62000CC0253_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Nell'ambito del presente procedimento la Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) ha sottoposto una questione relativa all'interpretazione di una disposizione del regolamento del Consiglio 28 ottobre 1996, n. 2200, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli .
2. La questione pregiudiziale sottoposta alla Corte va al di là della problematica specifica dell'organizzazione comune dei mercati nel settore ortofrutticolo ed ha carattere giuridico di principio. Si tratta in sostanza di stabilire se e, in tal caso, in quali circostanze, un privato, nell'ambito di un'azione civile, possa imporre a un altro privato l'obbligo di rispettare il diritto comunitario, sebbene esista, ai sensi del diritto pubblico, un organo di controllo che non ritenga vi sia alcun motivo per mettere fine alla violazione del diritto comunitario. Più in particolare, la presente causa riguarda la violazione di una disposizione di un regolamento comunitario.
3. La questione sottoposta verte in sostanza sulle ripercussioni del diritto comunitario sul diritto nazionale in materie che rientrano ancora, in ampia misura, nel quadro giuridico nazionale, come il rispetto dei regolamenti e l'accesso al giudice. Dal momento che solo l'interpretazione del diritto comunitario costituisce una sua prerogativa esclusiva, la Corte deve precisare i criteri che il diritto comunitario impone al diritto nazionale. Ciò significa, tra l'altro, che la Corte deve indicare sino a che punto il diritto procedurale nazionale debba offrire un'azione giuridica a determinati privati lesi da una violazione del diritto comunitario ad opera di un altro privato.
II - Ambito normativo
Diritto comunitario
4. Nella presente controversia alcuni regolamenti adottati in forza degli artt. 36 e 37 CE svolgono un ruolo centrale. Tali regolamenti istituiscono un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti agricoli, in particolare nel settore degli ortofrutticoli. Detti regolamenti si articolano su due piani. Il Consiglio ha approvato un regolamento quadro, mentre la Commissione, sulla base dei poteri conferitile dal regolamento del Consiglio, ha adottato regolamenti che definiscono dettagliate norme di qualità per determinate varietà di prodotti ortofrutticoli. Tali norme di qualità precisano le specifiche peculiarità di diverse disposizioni di etichettatura, tra cui la denominazione della varietà.
5. Ai sensi dell'art. 2, nn. 1 e 3, del regolamento (CEE) del Consiglio 18 maggio 1972, n. 1035, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli, determinate norme comunitarie, in prosieguo definite «norme di qualità», dovevano applicarsi a prodotti specifici destinati a essere forniti freschi al consumatore, tra cui le uve da tavola.
6. A far data dal 1° gennaio 1997 tale regolamento è stato sostituito dal regolamento n. 2200/96. Il fondamento giuridico delle norme applicabili alle uve da tavola stabilite dal regolamento della Commissione n. 1730/87 (v. infra) non è decaduto.
7. Conformemente al terzo considerando del regolamento n. 2200/96, con l'istituzione di un sistema di norme di qualità il legislatore comunitario intende tracciare «un quadro di riferimento che contribuisce alla lealtà degli scambi e alla trasparenza dei mercati e permette altresì di eliminare da questi ultimi i prodotti di qualità insoddisfacente». L'osservanza di dette norme consente in tal modo di accrescere la redditività della produzione stessa .
8. Le norme di qualità applicabili alle uve da tavola sono state definite dal regolamento (CEE) della Commissione 22 giugno 1987, n. 1730, che stabilisce norme di qualità per l'uva da tavola . Tali norme definiscono i requisiti di qualità cui l'uva da tavola deve ottemperare dopo il confezionamento e l'imballaggio. Vi sono stabilite disposizioni relative alla qualità generale, al calibro, alle tolleranze consentite, all'imballaggio e alle indicazioni esterne. Più precisamente, la parte VI dell'allegato, lett. b), specifica che ogni imballaggio deve recare la denominazione della varietà, in caratteri leggibili, indelebili e visibili dall'esterno. L'allegato comprende altresì un elenco di varietà. Il regolamento (CEE) della Commissione 15 gennaio 1991, n. 93, che modifica il regolamento (CEE) della Commissione 22 giugno 1987, n. 1730/87, che stabilisce norme di qualità per l'uva da tavola in ordine agli elenchi delle varietà, ha aggiunto all'elenco la denominazione della varietà «Superior Seedless».
9. Il regolamento n. 1730/87 ha in seguito subito altre modifiche rilevanti nel caso di specie. Il regolamento (CEE) della Commissione 6 febbraio 1992, n. 291, ha modificato l'elenco delle varietà, il quale dovrà essere considerato d'ora in poi «non tassativo». L'obiettivo di tale modifica viene così espresso nel primo considerando del regolamento: «deve essere disposto con chiarezza che tali norme si applicano a tutte le varietà di uve da tavola destinate al consumo allo stato fresco nella Comunità». E' stato quindi sciolto il dubbio precedentemente esistente - quando l'elenco aveva ancora carattere tassativo - se le uve non comprese nell'elenco fossero del tutto escluse dall'ambito di applicazione delle disposizioni relative alle norme di qualità. Con il regolamento (CE) della Commissione 16 maggio 1997, n. 888, sono state modificate alcune disposizioni applicabili agli ortofrutticoli freschi e, in particolare, la disposizione relativa all'identificazione dell'imballatore e/o dello speditore e la disposizione relativa all'origine del prodotto.
10. Gli artt. 5 e 6 del regolamento 2200/96 dispongono quanto segue:
«Articolo 5:
1. Le indicazioni previste dalle norme in materia di marcatura devono essere riportate a caratteri leggibili e visibili su uno dei lati dell'imballaggio, mediante stampatura diretta indelebile, o mediante etichetta integrata nel collo o solidamente fissata ad esso.
(...).
Articolo 6:
Nella fase della vendita al minuto, quando i prodotti sono offerti nell'imballaggio, le indicazioni previste per la marcatura devono essere presentate in modo chiaro e leggibile.
(...).
I prodotti possono non essere presentati nell'imballaggio purché il rivenditore al minuto apponga sulla merce messa in vendita un cartello sul quale figurino in caratteri molto chiari e leggibili le indicazioni previste dalle norme relative:
- alla varietà,
- all'origine del prodotto,
- alla categoria».
