CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 31 de janeiro de 2013 (1)
Processo C‑267/11 P
Comissão Europeia
contra
República da Letónia
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Diretiva 2003/87/CE — Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — Plano nacional de atribuição de licenças de emissão de gases para a Letónia para o período de 2008 a 2012 — Novo plano — Silêncio da Comissão»
I —    Introdução
1.        Nos termos da Diretiva 2003/87/CE, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (2), na sua versão pertinente para o presente recurso, os Estados‑Membros deviam elaborar e apresentar à Comissão planos nacionais de atribuição de direitos de emissão. A Comissão podia rejeitar o plano total ou parcialmente no prazo de três meses. Segundo jurisprudência assente do Tribunal Geral, quando a Comissão não se pronunciava dentro do prazo, o plano tornava‑se definitivo e beneficiava de uma presunção de legalidade que permitia ao Estado‑Membro pô‑lo em execução (3).
2.        No caso vertente, a Comissão rejeitou antes de mais em tempo útil o plano letão para o período de 2008 a 2012. Posteriormente, a Letónia notificou um novo plano que previa, designadamente, a atribuição de muitos mais direitos de emissão que os que tinham sido admitidos pela Comissão na sua primeira decisão.
3.        A Comissão rejeitou esse plano não no prazo de três meses, mas muito mais tarde. Na sequência de um recurso interposto pela Letónia, o Tribunal Geral declarou que o novo plano letão se tinha tornado definitivo ao expirar o prazo de três meses e anulou a segunda decisão, na qual a Comissão o tinha rejeitado (4).
4.        Esse acórdão é impugnado pela Comissão. Importa esclarecer se um segundo projeto de plano, como o que está em causa, se torna definitivo três meses após a sua notificação, se não for rejeitado pela Comissão.
II — Quadro jurídico
5.        A Diretiva 2003/87 transpõe Convenções internacionais em matéria de proteção do clima, a saber, a Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas adotada em Nova Iorque, em 9 de maio de 1992, aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 94/69/CE (5), e o Protocolo de Quioto em anexo à Convenção‑Quadro, adotado em 11 de dezembro de 1997 (Decisão 1/CP.3 «Adoção do Protocolo de Quioto à Convenção‑Quadro […]»), que foi aprovado pela Decisão 2002/358/CE (6).
6.        O artigo 1.° da Diretiva 2003/87 prevê:
«A presente diretiva cria um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade […], a fim de promover a redução das emissões de gases com efeito de estufa em condições que ofereçam uma boa relação custo‑eficácia e sejam economicamente eficientes.»
7.        O artigo 9.° da Diretiva 2003/87 tem a seguinte redação:
«1. Para cada período referido nos n.os 1 e 2 do artigo 11.°, cada Estado‑Membro deve elaborar um plano nacional estabelecendo a quantidade total de licenças de emissão que tenciona atribuir nesse período e de que modo tenciona atribuí‑la. O plano deve basear‑se em critérios objetivos e transparentes, incluindo os enumerados no anexo III, e ter em devida conta as observações do público. Sem prejuízo do disposto no Tratado, a Comissão deve desenvolver, até 31 de dezembro de 2003, orientações sobre a execução dos critérios enumerados no anexo III.
Para o período referido no n.° 1 do artigo 11.°, o plano deve ser publicado e notificado à Comissão e aos outros Estados‑Membros até 31 de março de 2004. Para os períodos posteriores, o plano deve ser publicado e notificado à Comissão e aos outros Estados‑Membros pelo menos 18 meses antes do início do período em causa.
2. […]
3. No prazo de três meses a contar da data de notificação de um plano nacional de atribuição por um Estado‑Membro nos termos do n.° 1, a Comissão pode rejeitar esse plano ou qualquer dos seus elementos, com base na sua incompatibilidade com os critérios enumerados no anexo III ou no artigo 10.° [da diretiva]. As decisões de rejeição da Comissão devem ser justificadas.»
8.        Segundo o disposto no artigo 11.°, n.° 2, da Diretiva 2003/87:
«Para o período de cinco anos com início em 1 de janeiro de 2008, e para cada período de cinco anos subsequente, cada Estado‑Membro deve determinar a quantidade total de licenças de emissão que atribuirá nesse período e dar início ao processo de atribuição dessas licenças aos operadores das instalações. Essa decisão deve ser tomada pelo menos 12 meses antes do início do período em causa, devendo basear‑se no respetivo plano nacional de atribuição elaborado nos termos do artigo 9.° e em conformidade com o artigo 10.°, tendo em devida conta as observações do público.»
