61990C0313
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
CARL OTTO LENZ
presentate il 17 settembre 1992 (
*1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
A — Premessa
1.
Il ricorso di cui mi occupo oggi riguarda il settore degli aiuti contemplati dagli artt. 92 e seguenti del Trattato e solleva questioni attinenti alla tutela giuridica dei singoli contro gli atti adottati dalla Commissione, nella veste di autorità di controllo, e questioni attinenti alle norme di diritto sostanziale del regime degli aiuti, applicate ad una situazione giuridica per la quale valgono due categorie di criteri di valutazione di un progetto di aiuto, l'una di ordine regionale e l'altra di ordine settoriale. I ricorrenti, un'associazione di produttori di fibre sintetiche (CIRFS) ed alcuni dei suoi aderenti rimproverano, infatti, alla Commissione di non essere intervenuta contro un progetto d'aiuto a carattere regionale concernente il settore delle fibre sintetiche.
2.
Il contesto normativo, gli antefatti e gli argomenti delle parti sono stati illustrati dettagliatamente nella relazione d'udienza, cosicché in questa sede ne ricorderò solo i seguenti elementi principali.
3.
Il provvedimento di aiuto francese di cui trattasi nel caso di specie concerne un progetto di creazione di una nuova unità di produzione di filati di poliestere ad alta tenacità nella regione di Longwy (Meurthe-et-Moselle). Questo tipo di fibre viene utilizzato a scopi industriali, in particolare per il rinforzo dei pneumatici. L'investimento, la cui realizzazione è nel frattempo iniziata, secondo le indicazioni fornite dal governo francese durante la fase orale del procedimento, viene attuato dalla società Allied Signal Fibers Europe SA, con sede in Francia, per la società madre, la Allied Signal Inc. con sede negli Stati Uniti (
1
). La prima società ha ottenuto, a tal scopo, dalle autorità francesi, con lettera 28 giugno 1989, la promessa dell'erogazione di un aiuto regionale, pari a 160 milioni di FF come contributo ad un investimento complessivo di 840 milioni di FF. L'importo esatto dell'aiuto è tuttora controverso, giacché dipende, a parere dei ricorrenti, dal prezzo del suolo, da taluni lavori di risanamento dello stesso e dalle condizioni alle quali l'Électricité de France (EDF) fornisce l'energia elettrica.
4.
Il nocciolo della presente controversia concerne l'applicazione delle norme alla luce delle quali l'aiuto dev'essere valutato sotto il profilo regionale e settoriale.
5.
Si tratta, da una parte, della decisione 85/18/CEE (
2
), con la quale la Commissione ha dichiarato compatibile con il mercato comune la concessione di «premi per l'assetto territoriale» in determinate zone del territorio metropolitano francese, tra cui la regione di Longwy. Nessuno ha contestato che l'aiuto soddisfacesse le condizioni di ordine regionale da applicare in base a tale decisione e concernenti la legittimità di principio di un aiuto del genere. I massimali di aiuto previsti dalla decisione sono stati elevati per le zone del «polo europeo di sviluppo», al quale appartiene anche la regione di Longwy, con una decisione della Commissione comunicata agli Stati membri interessati (
3
), con lettera 1° dicembre 1986 (
4
).
6.
Nondimeno, a norma dell'art. 7, la decisione 85/18 «non pregiudica l'osservanza delle regole specifiche esistenti o future applicabili in determinati settori». Per quanto concerne questa disposizione, le parti, non concordano fra loro in ordine alla portata che assumeva, al tempo della concessione dell'aiuto, la disciplina istituita dalla Commissione per gli aiuti nel settore delle fibre sintetiche. I dettagli dell'evoluzione di questa disciplina sono esposti dalla relazione d'udienza [v. punto 1, b)] ed io ne esaminerò l'esatta natura giuridica nel prosieguo di queste conclusioni. In questa fase, ricordo solamente che il contenuto della disciplina risulta dalle lettere inviate regolarmente dalla Commissione agli Stati membri per esporre la sua politica in materia di aiuti nel settore menzionato, intesa principalmente ad evitare o a contenere l'eccesso di capacità produttiva. In questa prospettiva, la Commissione sottolinea in primo luogo che determinati aiuti non sono auspicabili in tale settore ed esige che gli Stati membri notifichino tutti i progetti di aiuti rientranti nel campo di applicazione della disciplina. Chiede inoltre agli Stati membri di esprimere il loro accordo sui principi da essa formulati.
7.
La disciplina, il cui contenuto è pubblicato nelle linee essenziali nella serie C della Gazzetta ufficiale (
5
) dal 1985, è sempre stata adottata per un periodo di tempo limitato, cosicché dopo la scadenza del suo termine di validità il suo rinnovo o il suo adeguamento dovevano costituire oggetto di una decisione. Ciò si è verificato anche nel 1989, quando la Commissione ha deciso di prorogare per due anni la disciplina, che scadeva il 19 luglio dello stesso anno, adottando un testo che si discosta sotto certi aspetti da quello adottato nel 1987.
8.
Il disaccordo, richiamato in precedenza, sull'applicazione di tale disciplina verte, in primo luogo, sul suo campo di applicazione prima della proroga entrata in vigore il 19 luglio 1989. Contrariamente ai ricorrenti, la Commissione e gli intervenienti — la Repubblica francese e la Allied Signal — sostengono che, al tempo della concessione dell'aiuto — anteriormente alla proroga del suo periodo di validità —, la disciplina non comprendeva il tipo di fibre prodotte dalla Allied Signal, ma solamente fibre destinate al settore tessile e dell'abbigliamento. In secondo luogo, vi è disaccordo sulla data in cui è stato «concesso» l'aiuto (prima o dopo il 19 luglio 1989).
9.
Le domande di annullamento dei ricorrenti sono dirette contro due lettere della Commissione, del 1° e del 4 ottobre 1990, il cui contenuto si spiega con un precedente scambio di corrispondenza. A questo riguardo rivestono particolare importanza due lettere indirizzate alla Commissione, vale a dire una lettera del CIRFS del 20 giugno 1990 destinata al responsabile della direzione competente in materia di aiuti di Stato (
6
) e una lettera della ricorrente AKZO in data 29 giugno 1990, rivolta al vicepresidente della Commissione, Sir Leon Brittan (
7
); ad esse è stato risposto con le lettere impugnate.
10.
Le lettere dei due ricorrenti sono state manifestamente redatte nell'inconsapevolezza del fatto che la predetta promessa di aiuto delle autorità francesi era stata fatta già il 28 giugno 1989.
11.
Nella lettera 20 giugno 1990 il CIRFS afferma che vi è motivo di ritenere che le autorità francesi mantengono la loro offerta di sovvenzionare la Allied Signal, nonostante nessun contratto formale le obblighi nei confronti di tale società. Secondo le informazioni raccolte dal CIRFS, una decisione delle autorità francesi a favore della Allied Signal potrebbe essere adottata «nei prossimi giorni». U CIRFS sostiene che un aiuto di parecchie decine di milioni di USD, su un investimento di 150 milioni di USD, metterebbe in discussione la disciplina delle «fibre sintetiche» e chiede alla Commissione di richiamare immediatamente l'attenzione delle autorità francesi sulle conseguenze della loro eventuale decisione di sovvenzionare la Allied Signal. Dichiara, inoltre, che i produttori europei desiderano che sia immediatamente messa fine ad ogni trattativa che determinati governi conducano eventualmente con la società Allied Signal.
12.
Nella contestata lettera 1° agosto 1990 la Commissione dichiara, fra l'altro, che, secondo le informazioni da essa raccolte, le autorità francesi avevano comunicato alla Allied Signal la loro decisione di concedere un aiuto a favore del progetto d'investimento di tale impresa prima dell'ultimo ampliamento della disciplina in vigore in materia di fibre sintetiche. Esse non erano, dunque, tenute ad effettuare una notificazione previa. La Commissione afferma di aver ritenuto soddisfacente il contenuto e l'intensità dell'aiuto concesso alla Allied Signal. Precisa, che tale aiuto rappresenta, infatti, un caso di applicazione del programma regionale del «Premio per l'assetto territoriale» e che esso si mantiene nei limiti autorizzati dalla Commissione per il polo europeo di sviluppo.
13.
Per quanto concerne la lettera della società AKZO del 29 giugno 1990, essa inizia con il ricordare che il CIRFS e la AKZO hanno, in diverse occasioni, segnalato alla Commissione che si stavano discutendo progetti di aiuti a favore della Allied Signal per la creazione di unità di produzione di filati di poliestere ad applicazione industriale, la cui installazione era prevista in Francia ed in altri paesi. La lettera fa quindi riferimento agli sforzi fatti in precedenza per la ristrutturazione del settore. La AKZO precisa che il 19 luglio 1989 era stato sottolineato che la disciplina comprendeva anche le fibre ad applicazione industriale. «Ecco perché», prosegue la lettera, la società AKZO è stata «molto preoccupata» neh`apprendere da Les Echos (edizione del 28 giugno 1990) (
8
) che la società Allied Signal era sul punto di ricevere un considerevole aiuto per la creazione di un'unità operativa di produzione di filati ad applicazione industriale in Francia con l'autorizzazione delle autorità comunitarie. Nella lettera si osserva che un aiuto a favore di un'impresa concorrente della società AKZO nel settore delle fibre sintetiche avrebbe costituito una grave minaccia per i principi della libera iniziativa. L'estensore della lettera conclude chiedendo alla Commissione di comunicargli le sue osservazioni riguardo all'articolo di giornale sopra citato.
14.
Dalla lettera di Sir Leon Brittan del 4 ottobre 1990, la seconda delle lettere impugnate, risulta in primo luogo che la società AKZO gli aveva inviato «nei mesi scorsi» altre lettere (oltre alla lettera già citata) attinenti all'aiuto controverso. Sir Leon Brittan rileva inoltre, che anche se non è stata data risposta alla lettera del 29 giugno 1990, i funzionari della DG IV (la direzione competente) e del suo gabinetto si tenevano in contatto con i rappresentanti della AKZO sin dall'inizio di settembre per discutere il problema nei dettagli. Dichiara parimenti di aver personalmente esaminato il caso tenendo conto degli argomenti fatti valere dalla AKZO, ma di ritenere che la presa di posizione adottata dalla DG IV all'inizio di agosto, sia corretta. Secondo lo scrivente, la disciplina, sebbene redatta in termini generali, si applicava, prima del rinnovo entrato in vigore il 19 luglio 1989, solamente alla fibre sintetiche destinate al settore tessile e dell'abbigliamento in forza di una prassi costante della Commissione. Prima di tale data, gli Stati membri non erano obbligati a notificare i provvedimenti di aiuto rientranti, come nel caso di specie, in programma generale o regionale già approvato dalla Commissione, qualora tale provvedimento riguardasse la produzione di fibre sintetiche destinate ad usi estranei al settore tessile e dell'abbigliamento. La stessa lettera precisa che le autorità francesi avevano comprovato che la decisione di concedere aiuti alla Allied Signal era stata adottata già nel giugno 1989 e che la Commissione non vi si poteva, pertanto, opporre.
15.
I ricorrenti concludono che la Corte voglia:
—
annullare la decisione della Commissione 1° agosto 1990 e, per quanto necessario, la lettera di Sir Leon Brittan del 4 ottobre 1990, relativa all'aiuto concesso dal governo francese alla Allied Signal (
9
).
16.
Essi chiedono anche che si disponga l'assunzione di taluni mezzi istruttori per stabilire la data della concessione dell'aiuto e, in particolare, «la natura esatta, il contenuto, la cronistoria e l'esito delle discussioni tra il governo francese e la Allied Signal in merito all'aiuto contestato». La Corte ha accolto tale domanda. Tornerò in seguito su questo punto.
17.
La Commissione conclude che la Corte voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare i ricorrenti alle spese.
18.
Durante la fase scritta del procedimento e sino alla controreplica non è stata messa in questione la ricevibilità del ricorso. Tuttavia, gli intervenienti hanno sollevato un'eccezione d'irricevibilità nelle loro memorie depositate successivamente alla controreplica ed il governo francese ha espressamente domandato alla Corte di pronunciarsi in via preliminare sulla ricevibilità del ricorso. Le conclusioni degli intervenienti, il cui testo esatto è riprodotto nella relazione d'udienza, sono dirette principalmente a che il ricorso sia dichiarato irricevibile.
B — Il mio punto di vista
I — Osservazioni preliminari
19.