11. Il sistema di norme di qualità è applicabile a tutte le fasi dell'immissione in commercio del prodotto e il detentore del prodotto è responsabile dell'osservanza di tali norme. L'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2200/96 prevede l'obbligo giuridico di cui la Muñoz chiede l'applicazione nella presente causa:
«Il detentore dei prodotti per i quali sono adottate delle norme può esporre tali prodotti per la vendita, metterli in vendita, venderli, consegnarli o altrimenti commercializzarli all'interno della Comunità soltanto se sono conformi a dette norme. Egli è responsabile dell'osservanza di tale conformità.
(...)» .
Diritto nazionale
12. Nel Regno Unito, l'Horticultural Marketing Inspectorate, un servizio che dipende dal ministero dell'Agricoltura, è l'organismo competente per procedere ai controlli previsti dall'art. 8 del regolamento n. 1035/7 o dall'art. 7 del regolamento 2200/96. L'Horticultural and Agricultural Act 1964 (legge del 1964 sul settore ortofrutticolo e agricolo) (nella sua versione modificata) prevede sanzioni penali in caso di commercializzazione di prodotti non conformi alle norme di qualità comunitarie.
III - Fatti e procedimento
Fatti
13. Le appellanti nel procedimento principale, Antonio Muñoz y Cia SA e Superior Fruiticola SA, società con sede in Spagna (in prosieguo entrambe le società vengono indicate: la «Muñoz») producono e commercializzano uve su larga scala. Dal 1987 la loro produzione viene venduta, inter alia, nel Regno Unito.
14. Le appellate nel procedimento principale sono la Frumar Limited e la sua società capogruppo Redbridge Produce Marketing Limited (in prosieguo entrambe le società vengono indicate: la «Frumar»). La Frumar importa prodotti ortofrutticoli nel Regno Unito e li distribuisce, tra l'altro, presso grossi commercianti al dettaglio quali Tesco, Asda e Sainsbury.
15. La materia del contendere verte sulle uve e in particolare su un tipo di uva da tavola contraddistinta dalla denominazione di varietà «Superior Seedless». Tale varietà è una delle più costose varietà apirene di uva bianca vendute nel Regno Unito. Il suo valore è dovuto in particolare al fatto di essere disponibile già a inizio stagione; questo tipo di uva viene commercializzata quando non è ancora possibile trovare sul mercato altre uve apirene di prima qualità. La Muñoz coltiva e vende detta varietà.
16. La Frumar commercializza sul mercato britannico uve bianche apirene precoci con le denominazioni «White Seedless» e «Sult», acquistandole presso un'impresa spagnola diversa dalla Muñoz . A seguito di una perizia eseguita per conto della Muñoz è emerso che si trattava in realtà di uve della varietà «Superior Seedless». La Frumar ha accettato i risultati di tale perizia, nella sola prospettiva peraltro, della presente controversia.
17. La Muñoz ha espresso più volte le proprie rimostranze presso l'Horticultural Marketing Inspectorate per la marcatura non corretta dei prodotti della Frumar. Tuttavia l'ente non ha intrapreso alcuna azione conseguente.
Procedimento principale
18. Nel 1998 la Muñoz adiva la High Court of Justice (England & Wales) con un'azione contro la Frumar, accusandoli di aver violato i regolamenti nn. 1035/72 e 2200/96.
19. Con sentenza 26 marzo 1999 la High Court of Justice (England & Wales) respingeva detta azione. La decisione veniva presa in base alla considerazione secondo cui la Muñoz non può trarre dai regolamenti comunitari di cui trattasi il diritto di promuovere un'azione civile per la violazione degli stessi, sebbene la Frumar non li abbia rispettati.
20. Nell'ambito del giudizio di appello avviato dinanzi alla Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division), la Muñoz sostiene che la decisione della High Court su tale punto non è corretta dal punto di vista giuridico.
Questione pregiudiziale
21. Con sentenza 14 giugno 2000, pervenuta alla cancelleria della Corte il 26 giugno 2000, la Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) ha chiesto alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla seguente questione:
«Se il regolamento (CE) n. 2200/96 [ovvero il regolamento (CEE) n. 1035/72 all'epoca in cui era in vigore] ponga a carico di operatori che commerciano in ortofrutticoli nell'ambito della Comunità obblighi giuridici di soddisfare i requisiti sulla denominazione delle varietà posti dalle norme di qualità applicabili ai prodotti ortofrutticoli di cui trattasi che il giudice nazionale è tenuto ad applicare in azioni civili promosse da un operatore che sia un importante produttore nel settore dell'ortofrutticolo di cui trattasi nell'ambito della Comunità».
IV - Analisi
Impostazione
22. Come indicato nell'introduzione, la questione sottoposta va al di là della problematica specifica dell'organizzazione comune dei mercati nel settore ortofrutticolo e riguarda l'incidenza del diritto comunitario su materie che rientrano ancora, in ampia misura, nell'ambito giuridico nazionale. Tratterò la questione in tre fasi:
- se un privato possa trarre da un regolamento comunitario il diritto di esigere il rispetto di una disposizione dello stesso da parte di un altro privato;
- in caso di risposta affermativa al primo quesito, se il diritto comunitario preveda inoltre che egli possa far applicare tale diritto;
- in caso di risposta affermativa ai due quesiti precedenti, in che misura il diritto comunitario imponga che nell'ordinamento giuridico nazionale sia previsto un rimedio giuridico.
23. La prima fase è strettamente correlata alla teoria dell'effetto diretto dei regolamenti. Ai sensi dell'art. 249 CE, i regolamenti sono vincolanti in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in ogni Stato membro. Di conseguenza i regolamenti impongono ai privati obblighi di diritto pubblico aventi effetto diretto nei confronti delle autorità e conferiscono loro anche diritti nei confronti delle stesse. Nell'ambito della presente causa è necessario determinare in che misura tali obblighi abbiano effetto anche nei rapporti tra privati. In altre parole, in quale misura l'obbligo nei confronti delle autorità si applichi anche nei confronti di terzi e - a contrario - in quale misura questi ultimi possano trarre da un regolamento il diritto di imporre a un privato il rispetto di quanto disposto da tale regolamento.
