62022CJ0128
TIESAS SPRIEDUMS (virspalāta)
2023. gada 5. decembrī (
*1
)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Direktīva 2004/38/EK – 27. un 29. pants – Pasākumi, kas ierobežo Savienības pilsoņu brīvu pārvietošanos sabiedrības veselības apsvērumu dēļ – Vispārpiemērojami pasākumi – Valsts tiesiskais regulējums, kurā ir paredzēts aizliegums izceļot no valsts teritorijas, lai veiktu nebūtiskus ceļojumus uz dalībvalstīm, kas Covid‑19 pandēmijas kontekstā klasificētas kā augsta riska zonas, kā arī pienākums visiem ceļotājiem, kuri ieceļo valsts teritorijā no kādas no šīm dalībvalstīm, veikt skrīninga testus un ievērot karantīnu – Šengenas Robežu kodekss – 23. pants – Policijas pilnvaru īstenošana sabiedrības veselības jomā – Līdzvērtība robežpārbaužu veikšanai – 25. pants – Iespēja atjaunot robežkontroli pie iekšējām robežām saistībā ar Covid‑19 pandēmiju – Kontrole, kas dalībvalstī tiek veikta saistībā ar pasākumiem, kas aizliedz robežšķērsošanu nolūkā veikt nebūtiskus ceļojumus no tām vai uz tām Šengenas zonas valstīm, kas klasificētas kā augsta riska zonas Covid‑19 pandēmijas kontekstā
Lietā C‑128/22
par lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu atbilstoši LESD 267. pantam, ko Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Briseles pirmās instances tiesa, kurā tiesvedība noris holandiešu valodā, Beļģija) iesniegusi ar 2022. gada 7. februāra lēmumu un kas Tiesā reģistrēts 2022. gada 23. februārī, tiesvedībā
Nordic Info BV
pret
Belgische Staat,
TIESA (virspalāta)
šādā sastāvā: priekšsēdētājs K. Lēnartss [K. Lenaerts], priekšsēdētāja vietnieks L. Bejs Larsens [L. Bay Larsen], palātu priekšsēdētāji A. Arabadžijevs [A. Arabadjiev], K. Likurgs [C. Lycourgos], J. Regans [E. Regan], F. Biltšens [F. Biltgen] un Z. Čehi [Z. Csehi], tiesneši Ž. K. Bonišo [J.‑C. Bonichot], M. Safjans [M. Safjan] (referents), S. Rodins [S. Rodin], P. Dž. Švīrebs [P. G. Xuereb], J. Pasers [J. Passer], D. Gracijs [D. Gratsias], M. L. Arasteja Saūna [M. L. Arastey Sahún] un M. Gavalecs [M. Gavalec],
ģenerāladvokāts: N. Emiliu [N. Emiliou],
sekretāre: A. Lamote [A. Lamote], administratore,
ņemot vērā rakstveida procesu un 2023. gada 10. janvāra tiesas sēdi,
ņemot vērā apsvērumus, ko snieguši:
–
Nordic Info BV vārdā – F. Emmerechts un R. Pockelé‑Dilles, advocaten,
–
Beļģijas valdības vārdā – M. Jacobs, C. Pochet un M. Van Regemorter, pārstāvji, kuriem palīdz L. De Brucker, E. Jacubowitz un P. de Maeyer, advocaten,
–
Rumānijas valdības vārdā – M. Chicu un E. Gane, pārstāves,
–
Norvēģijas valdības vārdā – V. Hauan, A. Hjetland, T. B. Leming, I. Thue un P. Wennerås, pārstāvji,
–
Šveices valdības vārdā – L. Lanzrein un N. Marville‑Dosen, pārstāvji,
–
Eiropas Komisijas vārdā – E. Montaguti, J. Tomkin un F. Wilman, pārstāvji,
noklausījusies ģenerāladvokāta secinājumus 2023. gada 7. septembra tiesas sēdē,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
1
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par to, kā interpretēt Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2004/38/EK (2004. gada 29. aprīlis) par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, ar ko groza Regulu (EEK) Nr. 1612/68 un atceļ Direktīvas 64/221/EEK, 68/360/EEK, 72/194/EEK, 73/148/EEK, 75/34/EEK, 75/35/EEK, 90/364/EEK, 90/365/EEK un 93/96/EEK (OV 2004, L 158, 77. lpp.), kā arī Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) 2016/399 (2016. gada 9. marts) par Savienības Kodeksu par noteikumiem, kas reglamentē personu pārvietošanos pār robežām (Šengenas Robežu kodekss; OV 2016, L 77, 1. lpp.), kurā grozījumi ir izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2017. gada 30. novembra Regulu (ES) 2017/2225 (OV 2017, L 327, 1. lpp.; turpmāk tekstā – “Šengenas Robežu kodekss”).
2
Šis lūgums ir iesniegts tiesvedībā starp Nordic Info BV, Beļģijā dibinātu sabiedrību, no vienas puses, un Belgische Staat (Beļģijas valsts), no otras puses, par tāda kaitējuma atlīdzinājumu, kas šai sabiedrībai esot nodarīts ar Covid‑19 pandēmiju saistītās veselības krīzes laikā pieņemto brīvu pārvietošanos ierobežojošo valsts pasākumu dēļ.
Atbilstošās tiesību normas
Savienības tiesības
Direktīva 2004/38
3
Direktīvas 2004/38 22., 25.–27. un 31. apsvērumā ir norādīts:
“(22)
Līgums ļauj ierobežot brīvas pārvietošanās un uzturēšanās tiesības sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ. Lai precīzāk definētu tos apstākļus un procesuālās garantijas, kuru dēļ Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem var liegt ieceļošanas atļauju vai viņus var izraidīt, ar šo direktīvu būtu jāaizstāj Padomes Direktīva 64/221/EEK [(1964. gada 25. februāris) par īpašu pasākumu saskaņošanu attiecībā uz ārvalstnieku pārvietošanos un dzīvesvietu, kas ir attaisnojami ar sabiedrisko kārtību, valsts drošību un veselības aizsardzību (OV 1964, 56, 850. lpp.)].
[..]
(25)
Būtu sīki jānosaka arī procesuālās garantijas, lai nodrošinātu Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesību aizsardzību augstā līmenī, ja viņiem liedz atļauju ieceļot vai uzturēties citā dalībvalstī, kā arī ievērotu principu, ka jebkurai iestāžu rīcībai jābūt pienācīgi attaisnotai.
(26)
Visos gadījumos Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, kam liegta atļauja ieceļot vai uzturēties citā dalībvalstī, vajadzētu būt pieejamām pārsūdzības procedūrām.
(27)
Ievērojot Tiesas praksi, saskaņā ar ko dalībvalstīm ir aizliegts izdot rīkojumus, ar kuriem personas, uz ko attiecas šī direktīva, tiek izraidītas no to teritorijas uz mūžu, būtu jāapstiprina no kādas dalībvalsts izraidīto Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesības iesniegt jaunu pieteikumu pēc pieņemama laikposma, visādā ziņā tad, kad ir apritējuši trīs gadi pēc galīgā izbraukšanas rīkojuma izpildīšanas.
[..]
(31)
Šajā direktīvā ir ievērotas pamattiesības un brīvības, un principi, kas jo īpaši ir atzīti Eiropas Savienības Pamattiesību hartā. Saskaņā ar Hartā ietverto diskriminācijas aizliegumu dalībvalstīm šī direktīva būtu jāīsteno, nediskriminējot personas, kas gūst no tās labumu, to dzimuma, rases, ādas krāsas, etniskās vai sociālās izcelsmes, ģenētisko īpatnību, valodas, reliģijas vai pārliecības, politisko vai citu uzskatu, piederības etniskajai minoritātei, mantas, izcelšanās, invaliditātes, vecuma vai seksuālās orientācijas dēļ.”
4
Direktīvas 2004/38 1. pants “Priekšmets” ir izteikts šādā redakcijā:
“Šajā direktīvā ir noteikti:
a)
nosacījumi, kas reglamentē Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu īstenotās tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā;
b)
Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesības pastāvīgi uzturēties dalībvalstu teritorijā;
c)
ierobežojumi, kas noteikti a) un b) apakšpunktā paredzētajām tiesībām sabiedriskās kārtības, valsts drošības un sabiedrības veselības apsvērumu dēļ.”
5
Šīs direktīvas 2. pantā “Definīcijas” ir noteikts:
“Šajā direktīvā:
“1)
“Savienības pilsonis” ir ikviena persona, kurai ir kādas dalībvalsts valstiskā piederība;
[..]
3)
“uzņēmēja dalībvalsts” ir dalībvalsts, uz kuru pārceļas Savienības pilsonis, lai īstenotu savas brīvas pārvietošanās un uzturēšanās tiesības.”
6
Minētās direktīvas 3. panta “Saņēmēji” 1. punktā ir paredzēts:
“Šo direktīvu piemēro visiem Savienības pilsoņiem, kas pārceļas uz dzīvi vai uzturas dalībvalstī, kurai tie nav valstiski piederīgi, un uz viņu ģimenes locekļiem atbilstīgi 2. panta 2. punkta definīcijai, kuri tos pavada vai pārceļas kopā ar tiem.”
7
Direktīvas 2004/38 4. pants “Izceļošanas tiesības” ir izteikts šādā redakcijā:
“1.   Neskarot noteikumus par ceļošanas dokumentiem, ko piemēro valstu robežkontrolei, visiem Savienības pilsoņiem ar derīgu personas apliecību vai pasi un viņu ģimenes locekļiem, kas nav nevienas dalībvalsts pilsoņi un kam ir derīga pase, ir tiesības izceļot no dalībvalsts teritorijas, lai ceļotu uz citu dalībvalsti.
2.   Personām, uz kurām attiecas 1. punkts, nepieprasa izceļošanas vīzu vai līdzvērtīgu formalitāšu ievērošanu.
3.   Dalībvalstis saskaņā ar saviem tiesību aktiem izsniedz saviem valstspiederīgajiem personas apliecību vai pasi, kurā norādīta to valstiskā piederība, un atjauno šos dokumentus.
4.   Pasei jābūt derīgai vismaz visās dalībvalstīs un valstīs, kuras tās īpašniekam jāšķērso, ceļojot no kādas dalībvalsts uz citu. Ja dalībvalsts tiesību aktos nav paredzēts izsniegt personas apliecības, tad, izsniedzot vai atjaunojot pasi, tās derīguma termiņš nedrīkst būt īsāks kā pieci gadi.”
8
Atbilstoši šīs direktīvas 5. pantam “Ieceļošanas tiesības”:
“1.   Neskarot noteikumus par ceļošanas dokumentiem, ko piemēro valstu robežkontrolei, dalībvalstis atļauj ieceļot savā teritorijā Savienības pilsoņiem, kam ir derīga personas apliecība vai pase, un viņu ģimenes locekļiem, kas nav nevienas dalībvalsts valstspiederīgie, [..] ja tiem ir derīga pase.
No Savienības pilsoņiem nedrīkst pieprasīt ieceļošanas vīzu vai līdzvērtīgu formalitāšu ievērošanu.
[..]
5.   Dalībvalsts drīkst pieprasīt, lai attiecīgā persona paziņo par savu uzturēšanos tās teritorijā saprātīgā un nediskriminējošā laikposmā. Ja nav izpildīta šī prasība, pret attiecīgo personu var vērst samērīgas un nediskriminējošas sankcijas.”
9
Minētās direktīvas 6. un 7. pants, kas ietverti tās III nodaļā par uzturēšanās tiesībām, attiecas respektīvi uz tiesībām uzturēties uz laiku līdz trim mēnešiem un uz tiesībām uzturēties ilgāk nekā trīs mēnešus.
10
Direktīvas 2004/38 VI nodaļā “Ieceļošanas tiesību un uzturēšanās tiesību ierobežojumi sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ” ir ietverts šīs direktīvas 27.–33. pants.
11
Minētās direktīvas 27. pants “Vispārīgi principi” ir izteikts šādā redakcijā:
“1.   Ievērojot šīs nodaļas noteikumus, dalībvalstis neatkarīgi no valstiskās piederības drīkst ierobežot Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu pārvietošanās un uzturēšanās brīvību sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ. Šādus apsvērumus neizmanto ekonomiskos nolūkos.
2.   Pasākumi, ko veic sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu dēļ, atbilst proporcionalitātes principam un pamatojas tikai uz attiecīgā indivīda personisko darbību. Iepriekšējas kriminālas sodāmības pašas par sevi nav pamatojums šādu pasākumu veikšanai.
Attiecīgā indivīda personiskajai darbībai jārada faktiski, attiecīgajā brīdī esoši un pietiekami nopietni draudi, kas skar vienu no sabiedrības pamatinteresēm. Nav pieņemami apsvērumi, kas atdalīti no konkrētā gadījuma iezīmēm vai pamatojas uz vispārējas profilakses apsvērumiem.
3.   Lai noskaidrotu, vai attiecīgā persona rada draudus sabiedriskajai kārtībai vai valsts drošībai, izsniedzot reģistrācijas apliecību, vai, ja reģistrācijas sistēmas nav, ne vēlāk kā trīs mēnešu laikā no dienas, kad attiecīgā persona ieradusies uzņēmējas dalībvalsts teritorijā, vai no dienas, kad paziņots par viņa/viņas atrašanos attiecīgajā teritorijā, kā paredzēts 5. panta 5. punktā, vai izsniedzot uzturēšanās atļauju, uzņēmēja dalībvalsts, ja tā uzskata to par būtisku, var pieprasīt izcelsmes dalībvalstij un vajadzības gadījumā arī citām dalībvalstīm sniegt informāciju par jebkādiem iepriekšējiem likumpārkāpumiem, ko attiecīgā persona varētu būt izdarījusi. Šādi pieprasījumi nedrīkst būt regulāri. Dalībvalsts, kurai ir nosūtīts pieprasījums, sniedz atbildi divu mēnešu laikā.
4.   Dalībvalsts, kas izdevusi pasi vai personas apliecību, ļauj šā dokumenta turētājam, kurš sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ izraidīts no citas dalībvalsts, ieceļot atpakaļ savā teritorijā, neievērojot formalitātes, pat tad, ja dokuments vairs nav derīgs vai tā turētāja valstiskā piederība tiek apstrīdēta.”
12
Direktīvas 2004/38 29. pantā “Sabiedrības veselība” ir paredzēts:
“1.   Vienīgās slimības, ar ko attaisno pārvietošanās brīvības ierobežojumus, ir potenciāli epidēmiskas slimības, kā definēts Pasaules Veselības Organizācijas [(PVO)] attiecīgajos dokumentos, un citas infekcijas slimības vai lipīgas parazitārās slimības, ja saistībā ar tām ir noteikti aizsardzības pasākumi, kas attiecas uz uzņēmējas dalībvalsts valstspiederīgajiem.
