62019CJ0189
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a șasea)
14 mai 2020 (
*1
)
„Trimitere preliminară – Mediu – Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în Uniunea Europeană – Directiva 2003/87/CE – Articolul 10a – Regim tranzitoriu de alocare cu titlu gratuit a cotelor – Decizia 2011/278/UE – Articolul 9 – Determinarea nivelului istoric de activitate – Modificare semnificativă a capacității unei instalații intervenită anterior perioadei de referință – Determinarea perioadei de referință relevante”
În cauza C‑189/19,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania), prin decizia din 22 noiembrie 2018, primită de Curte la 26 februarie 2019, în procedura
Spenner GmbH & Co. KG
împotriva
Bundesrepublik Deutschland
CURTEA (Camera a șasea),
compusă din domnul M. Safjan, președinte de cameră, domnul J.‑C. Bonichot (raportor), președintele Camerei întâi, și domnul L. Bay Larsen, judecător,
avocat general: domnul H. Saugmandsgaard Øe,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
luând în considerare observațiile prezentate:
–
pentru Spenner GmbH & Co. KG, de S. Altenschmidt și de D. Jacob, Rechtsanwälte;
–
pentru guvernul german, de S. Eisenberg și de J. Möller, în calitate de agenți;
–
pentru Comisia Europeană, de J.‑F. Brakeland și de A. C. Becker, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 9 alineatele (1) și (9) din Decizia 2011/278/UE a Comisiei din 27 aprilie 2011 de stabilire, pentru întreaga Uniune, a normelor tranzitorii privind alocarea armonizată și cu titlu gratuit a cotelor de emisii în temeiul articolului 10a din Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului (JO 2011, L 130, p. 1), precum și a articolului 1 din Decizia (UE) 2017/126 a Comisiei din 24 ianuarie 2017 de modificare a Deciziei 2013/448/UE în ceea ce privește definirea unui factor de corecție transsectorial uniform în conformitate cu articolul 10a din Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului (JO 2017, L 19, p. 93).
2
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Spenner GmbH & Co. KG, pe de o parte, și Bundesrepublik Deutschland (Republica Federală Germania), pe de altă parte, în legătură cu o cerere de alocare cu titlu gratuit a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră (denumite în continuare „cotele de emisie”) unei instalații de producere a clincherului de ciment.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Directiva 2003/87
3
Articolul 10a alineatul (5) din Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului (JO 2003, L 275, p. 32, Ediție specială, 15/vol. 10, p. 78), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/29/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 (JO 2009, L 140, p. 63) (denumită în continuare „Directiva 2003/87”), prevede:
„Cantitatea anuală maximă de cote utilizată ca bază pentru calcularea cotelor alocate instalațiilor care nu intră sub incidența alineatului (3) și care nu sunt nou‑intrate nu depășește suma reprezentată de:
(a)
cantitatea totală anuală la nivel comunitar calculată în conformitate cu articolul 9 înmulțită cu ponderea emisiilor provenite de la instalațiile care nu intră sub incidența alineatului (3) din totalul emisiilor medii verificate în perioada 2005-2007 provenite de la instalațiile incluse în sistemul comunitar în perioada 2008-2012; și
(b)
totalul mediei emisiilor anuale verificate ale instalațiilor în 2005-2007, care au fost incluse în sistemul comunitar doar începând cu 2013 și care nu intră sub incidența alineatului (3), ajustat cu factorul linear menționat la articolul 9.
Dacă este cazul, se aplică un factor de corecție transsectorial uniform.”
Decizia 2011/278
4
Considerentul (16) al Deciziei 2011/278 are următorul cuprins:
„Cantitatea cotelor care trebuie alocate cu titlu gratuit instalațiilor autorizate trebuie să se bazeze pe date privind producția istorică. Pentru a se asigura faptul că perioada de referință este pe cât posibil reprezentativă pentru ciclurile de producție, acoperă o perioadă relevantă pentru care sunt disponibile date de un bun nivel calitativ și reduce impactul circumstanțelor speciale, precum închiderea temporară a instalațiilor, nivelurile activității istorice au fost bazate pe producția mediană din perioada 1 ianuarie 2005-31 decembrie 2008 sau, în cazul în care aceasta din urmă este mai mare, pe producția mediană din perioada 1 ianuarie 2009-31 decembrie 2010. De asemenea, este oportun să se țină seama de orice modificare semnificativă a capacității care a avut loc în perioada în cauză. În cazul instalațiilor nou‑intrate în sistem, determinarea nivelurilor activității trebuie să se bazeze pe utilizarea standard a capacității, bazată, la rândul său, pe informațiile specifice din sector, sau pe utilizarea specifică instalației a capacității.”
5
Articolul 1 din Decizia 2011/278 prevede:
„Prezenta decizie stabilește, pentru întreaga Uniune, normele tranzitorii privind alocarea armonizată și cu titlu gratuit a cotelor de emisii în temeiul Directivei 2003/87/CE începând din 2013.”
