62020TO0252(01)
AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima ampliada)
de 8 de junio de 2021 (
*1
)
«Recurso de anulación — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de la Unión Europea y de Euratom — Decisión del Consejo relativa a la celebración del Acuerdo sobre la retirada — Nacionales del Reino Unido — Pérdida de la ciudadanía de la Unión — Inexistencia de afectación individual — Acto no reglamentario — Inadmisibilidad»
En el asunto T‑252/20,
Joshua Silver, con domicilio en Bicester (Reino Unido), y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo, (
1
) representados por el Sr. P. Tridimas, Barrister, y el Sr. D. Harrison y la Sra. A. von Westernhagen, Solicitors,
partes demandantes,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. M. Bauer y R. Meyer y la Sra. J. Ciantar, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación parcial de la Decisión (UE) 2020/135 del Consejo, de 30 de enero de 2020, relativa a la celebración del Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 2020, L 29, p. 1),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima ampliada)
integrado por el Sr. A. Kornezov, Presidente, y el Sr. E. Buttigieg, la Sra. K. Kowalik-Bańczyk (Ponente), el Sr. G. Hesse y la Sra. M. Stancu, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Antecedentes del litigio
1
Los demandantes, el Sr. Joshua Silver y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo, son nacionales del Reino Unido que residen en Francia y en el Reino Unido.
2
El 23 de junio de 2016, los ciudadanos del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte votaron en referéndum a favor de que su país se retirase de la Unión Europea.
3
El 29 de marzo de 2017, el Reino Unido notificó al Consejo Europeo su intención de retirarse de la Unión al amparo del artículo 50 TUE, apartado 2.
4
El 24 de enero de 2020, los representantes de la Unión y del Reino Unido firmaron el Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 2020, L 29, p. 7; en lo sucesivo, «Acuerdo de Retirada»).
5
El 30 de enero de 2020, el Consejo de la Unión Europea adoptó la Decisión (UE) 2020/135, relativa a la celebración del Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 2020, L 29, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). En virtud del artículo 1 de dicha Decisión, el Acuerdo de Retirada quedó aprobado en nombre de la Unión y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.
6
El 31 de enero de 2020, el Reino Unido se retiró de la Unión y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. El 1 de febrero de 2020, el Acuerdo de Retirada entró en vigor.
Procedimiento y pretensiones de las partes
7
Mediante demanda registrada el 23 de abril de 2020, los demandantes interpusieron el presente recurso.
8
Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de junio de 2020, dos de los demandantes solicitaron la protección del anonimato. Mediante resolución de 24 de junio de 2020, el Tribunal estimó esa solicitud.
9
Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 27 de julio de 2020, el Consejo propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
10
El 8 de septiembre de 2020, los demandantes presentaron en la Secretaría del Tribunal sus observaciones acerca de la excepción de inadmisibilidad.
11
Entre tanto, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 15 de junio de 2020, la Comisión Europea solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones del Consejo. Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal, respectivamente, el 28 y el 31 de agosto de 2020, los demandantes y el Consejo se dieron por informados de esta demanda de intervención.
12
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 19 de agosto de 2020, British in Europe, asociación de Derecho francés, solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de los demandantes. Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 21 de diciembre de 2020, los demandantes y el Consejo presentaron sus observaciones acerca de esta demanda de intervención.
13
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 19 de agosto de 2020, Plaid Cymru — The Party of Wales, partido político de Derecho británico, solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de los demandantes. Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 21 de diciembre de 2020, los demandantes y el Consejo presentaron sus observaciones acerca de esta demanda de intervención.
14
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 19 de agosto de 2020, European Democracy Lab, asociación de Derecho alemán, solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de los demandantes. Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 21 de diciembre de 2020, los demandantes y el Consejo presentaron sus observaciones acerca de esta demanda de intervención.
15
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 20 de agosto de 2020, ECIT, fundación de utilidad pública de Derecho belga, solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de los demandantes. Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 21 de diciembre de 2020, los demandantes y el Consejo presentaron sus observaciones acerca de esta demanda de intervención.
16
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 20 de agosto de 2020, European Alternatives Ltd, que se presenta como un grupo de organizaciones de la sociedad civil constituido por una sociedad de Derecho inglés y galés, una asociación de Derecho francés, una asociación de Derecho alemán y una asociación de Derecho italiano, solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de los demandantes. Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 21 de diciembre de 2020, los demandantes y el Consejo presentaron sus observaciones acerca de esta demanda de intervención.
17
Mediante auto de 5 de noviembre de 2020, el Tribunal (Sala Décima) acordó, con arreglo al artículo 130, apartado 7, del Reglamento de Procedimiento, unir el examen de la excepción de inadmisibilidad al del fondo del asunto y reservar la decisión sobre las costas.
18
Mediante decisión de 11 de noviembre de 2020, el Tribunal remitió el asunto a la Sala Décima ampliada, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de Procedimiento.
19
El Consejo presentó el escrito de contestación el 8 de febrero de 2021. El 11 de febrero de 2021, el Presidente de la Sala Décima ampliada decidió no notificar dicho escrito a los demandantes.