1. Allo scopo di potersi pronunciare sulla ricevibilità e sulla fondatezza del ricorso è necessario anzitutto determinarne l'oggetto.
20.
A questo proposito va constatato che, secondo i ricorrenti, l'aiuto di cui trattasi costituisce un aiuto nuovo ai sensi dell'art. 93, n. 3, giacché esso, in considerazione dell'oggetto e della data della concessione, rientra nel campo di applicazione della disciplina relativa agli aiuti e, quindi, non ricade nella sfera d'applicazione della decisione 85/18. Senza procedere all'esame della situazione giuridica che si verrebbe a creare qualora l'aiuto rientrasse nel campo d'applicazione della disciplina, le lettere impugnate si limitano a dichiarare, precisandone le ragioni, che l'aiuto controverso non è soggetto alla disciplina e che non vi è, pertanto, alcun obbligo di notifica.
21.
Dalla struttura delle due prime frasi dell'art. 93, n. 3, risulta che lo scopo essenziale della notifica risiede nel consentire alla Commissione di stabilire se occorra iniziare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2 (
10
) (anche se la Corte ha ammesso che tale verifica non è sempre una condizione preliminare per l'instaurazione del procedimento) (
11
). Qualora, quindi, la Commissione esprima in tale contesto l'opinione che non sia necessaria una notifica, ciò può solamente significare che essa non ravvisa alcuna ragione per instaurare un procedimento. Nello stesso senso si esprime Sir Leon Brittan nella lettera citata (che conferma espressamente la presa di posizione assunta dalla Commissione nella lettera 1° agosto 1990) secondo la quale, la Commissione non si può opporre alla decisione della Francia di concedere l'aiuto.
22.
La ricevibilità e la fondatezza del presente ricorso d'annullamento devono quindi essere esaminate partendo dal presupposto che le lettere impugnate esprimano il diniego d'instaurare il procedimento previsto dall'art. 93, n. 2.
23.
2. Indipendentemente da tale precisazione, mi sembra rilevante — per motivi che esporrò immediatamente — esaminare preliminarmente la portata della disciplina di cui trattasi quale fonte di diritto, ed in particolar modo in relazione alla decisione 85/18.
24.
In ordine al problema che la presente causa ha sollevato in proposito, le parti sembrano difendere concezioni differenti, senza tuttavia avvertire la necessità di chiarire i loro rispettivi punti di vista. I ricorrenti ed il governo francese sono dell'opinione che la disciplina abbia la natura di regola specifica ed applicabile in un determinato settore, ai sensi dell'art. 7 della decisione 85/18. Pertanto, un progetto d'aiuto relativo ad un prodotto rientrante nell'ambito della disciplina costituirebbe un aiuto nuovo. La Allied Signal sembra, per contro, partire dal presupposto che la disciplina non metta in discussione la decisione 85/18, quale provvedimento autorizzativo del progetto di aiuto controverso. Infatti, nelle sue memorie ed all'udienza essa sostiene che si tratta di un aiuto esistente ai sensi dell'art. 93, n. 1, del Trattato e che tale situazione giuridica non viene scalfita dalla circostanza che il prodotto in questione rientri eventualmente nel campo di applicazione della disciplina.
25.
Non è escluso a priori che tale questione possa acquistare importanza sotto il profilo sia della ricevibilità che della fondatezza del ricorso. Anche se non fosse così, bisognerebbe sviluppare delle considerazioni corrispondenti a tali due punti applicandole alternativamente alle due ipotesi precedentemente menzionate. Pare, dunque, opportuno affrontare preliminarmente tale problema. A questo proposito, occorre prendere le mosse dalla tesi dei ricorrenti e del governo francese, giacché sono queste le parti che attribuiscono maggiore importanza alla disciplina.
26.
Se a tal fine si esamina la giurisprudenza, si constata che sino ad oggi la Corte ha trattato questioni attinenti al significato giuridico di una disciplina in materia di aiuti una sola volta, vale a dire nella causa Deufil (
12
). Si trattava di un aiuto concesso nel 1983 per la sostituzione di un impianto di produzione di fili sintetici; secondo la domanda di sovvenzione che era stata presentata dalla ricorrente, il nuovo impianto doveva consentire la conversione parziale della produzione di fili poliammidici in produzione di fili polipropilenici. La Commissione aveva adottato una decisione (determinata dall'accertamento dell'incompatibilità dell'aiuto con il mercato comune) con la quale chiedeva allo Stato membro interessato di esigere dalla ricorrente la restituzione dell'aiuto. La ricorrente contestava la decisione deducendo l'incompatibilità con il principio di tutela del legittimo affidamento. A suo dire, essa aveva ottenuto l'aiuto in base a decisioni definitive e ad indicazioni precise e lo aveva utilizzato per riconvertire la sua produzione in un prodotto non ancora soggetto (i fili polipropilenici sono stati inclusi nel campo della disciplina nel 1985) al codice degli aiuti (la disciplina).
27.
La Corte di giustizia ha dichiarato, su tale punto, quanto segue (punti 21 e 22 della motivazione):
«In sostanza, tale mezzo solleva il problema di stabilire se la mancata inclusione dei fili polipropilenici nel codice degli aiuti valga eventualmente a far sorgere, nelle imprese che abbiano proceduto ad una riconversione verso tale produzione, un legittimo affidamento che possa venire opposto all'ingiunzione da parte della Commissione alle autorità nazionali di ordinare la restituzione di un aiuto concesso a tal fine.
Ciò, tuttavia, non si verifica. Il codice degli aiuti è costituito da regole indicative le quali definiscono le linee di condotta che la Commissione intende seguire e che essa chiede agli Stati membri di rispettare nell'ambito degli aiuti nel settore delle fibre e dei fili sintetici. Esso non ha derogato agli artt. 92 e 93 del Trattato, né poteva farlo».
28.
Ritengo importante sottolineare che la portata di tali considerazioni era limitata dal problema posto da quella causa. La Corte — dopo aver respinto i motivi relativi ad un'errata applicazione dell'art. 92, nn. 1 e 3, quale normativa di diritto sostanziale del regime degli aiuti — si è pronunciata sulla questione se la disciplina potesse far sorgere un legittimo affidamento in una deroga a tale normativa.
29.
Non vi è alcun dubbio che tale problema si distingue nettamente da quello di cui ci occupiamo in questa sede. Nel primo caso si trattava del rapporto fra la disciplina e le norme base in materia di aiuti contenute nel Trattato o, più esattamente, dell'eventuale carattere di misura derogatoria della disciplina, da prendere in considerazione. La questione di cui oggi si tratta concerne il rapporto fra la disciplina e talune decisioni della Commissione che dichiarano compatibili con il mercato comune dei sistemi nazionali di aiuti.
30.
Per quanto concerne la soluzione data dalla Corte alla questione posta nella causa Deufil, il solo elemento applicabile al presente caso è l'affermazione secondo la quale la disciplina non contiene che «regole indicative le quali definiscono le linee di condotta che la Commissione intende seguire» nel settore considerato e che «essa chiede agli Stati membri di rispettare». È tuttavia evidente che le comunicazioni, nelle quali la Commissione espone le linee della sua politica futura, non assumono in quanto tali, il carattere di atti giuridici provvisti di efficacia vincolante. La Commissione, tenuto conto della competenza conferitale dall'art. 93, n. 2, che è limitata all'emanazione di decisioni, non potrebbe adottare una normativa in cui i principi della disciplina figurino come disposizioni vincolanti di portata generale. Inoltre, il fatto che la disciplina non rivesta la forma di un atto vincolante e che gli Stati membri siano invitati a manifestare il proprio accordo dimostra che la Commissione non intendeva emanare una normativa del genere. Peraltro le parti sembrano concordare su tale punto (
13
).
31.
A questo punto posso terminare l'esame della giurisprudenza ed affermare, come risultato incontestabile ed incontestato, che, di per sé, una dichiarazione unilaterale della Commissione circa la sua futura politica in materia di aiuti in un dato settore non contiene «regole specifiche» ai sensi dell'art. 7 della decisione 85/18.
32.
Ciò significa che il contenuto della disciplina non può in alcun caso essere preso in considerazione nell'ambito dell'art. 7?
33.
La Commissione ha dichiarato in proposito, in risposta ad un quesito postole all'udienza, che i principi indicati nella sua comunicazione avevano ricevuto l'accordo degli Stati membri. In mancanza di tale accordo — ha precisato — essa instaura il procedimento ex art. 93, n. 2, nei confronti del sistema di aiuti nazionali considerato ed adotta eventualmente una decisione avente efficacia vincolante, come ha fatto nei confronti della Repubblica federale di Germania (
14
), nell'ambito degli aiuti destinati al settore dell'industria automobilistica (
15
).
34.
Dal canto suo, il governo francese ha dichiarato di sentirsi vincolato dalla disciplina di cui trattasi, anche se, in realtà, il testo dell'art. 7 della decisione 85/18 (ove si parla di «regole specifiche in determinati settori») non depone in tal senso.
35.
A mio parere, le ragioni addotte dalla Commissione consentono di riconoscere ai principi definiti nella disciplina in causa la natura di regole specifiche ai sensi dell'art. 7 della decisione 85/18.
36.
Si deve anzitutto rilevare che il testo della lettera 19 luglio 1977 (allegato 2 del ricorso), che costituiva la lettera d'accompagnamento della disciplina, richiede che gli Stati membri si astengano dal concedere aiuti che comportino un aumento della capacità produttiva, anche qualora si tratti di aiuti che, in base alla disciplina degli aiuti regionali, sono accordati automaticamente, senza essere soggetti a previa notificazione. Con tale formulazione, che in assenza di indicazioni contrarie è oggetto delle successive «proroghe» (
16
) della disciplina, la Commissione invita gli Stati membri ad astenersi nei limiti indicati (che attengono ad un determinato settore e ad un determinato periodo di tempo) dall'esercizio del loro diritto di concedere aiuti regionali, diritto che gli Stati membri traggono da un'eventuale decisione della Commissione che dichiari i loro sistemi di aiuti nazionali compatibili con il mercato comune.
37.
Tale esortazione mira quindi ad ottenere che, mediante una rinuncia degli Stati membri, la decisione della Commissione sia tenuta in non cale come legittimazione comunitaria dell'aiuto, cosicché quest'ultimo costituirebbe un aiuto nuovo.
38.
Costituiscono d'altro canto delle indicazioni in tal senso anche il fatto che la Commissione faccia richiamo all'art. 93, n. 3, del Trattato, nella parte finale del passo tratto dalla disciplina e pubblicato nella Gazzetta ufficiale, nonché il modo in cui vi fa richiamo.
39.
Il testo pubblicato nel 1985 recita come segue:
«La Commissione comunica agli altri interessati che essa richiede la notifica preliminare di tutti i progetti di aiuto, sotto qualsiasi forma, a favore di società del settore delle fibre sintetiche, conformemente all'articolo 93, paragrafo 3, del Trattato CEE, e che nessuna misura nazionale può essere attuata senza la preventiva autorizzazione della Commissione».
40.
I testi pubblicati nel 1987, nel 1989 e nel 1991 contengono una menzione molto simile.
41.
Per i termini in cui sono redatti e per il rinvio all'art. 93, n. 3, tutti questi testi indicano chiaramente che, in ogni caso, la Commissione considera aiuti nuovi quegli aiuti che rientrano nel campo di applicazione della disciplina.
42.
Tuttavia, quando l'aiuto rientra, come nel caso di specie, in un programma di aiuto regionale che la Commissione ha dichiarato compatibile con il mercato comune, questa situazione giuridica può verificarsi solamente alla condizione che lo Stato membro interessato abbia manifestato il proprio accordo sulla disciplina. In altri termini: la rinuncia (parziale), chiesta dalla Commissione, ai vantaggi derivanti dalle decisioni con le quali essa abbia dichiarato che dei sistemi di aiuti nazionali erano compatibili con il mercato comune deve risultare effettivamente dall'accordo dello Stato membro interessato, sia che tale rinuncia assuma la forma di una misura unilaterale sia che essa sia inserita in un accordo con la Commissione. In caso contrario continuerebbe a sussistere il carattere non vincolante della disciplina, precedentemente descritto.
43.
In tale contesto va ancora osservato, per completezza, che tale conclusione non si pone in contrasto con la sentenza Deufil/Commissione. In detta sentenza la Corte si riferiva alle linee di condotta che la Commissione chiede agli Stati membri di osservare. Certo, tali linee di condotta non devono e non possono in alcun caso giustificare delle deroghe agli artt. 92 e 93, ma uno Stato membro può rinunciare ai diritti che gli sono riconosciuti (o che devono essergli riconosciuti), dando seguito alla «richiesta» della Commissione.
