61999CC0002_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I
Alustavat huomiot
1 Esillä olevassa asiassa tuomioistuimelta pyydetään vastausta kahteen Hessisches Finanzgerichtin EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan (josta on tullut EY 234 artikla) nojalla esittämään ennakkoratkaisukysymykseen. Nämä kysymykset koskevat asetuksen N:o 2169/86,(1) sellaisena kuin tämä asetus on muutettuna asetuksella N:o 165/89,(2)
7 artiklan tulkintaa.
II
Asiaa koskeva lainsäädäntö
2 Esitetyissä ennakkoratkaisukysymyksissä kuvattujen tulkintaongelmien ymmärtämiseksi on välttämätöntä tarkastella lainsäädäntöä, jonka soveltamisalaan ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä oleva riita-asia kuuluu. Nämä ennakkoratkaisukysymykset koskevat tiettyjä asetuksen N:o 2169/86 säännöksiä. Tässä asetuksessa säädetään tärkkelystä hyväksyttyjen tuotteiden tuottamiseen käyttävien henkilöiden (valmistajien) mahdollisuudesta hakea tuotantotukea kutakin perustärkkelystonnia kohden; tätä varten yhteisön lainsäätäjä on antanut yksityiskohtaiset menettelysäännöt ja luonut tukihakemusten valvontajärjestelmän. Menettely on pääpiirteiltään seuraava: valmistajat, jotka aikovat hakea tuotantotukea, kääntyvät toimivaltaisten kansallisten viranomaisten puoleen; jos he täyttävät asetuksessa N:o 2169/86 säädetyt ehdot, kansalliset viranomaiset kirjaavat heidät "hyväksyttyjen valmistajien" luetteloon. Sen jälkeen valmistajat jättävät kirjallisen hakemuksen "tukitodistuksen" saamiseksi.(3) Todistuksen myöntäminen edellyttää asetuksen N:o 2169/86 (riidanalaisen) 7 artiklan säännösten mukaisesti vakuuden antamista. Edellä mainitun todistuksen haltijat voivat hakea tuen maksamista(4) sen jälkeen, kun tärkkelys on jalostettu yhdeksi "hyväksytyistä tuotteista", sellaisina kuin nämä tuotteet on määritelty asetuksen N:o 2169/86
1 artiklassa, jossa viitataan asetukseen N:o 1009/86.(5) Tuki maksetaan ja vakuus vapautetaan heti, kun todistuksen haltija on toimittanut viranomaiselle asetuksen N:o 2169/86
8 artiklassa tarkoitetut tiedot ja kun tämän saman asetuksen seuraavassa artiklassa säädetty hallinnollinen tarkastus on suoritettu.
3 Kokemus kuitenkin osoitti, ettei tämän tuotantotukien myöntämis- ja valvontajärjestelmän avulla ollut mahdollista torjua tehokkaasti tiettyjä spekuloinnin muotoja, joihin valmistajat ryhtyivät, varsinkin esteröidyn tai eetteröidyn tärkkelyksen yhteydessä. Niiden erityispiirteenä on, että niitä voidaan jalostaa uudelleen raaka-aineeksi, joten valmistajilla on mahdollisuus hakea (laittomasti ja virheellisesti) tuotantotukea monta kertaa. Juuri tästä syystä annettiin asetus N:o 3642/87,(6) jossa säädetään, että kun todistukseen merkitty tuote on esteröity tai eetteröity tärkkelys eli kuuluu yhteisen tullitariffin CN-koodiin 3505 10 50, asetuksen N:o 2169/86
7 artiklassa säädetty vakuus on "105 prosenttia kyseisen tuotteen valmistamiselle maksettavasta tuotantotuesta".(7) Tämä vakuus vapautetaan, jos toimivaltainen viranomainen on saanut todisteen siitä, että tuote "on käytetty muiden tuotteiden kuin liitteessä I lueteltujen tuotteiden valmistamiseen"(8) eli jalostettu tuotteeksi, jota ei voida jalostaa uudelleen raaka-aineeksi.
4 Tätä esteröidylle tai eetteröidylle tärkkelykselle säädettyä erityisjärjestelmää muutettiin asetuksella N:o 165/89, jolla muutettiin asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 kohtaa ja lisättiin tähän 7 artiklaan uusi 5 kohta. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pohtii juuri näiden säännösten tulkintaa.
Asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 kohdassa, sellaisena kuin sitä sovelletaan esillä olevaan asiaan, säädetään seuraavaa:
"Edellä 2 kohdassa säädettyä rajoittamatta vapautetaan edellä 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu vakuus ainoastaan, jos toimivaltainen viranomainen on saanut todisteen siitä, että CN-koodiin 3505 10 50 kuuluva tuote:
a) on käytetty muiden kuin liitteessä I lueteltujen tuotteiden valmistamiseen
tai
b) on viety kolmansiin maihin.
Edellä a kohdassa tarkoitettu todiste koostuu ilmoituksesta, jonka valmistaja jättää toimivaltaiselle viranomaiselle ja johon merkitään:
- jos tuotetta on jalostettava, että kyseistä tuotetta käytetään ainoastaan muiden kuin liitteessä I lueteltujen tuotteiden valmistamiseen,
ja
- että valmistaja myy kyseisen tuotteen ainoastaan henkilölle, joka tekee saman sitoumuksen, jonka jäljennöstä tämän on pidettävä toimivaltaisen viranomaisen käytettävissä,
ja
- että valmistaja on tietoinen 7 artiklan 5 kohdan säännöksistä".
Asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 5 kohdassa, sellaisena kuin se oli voimassa esillä olevan asian tosiseikkojen vallitessa, säädettiin seuraavaa:
"Toimivaltaisen viranomaisen on varmistettava asianmukaisin keinoin, joihin kuuluvat paikan päällä suoritettavat tarkastukset, että edellä 4 kohdassa tarkoitettu ilmoitus on annettu. Jos todetaan, että asianomainen henkilö ei täytä tässä artiklassa vahvistettuja edellytyksiä, kyseisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen vaatii asianomaista henkilöä maksamaan määrän, joka vastaa 105:tä prosenttia viimeisinä 12 kuukautena kyseiseen tuotteeseen sovelletusta korkeimmasta tuotantotuesta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisten seuraamusten määräämistä".
5 Lopuksi on syytä mainita, että asetus N:o 2169/86 kumottiin, kun voimaan tuli komission asetus N:o 1722/93,(9) jonka yksityiskohtainen esitys seuraa jäljempänä tässä ratkaisuehdotuksessa. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kuitenkin syytä soveltaa asetusta N:o 2169/86, sellaisena kuin se on muutettuna ja täydennettynä asetuksilla N:o 3642/87 ja N:o 165/89.
III
Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
6 Saksalainen yritys Döhler GmbH (jäljempänä Döhler), pääasian kantaja, tuottaa ja myy elintarvikkeita ja juomia. Saksan toimivaltaisten hallintoviranomaisten suorittaman 1.1.1988 ja 31.12.1990 välistä ajanjaksoa koskeneen tarkastuksen jälkeen laadittiin 30.12.1992 tarkastuskertomus, jossa todetaan seuraavaa:
Kantaja osti vuosina 1988-1990 yhteensä 916 925 kiloa esteröityä tai eetteröityä tärkkelystä, joka kuului CN-koodiin 3505 10 50. Sen toimittivat belgialainen yritys nimeltä Amylum NV (jäljempänä Amylum) ja saksalainen yritys nimeltä Cerestar Deutschland GmbH (jäljempänä Cerestar). Kantaja ilmoitti varainhoitovuoden 1989 osalta Amylumille, että sen Amylumilta ostama esteröity ja eetteröity tärkkelys oli tarkoitettu sen omaan käyttöön ja muiden kuin asetuksen N:o 2169/86 liitteessä I lueteltujen lopputuotteiden valmistukseen ja ettei tätä tärkkelystä myytäisi enää kolmannelle. Kantaja täsmentää, ettei se antanut Amylumille vastaavaa ilmoitusta varainhoitovuoden 1990 osalta. Lisäksi se ilmoitti Cerestarille, että ostetut jalostetut tuotteet oli käytetty muiden kuin asetuksen N:o 2169/86 liitteessä I lueteltujen tuotteiden valmistukseen. On huomautettava, että kantajan mukaan nämä tuotteet sille toimittaneet yritykset saivat toimituksen perusteella edellä mainitussa yhteisön lainsäädännössä säädettyä tuotantotukea.
