62023CJ0632
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava)
de 13 de noviembre de 2025 (
*1
)
«Incumplimiento de Estado — Ayudas de Estado — Ayuda declarada ilegal e incompatible con el mercado interior — Artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo segundo — Operaciones de permuta de terrenos forestales — Obligación de recuperación — Obligación de información — No ejecución»
En el asunto C‑632/23,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, el 19 de octubre de 2023,
Comisión Europea, representada por las Sras. C. Georgieva y A. Steiblytė y por el Sr. B. Stromsky, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
República de Bulgaria, representada por la Sra. T. Mitova y el Sr. R. Stoyanov, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava),
integrado por la Sra. O. Spineanu-Matei (Ponente), Presidenta de Sala, y los Sres. S. Rodin y N. Fenger, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Rantos;
Secretaria: Sra. R. Stefanova-Kamisheva, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 8 de enero de 2025;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 27 de marzo de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Bulgaria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 a 6 de la Decisión (UE) 2015/456 de la Comisión, de 5 de septiembre de 2014, sobre el régimen de ayudas estatales n.o SA.26212 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/A/08) y SA.26217 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/B/08) aplicado por la República de Bulgaria en el contexto de las permutas de terrenos forestales, y en virtud del Tratado FUE, al no haber adoptado, en los plazos establecidos, todas las medidas necesarias para ejecutar dicha Decisión.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento (UE) n.o 1407/2013
2
El Reglamento (UE) n.o 1407/2013 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, relativo a la aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE] a las ayudas de minimis (DO 2013, L 352, p. 1), dispone lo siguiente en su artículo 7, apartado 3:
«Se considerará que cualquier ayuda de minimis individual concedida entre el 1 de enero de 2007 y el 30 de junio de 2014 y que cumpla las condiciones del Reglamento (CE) n.o 1998/2006 [de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE] a las ayudas de minimis (DO 2006, L 379, p. 5),] no cumple todos los criterios del artículo 107 [TFUE, apartado 1,] y, por lo tanto, estará exenta del requisito de notificación del artículo 108 [TFUE, apartado 3].»
Reglamento (UE) 2015/1589
3
El Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (DO 2015, L 248, p. 9), codificó y derogó el Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO 1999, L 83, p. 1).
4
A tenor del considerando 25 del Reglamento 2015/1589:
«En caso de ayuda ilegal e incompatible con el mercado interior, debe restablecerse la competencia efectiva. Para ello es necesario que la ayuda, con sus correspondientes intereses, se recupere sin demora. Conviene que dicha recuperación se efectúe con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional. La aplicación de estos procedimientos no debe, impidiendo la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión, entorpecer el restablecimiento de la competencia efectiva. Para lograr este resultado, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para garantizar que la decisión de la Comisión surta efecto.»
5
El artículo 16, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 establece:
«Sin perjuicio de lo que el Tribunal de Justicia […] pueda disponer, de conformidad con el artículo 278 [TFUE], la recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional del Estado miembro interesado, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión. Para ello y en caso de procedimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales, los Estados miembros de que se trate tomarán todas las medidas necesarias previstas en sus ordenamientos jurídicos nacionales, incluidas las medidas provisionales, sin perjuicio del Derecho de la Unión.»
6
El artículo 35 del Reglamento 2015/1589 dispone:
«Queda derogado el Reglamento [n.o 659/1999].
Las referencias al Reglamento derogado se entenderán hechas al presente Reglamento con arreglo a la tabla de correspondencias que figura en el anexo II.»
Derecho búlgaro
Ley de Propiedad Estatal
7
El artículo 32, apartado 2, de la Zakon za darzhavnata sobstvenost (Ley de Propiedad Estatal) (DV n.o 44, de 21 de mayo de 1996), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley de Propiedad Estatal»), tiene el siguiente tenor:
«La compensación en efectivo equivalente a que se refiere el apartado 1 se determinará en función del destino de los terrenos antes de la entrada en vigor del plan detallado de ordenación territorial, o antes de la aprobación de un plan detallado de ordenación territorial que prevea la construcción de una obra nacional y para el que exista una ordenanza en vigor que permita la ejecución provisional, sobre la base de los precios de mercado de terrenos con características similares situados en las proximidades de los que son objeto de expropiación.»
8
La disposición 1a de las dopalnitelni razporedbi na Zakon za darzhavnata sobstvenost (Disposiciones adicionales de la Ley de Propiedad Estatal) establece:
«A efectos de la presente Ley:
[…]
(2) Los “precios de mercado” son los valores medios de todas las transacciones inmobiliarias relativas a la compraventa, la permuta, la constitución de derechos reales o la transmisión de la propiedad a cambio de una obligación de construir, la hipoteca para garantizar un contrato de venta, las ventas mediante subasta por parte de agentes judiciales estatales o privados, de autoridades públicas o de municipios, así como a otras transacciones a título oneroso, a excepción de las relativas a la cuota ideal de un inmueble, cuando al menos una de las partes sea una empresa, que se hayan realizado en los 12 meses anteriores a la solicitud de valoración y se hayan inscrito ante la oficina registral del lugar donde está situado el inmueble. Si en los 12 meses anteriores a la solicitud de valoración se han registrado más de 20 transacciones en la oficina registral del lugar donde está situado el inmueble, se tendrán en cuenta las últimas 20 transacciones registradas para determinar el precio de mercado. El cálculo de la media se realizará sobre la base de, al menos, dos transacciones relevantes.
[…]
(4) “Los inmuebles situados en las proximidades del bien expropiado” son los inmuebles situados en las siguientes zonas:
a)
en el mismo distrito, en las grandes ciudades divididas en distritos;
b)
en el mismo barrio, dentro de las demás ciudades, lugares de residencia o municipios;
c)
en la misma demarcación en los terrenos agrícolas y forestales.»
Ley de Bosques
9
El apartado 3 de las Disposiciones transitorias y finales de la Zakon za gorite (Ley de Bosques) (DV n.o 19, de 8 de marzo de 2011), en vigor desde 2011, dispone:
«(1) No podrá efectuarse ningún cambio de destino, con arreglo a la presente Ley, y no podrá realizarse ninguna construcción en terrenos situados en zonas forestales que personas físicas o jurídicas o municipios hayan adquirido del Estado como consecuencia de permutas efectuadas hasta la fecha de promulgación de la Ley en el Darzhaven vestnik [(Diario Oficial búlgaro)].
(2) La prohibición establecida en el apartado 1 también se aplicará en caso de cambio de propietario del bien inmueble, salvo en los casos en que la zona forestal de que se trate sea adquirida por el Estado.»
Antecedentes del litigio y procedimiento administrativo previo
Decisión 2015/456
10
En 1947, los terrenos forestales de la República de Bulgaria fueron nacionalizados. Después del año 2000, la República de Bulgaria comenzó a restituirlos a los anteriores propietarios privados. Una modificación de la Ley de Bosques, que entró en vigor el 22 de febrero de 2002, permitió las permutas de terrenos forestales privatizados por terrenos forestales de ese Estado miembro. Los precios de los terrenos objeto de permuta se determinaban sobre la base de criterios establecidos por la legislación búlgara.
11
A raíz de una denuncia recibida en 2008, en la que se afirmaba la existencia de una ayuda de Estado ilegal relacionada con permutas de terrenos forestales, la Comisión notificó a la República de Bulgaria, mediante escrito de 29 de junio de 2011, su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2.
