ORDONNANCE DE LA COUR (huitième chambre)
14 février 2023 (*)
« Pourvoi – Article 181 du règlement de procédure de la Cour – Recours en annulation – Marchés publics de services – Instrument d’aide de préadhésion pour la Turquie – Marché public national – Procédure d’appel d’offres – Contrat de services quant à l’assistance technique pour l’activation d’un “Groupe de spécialités alimentaires” dans la région de l’Anatolie du Sud-Est (EuropeAid/134403/IH/SER/TR) – Résiliation du contrat – Appel par les autorités turques à une garantie bancaire – Contresignature par la délégation de l’Union européenne en Turquie de la demande de paiement – Pourvoi manifestement non fondé »
Dans l’affaire C‑527/22 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 6 août 2022,
Equinoccio-Compañía de Comercio Exterior SL, établie à Madrid (Espagne), représentée par Me D. Luff, avocat, et Me R. Sciaudone, avvocato,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant :
Commission européenne,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. M. Safjan, président de chambre, MM. N. Jääskinen et M. Gavalec (rapporteur), juges,
avocat général : M. P. Pikamäe,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 181 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son pourvoi, Equinoccio-Compañía de Comercio Exterior SL demande l’annulation de l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 9 juin 2022, Equinoccio-Compañía de Comercio Exterior/Commission (T‑493/21, non publiée, ci-après l’« ordonnance attaquée », EU:T:2022:353), par laquelle celui-ci a rejeté le recours, introduit au titre de l’article 263 TFUE, tendant à l’annulation du contreseing apposé, le 29 avril 2021, par la délégation de l’Union européenne en Turquie sur la lettre de la Commission européenne du 5 novembre 2020, portant la référence GK/Regio.ddg.d. 1(2020)6793282, relative à la mise à exécution de la garantie bancaire demandée par le ministère des Sciences, de l’Industrie et de la Technologie turc (ci-après l’« acte litigieux »).
Les antécédents du litige
2        Les antécédents du litige sont résumés comme suit aux points 2 à 16 de l’ordonnance attaquée :
« 2      La requérante est une société de droit espagnol qui fournit des services de conseil à des entreprises et à des entités appartenant aux secteurs public et privé.
3      Le 17 juillet 2006, le Conseil de l’Union européenne a adopté le règlement (CE) no 1085/2006, établissant un instrument d’aide de préadhésion (IAP) (JO 2006, L 210, p. 82). En vertu de l’article 1er dudit règlement, l’Union devait aider les pays mentionnés aux annexes I et II, parmi lesquels figurait la République de Turquie, à s’aligner progressivement sur ses normes et ses politiques, y compris, le cas échéant, sur l’acquis communautaire, en vue de leur adhésion.
4      Le 21 avril 2015, la Commission européenne a publié, sous la référence EuropeAid/134403/IH/SER/TR, un appel d’offres restreint portant sur la fourniture de services d’assistance technique pour le développement d’un pôle de spécialités alimentaires dans la région de l’Anatolie du Sud-Est (Turquie). L’objet de l’appel d’offres était de conclure un contrat pour une durée initiale de 24 mois et pour un budget maximal de 3 792 000 euros. Le pouvoir adjudicateur désigné dans l’appel d’offres était le ministère des Sciences, de l’Industrie et de la Technologie tur[c].
5      Le 18 juillet 2016, le marché correspondant à l’appel d’offres susmentionné a été attribué à un consortium coordonné par la requérante (ci-après le “consortium”). Le 9 septembre 2016, le consortium a signé avec le pouvoir adjudicateur le contrat de prestation de services portant la référence TR 07 R2.04-04/001 (ci-après le “contrat en cause”).
6      Il ressort de l’article 40.4 des conditions particulières du contrat en cause que tout litige né de l’exécution dudit contrat relève de la compétence exclusive des juridictions d’Ankara [(Turquie)], et que seul le droit turc est applicable. Une telle stipulation est rappelée, en substance, à l’article 41.1 des conditions générales du contrat en cause, qui figurent [à] l’annexe I de ce contrat.
7      Conformément aux stipulations de l’article 30 des conditions générales du contrat en cause, le consortium a, le 20 juillet 2017, constitué une garantie bancaire en faveur du pouvoir adjudicateur, pour un montant de 689 440 euros (ci-après la “garantie bancaire”). En vertu de cette garantie, toute demande de mise à exécution de celle-ci par le pouvoir adjudicateur devait être contresignée par le chef de la délégation de l’Union en Turquie ou par son adjoint.
