Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
TAMARA ĆAPETA
της 13ης Νοεμβρίου 2025 (1)
Υπόθεση C‑438/24
Erakond
Eestimaa
Rohelised
παρισταμένων των:
Vabariigi
Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
[αίτηση του Riigikohus (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Εσθονία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
« Προδικαστική παραπομπή – Ευρωπαϊκές εκλογές – Πράξη περί εκλογής των μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου με άμεση και καθολική ψηφοφορία, που προσαρτάται στην απόφαση 76/787/ΕΚΑΧ, ΕΟΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου – Εκλογές για τα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου – Υποχρέωση καταβολής εκλογικής εγγύησης – Αποκλεισμός ορισμένων υποψηφίων από την υποψηφιότητα στις εκλογές λόγω μη καταβολής της εγγύησης – Ποσό της εγγύησης ίσο με το πενταπλάσιο του κατώτατου μηνιαίου μισθού – Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Άρθρο 17, παράγραφος 1, και άρθρο 39, παράγραφος 2 – Αναλογικότητα της εν λόγω εγγύησης »
I.      Εισαγωγικές παρατηρήσεις
1.        Κατά τον γνωστό αγγλικό ιδιωματισμό «Put your money where your mouth is», η χρηματική δέσμευση είναι τελικά εκείνη που επισφραγίζει τη συνέπεια μεταξύ λόγων και πράξεων. Μπορεί ωστόσο η καταβολή χρηματικής εγγύησης να λειτουργήσει ως κριτήριο για την εκτίμηση της σοβαρότητας της υποψηφιότητας ενός προσώπου στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου;;
2.        Το ερώτημα αυτό έχει ανακύψει στο πλαίσιο διαδικασίας ελέγχου συνταγματικότητας διά της οποίας το πολιτικό κόμμα Erakond Eestimaa Rohelised (Κόμμα των Πρασίνων Εσθονίας) αμφισβητεί ενώπιον του Riigikohus (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Εσθονία), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου στην υπό κρίση υπόθεση, τη συνταγματικότητα διάταξης του εσθονικού εκλογικού νόμου η οποία επιβάλλει την καταβολή συγκεκριμένου ποσού εγγύησης για όλους τους υποψηφίους που επιθυμούν να θέσουν υποψηφιότητα στις ευρωπαϊκές εκλογές.
3.        Ειδικότερα, το άρθρο 29, παράγραφος 5, του Euroopa Parlamendi valimise seadus (νόμου για τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, στο εξής: EPVS) επιβάλλει σε πολιτικό κόμμα ή ανεξάρτητο υποψήφιο να καταβάλει το πενταπλάσιο του προβλεπόμενου κατώτατου μηνιαίου μισθού για κάθε πρόσωπο που καταθέτει την υποψηφιότητά του, ήτοι σαράντα πέντε φορές τον προβλεπόμενο κατώτατο μηνιαίο μισθό για την κατάθεση πλήρους συνδυασμού υποψηφίων.
II.    Τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης, το προδικαστικό ερώτημα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
4.        Στις 20 Απριλίου 2024, το Κόμμα των Πρασίνων Εσθονίας, προσφεύγον στην κύρια δίκη, υπέβαλε στη Vabariigi Valimiskomisjon (εθνική επιτροπή εκλογών, Εσθονία, στο εξής: επιτροπή εκλογών) κατάλογο εννέα υποψηφίων για τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 9ης Ιουνίου 2024.
5.        Με την απόφαση
αριθ. 103 της 29ης Απριλίου 2024 η επιτροπή εκλογών ανακήρυξε δύο από τα πρόσωπα αυτά υποψήφιους του Κόμματος των Πρασίνων, ενώ, με την απόφαση αριθ. 102 της ίδιας ημερομηνίας, διαπίστωσε τη μη συνδρομή των προϋποθέσεων ανακήρυξης των υπόλοιπων επτά υποψηφιοτήτων του Κόμματος των Πρασίνων για τον λόγο ότι το κόμμα δεν είχε προσκομίσει αντίγραφο της εντολής πληρωμής από το οποίο να προκύπτει η καταβολή της εγγύησης για τους υπόλοιπους επτά υποψηφίους, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 29, παράγραφος 5, του EPVS (2).
