62024CJ0588
DOMSTOLENS DOM (Tiende Afdeling)
15. januar 2026 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – konkurrence – artikel 101 TEUF – forbuddet mod karteller – de nationale konkurrencemyndigheders procedurer vedrørende overtrædelse af konkurrencereglerne – overholdelse af en rimelig frist – frist for afslutning af overtrædelsesprocedurens undersøgelsesfase – national lovgivning, der tillader den nationale konkurrencemyndighed ensidigt at udsætte denne frist på grund af omstændigheder, der bevirker en udvidelse af genstanden for denne procedure eller antallet af berørte virksomheder – det almindelige princip om retten til god forvaltning – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse – virksomhedernes ret til forsvar – effektivitetsprincippet«
I sag C-588/24,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ved afgørelse af 26. august 2024, indgået til Domstolen den 10. september 2024, i sagen
Imballaggi Piemontesi Srl
mod
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM),
procesdeltagere:
DS Smith Holding Italia SpA,
Associazione Italiana Scatolifici (ACIS),
har
DOMSTOLEN (Tiende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, J. Passer, formanden for Femte Afdeling, M.L. Arastey Sahún (refererende dommer), og dommer D. Gratsias,
generaladvokat: A. Rantos,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Imballaggi Piemontesi Srl ved avvocati E.R. Desana, M.E. Musumeci og T.S. Musumeci,
–
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) ved avvocato dello Stato P. Gentili,
–
den italienske regering ved S. Fiorentino, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato A. Jacoangeli og L. Reali,
–
den græske regering ved K. Boskovits, som befuldmægtiget,
–
den portugisiske regering ved C. Alves, P. Barros da Costa og A. Nogueira, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved E. Rousseva og P. Tomassi, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 41 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Imballaggi Piemontesi Srl og Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) (konkurrence- og markedstilsynsmyndigheden, Italien, herefter »AGCM«) vedrørende de sanktioner, som denne sidstnævnte myndighed har pålagt Imballaggi Piemontesi for en konkurrencebegrænsende aftale.
Retsforskrifter
EU-retten
EUF-traktaten
3
Artikel 101, stk. 1, TEUF er sålydende:
»Alle aftaler mellem virksomheder, alle vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder og alle former for samordnet praksis, der kan påvirke handelen mellem medlemsstater, og som har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen inden for det indre marked, er uforenelige med det indre marked og er forbudt […]«
Chartret
4
Chartrets artikel 41 med overskriften »Ret til god forvaltning« bestemmer:
»1.   Enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af [Den Europæiske Unions] institutioner, organer, kontorer og agenturer.
2.   Denne ret omfatter navnlig:
a)
retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt
[...]
c)
pligt for forvaltningen til at begrunde sine beslutninger
[...]«
5
Chartrets artikel 47 med overskriften »Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol« bestemmer:
»Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel.
Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov.[…]
[...]«
Italiensk ret
Lov nr. 287/90
6
Artikel 1 i legge n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (lov nr. 287 om vedtagelse af bestemmelser om beskyttelse af konkurrencen og markedet) af 10. oktober 1990 (GURI nr. 240 af 13.10.1990, s. 3) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lov nr. 287/90«), med overskriften »Anvendelsesområde og forbindelse med [EU-]retten« bestemmer i stk. 4:
»Fortolkningen af de i dette afsnit indeholdte retsforskrifter skal ske i henhold til principperne i [Unionens] retsorden på det konkurrenceretlige område.«
7
Lovens artikel 12, der har overskriften »Undersøgelsesbeføjelser«, fastsætter i stk. 1c:
»Procedurer vedrørende overtrædelser af artikel 101 TEUF eller 102 TEUF eller denne lovs artikel 2 eller 3, herunder [AGCM’s] udøvelse af de beføjelser, der er omhandlet i dette kapitel II, skal overholde EU-rettens almindelige principper og [chartret].«
8
Den pågældende lovs artikel 14 med overskriften »Undersøgelse« bestemmer følgende i stk. 1:
»I tilfælde af formodet overtrædelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF eller af denne lovs artikel 2 eller 3 foretager [AGCM] en undersøgelse inden for en rimelig frist og giver de berørte virksomheder og enheder meddelelse om indledning af denne undersøgelse. Indehavere af eller retlige repræsentanter for virksomheder og enheder har ret til at blive hørt, enten personligt eller gennem en særlig befuldmægtiget, inden for den frist, der er fastsat på tidspunktet for meddelelsen, og skal have mulighed for at fremsætte bemærkninger og udtalelser på et hvilket som helst tidspunkt i undersøgelsen og for at blive hørt på ny, inden undersøgelsen afsluttes.«
Dekret nr. 217/98 fra republikkens præsident
9
Artikel 6 i decreto del Presidente della Repubblica n. 217 – Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (dekret nr. 217 fra republikkens præsident om en forretningsorden for konkurrence- og markedstilsynsmyndigheden) af 30. april 1998 (GURI nr. 158 af 9.7.1998) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »dekret nr. 217/98 fra republikkens præsident«), med overskriften »Indledning af undersøgelsen« fastsætter i stk. 3:
»Beslutningen om at indlede en undersøgelse skal angive de væsentligste elementer i de formodede overtrædelser, fristen for afslutning af proceduren, den ansvarlige for proceduren, den tjenestegren, hos hvilken dokumenterne i proceduren kan konsulteres, samt den frist, inden for hvilken de berørte virksomheder og enheder kan udøve den ret til at blive hørt, der er omhandlet i artikel 14, stk. 1, i [lov nr. 287/90].«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
10
Ved afgørelse af 22. marts 2017 indledte AGCM undersøgelsesfasen i en overtrædelsesprocedure i henhold til artikel 14 i lov nr. 287/90 (herefter »den omhandlede undersøgelsesprocedure«) over for 19 selskaber, herunder Imballaggi Piemontesi, med henblik på at fastslå eventuelle overtrædelser af artikel 101 TEUF som følge af deres deltagelse i et formodet kartel på markedet for bølgepap, der betegnes som »papirkartellet« Denne afgørelse fastsatte fristen for afslutning af denne undersøgelsesprocedure til den 31. maj 2018.
