Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 16 de abril de 2026 (1)
Processos apensos C‑27/25 e C‑356/25
SU
e
Wild of Ireland Defence CLG
contra
An Coimisiún Pleanála, anteriormente An Bord Pleanála, e o.,
Interveniente:
Knocknamona Windfarm Limited
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Court of Appeal (Tribunal de Recurso, Irlanda)]
e
Paddy Massey
contra
An Coimisiún Pleanála, anteriormente An Bord Pleanála, e o.,
Interveniente:
Curns Energy Limited
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela High Court (Tribunal Superior, Irlanda)]
« Pedido de decisão prejudicial — Diretiva 92/43/CEE — Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens — Diretiva 2009/147/CE — Conservação das aves selvagens — Zonas especiais de conservação — Avaliação adequada das incidências de um plano ou projeto suscetíveis de afetar de forma significativa um sítio protegido à luz dos objetivos de conservação do sítio — Análise prévia da necessidade de uma avaliação adequada das incidências — Falta de fixação de objetivos de conservação específicos do sítio »
I.      Introdução
1.        O artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva Habitats (2) exige que os Estados‑Membros procedam a uma avaliação ex
ante para determinar se um plano ou um projeto afeta de forma significativa sítios Natura 2000. O objeto dessa avaliação é a adequação das incidências desse plano ou desse projeto sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. No entanto, essa avaliação é possível se os Estados‑Membros não tiverem fixado objetivos de conservação específicos para o sítio em causa? Além disso, esses objetivos de conservação também constituem um requisito para a análise prévia, um screening, da necessidade de uma avaliação completa de impacto ambiental? Estas questões são o objeto dos dois presentes processos.
2.        Com efeito, para estas avaliações, também é possível, se necessário, identificar
objetivos de conservação de uma forma diferente da sua definição específica para cada sítio. Tal não tem necessariamente de conduzir a uma redução da proteção, podendo, pelo contrário, o âmbito da proteção ser mesmo mais abrangente antes da definição de objetivos de conservação específicos, que implicam uma ponderação entre diferentes objetivos e outros interesses.
A Diretiva Habitats prevê também, pelo menos a título transitório, avaliações das incidências nesta base.
3.        A questão de saber se a definição de objetivos de conservação específicos do
sítio é, não obstante, um requisito prévio para a avaliação das incidências e para a
análise prévia não tem apenas importância processual. Com efeito, é duvidoso que as autoridades dos Estados‑Membros
possam proceder à análise prévia ou, se necessário, à avaliação adequada na falta de objetivos de conservação. Nos termos do artigo 6.°, n.° 3, segundo período, da Diretiva Habitats, a aprovação por parte dessas autoridades pressupõe designadamente a realização dessa avaliação. Este problema pode afetar um grande número de projetos na União, uma vez que existem dúvidas sobre em que medida e, se for caso disso, em que momento é que os Estados‑Membros
fixaram objetivos de conservação específicos para cada sítio.
II.    Quadro jurídico
A.      Diretiva Aves
4.        A Diretiva Aves atualmente em vigor (3) é uma versão codificada de uma diretiva anterior de 1979 (4), pela qual a então Comunidade Económica Europeia adotou pela primeira vez normas em matéria de proteção da natureza. No entanto, para efeitos do presente processo, as duas versões são, tanto quanto é possível apurar, idênticas.
5.        O artigo 4.° da Diretiva Aves prevê a designação de zonas de proteção especial para as aves (a seguir «ZPE»):
«1.      As espécies mencionadas no anexo I são objeto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.
Para o efeito, são tomadas em consideração:
a)      As espécies ameaçadas de extinção;
b)      As espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats;
c)      As espécies consideradas raras, porque as suas populações são reduzidas ou porque a sua repartição local é restrita;
d)      Outras espécies necessitando de atenção especial devido à especificidade do seu habitat.
Tem‑se em conta, para proceder às avaliações, quais as tendências e as variações dos níveis populacionais.
Os Estados‑Membros classificam, nomeadamente, em zonas de proteção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente diretiva.
2.      Os Estados‑Membros tomam medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de proteção na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente diretiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. Com esta finalidade, os Estados‑Membros atribuem uma importância especial à proteção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.
3.      [...]
4.      Os Estados‑Membros tomam as medidas adequadas para evitar, nas zonas de proteção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats, bem como as perturbações que afetam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objetivos do presente artigo. Para além destas zonas de proteção, os Estados‑Membros esforçam‑se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats.»
B.      Diretiva Habitats
6.        A Diretiva Habitats de 1992 alarga o âmbito de aplicação da proteção da natureza prevista no direito da União a outras espécies de fauna e de flora, bem como a determinados tipos de habitats, e integra parcialmente a anterior Diretiva Aves.
7.        Os objetivos de conservação são mencionados nos considerandos 7 e 8 da Diretiva Habitats:
«Considerando que, em cada zona designada, devem ser aplicadas as medidas necessárias para concretizar os objetivos de conservação prosseguidos.
[...]
Considerando que qualquer plano ou programa suscetível de afetar de modo significativo os objetivos de conservação de um sítio designado ou a designar no futuro deve ser objeto de avaliação adequada.»
8.        O artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva Habitats, descreve a rede europeia de zonas de preservação:
«É criada uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação denominada “Natura 2000”. Esta rede, formada por sítios que alojam tipos de habitats naturais constantes do anexo I e habitats das espécies constantes do anexo II, deve assegurar a manutenção ou, se necessário, o restabelecimento dos tipos de habitats naturais e dos das espécies em causa num estado de conservação favorável, na sua área de repartição natural.
A rede Natura 2000 compreende também as zonas de proteção especial designadas pelos Estados‑Membros nos termos da [Diretiva Aves].»
9.        A designação de zonas de preservação ao abrigo da Diretiva Habitats pressupõe que os Estados‑Membros identifiquem, em primeiro lugar, sítios adequados com base em critérios científicos e os proponham à Comissão (artigo 4.°, n.° 1). Em seguida, a Comissão deve adotá‑los como sítios de importância comunitária (artigo 4.°, n.° 2).
10.      O artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva Habitats regula a designação dos sítios de importância comunitária em zonas especiais de conservação:
«A partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no n.° 2, o Estado‑Membro em causa designará esse sítio como zona especial de conservação, o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, por um lado, e em função das ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios, por outro.»
11.      No entanto, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva Habitats, determinadas disposições de proteção já se aplicam aos sítios de importância comunitária mesmo antes desta designação:
«Logo que um sítio seja inscrito na lista prevista no [artigo 4.°, n.° 2, terceiro parágrafo] ficará sujeito ao disposto nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.°»
12.      As disposições de proteção relativas a essas zonas especiais de conservação estão enunciadas no artigo 6.° da Diretiva Habitats:
«1.      Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.
2.      Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.
3.      Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4.      Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projeto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000. [...]»
13.      O artigo 7.° da Diretiva Habitats substitui uma disposição de proteção da Diretiva Aves por algumas das suas próprias disposições:
«As obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.° substituem as decorrentes do n.° 4, primeira frase, do artigo 4.° da [Diretiva Aves], no respeitante às [ZPE] classificadas nos termos do n.° 1 do artigo 4.° ou analogamente reconhecidas nos termos do n.° 2, do artigo 4.° da presente diretiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado‑Membro nos termos da [Diretiva Aves], se esta for posterior.»
III. Matéria de facto
A.      Processo Knocknamona
14.      Em 28 de setembro de 2022, a An Coimisiún Pleanála (anteriormente An Board Pleanála, Agência do Ordenamento do Território, Irlanda) concedeu à sociedade Knocknamona Windfarm Limited (a seguir «Knocknamona») uma licença de construção para a alteração de um parque eólico previamente autorizado no condado de Waterford, Irlanda. Com esta decisão, a Agência do Ordenamento do Território autorizou a construção de turbinas eólicas mais altas, até uma altura total de 155 metros, e de um mastro anemométrico
mais alto (99 m).