6.        Στις 2 Μαΐου 2024 το προσφεύγον άσκησε ενώπιον του Riigikohus (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Εσθονία) προσφυγή κατά της απόφασης αριθ. 102, ζητώντας από το εν λόγω δικαστήριο i) να κηρύξει αντισυνταγματική τη διάταξη του άρθρου 29, παράγραφος 5, του EPVS, ii) να ακυρώσει την απόφαση αριθ. 102 και iii) να διατάξει την επιτροπή εκλογών να ανακηρύξει όλους τους υποψηφίους που δηλώθηκαν από το προσφεύγον στον συνδυασμό του για τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Η επιτροπή εκλογών ενέμεινε στη θέση της και ζήτησε την απόρριψη της προσφυγής.
7.        Με διάταξη της 6ης Μαΐου 2024, το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) έκρινε ότι πρέπει να ελεγχθεί η συνταγματικότητα της διάταξης του άρθρου 29, παράγραφος 5, του EPVS και εκτίμησε ότι, επί της ουσίας, ενδέχεται να απαιτηθεί έλεγχος της συμβατότητας της διάταξης με το δίκαιο της Ένωσης. Το δικαστήριο κάλεσε ως μετέχοντες στη δίκη το Riigikogu (εσθονικό Κοινοβούλιο), τον Õiguskantsler (Επίτροπο της Δικαιοσύνης), τον Justiitsminister (Υπουργό Δικαιοσύνης), ήτοι τον υπουργό που εκπροσωπεί την Κυβέρνηση, καθώς και την επιτροπή εκλογών, καλώντας όλους τους μετέχοντες στη διαδικασία να υποβάλουν παρατηρήσεις ενώπιόν του.
8.        Προς αιτιολόγηση της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως, το αιτούν δικαστήριο υπογραμμίζει ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει, βάσει του άρθρου 223, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και του άρθρου 8 της εκλογικής πράξης (3), ότι τα κράτη μέλη παραμένουν κατ’ αρχήν αρμόδια να ρυθμίζουν την εκλογική διαδικασία για τις ευρωπαϊκές εκλογές (4).
9.        Επιπλέον, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι η απαίτηση καταβολής εγγύησης στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, αυτή καθεαυτήν, δεν είναι ασύμβατη με το δίκαιο της Ένωσης, καθώς επιδιώκει τον θεμιτό σκοπό της αποθάρρυνσης υποψηφιοτήτων που στερούνται σοβαρότητας, με αποτέλεσμα τη μείωση των χαμένων ψήφων και τη διασφάλιση της προσήκουσας χρησιμοποίησης δημόσιων πόρων.
10.      Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο αναγνωρίζει ότι η απαίτηση περί καταβολής εγγύησης δεν μπορεί να φτάνει μέχρι το σημείο να συνιστά ανυπέρβλητο εμπόδιο στην εκλογή, δεδομένου ότι ένας τέτοιος περιορισμός θα ήταν δυσανάλογος και θα μπορούσε να διακινδυνεύσει την πολιτική αντιπροσωπευτικότητα της ομάδας των ευρωβουλευτών και/ή να περιορίσει την πολυφωνία (5).
11.      Υπό το πρίσμα των ανωτέρω σκέψεων, το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) διατηρεί αμφιβολίες ως προς την αναλογικότητα της απαίτησης του άρθρου 29 του EPVS για την καταβολή εγγύησης και, ως εκ τούτου, διερωτάται ως προς τη συμβατότητά της με το δίκαιο της Ένωσης.
12.      Υπό τις συνθήκες αυτές, το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Έχουν το άρθρο 17, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, και το άρθρο 39, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης [(στο εξής: Χάρτης)] την έννοια ότι αντιβαίνει προς αυτά η υποχρέωση να καταβάλλεται για την υποβολή υποψηφιότητας στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου εγγύηση η οποία ισούται με τον πενταπλάσιο του προβλεπόμενου κατώτατου μηνιαίου μισθού για κάθε πρόσωπο που καταθέτει την υποψηφιότητά του, ήτοι σαράντα πέντε φορές τον προβλεπόμενο κατώτατο μηνιαίο μισθό για την κατάθεση πλήρους συνδυασμού;»
13.      Παράλληλα, το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) ανέστειλε, με διάταξη της 14ης Μαΐου 2024, το κύρος της αποφάσεως αριθ. 102 έως ότου η απόφαση που περατώνει τη διαδικασία καταστεί τελεσίδικη, και διέταξε την επιτροπή εκλογών να επανεξετάσει την ανακήρυξη των λοιπών επτά υποψηφιοτήτων του Κόμματος των Πρασίνων.
