62018CJ0066_RES
Mål C‑66/18
Europeiska kommissionen
mot
Ungern
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 6 oktober 2020
”Fördragsbrott – Upptagande till prövning – Domstolens behörighet –Allmänna tjänstehandelsavtalet – Artikel XVI – Marknadstillträde – Bindningslista – Villkor om att det ska finnas ett tillstånd – Artikel XX.2 – Artikel XVII – Nationell behandling – Tillhandahållare av tjänster med säte i ett tredjeland – Nationell lagstiftning i en medlemsstat som uppställer villkor för att tjänster i form av högre utbildning ska få tillhandahållas på dess territorium – Krav på att ett internationellt avtal ska ingås med den stat där tillhandahållaren av tjänster har sitt säte – Krav på att utbildning ska erbjudas i den stat där tillhandahållaren av tjänster har sitt säte – Ändring av konkurrensvillkoren till förmån för nationella tillhandahållare av tjänster – Motivering – Allmän ordning – Förhindrande av bedrägliga förfaranden – Artikel 49 FEUF – Etableringsfrihet – Direktiv 2006/123/EG – Tjänster på den inre marknaden – Artikel 16 – Artikel 56 FEUF – Frihet att tillhandahålla tjänster – Förekomst av en inskränkning – Motivering – Tvingande skäl av allmänintresse – Allmän ordning – Förhindrande av bedrägliga förfaranden – Hög kvalitetsnivå på utbildningen – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 13 – Akademisk frihet – Artikel 14.3 – Friheten att inrätta undervisningsanstalter – Artikel 16 – Näringsfrihet – Artikel 52.1”
Talan om fördragsbrott – Administrativt förfarande – Saken – Medlemsstatens frist – Krav på skäliga frister – Bedömningskriterier – Huruvida det faktum att fristen är kort påverkar talans upptagande till sakprövning – Villkor – Bevis för att medlemsstatens rätt till försvar har åsidosatts
(Artikel 258 FEUF)
(se punkterna 45–47 och 52)
Talan om fördragsbrott – Domstolens behörighet – Talan med yrkande om fastställelse av att ett internationellt avtal inte har följts – Unionens avtal – Särskilda åtaganden som gjorts inom ramen för Allmänna tjänstehandelsavtalet (Gats), som återfinns som bilaga till avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (WTO) – Unionens exklusiva behörighet – Omfattas
(Artiklarna 3.1 e, 216.2 och 258 FEUF)
(se punkterna 68–71, 73 och 74)
Talan om fördragsbrott – Domstolens behörighet – Talan med yrkande om fastställelse av att en medlemsstat inte har uppfyllt särskilda åtaganden som gjorts inom ramen för Allmänna tjänstehandelsavtalet (Gats), som återfinns som bilaga till avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (WTO) – Omfattas – Rättfärdigandegrunder – Unionens internationella ansvar för en medlemsstats åsidosättande av sina internationella förpliktelser – Inverkan av WTO:s system för tvistlösning – Saknas – Unionens skyldighet att iaktta regler och principer i allmän internationell rätt och sedvanerätt – Rättsverkningar av att en handling fastställs vara en folkrättsstridig handling respektive av ett fördragsbrott
(Artikel 258 FEUF, överenskommelsen om regler och förfaranden för tvistlösning, bilagd avtalet om inrättande av WTO).