11
Ved afgørelse af 5. juli 2017 blev den nævnte undersøgelsesprocedure udvidet til at omfatte tre andre selskaber på grund af deres deltagelse i det formodede kartel samt fire selskaber, herunder Imballaggi Piemontesi, på grund af deres deltagelse i et andet formodet kartel på emballagemarkedet, betegnet som »emballagekartellet«, i strid med artikel 101 TEUF.
12
Ved afgørelse af 5. december 2017 blev den omhandlede undersøgelsesprocedure yderligere udvidet til at omfatte to andre selskaber på grund af deres deltagelse i det formodede papirkartel samt otte andre selskaber på grund af deres deltagelse i det formodede emballagekartel.
13
Ved afgørelse af 31. januar 2018 blev fristen for afslutning af denne undersøgelse, der oprindeligt var fastsat til den 31. maj 2018, udsat til den 31. december 2018.
14
Ved afgørelse af 9. maj 2018 blev den omhandlede undersøgelsesprocedure udvidet til at omfatte fire andre selskaber på grund af deres deltagelse i det formodede papirkartel samt to andre selskaber på grund af deres deltagelse i det formodede emballagekartel.
15
Ved afgørelse af 31. oktober 2018 blev denne undersøgelsesprocedure først på ny udvidet til at omfatte tre andre selskaber på grund af deres deltagelse i det formodede papirkartel samt seks andre selskaber på grund af deres deltagelse i det formodede emballagekartel.
16
Dernæst blev genstanden for den nævnte undersøgelsesprocedure ligeledes udvidet til at omfatte konstateringen af for det første en eventuel adfærd med henblik på at begrænse eller kontrollere produktionen af bølgepap, for det andet en samordnet definition af prislisten for 2004 og for det tredje for så vidt angår emballagemarkedet en fordeling af kunder i forbindelse med eventuelle udbud, iværksat af disse sidstnævnte, i strid med artikel 101 TEUF.
17
Endelig blev fristen for afslutning af den samme undersøgelsesprocedure, stadig ved denne afgørelse af 31. oktober 2018, udsat for anden gang og fastsat til den 19. juli 2019.
18
Den afgørelse, der afsluttede den omhandlede undersøgelsesprocedure, blev vedtaget den 17. juli 2019. Ved denne afgørelse fastslog AGCM, at Imballaggi Piemontesi havde deltaget i papirkartellet, og pålagde dette selskab en bøde på 6147746 EUR.
19
Ved dom af 24. maj 2021 frifandt Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) AGCM i det af Imballaggi Piemontesi anlagte søgsmål til prøvelse af den pågældende afgørelse.
20
Dette selskab iværksatte appel til prøvelse af denne dom ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), som ved dom af 1. marts 2023 delvist gav selskabet medhold i appellen og gav medhold i søgsmålet i første instans, men kun for så vidt angår bødens størrelse.
21
Imballaggi Piemontesi har anmodet samme ret om, at dommen af 1. marts 2023 tages op til fornyet overvejelse. Det er i forbindelse med denne anmodning, at Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), der er den forelæggende ret, har indgivet den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse.
22
Den forelæggende ret har anført, at den omhandlede undersøgelsesprocedure var usædvanligt kompleks, eftersom den vedrørte konstateringen af to karteller, der er i strid med artikel 101 TEUF, nemlig papirkartellet og emballagekartellet, og såvel antallet af virksomheder, der var omfattet af denne undersøgelsesprocedure, som genstanden for denne var blevet udvidet i tidens løb. Følgelig skulle fristen for afslutning udskydes to gange med henblik på dels at sikre en korrekt og effektiv udførelse af AGCM’s lovbestemte opgaver vedrørende beskyttelse af den frie konkurrence i henhold til artikel 101 TEUF og 102 TEUF, dels at sikre retten til forsvar for såvel de virksomheder, der oprindeligt var omfattet af den nævnte undersøgelsesprocedure, som de virksomheder, som denne undersøgelsesprocedure blev udvidet til at omfatte.