15.      No âmbito da avaliação do pedido de licença de construção, a Agência do Ordenamento do Território procedeu a uma avaliação adequada das incidências do projeto de construção sobre cinco sítios protegidos identificados ao abrigo das Diretivas Habitats e Aves, entre os quais a ZPE de Blackwater Callows, situada em Cork e em Waterford. Esta ZPE, classificada ao abrigo da Diretiva Aves, situa‑se a 13 km do local do parque eólico, no seu ponto mais próximo, e a 13,5 km da turbina eólica mais próxima. Não é contestado que, no momento da decisão da Agência do Ordenamento do Território, não existiam objetivos de conservação específicos do sítio para a ZPE de Blackwater Callows.
16.      A Agência do Ordenamento do Território baseou‑se no relatório do seu inspetor para adotar a sua decisão. Segundo esse relatório, os objetivos de conservação da ZPE Blackwater Callows tratavam‑se de um «documento de objetivos de conservação genéricos». Os interesses legítimos do sítio, isto é, as espécies e os habitats
que conduziram à classificação do sítio, são o cisne‑bravo (Cygnus cygnus), a piadeira (Mareca penelope ou Anas penelope), a marrequinha‑comum (Anas crecca), o maçarico‑de‑bico‑direito (Limosa limosa), bem como certos habitats húmidos e as aves aquáticas que o frequentam.
17.      O inspetor da Agência do Ordenamento do Território concluiu que, no que respeita aos interesses legítimos (com exceção do cisne‑bravo), se podia excluir qualquer incidência prejudicial sobre a integridade do sítio com base no facto de os habitats dos sítios do parque eólico não serem adequados para nenhuma destas espécies. Quanto ao cisne‑bravo, o inspetor concluiu que as inspeções pertinentes não indicavam a sua presença nos sítios do parque eólico, nem nas suas imediações. Por conseguinte, concluiu que o aumento solicitado, tanto no que respeita à altura como ao diâmetro, não afetaria a integridade da ZPE no que respeita a essas espécies. Este facto não é contestado por nenhuma das partes. Assim, a Agência do Ordenamento do Território concluiu que o projeto de construção não afetaria, enquanto tal, a integridade da ZPE de Blackwater Callows.
18.      A SU e a Wild Ireland Defence deram início um processo de fiscalização jurisdicional da legalidade dessa decisão, alegando nomeadamente que, na falta de objetivos de conservação para a ZPE de Blackwater Callows, a Agência do Ordenamento do Território não era competente para proceder a uma avaliação adequada das incidências do projeto de construção.
19.      A High Court (Tribunal Superior, Irlanda) declarou que, em determinadas circunstâncias — mesmo na maior parte das circunstâncias —
é necessária a existência de objetivos de conservação para realizar uma avaliação adequada válida. Todavia, considerou que, atentas as especificidades do caso em apreço, teria sido possível proceder a uma avaliação adequada válida mesmo na falta desses objetivos. Tal deve‑se ao facto de as provas científicas terem demonstrado que — independentemente da fixação de objetivos de conservação — o interesse legítimo — no caso em apreço, a presença do cisne‑bravo — não seria, em qualquer caso, afetado pelo projeto de construção. A Agência do Ordenamento do Território concluiu, com base numa certeza científica razoável, que o projeto «não afetará a integridade do sítio», uma vez que, no que respeita às incidências relevantes fora do sítio do projeto, seria necessária a presença física do cisne‑bravo no sítio do parque eólico de Knocknamona, presença essa que foi excluída. Esta constatação diz respeito ao risco de colisão das aves com as turbinas eólicas (5).
20.      Desta decisão foi interposto recurso pela SU e pela Wild Ireland Defence para a Court of Appeal (Tribunal de Recurso, Irlanda).
B.      Processo Curns
21.      Em 8 de janeiro de 2021, a Curns Energy Limited (a seguir «Curns») apresentou à Agência do Ordenamento do Território um pedido de autorização para a construção de um parque eólico. O projeto situa‑se a 9,9 km da ZPE de Blackwater Callows. Os documentos relativos ao pedido continham nomeadamente um relatório de avaliação de impacto ambiental, um relatório de análise prévia da necessidade de uma avaliação adequada e a denominada «Declaração de Impacto Natura», um parecer científico relativo às incidências do projeto sobre os sítios Natura 2000 previsto no direito irlandês.
22.      Por Despacho de 8 de novembro de 2023, a Agência do Ordenamento do Território concedeu a licença de construção para o projeto em causa. Em 11 de janeiro de 2024, o Sr. Paddy Massey impugnou essa licença de construção.
23.      No entanto, os objetivos e as medidas de conservação específicos do sítio para a ZPE de Blackwater Callows só foram fixados em 24 de março de 2024. No âmbito do processo judicial, reconheceu‑se que essa fixação ocorreu tardiamente.
24.      Em 11 de abril de 2025, a High Court excluiu qualquer possibilidade plausível de que a não tomada em consideração de objetivos e/ou medidas de conservação pudesse, no caso em apreço, ter incidências sobre um sítio Natura 2000. Por conseguinte, recusou anular a licença de construção, independentemente da resposta ao presente pedido de decisão prejudicial. No entanto, submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial para que este possa determinar se, pelo menos, pode declarar em benefício do demandante que a análise prévia da necessidade de uma avaliação adequada das incidências teria exigido a existência de objetivos de conservação específicos para cada sítio.
IV.    Pedido de decisão prejudicial
25.      No processo Knocknamona, a Court of Appeal (Tribunal de Recurso) submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão:
«São os objetivos de conservação válidos para uma zona de proteção especial uma condição prévia da competência da autoridade competente para realizar uma avaliação adequada válida ao abrigo do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, no âmbito da apreciação de um pedido de concessão de licenciamento do projeto?»
26.      Por Despacho de 20 de março de 2025, Knocknamona (C‑27/25, EU:C:2025:203), o presidente do Tribunal de Justiça indeferiu o pedido de tramitação acelerada apresentado pela Court of Appeal. No entanto, considerou que o processo devia ser julgado prioritariamente.
27.      A SU e a Wild Ireland Defence CLG, a Agência do Ordenamento do Território, a Knocknamona Windfarms Limited, a Irlanda e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas.
28.      Na sequência do pedido de decisão prejudicial acima referido, a High Court (Tribunal Superior) submeteu, a título complementar, no processo Curns, a seguinte questão ao Tribunal de Justiça:
«O artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, tal como aplicado à Diretiva Aves pelo artigo 7.° da Primeira Diretiva, tem por efeito que a apreciação, por uma autoridade competente de um Estado‑Membro, da questão de saber se um plano ou projeto que não esteja diretamente relacionado com a gestão de [uma ZPE]
e não seja necessário para essa gestão
[…] é suscetível de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos ou projetos, deve ser efetuada por referência aos objetivos e/ou medidas de conservação estabelecidos para o sítio em causa e/ou, em especial, para qualquer sítio que se proponha excluir da avaliação por não ser suscetível de ser afetado de forma significativa?»
29.      A High Court (Tribunal Superior) indicou ainda que o Sr. Paddy Massey manifestou expressamente a sua vontade de que o Tribunal de Justiça não procedesse à anonimização do seu nome nas publicações relativas ao processo.
30.      Foram apresentadas observações escritas pelo Sr. Paddy Massey, pela Irlanda e pela Comissão.
31.      Em 22 de outubro de 2025, o presidente do Tribunal de Justiça ordenou a apensação dos dois processos e também a tramitação prioritária do processo Curns. Na audiência realizada em 25 de março de 2026, participaram a SU e a Wild Ireland Defence CLG, bem como o Sr. Paddy Massey, em conjunto, a Agência do Ordenamento do Território, a Knocknamona, a Curns, a Irlanda e a Comissão Europeia.
