62000CC0271_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Hof van Beroep te Antwerpen (Belgia) on esittänyt 27.6.2000 tekemällään välipäätöksellä yhteisöjen tuomioistuimelle kaksi ennakkoratkaisukysymystä tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden täytäntöönpanosta yksityisoikeuden alalla 27 päivänä syyskuuta 1968 tehdyn Brysselin yleissopimuksen (jäljempänä Brysselin yleissopimus tai yleissopimus) 1 artiklan tulkinnasta. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee lähinnä sitä, onko takautumiskanne, jonka on nostanut yksityistä elatusvelvollista vastaan julkisyhteisö, joka on antanut taloudellista tukea elatusapuun oikeutetulle, joka ei ole saanut elatusapua, yksityisoikeudellinen asia, joka siis kuuluu yleissopimuksen soveltamisalaan, ja mikäli näin on, koskeeko tällainen sosiaaliturvaa, jolloin se jää yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle.
Asiaa koskeva lainsäädäntö
Brysselin yleissopimus
2. Brysselin yleissopimuksen soveltamisala on määritetty sen 1 artiklassa. Sen ensimmäisen kappaleen mukaan yleissopimusta
" - - sovelletaan yksityisoikeudellisissa asioissa, riippumatta siitä, millaisessa tuomioistuimessa niitä käsitellään".
Kyseisen määräyksen toisessa kappaleessa lisätään kuitenkin seuraavaa:
"Yleissopimusta ei sovelleta:
- -
3. sosiaaliturvaan;
- - ".
3. Kuten tunnettua, yleissopimuksessa määrätään sopimusvaltioiden tuomioistuinten toimivallan yksilöimiseksi siitä, että yleinen toimivaltainen tuomioistuin on vastaajan kotipaikan tuomioistuin (2 artikla), mutta myös tietyistä erityisistä toimivaltasäännöistä. Nyt käsiteltävän asian kannalta mainittakoon näistä toimivalta "elatusapua koskevassa asiassa", ja sen perusteella vastaaja voidaan haastaa sen paikkakunnan tuomioistuimeen, jossa elatusapuun oikeutetulla on kotipaikka tai asuinpaikka.
4. Yleissopimuksen 26 artiklan mukaan sopimusvaltiossa annettu tuomio tunnustetaan automaattisesti toisessa sopimusvaltiossa "vaatimatta minkään erityisen menettelyn noudattamista". Yleissopimuksen 27 artiklassa määrätään kuitenkin tyhjentävästi tilanteet, joissa tuomiota ei tunnusteta. Näin tapahtuu erityisesti seuraavissa tilanteissa:
"1) jos tunnustaminen on vastoin sen valtion oikeusjärjestyksen perusteita (ordre public), jossa tuomioon vedotaan
- -
3) jos tuomio on ristiriidassa sellaisen tuomion kanssa, joka on annettu samojen asianosaisten välillä siinä valtiossa, jossa tunnustamista pyydetään
- - ".
5. On vielä muistettava, että Brysselin yleissopimuksen 55 artiklassa määrätään seuraavaa:
"Jollei tämän yleissopimuksen 54 artiklan 2 kappaleen ja 56 artiklan määräyksistä muuta johdu, tämä yleissopimus korvaa seuraavat sopimukset, jotka on tehty kahden tai useamman sopimusvaltion välillä:
- -
- maaliskuun 28 päivänä 1925 Brysselissä allekirjoitetun Belgian ja Alankomaiden välillä tehdyn sopimuksen tuomioistuimen alueellisesta toimivallasta, konkurssista sekä tuomioiden, välitystuomioiden ja virallisten asiakirjojen pätevyydestä ja täytäntöönpanosta" (jäljempänä vuoden 1925 sopimus).
6. Brysselin yleissopimuksen 56 artiklassa määrätään lopuksi siitä, että edellisessä artiklassa mainitut sopimukset, mukaan lukien vuoden 1925 sopimus, ovat edelleen voimassa sellaisissa asioissa, joissa Brysselin yleissopimusta ei sovelleta.
Alankomaiden lainsäädäntö
7. Algemene Bijstandswetillä (yleinen sosiaaliavustuslaki, jäljempänä ABW) on otettu käyttöön avustusjärjestelmä vähävaraisten Alankomaissa asuvien henkilöiden hyväksi.
8. Kyseinen järjestelmä perustuu erityisesti siihen, että vähävaraisen henkilön asuinkunta suorittaa yleistä toimeentulotukea (allgemene bijstand) tai erityistä toimeentulotukea (bijzondere bijstand). Nyt käsiteltävässä asiassa on kyse ainoastaan yleisestä toimeentulotuesta, joka on kuukausittain maksettava suoritus ja sidoksissa lain mukaiseen vähimmäispalkkaan, ja sillä pyritään antamaan tuensaajalle mahdollisuus kattaa elämiseen välttämättömät yleistarpeet. Tuki rahoitetaan kunnan varoista, eikä sen edellytyksenä ole aikaisempi vakuutusmaksujen suorittaminen.
9. ABW:n 93 §:ssä säädetään seuraavaa:
"Tuen kustannukset peritään takaisin siviililain I luvun mukaisen elatusvelvollisuuden laajuuden rajoissa:
- henkilöltä, joka ei noudata lainkaan tai täysimääräisesti elatusvelvollisuuttaan puolisoaan tai alaikäistä lastaan kohtaan, kun kyseessä olevat henkilöt eivät elä yhteisessä taloudessa - - ;
- henkilöltä, joka ei noudata lainkaan tai täysimääräisesti elatusvelvollisuuttaan avioeron jälkeen - - ".