8      Au cours de l’exécution du contrat en cause, le pouvoir adjudicateur et le consortium ont rencontré plusieurs problèmes, découlant de difficultés de communication et de coordination entre les experts principaux et le consortium, et ayant notamment abouti à la démission du chef d’équipe en charge du développement du projet faisant l’objet dudit contrat.
9      Le 18 août 2017, le pouvoir adjudicateur a suspendu l’exécution du contrat en cause, en application de l’article 35 des conditions générales de ce contrat. Il a également informé la requérante que, si les mesures nécessaires n’étaient pas adoptées, il serait procédé, conformément à l’article 36 desdites conditions générales, à la résiliation dudit contrat.
10      Le 29 novembre 2017, le pouvoir adjudicateur a envoyé un avis de résiliation du contrat en cause à la requérante.
11      À la suite de l’échec de la procédure de conciliation prévue à l’article 40 des conditions générales du contrat en cause et de la résiliation effective dudit contrat, le pouvoir adjudicateur a demandé la mise à exécution de la garantie bancaire.
12      Par lettre du 5 novembre 2020, la Commission a informé la requérante que la délégation de l’Union en Turquie allait recevoir instruction de procéder au contreseing de la mise à exécution de la garantie bancaire demandée par le pouvoir adjudicateur (ci-après “la lettre du 5 novembre 2020”).
13      En particulier, la Commission a indiqué à la requérante que, au cours de l’été 2020, ses services avaient demandé aux autorités turques de vérifier si les conditions de mise à exécution de la garantie bancaire étaient remplies et si le pouvoir adjudicateur pouvait prétendre au montant précis exigé. Elle a également indiqué que les autorités turques lui avaient confirmé l’ensemble de ces éléments et qu’elles avaient précisé que les dépenses réalisées par la République de Turquie dans le cadre de l’exécution du contrat en cause avaient été intégralement couvertes par le budget turc.
14      Le même jour, elle a donné instruction à la délégation de l’Union en Turquie de procéder au contreseing de la lettre de mise à exécution de la garantie bancaire.
15      Le 29 avril 2021, la délégation de l’Union [en Turquie] a apposé son contreseing sur la lettre de mise à exécution de la garantie bancaire [...]
16      Par ordonnance du 22 octobre 2021, le Tribunal a rejeté le recours en annulation introduit par la requérante contre la lettre du 5 novembre 2020, au motif que le Tribunal n’était pas compétent pour en connaître (ordonnance du 22 octobre 2021, Equinoccio-Compañía de Comercio Exterior/Commission, T‑22/21, non publiée, [...] EU:T:2021:743). »
Le recours devant le Tribunal et l’ordonnance attaquée
3        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 6 août 2021, la requérante a introduit un recours tendant à l’annulation de l’acte litigieux.
4        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 10 novembre 2021, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité et d’incompétence, au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal. La requérante a déposé ses observations sur cette exception le 6 janvier 2022.
5        Par l’ordonnance attaquée, après avoir relevé que l’acte litigieux ne constituait pas un acte administratif relevant de ceux visés à l’article 288 TFUE, dont l’annulation peut être demandée à la juridiction de l’Union en vertu de l’article 263 TFUE, le Tribunal a accueilli l’exception d’incompétence soulevée par la Commission et, par conséquent, rejeté le recours.
Les conclusions de la requérante et la procédure devant la Cour
6        Par son pourvoi, la requérante demande à la Cour :
–        d’annuler l’ordonnance attaquée et
–        de condamner la Commission aux dépens.
Sur le pourvoi
7        En vertu de l’article 181 de son règlement de procédure, lorsque le pourvoi est, en tout ou en partie, manifestement irrecevable ou manifestement non fondé, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de rejeter ce pourvoi, totalement ou partiellement, par voie d’ordonnance motivée.
8        Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
9        M. l’avocat général a, le 24 novembre 2022, pris la position suivante :
« 1.      Pour les motifs exposés ci-après, je propose à la Cour de rejeter le pourvoi dans la présente affaire comme étant manifestement non fondé, conformément à l’article 181 de son règlement de procédure et de condamner en conséquence la requérante au pourvoi aux dépens, conformément à l’article 137 et à 1’article 184, paragraphe 1, dudit règlement de procédure.
[...]
