61985C0021
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. CARL OTTO LENZ
présentées le 23 avril 1986 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A —
Le règlement (CEE) n° 2750/75 du Conseil « fixant les critères de mobilisation des céréales destinées à l'aide alimentaire » (JO 1975, L 281, p. 89 et suiv.) prévoit qu'en cas d'utilisation de céréales détenues par les organismes d'intervention, une adjudication est ouverte (article 4, paragraphe 2). A cet égard — selon les termes de l'article 4, paragraphe 4 — les conditions d'adjudication doivent assurer l'égalité d'accès et de traitement à tout intéressé, quel que soit le lieu de son établissement dans la Communauté.
Les modalités d'application sont fixées dans le règlement (CEE) n° 1974/80 de la Commission (JO 1980, L 192, p. 11 et suiv.). Elles s'appliquent — comme le prévoit l'article 1er, alinéa 2 — « pour des opérations à effectuer soit au stade fob, soit au stade caf ». En vertu de l'article 2 du règlement précité, l'organisme d'intervention de l'État membre désigné est chargé de la mise en oeuvre des procédures de mobilisation et de fourniture des produits. L'offre des intéressés désireux de participer à une telle action doit être accompagnée — conformément à l'article 4, entre autres:
« b)
de l'engagement ... de respecter les conditions de l'adjudication;
d)
dans le cas d'une adjudication portant sur la fourniture de marchandises au stade caf, de l'engagement ... de réaliser le transport maritime sur des navires répertoriés dans la catégorie supérieure des registres de classement reconnus, d'un maximum de quinze ans d'ancienneté et présentant des garanties sanitaires attestées par un organisme compétent. »
L'article 5 du règlement précité dispose, en outre, que les offres présentées ne sont prises en considération que moyennant constitution d'une caution destinée à garantir le respect des obligations de l'adjudicataire. Aux termes de l'article 11, l'adjudicataire doit exécuter ses obligations conformément aux conditions prévues au règlement portant ouverture de l'adjudication ainsi que dans le respect des engagements visés à l'article 4, paragraphe 4, sous b), c), d) et e). L'article 20 fixe, enfin, les conditions dans lesquelles la caution constituée est libérée. En l'espèce, c'est principalement le deuxième tiret de l'article précité qui revêt de l'importance. Aux termes de cette disposition, la caution est libérée « pour l'adjudicataire pour les quantités livrées, ... conformément aux dispositions régissant cette livraison... ».
Une mesure prise en application de l'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1974/80, a été arrêtée par le règlement (CEE) n° 588/81 de la Commission « relatif à la livraison de froment tendre à l'Éthiopie au titre de l'aide alimentaire ». En vertu de ce règlement, l'organisme d'intervention allemand a été chargé de la mise en œuvre des procédures de mobilisation et de fourniture. L'annexe A au règlement précité a comporté la mention de la quantité totale du froment tendre à mobiliser sur des stocks de l'organisme d'intervention allemand (à savoir un lot de 5000 tonnes), de l'obligation de la livraison caf à partir d'un port communautaire vers le port de débarquement d'Assab, ainsi que de la période d'embarquement (du 1er au 30 avril 1981).
La demanderesse au principal a été déclarée adjudicataire au terme de la procédure d'adjudication. Certaines difficultés lors de l'organisation du transport ont toutefois abouti à ce que l'embarquement soit réalisé sur deux navires qui, tout en étant répertoriés dans la catégorie supérieure des registres de classement reconnus, ont plus de quinze ans d'ancienneté, et que l'embarquement soit seulement achevé respectivement le 5 et le 6 mai 1981.
Partant, le Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (partie défenderesse au principal) qui a été chargé de la mise en oeuvre de l'action, a estimé que dans ces conditions les « dispositions régissant cette livraison » au sens de l'article 20 du règlement (CEE) n° 1974/80 n'avaient pas été respectées et a déclaré acquise l'intégralité de la caution constituée par l'adjudicataire.