10. ABW:n 94 §:ssä säädetään seuraavaa:
"Sopimus, jolla aviopuolisot tai entiset aviopuolisot määräävät siitä, että avioeron sattuessa - - heillä ei ole mitään keskinäistä elatusvelvollisuutta tai että tämä velvollisuus rajoittuu vain tiettyyn määrään, ei estä [tuesta aiheutuneiden kulujen] perimistä takaisin toiselta sopimuspuolelta eikä vaikuta perimisen kohteena olevan määrän suuruuden määrittämiseen."
11. Kunta, joka päättää periä tuesta aiheutuneet kulut kolmannelta henkilöltä ABW:n 93 §:n nojalla, ilmoittaa päätöksestään asianomaiselle. ABW:n 102 §:n ja sitä seuraavien pykälien mukaan siinä tapauksessa, että kyseinen kolmas henkilö ei suorita maksua vapaaehtoisesti, kunta voi nostaa takautumiskanteen arrondissementsrechtbankissa (jäljempänä tuomioistuin) siviiliprosessilain säännösten mukaisesti.
Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
12. Kansallisen tuomioistuimen oikeudenkäynnin taustalla on Luc Batenin ja Helena Kilin avioliitto, josta syntyi yksi tytär, Tamara Baten. Perhe perustettiin alun perin Belgiaan, jossa aviopuolisot ja alaikäinen tytär asuivat. Batenin ja Kilin avioliitto kariutui ja päättyi yhteisen hakemuksen perusteella eroon Belgiassa 14.5.1987 annetulla avioerotuomiolla. Avioeron varalta 25.3.1986 belgialaisen notaarin luona tehdyllä sopimuksella puolisot olivat sopineet siitä, että Baten suorittaisi vaimolleen kuukausittain 3 000 Belgian frangia (BEF) heidän tyttärensä elatusta ja koulutusta varten mutta että puolisoiden välillä ei olisi minkäänlaisia keskinäisiä elatusvaatimuksia.
13. Tämän jälkeen Kil asettui tyttärineen asumaan Steenbergenin kunnan alueelle (Alankomaihin). Koska laissa säädetyt edellytykset täyttyivät, kunta päätti myöntää molemmille naisille edellä mainitussa sosiaalitukea koskevassa laissa (ABW) tarkoitettua toimeentulotukea.
14. Tämän jälkeen Steenbergenin kunta päätti ABW:n 93 §:n ja sitä seuraavien pykälien nojalla periä Batenilta myönnetyn toimeentulotuen määrän. Koska Baten ei kuitenkaan noudattanut maksukehotusta, kunnallista täytäntöönpanovaltaa käyttävä elin päätti 2.5.1996 nostaa ABW:n 120 §:n nojalla takautumiskanteen Arrondissementsrechtbank te Bredassa (Alankomaat).
15. Arrondissementsrechtbank te Breda hyväksyi 22.7.1996 antamallaan tuomiolla Steenbergenin kunnan vaatimuksen ja velvoitti Batenin suorittamaan 3 706,68 Alankomaiden guldenia (NLG) 9.1.1996 ja 1.3.1996 välisenä aikana suoritetusta tuesta sekä maksamaan 1.3.1996 lähtien kuukausittain 2 127,91 NLG niin kauan kuin tukea suoritettaisiin.
16. Rechtbank van eerste aanleg te Turnhoutin (Belgia) puheenjohtaja teki Steenbergenin kunnan pyynnöstä 11.2.1998 alankomaalaista tuomiota koskevan täytäntöönpanopäätöksen, mutta Baten haki siihen muutosta 20.5.1998.
17. Rechtbank van eerste aanleg te Turnhout hyväksyi 17.3.1999 antamallaan ensimmäisellä tuomiolla Batenin muutoksenhaun siltä osin kuin se koski entisen vaimon elatusapua, ja siinä todettiin seuraavaa: "Arrondissementsrechtbank te Bredan 22.7.1996 antaman tuomion, joka koskee henkilökohtaista elatusapua Helena Kilille, tunnustaminen ja täytäntöönpano ei ole mahdollista, sillä kyseinen tuomio on ristiriidassa yhteisen hakemuksen perusteella 14.5.1987 annetun avioerotuomion kanssa; kyseiseen tuomioon implisiittisesti sisältyy ja siinä vahvistetaan notaari Eyskensin luona 25.3.1986 tehty virallinen asiakirja." Muutoksenhaku hyväksyttiin Rechtbank van eerste aanleg te Turnhoutin 23.6.1999 antamalla toisella tuomiolla, jossa todettiin seuraavaa: "Arrondissementsrechtbank te Bredan 22.7.1996 antaman tuomion, joka koskee alaikäiselle tyttärellenne, Tamaralle, maksettavaa elatusapua, tunnustaminen ja täytäntöönpano ei ole mahdollista, sillä kyseinen tuomio on ristiriidassa yhteisen hakemuksen perusteella 14.5.1987 annetun avioerotuomion kanssa; kyseiseen tuomioon implisiittisesti sisältyy ja siinä vahvistetaan notaari Eyskenin luona 25.3.1986 tehty virallinen asiakirja."
18. Steenbergenin kunta haki muutosta mainittuihin kahteen tuomioon Hof van beroep te Antwerpenissä vedoten siihen, että tuomio, jonka tunnustamista vaadittiin, ei kuulu yleissopimuksen soveltamisalaan, koska se ei koske yksityisoikeuden alaa vaan sosiaaliturvaa, joka on nimenomaisesti jätetty yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Tästä syystä yleissopimuksen 55 ja 56 artiklan nojalla olisi sovellettava pikemminkin edellä mainittua Belgian ja Alankomaiden välillä vuonna 1925 tehtyä sopimusta.
