61995CC0321_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledende bemaerkninger
1 Domstolen skal i denne sag traeffe afgoerelse om en appel ivaerksat i henhold til artikel 49 i EF-statutten for Domstolen af en kendelse, som De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans afsagde den 9. august 1995 (1). Retten afviste i kendelsen et soegsmaal, som en raekke miljoebeskyttelsesorganisationer og enkeltpersoner havde indbragt i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 4. Sagsoegerne havde nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning om til den spanske regering at udbetale et beloeb paa 12 000 000 ECU ud over de beloeb, som Kommissionen tidligere havde udbetalt til den til daekning af udgifter afholdt til opfoerelse af to elektricitetsvaerker paa De Kanariske OEer. Kommissionens beslutning blev ifoelge appellanterne truffet mellem udstedelsestidspunktet for dens beslutning K(91) 440, hvorved der blev tildelt stoette til de omtvistede anlaegsarbejder, nemlig den 7. marts 1991, og den 29. oktober 1993, hvor Kommissionen bekraeftede, at den havde udbetalt det naevnte beloeb til den spanske regering.
2 Indledningsvis skal det bemaerkes, at Domstolen i denne sag skal tage stilling til, hvordan og inden for hvilke begraensninger traktatens artikel 173, stk. 4, skal anvendes i sager, hvor sagsoegerne paaberaaber sig soegsmaalsberettigelse paa grund af de paastaaede miljoevirkninger af en retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution.
II - Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger
3 De faktiske omstaendigheder kan, jf. beskrivelsen i den appellerede kendelse, gengives saaledes:
Den 7. marts 1991 vedtog Kommissionen med hjemmel i Raadets forordning (EOEF) nr. 1787/84 af 19. juni 1984 om Den Europaeiske Fond for Regionaludvikling (2), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3641/85 af 20. december 1985 (3) beslutning K(91) 440, hvorved Kongeriget Spanien blev tildelt op til 108 578 419 ECU i oekonomisk stoette fra Den Europaeiske Fond for Regionaludvikling (herefter »EFRU«) til to elektricitetsvaerker paa De Kanariske OEer, naermere bestemt paa Gran Canaria og Tenerife, som skulle opfoeres af Unión Eléctrica de Canarias SA (herefter Unelco). Faellesskabsstoetten skulle fordeles over fire aar, idet foerste rate kom til udbetaling ved udstedelsen af beslutning K(91) 440. De efterfoelgende udbetalinger kunne begraenses eller suspenderes, hvis der ved undersoegelsen af, hvordan projektet skred frem, blev paavist uregelmaessigheder eller, navnlig, en vaesentlig aendring af betydning for gennemfoerelsen af beslutningen, som Kommissionen ikke forinden var blevet anmodet om at godkende. Denne betingelse fremgaar ikke alene af artikel 5 i Kommissionens beslutning, men ogsaa af punkt A.20, A.21 og C.2 i dens bilag III.
4 Allerede den 23. december 1991 oplyste to af appellanterne skriftligt Kommissionen om, at Unelco havde undladt at foretage en vurdering af indvirkningen paa miljoeet af anlaegsarbejderne paa Gran Canaria i overensstemmelse med de relevante faellesskabsretsforskrifter (4). Ved skrivelse af 23. november 1992 meddelte en anden af appellanterne Kommissionen, at Unelco havde ivaerksat anlaegsarbejder paa henholdsvis Gran Canaria og Tenerife, uden at Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias (planlaegnings- og miljoekommissionen for De Kanariske OEer, herefter »CUMAC«) forinden havde afgivet udtalelse om deres indvirkning paa miljoeet i overensstemmelse med den relevante nationale lovgivning.
5 Den 3. december 1992 afgav CUMAC to udtalelser om miljoevirkningerne af opfoerelsen af elektricitetsvaerkerne paa Gran Canaria og Tenerife. To lokale miljoebeskyttelsesorganisationer, som ogsaa er appellanter i denne sag (5), hvori det bestemmes, at »aktioner, der finansieres af strukturfondene, EIB eller et andet eksisterende finansielt instrument, skal vaere i overensstemmelse med traktaterne og de retsakter, der er udstedt i henhold til disse, samt med Faellesskabets politikker, herunder dem, der vedroerer konkurrencereglerne, reglerne for indgaaelse af offentlige kontrakter og bestemmelserne om miljoebeskyttelse«. Ved skrivelse af 23. juni 1993 svarede generaldirektoeren for GD XVI Greenpeace, at han ikke kunne give de oenskede oplysninger, idet de vedroerte Kommissionens interne beslutningsproces, men forsikrede organisationen om, at Kommissionen foerst havde truffet beslutningen »efter udfoerlig hoering af de forskellige beroerte tjenestegrene«. Endelig afholdtes der den 29. oktober 1993 i Bruxelles et moede mellem Greenpeace og vedkommende tjenestemaend i GD XVI om EFRU-stoetten til elektricitetsvaerkerne paa Gran Canaria og Tenerife.
7 Den 21. december 1993 anlagde appellanterne annullationssoegsmaal ved Retten i Foerste Instans vedroerende Kommissionens beslutning om at fortsaette stoetten til anlaegsarbejderne. Kongeriget Spanien intervenerede i retsforhandlingerne. Retten tog ved kendelse af 9. august 1995 den formalitetsindsigelse, som Kommissionen havde rejst, til foelge og afviste derfor sagen.
8 De parter, hvis soegsmaal blev afvist i foerste instans, har nu ivaerksat appel. De har nedlagt paastand om, at Domstolen for det foerste ophaever Rettens kendelse, for det andet fastslaar, at det soegsmaal, som de havde indbragt for Retten, kan antages til realitetsbehandling, og for det tredje tilpligter Kommissionen at betale dens omkostninger. Kommissionen har nedlagt paastand om, at Domstolen enten afviser appellen eller fastslaar, at det oprindelige soegsmaal ikke kan antages til realitetsbehandling af en af de andre grunde, som den havde fremfoert i foerste instans, og tilpligter appellanterne at betale sagens omkostninger. Kongeriget Spanien har nedlagt paastand om, at Domstolen afviser appellen, stadfaester Rettens kendelse og tilpligter appellanterne at betale sagens omkostninger.
III - Den appellerede kendelse
9 Retten i Foerste Instans undersoegte i den appellerede kendelse, om sagsoegerne havde soegsmaalsberettigelse. Den sondrede i den forbindelse mellem de sagsoegende borgere og de sagsoegende miljoebeskyttelsesorganisationer.
10 a) Hvad de foerstnaevnte angaar henholdt den sig til saavel Domstolens som Rettens faste praksis, hvorefter »personer, der ikke er adressater for en beslutning, kun vil kunne paastaa, at de beroeres individuelt, hvis denne beslutning rammer dem paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for dem, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem paa lignende maade som adressaten« (7). Den tiltraadte derfor ikke sagsoegernes fortolkning af artikel 173, stk. 4, hvorefter den ovennaevnte restriktive praksis ikke kan anvendes paa tilfaelde, hvor de retlige interesser, der beroeres af den anfaegtede retsakt, ikke er af oekonomisk art, men vedroerer de miljoeskadelige virkninger af en af faellesskabsinstitutionerne udvist ulovlig adfaerd. Retten udtalte herom, at det hovedkriterium, som Domstolen havde anvendt i sin praksis, »nemlig i korthed, at der samlet kan siges at foreligge tilstraekkelige omstaendigheder til, at en sagsoegende tredjemand kan paastaa at vaere beroert af den anfaegtede beslutning paa en maade, der adskiller ham fra alle andre, stadig finder anvendelse, uanset om de af sagsoegernes interesser, der er beroert, er af oekonomisk eller anden art« (8). Det kriterium, hvorefter det alene er afgoerende, om borgere paa almen og abstrakt maade kan lide et tab, som ikke kan fastlaegges naermere paa forhaand, »saaledes at de individualiseres paa lignende maade som adressaten for en beslutning« (9), er ikke tilstraekkeligt til at goere en sagsoeger soegsmaalsberettiget. Retten udtalte endvidere, at denne retspraksis udgjorde den eneste korrekte fortolkning af traktatens artikel 173, stk. 4; det hedder udtrykkelig i kendelsen, at den anfaegtede beslutning skal beroere sagsoegeren umiddelbart og individuelt. Retten afviste, at dette kunne paavirkes af den tendens, der i de senere aar har aftegnet sig blandt de kompetente nationale domstole, til alene at lade afgoerelsen af, om sagsoegere er soegsmaalsberettigede, afhaenge af, om denne interesse er »tilstraekkelig« (10). Den fandt paa baggrund af ovenstaaende, at det skulle undersoeges, om sagsoegerne var individuelt beroert af den anfaegtede beslutning. Den udtalte, at dette ikke var tilfaeldet paa grund af to efter dens opfattelse afgoerende omstaendigheder, som i den appellerede kendelses praemis 54, 55 og 56 beskrives saaledes:
11 »Det bemaerkes for det foerste, at sagsoegerne er seksten borgere, som paaberaaber sig enten alene deres objektive egenskab af 'lokal indbygger', 'fisker', 'landmand', eller deres egenskab af person, der er bekymret for de konsekvenser, som opfoerelsen af to elektricitetsvaerker kan faa for den lokale turisme, for befolkningens helbred paa De Kanariske OEer og for miljoeet. Sagsoegerne har saaledes ikke paaberaabt sig en situation, der i det vaesentlige er forskellig fra situationen for alle andre personer, der bor eller udoever virksomhed i de paagaeldende omraader, idet den anfaegtede beslutning - fordi den yder oekonomisk stoette til opfoerelsen af to elektricitetsvaerker paa Gran Canaria og Tenerife - i forhold til dem er en foranstaltning, hvis virkninger paa en objektiv, almen og abstrakt maade kan beroere forskellige grupper af borgere og i realiteten enhver, som har bopael eller opholder sig i de paagaeldende omraader.
12 Sagsoegerne kan saaledes kun anses for at vaere beroert af den anfaegtede beslutning paa samme maade som enhver anden lokal indbygger, fisker, landmand eller turist, der - aktuelt eller potentielt - befinder sig i en tilsvarende situation (ovennaevnte dom i sagen Spijker mod Kommissionen, praemis 9, Rettens kendelse af 21.2.1995, sag T-117/94, Associazione agricoltori delle provincia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 455, praemis 25).
13 Det skal for det andet fastslaas, at den omstaendighed, at den anden, femte og sjette sagsoeger har indgivet klage til Kommissionen, heller ikke kan anses for at udgoere en saerlig omstaendighed, der individualiserer dem i forhold til alle andre, saaledes at de faar retlig interesse i henhold til traktatens artikel 173. Det bemaerkes hertil, at der for saa vidt angaar oekonomisk stoette fra EFRU ikke er fastsat saerlige procedurer for at inddrage borgerne i vedtagelsen, gennemfoerelsen og opfoelgningen af beslutninger herom. Under disse omstaendigheder har en klager ikke retlig interesse i henhold til artikel 173, blot fordi han har indgivet klage og eventuelt har haft en brevveksling med Kommissionen. Ifoelge Domstolens praksis har den, der anmoder en institution om at indlede en undersoegelse over for tredjemand, men ikke om at traeffe en beslutning i forhold til ham selv, ikke - selv om han kan anses for at have en indirekte interesse - ganske samme retsstilling som en aktuel eller potentiel adressat for en retsakt, der kan annulleres i medfoer af traktatens artikel 173 (Domstolens dom af 10.6.1982, sag 246/81, Lord Bethell mod Kommissionen, Sml. s. 2277).«
14 b) Med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt de sagsoegende organisationer er soegsmaalsberettigede, fulgte Retten den eksisterende retspraksis, ifoelge hvilken en forening, der er oprettet for at varetage en gruppe borgeres kollektive interesser, ikke er berettiget til at rejse soegsmaal for at anfaegte en retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution, som paavirker gruppens interesser generelt, naar foreningens medlemmer ikke kan goere dette individuelt (11). Det gaelder dog ikke, hvis der er tale om, at foreningen har deltaget i proceduren forud for udstedelsen af en retsakt som omhandlet i traktatens artikel 173, naturligvis under forudsaetning af at dens medvirken kan berettige, at den sag, som foreningen har anlagt, antages til realitetsbehandling, selv om dens medlemmer ikke er umiddelbart og individuelt beroert af den omtvistede retsakt (12).
15 I denne forbindelse anfoeres det i den appellerede kendelse, at de sagsoegende organisationer ikke har paaberaabt sig, at der skulle foreligge saerlige omstaendigheder, der kunne begrunde, at deres medlemmer havde en individuel interesse frem for alle andre, der er bosiddende paa Gran Canaria og Tenerife. »Under disse omstaendigheder finder Retten, at den eventuelle paavirkning af de sagsoegende foreningers medlemmers retsstilling ikke kan adskille sig fra den paavirkning, som de enkeltpersoner, der er sagsoegere i naervaerende sag, har paaberaabt sig« (13). Da de sagsoegende enkeltpersoner saaledes ikke kunne anses for at vaere individuelt beroert af den anfaegtede beslutning, fastslog Retten, at de sagsoegende organisations medlemmer som en logisk konsekvens heller ikke kunne vaere det.
16 Endvidere undersoegte Retten, om de kontakter, som en af organisationerne, nemlig Greenpeace, havde haft med Kommissionen, var tilstraekkelige til at goere den soegsmaalsberettiget. Dette svarede Retten benaegtende paa. Den fandt, for det foerste, at Kommissionen ikke »har indledt en procedure, hvori Greenpeace har deltaget, forud for vedtagelsen af den anfaegtede beslutning, og at Kommissionen heller ikke paa nogen anden maade har involveret Greenpeace med hensyn til vedtagelsen af grundbeslutningen K(91) 440 og/eller i den anfaegtede beslutning« (14), og, for det andet, »at Greenpeace's brevveksling med Kommissionen og den samtale, som foreningen efterfoelgende havde med Kommissionen, kun fandt sted i informationsoejemed, idet Kommissionen hverken er forpligtet til at raadfoere sig med eller hoere sagsoegerne i forbindelse med gennemfoerelsen af beslutning K(91) 440« (15).
17 Af ovennaevnte grunde afviste Retten i den appellerede kendelse sagen, da sagsoegerne ikke var »individuelt beroert« af den anfaegtede retsakt, og undlod at undersoege Kommissionens oevrige formalitetsindsigelser.
IV - De relevante retsforskrifter
18 Som naevnt drejer den juridiske uenighed sig om fortolkningen af traktatens artikel 173, stk. 4, som har foelgende ordlyd: »Enhver fysisk eller juridisk person kan paa samme grundlag indbringe klage over beslutninger, der retter sig til ham, samt over beslutninger, som skoent de er udfaerdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog beroerer ham umiddelbart og individuelt.«
V - Parternes argumenter
A - Appellanternes argumenter
19 a) Appellanterne indleder deres skriftlige indlaeg med en redegoerelse for de retsforskrifter, som er relevante for afgoerelsen af denne sag, og som de ikke mener, Retten har fortolket korrekt. Den burde nemlig efter deres opfattelse have taget foelgende omstaendigheder i betragtning ved anvendelsen af traktatens artikel 173, stk. 4: Kommissionens beslutning K(91) 440 - i hvis praeambel det udtrykkelig anfoeres, at de stoettede anlaegsarbejder skal gennemfoeres i overensstemmelse med Faellesskabets miljoebestemmelser, herunder navnlig, paa grund af den indvirkning, som arbejderne maa antages at faa paa miljoeet, direktiv 85/337/EOEF - forpligter Kommissionen til at suspendere udbetalingen af faellesskabsmidler, underrette de kompetente nationale myndigheder og fastsaette, hvilke foranstaltninger der skal traeffes, hvis den konstaterer, at anlaegsarbejderne gennemfoeres i strid med »Faellesskabets politik« (16). Desuden foreskrives det i Raadets forordning nr. 2052/88, i henhold til hvilken beslutning K(91) 440 blev vedtaget, udtrykkelig, at stoettede anlaegsarbejder skal vaere i overensstemmelse med Faellesskabets miljoebestemmelser.
20 Appellanterne udleder af ovenstaaende, at Kommissionen ved gennemfoerelsen af beslutning K(91) 440 systematisk burde have kontrolleret, at de faellesskabsstoettede byggeprojekter blev realiseret i overensstemmelse med Faellesskabets miljoebestemmelser, herunder navnlig direktiv 85/337/EOEF, og naegtet at fortsaette udbetalingen af midler, hvis den konstaterede, at faellesskabsbestemmelserne ikke blev overholdt. Endvidere mener de, at Kommissionens beslutning om at udbetale yderligere 12 000 000 ECU til Spanien er en direkte overtraedelse af dens, ovenfor beskrevne, forpligtelser, idet byggeriet blev paabegyndt, foer der var foretaget en vurdering af dets indvirkning paa miljoeet, hvilken ulovlighed Kommissionen var blevet underrettet om.
21 Appellanterne finder i denne forbindelse anledning til at paapege, at direktiv 85/337, saaledes som de fortolker det, tillaegger de af et offentligt eller privat projekt, som kan have vaesentlig indvirkning paa miljoeet, »beroerte dele af offentligheden« en raekke rettigheder, herunder ret til at modtage oplysninger om projektet og »lejlighed til at udtale sig, inden projektet paabegyndes« (17). Borgerne er saaledes paa miljoebeskyttelsesomraadet blevet tildelt en raekke rettigheder, som de kan goere gaeldende direkte. Domstolen har nemlig udtalt, at de relevante bestemmelser i direktiv 85/337 er klare og ubetingede, hvorfor de har direkte virkninger i national ret (18).
22 Sammenfattende bygger appellen paa foelgende argumentation:
- Kommissionen var forpligtet til at undlade at effektuere eller til at suspendere den fortsatte udbetaling af midler til de omtvistede anlaegsarbejder, hvis den konstaterede, at disse blev gennemfoert i strid med faellesskabsbestemmelserne.
- Anlaegsarbejderne blev rent faktisk paabegyndt, uden at der var forinden var blevet gennemfoert en vurdering af deres indvirkning paa miljoeet, hvilket var i strid med bestemmelserne i direktiv 85/337, som tillaegger en bestemt gruppe faellesskabsborgere visse rettigheder.
- Ved at undlade at suspendere udbetalingen af den supplerende stoette, selv om den rettidigt var blevet underrettet om denne overtraedelse af bestemmelserne, tilsidesatte Kommissionen de konkrete forpligtelser, som paahviler den i medfoer af faellesskabsretten, og som, i det mindste delvis, bestaar i at forsvare appellanternes ret til miljoebeskyttelse, saaledes som denne fremgaar af faellesskabsretten i almindelighed og af bestemmelserne i foernaevnte direktiv 85/337 i saerdeleshed.
23 b) Appellanterne goer gaeldende, at Retten har fortolket og anvendt traktatens artikel 173 forkert og anlagt forkerte kriterier ved bedoemmelsen af, om appellanterne var individuelt beroert af den anfaegtede kommissionsbeslutning som omhandlet i denne artikel. Retten fulgte den praksis, som Domstolen har udviklet udelukkende med henblik paa oekonomiske spoergsmaal, og ifoelge hvilken en borger skal tilhoere en »sluttet kreds« for at vaere individuelt beroert af en faellesskabsretsakt. Appellanterne mener derfor ikke, at Retten har taget hensyn til den saerlige beskaffenhed og karakter af miljoemaessige retlige interesser; Domstolen har da heller ikke tidligere skullet tage stilling til, om en borger kan anses for soegsmaalsberettiget, naar det er vedkommendes miljoebeskyttelsesmaessige retlige interesser, der beroeres.
24 Appellanterne mener, at Rettens fortolkning foerer til et tomrum i den retsbeskyttelse, som Faellesskabets retsorden yder, naar det drejer sig om at kontrollere, om faellesskabsinstitutionerne overholder Faellesskabets miljoebestemmelser. Da interessen i, at miljoeet beskyttes, er almen og faelles for samtlige faellesskabsborgere, kan der ikke vaere tale om, at skade paa miljoeet kun beroerer en »sluttet kreds« af personer, i det mindste i den betydning, som Retten tillaegger dette begreb. Ifoelge appellanterne fremgaar det klart af den appellerede kendelse, at anvendelsen af Domstolens hidtidige praksis, hvorefter en sagsoeger skal vaere individuelt beroert af en handling, paa miljoesager i praksis goer det fuldstaendig umuligt for borgerne at anfaegte faellesskabsretsakter, der beroerer deres miljoemaessige interesser. Dette retlige tomrum fremstaar saa meget klarere, som de i artikel 173 naevnte privilegerede sagsoegere (medlemsstaterne, Raadet og Kommissionen) er uinteresserede i at udnytte den mulighed, som artiklens stk. 2 giver dem.
25 Endvidere mener appellanterne ikke, at det udfylder det retlige tomrum, at ikke-soegsmaalsberettigede borgere for at forsvare deres rettigheder kan anvende de retsmidler, som medlemsstaternes lovgivninger indeholder, og anlaegge sag ved de nationale domstole. I dette tilfaelde kan en sag anlagt ved de spanske domstole udelukkende dreje sig om de nationale retsakters lovlighed og de spanske myndigheders manglende overholdelse af deres forpligtelser ifoelge Raadets direktiv 85/337. Omvendt ville det vaere umuligt som et led i sagen ved de spanske domstole at anfaegte lovligheden af den kommissionsretsakt, som anfaegtes for Retten i Foerste Instans, da de spanske domstole ikke har kompetence til at efterproeve lovligheden efter faellesskabsretten af Kommissionens udbetaling af visse beloeb til daekning af anlaegsarbejdernes finansiering (19).
26 Appellanterne fremhaever desuden, at den loesning, som Retten naaede frem til i den anfaegtede kendelse, er i direkte modstrid med den praksis, som er ved at faestne sig ved medlemsstaternes domstole, og med den seneste udvikling inden for folkeretten. De drager i denne forbindelse en raekke sammenligninger, hvoraf de udleder, at udviklingen i samtlige medlemsstaters retssystemer har foert til en udvidelse af borgernes ret til at anlaegge sag ved domstolene for at forsvare sig mod kraenkelser af deres retlige interesser paa miljoeomraadet. De haevder, at de alle eller i hvert fald nogle af dem ville vaere blevet anset for soegsmaalsberettigede, hvis de havde anlagt sag ved en domstol i en medlemsstat.
