62022CJ0160
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
26. september 2024 (
*1
)
»Appel – offentlige tjenesteydelseskontrakter – uregelmæssigheder i forbindelse med en offentlig udbudsprocedure – Europa-Kommissionens afgørelse om inddrivelse vedtaget efter kontraktens undertegnelse – retlig karakter – afgørelse, der ikke udelukkende har virkning i forbindelse med denne kontrakt – beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser – administrative foranstaltninger – udøvelse af offentligretlige beføjelser – annullationssøgsmål – artikel 263 TEUF – Unionens retsinstansers kompetence«
I de forenede sager C-160/22 P og C-161/22 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 3. marts 2022,
Europa-Kommissionen først ved B. Araujo Arce, J. Baquero Cruz og J. Estrada de Solà, som befuldmægtigede, derefter ved J. Baquero Cruz, F. Blanc, J. Estrada de Solà og P. Ortega Sánchez de Lerín, som befuldmægtigede,
appellant,
den anden part i appelsagen:
HB avocate ved L. Levi,
sagsøgt i første instans,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, K. Jürimäe, Domstolens præsident, K. Lenaerts, som fungerende dommer for Tredje Afdeling, og dommerne N. Piçarra (refererende dommer), N. Jääskinen og M. Gavalec,
generaladvokat: J. Kokott,
justitssekretær: fuldmægtig A. Lamote,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 27. september 2023,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 25. januar 2024,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har i appelskrifterne nedlagt påstand om delvis ophævelse af Den Europæiske Unions Rets domme af 21. december 2021, HB mod Kommissionen (T-795/19, herefter »den første appellerede dom«, EU:T:2021:917) og HB mod Kommissionen (T-796/19, herefter »den anden appellerede dom«, EU:T:2021:918) (herefter samlet »de appellerede domme«), hvorved Retten afviste de annullationssøgsmål, som HB havde anlagt til prøvelse af henholdsvis Kommissionens afgørelse C(2019) 7319 final af 15. oktober 2019 om nedsættelse af de beløb, som skal betales i henhold til aftale CARDS/2008/166-429, og om inddrivelse af beløb, som uretmæssigt er blevet udbetalt (herefter »CARDS-inddrivelsesafgørelsen«), og Kommissionens afgørelse C(2019) 7318 final af 15. oktober 2019 om nedsættelse af de beløb, som skal betales i henhold til aftale TACIS/2006/101-510, og om inddrivelse af beløb, som uretmæssigt er blevet udbetalt (herefter »TACIS-inddrivelsesafgørelsen« (herefter samlet »de omtvistede afgørelser«).
Retsforskrifter
Forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95
2
Artikel 1 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT 1995, L 312, s. 1) bestemmer i stk. 2:
»Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«
3
Denne forordnings artikel 2, stk. 1, fastsætter:
»Kontrol samt administrative foranstaltninger og sanktioner anvendes, i det omfang de er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af fællesskabsretten. De skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til uregelmæssigheden og have en afskrækkende virkning for at sikre den fornødne beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser.«
4
Nævnte forordnings artikel 4, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:
–
ved forpligtelse til at betale de skyldige beløb eller tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb
–
ved fuldstændig eller delvis fortabelse af den sikkerhed, der er stillet, enten til støtte for anmodningen om den indrømmede fordel eller ved modtagelsen af et forskud.«
Finansforordningen af 2002
5
Artikel 103 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT 2002, L 248, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1995/2006 af 13. december 2006 (EUT 2006, L 390, s. 1) (herefter »finansforordningen af 2002«), der blev ophævet med virkning fra den 31. december 2012, fastsatte:
»Hvis proceduren for indgåelse af en aftale viser sig at have været behæftet med væsentlige fejl, uregelmæssigheder eller svig, suspenderer institutionerne proceduren og kan træffe de foranstaltninger, der måtte være nødvendige, herunder annullering af proceduren.
Hvis det, efter at kontrakten er tildelt, viser sig, at proceduren for indgåelse af aftalen eller opfyldelsen af kontrakten har været behæftet med væsentlige fejl, uregelmæssigheder eller svig, kan institutionerne afhængigt af, hvor fremskreden proceduren er, enten undlade at indgå kontrakten eller suspendere kontraktens opfyldelse eller i givet fald bringe kontrakten til ophør.
Hvis sådanne fejl, uregelmæssigheder eller svigagtige forhold kan tilregnes kontrahenten, kan institutionerne endvidere nægte udbetaling, inddrive allerede udbetalte beløb eller opsige alle aftaler, der er indgået med den pågældende kontrahent, i et omfang, der er proportionalt med alvoren af de pågældende fejl, uregelmæssigheder eller svigagtige forhold.«
Finansforordningen af 2018
6
Med overskriften »Formålsbestemte indtægter« fastsætter artikel 21 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18. juli 2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 og afgørelse nr. 541/2014/EU og om ophævelse af forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (EUT 2018, L 193, s. 1) (herefter »finansforordningen af 2018«, i stk. 3, litra b):
»Følgende udgør interne formålsbestemte indtægter:
[...]
b)
indtægter fra tilbagebetaling i overensstemmelse med artikel 101 af uretmæssigt udbetalte beløb[.]«
7
Artikel 131 i finansforordningen af 2018 med overskriften »Suspension, ophør og nedsættelse« bestemmer følgende i stk. 2 og 4:
»2.   Hvis det efter tildelingen viser sig, at tildelingsproceduren har været behæftet med uregelmæssigheder eller svig, kan den ansvarlige anvisningsberettigede:
a)
nægte at indgå den retlige forpligtelse eller annullere tildelingen af prisen
b)
suspendere betalinger
c)
suspendere gennemførelsen af den retlige forpligtelse
d)
hvor det er relevant, bringe den retlige forpligtelse helt eller til ophør over for en eller flere modtagere.