19. Koska asiassa on siis tulkittava Brysselin yleissopimuksen määräystä, Hof van Beroep te Antwerpen on päättänyt 27.6.2000 tekemällään välipäätöksellä esittää seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Onko oikeudenkäyntiasia, jossa on kyse Alankomaiden Algemene Bijstandswetiin perustuvasta takautumiskanteesta, jonka on nostanut takaisin perimiseen oikeutettu kunta Algemene Bijstandswetin 93 §:n nojalla elatusvelvollista vastaan, tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden täytäntöönpanosta yksityisoikeuden alalla 27 päivänä syyskuuta 1968 allekirjoitetun yleissopimuksen 1 artiklan ensimmäisessä kappaleessa tarkoitettu yksityisoikeudellinen asia ja voiko tällaisessa oikeudenkäyntiasiassa annettu tuomioistuimen tuomio kuulua tällä perusteella kyseisen yleissopimuksen soveltamisalaan?
2) Onko oikeudenkäyntiasia, jossa on kyse Alankomaiden Algemene Bijstandswetiin perustuvasta takautumiskanteesta, jonka on nostanut takaisin perimiseen oikeutettu kunta Algemene Bijstandswetin 93 §:n nojalla elatusvelvollista vastaan, tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden täytäntöönpanosta yksityisoikeuden alalla 27 päivänä syyskuuta 1968 allekirjoitetun yleissopimuksen 1 artiklan toisen kappaleen 3 kohdassa tarkoitettu sosiaaliturvaa koskeva asia ja jääkö tällaisessa oikeudenkäyntiasiassa annettu tuomioistuimen tuomio tällä perusteella kyseisen yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle?"
20. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeudenkäynnissä ovat esittäneet huomautuksiaan kansallisen oikeudenkäynnin asianosaiset, komissio sekä Alankomaiden, Itävallan, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Ruotsin hallitukset. Istunnossa esittivät lausumiaan ainoastaan Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio, joka muutti tuolloin huomattavasti kirjallisissa huomautuksissaan esittämiään näkemyksiä.
Ensimmäinen kysymys
21. Kansallinen tuomioistuin haluaa ensimmäisellä kysymyksellään selvittää lähinnä sen, voidaanko tuomioistuimen tuomiota, joka on annettu kunnan ABW:n 93 §:n nojalla yksityistä vastaan nostamasta takautumiskanteesta, pitää yleissopimuksen 1 artiklan ensimmäisessä kappaleessa tarkoitettuna "yksityisoikeudellisena asiana".
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
22. Kaikki asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön (johon palaan jäljempänä) mukaan Brysselin yleissopimuksen 1 artiklan käsitettä "yksityisoikeudellinen" on pidettävä "itsenäisenä" käsitteenä, jonka tulkinnassa perustana on käytettävä ensinnäkin yleissopimuksen tavoitteita ja järjestelmää ja toiseksi niitä yleisiä periaatteita, jotka ilmenevät kansallisten oikeusjärjestysten muodostamasta kokonaisuudesta. Ne kaikki korostavat myös sitä, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan Brysselin yleissopimusta voidaan soveltaa myös riitoihin, joissa asianosaisina ovat viranomainen ja yksityishenkilö, mikäli ensin mainittu ei toimi julkisen vallan käyttäjänä.
23. Näkemykset poikkeavat sitä vastoin toisistaan tulkittaessa käsitettä "yksityisoikeudellinen" nyt käsiteltävän asian tosiseikaston yhteydessä. Steenbergenin kunta ja Yhdistynyt kuningaskunta katsovat, että tällaiset tosiseikat eivät kuulu yksityisoikeuden alaan eivätkä siten myöskään yleissopimuksen soveltamisalaan; Baten, komissio ja muut huomautuksiaan esittäneet hallitukset ovat puolestaan vastakkaista mieltä.
24. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus väittää, että kunta on vaatiessaan kyseisellä takautumiskanteella sosiaalituesta aiheutuneiden kulujen maksamista todellisuudessa "toiminut julkisen vallan käyttäjänä". Mikäli asiaa tulkittaisiin toisin ja erityisesti mikäli väitettäisiin, että elatussaaminen olisi siirtynyt kyseisiltä kahdelta tuensaajalta kunnalle, tämä merkitsisi sen mielestä väistämättä sitä, että kunnan katsottaisiin olevan Brysselin yleissopimuksen 5 artiklan 2 kappaleessa tarkoitettu "elatusapuun oikeutettu". Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus jatkaa, että mikäli näin olisi, siitä olisi kuitenkin lisäksi pääteltävä, että toimivaltainen tuomioistuin olisi sen paikkakunnan tuomioistuin, jolla kyseinen viranomainen sijaitsee, koska se olisi elatusapuun oikeutetun kotipaikka, ja tällöin oikeuspaikkana olisi viranomaisen eduksi vaateen esittäjän kotipaikka. Tämä olisi kuitenkin ilmeisessä ristiriidassa kyseisen määräyksen tavoitteen kanssa, koska sillä pyritään suojelemaan elatusapuun oikeutettua elatussuhteen heikompana osapuolena eikä muita oikeussubjekteja, jotka asettuvat jollain perusteella hänen sijaansa. Myös näiden seikkojen vuoksi Yhdistynyt kuningaskunta siis katsoo, että kunnan takautumiskannetta ei voida pitää yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitettuna yksityisoikeudellisena asiana.
25. Komissio tuki oikeudenkäynnin kirjallisessa vaiheessa Steenbergenin kunnan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen näkemyksiä ja oli samaa mieltä siitä, että myöntäessään tuen ja päättäessään sen mahdollisesta takaisinperimisestä kunta käyttää julkista valtaa, joka sille on annettu sosiaaliturvajärjestelmän perusteella. Komissio esitti tämän päätelmänsä tueksi, että kunnalla on laajaa harkintavaltaa sekä tuensaajien ja sosiaaliavustuksen suuruuden määrittämisessä että siinä, päättääkö se periä tämän tuen takaisin. Ainoastaan niissä tapauksissa, joissa Alankomaiden siviililain 1 luvun nojalla tehtyä tuomioistuimen päätöstä ei ole noudatettu, kunta on velvoitettu perimään tuesta aiheutuneet kulut takaisin kyseisen päätöksen mukaisesti. Kaikissa muissa tapauksissa se sen sijaan päättää harkintansa mukaan, periikö se määrät takaisin. Kunta ei siis asetu tuensaajan sijaan oikeudenhaltijaksi vaan toimii omien itsenäisten julkisoikeudellisten valtuuksiensa nojalla.