V.      Apreciação jurídica
32.      Com o pedido de decisão prejudicial no processo Knocknamona, pretende‑se determinar se pode ser efetuada uma avaliação adequada das incidências, nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, se as autoridades competentes não tiveram fixado objetivos de conservação específicos do sítio para a zona de conservação em causa. O processo Curns suscita a questão prévia de saber se é necessário que os objetivos de conservação específicos do sítio tenham sido definidos para poder proceder a uma
análise prévia da necessidade de uma avaliação adequada das incidências.
33.      É por esta razão que, após algumas observações sobre a admissibilidade do processo Curns (v., a este respeito, ponto A, infra), importa, antes de mais, tecer uma observação preliminar sobre estas duas fases de avaliação (v., a este respeito, ponto B, infra). Em seguida, há que esclarecer a obrigação
de fixar objetivos de conservação específicos do sítio para os sítios Natura 2000 (v., a este respeito, ponto C, infra). Só depois poderão ser examinadas as consequências da inexistência de objetivos de conservação específicos para cada sítio para a avaliação adequada das incidências (v., a este respeito, ponto D, infra) e para a análise prévia (v., a este respeito, ponto E, infra). Por último, na hipótese de o Tribunal de Justiça não partilhar do nosso ponto de vista, proporei ainda uma limitação no tempo dos efeitos da sua decisão (v., a este respeito, ponto F, infra).
A.      Quanto à admissibilidade do processo Curns
34.      A Comissão considera que o pedido de decisão prejudicial no processo Curns é inadmissível pelo facto de a High Court (Tribunal de Recurso) já se ter pronunciado quanto ao mérito neste processo. Por conseguinte, a resposta deixaria de ser relevante para a resolução do litígio.
35.      Segundo a argumentação da Irlanda, embora esta decisão quanto ao mérito ainda não tenha transitado em julgado, uma vez que ainda está pendente na Supreme Court (Supremo Tribunal, Irlanda) um requerimento de admissão de recurso, tal não altera o facto de, no estado atual do processo, a High Court (Tribunal de Recurso)
(já) não necessitar de uma resposta para decidir do litígio quanto ao mérito.
36.      No entanto, a High Court (Tribunal de Recurso) indica que deve ainda determinar se a análise prévia da necessidade de uma avaliação adequada das incidências teria exigido a existência de objetivos de conservação específicos do sítio. Esta conclusão diz respeito à procedência inicial da ação. Caso a ação fosse inicialmente procedente, tal teria, pelo menos, consequências quanto às custas processuais, que são frequentemente significativas nos órgãos jurisdicionais irlandeses.
37.      Nestas circunstâncias, o pedido de decisão prejudicial deve ser considerado admissível.
B.      Funcionamento da avaliação adequada das incidências e da análise prévia
38.      O artigo 6.° da Diretiva Habitats prevê um conjunto de obrigações e de procedimentos específicos. Como resulta do artigo 2.°, n.° 2, estas medidas destinam‑se a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse para a União num estado de conservação favorável. Tal visa atingir o objetivo mais geral da diretiva que é garantir um alto nível de proteção do ambiente nos sítios por ela protegidos (6).
39.      Para efeitos de um processo de aprovação, o importante é, antes de mais, a avaliação adequada das incidências nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, uma vez que, em conformidade com o segundo período desta disposição, as autoridades nacionais competentes só podem autorizar um plano ou projeto depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade de um sítio Natura 2000. Segundo jurisprudência constante, tal conclusão só pode ser adotada quando não subsiste nenhuma dúvida razoável, do ponto de vista científico, quanto à inexistência de efeitos prejudiciais para a integridade do sítio (7).
40.      Por conseguinte, a avaliação adequada das incidências não pode apresentar lacunas e deve incluir
verificações e conclusões completas, precisas e definitivas, por forma a dissipar toda e qualquer dúvida cientificamente razoável quanto aos efeitos dos planos ou projetos previstos para sítio protegido em causa (8).
41.      Quando deve, então, ser realizada uma avaliação adequada das incidências?
42.      Nos termos do artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva Habitats, qualquer plano ou projeto suscetível de afetar um sítio Natura 2000 de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, deve ser objeto de uma avaliação adequada das suas incidências.
43.      Assim, a exigência dessa avaliação está sujeita à condição de haver uma probabilidade ou um risco de um plano ou um projeto afetar o sítio em causa de forma significativa. Para efeitos da interpretação da Diretiva Habitats a este respeito, há que ter em conta, em especial, o princípio da precaução, que é um dos fundamentos da política de proteção de um nível elevado prosseguido pela União no domínio do ambiente, em conformidade com o artigo 191.°, n.° 2, primeiro parágrafo, TFUE. O Tribunal de Justiça deduziu daí que essa probabilidade ou esse risco existe quando não se pode excluir, com base em elementos objetivos, que o plano ou o projeto em causa afeta o sítio em causa de forma significativa (9). Por conseguinte, em caso de dúvida quanto à inexistência de efeitos significativos, deve‑se proceder a essa avaliação adequada completa (10).
44.      Já foi exposto que, mesmo no âmbito da
análise prévia, essas dúvidas devem ser razoáveis do ponto de vista científico (11).Caso contrário, a avaliação adequada das incidências correria o risco de ser sempre necessária, uma vez que dúvidas não razoáveis ou não científicas podem sempre ser suscitadas, mas dificilmente podem ser dissipadas de forma convincente. O Tribunal de Justiça concordou com esta posição (12).
45.      Assim, tanto no âmbito da análise prévia como no da avaliação adequada propriamente dita, o critério é o de afastar qualquer dúvida científica razoável relativamente à ausência de afetação significativa dos sítios Natura 2000.
46.      No entanto, estas duas fases distinguem‑se quanto à intensidade alcance da avaliação. A delimitação precisa dependerá, em regra, das circunstâncias do caso concreto, bem como dos conhecimentos científicos e técnicos relevantes. Se, no âmbito da análise prévia, as informações já disponíveis independentemente do projeto demonstrarem, sem margem para dúvidas, que um projeto não é suscetível de afetar um sítio Natura 2000, não é necessária uma avaliação adequada completa. Em contrapartida, se se verificar, na primeira fase, que é necessária a realização de um novo parecer científico e/ou a aplicação de conhecimentos de outros domínios, deverá proceder‑se à avaliação adequada (13), a qual também inclui a participação do público (14).
47.      O ponto de referência de ambos os exames reside nos objetivos de conservação do sítio em causa.
48.      No que diz respeito à avaliação adequada propriamente dita, tal resulta logo do artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva Habitats, que prevê expressamente uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. É certo que o objetivo de avaliar as incidências de um plano ou de um projeto nos objetivos de conservação só resulta com particular clareza da versão alemã desta disposição, ao passo que as outras versões linguísticas limitam‑se a exigir a tomada em consideração dos objetivos de conservação. No entanto, o décimo considerando também especifica nas demais versões linguísticas que qualquer plano ou programa suscetível de afetar de modo significativo os objetivos de conservação de um sítio designado ou a designar no futuro deve ser objeto de avaliação adequada (15).
49.      Tal corresponde à função dos objetivos de conservação. Estes definem quais os habitats ou espécies presentes no sítio, bem como os potenciais de desenvolvimento desses habitats e espécies, que devem ser protegidos (16) pelo artigo 6.°, n.° 3. Em contrapartida, as incidências sobre os habitats, as espécies ou os potenciais de desenvolvimento que não são objeto dos objetivos de conservação são irrelevantes na aplicação desta disposição e, portanto, na avaliação adequada das incidências (17).
50.      Porém, também na análise prévia da necessidade de uma avaliação adequada completa, importa apreciar, segundo jurisprudência constante, se o plano ou projeto em causa podem afetar os objetivos de conservação do sítio (18).