24. La seconda fase riguarda il rispetto delle disposizioni dei regolamenti. In applicazione degli obblighi che incombono loro, gli Stati membri hanno designato un'autorità di controllo e sono tenuti, indipendentemente da ciò, a provvedere al rispetto dei regolamenti. Nell'ambito dei limiti stabiliti dal diritto comunitario, essi sono liberi di definire le sanzioni applicabili in caso di violazione del diritto comunitario e, in talune circostanze, di astenersi dall'imporre sanzioni. Occorre stabilire in quale misura il controllo del rispetto in diritto privato da parte di un privato possa essere considerato, con l'intervento del giudice civile, come un complemento ammissibile se non addirittura necessario al controllo del rispetto rientrante nel diritto pubblico.
25. La terza fase riguarda l'accesso al giudice. L'accesso al giudice da parte dei privati è retto, innanzi tutto, dal diritto procedurale nazionale. La Corte dovrà stabilire quali criteri il diritto comunitario imponga in merito al diritto procedurale nazionale. Si tratta, più in particolare, di determinare in quali circostanze un terzo interessato debba disporre di un rimedio giuridico per poter imporre il rispetto di una disposizione comunitaria di diritto pubblico. A tale proposito mi soffermerò in ogni caso su due questioni: se il terzo debba provare l'esistenza di un effettivo interesse e fino a che punto egli debba avere in precedenza fatto uso di altre possibilità di ottenere il rispetto del regolamento. Si pensi, ad esempio, alla presentazione di un ricorso dinanzi all'organo di controllo dello Stato membro.
26. Quanto finora affermato non significa peraltro che la finalità e il contenuto del regolamento n. 2200/96 e delle norme di qualità fondate sullo stesso non influiscano sulla soluzione alla questione pregiudiziale. Nell'ambito della presente causa è infatti necessario stabilire fino a che punto le norme di qualità applicabili ai prodotti ortofrutticoli mirino, inter alia, a tutelare imprese concorrenti e se siano effettivamente in grado di garantire tale tutela. La finalità e il contenuto del regolamento definiscono l'ambito in cui si inserisce la soluzione alla questione sottoposta alla Corte.
L'ambito: finalità e contenuto del regolamento n. 2200/96
27. Il regolamento n. 2200/96 istituisce tra l'altro un sistema di norme di qualità comunitarie applicabili ai prodotti ortofrutticoli. Dette norme si applicano a tutte le uve da tavola offerte al consumatore per essere consumate fresche. Tale sistema prevede, inter alia, che i prodotti ortofrutticoli - nella fattispecie, uve da tavola - siano identificabili al momento della commercializzazione grazie a una propria denominazione di varietà. Come si evince dal regolamento n. 1730/87, le varietà di uve elencate nell'allegato devono essere commercializzate con la denominazione o con uno dei sinonimi ivi indicati. Come ha giustamente sottolineato la Commissione nelle proprie osservazioni scritte, tali disposizioni trovano applicazione già quando i prodotti lasciano la zona di produzione, mantenendo la propria validità in tutte le fasi della commercializzazione. Ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 2200/96, l'obbligo di indicare la denominazione della varietà si applica anche quando le uve vengono messe in vendita da un commerciante al dettaglio prive di imballaggio. Il detentore dei prodotti - nella fattispecie, la Frumar - è responsabile del rispetto di tali norme, come indicato dal quinto considerando del regolamento.
28. L'inosservanza di tale obbligo di marcatura nonché di altri obblighi derivanti dal regolamento, quale la suddivisione in categorie di qualità, può recare pregiudizio sia agli interessi dei consumatori che a quelli delle imprese concorrenti. Quest'ultimo aspetto costituisce l'oggetto del procedimento principale. Nelle proprie osservazioni scritte, la Muñoz ha sottolineato l'interesse rappresentato per essi dal rispetto delle norme di qualità da parte del loro concorrente, la Frumar. A seguito del modus operandi della Frumar, la stessa varietà di uve si ritrova sul mercato con più denominazioni, riducendo in tal modo il livello di trasparenza del mercato delle uve da tavola e compromettendo le attività della catena di distribuzione. Il fatto che la Muñoz ne subisca un danno è quindi ammissibile. Ciononostante la High Court of Appeal (England & Wales) non sembra convinta dell'esistenza di un danno. Come deduco dal ragionamento sviluppato dal tribunale di rinvio, dal momento che le denominazioni dei vari tipi di uva non sono particolarmente note al grande pubblico, il fatto di proporre la stessa varietà di uve con più denominazioni non dovrebbe influire sulle vendite. In ogni caso considero plausibile che tale circostanza comprometta la distribuzione e che ciò possa recare pregiudizio alla Muñoz.
29. E' ora necessario stabilire se detto danno sia dovuto alla violazione di un interesse che il regolamento intende tutelare. Per risolvere detta questione prendo in considerazione, in primo luogo, gli obiettivi perseguiti dal regolamento e, in secondo luogo, la finalità e il contenuto della politica agricola comune e delle organizzazioni comuni dei mercati, che rappresentano un elemento essenziale di tale politica.
30. Il terzo considerando del regolamento n. 2200/96 enuncia gli obiettivi delle norme di qualità comunitarie. Nelle proprie osservazioni scritte, la Muñoz ne deduce che le norme di qualità applicabili ai prodotti ortofrutticoli sarebbero volte a tutelare sia gli operatori del settore che i consumatori. Condivido tale conclusione: tra i tre obiettivi perseguiti, la lealtà degli scambi mira innanzi tutto alla tutela degli operatori, l'eliminazione dei prodotti di qualità insoddisfacente è volta principalmente a tutelare il consumatore, mentre la trasparenza dei mercati rientra negli interessi di entrambi i gruppi.
31. La Commissione cita anche il ventesimo considerando del regolamento, nel quale si precisa che «le regole dell'organizzazione dei mercati devono essere rispettate da tutti gli operatori che sono tenuti ad applicarle, in quanto altrimenti risulterebbe falsata l'intera disciplina». Come sottolinea correttamente la Commissione, il sistema di norme di qualità è efficace solo qualora le norme trovino applicazione in tutte le fasi della commercializzazione.