6
Articolul 3 din această decizie prevede:
„În sensul prezentei decizii se aplică următoarele definiții:
(a)
«instalație autorizată» înseamnă orice instalație care desfășoară una sau mai multe dintre activitățile menționate în anexa I la Directiva 2003/87/CE sau o activitate inclusă pentru prima dată în sistemul Uniunii în conformitate cu articolul 24 din directiva respectivă, care:
(i)
a obținut un permis de emisie a gazelor cu efect de seră înainte de 30 iunie 2011; sau
(ii)
funcționează efectiv, a obținut până la 30 iunie 2011 toate autorizațiile de mediu relevante, inclusiv, dacă este cazul, autorizația prevăzută de Directiva 2008/1/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 15 ianuarie 2008 privind prevenirea și controlul integrat al poluării (JO 2008, L 24, p. 8)], și a îndeplinit până la 30 iunie 2011 toate celelalte criterii definite în ordinea juridică națională a statului membru respectiv, pe baza cărora ar fi avut dreptul să primească permisul de emisie a gazelor cu efect de seră;
[…]
(i)
«extindere semnificativă a capacității» înseamnă o creștere semnificativă a capacității instalate inițiale a unei subinstalații, care produce toate consecințele următoare:
[…]
(j)
«reducere semnificativă a capacității» înseamnă una sau mai multe modificări fizice identificabile, care conduc la o scădere semnificativă a capacității instalate inițiale și a nivelului activității unei subinstalații, de aceeași amplitudine cu cea considerată a reprezenta o extindere semnificativă a capacității;
(k)
«modificare semnificativă a capacității» înseamnă fie o extindere semnificativă a capacității, fie o reducere semnificativă a capacității;
(l)
«capacitate adăugată» înseamnă diferența dintre capacitatea instalată inițială a unei subinstalații și capacitatea instalată a aceleiași subinstalații după ce a fost supusă unei extinderi semnificative, determinată pe baza mediei celor mai mari două volume de producție lunare din primele 6 luni următoare începutului funcționării modificate;
(m)
«capacitate suprimată» înseamnă diferența dintre capacitatea instalată inițială a unei subinstalații și capacitatea instalată a aceleiași subinstalații după ce a fost supusă unei reduceri semnificative, determinată pe baza mediei celor mai mari două volume de producție lunare din primele 6 luni următoare începutului funcționării modificate;
[…]
(r)
«verificator» înseamnă o persoană competentă și independentă sau un organism de verificare competent și independent, responsabile pentru efectuarea și raportarea procesului de verificare în conformitate cu cerințele detaliate stabilite de statul membru în temeiul anexei V la Directiva 2003/87/CE;
[…]”
7
Articolul 6 alineatul (1) din decizia menționată prevede:
„În sensul prezentei decizii, statele membre divizează fiecare instalație eligibilă pentru alocarea cu titlu gratuit a cotelor de emisii în temeiul articolului 10a din Directiva 2003/87/CE în una sau mai multe dintre următoarele subinstalații, după caz:
(a)
o subinstalație a unui produs de referință;
(b)
o subinstalație a căldurii de referință;
(c)
o subinstalație a combustibilului de referință;
(d)
o subinstalație a emisiilor de proces.
Subinstalațiile trebuie să corespundă, în măsura în care este posibil, părților fizice ale instalației.
[…]”
8
Potrivit articolului 7 alineatele (1), (2) și (8) din aceeași decizie:
„(1)   Pentru fiecare instalație autorizată eligibilă pentru alocarea cu titlu gratuit a cotelor de emisii în temeiul articolului 10a din Directiva 2003/87/CE, inclusiv pentru instalațiile care funcționează numai ocazional, și anume, în special, instalațiile care sunt menținute în rezervă sau în standby și instalațiile care funcționează după un program sezonier, statele membre colectează de la operator, pentru toți anii din perioada 1 ianuarie 2005-31 decembrie 2008 sau, dacă este cazul, din perioada 1 ianuarie 2009-31 decembrie 2010, în care instalația a funcționat, toate informațiile și datele relevante privind fiecare parametru care figurează în anexa IV.
(2)   Statele membre colectează datele pentru fiecare subinstalație separat. Dacă este necesar, statele membre pot solicita operatorului să furnizeze mai multe date.
[…]
(8)   Atunci când lipsesc date, statele membre solicită operatorului să justifice în mod corespunzător orice lipsă a datelor.
Statele membre solicită operatorului să înlocuiască, înainte de verificarea efectuată de verificator sau cel târziu în cursul acesteia, toate datele care lipsesc cu estimări prudente, bazate, în special, pe cele mai bune practici din industrie și pe cunoștințele științifice și tehnice recente.
[…]”
9
Articolul 8 din decizia 2011/278 prevede:
„(1)   În procesul de colectare a datelor în conformitate cu articolul 7, statele membre trebuie să accepte numai date care au fost verificate și considerate satisfăcătoare de către un verificator. Raportul metodologic și parametrii raportați, menționați la articolul 7 și în anexa IV, fac obiectul procesului de verificare. Verificarea privește fiabilitatea, credibilitatea și acuratețea datelor furnizate de operator și are ca rezultat un aviz de verificare, în care se precizează cu o asigurare rezonabilă dacă datele transmise conțin sau nu inexactități materiale.
[…]
(4)   Statele membre nu alocă unei instalații cote de emisii cu titlu gratuit dacă datele referitoare la aceasta nu au fost considerate satisfăcătoare în urma verificării.
[…]”
10
Articolul 9 din această decizie prevede:
„(1)   Pentru instalațiile autorizate, statele membre determină nivelurile activității istorice a fiecărei instalații în perioada de referință 1 ianuarie 2005-31 decembrie 2008 sau, în cazul în care acestea sunt mai mari, în perioada de referință 1 ianuarie 2009-31 decembrie 2010, pe baza datelor colectate în conformitate cu articolul 7.
(2)   Nivelul activității istorice legat de produs se referă, pentru fiecare produs pentru care a fost definit un produs de referință menționat în anexa I, la producția anuală mediană istorică a acestui produs în instalația respectivă în cursul perioadei de referință.