2.   Slimības, kas parādās vēlāk nekā trīs mēnešus pēc ieceļošanas dienas, nav iemesls, lai personu izraidītu no valsts teritorijas.
3.   Ja ir būtiskas pazīmes, kas liecina, ka tas ir vajadzīgs, dalībvalstis trīs mēnešu laikā no ieceļošanas dienas drīkst pieprasīt personām, kas ir tiesīgas izmantot uzturēšanās tiesības, iziet ārsta apskati bez maksas, lai apstiprinātu, ka tās neslimo ar 1. punktā minētajām slimībām. Šādas ārsta apskates nedrīkst pieprasīt regulāri.”
13
Šīs direktīvas 30. pantā “Lēmumu paziņošana” ir noteikts:
“1.   Attiecīgajām personām rakstiski paziņo visus lēmumus, kas pieņemti saskaņā ar 27. panta 1. punktu, tā, lai viņām būtu saprotams to saturs un radītās sekas.
2.   Attiecīgās personas precīzi un plaši informē par sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumiem, uz kuriem pamatojas par viņiem pieņemtais lēmums, izņemot, ja tas ir pretrunā valsts drošības interesēm.
3.   Paziņojumā norāda tiesu vai administratīvo iestādi, kurā attiecīgā persona var pārsūdzēt lēmumu, pārsūdzības termiņu un attiecīgā gadījumā laiku, kas personai atvēlēts, lai izceļotu no dalībvalsts teritorijas. Izņemot pienācīgi pamatotus steidzamus gadījumus, laiks, kas atvēlēts izceļošanai no teritorijas, nedrīkst būt īsāks par vienu mēnesi no paziņojuma dienas.”
14
Saskaņā ar minētās direktīvas 31. pantu “Procesuālās garantijas”:
“1.   Uzņēmējā dalībvalstī attiecīgajām personām jābūt piekļuvei juridiskajām un vajadzības gadījumā administratīvajām pārsūdzības procedūrām, lai pārsūdzētu vai pieprasītu izskatīt tiesā jebkādu lēmumu, kas pieņemts pret šīm personām sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ.
[..]
3.   Pārsūdzības procedūrās tiek pārbaudīta lēmuma likumība, kā arī fakti un apstākļi, ar kuriem pamatots ierosinātais pasākums. Tām jānodrošina, ka lēmums nav nesamērīgs, jo īpaši, ņemot vērā 28. pantā noteiktās prasības.
4.   Dalībvalstis drīkst izraidīt attiecīgo indivīdu no savas teritorijas, kamēr vēl noris pārsūdzības procedūra, bet tās nedrīkst liegt indivīdam aizstāvēt sevi personiski, izņemot gadījumus, kad viņa/viņas ierašanās varētu radīt nopietnas problēmas sabiedriskajai kārtībai vai valsts drošībai vai ja pārsūdzība vai jautājuma izskatīšana tiesā ir saistīta ar aizliegumu ieceļot to teritorijā.”
15
Šīs pašas direktīvas 32. pantā “Izbraukšanas rīkojumu darbības termiņš” ir paredzēts:
“1.   Personas, kuras sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu dēļ ir izraidītas no valsts, pēc pienācīga laikposma, ņemot vērā apstākļus, un visādā ziņā pēc trīs gadiem no tā galīgā izbraukšanas rīkojuma izpildes, kas bijis spēkā un pieņemts saskaņā [ar] Kopienas ar tiesību aktiem, var iesniegt pieteikumu par izbraukšanas rīkojuma atcelšanu, izvirzot argumentus, lai konstatētu, ka ir būtiski mainījušies apstākļi, ar kuriem ir attaisnots lēmums par izbraukšanas rīkojumu.
Attiecīgā dalībvalsts pieņem lēmumu par šo pieteikumu sešu mēnešu laikā no tā iesniegšanas.
2.   Personām, kuras minētas 1. punktā, nav tiesību ieceļot attiecīgās dalībvalsts teritorijā, kamēr izskata viņu pieteikumu.”
Šengenas Robežu kodekss
16
Šengenas Robežu kodeksa 2. un 6. apsvērumā ir noteikts:
“(2)
Pasākumu pieņemšana saskaņā ar [LESD] 77. panta 2. punkta e) apakšpunktu, nosakot, ka nekādu kontroli neveic personām, kas šķērso iekšējās robežas, ir daļa no [Eiropas] Savienības mērķa – izveidot telpu bez iekšējām robežām, kurā nodrošināta personu brīva pārvietošanās, kā paredzēts LESD 26. panta 2. punktā.
[..]
(6)
Robežkontrole notiek ne tikai to dalībvalstu interesēs, pie kuru ārējām robežām tās veic, bet arī visu to dalībvalstu interesēs, kuras ir atcēlušas iekšējo robežkontroli. Robežkontrolei būtu jāpalīdz apkarot nelikumīgu imigrāciju un cilvēku tirdzniecību un novērst draudus dalībvalstu iekšējai drošībai, valsts politikai [valsts drošībai], sabiedrības veselības aizsardzībai un starptautiskām attiecībām.”
17
Šā kodeksa 1. pantā “Priekšmets un principi” ir noteikts:
“Šī regula paredz, ka neveic to personu robežkontroli, kuras šķērso iekšējās robežas starp Savienības dalībvalstīm.
Tajā ir paredzēti noteikumi par to personu robežkontroli, kuras šķērso Savienības dalībvalstu ārējās robežas.”
18
Minētā kodeksa 2. panta 1., 8., 10.–12. un 21. punktā ir definēti šādi jēdzieni:
“Šajā regulā piemēro šādas definīcijas:
“1)
“iekšējas robežas” ir:
a)
dalībvalstu kopīgas sauszemes robežas, tostarp upju un ezeru robežas;
b)
iekšējiem reisiem paredzētas dalībvalstu lidostas;
c)
dalībvalstu jūras, upju un ezeru ostas, ko izmanto regulārai iekšējai prāmju satiksmei;
[..]
8)
“robežšķērsošanas vieta” ir vieta, ko kompetentās iestādes noteikušas ārējās robežas šķērsošanai;
[..]
10)
“robežkontrole” ir darbības, ko saskaņā ar šo regulu veic pie robežas, reaģējot vienīgi uz nodomu šķērsot robežu vai robežas šķērsošanas aktu, neatkarīgi no visiem citiem apsvērumiem, un tā ietver robežpārbaudes un robežuzraudzību;
11)
“robežpārbaudes” ir pārbaudes, ko veic robežšķērsošanas vietās, lai nodrošinātu, ka personām, tostarp viņu transportlīdzekļiem un mantām drīkst atļaut ieceļot dalībvalstu teritorijā vai izceļot no tās;
12)
“robežuzraudzība” ir robežu uzraudzība starp robežšķērsošanas vietām un robežšķērsošanas vietu uzraudzība pēc noteiktā darbalaika beigām, lai nepieļautu personu izvairīšanos no robežpārbaudēm;
[..]
21)
“sabiedrības veselības apdraudējums” ir slimība, kas potenciāli var izvērsties epidēmijā, kā noteikts [PVO] starptautiskajos veselības aizsardzības noteikumos, kā arī citas infekcijas slimības vai lipīgas parazītu slimības, ja uz tām attiecas aizsardzības noteikumi, kas attiecas uz dalībvalstu valstspiederīgajiem.”
19
Atbilstoši šī kodeksa 3. pantam “Darbības joma”:
“Šī regula attiecas uz personām, kas šķērso dalībvalstu iekšējās vai ārējās robežas, neskarot:
a)
tādu personu tiesības, kuras izmanto tiesības brīvi pārvietoties saskaņā ar Savienības tiesībām;
b)
bēgļu tiesības, kā arī tādu personu tiesības, kuras lūdz starptautisku aizsardzību, jo īpaši attiecībā uz neizdošanu.”
20
Šengenas Robežu kodeksa 6. panta 1. punkta e) apakšpunktā tostarp ir paredzēts, ka trešo valstu valstspiederīgie, kas vēlas ieceļot dalībvalsts teritorijā, šķērsojot ārējo robežu, nav uzskatāmi par apdraudējumu sabiedrības veselībai.
21
Saistībā ar kontroli pie ārējām robežām šī kodeksa 8. panta 2. un 3. punktā būtībā ir noteikts pienākums pārbaudīt, vai personas, kas izmanto tiesības brīvi pārvietoties saskaņā ar Savienības tiesībām, kā arī trešo valstu valstspiederīgie netiek uzskatīti tostarp par apdraudējumu sabiedriskajai kārtībai, iekšējai drošībai vai sabiedrības veselībai.
22
Saskaņā ar minētā kodeksa 22. pantu “Iekšējo robežu šķērsošana”:
“Iekšējās robežas var šķērsot jebkurā vietā, un personām – neatkarīgi no viņu valstspiederības – nepiemēro robežpārbaudes.”
23
Minētā kodeksa 23. pantā “Pārbaudes iekšzemē” ir noteikts:
“Robežkontroles neesamība pie iekšējām robežām neietekmē:
a)
policijas pilnvaras, ko īsteno kompetentas dalībvalstu iestādes saskaņā ar attiecīgās valsts tiesību aktiem, ja vien pilnvaru īstenošana iedarbības ziņā nav līdzvērtīga robežpārbaudēm; tas attiecas arī uz pierobežas teritorijām. Policijas pilnvaru īstenošanu pirmā teikuma nozīmē jo īpaši nedrīkst uzskatīt par līdzvērtīgu robežpārbaudēm, ja policijas veiktie pasākumi:
i)
par mērķi neizvirza robežkontroli;
ii)
balstās uz vispārēju policijas informāciju un pieredzi attiecībā uz iespējamiem sabiedriskās drošības apdraudējumiem un konkrēti ir paredzēti pārrobežu noziedzības apkarošanai;
iii)
ir izstrādāti un veikti tā, ka tie noteikti atšķiras no sistemātiskajām personu pārbaudēm pie ārējām robežām;
iv)
tiek veikti izlases kārtībā;
[..].”
24
Šengenas Robežu kodeksa 25. pants “Vispārējais regulējums robežkontroles pagaidu atjaunošanai pie iekšējām robežām” ir izteikts šādā redakcijā:
“1.   Ja telpā bez iekšējo robežu kontroles pastāv nopietns apdraudējums sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai dalībvalstī, minētā dalībvalsts izņēmuma kārtā var atjaunot robežkontroli pie visām tās iekšējām robežām vai to konkrētām daļām uz ierobežotu laikposmu līdz 30 dienām vai uz paredzamo nopietnā apdraudējuma laiku, ja tas ir ilgāks par 30 dienām. Robežkontroles pagaidu atjaunošanas pie iekšējām robežām apjoms un ilgums nepārsniedz to, kas noteikti ir nepieciešams, lai reaģētu uz nopietno apdraudējumu.
2.   Robežkontroli pie iekšējām robežām atjauno vienīgi kā galēju risinājumu un saskaņā ar 27., 28. un 29. pantu. Katrā gadījumā, kad tiek apsvērts lēmums atjaunot robežkontroli pie iekšējām robežām, ievērojot attiecīgi 27., 28. vai 29. pantu, ņem vērā attiecīgi 26. un 30. pantā minētos kritērijus.
3.   Ja nopietnais apdraudējums sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai attiecīgajā dalībvalstī turpinās ilgāk par šā panta 1. punktā paredzēto laikposmu, minētā dalībvalsts var pagarināt robežkontroli pie tās iekšējām robežām, ņemot vērā 26. pantā minētos kritērijus un saskaņā ar 27. pantu, to pamatojot ar tiem pašiem iemesliem, kas minēti šā panta 1. punktā, un, ņemot vērā visus jaunos apstākļus, uz atjaunināmiem laikposmiem, kuri ilgst līdz 30 dienām.
4.   Kopējais laikposms, uz kādu atjauno robežkontroli pie iekšējām robežām, tostarp jebkādus šā panta 3. punktā paredzētos pagarinājumus, nepārsniedz sešus mēnešus. Ārkārtas apstākļos, kā minēts 29. pantā, minēto kopējo laikposmu var pagarināt maksimums līdz diviem gadiem saskaņā ar minētā panta 1. punktu.”
25
Šī kodeksa 26.–28. pantā, kuru nosaukumi attiecīgi ir “Kritēriji robežkontroles pagaidu atjaunošanai pie iekšējām robežām”, “Procedūra robežkontroles pagaidu atjaunošanai pie iekšējām robežām saskaņā ar 25. pantu” un “Īpaša procedūra gadījumos, kad nepieciešama tūlītēja rīcība”, ir paredzēti materiālie un procesuālie nosacījumi, kas dalībvalstīm ir jāievēro, lai varētu uz laiku atjaunot robežkontroli pie iekšējām robežām saskaņā ar minētā kodeksa 25. pantu.
Ieteikums (ES) 2020/912
26
Padomes Ieteikumā (ES) 2020/912 (2020. gada 30. jūnijs) par pagaidu ierobežojumu nebūtiskiem ceļojumiem uz [Eiropas Savienību] un iespējamu šāda ierobežojuma atcelšanu (OV 2020, L 208I, 1. lpp.) ir ietverts II pielikums, kura saturs ir šāds:
“Īpašas ceļotāju kategorijas, kas veic būtiskas funkcijas vai kam ir būtiskas vajadzības:
i)
veselības aprūpes speciālisti, pētnieki veselības jomā un veco ļaužu aprūpes speciālisti;
ii)
pārrobežu darba ņēmēji;
iii)
sezonālie darba ņēmēji lauksaimniecībā;
iv)
transporta nozares darbinieki;
v)
diplomāti, starptautisko organizāciju darbinieki un starptautisko organizāciju uzaicināti cilvēki, kuru fiziska klātbūtne ir nepieciešama minēto organizāciju pilnvērtīgam darbam, militārais personāls un humānās palīdzības darbinieki, un civilās aizsardzības personāls, kas īsteno savas funkcijas;
vi)
tranzīta pasažieri;
vii)
pasažieri, kas ceļo neatliekamu ģimenes iemeslu dēļ;
viii)
jūrnieki;
ix)
personas, kurām nepieciešama starptautiska aizsardzība vai palīdzība citu humānu iemeslu dēļ;
x)
trešo valstu valstspiederīgie, kas ceļo studiju nolūkā;
xi)
augsti kvalificēti trešo valstu darba ņēmēji, ja viņu darbaspēks ir nepieciešams no ekonomiskā viedokļa un darbu nevar atlikt vai veikt ārzemēs.”