9.        O anexo III da Diretiva 2003/87 enumera doze critérios aplicáveis aos planos nacionais de atribuição. Os critérios 1 a 3 do anexo III preveem o seguinte:
«1. A quantidade total de licenças de emissão a atribuir no período em causa deve ser compatível com a obrigação do Estado‑Membro de limitar as suas emissões em conformidade com a Decisão 2002/358[…] e com o Protocolo de Quioto, tendo em conta, por um lado, a proporção das emissões globais que estas licenças de emissão representam em comparação com as emissões de fontes não abrangidas pela presente diretiva e, por outro, as políticas energéticas nacionais, e compatível com o programa nacional para as alterações climáticas. A quantidade total de direitos de emissão a atribuir não deverá ser superior à quantidade que será provavelmente necessária para efeitos de aplicação estrita dos critérios enunciados no presente anexo. Até 2008, a quantidade deve ser consentânea com as orientações visando a consecução ou a superação do objetivo correspondente a cada Estado‑Membro, por força do disposto na Decisão 2002/358[…] e no Protocolo de Quioto.
2. A quantidade total de licenças de emissão a atribuir deve ser compatível com a avaliação dos progressos reais e previstos nas contribuições dos Estados‑Membros para o cumprimento dos compromissos assumidos pela Comunidade em conformidade com a Decisão 93/389/CEE.
3. A quantidade de licenças de emissão a atribuir deve ser compatível com o potencial, incluindo o potencial tecnológico, de redução de emissões das atividades abrangidas por este regime. Os Estados‑Membros podem basear a sua repartição das licenças de emissão nas emissões médias de gases com efeito de estufa por produto em cada atividade e nos progressos possíveis em cada atividade.»
III — Antecedentes do litígio
10.      Por carta de 16 de agosto de 2006, a República da Letónia notificou a Comissão das Comunidades Europeias, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva 2003/87, do seu plano nacional de atribuição para o período de 2008 a 2012 (a seguir «PNA»). Segundo o PNA, a República da Letónia tinha intenção de atribuir à sua indústria nacional abrangida pelo anexo I da Diretiva 2003/87 uma média anual total de 7,763883 milhões de toneladas de equivalente dióxido de carbono (MteCO2).
11.      A Comissão rejeitou este plano em 29 de novembro de 2006 e exigiu que a quantidade total das licenças de emissão a atribuir no âmbito do regime comunitário fosse reduzida de 4,480580 MteCO2 para 3,283303 MteCO2.
12.      Por carta de 29 de dezembro de 2006, a República da Letónia notificou a Comissão de um PNA revisto, que previa a atribuição de uma média anual total de 6,253146 MteCO2.
13.      Por carta de 30 de março de 2007, redigida em inglês, a Comissão verificou que as informações contidas no PNA revisto eram incompletas e pediu à República da Letónia que respondesse a determinadas questões e lhe fornecesse informações suplementares. Após a resposta da República da Letónia, a Comissão adotou, em 13 de julho de 2007, a decisão C(2007)3409, relativa à alteração do plano nacional de atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, que comunicou à República da Letónia nos termos da Diretiva 2003/87 (a seguir «decisão impugnada»). Na referida decisão, a Comissão constatou que a atribuição de direitos de emissão prevista no plano ultrapassava a quantidade total admissível em 2,825030 MteCO2.
IV — Tramitação do processo no Tribunal Geral e pedidos
14.      A Letónia recorreu da decisão impugnada, tendo sido apoiada pela Lituânia e pela Eslováquia. O Reino Unido apoiou a Comissão.
15.      O Tribunal Geral examinou apenas um dos quatro fundamentos do recurso, mais concretamente o que se baseava no facto de a Comissão não ter adotado a decisão dentro do prazo. A este respeito, o Tribunal Geral declarou que o novo PNA da Letónia se tinha tornado definitivo uma vez decorridos três meses após a sua notificação, dado que a Comissão não o tinha rejeitado a tempo. Por conseguinte, anulou a decisão impugnada com o acórdão de 22 de março 2011, Letónia/Comissão (T‑369/07, Colet., p. II‑1039, a seguir «acórdão recorrido»).
16.      A Comissão recorre desse acórdão e pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
—      anular o acórdão recorrido;
—      condenar a República da Letónia nas despesas.
