62018CJ0817
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 3 de septiembre de 2020 (
*1
)
«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Régimen de ayudas relativo a la adquisición subvencionada o la puesta a disposición gratuita de espacios naturales — Procedimiento de examen previo — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado interior — Recurso de anulación — Admisibilidad — Reglamento (CE) n.o 659/1999 — Artículo 1, letra h) — Concepto de “partes interesadas” — Relación de competencia — Concepto de “serias dificultades” — Servicio de interés económico general — Actividades secundarias — Conexión»
En el asunto C‑817/18 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 21 de diciembre de 2018,
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, con domicilio social en ‘s-Graveland (Países Bajos),
Stichting Het Groninger Landschap, con domicilio social en Haren (Países Bajos),
Vereniging It Fryske Gea, con domicilio social en Opsterland (Países Bajos),
Stichting Het Drentse Landschap, con domicilio social en Assen (Países Bajos),
Stichting Het Overijssels Landschap, con domicilio social en Dalfsen (Países Bajos),
Stichting Het Geldersch Landschap, con domicilio social en Arnhem (Países Bajos),
Stichting Flevo-Landschap, con domicilio social en Lelystad (Países Bajos),
Stichting Het Utrechts Landschap, con domicilio social en De Bilt (Países Bajos),
Stichting Landschap Noord-Holland, con domicilio social en Heiloo (Países Bajos),
Stichting Het Zuid-Hollands Landschap, con domicilio social en Róterdam (Países Bajos),
Stichting Het Zeeuwse Landschap, con domicilio social en Heinkenszand (Países Bajos),
Stichting Het Noordbrabants Landschap, con domicilio social en ‘s-Hertogenbosch (Países Bajos),
Stichting Het Limburgs Landschap, con domicilio social en Maastricht (Países Bajos),
representadas por los Sres. P. H. L. M. Kuypers y M. de Wit, advocaten,
partes recurrentes,
apoyadas por
Reino de los Países Bajos, representado por las Sras. M. K. Bulterman y M. L. Noort, en calidad de agentes,
parte coadyuvante en casación,
y en el que las otras partes en el procedimiento son:
Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters, con domicilio social en Hoenderloo (Países Bajos),
Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV, con domicilio social en Barneveld (Países Bajos),
Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe, con domicilio social en Hoenderloo,
BV Landgoed Den Alerdinck II, con domicilio social en Heino (Países Bajos),
Landgoed Ampsen BV, con domicilio social en Lochem (Países Bajos),
Pallandt van Keppel Stichting, con domicilio social en Laag-Keppel (Países Bajos),
Landgoed Kasteel Keppel BV, con domicilio social en Laag-Keppel,
Baron van Lynden, con domicilio en Zoutelande (Países Bajos),
Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending, con domicilio social en Hemmen (Países Bajos),
Landgoed Welna BV, con domicilio social en Epe (Países Bajos),
BV Landgoed «Huis te Maarn», con domicilio social en Maarn (Países Bajos),
Vicariestichting De Vijf Capellarijen/Ambachtsheerlijkheid Kloetinge, con domicilio social en Kloetinge (Países Bajos),
Maatschappij tot Exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe BV, con domicilio social en Epe,
Landgoed Anderstein NV, con domicilio social en Maarsbergen (Países Bajos),
Landgoed Bekspring BV, con domicilio social en Oldenzaal (Países Bajos),
Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV, con domicilio social en Diepenheim (Países Bajos),
Landgoed Caprera BV, con domicilio social en Bloemendaal (Países Bajos),
Landgoed Schapenduinen BV, con domicilio social en Bloemendaal,
Stichting Schapenduinen, con domicilio social en Bloemendaal,
Landgoed de Noetselenberg BV, con domicilio social en Rijssen (Países Bajos),
representadas por la Sra. D. Gillet y los Sres. T. Ruys, P. Wytinck y A. A. Al Khatib, advocaten,
partes demandantes en primera instancia,
Comisión Europea, representada por los Sres. S. Noë y P.‑J. Loewenthal, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. A. Arabadjiev (Ponente), Presidente de Sala, el Sr. K. Lenaerts, Presidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Juez de la Sala Segunda, y los Sres. P. G. Xuereb, T. von Danwitz y A. Kumin, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Szpunar;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 2 de abril de 2020;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso de casación, los recurrentes solicitan al Tribunal de Justicia que anule la sentencia del Tribunal General de 15 de octubre de 2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters y otros/Comisión, (T‑79/16, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», no publicada, EU:T:2018:680), por la que este anuló la Decisión C(2015) 5929 final de la Comisión, de 2 de septiembre de 2015, relativa a la ayuda de Estado SA.27301 (2015/NN) — Países Bajos, en relación con la adquisición subvencionada o la puesta a disposición gratuita de espacios naturales, cuyo resumen se ha publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2016, C 9, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
Reglamento (CE) n.o 659/1999
2
El Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO 1999, L 83, p. 1), en vigor en la fecha de adopción de la Decisión controvertida, definía en su artículo 1, letra h), el concepto de «parte interesada» del siguiente modo:
«Cualquier Estado miembro o cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda y, concretamente, el beneficiario de la misma, las empresas competidoras y las asociaciones socioprofesionales.»
3
A tenor del artículo 4, apartados 1 a 4, de dicho Reglamento:
«1.   La Comisión [Europea] procederá al examen de la notificación desde el momento de su recepción. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8, la Comisión adoptará una decisión con arreglo a lo establecido en los apartados 2, 3 o 4.
2.   Cuando, tras un examen previo, la Comisión compruebe que la medida notificada no constituye una ayuda, lo declarará mediante decisión.
3.   Si, tras un examen previo, la Comisión comprueba que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo [107 TFUE], no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común, decidirá que la medida es compatible con el mercado común […]. La decisión especificará la excepción del Tratado que haya sido aplicada.
4.   Si, tras un examen previo, la Comisión comprueba que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado común, decidirá incoar el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo [108 TFUE].»
Marco CSP
4
El punto 3 de la Comunicación de la Comisión titulada «Marco de la Unión Europea sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (2011)» (DO 2012, C 8, p. 15; en lo sucesivo, «Marco CSP») destaca, en particular, que, «en la medida en [que] se satisfagan los criterios generales de aplicabilidad del artículo [107 TFUE], apartado 1, [las compensaciones por servicio público] constituyen ayuda estatal y están sujetas a las disposiciones de los artículos [106 TFUE, 107 TFUE y 108 TFUE].»
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El punto 11 del Marco CSP dispone, en particular, que:
«[…] las ayudas estatales […] pueden declararse compatibles con el artículo [106 TFUE], apartado 2, cuando sean necesarias para el funcionamiento del servicio de interés económico general y no afecten al desarrollo de los intercambios en forma tal que sea contraria al interés de la Unión. Para alcanzar este equilibrio deben cumplirse las [condiciones] expuestas en las secciones 2.2. a 2.10.»
6
En la sección 2.2. de dicho Marco, el punto 12 establece que «la ayuda debe concederse a un verdadero servicio de interés económico general correctamente definido como establece el artículo [106 TFUE], apartado 2».