23
Denne ret har anført, at der ikke er nogen bestemmelse i EU-retten eller i national ret, der fastsætter en bindende frist for afslutningen af de administrative procedurer, som har til formål at fastslå, at der foreligger en konkurrencebegrænsende aftale.
24
Hvad angår national ret er den maksimale varighed af undersøgelsesproceduren ikke fast reguleret. Artikel 6, stk. 3, i dekret nr. 217/98 fra republikkens præsident bestemmer nemlig, at afgørelsen om at indlede en undersøgelse bl.a. skal angive fristen for afslutning af undersøgelsesproceduren, hvorved AGCM således tildeles en skønsbeføjelse, der gør det muligt for myndigheden helt uafhængigt at fastsætte en frist i forhold til hver enkelt procedures kompleksitet.
25
Den forelæggende ret ønsker oplyst, om den frist for afslutning, der er angivet i afgørelsen om indledning af undersøgelsen, skal anses for at have ufravigelig karakter, eller om AGCM, således som den forelæggende ret hælder til at mene, ensidigt skal kunne udsætte denne frist ved en begrundet retsakt, når der opstår omstændigheder, der gør undersøgelsen mere kompleks end det, som denne myndighed oprindeligt havde lagt til grund.
26
I denne henseende har den forelæggende ret for det første anført, at artikel 6, stk. 3, i dekret nr. 217/98 fra republikkens præsident ikke kvalificerer fristen for procedurens afslutning som ufravigelig.
27
For det andet bør retspraksis i henhold til dom afsagt af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) den 29. maj 2018 følges, hvorefter AGCM, ligesom denne myndighed har beføjelse til i hvert enkelt tilfælde selvstændigt at fastsætte den frist, der er nødvendig for at afslutte undersøgelsesproceduren, ligeledes har beføjelse til at fastsætte en ny varighed heraf under undersøgelsen, forudsat at dette sker inden udløbet af den oprindeligt fastsatte frist for afslutning og ved en behørigt begrundet retsakt.
28
Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har i visse domme for så vidt angår procedurer, der gennemføres af andre nationale kontrol- og tilsynsmyndigheder, fastslået, at de frister for afslutning, der er fastsat i den nationale lovgivning, som finder anvendelse på hver af disse myndigheder, har ufravigelig karakter. Den forelæggende ret har imidlertid fremhævet, at dette ikke er tilfældet for de procedurer, der gennemføres af AGCM på konkurrenceområdet, for hvilke dekret nr. 217/98 fra republikkens præsident ikke fastsætter en frist, inden for hvilken undersøgelsesproceduren skal afsluttes, men overlader fastsættelsen heraf til AGCM’s vurdering i forhold til hver enkelt sags kompleksitet.
29
For det tredje har den forelæggende ret henvist til præmis 28 i dom af 28. februar 2013, Fornyet prøvelse Arango Jaramillo m.fl. mod EIB (C-334/12 RX-II, EU:C:2013:134), hvoraf det fremgår, at når varigheden af proceduren ikke er fastsat ved en EU-retlig bestemmelse, skal den »rimelige« karakter af den frist, som institutionen har behov for til at vedtage den pågældende akt, vurderes på grundlag af samtlige omstændigheder i den konkrete sag, herunder navnlig tvistens betydning for den pågældende, sagens kompleksitet og de involverede parters adfærd. Den forelæggende ret har anført, at Domstolen i ovennævnte doms præmis 29 ligeledes fastslog, at den rimelige karakter af en frist ikke kan fastlægges under henvisning til en bestemt maksimumsgrænse, der fastsættes på abstrakt vis, men skal vurderes i hvert enkelt tilfælde under hensyn til sagens omstændigheder.
30
Den forelæggende ret har endvidere anført, at det fremgår af præmis 105 i Den Europæiske Unions Rets dom af 27. juni 2012, Bolloré mod Kommissionen (T-372/10, EU:T:2012:325), dels at overskridelsen af en vis rimelig frist således kun kan udgøre en grund til annullation af en afgørelse om konstatering af en overtrædelse, såfremt det er godtgjort, at tilsidesættelsen af dette princip har påvirket de pågældende virksomheders ret til forsvar, dels at bortset fra i dette særlige tilfælde er en tilsidesættelse af forpligtelsen til at træffe afgørelse inden for en rimelig frist uden betydning for gyldigheden af en administrativ procedure.
31
I denne sammenhæng er de berørte virksomheder forpligtet til tilstrækkeligt præcist at godtgøre, at de har haft vanskeligt ved at forsvare sig mod Europa-Kommissionens hævdelser, ved at præcisere, hvilke dokumenter eller vidneudsagn de ikke længere kan anmode om, og grundene til, at dette kan skade deres forsvar.
