62020CJ0271
WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 25 listopada 2021 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – System przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji – Decyzja 2011/278/UE – Artykuł 3 lit. d) – Podinstalacja objęta wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie – Pojęcia „spalania” i „paliwa” – Produkcja miedzi pierwotnej metodą wytapiania zawiesinowego – Wniosek o przydział – Kwoty objęte wnioskiem i jeszcze nieprzydzielone w dniu upływu okresu rozliczeniowego – Możliwość wydania tych uprawnień w kolejnym okresie rozliczeniowym tytułem wykonania orzeczenia sądowego wydanego po tym dniu
W sprawie C‑271/20
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie, Niemcy) postanowieniem z dnia 11 czerwca 2020 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 19 czerwca 2020 r., w postępowaniu:
Aurubis AG
przeciwko
Bundesrepublik Deutschland,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: E. Regan, prezes izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego piątej izby, C. Lycourgos (sprawozdawca), prezes czwartej izby, I. Jarukaitis i M. Ilešič, sędziowie,
rzecznik generalny: G. Hogan,
sekretarz: M. Krausenböck, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 19 maja 2021 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Aurubis AG – S. Altenschmidt i D. Helling, Rechtsanwälte,
–
w imieniu Bundesrepublik Deutschland – J. Steegmann i A. Leskovar, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – B. De Meester, C. Hermes i G. Wils, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 24 czerwca 2021 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni z jednej strony art. 3 lit. d) decyzji Komisji 2011/278/UE z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2011, L 130, s. 1), a z drugiej strony czasowego zakresu stosowania tej decyzji w odniesieniu do trzeciego okresu handlu (lata 2013–2020).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Aurubis AG a Bundesrepublik Deutschland (Republiką Federalną Niemiec), reprezentowaną przez Umweltbundesamt, Deutsche Emissionshandelsstelle (federalny urząd ds. środowiska, urząd ds. handlu uprawnieniami do emisji, Niemcy) (zwany dalej „DEHSt”), w przedmiocie uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (zwanych dalej „uprawnieniami do emisji”), które powinny zostać przydzielone bezpłatnie spółce Aurubis na działalność w zakresie produkcji miedzi pierwotnej.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2003/87
3
Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32), w wersji mającej zastosowanie w chwili przyjęcia decyzji 2011/278 i właściwej dla analizy pierwszego pytania prejudycjalnego (zwana dalej „dyrektywą 2003/87”), zawiera zmiany wprowadzone dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającą dyrektywę 2003/87 w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. 2009, L 140, s. 63).
4
Dyrektywa 2003/87 była następnie przedmiotem innych zmian, w tym zmian wprowadzonych decyzją Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 6 października 2015 r. w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i zmiany dyrektywy 2003/87 (Dz.U. 2015, L 264, s. 1) oraz dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/410 z dnia 14 marca 2018 r. zmieniającą dyrektywę 2003/87 w celu wzmocnienia efektywnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych oraz decyzję (UE) 2015/1814 (Dz.U. 2018, L 76, s. 3). Artykuł 10 ust. 1, art. 10a ust. 5 i 7 oraz art. 13 dyrektywy 2003/87, w ich wersji wynikającej z dyrektywy 2018/410, są właściwe dla analizy drugiego pytania prejudycjalnego. Brzmienie innych przepisów dyrektywy 2003/87, przytoczone poniżej, obowiązywało już w chwili przyjęcia decyzji 2011/278 i w chwili obecnej nadal obowiązuje.
5
Artykuł 1 dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi w akapicie pierwszym:
„Niniejsza dyrektywa ustala […] system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych […] w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób”.
6
Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakres”, stanowi w ust. 1:
„Niniejszą dyrektywę stosuje się do emisji z działań wymienionych w załączniku I oraz gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku II”.
7
Zgodnie z art. 3 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Definicje”:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
t)
»spalanie« oznacza każde utlenianie paliwa, niezależnie od sposobu wykorzystania uzyskanej w tym procesie energii cieplnej, elektrycznej lub mechanicznej, oraz wszelkie inne bezpośrednio z tym związane czynności, w tym przemywanie gazów odlotowych;
[…]”.
8
Artykuł 10 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Sprzedaż uprawnień na aukcji”, przewiduje w ust. 1 w jego wersji wynikającej z dyrektywy 2018/410:
„Począwszy od 2019 roku państwa członkowskie sprzedają na aukcji wszystkie uprawnienia, które nie są przyznawane bezpłatnie zgodnie z art. 10a i 10c niniejszej dyrektywy i które nie zostały umieszczone w rezerwie stabilności rynkowej ustanowionej decyzją [2015/1814] lub anulowane [umorzone] […].
[…]”.
9
Artykuł 10a dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Przejściowe zasady dotyczące zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień w całej [Unii]”, stanowi w ust. 1:
„[…]
[Zharmonizowane środki podjęte przez Komisję Europejską w odniesieniu do przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji] określają w stopniu, w jakim jest to możliwe, unijne wskaźniki ex ante tak, aby zapewnić przydział uprawnień w sposób, który dostarcza zachęt do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz do stosowania energooszczędnych technologii, uwzględniając najbardziej wydajne technologie […].
[…]”.
10
Ponadto tenże art. 10a przewiduje w ust. 5 i 7 w wersji wynikającej z dyrektywy 2018/410:
„5.   W celu zachowania określonego w art. 10 udziału uprawnień, które mają zostać sprzedane na aukcji, w każdym roku, w którym suma przydziałów bezpłatnych uprawnień nie osiągnie maksymalnej liczby odpowiadającej udziałom, które mają zostać sprzedane na aukcji, pozostałe uprawnienia maksymalnie do tej liczby wykorzystuje się do zapobieżenia lub ograniczenia zmniejszania przydziału bezpłatnych uprawnień, tak aby w kolejnych latach udział uprawnień, które mają zostać sprzedane na aukcji, został zachowany. Jeżeli jednak maksymalna liczba została osiągnięta, przydział bezpłatnych uprawnień jest odpowiednio dostosowywany […].
[…]
7.   Uprawnienia w ramach maksymalnej liczby, o której mowa w ust. 5 niniejszego artykułu, które nie zostały przydzielone bezpłatnie do 2020 r., rezerwuje się dla nowych instalacji, łącznie z 200 mln uprawnień wprowadzonych do rezerwy stabilności rynkowej zgodnie z art. 1 ust. 3 decyzji [2015/1814]. Maksymalnie 200 mln zarezerwowanych uprawnień powinno zostać zwróconych do rezerwy stabilności rynkowej pod koniec okresu 2021–2030. Począwszy od roku 2021 uprawnienia, które w oparciu o ust. 19 i 20 nie zostały przydzielone instalacjom, dodaje się do liczby uprawnień zarezerwowanych zgodnie z pierwszym zdaniem akapitu pierwszego niniejszego ustępu […]”.
11
Artykuł 13 dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Ważność uprawnień”, w wersji wynikającej z dyrektywy 2018/410 przewiduje:
„Uprawnienia wydawane począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r. są ważne bezterminowo. Uprawnienia wydawane począwszy od dnia 1 stycznia 2021 r. zawierają informację wskazującą, w jakim dziesięcioletnim okresie po dniu 1 stycznia 2021 r. zostały wydane, i są ważne w odniesieniu do emisji począwszy od pierwszego roku tego okresu”.
