STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MACIEJE SZPUNARA
přednesené dne 12. června 2025(1)
Věc C‑540/23 P
Evropská komise
proti
Covington & Burling,
Bart Van Vooren
„ Kasační opravný prostředek – Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Článek 4 odst. 3 druhý pododstavec – Ochrana rozhodovacího procesu – Odmítnutí zpřístupnění dokumentů obsahujících hlasování členských států o změně přílohy III nařízení (ES) č. 1925/2006 – Rozhodnutí 1999/468/ES – Regulativní postup s kontrolou“
I.      Úvod
1.        Projednávaný kasační opravný prostředek a vzájemný kasační opravný prostředek směřují ke zrušení rozsudku ze dne 14. června 2023, Covington & Burling a Van Vooren v. Komise (T‑201/21, EU:T:2023:333; dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál Evropské unie zrušil rozhodnutí Komise C(2021) 2541 final ze dne 7. dubna 2021 (dále jen „napadené rozhodnutí“). Tímto rozhodnutím Evropská komise odepřela přístup k dokumentům obsahujícím hlasování 22 členských států ve Stálém výboru pro rostliny, zvířata, potraviny a krmiva – oddělení zvaném „Obecné potravinové právo“ (dále jen „výbor Scopaff“). Uvedeným hlasováním byl podpořen návrh nařízení, kterým se mění příloha III nařízení (ES) č. 1925/2006(2) týkající se seznamu látek, jejichž používání v potravinách je zakázáno, omezeno nebo podléhá přezkumu EU, pokud je uvedená látka spjata s nebezpečím pro spotřebitele (dále jen „návrh pozměňujícího nařízení“).
2.        Projednávaná věc poskytuje Soudnímu dvoru příležitost upřesnit dosah čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení (ES) č. 1049/2001(3), který stanoví výjimku z práva na přístup k dokumentům za účelem ochrany rozhodovacího procesu i po přijetí rozhodnutí. Soudní dvůr je dále žádán, aby objasnil případný vztah mezi postupy projednávání ve výborech a přístupem k dokumentům.
II.    Právní rámec
A.      Nařízení č. 1049/2001
3.        Článek 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 stanoví:
„Přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
Přístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.“
B.      Nařízení (ES) č. 1925/2006
4.        Podle čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1925/2006 „Komise může […] přijmout rozhodnutí, jež mají za účel změnit jiné než podstatné prvky tohoto nařízení, a to vždy po posouzení dostupných informací úřadem a regulativním postupem s kontrolou podle čl. 14 odst. 3, zařadit, je-li to nutné, látku nebo složku do přílohy III“.
5.        Článek 14 odst. 1 a 3 uvedeného nařízení stanoví:
„1.      Komisi je nápomocen Stálý výbor pro potravinový řetězec a zdraví zvířat […]
[…]
3.      Odkazuje-li se na tento odstavec, použijí se čl. 5a odst. 1 až 4 a článek 7 rozhodnutí 1999/468/ES(4) s ohledem na článek 8 zmíněného rozhodnutí.“
C.      Rozhodnutí 1999/468
6.        S ohledem na čl. 5a odst. 1 až 4 rozhodnutí 1999/468:
„1.      Komisi je nápomocen výbor pro regulativní postup s kontrolou složený ze zástupců členských států, kterému předsedá zástupce Komise.
2.      Zástupce Komise předloží výboru návrh opatření, která mají být přijata. Výbor zaujme stanovisko k návrhu […]
3.      Pokud jsou opatření zamýšlená Komisí v souladu se stanoviskem výboru, použije se tento postup:
a)      Komise neprodleně předloží návrh opatření Radě [Evropské unie] a Evropskému parlamentu ke kontrole;
b)      Evropský parlament většinou svých členů nebo Rada kvalifikovanou většinou mohou vyjádřit nesouhlas s tím, aby Komise návrh přijala […]
c)      pokud Evropský parlament nebo Rada do tří měsíců od obdržení návrhu vyjádří nesouhlas s navrhovanými opatřeními, Komise tato opatření nepřijme. V tom případě může Komise předložit výboru pozměněný návrh opatření, nebo může předložit legislativní návrh na základě Smlouvy;
d)      pokud Evropský parlament ani Rada do uplynutí uvedené lhůty nevyjádří nesouhlas s navrhovanými opatřeními, Komise tato opatření přijme.
4.      Pokud opatření zamýšlená Komisí nejsou v souladu se stanoviskem výboru nebo pokud výbor žádné stanovisko nezaujme, použije se tento postup:
a)      Komise neprodleně předloží návrh týkající se opatření, jež mají být přijata, Radě a současně jej zašle Evropskému parlamentu;
b)      Rada se o návrhu usnese kvalifikovanou většinou do dvou měsíců od jeho obdržení;
c)      pokud Rada v této lhůtě vyjádří kvalifikovanou většinou nesouhlas s navrhovanými opatřeními, nejsou opatření přijata […];
d)      pokud Rada zamýšlí navrhovaná opatření přijmout, neprodleně je předloží Evropskému parlamentu. Pokud se Rada neusnese do dvou měsíců, předloží Komise opatření neprodleně Evropskému parlamentu;
e)      Evropský parlament může do čtyř měsíců od zaslání návrhu podle písmene a) vyjádřit většinou svých členů nesouhlas s přijetím dotyčných opatření […];
f)      pokud Evropský parlament v této lhůtě vyjádří nesouhlas s navrhovanými opatřeními, nejsou opatření přijata. […];
g)      pokud do uplynutí této lhůty Evropský parlament nevyjádří nesouhlas s navrhovanými opatřeními, Rada, popřípadě Komise je přijme.“
D.      Nařízení (ES) č. 182/2011
7.        Článek 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 182/2011(5) stanoví, že „[p]ředseda si může v řádně odůvodněných případech vyžádat stanovisko výboru písemným postupem. […] Má se za to, že člen výboru, který před uplynutím stanovené lhůty nevznesl námitku proti navrhovanému prováděcímu aktu nebo se výslovně nezdržel hlasování o tomto aktu, vyslovil s návrhem prováděcího aktu tichý souhlas.“
8.        Článek 9 uvedeného nařízení stanoví:
„1.      Každý výbor přijme na návrh předsedy prostou většinou všech svých členů svůj jednací řád na základě vzorového jednacího řádu, který vypracuje Komise po konzultaci s členskými státy. Tento vzorový jednací řád Komise zveřejní v Úředním věstníku Evropské unie.
[…]
2.      Zásady a podmínky přístupu veřejnosti k dokumentům […] které se vztahují na Komisi, se použijí i na výbory.“
9.        Článek 10 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví:
„1.      Komise vede rejstřík činnosti výborů, který obsahuje:
[…]
e)      výsledky hlasování;“.
E.      Vzorový jednací řád výborů
10.      Článek 10 odst. 2 vzorového jednacího řádu výborů(6) stanoví:
„[…] Tento souhrnný záznam neobsahuje postoje jednotlivých členů během jednání výboru.“
11.      Článek 13 odst. 1 až 3 stanoví:
„1.      Se žádostmi o přístup k dokumentům výboru se zachází v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 […]
2.      Jednání výboru jsou důvěrná.
3.      Dokumenty předložené členům výboru, odborníkům a zástupcům třetích stran jsou důvěrné, pokud nebyl udělen přístup k těmto dokumentům podle odstavce 1, nebo pokud nejsou tyto údaje zveřejněny Komisí jiným způsobem.“
III. Skutečnosti předcházející sporu
12.      Skutečnosti předcházející sporu, jak jsou podrobně vylíčeny v bodech 2 až 7 napadeného rozsudku, lze shrnout následovně.