32
Den forelæggende ret har anført, at der i den foreliggende sag ikke er nogen tvivl om, at Imballaggi Piemontesi ikke har godtgjort, hvorledes udsættelsen af fristen for afslutning af den omhandlede undersøgelsesprocedure har skadet selskabets udøvelse af sin ret til forsvar. Tværtimod blev denne udsættelse besluttet med henblik på at muliggøre en kontradiktorisk drøftelse med de berørte virksomheder og følgelig en fuld udøvelse af deres ret til forsvar i forbindelse med denne procedures subjektive og objektive udvidelse, dvs. nye omstændigheder, der var opstået under denne procedure. Den forelæggende ret har således tilsluttet sig AGCM’s opfattelse, hvorefter et forbud mod at udsætte den oprindeligt fastsatte frist i så komplekse sager indebærer en systemisk risiko for, at adfærd, der udgør overtrædelser af EU-konkurrenceretten, går ustraffede hen, hvilket er i strid med effektivitetsprincippet.
33
Den forelæggende ret har afslutningsvis fremhævet, at selv hvis det antages, at den frist for afslutning af undersøgelsesproceduren, som AGCM har fastsat i klagepunktsmeddelelsen, har ufravigelig karakterer, vil denne myndighed kun miste sin sanktionsbeføjelse, men ikke sin »beføjelse til at fastlægge aftaler og udstede påbud«, dvs. beføjelsen til at fastslå kartellet og forbyde de berørte virksomheder i fremtiden at udvise en lignende adfærd.
34
På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen dette præjudicielle spørgsmål:
»Er chartrets artikel 41 og 47 samt EMRK’s artikel 46 til hinder for en national lovgivning, der – med henblik på udøvelse af sanktionsbeføjelser på området for tilsyn med konkurrencebegrænsende aftaler, og uden at det berører udøvelsen af beføjelserne til at fastlægge aftaler og udstede påbud – ikke udtrykkeligt fastsætter, at den frist for afslutningen af en sag, som [AGCM] har fastsat i den respektive meddelelse af klagepunkter, har ufravigelig karakter, således at myndigheden ensidigt, med begrundede foranstaltninger, kan forlænge den omhandlede frist for afslutningen, når der opstår omstændigheder, der bevirker en udvidelse af de af vurderingen omfattede overtrædelser eller selskaber?«
Det præjudicielle spørgsmål
35
Indledningsvis bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at det som led i proceduren for samarbejde mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved traktatens artikel 267 TEUF, tilkommer denne at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den (dom af 17.7.1997, Krüger, C- 334/95, EU:C:1997:378, præmis 22). Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, den forelægges (jf. dom af 28.11.2000, Roquette Frères, C-88/99, EU:C:2000:652, præmis 18, og af 4.9.2025, C.J. (Fuldbyrdelse af en sanktion efter en europæisk arrestordre), C-305/22, EU:C:2025:665, præmis 88).
36
For det første bemærkes, at den forelæggende ret i det foreliggende tilfælde har identificeret chartrets artikel 41 og 47 som EU-retlige bestemmelser, der ifølge den pågældende ret kræver en fortolkning.
37
I denne henseende skal det ligeledes bemærkes, at chartrets anvendelsesområde for så vidt angår medlemsstaternes handlinger er defineret i dets artikel 51, stk. 1, hvorefter chartrets bestemmelser er rettet til medlemsstaterne, udelukkende når de gennemfører EU-retten, og denne bestemmelse bekræfter Domstolens faste praksis om, at de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, kan anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer (jf. dom af du 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 19, og af 6.3.2025, D.K. (Fritagelse af en dommer fra dennes forpligtelser), C-647/21 og C-648/21, EU:C:2025:143, præmis 38).
38
Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at tvisten i hovedsagen vedrører en national lovgivning om frister, der finder anvendelse på undersøgelsesfasen i en procedure, som gennemføres af en national konkurrencemyndighed med henblik på gennemførelse af EU-konkurrenceretten, og nærmere bestemt artikel 101 TEUF.
39
Heraf følger, at den lovgivning, som er omhandlet i hovedsagen, udgør en gennemførelse af EU-retten i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i chartrets artikel 51, stk. 1. Chartret finder således anvendelse på tvisten i hovedsagen.
