62010CC0434_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Begäran om förhandsavgörande i detta mål avser huvudsakligen huruvida och i vilken utsträckning en medlemsstat får åberopa allmän ordning som motivering för en åtgärd som begränsar rätten till fri rörlighet för nationella medborgare, av det skälet att dessa medborgare inte har betalat sina skatteskulder. Domstolen har anmodats att klargöra tolkningen av artikel 27 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG(2) .
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
1. Direktiv 2004/38
2. I skäl 31 i direktiv 2004/38 anges att ”[d]etta direktiv står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna och friheterna och med de principer som erkänns … i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”.
3. Enligt artikel 1 i direktiv 2004/38 fastställs i direktivet
”a) villkor för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium,
b) rätten att permanent uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar,
c) begränsningar i rättigheterna i a och b av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.”
4. I artikel 4.1 i direktiv 2004/38 föreskrivs att ”[u]tan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna för kontroll av resehandlingar vid de nationella gränserna skall alla unionsmedborgare med giltigt identitetskort eller pass ... ha rätt att lämna en medlemsstats territorium för att resa till en annan medlemsstat”.
5. Artikel 27 i direktiv 2004/38 återfinns i kapitel VI, om begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.
6. Artikel 27.1 och 27.2 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
”1. Med förbehåll för bestämmelserna i detta kapitel får medlemsstaterna begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Sådana hänsyn får inte åberopas för att tjäna ekonomiska syften.
2. Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. Tidigare straffdomar skall inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder.
Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn skall inte accepteras.”
B – Nationell rätt
1. Lagen om bulgariska identitetshandlingar
7. I artikel 23.2 i lagen om bulgariska identitetshandlingar (Zakon za balgarskite lichni dokumenti, nedan kallad ZBLD)(3) föreskrivs att ”[v]arje bulgarisk medborgare har rätt att med identitetskort via Republiken Bulgariens inre gränser mot Europeiska unionens medlemsstater och i de fall som anges i de internationella överenskommelserna lämna landet och återvända dit”.
8. I punkt 3 i samma artikel föreskrivs vidare att ”[r]ättigheten enligt punkt 2 … endast [får] underkastas inskränkningar som är angivna i lag och har till syfte att skydda statens säkerhet, den allmänna ordningen, medborgarnas hälsa eller andra medborgares rättigheter och friheter”.
9. Enligt artikel 75.5 ZBLD tillåts inte följande personer lämna landet: ”personer mot vilka förbud har yrkats enligt artiklarna 182.2 led 2 a och 221.6 led 1 a och b i [skatte- och försäkringsprocesslagen]”.
2. Skatte- och försäkringsprocesslagen
10. I artikel 182.2 led 2 a i skatte- och försäkringsprocesslagen (Danachno-osiguritelen protsesualen kodeks, nedan kallad DOPK)(4) föreskrivs att ”tillsammans med den formella underrättelse som anges i punkt 1, eller efter det att denna har överlämnats, får den myndighet som anges i punkt 1, när skuldens belopp överstiger [5 000 BGN] och det saknas säkerhet som motsvarar kapitalbeloppet och räntan (med ”säkerhet” avses täckning eller en garanti för kapitalbeloppet och räntan), begära att inrikesministeriets myndigheter ska förbjuda gäldenären eller ledamöterna av dennes styrelse- eller ledningsorgan att lämna landet samt att de ska återkalla eller vägra att utfärda pass eller andra liknande handlingar som gör det möjligt att resa över de nationella gränserna”.
11. I artikel 182.4 DOPK preciseras att ”[d]e åtgärder som avses i punkt 2 kan enligt den behöriga myndighetens bedömning vidtas samtidigt eller separat med hänsyn till skuldens belopp eller gäldenärens beteende fram till dess att skulden slutgiltigt betalats”.
12. I artikel 221.6 i DOPK anges att ”[i] det fall den behöriga myndigheten inte vidtar de åtgärder som avses i punkt 2 led 2 eller punkt 4 i artikel 182, får den verkställande tjänstemannen, om skuldens belopp överstiger [5 000 BGN] och det saknas säkerhet som minst motsvarar kapitalbeloppet och räntan
1. begära att inrikesministeriets myndigheter ska
a) förbjuda gäldenären eller ledamöterna av dennes styrelse- eller ledningsorgan att lämna landet,
b) återkalla eller vägra att utfärda pass eller andra liknande handlingar som gör det möjligt att resa över de nationella gränserna”.
13. I artikel 269 b.4 DOPK anges att ”[ö]msesidigt bistånd … inte [ska] begäras om fordringen eller fordringarna totalt uppgår till ett belopp i BGN som motsvarar mindre än 1 500 euro”.
II – Bakgrund till tvisten och tolkningsfrågorna
14. Klaganden i målet vid den nationella domstolen, Petar Aladzhov, som är bulgarisk medborgare, är en av tre ledare för ett handelsföretag som har en skuld på över 5 000 BGN till det bulgariska skatteverket. Han är även försäljningschef vid ett annat företag vilket ofta föranleder honom att resa utomlands.