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El punto 13 del citado Marco, ubicado en la misma sección, establece, entre otras cosas, que:
«[…] En particular, los Estados miembros no pueden vincular obligaciones específicas de servicio público a servicios que ya prestan, o pueden prestar satisfactoriamente y en condiciones tales como el precio, las características de calidad objetivas, la continuidad y el acceso al servicio acordes con el interés público, definido por el Estado, empresas que operan en condiciones normales de mercado. […]»
8
El punto 21 del Marco CSP, incluido en la sección 2.8, establece lo siguiente:
«El importe de la compensación no debe superar lo necesario para cubrir el coste neto […] de la ejecución de las obligaciones de servicio público, incluido un beneficio razonable.»
9
En esa misma sección, el punto 44 del Marco indica:
«Cuando una empresa realice actividades que se hallen tanto dentro como fuera del [servicio de interés económico general (SIEG)], la contabilidad interna deberá reflejar por separado los costes e ingresos asociados al SIEG y los de los otros servicios […]. Cuando se encomiende a una empresa la gestión de varios SIEG porque la autoridad otorgante o la naturaleza de los SIEG son distintas, la contabilidad interna de la empresa debe permitir verificar si ha habido compensación excesiva en cada uno de los SIEG.»
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El punto 46 del referido Marco, que también se ubica en la sección 2.8 de este, añade lo siguiente:
«El Estado miembro puede decidir que los beneficios procedentes de otras actividades ajenas al SIEG, en particular aquellas que dependen de la infraestructura necesaria para la prestación del SIEG, deben asignarse total o parcialmente a la financiación del SIEG.»
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El punto 47 del mentado Marco, ubicado en la sección 2.8 del mismo, establece:
«Se entenderá por compensación excesiva la compensación que reciba la empresa por encima del importe de ayuda definido en el punto 21 mientras dure el contrato. […]»
12
En la mencionada sección 2.8, el punto 48 del Marco dispone lo siguiente:
«Dado que la compensación excesiva no es necesaria para la prestación del SIEG, constituye ayuda estatal incompatible.»
Antecedentes del litigio
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En el contexto de la creación de una estructura ecológica principal y de una red Natura 2000 en su territorio, el Reino de los Países Bajos aprobó el Regeling bijdragen particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties (Régimen de subvención a las organizaciones privadas de protección del medio ambiente que gestionan terrenos; en lo sucesivo, «régimen PNB»), que permitía la adquisición de espacios naturales a las trece organizaciones de gestión de terrenos (en lo sucesivo, «OGT») que actúan como recurrentes en el presente recurso de casación.
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Los costes subvencionables en el marco del citado régimen de ayudas eran el precio de compra de los terrenos, los demás gastos de adquisición y los costes de cancelación de los contratos de arrendamiento rústico que gravaban dichos terrenos. En caso de que los ingresos superasen los costes de gestión, debían reinvertirse en la conservación de la naturaleza o abonarse al Estado neerlandés. Aunque tal obligación no estaba expresamente prevista en el régimen PNB, se deducía implícitamente de los estatutos de las OGT, que debían someterse a la aprobación de las autoridades neerlandesas para poder obtener las subvenciones en cuestión. Además, las OGT no estaban autorizadas a cambiar el uso de los terrenos adquiridos bajo el citado régimen ni a utilizarlos de manera contraria al propósito de conservación de la naturaleza sin contar con el acuerdo expreso de las autoridades que concedían las subvenciones en cuestión. Del mismo modo, los terrenos no podían alquilarse ni revenderse sin la autorización expresa de las autoridades neerlandesas.
15
El 23 de diciembre de 2008, la Comisión recibió una denuncia presentada por dos fundaciones privadas neerlandesas sin ánimo de lucro, la Stichting het Nationale Park De Hogue Veluwe (en lo sucesivo, «NPDHV») y la Stichting Linschoten, que gestionan terrenos y desarrollan actividades de conservación de la naturaleza y de gestión del patrimonio cultural, así como actividades económicas tales como el arrendamiento de terrenos rústicos, la agricultura, la silvicultura y el turismo. En 2009, las denunciantes fueron sustituidas en el procedimiento administrativo en cuestión por la Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (Asociación para la Igualdad de Derechos de los Propietarios de Tierras Privadas, Países Bajos; en lo sucesivo, «VGG»), cuyo objeto social es, en particular, garantizar la igualdad de derechos de todos los propietarios de tierras privadas en el contexto de la concesión de subvenciones para la adquisición de terrenos.
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El régimen inicialmente en vigor de 1993 a 2012 fue sustituido por un nuevo régimen de ayudas que la Comisión aprobó mediante Decisión de 13 de julio de 2011. Posteriormente, mediante escritos de 26 de agosto y de 14 y 28 de septiembre de 2011, la VGG pidió a la Comisión que se pronunciara sobre su denuncia y exigiera la recuperación de la ayuda ilegal.
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Mediante la Decisión controvertida, la Comisión declaró que el régimen de adquisición de espacios naturales era compatible con el mercado interior, en virtud del artículo 106 TFUE, apartado 2.
18
La Comisión consideró, en primer lugar, que el régimen de subvenciones constituía una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. La Decisión controvertida subraya que, en su condición de organizaciones de protección y conservación de la naturaleza, la misión principal de las OGT no reviste carácter económico. Sentado lo anterior, estas organizaciones desarrollan, en paralelo, ciertas actividades secundarias como la venta de madera y cañas, el arrendamiento de derechos de caza y de pesca y ciertas actividades turísticas con significación económica. Por lo que se refiere a estas actividades, la Comisión consideró que estas organizaciones debían calificarse de «empresas» en el sentido de las normas de competencia. A este respecto, se basó en la sentencia de 12 de septiembre de 2013, Alemania/Comisión (T‑347/09, no publicada, EU:T:2013:418), en la que el Tribunal General consideró que, por más que los bienes y servicios ofrecidos en el desarrollo de sus actividades secundarias por unas organizaciones de protección del medio ambiente que se beneficiaban de un régimen de ayudas similar al régimen PNB derivasen de su actividad principal de protección del medio ambiente, la actividad principal no hacía que resultasen obligatorios, puesto que las referidas actividades secundarias constituían actividades de carácter económico.
19
En particular, la Comisión consideró que la cesión a título gratuito de terrenos y las subvenciones para su adquisición y su gestión conferían una ventaja económica inicial a las OGT. Adicionalmente, señaló que no era descartable que las OGT obtuvieran una segunda ventaja económica derivada de las ganancias de capital que pudieran resultar de la reventa de los terrenos adquiridos. A juicio de la Comisión, el régimen PNB no cumplía los requisitos identificados por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), para los SIEG, ya que la compensación a los beneficiarios del régimen PNB no se había fijado con arreglo a un procedimiento adecuado.
20
Dado que a las organizaciones de protección de la naturaleza se les habían confiado, en virtud de la medida de ayuda, obligaciones de servicio público en materia de protección de la naturaleza, la Comisión examinó seguidamente si el régimen de subvención cumplía las condiciones del Marco CSP. Y puesto que, a su juicio, dichas condiciones sí se cumplían, la Comisión declaró que el régimen PNB era compatible con el mercado interior.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
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Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 19 de febrero de 2016, la VGG y el resto de partes demandantes en primera instancia (en lo sucesivo, «VGG y otros») interpusieron un recurso por el que solicitaban la anulación de la Decisión controvertida.
22
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 17 de mayo de 2016, las OGT solicitaron intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante auto de 6 de abril de 2017, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal General admitió dicha intervención.