Beļģijas tiesības
27
18. pantā 2020. gada 30. jūnijaministerieel besluit houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID‑19 te beperken (Ministrijas noteikumi par steidzamiem pasākumiem koronavīrusa Covid‑19 izplatības ierobežošanai) (2020. gada 30. jūnijaBelgisch Staatsblad, 48715. lpp.), kurā grozījumi izdarīti ar 3. pantu 2020. gada 10. jūlijaministerieel besluit houdende wijziging van het ministerieel besluit van 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID‑19 te beperken (Ministrijas noteikumi par grozījumiem 2020. gada 30. jūnija Ministrijas noteikumos par steidzamiem pasākumiem koronavīrusa Covid‑19 izplatības ierobežošanai (2020. gada 10. jūlijaBelgisch Staatsblad, 51609. lpp.) (turpmāk tekstā – “grozītie ministrijas noteikumi”), bija noteikts:
“§1. Nebūtiski ceļojumi no Beļģijas un uz Beļģiju ir aizliegti.
§2. Atkāpjoties no 1. punkta un neskarot 20. pantu, ir atļauts:
1°
izceļot no Beļģijas uz visām Eiropas Savienības dalībvalstīm, Šengenas zonas valstīm un Apvienoto Karalisti, kā arī ieceļot Beļģijā no šīm valstīm, izņemot teritorijas, kuras ir noteiktas kā sarkanās zonas un kuru saraksts ir publicēts Federālā ārlietu ministrijas dienesta tīmekļvietnē;
[..].”
28
Grozīto ministrijas noteikumu 22. pantā bija noteikts:
“2007. gada 15. maija Likuma par civilo drošību 187. pantā paredzētie sodi tiek piemēroti par šādos pantos ietverto tiesību normu pārkāpumiem:
[..]
–
11., 16., 18., 19. un 21.bis pants.”
29
2007. gada 15. maija Likuma par civilo drošību (2007. gada 31. jūlijaBelgisch Staatsblad) 187. pantā ir paredzēts:
“Par atteikšanos izpildīt pasākumus, kas noteikti saskaņā ar 181. panta 1.punktu un 182. pantu, vai to neizpildi nolaidības dēļ miera laikā soda ar brīvības atņemšanu uz laiku no astoņām dienām līdz trim mēnešiem un ar naudas sodu no 26 līdz 500 EUR vai tikai ar vienu no šiem sodiem.
Turklāt ministrs vai attiecīgā apgabala pašvaldības priekšsēdētājs vai policijas priekšnieks var pēc savas ierosmes likt izpildīt minētos pasākumus uz likumpārkāpēju rēķina.”
30
Turklāt no Tiesas rīcībā esošajiem lietas materiāliem izriet, ka grozītajos ministrijas noteikumos 18. pantā minētie nebūtiskie ceļojumi ir definēti kā tādi, kas nav būtiski ceļojumi, kuri ir identificēti bieži uzdotajos jautājumos tīmekļvietnē info‑coronavirus.be un atbilst Ieteikumā 2020/912 ietvertajam būtisko ceļojumu sarakstam.
31
No lietas materiāliem arī izriet, ka ikvienam ceļotājam, kurš ierodas no grozīto ministrijas noteikumu 18. pantā paredzētās sarkanās zonas, bija jāveic pārbaudes un jāievēro karantīna. Šis pienākums bija paredzēts noteikumos, ko bija pieņēmis Flandrijas reģions, Valonijas reģions, galvaspilsētas Briseles reģions un Vācu valodā runājošā kopiena.
Pamatlieta un prejudiciālie jautājumi
32
2020. gada 11. martā PVO kvalificēja Covid‑19 koronavīrusa epidēmiju kā pandēmiju un 2020. gada 16. martā paaugstināja līdz maksimālajam ar šo pandēmiju saistītā apdraudējuma līmeni.
33
Šajā kontekstā Beļģijas Karaliste 2020. gada 10. jūlijā pieņēma grozīto ministrijas noteikumu 18. pantu, lai aizliegtu nebūtiskus ceļojumus, kuru sākumpunkts vai galapunkts ir Beļģija, no vienas puses, un Savienības un Šengenas zonas valstis, kā arī Apvienotā Karaliste, no otras puses, ja šīs valstis ir apzīmētas kā “sarkanās zonas”, ņemot vērā to epidemioloģisko situāciju vai to iestāžu veikto ierobežojošo veselības aizsardzības pasākumu līmeni. Turklāt ikvienam ceļotājam no šādas valsts, kas klasificēta kā sarkanā zona, Beļģijā bija jāveic skrīninga testi un jāievēro karantīna. To valstu saraksts, kuras ir noteiktas kā sarkanās zonas, pirmo reizi bija pieejams 2020. gada 12. jūlijā Federālā ārlietu ministrijas dienesta tīmekļvietnē. Zviedrija bija viena no valstīm, kas bija klasificētas kā sarkanā zona.
34
Nordic Info – ceļojumu aģentūra, kas ir specializējusies ceļojumos uz Skandināviju un no tās, saskaņā ar tās pašas paziņojumiem, lai izpildītu Beļģijas tiesisko regulējumu, atcēla visus vasaras sezonā plānotos ceļojumus no Beļģijas uz Zviedriju. Tā arī apgalvo, ka esot veikusi pasākumus, lai informētu un palīdzētu ceļotājiem, kas atradās Zviedrijā, atgriezties Beļģijā.
35
2020. gada 15. jūlijā šī sprieduma 33. punktā minētais saraksts tika atjaunināts un Zviedrija tika klasificēta oranžajā zonā, kas nozīmēja, ka ceļojumi uz šo valsti un no tās vairs nebija aizliegti, bet tikai nebija ieteicami, un ka ceļotājiem, ieceļojot no minētās valsts Beļģijas teritorijā, bija piemērojami citi noteikumi.
36
Uzskatot, ka Beļģijas valsts ir pieļāvusi kļūdas grozīto ministrijas noteikumu izstrādāšanā, Nordic Info cēla prasību Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Briseles pirmās instances tiesa, kurā tiesvedība noris holandiešu valodā, Beļģija) – iesniedzējtiesā, lūdzot atlīdzināt kaitējumu, kas tai esot nodarīts, ieviešot un pēc tam grozot šajos ministrijas noteikumos paredzētos krāsu kodus. Savukārt Beļģijas valsts lūdza noraidīt prasību kā nepamatotu.
37
Konkrēti, Nordic Info tostarp apgalvo, ka Beļģijas valsts nav ievērojusi, pirmkārt, Direktīvu 2004/38, kā arī valsts tiesību normas, ar kurām ir nodrošināta šīs direktīvas 27.–31. panta transponēšana, un, otrkārt, Šengenas Robežu kodeksu.
38
Attiecībā uz iebildumu par Direktīvas 2004/38 pārkāpumu iesniedzējtiesa norāda, ka, lai gan tai nodarītā kaitējuma aprakstā un savā argumentācijā Nordic Info vispārīgi atsaucas uz aizliegumu izceļot no Beļģijas teritorijas – kas noteikts Beļģijas pilsoņiem un Savienības pilsoņiem, kuri nav Beļģijas pilsoņi un kuri dzīvo Beļģijā, kā arī šo personu ģimenes locekļiem, un aizliegumu ieceļot šajā teritorijā, kas noteikts visiem Savienības pilsoņiem neatkarīgi no tā, vai viņi ir vai nav Beļģijas pilsoņi, kā arī viņu ģimenes locekļiem –, šī sabiedrība tomēr apstrīd vienīgi, pirmkārt, iepriekš minētā izceļošanas aizlieguma tiesiskumu un, otrkārt, ieceļošanas aizliegumus minētajā teritorijā, kuri noteikti Savienības pilsoņiem, kas nav Beļģijas pilsoņi, un viņu ģimenes locekļiem un kuri ir īstenojušies kā viņiem noteiktais pienākums, ieceļojot šajā teritorijā, veikt skrīninga testus un ievērot karantīnu.
39
Šajā kontekstā esot jānoskaidro, vai šīs direktīvas 27. panta 1. punkts un 29. panta 1. punkts ir jāaplūko kopsakarā, kas sabiedrības veselības apsvērumu dēļ ļautu attaisnot tikai ieceļošanas tiesību ierobežojumus, vai arī, gluži pretēji, abās šajās tiesību normās ir paredzēti neatkarīgi attaisnojumi, tādējādi pirmā no minētajām tiesību normām pati par sevi esot pietiekama, lai šādu apsvērumu dēļ attaisnotu gan ieceļošanas tiesību, gan izceļošanas tiesību ierobežojumus.
40
Neatkarīgi no Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punkta un 29. panta 1. punkta interpretācijas iesniedzējtiesa vēlas arī noskaidrot, vai dalībvalsts, pamatojoties uz šīm tiesību normām, var kā vispārpiemērojamu aktu noteikt tādu nediskriminējošu pasākumu, kāds ir ieviests ar grozīto ministrijas noteikumu 18. pantu. Šādu iespēju varot izsecināt no konstatējuma, saskaņā ar kuru iemesls, kas saistīts ar sabiedrības veselību, nav pārņemts šīs direktīvas 27. panta 2. punktā, bet ir aplūkots atsevišķi minētās direktīvas 29. pantā.
41
Ja atbilde uz šo pēdējo jautājumu ir noliedzoša, iesniedzējtiesa jautā, vai šāds vispārējs nediskriminējošs ierobežojums varētu tikt pamatots ar LESD 20. un 21. pantu un/vai Savienības tiesību vispārējo principu, lai, ievērojot samērīguma principu, sasniegtu leģitīmo mērķi cīnīties ar pandēmiju.
42
Savā iebildumā par Šengenas Robežu kodeksa pārkāpumu Nordic Info apgalvo, ka, grozītajos ministrijas noteikumos paredzot, ka Beļģijas kompetentās iestādes pēc savas ierosmes var kontrolēt un īstenot izceļošanas tiesību un ieceļošanas tiesību ierobežojumus un šīs iestādes var piemērot sodu par to neievērošanu, šo noteikumu rezultātā tiek ieviesta robežkontrole pie iekšējām robežām, pārkāpjot šī kodeksa 25. un nākamos pantus. Proti, šie noteikumi ļaujot uz laiku atjaunot robežkontroli pie iekšējām robežām tikai nopietna sabiedriskās kārtības un iekšējās drošības apdraudējuma gadījumā, nevis nopietna sabiedrības veselības apdraudējuma gadījumā.
43
Turklāt Nordic Info apgalvo, ka pasākumus, kas izriet no grozītajiem ministrijas noteikumiem, nevar uzskatīt par tādiem, uz kuriem attiecas Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punkts, jo policijas pilnvaru īstenošanai, ko veic Beļģijas kompetentās iestādes, šajā gadījumā esot bijusi robežpārbaudēm līdzvērtīga iedarbība, un katrā ziņā šīs pilnvaras varot tikt īstenotas tikai valsts drošības, nevis sabiedrības veselības jomā.
44
Tomēr iesniedzējtiesai rodas jautājums, vai, ņemot vērā Beļģijas valsts šajā tiesā izvirzītos argumentus, lipīga slimība krīzes laikā var tikt pielīdzināta apdraudējumam sabiedriskajai kārtībai vai valsts drošībai/iekšējai drošībai Šengenas Robežu kodeksa 23. un 25. panta izpratnē, no kā izriet, ka šādā situācijā policijas pilnvaru īstenošana un robežkontroles atjaunošana pie iekšējām robežām būtu iespējama, pamatojoties attiecīgi uz katru no šīm tiesību normām.
45
Šajos apstākļos Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Briseles pirmās instances tiesa, kurā tiesvedība noris holandiešu valodā) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1)
Vai [Direktīvas 2004/38] 2., 4., 5., 27. un 29. pants, ar kuriem tiek īstenots LESD 20. un 21. pants, ir jāinterpretē tādējādi, ka ar tiem tiek pieļauts dalībvalsts tiesiskais regulējums (šajā gadījumā – [grozīto] ministrijas noteikumu 18. un 22. pants), atbilstoši kuram, nosakot vispārēju pasākumu:
–
Beļģijas pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, kā arī Savienības pilsoņiem, kuri uzturas Beļģijas teritorijā, un viņu ģimenes locekļiem principā ir aizliegts izbraukt no Beļģijas, veicot nebūtiskus ceļojumus uz Eiropas Savienības un Šengenas zonas valstīm, kas apzīmētas sarkanā krāsā saskaņā ar krāsu kodu, kurš ir izstrādāts, pamatojoties uz epidemioloģiskiem datiem;
–
Savienības pilsoņiem, kuri nav Beļģijas pilsoņi, un viņu ģimenes locekļiem (neatkarīgi no tā, vai viņiem ir tiesības uzturēties Beļģijas teritorijā) tiek piemēroti ieceļošanas ierobežojumi (piemēram, karantīna un testi), veicot nebūtiskus ceļojumus uz Beļģiju no Eiropas Savienības un Šengenas zonas valstīm, kas apzīmētas sarkanā krāsā saskaņā ar krāsu kodu, kurš ir izstrādāts, pamatojoties uz epidemioloģiskiem datiem?
2)
Vai Šengenas Robežu kodeksa 1., 3. un 22. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka ar tiem tiek pieļauts dalībvalsts tiesiskais regulējums (šajā gadījumā – [grozīto] ministrijas noteikumu 18. un 22. pants), ar kuru nebūtisku ceļojumu gadījumā tiek noteikts tāds izceļošanas aizliegums no Beļģijas uz Eiropas Savienības un Šengenas zonas valstīm un tāds ieceļošanas aizliegums no šīm valstīm Beļģijā, kas var ne tikai tikt kontrolēts un sankcionēts, bet ko pēc savas ierosmes var piemērot ministrs, pašvaldības priekšsēdētājs un policijas priekšnieks?”
Par prejudiciālajiem jautājumiem
Par pirmo jautājumu
46
Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru ar LESD 267. pantu iedibinātās sadarbības starp valstu tiesām un Tiesu procedūras ietvaros Tiesai ir jāsniedz valsts tiesai noderīga atbilde, kas ļautu izlemt tās izskatīšanā esošo strīdu. Šajā nolūkā Tiesai vajadzības gadījumā ir jāpārformulē tai uzdotie jautājumi (spriedums, 2021. gada 15. jūlijs, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, 31. punkts).
47
Šajā lietā ir jānorāda, pirmkārt, – ņemot vērā, ka, no vienas puses, Nordic Info saskaņā ar iesniedzējtiesas paskaidrojumiem savu prasību par zaudējumu atlīdzību pamato ar zaudējumiem, kas tai esot tikuši nodarīti saistībā ar organizētiem ceļojumiem starp Beļģiju un Zviedriju, un ka, no otras puses, pirmais jautājums attiecas uz pamatlietā aplūkoto Beļģijas tiesisko regulējumu tikai tiktāl, ciktāl tas skar Savienības pilsoņus un viņu ģimenes locekļus, lai atbildētu uz šo jautājumu, nav jāņem vērā, ka šis tiesiskais regulējums attiecās ne tikai uz Savienības dalībvalstīm, bet arī uz Šengenas zonas valstīm, kas nav Savienības dalībvalstis.