Döhler myi ostamastaan 916 925 kilosta tärkkelystä 726 860 kiloa yhteisön sisällä jalostamattomana. Nämä tuotteet osti pääasiassa Döhler Food Service GmbH, joka on kantajan kokonaan omistama tytäryhtiö. Tämä myi riidanalaiset tuotteet pienille tai erittäin pienille yrityksille, nimittäin yksittäisille leipomo- tai konditoriayrityksille. Kantaja ei vaatinut tuotteidensa ostajilta asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 kohdan neljännen alakohdan mukaista sitoutumisilmoitusta eikä se myöskään esittänyt sellaista hallintoviranomaisille hallinnollisen valvontamenettelyn aikana.
Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset vaativat 7.6.1994 tekemällään päätöksellä Döhleriä maksamaan 181 330,71 DEM, koska 500,4 tonnia esteröityä tai eetteröityä tärkkelystä oli käytetty säännönvastaisesti. Päätöksen oikeudellisena perustana oli asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 5 kohta. Tässä säännöksessä tarkoitetun 12 kuukauden ajanjakson laskemisen viitepäivämääräksi valittiin tärkkelyksen säännönvastaisen käytön toteamisen päivämäärä. Kantaja ilmoittaa kuitenkin huomautuksissaan, ettei sille itse asiassa määrätty kyseistä hallinnollista seuraamusta sen takia, että se käytti tuotetta säännönvastaisesti, vaan siksi, ettei se vaatinut tämän tuotteensa ostajilta asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 kohdan mukaista sitoutumisilmoitusta.
Döhler nosti edellä mainitun päätöksen kumoamiseksi kanteen kansallisessa tuomioistuimessa, joka katsoi välttämättömäksi esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset.
IV
Ennakkoratkaisukysymykset
7 "1. Onko vilja- ja riisialan tuotantotukien valvontaa ja maksamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 10 päivänä heinäkuuta 1986 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 2169/86, sellaisena kuin se on muutettuna 24.1.1989 annetulla asetuksella N:o 165/89, 7 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa tulkittava siten, että käsitteellä 'asianomainen' tarkoitetaan myös sellaista CN-nimikkeessä 3505 10 50 tarkoitetun tuotteen ostajaa, joka on antanut valmistajalle ja/tai toimittajalle sitoumuksen käyttää tuotetta yksinomaan muiden kuin liitteessä I esitettyjen tuotteiden valmistamiseen?
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi:
2. a) Voidaanko ostajalta vaatia 105:tä prosenttia viimeisten 12 kuukauden aikana kyseiseen tuotteeseen sovelletusta korkeimmasta tuotantotuesta, vaikka valmistajan toimittama vakuus on vapautettu ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitetun asianomaisen henkilön mahdollisesti tietoisesti virheellisesti antaman ilmoituksen perusteella?
b) Voidaanko ostajalta vaatia 105:tä prosenttia viimeisen 12 kuukauden aikana kyseiseen tuotteeseen sovelletusta korkeimmasta tuotantotuesta myös silloin, jos ei enää voida selvittää, onko ostaja antanut sitoutumisilmoituksen, mutta selvää on, että ostaja tai myöhempi ostaja ei ole jalostanut tai ei ole todistettavasti jalostanut kyseistä tuotetta sellaiseksi tuotteeksi, jota ei mainita liitteessä I?
Jos toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi:
3. Mistä ajankohdasta alkaen asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa säädetyt 'viimeiset 12 kuukautta' lasketaan?"
V
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
8 Kansallista tuomioistuinta askarruttava suurin ongelma koskee sitä, kuuluvatko asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 kohdan neljännen alakohdan mukaisen sitoutumisilmoituksen tehneet esteröidyn tai eetteröidyn tärkkelyksen ostajat niihin henkilöihin, jotka voidaan velvoittaa saman asetuksen 7 artiklan 5 kohdan nojalla maksamaan summa, "joka vastaa 105:tä prosenttia kyseiseen tuotteeseen 12 edeltävän kuukauden aikana sovelletusta korkeimmasta tuotantotuesta". Mielestäni on syytä tehdä kolme alustavaa huomiota.
9 Ensinnäkin on välttämätöntä korostaa, että asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 5 kohdan riidanalaiset säännökset koskevat hallinnollista seuraamusta, jolla pyritään ehkäisemään spekulointia ja petoksia tuotantotukien alalla. Yksikään huomautuksia esittäneistä asianosaisista ei kiistä sitä, että näillä säännöksillä on seuraamuksen luonne; tämä luonne ilmenee myös kyseisten säännösten sanamuodosta ja tekstiyhteydestä. Velvollisuus maksaa summa, joka vastaa korkeinta mahdollista 5 prosentilla korotettua tuotantotukea, määrätään henkilöille, joiden todetaan jättäneen kyseisen asetuksen säännökset noudattamatta ja jotka ovat toimineet yhteisön tuotantotukijärjestelmän vahingoksi; heidän toimintansa on aiheuttanut asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan mukaisen vakuuden laittoman vapautuksen tai tuotantotuen laittoman myöntämisen. Lisäksi riidanalainen maksuvelvollisuus määrätään "sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisten seuraamusten määräämistä". Tämä yhteisön lainsäätäjän lause tarkoittaa yhtäältä sitä, että 7 artiklan 5 kohdassa säädetty toimi on hallinnollinen seuraamus, ja toisaalta sitä, ettei esillä olevaan asiaan sovelleta periaatetta, jonka mukaan jo ratkaistua asiaa ei saa ottaa toista kertaa ratkaistavaksi.
10 On välttämätöntä korostaa myös spekuloinnin ja petosten ehkäisyn tärkeyttä, kun on kyse esteröityä tai eetteröityä tärkkelystä koskevien tuotantotukien kaltaisesta merkittävästä kysymyksestä.
Kuten julkisasiamies Léger huomauttaa asiassa Kyritzer Stärke(10) antamassaan ratkaisuehdotuksessa, "ei ole epäilystä siitä, etteikö petosten torjunta tärkkelyksen jalostuksessa esteröidyksi tärkkelykseksi olisi vuodesta 1987 lähtien ollut yhteisön lainsäätäjän yhtenä tavoitteena sen antaessa asianomaiset asetukset. Jalostetun tuotteen säännönmukainen käyttö on keino, jolla tämän tavoitteen saavuttamiseen pyritään."(11) Samassa asiassa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että tuotantotukea saavien tuotteiden, varsinkin esteröidyn ja eetteröidyn tärkkelyksen, säännönmukaisen käytön velvollisuus on osa velvollisuutta jalostaa kyseiset tuotteet hyväksytyiksi tuotteiksi, jotta jalostuksen peruuttamattomuus voitaisiin varmistaa; näin ollen tämä velvollisuus on asetuksen N:o 2220/85(12)
20 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu "ensisijainen vaatimus". On selvää, että asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 kohdassa säädettyjen eetteröidyn ja esteröidyn tärkkelyksen käsittelyä ja jakelua koskevien ehtojen noudattaminen sisältyy edellä tarkoitettuun säännönmukaisen käytön velvollisuuteen. On kuitenkin huomautettava, että asia Kyritzer Stärke koski tärkkelyksen tuottajaa, joka oli antanut vakuuden tuotantotuen saamiseksi, eikä tärkkelyksen ostajaa, jollainen pääasian kantaja on.