44.
Per quanto riguarda il presente caso, non è stato contestato che il governo francese abbia sempre dato il proprio accordo, sin dall'emanazione della disciplina, ai principi formulati dalla Commissione. In prosieguo considererò pertanto che la disciplina fa parte delle «regole specifiche (...) in determinati settori» contemplate dall'art. 7 della decisione 85/18 e che, quindi, un aiuto che sia ricompreso nella sua sfera di applicazione costituisce un aiuto nuovo ai sensi dell'art. 93, n. 3.
II — Sulla ricevibilità
45.
Come si è già osservato, i due intervenienti hanno contestato la ricevibilità del ricorso sotto diversi profili ed hanno invocato, a questo proposito, gli artt. 91 e 92 del regolamento di procedura.
46. 1. a)
Su questo punto, va constatato preliminarmente che non sono soddisfatti i presupposti formali per un'eccezione o un incidente, giacché non è stata depositata, con atto separato, alcuna domanda in tal senso.
47. b)
Inoltre, sono dell'opinione che, tenuto conto dell'art. 93, n. 4, del regolamento di procedura, gli intervenienti non possano sollevare sotto nessuna forma, l'eccezione di irricevibilità del ricorso; la tesi contraria, sostenuta dalla Commissione non trova alcuna conferma nella giurisprudenza da essa invocata. Secondo la predetta disposizione, che i ricorrenti hanno espressamente richiamato nella memoria presentata in risposta a quella degli intervenienti, l'interveniente deve accettare il procedimento nello stato in cui questo si trova all'atto del suo intervento. All'atto dell'intervento, la Commissione aveva depositato il controricorso senza tuttavia sollevare in quella fase obiezioni alla ricevibilità del ricorso.
48.
Non si può certo impedire all'interveniente di far valere tutti gli argomenti che non siano stati richiamati dalla parte al cui sostegno essa interviene (
17
). Così l'interveniente può appoggiare l'eccezione d'irricevibilità sollevata dal convenuto deducendo motivi ed argomenti diversi da quelli presentati da quest'ultimo (
18
). Per contro, il fatto di far valere l'irricevibilità, qualora tale eccezione non sia stata sollevata dal convenuto, costituisce un mezzo di difesa autonomo e nuovo, vietato dall'art. 93, n. 4, del regolamento di procedura. Tale disposizione mira ad evitare che gli argomenti presentati da un'interveniente contro una parte incidano maggiormente sulla posizione di quest'ultima rispetto agli argomenti presentati dalla stessa controparte. A questo proposito vi è da osservare che, ai sensi dell'art. 42 del regolamento di procedura una parte (nel caso presente la convenuta), non può, salvo nei casi eccezionali ivi previsti, dedurre nuovi mezzi di prova in corso di causa dopo il deposito della sua prima memoria (ricorso o controricorso). La ratio dell'art. 93, n. 4, esige che ciò sia precluso anche all'interveniente (
19
).
49. 2.
Tuttavia, conformemente all'art. 92, n. 2, del regolamento di procedura, è opportuno procedere d'ufficio all'esame della questione della ricevibilità; in base a tale considerazione la Corte ha, a buon diritto, dato ai ricorrenti ed alla Commissione la possibilità di replicare agli argomenti degli intervenienti.
50.
Suddividerò l'analisi della ricevibilità in quattro parti. Nella prima parte [a)] esaminerò la questione, sollevata dalla Allied Signal, se il diniego della Commissione d'instaurare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato, costituisca un atto suscettibile d'annullamento ai sensi dell'art. 173 del Trattato CEE. Nella seconda parte [b)] si dovrà esaminare se, ed a quali condizioni persone come i concorrenti di un beneficiario di un aiuto e le loro associazioni siano legittimati ad agire in base all'art. 173, secondo comma. Sotto questo aspetto sia il governo francese che la società Allied Signal contestano la ricevibilità del ricorso. Nella terza parte [e)] analizzerò la posizione dei ricorrenti alla luce dei criteri che saranno emersi. Da ultimo, esaminerò l'ulteriore argomento della Allied Signal, secondo il quale il potere discrezionale della Commissione in ordine all'instaurazione del procedimento previsto nell'ambito del controllo degli aiuti e le norme formali di cui agli artt. 169 e 170 del Trattato CEE ostano a che il ricorso venga dichiarato ricevibile [d)].
51. a) aa)
Il presupposto inderogabile al quale è subordinata la possibilità d'impugnare un atto ai sensi dell'art. 173 del Trattato CEE è che tale atto produca effetti giuridici (
20
).
52.
Contrariamente all'opinione della Allied Signal, tale presupposto è incontestabilmente soddisfatto.
53. (1)
A questo proposito, è necessario richiamare in primo luogo, gli effetti che il diniego contestato comporta quanto alla possibilità di accertare la compatibilità dell'aiuto con il mercato comune. Su questo punto, diversamente dai ricorrenti, la Commissione ritiene che il provvedimento francese rientri nella sfera d'applicazione della decisione 85/18 e che la sua compatibilità con il mercato comune sia, quindi, certa. Tranne nell'ipotesi di nuovi elementi che giustifichino una modifica della posizione della Commissione, è quindi escluso a priori che questa dichiari l'aiuto incompatibile con il mercato comune. Partendo dal punto di vista dei ricorrenti — il solo pertinente all'esame della ricevibilità (
21
) — secondo cui l'aiuto controverso è da considerarsi quale aiuto nuovo, non potendo essere giustificato dalla decisione 85/18, il provvedimento impugnato è simile, nei suoi effetti, ad una decisione della Commissione che dichiari il progetto francese compatibile con il mercato comune.
54.
Occorre affrontare già ora l'argomento della Allied Signal secondo cui il rifiuto di compiere un determinato atto è impugnabile solo se impugnabile sarebbe stato anche tale atto. Bisogna riconoscere che la Corte ha più volte applicato tale principio, sia espressamente che tacitamente. All'infuori dell'eccezione, di cui mi occuperò tra poco, si trattava tuttavia di casi nei quali il rifiuto verteva sull'adozione di provvedimenti che ponevano fine al procedimento (interno) della Commissione (e non sull'instaurazione di tale procedimento) (
22
). Nella misura in cui sia stato applicato in questo contesto, il citato principio non può essere preso in considerazione per risolvere la questione qui esaminata, relativa agli effetti giuridici del rifiuto impugnato; infatti, poiché esclude ulteriori provvedimenti della Commissione, tale rifiuto produce effetti che l'avvio del procedimento non avrebbe per l'appunto provocato.
55.
L'eccezione di cui ho fatto menzione poc'anzi è rappresentata dalla sentenza Lütticke e a./Commissione (
23
), ove si trattava dell'apertura di un procedimento per inadempimento (
24
). Seguendo, a tal riguardo, le conclusioni dell'avvocato generale, la Corte ha applicato il citato principio ed ha dichiarato quanto segue (
25
):
«La parte della procedura che precede la presentazione del ricorso rappresenta una fase precontenziosa destinata ad indurre lo Stato membro a conformarsi al Trattato; la Commissione infatti manifesta il proprio punto di vista, mediante parere, solo dopo aver messo lo Stato membro in grado di presentare le sue osservazioni.
Questa fase non implica, da parte della Commissione, alcun atto giuridicamente vincolante.
È quindi irricevibile il ricorso d'annullamento proposto contro l'atto con cui la Commissione si è pronunciata sulla domanda».
56.
Queste considerazioni, contrariamente a quanto sostiene la Allied Signal, non possono essere trasposte al presente caso, poiché la Commissione può adottare dei provvedimenti aventi efficacia obbligatoria nell'ambito del procedimento ex art. 93, n. 2.
57.
Che il rifiuto della Commissione produca, quindi, degli effetti giuridici è, d'altronde, vigorosamente confermato dalla giurisprudenza.
58.
Infatti, nella causa Irish Cement (
26
) — nonostante l'avvocato generale Darmon avesse espressamente esposto il principio secondo il quale l'esperibilità di un ricorso contro il rifiuto dipende dall'impugnabilità dell'atto positivo — la Corte ha qualificato il diniego di aprire il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, misura che produce effetti giuridici (punto II della motivazione della sentenza):
«La lettera (...) costituisce (...) una decisione adottata dalla Commissione, che respinge il reclamo relativo all'aiuto concesso alla SQQL. Essa implica dunque effetti giuridici definitivi nei confronti della ricorrente» (
27
).
59.
Per completezza analizzerò anche gli argomenti — meno importanti — sostenuti dalla Allied Signal per mettere in discussione il valore della sentenza Irish Cement quale giurisprudenza che depone a favore della mia tesi.
60.
La Allied Signal ritiene che il brano sopra citato non contenga che un'osservazione incidentale non necessaria ai fini della sentenza della Corte (
28
) e che quest'ultima abbia semplicemente constatato che il termine fissato per proporre un ricorso d'annullamento era già scaduto.
61.
Ciò non mi pare corretto. Secondo me, la logica della motivazione della sentenza è che il ricorrente, per osservare il termine di cui all'art. 173, avrebbe dovuto far vertere l'oggetto del suo ricorso d'annullamento sulla lettera in questione, dato che quest'ultima costituiva già espressione della decisione munita di effetti giuridici determinanti, e non poteva rispettare tale termine impugnando una lettera successiva, che confermava semplicemente il suddetto provvedimento (v. punti 11-16 della motivazione della sentenza).
62.
La Allied Signal, per avvalorare la tesi del valore incidentale del citato passo della sentenza, si è richiamata anche al fatto che la Corte, nel punto 16 della motivazione della sentenza, aveva sollevato la questione se il ricorrente fosse direttamente ed individualmente interessato (dalla lettera da esso impugnata). Secondo la Allied Signal, se la lettera della Commissione avesse effettivamente avuto carattere di decisione, tale questione non avrebbe avuto alcuna ragion d'essere, poiché la Irish Cement era l'unica destinataria possibile e quindi sarebbe stata legittimata ad agire indipendentemente dal se fosse direttamente ed individualmente interessata.
63.
La tesi è insostenibile. In primo luogo, l'osservazione della Corte nel punto 16 della motivazione si riferiva alla lettera «impugnata» e non a quella alla quale la Corte aveva riconosciuto «effetti giuridici definitivi».
64.
In secondo luogo, il diniego di aprire il procedimento era stato, certo, comunicato alla ricorrente, giacché questa aveva chiesto l'apertura del procedimento. Tuttavia detta decisione era rivolta allo Stato membro, poiché il procedimento avrebbe avuto come oggetto la legittimità del suo comportamento in materia di aiuti (
29
).
65.
Gli ulteriori argomenti sostenuti dalla Allied Signal nel presente contesto poggiano sull'erronea opinione che un provvedimento produca effetti giuridici solo qualora il ricorrente provi che esso lede un diritto soggettivo conferitogli dal diritto comunitario (
30
). Tale concezione ignora la differenza tra la necessità che un provvedimento produca effetti giuridici ed i requisiti stabiliti dall'art. 173, secondo comma, in ordine alla legittimazione ad agire dei singoli (
31
). Siccome tali argomenti della Allied Signal concernono, per la loro natura, l'ultimo punto, mi occuperò di essi solamente nella parte a questo dedicata.
66.
(2) In secondo luogo, il rifiuto impugnato produce anche effetti giuridici poiché comporta una decisione relativa al divieto di attuazione sancito dall'art. 93, n. 3. Mentre secondo la Commissione la decisione 85/18 ricomprende il progetto controverso e questo rientra quindi nell'ambito di applicazione dell'art. 93, n. 1, i ricorrenti ritengono che tale progetto d'aiuto rientri nel campo di applicazione della disciplina degli aiuti e che conseguentemente, come ho osservato in precedenza, esso ricada sotto il disposto dell'art. 93, n. 3, il quale vieta l'attuazione degli aiuti nuovi, fintantoché non ne sia stata accertata esplicitamente o implicitamente (
32
) la compatibilità con il mercato comune. Per il solo fatto che, mediante il rifiuto impugnato, si sia pronunciata negativamente sull'applicazione di tale divieto, la Commissione ha adottato un atto avente effetti giuridici (
33
).
67.