40
For det andet og eftersom det præjudicielle spørgsmål ligeledes vedrører EMRK’s artikel 6 skal det bemærkes, at selv om de grundlæggende rettigheder, som er fastsat i EMRK, udgør generelle principper i EU-retten, således som det bekræftes af artikel 6, stk. 3, TEU, og selv om chartrets artikel 52, stk. 3, bestemmer, at de af chartrets rettigheder, som svarer til dem, der er sikret ved EMRK, har samme betydning og omfang som i nævnte konvention, udgør EMRK ikke et retligt instrument, der er formelt integreret i Unionens retsorden, idet Unionen ikke har tiltrådt den (dom af 18.4.2024, Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C-716/22, EU:C:2024:339, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
41
Domstolen har under disse omstændigheder fastslået, at fortolkningen af EU-retten og prøvelsen af gyldigheden af EU-retsakter skal foretages i lyset af de grundlæggende rettigheder, der er garanteret ved chartret (dom af 18.4.2024, Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C-716/22, EU:C:2024:339, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
42
Princippet om effektiv domstolsbeskyttelse er et almindeligt EU-retligt princip, som i dag kommer til udtryk i chartrets artikel 47. Denne artikel 47 sikrer i EU-retten den beskyttelse, der er fastslået i EMRK’s artikel 6, stk. 1, og artikel 13. Der skal derfor alene henvises til den nævnte artikel 47 (dom af 16.5.2017, Berlioz Investment Fund, C-682/15, EU:C:2017:373, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
43
For det tredje skal det hvad angår chartrets artikel 41 bemærkes, at det klart fremgår af ordlyden af denne artikel, at den ikke er rettet til medlemsstaterne, men udelukkende til EU’s institutioner, organer, kontorer og agenturer (dom af 22.9.2022Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
44
Når dette er sagt, skal det, for så vidt som den forelæggende ret er i tvivl om overholdelsen af en rimelig frist i forbindelse med de nationale konkurrencemyndigheders procedurer, der henhører under EU-konkurrenceretten, ligeledes bemærkes, at retten til god forvaltning, der er fastsat i chartrets artikel 41, afspejler et almindeligt EU-retligt princip, som kan finde anvendelse på medlemsstaterne, når de gennemfører denne ret (jf. i denne retning dom af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
45
Det fremgår ligeledes af Domstolens praksis, at overholdelsen af en rimelig frist ved gennemførelsen af administrative procedurer på området for konkurrencepolitikken udgør et generelt EU-retligt princip (jf. i denne retning dom af 21.9.2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied mod Kommissionen, C-105/04 P, EU:C:2006:592, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis), der i øvrigt er gengivet som en del af retten til god forvaltning i chartrets artikel 41, stk. 1.
46
Endelig og for det fjerde henvises der i anmodningen om præjudiciel afgørelse ligeledes til effektivitetsprincippet.
47
Under disse omstændigheder skal det lægges til grund, at den forelæggende ret med sit spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 101 TEUF, sammenholdt med det almindelige princip om retten til god forvaltning, chartrets artikel 47 og effektivitetsprincippet, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der i forbindelse med en national konkurrencemyndigheds procedure med henblik på konstatering af en konkurrencebegrænsende praksis ikke udtrykkeligt fastsætter, at den frist for afslutning af undersøgelsesfasen i denne procedure, som denne myndighed har fastsat i klagepunktsmeddelelsen, har ufravigelig karakter, således at den nævnte myndighed ensidigt kan udsætte denne frist ved begrundede foranstaltninger, når der opstår omstændigheder, der bevirker en udvidelse af genstanden for denne procedure eller antallet af berørte virksomheder.
48
I denne henseende tilkommer det i mangel af specifikke EU-retlige bestemmelser, der regulerer de proceduremæssige frister på området for konstatering af overtrædelser af EU-retten og de nationale konkurrencemyndigheders pålæggelse af sanktioner for disse overtrædelser, medlemsstaterne at fastlægge og anvende de nationale proceduremæssige regler på dette område (jf. i denne retning dom af 30.1.2025, Caronte & Tourist, C-511/23, herefter Caronte & Tourist-dommen, EU:C:2025:42, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
49
Medlemsstaterne skal imidlertid udøve denne kompetence under overholdelse af EU-retten. I medfør af effektivitetsprincippet må de ikke gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at gennemføre EU-retten, og de skal specifikt på det konkurrenceretlige område sikre, at de bestemmelser, de fastsætter og anvender, ikke skader den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF (Caronte & Tourist-dommen, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
50
Nationale regler, der fastsætter proceduremæssige frister på området for de nationale konkurrencemyndigheders konstatering af overtrædelser og pålæggelse af sanktioner, skal udformes på en sådan måde, at der skabes en ligevægt mellem på den ene side formålene med at garantere retssikkerheden og sikre, at sagerne behandles inden for en rimelig frist som generelle principper i EU-retten, og på den anden side den effektive gennemførelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF for at respektere offentlighedens interesse i at undgå, at det indre markeds funktion fordrejes af aftaler eller former for praksis, der kan skade konkurrencen (jf. i denne retning dom af 21.1.2021, Whiteland Import Export, C-308/19, EU:C:2021:47, præmis 49).
51
Med henblik på at afgøre, om en national fristordning skaber en sådan ligevægt, skal der bl.a. tages hensyn til den pågældende frists varighed og til alle de nærmere bestemmelser for dens anvendelse, såsom den dato, hvor den begynder at løbe, de nærmere regler for, hvornår fristen begynder at løbe, samt de regler, der gør det muligt at suspendere eller afbryde fristen (Caronte & Tourist-dommen, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
52
Der skal ligeledes tages hensyn til de konkurrenceretlige sagers særlige karakter og navnlig til den omstændighed, at sådanne sager principielt kræver en kompleks faktuel og økonomisk analyse (Caronte & Tourist-dommen, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
53
Med henblik på fastsættelsen af rimelige tidsmæssige grænser for de procedurer, som de nationale konkurrencemyndigheder gennemfører med henblik på at sanktionere konkurrencebegrænsende praksis, pålægger retssikkerhedsprincippet i øvrigt medlemsstaterne at indføre en fristordning, der er tilstrækkeligt præcis, klar og forudsigelig, for at give alle de involverede aktører mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der derved pålægges dem, og at disse sidstnævnte ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter (Caronte & Tourist-dommen, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
54
Endvidere kan medlemsstaterne ved fastsættelse af proceduremæssige frister på området for de nationale konkurrencemyndigheders konstatering af overtrædelser og pålæggelse af sanktioner ikke blot fastsætte generelle forældelsesregler, der finder anvendelse på overtrædelsesproceduren i sin helhed, men ligeledes i givet fald frister for afviklingen af visse trin i denne procedure (jf. i denne retning Caronte & Tourist-dommen, præmis 51).