11 Lopuksi ei pidä unohtaa, että yhteisön lainsäätäjän on seuraamuksista säätäessään täytettävä välttämättä tietyt ehdot, jotka yhteisöjen tuomioistuin on asettanut vakiintuneessa oikeuskäytännössä. Asiassa Könecke(13) tuomioistuin katsoi, että "seuraamus, myös luonteeltaan ei-rikosoikeudellinen seuraamus, voidaan määrätä ainoastaan selvän ja yksiselitteisen oikeudellisen perustan nojalla".(14) Asia Milchwerke Köln/Wuppertal(15) on myös mielenkiintoinen käsiteltävänä olevassa asiassa esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin annettavan vastauksen kannalta; tässä asiassa tuomioistuin katsoi, että "petosten torjunnan välttämättömyydestä huolimatta seuraamus, joka perustuu ostajan eikä tuottajan toimiin, edellyttää etukäteen annettua oikeudellista perustaa, jossa määritellään seuraamuksen ehdot ja laajuus".(16) Tästä syystä tuomioistuin ei sallinut, että yhteisön säännöstä, jossa säädetään seuraamuksista maidontuottajille yhteisen markkinajärjestelyn yhteydessä tehdyistä säännönvastaisuuksista, tulkittaisiin laajentavasti siten, että tätä säännöstä sovellettaisiin myös ostajiin, vaikka nämä olisivatkin vastuussa todetuista säännönvastaisuuksista.
Tulkinnan mahdollisuuteen vedoten ei voida siis kiertää velvollisuutta laatia seuraamuksia koskevat säännökset selvästi, niin sopivalta kuin seuraamuksesta säätäminen saattaa yhteisön lainsäädännön noudattamisen valvomisen kannalta vaikuttaakin. Tämä velvollisuus tarkoittaa vähintäänkin välttämättömyyttä määritellä ensinnäkin säännönvastaisuus, joka on tietyn seuraamuksen perustana, toiseksi säädetyn seuraamuksen luonne ja sisältö ja kolmanneksi kyseisen hallinnollisen seuraamusjärjestelmän kohderyhmä.
Kokoavasti sanottakoon, että ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä on tutkittava yhtäältä, koskeeko asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 5 kohdassa säädetty seuraamus myös esteröidyn ja eetteröidyn tärkkelyksen ostajia, jotka ovat antaneet tämän saman asetuksen edellisessä kohdassa tarkoitetun sitoutumisilmoituksen, ja toisaalta, jos niin on, missä määrin kyseinen seuraamus on sopusoinnussa niiden vaatimusten kanssa, jotka yhteisöjen tuomioistuin on määritellyt hallinnollisia seuraamuksia koskevassa oikeuskäytännössään.
A
Voidaanko ostajille määrätä seuraamuksia?
12 Tämän kysymyksen esittävät sekä kansallinen tuomioistuin että pääasian kantaja. Heidän mukaansa riidanalaisen seuraamuksen soveltaminen tärkkelyksen ostajiin on ongelmallista siinä mielessä, että ostajat eivät saa tuotantotukea ja että seuraamus liittyy suoraan valmistajalta vaaditun vakuuden vapauttamiseen. Näin ollen ainoastaan valmistajaa voitaisiin rangaista, jos kyseisessä asetuksessa säädettyjä vakuuden antamista koskevia säännöksiä rikotaan.
En kannata edellä olevaa päätelmää. Asetuksen N:o 2169/86 7 artiklan 5 kohdassa säädetty seuraamus liittyy todellakin suoraan yhteisön säännöksiin, jotka koskevat valmistajan antaman vakuuden vapauttamista; tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö tämä seuraamus voisi oikeudellisesti kohdistua muihinkin henkilöihin kuin vakuuden antaneeseen valmistajaan. Yhteisön lainsäätäjä voi vapaasti säätää tuotantotukijärjestelmän yhteydessä oikeussäännöksistä, joissa määrätään tiettyjä velvollisuuksia tähän järjestelmään osallistuville henkilöille, muiden muassa käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvien tuotteiden ostajille. Jos yhteisön lainsäätäjä tosiaan on antanut tuollaisia säännöksiä, mikään ei sulje pois sitä, että edellä kuvattujen velvollisuuksien noudattamatta jättämiseen voitaisiin reagoida määräämällä seuraamuksia säännönvastaisuuden tehneille henkilöille, vaikkeivät nämä olisikaan suoraan hyötyneet vahingosta, jonka heidän laiton menettelynsä on aiheuttanut yhteisön tuotantotukijärjestelmälle.
Asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla seuraamuksella pyritään siis torjumaan säännönvastaisuuksia, jotka liittyvät tämän saman artiklan mukaisen vakuuden virheelliseen ja mahdollisesti vilpilliseen vapauttamiseen. Rikottujen säännösten sanamuodosta ja sisällöstä riippuu, kenen voidaan katsoa syyllistyneen kyseessä oleviin säännönvastaisuuksiin; mikään ei sulje suoralta kädeltä pois sitä mahdollisuutta, että nämä säännökset koskevat muita henkilöitä kuin vakuuden antanutta valmistajaa, muiden muassa käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvien tuotteiden ostajia.
Lisäksi olen sitä mieltä, että väite, jonka mukaan ostajat eivät hyödy valmistajille myönnetyistä tuotantotuista tai vakuuden vapautuksesta, pitää paikkansa ainoastaan osittain. Jos nämä henkilöt ovat tehneet valmistajan kanssa yhteistyötä - tarkoitan yhteistyöllä näiden henkilöiden asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 kohdan nojalla antamaa ilmoitusta, jonka mukaan he "tekevät saman sitoumuksen" - saadakseen aikaan vakuuden vapautuksen ja tämän jälkeen tuotantotuen myöntämisen, he ovat saattaneet saada tuotteet halvemmalla.
Mielestäni mikään ylemmäntasoinen oikeusnormi ei siis estä sitä, että yhteisön lainsäätäjä perustaa järjestelmän, jonka mukaan tuotteen ostajien tekemien sitoumusten noudattamatta jättäminen siten, että tämän seurauksena myyjä pääsee hyötymään antamansa vakuuden vapautuksesta, johtaa seuraamusten soveltamiseen näihin ostajiin.
Tutkittavana on vielä se, onko asetuksessa N:o 2169/86 todella perustettu sellainen seuraamusjärjestelmä, joka täyttää hallinnollisia seuraamuksia koskevassa oikeuskäytännössä asetetut ehdot.
B
Säädetäänkö asetuksen N:o 2169/86 säännöksissä ostajiin kohdistuvista seuraamuksista?
a) Asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 5 kohdan mukainen "asianomainen henkilö"
13 Riidanalaisen säännöksen kirjaimellisen sanamuodon perusteella voidaan väittää, että määrätty seuraamus kohdistuu myös esteröidyn ja eetteröidyn tärkkelyksen ostajiin, jotka hankkivat nämä tuotteet valmistajalta ja tekevät niiden käytöstä asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 kohdan mukaiset sitoumukset.
Yhteisön lainsäätäjä käyttää saman artiklan joissakin aikaisemmissa kohdissa yleensä ilmaisua "valmistaja" tarkoittaakseen henkilöä, joka hakee tuotantotukea ja jonka on annettava vakuus; kyseessä olevan hallinnollisen seuraamuksen sisältöä kuvaavan 5 kohdan riidanalaisessa kohdassa yhteisön lainsäätäjä käyttää kuitenkin ilmaisua "asianomainen henkilö" määrittääkseen henkilöt, jotka kuuluvat tuon seuraamuksen soveltamisalaan. Ilmaisujen eron voitaisiin tulkita ilmaisevan yhteisön lainsäätäjän tahtoa olla rajoittamatta rangaistusta säännönvastaisuuksiin syyllistyneisiin valmistajiin ja laajentaa seuraamusten soveltamista muihin henkilöryhmiin. Tätä tulkintaa puoltaa se, että muutoin yhteisön lainsäätäjän odottaisi käyttävän 7 artiklan 5 kohdan asiaan liittyvässä kohdassa uudelleen ilmaisua "valmistaja".
