque entreprise a été mise en concurrence avec d'autres avant de conclure les nouveaux termes. Or, force est de constater que le télex d'Exportkhleb, libellé de manière générale, sans indiquer notamment les quantités qui seraient à livrer ou les conditions de livraison, n'apporte pas cette preuve.
71    De même, les extraits de la presse spécialisée produits par les requérantes, qui font état de la venue de représentants d'Exportkhleb en Europe pour discuter, notamment, des approvisionnements de blé dans le cadre du prêt communautaire, n'établissent en rien que les avenants ont été conclus avec des entreprises qui auraient été préalablement mises en concurrence avec au moins deux autres entreprises indépendantes.
72    Comme l'a souligné la requérante Glencore Grain, il est exact que les textes applicables imposent seulement à Exportkhleb de ‘chercher’ au moins trois offres concurrentes. Il n'est donc pas exclu que certaines entreprises, bien qu'y ayant été invitées, renoncent à présenter une offre.
73    Toutefois, en l'espèce, le dossier ne fait même pas apparaître que, pour chacun des avenants finalement conclus, au moins deux entreprises tierces concurrentes auraient décliné la demande d'Exportkhleb.
74    Ainsi, dans la télécopie qu'elle a adressée à la Commission le 9 mars 1993 en vue de signaler les modifications apportées aux contrats, Exportkhleb s'est limitée à indiquer les contrats conclus avec chaque entreprise. Pour chaque contrat, il n'est mentionné que l'offre faite par l'entreprise qui a obtenu le contrat et les termes convenus après négociation avec Exportkhleb et cette entreprise. Il n'est nullement fait état, pour chacun de ces contrats, d'au moins deux autres réponses, fussent-elles négatives, aux invitations à soumettre des offres. Cette télécopie révèle seulement que chaque entreprise a conclu avec Exportkhleb un contrat correspondant au tonnage qui lui restait à livrer à la date de la réunion à Bruxelles. En réalité, si des offres étaient bien jointes à la télécopie du 9 mars 1993, il s'agissait d'offres distinctes pour des contrats distincts, et non pour un seul et même contrat. Cette télécopie ne permet donc pas non plus d'établir que chaque avenant aurait été conclu après mise en concurrence d'au moins trois entreprises indépendantes entre elles.
75    La Commission a par ailleurs indiqué, sans être contestée sur ce point, que, lors de la notification officielle, par la VEB, des nouveaux termes des contrats, soit les 22 et 26 mars 1993, elle n'a pas reçu les réponses, favorables ou non, d'au moins trois entreprises indépendantes.
76    Les requérantes font toutefois observer que la libre concurrence a été respectée, puisque chacune a été obligée de s'aligner sur le prix le plus bas proposé.
77    Il est vrai que la télécopie du 9 mars 1993 d'Exportkhleb à la Commission révèle que les prix offerts allaient de 155 à 158,50 USD, mais que le prix convenu avec Exportkhleb était finalement de 155 USD pour toutes les entreprises.
78    Néanmoins, cela démontre tout au plus que, avant la conclusion de chacun des contrats, il a existé une négociation entre Exportkhleb et chaque requérante. En revanche, compte tenu également des éléments qui précèdent, cela n'établit pas que ce prix aurait été le résultat de la mise en concurrence, pour chaque contrat à passer, d'au moins trois entreprises indépendantes entre elles.»
Sur la demande en indemnité
36.
Ayant rejeté les moyens invoqués à l'appui de leurs recours en annulation, le Tribunal a conclu, au point 126 de l'arrêt attaqué, que Glencore et la Compagnie Continentale n'étaient pas parvenues «à démontrer l'existence d'une faute dans le chef de la Commission» et a, par voie de conséquence, rejeté la demande en indemnité à titre de réparation du préjudice matériel prétendument subi.
37.
Dès lors, les recours dans les affaires T-491/93, T-494/93 et T-61/98 ont été rejetés dans leur ensemble.
Les pourvois
38.