27 Endvidere goer de gaeldende, at den restriktive fortolkning, som Retten har anlagt i den anfaegtede kendelse, strider imod den udvikling, som har fundet sted inden for faellesskabsretten og folkeretten med hensyn til miljoebeskyttelse. De henviser i denne forbindelse til Domstolens praksis, hvorefter miljoebeskyttelse er »et af Faellesskabets vaesentlige maal« (20), og hvorefter Faellesskabets miljoebestemmelser kan skabe rettigheder og forpligtelser for borgerne (21). Desuden henviser de til det af Raadet og repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer vedtagne femte miljoehandlingsprogram (22), det af Faellesskabet ratificerede tiende princip i Rio-erklaeringen, Agenda 21, Europaraadets konvention om erstatningsansvar for skade foraarsaget af aktiviteter, der er farlige for miljoeet, en raekke nyere domme afsagt af Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstol i Strasbourg, og til den procedure for administrativ proevelse af de af Verdensbankens foranstaltninger, der kan skade miljoeet, som banken indfoerte i 1993.
28 I lyset af det foregaaende foreslaar appellanterne en anden fortolkning af traktatens artikel 173, stk. 4. For at fastslaa, om en borger er individuelt beroert af en faellesskabsretsakt, mener de, at Faellesskabets retsinstanser i sager, hvor faellesskabsinstitutionerne paastaas at have skadet miljoeet ved at kraenke deres forpligtelser efter faellesskabsretten, skal kraeve, at sagsoegeren paaviser:
29 a) at han personlig har lidt eller kan lide skade paa grund af vedkommende faellesskabsinstitutions paastaaede ulovlige adfaerd, som kan bestaa i en kraenkelse af eller et indgreb i hans miljoemaessige rettigheder
b) at skaden skyldes den anfaegtede retsakt
c) at skaden kan afhjaelpes ved dom.
30 Appellanterne mener, at de opfylder disse tre betingelser. Hvad foerstnaevnte betingelse angaar, har de gentaget de paastande, som de fremsatte for Retten i Foerste Instans, herunder beskrivelsen af arten og omfanget af den skade, som de mener Kommissionens retsakter har paafoert dem. Med hensyn til den anden betingelse anfoerer de, at den naevnte skade kan henfoeres til Kommissionens retsakter, idet de nationale (spanske) myndigheder ikke kan bestemme, hvordan midler udbetalt i henhold til beslutning K(91) 440 skal anvendes. Ved at udbetale de midler til Spanien, der er noedvendige for fortsaettelsen af anlaegsarbejderne, som gennemfoeres i strid med Faellesskabets miljoebestemmelser, herunder navnlig direktiv 85/337, har Kommissionen saaledes bidraget direkte til den skade, som appellanterne har lidt paa grund af beskadigelsen af miljoeet. Naar det gaelder den tredje betingelse, haevder appellanterne, at skaden kan afhjaelpes, hvis en domstol annullerer Kommissionens beslutning om at fortsaette stoetten til anlaegsarbejderne, idet byggeriet af elektricitetsvaerkerne kan forventes indstillet, hvis de finansielle midler, der er noedvendige for at fortsaette det, ikke er til raadighed.
31 Hvad de appellerende miljoebeskyttelsesorganisationer angaar anfoeres det i appelskriftet, at disse maa anses for soegsmaalsberettigede, ikke alene fordi en eller flere af deres medlemmer tilhoerer den kreds af personer, som i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4, er berettigede til at anlaegge sag ved Retten i Foerste Instans, men ogsaa fordi de selvstaendigt kan begrunde deres soegsmaalsberettigelse i, at deres hovedformaal er at beskytte miljoeet, herunder mere specielt miljoeet i det geografiske omraade, hvori de omtvistede anlaegsarbejder gennemfoeres. Med hensyn til repraesentative organisationers og foreningers rolle og noedvendigheden af at indroemme saadanne ret til at anlaegge sag ved Faellesskabets retsinstanser, naar en faellesskabsretsakt beroerer de interesser og maal, som de er oprettet for at forsvare og fremme, henviser de appellerende foreninger og organisationer til den kendelse, som Retten i Foerste Instans afsagde i sagen AITEC m.fl. mod Kommissionen (23), og til generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse i sagen CIDA mod Raadet (24).
32 Appellanterne mener afslutningsvis, at den loesning, som de foreslaar, er den rigtigste, og henviser til Domstolens dom i sagen Plaumann mod Kommissionen (25), hvoraf de udleder, at proceskriterierne i artikel 173 ikke skal fortolkes indskraenkende.
B - Kommissionens argumenter
33 Kommissionen anfoerer indledningsvis, at appellanterne ikke ville opfylde de kriterier, som de selv anfoerer, hvis man skulle gaa ind paa deres fortolkning af traktatens artikel 173, stk. 4. Men den mener under alle omstaendigheder, at den loesning, som de foreslaar, er uantagelig, fordi den indebaerer, at man ser bort fra betingelsen i traktatens artikel 173, stk. 4, om, at den anfaegtede retsakt skal beroere sagsoegeren individuelt (26). Kommissionen anfoerer endvidere, at Domstolen aldrig har fraveget den praksis, hvorefter andre end adressaterne for en beslutning kun kan haevde at vaere individuelt beroert, hvis beslutningen beroerer dem paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for dem, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem paa lignende maade som adressaten. Denne definition findes ogsaa i dommens praemisser i sagerne 11/82, C-358/89 og i de forenede sager T-480/93 og T-483/93, som appellanterne paaberaaber sig til stoette for den contra legem-fortolkning, som de foreslaar. Ifoelge Kommissionen udskifter appellanterne paa denne maade traktatens bogstav med deres egen formulering, hvorefter en sagsoeger for at begrunde sin soegsmaalsberettigelse ved en faellesskabsretsinstans kun behoever at paavise, at han er »personligt«, og ikke noedvendigvis »individuelt«, beroert af en faellesskabsretsakt. Navnlig peger Kommissionen paa, at en borger, der anlagde sag til proevelse af en retsakt i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4, blot skulle vaere »personligt« og ikke »individuelt« beroert af den, hvis Domstolen ophoerte med at fortolke artikel 173 saaledes, at sagsoeger skal vaere »individualiseret« i forhold til retsakten. Denne contra legem-fortolkning ville ifoelge Kommissionen vaere ensbetydende med at goere hver eneste indbygger paa Tenerife og Gran Canaria soegsmaalsberettiget i forhold til den omtvistede kommissionsbeslutning (27).
34 Endvidere anfoerer Kommissionen, at der ikke er noget grundlag for appellanternes argument om, at den loesning, som Retten i Foerste Instans kom frem til i den anfaegtede kendelse, har skabt et tomrum i den retsbeskyttelse, som Faellesskabets retsorden yder, naar det drejer sig om at kontrollere, om faellesskabsinstitutionerne overholder Faellesskabets miljoebestemmelser. Den fremhaever i denne forbindelse, at appellanterne for saa vidt angaar miljoeaspektet af de stoettede anlaegsarbejder har ret til at anlaegge sag ved de spanske domstole, og at nogle af dem har benyttet sig af denne ret. Men under alle omstaendigheder er appellanterne hverken beroert af selve stoetten til anlaegsarbejderne eller af Kommissionens rolle som kontrollant af, om Spanien overholder de relevante faellesskabsbestemmelser. De har derfor ikke nogen retlig interesse i en domstolsafgoerelse af disse spoergsmaal. De sammenligninger med anden retspraksis, som appellanterne drager i deres skriftlige indlaeg, kan ikke traede i stedet for denne manglende retlige interesse.
35 Med hensyn til de rettigheder, som de mener, at direktiv 85/337 tillaegger dem, fremfoerer Kommissionen foelgende bemaerkninger: Selv om i hvert fald nogle af direktivets bestemmelser kan skabe direkte virkninger, kan appellanterne imidlertid ikke med foeje paaberaabe sig det i denne sag. Selv om man antog, at direktivet tillagde appellanterne eller nogle af disse visse individuelle rettigheder i relation til national ret, ville de ikke vaere saa vidtgaaende, at de gav dem mulighed for at anfaegte lovligheden af en retsakt saasom beslutning K(91) 440 ved Retten i Foerste Instans eller »individualiserede« dem i forhold til den anfaegtede retsakt som omhandlet i artikel 173, stk. 4.
36 Endvidere afviser Kommissionen den paastand i appelskriftet, at de appellerende miljoebeskyttelsesorganisationer er soegsmaalsberettigede, fordi et eller flere af deres medlemmer er individuelt beroert af den anfaegtede retsakt, og fordi de som repraesentative organisationer med beskyttelsen af miljoeet paa De Kanariske OEer som formaal automatisk har en retlig interesse i spoergsmaal, der vedroerer dette emne (28).
37 Desuden bemaerker Kommissionen, at appellanterne i deres appelskrift ikke laengere paastaar, saadan som de gjorde det i foerste instans, at mindst to af appellanterne er soegsmaalsberettigede, fordi de har klaget til Kommissionen over de vilkaar, hvorpaa de omtvistede byggeprojekter bliver gennemfoert. Heraf udleder den, at appellanterne stiltiende har frafaldet denne paastand. Endelig opfordrer Kommissionen Domstolen til, hvis den beslutter at ophaeve den kendelse, der blev afsagt af Retten i Foerste Instans, at tage to andre formalitetsindsigelser, der blev rejst i foerste instans, til foelge. Den drager nemlig den konklusion, at det ville kraeve en aendring af traktatens artikel 173, stk. 4, hvis den sag, som appellanterne anlagde ved Retten i Foerste Instans, skulle antages til realitetsbehandling.
38 Under den mundtlige forhandling anfoerte Kommissionen yderligere, at opfoerelsen af det ene af de to elektricitetsvaerker var blevet paabegyndt i 1990, dvs. foer spoergsmaalet om faellesskabsstoette til anlaegsarbejderne opstod. Appellanterne burde derfor have taget skridt til at modsaette sig gennemfoerelsen af dem, eller i det mindste stoetten til dem, ved at anfaegte den oprindelige kommissionsbeslutning K(91) 440, da den blev udstedt. Men de udviste ikke behoerig omhu og anlagde foerst paa et senere tidspunkt sag vedroerende beslutningen om at fortsaette stoetten. Desuden anfoerte Kommissionens repraesentant, at Kommissionen havde besluttet at fortsaette stoetten, fordi den havde fundet, at der ikke var sket nogen tilsidesaettelse af bestemmelserne i direktiv 85/337; Kommissionen har med andre ord udoevet den kontrol, som den forpligtede sig til at foretage i den oprindelige beslutning K(91) 440.
39 Endelig paapegede Kommissionen, at Faellesskabets retsorden sikrer borgerne en retsbeskyttelse, der gaar ud over de snaevre graenser, der er fastsat i traktatens artikel 173, stk. 4. Den henviste i denne henseende til den seneste udvikling i bestemmelserne om borgernes adgang til faellesskabsinstitutionernes arkiver, retten til at indgive andragende til Europa-Parlamentet og muligheden for at indbringe sag for ombudsmanden. Til gengaeld er der ikke udsigt til nogen fjernelse af begraensningerne af soegsmaalsretten i traktatens artikel 173, stk. 4; der er ikke stillet forslag om noget saadant under regeringskonferencen.
C - Den spanske regerings argumenter
40 Den spanske regering foreslaar Domstolen at forkaste appellen og begrunder dette med foelgende anbringender. Den henviser indledningsvis til Domstolens praksis vedroerende borgernes soegsmaalsberettigelse og udleder heraf, at en borger for at vaere soegsmaalsberettiget ved Faellesskabets retsinstanser skal vaere individuelt beroert af den anfaegtede retsakt, saaledes at forstaa, at den beroerer ham paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for ham, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller ham fra alle andre og derfor individualiserer ham paa lignende maade som adressaten for retsakten. Foelgelig kan der efter den spanske regerings opfattelse kun anlaegges sag til proevelse af faellesskabsretsakter, der beroerer en sluttet kreds af personer, som paa udstedelsestidspunktet enten var udpeget eller kunne udpeges, og hvis rettigheder retsaktens udsteder har oensket at fastsaette bestemmelser for. Hvad dette angaar, er det ikke tilstraekkeligt, at man, mere eller mindre noejagtigt, kan fastslaa antallet eller endog identiteten af de personer, som den anfaegtede retsakt finder anvendelse paa, naar sagsoegeren ikke befinder sig i en faktisk situation, der adskiller ham fra alle andre og derfor individualiserer ham paa lignende maade som dens adressat (29). Domstolen anser med andre ord kun personer for berettigede til at anlaegge sag til proevelse af en faellesskabsretsakt, som enten er sidestillet eller kan sidestilles med adressater for den.
41 Heraf foelger logisk, at appellanterne, som hverken var adressater eller kan sidestilles med adressaten for den anfaegtede retsakt, nemlig Kongeriget Spanien, principielt ikke er soegsmaalsberettigede, og at det var rigtigt af Retten i Foerste Instans at afvise den sag, de havde anlagt. De appellerende miljoebeskyttelsesorganisationer er derfor heller ikke soegsmaalsberettigede. I oevrigt ville det vaere i strid med legalitetsprincippet, hvis soegsmaal rejst af miljoebeskyttelsesorganisationer kan antages til realitetsbehandling, naar man samtidig afviser soegsmaal rejst af fysiske personer, dvs. anser repraesentative organisationers soegsmaalsret for at vaere mere vidtgaaende end borgernes. Saadanne mener Kongeriget Spanien heller ikke er soegsmaalsberettigede i forhold til Kommissionens beslutning om at fortsaette stoetten. For det foerste paaberaaber de sig i denne sag ikke en faktisk situation eller en egenskab, der individualiserer dem paa lignende maade som adressaten for den anfaegtede retsakt (30).
42 For det andet tilhoerer de derfor hverken en sluttet kreds af personer, som paa udstedelsestidspunktet for den anfaegtede retsakt enten var udpeget eller kunne udpeges, eller befinder sig i en situation, der kan sidestilles med den, som dens adressat befinder sig i. Selv de, der har klaget til Kommissionen, er ikke blevet individualiseret af den grund, eftersom Kommissionen ikke er forpligtet til at ivaerksaette proceduren i traktatens artikel 169, blot fordi der indbringes en klage til den (31). Af ovenstaaende grunde tilslutter Kongeriget Spanien sig den loesning, som Retten i Foerste Instans naaede frem til i den anfaegtede kendelse.
43 Endvidere afviser Kongeriget Spanien appellanternes anbringende om, at kendelsen har skabt en lakune i retsbeskyttelsen paa grund af utilstraekkelige muligheder for domstolskontrol med Kommissionens eventuelle overtraedelser af miljoebestemmelserne. Kongeriget Spanien goer gaeldende, at borgerne ifoelge traktaternes opbygning til enhver tid nyder godt af den retsbeskyttelse, som de nationale domstole, der er de almindelige domstole i Faellesskabets retssystem, yder dem. Foelgelig er det kun medlemsstaterne og faellesskabsinstitutionerne, der kan have soegsmaalsberettigelse med henblik paa annullation af bestemmelser af almengyldig karakter, saaledes som det klart fremgaar af artikel 173 og Domstolens praksis paa dette omraade. Desuden mener Kongeriget Spanien, at appellanterne, sagens karakter taget i betragtning, reelt forsoeger at fabrikere en tvist ved Faellesskabets retsinstanser. Deres formaal er tilsyneladende at anfaegte lovligheden af en faellesskabsretsakt, men i virkeligheden soeger de at faa Faellesskabets retsinstanser til at forholde sig til lovligheden af en retsakt udstedt af de nationale myndigheder og indirekte annullere den. Navnlig paaberaaber de sig ikke nogen oekonomisk interesse, som er direkte forbundet med EFRU's maade at operere paa, men henviser kun generelt og upraecist til en miljoebeskyttelsesmaessig interesse, som kun en national retsakt kan beroere.
44 Selv om man derfor gik ud fra, at de paagaeldende spanske myndigheder havde overtraadt Faellesskabets miljoebestemmelser, som, efter at vaere blevet omsat til spansk lovgivning, er blevet til nationale bestemmelser, ville der kun vaere tale om, at en national offentlig myndighed havde overtraadt en national retsregel, hvorfor den tvist, som dette kunne give anledning til, udelukkende ville henhoere under de nationale domstoles kompetence; disse ville eventuelt kunne anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse om fortolkningen af de relevante faellesskabsbestemmelser (32). Kongeriget Spanien konkluderer, at den omtvistede kommissionsbeslutning blot er en foranstaltning til gennemfoerelse af beslutning K(91) 440, som hverken beroerer eller kan beroere miljoeet, og som under alle omstaendigheder hverken beroerer eller kan beroere appellanternes miljoebeskyttelsesmaessige rettigheder. Derfor mener Kongeriget Spanien ikke, at der kan vaere tale om, at borgernes miljoebeskyttelsesmaessige rettigheder er blevet kraenket.
45 Kongeriget Spanien understreger endvidere, at appellanterne efter dets opfattelse hverken har individuel eller umiddelbar interesse i at anlaegge sag til proevelse af Kommissionens beslutning om at fortsaette stoetten. Det paapeger i den forbindelse, at beslutning K(91) 440 og de retsakter, som er blevet udstedt paa grundlag af denne, er af oekonomisk art og kun beroerer miljoeet indirekte paa samme maade som enhver anden form for menneskelig aktivitet.
46 Endelig anfoerte Kongeriget Spaniens repraesentant under den mundtlige forhandling, at det ville vaere uhensigtsmaessigt at foretage den aendring af retspraksis, som appellanterne foreslaar, da det ville vaere ensbetydende med at indfoere almen soegsmaalsret i miljoespoergsmaal. Han tilfoejede, at miljoebeskyttelse blot var en af mange retlige interesser inden for et retssystem, og at der ikke var noget grundlag for at anvende saerlige procesbestemmelser for denne.
VI - Min opfattelse af appellen
47 Indledningsvis skal jeg understrege, at den foreliggende sag drejer sig om en ny problematik. Domstolen skal for foerste gang tage stilling til en raekke afgoerende juridiske spoergsmaal, som ikke blev behandlet i sagerne An Taisce og WWF UK mod Kommissionen og Associazione agricoltori delle provincia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen m.fl. (33), som drejede sig om miljoebeskyttelse. Det spoergsmaal, som den skal forholde sig til i denne sag, drejer sig om, hvordan traktatens artikel 173, stk. 4, skal fortolkes. Retstvisten vedroerer den betingelse i bestemmelsen, hvorefter en fysisk eller juridisk person for at indbringe soegsmaal vedroerende en beslutning udstedt af en faellesskabsinstitution, som er rettet til en anden person, skal vaere »umiddelbart og individuelt« beroert af den. Denne formulering har medfoert en vaesentlig procesretlig begraensning af adgangen til at rejse sag ved Faellesskabets retsinstanser, som inden realitetsbehandlingen af en sag paa eget initiativ skal tage stilling til, om den kan antages (34). Med henblik paa en udtoemmende behandling af tvisten vil jeg formulere de spoergsmaal, som Domstolen skal besvare, paa foelgende maade:
48 For det foerste: Kan den anfaegtede kommissionsbeslutning »beroere« appellanterne i den forstand, at de kan paaberaabe sig retsbeskyttede miljoebeskyttelsesmaessige rettigheder eller retlige interesser inden for Faellesskabets retsorden? For det andet: Hvis det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende, var det da rigtigt af Retten i Foerste Instans at fastslaa, at Kommissionens beslutning ikke beroerte de personer, der anfaegtede den, »individuelt«? For det tredje: Hvis det andet spoergsmaal besvares benaegtende, var der da andet til hinder for, at det oprindelige soegsmaal kunne antages til paadoemmelse?
A - Spoergsmaalet om, hvorvidt miljoebeskyttelseshensynet tillaegger EF-borgerne retsbeskyttede rettigheder eller retlige interesser inden for Faellesskabets retsorden
49 Traktatens artikel 173, stk. 4, fastsaetter som betingelse for, at en fysisk eller juridisk person kan anlaegge sag til proevelse af en beslutning udstedt af en faellesskabsinstitution, at vedkommende besidder en rettighed eller en retlig interesse, der beroeres af den anfaegtede retsakt. Denne betingelse - som ikke gaelder for de i samme artikels stk. 2 naevnte privilegerede sagsoegere - bestaar generelt i det udtrykkelige krav, at den anfaegtede retsakt skal beroere sagsoegeren umiddelbart og individuelt. Det forekommer kun sjaeldent, at betingelsen om retlig interesse ikke er opfyldt, naar den paagaeldende retsakt udviser de omtalte traek (35). Naar Faellesskabets retsinstanser skal afgoere, om et soegsmaal kan antages til realitetsbehandling, er tilstedevaerelsen af en retlig interesse under alle omstaendigheder en af de faktorer, som den efterproever (36).
50 Paa grund af de saerlige traek, som denne sag udviser, mener jeg, at man boer begynde med at undersoege dette spoergsmaal. Desuden har Faellesskabets retsinstanser endnu ikke taget stilling til, om miljoebeskyttelseshensynet udgoer en retlig interesse. Derfor finder jeg det formaalstjenligt at se naermere paa, hvordan Faellesskabets retsorden forholder sig til miljoebeskyttelse, og at gennemgaa Domstolens praksis paa dette omraade.
a) Miljoebeskyttelsens offentlige aspekt
51 Der er, indledningsvis, ingen tvivl om, at der er en direkte forbindelse mellem miljoeets kvalitet og det, der kunne betegnes som »Faellesskabets offentlige interesser«. Faellesskabets retsinstanser har i deres afgoerelser udtalt, at beskyttelsen af miljoeet er »et af Faellesskabets vaesentlige maal« (37). Denne opfattelse er der desuden nu belaeg for i traktaten. Efter aendringen den 7. februar 1992 hedder det i artikel 2, at »Faellesskabet har til opgave ... at fremme ... vaekst, som respekterer miljoeet ...«. Med dette maal for oeje skal Faellesskabets virke ifoelge artikel 3, litra k), indebaere »en miljoepolitik«. De generelle retningslinjer for denne beskrives i traktatens afsnit XVI; i henhold til artikel 130 R skal den bl.a. bidrage til »bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljoekvaliteten«, »beskyttelse af menneskers sundhed« og »en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne«. Artikel 130 R, stk. 2, foreskriver endvidere, at »kravene med hensyn til miljoebeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemfoerelsen af Faellesskabets politikker paa andre omraader« (38). For at foere maalene i artikel 130 R ud i livet er der som afledt faellesskabsret vedtaget en raekke retsakter, som Faellesskabets retsinstanser har til opgave at sikre korrekt anvendelse af (39).