20
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 8 de febrero de 2021, el Consejo instó al Tribunal General a examinar, en el presente asunto, la posibilidad de suspender el procedimiento con arreglo al artículo 69, letra d), del Reglamento de Procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre las peticiones de decisión prejudicial presentadas en los asuntos C‑673/20 y C‑32/21 o de declinar su competencia en virtud del artículo 128 de este mismo Reglamento al objeto de que el Tribunal de Justicia pudiera resolver conjuntamente el presente recurso y las citadas peticiones de decisión prejudicial. Mediante escrito presentado en la Secretaría el 17 de febrero de 2021, los demandantes solicitaron examinar el escrito de contestación para poder presentar sus observaciones sobre la posibilidad de que el Tribunal General suspendiera el procedimiento o declinase su competencia. El 22 de febrero de 2021, el Presidente de la Sala Décima ampliada decidió comunicar a los demandantes los apartados 42 y 61 de dicho escrito de contestación. Mediante escrito presentado en la Secretaría el 10 de marzo de 2021, los demandantes presentaron sus observaciones sobre la posibilidad de que el Tribunal General suspendiera el procedimiento o declinase su competencia. Mediante decisión de 15 de marzo de 2021, el Presidente de la Sala Décima ampliada decidió no suspender el procedimiento.
21
Los demandantes solicitan al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada, en la medida en que «los priva […] de su estatuto como ciudadanos de la Unión y de los derechos que de ese estatuto se derivan».
–
Condene en costas al Consejo.
22
En su excepción de inadmisibilidad, el Consejo solicita al Tribunal que:
–
Declare inadmisible el recurso.
–
Condene en costas a los demandantes.
Fundamentos de Derecho
Sobre la proposición de que el Tribunal General decline su competencia
23
En virtud del artículo 54, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cuando se sometan al Tribunal de Justicia y al Tribunal General asuntos que tengan el mismo objeto o que planteen la misma cuestión de interpretación o que cuestionen la validez del mismo acto, el Tribunal General podrá, previa audiencia de las partes, suspender sus actuaciones hasta que el Tribunal de Justicia dicte sentencia o, si se trata de recursos interpuestos en virtud del artículo 263 TFUE, declinar su competencia a fin de que el Tribunal de Justicia pueda pronunciarse sobre tales recursos.
24
De esta disposición se desprende que el Tribunal General solo puede declinar su competencia si el Tribunal de Justicia y el Tribunal General conocen los dos de un recurso de anulación.
25
Pues bien, en el presente asunto el Consejo propone al Tribunal General que decline su competencia a fin de que el Tribunal de Justicia pueda pronunciarse conjuntamente sobre el presente recurso y dos peticiones de decisión prejudicial (apartado 20 anterior).
26
Por consiguiente, el Tribunal General no puede declinar su competencia en el presente asunto.
Sobre la posibilidad de resolver mediante auto
27
En virtud del artículo 130, apartados 1 y 7, del Reglamento de Procedimiento, si la parte demandada lo solicita, el Tribunal podrá decidir sobre la inadmisibilidad sin entrar en el fondo del asunto. Con arreglo al artículo 130, apartado 6, de dicho Reglamento, el Tribunal podrá decidir abrir la fase oral del procedimiento sobre la excepción de inadmisibilidad.
28
Según la jurisprudencia, no empece a la posibilidad de desestimar un recurso por inadmisible mediante auto motivado y, por lo tanto, sin celebrar una vista que el Tribunal General haya adoptado previamente un auto por el que se acuerda unir el examen del fondo del asunto al de una excepción propuesta con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento (véase, en este sentido, el auto del Tribunal de Justicia de 19 de febrero de 2008, Tokai Europe/Comisión, C‑262/07 P, no publicado, EU:C:2008:95, apartados 26 a 28).
29
En el presente asunto, si bien se acordó mediante auto de 5 de noviembre de 2020 unir el examen del fondo al de la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo, el Tribunal estima no obstante que los documentos que obran en autos le ofrecen información suficiente para pronunciarse mediante auto sobre esta excepción.
Sobre la excepción de inadmisibilidad
30
El Consejo alega que el recurso es inadmisible en la medida en que los demandantes no tienen legitimación activa respecto de la Decisión impugnada. En efecto, en primer lugar, considera que los demandantes no son destinatarios de dicha Decisión. En segundo lugar, añade que la Decisión no afecta individualmente a los demandantes. En tercer lugar, en su opinión, la Decisión impugnada, por un lado, incluye medidas de ejecución y, por otro, no es un acto reglamentario.
31
Los demandantes se oponen a la excepción de inadmisibilidad. Aducen, por una parte, que la Decisión impugnada los afecta directa e individualmente y, por otra, que dicha Decisión es un acto reglamentario que los afecta directamente y que no incluye medidas de ejecución.
32
Es preciso recordar que, a tenor del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, toda persona física o jurídica podrá interponer, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo de dicho artículo, un recurso de anulación contra tres tipos de actos: en primer lugar, los actos de los que sea destinataria; en segundo lugar, los actos que la afecten directa e individualmente, y, en tercer lugar, los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.
