61996CC0001_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Dal sistema di allevamento denominato «sistema di recinti di legno per vitelli», cui si addebita il fatto di arrecare pregiudizio alla salute e alla vita di tali animali nonché alla moralità pubblica e all'ordine pubblico ai sensi dell'art. 36 del Trattato CE, traggono origine le domande di pronuncia pregiudiziale sottoposte a codesta Corte dalla High Court of Justice, Queen's Bench Division.
2 Quest'ultima invita la Corte di giustizia a determinare la portata del diritto così riconosciuto agli Stati membri di opporsi, per tali motivi, all'esportazione di animali verso altri Stati membri e di derogare, di conseguenza, al principio della libera circolazione delle merci.
3 La High Court of Justice sottolinea peraltro l'esistenza di accordi internazionali e di una direttiva comunitaria le cui norme garantiscono livelli di tutela diversi per i vitelli. Conseguentemente, viene richiesto a codesta Corte di pronunciarsi, nel contempo, sulla validità della direttiva del Consiglio 19 novembre 1991, 91/629/CEE, che stabilisce le norme minime per la protezione dei vitelli (1), alla luce della Convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti nonché della raccomandazione del 1988 riguardante i bovini.
I - Contesto normativo della controversia
A - Le disposizioni di diritto internazionale
La Convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti
4 La Convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti (in prosieguo: la «Convenzione») é stata elaborata in sede di Consiglio d'Europa per proteggere gli animali negli allevamenti, in particolare nei moderni sistemi di allevamento intensivo (2). La Convenzione, adottata il 17 marzo 1976, è stata approvata a nome della Comunità economica europea con la decisione del Consiglio 19 giugno 1978, 78/923/CEE (3).
5 A norma dell'art. 1, la Convenzione si applica «all'alimentazione, alle cure ed al ricovero degli animali, specie nei sistemi moderni di allevamento intensivo».
6 Il titolo I definisce i principi generali in base ai quali la Convenzione assicura la protezione degli animali negli allevamenti. Il titolo II istituisce un comitato permanente di cui determina le norme d'organizzazione e di funzionamento e definisce la competenza, mentre il titolo III predispone le modalità di entrata in vigore dell'atto.
7 Le disposizioni della Convenzione che riguardano più in particolare il sistema di allevamento, l'ampiezza del ricovero degli animali nonché la loro alimentazione sono dettate agli artt. 3, 3 bis, 4 e 6.
8 In conformità all'art. 9, n. 1, il comitato permanente elabora e adotta raccomandazioni rivolte alle parti, ai fini dell'applicazione dei principi della Convenzione.
9 Un protocollo di modifica della Convenzione é stato approvato dall'art. 1 della decisione del Consiglio 14 dicembre 1992, 92/583/CEE, relativa alla conclusione del protocollo di modifica della Convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti (4).
La raccomandazione riguardante i bovini
10 La raccomandazione riguardante i bovini del 21 ottobre 1988 (in prosieguo: la «raccomandazione») stabilisce le condizioni generali relative all'allevamento dei bovini (5).
11 Ai sensi del suo art. 20, la raccomandazione non è direttamente applicabile nell'ordinamento giuridico interno delle parti e la sua attuazione sarà operata secondo le modalità che ciascuna parte riterrà adeguate, ossia nell'ambito della propria legislazione ovvero della propria prassi amministrativa.
L'allegato C: disposizioni speciali per i vitelli
12 L'allegato C della raccomandazione (in prosieguo: l'«allegato»), che riguarda più particolarmente i vitelli, è stato adottato l'8 giugno 1993.
B. Le disposizioni di diritto comunitario
Il regolamento (CEE) n. 805/68
13 Il regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (6) prevede un regime dei prezzi e degli scambi e disciplina, ai sensi dell'art. 1, in particolare, «gli animali vivi della specie bovina delle specie domestiche».
14 L'art. 22, n. 1, secondo trattino, vieta le restrizioni quantitative o misure di effetto equivalente negli scambi intracomunitari.
La direttiva 91/629
15 La direttiva 91/629 è intesa a stabilire le norme minime per la protezione dei vitelli al fine di eliminare le differenze suscettibili di creare distorsioni nelle condizioni di concorrenza in seno all'organizzazione del mercato comune di tali animali (7) e, nel contempo, al fine di garantire il benessere degli stessi (8).
16 Il suo primo `considerando' rammenta che tutti gli Stati membri hanno ratificato la Convenzione e che la medesima è stata altresì approvata con decisione 78/923.
17 Il settimo `considerando' della direttiva precisa che la Commissione, sulla base di una relazione del comitato scientifico veterinario, dovrebbe proseguire attivamente le ricerche scientifiche sul o sui migliori sistemi di allevamento che permettano di garantire il benessere dei vitelli e che è pertanto opportuno prevedere un periodo provvisorio allo scopo di permettere alla Commissione di svolgere tale compito nel migliore dei modi.
18 L'art. 3, n. 1, fissa un periodo transitorio di 4 anni nel corso del quale tutte le aziende di nuova costruzione dovranno soddisfare a requisiti minimi in materia di ricovero dei vitelli in recinti individuali ovvero vincolati alla posta.
19 L'art. 4, n. 1, prescrive agli Stati membri di vigilare affinché le condizioni relative all'allevamento dei vitelli siano conformi alle disposizioni generali stabilite nell'allegato della direttiva. Quest'ultima prevede norme concernenti, in particolare, le condizioni di ricovero e l'alimentazione dei vitelli.
20 L'art. 11, n. 2, permette agli Stati membri, nel rispetto delle regole generali del Trattato, di mantenere o applicare disposizioni più severe di quelle previste dalla direttiva.
II - I fatti ed il procedimento nazionale
21 I fatti, quali risultano dall'ordinanza di rinvio, sono i seguenti.
22 Negli ultimi anni, tra 500 000 e 600 000 vitelli da macello sono stati esportati annualmente dal Regno Unito verso altri Stati membri della Comunità, taluni dei quali autorizzano l'allevamento di una notevole parte di tali animali con un sistema di allevamento denominato sistema dei «recinti di legno per vitelli».
23 L'espressione «recinto di legno per vitelli» si riferisce ad una struttura simile ad una gabbia usata per ricoverare un singolo vitello da macello. Secondo il giudice nazionale, il sistema dei «recinti di legno per vitelli» indica un «sistema per la produzione di
(carne di) vitello, nel quale le condizioni di allevamento non sono conformi alle prescrizioni relative all'ampiezza minima dei recinti di legno per vitelli e alla composizione dei loro alimenti previste nella Convenzione e nella raccomandazione (...)» (9).
24 Tale sistema di allevamento dei vitelli da macello è vietato nel Regno Unito dal 1, gennaio 1990, data di entrata in vigore dei Welfare of Calves Regulations 1987 (regolamenti del 1987 relativi al benessere dei vitelli).
25 La Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals (in prosieguo: la «RSPCA») e la Compassion in World Farming Ltd (in prosieguo: la «CIWF») ricorrenti nella causa principale, aventi come scopo sociale la tutela degli animali, ritenevano «il metodo (dei recinti di legno per vitelli) non consono alla salute e al benessere dei vitelli e causa di inutili sofferenze» (10).
26 Conseguentemente, la RSPCA e la CIWF esprimevano l'auspicio che il ministro dell'Agricoltura, della Pesca e dell'Alimentazione (in prosieguo: il «ministro») facesse valere l'art. 36 del Trattato, adottando misure restrittive all'esportazione dei vitelli da macello negli altri Stati membri nei quali i vitelli potevano essere allevati con il sistema dei «recinti di legno per vitelli», «in contrasto con le norme in vigore nel Regno Unito e con le norme internazionali della Convenzione, alla quale tutti gli Stati membri e la Comunità Europea hanno convenuto di aderire» (11).
27 In risposta, il ministro osservava che il Regno Unito non aveva il potere di limitare l'esportazione dei vitelli da macello e che anche ammesso che godesse di tale competenza, per motivi politici non avrebbe imposto divieti.
28 Conseguentemente, la RSPCA e la CIWF proponevano un ricorso dinanzi alla High Court of Justice (12), la quale ha sottoposto alla
Corte le seguenti questioni pregiudiziali.
