DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
17 décembre 2025 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Liste des personnes, des entités et des organismes faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Maintien du nom de la requérante sur la liste – Droit à une protection juridictionnelle effective – Notion d’“avantage tiré d’un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie” – Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC – Article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement (UE) no 269/2014 – Exception d’illégalité – Erreur d’appréciation – Droits fondamentaux – Proportionnalité »
Dans l’affaire T‑1113/23,
Aleksandra Melnichenko, demeurant à Saint-Moritz (Suisse), représentée par Mes A. Miron, D. Müller, H. Bajer Pellet, R. Piéri, A. Beauchemin, avocats, et M. C. Zatschler, SC,
partie requérante,
soutenue par
Siberian Coal Energy Company AO (SUEK), établie à Moscou (Russie), représentée par Mes N. Montag et M. Krestiyanova, avocates,
et par
EuroChem Group AG,
établie à Zoug (Suisse), représentée par Me N. Montag, avocate,
parties intervenantes,
contre
Conseil de l’Union européenne,
représenté par M. B. Driessen, en qualité d’agent, assisté de Mes S. Remy et B. Maingain, avocats,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé, lors des délibérations, de MM. I. Gâlea, faisant fonction de président, T. Tóth et S. L. Kalėda (rapporteur), juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure,
à la suite de l’audience du 2 juillet 2025,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Mme Alexandra Melnichenko, demande l’annulation, premièrement, de la décision (PESC) 2023/1767 du Conseil, du 13 septembre 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 104), et du règlement d’exécution (UE) 2023/1765 du Conseil, du 13 septembre 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 3) (ci-après, pris ensemble, les « actes de septembre 2023 »), deuxièmement, de la décision (PESC) 2024/847 du Conseil, du 12 mars 2024, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/847), et du règlement d’exécution (UE) 2024/849 du Conseil, du 12 mars 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/849) (ci-après, pris ensemble, les « actes de mars 2024 »), troisièmement, de la décision (PESC) 2024/2456 du Conseil, du 12 septembre 2024, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/2456), et du règlement d’exécution (UE) 2024/2455 du Conseil, du 12 septembre 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/2455) (ci-après, pris ensemble, les « actes de septembre 2024 »), et, quatrièmement, de la décision (PESC) 2025/528 du Conseil, du 14 mars 2025, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/528), et du règlement d’exécution (UE) 2025/527 du Conseil, du 14 mars 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/527) (ci-après, pris ensemble, les « actes de mars 2025 »), en tant que ces actes (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués ») la concernent.
Antécédents du litige
2        La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives décidées par l’Union européenne eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.
3        Par la décision (PESC) 2022/883 du Conseil, du 3 juin 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 92), ainsi que par le règlement d’exécution (UE) 2022/878 du Conseil, du 3 juin 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 15) (ci-après, pris ensemble, les « actes initiaux »), le nom de la requérante avait été ajouté à la liste annexée à la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329 du Conseil, du 25 février 2022 (JO 2022, L 50, p. 1), et à celle figurant à l’annexe I du règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), tel que modifié par le règlement (UE) 2022/330 du Conseil, du 25 février 2022 (JO 2022, L 51, p. 1) (ci-après, prises ensemble, les « listes en cause »). En outre, le Conseil de l’Union européenne a transmis à la requérante le dossier portant la référence WK 6580/2022 INIT.
4        Le 14 septembre 2022, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/1530, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 239, p. 149), et le règlement d’exécution (UE) 2022/1529, mettant en œuvre le règlement no 269/2014 (JO 2022, L 239, p. 1), par lesquels il a maintenu le nom de la requérante sur les listes en cause jusqu’au 15 mars 2023 (ci-après, pris ensemble, les « actes de septembre 2022 »).
5        Le 22 décembre 2022, le Conseil a signifié à la requérante son intention de maintenir son nom sur les listes en cause et lui a transmis un nouveau document, le dossier portant la référence WK 17634/2022 INIT.
6        Le 13 mars 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/572, modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 75 I, p. 134), et le règlement d’exécution (UE) 2023/571, mettant en œuvre le règlement no 269/2014 (JO 2023, L 75 I, p. 1), par lesquels il a maintenu le nom de la requérante sur les listes en cause jusqu’au 15 septembre 2023 (ci-après, pris ensemble, les « actes de mars 2023 »).
7        Le 13 avril 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/811 modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 101, p. 67) et le règlement d’exécution (UE) 2023/806, mettant en œuvre le règlement no 269/2014 (JO 2023, L 101, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes d’avril 2023 »).
8        Le 5 juin 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/1094, modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 146, p. 20), et le règlement (UE) 2023/1089, modifiant le règlement no 269/2014 (JO 2023, L 146, p. 1), afin notamment d’amender les critères en application desquels des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes pouvaient être visés par les mesures restrictives en cause.
9        L’article 2, paragraphe 1, de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2023/1094, prévoit ce qui suit :
« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant :
[…]
g)      à des femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et aux membres de leur famille proche ou à d’autres personnes physiques, qui en tirent avantage, ou à des femmes et hommes d’affaires, des personnes morales, des entités ou des organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine […] »
10      L’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2023/1094, interdit l’entrée ou le passage en transit sur le territoire des États membres des personnes physiques répondant à des critères en substance identiques à ceux énoncés à l’article 2, paragraphe 1, de cette décision.
11      Le règlement no 269/2014, tel que modifié par le règlement 2023/1089, impose l’adoption des mesures de gel des fonds et définit les modalités de ce gel en des termes identiques, en substance, à ceux de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2023/1094.
12      Par lettre du 19 juin 2023, Conseil a informé la requérante qu’il envisageait de maintenir l’inscription de son nom sur les listes en cause sur le fondement de motifs modifiés.
13      Par lettre du 10 juillet 2023, le Conseil a de nouveau informé la requérante qu’il envisageait de maintenir l’inscription de son nom sur les listes en cause et communiqué à la requérante le dossier portant la référence WK 5142/2023 INIT, du 20 avril 2023, concernant des preuves portant sur l’environnement des affaires et l’économie de la Russie.
14      Par lettre du 24 juillet 2023, la requérante a présenté ses observations concernant le renouvellement des mesures restrictives.
15      Par lettre du 18 août 2023, le Conseil a réitéré son intention de maintenir le nom de la requérante sur les listes en cause et communiqué à cette dernière le dossier portant la référence WK 5142/2023 ADD 1, du 16 août 2023, concernant des preuves portant sur l’environnement des affaires et l’économie de la Russie.
16      Par l’adoption des actes de septembre 2023, le nom de la requérante a été maintenu sur les listes en cause aux motifs suivants :
« [La requérante] est l’épouse d’Andrey Melnichenko, un industriel russe qui lui a transféré la propriété et le bénéfice effectifs du grand producteur d’engrais [EuroChem Group AG] et de la société charbonnière [Siberian Coal Energy Company AO (SUEK)] le 9 mars 2022.
[La requérante] tire profit de la fortune de son mari et bénéficie de sa fortune. En mars 2022, [elle] est devenue, à la place de son mari, la nouvelle propriétaire bénéficiaire de Firstline Trust, géré par Linetrust PTC Ltd, une société qui représente le propriétaire effectif d’EuroChem Group.
Elle est donc membre de la famille proche de son époux, Andrey Melnichenko, dont elle tire avantage et auquel elle est liée par des intérêts financiers communs. »
17      Par lettre du 15 septembre 2023, le Conseil a informé la requérante du maintien de l’inscription de son nom sur les listes en cause.
18      Par lettre du 22 novembre 2023, la requérante a demandé au Conseil de reconsidérer sa situation en ce qui concernait le maintien des mesures restrictives la concernant.
Faits postérieurs à l’introduction du recours
19      Le 12 mars 2024, le Conseil a adopté les actes de mars 2024, lesquels ont eu pour effet de renouveler les mesures restrictives à l’égard de la requérante jusqu’au 15 septembre 2024, pour des motifs identiques à ceux des actes de septembre 2023.
20      Par lettre du 13 mars 2024, le Conseil a répondu aux observations formulées par la requérante dans sa lettre du 22 novembre 2023, a rejeté les demandes de réexamen de celle-ci et lui a notifié sa décision de maintenir son nom sur les listes en cause.
21      Le 23 mai 2024, la requérante a adapté ses conclusions, conformément à l’article 86 du règlement de procédure du Tribunal, de sorte que celles-ci visent également à l’annulation des actes de mars 2024 en tant que ces actes la concernaient (ci-après le « premier mémoire en adaptation »).
22      Le 3 juin 2024, la requérante a demandé au Conseil de réexaminer le maintien de l’inscription de son nom sur les listes en cause.
23      Le 12 septembre 2024, le Conseil a adopté les actes de septembre 2024, lesquels ont eu pour effet de renouveler les mesures restrictives à l’égard de la requérante jusqu’au 15 mars 2025, pour des motifs identiques à ceux des actes de septembre 2023.