32. L'obiettivo perseguito dal regolamento dev'essere ovviamente esaminato alla luce di quelli perseguiti dalla politica agricola comune, di cui all'art. 33 CE. L'enumerazione di alcuni scopi tra loro divergenti, sia di natura sociale che economica, offre di per sé poche indicazioni per risolvere la questione sottoposta dal giudice nazionale. Ne deduco che, effettivamente, la tutela del consumatore - non menzionata all'art. 33 CE - non può costituire il solo obiettivo principale dell'organizzazione comune dei mercati nel settore ortofrutticolo.
33. Nell'intento di conseguire gli obiettivi della politica agricola comune, sono state istituite in vari settori organizzazioni comuni dei mercati. Tali organizzazioni istituiscono, in primo luogo, rapporti giuridici tra produttori e commercianti di prodotti agricoli, da un lato, e autorità comunitarie e nazionali, dall'altro, pur interessando al contempo i rapporti reciproci tra produttori e commercianti tra di loro. Gli esempi più evidenti di questo effetto «orizzontale» si ritrovano nei regimi di quote che rientrano nelle organizzazioni comuni dei mercati. Così, ad esempio, l'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero precisa che gli Stati membri hanno facoltà di trasferire le quote di zucchero tra imprese. E' evidente che la cessione della quota di un'impresa ad un'altra si ripercuote direttamente sui rapporti esistenti tra di esse. Lo stesso dicasi per la cessione di una quota latte in caso di cessione di un'azienda lattiera. La quota disponibile per tale impresa viene ceduta contemporaneamente all'impresa al produttore che la rileva, secondo le modalità stabilite dallo Stato membro. A mio avviso, un sistema di norme di qualità incide anche sui rapporti tra le imprese. Infatti un siffatto sistema disciplina direttamente i rapporti di concorrenza in un determinato settore, dato che subordina a determinate condizioni il comportamento delle parti sul mercato.
34. Un altro elemento delle organizzazioni comuni dei mercati a mio avviso importante ai fini della presente causa è il fatto che esse si caratterizzano per una disciplina dettagliata che delimita esattamente le responsabilità dei produttori e dei commercianti, i quali hanno modo di sapere precisamente a quali norme devono attenersi. Tale sistema contempla inoltre un numero ridotto di eccezioni, riconducibili a circostanze proprie alla sfera dei produttori e dei commercianti. Spesso, come giustificazione, viene accettata solo la forza maggiore.
35. In breve, il regolamento n. 2200/96 e le norme di qualità applicabili alle uve da tavola basate sulle sue disposizioni sono volti, inter alia, a garantire la tutela della lealtà degli scambi, regolamentando anche i rapporti reciproci tra produttori e commercianti. Inoltre il contenuto degli obblighi derivanti dal regolamento viene definito in modo preciso e senza eccezioni.
36. E' quindi appurato che un commerciante nutre un interesse giustificato dal regolamento al rispetto delle norme di qualità da parte degli altri commercianti. Ci si deve tuttavia chiedere se anche un commerciante come la Muñoz possa trarre dal regolamento il diritto di imporne l'osservanza ai suoi concorrenti e di invocare tale diritto nei loro confronti. La soluzione di detta questione costituisce il punto focale delle presenti conclusioni.
Prima fase: l'effetto diretto dei regolamenti e il diritto al controllo del loro rispetto nei rapporti orizzontali
37. La Corte si è pronunciata più volte e da diversi punti di vista riguardo alla questione dell'effetto diretto. La questione se una disposizione comunitaria abbia effetto diretto dipende, in primo luogo, dal contenuto della stessa; a tale proposito la Corte tiene naturalmente conto anche della portata della disposizione. Brevemente, le disposizioni del diritto comunitario primario e derivato possono avere un effetto diretto se formulate in termini chiari, precisi e incondizionati. Tali disposizioni sono, per la loro stessa natura, idonee ad essere invocate da un singolo dinanzi ad un giudice nazionale senza che sia necessaria l'adozione di altre disposizioni di attuazione più specifiche .
38. A mio avviso è indubbio che l'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2200/96 produca un effetto diretto. Detta disposizione è infatti incondizionata e sufficientemente precisa e per il suo effetto nei confronti dei privati non sono necessarie disposizioni di attuazione. La Corte ha peraltro già dichiarato esplicitamente nella propria sentenza Apple and Pear Development Council che i regolamenti relativi all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli producono un effetto diretto.
39. La questione dell'effetto diretto riguarda sia i rapporti giuridici tra singoli e pubblica amministrazione che i reciproci rapporti giuridici tra singoli. Nel caso di specie la questione che si pone riguarda i rapporti giuridici reciproci tra privati, interessando in tal modo ciò che la dottrina definisce spesso effetto diretto orizzontale del diritto comunitario. Nella giurisprudenza l'effetto diretto orizzontale, in quanto criterio distintivo rispetto all'effetto diretto verticale, svolge un ruolo significativo solo nell'ambito delle direttive e non delle norme direttamente applicabili (come i regolamenti).
40. Anzitutto, rinvio alla giurisprudenza relativa alle direttive. La Corte si è pronunciata più volte in merito all'effetto diretto delle direttive. Secondo quanto delineato in sostanza dalla giurisprudenza, le direttive possono creare diritti nei confronti degli organi pubblici, ma non nei confronti dei privati. La Corte motiva la propria posizione nel modo seguente : l'art. 249 CE attribuisce natura cogente alla direttiva solo nei confronti dello Stato membro cui è rivolta. La giurisprudenza della Corte mira ad evitare che uno Stato membro possa trarre vantaggio dalla sua trasgressione del diritto comunitario. Sarebbe infatti inaccettabile che lo Stato al quale il legislatore comunitario prescrive l'adozione di talune norme volte a disciplinare i suoi rapporti con i privati e a riconoscere a questi ultimi il godimento di taluni diritti potesse far valere la mancata esecuzione dei suoi obblighi al fine di privare i singoli del godimento di detti diritti. D'altro canto, una direttiva non può, di per sé, creare obblighi a carico di un singolo e non può quindi essere fatta valere in quanto tale nei suoi confronti. La Corte opera poi un raffronto con i regolamenti. Se si riconoscesse, eventualmente, un effetto orizzontale delle direttive, ciò «significherebbe riconoscere in capo alla Comunità il potere di emanare norme che facciano sorgere con effetto immediato obblighi a carico [dei singoli], mentre tale competenza le spetta solo laddove le sia attribuito il potere di adottare regolamenti» .