(3) Prima di concludere su questo punto, desidero ancora sottolineare che l'opinione della Commissione — espressa in un altro contesto — secondo la quale la lettera 4 ottobre 1990 possiede, rispetto a quella del 1° agosto 1990, solamente carattere confermativo, non pregiudica le conclusioni cui sono giunto. Indipendentemente dal fatto che le due lettere sono indirizzate a destinatari diversi (l'una al CIRPS e l'altra alla AKZO) — il che, a mio parere, esclude il carattere confermativo — va rilevato che il vero oggetto del ricorso non è una delle lettere (o entrambe le lettere), bensì il rifiuto che esse esprimono, e del quale ho appena esaminato gli effetti. Giuridicamente, detto rifiuto esiste una sola volta, anche se viene espresso in due lettere differenti. Il preteso carattere confermativo della seconda lettera potrebbe, quindi, acquisire importanza solo per la formulazione del dispositivo della sentenza, dato che l'osservanza del termine per l'esperibilità del ricorso non è in discussione.
68.
Non resta quindi che constatare che l'obiezione sollevata dalla società Allied Signal, ossia che il rifiuto impugnato non produce effetti giuridici, non è fondata.
69.
bb) Quale secondo presupposto per l'impugnabilità di un atto a norma dell'art. 173 del Trattato CEE, la Corte ha stabilito che tale atto non deve costituire una misura meramente preparatoria (
34
) (
35
).
70.
Per quanto concerne il significato di questo criterio vi è stato, a mio avviso, un mutamento di giurisprudenza. Infatti, mentre inizialmente (
36
) la Corte teneva conto principalmente del criterio formale del momento conclusivo di un procedimento speciale, successivamente (
37
) essa ha ritenuto decisivo un criterio sostanziale, orientato verso l'efficacia della tutela giuridica. Infatti, essa ha accertato se la possibilità d'impugnare la decisione conclusiva del procedimento offrisse una sufficiente tutela giuridica contro l'illegittimità del provvedimento. Questo secondo criterio, che ritengo preferibile dato che la Comunità costituisce una comunità di diritto, è d'altronde anche il più generale. Quando, infatti, un provvedimento chiude un procedimento speciale, come quello relativo all'esame provvisorio contemplato dall'art. 15, n. 6, del regolamento n. 17 (
38
), è lecito pensare che un'efficace tutela giuridica richieda che esso sia impugnabile (
39
). Viceversa, qualora la tutela giuridica risulti lacunosa a causa della non impugnabilità di un provvedimento adottato prima della conclusione del procedimento normale, ciò non sta ad indicare che tale provvedimento sia stato adottato in base ad un procedimento speciale.
71.
Se applichiamo il criterio così definito al presente caso, constatiamo che la possibilità di impugnare un provvedimento successivo che chiude il procedimento, possibilità che offrirebbe un'altra possibilità di tutela giuridica, è necessariamente esclusa poiché è proprio l'instaurazione del procedimento che è stata negata.
72.
Anche a questo riguardo, il principio sostenuto dalla Allied Signal, secondo cui l'impugnabilità di un rifiuto dipende dal se il corrispondente atto positivo sarebbe stato a sua volta impugnabile, non offre alcun argomento che consenta di concludere per l'irricevibilità del ricorso. Da una parte, per quanto concerne l'impugnazione di provvedimenti che la Commissione avrebbe potuto adottare se avesse instaurato il procedimento ed avesse quindi emanato l'atto positivo preso in considerazione ai fini del confronto, la possibilità di emanare tali provvedimenti è creata dall'instaurazione del procedimento (
40
), ma esclusa dal rifiuto impugnato. D'altra parte, proprio come avrebbe fatto l'apertura del procedimento, il rifiuto di aprirlo comporta una decisione sull'applicazione del divieto di cui all'art. 93, n. 3; qualora la Commissione avesse deciso di instaurare il procedimento lo Stato membro interessato ne sarebbe stato leso ed avrebbe potuto impugnare tale decisione.
73.
In perfetta sintonia con la giurisprudenza Irish Cement (
41
) bisogna quindi constatare che il rifiuto di aprire il procedimento ex art. 93, n. 2, di cui trattasi nel presente caso, non ha carattere di misura preparatoria.
74.
Per tutte queste ragioni, giungo alla conclusione che il rifiuto contestato dai ricorrenti costituisce un atto suscettibile d'impugnazione.
75. b)
A questo punto occorre verificare se i ricorrenti siano legittimati ad agire a norma dell'art. 173, secondo comma. Tale legittimazione, infatti, è messa in dubbio e contestata su un punto, ovvero se i ricorrenti siano riguardati individualmente.
76.
Secondo una giurisprudenza costante, è individualmente riguardato chi è toccato da una decisione a causa di determinate qualità a lui peculiari e di una situazione di fatto che lo caratterizzi rispetto a chiunque altro e quindi, lo distingua, in modo analogo al destinatario (
42
).
77. aa)
Prima di esaminare il motivo d'irricevibilità dedotto al riguardo dagli intervenienti, vorrei ricordare che, di regola, è riguardato individualmente solo colui che può far valere un interesse proprio. Con riferimento al criterio or ora citato, tale principio può spiegarsi nel senso che l'equiparazione al destinatario è giustificata solo a tale condizione. La Corte (
43
) ha così ritenuto, a buon diritto, che non si può ammettere
«il principio che un'associazione, in quanto rappresenti una categoria di imprenditori, sarebbe individualmente lesa da un atto riguardante gli interessi generali della stessa categoria».
78.
Infatti, se lo si ammettesse,
«si giungerebbe a concentrare in un unico soggetto giuridico interessi che in realtà fanno capo agli appartenenti ad una determinata categoria, assoggettati come tali a veri e propri regolamenti, e ciò sarebbe in contrasto col sistema del Trattato che legittima i singoli ad impugnare unicamente le decisioni di cui sono destinatari ovvero gli atti a queste assimilabili» (
44
).
79.
La Corte ha successivamente posto un'eccezione alla regola così definita nel caso in cui (come nelle cause in materia di dumping e di sovvenzioni) (
45
) gli interessi delle imprese possano essere difesi dalle loro associazioni durante il procedimento amministrativo (
46
). Tali principi hanno una certa importanza nell'esame della ricevibilità da effettuarsi (d'ufficio) nel caso presente, più precisamente per quanto riguarda il ricorso dello stesso CIRFS. Mi riservo però di esaminarne l'applicazione in una parte successiva di queste conclusioni, nella quale la situazione dei ricorrenti sarà esaminata con riguardo all'insieme dei criteri di ricevibilità.
80. bb)
Gli intervenienti sostengono che il ricorso è irricevibile in base alle considerazioni svolte dalla Corte nella causa Cofaz (
47
). Pronunciandosi sulla ricevibilità di un ricorso proposto da taluni produttori francesi di concimi azotati contro la chiusura di un procedimento relativo ad un aiuto che era stato concesso a concorrenti olandesi in forma, secondo quanto asserito, di tariffa speciale per la fornitura di gas metano, la Corte ha dichiarato quanto segue (punti 23-25 della motivazione della sentenza):
«Per quanto riguarda più particolarmente detta situazione di fatto, la Corte ha ripetutamente affermato che, nei casi in cui un regolamento offre alle imprese reclamanti garanzie procedurali che consentono loro di chiedere alla Commissione di accertare un'infrazione delle norme comunitarie, dette imprese devono disporre di un'azione a tutela dei loro interessi legittimi (cause Metro I (
48
), FEDIOL/Commissione (
49
) e Demo-Studio Schmidt/Commissione (
50
)).
A questo proposito si deve ricordare che la Corte, nella sentenza 20 marzo 1985 (Timex Corporation/Consiglio e Commissione, 264/82, Race. pag. 849), ha precisato che si deve esaminare sotto questo profilo la parte avuta dall'impresa nell'ambito del procedimento precontenzioso. Essa ha ammesso come elementi che dimostrano che l'atto riguarda l'impresa ai sensi dell'art. 173, secondo comma, del Trattato, il fatto che l'impresa stessa sia stata all'origine del reclamo che ha dato luogo alle indagini, che le sue osservazioni siano state sentite e che lo svolgimento del procedimento sia stato ampiamente determinato dalle sue osservazioni.
Le stesse considerazioni valgono per le imprese che hanno avuto una parte analoga nell'ambito del procedimento contemplato all'art. 93 del trattato se, però, la loro posizione sul mercato è sostanzialmente danneggiata dal provvedimento di aiuto che costituisce oggetto della decisione impugnata. L'art. 93, n. 2 ammette infatti, in generale la facoltà delle imprese interessate di presentare osservazioni alla Commissione, senza fornire tuttavia precisazioni supplementari».
81.
Gli intervenienti sono del parere che nel caso di specie la Commissione abbia avviato solamente il procedimento preliminare, durante il quale essa accerta se sussistano i presupposti per l'instaurazione del procedimento di cui all'art. 93, n. 2, ma non abbia instaurato quest'ultimo procedimento e che, di conseguenza, i ricorrenti non disponessero, per l'appunto, del diritto di presentare osservazioni, come è previsto da detta disposizione. I criteri applicati nella sentenza Cofaz porterebbero, quindi, a concludere per l'irricevibilità del presente ricorso.
82.
Anche se gli intervenienti partono da una premessa corretta, quando considerano che il diritto di presentare delle osservazioni è un diritto limitato (
51
) al procedimento vero e proprio (ex art. 93, n. 2), non posso concordare con la loro conclusione.
83.
Per chiarire il mio punto di vista, esaminerò, nel contesto appropriato, il criterio delle «garanzie procedurali» (
52
) al quale si riferiscono le considerazioni della Corte in ordine al diritto di presentare osservazioni e le obiezioni degli intervenienti. Questo esame deve, inoltre, costituire la base sulla quale potrà essere concretamente accertata la legittimazione ad agire dei ricorrenti.
84.
Il contesto di cui trattasi è definito dal principio menzionato nel punto 23 della motivazione della sentenza Cofaz, principio che la Corte, come essa stessa conferma in detta pronuncia, ha costantemente applicato sin dalla sentenza Metro I (
53
), nella sua giurisprudenza relativa alla legittimazione ad agire dei terzi in materia di diritto della concorrenza (
54
), e di dumping (
55
), nonché nel campo delle sovvenzioni (
56
) e degli aiuti (
57
). Secondo tale principio, il ricorso di imprese terze contro un'applicazione delle regole di concorrenza a loro parere insufficiente o insufficientemente rigorosa si considera quale mezzo di «tutela dei loro interessi legittimi».
85.
L'interesse che dette imprese fanno valere proponendo ricorso è quello di evitare che altre imprese ottengano, si procurino o si assicurino vantaggi ingiustificati, con riguardo alle norme sulla concorrenza ed i cui corrispondenti svantaggi ricadono sulle ricorrenti. Il fatto che la Corte parli, in questo contesto, di un interesse «legittimo» può solamente significare — tenuto conto del fatto che la fondatezza del ricorso non è stata ancora accertata nella fase dell'esame della ricevibilità — che le disposizioni pertinenti mirano a proteggere tale interesse. Ciò si evince chiaramente dalle considerazioni della Corte e dell'avvocato generale nella causa FEDIOL (
58
).
86.
Il motivo per il quale la Corte richiama l'attenzione in particolare su tale circostanza, è facilmente comprensibile. Affinché un soggetto possa considerarsi riguardato da una decisione in modo analogo ad un destinatario (e quindi individualmente), deve risultare che, con il provvedimento impugnato, è stata fatta applicazione, proprio nei suoi confronti, delle disposizioni pertinenti. Sotto questo profilo, risulta chiaramente da tale osservazione che delle circostanze puramente esteriori, come in particolare la partecipazione al procedimento, non sono sufficienti per permettere l'equiparazione del ricorrente ad un destinatario: occorre inoltre che il ricorrente rientri, quale soggetto tutelato, nel campo di applicazione delle norme sulla concorrenza.
87.
In questo contesto è, inoltre, indispensabile che l'atto della Comunità abbia potenzialmente sugli interessi così protetti del ricorrente delle ripercussioni che distinguano la situazione di quest'ultimo da quella di qualunque altro operatore economico. Ciò si evince — negativamente — dalle ripercussioni che l'atto contestato, sia esso di origine statale o privata, provoca sul mercato, tenuto conto della sua importanza economica, dell'attività e della posizione del ricorrente. Può trattarsi, ad esempio, delle conseguenze di una decisione che escludono il ricorrente da un sistema di distribuzione selettiva, nel caso dell'art. 85 (
59
), di pregiudizi cagionati da pratiche di dumping (
60
) o da sovvenzioni (
61
), o ancora di svantaggi conseguenti ad aiuti concessi ad imprese concorrenti (
62
). Sebbene la Corte, talvolta, non menzioni espressamente tale condizione (
63
) — nei casi in cui quest'ultima è incontestabilmente soddisfatta —o a volte l'abbia esaminata solo in maniera sommaria (
64
), è pacifico sin dalla sentenza Cofaz che tale condizione è tassativa.