4.      À l’appui de son pourvoi, la requérante invoque trois moyens tirés, le premier, de la dénaturation des éléments de fait et de preuve, d’une violation de l’obligation de motivation et des droits de la défense, le deuxième, d’une erreur de droit commise par le Tribunal en ce qu’il a jugé que la Commission n’avait pas agi en faisant usage de prérogatives de puissance publique et, le troisième, d’une erreur de droit commise dans l’interprétation de l’arrêt du 28 octobre 2021, Vialto Consulting/Commission (C‑650/19 P, EU:C:2021:879), [...] ainsi que d’une violation de l’article 263 TFUE et de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la “Charte”).
Sur le deuxième moyen
5.      Par son deuxième moyen, qu’il convient d’examiner préalablement au premier, la requérante reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en considérant, au point 28 de l’ordonnance attaquée, que, en ce qu’il s’inscrit dans le contexte d’un contrat liant le pouvoir adjudicateur à la requérante, l’acte litigieux ne constitue pas un acte administratif.
6.      La requérante affirme que, si le Tribunal s’est référé, au point 26 de l’ordonnance attaquée, à l’ordonnance du 13 septembre 2012, Diadikasia Symvouloi Epicheiriseon/Commission e.a. (T‑369/11, non publiée, EU:T:2012:425), cette ordonnance ne fournit pas de critère général permettant de déterminer le caractère administratif d’un acte adopté par la Commission et, en particulier, ne contiendrait aucune indication concernant la nature de l’intervention de la Commission dans le cadre d’un contrat tel que celui en cause. Partant, il ne pourrait être déduit de ladite ordonnance qu’une telle intervention ne constitue pas l’exercice de prérogatives de puissance publique.
7.      À cet égard, en ce qui concerne l’argument de la requérante selon lequel l’acte litigieux constitue un acte administratif adopté par la Commission en faisant usage de ses prérogatives de puissance publique, il convient, tout d’abord, de rappeler que, en présence d’un contrat liant un requérant à l’une des institutions, les juridictions de l’Union ne peuvent être saisies d’un recours sur le fondement de l’article 263 TFUE que si l’acte attaqué vise à produire des effets juridiques contraignants qui se situent en dehors de la relation contractuelle liant les parties et qui impliquent l’exercice de prérogatives de puissance publique conférées à l’institution contractante en sa qualité d’autorité administrative (arrêts du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 20, et du 16 juillet 2020, Inclusion Alliance for Europe/Commission, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, point 74).
8.      Certes, le recours en annulation tend à assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application du traité FUE et il serait, dès lors, contraire à cet objectif d’interpréter restrictivement les conditions de recevabilité du recours en limitant sa portée aux seules catégories d’actes visés à l’article 288 TFUE. Il n’en demeure pas moins que cette compétence d’interprétation et d’application des dispositions du traité FUE par le juge de l’Union ne trouve pas à s’appliquer lorsque la situation juridique du requérant s’inscrit dans le cadre de relations contractuelles dont le régime juridique est régi par la loi nationale désignée par les parties contractantes (arrêt du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, points 17 et 18).
9.      En l’occurrence, aucun élément du dossier soumis à la Cour ne permet de conclure que la Commission a agi en faisant usage de ses prérogatives de puissance publique.
10.      En effet, ainsi que le Tribunal l’a relevé respectivement aux points 31 et 28 de l’ordonnance attaquée, l’acte litigieux ne constitue pas un acte administratif relevant de ceux visés à l’article 288 TFUE, dont l’annulation peut être demandée à la juridiction de l’Union en vertu de l’article 263 TFUE, mais trouve son fondement dans les stipulations du contrat en cause, dès lors que seules celles-ci définissent les conditions de l’intervention de la Commission. Par conséquent, cet acte ne produit pas d’effets juridiques qui trouveraient leur origine dans l’exercice de prérogatives de puissance publique, mais doit, au contraire, être regardé comme étant indissociable des rapports contractuels existant entre la requérante et le pouvoir adjudicateur (voir, par analogie, arrêt du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, points 23 et 24).
11.      Cette considération est corroborée par la jurisprudence de la Cour selon laquelle les marchés publics passés par des pays tiers et susceptibles de bénéficier d’une aide au titre de l’instrument de préadhésion (ci-après l’“IAP”), soumis au principe de gestion décentralisée, demeurent des marchés nationaux que seul le pouvoir adjudicateur national chargé de leur suivi a la responsabilité de préparer, de négocier et de conclure, les interventions des représentants de la Commission dans la procédure de passation des marchés tendant uniquement à constater que les conditions de financement par l’Union sont ou non réunies. En outre, les entreprises soumissionnaires ou attributaires des marchés en cause n’entretiennent de relations juridiques qu’avec l’État tiers responsable du marché et les actes des représentants de la Commission ne peuvent avoir pour effet de substituer à leur égard une décision de l’Union à celle de cet État tiers (voir, en ce sens, arrêts du 14 janvier 1993, Italsolar/Commission, C‑257/90, EU:C:1993:8, point 22, et du 28 octobre 2021, Vialto Consulting/Commission, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, point 125).