17.      A República da Letónia conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
—      negar provimento ao recurso.
18.      O pedido da República da Letónia é apoiado pela República Checa, cuja intervenção foi admitida por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 29 de setembro de 2011.
19.      As partes apresentaram os seus argumentos por escrito e — com exceção da República Checa — oralmente em 16 de janeiro de 2013.
V —    Apreciação jurídica
A —    Quanto ao presente recurso
20.      A Diretiva 2003/87, na sua versão aplicável ao presente processo, prevê que os Estados‑Membros elaboram planos de atribuição de direitos de emissão, denominados PNA, para períodos determinados, neste caso para os anos de 2008 a 2012. Os Estados‑Membros devem notificar a Comissão dos referidos planos que, nos termos do artigo 9.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva 2003/87, os pode rejeitar num prazo de três meses, se não respeitarem determinados critérios. Se a Comissão não rejeitar os planos, os mesmos servem de base para a atribuição de direitos de emissão às empresas visadas pela diretiva.
21.      O presente recurso diz respeito ao tratamento de um segundo projeto de PNA, notificado pela Letónia após a Comissão ter rejeitado o primeiro projeto. A Comissão critica especialmente o facto de o Tribunal Geral ter examinado a decisão impugnada relativa a este segundo PNA segundo os mesmos critérios que aplicou na decisão relativa ao primeiro plano. Por conseguinte, começarei por apresentar a jurisprudência do Tribunal Geral sobre a decisão relativa a um primeiro projeto de plano nos termos do artigo 9.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva 2003/87, e em seguida examinarei se esta jurisprudência também é aplicável à decisão relativa a um segundo projeto de plano.
1.      Quanto à decisão relativa a um primeiro projeto de plano
22.      O artigo 9.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva 2003/87 não regula expressamente as consequências decorrentes de a Comissão não se ter pronunciado no prazo de três meses sobre um plano que lhe tenha sido notificado.
23.      Quanto a um primeiro plano notificado, o Tribunal Geral, com base na sua jurisprudência assente, constata porém, no n.° 47 do acórdão recorrido, que, na falta de uma decisão de rejeição da Comissão dentro desse prazo, o referido plano se torna definitivo e beneficia de uma presunção de legalidade, que permite ao Estado‑Membro pô‑lo em execução.
24.      À primeira vista, esta conclusão é surpreendente. No direito da União, tais disposições só existem a título excecional — em matéria de ajudas estatais e de controlo de concentrações. Nesse contexto, é expressamente estabelecido que uma medida notificada, isto é, uma ajuda estatal ou uma concentração de empresas, se deve considerar aprovada quando a Comissão não se pronuncia dentro do prazo previsto (7). Ao invés, o artigo 9.°, n.° 3, da Diretiva 2003/87 não contém nenhuma disposição expressa semelhante. Contudo, inicialmente, a presunção da aprovação que existia quanto ao exame preliminar da Comissão em matéria de ajudas estatais também não assentava numa disposição expressa, mas na jurisprudência proferida pelo Tribunal de Justiça, baseada na urgência do referido exame (8).
25.      No caso vertente, a jurisprudência do Tribunal Geral relativa ao artigo 9.°, n.° 3, da Diretiva 2003/87 baseia‑se nos limitados poderes da Comissão para controlar os PNA (9), bem como no caráter urgente deste controlo pela Comissão (10).
26.      Os estreitos limites dos poderes conferidos à Comissão pelo artigo 9.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva 2003/87 decorrem, em especial, do facto de o teor desta disposição só autorizar a Comissão a rejeitar um plano no prazo de três meses e com base apenas em determinados critérios. Acresce que, por força do artigo 9.°, n.° 3, terceiro período, a rejeição deve ser fundamentada. Ao invés, não é necessária uma aprovação do plano.
27.      A necessidade de um prazo resulta do calendário da Diretiva 2003/87, referido pela Letónia e pela República Checa, em virtude do qual a Comissão é notificada dos planos pelo menos dezoito meses antes do início do período correspondente (11) e executados o mais tardar doze meses antes do início desse período, através da atribuição de direitos de emissão (12).