41. La Corte dichiara così che la disposizione di un regolamento produce un effetto diretto tra cittadini. Inoltre, nella propria sentenza 14 dicembre 1971, la Corte ha sostenuto che «per la sua stessa natura e per la sua funzione nel sistema delle fonti del diritto comunitario, [qualsiasi regolamento] produce effetti immediati ed è quindi atto ad attribuire ai singoli dei diritti che i giudici nazionali sono tenuti a tutelare».
42. Su questo punto la Muñoz ha ragione quando, nelle proprie osservazioni scritte, dichiara che adottando un regolamento e non una direttiva il legislatore comunitario intende imporre direttamente obblighi ai commercianti di astenersi da attività che possano influire negativamente sugli scambi. L'obiettivo principale non è quindi imporre agli Stati membri l'istituzione di un sistema di controllo.
43. La giurisprudenza relativa alle disposizioni direttamente applicabili del Trattato CE rimuove eventuali dubbi in merito all'effetto di un regolamento tra cittadini. A tale proposito rimando in particolare alla sentenza Angonese, nella quale la Corte giunge alla conclusione che il divieto di discriminazione in base alla cittadinanza, di cui all'art. 39 CE, si applica altresì ai singoli. La Corte motiva la propria conclusione considerando, in particolare, che il divieto di discriminazione viene formulato in termini generali e non è rivolto in modo particolare agli Stati membri. La sentenza aveva per oggetto un caso di possibile discriminazione derivante da una condizione posta da un datore di lavoro ai fini dell'assunzione di personale. Anche il fatto che talune disposizioni del Trattato si rivolgano formalmente agli Stati membri non vieta, al contempo, che possano essere attribuiti diritti ai privati aventi un interesse al rispetto degli obblighi in tal modo imposti.
44. La sentenza Angonese si fonda anche sulla giurisprudenza precedente della Corte in materia di condizioni di lavoro. Nelle sentenze Walrave e Bosman, la Corte ha già affermato che: «essendo le condizioni di lavoro nei vari Stati membri disciplinate talvolta da norme di natura legislativa o regolamentare, talvolta da contratti ed altri atti stipulati o emessi da privati, una limitazione del divieto della discriminazione basata sulla cittadinanza agli atti della pubblica autorità rischierebbe di creare disparità nella sua applicazione» . Anche nella sentenza Dansk Supermarked, la Corte si è pronunciata in modo chiaro in merito all'effetto diretto dichiarando che «in nessun caso convenzioni fra singoli possono derogare alle disposizioni imperative del Trattato relative alla libera circolazione delle merci» . Pronunciandosi in tal modo la Corte ha precisato che il diritto comunitario, anche indipendentemente dalle norme della concorrenza, influisce direttamente sui rapporti giuridici privati.
45. Una disposizione del diritto comunitario direttamente applicabile produce quindi effetti tra cittadini. Mi sembra quindi evidente che - ad esclusione del caso delle direttive - la distinzione tra effetto orizzontale e verticale non abbia senso. Portando all'estremo questo ragionamento ci si può chiedere se la nozione di effetto diretto sia ancora importante nel caso di disposizioni vincolanti di regolamenti, quali nella fattispecie l'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2200/96. Disposizioni di questo tipo rientrano nell'ordinamento giuridico nazionale e si applicano quindi anche ai rapporti tra privati .
46. E' ora necessario chiedersi quale significato attribuire a detta constatazione quando si tratta di distinguere disposizioni di regolamenti. Come giustamente sottolineato dalla Commissione nelle proprie osservazioni scritte, quando precede non comporta che ogni disposizione di un regolamento attribuisca ai privati diritti che essi possono invocare dinnanzi alle giurisdizioni nazionali .
47. Si dovrà valutare nei singoli casi se un privato possa trarre un diritto dalla disposizione di un regolamento. Non è rilevante se si faccia valere tale diritto nell'ambito di un ricorso contro la pubblica amministrazione o contro un altro privato. Occorre sempre stabilire se il contenuto e la portata della disposizione siano volti a tutelare gli interessi che il privato rivendica in giudizio. Deve esistere un nesso tra l'interesse che il privato fa valere e la tutela offerta dalla disposizione del regolamento. A mio parere, naturalmente, il contenuto di tale nesso non dev'essere subordinato a criteri eccessivamente rigorosi. In primo luogo, infatti, una disposizione di un regolamento spesso tutela molteplici interessi. E' il caso, ad esempio, dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2200/96, volto a tutelare tanto la lealtà degli scambi quanto i consumatori. In secondo luogo, un criterio eccessivamente rigoroso inficierebbe l'effetto diretto dei regolamenti.
48. Se si applicano le considerazioni che precedono al ricorso proposto dalla Muñoz nel procedimento principale, mi sembra evidente che l'appellante può rivendicare l'effetto diretto prodotto dall'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2200/96. Come già constatato al paragrafo 36 delle presenti conclusioni, l'appellante nutre un interesse tutelato dal regolamento al rispetto dello stesso da parte di un concorrente. In termini di diritto civile: l'inosservanza del regolamento da parte della Frumar può costituire un atto illecito nei confronti della Muñoz.
49. Giungo quindi alla seguente conclusione. Il regolamento n. 2200/96 è volto, inter alia, a promuovere la lealtà degli scambi e, di conseguenza, a tutelare i diritti di imprese concorrenti qualora esse siano danneggiate da una violazione del regolamento. L'art. 3, n. 1, del regolamento è, in termini di contenuto, incondizionato e sufficientemente preciso. Tale disposizione rientra nell'ordinamento giuridico nazionale e produce effetti tra privati. In tali circostanze, un privato trae dal diritto comunitario il diritto di imporre il rispetto della disposizione di un regolamento da parte di un altro privato. Tuttavia, a tal fine, deve esistere un nesso tra l'interesse che il privato fa valere e la tutela offerta dalla disposizione di un regolamento.