12
El período de las operaciones de permuta controvertidas considerado va desde el 1 de enero de 2007 hasta el 27 de enero de 2009, al haber entrado en vigor el 27 de enero de 2009 la prohibición de permutar terrenos forestales.
13
En su Decisión 2015/456, la Comisión declaró que la República de Bulgaria había concedido una ayuda de Estado ilegal e incompatible con el mercado interior a determinadas empresas en el contexto de la permuta de terrenos forestales de propiedad pública a cambio de terrenos forestales de propiedad privada en el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 27 de enero de 2009, que abarcaba 132 operaciones de permuta. Estimó al respecto que las operaciones de permuta llevadas a cabo por la República de Bulgaria durante ese período constituían ayuda estatal a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, cuando la contraparte de esa operación era una empresa en el sentido de dicha disposición, los precios administrativos utilizados para dicha operación no reflejaban los precios de mercado y no se cumplían las condiciones para las ayudas de minimis establecidas en el Reglamento n.o 1407/2013. Sin embargo, la Comisión consideró que la decisión de una autoridad pública de recalificar, a raíz de la operación de permuta, una parcela determinada, para que los terrenos afectados se conviertan entonces en terrenos urbanizables, no constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
14
Los artículos 1 y 4 a 6 de la Decisión 2015/456 tienen el siguiente tenor:
«Artículo 1
Las ayudas estatales, concedidas a las empresas en el contexto de las operaciones de permuta de terrenos forestales de propiedad pública a cambio de terrenos forestales de propiedad privada en el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 27 de enero de 2009, ilegalmente aplicadas por la República de Bulgaria, infringiendo el artículo 108 [TFUE, apartado 3], son incompatibles con el mercado interior.
[…]
Artículo 4
1.   La República de Bulgaria deberá recuperar de los beneficiarios las ayudas incompatibles concedidas en virtud de las operaciones de permuta a que se refiere el artículo 1.
2.   No obstante lo dispuesto en el apartado 1, las ayudas incompatibles podrán ser recuperadas de los beneficiarios revocando las operaciones de permuta en los casos en que ni los terrenos forestales de propiedad pública ni los terrenos forestales de propiedad privada objeto de la operación hayan sufrido cambios significativos desde la fecha de la permuta.
3.   Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que se hayan puesto a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación efectiva.
4.   Los intereses se calcularán sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) n.o 794/2004 [de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO 2004, L 140, p. 1),] y con el Reglamento (CE) n.o 271/2008 [de la Comisión, de 30 de enero de 2008, que modifica el Reglamento n.o 794/2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 659/1999 del Consejo, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO 2008, L 82, p. 1)].
5.   La República de Bulgaria cancelará todos los pagos pendientes de ayuda en el marco de las operaciones de permuta a que se refiere el artículo 1 con efecto a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión.
Artículo 5
1.   La recuperación de las ayudas concedidas en virtud del régimen mencionado en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
2.   La República de Bulgaria velará por que la presente Decisión se aplique plenamente en el plazo de doce meses a partir de su fecha de notificación.
Artículo 6
1.   En el plazo de cuatro meses a partir de la notificación de la presente Decisión, la República de Bulgaria presentará a la Comisión la siguiente información:
a)
una lista de todas las operaciones de permuta, con los siguientes datos:
–
los precios administrativos y de mercado para las parcelas forestales de propiedad pública y de propiedad privada objeto de permuta, información sobre los importes adicionales de efectivo en cada operación, y el correspondiente importe de la ayuda estatal,
–
el nombre de la Parte privada, es decir, el beneficiario de la operación de permuta, involucrada en cada operación, y una indicación de las razones por las que dicha Parte se considera, o no, una empresa;
b)
relación de los casos en los que la recuperación se llevará a cabo sobre la base de los precios de mercado en el momento de las operaciones de permuta, especificados en el escrito 2014/032997 de la República de Bulgaria;
c)
relación de los casos en los que la recuperación se llevará a cabo revocando la operación de permuta;
d)
relación de los casos en los que la recuperación se llevará a cabo sobre la base de los importes determinados por un tasador independiente y documentos que demuestren que dicho perito independiente ha sido designado mediante licitación pública y aceptado por la Comisión.
2.   En el plazo de ocho meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, la República de Bulgaria presentará a la Comisión la siguiente información:
a)
la lista de beneficiarios que han recibido ayuda en virtud de las operaciones de permuta a que se refiere el artículo 1 y el importe total de la ayuda recibida por cada uno de ellos como resultado de tales operaciones;
b)
el importe total (principal e intereses de recuperación) que deba recuperarse de cada beneficiario;
c)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
d)
documentos que demuestren que se ha ordenado a los beneficiarios que reembolsen la ayuda.
3.   En el plazo de doce meses a partir de la notificación de la presente Decisión, la República de Bulgaria presentará documentos que demuestren que la ayuda ha sido plenamente recuperada de los beneficiarios de que se trate.
4.   La República de Bulgaria mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de las ayudas concedidas en virtud de las operaciones de permuta a que se refiere el artículo 1 haya concluido, mediante la presentación de informes bimestrales. Facilitará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados de los beneficiarios.»
15
En la Decisión 2015/456, la Comisión expuso, en primer lugar, en los considerandos 173 y 174, el método que debían considerar las autoridades búlgaras para calcular el importe de la ayuda de Estado que había que reclamar. Observó, en el considerando 175 de esta Decisión, que la información sobre los precios administrativos utilizados en las operaciones de permuta y sobre los precios de mercado de las parcelas pertinentes en el momento de las permutas estaba ya en posesión de las autoridades búlgaras, por lo que dichas autoridades no deberían encontrar excesivas dificultades para determinar los importes que debían recuperarse sobre la base del método descrito en el considerando 173.
16
En el considerando 176 de la Decisión 2015/456, la Comisión precisó que, en los casos en que las autoridades búlgaras pudiesen plantear reservas legítimas sobre la posibilidad de aplicar ese método o de que de su aplicación resultase un importe que no reflejase adecuadamente el importe de la ayuda estatal recibida por el beneficiario, las autoridades búlgaras podrían decidir que se llevase a cabo una evaluación de los precios de mercado de las parcelas permutadas en el momento de la operación de permuta, recurriendo a un experto independiente, que debía estar cualificado para la realización de esas tasaciones y ser seleccionado a través de una licitación pública abierta.
17
A continuación, en el considerando 177 de la Decisión 2015/456, la Comisión añadió que, puesto que el objetivo de la recuperación consistía en restablecer el statu quo tal como existía antes de la fecha en la que se llevaron a cabo las operaciones de permuta, a la vista del carácter excepcional de los acuerdos de permuta en relación con los terrenos forestales que no habían sido explotados comercialmente, la República de Bulgaria cumpliría con su obligación de recuperar las ayudas estatales ilegales revocando las operaciones de permuta en cuestión cuando tanto los terrenos forestales de propiedad privada como los de propiedad pública de que se trate no hubiesen sufrido cambios significativos desde la fecha de la operación de permuta.
18
Por último, en el considerando 180 de la Decisión 2015/456, la Comisión indicó que el calendario para la recuperación del importe de las ayudas estatales de los distintos beneficiarios debía seguir, en la medida de lo posible, los plazos especificados en la Comunicación de la Comisión titulada «Hacia una aplicación efectiva de las decisiones de la Comisión por las que se ordena a los Estados miembros que recuperen las ayudas estatales ilegales e incompatibles» (DO 2007, C 272, p. 4). En cualquier caso, los plazos no debían rebasar los que se especificaban en el cuadro 5 de la Decisión 2015/456.