52 Af ovenstaaende kan udledes, at miljoeet har et offentligt aspekt, der udgoer en almen faellesskabsinteresse, som det er medlemsstaternes og faellesskabsinstitutionernes ansvar at beskytte i overensstemmelse med den i traktaten fastlagte opgavefordeling (40). At beskytte miljoe er, som fastlagt i den primaere faellesskabsret og stadfaestet som et princip i Domstolens praksis, en grundlaeggende forpligtelse for de »offentlige« myndigheder (41) - hvis man kan betegne baade faellesskabsinstitutionerne og de nationale myndigheder saaledes. Opfyldelsen af denne forpligtelse kan medfoere mere specifikke forpligtelser for borgerne (42).
53 Det er dog ikke saadan, at kravet om at overholde faellesskabsretten, herunder forpligtelsen til at beskytte miljoeet, i sig selv automatisk tillaegger fysiske eller juridiske personer rettigheder eller retlige interesser, som kan beskyttes gennem sagsanlaeg i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4. Faellesskabets retsorden anerkender ikke almen soegsmaalsret (43), heller ikke paa miljoeomraadet. Derfor kan en sagsoeger ikke alene begrunde sin soegsmaalsberettigelse med, at der foreligger et retligt tomrum, fordi der ikke er sikkerhed for, at der vil blive raadet bod paa eventuelle overtraedelser fra Kommissionens side, naar det tilkommer medlemsstaterne og faellesskabsinstitutionerne at indbringe saadanne til retslig proevelse - hvilket de i praksis ingen interesse har i at goere.
b) Borgernes rettigheder efter den afledte faellesskabsret
54 Hvordan Faellesskabets retsorden stiller sig til miljoebeskyttelse er imidlertid ikke kun et spoergsmaal om, hvorvidt der paahviler faellesskabsinstitutionerne og de nationale myndigheder en generel forpligtelse. Den afledte faellesskabsret, som, direkte eller indirekte, omsaetter Faellesskabets miljoemaal i praksis, har tillagt borgerne nogle specifikke og konkrete rettigheder, som garanteres af de nationale og Faellesskabets retsinstanser (44). Disse rettigheder foelger normalt af miljoebeskyttelsesdirektivernes direkte virkning. Eksempelvis udtalte Domstolen i sag C-131/88, Kommissionen mod Tyskland (45), at Raadets direktiv 80/68/EOEF om beskyttelse af grundvandet mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer (46) havde til formaal at »sikre en effektiv beskyttelse af grundvandet i Faellesskabet, og direktivet paalaegger medlemsstaterne, praecist og detaljeret beskrevet, at de skal fastsaette bestemmelser om forbud, godkendelse og kontrol for at undgaa eller begraense udledningen af visse stoffer. Formaalet med direktivets bestemmelser er saaledes at skabe rettigheder og forpligtelser for den enkelte«. Generaladvokat Van Gerven bemaerkede i sit forslag til afgoerelse i samme sag: »Det kan ogsaa vaere af betydning for udenforstaaende (f.eks. miljoeorganisationer og beboere), der vil haandhaeve de i direktivet indeholdte forbud og begraensninger over for myndighederne, at dets bestemmelser gennemfoeres klart og praecist« (47).
55 Tendensen i retspraksis til at tillaegge borgerne rettigheder paa miljoebeskyttelsesomraadet eller, i det mindste, at give dem mulighed for at paaberaabe sig de forpligtelser ved domstolene, som den afledte faellesskabsret paalaegger de nationale myndigheder, bekraeftedes for nylig i Domstolens dom i sagen Associazione Italiana per il WWF m.fl. (48). Den vedroerte et praejudicielt spoergsmaal, der opstod under en sag, som en raekke naturbeskyttelsesorganisationer havde anlagt ved de italienske domstole vedroerende en national afgoerelse om jagttider. Organisationerne havde bl.a. gjort gaeldende, at myndighederne havde overtraadt bestemmelserne i Raadets direktiv 79/409/EOEF om beskyttelse af vilde fugle (49). Spoergsmaalet drejede sig om, under hvilke omstaendigheder en medlemsstat i henhold til direktivets artikel 9 kunne dispensere fra det generelle forbud mod jagt paa beskyttede arter. Domstolen naaede frem til, at artiklen havde direkte virkning, idet den henviste til sin praksis, hvorefter »i tilfaelde, hvor faellesskabsmyndighederne gennem et direktiv har paalagt medlemsstaterne en forpligtelse til en bestemt handlemaade, ville direktivets tilsigtede virkning blive afsvaekket, saafremt de retsundergivne ikke kunne stoette ret herpaa, og saafremt de nationale domstole var afskaaret fra at tage det i betragtning som en del af faellesskabsretten« (50).
56 Denne dom er efter min opfattelse et typisk eksempel paa, hvordan opfyldelsen af en generel maalsaetning, saasom beskyttelse af miljoeet, gennem en raekke bestemmelser i den afledte faellesskabsret giver borgerne mulighed for at opnaa retslig bistand til at sikre, at miljoeet beskyttes, selv naar faellesskabslovgiver ikke direkte og udtrykkelig har tillagt dem en saadan ret (51).
57 Appellanterne anlaegger samme raesonnement, naar de haevder, at direktiv 85/337 tillaegger dem visse rettigheder, som den omtvistede kommissionsbeslutning kraenker. Det skal naevnes, at dette direktiv er en af faellesskabslovgivers stoerste landvindinger paa miljoebeskyttelsesomraadet. Det har, som det fremgaar af sjette betragtning, til formaal at indfoere, at der skal foretages en forudgaaende vurdering af de betydelige indvirkninger, som visse projekter, der har betydning for miljoeet, kan forventes at faa. Ifoelge direktivets artikel 3 skal medlemsstaterne vurdere de direkte og indirekte virkninger paa mennesker, fauna, flora, jordbund, vand, luft, klima, landskab, materielle goder og kulturarven. Appellanterne mener, at direktivets artikel 2, 3, 6 og 8 tillaegger en gruppe borgere, som i direktivets artikel 6 benaevnes »de beroerte dele af offentligheden«, visse rettigheder.
58 Domstolen har da ogsaa fastslaaet, at direktivets artikel 2, 3 og 8 har direkte virkning (52). Generaladvokat Elmer bemaerkede i sit forslag til afgoerelse i sag C-72/95 (53) foelgende om, hvorvidt direktivets artikel 6, stk. 2, har bindende virkning: »Efter direktivets artikel 6, stk. 2, paahviler det medlemsstaterne at soerge for, at enhver anmodning om tilladelse saavel som de oplysninger, der er indhentet, stilles til raadighed for offentligheden, og at de beroerte dele af offentligheden faar lejlighed til at udtale sig, inden projektet paabegyndes. Direktivet paalaegger saaledes medlemsstaterne at indfoere en hoeringsprocedure, der giver private en ret til at udtale sig. Medfoerer en medlemsstats gennemfoerelse af direktivet, at projekter, der kan paavirke miljoeet vaesentligt, ikke goeres til genstand for en miljoevurdering, afskaeres borgeren fra at udoeve retten til at blive hoert. Medlemsstatens egen forsoemmelige gennemfoerelse af direktivet beroever dermed borgeren en ret efter direktivet. ... Det er paa denne baggrund min opfattelse, at direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, laest i sammenhaeng med artikel 6, stk. 2, tillaegger private rettigheder« (54).
59 Hvis appellanterne skal anses for at tilhoere den »del af offentligheden«, som kan blive beroert af den projekterede opfoerelse af to elektricitetsvaerker paa De Kanariske OEer (55), mener jeg, at de kan paaberaabe sig de i direktiv 85/337 omhandlede rettigheder. Disse rettigheder giver dem mulighed for, for det foerste, at kraeve, at projekter, der beroerer miljoeet, underkastes en vurdering af deres indvirkning herpaa, foer der gives tilladelse til at ivaerksaette dem, og, for det andet, at sikre, at projekter, der kan indvirke paa miljoeet, dvs. de i direktivets bilag I og under visse omstaendigheder de i dets bilag II anfoerte projekter, udarbejdes i overensstemmelse med fremgangsmaaden i direktivets artikel 5-10. Denne fremgangsmaade giver offentligheden ret til, for det foerste, at faa adgang til de i henhold til artikel 5 indhentede oplysninger, for det andet, at faa lejlighed til at udtale sin mening om projektet, foer det ivaerksaettes, og, for det tredje, at kraeve, at denne mening tages i betragtning under proceduren forud for udstedelsen af en eventuel tilladelse til det. Hvis den anfaegtede kommissionsbeslutning om at fortsaette stoetten til de omtvistede anlaegsarbejder i Spanien kraenker disse rettigheder, »beroerer« den derfor rent faktisk appellanterne som omhandlet i traktatens artikel 173, stk. 4, hvorfor det i princippet var med foeje, at de anlagde sag til proevelse af den (56).
60 Det foelger af det foregaaende, at den afledte faellesskabsret tillaegger borgerne visse ledsagende rettigheder paa miljoebeskyttelsesomraadet, som naturligvis kan forsvares ved domstolene. Men Faellesskabets retsorden ville kun yde borgerne en ufuldstaendig og fragmentarisk beskyttelse, hvis de miljoebeskyttelsesmaessige rettigheder eller retlige interesser, der kunne retsbeskyttes, begraensede sig til de ovenfor beskrevne. Retsbeskyttede rettigheder eller retlige interesser eksisterer for det foerste kun, hvor der i den afledte faellesskabsret er vedtaget bestemmelser, som har direkte virkning i den nationale retsorden (57), og kan derfor ikke foreligge, naar de paagaeldende bestemmelser paalaegger en borger en forpligtelse (58). For det andet er der i praksis meget vaesentlige procesretlige hindringer for, at ovennaevnte rettigheder kan goeres gaeldende i annullationssoegsmaal mod faellesskabsinstitutioner ved Retten i Foerste Instans (59).
c) Spoergsmaalet om, hvorvidt der paahviler Kommissionen en konkret forpligtelse til at kontrollere, om de stoettede anlaegsarbejder overholder Faellesskabets miljoebestemmelser
61 Ud over de rettigheder, som faellesskabsretten tillaegger borgerne over for (fortrinsvis) nationale myndigheder, mener jeg, at Faellesskabets miljoebestemmelser i en raekke specifikke tilfaelde direkte paalaegger faellesskabsinstitutionerne konkrete og klare forpligtelser, som beroerte borgere kan sikre overholdt ad retslig vej. Ifoelge den primaere og den afledte faellesskabsret paahviler der Kommissionen en forpligtelse af denne art i forbindelse med beslutninger om at yde oekonomisk stoette til anlaegsarbejder, der, som i den foreliggende sag, kan indvirke paa miljoeet. I oevrigt har appellanterne ret i, at Kommissionen, for saa vidt angaar de anlaegsarbejder, som denne sag drejer sig om, har anerkendt i beslutning K(91) 440, at der paahviler den en saadan forpligtelse, og at den ydermere har bundet sig at opfylde den. Dette spoergsmaal undersoeger jeg naermere i det foelgende.
62 Jeg begynder med at konstatere, at traktatens miljoebestemmelser er mere end blot principerklaeringer. I artikel 130 R kan stk. 1 siges generelt at beskrive, hvilke maal Faellesskabets miljoepolitik skal bidrage til forfoelgelsen af, og artikel 2 at fastlaegge hovedprincipperne for denne politik. Sidste punktum i artikel 130 R, stk. 2, foerste afsnit, synes imidlertid at paalaegge faellesskabsinstitutionerne en konkret og klar forpligtelse, som kan anses for at affoede direkte virkninger i Faellesskabets retsorden. Det hedder udtrykkelig, at »kravene med hensyn til miljoebeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemfoerelsen af Faellesskabets politikker paa andre omraader«.
63 Endvidere skal det naevnes, at denne forpligtelse ikke har vaeret virkningsloes, men er blevet gennemfoert i den afledte faellesskabsret, ikke mindst i bestemmelserne om faellesskabsstoette til visse aktioner, der kan indvirke paa miljoeet. Som anfoert bestemmer artikel 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2052/88, at »aktioner, der finansieres ... skal vaere i overensstemmelse med ... Faellesskabets politikker, herunder dem, der vedroerer ... bestemmelserne om miljoebeskyttelse«. Kommissionen var saaledes i forbindelse med stoetten til de to elektricitetsvaerker paa De Kanariske OEer forpligtet til at tage hensyn til miljoeaspektet, og det var rigtigt af den at binde sig hertil i beslutning K(91) 440 (60).
64 Jeg mener, at Kommissionens ovenfor beskrevne forpligtelser udspringer af en raekke bestemmelser, som en gruppe borgere i en given situation kan henholde sig til for ad retslig vej at sikre, at forpligtelserne overholdes. Desuden er det ikke tilfaeldigt, at Faellesskabets retsinstanser allerede har erkendt noedvendigheden af at fastslaa, at klare miljoebestemmelser i den afledte faellesskabsret, der paalaegger nationale myndigheder forpligtelser, ogsaa giver borgerne mulighed for ad retslig vej at sikre, at disse forpligtelser overholdes. Det er, hvad der kan udledes af Domstolens ovenfor omtalte praksis vedroerende den direkte virkning af direktiv 80/68/EOEF, 79/409/EOEF og 80/779/EOEF. Der aftegner sig med andre ord den intention bag Faellesskabets retsinstansers praksis, at det ikke udelukkende skal vaere op til de privilegerede sagsoegere efter artikel 173, stk. 2, at kontrollere, at den afledte faellesskabsret overholdes. De paapeger nemlig, at dens bestemmelser i hoej grad vedroerer beskyttelsen af en bestemt gruppe borgere. Jeg mener, at Domstolen boer anlaegge samme tankegang i sager, hvor, som i den foreliggende, faellesskabsbestemmelserne ikke alene paalaegger medlemsstaterne forpligtelser, men ogsaa direkte vedroerer faellesskabsinstitutionernes virke. Desuden betyder den omstaendighed, at Kommissionen ikke selv udoever aktiviteter, der indvirker direkte paa miljoeet, men blot stoetter saadanne, ikke noedvendigvis, at dens beslutninger i den forbindelse ikke kan beroere bestemte borgere, herunder paa en umiddelbar og individuel maade (61).
65 I den foreliggende sag mener jeg, at det boer fastslaas, at det for saa vidt angaar stoetten til de omtvistede anlaegsarbejder paa De Kanariske OEer ikke kun beroerer Kommissionen, men ogsaa visse borgere, om Kommissionen har opfyldt sin konkrete og klare forpligtelse til at tage hensyn til miljoebeskyttelsesinteresserne ved at overholde faellesskabsbestemmelserne i denne henseende, og at de paagaeldende borgere kan opnaa retslig beskyttelse i tilfaelde af, at Kommissionen har overtraadt denne forpligtelse, naturligvis under forudsaetning af, at de opfylder de relevante procesbetingelser.
66 Sammenfattende er det min opfattelse, at appellanterne i den foreliggende sag var berettigede til for Retten at paaberaabe sig saavel Kommissionens paastaaede kraenkelse af deres rettigheder i medfoer af direktiv 85/337 som den skade, som de mente at have lidt paa grund af, at Kommissionen, foer den besluttede at fortsaette stoetten, angiveligt undlod at kontrollere, om de omtvistede anlaegsarbejder blev gennemfoert i overensstemmelse med Faellesskabets miljoebestemmelser. Naturligvis foelger det ikke noedvendigvis af ovennaevnte betragtninger, at den sag, som appellanterne anlagde ved Retten i Foerste Instans, kunne antages til realitetsbehandling. Om den kunne det, afhaenger af, om de opfylder betingelserne i traktatens artikel 173, stk. 4, herunder navnlig betingelsen om, at den anfaegtede retsakt skal beroere dem individuelt. Dette spoergsmaal skal jeg gennemgaa i det foelgende.
B - Spoergsmaalet om, hvorvidt den anfaegtede retsakt beroerer appellanterne individuelt
67 Som anfoert ovenfor naaede Retten i Foerste Instans i den appellerede kendelse frem til, at den anfaegtede retsakt ikke beroerte appellanterne individuelt, og afviste derfor sagen. Det er for at faa den afgoerelse omstoedt, at appellanterne har ivaerksat appel.
68 De anfaegter Rettens anvendelse af den faste retspraksis, hvorefter andre end adressaterne for en beslutning udstedt af en faellesskabsinstitution kun kan haevde at vaere individuelt beroert, hvis beslutningen beroerer dem paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for dem, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem paa lignende maade som adressaten. At det forholder sig saadan i dette tilfaelde, er hovedpointen i Rettens raesonnement.
69 Desuden goer appellanterne gaeldende for Domstolen, at Faellesskabets retsinstanser navnlig i deres tilfaelde boer se bort fra de strikte procesbetingelser, som denne retspraksis har stadfaestet. De henviser i denne forbindelse til, at retlige interesser paa miljoeomraadet er af en saerlig karakter, og til den udvikling, som har fundet sted paa nationalt og internationalt plan hen imod en mere effektiv retsbeskyttelse af saadanne interesser, samt faren for, at den appellerede kendelse har skabt et tomrum i denne retsbeskyttelse. De fremfoerer en raekke kriterier, som de mener, Faellesskabets retsinstanser boer henholde sig til, naar de skal afgoere, om et soegsmaal vedroerende miljoebeskadigelse kan antages til realitetsbehandling.
70 Endvidere skal jeg tage stilling til, om den afgoerelse, som Retten i Foerste Instans naaede frem til i sin kendelse, var korrekt, og sondrer i den forbindelse mellem b) de sagsoegende enkeltpersoner og c) de sagsoegende miljoebeskyttelsesorganisationer. Jeg finder det dog noedvendigt inden da at behandle et spoergsmaal, som begge parter har rejst, og som de, naturligvis, har modstridende opfattelser af: a) spoergsmaalet om, hvor effektiv og fuldstaendig en beskyttelse de nationale (spanske) domstole yder.
a) Appellanternes soegsmaalsberettigelse ved de nationale domstole som begrundelse for at naegte dem soegsmaalsberettigelse ved Faellesskabets retsinstanser
71 Naar der rejses spoergsmaal om den rette fortolkning og anvendelse af artikel 173, stk. 4, plejer man bl.a. at undersoege, om en fysisk person kan anmode om og opnaa domstolenes bistand inden for det nationale retssystem. Selv om jeg paa det teoretiske plan er modstander af, at man tager den faktor i betragtning - idet muligheden for at anlaegge sag ved de nationale domstole ikke udelukker, at lovligheden af en beslutning udstedt af en faellesskabsinstitution kan anfaegtes ved Faellesskabets retsinstanser, naar procesbetingelserne i traktatens artikel 173, stk. 4, er opfyldt (62) - finder jeg grund til at understrege foelgende punkter:
72 i) Indledningsvis er jeg uenig med den spanske regering i, at appellanterne proevede at faa Faellesskabets retsinstanser til at tage stilling til lovligheden af en retsakt udstedt af en national myndighed og derfor opfandt den foreliggende tvist om Kommissionens beslutning, som reelt ikke beroerer dem. Jeg er overbevist om, at appellanterne udelukkende anfaegter en retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution, som de mener overtraeder en bestemmelse i faellesskabsretten og beroerer deres retsbeskyttede rettigheder og interesser (63). At den anfaegtede kommissionsbeslutning drejer sig om gennemfoerelsen af infrastrukturarbejder i Spanien, betyder ikke noedvendigvis, at personer, der oensker at anfaegte den retsligt, skal anlaegge sag ved de spanske domstole. Det betyder heller ikke, at den paagaeldende retsakt ikke, i det mindste teoretisk set, uafhaengigt og i sig selv kan beroere visse retssubjekters rettigheder og retlige interesser, uanset om der findes nationale forvaltningsakter vedroerende de paagaeldende anlaegsarbejder, som de beroerte kun kan opnaa proevet ved hjaelp af den nationale lovgivnings retsmidler.
73 ii) Endvidere haevder saavel Kommissionen som den spanske regering, at appellanterne for at sikre sig tilfredsstillende retsbeskyttelse blot kunne have benyttet de nationale retsmidler og under den sag, der var blevet foert, anfaegtet lovligheden af Kommissionens beslutning om at fortsaette stoetten, og at den nationale ret i tvivlstilfaelde kunne have forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal herom. De fremhaever, at denne fremgangsmaade havde vaeret den mest passende i betragtning af, at den nationale ret er den almindelige domstol i Faellesskabets retssystem.
74 Det boer naevnes, at nogle af appellanterne ifoelge sagens akter og de oplysninger, som procesdeltagerne fremkom med under retsmoedet, paa behoerig maade har forsoegt at forhindre gennemfoerelsen af de omtvistede anlaegsarbejder ved at anlaegge sag ved de kompetente nationale retsinstanser; de anlagte sager verserer endnu. Til gengaeld har ingen spansk retsinstans forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal vedroerende lovligheden af den anfaegtede kommissionsbeslutning om at fortsaette stoetten til anlaegsarbejderne paa De Kanariske OEer. Jeg kan i oevrigt heller ikke se, hvordan spoergsmaalet om denne retsakts lovlighed skulle kunne rejses under en sag ved en national domstol. En saadan kan kun dreje sig om lovligheden af de administrative tilladelser, der er udstedt til opfoerelsen af elektricitetsvaerkerne, eller af vurderingen af deres indvirkning paa miljoeet. Men selv om spoergsmaalet, undtagelsesvis, alligevel kunne rejses (64), ville den beskyttelse, som en national domstol kunne yde, naturligvis ikke vaere lige saa udstrakt og omfattende, som den, appellanterne ville kunne have opnaaet, hvis deres soegsmaal ved Retten i Foerste Instans var blevet antaget til realitetsbehandling. Den nationale domstols kompetence ville ikke kunne udstraekkes til ogsaa at omfatte spoergsmaalet om selve stoettens lovlighed og slet ikke foere til annullation af Kommissionens beslutning om at fortsaette den.
75 Hvis appellanterne opfylder betingelserne i traktatens artikel 173, stk. 4, for at kunne anlaegge sag til proevelse af den omtvistede kommissionsbeslutning, er den retsbeskyttelse, som den nationale lovgivning maatte yde dem, derfor ingenlunde til hinder for, at de kan anlaegge sag ved Retten i Foerste Instans.
b) De appellerende borgeres soegsmaalsberettigelse
76 Foerst og fremmest er det min opfattelse, at appellanterne ikke med foeje kan goere det gaeldende imod hovedpointen i det raesonnement, som Retten i Foerste Instans foretog, at den ikke burde have anvendt den fortolkning paa dem af traktatens artikel 173, stk. 4, som foelger af Domstolens praksis. Det strikte og meget restriktive kriterium, at den anfaegtede retsakt skal beroere sagsoegerne individuelt, fremgaar udtrykkelig af den primaere faellesskabsret. Retten fortolkede denne bestemmelse korrekt, da den udtalte, at retssubjekter, som ikke er adressater for en retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution, skal paaberaabe sig og bevise, at de besidder visse egenskaber, som er saerlige for dem, eller at der foreligger en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem paa lignende maade som adressaten (65). Denne opfattelse kan hverken anfaegtes under henvisning til, at retlige interesser paa miljoeomraadet er af en saerlig karakter, eller til nogle af de betragtninger, som appellanterne har anstillet om den seneste udvikling inden for de nationale retssystemer og folkeretten med hensyn til miljoebeskyttelse (66).