12.      À cet égard, le Tribunal a constaté, au point 35 de l’ordonnance attaquée, que la circonstance que la délégation de l’Union en Turquie ait procédé au contreseing de la lettre de mise à exécution de la garantie bancaire demandée par le pouvoir adjudicateur a fait suite à une demande, adressée par la Commission aux autorités turques, de vérification de la réunion des conditions contractuelles nécessaires. Il en a déduit que ledit contreseing est intervenu à la suite d’une appréciation, réalisée par les autorités turques à la demande de la Commission, concernant l’exécution du contrat en cause, et non à la suite d’une appréciation réalisée par les services de la Commission.
13.      Au vu de ce qui précède, le deuxième moyen doit être rejeté comme étant manifestement non fondé.
Sur le troisième moyen
14.      Par son troisième moyen qu’il convient également d’examiner préalablement au premier moyen, la requérante reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur d’interprétation de l’arrêt du 28 octobre 2021, Vialto Consulting/Commission (C‑650/19 P, EU:C:2021:879), et, partant, une violation de l’article 263 TFUE.
15.      La requérante soutient, d’abord, qu’il découle de cet arrêt que les interventions de la Commission qui ont une incidence financière sur les contrats décentralisés attribués au titre de l’IAP relèvent de l’exercice de prérogatives de puissance publique.
16.      La requérante allègue ensuite, que, au point 38 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a violé, d’une part, l’article 263 TFUE, dès lors qu’aucune disposition du traité FUE ne s’oppose à l’application, dans le cadre d’un recours en annulation, des principes reconnus par la Cour en matière de responsabilité non contractuelle, et, d’autre part, l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte, en ce qu’il a ignoré le fait que, sur le fondement de cet article, elle avait contesté l’acte litigieux au regard des motifs figurant au point 129 de l’arrêt du 28 octobre 2021, Vialto Consulting/Commission (C‑650/19 P, EU:C:2021:879).
17.      En premier lieu, en ce qui concerne cet arrêt, premièrement, il suffit de constater que la requérante se borne à renvoyer globalement audit arrêt, sans identifier précisément les points de celui-ci censés étayer son assertion selon laquelle les interventions de la Commission ayant une incidence financière sur les contrats décentralisés attribués au titre du règlement no 1085/2006 relèvent de l’exercice de prérogatives de puissance publique. En tout état de cause, dans le même arrêt, la Cour ne s’est aucunement prononcée sur le caractère administratif ou non des interventions de la Commission dans le cadre de la gestion décentralisée.
18.      Deuxièmement, concernant l’argument de la requérante selon lequel l’ordonnance attaquée viole les principes dégagés dans l’arrêt du 28 octobre 2021, Vialto Consulting/Commission (C‑650/19 P, EU:C:2021:879), il convient de rappeler que le cadre juridique et factuel en cause dans le recours ayant conduit à cet arrêt est différent de celui de la présente affaire, puisque ce [premier] recours tendait à obtenir réparation du préjudice subi en raison de comportements prétendument illégaux de la Commission et de l’Office européen de lutte antifraude. Dès lors, l’argumentation de la requérante ne saurait utilement prospérer.
19.      En deuxième lieu, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel l’ordonnance attaquée viole l’article 263 TFUE, il est vrai que le recours en annulation au titre de cet article est ouvert de manière générale contre tous les actes pris par les institutions de l’Union, quelle qu’en soit la nature ou la forme, qui visent à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de ce dernier. Toutefois, le juge de l’Union n’est pas compétent pour connaître d’un recours en annulation lorsque la situation juridique du requérant s’inscrit dans le cadre de relations contractuelles dont le régime juridique est régi par la réglementation nationale désignée par les parties contractantes (arrêt du 16 juillet 2020, Inclusion Alliance for Europe/Commission, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, points 71 et 72 ainsi que jurisprudence citée).