28.      Por conseguinte, se a Comissão não observa o prazo previsto para adotar a sua decisão, há que temer que o Estado‑Membro em causa não possa respeitar o prazo que lhe é fixado para executar o plano. Se, como no caso vertente, a elaboração do plano é consideravelmente atrasada, é mesmo de temer que comece um período de atribuição sem que exista um plano definitivo. Esta situação não está expressamente regulada na Diretiva 2003/87. Ela pode ser interpretada, eventualmente, no sentido de que os setores industriais em causa do Estado‑Membro não podem emitir quaisquer gases com efeito de estufa até à aprovação e execução de um plano.
29.      Por conseguinte, é lógica a presunção da aprovação de um primeiro plano apresentado, após a expiração do prazo, que resulta da jurisprudência do Tribunal Geral. Contudo, no caso vertente, não é necessário decidir se ela deve ser mantida. Com efeito, a Comissão não a põe em causa.
2.      Quanto à base jurídica da decisão relativa a um segundo projeto de plano
30.      A Comissão critica, ao invés, as constatações do Tribunal Geral nos n.os 52 a 57 do acórdão recorrido, segundo as quais a Letónia apresentou um novo plano que — do mesmo modo que o primeiro plano notificado — devia ser de novo examinado pela Comissão, nos termos do artigo 9.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva 2003/87.
31.      Tal como a Letónia e a República Checa, o Tribunal Geral parte do princípio de que esta notificação de um segundo plano, revisto, não é fundamentalmente diferente da notificação de um primeiro plano. Por conseguinte, o prazo previsto no artigo 9.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva 2003/87 aplica‑se da mesma maneira à notificação dos dois planos.
32.      Pelo contrário, a Comissão sustenta que adotou uma decisão nos termos do artigo 9.°, n.° 3, segundo período, da Diretiva 2003/87, que não está sujeita a qualquer prazo.
33.      O conteúdo desta disposição não é claro. Prevê que o Estado‑Membro só tomará uma decisão nos termos do artigo 11.º, n.os 1 ou 2, quando a Comissão aceita as alterações propostas. As decisões do Estado‑Membro mencionadas referem‑se à execução do plano.
34.      Considerando isoladamente o teor do artigo 9.°, n.° 3, segundo período, da Diretiva 2003/87, seria possível pensar que um plano só pode ser executado quando — em primeiro lugar — são propostas alterações e — em segundo lugar — a Comissão as aceita. Contudo, esta interpretação não faria sentido. Por que motivo seria necessário alterar cada plano para que este, após ser aprovado pela Comissão, pudesse ser executado? É evidente que um plano que não precisa de ser alterado pode ser executado diretamente.
35.      O sentido desta disposição pode ser compreendido atendendo ao seu contexto, em especial à sua relação com o artigo 9.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva 2003/87. Só se pode tratar da alteração de planos no sentido da referida norma. Nesta medida, é concebível que possa ser aplicada a dois casos, mais concretamente à alteração de planos rejeitados pela Comissão e à alteração de planos que ela não tenha rejeitado.
36.      O último caso referido é simples. É óbvio que, sem a participação da Comissão, os Estados‑Membros não podem alterar planos que esta não tenha rejeitado. Caso contrário, poderiam contornar o artigo 9.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva 2003/87. Por conseguinte, as alterações só podem ser implementadas após serem aceites pela Comissão.
37.      Neste caso, o facto de o artigo 9.°, n.° 3, segundo período, da Diretiva 2003/87 não prever um prazo não levanta grandes problemas, dado que, em princípio, a Comissão e o Estado‑Membro já chegaram a acordo sobre um plano. Se for necessário, o Estado‑Membro pode iniciar a sua execução e, mais tarde, tomar em conta eventuais alterações, após a aprovação pela Comissão. Assim, deve ser suficiente que a Comissão conduza o procedimento sem atrasos escusados.
38.      Mas a alteração de um plano, que a Comissão tenha rejeitado, é de natureza diferente. É necessária para ultrapassar as objeções da Comissão. Contudo, o grau de urgência é considerável, e mais elevado que relativamente à decisão sobre o projeto de plano inicial. Dado que o plano inicial foi rejeitado pela Comissão, não é possível proceder à sua execução a título provisório. Acresce que o tempo que resta até ao início da aplicação do plano é mesmo muito mais reduzido que quando o primeiro plano foi notificado.
39.      Logo, nos n.os 52 a 57 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral aplica o prazo previsto no artigo 9.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva 2003/87 e a consequência jurídica da sua inobservância à decisão tomada nos termos do artigo 9.°, n.° 3, segundo período: entende que cada notificação, seja de um projeto de plano, seja de alterações, faz correr um prazo. Se a Comissão não se pronuncia dentro do prazo, as alterações tornam‑se definitivas.