77 Ikke desto mindre goer appellanterne yderligere gaeldende, at Retten i Foerste Instans fejlfortolkede bestemmelsen i traktatens artikel 173, stk. 4, og drog forkerte konklusioner af Domstolens praksis vedroerende denne bestemmelse. Da denne appelpaastand kan admitteres, skal jeg nu gennemgaa den.
i) Eksisterende retspraksis
78 aa) Det er, mener jeg, noedvendigt foerst at omtale, hvordan Domstolen i sin praksis har fortolket og praeciseret ovennaevnte procesbetingelse. Foerst og fremmest skal det understreges, at den - trods dommenes tilsyneladende ensartethed, i det mindste hvad formuleringen angaar - ikke har udvist total ubevaegelighed (67). Den synes faktisk tilboejelig til at lette procesbetingelserne for at tilvejebringe en mere fuldstaendig retsbeskyttelse, naar en sags saerlige karakter kraever det (68).
79 Om personer er soegsmaalsberettigede, giver ikke anledning til saerlige problemer i tilfaelde, hvor de paagaeldende har deltaget i udarbejdelsen af den anfaegtede retsakt (69), eller hvor der foer vedtagelsen af den i faellesskabsretten er blevet fastsat en saerlig procedure, hvori de kan deltage, og inden for hvis rammer de kan give udtryk for deres synspunkt. Saaledes kendte Domstolen med denne begrundelse et selskab, som havde klaget til Kommissionen over en aftale mellem dets konkurrenter, der stred imod traktatens artikel 85, berettiget til at anlaegge sag mod Kommissionen for at opnaa annullation af den beslutning, som den havde truffet i henhold til artikel 85, stk. 3, om at undtage aftalen fra forbuddene i artikel 85, stk. 1 (70). En raekke personer, som havde klaget til Kommissionen over en ulovlig statsstoette, og som havde fremsat deres bemaerkninger inden for rammerne af proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, blev ogsaa kendt soegsmaalsberettigede (71).
80 Det angives klart i Cofaz-dommen (72), hvorfor Domstolen antog ovenstaaende soegsmaal til realitetsbehandling: »Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at personer, der ikke er adressater for en beslutning, kun vil kunne paastaa, at de beroeres individuelt, jf. artikel 173, stk. 2, hvis denne beslutning rammer dem paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for dem, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem paa lignende maade som adressaten ... Specielt om den naevnte faktiske situation har Domstolen ved flere lejligheder fastslaaet, at klagende virksomheder, der ved en forordning er tillagt processuelle garantier, hvorefter de kan fremsaette en begaering til Kommissionen om konstatering af en overtraedelse af faellesskabsretten, ogsaa maa have adgang til at anlaegge sag med henblik paa beskyttelse af deres berettigede interesser ...« (73).
81 Omvendt er det vanskeligt for personer, der befinder sig i en situation svarende til de ovenfor beskrevne, at opnaa beskyttelse ved Faellesskabets retsinstanser, naar der ikke er fastsat en saadan procedure i faellesskabsretten (74).
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 695C0321.1
82 bb) I andre tilfaelde bremses soegsmaal ivaerksat af borgere ofte af Domstolens praksis, hvorefter en foranstaltning ikke kan beroere sagsoegerne individuelt, naar den gaelder for objektivt definerede situationer og affoeder retsvirkninger for persongrupper, som er defineret paa en generel og abstrakt maade. Endvidere skal det bemaerkes, at spoergsmaalet om, hvorvidt den anfaegtede foranstaltning er af objektiv karakter, intet har at goere med, hvor mange personer, der beroeres af den. En retsakt kan saaledes beroere kun én person, uden at dette er ensbetydende med, at vedkommende er »individuelt« beroert som omhandlet i traktatens artikel 173, stk. 4 (75). Paa samme maade indebaerer »den omstaendighed, at det er muligt med stoerre eller mindre noejagtighed at fastlaegge antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som en foranstaltning ... finder anvendelse paa, ikke ... at de paagaeldende retssubjekter maa anses for individuelt beroert af foranstaltningen, naar det kan fastslaas, at denne retsvirkning som grundlag har objektive retlige eller faktiske kriterier, som er opstillet i den paagaeldende retsakt« (76).
83 cc) I oevrigt synes Domstolen at mene, at en retsakt kun beroerer en sagsoeger individuelt, naar denne tilhoerer en »sluttet kreds« af retssubjekter. Paa dette punkt mener jeg imidlertid, at dens praksis har udvist en bemaerkelsesvaerdig udvikling og variation.
1) Indledningsvis ansaa Domstolen det eksempelvis i sagerne Toepfer & Getreide Import Gesellschaft mod Kommissionen (77) og Bock mod Kommissionen (78) for afgoerende for, at sagerne kunne antages til realitetsbehandling, at det allerede foer udstedelsen af Kommissionens afgoerelse »var muligt at fastslaa antallet og identiteten af de saaledes beroerte importoerer«. Ligeledes fandt den, at Kommissionen kunne vide, at dens afgoerelse »kun« ville beroere de paagaeldende importoerers interesser og situation. Den drog derefter den konklusion, at »den saaledes skabte faktiske situation adskiller disse importoerer fra alle andre personer og individualiserer dem paa samme maade som adressaten« (79).
2) Senere synes Domstolen at definere den sluttede kreds af potentielle sagsoegere, som beroeres af den anfaegtede retsakt, paa en for dem gunstigere maade end tidligere. I sagen Piraiki-Patraiki mod Kommissionen (80), som en gruppe graeske eksportoerer havde anlagt for at opnaa annullation af en kommissionsbeslutning om at give Den Franske Republik bemyndigelse til at indfoere en raekke beskyttelsesforanstaltninger mod import af bomuldsgarn fra Graekenland, udtalte den, at »den omstaendighed, at de foer vedtagelsen af den omtvistede beslutning havde indgaaet kontrakter, der skulle gennemfoeres inden for de maaneder, der var omfattet af den naevnte beslutning, er en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre, der beroeres af beslutningen, for saa vidt som de helt eller delvis blev forhindret i at opfylde kontrakterne som foelge af vedtagelsen af beslutningen« (81). Det skal naevnes, at Kommissionen i denne sag havde rejst formalitetsindsigelse med den begrundelse, at den paa udstedelsestidspunktet for beslutningen var uvidende om, hvor mange kontrakter, der var indgaaet for det tidsrum, som den vedroerte. Herom udtalte Domstolen: »For saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvorvidt Kommissionen vidste, henholdsvis kunne skaffe oplyst, hvilke graeske eksportoerer der havde indgaaet kontrakter bestemt til opfyldelse i den periode, hvor den omtvistede beslutning var gaeldende, bemaerkes, at besvarelsen heraf har noeje sammenhaeng med fortolkningen af tiltraedelsesaktens artikel 130, herunder navnlig spoergsmaalet, om Kommissionen, inden den giver bemyndigelse til en beskyttelsesforanstaltning efter den naevnte bestemmelse, i fornoedent omfang skal undersoege dels de oekonomiske virkninger af den paataenkte beslutning, dels hvilke virksomheder beslutningen i givet fald vil beroere« (82). Det bemaerkes, at Domstolen i denne dom fraveg den oprindelige betingelse i sin definition af »en sluttet kreds«, hvorefter udstederen af den anfaegtede retsakt paa udstedelsestidspunktet noedvendigvis skulle vide, hvem de retssubjekter, som udgjorde denne sluttede kreds, var. Domstolen tog i sin afgoerelse den saerlige karakter af de forpligtelser, som paahvilede Kommissionen paa udstedelsestidspunktet for den anfaegtede retsakt, og forbindelsen mellem disse forpligtelser og hensynet til beskyttelsen af sagsoegernes retlige interesser, i betragtning.
84 Denne udviklingstendens i Domstolens praksis bekraeftedes i Sofrimport-sagen (83). Den drejede sig om en klage indbragt af en importoer af chilenske aebler over Kommissionens forordning om suspension af udstedelsen af importlicenser og om fastsaettelse af importkvoter for denne frugt. Selv om generaladvokaten i sit forslag til afgoerelse gik ind for den modsatte loesning (84), udtalte Domstolen, at importoererne af chilenske aebler, som var undervejs til Faellesskabet, da den omtvistede forordning blev udstedt, »derfor [udgjorde] en sluttet gruppe, der er tilstraekkeligt adskilt fra alle andre importoerer af chilenske aebler, og denne gruppe kan ikke udvides efter ikrafttraedelsen af de paagaeldende suspensionsforanstaltninger« (85). Som det fremgaar, henviste Domstolen ikke laengere til personer defineret ved antal og identitet, men til »en sluttet gruppe, der er tilstraekkeligt adskilt«.
85 Paa samme maade som i Piraiki-Patraiki-sagen tog Domstolen den saerlige karakter af de konkrete forpligtelser, der i medfoer af de paagaeldende faellesskabsretsforskrifter paahvilede Kommissionen paa udstedelsestidspunktet for den anfaegtede retsakt, i betragtning i sin afgoerelse. Kommissionen var nemlig ifoelge en raadsforordning forpligtet til at tage hensyn til den saerlige situation, som produkter, der befandt sig under transport til Faellesskabet, befandt sig i. Det fortjener ogsaa at blive paapeget, at det udtrykkelig fremgaar af Sofrimport-dommen, at naar en faellesskabsretsforskrift giver en specifik gruppe importoerer en saerlig beskyttelse, kan disse »kraeve, at denne beskyttelse overholdes, og de kan derfor med henblik herpaa indbringe et soegsmaal« (86).
86 Sofrimport-dommen er ogsaa interessant i en anden henseende. Domstolen fastslog nemlig heri, at der inden for en »aaben kreds« af retssubjekter, som ikke var soegsmaalsberettigede efter traktatens artikel 173, kunne vaere en »sluttet kreds« af retssubjekter, som var det. Det er saaledes ikke noedvendigt, at den paagaeldende faellesskabsretsakt udelukkende beroerer medlemmerne af denne sluttede kreds (i Sofrimport-sagen en specifik gruppe importoerer); den kan ogsaa - naturligvis paa en objektiv maade - beroere de retssubjekter, som den aabne kreds af aktuelle eller potentielle importoerer bestaar af (87). Det er dog en betingelse, at den sluttede kreds er »tilstraekkeligt adskilt« (88). Med henblik paa denne adskillelse lagde Domstolen navnlig vaegt paa arten og omfanget af Kommissionens forpligtelser i medfoer af de paagaeldende retsforskrifter.
3) Herefter vil jeg gerne henlede opmaerksomheden paa to af Domstolens domme, som kaster lys over, hvilken betydning Faellesskabets retsinstanser tillaegger de virkninger, som den anfaegtede retsakt kan have for sagsoegeren. Disse virkninger kan skabe en faktisk situation, som i tilstraekkelig grad »individualiserer« sagsoegeren.
87 I sagen Extramet Industrie mod Raadet (89) havde en importoer paastaaet annullation af en forordning om indfoerelse af en endelig antidumpingtold paa importen til Faellesskabet af visse produkter med oprindelse i Den Kinesiske Folkerepublik og Sovjetunionen. Domstolen foretog i overensstemmelse med sin davaerende retspraksis en sondring mellem paa den ene side producenter, eksportoerer og klagere og paa den anden uafhaengige importoerer. Dens afgoerelse af spoergsmaalet om de sidstnaevntes soegsmaalsberettigelse var saerdeles indskraenkende (90). Calciummetalimportoeren Extramet kunne derfor ikke anses for beroert af forordningen paa grund af sin egenskab af uafhaengig, idet denne egenskab ikke adskilte selskabet fra nogen anden erhvervsdrivende, som allerede udoevede en saadan aktivitet, eller som ville kunne goere det paa et senere tidspunkt (91).
88 Generaladvokat Jacobs havde imidlertid foreslaaet Domstolen at fjerne denne hindring, idet han udtalte: »Jeg er derfor af den opfattelse, at Domstolen boer anerkende, at en retsakt om indfoerelse af antidumpingtold umiddelbart og individuelt beroerer enhver virksomhed, der er i stand til at godtgoere ... at den udtrykkeligt eller underforstaaet er identificeret i den paagaeldende retsakt ... Domstolen boer efter min opfattelse klargoere sin praksis ved udtrykkeligt at anerkende, at en sagsoeger i hvert fald paa antidumpingomraadet for at vaere soegsmaalskompetent ikke er forpligtet til at besvare det yderligere spoergsmaal, om den anfaegtede retsakt reelt er en forordning eller en beslutning. Denne antagelse er i overensstemmelse med formaalet med artikel 173, som er at give borgerne adgang til at anfaegte retsakter, som har en saerlig indflydelse paa deres situation, idet retten til at anfaegte forordninger samtidig begraenses for at undgaa, at en ubegraenset gruppe sagsoegere paastaar dem annulleret ...« (92).
89 Efter at have mindet om, at erhvervsdrivende kunne vaere beroert af en antidumpingforordning paa grund af visse egenskaber, som var saerlige for dem, og som adskilte dem fra alle andre, udtalte Domstolen, at »sagsoegeren har godtgjort, at der foreligger en raekke omstaendigheder, der tilsammen skaber en saadan saerlig situation, at sagsoegeren i forhold til den paagaeldende foranstaltning adskiller sig fra alle andre erhvervsdrivende. Virksomheden er nemlig den vigtigste importoer af det produkt, som er genstand for antidumpingforanstaltningen, og samtidig endelig bruger af produktet. Dernaest afhaenger virksomhedens erhvervsmaessige aktiviteter i meget vidt omfang af denne import, og de er i vaesentlig grad paavirket af den anfaegtede forordning paa grund af det begraensede antal producenter af det paagaeldende produkt og det forhold, at virksomheden har vanskeligheder ved at opnaa forsyninger hos den eneste faellesskabsproducent, som ydermere er dens hovedkonkurrent, for saa vidt angaar det forarbejdede produkt« (93).
90 I sagen Codorniú mod Raadet (94) skulle Domstolen tage stilling til et soegsmaal, som en spansk producent af mousserende vin havde indbragt for at opnaa annullation af en bestemmelse i en forordning om fastsaettelse af betingelserne for anvendelse af betegnelsen »crémant« om mousserende vin. Raadet havde rejst formalitetsindsigelse under henvisning til, at bestemmelsen var af rent forordningsmaessig karakter og kun beroerte sagsoegeren i dennes egenskab af producent, der anvendte betegnelsen »crémant«, dvs. paa samme maade som en hvilken som helst anden producent, der befandt sig i samme situation. Generaladvokat Lenz konstaterede i sit forslag til afgoerelse (95) indledningsvis, at der ikke var nogen tvivl om, at den anfaegtede bestemmelse var af forordningskarakter. Alligevel mente han hverken, at sagen uden videre burde afvises, eller at det var paakraevet at foretage en detaljeret undersoegelse af, om bestemmelsen over for sagsoegeren havde virkning som en beslutning, selv om den generelt var af forordningskarakter. I stedet vurderede han, om foranstaltningen beroerte sagsoegeren »individuelt«. For at faa dette fastslaaet undersoegte han foerst, om man blandt de erhvervsdrivende, som var beroert af forbuddet mod at anvende betegnelsen »crémant«, kunne udskille en gruppe bestaaende af et bestemt antal personer, som ikke kunne udvides efter indfoerelsen af den anfaegtede foranstaltning. Det sagsoegende selskab tilhoerte rent faktisk en saadan klart defineret gruppe (96). Denne faktor var imidlertid ikke tilstraekkelig, for der skal efter retspraksis ydermere vaere en konkret forbindelse mellem sagsoegerens situation og den anfaegtede foranstaltning. Denne konkrete forbindelse, som ogsaa goer det muligt at afgraense den »kreds« af personer, som kan indbringe soegsmaal i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4, kan vaere en forbindelse som den, Domstolen paaviste i Extramet-dommen. Det afgoerende kriterium er, hvilke virkninger den paagaeldende foranstaltning har for en bestemt erhvervsdrivende, og om det er muligt at adskille disse fra dens virkninger for andre personer (97). Generaladvokaten naaede efter at have gennemgaaet alt det materiale, som sagsoegeren havde fremlagt om den anfaegtede retsakts virkninger for ham, frem til, at »det sagsoegende selskab ogsaa inden for kredsen af de beroerte erhvervsdrivende er beroert af de virkninger, som den anfaegtede akt har for dets virksomhed, og dermed maa anses for individuelt beroert« (98). Domstolen drog samme konklusion paa grundlag af en langt mere kortfattet argumentation (99).
91 Man skal dog ikke overvurdere betydningen og omfanget af denne udvidelse af Domstolens praksis i Extramet- og Codorniú-dommene. Det er i hvert fald, hvad jeg udleder af dommen i Buralux-sagen (100). I denne appelsag stadfaestede Domstolen en kendelse afsagt af Retten i Foerste Instans, hvorved denne havde afvist et soegsmaal med paastand om annullation af visse bestemmelser i en forordning om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab. Sagsoegerne var en raekke virksomheder, der beskaeftigede sig med indsamling, transport og bortskaffelse af husholdningsaffald. Generaladvokaten foreslog under henvisning til kriterierne i Extramet-dommen Domstolen at admittere sagen for én af sagsoegernes vedkommende (101). Domstolen fulgte ikke hans forslag, idet den lagde afgoerende vaegt paa, at de retsvirkninger, som den anfaegtede retsakt kunne skabe, beroerte de paagaeldende persongrupper paa en generel og abstrakt maade.
92 Jeg mener dog ikke, at denne dom betegner en fravigelse af Domstolens standpunkt i Extramet-dommen. Domstolen oenskede at udelukke tilfaelde, hvor en bred fortolkning og anvendelse af procesbestemmelserne i traktatens artikel 173, stk. 4, kunne foere til, at borgere blev indroemmet soegsmaalsret med hensyn til faellesskabsretsregler og ikke kun med hensyn til retsakter af individuel karakter. I Buralux-sagen oenskede Domstolen med andre ord at sikre den paagaeldende forordnings lovgivningskarakter paa samme maade som i sagen Deutz und Geldermann mod Raadet (102).
ii) Procesrestriktionerne i traktatens artikel 173, stk. 4, og den foreliggende sags saerlige karakter
93 aa) Jeg begynder med at undersoege, om den anfaegtede kommissionsbeslutning om at fortsaette stoetten til opfoerelsen af de to elektricitetsvaerker paa De Kanariske OEer kan anses for at beroere appellanterne individuelt, efter hvad der kan udledes af ovennaevnte retspraksis.
94 Som anfoert i det foregaaende har appellanterne til stoette for deres soegsmaal paaberaabt sig dels Kommissionens konkrete forpligtelser til paa udstedelsestidspunktet for den anfaegtede retsakt at kontrollere, om anlaegsarbejderne blev gennemfoert i overensstemmelse med Faellesskabets miljoebestemmelser, dels de rettigheder, som de mener direktiv 85/337 giver dem med hensyn til gennemfoerelsen af den miljoevurdering, der skal foretages i forbindelse med saadanne anlaegsarbejder. De bestrider dog ikke rigtigheden af det raesonnement, som Retten i Foerste Instans foretog, og hvorefter den omstaendighed, at nogle af de sagsoegende personer havde indbragt klage til Kommissionen eller haft en brevveksling med denne, ikke alene var tilstraekkelig til, at den anfaegtede retsakt kunne anses for at beroere disse individuelt (103). Jeg skal derfor ikke opholde mig yderligere ved dette spoergsmaal.
95 Dog kunne man haevde, at da der ikke er nogen direkte bestemmelser for, hvordan beroerte personer kan inddrages i udarbejdelsen af den anfaegtede retsakt (104), kan proceduren i artikel 6, stk. 2, i direktiv 85/337 betragtes som en saadan procedure (105). Dvs. at selv om der ikke efter faellesskabsretten er pligt til at inddrage borgerne i proceduren for udarbejdelse af kommissionsbeslutninger om stoette til miljoepaavirkende anlaegsarbejder, paalaegger den alligevel Kommissionen at kontrollere, inden denne fortsaetter udbetalingen af en saadan stoette, om de paagaeldende anlaegsarbejder gennemfoeres i overensstemmelse med faellesskabsbestemmelserne, herunder den bestemmelse i direktiv 85/337, der giver de »beroerte dele af offentligheden« adgang til at deltage i udarbejdelsen af miljoevurderingen. Man kunne argumentere for, at kombinationen af Kommissionens forpligtelser og de rettigheder, som direktiv 85/337 tillaegger de »beroerte dele af offentligheden«, i tilstraekkelig grad individualiserer de personer, som disse bestaar af, i forhold til den anfaegtede retsakt. De adskiller sig saaledes fra alle andre personer, fordi direktiv 85/337 tillaegger dem konkrete procesrettigheder svarende til dem, som der var tale om i foernaevnte sager Cofaz mod Kommissionen, Metro mod Kommissionen og Matra mod Kommissionen (106). Ved at anlaegge et analogt raesonnement kunne man med andre ord slutte af Kommissionens konkrete forpligtelse til at kontrollere, om de stoettede anlaegsarbejder gennemfoeres i overensstemmelse med Faellesskabets miljoebestemmelser, og dermed med direktiv 85/337, at de personer, som direktiv 85/337 tillaegger rettigheder, udgoer en »sluttet kreds« og derfor er soegsmaalsberettigede paa samme maade som i Sofrimport- og Piraiki-Patraiki-sagerne (107).