88.
Per lo più (
65
), le circostanze da verificare sotto questo punto di vista non sono tuttavia sufficienti a far apparire la decisione come un caso di applicazione delle norme sulla concorrenza proprio nei confronti del ricorrente (
66
). La- Corte esige che il ricorrente abbia, inoltre, partecipato al procedimento avvalendosi delle garanzie accordategli ed abbia svolto un determinato ruolo nello svolgimento dello stesso. Il requisito della partecipazione al procedimento appare perfettamente logico, in quanto il procedimento amministrativo dell'istituzione comunitaria serve per l'appunto a determinare le basi sulle quali quest'ultima adotterà la decisione (
67
).
89.
Che ruolo svolge dunque, in tale contesto, il criterio dell'intervento del ricorrente in forza delle garanzie procedurali che gli sono offerte?
90.
A mio parere, tale condizione è anzitutto strettamente connessa al controllo dello scopo di tutela propria delle norme sulla concorrenza, di cui le garanzie procedurali costituiscono l'espressione. Oltre a ciò, la Corte esige che questa tutela, prevista dalle disposizioni pertinenti, venga realizzata proprio tramite la partecipazione dell'interessato al procedimento amministrativo. In tal caso l'istituzione comunitaria deve infatti tener conto degli argomenti di detta persona, non solo nell'interesse di una corretta applicazione del diritto comunitario, ma anche nell'interesse di quest'ultima.
91.
Nonostante le apparenze, tali principi non determinano, nel caso presente, l'irricevibilità del ricorso per il solo motivo che la fase del procedimento durante la quale sussistono le garanzie non è stata avviata. Un'impresa che, come concorrente dell'impresa favorita, gode della tutela prevista dal regime degli aiuti non perde tale posizione per il fatto che la Commissione si sia rifiutata d'instaurare il procedimento ex art. 93, n. 2. Inoltre, nel caso in cui il procedimento fosse stato avviato, tale impresa avrebbe fruito delle garanzie previste nell'ambito dello stesso per la concreta attuazione di detta tutela. Esaminato sotto questo profilo, tale rifiuto di avviare il procedimento, in quanto fa seguito ad un valido intervento del ricorrente nella fase del procedimento preliminare, si configura come un'applicazione (negativa) delle regole di concorrenza proprio nei suoi confronti, al pari della decisione di chiudere un procedimento precedentemente avviato. La differenza più evidente tra queste due ipotesi risiede nel fatto che in un caso come quello di specie è stata inoltre adottata una decisione negativa quanto all'applicazione delle garanzie procedurali. Sarebbe inadeguato e contraddittorio opporre al ricorrente tale circostanza: inadeguato, in quanto il ricorrente non ha su di essa alcuna influenza diretta; contraddittorio in quanto, con il ricorso, egli chiede per l'appunto l'apertura della fase del procedimento nella quale egli gode delle garanzie.
92.
Del resto occorre rilevare che la tesi degli intervenienti si risolverebbe nel creare gravi lacune nel sistema di tutela giuridica. Ciò concerne non solo il controllo della Corte sull'applicazione del regime degli aiuti, ma anche l'efficacia diretta del divieto di esecuzione sancito dall'art. 93, n. 3, del Trattato. Nell'ipotesi in cui, come nella fattispecie, la Commissione prenda una decisione negativa su questo punto, il concorrente interessato non potrebbe — se si seguisse la tesi degli intervenienti — far valere in caso di errore della Commissione i diritti riconosciutigli dalla Corte.
93.
Se per tale motivo non accolgo quindi la tesi degli intervenienti in ordine alla legittimazione ad agire, la mia presa di posizione non può essere modificata dalla decisione della Corte nella causa Lord Bethell (
68
), invocata dalla Allied Signal. In detta sentenza la Corte ha respinto il ricorso presentato da un utente dei servizi di trasporti aerei di linea (e membro del Parlamento europeo), con il quale quest'ultimo criticava il fatto che la Commissione, nonostante fosse stata invitata a farlo, non aveva instaurato il procedimento di cui all'art. 89 nei confronti di alcune compagnie aeree, allo scopo di controllare le loro tariffe, sulla base degli artt. 85 e 86 del Trattato CEE. Nell'ambito di tale ricorso, basato in via principale sull'art. 175 ed in via subordinata sull'art. 173, la Corte non ha chiarito se il comportamento della Commissione avesse carattere di diniego (elemento, quest'ultimo, importante ai fini della scelta tra le due disposizioni). Al contrario, essa ha esaminato contemporaneamente i due articoli. Nel brano decisivo della sentenza (punto 16), essa ha dichiarato:
«E perciò manifesto che il ricorrente chiede alla Commissione, non già di adottare una decisione nei suoi confronti, bensì di iniziare un'indagine nei confronti di terzi e di adottare provvedimenti nei loro confronti. Indubbiamente, nella sua duplica veste di utente delle linee aeree e di capo di un movimento di utenti degli stessi servizi, il ricorrente ha un interesse indiretto, come altri utenti possono avere, ad un'azione del genere ed al suo possibile esito, ma non si trova cionondimeno nella precisa situazione giuridica dell'effettivo destinatario di un atto annullabile ai sensi dell'art. 173, secondo comma, né in quella del potenziale destinatario di un provvedimento che la Commissione è tenuta ad adottare nei suoi confronti, come è contemplato dall'art. 175, terzo comma».
94.
A questo proposito va, in primo luogo, rilevato che la Corte non si è espressamente pronunciata sulla questione se il ricorrente fosse individualmente riguardato dall'atto della Commissione, ma ha semplicemente dichiarato che il ricorrente non poteva considerarsi suo destinatario. In secondo luogo, per quanto concerne la soluzione di tale questione, il ricorrente si trovava nella posizione di un utente e non in quella di un'impresa terza (lesa); la Corte può aver ravvisato in questa circostanza un'importante differenza ai fini dell'individuazione del ricorrente, nella misura in cui tale questione dipendeva (
69
) dalle ripercussioni dell'atto contrario alle norme in materia di concorrenza. Infine, in terzo luogo, per il settore dei trasporti aerei non vi erano a quel tempo disposizioni che prevedessero garanzie procedurali in favore dei singoli. Infatti, tali disposizioni non risultano dal testo dell'art. 89, né poteva applicarsi il regolamento n. 17, il cui campo di applicazione è, a tale riguardo, limitato dal regolamento n. 141 (
70
), e né era ancora in vigore il regolamento (CEE) n. 3975/87 (
71
), il quale prevede ormai, per il settore dei trasporti aerei, garanzie analoghe a quelle del regolamento n. 17 [v., in particolare, l'art. 3, n. 2, lett. b)].
95.
La motivazione di detta sentenza non è quindi trasponibile al presente caso.
96. c) aa)
L'applicazione al caso di specie dei criteri enunciati sino ad ora, induce a concludere anzitutto che il presente ricorso è irricevibile in quanto è proposto dal CIRFS. Ciò risulta inequivocabilmente, secondo me, dai principi esposti in precedenza relativamente alla legittimazione ad agire delle associazioni d'imprese.
97.
La sentenza Van der Kooy (
72
), richiamata dai ricorrenti, non inficia affatto questa conclusione, dato che essa non concerneva un ricorso proposto da un'associazione nel senso qui considerato. In quella causa, fra gli altri ricorrenti, la Landbouwschap, ente olandese per la promozione degli interessi degli operatori economici del settore dell'agricoltura, aveva chiesto l'annullamento di una decisione con la quale la Commissione aveva dichiarato incompatibile con il mercato comune un aiuto assertivamente concesso in forma di tariffa preferenziale del metano ad imprese di orticoltura. Dopo le conclusioni dell'avvocato generale, Sir Gordon Slynn (
73
), il quale aveva considerato (ma respinto) la possibilità di ammettere il ricorso proposto dalle associazioni di impresa nel campo degli aiuti, la Corte, da parte sua, ha fatto chiaramente capire di voler attenersi ai principi elaborati sino ad allora. Nel punto 21 della motivazione, essa conferma, infatti, che la legittimazione ad agire a norma dell'art. 173, secondo comma, presuppone un interesse proprio del ricorrente. La Corte rileva che:
«La Landbouwschap non può considerarsi direttamente ed individualmente riguardata dalla decisione (...) in quanto destinataria dell'aiuto litigioso».
98.
La Corte si sofferma poi sulla posizione della Landbouwschap, che essa equipara, in certa misura, a quella di un'autorità che ha concesso l'aiuto (
74
) (punti 21-24):
«(...) non è men vero che, come questo ente ha giustamente sostenuto, la sua posizione è lesa dalla decisione 85/215 in quanto negoziatore delle tariffe del gas nell'interesse degli orticoltori.
Si deve osservare, inoltre, che in questa veste la Landbouwschap ha partecipato attivamente al procedimento a norma dell'art. 93, n. 2, sottoponendo memorie alla Commissione e mantenendosi in contatto stretto con gli uffici competenti durante l'intero procedimento.
La Landbouwschap infine rientra tra i firmatari dell'accordo che ha fissato la tariffa criticata dalla Commissione e per questo motivo è nominato ripetutamente nella decisione 85/215. Sempre per questo motivo è stato obbligato, per porre in atto questa decisione, ad intavolare nuovi negoziati tariffari con la Gasunie ed a stipulare un nuovo accordo.
Si deve quindi concludere che, in considerazione delle circostanze concrete, la Landbouwschap era legittimata a proporre ricorso d'annullamento a norma dell'art. 173, secondo comma, avverso la decisione della Commissione 85/215».
99.
La situazione del CIRFS non è affatto paragonabile a tale ipotesi. Il ricorso va quindi dichiarato irricevibile in quanto è proposto da detta associazione.
100. bb)
Allo stesso modo il ricorso è irricevibile in quanto è stato proposto da imprese diverse dalla AKZO. Queste imprese non sono comparse nel procedimento che ha portato alla decisione di rifiuto impugnata, né direttamente né tramite il CIRFS, agente in loro nome. Nessuna delle due lettere impugnate è indirizzata a loro. Infine, non vi è alcun elemento che induca a ritenere che le ripercussioni causate dall'aiuto siano di per sé sufficienti ad individuare tali imprese allo stesso modo dei destinatari.
101. cc)
Per contro, il ricorso della AKZO soddisfa i presupposti di cui si è trattato in questa sede.
102.
Anzitutto si deve osservare che AKZO produce una vasta gamma di materiali, comprese le fibre di poliestere, le quali sono utilizzate per il rinforzo dei pneumatici (
75
). In base alle valutazioni di un operatore di tale mercato, la percentuale dell'impiego delle fibre di poliestere per applicazioni tecniche aumenterà, su scala mondiale, dal 38% nel 1988 al 42% nel 1992 (
76
) La Allied Signal ha inoltre riconosciuto che la AKZO è il maggior produttore nel settore della viscosa, materiale utilizzato per la maggior parte dei pneumatici nell'Europa occidentale. La produzione della Allied Signal a Longwy farebbe, quindi, una notevole concorrenza alla AKZO, i cui interessi legittimi fruiscono così della tutela prevista nel settore del diritto degli aiuti.
103.
In questo contesto, va osservato, altresì, che la capacità produttiva di queste fibre nella Comunità era, nel 1990, di 109000 t (
77
). Tenuto conto dell'incertezza delle stime concernenti l'andamento della domanda e dell'importanza futura dei materiali concorrenti, l'aumento di questa capacità produttiva nella misura di 25000 t, che l'investimento della Allied Signal dovrebbe determinare entro il 1993, non può, a priori, essere considerato trascurabile, anche sottraendo da tale cifra una quantità annua di 7000 t, pari alla quantità che la Allied Signal ha importato finora nella Comunità dagli Stati Uniti.
104.
Infine la percentuale dell'aiuto concesso per l'investimento in questione ammonta incontestabilmente al 19% lordo almeno (160 milioni di FF su 840 milioni di FF), il che, secondo le indicazioni della Commissione, che tiene conto a questo proposito delle differenze fra i regimi fiscali degli Stati membri, corrisponde in equivalente netto, ad una sovvenzione del 16,5%.
105.