13.      Dne 4. prosince 2020 podali společnost Covington & Burling LLP a pan Bart van Vooren (dále jen „žalobci v prvním stupni“) žádost o přístup k dokumentům obsahujícím hlasování 22 členských států ve výboru Scopaff. Uvedeným hlasováním byl podpořen návrh nařízení, kterým se mění příloha III nařízení č. 1925/2006, což vedlo k přijetí nařízení (EU) 2021/468(7) (dále jen „sporné nařízení“).
14.      Komise odpověděla na žádost o přístup k dokumentům dne 11. ledna 2021. Komise uvedla, že bylo určeno 21 dokumentů (dále jen „požadované dokumenty“), které spadají do rozsahu žádosti, ovšem přístup k uvedeným dokumentům odepřela na základě čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001.
15.      Dne 29. ledna 2021 podal B. Van Vooren potvrzující žádost podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 v odpovědi na původní zamítavou odpověď.
16.      Komise prodloužila lhůtu pro přijetí potvrzujícího rozhodnutí do 12. března 2021 a poté informovala žalobce dne 10. března 2021, že nebude schopna tuto lhůtu dodržet.
IV.    Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
17.      Dne 6. dubna 2021 podali žalobci v prvním stupni žalobu k Tribunálu proti implicitnímu zamítavému rozhodnutí ze dne 12. března 2021.
18.      Dne 7. dubna 2021 přijala Komise napadené rozhodnutí, kterým potvrdila odepření přístupu k požadovaným dokumentům, přičemž se odvolávala zejména na výjimku týkající se ochrany rozhodovacího procesu v souladu s čl. 4 odst. 3 druhým pododstavcem nařízení č. 1049/2001.
19.      Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 12. dubna 2021 upravili žalobci žalobu tak, aby zohledňovala přijetí napadeného rozhodnutí.
20.      Na podporu své žaloby předložili žalobci v prvním stupni pět žalobních důvodů týkajících se uplatnění výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001. První žalobní důvod vycházel z nepoužitelnosti uvedeného ustanovení na požadované dokumenty. Ostatní žalobní důvody byly uplatněny podpůrně. Druhý žalobní důvod vycházel z neprokázání toho, že by zpřístupnění požadovaných dokumentů vážně ohrozilo rozhodovací proces. Třetí a čtvrtý žalobní důvod vycházely z toho, že se Komise dopustila pochybení tím, že k odůvodnění zamítnutí přístupu k požadovaným dokumentům vycházela z nařízení č. 182/2011 a vzorového jednacího řádu. Pátý žalobní důvod vycházel z porušení zásady transparentnosti a zasahování do demokratické legitimity prováděcích aktů přijatých postupem stanoveným nařízením č. 182/2011.
21.      Tribunál v napadeném rozsudku první žalobní důvod zamítl, neboť měl za to, že požadované dokumenty spadají do působnosti čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001. Druhému, třetímu a čtvrtému žalobnímu důvodu Tribunál vyhověl. V důsledku toho zrušil napadené rozhodnutí a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
V.      Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
22.      Svým kasačním opravným prostředkem Komise žádá, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek, zamítl všechny žalobní důvody, kterým bylo napadeným rozsudkem vyhověno, a vydal konečné rozhodnutí ve věci, nebo podpůrně vrátil věc Tribunálu a rozhodl, že o nákladech tohoto řízení bude rozhodnuto později, popřípadě uložil žalobcům v prvním stupni náhradu nákladů řízení.
23.      Žalobci v prvním stupni navrhují, aby Soudní dvůr kasační opravný prostředek zamítl, potvrdil napadený rozsudek v plném rozsahu a uložil Komisi náhradu nákladů řízení(8).
24.      Žalobci v prvním stupni podali vzájemný kasační opravný prostředek, v němž navrhují, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek v rozsahu, v němž uvedený rozsudek zamítl jejich první žalobní důvod, a vydal konečné rozhodnutí ve věci, nebo podpůrně vrátil věc Tribunálu a rozhodl, že o nákladech tohoto řízení bude rozhodnuto později, popřípadě uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
25.      Komise navrhuje, aby Soudní dvůr vzájemný kasační opravný prostředek zamítl a uložil žalobcům v prvním stupni náhradu nákladů řízení.
26.      Usnesením ze dne 9. února 2024 předseda Soudního dvora povolil vedlejší účastenství Nizozemského království na podporu návrhových žádání žalobců v prvním stupni v jejich kasační odpovědi. Nizozemsko nepodporuje návrhová žádání vzájemného kasačního opravného prostředku.
VI.    Analýza
27.      Vzájemným kasačním opravným prostředkem se žalobci v prvním stupni, domáhají, aby Soudní dvůr zrušil rozsudek Tribunálu v rozsahu, v němž Tribunál rozhodl, že se na požadované dokumenty vztahuje výjimka stanovená v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001. Pokud Soudní dvůr vzájemnému kasačnímu opravnému prostředku vyhoví, stává se kasační opravný prostředek bezpředmětným, neboť spočívá na předpokladu, že dokumenty obsahující individuální hlasování členských států ve výboru Scopaff spadají do působnosti uvedeného ustanovení. Nejprve je tedy nutno analyzovat vzájemný kasační opravný prostředek.
A.      K vzájemnému kasačnímu opravnému prostředku
1.      Argumenty účastníků řízení
28.      Na podporu svého vzájemného kasačního opravného prostředku žalobci v prvním stupni uplatňují jediný důvod vycházející z toho, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že individuální hlasování členských států ve výboru Scopaff musí být považováno za „stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu“ ve smyslu čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001.
29.      Tvrdí, že Tribunál v bodech 42 a 44 napadeného rozsudku nesprávně rozhodl, že dotčené hlasování mělo vliv na vnitřní rozhodovací proces Komise. Podle žalobců v prvním stupni je třeba rozlišovat mezi poradami (diskuze vedoucí k hlasování) a výsledkem porad (hlasování jako takové); tvrdí, že pouze porady spadají do působnosti čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001.
30.      Žalobci v prvním stupni tvrdí, že Tribunál vyložil působnost čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 příliš extenzivně, čímž porušil zásadu, že výjimky z co nejširšího přístupu k dokumentům musí být vykládány restriktivně.
31.      S odkazem na judikaturu Soudního dvora(9) zdůrazňují žalobci v prvním stupni omezenější rozsah čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 ve srovnání s prvním pododstavcem uvedeného ustanovení. V této souvislosti zdůrazňují, že hlasování členských států je výrazem jejich svrchovanosti a že kladné stanovisko výboru Scopaff k návrhu prováděcího aktu, s nímž Rada a Parlament nevyjádří nesouhlas, vede k přijetí nařízení.
32.      Žalobci v prvním stupni tvrdí, že takový výklad individuálního hlasování členských států v rámci postupu projednávání ve výborech, podle kterého uvedené hlasování spadá do působnosti čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001, ohrožuje legitimitu prováděcích aktů Unie. Dodávají, že to platí tím spíše, že neexistence hlasování proti či výslovného zdržení se hlasování má být považováno za tiché souhlasy, které lze dále považovat za hlasování ve prospěch návrhu pozměňujícího nařízení (čl. 3 odst. 5 nařízení č. 182/2011).
33.      Komise tvrdí, že Tribunál postupoval správně, když první žalobní důvod zamítl.
34.      Uvádí, že čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001 je formulován široce a vztahuje se na všechny druhy stanovisek poskytovaných orgánu. Jakékoli rozlišování mezi hlasováním a vyjádřením stanovisek, na nichž je hlasování založeno, je tedy umělé. Podle nařízení č. 182/2011 jsou výbory odpovědné za vydávání „stanovisek“ k návrhům prováděcích aktů předloženým Komisí.