(se punkterna 81 och 84–91)
Gemensam handelspolitik – Internationella avtal – Allmänna tjänstehandelsavtalet (Gats) som bilagts avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen – Regel om nationell behandling – Begränsningar – Räckvidd – Särskilt åtagande avseende tjänster för privatfinansierad högre utbildning – Begränsning av marknadstillträdet som gäller ett system med förhandstillstånd – Utökning av regeln om nationell behandling – Villkor – Åtgärd som strider mot skyldigheten att bevilja tillträde till marknaden och ge nationell behandling
(Allmänna tjänstehandelsavtalet (Gats), artiklarna XVI, XVII och XX)
(se punkterna 107, 108, 112 och 113)
Gemensam handelspolitik – Internationella avtal – Allmänna tjänstehandelsavtalet (Gats) som bilagts avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen – Regel om nationell behandling – Särskilt åtagande avseende tjänster för privatfinansierad högre utbildning – Nationell lagstiftning enligt vilken det för tillhandahållande av sådana tjänster krävs att det finns ett föregående internationellt avtal – Ändring av konkurrensvillkoren till fördel för liknande nationella tillhandahållare av tjänster – Otillåtet – Rättfärdigandegrunder – Upprätthållande av allmän ordning – Kan inte åberopas om ett genuint och tillräckligt allvarligt hot inte föreligger – Förhindrande av bedrägliga förfaranden – Godtycklig och oproportionerlig åtgärd – Omfattas inte
(Allmänna tjänstehandelsavtalet (Gats), artiklarna XIV, a) och c) i), och XVII)
(se punkterna 118, 120, 121, 128 och 135–137)
Gemensam handelspolitik – Internationella avtal – Allmänna tjänstehandelsavtalet (Gats) som bilagts avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen – Regel om nationell behandling – Särskilt åtagande avseende tjänster för privatfinansierad högre utbildning – Nationell lagstiftning enligt vilken det för tillhandahållande av sådana tjänster krävs att utbildning tillhandahålls i ursprungsstaten – Ändring av konkurrensvillkoren till fördel för liknande nationella tillhandahållare av tjänster – Otillåtet – Rättfärdigandegrunder – Upprätthållande av allmän ordning – Kan inte åberopas om ett genuint och tillräckligt allvarligt hot inte föreligger – Förhindrande av bedrägliga förfaranden – Omfattas inte
(Allmänna tjänstehandelsavtalet (Gats), artiklarna XIV, a) och c) i), och XVII)
(se punkterna 147–149, 154 och 155)
Etableringsfrihet – Bestämmelser i fördraget – Tillämpningsområde – Nationell lagstiftning som ska tillämpas på samtliga högre lärosäten – Omfattas
(Artikel 49 FEUF)
(se punkterna 159–163)
Etableringsfrihet – Inskränkningar – Nationell lagstiftning enligt vilken utländska lärosäten, för att få tillhandahålla tjänster i form av högre utbildning, måste tillhandahålla utbildning i ursprungsstaten – Otillåtet – Rättfärdigandegrunder – Upprätthållande av allmän ordning – Kan inte åberopas i avsaknad av bevis för att det föreligger ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot – Förhindrande av bedrägliga förfaranden – Kan inte åberopas i avsaknad av konkret och detaljerad bevisning – Krav på att säkerställa en hög kvalitet på den högre utbildningen – Kan inte åberopas när det rör sig om en åtgärd som inte är ägnad att uppnå detta mål
(Artikel 49 FEUF)
(se punkterna 167–170, 178, 179, 181, 182,185, 187 och 188)
Etableringsfrihet – Frihet att tillhandahålla tjänster – Tjänster på den inre marknaden – Direktiv 2006/123 – Tillämpningsområde – Tillhandahållande av tjänster i form av högre utbildning mot vederlag – Omfattas
(Artikel 57 FEUF: Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123, artiklarna 2 och 4.1)
(se punkterna 193–195)
Etableringsfrihet – Frihet att tillhandahålla tjänster – Tjänster på den inre marknaden – Direktiv 2006/123 – Nationell lagstiftning enligt vilken utländska lärosäten, för att få tillhandahålla tjänster i form av högre utbildning, måste tillhandahålla utbildning i ursprungsstaten – Otillåtet – Rättfärdigandegrunder – Upprätthållande av allmän ordning – Kan inte åberopas i avsaknad av bevis för att det föreligger ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123, artikel 16.1 andra stycket och 16.3)
(se punkterna 198–200 och 203–206)
Grundläggande rättigheter – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Tillämpningsområde – Tillämpning av unionsrätten – Nationell lagstiftning som bidrar till att verkställa skyldigheter enligt internationella avtal som ingåtts av unionen – Nationell lagstiftning som utgör hinder för en eller flera grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget – Medlemsstat som, såsom motivering, åberopar tvingande skäl av allmänintresse som erkänns i unionsrätten – Omfattas
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 51.1)
(se punkterna 212–215)