26. Kuten edellä olen jo todennut, komissio on kuitenkin muuttanut huomattavasti kantaansa suullisessa käsittelyssä. Se on näet siinä vaiheessa väittänyt, että kunnalla ei todellisuudessa ole minkäänlaista harkintavaltaa, kun se perii tuesta aiheutuneita kuluja takaisin sellaiselta henkilöltä, joka ei ole täyttänyt omaa elatusvelvollisuuttaan tuensaajaa kohtaan, koska Alankomaiden ABW:llä käyttöön otetun järjestelmän perusteella viranomaisella on aina velvollisuus ryhtyä takaisinperimiseen. Takautumiskanne voidaan lisäksi nostaa vain siltä osin kuin asianomainen henkilö ei ole täyttänyt elatusvelvollisuuttaan. Toisaalta komissio huomauttaa, että alkuperäinen elatusvelvollinen ei joudu heikompaan asemaan sen vuoksi, että kunta asettuu elatusapuun oikeutetun sijaan tähän suhteeseen, koska se ei missään tapauksessa käytä itsenäistä julkista valtaa vaan esittää vain samat vaatimukset kuin alkuperäinen elatusapuun oikeutettu. Asiaa tarkemmin harkitessaan komissio on siis tehnyt sen päätelmän, että Batenin ja Steenbergenin kunnan välinen suhde on yksityisoikeudellinen suhde, joten se kuuluu yleissopimuksen soveltamisalaan.
27. Baten sekä Itävallan ja Ruotsin hallitukset yhtyvät komission suullisessa käsittelyssä esittämiin näkemyksiin ja korostavat, että asianomainen takautumiskanne liittyy Batenin elatusvelvollisuuteen Kiliä ja tytärtään kohtaan. Se, että vaade on siirtynyt viranomaiselle, ei muuta sen luonnetta, koska vaatimuksen kohteena on edelleen oikeus elatusapuun. Siirtyminen edustaa pikemminkin sen yleisen periaatteen soveltamista, jonka mukaan se, joka velvoitetaan maksamaan toisen velka ja joka suorittaa sen, saa velkojan oikeudet velallista vastaan.
28. Ruotsin hallitus lisää, että mikäli yhteisöjen tuomioistuin katsoisi nyt käsiteltävän kanteen kuuluvan julkisoikeuden piiriin, sillä saatettaisiin heikentää vanhempien vastuuta lapsiaan kohtaan koskevaa järjestelmää, koska tämän järjestelmän katsottaisiin loppujen lopuksi kuuluvan yhteiskunnallisen vastuun piiriin eikä yksittäisten oikeussubjektien välisiin suhteisiin. Lisäksi Ruotsin hallitus vetoaa siihen, että kyseisten vaateiden jättäminen yksityisoikeuden ulkopuolelle vaarantaisi mahdollisuuden vedota niihin ulkomailla, eikä tämä tulos olisi missään tapauksessa toivottava eikä yleissopimuksen tavoitteen mukainen.
29. Vastaavia päätelmiä on tehnyt myös Alankomaiden hallitus, joskin osittain erilaisten arviointien perusteella. Se näet korostaa, että Alankomaiden oikeudessa annetaan viranomaiselle itsenäinen oikeus periä määrät takaisin pääasialliselta elatusvelvolliselta, koska katsotaan, että kunta esittää siinä tapauksessa korvausvaatimuksen vahingosta, joka sille on aiheutunut, kun se on joutunut suorittamaan tukea vähävaraiselle henkilölle. Tästä syystä se seikka, että mahdollisuudesta nostaa kanne tuomioistuimessa säädetään Alankomaiden julkisoikeudessa, ei estä sitä, että kunnan kanteen - joka nostetaan ABW:n 103 §:n nojalla yksityisoikeudellisia asioita käsittelevässä tuomioistuimessa - katsotaan olevan luonteeltaan vahingonkorvauskanne, jolloin se siis on Brysselin yleissopimuksessa tarkoitettu yksityisoikeudellinen asia. Alankomaiden hallitus korostaa tämän päätelmänsä tueksi, että sekä Jenardin selvityksestä että Schlosserin selvityksestä ilmenee, että sosiaaliturvan jättäminen yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle ei koske kannetta, jolla viranomainen perii sosiaaliavustuksena tai sosiaalivakuutuksen perusteella suoritettuja etuuksia takaisin sellaiselta kolmannelta henkilöltä, jolla on velvoitteita tuen tai vakuutussuorituksen saajaa kohtaan.
Arviointi
30. Aluksi minunkin on todettava eri osapuolten tavoin, että yleissopimuksen 1 artiklan mukaista käsitettä "yksityisoikeudellinen" on pidettävä itsenäisenä käsitteenä, jonka tulkinnassa perustana on käytettävä yleissopimuksen tavoitteita ja järjestelmää sekä niitä yleisiä periaatteita, jotka ilmenevät kansallisten oikeusjärjestysten muodostamasta kokonaisuudesta. Samoin on muistutettava yhteisöjen tuomioistuimen todenneen, että kun määritetään sitä, kuuluuko päätös yksityisoikeuden alaan, tämä on tietyssä määrin riippumatonta siitä, millaiset oikeussubjektit ovat sovellettavan kansallisen oikeuden mukaan asianomaisen oikeussuhteen osapuolina; merkitystä on sen sijaan sillä, perustuuko suhde viranomaisen julkista valtaa käyttäen toteuttamaan toimeen. Tästä syystä on arvioitava, onko viranomaisella asianomaisella alalla erilaiset tai laajemmat valtuudet kuin yksityishenkilöllä olisi vastaavassa tilanteessa ja onko se erityisesti toiminut "julkista valtaa käyttäen".