35.      Komise tvrdí, že hlasování členských států neurčuje výsledek rozhodovacího procesu v rámci orgánu, ale představuje spíše určitou fázi tohoto procesu. V tomto ohledu Komise připomíná, že podle článku 14 nařízení č. 1925/2006 je jí výbor Scopaff nápomocen při výkonu jejích prováděcích pravomocí.
36.      Komise tvrdí, že důvodem existence čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 je ochrana rozhodovacího procesu orgánu, že hlasování členských států je součástí uvedeného procesu, a spadá tedy do působnosti druhého pododstavce dotčeného ustanovení.
2.      Posouzení
37.      Lze dokumenty, které obsahují hlasování členských států o návrhu pozměňujícího nařízení, kvalifikovat jako „stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu“?
38.      Tuto otázku nelze posuzovat izolovaně. Spíše je možno říci, že ponejprv tato otázka závisí na druhu postupu projednávání ve výborech použitelného na uvedený rozhodovací proces. Ve své argumentaci vyjádřím podporu tezi, že použití regulativního postupu s kontrolou v projednávané věci svědčí ve prospěch kladné odpovědi na výše uvedenou otázku.
39.      Poté se budu zabývat zněním, kontextem a cíli čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001. To mne přivede k závěru, že požadované dokumenty do působnosti uvedeného ustanovení spadají.
a)      K postupu projednávání ve výborech použitému k přijetí sporného nařízení
40.      Podle čl. 8 odst. 2 a čl. 14 odst. 3 nařízení č. 1925/2006 může Komise změnit přílohu III uvedeného nařízení regulativním postupem s kontrolou(10).
41.      Uvedený postup byl zaveden rozhodnutím Rady 2006/512/ES jako nový článek 5a rozhodnutí 1999/468(11). Použije se na přijímání „opatření obecného významu“, jejichž předmětem je změna nebo doplnění základního aktu přidáním jiných než podstatných prvků, pokud byl základní akt přijat postupem, který byl toho času nazýván spolurozhodovacím postupem(12).
42.      Jak je uvedeno v bodě 7a odůvodnění rozhodnutí 1999/468, tento postup byl zaveden, aby oběma složkám legislativní moci umožnil kontrolu takových opatření před jejich přijetím.
43.      Zmíněný postup tedy funguje následovně(13). Pokud výbor hlasuje pro návrh opatření kvalifikovanou většinou, Komise jej předloží Parlamentu a Radě ke kontrole(14). Parlament i Rada mohou vyjádřit nesouhlas s přijetím těchto opatření. V takovém případě je Komise nepřijme(15). Pokud žádný ze spolunormotvůrců nevyjádří nesouhlas, Komise opatření přijme(16).
44.      Pokud výbor vydá záporné stanovisko, předloží Komise svůj návrh Radě a současně jej zašle Evropskému parlamentu(17).  Pokud Rada vyjádří nesouhlas s opatřeními, Komise je nepřijme(18). Pokud Rada opatření schválí a Parlament nevyjádří nesouhlas s těmito opatřeními, budou tato opatření přijata(19). Pokud Parlament vyjádří nesouhlas, opatření nebudou přijata(20).
45.      Jak výše uvedený popis ukazuje, rozhodujícím prvkem v rámci tohoto postupu je pravomoc spolunormotvůrců zabránit přijetí návrhu opatření navzdory kladnému stanovisku výboru. Stejně tak návrhy opatření, k nimž bylo vydáno záporné stanovisko, mohou být přesto přijaty se souhlasem Rady a za podmínky, že Parlament nevyjádří s těmito opatřeními nesouhlas(21).
46.      Podle mého názoru tak hlasování členských států a odpovídající stanovisko výboru představují pouze jednu fázi rozhodovacího procesu vedoucího k přijetí návrhů opatření Komisí.
47.      S ohledem na zvláštní rysy tohoto procesu a důvody jeho zavedení lze říci, že použití regulativního postupu s kontrolou ukazuje, že hlasování zástupců členských států je součástí porad a předběžných konzultací v rámci Komise, a spadá tedy do působnosti čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001.
48.      Žalobci v prvním stupni nicméně tvrdí, že jakmile výbor vydá kladné stanovisko, je Komise povinna zaslat návrh opatření Radě a Parlamentu. Tvrdí tedy, že výsledkem rozhodovacího procesu je hlasování v rámci výboru.
49.      Tuto argumentaci nepovažuji za přesvědčivou.
50.      Zaprvé vzhledem k tomu, že ústředním aspektem tohoto postupu projednávání ve výborech je kontrola vykonávaná Parlamentem a Radou, není vhodné rozlišovat mezi rozhodovacím procesem ve výboru a rozhodovacím procesem, který probíhá v rámci Rady a Parlamentu(22).
51.      Zadruhé, pokud Rada či Parlament opatření odmítnou, údajná neexistence posuzovací pravomoci na straně Komise postrádá smysl. Kromě toho může Komise v takovém případě výboru předložit pozměněný návrh opatření(23). To znamená, že rozhodovací proces vlastně pokračuje v rámci výboru.
52.      Zatřetí, i když výbor vydá záporné stanovisko, Komise přesto předloží svůj návrh Radě a zašle jej Parlamentu.
53.      Žalobci v prvním stupni rovněž tvrdí, že v projednávané věci vedlo kladné stanovisko samotného výboru k přijetí nařízení.
54.      Tuto okolnost nepovažuji za rozhodující. Předpoklad, že působnost čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 závisí na výsledku stanoviska výboru a na kontrole vykonávané Parlamentem a Radou, by znamenal, že s žádostmi občanů o přístup k témuž druhu dokumentů týkajících se stejného postupu projednávání ve výborech by bylo potenciálně zacházeno odlišně. Kromě toho by byl takový závěr obtížně slučitelný se zásadou právní jistoty.
55.      S ohledem na výše uvedené je můj předběžný závěr takový, že použití regulativního postupu s kontrolou na projednávanou věc dokládá, že hlasování členských států ve prospěch sporného nařízení spadá do působnosti čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001. Nyní se budu věnovat posouzení, zda znění, kontext a cíle uvedeného ustanovení, jak jsou vykládány Soudním dvorem, můj předběžný závěr podporují.
b)      K článku 4 odst. 3 druhému pododstavci nařízení č. 1049/2001
56.      Určité vodítko k určení působnosti čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 poskytuje rozsudek Soudního dvora ve věci Švédsko v. MyTravel a Komise. Podotýkám však, že Soudní dvůr se nikdy nevyjádřil k otázce, zda hlasování členských států ve výboru v rámci postupu projednávání ve výborech do působnosti uvedeného ustanovení spadá(24).
57.      V uvedeném rozsudku Soudní dvůr připomněl, že čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 jasně rozlišuje, zda řízení bylo či nebylo ukončeno. Podle prvního pododstavce spadají do oblasti působnosti výjimky týkající se ochrany rozhodovacího procesu všechny dokumenty vypracované orgánem pro jeho interní použití nebo dokumenty, které orgán obdržel, které se týkají otázky, ohledně níž ještě nevydal rozhodnutí. Druhý pododstavec stanoví, že poté, co bylo rozhodnutí přijato, se dotčená výjimka týká výlučně dokumentů obsahujících stanoviska pro vnitřní použití v rámci rozhodovacího procesu a předběžných konzultací v dotčeném orgánu(25).
58.      Soudní dvůr rovněž rozhodl, že ze znění čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 vyplývá, že se toto ustanovení použije na veškeré dokumenty obsahující stanoviska pro vnitřní použití v rámci předběžných porad a konzultací uvnitř orgánu(26).
59.      Na jedné straně je tedy působnost čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nepochybně užší než působnost prvního pododstavce. Na druhé straně je nicméně znění čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce dostatečně široké na to, aby zahrnovalo veškerá stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř orgánu.