[...]
4.   Ud over de foranstaltninger, der er omhandlet i stk. 2 og 3, kan den ansvarlige anvisningsberettigede nedsætte tilskuddet, prisen, bidraget i henhold til bidragsaftalen eller prisen i henhold til en kontrakt proportionelt med alvoren af uregelmæssighederne, svigen eller misligholdelsen af forpligtelser, herunder hvis de pågældende foranstaltninger ikke var gennemført eller var gennemført dårligt, delvist eller med forsinkelse.
[...]«
Tvistens baggrund
8
Baggrunden for de to omhandlede tvister blev fremstillet af Retten i henholdsvis den første appellerede doms præmis 1-29 og i den anden appellerede doms præmis 1-24 og kan med henblik på den foreliggende sag sammenfattes som følger.
9
Hvad angår den sag, der gav anledning til den anden appellerede dom, iværksatte Den Europæiske Union, repræsenteret ved sin delegation i Ukraine, den 25. januar 2006 et udbud med henblik på indgåelse af en kontrakt om levering af tjenesteydelser vedrørende teknisk bistand til de ukrainske myndigheder med henblik på at tilnærme den ukrainske lovgivning til EU-lovgivningen. Denne kontrakt var et led i programmet for teknisk bistand til Fællesskabet af Uafhængige Stater (TACIS), hvis formål var at fremme overgangen til markedsøkonomi og styrke demokratiet og retsstaten i partnerlandene i Østeuropa og Centralasien.
10
Den 17. juli 2006 blev aftale TACIS/2006/101-510 (herefter »TACIS-aftalen«) tildelt et konsortium, der blev koordineret af HB blandt otte tilbudsgivere, som havde afgivet tilbud. Den dertil knyttede kontrakt (herefter »TACIS-kontrakten«) blev undertegnet samme dag til en maksimal aftaleværdi på 4410000 EUR.
11
Hvad angår den sag, der gav anledning til den første appellerede dom, iværksatte Unionen, repræsenteret ved Det Europæiske Genopbygningsagentur (EAR), den 24. oktober 2007 et udbud med henblik på at indgå en aftale om levering af tjenesteydelser vedrørende teknisk bistand til Det Øverste Judicielle Råd i Serbien. Dette udbud indgik i programmet fællesskabsbistand til genopbygning, udvikling og stabilisering (CARDS), der havde til formål at yde fælleskabsbistand til landene i Sydøsteuropa med henblik på deres deltagelse Unionens stabiliserings- og associeringsproces.
12
Den 10. juni 2008 blev aftale CARDS/2008/166-429 (herefter »CARDS-aftalen«) tildelt et konsortium koordineret af HB blandt otte tilbudsgivere, der havde afgivet tilbud. Den dertil tilknyttede kontrakt (herefter »CARDS-kontrakten«), der havde en aftaleværdi på højst 1999125 EUR, blev undertegnet den 30. juli 2008.
13
Såvel CARDS-kontrakten som TACIS-kontrakten (herefter samlet »de omtvistede kontrakter«) bestemte bl.a., at ethvert spørgsmål, der ikke var omfattet af den pågældende kontrakt, skulle afgøres efter belgisk ret, og at retterne i Bruxelles (Belgien) havde enekompetence til at afgøre tvister vedrørende disse kontrakter, som ikke kunne løses i mindelighed. I tilfælde af, at Unionens medkontrahent gjorde sig skyldig i fejl, uregelmæssigheder eller svig i forbindelse med tildelingen af aftalen, fastsatte disse kontrakter, at Unionen dels kunne nægte at foretage de skyldige betalinger og/eller forholdsmæssigt inddrive allerede betalte beløb, dels opsige kontrakten, bl.a. i det tilfælde, hvor dens medkontrahent gjorde sig skyldig i alvorlige forsømmelser i forbindelse med udøvelsen af erhvervet.
14
Efter en undersøgelsesmission, der blev gennemført af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), konstaterede dette kontor i en rapport af 7. april 2009, at der forelå alvorlige uregelmæssigheder og mulige tilfælde af korruption i forbindelse med HB’s deltagelse i udbud vedrørende såvel CARDS-aftalen som TACIS-aftalen. OLAF bekræftede i de afsluttende undersøgelsesrapporter, der blev fremsendt til Kommissionen henholdsvis den 19. april 2010 og den 28. november 2011, at disse uregelmæssigheder og disse tilfælde af korruption forelå, og anbefalede, at de omtvistede kontrakter, hvis opfyldelse i mellemtiden var blevet udsat, blev opsagt, samt at de uretmæssigt udbetalte beløb blev inddrevet.