51.      No entanto, no pedido de decisão prejudicial no processo Curns, a High Court irlandesa (Tribunal Superior) sustenta que seria impraticável ter em conta os objetivos de conservação de todos os sítios excluídos. A grande maioria dos sítios poderia ser excluída devido à distância e à inexistência de vias plausíveis de impacto do plano ou projeto sobre o sítio em causa. A Diretiva Habitats
também não estabelece nenhuma relação textual entre a análise prévia e os objetivos de conservação. Por conseguinte, a análise prévia não dependeria da fixação de objetivos de conservação específicos para cada sítio.
52.      À primeira vista, esta posição afigura‑se convincente. A rede Natura 2000 compreende mais de 27 000 sítios (19), com um número correspondente de objetivos de conservação. Não é concebível proceder a uma verificação concreta de cada um desses sítios e de todos os objetivos de conservação aí fixados, a fim de verificar se um determinado plano ou projeto é suscetível de o afetar de forma significativa. Na prática, quase todos os sítios são excluídos da avaliação sem que se tenham em conta, de forma concreta, os seus objetivos de conservação, uma vez que parece impossível que o plano ou projeto tenha incidência nos sítios. Na maioria dos casos, esta hipótese baseia‑se provavelmente na distância entre o projeto e os sítios excluídos.
53.      No entanto, esta abordagem assenta, pelo menos implicitamente, em pressupostos relativos aos objetivos de conservação dos sítios excluídos e nas eventuais incidências do projeto.
54.      Com efeito, a possibilidade de uma
incidência depende do objeto sobre o qual esta pode recair. Na falta desse objeto, não é possível identificar ou excluir nenhuma incidência. Ora, os objetivos de conservação concretizam o objeto das incidências dos planos ou projetos (20), que devem ser apreciados no âmbito da análise prévia.
55.      Por conseguinte, se os objetivos de conservação da quase totalidade dos sítios Natura 2000 existentes não forem verificados em pormenor, tal deve‑se apenas ao facto de o projeto não ser suscetível de afetar os objetivos de conservação, designadamente devido à distância que o separa do sítio. Porém,
essa presunção também pode ser ilidida em determinadas circunstâncias, por exemplo, quando um rio liga um projeto a sítios Natura 2000 distantes (21).
56.      Por conseguinte, a questão de saber se um plano ou projeto é suscetível de afetar de forma significativa um sítio Natura 2000 só pode ser apreciada à luz dos objetivos de conservação desse sítio.
C.      Fixação dos objetivos de conservação
57.      Embora os objetivos de conservação constituam, assim, o ponto de referência para a avaliação adequada das incidências e para a análise prévia, resulta apenas de forma indireta da Diretiva Habitats e da Diretiva Aves que os Estados‑Membros devem fixar objetivos de conservação específicos para cada sítio Natura 2000.
58.      Entre as versões linguísticas iniciais do artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva Habitats, apenas a versão alemã utiliza o conceito de fixação de objetivos de conservação e, por conseguinte, exige expressamente uma decisão quanto a esses objetivos. Em contrapartida, as demais versões linguísticas iniciais (22) referem‑se apenas aos objetivos de conservação do sítio em causa, sem especificar como estes são estabelecidos.
59.      No entanto, no que diz respeito às zonas protegidas ao abrigo da Diretiva Habitats, resulta da própria função dos objetivos de conservação que estes devem ser fixados, o que, aliás, também é corroborado por outras disposições da Diretiva Habitats (v., a este respeito, ponto 1, infra). Esta conclusão deve ser aplicada às ZPE abrangidas pela Diretiva Aves (v., a este respeito, ponto 2, infra), como sucede, por exemplo, com a ZPE de Blackwater Callows.
1.      Objetivos de conservação para as zonas protegidas ao abrigo da Diretiva Habitats
60.      A fixação de objetivos de conservação é exigida nomeadamente pelo artigo 4.°, n.° 4, e pelo artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva Habitats (23).
61.      O artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva Habitats impõe aos Estados‑Membros que estabeleçam prioridades na designação das zonas de proteção. Para esse efeito, devem ter em conta a importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo de habitat natural a que se refere o anexo I ou de uma espécie a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, assim como as ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios. Por conseguinte, é necessário proceder a uma avaliação científica do sítio em causa, em especial dos tipos de habitats e das espécies aí presentes, no contexto da rede Natura 2000, a rede europeia de zonas de preservação.
62.      No entanto, a fixação destas prioridades pressupõe que os objetivos de conservação também tenham sido previamente definidos (24). Com efeito, ao fixarem prioridades, as autoridades competentes decidem da importância respetiva que atribuem aos diferentes objetivos de conservação de cada sítio, tanto entre si como no contexto global da rede Natura 2000. Se os objetivos de conservação fossem fixados apenas posteriormente, não estaria garantido que as prioridades anteriormente estabelecidas já os tivessem tido plenamente em consideração.
63.      Além disso, o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva Habitats prevê que os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios (25).
64.      A determinação das exigências ecológicas e das respetivas medidas de conservação pressupõe, do mesmo modo (obrigatoriamente (26)) que os objetivos de conservação tenham sido previamente fixados (27). Estas exigências são de natureza científica e dizem respeito a determinados habitats e espécies presentes na zona protegida, os quais são definidos pelos objetivos de conservação. Por conseguinte, o oitavo considerando da Diretiva Habitats também associa as medidas de conservação referidas no artigo 6.°, n.° 1 aos objetivos de conservação.
2.      Objetivos de conservação para as zonas de proteção especial (ZPE) ao abrigo da Diretiva Aves
65.      As considerações até agora desenvolvidas sobre a fixação de objetivos de conservação para as zonas de conservação ao abrigo da Diretiva Habitats não podem ser transpostas diretamente para as ZPE ao abrigo da Diretiva Aves. É certo que o artigo 7.° da Diretiva Habitats prevê que o artigo 6.°, n.os 2 a 4 é aplicável às ZPE, uma vez que o artigo 6.°, n.° 3 exige a existência de objetivos de conservação. Todavia, o artigo 4.°, n.° 4 e o artigo 6.°, n.° 1 não são aplicáveis às ZPE.
66.      Pelo contrário, o artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves continua a aplicar‑se às ZPE. Embora estas obrigações de proteção sejam formuladas de forma menos específica, visam, na prática, assegurar um nível de proteção equivalente ao previsto no artigo 4.°, n.° 4 e no artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva Habitats nas ZPE (28). Ora, um nível de proteção equivalente inclui a fixação de objetivos de conservação.
67.      Além disso, o estabelecimento de prioridades e a identificação das exigências ecológicas estão já implícitas no artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves. Com efeito, segundo esta disposição, devem ser tomadas medidas tendo em conta as necessidades da proteção das espécies. Estas necessidades dependem da situação concreta da ZPE em causa (29).
68.      Por estas razões, o Tribunal de Justiça já confirmou que os Estados‑Membros
também devem fixar objetivos de conservação para as ZPE ao abrigo da Diretiva Aves (30).
D.      Consequências para a avaliação adequada das incidências
69.      No entanto, decorre da obrigação de fixar os objetivos de conservação que, na falta desses objetivos, não é possível realizar uma avaliação adequada das incidências?
70.      Deve admitir‑se que uma avaliação adequada das incidências seria efetivamente impossível se os objetivos de conservação não pudessem ser identificados na falta
de uma fixação específica para um sítio.
71.      Com efeito, como já foi exposto (31), a compatibilidade do plano ou projeto em causa com os objetivos de conservação do sítio constitui o objeto da avaliação nos termos do artigo 6.°, n.° 3, primeiro
período, da Diretiva Habitats.
72.      Como a SU e a Wild Ireland Defence salientam corretamente, o Tribunal de Justiça declarou recentemente que os objetivos de conservação do sítio em causa constituem um ponto de referência obrigatório para a avaliação adequada das incidências (32). Resulta também do contexto mais amplo desta constatação que o Tribunal de Justiça visou efetivamente objetivos de conservação que as autoridades competentes devem fixar especificamente para cada zona (33).
