62001CC0476_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Har en medlemsstat rätt att motsätta sig att erkänna ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat? Om ja, av vilka skäl? Dessa är i huvudsak de frågor som Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) (Tyskland) har ställt med anledning av ett åtal mot en privatperson och som nära berör vissa väsentliga delar av den europeiske medborgarens dagliga liv.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Gemenskapsrätten
2. Utfärdande och användning av körkort harmoniserades första gången genom att det första direktivet 80/1263/EEG(2) antogs. Syftet med detta direktiv var dels att bidra till en förbättrad trafiksäkerhet, dels att underlätta den fria rörligheten för personer som bosätter sig i en annan medlemsstat än den där de genomgick sitt körkortsprov eller som flyttar inom gemenskapen.
3. I detta syfte tillnärmades genom direktiv 80/1263 vissa nationella bestämmelser om bland annat utfärdande av körkort och de villkor som gäller för att de skall vara giltiga. I direktivet fastställdes en gemenskapsmall för körkort, infördes en princip om ömsesidigt godkännande av dessa körkort och föreskrevs att körkorten skulle bytas ut när körkortsinnehavare bytte bosättningsort eller arbetsplats från en medlemsstat till en annan.
4. Direktiv 80/1263 upphävdes genom direktiv 91/439/EEG(3) . Genom det senare direktivet inleddes en ny etapp i harmoniseringen av de nationella bestämmelserna, särskilt i fråga om villkoren för att utfärda körkort och omfattningen av den princip om ömsesidigt godkännande av körkort som hör ihop därmed.
5. För att körkort skall få utfärdas krävs att sökanden har uppnått viss ålder,(4) har godkänts i vissa prov,(5) uppfyller vissa medicinska krav(6) samt har permanent bosättningsort inom den medlemsstat som utfärdar körkortet eller kan intyga att han eller hon har studerat där i minst sex månader(7) . I artikel 7.5 i direktivet föreskrivs att det inte är tillåtet att inneha körkort i mer än en medlemsstat. När en person har ett (giltigt) körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat och som skall godkännas i övriga medlemsstater, är det således uteslutet att denna person erhåller ett annat körkort från samma eller en annan medlemsstat.
6. När det gäller principen om ömsesidigt erkännande av körkort anges i artikel 1.2 i direktivet i allmänna ordalag följande:
”Körkort som är utfärdade av medlemsstaterna skall erkännas ömsesidigt.”
7. Om innehavaren av ett giltigt nationellt körkort utfärdat av en medlemsstat har sin permanenta bosättningsort till en annan medlemsstat, föreskrivs i artikel 8.2 i direktivet att
”[o]m inte annat följer av tillämpningen av territorialprincipen i straffrätt och ordningsbestämmelser får den medlemsstat där innehavaren ... [i fråga] har sin permanenta bosättningsort tillämpa sina nationella bestämmelser om begränsning, återkallande, indragning och annullering i fråga om körkort och, om det behövs, byta ut körkortet i detta syfte”.
8. För övrigt föreskrivs i artikel 8.4 i direktivet att
”[e]n medlemsstat får vägra att erkänna giltigheten av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat om innehavaren inom den förstnämnda medlemsstatens territorium är föremål för någon av de åtgärder som anges i punkt 2”. Vid medlemsstaternas genomförande av dessa bestämmelser krävs samtycke från kommissionen för ändringar i deras nationella bestämmelser.(8)
B – De nationella bestämmelserna
9. Sedan den 1 januari 1999 regleras rätten att köra bil i Tyskland för personer som har körkort utfärdade av en annan medlemsstat och som har bosatt sig i Tyskland av Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr av den 18 augusti 1998, även kallad Fahrerlaubnisverordnung(9) (förordning om personers tillträde till vägtrafik) (nedan kallad FeV).
10. Enligt 28 § första och fjärde stycket i FeV får innehavaren av ett körkort som har utfärdats av en medlemsstat i Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) inte köra bil i Tyskland om denne när körkortet utfärdades redan hade sin permanenta bosättningsort i Tyskland (såvida personen i fråga inte hade erhållit sitt körkort när han gick i skola eller studerade vid universitet i den medlemsstat som har utfärdat körkortet).(10)
11. Detsamma gäller när ett körkort som har utfärdats av en medlemsstat i Europeiska unionen eller EES har återkallats i Tyskland (interimistiskt eller slutgiltigt) eller har varit föremål för en motsvarande administrativ åtgärd (omedelbart verkställbar eller slutgiltig), när utfärdande av ett sådant körkort vägrats, när innehavaren har förklarat sig avstå från att använda körkortet(11) eller när innehavaren av detta körkort fått körförbud i Tyskland eller körkortet har förverkats, tagits i beslag eller omhändertagits.(12)
12. Av dessa bestämmelser följer att innehavaren av ett tyskt körkort inte längre har rätt att köra bil i Tyskland när körkortet har återkallats(13) eller denne har meddelats körförbud av de tyska myndigheterna, även om innehavaren därefter har erhållit körkort av en annan medlemsstat(14) .
13. Enligt den tolkning som har gjorts av dessa bestämmelser i rättspraxis(15) är verkningarna i tidshänseende av en sådan förlust av rätten att köra bil i Tyskland inte begränsade till den frist som gäller för körförbud eller till spärrtiden vid en återkallelse. Till skillnad från vad som var fallet tidigare enligt förordningen om införlivande av direktivet(16) gäller en sådan förlust av rätten att köra bil i Tyskland definitivt, även sedan fristerna i fråga löpt ut.(17)
II – Omständigheterna och förfarandet vid den nationella domstolen
14. Den 26 februari 1998 beslutade Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) om återkallelse (jämförbar med annullering) av körkortet för Felix Kapper, tysk medborgare och innehavare av ett tyskt körkort, och föreskrev att behöriga nationella myndigheter inte fick utfärda nytt körkort åt honom förrän en period om nio månader löpt ut, det vill säga inte före den 25 november 1998.