48
Otrkārt, lai gan iesniedzējtiesa pirmajā jautājumā min Direktīvas 2004/38 2. pantu, tomēr ir jānorāda, ka šīs tiesību normas, kurā ir tikai definēti šajā direktīvā izmantotie jēdzieni, interpretācija pati par sevi nav nepieciešama, lai atbildētu uz šo jautājumu.
49
Šādos apstākļos ir jāuzskata, ka ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai Direktīvas 2004/38 27. un 29. pants, lasot tos kopsakarā ar tās 4. un 5. pantu, ir jāinterpretē tādējādi, ka ar tiem netiek pieļauts vispārpiemērojams dalībvalsts tiesiskais regulējums, ar kuru ar Covid‑19 pandēmijas apkarošanu saistītu sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, pirmkārt, Savienības pilsoņiem, kā arī viņu ģimenes locekļiem neatkarīgi no viņu pilsonības ir aizliegts veikt nebūtiskus ceļojumus no šīs dalībvalsts uz citām dalībvalstīm, kuras minētā dalībvalsts klasificējusi kā augsta riska zonas, pamatojoties uz šajās citās dalībvalstīs pastāvošajiem ierobežojošajiem veselības aizsardzības pasākumiem vai epidemioloģisko situāciju, un, otrkārt, Savienības pilsoņiem, kas nav minētās dalībvalsts pilsoņi, ir noteikts pienākums veikt skrīninga testus un ievērot karantīnu, kad viņi ieceļo šīs pašas dalībvalsts teritorijā no kādas no šīm citām dalībvalstīm.
50
Šajā ziņā ir jāatgādina, ka saskaņā ar Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punktu, kas ietilpst šīs direktīvas VI nodaļā “Ieceļošanas tiesību un uzturēšanās tiesību ierobežojumi sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ” un ar kuru tiek konkretizēts tās 1. panta c) punkts, dalībvalstis, ievērojot šīs nodaļas noteikumus, neatkarīgi no valstiskās piederības drīkst ierobežot Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu pārvietošanās un uzturēšanās brīvību sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, ar nosacījumu, ka šos iemeslus neizmanto ekonomiskos nolūkos.
51
Minētās direktīvas 29. panta 1. punktā, kas konkrētāk ir veltīts pasākumiem, kuri ierobežo brīvu pārvietošanos sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, ir precizēts, ka šādus pasākumus var attaisnot tikai konkrētas slimības, proti, potenciāli epidēmiskas slimības, kā definēts PVO attiecīgajos dokumentos, kā arī citas infekcijas slimības vai lipīgas parazitārās slimības, ar nosacījumu, ka saistībā ar šādām slimībām uzņēmējā dalībvalstī ir noteikti aizsardzības pasākumi, kas attiecas uz uzņēmējas dalībvalsts pilsoņiem, kura saskaņā ar šīs pašas direktīvas 2. panta 3. punktu ir tā dalībvalsts, uz kuru pārceļas Savienības pilsonis, lai īstenotu savas brīvas pārvietošanās un uzturēšanās tiesības.
52
Pirmām kārtām, attiecībā uz slimībām, kas, pamatojoties uz Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punktu un 29. panta 1. punktu, var attaisnot pasākumus, kuri ierobežo brīvu pārvietošanos sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, no šo abu tiesību normu formulējuma izriet, ka dalībvalsts ar ekonomiskiem nolūkiem nesaistītu iemeslu dēļ un, ievērojot šīs direktīvas VI nodaļā paredzētos nosacījumus, var noteikt šādus pasākumus tikai konkrētu slimību dēļ, saistībā ar kurām ir noteikti aizsardzības pasākumi attiecībā uz šīs dalībvalsts pilsoņiem, tas ir, runa ir par potenciāli epidēmiskām slimībām, kas ir definētas PVO attiecīgajos dokumentos, kā arī citām infekcijas vai lipīgām parazitārām slimībām.
53
Šajā ziņā dalībvalsts, pamatojoties uz minētajām tiesību normām, a fortiori var noteikt pasākumus, kas ierobežo brīvu pārvietošanos, lai reaģētu uz apdraudējumu, kas ir saistīts ar lipīgu infekcijas slimību, kurai PVO ir atzinusi pandēmisku raksturu.
54
Pamatlietā no Tiesas rīcībā esošajiem lietas materiāliem izriet, ka grozīto ministrijas noteikumu 18. pantā ietvertie pasākumi, kā arī šī sprieduma 31. punktā minētie pasākumi tikuši noteikti nevis ekonomiskos nolūkos, bet gan tam, lai novērstu tādas Covid‑19 lipīgās infekcijas slimības izplatīšanos attiecīgās dalībvalsts teritorijā, kuru PVO 2020. gada 11. martā bija atzinusi par pandēmiju un kura joprojām šādi bijusi atzīta pamatlietā aplūkotajā laikposmā. Neskarot pārbaudi, kas jāveic iesniedzējtiesai, šķiet arī, ka šie pasākumi iekļaujas to pasākumu kopumā, kuru mērķis pamatlietas faktisko apstākļu norises laikā bija šīs dalībvalsts iedzīvotāju aizsardzība pret šīs slimības izplatīšanos valsts teritorijā. Tādējādi, ievērojot minēto atrunu, šķiet, ka šāda slimība atbilst Direktīvas 2004/38 29. panta 1. punktā paredzētajiem nosacījumiem, lai attaisnotu pasākumus, kas ierobežo brīvu pārvietošanos sabiedrības veselības apsvērumu dēļ.
55
Otrām kārtām, attiecībā uz tiesībām, kuras var ietekmēt pasākumi, kas ierobežo brīvu pārvietošanos, uz kuriem attiecas Direktīvas 2004/38 27.–32. pants, pirmkārt, no Direktīvas 2004/38 1. panta a) punkta un 4. un 5. panta, kā arī LESD 20. un 21. panta, kas tiek īstenoti ar šo direktīvu, kopīgas interpretācijas izriet, ka “pārvietošanās brīvība” ietver tiesības izceļot no dalībvalsts teritorijas, lai dotos uz citu dalībvalsti (“izceļošanas tiesības”), kā arī tiesības uz to, lai personai tiktu ļauts ieceļot dalībvalsts teritorijā (“ieceļošanas tiesības”).
56
Šajā ziņā ir jāprecizē, kā ģenerāladvokāts ir norādījis secinājumu 61. punktā, ka, ņemot vērā Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punkta un 29. panta 1. punkta skaidro formulējumu, kuros ir tieši minēta “pārvietošanās brīvība”, tajos ir ietvertas abas šīs brīvības sastāvdaļas, proti, ieceļošanas tiesības un izceļošanas tiesības šīs direktīvas 4. un 5. panta izpratnē (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2012. gada 4. oktobris, Byankov, C‑249/11, EU:C:2012:608, 30.–36. punkts, kā arī tajos minētā judikatūra). Tādējādi nedz tas, ka šis 27. un 29. pants ietilpst minētās direktīvas VI nodaļā ar nosaukumu “Ieceļošanas tiesību un uzturēšanās tiesību ierobežojumi sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ”, nedz arī tas, ka šīs pašas direktīvas 29. panta 2. un 3. punkts ir konkrētāk veltīts ieceļošanas tiesību ierobežojumiem, nevar būt pamats tam, lai ierobežotu Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punkta un 29. panta 1. punkta piemērošanas jomu, attiecinot to tikai uz brīvas pārvietošanās sastāvdaļu, kas ir saistīta ar ieceļošanas tiesībām.
57
Šāda ierobežošana ir vēl jo mazāk pieļaujama tāpēc, ka ieceļošanas tiesību un uzturēšanās tiesību ierobežojumi sabiedrības veselības apsvērumu dēļ varētu izrādīties neefektīvi, ja atbilstoši ierobežojumi nevarētu tikt noteikti izceļošanas tiesībām. Šādā gadījumā atkarībā no apstākļiem varētu tikt apdraudēts Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punkta un 29. panta 1. punkta mērķis, kas ir ļaut dalībvalstīm, ievērojot šajā direktīvā paredzētos ierobežojumus un nosacījumus, ierobežot brīvu pārvietošanos, lai novērstu, ierobežotu vai apturētu tādas slimības izplatīšanos vai izplatīšanās risku, uz kuru attiecas otrā no šīm tiesību normām.
58
Otrkārt, no Tiesas judikatūras izriet, ka par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu brīvas pārvietošanās “ierobežojumiem” ir uzskatāmi visi pasākumi, kas aizliedz, traucē vai padara mazāk pievilcīgu šīs brīvības izmantošanu (pēc analoģijas skat. spriedumus, 2012. gada 12. jūlijs, Komisija/Spānija, C‑269/09, EU:C:2012:439, 54. punkts un tajā minētā judikatūra, kā arī 2016. gada 21. decembris, Komisija/Portugāle, C‑503/14, EU:C:2016:979, 40. punkts).
59
Šādos apstākļos pasākumi, kas ierobežo brīvu pārvietošanos, kurus dalībvalsts var noteikt sabiedrības veselības apsvērumu dēļ saskaņā ar Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punktu un 29. panta 1. punktu, ietver ne tikai pilnīgus vai daļējus ieceļošanas valsts teritorijā vai izceļošanas no tās aizliegumus, tādus kā aizliegums izceļot no šīs teritorijas, lai veiktu nebūtiskus ceļojumus. Runa a fortiori var būt arī par pasākumiem, kuru rezultātā attiecīgo personu tiesības ieceļot minētajā teritorijā vai izceļot no tās tiek apgrūtinātas vai padarītas mazāk pievilcīgas, tādiem kā pienākums ceļotājiem, kuri tajā ierodas, veikt skrīninga testus un ievērot karantīnu.
60
Trešām kārtām, runājot par personām, attiecībā uz kurām var tikt noteikti pasākumi, kas ierobežo brīvu pārvietošanos, pamatojoties uz Direktīvu 2004/38, ir jāatgādina, ka šajā direktīvā ir reglamentēti izceļošanas no dalībvalsts teritorijas nosacījumi ne tikai attiecībā uz citu dalībvalstu pilsoņiem, bet arī attiecībā uz šīs dalībvalsts pilsoņiem (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2012. gada 4. oktobris, Byankov, C‑249/11, EU:C:2012:608, 30. un 32. punkts). Savukārt ieceļošanas dalībvalsts teritorijā nosacījumi tajā ir reglamentēti tikai attiecībā uz citu dalībvalstu pilsoņiem (skat. it īpaši spriedumu, 2021. gada 6. oktobris, A (Robežu šķērsošana uz izpriecu kuģa), C‑35/20, EU:C:2021:813, 67.–69. punkts).
61
Šajā lietā personu kategorijas, kuras iesniedzējtiesa ir minējusi pirmajā jautājumā saistībā ar – attiecīgi – aizliegumu izceļot no konkrētās dalībvalsts teritorijas un ierobežojumiem ieceļot šajā pašā teritorijā, ietilpst Direktīvas 2004/38 piemērošanas jomā attiecībā uz personām.
62
Ceturtām kārtām, runājot par to pasākumu formu, kas ierobežo brīvu pārvietošanos un kas sabiedrības veselības apsvērumu dēļ var tikt pieņemti, pamatojoties uz Direktīvu 2004/38, ir jānorāda, ka nedz šīs direktīvas 27. panta 1. punkts, nedz arī 29. panta 1. punkts neliedz to, ka šādi pasākumi tiek noteikti vispārpiemērojama tiesību akta formā.
63
Proti, ņemot vērā, ka nevienā no šīm divām tiesību normām atšķirībā no minētās direktīvas 27. panta 2. punkta nav minēts, ka šīs brīvības ierobežojumiem ir jābūt “[pamatotiem] tikai uz attiecīgā indivīda personisko darbību” un ka jebkāds šādu ierobežojumu pamatojums nedrīkst būt “atdalīt[s] no konkrētā gadījuma iezīmēm”, ir jākonstatē, ka minētās brīvības ierobežojumi, kas ir pamatoti ar sabiedrības veselības apsvērumiem, atkarībā no apstākļiem un it īpaši situācijas veselības aizsardzības jomā var tikt noteikti kā vispārpiemērojams akts, kas vienlīdz attiecas uz jebkuru personu, kura atrodas šajā aktā norādītajā situācijā.
64
Šādu interpretāciju apstiprina tas, ka slimības, uz kurām attiecas Direktīvas 2004/38 29. panta 1. punkts un kuras vienīgās var attaisnot uz šīs direktīvas pamata pieņemtos pasākumus, kas ierobežo brīvu pārvietošanos, ir tādas, kas jau savu pašu īpašību dēļ var skart visus iedzīvotājus neatkarīgi no individuālas rīcības.
65
Piektām kārtām, attiecībā uz nosacījumiem un garantijām, kam jābūt paredzētiem līdz ar pasākumiem, kas ierobežo brīvu pārvietošanos un kas ir noteikti, pamatojoties uz Direktīvu 2004/38, pirmkārt, ir jānorāda, ka saskaņā ar šīs direktīvas 27. panta 1. punkta formulējumu dalībvalstij, kas nosaka šādus pasākumus sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, ir jāievēro minētās direktīvas VI nodaļas noteikumi, proti, it īpaši tās 30.–32. pants.
66
Ir taisnība, ka šajā 30.–32. pantā izmantotie jēdzieni un frāzes norāda uz ierobežojošiem pasākumiem, kas ir noteikti individuāla lēmuma formā.
67
Tomēr, kā ģenerāladvokāts ir norādījis secinājumu 73. un 115. punktā, minētajā 30.–32. pantā paredzētajiem nosacījumiem un garantijām ir jābūt piemērojamiem arī tādu ierobežojošu pasākumu gadījumā, kas ir noteikti vispārpiemērojama akta formā.
68
Šajā ziņā ir jānorāda, ka Direktīvas 2004/38 25.–27. apsvērumā, kuros atspoguļojas tās 30.–32. pants, ir izklāstīti principi un iemesli, kas ir šajās tiesību normās paredzēto nosacījumu un garantiju pamatā. Tātad šīs direktīvas 25. apsvērumā ir norādīts, ka šie nosacījumi un garantijas ir vērsti uz to, lai nodrošinātu, no vienas puses, Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesību aizsardzību augstā līmenī, ja viņiem liedz atļauju ieceļot vai uzturēties citā dalībvalstī, un, no otras puses, “princip[a] [ievērošanu], ka jebkurai iestāžu rīcībai jābūt pienācīgi attaisnotai”. Minētās direktīvas 26. un 27. apsvērumā šajā kontekstā ir precizēts, ka “visos gadījumos” vajadzētu būt pieejamām pārsūdzības procedūrām un saskaņā ar Tiesas judikatūru vienmēr ir jābūt iespējai pārskatīt aizliegumu uzturēties dalībvalsts teritorijā nolūkā to atcelt.