15
Den 19. marts 2013 informerede EU-delegationen i Ukraine HB om, at TACIS-kontrakten kunne betragtes som gennemført efter godkendelsen af den endelige rapport og betalingen af den endelige faktura og tilbagebetaling af bankgarantien. Den 24. maj 2018 underrettede denne delegation HB om, at den agtede at inddrive alle de beløb, der var udbetalt i henhold til denne kontrakt, svarende til et beløb på 4241507,00 EUR. Efter HB’s indsigelse bekræftede nævnte delegation denne hensigt ved skrivelse af 5. december 2018.
16
Den 15. oktober 2019 vedtog Kommissionen TACIS-inddrivelsesafgørelsen.
17
Den 11. juli 2014 meddelte EU-delegationen i Serbien, hvortil CARDS-kontrakten var blevet overført som følge af, at EAR var blevet nedlagt, HB, at den havde til hensigt at opsige denne kontrakt på grund af de alvorlige beskyldninger vedrørende den uretmæssige tildeling af CARDS-aftalen, og bekræftede denne hensigt ved skrivelse af 8. maj 2015. Den 9. november 2015 fremsendte denne delegation en indtægtsordre på 1197055,86 EUR til HB.
18
Den 15. oktober 2019 vedtog Kommissionen CARDS-inddrivelsesafgørelsen.
19
Ved de omtvistede afgørelser, der bl.a. indeholdt henvisninger til artikel 103 i finansforordningen af 2002, artikel 131 i finansforordningen af 2018 og artikel 4 i forordning nr. 2988/95, fandt Kommissionen, at procedurerne for indgåelse af CARDS og TACIS-aftalerne havde været genstand for en uregelmæssighed som omhandlet i denne artikel 103 og denne artikel 131, der kunne tilregnes de respektive konsortier, der var koordineret af HB (artikel 1). Som følge heraf blev beløbene vedrørende disse aftaler nedsat til 0 EUR (artikel 2), og alle betalinger, der var foretaget i henhold til disse aftaler, blev anset for at være udbetalt uretmæssigt og skulle inddrives (artikel 3). Det blev i disse afgørelsers artikel 5 præciseret, at de pågældende afgørelser i henhold til artikel 263 TEUF kunne »gøres til genstand for et annullationssøgsmål ved Domstolen inden for en frist på to måneder.«
Sagerne for Retten og de appellerede domme
Sag T-795/19
20
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 19. november 2019 anlagde HB sag i henhold til artikel 263 TEUF og artikel 340, stk. 2, TEUF med følgende påstande:
–
Annullation af CARDS-inddrivelsesafgørelsen.
–
Kommissionen tilpligtes at tilbagebetale alle de beløb, der eventuelt er inddrevet af denne institution på grundlag af CARDS-inddrivelsesafgørelsen, med tillæg af morarenter beregnet på grundlag af den af Den Europæiske Centralbank (ECB) anvendte rentesats, forhøjet med syv procentpoint.
–
Kommissionen tilpligtes at betale den sidste udstedte faktura på 437649,39 EUR med tillæg af morarenter beregnet på grundlag af den af ECB anvendte rentesats forhøjet med syv procentpoint.
–
Det fastslås, at bankgarantien skal frigives, og at der ydes erstatning for det økonomiske tab, der er lidt som følge af den forsinkede frigivelse af bankgarantien.
–
Kommissionen tilpligtes at betale en symbolsk erstatning på 1 EUR, »med forbehold for forhøjelse«.
–
Europa-Kommissionen tilpligtes at betale samtlige sagsomkostninger.
21
Kommissionen nedlagde følgende påstande:
–
Frifindelse for påstanden om annullation af CARDS-inddrivelsesafgørelsen, idet påstanden er ugrundet.
–
De øvrige påstande afvises eller forkastes under alle omstændigheder som ugrundede.
–
HB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
22
Ved den første appellerede dom rejste Retten af egen drift en formalitetsindsigelse, for så vidt som der var nedlagt påstand om annullation af CARDS-inddrivelsesafgørelsen. Efter i den appellerede doms præmis 67-88 at have undersøgt indholdet af denne afgørelse fastslog Retten i dommens præmis 89, at afgørelsen alene kunne have virkninger inden for rammerne af CARDS-kontrakten, og at den ikke kunne adskilles fra denne kontrakt. Retten udledte heraf i samme doms præmis 90, at CARDS-inddrivelsesafgørelsen, henset til dens art, ikke var en retsakt, der kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål på grundlag af artikel 263 TEUF. Retten afviste således påstanden om annullation af denne afgørelse. For så vidt som det nævnte søgsmål tilsigtede, at Unionen blev pålagt et ansvar uden for kontraktforhold, frifandt Retten i den første appellerede doms præmis 97-103 i øvrigt Kommissionen, idet en sådan påstand er ugrundet. Endelig fandt Retten i dommens præmis 107 og 108, at nævnte afgørelses artikel 5 i det foreliggende havde forårsaget tvisten, og pålagde derfor Kommissionen ligeledes at betale HB’s omkostninger, selv om denne have tabt sagen.
Sag T-796/19
23
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 19. november 2019 anlagde HB sag i henhold til artikel 263 TEUF og artikel 340, stk. 2, TEUF med følgende påstande:
–
Annullation af TACIS-inddrivelsesafgørelsen.
–
Kommissionen tilpligtes at tilbagebetale alle de beløb, der eventuelt er inddrevet af denne institution på grundlag af TACIS-inddrivelsesafgørelsen, med tillæg af morarenter beregnet på grundlag af den af ECB anvendte rentesats, forhøjet med syv procentpoint.