60.      Rovněž bych zmínil rozsudek Tribunálu ve věci British American Tobacco International (Investments) v. Komise(27). V uvedené věci vyvstala otázka, zda byla Komise oprávněna poskytnout částečný přístup k zápisům ze zasedání Výboru pro spotřební daně, přičemž odepřela informace o tom, které členské státy na těchto zasedáních vyjádřily své stanovisko(28). Tribunál měl za to(29), že porady uvedeného výboru spadají do působnosti výjimky týkající se ochrany důvěrnosti činnosti Komise na základě rozhodnutí Komise 94/90/ESUO(30). Podle uvedeného rozhodnutí však nebylo rozlišováno mezi probíhajícím a ukončeným řízením. Tribunál nicméně dospěl k závěru, že zájem Komise na zachování důvěrnosti jejích jednání nemůže převážit nad zájmem žalobkyně na přístupu k zápisům, přičemž na základě takového závěru konstatoval, že diskuse v rámci výboru byly ukončeny v okamžiku, kdy žalobkyně podala svou žádost(31).
61.      Výše citovaná judikatura podporuje tezi, podle které dokumenty dotčené v projednávané věci spadají do působnosti čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001. Nyní se budu zabývat zněním, kontextem a cíli uvedeného ustanovení.
62.      Pokud jde o znění, Komise tvrdí, že na základě použitelných pravidel postupu projednávání ve výborech je úkolem výboru vydat „stanovisko“(32). Uvedená skutečnost není nutně rozhodující. Nařízení č. 1049/2001 se vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, a to ve všech oblastech činnosti Evropské unie (čl. 2 odst. 3). Ačkoli tedy výraz „stanovisko“ použitý v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci může zahrnovat „stanoviska“ vydaná výborem v rámci postupu projednávání ve výborech, může stejně tak zahrnovat i jiné dokumenty(33).
63.      Kromě výše uvedeného platí, že obvyklý význam výrazu „předběžné konzultace“ v běžném jazyce správně popisuje pomoc poskytovanou Komisi výborem Scopaff (článek 14 nařízení č. 1925/2006) ve spojení s kontrolou prováděnou Parlamentem a Radou podle rozhodnutí 1999/468.
64.      Rovněž však připouštím, že znění ustanovení posuzovaného v projednávané věci není ani zdaleka jasné.
65.      Generální advokát P. Cruz Villalón se touto otázkou zabýval, byť v jiném kontextu, ve svém stanovisku ve věci Rada v. Access Info Europe(34). Uznává, že výraz „stanoviska pro vnitřní použití“ je „stěží vhodný“, hovoříme-li o návrzích na změnu nařízení předkládaných členskými státy. Podle jeho názoru to sice neznamená, že je tato výjimka a priori nepoužitelná, nicméně později může vyjít najevo, že převažující veřejný zájem na přístupu k požadovaným dokumentům převažuje nad ochranou rozhodovacího procesu(35).
66.      Teleologický výklad nařízení č. 1049/2001 tento názor podporuje.
67.      Účelem nařízení č. 1049/2001, jak vyplývá z bodu 4 odůvodnění a z článku 1 uvedeného nařízení, je v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům(36). Připuštění teze, že požadované dokumenty spadají do působnosti čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce uvedeného nařízení, není s tímto cílem v rozporu. Odepření přístupu vyžaduje, aby dotčený orgán rovněž prokázal, že by zpřístupnění vážně ohrozilo jeho rozhodovací proces(37).
68.      Pokud jde konkrétně o čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, cílem obou jeho pododstavců je chránit rozhodovací proces uvnitř dotyčného orgánu(38). Zákonodárce Unie však měl za to, že jakmile je rozhodnutí přijato, jsou požadavky na ochranu rozhodovacího procesu méně naléhavé, takže zpřístupnění všech dokumentů, kromě těch, jež jsou zmiňovány ve druhém pododstavci uvedeného ustanovení, nemůže nikdy ohrozit zmíněný proces, a že nelze odepřít přístup k uvedenému dokumentu, i kdyby jeho zpřístupnění vážně ohrozilo tento proces, kdyby k němu došlo před přijetím dotčeného rozhodnutí(39).
69.      V souvislosti s ochranou rozhodovacího procesu lze říci, že z historie vzniku obou pododstavců vyplývá, že jejich cílem je ponechat dotčenému orgánu určitý „prostor k přemýšlení“(40).
70.      V tomto ohledu žalobci v prvním stupni tvrdí, že zpřístupnění individuálních hlasování členských států nemůže nikdy tento „prostor k přemýšlení“ ovlivnit. Podle jejich názoru mohou být za účelem ochrany uvedeného zájmu důvěrné pouze „porady“ nebo „stanoviska“ (postoje)(41) vyjádřené během postupu projednávání ve výborech, nikoli jeho výsledek.
71.      Takový názor je neudržitelný.
72.      Každé chování při hlasování vždy vychází z určitého stanoviska. Individuální hlasování členských států tedy odrážejí individuální postoje, z nichž jejich hlasování vychází. Rozlišování mezi hlasováním a stanovisky by tak vedlo k tomu, že použití čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 na stanoviska by pozbylo smyslu(42).
c)      Závěr k vzájemnému kasačnímu opravnému prostředku
73.      S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby byl vzájemný kasační opravný prostředek zamítnut.
B.      Ke kasačnímu opravnému prostředku
74.      Na podporu svého kasačního opravného prostředku uplatňuje Komise dva důvody. V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když odmítl relevanci právního rámce použitelného na projednávání ve výborech při posuzování otázky, zda by zpřístupnění vážně ohrozilo rozhodovací proces. V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku Komise tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když odmítl další relevantní faktory a neposoudil všechny relevantní faktory v souhrnu.
1.      K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
a)      Argumenty účastníků řízení
75.      První důvod kasačního opravného prostředku se dělí na dvě části. V první části Komise tvrdí, že Tribunál nesprávně použil zásadu konformního výkladu nařízení č. 1049/2001, a sice výkladu uvedeného nařízení v souladu s odvětvovými pravidly, která se netýkají přímo přístupu k dokumentům, a tudíž porušil povinnost uvést odůvodnění. Ve druhé části Komise tvrdí, že Tribunál nesprávně vyložil vzorový jednací řád. Vzhledem k tomu, že se obě části v podstatě týkají vzájemného vztahu mezi nařízením č. 1049/2001 a právním rámcem použitelným na postup projednávání ve výborech, bude vhodné posoudit je společně.
76.      Podle Komise Tribunál tím, že dospěl k závěru, že čl. 10 odst. 1 nařízení č. 182/2011, jakož i čl. 10 odst. 2 a článek 13 vzorového jednacího řádu nemají žádnou zvláštní váhu v rámci posuzování výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, uplatnil výklad, který byl v rozporu se zněním a účelem prvně uvedených ustanovení. Uvedenými ustanoveními chtěl normotvůrce poskytnout zvýšenou ochranu z hlediska důvěrnosti individuálním stanoviskům členských států v rámci postupů projednávání ve výborech.
77.      Žalobci v prvním stupni, podporovaní nizozemskou vládou, tvrdí, že vzorový jednací řád nemůže rozšiřovat rozsah výjimky stanovené v nařízení, které má vyšší právní sílu. Rovněž tvrdí, že judikatura zmiňovaná Komisí na uvedené analýze nic nemění, neboť se vztahuje k odlišnému kontextu a netýká se výjimky zakotvené v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001.