Procedimiento administrativo previo
19
El 7 de octubre de 2014, en su primera reunión con la Comisión, las autoridades búlgaras comunicaron su decisión de no hacer uso de la posibilidad de revocar las operaciones de permuta de terrenos forestales controvertidas.
20
Después de que las autoridades búlgaras indicaran que llevarían a cabo, recurriendo a un experto independiente, una evaluación del precio de mercado de las parcelas de terrenos forestales objeto de permuta en el momento de la operación de permuta, entre 2014 y 2017 se organizaron varios procedimientos de licitación para seleccionar a dicho experto. El 16 de octubre de 2017, las autoridades búlgaras propusieron a la Comisión a Agrolesproekt EOOD para su aprobación. El 26 de octubre de 2017, aquella ya había aprobado la selección de Agrolesproekt. El 7 de noviembre de 2017, las autoridades búlgaras y Agrolesproekt firmaron un contrato para la prestación de un servicio de cálculo del precio de mercado de las parcelas de terrenos forestales objeto de permuta.
21
El 4 de septiembre de 2018, las autoridades búlgaras presentaron a la Comisión su informe sobre la evaluación de los precios de mercado de las parcelas de terrenos forestales objeto de permuta.
22
En 2020, la Comisión constató que Agrolesproekt era una empresa pública y que las funciones de gestión eran ejercidas por la autoridad que había concedido la ayuda estatal de que se trata, a saber, el ministro de Agricultura, Alimentación y Silvicultura, por lo que consideró que Agrolesproekt no cumplía el requisito de independencia exigido.
23
Mediante escrito de 22 de septiembre de 2020, la Comisión instó a las autoridades búlgaras a que revisaran todos los informes de evaluación individuales elaborados por Agrolesproekt con el fin de determinar los precios de mercado de las parcelas de terrenos forestales objeto de permuta de acuerdo con el método descrito en la Decisión 2015/456 y a que calcularan sin demora los importes correctos de la ayuda de Estado que debían recuperarse.
24
Mediante escrito de 2 de noviembre de 2020, las autoridades búlgaras informaron a la Comisión de que se habían interpuesto numerosos recursos ante los tribunales nacionales contra las órdenes de recuperación emitidas, así como de la inexistencia de un mecanismo procesal o legislativo que permitiera reabrir o concluir un procedimiento judicial en curso.
25
Mediante escrito de 11 de mayo de 2021, las autoridades búlgaras defendieron la elección de Agrolesproekt en calidad de experto.
26
Mediante escrito de 12 de julio de 2022, las autoridades búlgaras indicaron que, de un total de 102 asuntos en los que se había identificado la concesión de una ayuda de Estado, se habían iniciado hasta entonces 66 procedimientos judiciales en relación con la recuperación de dicha ayuda y que, en 10 asuntos, el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bulgaria) había anulado las órdenes de recuperación impugnadas. Precisaron que habían emitido 21 órdenes de recuperación, 10 de las cuales habían sido objeto de un pago y 5 habían dado lugar a la revocación de la operación de permuta.
27
En uno de los recursos mencionados en el apartado 24 de la presente sentencia, el Administrativen sad — Varna (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Varna, Bulgaria) planteó al Tribunal de Justicia una serie de cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de la Decisión 2015/456, del artículo 107 TFUE, apartado 1, en lo que respecta al concepto de «empresa», y del artículo 16, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, en cuanto a los criterios que permiten determinar el importe de una ayuda de Estado percibida al adquirir terrenos, en el contexto de una permuta, habida cuenta de las modalidades de cálculo del precio de mercado de las parcelas de terrenos forestales. El Tribunal de Justicia se pronunció sobre estas cuestiones en la sentencia de 19 de octubre de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793).
28
En estas circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
29
En apoyo de su recurso, la Comisión invoca tres imputaciones. La primera imputación se basa en que la Decisión 2015/456 no fue ejecutada en el plazo señalado. La segunda imputación tiene como fundamento la existencia de un resultado muy limitado en cuanto a la recuperación de la ayuda de Estado de que se trata. La tercera imputación se basa en que no existen circunstancias que demuestren la imposibilidad absoluta de ejecutar la Decisión 2015/456.
30
La República de Bulgaria solicita la desestimación del recurso por infundado.
Observaciones preliminares
31
Es preciso recordar que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el Estado miembro destinatario de una decisión por la que se le obliga a recuperar las ayudas ilegales declaradas incompatibles con el mercado interior está obligado, en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, a adoptar todas las medidas necesarias para ejecutar dicha decisión. Debe conseguir la recuperación efectiva de las cantidades adeudadas, para eliminar la distorsión de la competencia causada por la ventaja competitiva proporcionada por tales ayudas [sentencias de 12 de mayo de 2021, Comisión/Grecia (Ayudas a los productores agrícolas), C‑11/20, EU:C:2021:380, apartado 33 y jurisprudencia citada, y de 20 de enero de 2022, Comisión/Grecia (Recuperación de ayudas de Estado — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, apartado 55 y jurisprudencia citada].
32
En virtud del artículo 16, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, la recuperación de una ayuda declarada ilegal e incompatible con el mercado interior por una decisión de la Comisión debe efectuarse, como resulta también del considerando 25 de ese Reglamento, sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional del Estado miembro interesado, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de dicha decisión. Este último requisito refleja las exigencias del principio de efectividad enunciado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia [sentencia de 15 de septiembre de 2022, Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, apartado 40]. Los Estados miembros de que se trate tomarán para ello todas las medidas previstas en sus ordenamientos jurídicos respectivos, incluidas las medidas provisionales, sin perjuicio del Derecho de la Unión [sentencia de 12 de mayo de 2021, Comisión/Grecia (Ayudas a los productores agrícolas), C‑11/20, EU:C:2021:380, apartado 34].
33
Por lo tanto, una recuperación tardía, posterior a los plazos señalados, incumple las exigencias del Tratado FUE. A este respecto, de reiterada jurisprudencia se desprende que la fecha de referencia para la aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, es la prevista en la decisión cuya no ejecución se discute, o en su caso la que la Comisión haya fijado con posterioridad [sentencias de 12 de febrero de 2015, Comisión/Francia, C‑37/14, EU:C:2015:90, apartados 55 y 56 y jurisprudencia citada, y de 29 de abril de 2021, Comisión/España (TDT en Castilla-La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, apartado 50].
34
Por último, según jurisprudencia reiterada, salvo en los supuestos en los que una decisión de recuperación haya sido anulada en virtud del artículo 263 TFUE, el único motivo que un Estado miembro puede invocar en su defensa contra un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, es la imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente la decisión de la que es destinatario [sentencias de 11 de septiembre de 2014, Comisión/Alemania, C‑527/12, EU:C:2014:2193, apartado 48 y jurisprudencia citada, y, en este sentido, de 12 de mayo de 2021, Comisión/Grecia (Ayudas a los productores agrícolas), C‑11/20, EU:C:2021:380, apartado 40 y jurisprudencia citada].
35
Según la jurisprudencia, la condición relativa a la existencia de una imposibilidad absoluta no se cumple cuando el Estado miembro demandado se limita a invocar las dificultades jurídicas, políticas o prácticas a las que se enfrenta para ejecutar la decisión de que se trate, sin emprender actuación real alguna ante las empresas interesadas con el fin de recuperar la ayuda de Estado en cuestión y sin proponer a la Comisión modalidades alternativas de ejecución de dicha decisión que permitan superar tales dificultades [sentencias de 14 de diciembre de 2006, Comisión/España, C‑485/03 a C‑490/03, EU:C:2006:777, apartado 74 y jurisprudencia citada, y de 12 de mayo de 2021, Comisión/Grecia (Ayudas a los productores agrícolas), C‑11/20, EU:C:2021:380, apartado 43 y jurisprudencia citada].