On näin ollen pohdittava, missä määrin riidanalaisen tuotteen ostajien muodostama henkilöryhmä, johon Döhler kuuluu, voi sisältyä niihin henkilöryhmiin, joita ilmaisulla "asianomainen henkilö" tarkoitetaan. Tässä yhteydessä riittää, kun todetaan, että ostajat ovat valmistajien ohella se ainoa toinen henkilöryhmä, johon yhteisön lainsäätäjä voi loogisesti viitata käyttäessään ilmaisua "asianomainen henkilö". Asetuksen 7 artiklan sisällöstä seuraa, että valmistajan ohella ainoat muut henkilöt, joiden toiminta askarruttaa lainsäätäjää, ovat ostajat, jotka "tekevät samat sitoumukset" kyseessä olevan tuotteen käytöstä. Näin ollen, koska 7 artiklan 5 kohdan kyseessä olevassa kohdassa puhutaan "asianomaisista henkilöistä", joiden joukkoon voi sisältyä muita henkilöitä kuin valmistajat, nuo henkilöt eivät voi olla muita kuin riidanalaisen tuotteen ostajia.
14 Edellä tehdyn toteamuksen avulla ei voida kuitenkaan vielä tulkita tyydyttävästi riidanalaisia säännöksiä, eikä ole mahdollista väittää, että ilmaus "asianomainen henkilö" ei voi mitenkään samastua ilmaukseen "valmistaja".
Ensimmäinen tätä samastusta puoltava perustelu johtuu itse asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 kohdan säännöksestä. Tämän kohdan viimeinen lause osoittaa, että jos riidanalaisen tuotteen poistuminen yhteisön tullialueelta on todistettava esittämällä T5-valvontakappale(17) ja jos tätä kappaletta ei palauteta toimivaltaisille viranomaisille määräajassa "asianomaisen henkilön(18) tahdosta riippumattomista syistä, kyseinen henkilö voi tehdä toimivaltaiselle viranomaiselle vastaavuushakemuksen - - ". Asetuksen 7 artiklan 4 kohdan avulla voidaan tehdä sellainen päätelmä, että riidanalaisessa säännöksessä tarkoitettu "asianomainen henkilö" ei voi olla kukaan muu kuin valmistaja, joka ehdottaa itse asettamansa vakuuden vapauttamista. Tästä seuraa, että jos 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitetaan "asianomaisella henkilöllä" vain valmistajaa, ei ole mahdollista, että täysin samalla oikeudellisella ilmauksella voisi olla eri (laajempi) soveltamisala, kun sitä käytetään välittömästi seuraavassa kohdassa.
Jos edellä esitetyistä seikoista riippumatta halutaan väittää varauksetta, että yhteisön lainsäätäjä halusi käyttämällä ilmausta "asianomainen henkilö" sisällyttää myös esteröidyn ja eetteröidyn tärkkelyksen ostajat säädetyn seuraamuksen soveltamisalaan, on tarkasteltava säännönvastaisuuksia, joihin ilmauksella "asianomainen henkilö" nimetyn henkilöryhmän katsotaan syyllistyneen. Jos kyse on sellaisten säännösten rikkomisesta, joilla ostajille määrätään tiettyjä julkisoikeudellisia velvollisuuksia, en näe syytä siihen, miksi nämä henkilöt olisi suljettava kyseessä olevan seuraamuksen soveltamisen ulkopuolelle.
b) Riidanalaisen seuraamuksen taustalla oleva säännönvastaisuus
15 Kyseessä olevia yhteisön säännöksiä ei voida pitää erityisen selvinä. Asetuksen 7 artiklan 5 kohdan sanamuodosta johtuu, että tässä artiklassa säädetty seuraamus määrätään silloin, kun toimivaltaiset kansalliset viranomaiset toteavat, että asianomainen henkilö "ei täytä tässä artiklassa vahvistettuja edellytyksiä" hallinnollisen valvonnan yhteydessä, jolla pyritään tarkistamaan, onko "4 kohdassa tarkoitettu ilmoitus tehty".
Mielestäni on katsottava, että tämä "ilmoitus" on se, jonka vakuuden antava valmistaja tekee toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, eikä se sitoumus, jonka mukaan ostajat hyväksyvät ostamansa esteröidyn tai eetteröidyn tärkkelyksen käytöstä samat velvollisuudet kuin valmistaja. Tämä tulkinta on välttämätön, koska ainoastaan ensimmäinen näistä toimenpiteistä määritellään 7 artiklan 4 kohdassa nimenomaisesti "ilmoitukseksi"; ostajat sitä vastoin mainitaan tässä kohdassa vain epäsuorasti, eikä siinä edellytetä heitä jättämään ilmoitusta viranomaisille. Ainoastaan valmistaja tekee jättämänsä ilmoituksen välityksellä sitoumuksen myydä "kyseisen tuotteen ainoastaan henkilölle, joka tekee saman sitoumuksen, jonka jäljennöstä tämän on pidettävä toimivaltaisen viranomaisen käytettävissä".
Voidaanko tästä huolimatta väittää, että ostajien hyväksymä velvollisuus on yksi 7 artiklan 5 kohdassa tarkoitetuista "tässä artiklassa vahvistetuista edellytyksistä", niin että heidän jättäessään tämän velvollisuuden noudattamatta on perusteltua määrätä heille samassa kohdassa säädetty seuraamus? En pidä tätä päätelmää oikeana. Jos valmistaja myy kyseessä olevan tuotteen, vakuuden vapautus edellyttää, että se tekee ilmoituksen, jossa se kertoo, että ostajat tekevät tuotteen käytöstä saman sitoumuksen kuin se ja että tehdyn sitoumuksen jäljennös toimitetaan hallintoviranomaisille. On kuitenkin kysyttävä, mikä tämän sitoumuksen oikeudellinen luonne on ja kenelle se tehdään. Säädöksen epäselvyydestä huolimatta pidän vakuuttavimpana näkemyksenä sitä, jonka mukaan kyse on luonteeltaan siviilioikeudellisesta velvollisuudesta, joka määrätään valmistajalta tärkkelystä ostaville henkilöille, eikä julkisoikeudellisesta velvollisuudesta, joka määrättäisiin näille henkilöille hallintoviranomaisiin nähden. Näin ollen vaikka ostajat olisivatkin laiminlyöneet tärkkelyksen luonteesta tekemänsä sitoumukset, he eivät toiminnassaan syyllisty sellaiseen säännönvastaisuuteen, josta hallintoviranomainen voisi määrätä sakon, vaan kyse on toimesta, joka rikkoo (ostajan ja tuottajan) välistä sopimusta ja joka mahdollisesti johtaa toisentyyppisiin oikeudellisiin seuraamuksiin. Yhteisön lainsäätäjä näyttää rajoittuvan vain niihin velvollisuuksiin, jotka kohdistuvat nimenomaisesti ja suoraan valmistajaan, säätämättä vastaavista velvollisuuksista ostajille.
Tällainen tulkinta kyseessä olevista säännöksistä ei ole aivan aukoton. Voitaisiin nimittäin väittää, että tärkkelyksen säännönmukaisen käytön velvollisuus, johon tuotantotukijärjestelmän virheetön toiminta perustuu, ei kuulu pelkästään valmistajalle toimivaltaisiin kansallisiin viranomaisiin nähden vaan myös hänen erityisille oikeudenomistajilleen, joista on tullut tuotteen omistajia. Tässä mielessä 7 artiklan 4 kohdasta, jossa säädetään, että valmistaja voi vapauttaa vakuuden ainoastaan, jos hän on ilmoittanut myyvänsä tuotteen "henkilölle, joka tekee saman sitoumuksen" kuin hän, voidaan tehdä se päätelmä, että ostajien hyväksymä velvollisuus on samanlainen kuin valmistajan velvollisuus ja että tämän velvollisuuden noudattamatta jättäminen on riittävä syy määrätä heille 7 artiklan 5 kohdassa säädetty seuraamus.