23
En apoyo de su recurso, VGG y otros alegaron cuatro motivos, basados, el primero de ellos, en la vulneración de sus derechos de procedimiento, previstos en el artículo 108 TFUE, apartado 2; el segundo, en la violación de los principios de irretroactividad y seguridad jurídica; el tercero, con carácter subsidiario, en un error de Derecho y en la ausencia de motivación al aplicar el Marco CSP, y, el cuarto, en la infracción del artículo 106 TFUE, apartado 2.
24
La Comisión y los intervinientes en el recurso de anulación se opusieron a la condición de «partes interesadas» de VGG y otros y a la admisibilidad de los motivos segundo y cuarto del recurso.
25
Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró admisible el recurso, estimó el primero de sus motivos y, en consecuencia, anuló la Decisión controvertida sin entrar a examinar los demás motivos del recurso.
Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
26
Las OGT solicitan al Tribunal de Justicia que:
–
Anule la sentencia recurrida.
–
Con carácter principal, condene en costas a las partes demandantes en primera instancia.
–
Con carácter subsidiario, devuelva el asunto al Tribunal General y aplace la decisión sobre las costas.
27
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule la sentencia recurrida.
–
Desestime el recurso.
28
VGG y otros solicitan al Tribunal de Justicia que:
–
Desestime el recurso de casación.
–
Condene en costas a las OGT.
Sobre el recurso de casación
29
En apoyo del recurso de casación, las OGT alegan dos motivos que se basan, el primero de ellos, en un error de Derecho al analizar la admisibilidad del recurso en primera instancia y, el segundo, en un error de Derecho por cuanto la sentencia recurrida admite la existencia de serias dificultades.
Sobre el primer motivo de casación
Alegaciones de las partes
30
Mediante el primer motivo de casación, las OGT alegan que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar, en la sentencia recurrida, que VGG y otros eran «partes interesadas» en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2. Este motivo de casación se divide en dos partes planteadas, la primera, con carácter principal, y la segunda, con carácter subsidiario.
31
Mediante la primera parte de este motivo, las OGT alegan que no existe ningún tipo de relación de competencia entre ellas y los miembros de la VGG, puesto que la actividad principal de las OGT es de índole no económica y que, por más que sus actividades secundarias debieran calificarse como «económicas», las OGT no operan en el mismo mercado que los miembros de la VGG. Señalan que, según resulta del apartado 63 de la sentencia recurrida, la descripción de las respectivas actividades de las OGT y las de los miembros de la VGG demuestra que tales actividades son diferentes y que se desarrollan en mercados distintos.
32
En particular, afirman que el uso, en el apartado 66 de la sentencia recurrida, del término genérico de «turismo» para describir una de las actividades de la NPDHV no es suficiente para demostrar la relación de competencia entre las actividades de los miembros de la VGG y las de las OGT. Por una parte, esta referencia excesivamente general oculta, a su juicio, las diferencias efectivas que existen entre las actividades turísticas de las OGT, que se ofrecen gratuitamente, y las de los miembros de la VGG, cuyo fin es lucrativo. Por otra parte, tal referencia no da cuenta, según indican, del vínculo directo entre la misión esencial de protección y conservación de la naturaleza de las OGT y sus actividades turísticas.
33
Por último, según las OGT, de la sentencia recurrida no se desprende, por un lado, que el Tribunal General tuviera en cuenta el mercado de la venta de madera para establecer una relación de competencia entre las actividades de las OGT y las de los miembros de la VGG. Por otro lado, consideran que los elementos que constan en la sentencia recurrida no son en ningún caso suficientes para establecer una relación de competencia con los miembros de la VGG en ese mercado concreto.
34
Mediante la segunda parte de su primer motivo de casación, las OGT sostienen que la ayuda en cuestión no tuvo incidencia concreta alguna en la posición competitiva de los miembros de la VGG y que en ningún caso ha falseado su relación de competencia.
35
Para empezar, consideran que el Tribunal General, en el apartado 68 de la sentencia recurrida, utilizó un criterio erróneo, a saber, el de la incidencia sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros, en lugar del criterio del efecto concreto sobre las relaciones de competencia con los miembros de la VGG. En segundo término, estiman que el Tribunal General ha llegado a la conclusión de que existe un riesgo de incidencia concreta de la ayuda sobre la posición competitiva de los miembros de la VGG sin que exista ningún elemento concreto que sustente tal conclusión. Por último, la alegación de que se impidió sistemáticamente que los miembros de la VGG adquirieran terrenos, obstaculizándose de ese modo su expansión, no resulta pertinente, a su juicio, ya que no existe un mercado para la gestión de las zonas naturales.
36
El gobierno neerlandés apoya las alegaciones de las OGT.
37
Por su parte, la Comisión alega, en primer lugar, que el razonamiento de los apartados 63 y 64 de la sentencia recurrida resulta incomprensible, ya que de la Decisión controvertida se desprende que las actividades económicas de las OGT no se corresponden con las actividades de los miembros de la VGG, y que el del sector turístico es el único ámbito de solapamiento entre dichas actividades. Sin embargo, en este sector la actividad de las OGT se limita, según afirma, a proporcionar libre acceso a las zonas naturales que gestionan, de modo que no se trata de una oferta de servicios de mercado.
38
Seguidamente, según la Comisión, el Tribunal General desnaturalizó los hechos al deducir del apartado 27 de la Decisión controvertida una descripción de las actividades de los miembros de la VGG, cuando lo cierto es que dicho apartado no describe sino la actividad de la NPDHV.
39
Por último, la Comisión apoya la alegación de las OGT que considera que el Tribunal General confundió el criterio de la incidencia sobre los intercambios comerciales con el de un efecto concreto sobre la posición competitiva de los miembros de la VGG y que se abstuvo de comprobar este segundo criterio. A su juicio, en el apartado 71 de la sentencia recurrida, el Tribunal General se limitó a presumir que se cumplía el criterio del efecto concreto sobre la posición competitiva de la VGG. Ahora bien, en virtud de la jurisprudencia, incumbe a la VGG demostrar el efecto concreto que sobre la posición competitiva de sus miembros tienen las ayudas concedidas a las OGT.
40
VGG y otros responden, con carácter principal, que la argumentación de las OGT, encaminada a conseguir una nueva evaluación de los hechos, resulta inadmisible. Con carácter subsidiario, VGG y otros rebaten las alegaciones de las OGT en cuanto al fondo.
Apreciación del Tribunal de Justicia
41
De entrada, es preciso señalar que el Tribunal General, en el apartado 76 de la sentencia recurrida, consideró que al menos uno de los miembros de la VGG, a saber, la NPDHV, ha de ser calificado como «parte interesada», en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, y del artículo 1, letra h), del Reglamento n.o 659/1999.
42
En apoyo de esta conclusión, el Tribunal General indicó, en el apartado 53 de dicha sentencia, que cabe calificar de «parte interesada» a un competidor indirecto del beneficiario de una ayuda en la medida en que alegue que la concesión de la ayuda podría afectar a sus intereses y que demuestre, de modo suficiente con arreglo a Derecho, que la ayuda podría tener una incidencia concreta en su situación. En el apartado 54 de tal sentencia, el Tribunal General precisó que, por lo que se refiere a las empresas competidoras, para que pueda ser clasificado como «parte interesada», el demandante debe, en primer lugar, acreditar que se encuentra en una relación de competencia con los beneficiarios de la ayuda y, en segundo lugar, probar que la ayuda puede tener un impacto concreto en su situación, falseando la relación de competencia en cuestión.