(3)   Nivelul activității istorice legat de căldură se referă la importul anual median istoric dintr‑o instalație inclusă în sistemul Uniunii și/sau la producția anuală mediană istorică, din cursul perioadei de referință, de căldură măsurabilă, consumată în interiorul limitelor instalației pentru producția de produse, pentru producția de energie mecanică, alta decât cea utilizată pentru producția de energie electrică, pentru încălzire sau răcire, cu excepția consumului pentru producția de energie electrică, sau exportată către instalații sau către altă entitate neinclusă în sistemul Uniunii, cu excepția exportului pentru producția de energie electrică, exprimată în terajouli pe an.
(4)   Nivelul activității istorice legat de combustibil se referă la consumul anual median istoric de combustibili utilizați pentru producția căldurii nemăsurabile, consumată pentru producția de produse, pentru producția de energie mecanică, alta decât cea utilizată pentru producția de energie electrică, pentru încălzire sau răcire, cu excepția consumului pentru producția de energie electrică, inclusiv pentru arderea cu flacără liberă din motive de siguranță, în cursul perioadei de referință, exprimat în terajouli pe an.
(5)   Pentru emisiile de proces legate de producția produselor în instalația respectivă în cursul perioadei de referință menționate la alineatul (1), nivelul activității istorice legat de proces se referă la emisiile de proces anuale mediane istorice exprimate în tone de dioxid de carbon echivalent.
[…]
(9)   Dacă o instalație autorizată a fost supusă unei extinderi semnificative sau unei reduceri semnificative a capacității între 1 ianuarie 2005 și 30 iunie 2011, nivelurile activității istorice ale instalației respective reprezintă suma dintre valorile mediane determinate în conformitate cu alineatul (1) fără modificarea semnificativă a capacității și nivelurile activității istorice a capacității adăugate sau suprimate.
Nivelurile activității istorice ale capacității adăugate sau suprimate reprezintă diferența dintre capacitățile instalate inițiale ale fiecărei subinstalații care a fost supusă unei modificări semnificative a capacității, determinate în conformitate cu articolul 7 alineatul (3), până la începutul funcționării modificate, și capacitatea instalată după modificarea semnificativă de capacitate, determinată în conformitate cu articolul 7 alineatul (4), înmulțită cu utilizarea istorică medie a capacității instalației respective în anii anteriori începutului funcționării modificate.”
11
Anexa IV la decizia menționată prevede că, în scopul colectării datelor de referință menționate la articolul 7 alineatul (1) din aceeași decizie, statele membre solicită operatorului să transmită cel puțin datele enumerate în această anexă, „la nivelul instalației și al subinstalației, pentru toți anii calendaristici din perioada de referință aleasă în conformitate cu articolul 9 alineatul (1) (2005-2008 sau 2009-2010)”. Printre aceste date figurează „[c]apacitatea instalată inițială”, „[c]apacitatea adăugată sau suprimată, precum și capacitatea instalată a subinstalației după ce a fost supusă unei modificări semnificative a capacității, în cazul în care modificarea semnificativă a capacității a avut loc între 1 ianuarie 2009 și 30 iunie 2011”, și „[n]ivelurile activității istorice”. În ceea ce le privește pe acestea din urmă, din anexa menționată reiese că ele trebuie să fie stabilite „[î]n funcție de tipul subinstalației” și în funcție de „toate volumele de producție anuale pe baza cărora s‑a determinat mediana.”
Decizia 2013/448/UE
12
Articolul 4 din Decizia 2013/448/UE a Comisiei din 5 septembrie 2013 privind măsurile naționale de punere în aplicare pentru alocarea tranzitorie cu titlu gratuit a cotelor de emisii de gaze cu efect de seră în conformitate cu articolul 11 alineatul (3) din Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului (JO 2013, L 240, p. 27), înainte de modificarea acesteia prin Decizia 2017/126, avea următorul cuprins:
„Factorul de corecție transsectorial uniform menționat la articolul 10a alineatul (5) din Directiva 2003/87/CE și determinat în conformitate cu articolul 15 alineatul (3) din Decizia 2011/278/UE este prevăzut în anexa II la prezenta decizie.”
13
În anexa II la această decizie figura un tabel care permitea stabilirea factorului de corecție transsectorial pentru fiecare an din perioada 2013-2020.
Decizia 2017/126
14
Articolul 1 din Decizia 2017/126 prevede:
„Decizia 2013/448/UE se modifică după cum urmează:
1.
Articolul 4 se înlocuiește cu următorul text:
«Articolul 4
Factorul de corecție transsectorial uniform menționat la articolul 10a alineatul (5) din Directiva 2003/87/CE și determinat în conformitate cu articolul 15 alineatul (3) din Decizia 2011/278/UE este prevăzut în anexa II la prezenta decizie.»
2.
Anexa II se înlocuiește cu textul care figurează în anexa la prezenta decizie.”
15
În anexa la această decizie figurează un tabel care permite stabilirea factorului de corecție transsectorial pentru fiecare an din perioada cuprinsă între anii 2013 și 2020, care înlocuiește tabelul care figura în anexa II la Decizia 2013/448.
Dreptul german
16
Dispozițiile dreptului german aplicabile în litigiul principal figurează în Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas‑Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020) [Regulamentul privind alocarea cotelor de emisie de gaze cu efect de seră pentru perioada de comercializare 2013-2020 (Regulamentul de alocare 2020)] din 26 septembrie 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1921) astfel cum a fost modificat de Legea din 13 iulie 2017 (BGBl. 2017 I, p. 2354) (denumit în continuare „ZuV 2020”). Articolul 8 din ZuV 2020 prevede:
„(1)   Pentru instalațiile autorizate, nivelul relevant de activitate este determinat pe baza datelor colectate în conformitate cu articolul 5, la alegerea solicitantului, în mod uniform pentru toate elementele de alocare ale instalației, fie pentru perioada de referință 1 ianuarie 2005-31 decembrie 2008 inclusiv, fie pentru perioada de referință 1 ianuarie 2009-31 decembrie 2010 inclusiv.