Queste considerazioni sono sufficienti per concludere che la AKZO è notevolmente toccata (ai sensi dei criteri enunciati nella sentenza Cofaz e a./Commissione) dai provvedimenti impugnati.
106.
Infine, la AKZO ha altresì svolto una parte determinante durante il procedimento che ha preceduto la decisione. Il rifiuto, nella forma in cui è stato comunicato alla AKZO, era stato deciso tenendo conto della lettera 29 giugno 1990 come anche dell'ulteriore corrispondenza menzionata nella lettera impugnata 4 ottobre 1990. Quest'ultima conferma inoltre che il caso ha costituito oggetto di approfondite discussioni tra i membri di vari uffici della Commissione ed i rappresentanti della AKZO e che il firmatario della lettera medesima aveva personalmente esaminato il caso alla luce degli argomenti avanzati da questa società.
107. d)
Le ulteriori decisioni sollevate dalla Allied Signal non inficiano la ricevibilità del ricorso della AKZO.
108.
La prima obiezione è che il dichiarare il ricorso ricevibile terrebbe in non cale il potere discrezionale della Commissione in materia di apertura del procedimento. A ciò va opposto che naturalmente la Corte esercita anche un controllo sulle decisioni emanate in forza di un potere discrezionale (
78
). In occasione di questo controllo essa esamina in particolare se la Commissione, nell'ambito della sua valutazione, abbia debitamente applicato i principi del diritto vigente (
79
). Sotto questo profilo, non si comprende come la sussistenza di un margine di apprezzamento discrezionale possa rendere irricevibile un ricorso che metta in discussione (
80
) proprio il rispetto del diritto comunitario nell'esercizio di tale potere (
81
). Tale obiezione deve essere dunque respinta.
109.
Come seconda obiezione la Allied Signal assume che nell'esaminare il merito del ricorso la Corte dovrebbe obbligatoriamente pronunciarsi anche sulla questione se la Francia sia venuta meno al suo obbligo di notifica; orbene, in tal caso non verrebbero assicurare le garanzie procedurali di cui agli artt. 169 e 170 del Trattato CEE.
110.
Tale argomento può essere giustificato quando la decisione sul ricorso d'annullamento implichi in definitiva, di per sé, l'accertamento di una violazione del Trattato, in particolare qualora il ricorso sia diretto contro il rifiuto della Commissione di avviare un procedimento per inadempimento. L'esame del presente ricorso non richiede, tuttavia, tale accertamento. Tutt'al più verrebbe in considerazione — al contrario — la possibilità di desumere da un errore della Commissione eventualmente accertato nella sentenza, che lo Stato membro ha commesso un'infrazione. Siffatte conclusioni non sono naturalmente da attribuirsi alla Corte, né tanto meno possono rientrare nell'autorità di cosa giudicata dalla sentenza. Né il testo né lo spirito delle norme formali degli artt. 169 e 170 sarebbero messi in discussione da una sentenza che accertasse un simile errore della Commissione.
III — Nel merito
111.
Il ricorso della società AKZO, che in base alle considerazioni sopra svolte è, dunque, ricevibile, è a mio avviso anche fondato.
112.
A buon diritto, la ricorrente (
82
) sostiene che, al momento della concessione dell'aiuto, la disciplina (le cui condizioni sono, tra l'altro, innegabilmente soddisfatte) comprendeva fibre come quelle che dovevano essere prodotte dalla Allied Signal a Longwy e che la Commissione, nell'esercizio del suo potere discrezionale, si è quindi basata su di un'opinione giuridica inesatta.
113.
In primo luogo, contrariamente all'opinione del governo francese, la natura giuridica della disciplina non impedisce alla ricorrente di richiamarsi al suo contenuto. Come esposto precedentemente (
83
), dall'accordo dato dallo Stato membro interessato deriva che la disciplina influisce direttamente sulle conseguenze giuridiche che discendono dalla decisione 85/18 per i singoli progetti di aiuto. Una censura basata sul contenuto della disciplina ha pertanto lo stesso valore di qualsiasi altra censura relativa alla non corretta applicazione di tale decisione. Tale obiezione è, quindi, da respingere, quale che sia il giudizio che si sarebbe potuto esprimere su di essa se la disciplina avesse avuto una diversa natura giuridica.
114.
Per quanto riguarda poi la controversa portata della disciplina aderisce integralmente alla tesi sostenuta dalla ricorrente: la disciplina (contrariamente a quanto sostengono gli intervenienti) non era limitata, all'epoca della sua entrata in vigore nel 1977, alle fibre destinate al settore tessile e dell'abbigliamento e (contrariamente all'opinione della Commissione) non è stata successivamente limitata a questo settore a seguito della decisione della Commissione nel caso della fabbrica di fibre «Bottrop».
115.
Quale oggetto di un atto giuridico avente efficacia obbligatoria, la disciplina deve essere interpretata in base a criteri oggettivi. A questo proposito possono, certo, essere presi in considerazione il suo scopo e la sua genesi e questi possono essere determinati alla luce di spiegazioni e di successive decisioni della Commissione aventi valore indicativo. Tuttavia, contrariamente a quanto ritiene la Allied Signal, la Corte non è vincolata dall'interpretazione che la Commissione può aver dato alla disciplina ad un dato momento.
116.
Tenuto conto di tali criteri d'interpretazione, occorre cominciare con il ricordare il testo della lettera del 1977. Si parla ivi di fibre sintetiche in generale, senza distinzione tra fibre destinate all'applicazione industriale e fibre destinate al settore tessile e dell'abbigliamento. Ciò corrisponde allo scopo della disciplina, quello cioè di evitare l'aggravamento dei problemi di insufficiente utilizzazione delle capacità produttive. La Commissione ha infatti riconosciuto essa stessa in base ai dati a disposizione, che durante gli anni '70, ed in particolare nel 1977, l'eccesso di capacità produttiva esistente nella Comunità riguardava anche il settore delle fibre destinate ad applicazioni industriali. La Allied Signal ha — è vero — contestato durante la fase orale del procedimento l'esistenza di un eccesso di capacità produttiva in tale settore, ma non ha fornito precisazioni idonee a confutare gli argomenti della Commissione.
117.
Il fatto che il tenore e lo scopo del testo in esame impongano l'interpretazione sostenuta in questa sede viene altresì confermato dal documento allegato ad una lettera del 1978, con la quale la Commissione precisava agli Stati membri il contenuto esatto della disciplina (
84
). Alla fine di tale documento si rileva che il regime controverso si applicava agli aiuti concessi a favore di progetti d'investimento «che riguardavano le fibre sintetiche di ogni natura, in particolar modo le fibre acriliche, di poliestere e di poliammide, siano esse destinate all'utilizzazione nel settore tessile o ad applicazioni industriali» (
85
). Nella lettera si sottolinea, inoltre, che le spiegazioni esposte nel documento allegato tenevano conto delle risposte degli Stati membri. Nello stesso documento allegato si afferma: «Tenuto conto delle risposte ricevute, la Commissione è giunta alla conclusione che si darà seguito alle sue richieste». Tutto depone quindi nel senso che tali spiegazioni rispecchiano l'interpretazione congiuntamente data alla disciplina dalla Commissione e dagli Stati membri, e che l'una e gli altri consideravano la decisione giustificata sul piano economico anche relativamente al settore delle fibre a destinazione industriale.
118.
È possibile che, per quanto riguarda la misura dello sfruttamento della capacità produttiva la situazione sia in seguito cambiata, ma tale questione può rimanere in sospeso. Né è necessario accertare se — come sostiene la Allied Signal — tenuto conto dell'attuale situazione e delle caratteristiche delle fibre destinate ad essere prodotte da detta società, il progetto controverso non crei capacità eccedentarie. Nessuno di questi elementi può, infatti, influire sull'interpretazione dell'atto giuridico di cui trattasi. Naturalmente ciò non modifica l'obbligo della Commissione di prendere in considerazione, dopo l'instaurazione del procedimento, tutti gli elementi pertinenti ai fini dell'esame previsto dall'art. 92, n. 3.
119.
Gli argomenti opposti dagli intervenienti a tale interpretazione non consentono di infirmare la mia convinzione.
120.
Non ha alcuna importanza il fatto che nella lettera del 1977 si faccia riferimento, in termini generali, all'inquadramento comunitario degli aiuti a favore del settore tessile e dell'abbigliamento. Esiste incontestabilmente un nesso tra la disciplina e tale inquadramento comunitario, ma non sussistono elementi che autorizzino ad affermare che la disciplina fosse destinata esclusivamente ad applicarsi alle fibre usate in detto settore.
121.
Nemmeno la lettera inviata dalla Commissione agli Stati membri per predisporre il rinnovo della disciplina nel 1987 contiene, contrariamente al parere del governo francese, elementi persuasivi. Vero è che questa lettera menzionava solamente le fibre tessili a proposito dell'andamento della domanda che, secondo la Commissione avrebbe tutt'al più potuto ristagnare nell'immediato futuro. Supponendo che ciò permetta di trarre dalle conclusioni opposte per quanto riguarda il settore delle fibre destinate alle applicazioni industriali, tali conclusioni potrebbero concernere la situazione del mercato a quell'epoca e non il contenuto della disciplina istituita nel 1977.
122.
Entrambi gli intervenienti si richiamano, inoltre, alla decisione adottata dalla Commissione nel 1988, a proposito di un progetto d'aiuto a favore di una nuova unità di produzione di fibre di polipropilene e di polietilene ad uso industriale. Tale unità doveva venir installata a Bottrop (pertanto parlerò in prosieguo di «decisione fabbrica di fibre Bottrop») (
86
). In detta decisione la Commissione aveva concluso che l'aiuto era compatibile con il mercato comune, senza aprire il procedimento ex art. 93, n. 2. Per quanto riguarda le fibre di polipropilene (le fibre di polietilene, come osservato giustamente dalla Commissione nella decisione, non rientrano nel campo di applicazione della disciplina) sono esposte essenzialmente due considerazioni in ordine alla compatibilità con la disciplina:
—
si tratta di un prodotto nuovo per il quale non vi è un eccesso di capacità produttiva, cosicché l'aiuto non può nuocere agli altri produttori di fibre tradizionali. L'aiuto non contravviene allo scopo della disciplina, vale a dire evitare l'aumento della capacità produttiva in settori nei quali l'offerta sia eccedentaria;
—
la disciplina «valeva e vale (...) per le fibre e fili destinati al settore tessile e dell'abbigliamento. Nel caso presente il mercato interessato (...) esula da questo settore».
123.
Quest'ultima considerazione è interessante per il caso di cui ci occupiamo.
124.
Nondimeno la Commissione ha dichiarato all'udienza, in risposta ad un quesito, che si trattava della sola misura (in ogni caso prima dell'adozione della decisione impugnata), nella quale era partita dal presupposto che il campo di applicazione della disciplina fosse limitato alle fibre tessili. Tale affermazione — attendibile (
87
) — deve essere considerata in correlazione con gli altri argomenti della Commissione tendenti a dimostrare che si trattava di un caso di deroga alla disciplina.
125.
Non è necessario stabilire se la decisione fosse effettivamente basata sull'idea della limitazione della sfera di applicazione della disciplina alle fibre tessili. Tale decisione non rappresenta che un caso isolato, che la Commissione stessa qualifica deroga per quanto riguarda il punto controverso della disciplina. Essa non fornisce dunque alcun elemento a favore dell'interpretazione restrittiva della disciplina che respingo.
126.
Per contro, il fatto che, nella corrispondenza (
88
) scambiata con la Commissione prima della riconferma della disciplina decisa nel 1989, il CIRFS ha sostenuto che la disciplina doveva essere «estesa» alle fibre a destinazione industriale, può avere relazione con la circostanza che, come si evince dalla lettera del CIRFS 27 ottobre 1988 (
89
), alcuni dei suoi aderenti auspicavano «un'estensione». In effetti, nei suddetti aderenti può essere stata suscitata una certa incertezza dalla decisione «fabbrica di fibre di Bottrop», che il CIRFS aveva, certo, contestato — sotto il profilo che interessa in questa sede — ma che in seguito non aveva impugnato. Di conseguenza, poteva sembrare opportuno proporre, a titolo precauzionale, un'«estensione» della disciplina. In definitiva, ritengo che nemmeno da ciò si possano trarre elementi da apporre alla mia interpretazione.
127.