III - Le questioni pregiudiziali
29 «Premesso che:
a) tutti gli Stati Membri hanno aderito alla Convenzione europea del 1976 sulla protezione degli animali negli allevamenti (in prosieguo: la "Convenzione") e la Convenzione è stata approvata con la decisione 18 giugno 1978, 78/923/CEE (GU L 323, pag. 12);
b) la raccomandazione del 1988, riguardante il bestiame (in prosieguo : la "raccomandazione"), è stata adottata dal Comitato permanente istituito ai sensi della Convenzione ed è divenuta efficace secondo quanto da questa prescritto;
c) le norme stabilite dalla Convenzione e ai sensi della stessa contengono disposizioni relative all'ampiezza minima dei recinti di legno per i vitelli e alla composizione della loro dieta;
d) la direttiva del Consiglio 91/629/CEE stabilisce le norme minime obbligatorie per la protezione dei vitelli, che sono meno rigorose di quelle previste dalla Convenzione e ai sensi della stessa sotto taluni profili, ivi comprese l'ampiezza dei recinti di legno per i vitelli e la composizione della loro dieta;
e) la direttiva consente agli Stati Membri di mantenere o applicare nell'ambito dei loro territori disposizioni più severe, per quanto riguarda la protezione dei vitelli, di quelle previste in questa direttiva;
f) dei vitelli sono esportati da uno Stato membro (Stato membro A) in taluni altri Stati membri (Stati membri B) che hanno osservato e/o si sono conformati alla direttiva, ma non hanno osservato e/o non si sono conformati alle norme menzionate nel precedente punto c), sebbene lo Stato membro A abbia osservato e si sia conformato alle dette norme;
g) l'esportazione di vitelli da destinare ad un allevamento in contrasto con la Convenzione è considerata crudele ed immorale dalle organizzazioni per il benessere degli animali e da una notevole parte dell'opinione pubblica, suffragate dall'autorevole parere scientifico veterinario, nello Stato membro in cui avvengono le esportazioni:
1) Se, nella situazione sopra descritta, uno Stato membro A possa far valere l'art. 36 del Trattato CE e, in ispecie, i motivi di moralità pubblica e/o di ordine pubblico e/o di tutela della salute o della vita degli animali in esso previsti, per giustificare qualsiasi restrizione relativamente alle esportazioni di vitelli vivi dallo Stato membro A, allo scopo di evitare l'allevamento di tali vitelli negli Stati membri B con i sistemi dei recinti di legno per vitelli.
2) Se, nel caso in cui il risultato dell'applicazione delle disposizioni della direttiva, se valide, dovesse comportare una soluzione negativa della questione sub 1), tali disposizioni siano ancora valide».
30 Prima di affrontare le questioni sollevate, occorre esaminare gli elementi che, come indicato nel corso del procedimento, potrebbero indurre la Corte a negare la propria competenza.
IV - Sulla ricevibilità delle questioni pregiudiziali
31 All'udienza, il governo francese, pur non sollevando eccezioni di irricevibilità, ha osservato che la prima questione presentava «un carattere teorico, se non ipotetico» in assenza di «misure restrittive del commercio intracomunitario». A suo parere, infatti, il giudice nazionale non sarebbe in grado di valutare la necessità o la proporzionalità di una decisione che non è stata adottata.
32 Ricordo che, secondo la giurisprudenza costante della Corte, «spetta unicamente ai giudici nazionali, che debbono assumere la responsabilità della decisione giudiziaria, valutare, tenuto conto delle peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale per essere posti in grado di statuire nel merito, sia la pertinenza delle questioni sottoposte alla Corte» (13). La Corte ne deduce che «se le questioni sollevate dal giudice nazionale vertono sull'interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in via di principio, è tenuta
a statuire» (14).
33 E' chiaro che le questioni sollevate interessano direttamente il diritto comunitario poiché vertono sull'interpretazione dell'art. 36 del Trattato e sulla valutazione della validità della direttiva 91/629.
34 Tuttavia, la Corte ha dichiarato che, per verificare la propria competenza, spettava ad essa esaminare le condizioni in cui era adita dal giudice nazionale. Al riguardo essa ritiene di non poter statuire su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale «qualora appaia in modo manifesto che l'interpretazione o il giudizio sulla validità di una norma comunitaria chiesti da tale giudice non hanno alcuna relazione con l'effettività o con l'oggetto della causa a qua (...) oppure qualora il problema sia di natura ipotetica e la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte (...)» (15).
35 Innanzi tutto, ritengo che non sia possibile contestare seriamente il nesso tra le questioni sollevate e la controversia. La controversia nella causa principale, incentrata sull'adozione di misure restrittive all'esportazione fondate su esigenze di protezione degli animali, è indissociabile dal motivo, dedotto dall'art. 36 del Trattato, oggetto della prima questione. Del pari, il diritto di uno Stato membro di ricorrere all'art. 36 dipende, almeno in parte, come vedremo (16), dall'esistenza di una direttiva che armonizzi il settore interessato talché risulta determinante la questione sulla validità della direttiva 91/629, che stabilisce le norme minime per la protezione dei vitelli.
36 Non si tratta neppure di un problema ipotetico. In base all'esposizione del contesto di fatto e di diritto della controversia effettuata dal giudice di rinvio nella sua decisione, risulta chiaramente che la causa principale verte sull'asserito potere discrezionale del ministro di rifiutare l'adozione di misure fondate sull'art. 36 (17). Dall'esame dei documenti del fascicolo nazionale risulta che tale causa, peraltro intentata da organismi aventi per scopo la protezione degli animali, è per l'appunto diretta ad ottenere l'annullamento della decisione del ministro (18).
37 Vero è che la controversia sottoposta al giudice nazionale presenta la particolarità di essere sorta non da un atto positivo del governo del Regno Unito, bensì da una decisione di rifiuto dell'adozione di un tale atto. E' dunque l'assenza di decisione ministeriale di vietare o di restringere l'esportazione dei vitelli verso gli altri Stati membri che viene contestata dinanzi alla High Court of Justice e che si trova all'origine delle questioni pregiudiziali.
38 Di conseguenza, l'interpretazione che la Corte darà all'art. 36 del Trattato non permetterà necessariamente al giudice nazionale di effettuare una valutazione della legittimità della decisione ministeriale.
39 Qualora tale interpretazione sancisca il diritto di applicare restrizioni quantitative all'esportazione o misure di effetto equivalente per i motivi indicati dal giudice a quo, la decisione della
Corte potrebbe rivelarsi inutile ai fini della soluzione della controversia poiché l'art. 36 si limita a riconoscere una mera facoltà di adottare simili misure alle quali, nella fattispecie, il ministro ha dichiarato di non ritener opportuno ricorrere (19).
40 Tali obiezioni non sono tuttavia sufficienti a rimettere in discussione la competenza della Corte. Infatti, ove la Corte interpreti invece l'art. 36 nel senso che non permette di adottare misure restrittive nella presente controversia, questo elemento sarebbe tale da giustificare la legittimità della decisione contestata.
41 Inoltre, attraverso le questioni sollevate, la High Court of Justice non si attende dalla Corte che essa le consenta di operare una valutazione sulla proporzionalità di un preciso provvedimento adottato dall'autorità britannica. Si tratta soltanto di indicare in che misura l'art. 36 possa applicarsi alle circostanze del caso di specie.
42 Di conseguenza, in ogni caso, le questioni sollevate debbono ritenersi ricevibili.
V - Sull'applicazione dell'art. 36 del Trattato
43 Con la sua prima questione, il giudice nazionale tende a stabilire, sostanzialmente, se l'art. 36 del Trattato autorizzi uno Stato membro a limitare ovvero a vietare l'esportazione di animali vivi in un altro Stato membro, per il fatto che la moralità pubblica, l'ordine pubblico o la salute o la vita di tali animali sarebbero minacciati dai sistemi di allevamento utilizzati nello Stato membro di esportazione.
44 Come ammette la parte ricorrente nella causa principale, occorre preliminarmente rilevare che «un provvedimento di divieto o restrittivo nei confronti delle esportazioni di vitelli vivi provenienti dal Regno Unito costituirebbe una restrizione quantitativa o una misura di effetto equivalente ai sensi dell'art. 34 del Trattato CE» (20).
45 Tuttavia, nella sentenza Hedley Lomas, la Corte ha osservato che «il ricorso all'art. 36 del Trattato consente di mantenere restrizioni alla libera circolazione delle merci giustificate da motivi di tutela della salute e della vita degli animali (...)» (21). Nulla osta a che tale ragionamento venga trasposto al caso in cui i motivi invocati giustifichino l'istituzione di restrizioni anziché il mantenimento delle stesse.
46 Anche se la libera circolazione delle merci è incontestabilmente uno dei pilastri della costruzione comunitaria, è significativo che, recentemente, la Corte abbia qualificato la tutela della salute e della vita degli animali come un'«esigenza fondamentale riconosciuta dal diritto comunitario» (22).
47 Sanciti pure dall'art. 36, i motivi di moralità pubblica o di ordine pubblico a cui il giudice a quo fa riferimento costituiscono ulteriori motivi idonei a giustificare la violazione del principio della libera circolazione delle merci ammessa dal Trattato.