20.      Or, au point 31 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a considéré que l’acte litigieux ne constitue pas un acte administratif relevant de ceux visés à l’article 288 TFUE, dont l’annulation peut être demandée à la juridiction de l’Union en vertu de l’article 263 TFUE, au motif que la circonstance que la garantie bancaire prévoyait le contreseing de la délégation de l’Union en Turquie n’était qu’un élément des relations contractuelles entre la requérante et le pouvoir adjudicateur et que le rôle de la Commission dans la mise à exécution de cette garantie n’était qu’une participation à cette relation contractuelle de droit privé. Partant, ayant ainsi constaté que l’acte litigieux devait être regardé comme étant indissociable des rapports contractuels existant entre la requérante et le pouvoir adjudicateur, le Tribunal n’était nullement tenu d’apprécier les effets dudit acte à l’égard de la requérante. Il s’ensuit que cet argument de la requérante doit être écarté.
21.      En troisième lieu, en ce qui concerne l’argument pris de la violation de l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte, il ressort des motifs figurant au point 129 de l’arrêt du 28 octobre 2021, Vialto Consulting/Commission (C‑650/19 P, EU:C:2021:879), que le constat par la Cour de l’existence d’une mesure individuelle qui a[vait] affecté défavorablement la requérante dans cette affaire, au sens de cette disposition, a été opéré dans le contexte spécifique, tel qu’exposé aux points 127 et 128 dudit arrêt, d’une prise de position de la Commission.
22.      Or, le Tribunal a exactement relevé, au point 33 de l’ordonnance attaquée, que, dans le cadre d’un programme décentralisé prévoyant un contrôle ex ante, comme en l’espèce, les interventions des représentants de la Commission n’ont pas pour objet et ne peuvent avoir pour effet de porter atteinte au principe selon lequel les contrats décentralisés demeurent des contrats nationaux, que seuls les pouvoirs adjudicateurs décentralisés ont la responsabilité de préparer, de négocier et de conclure (ordonnance du 4 juillet 2013, Diadikasia Symvouloi Epicheiriseon/Commission e.a., C‑520/12 P, non publiée, EU:C:2013:457, point 34).
23.      Partant, c’est sans commettre d’erreur de droit que, au point 38 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a écarté toute analogie entre le cas d’espèce et l’arrêt du 28 octobre 2021, Vialto Consulting/Commission (C‑650/19 P, EU:C:2021:879), notamment le point 129 de cet arrêt, en ce qu’il faisait référence à l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte.
24.      Au vu de ce qui précède, le troisième moyen doit être rejeté comme étant manifestement non fondé.
Sur le premier moyen
25.      Par son premier moyen, la requérante reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en ce que, en affirmant, au point 34 de l’ordonnance attaquée, que les dépenses réalisées par la Turquie dans le cadre de l’exécution du contrat en cause ont été intégralement couvertes par le budget turc, il a dénaturé les faits et les éléments de preuve et violé l’obligation de motivation ainsi que les droits de la défense dans la mesure où cette affirmation était formellement contestée.
26.      Sur ce point, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, des griefs dirigés contre des motifs surabondants d’une décision du Tribunal ne sauraient entraîner l’annulation de cette décision et sont donc inopérants (voir, en ce sens, arrêt du 9 juin 2011, Comitato “Venezia vuole vivere” e.a./Commission, C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P, EU:C:2011:368, point 34).
27.      Or, il ressort, en substance, de l’examen des deuxième et troisième moyens que la Commission, qui est intervenue dans les conditions fixées par le contrat décentralisé de marché public conclu entre la requérante et le pouvoir adjudicateur et a fait procéder au contreseing de la lettre de mise à exécution de la garantie bancaire à la suite d’une appréciation réalisée par les autorités turques, n’a pas exercé de prérogatives de puissance publique.
28.      Dès lors que de tels motifs justifient suffisamment l’ordonnance attaquée, le premier moyen doit être écarté comme étant inopérant.
29.      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que les moyens présentés par la requérante à l’appui de son pourvoi sont manifestement non fondés, de sorte qu’il convient de rejeter le recours dans son ensemble. »
10      Pour les mêmes motifs que ceux retenus par M. l’avocat général, il y a lieu de rejeter le pourvoi comme étant manifestement non fondé.
Sur les dépens
11      En application de l’article 137 du règlement de procédure de la Cour, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, du même règlement, il est statué sur les dépens dans l’ordonnance qui met fin à l’instance. En l’espèce, la présente ordonnance étant adoptée avant que le pourvoi ne soit signifié à la partie défenderesse en première instance et, par conséquent, avant que celle-ci n’ait pu exposer des dépens, il convient de décider que la requérante supportera ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) ordonne :
1)      Le pourvoi est rejeté comme étant manifestement non fondé.
2)      Equinoccio-Compañía de Comercio Exterior SL supporte ses propres dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.