15. Därefter har inget nytt körkort utfärdats för honom i Tyskland. Däremot erhöll han den 11 augusti 1999 ett nederländskt körkort.
16. Den 17 mars 2000 dömde samma domstol Felix Kapper till böter för att han den 20 november och den 11 december 1999 i Tyskland hade kört bil utan giltigt körkort, eller närmare bestämt med ett nederländskt körkort vars giltighet inte erkändes av de tyska myndigheterna. Felix Kapper åberopade sitt nederländska körkort och klagade på detta beslut (vid samma domstol).
III – Tolkningsfrågan
17. Mot bakgrund av parternas ståndpunkter beslutade Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen.
”Är det enligt artikel 1.2 i rådets direktiv 91/439/EEG av den 29 juli 1991 om körkort förbjudet för en medlemsstat att vägra att erkänna ett körkort om det framgår av denna medlemsstats utredning att körkortet har utfärdats av en annan medlemsstat trots att körkortsinnehavaren inte hade sin permanenta bosättningsort där, och har den nämnda bestämmelsen i förekommande fall direkt effekt i detta avseende?”
IV –
Bedömning
A – Upptagande till sakprövning
18. Den nederländska regeringen har ställt sig frågande till om tolkningsfrågan kan prövas i sak, eftersom beslutet om hänskjutande enligt dess mening inte innehåller tillräckliga uppgifter om de faktiska förhållandena, de relevanta nationella bestämmelserna och intresset av den ställda frågan för att lösa tvisten vid den nationella domstolen, i synnerhet för i fall att den berörde inte har rätt att köra bil i Tyskland.
19. Det kan därvid erinras om att enligt fast rättspraxis utgör det i artikel 234 EG föreskrivna förfarandet ett medel för samarbete mellan domstolen och de nationella domstolarna.(18) Vid detta samarbete ankommer det uteslutande på de nationella domstolarna, vid vilka tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. Domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av gemenskapsrätten.(19)
20. Domstolen har likväl ansett att det för dess kontroll av dess egen behörighet ankommer på den att undersöka de omständigheter under vilka den nationella domstolen anhängiggjorde sin begäran om förhandsavgörande.(20)
21. Det är med hänsyn till denna uppgift som domstolen inte har ansett sig inte kunna svara på en begäran om förhandsavgörande när det är uppenbart att den nationella domstolens begäran om tolkning av gemenskapsrätten eller om prövning av giltigheten av en gemenskapsrättslig regel inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen, när frågan är hypotetisk eller när domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att den skall kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den.(21)
22. Kravet på en tillräcklig beskrivning av de rättsliga och faktiska omständigheterna för målet har väsentligen två syften.
23. För det första skall den information som getts i begäran om förhandsavgörande göra det möjligt för domstolen att komma fram till en tolkning av gemenskapsrätten som är användbar för den nationella domstolen.(22)
24. I förevarande fall är det riktigt att beslutet om hänskjutande innehåller få uppgifter om de faktiska och r ättsliga omständigheterna i målet vid den nationella domstolen. Det framgår således inte huruvida Felix Kapper när han hejdades av polis för att han körde bil utan giltigt körkort saknade eller hade begränsad rätt att köra bil i Tyskland till följd av att hans tyska körkort hade återkallats.
25. De uppgifter som finns i beslutet om hänskjutande har emellertid kompletterats såväl genom den hänskjutande domstolens svar på en begäran om klargörande från domstolen som de svar som Felix Kapper och den tyska regeringen har lämnat på frågor som de har fått på denna punkt. Av dessa framgår att den berörde när han hejdades för den omtvistade gärningen inte längre omfattades av något förbud att erhålla ett nytt körkort (vilket förbud hade gällt för honom under nio månader) men förefaller ha saknat rätt att köra bil i Tyskland enligt 28 § fjärde stycket 4 i FeV.(23) Jag anser således att trots bristerna i begäran om förhandsavgörande kan domstolen lämna ett svar på den fråga som Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) har ställt.
26. För det andra skall de uppgifter som lämnas i en begäran om förhandsavgörande ge medlemsstaternas regeringar samt andra berörda parter möjlighet att avge yttranden i enlighet med artikel 20 i EG-stadgan för domstolen.(24)
27. I förevarande fall framgår det av de yttranden som medlemsstaternas regeringar samt kommissionen har avgett att uppgifterna i begäran om förhandsavgörande gjorde det möjligt för dem att på ett ändamålsenligt sätt ta ställning till tolkningsfrågan. Såsom jag har angett har dessa uppgifter dessutom kompletterats genom den hänskjutande domstolens svar på domstolens begäran om klargöranden. Dessa kompletterande uppgifter, vilka har tagits in i förhandlingsrapporten, har tillställts medlemsstaternas regeringar och övriga berörda parter, dels i samband med en begäran om skriftligt svar på vissa frågor, dels vid förhandlingen. De har således haft möjlighet att i förekommande fall komplettera sina yttranden.
28. Jag anser därför att den av Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) ställda frågan kan prövas i sak.
29. Såsom Felix Kapper, den tyska och den italienska regeringen samt kommissionen har föreslagit skall emellertid tolkningsfrågans räckvidd utsträckas till att gälla även tolkning av artikel 8.2 och 8.4 i direktivet så att den hänskjutande domstolen får ett användbart och fullständigt svar.
30. Jag anser därför att tolkningsfrågan skall förstås på det sättet att den nationella domstolen vill få klarhet i huruvida artiklarna 1.2, 7.1 b, 8.1 och 8.4 samt 9 i direktivet jämförda med varandra skall tolkas så, att en medlemsstat har rätt att vägra att erkänna ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat av de skälen att det framgår av dess utredning att körkortsinnehavaren i fråga inte hade förlagt sin permanenta bosättningsort till den utfärdande medlemsstaten innan körkortet utfärdades eller för att denne körkortsinnehavare saknar rätt att köra bil i denna första medlemsstat efter att ha fått ett äldre, av denna medlemsstat utfärdat körkort återkallat eller annullerat och därvid fått ett provisoriskt förbud att få ett nytt körkort, trots att dessa två åtgärder har verkställts helt och följaktligen förlorat sina verkningar.