15. Skatteskulden förefaller att ha uppkommit efter den 10 oktober 1995, den dag då taxeringsbeslutet avseende mervärdesskatt och tullar fattades. Beslut om indrivning fattades den 20 augusti 1999, följt av formell underrättelse den 10 april 2000 och delgivning den 26 september 2001. Ett verkställighetsförfarande inleddes 2002, men utan framgång. Den 17 juni 2010 meddelade de bulgariska skattemyndigheterna genom en skrivelse inom ramen för ett rättsligt förfarande att handelsföretagets totala skatteskuld uppgick till 44 449 BGN bestående av det ursprungliga skattebeloppet på 7 721 BGN plus räntor på 38 728 BGN. De bulgariska myndigheterna angav vidare att utmätningen av företagets bankkonton hade varit resultatlös, eftersom det inte fanns några tillgodohavanden på kontona. Det gick inte heller att utmäta företagets fordon, eftersom man inte kunde lokalisera dem.
16. Genom en skrivelse av den 30 juli 2009 begärde den verkställande tjänstemannen vid den nationella skattemyndigheten, i enlighet med sina befogenheter enligt nationell rätt, att Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti (biträdande direktören för huvudstadsdirektionen för inrikes ärenden vid inrikesministeriet) genom en administrativ åtgärd skulle förbjuda klaganden i det nationella målet, i sin egenskap av ledare för handelsföretaget, att lämna det bulgariska territoriet till dess att statens fordran hade betalats eller fullständig säkerhet hade ställts för den.
17. Begäran om förhandsavgörande i förevarande mål har framställts till följd av den talan om ogiltigförklaring som Petar Aladzhov har väckt mot det omtvistade beslutet vid den hänskjutande domstolen.
18. Eftersom det var oklart hur unionsrätten skulle tolkas, beslutade Administrativen sad Sofia-grad att vilandeförklara målet och, genom beslut om hänskjutande av den 6 september 2010, att ställa följande frågor till EU-domstolen med stöd av artikel 267 FEUF:
”1) Måste ett förbud mot att lämna en medlemsstat i Europeiska unionen på grund av ett företags obetalda skulder, vilket har utfärdats för en medborgare i nämnda medlemsstat i egenskap av ledare för ett handelsföretag registrerat enligt den medlemsstatens rättsordning, stå i överensstämmelse med de grunder som avser skyddet för ’allmän ordning’ i artikel 27.1 i … direktiv 2004/38 …, under de i det nationella målet föreliggande omständigheterna, när samtidigt följande omständigheter föreligger:
– att det i medlemsstatens författning inte finns någon bestämmelse om inskränkning av fysiska personers fria rörlighet till skydd för den allmänna ordningen,
– att skälet ’allmän ordning’ som motivering för att ålägga det nämnda förbudet finns i en nationell lag som har antagits för att införliva en annan av Europeiska unionens rättsakter,
– att skälet ’allmän ordning’ i den mening som avses i den nämnda bestämmelsen i direktivet innefattar även skälet ’skydd av andra medborgares rättigheter’, om en åtgärd vidtas för att säkerställa medlemsstatens budgetintäkter genom indrivning av statens fordringar?
2) Följer det av de inskränkningar och villkor som gäller för utövandet av unionsmedborgarnas fria rörlighet, och av de åtgärder som har vidtagits för att genomföra dessa i enlighet med unionsrätten under de i det nationella målet föreliggande omständigheterna, att en nationell bestämmelse är tillåten enligt vilken medlemsstaten kan ålägga en medborgare den administrativa tvångsåtgärden ’förbud mot att lämna landet’, i dennes egenskap av ledare för ett registrerat handelsföretag, på grund av obetalda skulder till statliga myndigheter, vilka klassificeras som ’avsevärda’ skulder enligt denna stats lagstiftning, när det är möjligt att, för att driva in skulden, tillämpa förfarandet för medlemsstaternas ömsesidiga bistånd enligt [direktiv 2008/55/EG] och enligt [förordning (EG) nr 1179/2008]?
3) Ska proportionalitetsprincipen och [villkoren för inskränkning av] utövandet av unionsmedborgarnas fria rörlighet och de åtgärder som har vidtagits för genomförandet av dessa enligt unionsrätten och kriterierna i artikel 27.1 och 27.2 i [direktiv 2004/38] under de i det nationella målet föreliggande omständigheterna tolkas på så sätt att det, om ett handelsföretag registrerat enligt en medlemsstats rättsordning har en skuld till statliga myndigheter, som enligt den nationella rätten klassificeras som en ’avsevärd skuld’, är möjligt att förbjuda en fysisk person som är ledare för företaget i fråga att lämna medlemsstaten, om samtidigt följande omständigheter föreligger:
– att en ’avsevärd’ skuld till staten kan anses utgöra en faktisk, reell och avsevärd risk som berör något av samhällets grundläggande intressen, en bedömning som lagstiftaren gjorde när den konkreta administrativa åtgärden ’förbud mot att lämna landet’ infördes,
– att ingen bedömning behöver göras av de omständigheter som har samband med företagsledarens personliga beteende och åsidosättandet av hans grundläggande rättigheter, såsom rätten att förvärvsarbeta inom ramen för ett annat anställningsförhållande i vilket utlandsresor ingår,
– att ingen bedömning görs av konsekvenserna för det skuldsatta företagets affärsverksamhet och möjligheterna att betala statens fordran efter det att förbudet har utfärdats,
– att förbudet utfärdas efter en ansökan som har bindande karaktär, om det i ansökan intygas att ett visst handelsföretag har en ’avsevärd’ skuld till staten, att säkerhet inte har ställts för kapitalbeloppet och räntan och att den person mot vilken förbudet yrkas är ledare för handelsföretaget,
– att förbudet är tidsbegränsat till dess att statens hela fordran har betalats eller säkerhet har ställts för denna, utan att detta förbud kan omprövas genom att den som åtgärden riktar sig till inger en ansökan till den myndighet som har utfärdat förbudet och utan att hänsyn behöver tas till skuldens preskriptionstid?”
