62015CC0444
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 8ης Σεπτεμβρίου 2016 (
1
)
Υπόθεση C‑444/15
Associazione Italia Nostra Onlus
κατά
Comune di Venezia κ.λπ.
[αίτηση του Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (περιφερειακού διοικητικού δικαστηρίου του Veneto, Ιταλία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Περιβάλλον — Περιβαλλοντικές επιπτώσεις ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων — Υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος κατά τα άρθρα 191 ΣΛΕΕ και 37 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων — Υποχρέωση εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει της οδηγίας 2001/42/ΕΚ στις περιπτώσεις που απαιτείται εκτίμηση επιπτώσεων βάσει της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ — Ερμηνεία της έννοιας “μικρές περιοχές σε τοπικό επίπεδο”»
I – Εισαγωγή
1.
Η υπό εξέταση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αποβλέπει στην περαιτέρω συγκεκριμενοποίηση του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων (
2
) (στο εξής: οδηγία ΣΕΠΕ, όπου η συντομογραφία ΣΕΠΕ σημαίνει «στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων»). Επιπλέον, η αίτηση αυτή παρέχει στο Δικαστήριο την ευκαιρία να εκφέρει, μετά από πολύ καιρό, εκ νέου κρίση επί του σκοπού της Ένωσης ο οποίος συνίσταται στην επιδίωξη υψηλού επιπέδου προστασίας στον τομέα του περιβάλλοντος.
2.
Αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης αποτελεί ένα σχέδιο κατασκευαστικού έργου στη λιμνοθάλασσα της Βενετίας. Μολονότι για το έργο αυτό διενεργήθηκε εκτίμηση των επιπτώσεών του βάσει της οδηγίας περί οικοτόπων (
3
), εντούτοις οι ιταλικές αρχές αποφάσισαν, στο πλαίσιο προκαταρκτικής εκτιμήσεως, ότι δεν απαιτείται στρατηγική εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει της οδηγίας ΣΕΠΕ, επειδή θίγεται μόνο μια μικρή περιοχή σε τοπικό επίπεδο και το σχέδιο δεν αναμένεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Σε τέτοιες περιπτώσεις δεν απαιτείται, κατά την οδηγία ΣΕΠΕ, στρατηγική εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
3.
Το αιτούν δικαστήριο αμφιβάλλει κατ’ αρχάς αν η εν λόγω εξαίρεση από την υποχρέωση στρατηγικής εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων συνάδει με το επιτασσόμενο από το δίκαιο της Ένωσης υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος, γεγονός το οποίο θέτει ενδιαφέροντα ζητήματα όσον αφορά ειδικότερα τη δυνατότητα δικαστικής επιδιώξεως της υλοποιήσεως του εν λόγω σκοπού της πολιτικής της Ένωσης.
4.
Επικουρικώς, το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες ορισμένα σχέδια και προγράμματα, μολονότι υπόκεινται σε εκτίμηση βάσει της οδηγίας περί οικοτόπων, είναι δυνατό, βάσει της σχετικής διατάξεως της οδηγίας ΣΕΠΕ, να εξαιρεθούν από την υποχρέωση πλήρους στρατηγικής εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων. Εν προκειμένω, τίθεται πρωτίστως ζήτημα ορισμού της έννοιας «μικρές περιοχές σε τοπικό επίπεδο».
II – Το νομικό πλαίσιο
Α – Το δίκαιο της Ένωσης
1. Το πρωτογενές δίκαιο
5.
Το άρθρο 191, παράγραφος 2, της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (
4
) (στο εξής: ΣΛΕΕ) καθορίζει τις βασικές αρχές της περιβαλλοντικής πολιτικής της Ένωσης:
«Η πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος αποβλέπει σε υψηλό επίπεδο προστασίας και λαμβάνει υπόψη την ποικιλομορφία των καταστάσεων στις διάφορες περιοχές της Ένωσης. Στηρίζεται στις αρχές της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης, της επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος, κατά προτεραιότητα στην πηγή, καθώς και στην αρχή “ο ρυπαίνων πληρώνει”.»
6.
Το άρθρο 3, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (
5
) (στο εξής: ΣΕΕ) καθορίζει παρόμοιους σκοπούς σε συνάρτηση με την προστασία του περιβάλλοντος:
«[Η Ένωση] εργάζεται για την αειφόρο ανάπτυξη της Ευρώπης με γνώμονα την ισόρροπη οικονομική ανάπτυξη και τη σταθερότητα των τιμών, την κοινωνική οικονομία της αγοράς με υψηλό βαθμό ανταγωνιστικότητας, με στόχο την πλήρη απασχόληση και την κοινωνική πρόοδο, και το υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος.»
7.
Επίσης και το άρθρο 37 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (
6
) (στο εξής: Χάρτης) ορίζει, όσον αφορά την περιβαλλοντική πολιτική, τα εξής:
«Το υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και η βελτίωση της ποιότητάς του πρέπει να ενσωματώνονται στις πολιτικές της Ένωσης και να διασφαλίζονται σύμφωνα με την αρχή της αειφόρου ανάπτυξης.»
2. Η οδηγία περί οικοτόπων
8.
Το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων θεσπίζει υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων σε ευρωπαϊκές ζώνες διατηρήσεως:
«Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη.»
3. Η οδηγία ΣΕΠΕ
9.
Στην αιτιολογική σκέψη 10 της οδηγίας ΣΕΠΕ γίνεται αναφορά στη σχέση της με την οδηγία περί οικοτόπων:
«Όλα τα σχέδια και προγράμματα […] για τα οποία απαιτείται εκτίμηση βάσει της […] [οδηγίας περί οικοτόπων], ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και θα πρέπει κατά κανόνα να υποβάλλονται σε συστηματική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Όταν καθορίζουν τη χρήση μικρών περιοχών σε τοπικό επίπεδο ή επιφέρουν ήσσονες τροποποιήσεις στα προαναφερόμενα σχέδια ή προγράμματα, θα πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση μόνον εφόσον τα κράτη μέλη αποφασίζουν ότι ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.»
10.
Κατά το άρθρο 1 της οδηγίας ΣΕΠΕ, η εν λόγω οδηγία έχει σκοπό να διασφαλίσει την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων (ορισμένων) σχεδίων και προγραμμάτων τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, τούτο δε κατά την προετοιμασία και πριν από τη θέσπισή τους. Η οδηγία καθορίζει τις ελάχιστες προϋποθέσεις για την εκπόνηση περιβαλλοντικής μελέτης, τη διεξαγωγή διαβουλεύσεων, τη συνεκτίμηση των αποτελεσμάτων της εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, καθώς και την παροχή πληροφοριών σχετικά με την απόφαση η οποία εκδίδεται κατόπιν της εκτιμήσεως.
11.
Βασιζόμενο στην αιτιολογική σκέψη 10, το άρθρο 3 της οδηγίας ΣΕΠΕ καθορίζει το πεδίο εφαρμογής της στρατηγικής εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων:
«1.
Πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, σύμφωνα με τα άρθρα 4 έως 9, για σχέδια και προγράμματα που αναφέρονται στις παραγράφους 2 έως 4, και τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
2.
Με την επιφύλαξη της παραγράφου 3, πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων για όλα τα σχέδια και προγράμματα:
α)
[…]
β)
για τα οποία, λόγω των συνεπειών που ενδέχεται να έχουν σε ορισμένους τόπους, απαιτείται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με τα άρθρα 6 και 7 της […] [οδηγίας περί οικοτόπων].