12
Artykuł 19 dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Rejestry”, stanowi w ust. 1:
„Uprawnienia wydawane począwszy od dnia 1 stycznia 2012 r. są rejestrowane w rejestrze [Unii] w celu wykonywania działań związanych z prowadzeniem kont rozliczeniowych [rachunków posiadania] otwartych w państwach członkowskich oraz przydziałem, przekazywaniem do rozliczenia i umorzeniem uprawnień […]”.
13
Artykuł 20 tej dyrektywy, zatytułowany „Główny zarządca [Centralny administrator]”, stanowi w ust. 1:
„Komisja wyznacza głównego zarządcę [centralnego administratora] w celu utrzymania niezależnego rejestru transakcji, odnotowującego wydanie, przeniesienie oraz anulowanie przydziałów [umorzenie uprawnień]”.
14
Załącznik I do wspomnianej dyrektywy zawiera tabelę wymieniającą kategorie działań, do których ma ona zastosowanie. Wśród nich znajduje się „[p]rodukcja lub obróbka metali nieżelaznych, w tym produkcja stopów, rafinacja, odlewnictwo itp., w której wykorzystywane są jednostki spalania o całkowitej nominalnej mocy cieplnej (w tym paliwa wykorzystywane jako czynniki redukujące) przekraczającej 20 MW”.
15
Załącznik II do tej dyrektywy wymienia określone gazy cieplarniane –między innymi dwutlenek węgla (CO2).
Dyrektywa 2009/29
16
Zgodnie z motywem 37 dyrektywy 2009/29:
„Należy dodać definicję »spalania«, aby wyjaśnić, że dyrektywa [2003/87] obejmuje wszystkie rodzaje kotłów, palników, turbin, ogrzewaczy, pieców, spalarni, pieców do kalcynacji, pieców do prażenia, osuszaczy, silników, ogniw paliwowych, urządzeń do spalania z wykorzystaniem pętli chemicznej, pochodni gazowych oraz urządzeń do wychwytywania termalnego lub katalitycznego po spalaniu”.
Decyzja 2011/278
17
Motywy 1, 12 i 18 decyzji 2011/278 miały następujące brzmienie:
„(1)
Artykuł 10a dyrektywy [2003/87] zawiera wymóg, by w pełni zharmonizowane [unijne] przepisy wykonawcze określały w stopniu, w jakim jest to możliwe, wskaźniki ex ante tak, aby zapewnić przydział bezpłatnych uprawnień w sposób, który dostarcza zachęt do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz do stosowania energooszczędnych technologii, uwzględniając najbardziej wydajne technologie, substytuty, alternatywne procesy produkcyjne, kogenerację o wysokiej sprawności, skuteczne odzyskiwanie energii z gazów odlotowych, wykorzystanie biomasy oraz wychwytywanie i składowanie CO2, jeśli takie instalacje są dostępne, oraz w sposób, który nie dostarcza zachęt do zwiększenia emisji. Przydziały muszą zostać ustalone przed okresem rozliczeniowym, tak aby umożliwić odpowiednie funkcjonowanie rynku.
[…]
(12)
W przypadku gdy określenie wskaźnika emisyjności dla produktów nie było możliwe, ale występuje emisja gazów cieplarnianych kwalifikująca się do przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, uprawnienia te powinny być przydzielane w oparciu o ogólne metody rezerwowe. Utworzono hierarchię trzech metod rezerwowych w celu jak największego zredukowania emisji oraz zwiększenia oszczędności energii elektrycznej przynajmniej w części przedmiotowych procesów produkcji. Wskaźnik emisyjności oparty na cieple ma zastosowanie do procesów zużywających ciepło, w których używany jest nośnik mierzalnego ciepła. Wskaźnik emisyjności oparty na paliwie ma zastosowanie przy użyciu niemierzalnego ciepła […]. W przypadku emisji procesowych uprawnienia do emisji powinny być przydzielane w oparciu o historyczne poziomy emisji […].
[…]
(18)
Aby uniknąć jakiegokolwiek zakłócenia konkurencji oraz zapewnić prawidłowe funkcjonowanie rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla, państwa członkowskie powinny dołożyć starań, by przy określaniu przydziału dla poszczególnych instalacji nie dochodziło do podwójnego naliczania i podwójnego przydzielania uprawnień. W tym kontekście państwa członkowskie powinny zwrócić szczególną uwagę na przypadki, w których produkt objęty wskaźnikiem jest wytwarzany w więcej niż jednej instalacji, w których więcej niż jeden produkt objęty wskaźnikiem jest wytwarzany w tej samej instalacji oraz w których produkty pośrednie są wymieniane ponad granicami instalacji”.
18
Artykuł 3 tej decyzji, zatytułowany „Definicje”, przewidywał:
„Do celów niniejszej [decyzji] stosuje się następujące definicje:
[…]
b)
»podinstalacja objęta wskaźnikiem emisyjności dla produktów« oznacza czynniki produkcji, produkty i odpowiadające im emisje, które dotyczą wytwarzania produktu, dla którego w załączniku I ustanowiono wskaźnik emisyjności;
c)
»podinstalacja objęta wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple« oznacza czynniki produkcji, produkty i odpowiadające im emisje, które nie są objęte zakresem podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności dla produktów i które odnoszą się do wytwarzania, importu z innej instalacji lub od innego odbiorcy objętego systemem unijnym lub do obu tych sytuacji, mierzalnego ciepła, które jest:
–
zużywane w granicach instalacji do wytworzenia produktów, uzyskania energii mechanicznej innej niż wykorzystywan[a] do produkcji energii elektrycznej, do ogrzewania lub chłodzenia w obrębie instalacji, z wyjątkiem zużycia do produkcji energii elektrycznej, lub
–
eksportowane [przesyłane] do innej instalacji lub innego podmiotu nieobjętego systemem unijnym, z wyjątkiem eksportu [przesyłu] w celu produkcji energii elektrycznej;
d)
»podinstalacja objęta wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie« oznacza czynniki produkcji, wyniki [produkty] i odpowiadające im emisje, które nie są objęte zakresem podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności dla produktów i które odnoszą się do wytwarzania niemierzalnego ciepła zużywanego poprzez spalanie paliw do wytwarzania produktów lub uzyskania energii mechanicznej innej niż wykorzystywan[a] do produkcji energii elektrycznej, do ogrzewania lub chłodzenia w obrębie instalacji, z wyjątkiem zużycia do produkcji energii elektrycznej, w tym spalanie na pochodniach dla zapewnienia bezpieczeństwa;
e)
»mierzalne ciepło« oznacza przepływ netto ciepła transportowanego za pośrednictwem identyfikowalnych rurociągów lub kanałów przy zastosowaniu nośnika ciepła, takiego jak w szczególności para, gorące powietrze, woda, olej, metale ciekłe i sole, dla których zainstalowano lub można zainstalować ciepłomierz;
[…]
g)
»niemierzalne ciepło« oznacza każde ciepło inne niż mierzalne ciepło;
h)
»podinstalacja wytwarzająca emisje procesowe« oznacza emisje gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku I do dyrektywy 2003/87/WE, innych niż dwutlenek węgla, do której dochodzi poza granicami systemowymi wskaźnika emisyjności dla produktów zawartego w załączniku I, lub emisję dwutlenku węgla, do której dochodzi poza granicami systemowymi wskaźnika emisyjności dla produktów zawartego w załączniku I na skutek każdego działania i emisji pochodzących ze spalania niezupełnie utlenionego węgla powstałego w wyniku następujących działań mających na celu produkcję mierzalnego ciepła, niemierzalnego ciepła lub energii elektrycznej, pod warunkiem że odjęte są potencjalne emisje powstałe ze spalania określonej ilości gazu ziemnego, równe technicznie możliwej do wykorzystania zawartości energii spalonego niezupełnie utlenionego węgla:
i)
chemicznej lub elektrolitycznej redukcji związków metali zawartych w rudach, koncentratach lub materiałach wtórnych;
ii)
usunięcia zanieczyszczeń z metali i ich związków;
iii)
pirolizy węglanów, z wyjątkiem oczyszczania gazów odlotowych;
iv)
syntez chemicznych, w których materiał zawierający węgiel uczestniczy w reakcjach, których pierwotnym celem nie jest produkcja ciepła;
v)
zastosowania dodatków lub surowców zawierających węgiel, których pierwotnym celem nie jest produkcja ciepła;
vi)
chemiczn[ej] lub elektrolityczn[ej] redukcj[i] tlenków metali lub tlenków niemetali, takich jak tlenki krzemu i fosforany;
[…]”.