36
En el caso de autos, por lo que respecta a la fecha de referencia mencionada por la jurisprudencia recordada en el apartado 33 de la presente sentencia, procede señalar, de entrada, que es pacífico que la fecha prevista para la ejecución de la Decisión 2015/456 era el 5 de septiembre de 2015 y que la República de Bulgaria no solicitó a la Comisión que fijara un plazo adicional para llevar a cabo tal ejecución. Además, como se ha recordado en el apartado 1 de la presente sentencia, la propia Comisión, en sus pretensiones, ha delimitado el recurso al incumplimiento por la República de Bulgaria de sus obligaciones derivadas de los artículos 4 a 6 de la Decisión 2015/456 en los plazos establecidos. Por tanto, la fecha de referencia para la aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, es, en el presente asunto, el 5 de septiembre de 2015.
37
Por consiguiente, la argumentación formulada en el marco de la segunda imputación, con arreglo a la cual la Comisión cuestiona, en esencia, por una parte, la independencia de Agrolesproekt, seleccionado como experto independiente el 7 de noviembre de 2017, y, por otra parte, la aplicación de métodos de evaluación que, a juicio de la citada institución, no reflejaba el precio real del mercado, no es pertinente para examinar el presente recurso.
38
En estas circunstancias, procede examinar únicamente las imputaciones primera y tercera a la luz de la jurisprudencia mencionada en los apartados 31 a 35 de la presente sentencia.
Sobre la primera imputación
Alegaciones de las partes
39
La Comisión indica que, el 26 de noviembre de 2014, la República de Bulgaria elaboró una lista de las operaciones que cumplían los requisitos del Reglamento n.o 1998/2006. Añade que, de 2014 a 2017, dicho Estado miembro organizó cinco procedimientos de selección de un experto encargado de determinar el precio de mercado de las parcelas de terrenos forestales objeto de permuta y que, cuando expiró el plazo fijado en la Decisión 2015/456 para ser ejecutada, esto es, el 5 de septiembre de 2015, seguía en curso la elaboración de las especificaciones técnicas correspondientes a un tercer procedimiento de licitación con objeto de seleccionar a un experto.
40
La Comisión sostiene que, a 5 de septiembre de 2015, la República de Bulgaria no había ejecutado la Decisión 2015/456, al no haberse recuperado la ayuda de Estado de que se trata de sus beneficiarios ni haberse cumplido las obligaciones relativas a la presentación de información establecidas en el artículo 6 de dicha Decisión.
41
La República de Bulgaria rebate la fundamentación de la primera imputación.
42
En primer lugar, la República de Bulgaria alega que la existencia de un número elevado de beneficiarios de la ayuda de Estado de que se trata constituye una complejidad jurídica y fáctica pertinente que debe ser considerada a la hora de establecer un plazo adecuado y razonable para la ejecución de la Decisión 2015/456. La recuperación afectaba, según el citado Estado miembro, a las ayudas de Estado concedidas en el contexto de 132 operaciones de permuta de terrenos forestales, correspondientes a un total de 2500 terrenos, y cuyo cálculo obedece a una multitud de factores individuales. Añade que el plazo de doce meses previsto para ejecutar la Decisión 2015/456 incluye el período durante el cual los beneficiarios pueden ejercer su derecho de recurso contra las órdenes de recuperación declarativas de un crédito público. La República de Bulgaria subraya el hecho de que fueron incoados sesenta y ocho procedimientos judiciales contra tales órdenes ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Aduce que el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva por parte de estos beneficiarios no está supeditado a la voluntad del Gobierno búlgaro. Por tanto, concluye que el plazo de doce meses fijado en la Decisión 2015/456 para su ejecución no es razonable.
43
En segundo lugar, la República de Bulgaria sostiene haber adoptado numerosas medidas en el plazo señalado, al establecer el pliego de condiciones para la licitación con el fin de designar al experto encargado de evaluar el precio de mercado de las parcelas de terrenos forestales objeto de permuta. La falta de ofertas en la primera licitación organizada constituye, a su juicio, una circunstancia que el Gobierno búlgaro no podía controlar. Alega que el siguiente procedimiento de licitación, iniciado en 2015, fue anulado a petición de la Comisión, a raíz de una denuncia presentada ante sus servicios, sin que dicha institución tuviera en cuenta el hecho de que esa denuncia mencionaba meras estimaciones y no los precios de transacciones efectivas.
44
Por otro lado, la República de Bulgaria indica haber elaborado, en los plazos fijados en el considerando 180 de la Decisión 2015/456, una lista de 132 operaciones de permuta de terrenos forestales efectuadas en el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 27 de enero de 2009, haber identificado a los beneficiarios de los que había que recuperar la ayuda de Estado y haber confeccionado una lista de los beneficiarios que habían recibido una ayuda de minimis. Afirma haberse esforzado en garantizar la ejecución completa y efectiva de la Decisión 2015/456, exigiendo, por lo que respecta a los procedimientos de licitación organizados en 2016 y 2017 para la selección de un experto, que se examinaran todas esas 132 operaciones y se determinara el valor de mercado de las parcelas de terrenos forestales objeto de permuta. Aduce que el Gobierno búlgaro seleccionó a un experto independiente, examinó dichas operaciones —de las cuales 103 justificaron la recuperación— y calculó el importe exacto de las ayudas adeudadas. Sostiene que, en 2019 y 2020, el Gobierno búlgaro emitió 98 órdenes de recuperación para reclamar esas ayudas.
45
En su escrito de réplica, la Comisión alega, en primer lugar, que dado que no se había interpuesto ningún recurso de anulación contra la Decisión 2015/456 en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, la República de Bulgaria debía ejecutar esa Decisión en el plazo en ella fijado. Añade que ese Estado miembro impugnó el referido plazo por primera vez en su escrito de contestación.
46
En segundo lugar, la Comisión aduce que la ejecución de la Decisión 2015/456, concretamente la recuperación de la ayuda de Estado, constituye una obligación de resultado y no de medios. En su opinión, la mera organización de procedimientos de licitación para seleccionar a un experto no basta para considerar ejecutada dicha decisión. La Comisión también estima que no puede ser considerada responsable de las irregularidades vinculadas a la organización de un procedimiento de licitación y a la selección del experto.
47
En tercer lugar, sostiene que el hecho de que se emitieran 98 órdenes de recuperación no permite considerar que se hubiese recuperado la ayuda de Estado. La Comisión alega que, en caso de un procedimiento ante los tribunales nacionales, las autoridades búlgaras, incluidos esos tribunales, deben adoptar todas las medidas necesarias previstas en su ordenamiento jurídico, entre las que figuran las medidas provisionales, para garantizar la ejecución inmediata y efectiva de la Decisión 2015/456, ya que, en su opinión, la obligación de asegurar la plena efectividad de esa Decisión y de lograr una solución conforme con la finalidad que persigue conlleva garantizar que los beneficiarios de la ayuda no dispongan de ella ni siquiera de modo provisional. Aduce que el hecho de que el procedimiento jurisdiccional nacional suspenda automáticamente los efectos de la orden de recuperación impugnada e impida la recuperación efectiva de la citada ayuda constituye en sí mismo una vulneración del Derecho de la Unión y, en particular, una violación del principio de efectividad con ocasión de la ejecución de la Decisión 2015/456.