Dans leurs pourvois, les requérantes concluent à l'annulation de l'arrêt attaqué et de la décision litigieuse, au renvoi des affaires devant le Tribunal pour qu'il statue sur les demandes en indemnité présentées devant celui-ci, ainsi qu'à la condamnation de la Commission aux dépens, y compris ceux de première instance.
39.
La Commission conclut au rejet des pourvois et à la condamnation des requérantes aux dépens.
40.
À l'appui de leurs pourvois, les requérantes font tout d'abord valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en limitant son appréciation à la seule condition relative au respect de la libre concurrence lors de la passation des contrats et en jugeant que les avenants à ceux-ci ont été conclus en méconnaissance de cette condition. Elles font ensuite grief au Tribunal d'avoir méconnu l'article 68, paragraphe 1, de son règlement de procédure en n'ayant pas ordonné que des témoins soient entendus. Enfin, elles soutiennent que c'est à tort que le Tribunal a refusé de leur accorder les indemnités qu'elles sollicitaient à titre de réparation.
Sur la prise en compte de la seule condition de libre concurrence
Argumentation des parties
41.
Les requérantes soutiennent que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, au point 57 de l'arrêt attaqué, que la condition relative au prix et celle relative au respect de la libre concurrence lors de la passation des contrats étaient cumulatives. Elles estiment, au contraire, que les deux conditions sont indissociablement liées entre elles, la condition relative aux prix des marchés internationaux permettant précisément de vérifier si la condition de la libre concurrence a été respectée. En effet, de tels prix reflèteraient ceux découlant, au plan mondial, d'une concurrence libre et loyale.
42.
Selon la Commission, il ressort de l'article 5 du règlement n° 1897/92 que lesdites conditions sont de nature différente. La condition tenant au respect de la libre concurrence concernerait la procédure de conclusion des contrats, alors que celle relative aux prix des marchés internationaux concernerait le contenu des contrats. Le Tribunal aurait donc, à bon droit, considéré ces deux conditions comme cumulatives.
Appréciation de la Cour
43.
Selon l'article 5, points 1 et 2, du règlement n° 1897/92, deux conditions doivent être remplies pour que la Commission puisse donner son approbation au financement des achats par les républiques de l'ex-Union soviétique et des fournitures de produits auxdites républiques. Cette disposition prévoit, d'une part, que «le contrat est passé à la suite d'une procédure garantissant la libre concurrence» et, d'autre part, que «le contrat présente les conditions d'achat les plus favorables au vu des prix normalement obtenus sur les marchés internationaux».
44.
Ainsi que l'ont relevé la Commission et M. l'avocat général, au point 50 de ses conclusions, il ressort clairement du libellé de l'article 5, points 1 et 2, du règlement n° 1897/92 que la condition relative à la libre concurrence doit être comprise comme une règle de procédure et non pas comme une disposition de fond, à la différence de la condition relative aux prix des marchés internationaux.
45.
Aussi, après avoir considéré à bon droit que les deux conditions rappelées au point 43 du présent arrêt étaient cumulatives, le Tribunal était-il fondé à n'examiner que la seule condition relative à la libre concurrence.
46.
Le premier moyen doit donc être rejeté comme non fondé.
Sur l'appréciation de la condition relative au respect de la libre concurrence
Argumentation des parties
47.
Les requérantes font grief au Tribunal d'avoir jugé qu'il n'avait pas été démontré que la Commission avait commis une erreur en concluant que le principe de la libre concurrence n'avait pas été respecté lors de la conclusion des avenants aux contrats.
48.
Ce moyen est articulé en quatre branches.
49.
En premier lieu, le Tribunal aurait à tort considéré, au point 68 de l'arrêt attaqué, que la condition relative au respect de la libre concurrence requiert, pour chaque contrat à passer, l'offre d'au moins trois entreprises indépendantes. Or, ni la décision 91/658 ni le règlement n° 1897/92 n'imposeraient une telle exigence.
50.
La Commission estime, au contraire, que cette condition est prévue aux articles 5, point 1, du règlement n° 1897/92, 7, septième tiret, de l'accord-cadre et 5.1, sous a), du contrat de prêt en liaison avec son annexe 2-A.