33
En el presente asunto, la legitimación activa de los demandantes debe apreciarse exclusivamente a la luz de la Decisión impugnada. No obstante, ha de observarse que el control de legalidad que el juez de la Unión debe garantizar por lo que respecta a una decisión de celebración de un acuerdo internacional puede versar sobre la legalidad de dicha decisión a la luz del propio contenido del acuerdo internacional de que se trate (véase, por analogía, la sentencia de 27 de febrero de 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, apartado 51 y jurisprudencia citada). De ello resulta que, a efectos del examen de la legitimación activa de los demandantes, han de tenerse en cuenta la naturaleza y el contenido del Acuerdo de Retirada.
34
Es preciso señalar antes de nada que los demandantes no son destinatarios de la Decisión impugnada ni del Acuerdo de Retirada. Por lo tanto, no les asiste derecho de recurso alguno al amparo del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, primer supuesto, cuestión esta que, además, no rebaten.
35
En estas condiciones, procede examinar si los demandantes tienen derecho de recurso en virtud de alguno de los casos que se contemplan en los supuestos segundo y tercero del párrafo cuarto del artículo 263 TFUE.
Sobre la legitimación activa de los demandantes a la luz del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, segundo supuesto
36
Es preciso recordar que los requisitos de afectación directa, por un lado, y de afectación individual, por otro, previstos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, segundo supuesto, son acumulativos (véase la sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartados 75 y 76 y jurisprudencia citada).
37
En las circunstancias del presente asunto, procede comenzar por examinar si concurre el segundo requisito, relativo a la afectación individual de los demandantes.
38
A este respecto, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, un acto solo afecta individualmente a una persona física o jurídica que no es destinataria del acto cuando este le atañe en razón de determinadas cualidades que le son propias o de una situación de hecho que la caracteriza frente a cualquier otra persona y, por ello, la individualiza de forma análoga a la del destinatario de tal decisión (véanse las sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223, y de 13 de marzo de 2018, European Union Copper Task Force/Comisión, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, apartado 93).
39
Por consiguiente, la posibilidad de determinar, con mayor o menor precisión, el número o incluso la identidad de los sujetos de Derecho a los que se aplica la medida no implica en absoluto que se deba considerar a estos sujetos individualmente afectados por dicha medida, siempre que conste que esta aplicación se efectúa en virtud de una situación objetiva de Derecho o de hecho definida por el acto de que se trate (sentencias de 22 de noviembre de 2001, Antillean Rice Mills/Consejo, C‑451/98, EU:C:2001:622, apartado 52, y de 13 de marzo de 2018, European Union Copper Task Force/Comisión, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, apartado 94).
40
Asimismo, la circunstancia de que un acto normativo pueda tener efectos concretos diferentes para los diversos sujetos de Derecho a los que se aplica no puede caracterizarlos con relación a cualesquiera otros operadores afectados, dado que la aplicación de dicho acto se realiza en virtud de una situación determinada objetivamente (sentencia de 22 de febrero de 2000, ACAV y otros/Consejo, T‑138/98, EU:T:2000:45, apartado 66, y auto de 3 de diciembre de 2008, RSA Security Ireland/Comisión, T‑227/06, EU:T:2008:547, apartado 59).
41
Sin embargo, el hecho de que una disposición, por su naturaleza y alcance, tenga carácter general en la medida en que se aplica a la generalidad de las personas interesadas no excluye, sin embargo, que pueda afectar individualmente a algunas de ellas (sentencias de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión, C‑182/03 y C‑217/03, EU:C:2006:416, apartado 58, y de 23 de abril de 2009, Sahlstedt y otros/Comisión, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, apartado 29).
42
Por ello, cuando un acto afecta a un grupo de personas identificadas o identificables en el momento de la adopción del acto y en función de criterios que caracterizan a los miembros de dicho grupo, estos pueden considerarse individualmente afectados por dicho acto, en la medida en que forman parte de un círculo restringido de personas. Dicho supuesto puede darse cuando dicho acto modifica los derechos que esas personas habían adquirido antes de que fuese adoptado (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de marzo de 2008, Comisión/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, apartados 71 y 72 y jurisprudencia citada, y de 27 de febrero de 2014, Stichting Woonpunt y otros/Comisión, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, apartado 59).
43
En el presente asunto, los demandantes aducen, en esencia, que están directa e individualmente afectados por la Decisión impugnada en la medida en que los priva de su estatuto de ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto.
44
Más concretamente, para justificar su afectación individual, los demandantes exponen, en primer lugar, que son parte de un círculo cerrado de personas que tenían la cualidad de nacionales del Reino Unido y, por lo tanto, de ciudadanos de la Unión, en el momento de entrada en vigor del Acuerdo de Retirada y de la Decisión impugnada.
45
Según los demandantes, el carácter «cerrado» de ese círculo de personas resulta del hecho de que todos sus miembros son personas identificadas o identificables en el momento de entrada en vigor del Acuerdo de Retirada y de la Decisión impugnada y de que tras esa fecha no es posible incorporar nuevos miembros a dicho círculo. En efecto, según los demandantes, las personas que adquieran la cualidad de nacionales del Reino Unido tras la retirada de este Estado de la Unión no podrán disfrutar del estatuto de ciudadanos de la Unión.