Cette décision a fait l'objet d'un recours introduit devant le Verwaltungsgericht Francfurt am Main. Le tribunal a quo a émis certains doutes quant à la légalité de la réglementation invoquée à l'appui de ladite décision. La perte de la totalité de la caution, lorsque la totalité de la quantité adjugée a, certes, été livrée mais sur des navires et dans des délais autres que ceux qui avaient été prescrits, est, selon le tribunal de renvoi, incompatible avec le principe de proportionnalité et constitue un résultat absurde compte tenu du fait que la livraison de la moitié de la quantité adjugée n'aboutirait qu'à la perte de la moitié de la caution. En admettant que, dans le cas de la demanderesse, — conformément au principe selon lequel les sanctions doivent être adaptées à la gravité du manquement et au degré d'inexécution d'une obligation — seule une partie de la caution constituée par l'adjudicataire puisse être déclarée acquise, il y aurait lieu de considérer que dans le cas de la présente espèce seule une partie minime de la caution est concernée, dans la mesure où le respect du délai d'embarquement ne garantit pas que les céréales arriveront à destination à une date déterminée, et que l'âge du bateau n'a pas non plus pour effet d'accroître le risque lorsque son état général est si bon qu'il est répertorié dans la catégorie supérieure des registres de classement reconnus. Selon le tribunal de renvoi, on peut, en outre, se demander s'il n'y a pas lieu de tenir pour arbitraire la fixation d'une ancienneté maximale du navire à utiliser, lorsque la Commission s'est elle-même écartée de ce critère dans le cadre du règlement (CEE) n° 75/84 (JO 1984, L 10, p. 37) concernant la livraison de froment tendre au royaume du Lesotho au titre de l'aide alimentaire. Par ordonnance du 15 novembre 1984, le Verwaltungsgericht Francfurt am Main a sursis à statuer dans le litige pendant devant cette juridiction et a soumis à la Cour, en application de l'article 177 du traité CEE, la question préjudicielle suivante :
« L'article 20, paragraphe 1, deuxième tiret, du règlement (CEE). n° 1974/80 de la Commission, du 22 juillet 1980, portant modalités générales d'application pour l'exécution de certaines actions d'aide alimentaire sous forme de céréales et de riz (JO L 192 du 26. 7. 1980), est-il compatible avec le principe de proportionnalité en tant que, d'après cette disposition, la caution à constituer conformément à l'article 5 du règlement est déclarée totalement acquise lorsque:
premier cas:
l'adjudicataire enfreint l'obligation que lui impose l'article 4, paragraphe 4, sous d), en faisant réaliser le transport sur des navires qui, tout en étant répertoriés dans la catégorie supérieure des registres de classement reconnus, ont plus de quinze ans d'ancienneté;
deuxième cas:
l'adjudicataire enfreint l'obligation qui lui incombe d'embarquer la marchandise au cours d'une période déterminée [fixée en l'occurrence dans le règlement (CEE) n° 588/81 de la Commission du 4 mars 1981, annexe A, point 16: JO L 60 du 6.3.1981], en embarquant la marchandise cinq à six jours plus tard? »
Sur ces questions, seuls le gouvernement italien et la Commission ont présenté des observations écrites. Selon le gouvernement italien (nous passons ici sur les détails), ni la violation de l'obligation qui impose l'utilisation de navires d'un maximum de quinze ans d'ancienneté (à condition que les navires utilisés soient également fiables), ni le non-respect du délai d'embarquement prescrit (à condition qu'il s'agisse d'un retard insignifiant) sont de nature à entraîner la perte de la totalité de la caution. La Commission, par contre, est d'avis que l'article 20 du règlement (CEE) n° 1974/80 est compatible avec le principe de proportionnalité et estime, par conséquent, que c'est à bon droit que la caution est déclarée acquise lorsque le critère d'ancienneté des navires n'a pas été respecté ou lorsque le délai d'embarquement a été dépassé, ne fût-ce que de quelques jours. La demanderesse au principal a également présenté ses observations au cours de la procédure orale (où le gouvernement italien et la Commission ont présenté des observations ampliatives). Elle a, en substance, déclaré que des causes de force majeure l'auraient empêchée de respecter les conditions de livraison. Au surplus, elle a également fait valoir qu'il n'était pas justifié d'imposer l'utilisation de navires d'un maximum de quinze ans d'ancienneté et de déclarer la caution acquise compte tenu d'un dépassement minime du délai d'embarquement qui — en cas de circonstances difficiles — ne saurait être considérée comme une violation d'une obligation principale par l'adjudicataire.