19
Artykuł 6 tej decyzji, zatytułowany „Podział na podinstalacje”, stanowił:
„1.   Do celów niniejszej decyzji państwa członkowskie dokonują podziału każdej instalacji kwalifikującej się do bezpłatnych przydziałów uprawnień do emisji na mocy art. 10a dyrektywy [2003/87] na co najmniej jedną z następujących podinstalacji, zgodnie z wymogami:
a)
podinstalacja objęta wskaźnikiem emisyjności dla produktów;
b)
podinstalacja objęta wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple;
c)
podinstalacja objęta wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie;
d)
podinstalacja wytwarzająca emisje procesowe.
Podinstalacje odpowiadają w możliwym zakresie fizycznym częściom instalacji.
[…]
2.   Suma czynników produkcji, produktów i emisji z każdej podinstalacji nie przekracza czynników produkcji, produktów i całkowitych emisji z danej instalacji”.
20
Decyzja 2011/278 została uchylona z dniem 1 stycznia 2021 r. przez rozporządzenie delegowane (UE) 2019/331 Komisji z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87 (Dz.U. 2019, L 59, s. 8).
21
Jednakże zgodnie z art. 27 tego rozporządzenia delegowanego decyzja ta nadal ma zastosowanie do przydziałów dotyczących okresu przed dniem 1 stycznia 2021 r.
Rozporządzenie (UE) nr 389/2013
22
Artykuł 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 389/2013 z dnia 2 maja 2013 r. ustanawiającego rejestr Unii zgodnie z dyrektywą 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, decyzjami nr 280/2004/WE i nr 406/2009/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającego rozporządzenia Komisji (UE) nr 920/2010 i nr 1193/2011 (Dz.U. 2013, L 122, s. 1), zatytułowany „Rejestr Unii”, stanowił:
„1.   Ustanawia się rejestr Unii na okres rozliczeniowy w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2013 r. oraz na kolejne okresy rozliczeniowe.
2.   Centralny administrator obsługuje i prowadzi rejestr Unii, w tym jego infrastrukturę techniczną.
3.   Państwa członkowskie korzystają z rejestru Unii w celu dopełnienia swoich obowiązków zgodnie z art. 19 dyrektywy [2003/87] i […] zapewnienia prawidłowego rozliczania uprawnień […].
[…]”.
23
Zgodnie z art. 6 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Dziennik transakcji Unii Europejskiej”:
„1.   Ustanawia się dziennik transakcji Unii Europejskiej (EUTL) – w formie standaryzowanej elektronicznej bazy danych – zgodnie z art. 20 dyrektywy [2003/87], dla transakcji w zakresie objętym niniejszym rozporządzeniem […].
2.   Centralny administrator obsługuje i prowadzi [aktualizuje] EUTL […].
[…]”.
24
Artykuł 16 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Otwieranie rachunków posiadania operatora w rejestrze Unii”, przewidywał:
„1.   W ciągu 20 dni roboczych od wejścia w życie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych odpowiedni właściwy organ lub operator dostarcza odpowiedniemu krajowemu administratorowi informacje określone w załączniku VI i przedkłada krajowemu administratorowi wniosek o otwarcie rachunku posiadania operatora w rejestrze Unii.
2.   W ciągu 20 dni roboczych od otrzymania [tych] kompletnych informacji […] krajowy administrator otwiera rachunek posiadania operatora dla każdej instalacji w rejestrze Unii lub informuje potencjalnego posiadacza rachunku o odmowie otwarcia rachunku […]”.
25
Artykuł 41 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Tworzenie uprawnień”, stanowił w ust. 1:
„Centralny administrator może utworzyć w zależności od przypadku unijny rachunek wszystkich uprawnień do emisji, unijny rachunek wszystkich uprawnień do emisji lotniczych, unijny rachunek aukcyjny uprawnień do emisji, unijny rachunek aukcyjny uprawnień do emisji lotniczych, unijny rachunek wymiany jednostek emisji i unijny rachunek międzynarodowych jednostek emisji oraz tworzy lub anuluje [umarza] rachunki i uprawnienia zgodnie z wymogami aktów prawa Unii […]”.
26
Artykuł 43 rozporządzenia nr 389/2013, zatytułowany „Przekaz uprawnień do emisji ogólnych przydzielanych bezpłatnie”, stanowił:
„Centralny administrator w odpowiednim czasie dokonuje przekazu uprawnień do emisji ogólnych z unijnego rachunku wszystkich uprawnień do emisji na unijny rachunek przydziału uprawnień do emisji w ilości odpowiadającej sumie uprawnień przydzielanych bezpłatnie zgodnie z tabelami krajowego rozdziału uprawnień każdego państwa członkowskiego”.
27
Zgodnie z art. 51 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Wprowadzenie tabeli krajowego rozdziału uprawnień do EUTL”:
„1.   Do dnia 31 grudnia 2012 r. każde państwo członkowskie zgłasza swoją tabelę krajowego rozdziału uprawnień na okres 2013–2020 […].
2.   Jeżeli Komisja uzna, że tabela krajowego rozdziału uprawnień jest zgodna z dyrektywą [2003/87], decyzją [2011/278] i decyzjami przyjętymi przez Komisję zgodnie z art. 10c ust. 6 dyrektywy [2003/87], poleca centralnemu administratorowi, aby wprowadził tabelę krajowego rozdziału uprawnień do EUTL […]”.
28
Artykuł 52 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Zmiany w tabelach krajowego rozdziału uprawnień”, stanowił:
„1.   Krajowy administrator wprowadza zmiany w tabeli krajowego rozdziału uprawnień w EUTL, jeżeli:
a)
zezwolenie instalacji unieważniono lub jeżeli ono wygasło;
b)
instalacja zaprzestała działalności;
c)
instalację podzielono na co najmniej dwie instalacje;
d)
co najmniej dwie instalacje zostały połączone w jedną.
2.   Państwo członkowskie powiadamia Komisję o zmianach w tabeli krajowego rozdziału uprawnień dotyczących:
a)
przydziałów dla nowych instalacji lub przydziałów dla nowych instalacji w następstwie znaczącego zwiększenia zdolności produkcyjnej;
b)
częściowego zaprzestania działalności i znaczącego zmniejszenia zdolności produkcyjnej;
c)
bezpłatnego przydziału zgodnie z art. 10c dyrektywy [2003/87], który jest uzasadniony w świetle rozwoju inwestycji podjętych i zgłoszonych Komisji zgodnie z art. 10c ust. 1 wspomnianej dyrektywy;
d)
wszelkich innych zmian, o których nie wspomniano w ust. 1.