24      Par lettre du 13 septembre 2024, le Conseil a répondu à sa lettre du 3 juin 2024 et lui a notifié sa décision de maintenir son nom sur les listes en cause.
25      Le 1er novembre 2024, la requérante a demandé au Conseil de réexaminer le maintien de l’inscription de son nom sur les listes en cause.
26      Le 20 novembre 2024, la requérante a adapté ses conclusions, conformément à l’article 86 du règlement de procédure, de sorte que celles-ci visent également à l’annulation des actes de septembre 2024 en tant que ces actes la concernaient (ci-après le « deuxième mémoire en adaptation »).
27      Par l’arrêt du 26 février 2025, Melnichenko/Conseil (T‑498/22, sous pourvoi, EU:T:2025:180), le Tribunal a rejeté le recours introduit par la requérante contre les actes initiaux, de septembre 2022, de mars 2023 et d’avril 2023.
28      Le 14 mars 2025, le Conseil a adopté les actes de mars 2025, lesquels ont eu pour effet de renouveler les mesures restrictives à l’égard de la requérante jusqu’au 15 septembre 2025, pour des motifs identiques à ceux des actes de septembre 2024.
29      Par lettre du 17 mars 2025, le Conseil a répondu à sa lettre du 1er novembre 2024 et lui a notifié sa décision de maintenir son nom sur les listes en cause.
30      Le 13 mai 2025, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2025/904, modifiant la décision 2014/145 (JO L, 2025/904), et le règlement (UE) 2025/903, modifiant le règlement no 269/2014 (JO L, 2025/903), afin notamment d’amender les critères en application desquels des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes pouvaient être visés par les mesures restrictives en cause.
31      Sur le fondement de l’article 86, paragraphe 1, du règlement de procédure, par acte déposé au greffe du Tribunal le 26 mai 2025, la requérante a adapté les conclusions de son recours afin de diriger celui-ci également contre les actes de mars 2025 (ci-après le « troisième mémoire en adaptation »).
Conclusion des parties
32      La requérante, soutenue par les intervenantes, Siberian Coal Energy Company AO (SUEK) et EuroChem Group AG,  conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler les actes attaqués en tant qu’ils la concernent ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
33      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
34      À l’appui de son recours, la requérante soulève, dans la requête, cinq moyens, tirés, le premier, d’une exception d’illégalité, au titre de l’article 277 TFUE, du critère visé à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2023/1094 (ci-après le « critère g) modifié »), retenu dans les actes attaqués, en ce qu’il visait les membres de la famille proche ou d’autres personnes qui tiraient avantage d’une femme ou d’un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie [ci-après le « deuxième volet du critère g) modifié »], le deuxième, d’une erreur d’appréciation dans l’application du deuxième volet du critère g) modifié, le troisième, d’une exception d’illégalité, au titre de l’article 277 TFUE, du critère de l’association visé à l’article 2, paragraphe 1, in fine, de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2022/329 (ci-après le « critère de l’association »), le quatrième, d’une erreur d’appréciation dans l’application du critère de l’association et, le cinquième, d’une violation de ses droits fondamentaux. Dans ses deuxième et troisième mémoires en adaptation, elle invoque un sixième moyen, tiré d’une violation de ses droits de la défense et de l’obligation du Conseil de procéder à un réexamen.
35      Le Tribunal juge opportun d’analyser tout d’abord le sixième moyen, dès lors qu’il a trait à la légalité externe des actes attaqués.
Sur le sixième moyen, tiré d’une violation du droit d’être entendu et de l’obligation du Conseil de procéder à un réexamen
36      Dans les deuxième et troisième mémoires en adaptation, la requérante soutient que le Conseil n’a pas procédé à une évaluation actualisée de sa situation, dès lors qu’il continue de se fonder sur le fait qu’elle « tire profit de la fortune de son mari » et qu’elle demeure la « propriétaire bénéficiaire de Firstline Trust » malgré de nombreuses preuves contraires. En effet, le Conseil aurait omis d’examiner les preuves justifiant son inscription et ignoré l’ensemble des observations et des informations qu’elle lui aurait communiquées.
37      Le Conseil conteste les arguments de la requérante.
38      En premier lieu, s’agissant de la prétendue violation du droit d’être entendu, il convient de rappeler que, lorsque le maintien du nom de la personne ou de l’entité concernée sur une liste de personnes ou d’entités visées par des mesures restrictives est fondé sur les mêmes motifs que ceux qui ont justifié l’adoption de l’acte initial sans que de nouveaux éléments aient été retenus à son égard, le Conseil n’est pas tenu, pour respecter son droit d’être entendu, de lui communiquer à nouveau les éléments retenus à charge. La communication des éléments à charge s’impose, en revanche, lorsqu’il existe des éléments nouveaux par lesquels le Conseil réactualise les informations concernant la situation personnelle de la personne ou de l’entité concernée ou la situation politique et sécuritaire du pays à l’égard duquel le régime de mesures restrictives a été adopté (voir arrêt du 22 juin 2022, Haswani/Conseil, T‑479/21, non publié, EU:T:2022:383, point 85 et jurisprudence citée).
39      Or, s’agissant des actes de septembre 2024 et de mars 2025, force est de constater que tel n’est pas le cas en l’espèce, dès lors que les motifs desdits actes sont les mêmes que ceux déjà invoqués dans les actes de septembre 2023 et de mars 2024.
40      La requérante ne saurait donc valablement soutenir que le Conseil a violé, dans les actes de septembre 2024 et de mars 2025, ses droits de la défense et son droit d’être entendu.
41      En deuxième lieu, s’agissant de la prétendue violation de l’obligation de réexamen périodique, il y a lieu de constater que le Conseil, après réception des demandes de réexamen de la requérante des 3 juin et 1er novembre 2024, lui a adressé des lettres le 13 septembre 2024 et le 17 mars 2025, dans lesquelles il a, d’une part, indiqué que les arguments de la requérante avaient déjà été présentés et rejetés dans le cadre d’un litige en cours dès lors qu’ils ne remettaient pas en cause l’appréciation qu’il avait faite selon laquelle il existait des motifs suffisants pour maintenir son nom sur les listes en cause et, d’autre part, s’est fondé sur l’arrêt du 22 janvier 2025, Melnichenko/Conseil (T‑271/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2025:47), par lequel le Tribunal a constaté que les conditions pour inscrire M. Andrey Melnichenko sur les listes en cause étaient remplies en ce qui concernait les actes initiaux, de septembre 2022 et de mars 2023.
42      En effet, il ressort des lettres du 13 septembre 2024 et du 17 mars 2025 que, en raison de la similitude des arguments avancés par la requérante dans ses demandes de réexamen, le Conseil a estimé que ses précédentes observations dans le cadre de la présente affaire et dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 26 février 2025, Melnichenko/Conseil (T‑498/22, sous pourvoi, EU:T:2025:180), étaient applicables. En outre, il a relevé que la situation factuelle de la requérante n’avait pas changé et qu’elle continuait d’être la bénéficiaire de FirstLine Trust. Or, contrairement à ce que la requérante soutient, cela ne signifie pas que le Conseil n’a pas effectué une appréciation actualisée. Il en résulte au contraire que le Conseil a considéré que les motifs du maintien du nom de la requérante sur les listes en cause étaient les mêmes que ceux qui avaient justifié ses inscriptions précédentes. Par ailleurs, si le respect des droits de la défense et du droit d’être entendu exige que les institutions de l’Union permettent à la personne visée par un acte faisant grief de faire connaître utilement son point de vue, il ne peut leur imposer d’adhérer à celui-ci (arrêt du 27 septembre 2018, Ezz e.a./Conseil, T 288/15, EU:T:2018:619, point 330 ; voir également, en ce sens, arrêt du 7 juillet 2017, Arbuzov/Conseil, T‑221/15, non publié, EU:T:2017:478, point 84).
43      Quant à l’argument de la requérante selon lequel sa situation serait figée, tant que son mari reste inscrit sur les listes en cause, il y a lieu de constater qu’il résulte des motifs des actes attaqués que l’inscription de la requérante repose sur l’appréciation de sa propre situation individuelle, et, notamment, de son statut de bénéficiaire de FirstLine Trust. En outre, il y a lieu de constater que le Conseil soutient, dans sa lettre du 17 mars 2025, que la requérante n’a pas présenté d’observations ou de nouveaux éléments de preuve sur le changement effectif de sa situation individuelle. Dès lors, la requérante ne saurait valablement reprocher au Conseil de ne pas avoir procédé à un réexamen.
44      Il y a donc lieu d’écarter l’argument de la requérante selon lequel le Conseil aurait violé son obligation de réexamen périodique et, par conséquent, de rejeter le sixième moyen.