III – Förfarandet vid domstolen
19. Endast klaganden i det nationella målet och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden till domstolen.
IV – Bedömning
A – Inledande anmärkningar
20. Det ska inledningsvis erinras om att domstolen redan har tolkat artikel 27 i direktiv 2004/38 i samband med domen i målet Jipa.(5) I det målet hade svaranden i det nationella målet förbjudits av myndigheterna i sin ursprungsmedlemsstat att lämna det nationella territoriet på grund av att han hade vistats illegalt på en annan medlemsstats territorium, vilket hade resulterat i att han återfördes till ursprungsstaten. Även om domen i det ovannämnda målet Jipa inte i sig räcker för att besvara tolkningsfrågorna i den aktuella begäran om förhandsavgörande, ska det konstateras att domstolen i det sammanhanget gjorde ett antal konstateranden som det är nödvändigt att erinra om innan bedömningen i förevarande mål inleds.
21. I domen i det ovannämnda målet Jipa bekräftade domstolen att det unionsmedborgarskap som medborgarna i medlemsstaterna åtnjuter enligt unionsrätten ger dem rätt att fritt röra sig, vilket innebär en rätt att lämna ursprungsstatens territorium,(6) vilket för övrigt uttryckligen föreskrivs i artikel 4.1 i direktiv 2004/38.(7) Den situation som en unionsmedborgare som genom en nationell åtgärd hindras att lämna ursprungsstatens territorium befinner sig i omfattas följaktligen per se av unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna.(8) Domstolen konstaterade emellertid även att ”[u]nionsmedborgarna … inte [har] en ovillkorlig rätt till fri rörlighet, utan denna rätt kan begränsas och villkoras enligt vad som föreskrivs i fördraget och i de bestämmelser som utfärdats för dess genomförande”.(9) Dessa begränsningar och villkor föreskrivs i direktiv 2004/38 och särskilt i artikel 27.1, där det anges att ”medlemsstaterna [får] begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare … av hänsyn till [bland annat] allmän ordning [eller] säkerhet”.(10) Med beaktande av att domstolen har dragit en parallell mellan rätten till inresa och rätten till utresa kan artikel 27.1 i direktiv 2004/38 betraktas som den grund som ger medlemsstaterna behörighet att på vissa villkor begränsa unionsmedborgarnas rätt att fritt lämna deras nationella territorium.
22. I domen i det ovannämnda målet Jipa erinrade domstolen även om att ”även om medlemsstaterna i princip fortfarande är fria att utifrån nationella behov, vilka kan variera från en medlemsstat till en annan och från en tidsperiod till en annan, bestämma vad hänsynen till allmän ordning och allmän säkerhet kräver, så bör dessa hänsyn i gemenskapssammanhang, särskilt om de anförs till stöd för ett undantag från den grundläggande principen om fri rörlighet för personer, tolkas restriktivt, så att deras räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av [unionens] institutioner”.(11)
23. Vidare erinrade domstolen om sin praxis där det, i enlighet med ordalydelsen i artikel 27 i direktiv 2004/38, har preciserats att ”för att en situation ska omfattas av begreppet allmän ordning, måste det hursomhelst, utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, föreligga ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse”.(12) Med beaktande av att varje undantag från bestämmelserna om den fria rörligheten ska tolkas strikt kan en begränsning av den godtas endast om den ”uteslutande … grunda[r] sig på den berördes personliga beteende[; m]otiveringar som inte har ett direkt samband med det individuella fallet i fråga eller som rör allmänpreventiva hänsyn kan inte beaktas”(13), varför ”beslut om en åtgärd som utgör en begränsning av rätten att fritt röra sig ska fattas mot bakgrund av överväganden som är specifika för skyddet för allmän ordning … i den medlemsstat som har att fatta detta beslut”.(14)
24. Mot bakgrund av de principer som domstolen sålunda har fastställt, kommer jag nu att behandla den situation som ligger till grund för förevarande begäran om förhandsavgörande.
25. Det framgår inte tydligt av handlingarna i målet huruvida Petar Aladzhov tidigare har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, men det kan rimligen antas att han redan har utnyttjat denna rätt i sin funktion som försäljningschef vid ett företag, vilken enligt hans egen utsago i princip kräver att han reser utomlands. När det gäller den rätt till utresa som garanteras i unionsrätten är emellertid ett tidigare utövande av rätten till fri rörlighet inte avgörande – detta av två viktiga skäl. Dels garanteras rätten till utresa genom artikel 4.1 i direktiv 2004/38 utan att det ställs krav på tidigare utövande av rätten till rörlighet.(15) Dels skulle, enligt all logik, rätten till fri rörlighet helt förlora sin innebörd, om unionsmedborgarna kunde göra gällande sin rätt till utresa från ursprungsstaten endast på villkor att de redan tidigare har rest ut från och därefter åter rest in till den statens territorium. Även om scenariot i domen i det ovannämnda målet Jipa var just detta,(16) anser jag med beaktande av det ovan anförda att konstaterandena i den domen ska utvidgas till att gälla även den situation som en medborgare som inte ännu har rest inom unionen befinner sig i. Denna bedömning stöds för övrigt av artikel 3 i direktiv 2004/38, där det föreskrivs att direktivet ”skall tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i”. Den rätt att fritt röra sig och fritt uppehålla sig i medlemsstaterna som unionsmedborgarna garanteras genom direktiv 2004/38 gäller således utan tvekan även i Petar Aladzhovs situation.