B – I sak
31. Det skall inledningsvis erinras om att i artikel 1.2 i direktivet uppställs principen att
”[k]örkort som är utfärdade av medlemsstaterna skall erkännas ömsesidigt”.
32. Såsom jag har understrukit nyligen ger dessa bestämmelser ett generellt system med ömsesidigt erkännande av körkort utan att föreskriva något särskilt villkor eller formkrav för detta erkännande.(25)
33. Domstolen fastslog detta i dom av den 29 februari 1996 i målet Skanavi och Chryssanthakopoulos angående en formalitet vid utbyte av körkort.(26) Domstolen upprepade detta i dom av den 29 oktober 1998 i målet Awoyemi och tillade därvid att skyldigheten att erkänna körkort är klar och ovillkorlig och att medlemsstaterna inte förfogar över något utrymme för skönsmässig bedömning avseende tillvägagångssättet för att uppfylla den, varför de ovannämnda bestämmelserna i direktivet har direkt effekt.(27)
34. Domstolen erinrade om detta helt nyligen i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna angående en viss formalitet med registrering av körkort.(28)
35. Det är mot bakgrund av denna princip om ömsesidigt erkännande av körkort, vilken grundas på medlemsstaternas ömsesidiga förtroende, som det skall undersökas om en medlemsstat har rätt att vägra att erkänna ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat av skäl hänförliga till den ifrågavarande körkortsinnehavarens bosättningsort eller till det förhållandet att dennes körkort har återkallats eller annullerats.
1. Kravet på bosättningsort för körkortsinnehavaren när körkortet utfärdades
36. Enligt artikel 7.1 b i direktivet får körkort endast utfärdas till sökande som har förlagt sin permanenta bosättningsort till den medlemsstat som utfärdar körkortet.
37. Jag anser precis som Felix Kapper samt den nederländska och den italienska regeringen att det ankommer endast på den medlemsstat som utfärdar körkortet att kontrollera att denna förutsättning är uppfylld i enlighet med de bedömningskriterier som anges i artikel 9 i direktivet. Av detta följer att när ett körkort har utfärdats av en medlemsstat kan de andra medlemsstaterna inte vägra att erkänna detta på den grunden att detta villkor enligt deras mening inte var uppfyllt.
38. Att godta motsatsen, vilket den tyska regeringen har föreslagit, skulle innebära ett ifrågasättande av det system som har införts genom direktivet samt principen om ömsesidigt erkännande som utgör det viktigaste momentet i systemet.
39. Såsom jag redan har understrukit beträffande det förfarande med registrering av körkort som finns i Nederländerna är nämligen själva grundtanken med det system som har införts genom direktivet att fastställa gemensamma regler för utfärdande av körkort och att ge den medlemsstat som utfärdar körkortet en exklusiv behörighet att förvissa sig om att dessa regler iakttas.(29) Det är på detta system som principen om ömsesidigt erkännande av körkort vilar, vilket erkännande, skall ske automatiskt, det vill säga utan särskilda villkor, formaliteter eller kontroller, och det förutsätter således ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna.
40. Att godta att en medlemsstat kontrollerar att innehavaren av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat verkligen uppfyllde villkoret för att erhålla detta avseende innehavarens bosättningsort och att, om innehavaren enligt denna medlemsstats mening inte uppfyllde detta villkor, den vägrar att erkänna körkortet i fråga, skulle innebära att det väsentliga innehållet i principen om ömsesidigt godkännande av körkort gick förlorat och att det ömsesidiga förtroende som medlemsstaterna skall känna på området förstördes.
41. Liknande överväganden fick domstolen att fastställa att
”[i]nnehav av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat skall ... anses utgöra bevis för att körkortsinnehavaren har uppfyllt de villkor för utfärdande som föreskrivs i direktiv 91/439. Värdmedlemsstaten kan inte kräva att denne innehavare ännu en gång bevisar att han verkligen uppfyller de villkor som föreskrivs i artiklarna 7.1 b och 9 i direktiv 91/439, utan att åsidosätta principen om ömsesidigt erkännande av körkort”(30) .
42. Denna bedömning grundade domstolen på det förhållandet att
”beviskravet står ... i direkt strid med bestämmelserna om ömsesidigt erkännande av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater eftersom en andra kontroll genomförs av huruvida körkortsinnehavaren har uppfyllt de villkor för erhållande som föreskrivs i artiklarna 7.1 b och 9 i direktiv 91/439”(31) .
43. Domstolen var därvid noggrann med att understryka att detta krav innebär att innehavaren av det körkort som skall registreras skall bevisa en omständighet som kan vara mycket svår att bevisa, med hänsyn till dels tidsperioden mellan erhållandet av körkortet och innehavarens bosättning i medlemsstaten i fråga, dels det avstånd som kan finnas mellan den ort där innehavaren var bosatt (när han erhöll körkortet) och den kommun (i den ifrågavarande medlemsstaten) som han beslutat att bosätta sig i.(32)
44. Det som gäller för beviskravet avseende körkortsinnehavarens bosättningsort i ett registreringsförfarande i en annan medlemsstat än den där körkortet utfärdats avseende körkortsinnehavarens bosättningsort gäller enligt min mening även för de kontroller eller undersökningar som denna medlemsstat gör på denna punkt för att godta eller vägra att erkänna detta körkort.
45. Ett sådant förfarande innebär nämligen en andra kontroll av om innehavaren av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat uppfyllde det i direktivet föreskrivna bosättningsvillkoret för att erhålla detta körkort. Såsom domstolen har fastställt skall innehav av ett sådant körkort emellertid anses utgöra bevis för att innehavaren av det ifrågavarande körkortet uppfyllde detta villkor. Att ett sådant bevis finns utesluter således med nödvändighet att en medlemsstat underlåter att erkänna ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat endast på den grunden att det enligt dess mening finns förhållanden av vilka framgår att detta villkor inte var uppfyllt och att tillförlitligheten av detta bevis således kan ifrågasättas. Detta är än mer riktigt eftersom, om sådana omständigheter beaktades av denna medlemsstat för att vägra att erkänna körkortet i fråga, innehavaren slutligen skulle bli skyldig att ännu en gång bevisa att han faktiskt uppfyllde detta villkor, vilket, såsom domstolen har fastställt, även strider mot principen om ömsesidigt erkännande av körkort.