51.
En deuxième lieu, les requérantes font valoir que c'est de manière erronée que le Tribunal a considéré, au point 67 de l'arrêt attaqué, que «[l]a légalité de la décision doit être appréciée au regard de l'ensemble des règles qui s'imposaient à la Commission en la matière, en ce compris les accords conclus avec les autorités russes». Une telle affirmation reviendrait à rendre opposables aux tiers des obligations de nature contractuelle contenues dans des textes non publiés.
52.
Selon la Commission, il incombait au Tribunal d'apprécier de manière objective la légalité de la décision litigieuse au regard de l'ensemble des règles qui s'imposaient à la Commission, y compris celles contenues dans l'accord-cadre.
53.
En troisième lieu, les requérantes font grief au Tribunal de ne pas avoir pris en considération la pratique administrative de la Commission et les obligations qui en découlent ainsi que les droits de la défense. Elles soutiennent que la Commission, conformément à cette pratique, aurait dû leur demander d'autres documents que les seuls contrats modifiés et mener une enquête plus approfondie, sans attendre passivement que l'information lui fût donnée.
54.
La Commission soutient que ce moyen, qui n'est pas d'ordre public, n'a pas été invoqué en première instance et présente donc le caractère d'un moyen nouveau. Il devrait donc être rejeté comme irrecevable. En tout état de cause, selon la Commission, les requérantes n'ont pas démontré en quoi cette dernière se serait écartée de sa pratique administrative ou aurait méconnu les droits de la défense.
55.
En quatrième lieu, les requérantes font valoir que le Tribunal a mal apprécié les preuves relatives au respect de la libre concurrence. Elles font valoir que le Tribunal aurait dû tenir compte des particularités de l'adjudication en cause, qui devait répondre à une situation d'urgence. Les besoins étaient tellement immenses qu'un négociant isolé n'aurait jamais pu les satisfaire. Aussi, les avenants aux contrats auraient-ils dû être considérés comme des actes parallèles et liés auxdits contrats, mais non distincts de ceux-ci, contrairement à ce qu'a jugé le Tribunal aux points 68 et 74 de l'arrêt attaqué. Exportkhleb aurait bien sollicité les offres de plus de trois fournisseurs puisqu'elle a convoqué onze négociants en céréales, tous en concurrence dans le secteur spécialisé du blé, à une réunion qui s'est tenue les 22 et 23 février 1993 à Bruxelles. Sept négociants sur onze auraient présenté une offre, cinq d'entre eux auraient conclu simultanément un contrat avec Exportkhleb et quatre négociants se sont abstenus de formuler une offre, pour des raisons inconnues. Finalement, Exportkhleb aurait obtenu que les avenants aux contrats soient conclus au prix le plus bas proposé par lesdits négociants. Tout cela témoignerait de l'existence d'une libre concurrence. Dans ces conditions, les requérantes estiment que le Tribunal aurait dû déduire de la télécopie envoyée par Exportkhleb à la Commission le 9 mars 1993, dans laquelle il est fait mention de la réception des sept offres de négociants en céréales, à la suite des invitations adressées à onze fournisseurs, que la condition de la libre concurrence avait été respectée.
56.
Selon la Commission, il ressort clairement du point 74 de l'arrêt attaqué que le Tribunal a examiné de manière approfondie la télécopie du 9 mars 1993. Il a conclu que celle-ci ne permettait pas «d'établir que chaque avenant aurait été conclu après mise en concurrence d'au moins trois entreprises indépendantes entre elles».
Appréciation de la Cour
57.
S'agissant de l'obligation de mettre en concurrence au moins trois entreprises pour assurer le respect de la condition relative à la libre concurrence, il suffit de rappeler que cette condition est explicitement mentionnée à l'article 5, point 1, du règlement n° 1897/92, disposition aux termes de laquelle «[l]e contrat est passé à la suite d'une procédure garantissant la libre concurrence. À cette fin, les organismes d'achat des républiques doivent, en sélectionnant les entreprises fournisseuses dans la Communauté, chercher au moins trois offres parmi des entreprises indépendantes entre elles, et doivent, en sélectionnant les entreprises des pays fournisseurs n'appartenant pas à la Communauté, chercher au moins trois offres parmi des entreprises indépendantes entre elles [...]».