Talan om fördragsbrott – Prövning av huruvida nationella åtgärder är förenliga med unionsrätten – Invändning som avser åsidosättande av rättigheter som garanteras i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Akademisk frihet, frihet att inrätta undervisningsanstalter och näringsfrihet – Självständig prövning – Villkor – Huruvida stadgan är tillämplig
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 13, 14.3, 16 och 51.1)
(se punkterna 212–215)
Grundläggande rättigheter – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Akademisk frihet – Räckvidd – Stadgas inte som sådan i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna – Beaktande av rekommendationer från Europarådets och Förenta nationernas organisation för utbildning, vetenskap och kultur (Unesco) – Högre lärosätens självständighet – Omfattas
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 13 och 52.3)
(se punkterna 222–227)
Grundläggande rättigheter – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Akademisk frihet – Frihet att inrätta undervisningsanstalter och näringsfrihet – Nationell lagstiftning enligt vilken det för tillhandahållande av tjänster i form av högre utbildning krävs att utbildning tillhandahålls i ursprungsstaten och att det finns ett föregående internationellt avtal – Otillåtet
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 13, 14.3 och 16)
(se punkterna 228, 233, 234 och 239–242)
Resumé
De villkor som Ungern har infört för att utländska högre lärosäten ska få utöva sin verksamhet i Ungern är oförenliga med unionsrätten
Domstolen (stora avdelningen) biföll i domen kommissionen/Ungern (Högre utbildning) (C‑66/18), som meddelades den 6 oktober 2020, den talan om fördragsbrott som Europeiska kommissionen väckt mot denna medlemsstat. Domstolen konstaterade inledningsvis att Ungern hade underlåtit att uppfylla sin skyldighet att ge nationell behandling enligt det allmänna tjänstehandelsavtalet (nedan kallat Gats), som ingåtts inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO), (
1
) genom att uppställa som krav, för att utländska högre lärosäten belägna utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet ska få bedriva verksamhet i form av högre utbildning som leder till akademiska utbildningsbevis i Ungern, att det ska finnas ett bindande internationellt avtal mellan Ungern och den tredjestat där det berörda lärosätet har sitt säte. Detta krav strider dessutom mot bestämmelserna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) om akademisk frihet, frihet att inrätta undervisningsanstalter och näringsfrihet. (
2
)
Domstolen konstaterade vidare att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter i fråga om nationell behandling enligt Gats samt sina skyldigheter i fråga om etableringsfrihet, (
3
) friheten att tillhandahålla tjänster (
4
) och enligt ovannämnda bestämmelser i stadgan, genom att uppställa som krav för att utländska högre lärosäten, inklusive lärosäten som har sitt säte i en annan EES-medlemsstat, ska få bedriva verksamhet i Ungern att de erbjuder högre utbildning i den stat där deras säte är beläget.
Den 4 april 2017 antog Ungern under brådskande förhållanden en lag om ändring av lagen om högre utbildning. (
5
) Lagen angavs syfta till att säkerställa kvaliteten på verksamheten inom högre utbildning och hade som huvudsakligt syfte att omarbeta det tillståndssystem som är tillämpligt på utländska högre lärosäten. Oavsett om dessa lärosäten har erhållit ett tidigare tillstånd eller inte, omfattas de numera av nya krav, däribland de krav som domstolen har prövat.
Kommissionen väckte talan om fördragsbrott vid domstolen mot Ungern och gjorde gällande att 2017 års lag om högre utbildning var oförenlig med såväl de åtaganden som Ungern gjort inom ramen för Gats som med etableringsfriheten, friheten att tillhandahålla tjänster och bestämmelserna i stadgan om akademisk frihet, friheten att inrätta undervisningsanstalter och näringsfriheten.
Domstolen ogillade först Ungerns invändning om rättegångshinder. När det gäller kommissionens korta tidsfrister under det administrativa förfarandet prövade domstolen – och bekräftade härvid sin praxis på området (
6
) – förfarandets konkreta förlopp och fann att Ungern inte hade styrkt det påstådda åsidosättandet av rätten till försvar. Domstolen noterade dessutom att de ifrågasatta tidsfristerna hade fastställts med beaktande av att de aktuella bestämmelserna hade trätt i kraft med kort varsel. Ikraftträdandet var ursprungligen fastställt till den 1 januari 2018. Domstolen fann vidare att den ungerska regeringen inte med framgång kunde göra gällande att de politiska avsikter som nämnda regering tillskriver kommissionen, det vill säga att skydda Central European Universitys särskilda intressen, var rättsstridiga, eftersom lämpligheten av att inleda ett fördragsbrottsförfarande helt omfattas av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende vilket, i sig, inte omfattas av den prövning domstolen utövar.