46. Jag drar av detta den slutsatsen att en medlemsstat inte har rätt att vare sig kontrollera att innehavaren av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat verkligen uppfyllde det i direktivet föreskrivna bosättningsvillkoret eller att vägra att erkänna körkortet i fråga av det skälet att innehavaren enligt dess mening inte uppfyllde detta villkor.
47. Tvärtemot vad kommissionen har föreslagit anser jag att denna slutsats äger giltighet även om, såsom i fallet med Förbundsrepubliken Tyskland, sådana kontroller eller undersökningar inte är undantagslösa utan begränsas till fall där den berörda medlemsstaten allvarligt tvivlar på att detta bosättningsvillkor var uppfyllt.
48. När en medlemsstat hyser sådant tvivel kan den nämligen eventuellt meddela den medlemsstat som har utfärdat körkortet detta genom ett utbyte av upplysningar i enlighet med artikel 12.3 i direktivet.(33) Det skall emellertid påpekas att, om den medlemsstat som har utfärdat körkortet vid ett sådant utbyte bekräftar att bosättningsvillkoret i fråga verkligen var uppfyllt, den aktuella medlemsstaten är skyldig att erkänna det omtvistade körkortet även om den inte övertygats av det lämnade svaret. Den har således inte rätt att åberopa sina egna kontroller eller undersökningar i frågan, inte ens begränsade sådana, för att motsätta sig ett erkännande av körkortet.
49. För det fall den medlemsstat som har utfärdat körkortet enligt värdmedlemsstatens mening gör en otillräcklig kontroll av att bosättningsvillkoret i fråga är uppfyllt, har sistnämnda medlemsstat dock alltid möjlighet att inleda ett fördragsbrottsförfarande mot den andra medlemsstaten i enlighet med artikel 227 EG.
50. Jag inser emellertid att det är möjligt (om än föga troligt) att den medlemsstat som har utfärdat körkortet vid ett eventuellt utbyte av upplysningar inser att, tvärtemot vad den konstaterat när den utfärdade körkortet, det i direktivet föreskrivna bosättningsvillkoret i själva verket inte var uppfyllt. Även i ett sådant fall anser jag emellertid att det inte är tillåtet att vägra att erkänna körkortet i fråga.(34)
51. Till skillnad från kommissionen har jag nämligen svårt att jämställa det förhållandet att körkortsinnehavaren inte var bosatt i den medlemsstat som har utfärdat körkortet med den situation som domstolen behandlade i domen av den 27 september 1989 i målet Van de Bijl(35) .
52. I den domen undersökte domstolen situationen för en nederländsk medborgare som önskade bedriva måleriverksamhet som egenföretagare i Nederländerna men inte styrkte att han besatt nödvändigt yrkeskunnande för att utöva sådan verksamhet i denna medlemsstat och som hos de nederländska myndigheterna åberopade ett intyg som hade utfärdats av de brittiska myndigheterna, enligt vilket han hade utövat sådan verksamhet i Förenade kungariket under en viss tid, för att i enlighet med direktiv 64/427/EEG(36) erhålla tillstånd att utöva den aktuella verksamheten i Nederländerna. I detta direktiv föreskrevs att, när det för att påbörja eller utöva en viss verksamhet i en medlemsstat krävdes innehav av vissa kunskaper och färdigheter, denna medlemsstat som tillräckligt bevis för detta skulle godta ett faktiskt utövande av verksamheten i en annan medlemsstat under en viss period i enlighet med ett intyg som utfärdats av myndigheterna i sistnämnda medlemsstat.
53. Denna förutsättning att viss yrkesverksamhet verkligen hade utövats ingick i ett övergångssystem med tillstånd för att påbörja och utöva sådan verksamhet i avvaktan på samordning av nationella regler avseende dels påbörjande och utövande av sådan verksamhet, dels ömsesidigt erkännande av kompetensbevis.(37) Detta villkor överensstämde med värdmedlemsstatens legitima intresse att försäkra sig om att den berörda personen hade vissa allmänna kunskaper och färdigheter för att utöva den aktuella yrkesverksamheten för att skydda intressena för kunderna för denna verksamhet.
54. Man kan förstå att domstolen mot denna bakgrund fastställde att
”en behörig myndighet i en värdmedlemsstat som har fått en begäran om tillstånd att utöva ett yrke på grundval av ett intyg som upprättats av en behörig myndighet i den medlemsstat som personen kommer från i enlighet ... med direktivet inte är skyldig att automatiskt bevilja det begärda tillståndet när det ingivna intyget innehåller en uppenbar felaktighet eftersom det i detta intygas att den avsedda personen ... har varit yrkesverksam i ursprungsmedlemsstaten under en viss period om det är ostridigt att person i fråga under denna period utövade yrkesverksamhet i värdmedlemsstaten”.(38)
55. Enligt min mening kan denna rättspraxis inte överföras på situationen i tvisten vid den nationella domstolen.
56. Det skall för det första konstateras att det i direktivet föreskrivna bosättningsvillkoret ingår i ett system med erkännande av körkort, och inte i ett tillståndssystem, vilket i princip utesluter allt utrymme för skönsmässig bedömning för andra medlemsstater än den som har utfärdat körkorten beträffande frågan om villkoren för att erhålla dessa körkort är uppfyllda.