Seconda fase: il controllo del rispetto del regolamento
50. Dopo aver stabilito che un privato può trarre diritti dalla legislazione comunitaria, viene in esame la questione fino a che punto egli possa far valere tale diritto. In altre parole, è necessario stabilire se, secondo il diritto comunitario, gli Stati membri debbano offrire ai privati interessati la possibilità di imporre il controllo del rispetto delle disposizioni di un regolamento nell'ambito di un'azione civile.
51. Il controllo del rispetto del regolamento n. 2200/96 viene rimesso agli Stati membri. Il diritto nazionale definisce le modalità di attuazione di tale controllo nel rispetto dei requisiti essenziali posti dal diritto comunitario. Tali requisiti, che preciso in prosieguo, nascono dall'esigenza dell'effetto utile del diritto comunitario: un controllo efficace del rispetto negli Stati membri costituisce una condizione per il corretto funzionamento del diritto comunitario.
52. Il regolamento istituisce, in primo luogo, un sistema di controllo di diritto pubblico da parte degli Stati membri o sotto la loro responsabilità. A tale proposito rimando in particolare ai seguenti articoli del regolamento:
- l'art. 7 del regolamento impone agli Stati membri l'obbligo di designare un organismo di controllo;
- ai sensi dell'art. 38, gli Stati membri sono tenuti ad eseguire controlli;
- l'art. 50 del regolamento obbliga gli Stati membri ad adottare tutti i provvedimenti necessari per sanzionare le violazioni del regolamento, nonché a prevenire e reprimere le frodi.
Nel Regno Unito il controllo del rispetto dei regolamenti rientra nelle funzioni dell'Horticultural Marketing Inspectorate, che è stato designato come organismo di controllo.
53. L'obbligo di controllare il rispetto dei regolamenti deriva - è anche indipendentemente dalle disposizioni di cui sopra - dalla struttura del diritto comunitario. La regolamentazione viene definita a livello comunitario, mentre la sua esecuzione e il controllo del suo rispetto spettano agli Stati membri. Le istituzioni comunitarie non dispongono di un apparato amministrativo sufficientemente esteso. Inoltre le competenze in materia di diritto processuale amministrativo e di diritto penale sono state trasferite solo in minima parte all'Unione europea. Ai sensi dell'art. 10 CE, gli Stati membri sono tenuti a provvedere all'esecuzione e al controllo del rispetto del diritto comunitario.
54. Nell'esecuzione di tali compiti gli Stati membri dispongono di un margine discrezionale, il quale è disciplinato, da un lato, dalle disposizioni del regolamento di cui sopra e, dall'altro, dai criteri fissati dal diritto comunitario per il controllo del rispetto dei regolamenti. Secondo una giurisprudenza costante, tali criteri sono i seguenti: le violazioni del diritto comunitario devono essere punite, sotto il profilo sostanziale e procedurale, in forme analoghe a quelle previste per le violazioni del diritto interno simili per natura e importanza. Gli Stati membri hanno piena libertà nella scelta della sanzione da applicare, la quale deve tuttavia avere carattere effettivo e dissuasivo, ma anche proporzionale. In applicazione di quest'ultimo criterio, gli Stati membri devono fare in modo che le sanzioni non siano eccessivamente severe, tali da compromettere il corretto funzionamento del mercato. In talune circostanze, gli Stati membri devono avere la possibilità di non prevedere sanzioni.
55. Come fa notare anche la Commissione nelle sue osservazioni, dal regolamento stesso non emerge che il controllo del rispetto del diritto comunitario da parte delle autorità degli Stati membri debba rappresentare l'unico meccanismo di controllo. In altre parole, il regolamento non attribuisce alcun monopolio in materia di controllo. Un siffatto monopolio non è deducibile neppure dal contesto del regolamento n. 2200/96. Sotto questo profilo il fatto che il regolamento stesso disciplini solo il controllo di diritto pubblico non è significativo. Il diritto comunitario non si fonda sulla considerazione secondo cui non è possibile procedere a un controllo privato per il solo fatto che una normativa prevede expressis verbis esclusivamente un controllo di diritto pubblico. Il diritto comunitario, sotto questo punto di vista, sembra differenziarsi dal diritto nazionale britannico che - fatte salve alcune eccezioni - non concede la possibilità di intentare un'azione civile se la violazione di una disposizione di legge nazionale comporta l'applicazione di una sanzione penale .
56. Gli obblighi imposti ai privati dall'art. 3, n. 1, del regolamento ben si prestano a una tutela nell'ambito del diritto privato. Il contenuto di tali obblighi viene infatti stabilito con precisione e non prevede eccezioni. Qualora l'autorità di uno Stato membro, nella fattispecie l'Horticultural Marketing Inspectorate, per qualsivoglia motivo, non proceda al controllo, ciò non dà diritto a un produttore o a un commerciante di prodotti ortofrutticoli di violare le norme e, quindi, di recare un danno a un terzo. Non condivido neppure il ragionamento svolto dalla High Court of Justice (England & Wales) nella sentenza pronunciata in primo grado. Detto tribunale mette in evidenza le competenze e la neutralità dell'Horticultural Marketing Inspectorate. Privilegiare gli interessi di un commerciante a scapito di quelli di un altro non rientra nei suoi compiti. Secondo la High Court, non è necessario far rispettare le disposizioni dei regolamenti nell'ambito di una controversia di diritto privato.
57. Giungo quindi alla questione formulata in precedenza se il diritto comunitario esiga che gli Stati membri interessati offrano ai privati la possibilità di imporre il controllo del rispetto delle disposizioni di un regolamento nell'ambito di un'azione civile.
58. Nelle osservazioni scritte, la Commissione stabilisce un collegamento con il diritto della concorrenza. Ai sensi degli artt. 81 e 82 CE, i privati possono adire il giudice nazionale presentando un'istanza contro un altro privato (nella maggior parte dei casi, imprese). Tale applicazione invocata da privati è considerata alla stregua di un complemento utile e necessario delle attività di controllo svolte dalla Commissione e dagli Stati membri. Stesso dicasi del controllo del rispetto delle norme di qualità applicabili ai prodotti ortofrutticoli, come nel caso di specie. Secondo la Commissione, il controllo esercitato da un privato deve riguardare una violazione che gli reca danno, ad esempio una violazione che comporta una concorrenza sleale.