Sur le premier moyen, tiré d’une exception d’illégalité du deuxième volet du critère g) modifié
45      Selon la requérante, premièrement, le deuxième volet du critère g) modifié viole le droit à un procès équitable, à un recours effectif et le droit à la présomption d’innocence, dans la mesure où il a établi une présomption de culpabilité. En effet, toute répartition de fonds et d’avoirs par « une femme ou un homme d’affaires influent » à l’un des membres de sa « famille proche » constituerait un contournement des mesures restrictives. Cette présomption de contournement priverait le Tribunal d’un pouvoir d’appréciation, dans la mesure où ce dernier serait limité au contrôle de l’existence d’un lien familial proche et d’un avantage.
46      La requérante soutient, deuxièmement, que le deuxième volet du critère g) modifié est dépourvu de base légale. En effet, ce critère serait incompatible avec les exigences de l’article 215 TFUE, étant donné que, selon la jurisprudence, il doit exister un lien entre la personne inscrite et le gouvernement de l’État tiers et que des sanctions, pour être ciblées, ne peuvent viser qu’une catégorie restreinte de personnes.
47      Enfin, troisièmement, la requérante soutient que le deuxième volet du critère g) modifié se heurte au principe de sécurité juridique, dans la mesure où la notion d’« avantage » est très large et imprécise.
48      Le Conseil conteste les arguments de la requérante.
49      À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 277 TFUE, toute partie peut, à l’occasion d’un litige mettant en cause un acte de portée générale adopté par une institution, un organe ou un organisme de l’Union, se prévaloir des moyens prévus à l’article 263, deuxième alinéa, TFUE pour invoquer devant la Cour de justice de l’Union européenne l’inapplicabilité de cet acte.
50      L’article 277 TFUE constitue l’expression d’un principe général assurant à toute partie le droit de contester, par voie incidente, en vue d’obtenir l’annulation d’un acte contre lequel elle peut former un recours, la validité des actes de portée générale qui forment la base juridique d’un tel acte, si cette partie ne disposait pas du droit d’introduire, en vertu de l’article 263 TFUE, un recours direct contre ces actes, dont elle subit ainsi les conséquences sans avoir été en mesure d’en demander l’annulation. L’acte général dont l’illégalité est soulevée doit être applicable, directement ou indirectement, à l’espèce qui fait l’objet du recours et il doit exister un lien juridique direct entre l’acte attaqué et l’acte général dont la légalité est contestée [voir arrêt du 17 février 2017, Islamic Republic of Iran Shipping Lines e.a./Conseil, T‑14/14 et T‑87/14, EU:T:2017:102, point 55 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 12 février 2020, Amisi Kumba/Conseil, T‑163/18, EU:T:2020:57, point 145 (non publié) et jurisprudence citée].
51      Selon une jurisprudence constante, les juridictions de l’Union doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité FUE, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union. Cette exigence est expressément consacrée à l’article 275, second alinéa, TFUE (voir, en ce sens, arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 97 et jurisprudence citée, et du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, point 65 et jurisprudence citée).
52      Il n’en demeure pas moins que le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la définition générale et abstraite des critères de désignation et des modalités d’adoption des mesures restrictives (voir, en ce sens, arrêt du 21 avril 2015, Anbouba/Conseil, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, point 41 et jurisprudence citée). Par conséquent, les règles de portée générale définissant ces critères et ces modalités, telles que les dispositions des actes attaqués prévoyant le critère visé par l’exception d’illégalité, font l’objet d’un contrôle juridictionnel restreint, se limitant à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits, de l’absence d’erreur de droit ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir [voir, en ce sens, arrêts du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, point 75 et jurisprudence citée, et du 12 février 2020, Amisi Kumba/Conseil, T‑163/18, EU:T:2020:57, point 149 (non publié)].
53      En premier lieu, s’agissant du grief de la requérante tiré d’un défaut de base juridique ainsi que de la nécessité de démontrer un lien entre les personnes sanctionnées et le régime du pays tiers, il y a lieu de relever que, si l’article 215, paragraphe 1, TFUE couvre les domaines auparavant visés par les articles 60 et 301 CE (voir, en ce sens, arrêt du 19 juillet 2012, Parlement/Conseil, C‑130/10, EU:C:2012:472, points 51 et 52), l’article 215, paragraphe 2, TFUE habilite le Conseil à adopter des mesures restrictives à l’égard de n’importe quelle « personne physique ou morale », « entité non étatique » ou n’importe quel « groupe » à la seule condition qu’une décision adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité UE prévoie de telles mesures. En d’autres termes, si cette dernière condition est remplie, l’article 215, paragraphe 2, TFUE permet notamment au Conseil d’adopter des actes imposant des mesures restrictives à l’égard de destinataires n’ayant aucun lien avec le régime dirigeant d’un pays tiers (arrêt du 27 février 2014, Ezz e.a./Conseil, T‑256/11, EU:T:2014:93, point 53). Par conséquent, les arguments de la requérante tirés d’un défaut de base juridique et de l’exigence d’un lien suffisant entre les personnes visées et le pays tiers en cause ne sauraient prospérer.
54      En deuxième lieu, en invoquant le grief tiré de la violation de son droit à un recours effectif, la requérante soutient, en substance, que le critère en cause repose sur une présomption irréfragable. En troisième lieu, elle invoque la violation du principe de sécurité juridique dans la mesure où la notion d’« avantage » est très imprécise. Il convient d’examiner ces deux griefs ensemble.
55      Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, le principe de sécurité juridique, qui constitue un principe général du droit de l’Union, exige, notamment, que les règles de droit soient claires, précises et prévisibles dans leurs effets, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir sur les individus et les entreprises des conséquences défavorables. Une sanction, même de caractère non pénal, ne peut être infligée que si elle repose sur une base légale claire et non ambigüe. Le principe de sécurité juridique implique notamment que toute réglementation de l’Union, en particulier lorsqu’elle impose ou permet d’imposer des sanctions, soit claire et précise, afin que les personnes concernées puissent connaître sans ambiguïté les droits et obligations qui en découlent et prendre leurs dispositions en conséquence. Cette exigence d’une base juridique claire et précise a été consacrée dans le domaine des mesures restrictives (voir arrêt du 16 juillet 2014, National Iranian Oil Company/Conseil, T‑578/12, non publié, EU:T:2014:678, points 112 et 113 et jurisprudence citée).
56      En l’espèce, il y a lieu d’observer que le critère g) modifié s’inscrit dans un cadre juridique clairement délimité par les objectifs poursuivis par la réglementation régissant les mesures restrictives en cause, à savoir la nécessité, compte tenu de la gravité de la situation, d’exercer une pression maximale sur les autorités russes, afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l’Ukraine ainsi qu’à l’agression militaire contre ce pays. Dans cette perspective, les mesures restrictives en cause sont conformes à l’objectif visé à l’article 21, paragraphe 2, sous c), TUE, qui est de préserver la paix, de prévenir les conflits et de renforcer la sécurité internationale, conformément aux buts et aux principes de la charte des Nations unies, signée à San Francisco (États-Unis) le 26 juin 1945 (voir, en ce sens, arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 46 et jurisprudence citée).
57      S’agissant plus particulièrement du deuxième volet du critère g) modifié, il convient de constater qu’il permet l’inscription sur les listes en cause des membres de la famille proche ou d’autres personnes qui tirent avantage d’une femme ou d’un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie.
58      À cet égard, il importe de rappeler que, même si le préambule d’un acte de l’Union n’a pas de valeur juridique contraignante et ne saurait être invoqué ni pour déroger aux dispositions mêmes de l’acte concerné, ni pour interpréter ces dispositions dans un sens contraire à leur libellé, il est susceptible d’en préciser le contenu, les considérants qui figurent dans ce préambule constituant des éléments d’interprétation importants de nature à éclairer sur la volonté de l’auteur de cet acte (voir arrêt du 26 janvier 2021, Hessischer Rundfunk, C‑422/19 et C‑423/19, EU:C:2021:63, point 64 et jurisprudence citée).
59      En l’occurrence, selon le considérant 5 de la décision 2023/1094, le critère g) modifié a été introduit afin d’accroître la pression exercée sur le gouvernement de la Fédération de Russie ainsi que pour éviter le risque de contournement des mesures restrictives. En outre, il ressort, en substance, de ce considérant que la nécessité d’une désignation des membres de la famille proche ou d’autres personnes qui tirent avantage de femmes ou d’hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie a été justifiée par le fait que ces derniers répartissaient leurs fonds et avoirs entre les membres de leur famille proche et d’autres personnes notamment dans le but de dissimuler ces actifs, de contourner les mesures restrictives et de garder le contrôle des ressources dont ils disposaient.