78.      V každém případě žalobci v prvním stupni tvrdí, že ustanovení o postupu projednávání ve výborech, kterých se dovolává Komise, nebrání přístupu k požadovaným dokumentům. Článek 10 odst. 1 nařízení č. 182/2011 se týká obsahu rejstříku a čl. 10 odst. 2 vzorového jednacího řádu se týká stručného zápisu, nikoli přístupu k dokumentům. Článek 13 vzorového jednacího řádu může být vykládán v tom smyslu, že umožňuje přístup k hlasování členů výborů.
79.      Nizozemská vláda argumentuje ve prospěch rozlišování mezi přímým přístupem k dokumentům a pasivním zpřístupněním. Má za to, že Tribunál tedy správně rozlišoval mezi na jedné straně ustanoveními týkajícími se potenciálně citlivé povahy dokumentů obsahujících individuální postoje členských států v rámci právního rámce použitelného na postup projednávání ve výborech a na druhé straně pravidly použitelnými na žádost o zpřístupnění, která se řídí nařízením č. 1049/2001(43). Podle nizozemské vlády tento přístup vyplývá již z rozsudku Tribunálu ve věci Access Info Europe v. Rada(44), který Soudní dvůr potvrdil v řízení o kasačním opravném prostředku.
b)      Posouzení
80.      Prvním důvodem kasačního opravného prostředku, který Komise uplatnila, Komise v podstatě navrhuje, aby Soudní dvůr použil na projednávanou věc svou judikaturu, která umožňuje, aby se na některé dokumenty vztahovala obecná domněnka důvěrnosti(45). Citovaná judikatura je založena na tom, že Soudní dvůr uznal, že nařízení č. 1049/2001 musí být vykládáno ve spojení s určitými odvětvovými pravidly, která obsahují zvláštní ustanovení o přístupu k dokumentům.
81.      Nejprve tedy připomenu judikaturu, které se dovolává Komise, a poté posoudím, zda lze podobné úvahy použít na okolnosti projednávaného kasačního opravného prostředku.
1)      Judikatura týkající se konformního výkladu nařízení č. 1049/2001 a jiných odvětvových pravidel, která odůvodňuje obecnou domněnku důvěrnosti
82.      Pokud unijní orgán rozhodne o odepření přístupu k dokumentu na základě některé z výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, musí vysvětlit, jak by mohl přístup k uvedenému dokumentu konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný uvedenou výjimkou. Kromě toho musí být riziko takovéhoto ohrožení důvodně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické(46). V některých případech se však unijní orgány mohly dovolávat obecné domněnky o nezpřístupnění(47).
83.      Za současného stavu právní úpravy uznal Soudní dvůr pět kategorií dokumentů, na které se vztahuje obecná domněnka důvěrnosti: dokumenty ze správního spisu týkajícího se řízení o kontrole státních podpor, vyjádření předložená orgánem během probíhajícího soudního řízení, dokumenty, které si vyměnila Komise s oznamovateli či třetími osobami v rámci řízení o kontrole spojování podniků, dokumenty týkající se řízení o nesplnění povinnosti ve fázi před zahájením soudního řízení a dokumenty týkající se postupu podle článku 101 SFEU(48).
84.      Uznání obecné domněnky na kategorii dokumentů nicméně předpokládá, že bude nejprve prokázáno, že zpřístupnění tohoto druhu dokumentů spadajících do této kategorie by rozumně předvídatelným způsobem mohlo skutečně ohrozit zájem chráněný dotčenou výjimkou. Kromě toho obecné domněnky představují výjimku z povinnosti dotčeného unijního orgánu provést konkrétní a individuální posouzení každého dokumentu uvedeného v žádosti o přístup a výjimku ze zásady co nejširšího přístupu veřejnosti k dokumentům v držení unijních orgánů, a proto musí být vykládány a uplatňovány striktně(49).
85.      Pokud jde o řízení týkající se kontroly spojování podniků, antimonopolních opatření a státních podpor, Soudní dvůr zdůraznil, že se jedná o specifické hmotněprávní oblasti unijního práva, které podléhají přísným pravidlům týkajícím se práva nahlížet do správního spisu(50). Neobsahují však ustanovení, které by výslovně upravovalo přednost jednoho pravidla před druhým (odvětvová pravidla versus nařízení č. 1049/2001). Je tedy třeba zajistit koherentní uplatňování každého z uvedených pravidel(51).
86.      Pokud jde o řízení o nesplnění povinnosti ve fázi před zahájením soudního řízení a řízení před unijními soudy, Soudní dvůr připomněl, že podle unijního práva nemají třetí osoby v takovém řízení přístup ke spisu ve věci. Soudní dvůr zejména zdůraznil specifika soudní odpovědnosti a nutnost dodržovat zásady rovnosti zbraní a řádného výkonu spravedlnosti(52). Soudní dvůr rovněž zdůraznil, že zpřístupnění dokumentů týkajících se řízení o nesplnění povinnosti ve fázi před zahájením soudního řízení by mohlo změnit povahu a průběh uvedeného řízení(53).
87.      Uvedenou linii odůvodnění nelze uplatnit na právní rámec týkající se postupů projednávání ve výborech(54). Zaprvé uvedený právní rámec odkazuje konkrétně na nařízení č. 1049/2001. Zadruhé postupy projednávání ve výborech se týkají přijímání závazných aktů s obecnou působností. Nelze je tedy srovnávat se správními a soudními řízeními, na která odkazuje judikatura analyzovaná v bodech 82 a 86 výše.
2)      Nařízení č. 182/2011 i vzorový jednací řád odkazují na nařízení č. 1049/2001
88.      Článek 9 odst. 2 nařízení č. 182/2011 ve spojení s bodem 19 odůvodnění uvedeného nařízení upřesňuje, že právo na přístup k dokumentům má být vykonáváno v rámci nařízení č. 1049/2001. Totéž platí pro čl. 13 odst. 1 a 3 vzorového jednacího řádu(55).
89.      Článek 10 odst. 1 nařízení č. 182/2011, který se týká rejstříku výboru a stanoví, že uvedený rejstřík obsahuje mimo jiné „výsledky hlasování“, tak nelze vykládat v tom smyslu, že občané nemohou požádat o přístup k individuálním hlasováním členských států podle nařízení č. 1049/2001(56). Podobné úvahy platí i pro čl. 10 odst. 2 vzorového jednacího řádu. Tribunál se tedy podle mého názoru nedopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 64 napadeného rozsudku rozhodl, že skutečností, že souhrnný zápis nezmiňuje individuální postoj členských států, není dotčen přístup veřejnosti k dokumentům, z nichž uvedené individuální postoje vyplývají, poskytovaný na žádost.
90.      Pokud jde o čl. 13 odst. 2 vzorového jednacího řádu a bez ohledu na jeho znění(57), nelze uvedené ustanovení vykládat tak, že přiznává dokumentům ochranu jdoucí nad rámec toho, co je stanoveno nařízením č. 1049/2001(58).
91.      Podle čl. 9 odst. 1 nařízení č. 182/2011 přijme Komise vzorový jednací řád po konzultaci s členskými státy. Na rozdíl od pravidel, která jsou předmětem judikatury citované Komisí, tak článek 13 není výsledkem rovnováhy nastolené normotvůrcem za účelem ochrany práce výborů v rámci postupu projednávání ve výborech(59).
92.      Je pravda, jak uvádí Komise, že nic nebrání tomu, aby měl nezávazný dokument(60), jako je vzorový jednací řád, výkladovou hodnotu. Pokud však, jako je tomu v projednávané věci, nic v nařízení č. 182/2011 zpřístupnění nebrání, nemohou mít podle mého názoru takový účinek uvedená pravidla sama o sobě(61).
93.      Kontextuální výklad můj přístup potvrzuje. V nařízení č. 182/2011 se normotvůrce rozhodl zabývat se v témže ustanovení (článek 9) přijetím vzorového jednacího řádu Komisí, přijetím jednacího řádu každého výboru (obojí v odstavci 1) a přístupem veřejnosti k dokumentům výborů (odstavec 2). To je odrazem záměru, podle kterého nesmí být vzorový jednací řád v rozporu s nařízením č. 1049/2001.