40.      No entanto, nos n.os 52 e 53 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral não tem em conta que, em virtude do teor dos dois primeiros períodos do artigo 9.°, n.° 3, da Diretiva 2003/87, a notificação de planos e a notificação de alterações têm consequências jurídicas diferentes. Um plano só pode ser rejeitado pela Comissão, mas uma alteração tem de ser por ela aprovada antes de poder ser implementada.
41.      Estas diferenças de regime decorrem de uma diferença fundamental existente entre a primeira notificação de um plano e a notificação de alterações. Essa diferença reside na decisão da Comissão sobre o primeiro projeto de plano.
42.      Nos fundamentos dessa decisão, a Comissão já expôs a sua posição. No caso em apreço, exigiu, em particular, que a quantidade total de licenças a atribuir no âmbito do regime comunitário, fixada no primeiro projeto de plano em 7,763883 MteCO2 por ano, fosse reduzida para 4,480580 MteCO2, e a quantidade total média de licenças a atribuir por ano limitada a 3,283303 MteCO2.
43.      Nos artigos 2.º e 3.º, n.º 2, da sua primeira decisão, a Comissão tinha já anunciado que não levantaria objeções a alterações nesse sentido. Contudo, no artigo 3.º, n.º 3, recordou que, se fossem propostas outras alterações, ficariam sujeitas a aprovação.
44.      O plano revisto previa a atribuição de quase duas vezes mais licenças que a Comissão tinha autorizado, a saber, uma média anual de 6,253146 MteCO2. Por isso, era difícil imaginar que a Comissão aceitaria, sem mais, o referido plano.
45.      Contrariamente ao acolhido pelo Tribunal Geral nos n.os 54 e 55 do acórdão recorrido, o conceito de segurança jurídica não conduz a um resultado diferente. Pelo contrário, a segurança jurídica exige que seja seguido o disposto na primeira decisão da Comissão, não impugnada pela Letónia.
46.      A urgência de uma decisão sobre o segundo plano também não pode justificar a presunção de uma aprovação que seria contrária a uma decisão anterior. Na verdade, nos n.os 54 e 55 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral sublinha acertadamente o interesse dos Estados‑Membros em que a Comissão adote uma decisão rapidamente. Mas se um Estado‑Membro não contesta uma primeira decisão de rejeição e apresenta a seguir um novo projeto de plano, que é também claramente incompatível com essa decisão, não pode esperar de boa‑fé que a Comissão aprove esse projeto sem objeções.
47.      Além disso, o prazo de três meses pode até ser demasiado curto em certas situações. Se, durante muito tempo, o Estado‑Membro e a Comissão não conseguirem chegar a um acordo, pode mesmo ser necessário reagir dentro de prazos consideravelmente mais curtos.
48.      É muito duvidoso que, no caso em apreço, a Comissão tenha atuado com a necessária celeridade. Não obstante, isto não pode ter como consequência a presunção de uma aprovação, contrariando uma decisão anterior. A Letónia poderia ter interposto um recurso por omissão, nos termos do artigo 265.º TFUE, e mesmo solicitado a adoção de medidas cautelares.
49.      Por conseguinte, o acórdão do Tribunal Geral enferma de erro de direito, na medida em que declara, no n.º 60, que o segundo plano notificado pela Letónia se tornou definitivo com a expiração do prazo de três meses.
50.      Daqui resulta que o Tribunal Geral não podia acolher este fundamento da Letónia e que o acórdão recorrido deve ser anulado.
B —    Quanto ao recurso no Tribunal Geral
51.      Nos termos do artigo 61.°, primeiro parágrafo, segundo período, do Estatuto do Tribunal de Justiça, este pode, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.
52.      Este seria, sem dúvida, o caso, se a Letónia tivesse alegado, para fundamentar o seu recurso, que a Comissão tinha exorbitado das competências conferidas pelo artigo 9.°, n.° 3, da Diretiva 2003/87. Com efeito, o Tribunal de Justiça já decidiu, relativamente à Estónia e à Polónia, que a Comissão não está autorizada a fixar, como no presente caso, um nível máximo de emissões com base nos seus próprios modelos de cálculo (13). Mas como a Letónia não formulou esta objeção, encontra‑se a este respeito na mesma situação que os outros 24 Estados‑Membros, que não constestaram as decisões da Comissão sobre os seus PNA para os anos de 2008 a 2012, embora seja provável que estas decisões enfermavam dos mesmos vícios.