58.
Or, en l'occurrence, le Tribunal a souverainement constaté, au point 68 de l'arrêt attaqué, que «[l]es avenants conclus avec les différentes entreprises communautaires constituent, les uns par rapport aux autres, des contrats spécifiques, devant, chacun, faire l'objet d'une autorisation de la part de la Commission». Il s'ensuit que c'est à bon droit que le Tribunal en a conclu que, pour chacun des contrats, trois offres indépendantes devaient être cherchées. À cet égard, le Tribunal a constaté, au point 74 de l'arrêt attaqué, que tel n'a pas été le cas.
59.
La première branche du deuxième moyen doit donc être rejetée comme non fondée.
60.
S'agissant de la prise en considération par le Tribunal, dans le cadre de l'appréciation de la légalité de la décision litigieuse, des accords conclus avec les autorités russes, force est de constater que les obligations découlant de l'accord-cadre ou encore du contrat de prêt constituent elles-mêmes la mise en oeuvre de la décision 91/658 et du règlement n° 1897/92, lesquels ont été publiés. Or, les conditions relatives aux prix des marchés internationaux et à la libre concurrence, au centre du présent litige, sont énoncées à l'article 5 dudit règlement.
61.
En conséquence, la deuxième branche du deuxième moyen doit également être rejetée comme inopérante.
62.
S'agissant du grief tiré de ce que le Tribunal n'aurait pas vérifié si la Commission s'était conformée à sa pratique administrative et avait respecté les droits de la défense, il suffit de constater que ce grief n'a pas été soulevé devant le Tribunal. Or, permettre à une partie de soulever pour la première fois devant la Cour un moyen qu'elle n'a pas soulevé devant le Tribunal reviendrait à lui permettre de saisir la Cour, dont la compétence en matière de pourvoi est limitée, d'un litige plus étendu que celui dont a eu à connaître le Tribunal. Dans le cadre d'un pourvoi, la compétence de la Cour est limitée à l'appréciation de la solution légale qui a été donnée aux moyens débattus devant les premiers juges (voir, notamment, arrêts du 1er juin 1994, Commission/Brazzelli Lualdi e.a., C-136/92 P, Rec. p. I-1981, point 59, et du 28 mai 1998, Deere/Commission, C-7/95 P, Rec. p. I-3111, point 62).
63.
En conséquence, la troisième branche du deuxième moyen doit être rejetée comme irrecevable.
64.
S'agissant de la quatrième branche du deuxième moyen, il convient de relever que les arguments des requérantes tendent à remettre en cause la constatation et l'appréciation des faits au regard desquels le Tribunal a jugé que la Commission avait pu à bon droit considérer que la condition relative au respect de la libre concurrence n'avait pas été respectée.
65.
Or, il résulte des articles 225 CE et 51, premier alinéa, du statut CE de la Cour de justice que cette dernière n'est pas compétente pour constater les faits ni, en principe, pour examiner les preuves que le Tribunal a retenues à l'appui de ces faits. Dès lors que ces preuves ont été obtenues régulièrement, que les principes généraux du droit et les règles de procédure applicables en matière de charge et d'administration de la preuve ont été respectés, il appartient au seul Tribunal d'apprécier la valeur qu'il convient d'attribuer aux éléments qui lui ont été soumis (arrêt du 17 décembre 1998, Baustahlgewebe/Commission, C-185/95 P, Rec. p. I-8417, point 24). Cette appréciation ne constitue donc pas, sous réserve du cas de la dénaturation de ces éléments, une question de droit soumise, comme telle, au contrôle de la Cour.
66.