94.      S ohledem na výše uvedené úvahy se Tribunál podle mého názoru nedopustil nesprávného právního posouzení, když v bodech 59 a 68 napadeného rozsudku rozhodl, že právní rámec použitelný na postup projednávání ve výborech nemůže sám o sobě bránit právu na přístup k dokumentům vyplývajícímu z nařízení č. 1049/2001. Kromě toho Tribunál sice konkrétně neodkázal na judikaturu analyzovanou v bodech 82 až 86 tohoto stanoviska, nicméně v bodech 63 až 67 napadeného rozsudku podrobně vysvětlil, proč nelze přístup k požadovaným dokumentům odepřít zásadně. Z toho podle mého názoru vyplývá, že Tribunál neporušil svou povinnost uvést odůvodnění(62).
3)      Zvláštnosti postupu projednávání ve výborech
95.      Výbory v rámci postupu projednávání ve výborech jsou Komisi nápomocny při plnění jejích prováděcích úkolů, zejména ve fázi návrhů aktů s obecnou působností(63).  Taková úloha není srovnatelná s úlohami, na které odkazuje judikatura, které se dovolává Komise. Činnosti výborů v rámci postupu projednávání ve výborech vyžadují vyšší úroveň transparentnosti.
96.      V tomto ohledu není rozhodující tvrzení Komise, že sporné nařízení není legislativním aktem ve smyslu článku 289 SFEU.
97.      Postup projednávání ve výborech obecně stanoví mechanismus, kterým členské státy kontrolují přijímání právně závazných(64) prováděcích aktů Komisí(65).
98.      Jak vyplývá z bodu 7a odůvodnění rozhodnutí 1999/468, regulativní postup s kontrolou se uplatní na přijímání „kvazilegislativních“ aktů(66).
99.      Soudní dvůr rozhodl, že existuje potřeba rozšířit přístup k dokumentům souvisejícím s legislativní činností jakožto podmínka účinného výkonu demokratických práv. Stejné odůvodnění musí platit pro postupy projednávání ve výborech, a v každém případě pro regulativní postup s kontrolou(67).
100. Stejně jako v případě legislativních aktů mohou být občané v celé Evropské unii dotčeni prováděcími akty podléhajícími postupu projednávání ve výborech(68).
101. Výjimky ze zásady co nejširšího přístupu k dokumentům se uplatní za přísných podmínek článku 4 nařízení č. 1049/2001. Uvedené ustanovení ve spojení s čl. 12 odst. 2 zmíněného nařízení a článkem 15 SFEU nestanoví omezení práva na přístup k dokumentům na základě formální definice legislativních a prováděcích aktů(69).
102. Článek 12 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 totiž definuje „legislativní dokumenty“ z hlediska jejich podstaty jako „dokumenty vytvořené nebo obdržené v průběhu procesu přijímání aktů, které jsou právně závazné v členských státech nebo pro členské státy“(70). S výhradou článků 4 a 9 uvedeného nařízení článek 12 odst. 2 rovněž stanoví, že legislativní dokumenty by měly být přímo přístupné. Kromě toho podle bodu 6 odůvodnění uvedeného nařízení zahrnuje výkon legislativní funkce i výkon přenesených pravomocí(71).
103. Mám za to, že použití písemného hlasovacího postupu podle čl. 3 odst. 5 nařízení č. 182/2011, podle něhož se má za to, že člen výboru, který nevznesl námitku nebo se výslovně nezdržel hlasování, vyslovil s návrhem prováděcího aktu tichý souhlas, posiluje důležitost přístupu k požadovaným dokumentům. Ve světle zásady otevřenosti, která je vlastní každému demokratickému systému, mají totiž občané právo přesně vědět, jak bylo požadované většiny ve výboru dosaženo.
4)      Závěr k prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
104. Vzhledem ke všemu výše uvedenému lze říci, že právní rámec použitelný na postup projednávání ve výborech neodůvodňuje odepření přístupu k požadovaným dokumentům. Navrhuji tedy, aby byl první důvod kasačního opravného prostředku zamítnut.
2.      Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku
a)      Argumenty účastníků řízení
105. Druhý důvod kasačního opravného prostředku se dělí na dvě části. Vzhledem k tomu, že se obě části týkají zásady loajální spolupráce (čl. 4 odst. 3 SEU), budu se jimi zabývat společně.
106. Komise v podstatě tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když odmítl relevanci zásady loajální spolupráce při rozhodování o tom, zda by zpřístupnění požadovaných dokumentů vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu. Podle Komise Tribunál neposoudil tuto otázku jako samostatný argument, jelikož v bodech 73 a 74 napadeného rozsudku odkázal zpět na svou analýzu otázky, zda právní rámec použitelný na postup projednávání ve výborech odůvodňuje odepření přístupu k požadovaným dokumentům. Tribunál tím podle Komise porušil svou povinnost uvést odůvodnění. Komise zároveň tvrdí, že taková argumentační linie vede k tomu, že nejsou posouzeny všechny okolnosti uvedené v napadeném rozhodnutí ve svém souhrnu.
107. Žalobci v prvním stupni navrhují, aby byl druhý žalobní důvod zamítnut(72).
b)      Posouzení
108. Jak rozhodl Tribunál v bodě 72 napadeného rozsudku, Komise v napadeném rozhodnutí tvrdila, že s ohledem na požadavky důvěrnosti použitelné na hlasování členských států podle právního rámce projednávání ve výboru by byla zpřístupněním nepříznivě dotčena zásada vzájemné důvěry a loajální spolupráce (mezi členskými státy a s Komisí).
109. Z toho vyplývá, že se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení, když odmítl argument Komise týkající se zásady loajální spolupráce s odkazem na bod 68 napadeného rozsudku, ve kterém konstatoval, že postupy projednávání ve výborech nechrání důvěrnost hlasování členských států.
110. Podle mého názoru z odůvodnění Tribunálu popsaného v předchozím bodě jasně vyplývá, že provedl i celkové posouzení všech relevantních okolností. Z těchto důvodů jsem rovněž toho názoru, že Tribunál splnil svou povinnost uvést odůvodnění(73).
111. Kromě toho připomínám, že na dokumenty týkající se postupů projednávání ve výborech se nevztahuje domněnka důvěrnosti(74). Komise tedy byla povinna provést individuální a konkrétní přezkum každého z požadovaných dokumentů a poskytnout konkrétní vysvětlení, pokud jde o riziko vážného ohrožení rozhodovacího procesu(75).
112. Jak však Tribunál v podstatě rozhodl v bodě 73 napadeného rozsudku, odůvodnění Komise týkající se zachování loajální spolupráce a vzájemné důvěry v postupech projednávání ve výborech je spíše abstraktní, a tudíž nedostatečné ke splnění uvedeného požadavku.
113. Komise rovněž tvrdí, že Tribunál nezohlednil skutečnost, že postup přijetí sporného nařízení nebyl zcela ukončen(76). Uvedený argument musí být rovněž odmítnut.
114. Fáze rozhodovacího procesu je relevantní pouze pro určení, který pododstavec čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 se v dané věci použije(77). Naopak, jakmile se dotčený orgán dovolá druhého pododstavce, který se použije na situace, kdy již bylo rozhodnutí přijato, nemůže se dovolávat údajného neukončení řízení, aby tvrdil, že zpřístupnění by vážně ohrozilo rozhodovací proces. V projednávané věci se Komise dovolávala výlučně druhého pododstavce uvedeného ustanovení.
c)      Závěr k druhému důvodu kasačního opravného prostředku
115. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby byl druhý důvod kasačního opravného prostředku zamítnut.