53.      Em contrapartida, no Tribunal Geral, a Letónia aduziu quatro outros fundamentos baseados, em primeiro lugar, na violação das competências estabelecidas pelo Tratado CE em matéria de política energética, em segundo lugar, na violação do princípio da não discriminação, em terceiro lugar, no incumprimento das obrigações decorrentes do Protocolo de Quioto e, em quarto lugar, no incumprimento do prazo de três meses previsto no artigo 9.°, n.° 3, da Diretiva 2003/87.
54.      Resulta das considerações precedentes que o quarto fundamento não pode ser acolhido. Os outros fundamentos não foram examinados pelo Tribunal Geral nem pelo Tribunal de Justiça. Penso que o terceiro fundamento pode ser rejeitado, mas os dois primeiros fundamentos não estão em condições de ser julgados. A este respeito, importa analisar o seguinte:
1.      Quanto ao primeiro fundamento
55.      Com o primeiro fundamento, a Letónia alega que a decisão da Comissão invade as competências que os Estados‑Membros conservam em matéria de política energética nos termos do artigo 175.º, n.° 2, alínea c), do Tratado CE [atual artigo 192.º, n.° 2, alínea c), TFUE]. Esta disposição prevê que as medidas ambientais que afetem consideravelmente a escolha de um Estado‑Membro entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético devem ser adotadas através de decisão do Conselho, tomada por unanimidade, após consulta ao Parlamento. Ao invés, a base jurídica da Diretiva 2003/87, o artigo 175.º, n.° 1, CE (atual artigo 192.º, n.° 1, TFUE), prevê o procedimento de codecisão, que corresponde ao procedimento legislativo ordinário atual.
56.      Contra este argumento, a Comissão alega, com razão, que a sua decisão se baseia unicamente na Diretiva 2003/87. Todavia, o argumento da Letónia deve ser entendido no sentido de que a Comissão interpretou e aplicou a diretiva de tal maneira que devia ter invocado outra base jurídica, mais concretamente o artigo 192.º, n.° 2, alínea c), TFUE.
57.      Segundo jurisprudência assente, a escolha da base jurídica de um ato da União deve assentar em elementos objetivos e suscetíveis de fiscalização jurisdicional. Entre esses elementos figuram, designadamente, a finalidade e o conteúdo do ato. Se uma medida prossegue duas finalidades ou tem duas componentes, e se uma dessas finalidades ou uma dessas componentes pode ser identificada como a principal, ao passo que a outra é apenas acessória, a referida medida deve assentar numa única base jurídica, a que é exigida pela finalidade ou componente principal ou preponderante (14).
58.      Por conseguinte, ao adotar a decisão impugnada, a Comissão não podia interpretar ou aplicar a Diretiva 2003/87 de maneira que, no essencial, afetasse consideravelmente a escolha de um Estado‑Membro entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético. Pelo contrário, a sua base jurídica não seria posta em causa se fosse afetada, mesmo consideravelmente, apenas uma finalidade ou componente secundária, ou seja, verificando‑se de certo modo um efeito secundário da diretiva.
59.      A questão de saber se a Comissão baseou a decisão impugnada numa interpretação da Diretiva 2003/87 incompatível com a base jurídica não pode ser respondida independentemente do seu segundo argumento de defesa. Com efeito, a Comissão sustenta que a decisão impugnada não afeta consideravelmente a escolha da Letónia entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético.
60.      Para analisar este argumento, o Tribunal de Justiça deveria examinar os argumentos de facto aduzidos pelas partes. Dado que isso incumbe ao Tribunal Geral, este fundamento não está em condições de ser julgado (15).
2.      Quanto ao segundo fundamento
61.      No quadro do segundo fundamento, a Letónia alega que o método de cálculo da Comissão desfavorece os Estados‑Membros com reduzidas quantidades de emissões. A Comissão contesta este argumento.
62.      Dado que este fundamento exige igualmente uma análise dos argumentos de facto das partes, também não está em condições de ser julgado.
3.      Quanto ao terceiro fundamento
63.      Por último, a Letónia alega que cumpriu os deveres que lhe são impostos pelo Protocolo de Quioto. Alega que a Comissão exige uma limitação ainda maior da emissão de gases com efeito de estufa. Isto é incompatível com o anexo III, n.º 1, da Diretiva 2003/87, segundo o qual o PNA deve estar em conformidade com as obrigações do protocolo.