69
Šie apsvērumi tādējādi apstiprina, ka, ja dalībvalsts sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ nosaka pasākumus, kas ierobežo brīvu pārvietošanos, īstenojot tādu Savienības tiesību aktu kā Direktīva 2004/38, tai it īpaši ir jāievēro, pirmkārt, tiesiskās drošības princips, kas prasa, lai tiesību normas būtu skaidras un precīzas un lai to piemērošana personām būtu paredzama tā, lai tiesiskais regulējums ļautu ieinteresētajām personām precīzi zināt tajā noteikto saistību apjomu un lai šīs personas varētu nepārprotami zināt savas tiesības un pienākumus un spēt atbilstoši rīkoties (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2019. gada 21. marts, Unareti, C‑702/17, EU:C:2019:233, 34. punkts un tajā minētā judikatūra, kā arī 2022. gada 17. novembris, Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, 46. punkts un tajā minētā judikatūra). Otrkārt, šai dalībvalstij ir jāievēro Savienības tiesību vispārējais labas pārvaldības princips, kurš tostarp paredz valsts iestāžu pienākumu norādīt to pieņemto aktu un lēmumu pamatojumu (spriedums, 2021. gada 7. septembris, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, 120. punkts un tajā minētā judikatūra). Treškārt un atbilstoši Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”) 51. panta 1. punktam tai ir jāievēro Hartas 47. panta pirmajā daļā paredzētās tiesības efektīvi vērsties tiesā, kas tostarp paredz tiesības piekļūt tiesai, kuras kompetencē ir nodrošināt Savienības tiesībās garantēto tiesību ievērošanu un šim mērķim izvērtēt visus tiesiskos un faktiskos apstākļus, kuriem ir nozīme tajā izskatāmā strīda risinājumam (spriedums, 2020. gada 6. oktobris, État luxembourgeois (Tiesības apstrīdēt tiesā informācijas sniegšanas pieprasījumu nodokļu jomā), C‑245/19 un C‑246/19, EU:C:2020:795, 66. punkts un tajā minētā judikatūra).
70
Tādējādi ar visiem Direktīvas 2004/38 30.–32. pantā paredzētajiem nosacījumiem un garantijām tiek īstenots tiesiskās drošības princips, labas pārvaldības princips un tiesības efektīvi vērsties tiesā, kas ir spēkā attiecībā uz ierobežojošiem pasākumiem, kuri ir noteikti gan individuālu lēmumu, gan vispārpiemērojamu aktu formā. Šajā kontekstā un ņemot vērā, kā tas izriet no šī sprieduma 62. punkta, ka šīs direktīvas 27. panta 1. punkts un 29. panta 1. punkts ļauj dalībvalstīm noteikt pasākumus, kas ierobežo brīvu pārvietošanos sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, kā vispārpiemērojamu tiesību aktu, tas, ka šajā 30.–32. pantā ir ietverti formulējumi un frāzes, kuros ir atsauce uz šādiem pasākumiem, kuri ir noteikti individuāla lēmuma formā, nevar nedz apšaubīt šīs direktīvas 27. panta 1. punkta un 29. panta 1. punkta piemērošanas jomu, nedz arī nozīmēt, ka dalībvalstis nevarētu piemērot ierobežojošus pasākumus, kuri ir noteikti vispārpiemērojama akta formā.
71
Šajos apstākļos vispirms ir jāuzskata, ka, piemērojot Direktīvas 2004/38 30. panta 1. un 2. punktu, jebkurš vispārpiemērojams akts, ar kuru tiek noteikti pasākumi, kas ierobežo brīvu pārvietošanos sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, ir jādara zināms sabiedrībai, veicot tā oficiālo publikāciju tā pieņemšanas dalībvalstī un pietiekami plaši atspoguļojot to oficiālajos plašsaziņas līdzekļos, lai varētu tikt saprasts šī akta saturs un sekas, tāpat kā precīzi un pilnīgi sabiedrības veselības iemesli, uz kuriem tiek norādīts, lai pamatotu minēto aktu, kā arī būtu precizēti tā apstrīdēšanas līdzekļi un termiņi.
72
Pie tam, lai ievērotu šīs direktīvas 31. pantā minētās procesuālās garantijas, ir jābūt iespējai apstrīdēt vispārpiemērojamu aktu, ceļot prasību tiesā un attiecīgā gadījumā iesniedzot administratīvu sūdzību. Šajā ziņā ir jāprecizē, ka, ja valsts tiesībās personām, uz kurām attiecas šajā aktā vispārīgi noteikta situācija, nav atļauts tieši apstrīdēt šāda akta spēkā esamību, ceļot patstāvīgu prasību, šajās tiesībās vismaz ir jāparedz iespēja, kā tas, šķiet, ir šajā lietā, pakārtoti apstrīdēt šo spēkā esamību tādas prasības ietvaros, kuras iznākums no tās ir atkarīgs.
73
Turklāt no minētās direktīvas 30. panta 3. punkta izriet, ka sabiedrība vai nu pašā aktā, vai nu ar viegli pieejamām bezmaksas oficiālām publikācijām vai tīmekļvietnēm ir jāinformē par tiesu vai administratīvo iestādi, kurā vispārpiemērojamais akts attiecīgajā gadījumā var tikt pārsūdzēts, kā arī par attiecīgajiem pārsūdzības termiņiem.
74
Otrkārt, kā ir norādīts Direktīvas 2004/38 31. apsvērumā, dalībvalstīm šī direktīva ir jāīsteno, ievērojot Hartā noteikto diskriminācijas aizlieguma principu. Pamatlietā no Tiesas rīcībā esošajiem lietas materiāliem neizriet un neviens lietas dalībnieks tajā notiekošajā tiesvedībā nav apgalvojis, ka pamatlietā aplūkotie ierobežojošie pasākumi būtu tikuši pieņemti vai piemēroti, neievērojot šo principu.
75
Sestām kārtām un visbeidzot, Direktīvas 2004/38 31. panta 1. un 3. punktā ir paredzēts, ka attiecīgajām personām uzņēmējā dalībvalstī ir jābūt piekļuvei juridiskajām un attiecīgajā gadījumā administratīvajām pārsūdzības procedūrām, lai pārsūdzētu tostarp attiecībā uz šīm personām sabiedrības veselības apsvērumu dēļ pieņemta lēmuma samērīgumu.
76
Tādējādi no šiem noteikumiem izriet, ka visiem pasākumiem, kas ierobežo brīvu pārvietošanos un kas ir noteikti sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, pamatojoties uz Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punktu un 29. panta 1. punktu, ir jābūt samērīgiem. Šī prasība izriet arī no Tiesas pastāvīgās judikatūras, saskaņā ar kuru samērīguma princips, kas ir vispārējs Savienības tiesību princips, dalībvalstīm ir jāievēro, kad tās īsteno tādu Savienības tiesību aktu kā Direktīva 2004/38 (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2022. gada 8. marts, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Tieša iedarbība), C‑205/20, EU:C:2022:168, 31. punkts).
77
Samērīguma prasība konkrēti liek pārbaudīt, vai tādi pasākumi kā pamatlietā aplūkojamie, pirmkārt, ir piemēroti izvirzītā vispārējas nozīmes mērķa sasniegšanai, kas šajā gadījumā ir sabiedrības veselības aizsardzība, otrkārt, ir ierobežoti līdz absolūti nepieciešamajam tādā ziņā, ka šo mērķi nevarētu saprātīgi tikpat efektīvi sasniegt ar citiem līdzekļiem, kas mazāk aizskartu attiecīgajām personām garantētās tiesības un brīvības, un, treškārt, nav nesamērīgi ar minēto mērķi, kas tostarp nozīmē, ka ir jāizsver šī mērķa nozīmīgums un iejaukšanās šajās tiesībās un brīvībās smagums (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2022. gada 8. decembris, Orde van Vlaamse Balies u.c., C‑694/20, EU:C:2022:963, 42. punkts un tajā minētā judikatūra).
78
Lai novērtētu, vai dalībvalsts ir ievērojusi samērīguma principu sabiedrības veselības jomā, ir jāņem vērā, ka cilvēku veselība un dzīvība ir pirmajā vietā starp LESD aizsargātajiem labumiem un interesēm un ka dalībvalstis pašas var izlemt, kādā līmenī tās vēlas nodrošināt sabiedrības veselības aizsardzību, un noteikt veidu, kādā tas ir sasniedzams. Tā kā minētais līmenis dažādās dalībvalstīs var būt atšķirīgs, dalībvalstīm ir jāatzīst novērtējuma brīvība. Līdz ar to fakts, ka kāda dalībvalsts ir noteikusi mazāk stingras normas nekā cita dalībvalsts, nenozīmē, ka tās ir nesamērīgas (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2018. gada 25. oktobris, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, 42. punkts un tajā minētā judikatūra, kā arī 2021. gada 10. marts, Ordine Nazionale dei Biologi u.c., C‑96/20, EU:C:2021:191, 36. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
79
No Tiesas judikatūras arī izriet, ka gadījumos, kad pastāv nedrošība par riska cilvēku veselībai esamību vai nozīmīgumu, dalībvalstīm saskaņā ar piesardzības principu ir jābūt iespējai veikt aizsardzības pasākumus, negaidot, kad šo risku pastāvēšana tiktu pilnībā pierādīta. It īpaši dalībvalstīm ir jābūt iespējai veikt visus pasākumus, kas pēc iespējas vairāk samazina risku veselībai (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2018. gada 1. marts, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, 65. punkts un tajā minētā judikatūra, kā arī 2020. gada 19. novembris, B S un C A (Kanabidiola (CBD) tirdzniecība), C‑663/18, EU:C:2020:938, 90. punkts).
80
Turklāt dalībvalstīm, nosakot ierobežojošus pasākumus sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, ir jāspēj sniegt atbilstošus pierādījumus, skaidrot, ka tās ir veikušas attiecīgo pasākumu piemērotības, nepieciešamības un samērīguma analīzi, un sniegt visus citus pierādījumus, kas ļauj pamatot to argumentāciju. Tomēr šāds pierādīšanas pienākums nevar sniegties tiktāl, ka kompetentajām valsts iestādēm tiktu prasīts pozitīvi pierādīt, ka neviens cits iedomājams pasākums tādos pašos apstākļos neļautu īstenot iecerēto leģitīmo mērķi (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2015. gada 23. decembris, Scotch Whisky Association u.c., C‑333/14, EU:C:2015:845, 54. un 55. punkts, kā arī tajos minētā judikatūra).
81
Iesniedzējtiesai, kurai vienīgajai ir kompetence izvērtēt pamatlietas faktus un interpretēt valsts tiesību aktus, ir jāpārbauda, vai pirmajā prejudiciālajā jautājumā minētie ierobežojošie pasākumi atbilst šī sprieduma 77. punktā atgādinātajai samērīguma prasībai. Tomēr, tā kā Tiesas uzdevums ir dot šai tiesai noderīgu atbildi, tās kompetencē ir sniegt iesniedzējtiesai norādes, kas izriet no pamatlietas materiāliem, kā arī no tai iesniegtajiem rakstveida apsvērumiem un kas ļautu minētajai tiesai pieņemt nolēmumu (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2022. gada 7. septembris, Cilevičs u.c., C‑391/20, EU:C:2022:638, 72. un 73. punkts, kā arī tajos minētā judikatūra).
82
Pirmkārt, attiecībā uz šādu pasākumu piemērotību sabiedrības veselības aizsardzības mērķa sasniegšanai tādas slimības kontekstā, kuru PVO ir kvalificējusi kā pandēmiju, iesniedzējtiesai būs jāpārbauda, vai – ņemot vērā pamatlietas faktisko apstākļu norises laikā, proti, 2020. gada jūlijā, vispāratzītos zinātniskos datus par Covid‑19 vīrusu, šī vīrusa izplatības un izraisīto mirstības gadījumu attīstību un ņemot vērā nenoteiktības pakāpi, kas varēja pastāvēt šajā ziņā, – šo pasākumu noteikšana, kā arī to īstenošanas kritēriji, ievērojot valsts veselības aprūpes sistēmas pārslogotību vai pārslogotības risku, kā arī vasaras periodu, kam raksturīgs atpūtas un tūrisma ceļojumu skaita pieaugums, kas rada labvēlīgus apstākļus inficēšanās gadījumu pieaugumam, bija piemēroti, lai ierobežotu vai pat apturētu minētā vīrusa izplatīšanos attiecīgās dalībvalsts iedzīvotāju vidū, kā to, šķiet, atzinušas gan zinātnieku aprindas, gan Savienības iestādes un PVO.
83
Šai tiesai būs jāņem vērā arī tas, ka pamatlietā aplūkotie ierobežojošie pasākumi iekļaujas citu dalībvalstu noteiktu analoģisku pasākumu kontekstā, kurus Savienība ir papildinājusi un koordinējusi atbilstoši atbalsta kompetencei, kas tai ir saskaņā ar LESD 168. pantu nopietnu pārrobežu veselības apdraudējumu un slimību, kas visvairāk apdraud veselību, pārraudzības, brīdināšanas un apkarošanas jomā.
84
Turklāt ir jāatgādina, ka tādi ierobežojošie pasākumi kā pamatlietā aplūkotie ir uzskatāmi par tādiem, kas pēc sava rakstura var nodrošināt izvirzīto sabiedrības veselības mērķi tikai tad, ja tie patiesi atbilst vēlmei sasniegt šo mērķi un tiek īstenoti saskanīgi un sistemātiski (spriedums, 2022. gada 7. septembris, Cilevičs u.c., C‑391/20, EU:C:2022:638, 75. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
85
Šajā ziņā, kā ģenerāladvokāts ir norādījis secinājumu 103.–105. punktā, ir jānorāda – neskarot iesniedzējtiesas pārbaudi –, ka, no vienas puses, pirmajā prejudiciālajā jautājumā minētie ierobežojošie pasākumi, šķiet, bijuši atbilstoši centieniem sasniegt šo mērķi, jo tie ir bijuši daļa no plašākas stratēģijas, kuras mērķis bija ierobežot Covid‑19 izplatīšanos attiecīgās dalībvalsts iedzīvotāju vidū un kurā bija ietverti citi pasākumi, piemēram, kā izriet no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu un Beļģijas valdības rakstveida apsvērumiem, inficēto personu izolēšanas un viņu kontaktu izsekošanas pasākumi, pasākumi pārvietošanās šīs dalībvalsts teritorijā ierobežošanai, kā arī izrāžu un atpūtas vietu, kā arī atsevišķu tirdzniecības vietu slēgšana.