3.
Τα αναφερόμενα στην παράγραφο 2 σχέδια και προγράμματα που καθορίζουν τη χρήση μικρών περιοχών σε τοπικό επίπεδο […] υποβάλλονται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων μόνον όταν τα κράτη μέλη αποφασίζουν ότι ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
4.
[…]
5.
Τα κράτη μέλη αποφασίζουν κατά πόσον τα σχέδια και προγράμματα που αναφέρονται στις ανωτέρω παραγράφους 3 και 4, ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον είτε εξετάζοντας χωριστά κάθε περίπτωση είτε καθορίζοντας συγκεκριμένους τύπους σχεδίων και προγραμμάτων είτε συνδυάζοντας τις δύο αυτές προσεγγίσεις. Προς το σκοπό αυτό τα κράτη μέλη λαμβάνουν υπόψη σε κάθε περίπτωση τα κατάλληλα κριτήρια που εκτίθενται στο παράρτημα ΙΙ προκειμένου να διασφαλίζεται ότι τα σχέδια και προγράμματα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον καλύπτονται από την παρούσα οδηγία.
6.
[…]»
12.
Στο παράρτημα II παρατίθενται ορισμένα κριτήρια για τον καθορισμό της ενδεχόμενης σημασίας των περιβαλλοντικών επιπτώσεων κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 5, της οδηγίας ΣΕΠΕ.
Β – Η εθνική νομοθεσία
13.
Η Ιταλική Δημοκρατία μετέφερε την οδηγία ΣΕΠΕ στην εθνική έννομη τάξη με το Decreto legislativo αριθ. 152 της 3ης Απριλίου 2006. Η εθνική ρύθμιση αναπαράγει το γράμμα της οδηγίας· ειδικότερα, ούτε αυτή περιλαμβάνει ορισμό της έννοιας «μικρές περιοχές σε τοπικό επίπεδο». Η εθνική νομολογία ανέπτυξε για τον σκοπό αυτόν κατώτατα όρια, με κριτήριο τη χωρική έκταση του έργου, τα οποία αντιστοιχούν, όσον αφορά τα αναπτυξιακά έργα αστικών περιοχών, κατ’ αρχήν σε έκταση 40 εκταρίων, ενώ, όσον αφορά τα έργα εντός υφισταμένων αστικών περιοχών, σε έκταση 10 εκταρίων.
III – Η διαφορά της κύριας δίκης και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως
14.
Αντικείμενο της κύριας δίκης αποτελεί σχέδιο κατασκευαστικού έργου στη λιμνοθάλασσα της Βενετίας, στο νότιο ακρωτήριο της εκεί κείμενης νήσου Pellestrina, το οποίο φέρει την ονομασία «Ca’ Roman». H «Società Ca’ Roman Srl» σχεδιάζει να κατασκευάσει συνολικώς 42 κτίρια κατοικιών σε έκταση περίπου τριών εκταρίων. Άμεσα γειτνιάζουσες είναι ζώνες προστασίας οι οποίες εντάσσονται στο ευρωπαϊκό οικολογικό δίκτυο Natura 2000 επειδή έχουν χαρακτηριστεί ως ζώνη ειδικής προστασίας για τη διατήρηση των άγριων πτηνών κατά την έννοια της οδηγίας για την προστασία των πτηνών ή ως τόπος κοινοτικής σημασίας για την προστασία των φυσικών οικοτόπων, καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, κατά την έννοια της οδηγίας περί οικοτόπων.
15.
Η υποβολή του σχεδίου σε εκτίμηση επιπτώσεων, βάσει των διατάξεων με τις οποίες μεταφέρθηκε η οδηγία περί οικοτόπων στην εθνική νομοθεσία, είχε θετική έκβαση, αλλά είχε ταυτοχρόνως ως αποτέλεσμα την επιβολή μεγάλου αριθμού όρων με σκοπό την προστασία των θιγόμενων ευρωπαϊκών ζωνών διατηρήσεως.
16.
Η αρμόδια διοικητική αρχή εξέτασε επίσης εάν το σχέδιο έπρεπε να υποβληθεί στη διαδικασία στρατηγικής εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών του επιπτώσεων βάσει των εθνικών διατάξεων που αναπαρήγαγαν την οδηγία ΣΕΠΕ. Κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν ήταν απαραίτητη η υποβολή του. Μολονότι το κατασκευαστικό σχέδιο αφορά ζώνες ειδικής προστασίας και τόπους κοινοτικής σημασίας και, ως εκ τούτου, οφείλει να υποβληθεί σε εκτίμηση επιπτώσεων βάσει της οδηγίας περί οικοτόπων, ωστόσο, βάσει των αρχών που έχει αναπτύξει η ιταλική νομολογία, το εν λόγω σχέδιο εκτείνεται μόνο σε «μικρές περιοχές σε τοπικό επίπεδο». Για σχέδια σε τέτοιες περιοχές δεν απαιτείται στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, εφόσον τα σχέδια δεν έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Από το ιστορικό που παραθέτει το αιτούν δικαστήριο προκύπτει ότι οι αρμόδιες αρχές εκτίμησαν ότι το σχέδιο δεν θα είχε τέτοιες επιπτώσεις.
17.
Η περιβαλλοντική οργάνωση Associazione Italia Nostra Onlus (στο εξής: Italia Nostra) προσέβαλε τις οικείες διοικητικές πράξεις ενώπιων του Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (περιφερειακού διοικητικού δικαστηρίου του Veneto, Ιταλία). Κατόπιν τούτου, το δικαστήριο αυτό υπέβαλε στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ με τα ακόλουθα ερωτήματα:
1.
Ισχύει η παράγραφος 3 του άρθρου 3 της οδηγίας ΣΕΠΕ, κατά το μέρος που αναφέρεται επίσης στην περίπτωση που προβλέπεται από την παράγραφο 2, στοιχείο βʹ, του ίδιου άρθρου, υπό το πρίσμα των περιβαλλοντικών κανόνων της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, στον βαθμό που εξαιρεί από τη συστηματική υποβολή σε στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων σχέδια και προγράμματα για τα οποία έχει θεωρηθεί αναγκαία η εκτίμηση επιπτώσεων σύμφωνα με τα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας περί οικοτόπων;
2.
Σε περίπτωση επιβεβαιώσεως του κύρους της εν λόγω διατάξεως, έχουν οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου 3 της οδηγίας ΣΕΠΕ, εξεταζόμενες υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψεως 10 της οδηγίας αυτής, σύμφωνα με την οποία όλα τα σχέδια και προγράμματα για τα οποία απαιτείται εκτίμηση βάσει της οδηγίας περί οικοτόπων ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και θα πρέπει κατά κανόνα να υποβάλλονται σε συστηματική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, την έννοια ότι απαγορεύουν νομοθεσία, όπως η ιταλική, η οποία, προκειμένου να ορίσει την έννοια των «μικρών περιοχών σε τοπικό επίπεδο» που διαλαμβάνονται στο άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ, βασίζεται σε αμιγώς ποσοτικά κριτήρια;
3.