Domstolen förklarade sig därefter behörig att pröva invändningarna om åsidosättande av WTO:s regelverk. Efter det att domstolen erinrat om att alla internationella avtal som unionen ingått utgör en integrerad del av unionsrätten, konstaterade den att så var fallet med avtalet om upprättande av WTO, vilket Gats utgör en del av. Vad därefter beträffar sambandet mellan unionens exklusiva befogenhet på området för den gemensamma handelspolitiken och medlemsstaternas omfattande befogenhet på utbildningsområdet, preciserade domstolen att de åtaganden som gjorts inom ramen för Gats, inbegripet åtagandena om liberalisering av handeln med privatfinansierade utbildningstjänster, omfattas av den gemensamma handelspolitiken. Som svar på den ungerska regeringens argument avseende den exklusiva tolkningsbefogenhet som bland annat tillkommer de organ som ingår i WTO:s system för tvistlösning, framhöll domstolen att förekomsten av WTO:s eget system för tvistlösning inte på något sätt utgör något hinder för att domstolen, inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande, erkänner sin behörighet att pröva invändningar om åsidosättande av WTO:s regelverk, i förevarande fall Gats. Utövandet av denna behörighet är till och med helt i linje med skyldigheten för varje medlem i WTO – däribland unionen – att se till att dess skyldigheter enligt denna organisations regelverk iakttas. Domstolen har i detta avseende understrukit att unionen kan ådra sig internationellt skadeståndsansvar för en medlemsstats eventuella åsidosättande av de skyldigheter som den har åtagit sig enligt Gats.
På samma sätt preciserade domstolen de konkreta följderna – för utövandet av dess egen behörighet – av bestämmelser i internationella konventioner som är bindande för domstolen, samt av regler och principer i allmän internationell sedvanerätt. Domstolen erinrade om att dessa är bindande för unionen. Mot bakgrund av de folkrättsliga principer som kodifierats i fråga om statens skadeståndsansvar för folkrättsstridiga handlingar, påpekade domstolen att den bedömning av en medlemsstats agerande som det åligger domstolen att göra inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande – även med avseende på WTO:s regelverk – inte är bindande för övriga medlemmar i WTO, lika litet som den påverkar den senare bedömning som WTO:s tvistlösningsorgan kan komma att göra. Enligt domstolen kan således varken unionen eller den berörda medlemsstaten åberopa en dom som domstolen meddelat efter ett fördragsbrottsförfarande i syfte att undandra sig sin skyldighet att rätta sig efter de rättsföljder som tvistlösningsorganets utslag är behäftade med enligt WTO:s regelverk.
Efter det att domstolen sålunda förklarat sig vara behörig inledde den sin prövning av kommissionens anmärkningar. Vad för det första gäller bedömningen, med avseende på artikel XVII i Gats om nationell behandling, av kravet på att det ska finnas ett internationellt avtal, konstaterade domstolen inledningsvis att Ungern, på området för tjänster avseende högre utbildning, fullt ut har åtagit sig att bevilja nationell behandling enligt denna artikel, trots att denna stat gjort ett förbehåll avseende sitt åtagande att ge tillträde till marknaden (artikel XVI), i den meningen att det krävs ett föregående tillstånd för att inrätta utbildningsanstalter i Ungern. Enligt WTO :s regelverk kan ett sådant förbehåll med krav på förhandstillstånd i syfte att begränsa det åtagande som gjorts i fråga om marknadstillträde endast äga giltighet i fråga om nationell behandling under förutsättning att det avser en åtgärd som strider mot såväl skyldigheten i fråga om marknadstillträde som skyldigheten att bevilja nationell behandling. Den generella karaktären av förbehållet avseende krav på förhandstillstånd, varigenom Ungern avsåg begränsa sitt åtagande om marknadstillträde, kan i förevarande fall inte anses diskriminerande. Ungern kan därför inte åberopa detta i fråga om skyldigheten att ge nationell behandling.
Domstolen preciserade därefter att ingåendet av ett internationellt avtal, såsom krävs enligt 2017 års lag om högre utbildning, uppställer ytterligare ett villkor för att de berörda utländska tjänsteleverantörerna ska kunna tillhandahålla tjänster i form av högre utbildning i Ungern. Frågan huruvida detta villkor är uppfyllt omfattas av de ungerska myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning, vilket är tillräckligt för att det ska anses föreligga en förändring av konkurrensvillkoren till nackdel för de berörda lärosätena och till förmån för de ungerska lärosätena. Domstolen fann slutligen att de förklaringar som den ungerska regeringen lämnat angående de mål som eftersträvas med det aktuella kravet inte var tillräckliga för att motivera detta krav med avseende på artikel XIV i Gats. När det gäller Ungerns åberopande av skyddet för allmän ordning har denna medlemsstat nämligen inte på ett konkret och utförligt sätt visat att det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av det ungerska samhällets grundläggande intressen. I den mån det aktuella kravet syftar till att förhindra bedrägliga förfaranden har domstolen slagit fast att detta utgör ett medel för godtycklig diskriminering, eftersom frågan huruvida villkoret är uppfyllt är helt avhängigt de ungerska myndigheternas politiska vilja. Inte heller denna motivering från Ungerns sida kan således godtas.