B —
A notre avis, cette problématique appelle les observations suivantes.
1.
Vous n'êtes pas sans savoir comment, selon la jurisprudence de la Cour, il convient d'interpréter le principe de proportionnalité auquel se réfère en l'espèce le Verwaltungsgericht Francfurt am Main. Selon cette jurisprudence, il importe de vérifier « si les moyens [qu'une disposition de droit communautaire] met en oeuvre pour réaliser l'objectif qu'elle vise s'accordent avec l'importance de celui-ci et ... s'ils sont nécessaires pour l'atteindre » (arrêt rendu par la Cour dans l'affaire 66/82, Rec. 1983, p. 404, attendu 8) (
1
), ou bien on se fonde — comme dans l'arrêt rendu dans l'affaire 15/83 (
2
) (Rec. 1984, p. 2185) — simplement sur « ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché » (attendu 25).
A ce sujet, vous nous permettrez de rappeler encore quelques cas d'application plus particulièrement marquants.
C'est ainsi que, dans l'affaire 122/78 (
3
) (Rec. 1979, p. 682 et suiv.), les griefs portaient sur le fait que la caution à constituer en cas de délivrance d'un certificat d'importation restait également acquise tant en cas de non-accomplissement de l'importation pendant la durée de validité du certificat qu'en cas de défaut de production, dans les délais prescrits, des preuves de l'accomplissement des opérations d'importation. Sur ce dernier point, la Cour a considéré que la sanction prévue — dans la mesure où elle frappait une violation nettement moins grave — devait être qualifiée de trop rigoureuse par rapport au but d'une bonne gestion administrative (dont il s'agissait en l'espèce); il importerait au contraire que la sanction soit mieux adaptée aux effets pratiques d'une telle infraction.
La Cour s'est prononcée dans le même sens dans l'affaire 240/78 (
4
) (Rec. 1979, p. 2147 et suiv.). En l'espèce il s'agissait, comme on le sait, du stockage privé — bénéficiant de l'octroi d'aides dans le secteur de la viande de porc (opération qui comportait également la constitution de cautions) — et plus particulièrement, de la circonstance que les documents justificatifs des opérations d'entreposage n'avaient pas été produits dans les délais prescrits. Dans ledit arrêt, la Cour a constaté que le droit au versement d'une aide doit être considéré comme acquis nonobstant la transmission tardive des documents justificatifs, et elle a fait observer que, s'agissant de la perte de la caution, qui était en principe prévue dans de telles circonstances, le principe de proportionnalité exige d'adapter « la sanction ... au degré d'inexécution des obligations contractuelles ou à la gravité du manquement auxdites obligations » (attendu 15).
S'il est vrai que la distinction entre les obligations principales et les obligations secondaires (de caractère purement administratif) a été à l'évidence essentielle dans ces arrêts, en revanche, dans deux autres affaires, il n'a pas été possible de constater sur la base de cette argumentation l'illégalité d'un régime de sanctions. Tel a été le cas dans l'affaire 272/81 (
5
) (relative à l'octroi d'une aide spéciale au lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation des animaux, et à la perte de la caution en raison de l'inobservation des conditions prescrites en matière de dénaturation). Dans l'arrêt rendu le 2 décembre 1982, la première chambre a souligné à cet égard que, compte tenu des risques que comporte la dénaturation, la Commission était fondée en droit à subordonner la dénaturation à des conditions rigoureuses. C'est pourquoi les dispositions entraînant la perte de l'aide et de la caution pour le non-accomplissement de cette obligation ont été approuvées et à ce sujet la Cour a souligné expressément que la Commission n'était pas tenue de faire varier cette mesure « selon la gravité du manquement » (attendu 14); — on observera à cet égard que la pratique incriminée ne s'écartait que faiblement de la formule de dénaturation prévue par le règlement concerné. Il convient ici de citer à nouveau l'arrêt rendu dans l'affaire 66/82 (ayant trait à la mise à disposition de beurre à prix réduit à certaines entreprises de transformation où devait s'effectuer la transformation du beurre dans un délai déterminé, cet engagement étant garanti par la constitution d'une caution). A ce sujet l'avocat général (
6
) a considéré qu'il n'est pas justifié de prévoir une même sanction (la perte de la caution entière) pour des violations d'une importance tout à fait différente, à savoir l'omission pure et simple de la transformation et la transformation avec un certain retard. La première chambre n'a cependant pas partagé cette conclusion. A son avis, la perte de la caution dans le cas d'un simple dépassement des délais de transformation ne saurait être contestée, compte tenu surtout du fait que le respect strict du délai de transformation est d'importance fondamentale pour le bon fonctionnement du système mis en oeuvre par le règlement en question.