86
No otras puses, iepriekš minētie ierobežojošie pasākumi, šķiet, ir tikuši īstenoti saskanīgi un sistemātiski, jo netiek apstrīdēts, ka principā bija aizliegti visi nebūtiskie ceļojumi starp Beļģiju un jebkuru citu dalībvalsti, kas klasificēta kā augsta riska zona saskaņā ar kritērijiem, kuri šīm valstīm bija piemērojami bez atšķirības, un ikvienam ceļotājam, kas ieceļoja Beļģijas teritorijā no šādas dalībvalsts, bija jāveic skrīninga testi un jāievēro karantīna.
87
Otrkārt, attiecībā uz tādu ierobežojošu pasākumu kā pamatlietā aplūkotie nepieciešamību, ņemot vērā izvirzīto sabiedrības veselības mērķi, iesniedzējtiesai būs jāpārbauda, vai šie pasākumi bija ierobežoti ar absolūti nepieciešamo un vai nepastāvēja personu pārvietošanās brīvībai mazāk kaitējoši, bet gan tikpat efektīvi līdzekļi šī mērķa sasniegšanai.
88
Šajā ziņā attiecībā uz jautājumu par minēto pasākumu ierobežošanu ar absolūti nepieciešamo ir jānorāda, ka pasākums, kas aizliedza izceļošanu no valsts teritorijas, attiecās nevis uz attiecīgo personu jebkādu pārvietošanos, bet vienīgi uz šo personu nebūtiskiem ceļojumiem un tikai uz dalībvalstīm, kuras tika uzskatītas par augsta riska zonām, un šo valstu saraksts, kā tas izriet no iesniedzējtiesas nolēmuma, tika bieži atjaunināts, ņemot vērā pēdējos pieejamos datus. Tādējādi ikviena persona, kas atradās šajā teritorijā, vēl varēja brīvi veikt, no vienas puses, nebūtiskus ceļojumus uz dalībvalstīm, kas nebija klasificētas kā augsta riska zonas, un, no otras puses, būtiskus ceļojumus šī sprieduma 26. punktā atspoguļotā saraksta izpratnē uz dalībvalstīm, kas bija klasificētas kā augsta riska zonas. Tiesas sēdē Beļģijas valdība norādīja, ka par būtiskiem ceļojumiem tika uzskatīti arī citi – tostarp pārrobežu – ceļojumi, kas nav paredzēti šajā sarakstā, tādi kā braucieni pārtikas iegādes nolūkā, tomēr tas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai.
89
Turklāt skrīninga un karantīnas pasākumi, kas noteikti visiem ceļotājiem, kuri ieceļo valsts teritorijā no dalībvalsts, kas klasificēta kā augsta riska zona, šķiet, ir bijuši ierobežoti ar absolūti nepieciešamo, jo tie preventīvi un uz laiku bija noteikti ceļotājiem no dalībvalstīm, kurās viņi bija pakļauti paaugstinātam inficēšanās riskam, lai atklātu inficētas personas, tām ieceļojot valsts teritorijā, un novērstu vīrusa izplatīšanos no potenciāli lipīgām personām.
90
Turklāt attiecībā uz jautājumu par to, vai pastāv mazāk ierobežojoši, bet tikpat efektīvi pasākumi, ir jāatgādina dalībvalstu novērtējuma brīvība sabiedrības veselības aizsardzības jomā, pamatojoties uz šī sprieduma 79. punktā atgādināto piesardzības principu. Šādos apstākļos iesniedzējtiesai būs tikai jāpārbauda, vai ir acīmredzams, ka, it īpaši ņemot vērā pamatlietas faktisko apstākļu norises laikā pastāvošo informāciju par Covid‑19 vīrusu, tādi pasākumi kā pienākums veikt sociālo distancēšanos un/vai masku lietošana, kā arī ikvienas personas pienākums regulāri veikt skrīninga testus, būtu pietiekami, lai nodrošinātu tādu pašu rezultātu kā pirmajā prejudiciālajā jautājumā minētie ierobežojošie pasākumi (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2018. gada 1. marts, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, 70. punkts).
91
Šajā ziņā iesniedzējtiesai būs jāņem vērā epidemioloģiskā situācija, kāda pastāvēja Beļģijā pamatlietas faktisko apstākļu norises laikā, Beļģijas veselības aprūpes sistēmas pārmērīgas nodarbināšanas vai pārslogotības līmenis, nekontrolējamas vai ļoti būtiskas vīrusa izplatīšanās atsākšanās risks pirmajā prejudiciālajā jautājumā minēto ierobežojošo pasākumu neesamības apstākļos, tas, ka dažas personas – slimības pārnēsātājas – var būt asimptomātiskas vīrusa inkubācijas laikā vai var uzrādīt negatīvu rezultātu skrīninga testos, vajadzība aptvert maksimālo personu skaitu, lai apturētu slimības izplatīšanos iedzīvotāju vidū un izolētu inficētās personas, kā arī pamatlietā aplūkojamo ierobežojošo pasākumu un iepriekšējā punktā minēto pasākumu kopīgā ietekme iedzīvotāju aizsardzības ziņā.
92
Treškārt, attiecībā uz jautājumu par pirmajā prejudiciālajā jautājumā minēto ierobežojošo pasākumu samērīgumu šaurā nozīmē iesniedzējtiesai būs jāpārbauda, vai tie nav nesamērīgi ar izvirzīto sabiedrības veselības mērķi, ņemot vērā ietekmi, kāda šiem pasākumiem varēja būt uz Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu brīvu pārvietošanos, uz Hartas 7. pantā garantētajām tiesībām uz viņu privātās un ģimenes dzīves neaizskaramību, kā arī uz tādu juridisko personu kā Nordic Info darījumdarbības brīvību, kas nostiprināta Hartas 16. pantā.
93
Jāatgādina, ka valsts pasākums nevar tikt vērsts uz tādu vispārējo interešu mērķi kā Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punktā un 29. panta 1. punktā paredzētais sabiedrības veselības aizsardzības mērķis, neņemot vērā faktu, ka tas ir jāsaskaņo ar pamattiesībām un principiem, kurus skar šis pasākums, kā tie ir nostiprināti Līgumos un Hartā, panākot līdzsvaru starp šo vispārējo interešu mērķi, no vienas puses, un attiecīgajām tiesībām un principiem, no otras puses, lai nodrošinātu, ka minētā pasākuma radītās neērtības nebūtu nesamērīgas ar sasniedzamajiem mērķiem. Tādējādi iespēja attaisnot Hartas 7. un 16. pantā garantēto tiesību un LES 3. panta 2. punktā, LESD 20. un 21. pantā, kā tie īstenoti ar Direktīvu 2004/38, kā arī Hartas 45. pantā nostiprinātā brīvas pārvietošanās principa ierobežojumu ir jāizvērtē, izsverot šāda ierobežojuma radītās iejaukšanās smagumu un pārbaudot, vai ar šo ierobežojumu sasniedzamā vispārējo interešu mērķa nozīmīgums ir atbilstošs šādam smagumam (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2022. gada 22. novembris, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 un C‑601/20, EU:C:2022:912, 64. punkts un tajā minētā judikatūra, kā arī 2022. gada 26. aprīlis, Polija/Parlaments un Padome, C‑401/19, EU:C:2022:297, 66. punkts un tajā minētā judikatūra).
94
Pamatlietā, runājot par tāda pasākuma kā aizliegums izceļot no Beļģijas teritorijas, lai veiktu nebūtiskus ceļojumus, samērīgumu, iesniedzējtiesai būs jāņem vērā, ka šādi radītais brīvas pārvietošanās, kā arī tiesību uz privātās un ģimenes dzīves neaizskaramību ierobežojums nebija šķērslis visa veida izceļošanai no šīs teritorijas, jo aizliegums attiecās tikai uz nebūtiskiem ceļojumiem, tādiem kā – šajā lietā – atpūtas ceļojumi vai tūrisma ceļojumi, ka ar to, kā tas izriet no šī sprieduma 26. punktā atspoguļotā būtisko ceļojumu saraksta, nebija aizliegti ceļojumi neatliekamu ģimenes iemeslu dēļ un ka izceļošanas aizliegumi tika atcelti, tiklīdz attiecīgā galamērķa dalībvalsts vairs nebija klasificēta kā augsta riska zona, pamatojoties uz regulāru tās situācijas atkārtotu pārvērtēšanu.
95
Turklāt attiecībā uz tādām juridiskām personām kā Nordic Info, kuru darījumdarbības brīvība, it īpaši to brīvība piedāvāt atpūtas ceļojumus un tūrisma ceļojumus starp Beļģiju un dalībvalstīm, kas klasificētas kā augsta riska zonas, tikusi ierobežota, ir jāuzskata, neskarot iesniedzējtiesas veicamo pārbaudi, ka pasākums, ar kuru ir aizliegta jebkāda izceļošana no Beļģijas teritorijas, lai veiktu nebūtiskus ceļojumus, šķiet samērīgs ar izvirzīto sabiedrības veselības aizsardzības mērķi, jo, ņemot vērā no Covid‑19 pandēmijas izrietošos smagos apstākļus veselības jomā, nešķita nesaprātīgi uz laiku aizliegt nebūtiskus ceļojumus uz šādām dalībvalstīm līdz brīdim, kad tajās esošā situācija veselības jomā uzlabosies, lai novērstu saslimušu personu izceļošanu no valsts teritorijas un attiecīgā gadījumā to atgriešanos šajā teritorijā un līdz ar to lai novērstu nekontrolētu šīs pandēmijas izplatīšanos starp dažādām dalībvalstīm, kā arī minētajā teritorijā.
96
Runājot par obligāto skrīninga un karantīnas pasākumu samērīgumu attiecībā uz ceļotājiem, kuri Beļģijas teritorijā ierodas no dalībvalsts, kas ir klasificēta kā sarkanā zona, ir jānorāda, no vienas puses, ka, ņemot vērā testēšanas ātrumu, tādi skrīninga pasākumi kā tie, kas tiek aplūkoti pamatlietā, var tikai ierobežoti ietekmēt šo ceļotāju tiesības uz privātās un ģimenes dzīves neaizskaramību, kā arī tiesības uz brīvu pārvietošanos, taču tie palīdz identificēt personas, kas pārnēsā Covid‑19 vīrusu, un tādējādi īstenot mērķi ierobežot un apturēt šī vīrusa izplatīšanos.
97
No otras puses, obligātā karantīna, kas ir noteikta ikvienam ceļotājam, kurš ieceļo Beļģijas teritorijā no dalībvalsts, kas ir klasificēta kā augsta riska zona, neatkarīgi no tā, vai šis ceļotājs ir vai nav inficēts ar minēto vīrusu, protams, drastiski ierobežoja tiesības uz privātās un ģimenes dzīves neaizskaramību, kā arī pārvietošanās brīvību, kas principā ir minētajam ceļotājam savu tiesības uz brīvu pārvietošanos izmantošanas rezultātā. Tomēr, neskarot iesniedzējtiesas veicamo pārbaudi, šķiet, ka šāda karantīna arī ir samērīga, ņemot vērā piesardzības principu, jo, pirmkārt, pastāvēja būtiska iespējamība, ka šāds ceļotājs ir tā paša vīrusa pārnēsātājs un, it īpaši vīrusam esot inkubācijas stāvoklī vai asimptomātiskā slimības gadījumā, inficētu citas personas ārpus sava mājokļa, ja šāda karantīna nebūtu piemērojama, un, otrkārt, skrīninga testi varēja izrādīties kļūdaini negatīvi.
98
Ņemot vērā iepriekš minētos motīvus, uz pirmo jautājumu ir jāatbild, ka Direktīvas 2004/38 27. un 29. pants, lasot tos kopsakarā ar tās 4. un 5. pantu, ir jāinterpretē tādējādi, ka ar tiem tiek pieļauts dalībvalsts vispārpiemērojams tiesiskais regulējums, kas ar Covid‑19 pandēmijas apkarošanu saistītu sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, pirmkārt, Savienības pilsoņiem, kā arī viņu ģimenes locekļiem neatkarīgi no viņu pilsonības aizliedz veikt nebūtiskus ceļojumus no šīs dalībvalsts uz citām dalībvalstīm, kuras minētā dalībvalsts klasificējusi kā augsta riska zonas, pamatojoties uz šajās citās dalībvalstīs pastāvošajiem ierobežojošajiem veselības aizsardzības pasākumiem vai epidemioloģisko situāciju, un, otrkārt, Savienības pilsoņiem, kas nav minētās dalībvalsts pilsoņi, nosaka pienākumu veikt skrīninga testus un ievērot karantīnu, kad viņi ieceļo šīs pašas dalībvalsts teritorijā no kādas no šīm citām dalībvalstīm, ar nosacījumu, ka ar šo valsts tiesisko regulējumu ir ievēroti visi šīs direktīvas 30.–32. pantā paredzētie nosacījumi un garantijas, Hartā nostiprinātās pamattiesības un pamatprincipi, it īpaši diskriminācijas aizlieguma princips, kā arī samērīguma princips.
Par otro jautājumu
99
Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru ar LESD 267. pantu iedibinātajā sadarbības starp valstu tiesām un Tiesu procedūrā Tiesai ir jāsniedz valsts tiesai noderīga atbilde, kas ļautu izlemt tās izskatīšanā esošo strīdu. No šāda viedokļa raugoties, Tiesai var nākties ņemt vērā tādas Savienības tiesību normas, uz kurām valsts tiesa sava jautājuma izklāstā nav atsaukusies. Proti, apstāklis, ka valsts tiesa prejudiciālu jautājumu ir izteikusi, formāli atsaucoties uz noteiktām Savienības tiesību normām, neliedz Tiesai sniegt šai tiesai visus interpretācijas elementus, kas tai var būt noderīgi, izspriežot izskatāmo lietu, neatkarīgi no tā, vai šī tiesa savu jautājumu formulējumā uz tiem ir atsaukusies. Šajā ziņā Tiesai no visas valsts tiesas sniegtās informācijas un tostarp no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu motīvu daļas ir tiesības nošķirt tos Savienības tiesību elementus, kuriem ir nepieciešama interpretācija, ņemot vērā strīda priekšmetu (spriedums, 2023. gada 20. aprīlis, BVAEB (Vecuma pensiju pielāgošana), C‑52/22, EU:C:2023:309, 38. punkts un tajā minētā judikatūra).