Infine, questo atteggiamento del CIRFS spiega perché il testo della disciplina elaborato per il periodo decorrente dal 19 luglio 1989 precisi che la Commissione
«continuerà a considerare a priori sfavorevolmente i progetti di aiuto da parte degli Stati membri, siano essi settoriali, regionali o generali, che determinano l'aumento della capacità produttiva netta delle società del settore delle fibre sintetiche che, per detto inquadramento, comprende tutte le fibre ed i filati acrilici, di poliestere, di polipropilene e di poliammide, nonché la testurizzazione di questi filamenti, indipendentemente dalla natura o dal tipo di prodotto, comprendendo così tutti gli impieghi finali» (
90
).
128.
Come si evince da queste considerazioni non è possibile, diversamente da quanto sostengono gli intervenienti, trarre da questo testo conclusioni a contrario per quanto concerne la situazione giuridica esistente prima del 19 luglio 1989.
129.
Poiché la disciplina si applicava, dunque, sin dall'origine, anche alle fibre destinate a scopi industriali, occorre esaminare l'opinione della Commissione secondo la quale essa stessa ne avrebbe ristretto il campo di applicazione alle fibre destinate al settore tessile e dell'abbigliamento, mediante la decisione «fabbrica di fibre Bottrop».
130.
Tale opinione può essere respinta immediatamente. Quale oggetto di un atto ad efficacia vincolante, che viene in essere solamente con il consenso degli Stati membri, la disciplina non può essere modificata da un atto unilaterale della Commissione. Il fatto che la decisione sopra citata non sia stata impugnata, nonostante fosse stata comunicata a tutti gli Stati membri, non inficia questa conclusione. Infatti, gli Stati membri non potevano rendersi conto del fatto che il loro «silenzio» avrebbe provocato siffatta conseguenza giuridica. A questo silenzio non può, dunque, attribuirsi valore di assenso.
131.
Dall'esame delle considerazioni precedenti consegue che sin dall'inizio la disciplina comprendeva le fibre del tipo di cui trattasi nel presente caso, e che — sino all'adozione della disciplina nella versione del 1989 — non era stata apportata provvisoriamente alcuna restrizione al suo campo di applicazione. Conseguentemente, essa era applicabile in questa misura anche il 28 giugno 1989, data ritenuta dalla Commissione quella della concessione dell'aiuto. È vero che la ricorrente rimprovera alla Commissione anche di aver basato la sua decisione su questa data. Tuttavia, essa non indica la data che ritiene esatta, bensì si accontenta di menzionare le circostanze verificatesi durante la prima metà del 1990, dalle quali risulterebbe che l'aiuto non avrebbe potuto essere stato concesso già nel giugno 1989. In ogni caso, quindi, il punto di vista della Commissione non può ritenersi contestato quando essa colloca la data decisiva in un momento anteriore all'emanazione della decisione impugnata. Tenuto conto delle considerazioni or ora esposte, non occorre dunque esaminare né la questione della data pertinente né la questione delle offerte di prove dei ricorrenti su questo punto.
132.
A torto, quindi, la Commissione ha ritenuto che l'aiuto non rientrasse nel campo di applicazione della disciplina e non costituisse di conseguenza, un aiuto nuovo. Nell'adottare la sua decisione in ordine all'opportunità d'instaurare il procedimento ex art. 93, n. 2, la Commissione si è basata su tale errata opinione ed ha attribuito a questo punto un'importanza decisiva. Non è escluso che essa avrebbe assunto un'altra posizione se avesse correttamente applicato il diritto comunitario, tenendo in considerazione i criteri che si evincono dalla sentenza Germania/Commissione (
91
). L'impugnata decisione della Commissione è quindi basata su un esercizio del suo potere discrezionale incompatibile con il diritto comunitario. Tale decisione deve essere, quindi, annullata.
IV — Sulle spese
133.
A norma dell'art. 63, n. 3, del regolamento di procedura, le spese devono essere compensate tra i ricorrenti e la Commissione, escluse le spese relative al procedimento sommario, che conformemente a quanto richiesto dalla Commissione nelle sue conclusioni, devono essere sopportate dai ricorrenti. Per l'applicazione dell'art. 69, n. 3, ha rilievo il fatto che la società AKZO abbia vinto la causa senza, tuttavia, aver presentato tempestivamente (nell'atto introduttivo) le sue conclusione sulle spese, a norma del n. 2, di detto articolo. Inoltre si deve osservare che la Commissione non ha spese ulteriori conseguenti all'intervento degli altri ricorrenti, poiché le loro deduzioni sono contenute negli stessi atti della società AKZO.
134.
Per quanto riguarda gli intervenienti, il governo francese sopporta le proprie spese, a norma del n. 4 dell'art. 69, indipendentemente dall'esito della causa. Conformemente alla domanda dei ricorrenti, la società Allied Signal, in quanto soccombente, sopporta le proprie spese. Per i motivi dianzi esposti, non si può procedere, in ogni caso, ad una ripartizione delle spese.
C — Conclusione
135.
Per tutti questi motivi, suggerisco alla Corte di:
—
dichiarare il ricorso irricevibile in quanto proposto dal CIRFS nonché dalle società Hoechst Aktiengesellschaft, Imperial Chemical Industries plc e SNIA Fibre SpA;
—
accogliere la domanda della società AKZO ed annullare la decisione della Commissione comunicata a detta ricorrente con lettera 4 ottobre 1990;
e
—
compensare le spese tra i ricorrenti e la Commissione, escluse le spese relative al procedimento sommario che sono a carico dei soli ricorrenti;
—
condannare gli intervenienti a sopportare le proprie spese.
(
*1
)	Lingua originale: il tedesco.
(
1
)	In prosieguo non distinguerò queste due società, ma userò semplicemente la denominazione «(società) Allied Signal».
(
2
)	Decisione 10 ottobre 1984, concernente la delimitazione delle zone che possono beneficiare del regime «Prime d'aménagement du territoire» (Premio per l'assetto territoriale) in Francia (GU 1985, L 11, pag. 28).
(
3
)	Belgio, Francia e Lussemburgo.
(
4
)	Allegato S del controricorso.
(
5
)	V.: GU C 171 del 10.7.1985, pag. 2; GU C 183 dell'11.7.1987, pag. 4; GU C 173 dell'8.7.1989, pag. 5; GU C 186 del 18.7.1991, pag. 11; GU C 179 del 16.7.1992, pag. 3.
(
6
)	Allegato 12 del ricorso.
(
7
)	Allegato 14 del ricorso.
(
8
)	Allegato 13 del ricorso.
(
9
)	Nella replica, essi hanno concluso, inoltre, per la condanna della Commissione alle spese (v. punto 133).
(
10
)	Sentenze 11 dicembre 1973, causa 120/73, Lorenz (Racc. pag. 1471, punto 3 della motivazione); 9 ottobre 1984, cause riunite 91/83 e 127/83, Heineken Brouwerijen (Race. pag. 3435, punto 14 della motivazione); 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia/Commissione (Racc. pag. I-307, punto 17 della motivazione).
(
11
)	Sentenza 2 luglio 1974, causa 173/73, Italia/Commissione (Racc. pag. 709, punto 16 della motivazione), sentenza Francia/Commissione già citata alla nota 10, punto 22.
(
12
)	Sentenza 24 febbraio 1987, causa 310/85, Deufil/Commissione (Race. pag. 901).
(
13
)	All'udienza, la Commissione ha definito la disciplina come proposta ai sensi dell'art. 93, n. 1, seconda frase (che si riferisce alla nozione di «misure opportune»). Ciò non mi sembra così semplice come esposto dalla Commissione. Infatti, secondo la sua lettera, la disciplina non concerne solamente gli aiuti esistenti, ma pure gli aiuti nuovi, e nell'ambito dei primi sono ricompresi anche quelli per i quali il regime nazionale di aiuti è stato dichiarato compatibile con il mercato comune ed è entrato in vigore dopo l'adozione o il rinnovo della disciplina. Tuttavia, nel caso di specie, non occorre approfondire tale problema; v. in prosieguo: punti 35 e seguenti.
(
14
)	Decisione della Commissione 21 febbraio 1990, 90/381/CEE, intesa alla modifica del regime tedesco di aiuto all'industria automobilistica (GU L 188, pag. 55).
(
15
)	GU C 123 del 18 maggio 1989, pag. 3.
(
16
)	V. nota 5, testi pubblicati nella serie C della GU.
(
17
)	Sentenza 23 febbraio 1961, causa 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autorità (Racc. pag. 1).
(
18
)	V. sentenza 22 marzo 1961, causa 42/59, SNUPAT/Alta Autorità (Racc. pag. 97).
(
19
)	Conclusioni dell'avvocato generale Lagrange nella causa 30/59, citata nella nota 17 (Racc. pagg. 57-64).
(
20
)	Giurisprudenza costante: v., da ultimo, sentenze 30 giugno 1992, causa C-312/90, Spagna/Commissione (Racc. pag. I-4117) e causa C-47/91, Italia/Commissione (Racc. pag. I-4145).
(
21
)	La questione quale contenuto avesse la disciplina al tempo della concessione dell'aiuto sarà esaminata nella parte concernente la decisione della Corte nel merito.
(
22
)	V., in particolare, sentenze 23 febbraio 1961, causa 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autorità, citata nella nota 17; 8 marzo 1972, causa 42/71, Nordgetreìde/Commissione (Racc. pag. 105); 26 aprile 1988, cause riunite 97/86, 193/86, 99/86 e 215/86, Asteris/Commissione (Racc. pag. 2181).
(
23
)	Sentenza 1° marzo 1966, causa 48/65, Liitticke e a./Commissione (Racc. pag. 25).
(
24
)	Sentenza 17 maggio 1990, causa C-87/89, Sonito e a./Commissione (Racc. pag. I-1981), verte anche su tale ipotesi. Tuttavia, le considerazioni esposte in tale sentenza non vertono sul principio considerato nel caso presente, bensì sul parallelismo tra ricorso d'annullamento e ricorso per carenza; tornerò in seguito su tale punto (paragrafo 108, nota 81).
(
25
)	Sentenza Lütticke e aV/ommissione, citata nella nota 23, pag. 37.
(
26
)	Sentenza 15 dicembre 1988, cause riunite 166/86 e 220/86, Irish Cement Ltd/Comniissionc (Racc. pag. 6473).
(
27
)	Va inoltre osservato che la Corte non ha respinto la tesi dell'avvocato generale, secondo la quale si trattava di un aiuto esistente. L'azione della Commissione contro già aiuti esistenti e però limitata al futuro, restrizione quest'ultima che, già concettualmente non può valere nel caso di aiuti nuovi. Si deve quindi constatare che gli effetti giuridici prodotti dal diniego di avviare un procedimento (con l'esclusione di ulteriori misure della Commissione), sono ancora più incisivi nel caso di un aiuto nuovo che nel caso di un aiuto esistente. La soluzione accolta nella causa Irish Cement deve quindi —si potrebbe dire a maggior ragione —valere nella presente causa.
(
28
)	Pagg. 11 e 12 (paragrafo 19) della memoria.
(
29
)	L'intera giurisprudenza relativa alla legittimazione ad agire dei terzi in materia di diritto della concorrenza parte (implicitamente) da questa distinzione tra destinatario del provvedimento vero e proprio e destinatario della lettera che esprime tale decisione [v., in prosieguo, note 48, 50 e 54 (sentenza Metro II); solo la sentenza 17 novembre 1987, cause riunite 142/84 e 156/84, BAT II (Racc. pag. 4487, punto 12 della motivazione) sembra costituire eccezione]; lo stesso vale nel campo del dumping (v., in prosieguo, nota 49, e sentenza Timex Corporation/Consiglio e Commissione, citata nel paragrafo 80).
(
30
)	A questo proposito, la Allied Signal tratta in particolare, facendo riferimento alla sentenza 28 gennaio 1986, causa 169/84, Cofaz e a./Commissione (Racc. pag. 391), dei diritti relativi alla partecipazione al procedimento, i quali, a suo avviso, sussistono solo dopo l'avvio del suddetto procedimento.
(
31
)	Non è certamente un caso che l'espressione usata dalla Corte nel punto 9 della motivazione della sentenza 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione (Racc. pag. 2639), a tenore del quale il provvedimento considerato deve produrre «effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi di chi (lo) impugna, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di questo», non sia stata ripresa dalla giurisprudenza più recente: v. sentenze 30 giugno 1992 (citate nella nota 20), causa C-312/90, Spagna/Commissione (punto 11 della motivazione), e causa C-47/91, Italia/Commissione (punto 19 della motivazione).
(
32
)	V. sentenza Lorenz citata nella nota 10, punto 4 della motivazione.