2.
Avant de nous attacher à exposer, sur la base de cette jurisprudence, la solution que nous suggérons aux fins de résoudre le problème dont il s'agit en l'espèce, il y a lieu — compte tenu de l'importance considérable qui a été accordée à cette considération tant par le tribunal de renvoi que par le gouvernement italien dans ses observations écrites — d'établir le caractère erroné de la thèse selon laquelle le règlement (CEE) n° 1974/80 de la Commission impliquerait un régime modulé en ce sens que, en cas de livraison partielle de la marchandise à expédier, seule la partie correspondante de la caution serait déclarée acquise. C'est, d'une part, ce qui résulte — comme la Commission l'a démontré de manière convaincante — des dispositions de l'article 15 du règlement précité. Le paragraphe 2 de cet article prévoit en effet que les quantités livrées sont constatées de manière déterminante lors de la mise sous contrôle douanier de la marchandise (c'est-à-dire lors du départ des navires), et indique uniquement que, lorsque la marchandise doit être livrée en vrac, une tolérance en moins de 2 % sur le poids à livrer est admise. Au surplus, le paragraphe 4 de l'article précité dispose tout à fait clairement ce qui suit:
« Au cas où le contrôle de conformité visé aux paragraphes précédents se révèle être négatif, la marchandise doit être refusée et remplacée. Au cas où des quantités sont manquantes, l'adjudicataire doit compléter le chargement. »
Dans le même ordre d'idées il convient, d'autre part, d'attirer l'attention sur la disposition (article 20) régissant la libération de la caution. En vertu de cette disposition (deuxième tiret), la caution est libérée « pour les quantités livrées, compte tenu de la tolérance de 2 % précisée à l'article 15, deuxième alinéa ... ». En outre, au tiret suivant, il est question « des quantités non livrées du fait du bénéficiaire », c'est-à-dire que si la livraison se révèle incomplète dans le port d'arrivée la caution n'est libérée que si la livraison incomplète est due à une faute de la part du bénéficiaire.
On peut, par conséquent, considérer qu'un argument de base important pour les considérations développées par le tribunal de renvoi et le gouvernement italien se révèle insoutenable lorsqu'on l'examine de plus près.
3.
Dans la mesure où la question qui nous est posée concerne la fixation d'une ancienneté maximale des navires à utiliser, et le point de savoir si le règlement (CEE) n° 1974/80 comporte ainsi une obligation trop rigoureuse, le gouvernement italien a, comme on le sait, soutenu qu'un âge supérieur à quinze ans n'a pas pour effet d'accroître le risque lorsque l'état d'un navire est si bon qu'il est répertorié dans la catégorie supérieure des registres de classement reconnus. Partant, il suffirait de se fonder sur la qualification objective d'un navire, qui serait le cas échéant attestée par un certificat ad hoc. Dans ce contexte, le gouvernement italien a également fait observer que les ports méditerranéens n'offrent pas un grand éventail de moyens de transport susceptibles de satisfaire à des conditions rigoureuses, et il s'est au surplus référé au principe, essentiel en la matière, de l'égalité d'accès et de traitement (article 4, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 2750/75) qui serait remis en cause si des conditions trop rigoureuses étaient fixées au détriment des intéressés de la région méditerranéenne. La Commission a, au contraire, exposé que les conditions fixées dans son règlement (CEE) n° 1974/80 sont essentielles pour garantir que les livraisons soient réalisées en toute sécurité et en temps utile. Au sens de la jurisprudence pertinente de la Cour, il s'agirait donc sur ce point d'obligations principales (et non d'obligations secondaires, de moindre importance) et, partant, il conviendrait assurément d'en garantir l'exécution au moyen de sanctions rigoureuses. Au surplus, la Commission s'est référée dans ce contexte à la notion de « bon fonctionnement du système », qui est utilisée par la jurisprudence. A cette fin, le principe d'égalité de traitement énoncé à l'article 4 du règlement (CEE) n° 2750/75 aurait en effet de l'importance. Dans l'intérêt du respect de ce principe, il ne serait cependant pas possible de renoncer à des critères objectifs précis et ce non pas, par exemple, — comme le gouvernement italien le pense — pour que l'ensemble des soumissionnaires bénéficient de conditions d'assurance identiques, mais parce que sinon cela permettrait aux soumissionnaires qui font effectuer le transport sur des navires plus âgés — et, partant, meilleur marché — de bénéficier d'un avantage.