96 Denne opfattelse kan jeg ikke tilslutte mig; jeg mener i hvert fald ikke, at der er grundlag for den i den eksisterende retspraksis. De procesgarantier, som appellanterne paaberaaber sig, staar, i modsaetning til hvad der var tilfaeldet i Cofaz- og Metro-sagerne, i et direktiv, ikke i en forordning. Denne forskel er ikke uden betydning. Forordninger og direktiver har med hensyn til deres indhold ikke den samme bindende virkning. Desuden var der i de sager, hvor Domstolen baserede sin anerkendelse af sagsoegernes soegsmaalsberettigelse paa tilstedevaerelsen af procesgarantier, tale om rent faellesskabsretlige procedurer, som udelukkende gennemfoertes af faellesskabsinstitutionerne. Proceduren for udarbejdelse af en miljoevurdering er derimod national, underlagt regler af saavel faellesskabs- som national oprindelse og gennemfoeres af nationale myndigheder. Men ogsaa uanset disse forskelle (108) er det vanskeligt at saette lighedstegn mellem proceduren i direktiv 85/337 og proceduren for udstedelse af den anfaegtede kommissionsbeslutning, som ikke indeholder direkte bestemmelser om deltagelse af beroerte personer. Endelig tillaegger Kommissionens forpligtelse i forbindelse med udstedelsen af den omtvistede retsakt ikke efter sin karakter en bestemt gruppe personer soegsmaalsberettigelse med hensyn til eventuelle overtraedelser af den. Den bestaar i at kontrollere, at de nationale myndigheder, som gennemfoerer de stoettede projekter, lader faellesskabsbestemmelserne finde anvendelse, og omhandler ikke udtrykkelig beskyttelse af bestemte retssubjekter. Men selv om man anser kontrolforpligtelsen - fordi den ogsaa drejer sig om at paase, at direktivet gennemfoeres korrekt - for ogsaa at omfatte de bestemmelser i det, der skal sikre de »beroerte dele af offentlighedens« deltagelse i udarbejdelsen af miljoevurderingen, er dette ikke automatisk ensbetydende med, at de personer, som de »beroerte dele af offentligheden« bestaar af, er individuelt beroert af den anfaegtede kommissionsbeslutning. De i direktiv 85/337 naevnte »beroerte dele af offentligheden« kan ikke anses for at udgoere en »sluttet kreds« som omhandlet i Domstolens praksis. Desuden er begrebet »de beroerte dele af offentligheden« ikke tilstraekkeligt afgraenset i direktiv 85/337. Det er overladt til den nationale lovgiver at definere det. I direktiv 85/337 foreskriver faellesskabsretten saaledes, at en gruppe retssubjekter skal beskyttes, men uden at give en noejagtig definition af denne gruppe (109).
97 Det kan foelgelig ikke direkte udledes af Kommissionens forpligtelser i forbindelse med udstedelsen af den anfaegtede retsakt eller af bestemmelserne i direktiv 85/337, at beslutningen beroerer de appellerende borgere individuelt som omhandlet i traktatens artikel 173, stk. 4, saaledes som disse fortolkes i Domstolens praksis.
98 bb) I betragtning af det foregaaende har Retten i Foerste Instans saaledes loyalt fulgt den bestaaende retspraksis. Hvis det eneste kriterium for korrekt fortolkning af traktatens artikel 173, stk. 4, er overensstemmelse med hidtidig retspraksis, er den anfaegtede kendelse uangribelig.
99 Alligevel mener jeg, at Domstolen boer overveje muligheden af en videreudvikling af nogle af sine etablerede standpunkter. Det punkt i den kendelse, der blev afsagt af Retten i Foerste Instans, som jeg finder det hensigtsmaessigt at underkaste en naermere overvejelse, og hvorpaa jeg mener, at en videreudvikling traenger sig mest paa, er den del af Rettens raesonnement, hvorefter den anfaegtede kommissionsbeslutning ikke beroerer appellanterne individuelt, fordi den beroerer dem paa samme maade som enhver anden person, der har bopael, opholder sig eller udoever virksomhed paa Gran Canaria eller Tenerife. I forhold til appellanterne er den anfaegtede retsakt med Rettens ord »en foranstaltning, hvis virkninger paa en objektiv, almen og abstrakt maade kan beroere forskellige grupper af borgere ...« (110).
100 Indledningsvis skal det understreges, at den almene og abstrakte maade, hvorpaa den anfaegtede kommissionsbeslutning beroerer de appellerende borgere, og som danner grundlag for Rettens afvisning af deres soegsmaal, ikke haenger sammen med beslutningens forordningskarakter. Der kan naturligvis saettes spoergsmaalstegn ved betydningen af denne iagttagelse. Ifoelge den eksisterende retspraksis er det tilstraekkeligt til at naegte en borger adgang til at indbringe soegsmaal vedroerende en retsakt af enten individuel eller forordningsmaessig karakter, at denne beroerer vedkommende paa en almen og abstrakt maade, uden at det er paakraevet ogsaa at sondre mellem, om den er af forskriftsmaessig karakter eller ej (111).
101 Jeg mener dog ikke, at den anfaegtede retsakts karakter er helt uden betydning. Naar den har karakter af en forordning, naegter Domstolen med en ganske saerlig restriktivitet borgere adgang til at anlaegge sag - netop for at sikre dens forordningskarakter (112). Traktatgiverne har udtrykkelig oensket, at der ikke skal kunne indbringes soegsmaal vedroerende en faellesskabsretsregel af andre end de i traktatens artikel 173, stk. 2, naevnte personer. Denne klare begraensning gaelder ikke i tilfaelde, hvor den anfaegtede retsakt ikke indeholder retsforskrifter, dvs. hvor den almene og objektive karakter af retsaktens virkninger ikke skyldes dens forordningskarakter, men dens genstand. I forbindelse med denne problematik er appellanternes paastand om, at de faktiske eller potentielle foelger af en miljoepaavirkende foranstaltning er af en saerlig karakter, efter min opfattelse ikke uden vaegt.
102 Miljoebeskyttelse er nemlig i hoej grad et spoergsmaal af almen interesse. Miljoeets bevarelse er en retlig interesse, som alle fysiske personer i teorien har del i, dvs. den har et socialt aspekt (113). Desuden beroerer en miljoepaavirkende eller miljoeskadelig foranstaltning desto flere retssubjekter, jo vaesentligere den er.
103 Denne uimodsigelige konstatering kan naturligvis ikke foere til, at man tilsidesaetter procesbetingelserne i traktatens artikel 173, stk. 4, med den begrundelse, at retlige interesser paa miljoeomraadet er af en saerlig karakter. At tillaegge alle retssubjekter, hvis miljoebeskyttelsesinteresser beroeres af en retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution, ret til anlaegge sag til proevelse af denne ved Retten i Foerste Instans, ville vaere ensbetydende med at indfoere almen soegsmaalsret i alle sager, der havde et miljoemaessigt aspekt. Som anfoert ovenfor (114) ville en saadan udvikling i retspraksis vaere umulig, for ud over de praktiske forhindringer, som den ville stoede paa, ville den stride imod den bogstavelige betydning af traktatens artikel 173, stk. 4. Ligeledes ville det vaere umuligt at fastsaette saerlige betingelser for soegsmaalsberettigelse for sager med et miljoebeskyttelsesaspekt, som afveg fra dem, der er fastsat i denne bestemmelse. Endelig kan udgangspunktet for vurderingen af, om en sagsoeger er soegsmaalsberettiget, ikke variere alt efter sagens genstand; sagsoegeren skal vaere individuelt beroert af den retsakt, som han anfaegter.
104 Mine bemaerkninger om retlige miljoe- og miljoebeskyttelsesinteressers saerlige karakter har ikke til formaal fuldstaendig at tilsidesaette den ovenfor beskrevne faste praksis, men at sikre, hvad der efter min opfattelse er den korrekte anvendelse af traktatens artikel 173, stk. 4 (115). I betragtning af miljoebeskyttelsesproblematikkens saerlige karakter mener jeg ikke, at Faellesskabets retsinstanser - og navnlig ikke i tilfaelde, hvor der er fare for, at miljoebeskyttelsen undergraves af en ikke-forordningsmaessig retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution - boer begraense sig til at konstatere det indlysende, at den eventuelle skade paa miljoeet efter sin karakter kan beroere forskellige grupper af borgere paa en almen, objektiv, og abstrakt maade, og alene derfor afvise et indbragt soegsmaal. Det gaelder isaer, naar der paa udstedelsestidspunktet for den anfaegtede retsakt paahvilede den paagaeldende faellesskabsinstitution en konkret og klar forpligtelse til at tage hensyn til miljoebeskyttelsesaspektet (116). Paa dette punkt oensker jeg derfor at henlede Domstolens opmaerksomhed paa muligheden - og efter min opfattelse oenskeligheden - af at lempe kravene i den eksisterende retspraksis. Det skal jeg begrunde naermere:
Det er rent faktisk saadan, at en retsakt, som har konsekvenser for miljoeet, beroerer eller kan beroere store grupper borgere paa en almen og abstrakt maade. Men det udelukker ikke, at en eller flere af disse, som tilsammen udgoer en »sluttet kreds« af retssubjekter, beroeres i saerlig grad, og at dette adskiller den eller de paagaeldende fra enhver anden person, dvs. individualiserer vedkommende som omhandlet i traktatens artikel 173, stk. 4. En miljoepaavirkende foranstaltning som den i den foreliggende sag omhandlede, gennemfoeres i et bestemt geografisk omraade, og intensiteten af dens virkninger aftager med afstanden til det sted, hvor den gennemfoeres (117). Tilsvarende maerker personer, der befinder sig taet paa anlaegsarbejderne, disse paa en anden og mere intensiv maade end personer, der befinder sig laengere vaek, netop fordi de sidstnaevnte opholder sig i stoerre afstand til den miljoepaavirkende foranstaltnings centrum. Man kan derfor goere gaeldende, at personer, der tilhoerer foerstnaevnte gruppe, som en logisk konsekvens udgoer en saerligt sluttet og afgraenset »kreds«, og dermed befinder sig i en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre retssubjekter. Herefter er det domstolenes opgave efter passende kriterier at bestemme omfanget af den sluttede kreds - laengden af dens radius. Det foelger logisk, at personer, der befinder sig inden for kredsen, boer anses for soegsmaalsberettigede med hensyn til den miljoepaavirkende retsakt.
105 Der kan dog ikke vaere tale om kun at anvende geografiske kriterier. Geografisk naerhed - som der under alle omstaendigheder henvises til i traktatens artikel 130 R, stk. 2 (118) - er ganske vist et hensigtsmaessigt kriterium, isaer i tilfaelde som det foreliggende, men det maa afvejes mod karakteren af den miljoepaavirkende foranstaltnings faktiske eller potentielle virkninger (119) og, navnlig, mod omfanget, dvs. vaesentligheden, af dem (120). Det er i oevrigt foerst og fremmest disse faktorer, medlemsstaternes domstole tager i betragtning i saadanne sager (121).
106 Dette raesonnement er ikke totalt irrelevant for Domstolens hidtidige praksis. Som anfoert kan en retsakt beroere saavel en aaben kreds af personer (naar det gaelder miljoeet, er der tale om en meget stor kreds), der ikke har ret til at anfaegte den retsligt, som en lukket kreds af retssubjekter, som har denne ret (122). Endvidere kan vaesentligheden af de virkninger, som en foranstaltning indebaerer eller kan indebaere for et retssubjekt, skabe en faktisk situation, der adskiller vedkommende fra alle andre personer, saadan som Domstolen udtalte i Extramet- og Codorniú-sagerne (123).
107 Jeg mener, at mit fortolkningsforslag i sager som den foreliggende udgoer en passende maade at praecisere den procesbetingelse paa, hvorefter den anfaegtede retsakt skal beroere sagsoeger individuelt. Jeg mener ikke, at det kan paastaas at indebaere, at man ikke laengere skal proeve at »individualisere« sagsoegeren, men blot soege fastslaaet, om retsakten beroerer ham personligt (124). Sagsoegerens individuelle forhold til den anfaegtede retsakt er stadig det afgoerende kriterium, ogsaa inden for rammerne af dette loesningsforslag. Det indebaerer ganske vist, at kravet om, at sagsoegeren skal kunne individualiseres, sidestilles med kravet om, at han skal have en individuel retlig interesse i soegsmaalet, eller at de to krav er sammenfaldende, og Faellesskabets retsinstanser har indtil nu ikke vaeret vant til at efterproeve, om der foreligger en saadan sidestilling eller et saadant sammenfald. Jeg mener dog ikke, at en tilnaermelse af Domstolens maade at raesonnere paa, hvorefter der skal vaere tale om individuelle virkninger for sagsoegeren, til det raesonnement, som stoersteparten af de nationale domstole anlaegger - navnlig i sager som den foreliggende - ville stride imod formuleringen af og aanden i traktatens artikel 173, stk. 4, eller imod begrundelsen for Domstolens hidtidige praksis, heller ikke selv om en saadan tilnaermelse ikke ligger i direkte forlaengelse af denne praksis.
108 Jeg mener heller ikke, at den ovenfor beskrevne »kreds« af soegsmaalsberettigede personer, som fremkommer, naar man anvender mit fortolkningsforslag, ikke er tilstraekkelig »sluttet« og afgraenset, navnlig ikke hvis den bestaar af personer, som har erhvervet de miljoeinteresser, som den anfaegtede retsakt kan beroere, foer dennes ikrafttraedelse (125). Der boer saaledes ydes fysiske personer beskyttelse, som foer dette tidspunkt - maaske endog laenge foer - har erhvervet en livskvalitet, som faellesskabsinstitutionens retsakt kan indvirke saerlig intensivt paa. Jeg erindrer om, at Domstolen i sin hidtidige praksis tilsyneladende har anset ikke-privilegerede parter for soegsmaalsberettigede, naar de har kraevet beskyttelse af en erhvervet rettighed. Saadan kan man i hvert fald fortolke Bock-, Piraiki-Patraiki- og Sofrimport-dommene (126). Jeg mener med andre ord, at en fysisk person, som foer indtraedelsen af de forandringer, som den anfaegtede faellesskabsretsakt kan give anledning til, har nydt miljoebeskyttelse af en vis kvalitet, befinder sig i en situation, der svarer til den, som sagsoegerne i de naevnte sager befandt sig i, og at hans situation ogsaa fortjener retsbeskyttelse.
109 Om den sluttede kreds af soegsmaalsberettigede personer er tilstraekkelig afgraenset, afhaenger ogsaa her af, hvilke kriterier Faellesskabets retsinstanser anvender. Som allerede anfoert skal den intensitet, hvormed sagsoegerens livskvalitet eller en anden af hans miljoemaessige interesser kan blive paavirket, vaere saerdeles vaesentlig, for at han, under hensyn til den miljoepaavirkende foranstaltnings karakter og hans faktiske situation, kan tilhoere gruppen af soegsmaalsberettigede personer. Dette kriterium kan dog ikke vaere af matematisk art. En faellesskabsretsakt om et anlaegsarbejde, saasom opfoerelsen af et elektricitetsvaerk, beroerer, uanset om arbejdet finder sted paa en oe med mange indbyggere, saasom Gran Canaria eller Tenerife, eller paa en oe med kun faa indbyggere, disse enten paa en almen og abstrakt maade - og i saa fald kan de ikke vaere soegsmaalsberettigede - eller, uanset deres antal, paa en individuel maade. Kriterierne for, om en sagsoeger er soegsmaalsberettiget, er de samme i begge tilfaelde.
110 Jeg skal herefter saette ovenstaaende betragtninger i relation til den foreliggende sag. De fysiske personer, som anlagde sag ved Retten i Foerste Instans, paaberaaber sig ikke alle helt den samme retlige og faktiske situation. Nogle goer gaeldende, at de er bosiddende i omraader taet paa de omtvistede anlaegsarbejder, nogle, at de besidder ejendom i disse omraader, og andre, at de udoever erhverv i dem. Endnu andre henviser til den skadelige virkning, som anlaegsarbejderne vil faa paa indbyggernes sundhed, turismen, fiskeriet, landbruget, boernenes uddannelse, den lokale fauna og flora og mulighederne for windsurfing. Endelig paaberaaber nogle sig risiko for sundhedsproblemer som foelge af anlaegsarbejdernes miljoevirkninger.
111 Retten i Foerste Instans tog ovennaevnte paastande og faktiske omstaendigheder i betragtning. Den undersoegte dem i praemis 35 og 36 i den appellerede kendelse og konkluderede, at sagen maatte afvises. Nu skal appelinstansen foretage en retslig vurdering af disse paastande og omstaendigheder. Men i modsaetning til hvad appellanterne haevder, mener jeg ikke - heller ikke paa baggrund af den ekstensive fortolkning af traktatens artikel 173, stk. 4, som jeg har foreslaaet ovenfor - at Retten i Foerste Instans begik en fejl paa dette punkt. Den raadede ikke over tilstraekkelige oplysninger til at kunne fastslaa, at den eventuelle skade paa miljoeet ville beroere fysiske personer, der tilhoerte en sluttet kreds, og, navnlig, at sagsoegerne paa grund af deres retlige og faktiske situation var beroert paa en maade, der adskilte dem fra alle andre retssubjekter. Det var derfor rigtigt af Retten ikke at udlede af de omstaendigheder, som sagsoegerne paaberaabte sig, at de var »individualiserede« i forhold til den anfaegtede retsakt og dermed soegsmaalsberettigede i henhold til artikel 173.
112 Mere specielt paaberaabte nogle af sagsoegerne sig paa en uklar maade (127), at de var bosiddende »meget taet« paa de elektricitetsvaerker, der var ved at blive opfoert, uden at man dog af denne uunderbyggede paastand kunne udlede, at de befandt sig i en faktisk situation, der adskilte sig fra andre personers. Jeg kan heller ikke se, hvordan, og i hvilket omfang, anlaegsarbejderne skulle kunne beroere landbrugsproduktionen, fiskeriet, turismen eller andre aktiviteter, eller hvordan den eventuelle skade herpaa skulle kunne beroere sagsoegerne i saa vaesentlig en grad, at det gjorde dem soegsmaalsberettigede. Henvisningen til anlaegsarbejdernes eventuelle sundhedsskadelige virkninger er lige saa generel og abstrakt.
113 Under hensyn til disse vigtige praeciseringer mener jeg, at den opfattelse, som Retten i Foerste Instans naaede frem til i praemis 54 i den anfaegtede kendelse, var korrekt (128).
c) De appellerende miljoebeskyttelsesorganisationers soegsmaalsberettigelse
114 Retten i Foerste Instans fastslog som naevnt, at de miljoebeskyttelsesorganisationer, der havde anlagt sag, dvs. Greenpeace, TEA og CIC, ikke var individuelt beroert af den anfaegtede retsakt som omhandlet i traktatens artikel 173, stk. 4, og derfor ikke soegsmaalsberettigede. AArsagen til miljoebeskyttelsesorganisationernes manglende soegsmaalsadgang er efter Rettens raesonnement for det foerste, at deres medlemmer ikke kan indbringe selvstaendige annullationssoegsmaal, og, for det andet, at organisationerne i den procedure, der foerte til udstedelsen af den anfaegtede retsakt, ikke spillede en saadan saerlig rolle, at det goer dem soegsmaalsberettigede ifoelge Domstolens praksis (129).
115 De appellerende organisationer anfaegter ikke anden del af det raesonnement, som Retten i Foerste Instans foretog (130). Jeg skal derfor ikke opholde mig yderligere ved dette spoergsmaal. Jeg mener ogsaa, at det var rigtigt af Retten at foelge den regel i Domstolens praksis, hvorefter en organisations soegsmaalsret afhaenger af medlemmernes (131). Paa baggrund af denne retspraksis og det forhold, at de appellerende enkeltpersoner ifoelge ovenstaaende gennemgang ikke kan anses for soegsmaalsberettigede i det foreliggende tilfaelde, var det efter min opfattelse korrekt af Retten at afvise den sag, som miljoebeskyttelsesorganisationerne havde indbragt. Det er i hvert fald den loesning, som Domstolens eksisterende praksis tilsiger.
116 De appellerende organisationer haevder imidlertid, at en juridisk person, der repraesenterer en gruppe retssubjekters interesser, generelt boer anses for berettiget til at anlaegge sag til proevelse af en faellesskabsretsakt, naar et eller flere af dens medlemmer er det, eller naar den juridiske person kan godtgoere, at den har en saerlig ret eller interesse. Om den alternative begrundelse, som de appellerende organisationer fremfoerer for deres soegsmaalsberettigelse - og som, skal det bemaerkes, der ikke er noget grundlag for i den eksisterende retspraksis - goer de foelgende bemaerkninger: Domstolen boer anerkende, at miljoebeskyttelsesorganisationer har en saerlig interesse i at indbringe annullationssoegsmaal vedroerende en faellesskabsretsakt, selv naar deres medlemmer eller andre fysiske personer ikke kan godtgoere, at de er individuelt beroert af den. Paa den maade, haevder appellanterne, kan fysiske personer, der beroeres af en faellesskabsretsakt, som har skadelig indvirkning paa miljoeet, sikres tilstraekkelig retsbeskyttelse, selv om de ikke udgoer en sluttet kreds af retssubjekter som omhandlet i Domstolens ovennaevnte praksis og derfor ikke kan anfaegte retsakten direkte (132).
117 Domstolen opfordres saaledes til paa ny at lempe sin praksis. Hertil skal jeg goere foelgende bemaerkninger. For det foerste mener jeg, at en saa vidtgaaende lempelse af procesbetingelserne vil kunne misbruges og faa utilsigtede foelger. Fysiske personer, som ifoelge traktatens artikel 173, stk. 4, ikke er soegsmaalsberettigede, vil kunne omgaa denne procesrestriktion ved at danne en miljoebeskyttelsesorganisation. Og hvor der er en, ganske vist vid, graense for, hvor mange fysiske personer, der kan vaere tale om - nemlig antallet af borgere i Den Europaeiske Union - er der, i hvert fald i teorien, ingen graense for, hvor mange miljoebeskyttelsesorganisationer, der kan oprettes. Men selv om man fjernede denne forhindring ved eksempelvis kun at tillaegge organisationer dannet foer udstedelsen af den anfaegtede retsakt soegsmaalsret, maatte man stadig tage hensyn til, at der i dag er saerdeles mange juridiske personer i Den Europaeiske Union, som har bevarelse og beskyttelse af miljoeet som formaal. Gaar Domstolen alligevel ind paa de appellerende miljoebeskyttelsesorganisationers forslag, vil man derfor kunne forvente, at enhver retsakt, som udstedes af en faellesskabsinstitution, og som beroerer eller indvirker paa miljoeet, fremover automatisk vil blive gjort til genstand for soegsmaal fra en lang raekke miljoebeskyttelsesorganisationers side.