26. Det huvudsakliga problemet i detta mål ligger således någon annanstans. Domstolen har anmodats att avgöra huruvida det är förenligt med direktiv 2004/38 att begränsa en unionsmedborgares rätt till fri rörlighet i syfte att driva in obetalda skulder till staten – i förevarande mål skatteskulder. Frågan är med andra ord huruvida och i vilken utsträckning en medlemsstat kan åberopa den allmänna ordningen för att motivera ett förbud mot utresa från det nationella territoriet för en av dess medborgare med anledning av att han är skyldig skatteverket ett belopp som betraktas som ”avsevärt”. För att avgöra huruvida en sådan åtgärd är förenlig med bestämmelserna i artikel 27 i direktiv 2004/38 behöver först två vitt skilda frågor avgöras. För det första ska det avgöras huruvida denna motivering uppfyller kraven i artikel 27.1 i direktiv 2004/38. Därefter ska det avgöras huruvida åtgärden i fråga är proportionerlig med hänsyn till kriterierna i artikel 27.2 i direktiv 2004/38, vilket jag kommer att bedöma i samband med den andra och den tredje tolkningsfrågan, vilka bör behandlas tillsammans.
B – Den första frågan
27. Det ska, innan det sker en djupare analys av detta inledande skede, påpekas att den bulgariska regeringen inte har önskat intervenera i förevarande mål. Domstolen har därför inte mottagit några klargöranden från den bulgariska regeringen när det gäller syftena med den nationella lagstiftning som avses i det nationella målet. Med beaktande av tillgängliga uppgifter i målet anser jag att det skulle vara riskabelt av domstolen att på grundval av rena antaganden dra några slutgiltiga slutsatser om lagstiftningens syften och att den slutliga prövningen därför i mycket stor utsträckning måste göras av den hänskjutande domstolen.
28. Det ska vidare påpekas att den hänskjutande domstolen i sin begäran om förhandsavgörande och även i den första tolkningsfrågan har understrukit att den bulgariska författningen – i vilken allmän ordning inte anges som motivering för ett förbud mot fri rörlighet – avviker från den nationella lag som ligger till grund för det omtvistade beslutet mot klaganden i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken allmän ordning kan motivera ett sådant förbud. Det ska emellertid påpekas att åtgärden mot Petar Aladzhov har vidtagits på grundval av bestämmelserna i ZBLD i förening med bestämmelserna i DOPK. Huruvida den konstituerande makten medvetet underlät att i relevant artikel i den bulgariska författningen infoga en hänvisning till allmän ordning, eftersom man ville inskränka möjligheterna att begränsa den fria rörligheten mer än vad som är fallet i själva direktivet, är en fråga som ska diskuteras och avgöras av de bulgariska politiska och/eller rättsliga myndigheterna och som således – i likhet med frågan om huruvida lagen är förenlig med de bulgariska konstitutionella reglerna – faller utanför domstolens behörighet. Av denna anledning begränsar jag mig i nedanstående resonemang till att endast granska huruvida ett förbud mot att lämna en medlemsstat i Europeiska unionen på grund av ett företags obetalda skulder, vilket har utfärdats för en medborgare i denna stat i egenskap av ledare för ett handelsföretag som är registrerat enligt nämnda medlemsstats rättsordning, i princip kan motiveras av behovet av att skydda allmän ordning i den mening som avses i artikel 27.1 i direktiv 2004/38 och i den nationella lagstiftning som förbudet i fråga grundar sig på.
29. Nu när detta har påpekats ska jag återvända till själva kärnan i den första frågan.
30. Jag ska börja med att göra en jämförelse med domen i ett liknande mål, det vill säga domen i målet Riener mot Bulgarien, vilken avkunnats av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.(17) I domen i det målet hade Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna anmodats att klargöra huruvida det är förenligt med artikel 2 i protokoll nr 4 till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen)(18) att förbjuda utresa från det bulgariska territoriet för en person med såväl österrikiskt som bulgariskt medborgarskap på grund av att hon hade en offentligrättslig skuld på ett mycket betydande belopp.(19) Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna konstaterade att syftet med den bulgariska lagstiftningen var att säkerställa betalningen av skatter(20) och att den vidtagna åtgärden således syftade till att upprätthålla den allmänna ordningen och andras rättigheter och friheter i enlighet med Europakonventionen.(21) Europadomstolen konstaterade detta, eftersom det enligt Europakonventionen och protokollen till den är möjligt att åberopa allmän ordning även för ekonomiska syften(22) och de inte innehåller någon liknande begränsning som den i artikel 27.1 in fine
i direktiv 2004/38. Unionens rättsordning är således mycket mer restriktiv mot begränsningar av unionsmedborgarnas fria rörlighet och erbjuder en högre skyddsnivå än Europakonventionen.