A notre avis, il convient de partager la position de la Commission dans la mesure où, dans les circonstances actuelles, elle souligne tout particulièrement la nécessité d'attacher une grande importance à l'exécution fiable des obligations contractées envers les pays destinataires, c'est-à-dire de veiller à un transport sûr et fiable des produits alimentaires qui — pour que le but de l'action soit atteint — doivent arriver à leur destination dans les meilleurs délais et dans un état satisfaisant. Les arguments développés sur le point de savoir si on peut considérer que des navires en exploitation depuis plus de quinze ans comportent un risque plus important nous paraissent également convaincants. L'expérience montre clairement que ces navires sont plus souvent impliqués dans des accidents et des fraudes. On peut, en outre, affirmer qu'en raison de leur prix d'achat moins élevé, ils sont souvent la propriété d'armateurs qui ne disposent pas de moyens financiers très importants et qui, s'agissant de mesures d'entretien des navires, sont enclins à être particulièrement économes. C'est pourquoi le critère précité de l'ancienneté joue également un rôle — comme la Commission l'a montré en s'appuyant sur la situation juridique existant dans plusieurs États membres (Royaume-Uni, Pays-Bas et république fédérale d'Allemagne) — dans les conditions d'assurance et en ce qui concerne la fixation des primes, c'est-à-dire qu'on considère que des navires plus anciens représentent un risque accru (abstraction faite des navires de ligne, qui, s'agissant de transports de marchandises en vrac, tels que ceux dont il s'agit en l'espèce, ne devraient normalement pas entrer en ligne de compte). On observera en outre — ainsi que la Commission l'a exposé sans être contredite — que les pays du Moyen-Orient (tels que l'Arabie Saoudite et la Jordanie) soumettent, semble-t-il, les navires âgés de plus de quinze ans à des contrôles renforcés, ce qui pourrait dissuader de circuler dans ces eaux territoriales et entraver un acheminement rapide.
Au demeurant, s'il convient de donner raison au gouvernement italien lorsqu'il affirme qu'il existe assurément des cas où des navires ayant plus de quinze ans d'ancienneté sont maintenus dans un état si bon qu'ils ne représentent pas un risque accru, cette situation, toutefois, ne peut guère être prise en compte dans le cadre d'une réglementation générale, que ce soit en prévoyant la réalisation d'un contrôle de fiabilité dans chaque cas (ce qui entraînerait une augmentation pourtant évitable et, partant, injustifiable, des frais administratifs) ou, par exemple, en imposant aux soumissionnaires l'obligation de produire des certificats ad hoc concernant l'état des navires utilisés (et dont on ne voit pas comment ils pourraient sans grande difficulté être obtenus et dont la prise en considération risque également de poser des problèmes d'appréciation). Dans une réglementation générale, il convient sans doute davantage de s'en tenir à des critères généraux, qui soient le fruit d'une longue expérience, et ce notamment et surtout — à notre avis, la Commission a également raison sur ce point — parce que le respect du principe de l'égalité de traitement, essentiel dans le cadre de la procédure d'adjudication, est ainsi le plus facilement assuré.