118 Af disse grunde er jeg, trods den seneste udvikling inden for national ret og folkeretten, meget skeptisk over for hensigtsmaessigheden af at aendre retspraksis i den retning, som appellanterne oensker. Desuden - og det er efter min opfattelse det afgoerende argument - ville det, uanset de eventuelle positive konsekvenser, stride imod faellesskabsbestemmelsernes bogstav og aand - in casu traktatens artikel 173 - at tillaegge miljoebeskyttelsesorganisationer soegsmaalsret i forhold til faellesskabsretsakter, der vedroerte miljoeet. Faellesskabslovgiver inddeler sagsoegerne i to grupper: paa den ene side de i traktatens artikel 173, stk. 2, og paa den anden de i artiklens stk. 4 omhandlede. At gaa ind paa appellanternes fortolkning ville vaere ensbetydende med at skabe en tredje kategori extra legem. Mellem de i stk. 2 omhandlede privilegerede parter, som ikke skal paavise nogen retlig interesse, og de i stk. 4 naevnte parter, som skal vaere umiddelbart og individuelt beroert af den anfaegtede retsakt, ville man indskyde miljoebeskyttelsesorganisationerne, som ville blive anset for soegsmaalsberettigede, blot retsakten vedroerte miljoeet eller en eventuel indvirkning herpaa. Sammenfattende er det min opfattelse, at den foreslaaede aendring af retspraksis, hvor oenskelig den end maatte vaere, under alle omstaendigheder er uigennemfoerlig (133) paa grundlag af de eksisterende retsforskrifter.
119 Jeg maa, paa baggrund af ovenstaaende betragtninger, drage den konklusion, at den kendelse, som blev afsagt af Retten i Foerste Instans, og som der er ivaerksat appel af, ogsaa paa dette punkt er korrekt, og at der ikke kan vaere tale om at omstoede den. Ydermere er det unoedvendigt at behandle Kommissionens og Kongeriget Spaniens oevrige formalitetsindsigelser, dvs. at undersoege, om beslutningen om at fortsaette den oekonomiske stoette til infrastrukturarbejderne beroerer appellanternes rettigheder eller interesser umiddelbart, eller om retsakten efter sin karakter kan vaere genstand for et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4.
VII - Forslag til afgoerelse
120 Paa baggrund af ovenstaaende foreslaar jeg Domstolen
- at forkaste appellen i sin helhed
- at tilpligte appellanterne at betale appelsagens omkostninger.
(1) - Sag T-585/93, Greenpeace m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2205.
(2) - EFT L 169, s. 1.
(3) - EFT L 350, s. 40.
(4) - Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (EFT L 175, s. 40).
(5) -
indgav henholdsvis den 26. marts 1993 og den 2. april 1993 klage til myndighederne over CUMAC's udtalelser. Den 18. december 1993 anlagde miljoebeskyttelsesorganisationen Greenpeace Spain sag ved en national domstol for at faa kendt de tilladelser, som de kompetente spanske myndigheder havde udstedt til Unelco, ugyldige. Greenpeace Spain har som formaal at soege de maal realiseret paa nationalt plan, som forfoelges af miljoebeskyttelsesorganisationen Stichting Greenpeace Council (herefter »Greenpeace«), som er hjemmehoerende i Nederlandene, og som er den foerste appellant.
6 Samtidig indledte Greenpeace en raekke kontakter med Kommissionen. Bl.a. anmodede organisationen ved skrivelse af 17. marts 1993 Kommissionen om at oplyse, om der var blevet udbetalt faellesskabsmidler til opfoerelsen af de to elektricitetsvaerker paa De Kanariske OEer, og om, hvornaar midlerne var blevet udbetalt eller skulle udbetales. Generaldirektoeren for Kommissionens Generaldirektorat XVI opfordrede i sit svar af 13. april 1993 Greenpeace til at »laese« beslutning K(91) 440, hvori betingelserne for at modtage faellesskabsstoette og finansieringsplanen var fastsat. Ved endnu en skrivelse af 17. maj 1993 anmodede Greenpeace Kommissionen om at give den alle oplysninger om de foranstaltninger, som den havde truffet i forbindelse med opfoerelsen af de to elektricitetsvaerker, idet den henviste til Kommissionens forpligtelse i medfoer af artikel 7 i Raadets forordning
(6) - Raadets forordning (EOEF) nr. 2052/88 af 24.6.1988 om strukturfondenes opgaver og effektivitet samt om samordningen af deres interventioner indbyrdes saavel som med interventionerne fra Den Europaeiske Investeringsbank og de oevrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT L 185, s. 9).
(7) - Domstolens dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 411, org. ref.: Rec. s. 197, af 14.7.1983, sag 231/82, Spijker mod Kommissionen, Sml. s. 2559, af 21.5.1987, sag 97/85, Deutsche Lebensmittelwerke m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2265, af 19.5.1993, sag C-198/91, Cook mod Kommissionen, Sml. I, s. 2487, og af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203; Rettens domme af 19.5.1994, sag T-2/93, Air France mod Kommissionen, Sml. II, s. 323, og sag T-465/93, Consorzio gruppo di azione locale »Murgia Messapica« mod Kommissionen, Sml. II, s. 361.
(8) - Praemis 50 i den anfaegtede kendelse.
(9) - Praemis 51 i den anfaegtede kendelse.
(10) - Sagsoegerne underbyggede dette argument med en detaljeret sammenligning med andre domstoles praksis.
(11) - Retten henviste med hensyn til dette punkt, a) til Domstolens dom af 14.12.1962, forenede sager 19/62-22/62, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes m.fl. mod Raadet, Sml. 1954-1964, s. 371, org. ref.: Rec. s. 943, af 18.3.1975, sag 72/74, Union syndicale m.fl. mod Raadet, Sml. s. 401, Domstolens kendelse af 11.7.1979, sag 60/79, Producteurs de vins de table et vins de pays mod Kommissionen, Sml. s. 2429, Domstolens dom af 10.7.1986, sag 282/85, DEFI mod Kommissionen, Sml. s. 2469, og Domstolens kendelse af 5.11.1986, sag 117/86, UFADE mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 3255, praemis 12, og b) til Rettens dom af 6.7.1995, forenede sager T-447/93, T-448/93 og T-449/93, AITEC m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1971, praemis 58 og 59.
(12) - Domstolens dom af 2.2.1988, forenede sager 67/85, 68/85 og 70/85, Van der Kooey m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 219, og af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125.
(13) - Praemis 60 i den appellerede kendelse.
(14) - Praemis 62 i den appellerede kendelse.
(15) - Praemis 63 i den appellerede kendelse.
(16) - Syvende betragtning til beslutning K(91) 440.
(17) - Artikel 6, stk. 2, i direktiv 85/337.
(18) - Appellanterne henviser til dom af 11.8.1995, sag C-431/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2189, praemis 37-40.
(19) - Appellanterne henviser til Rettens dom af 24.3.1994, sag T-3/93, Air France mod Kommissionen, Sml. II, s. 121, praemis 69, hvori det udtrykkelig anfoeres, at den omstaendighed, at der maatte findes retsmidler paa nationalt plan, ikke kan udelukke, at der i henhold til traktatens artikel 173 kan anlaegges direkte soegsmaal ved Faellesskabets retsinstanser til proevelse af lovligheden af en faellesskabsretsakt.
(20) - Dom af 7.2.1985, sag 240/83, ADBHU, Sml. s. 531, praemis 13, og af 20.2.1988, sag 302/86, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 4607, praemis 8.
(21) - Dom af 28.2.1991, sag C-131/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 825, praemis 7, og af 30.5.1991, sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2567, praemis 15 og 16.
(22) - Resolution vedtaget af Raadet og repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet, den 1.2.1993 om et program for Faellesskabets politik og virke inden for miljoe og baeredygtig udvikling (EFT 1993 C 138, s. 1).
(23) - Dom anfoert i fodnote 11, praemis 53-62.
(24) - Dom af 30.6.1988, sag 297/86, Sml. s. 3531, punkt 15 i forslaget til afgoerelse: »Endvidere bemaerkes, at der i naervaerende sag ikke - som i de tidligere naevnte sager 282/85 og 117/86 - er tale om en retsakt, der i foerste raekke beroerer organisationsmedlemmernes interesser og ikke organisationens egne interesser. Tvisten drejer sig jo om problemet om passende repraesentation af oekonomiske og sociale grupper i OESU, hvor afgoerelsen efter EOEF-traktatens artikel 195 ligger hos Raadet. I forbindelse med en saadan tvist er intet imidlertid mere naturligt end at overlade det til de organiserede grupper, dvs. organisationerne, at forsvare deres interesser qua grupper i artikel 195's forstand, saa meget mere som gruppernes individuelle medlemmer som hovedregel er afskaaret fra at anlaegge sag ved Domstolen, fordi de ikke er individuelt beroert.«
(25) - Jf. fodnote 7.
(26) - De sammenligninger med anden retspraksis, som appellanterne drager, er derfor ifoelge Kommissionens argumentation helt irrelevante. For det foerste har de internationale retsmidler, som de henviser til, ikke bindende virkning. For det andet mener Kommissionen ikke, at den stedfundne udvikling i medlemsstaternes retspraksis kan overfoeres til faellesskabsrettens procesbestemmelser. Betingelsen i traktatens artikel 173, stk. 4, om, at den anfaegtede retsakt skal beroere sagsoegeren umiddelbart, findes ikke paa nationalt plan.
(27) - Dvs. at hundredvis, for ikke at sige tusindvis, af personer ville vaere soegsmaalsberettigede. Kommissionen mener ikke, at dette argument modsiges af den vage argumentation i appellanternes skriftlige indlaeg, hvorefter det »i denne sag klart fremgaar, at stoersteparten af Tenerifes og Gran Canarias indbyggere ikke opfylder de betingelser, som appellanterne rent faktisk goer gaeldende«.
(28) - Kommissionen anfoerer, at denne opfattelse savner grundlag i retspraksis, naar man ser bort fra generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse i sagen CIDA mod Raadet (jf. fodnote 24), som Domstolen ikke fulgte.
(29) - Der henvises til Domstolens kendelse af 21.6.1993, sag C-257/93, Van Parijs m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. I, s. 3335, kendelse afsagt af Retten i Foerste Instans den 28.10.1993, sag T-476/93, FRSEA og FNSEA mod Raadet, Sml. II, s. 1187, og Domstolens dom af 15.2.1996, sag C-209/94 P, Buralux m.fl. mod Raadet, Sml. I, s. 615.
(30) - Ifoelge Kongeriget Spaniens argumentation ville man, hvis man gik ind paa appellanternes fortolkningsforslag, blive noedt til at anse enhver person, der kunne paaberaabe sig virkninger af et miljoeindgreb for saa vidt angaar fiskeri, landbrug, befolkningens sundhed, turisme, indbyggernes livskvalitet og boernenes uddannelse eller tab lidt af taxichauffoerer, turister, windsurfere og fuglebeskyttelsesinteresserede i omraadet, for soegsmaalsberettiget. Appellanterne er med andre ord beroert paa noejagtig samme maade som alle andre personer, der udoever en eller anden form for aktivitet i omraadet.
(31) - Der henvises til dom af 14.2.1989, sag 247/87, Star Fruit mod Kommissionen, Sml. s. 291.
(32) - Kongeriget Spanien henviser til dom af 3.12.1992, sag C-97/91, Borelli mod Kommissionen, Sml. I, s. 6313, hvori Domstolen udtalte, at den ikke havde kompetence til at traeffe afgoerelse om lovligheden af en retsakt udstedt af en national myndighed, heller ikke selv om retsakten var blevet vedtaget som led i en faellesskabsbeslutningsprocedure.
(33) - Kendelse af 11.7.1996, sag C-325/94 P, An Taisce og WWF UK mod Kommissionen, Sml. I, s. 3727, og dom af 12.12.1996, sag C-142/95 P, Associazione agricoltori delle provincia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen m.fl., Sml. I, s. 6669.
I den ene af de to sager traf Domstolen afgoerelse om to miljoebeskyttelsesorganisationers appel af en kendelse afsagt af Retten i Foerste Instans, som havde afvist deres soegsmaal med henblik paa annullation af en kommissionsbeslutning. Kommissionen havde i sin beslutning naegtet at suspendere eller annullere udbetalingen af faellesskabsstrukturfondsmidler til opfoerelsen af et naturobservationscenter i Irland. Retten byggede sin kendelse paa, at det ikke var blevet bevist, at Kommissionen havde undladt at udnytte sin til enhver tid vaerende befoejelse efter de paagaeldende faellesskabsbestemmelser til at suspendere eller reducere faellesskabsstoetten til centeret. Domstolen stadfaestede Rettens kendelse, saaledes som det fremgaar af dommens praemis 30 og 31.
I den anden sag havde appellanterne (en raekke lokale erhvervssammenslutninger og borgere) appelleret en kendelse afsagt af Retten i Foerste Instans, hvorved denne havde afvist appellanternes soegsmaal med henblik paa annullation af en kommissionsbeslutning om finansiering af en raekke foranstaltninger i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 1973/92 af 21.5.1992 om oprettelse af et finansielt instrument for miljoeet (Life) med henblik paa beskyttelsen af indbyggerne og det naturlige miljoe i Po-deltaet i Italien. Domstolen stadfaestede Rettens kendelse, ifoelge hvilken appellanterne ikke var individuelt beroert af den anfaegtede retsakt, eftersom faellesskabsretten - i modsaetning til, hvad appellanterne haevdede - ikke gav dem ret til at deltage i udarbejdelsen af planen for, hvilke foranstaltninger der skulle stoettes.
Retten i Foerste Instans afviste saaledes disse to sager helt eller delvis af andre grunde end i den foreliggende sag.
(34) - I medfoer af artikel 92, stk. 2, i Domstolens procesreglement. Jf. kendelse af 18.3.1987, sag 13/86, Von Bonkewitz-Lindner mod Parlamentet, Sml. s. 1417, og dom af 11.7.1990, forenede sager C-305/86 og C-160/87, Neotype Techmashexport mod Kommissionen og Raadet, Sml. I, s. 2945, praemis 18.
(35) - Ligefrem utaenkeligt er det dog ikke, jf. dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639.
(36) - Som eksempler paa sager, hvor Domstolen har anerkendt tilstedevaerelsen af en retlig interesse, kan naevnes dom af 29.6.1978, sag 77/77, BP m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1513, af 26.4.1988, sag 207/86, Apesco mod Kommissionen, Sml. s. 2151, og kendelse af 8.3.1993, sag C-123/92, Lezzi Pietro mod Kommissionen, Sml. I, s. 809.
(37) - Jf. eksempelvis dommene i ADBHU-sagen (fodnote 20) og sagen Kommissionen mod Danmark (fodnote 20). Jf. endvidere dom af 19.5.1992, sag C-195/90, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3141, praemis 29, og mit forslag til afgoerelse af 10.12.1996, dom af 18.3.1997, sag C-343/95, Diego Calì, Sml. I, s. 1547, punkt 55-64.
(38) - Domstolen har bl.a. i dom af 9.7.1992, sag C-2/90, Kommissionen mod Belgien (Sml. I, s. 4431, praemis 22 ff.), soegt at bringe det grundlaeggende faellesskabsprincip om frie varebevaegelser, som er nedfaeldet i traktatens artikel 30, i samklang med noedvendigheden af at beskytte miljoeet, saaledes som det kraeves i traktatens artikel 130 R. Selv om den i denne sag fandt, at affald kunne klassificeres som varer som omhandlet i traktatens artikel 30, godkendte den, at der kunne fastsaettes begraensninger for deres bevaegelser, hvilket den begrundede saaledes: »Saaledes indebaerer princippet om udbedring af miljoeskader fortrinsvis ved kilden - et princip, som med hensyn til Faellesskabets foranstaltninger paa miljoeomraadet er fastsat i traktatens artikel 130 R - at det tilkommer hver enkelt region, kommune eller lokal enhed at traeffe passende foranstaltninger med henblik paa at kunne modtage, behandle og bortskaffe eget affald; affaldet skal saaledes bortskaffes naermest muligt det sted, hvor det produceres, saaledes at transporten af det begraenses i videst muligt omfang« (praemis 34). Om samme emne, jf. ogsaa dom af 17.3.1993, sag C-155/91, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 939.
(39) - I den afledte faellesskabsret paalaegges der medlemsstaterne en lang raekke vigtige forpligtelser paa miljoebeskyttelsesomraadet. Navnlig er der vedtaget et stort antal direktiver paa dette omraade. En handling eller mangel paa handling fra nationale myndigheders side, som beroerer miljoeet, kan udgoere en overtraedelse ikke alene af ét, men kumulativt af flere direktiver. F.eks. anlagde Kommissionen sag mod Den Hellenske Republik i henhold til traktatens artikel 169 for overtraedelse af Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4.5.1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (EFT L 129, s. 23), efter at en raekke borgere havde klaget til den over Graekenland paa grund af forringelse af vandkvaliteten i Vegoritida-soeen, Soulos-floden og Pagasitikos-bugten. For saa vidt angaar sidstnaevnte henviste Kommissionen i sin begrundede udtalelse imidlertid ogsaa til Raadets direktiv 76/160/EOEF af 8.12.1975 om kvaliteten af badevand (EFT L 31, s. 1) og med hensyn til situationen i Vegoritida-soeen og Soulos-floden ogsaa til foelgende direktiver: Raadets direktiv 75/440/EOEF af 16.6.1975 om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT L 194, s. 26), Raadets direktiv 79/869/EOEF af 9.10.1979 om maalemetoder og hyppighed for proeveudtagning og analyse af overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT L 271, s. 44), Raadets direktiv 80/778/EOEF af 15.7.1980 om kvaliteten af drikkevand (EFT L 229, s. 11), Raadets direktiv 78/659/EOEF af 18.7.1978 om kvaliteten af ferskvand, der kraever beskyttelse eller forbedring for at vaere egnet til, at fisk kan leve deri (EFT L 222, s. 1), Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15.7.1975 om affald (EFT L 194, s. 47) samt Raadets direktiv 78/319/EOEF af 20.3.1978 om giftigt og farligt affald (EFT L 84, s. 43). Om denne sag jf. generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse af 26.6.1997 i de forenede sager C-232/95 og C-233/95, Kommissionen mod Graekenland, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser.
(40) - Domstolens dom af 11.8.1995, Kommissionen mod Tyskland, anfoert i fodnote 18, er et interessant eksempel paa, hvordan en sag mellem en faellesskabsinstitution og en medlemsstat kan sikre, at miljoeet beskyttes. Kommissionen havde i dette tilfaelde anlagt sag i henhold til traktatens artikel 169 med paastand om, at Domstolen fastslog, at Forbundsrepublikken Tyskland ved at give tilladelse til opfoerelse af ny sektion paa Grosskrotzenburg-varmekraftvaerket uden foerst at have gennemfoert en vurdering af indvirkningen paa miljoeet havde overtraadt sine forpligtelser ifoelge EOEF-traktatens artikel 5 og 189 i forbindelse med Raadets direktiv 85/337/EOEF. Det skal bemaerkes, at Kommissionen ikke havde anlagt sag mod Forbundsrepublikken Tyskland for at have foretaget en ukorrekt gennemfoerelse af direktivet som saadan; dens sagsanlaeg drejede sig kun om opfoerelsen af varmekraftvaerket. Domstolen anerkendte, at Kommissionen kunne anlaegge sag mod en medlemsstat i henhold til artikel 169 udelukkende paa grund af en miljoepaavirkende handling, som udgjorde en overtraedelse af den afledte faellesskabsret. Den udtalte, at det var Kommissionens opgave »... i Faellesskabets almindelige interesse af egen drift at paase, at medlemsstaterne anvender traktaten og de paa grundlag af denne af institutionerne udstedte retsakter, og at drage omsorg for, at det bliver fastslaaet, at eventuelle tilsidesaettelser af heraf udspringende forpligtelser foreligger ...« Desuden sondrede Domstolen klart mellem noedvendigheden af at beskytte miljoeet i offentlighedens interesse og spoergsmaalet om, hvorvidt dette hensyn efter faellesskabsretten skaber rettigheder for borgerne. Den anfoerte i praemis 26, at »Kommissionen goer i sagen gaeldende, at Forbundsrepublikken Tyskland i et konkret tilfaelde har undladt at opfylde den forpligtelse til at foretage en vurdering af det paagaeldende projekts indvirkning paa miljoeet, der angiveligt foelger umiddelbart af direktivet. Det relevante spoergsmaal er derfor, om direktivet skal fortolkes saaledes, at det opstiller en saadan forpligtelse. Dette spoergsmaal er uden sammenhaeng med spoergsmaalet om, hvorvidt borgerne over for staten kan paaberaabe sig bestemmelser i et ikke-gennemfoert direktiv, der er ubetingede og tilstraekkeligt klare og praecise, hvorved bemaerkes, at det fremgaar af Domstolens praksis, at der foreligger en saadan ret«.
(41) - Hvad dette angaar er der lighedspunkter mellem faellesskabsretten og Forbundsrepublikken Tysklands, Den Hellenske Republiks og Kongeriget Nederlandenes forfatninger. I disse lande betragtes miljoebeskyttelse som en grundlaeggende statslig forpligtelse, som borgerne dog ikke noedvendigvis er tillagt en dertil svarende almindelig individuel ret til at kraeve opfyldt.
(42) - Dette er naturligvis ikke ensbetydende med, at direktiver med et miljoemaessigt indhold har direkte horisontal virkning (jf. fodnote 58). Jf. f.eks. dom af 14.7.1994, sag C-379/92, Peralta, Sml. I, s. 3453, praemis 59, om et forbud mod at udtoemme skadelige kemiske stoffer i havet, af 25.6.1997, forenede sager C-304/94, C-330/94, C-342/94 og C-224/95, Tombesi m.fl., Sml. I, s. 3561, om anvendelsen af Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18.3.1991 om aendring af Raadets direktiv 75/442/EOEF (EFT L 78, s. 32) og Raadets direktiv 91/689/EOEF af 12.12.1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20).
(43) - I modsaetning til, hvad der, i hvert fald delvis, er gaeldende i Spanien og Portugal. AArsagen til, at proceskriterierne er saa liberale i disse to lande, skal soeges i, at deres forfatninger udtrykkelig giver borgerne en almen, forfatningsmaessig ret til miljoeet (artikel 45 i den spanske og artikel 46 i den portugisiske forfatning).