46
Además, los demandantes alegan que el estatuto de ciudadano de la Unión es de carácter permanente y, en principio, no revocable, y que les fue conferido con anterioridad a la adopción de la Decisión impugnada. Por consiguiente, esta Decisión los priva, en su opinión, de un derecho adquirido, específico y exclusivo de los miembros del círculo cerrado del que forman parte.
47
En segundo lugar, los demandantes sostienen que cada uno de ellos se ha visto afectado de manera individual por la pérdida de su estatuto de ciudadano de la Unión y de los derechos que de ese estatuto se derivan. A este respecto, subrayan las consecuencias que dimanan de la pérdida del estatuto de ciudadanos de la Unión y de los derechos relacionados con ese estatuto, en particular, para aquellos que ya han ejercitado su derecho a la libre circulación. Alegan, en particular, lo siguiente:
–
La adquisición de una casa en Francia, de una residencia permanente efectiva o prevista en dicho Estado miembro y de la necesidad de disfrutar en él de un seguro médico (cuatro demandantes).
–
El ejercicio en el pasado del derecho de petición al Parlamento Europeo (una demandante).
–
El ejercicio de una actividad profesional en Francia (un demandante).
–
El hecho de haber cursado en el pasado o tener previsto cursar en el futuro estudios universitarios en Alemania o de desarrollar proyectos profesionales en dicho Estado miembro (dos demandantes).
–
La presencia de familiares o amigos en Francia o Alemania (tres demandantes).
48
En tercer lugar, los demandantes instan al Tribunal General a que interprete de forma amplia el requisito de afectación individual. En efecto, consideran que este requisito debe interpretarse a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). Además, a su juicio, el presente asunto versa sobre el principio de democracia y afecta al núcleo de la identidad constitucional de la Unión.
49
En cuarto lugar, los demandantes estiman que la cuestión de su afectación individual, en particular habida cuenta de la existencia de un derecho adquirido, está vinculada a la del carácter permanente e irrevocable del estatuto de ciudadano de la Unión y no puede abordarse sin entrar a examinar el fondo del asunto.
50
Debe observarse antes de nada que la alegación de los demandantes dirigida a confirmar su legitimación activa en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, segundo supuesto, se fundamenta en la premisa de que la Decisión impugnada conlleva la «pérdida» o la «privación» de su estatuto de ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto.
51
A este respecto, es cierto, efectivamente, que ni la Decisión impugnada ni el Acuerdo de Retirada abocan expresamente a la retirada a los nacionales del Reino Unido del estatuto de ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto.
52
Sin embargo, del tenor literal y de la estructura del Acuerdo de Retirada —y en particular del párrafo sexto de su preámbulo, de su artículo 2, letras b) a d), de su artículo 10, apartado 1, letras a) a d), y, con carácter más general, del conjunto de su segunda parte, titulada «Derechos de los ciudadanos»— resulta que este Acuerdo trata a los nacionales del Reino Unido, incluidos aquellos que eran ciudadanos de la Unión en la fecha de retirada del Reino Unido de la Unión, como personas que no tienen, o que dejan de tener desde esa fecha, la cualidad de ciudadanos de la Unión. En este sentido, el Acuerdo no prevé que los nacionales del Reino Unido mantengan el estatuto de ciudadanos de la Unión ni el conjunto de derechos vinculados a dicho estatuto.
53
Pues bien, es preciso señalar que, indudablemente, la pérdida o no mantenimiento del estatuto de la Unión puede afectar de forma considerable a los derechos de un nacional de un Estado miembro que se retira de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de diciembre de 2018, Wightman y otros, C‑621/18, EU:C:2018:999, apartado 64). Los nacionales de dicho Estado miembro expatriados en otro Estado miembro pueden verse especialmente afectados por la retirada de la Unión del Estado miembro del que son originarios, dados los vínculos creados, en ocasiones desde hace mucho tiempo, tanto desde un punto de vista personal como profesional y económico (auto de 16 de junio de 2020, Walker y otros/Parlamento y Consejo, T‑383/19, no publicado, EU:T:2020:269, apartado 41).
54
Ahora bien, por lo que respecta al requisito de la afectación individual, y de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 38 anterior, incumbe a los demandantes justificar que la Decisión impugnada, en la medida en que, según se afirma, los priva de su estatuto de ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto, les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y, por ello, los individualiza de forma análoga a la de los destinatarios de tal Decisión.
55
A este respecto, en primer lugar, consta que el Acuerdo de Retirada, en particular en la medida en que no prevé el mantenimiento del estatuto de ciudadanos de la Unión para los nacionales del Reino Unido, se aplica al conjunto de los nacionales de dicho Estado y presenta, por lo tanto, un alcance general.
56
De lo anterior se colige que la propia Decisión impugnada, que incorpora el Acuerdo de Retirada al ordenamiento jurídico de la Unión, es un acto de alcance general y, como tal, atañe a los demandantes en razón de su cualidad objetiva de nacionales del Reino Unido.