48 Tuttavia, il ricorso all'art. 36 non è più giustificato ove una normativa comunitaria preveda misure necessarie a garantire la tutela degli interessi elencati in detto articolo (23). In particolare, in presenza di un regolamento che istituisce un'organizzazione comune di mercato in un determinato settore, gli Stati membri sono tenuti ad astenersi da qualsiasi provvedimento che vi deroghi o ne pregiudichi l'efficacia (24).
49 Nella fattispecie, il settore della carne bovina è soggetto ad un'organizzazione comune di mercato, ma, come la Corte ha dichiarato, «(...) l'instaurazione di siffatta organizzazione, ai sensi dell'art. 40 del Trattato, non sottrae i produttori agricoli a qualsiasi norma nazionale diretta a scopi diversi da quelli perseguiti dall'organizzazione comune, ma che, incidendo sulle condizioni di produzione, può influire sul volume o sui costi della produzione nazionale e, quindi, sull'andamento del mercato comune nel settore interessato (...)» (25).
50 Ora, il citato regolamento n. 805/68 non persegue alcuno scopo di protezione degli animali.
51 Tale preoccupazione, invece, è alla base della direttiva 91/629, adottata, a fini di armonizzazione, nell'ambito della politica agricola comune. A tal proposito, la Corte ha ricordato che il ricorso all'art. 36 non è più possibile «laddove direttive comunitarie prevedono l'armonizzazione delle misure necessarie alla realizzazione dello specifico obbiettivo che verrebbe perseguito invocando l'art. 36» (26).
52 Occorre pertanto esaminare il contenuto della direttiva 91/629 per determinare il margine di cui dispone uno Stato membro che voglia assicurare il rispetto degli obiettivi perseguiti dall'art. 36.
A - Il grado di armonizzazione della direttiva 91/629
53 L'armonizzazione realizzata da una direttiva osta all'applicazione dell'art. 36 da parte di uno Stato membro, qualora le misure di protezione da essa stabilite riguardino appunto il settore che le autorità che vi fanno ricorso desiderano tutelare.
54 Nella fattispecie, come si è detto, la direttiva è interamente diretta, come indica il titolo, alla protezione dei vitelli. Soprattutto talune delle norme da essa dettate si riferiscono al settore specifico del sistema dei «recinti di legno per vitelli». L'art. 3 prevede una norma minima in materia di ricovero dei vitelli, caratterizzata dalla definizione di uno spazio rigorosamente misurato. Del pari, i punti 11-14 dell'allegato della direttiva stabiliscono le norme minime applicabili in materia di alimentazione (27).
55 Indipendentemente dalla valutazione che venga operata, in particolare alla luce dei valori definiti dalla Convenzione e dalla raccomandazione, sul livello di protezione così fissato, che rientra nella problematica sollevata dalla seconda questione, sembra chiaro che i settori nei quali le parti ricorrenti nella causa principale auspicano che si ricorra all'art. 36 sono effettivamente trattati dalla direttiva.
56 L'insufficienza del livello di protezione denunciata dalla parte ricorrente nella causa principale non deve essere considerata come il segno di un'armonizzazione incompleta. Il criterio fondato sull'armonizzazione di un settore, destinato a permettere di circoscrivere le competenze lasciate agli Stati membri, si valuta alla luce del grado di estensione delle norme comunitarie dato che lo scopo principale dell'armonizzazione è innanzi tutto quello di ravvicinare le normative nazionali in un determinato settore, anche ove ciò si traduca in un livello ritenuto scarso.
57 Sotto questo profilo, la direttiva avrebbe armonizzato in modo completo i poteri riconosciuti agli Stati membri nel settore considerato.
58 Vero è che gli Stati membri possono legittimamente adottare provvedimenti maggiormente protettivi della vita e della salute degli animali. Tale facoltà potrebbe far supporre che la direttiva lasci uno spazio all'art. 36, poiché, ai sensi dell'art. 11, n. 2, prima frase, «(...) a decorrere dalla data prevista al paragrafo 1, per quanto riguarda la protezione dei vitelli (28), gli Stati membri possono mantenere o applicare disposizioni più severe di quelle previste dalla presente direttiva, nel rispetto delle regole generali del Trattato».
59 Tuttavia, se la direttiva riconosce agli Stati membri un margine di discrezionalità nel settore da essa trattato, in cui la loro competenza in materia di protezione degli animali può ancora esercitarsi nel senso di una maggiore severità, i termini utilizzati lasciano intendere che l'adozione, da parte di uno Stato membro, di misure analoghe a quelle della direttiva è ammessa soltanto entro i
limiti del suo territorio e nel rispetto dei principi del Trattato.
60 Le misure autorizzate a norma dell'art. 11 sono pertanto limitate dal principio della libera circolazione delle merci ad un ambito territoriale ristretto, senza poter incidere sul commercio intracomunitario. Il governo britannico ha del resto fatto ricorso a tale facoltà quando ha vietato l'allevamento di vitelli con il sistema controverso.
61 Sarebbe dunque possibile concludere, come fa il governo britannico (29), nel senso che, considerato il carattere esauriente della direttiva 91/629, il ricorso all'art. 36 è da escludere.
62 Come ha sottolineato la Commissione (30), occorre tuttavia rilevare che, in forza dell'art. 3, n. 1, della direttiva taluni requisiti fissati da tale atto per la stabulazione dei vitelli (31) si applicano «a decorrere dal 1, gennaio 1994 e per un periodo transitorio di quattro anni [a] tutte le aziende di nuova costruzione o ricostruite e/o messe in funzione per la prima volta dopo tale data (...)».
63 Inoltre, il n. 4 del medesimo articolo precisa che :
«la durata di utilizzazione degli impianti costruiti
- prima del 1, gennaio 1994 e che non soddisfano i requisiti di cui al paragrafo 1 (...) in nessun caso supera la data del 31 dicembre 2003,
- durante il periodo transitorio, conformemente al paragrafo 1, in nessun caso supera la data del 31 dicembre 2007, salvo se i medesimi si conformano a tale data ai requisiti della presente direttiva».
64 Per motivi attinenti all'adeguamento delle aziende agricole alle nuove norme, il legislatore comunitario ha quindi stabilito che queste ultime non si applichino immediatamente a tutti gli impianti. Esso ha permesso che sino alla fine dell'anno 2003, le aziende costruite prima del 1, gennaio 1994 non siano assoggettate alle norme applicabili a quelle costruite dopo tale data e durante un periodo transitorio di quattro anni. Le aziende costruite nel corso del periodo transitorio dovranno mettersi in conformità entro il 31 dicembre 2007 (32).
65 Possono pertanto coesistere più categorie di aziende agricole che praticano livelli diversi di protezione dei vitelli, di modo che l'armonizzazione delle condizioni di stabulazione degli animali sarà effettivamente realizzata solo a tale ultima data. Soltanto allora, infatti tutte le aziende agricole rientranti nella sfera di applicazione della direttiva dovranno rispettare le medesime norme.
66 Ne consegue che gli Stati membri possono essere indotti, ancora per qualche anno, ad autorizzare l'allevamento, l'esportazione o l'importazione dei vitelli il cui sistema di allevamento sfugge alle norme di protezione dettate dalla direttiva, anche modificata.
67 Di conseguenza, mi pare logico estendere alla presente fattispecie la giurisprudenza della Corte secondo cui una direttiva non ha l'effetto di eliminare la competenza attribuita agli Stati membri dall'art. 36, ove non sia ancora scaduto il termine per adottare le disposizioni necessarie per conformarvisi (33).
68 Nel caso di specie, l'art. 3 della direttiva non stabilisce un termine di trasposizione della norma comunitaria nell'ordinamento nazionale. Esso prescrive l'applicabilità immediata o differita agli operatori interessati degli obblighi della direttiva, in relazione alla data di costruzione o di entrata in servizio dell'azienda agricola.
69 Le due ipotesi sono tuttavia comparabili, nel senso che l'attuazione effettiva delle norme di protezione fissate dalla direttiva può essere differita nel tempo.
70 Sino alla scadenza dei termini per l'applicazione delle condizioni di stabulazione degli animali previsti dalla direttiva, come alla scadenza di un termine di trasposizione, il ricorso all'art. 36 resta di competenza degli Stati membri e può servire da fondamento ad un'azione giustificata da motivi di protezione della vita e della salute degli animali.
71 Aggiungo che la direttiva non intende - né è questo il suo scopo - tener conto delle considerazioni di moralità pubblica e di ordine pubblico menzionate nella prima questione pregiudiziale, quale possibile giustificazione di un ricorso all'art. 36.