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο προηγούμενο ερώτημα, έχουν οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου 3 της οδηγίας ΣΕΠΕ, εξεταζόμενες υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψεως 10 της οδηγίας αυτής, σύμφωνα με την οποία όλα τα σχέδια και προγράμματα για τα οποία απαιτείται εκτίμηση βάσει της οδηγίας περί οικοτόπων ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και θα πρέπει κατά κανόνα να υποβάλλονται σε συστηματική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, την έννοια ότι απαγορεύουν νομοθεσία, όπως η ιταλική, που εξαιρεί από την αυτόματη και υποχρεωτική υπαγωγή στη διαδικασία στρατηγικής εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων όλα τα αναπτυξιακά έργα αστικών περιοχών, νέων ή επεκτεινόμενων, που αφορούν εκτάσεις μέχρι 40 εκτάρια, ή τα έργα αναβαθμίσεως ή αναπτύξεως αστικών περιοχών εντός υφιστάμενων αστικών περιοχών που αφορούν εκτάσεις μέχρι 10 εκτάρια, ακόμη και στην περίπτωση που, λαμβανομένων υπόψη των ενδεχόμενων επιπτώσεών τους στις περιοχές, κρίθηκε αναγκαία η εκτίμηση επιπτώσεων σύμφωνα με τα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας περί οικοτόπων;
18.
Γραπτές παρατηρήσεις επί της υπό εξέταση αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως κατέθεσαν η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η Comune di Venezia, η Ιταλική Δημοκρατία, η Società Ca’ Roman Srl και η Italia Nostra. Δεν υποβλήθηκε αίτημα διεξαγωγής επ’ ακροατηρίου συζητήσεως και το Δικαστήριο δεν διεξήγαγε τέτοια συζήτηση.
IV – Νομική εκτίμηση
19.
Αρχικώς, θα υπεισέλθω εν συντομία στο ζήτημα του παραδεκτού της διαδικασίας προδικαστικής αποφάσεως (σχετικώς υπό A), προτού εξετάσω το ζήτημα του κύρους του άρθρου 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ (σχετικώς υπό Β). Εν συνεχεία, θα εξετάσω τα ζητήματα ερμηνείας της εν λόγω διατάξεως (σχετικώς υπό Γ).
Α – Το παραδεκτό της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως
20.
Κατά την Comune di Venezia και τη Società Ca’ Roman, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι απαράδεκτη. Υποστηρίζουν ότι τα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα δεν είναι κρίσιμα για την έκβαση της υποθέσεως, καθότι η θιγόμενη από το έργο περιοχή δεν βρίσκεται εντός ζώνης που προστατεύεται βάσει της οδηγίας περί οικοτόπων και ως εκ τούτου η εκτίμηση δυνάμει των άρθρων 6 ή 7 της εν λόγω οδηγίας δεν ήταν αναγκαία. Συνεπώς, η παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, και η παράγραφος 3 του άρθρου 3 της οδηγίας ΣΕΠΕ δεν έχουν καν εφαρμογή στην υπό εξέταση διαφορά.
21.
Επισημαίνεται, ωστόσο, συναφώς ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, για τα σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ερωτήματα που έχει υποβάλει το εθνικό δικαστήριο, εντός του κανονιστικού και πραγματικού πλαισίου το οποίο έχει προσδιορίσει με δική του ευθύνη και την ακρίβεια του οποίου δεν είναι αρμόδιο να ελέγξει το Δικαστήριο, ισχύει τεκμήριο λυσιτελείας. Το Δικαστήριο δύναται να απορρίψει αίτηση που έχει υποβάλει εθνικό δικαστήριο μόνον όταν προκύπτει προδήλως ότι η ζητηθείσα ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ουδόλως σχετίζεται με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως ή ακόμη όταν το Δικαστήριο δεν έχει στη διάθεσή του τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί (
7
).
22.
Οι ως άνω προϋποθέσεις δεν συντρέχουν εν προκειμένω. Ειδικότερα, στην περίπτωση του υπό εξέταση σχεδίου προβάλλει εύλογο ότι, όπως επεξηγείται από το αιτούν δικαστήριο, απαιτείται εκτίμηση επιπτώσεων βάσει της οδηγίας περί οικοτόπων, μολονότι αυτό θίγει άμεσα μόνο μια περιοχή εκτός της ζώνης διατηρήσεως, δεδομένου ότι ζώνες διατηρήσεως είναι δυνατό να θίγονται από σχέδια ακόμη και όταν αυτά εκτελούνται εκτός των ζωνών αυτών. Εξάλλου, η ερμηνεία του πρωτογενούς δικαίου και της οδηγίας ΣΕΠΕ σχετίζεται με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, το πρόβλημα δεν είναι υποθετικής φύσεως και το αιτούν δικαστήριο έθεσε στη διάθεση του Δικαστηρίου όλα τα στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δοθεί χρήσιμη απάντηση στα υποβληθέντα ερωτήματα. Ως εκ τούτου, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως πρέπει να κριθεί παραδεκτή.
Β – Επί του πρώτου ερωτήματος
23.
Με το πρώτο ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινιστεί αν συνάδει με το επιτασσόμενο από το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης και από τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος το γεγονός ότι δεν υπόκεινται αυτοδικαίως σε υποχρεωτική στρατηγική εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει της οδηγίας ΣΕΠΕ όλα τα σχέδια για τα οποία απαιτείται εκτίμηση επιπτώσεων βάσει των άρθρων 6 και 7 της οδηγίας περί οικοτόπων.
1. Ο έλεγχος του επιτασσόμενου από το δίκαιο της Ένωσης επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος
24.
Το άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ επιβάλλει στον νομοθέτη της Ένωσης την υποχρέωση να αποβλέπει, κατά τη διαμόρφωση της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος, σε υψηλό επίπεδο προστασίας, λαμβάνοντας υπόψη την ποικιλομορφία των καταστάσεων στις διάφορες περιοχές της Ένωσης. Την επιδίωξη του σκοπού αυτού επιτάσσουν επίσης το άρθρο 37 του Χάρτη και το άρθρο 3, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, ΣΕΕ.
25.
Οι ως άνω διατάξεις δεν πρέπει να ερμηνεύονται και να εξετάζονται αυτοτελώς. Αντιθέτως, με τις διατάξεις αυτές αρθρώνεται η ενιαία αρχή του υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος (
8
), στην οποία αποδίδεται ιδιαίτερη σημασία λόγω της πολλαπλής κατοχυρώσεώς της σε διατάξεις του δικαίου της Ένωσης.
26.
Το κριτήριο βάσει του οποίου οι επιμέρους πράξεις της Ένωσης ελέγχονται ως προς τη συμβατότητά τους με το επιτασσόμενο από το άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος συγκεκριμενοποιήθηκε από το Δικαστήριο στις αποφάσεις Safety Hi-Tech (
9
) και Bettati (
10
), οι οποίες είχαν ως αντικείμενο απαγορεύσεις χρήσεως ουσιών που θέτουν σε διακινδύνευση τη στιβάδα του όζοντος.
27.
Το Δικαστήριο διαπίστωσε στις αποφάσεις αυτές ότι το άρθρο 191 ΣΛΕΕ προβλέπει σειρά σκοπών, αρχών και κριτηρίων που ο νομοθέτης της Ένωσης οφείλει να τηρεί στο πλαίσιο εφαρμογής της περιβαλλοντικής πολιτικής. Λόγω της ανάγκης σταθμίσεως στο πλαίσιο αυτό ορισμένων σκοπών και αρχών, καθώς και της πολυπλοκότητας στην εφαρμογή των κριτηρίων, ο δικαστικός έλεγχος πρέπει κατ’ ανάγκη να περιορίζεται στο ζήτημα αν συνέτρεξε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως όσον αφορά τις εν λόγω προϋποθέσεις (
11
).
28.