(2)   Nivelul relevant de activitate pentru fiecare produs al instalației pentru care trebuie să se constituie un element de alocare în sensul articolului 3 alineatul 1 punctul 1 este reprezentat de valoarea mediană a tuturor cantităților anuale ale acestui produs, în perioada de referință aleasă în conformitate cu alineatul (1) […].
[…]
(8)   În cazul extinderilor semnificative ale capacității între 1 ianuarie 2005 și 30 iunie 2011, nivelul relevant de activitate a elementului de alocare corespunde sumei valorii mediane determinate conform alineatelor 2-5 fără extinderea relevantă a capacității și a nivelului de activitate a capacității suplimentare. Nivelul de activitate a capacității suplimentare corespunde în acest sens diferenței dintre capacitatea instalată a elementului de alocare după extinderea capacității și capacitatea inițială instalată a elementului de alocare modificat până la începutul funcționării modificate, înmulțit cu factorul mediu de utilizare a capacității elementului de alocare aferent, în perioada dintre 1 ianuarie 2005 și sfârșitul anului calendaristic înainte de începutul funcționării modificate. În cazul unor extinderi semnificative ale capacității în anul 2005, acestea nu sunt tratate, la cererea operatorului, ca extinderi semnificative ale capacității; pe de altă parte, în aceste situații, pentru determinarea utilizării medii a capacității elementului de alocare aferent se aplică factorul mediu lunar de utilizare a capacității în anul 2005 până în luna calendaristică care precedă începutul funcționării modificate. În cazul mai multor extinderi ale capacității, este relevantă utilizarea medie a capacității elementului de alocare aferent înainte de începutul funcționării primei modificări.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
17
Clincherul de ciment este produs în cuptoarele de ciment. Această componentă a cimentului trebuie apoi măcinată pentru a fi transformată în pulbere. Spenner este o societate germană care exploatează o instalație de producere a clincherului de ciment.
18
Printr‑o decizie din 17 februarie 2014, Deutsche Emissionshandelsstelle (Serviciul german de comercializare a cotelor de emisie, denumit în continuare „DEHSt”) a determinat cantitatea de cote de emisie care trebuia alocată cu titlu gratuit acestei societăți pentru perioada de comercializare corespunzătoare anilor 2013-2020 pentru instalația sa de producere a clincherului de ciment. Spenner a formulat, fără succes, o opoziție împotriva acestei decizii în vederea obținerii unei alocări suplimentare de cote de emisie. Acțiunea în contencios administrativ pe care a formulat‑o ulterior a fost respinsă în primă instanță.
19
În cadrul recursului său direct în fața Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania), Spenner susține că interpretarea articolului 8 alineatele (1), (2) și (8) din ZuV 2020 reținută în primă instanță este incompatibilă cu articolul 9 alineatele (1) și (9) din Decizia 2011/278. În special, această societate consideră că în mod eronat DEHSt nu a aplicat articolul 9 alineatul (9) din Decizia 2011/278 și că ar fi trebuit să controleze și să corecteze alegerea perioadei de referință pe care ea a efectuat‑o.
20
În ceea ce privește articolul 9 alineatul (1) din Decizia 2011/278, Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) consideră că această dispoziție prevede determinarea nivelului istoric de activitate a instalațiilor, în funcție de nivelul de activitate cel mai mare, în una dintre cele două perioade de referință prevăzute de această dispoziție, și anume perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2005 și 31 decembrie 2008 sau cea cuprinsă între 1 ianuarie 2009 și 31 decembrie 2010.
21
În ceea ce privește articolul 9 alineatul (9) din decizia menționată, acesta ar reglementa luarea în considerare, la determinarea nivelului istoric de activitate a unei instalații, a modificărilor semnificative ale capacității. Primul paragraf al acestei dispoziții ar prevedea o formulă matematică potrivit căreia ar trebui să se adune, pe de o parte, nivelul istoric de activitate a instalației „fără modificarea semnificativă a capacității” și, pe de altă parte, nivelul istoric de activitate a capacității adăugate sau suprimate. Nivelul istoric de activitate a instalației fără volumul de producție legat de modificare ar fi determinat în conformitate cu articolul 9 alineatul (1) din Decizia 2011/278. Nivelul istoric de activitate a capacității adăugate sau suprimate ar fi calculat potrivit normei care figurează la articolul 9 alineatul (9) al doilea paragraf din această decizie.
22
Din decizia de trimitere reiese că, în temeiul articolului 8 alineatul (1) din ZuV 2020, operatorului îi revine sarcina de a stabili perioada de referință. Potrivit guvernului german, acesta ar fi ținut de alegerea sa.
23
În speță, Spenner a ales pentru instalația sa de producere a clincherului de ciment perioada de referință cuprinsă între 1 ianuarie 2009 și 31 decembrie 2010. În această instalație, o extindere semnificativă a capacității a avut loc în perioada de referință anterioară, cuprinsă între 1 ianuarie 2005 și 31 decembrie 2008.
24
Potrivit Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală), Spenner susține că din articolul 9 alineatul (1) din Decizia 2011/278 rezultă că alegerea perioadei de referință revine autorităților naționale, iar nu operatorilor instalațiilor. Aceste autorități ar trebui să opteze pentru perioada de referință cu cel mai mare nivel de activitate.
25
Spenner ar susține, în plus, că ar trebui luată în considerare orice modificare semnificativă a capacității în temeiul articolului 9 alineatul (9) din Decizia 2011/278, chiar dacă nu a avut loc în perioada de referință aleasă.