72 Per di più, una direttiva potrebbe armonizzare in maniera esauriente un settore rientrante nella protezione degli animali, senza poter placare movimenti sociali che, ritenendo insufficiente il livello di protezione, fossero invece tali da perturbare l'ordine pubblico.
73 Per tali diverse ragioni, la direttiva 91/629 non basta per vietare il ricorso all'art. 36 nella causa in esame, di modo che appare necessario che
la Corte si pronunci sulla sfera di applicazione di tale ultima norma.
B - La sfera d'applicazione dell'art. 36
1. La sentenza Hedley Lomas
74 La causa in esame può essere accostata, sotto molteplici profili, a quella da cui trae origine la sentenza Hedley Lomas.
75 Le due cause attengono specificamente all'ambito dell'art. 34 e dell'art. 36, in quanto quest'ultimo venga invocato per giustificare restrizioni quantitative fondate su motivi di protezione della vita e della salute degli animali.
76 Soprattutto, il punto comune più caratteristico deriva dal fatto che il provvedimento restrittivo adottato, ovvero sollecitato, trae origine all'esterno del territorio dello Stato membro che l'ha adottato o al quale si chiede di adottarlo, e all'interno del territorio della Comunità.
77 Tale circostanza pone lo Stato membro interessato in una situazione delicata alla luce dei principi comunitari, e, in particolare, della libera circolazione delle merci, situazione che lo porta ad operare una valutazione sulla necessità o sull'opportunità di limitare l'esportazione di propri beni verso un altro Stato membro per motivi fondati su una pratica ad esso in larga misura sconosciuta.
78 Tuttavia, la sentenza Hedley Lomas verteva sulla questione se l'art. 36 potesse essere fatto valere da uno Stato Membro per giustificare una limitazione delle esportazioni di animali verso un altro Stato membro in quanto quest'ultimo non rispettava le disposizioni di una direttiva comunitaria sull'armonizzazione dei provvedimenti necessari alla realizzazione dello scopo perseguito. Nella fattispecie, invece, taluni Stati membri praticano l'allevamento dei vitelli secondo il sistema cosiddetto dei «recinti di legno per vitelli» senza per questo violare le disposizioni della direttiva che armonizzano le norme di protezione.
79 Malgrado queste differenze, i dati del problema al centro di ciascuna delle due cause avrebbero potuto dar luogo ad un
approccio identico.
80 La direttiva controversa nella sentenza Hedley Lomas realizzava l'armonizzazione completa dei provvedimenti necessari alla realizzazione dell'obiettivo perseguito con il ricorso all'art. 36, ma il ministro faceva valere che la direttiva non era sempre rispettata dallo Stato membro di destinazione.
81 Nel caso in esame, la direttiva è applicata ma non procede ad un'armonizzazione completa.
82 In entrambi i casi, la mancata attuazione di provvedimenti che permettano di conseguire lo scopo di cui all'art. 36 è tale da legittimare il ricorso a tale norma.
83 Tuttavia, il contesto di fatto della sentenza Hedley Lomas, caratterizzato dalla mancanza di certezza sull'effettiva violazione della normativa comunitaria da parte dello Stato membro di importazione, non ha consentito alla Corte di pronunciarsi su tale punto né sulla circostanza che i fatti erano situati all'esterno del territorio dello Stato di esportazione (34).
84 La Corte ha avuto cura di precisare, ripetutamente, che la decisione era resa in tale contesto (35). Pertanto, la sentenza ha un'efficacia relativa (36). La soluzione fornita dalla Corte si limita al caso in cui l'inosservanza delle disposizioni di una direttiva di armonizzazione sia ipotetica (37). E' facile comprendere che, in tale ipotesi, uno Stato membro non possa godere del diritto di adottare unilateralmente provvedimenti restrittivi all'esportazione.
85 Alla luce di queste particolarità, ritengo che la causa in esame si presti maggiormente all'interpretazione dell'art. 36 fatto valere per opporsi a pratiche extraterritoriali.
2. Il ricorso all'art. 36 ai fini della protezione di taluni suoi obiettivi contro pratiche extraterritoriali
86 Il giudice a quo si chiede se uno Stato membro abbia il diritto di giustificare, per motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico o di tutela della salute o della vita degli animali, restrizioni all'esportazione di vitelli verso Stati membri che utilizzano il sistema di allevamento denominato dei «recinti di legno per vitelli».
87 Come ho osservato nelle mie conclusioni per la sentenza Hedley Lomas (38), ritengo che uno Stato membro possa far valere l'art. 36 del Trattato solo per garantire la salvaguardia di un interesse protetto da tale norma nel suo territorio nazionale.
88 Nelle medesime conclusioni, cito l'avvocato generale Trabucchi, che, nelle conclusioni per la sentenza Dassonville affermava: «(...) gli Stati possono apportare dette deroghe (contemplate nell'art. 36) soltanto in funzione della tutela di interessi loro propri, e non già in funzione della tutela di interessi di altri Stati (...). L'art. 36 consente a ciascuno Stato di tutelare esclusivamente i propri interessi nazionali. Così, dunque, per la tutela della proprietà industriale e commerciale ciascuno Stato può portare limitazioni alla libertà di circolazione delle merci soltanto in funzione della tutela di diritti soggettivi e di interessi economici compresi nella sua sfera di rispetto» (39).
89 Mi riferirò, puramente e semplicemente, alla parte delle mie conclusioni che indica le ragioni che, a mio parere, giustificano una limitazione rigorosa della sfera d'applicazione dell'art. 36 (40).
90 Ne consegue che, le restrizioni all'esportazione si giustificano soltanto se i fatti controversi rechino pregiudizio alla moralità pubblica o all'ordine pubblico dello Stato di esportazione.
91 Non sarebbe accettabile, in questa fase di sviluppo della costruzione europea, che ad uno Stato membro fosse consentito far valere tale norma per opporsi all'esportazione di beni per il motivo che potrebbe recarsi pregiudizio, in base ai suoi propri criteri, all'ordine pubblico o alla moralità pubblica dello Stato membro di importazione.
92 Nella fattispecie è pacifico che l'allevamento di animali secondo il sistema contestato dalla CIWF, benché praticato all'esterno del Regno Unito, produce effetti sul territorio britannico, ove l'opinione pubblica - così come gli ambienti veterinari specializzati - contesta il suo mantenimento in taluni Stati membri.
93 La situazione non é comparabile per quanto concerne l'obiettivo di protezione degli animali. In tal caso, infatti, il pregiudizio alla salute ed alla vita dei vitelli causato dal sistema di allevamento si verifica al di fuori delle frontiere britanniche e sfugge alla sfera di competenza del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord.
94 Esaminiamo uno alla volta ciascuno degli obiettivi dell'art. 36 del Trattato a cui fa riferimento la questione pregiudiziale.
La moralità pubblica
95 Pur riconoscendo a sé un potere di valutazione su nozioni quali l'ordine pubblico (41), o la pubblica sicurezza (42), il cui carattere strettamente nazionale è analogo a quello della moralità pubblica, la Corte ritiene, tuttavia, che «spetta in linea di principio a ciascuno Stato membro determinare gli imperativi della moralità pubblica nell'ambito del proprio territorio in base alla propria scala di valori e nella forma da esso scelta» (43).
96 Tuttavia, le rare occasioni che vi hanno indotto a pronunciarvi sulla tutela della moralità pubblica ai sensi dell'art. 36 del Trattato si riferivano a normative nazionali connesse a settori di cui si può dire che si trovano generalmente e tradizionalmente al centro delle discussioni su questo tema nella maggior parte delle società europee (44).
97 Anche in tali ipotesi, la Corte non ha tuttavia mancato di ricordare che la competenza degli Stati membri era riconosciuta «in linea di principio», il che riservava alla Corte una facoltà di derogare alla regola, ove le circostanze della controversia lo giustificassero.
98 Le formulazioni impiegate, che comportano valutazioni di merito da parte della Corte sulle normative controverse, sembrano d'altronde evidenziare l'intenzione della Corte di vegliare a che il contenuto della nozione non subisca variazioni. Nella sentenza Henn e Darby la Corte ha affermato che
non si poteva contestare che le norme di legge applicate rientrassero nella facoltà riservata agli Stati membri dall'art. 36 (45). Nella sentenza Conegate, per concludere che una normativa nazionale che vieta l'importazione di talune merci indecenti o oscene non poteva far valere motivi di moralità pubblica, avete dichiarato che la natura sconveniente di una merce non può considerarsi abbastanza grave qualora la legge dello Stato membro interessato non contenga alcun divieto di fabbricare o di smerciare le stesse merci nel proprio territorio (46).