60      Ainsi, l’avantage, au sens du deuxième volet du critère g) modifié, doit être interprété en tenant compte des objectifs visés par ce critère énoncés au point 59 ci-dessus, lesquels impliquent un accroissement du coût des actions de la Fédération de Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Dès lors, l’avantage au sens de cette disposition vise tout avantage de quelque nature que ce soit, qui n’est pas nécessairement indu, mais qui doit être quantitativement ou qualitativement non négligeable. Il peut donc s’agir d’un avantage financier ou non financier, tel qu’un don, un transfert de fonds ou de ressources économiques, une intervention en vue de favoriser l’attribution de contrats publics, une nomination ou une promotion. Par ailleurs, eu égard à l’objectif d’éviter les pratiques de contournement des mesures restrictives, expressément visé au considérant 5 de la décision 2023/1094, peuvent également relever du deuxième volet du critère g) modifié les avantages octroyés par les femmes et hommes d’affaires influents exerçant une activité en Russie dans une situation susceptible de conduire à un contournement des mesures restrictives qui les visent (voir, en ce sens, arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil, T‑744/22, EU:T:2024:608, point 142 ; du 11 septembre 2024, Mordashova/Conseil, T‑497/22, non publié, EU:T:2024:604, point 109, et du 11 septembre 2024, Ezubov/Conseil, T-741/22, non publié, EU:T:2024:605, point 185).
61      Concernant les arguments de la requérante tirés d’une prétendue présomption de contournement, il convient de relever que rien dans le libellé du deuxième volet du critère g) modifié ne permet de tirer la conclusion que son application repose sur une présomption établie par le Conseil. En effet, si une situation susceptible de conduire à un contournement peut justifier l’existence d’un avantage au sens du deuxième volet du critère g) modifié, la preuve d’une telle situation ne doit pas nécessairement être rapportée par le Conseil aux fins de l’inscription du nom d’une personne au titre dudit critère (arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil, T-744/22, EU:T:2024:608, point 143, et du 11 septembre 2024, Ezubov/Conseil, T-741/22, non publié, EU:T:2024:605, point 186).
62      Ainsi, étant donné que le deuxième volet du critère g) modifié a uniquement eu pour objet d’instituer un critère objectif, autonome et suffisant permettant de justifier l’inscription de personnes sur les listes en cause, qui nécessite du Conseil qu’il prouve l’existence d’un lien familial proche et le fait de tirer avantage des femmes ou des hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie, la requérante ne saurait soutenir que ledit volet a institué une présomption de contournement (voir, par analogie, arrêt du 2 avril 2025, Timchenko/Conseil, T‑297/23, sous pourvoi, EU:T:2025:352, point 87 et jurisprudence citée).
63      Partant, l’argumentation de la requérante, qui repose sur une prémisse erronée selon laquelle le critère litigieux instaurerait une présomption irréfragable, doit être rejetée.
64      Il s’ensuit que, d’une part, le deuxième volet du critère g) modifié répond au degré de prévisibilité requis par le droit de l’Union, de sorte qu’il ne méconnaît pas le principe de sécurité juridique, et, d’autre part, contrairement à ce que prétend la requérante, ce volet dudit critère ne repose pas sur une présomption irréfragable, de sorte que le grief tiré de la violation du droit à un recours effectif ne saurait non plus prospérer.
65      Par conséquent, il y a lieu d’écarter le premier moyen.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur d’appréciation dans l’application du deuxième volet du critère g) modifié
66      La requérante, soutenue par les intervenantes, conteste le bien-fondé du maintien de son nom sur les listes en cause sur le fondement du deuxième volet du critère g) modifié, en reprochant, en substance, au Conseil de ne pas avoir réuni d’éléments suffisamment concrets, précis et concordants pour justifier son application.
67      La requérante soutient qu’elle ne tire aucun avantage de son mari. En effet, le statut de la requérante de bénéficiaire de Firstline Trust ne lui confèrerait aucun droit de propriété ou de contrôle sur les actifs de cette fiducie (trust), mais seulement le droit d’être prise en considération en cas de distribution des actifs. Ainsi, la requérante ne pourrait pas être considérée comme la « propriétaire effective » ou la « propriétaire bénéficiaire » du FirstLine Trust. Par ailleurs, la requérante n’aurait tiré aucun avantage de son mari, car elle serait devenue bénéficiaire de Firstline Trust en raison de leur lien familial, à savoir les liens du mariage.
68      En outre, le Conseil n’aurait pas apporté de preuves pour démontrer que la requérante a sciemment et volontairement pris part à des activités ayant pour objet ou pour résultat de contourner les sanctions imposées à son mari. Le simple fait qu’elle soit devenue bénéficiaire de Firstline Trust le 8 mars 2022, à savoir avant l’inscription du nom de M. Melnichenko sur les listes en cause, ne serait pas suffisant pour attester un contournement des mesures restrictives et il n’y aurait aucune preuve que son mari détient, contrôle ou tire encore profit des actifs de cette fiducie. Selon la requérante, le Conseil s’appuie uniquement sur le lien familial entre elle et son mari pour justifier l’inscription de son nom sur les listes en cause, ce qui est insuffisant pour établir une association.
69      Le Conseil conteste les arguments de la requérante.
Considérations liminaires
70      À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, s’il est vrai que le Conseil dispose d’un certain pouvoir d’appréciation pour déterminer, au cas par cas, si les critères juridiques sur lesquels se fondent les mesures restrictives en cause sont remplis, il n’en reste pas moins que les juridictions de l’Union doivent assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 121).
71      L’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») exige, notamment, que le juge de l’Union s’assure que la décision par laquelle des mesures restrictives ont été adoptées ou maintenues, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 119, et du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 122).
72      Il n’est pas requis que le Conseil produise devant le juge de l’Union l’ensemble des informations et des éléments de preuve inhérents aux motifs allégués dans l’acte dont il est demandé l’annulation. Il importe toutefois que les informations ou les éléments produits étayent les motifs retenus à l’égard de la personne concernée (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 122, et du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, point 67).
73      L’appréciation du caractère suffisamment solide de la base factuelle retenue par le Conseil doit être effectuée en examinant les éléments de preuve et d’information non de manière isolée, mais dans le contexte dans lequel ils s’insèrent. En effet, le Conseil satisfait à la charge de la preuve qui lui incombe s’il fait état devant le juge de l’Union d’un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir l’existence d’un lien suffisant entre la personne ou l’entité sujette à une mesure de gel de ses fonds et le régime ou, en général, les situations combattues (voir arrêt du 20 juillet 2017, Badica et Kardiam/Conseil, T‑619/15, EU:T:2017:532, point 99 et jurisprudence citée ; arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 124).
74      C’est à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’égard de la personne ou de l’entité concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs. À cette fin, il n’est pas requis que le Conseil produise devant le juge de l’Union l’ensemble des informations et des éléments de preuve inhérents aux motifs allégués dans l’acte dont il est demandé l’annulation. Il importe que les informations ou les éléments produits étayent les motifs retenus à l’égard de la personne ou l’entité concernée (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, points 121 et 122, et du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, points 66 et 67 ; voir, également, arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 123 et jurisprudence citée).
75      Conformément à une jurisprudence constante, l’activité du juge de l’Union est régie par le principe de libre appréciation des preuves et le seul critère pour apprécier la valeur des preuves produites réside dans leur crédibilité. À cet égard, pour apprécier la valeur probante d’un document, il faut vérifier la vraisemblance de l’information qui y est contenue en tenant compte, notamment, de l’origine du document, des circonstances de son élaboration ainsi que de son destinataire et se demander si, d’après son contenu, il semble sensé et fiable [voir arrêts du 31 mai 2018, Kaddour/Conseil, T‑461/16, EU:T:2018:316, point 107 et jurisprudence citée, et du 12 février 2020, Amisi Kumba/Conseil, T‑163/18, EU:T:2020:57, point 95 (non publié) et jurisprudence citée].
76      En l’absence de pouvoirs d’enquête dans des pays tiers, l’appréciation des autorités de l’Union doit, de fait, se fonder sur des sources d’information accessibles au public, des rapports, des articles de presse, des rapports des services secrets ou d’autres sources d’information similaires (arrêts du 14 mars 2018, Kim e.a./Conseil et Commission, T‑533/15 et T‑264/16, EU:T:2018:138, point 107, et du 1er juin 2022, Prigozhin/Conseil, T‑723/20, non publié, EU:T:2022:317, point 59).
77      En outre, il importe de relever que la situation de conflit dans lequel la Fédération de Russie et l’Ukraine sont impliquées rend en pratique particulièrement difficile l’accès à certaines sources, l’indication expresse de la source primaire de certaines informations ainsi que l’éventuel recueil de témoignages de la part de personnes acceptant d’être identifiées. Les difficultés d’investigation qui s’ensuivent peuvent ainsi contribuer à faire obstacle à ce que des preuves précises et des éléments d’information objectifs soient apportés (arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 116).