57. Dessutom svarar detta bosättningsvillkor inte mot krav som är jämförbara med kraven knutna till innehav av allmänna kunskaper och färdigheter, vilka krav syftar till att skydda intressena för mottagarna för en enskilt bedriven yrkesverksamhet. Hur viktigt detta villkor än är för att det system som införts genom direktivet skall fungera, kan villkoret inte jämställas med ett väsentligt villkor, såsom att sökanden har godkänts i vissa kör- och kunskapspr ov, vilket har sin grund i tvingande skäl till allmänintresset i fråga om trafiksäkerhet, eftersom detta föreskrivs i artikel 7.1 a i direktivet.(39)
58. Av dessa överväganden följer att den av kommissionen hävdade jämförelsen mellan en situation där det fastställts att det i direktivet uppställda bosättningsvillkoret inte var uppfyllt och den situation som domstolen undersökte i domen i det ovannämnda målet Van de Bijl inte framstår som relevant för mig. Denna dom kan således inte påverka min bedömning.
59. En sådan oriktighet räcker enligt min mening inte i sig för att motivera den ifrågavarande vägran att erkänna körkortet och kan för övrigt inte heller motivera en återkallelse eller ett upphävande av detta körkort från en annan medlemsstats sida än den som utfärdat det (med verkningar på dess eget territorium).(40) Om den medlemsstat som har utfärdat körkortet systematiskt åsidosätter sin skyldighet att kontrollera att detta bosättningsvillkor är uppfyllt, kan emellertid såväl värdmedlemsstaten som kommissionen inleda ett fördragsbrottsförfarande mot medlemsstaten i fråga i enlighet med artiklarna 226 EG och 227 EG.
60. Dessutom är det inte uteslutet att den medlemsstat som har utfärdat körkortet på grund av en sådan konstaterad oriktighet beslutar att återkalla eller annullera detta körkort med hänsyn till att bedömningen skall ske utifrån samma kriterier, så att de andra medlemsstaterna uppenbarligen inte längre är skyldiga att erkänna det.
61. Jag anser följaktligen att artiklarna 1.2, 7.1 b och 9 i direktivet jämförda med varandra skall tolkas så, att en medlemsstat inte har rätt att vägra att erkänna ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat av det skälet att den ifrågavarande körkortsinnehavaren enligt dess mening inte hade förlagt sin permanenta bosättningsort till sistnämnda medlemsstat när detta körkort utfärdades.
2. Verkningarna av en återkallelse eller annullering av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat i förhållande till ett körkort som utfärdats senare av en annan medlemsstat
62. Det skall nu fastställas om en medlemsstat har rätt att vägra att erkänna ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat av ett annat skäl än det ovan behandlade, nämligen att ett körkort som utfärdats tidigare av den förstnämnda medlemsstaten har återkallats eller annullerats för körkortsinnehavaren i fråga.
63. Enligt Felix Kapper är det möjligt att de tyska myndigheterna på grundval av artikel 8.4 i direktivet vägrar att erkänna giltigheten i Tyskland av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat så länge som en nationell åtgärd såsom återkallelse eller annullering av ett körkort under en viss period har verkningar i Tyskland. Denna möjlighet kan de emellertid inte använda sig av för tiden därefter.
64. Den italienska regeringen har med ett motsvarande resonemang hävdat att dessa bestämmelser endast syftar till att säkerställa att en straffrättslig sanktionsåtgärd, såsom indragning eller återkallelse av ett körkort, blir tillämpad för att undvika att innehavaren undkommer en sådan genom att otillbörligen göra gällande att han har erhållit ett körkort i en annan medlemsstat. När den straffrättsliga sanktionsåtgärden väl har verkställts kan den medlemsstat där denna har beslutats inte längre motsätta sig att detta körkort erkänns.
65. Enligt kommissionen förbjuder inte direktivet en medlemsstat att vägra att erkänna ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat när innehavaren har fått sitt nationella körkort återkallat och när detta ännu inte har lämnats tillbaka till honom. Vid förhandlingen i målet tillade kommissionen att en sådan vägran att erkänna körkortet på grundval av artikel 8.4 i direktivet inte kan gälla för all framtid, framför allt inte i ett fall där den berörda personen vid en viss tidpunkt på nytt kan erhålla ett körkort i sitt ursprungsland.
66. När jag nu har erinrat om vad parterna yttrat anser jag att vid förhållanden som dem i tvisten vid den nationella domstolen kan det inte finnas grund för en sådan vägran att erkänna ett körkort, vare sig enligt artikel 8.2 i direktivet eller enligt artikel 8.4.
67. När det gäller artikel 8.2 i direktivet erinrar jag om att det i denna bestämmelse föreskrivs att, om innehavaren av ett giltigt nationellt körkort utfärdat av en medlemsstat har förlagt sin permanenta bosättningsort till en annan medlemsstat, värdmedlemsstaten, om inte annat följer av tillämpningen av territorialprincipen i straffrätt och ordningsbestämmelser, får tillämpa sina nationella bestämmelser om begränsning, återkallande, indragning och annullering i fråga om körkort och, om det behövs, byta ut körkortet i detta syfte.
68. Enligt min mening omfattar dessa bestämmelser i direktivet, vilka är tillämpliga inte endast vid utbyte av körkort,(41) ett fall där det läggs en körkortsinnehavare till last att han har gjort sig skyldig till en trafikförseelse i värdmedlemsstaten och där de behöriga myndigheterna i denna medlemsstat överväger att som en sanktionsåtgärd besluta om begränsning, återkallande, indragning eller annullering av körkortet, av vilka åtgärder verkningarna skulle vara begränsade till denna medlemsstats territorium.(42)
69. Felix Kapper befinner sig emellertid inte i en sådan situation i tvisten vid den nationella domstolen.
70. Felix Kapper har visserligen fått sitt körkort återkallat i Tyskland, vilket är jämförbart med att det upphävts, men denna sanktionsåtgärd avser nämligen endast det tyska körkort som han hade innan han fick det ifrågavarande nederländska körkortet. I tvisten vid den nationella domstolen uppkommer inte frågan huruvida de tyska myndigheterna enligt artikel 8.4 i direktivet har rätt att på nytt återkalla eller annullera Felix Kappers körkort, denna gång hans nederländska körkort. Det är endast fråga om huruvida de tyska myndigheterna har rätt att vägra att erkänna giltigheten av det ifrågavarande nederländska körkortet. Såsom jag har konstaterat i fråga om bosättningsvillkoret skall den frågan besvaras nekande. Av detta följer att Felix Kappers nederländska körkort skall anses vara giltigt, varför den överträdelse som läggs honom till last (körning utan giltigt körkort) inte skall godtas. Eftersom en sådan överträdelse inte har begåtts är det uteslutet att den berörda personen omfattas av den situation som avses i artikel 8.2 i direktivet.