26
Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) consideră că această din urmă dispoziție este lipsită de claritate, dar că ar trebui interpretată în sensul că se aplică numai extinderilor de capacitate care au avut loc în perioada de referință aleasă. În ceea ce privește o extindere a capacității intervenită anterior, creșterea de activitate care rezultă din aceasta ar fi, în orice caz, inclusă în activitatea istorică din această perioadă de referință. O luare în considerare suplimentară a extinderii capacității în temeiul articolului 9 alineatul (9) din Decizia 2011/278 ar conduce la o dublă contabilizare a acesteia.
27
În ipoteza în care ar trebui luată în considerare o extindere semnificativă a capacității în temeiul acestei dispoziții, chiar dacă aceasta ar fi avut loc înainte de perioada de referință aleasă, ar trebui să se ridice, în plus, problema dacă se impune să se procedeze la scăderea capacității astfel adăugate pentru a se evita dubla sa luare în considerare.
28
În cazul în care Curtea ar statua că alineatul (9) al articolului 9 din Decizia 2011/278 nu vizează decât modificările semnificative ale capacității intervenite după începutul perioadei de referință alese, ar fi de asemenea necesar să se interpreteze alineatul (1) al acestui articol.
29
Conform articolului 9 alineatul (1) din Decizia 2011/278, statele membre ar trebui să determine nivelul istoric de activitate a instalațiilor pe baza perioadei de referință în care acest nivel este cel mai mare. Cu toate acestea, nu ar fi exclus ca in fine stabilirea perioadei relevante să revină în sarcina operatorilor instalațiilor. Eventual, ar trebui să se determine dacă autoritățile competente sunt obligate să corecteze din oficiu alegerea eronată a unui operator. În Germania, acest control ar fi posibil, întrucât operatorii instalațiilor sunt invitați să furnizeze date referitoare la cele două perioade de referință, în timp ce articolul 7 alineatul (1) din Decizia 2011/278 ar impune colectarea datelor numai pentru una dintre aceste două perioade.
30
Pe de altă parte, dacă, în funcție de răspunsurile Curții, acțiunea formulată de Spenner ar trebui admisă, ar trebui să se stabilească cantitatea de cote de emisie suplimentare care trebuie alocată Spenner și să se aplice, în acest context, factorul de corecție transsectorial. Inițial, acesta ar fi fost stabilit de Comisie la articolul 4 din Decizia 2013/448 și în anexa II la aceasta. În Hotărârea din 28 aprilie 2016, Borealis Polyolefine și alții (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 și C‑391/14-C‑393/14, EU:C:2016:311), Curtea ar fi statuat că aceste dispoziții ale Deciziei 2013/448 erau nevalide, limitând totodată efectele în timp ale declarației sale de nevaliditate, astfel încât, pe de o parte, măsurile deja adoptate să nu poată fi repuse în discuție, iar, pe de altă parte, Comisia să dispună de un termen care să îi permită să adopte o nouă decizie. Prin adoptarea Deciziei 2017/126, Comisia ar fi stabilit un nou factor de corecție transsectorial a cărui aplicabilitate ar fi fost determinată în funcție de cerințele care decurg din hotărârea menționată.
31
Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) consideră că din Decizia 2017/126 reiese că, în ceea ce privește alocările anterioare datei de 1 martie 2017, se aplică factorul de corecție transsectorial definit în versiunea inițială a Deciziei 2013/448. În schimb, ar rămâne în așteptare problema dacă, în ceea ce privește suplimentele de cote de emisie acordate de o instanță începând cu această dată, factorul de corecție transsectorial stabilit în Decizia 2017/126 ar trebui să se aplice pentru toate alocările suplimentare sau numai pentru cele care privesc anii 2018-2020.
32
În aceste condiții, Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolul 9 alineatul (9) din Decizia [2011/278] presupune ca extinderea semnificativă a capacității unei instalații autorizate să fi intervenit în perioada de referință stabilită de statul membru în temeiul articolului 9 alineatul (1) din Decizia [2011/278]?
2)
Articolul 9 alineatul (9) primul paragraf coroborat cu alineatul (1) al acestui articol din Decizia [2011/278] trebuie interpretat, în cazul extinderii semnificative a capacității, în sensul că, la determinarea nivelului istoric de activitate pentru perioada de referință 1 ianuarie 2009-31 decembrie 2010, trebuie scăzut nivelul istoric de activitate al capacității suplimentare (chiar) dacă extinderea semnificativă a capacității a avut loc în perioada de referință cuprinsă între 1 ianuarie 2005 și 31 decembrie 2008?
3)
a)
În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare:
Articolul 9 alineatul (1) din [Decizia 2011/278] trebuie interpretat în sensul că autoritatea competentă a statului membru trebuie să stabilească ea însăși perioada de referință 1 ianuarie 2005-31 decembrie 2008 sau 1 ianuarie 2009-31 decembrie 2010 ori statul membru poate conferi operatorului dreptul de a alege perioada de referință?
b)
În cazul în care statul membru poate conferi operatorului instalației dreptul de alegere:
Statul membru trebuie să utilizeze perioada de referință care conduce la cel mai mare nivel istoric de activitate, chiar și în cazul în care operatorul instalației poate, conform legislației statului membru, să aleagă liber între perioadele de referință și decide să aleagă perioada de referință cu nivelul istoric de activitate mai redus?