73.      No entanto, não se pode deduzir daí que esta fixação seja um requisito obrigatório
para proceder a uma avaliação adequada das incidências. Com efeito, se necessário, também é possível identificar objetivos de conservação por outros meios (v., a este respeito, ponto 1, infra). A Diretiva Habitats prevê avaliações adequadas das incidências nesta base, pelo menos a título transitório, sem que tal diminua a proteção dos sítios (v., a este respeito, ponto 2, infra).
1.      Identificação provisória dos objetivos de conservação
74.      Os peritos dos promotores dos projetos e as autoridades responsáveis pela concessão de autorizações podem deduzir os objetivos de conservação necessários a uma avaliação nomeadamente a partir das informações que conduziram à designação da zona de proteção em causa (34) e que figuram na ficha de dados normalizada (35) relativa a essa zona (36), bem como, se for caso disso, tendo em conta conhecimentos adicionais sobre outras espécies e tipos de habitats aí presentes (37).
75.      Com efeito, para apreciar se um plano ou projeto afeta objetivos de conservação, basta, regra geral, presumir que todos os tipos e habitats dignos de proteção presentes no sítio estão abrangidos pelos objetivos de conservação. No que respeita aos sítios abrangidos pela Diretiva Habitats, estão em causa os tipos de habitats naturais enumerados no anexo I desta diretiva, incluindo as espécies típicas que nele vivem [artigo 1.°, alínea e)] e as espécies do anexo II. No que respeita às ZPE, estão em causa as espécies de aves enumeradas no anexo I da Diretiva Aves e as espécies migratórias não enumeradas nesse anexo cuja ocorrência seja regular, bem como os habitats dessas espécies. Apenas pode ser ignorada a presença de tipos de habitat ou espécies que sejam (justificadamente) classificados como insignificantes (38).
76.      Além disso, pode ser necessário alargar os objetivos de conservação a determinados potenciais de desenvolvimento sempre que seja necessária uma melhoria do estado dos tipos de habitats ou das populações de espécies para restabelecer o seu estado de conservação favorável (39). Com efeito, por força do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva Habitats, os Estados‑Membros devem estabelecer prioridades das zonas de proteção, nomeadamente, em função da sua importância para o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II.
77.      Também no caso das ZPE ao abrigo da Diretiva Aves, os Estados‑Membros podem ter de incluir nos objetivos de conservação objetivos de evolução, uma vez que, por força do artigo 3.°, n.° 1, devem manter ou restabelecer uma diversidade e uma extensão suficientes de habitats
para aves.
78.      Consequentemente, a integração de potenciais de desenvolvimento impõe‑se quando esta seja necessária tendo em conta o estado de conservação dos tipos de habitats e espécies em causa no interior da rede Natura 2000 no seu conjunto, as características do sítio, bem como os potenciais de desenvolvimento e os objetivos de conservação correspondentes dos outros sítios Natura 2000.
79.      Além disso, a Comissão expõe de forma convincente que uma avaliação adequada das incidências na falta de objetivos de conservação específicos do sítio pode implicar para os requerentes de autorizações e as autoridades responsáveis pela sua concessão obrigações especiais de identificação e de prova. Os objetivos de conservação fixados numa base científica segura são significativamente mais fiáveis do que os objetivos de conservação que só são identificados a título provisório por ocasião de uma avaliação adequada das incidências. Por conseguinte, podem ser necessários exames adicionais para preencher os requisitos da avaliação. Com efeito, esta deve, como já foi referido, excluir, com base em conclusões completas, precisas e definitivas, tendo em conta os melhores conhecimentos científicos na matéria, qualquer dúvida razoável quanto à inexistência de efeitos prejudiciais para a integridade do sítio em causa (40).
Consequentemente, também deve ser excluída qualquer dúvida quanto à suficiência dos objetivos de conservação em que se baseia a avaliação.
80.      A Comissão adota uma abordagem semelhante numa proposta de regulamento mais recente. Caso tenham sido fixados e tomados em consideração objetivos de conservação específicos do sítio, poderá, em determinadas condições, no âmbito de uma avaliação adequada das incidências, utilizar‑se dados ou informações que datem dos cinco anos precedentes (41).Esta proposta implica que uma avaliação adequada das incidências é possível mesmo na falta de fixação de objetivos de conservação específicos do sítio. Nesse caso, apenas devem ser utilizados dados mais recentes. Além disso, esta proposta ilustra o ponto de vista da Comissão de que os objetivos de conservação específicos dos sítios podem facilitar a realização de uma avaliação adequada das incidências.
81.      Por conseguinte, importa concluir que uma avaliação adequada das incidências pode, na prática, ser efetuada com base em objetivos de conservação identificados provisoriamente quando as autoridades competentes ainda não tiverem fixado objetivos de conservação específicos do sítio.
2.      Possibilidade de realizar uma avaliação adequada das incidências com base em objetivos de conservação provisórios
82.      No que respeita aos sítios identificados ao abrigo da Diretiva Habitats, o legislador pressupôs mesmo implicitamente esse método de identificação provisória dos objetivos de conservação, como a Knocknamona, a Agência de Ordenamento do Território e a Irlanda sublinham acertadamente. Com efeito, o artigo 4.°, n.° 4 concede aos Estados‑Membros um prazo de seis anos para estabelecerem prioridades e, portanto, os objetivos de conservação das zonas protegidas, depois de a Comissão as ter inscrito na lista dos sítios de importância comunitária da União, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, isto é, após as ter designado como sítios Natura 2000 (42). No entanto, durante este prazo, por força do artigo 4.°, n.° 5, os sítios já estão sujeitos ao artigo 6.°, n.° 3 para cuja aplicação os objetivos de conservação constituem um ponto de referência obrigatório, como já foi referido (43).
83.      A SU e a Wild Ireland Defence sustentam que essa identificação provisória dos objetivos de conservação só seria admissível durante o período transitório expressamente previsto na Diretiva Habitats. Na falta de um período transitório correspondente na Diretiva Aves, estaria, portanto, totalmente excluída no que respeita à ZPE controvertida.
84.      A este respeito, há que admitir que a fixação imediata ou, pelo menos tempestiva, dos objetivos de conservação é necessária para garantir uma proteção ótima das necessidades da zona de proteção em causa. Enquanto os objetivos de conservação ainda não tiverem sido fixados, as prioridades para a proteção dos sítios não são conhecidas. Por conseguinte, ainda não é claro de que modo os recursos de gestão do sítio, por natureza limitados, devem ser repartidos entre os diferentes objetivos de conservação. Além disso, conflitos entre diferentes objetivos de conservação podem mesmo impedir a adoção de medidas de proteção enquanto não for claro qual dos objetivos de conservação é prioritário (44).
85.      Além disso, a falta de objetivos de conservação impede o controlo eficaz da denominada «condicionalidade», em conformidade com o artigo 93.°, n.° 2, e com o anexo II do Regulamento n.° 1306/2013 (45), ou seja, o cumprimento do artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Habitats, no contexto
da exploração das terras agrícolas. Com efeito, são necessários objetivos de conservação para determinar as obrigações dos agricultores a este respeito. Se estas obrigações não puderem ser determinadas, não é possível controlar o seu cumprimento (46).
Assim, uma vez que não está preenchido um requisito para a concessão de subvenções agrícolas, a falta de objetivos de conservação pode obstar ao pagamento dessas subvenções aos Estados‑Membros (47).
86.      No entanto, como Curns salienta, todos estes elementos dizem mais respeito à gestão das zonas de proteção do que à avaliação das incidências negativas dos projetos nesses sítios.