43
A la luz de estos criterios, el Tribunal General declaró, en los apartados 61 a 67 de la sentencia recurrida, que existía una relación de competencia entre los miembros de la VGG, en particular la NPDHV, y las OGT, y analizó, en los apartados 68 a 75 de dicha sentencia, si quedaba acreditado que la incidencia concreta de la concesión de la ayuda controvertida en la situación de los miembros de la VGG falseaba la relación de competencia entre estos y los beneficiarios de la medida de ayuda en cuestión.
44
En primer lugar, es preciso señalar que las OGT ponen en tela de juicio la relación de competencia declarada por el Tribunal General, argumentando, en esencia, que la referencia al término genérico de «turismo» en el apartado 66 de la sentencia recurrida es demasiado general, que no se tuvo en cuenta el mercado de la venta de madera y que los datos que se han tenido en cuenta no son, en general, suficientes para acreditar una relación de competencia entre las OGT y los miembros de la VGG.
45
Basta con señalar, a este respecto, que, con tales argumentos, las OGT refutan, en esencia, y sin alegar que se produjera una desnaturalización de las pruebas, la apreciación soberana de los hechos realizada por el Tribunal General en los apartados 63 a 67 de la sentencia recurrida.
46
Pues bien, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la apreciación de los hechos efectuada por el Tribunal General no constituye, salvo en caso de desnaturalización de los elementos de prueba que se le aportan, una cuestión de Derecho sujeta, como tal, al control del Tribunal de Justicia (sentencias de 30 de septiembre de 2003, Freistaat Sachsen y otros/Comisión, C‑57/00 P y C‑61/00 P, EU:C:2003:510, apartado 102, y de 26 de marzo de 2020, Larko/Comisión, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, apartado 25).
47
En cuanto a la alegación formulada por la Comisión, en su escrito de contestación, en apoyo de la primera parte del primer motivo de casación, basada en la desnaturalización de los hechos supuestamente cometida por el Tribunal General, hay que tener en cuenta que, según el artículo 174 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, las pretensiones del escrito de contestación deben tener por objeto la estimación o la desestimación, total o parcial, del recurso de casación. Por otra parte, de conformidad con los artículos 172 y 176 del mismo Reglamento, las partes autorizadas a presentar un escrito de contestación pueden, mediante escrito separado distinto del de contestación, adherirse a la casación, con objeto, de acuerdo con el artículo 178, apartados 1 y 3, segunda frase, de dicho Reglamento, de lograr la anulación, total o parcial, de la resolución del Tribunal General con arreglo a motivos y fundamentos jurídicos diferentes de los invocados en el escrito de contestación.
48
De la interpretación conjunta de estos preceptos se desprende que el escrito de contestación no puede tener por objeto la anulación de la sentencia recurrida por motivos distintos y autónomos de los invocados en el recurso de casación, ya que tales motivos solo pueden ser invocados en el marco de una adhesión a la casación (sentencias de 10 de noviembre de 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Comisión, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, apartados 99 a 101; de 30 de mayo de 2017, Safa Nicu Sepahan/Consejo, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, apartado 20, y de 28 de febrero de 2019, Consejo/Growth Energy y Renewable Fuels Association, C‑465/16 P, EU:C:2019:155, apartado 57).
49
Por consiguiente, dado que las OGT no han formulado ningún motivo basado en la desnaturalización de los hechos por parte del Tribunal General en lo que respecta a su apreciación de la existencia de una relación de competencia entre los miembros de la VGG y las OGT, no puede admitirse que la Comisión formule una alegación de esa índole en su escrito de contestación.
50
En segundo lugar, como ha recordado el Abogado General en el punto 38 de sus conclusiones, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, a la luz de la definición contenida en el artículo 1, letra h), del Reglamento n.o 659/1999, una empresa competidora del beneficiario de una medida de ayuda figura sin duda alguna entre las «partes interesadas» en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2 (sentencia de 18 de noviembre de 2010, NDSHT/Comisión, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, apartado 59).
51
De ello se infiere que, en la medida en que el Tribunal General comprobó que existía una relación de competencia entre al menos uno de los miembros de la VGG y las OGT, no incurrió en error de Derecho al considerar que la VGG figuraba entre las «partes interesadas» en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2.
52
En tercer lugar, se deduce de cuanto antecede que son inoperantes las alegaciones presentadas por las OGT y por la Comisión en el marco de la segunda parte del primer motivo, que se dirigen a negar la existencia de una incidencia concreta del régimen PNB en la situación de los miembros de la VGG, puesto que la calificación de los miembros de la VGG como partes interesadas deriva directamente de su condición de competidores de las OGT.
53
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, debe desestimarse el primer motivo de casación.
Sobre el segundo motivo de casación
Alegaciones de las partes
54
Mediante su segundo motivo de casación, las OGT sostienen que el Tribunal General consideró erróneamente que la Comisión encontró «serias dificultades» al adoptar la Decisión controvertida. Este motivo se divide en tres partes, referidas, la primera de ellas, a la calificación de SIEG «global» o «atípico» que utiliza la Comisión en la Decisión controvertida para definir las actividades de las OGT; la segunda, al indicio de inexistencia de una contabilidad separada y, la tercera, al indicio de inexistencia de un mecanismo que evite la compensación excesiva.
55
Mediante la primera parte de este motivo de casación, las OGT sostienen, en primer lugar, que, en el apartado 117 de la sentencia recurrida, el Tribunal General identificó una presunta alegación de VGG y otros, fundada en una contradicción en la calificación de la medida de ayuda en cuestión como SIEG «global» o «atípico» que, sin embargo, VGG y otros no habían formulado.
56
En segundo lugar, las OGT afirman que no hay contradicción alguna en la Decisión controvertida, puesto que el apartado 50 de esta se refiere a la calificación de los beneficiarios de las medidas de ayuda como empresas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, mientras que el apartado 93 se dirige a determinar la medida en que las actividades secundarias de las OGT formaban parte integrante del SIEG que se les había confiado.
57
En tercer lugar, consideran las OGT que, contrariamente a lo que el Tribunal General declaró en el apartado 128 de la sentencia recurrida, tanto de la Decisión controvertida como de las respuestas dadas por la Comisión a las preguntas formuladas por el Tribunal General se desprende que la Comisión disponía de información suficiente para considerar que las actividades secundarias de las OGT formaban parte integrante del SIEG que se les había confiado.
58
En cuarto lugar, el Tribunal General no tuvo en cuenta, a juicio de las OGT, que el apartado 41 de la sentencia del Tribunal General de 12 de septiembre de 2013, Alemania/Comisión (T‑347/09, no publicada, EU:T:2013:418), no es pertinente para apreciar si las actividades secundarias de las OGT formaban o no parte integrante del SIEG que se les había confiado.
59
En quinto lugar, las OGT alegan que, en el apartado 128 de la sentencia recurrida, el Tribunal General interpretó erróneamente el punto 11 del Marco CSP, según el cual la ayuda estatal concedida debe ser necesaria para el funcionamiento del SIEG. Por contra, señalan las OGT, el Tribunal General analizó si la Comisión disponía de los elementos que le permitieran examinar si las actividades secundarias eran necesarias para el funcionamiento del SIEG.