(44) - Paa miljoebeskyttelsesomraadet kan borgerne naturligvis ogsaa benytte sig af de rettigheder, som Faellesskabets retsorden i oevrigt giver dem. Efter vedtagelsen af Kommissionens afgoerelse 94/90/EKSF, EOEF, Euratom af 8.2.1994 om offentlighedens adgang til Kommissionens dokumenter (EFT L 46, s. 58) anmodede de miljoebeskyttelsesorganisationer, som var imod opfoerelsen af et naturobservationscenter i Irland (jf. fodnote 33), om adgang til samtlige kommissionsdokumenter om vurderingen af projektet og dets berettigelse til at blive stoettet med faellesskabsstrukturfondsmidler. Kommissionen naegtede at give en saadan adgang, idet den henviste til noedvendigheden af at beskytte offentlighedens interesser og sin egen interesse i at sikre fortroligheden af sine overvejelser. WWF UK indbragte Kommissionens afslag for Retten i Foerste Instans, som efter at have at have anerkendt, at »afgoerelse 94/90 er en retsakt, der maa antages at tillaegge tredjemand rettigheder, som Kommissionen er forpligtet til at respektere« (praemis 55), annullerede afslaget under henvisning til, at begrundelsen for det ikke opfyldte kravene i traktatens artikel 190 (dom af 5.3.1997, sag T-105/95, WWF UK mod Kommissionen, Sml. II, s. 313).
(45) - Dom af 28.2.1991 (jf. fodnote 21).
(46) - Direktiv af 17.12.1979 (EFT 1980 L 20, s. 43).
(47) - Forslag til afgoerelse af 25.9.1990, punkt 7.
(48) - Dom af 7.3.1996, sag C-118/94, Sml. I, s. 1223. Jf. desuden dom af 11.7.1996, sag C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds, Sml. I, s. 3805.
(49) - Direktiv af 2.4.1979 (EFT L 103, s. 1).
(50) - Praemis 19. Det er vaerd at bemaerke, at Domstolen konsekvent har indtaget det standpunkt, at faellesskabsbestemmelserne om fuglebeskyttelse tager sigte paa at bevare en »faelles arv«, som det er betroet medlemsstaterne at forvalte (dom af 13.10.1987, sag 236/85, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 3989, af 8.7.1987, sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3029, af 27.4.1988, sag 252/85, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2243, af 3.7.1990, sag C-288/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2721, af 2.8.1993, sag C-355/90, Kommissionen mod Spanien, Sml. s. 4221, og af 19.1.1994, sag C-435/92, Association pour la protection des oiseaux sauvages m.fl., Sml. I, s. 67). De paagaeldende direktiver har saaledes til formaal at beskytte miljoeet som en del af offentlighedens interesser paa faellesskabsplan, som fremstillet ovenfor, og tilsigter tilsyneladende ikke direkte at tillaegge borgerne rettigheder. Domstolen har da heller ikke udtalt sig om, hvorvidt direktiverne affoeder direkte virkninger i de nationale retsordener, selv om den har behandlet dem retsligt.
(51) - Dom af 30.5.1991, sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland (jf. fodnote 21), om den forpligtende karakter af Raadets direktiv 80/779/EOEF af 15.7.1980 om graensevaerdier og vejledende vaerdier for luftkvaliteten med hensyn til svovldioxid og svaevestoev (EFT L 229, s. 30), er ogsaa interessant i denne forbindelse. Domstolen synes heri at slaa fast, at offentlige forpligtelser for de statslige myndigheder paa sundhedsomraadet ledsages af tilsvarende rettigheder for borgerne. Det hedder saaledes i dommens praemis 16: »Herved bemaerkes, at den medlemsstaterne paalagte forpligtelse til at fastsaette graensevaerdier, der ikke i bestemte perioder og paa bestemte betingelser maa overskrides, jf. direktivets artikel 2, er indfoert 'isaer med henblik paa at beskytte menneskenes sundhed'. Den indebaerer derfor, at der i alle tilfaelde, hvor der ved en overskridelse af graensevaerdierne vil kunne opstaa fare for menneskers sundhed, bestaar en mulighed for de paagaeldende for at goere deres rettigheder gaeldende ...« Det skal bemaerkes, at det er menneskers sundhed, der er begrundelsen for at tillaegge borgerne rettigheder; efter min mening er menneskers sundhed en saerskilt maalsaetning, som er direkte forbundet med miljoebeskyttelse. I oevrigt fremgaar forbindelsen mellem miljoe og sundhed ogsaa af ordlyden af traktatens artikel 130 R.
(52) - Dom af 11.8.1995, sag C-431/92, Kommissionen mod Tyskland (jf. fodnote 18), praemis 39.
(53) - Forslag til afgoerelse af 26.3.1996, dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, paa s. 5431.
(54) - Punkt 70 i forslaget til afgoerelse. Domstolen tog dog ikke udtrykkelig stilling til dette spoergsmaal, da parterne ifoelge beskrivelsen af de faktiske omstaendigheder i den sag, der verserede for den forelaeggende ret, ikke havde gjort de rettigheder gaeldende, som de maatte have efter direktiv 85/337. Domstolen noejedes derfor med at svare, at artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 havde direkte virkning, og at en national ret, som i henhold til den nationale lovgivning af egen drift ogsaa kunne anvende retsregler, som den beroerte part ikke havde paaberaabt sig, skulle lade bestemmelsen finde anvendelse.
(55) - Det skal bemaerkes, at direktiv 85/337 ikke definerer hvilken »del af offentligheden«, der er omfattet af de paagaeldende bestemmelser; dette er ikke uden betydning, jf. punkt 96.
(56) - At Kommissionens beslutning »beroerer« appellanterne, behoever naturligvis ikke at betyde, at den beroerer dem individuelt, jf. punkt 66.
(57) - Det skal endvidere understreges, at miljoebeskyttelsesdirektiver ikke altid tillaegger borgerne rettigheder. Domstolens dom af 23.2.1994, sag C-236/92, Comitato di coordinamento per la difesa della cava m.fl., Sml. I, s. 483, er instruktiv i den henseende. Domstolen skulle i denne sag tage stilling til, om artikel 4 i det i fodnote 39 naevnte direktiv 75/442/EOEF om affald tillagde borgerne rettigheder. Bestemmelsen har foelgende ordlyd: »Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskers sundhed bringes i fare, og uden at miljoeet skades, navnlig:
- uden risiko for hverken vand, luft eller jord, eller fauna og flora
- uden at give gener ved stoej eller lugt
- uden at omraader eller landskaber paafoeres skade.«
En raekke borgere havde under henvisning til denne bestemmelse anmodet de nationale domstole om at annullere en afgoerelse truffet af en national myndighed, som var omfattet af dens anvendelsesomraade, med den begrundelse, at der i de nationale bestemmelser ikke var fastsat de noedvendige foranstaltninger til fremme af behandling og genanvendelse af affald. Domstolen kom frem til, at direktivets artikel 4 havde karakter af en programerklaering, og at den angav de maal, som medlemsstaterne skulle tage hensyn til ved opfyldelsen af de mere specifikke forpligtelser, der paahvilede dem efter andre bestemmelser i direktivet. »Det maa saaledes antages, at den omhandlede bestemmelse afstikker rammerne for medlemsstaternes virksomhed med hensyn til affaldsbehandling, men ikke i sig selv paabyder dem at traeffe konkrete foranstaltninger eller anvende en bestemt metode til bortskaffelse af affald. Bestemmelsen er derfor hverken ubetinget eller tilstraekkelig praecis og kan saaledes ikke tillaegge borgerne rettigheder, som de kan paaberaabe sig over for staten« (praemis 14). Jf. ogsaa dom af 12.5.1987, forenede sager 372/85, 373/85 og 374/85, Traen m.fl., Sml. s. 2141.
(58) - Domstolens dom af 26.9.1996, sag C-168/95, Arcaro, Sml. I, s. 4705, vedroerende Raadets direktiv 76/464/EOEF (jf. fodnote 39), er et typisk eksempel. Efter at have henvist til sin praksis vedroerende direktivers manglende horisontale virkning udtalte Domstolen, at direktivbestemmelser, som forpligter personer, der bortskaffer cadmium, til at ansoege om og opnaa tilladelse hertil, ikke i sig selv, uafhaengigt af den nationale lovgivning, som er indfoert for at gennemfoere bestemmelserne, kan give anledning til at mindske eller skaerpe strafansvaret for at overtraede dem.
(59) - Den vaesentligste hindring bestaar i, at tilsidesaettelsen af borgernes rettigheder efter et direktiv principielt skyldes en retsakt udstedt, eller en foranstaltning truffet, af et nationalt organ, der, selv om den henviser til en retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution, ikke er underlagt Faellesskabets retsinstansers kontrol. Jf. Borelli-dommen (fodnote 32). Jf. tillige fodnote 109.
(60) - Det mener jeg virkelig, at Kommissionen gjorde, selv om den spanske regering er uenig heri. Det hedder saaledes i praeamblen til beslutning K(91) 440: »I betragtning af investeringens saerlige karakter og dens indvirkning paa miljoeet er det en betingelse, at faellesskabsbestemmelserne paa dette omraade, herunder navnlig direktiv 85/337/EOEF, overholdes«. I beslutningens artikel 5 tilfoejes det, at »manglende overholdelse af en bestemmelse i denne beslutning berettiger Kommissionen til at reducere eller annullere den tildelte stoette«. Desuden hedder det i punkt C.2 i bilag III til beslutningen: »Konstaterer Kommissionen, at en bestemt foranstaltning er blevet gennemfoert eller gennemfoeres i uoverensstemmelse med Faellesskabets politik, suspenderer den udbetalingen af de faellesskabsmidler, der er bestemt til denne foranstaltning, og underretter de myndigheder i medlemsstaten, som er ansvarlige for gennemfoerelsen af den«.
(61) - Hvad dette angaar er den nyligt afsagte dom af 22.2.1997, sag C-395/95 P, Geotronics mod Kommissionen, Sml. I, s. 2271, saerligt instruktiv. Ifoelge Domstolens praksis har foranstaltninger truffet af organer, der handler paa Kommissionens vegne i forbindelse med indgaaelse af kontrakter om offentlige arbejder, der stoettes af Den Europaeiske Udviklingsfond - hvad enten der er tale om godkendelser eller afslag paa godkendelse eller paategninger eller manglende paategninger - udelukkende til formaal at fastslaa, om betingelserne for faellesskabsstoette er opfyldt. De hverken tilsigter eller kan tilsigte at bryde grundsaetningen om, at de paagaeldende kontrakter er et nationalt anliggende, som alene modtagerstaterne er ansvarlige for (jf. ogsaa dom af 10.7.1984, sag 126/83, STS mod Kommissionen, Sml. s. 2769, af 10.7.1985, sag 118/83, CMC m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2325, og af 14.1.1993, sag C-257/90, Italsolar mod Kommissionen, Sml. I, s. 9).
Paa grund af Geotronics-sagens saerlige karakter udtalte Domstolen dog, at Kommissionens afslag paa et tilbud, som et selskab havde afgivet inden for rammerne af PHARE-programmet om levering af elektronisk udstyr til Rumaenien, beroerte selskabet individuelt. Den ophaevede derfor den kendelse med modsat indhold, som Retten i Foerste Instans havde afsagt. Det er saaledes ikke paa forhaand udelukket, at beslutninger udstedt af Kommissionen vedroerende aktiviteter, som den ikke selv udoever direkte, men som den blot stoetter, kan beroere bestemte borgere, endog individuelt.
(62) - Man kan derfor ikke bruge effektiviteten af retsbeskyttelsen i den nationale retsorden som kriterium for, om disse procesbetingelser er anvendt korrekt, og til hver gang at efterproeve, om sagens faktiske omstaendigheder opfylder det, da det ikke fremgaar udtrykkeligt af traktatens artikel 173, stk. 4. Desuden har jeg svaert ved at forestille mig Faellesskabets retsinstanser foretage en detaljeret vurdering af effektiviteten af denne retsbeskyttelse blot for at sammenligne den med effektiviteten af den retsbeskyttelse, som de selv yder. Derfor mener jeg, at Retten i Foerste Instans gjorde rigtigt i ikke at drage nogen slutninger af denne problematik, selv om parterne opfordrede den til det.
(63) - Derfor er Kongeriget Spaniens henvisning til dommen i Borelli-sagen (jf. fodnote 32) irrelevant paa dette punkt. Appellanterne i den aktuelle sag anmodede ikke Retten i Foerste Instans om at tage stilling til lovligheden af en retsakt udstedt af de spanske myndigheder, som var led i en faellesskabsbeslutningsprocedure, saaledes som det var tilfaeldet i Borelli-sagen. De har derfor heller ikke paastaaet, at den anfaegtede kommissionsbeslutning er ulovlig, fordi den bygger paa en ulovlig retsakt udstedt af de spanske myndigheder eller paa uregelmaessigheder begaaet af disse. Hvad de paastaar er, at Kommissionen ikke, som den burde have gjort, kontrollerede lovligheden af de spanske myndigheders retsakter eller deres mangel paa handling udelukkende i forhold til faellesskabsbestemmelserne. Deres argumentation bygger derfor paa et andet grundlag end i Borelli-sagen. I denne var der anlagt sag til proevelse af en faellesskabsretsakt, som ifoelge bestemmelserne forudsatte samstemmende udtalelse fra de nationale myndigheder; i sagsoegernes argumentation henvistes der imidlertid udelukkende til ulovligheden af den nationale udtalelse. Trods dette er Domstolens praksis ifoelge Borelli-dommen ikke helt uden relevans for den foreliggende sag, jf. fodnote 109.
(64) - Det eneste teoretiske tilfaelde, jeg kan forestille mig, er det, hvor de spanske myndigheder paaberaaber sig Kommissionens beslutning ved de nationale domstole for at forsvare, at de har ladet opfoerelsen af elektricitetsvaerkerne paa De Kanariske OEer begynde, foer der er gennemfoert en vurdering af miljoevirkningerne. De spanske myndigheder ville med andre ord kunne goere gaeldende, at de ikke havde foretaget en miljoevurdering i overensstemmelse med direktiv 85/337, fordi det ikke var obligatorisk i det foreliggende tilfaelde, hvilket i oevrigt bekraeftes af Kommissionens holdning i og med dens beslutning om at fortsaette stoetten til anlaegsarbejderne. Hvis man antog, at der ifoelge direktivet skulle foretages en miljoevurdering, ville den nationale ret for at afvise denne paastand ikke behoeve foerst at tage stilling til lovligheden af Kommissionens beslutning og slet ikke at forelaegge Domstolen et praejudicielt spoergsmaal.
(65) - Jeg vil under alle omstaendigheder ikke opholde mig yderligere ved sidstnaevnte betingelse, hvorefter sagsoegerne skal vaere individualiseret »paa lignende maade som adressaten«. Faellesskabets retsinstanser goer ret i at forlange, at denne betingelse, som ikke fremgaar udtrykkelig af traktatens artikel 173, stk. 4, er opfyldt i sager af oekonomisk art, men den kan ikke spille samme rolle i sager som den foreliggende, da bestemmelsen i saa fald ville vaere uden effektiv virkning. Det ville foere til den absurde situation, at enkeltpersoner og miljoebeskyttelsesorganisationer, der anlagde sag til proevelse af en kommissionsretsakt om udbetaling af oekonomisk stoette til en medlemsstat til anlaegsarbejder, der indvirkede paa miljoeet, blev afkraevet bevis for, at de retligt og faktisk var identiske med adressaten for retsakten, dvs. den medlemsstat, som stoetten var blevet tildelt. I andre henseender er betingelsen om, at sagsoegerne skal vaere »individualiseret«, helt legitim og gyldig.
(66) - Procesrestriktionerne i traktatens artikel 173, stk. 4, kan ikke anfaegtes, heller ikke selv om det er miljoeinteresser, der trues. Betydningen af at beskytte miljoeet, saadan som den fremhaeves i Rio-erklaeringen, Agenda 21, og andre dermed forbundne dokumenter, kan ikke fritage appellanterne for de omtalte procesbetingelser. Desuden har Domstolen for nylig fastslaaet, at femte miljoehandlingsprogram, som blev vedtaget af Raadet og repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer den 1.2.1993, har til formaal at opstille en ramme for definitionen og ivaerksaettelsen af Faellesskabets politik paa miljoeomraadet, men at det ikke indebaerer retsregler af bindende karakter (dommen i sagen Associazione agricoltori delle provinzia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen m.fl., jf. fodnote 33, praemis 32).
(67) - Jeg kan som eksempel henvise til den aendring i retspraksis, som dom af 26.6.1990, sag C-152/88, Sofrimport mod Kommissionen, Sml. I, s. 2477, er udtryk for. Om denne, jf. fodnote 86.
(68) - F.eks. foretog Domstolen i dom af 23.4.1986, sag 294/83, Les Verts mod Parlamentet, Sml. s. 1339, en bred og fra et sagsoegersynspunkt gunstig fortolkning af den procesbetingelse, som denne sag drejer sig om. I Les Verts-sagen, der drejede sig om en tvist om fordelingen af de vedtagne midler til finansiering af de politiske grupperingers udgifter i forbindelse med valget til Europa-Parlamentet i 1982, udtalte den, at ikke alene de politiske grupperinger, som var repraesenteret i Parlamentet, da afgoerelsen om fordelingen blev vedtaget, men ogsaa grupperinger, som ikke var repraesenteret paa dette tidspunkt, kunne anlaegge sag mod Parlamentets praesidium med henblik paa at faa afgoerelsen omstoedt.
(69) - Jf. ogsaa dom af 20.3.1985, sag 264/82, Timex mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 849, om vedtagelsen af en antidumpingforordning.
(70) - Domstolen baserede i denne sag sin afgoerelse paa betydningen af proceduren i artikel 3 i Raadets forordning nr. 17 af 6.2.1962 (EFT 1959-1962, s. 81), foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86, som giver en bestemt gruppe personer ret til at anmode Kommissionen om at fastslaa, om der foreligger en overtraedelse af traktatens artikel 85. Det er kun logisk, at den samme gruppe personer kan beskytte de retlige interesser, som forordning nr. 17 tillaegger dem, ad retslig vej. Jf. dom af 25.10.1977, sag 26/76, Metro mod Kommissionen, Sml. s. 1875.
(71) - Dom af 28.1.1986, sag 169/84, Cofaz m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 391, og af 19.5.1993, Cook mod Kommissionen (jf. fodnote 7). Det samme gaelder personer, som kunne have fremsat bemaerkninger, hvis Kommissionen havde fulgt proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, i tilfaelde, hvor den ikke har gjort det (dom af 15.6.1993, Matra mod Kommissionen (jf. fodnote 7)). I denne dom fremhaevede Domstolen den saerlige karakter af proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, og den ret til at blive hoert, som denne procedure giver »interesserede« parter. Det skal bemaerkes, at en konkurrerende virksomhed paa tilsvarende maade kan rejse sag for at opnaa annullation af en kommissionsafgoerelse, hvori en virksomhedsfusion findes forenelig med det indre marked, naar virksomheden har fremsat bemaerkninger inden for rammerne af proceduren i Raadets forordning (EOEF) nr. 4064/89 af 21.12.1989 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EFT L 395, s. 1) og har faaet det svar, at der vil blive taget fuldt hensyn til dens bemaerkninger. En konkurrerende virksomhed kan endog anlaegge sag til proevelse af en kommissionserklaering om, at fusionen ikke er af faellesskabsdimension og derfor ikke er omfattet af anvendelsesomraadet for forordning nr. 4064/89. Retten i Foerste Instans har da ogsaa indtil nu indtaget samme holdning, jf. dom af 19.5.1994, Air France mod Kommissionen (jf. fodnote 7), og af 24.3.1994, Air France mod Kommissionen (jf. fodnote 19).
(72) - Jf. fodnote 71.
(73) - Praemis 22 og 23.
(74) - Eksempelvis kan konkurrerende virksomheder ikke anlaegge sag til proevelse af kommissionsbeslutninger om tildeling af EUGFL-stoette til bestemte virksomheder (dom af 10.12.1969, forenede sager 10/68 og 18/68, Eridania m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 117, org. ref.: Rec. s. 459). Det er i oevrigt af samme aarsag, at modtagere af statsstoette ikke anses for individuelt beroert af kommissionserklaeringer om, at en saadan stoette er uforenelig med faellesmarkedet (dom i de forenede sager 67/85, 68/85 og 70/85, Van der Kooy, jf. fodnote 12).
(75) - Jf. eksempelvis dommen i Spijker-sagen (jf. fodnote 7). I denne sag fastslog Domstolen, at en kommissionsbeslutning, som tillod Kongeriget Belgien, Storhertugdoemmet Luxembourg og Kongeriget Nederlandene at undtage boerster, koste, pensler og lignende varer importeret fra Kina, ikke beroerte sagsoegeren paa trods af, at denne dengang var Faellesskabets eneste importoer af de paagaeldende produkter. Domstolen fandt, at Kommissionens beslutning beroerte sagsoegeren i dennes egenskab af importoer af produkterne, dvs. paa samme maade som enhver anden erhvervsdrivende, der aktuelt eller potentielt befandt sig i en tilsvarende situation.
(76) - Dommen i sag C-209/94 P, Buralux m.fl. mod Raadet (jf. fodnote 29), praemis 24. Jf. ogsaa dom af 15.6.1993, sag C-264/91, Abertal m.fl. mod Raadet, Sml. I, s. 3265, praemis 16.
(77) - Dom af 1.7.1965, forenede sager 106/63 og 107/63, Toepfer mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 67, org. ref.: Rec. s. 525.
(78) - Dom af 23.11.1971, sag 62/70, Bock mod Kommissionen, Sml. 1971, s. 239, org. ref.: Rec. s. 897.
(79) - Bock-dommen (jf. fodnote 78), praemis 10.
(80) - Dom af 17.1.1985, sag 11/82, Sml. s. 207.
(81) - Piraiki-Patraiki-dommen (jf. fodnote 80), praemis 19.
(82) - Piraiki-Patraiki-dommen (jf. fodnote 80), praemis 21, min fremhaevelse.
(83) - Jf. fodnote 67.
(84) - Generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse af 22.11.1989, Sml. 1990 I, s. 2492.
(85) - Sofrimport-dommen (jf. fodnote 67), praemis 11.
(86) - Sofrimport-dommen (jf. fodnote 67), praemis 12.