31. Nyt käsiteltävän asian osalta voidaan helposti todeta, että se koskee suoraan tai välillisesti useiden suhteiden kokonaisuutta, ja näissä suhteissa ovat osallisina joko yksityinen ja viranomainen tai pelkästään yksityiset oikeussubjektit. Jotta vältettäisiin sekaannusvaara, on siten välttämätöntä yksilöidä tuomion perustana oleva oikeussuhde ja eristettävä se muista suhteista, jotka ovat ainoastaan siihen liitännäisiä, kuten komissio suullisessa käsittelyssä on perustellusti korostanut.
32. Tätä tarkoitusta varten on ennen kaikkea korostettava, että nyt käsiteltävän asian taustalla on oikeussuhde, johon sovelletaan Alankomaiden oikeutta ja jonka osapuolina ovat kunta ja Kil (ja vastaavasti kunta ja alaikäinen Tamara Baten) ja kohteena sosiaaliavustuksen suoritus. Edellä esitettyjen yleissopimuksen tulkintaperusteiden valossa voitaisiin siis käsitellä tämän suhteen luonnetta. Oikeudenkäyntiasiakirjoista ei näet ilmene selvästi, onko vähävaraisella henkilöllä ABW:llä käyttöön otetun järjestelmän perusteella subjektiivinen oikeus saada tukea kunnalta, jolloin hänellä olisi passiivinen oikeusasema, joka olisi täysin rinnastettavissa yksityisen elatusvelvollisen asemaan, vai onko sitä vastoin viranomaisella tukipäätöksen yhteydessä tiettyä harkintavaltaa, jolloin se käyttäisi tässä tapauksessa julkista valtaa.
33. Lähemmin tarkasteltuna sosiaaliavustuksen luonnehdinnalla ei kuitenkaan ole mitään merkitystä kansallisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin annettavan vastauksen kannalta. Tällainen suoritus ja sen perustana oleva oikeussuhde eivät näet ole sen riidan kohteena, josta annetun kansallisen tuomioistuimen tuomion tunnustaminen on nyt käsiteltävänä, vaan ne ovat ainoastaan sen edellytys. Kyseisessä tuomiossa annetaan todellisuudessa ratkaisu siitä eri oikeussuhteesta, joka on kunnan ja Batenin välillä, ja tästä syystä tämän suhteen luonne on välttämätön ymmärtää kansallisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin vastaamiseksi.
34. Tästä syystä on lähdettävä liikkeelle Batenin ja entisen vaimon (ja Batenin ja tyttären) välisestä suhteesta, jonka kohteena on nyt käsiteltävä elatusvelvollisuus. Vaikka tämä suhde ei ole sen tuomion välitön kohde, jonka tunnustamista vaaditaan, se on kuitenkin ratkaiseva sen vastauksen kannalta, joka yhteisöjen tuomioistuimen on annettava sille esitettyihin kysymyksiin. Tämä johtuu siitä, että kuten edellä on todettu, kun "algemene bijstand" -niminen etuus on maksettu, kunnalla on oikeus periä se takaisin tietyiltä kolmansilta henkilöiltä ja erityisesti siltä, joka ei ole täyttänyt perhevelvoitteitaan alaikäisiin lapsiinsa nähden tai joka ei noudata velvoitettaan elättää puolisoaan avioeron jälkeen.
35. Nyt käsiteltävässä asiassa Steenbergenin kunta on nostanut takautumiskanteen Luc Batenia vastaan nimenomaan sen vuoksi, että tällä on elatusvelvollisuus Helena Kiliä ja Tamara Batenia kohtaan, ja tällainen vaade voidaan ABW:n 93 §:n nojalla esittää vain sellaisen määrän osalta, josta kolmas henkilö on elatusvelvollinen. Tästä seuraa, että näissä olosuhteissa kunta ei toimi oman julkisen valtansa käyttäjänä vaan todellisuudessa sillä ei ole sitä lainkaan, kun se määrittää oikeussubjekteja, joilta se voi vaatia aiheutuneiden kulujen korvaamista, tai kun se määrittää takaisinperittävän etuuden määrää, eikä myöskään silloin, kun se perii takaisin tuesta aiheutuneita kuluja: se voi näet ainoastaan pyytää kolmannelta henkilöltä suoritusta, mutta se ei voi velvoittaa häntä siihen, ja mikäli hän ei maksa, kunta voi ainoastaan saattaa asian tuomioistuimen käsiteltäväksi, jolloin vastaajana olevalla kolmannella henkilöllä on tilaisuus puolustautua ja mahdollisesti myös kiistää elatusvelvollisuuden olemassaolo tai sen suuruus.
36. Vaikuttaa siis siltä, että kunnalla ei ole kolmanteen henkilöön nähden mitään julkista valtaa ja että näiden kahden oikeussubjektin välille syntyvä oikeussuhde ei eroa tavanomaisista velvoitesuhteista, joita syntyy samalla tasolla olevien oikeussubjektien välille ja joihin yksityisoikeudelliset suhteet jo lähtökohtaisesti kuuluvat. Kunnan asemaa elatusvelvolliseen kolmanteen henkilöön nähden voidaan nimittäin verrata sellaisen yksityisen asemaan, joka on maksanut jollain perusteella toisen henkilön velan ja tulee tästä syystä alkuperäisen velkojan sijaan, tai sellaisen yksityisen asemaan, joka ilman mitään aiempaa velvoitesuhdetta on kärsinyt vahinkoa kolmannen henkilön syyksi luettavan seikan vuoksi.