55
Hvad angår disse frister kan medlemsstaterne bestemme, at de ikke fastsættes abstrakt og generelt, men fastsættes af disse myndigheder fra sag til sag på grundlag af kompleksiteten af den enkelte overtrædelsesprocedure, for så vidt som de nationale regler vedrørende de nævnte frister er i overensstemmelse med de krav, der er nævnt i denne doms præmis 50-53 (jf. analogt Caronte & Tourist-dommen, præmis 51).
56
Hvad angår muligheden for at udsætte den frist for afslutning af undersøgelsesfasen, som den nationale konkurrencemyndighed har fastsat i klagepunktsmeddelelsen, skal det for det første bemærkes, at Domstolen har fastslået, at de nationale konkurrencemyndigheder med henblik på en effektiv opfyldelse af deres forpligtelse til at gennemføre EU-konkurrenceretten skal være i stand til at prioritere de klager, de modtager, forskelligt, idet de med henblik herpå råder over en vid skønsmargen (Caronte & Tourist-dommen, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
57
Det kan imidlertid ikke udelukkes, at en national konkurrencemyndighed afhængigt af den prioritet, der skal gives en eller flere verserende overtrædelsesprocedurer, er tvunget til midlertidigt at udsætte undersøgelsen af en anden overtrædelsesprocedure og dermed fristen for afslutningen af undersøgelsesfasen i den pågældende procedure.
58
For det andet kræver sager, der henhører under de EU-konkurrenceretlige bestemmelser, således som det fremgår af nærværende doms præmis 52, principielt, at der foretages en kompleks faktuel og økonomisk analyse. I et betydeligt antal sager, der har en høj grad af kompleksitet, kan det således vise sig nødvendigt at vedtage en lang række retsakter og undersøgelsesforanstaltninger med henblik på at foretage en sådan analyse, idet sådanne handlinger og foranstaltninger nødvendigvis forlænger overtrædelsesprocedurens varighed (jf. i denne retning dom af 21.1.2021, Whiteland Import Export, C-308/19, EU:C:2021:47, præmis 56).
59
For det tredje har Domstolen fastslået, at nationale forældelsesregler, der på grund af deres iboende forhold på systemisk plan er til hinder for pålæggelse af effektive og afskrækkende sanktioner for overtrædelser af de EU-konkurrenceretlige bestemmelser, kan gøre anvendelsen af EU-konkurrenceretten umulig eller uforholdsmæssigt vanskelig. Domstolen har følgelig fastslået, at en national lovgivning, der fastsatte en forældelsesfrist, hvis anvendelse, henset til de konkurrenceretlige sagers høje kompleksitet, kunne skabe en systemisk risiko for straffrihed for forhold, der udgør overtrædelser af denne ret, ikke var i overensstemmelse med effektivitetsprincippet (Caronte & Tourist-dommen, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).
60
På denne baggrund kan et forbud for en national konkurrencemyndighed mod at udsætte fristen for afslutning af undersøgelsesfasen i en overtrædelsesprocedure være til hinder for, at der pålægges effektive og afskrækkende sanktioner for overtrædelser af artikel 101 TEUF eller 102 TEUF.
61
Et sådant forbud kan nemlig forhindre denne myndighed i at foretage en undersøgelse, der omfatter alle aspekter af en konkurrencebegrænsende praksis, ved at forpligte den til at vedtage en afgørelse på grundlag af potentielt ufuldstændige oplysninger, og dette for ikke at blive frataget muligheden for at pålægge de virksomheder, til hvilke fristen for afslutning oprindeligt er blevet meddelt, sanktioner. Resultatet heraf er en risiko for straffrihed for visse forhold, der udgør overtrædelser af de nævnte artikler, og/eller straffrihed for adfærd udvist af visse andre virksomheder, der ligeledes har deltaget i disse overtrædelser, men som ikke har været omfattet af overtrædelsesproceduren fra begyndelsen heraf.
62
Det følger heraf, at de nationale konkurrencemyndigheder, når det er nødvendigt for at kunne pålægge effektive og afskrækkende sanktioner for overtrædelser af EU-konkurrenceretten, skal kunne udsætte fristen for afslutning af undersøgelsesfasen i denne procedure.
63
En sådan udsættelse af fristen for afslutning bør imidlertid principielt ikke medføre en overskridelse af den rimelige frist, inden for hvilken den nævnte fase af overtrædelsesproceduren skal afsluttes.