99 Secondo la vostra giurisprudenza costante, «(...) l'art. 36 non ha lo scopo di riservare talune materie alla competenza esclusiva degli Stati membri, ma ammette che le norme interne deroghino al principio della libera circolazione, nella misura in cui ciò sia e continui ad essere giustificato per conseguire gli obiettivi contemplati da quest'articolo» (47). In quanto deroga a questo principio, l'art. 36 dev'essere interpretato in senso restrittivo (48).
100 Nonostante il suo carattere specifico, la moralità pubblica non può totalmente sfuggire alla regola. Motivi fondati su tale nozione non possono essere invocati in ogni caso, con il rischio di moltiplicare gli ostacoli al commercio intracomunitario.
101 A tale proposito, mi sembra necessario, in particolare in settori meno generalmente riprovati rispetto a quelli che essa ha avuto occasione di trattare, che la Corte riconosca a se stessa il diritto di procedere ad un controllo minimo del contenuto della nozione di moralità pubblica. Il vantaggio di tale approccio sarebbe quello di evitare che un'accezione lata di tale nozione sia favorita al solo scopo di giustificare provvedimenti restrittivi illegittimi (49).
102 Rimane però il fatto che la nozione di moralità pubblica varia, a seconda degli Stati membri, nel tempo e in relazione alle loro particolarità socio-culturali. Inoltre, non rientra nel compito della Corte pronunciarsi sui criteri che caratterizzano la moralità pubblica di uno Stato membro, e che, pertanto, le sono propri. Di conseguenza, appare necessario riconoscere alle autorità nazionali un potere discrezionale sufficiente per definire i vincoli che la moralità pubblica comporta, entro i limiti imposti dal Trattato (50).
103 In via complementare, spetta alla Corte, a mio parere, interpretare l'art. 36 eliminando dalla sua sfera di applicazione le pratiche o le normative nazionali che perseguono obiettivi manifestamente estranei alla moralità pubblica.
104 Nella fattispecie non appare manifestamente in contrasto con l'art. 36 il fatto che uno Stato membro ritenga compatibile con la moralità pubblica in tale Stato il pregiudizio ingiustificato arrecato alla vita o alla salute di animali domestici, anche a fini economici, attraverso il ricorso ad un sistema di allevamento particolare.
105 Secondo il giudice a quo «l'esportazione di vitelli da destinare ad allevamento con metodi contrastanti con la Convenzione, è considerata crudele ed immorale, nello Stato membro di esportazione, dalle organizzazioni per il benessere degli animali e da una notevole parte dell'opinione pubblica, sostenute da autorevoli pareri scientifici in materia veterinaria» (51).
106 Occorre tuttavia aggiungere che l'illegittimo carattere pregiudizievole del sistema di allevamento nei confronti della salute o della vita degli animali dev'essere provato in base a dati scientifici obbiettivi e che i provvedimenti adottati devono essere proporzionati allo scopo perseguito (52), valutazione questa che spetta al giudice nazionale.
107 In secondo luogo, il giudice a quo fa riferimento all'ordine pubblico.
L'ordine pubblico
108 Nella sentenza Bouchereau, con un ragionamento che può essere trasferito in materia di libera circolazione delle merci, la Corte ha dichiarato che : «qualora possa giustificare talune limitazioni della libera circolazione delle persone cui si applica il diritto comunitario, il richiamo alla nozione di ordine pubblico, da parte degli organi nazionali, presuppone, in ogni caso, (...) l'esistenza di una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività» (53).
109 Nella presente controversia, la ricorrente nella causa principale non fa valere alcun pregiudizio all'ordine pubblico. Tutt'al più dalle osservazioni della ricorrente, e, in misura minore, dall'ordinanza di rinvio, risulta che «il carattere inumano del sistema dei recinti di legno per vitelli ha provocato un'energica reazione dell'opinione pubblica del Regno Unito» (54).
110 Da tale descrizione del movimento di protesta sorto nel Regno Unito nei confronti dell'utilizzo del sistema di allevamento controverso non emergono fatti tali da configurare una minaccia effettiva all'ordine pubblico. In un contesto del genere, tale presupposto dell'art. 36 non può essere fatto valere per giustificare una restrizione all'esportazione.
111 Per giunta mi sembrerebbe pericoloso che un principio comunitario - nella fattispecie il principio della libera circolazione delle merci - possa essere rimesso in discussione in quanto la sua applicazione suscita una reazione sociale, se non esistono altri motivi per limitarne l'applicazione (55).
112 Conseguentemente, concludo nel senso che provvedimenti restrittivi all'esportazione di animali fondati su rischi di reazione dell'opinione pubblica nazionale al mantenimento di un sistema di allevamento considerato crudele nei confronti dei medesimi non possono rispondere a un'obiettivo di ordine pubblico ai sensi dell'art. 36.
La tutela della salute e della vita degli animali
113 L'art. 36 non consente ad uno Stato membro di limitare le sue esportazioni in base a circostanze extraterritoriali che, pur producendo effetti in seno alla popolazione dello Stato stesso, non violano, nel suo territorio nazionale, l'interesse protetto da tale norma.
114 Ritengo che tale principio debba applicarsi all'obbiettivo della tutela della salute e della vita degli animali.
115 Permettere che uno Stato membro vieti o limiti l'esportazione di animali che si trovano sul suo territorio per proteggere i medesimi da pratiche che, fuori dalle sue frontiere, rechino pregiudizio alla loro salute o alla loro vita, equivarrebbe a riconoscere agli Stati membri un diritto di controllo, se non un mezzo di pressione, sulle pratiche o sulle normative applicate dagli altri Stati membri.
116 Il legislatore comunitario non ha certamente inteso sottoporre l'art. 36 ad un'interpretazione così ampia. Ad una siffatta interpretazione osta la funzione attribuita a tale articolo, che è quella di essere uno strumento al servizio degli Stati membri per impedire gli effetti illegittimi della libera circolazione delle merci sugli interessi nazionali fondamentali.
117 Tale principio dell'interpretazione restrittiva dell'art. 36 è stato riaffermato dalla Corte al punto 20 della citata sentenza Richardt e «Les Accessoires Scientifiques»:
«Come la Corte ha più volte dichiarato (v. la citata sentenza Campus Oil, punto 37 della motivazione, relativo alle restrizioni all'importazione), l'art. 36, in quanto costituisce un'eccezione a un principio fondamentale stabilito dal Trattato, dev'essere interpretato in modo da non spiegare i suoi effetti al di là di quanto è necessario per la protezione degli interessi che esso mira a tutelare. Pertanto, i provvedimenti adottati in forza dell'art. 36 possono essere giustificati solo se siano idonei a soddisfare l'interesse tutelato da questa norma e non compromettano gli scambi intracomunitari più di quanto non sia indispensabile» (56).
118 Non intendo affermare che la tutela della vita e della salute degli animali debba venir meno dinanzi alle esigenze economiche della libera circolazione delle merci ma, più semplicemente, intendo rilevare che, tenuto conto della sua funzione in seno al Trattato, che condiziona largamente la sua sfera d'applicazione territoriale, l'art. 36 non è lo strumento adeguato per dirimere una controversia come quella sollevata dinanzi al giudice nazionale.
119 Il titolo XVI del Trattato, relativo all'ambiente, fissa obiettivi e istituisce procedure che permettono alla Comunità di adottare misure eccedenti lo stretto ambito territoriale degli Stati membri.
120 La limitazione territoriale della sfera di applicazione dell'art. 36 non rimette in discussione la sua utilità in materia di tutela della salute e della vita degli animali. Esso permette, infatti, ad uno Stato membro di accompagnare le disposizioni adottate per preservare una specie animale, minacciata sul proprio territorio nazionale, con provvedimenti restrittivi o divieti di esportazione dei capi della specie interessata.
121 Se, come propongo, la Corte deciderà nel senso che l'impossibilità di fare ricorso all'art. 36 del Trattato dipende da cause diverse dal carattere incompleto dell'armonizzazione operata dalla direttiva, non sarà necessario risolvere la seconda questione pregiudiziale, relativa alla validità della direttiva 91/629.
122 Nel caso in cui, per contro, la Corte ritenga che la direttiva, essendo esauriente, osti all'applicazione dell'art. 36, debbo procedere, in via subordinata, all'esame della sua validità.
VI - Sulla validità della direttiva
123 La ricorrente nella causa principale propone di risolvere la seconda questione pregiudiziale, pure in via subordinata, nel senso che la direttiva viola la Convenzione e la raccomandazione, le cui disposizioni, chiare e incondizionate, a suo parere si impongono alla Comunità (57).
124 Il governo del Regno Unito e il governo francese, nonché il Consiglio e la Commissione, ritengono invece che dall'esame della direttiva non emergano elementi tali da inficiare la validità di quest'ultima.