Όσον αφορά τον καθοριζόμενο στο άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ σκοπό της περιβαλλοντικής πολιτικής της Ένωσης, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας, το Δικαστήριο δικαίως διαπίστωσε περαιτέρω ότι η διαφύλαξη υψηλού επιπέδου προστασίας δεν επιτάσσει κατ’ ανάγκη το υψηλότερο δυνατό επίπεδο προστασίας από τεχνική άποψη (
12
). Τούτο συνάγεται ήδη από το γράμμα της διατάξεως (απλώς «υψηλό» επίπεδο προστασίας), αλλά επίσης και από το γεγονός ότι το άρθρο 193 ΣΛΕΕ επιτρέπει στα κράτη μέλη να διατηρούν ή να θεσπίζουν μέτρα ενισχυμένης προστασίας.
29.
Προδήλως βασιζόμενο στην παραδοχή ότι το επίπεδο μπορεί να είναι «υψηλό» μόνο σε σύγκριση με κάποιο άλλο επίπεδο, το Δικαστήριο έκρινε κατά το παρελθόν, σε συνάρτηση με τη διαφύλαξη υψηλού επιπέδου περιβαλλοντικής προστασίας, ότι κρίσιμο είναι επίσης το κατά πόσον οι πράξεις της Ένωσης είναι αυστηρότερες από όσο απαιτείται βάσει των διεθνών υποχρεώσεων που έχει αναλάβει για την προστασία του περιβάλλοντος (
13
).
30.
Τέτοιο επίπεδο προστασίας, το οποίο είναι υψηλότερο από όσο απαιτείται βάσει των διεθνών υποχρεώσεων που έχει αναλάβει η Ένωση, διαπιστώνεται ότι συντρέχει και στην υπό εξέταση περίπτωση. Πράγματι, το εν προκειμένω κρίσιμο Πρωτόκολλο του Κιέβου για τη στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση (
14
) της Συμβάσεως του Espoo για την αξιολόγηση των επιπτώσεων επί του διασυνοριακού περιβάλλοντος (
15
) δεν περιλαμβάνει ειδικούς κανόνες για τα σχέδια για τα οποία απαιτείται ειδικότερη εκτίμηση για λόγους προστασίας της φύσεως.
31.
Εντούτοις, τέτοιου είδους εξωτερικές συγκρίσεις συνιστούν κριτήριο περιορισμένης μόνο καταλληλότητας. Η προσέγγιση αυτή πρέπει, προκειμένου να οδηγήσει σε συνεπή αποτελέσματα, να προβεί σε πληρέστερη επιλογή ομάδων αναφοράς και/ή να απαντήσει στο ερώτημα αν οι εν λόγω διεθνείς υποχρεώσεις καθιερώνουν, οι ίδιες, υψηλό, μέσο ή χαμηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος.
32.
Πρωτίστως, όμως, οι σκοποί που καθορίζονται στο άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ δεν εξαντλούνται απλώς στην επιδίωξη του υπερκερασμού κάποιων εξωτερικών προτύπων. Απαιτείται, αντιθέτως, η αδιάλειπτη επιδίωξη περισσότερης και καλύτερης προστασίας του περιβάλλοντος, έστω και αν παγκοσμίως ενδεχομένως δεν υπάρχει υψηλότερη προστασία. Συγκεκριμένα, το επίπεδο προστασίας παύει αναμφίβολα να είναι υψηλό στην περίπτωση που είναι όλως ευχερώς δυνατή η επίτευξη ακόμη υψηλότερου επιπέδου· τούτο πάντως δεν πρέπει να συγχέεται με την απαίτηση για πάση θυσία επίτευξη του υψηλότερου δυνατού επιπέδου προστασίας από τεχνική άποψη.
33.
Από τα ανωτέρω συνάγεται η επιταγή προς τον νομοθέτη της Ένωσης να βελτιώνει, κατά τη διαδικασία διαμορφώσεως του δικαίου της Ένωσης, την προστασία του περιβάλλοντος τουλάχιστον όπου τούτο είναι εφικτό με εύλογες δαπάνες και δεν προσκρούει σε κανενός είδους δικαιολογημένα συμφέροντα.
34.
Συνεπώς, σε συνδυασμό με όσα εκτέθηκαν στο σημείο 27 των παρουσών προτάσεων, ιδίως δε με την πολυπλοκότητα των σκοπών τους οποίους ο νομοθέτης της Ένωσης δύναται δικαιολογημένα να επιδιώκει κατά τη διαμόρφωση της πολιτικής προστασίας του περιβάλλοντος, η αρχή του υψηλού επιπέδου προστασίας κατ’ άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ παραβιάζεται προδήλως όταν δεν προκύπτει ότι υπάρχουν οποιαδήποτε δικαιολογημένα συμφέροντα τα οποία αντιτίθενται στο υψηλότερο επίπεδο προστασίας· βάσει της γενικής αρχής της αναλογικότητας που ισχύει στο δίκαιο της Ένωσης, η έννοια «αντιτίθενται» περικλείει εν προκειμένω την περίπτωση που η βαρύτητα των εν λόγω συμφερόντων είναι δυσανάλογη σε σχέση με την ενδεχόμενη βελτίωση του επιπέδου προστασίας.
35.
Ακολούθως, πρόκειται κατ’ αρχάς να εξετάσω αν το επίπεδο προστασίας της οδηγίας ΣΕΠΕ, και ιδίως το καθοριζόμενο στο άρθρο 3, παράγραφος 1, πεδίο εφαρμογής ικανοποιούν την απαίτηση αυτή (σχετικώς υπό 2), προτού υπεισέλθω στην εξέταση του ζητήματος αν είναι βάσιμο τα σχέδια και προγράμματα για τα οποία απαιτείται εκτίμηση βάσει της οδηγίας περί οικοτόπων κατ’ εξαίρεση να μην υποβάλλονται σε στρατηγική εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων σε περίπτωση που συντρέχουν οι περιστάσεις που προβλέπονται στην οδηγία ΣΕΠΕ (σχετικώς υπό 3).
2. Επί του εν γένει επιπέδου προστασίας της οδηγίας ΣΕΠΕ
36.
Όσον αφορά την οδηγία ΣΕΠΕ διαπιστώνεται κατ’ αρχάς ότι η οδηγία αυτή επιδιώκει την προστασία του περιβάλλοντος όχι μέσω κανόνων του ουσιαστικού δικαίου επί των σχεδίων ή προγραμμάτων, αλλά μέσω του καθορισμού απαιτήσεων όσον αφορά τις ακολουθούμενες από τα κράτη μέλη διαδικασίες διερευνήσεως, καταγραφής και εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων (
16
).
37.
Το άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ επιτρέπει τη θέσπιση μέτρων τα οποία θίγουν μόνο συγκεκριμένες πτυχές του περιβάλλοντος, εφόσον τα μέτρα αυτά συμβάλλουν στη διατήρηση, την προστασία και τη βελτίωση της ποιότητάς του (
17
). Μεταξύ των συγκεκριμένων αυτών πτυχών του περιβάλλοντος καταλέγονται και οι ρυθμίσεις με τις οποίες καθορίζονται απλώς διαδικαστικές απαιτήσεις που σκοπό έχουν να συνδράμουν στην προστασία του περιβάλλοντος μέσω του δημοσίου ελέγχου.
38.