Le fait de renoncer a posteriori au critère de l'ancienneté maximale favoriserait de manière unilatérale l'adjudicataire et représenterait un traitement inégal au détriment de tous les autres intéressés qui, du fait de l'exclusion du critère d'ancienneté, auraient éventuellement pu présenter des offres plus avantageuses que celle de l'adjudicataire. Cette considération exclut toute concession a posteriori en faveur de l'adjudicataire.
Par conséquent, dans la mesure où le critère d'ancienneté des bateaux fixé par la Commission est non pas arbitraire mais adéquat et raisonnable, conformément au principe de proportionnalité, cette conclusion ne saurait non plus être ébranlée par deux autres arguments soulevés en l'espèce, à savoir le renvoi opéré par le gouvernement italien quant aux conditions spéciales régnant dans les ports méditerranéens (où des bateaux satisfaisant au critère d'ancienneté précité ne seraient pas aisément disponibles) et celui relatif au règlement (CEE) n° 75/84 de la Commission (JO 1984, L 10, p. 37), en vertu duquel la livraison de froment tendre au royaume du Lesotho au titre de l'aide alimentaire a été subordonnée uniquement à la condition que « le soumissionnaire s'engage à faire réaliser le transport maritime sur des navires répertoriés dans la catégorie supérieure des registres de classement reconnus » (parce qu'un critère d'ancienneté n'a pas été fixé).
A supposer que ce que la Commission a déclaré, sans sur ce point être contredite — à savoir que, au niveau mondial, le pourcentage des navires d'âge supérieur à quinze ans ne représente que 28 % — soit exact et qu'il convienne par conséquent de considérer que des conditions tout au plus équivalentes (voire probablement plus avantageuses) existent dans la région méditerranéenne, on ne voit effectivement pas pourquoi l'exclusion de ce moyen de transport dans le cadre de la réglementation en question constituerait une véritable limitation des possibilités de participation pour les intéressés établis en région méditerranéenne, limitation qui serait incompatible avec le principe précité de l'égalité de traitement. S'agissant, d'autre part, des dispositions fixées en ce qui concerne des livraisons destinées au royaume du Lesotho, la Commission a expliqué de manière plausible qu'une exclusion du critère d'ancienneté applicable aux navires [critère que la réglementation initialement prévue — règlement (CEE) n° 3406/83, JO 1983 L 37, p. 28 — contenait parfaitement] s'était avérée indispensable, faute de quoi aucun intéressé ne se serait présenté, compte tenu des difficultés du transport maritime et du transport à l'intérieur du territoire africain. On observera, en outre, qu'il ne s'agissait pas en l'espèce d'une livraison exécutée au stade caf, pour laquelle l'article 4, paragraphe 4, sous d), du règlement (CEE) n° 1974/80, s'applique. Le transport devait au contraire être assuré jusqu'au lieu de destination. A ce propos, on serait au contraire plutôt enclin à envisager, en ce qui concerne le choix des moyens de transport, des conditions moins rigoureuses qu'en matière de livraisons caf (pour lesquelles seul un embarquement fiable importe), dès lors qu'il est permis de penser que le propre intérêt de l'adjudicataire, qui est responsable de la bonne fin de l'opération de transport, commande que des moyens de transport à haut risque ne soient pas choisis.
En ce qui concerne la première partie de la question posée par le tribunal de renvoi, il y a lieu par conséquent de constater que la définition des navires à utiliser, telle qu'elle est énoncée à l'article 4, paragraphe 4, sous d), du règlement (CEE) n° 1974/80, paraît appropriée, parce qu'il s'agit d'une obligation essentielle pour la réussite des actions concernées, et que, partant, la réglementation prévoit de manière pertinente une sanction efficace sous la forme de la perte de l'intégralité de la caution constituée, en cas de violation de ladite obligation.
4.
Étant donné qu'il résulte de l'ordonnance de renvoi que dans le cas faisant l'objet de la procédure au principal la condition que nous venons d'examiner n'a pas été respectée (ce qui signifie que la caution a été à juste titre déclarée acquise), le second point évoqué dans la question préjudicielle — à savoir le non-respect du délai d'embarquement — ne revêt en fait aucune importance aux fins de la solution du litige. Nous allons toutefois également lui consacrer encore quelques brèves observations.