48
En su escrito de dúplica, la República de Bulgaria sostiene, en primer lugar, que no pudo apreciar si era razonable el plazo fijado en la Decisión 2015/456 para su ejecución hasta que no se enfrentó a las dificultades que tal ejecución le generaba. Añade que, ya en la fase previa de examen, las autoridades búlgaras informaron a la Comisión, de conformidad con el principio de cooperación leal, de la imposibilidad de lograr una comparación objetiva con los niveles de precios de las transacciones realizadas en el mercado inmobiliario.
49
En segundo lugar, reprocha a la Comisión no haber tenido en cuenta, en la Decisión 2015/456, la información facilitada por las autoridades búlgaras sobre el valor de los bienes inmuebles con arreglo a las escrituras notariales de que se trata, con el fin de que aquella diseñara y propusiera a las citadas autoridades un medio para obtener el precio real de mercado que dicha institución menciona en la Decisión.
50
En tercer lugar, la República de Bulgaria sostiene haber adoptado medidas concretas para que los beneficiarios de la ayuda de Estado no dispusieran de ella, ni siquiera temporalmente. Así, de conformidad con una moratoria adoptada en 2009, dichos beneficiarios solo ostentan la nuda propiedad de los terrenos forestales recibidos del Estado, sin poder construir en ellos, lo que disminuye el valor de esos terrenos. Alega que los propios beneficiarios sufren una pérdida, por lo que no existe una verdadera distorsión de la competencia. Concluye que la Comisión no ha logrado demostrar en modo alguno que esa moratoria no constituyera una medida eficaz de ejecución de la Decisión 2015/456.
Apreciación del Tribunal de Justicia
51
Con carácter preliminar, se debe recordar que la fecha de referencia para la aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, es, en el caso de autos, el 5 de septiembre de 2015.
52
Procede señalar que es pacífico que las autoridades búlgaras comunicaron, el 17 de octubre de 2014, una lista de operaciones de permuta de terrenos forestales que cumplían los requisitos para ser consideradas «ayudas de minimis». La República de Bulgaria sostiene que la Comisión indicó a las autoridades búlgaras, el 22 de octubre de 2014, que esa lista había sido elaborada correctamente, extremo que la citada institución confirmó en la vista.
53
Por consiguiente, hay que declarar que la Comisión estimó que las operaciones de permuta de terrenos forestales que figuran en dicha lista deben ser consideradas «ayudas de minimis» y no deben ser recuperadas por las autoridades búlgaras en el marco de la ejecución de la Decisión 2015/456.
54
En primer lugar, por lo que respecta a la obligación de recuperación de la ayuda de Estado establecida en los artículos 4 y 5 de la Decisión 2015/456, procede señalar que la República de Bulgaria nunca negó su obligación de recuperar esa ayuda y que emprendió actuaciones concretas encaminadas a esa recuperación.
55
No obstante, por una parte, de los escritos de la República de Bulgaria se desprende que las revocaciones de seis operaciones de permuta de terrenos forestales tuvieron lugar, como muy pronto, en 2020.
56
Por otra parte, es necesario precisar que, mediante una pregunta que el Tribunal de Justicia remitió a las autoridades búlgaras para que respondieran por escrito, estas fueron invitadas a precisar las operaciones de permuta de terrenos forestales que habían dado lugar a una recuperación efectiva de las ayudas de Estado concedidas, de modo distinto a la revocación de la operación de permuta, y por un importe con el que la Comisión hubiera estado de acuerdo. En respuesta a esta pregunta, la República de Bulgaria presentó una lista de tales operaciones, de la que se desprende que todas las fechas en las que tuvieron lugar esas recuperaciones son posteriores al 5 de septiembre de 2015.
57
A este respecto, la República de Bulgaria no sostiene haber recuperado efectivamente, antes del 5 de septiembre de 2015, los importes correspondientes a la ayuda de Estado declarada en la Decisión 2015/456.
58
De ello se deduce que, por lo que respecta a las operaciones de permuta distintas de las que figuran en la lista mencionada en el apartado 53 de la presente sentencia, es preciso declarar que, a 5 de septiembre de 2015, como sostiene la Comisión, la República de Bulgaria no había procedido, ni siquiera de modo parcial, a la recuperación efectiva de la ayuda de Estado con arreglo a los artículos 4 y 5 de la Decisión 2015/456.
59
Las alegaciones formuladas por la República de Bulgaria no desvirtúan esta apreciación.
60
En primer término, en tanto en cuanto la República de Bulgaria alega que el plazo fijado en la Decisión 2015/456 para su ejecución no era razonable, en la medida en que esta alegación equivalga a sostener, implícitamente, la ilegalidad de la citada Decisión en el marco del presente recurso, dicha alegación ha de ser desestimada.
61
En efecto, según reiterada jurisprudencia, un Estado miembro no puede invocar la ilegalidad de una decisión como medio de defensa frente a un recurso por incumplimiento basado en la inejecución de dicha decisión, salvo en el supuesto de que esta deba considerarse inexistente. Toda oposición a la legalidad de tal acto del Derecho de la Unión debe efectuarse en el marco de un procedimiento distinto, a saber, el del recurso de anulación establecido en el artículo 263 TFUE [véanse, en particular, la sentencia de 12 de febrero de 2015, Comisión/Francia, C‑37/14, EU:C:2015:90, apartado 77 y jurisprudencia citada, y, en este sentido, la sentencia de 29 de abril de 2021, Comisión/España (TDT en Castilla-La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, apartado 69 y jurisprudencia citada]. Pues bien, la República de Bulgaria no ha interpuesto ningún recurso de anulación de la Decisión 2015/456 y su alegación no contiene ningún elemento que pueda poner en entredicho la propia existencia de dicha Decisión.
62
Por otro lado, como se ha puesto de manifiesto en el apartado 36 de la presente sentencia, consta que la República de Bulgaria no solicitó la prórroga del plazo previsto por la Decisión 2015/456 para su ejecución.
63
En la medida en que la alegación de la República de Bulgaria expuesta en el apartado 60 de la presente sentencia deba entenderse en el sentido de que pretende aducir la imposibilidad de ejecutar la Decisión 2015/456 en el plazo señalado, tal alegación será examinada en el marco de la tercera imputación.
64
En segundo término, puesto que la República de Bulgaria sostiene haber adoptado numerosas medidas en el plazo señalado —a saber, en esencia, la elaboración de un pliego de condiciones para la licitación con la finalidad de seleccionar a un experto encargado de evaluar el precio de mercado de las parcelas de terrenos forestales objeto de permuta y el inicio de los procedimientos de licitación, el hecho de haber exigido, por lo que respecta a los procedimientos de licitación organizados en 2016 y 2017, que se examinaran 132 operaciones de permuta y se determinara el valor de mercado de las parcelas de terrenos forestales objeto de permuta, el hecho de haber calculado el importe exacto de las ayudas recibidas y de haber emitido órdenes de recuperación de dichas ayudas—, procede señalar que, con independencia de la fecha efectiva en la que fueron adoptadas tales medidas, ninguna de ellas constituye una recuperación efectiva de los importes de la ayuda de Estado con arreglo a los artículos 4 y 5 de la Decisión 2015/456, dado que esta Decisión conlleva una obligación de resultado (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/Polonia, C‑331/09, EU:C:2011:250, apartados 56 y 57 y jurisprudencia citada).