37. Tästä syystä ei ole tarpeen määritellä teknisesti kanteen luonnetta tietyn kansallisen oikeusjärjestyksen kannalta eikä varsinkaan pohtia tämän oikeudenkäynnin asianosaisten tavoin sitä, onko sitä pidettävä Alankomaiden tai Belgian tai kansainvälisen yksityisoikeuden mukaisen viittauksen perusteella jonkin muun kansallisen oikeuden mukaan kanteena, jonka on nostanut elatusapuun oikeutetun sijaan tullut henkilö, vai onko kyseessä pikemminkin itsenäinen korvauskanne, joka on nostettu kunnan omaisuudelle aiheutuneesta vahingosta. Ainoa luonnehdinta, jolla on tässä yhteydessä merkitystä, on sen luonnehtiminen yleissopimuksen ja sen soveltamiseen liittyvien vaatimusten kannalta. Näin ollen on riittävää todeta, että tuomio on annettu yksityisoikeudellisen kanteen perusteella ja että se siten on "yksityisoikeudellinen" yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
38. Näin ollen ehdotan, että ensimmäiseen kysymykseen vastattaisiin siten, että ABW:n 93 §:ssä tarkoitetusta takautumiskanteesta, jonka kunta on nostanut sellaista henkilöä vastaan, jolla on velvollisuus maksaa elatusta kyseisen kunnan suorittaman sosiaaliavustuksen saajalle, annettu tuomio on tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden täytäntöönpanosta yksityisoikeuden alalla 27 päivänä syyskuuta 1968 allekirjoitetun Brysselin yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitettu yksityisoikeudellinen asia.
Toinen kysymys
39. Toisella kysymyksellä pyritään selvittämään, liittyykö nyt käsiteltävä kanne sosiaaliturvaan, jos se kuuluu yksityisoikeuden alaan, koska mikäli näin on, se ei yleissopimuksen 1 artiklan toisen kappaleen 3 kohdan nojalla kuulu kyseisen yleissopimuksen soveltamisalaan.
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
40. Erityisesti Alankomaiden ja Itävallan hallitukset ovat käsitelleet tätä kysymystä. Ensin mainittu esittää, että yleissopimuksessa ei määritellä sosiaaliturvan käsitettä ja että kyseinen käsite on tästä syystä määriteltävä tulkinnan kautta ja yleissopimuksen käsitteiden itsenäisyyden periaatteen mukaisesti. Alankomaiden hallitus katsoo, että tätä tarkoitusta varten saattaa olla järkevää hyödyntää sekä kansainvälisen oikeuden sopimuksia että yhteisön johdetun oikeuden säädöksiä. Ensin mainittujen osalta Alankomaiden hallitus muistuttaa, että useissa kansainvälisissä sopimuksissa tehdään nimenomaisesti ero sosiaaliturvan ja sosiaalihuollon välillä. Jälkimmäisten osalta se viittaa sen sijaan erityisesti sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annettuun neuvoston asetukseen (ETY) N:o 1408/71, jossa erotetaan toisistaan sosiaaliturvaetuudet ja sosiaalihuolto. Alankomaiden hallitus katsoo, että kunnan ABW:n nojalla suorittamat etuudet täytyisi lukea nimenomaan sosiaalihuoltoon.
41. Vaikka tällaiset suoritukset haluttaisiinkin lukea sosiaaliturvan piiriin, Alankomaiden hallitus katsoo, että kaikkia siihen liittyviä oikeussuhteita ei voida sisällyttää 1 artiklan toisen kappaleen 3 kohdassa tarkoitettuun sosiaaliturvan käsitteeseen. Tilanne voisi olla tällainen vain niissä riidoissa, joiden kohteena on vakuutettujen suoritettavina olevien maksujen suorittaminen tai heille tiettyjen sosiaalisten riskien toteutuessa maksettavien sosiaaliturvaetuuksien suorittaminen. Alankomaiden hallitus katsoo kuitenkin (komission tavoin), että nyt käsiteltävä kanne koskee sen sijaan elatusvelvolliselle osoitettua korvausvaatimusta, joten se kuuluu kaikilta osin yleissopimuksen soveltamisalaan, minkä osoittavat sen mielestä myös Jenardin selvitys ja Schlosserin selvitys. Jenardin selvityksessä todetaan näet seuraavaa: Yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle - - jäävät ainoastaan sosiaaliturvaan liittyvät riita-asiat eli riidat, jotka ovat syntyneet viranomaisten ja työnantajien tai työntekijöiden välille. Yleissopimusta sovelletaan sitä vastoin silloin, kun viranomaiset nostavat kanteen vahingosta vastaavaa kolmatta henkilöä vastaan tai tulevat vakuuttamansa vahingonkärsijän sijaan tätä kolmatta henkilöä vastaan, sillä ne toimivat tällöin yleisesti sovellettavan lainsäädännön nojalla. Jälkimmäisessä selvityksessä vahvistetaan, että "sosiaaliturvalaitosten kolmansia henkilöitä, esimerkiksi vahingon aiheuttajia vastaan vireille panemat oikeudenkäynnit, joissa ovat kyseessä oikeudet, joiden osalta ne ovat lain nojalla sijaantulijoina tai jotka niille on laissa annettu, kuuluvat yleissopimuksen piiriin.