Οι ως άνω διαδικαστικές απαιτήσεις μπορούν βεβαίως να ενισχύσουν την προστασία του περιβάλλοντος μόνο στον βαθμό που τα σχέδια και προγράμματα έχουν πράγματι επιπτώσεις στο περιβάλλον. Υπό την έννοια αυτή, το πεδίο εφαρμογής και ως εκ τούτου και το πεδίο προστασίας του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας ΣΕΠΕ καθορίζονται ως εξής: σε στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων υπόκεινται (μόνο) τα σχέδια και προγράμματα τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
39.
Με γνώμονα την αρχή του υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος δεν προκύπτει, εξάλλου, ότι παρανόμως τίθεται η απαίτηση ότι οι ενδεχόμενες επιπτώσεις στο περιβάλλον πρέπει να είναι σε κάποιον βαθμό σημαντικές. Ως εκ τούτου, η αποφυγή των πρόσθετων δαπανών που θα προέκυπταν σε περίπτωση υποβολής σε στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων κάθε σχεδίου και κάθε προγράμματος, το οποίο μπορεί να έχει μόνον αμελητέες επιπτώσεις στο περιβάλλον, αποτελεί θεμιτό συμφέρον. Το συμφέρον αυτό επίσης δεν είναι προδήλως δυσανάλογο σε σχέση με την αμυδρή βελτίωση της προστασίας του περιβάλλοντος την οποία θα επέφερε η στρατηγική εκτίμηση σχεδίων και προγραμμάτων τα οποία δεν αναμένεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
3. Ειδικότερα, το άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ
40.
Λαμβάνοντας ως βάση το ανωτέρω συμπέρασμα, είναι δυνατό να εξετασθεί, χωρίς μεγάλη δυσκολία, το ζήτημα αν το επιτασσόμενο από το άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ επίπεδο προστασίας υποβαθμίζεται από το γεγονός ότι τα σχέδια και προγράμματα για τα οποία απαιτείται εκτίμηση βάσει της οδηγίας περί οικοτόπων δεν υπόκεινται υποχρεωτικώς σε στρατηγική εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων όταν συντρέχουν οι οριζόμενες στο άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ προϋποθέσεις, ήτοι όταν καθορίζουν μόνο τη χρήση μικρών περιοχών σε τοπικό επίπεδο και όταν δεν αναμένεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
41.
Σχετικώς διαπιστώνεται κατ’ αρχάς ότι το άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ διατηρεί αμετάβλητο το επίπεδο προστασίας το οποίο θεσπίζεται με το άρθρο 3, παράγραφος 1. Τούτο διότι, ακόμη και βάσει της εν λόγω διατάξεως, τα σχέδια και προγράμματα τα οποία υπόκεινται σε εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, αλλά καθορίζουν τη χρήση μικρών περιοχών σε τοπικό επίπεδο, υπόκεινται σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων όταν τα κράτη μέλη αποφασίζουν ότι ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
42.
Ιδίως δεν πρέπει να αποδοθεί ιδιαίτερη σημασία στην προαναφερθείσα προσθήκη που περιλαμβάνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ, ότι «τα κράτη μέλη αποφασίζουν» ότι τα σχέδια και προγράμματα έχουν τέτοιες επιπτώσεις, καθότι απλώς αποτυπώνει το έμφυτο χαρακτηριστικό της οδηγίας ότι αυτή τίθεται σε εφαρμογή στις συγκεκριμένες περιπτώσεις από τα κράτη μέλη. Το υποτιθέμενο περιθώριο εκτιμήσεως που έχουν στη διάθεσή τους τα κράτη μέλη περιορίζεται, σε κάθε περίπτωση, από την υποχρέωση που υπέχουν για υποβολή σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων των σχεδίων τα οποία αναμένεται να έχουν σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις ιδίως λόγω των χαρακτηριστικών τους, των επιπτώσεών τους και των περιοχών που ενδέχεται να επηρεάζουν (
18
). Προκειμένου να διαπιστωθεί αν αναμένονται σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, τα κράτη μέλη οφείλουν, βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 5, της οδηγίας ΣΕΠΕ, να εφαρμόζουν τα κριτήρια του παραρτήματος ΙΙ (
19
).
43.
Εκεί έγκειται η διαφορά με την παρατιθέμενη στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως νομολογία, η οποία αποδοκιμάζει την εφαρμογή παρόμοιων ρυθμίσεων της οδηγίας ΕΕΠ (
20
) για τον λόγο ότι η εν λόγω οδηγία βασίζεται αποκλειστικά σε κατώτατα όρια ή στη χωροθέτηση πολεοδομικών σχεδίων εκτός κατοικημένων περιοχών (
21
). Τούτο διότι στις περιπτώσεις αυτές δεν εξετάστηκε αν τα μη ληφθέντα υπόψη σχέδια είναι εντούτοις δυνατό να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
44.
Εξάλλου, ορθώς επισημαίνει το Συμβούλιο ότι ούτε το επίπεδο προστασίας της οδηγίας περί οικοτόπων τίθεται εν αμφιβόλω με τη ρύθμιση αυτή. Οι υποχρεώσεις που επιβάλλει το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν θίγονται από το άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ.
45.
Καθότι επομένως το άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ δεν υποβαθμίζει περαιτέρω το επίπεδο προστασίας που καθιερώνει το άρθρο 3, παράγραφος 1, δεν συντρέχει, βάσει του υπό 2 συναχθέντος συμπεράσματος, κανένας λόγος αμφιβολίας περί της διαφυλάξεως του επιτασσόμενου στο άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος.
46.
Η Italia Nostra υποστηρίζει, αντιθέτως, κατ’ ουσίαν ότι δεν συνάδει με το επιτασσόμενο επίπεδο προστασίας το γεγονός ότι σχέδια και προγράμματα για τα οποία απαιτείται εκτίμηση βάσει της οδηγίας περί οικοτόπων είναι δυνατό, βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ, να εξαιρούνται από την υποχρέωση υποβολής σε στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
47.
Ευσταθεί, πράγματι, ότι τούτο εκ πρώτης όψεως προβάλλει αντιφατικό, καθότι το ενδεχόμενο σημαντικών επιπτώσεων σε ευρωπαϊκή ζώνη διατηρήσεως, το οποίο αποτελεί προϋπόθεση της υποχρεώσεως υποβολής σε εκτίμηση κατ’ άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, είναι κατά κανόνα αντίστοιχο προς το ενδεχόμενο σημαντικών επιπτώσεων κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ (
22
).
48.
Ως εκ τούτου, δικαιολογημένα θεσπίσθηκε αμάχητο τεκμήριο στο άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας ΣΕΠΕ ότι τα σχέδια και προγράμματα, για τα οποία απαιτείται εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, υπόκεινται επίσης σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων βάσει της οδηγίας ΣΕΠΕ.
49.
Εντούτοις, είναι επίσης δυνατή η ύπαρξη περιπτώσεων στις οποίες οι τυχόν εύλογες αμφιβολίες που υπάρχουν ως προς τον αβλαβή χαρακτήρα κάποιου μέτρου μπορούν όλως ευχερώς να διαλυθούν στο πλαίσιο της περιορισμένης εκτιμήσεως κατ’ άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, ούτως ώστε, μετά την ειδική αυτή εκτίμηση, να μην καταλείπεται καμία αμφιβολία που να καθιστά αναγκαία την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει της οδηγίας ΣΕΠΕ. Στις περιπτώσεις αυτές είναι δικαιολογημένη η μη υποβολή σε πλήρη εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει της οδηγίας ΣΕΠΕ. Και τούτο διότι, ακόμη και με τον περιορισμό αυτόν, τα σχέδια και προγράμματα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον πρέπει να ελεγχθούν σύμφωνα με τις απαιτήσεις του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας ΣΕΠΕ. Ως εκ τούτου, για τους λόγους που εκτίθενται στο σημείο 39 των παρουσών προτάσεων, το επιτασσόμενο στο άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ επίπεδο διαφυλάσσεται επίσης και με το άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ.