Dessutom fann domstolen under alla omständigheter att det aktuella kravet var oproportionerligt och påpekade att det tillämpades utan åtskillnad, även på läroverk som redan finns på den ungerska marknaden.
För det andra prövade domstolen kravet på utbildningsverksamhet i ursprungsstaten. Vad för det första gäller Ungerns åtagande enligt artikel XVII i Gats, har domstolen, efter det att den påvisat den konkurrensnackdel som följer av det aktuella kravet för de berörda läroverken, ånyo påpekat att de förklaringar är otillräckliga som den ungerska regeringen lämnat beträffande de mål som kan motivera kravets nödvändighet. Av skäl liknande dem som anförts inom ramen för prövningen av den första anmärkningen drog domstolen således slutsatsen att detta krav, i den mån det är tillämpligt på högre läroverk som är etablerade i ett tredjeland som är medlem i WTO, strider mot denna bestämmelse. I den mån detta krav är tillämpligt på läroverk som har sitt säte i en annan medlemsstat i unionen, slog domstolen fast att det föreligger en omotiverad inskränkning av såväl etableringsfriheten enligt artikel 49 FEUF som den fria rörligheten för tjänster enligt artikel 16 i tjänstedirektivet. I den mån det aktuella kravet framställs som att det syftar till att säkerställa en hög kvalitet på den högre utbildningen, påpekade domstolen slutligen att den erfordrade verksamheten, vars kvalitet återstår att fastställa, inte säger något i förväg om kvalitén på den undervisning som ges i Ungern. Ett sådant syfte kan därför inte motivera det aktuella kravet.
För det tredje prövade domstolen huruvida de aktuella kraven, som infördes genom 2017 års lag om högre utbildning, var förenliga med artiklarna 13, 14.3 och 16 i stadgan. Domstolen preciserade inledningsvis att Ungern var bundet av stadgan vad gäller de omtvistade bestämmelserna. Fullgörandet av de skyldigheter som åligger Ungern enligt ett internationellt avtal som utgör en integrerad del av unionsrätten, såsom Gats, å ena sidan, och de begränsningar av de grundläggande friheterna som dessa bestämmelser medför, å andra sidan – som Ungern utan framgång har påstått vara motiverade – utgör nämligen tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan.
Efter det att domstolen i tur och ordning prövat räckvidden av de garantier som ges i de aktuella bestämmelserna i stadgan, betonade den, vad gäller utövandet av de högre läroverkens verksamhet, att den akademiska friheten inte enbart har en individuell dimension – genom att vara kopplad till yttrandefriheten och, mer specifikt inom forskningsområdet, till frihet att sprida uppgifter liksom frihet att söka och sprida de resultat som förvärvats på detta sätt – utan även en institutionell och organisatorisk dimension som är ett uttryck för dessa institutioners självständighet. Domstolen fann emellertid att de omtvistade åtgärderna kunde äventyra de berörda utländska högre lärosätenas akademiska verksamhet i Ungern och därmed frånta de berörda akademiskt verksamma personerna den självständiga infrastruktur som är nödvändig för att de ska kunna bedriva sin vetenskapliga forskning och pedagogiska verksamhet. Nämnda åtgärder kunde således begränsa den akademiska frihet som skyddas i artikel 13 i stadgan. Dessutom omfattas inrättandet av dessa undervisningsanstalter av artiklarna 14.3 och 16 i stadgan och, av skäl liknande dem som angetts ovan, utgör de omtvistade åtgärderna ett ingrepp i de rättigheter som stadgas i dessa bestämmelser. Eftersom dessa olika ingrepp inte kunde motiveras med avseende på artikel 52.1 i stadgan, konstaterade domstolen att Ungern hade åsidosatt ovannämnda bestämmelser i stadgan.
(
1
)	Artikel XVII i Gats.
(
2
)	Artiklarna 13, 14.3 och 16 i stadgan.
(
3
)	Artikel 49 FEUF.
(
4
)	Artikel 16 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36) (nedan kallat tjänstedirektivet).
(
5
)	Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvény (lag nr XXV från år 2017, om ändring av lag nr CCIV från år 2011 om nationell högre utbildning) (nedan kallad 2017 års lag om högre utbildning).
(
6
)	Se särskilt dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 30 och där angiven rättspraxis) (se även pressmeddelande nr 73/20).