100
No iesniedzējtiesas paskaidrojumiem izriet, ka otrais jautājums ir uzdots saistībā ar diviem Nordic Info izvirzītajiem argumentiem, saskaņā ar kuriem Beļģijas tiesiskajā regulējumā noteikto ieceļošanas un izceļošanas tiesību ierobežojumu kontrole attiecībā uz personām, kas veic nebūtiskus ceļojumus no vai uz citām Šengenas zonas valstīm, kuras ir klasificētas kā augsta riska zonas, pirmkārt, bija līdzvērtīga robežpārbaudei un tika veikta sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, pārkāpjot Šengenas Robežu kodeksa 23. pantu, un, otrkārt, nozīmēja kontroles pie iekšējām robežām Šengenas telpā atjaunošanu, pārkāpjot šī kodeksa 25. pantu.
101
Šādos apstākļos ir jāuzskata, ka ar šo otro jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai Šengenas Robežu kodeksa 22., 23. un 25. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka ar tiem netiek pieļauts tāds dalībvalsts tiesiskais regulējums, ar kuru sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, kas ir saistīti ar cīņu pret Covid‑19 pandēmiju, ir aizliegts šķērsot šīs dalībvalsts iekšējās robežas, lai veiktu nebūtiskus ceļojumus no vai uz Šengenas zonas valstīm, kas ir klasificētas kā augsta riska zonas, aizliegumu nodrošinot ar kompetento iestāžu kontroli un tā neievērošanas gadījumā piemērojot sodu.
102
Šajā ziņā ir jāatgādina, ka LESD 67. panta 2. punktā, kas ietilpst LESD V sadaļā par brīvības, drošības un tiesiskuma telpu, ir paredzēts, ka Savienība nodrošina, ka netiek veikta personu kontrole pie iekšējām robežām. LESD 77. panta 1. punkta a) apakšpunktā ir noteikts, ka Savienība veido politiku, lai nodrošinātu, ka personām, šķērsojot šīs robežas, neveic nekādu kontroli neatkarīgi no to pilsonības. Robežkontroles atcelšana pie iekšējām robežām, kā tas izriet no Šengenas Robežu kodeksa 2. apsvēruma, ir daļa no Savienības mērķa, kā paredzēts LESD 26. pantā, – izveidot telpu bez iekšējām robežām, kurā personu brīva pārvietošanās ir nodrošināta ar Savienības tiesību aktiem, kas pieņemti, pamatojoties uz LESD 77. panta 2. punkta e) apakšpunktu, tādiem kā Šengenas Robežu kodekss (pēc analoģijas skat. spriedumus, 2012. gada 19. jūlijs, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, 48. un 49. punkts, kā arī 2017. gada 21. jūnijs, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, 30. un 31. punkts).
103
Šajā kontekstā Šengenas Robežu kodeksa 22. pantā ir atgādināts princips, saskaņā ar kuru iekšējās robežas šī kodeksa 2. panta 1. punkta izpratnē var šķērsot jebkurā vietā un personām – neatkarīgi no viņu valstspiederības – nepiemēro robežpārbaudes.
104
Savukārt Šengenas Robežu kodeksa 23. panta “Pārbaudes iekšzemē” a) punktā ir noteikts, ka robežkontroles neesamība pie iekšējām robežām neietekmē policijas pilnvaras, ko īsteno kompetentas dalībvalstu iestādes saskaņā ar attiecīgās valsts tiesību aktiem, ja vien pilnvaru īstenošana iedarbības ziņā nav līdzvērtīga robežpārbaudēm; tas attiecas arī uz pierobežas teritorijām. Tādējādi, lai gan ar šo tiesību normu, lasot to kopsakarā ar šī kodeksa 2. panta 11. punktu un 22. pantu, kompetentajām dalībvalstu iestādēm ir aizliegts īstenot savas policijas pilnvaras, lai veiktu kontroli robežšķērsošanas vietās minētā kodeksa 2. panta 8. punkta izpratnē ar mērķi pārbaudīt, vai personām, iekļaujot arī to transportlīdzekļus un īpašumā esošus priekšmetus, ir atļauts ieceļot valsts teritorijā vai izceļot no tās, tomēr ar to tiek saglabātas dalībvalstu tiesības valsts teritorijā, tostarp pierobežas teritorijās, veikt ar policijas pilnvaru īstenošanu pamatotu kontroli, ja vien šai pilnvaru īstenošanai nav šādai pārbaudei līdzvērtīgas iedarbības.
105
Turklāt ir jānorāda, ka Šengenas Robežu kodeksa 25. pantā ir paredzēta iespēja atjaunot robežkontroli pie Savienības iekšējām robežām kā izņēmums no šī kodeksa 22. pantā paredzētā principa, kas ir atgādināts šī sprieduma 103. punktā. Pamatojoties uz šo 25. pantu, dalībvalstis tādējādi var uz laiku atjaunot kontroli noteiktos maksimālajos laikposmos pie visām to iekšējām robežām vai to konkrētām daļām, kā tās definētas minētā kodeksa 2. panta 1. punktā, ja pastāv nopietns apdraudējums to sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai, un šī atjaunošana var notikt tikai kā galējs risinājums. Jebkurā gadījumā šādas pagaidu atjaunošanas ilgums nedrīkst pārsniegt to, kas ir noteikti nepieciešams, lai reaģētu uz minēto apdraudējumu, un tam ir jābūt samērīgam attiecībā pret šo apdraudējumu, precizējot, ka šim nolūkam veicamā novērtējuma veids, kā arī procedūra, kas ir jāievēro, tostarp ir detalizēti noteikti šī paša kodeksa 26.–28. pantā (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2022. gada 26. aprīlis, Lsandespolizeidirektion Steiermark (Robežkontroles pie iekšējām robežām maksimālais ilgums), C‑368/20 un C‑369/20, EU:C:2022:298, 54., 63., 67. un 68. punkts).
106
Šajā lietās no Tiesas rīcībā esošajiem lietas materiāliem, kā arī no Beļģijas valdības rakstveida apsvērumos, kā arī tiesas sēdē sniegtajiem paziņojumiem izriet, ka pamatlietas faktisko apstākļu norises laikā valsts iestādes veikušas kontroli, lai pārbaudītu, vai ir ievērots grozīto ministrijas noteikumu 18. pantā noteiktais iekšējo robežu šķērsošanas aizliegums.
107
Turklāt Beļģijas valdība, atbildot uz Tiesas uzdotu jautājumu, precizēja, ka ieceļošanas Beļģijas teritorijā un izceļošanas no tās aizlieguma kontrole pamatlietas faktisko apstākļu norises laikā tika veikta šādi: lidostās un dzelzceļa stacijās izlases kārtā tika kontrolēti ceļotāji, kas veica lidojumus un izmantoja savienojumus attiecīgi starp Beļģiju un kā augsta riska zonām klasificētām Šengenas valstīm, savukārt uz ceļiem izlases kārtā robežkontroli veica mobilās grupas parastajā darba laikā, īpašu uzmanību pievēršot pasažieru pārvadājumiem ar autobusiem.
108
Savukārt Eiropas Komisija tiesvedībā Tiesā norādīja, ka 2020. gada 4. jūnijā tā no Beļģijas Karalistes ir saņēmusi paziņojumu, no kura izriet, ka šī dalībvalsts ir pārtraukusi veikt robežkontroli pie iekšējām robežām pamatlietā aplūkotajā laikposmā.
109
Šādos apstākļos iesniedzējtiesai būs jāpārbauda, pirmkārt, vai tad, ja šī sprieduma 33. punktā minētā robežšķērsošanas aizlieguma kontrole tika veikta iekšzemē Beļģijas teritorijas ietvaros, tostarp pierobežas teritorijās, policijas pilnvaru, atbilstoši kurām šī kontrole tika veikta, īstenošanai nebija robežpārbaudēm līdzvērtīgas iedarbības Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punkta izpratnē, un, otrkārt, vai tad, ja minētā kontrole tikusi veikta pie iekšējām robežām, Beļģijas Karaliste ir ievērojusi visus šī kodeksa 25.–28. pantā paredzētos nosacījumus robežkontroles pagaidu atjaunošanai pie iekšējām robežām.
110
Šajā ziņā Tiesa, lemjot par lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, var sniegt precizējumus, pēc kuriem var vadīties valsts tiesa, pieņemot nolēmumu (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2022. gada 5. maijs, Victorinox, C‑179/21, EU:C:2022:353, 49. punkts un tajā minētā judikatūra).
111
Pirmām kārtām, runājot par Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punktu, no Tiesas judikatūras izriet, ka Savienības tiesību, it īpaši šī kodeksa 22. un 23. panta, ievērošana ir jānodrošina, ieviešot un ievērojot tiesisko regulējumu, kas garantē, ka šī 23. panta a) punktā paredzēto policijas pilnvaru praktiskai īstenošanai nevar būt robežpārbaudēm līdzvērtīgas iedarbības (pēc analoģijas skat. spriedumus, 2012. gada 19. jūlijs, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, 68. punkts un tajā minētā judikatūra, kā arī 2017. gada 21. jūnijs, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, 37. punkts).
112
Minētā kodeksa 23. panta a) punkta otrā teikuma i)–iv) apakšpunktā, kā liecina šī teikuma sākumā ietvertie vārdi “jo īpaši”, ir sniegtas norādes, kas ļauj palīdzēt dalībvalstīm savas policijas pilnvaras un iepriekšējā punktā minēto tiesisko regulējumu īstenot tādējādi, lai šo pilnvaru īstenošanai nebūtu robežpārbaudēm līdzvērtīgas iedarbības.
113
Pirmkārt, attiecībā uz Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punkta otrā teikuma i) apakšpunktā ietverto norādi par to, ka policijas pasākumi “par mērķi neizvirza robežkontroli”, Tiesa jau ir nospriedusi, ka no šī kodeksa 2. panta 10.–12. punkta izriet, ka šis [robežkontroles] mērķis ir, no vienas puses, nodrošināt, ka personām var tikt atļauta ieceļošana dalībvalsts teritorijā vai izceļošana no tās, un, no otras puses, nepieļaut personu izvairīšanos no robežpārbaudēm. Runa ir par kontroli, kura var tikt veikta sistemātiski vai izlases kārtā (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2018. gada 13. decembris, Touring Tours und Travel un Sociedad de transportes, C‑412/17 un C‑474/17, EU:C:2018:1005, 55. punkts un tajā minētā judikatūra).
114
Šajā lietā kontroles, kas veikta, lai nodrošinātu grozīto ministrijas noteikumu 18. panta ievērošanu, mērķi dažos būtiskos aspektos, šķiet, atšķiras no mērķiem, uz kuriem ir vērstas robežpārbaudes. Proti, kā norādīts šī sprieduma 106. punktā, šīs kontroles mērķis, protams, bija pārbaudīt, vai personām, kurām bija nodoms šķērsot robežas vai kuras tās bija šķērsojušas, bija atļauts izceļot no Beļģijas teritorijas vai tajā ieceļot. Tomēr saskaņā jau ar grozīto ministrijas noteikumu formulējumu minētās kontroles galvenais mērķis bija steidzami ierobežot Covid‑19 izplatīšanos šajā teritorijā un, ņemot vērā ikvienam ceļotājam, kurš ieceļoja minētajā teritorijā no Šengenas zonas valsts, kas ir klasificēta kā sarkanā zona, turklāt paredzēto pienākumu veikt skrīninga testus un ievērot karantīnu, – nodrošināt šo ceļotāju identifikāciju un uzraudzību.
115
Ņemot vērā šo galveno mērķi, nevar uzskatīt, ka kontrolei, kas veikta, lai nodrošinātu grozīto ministrijas noteikumu 18. panta ievērošanu, būtu bijusi ar Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punktu aizliegtā un robežpārbaudēm līdzvērtīga iedarbība (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2017. gada 21. jūnijs, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, 46. un 51. punkts).
116
Turklāt, lai gan šķiet, ka šajā lietā kontrole uz ceļiem galvenokārt tika veikta pierobežas teritorijās, ar šo faktu vien nepietiek, lai konstatētu, ka policijas pilnvaru īstenošanai bija robežpārbaudēm līdzvērtīga iedarbība. Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punkta pirmajā teikumā ir tieši norādīts uz tādu policijas pilnvaru īstenošanu, ko dalībvalsts kompetentās iestādes atbilstoši valsts tiesībām īsteno arī pierobežas teritorijās (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2017. gada 21. jūnijs, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, 52. punkts un tajā minētā judikatūra).
117
Otrkārt, attiecībā uz Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punkta otrā teikuma ii) apakšpunktā ietverto norādi par to, ka policijas pasākumiem ir jābūt balstītiem “uz vispārēju policijas informāciju un pieredzi attiecībā uz iespējamiem sabiedriskās drošības apdraudējumiem”, ir jāatgādina, ka, lai gan šajā tiesību normā ir minēti tikai “sabiedriskās drošības apdraudējumi”, tomēr, ņemot vērā šī kodeksa 23. panta otrā teikuma sākumā minētos vārdus “jo īpaši”, šī paša 23. panta a) punktā nav paredzēts nedz izsmeļošs nosacījumu saraksts, kam jāatbilst policijas pasākumiem, lai tos nevarētu uzskatīt par robežpārbaudēm līdzvērtīgām pārbaudēm, nedz izsmeļošs mērķu saraksts, kādi šiem policijas pasākumiem var būt izvirzīti, nedz arī priekšmets, uz ko tie var attiekties (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2017. gada 21. jūnijs, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, 48. punkts). Tas tā ir vēl jo vairāk tādēļ, ka atbilstoši minētā kodeksa 23. panta a) punktam policijas pilnvaras ir definētas “saskaņā ar attiecīgās valsts tiesību aktiem” un līdz ar to tās var attiekties ne tikai uz šīs tiesību normas otrā teikuma ii) punktā minēto sabiedriskās drošības jomu, bet arī uz citām jomām.
118
Tātad tas, ka sabiedrības veselības apdraudējums nav tieši minēts Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punkta otrā teikuma ii) apakšpunktā, pats par sevi nevar nozīmēt, ka, lai gan sabiedrības veselības jautājumi saskaņā ar valsts tiesībām var ietilpt policijas pilnvarās un pasākumi, kas veikti saskaņā ar šīm pilnvarām, var tikt pamatoti ar policijas dienestu vispārēju informāciju un pieredzi attiecībā uz iespējamu vai pastāvošu sabiedrības veselības apdraudējumu, tādu kā pandēmija vai pandēmijas risks, dalībvalsts nevarētu atsaukties uz sabiedrības veselības jomu saistībā ar šī kodeksa 23. panta a) punktu.
119
Attiecībā uz to, ka policijas pasākumiem saskaņā ar Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punkta otrā teikuma ii) apakšpunktu ir jābūt balstītiem uz “vispārēju policijas informāciju un pieredzi” attiecīgajā jomā, kas šajā gadījumā ir sabiedrības veselības apdraudējums, ir jāatgādina, ka šī prasība nav izpildīta, ja kontrole tiek noteikta, pamatojoties uz vispārēju aizliegumu, neatkarīgi no attiecīgo personu rīcības un apstākļiem, kas pierāda kaitējuma risku šajā jomā (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2018. gada 13. decembris, Touring Tours und Travel un Sociedad de transportes, C‑412/17 un C‑474/17, EU:C:2018:1005, 61. punkts un tajā minētā judikatūra).