78      S’agissant, plus particulièrement, du contrôle de légalité exercé sur les actes de maintien du nom de la personne concernée sur les listes en cause, il convient de rappeler que les mesures restrictives ont une nature conservatoire et, par définition, provisoire, dont la validité est toujours subordonnée à la perpétuation des circonstances de fait et de droit ayant présidé à leur adoption ainsi qu’à la nécessité de leur maintien en vue de la réalisation de l’objectif qui leur est associé. C’est ainsi qu’il incombe au Conseil, lors du réexamen périodique de ces mesures, de procéder à une appréciation actualisée de la situation et d’établir un bilan de l’impact de telles mesures, en vue de déterminer si elles ont permis d’atteindre les objectifs visés par l’inscription initiale des noms des personnes et des entités concernées sur la liste litigieuse ou s’il est toujours possible de tirer la même conclusion concernant lesdites personnes et entités (voir arrêt du 27 avril 2022, Ilunga Luyoyo/Conseil, T‑108/21, EU:T:2022:253, point 55 et jurisprudence citée ; arrêt du 26 octobre 2022, Ovsyannikov/Conseil, T‑714/20, non publié, EU:T:2022:674, point 67).
79      Il en résulte que, pour justifier le maintien du nom d’une personne sur une liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, il n’est pas interdit au Conseil de se fonder sur les mêmes éléments de preuve ayant justifié l’inscription initiale, la réinscription ou le maintien précédent du nom de la personne concernée sur ladite liste, pour autant que, d’une part, les motifs d’inscription demeurent inchangés et, d’autre part, le contexte n’a pas évolué d’une manière telle que ces éléments de preuve seraient devenus obsolètes (voir, en ce sens, arrêt du 23 septembre 2020, Kaddour/Conseil, T‑510/18, EU:T:2020:436, point 99). À ce titre, l’évolution du contexte inclut la prise en considération, d’une part, de la situation du pays à l’égard duquel le système de mesures restrictives a été établi ainsi que de la situation particulière de la personne concernée (arrêt du 26 octobre 2022, Ovsyannikov/Conseil, T‑714/20, non publié, EU:T:2022:674, point 78 ; voir également, en ce sens, arrêt du 23 septembre 2020, Kaddour/Conseil, T‑510/18, EU:T:2020:436, point 101), et, d’autre part, de l’ensemble des circonstances pertinentes et, notamment, de l’absence de réalisation des objectifs visés par les mesures restrictives (arrêt du 27 avril 2022, Ilunga Luyoyo/Conseil, T‑108/21, EU:T:2022:253, point 56 ; voir également, en ce sens et par analogie, arrêt du 12 février 2020, Amisi Kumba/Conseil, T‑163/18, EU:T:2020:57, points 82 à 84 et jurisprudence citée).
80      En l’espèce, il convient de relever que, par l’arrêt du 26 février 2025, Melnichenko/Conseil (T‑498/22, sous pourvoi, EU:T:2025:180), le Tribunal a rejeté le recours formé par la requérante contre les actes initiaux, de septembre 2022, de mars 2023 et d’avril 2023, en vertu desquels son nom a été inscrit et maintenu sur les listes en cause au titre du critère de l’association.
81      Il convient d’observer que les motifs des actes attaqués reposent, d’une part, sur le fait que la requérante est membre de la famille proche de son époux, M. Melnichenko, dont elle tire avantage, et, d’autre part, qu’elle est liée à ce dernier par des intérêts financiers communs.
82      Les motifs de maintien du nom de la requérante sur les listes en cause, contenus dans les actes de septembre 2023, de mars 2024, de septembre 2024 et de mars 2025, étant restés inchangés, il n’y a pas lieu d’opérer une distinction entre ces actes, aux fins de l’examen du présent moyen, dès lors que la vérification des informations alléguées dans l’exposé des motifs ainsi que dans les éléments de preuve porte, en substance, sur les mêmes circonstances factuelles.
Sur le deuxième volet du critère g) modifié
83      Ainsi qu’il résulte du point 57 ci-dessus, le deuxième volet du critère g) modifié requiert la réunion de deux conditions, à savoir, en premier lieu, que l’intéressé soit membre de la famille proche d’une femme ou d’un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie et, en second lieu, que l’intéressé tire avantage de ces derniers.
84      Dans ce contexte, il importe donc de vérifier si, en application de la jurisprudence citée au point 78 ci-dessus, le Conseil pouvait, au terme de son appréciation actualisée de la situation effectuée dans le cadre du réexamen des mesures restrictives en cause et sur le fondement de nouveaux éléments, maintenir les mesures restrictives à l’égard de la requérante, sur le fondement du deuxième volet du critère g) modifié.
85      À cet égard, il convient de relever, premièrement, que le contexte général de la situation de l’Ukraine, en ce qui concerne les menaces à son intégrité territoriale, à sa souveraineté et à son indépendance, est resté inchangé depuis l’adoption des actes d’avril 2023. De même, les mesures restrictives en cause répondent à l’objectif poursuivi, à savoir faire pression sur le gouvernement russe afin que celui-ci mette fin à ses actions et à ses politiques déstabilisant l’Ukraine.
86      Deuxièmement, s’agissant de la situation individuelle de la requérante, il y a lieu de relever qu’elle ne conteste pas être mariée à M. Melnichenko, ni le fait que, à la suite de la renonciation par ce dernier du statut de premier bénéficiaire de FirstLine Trust, elle est devenue la bénéficiaire de ladite fiducie.
87      La requérante conteste, toutefois, que le statut du bénéficiaire de FirstLine Trust lui confère un avantage quelconque, car il n’implique aucun droit ni aucun contrôle sur les actifs détenus par cette fiducie.
88      À cet égard, il convient de rappeler que la requérante est devenue, le 8 mars 2022, à savoir la veille de l’inscription du nom de son mari sur les listes en cause, la bénéficiaire d’une fiducie qui gère indirectement la majorité des parts détenues dans les intervenantes, d’une valeur totale de plusieurs milliards d’euros. Or, compte tenu de la nature et de l’ampleur de ces parts, il y a lieu de constater que la requérante a tiré avantage de M. Melnichenko et que cet avantage est tant quantitativement que qualitativement non négligeable.
89      Ainsi, eu égard à ces circonstances, qui ne sont pas mises en cause par la requérante, le Conseil a pu considérer, sans commettre d’erreur d’appréciation, que la requérante tirait avantage de M. Melnichenko, qui, ainsi qu’il a été constaté dans l’arrêt prononcé ce jour dans l’affaire T‑1114/23, a été légalement considéré par le Conseil comme étant un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie.
90      Cette conclusion ne saurait être remise en cause par les autres arguments avancés par la requérante.
91      En premier lieu, la requérante prétend que le transfert du statut de bénéficiaire de Firstline Trust ne saurait être considéré comme une opération commerciale, dans la mesure où ni elle ni son mari n’étaient les propriétaires des actifs détenus dans Firstline Trust au moment des inscriptions respectives de leurs noms sur les listes en cause. Selon elle, les consultations produites en annexe à la requête et à la réplique confirment que le bénéficiaire d’une fiducie discrétionnaire et irrévocable, telle que Firstline Trust, ne jouit pas du droit de propriété ou du contrôle des actifs détenus par cette fiducie.
92      À cet égard, il convient de relever que le recours à des fiducies et à des sociétés intermédiaires pour la gestion de biens n’a pas pour conséquence de rendre lointain l’intérêt commun liant des personnes et visant lesdits biens (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 8 mai 2024, Ismailova/Conseil, T‑234/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2024:287, point 151). Or, en l’espèce, le fait que les parts dans les intervenantes soient indirectement gérées par la fiducie créée afin de protéger la fortune de M. Melnichenko et au sein de laquelle la requérante a obtenu la qualité de bénéficiaire à la suite de la renonciation à cette qualité par M. Melnichenko suffit pour établir le fait de tirer avantage au sens du deuxième volet du critère g) modifié.
93      En effet, les arguments de la requérante tirés du statut formel d’un bénéficiaire d’une fiducie discrétionnaire et irrévocable, ainsi que du fait qu’un bénéficiaire dans une telle fiducie ne jouit pas du droit de propriété ou de contrôle des actifs détenus par cette fiducie, ne sont pas de nature à remettre en cause la constatation du Conseil quant à l’avantage tiré par la requérante de sa qualité de bénéficiaire au sein de la fiducie créée afin de protéger la fortune de M. Melnichenko. Or, les éléments produits par la requérante, qui sont d’ordre général, démontrent tout au plus que la propriété fiduciaire des biens dans une fiducie, telle que Firstline Trust, est formellement transférée à l’administrateur de la fiducie, ce qui ne change rien au fait que la requérante a la qualité de bénéficiaire de la fiducie créée afin de protéger la fortune de son mari, ce qui atteste que, sur le plan économique, elle en tire avantage au sens du deuxième volet du critère g) modifié. Au demeurant, cela est corroboré par la circonstance que, ainsi qu’il ressort des éléments apportés par la requérante, en annexe à la requête, la requérante a reçu un transfert des actifs gérés par la fiducie en cause et, ainsi, détient, indirectement, une participation non négligeable au sein des intervenantes (voir, en ce sens, arrêt du 26 février 2025, Melnichenko/Conseil, T‑498/22, sous pourvoi, EU:T:2025:180, point 101).