57
En segundo lugar, las circunstancias invocadas por los demandantes, expuestas en los apartados 44 a 46 anteriores y derivadas de la pertenencia a un grupo de personas que ha adquirido el estatuto de ciudadanos de la Unión debido a su cualidad de nacionales del Reino Unido, no permiten considerar que los demandantes formen parte de un círculo restringido de personas en el sentido de la jurisprudencia mencionada en el apartado 42 anterior.
58
En efecto, en primer término, la Decisión impugnada, en la medida en que, según se afirma, priva a los nacionales del Reino Unido del estatuto de ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto, se adoptó teniendo en cuenta su cualidad objetiva de personas que son titulares de la nacionalidad de un Estado miembro que se retira de la Unión (apartado 56 anterior), y además sin tener en cuenta las características particulares de sus situaciones individuales, de suerte que dicha Decisión no afecta específicamente a tales nacionales (véanse, por analogía, la sentencia de 28 de abril de 2015, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, apartados 66 y 67, y el auto de 20 de mayo de 2020, Nord Stream/Parlamento y Consejo, T‑530/19, EU:T:2020:213, apartado 64). De ello resulta que los demandantes, como ellos mismos reconocen, están tan afectados por la Decisión impugnada como el resto de nacionales del Reino Unido. Por lo tanto, el «círculo cerrado» al que se refieren se deriva de la propia naturaleza del sistema instaurado por la Decisión impugnada (véanse, por analogía, las sentencias de 10 de julio de 1996, Weber/Comisión, T‑482/93, EU:T:1996:97, apartado 65, y de 6 de junio de 2013, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión, T‑279/11, EU:T:2013:299, apartados 84 y 89).
59
En estas condiciones, y de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 39 anterior, el hecho, por un lado, de que el número, e incluso la identidad, de las personas que forman parte del «círculo cerrado» al que se refieren los demandantes pueda determinarse con mayor o menor precisión y, por otro, de que ese círculo no pueda ampliarse tras la entrada en vigor de la Decisión impugnada no conlleva por sí solo que estas personas estén individualmente afectadas por dicha Decisión.
60
En segundo término, contrariamente a cuanto aducen los demandantes, el estatuto de ciudadano de la Unión y los derechos vinculados a dicho estatuto no pueden calificarse de derechos «específicos» o «exclusivos». En efecto, en el momento de la retirada del Reino Unido de la Unión, el conjunto de los nacionales de dicho Estado, en ese momento miembro de la Unión, eran titulares del citado estatuto y de los derechos vinculados a él. Por lo tanto, la situación de los miembros del «círculo cerrado» al que se refieren los demandantes no puede compararse con la de la parte demandante en el asunto que dio lugar a la sentencia de 18 de mayo de 1994, Codorníu/Consejo (C‑309/89, EU:C:1994:197, apartados 21 y 22), a la que se impedía utilizar una marca registrada, constitutiva de un derecho de propiedad individual y exclusivo por su naturaleza (véase, en este sentido y por analogía, el auto de 23 de noviembre de 2015, Beul/Parlamento y Consejo, T‑640/14, EU:T:2015:907, apartado 48).
61
De estas consideraciones se desprende que los demandantes no pueden sostener que la Decisión impugnada los privó de un derecho adquirido que presentaba un carácter específico o exclusivo. La existencia de un derecho adquirido o subjetivo, cuyo alcance o existencia puedan quedar afectados por el acto controvertido, no basta por sí sola para individualizar al titular de ese derecho cuando otras personas pueden tener derechos similares y, por lo tanto, encontrarse en la misma situación que dicho titular (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2011, Enviro Tech Europe y Enviro Tech International/Comisión, T‑291/04, EU:T:2011:760, apartado 116 y jurisprudencia citada).
62
En tercer lugar, los distintos elementos alegados, a título personal, por cada uno de los demandantes y que se enumeran en el apartado 47 anterior pueden, a lo sumo, servir para acreditar los efectos concretos, diferentes y, en su caso, importantes, que puede tener para cada uno de ellos dicha pérdida que alegan de su estatuto como ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto. En cambio, ninguno de esos elementos permite demostrar que la pérdida de tal estatuto y de los derechos vinculados a él entrañe para ellos unas consecuencias tan particulares y específicas que, al igual que a los destinatarios del acto en cuestión, los individualicen frente a cualquier otra persona en el sentido de la jurisprudencia que se recuerda en el apartado 38 anterior.
63
En cuarto lugar, en lo atinente a la alegación de los demandantes según la cual el requisito de afectación individual debe interpretarse en sentido amplio, es preciso recordar que el artículo 47 de la Carta no tiene por objeto modificar el sistema de control judicial establecido en los Tratados y, en particular, las normas relativas a la admisibilidad de los recursos presentados directamente ante el juez de la Unión. Así pues, los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, deben interpretarse a la luz del derecho fundamental a una tutela judicial efectiva, sin que, no obstante, ello se traduzca en obviar los requisitos expresamente contemplados por dicho Tratado FUE (véanse las sentencias de 3 de octubre de 2013Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartados 97 y 98 jurisprudencia citada, y de 28 de abril de 2015, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, apartados 43 y 44).