–
Kommissionen tilpligtes at betale en symbolsk erstatning på 1 EUR, »med forbehold for forhøjelse«.
–
Europa-Kommissionen tilpligtes at betale samtlige sagsomkostninger.
24
Kommissionen nedlagde følgende påstande:
–
Frifindelse for påstanden om annullation af TACIS-inddrivelsesafgørelsen, idet påstanden er ugrundet.
–
Påstanden om erstatning afvises eller forkastes i sin helhed som ugrundet.
–
HB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
25
Ved den anden appellerede dom rejste Retten af egen drift en formalitetsindsigelse, for så vidt som der var nedlagt påstand om annullation af TACIS-inddrivelsesafgørelsen. Efter i den appellerede doms præmis 62-85 at have undersøgt indholdet af denne afgørelse fastslog Retten i denne doms præmis 86, at afgørelsen alene kunne have virkninger inden for rammerne af TACIS-kontrakten, og at den ikke kunne adskilles fra denne kontrakt. Retten udledte heraf i samme doms præmis 87, at TACIS-inddrivelsesafgørelsen, henset til dens art, ikke var en retsakt, der kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål på grundlag af artikel 263 TEUF. Retten afviste følgelig påstanden om annullation af denne afgørelse. For så vidt som det nævnte søgsmål tilsigtede, at Unionen blev pålagt et ansvar uden for kontraktforhold, frifandt Retten i den anden appellerede doms præmis 93-99 i øvrigt Kommissionen, idet en sådan påstand er ugrundet. Endelig fandt Retten i denne doms præmis 103 og 104, at nævnte afgørelses artikel 5 i det foreliggende havde forårsaget tvisten, og pålagde derfor Kommissionen ligeledes at betale HB’s omkostninger, selv om denne have tabt sagen.
Parternes påstande for Domstolen
26
Kommissionen har i sit appelskrift i sag C-160/22 P nedlagt følgende påstande:
–
Den første appellerede dom ophæves, for så vidt som den afviste HB’s annullationssøgsmål til prøvelse af CARDS-inddrivelsesafgørelsen og pålagde Kommissionen at betale sagsomkostningerne, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.
–
Sagen hjemvises til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse om sagens realitet i forhold til annullationssøgsmålet og om sagsomkostningerne.
–
HB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
27
Kommissionen har i sit appelskrift i sag C-161/22 P nedlagt følgende påstande:
–
Den anden appellerede dom ophæves, for så vidt som den afviste HB’s annullationssøgsmål til prøvelse af TACIS-inddrivelsesafgørelsen og pålagde Kommissionen at betale sagsomkostningerne, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.
–
Sagen hjemvises til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse om sagens realitet i forhold til annullationssøgsmålet og om sagsomkostningerne.
–
HB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
28
HB har i sit svarskrift vedrørende de to appeller nedlagt følgende påstande:
–
De to appeller forkastes.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
29
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 11. maj 2022 er sagerne C-160/22 P og C-161/22 P blevet forenet med henblik på retsforhandlingernes skriftlige og mundtlige del samt dommen.
Appellerne
30
Kommissionen har til støtte for appellerne i sagerne C-160/22 P og C-161/22 P fremsat tre anbringender, der ifølge denne institution er »nært forbundne«, eftersom de artikler, der indeholder de omtvistede afgørelser, udgør en uadskillelig enhed, som ville være uden retlig betydning uden nogen af disse artikler.
Formaliteten
Parternes argumenter
31
HB har gjort gældende, at for så vidt som de søgsmål, der er anlagt til prøvelse af de anfægtede afgørelser, er blevet afvist af Retten, kan de appeller, som Kommissionen har iværksat, ikke antages til realitetsbehandling, idet denne institution ikke, end ikke delvist, har tabt sagerne i første instans, således som det kræves i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
32
Kommissionen har heroverfor anført, at for så vidt som Retten afviste søgsmålene anlagt til prøvelse af de omtvistede afgørelser fra realitetsbehandling, har Kommissionen tabt sagen for så vidt angår påstanden om, at disse søgsmål forkastes som ugrundede, hvilket forudsætter Rettens kompetence og dermed, at de nævnte søgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Domstolens bemærkninger
33
I henhold til artikel 56, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan appel iværksættes af enhver part, som helt eller delvis ikke har fået medhold.
34
Som anført i denne doms præmis 21 og 24 nedlagde Kommissionen i den foreliggende sag i første instans påstand om frifindelse i de annullationssøgsmål, der var anlagt til prøvelse af de omtvistede afgørelser, idet disse søgsmål er ugrundede.
35
Ved at afvise disse søgsmål forkastede Retten imidlertid den forudsætning om denne retsinstans kompetence til at påkende de nævnte søgsmål, som Kommissionens ræsonnement hvilede på. Det må derfor fastslås, at Kommissionen ikke fik medhold i første instans.