59. Al pari della Commissione, rilevo un parallelo con gli artt. 81 e 82 CE. E' pacifico che i giudici nazionali sono competenti per l'applicazione degli artt. 81, n. 1, e 82 CE nell'ambito di un'azione civile tra imprese concorrenti. I giudici nazionali sono competenti anche a pronunciare la nullità di cui all'art. 81, n. 2, CE. Tali competenze si affiancano alle attività di controllo svolte dalla Commissione (e dalle autorità nazionali di controllo della concorrenza) .
60. Non vedo perché un'impresa non possa intentare un'azione civile qualora ritenga di aver subito un danno a seguito della violazione dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2200/96 da parte di un'impresa concorrente. L'art. 3, n. 1, ben si presta ad un'applicazione autonoma da parte del giudice nazionale. Infatti, come sottolineato al paragrafo 55, il contenuto dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2200/96 è definito con precisione e il mancato controllo da parte dell'organismo preposto non conferisce a un produttore o a un commerciante il diritto di violare la norma. In tal senso, l'applicazione da parte del giudice civile costituisce, come nel diritto della concorrenza, un complemento utile e necessario al controllo esercitato dall'organismo di controllo, nella fattispecie, nazionale. Non sarebbe infatti accettabile che un privato, che trae diritti dalla disposizione di un regolamento, dovesse dipendere, per far valere tale diritto, dalla disponibilità di un organismo di controllo ad eseguire le proprie funzioni.
61. Tanto meno è motivato, nel caso di specie, adottare un atteggiamento prudente, dal momento che il regolamento n. 2200/96 non prevede un margine discrezionale ampio per l'amministrazione nel concedere esoneri, comparabile alla competenza di cui dispone la Commissione nel diritto della concorrenza.
62. Le mie conclusioni sono quindi le seguenti.
63. In breve, dal diritto comunitario emerge che coloro che subiscono un danno in conseguenza della violazione della disposizione di un regolamento devono avere la possibilità di invocare il rispetto di tale disposizione dinanzi al giudice civile, naturalmente nei limiti in cui sia leso un loro interesse che il diritto comunitario mira appunto a tutelare. Solo in tal modo può essere garantito il pieno funzionamento del diritto comunitario. Il controllo da parte del giudice civile costituisce un complemento utile e necessario al controllo esercitato dalle autorità dello Stato membro.
Terza fase: la tutela giurisdizionale nell'ordinamento giuridico nazionale
64. La questione riguardo ai limiti in cui i privati possono rivolgersi al giudice nazionale per ottenere la cessazione della violazione di una norma di diritto pubblico da parte di un altro privato dipende, innanzi tutto, dal diritto procedurale nazionale. Lo stesso dicasi se una norma del diritto procedurale è inclusa in un regolamento comunitario. Infatti, ai sensi dell'art. 249 CE, i regolamenti sono direttamente applicabili negli Stati membri e formano parte integrante dell'ordinamento giuridico nazionale.
65. Nella prima fase ho esaminato la questione sottoposta dal giudice nazionale nella prospettiva dell'effetto diretto e il suo significato nei rapporti orizzontali. Ho affermato che un privato può trarre da una disposizione di un regolamento diritti che può far valere in giudizio, purché il contenuto di tale disposizione sia incondizionato e sufficientemente preciso. Tuttavia deve esistere un nesso tra l'interesse che si fa valere e la tutela offerta dalla disposizione di un regolamento. Già da tali elementi emerge che, secondo il diritto comunitario, esiste un interesse a che l'ordinamento giuridico nazionale offra un rimedio giuridico.
66. La seconda fase delle presenti conclusioni riguardava il controllo del rispetto del regolamento. Ho sottolineato che l'applicazione da parte del giudice civile rappresenta un complemento utile e necessario al controllo esercitato dalle autorità dello Stato membro. La tutela civile garantisce il corretto funzionamento del diritto comunitario. Anche da questo punto di vista il diritto comunitario esige che l'ordinamento giuridico nazionale offra un rimedio giuridico.
67. Nel caso di specie la Corte dovrà pronunciarsi in merito ai criteri imposti dal diritto comunitario al diritto procedurale nazionale su detto aspetto. Secondo una giurisprudenza costante, il diritto procedurale nazionale deve offrire tutti i mezzi atti a garantire il corretto funzionamento del diritto comunitario. Anche nella fattispecie viene quindi in esame l'effetto utile del diritto comunitario. L'esistenza di un rimedio giuridico efficace per i privati contribuisce a tale effetto utile. Detta osservazione è naturalmente valida, in primo luogo, se un privato fa uso di tale rimedio giuridico per porre fine alla violazione del diritto comunitario. Tuttavia l'esistenza di un efficace rimedio giuridico può avere anche un effetto preventivo e promuovere il rispetto del diritto comunitario.
68. I criteri posti dal diritto comunitario per poter adire il giudice nazionale da parte di un terzo interessato possono essere dedotti, in ampia misura, dai criteri applicabili per poter adire il giudice comunitario stesso. Mi soffermerò anzitutto su tale aspetto .
69. Per sua natura, la giurisprudenza della Corte riguarda principalmente decisioni. L'art. 230, quarto comma, CE prevede infatti un diritto di ricorso per qualsiasi persona fisica o giuridica contro le decisioni prese nei suoi confronti e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente ed individualmente.
70. Il giudice comunitario non riconosce ai terzi interessati un diritto generale di adire le vie legali in caso di violazione del diritto comunitario. La cosiddetta actio popularis o «class action» non è riconosciuta dalla Corte. Nella sentenza Greenpeace Council e a./Commissione, la Corte ha rammentato «la giurisprudenza costante secondo la quale un'associazione costituita per la tutela degli interessi collettivi di una categoria di soggetti singoli non può considerarsi individualmente lesa, ai sensi dell'art. 173, quarto comma, del Trattato [divenuto art. 230 CE], da un atto riguardante gli interessi generali della stessa categoria e, di conseguenza, non è legittimata ad agire per l'annullamento qualora i suoi membri non lo siano a titolo individuale» .