(87) - Dermed fraveg Domstolen tilsyneladende det modsatte standpunkt, som den havde lagt sig fast paa i dom af 25.3.1982, sag 45/81, Moksel mod Kommissionen, Sml. s. 1129. I denne sag havde en eksportoer af oksekoed, der havde anlagt sag til proevelse af en forordning om suspension af forudfastsaettelsen af eksportrestitutioner for oksekoed, begrundet sin soegsmaalsberettigelse med, at han tilhoerte en sluttet kreds af paa forhaand kendte, fuldt identificerbare erhvervsdrivende, som foer ikrafttraedelsestidspunktet for forordningen havde indgivet restitutionsanmodninger, som endnu ikke var blevet behandlet. Selv om generaladvokaten i sit forslag til afgoerelse gik ind for denne loesning, tiltraadte Domstolen ikke sagsoegerens opfattelse, idet den mente, at den kreds af personer, som generelt var beroert af forordningen, ikke var sluttet. »Eftersom artikel 1 i forordning nr. 3318/80 baade omfatter de tidligere indgivne ansoegninger og de ansoegninger, der er indgivet i suspensionsperioden, mister den omtvistede akt ikke sin karakter af faellesskabsretlig bestemmelse alene derved, at det eventuelt er muligt at opgoere antallet eller endog identiteten af visse beroerte erhvervsdrivende, navnlig fordi der pr. definition ikke bestod en saadan mulighed for andre erhvervsdrivende, som ligeledes var omfattet af forordning nr. 3318/80« (praemis 17).
(88) - Sofrimport-dommen (jf. fodnote 67), praemis 11.
(89) - Dom af 16.5.1991, sag C-358/89, Sml. I, s. 2501.
(90) - Domstolen udtalte, at forordninger om indfoerelse af foreloebig og endelig antidumpingtold over for uafhaengige importoerer udgjorde »almengyldige akter ... idet de finder anvendelse paa objektivt afgraensede forhold og har retsvirkninger over for generelt og abstrakt afgraensede personkredse« (dom af 6.10.1982, sag 307/81, Alusuisse Italia mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 3463, praemis 9). Det har vaeret Domstolens faste praksis at naegte uafhaengige importoerer ret til at anlaegge sag, selv naar der har vaeret tale om eneimportoeren i en medlemsstat af det af forordningen omhandlede produkt (jf. kendelse af 8.7.1987, sag 279/86, Sermes mod Kommissionen, Sml. s. 3109 og af 11.11.1987, sag 205/87, Nuova Ceam mod Kommissionen, Sml. s. 4427), med den begrundelse, at »en retsakt ... ikke [mister] sin forordningskarakter, fordi det er muligt at afgoere, hvor mange eller endog hvilke retssubjekter akten paa et givet tidspunkt skal gaelde for, naar det dog er utvivlsomt, at den finder anvendelse paa grundlag af en ved retsakten fastlagt objektiv retlig eller faktisk situation, der haenger sammen med aktens formaal« (dom af 11.7.1968, sag 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt mod Raadet, Sml. 1965-1968, s. 531, org. ref.: Rec. s. 595, og ovennaevnte Alusuisse-dom, praemis 11).
(91) - Over for uafhaengige importoerer kunne forordningen med andre ord ikke anses for at svare til en beslutning, der beroerte dem individuelt; den indeholdt generelle og abstrakte retsregler, som efter deres art ikke beroerte nogen individuelt.
(92) - Forslag til afgoerelse af 21.3.1991, punkt 75 og 76.
(93) - Extramet Industrie-dommen (jf. fodnote 89), praemis 17.
(94) - Dom af 18.5.1994, sag C-309/89, Sml. I, s. 1853.
(95) - Forslag til afgoerelse af 27.10.1992.
(96) - Nemlig producenter, som havde anvendt betegnelsen »crémant«, foer den omtvistede forordning traadte i kraft.
(97) - Kriteriet om indvirkning paa sagsoegerens situation er ikke kun blevet anvendt i Extramet- og Codorniú-sagerne. Selv i sager, hvor sagsoegerne har deltaget i udarbejdelsen af den anfaegtede retsakt og derfor har syntes individuelt beroert af den (jf. punkt 79), har Domstolen fundet, at betingelserne i artikel 173 kun er opfyldt, hvis den skade, som den maatte have paafoert dem, er af en vis alvor. Virksomheder, som har deltaget i den i traktatens artikel 93, stk. 2, omhandlede procedure for at modsaette sig en statsstoetteforanstaltning, er saaledes soegsmaalsberettigede ved Faellesskabets retsinstanser, men kun »saafremt deres stilling paa markedet i vaesentligt omfang paavirkes af den stoetteforanstaltning, den anfaegtede beslutning drejer sig om« (Cofaz-dommen, jf. fodnote 71, praemis 25).
(98) - Forslaget til afgoerelse, punkt 64.
(99) - »Det maa imidlertid fastslaas, at Codorniú i 1924 i Spanien registrerede ordmaerket «Gran Crémant de Codorniú», som det traditionelt har benyttet baade foer og efter registreringen. Den omtvistede bestemmelse hindrer Codorniú i at udnytte sit ordmaerke, idet benaevnelsen «crémant» alene forbeholdes de franske og luxembourgske producenter. Heraf foelger, at Codorniú har godtgjort, at der foreligger en situation, der i forhold til den omtvistede bestemmelse adskiller dette selskab fra alle andre erhvervsdrivende« (praemis 21 og 22).
(100) - Dom anfoert i fodnote 29.
(101) - »Baserer man sig paa disse kriterier, kan man utvivlsomt gaa ud fra, at appellanterne som foelge af visse egenskaber, der er saerlige for dem, adskiller sig fra alle oevrige beroerte. Buralux er sammen med sine partnere den stoerste importoer i hvert fald i henseende til Frankrig/Tyskland, og virksomheden rammes i saerlig alvorlig grad af forordningen og af det heraf foelgende forbud mod indfoersel, idet Buralux ikke laengere er i stand til at gennemfoere sine loebende aftaler. Disse aftaler har naesten alle en loebetid ud over det tidspunkt, fra hvilket forordningen fandt anvendelse. Jeg mener herefter, at appellanterne er individuelt beroert« (generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse af 23.11.1995, punkt 33).
(102) - Dom af 24.2.1987, sag 26/86, Sml. s. 941. Jf. punkt 100 og 101 nedenfor om dette spoergsmaal.
(103) - Jf. praemis 56 i den appellerede kendelse.
(104) - For Domstolens behandling af en tilsvarende problemstilling, jf. Associazione agricoltori della provincia di Rovigo-dommen, fodnote 33.
(105) - Jf. punkt 58 og 59.
(106) - Jf. henholdsvis fodnote 71, 70 og 7.
(107) - Jf. fodnote 80 og 67.
(108) - Disse forskelle er knap saa vaesentlige, hvis man gaar ud fra, at den befoejelse, som de nationale organer udoever i henhold til direktiv 85/337, reelt er en faellesskabsbefoejelse; dvs. at den udoeves inden for rammerne af faellesskabsrettens bestemmelser. Dette forhold kan dog ikke beroeve de til gennemfoerelse af direktiv 85/337 udstedte retsakter deres nationale karakter.
(109) - Hvis en kommissionsretsakt som den, der anfaegtes i denne sag, alligevel skulle anses for at beroere alle, der tilhoerte de dele af offentligheden, som direktiv 85/337 tager sigte paa, individuelt, ville der, hver gang der for stoettede infrastrukturarbejder skulle foretages en miljoevurdering (og det skal der i de fleste tilfaelde), vaere en saerdeles omfattende gruppe retssubjekter, der kunne anlaegge sag ved Faellesskabets retsinstanser til proevelse af Kommissionens beslutninger vedroerende denne stoette, idet de kunne stoette deres soegsmaalsberettigelse paa, at miljoevurderingen var mangelfuld, eller at den slet ikke var foretaget. Noget saadant ville imidlertid vaere i direkte modstrid med retspraksis i Borelli-dommen (jf. fodnote 32), ifoelge hvilken Domstolen ikke er kompetent til at traeffe afgoerelse om lovligheden af en retsakt udstedt af en national myndighed, heller ikke selv om retsakten er blevet vedtaget som led i en faellesskabsbeslutningsprocedure. Under alle omstaendigheder ville de fleste saadanne soegsmaal ikke kunne tages under paadoemmelse paa grund af mangel paa retlig interesse. Det ville foere til den paradoksale situation, at det ville vaere lettere at opfylde den procesbetingelse i traktatens artikel 173, stk. 4, hvorefter den anfaegtede retsakt skal beroere sagsoegeren individuelt, end betingelsen om, at vedkommende skal have retlig interesse i soegsmaalet.
Endelig kunne man indvende, at det ville vaere berettiget at lempe procesbetingelserne i den naevnte udstraekning i ydertilfaelde som det foreliggende, dvs. hvor Kommissionen naegter at udoeve sin kontrolfunktion for at bringe en vaesentlig uregelmaessighed, saasom manglende gennemfoerelse af en miljoevurdering, til ophoer. En saadan lempelse kan jeg, selv om jeg medgiver, at den ville vaere formaalstjenlig, ikke gaa ind for, for den ville vaere ensbetydende med, at man skulle tage stilling til sagens substans, foer man fortolkede procesbetingelserne for dens antagelighed, dvs. foelge en forkert fremgangsmaade. Jf. i oevrigt det synspunkt, som jeg goer rede for i fodnote 128.
(110) - Praemis 54 i den appellerede kendelse.
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 695C0321.2
(111) - Jf. eksempelvis dommen i sag 97/85, Deutsche Lebensmittel m.fl. mod Kommissionen (jf. fodnote 7), hvorved Domstolen afviste den sag, som en raekke margarineleverandoerer havde anlagt mod Kommissionen om dennes beslutning om foranstaltninger til fremme af salget af smoer paa det vestberlinske marked, som var rettet til Forbundsrepublikken Tyskland, og som var til dennes fordel. Det hedder i dommen, at »hvis sagsoegerne skulle blive beroert af den anfaegtede beslutning, ville det saaledes udelukkende bero paa de praktiske foelger, beslutningen rent faktisk kunne have for deres stilling paa markedet. I denne forstand er sagsoegerne beroert paa samme maade, som enhver anden leverandoer af margarine til markedet i Vestberlin var det i det tidsrum, da den anfaegtede aktion blev gennemfoert, og sagsoegerne kan derfor ikke anses for individuelt beroert i den i artikel 173, stk. 2, i traktaten forudsatte betydning«.
(112) - Jf. punkt 92.
(113) - Det er i oevrigt med denne begrundelse, visse medlemsstater betragter den som en grundlaeggende social rettighed.
(114) - Punkt 53 og 76.
(115) - I oevrigt mener jeg, at retsbeskyttelsen inden for en retsorden, der paastaar sig styret af retsstatsprincippet, maa have til formaal at sikre de rettigheder og interesser, som denne retsorden tillaegger sine retssubjekter. Der kan ikke foretages en absolut sondring mellem procesaspektet af begrebet »retlig interesse«, hvor det angiver en betingelse for antageligheden af et soegsmaal, og dets indholdsmaessige aspekt, hvor det angiver en interesse, som retsordenen har til formaal at sikre de berettigede. Derfor er det for enhver interesse, der beskyttes af Faellesskabets retsorden, noedvendigt at tage hensyn til interessens saerlige karakter, naar det fastsaettes, hvilke saerlige procesbetingelser det retssubjekt, af hensyn til hvilket bestemmelserne om beskyttelse af den paagaeldende interesse er blevet indfoert, skal opfylde for at opnaa retslig bistand til at sikre, at disse principper respekteres. Endvidere mener jeg, at en fortolkning af de skrevne procesbestemmelser, hvorefter der altid naegtes indehaveren af en rettighed eller en retlig interesse (i begrebets indholdsmaessige betydning) adgang til at forsvare, hvad retsordenen tillaegger ham, ad retslig vej, for det foerste goer tillaeggelsen af de paagaeldende rettigheder og retlige interesser meningsloes i materielretlig forstand og for det andet maa anses for retligt forkert, eftersom retsordenens procesbestemmelser er fastsat for, saa vidt det er muligt, at sikre, at de rettigheder eller retlige interesser, som retsordenen tillaegger retssubjekterne, er effektive, og ikke - isaer naar dette sker paa en absolut og konstant maade - for helt at naegte dem retsbeskyttelse. I modsat fald ville retsordenen ved paa det processuelle plan totalt at naegte at yde de borgere, som retsreglerne har til formaal at beskytte, retsbeskyttelse ganske enkelt ikke loese sin opgave.
(116) - Jf. punkt 62-65.
(117) - Dette faenomen kan sammenlignes med at kaste en sten i en soe, hvorved der opstaar en raekke koncentriske cirkler i vandet. I oevrigt indeholder begrebet »miljoe« i etymologisk henseende ogsaa begrebet »cirkel« eller »kreds«. Eksempelvis er det graeske ord for »miljoe«, »perivallon«, sammensat af ordene »peri« (omkring) og »vallo« (at kaste). Det franske »environnement« og det engelske »environment« kommer fra »envirum«, mens den tyske aekvivalent »Umwelt« bestaar af ordene »um« (omkring) og »Welt« (verden). Begrebet henviser saaledes til noget, som omgiver noget andet, dvs. som omkredser og omslutter det.
(118) - »Faellesskabets politik paa miljoeomraadet ... bygger paa forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, princippet om indgreb over for miljoeskader fortrinsvis ved kilden ...«
(119) - F.eks. maa man forholde sig anderledes til opfoerelsen af et atomkraftvaerk end til opfoerelsen af et konventionelt kraftvaerk.
(120) - Virkningernes vaesentlighed er i oevrigt et af de grundlaeggende kriterier, der er taget hensyn til ved udarbejdelsen af bilagene til direktiv 85/337 og sondringen mellem, for hvilke anlaegsarbejder det er obligatorisk, henholdsvis ikke obligatorisk, at gennemfoere en miljoevurdering.
(121) - Jf. eksempelvis:
- Engelsk ret: Regina v. Secretary of State for Trade and Industry, ex parte Duddridge and Others, Environmental Law Reports 1995, s. 151-175: sag anlagt af foraeldre bosiddende i et omraade, hvor der skulle placeres nye elektricitetskabler, mod en offentlig myndigheds afgoerelse, hvorefter der ikke skulle fastsaettes regler for begraensning af den elektromagnetiske straaling fra saadanne kabler, antaget til realitetsbehandling alene under henvisning til den foroegede fare for at faa leukaemi, som foraeldrenes boern ville blive udsat for.
- Belgisk ret: Conseil d'État, Ville de Liège et Heze, 20.9.1991, nr. 37.676: sag anlagt af en nabo for at opnaa annullation af en tilladelse til opfoerelse af en fabrik, som anvendte miljoefarlige stoffer, admitteret.
- Nederlandsk ret: Raad Van State, Afdeling Bestuursrechtspraak, 18.6.1996, AB 1996, 313: Beboerne i en landsby kendt soegsmaalsberettigede i forhold til et projekteret anlaegsarbejde under henvisning til den forringelse af trafiksikkerheden i landsbyen, som projektet ville medfoere.
- Tysk ret: Bundesverwaltungsgericht, 1.12.1982, BVerwGE 66, s. 307: En fisker kendt soegsmaalsberettiget i forhold til en tilladelse til at dumpe giftigt flydende affald i havet under henvisning til, at dumpningen ville foere til nedgang i fiskebestandene.
- Italiensk ret: T.A.R. Lazio, 20.1.95, nr. 62, Foro Italiano 1995, II-460: Indbyggerne i et omraade kendt soegsmaalsberettigede i forhold til en raekke tilladelser til at opfoere et butikscenter i omraadet under henvisning til deres ret til livskvalitet (interesse di vita).
- Graesk ret: Simvoulio tis Epikratias 2281/1992: En indbygger bosiddende i centrum af en stoerre by kendt soegsmaalsberettiget i forhold til en raekke tilladelser til at rydde et skovbevokset omraade i byens udkant. Retten henviste til, at byen og det truede skovomraade tilhoerte det samme geografiske omraade, som »udgoer et ubrudt beboelsesomraade med kun faa groenne omraader, hvis areal til stadighed mindskes. De skadelige konsekvenser for den oekologiske balance og indbyggernes livskvalitet af tilladelserne til at rydde et skovomraade inden for dette geografiske omraade, vil derfor ikke alene beroere de personer, der er bosiddende i skovomraadets umiddelbare naerhed, men ogsaa indbyggerne i fjernereliggende, ugunstigt stillede omraader, i visse tilfaelde endog i hoejere grad end andre«.
- Fransk ret: Naerhed er hovedkriteriet for anerkendelse af fysiske personers soegsmaalsberettigelse i forhold til lokalplaner (Conseil d'État, 22.10.1986, Reynaud, Lebon, s. 652). Ved afgoerelsen af, om der kan gives soegsmaalsadgang, tager man, ud over afstanden til de projekterede anlaegsarbejder, karakteren og vaesentligheden af de virkninger, som de indebaerer, i betragtning. Saaledes behoevede en sagsoeger, der havde anlagt sag til proevelse af en tilladelse til at opfoere et stort butikscenter (Conseil d'État, 24.6.1991, Soc. Interprovence Côte d'Azur, Lebon, s. 1110), ikke at vaere bosiddende lige saa taet paa de projekterede anlaegsarbejder som en sagsoeger, der havde anlagt sag med hensyn til anlaegsarbejder, der indebar en mindre vaesentlig indvirkning paa miljoeet (Conseil d'État, 17.6.1991, Renauld, Lebon, s. 1110). Jf. desuden R. Chapus: Droit du Contentieux Administratif, LGDJ, 6. udgave, 1996, nr. 438.
(122) - Jf. mine bemaerkninger om Sofrimport-dommen, punkt 84 ff.
(123) - Dog kan man, naturligvis, ikke haevde, at den loesning, som jeg her foreslaar, ligger i direkte forlaengelse af Domstolens hidtidige praksis. Denne praksis angiver blot de fortolkningsmuligheder, som Faellesskabets retsinstanser raader over med hensyn til anvendelsen af traktatens artikel 173, stk. 4.
(124) - Med hensyn til dette henviser jeg til Kommissionens argumenter om spoergsmaalet, jf. punkt 33.
(125) - Dette kriterium optraeder i Sofrimport-dommen (jf. fodnote 67), Codorniú-dommen (jf. fodnote 94) og Extramet-dommen (jf. fodnote 89).
(126) - Jf. fodnote 78, 80 og 67.
(127) - Bortset fra, som den eneste undtagelse, en sagsoeger, der uden at oplyse yderligere enkeltheder blot meddelte, at hun ejede fast ejendom ti kilometer fra byggepladsen.
(128) - Der kan dog, stadig paa grundlag af et juridisk raesonnement, der bygger paa hovedpointen i mit fortolkningsforslag, ogsaa argumenteres for den stik modsatte opfattelse. I den foreliggende sag paahviler der Kommissionen en klar og konkret forpligtelse til at kontrollere, om de stoettede anlaegsarbejder gennemfoeres i overensstemmelse med direktiv 85/337. Ifoelge de eksisterende retsforskrifter kan opfoerelse af elektricitetsvaerker som dem, den foreliggende sag drejer sig om, hverken paabegyndes eller fortsaettes, foer der er foretaget en vurdering af anlaegsarbejdernes indvirkning paa miljoeet. Man maa derfor antage, at de kan have en skadelig virkning paa det. Det skal understreges, at der i saavel Faellesskabets som de nationale retsordener laegges stor vaegt paa denne vurdering. Det er i sidste instans paa grundlag af den, det afgoeres, om anlaegsarbejderne skal gennemfoeres, og, i bekraeftende fald, hvilke betingelser og restriktioner de skal vaere underlagt. Foer vurderingen er foretaget, er det hverken muligt at fastslaa, noejagtig hvilken indvirkning de vil have paa miljoeet, om det er hensigtsmaessigt at gennemfoere dem i det hele taget, eller, som en logisk konsekvens heraf, om der skal ydes faellesskabsstoette til dem. Derfor er det muligvis udtryk for overdreven restriktivitet at kraeve, at personer, der oensker at anlaegge sag til proevelse af Kommissionens beslutning om at fortsaette den oekonomiske stoette til anlaegsarbejderne, til fulde beviser, at disse vil paafoere dem skade, da det reelt er umuligt at vide, hvori en saadan vil kunne bestaa, netop fordi der ikke er foretaget en miljoevurdering. Heraf kunne man udlede foelgende retsregel: Naar der ikke er foretaget en vurdering af et givet anlaegsarbejdes indvirkning paa miljoeet, skal der ikke afkraeves borgere, som anlaegger sag til proevelse af en kommissionsbeslutning om at stoette det paagaeldende anlaegsarbejde oekonomisk, og som anmodes om at paavise, at den anfaegtede retsakt beroerer dem individuelt som omhandlet i traktatens artikel 173, stk. 4, fuldt og konkret bevis for, at den skade paa miljoeet, som det stoettede anlaegsarbejde vil kunne foere til, vil beroere deres individuelle situation. De vil saaledes kunne noejes med at paaberaabe sig deres egenskab af beboere af eller erhvervsudoevere i det omraade, hvor anlaegsarbejderne skal gennemfoeres. Foelger man denne fortolkning, er de paastande og omstaendigheder, som appellanterne i den foreliggende sag har paaberaabt sig, i princippet tilstraekkelige til, at de kan anses for individuelt beroert af den anfaegtede retsakt, hvorfor den kendelse, der blev afsagt af Retten i Foerste Instans, er retligt forkert og derfor boer ophaeves.
(129) - Jf. Van der Kooy- og CIRFS-dommene (fodnote 12).
(130) - Det ville heller ikke kunne goeres gaeldende, at miljoebeskyttelsesorganisationernes klager til Kommissionen og de kontakter, som de har haft med den, svarer til deltagelse i en saerlig faellesskabsprocedure, der individualiserer dem i forhold til den anfaegtede retsakt.
(131) - Jf. eksempelvis dom af 14.12.1962, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes m.fl. mod Raadet (fodnote 11), af 18.3.1975, Union syndicale m.fl. mod Raadet (fodnote 11), af 10.7.1986, DEFI mod Kommissionen (fodnote 11), og af 4.10.1983, sag 191/82, Fediol mod Kommissionen, Sml. s. 2913.
(132) - De appellerende organisationer fremhaever desuden, at domstolskontrollen med faellesskabsretsakter vedroerende miljoeet ville kunne udoeves paa en mere konsekvent og sammenhaengende maade, hvis de blev anset for soegsmaalsberettigede.
(133) - Desuden kan jeg ikke indse, hvorfor miljoebeskyttelsesorganisationerne skulle nyde det privilegium at have soegsmaalsret frem for andre repraesentative juridiske personer. Jeg mener ikke, at det ville vaere berettiget under henvisning til miljoebeskyttelsens saerlige karakter, som jeg har diskuteret indgaaende ovenfor, at behandle miljoebeskyttelsesorganisationerne anderledes end andre foreninger med tilsvarende formaal.