36
Det følger heraf, at appellerne i sagerne C-160/22 P og C-161/22 P kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
Parternes argumenter
37
Med de tre appelanbringender i sagerne C-160/22 P og C-161/22 P, der vedrører henholdsvis den første appellerede doms præmis 67-90 og den anden appellerede doms præmis 62-87, som på grund af deres indbyrdes sammenhæng skal behandles samlet, har Kommissionen foreholdt Retten, at den fejlagtigt »kontraktliggjorde« de offentligretlige beføjelser, som denne institution er tillagt ved bl.a. artikel 103 i finansforordningen af 2002, hvorved den kan fastslå uregelmæssigheder, som en offentlig kontrakt er behæftet med, og derefter nedsætte denne kontrakts pris og inddrive de uretmæssigt udbetalte beløb.
38
Kommissionen har for det første gjort gældende, at Retten »forstyrrer Unionens retssystem«, idet den i den første appellerede doms præmis 75 og 76 og i den anden appellerede doms præmis 70 og 71 fastslog, at de omtvistede kontrakter »absorberede« de offentligretlige foranstaltninger, der blev vedtaget på grundlag af bestemmelserne i denne artikel 103, sammenholdt med artikel 4 i forordning nr. 2988/95, der er omhandlet i de omtvistede afgørelsers artikel 1-3, med den følge, at disse foranstaltninger blev underlagt den retslige prøvelse ved den ret, som skal træffe afgørelse om kontraktforholdet. Ved ikke at tage hensyn til disse afgørelsers retlige karakter og ved alene at støtte sig på den omstændighed, at en kontrakt var blevet undertegnet inden vedtagelsen af de nævnte afgørelser, tilsidesatte Retten dom af 16. juli 2020, ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 69-72).
39
Ved i den første appellerede doms præmis 76 og 77 samt i den anden appellerede doms præmis 71 og 72 at fastslå, at de omtvistede afgørelser efter deres art er »kontraktmæssige«, selv om de var udtryk for offentligretlige beføjelser, handlede Retten ligeledes i strid med »ånden og ordlyden« i forordning nr. 2988/95 og finansforordningerne af 2002 og 2018 og ændrede selve arten af de beføjelser, som EU-lovgiver havde tillagt Kommissionen.
40
Desuden fordrejede Retten disse beføjelser, idet den i den første appellerede doms præmis 77 og i den anden appellerede doms præmis 72 fastslog, at Kommissionen skulle gøre disse beføjelser gældende for den ret, som skal træffe afgørelse om kontraktforholdet. En forvaltning, der skal henvende sig til den ret, som skal træffe afgørelse om kontraktforholdet, og afvente dennes dom for at suspendere et kontraktforhold, i forbindelse med hvilken denne forvaltning mistænker, at der foreligger svig, kan ikke bekæmpe svig og uregelmæssigheder effektivt. Dette er ligeledes i strid med artikel 325, stk. 1, TEUF.
41
For det andet begik Retten ifølge Kommissionen i den første appellerede doms præmis 78 og 86 samt i den anden appellerede doms præmis 73 og 83 retlige fejl ved at kvalificere de omtvistede afgørelsers artikel 1, 2 og 3 som »kontraktmæssige« foranstaltninger eller handlinger. Retten tilsidesatte således den kompetence, der tilkommer Kommissionens til ensidigt at fastsætte, hvad der udgør en uregelmæssighed, selv når denne er begået under den administrative fase forud for indgåelsen af kontrakten. I øvrigt har de foranstaltninger, som Kommissionen ved denne lejlighed eller senere kan vedtage i medfør af bl.a. artikel 103 i finansforordningen af 2002 eller artikel 131 i finansforordningen af 2018, ikke til formål at erstatte en kontraktmæssig skade. Desuden er inddrivelsen af udbetalte beløb på grundlag af uregelmæssighedens alvor, som fastsat i denne artikel 131, en foranstaltning, der ikke indgår i den kontraktmæssige ramme. Endvidere kan nedsættelsen af beløbet vedrørende aftalen til 0 EUR og den fuldstændige inddrivelse af det udbetalte beløb ikke anses for at være direkte konsekvenser af konstateringen af, at HB i sin egenskab af medkontrahent har begået uregelmæssigheder, som har påvirket tildelingen af TACIS og CARDS-aftalerne og dermed indgåelsen af de omtvistede kontrakter.
42
Kommissionen har endvidere foreholdt Retten, at den i den første appellerede doms præmis 73 og i den anden appellerede doms præmis 68 fastslog, at Kommissionen »i det væsentlige havde til hensigt at godtgøre, at der forelå en mangel ved indgåelsen af kontrakten«, selv om det fremgår af indholdet af de omtvistede afgørelser, at den havde til hensigt at vedtage foranstaltninger, der henhørte under udøvelsen af denne institutions offentligretlige beføjelser, med henblik på at beskytte Unionens finansielle interesser.
43
Ifølge Kommissionen har Retten, for så vidt som HB på det tidspunkt, hvor uregelmæssighederne blev begået, højst havde status som tilbudsgiver, ligeledes begået en retlig fejl i den første appellerede doms præmis 79 og i den anden appellerede doms præmis 74, idet den henviste til de væsentlige uregelmæssigheder, som HB havde begået »i sin egenskab af medkontrahent«.