87.      Acima de tudo, porém, não existe nenhum período transitório para as ZPE ao abrigo da Diretiva Aves, uma vez que esta diretiva não contém regras expressas relativas aos objetivos de conservação nem à sua fixação. Só à luz da Diretiva Habitats, adotada posteriormente, se torna claro que os Estados‑Membros devem também fixar objetivos de conservação para as ZPE ao abrigo da Diretiva Aves. Todavia, não se pode presumir que, ao adotar a Diretiva Habitats, o legislador pretendeu estabelecer, implicitamente e sem prever um período de transição comparável, requisitos mais rigorosos para a avaliação adequada das incidências no que se refere às ZPE do que no que se refere às zonas de proteção ao abrigo da
Diretiva Habitats.
88.      Com efeito, o Tribunal de Justiça já se pronunciou várias vezes sobre a aplicação do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats às ZPE, sem que fossem identificáveis objetivos de conservação específicos do sítio (48).
89.      Por outro lado, o efeito de proteção da avaliação adequada das incidências de planos ou projetos não é normalmente reduzido se a falta de objetivos de conservação e de prioridades específicos do sítio for substituída por objetivos de conservação provisoriamente identificados. Com efeito, ao ter em consideração de forma equitativa, todas as espécies e tipos de habitats presentes no sítio, bem como os seus potenciais de desenvolvimento, essa avaliação conduz, em regra, ao contrário
do que a SU e a Wild Ireland Defence sustentam, a uma proteção do sítio mais ampla do que aquela que resultaria da clarificação, através dos objetivos de conservação, da importância dos diferentes elementos protegidos.
90.      Assim, o formulário de dados normalizado para a ZPE de Blackwater Callows enumera, no total, dez espécies de aves do anexo I (49), ao passo que os objetivos de conservação (50) entretanto fixados abrangem apenas cinco delas. Se as outras espécies foram corretamente consideradas insignificantes na fixação dos objetivos de conservação, o impacto sobre estas espécies não pode, portanto, opor‑se a um projeto.
91.      Sem a fixação de objetivos de conservação específicos do sítio, ou seja, com base em objetivos de conservação provisoriamente identificados, seria provavelmente muito mais difícil, ou mesmo impossível, fundamentar esse resultado. Com efeito, a fixação de objetivos de conservação específicos do sítio e o correspondente estabelecimento de prioridades pressupõem uma avaliação científica rigorosa das características do sítio em causa (51), a qual ainda não existe no âmbito de uma identificação meramente provisória desses objetivos. É por esta razão que, na falta de objetivos de conservação específicos do sítio, se presume que todos os habitats, populações e potenciais de desenvolvimento revestem a mesma importância e são, portanto, dignos de proteção.
92.      Como demonstra a argumentação da Comissão já analisada (52), os objetivos de conservação específicos do sítio podem, portanto, facilitar, na prática, a autorização de projetos.
93.      Acresce que uma avaliação adequada das incidências baseada em objetivos de conservação identificados provisoriamente pode dar origem a dificuldades subsequentes se concluir que o projeto pode afetar o sítio enquanto tal. Neste caso, coloca‑se a questão de saber se, a título excecional, pode ser concedida uma autorização por razões imperativas de reconhecido interesse público, nos termos do artigo 6.°, n.° 4, da Diretiva Habitats. No entanto, não compete ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se aqui sobre a questão de saber se a ponderação necessária para esse efeito pode ser efetuada sem objetivos de conservação específicos do sítio e sem o estabelecimento de prioridades. Com efeito, nos processos principais, não há, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, nenhum indício de que os parques eólicos autorizados possam sequer afetar objetivos de conservação concebíveis.
94.      Por conseguinte, quando um Estado‑Membro ainda não tenha fixado objetivos de conservação específicos para um sítio Natura 2000 afetado por um plano ou projeto, a avaliação prevista no artigo 6.°, n.° 3, primeiro
período, da Diretiva Habitats, deve basear‑se na premissa de que os objetivos de conservação de uma zona de proteção ao abrigo desta diretiva abrangem todos os tipos de habitats
a que se refere o anexo I, incluindo as espécies típicas que nele vivem, bem como todas as espécies a que se refere o anexo II, e que os objetivos de conservação de uma ZPE abrangem todas as espécies de aves aí presentes enumeradas no anexo I da Diretiva Aves, bem como as espécies migratórias aí presentes, não enumeradas nesse anexo, cuja ocorrência seja regular. Além disso, pode ser necessário incluir nos objetivos de conservação assim identificados os potenciais de desenvolvimento da zona necessários para permitir o restabelecimento dos habitats e das populações, tendo em conta o estado de conservação global dos tipos de habitats e das espécies em causa na rede Natura 2000, as caraterísticas da zona, bem como os potenciais de desenvolvimento e os objetivos de conservação correspondentes dos outros sítios Natura 2000. Apenas
pode ser ignorada a presença de tipos de habitats e espécies que seja insignificante.
E.      Consequências para a análise prévia
95.      As considerações acima expostas relativas à importância dos objetivos de conservação específicos do sítio para a avaliação adequada das incidências nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats
também se aplicam à análise prévia da necessidade dessa avaliação.
96.      Como já foi referido, os objetivos de conservação constituem o ponto de referência para esta avaliação (53). No entanto, a análise prévia também não exige que os Estados‑Membros fixem previamente objetivos de conservação específicos do sítio. Pelo contrário, basta identificá‑los a título provisório com base nas características dos sítios.
97.      Durante o período transitório previsto no artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva Habitats, o legislador previu implicitamente esta possibilidade para as zonas abrangidas pela Diretiva Habitats, exatamente como para a avaliação adequada das incidências propriamente dita. Para as ZPE abrangidas pela Diretiva Aves, que não utiliza o conceito de objetivos de conservação nem contém uma obrigação expressa de fixação nem um prazo para o efeito, esta possibilidade deve, portanto, existir a fortiori.
98.      Por conseguinte, não é de esperar uma diminuição do nível de proteção do sistema de avaliação adequada das incidências, mesmo na fase da análise prévia. Pelo contrário, na falta de objetivos de conservação específicos do sítio, será, em regra, mais difícil excluir, logo na fase de análise prévia, a existência de uma afetação significativa de um sítio Natura 2000.
99.      Em primeiro lugar, a zona pode conter habitats, espécies ou potenciais de desenvolvimento aos quais os objetivos de conservação específicos do sítio atribuam uma importância menor. No entanto, tal não é geralmente possível no âmbito de objetivos de conservação provisórios (54). Por conseguinte, os eventuais danos a esses habitats, espécies ou potenciais de desenvolvimento devem ser tidos em conta na análise prévia e conduzir a uma avaliação completa.
100. Em segundo lugar, sem a fixação expressa de objetivos de conservação específicos do sítio, podem surgir dúvidas quanto ao alcance dos objetivos de conservação que devem ser adotados a título provisório, nomeadamente devido a lacunas nos conhecimentos sobre os habitats, as espécies e os potenciais de desenvolvimento presentes na zona e suscetíveis de serem afetados pelo projeto. Se estas dúvidas não puderem ser dissipadas desde o início, é necessária uma avaliação exaustiva para clarificar os objetivos de conservação a adotar.
101. Por conseguinte, o mesmo se aplica à análise prévia e à própria avaliação adequada das incidências: quando um Estado‑Membro ainda não tenha fixado objetivos de conservação específicos do sítio para uma zona afetada por um plano ou projeto, a análise prévia, isto é, o screening, da necessidade de uma avaliação prevista no artigo 6.°, n.° 3, primeiro
período, da Diretiva Habitats deve basear‑se na premissa de que os objetivos de conservação de uma zona de proteção ao abrigo desta diretiva abrangem todos os tipos de habitats
a que se refere o anexo I, incluindo as espécies típicas que nele vivem, bem como todas as espécies a que se refere o anexo II, e que os objetivos de conservação de uma ZPE abrangem todas as espécies de aves aí presentes enumeradas no anexo I da Diretiva Aves, bem como as espécies migratórias aí presentes, não enumeradas nesse anexo, cuja ocorrência seja regular. Além disso, pode ser necessário incluir nos objetivos de conservação assim identificados os potenciais de desenvolvimento da zona necessários para permitir o restabelecimento dos habitats e das populações, tendo em conta o estado de conservação global dos tipos de habitats e das espécies em causa na rede Natura 2000, as características da zona, bem como os potenciais de desenvolvimento e os objetivos de conservação correspondentes dos outros sítios Natura 2000. Apenas pode ser ignorada a presença de tipos de habitats e espécies que seja insignificante (55).