50.
Κατά πόσον εν προκειμένω ορθώς αποκλείσθηκε το ενδεχόμενο σημαντικών επιπτώσεων δεν μπορεί να κριθεί με την απόφαση επί της υπό εξέταση αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως αλλά ούτε και με την απόφαση του εθνικού δικαστηρίου, καθότι, εξ όσων προκύπτουν από την υπό εξέταση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, δεν προβλήθηκαν σχετικές αιτιάσεις. Εντούτοις, το γεγονός ότι στο σχέδιο επιβλήθηκε μεγάλος αριθμός όρων με σκοπό την προστασία των θιγόμενων ευρωπαϊκών ζωνών διατηρήσεως εγείρει αμφιβολίες περί του αν στο πλαίσιο της εκτιμήσεως βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων κατέστη δυνατό να αποκλειστεί το ενδεχόμενο σημαντικών επιπτώσεων στο περιβάλλον κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ. Παρόμοιες ενδείξεις προκύπτουν και από τους κανόνες που επιβλήθηκαν στο σχέδιο στο πλαίσιο της προκαταρκτικής εκτιμήσεως της ανάγκης υποβολής του σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει της οδηγίας ΣΕΠΕ.
51.
Συνεπώς, στο πρώτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι από τη σχετική εξέταση δεν προέκυψε κανένας λόγος ικανός να κλονίσει το κύρος του άρθρου 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ.
Γ – Επί του δεύτερου και του τρίτου ερωτήματος
52.
Αντικείμενο του δεύτερου και του τρίτου ερωτήματος αποτελεί η ερμηνεία του άρθρου 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ, ήτοι της διατάξεως της οποίας η κατ’ αρχήν συμβατότητα με το πρωτογενές δίκαιο αποτέλεσε αντικείμενο του πρώτου ερωτήματος (
23
). Αυτό που χρήζει διευκρινίσεως είναι η σημασία της διατυπώσεως ότι τα σχέδια και προγράμματα, τα οποία, αφενός, χρήζουν εκτιμήσεως βάσει της οδηγίας περί οικοτόπων, αφετέρου όμως απλώς «καθορίζουν τη χρήση μικρών περιοχών σε τοπικό επίπεδο», δεν υπόκεινται σε στρατηγική εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων όταν τα κράτη μέλη αποφασίζουν ότι δεν αναμένεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
53.
Με το δεύτερο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινιστεί το αν η κρίση περί του αν σχέδιο ή πρόγραμμα καθορίζει τη χρήση μικρής περιοχής σε τοπικό επίπεδο μπορεί να εξαρτηθεί αποκλειστικά από την έκταση που καλύπτει το έργο. Σε περίπτωση που καταστεί αναγκαίο, το αιτούν δικαστήριο ζητεί με το τρίτο ερώτημα να διευκρινιστεί η συμβατότητα με την οδηγία των κατώτατων ορίων που εφαρμόζονται συγκεκριμένα στην Ιταλία, τα οποία συναρτώνται με την έκταση που καλύπτει το έργο (σαράντα και δέκα εκτάρια). Τα δύο ερωτήματα μπορούν να απαντηθούν από κοινού.
54.
Επισημαίνεται, κατ’ αρχάς, σχετικώς ότι ο χαρακτηρισμός σχεδίου ή προγράμματος ως μέτρου το οποίο καθορίζει τη χρήση μικρής περιοχής σε τοπικό επίπεδο εξαρτάται από δύο προϋποθέσεις: αφενός, τη χρήση μικρής περιοχής και, αφετέρου, τον καθορισμό σε τοπικό επίπεδο. Ακολούθως, υπεισέρχομαι αρχικώς στο δεύτερο χαρακτηριστικό, ήτοι αυτό του καθορισμού σε τοπικό επίπεδο.
1. Καθορισμός σε τοπικό επίπεδο
55.
Το χαρακτηριστικό του τοπικού επιπέδου εμφανίζεται στην οδηγία ΣΕΠΕ ακόμη μία φορά σε άλλο σημείο, ήτοι στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, πρώτη περίπτωση, στο πλαίσιο του ορισμού της έννοιας και/ή της παραθέσεως των χαρακτηριστικών των σχεδίων και προγραμμάτων τα οποία εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Στη διάταξη αυτή γίνεται χρήση του όρου «τοπικό επίπεδο», όπως επίσης και των όρων «περιφερειακό επίπεδο» και «εθνικό επίπεδο», για τον προσδιορισμό των αρχών που είναι ενδεχομένως αρμόδιες για τον σχεδιασμό και/ή τη χορήγηση εγκρίσεων.
56.
Μολονότι το άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ δεν περιλαμβάνει κάποια ρητή ένδειξη ότι και στην περίπτωση αυτή ο όρος «τοπικό επίπεδο» έχει την έννοια ότι αναφέρεται σε επίπεδο διοικήσεως, ωστόσο, λόγω της κατά τα λοιπά παρόμοιας διατυπώσεως καθώς και της συστηματικής θέσεως της διατάξεως, προβάλλει εύλογο να αποδοθεί στον όρο του άρθρου 3, παράγραφος 3, η ίδια σημασία όπως στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας. Επομένως, προκειμένου ένα σχέδιο ή πρόγραμμα να χαρακτηριστεί ως μέτρο για τη χρήση περιοχής σε τοπικό επίπεδο απαιτείται να υπάγεται στην αρμοδιότητα της τοπικής αρχής –σε αντιδιαστολή προς την περιφερειακή και την εθνική– που είναι αρμόδια για τον σχεδιασμό και/ή τη χορήγηση εγκρίσεων.
57.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ήδη ότι η απάντηση που πρέπει να δοθεί στο δεύτερο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου είναι ότι δεν συνάδει με το άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ ρύθμιση η οποία εξαρτά τον προσδιορισμό των σχεδίων και προγραμμάτων που «καθορίζουν τη χρήση μικρών περιοχών σε τοπικό επίπεδο» αποκλειστικώς από την έκταση όπου σχεδιάζεται να εκτελεστεί το έργο. Καθότι το επίμαχο μέτρο της διαφοράς της κύριας δίκης ελήφθη, κατά την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, από τον Δήμο Βενετίας, δεν μπορεί, ωστόσο, να αποκλειστεί ότι πρόκειται για μέτρο σε τοπικό επίπεδο.
2. Χρήση μικρής περιοχής
58.
Σε περίπτωση που η αρμοδιότητα της τοπικής αρχής είναι δεδομένη, απαιτείται για την εφαρμογή του άρθρου 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ περαιτέρω να εξεταστεί αν το σχέδιο καθορίζει απλώς τη χρήση μιας μικρής περιοχής.
59.