94      Enfin, la requérante ne saurait valablement invoquer un manque de clarté des actes attaqués, en critiquant l’emploi par le Conseil des termes « beneficial owner » (propriétaire bénéficiaire) et « ultimate owner » (propriétaire ultime). En effet, il ressort clairement des termes employés dans les motifs des actes attaqués que le Conseil s’est notamment fondé sur la qualité de la requérante en tant que bénéficiaire de la fiducie Firstline Trust, qui gère indirectement les participations dans EuroChem Group, cette qualité n’étant d’ailleurs pas contestée par la requérante.
95      En second lieu, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel le Conseil n’est pas en mesure de démontrer que la requérante a sciemment et volontairement pris part à des activités ayant pour objet ou pour résultat de contourner les sanctions imposées à son mari, il y a lieu de rappeler que, ainsi que cela ressort du point 61 ci-dessus, le Conseil n’est pas tenu d’établir de telles circonstances aux fins de l’application du deuxième volet du critère g) modifié.
96      En tout état de cause, il convient de relever que, en tant que bénéficiaire de la fiducie en question, la requérante a participé à un mécanisme visant à éviter que les actifs transférés par M. Melnichenko à cette fiducie soient gelés du fait de l’application des mesures restrictives adoptées à l’égard de celui-ci (voir, en ce sens, arrêts du 8 mai 2024, Ismailova/Conseil, T‑234/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2024:287, point 146, et du 26 février 2025, Melnichenko/Conseil, T‑498/22, sous pourvoi, EU:T:2025:180, point 97).
97      Il résulte de tout ce qui précède que c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le Conseil a considéré, dans les actes attaqués, que la requérante remplissait les conditions du deuxième volet du critère g) modifié.
98      Dès lors, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen.
99      En outre, selon la jurisprudence, s’agissant du contrôle de la légalité d’une décision adoptant des mesures restrictives, et eu égard à leur nature préventive, si le juge de l’Union considère que, à tout le moins, l’un des motifs mentionnés est suffisamment précis et concret, qu’il est étayé et qu’il constitue en soi une base suffisante pour soutenir cette décision, la circonstance que d’autres de ces motifs ne le seraient pas ne saurait justifier l’annulation de ladite décision (voir arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, point 72 et jurisprudence citée).
100    Dès lors, il n’est pas nécessaire d’examiner le bien-fondé des troisième et quatrième moyens soulevés par la requérante, visant à remettre en cause le bien-fondé du maintien de l’inscription de son nom sur les listes en cause au titre du critère de l’association.
Sur le cinquième moyen, tiré d’une violation du principe de proportionnalité et des droits fondamentaux
101    La requérante, soutenue par les intervenantes, fait valoir que les mesures restrictives prises à son égard portent atteinte au contenu essentiel de ses droits fondamentaux, au rang desquels figurent, notamment, son droit au respect de la vie privée et familiale, sa liberté professionnelle et son droit de travailler, sa liberté d’entreprise, son droit de propriété et sa liberté comme tout citoyen de l’Union de circuler et de séjourner, et sont manifestement inappropriées. Ainsi, une interdiction de voyager et un gel de ses avoirs l’empêcheraient d’accéder à ses fonds situés dans les États membres et en Suisse ainsi que d’entrer ou de transiter sur le territoire de l’Union, en causant un impact négatif sur sa famille et en l’empêchant de rejoindre sa résidence en Suisse et de profiter de cette dernière. Or, la requérante estime qu’aucune des ingérences évoquées ne serait légitime au sens de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte. Elle ajoute que, en l’absence de lien entre elle et la Fédération de Russie, l’inscription de son nom sur les listes en cause ne participe aucunement à la réalisation des objectifs du règlement no 269/2014, consistant à exercer une pression sur les autorités russes, et porte préjudice aux intervenantes. En outre, les mesures restrictives iraient contre la politique de l’Union visant à assurer la sécurité alimentaire mondiale. Ainsi, le maintien des mesures restrictives adoptées à son égard serait inutile et disproportionné.
102    Dans son troisième mémoire en adaptation, la requérante soutient, invoquant la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77), que le maintien de son nom sur les listes en cause, en l’absence des raisons impérieuses liées à son comportement personnel, est disproportionné par rapport aux objectifs des mesures restrictives. En particulier, elle soutient que des limitations à l’exercice du droit à la liberté de circulation et de séjour des citoyens de l’Union consacré à l’article 45, paragraphe 1, de la Charte ne peuvent être apportées qu’au titre des mesures dérogatoires expressément prévues à l’article 45, paragraphe 3, et à l’article 52, paragraphe 1, TFUE, à savoir concernant l’ordre public, la sécurité publique ou la santé publique.
103    Le Conseil conteste les arguments de la requérante.
104    En premier lieu, il convient de rappeler, s’agissant des droits fondamentaux invoqués par la requérante, consacrés aux articles 7, 15, 16 et 17 de la Charte, que, selon une jurisprudence constante, ces droits fondamentaux ne jouissent pas, dans le droit de l’Union, d’une protection absolue, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société (voir, en ce sens, arrêt du 12 mars 2014, Al Assad/Conseil, T‑202/12, EU:T:2014:113, point 113 et jurisprudence citée).
105    À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, d’une part, « [t]oute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la [C]harte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés » et, d’autre part, « [d]ans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui ».
106    Ainsi, pour être conforme au droit de l’Union, une limitation de l’exercice des droits et des libertés fondamentaux doit répondre à quatre conditions. Premièrement, elle doit être « prévue par la loi », en ce sens que l’institution de l’Union adoptant des mesures susceptibles de restreindre les droits fondamentaux d’une personne, physique ou morale, doit disposer d’une base légale à cette fin. Deuxièmement, elle doit respecter le contenu essentiel de ces droits. Troisièmement, elle doit viser un objectif d’intérêt général, reconnu comme tel par l’Union. Quatrièmement, elle doit être proportionnée (voir arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil, T‑125/22, EU:T:2022:483, points 145 et 222 et jurisprudence citée).
107    Or, en l’espèce, force est de constater que ces quatre conditions sont remplies.
108    Premièrement, il y a lieu de constater que les limitations à l’exercice par la requérante de son droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile ainsi que de son droit à la propriété sont « prévues par la loi », puisqu’elles sont énoncées dans des actes ayant, notamment, une portée générale, à savoir la décision 2014/145 et le règlement no 269/2014, et disposant d’une base juridique claire en droit de l’Union, à savoir, respectivement, l’article 29 TUE et l’article 215 TFUE.
109    Deuxièmement, il convient de relever que, étant donné que les actes attaqués s’appliquent pour une durée de six mois et font l’objet d’un suivi constant, comme cela est prévu à l’article 6 de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2022/329, les limitations à l’exercice par la requérante de ses droits consacrés aux articles 7, 15, 16 et 17 de la Charte sont temporaires et réversibles. Dès lors, il y a lieu de considérer qu’elles ne portent pas atteinte au contenu essentiel de son droit au respect de la vie privée et familiale, de sa liberté professionnelle et de son droit de travailler, de sa liberté d’entreprise ainsi que de son droit à la propriété. En outre, les actes attaqués prévoient la possibilité d’accorder des dérogations aux mesures restrictives appliquées. En particulier, en ce qui concerne le gel de fonds, l’article 2, paragraphes 3 et 4, de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2022/329, et l’article 4, paragraphe 1, l’article 5, paragraphe 1, et l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 269/2014, tel que modifié par le règlement 2022/330, prévoient la possibilité, d’une part, d’autoriser l’utilisation de fonds gelés pour faire face à des besoins essentiels ou pour satisfaire à certains engagements et, d’autre part, d’accorder des autorisations spécifiques permettant de dégeler des fonds, d’autres avoirs financiers ou d’autres ressources économiques.
110    Troisièmement, les limitations des droits de la requérante prévus aux articles 7, 15, 16 et 17 de la Charte visent à exercer une pression sur les autorités russes, afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l’Ukraine. En effet, il s’agit là d’un objectif d’intérêt général qui relève de ceux poursuivis dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et visés à l’article 21, paragraphe 2, sous b) et c), TUE, tels que la consolidation et le soutien de la démocratie, de l’État de droit, des droits de l’homme et des principes de droit international ainsi que la préservation de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale et de la protection des populations civiles (arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T‑720/14, EU:T:2016:689, point 176).
