61996CJ0092_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-92/96,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch hoofdadviseur R. Wainwright en door F. Castillo de la Torre, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door G. Calvo Díaz, abogado del Estado, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Spaanse ambassade, Boulevard E. Servais 4-6,
verweerder,
betreffende een verzoek om vast te stellen, dat het Koninkrijk Spanje, door niet de nodige maatregelen te treffen om de kwaliteit van de zwem-binnenwateren op het Spaanse grondgebied in overeenstemming te brengen met de grenswaarden vastgesteld in artikel 3 van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB L 31, blz. 1), de krachtens artikel 4 van deze richtlijn en de artikelen 5 en 189 EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: C. Gulmann, kamerpresident, M. Wathelet, J. C. Moitinho de Almeida (rapporteur), P. Jann en L. Sevón, rechters,
advocaat-generaal: C. O. Lenz
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 3 juli 1997, waar de Commissie werd vertegenwoordigd door F. Castillo de la Torre en het Koninkrijk Spanje door P. Plaza García, abogado del Estado, als gemachtigde,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 2 oktober 1997,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 22 maart 1996, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen, dat het Koninkrijk Spanje, door niet de nodige maatregelen te treffen om de kwaliteit van de zwem-binnenwateren op het Spaanse grondgebied in overeenstemming te brengen met de grenswaarden vastgesteld in artikel 3 van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB L 31, blz. 1; hierna: de "richtlijn"), de krachtens artikel 4 van deze richtlijn en de artikelen 5 en 189 EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2 Overeenkomstig de eerste overweging van haar considerans beoogt de richtlijn het milieu en de volksgezondheid te beschermen door de vermindering van de verontreiniging van het zwemwater en de bescherming daarvan tegen verdere kwaliteitsvermindering.
3 Volgens artikel 1, lid 1, heeft de richtlijn betrekking op de kwaliteit van het zwemwater met uitzondering van water bestemd voor therapeutisch gebruik en het water van zwembaden.
4 Artikel 1, lid 2, sub a en sub b, van de richtlijn bepaalt:
"Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) $zwemwater', alle wateren, of delen van die wateren, te weten stromende of stilstaande zoete wateren alsmede zeewater, waarin het baden:
- door de bevoegde instanties van elke lidstaat uitdrukkelijk is toegestaan, dan wel
- niet is verboden en gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend;
b) $badzone', de plaats waar zich zwemwater bevindt."
5 De richtlijn draagt de lidstaten op, de waarden vast te stellen die voor de in de bijlage bij de richtlijn genoemde fysisch-chemische en microbiologische parameters voor het zwemwater van toepassing zijn; deze waarden mogen niet minder streng zijn dan die vermeld in kolom 1 van de bijlage (artikelen 2 en 3).
6 Volgens artikel 4, lid 1, van de richtlijn moet de kwaliteit van het zwemwater met de ingevolge artikel 3 vastgestelde waarden in overeenstemming worden gebracht binnen een termijn van tien jaar te rekenen vanaf de kennisgeving van de richtlijn.
7 Volgens artikel 5, lid 1, van de richtlijn wordt voor de toepassing van artikel 4 het zwemwater geacht met de aldaar bedoelde parameters overeen te stemmen, indien uit de monsters van het water - onder de in de bijlage vastgestelde voorwaarden op een zelfde plaats van monsterneming genomen - blijkt, dat het water beantwoordt aan de waarden van de parameters betreffende de kwaliteit van het betrokken water bij een bepaald, in deze bepaling genoemd percentage van deze monsters.
8 Overeenkomstig artikel 6 van de richtlijn verrichten de bevoegde instanties van de lidstaten de bemonstering waarvan de minimumfrequentie is vastgesteld in de bijlage.
9 Artikel 12, lid 1, van de richtlijn bepaalt, dat de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking moeten doen treden om binnen een termijn van twee jaar na de kennisgeving van de richtlijn aan deze richtlijn te voldoen.
10 Luidens artikel 13 van de richtlijn brengen de lidstaten op gezette tijden en voor de eerste maal vier jaar na de kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie een samenvattend verslag uit over het zwemwater en de meest betekenisvolle kenmerken daarvan. Dit samenvattend verslag moet met ingang van 1 januari 1993 jaarlijks worden voorgelegd, gelet op de wijziging van deze bepaling bij richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied (PB L 377, blz. 48).