Σε συνάρτηση με το δεύτερο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου διαπιστώνεται σχετικώς κατ’ αρχάς ότι κριτήριο για το μέγεθος της περιοχής μπορεί να αποτελέσει αποκλειστικώς η έκταση της ίδιας της περιοχής όπου σχεδιάζεται να εκτελεστεί το έργο ανεξαρτήτως των περιβαλλοντικών του επιπτώσεων. Τούτο προκύπτει ευλόγως ήδη από το φυσιολογικό λεκτικό νόημα της έννοιας «περιοχή». Στο πλαίσιο συστηματικής ερμηνείας διαπιστώνεται επίσης ότι το άρθρο 3, παράγραφος 3, αναφέρεται αποκλειστικώς στην περιοχή της οποίας τη χρήση
καθορίζει το σχέδιο, επιλέγοντας έτσι μια στενότερη διατύπωση απ’ ό,τι σε άλλα σημεία της οδηγίας τα οποία αναφέρονται σε όλες τις περιοχές που (ενδέχεται να) επηρεάζονται από το σχέδιο και/ή τις επιπτώσεις του (
24
). Τούτο επίσης συνηγορεί υπέρ της ερμηνείας ότι αποκλειστικώς κρίσιμη είναι η έκταση της ίδιας της περιοχής όπου σχεδιάζεται να εκτελεστεί το έργο.
60.
Ούτε στο πλαίσιο τελολογικής ερμηνείας προκύπτει συμπέρασμα το οποίο τουλάχιστον να αντιτίθεται στην εδώ προτεινόμενη άποψη, κατά την οποία αποκλειστικά κρίσιμη είναι η έκταση. Ειδικότερα, η συγκεκριμένη διάταξη, κατά την οποία τα σχέδια και προγράμματα που καθορίζουν τη χρήση μικρών περιοχών σε τοπικό επίπεδο υποβάλλονται σε στρατηγική εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων μόνον υπό τον όρο προκαταρκτικής εκτιμήσεως περί ενδεχόμενων σημαντικών επιπτώσεων στο περιβάλλον, δεν σκοπεί πρωτίστως στη διασφάλιση του υψηλότερου δυνατού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος. Εάν τούτο αποτελούσε τον μοναδικό σκοπό του κανόνα, δεν θα ήταν αναγκαία η θέσπιση εξαιρέσεως από τον κανόνα του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, με το άρθρο 3, παράγραφος 3. Αντιθέτως, σε μια τέτοια περίπτωση, όλα τα σχέδια και προγράμματα τα οποία υπόκεινται σε εκτίμηση βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων θα υποβάλλονταν επιπροσθέτως σε στρατηγική εκτίμηση, με αποτέλεσμα τη διασφάλιση ενός ελάχιστα υψηλότερου επιπέδου προστασίας.
61.
Η διακοπή της αυτόματης μεταβάσεως από την εκτίμηση επιπτώσεων βάσει της οδηγίας περί οικοτόπων στη στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων μέσω της καθιερώσεως της προκαταρκτικής εκτιμήσεως εξυπηρετεί, αντιθέτως, πρωτίστως την αποφυγή περιττών δαπανών και την επιτάχυνση της διαδικασίας. Για τον σκοπό αυτόν, το εύρος της καλυπτόμενης εδαφικής εκτάσεως αποτελεί κατάλληλο κριτήριο για τη διάκριση μεταξύ σχεδίων για τα οποία απαιτείται πάντοτε εκτίμηση και εκείνων τα οποία υποβάλλονται κατ’ αρχάς σε προκαταρκτική εκτίμηση: μολονότι υπάρχουν αναμφιβόλως περιορισμένης εδαφικής εκτάσεως σχέδια και προγράμματα τα οποία έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον (
25
) (και τα οποία ως εκ τούτου υπόκεινται, βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 3, σε στρατηγική εκτίμηση), μπορεί, αφενός, να γίνει δεκτό δίκην γενικεύσεως ότι τα μεγαλύτερης εμβέλειας μέτρα έχουν εν πάση περιπτώσει εντονότερες επιπτώσεις στο περιβάλλον σε σύγκριση με τα παρόμοια σχέδια μικρότερης εμβέλειας, και ότι η υποβολή σε προκαταρκτική εκτίμηση των μεγαλύτερης εμβέλειας μέτρων είναι ως εκ τούτου συχνά περιττή. Αφετέρου, καθότι η διαπίστωση του εύρους της καλυπτόμενης εδαφικής εκτάσεως δεν συνεπάγεται κάποια αξιόλογη πρόσθετη δαπάνη, καθιστά δυνατό τον αποτελεσματικό περιορισμό των δαπανών χωρίς εν προκειμένω να παρεμποδίζει την πραγμάτωση του συνολικότερου σκοπού της οδηγίας που συνίσταται στην καθιέρωση έγκαιρης διαδικασίας ελέγχου επί των πράξεων που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον (
26
).
62.
Τίθεται λοιπόν το συνεπακόλουθο ερώτημα, μέχρι ποιο εύρος καλυπτόμενης εδαφικής εκτάσεως πρέπει οι περιοχές να λογίζονται ως «μικρές».
63.
Επισημαίνεται, κατ’ αρχάς, σχετικώς ότι ο νομοθέτης της Ένωσης απέφυγε να καθορίσει συγκεκριμένο κατώτατο όριο. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως κατά τον καθορισμό τέτοιων κατωτάτων ορίων. Το περιθώριο αυτό περιορίζεται μόνον από το απώτατο όριο αυτού που κατά τη φυσιολογική αντίληψη των πραγμάτων μπορεί να υποστηριχθεί ότι εμπίπτει ακόμα στην έννοια της «μικρής» περιοχής.
64.
Περαιτέρω, πρέπει να συνεκτιμηθεί ότι μια περιοχή μπορεί να χαρακτηριστεί ως μικρή μόνο σε σύγκριση με κάποιο σημείο αναφοράς.
65.
Φρονώ ότι ως σημείο αναφοράς μπορούν κατά βάση να χρησιμοποιηθούν τρεις περιοχές: η συνολική περιοχή της Ένωσης, οπότε καθίσταται δυνατός ο καθορισμός συγκεκριμένης «μικρής» εκτάσεως με ισχύ για όλα τα κράτη μέλη, η έκταση του εκάστοτε κράτους μέλους και, τέλος, η έκταση που υπάγεται στην αρμοδιότητα του εκάστοτε τοπικού επιπέδου διοικήσεως.
66.
Καθότι το κριτήριο της χρήσεως μικρών περιοχών απαιτείται να πληρούται επιπλέον της απαιτήσεως καθορισμού σε τοπικό επίπεδο και ως εκ τούτου χρησιμοποιείται για να περιορίσει περαιτέρω την εν λόγω απαίτηση, ορθό είναι να λογίζεται ως κρίσιμο σημείο αναφοράς η έκταση που βρίσκεται υπό την επίβλεψη του εκάστοτε τοπικού διοικητικού φορέα. Τούτο διότι η περιοχή που λογίζεται ως μικρή αναφορικώς προς το σύνολο του εδάφους ενός κράτους μέλους ή, πολλώ δε μάλλον, της Ένωσης θα είναι κατά κανόνα μεγαλύτερη από την περιοχή που υπάγεται στην αρμοδιότητα ενός τοπικού επιπέδου διοικήσεως.
67.
Τούτο συνεπάγεται βεβαίως ότι ο καθορισμός της έννοιας της μικρής περιοχής εξαρτάται από την κατανομή των αρμοδιοτήτων και τον καθορισμό της εμβέλειας των τοπικών και των (κατ’ αντιδιαστολή προς τα τοπικά) περιφερειακών επιπέδων στα κράτη μέλη. Πρόκειται, ωστόσο, για αναγκαία, αν όχι σκόπιμη, συνέπεια της απουσίας εναρμονίσεως και/ή συγκεκριμενοποιήσεως, στο πλαίσιο του άρθρου 3, παράγραφος 3, της οδηγίας ΣΕΠΕ, καθώς και της αναφοράς περί τοπικού επιπέδου.