4)
Decizia [2017/126] trebuie interpretată în sensul că factorul de corecție transsectorial uniform se aplică în cazul alocărilor înainte de 1 martie 2017, în versiunea originală a articolului 4 și a anexei II la Decizia [2013/448], pentru anii 2013-2020, iar, în cazul alocărilor suplimentare de cote de emisii de gaze după 28 februarie 2017 în temeiul unei decizii judecătorești, se aplică tuturor alocărilor suplimentare pentru anii 2013-2020 sau doar alocărilor suplimentare pentru anii 2018-2020?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima întrebare
33
Din decizia de trimitere reiese că nivelurile istorice de activitate a instalației de producere a clincherului de ciment aparținând Spenner au fost determinate pentru perioada de referință cuprinsă între 1 ianuarie 2009 și 31 decembrie 2010. În această instalație a avut loc o extindere semnificativă a capacității în perioada de referință anterioară, cuprinsă între 1 ianuarie 2005 și 31 decembrie 2008. În schimb, după 1 ianuarie 2009 nu se menționează modificări semnificative ale capacității.
34
În consecință, este necesar să se considere că prin intermediul primei întrebări instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 9 alineatul (9) din Decizia 2011/278 trebuie interpretat în sensul că nu se aplică extinderilor semnificative ale capacității unei instalații autorizate intervenite înainte de perioada de referință care a fost stabilită în conformitate cu articolul 9 alineatul (1) din această decizie.
35
Cu titlu introductiv, este necesar să se arate că, pentru instalațiile „autorizate” până la 30 iunie 2011, articolele 5-14 din Decizia 2011/278 reglementează modalitățile de alocare cu titlu gratuit a cotelor de emisie. Cantitatea care le este alocată depinde în special de nivelurile „istorice” ale activității lor într‑o perioadă de referință, determinate în temeiul articolelor 7 și 9 din această decizie.
36
În temeiul articolului 7 alineatul (1), statele membre colectează de la operator, pentru toți anii din perioada 1 ianuarie 2005-31 decembrie 2008 sau, dacă este cazul, din perioada 1 ianuarie 2009-31 decembrie 2010, în care instalația a funcționat, toate informațiile și datele relevante privind fiecare parametru care figurează în anexa IV la această decizie. Printre acești parametri figurează „capacitatea instalată inițială”, „capacitatea adăugată sau retrasă” și „nivelurile de activitate istorice” ale instalației.
37
În ceea ce privește nivelurile istorice de activitate, reiese din articolul 9 alineatul (1) că statele membre determină nivelurile istorice de activitate a fiecărei instalații în perioada de referință cuprinsă între 1 ianuarie 2005 și 31 decembrie 2008 sau, în cazul în care acestea sunt mai mari, în perioada de referință cuprinsă între 1 ianuarie 2009 și 31 decembrie 2010, pe baza datelor colectate în conformitate cu articolul 7.
38
Din cuprinsul alineatelor (2)-(5) ale articolului 9 din Decizia 2011/278, interpretate în lumina anexei IV la aceasta, reiese că nivelurile istorice de activitate a unei instalații sunt determinate în funcție de produsele de referință aplicabile fiecărei subinstalații. Astfel, sunt luate în considerare valorile mediane ale producției anuale istorice, ale importului anual istoric de căldură măsurabilă, ale consumului anual istoric de combustibili și ale emisiilor de proces anuale istorice în perioada de referință aleasă în temeiul alineatului (1) al acestui articol.
39
Cu toate acestea, în cazul în care în perioada de referință stabilită în temeiul alineatului (1) al articolului 9 din Decizia 2011/278 a avut loc o modificare semnificativă a capacității, în conformitate cu alineatul (9) al acestui articol, capacitatea astfel adăugată sau suprimată nu trebuie luată în considerare la stabilirea valorilor mediane în aplicarea alineatelor (2)-(5) ale acestuia.
40
Astfel, reiese din cuprinsul alineatului (9) primul paragraf al articolului 9 din această decizie că, în această ipoteză, nivelul istoric de activitate a instalației în cauză corespunde sumei, pe de o parte, a valorilor mediane din perioada de referință determinată în temeiul alineatului (1) al acestui articol, „fără modificarea semnificativă a capacității”, și, pe de altă parte, a nivelului istoric de activitate a capacității adăugate sau suprimate, determinat în conformitate cu alineatul (9) al doilea paragraf al acestui articol.
41
În schimb, contrar celor susținute de reclamanta din litigiul principal, alineatul (9) al articolului 9 din Decizia 2011/278 nu reglementează luarea în considerare a capacităților suprimate sau adăugate cu ocazia unei modificări semnificative a capacității care a avut loc anterior perioadei de referință stabilite în temeiul alineatului (1) al acestui articol.
42
În această privință este necesar să se arate că alineatul (9) primul paragraf al articolului 9 din această decizie nu se referă la perioada care se situează „între 1 ianuarie 2005 și 30 iunie 2011” decât pentru a limita domeniul său de aplicare. Astfel, numai modificările semnificative ale capacității intervenite în această perioadă pot determina aplicarea alineatului (9) al acestui articol. În schimb, de aici nu rezultă că orice modificare semnificativă intervenită în această perioadă trebuie luată în considerare în temeiul acestei dispoziții.
43
Astfel, în conformitate cu alineatele (2)-(5) ale articolului 9 din Decizia 2011/278, valorile mediane se bazează pe activitatea istorică a unei instalații de la începutul perioadei de referință, determinată în temeiul alineatului (1) al acestui articol, până la sfârșitul acesteia.
44
Prin urmare, atunci când perioada de referință este cea cuprinsă între 1 ianuarie 2009 și 31 decembrie 2010, precum în cauza principală, modificările semnificative ale capacității intervenite între 1 ianuarie 2005 și 31 decembrie 2008 determină, prin definiție, nivelurile istorice de activitate la 1 ianuarie 2009. Aceste modificări sunt reflectate, așadar, de valorile mediane calculate în aplicarea alineatelor (2)-(5) ale articolului 9 din Decizia 2011/278, astfel încât nu este necesar să se aplice alineatul (9) al acestui articol.