64
I denne henseende fremgår det af Domstolens praksis, at den rimelige karakter af fristen til at vedtage en foranstaltning vurderes på grundlag af samtlige omstændigheder i den konkrete sag, herunder navnlig tvistens betydning for den pågældende, sagens kompleksitet og de involverede parters adfærd (jf. i denne retning dom af 28.2.2013, Fornyet prøvelse Arango Jaramillo m.fl. mod EIB, C-334/12 RX-II, EU:C:2013:134, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
65
Når dette er sagt, er listen over disse kriterier ikke udtømmende, og vurderingen af fristens rimelige karakter kræver ikke en systematisk undersøgelse af sagens omstændigheder med henblik på hvert enkelt af kriterierne, når varigheden af proceduren fremstår som begrundet med hensyn til et enkelt kriterium. Sagens kompleksitet kan således anvendes til at begrunde en frist, der ved første øjekast synes for lang (dom af 25.1.2007, Sumitomo Metal Industries og Nippon Steel mod Kommissionen, C-403/04 P og C-405/04 P, EU:C:2007:52, præmis 117 og den deri nævnte retspraksis).
66
Domstolen har ligeledes præciseret, at den rimelige karakter af en frist ikke kan fastlægges under henvisning til en bestemt maksimumsgrænse, der fastsættes på abstrakt vis, men skal vurderes i hvert enkelt tilfælde under hensyn til sagens omstændigheder (dom af 28.2.2013, Fornyet prøvelse Arango Jaramillo m.fl. mod EIB, C-334/12 RX-II, EU:C:2013:134, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
67
Mere generelt bør en udsættelse af fristen for afslutning af undersøgelsesfasen i overtrædelsesproceduren ikke føre til en tilsidesættelse af de berørte virksomheders grundlæggende rettigheder. En medlemsstat skal nemlig ved udøvelsen af sin procesautonomi sikre ikke blot den fulde virkning af EU-konkurrenceretten samt sikre en effektiv retsforfølgning og strafferetlig håndhævelse af lovovertrædelser, men også overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, navnlig retten til forsvar for de virksomheder, der er omfattet af overtrædelsesprocedurer (jf. i denne retning Caronte & Tourist-dommen, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
68
I denne sammenhæng bemærkes, at retten til god forvaltning indebærer en forpligtelse for forvaltningen til at begrunde sine afgørelser (dom af 24.11.2020, Minister van Buitenlandse Zaken, C-225/19 og C-226/19, EU:C:2020:951, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis), idet denne forpligtelse, for så vidt som den har til formål at gøre det muligt for den berørte at forstå grundene til en individuel bebyrdende afgørelse, ligeledes udgør en nødvendig følge af princippet om overholdelsen af retten til forsvar (jf. i denne retning dom af 8.5.2019, PI, C-230/18, EU:C:2019:383, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
69
Følgelig skal udsættelsen af fristen for afslutning af undersøgelsesfasen i en overtrædelsesprocedure for det første i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet, der er nævnt i denne doms præmis 53, og det krav om forudsigelighed, der følger heraf, meddeles den berørte virksomhed hurtigst muligt og under alle omstændigheder inden udløbet af fristen for udsættelse af afslutningen. Desuden skal der i afgørelsen om udsættelse fastsættes en ny frist for afslutningen af denne undersøgelsesfase.
70
I denne henseende fremgår det af Domstolens praksis, at retssikkerhedsprincippet, der hænger sammen med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, navnlig kræver, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, især når de kan have bebyrdende virkninger for personer og virksomheder. I øvrigt gælder retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning for enhver borger, som befinder sig i en situation, hvor den kompetente myndighed har givet den pågældende anledning til at nære begrundede forhåbninger ved at give vedkommende præcise løfter (dom af 17.10.2018, Klohn, C-167/17, EU:C:2018:833, præmis 50 og 51 og den deri nævnte retspraksis).
71
I sit skriftlige indlæg har Imballagi Piemontesi påberåbt sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning med henblik på at gøre gældende, at AGCM ikke var berettiget til at udsætte fristen for afslutningen af den omhandlede undersøgelse. Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse fremgår det imidlertid ikke af de sagsakter, som Domstolen råder over, at dette selskab havde modtaget forsikringer fra denne myndighed om, at den frist for afslutning, der var fastsat i klagepunktsmeddelelsen, ikke kunne udsættes.
72
For det andet skal udsættelsen af fristen for afslutning af undersøgelsesfasen i en overtrædelsesprocedure være behørigt begrundet med, at der er indtrådt omstændigheder, der har gjort undersøgelsen mere kompleks end det, som den nationale konkurrencemyndighed havde lagt til grund på tidspunktet for fastsættelsen af denne frist.
73
I denne henseende har den forelæggende ret anført, at den omhandlede undersøgelsesprocedure var usædvanligt kompleks, og at både antallet af virksomheder, der var berørt af denne procedure, og genstanden for denne var blevet udvidet med tiden. Dette forklarer, hvorfor fristen for afslutning af den nævnte procedure blev udsat to gange med henblik på dels at sikre en effektiv udførelse af AGCM’s opgaver, dels at sikre retten til forsvar for såvel de virksomheder, der oprindeligt var omfattet af den samme procedure, som for de virksomheder, som denne procedure blev udvidet til at omfatte. Det tilkommer denne ret at efterprøve, om afgørelserne om udsættelse af fristen for afslutning af den omhandlede undersøgelse var behørigt begrundet i sådanne omstændigheders indtræden.