Sur ce point la Commission a, comme on le sait, considéré que le respect du délai d'embarquement constitue une obligation principale au sens de la jurisprudence pertinente, de sorte que la perte de la totalité de la caution serait prévue à bon droit en cas de violation de ladite obligation. Le gouvernement italien est au contraire d'avis que le respect du délai d'embarquement ne revêt pas une importance fondamentale et ce, d'une part, parce qu'il ne garantit pas l'arrivée de la marchandise à sa destination à une date déterminée, et, d'autre part, parce que même en cas de violation de ladite obligation, il y a paiement du prix du transport (et non résiliation du contrat). Selon le gouvernement italien, un dépassement insignifiant ne devrait par conséquent comporter aucune conséquence et au surplus — précisément parce que le non-respect n'aboutit pas à la résiliation du contrat —, à la lumière du principe de proportionnalité, il paraîtrait plus approprié de fixer une astreinte pour chaque jour de dépassement du délai d'embarquement (jusqu'à concurrence d'un certain plafond).
S'agissant de ce point litigieux, on observera d'abord qu'il paraît difficile de considérer comme pertinent l'argument du gouvernement italien selon lequel le respect du délai d'embarquement ne revêt pas d'importance fondamentale parce que le dépassement de ce délai n'aboutit pas à une annulation du lien juridique établi avec l'adjudicataire. A notre avis, il n'est pas possible de procéder de la sorte à une appréciation pertinente des conditions régissant la livraison. En effet, lorsqu'il s'avère — à l'occasion d'un contrôle effectué dans le port d'embarquement — que le délai d'embarquement n'a pas été respecté, cette exécution tardive du transport paraît, compte tenu des objectifs de l'aide alimentaire, davantage supportable que le recommencement — ab initio — de la procédure, qui comporterait une perte de temps considérable.
On ne saurait toutefois ignorer que la thèse du gouvernement italien selon laquelle on aurait pu prévoir une sanction variable en fonction de l'importance du retard, est assurément assez séduisante (de même que le point de vue de l'avocat général — exposé dans l'affaire 66/82 — selon lequel, en cas d'un simple dépassement du délai fixé pour la transformation du beurre à prix réduit, une sanction moins rigoureuse qu'en cas de non-exécution totale de la transformation est adéquate). Toutefois, à notre avis, pas plus que dans l'affaire précitée, on ne saurait en l'espèce faire grief à la Commission d'avoir violé le principe de proportionnalité en préférant une autre solution. C'est ce qui résulte principalement de deux conclusions qui peuvent être tirées de la jurisprudence pertinente que nous avons exposée au début, c'est-à-dire, d'une part, l'idée selon laquelle, s'agissant du non-accomplissement d'une obligation principale contractée dans le cadre d'une adjudication, la Commission ne serait pas tenue de faire varier la sanction selon la gravité du manquement (affaire 272/81, Rec. 1982, p. 4180, attendu 14) et, d'autre part, l'idée selon laquelle il convient de se demander quelle mesure est d'importance fondamentale pour le bon fonctionnement d'un système (affaire 66/82, Rec. 1983, p. 405, attendu 13).
En effet, il n'est guère possible de nier le fait que le respect du délai d'embarquement constitue une obligation essentielle destinée à assurer l'exécution efficace de l'obligation contractée envers les pays destinataires et consistant à mettre des produits alimentaires à disposition dans les meilleurs délais. Bien qu'il soit incontestable que la durée des transports maritimes ne peut pas être calculée de manière précise, on peut toutefois considérer qu'en règle générale un navire qui a été chargé tardivement et qui part en retard, arrivera également plus tardivement dans le port de débarquement. Dans ce contexte, l'argument du gouvernement italien, selon lequel le système du règlement (CEE) n° 1974/80 n'attache pas d'importance à l'arrivée de la marchandise dans le pays de destination parce que des contrôles ne sont prévus que jusqu'à la fin des opérations de chargement, est en tout cas tout à fait insoutenable.