60
Por último, en su réplica, las OGT niegan que la duración del procedimiento de examen previo supusiese, en el caso de autos, un indicio de la existencia de serias dificultades.
61
Mediante la segunda parte del segundo motivo de casación, las OGT alegan que, de la inexistencia de una contabilidad separada para sus actividades secundarias, el Tribunal General dedujo erróneamente un indicio de la existencia de serias dificultades, cuando en realidad tal criterio únicamente es pertinente en caso de que las referidas actividades no se incluyan por sí mismas en el ámbito del SIEG, algo que, sin embargo, la Comisión descartó en la Decisión controvertida en lo que atañe a las actividades secundarias de dichas OGT.
62
Del mismo modo, estiman las OGT que no cabe deducir nada de la espera por parte de la Comisión a que recayese la sentencia de 12 de septiembre de 2013, Alemania/Comisión (T‑347/09, no publicada, EU:T:2013:418), puesto que esa sentencia se refiere a si existía una ayuda estatal y no a la cuestión de la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior. Según consideran las OGT, la Comisión no se basó en dicha sentencia para examinar el régimen PNB y únicamente se refirió a ella para confirmar que los ingresos procedentes de las mencionadas actividades podían servir como compensación por el SIEG encomendado.
63
En todo caso, el hecho de que, en el asunto que dio lugar a tal sentencia, las organizaciones alemanas de que se trataba llevaran una contabilidad separada para sus actividades económicas secundarias no implica, a su juicio, impedir que la Comisión considerase, en el presente asunto, que dicha contabilidad no resultaba necesaria porque las actividades secundarias de las OGT forman parte integrante del SIEG.
64
Mediante la tercera parte del segundo motivo de casación, las OGT alegan que la apreciación del Tribunal General, según la cual la inexistencia de un mecanismo preestablecido para evitar una compensación excesiva constituía también un indicio de que existían serias dificultades, procede de una desnaturalización de los hechos que encierra una sustitución de la fundamentación de la Decisión controvertida. Según las OGT, de los apartados 94, 95 y 97 de la Decisión controvertida se desprende claramente que se había previsto un mecanismo preestablecido para prevenir la compensación excesiva. Así, en virtud del régimen PNB, según señalan las OGT, las subvenciones de inversión y las subvenciones de gestión no podían acumularse para cubrir costes similares, los ingresos procedentes de los terrenos siempre debían deducirse del cálculo de las subvenciones de gestión, los terrenos no podían venderse sin la autorización formal de las autoridades que concedían las subvenciones y las OGT estaban obligadas a reembolsar cualquier ventaja injustificada obtenida por la venta de un terreno.
65
El gobierno neerlandés apoya las alegaciones de las OGT.
66
Por su parte, la Comisión, en relación con la primera parte del segundo motivo de casación, alega, en primer lugar, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que la duración del procedimiento de examen previo era indicativa de que existían serias dificultades. Aunque tal procedimiento fue, efectivamente, anormalmente largo, su duración se explica, según la Comisión, por el hecho de que, antes de adoptar la Decisión controvertida, esperó tanto al resultado de las negociaciones entre las partes como al pronunciamiento de la sentencia de 12 de septiembre de 2013, Alemania/Comisión (T‑347/09, no publicada, EU:T:2013:418).
67
En segundo lugar, la Comisión alega que el razonamiento de los apartados 126 a 129 de la sentencia recurrida resulta incomprensible por cuanto deriva de una confusión entre la cuestión del carácter económico de las actividades secundarias de las OGT y la de la inclusión de esas actividades en el SIEG encomendado a estas organizaciones.
68
En tercer lugar, este razonamiento se basa, a juicio de la Comisión, en una desnaturalización de los hechos, en la medida en que se presumió que la Comisión había llegado a la conclusión de que esas actividades secundarias eran necesarias para el funcionamiento del SIEG, mientras que, para la Comisión, tales actividades formaban parte integrante del SIEG encomendado a las OGT. En su opinión, de la Decisión controvertida se desprende con claridad que el SIEG encomendado a las OGT se refiere al mismo tiempo a la protección de la naturaleza y a las actividades secundarias.
69
En cuarto lugar, a juicio de la Comisión, el Tribunal General estableció, de ese modo, en el apartado 128 de la sentencia recurrida, un criterio manifiestamente erróneo al considerar que, para la Comisión, las actividades secundarias de carácter económico eran necesarias para el funcionamiento del SIEG en el sentido del punto 11 del Marco CSP.
70
En quinto lugar, la Comisión sostiene, a mayor abundamiento, que VGG y otros no han planteado la cuestión de la corrección de la definición del SIEG por parte del Reino de los Países Bajos, sino que se han limitado a alegar que el carácter atípico del SIEG daba lugar, por sí mismo, a serias dificultades.
71
En cuanto a la segunda parte del segundo motivo de casación, la Comisión sostiene también que, en la medida en que las actividades secundarias de las OGT eran parte integrante del SIEG que se les había confiado, la inexistencia de contabilidad separada no resulta pertinente a los efectos de probar la presencia de serias dificultades.
72
Con respecto a la tercera parte del segundo motivo de casación, la Comisión considera que, por las razones expuestas por las OGT, el Tribunal General desnaturalizó los hechos y añade que la actividad de gestión de la naturaleza es una actividad deficitaria, por lo que es imposible que los ingresos de las actividades secundarias superen los costes de gestión de la naturaleza. Además, el Tribunal General examinó la falta de análisis de la existencia de un mecanismo para prevenir la compensación excesiva sin tener en cuenta que las actividades secundarias de las OGT forman parte integrante del SIEG que se les ha confiado, por lo que, a juicio de la Comisión, el Tribunal General no pudo sino incurrir en error de Derecho al concluir, a este respecto, que la Comisión no disponía de información suficiente para adoptar la decisión impugnada.
73
VGG y otros alegan, de entrada y con carácter principal, que el segundo motivo del recurso de casación es inoperante, puesto que las OGT no refutan las apreciaciones del Tribunal General según las cuales la duración excesiva del procedimiento de examen previo, la espera por parte de la Comisión a que recayese la sentencia del Tribunal General de 12 de septiembre de 2013, Alemania/Comisión (T‑347/09, no publicada, EU:T:2013:418), y la calificación sin precedentes del SIEG encomendado a las OGT de «global» o de «atípico» demuestran la existencia de serias dificultades. Pues bien, estos indicios bastan por sí solos, a su juicio, para demostrar tales dificultades.
74
Con carácter subsidiario, VGG y otros rebaten igualmente las alegaciones de las OGT formuladas en cada una de las tres partes del segundo motivo de casación, subrayando que, aun suponiendo que el Tribunal de Justicia estimara cualquiera de las partes de dicho motivo de casación, esto no bastaría para justificar la anulación de la sentencia recurrida, habida cuenta del conjunto de indicios constatados por el Tribunal General.
Apreciación del Tribunal de Justicia
75
Según reiterada jurisprudencia, el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, tiene carácter necesario siempre que la Comisión encuentre serias dificultades para apreciar si una ayuda es compatible con el mercado interior. Por lo tanto, la Comisión únicamente puede limitarse a la fase previa de examen del artículo 108 TFUE, apartado 3, para adoptar una decisión favorable a una ayuda si, después de un primer examen, le es posible llegar a la convicción de que dicha ayuda es compatible con el mercado interior (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 2013, 3F/Comisión, C‑646/11 P, no publicada, EU:C:2013:36, apartado 28 y jurisprudencia citada).