11 Ten slotte voorzien een aantal bepalingen in afwijkingen van de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen:
- Krachtens artikel 4, lid 3, van de richtlijn kunnen de lidstaten in uitzonderlijke gevallen afwijkingen toestaan op de termijn van tien jaar waarbinnen het zwemwater in overeenstemming met de in de bijlage genoemde parameters moet worden gebracht; de motieven voor een dergelijke afwijking moeten berusten op een plan voor het waterbeheer binnen het betrokken gebied en uiterlijk binnen een termijn van zes jaar na de kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie worden meegedeeld.
- Ingevolge artikel 5, lid 2, van de richtlijn worden de overschrijdingen van de in artikel 3 bedoelde waarden die het gevolg zijn van overstromingen, natuurrampen of uitzonderlijke weersomstandigheden, niet in aanmerking genomen bij de berekening van de percentages monsters die aan deze waarden moeten voldoen.
- Artikel 8 van de richtlijn voorziet in afwijkingen voor bepaalde in de bijlage genoemde parameters wegens uitzonderlijke meteorologische of geografische omstandigheden of indien het zwemwater een natuurlijke verrijking met bepaalde stoffen ondergaat waardoor de in de bijlage vastgestelde grenzen worden overschreden; indien een lidstaat van een afwijking gebruik maakt, stelt hij de Commissie hiervan onverwijld in kennis, onder vermelding van de motieven en de verwachte duur.
12 Aangezien artikel 395 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen (PB L 302, blz. 23), voor het Koninkrijk Spanje in geen enkele afwijking van de richtlijn voorzag, moest de kwaliteit van het Spaanse zwemwater per 1 januari 1986 in overeenstemming zijn met de in de richtlijn vastgestelde grenswaarden.
13 Overeenkomstig artikel 12 van de richtlijn deelden de Spaanse autoriteiten de Commissie op 7 september 1988 de tekst mee van de belangrijke bepalingen van nationaal recht tot omzetting van de richtlijn, te weten Real Decreto nr. 734/1988 van 1 juli 1988 inzake de kwaliteitsnormen van het zwemwater (BOE nr. 167, van 13 juli 1988, en corrigenda, BOE nr. 169, van 15 juli 1988). Krachtens artikel 13 van de richtlijn deden de Spaanse autoriteiten de Commissie op 2 juni en 3 november 1988 eveneens de verslagen inzake het zwemwater voor de jaren 1986 en 1987 toekomen.
14 Na onderzoek van deze verslagen kwam de Commissie tot de conclusie, dat de wijze waarop het Koninkrijk Spanje de richtlijn had toegepast, niet in overeenstemming was met de artikelen 3, 4, 5, 6 en 13 van de richtlijn, en verzocht zij het Koninkrijk Spanje bij brief van 13 oktober 1989 overeenkomstig artikel 169 van het Verdrag, binnen een termijn van twee maanden zijn opmerkingen over de vastgestelde inbreuken kenbaar te maken.
15 Bij brief van 13 november 1989 beriepen de Spaanse autoriteiten zich hoofdzakelijk op de grote werklast die het gelijktijdig opstellen van het omzettingsdecreet en van de verslagen voor 1986 en 1987 in 1988 had meegebracht en verbonden zij zich ertoe, de leemten die deze verslagen vertoonden als gevolg van de spoed waarmee zij waren opgesteld, in de toekomst te vermijden.
16 Van mening, dat deze verklaringen geen wijziging konden brengen in haar standpunt ten aanzien van de gestelde niet-nakomingen, richtte de Commissie op 27 november 1990 een met redenen omkleed advies tot het Koninkrijk Spanje, waarin zij het verzocht, alle maatregelen te treffen die nodig zijn om binnen een termijn van een maand aan de artikelen 3, 4, 5, 6 en 13 van de richtlijn te voldoen.
17 Bij brief van 15 maart 1991 wezen de Spaanse autoriteiten op hun inspanningen ter verbetering van de kwaliteit van het water en ter voldoening aan de bepalingen van de richtlijn. Als nieuwe lidstaat verzocht het Koninkrijk Spanje om net als de andere lidstaten een lange termijn te krijgen voor het volgen van de richtlijn. Zonder de verklaringen van de Commissie te betwisten, stelden de Spaanse autoriteiten, dat uit het als bijlage bij die brief overgelegde verslag betreffende het jaar 1990 bleek, dat de door de Commissie gestelde inbreuken waren beëindigd. Tijdens een vergadering te Madrid op 13 en 14 oktober 1992 verbonden de Spaanse autoriteiten zich er eveneens toe, de Commissie inlichtingen te verschaffen over het schommelende aantal wateren die als zwemwater zijn aangewezen, en haar de saneringsplannen te doen toekomen voor de zwemwateren die werden geacht niet aan de eisen van de richtlijn te voldoen. Bij brieven van 16 december 1992, 1 juni 1993 en 17 mei 1994 stelden de Spaanse autoriteiten de Commissie in kennis van de redenen van het schommelen van het aantal zwem-binnenwateren, alsmede van de lopende of geplande acties ter verbetering van de kwaliteit van het zwemwater in Spanje.