125 L'esame della validità di una norma di diritto comunitario derivato alla luce di atti internazionali conclusi dalla Comunità va effettuato in base ai criteri che la Corte ha fissato in occasione delle procedure relative all'applicazione dell'accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT). Nella sentenza 5 ottobre 1994, Germania/Consiglio, la Corte ha dichiarato che «per decidere se la ricorrente possa far valere talune disposizioni del GATT al fine di contestare la legittimità del regolamento, occorre ricordare che la Corte ha riconosciuto che le disposizioni dell'Accordo generale hanno l'effetto di vincolare la Comunità. La Corte ha tuttavia altresì riconosciuto che, al fine di valutare la portata del GATT nell'ordinamento giuridico comunitario, si deve aver riguardo, nel contempo, allo spirito, alla struttura ed alla lettera dell'Accordo generale» (58).
A - L'integrazione della Convenzione e della raccomandazione nell'ordinamento giuridico comunitario
126 Nessuno contesta la competenza della Comunità a concludere la Convenzione, né la validità della decisione 78/923 che ne ha approvato il testo (59).
127 La Comunità è dunque vincolata dalla Convenzione, la quale forma parte integrante, sin dalla sua entrata in vigore, dell'ordinamento giuridico comunitario.
128 Secondo la giurisprudenza costante della Corte, occorre rilevare che, dato il loro collegamento diretto con la convenzione di cui costituiscono l'attuazione, gli atti provenienti da organi istituiti da tale convenzione e incaricati della sua attuazione formano parte integrante dell'ordinamento giuridico comunitario (60). Nella fattispecie, la raccomandazione ed il suo allegato C sono stati adottati dal Comitato permanente istituito ai sensi dell'art. 8 della Convenzione. Tale Comitato «ha il compito di elaborare e di adottare le raccomandazioni rivolte alle Parti Contraenti che contengono disposizioni dettagliate in vista dell'applicazione dei principi enunciati al Titolo I della presente Convenzione» (61).
B - La portata delle norme stabilite dalla Convenzione e dalla raccomandazione
129 Le disposizioni della Convenzione, benché formulate in forma imperativa (il verbo «dovere» è sistematicamente impiegato per enunciare i principi contenuti nel titolo I (62)), sono per lo più caratterizzate dalla loro imprecisione.
130 Così, il ricovero dell'animale, la sua alimentazione, le cure che gli sono praticate debbono essere «appropriati ai suoi bisogni fisiologici ed etologici, conformemente all'esperienza acquisita ed alle conoscenze scientifiche» (63). Del pari, tale carattere appropriato è determinato «tenuto conto della specie, del grado di sviluppo, di adattamento e di addomesticamento (dell'animale)» (64). La libertà di movimento lasciata all'animale e la sua alimentazione sono descritte come tali da dovergli risparmiare «sofferenze o danni inutili» (65). Lo stesso obiettivo giustifica l'obbligo di procedere ad un'ispezione «accurata da effettuarsi a ragionevoli intervalli» sulle sue condizioni e sul suo stato di salute (66). L'abbattimento dell'animale in fattoria «va effettuato professionalmente ed (...) evitando di procurargli sofferenze o pene inutili» (67). Infine sono vietati l'allevamento naturale o artificiale nonché i sistemi di allevamento che causano o potrebbero causare «sofferenze o danni» (68).
131 Le sole disposizioni veramente precise riguardano la frequenza minima delle ispezioni sulle «condizioni e lo stato di salute dell'animale» e sulle istallazioni tecniche, da effettuare almeno una volta al giorno nel caso di animali stabulati in sistemi moderni di allevamento intensivo (69).
132 Teniamo presente che dalla Convenzione non può estrarsi alcuna norma precisa tale da rimettere in discussione il cosiddetto sistema dei «recinti di legno per vitelli», nel suo aspetto caratteristico, vale a dire l'ampiezza minima dei recinti e la composizione degli alimenti dei vitelli. Pertanto, la preoccupazione, espressa dalla Convenzione, di sensibilizzare le parti contraenti al mantenimento di condizioni d'allevamento rispettose del benessere degli animali negli ambiti vitali, non si traduce nella definizione di norme il cui mancato rispetto da parte della direttiva possa inficiare la validità di quest'ultima.
133 In forza dell'art. 20 della raccomandazione, quest'ultima «non sarà direttamente applicabile nell'ordinamento giuridico interno delle parti e la sua attuazione si effettuerà secondo le modalità che ciascuna delle parti riterrà appropriate, nell'ambito della propria normativa o della propria prassi amministrativa».
134 L'allegato C, che, ai sensi dell'art. 1, n. 3, della raccomandazione, forma parte integrante di questa, è soggetto al medesimo regime di entrata in vigore.
135 Le disposizioni della raccomandazione non possono dunque entrare in vigore senza che provvedimenti di attuazione siano adottati da ciascuna delle parti contraenti. L'eventuale efficacia vincolante della raccomandazione dipende dall'adozione di tali atti, di modo che la direttiva non potrebbe essere subordinata ad essa. La procedura applicabile in caso di mancata attuazione di una raccomandazione è disciplinata dall'art. 9, nn. 3 e 4, della Convenzione. E' significativo, peraltro, rilevare che tale disposizione consente alla Comunità di porre termine agli effetti della raccomandazione con una semplice notifica.
136 Indipendentemente dalle modalità della sua attuazione, il contenuto stesso della raccomandazione osta alla contestazione della validità della direttiva, la quale non era, anche in questo, vincolata al rispetto delle sue disposizioni. Più precise di quelle imposte dalla Convenzione, le norme dettate dalla raccomandazione sono tuttavia caratterizzate dall'uso del condizionale, almeno per le materie che riguardano il sistema di allevamento controverso.
137 Così, in ordine allo spazio lasciato agli animali e alla loro alimentazione, elementi caratteristici del sistema di allevamento contestato, l'art. 6, n. 3, commi primo e terzo, della raccomandazione prevede che «i ricoveri per i bovini (...), siano questi ultimi legati o stabulati in recinti individuali, dovrebbero essere concepiti in modo da lasciare sempre agli animali una libertà di movimento sufficiente perché possano essere puliti senza difficoltà, nonché da riservare loro spazio sufficiente per coricarsi, per riposarsi, per adagiarsi per dormire o stendersi a loro agio, nonché per alzarsi.
(...)
Gli animali (...) dovrebbero poter vedere e toccare altri animali» (70).
138 A norma dell'art. 8 «lo spazio disponibile per i bovini stabulati in gruppo dovrebbe essere calcolato in relazione al loro ambiente complessivo, alla loro età, al loro sesso, al loro peso, alle esigenze comportamentali del bestiame e tenendo conto della presenza o dell'assenza di corna e dell'entità del gruppo. Occorre evitare gli spazi troppo ristretti o il sovraffollamento che conducono al calpestamento, a turbe comportamentali o di altro genere» (71).
139 Va rilevato che il carattere condizionale di tali regole osta a che sia loro riconosciuta la minima efficacia vincolante e che quando, per contro, la norma è formulata in modo imperativo, la sua imprecisione consente di sottrarsi ad essa.
140 L'art. 10, vertente sull'alimentazione, rientra parzialmente in quest'ultima categoria. Esso dispone: «Tutti gli animali devono avere un accesso appropriato ad un'alimentazione adeguata, nutriente, igienica ed equilibrata ogni giorno, e ad acqua in quantità e qualità adeguate, così da mantenere la loro salute e il loro vigore, nonché da soddisfare i loro bisogni comportamentali e fisiologici. Una quantità sufficiente di foraggio grezzo dovrebbe essere loro fornita ogni giorno a seconda dell'età e dei bisogni fisiologici di ciascun animale» (72).
141 Infine, la lettura dell'allegato C conduce alla medesima conclusione.
142 Per quanto concerne lo spazio lasciato ai vitelli, il punto 4, per esempio, menziona «dimensioni del recinto o della posta individuale (che) debbono essere adeguate alle dimensioni dell'animale» e precisa che «l'ampiezza del recinto non dovrebbe essere inferiore all'altezza del vitello al garrese» (73).
143 Analogamente, secondo il punto 5, «quando è possibile ci si dovrebbe orientare verso l'allevamento dei vitelli in gruppo (...)».
144 Il punto 8, n. 2, specifica che «i vitelli di più di due settimane debbono avere accesso ad un regime alimentare appetibile, digestivo, nutriente e contenente in misura sufficiente ferro e foraggio, appropriato alla loro età, al loro peso e alle loro esigenze fisiologiche (...)» (74).