Il est également exact que le respect du délai d'embarquement revêt une importance fondamentale pour le bon fonctionnement du système en raison du principe fondamental de l'égalité de traitement et du fait qu'à l'évidence la détermination de l'offre la plus favorable (au sens de l'article 7 du règlement (CEE) n° 1974/80) n'est plus garantie sur cette base s'il devient possible, sans autre forme de procès, de déroger au délai d'embarquement. En outre, dans la mesure où de tels dépassements donneraient lieu à des sanctions légères, ces sanctions pourraient éventuellement être aisément compensées par certains avantages tirés du dépassement du délai d'embarquement. Il est encore moins envisageable de renoncer à toute sanction en cas de dépassement insignifiant de la période d'embarquement (et ce indépendamment du fait que dans ce cas le problème de la délimitation des notions « important » et « insignifiant » se poserait immédiatement). Au demeurant, il convient également d'appliquer en l'espèce le principe énoncé ci-dessus (voir p. 3547, alinéa 3) selon lequel le fait de renoncer a posteriori au principe du respect du délai d'embarquement imparti favoriserait de manière unilatérale l'adjudicataire et représenterait un traitement inégal au détriment de tous les autres intéressés qui, s'ils avaient su qu'il était possible de dépasser le délai d'embarquement, auraient éventuellement pu présenter des offres plus avantageuses que celle de l'adjudicataire.
Enfin, pour être complet, il convient encore d'ajouter que, dans le contexte actuel, le renvoi opéré par le gouvernement italien en ce qui concerne les conditions particulières qui existeraient dans les ports méditerranéens n'est manifestement d'aucun secours. A ce sujet la Commission a souligné à juste titre qu'on ne saurait présumer en l'espèce l'existence de difficultés considérables au regard du respect des conditions d'embarquement. A supposer toutefois — ce qui, au demeurant, n'a pas été démontré — que des difficultés d'une certaine importance existent, le délai d'embarquement qui était largement calculé donne assurément une marge de manoeuvre suffisante pour en tenir compte, et — dans l'intérêt de l'égalité de traitement des intéressés établis dans les régions méditerranéennes — une marge de tolérance supplémentaire n'est nullement nécessaire.
C —
Nous suggérons par conséquent à la Cour de répondre comme suit à la question déférée par le Verwaltungsgericht Francfurt am Main:
L'article 20, paragraphe 1, deuxième tiret, du règlement (CEE) n° 1974/80 portant modalités générales d'application pour l'exécution de certaines actions d'aide alimentaire sous forme de céréales et de riz est compatible avec le principe de proportionnalité, en tant que, d'après cette disposition, la caution à constituer conformément à l'article 5 du règlement est déclarée totalement acquise lorsque l'adjudicataire enfreint l'obligation que lui impose l'article 4, paragraphe 4, sous d), en faisant réaliser le transport sur des navires qui, tout en étant répertoriés dans la catégorie supérieure des registres de classement reconnus, ont plus de quinze ans d'ancienneté; ou lorsque l'adjudicataire enfreint l'obligation qui lui incombe d'embarquer la marchandise au cours d'une période déterminée, en embarquant la marchandise avec un retard de cinq à six jours.
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*1
)	Traduit de l'allemand.
(
1
)	Arrêt rendu le 23 février 1983 dans l'affaire 66/82, Fromançais SA/Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Rec. 1983, p. 395.
(
2
)	Arrêt rendu le 17 mai 1984 dans l'affaire 15/83, Denkavit Nederland BV/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Rec. 1984, p. 2171.
(
3
)	Arrêt rendu le 20 février 1979 dans l'affaire 122/78, SA Buitoni/Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles, Rec. 1979, p. 677.
(
4
)	Arrêt rendu le 21 juin 1979 dans l'affaire 240/78, Atalanta Amsterdam BV/Produktschap voor Vee en Vlees, Rec. 1979, p. 2137.
(
5
)	Arrêt rendu le 2 décembre 1982 dans l'affaire 272/81, Société RU-MI/Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Rec. 1982, p. 4167.
(
6
)	Conclusions de l'avocat général M. Gerhard Reischl, présentées le 11 novembre 1982 dans l'affaire 66/82, Fromançais SA/Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Rec. 1983, p. 407.