45
Aceeași situație se regăsește în ceea ce privește modificările intervenite înainte de prima perioadă de referință. Pentru acest motiv, articolul 9 alineatul (9) nu se aplică decât de la 1 ianuarie 2005.
46
Pe de altă parte, luarea în considerare, în temeiul acestei din urmă dispoziții, a modificărilor intervenite înainte de perioada de referință stabilită în temeiul articolului 9 alineatul (1) ar determina o dublă contabilizare a capacităților adăugate sau suprimate.
47
Or, Curtea a statuat că trebuie să se evite ca emisiile unei instalații să fie luate în considerare de două ori la alocarea cotelor, din moment ce Directiva 2003/87 și Decizia 2011/278 se opun dublei contabilizări a emisiilor și dublei alocări a cotelor (Hotărârea din 17 mai 2018, Evonik Degussa, C‑229/17, EU:C:2018:323, punctul 45).
48
Această interpretare a articolului 9 alineatul (9) din Decizia 2011/278 este confirmată de documentele pe care Comisia le‑a pus la dispoziția statelor membre și a întreprinderilor pentru a facilita interpretarea și aplicarea reglementării în materie de comercializare a cotelor de emisie, din care face parte Decizia 2011/278.
49
Deși aceste documente nu sunt obligatorii din punct de vedere juridic, ele conțin totuși indicii suplimentare de natură să clarifice economia generală a Directivei 2003/87 și a Deciziei 2011/278 (Hotărârea din 18 ianuarie 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, punctul 41).
50
În această privință, din documentul intitulat „Guidance Document n 2 on the armonized free allocation methodology for the EU‑ETS post 2012 (Guidance on allocation methodologies)” [documentul de orientare nr. 2 privind metoda armonizată de alocare cu titlu gratuit în Uniunea Europeană după 2012 (Ghidul metodologiilor de alocare)] din 14 aprilie și din 29 iunie 2011 (paginile 40 și 41) reiese că nivelurile istorice de activitate a unei instalații trebuie determinate în funcție de capacitatea disponibilă a unei instalații în cursul perioadei de referință stabilite în aplicarea articolului 9 alineatul (1) din Decizia 2011/278.
51
În plus, din cuprinsul paginilor 28 și 29 ale aceluiași document reiese că numai o modificare semnificativă a capacității intervenită după începutul acestei perioade de referință trebuie luată în considerare în temeiul articolului 9 alineatul (9) din Decizia 2011/278. Această constatare este reiterată la pagina 6 din documentul intitulat „Questions & Answers on the harmonised free allocation methodology for the EU‑ETS post 2012” (Întrebări și răspunsuri referitoare la metoda armonizată de alocare cu titlu gratuit în Uniunea Europeană după 2012).
52
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare că articolul 9 alineatul (9) din Decizia 2011/278 trebuie interpretat în sensul că nu se aplică extinderilor semnificative ale capacității unei instalații autorizate intervenite înainte de perioada de referință care a fost determinată în conformitate cu articolul 9 alineatul (1) din această decizie.
Cu privire la a doua întrebare
53
Ținând seama de răspunsul dat la prima întrebare, nu mai este necesar să se răspundă la a doua întrebare, referitoare la modalitățile de aplicare a articolului 9 alineatul (9) din Decizia 2011/278 în cazul în care a avut loc o modificare semnificativă a capacității înaintea perioadei de referință stabilite în conformitate cu articolul 9 alineatul (1) din această decizie.
Cu privire la a treia întrebare
54
Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 9 alineatul (1) din Decizia 2011/278 trebuie interpretat în sensul că impune autorității naționale competente să determine ea însăși perioada de referință relevantă pentru evaluarea nivelurilor istorice de activitate a unei instalații.
55
În această privință, trebuie amintit că, în temeiul articolului 9 alineatul (1) din Decizia 2011/278, statele membre determină nivelurile istorice de activitate a fiecărei instalații pentru perioada de referință cuprinsă între 1 ianuarie 2005 și 31 decembrie 2008 sau, în cazul în care acestea sunt mai mari, pentru perioada de referință cuprinsă între 1 ianuarie 2009 și 31 decembrie 2010, pe baza datelor colectate în conformitate cu articolul 7 din această decizie.
56
Articolul 9 alineatul (1) menționat, întrucât se adresează statelor membre în termeni generali, nu stabilește modalitățile procedurale care să le permită să își îndeplinească obligațiile pe care le prevede.
57
În ceea ce privește modul de redactare a articolului 7 alineatul (1) din Decizia 2011/278, rezultă că statele membre colectează de la operator datele care permit să se stabilească parametrii prevăzuți în anexa IV la această decizie, printre care figurează nivelurile istorice de activitate a unei instalații, ceea ce permite să se considere că revine operatorilor instalațiilor sarcina de a furniza datele relevante, fapt confirmat în mod expres de această anexă IV.
58
În plus, articolul 7 alineatul (1), precum și anexa IV la Decizia 2011/278 impun colectarea de date referitoare la o singură perioadă de referință. Or, fără datele referitoare la cele două perioade de referință, autoritățile naționale competente nu pot evalua dacă activitatea istorică a unei instalații a fost cea mai mare în prima sau în a doua perioadă. Prin urmare, revine operatorilor instalațiilor sarcina de a stabili dacă transmit datele referitoare la perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2005 și 31 decembrie 2008 sau la cea cuprinsă între 1 ianuarie 2009 și 31 decembrie 2010.