71. I terzi interessati sono legittimati ad agire in giudizio solo se una «decisione li concerne a causa di determinate qualità loro particolari e di una situazione di fatto che li caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, li distingue in modo analogo ai destinatari» . In base a tale giurisprudenza, un'organizzazione come Greenpeace, volta a tutelare gli interessi generali dell'ambiente, non ha possibilità di agire in giudizio. Stesso dicasi, ad esempio, di un sindacato o di un'associazione di imprese, anche se si basano sul fatto che le persone che rappresentano sono interessate individualmente dalla decisione contestata.
72. La situazione è diversa nel caso in cui un terzo interessato possa effettivamente provare l'esistenza di un concreto interesse (economico). La Corte ha chiarito la situazione dei terzi interessati in caso di decisione della Commissione in materia di aiuti concessi dagli Stati in numerose sentenze . Secondo la Corte, le decisioni adottate ai sensi dell'art. 88, n. 2, CE riguardano, oltre all'impresa beneficiaria, le imprese concorrenti di quest'ultima che abbiano svolto un ruolo attivo nell'ambito della procedura, purché la loro posizione sul mercato sia sostanzialmente danneggiata dal provvedimento di aiuto oggetto della decisione impugnata. La Corte, inoltre, ha riconosciuto che talune associazioni di operatori economici che abbiano partecipato attivamente al procedimento ai sensi dell'art. 88, n. 2, CE sono state dichiarate individualmente considerate dalla decisione, in quanto ad essa interessate nella loro qualità di negoziatrici. Le condizioni stabilite dalla Corte nelle sue sentenze si pongono su due piani. In primo luogo, deve esistere un interesse economico concreto e, in secondo luogo, un terzo interessato deve, nella fase precontenziosa precedente, aver fatto ricorso alle possibilità di cui dispone per influire sul processo decisionale. Vorrei sottolineare di nuovo che, in questa situazione specifica, il ricorso di un'associazione di imprese è ricevibile.
73. Anche nel caso di regolamenti un privato può vedersi dichiarare ricevibile il ricorso proposto. A tale proposito la sentenza Timex, riguardante il settore dell'antidumping fornisce alcune delucidazioni. Tale sentenza concerneva un ricorso volto a chiedere l'annullamento di un regolamento che istituiva un dazio antidumping sugli orologi da polso meccanici originari dell'Unione Sovietica. Il regolamento oggetto della controversia riguardava la Timex in particolare, dal momento che, come dichiarato dalla Corte, era il principale produttore di orologi meccanici nella Comunità, nonché il solo produttore rimasto con sede nel Regno Unito. Anche in questo caso il fatto che la Timex avesse sporto denuncia in una fase precedente del processo decisionale ha svolto un ruolo importante.
74. La giurisprudenza offre un'interpretazione molto restrittiva dell'interesse specifico di un terzo che lo distingue da ogni altra persona. Un buon esempio è fornito dalla sentenza pronunciata di recente dal Tribunale nella causa Sociedade Agrícola Dos Arinhos e a./Commissione . Detta causa riguardava il ricorso proposto da alcuni allevatori portoghesi di tori da combattimento contro il divieto di esportare bovini introdotto da una decisione della Commissione attinente al problema dell'encefalopatia spongiforme bovina. Il ricorso è stato giudicato irricevibile, dal momento che gli allevatori di tori da combattimento non si distinguono dagli altri operatori interessati. Anche questi allevatori avevano già sporto denuncia nel processo decisionale anteriore.
75. Da detta giurisprudenza traggo le seguenti conclusioni. Un terzo ha accesso al giudice comunitario se è in grado di provare l'esistenza di un interesse economico concreto che lo distingua, inoltre, dagli altri operatori. Deve altresì aver già fatto uso degli altri rimedi giuridici, come, nel caso di specie, l'esercizio del diritto di sporgere denuncia.
76. In tali circostanze, a mio avviso, il diritto nazionale dovrà offrire un rimedio giuridico a un terzo interessato qualora questi abbia subito un danno a seguito della violazione di una disposizione di un regolamento comunitario, purché l'interesse fatto valere sia un interesse tutelato dal regolamento. Dal diritto comunitario risulta inoltre che la persona che agisce in giudizio non possa essere oggetto di discriminazione rispetto a una persona che agisca in giudizio in un procedimento analogo ma a livello meramente nazionale. Il diritto processuale interno può prescrivere che egli provi l'esistenza di un interesse economico concreto che è tutelato da un regolamento e che lo distingue da altri operatori. Il diritto processuale nazionale può inoltre esigere che il terzo interessato abbia fatto uso in precedenza di altri rimedi giuridici.
77. Qualora il diritto processuale nazionale non soddisfi le condizioni di cui al paragrafo precedente, prevale il diritto comunitario.
78. Nelle circostanze del procedimento principale enunciate nelle presenti conclusioni, ciò significa che il diritto nazionale deve offrire a una parte, quale la Muñoz, la possibilità di adire il giudice nell'ambito di un'azione civile intentata contro un concorrente per violazione del disposto dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2200/96.
V - Conclusione
79. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale sottoposta dalla Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) nel modo seguente:
«L'art. 3, n. 1, del regolamento (CE) del Consiglio 28 ottobre 1996, n. 2200, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli, forma parte dell'ordinamento giuridico nazionale e produce effetti nei rapporti tra cittadini. Un privato può trarre da tale disposizione il diritto di ottenerne il rispetto da parte di un altro privato. A tal fine, deve tuttavia esistere un nesso tra l'interesse che si fa valere e la tutela offerta dalla disposizione del regolamento. Dal diritto comunitario emerge che colui che subisca un danno a seguito della violazione di una disposizione di un regolamento deve avere la possibilità di ottenere dal giudice civile il rispetto della disposizione stessa.
Uno Stato membro è tenuto, a tal fine, a concedere a un terzo interessato la possibilità di adire il giudice nazionale. Il diritto processuale nazionale può richiedere che egli sia in grado di provare l'esistenza di un interesse economico concreto, tutelato da un regolamento e che lo distingue dagli altri operatori. Il diritto procedurale nazionale può inoltre esigere che il terzo interessato abbia già fatto uso, in precedenza, di altri rimedi giuridici. La tutela giuridica offerta dal diritto processuale nazionale non può essere meno favorevole rispetto ai casi di azioni intentate nell'ambito di una controversia meramente nazionale».