44
Endelig fastslog Retten med urette i den første appellerede doms præmis 80 og 81 samt i den anden appellerede doms præmis 77 og 78, at Kommissionen kunne træffe inddrivelsesforanstaltningerne som foranstaltninger til opfyldelse af de omtvistede kontrakter, og at de foranstaltninger, der er omhandlet i de omtvistede afgørelsers artikel 2 og 3, består i en »konstatering af, at kontrakten er opsagt med den konsekvens, at kontrakten annulleres«. Retten sammenblandede således begreberne opsigelse og annullation ex tunc af kontrakterne samt deres virkninger. Under alle omstændigheder fastsætter forordning nr. 2988/95 i artikel 4 hverken ugyldighed eller opsigelse af kontrakten som betingelse for anvendelse af administrative inddrivelsesforanstaltninger. Artikel 131, stk. 4, i finansforordningen af 2018 gør heller ikke vedtagelsen af en foranstaltning om prisnedsættelse betinget af en opsigelse eller af en anden foranstaltning af kontraktmæssig art.
45
HB har heroverfor anført, at Kommissionen har tillagt de appellerede domme en rækkevidde, som de ikke har. Rettens ræsonnement i den første appellerede doms præmis 72 og i den anden appellerede doms præmis 67, hvorefter de beføjelser, som Kommissionen har i henhold til finansforordningen af 2002 eller andre bestemmelser i den afledte ret, fra tidspunktet for kontraktens undertegnelse indgår som led i et kontraktforhold, er på ingen måde ny eller forstyrrer Unionens retssystem. Dels følger det af dom af 16. juli 2020, ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 67), at selv om finansforordningerne og forordning nr. 2988/95 tillægger Kommissionen beføjelse til at tvinge en kontrahent til at opfylde sine finansielle forpligtelser, er den omstændighed, at der foreligger en kontrakt, til hinder for, at Kommissionen udøver de beføjelser, som disse forordninger tillægger den, på en ensidig måde. Dels følger det af den pågældende doms præmis 73, at selv om vedtagelsen af en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, henhører under Kommissionens udøvelse af sine offentligretlige beføjelser, overskrider denne institution sin kompetence ved at vedtage en sådan afgørelse, når der foreligger et kontraktforhold, og når Unionens retsinstanser ikke udgør de retsinstanser, som skal træffe afgørelse om kontraktforholdet.
46
Det fremgår endvidere af dom af 9. september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen (C-506/13 P, EU:C:2015:562, præmis 21), at Kommissionen, såfremt den vælger at tildele finansielle bidrag gennem kontrakter i henhold til artikel 272 TEUF, er forpligtet til at holde sig inden for denne ramme. Ifølge HB betyder den omstændighed, at Kommissionen har ønsket at udøve sin egen kompetence, således ikke, at den kan gøre dette, eller at den ved at gøre dette udøver sine kompetencer uden for den kontraktmæssige sfære.
47
Endelig har HB gjort gældende, at Retten med rette kvalificerede HB som kontraherende part og af de grunde, der er anført i den første appellerede doms præmis 67-78 og i den anden appellerede doms præmis 62-73, fastslog, at uregelmæssighederne skal vurderes inden for rammerne af kontraktforholdet, idet de anfægtede afgørelser blev vedtaget efter indgåelsen af de omtvistede kontrakter. Det samme gælder kvalificeringen af den foretagne nedsættelse af beløbene vedrørende aftalerne til 0 EUR som en annullation af kontrakterne med tilbagevirkende kraft og konstateringen af, at opsigelsen bevirker, at kontrakternes bindende virkninger annulleres ex tunc. Det følger af artikel 103 i finansforordningen af 2002, at den indgåede kontrakt opsiges med eller uden inddrivelse af allerede udbetalte beløb. I det foreliggende tilfælde besluttede Kommissionen at inddrive hele det allerede udbetalte beløb, hvilket svarer til en opsigelse af kontrakterne.
Domstolens bemærkninger
48
Det bemærkes, at et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF generelt kan anlægges til prøvelse af alle retsakter, der vedtages af EU-institutionerne, uanset deres art eller form, som er bestemt til at afføde retsvirkninger, der kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af sidstnævntes retsstilling. Unionens retsinstanser er imidlertid ikke kompetente til at påkende et sådant søgsmål, når sagsøgerens retsstilling udelukkende indgår som led i et kontraktforhold, der er reguleret af den nationale lovgivning, som de kontraherende parter har valgt (dom af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen, C-506/13 P, EU:C:2015:562, præmis 16 og 18, og domme af 16.7.2020, Inclusion Alliance for Europe mod Kommissionen, C-378/16 P, EU:C:2020:575, præmis 71 og 72, og ADR Center mod Kommissionen, C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 62 og 63).
49
For det første præciseres det nemlig i artikel 274 TEUF, at de tvister, i hvilke Unionen er part, ikke af den grund er unddraget de nationale dømmende myndigheders kompetence. For det andet fremgår det af artikel 272 TEUF, at Domstolen kun har kompetence til at træffe afgørelse i tvister, der udspringer af en af Unionen eller en på dens vegne indgået offentligretlig eller privatretlig aftale, hvis denne aftale indeholder en voldgiftsbestemmelse herom.
50
Det følger heraf, at hvis Unionens retsinstanser, når der ikke foreligger en voldgiftsbestemmelse, anså sig for kompetente til at påkende en tvist om annullation af retsakter, der udelukkende indgår i en kontraktmæssig ramme, risikerer de ikke kun at fratage artikel 272 TEUF enhver effektiv virkning, men også at udvide deres retslige kompetence ud over de grænser, der er fastsat i artikel 274 TEUF (jf. i denne retning dom af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen, C-506/13 P, EU:C:2015:562, præmis 19, og domme af 16.7.2020, Inclusion Alliance for Europe mod Kommissionen, C-378/16 P, EU:C:2020:575, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis, og ADR Center mod Kommissionen, C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 63 og 64).