14.      Με την απόφαση αριθ. 105 της 14ης Μαΐου 2024, η επιτροπή εκλογών ανακήρυξε τους επτά υποψηφίους των οποίων οι υποψηφιότητες είχαν αρχικά απορριφθεί, γεγονός που τους επέτρεψε να θέσουν υποψηφιότητα στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 9ης Ιουνίου 2024.
15.      Στις εν λόγω εκλογές ο συνδυασμός του Κόμματος των Πρασίνων συγκέντρωσε το 0,62 % όλων των ψήφων και, ως εκ τούτου, δεν έλαβε έδρα στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (6).
16.      Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν στο Δικαστήριο η Εσθονική και η Ολλανδική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.
17.      Στις 3 Ιουλίου 2025 διεξήχθη επ’ ακροατηρίου συζήτηση, κατά την οποία ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους η Εσθονική, η Ελληνική και η Ολλανδική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.
III. Ανάλυση
18.      Το σώμα που αρχικά το 1952 ονομαζόταν Κοινή Συνέλευση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα μετονομάστηκε σύντομα σε Ευρωπαϊκή Κοινοβουλευτική Συνέλευση και εν συνεχεία έλαβε την ονομασία «Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο», το 1962. Αρχικά, οι βουλευτές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (ευρωβουλευτές) διορίζονταν από το εθνικό κοινοβούλιο εκάστου κράτους μέλους. Τούτο άλλαξε, μετά τη θέσπιση της εκλογικής πράξης το 1976, η οποία, θεσπίζοντας καθολική ψηφοφορία, απένειμε στους πολίτες της Ένωσης το δικαίωμα να εκλέγουν τους εκπροσώπους τους στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι πρώτες άμεσες εκλογές διεξήχθησαν τον Ιούνιο του 1979 και έκτοτε η σημασία του Κοινοβουλίου ως του θεσμικού οργάνου που εκπροσωπεί τους πολίτες της Ένωσης βαίνει αυξανόμενη.
19.      Σήμερα, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είναι, μαζί με το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το κύριο νομοθετικό όργανο της Ένωσης, το οποίο μεριμνά για την τήρηση εντός της Ένωσης της αρχής της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, που κατοχυρώνεται στο άρθρο 10 ΣΕΕ.
20.      Η εκλογική πράξη δεν θεσπίζει ενιαία διαδικασία για την εκλογή των ευρωβουλευτών (7). Η εν λόγω πράξη προβλέπει απλώς ότι σε κάθε κράτος μέλος οι ευρωβουλευτές πρέπει να εκλέγονται με αναλογικό σύστημα – βάσει ψηφοδελτίων συνδυασμών ή ενιαίου ψηφοδελτίου με έκφραση προτιμήσεων, επιτρέποντας σε έκαστο κράτος μέλος να εφαρμόσει σύστημα προτιμησιακής ψήφου (8).
21.      Το άρθρο 8 της εκλογικής πράξης προβλέπει ότι εναπόκειται στα κράτη μέλη να ρυθμίζουν την εκλογική διαδικασία και να καθορίζουν τους όρους εκλογής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, υπό την προϋπόθεση ότι οι εν λόγω εθνικές διατάξεις δεν θίγουν τον κατ’ ουσίαν αναλογικό χαρακτήρα του εκλογικού συστήματος.
22.      Θεσπίζοντας μια τέτοια νομοθεσία, τα κράτη μέλη εκπληρώνουν την υποχρέωση που υπέχουν, δυνάμει του άρθρου 14, παράγραφος 3, ΣΕΕ και του άρθρου 1, παράγραφος 3, της εκλογικής πράξης, να προβλέπουν την εκλογή των ευρωβουλευτών με άμεση, καθολική, ελεύθερη και μυστική ψηφοφορία για πενταετή θητεία (9).
23.      Ως εκ τούτου, εθνική ρύθμιση η οποία διέπει το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι εφαρμόζει το δίκαιο της Ένωσης, όπερ σημαίνει ότι ο Χάρτης έχει εφαρμογή στην εν λόγω ρύθμιση, σύμφωνα με το άρθρο 51, παράγραφος 1, του Χάρτη.