64
Pues bien, la protección conferida por el artículo 47 de la Carta no exige que el justiciable pueda interponer, de manera incondicional, un recurso de anulación contra actos que no le afecten individualmente.
65
Además, la circunstancia, que alegan los demandantes, de que el presente asunto verse sobre el principio de democracia y afecte al núcleo de la identidad constitucional de la Unión carece, en sí misma, de pertinencia a efectos de valorar si dichos demandantes cumplen el requisito de la afectación individual. En efecto, los requisitos de admisibilidad previstos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, se aplican a todos los recursos de anulación, sin que se tengan en cuenta las cuestiones de fondo planteadas. Además, el contexto fáctico del presente asunto difiere de las circunstancias, muy específicas, del asunto del que trae causa la sentencia de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166, apartados 32 a 37), a la que se refieren los demandantes, que tenía por objeto el derecho de recurso de una formación política no representada en el Parlamento frente a actos del Parlamento relativos a la concesión de créditos de cara a la preparación de las elecciones europeas y en cuya adopción habían participado formaciones políticas rivales representadas en el Parlamento.
66
En quinto lugar, contrariamente a cuanto alegan los demandantes, la cuestión de su afectación individual puede abordarse en el caso de autos sin proceder a un examen de fondo del asunto y, en particular, sin examinar si el estatuto de ciudadano de la Unión presenta un carácter permanente e irrevocable.
67
En estas circunstancias, procede declarar que los demandantes no están afectados individualmente por la Decisión impugnada. Por lo tanto, carecen de legitimación activa en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, segundo supuesto, sin que sea necesario examinar si dicha Decisión los afecta directamente.
Sobre la legitimación activa de los demandantes a la luz del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto
68
Procede recordar que los requisitos relativos, en primer lugar, al carácter reglamentario del acto impugnado; en segundo lugar, a la afectación directa de los demandantes, y, en tercer lugar, a la falta de medidas de ejecución, previstos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, son acumulativos (véase, en este sentido, el auto de 19 de noviembre de 2020, Buxadé Villalba y otros/Parlamento, T‑32/20, no publicado, EU:T:2020:552, apartados 30 y jurisprudencia citada).
69
En las circunstancias del presente asunto, procede examinar antes de nada si concurre el primer requisito, relativo al carácter reglamentario de la Decisión impugnada.
70
Ha de recordarse que el concepto de «actos reglamentarios» en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, tiene un alcance más limitado que el de «actos», empleado en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, supuestos primero y segundo. Por consiguiente, este concepto no puede referirse a todos los actos de alcance general, sino solamente a una categoría más restringida de actos de esta naturaleza (sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 58).
71
Por lo tanto, el concepto de «actos reglamentarios», por un lado, se refiere a los actos de alcance general y, por otro, no comprende los actos legislativos (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartados 60 y 61).
72
En el presente asunto, en primer lugar, las partes convienen acertadamente en considerar que la Decisión impugnada es un acto no legislativo de alcance general.
73
En efecto, por una parte, no se discute que la Decisión impugnada es un acto de alcance general (apartado 56 anterior).
74
Por otra parte, cabe recordar que un acto jurídico solo puede calificarse de acto legislativo de la Unión si se ha adoptado sobre la base de una disposición de los Tratados que expresamente haga referencia al procedimiento legislativo ordinario o al procedimiento legislativo especial (sentencia de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo, C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631, apartado 62). En el presente asunto, la Decisión impugnada fue adoptada sobre la base del artículo 50 TUE, apartado 2. Pues bien, debe señalarse que, aunque esta disposición precisa que el acuerdo que establezca la forma de retirada de un Estado miembro lo celebrará el Consejo en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento, no se refiere expresamente al procedimiento legislativo ordinario ni al procedimiento legislativo especial. De ello se desprende que la Decisión impugnada no puede ser calificada de acto legislativo.
75
En segundo lugar, las partes discrepan sobre las consecuencias que se derivan del hecho de que la Decisión impugnada sea un acto no legislativo de alcance general. En opinión de los demandantes, dicha Decisión solo puede tratarse de un acto reglamentario. Según el Consejo, la Decisión no es un acto legislativo ni un acto reglamentario.
76
A este respecto, conviene señalar que, en la sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), el Tribunal de Justicia no declaró que el concepto de «actos reglamentarios» comprendiese todos los actos no legislativos de carácter general.
77
Ciertamente, ha de recordarse que, en una sentencia posterior, el Tribunal de Justicia rechazó expresamente la interpretación según la cual existen actos no legislativos de alcance general que no están comprendidos en el concepto de «acto reglamentario», a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto. En consecuencia, el Tribunal de Justicia declaró que este concepto comprendía todos los actos no legislativos de alcance general (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, apartados 24 y 28).
78
Ahora bien, debe puntualizarse que en el asunto que dio lugar a la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci (C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873), el acto controvertido era una Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado. Pese a tener un alcance general por versar sobre regímenes nacionales, esa Decisión presentaba un marcado carácter administrativo y, además, había sido adoptada solo por la Comisión, sin la intervención del Consejo ni del Parlamento. En ese contexto, la tesis defendida en dicho asunto por la Comisión, según la cual la citada Decisión era un acto no legislativo de alcance general que no estaba comprendido en el concepto de «actos reglamentarios», no se fundamentaba en el tenor literal, la génesis o la finalidad del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, como señaló el Tribunal de Justicia en los apartados 24 a 27 de dicha sentencia.
79
En cambio, el Tribunal de Justicia todavía no ha tenido ocasión de examinar si las decisiones por las que se aprueba la celebración de un acuerdo internacional y, en particular, las decisiones por las que se aprueba la celebración de un acuerdo que establece la forma de retirada de un Estado miembro deben calificarse de acto reglamentario en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto.
80
En estas condiciones, procede examinar si el concepto de «acto reglamentario» comprende asimismo este tipo de decisiones.
81
A este respecto, en primer término, es preciso señalar que, como todos los acuerdos internacionales celebrados por la Unión, un acuerdo que establece la forma de retirada de un Estado miembro vincula a las instituciones de esta y goza de primacía frente a los actos que de ellas emanan (véase, por analogía, la sentencia de 13 de enero de 2015, Consejo y Comisión/Stichting Natuur en Milieu y Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P y C‑405/12 P, EU:C:2015:5, apartado 44 y jurisprudencia citada).
82
De esta primacía de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión sobre los actos de Derecho derivado resulta que el Acuerdo de Retirada ocupa, en la jerarquía normativa, un rango superior al de otros actos de alcance general, tanto legislativos como reglamentarios.
83
De ello se desprende que la Decisión impugnada introduce en el ordenamiento jurídico de la Unión normas, contenidas en el Acuerdo de Retirada, que priman sobre los actos legislativos y reglamentarios y que, por lo tanto, no pueden tener carácter reglamentario.
84
En segundo término, habida cuenta de su procedimiento de adopción y al igual que sucede con los otros acuerdos internacionales celebrados por la Unión, puede considerarse que el Acuerdo de Retirada es, en el plano exterior, equivalente a un acto legislativo en el plano interno [véase, en este sentido y por analogía, el dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartado 146].
85
Efectivamente, el Consejo celebró en nombre de la Unión el Acuerdo de Retirada, tras la aprobación del Parlamento, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 50 TUE, apartado 2. En la medida en que contempla la participación del Consejo y el Parlamento, este procedimiento es comparable a los procedimientos legislativos ordinario y especial que se definen en el artículo 289 TFUE, apartados 1 y 2, y se mencionan en los artículos 21 TFUE, apartados 2 y 3, 22 TFUE, apartados 1 y 2, 23 TFUE, párrafo segundo, 24 TFUE, párrafo primero, 25 TFUE, párrafo segundo, y 228 TFUE, apartado 4, sobre cuya base estas dos instituciones pueden adoptar disposiciones relativas a los derechos vinculados al estatuto de ciudadano de la Unión. Además, contrariamente a cuanto alegan los demandantes, los ciudadanos de la Unión que son nacionales del Estado miembro que se retira participan en la adopción de la decisión de celebración del acuerdo que establece la forma de retirada de dicho Estado, pues el artículo 50 TUE no prevé la exclusión de ningún diputado europeo durante el procedimiento por el que el Parlamento aprueba tal acuerdo.
86
De lo anterior resulta que la Decisión impugnada introduce en el ordenamiento jurídico de la Unión normas, contenidas en el Acuerdo de Retirada, que se caracterizan por una especial legitimidad democrática, al igual que las que figuran en un acto legislativo. Pues bien, precisamente la especial legitimidad democrática de la legislación adoptada conforme a un procedimiento que prevé la participación del Consejo y del Parlamento justifica que no se flexibilicen los requisitos para que los particulares puedan interponen un recurso de anulación contra los actos legislativos (véanse, en este sentido, las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punto 38).
87
Por otra parte, en muchas versiones lingüísticas del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, el concepto de «actos reglamentarios» evoca no tanto la potestad normativa del poder legislativo como la potestad normativa del poder ejecutivo (véanse, en este sentido, las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punto 41). Pues bien, una decisión por la que se aprueba la celebración de un acuerdo internacional o de un acuerdo que establece la forma de retirada de un Estado miembro, como la Decisión impugnada, no puede compararse a un acto del poder ejecutivo.
88
En tercer término, sería incoherente y paradójico flexibilizar los requisitos que deben cumplir los particulares para interponer un recurso de anulación contra la Decisión impugnada calificándola de acto reglamentario. En efecto, tal flexibilización tendría como consecuencia que los particulares podrían impugnar con mayor facilidad una norma jurídica dada cuando figura en un acuerdo internacional, como el Acuerdo de Retirada, y a continuación se incorpora al ordenamiento jurídico de la Unión mediante la decisión por la que se aprueba la celebración del acuerdo en cuestión, como la Decisión impugnada, que cuando la misma norma jurídica figura en un acto legislativo que tiene un contenido idéntico y ocupa un rango inferior en la jerarquía normativa.
89
En cuarto término, de la génesis del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, se desprende que los autores del proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa y, después, los del Tratado de Lisboa no tenían la intención concreta de flexibilizar los requisitos de admisibilidad de los recursos de los particulares dirigidos contras las decisiones por las que se aprueba la celebración de un acuerdo internacional, como, en particular, las decisiones por las que se aprueba la celebración de un acuerdo que establece la forma de retirada de un Estado miembro. En particular, los trabajos preparatorios del Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa —y, concretamente, su artículo III-365, apartado 4, cuyo contenido se reprodujo en idénticos términos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto— no contienen ningún indicio de que dichos autores tuvieran la intención de que tales decisiones se calificaran de «actos reglamentarios» en el sentido de estos dos artículos.
90
En estas circunstancias, el concepto de «actos reglamentarios» en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, debe interpretarse en el sentido de que no comprende las decisiones por las que se aprueba la celebración de un acuerdo internacional, tales como, en particular, las decisiones por las que se aprueba la celebración de un acuerdo que establece la forma de retirada de un Estado miembro.
91
Por consiguiente, la Decisión impugnada no puede calificarse de acto reglamentario en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto.
92
El resto de alegaciones de las partes no pone en cuestión esta conclusión.
93
Primero, la circunstancia de que la Decisión impugnada se haya publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea bajo el epígrafe «Actos no legislativos» no implica que dicha Decisión fuera necesariamente un acto reglamentario. De ello se sigue que esta publicación no podía inducir a error a los particulares en cuanto a sus posibilidades de interponer un recurso contra la Decisión.
94
Segundo, la calificación de la Decisión impugnada de acto de alcance general que no es legislativo ni reglamentario no atenta contra los principios de seguridad jurídica y de tutela judicial efectiva. En efecto, estos principios no pueden interpretarse en el sentido de que prohíban la clarificación gradual de las reglas de admisibilidad de un recurso mediante interpretaciones jurisprudenciales, siempre y cuando estas sean razonablemente previsibles (véase, por analogía, la sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, apartado 167 y jurisprudencia citada). Pues bien, en el presente asunto, la interpretación del concepto de «actos reglamentarios» que se adopta en el apartado 90 anterior era razonablemente previsible habida cuenta de las características específicas de las decisiones por las que se aprueba la celebración de un acuerdo internacional, tales como, en particular, las decisiones por las que se aprueba la celebración de un acuerdo que establece la forma de retirada de un Estado miembro.
95
Tercero, el principio de tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 47 de la Carta, no exige que un justiciable pueda, de forma incondicional, presentar un recurso de anulación directamente ante los órganos jurisdiccionales de la Unión contra actos de alcance general que no están comprendidos en el concepto de «actos reglamentarios» (véanse, por analogía, en cuanto atañe a los actos legislativos, las sentencias de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 105, y de 9 de noviembre de 2017, SolarWorld/Consejo, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, apartado 66).
96
De todo lo anterior resulta que los demandantes carecen de legitimación activa al amparo del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, sin necesidad de examinar si la Decisión impugnada los afecta directamente y si incluye medidas de ejecución.
97
Por lo tanto, es fundada la alegación del Consejo según la cual los demandantes no tienen legitimación activa. En consecuencia, procede acoger la excepción de inadmisibilidad y desestimar el recurso por inadmisible.
Sobre las demandas de intervención
98
Con arreglo al artículo 142, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la intervención quedará sin objeto cuando se declare la inadmisibilidad de la demanda. En el presente asunto, al haberse declarado inadmisible el recurso, procede sobreseer las demandas de intervención presentadas por la Comisión, British in Europe, Plaid Cymru — The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT y European Alternatives Ltd.
Costas
99
En primer lugar, a tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que los demandantes han visto desestimadas sus pretensiones, procede condenarlos a cargar, además de con sus propias costas, con las costas del Consejo, según lo solicitado por este último, con la salvedad de las costas relativas a las demandas de intervención.
100
En segundo lugar, con arreglo al artículo 144, apartado 10, del Reglamento de Procedimiento, si se pone fin al proceso en el asunto principal antes de que se haya decidido sobre una demanda de intervención, la persona que solicitaba intervenir y las partes principales cargarán con las costas relativas a dicha demanda, soportando cada una sus propias costas. En el presente asunto, los demandantes, el Consejo, la Comisión, British in Europe, Plaid Cymru — The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT y European Alternatives Ltd deberán cargar con las costas relativas a las demandas de intervención, soportando cada uno sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima ampliada)
resuelve:
1)
Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2)
Sobreseer las demandas de intervención presentadas por la Comisión Europea, British in Europe, Plaid Cymru — The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT y European Alternatives Ltd.
3)
Condenar al Sr. Joshua Silver y a las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo a cargar, además de con sus propias costas, con las costas del Consejo de la Unión Europea, con la salvedad de las costas relativas a las demandas de intervención.
4)
El Sr. Joshua Silver y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo, el Consejo, la Comisión, British in Europe, Plaid Cymru — The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT y European Alternatives Ltd cargarán con las costas relativas a las demandas de intervención, soportando cada uno sus propias costas.
Dictado en Luxemburgo, a 8 de junio de 2021.
Secretario
E. Coulon
Presidente
A. Kornezov
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.
(
1
)	La lista de las demás partes demandantes solo se adjunta a la versión notificada a las partes.