F.      Limitação dos efeitos no tempo?
102. Na hipótese de o Tribunal de Justiça não partilhar do meu ponto de vista e considerar que, para poder realizar a avaliação adequada das incidências e a análise prévia, é necessário que tenham sido fixados objetivos de conservação específicos do sítio, deve, pelo menos, limitar no tempo os efeitos da sua decisão.
103. É certo que a interpretação que o Tribunal de Justiça dá a uma norma do direito da União, no exercício da competência que lhe confere o artigo 267.° TFUE, esclarece e precisa o seu significado e alcance, tal como deve ou deveria ter sido compreendida e aplicada desde o momento da sua entrada em vigor (56). Todavia, só a título absolutamente excecional é que o Tribunal de Justiça pode, em aplicação do princípio geral da segurança jurídica inerente à ordem jurídica da União, ser levado a limitar a possibilidade de qualquer interessado invocar uma disposição por si interpretada para pôr em causa relações jurídicas estabelecidas de boa‑fé. Para que se possa decidir por esta limitação, é necessário que se encontrem preenchidos dois critérios essenciais, ou seja, a boa‑fé dos meios interessados e o risco de perturbações graves (57).
104. Estas condições estão preenchidas se o Tribunal de Justiça decidir que, para as ZPE abrangidas pela Diretiva Aves, a avaliação adequada das incidências e a análise prévia da sua necessidade só são possíveis depois de os Estados‑Membros terem fixado objetivos de conservação específicos do sítio.
105. É de recear que, até à data, os Estados‑Membros ainda não tenham fixado objetivos de conservação específicos do sítio para muitas ZPE. Com efeito, só a partir do Acórdão de 12 de setembro de 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia e o. (C‑66/23, EU:C:2024:733) é que os Estados‑Membros devem contar com a obrigação de fixar esses objetivos de conservação. Com efeito, no que diz respeito às ZPE,
esta obrigação não está expressamente prevista na Diretiva Aves nem na Diretiva Habitats. Ao contrário da Diretiva Habitats, que prevê prazos precisos para fixação dos objetivos de conservação,
a Diretiva Aves nem sequer utiliza o conceito de objetivos de conservação.
106. Ainda que o Tribunal de Justiça não reconhecesse a boa‑fé dos Estados‑Membros no que diz respeito às ZPS, não haveria motivo para imputar essa responsabilidade aos promotores de projetos, os quais, confiando nas regras nacionais aplicáveis, não deviam esperar não poder obter uma autorização legal devido à falta de objetivos de conservação específicos para o sítio. No seu guia metodológico, a Comissão também indica que uma avaliação adequada na falta de objetivos de conservação específicos para os sítios compromete o cumprimento dos requisitos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, mas continua a ser possível (58).
107. Paralelamente, existe o risco de perturbações graves. Atualmente, ninguém pode prever quantos sítios Natura 2000 são afetados por este problema e, menos ainda, quantas avaliações adequadas das incidências ou análises prévias efetivamente realizadas seriam suscetíveis de impugnação devido a essa lacuna. Por conseguinte, podem ocorrer atrasos significativos na execução de planos ou projetos iniciados de boa‑fé (59), sem que esses atrasos sejam justificados por efeitos adversos nos sítios Natura 2000.
108. Na audiência, a Agência do Ordenamento do Território explicou esta situação tomando como exemplo Dublin: uma vez que a Comissão manifestou dúvidas quanto à qualidade dos objetivos de conservação específicos entretanto estabelecidos para cinco ZPE na baía de Dublin, existe o risco de que nenhum projeto suscetível de implicar a descarga de águas residuais na baía possa ser autorizado na cidade. A este respeito, seria irrelevante que as águas residuais fossem tratadas em estações de tratamento de forma que se exclua qualquer impacto negativo nas ZPE.
109. Por conseguinte, uma decisão do Tribunal de Justiça nesse sentido só se deve aplicar aos planos e projetos autorizados após a prolação do acórdão nos presentes processos. O Tribunal de Justiça pode mesmo considerar limitar a aplicação dessa decisão aos procedimentos de autorização iniciados apenas após a prolação do acórdão. Com efeito, mesmo no que diz respeito a procedimentos de autorização já em curso, é possível que já tem sido realizados estudos exaustivos sobre as incidências de projetos com base em objetivos identificados provisoriamente, sem que tenham sido fixados objetivos de conservação específicos do sítio (60).
VI.    Conclusão
110. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo aos pedidos de decisão prejudicial nos processos Knocknamona e Curns:
Quando um Estado‑Membro ainda não tenha fixado objetivos de conservação específicos para um sítio Natura 2000 afetado por um plano ou projeto, a avaliação prevista no artigo 6.°, n.° 3, primeiro
período, da Diretiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, mas também a análise prévia, isto é, o screening, da necessidade dessa avaliação, devem basear‑se na premissa de que os objetivos de conservação de uma zona de proteção ao abrigo desta diretiva abrangem todos os tipos de habitats
a que se refere o anexo I, incluindo as espécies típicas que nele vivem, bem como todas as espécies a que se refere o anexo II, e que os objetivos de conservação de uma zona de proteção especial abrangem todas as espécies de aves selvagens aí presentes enumeradas no anexo I da Diretiva 2009/147/CE relativa à conservação das aves selvagens, bem como as espécies migratórias aí presentes, não enumeradas nesse anexo, cuja ocorrência seja regular. Além disso, pode ser necessário incluir nos objetivos de conservação assim identificados os potenciais de desenvolvimento da zona necessários para permitir o restabelecimento dos habitats e das populações, tendo em conta o estado de conservação global dos tipos de habitats e das espécies em causa na rede Natura 2000, as caraterísticas da zona, bem como os potenciais de desenvolvimento e os objetivos de conservação correspondentes dos outros sítios Natura 2000. Apenas pode ser ignorada a presença de tipos de habitats e espécies que seja insignificante.
1      Língua original: alemão.
2      No processo principal, aplica‑se a Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7), com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2013/17/UE do Conselho, de 13 de maio de 2013 (JO 2013, L 158, p. 193).
3      Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (JO 2010, L 20, p. 7), conforme alterada pelo Regulamento (UE) 2019/1010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2019 (JO 2019, L 170, p. 115).
4      Diretiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO 1979, L 103, p. 1).
5      Como a Comissão observa, o pedido de decisão prejudicial não indica claramente se a deterioração de habitats protegidos devida à perturbação causada pelas instalações também foi objeto de avaliação; v., no que diz respeito à necessidade de avaliar este aspeto, Acórdão de 14 de junho de 2016, Comissão/Bulgária (C‑141/14, EU:C:2016:8, n.° 59), e as minhas Conclusões no processo (C‑141/14, EU:C:2015:528, n.os 94 a 99).
6      Acórdãos de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.° 106), e de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, n.° 116).
7      Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.° 59), de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, n.° 120), e de 15 de junho de 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, n.° 38).
8      Acórdãos de 24 de novembro de 2011, Comissão/Espanha (C‑404/09, EU:C:2011:768, n.° 100), de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.° 139), de 7 de novembro de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e o. (C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:882, n.° 98), e de 15 de junho de 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, n.° 39).
9      Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.os 43 e 44), de 13 de dezembro de 2007, Comissão/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780, n.° 226), e de 12 de abril de 2018, People Over Wind e Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244, n.° 34).