24.      Κατόπιν τούτων, το ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου, το οποίο αφορά το άρθρο 39 του Χάρτη, σε συνδυασμό με το άρθρο 52, παράγραφος 1, αυτού, πρέπει να νοηθεί υπό την έννοια ότι αφορά το κατά πόσον η επίμαχη εθνική ρύθμιση, η οποία επιβάλλει υποχρέωση καταβολής εγγύησης στους υποψηφίους που επιθυμούν να θέσουν υποψηφιότητα στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, θίγει δυσανάλογα το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης να θέσουν υποψηφιότητα στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (Α). Το σκέλος του ερωτήματος που αφορά το άρθρο 17, παράγραφος 1, του Χάρτη –το οποίο προστατεύει το δικαίωμα ιδιοκτησίας– θα πρέπει να εξεταστεί χωριστά (Β).
Α.      Επί της παραβάσεως του άρθρου 39 του Χάρτη, σε συνδυασμό με το άρθρο 52, παράγραφος 1, αυτού
25.      Το αιτούν δικαστήριο ζητεί, εν μέρει, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 39 του Χάρτη, σε συνδυασμό με το άρθρο 52, παράγραφος 1, αυτού, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε διάταξη της εσθονικής νομοθεσίας η οποία επιβάλλει την καταβολή μη αμελητέου χρηματικού ποσού ως προϋπόθεση άσκησης του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το οποίο ποσό επιστρέφεται μόνον υπό ορισμένες προϋποθέσεις. Κατ’ ουσίαν, τίθεται το ερώτημα αν περιορισμός του δικαιώματος του εκλέγεσθαι που επιβάλλεται από μια τέτοια ρύθμιση μπορεί να δικαιολογηθεί ως ανάλογος προς τον σκοπό της αποθάρρυνσης υποψηφιοτήτων που στερούνται σοβαρότητας και της συμβολής στην εκλογή ενός αντιπροσωπευτικότερου σώματος.
26.      Το προσφεύγον της κύριας δίκης υποστηρίζει ότι η απαίτηση περί καταβολής εγγύησης, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 29, παράγραφος 5, του EPVS, είναι δυσανάλογη και, ως εκ τούτου, προσβάλλει το δικαίωμα του εκλέγεσθαι των υποψηφίων.
27.      Από την πλευρά του, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θεωρεί ότι, κατ’ αρχήν, η επιβολή οικονομικής προϋπόθεσης για την άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι αντιβαίνει, αυτή καθεαυτήν, στην αρχή της καθολικής ψηφοφορίας.
28.      Αντιτιθέμενες προς τις ως άνω θέσεις, και με κάποιο βαθμό διαφοροποίησης, τόσο οι κυβερνήσεις που παρενέβησαν ενώπιον του Δικαστηρίου όσο και η Επιτροπή φρονούν ότι το ποσό της εγγύησης που απαιτείται βάσει της επίμαχης στην κύρια δίκη εθνικής ρύθμισης δεν είναι δυσανάλογο.
1.      Περιορισμοί του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο
29.      Το άρθρο 39 του Χάρτη προστατεύει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι κάθε πολίτη της Ένωσης στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, αναγνωρίζοντας τα εν λόγω δικαιώματα ως θεμελιώδη.
30.      Το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις ευρωπαϊκές εκλογές θα μπορούσε να γίνει αντιληπτό ως έκφραση της απαίτησης για εκλογή των ευρωβουλευτών με καθολική ψηφοφορία, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 14, παράγραφος 3, ΣΕΕ και επαναλαμβάνεται στο άρθρο 39, παράγραφος 2, του Χάρτη (10). Επιπλέον, οι πολίτες της Ένωσης μπορούν να ασκούν τα δικαιώματα αυτά στο κράτος μέλος στο οποίο διαμένουν, και όχι κατ’ ανάγκην στο κράτος μέλος του οποίου έχουν την ιθαγένεια, το ζήτημα όμως αυτό δεν αποτελεί αντικείμενο της υπό κρίση υπόθεσης (11).
31.      Οι μετέχοντες στην εν λόγω διαδικασία δεν αμφισβητούν ότι το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου περιορίζεται από εθνικούς κανόνες που επιβάλλουν υποχρέωση καταβολής χρηματικού ποσού, όπως η επίμαχη εν προκειμένω, ως προϋπόθεση για την άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στις εκλογές αυτές. Επομένως, το ζήτημα που τίθεται εν προκειμένω είναι αν ένας τέτοιος περιορισμός μπορεί θεωρηθεί δικαιολογημένος.