65
En tercer término, debe desestimarse la alegación de la República de Bulgaria de que fueron adoptadas medidas concretas con el objetivo de que los beneficiarios de la ayuda de Estado no dispusieran, ni siquiera de modo temporal, de dicha ayuda, ya que tales medidas no pueden ser consideradas medidas de ejecución de la Decisión 2015/456.
66
En efecto, la República de Bulgaria alega que, a raíz de la adopción de estas medidas, los beneficiarios solo ostentaban la «nuda propiedad» de los terrenos forestales recibidos del Estado, sin poder realizar construcciones de ningún tipo en esos terrenos, lo que disminuye el valor de estos.
67
No obstante, por una parte, como se desprende de los escritos de la República de Bulgaria y de los debates en la vista, estas medidas son anteriores a la adopción de la Decisión 2015/456, puesto que, tras la ejecución, en 2009, por parte de las autoridades búlgaras, de una moratoria sobre el cambio de destino de los terrenos permutados, las citadas autoridades prohibieron la construcción en esos terrenos mediante una ley adoptada en 2011.
68
Por otra parte, al haberse considerado, en la Decisión 2015/456, que la decisión de las autoridades públicas de aprobar un cambio de destino de los terrenos recibidos del Estado no constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, no hay que recuperar, por tanto, ninguna ayuda al respecto. Además, el hecho de no poder construir en los terrenos recibidos del Estado a raíz de una operación de permuta de terrenos forestales no permite extraer la conclusión de que ya no existe la ventaja económica que, según la Decisión 2015/456, se obtiene de tal permuta.
69
En segundo lugar, por lo que respecta a la obligación establecida en el artículo 6 de la Decisión 2015/456, en virtud del cual la República de Bulgaria estaba obligada a presentar determinada información en los cuatro, ocho y doce meses posteriores a la notificación de dicha Decisión, ese Estado miembro sostiene haber elaborado, en los plazos fijados en el considerando 180 de la Decisión 2015/456, una lista de 132 operaciones de permuta de terrenos forestales efectuadas en el período comprendido entre 2007 y 2009, haber identificado a los beneficiarios de los que había que recuperar la ayuda de Estado y haber confeccionado una lista de los beneficiarios que habían recibido una ayuda de minimis.
70
Con independencia de las fechas en las que se adoptaron tales medidas, es preciso señalar que su adopción no permite considerar que la República de Bulgaria presentara la información que debía transmitir a la Comisión de conformidad con el artículo 6 de la Decisión 2015/456.
71
En efecto, dichas medidas no se corresponden con la información descrita en el artículo 6, apartados 1 a 3, de la Decisión 2015/456. Además, como se desprende de los apartados 54 a 68 de la presente sentencia, al no haber procedido la República de Bulgaria, ni siquiera parcialmente, a la recuperación efectiva de la ayuda de Estado en el plazo previsto por la Decisión 2015/456, no puede considerarse que ese Estado miembro hubiera presentado a la Comisión, antes del 5 de septiembre de 2015, todas las medidas y la información mencionadas en el artículo 6, apartado 4, de la citada Decisión.
72
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, debe estimarse la primera imputación.
Sobre la tercera imputación
Alegaciones de las partes
73
La Comisión recuerda que los Estados miembros deben demostrar que han intentado de buena fe recuperar la ayuda de Estado y colaborar con ella, con arreglo al artículo 4 TUE, apartado 3, para superar las dificultades que pudieran haber encontrado. Pues bien, en su opinión, no ocurre así en el presente asunto. La Comisión indica que, según la información de que dispone, la Decisión 2015/456 aún no había sido ejecutada íntegramente el día en que presentó su demanda.
74
En primer lugar, la Comisión alega que 66 de los 102 beneficiarios de la ayuda de Estado impugnaron las órdenes de recuperación ante los órganos jurisdiccionales nacionales, lo que dio lugar a retrasos adicionales en la ejecución de la Decisión 2015/456 y, en su caso, a nuevos procedimientos administrativos y judiciales.
75
Por un lado, sostiene que las autoridades nacionales competentes y los tribunales nacionales están obligados a garantizar la plena efectividad de la Decisión 2015/456 y a alcanzar una solución que responda a la finalidad que esta persigue, a saber, garantizar que los beneficiarios de la ayuda de Estado no dispongan, ni siquiera provisionalmente, de los fondos correspondientes a la ayuda de Estado. Por consiguiente, estima que los órganos jurisdiccionales nacionales no pueden aplicar un método de cálculo del importe de dicha ayuda que suponga neutralizar la ventaja económica identificada en la Decisión. Añade que la República de Bulgaria no alega la suspensión de la ejecución de una orden de recuperación de la ayuda de Estado basada en dudas en cuanto a la validez de la Decisión 2015/456, emanen tales dudas de dicho Estado miembro en el marco de un recurso de anulación interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE o de órganos jurisdiccionales nacionales.
76
Por otro lado, la Comisión sostiene que, en la medida en que la República de Bulgaria estima que, en virtud del Derecho búlgaro, no pueden verse obstaculizados los procedimientos judiciales en curso ni afectadas las resoluciones con fuerza de cosa juzgada, los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a garantizar la plena eficacia de las normas del Derecho de la Unión inaplicando, si es necesario, por su propia iniciativa, cualquier disposición contraria de la legislación nacional. Así pues, aduce que la fuerza de cosa juzgada de las resoluciones de los órganos jurisdiccionales nacionales, que neutralizan de facto la recuperación de la ayuda, no es una circunstancia que indique una imposibilidad absoluta de ejecutar una decisión de la Comisión.
77
En segundo lugar, la Comisión subraya que, para cumplir la obligación de recuperar la ayuda de Estado de que se trate, el Estado miembro debe adoptar nuevos actos jurídicos o inaplicar las disposiciones de Derecho nacional que le impidan tanto ejecutar la decisión por la que se ordena la recuperación de una ayuda ilegal e incompatible con el mercado interior como superar rápidamente las dificultades encontradas. Así pues, concluye que las Disposiciones adicionales de la Ley de Propiedad Estatal, aplicadas por los peritos judiciales, deben ser modificadas o inaplicadas para dar eficacia plena a la Decisión 2015/456, lo que es competencia exclusiva de la República de Bulgaria.
78
La República de Bulgaria rebate la fundamentación de la tercera imputación.
79
En primer lugar, la República de Bulgaria afirma que, al existir pocas transacciones entre particulares, Agrolesproekt tuvo que hacer frente a la imposibilidad objetiva de encontrar transacciones análogas en el mercado, de cara a establecer unas evaluaciones de los precios de mercado de los terrenos forestales permutados capaces de cumplir las exigencias —no respaldadas por la Comisión— relativas a un «precio real de mercado».
80
En segundo lugar, la República de Bulgaria alega que los órganos jurisdiccionales nacionales revocaron determinadas órdenes de recuperación basándose en informes de peritos judiciales elaborados de conformidad con los criterios nacionales de evaluación previstos en la disposición 1a, puntos 2 y 4, de las Disposiciones adicionales de la Ley de Propiedad Estatal. A este respecto, sostiene que, de la sentencia de 19 de octubre de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), apartado 60, se desprende que dicha disposición 1a, puntos 2 y 4, es conforme con el artículo 107 TFUE, apartado 1, y con el artículo 16, apartado 3, del Reglamento 2015/1589. Por consiguiente, concluye que las decisiones adoptadas por los órganos jurisdiccionales búlgaros se ajustan al Derecho de la Unión.