Olen jo todennut, etten kannata tätä juuri kuvaamaani tulkintaa; esitän jäljempänä joitakin lisäperusteluja, jotka tukevat päätelmääni. Ennen sitä on mielestäni kuitenkin välttämätöntä täsmentää, että vaikka tuota tulkintaa kannatettaisiinkin, ei ole selvää, että ostajan velvollisuudet ovat samat kuin valmistajan velvollisuudet. Etenkin tärkkelystä jälleenmyyvän valmistajan on huolehdittava siitä, että hän saa ostajilta asiakirjan, jossa vakuutetaan, että ostajat tekevät samat sitoumukset kuin valmistajakin. Ei ole sitä vastoin selvää, että ostajilla on tällainen ehdoton velvollisuus viranomaisiin nähden eli että heidän olisi tuotteen jälleenmyydessään saatava kyseinen asiakirja tuotteen myöhemmiltä ostajilta. Ostajien velvollisuutena - jos olisi katsottava, että jokin velvollisuus on olemassa - näyttää olevan yksinomaan huolehtia siitä, että he käyttävät tuotetta säännösten mukaisesti.(19)
c) Riidanalaisten säännösten rakenne
16 Ostajan vastuuta koskevan väitteensä perustelemiseksi komissio vetoaa riidanalaisten säännösten rakenteeseen ja tuotantotukien myöntämis- ja valvontajärjestelmän logiikkaan. Komissio väittää erityisesti, että koska valmistaja on esittänyt asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 kohdan mukaisen ilmoituksen, josta käy ilmi, että hän myy tuotteen henkilölle, joka tekee saman sitoumuksen kuin hänkin, vakuuden antanut valmistaja on täyttänyt perusvelvollisuutensa tärkkelyksen säännönmukaisesta käytöstä eikä hänelle voida enää määrätä 7 artiklan 5 kohdassa säädettyä seuraamusta. Komission mielestä päinvastainen ratkaisu olisi vastoin subjektiivisen vastuun periaatetta, joka on yhteisön hallinnollisten seuraamusten perustana. Näin ollen koska on mahdotonta määrätä riidanalaista seuraamusta valmistajalle silloin, kun tämä on täyttänyt asetuksen N:o 2169/86 mukaiset velvollisuutensa, kansallisille hallintoviranomaisille olisi välttämätöntä myöntää mahdollisuus panna täytäntöön nuo samat säännökset, joissa säädetään seuraamuksesta niille ostajille, jotka eivät ole noudattaneet tekemiään sitoumuksia kyseessä olevan tuotteen käytöstä. Riidanalaisten säännösten tästä poikkeavan tulkinnan seurauksena olisi mahdollisuus vakuuden vapautukseen ja haettujen tuotantotukien myöntämiseen ilman, että esteröityä tai eetteröityä tärkkelystä on käytetty säännönmukaisesti, ja ilman mahdollisuutta rangaista niitä henkilöitä, jotka ovat menetelleet virheellisesti.
Döhler päinvastoin väittää, että 5 kohdassa säädettyä seuraamusta voidaan joka tapauksessa soveltaa vakuuden antaneeseen valmistajaan, jotta yhteisön tuotantotukien valvontajärjestelmän tehokkuus voitaisiin varmistaa. Döhler katsoo lisäksi, että tällainen ratkaisu on kaikkein sopivin; juuri tästä syystä yhteisön lainsäätäjä sen valitsikin laatiessaan asetusta N:o 1722/93, jolla korvattiin asetuksen N:o 2169/86 säännökset.
17 Itse kannatan pääasian kantajan perusteluja.
Ensinnäkin on syytä huomauttaa, että objektiivisen vastuun osoittaminen toimijalle ja kolmannen osapuolen laittoman menettelyn paneminen toimijan vastuulle ei ole välttämättä vastoin mitään ylemmäntasoista yhteisön säännöstä. Näin ollen tiettyjen ehtojen vallitessa on mahdollista määrätä yhteisön ei-rikosoikeudellisia seuraamuksia sellaisellekin henkilölle, joka ei ole itse syyllistynyt laittomuuteen. Asiassa Plange Kraftfutterwerke(20) antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kun toimija sitoutuu viemään maasta tuotteita, joiden on täytettävä tietyt ehdot, ja kun kyseiset tuotteet eivät täytä noita ehtoja, kyseisen toimijan on automaattisesti maksettava takaisin vastaavat tuotantotuet, vaikkei hän olisikaan vastuussa riidanalaisissa tuotteissa olleista puutteista.
Yhtä merkittävä on asia Boterlux,(21) jonka mukaan tuotetta yhteisön ulkopuolelle vilpittömässä mielessä vievällä toimijalla ei ole oikeutta saada yhteisön tuotantotukea, jos tämä tuote tuodaan vilpillisesti takaisin yhteisöön, vaikka tähän petokseen olisikin syyllistynyt joku kolmas henkilö. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi erityisesti, että "vaikka tuotteen vilpillinen tuonti takaisin yhteisöön saattaakin olla viejästä riippumaton seikka, tämä seikka on joka tapauksessa osa tavanomaista kaupallista riskiä".(22) (23)
Jos kyseessä olevaa asetusta tulkitaan edellä kuvatun tuomion valossa, havaitaan, että yhteisön etua, jota suojellaan soveltamalla asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 5 kohdassa tarkoitettua seuraamusta aina, kun tässä samassa artiklassa tarkoitettu vakuus on virheellisesti vapautettu, suojellaan myös tulkinnalla, jonka mukaan kyseessä oleva seuraamus voi kohdistua ainoastaan vakuuden antaneeseen valmistajaan. Erityisesti voidaan sanoa, että valmistaja velvoitetaan maksamaan 7 artiklan 5 kohdassa vahvistettu summa aina, kun viranomaiset toteavat, että valmistaja itse tai jokin tältä esteröityä tai eetteröityä tärkkelystä hankkineista ostajista ei ole käyttänyt tätä tuotetta säännönmukaisesti. Vakuuden antaneella valmistajalla ei ole tässä viimeksi mainitussa tapauksessa oikeutta vedota henkilökohtaisen vastuun puuttumiseen, koska tämä vastuu määritetään laissa objektiiviseksi vastuuksi. Valmistajan tehtävänä on sisällyttää sopimukseen sellainen lauseke, jonka nojalla valmistaja voi toimia ostajia vastaan sen vahingon korvaamiseksi, jonka asetuksen riidanalaisten säännösten soveltaminen valmistajalle aiheuttaa, vetoamalla sopimusperusteista ja (mahdollisesti) sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskeviin siviilioikeudellisiin säännöksiin.
18 Mielestäni tämä ratkaisu on kannatettava eräästä toisestakin syystä. Vakuuden antanut valmistaja on ainoa henkilö, joka on asetusta N:o 2169/86 sovellettaessa suorassa yhteydessä toimivaltaisiin hallintoviranomaisiin; valmistaja oletetaan myös maksukykyiseksi, koska häntä on jo velvoitettu antamaan vakuus ja hän on antanut vakuuden, joka vastaa suuruudeltaan 7 artiklan 5 kohdassa säädettyä seuraamusta. Jos siis tämä vakuus on jostakin syystä vapautettu virheellisesti, minkä ansiosta valmistaja on saanut tietyn edun, vaikkei hän olekaan siihen oikeutettu, on todennäköistä ja käytännöllistä, että kansalliset hallintoviranomaiset toimivat häntä vastaan määrätäkseen seuraamuksen tehdystä säännönvastaisuudesta.(24)
19 Lopuksi on olemassa toinenkin ratkaiseva perustelu, josta näyttää seuraavan, että asetuksessa N:o 2169/86 tarkoitettu riidanalainen seuraamus kohdistuu ainoastaan valmistajaan. Kyse on perustelusta, joka pohjautuu riidanalaisen asetuksen ja tämän korvanneen asetuksen N:o 1722/93 väliseen vertailevaan analyysiin. Tarkoitukseni ei ole tulkita asetuksen N:o 2169/86 aikaisempia säännöksiä contra legem siten, että tulkitsisin asetuksen N:o 1722/93 säännöksiä ajallisesti väärässä kontekstissa, mutta koska näiden kahden asetuksen sisältämissä säännöksissä ja niiden perustana olevassa logiikassa on suuria yhtäläisyyksiä, en näe syytä siihen, miksei asetusta N:o 1722/93 voitaisi ottaa huomioon asetuksen N:o 2169/86 tiettyjen epäselvien kohtien selventämiseksi.(25)
Mitä tulee erityisesti riidanalaiseen ongelmaan, asetuksen N:o 1722/93 analyysistä seuraa, että yhteisön lainsäätäjä päätti tämän tekstin antaessaan pitää voimassa asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 5 kohdan mukaisen seuraamusjärjestelmän tehden siihen joitakin parannuksia ja laatien asiaa koskevat säännökset entistä selkeämmin ja tarkoituksenmukaisemmin. Kyse on asetuksen N:o 1722/93
10 artiklan säännöksistä.