51
Når der foreligger en kontrakt mellem sagsøgeren og en af EU-institutionerne, kan der kun anlægges sag ved Unionens retsinstanser på grundlag af artikel 263 TEUF, hvis den anfægtede akt har til formål at afføde bindende retsvirkninger, der ligger uden for det kontraktmæssige forhold mellem parterne, og som indebærer udøvelse af offentligretlige beføjelser, som er tillagt den kontraherende institution i sin egenskab af administrativ myndighed (dom af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen, C-506/13 P, EU:C:2015:562, præmis 20, og af 16.7.2020, Inclusion Alliance for Europe mod Kommissionen, C-378/16 P, EU:C:2020:575, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis).
52
I det tilfælde, hvor en institution vælger at tildele finansielle bidrag gennem kontrakter inden for rammerne af artikel 272 TEUF, er den forpligtet til at holde sig inden for denne ramme. Det påhviler den således i sine relationer med sine medkontrahenter bl.a. at undgå at anvende tvetydige formuleringer, der kan opfattes af medkontrahenterne som henhørende under de ensidige beslutningsbeføjelser, der overskrider kontraktvilkårene (dom af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen, C-506/13 P, EU:C:2015:562, præmis 21).
53
I det foreliggende tilfælde fastslog Retten i den første appellerede doms præmis 71 og 72 og i den anden appellerede doms præmis 66 og 67, at med forbehold af udbudsprocedurernes administrative karakter indgår de beføjelser, som den ordregivende myndighed er tillagt ved bestemmelser i afledt ret, fra tidspunktet for kontraktens undertegnelse som led i et kontraktforhold.
54
I den første appellerede doms præmis 75 og 76 samt i den anden appellerede doms præmis 70 og 71 forkastede Retten på grundlag af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 51, Kommissionens argument om, at de omtvistede afgørelser alene af den grund, at de indeholder henvisninger til navnlig artikel 103 i finansforordningen af 2002, artikel 131 i finansforordningen af 2018 og artikel 4 i forordning nr. 2988/95, helt eller delvist henhører under den administrative sfære. Retten fastslog, at selv hvis det antages, at disse bestemmelser under visse betingelser bemyndiger Kommissionen til at vedtage foranstaltninger, der henhører under udøvelsen af offentligretlige beføjelser, er dette ikke tilstrækkeligt til uden videre at udelukke disse foranstaltninger fra den kontraktmæssige ramme, eftersom det er som følge af tilsidesættelser, som tilregnes en part, der har indgået et kontraktforhold med Unionen, at de nævnte bestemmelser er blevet gennemført.
55
Retten fastslog under disse betingelser – efter i den første appellerede doms præmis 80 og i den anden appellerede doms præmis 75 at have bemærket, at de omtvistede afgørelser blev vedtaget på et tidspunkt, hvor parterne var forpligtede over for hinanden i henhold til de omtvistede kontrakter, og at disse parter allerede havde opfyldt en væsentlig del af, eller endog alle, deres respektive forpligtelser – i den første appellerede doms præmis 89 og 90 samt i den anden appellerede doms præmis 86 og 87, at disse afgørelser udelukkende kunne afføde virkninger, der henhørte under disse kontrakter, at de ikke kunne udskilles herfra, og at de derfor ikke henhørte under den kategori af retsakter, der kan påstås annulleret af Unionens retsinstanser i henhold til artikel 263 TEUF.
56
Som Kommissionen med rette har gjort gældende, tilsidesatte Retten ved at træffe en sådan afgørelse den praksis fra Domstolen, der er nævnt i nærværende doms præmis 48-52.
57
Som det navnlig fremgår af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 48 og 51, kan sagsøgeren nemlig ikke anlægge et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, hvis den pågældendes retsstilling udelukkende indgår som led i et kontraktforhold, der er reguleret af den nationale lovgivning, som de kontraherende parter har valgt. Når der foreligger en kontrakt mellem sagsøgeren og en af Unionens institutioner, kan et sådant søgsmål følgelig kun anlægges ved Unionens retsinstanser på den dobbelte betingelse, at den anfægtede akt har til formål at afføde bindende retsvirkninger, der dels ligger uden for det kontraktmæssige forhold mellem parterne, dels indebærer udøvelse af offentligretlige beføjelser, som er tillagt den kontraherende institution i sin egenskab af administrativ myndighed.
58
I det foreliggende tilfælde må det fastslås, at de omtvistede afgørelser indebærer udøvelse af offentligretlige beføjelser, og at de ikke udelukkende indgår som led i et kontraktforhold.
59
For det første havde Kommissionen nemlig med disse afgørelser, som blev vedtaget på grundlag af bl.a. artikel 103 i finansforordningen af 2002, artikel 131 i finansforordningen af 2018 og artikel 4 i forordning nr. 2988/95, til hensigt at afhjælpe uregelmæssigheder som omhandlet i sidstnævnte forordnings artikel 1, stk. 2, som påvirkede forløbet af procedurerne for indgåelse af TACIS og CARDS-aftalerne, og som således blev begået inden indgåelsen af de omtvistede kontrakter.