VII. Závěry
116. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravný prostředek i vzájemný kasační opravný prostředek, rozhodl, že každý účastník řízení ponese vlastní náklady řízení, a rozhodl, že Nizozemské království ponese vlastní náklady řízení.
1–      Původní jazyk: angličtina.
2–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 20. prosince 2006 o přidávání vitaminů a minerálních látek a některých dalších látek do potravin (Úř. věst. 2006, L 404, s. 26), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 108/2008 ze dne 15. ledna 2008 (Úř. věst. 2008, L 39, s. 11) (dále jen „nařízení č. 1925/2006“).
3–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).
4–      Rozhodnutí Rady ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi (Úř. věst. 1999, L 184, s. 23; Zvl. vyd. 01/03, s. 124), ve znění rozhodnutí Rady 2006/512/ES ze dne 17. července 2006 (Úř. věst. 2006, L 200, s. 11) (dále jen „rozhodnutí 1999/468“).
5–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí (Úř. věst. 2011, L 55, s. 13).
6–      Úř. věst. 2011, C 206, s. 11, dále jen „vzorový jednací řád“.
7–      Nařízení Komise ze dne 18. března 2021, kterým se mění příloha III nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1925/2006, pokud jde o botanické druhy obsahující deriváty hydroxyanthracenu (Úř. věst. 2021, L 96, s. 6).
8–      Tato návrhová žádání jsou předkládána podpůrně pro případ, že by Soudní dvůr vzájemný kasační opravný prostředek zamítl (viz bod 24 tohoto stanoviska).
9–      Rozsudek ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise (C‑506/08 P, EU:C:2011:496; dále jen „rozsudek Švédsko v. MyTravel a Komise“).
10–      Napadený rozsudek, body 35 a 37.
11–      Podle článku 12 nařízení č. 182/2011 jsou účinky článku 5a uvedeného nařízení navzdory zrušení rozhodnutí 1999/468 zachovány pro účely stávajících základních aktů, které na něj odkazují.
12–      Viz bod 7a odůvodnění rozhodnutí 1999/468. Postup spolurozhodování (článek 251 Smlouvy o založení Evropského společenství) přiznával Evropskému parlamentu právo navrhovat změny i právo veta. Jedná se o postup, který Lisabonská smlouva přejmenovala na „řádný legislativní postup“ (článek 289 SFEU).
13–      V tomto ohledu viz Lenaerts, K a Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, s. 580 a 581.
14–      Viz čl. 5a odst. 3 písm. a) rozhodnutí 1999/468.
15–      Článek 5a odst. 3 písm. b) a c) rozhodnutí 1999/468.
16–      Článek 5a odst. 3 písm. d) rozhodnutí 1999/468.
17–      Článek 5a odst. 4 písm. a) rozhodnutí 1999/468.
18–      Článek 5a odst. 4 písm. c) rozhodnutí 1999/468.
19–      Článek 5a odst. 4 písm. d) a g) rozhodnutí 1999/468.
20–      Článek 5a odst. 4 písm. e) a f) rozhodnutí 1999/468.
21–      Napadený rozsudek, bod 40 in fine.
22–      V tomto ohledu viz body 35 a 40 (in fine) napadeného rozsudku.
23–      Viz čl. 5a odst. 3 písm. c) rozhodnutí 1999/468.
24–      Dokumenty dotčené v rozsudku Švédsko v. MyTravel a Komise se týkaly zprávy úředníka pro slyšení v řízení o spojování podniků, sdělení GŘ pro hospodářskou soutěž adresované poradnímu výboru a sdělení ve spisu týkající se návštěvy sídla podniku. Soudní dvůr dospěl k závěru, že uvedené dokumenty spadají do působnosti čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001, viz bod 95 uvedeného rozsudku.
25–      Rozsudek Švédsko v. MyTravel a Komise (body 78 až 80). Viz též rozsudek ze dne 28. června 2012, Komise v. Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394, bod 77). Tribunál na tuto judikaturu odkázal v bodě 29 napadeného rozsudku.
26–      Viz rozsudek Švédsko v. MyTravel a Komise (bod 93).
27–      Rozsudek ze dne 10. října 2001 (T‑111/00, dále jen „rozsudek British American Tobacco International (Investments) v. Komise“, EU:T:2001:250).
28–      Rozsudek British American Tobacco International (Investments) v. Komise (body 24 až 36). Z bodu 7 uvedeného rozsudku rovněž vyplývá, že většina delegací členských států vyjádřila přání, aby bylo s expandovaným tabákem zacházeno stejně jako s „tabákem ke kouření“, tedy jako s výrobkem podléhajícím spotřební dani. Výbor pro spotřební daně následně přijal stanovisko v tomto smyslu.
29–      Rozsudek British American Tobacco International (Investments) v. Komise (bod 38).
30–      Rozhodnutí ES, Euratom ze dne 8. února 1994 o přístupu veřejnosti k dokumentům Komise (Úř. věst. 1994, L 46, s. 58) (předchůdce nařízení č. 1049/2001), které již není v platnosti (viz bod 17 odůvodnění nařízení č. 1049/2001).
31–      Rozsudek British American Tobacco International (Investments) v. Komise (body 56 a 57).
32–      Ne všechna jazyková znění čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001, článku 5a rozhodnutí 1999/468 a čl. 3 odst. 5 nařízení č. 182/2011 tuto tezi podporují. Německé („stellungnahme/n“), francouzské („avis“), polské („opinia/e“), portugalské („parecer/es“) a anglické („opinion/s“) jazykové znění tak činí. Avšak italské znění čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 odkazuje na „riflessioni (myšlenky)“, zatímco výše uvedená ustanovení týkající se projednávání ve výborech odkazují na „parere (stanovisko)“. Stejně tak španělské jazykové znění čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce odkazuje na „opiniones (názory)“, druhá zmiňovaná ustanovení používají výraz „dictamen (stanoviska)“.
33–      V tomto ohledu viz též definice „dokumentu“ ve smyslu čl. 3 písm. a) nařízení č. 1049/2001.
34–      C‑280/11 P, EU:C:2013:325.
35–      Stanovisko generálního advokáta P. Cruz Villalóna ve věci Rada v. Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:325, body 51 a 52).
36–      Rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 69 a citovaná judikatura).
37–      V tomto ohledu viz stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Švédsko v. MyTravel a Komise (C‑506/08 P, EU:C:2011:107, bod 44).
38–      V průběhu legislativního procesu, který vedl k přijetí nařízení č. 1049/2001, odkazovala některá znění na „způsobilost orgánu provádět své úkoly“; viz znění Rady ze dne 4. dubna 2001. Podle bodu 11 odůvodnění nařízení č. 1049/2001 „[o]rgány by měly mít právo chránit své vnitřní konzultace a porady tam, kde je to třeba k zabezpečení jejich způsobilosti provádět své úkoly“.
39–      Rozsudek Švédsko v. MyTravel a Komise (bod 80).
40–      Viz zpráva Evropského parlamentu ze dne 27. října 2000 o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, dokument č. A5-0318/2000, s. 20, která odkazuje na „volnou výměnu myšlenek (‚brain storming‘)“. Viz též pozměněný návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (COM/2001/0299 final) (Úř. věst. 2001, C 240 E, s. 165), který odkazuje na „ochranu ‚prostoru k přemýšlení‘ “.
41–      Výraz „stanoviska“ musí být v tomto kontextu chápán tak, že znamená „názory“ nebo „postoje“. Neznamená „stanoviska“ přijímaná výborem v rámci postupu projednávání ve výborech v souladu s právním rámcem použitelným na postup projednávání ve výborech.