18 Van mening dat deze inlichtingen onvoldoende waren, wees de Commissie de Spaanse autoriteiten herhaaldelijk op de noodzaak, haar in kennis te stellen van de specifieke saneringsprogramma's voor de zwem-binnenwateren die niet aan de eisen van de richtlijn voldoen.
19 Bij faxbericht van 7 januari 1996 deden de Spaanse autoriteiten de Commissie inlichtingen over de lopende initiatieven toekomen en op 27 februari 1996 stelden zij een verslag op betreffende de zwem-binnenwateren die niet aan de eisen van de richtlijn voldoen. Dat verslag deelde zij de Commissie op 16 april 1996 mee.
20 Hoewel zij van mening was, dat de verweten niet-nakomingen nog steeds niet waren beëindigd, besloot de Commissie het onderhavige beroep te beperken tot de niet-nakoming door het Koninkrijk Spanje van de in artikel 4 van de richtlijn neergelegde verplichting om de nodige maatregelen te treffen om de kwaliteit van de zwem-binnenwateren op het Spaanse grondgebied in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van deze richtlijn vastgestelde grenswaarden.
21 Om te beginnen zij opgemerkt, dat volgens de door de Spaanse regering niet betwiste verklaringen van de Commissie de door de richtlijn vastgestelde grenswaarden in een groot aantal zoetwaterbadzones op het Spaanse grondgebied niet in acht worden genomen.
22 De Spaanse regering voert vier overwegingen aan ter rechtvaardiging, dat die wateren niet in overeenstemming zijn met de ingevolge artikel 3 van de richtlijn vastgestelde grenswaarden.
23 In de eerste plaats is de Spaanse regering van mening, dat het door de uitzonderlijke droogte waarmee Spanje sinds vijf jaar te kampen heeft gehad, onmogelijk was de kwaliteit van het zwemwater te verbeteren. Een dergelijke periode van aanhoudende droogte vormt "een uitzonderlijke weersomstandigheid" in de zin van artikel 5, lid 2, van de richtlijn en de daaruit voortvloeiende overschrijdingen van de in artikel 3 bedoelde waarden dienen derhalve niet in aanmerking te worden genomen.
24 In de tweede plaats is, zoals blijkt uit de mededeling van de Commissie van 21 februari 1996 met als titel "Het waterbeleid van de Europese Gemeenschap" [COM(96) 59 def.], een deel van de bestaande gemeenschapswetgeving op watergebied verouderd en kunnen de nagestreefde doelstellingen even goed, ja zelfs beter, worden gediend door een aanpak waarbij de verschillende wettelijke regelingen inzake waterreserves in een kaderrichtlijn worden geïntegreerd. De Spaanse regering wijst er eveneens op, dat de Commissie op 16 februari 1994 een voorstel voor een nieuwe richtlijn van de Raad betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB C 112, blz. 3) heeft goedgekeurd, dat de richtlijn vereenvoudigt en in overeenstemming brengt met de technische en wetenschappelijke vooruitgang.
25 In de derde plaats wijst de Spaanse regering op de zeer nauwe band tussen de richtlijn en richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PB L 135, blz. 40), volgens welke de lidstaten er onder meer moeten voor zorgen, dat agglomeraties van een bepaalde grootte voorzien zijn van een opvangsysteem voor stedelijk afvalwater en dat dergelijk water vóór lozing wordt gezuiverd. De Spaanse regering beklemtoont inzonderheid, dat afvalwater de voornaamste oorzaak van de verontreiniging van de badzones is. De lidstaten hebben evenwel tot en met 31 december 2005 de tijd om aan sommige bepalingen van richtlijn 91/271 te voldoen. Derhalve dient volgens de Spaanse regering bij de behandeling van de vraag, of de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming is met de eisen van de richtlijn, rekening te worden gehouden met de termijn die richtlijn 91/271 aan de lidstaten toekent om ervoor te zorgen dat het stedelijk afvalwater wordt gezuiverd.