74
Endelig skal udsættelsen af fristen for afslutning af undersøgelsesfasen i en overtrædelsesprocedure i overensstemmelse med princippet om effektiv domstolsbeskyttelse i chartrets artikel 47 for det tredje kunne gøres til genstand for domstolsprøvelse med henblik på at efterprøve, om afgørelsen om udsættelse af denne frist og om fastsættelse af en ny frist for afslutning er blevet vedtaget under overholdelse af princippet om en rimelig frist og den berørte virksomheds ret til forsvar, hvilket navnlig indebærer, at denne afgørelse blev meddelt virksomheden rettidigt, og at den var behørigt begrundet i, at der var opstået omstændigheder, som gjorde undersøgelsen mere kompleks end det, som den nationale konkurrencemyndighed havde lagt til grund på tidspunktet for fastsættelsen af den udsatte frist.
75
I det foreliggende tilfælde synes det godtgjort, at der foreligger en sådan domstolsprøvelse, således som det fremgår af såvel forelæggelsesafgørelsen som af Imballaggi Piemontesis skriftlige indlæg, hvori det anføres, at Imballaggi Piemontesi har anfægtet de to forlængelser af fristen for afslutning af den omhandlede undersøgelse ved de italienske domstole.
76
Det skal endvidere tilføjes, at selv om en sådan udsættelse i et givet tilfælde måtte være i strid med princippet om overholdelse af en rimelig frist, fremgår det af fast retspraksis, at en tilsidesættelse af dette princip kun kan begrunde annullation af en afgørelse, der er truffet efter en administrativ procedure i henhold til artikel 101 TEUF eller 102 TEUF, hvis den ligeledes indebærer en tilsidesættelse af den pågældende virksomheds ret til forsvar (dom af 4.10.2024, Ferriere Nord mod Kommissionen, C-31/23 P, EU:C:2024:851, præmis 150 og den deri nævnte retspraksis), og at det i denne sammenhæng påhviler denne virksomhed retligt fyldestgørende at bevise, at den på grund af den administrative procedures udstrakte varighed har haft vanskeligt ved at forsvare sig mod konkurrencemyndighedens hævdelser (jf. analogt dom af 29.3.2011, ArcelorMittal Luxembourg mod Kommissionen og Kommissionen mod ArcelorMittal Luxembourg m.fl., C-201/09 P og C-216/09 P, EU:C:2011:190, præmis 118 og den deri nævnte retspraksis).
77
Den forelæggende ret har imidlertid anført, at Imballaggi Piemontesi i tvisten i hovedsagen ikke har godtgjort, at udsættelsen af fristen for afslutning af den omhandlede undersøgelse har skadet Imballaggi Piemontesis udøvelse af sin ret til forsvar.
78
Endelig skal det præciseres, at muligheden for at udsætte fristen for afslutning af sager om overtrædelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, som de nationale konkurrencemyndigheder har indledt, under alle omstændigheder er underlagt den maksimale grænse for den absolutte forældelsesfrist, som det påhviler medlemsstaterne at fastlægge, under forudsætning af, at ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet overholdes (jf. i denne retning dom af 21.1.2021, Whiteland Import Export, C-308/19, EU:C:2021:47, præmis 37).
79
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 101 TEUF, sammenholdt med det almindelige princip om retten til god forvaltning, chartrets artikel 47 og effektivitetsprincippet, skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der i forbindelse med en national konkurrencemyndigheds procedure med henblik på konstatering af en konkurrencebegrænsende praksis ikke udtrykkeligt fastsætter, at den frist for afslutning af undersøgelsesfasen i denne procedure, som denne myndighed har fastsat i klagepunktsmeddelelsen, har en ufravigelig karakter, således at den nævnte myndighed ensidigt kan udsætte denne frist ved begrundede foranstaltninger, der er underlagt en domstolskontrol, når der opstår omstændigheder, der bevirker en udvidelse af genstanden for denne procedure eller antallet af berørte virksomheder, forudsat at en sådan udsættelse ikke medfører en overskridelse af den rimelige frist, inden for hvilken denne undersøgelsesfase skal afsluttes.
Sagsomkostninger
80
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tiende Afdeling) for ret:
Artikel 101 TEUF, sammenholdt med det almindelige princip om retten til god forvaltning, artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og effektivitetsprincippet
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der i forbindelse med en national konkurrencemyndigheds procedure med henblik på konstatering af en konkurrencebegrænsende praksis ikke udtrykkeligt fastsætter, at den frist for afslutning af undersøgelsesfasen i denne procedure, som denne myndighed har fastsat i klagepunktsmeddelelsen, har en ufravigelig karakter, således at den nævnte myndighed ensidigt kan udsætte denne frist ved begrundede foranstaltninger, der er underlagt en domstolskontrol, når der opstår omstændigheder, der bevirker en udvidelse af genstanden for denne procedure eller antallet af berørte virksomheder, forudsat at en sådan udsættelse ikke medfører en overskridelse af den rimelige frist, inden for hvilken denne undersøgelsesfase skal afsluttes.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.