81
Además, la República de Bulgaria considera que el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), en sus sentencias dictadas el día en que presentó el escrito de contestación, rechazó rotundamente la posibilidad de utilizar terrenos con un destino diferente. Pues bien, alega que, según reiterada jurisprudencia, dado que la imposibilidad absoluta de ejecución puede ser de naturaleza jurídica cuando deriva de resoluciones adoptadas por los órganos jurisdiccionales nacionales, siempre que tales resoluciones sean conformes con el Derecho de la Unión, de ello se deduce que, en el caso de autos, se enfrentó a tal imposibilidad.
82
En tercer lugar, la República de Bulgaria sostiene haber sometido a la apreciación de la Comisión, en el plazo señalado, los problemas ligados a la recuperación de la ayuda de Estado y haber solicitado instrucciones para obligar a los tribunales nacionales a atenerse a ellas. Aduce que, al no haberle dado la Comisión tales instrucciones, incumpliendo de este modo su obligación de cooperación leal, los representantes procesales del ministro de Agricultura, Alimentación y Silvicultura solicitaron, en los procedimientos de recurso contra las órdenes de recuperación, que se plantease una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia, lo que dio lugar a la sentencia de 19 de octubre de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), que brindó a las autoridades búlgaras nuevas posibilidades de adoptar medidas de seguimiento dirigidas a superar las dificultades vinculadas a la ejecución de la Decisión 2015/456.
83
En cuarto lugar, la República de Bulgaria recuerda que la Comisión no indicó ni en la Decisión 2015/456 ni en una fase posterior ningún método específico para evaluar los precios de mercado de los terrenos forestales permutados. Además, por lo que respecta a las alegaciones de la Comisión relativas a la falta de fiabilidad de las evaluaciones elaboradas, reprocha a dicha institución que no indique ni en su demanda ni en los anexos a aquellas un valor numérico preciso o aproximado del «precio real de mercado».
84
En su escrito de réplica, la Comisión subraya, en primer lugar, que de la sentencia de 19 de octubre de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), no se desprende que los órganos jurisdiccionales nacionales calculen el importe de la ayuda de Estado de modo que permita ejecutar la Decisión 2015/456 ni que el método derivado de la Ley de Propiedad Estatal conduzca a un cálculo correcto del precio real de mercado. Señala que el Tribunal de Justicia declaró que el órgano jurisdiccional nacional debe tener en cuenta, por una parte, la infravaloración de los precios mencionados en las escrituras notariales y, por otra parte, el número insuficiente de ventas susceptibles de ser tenidas en cuenta por analogía para lograr una comparación fiable. Pues bien, alega que de una sentencia del Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) de 20 de abril de 2021 se desprende que estos dos factores no fueron tenidos en cuenta cuando se aplicó el método derivado de la Ley de Propiedad Estatal.
85
Además, sostiene que es evidente que las resoluciones de los órganos jurisdiccionales nacionales no se ajustan al Derecho de la Unión, dado que los peritos judiciales, al calcular los precios de mercado de los terrenos forestales permutados, en particular sobre la base de los datos que figuran en las escrituras notariales, neutralizaron la recuperación de la ayuda de Estado en 58 supuestos.
86
En segundo lugar, la Comisión niega que haya que encontrar en el ordenamiento interno una solución a la supuesta imposibilidad jurídica de recuperación de una ayuda de Estado ilegal. Subraya que el concepto de «imposibilidad jurídica absoluta» se concibe de manera estricta, con la finalidad de no menoscabar la primacía y la efectividad del Derecho de la Unión, y no puede derivarse de la existencia de un marco jurídico nacional que obstaculice la recuperación efectiva. Estima, además, que los considerandos 172 a 179 de la Decisión 2015/456 ofrecen a la República de Bulgaria varias posibilidades para hacer frente a la complejidad de la recuperación de la ayuda de Estado.
87
En tercer lugar, la Comisión precisa que, el día de presentación del escrito de réplica, la República de Bulgaria solo había facilitado datos en relación con los importes de la ayuda de Estado calculados en los procedimientos judiciales nacionales en curso. En cambio, alega desconocer los datos definitivos relativos al cálculo de los importes que se debían recuperar.
88
En su escrito de dúplica, la República de Bulgaria sostiene haber modificado las disposiciones del artículo 6 del Naredba za otsenka na pozemleni imoti v gorski teritorii (Decreto relativo a la Evaluación de los Terrenos Situados en Zonas Forestales) (DV n.o 63, de 16 de agosto de 2011), en su versión modificada y completada (DV n.o 34, de 3 de mayo de 2016), con el fin de ejecutar la Decisión 2015/456. Considera que los precios de mercado de los terrenos forestales permutados determinados en los peritajes de evaluación de Agrolesproekt se obtuvieron gracias a esta modificación y a pesar del número insuficiente de transacciones análogas en el mercado.
89
Sostiene que también existe una imposibilidad objetiva de naturaleza jurídica derivada de la aplicación por los órganos jurisdiccionales nacionales de la disposición 1a, puntos 2 y 4, de las Disposiciones adicionales de la Ley de Propiedad Estatal, lo que es conforme con la sentencia de 19 de octubre de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793). En su opinión, los criterios expuestos en estas Disposiciones exigen que los expertos examinen transacciones análogas en el mercado a partir de las escrituras notariales relativas a esas transacciones, que se consideran ventas efectivas de bienes de características similares.
Apreciación del Tribunal de Justicia
90
Procede recordar, en primer lugar, en la medida en que la República de Bulgaria alega que la Comisión no indicó en la Decisión 2015/456 o en una fase posterior ni un método específico para evaluar los precios de mercado de los terrenos forestales permutados ni un valor cuantificado preciso o aproximado del «precio real de mercado», que la Comisión indicó, en realidad, tres métodos que la República de Bulgaria podía utilizar para ejecutar la Decisión 2015/456, expuestos en los considerandos 173 a 177 de esta.
91
Un método, contemplado en el considerando 177 de la Decisión 2015/456, establece la revocación de la operación de permuta de terrenos forestales. Los otros dos métodos, expuestos en los considerandos 173 a 176 de la citada Decisión, versan sobre la determinación del importe de la ayuda de Estado que debe recuperarse sobre la base bien de los precios de mercado vigentes en el momento de las operaciones de permuta, indicados en el dictamen 2014/032997 presentado por la República de Bulgaria, bien de la fijación de ese importe por un experto independiente a raíz de la evaluación del precio de mercado de esas parcelas.
92
En estas circunstancias, la Comisión, que no tenía la obligación de cuantificar la ayuda que había que recuperar, no estaba obligada, a diferencia de lo que sostiene la República de Bulgaria, a definir, en la Decisión 2015/456 o en una fase posterior, ni unos criterios más específicos para evaluar los precios de mercado de los terrenos forestales permutados ni un valor numérico preciso o aproximado del «precio real de mercado».
93
En segundo lugar, dado que la República de Bulgaria invoca la imposibilidad objetiva a la que se enfrentó Agrolesproekt, a saber, la de encontrar transacciones análogas en el mercado de cara a evaluar los precios de mercado de los terrenos permutados, es preciso subrayar, por una parte, que la posibilidad de recurrir a una evaluación de esos precios con ayuda de un experto, prevista en el considerando 176 de la Decisión 2015/456, no era el único método de evaluación posible del importe de la ayuda de Estado que debía recuperarse, como se ha mencionado en el apartado 91 de la presente sentencia, y, por otra parte, que, en la medida en que la evaluación de ese experto se ajustara a la Decisión, tal evaluación no tenía por qué basarse en el otro método indicado en ese apartado. Así pues, aunque la Comisión hubiese aprobado la selección de Agrolesproekt, la decisión de recurrir a una evaluación con ayuda de un experto no vino impuesta por la Decisión 2015/456, sino que resulta de una decisión de las autoridades búlgaras.