31. Enligt artikel 27 i direktiv 2004/38 kan allmän ordning åberopas som motivering endast om syftet är att skydda ett ”grundläggande samhällsintresse”(23) och får inte åberopas ”för att tjäna ekonomiska syften”.(24) Problemet är således att veta vilket syfte den nationella lagstiftningen egentligen har. De enda uppgifter som finns tillgängliga har lämnats av den hänskjutande domstolen, vilken utan att göra några närmare preciseringar har påpekat att Republiken Bulgarien ”vidtar åtgärder för indrivning av offentligrättsliga skulder för att säkerställa budgetintäkterna, eftersom det är av allmänt intresse
att dessa medel säkerställs”.(25) I tolkningsfrågan anges att åtgärden har vidtagits för att säkerställa medlemsstatens budgetintäkter, men det nämns även att indrivningen av offentligrättsliga skulder enligt nationell rätt vidtas till ”skydd av andra medborgares rättigheter”. Bolagets skatteskuld framställs för övrigt som ett hot ”som berör något av samhällets grundläggande intressen”, dock utan att det närmare preciseras vad som avses.
32. Detta scenario ger upphov till två möjliga tolkningar.
33. Indrivningen av skatteskulder kan antingen förstås så, att den inte har någon annan verkan än att tvinga gäldenären att betala sin skuld. Enligt detta synsätt likställs staten med vilken ekonomisk aktör som helst som försöker driva in en skuld. Statens syfte är då i huvudsak, om än inte uteslutande, ekonomiskt. Om det enda syftet är att säkerställa statens intäkter, är det uppenbart att allmän ordning enligt artikel 27.1 i direktiv 2004/38 inte kan åberopas som motivering.(26)
34. Problemet kan också betraktas på ett annat sätt, med hänsyn till fordringsägarens särskilda karaktär och skattens ändamål. Det kan inte uteslutas att andra hänsyn än ekonomiska ligger till grund för den bulgariska lagstiftningen, eftersom alla skattskyldiga personer som betalar sina skatteskulder gör detta i vetskap om att de ingår i ett kollektiv, som de på detta sätt visar sin solidaritet med. Betalningen av skatter tjänar förvisso främst till att finansiera ett antal myndighetsverksamheter eller infrastrukturer, och om man endast tar hänsyn till detta är det lätt att dra slutsatsen att betalningen av skatter tjänar ett ekonomiskt syfte. Ett sådant synsätt förefaller mig emellertid förenklat, eftersom det inte är frågan om finansiering av vilken verksamhet som helst eller vilken infrastruktur som helst. Förutom indrivning av skatter handlar det om – eller kan det åtminstone handla om – de nödvändiga statliga funktionernas varaktighet och grunderna för den sociala solidariteten och viljan att leva tillsammans i ett samhälle. Kanske är det på detta sätt som man ska tolka den hänskjutande domstolens synsätt att den åtgärd som avses i målet vid den nationella domstolen även syftar till att ”skydda andra medborgares rättigheter”. Den när allt kommer omkring väldigt vedertagna åsikten att skatternas funktion är att tillhandahålla staten resurser som den kan omfördela i syfte att garantera en minsta nivå av social sammanhållning ligger enligt min åsikt väldigt långt ifrån ett rent ekonomiskt synsätt som kännetecknas av personlig vinning till varje pris.
35. Enligt min mening kan således de grundläggande kollektiva intressen som tillvaratas genom statens uttag eller indrivning av skatter inte systematiskt och automatiskt reduceras till endast sin ekonomiska dimension, och domstolen har för övrigt redan slagit fast att tillämpning av ett undantag inte utesluts av den omständigheten att en bestämmelse är så utformad att den, utöver de mål som rör undantaget, också gör det möjligt att uppnå andra mål av ekonomisk natur som kan tänkas eftersträvas.(27)
36. Det ankommer under alla omständigheter på den medlemsstat vars lagstiftning eller bestämmelser prövas att ge en mycket noggrann och tydlig förklaring till varför den anser att obetalda skatteskulder kan äventyra den allmänna ordningen. Utan att invända mot att det kanske finns en möjlig koppling mellan indrivningen av skatteskulder och bevarandet av den allmänna ordningen, anser jag dock att allmän ordning kan åberopas endast under väldigt exceptionella omständigheter och att den berörda medlemsstaten synnerligen ingående måste redogöra för skälen till att den anser att den allmänna ordningen hotas av en obetald skatteskuld, särskilt som det skuldbelopp som utgör grund för att vidta en åtgärd som strider mot rätten till fri rörlighet vid en första anblick inte verkar kunna hota de grundläggande intressen som jag påtalat ovan – även om beloppet enligt nationell rätt betraktas som ”avsevärt”.
37. Av det ovan anförda kan två slutsatser dras. För det första kan det enligt min åsikt inte a priori och under alla omständigheter uteslutas att indrivning av skatteskulder under vissa omständigheter kan omfattas av undantag med hänsyn till den allmänna ordningen. För det andra måste den hänskjutande domstolen, när den prövar frågan om huruvida den allmänna ordningen kan åberopas i målet vid den nationella domstolen som motivering för en åtgärd som strider mot unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet, ta hänsyn till den allmänna filosofin bakom det nationella skattesystemet och det särskilda sammanhang i vilket den omtvistade åtgärden har vidtagits. Det ska slutligen erinras om att bedömningen av huruvida den åtgärd som avses i målet vid den nationella domstolen är förenlig med unionsrätten inte är avslutad i och med att den åberopade motiveringen har prövats, utan att det dessutom måste prövas huruvida åtgärden i fråga uppfyller övriga kriterier som anges i artikel 27.2 i direktiv 2004/38, vilket jag kommer att gå in på i samband med bedömningen av den andra och den tredje tolkningsfrågan.