(
33
)	V. su questo punto, sentenze 30 giugno 1992 (citate nella nota 20).
(
34
)	Sentenze nelle cause Spagna/Commissione c Italia/Commissione, citate nella nota 20.
(
35
)	Nella sentenza 14 marzo 1990, cause riunite C-133/87 e C-150/87, Nashua Corporation e a./Commissione e Consiglio (Racc. pag. I-719, punto 9 della motivazione) si parla di un «provvedimento intermedio, il cui obiettivo c quello di preparare la decisione finale»; nello stesso senso: sentenza del Tribunale di primo grado 10 luglio 1990, causa T-64/89, Automcc/Commissione (Racc. pag. II-367).
(
36
)	Sentenza nella causa IBM/Commissione, citata nella nota 31, punto 11, e sentenza 4 marzo 1982, causa 182/80, Gaulf/Commissione (Racc. pag. 799, punto 18 della motivazione).
(
37
)	Sentenza 4 giugno 1986, causa 53/85, AKZO Chemie/Commissione (Racc. pag. 1965, punto 19 della motivazione); nonché sentenze Spagna/Commissione e Italia/Commissione, citate nella nota 20.
(
38
)	Regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, primo regolamento d'applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato CEE (GU 1962, n. 13, pag. 204).
(
39
)	A titolo d'esempio in tal senso, sentenza 15 marzo 1967, cause riunite da 8/66 a 11/66, Cimenteries e a./Commissione (Racc. pag. 83, in particolare pag. 106); questa giurisprudenza è stata ripresa dal Tribunale di primo grado: sentenza 27 febbraio 1992, causa T-19/91, Vichy/Commissione (Racc. pag. II-415, punto 38 della motivazione).
(
40
)	Una considerazione analoga giustifica, da ultimo il fatto di ritenere irricevibile il ricorso contro l'instaurazione del procedimento ai sensi del regolamento n. 17, come ha fatto notare la Corte nella sentenza IBM/Commissione, citata nella nota 36.
(
41
)	Sentenza 15 dicembre 1988 (citata nella nota 26, punto 11 della motivazione) nella quale trattasi di effetti giuridici «definitivi».
(
42
)	V., ad esempio, sentenza Cofaz (citata nella nota 30, punto 22 della motivazione).
(
43
)	Sentenza 14 dicembre 1962, cause riunite 16/62 e 17/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e a./Consiglio (Racc. pag. 877)
(
44
)	V. nello stesso senso: sentenza 18 marzo 1975, causa 72/74, Union syndicale Euratom/Consiglio (Race. pag. 401); ordinanza 11 luglio 1979, causa 60/79, Fédération nationale des producteurs de vins de table et vins de pays/Commissione (Race. pag. 2429); sentenza 10 luglio 1986, causa 282/85, DEFI/Commissionc (Race. pag. 2469); ordinanza 5 novembre 1986, causa 117/86, UFADE/Consiglio (Race. pag. 3255). La sentenza 28 ottobre 1982, causa 135/81, Groupement des agences de voyagcs/Commissione (Race. pag. 3799), nella quale la questione verte sul presupposto dell'essere «direttamente» riguardato, è rimasta isolata.
(
45
)	V. sentenza 4 ottobre 1983, causa 191/82, FEDIOL/Commissione (Race. pag. 2913).
(
46
)	Per quanto concerne gli artt. 85 e 86, occorre ricordare per completezza, la sentenza 28 marzo 1985, causa 298/83, CICCE/Commissionc (Race. pag. 1105). Poiché la Commissione non aveva contestato, in quella sede, la ricevibilità sotto il profilo della legittimazione ad agire dell'associazione ricorrente, tale problema non 6 stato affrontato né nelle mie conclusioni né nella sentenza. V, a tale proposito, iI testo (tedesco) dell'art. 3, n. 2, lett. b), de! regolamento n. 17 (GU 1962, n. 13, pag. 204), che riconosce anche alle «associazioni» il diritto di presentare reclami.
(
47
)	Sentenza nella causa Cofaz e a./Commissionc, citata nella nota 30.
(
48
)	Sentenza 25 ottobre 1977, causa 26/76, Metro/Commissione (Race. pag. 1875).
(
49
)	Sentenza nella causa FEDIOL/Commissione, citata nella nota 45.
(
50
)	Sentenza 11 ottobre 1983, causa 210/81, Demo-Studio Schmidt/Commissione (Race. pag. 3045).
(
51
)	Sentenza 20 marzo 1984, causa 84/82, Germania/Commissione (Race. pag. 1451); sentenza nella causa Heineken Brouwerijen, citata nella nota 10.
(
52
)	Punto 23 della motivazione della sentenza Cofaz.
(
53
)	V. sopra, nota 48.
(
54
)	V. nota precedente e sentenza Demo-Studio (sopra, nota 50); dopo la sentenza Cofaz: sentenza 22 ottobre 1986, causa 75/84, Metro/Commissione (Race. pag. 3021, cosiddetta «Metro II»).
(
55
)	Sentenza Timex, citata nel paragrafo 80 (nel testo della sentenza Cofaz).
(
56
)	Sentenza FEDIOL, citata nella nota 45.
(
57
)	Sentenza Cofaz, citata nella nota 30.
(
58
)	Punto 25 della motivazione della sentenza e osservazioni dell'avvocato generale signora Rozès (Race. 1983, pag. 2937, in particolare pag. 29-18, colonna di destra).
(
59
)	Sentenze Metro I e Metro II, citate, rispettivamente nelle note 48 e 54, e sentenza Demo-Studio Schmidt/Commissione, citata nella nota 50.
(
60
)	Sentenza Timex Corporation/Consiglio c Commissione, citata nel paragrafo 80.
(
61
)	Sentenza FEDIOL, citata nella nota 45.
(
62
)	Sentenza Cofaz, citata nella nota 30.
(
63
)	V. sentenze nelle cause Metro I e Demo-Studio Schmidt/Commissionc, in cui la situazione del ricorrente si distingueva per il fatto che il diniego di ammissione ad un sistema di distribuzione selettiva era proprio rivolto nei suoi confronti (v. in tal senso, punto 21 della motivazione della sentenza Metro II). Nella sentenza FEDIOL/Commissionc la Corte non era tenuta ad esaminare le ripercussioni delle sovvenzioni contestate, che erano state erogate a favore dell'industria della soia di un paese terzo, in quanto la ricorrente rappresentava l'intero settore degli oleifici della Comunità e poteva, dunque, far valere ogni ripercussione sulla situazione concorrenziale delle imprese ad essa aderenti (v. anche sopra, paragrafo 79).
(
64
)	V. sentenza Timex Corporation/Consiglio e Commissione, nella quale la Corte ha esaminato solo la posizione della ricorrente sul mercato.
(
65
)	Sentenza 16 maggio 1991, causa 358/89, Extramet Industrie/Consiglio (Racc. pag. I-2501), costituisce un'eccezione a questo riguardo. Nonostante le apparenze, si trattava in un certo senso di un ricorso proposto da un'impresa terza. La ricorrente sosteneva, infatti, che le importazioni dalle quali dipendeva in gran parte la sua attività erano state rese più onerose dall'istituzione di un dazio antidumping, giustificato da un pregiudizio economico causato ad un suo concorrente; a suo parere, il concorrente stesso era stato all'origine di detto pregiudizio. Secondo la ricorrente, il dazio antidumping operava quindi, in pratica, come un aiuto —ingiustificato —in favore dal suo concorrente. Tenuto conto delle particolarità del caso, la Corte ha ritenuto che la ricorrente fosse individualmente riguardata, solamente in base alle ripercussioni economiche del dazio antidumping sulla sua impresa.
(
66
)	V. un'analoga considerazione (concernente, in quel caso, un aiuto della Comunità) nella sentenza 10 dicembre 1969, cause riunite 10/68 e 18/68, Eridania/Commissione (Racc, pag. 459, punto 7 della motivazione).
(
67
)	V. sentenza 30 gennaio 1985, causa 290/83, Commissione/Francia (Racc. pag. 439).
(
68
)	Sentenza 10 giugno 1982, causa 246/81, Lord Bethell/Commissione (Race. pag. 2277).
(
69
)	V. sopra, paragrafo 87.
(
70
)	Regolamento del Consiglio 26 novembre 1962, relativo alla non applicazione del regolamento del Consiglio n. 17, al settore dei trasporti (GU 1962, n. 124, pag. 2751).
(
71
)	Regolamento del Consiglio 14 dicembre 1987, relativo alle modalità di applicazione delle regole di concorrenza alle imprese dei trasporti aerei (GU L 374, pag. 1), modificato da ultimo dal regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1992, n. 2410.
(
72
)	Sentenza 2 febbraio 1988, cause riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Van der Kooy e a./Commissione (Race. pag. 219).
(
73
)	Conclusioni del 2 aprile 1987 (Race. 1988, pag. 240, in particolare, pagg. 246 e 247).
(
74
)	V., a tale riguardo, sentenza 8 marzo 1988, cause 62/87 e 72/87, Exécutif régional wallon/Commissione (Racc. pag. 1573).
(
75
)	V. allegato 13 della memoria della Allied Sienai ed allegato 10 della risposta dei ricorrenti alle osservazioni degli intervenienti.
(
76
)	Allegato 13 della memoria della Allied Signal.
(
77
)	Memoria della Allied Signal, paragrafo 63; risposta dei ricorrenti, paragrafo 47.
(
78
)	Ammetto qui, in favore della Commissione, che l'avvio del procedimento ai sensi dell'art. 93, n. 2, rientra nel suo potere discrezionale. Per quanto riguarda tale questione, sino ad oggi è stato solamente stabilito che esiste un obbligo giuridico di instaurare il procedimento quando la Commissione incontri effettivamente serie difficoltà nell'accertamento della compatibilità dell'aiuto con il mercato comune (v. sentenza Germania/Commissione, citata nella nota 51). Poiché non è questo il caso della fattispecie, si potrebbe porre solamente la questione se la Commissione disponga di un potere discrezionale per valutare se sussistano tali difficoltà. Tale questione è però irrilevante in questa sede, in quanto la decisione impugnata è viziata da errata applicazione del diritto comunitario e va quindi annullata indipendentemente dall'esistenza o no di un potere discrezionale della Commissione (v., in prosieguo, paragrafo 132).
(
79
)	V. sentenza 31 luglio 1966, cause riunite 56/64 e 58/64, Consten e Grundig/Commissione (Racc. pag. 457).
(
80
)	È vero che alla fine dell'atto introduttivo si afferma che la Commissione era tenuta ad instaurare il procedimento, ma tale argomento mira essenzialmente a sostenere che la Commissione ha ritenuto ingiustamente che la disciplina non ostasse all'aiuto controverso (v. paragrafo 24 nell'atto introduttivo).
(
81
)	Non ignoro che si pone qui un problema di coerenza tra l'art. 173 e l'art. 175. Quest'ultimo, secondo la sua lettera, non consente di esercitare un controllo sul potere discrezionale nell'ipotesi di semplice inerzia, senza rifiuto di agire, e si applica solo quando sussista un obbligo giuridico di agire. Per poter risolvere tale contraddizione nell'ambito dell'evoluzione del diritto comunitario, mi sembra più corretto applicare, quale linea direttrice di carattere generale, l'art. 175, terzo comma, alla luce dell'art. 173, secondo comma, anziché procedere nel senso opposto [v., in tal senso, anche le conclusioni dell'avvocato generale Gulmann, dell'8 luglio 1992, nelle cause riunite C-15/91 e C-108/91, Buckl e a./Commissione (sentenza 24 novembre 1992, Racc. pag. I-6061); in senso diverso: sentenza Sonito e a./Commissione, citata alla nota 24, punti 6 e 7 della motivazione].
(
82
)	Dato che il ricorso è ricevibile solamente in quanto è proposto dalla società AKZO, in prosieguo userò il singolare.
(
83
)	V. sopra, paragrafi 23 c seguenti.
(
84
)	Allegato 5 del ricorso.
(
85
)	Il corsivo è mio.
(
86
)	Allegato 11 del controricorso.
(
87
)	Tanto più che la Commissione ammette con ciò che la prassi costante di cui si tratta nell'impugnata lettera 4 ottobre 1990 non sussisteva.
(
88
)	V. allegati 14 e 15 del controricorso.
(
89
)	V. allegato 14 del controricorso.
(
90
)	Il corsivo è mio.
(
91
)	Citata nella nota 78.