76
Por el contrario, si este primer examen lleva a la Comisión a la convicción opuesta o no le ha permitido superar todas las dificultades planteadas por la apreciación de la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado interior, la Comisión tiene el deber de recabar todas las opiniones necesarias y de iniciar, para ello, el procedimiento del artículo 108 TFUE, apartado 2 (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Club Hotel Loutraki y otros/Comisión, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, apartado 30 y jurisprudencia citada).
77
En efecto, de jurisprudencia reiterada se desprende que, cuando el procedimiento contemplado en el artículo 108 TFUE, apartado 3, no le haya permitido superar todas las dificultades inherentes a la apreciación de la compatibilidad de la medida considerada, dicha institución está obligada a iniciar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, sin disponer a este respecto de ningún margen de apreciación (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, apartado 113 y jurisprudencia citada).
78
Así pues, la Comisión debe, conforme a la finalidad del artículo 108 TFUE, apartado 3, y al deber de buena administración que le incumbe, adoptar las medidas y comprobaciones necesarias con objeto de superar en el transcurso del procedimiento previo las dificultades que en su caso hayan surgido, de forma que se disipen todas las dudas existentes sobre la compatibilidad de la medida considerada con el mercado interior (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Club Hotel Loutraki y otros/Comisión, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, apartados 34 y 35 y jurisprudencia citada).
79
El concepto de serias dificultades reviste carácter objetivo, toda vez que la existencia de estas no solo debe buscarse en las circunstancias de la adopción de la decisión tomada por la Comisión tras el examen previo, sino también en las apreciaciones en las que se ha basado la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Club Hotel Loutraki y otros/Comisión, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, apartado 31 y jurisprudencia citada).
80
De ello se deduce que la legalidad de una decisión de no formular objeciones basada en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.o 659/1999 depende de si la apreciación de la información y de los elementos de que disponía la Comisión, en la fase previa de examen de la medida notificada, debería haber planteado objetivamente dudas en cuanto a la compatibilidad de esta medida con el mercado interior, dado que tales dudas deben dar lugar a la apertura de un procedimiento de investigación formal en el que pueden participar las partes interesadas a las que se refiere el artículo 1, letra h), de dicho Reglamento (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Club Hotel Loutraki y otros/Comisión, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, apartado 32 y jurisprudencia citada).
81
Cuando un demandante solicita la anulación de una decisión de no formular objeciones, está aduciendo esencialmente que la decisión adoptada por la Comisión respecto a la ayuda en cuestión ha sido adoptada sin que la referida institución iniciara el procedimiento de investigación formal, vulnerando, por este motivo, sus derechos de procedimiento. Para que se estime su demanda de anulación, el demandante puede invocar cualquier motivo que pueda demostrar que la apreciación de la información y de los elementos de que dispone la Comisión, en la fase previa de examen de la medida notificada, debería haber planteado dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior. La formulación de este tipo de alegaciones no puede, sin embargo, transformar el objeto del recurso ni modificar sus requisitos de admisibilidad. Por el contrario, la existencia de dudas sobre dicha compatibilidad es precisamente la prueba que debe aportarse para demostrar que la Comisión debía incoar el procedimiento de investigación formal a que se refiere el artículo 108 TFUE, apartado 2 (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, apartado 59, y de 21 de diciembre de 2016, Club Hotel Loutraki y otros/Comisión, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, apartado 45 y jurisprudencia citada).
82
La prueba de la existencia de dudas sobre la compatibilidad con el mercado interior de la ayuda en cuestión, que debe buscarse tanto en las circunstancias de la adopción de la decisión de no formular objeciones como en su contenido, debe aportarse por el solicitante de la anulación de dicha decisión a partir de un conjunto de indicios concordantes (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 2013, 3F/Comisión, C‑646/11 P, no publicada, EU:C:2013:36, apartados 30 y 31 y jurisprudencia citada).
83
En el caso de autos, para determinar si existían o no serias dificultades que justificasen la apertura de un procedimiento de investigación formal, el Tribunal General comprobó el conjunto de indicios planteados por VGG y otros, que detalló en los apartados 107, 130, 132 y 137 de la sentencia recurrida.
84
En particular, en los apartados 115 y 116 de la sentencia recurrida, el Tribunal General indicó que, para pronunciarse sobre el motivo invocado por VGG y otros relativo a la existencia de serias dificultades supuestamente encontradas por la Comisión durante el examen previo del régimen de ayudas en cuestión debido a su calificación como SIEG «global» o «atípico», le incumbía analizar el grado de conexión entre las actividades económicas secundarias de las OGT y su actividad principal.
85
A este respecto, en el apartado 126 de la sentencia recurrida el Tribunal General señaló, en primer lugar, que en el apartado 50 de la Decisión controvertida la Comisión había admitido que, aunque los productos y servicios ofrecidos por las organizaciones de protección del medio ambiente en el desarrollo de sus actividades secundarias derivasen de su actividad principal de protección del medio ambiente, la actividad principal no hacía que resultasen obligatorios. El Tribunal General consideró además que la Comisión no había examinado si las actividades secundarias de carácter económico de las OGT podían llevarse a cabo adecuadamente en condiciones de mercado o si eran de interés público.
86
Seguidamente, el Tribunal General recordó, en el apartado 127 de dicha sentencia, que el carácter insuficiente o incompleto del examen realizado por la Comisión durante el procedimiento de examen previo era un indicio de la existencia de serias dificultades.
87
En el apartado 128 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que, por más que los ingresos generados por las actividades secundarias se destinasen a cubrir parte de los costes de la actividad principal de conservación de la naturaleza y estuviesen estrechamente vinculados a la misión de interés general de tal actividad principal, los elementos de que disponía la Comisión no le permitían, por sí solos, llegar a la conclusión de que las actividades secundarias de las OGT resultasen necesarias para el funcionamiento del SIEG, en el sentido del punto 11 del Marco CSP, o que tales actividades fuesen de interés económico general.
88
En el apartado 129 de dicha sentencia, el Tribunal General precisó que «efectivamente, aunque una empresa a la que se encomienda un SIEG pueda ejercer otras actividades económicas, incluso vinculadas con la misión de interés general que se le ha confiado, ello no significa automáticamente que esas actividades puedan considerarse parte integrante de tal SIEG» y que, «por el contrario, de ello se desprende la necesidad de que tal empresa cumpla las obligaciones de transparencia financiera y de llevanza de una contabilidad separada para evitar todo riesgo de compensación excesiva».
89
En el apartado 130 de la referida sentencia, el Tribunal General concluyó que «la calificación por parte de la Comisión de la medida de ayuda en cuestión como SIEG “global” o “atípico” pone de manifiesto la existencia de una seria dificultad».
90
En primer lugar, de los anteriores elementos se desprende que, a pesar de que el Tribunal General destacase, en el apartado 117 de la sentencia recurrida, que, a su juicio, VGG y otros habían puesto de relieve una contradicción entre los apartados 50 y 93 de la Decisión controvertida, no basó su conclusión —relativa a la existencia de serias dificultades que la mentada calificación de las actividades de las OGT como SIEG «global» o «atípico» ponía de manifiesto— en tal contradicción. En efecto, como ha señalado el Abogado General en los puntos 71 y 72 de sus conclusiones, en lugar de centrarse en una contradicción concreta que pudiese afectar al análisis realizado en la Decisión controvertida, el Tribunal General se basó en el carácter insuficiente e incompleto de la información de que, a la conclusión del procedimiento de examen previo, disponía la Comisión con respecto a las actividades desarrolladas por las OGT.