71. Enligt min mening skall, tvärtemot vad den tyska regeringen har hävdat, artikel 8.2 i direktivet inte tolkas så, att en värdmedlemsstat har rätt att inte erkänna ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat när, enligt dess nationella bestämmelser (den ifrågavarande värdmedlemsstatens) i fråga om begränsning, återkallande, indragning eller annullering av körkort, denne körkortsinnehavare har förlorat sin rätt att köra bil i denna medlemsstat på grund av att beslut tidigare fattats därom (av myndigheterna i denna medlemsstat), även för det fall denna åtgärd har verkställts helt och således inte längre har verkningar. Som jag kommer att konstatera längre fram skulle en extensiv tolkning av dessa bestämmelser i direktivet beröva bestämmelserna i artikel 8.4 i direktivet deras ändamålsenliga verkan.
72. När det gäller dessa sistnämnda bestämmelser i direktivet anser jag att de skall tolkas restriktivt, på det sättet att en medlemsstat har rätt att vägra att erkänna ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat när myndigheterna i förstnämnda medlemsstat har beslutat om begränsning, återkallande, indragning eller annullering av den ifrågavarande körkortsinnehavarens körkort endast när en sådan åtgärd inte har verkställts helt och således inte redan har förlorat sina verkningar. Ett flertal omständigheter talar för en sådan tolkning.
73. För det första framgår det av dessa bestämmelsers lydelse att den behörighet som givits en medlemsstat (att vägra att erkänna giltigheten av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat) angår endast fallet med en person som inom den förstnämnda medlemsstatens territorium
”[fortfarande] är föremål” för någon av de ovannämnda åtgärderna, vilket skall skiljas från fallet där en person
”[tidigare] har varit föremål” för en sådan åtgärd. Användningen av presens och inte perfekt ger klart uttryck för gemenskapslagstiftarens vilja att begränsa användningen av en sådan behörighet till fall med aktuella åtgärder genom vilka rätten att köra bil går förlorad eller begränsas, det vill säga där verkställigheten fortfarande pågår.
74. Det skall dessutom understrykas att den behörighet som medges medlemsstaterna genom artikel 8.4 i direktivet utgör ett undantag från den i artikel 1.2 i direktivet uppställda principen om ömsesidigt erkännande av körkort. Av detta följer enligt fast rättspraxis att dessa bestämmelser i artikel 8.4 i direktivet skall tolkas restriktivt.
75. Slutligen skall det påpekas att syftet med direktivet är att fastställa en gemenskapsmodell för körkort och att införa ett system med ömsesidigt erkännande av dessa körkort utan någon utbytesskyldighet, för att bl.a. underlätta rörligheten för personer som bosätter sig i en annan medlemsstat än den där de har avlagt körprov.(43) Den i artikel 1.2 i direktivet föreskrivna principen om ömsesidigt erkännande av körkort utgör således det viktigaste momentet i det system som införts genom direktivet. Det skulle innebära ett åsidosättande av denna princip att anse att en medlemsstat har rätt att grunda sig på nationella bestämmelser för att tills vidare eller för all framtid motsätta sig ett erkännande av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat.(44)
76. Jag vill för övrigt erinra om att det av artikel 10 andra stycket i direktivet följer att när en medlemsstat önskar anta nationella bestämmelser för att genomföra bestämmelserna i artikel 8.4 i direktivet ankommer det på den att dessförinnan erhålla kommissionens samtycke. Detta krav säkerställer att nationella bestämmelser verkligen passar in i det sammanhang som anges i artikel 8.4 i direktivet. Därvid är det viktigt att ett sådant samtycke är rättsligt bindande, det vill säga att det inte är endast ett underförstått eller informellt ställningstagande, vilket var fallet med den ifrågavarande tyska lagstiftningen i tvisten vid den nationella domstolen.(45)
77. Jag anser följaktligen att bestämmelserna i artiklarna 1.2 och 8.4 i direktivet skall tolkas så, att en medlemsstat har rätt att vägra att erkänna ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat när myndigheterna i förstnämnda medlemsstat har beslutat om begränsning, återkallande, indragning eller annullering av den ifrågavarande personens körkort, men endast när en sådan åtgärd inte har verkställts helt och således inte redan har förlorat sina verkningar.
V – Förslag till avgörande
78. Jag föreslår således att domstolen skall svara på frågan från Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) enligt följande.
1) Artiklarna 1.2, 7.1 b, 8 och 9 i rådets direktiv 91/439/EEG av den 29 juli 1991 om körkort, jämförda med varandra, skall tolkas så, att en medlemsstat inte har rätt att vägra att erkänna ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat av det skälet att den ifrågavarande körkortsinnehavaren enligt dess mening inte hade förlagt sin permanenta bosättningsort till sistnämnda medlemsstat när detta körkort utfärdades.
2) En medlemsstat kan däremot enligt artikel 8.4 i ovannämnda direktiv vägra att göra ett sådant erkännande när myndigheterna i förstnämnda medlemsstat har beslutat om begränsning, återkallande, indragning eller annullering av den ifrågavarande körkortsinnehavarens körkort, endast när en sådan åtgärd inte har verkställts helt och således inte redan har förlorat sina verkningar.
(1) .
(2)  –	Rådets direktiv 80/1263/EEG av den 4 december 1980 om införande av ett gemenskapskörkort (EGT L 375, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 2, s. 171).