94
A este respecto, se debe observar que, como señaló el Abogado General en los puntos 64, 89 y 90 de sus conclusiones, el experto podía ser una empresa pública y, en el estado del Derecho de la Unión y de la práctica decisoria de la Comisión, la República de Bulgaria no tenía ningún motivo para comunicar a dicha institución la información relativa al hecho de que Agrolesproekt era una empresa pública, controlada, en particular, por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Silvicultura.
95
Por otro lado, las dificultades así invocadas por la República de Bulgaria para encontrar transacciones análogas en el mercado de cara a evaluar los precios de mercado de los terrenos permutados son de orden práctico y eran conocidas por dicho Estado miembro, puesto que lo había comunicado a la Comisión en el procedimiento administrativo, como se afirma en la Decisión 2015/456. Pues bien, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 35 de la presente sentencia, tales dificultades no permiten considerar que, en el caso de autos, se cumpla el requisito relativo a la existencia de una imposibilidad absoluta de ejecutar la Decisión 2015/456.
96
En tercer lugar, puesto que la República de Bulgaria invoca la existencia de recursos ante los órganos jurisdiccionales nacionales contra las órdenes de recuperación emitidas, procede señalar que dicho Estado miembro no sostiene que, en esos procedimientos, se hubieran adoptado medidas para que los beneficiarios no disfrutasen de la ayuda de que se trata, ni siquiera de modo provisional. La República de Bulgaria tampoco alega que la validez de la Decisión 2015/456 hubiese sido cuestionada en esos recursos.
97
Por consiguiente, conforme a la jurisprudencia recordada en el apartado 35 de la presente sentencia, esas dificultades jurídicas no permiten considerar que, en el caso de autos, se cumpla el requisito relativo a la existencia de una imposibilidad absoluta de ejecutar la Decisión 2015/456.
98
En cuarto lugar, en la medida en que la República de Bulgaria invoca la imposibilidad absoluta de naturaleza jurídica de ejecutar la Decisión 2015/456 que deriva de resoluciones adoptadas por ciertos órganos jurisdiccionales nacionales conformes con el Derecho de la Unión, habida cuenta del tenor de la sentencia de 19 de octubre de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), esta alegación debe ser desestimada.
99
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha considerado que el artículo 107 TFUE, apartado 1, y el artículo 16, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 no se oponen, a priori, a criterios, como los establecidos en la disposición 1a, puntos 2 y 4, de las Disposiciones adicionales de la Ley de Propiedad Estatal, que permiten determinar el importe de una ayuda de Estado percibida al adquirir terrenos, en el contexto de una permuta de terrenos forestales, que se basen en los precios medios de las transacciones inmobiliarias registradas relativas a terrenos con características similares a los que son objeto de valoración y situados en sus proximidades, en las que al menos una de las partes es un comerciante, concluidas en un plazo de doce meses antes de la valoración (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de octubre de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, apartados 56 y 60).
100
No obstante, el Tribunal de Justicia ha añadido que la aplicación de tales criterios debe ser compatible con la decisión de la Comisión relativa a la recuperación de la ayuda de Estado y que esos criterios deben permitir determinar el valor de mercado de dichos terrenos en el momento de la operación de permuta. A este respecto, como señala, por lo demás, la República de Bulgaria, el Tribunal de Justicia precisó que correspondía en particular al órgano jurisdiccional nacional que había planteado la petición de decisión prejudicial comprobar la realidad de la circunstancia según la cual los precios de las operaciones inmobiliarias se infravaloran, en la práctica, con el fin de reducir el importe de los impuestos y de los gastos de notario, así como del hecho, mencionado por el Gobierno búlgaro en sus observaciones escritas, de que las ventas que pueden tenerse en cuenta por analogía son insuficientes para permitir una comparación fiable (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de octubre de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, apartados 56, 58 y 60).
101
Las dificultades invocadas por la República de Bulgaria que se derivan sustancialmente de la necesidad de aplicar la disposición 1a, puntos 2 y 4, de las Disposiciones adicionales de la Ley de Propiedad Estatal, cuando sea difícil encontrar transacciones análogas en el mercado, de cara a establecer evaluaciones de los precios de mercado de los terrenos permutados, son dificultades jurídicas y prácticas. Pues bien, por una parte, como ya se ha indicado en el apartado 93 de la presente sentencia, estas dificultades derivan del hecho de que las autoridades búlgaras optaron por utilizar un método de cálculo del importe de la ayuda que debe recuperarse basado en la determinación del precio de mercado de los terrenos de que se trata con la ayuda de un experto. Por otra parte, en la medida en que la aplicación de la disposición 1a, puntos 2 y 4, de las Disposiciones adicionales de la Ley de Propiedad Estatal supuestamente obstaculizó la ejecución de la Decisión 2015/456, correspondía a las autoridades búlgaras adoptar todas las medidas necesarias para no tener que hacer frente a esas dificultades de ejecución y garantizar con ello la plena eficacia de esa Decisión.
102
Como recordó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 19 de octubre de 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), apartado 55 y jurisprudencia citada, si un método de valoración proporciona un resultado diferente del valor de mercado, el juez nacional está obligado a excluir su aplicación en virtud de la obligación que incumbe a todos los órganos del Estado, incluidos los órganos jurisdiccionales nacionales, de excluir la aplicación de una normativa nacional contraria al Derecho de la Unión.
103
A este respecto, es preciso subrayar que corresponde a la Comisión demostrar, mediante pruebas concretas y precisas, que el precio de mercado establecido por las autoridades búlgaras no permite garantizar la recuperación de la ayuda de Estado en el marco de la ejecución de la Decisión 2015/456.
104
En quinto lugar, en tanto en cuanto la República de Bulgaria alega que el plazo fijado en la Decisión 2015/456 para su ejecución no era razonable y en la medida en que esta alegación deba entenderse en el sentido de que pretende aducir la imposibilidad de ejecutar la Decisión 2015/456 en el plazo señalado, como se ha indicado en el apartado 63 de la presente sentencia, dicha alegación debe ser desestimada. En efecto, como se ha puesto de manifiesto en el apartado 36 de la presente sentencia, la República de Bulgaria no solicitó a la Comisión que fijara un plazo adicional para llevar a cabo tal ejecución.
105
Por consiguiente, procede declarar que el retraso en la ejecución de la Decisión 2015/456 no está justificado y la tercera imputación debe ser estimada.
106
De las consideraciones anteriores se desprende que, puesto que se deben estimar las imputaciones primera y tercera, procede declarar que la República de Bulgaria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 a 6 de la Decisión 2015/456 y en virtud del Tratado FUE, al no haber adoptado, en los plazos establecidos, todas las medidas necesarias para ejecutar dicha Decisión.
Costas
107
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión la condena en costas de la República de Bulgaria y haber sido desestimados los motivos aducidos por esta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) decide:
1)
Declarar que la República de Bulgaria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 a 6 de la Decisión (UE) 2015/456 de la Comisión, de 5 de septiembre de 2014, sobre el régimen de ayudas estatales n.o SA.26212 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/A/08) y SA.26217 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/B/08) aplicado por la República de Bulgaria en el contexto de las permutas de terrenos forestales, y en virtud del Tratado FUE, al no haber adoptado, en los plazos establecidos, todas las medidas necesarias para ejecutar dicha Decisión.
2)
Condenar en costas a la República de Bulgaria.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: búlgaro.