En l'occurrence, le Tribunal a tout d'abord constaté, aux points 69 et 70 de l'arrêt attaqué, que le télex adressé par Exportkhleb aux requérantes, pour les inviter à une réunion à Bruxelles les 22 et 23 février 1993, «libellé de manière générale, sans indiquer notamment les quantités qui seraient à livrer ou les conditions de livraison», ne pouvait être regardé comme établissant la preuve que chaque entreprise avait, avant la conclusion des avenants, été mise en concurrence avec au moins deux entreprises indépendantes les unes des autres.
67.
Ensuite, le Tribunal a relevé, au point 71 de l'arrêt attaqué, que les extraits de la presse spécialisée produits par les requérantes n'apportaient pas non plus cette preuve.
68.
Enfin, s'agissant de la télécopie adressée par Exportkhleb à la Commission le 9 mars 1993, en vue d'informer cette dernière des modifications apportées aux contrats, le Tribunal, au point 74 de l'arrêt attaqué, a considéré qu'elle ne permettait pas davantage d'établir que chaque avenant avait été conclu après mise en concurrence d'au moins trois entreprises indépendantes entre elles. À cet égard, le Tribunal a constaté que, «[p]our chaque contrat, il n'est mentionné que l'offre faite par l'entreprise qui a obtenu le contrat et les termes convenus après négociation avec Exportkhleb et cette entreprise. Il n'est nullement fait état, pour chacun de ces contrats, d'au moins deux autres réponses, fussent-elles négatives, aux invitations à soumettre des offres. Cette télécopie révèle seulement que chaque entreprise a conclu avec Exportkhleb un contrat correspondant au tonnage qui lui restait à livrer à la date de la réunion à Bruxelles. En réalité, si des offres étaient bien jointes à la télécopie du 9 mars 1993, il s'agissait d'offres distinctes pour des contrats distincts, et non pour un seul et même contrat».
69.
Le Tribunal a en outre précisé, au point 78 de l'arrêt attaqué, que, si le prix convenu avec Exportkhleb était le prix offert le plus bas, cette circonstance permet tout au plus de démontrer que, «avant la conclusion de chacun des contrats, il a existé une négociation entre Exportkhleb et chaque requérante», sans pour autant établir que ce prix aurait été «le résultat de la mise en concurrence, pour chaque contrat à passer, d'au moins trois entreprises indépendantes entre elles».
70.
Les requérantes n'ont pas démontré en quoi de telles considérations font apparaître une quelconque dénaturation des éléments de preuve soumis au Tribunal.
71.
En conséquence, il convient également de rejeter comme irrecevable la quatrième branche du deuxième moyen.
72.
Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen dans son ensemble.
Sur la violation de l'article 68, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal
Argumentation des parties
73.
Les requérantes soutiennent que le Tribunal a violé l'article 68, paragraphe 1, de son règlement de procédure en n'ordonnant pas l'audition de témoins, tels qu'Exportkhleb ou bien un ou plusieurs des négociants ayant participé à la réunion de Bruxelles des 22 et 23 février 1993. Une telle audition lui aurait permis de constater qu'elles ont été mises en concurrence avec un nombre considérable d'autres négociants.
74.
La Commission fait valoir qu'il ne ressort pas du dossier que les requérantes ont demandé au Tribunal que des témoins soient entendus. En tout état de cause, elles n'auraient pas, contrairement à ce qu'exige l'article 68, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement de procédure du Tribunal, indiqué de manière précise les faits sur lesquels cette audition devait porter ni les raisons justifiant celle-ci.
75.
La Commission ajoute que ladite disposition du règlement de procédure confère au Tribunal un pouvoir discrétionnaire pour décider s'il convient ou non d'entendre des témoins. Une telle décision ne pourrait être contestée dans le cadre d'un pourvoi que s'il était démontré que le fait de ne pas avoir procédé à une telle audition était manifestement déraisonnable.
Appréciation de la Cour
76.
Aux termes de l'article 68, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal:
«Le Tribunal ordonne la vérification de certains faits par témoins, soit d'office, soit à la demande des parties, les parties et l'avocat général entendus. L'ordonnance énonce les faits à établir.