(3)  –	Rådets direktiv 91/439/EEG av den 29 juli 1991 om körkort (EGT L 237, s. 1, svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 22, nedan kallat direktivet).
(4)  –	Artikel 6 i direktivet.
(5)  –	Artikel 7.1 a i direktivet.
(6)  –	Ibidem.
(7)  –	Artikel 7.1 b i direktivet. Begreppet
”permanent bosättningsort” definieras i artikel 9 i direktivet som den plats där en person normalt bor, dvs. under minst 185 dagar varje kalenderår, till följd av personlig och yrkesmässig anknytning eller, om personen saknar yrkesmässig anknytning, till följd av en personlig anknytning som präglas av nära band mellan personen och den plats där han bor. Det anges att för en person som har den yrkesmässiga anknytningen till en annan plats än den personliga anknytningen och som därför omväxlande bor på olika platser i två eller flera medlemsstater skall dock den permanenta bosättningsorten anses vara den plats till vilken han har personlig anknytning under förutsättning att personen med regelbundna mellanrum återvänder dit. (Detta sista villkor behöver emellertid inte uppfyllas om personen i fråga bor i en medlemsstat för att genomföra en tidsmässigt begränsad uppgift.)
(8)  –	Se artikel 10 andra stycket i direktivet.
(9)  –	Bundesgesetzblatt
1999 I, nr 55, s. 2214. De för tvisten vid den nationella domstolen relevanta bestämmelserna i denna förordning har ändrats något genom en förordning av den 7 augusti 2002, som trädde i kraft den 1 september 2002.
(10)  –	28 § andra stycket 2 i FeV. Motsvarande bestämmelser föreskrevs redan i 1 § 4 stycket 1 i Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom. 29.Juli 1991 über den Führerschein und zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften ( Bundesgesetzblatt
1999 I, n° 31, s. 885, nedan kallad
”förordning om införlivande av direktivet”). Denna förordning antogs den 19 juni 1996 och var i kraft från den 1 juli 1996 till den 31 december 1998 (tills FeV trädde i kraft och ersatte den).
(11)  –	28 § fjärde stycket 3 i FeV.
(12)  –	28 § fjärde stycket 4 i FeV.
(13)  –	I tysk rätt medför en körkortsåterkallelse ( ”entziehung”) automatiskt förlust eller upphävande av rätten att köra bil och inte endast att den dras in tillfälligt. En sådan åtgärd förenas alltid med ett förbud att erhålla nytt körkort under en viss tid som fastställs av domstol ( ”spärrtid”). När denna spärrtid löpt ut kan den berörda personen återfå sin rätt att köra bil först sedan behöriga myndigheter tillåtit detta efter det att han godkänts i visa förarprov.
(14)  –	För en illustration av detta typfall, se särskilt Bundesgerichtshofs beslut av den 20 juni 2002 (4 StR 371/01, NJW 2002, s. 2330).
(15)  –	Se i detta avseende bl.a. Bundesgerichtshofs ovannämnda beslut (III, punkt 2).
(16)  –	Av 1 § fjärde stycket 1 i förordningen om införlivande av direktivet framgick att innehavaren av ett körkort som utfärdats av en annan medlemsstat, som tidigare fått sitt tyska körkort provisoriskt återkallat eller som inte kunde erhålla ett sådant körkort enligt ett slutgiltigt domstolsbeslut, inte hade rätt att köra bil i Tyskland så länge som denna åtgärd var tillämplig på honom eller henne. När ifrågavarande period löpt ut kunde den berörde i Tyskland automatiskt göra gällande ett av en annan medlemsstat utfärdat körkort.
(17)  –	I förordningen av den 7 augusti 2002, som trädde i kraft den 1 september samma år, medges en möjlighet att bestämma en sista dag för den period då körkortet inte gäller. Enligt 28 § femte stycket i FeV, i dess ändrade lydelse, kan de tyska myndigheterna tillåta körande i Tyskland enligt ett körkort som utfärdats av en annan medlemsstat när den berörde begär det, under förutsättning att de skäl som medförde att körkortet återkallades inte längre föreligger. Dessa bestämmelser avser just det fall där innehavaren av ett tyskt körkort fått sitt körkort återkallat av de tyska myndigheterna och senare har erhållit ett nytt körkort i en annan medlemsstat.
(18)  –	Denna aspekt betonades för första gången i domen av den 1 december 1965 i mål 16/65, Schwarze (REG 1965, s. 1081, på s. 1094).
(19)  –	Se bland annat dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93, Bosman (REG 1995, s. I-4921), punkt 59, av den 13 mars 2001 i mål C-379/98, PreussenElektra (REG 2001, s. I-2099), punkt 38, av den 10 december 2002 i mål C-153/00, Der Weduwe (REG 2002, s. I-11319), punkt 31, och av den 21 januari 2003 i mål C-318/00, Bacardi-Martini och Cellier de Dauphins (REG 2003, s. I-905), punkt 41.
(20)  –	Se bland annat dom av den 16 december 1981 i mål 244/80, Foglia (REG 1981, s. 3045), punkt 21, och i de ovannämnda målen PreussenElektra, punkt 39, Der Weduwe, punkt 39, och Bacardi-Martini och Cellier des Dauphins, punkt 42.
(21)  –	Se bland annat domen i det ovannämnda målet Bosman, punkt 61, och dom av den 9 mars 2000 i mål C-437/97, EKW och Wein & Co (REG 2000, s. I-1157), punkt 52, av den 13 juli 2000 i mål C-36/99, Idéal tourisme (REG 2000, s. I-6049), punkt 20, och av den 22 januari 2002 i mål C-390/99, Canal Satélite Digital (REG 2002, s. I-607), punkt 19.