64.      Contudo, a Comissão responde acertadamente que as exigências relativas ao PNA constantes do anexo III da Diretiva 2003/87 vão para além das previstas no protocolo. Em especial, os n.os 2 e 3 do anexo III exigem que os progressos possíveis em matéria de redução das emissões constituam a base da atribuição. Assim, esta redução não é limitada pelas obrigações que decorrem do Protocolo de Quioto.
65.      Logo, este fundamento não é procedente e deve ser rejeitado.
4.      Conclusão
66.      Por conseguinte, há que remeter o processo ao Tribunal Geral para que este decida sobre os dois primeiros fundamentos da Letónia.
VI — Quanto às despesas
67.      Sendo os processos remetidos ao Tribunal Geral, há que reservar para final a decisão quanto às despesas do presente recurso (16).
VII — Conclusão
68.      Proponho, por consequência, ao Tribunal de Justiça que decida da forma seguinte:
«1)      Anular o acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 22 de março de 2011, Letónia/Comissão (T‑369/07).
2)      Remeter o processo ao Tribunal Geral da União Europeia para que este decida sobre os dois primeiros fundamentos da Letónia.
3)      Reservar para final a decisão quanto às despesas.»
1 —      Língua original: alemão.
2 —      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO L 275, p. 32), na sua versão alterada pela Diretiva 2004/101/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de outubro de 2004 (JO L 338, p. 18). A Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, que altera a Diretiva 2003/87/CE a fim de melhorar e alargar o regime comunitário de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (JO L 140, p. 63), suprimiu o procedimento examinado no presente processo e conferiu à Comissão faculdades mais amplas.
3 —      Acórdãos de 23 de novembro de 2005, Reino Unido/Comissão (T‑178/05, Colet., p. II‑4807, n.º 55), e de 22 de março de 2011, Letónia/Comissão (T‑369/07, Colet., p. II‑1039, n.º 47); despacho de 30 de abril de 2007, EnBW Energie Baden‑Württemberg/Comissão (T‑387/04, Colet., p. II‑1195, n.º 115).
4 —      Acórdão Letónia/Comissão, já referido na nota 3.
5 —      Decisão do Conselho, de 15 de dezembro de 1993, relativa à celebração da Convenção‑Quadro (JO 1994, L 33, p. 11).
6 —      Decisão do Conselho, de 25 de abril de 2002, relativa à aprovação, em nome da Comunidade Europeia, do Protocolo de Quioto da Convenção‑Quadro e ao cumprimento conjunto dos respetivos compromissos (JO L 130, p. 1).
7 —      V. artigo 4.º, n.º 6, do Regulamento (CE) n.º 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.° do Tratado CE (JO L 83, p. 1), e artigo 10.º, n.º 6, do Regulamento (CE) n.º 139/2004 do Conselho, de 20 de janeiro de 2004, relativo ao controlo das concentrações de empresas (JO L 24, p. 1).
8 —      Acórdão de 11 de dezembro de 1973, Lorenz (120/73, Colet., p. 553, n.º 4).
9 —      Os limites dos poderes de controlo da Comissão definidos pelo Tribunal Geral foram confirmados, em princípio, nos acórdãos de 29 de março de 2012, Comissão/Polónia (C‑504/09 P), e Comissão/Estónia (C‑505/09 P).
10 —      N.º 54 do acórdão recorrido.
11 —      Artigo 9.º, n.º 1, da Diretiva 2003/87.
12 —      Artigo 11.º, n.º 2, da Diretiva 2003/87.
13 —      V. acórdãos, referidos na nota 9, Comissão/Polónia, n.os 76 e segs., e Comissão/Estónia, n.os 78 e segs.
14 —      Acórdãos de 30 de janeiro de 2001, Espanha/Conselho (C‑36/98, Colet., p. I‑779, n.os 58 e segs.), e de 19 de julho de 2012, Parlamento/Conselho (C‑130/10, n.os 42 e segs.).
15 —      Acórdão de 24 de maio de 2012, Formula One Licensing/IHMI (C‑196/11 P, n.º 57).
16 —      Acórdão de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post/Comissão (C‑463/10 P e C‑475/10 P, Colet., p. I‑9639, n.º 83).