68.
Στο πλαίσιο αυτό, ως μέγεθος αναφοράς το οποίο κατά τη φυσιολογική αντίληψη των πραγμάτων μπορεί να υποστηριχθεί ότι εμπίπτει ακόμα στην έννοια της «μικρής» περιοχής μπορεί να ληφθεί η έκταση που αντιστοιχεί κατ’ ανώτατο στο 5 % της περιοχής που υπάγεται στην αρμοδιότητα του εκάστοτε τοπικού επιπέδου διοικήσεως. Πάντως, στις περιπτώσεις οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως με αρμοδιότητα επί ιδιαιτέρως εκτεταμένης περιοχής κατά κανόνα δεν θα πρέπει να γίνεται εξαντλητική χρήση του μεγέθους αναφοράς αυτού.
V – Πρόταση
69.
Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα ως εξής:
1)
Από την εξέταση του πρώτου ερωτήματος δεν προέκυψε κανένας λόγος ικανός να κλονίσει το κύρος του άρθρου 3, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/42/ΕΚ σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων.
2)
Προϋπόθεση για την εφαρμογή του άρθρου 3, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/42 αποτελεί, πέραν της χρήσεως μιας μικρής περιοχής, επίσης και ότι το σχέδιο ή πρόγραμμα υπάγεται στην αρμοδιότητα τοπικής διοικητικής αρχής. Συνεπώς, η διάταξη αντιτίθεται σε ρύθμιση κατά την οποία, όσον αφορά το ζήτημα αν ένα σχέδιο ή πρόγραμμα καθορίζει τη χρήση μικρής περιοχής σε τοπικό επίπεδο, αποκλειστικώς κρίσιμη είναι η έκταση της περιοχής όπου σχεδιάζεται να εκτελεστεί το έργο.
3)
Ένα σχέδιο ή πρόγραμμα παύει να λογίζεται ότι καθορίζει τη χρήση μικρής περιοχής σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/42 όταν η θιγόμενη περιοχή υπερβαίνει το μέγεθος αναφοράς που αντιστοιχεί στο 5 % του συνόλου της εκτάσεως που υπάγεται στην αρμοδιότητα του εκάστοτε τοπικού επιπέδου διοικήσεως.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γερμανική.
(
2
)	Οδηγία 2001/42/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2001 (ΕΕ 2001, L 197, σ. 30).
(
3
)	Οδηγία 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (ΕΕ 1992, L 206, σ. 7).
(
4
)	ΕΕ 2012, C 326, σ. 47.
(
5
)	ΕΕ 2008, C 115, σ. 13.
(
6
)	ΕΕ 2012, C 326, σ. 391.
(
7
)	Απόφαση της 7ης Απριλίου 2016, ΚA Finanz (C‑483/14, EU:C:2016:205, σκέψη 41 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
8
)	Επί του άρθρου 37 του Χάρτη, βλ. επίσης τις επεξηγήσεις σχετικά με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, ΕΕ 2007, C 303, σ. 27.
(
9
)	Απόφαση της 14ης Ιουλίου 1998 (C‑284/95, EU:C:1998:352).
(
10
)	Απόφαση της 14ης Ιουλίου 1998 (C‑341/95, EU:C:1998:353).
(
11
)	Βλ. αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, σκέψεις 36 επ.), και Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, σκέψεις 34 επ.), καθώς και της 15ης Δεκεμβρίου 2005, Ελλάδα κατά Επιτροπής (C‑86/03, EU:C:2005:769, σκέψη 88).
(
12
)	Βλ. αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, σκέψη 49), και Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, σκέψη 47).
(
13
)	Βλ. αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, σκέψη 48), και Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, σκέψη 46).
(
14
)	ΕΕ 2008, L 308, σ. 35, που εγκρίθηκε με την απόφαση 2008/871/ΕΚ του Συμβουλίου, της 20ής Οκτωβρίου 2008, σχετικά με την έγκριση, εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, του πρωτοκόλλου για τη στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση της Σύμβασης της ΟΕΕ/ΗΕ για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σε διασυνοριακό πλαίσιο η οποία υπογράφηκε στο Espoo το 1991 (ΕΕ 2008, L 308, σ. 33).
(
15
)	ΕΕ 1992, C 104, σ. 7· κατά την πρόταση για απόφαση του Συμβουλίου σχετικά με την έγκριση, εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, της πρώτης και της δεύτερης τροποποίησης της Σύμβασης του Espoo της ΟΕΕ/ΟΗE για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σε διασυνοριακό πλαίσιο [COM(2007) 470 τελικό], η Κοινότητα ενέκρινε τη Σύμβαση αυτή στις 27 Ιουνίου 1997 με μη δημοσιευθείσα απόφαση του Συμβουλίου η οποία φαίνεται ότι ελήφθη στις 15 Οκτωβρίου 1996 (βλ. πρόταση για την πρώτη απόφαση του Συμβουλίου, ΕΕ 1992, C 104, σ. 5).
(
16
)	Βλ., υπό την έννοια αυτή, αιτιολογική σκέψη 9 της οδηγίας ΣΕΠΕ καθώς και, επί της οδηγίας ΕΕΠ, απόφαση της 14ης Μαρτίου 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, σκέψη 46).
(
17
)	Απόφαση της 14ης Ιουλίου 1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, σκέψη 43).
(
18
)	Αποφάσεις της 22ας Σεπτεμβρίου 2011, Valčiukienė κ.λπ. (C‑295/10, EU:C:2011:608, σκέψη 46), καθώς και της 10ης Σεπτεμβρίου 2015, Δήμος Κρωπίας Αττικής (C‑473/14, EU:C:2015:582, σκέψεις 46 και 47). Βλ. επίσης απόφαση της 18ης Απριλίου 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, σκέψη 38).
(
19
)	Βλ. απόφαση της 18ης Απριλίου 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, σκέψεις 31, 33, 39 και 41).
(
20
)	Νυν οδηγία 2011/92/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ 2012, L 26, σ. 1), η οποία τροποποιήθηκε εσχάτως με την οδηγία 2014/52/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Απριλίου 2014 (ΕΕ 2014, L 124, σ. 1).
(
21
)	Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως μνημονεύει τις αποφάσεις της 21ης Σεπτεμβρίου 1999, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (C‑392/96, EU:C:1999:431, σκέψεις 64 έως 67), και της 16ης Μαρτίου 2006, Επιτροπή κατά Ισπανίας (C‑332/04, EU:C:2006:180, σκέψεις 77 έως 81).
(
22
)	Βλ. προτάσεις μου στην υπόθεση Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:491, σημείο 78) και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία επί της οδηγίας ΕΕΠ καθώς και την αιτιολογική σκέψη 10 της οδηγίας ΣΕΠΕ.
(
23
)	Βλ. τμήμα B ανωτέρω.
(
24
)	Βλ. άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, παράρτημα Ι, στοιχεία γʹ και δʹ, καθώς και παράρτημα ΙΙ, σημείο 2, της οδηγίας ΣΕΠΕ.
(
25
)	Βλ. απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 1999, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (C‑392/96, EU:C:1999:431, σκέψεις 66 επ.), επί της οδηγίας ΕΕΠ.
(
26
)	Βλ. απόφαση της 22ας Μαρτίου 2012, Inter-Environnement Bruxelles κ.λπ. (C‑567/10, EU:C:2012:159, σκέψη 30).