10      Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.° 44), de 13 de dezembro de 2007, Comissão/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780, n.° 254), e de 7 de novembro de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e o. (C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:882, n.° 114).
11      Conclusões no processo Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:39, n.os 91 a 93).
12      Acórdãos de 15 de junho de 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, n.° 42), e de 6 de março de 2025, Waltham Abbey Residents Association (C‑41/24, EU:C:2025:140, n.° 48).
13      A título de exemplo, as minhas Conclusões no processo Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:39, n.° 105).
14      Acórdão de 8 de novembro de 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, n.° 49).
15      Acórdão de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.° 46).
16      Quanto aos potenciais de desenvolvimento, v.,
infra, n.os 76 a 78.
17      V. Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.° 47), e de 4 de outubro de 2007, Comissão/Itália (C‑179/06, EU:C:2007:578, n.° 35).
18      Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.° 48), de 11 de abril de 2013, Sweetman e o. (C‑258/11, EU:C:2013:220, n.° 30), e de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.° 112).
19      Agência Europeia do Ambiente, Natura 2000 sites designated under the EU Habitats and Birds Directives (publicado em 5 de novembro de 2025), https://www.eea.europa.eu/en/analysis/indicators/natura‑2000‑sites‑designated‑under.
20      V., supra, n.° 49.
21      V, por exemplo, Acórdão de 26 de abril de 2017, Comissão/Alemanha (C‑142/16, EU:C:2017:301, n.os 29 a 33).
22      Trata‑se das versões inglesa, dinamarquesa, francesa, grega, italiana, neerlandesa, portuguesa e espanhola. As demais versões linguísticas não foram objeto do processo legislativo que conduziu à adoção do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats.
23      Acórdãos de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Grécia (C‑849/19, EU:C:2020:1047, n.os 46 a 53), de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:524, n.os 64 e 65), e de 21 de setembro de 2023, Comissão/Alemanha (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑116/22, EU:C:2023:687, n.os 105 e 106).
24      Acórdãos de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Grécia (C‑849/19, EU:C:2020:1047, n.° 46), de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:524, n.° 64), e de 21 de setembro de 2023, Comissão/Alemanha (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑116/22, EU:C:2023:687, n.° 105).
25      V., também, Acórdãos de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.° 213), e de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Grécia (C‑849/19, EU:C:2020:1047, n.° 59).
26      Acórdãos de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Grécia (C‑849/19, EU:C:2020:1047, n.° 52), e de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:524, n.° 157).
27      Acórdãos de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.° 207), de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Grécia (C‑849/19, EU:C:2020:1047, n.os 49 e 50), de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:524, n.° 155).
28      Neste sentido, Acórdão de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.os 207 a 209, 213 e 221).
29      Neste sentido, Acórdão de 14 de outubro de 2010, Comissão/Áustria (C‑535/07, EU:C:2010:602, n.os 62 a 66).
30      Acórdão de 12 de setembro de 2024 (C‑66/23, EU:C:2024:733, n.° 46).
31      V., supra, n.os 48 e 49.
32      Acórdão de 12 de setembro de 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia e o. (C‑66/23, EU:C:2024:733, n.° 42).
33      Acórdão de 12 de setembro de 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia e o. (C‑66/23, EU:C:2024:733, em particular, n.os 45 e 46).
34      V. Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.° 54), e de 7 de novembro de 2018, Holohan e o. (C‑461/17, EU:C:2018:883, n.os 35 e 37), bem como as minhas Conclusões nos processos CFE e Terre wallonne (C‑43/18 e C‑321/18, EU:C:2019:56, n.° 76) e no processo Elliniki Ornithologiki Etaireia e o. (C‑66/23, EU:C:2024:150, n.° 45), bem como as Conclusões da advogada‑geral T. Ćapeta no processo Comissão/Alemanha (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑116/22, EU:C:2023:317, n.° 31).
35      Decisão de Execução 2011/484/UE da Comissão, de 11 de julho de 2011, relativa a um formulário de informações sobre os sítios da rede Natura 2000 [notificada com o número C(2011) 4892] (JO 2011, L 198, p. 39).
36      V. as minhas Conclusões no processo Comissão/Itália (C‑304/05, EU:C:2007:228, n.° 33).
37      V. Acórdão de 12 de setembro de 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia e o. (C‑66/23, EU:C:2024:733, n.os 47 a 49).
38      Acórdão de 12 de setembro de 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia e o. (C‑66/23, EU:C:2024:733, em particular, n.° 48), e as minhas Conclusões no processo Comissão/Itália (C‑304/05, EU:C:2007:228, n.° 34).
39      V. as minhas Conclsuões no processo Vereniging Hoekschewaards Landschap (C‑281/16, EU:C:2017:476, n.os 52 a 63).
40      V. as referências constantes da nota 8.
41      Artigo 4.°, n.° 5, segundo
período, da Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à aceleração das avaliações ambientais [COM(2025)984 final, pp. 28 e 29].
42      Acórdãos de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Grécia (C‑849/19, EU:C:2020:1047, n.° 53), de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:524, n.° 65), e de 21 de setembro de 2023, Comissão/Alemanha (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑116/22, EU:C:2023:687, n.° 106).
43      V., supra, n.° 72.
44      Acórdão de 4 de março de 2010, Comissão/França (C‑241/08, EU:C:2010:114, n.° 53), bem como, a título ilustrativo, as minhas Conclusões no processo Latvijas valsts meži (C‑434/22, EU:C:2023:595, n.° 41), quando às medidas de proteção contra incêndios em sítios Natura 2000.
45      Regulamento (UE) n.° 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum (JO 2013, L 347, 549).
46      V. Acórdão do Tribunal Geral de 20 de novembro de 2024, Espanha/Comissão (T‑508/22, EU:T:2024:855, n.os 78 a 80).
47      V. Acórdão de 17 de dezembro de 2020, França/Comissão (C‑404/19 P, EU:C:2020:1041, n.° 51 e jurisprudência aí referida).
48      V., por exemplo, Acórdãos de 29 de janeiro de 2004, Comissão/Áustria (C‑209/02, EU:C:2004:61, n.os 22 e segs.), de 20 de setembro de 2007, Comissão/Itália (C‑304/05, EU:C:2007:532, n.os 16, 17 e 95), e de 24 de novembro de 2011, Comissão/Espanha (C‑404/09, EU:C:2011:768, n.os 101 e 102).
49      https://natura2000.eea.europa.eu/?sitecode=IE0004094&views=Sites_View.
50      https://www.npws.ie/sites/default/files/protected‑sites/conservation_objectives/CO004094_0.pdf.
51      A título ilustrativo, v. as minhas Conclusões no processo Elliniki Ornithologiki Etaireia e o. (C‑66/23, EU:C:2024:150, n.os 56 a 64).
52      V., supra, n.os 79 e 80.
53      V., supra, n.os 50 a 56.
54      V., supra, n.° 91.
55      V., supra, n.° 94.
56      Acórdãos de 6 de março de 2007, Meilicke e o. (C‑292/04, EU:C:2007:132, n.° 34), e de 23 de abril de 2020, Herst (C‑401/18, EU:C:2020:295, n.° 54).
57      Acórdãos de 6 de março de 2007, Meilicke e o. (C‑292/04, EU:C:2007:132, n.° 35), e de 23 de abril de 2020, Herst (C‑401/18, EU:C:2020:295, n.° 56).
58      V. Comunicação da Comissão — Avaliação de planos e projetos relacionados com os sítios Natura 2000 (setembro 2021, p. 7).
59      V. Acórdão de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine e o. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, n.° 105).
60      V. Acórdãos de 18 de junho de 1998, Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, n.os 23 e 24), quando à avaliação geral do impacto ambiental, e de 23 de março de 2006, Comissão/Áustria (C‑209/04, EU:C:2006:195, n.os 56 e 57), quanto à avaliação adequada das incidências nos termos da Diretiva Habitats.