91
Por consiguiente, no pueden prosperar las alegaciones de las OGT y de la Comisión basadas en que el Tribunal General se habría apoyado erróneamente en ciertas afirmaciones contradictorias de la Comisión.
92
En segundo lugar, por lo que se refiere a la información de que disponía la Comisión a la conclusión del referido procedimiento previo, las OGT y la Comisión estiman que el Tribunal General consideró erróneamente que tal información era insuficiente para afirmar que las actividades secundarias de las OGT formasen parte integrante del SIEG que se les había encomendado. Ahora bien, de lo declarado por el Tribunal General en los apartados 119 a 121 de la sentencia recurrida se desprende que, para concluir que esas actividades secundarias quedaban comprendidas en el «SIEG global», la Comisión se basó únicamente en el hecho de que los costes e ingresos de dichas actividades, de carácter económico, se imputaban a los costes de la actividad principal de conservación de la naturaleza.
93
En particular, en los apartados 120 y 121 de la sentencia recurrida, el Tribunal General indicó que, en respuesta a sus preguntas relativas a la conexión entre las actividades económicas secundarias de las OGT y el SIEG que se les había confiado, la Comisión se había limitado, en esencia, a afirmar, por una parte, que esas actividades secundarias estaban estrechamente vinculadas a la actividad principal de protección de la naturaleza puesto que contribuían a financiarla, y, por otra parte, que el hecho de que esas actividades no fueran necesarias para alcanzar los objetivos de protección de la naturaleza no significaba que no pudieran formar parte de un SIEG consistente en la actividad primaria no económica de protección de la naturaleza.
94
Sobre la base de estas constataciones, el Tribunal General consideró, en el apartado 128 de la sentencia recurrida, que el mero hecho de que los ingresos generados por las actividades secundarias se destinasen a cubrir una parte de los costes de la actividad principal de conservación de la naturaleza y de que, en consecuencia, estuvieran estrechamente vinculados a la misión de interés general de dicha actividad principal no resultaba suficiente para permitir que la Comisión concluyera que esas actividades secundarias eran necesarias para el funcionamiento del SIEG, en el sentido del punto 11 de Marco CSP, o que tales actividades secundarias tenían un interés económico general en el sentido de la jurisprudencia.
95
A este respecto, es preciso recordar, de entrada, que, aunque los Estados miembros están facultados para definir el alcance y la organización de sus SIEG, teniendo en cuenta en particular objetivos propios de su política nacional, y que, a tal efecto, los Estados miembros disponen de una amplia facultad de apreciación, que la Comisión solo puede cuestionar en caso de error manifiesto, dicha facultad no puede ser ilimitada y debe ejercerse, en todo caso, respetando el Derecho de la Unión (sentencias de 26 de abril de 2018, Cellnex Telecom y Telecom Castilla-La Mancha/Comisión, C‑91/17 P y C‑92/17 P, no publicada, EU:C:2018:284, apartados 41 a 43, y de 15 de mayo de 2019, Achema y otros, C‑706/17, EU:C:2019:407, apartado 104).
96
En efecto, el artículo 106 TFUE, apartado 2, establece, por un lado, que las empresas encargadas de la gestión de SIEG quedan sometidas a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada, y, por otro lado, que el desarrollo de los intercambios no debe quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Unión.
97
Así pues, los propios términos del artículo 106 TFUE, apartado 2, muestran que las excepciones a las normas del Tratado solo están permitidas si son necesarias para el cumplimiento de la misión específica confiada a una empresa encargada de la gestión de un SIEG (sentencia de 8 de marzo de 2017, Viasat Broadcasting UK/Comisión, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, apartado 29).
98
Por lo tanto, como se recuerda en el punto 3 del Marco CSP, en tanto una medida que beneficia a una empresa encargada de la gestión de un SIEG satisfaga los criterios generales de aplicabilidad del artículo 107 TFUE, apartado 1, constituye una ayuda estatal sujeta a lo dispuesto en los artículos 106 TFUE a 108 TFUE.
99
Ahora bien, por lo que se refiere a la apreciación de la compatibilidad de medidas de ayuda con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que esta es competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control de los órganos jurisdiccionales de la Unión; que esa institución dispone, en este sentido, de una amplia facultad de apreciación cuyo ejercicio implica consideraciones complejas de orden económico y social, y que, en el ejercicio de esa facultad de apreciación, la Comisión puede establecer directrices que determinen los criterios sobre cuya base se propone evaluar la compatibilidad con el mercado interior de las medidas de ayuda proyectadas por los Estados miembros (sentencias de 8 de marzo de 2016, Grecia/Comisión, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, apartado 68, y de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros, C‑526/14, EU:C:2016:570, apartados 37 a 39).
100
Según reiterada jurisprudencia, al adoptar esas reglas de conducta y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los casos previstos en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de dicha facultad de apreciación y no puede ya, en principio, apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima (sentencias de 8 de marzo de 2016, Grecia/Comisión, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, apartado 69, y de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros, C‑526/14, EU:C:2016:570, apartado 40).
101
Por consiguiente, en el ámbito de las ayudas de Estado, la Comisión está vinculada por las directrices que adopta en la medida en que estas no se aparten de las normas del Tratado FUE y en la medida en que su aplicación no viole los principios generales del Derecho, como la igualdad de trato (sentencia de 8 de marzo de 2016, Grecia/Comisión, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, apartado 70).
102
En el presente caso, no se ha alegado, ni ante el Tribunal de General ni ante el Tribunal de Justicia, que el Marco CSP se aparte de las normas del Tratado FUE o que viole algún principio general del Derecho de la Unión. Por contra, las OGT, apoyadas por la Comisión, sostienen que el Tribunal General interpretó erróneamente el punto 11 de ese Marco cuando sostuvo, en el apartado 128 de la sentencia recurrida, que los elementos con que contaba la Comisión no le permitían concluir que las actividades secundarias de las OGT eran necesarias, en el sentido de esa disposición, para el funcionamiento del SIEG que se les había encomendado.
103
El punto 11 del Marco CSP indica que las compensaciones por servicio público constituyen ayudas estatales que pueden declararse compatibles con el artículo 106 TFUE, apartado 2, cuando sean necesarias para el funcionamiento del SIEG y no afecten al desarrollo de los intercambios en forma tal que sea contraria al interés de la Unión. En este punto se especifica, además, que, para alcanzar este equilibrio, deben cumplirse las condiciones expuestas en las secciones 2.2. a 2.10 de dicho Marco, secciones que incluyen los puntos 12 a 60.
104
Pues bien, según los puntos 12 y 13 del Marco CSP, la ayuda concedida para compensar los costes derivados de la asunción de obligaciones de servicio público debe referirse a un verdadero SIEG, lo que excluye los servicios que ya prestan, o pueden prestar satisfactoriamente y en condiciones acordes con el interés público, empresas que operan en condiciones normales de mercado.