42–      V tomto ohledu se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 45 napadeného rozsudku vycházel z bodu 107 svého rozsudku ze dne 14. září 2022, Pollinis France v. Komise (T‑371/20 a T‑554/20, EU:T:2022:556), který se týkal přístupu k dokumentům obsahujícím individuální stanoviska členských států. V uvedené věci se nicméně Komise dovolávala čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, jehož působnost je širší, viz diskuse výše. V rámci kasačního opravného prostředku nebyla uvedená otázka Soudním dvorem analyzována [rozsudek ze dne 16. ledna 2025, Komise v. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, bod 81)].
43–      Napadený rozsudek, bod 64.
44–      Rozsudek ze dne 22. března 2011 (T‑233/09, EU:T:2011:105).
45–      Jak uvedl generální advokát N. Emiliou ve svém stanovisku ve věci Komise v. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562, bod 108), Komise sledovala v uvedené věci podobný přístup. Soudní dvůr se touto otázkou ve svém rozsudku ze dne 16. ledna 2025, Komise v. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17), nezabýval.
46–      Viz zejména rozsudek ze dne 16. ledna 2025, Komise v. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, bod 63 a citovaná judikatura).
47–      Soudní dvůr poprvé připustil tuto obecnou domněnku ve svém rozsudku ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, body 53 a 54). Uvedená formulace však vychází z rozsudku ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada (C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, body 49 a 50).
48–      Pokud jde o přehled uvedených případů, viz rozsudek ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 81 a citovaná judikatura).
49–      Rozsudek ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 80).
50–      Rozsudek ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, bod 109). Viz též rozsudky ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, body 55 až 58); ze dne 28. června 2012, Komise v. Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394, body 59 až 61), a ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 92).
51–      Rozsudek ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, bod 110).
52–      Rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, body 82 a 85). V tomto rozsudku Soudní dvůr připustil uplatnění obecné domněnky důvěrnosti na dokumenty obsahující spisy účastníka řízení předložené Komisi v rámci projednávaných žalob na neplatnost (viz body 75 a 94).
53–      Rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise (C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, bod 63).
54–      V tomto smyslu viz rozsudek British American Tobacco International (Investments) v. Komise (bod 52). Viz též napadený rozsudek, bod 59 a citovaná judikatura. Obdobně viz též mé stanovisko ve věci Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise (C‑60/15 P, EU:C:2016:778, bod 66).
55–      Ve stejném duchu viz stanovisko generálního advokáta N. Emilioua ve věci Komise v. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562, bod 111).
56–      Napadený rozsudek, bod 67. Viz též rozhodnutí evropské veřejné ochránkyně práv ze dne 3. prosince 2019 ve věci 2142/2018/EWM o odmítnutí Evropské komise udělit přístup ke stanoviskům členských států k pokynům týkajícím se posouzení rizik pesticidů u včel (dále jen „rozhodnutí veřejné ochránkyně práv ve věci 2142/2018/EWM“), bod 33.
57–      Napadený rozsudek, bod 66.
58–      Napadený rozsudek, bod 63. Viz též stanovisko generálního advokáta N. Emilioua ve věci Komise v. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562, bod 101).
59–      Obdobně viz rozsudek ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, bod 121 a citovaná judikatura). V tomto smyslu viz rovněž rozhodnutí evropské veřejné ochránkyně práv ve věci 2142/2018/EWM, op. cit., bod 13.
60–      K přednosti ustanovení nařízení před ustanoveními nezávazného dokumentu obdobně viz rozsudek ze dne 14. dubna 2005, Belgie v. Komise (C‑110/03, EU:C:2005:223, bod 33 a citovaná judikatura).
61–      V tomto smyslu viz rozhodnutí evropské veřejné ochránkyně práv ve věci 2142/2018/EWM, op. cit., body 13 a 33.
62–      V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 10. února 2021, RFA International v. Komise (C‑56/19 P, EU:C:2021:102, bod 33 a citovaná judikatura).
63–      Viz čl. 2 odst. 2 písm. a) nařízení č. 182/2011.
64–      Lenaerts, K, Piet Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, op. cit., s. 557.
65–      Viz čl. 291 odst. 3 SFEU a článek 1 nařízení č. 182/2011. Článek 291 odst. 2 SFEU stanoví, že jsou-li pro provedení právně závazných aktů Unie nezbytné jednotné podmínky, svěří tyto akty prováděcí pravomoci Komisi (s výjimkou záležitostí týkajících se SZBP, kde jsou prováděcí pravomoci svěřeny Radě).
66–      Viz Loosen, P., Comitology, Claims and Addition of Nutrients The New Regulatory Procedure with Scrutiny and its Application to Regulations (EC) No 1924/2006 and 1925/2006, European Food and Feed Law Review, sv. 2(2), 2007, s. 95.
67–      Rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada (C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 46). Viz též rozsudek British American Tobacco International (Investments) v. Komise (bod 33), ve kterém Komise podle všeho implicitně uznala, že se na postupy projednávání ve výborech vztahují vyšší standardy transparentnosti vyžadované pro legislativní postupy.
68–      Brandsma, G. J., Curtin, D., a Meijer, A., „How Transparent are EU ‘Comitology’ Committees in Practice?“ European Law Journal, sv. 14(6), s. 825.
69–      Rozhodnutí evropského veřejného ochránce práv ve věci 1275/2018/THH týkající se odmítnutí Evropské komise poskytnout veřejnosti úplný přístup k zápisům ze zasedání Technického výboru pro motorová vozidla od září 2016 do ledna 2017, bod 32. Viz též Curtin, D, a Rubio, A, „Regulation 1049/2001 on the right of access to documents, including the digital context“ (2024), Tematická sekce pro občanská práva a ústavní záležitosti, Evropský parlament, s. 13.
70–      Rozsudek ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 85).
71–      Lisabonská smlouva zavedla rozlišení mezi prováděcími akty a akty v přenesené pravomoci, přičemž pouze na první z nich se vztahují postupy projednávání ve výborech (čl. 291 odst. 3 SFEU). Vzhledem k tomu, že nařízení č. 1049/2001 bylo přijato před přijetím Lisabonské smlouvy, odkaz v bodě 6 odůvodnění na „přenesené pravomoci“ nemůže být vykládán v tom smyslu, že prováděcí pravomoci jsou vyloučeny z širšího přístupu k dokumentům, který upravuje. Ve věcném smyslu navíc sporné nařízení sdílí charakteristické rysy aktu, který je nyní aktem v přenesené pravomoci, neboť mění jiný než podstatný prvek nařízení. V tomto ohledu viz čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1925/2006, bod 7a odůvodnění rozhodnutí 1999/468 a čl. 290 odst. 1 SFEU.
72–      Nizozemsko se v rámci svého vedlejšího účastenství soustředilo na první důvod kasačního opravného prostředku.
73–      V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 10. února 2021, RFA International v. Komise (C‑56/19 P, EU:C:2021:102, bod 33 a citovaná judikatura).
74–      Viz bod 87 tohoto stanoviska.
75–      Viz bod 82 tohoto stanoviska.
76–      V napadeném rozhodnutí ze dne 7. dubna 2021 Komise uvedla, že „návrh nařízení Komise byl předložen ke kontrole Evropskému parlamentu a Radě dne 1. prosince 2020. Oba orgány měly tři měsíce na to, aby jej před jeho konečným přijetím Komisí posoudily. Bez ohledu na skutečnost, že tento zvláštní postup je téměř u konce, požadované zveřejnění souvisejících individuálních hlasování členských států v rámci příslušného stálého výboru je i nadále chráněno výše uvedenými pravidly projednávání ve výborech“. Připomínám, že sporné nařízení bylo přijato dne 18. března 2021.
77–      V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 16. ledna 2025, Komise v. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, body 68 až 79).