60
For det andet havde de nævnte afgørelser ikke til formål at sanktionere en mangelfuld opfyldelse af de omtvistede kontrakter, men at drage konsekvenserne af HB’s manglende overholdelse af ligebehandlingsprincippet under procedurerne for indgåelse af TACIS og CARDS-aftalerne, hvilke procedurer var administrative, som Retten med rette fremhævede i henholdsvis den første appellerede doms præmis 71 og i den anden appellerede doms præmis 66.
61
For det tredje fremgår det af ordlyden af de omtvistede afgørelser, at Kommissionen havde til hensigt at inddrive beløb fra HB, som den fandt var blevet udbetalt uretmæssigt til denne. Idet Kommissionen ikke begrundede tilbagebetalingen af disse beløb med alvoren af den lidte skade, men med alvoren af den uregelmæssighed, som HB havde begået under proceduren for indgåelse af TACIS og CARDS-aftalerne, havde denne institution i overensstemmelse med artikel 2 i forordning nr. 2988/95 til hensigt at pålægge HB en administrativ foranstaltning, der var effektiv, forholdsmæssig og afskrækkende med henblik på at sikre en passende retlig beskyttelse af Unionens finansielle interesser.
62
I dette perspektiv har Kommissionen i øvrigt i sine appelskrifter præciseret, at de beløb, der var udbetalt uretmæssigt til HB, skulle genanvendes til den foranstaltning eller det program, der oprindeligt var planlagt, for så vidt som de udgør formålsbestemte indtægter som omhandlet i artikel 21, stk. 3, litra b), i finansforordningen af 2018, og for så vidt som de i denne forbindelse tilbageføres til den oprindelige budgetpost for at kunne genanvendes.
63
For det fjerde og i modsætning til, hvad Retten fastslog i den første appellerede doms præmis 80 og i den anden appellerede doms præmis 75, kan det tidsmæssige aspekt af de af Kommissionen vedtagne foranstaltninger, dvs. den omstændighed, at disse foranstaltninger træffes før eller efter tildelingen af en aftale og dermed før eller efter indgåelsen af de omhandlede kontrakter, ikke udgøre den afgørende faktor, der skal tages i betragtning med henblik på at fastslå, om en tvist efter sin art er kontraktmæssig eller ikke-kontraktmæssig.
64
Tværtimod er den afgørende omstændighed, at de omtvistede afgørelser sanktionerer en uregelmæssighed, der er begået før indgåelsen af de omtvistede kontrakter, og at de ikke vedrører opfyldelsen af disse kontrakter. I denne sammenhæng er det uden betydning, om de kontraherende parter allerede har opfyldt en væsentlig del af, endog alle, deres respektive forpligtelser, eller om de nævnte afgørelser har indvirkning på opfyldelsen af de omtvistede kontrakter. Navnlig bemærkes, at den omstændighed, at en væsentlig del af kontrakten allerede er blevet opfyldt, ganske vist kan have betydning for den materielle vurdering af proportionaliteten af den afgørelse, hvorved der anordnes inddrivelse af alle de beløb, som efter Kommissionens opfattelse uretmæssigt er blevet tildelt medkontrahenten. Denne omstændighed påvirker derimod på ingen måde vurderingen af, om denne afgørelse efter sin art er administrativ eller kontraktmæssig.
65
I realiteten skal den dobbelte betingelse, der er nævnt i denne doms præmis 57, og dermed kompetencen til at påkende en tvist mellem Kommissionen og dennes medkontrahent, undersøges med udgangspunkt i det af Kommissionen forfulgte formål. Hvis denne institution søger at opnå opfyldelse af kontrakten, skal sagen indbringes for den ret, som skal træffe afgørelse om kontraktforholdet. Hvis Kommissionen derimod ønsker at sikre beskyttelsen af Unionens finansielle interesser og til dette formål udøver de beføjelser, som den er tillagt ved såvel forordning nr. 2988/95 som den finansforordning, der finder tidsmæssig anvendelse, skal sagen anlægges ved Unionens retsinstanser.
66
Under disse omstændigheder skal de omtvistede afgørelser kvalificeres som »anfægtelige retsakter« som omhandlet i artikel 263 TEUF, således at et søgsmål med henblik på annullation af disse afgørelser skal anlægges ved Unionens retsinstanser.
67
Det skal følgelig fastslås, at Retten begik en retlig fejl ved i de appellerede domme at fastslå, at de omtvistede afgørelser indgik i kontraktforhold.
68
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal appellen tages til følge, og de appellerede domme skal derfor ophæves.
Sagen for Retten
69
I overensstemmelse med artikel 61, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol ophæver Domstolen den af Retten trufne afgørelse, hvis appellanten gives medhold. Domstolen kan herefter selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse.
70
Da sagerne ikke er moden til påkendelse, bør de hjemvises til Retten.
Sagsomkostninger
71
Da sagerne hjemvises til Retten, bør afgørelsen om sagsomkostningerne i appelsagen udsættes.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):
1)
Den Europæiske Unions Rets domme af 21. december 2021, HB mod Kommissionen (T-795/19, EU:T:2021:917) og HB mod Kommissionen (T-796/19, EU:T:2021:918), ophæves.
2)
Sagerne hjemvises til Den Europæiske Unions Ret.
3)
Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.