42. Itävallan hallitus puolestaan pitää myös lähtökohtana näkemystä, jonka mukaan sekä yleissopimuksessa että asetuksessa N:o 1408/71 pyritään vahvistamaan yhteisöön sijoittautuneiden oikeussubjektien oikeuksia, ja huomauttaa, että sosiaaliturvan jättäminen yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle perustuu nimenomaan siihen, että on olemassa rinnakkainen ja erityinen järjestelmä, mistä syystä sitä koskeva käsite on määritettävä edellä mainitun asetuksen ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti. Kyseisen oikeuskäytännön mukaan etuutta voidaan pitää sosiaaliturvaetuutena, jos sen myöntäminen etuudensaajille perustuu tiettyyn laissa määriteltyyn asemaan eikä riipu tapauskohtaisesti tarveharkinnasta ja jos etuus liittyy johonkin asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittuun vakuutustapahtumaan." Soveltaessaan näitä perusteita yhteisöjen tuomioistuin on erityisesti todennut, että elämän perustarpeiden kattamiseksi myönnetty tuki, joka ei liity millään tavoin aikaisempiin työskentelyjaksoihin eikä vakuutusmaksujen suorittamiseen, ei ole kyseisessä asetuksessa tarkoitettu sosiaaliturvaetuus. Nyt käsiteltävässä asiassa asiakirja-aineistosta ei Alankomaiden hallituksen mielestä kuitenkaan ilmene sellaisia seikkoja, joiden perusteella Steenbergenin kunnan myöntämät etuudet voitaisiin luokitella edellä esitettyjen arviointiperusteiden mukaisesti. Se päättelee siten Yhdistyneen kuningaskunnan tavoin, että olisi asianmukaista jättää kansallisen tuomioistuimen tehtäväksi selvittää mainittujen yleisten arivointiperusteiden mukaisesti kansallisen tuomioistuimen päätökseen johtaneen kanteen oikeudellinen luonne.
Arviointi
43. Myös minun mielestäni on järkevää pitää lähtökohtana sitä, että koska sosiaaliturvan määritelmä puuttuu yleissopimuksesta, se on johdettava yhteisön oikeuden asiaa koskevista säännöksistä ja erityisesti asetuksesta N:o 1408/71. Kuten olen jo edellä todennut, yleissopimuksen käsitteet ovat lähtökohtaisesti "itsenäisiä", joten niitä on yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tulkittava käyttäen perustana yleissopimuksen tavoitteita ja järjestelmää, mutta mielestäni on samalla otettava huomioon myös laajempi järjestelmä, johon yleissopimus kuuluu, eli yhteisön oikeus laajassa mielessä. Tämä johtuu ennen kaikkia yleisistä syistä mutta myös sosiaaliturvaan erityisesti liittyvistä syistä.
44. Yleiseltä kannalta on näet mielestäni todella vaikeaa kiistää sitä, että yleissopimus on osa yhteisön oikeutta, ja sitä, että sitä tulkittaessa ei voida jättää huomiotta perustamissopimuksiin ja johdetun oikeuden säädöksiin sisältyviä vastaavia käsitteitä koskevaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Lisättäköön vielä, että tällaisen tulkinnallisen vastaavuuden vaatimus, joka on mielestäni jo alusta lähtien ollut selvä EY:n perustamissopimuksen 220 artiklasta (josta on tullut EY 293 artikla) ilmenevän yleissopimuksen ja yhteisön oikeusjärjestyksen välisen liittymän vuoksi, pätee erityisesti nykyään asetuksen N:o 44/2001 antamisen jälkeen, koska sillä liitetään yleissopimus vieläkin läheisemmin ja välittömämmin yhteisön oikeusjärjestelmään.
45. Mielestäni olisi erityisen vaikeaa jättää sosiaaliturvan käsitettä määriteltäessä huomiotta kyseisen käsitteen edellä mainittu yhteisön oikeuden mukainen tulkinta eli tulkinta, jossa siis otetaan huomioon EY 42 artiklassa ja asetuksessa N:o 1408/71 käytetyt rinnakkaiset käsitteet.
46. Tältä osin on muistettava, että EY 42 artiklassa on määrätty erityisistä toimenpiteistä "sosiaaliturvan alalla", jotta varmistettaisiin siirtotyöläisille ja heidän oikeudensaajilleen se, että kaikki eri kansallisissa lainsäädännöissä huomioon otetut ajanjaksot lasketaan yhteen ja etuudet maksetaan jäsenvaltioiden alueella asuville henkilöille. Tällainen toimenpide on konkreettisesti nimenomaan edellä mainittu asetus N:o 1408/71, jolla ennen kaikkea jaetaan tältä osin kansallisten oikeusjärjestysten toimivalta-alueet ja otetaan käyttöön järjestelmä, jossa jäsenvaltion yksinomaista "lainsäädäntövaltaa" vastaa lähtökohtaisesti kyseisen valtion viranomaisten ja tuomioistuinten toimivalta. Vaikka asetuksella pyritään yleissopimuksen tavoin vahvistamaan yhteisöön sijoittautuneiden oikeussubjektien oikeuksien suojaa, siihen sisältyvät näkemykset eivät aina sovi yhteen yleissopimuksen näkemysten kanssa, joten näiden kahden järjestelmän automaattinen päällekkäin soveltaminen on mahdotonta.
47. Vaikka tilanne on tämä, on mielestäni järkevää päätellä, että asetuksella säännelty ala on jätetty yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle, koska oikeusasemien tehokas suoja on kyseisellä alalla varmistettu "etukäteen" siten, että on määritetty kansallinen järjestelmä, joka on kaikilta osin toimivaltainen, eikä tämä suoja edellytä tuomioiden vastavuoroisen tunnustamisen varmistamista. Myös Jenardin selvityksessä yhdytään mielestäni tähän. Kun kyseisessä selvityksessä näet esitetään syyt, joiden vuoksi sosiaaliturva on päätetty jättää yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle, siinä näet todetaan, että sillä on haluttu, että tuolloin vireillä olleiden Rooman perustamissopimuksen 51, 117 ja 118 artiklan täytäntöön panemiseksi tarkoitettujen säädösten esityöt saisivat edetä itsenäisesti, ja huomautetaan heti tämän jälkeen, että sosiaaliturvan osalta ei ole myöskään tähän mennessä ollut tuomioistuimen toimivaltaa koskevia riitoja, sillä tuomioistuimen toimivallan on aina katsottu kuuluvan yhteen lainsäädäntövallan kanssa, ja tämä taas määräytyy Rooman perustamissopimuksen 51 artiklan mukaisesti annettujen yhteisön asetusten perusteella.