111    Quatrièmement, s’agissant du principe de proportionnalité, il y a lieu de rappeler que ce dernier, en tant que principe général du droit de l’Union, exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs poursuivis par la réglementation en cause. Ainsi, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T‑720/14, EU:T:2016:689, point 178 et jurisprudence citée).
112    En ce qui concerne le caractère approprié des limitations à l’exercice, par la requérante, de ses droits consacrés aux articles 7, 15, 16 et 17 de la Charte, il convient de relever, au regard d’objectifs d’intérêt général aussi fondamentaux pour la communauté internationale que ceux visés par les actes attaqués, que ces limitations ne sauraient, en tant que telles, passer pour inadéquates. En outre, en ce qui concerne leur caractère nécessaire, il convient de constater que des mesures alternatives et moins contraignantes, telles qu’un système d’autorisation préalable, ne permettent pas d’atteindre aussi efficacement les objectifs poursuivis. De plus, il s’agit de restrictions temporaires et réversibles qui prévoient des possibilités de dérogations. Partant, il y a lieu de constater que les inconvénients causés à la requérante ne sont pas démesurés par rapport à l’importance de l’objectif poursuivi par ces actes.
113    En outre, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel l’inscription de son nom sur les listes en cause aurait des répercussions graves sur son droit au respect de la vie familiale et du domicile, ainsi que sur celui de son mari et de ses enfants, en particulier parce que l’interdiction d’entrée et de séjour résultant des actes attaqués aurait indirectement pour conséquence de couper sa famille de sa résidence principale en Suisse, il y a lieu de constater que les éventuelles mesures prises à son égard par des États tiers ne peuvent pas être imputées aux actes attaqués.
114    Il s’ensuit que les limitations à l’exercice, par la requérante, ses droits consacrés aux articles 7, 15, 16 et 17 de la Charte ne sont pas disproportionnées par rapport aux objectifs poursuivis par les mesures restrictives.
115    S’agissant, en second lieu, de l’argument de la requérante tiré de l’atteinte à son droit de circuler librement sur le territoire des États membres, consacré par l’article 45, paragraphe 1, de la Charte, il convient de relever que, conformément à l’article 52, paragraphe 2, de celle-ci, les droits reconnus par la Charte qui font l’objet de dispositions dans les traités s’exercent dans les conditions et les limites définies par ceux-ci. Ainsi qu’il résulte des explications relatives à la Charte (JO 2007, C 303, p. 17), le droit garanti par l’article 45, paragraphe 1, de la Charte correspond au droit garanti par l’article 20, paragraphe 2, sous a), TFUE. La portée de ce droit est explicitée à l’article 21 TFUE.
116    Or, il convient de relever que, en vertu de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, la liberté de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres s’exerce sous réserve des limitations et des conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application. Ladite réserve, formulée dans le second membre de phrase de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, faisant référence aux traités, au pluriel, elle inclut également le traité UE et les dispositions prises pour son application. Il s’ensuit que des limitations à l’exercice du droit à la liberté de circulation et de séjour des citoyens de l’Union consacré à l’article 45, paragraphe 1, de la Charte peuvent, dans le domaine de la PESC, être apportées par les actes adoptés sur le fondement de l’article 29 TUE, tels que les actes attaqués (voir, en ce sens, arrêts du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, points 195 et 196, et du 4 décembre 2015, Sarafraz/Conseil, T‑273/13, non publié, EU:T:2015:939, points 194 et 195).
117    Cependant, ainsi qu’il a été rappelé au point 106 ci-dessus, pour être conformes au droit de l’Union, des limitations à l’exercice des droits consacrés par la Charte doivent répondre aux conditions énoncées à l’article 52, paragraphe 1, de celle-ci, à savoir : être prévues par la loi, respecter le contenu essentiel desdits droits, viser un objectif d’intérêt général reconnu comme tel par l’Union et ne pas être disproportionnées. Cela s’applique également aux droits reconnus par la Charte qui font l’objet de dispositions dans les traités (voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, point 46, et conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire Agenzia delle dogane e dei monopoli et Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2021:855, point 60). Dès lors, les limitations à l’exercice du droit consacré à l’article 45, paragraphe 1, de la Charte, apportées dans le cadre de la mise en œuvre de la PESC, doivent répondre auxdites conditions.
118    En l’espèce, premièrement, les limitations du droit de la requérante de circuler librement sur le territoire des États membres découlant des actes attaqués sont « prévues par la loi », puisqu’elles sont énoncées dans des actes ayant, notamment, une portée générale, à savoir la décision 2014/145 et le règlement no 269/2014, et disposant d’une base juridique claire en droit de l’Union, à savoir, respectivement, l’article 29 TUE et l’article 215 TFUE.
119    Deuxièmement, en ce qui concerne la question de savoir si les limitations visées au point 118 ci-dessus respectent le « contenu essentiel » du droit de la requérante de circuler librement sur le territoire des États membres, il convient de s’attacher à la nature et à l’étendue des mesures restrictives en cause (voir, en ce sens, arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil, T‑125/22, EU:T:2022:483, point 153).
120    À cet égard, il y a lieu de constater que les limitations visées au point 118 ci-dessus respectent le « contenu essentiel » du droit de la requérante de circuler librement sur le territoire des États membres. En effet, tout d’abord, conformément à l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2022/329, lesdites limitations respectent le principe de droit international selon lequel un État ne saurait refuser à ses propres ressortissants le droit d’entrer sur son territoire et d’y demeurer. Ensuite, en vertu de l’article 6 de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2022/329, les listes en cause font l’objet d’un réexamen périodique afin que les noms des personnes ne répondant plus aux critères d’inscription en soient radiés. Enfin, lesdites limitations ne remettent pas en cause ce droit en tant que tel, puisqu’elles ont pour effet de suspendre temporairement, dans des conditions spécifiques et en raison de leur situation individuelle, le droit de certaines personnes de circuler librement sur le territoire des États membres, pour autant que lesdites conditions continuent à être remplies (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 6 octobre 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, point 48).
121    Troisièmement, les limitations visées au point 118 ci-dessus répondent à un objectif d’intérêt général aussi fondamental pour la communauté internationale que celui d’accroître le coût des actions de la Fédération de Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et de promouvoir un règlement pacifique de la crise (voir, en ce sens, arrêts du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 147, et du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 198).
122    Quatrièmement, s’agissant du caractère approprié des limitations visées au point 118 ci-dessus, il convient de relever que ces limitations sont de nature à permettre que soit atteint l’objectif d’intérêt général mentionné au point 121 ci-dessus, en ce qu’elles contribuent à sa réalisation.
123    En ce qui concerne le caractère nécessaire des limitations visées au point 118 ci-dessus, il convient de constater que la requérante n’a pas été en mesure de démontrer que le Conseil pouvait envisager d’adopter des mesures moins contraignantes, mais tout aussi appropriées que celles prévues. Par ailleurs, l’application des mesures restrictives en cause fait l’objet d’un régime de dérogations visé à l’article 1er, paragraphe 6, de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2022/329, qui autorise les États membres à déroger aux mesures imposées, notamment lorsque le déplacement d’une personne se justifie pour des raisons humanitaires urgentes.
124    Quant à l’argument de la requérante selon lequel les limitations visées au point 118 ci-dessus ne sont pas nécessaires, le gel des fonds étant suffisant pour atteindre les objectifs visés, il convient de relever que cet argument est inopérant. En effet, l’interdiction de l’entrée ou du passage en transit sur le territoire des États membres des personnes physiques inscrites sur la liste qui figure à l’annexe de la décision 2014/145 est prévu par 1’article 1er, paragraphe 1, de ladite décision, telle que modifiée par la décision 2022/329. Or, la requérante n’invoque pas l’illégalité de ladite disposition.
125    De plus, tout en reconnaissant les conséquences négatives pour la requérante, telles que décrites par cette dernière, qui résultent de l’application des mesures restrictives en cause, il y a lieu de considérer que, au regard de l’importance des objectifs poursuivis par lesdites mesures, les limitations visées au point 118 ci-dessus ne sont pas manifestement démesurées (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T‑390/08, EU:T:2009:401, point 71).
126    En ce qui concerne la référence faite par la requérante au droit de ses enfants mineurs de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, il importe de rappeler que l’article 24, paragraphe 2, de la Charte prévoit que, dans tous les actes relatifs aux enfants, qu’ils soient accomplis par des autorités publiques ou des institutions privées, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale.