Asetuksen N:o 1722/93
10 artiklan 2 kohta vastaa asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 kohtaa. Tässä asetuksen N:o 1722/93 säännöksessä säädetään, että voidakseen vapauttaa vakuuden valmistajan on merkittävä jättämäänsä ilmoitukseen, että "kyseinen tuote myydään ainoastaan henkilölle, joka tekee toisessa luetelmakohdassa tarkoitetun sitoumuksen tätä varten laaditun sopimuslausekkeen tai myyntilaskussa olevan erityisehdon perusteella".(26) Valmistajan on myös pidettävä "näin laaditun myyntisopimuksen tai myyntilaskun jäljennöstä toimivaltaisen viranomaisen käytettävissä".
Asetuksessa siis täsmennetään, että ostaja antaa sitoumuksensa - jotka kuvataan valmistajan toimivaltaisille viranomaisille jättämässä ilmoituksessa - valmistajalle eikä viranomaiselle ja että sitoumukset ovat täten luonteeltaan sopimusperusteisia ja kuuluvat velvoiteoikeuden piiriin; ei siis voida sanoa, että ostaja hyväksyy hallintoviranomaisiin nähden julkisoikeudellisia velvollisuuksia, joiden noudattamatta jättäminen voisi mahdollisesti johtaa hallinnollisen seuraamuksen soveltamiseen.
Mielestäni on oikein tulkita täysin samoin asetuksen N:o 2169/86 riidanalaisia ja kiistettyjä säännöksiä: ne, jotka Döhlerin tavoin ostavat esteröityä ja eetteröityä tärkkelystä vakuuden antavalta valmistajalta, antavat valmistajalle, eivätkä viranomaiselle, kyseisen tuotteen käytöstä sitoumuksia, jotka kuvataan asetuksen N:o 2169/86 7 artiklan 4 kohdassa. Jos todetaan, ettei näitä sitoumuksia ole noudatettu, ainoastaan valmistajalle voidaan määrätä 7 artiklan 5 kohdassa säädetty seuraamus, samalla kun valmistajalla tosin säilyy oikeus vaatia velvoiteoikeudellisin perustein ostajilta vahingonkorvausta kärsimästään vahingosta.
C
Vaikka riidanalaisissa säännöksissä säädettäisiinkin seuraamuksesta tärkkelyksen ostajille, olisiko tällainen seuraamus laillinen?
20 Edellä olevan tarkastelun perusteella tähän kysymykseen on vastattava kielteisesti, jos otetaan huomioon edellä mainittu oikeuskäytäntö, joka koskee lainsäätäjän velvollisuutta laatia yhteisön ei-rikosoikeudelliset seuraamukset selkeällä tavalla. Jo pelkästään se seikka, että asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 ja 5 kohdan säännösten todellisen merkityksen etsiminen edellyttää perinpohjaisia selityksiä ja monimutkaisia arvioita, paljastaa säännösten sekavuuden ja epäselvyyden. Jos siis hyväksytään komission tulkinta ostajiin kohdistuvan seuraamuksen olemassaolosta - tulkinta, jota en kannata, kuten jo totesin - kyseistä seuraamusta ei voida soveltaa, koska sillä ei ole asiassa Könecke edellytettyä "selvää ja yksiselitteistä oikeudellista perustaa".(27)
Erityisesti on sanottava, että 7 artiklan 5 kohdassa käytetyn ilmauksen "asianomainen henkilö" perusteella tämän säännöksen lukija ei voi vastata varmasti kysymykseen, missä määrin tuotteen ostajat, jotka ovat tehneet tuotteen käytöstä saman artiklan 4 kohdassa säädetyt sitoumukset, kuuluvat tähän henkilöryhmään. Vaikka tämä este ylitettäisiinkin, on pakko huomauttaa, että ostajille määrätyn seuraamuksen soveltamisedellytyksiä ei kuvata säädöstekstissä selvästi. Asetuksessa ei täsmennetä riittävästi ostajille määrättyjä velvollisuuksia - jos tällaiset velvollisuudet todella ovat olemassa -, joiden noudattamatta jättäminen antaa kansallisille viranomaisille perusteen 7 artiklan 5 kohdassa myönnettävän rankaisuvallan käyttöön.
D
Ratkaisuehdotus
21 Edellä olevan huomioon ottaen katson, että asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 5 kohdassa käytetty ilmaus "asianomainen henkilö" ei oikein tulkittuna tarkoita tämän saman artiklan 4 kohdassa mainittuja esteröidyn ja eetteröidyn tärkkelyksen ostajia; kyseisen ilmauksen asetuksessa N:o 2169/86 tarkoitetun merkityksen mukaisesti 7 artiklan 5 kohdan riidanalaista säännöstä voidaan soveltaa ainoastaan tuotteen valmistajaan. Vaikka päinvastainen tulkinta hyväksyttäisiinkin, siitä johtuva ostajiin kohdistuva seuraamus olisi vastoin oikeuskäytännössä vahvistettuja sääntöjä kyseessä olevien säännösten selvyydestä ja perusteellisuudesta, eikä sitä siis voitaisi soveltaa. On kuitenkin syytä korostaa, että jos yhteisön lainsäätäjä haluaa ottaa käyttöön myös tärkkelyksen ostajiin kohdistuvia seuraamuksia, se on täysin mahdollista, kunhan asiasta annetaan tarkoituksenmukaiset säännökset.
VI
Toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys
22 Jos ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan kielteisesti, on tarpeetonta vastata näihin kysymyksiin.Täydentävästi ja perusteellisuuden vuoksi voidaan kuitenkin lisätä seuraavaa.
23 Toisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäisessä kohdassa kansallinen tuomioistuin kysyy, vaikuttaako se seikka, onko asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan nojalla annettu vakuus vapautettu vai ei, tämän saman artiklan 5 kohdassa säädetyn seuraamuksen soveltamiseen. Olen periaatteessa halukas antamaan tähän kysymykseen myönteisen vastauksen, joka perustuu kyseessä olevien säännösten järjestelmälliseen tulkintaan.(28)
24 Toisen ennakkoratkaisukysymyksen toisessa kohdassa yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään tarkastelemaan kysymystä, onko seuraamuksen määrääminen esteröidyn ja eetteröidyn tärkkelyksen ostajalle mahdollista myös silloin, "jos ei enää voida selvittää, onko ostaja antanut sitoutumisilmoituksen".(29) Selitin jo ensimmäisen kysymyksen tarkastelun yhteydessä, ettei 7 artiklan 5 kohdassa säädetty seuraamus kohdistu ostajaan. Vaikka kuitenkin katsottaisiin, että tämä seuraamus kohdistuu ostajaan, on selvää, että hän voi olla itse vastuussa ainoastaan, jos tämä on tehnyt 7 artiklan 4 kohdassa säädetyt sitoumukset. Jos siis on mahdotonta tarkistaa, onko ostaja todella tehnyt sitoutumisilmoituksen, valmistajan antamaa vakuutta ei voida vapauttaa, valmistajalle ei voida myöntää tuotantotukea eikä ostajalle voida tietenkään määrätä 7 artiklan 5 kohdassa säädettyä seuraamusta.