Po otrzymaniu powiadomienia zgodnie z akapitem pierwszym, jeżeli Komisja uzna, że zmiany w tabeli krajowego rozdziału uprawnień są zgodne z dyrektywą [2003/87], decyzją [2011/278] i decyzjami przyjętymi przez Komisję zgodnie z art. 10c ust. 6 dyrektywy [2003/87], poleca centralnemu administratorowi, aby wprowadził odpowiednie zmiany do tabeli krajowego rozdziału uprawnień znajdującej się w EUTL. W przeciwnym wypadku w odpowiednim okresie odmawia przyjęcia zmian i bezzwłocznie informuje o tym dane państwo członkowskie, podając przyczyny odmowy oraz przedstawiając kryteria, jakie należy spełnić, aby kolejne zgłoszenie zostało przyjęte”.
29
Artykuł 53 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Bezpłatny przydział uprawnień do emisji ogólnych”, stanowił:
„1.   Krajowy administrator wskazuje w tabeli krajowego rozdziału uprawnień dla każdego operatora, każdego roku i każdej podstawy prawnej […], czy dana instalacja powinna otrzymać przydział na odnośny rok.
2.   Od dnia 1 lutego 2013 r. centralny administrator dopilnowuje, by rejestr Unii automatycznie przekazywał uprawnienia do emisji ogólnych z unijnego rachunku przydziału uprawnień do emisji zgodnie z odpowiednią tabelą krajowego rozdziału uprawnień na odpowiedni otwarty lub zablokowany rachunek posiadania operatora […].
[…]”.
30
Rozporządzenie nr 389/2013 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2021 r. przez rozporządzenie delegowane (UE) 2019/1122 Komisji z dnia 12 marca 2019 r. uzupełniające dyrektywę 2003/87 w odniesieniu do funkcjonowania rejestru Unii (Dz.U. 2019, L 177, s. 3).
31
Jednakże na mocy art. 88 akapit drugi tego rozporządzenia delegowanego rozporządzenie nr 389/2013 stosuje się nadal do dnia 1 stycznia 2026 r. do wszystkich operacji wymaganych w odniesieniu do trzeciego okresu rozliczeniowego (lata 2013–2020).
Decyzja 2015/1814
32
Zgodnie z brzmieniem motywu 7 decyzji 2015/1814:
„[…] W rezultacie, aby uniknąć nierównowagi na rynku w zakresie podaży uprawnień pod koniec jednego okresu rozliczeniowego i na początku kolejnego okresu rozliczeniowego, co mogłoby spowodować zakłócenia na rynku, należy wprowadzić przepis umożliwiający sprzedaż na aukcji w pierwszych dwóch latach kolejnego okresu rozliczeniowego części dużej nadwyżki podaży, która może wystąpić pod koniec danego okresu rozliczeniowego. Aby wzmocnić stabilność europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla i uniknąć sztucznego zwiększania podaży pod koniec okresu rozliczeniowego, który rozpoczął się w roku 2013, uprawnienia nieprzydzielone instalacjom zgodnie z art. 10a ust. 7 dyrektywy [2003/87] oraz uprawnienia nieprzydzielone instalacjom w wyniku zastosowania art. 10a ust. 19 i 20 tej dyrektywy (zwane dalej »nieprzydzielonymi uprawnieniami«) należy umieścić w rezerwie w roku 2020 […]”.
33
Artykuł 1 tej decyzji, zatytułowany „Rezerwa stabilności rynkowej”, stanowi:
„1.   W roku 2018 ustanawia się rezerwę stabilności rynkowej, a umieszczanie uprawnień w rezerwie będzie funkcjonować od dnia 1 stycznia 2019 r.
[…]
3.   Uprawnienia nieprzydzielone instalacjom zgodnie z art. 10a ust. 7 dyrektywy [2003/87] oraz uprawnienia nieprzydzielone instalacjom w wyniku zastosowania art. 10a ust. 19 i 20 tej dyrektywy umieszcza się w rezerwie w roku 2020 […].
[…]”.
Prawo niemieckie
34
Paragraf 9 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (ustawy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych) z dnia 21 lipca 2011 r. (BGBl. 2011 I, s. 1475) w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym przewiduje w ust. 1:
„Operatorzy instalacji otrzymują przydział bezpłatnych uprawnień zgodnie z zasadami określonymi w art. 10a […] dyrektywy [2003/87] w obowiązującym brzmieniu i w decyzji [2011/278]”.
35
Paragraf 2 Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (rozporządzenia w sprawie przydziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w okresie rozliczeniowym 2013–2020) z dnia 26 września 2011 r. (BGBl. 2011 I, s. 1921), w wersji mającej zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanego dalej „ZuV 2020”), definiuje w pkt 27 i 29 pojęcia „podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie” i „podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na emisjach procesowych” w sposób analogiczny do zapisów art. 3 lit. d) i h) decyzji 2011/278.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
36
Aurubis eksploatuje w Hamburgu (Niemcy) instalację produkującą miedź pierwotną. Ponieważ działalność ta należy do kategorii działań, o której mowa w załączniku I do dyrektywy 2003/87, obejmującej „[p]rodukcj[ę] lub obróbkę metali nieżelaznych […], w której wykorzystywane są jednostki spalania o całkowitej nominalnej mocy cieplnej […] przekraczającej 20 MW”, Aurubis jest zobowiązana uczestniczyć w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (zwanym dalej „systemem handlu uprawnieniami do emisji”).
37
Instalacja ta składa się z dwóch podinstalacji: Rohüttenwerk Nord i Rohüttenwerk Ost. Jedynie działalność tej ostatniej jest przedmiotem sporu w postępowaniu głównym.
38
Rohüttenwerk Ost jest hutą, w której miedź pierwotną uzyskuje się w procesie wytapiania zawiesinowego koncentratu miedzi metodą zwaną metodą Outokumpu.
39
Koncentrat miedzi stosowany w tej odlewni składa się głównie z miedzi, siarki i żelaza. Zawiera on również śladowe ilości węgla i innych substancji. W celu uzyskania miedzi pierwotnej koncentrat miedzi jest najpierw mieszany z piaskiem i innymi materiałami drobnoziarnistymi. Otrzymany w ten sposób preparat umieszcza się w piecu do wytapiania zawiesinowego wraz z mieszaniną powietrza i tlenu. Z powodu reakcji chemicznej między tlenem a w szczególności substancjami zawierającymi siarkę występującymi we wspomnianym koncentracie miedzi temperatura w piecu przekracza 1200 °C, co prowadzi do upłynnienia tego koncentratu. Otrzymanymi w ten sposób substancjami są kamień miedziowy (mieszanina siarczku miedzi i siarczku żelaza), krzemian żelaza i dwutlenek siarki (SO2). Następnie kamień miedziowy umieszcza się w konwertorze, w którym utleniane są pozostałe frakcje siarki i żelaza. Przy tej okazji dochodzi również do wytworzenia ciepła. Produkt tego etapu umieszcza się w piecu anodowym, w którym pozostałe frakcje siarki są przekształcane w SO2. W ten sposób ostatecznie uzyskuje się miedź pierwotną.
40
Rohüttenwerk Ost emituje do atmosfery CO2 ze względu na obecność węgla o zawartości około 0,7% w stosowanym koncentracie miedzi. Huta ta emituje około 29000 ton CO2 rocznie.
41
W następstwie złożonego przez spółkę Aurubis w dniu 20 stycznia 2012 r. wniosku o przydział uprawnień dla wspomnianej huty DEHSt decyzją z dnia 17 lutego 2014 r. przyznał tej spółce 2596999 bezpłatnych uprawnień do emisji na trzeci okres rozliczeniowy (lata 2013–2020).
42
Decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r., wydaną w odpowiedzi na odwołanie spółki Aurubis, DEHSt częściowo cofnął swoją decyzję z dnia 17 lutego 2014 r. w zakresie, w jakim przyznał on liczbę uprawnień przekraczającą 1784398 jednostek. Tytułem uzasadnienia DEHSt wskazał, że produkcji miedzi pierwotnej z koncentratu miedzi nie można uwzględnić w ramach „podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie”, lecz należy ją przyporządkować do „podinstalacji wytwarzającej emisje procesowe”.
43
W dniu 30 kwietnia 2018 r. Aurubis wniosła do sądu odsyłającego skargę na wspomnianą decyzję z dnia 3 kwietnia 2018 r. Twierdzi ona, że przydział bezpłatnych uprawnień do emisji powinien był opierać się na art. 2 pkt 27 ZuV 2020 i art. 3 lit. d) decyzji 2011/278. Produkcja miedzi pierwotnej w procesie wytapiania zawiesinowego nie jest objęta żadnym z działań wymienionych w art. 2 pkt 29 ZuV 2020 i art. 3 lit. h) decyzji 2011/278.
44
Zdaniem DEHSt o „podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie” można mówić tylko wtedy, gdy głównym celem wykorzystania danego materiału jest wytwarzanie ciepła. Tymczasem koncentrat miedzi jest surowcem, a głównym celem jego użycia jest produkcja miedzi pierwotnej. Ponadto koncentrat ten nie ulega całkowicie spaleniu, w przeciwieństwie do tego, czego wymaga się przy stosowaniu wskaźnika emisyjności opartego na paliwie. Ponadto „paliwami” w rozumieniu art. 3 lit. d) decyzji 2011/278 są paliwa, które mogą być zastąpione innymi paliwami, w szczególności gazem ziemnym. Koncentrat miedzi nie nadaje się do takiego zastąpienia.
45
DEHSt zauważa również, że pokrycie zapotrzebowania spółki Aurubis w uprawnienia do emisji przy zastosowaniu stawki około 130% jest już nadmierne i że gdyby liczba uprawnień, które powinny zostać przydzielone tej spółce, miała być obliczana na podstawie wskaźnika emisyjności opartego na paliwie, przedsiębiorstwo to uzyskałoby pokrycie około 220% swojego zapotrzebowania i mogłoby dzięki temu sprzedać znaczną część przydzielonych uprawnień.
46
Sąd odsyłający stwierdza, że gdyby należało uznać, iż Rohüttenwerk Ost jest „podinstalacją objętą wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwach”, oznaczałoby to zakwalifikowanie koncentratu miedzi lub przynajmniej zawartej w nim siarki jako „paliwa”.
47
Sąd ten przypomina, że Trybunał orzekł w pkt 53 wyroku z dnia 20 czerwca 2019 r., ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518), że art. 3 lit. t) dyrektywy 2003/87 nie ogranicza pojęcia „spalania” wyłącznie do reakcji utleniania, które same generują gaz cieplarniany. Taka wykładnia dokonana przez Trybunał niekoniecznie ma jednak decydujące znaczenie dla wykładni zakresu pojęcia „paliwa” w rozumieniu art. 3 lit. d) decyzji 2011/278.
48
W świetle uzasadnienia zawartego w wydanej przez DEHSt decyzji o przydziale należy ustalić, czy przydział na podstawie wskaźnika emisyjności opartego na paliwie zakłada, jak twierdzi ten organ, że głównym celem spalania jest wytwarzanie ciepła, przy czym w niniejszym przypadku używany koncentrat miedzi służy jednocześnie jako surowiec i paliwo. Należy ponadto wyjaśnić, czy art. 3 lit. d) decyzji 2011/278 dotyczy wyłącznie, jak twierdzi DEHSt, spalania paliw, które można zastąpić innymi paliwami.
49
Sąd ten zastanawia się poza tym nad konsekwencjami zakończenia w dniu 31 grudnia 2020 r. trzeciego okresu rozliczeniowego. Wskazuje on, że zgodnie z orzecznictwem niemieckim koniec pierwszego i drugiego okresu rozliczeniowego skutkował wygaśnięciem praw dotyczących uprawnień, które nie zostały jeszcze przydzielone w dniu 30 kwietnia następującym po upływie danego okresu rozliczeniowego, z uwagi na brak wyraźnego przepisu przejściowego w prawie niemieckim. Jeśli chodzi o trzeci okres rozliczeniowy, prawo to również nie zawiera przepisu przejściowego.
50
Żaden z odpowiednich aktów Unii nie zawiera przepisu dotyczącego kompensacji praw między wieloma okresami. Ponadto nie przewidziano żadnej konkretnej rezerwy uprawnień na wypadek orzeczeń sądowych. Jednakże wskazówkę przemawiającą za tezą, zgodnie z którą przejście od trzeciego do czwartego okresu nie powoduje wygaśnięcia praw do przydziału jeszcze nie zaspokojonych w dniu 31 grudnia 2020 r., można znaleźć w decyzji 2015/1814, która wymaga, aby niektóre uprawnienia nieprzydzielone w dniu 31 grudnia 2020 r. zostały umieszczone w rezerwie.
51
W takich okolicznościach Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie, Niemcy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami
„1)
Czy określone w art. 3 lit. d) decyzji [2011/278] przesłanki przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w odniesieniu do podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie są spełnione, jeżeli w instalacji służącej do produkcji metali nieżelaznych wymienionej w załączniku I do dyrektywy [2003/87] w piecu do wytapiania zawiesinowego służącym do produkcji miedzi pierwotnej jest stosowany zawierający siarkę koncentrat miedzi, a niemierzalne ciepło konieczne do wytopienia rudy miedzi zawartej w koncentracie jest wytwarzane co do zasady poprzez utlenianie siarki zawartej w koncentracie, wskutek czego koncentrat miedzi jest wykorzystywany zarówno jako surowiec, jak również jako materiał palny do wytworzenia ciepła?
2)
W razie udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej:
Czy roszczenia o dodatkowy przydział bezpłatnych uprawnień do emisji w odniesieniu do trzeciego okresu rozliczeniowego mogą zostać zaspokojone po zakończeniu tego okresu uprawnieniami z czwartego okresu rozliczeniowego, jeżeli istnienie takiego roszczenia zostanie stwierdzone przez sąd dopiero po upływie trzeciego okresu rozliczeniowego, czy też jeszcze nie zaspokojone roszczenia o przydział wygasają wraz z końcem trzeciego okresu rozliczeniowego?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
52
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 3 lit. d) decyzji 2011/278 należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie” obejmuje w ramach instalacji wytwarzającej miedź pierwotną, której działalność jest objęta załącznikiem I do dyrektywy 2003/87, piec do wytapiania zawiesinowego, w którym odbywa się utlenianie siarki występującej w używanym surowcu, jakim jest koncentrat miedzi.
53
Należy przypomnieć, że decyzja 2011/278 ustanawia zharmonizowane zasady przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji i została przyjęta przez Komisję na podstawie art. 10a dyrektywy 2003/87. Artykuł ten przewiduje w odniesieniu do instalacji należących do niektórych sektorów działalności przydział takich uprawnień, których liczba jest stopniowo zmniejszana w trakcie trzeciego okresu rozliczeniowego (lata 2013–2020) w celu osiągnięcia całkowitej likwidacji tych bezpłatnych uprawnień w roku 2027 (zob. podobnie wyrok z dnia 3 grudnia 2020 r., Ingredion Germany, C‑320/19, EU:C:2020:983, pkt 41, 43).
54
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że instalacja do produkcji miedzi pierwotnej użytkowana przez spółkę Aurubis jest objęta tym przejściowym systemem przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji.
55
Co się tyczy trzeciego okresu rozliczeniowego, który jest jedynym okresem rozpatrywanym w postępowaniu głównym, DEHSt, w celu określenia liczby uprawnień do emisji, które powinny zostać przydzielone bezpłatnie spółce Aurubis, miał obowiązek podzielić na podstawie art. 6 decyzji 2011/278 tę instalację na jedną lub kilka „podinstalacji”, odpowiadających w miarę możliwości jej fizycznym częściom.
56
Decyzja ta przewidywała w tym celu cztery kategorie podinstalacji wymienione we wspomnianym art. 6 i zdefiniowane w art. 3 lit. b)–d) i h) tej decyzji. Te kategorie podinstalacji, odpowiednio „podinstalacje objęte wskaźnikiem emisyjności dla produktów”, „podinstalacje objęte wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple”, „podinstalacje objęte wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie” oraz „podinstalacje wytwarzające emisje procesowe”, wzajemnie się wykluczały, ponieważ jedna i ta sama działalność może należeć tylko do jednej z tych kategorii (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2016 r., Borealis i in., C‑180/15, EU:C:2016:647, pkt 62, 69).
57
Ponadto zgodnie z motywem 12 decyzji 2011/278 wyliczenie kategorii podinstalacji „objętych wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple”, „objętych wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie” i „wytwarzających emisje procesowe”, zwanych „metodami rezerwowymi” i mających zastosowanie w przypadkach, w których nie było możliwe obliczenie „wskaźnika emisyjności dla produktów”, ale występowały emisje gazów cieplarnianych kwalifikujące się do przydziału bezpłatnych uprawnień, miało charakter hierarchiczny (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2016 r., Borealis i in., C‑180/15, EU:C:2016:647, pkt 67, 68). Kategoria „podinstalacji wytwarzających emisje procesowe” stanowiła w tym względzie jedynie ostatnią metodę rezerwową (wyrok z dnia 18 stycznia 2018 r., INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, pkt 36).
58
DEHSt powinna była zatem sprawdzić przed zakwalifikowaniem podinstalacji jako „podinstalacji wytwarzającej emisje procesowe”, czy istnieje „wskaźnik emisyjności dla produktów” dla tej instalacji, a jeżeli nie miało to miejsca, zbadać, czy odpowiednie urządzenia produkcji przemysłowej danej instalacji objęte są pojęciem „podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple” lub też pojęciem „podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwach”.
59
Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że huta, której dotyczy postępowanie główne, używa jako surowca siarczkowego koncentratu miedzi. Siarka znajdująca się w tym koncentracie jest utleniana kolejno w piecu do wytapiania zawiesinowego, konwerterze i piecu anodowym. Wytworzone w ten sposób ciepło nie jest mierzalne i umożliwia wytapianie rud miedzi występujących we wspomnianym koncentracie, co prowadzi do uzyskania produktu końcowego – miedzi pierwotnej. Ponieważ ten sam koncentrat zawiera również węgiel, huta emituje CO2 do atmosfery.
60
Wynika z tego, że huta wytwarza ciepło, które nie jest objęte zakresem pojęcia „mierzalnego ciepła” w rozumieniu art. 3 lit. e) decyzji 2011/278, lecz pojęciem „niemierzalnego ciepła”, o którym mowa w art. 3 lit. g) tej decyzji, oraz że ciepło to jest zużywane do wytworzenia produktu, a mianowicie miedzi pierwotnej, dla którego nie określono wskaźnika emisyjności w załączniku I do decyzji 2011/278.
61
W konsekwencji taka huta nie jest objęta ani pojęciem „podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności dla produktów”, ani pojęciem „podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple”.
62
Ponieważ w niniejszym przypadku DEHSt zdecydował, że huta Rohüttenwerk Ost jest objęta pojęciem „podinstalacji wytwarzającej emisje procesowe” w rozumieniu art. 3 lit. h) decyzji 2011/278, podczas gdy Aurubis uważa, że owa huta jest objęta pojęciem „podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie” w rozumieniu art. 3 lit. d) tej decyzji, należy ustalić, czy definicja przewidziana w tym ostatnim przepisie, który – jeżeli ma zastosowanie – ma pierwszeństwo przed art. 3 lit. h), obejmuje taką hutę.
63
Co się tyczy w tym względzie kwestii, czy w hucie o cechach przypomnianych w pkt 59 niniejszego wyroku ciepło jest wytwarzane „poprzez spalanie paliw” w rozumieniu art. 3 lit. d) rzeczonej decyzji, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy DEHSt mógł słusznie uznać, że wyrażenie to dotyczy wyłącznie całkowitego spalania paliw, które nie należą do wykorzystywanego surowca i które w podinstalacji będącej przedmiotem postępowania głównego można zastąpić innymi paliwami takimi jak gaz ziemny.
64
W tym względzie należy zaznaczyć, że jak zauważył rzecznik generalny w pkt 42–44 opinii, ani art. 3 lit. t) dyrektywy 2003/87, ani art. 3 lit. d) decyzji 2011/278 nie ograniczają w ten sposób zakresu pojęć „spalania” i „paliw”.
65
Ponieważ prawodawca Unii wyjaśnił w definicji zawartej w art. 3 lit. t) dyrektywy 2003/87, że pojęcie „spalania” obejmuje w sposób ogólny „każde utlenianie paliwa”, nie można stwierdzić, że spalanie w rozumieniu tej dyrektywy i aktów przyjętych na jej podstawie ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy paliwo jest utleniane w całości.
66
Taka zawężająca wykładnia nie byłaby zgodna z intencją prawodawcy wyrażoną w motywie 37 dyrektywy 2009/29. Jak wynika z tego motywu, włączenie art. 3 lit. t) do dyrektywy 2003/87 miało „wyjaśnić”, że pojęcie „spalania” ma szczególnie szeroki zakres, do którego wchodzi działalność obejmująca „wszystkie rodzaje kotłów, palników, turbin, ogrzewaczy, pieców, spalarni, pieców do kalcynacji, pieców do prażenia, osuszaczy, silników, ogniw paliwowych, urządzeń do spalania z wykorzystaniem pętli chemicznej, pochodni gazowych oraz urządzeń do wychwytywania termalnego lub katalitycznego po spalaniu”. Żaden przepis przyjęty od tego czasu przez prawodawcę Unii lub przez Komisję na podstawie jej uprawnień delegowanych nie pozwala sądzić, że termin „spalanie” obejmuje wyłącznie reakcje, które w całości utleniają każdy z elementów składowych czynników produkcji, które są poddane działaniu tych urządzeń produkcji przemysłowej.
67
Ponieważ pojęcie „paliwa” również nie zostało zdefiniowane w sposób zawężający przez prawodawcę Unii lub przez Komisję na podstawie uprawnień delegowanych, uregulowania dotyczące systemu handlu uprawnieniami do emisji nie mogą być stosowane w sposób, który prowadziłby do wyłączenia z zakresu stosowania pojęcia „spalania paliw” spalania substancji palnych występujących w surowcu, w którym zawartość węgla jest niższa od zawartości innych częściej używanych materiałów i który w danym procesie technologicznym nie może zostać zastąpiony takim surowcem o wyższej zawartości węgla.
68
Z dyrektywy 2003/87 lub z decyzji 2011/278 nie wynika bowiem, że stosowanie przejściowego systemu przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji winno ograniczać się do działań, w których wykorzystuje się materiał o wysokiej zawartości węgla i wytwarza tym samym emisje, których ilości przekraczają pewien próg. Akty te nie wskazują również, że spalanie powinno być wyłączone ze wskaźnika emisyjności opartego na paliwie, gdy substancje używane jako paliwa występują w surowcu używanym w ramach danej działalności przemysłowej.
69
Zakresu definicji zawartej w art. 3 lit. d) decyzji 2011/278 nie można ograniczać w drodze wykładni poprzez dodanie wymogów lub wyłączeń, które nie są w nim wymienione i których również nie można wywieść z innych przepisów tej decyzji lub dyrektywy 2003/87. Takie podejście byłoby sprzeczne z zasadą pewności prawa, która wymaga, aby uregulowania Unii umożliwiały zainteresowanym zapoznanie się w sposób jednoznaczny z ich prawami i obowiązkami i w konsekwencji podjęcie odpowiednich działań (zob. podobnie wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Jumbocarry Trading, C‑39/20, EU:C:2021:435, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
70
Jak zresztą zauważył rzecznik generalny w pkt 48 opinii, odwołując się do art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87 i motywu 1 decyzji 2011/278, system przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji ma na celu zachęcenie do stosowania energooszczędnych technologii redukcji emisji gazów cieplarnianych. Korzyść, jaka może zostać uzyskana ze sprzedaży uprawnień, które zostały przydzielone, ale nie będą już musiały zostać zwrócone, ponieważ dany operator zmniejszył swoje emisje, inwestując w innowacyjne technologie, stanowi integralną część tej zachęty (zob. podobnie wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, pkt 27). W związku z tym okoliczność, że operator ten uzyskuje ze względu na takie inwestycje większe korzyści z bezpłatnych uprawnień otrzymanych na podstawie kryteriów określonych w mających zastosowanie przepisach, nie narusza celu systemu handlu uprawnieniami do emisji.
71
W konsekwencji, w braku odmiennego wyjaśnienia w decyzji 2011/278, wyrażenie „spalanie paliw” użyte w art. 3 lit. d) tej decyzji należy stosować zgodnie z jego znaczeniem określonym w art. 3 lit. t) dyrektywy 2003/87, które obejmuje każde utlenianie substancji palnych. Ponieważ bezsporne jest, że w hucie takiej jak ta, której dotyczy postępowanie główne, niemierzalne ciepło jest zasadniczo wytwarzane poprzez utlenianie substancji zawierających siarkę, które występują w koncentracie wprowadzonym do pieca, należy uznać, że działalność tej huty polega na „wytwarzaniu niemierzalnego ciepła zużywanego poprzez spalanie paliw do wytwarzania produktów” w rozumieniu tego art. 3 lit. d).
72
Wreszcie w odniesieniu do kwestii, czy czynniki produkcji, produkty i odpowiadające im emisje takiej huty „odnoszą się” do tego wytwarzania niemierzalnego ciepła zużywanego do wytwarzania produktów, należy zaznaczyć, że również te wyrażenia nie mogą być interpretowane w sposób, który prowadziłby do dodania do definicji sformułowanej przez Komisję przesłanki materialnej, której ta definicja nie przewiduje.
73
Tak więc mając na względzie użycie tego wyrażenia, art. 3 lit. d) decyzji 2011/278 nie można interpretować w ten sposób, że wymaga on dla celów stosowania wskaźnika emisyjności opartego na paliwie, aby wytwarzanie niemierzalnego ciepła stanowiło „cel” czy wręcz „pierwotny cel” danej działalności.
74
Przeciwnie, z brzmienia tego przepisu wynika, że dotyczy on w szczególności podinstalacji, których celem jest wytwarzanie produktu lub wytwarzanie energii i które zużywają w tym celu niemierzalne ciepło. W konsekwencji wytwarzanie tego ciepła nie jest celem omawianych podinstalacji, lecz raczej środkiem niezbędnym do osiągnięcia tego celu.
75
Zawarty w definicji przewidzianej w art. 3 lit. d) decyzji 2011/278 wymóg, zgodnie z którym czynniki produkcji, produkty i odpowiadające im emisje muszą „odnosić się” do wytwarzania niemierzalnego ciepła zużywanego poprzez spalanie paliw do wytwarzania produktów, oznacza, że musi istnieć związek operacyjny pomiędzy tymi czynnikami produkcji, produktami i emisjami z jednej strony a tym spalaniem z drugiej strony. Z zastrzeżeniem ustaleń, jakich powinien dokonać sąd odsyłający, z uwagi na opisane we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym cechy funkcjonowania huty, której dotyczy postępowanie główne, wydaje się, że istnieje taki związek między przedmiotowym koncentratem miedzi, w jego charakterze czynnika produkcji, a spalaniem wytwarzającym niemierzalne ciepło, podobnie jak między tym spalaniem a produktami i emisjami tej huty.
76
Gdyby sąd odsyłający stwierdził, że liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji, do której Aurubis była uprawniona w trzecim okresie rozliczeniowym (2013–2020), należy poddać korekcie, to w ramach tej korekty trzeba będzie uwzględnić liczbę uprawnień, które zostały jej już przydzielone, w celu zapewnienia, zgodnie z motywem 18 i art. 6 ust. 2 decyzji 2011/278, by żadna działalność wykonywana w instalacji, której dotyczy postępowanie główne, nie była przedmiotem podwójnego liczenia.
77
W świetle całości powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 3 lit. d) decyzji 2011/278 należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie” obejmuje w ramach instalacji wytwarzającej miedź pierwotną, której działalność jest objęta załącznikiem I do dyrektywy 2003/87, piec do wytapiania zawiesinowego, w którym odbywa się utlenianie siarki występującej w używanym surowcu, jakim jest koncentrat miedzi.
W przedmiocie pytania drugiego
78
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy decyzję 2011/278 należy interpretować w ten sposób, że bezpłatne uprawnienia, do których operator instalacji ma prawo w odniesieniu do trzeciego okresu rozliczeniowego (lata 2013–2020), mogą być jeszcze przydzielone temu operatorowi po dniu 31 grudnia 2020 r. tytułem wykonania orzeczenia sądowego wydanego po tej dacie.
79
W tym względzie należy przypomnieć, że każdy, czyje prawo lub wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem (zob. podobnie wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
80
W konsekwencji jeżeli osoba wnioskująca o przydział bezpłatnych uprawnień do emisji na trzeci okres rozliczeniowy (lata 2013–2020) zakwestionowała we właściwym czasie i słusznie decyzję właściwego organu krajowego ustalającą liczbę takich uprawnień, które należy przydzielić, powinna ona, nawet w przypadku, gdy dopiero po upływie tego okresu sąd krajowy rozpatrujący dany spór stwierdził, że organ ten błędnie zastosował przepisy Unii dotyczące systemu handlu uprawnieniami do emisji, być w stanie dochodzić swych praw. W przeciwnym razie wnioskodawca ten byłby pozbawiony prawa do skutecznego środka prawnego od chwili, w której okaże się, że orzeczenie sądowe nie może być już wydane w trakcie danego okresu rozliczeniowego.
81
Co się tyczy kwestii, czy w takich okolicznościach prawo do przydziału na trzeci okres rozliczeniowy może być jeszcze spełnione poprzez wydanie bezpłatnych uprawnień w następstwie orzeczenia sądowego wydanego po upływie tego okresu, należy zauważyć, że uregulowanie dotyczące systemu handlu uprawnieniami do emisji nie pozwala na przyznanie w tym celu uprawnień na czwarty okres rozliczeniowy. Te ostatnie uprawnienia, o których mowa w art. 13 zdanie drugie dyrektywy 2003/87, powinny zgodnie z tym przepisem zostać wydane na podstawie okresu rozliczeniowego następującego po dniu 31 grudnia 2020 r. i są ważne jedynie w odniesieniu do emisji począwszy od pierwszego roku tego nowego okresu.
82
Uregulowanie to nie stoi natomiast na przeszkodzie temu, by bezpłatne uprawnienia należące do trzeciego okresu rozliczeniowego i jeszcze dostępne właściwemu organowi w jakikolwiek sposób przewidziany przez ustawę zostały przekazane w ramach wykonania orzeczenia sądowego stwierdzającego prawo do przydziału takich uprawnień na rachunek posiadania operatora danej instalacji. Okoliczność, że w takiej sytuacji uprawnienia te są wydawane po dniu 31 grudnia 2020 r., nie stoi na przeszkodzie uznaniu ich za „uprawnienia wydane od dnia 1 stycznia 2013 r.” w rozumieniu art. 13 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87. Ponieważ zgodnie z tym przepisem uprawnienia te są ważne przez czas nieokreślony, przekazanie ich na rachunek posiadania może być jednym ze środków podjętych przez właściwy organ w celu zastosowania się do orzeczenia sądowego.
83
Wykładnię tę potwierdza rozporządzenie delegowane 2019/331, które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2021 r., którego art. 27 stanowi, że decyzja 2011/278 ma nadal zastosowanie do świadczeń dotyczących okresu przed dniem 1 stycznia 2021 r. Jak wynika z tego artykułu, ważne jest, by po zakończeniu trzeciego okresu rozliczeniowego decyzja 2011/278 nie przestała wywoływać skutków prawnych w odniesieniu do tego okresu.
84
Ponadto przepisy uregulowania dotyczącego systemu handlu uprawnieniami do emisji dotyczące konkretnie z jednej strony rachunków, rejestru i EUTL, a z drugiej strony krajowych tabel rozdziału, pozwalają na skorygowanie przydziału na trzeci okres rozliczeniowy po dniu 31 grudnia 2020 r. i na wydanie jeszcze uprawnień związanych z tym okresem.
85
W tym względzie, po pierwsze, z art. 52 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 389/2013 wynika, że właściwy organ krajowy może wprowadzić wszelkie zmiany, jakich wymaga krajowa tabela rozdziału uprawnień na trzeci okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 51 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponieważ rozporządzenie nr 389/2013, zgodnie z art. 88 akapit drugi rozporządzenia delegowanego 2019/1122, nadal obowiązywało po dniu 31 grudnia 2020 r. w odniesieniu do operacji wymaganych w odniesieniu do tego okresu, należy uznać, że ta krajowa tabela rozdziału uprawnień może jeszcze zostać zmieniona.
86
Po drugie, z art. 53 ust. 2 rozporządzenia nr 389/2013 należy wywnioskować, że centralny administrator wyznaczony przez Komisję na podstawie art. 20 dyrektywy 2003/87 i odpowiedzialny na podstawie art. 4 i 6 rozporządzenia nr 389/2013 za zarządzanie rejestrem i EUTL i ich aktualizację powinien czuwać nad tym, by wszelkie zmiany krajowej tabeli rozdziału uprawnień doprowadziły do wydania skorygowanej w ten sposób liczby uprawnień przez przekazanie tych ostatnich z „unijnego rachunku przydziału uprawnień do emisji” na rachunek posiadania zainteresowanego operatora.
87
Artykuł 52 ust. 2 tego rozporządzenia, z którego wynika z jednej strony, że zmiana krajowej tabeli rozdziału uprawnień, taka jak ta, która byłaby wymagana w przypadku orzeczenia sądowego korzystnego dla wnioskującego o przydział, powinna zostać zgłoszona Komisji, a z drugiej, że centralny administrator powinien wpisać tę zmianę do EUTL, byłby bowiem pozbawiony skuteczności, gdyby art. 53 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia był interpretowany w ten sposób, że centralny administrator nie powinien następnie czuwać nad tym, by zmieniona w ten sposób w krajowej tabeli rozdziału i EUTL liczba uprawnień rzeczywiście została przekazana na rachunek posiadania operatora danej instalacji.
88
Po trzecie, z art. 41 i 43 tego samego rozporządzenia wynika, że do centralnego administratora należy utworzenie uprawnień w zależności od potrzeb wynikających z obowiązujących przepisów i przekazanie na „unijny rachunek przydziału uprawnień do emisji” liczby uprawnień odpowiadającej liczbie uprawnień przydzielonych bezpłatnie zgodnie z krajową tabelą rozdziału uprawnień każdego państwa członkowskiego.
89
Ze względu na ten obowiązek centralnego administratora powinien on w przypadku wydania po dniu 31 grudnia 2020 r. orzeczenia sądowego prowadzącego do korzystnej dla operatora instalacji zmiany krajowej tabeli rozdziału uprawnień skontrolować, czy uprawnienia, które niesłusznie nie zostały wydane temu operatorowi w trakcie trzeciego okresu, zostały umieszczone na podstawie art. 10a ust. 7 dyrektywy 2003/87 w rezerwie utworzonej na mocy decyzji 2015/1814 czy sprzedane na aukcji zgodnie z art. 10 dyrektywy 2003/87. Następnie administrator ten powinien ustalić, czy należy dokonać wydania danych uprawnień temu operatorowi poprzez wybranie uprawnień z tej rezerwy czy za pomocą wszelkich innych środków zgodnych z przepisami budżetowymi Unii.
90
W świetle całości powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż decyzję 2011/278 należy interpretować w ten sposób, że bezpłatne uprawnienia, do których operator instalacji ma prawo w odniesieniu do trzeciego okresu rozliczeniowego (lata 2013–2020), mogą zostać wydane temu operatorowi jeszcze po dniu 31 grudnia 2020 r. tytułem wykonania orzeczenia sądowego wydanego po tym dniu.
W przedmiocie kosztów
91
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 3 lit. d) decyzji Komisji 2011/278/UE z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie” obejmuje w ramach instalacji wytwarzającej miedź pierwotną, której działalność jest objęta załącznikiem I do dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającą dyrektywę 2003/87 w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, piec do wytapiania zawiesinowego, w którym odbywa się utlenianie siarki występującej w używanym surowcu, jakim jest koncentrat miedzi.
2)
Decyzję 2011/278 należy interpretować w ten sposób, że bezpłatne uprawnienia, do których operator instalacji ma prawo w odniesieniu do trzeciego okresu rozliczeniowego (lata 2013–2020), mogą zostać wydane temu operatorowi jeszcze po dniu 31 grudnia 2020 r. tytułem wykonania orzeczenia sądowego wydanego po tym dniu.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.