26 In de vierde plaats stelt de Spaanse regering, dat tal van onderzochte badzones als gevolg van gewijzigde sociale gewoonten niet meer worden gebruikt. De wateren van deze zones dienen derhalve niet langer als zwemwater in de zin van de richtlijn te worden beschouwd. Het is evenwel onduidelijk, of dergelijke wateren nog steeds als "zwemwater" moeten worden aangemerkt, omdat zwemwater in artikel 1, lid 2, sub a, wordt omschreven als wateren "waarin het baden door de bevoegde instanties van elke lidstaat uitdrukkelijk is toegestaan, dan wel niet is verboden en gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend", zonder dat wordt gepreciseerd, wat onder het begrip "groot aantal baders" wordt verstaan, of aan de hand van welke concrete criteria het baden in zwemwater permanent of tijdelijk moet worden verboden.
27 Om te beginnen zij opgemerkt, dat de lidstaten ingevolge artikel 4, lid 1, van de richtlijn verplicht zijn, de nodige maatregelen te nemen om de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van deze richtlijn vastgestelde grenswaarden.
28 Voorts zijn de enige afwijkingen van de in artikel 4, lid 1, van de richtlijn neergelegde verplichting die welke worden genoemd in artikel 4, lid 3, alsmede in de artikelen 5, lid 2, en 8 van de richtlijn, waarop hierboven is ingegaan. De richtlijn verlangt derhalve van de lidstaten, dat zij ervoor zorgen dat bepaalde resultaten worden bereikt, en afgezien van die afwijkingen kunnen zij zich niet op bijzondere omstandigheden beroepen om de niet-nakoming van deze verplichting te rechtvaardigen (zie, in deze zin, arrest van 14 juli 1993, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-56/90, Jurispr. blz. I-4109, punt 43).
29 Dienaangaande zij vastgesteld, dat noch het feit dat wijzigingen van de bestaande wettelijke regeling worden overwogen, noch de langere termijn die de lidstaten is verleend om te voldoen aan sommige bepalingen van de met de richtlijn zeer nauw verbonden richtlijn 91/271, noch de gewijzigde sociale gewoonten waardoor tal van badzones niet meer worden gebruikt, onder de in de richtlijn voorziene afwijkingen vallen, zodat op dergelijke overwegingen niet met succes een beroep kan worden gedaan ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van de door de richtlijn aan de lidstaten opgelegde verplichting ter zake van de kwaliteit van het zwemwater.
30 Aan de andere kant bepaalt artikel 5, lid 2, van de richtlijn uitdrukkelijk, dat de overschrijdingen van de in artikel 3 bedoelde waarden die het gevolg zijn van uitzonderlijke weersomstandigheden, niet in aanmerking worden genomen. Dienaangaande zij opgemerkt, dat een periode van uitzonderlijke droogte een uitzonderlijke weersomstandigheid in de zin van deze bepaling kan vormen wanneer het daardoor onmogelijk wordt de kwaliteit van het zwemwater te verbeteren.
31 Artikel 5, lid 2, van de richtlijn vormt evenwel een uitzondering op de verplichting om het door de richtlijn vastgestelde resultaat te bereiken, en moet derhalve, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, strikt worden uitgelegd. Met name moet de aangevoerde weersomstandigheid uitzonderlijk zijn en moeten de overschrijdingen van de waarden het gevolg zijn van een dergelijke weersomstandigheid.
32 In casu heeft de Spaanse regering evenwel geen nauwkeurige aanwijzingen verschaft waaruit voor elke betrokken regio blijkt, dat de gestelde droogte uitzonderlijk was en dat het daardoor voor de autoriteiten, zelfs met extra inspanningen, onmogelijk was de door de richtlijn voorgeschreven minimumkwaliteit van het zwemwater te bereiken. Dienaangaande kan worden volstaan met de vaststelling, dat een groot aantal zwemwateren die niet aan de eisen van de richtlijn voldoen, zoals de advocaat-generaal in punt 28 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zijn gelegen in het noorden van Spanje, dat volgens de niet-weersproken verklaring van de Commissie minder te lijden heeft gehad van de droogte.
33 Derhalve moet worden vastgesteld, dat de Spaanse regering niet heeft aangetoond, dat het feit dat de betrokken zwemwateren niet aan de eisen van de richtlijn voldoen, geheel of althans voor het grootste deel te wijten is aan een "uitzonderlijke weersomstandigheid" in de zin van artikel 5, lid 2, van de richtlijn.
34 Mitsdien moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje, door niet de nodige maatregelen te treffen om de kwaliteit van de zwem-binnenwateren op het Spaanse grondgebied in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van de richtlijn vastgestelde grenswaarden, de krachtens artikel 4 van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
35 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, moet het in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door niet de nodige maatregelen te treffen om de kwaliteit van de zwem-binnenwateren op het Spaanse grondgebied in overeenstemming te brengen met de grenswaarden vastgesteld ingevolge artikel 3 van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater, is het Koninkrijk Spanje de krachtens artikel 4 van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.