48. Edellä esitetyn perusteella katson siis, että yleissopimuksen 1 artiklan toisen kappaleen 3 kohdassa tarkoitetun sosiaaliturvan alan ulottuvuus on määritettävä kyseisen asetuksen soveltamisalan perusteella, sellaisena kuin se on tämän asetuksen 4 artiklassa ja sen ulottuvuutta selventävässä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on täsmennetty.
49. Kun palataan tämän jälkeen nyt käsiteltävään asiaan, on ennen kaikkea vielä kerran muistutettava siitä, että sen kannalta merkityksellinen suhde, joka on kansallisen tuomioistuimen tuomion kohteena, ei ole kyseisten kahden vähävaraisen naisen ja kunnan välinen suhde, joka koskee sen sijaan tuen suorittamista, vaan kunnan ja Batenin välinen suhde, jonka kohteena on sellaisten määrien takaisinperiminen, joita kunta on maksanut sen vuoksi, että Batenin väitetään jättäneen elatusvelvoitteensa täyttämättä. Sen velvoitteen kohdetta, johon tuomioistuimessa vedotaan, ei siis varmasti voida pitää etuutena, jonka myöntäminen etuudensaajille perustuu tiettyyn laissa määriteltyyn asemaan eikä riipu tapauskohtaisesta tarveharkinnasta ja [joka] liittyy johonkin asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittuun vakuutustapahtumaan. Kyseessä ei siis ole edellä mainitussa yhteisön lainsäädännössä tarkoitettu sosiaaliturvaetuus, sellaisena kuin se on määritelty yhteisön oikeuskäytännössä, eikä se siis kuulu sosiaaliturvan alaan.
50. On vielä lisättävä, että ratkaisu ei olisi erilainen siinäkään tapauksessa, että haluttaisiin ottaa huomioon Kilin ja Tamara Batenin sekä kunnan välisen tukisuhteen luonne. On näet muistettava, että tuki, joka myönnetään "kenelle tahansa, jonka varat ovat riittämättömät ja joka ei kykene hankkimaan niitä omin voimin tai muulla keinoin - -, jolloin oleellisena soveltamisperusteena on siis tarve eikä aseteta mitään työskentelyjaksoihin, vakuutusmaksuihin tai erityisen riskin kattamiseen tarkoitettuun sosiaaliturvalaitokseen liittymiseen liittyviä vaatimuksia - - on yleisluontoinen sosiaalinen etuus, jota ei voida luokitella mihinkään asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdassa luetelluista sosiaaliturvan muodoista, eikä se siis ole sosiaaliturvaetuus".
51. Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen antamista tiedoista ilmenee kuitenkin, että avustuksen, jota kunta suorittaa ABW:n nojalla allgemene bijstand -nimellä, olennaisena soveltamisperusteena otetaan huomioon nimenomaan tarve, ja että avustus ei riipu mistään maksusta tai kirjautumisesta toimivaltaiseen sosiaaliturvalaitokseen tietyn riskin vakuuttamiseksi. Tämän perusteella on pääteltävä, että myös Kilin ja Tamara Batenin oikeus kunnalliseen tukeen, joka siis lisäksi on vain kyseessä olevan kanteen edellytys, ei kuulu sosiaaliturvan alaan, sellaisena kuin se on määritelty asetuksella N:o 1408/71.
52. Koska olen jo edellä käsitellyt asetuksen N:o 1408/71 merkitystä yleissopimuksen tulkinnan kannalta, on pääteltävä, että sen tuomion, jonka tunnustamista vaaditaan, kohteena tai edellytyksenäkään ei ole oikeus, joka kuuluisi Brysselin yleissopimuksen 1 artiklan toisen kappaleen 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla sosiaaliturvan piiriin.
53. Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on näin ollen vastattava, että ABW:n 93 §:ssä tarkoitetusta takautumiskanteesta, jonka kunta on nostanut sellaista henkilöä vastaan, jolla on velvollisuus maksaa elatusta kyseisen kunnan suorittaman toimeentulotuen saajalle, annettua tuomiota ei voida pitää Brysselin yleissopimuksen 1 artiklan toisen kappaleen 3 kohdassa tarkoitettuna sosiaaliturvan alaan kuuluvana tuomiona, eikä se siis jää yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle.
Ratkaisuehdotus
54. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin antaisi seuraavan vastauksen:
1) ABW:n 93 §:ssä tarkoitetusta takautumiskanteesta, jonka kunta on nostanut sellaista henkilöä vastaan, jolla on velvollisuus maksaa elatusta kyseisen kunnan suorittaman toimeentulotuen saajalle, annettu tuomio on tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden täytäntöönpanosta yksityisoikeuden alalla 27 päivänä syyskuuta 1968 tehdyn Brysselin yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitettu yksityisoikeudellinen asia.
2) ABW:n 93 §:ssä tarkoitetusta takautumiskanteesta, jonka kunta on nostanut sellaista henkilöä vastaan, jolla on velvollisuus maksaa elatusta kyseisen kunnan suorittaman toimeentulotuen saajalle, annettua tuomiota ei voida pitää Brysselin yleissopimuksen 1 artiklan toisen kappaleen 3 kohdassa tarkoitettuna sosiaaliturvan alaan kuuluvana tuomiona, eikä se siis jää yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle.