62015CJ0559
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
27. april 2017 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse — direktiv 73/239/EØF — direktiv 92/49/EØF — princippet om en enkelt tilladelse — princippet om hjemlandstilsyn — artikel 40, stk. 6 — begrebet »lovovertrædelse« — aktionærernes omdømme — forbud for et forsikringsselskab med hjemsted i en medlemsstat mod at indgå nye kontrakter på en anden medlemsstats område«
I sag C-559/15,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ved afgørelse af 22. september 2015, indgået til Domstolen den 3. november 2015, i sagen:
Onix Asigurări SA
mod
Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS),
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, L. Bay Larsen, og dommerne M. Vilaras, J. Malenovský (refererende dommer), M. Safjan og D. Šváby,
generaladvokat: Y. Bot,
justitssekretær: fuldmægtig R. Schiano,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 21. september 2016,
efter at der er afgivet indlæg af:
—
Onix Asigurări SA ved avvocati G. Buscemi og G. Pellegrino
—
Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS) ved avvocati P. Rosatone og E. Galanti
—
den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato P. Gentili
—
Europa-Kommissionen ved V. Di Bucci og K.-Ph. Wojcik, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 9. november 2016,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 40, stk. 6, i Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv) (EFT 1992, L 228, s. 1).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Onix Asigurări SA (herefter »Onix«), et rumænsk forsikringsselskab, og Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP) (tilsynsmyndighed i sektoren for privatforsikring og forsikring af kollektiv interesse, Italien) efterfølgende blevet til Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS) (tilsynsmyndighed i forsikringssektoren, Italien), som er den italienske forsikringstilsynsmyndighed, vedrørende sidstnævntes beslutning om at forbyde Onix at indgå nye forsikringsaftaler på italiensk område.
Retsforskrifter
EU-retten
3
Direktiv 92/49 blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF af 25. november 2009 om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II) (EUT 2009, L 335, s. 1). 1., 3., 5., 6. og 29. betragtning til direktiv 92/49 havde følgende ordlyd:
»(1)
Det er nødvendigt at gennemføre det indre marked for direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring på grundlag af både reglerne om fri etableringsret og reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser for at gøre det lettere for forsikringsselskaber med hjemsted i Fællesskabet at dække risici, der består inden for Fællesskabet.
[…]
(3)
[Rådets andet] direktiv 88/357/EØF [af 22. juni 1988 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring, om fastsættelse af bestemmelser, der kan lette den faktiske gennemførelse af den frie udveksling af tjenesteydelser, og om ændring af direktiv 73/239/EØF (EFT 1988, L 172, s. 1)] udgør derfor et vigtigt skridt hen imod en indbyrdes tilnærmelse af de nationale markeder inden for et integreret marked, et skridt, som bør suppleres med andre fællesskabsinstrumenter med det formål at give alle forsikringstagere, uanset deres art eller størrelse eller arten af den risiko, som skal forsikres, mulighed for at benytte ethvert forsikringsselskab med hjemsted i Fællesskabet, som udøver sin virksomhed dér i henhold til reglerne om fri etableringsret eller reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, samtidig med at der sikres dem en tilstrækkelig beskyttelse.
[…]
(5)
[D]en valgte fremgangsmåde består i at gennemføre en harmonisering på de vigtigste punkter og i det omfang, det er nødvendigt og tilstrækkeligt for at nå frem til en gensidig anerkendelse af tilladelser og forsigtighedstilsynsordninger, som vil gøre det muligt at udstede en enkelt tilladelse, som dækker hele Fællesskabet, og at anvende princippet om hjemlandstilsyn.
(6)
[D]erfor er adgang til og udøvelse af forsikringsvirksomhed for fremtiden betinget af en enkelt administrativ tilladelse udstedt af myndighederne i den medlemsstat, hvor forsikringsselskabet har sit hjemsted; med denne tilladelse kan selskabet påbegynde sin virksomhed overalt i Fællesskabet i henhold til enten reglerne om fri etableringsret eller reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser; filialmedlemsstaten eller den medlemsstat, hvor der præsteres tjenesteydelser, kan ikke længere afkræve forsikringsselskaber, der ønsker at udøve forsikringsvirksomhed dér, og som allerede har fået en tilladelse i hjemlandet, en ny tilladelse; for at tage hensyn hertil er det nødvendigt at ændre [Rådets første] direktiv 73/239/EØF [af 24. juli 1973 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om adgang til udøvelse af direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring (EFT 1973, L 228, s. 3)] og 88/357/EØF.
[…]
(29)
[D]er bør indføres en sanktionsordning, som kan bringes i anvendelse, når et forsikringsselskab i den medlemsstat, hvor risikoen består, ikke overholder gældende bestemmelser begrundet i almene hensyn, som gælder for det.«
4
Følgende var fastsat i artikel 4 i direktiv 92/49:
»Artikel 6 i direktiv 73/239/EØF affattes således:
»Artikel 6
Adgang til udøvelse af direkte forsikringsvirksomhed er betinget af en forudgående administrativ tilladelse.
Ansøgning om denne tilladelse skal indgives til hjemlandets myndigheder af:
a)
selskaber, der etablerer hjemsted på denne medlemsstats område
b)
selskaber, der efter at have modtaget den i første afsnit omhandlede tilladelse udvider deres virksomhed til en hel forsikringsklasse eller til andre forsikringsklasser.««
5
Artikel 5 i direktiv 92/49 bestemte følgende:
»Artikel 7 i direktiv 73/239/EØF affattes således:
»Artikel 7
1.   Tilladelsen gælder for hele Fællesskabet. Den giver selskaber ret til at udøve virksomhed i henhold til reglerne om fri etableringsret eller reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser.
[…]««
6
Artikel 6 i direktiv 92/49 bestemte:
»Artikel 8 i direktiv 73/239/EØF affattes således:
»Artikel 8
1.   Hjemlandet kræver, at forsikringsselskaber, der ansøger om tilladelse:
[…]
e)
faktisk ledes af personer, der opfylder de foreskrevne krav til hæderlighed og til kvalifikationer eller erhvervserfaring.
[…]««
7
Artikel 8 i direktiv 92/49 havde følgende ordlyd:
»Hjemlandets kompetente myndigheder meddeler ikke et selskab tilladelse til at påbegynde forsikringsvirksomhed, før de har fået meddelelse om alle aktionærers eller selskabsdeltageres identitet, det være sig fysiske eller juridiske personer, der direkte eller indirekte besidder en kvalificeret deltagelse i selskabet, og om størrelsen af deres kapitalandel.
Samme myndigheder nægter at meddele tilladelse, hvis de under hensyn til nødvendigheden af at sikre en sund og forsigtig ledelse af forsikringsselskabet ikke er overbevist om aktionærernes eller selskabsdeltagerens egnethed.«
8
Direktivets artikel 14 nævnte følgende:
»Artikel 22 i direktiv 73/239/EØF affattes således:
»Artikel 22
1.   En tilladelse, der er meddelt forsikringsselskabet af den kompetente myndighed i hjemlandet, kan tilbagekaldes af denne myndighed, hvis selskabet:
a)
ikke gør brug af tilladelsen inden for en frist på tolv måneder, udtrykkeligt giver afkald herpå eller ikke har udøvet sin virksomhed i en periode på over seks måneder, medmindre der i den pågældende medlemsstat findes bestemmelser om, at tilladelsen i sådanne tilfælde uden videre bortfalder
b)
ikke længere opfylder adgangsbetingelserne
c)
ikke inden for de indrømmede frister har kunnet gennemføre de foranstaltninger, der er fastsat i en krævet genoprettelsesplan eller finansieringsplan som omhandlet i artikel 20
d)
groft tilsidesætter de forpligtelser, der påhviler det i medfør af de bestemmelser, som gælder for det.
[…]««
9
Artikel 40, stk. 3-7, i direktiv 92/49 bestemte:
»3.   Hvis de kompetente myndigheder i en medlemsstat konstaterer, at et selskab, der på denne medlemsstats område har en filial eller driver virksomhed i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, overtræder de retsregler i nævnte medlemsstat, der gælder for det, henstiller de til det pågældende selskab at bringe disse ulovlige forhold til ophør.
4.   Foretager vedkommende selskab sig ikke det nødvendige, giver de kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat de kompetente myndigheder i hjemlandet meddelelse herom. Disse træffer snarest muligt alle nødvendige foranstaltninger med henblik på, at det pågældende selskab bringer de ulovlige forhold til ophør. De kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat underrettes om arten af disse foranstaltninger.
5.   Hvis selskabet trods de foranstaltninger, der er truffet af hjemlandet, eller fordi disse foranstaltninger viser sig at være utilstrækkelige, eller den pågældende medlemsstat ikke træffer nogen foranstaltninger, fortsat overtræder de retsregler, der gælder i den pågældende medlemsstat, kan denne, efter at have givet de kompetente myndigheder i hjemlandet meddelelse herom, træffe egnede foranstaltninger for at forhindre eller standse yderligere overtrædelser og, såfremt det er strengt nødvendigt, forbyde selskabet at indgå flere forsikringsaftaler på dens område. Medlemsstaterne drager omsorg for, at det på deres område er muligt at give forsikringsselskaberne de nødvendige meddelelser.
6.   Stk. 3, 4 og 5 berører ikke medlemsstaternes ret til i nødstilfælde at træffe egnede forholdsregler for at forhindre lovovertrædelser på deres område. Dette indebærer også mulighed for at forhindre et forsikringsselskab i at fortsætte med at indgå nye forsikringsaftaler på deres område.
7.   Stk. 3, 4 og 5 berører ikke medlemsstaternes ret til at pålægge sanktioner ved overtrædelser på deres område.«
Italiensk ret
10
Artikel 14, stk. 1, litra e), i codice delle assicurazioni private (lov om privatforsikringer), vedtaget ved lovdekret nr. 209 af 7. september 2005 i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »CAP«), fastsatte følgende:
»[IVASS] udsteder en tilladelse når […]:
e)
[for] indehavere af kvalificerede kapitalandele […] betingelserne for udstedelse af den i artikel 68 omhandlede tilladelse er opfyldt.«
11
CAP’s artikel 68, stk. 5, havde følgende ordlyd:
»[IVASS] udsteder tilladelsen, når de betingelser, der skal sikre en sund og forsigtig ledelse af forsikrings- eller genforsikringsselskabet, er opfyldt, ved at vurdere den potentielle erhververs egnethed og den påtænkte erhvervelses finansielle sundhed, henset ligeledes til de mulige virkninger af transaktionen på den pågældende virksomheds sikrede, på grundlag af følgende kriterier: den potentielle erhververs omdømme […]«
12
CAP’s artikel 76 bestemte:
»1.   Personer, som udøver administrations-, ledelses- eller tilsynsfunktioner over forsikrings- og genforsikringsselskaber, skal opfylde de krav til kompetence, hæderlighed og uafhængighed, som er pålagt ved bekendtgørelse nr. 130 udstedt af erhvervsministeren efter høring af [IVASS].
2.   Manglende – oprindelig eller efterfølgende – overholdelse af betingelserne medfører fortabelse af tilladelsen. Bestyrelsen, tilsynsrådet eller direktionen erklærer fortabelsen inden for en frist på 30 dage fra det tidspunkt, hvor den manglende overholdelse af betingelserne opdages eller bringes til deres kendskab. I tilfælde af passivitet fastslår [IVASS] fortabelsen.
3.   I tilfælde af manglende overholdelse af betingelserne om uafhængighed fastsat i den borgerlige lovbog eller forsikrings- eller genforsikringsselskabets vedtægter finder stk. 2 anvendelse.
4.   Den i stk. 1 nævnte bekendtgørelse fastlægger, hvilke grunde der medfører midlertidig suspension af funktionerne og varigheden heraf. Suspensionen fastslås efter fremgangsmåden i stk. 2.«
13
CAP’s artikel 193 fastsatte følgende:
»1.   Forsikringsselskaber, der har sæde i andre medlemsstater, er også underlagt hjemlandets myndigheds tilsyn for så vidt angår virksomhed, der udøves i henhold til reglerne om etablering eller reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser på republikkens område.
2.   Uanset bestemmelserne i stk. 1 kan [IVASS], hvis myndigheden konstaterer, at et forsikringsselskab overtræder de italienske retsregler, der gælder for det, underrette dette selskab om overtrædelsen og henstille til det at efterkomme de gældende retsregler og gennemførelsesbestemmelser.
3.   Såfremt selskabet ikke efterkommer de gældende retsregler og gennemførelsesbestemmelser, giver [IVASS] hjemlandets tilsynsmyndighed meddelelse herom med anmodning om, at der træffes de nødvendige foranstaltninger for at bringe overtrædelserne til ophør.
4.   Hvis hjemlandets myndighed ikke træffer nogen foranstaltninger, eller foranstaltningerne viser sig at være utilstrækkelige, hvis de uregelmæssigheder, der har fundet sted, kan være til skade for almene hensyn, eller hvis der i nødstilfælde er behov for at beskytte interesserne hos forsikringstagerne og andre personer, der er berettiget til forsikringsydelser, kan [IVASS], efter at have givet hjemlandets tilsynsmyndighed meddelelse herom, træffe de nødvendige foranstaltninger over for forsikringsselskabet, herunder forbyde selskabet at indgå nye forsikringsaftaler i henhold til reglerne om etableringsret eller fri udveksling af tjenesteydelser, med de i artikel 167 fastlagte virkninger.
5.   Såfremt det forsikringsselskab, der har gjort sig skyldig i overtrædelsen, driver virksomhed via et forretningssted eller besidder ejendom på republikkens område, iværksættes de administrative sanktioner, der er fastsat i de italienske retsregler, over for forretningsstedet, eller den ejendom, der befinder sig i Italien, beslaglægges.
6.   Foranstaltninger, som omfatter sanktioner eller begrænsninger i udøvelsen af den etableringsretten eller den frie udveksling af tjenesteydelser, skal meddeles det pågældende selskab. Kommunikationen mellem forsikringsselskabet og [IVASS] foregår på italiensk.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
14
Onix er et forsikringsselskab med hovedsæde i Bukarest (Rumænien). Selskabet har siden den 24. oktober 2012 drevet virksomhed i Italien efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, navnlig til fordel for ordregivende myndigheder ved at stille kaution for private selskaber i forbindelse med udbudsprocedurer, for at sikre disses deltagelse i de pågældende offentlige kontrakter og deres udførelse heraf.
15
Det fremgår af de oplysninger, som Autoritatea de supraveghere financiară (den rumænske finanstilsynsmyndighed, herefter »AFS«) har fremlagt for IVASS, at Onix i de to måneder i 2012, hvor selskabet var aktivt, fik indbetalt præmier for et beløb af 795363 EUR, hvoraf 75% stammede fra Italien og 25% fra Rumænien.
16
Som svar på en begæring om oplysninger fra IVASS, som selv havde modtaget begæringer om oplysninger fra de offentlige myndigheder, der var begunstiget af Onix garanti, oplyste ASF, at Onix’ hovedaktionær var en italiensk statsborger, der som fysisk aktionær kontrollerede 0,01% af kapitalen i Onix og som eneaktionær i det rumænske selskab Egady Company SRL kontrollerede 99,99% af den resterende kapital. ASF præciserede ligeledes, at denne statsborger var formand og administrerende direktør for Onix.
17
IVASS har imidlertid fastslået, at der er flere domfældelser, som belaster den omhandlede hovedaktionærs omdømme. For det første er han den 29. juli 2013 blevet dømt af Tribunale de Marsala (byretten i Marsala, Italien) for forsøg på groft bedrageri til skade for den italienske stat. Den pågældende aktionær var desuden eneste direktør i selskabet G.C.C. Garanzie Crediti e Cauzioni spA, et italiensk selskab, der ved Banca d’Italias beslutning af 28. august 2008 blev fjernet fra listen over kreditformidlende institutioner på grund af alvorlige ledelsesmæssige uregelmæssigheder og manglende opfyldelse af minimumskapitalkravene. I denne forbindelse pålagde Banca d’Italia ham en administrativ sanktion på 80000 EUR. Selskabet Garanzie Crediti e Cauzioni Srl, et italiensk selskab, der opstod ved omdannelse af G.C.C. Garanzie Crediti e Cauzioni spA, har endelig været genstand for to afgørelser om beslaglæggelser afsagt af Agenzia delle entrate (skatteforvaltningen, Italien) den 27. april og den 28. maj 2010, for at sikre opfyldelsen af selskabets forpligtelser i forbindelse med kautioner, som det ikke havde indfriet.
18
Ved skrivelse af 4. oktober 2013 sendte IVASS de oplysninger og dokumenter, som denne var i besiddelse af, til ASF. IVASS bad desuden ASF om at træffe egnede foranstaltninger til beskyttelse af de sikrede og underrettede ASF om, at IVASS i tilfælde af manglende indgreb selv ville træffe de relevante og nødvendige foranstaltninger for at beskytte interesserne hos de sikrede i Italien.
19
Ved skrivelse af 8. november 2013 tilbød ASF sin hjælp og meddelte, at den havde nedsat en intern arbejdsgruppe, som havde fået til opgave at vurdere, hvilke foranstaltninger der skulle træffes. ASF opfordrede desuden IVASS til at indgå i et indbyrdes samarbejde.
20
Ved skrivelse af 19. november 2013 bekræftede IVASS, at myndigheden var villig til at samarbejde, men understregede, at sagen hastede, og at IVASS ville være nødt til at forbyde Onix at indgå nye forsikringsaftaler i Italien, hvis ASF ikke havde tilbagekaldt dette selskabs tilladelse inden for 30 dage.
21
Den 9. december 2013 blev der afholdt et møde mellem de to tilsynsmyndigheder, hvor ASF oplyste, at den ikke var i stand til at tilbagekalde den tilladelse, der var udstedt til Onix, bl.a. fordi kriterierne i de i direktiv 2007/44/EF krævede retningslinjer for tilsynsmæssig vurdering af erhvervelser og forøgelse af kapitalandele i den finansielle sektor ikke var blevet gennemført i den rumænske lovgivning.
22
Ved beslutning af 20. december 2013, vedtaget på grundlag af artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49 og CAP’s artikel 193, stk. 4, forbød IVASS Onix at indgå nye forsikringsaftaler på italiensk område.
23
Efter denne beslutning indgav Onix den 5. februar 2014 dels en klage til Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA).
24
Ved afgørelse af 2. juni 2014 fastslog formanden for EIOPA, at klagen skulle antages til realitetsbehandling, før han imidlertid forkastede den ved afgørelse af 6. juni 2014 med den begrundelse, at retten for de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvori tjenesteydelsen leveres, til i nødstilfælde at træffe egnede forholdsregler, såsom de i artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49 nævnte, kan udøves, når det ikke er muligt at imødekomme disse myndigheders betænkeligheder på anden vis, f.eks. ved et samarbejde mellem tilsynsmyndighederne. Af samme afgørelse af 6. juni 2014 fremgår det endvidere, at det tilkommer medlemsstaten at fastlægge rækkevidden og grænserne for denne bemyndigelse, at overholdelsen af de nationale regler er underlagt de italienske retsinstansers kontrol, og at der ikke er nogen grund til at anerkende, at IVASS kan tilsidesætte direktivet.
25
Som svar på en skrivelse fra Onix af 8. oktober 2014 har EIOPA’s tjenestegrene bekræftet denne holdning ved skrivelse af 24. november 2014.
26
Onis har klaget over denne skrivelse til klageudvalget. Ved afgørelse af 3. august 2015 afviste klageudvalget klagen, da den var rettet mod en akt, som blot bekræftede en tidligere akt, som ikke var påklaget inden for fristen. Denne afgørelse har været genstand for en sag ved Den Europæiske Unions Ret (sag T-590/15).
27
Ved kendelse af 24. juni 2016 afviste Retten denne sag, idet det var åbenbart, at den delvis ikke kunne antages til realitetsbehandling og delvis var retligt ugrundet.
28
Dels anlagde Onix sag til prøvelse af IVASS’s afgørelse ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien), som ved dom nr. 478/2015 frifandt IVASS, idet den fandt, at konstateringen af, at hovedaktionæren i det selskab, der udøvede sin ret til fri udveksling af tjenesteydelser, ikke opfyldte kravene til omdømme for at kunne udøve forsikringsvirksomhed på det italienske område, udgjorde et nødstilfælde, hvor det var begrundet for IVASS at gribe ind og fravige princippet om hjemlandstilsyn.
29
Onix har iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), idet selskabet navnlig har gjort gældende, at tilsynsmyndigheden i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen leveres, ikke – som undtagelse til princippet om hjemlandstilsyn – har ret til at forbyde et forsikringsselskab, der er meddelt tilladelse i hjemlandet, at indgå nye aftaler på dets område med henvisning til, at kravet om omdømme ikke er opfyldt.
30
Den forelæggende ret har til hensigt at forkaste appellen med henvisning til, at artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49 tillader, at tilsynsmyndighederne i den medlemsstat, hvori tjenesteydelserne leveres, præventivt forbyder forsikringsselskabet at videreføre sin virksomhed på denne medlemsstats område med henblik på at beskytte de sikredes interesser, da det har vist sig, at hovedaktionæren har en kriminel fortid.
31
Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) er imidlertid i tvivl om, hvorvidt denne løsning er forenelig med EU-retten og navnlig med princippet om en enkelt tilladelse og om hjemlandets kontrol af kravet om omdømme, og har derfor besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er fællesskabsretten, og navnlig artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49, punkt 5 i Kommissionens fortolkningsmeddelelse 2000/C 43/03 [fri udveksling af tjenesteydelser og begrebet »almene hensyn« inden for forsikringssektoren (EFT 2000, C 43, s. 5)] og det fællesskabsretlige princip om hjemlandstilsyn, til hinder for en fortolkning (som den, der er anlagt i [CAP’s] artikel 193, stk. 4, og som stadfæstet af den forelæggende ret), hvorefter tilsynsmyndigheden i værtslandet for et forsikringsselskab, der driver virksomhed efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, i nødstilfælde og af hensyn til beskyttelse af interesserne hos forsikringstagerne og personer, der er berettiget til forsikringsydelser, kan træffe forbudsforanstaltninger og i særdeleshed forbud mod indgåelse af nye aftaler på værtslandets område, såfremt denne myndighed efter en skønsmæssig vurdering fastslår, at en subjektiv betingelse for at opnå tilladelse til udøvelse af forsikringsvirksomhed, navnlig kravet om omdømme, ikke eller ikke længere er opfyldt?«
Om anmodningen om genåbning af den mundtlige forhandling
32
Ved skrivelse indleveret til Domstolens Justitskontor den 1. december 2016 har Onix anmodet om genåbning af den mundtlige forhandling. Selskabet har i det væsentlige gjort gældende, at visse argumenter, der er præsenteret som væsentlige i forbindelse med nærværende præjudicielle forelæggelse, ikke er blevet drøftet af de berørte parter.
33
I denne forbindelse bemærkes, at Domstolen i henhold til artikel 83 i Domstolens procesreglement til enhver tid, efter at have hørt generaladvokaten, ved kendelse kan bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, navnlig hvis den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller såfremt sagen bør afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af parterne eller de berørte, som er omfattet af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
34
I det foreliggende tilfælde er Domstolen efter at have hørt generaladvokaten af den opfattelse, at den råder over alle de oplysninger, der er nødvendige for at besvare det forelagte spørgsmål, og at disse oplysninger er blevet drøftet af parterne i hovedsagen og de af denne bestemmelse berørte personer.
35
Onix’ anmodning skal følgelig forkastes.
Om det præjudicielle spørgsmål
36
Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 92/49 og særligt direktivets artikel 40, stk. 6, skal fortolkes således, at de er til hinder for, at en medlemsstats tilsynsmyndighed i nødstilfælde, over for et selskab, der driver direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring på dette område i henhold til ordningen om fri udveksling af tjenesteydelser, for at beskytte interesserne hos forsikringstagerne og andre personer, der kan være begunstigede af de udstedte forsikringsgarantier, træffer foranstaltninger såsom et forbud mod indgåelse af nye aftaler på denne medlemsstats område, såfremt denne myndighed efter en skønsmæssig vurdering fastslår, at en subjektiv betingelse for at opnå tilladelse til udøvelse af forsikringsvirksomhed, navnlig kravet om omdømme, ikke eller ikke længere er opfyldt.
37
Det skal indledningsvis bemærkes, at dette direktivs artikel 40, stk. 6, i det væsentlige bestemmer, at ud over de foranstaltninger, som en medlemsstat kan vedtage i henhold til bestemmelsens stk. 3-5, kan medlemsstaten i nødstilfælde træffe egnede forholdsregler for at forhindre lovovertrædelser på dens område, og herunder bl.a. forhindre et forsikringsselskab i at fortsætte med at indgå nye forsikringsaftaler på dette område.
38
I denne forbindelse bemærkes, at der i visse sprogversioner af denne bestemmelse – bl.a. i den spanske og den franske version – henvises til lovovertrædelser »begået« på den pågældende medlemsstats område, hvilket eventuelt kunne indikere, at den pågældende bestemmelse alene finder anvendelse, når der allerede er blevet udført ulovlige handlinger.
39
Det skal imidlertid bemærkes, at nødvendigheden af en ensartet fortolkning af EU-forordningerne udelukker, at en bestemmelses ordlyd i tvivlstilfælde betragtes isoleret, idet det nævnte hensyn tværtimod kræver, at ordlyden fortolkes og anvendes på baggrund af versionerne på de andre officielle sprog (dom af 19.9.2013, Van Buggenhout og Van de Mierop, C-251/12, EU:C:2013:566, præmis 27).
40
Dels er der imidlertid andre sprogversioner, såsom den tyske og den engelske version, som ikke indeholder en lignende betegnelse. Dels anvender alle sprogversioner verbet »forhindre« eller et lignende ord for at beskrive formålet med de forholdsregler, der kan træffes. Den pågældende bestemmelse skal følgelig fortolkes således, at den giver ret til at vedtage foranstaltninger som tilsigter at forhindre, at der begås fremtidige lovovertrædelser.
41
Når dette er præciseret, skal det bemærkes, at ordlyden af artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49 isoleret set ikke giver mulighed for at besvare det forelagte spørgsmål. Under disse omstændigheder skal der foretages en undersøgelse af den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de formål, som forfølges med direktivet (jf. i denne retning dom af 25.6.2015, CO Sociedad de Gestión y Participación m.fl., C-18/14, EU:C:2015:419, præmis 27).
42
For det første fremgår det i denne forbindelse af første, femte og sjette betragtning til samme direktiv, at dette, som tilsigter at gennemføre det indre marked for direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring, bygger på to principper. Disse består dels i oprettelsen af en enkelt tilladelse, der, når den er tildelt, giver forsikringsselskaberne mulighed for at udøve deres virksomhed i hele Unionen, dels i princippet om hjemlandstilsyn med forsikringsselskaber.
43
I forfølgelsen af dette formål bestemmer direktiv 92/49 indledningsvis i artikel 4, at ansøgning om den enkelte tilladelse skal indgives til hjemlandets myndigheder, idet det præciseres, at direktivets artikel 6 fastlægger betingelserne for tildeling af denne tilladelse, hvorunder findes betingelsen om det pågældende selskabs lederes hæderlighed. Det fremgår endvidere af direktivets artikel 14, at det ligeledes tilkommer hjemlandet at tilbagekalde en tilladelse, der er meddelt et forsikringsselskab, som ikke længere opfylder adgangsbetingelserne eller groft tilsidesætter de forpligtelser, der påhviler det i medfør af de bestemmelser, som gælder for det.
44
Det følger heraf, at det alene er hjemlandets kompetente myndigheder og ikke myndighederne i andre medlemsstater, der kan efterprøve, om et forsikringsselskab opfylder betingelsen vedrørende selskabets lederes hæderlighed.
45
For det andet bemærkes, at artikel 40 i direktiv 92/49 indfører to særskilte procedurer, hvorved de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvori tjenesteydelserne leveres, i tilfælde af uregelmæssigheder eller risiko for uregelmæssigheder kan træffe foranstaltninger over for det pågældende selskab.
46
I denne forbindelse præciserer artikel 40, stk. 4 og 5, i direktiv 92/49 de fremgangsmåder, som de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvori tjenesteydelserne leveres, skal følge, når de påtænker at træffe sådanne foranstaltninger, nemlig forinden at underrette hjemlandets kompetente myndigheder om den manglende overholdelse af visse retsregler fra et selskab i besiddelse af en enkelt tilladelse udstedt af disse myndigheder, og at give disse mulighed for snarest muligt at træffe alle nødvendige foranstaltninger med henblik på, at forholdet bringes til ophør.
47
Direktivets artikel 40, stk. 6, hvis anvendelse er begrænset til nødstilfælde samtidig med, at der skal være risiko for lovovertrædelser, fastsætter ikke – som undtagelse til den almindelige procedure i artikel 40, stk. 4 og 5 – en forpligtelse for den medlemsstat, hvori den pågældende tjenesteydelse leveres, hverken til at underrette de kompetente myndigheder i hjemlandet om disse lovovertrædelser eller at delagtiggøre disse myndigheder i deres intentioner om at træffe egnede forholdsregler.
48
Den overhængende fare for, at der sker lovovertrædelser, kan således gøre det nødvendigt straks at træffe forholdsregler. Det kan heller ikke kræves af den medlemsstat, hvori tjenesteydelserne leveres, at denne, når den står over for en nødsituation, indleder en underretningsprocedure over for hjemlandet, som ville kunne forsinke vedtagelsen af sådanne foranstaltninger til skade for interesserne hos forsikringstagerne og de personer, der er begunstigede af de udstedte forsikringsgarantier.
49
Derimod kan artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49, i mangel af oplysninger om det modsatte, ikke fortolkes således, at den giver den medlemsstat, hvori tjenesteydelsen leveres, mulighed for at fravige hjemlandets enekompetence, jf. denne doms præmis 44, til at tage stilling til et forsikringsselskabs overholdelse at adgangsbetingelserne og særligt betingelsen om dets lederes hæderlighed, idet kontrollen hermed falder inden for hjemlandets enekompetence i henhold til artikel 4 i direktiv 92/49.
50
Det tilkommer imidlertid den medlemsstat, hvori tjenesteydelsen leveres, ved udøvelsen af de eksklusive prærogativer, denne har i nødstilfælde til at fastslå, om visse mangler eller usikkerheder vedrørende det pågældende forsikringsselskabs lederes hæderlighed udgør en reel og umiddelbar fare for, at der sker lovovertrædelser til skade for interesserne hos forsikringstagerne og de personer, der er begunstigede af de udstedte forsikringsgarantier, og, hvis dette er tilfældet, straks at træffe egnede forholdsregler, såsom i givet fald et forbud mod at indgå nye forsikringsaftaler på medlemsstatens område.
51
Det fremgår således af tredje betragtning til direktiv 92/49, at direktivet tilsigter at give forsikringstagerne en tilstrækkelig beskyttelse. En sådan beskyttelse kan imidlertid ikke sikres, hvis direktivets artikel 40, stk. 6, skulle fortolkes således, at bestemmelsen udelukkede, at den medlemsstat, hvori de pågældende tjenesteydelser leveres i nødstilfælde kunne tage stilling til, om der forelå en umiddelbar fare for disse forsikringstageres interesser og staks vedtage foranstaltninger med henblik på at bringe forholdet til ophør, uden at være forpligtet til at lade det være op til hjemlandets myndigheder at træffe de nødvendige forholdsregler i denne forbindelse.
52
For så vidt som samme direktiv, som det fremgår af denne doms præmis 42, giver princippet om hjemlandstilsyn med forsikringsselskaber forrang, kan de foranstaltninger, som den medlemsstat, hvori tjenesteydelsen leveres, træffer i nødstilfælde, dog alene være retssikrende. De skal således alene finde anvendelse, indtil de kompetente myndigheder i hjemlandet har truffet afgørelse om konsekvenserne for så vidt angår adgangsbetingelserne for tilladelsen, herunder bl.a. betingelsen om hæderlighed, af de faktiske forhold, som den medlemsstat, hvori tjenesteydelsen leveres, har fremført, således som krævet af retssikkerhedsprincippet, som er en del af Unionens retsorden.
53
Følgelig skal det forelagte spørgsmål besvares med, at direktiv 92/49 og særligt direktivets artikel 40, stk. 6, skal fortolkes således, at de er til hinder for, at en medlemsstats tilsynsmyndighed i nødstilfælde, over for et selskab, der driver direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring på dette område i henhold til ordningen om fri udveksling af tjenesteydelser, for at beskytte interesserne hos forsikringstagerne og andre personer, der kan være begunstigede af de udstedte forsikringsgarantier, træffer foranstaltninger såsom et forbud mod indgåelse af nye aftaler på denne medlemsstats område, såfremt denne myndighed efter en skønsmæssig vurdering fastslår, at en subjektiv betingelse for at opnå tilladelse til udøvelse af forsikringsvirksomhed, navnlig kravet om omdømme, ikke eller ikke længere er opfyldt. Derimod er direktivet ikke til hinder for, at denne medlemsstat ved udøvelsen af de eksklusive prærogativer, denne i nødstilfælde har til at fastslå, om visse mangler eller usikkerheder vedrørende det pågældende forsikringsselskabs lederes hæderlighed udgør en reel og umiddelbar fare for, at der sker lovovertrædelser til skade for interesserne hos forsikringstagerne og de personer, der er begunstigede af de udstedte forsikringsgarantier, og, hvis dette er tilfældet, straks at træffe egnede forholdsregler såsom i givet fald et forbud mod at indgå nye forsikringsaftaler på medlemsstatens område.
Sagens omkostninger
54
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv) og særligt direktivets artikel 40, stk. 6, skal fortolkes således, at de er til hinder for, at en medlemsstats tilsynsmyndighed i nødstilfælde, over for et selskab, der driver direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring på dette område i henhold til ordningen om fri udveksling af tjenesteydelser, for at beskytte interesserne hos forsikringstagerne og andre personer, der kan være begunstigede af de udstedte forsikringsgarantier, træffer foranstaltninger såsom et forbud mod indgåelse af nye aftaler på denne medlemsstats område, såfremt denne myndighed efter en skønsmæssig vurdering fastslår, at en subjektiv betingelse for at opnå tilladelse til udøvelse af forsikringsvirksomhed, navnlig kravet om omdømme, ikke eller ikke længere er opfyldt. Derimod er direktivet ikke til hinder for, at denne medlemsstat ved udøvelsen af de eksklusive prærogativer, denne i nødstilfælde har til at fastslå, om visse mangler eller usikkerheder vedrørende det pågældende forsikringsselskabs lederes hæderlighed udgør en reel og umiddelbar fare for, at der sker lovovertrædelser til skade for interesserne hos forsikringstagerne og de personer, der er begunstigede af de udstedte forsikringsgarantier, og, hvis dette er tilfældet, straks at træffe egnede forholdsregler såsom i givet fald et forbud mod at indgå nye forsikringsaftaler på medlemsstatens område.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.