25 Lopuksi kolmas ennakkoratkaisukysymys koskee ajankohtaa, jonka perusteella lasketaan 7 artiklan 5 kohdassa säädetty 12 kuukauden määräaika sen summan määrittämiseksi, joka seuraamuksen saaneen henkilön on maksettava. Säädöstekstin sanamuoto ei ole selkeä. Jos kuitenkin otetaan huomioon edellä oleva tarkastelu, josta seuraa, että riidanalainen seuraamus kohdistuu ainoastaan valmistajaan, oikeimpana tulkintana näyttäisi olevan se, jonka mukaan maksettavan summan määrittämisen viiteajankohta on se, jolloin valmistaja jättää 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun ilmoituksen. Tämä ilmoitus on lisäksi niiden velvollisuuksien määräytymisperuste, jotka kuuluvat valmistajalle viranomaiseen nähden kyseessä olevan tuotteen käytön osalta. Näin ollen on loogista, että tämä sama tapahtuma otetaan lähtökohdaksi "viimeisten 12 kuukauden" ajanjaksolle, jonka aikana sovelletuista tuotantotuista valitaan korkein hallinnollisen sakon määrän vahvistamiseksi.
Yhtä vakuuttavia eivät ole muut ratkaisut, joissa otetaan kyseisen ajanjakson laskemisen lähtökohdaksi ensinnäkin hetki, jolloin valmistaja tai hänen oikeudenomistajansa käyttävät kyseessä olevaa tuotetta säännönvastaisesti, toiseksi hetki, jolloin viranomainen toteaa säännönvastaisuuden, ja kolmanneksi hetki, jolloin seuraamus määrätään. Ensimmäistä ratkaisua on vaikea soveltaa käytännössä, koska tuotteen säännönvastaisen käytön alkamisen ajankohtaa ei voida osoittaa täsmällisesti. Kaksi muuta ratkaisua riippuvat suurelta osin valvonnasta vastaavien viranomaisten toimien nopeudesta; mielestäni ei ole oikein, että sakon määrä vaihtelee sen mukaan, miten nopeasti viranomainen toimii.
VII
Ratkaisuehdotus
26 Edellä esitetyt näkemykset huomioon ottaen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Vilja- ja riisialan tuotantotukien valvontaa ja maksamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 10 päivänä heinäkuuta 1986 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 2169/86, sellaisena kuin tämä asetus on muutettuna 24.1.1989 annetulla komission asetuksella N:o 165/89, 7 artiklan 5 kohdassa säädetty seuraamus ei kohdistu esteröidyn tai eetteröidyn tärkkelyksen ostajaan, joka on antanut valmistajalle saman artiklan edellisessä kohdassa kuvatun sitoumuksen.
(1) - Vilja- ja riisialan tuotantotukien valvontaa ja maksamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 10 päivänä heinäkuuta 1986 annettu komission asetus (ETY) N:o 2169/86 (EYVL L 189, s. 12).
(2) - Vilja- ja riisialan tuotantotukien valvontaa ja maksamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (ETY) N:o 2169/86 muuttamisesta 24 päivänä tammikuuta 1989 annettu komission asetus (ETY) N:o 165/89 (EYVL L 20, s. 14).
(3) - Asetuksen N:o 2169/86
4 artikla.
(4) - Asetuksen N:o 2169/86
6 artikla.
(5) - Vilja- ja riisialan tuotantotukiin sovellettavista yleisistä säännöistä 25 päivänä maaliskuuta 1986 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 1009/86 (EYVL L 94, s. 6).
(6) - Vilja- ja riisialan tuotantotukien valvontaa ja maksamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (ETY) N:o 2169/86 muuttamisesta 2 päivänä joulukuuta 1987 annettu komission asetus (ETY) N:o 3642/87 (EYVL L 342, s. 10).
(7) - Asetuksen N:o 3642/87
1 artiklan 1 kohta.
(8) - Asetuksen N:o 3642/87
1 artiklan 2 kohta.
(9) - Neuvoston asetusten (ETY) N:o 1766/92 ja (ETY) N:o 1418/76 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä vilja- ja riisialan tuotantotukien osalta 30 päivänä kesäkuuta 1993 annettu komission asetus (ETY) N:o 1722/93 (EYVL L 159, s. 112).
(10) - Asia C-287/96, tuomio 16.7.1998 (Kok. 1998, s. I-4729).
(11) - Ratkaisuehdotuksen 59 kohta.
(12) - Maataloustuotteiden vakuusjärjestelmän soveltamista koskevien yhteisten yksityiskohtaisten sääntöjen vahvistamisesta 22 päivänä heinäkuuta 1985 annettu komission asetus (ETY) N:o 2220/85 (EYVL L 205, s. 5).
(13) - Asia 117/83, tuomio 25.9.1984 (Kok. 1984, s. 3291).
(14) - Edellä alaviitteessä 13 mainittu asiassa Könecke, tuomion 11 kohta.
(15) - Asia C-352/92, tuomio 14.7.1994 (Kok. 1994, s. I-3385).
(16) - Edellä alaviitteessä 15 mainittu asia Milchwerke Köln/Wuppertal, tuomion 22 kohta.
(17) - Tämä valvontakappale annetaan tuotteiden käytön ja/tai määränpään valvontaan tarkoitettujen yhteisön toimien soveltamiseen käytettävistä asiakirjoista 18 päivänä syyskuuta 1987 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 2823/87 (EYVL L 270, s. 1) säännösten mukaisesti.
(18) - Kursivointi tässä.
(19) - Tämä huomautus on tärkeä, jos se, mitä kantaja ilmoittaa Saksan viranomaisten tekemän ja pääasiassa käsiteltävänä olevan riidanalaisen päätöksen perusteluista, on totta (ks. edellä 6 kohta). Pohdin, missä määrin kansallinen viranomainen saattoi perustaa päätöksensä siihen, ettei Döhler ollut vaatinut tärkkelyksen myöhemmiltä ostajilta samojen velvollisuuksien hyväksymistä kuin sillä itsellään oli tämän tuotteen käytöstä, ja soveltaa automaattisesti 7 artiklan 5 kohdassa säädettyä seuraamusta. Vaikuttaa siltä, että vaikka tämän artiklan tulkittaisiinkin asettavan velvollisuuden ostajille, näillä on oikeus tarkistaa, että myöhemmät ostajat ovat käyttäneet tuotetta säännönmukaisesti, vaikkei niillä olisikaan käytössään sitoutumisilmoituksia.
(20) - Asia 288/85, tuomio 5.2.1987 (Kok. 1987, s. 611).
(21) - Asia C-347/93, tuomio 9.8.1994 (Kok. 1994, s. I-3933).
(22) - Asia Boterlux, 35 kohta (mainittu edellä alaviitteessä 21).
(23) - Tämän tuomion toteamuksia, joiden mukaan on mahdollista osoittaa objektiivinen vastuu yhteisön tukea saaneelle toimijalle, ei vaaranna myöskään (hiljattain) asiassa C-366/95, Steff-Houlberg Export ym., 12.5.1998 annettu tuomio (Kok. 1998, s. I-2661). Yhteisöjen tuomioistuin toteaa tämän tuomion tuomiolauselmassa, että "yhteisön oikeudessa ei periaatteessa estetä sitä, että kansallisen lainsäädännön mukaan voidaan jättää palauttamatta perusteettomasti maksettu yhteisön tuki, jos tuensaajan näytetään olleen vilpittömässä mielessä, siten että otetaan huomioon kansallisten viranomaisten laiminlyönnin ja kyseisten tukien maksamisen jälkeen kuluneen huomattavan ajanjakson kaltaiset perusteet, edellyttäen kuitenkin, että kansallisessa lainsäädännössä tältä osin säädetyt edellytykset ovat samat kuin yksinomaan kansallisten rahallisten etuuksien takaisinperintää koskevat edellytykset ja että yhteisön etu otetaan kokonaisuudessaan huomioon".