127    Or, en l’espèce, il convient d’observer que, dans la mesure où la requérante se réfère à la situation de ses enfants afin de démontrer le caractère prétendument disproportionné de la limitation de son propre droit de circuler librement dans l’Union, cet argument n’est nullement étayé. À cet égard, il convient de relever que les mesures restrictives en cause, d’une part, ne visent pas les enfants de la requérante et, d’autre part, ne limitent pas le droit de la requérante d’entrer et de séjourner librement sur le territoire de l’État membre de l’Union dont elle est ressortissante, à savoir la Croatie. Au demeurant, il convient de rappeler que l’article 1er, paragraphe 6, de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2022/329, autorise les États membres à déroger aux mesures en cause, notamment lorsque le déplacement d’une personne se justifie pour des raisons humanitaires urgentes, cette disposition devant être interprétée et appliquée, à la lumière de l’article 24, paragraphe 2, de la Charte, en tenant compte de l’intérêt supérieur de l’enfant.
128    S’agissant de l’argument selon lequel les mesures restrictives en cause seraient disproportionnées en raison des dangers qu’elles feraient naître pour la sécurité alimentaire mondiale, il suffit de constater que les actes attaqués n’ont pas pour objet des échanges de produits agricoles et qu’aucun lien de causalité entre l’inscription et le maintien du nom de la requérante sur les listes en cause et les risques pour la sécurité alimentaire mondiale n’a été démontré. De même, l’argument de la requérante, soulevé dans ce contexte, invoquant de prétendues conséquences humanitaires négatives des sanctions pour les populations civiles, doit être également rejeté, dans la mesure où, selon la jurisprudence, la violation d’un droit subjectif ne peut, en principe, être invoquée que par la personne dont le droit a prétendument été violé et non par des tiers (arrêts du 18 décembre 2024, Rosbank/Conseil, T‑270/23, non publié, EU:T:2024:904, point 164, et du 26 mars 2025, A2B Connect e.a./Conseil, T‑307/22, EU:T:2025:331, point 138).
129    En outre, le 16 décembre 2022, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/2479, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 322 I, p. 687), et le règlement (UE) 2022/2475, modifiant le règlement no 269/2014 (JO 2022, L 322 I, p. 315), qui prévoient une dérogation au gel des fonds et des ressources économiques lorsque des transactions sont nécessaires à la vente, à la fourniture, au transfert ou à l’exportation de produits agricoles et alimentaires.
130    S’agissant, enfin, de l’argument de la requérante tiré des prétendus préjudices pour les intervenantes, il suffit de constater que le contrôle de la légalité des actes attaqués se limite à contrôler l’inscription du nom de la requérante sur les listes en cause et que ni SUEK ni EuroChem Group ne sont visées par les mesures restrictives en cause.
131    Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le cinquième moyen, tiré de la violation des droits fondamentaux et du principe de proportionnalité.
Sur les moyens des intervenantes
132    Dans leurs mémoires en intervention, les intervenantes, en sus de leurs arguments invoqués à l’appui des moyens de la requête, soulèvent deux moyens autonomes, tirés, le premier, d’un détournement de pouvoir commis par le Conseil et, le second, d’une violation de leurs droits fondamentaux.
133    À cet égard, il y a lieu de rappeler que, si l’article 40, quatrième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable à la procédure devant le Tribunal en vertu de l’article 53, premier alinéa, dudit statut, et l’article 142, paragraphe 3, du règlement de procédure ne s’opposent pas à ce qu’une partie intervenante présente des arguments nouveaux ou différents de ceux de la partie qu’elle soutient, sous peine de voir son intervention limitée à répéter les arguments avancés dans la requête, il ne saurait être admis que ces dispositions lui permettent de modifier ou de déformer le cadre du litige défini par la requête en soulevant des moyens nouveaux. En d’autres termes, ces dispositions confèrent à la partie intervenante le droit d’exposer de manière autonome non seulement des arguments, mais aussi des moyens, pour autant que ceux-ci viennent au soutien des conclusions d’une des parties principales et ne soient pas d’une nature totalement étrangère aux considérations qui fondent le litige tel qu’il a été constitué entre la partie requérante et la partie défenderesse, ce qui aboutirait à en altérer l’objet (voir arrêt du 20 septembre 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest e.a./Commission, T‑673/17, non publié, EU:T:2019:643, points 44 et 45 et jurisprudence citée).
134    En l’espèce, s’agissant, en premier lieu, du prétendu détournement de pouvoir, les intervenantes font valoir que les actes attaqués ont une incidence grave sur leur situation. Selon les intervenantes, si le Conseil n’a pas eu l’intention d’affecter leur situation, il convient de constater que les actes attaqués n’ont pas de lien logique avec l’objectif déclaré du règlement no 269/2014, qui est d’exercer une pression maximale sur la Fédération de Russie. Si, en revanche, la véritable intention du Conseil aurait été de les soumettre à des mesures restrictives, il aurait contourné la procédure d’inscription prévue par le règlement no 269/2014 en adoptant les actes attaqués.
135    À cet égard, il y a lieu de constater que, sous guise d’un moyen tiré d’un détournement de pouvoir, les intervenantes soulèvent, d’une part, la prétendue absence de lien entre les mesures en cause et l’objectif visant à exercer une pression maximale sur la Fédération de Russie. Or, il convient de rejeter cet argument pour les motifs figurant aux points 110 et 121 ci-dessus.
136    D’autre part, en ce qui concerne l’argument des intervenantes selon lequel, en mentionnant leurs noms dans les actes attaqués, le Conseil avait en réalité l’intention de les soumettre aux mesures restrictives en cause, il convient de constater que ledit argument, lequel critique en substance la mention des noms des intervenantes dans les motifs des actes attaqués, ne vient pas au soutien des conclusions de la requérante visant à l’annulation des actes attaqués en ce qu’ils emportent le maintien de son nom sur les listes en cause. Partant, cet argument est d’une nature totalement étrangère aux considérations qui fondent le litige tel qu’il a été constitué entre les parties principales, au sens de la jurisprudence citée au point 133 ci-dessus.
137    En tout état de cause, il convient de constater que l’argument tiré de la prétendue intention du Conseil de soumettre les intervenantes aux mesures restrictives n’est pas fondé, dans la mesure où il repose sur la prémisse selon laquelle la simple mention des noms des intervenantes dans les motifs des actes attaqués produit des effets sur leur situation juridique en imposant aux autorités des États membres de geler leurs fonds et ressources économiques et en interdisant aux opérateurs économiques de l’Union de mettre des fonds et des ressources économiques à leur disposition ou à leur profit. Or, cette prémisse est inexacte, étant donné que la circonstance qu’une personne morale ou une entité est possédée, détenue ou contrôlée par une personne dont le nom est inscrit sur les listes en cause doit être établie, dans le cas du gel de fonds et de ressources économiques, par les autorités des États membres, ainsi que, le cas échéant, dans le cas de l’interdiction prévue à l’article 2, paragraphe 2, de la décision 2014/145, telle que modifiée, et à l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 269/2014, tel que modifié, par les personnes tenues de respecter ces dispositions (voir, en ce sens, ordonnances du 21 octobre 2024, EuroChem Group/Conseil, T‑1111/23, non publiée, EU:T:2024:751, points 56 et 57, et du 21 octobre 2024, Suek/Conseil, T‑1112/23, non publiée, EU:T:2024:753, points 52 et 53).
138    Par conséquent, il convient d’écarter le moyen tiré d’un détournement du pouvoir.
139    En second lieu, s’agissant du moyen tiré d’une violation des droits fondamentaux des intervenantes, celles-ci font valoir, d’une part, que l’inscription du nom de la requérante sur les listes en cause, qui a entraîné une inscription « de facto » de leurs noms, les a privées d’un accès à toute voie de recours, en violation des articles 47 et 52 de la Charte, et, d’autre part, que la mention de leurs noms dans les motifs des actes attaqués viole leur droit de propriété, tel que garanti par l’article 17 de la Charte, dans la mesure où cette mention a incité les opérateurs à rompre les liens commerciaux avec elles, les privant de leur capacité de fonctionner.
140    Or, il convient de relever que, en invoquant la prétendue violation de leur droit à un recours juridictionnel et leur droit de propriété, les intervenantes critiquent, en substance, la mention de leurs noms dans les motifs des actes attaqués. Il s’ensuit que le présent moyen ne vient pas au soutien des conclusions de la requérante visant à l’annulation des actes attaqués en ce qu’ils emportent le maintien de son nom sur les listes en cause et, partant, est d’une nature totalement étrangère aux considérations qui fondent le litige tel qu’il a été constitué entre les parties principales, au sens de la jurisprudence citée au point 133 ci-dessus.
141    Partant, il convient d’écarter le moyen tiré d’une violation des droits fondamentaux des intervenantes.
142    Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
143    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier.
144    Par ailleurs, aux termes de l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut décider qu’un intervenant autre que ceux mentionnés aux paragraphes 1 et 2 de cet article supportera ses propres dépens. En l’espèce, les intervenantes supporteront chacune leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Mme Aleksandra Melnichenko supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne.
3)      Siberian Coal Energy Company AO (SUEK) et EuroChem Group AG supporteront chacune leurs propres dépens.
Gâlea
Tóth
Kalėda
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 17 décembre 2025.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.