120
Lai gan no Tiesas rīcībā esošajiem lietas materiāliem izriet, ka pamatlietas faktisko apstākļu norises laikā attiecīgā kontrole tika veikta, pamatojoties uz šādu vispārēju aizliegumu un neatkarīgi no ceļotāju rīcības, tomēr ir jānorāda, ka pamatlietā aplūkotais valsts tiesiskais regulējums iekļāvās nopietna sabiedrības veselības apdraudējuma, proti, pandēmijas, kontekstā, ko raksturo vīruss, kas var izraisīt nāvi dažādās iedzīvotāju kategorijās un pārmērīgi nodarbināt vai pat pārslogot valsts veselības aprūpes sistēmu. Tāpat ir jāņem vērā, no vienas puses, gan šī aizlieguma, gan to papildinošo kontroles pasākumu galvenais mērķis, proti, ierobežot vai apturēt vīrusa izplatīšanos vai izplatīšanās risku tā, lai saglabātu pēc iespējas vairāk cilvēku dzīvības, un, no otras puses, ārkārtējas grūtības vai pat neiespējamība noteikt iepriekš, kuras personas, kas izmanto dažādus pārvietošanās līdzekļus, ieradās no dalībvalstīm, kas ir klasificētas kā augsta riska zonas, vai devās uz šādām dalībvalstīm. Šādos apstākļos Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punkta otrā teikuma ii) apakšpunkta mērķiem pietiek ar to, ka lēmums par kontroli ticis pieņemts un tā tikusi īstenota, ņemot vērā apstākļus, kas objektīvi pierāda smaga un nopietna sabiedrības veselības apdraudējuma risku, un pamatojoties uz vispārējām zināšanām, kas iestādēm bija par ieceļošanas un izceļošanas zonām valsts teritorijā, kuras varēja šķērsot liels skaits ceļotāju, uz kuriem attiecās minētais aizliegums.
121
Treškārt, attiecībā uz Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punkta otrā teikuma iii) un iv) apakšpunktā iekļautajām norādēm par to, ka policijas pasākumiem ir jābūt tādiem, kas “ir izstrādāti un veikti tā, ka tie noteikti atšķiras no sistemātiskajām personu pārbaudēm pie [Savienības] ārējām robežām” un “tiek veikti izlases kārtībā”, no Beļģijas valdības paskaidrojumiem, kas sniegti, atbildot uz Tiesas rakstveida jautājumu, izriet, ka visos gadījumos pamatlietā aplūkotā kontrole tika veikta nejauši un līdz ar to “izlases kārtībā”, bet tas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai. Šai tiesai tomēr vēl būs jāpārbauda, vai šī kontrole tika sagatavota un veikta tā, ka tā noteikti atšķiras no sistemātiskajām personu pārbaudēm pie ārējām robežām, kas nozīmē, ka ir detalizēti jāpārbauda pamatlietā aplūkotajā valsts tiesiskajā regulējumā paredzētie precizējumi un ierobežojumi attiecībā uz minētās kontroles intensitāti, biežumu un selektivitāti (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2018. gada 13. decembris, Touring Tours und Travel un Sociedad de transportes, C‑412/17 un C‑474/17, EU:C:2018:1005, 64. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
122
Lai gan Tiesas rīcībā šajā ziņā nav informācijas, katrā ziņā ir jānorāda, ka tādas pandēmijas kontekstā, kāda ir aprakstīta šī sprieduma 120. punktā, un ņemot vērā tajā pašā punktā jau minēto faktu, ka var būt ārkārtīgi grūti vai pat neiespējami noteikt iepriekš, kuras personas, kas izmanto dažādus pārvietošanās līdzekļus, ierodas no dalībvalstīm, kas ir klasificētas kā augsta riska zonas, vai dodas uz šādām dalībvalstīm, attiecīgajai dalībvalstij kontroles sagatavošanā un īstenošanā ir jāatzīst zināma novērtējuma brīvība, ko pamato arī piesardzības princips, attiecībā uz kontroles intensitāti, biežumu un selektivitāti. Tomēr šī novērtējuma brīvība nevar tikt paplašināta tiktāl, ka šādi sagatavotā un veiktā kontrole nevar tikt “skaidri” nošķirta no sistemātiskajām personu pārbaudēm, kas tiek veiktas pie Savienības ārējām robežām, un tai piemīt šāds sistemātisks raksturs.
123
Otrām kārtām, attiecībā uz jautājumu par robežkontroles pagaidu atjaunošanu pie iekšējām robežām Šengenas Robežu kodeksa 25. un nākamo pantu izpratnē ir jākonstatē, ka, lai gan šī kodeksa 23. panta a) punkta formulējums, kā norādīts šī sprieduma 117. punktā, ir atvērts, ciktāl ar to tiek saglabātas dalībvalstu tiesības īstenot policijas pilnvaras arī sabiedrības veselības jomā, minētā kodeksa 25. panta 1. punktā ir ietverta tieša atsauce uz dalībvalstu iespēju uz laiku atjaunot robežkontroli gadījumā, ja pastāv nopietns apdraudējums sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai.
124
Tā kā ar šo pēdējo minēto tiesību normu Šengenas Robežu kodeksa 22. pantā paredzētais izņēmums ir jāinterpretē šauri (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2022. gada 26. aprīlis, Landespolizeidirektion Steiermark (Robežkontroles pie iekšējām robežām maksimālais ilgums), C‑368/20 un C‑369/20, EU:C:2022:298, 64. un 66. punkts, kā arī tajos minētā judikatūra), sabiedrības veselības apdraudējums pats par sevi nevar attaisnot robežkontroles atjaunošanu pie iekšējām robežām.
125
Ņemot to vērā, ir jāuzskata, kā to dara ģenerāladvokāts secinājumu 154. punktā, ka, ja veselības apdraudējums rada nopietnu apdraudējumu sabiedriskajai kārtībai un/vai iekšējai drošībai, dalībvalsts var uz laiku atjaunot robežkontroli pie savām iekšējām robežām, lai reaģētu uz šo nopietno apdraudējumu, ar nosacījumu, ka ir ievēroti pārējie Šengenas Robežu kodeksa 25. un nākamajos pantos paredzētie nosacījumi.
126
Proti, no jēdzieniem “sabiedriskā kārtība” un “iekšējā drošība”, kā tie ir precizēti Tiesas judikatūrā, izriet, ka veselības apdraudējums noteiktos gadījumos var radīt nopietnu apdraudējumu sabiedriskajai kārtībai un/vai iekšējai drošībai (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2010. gada 16. decembris, Josemans, C‑137/09, EU:C:2010:774, 65. punkts). Tā, pirmkārt, jēdziens “sabiedriskā kārtība” nozīmē, ka papildus sabiedriskās kārtības traucējumiem, ko rada jebkurš likumpārkāpums, pastāv faktisks, attiecīgajā brīdī esošs un pietiekami nopietns apdraudējums, kas skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm. Otrkārt, jēdziens “iekšējā drošība” atbilst dalībvalsts valsts drošības iekšējai jomai un ietver tostarp svarīgāko valsts iestāžu un dienestu darbības apdraudējumu, kā arī iedzīvotāju izdzīvošanu, tāpat kā militāro interešu apdraudējumu vai tiešus draudus iedzīvotāju mieram un fiziskajai drošībai (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2016. gada 15. februāris, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 65. un 66. punkts, kā arī tajos minētā judikatūra, un 2018. gada 2. maijs, K. un H. F. (Uzturēšanās tiesības un apgalvojumi par kara noziegumiem), C‑331/16 un C‑366/16, EU:C:2018:296, 42. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
127
Tāda mēroga pandēmija kā Covid‑19, ko raksturo lipīga slimība, kas var izraisīt nāvi dažādām iedzīvotāju kategorijām un pārmērīgi nodarbināt vai pat pārslogot valsts veselības aprūpes sistēmas, var ietekmēt vienu no sabiedrības pamatinteresēm, proti, interesi nodrošināt iedzīvotāju dzīvību, vienlaikus saglabājot veselības aprūpes sistēmas pienācīgu darbību un sniedzot atbilstošu aprūpi iedzīvotājiem, un turklāt tā skar daļas iedzīvotāju, tostarp visneaizsargātāko personu, pašu izdzīvošanu. Šajos apstākļos šādu situāciju var kvalificēt kā nopietnu apdraudējumu sabiedriskajai kārtībai un/vai iekšējai drošībai Šengenas Robežu kodeksa 25. panta 1. punkta izpratnē.
128
Šajā lietā, ja iesniedzējtiesa konstatētu, ka Beļģijas iestādes ir veikušas pārbaudes vai kontroli pie iekšējām robežām pamatlietā aplūkojamajā laikposmā, šai tiesai, ņemot vērā faktu, ka šo pārbaužu vai kontroles mērķis, kā ir norādīts šī sprieduma 127. punktā, bija reaģēt uz nopietnu apdraudējumu sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai, būs jāpārbauda, vai ir izpildīti pārējie Šengenas Robežu kodeksa 25.–28. pantā paredzētie nosacījumi, kas būtībā ir apkopoti šī sprieduma 105. punktā.
129
Ņemot vērā iepriekš minētos iemeslus, uz otro jautājumu ir jāatbild, ka Šengenas Robežu kodeksa 22., 23. un 25. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka ar tiem tiek pieļauts tāds dalībvalsts tiesiskais regulējums, kas sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, kuri ir saistīti ar Covid‑19 pandēmijas apkarošanu, aizliedz šķērsot šīs dalībvalsts iekšējās robežas, lai veiktu nebūtiskus ceļojumus no vai uz Šengenas zonas valstīm, kas ir klasificētas kā augsta riska zonas, šo aizliegumu nodrošinot ar kompetento iestāžu kontroli un tā neievērošanas gadījumā piemērojot sodu, ar nosacījumu, ka šie kontroles pasākumi ir daļa no policijas pilnvaru īstenošanas, kam nedrīkst būt robežpārbaudēm līdzvērtīga iedarbība šī kodeksa 23. panta a) punkta izpratnē, vai ka gadījumā, ja minētie pasākumi būtu uzskatāmi par robežkontroli pie iekšējām robežām, minētā dalībvalsts ir ievērojusi minētā kodeksa 25.–28. pantā paredzētos nosacījumus šādas kontroles pagaidu atjaunošanai; ir jāprecizē, ka šādas pandēmijas radītais apdraudējums atbilst nopietnam sabiedriskās kārtības vai iekšējās drošības apdraudējumam šī paša kodeksa 25. panta 1. punkta izpratnē.
Par tiesāšanās izdevumiem
130
Attiecībā uz pamatlietas pusēm šī tiesvedība izriet no tiesvedības, kas notiek iesniedzējtiesā, tāpēc tā lemj par tiesāšanās izdevumiem. Izdevumi, kas radušies, iesniedzot apsvērumus Tiesai, un kas nav minēto pušu izdevumi, nav atlīdzināmi.
Ar šādu pamatojumu Tiesa (virspalāta) nospriež:
1)
Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2004/38/EK (2004. gada 29. aprīlis) par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, ar ko groza Regulu (EEK) Nr. 1612/68 un atceļ Direktīvas 64/221/EEK, 68/360/EEK, 72/194/EEK, 73/148/EEK, 75/34/EEK, 75/35/EEK, 90/364/EEK, 90/365/EEK un 93/96/EEK, 27. un 29. punkts, lasot kopsakarā ar tās 4. un 5. pantu,
ir jāinterpretē tādējādi, ka
ar tiem tiek pieļauts dalībvalsts vispārpiemērojamais tiesiskais regulējums, kas ar Covid‑19 pandēmijas apkarošanu saistītu sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, pirmkārt, Savienības pilsoņiem, kā arī viņu ģimenes locekļiem neatkarīgi no viņu pilsonības aizliedz veikt nebūtiskus ceļojumus no šīs dalībvalsts uz citām dalībvalstīm, kuras minētā dalībvalsts klasificējusi kā augsta riska zonas, pamatojoties uz šajās citās dalībvalstīs pastāvošajiem ierobežojošajiem veselības aizsardzības pasākumiem vai epidemioloģisko situāciju, un, otrkārt, Savienības pilsoņiem, kas nav minētās dalībvalsts pilsoņi, nosaka pienākumu veikt skrīninga testus un ievērot karantīnu, kad viņi ieceļo šīs pašas dalībvalsts teritorijā no kādas no šīm citām dalībvalstīm, ar nosacījumu, ka ar šo valsts tiesisko regulējumu ir ievēroti visi šīs direktīvas 30.–32. pantā paredzētie nosacījumi un garantijas, Eiropas Savienības Pamattiesību hartā nostiprinātās pamattiesības un pamatprincipi, it īpaši diskriminācijas aizlieguma princips, kā arī samērīguma princips.
2)
Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) 2016/399 (2016. gada 9. marts) par Savienības Kodeksu par noteikumiem, kas reglamentē personu pārvietošanos pār robežām (Šengenas Robežu kodekss), kurā grozījumi ir izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2017. gada 30. novembra Regulu (ES) 2017/2225, 22., 23. un 25. pants
ir jāinterpretē tādējādi, ka
ar tiem tiek pieļauts tāds dalībvalsts tiesiskais regulējums, kas sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, kas ir saistīti ar Covid‑19 pandēmijas apkarošanu, aizliedz šķērsot šīs dalībvalsts iekšējās robežas, lai veiktu nebūtiskus ceļojumus no vai uz Šengenas zonas valstīm, kas ir klasificētas kā augsta riska zonas, šo aizliegumu nodrošinot ar kompetento iestāžu kontroli un tā neievērošanas gadījumā piemērojot sodu, ar nosacījumu, ka šie kontroles pasākumi ir daļa no policijas pilnvaru īstenošanas, kam nedrīkst būt robežpārbaudēm līdzvērtīga iedarbība šī kodeksa 23. panta a) punkta izpratnē, vai ka gadījumā, ja minētie pasākumi būtu uzskatāmi par robežkontroli pie iekšējām robežām, minētā dalībvalsts ir ievērojusi minētā kodeksa 25.–28. pantā paredzētos nosacījumus šādas kontroles pagaidu atjaunošanai; ir jāprecizē, ka šādas pandēmijas radītais apdraudējums atbilst nopietnam sabiedriskās kārtības vai iekšējās drošības apdraudējumam šī paša kodeksa 25. panta 1. punkta izpratnē.
[Paraksti]
(
*1
)	Tiesvedības valoda – holandiešu.