Yhtäältä asioita Plange Kraftfutterwerke ja Boterlux ja toisaalta asiaa Steff-Houlberg Export ym. koskevien säännösten välillä on olennainen ero. Kahdessa ensimmäisessä tapauksessa oli olemassa yhteisön erityissäännöksiä, joissa säädettiin virheellisesti myönnettyjen yhteisön tuotantotukien palautusta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä; asiassa Steff-Houlberg Export e.a. oli kysymystä koskevien yhteisön säännösten puuttuessa sovellettava kansallisen oikeuden poikkeavia säännöksiä. Kahden edellä kuvatun ratkaisun yhdistelmästä seuraa yhtäältä, että yhteisön lainsäätäjä voi vapaasti säätää vilpittömässä mielessä olevalle toimijalle osoitettavan objektiivisen vastuun järjestelmästä ja velvoittaa tämän palauttamaan virheellisesti saamansa summat, ja toisaalta, että jos ei ole kuitenkaan olemassa asiaa koskevia yhteisön säännöksiä ja kun toimitaan jäsenvaltioiden lainsäädännöllisen riippumattomuuden mukaisesti, ei ole kiellettyä, että kansallisessa oikeudessa säädetään ainoastaan subjektiivisen vastuun järjestelmästä ja vapautetaan tiettyjen ehtojen vallitessa vilpittömässä mielessä oleva toimija tukien palauttamisvelvollisuudesta samalla kun otetaan aina huomioon yhteisön etu.
Näin ollen, jos oletetaan, että asetuksen N:o 2169/86 kyseessä olevissa säännöksissä otetaan suoraan käyttöön vakuuden antavalle valmistajalle osoitettavan objektiivisen vastuun yhteisön järjestelmä, tällaiset säännökset eivät ole minkään ylemmäntasoisen oikeussäännöksen vastaisia. Tämä toteamus perustuu asioihin Plange Kraftfutterwerke ja Boterlux (mainittu edellä). Tilanne olisi mahdollisesti toinen, jos asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan mukainen seuraamusjärjestelmä olisi täysin olematon, niin että hallintoviranomaisten olisi etsittävä kansallisesta oikeusjärjestyksestä tarkoituksenmukaisia säännöksiä rangaistakseen annetun vakuuden perusteettomasta tai vilpillisestä vapauttamisesta. Silloin ei olisi mahdotonta, että kansallisessa oikeudessa jätetään osoittamatta objektiivinen vastuu vakuuden antaneelle toimijalle ja panematta tämän vastuulle ostajien laiton menettely.
(24) - Komissio vastustaa tällaista päättelyä väittämällä, että 7 artiklan 5 kohdan laajentavan tulkinnan avulla, jonka mukaan riidanalainen seuraamus voidaan määrätä myös esteröidyn ja eetteröidyn tärkkelyksen ostajille, on mahdollista rangaista sitä, joka on kulloinkin henkilökohtaisesti vastuussa vakuuden virheellisestä vapauttamisesta, olipa kyseessä tuon vakuuden antanut valmistaja tai joku toinen henkilö.
Tämä huomautus pitää kuitenkin paikkansa vain osittain. Vaikka olisikin myönnettävä, että vastuu siirtyy valmistajalta tämän sopimuskumppanille 7 artiklan 4 kohdan nojalla tehdyn sitoumuksen takia, ei ole selvää, että vastuu voisi siirtyä vastaavasti edellä mainitulta ostajalta myöhemmille ostajille; asetuksen kyseessä olevissa säännöksissä ei ole mitään nimenomaista mainintaa sitoumuksista, jotka myöhempien ostajien, eli ensimmäisen ostajan oikeudenomistajien, olisi tehtävä. Jos siis katsotaan, että myöhemmät ostajat kuuluvat asetuksen N:o 2169/86
7 artiklan 4 ja 5 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle, ensimmäinen ostaja on silloin epäedullisessa asemassa. Samalla kun valmistaja onnistuu vapautumaan tärkkelyksen säännönmukaisen käytön velvollisuudesta, vapauttamaan vakuuden ja saamaan mahdollisesti tuotantotukea, ensimmäinen ostaja joutuu vastuuseen sekä omasta tuotteen käytöstään että siitä, miten tuotetta käyttävät häntä ostajien ketjussa seuraavat myöhemmät ostajat. Näin ollen se väite on perusteeton, jonka mukaan edellä annettu tulkinta on enemmän sopusoinnussa hallinnollisen seuraamuksen saaneen henkilön subjektiivisen vastuun periaatteen kanssa.
(25) - Yhteisöjen tuomioistuin sitä paitsi myönsi asiassa Kyritzer Stärke (edellä alaviitteessä 10 mainitun tuomion 11 kohta), että "asetukseen N:o 1722/93 otetaan, kuten sen kolmannestatoista perustelukappaleesta ilmenee, tällä asetuksella kumottavan asetuksen N:o 2169/86 säännökset mukautettuina vallitsevaan markkinatilanteeseen". Saman asian yhteydessä julkisasiamies Léger ilmoitti (ratkaisuehdotuksen 36 kohta), että "asetuksen N:o 2169/86 ja vuonna 1993 annetun asetuksen välisten yhtäläisyyksien vuoksi on kuitenkin perusteltua tulkita niitä yhdessä, kun vastataan kansallisen tuomioistuimen kysymyksiin".
(26) - Kursivointi tässä.
(27) - Katso edellä alaviite 13.
(28) - Erityisesti on sanottava, että 7 artiklan 5 kohdassa säädetty seuraamus johtuu hallinnollisesta tarkastuksesta, joka tehdään sen varmistamiseksi, onko valmistajan saman artiklan edellisen kohdan mukaisesti antamaa ilmoitusta noudatettu. Jos tätä ilmoitusta ei ole todellisuudessa noudatettu, tilanne voi olla jompikumpi seuraavista:
Todennäköisintä on, että vakuus on jo vapautettu, kuten komissio myöntää kirjallisten huomautustensa 13 kohdassa. Vakuushan vapautetaan, "jos toimivaltainen viranomainen on saanut todisteen siitä, että CN-koodiin 3505 10 50 kuuluva tuote on käytetty muiden kuin liitteessä I lueteltujen tuotteiden valmistamiseen"; tämä todiste koostuu ilmoituksesta, jonka valmistaja jättää toimivaltaiselle viranomaiselle. Näin ollen kun 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu ilmoitus on jätetty, vakuuden vapauttamisen edellytykset on täytetty, ja saman artiklan seuraavassa kohdassa tarkoitettu tarkastus suoritetaan jälkikäteen. 7 artiklan 5 kohdassa säädetyn seuraamuksen tavoitteena on korvata vahinko, joka on aiheutunut vakuuden virheellisestä vapauttamisesta; lisäksi seuraamuksessa tarkoitettu summa vastaa samassa artiklassa säädetyn vakuuden määrää.
Voimme kuvitella poikkeuksellisen tilanteen, jossa viranomaiset eivät ole huolehtineet vakuuden nopeasta vapauttamisesta, vaikka heillä olisikin ollut käytössään valmistajan 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu ilmoitus; sitä vastoin 5 kohdassa säädetty hallinnollinen tarkastus on suoritettu erittäin nopeasti, ja sen avulla on voitu todeta, ettei edellä mainittua ilmoitusta ole noudatettu. Tässä poikkeustapauksessa ei ole mielestäni tarkoituksenmukaista soveltaa 7 artiklan 5 kohdassa säädettyä seuraamusta. Yhteisön edun suojaksi riittää, että annettu vakuus jätetään yksinkertaisesti vapauttamatta. Toisin sanoen riidanalaisen seuraamuksen ja valmistajan annettavana olevan vakuuden vapauttamisen välinen kiinteä yhteys johtaa siihen päätelmään, että seuraamuksen soveltaminen riippuu vakuuden vapauttamisesta.
(29) - Ks. toisen ennakkoratkaisukysymyksen sanamuoto.