59
Desigur, articolul 7 alineatul (2) din Decizia 2011/278, precum și anexa IV la această decizie permit statelor membre să solicite operatorilor instalațiilor, dacă este necesar, să le furnizeze mai multe date. Astfel, autoritățile competente pot, dacă este necesar, să efectueze controale suplimentare sau aprofundate. Cu toate acestea, nu rezultă nicidecum că aceste autorități ar fi obligate în mod sistematic să verifice dacă operatorii instalațiilor au ales efectiv perioada de referință în care activitatea istorică era cea mai mare. A fortiori, aceste dispoziții nu pot fi interpretate în sensul că impun autorităților menționate corectarea alegerilor operatorilor.
60
Aceeași situație se regăsește în ceea ce privește articolul 7 alineatul (8) din Decizia 2011/278, întrucât acesta precizează că, atunci când lipsesc date, statele membre sunt obligate să solicite operatorului să justifice orice „lipsă” și să înlocuiască „datele disponibile parțial” cu estimări prudente, fără a stabili însă o procedură care ar permite corectarea sau completarea datelor furnizate (Hotărârea din 22 februarie 2018, INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, punctul 41).
61
Contrar susținerilor reclamantei din litigiul principal, nici articolul 8 din Decizia 2011/278 nu instituie o obligație a autorităților naționale competente de a controla alegerea perioadei de referință de către operatorul unei instalații și de a o corecta la nevoie. Această dispoziție impune, pe de o parte, ca datele colectate de la operatori să fie examinate de un verificator, în special sub aspectul fiabilității, al credibilității și al acurateței acestora, și, pe de altă parte, ca autoritățile naționale competente să accepte numai datele considerate satisfăcătoare de către un verificator.
62
Astfel cum a statuat Curtea în această privință, deși articolul 8 din Decizia 2011/278 interzice statelor membre să accepte date care nu au fost considerate satisfăcătoare de un verificator, această dispoziție nu stabilește o procedură având ca obiect corectarea datelor nesatisfăcătoare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 februarie 2018, INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, punctul 41).
63
Această interpretare a articolului 7 alineatul (1) și a articolului 9 alineatul (1) din Decizia 2011/278 este confirmată de finalitatea colectării datelor referitoare la activitățile istorice ale unei instalații. Astfel, după cum rezultă din considerentul (16) al deciziei menționate, aceasta urmărește să garanteze că perioada de referință este pe cât posibil reprezentativă pentru ciclurile de producție, acoperă o perioadă relevantă pentru care sunt disponibile date de un bun nivel calitativ și reduce impactul circumstanțelor speciale, precum închiderea temporară a instalațiilor. Acestea sunt motivele pentru care poate fi efectuată o alegere între două perioade de referință.
64
Prin urmare, această alegere revine operatorilor instalațiilor, care sunt cel mai bine plasați pentru a verifica disponibilitatea datelor și pentru a compara activitatea instalațiilor lor în cele două perioade de referință. Dacă, indiferent de motiv, aceștia nu aleg perioada în care nivelurile de activitate ale instalațiilor lor erau cele mai mari, Decizia 2011/278 nu impune autorităților naționale competente să o facă în locul lor.
65
Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la a treia întrebare că articolul 9 alineatul (1) din Decizia 2011/278 trebuie interpretat în sensul că nu impune autorității naționale competente să determine ea însăși perioada de referință relevantă pentru evaluarea nivelurilor istorice de activitate a unei instalații.
Cu privire la a patra întrebare
66
În ceea ce privește a patra întrebare, instanța de trimitere consideră că, în ipoteza în care, în funcție de răspunsurile la primele trei întrebări, acțiunea cu care este sesizată ar trebui admisă, ar trebui să se stabilească cantitatea cotelor de emisie suplimentare care trebuie alocate reclamantei din litigiul principal și să se aplice, în acest cadru, factorul de corecție transsectorial.
67
În această privință, trebuie amintit că, prin acțiunea sa, reclamanta din litigiul principal reproșează DEHSt că a săvârșit erori de drept la adoptarea deciziei sale din 17 februarie 2014. În special, aceasta în mod greșit nu ar fi aplicat articolul 9 alineatul (9) din Decizia 2011/278 și ar fi trebuit să controleze și să corecteze alegerea perioadei de referință efectuată de reclamanta din litigiul principal. Temeinicia acestor afirmații face, în esență, obiectul primelor trei întrebări adresate de instanța de trimitere.
68
Or, astfel cum reiese din răspunsul dat la prima întrebare, autorității competente a unui stat membru nu i se poate reproșa că nu a aplicat articolul 9 alineatul (9) din Decizia 2011/278 în cazul unei modificări semnificative a capacității intervenite înainte de perioada de referință aleasă de operatorul unei instalații.
69
În plus, din răspunsul dat la a treia întrebare reiese că Decizia 2011/278 nu impune unei astfel de autorități nici să controleze, nici să corecteze alegerea perioadei de referință efectuată de operatorul în cauză.
70
Prin urmare, nu este necesar să se răspundă la a patra întrebare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
71
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șasea) declară:
1)
Articolul 9 alineatul (9) din Decizia 2011/278/UE a Comisiei din 27 aprilie 2011 a Comisiei din 27 aprilie 2011 de stabilire, pentru întreaga Uniune, a normelor tranzitorii privind alocarea armonizată și cu titlu gratuit a cotelor de emisii în temeiul articolului 10a din Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului trebuie interpretat în sensul că nu se aplică extinderilor semnificative ale capacității unei instalații autorizate intervenite înainte de perioada de referință care a fost determinată în conformitate cu articolul 9 alineatul (1) din această decizie.
2)
Articolul 9 alineatul (1) din Decizia 2011/278 trebuie interpretat în sensul că nu impune autorității naționale competente să determine ea însăși perioada de referință relevantă pentru evaluarea nivelurilor istorice de activitate a unei instalații.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.