38. Under dessa omständigheter och med hänsyn till de bristfälliga handlingarna i målet föreslår jag att domstolen besvarar den första frågan enligt följande. En åtgärd som innebär ett förbud mot att lämna en medlemsstat i Europeiska unionen på grund av ett företags obetalda skulder till staten, vilket har utfärdats för en medborgare i denna stat i egenskap av ledare för ett handelsföretag registrerat enligt nämnda stats rättsordning, kan i princip omfattas av undantaget med hänsyn till allmän ordning i artikel 27.1 i direktiv 2004/38, förutsatt att skulden drivs in av hänsyn till överordnade intressen som inte är av ekonomisk natur och som hotas om skulden inte drivs in, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva genom att fastställa de skäl som ligger till grund för den nationella lagstiftning i enlighet med vilken åtgärden har vidtagits och de särskilda omständigheter som föranlett dess antagande.
C – Den andra och den tredje frågan
39. Genom den andra och den tredje frågan, som bör behandlas tillsammans, vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida förbudet för klaganden i det nationella målet att lämna territoriet uppfyller de villkor som anges i artikel 27.2 i direktiv 2004/38. Enligt denna artikel räcker det inte att en åtgärd som begränsar en unionsmedborgares fria rörlighet motiveras av något av de skäl som anges i artikel 27.1 i direktiv 2004/38. En sådan åtgärd ska även överensstämma med proportionalitetsprincipen och vara grundad på vederbörandes personliga beteende, vilket måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot det grundläggande samhällsintresse som åtgärden är avsedd att bevara.
40. När det gäller huruvida den åtgärd som avses i det nationella målet är förenlig med proportionalitetsprincipen, vilket den hänskjutande domstolen uttryckligen har anmodat domstolen att ta ställning till, ska det enligt domstolens fasta praxis avgöras huruvida en begränsning av rätten till utresa som vidtas genom en nationell åtgärd är tillräcklig för att säkerställa att dess syfte uppfylls och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppfylla detta syfte.(28) För att uppfylla villkoren i artikel 27.2 i direktiv 2004/38 ska den åtgärd som vidtagits mot klaganden i det nationella målet med andra ord vara ändamålsenlig och nödvändig för att uppnå det mål som åsyftas.(29) För att avgöra huruvida en åtgärd är proportionerlig ska det dessutom beaktas huruvida de bestämmelser som ligger till grund för den begränsande åtgärden är sammanhängande och systematiska.(30)
41. Det ska påpekas att åtgärden i fråga inte har vidtagits mot någon annan än klaganden i det nationella målet i hans egenskap av ledare för det skuldsatta företaget, trots att företaget hade sammanlagt tre ledare som enligt de eniga utsagorna från den hänskjutande domstolen och klaganden i det nationella målet har samma befogenheter att företräda företaget ”tillsammans och var och en för sig”. Enligt den hänskjutande domstolen var bedömningen att den omtvistade åtgärden skulle vidtas just mot Petar Aladzhov dessutom ”subjektiv och inte baserad på faktiska kriterier”. Att frånta klaganden i det nationella målet rätten till utresa, trots att han var beroende av att kunna utöva denna rättighet för att få inkomster från sitt förvärvsarbete, förefaller på sätt och vis att även strida mot själva syftet med indrivningen av skatteskulderna. Under dessa omständigheter finns det anledning att åtminstone ställa sig tveksam till huruvida den nationella lagstiftningen är sammanhängande och systematisk.
42. Som jag redan har påpekat är det även nödvändigt att avgöra huruvida den obetalda skulden verkligen var avsevärd. Det ska i detta sammanhang erinras om att den beloppströskel från och med vilken bulgariska skattemyndigheter enligt bulgarisk rätt kan anmoda inrikesministeriets myndigheter att vidta åtgärder för att förbjuda utresa från territoriet är 5 000 BGN, det vill säga omkring 2 500 euro. Även här är jag tveksam till att alla offentligrättsliga skulder motsvarande detta belopp verkligen är av sådan karaktär att de hotar de grundläggande intressen som inte är ekonomiska och vilka jag har omnämnt inom ramen för den första frågan, förutom i verkligt exceptionella situationer, vilka den hänskjutande domstolen bör pröva med största noggrannhet.
43. Slutligen kan det knappast hävdas att det inte finns alternativa åtgärder som är lika verkningsfulla men som inte innebär en lika stor inskränkning i rätten till fri rörlighet. Den åtgärd som har vidtagits mot klaganden i det nationella målet är inte tidsbegränsad och förefaller inte kunna omprövas så länge skulden är obetald eller så länge det inte har ställts någon säkerhet för skuldbeloppet. Möjligheterna att begära omprövning av beslutet eller överklaga det förefaller enligt den hänskjutande domstolens utsago relativt begränsade eller till och med obefintliga. Varje kränkning av rätten till fri rörlighet innebär dessutom även en potentiell kränkning av en rad grundläggande rättigheter, vilka kan utövas endast under förutsättning att man har frihet att komma och resa som man vill. Det är således en verkligt betungande åtgärd som har vidtagits mot klaganden i det nationella målet, men med en väldigt relativ verkan, eftersom den, såsom förefaller vara fallet när det gäller Petar Aladzhov, resulterar i att han hindras att förvärvsarbeta. Petar Aladzhov har med rätta påpekat att en utmätning av lönen kunde ha vidtagits. Dessutom ska hänsyn tas till alla de alternativa möjligheter att vidta åtgärder som föreskrivs i unionsrätten. Såsom den hänskjutande domstolen med rätta har påpekat måste man i detta sammanhang även beakta möjligheten att tillämpa förfarandet för ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar avseende bland annat mervärdesskatt och tullar(31) – det vill säga precis det som ligger till grund för den skuld som uppkommit för det företag som Petar Aladzhov är en av ledarna av. Genom detta förfarande kan den bulgariska staten garanteras att Petar Aladzhov inte kommer undan sin skatteskuld till det bulgariska skatteverket, inte ens om han använder sin rätt till utresa för att varaktigt bosätta sig på en annan medlemsstats territorium.