Les témoins sont cités par le Tribunal, soit d'office, soit à la demande des parties ou de l'avocat général.
La demande d'une partie tendant à l'audition d'un témoin indique avec précision les faits sur lesquels il y a lieu de l'entendre et les raisons de nature à justifier son audition».
77.
Il convient, d'une part, de relever que le Tribunal ne saurait être tenu de citer des témoins d'office, dès lors que l'article 66, paragraphe 1, de son règlement de procédure précise qu'il fixe les mesures d'instruction qu'il juge convenir par voie d'ordonnance articulant les faits à prouver (voir arrêt Baustahlgewebe/Commission, précité, point 77). Le Tribunal est ainsi seul juge de la nécessité éventuelle de compléter les éléments d'information dont il dispose sur les affaires dont il est saisi (voir, notamment, arrêt du 10 juillet 2001, Ismeri Europa/Cour des comptes, C-315/99 P, Rec. p. I-5281, point 19).
78.
D'autre part, le caractère probant ou non des pièces de la procédure relève de l'appréciation souveraine des faits qui, ainsi qu'il a déjà été rappelé au point 65 du présent arrêt, échappe au contrôle de la Cour dans le cadre d'un pourvoi, sauf en cas de dénaturation des éléments de preuve soumis au Tribunal ou lorsque l'inexactitude matérielle des constatations de ce dernier ressort des documents versés au dossier (arrêt Ismeri Europa/Cour des comptes, précité, point 19).
79.
Or, à l'appui de leur troisième moyen, les requérantes n'ont fourni aucun élément qui permettrait de démontrer l'existence d'une dénaturation des éléments de preuve soumis au Tribunal ou d'une inexactitude matérielle des constatations de ce dernier au regard des documents versés au dossier.
80.
Par conséquent, le troisième moyen doit être rejeté.
Sur la demande d'indemnité
Argumentation des parties
81.
Les requérantes soutiennent que, compte tenu des moyens invoqués au soutien de leurs pourvois, le Tribunal aurait dû condamner la Commission au paiement d'indemnités en réparation du préjudice causé par la décision litigieuse. Elles invitent la Cour à renvoyer l'affaire devant le Tribunal pour qu'il statue sur les demandes d'indemnité de première instance ou à statuer elle-même sur ce point si elle le juge plus opportun.
82.
Selon la Commission, dès lors que les moyens tendant à l'annulation de l'arrêt attaqué ne sont pas fondés, le quatrième moyen doit également être rejeté comme non fondé.
Appréciation de la Cour
83.
À cet égard, il suffit de rappeler que l'engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté suppose notamment l'illégalité du comportement reproché à l'institution (voir, notamment, arrêt du 15 septembre 1994, KYDEP/Conseil et Commission, C-146/91, Rec. p. I-4199, point 19).
84.
L'examen des moyens invoqués par les requérantes au soutien de leurs pourvois n'ayant pas permis d'établir l'existence d'une illégalité imputable à la Commission, c'est à bon droit que le Tribunal a rejeté les demandes de réparation du préjudice prétendument subi par elles.
85.
Il s'ensuit que le quatrième moyen doit être rejeté comme non fondé.
86.
Il résulte de tout ce qui précède que les pourvois doivent être rejetés dans leur ensemble.
Sur les dépens
87.
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l'article 118, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation des requérantes et ces dernières ayant succombé en leurs moyens, il y a lieu de condamner Glencore et la Compagnie Continentale à supporter leurs propres dépens ainsi que, respectivement, ceux exposés par la Commission dans les affaires C-24/01 P et C-25/01 P.
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre),
déclare et arrête:
1)    Les pourvois sont rejetés.
2)    Glencore Grain Ltd est condamnée aux dépens dans l'affaire C-24/01 P et Compagnie Continentale (France) SA est condamnée aux dépens dans l'affaire C-25/01 P.
Wathelet
Timmermans
La Pergola
Jann
von Bahr
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 7 novembre 2002.
Le greffier
Le président de la cinquième chambre
R. Grass
M. Wathelet
1:
Langues de procédure: le néerlandais et le français.