105
En efecto, al adoptar estas dos disposiciones, la Comisión consideró atinadamente que el amplio margen de apreciación de que disponen los Estados miembros para definir el alcance de un SIEG, de conformidad con la jurisprudencia mencionada en el apartado 95 de la presente sentencia, está sujeto a los límites mencionados en los apartados 96 y 97 de la presente sentencia y, por lo tanto, que tal margen de apreciación no puede concebirse de modo tan amplio como para permitir que los Estados miembros incluyan en el ámbito de un SIEG servicios autónomos como los referidos que pueden prestar empresas que operan en condiciones normales de mercado.
106
Además, en virtud de los puntos 21, 47 y 48 del Marco CSP, el importe de la compensación no debe superar lo necesario para cubrir el coste neto de la ejecución de las obligaciones de servicio público, de modo que la compensación excesiva, que no es necesaria para la prestación del SIEG, constituye ayuda estatal incompatible.
107
El punto 44 del Marco CSP dispone que, cuando una empresa realice actividades que se hallen tanto dentro como fuera del SIEG, la contabilidad interna deberá reflejar por separado los costes e ingresos asociados al SIEG y los de los otros servicios. El punto 46 del Marco precisa que el Estado miembro puede decidir que los beneficios procedentes de otras actividades ajenas al SIEG, en particular aquellas que dependen de la infraestructura necesaria para la prestación del SIEG, deben asignarse total o parcialmente a la financiación del SIEG.
108
Pues bien, del conjunto de apartados anteriores se deduce, en primer término, que las actividades secundarias ajenas en sí mismas al SIEG no pueden considerarse necesarias para el SIEG por el mero hecho de que los beneficios generados se destinen a la financiación del SIEG; seguidamente, que únicamente las actividades secundarias necesarias para el SIEG pueden considerare como parte de este, y, por último, que las compensaciones concedidas por actividades secundarias no necesarias para la prestación del SIEG dan lugar, en tanto que compensaciones excesivas, a ayudas de Estado.
109
Por consiguiente, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al exigir que la Comisión dispusiera de elementos adicionales que demostrasen que las actividades económicas secundarias de las OGT eran necesarias para el funcionamiento del SIEG, en el sentido del punto 11 del Marco CSP, o que, en sí mismas, dichas actividades formaban parte del SIEG.
110
Habida cuenta de estos elementos, es preciso rechazar también la alegación de las OGT basada en una consideración supuestamente errónea por parte del Tribunal General del apartado 41 de la sentencia de 12 de septiembre de 2013, Alemania/Comisión (T‑347/09, no publicada, EU:T:2013:418), de la cual dedujo que el hecho de que las actividades secundarias de que se trata en el presente asunto derivasen, según la Comisión, de la actividad principal de protección del medio ambiente no implicaba que su actividad principal hiciera obligado desarrollar las actividades secundarias, puesto que las actividades de las OGT no forman un todo indisociable.
111
En efecto, al poner de relieve que la Comisión se refirió al mencionado apartado 41 en la Decisión controvertida, el Tribunal General, primeramente, pudo apoyarse en tal elemento para comprender el análisis efectuado por esa institución del vínculo entre las actividades secundarias de las OGT y su actividad principal; en segundo término, pudo deducir de ello que la Comisión había adoptado el razonamiento expuesto en el citado apartado 41 y que lo había incluido, por analogía, en su propio análisis del caso de autos, y, por último, pudo concluir que dicho análisis se apoyaba en elementos insuficientes.
112
De todas estas consideraciones se desprende que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al declarar que la calificación efectuada por la Comisión de las actividades de las OGT como SIEG «global» o «atípico» constituía un indicio de las serias dificultades que esa institución encontró durante la fase examen previo del régimen PNB.
113
En tercer lugar, la alegación de la Comisión basada en una desnaturalización de los hechos en lo que atañe al carácter necesario de las actividades secundarias de las OGT debe declararse inadmisible, por idénticas consideraciones a las ya expuestas en los apartados 47 a 49 de la presente sentencia.
114
En cuarto lugar, consta que las OGT no han refutado en su recurso de casación los indicios considerados por el Tribunal General en el apartado 107 de la sentencia recurrida, referidos a la duración del procedimiento de examen previo y a la incidencia de la sentencia de 12 de septiembre de 2013, Alemania/Comisión (T‑347/09, no publicada, EU:T:2013:418).
115
Pues bien, por un lado, según reiterada jurisprudencia, del artículo 256 TFUE, apartado 1, segundo párrafo, del artículo 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de los artículos 168, apartado 1, letra d), y 169, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia se desprende que el recurso de casación debe indicar de manera precisa los elementos impugnados de la sentencia cuya anulación se solicita, así como los fundamentos jurídicos que apoyan de manera específica esta pretensión (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 2013, 3F/Comisión, C‑646/11 P, no publicada, EU:C:2013:36, apartado 51 y jurisprudencia citada).
116
Por otro lado, en la medida en que esos indicios han sido cuestionados por las OGT en su escrito de réplica, basta con recordar que, según el artículo 127, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al recurso de casación en virtud del artículo 190, apartado 1, de dicho Reglamento, en el curso del proceso no pueden invocarse motivos nuevos a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. No obstante, del presente procedimiento no se desprende que la argumentación presentada a este respecto por las OGT en su escrito de réplica se base en razones de hecho o de Derecho de las que no dispusieran en la fecha en que interpusieron el recurso de casación. Por consiguiente, debe declararse inadmisible la alegación mediante la cual las OGT cuestionan los indicios considerados por el Tribunal General en el apartado 107 de la sentencia recurrida.
117
De igual modo, debe declararse inadmisible, por idénticas consideraciones a las ya expuestas en los apartados 47 a 49 de la presente sentencia, la argumentación de la Comisión a este respecto.
118
En quinto lugar, dado que el Tribunal General pudo apreciar así varios indicios de serias dificultades relacionados con el procedimiento, su duración y el contenido de la Decisión controvertida, es preciso considerar que las alegaciones formuladas en las partes segunda y tercera del segundo motivo de casación son inoperantes, como acertadamente han aducido VGG y otros.
119
En efecto, habida cuenta de tales indicios y de la jurisprudencia a que se ha hecho mención en el apartado 82 de la presente sentencia, el Tribunal General pudo declarar fundadamente que VGG y otros habían aportado la prueba de la existencia de dudas sobre la compatibilidad de la ayuda en cuestión con el mercado interior.
120
A la luz de las anteriores consideraciones, procede desestimar el segundo motivo de casación y, con él, el recurso de casación en su totalidad.
Costas
121
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
122
Por haber solicitado VGG y otros que se condene en costas a las OGT y al haber sido desestimados los motivos formulados por estas, procede condenarlas en costas.
123
Conforme al artículo 140, apartado 1, del mismo Reglamento, la Comisión y el Reino de los Países Bajos cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1)
Desestimar el recurso de casación.
2)
Condenar en costas a Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, Stichting Het Groninger Landschap, Vereniging It Fryske Gea, Stichting Het Drentse Landschap, Stichting Het Overijssels Landschap, Stichting Het Geldersch Landschap, Stichting Flevo-Landschap, Stichting Het Utrechts Landschap, Stichting Landschap Noord-Holland, Stichting Het Zuid-Hollands Landschap, Stichting Het Zeeuwse Landschap, Stichting Het Noordbrabants Landschap y Stichting Het Limburgs Landschap.
3)
La Comisión Europea y el Reino de los Países Bajos cargarán con sus propias costas.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.