44. Med beaktande av det ovan anförda måste slutsatsen dras att det skett ett oproportionerligt intrång i vederbörandes utövande av rätten till utresa. Även om allmän ordning kan åberopas som motivering för en åtgärd som avviker från principen om unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet enligt direktiv 2004/38, ska det konstateras att artikel 27.2 i direktivet innebär hinder för en sådan åtgärd redan av det skälet att den innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
45. Vidare ska det, för det fall domstolen trots denna slutsats beslutar att även pröva övriga kriterier i artikel 27.2 i direktiv 2004/38, även konstateras att den omtvistade åtgärden inte grundar sig på den berördes personliga beteende och inte har antagits på grundval av att hans beteende skulle utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande bulgariskt samhällsintresse. Det framgår av den nationella lagstiftningen att när en verkställande tjänsteman anmodar inrikesministeriets behöriga myndigheter att besluta om förbud mot utresa från territoriet, är dessa myndigheter tvungna att göra detta. Det rör sig här om en normbunden behörighet. Det räcker att den verkställande tjänstemannen i sin begäran anger att det finns en skatteskuld på mer än 5 000 BGN, att verkställighetsförfarandet har inletts samt att man har identifierat det skuldsatta företaget och den person mot vilken beslut om förbud mot utresa ska fattas. Det är således inte Petar Aladzhovs personliga beteende som har legat till grund för den verkställande tjänstemannens begäran. Denne har således inte fastställt att beteendet utgjorde ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot. Det kan inte heller hävdas att endast den omständigheten att han är gäldenär för en skatteskuld på över 5 000 BGN utgör ett sådant hot, eftersom det i artikel 27.2 andra stycket i direktiv 2004/38 med all tydlighet föreskrivs att hotet måste utgöras av det personliga beteendet och inte av en sakomständighet. Av handlingarna i målet framgår vidare att det omtvistade beslutet inte innehåller någon enda hänvisning till subjektiva och aktuella uppgifter om vederbörandes personliga beteende (till exempel att han på nytt gjort sig skyldig till omfattande bedrägerier eller i bedrägligt syfte har försatt sig i insolvens), vilka eventuellt skulle kunna rättfärdiga att han ensam är föremål för åtgärden.
46. Under dessa omständigheter anser jag att artikel 27.2 i direktiv 2004/38 innebär hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en medlemsstat på grundval av ett registrerat handelsföretags obetalda skulder till nämnda stats offentliga myndigheter kan vidta den administrativa tvångsåtgärden ”förbud mot att lämna landet” mot en medborgare i egenskap av ledare för nämnda företag, om det av handlingarna i ärendet framgår dels att beslutet strider mot proportionalitetsprincipen, dels att åtgärden inte grundar sig på den bedömningen att vederbörandes personliga beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot.
V – Förslag till avgörande
47. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Administrativen sad Sofia-grad på följande sätt:
1) En åtgärd som innebär ett förbud mot att lämna en medlemsstat i Europeiska unionen på grund av ett företags obetalda skulder till den statens offentliga myndigheter, vilket har utfärdats för en medborgare i denna stat i egenskap av ledare för ett handelsföretag registrerat enligt nämnda medlemsstats rättsordning, kan i princip omfattas av undantaget med hänsyn till allmän ordning i artikel 27.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG, förutsatt att skulden drivs in av hänsyn till överordnade intressen som inte är av ekonomisk natur och som hotas om skulden inte drivs in, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva genom att fastställa de skäl som ligger till grund för den nationella lagstiftning i enlighet med vilken åtgärden har vidtagits och de särskilda omständigheter som föranlett dess antagande.
2) Artikel 27.2 i direktiv 2004/38 innebär hinder för nationell lagstiftning enligt vilken en medlemsstat på grundval av ett registrerat handelsföretags obetalda skulder till nämnda stats offentliga myndigheter som enligt nationell rätt betraktas som ”avsevärda”, kan vidta den administrativa tvångsåtgärden ”förbud mot att lämna landet” mot en av sina medborgare i egenskap av ledare för nämnda bolag, om det av handlingarna i ärendet framgår dels att beslutet strider mot proportionalitetsprincipen, dels att åtgärden inte grundar sig på den bedömningen att vederbörandes personliga beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot.
(1) .
(2)  –	EUT L 158, s. 77.
(3)  –	DV nr 93 av den 11 augusti 1998, i dess lydelse enligt DV nr 105 av den 22 december 2006.
(4)  –	DV nr 105 av den 29 december 2005, i dess lydelse enligt DV nr 15 av den 23 februari 2010.
(5)  –	Dom av den 10 juli 2008 i mål C‑33/07, Jipa (REG 2008, s. I‑5157).
(6)  –	Ibidem, punkterna 17 och 18 och där angiven rättspraxis.
(7)  –	Ibidem, punkt 19.
(8)  –	Ibidem, punkt 20.