(22)  –	Se dom av den 26 januari 1993 i de förenade målen C-320/90─C-322/90, Telemarsicabruzzo m.fl. (REG 1993, s. I-393; svensk specialutgåva, volym 14, s. 1), punkt 6, och särskilt generaladvokaten Gulmanns förslag till avgörande i detta mål (punkterna 5─21). Se även beslut av den 19 mars 1993 i mål C-157/92, Banchero (REG 1993, s. I-1085), punkt 6, och av den 9 augusti 1994 i mål C-378/93, La Pyramide (REG 1994, s. I-3999), punkt 14.
(23)  –	Det ankommer inte på domstolen att pröva en fråga om den tidsmässiga tillämpningen av nationell rätt. Av Bundesgerichthofs ovannämnda beslut av den 20 juni 2002 framgår emellertid att FeV är tillämplig på Felix Kappers situation med undantag för den tidigare förordningen om införlivande av direktivet.
(24)  –	Se bland annat dom av den 21 september 1999 i mål C-67/96, Albany (REG 1999, s. I-5751), punkt 40, och av den 19 februari 2002 i mål C-35/99, Arduino (REG 2002, s. I-1529), punkterna 28 och 29, samt mitt förslag till avgörande i detta mål, punkt 30.
(25)  –	Se mitt förslag till avgörande i mål C-246/00, kommissionen mot Nederländerna (dom av den 10 juli 2003, REG 2003, s. I-0000), punkt 38.
(26)  –	C-193/94 (REG 1996, s. I-929), punkt 26.
(27)  –	C-230/97 (REG 1998, s. I-6781), punkt 41.
(28)  –	Punkterna 60 och 61.
(29)  –	Se mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 42.
(30)  –	Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 75. I detta mål lades det Nederländerna till last att det hade infört ett system med obligatorisk registrering av körkort som hade utfärdats av andra medlemsstater ett år efter det att innehavaren av ett sådant körkort hade bosatt sig i Nederländerna och att den hade föreskrivit ett registreringsförfarande som genom att vara betungande knappt skilde sig från ett förfarande med utbyten av körkort. Det betungande i förfarandet i fråga avsåg särskilt det förhållandet att innehavaren av det körkort som skulle registreras skulle bevisa för de nederländska myndigheterna att han under det år då han erhöll körkortet hade varit bosatt minst 185 dagar i den utfärdande medlemsstaten eller hade varit inskriven på en skola eller vid ett universitet i denna stat under minst 185 dagar.
(31)  –	Punkt 74.
(32)  –	Ibidem.
(33)  –	Se i detta avseende tolkningsmeddelande från kommissionen om körkort inom gemenskapen (EGT C 77, 2002, s. 5, del II, C.2).
(34)  –	Det är mycket troligt att tvisten vid den nationella domstolen inte gäller en sådan situation. Det finns nämligen inget i handlingarna i målet som tyder på att de tyska myndigheterna har gjort ett sådant utbyte av upplysningar med de nederländska myndigheterna beträffande det körkort som sistnämnda myndigheter utfärdat för Felix Kapper. Dessutom hävdade den berörde personen vid förhandlingen i målet att han hade tillbringat åtta månader i Nederländerna när körkortet utfärdades och att han därefter hade återvänt till Tyskland där han för närvarande är bosatt, och detta påstående kunde varken bekräftas eller vederläggas av den nederländska regeringen, som inte var närvarande vid förhandlingen (och för övrigt inte heller av den tyska regeringen som inte heller var närvarande vid förhandlingen). Det är därför oklart om det är så att Felix Kapper inte uppfyllde bosättningskravet i fråga. Trots detta skall jag för fullständighetens skull undersöka denna möjlighet.
(35)  –	Mål 130/88 (REG 1989, s. 3039).
(36)  –	Rådets direktiv av den 7 juli 1964 med detaljbestämmelser om övergångsåtgärder för egenföretagare inom tillverknings- och processindustrin tillhörande ISIC-huvudgrupperna 23–40 (industri och hantverk) (EGT P 117, 1964, s. 1863; svensk specialutgåva, område 6, volym 1, s. 22).
(37)  –	Se domen i det ovannämnda målet Van de Bijl, punkt 14.
(38)  –	Ibidem, punkt 27.
(39)  –	Detta förefaller inte vara kommissionens åsikt enligt dess ovannämnda tolkningsmeddelande. De följder som knutits till ett åsidosättande av artikel 7.1 b i direktivet är desamma som dem vid åsidosättande av artikel 7.1 a.
(40)  –	Till skillnad från vad kommissionen har föreslagit i sitt ovannämnda tolkningsmeddelande (del II, C.2.3) anser jag att även om det står klart att det i direktivet föreskrivna bosättningsvillkoret inte var uppfyllt har en medlemsstat inte behörighet att upphäva, med verkningar på sitt territorium, ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat (även om man därefter måste sända tillbaka det till den utfärdande medlemsstaten för att denna skall återkalla det med verkningar på samtliga medlemsstaters territorium). Verkningarna av ett sådant upphävande är nämligen i stort jämförbara med dem av ett beslut att inte erkänna ett körkort.
(41)  –	Tvärtemot vad beslutet om förhandsavgörande bygger på.
(42)  –	Se kommissionens ovannämnda tolkningsmeddelande (del II, C.2.1).
(43)  –	Se det första skälet i direktivet. Betydelsen av att erkänna körkort betonades av domstolen såväl avseende fri rörlighet för arbetstagare som avseende etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. Se domen i det ovannämnda målet Skanavi och Chryssanthakopoulos, punkt 23.
(44)  –	Jag noterar att detta förefaller vara den situation som den tyska lagstiftningen (FeV) leder till, så som den för närvarande tillämpas i nationell praxis. Se i detta avseende punkterna 12 och 13 i detta förslag till avgörande.
(45)  –	Kommissionen har för övrigt i enlighet med bestämmelserna i artikel 10 första stycket i direktivet varit noggrann med att formalisera sitt samtycke i form av ett beslut (beslut 2000/275/EG av den 21 mars 2000 om regler för överensstämmelse mellan vissa kategorier av körkort (EGT L 91, s. 1)). Detsamma bör gälla det samtycke som föreskrivs i artikel 10 andra stycket i direktivet.