145 In forza del punto 14, «dato che certi sistemi attualmente in uso non sono concepiti, costruiti o impiegati in modo da rispondere ai bisogni fisiologici dei vitelli, occorre adoperarsi per sviluppare e mettere in opera sistemi di allevamento che riducano il più possibile i rischi di ferite e di malattia e che permettano di soddisfare tutti i bisogni biologici, in particolare offrendo regimi alimentari appropriati ed evitando ambienti monotoni, spazi troppo ristretti e la mancanza di contatti sociali.»
146 Ne consegue che né la Convenzione né la raccomandazione creano obblighi che prevalgano sulla direttiva.
147 Tuttavia, la Corte non si attiene esclusivamente allo spirito, all'economia e alla lettera dell'accordo internazionale di cui si fa valere l'inosservanza da parte dall'atto comunitario. Nella sua giurisprudenza relativa al GATT essa ha affermato che essa era tenuta anche a controllare la legittimità dell'atto controverso «nell'ipotesi in cui la Comunità abbia inteso dare esecuzione ad un obbligo particolare assunto nell'ambito del GATT o in quella in cui l'atto comunitario rinvii espressamente a precise disposizioni dell'Accordo generale (...)» (75).
148 Il primo `considerando' della direttiva precisa che tutti gli Stati membri hanno ratificato la Convenzione e che anche la Comunità la ha approvata.
149 Se tale riferimento alla Convenzione denota l'intenzione della Comunità di favorire il miglioramento delle condizioni di allevamento dei vitelli, il che appare già dal titolo e dal contenuto della direttiva, la formulazione del `considerando' - che si limita ad indicare a che fase della procedura d'adozione della Convenzione sono giunti gli Stati membri e la Comunità - e il carattere generale del riferimento non permettono di concludere che la Comunità abbia voluto attribuire forza obbligatoria ad una disposizione specifica della Convenzione o della raccomandazione, né che essa abbia inteso affidare alla direttiva il compito di assicurarne l'esecuzione.
150 Conseguentemente, non mi pare che la validità della direttiva sia inficiata dalle disposizioni della Convenzione o della raccomandazione.
VII - Conclusione
151. Per questi motivi propongo alla Corte di rispondere alle questioni sollevate nei seguenti termini:
«1) L'art. 36 del Trattato CEE dev'essere interpretato nel senso che non consente ad uno Stato membro di invocare - anche in assenza di una direttiva che preveda un'armonizzazione completa dei provvedimenti necessari alla realizzazione dell'obiettivo specifico che il ricorso all'art. 36 tenderebbe a proteggere - motivi di tutela dell'ordine pubblico e/o della salute e della vita degli animali per giustificare misure che limitano l'esportazione di vitelli vivi al fine di sottrarli al sistema di allevamento in recinti di legno per vitelli utilizzato in un altro Stato membro.
L'art. 36 del Trattato dev'essere interpretato nel senso che permette ad uno Stato membro, nello stesso contesto, di invocare motivi di tutela della moralità pubblica per giustificare siffatte misure qualora in detto Stato membro la tutela della salute e della vita degli animali sia considerata rientrante in tale ambito, il pregiudizio alla salute o alla vita degli animali derivante dal sistema di allevamento controverso sia provato da dati scientifici obiettivi e le misure adottate siano proporzionate all'obbiettivo perseguito.
2) Dall'esame della direttiva del Consiglio 19 novembre 1991, 91/629/CE, che stabilisce le norme minime per la protezione dei vitelli, non sono emersi elementi tali da inficiare la validità di quest'ultima».
(1) - GU L 340, pag. 28 (in prosieguo: la «direttiva» o la «direttiva 91/629»).
(2) - Primo `considerando' della decisione del Consiglio, 78/923/CE.
(3) - GU L 323, pag. 12.
(4) - GU L 395, pag. 21.
(5) - Raccomandazione adottata, conformemente alle norme della Convenzione, dal comitato permanente del Consiglio d'Europa, nel corso della sua 17° riunione.
(6) - GU L 148, pag. 24.
(7) - Quinto e sesto `considerando'.
(8) - Settimo `considerando'.
(9) - Punto 3, lett. b) dell'ordinanza di rinvio.
(10) - Ibidem.
(11) - Ibidem, punto 3, lett. l).
(12) - E' opportuno rilevare che la RSPCA ha cessato di essere parte nella causa pendente dinanzi alla High Court of Justice in forza dell'ordinanza emanata da detto giudice l'8 maggio 1997, posteriormente al rinvio pregiudiziale alla
Corte.
(13) - V., ad esempio, sentenza 12 dicembre 1996, causa C-104/95, Kontogeorgas (Racc. pag. I-6643, punto 11).
(14) - Sentenza 15 dicembre 1995, causa C-415/93, Bosman (Racc. pag. I-4921, punto 59).
(15) - Ibidem, punti 60 e 61, e, più recentemente, sentenza 16 gennaio 1997, causa C-134/95, USSL n. 47 di Biella (Racc. pag. I-195, punto 12).
(16) - Paragrafi 51 e seguenti delle presenti conclusioni.
(17) - Punto 3, lett. n), dell'ordinanza di rinvio.
(18) - La dichiarazione scritta sotto giuramento del rappresentante della RSPCA e della CIWF, del 5 Luglio 1995, è intitolata «in the matter of an application for leave to apply for judicial review against the Minister of Agriculture, Fishieries and Food by the Royal Society of Prevention of Cruelty to Animals and Compassion in World Farming Limited» [«sul ricorso amministrativo (judicial review) contro il ministro dell'Agricoltura, della Pesca e dell'Alimentazione proposto dalla Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals e dalla Compassion in World Farming Limited»].
(19) - Punto 3, lett. m), dell'ordinanza di rinvio.
(20) - Punto 3 delle osservazioni scritte.
(21) - Sentenza 23 maggio 1996, causa C-5/94 (Racc. pag. I-2553, punto 18).
(22) - Ibidem. Nella sentenza 1, Aprile 1982, cause riunite 141/81, 142/81 e 143/81, Holdijk e a. (Racc. pag. 1299, punto 13), la Corte sottolineava «l'interesse che la Comunità nutre per la salute e la protezione degli animali, interesse provato, fra l'altro, dall'art. 36 del Trattato e dalla decisione del Consiglio 19 giugno 1978, n. 923 (...)».
(23) - V., ad esempio, sentenza 10 luglio 1984, causa 72/83, Campus Oil e a. (Racc. pag. 2727, punto 27).
(24) - V. sentenza 29 novembre 1978, causa 83/78, Pigs Marketing Board (Racc. pag. 2347, punti 56-58), oppure, più recentemente, sentenza 25 novembre 1986, causa 148/85, Forest (Racc. pag. 3449, punto 14).
(25) - Sentenza Holdijk e a., citata, punto 12.
(26) - Sentenza Hedley Lomas, citata, punto 18. V., altresì, sentenze 5 ottobre 1977, causa 5/77, Tedeschi (Racc. pag. 1555, punto 35) e 23 maggio 1990, causa C-169/89, Van den Burg (Racc. pag. I-2143, punto 8).
(27) - L'art. 4 della direttiva rinvia all'allegato, cui viene pertanto conferito il medesimo carattere di obbligatorietà della direttiva medesima.
(28) - L'art. 11, n. 1, dispone: «Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative, comprese le eventuali sanzioni del caso, necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 1, gennaio 1994. Essi ne informano immediatamente la Commissione».
(29) - Punto 1.7 delle sue osservazioni scritte.
(30) - Punto 9 delle sue osservazioni scritte.
(31) - Tali requisiti, che figurano al paragrafo 1, sono i seguenti: «se i vitelli sono stabulati in gruppo, devono disporre di uno spazio libero sufficiente per permettere loro di voltarsi e sdraiarsi senza alcun impedimento, di almeno 1,5 mq per ogni capo di 150 Kg di peso vivo; se i vitelli sono stabulati in recinti individuali o vincolati alla posta, i recinti o le poste devono avere pareti perforate e la loro larghezza non deve essere inferiore a 90 cm più o meno il 10%, oppure a 0,80 volte l'altezza del garrese».
(32) - Le modifiche apportate dalla direttiva del Consiglio 20 gennaio 1997, 97/2/CE, recante modifica della direttiva 91/629 (GU L 25, p. 24), all'art. 3, nn. 3 e 4, di quest'ultima, in particolare, non mutano il senso del ragionamento proposto né le conclusioni che penso di doverne trarre. Norme più severe e più precise di quelle fissate dal testo iniziale della direttiva 91/629 si applicano ormai alle aziende nuove o ricostruite e a quelle entrate in funzione dopo la fine del periodo transitorio, in materia di stabulazione e di spazio lasciato ai vitelli. Mentre la data di messa in conformità alle norme del periodo transitorio degli impianti costruiti prima del 1, gennaio 1994 resta quella del 31 dicembre 2003, la data della messa in conformità alle nuove norme degli impianti costruiti nel periodo transitorio è ricondotta al 31 dicembre 2006. Sono dunque stati modificati soltanto il livello di armonizzazione scelto dal legislatore nonché il calendario per realizzarlo, facendo salvo il principio della sua realizzazione per tappe. Ora, l'armonizzazione non può essere considerata completamente ed effettivamente realizzata sinché non sia raggiunta l'ultima fase, che si conclude alla fine dell'anno 2006.