(9)  –	Ibidem, punkt 21 och där angiven rättspraxis.
(10)  –	Ibidem, punkt 22.
(11)  –	Ibidem, punkt 23 och där angiven rättspraxis.
(12)  –	Idem.
(13)  –	Ibidem, punkt 24.
(14)  –	Ibidem, punkt 25.
(15)  –	Samma slutsats kan dras av artikel 4.[2] i direktiv 2004/38, där medlemsstaterna åläggs en skyldighet att i enlighet med sin nationella lagstiftning utfärda och förnya sina medborgares identitetshandlingar. Utfärdande eller förnyande av identitetshandlingarna är ju en förutsättning för att rätten till utresa ska kunna utövas.
(16)  –	Se ovan punkt 20.
(17)  –	Europadomstolens dom av den 23 augusti 2006 i målet Riener mot Bulgarien, ansökan nr 46343/99.
(18)  –	Nämnda artikel avser rätten att fritt röra sig (artikel 2.1 och 2.2) och de förhållanden under vilka denna rätt får inskränkas (artikel 2.3 och 2.4) i enlighet med Europakonventionen. I punkt 3 anges bland annat att rätten att fritt röra sig får inskränkas för att upprätthålla den allmänna ordningen.
(19)  –	Även om det exakta beloppet inte kunde fastställas med säkerhet under förfarandet vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (se § 118 i domen i målet Riener mot Bulgarien), rörde det sig i alla fall om en skuld på närmare en miljon US-dollar (se § 113 i domen i målet Riener mot Bulgarien).
(20)  –	Se Europadomstolens dom i målet Riener mot Bulgarien (§ 114).
(21)  –	Ibidem, § 116.
(22)  –	I vissa artiklar hänvisas det till och med uttryckligen till statens ekonomiska välstånd, vilket kan motivera åtgärder som inskränker de rättigheter och friheter som fastställs i Europakonventionen: se till exempel artikel 8.2 i Europakonventionen.
(23)  –	Artikel 27.2 första stycket i direktiv 2004/38.
(24)  –	Artikel 27.1 sista meningen i direktiv 2004/38.
(25)  –	Se punkt 1.4 i begäran om förhandsavgörande. Min kursivering.
(26)  –	Domstolen har redan slagit fast att hänsyn av ekonomisk art, såsom att säkerställa att en inhemsk statlig stiftelse får alla inkomster från reklaminslag, inte kan anses utgöra sådana hänsyn till allmän ordning som avses i fördraget. Se dom av den 26 april 1988 i mål 352/85, Bond van Adverteerders m.fl. (REG 1988, s. 2085; svensk specialutgåva, volym 9, s. 449), punkt 34. Detta synsätt kan i tillämpliga delar naturligtvis även överföras på förevarande mål.
(27)  –	Se dom av den 10 juli 1984 i mål 72/83, Campus Oil m.fl. (REG 1984, s. 2727; svensk specialutgåva, volym 7, s. 633). Efter det att domstolen hade konstaterat att det rörde sig om en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion, vilken i det aktuella fallet avsåg petroleumprodukter, slog den i nämnda dom fast att dessa produkter på grund av ”sin speciella betydelse som energikälla i en modern ekonomi” var ”av vital betydelse för en stat, eftersom inte bara dess ekonomi utan framför allt dess institutioner, dess väsentliga offentliga verksamheter och till och med invånarnas överlevnad beror av dem” (ibidem, punkt 34). Målet att under alla omständigheter säkra en minimiförsörjning med petroleumprodukter ska anses gå utöver rent ekonomiska intressen, vilka för övrigt inte skulle kunna åberopas med framgång, och kan således utgöra ett mål som omfattas av begreppet allmän säkerhet (ibidem, punkt 35). Domstolen tillade att de bestämmelser som antas för detta syfte måste vara berättigade utifrån objektivt fastställda omständigheter och att när det väl har fastställts att en bestämmelse är berättigad är det inte uteslutet att hänsyn till allmän säkerhet kan åberopas av det skälet att bestämmelsen är så utformad att den, utöver de mål som rör allmän säkerhet, eventuellt också gör det möjligt för medlemsstaten att uppnå andra mål av ekonomisk natur som den kan tänkas eftersträva (ibidem, punkt 36). Även om denna dom avkunnades i ett helt annat sammanhang kan den i tillämpliga delar tillämpas på den fria rörligheten för unionsmedborgare och undantag med hänsyn till allmän ordning.
(28)  –	Domen i det ovannämnda målet Jipa (punkt 29).
(29)  –	Dom av den 17 september 2002 i mål C‑413/99, Baumbast och R (REG 2002, s. I‑7091), punkt 91.
(30)  –	Se dom av den 6 november 2003 i mål C‑243/01, Gambelli m.fl. (REG 2003, s. I‑13031), punkt 67, och generaladvokaten Bots förslag till avgörande inför domen av den 3 juni 2010 i mål C‑203/08, Sporting Exchange (REU 2010, s. I‑0000), punkt 69 och följande punkter i förslaget till avgörande.
(31)  –	Se artikel 2 c–e i rådets direktiv 2008/55/EG av den 26 maj 2008 om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som har avseende på vissa avgifter, tullar, skatter och andra åtgärder (kodifierad version) (EUT L 150, s. 28). Se även kommissionens förordning (EG) nr 1179/2008 av den 28 november 2008 om tillämpningsföreskrifter för vissa bestämmelser i direktiv 2008/55 (EUT L 319, s. 21).