(33) - Sentenze 15 dicembre 1976, causa 35/76, Simmenthal (Racc. pag. 1871, punto 36) e 8 novembre 1979, causa 251/78, Denkavit Futtermittel (Racc. pag. 3369, punti 18-20).
(34) - Precisavo, ai paragrafi 24 e 25 delle mie conclusioni per la citata sentenza Hedley Lomas, che non era certa, e in ogni caso non dimostrata, la violazione delle disposizioni della direttiva. Questo rilievo era sufficiente perché la Corte negasse la possibilità, da parte dello Stato membro di esportazione, di avvalersi dell'art. 36 in tali circostanze.
(35) - Ibidem, punti 16, 20 e 21.
(36) - Il punto 16 della sentenza recita: «La prima questione posta dal giudice di rinvio deve essere esaminata alla luce del contesto fattuale sopra descritto».
(37) - La Corte non riconosce ad uno Stato membro il diritto di ricorrere all'art. 36 per «ovviare all'eventuale trasgressione, da parte di un altro Stato membro, delle norme di diritto comunitario» (sentenza Hedley Lomas già citata, punto 20. Il corsivo é mio).
(38) - Paragrafo 31.
(39) - Sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74 (Racc. pagg. 837, 860). V. mie conclusioni per la citata sentenza Hedley Lomas, paragrafo 32.
(40) - Ibidem, paragrafi 33-39.
(41) - V., in particolare, sentenze 29 gennaio 1985, causa 231/83, Cullet (Racc. pag. 305, punti 32 e 33) e 25 settembre 1985, causa 34/84, Leclerc (Racc. pag. 2915, punto 9).
(42) - V., in particolare, la citata sentenza Campus Oil e a. nella quale la Corte ha affermato che «bisogna tenerne conto nello stabilire se motivi come quelli cui si riferisce la questione sollevata rientrino nella nozione di pubblica sicurezza», (punto 33).
(43) - Sentenza 14 dicembre 1979, causa 34/79, Henn e Darby (Racc. pag. 3795, punto 15). V. anche sentenza 11 marzo 1986, causa 121/85, Conegate (Racc. pag. 1007, punto 14).
(44) - Le sentenze Henn e Darby e Conegate, già citate, vertono sulla pornografia e la sentenza 24 marzo 1994, causa C-275/92, Schindler (Racc. pag. I-1039), che riguarda però una normativa relativa ad un'attività di «servizi», verte sui giochi d'azzardo.
(45) - Punto 15.
(46) - Punto 15.
(47) - Sentenza 13 luglio 1995, causa C-350/92, Spagna/Consiglio (Racc. pag. I-1985, punto 21). V. anche sentenze Simmenthal, citata, punto 24, Tedeschi, citata, punto 34, 12 luglio 1979, causa 153/78, Commissione/Germania (Racc. pag. 2555, punto 5), Denkavit Futtermittel, citata, punto 14, e Campus Oil e a., citata, punto 32.
(48) - Sentenza 4 ottobre 1991, causa C-367/89, Richardt e «Les Accessoires Scientifiques» (Racc. pag. I-4621, punto 20).
(49) - V., in tal senso, il paragrafo 29 delle conclusioni dell'avvocato generale Van
Gerven per la sentenza 23 novembre 1989, causa C-145/88, Torfaen Borough Council (Racc. pag. 3851). Un'interpretazione estensiva è del resto facilitata dal senso stesso dell'espressione. Poiché la morale è così definita: «Comportamento, condotta morale, principi», ci si deve riferire alla nozione di morale, che significa: «Insieme delle norme di condotta e dei valori che fungono da regole in una società» (definizione del Petit Larousse).
(50) - V. l'analogo ragionamento seguito dalla Corte nel settore delle attività di «servizi» nella citata sentenza Schindler, punti 60-63.
(51) - Punto 4, lett. g) dell'ordinanza di rinvio.
(52) - V., ad esempio, sentenze Campus Oil e a., già citata, punto 37, e 4 giugno 1992, cause riunite C-13/91 e C-113/91, Debus (Racc. pag. I-3617, punto 16).
(53) - Sentenza 27 ottobre 1977, causa 30/77 (Racc. pag. 1999, punto 35).
(54) - Punto 11 delle osservazioni scritte della ricorrente. V. anche il punto 13 delle osservazioni, nonché i punti 3, lett. b) e j), sub 1), e 4, lett g), dell'ordinanza di rinvio.
(55) - V., su questo punto, il paragrafo 5.3 delle conclusioni dell'avvocato generale VerLoren van Themaat per la citata sentenza Cullet.
(56) - Il corsivo è mio.
(57) - Punti 65-68 delle sue osservazioni scritte.
(58) - Causa C-280/93 (Racc. pag. I-4973, punto 105).
(59) - Per la precisione, rilevo che tale competenza risulta dal potere di cui la Comunità dispone, sul piano interno, in materia di politica agricola comune e di armonizzazione delle legislazioni. Nella sentenza 14 luglio 1976, cause riunite 3/76, 4/76 e 6/76, Kramer e a. (Racc. pag. 1279, punti 15-20) la Corte ha dichiarato che, in mancanza di norme specifiche del Trattato che autorizzino la Comunità ad assumere impegni internazionali in taluni settori, occorreva «aver riguardo alle norme comunitarie che disciplinano in generale le relazioni esterne della Comunità». La Corte ha precisato che l'art. 210 del Trattato, in forza del quale la Comunità ha personalità giuridica, «implica che, nelle relazioni esterne, la Comunità può assumere impegni internazionali per l'intera gamma degli obiettivi enunciati nella prima parte del Trattato (...)». Pertanto, la Corte ha concluso che «detta competenza non deve essere in ogni caso espressamente prevista dal Trattato, ma può desumersi anche, implicitamente, da altre disposizioni del Trattato (...)». Ora, se il Trattato non contiene disposizioni specifiche che autorizzino la Comunità ad assumere impegni internazionali nel settore della protezione degli animali negli allevamenti, la decisione 78/923 è fondata sugli artt. 43 e 100 del Trattato relativi alle citate materie della politica agricola comune e dell'armonizzazione delle legislazioni. Inoltre, il quarto e il quinto `considerando' di tale decisione si riferiscono, rispettivamente, alle «disparità che possono determinare squilibri nelle condizioni di concorrenza ed incidere quindi direttamente sul funzionamento del mercato comune», ed alla politica agricola comune. Risulta quindi che la Comunità ha concluso la convenzione in forza delle competenze che le sono attribuite da tali norme nelle materie corrispondenti e per la realizzazione degli obiettivi della Comunità di cui all'art. 3, lett. d), f) e h), del Trattato nella versione vigente alla data della decisione 78/923. V. anche la sentenza 31 marzo 1971, causa 22/70, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 263, punti 12-19) ed il parere 1/76 del 26 Aprile 1977 (Racc. pag. 741, punti 3 e 4).
(60) - Sentenze 14 novembre 1989, causa 30/88, Grecia/Commissione (Racc. pag. 3711, punto 13), 20 settembre 1990, causa C-192/89, Sevince (Racc. pag. I-3461, punto 9) e 20 gennaio 1993, causa C-188/91, Deutsche Shell (Racc. pag. I-363, punto 17).
(61) - Art. 9, n. 1, posto sotto il titolo II «Disposizioni dettagliate per la messa in opera» della Convenzione.
(62) - Solo il titolo I enuncia i principi di base applicabili nel settore disciplinato dalla Convenzione.
(63) - Artt. 3 bis, 4, n. 2, e 5.
(64) - Artt. 3 bis, 4, n. 1, e 5.
(65) - Artt. 4, n. 1, e 6, primo comma.
(66) - Artt. 4, n. 1, 6, n. 1, e 7, n. 1.
(67) - Art. 7, n. 2, nuova formulazione.
(68) - Art. 3, nuova formulazione, della Convenzione modificata dal citato protocollo di modifica.
(69) - Art. 7, nn. 1 e 3, nuova formulazione.
(70) - Il corsivo è mio.
(71) - Il corsivo è mio.
(72) - Il corsivo è mio.
(73) - Il corsivo è mio.
(74) - Il corsivo è mio.
(75) - Sentenza Germania/Consiglio, già citata, punto 111.