32.      Κατά το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη, τα δικαιώματα μπορούν να περιορίζονται εφόσον ο περιορισμός προβλέπεται κατά νόμον και σέβεται το ουσιώδες περιεχόμενο του επίμαχου δικαιώματος. Για να είναι αποδεκτός ένας τέτοιος περιορισμός, οι κανόνες που τον εισάγουν πρέπει να επιδιώκουν σκοπούς γενικού συμφέροντος που αναγνωρίζει η Ένωση ως θεμιτούς, οι δε κανόνες αυτοί πρέπει να είναι ανάλογοι προς τους εν λόγω σκοπούς (12).
33.      Εν προκειμένω, είναι σαφές ότι ο επίμαχος περιορισμός θεσπίστηκε με νόμο: τον EPVS.
34.      Επιπλέον, δεν αμφισβητείται ότι ο περιορισμός αυτός σέβεται το ουσιώδες περιεχόμενο του δικαιώματος του εκλέγεσθαι, δεδομένου ότι δεν θίγει το δικαίωμα αυτό καθεαυτό.
35.      Απομένει να εξεταστεί περαιτέρω αν οι σκοποί γενικού συμφέροντος που προτείνονται για τη δικαιολόγηση του επίμαχου περιορισμού είναι θεμιτοί υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης (2), καθώς και αν η επίμαχη ρύθμιση, όπως διαρθρώνεται, είναι πρόσφορη (3) και αναγκαία (4) για την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκει.
2.      Θεμιτός σκοπός γενικού συμφέροντος
36.      Προκειμένου να εκτιμηθεί αν ο περιορισμός δικαιώματος που κατοχυρώνεται από το δίκαιο της Ένωσης, εν προκειμένω του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, είναι δικαιολογημένος, πρέπει κατ’ αρχάς να εκτιμηθεί αν οι σκοποί τους οποίους επιδιώκει ο περιορισμός αυτός,
όπως προσδιορίζονται από το εθνικό δίκαιο, είναι θεμιτοί υπό το πρίσμα της έννομης τάξης της Ένωσης.
37.      Όπως επισήμανε το αιτούν δικαστήριο, και όπως επιβεβαίωσε η Εσθονική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η απαίτηση περί καταβολής εγγύησης αποσκοπεί στην αποθάρρυνση
υποψηφιοτήτων που στερούνται σοβαρότητας και στην ενίσχυση του αισθήματος ευθύνης των υποψηφίων. Η αποθάρρυνση των στερούμενων σοβαρότητας υποψηφιοτήτων μειώνει τον αριθμό των χαμένων ψήφων στις εκλογές και ενισχύει την αντιστοίχιση των εκλογικών αποτελεσμάτων με την πραγματική βούληση των ψηφοφόρων. Κατ’ αυτόν τον τρόπο διασφαλίζεται το δικαίωμα των ψηφοφόρων σε ουσιαστική εκπροσώπηση, καθώς και η αντιπροσωπευτικότητα του οργάνου εκπροσώπησης. Δευτερευόντως, επιτυγχάνεται και η αποφυγή της άσκοπης χρησιμοποίησης δημόσιων πόρων, όπως είναι οι δαπάνες στις οποίες υποβάλλεται το κράτος για τη διεξαγωγή των εκλογών, τα έξοδα για την κάλυψη των πολιτικών συζητήσεων από τα δημόσια μέσα μαζικής ενημέρωσης κ.λπ. (13)
38.      Από την επ’ ακροατηρίου συζήτηση προέκυψε ότι διακρίνονται δύο διαφορετικοί θεμιτοί σκοποί, ανάλογα με τον τρόπο με τον οποίο γίνεται αντιληπτός ο όρος «στερούμενος σοβαρότητας υποψήφιος».
39.      Πρώτον, η φράση «στερούμενος σοβαρότητας υποψήφιος» μπορεί να νοηθεί ως αναφερόμενη σε άτομα που δεν έχουν πραγματική πρόθεση να εκλεγούν στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχουν ως σκοπό την εκλογή προσώπων που θα εκπροσωπούν πιστά τη βούληση του εκλογικού σώματος κατά την άσκηση των καθηκόντων τους ως ευρωβουλευτών και τη λήψη αποφάσεων σχετικά με τις πολιτικές της Ένωσης. Επομένως, οι υποψήφιοι που επιθυμούν να θέσουν υποψηφιότητα στις εκλογές του θεσμικού αυτού οργάνου για άλλους λόγους, όπως η αυτοπροβολή ή η επιδίωξη αμιγώς εθνικών ή εμπορικών συμφερόντων, δεν είναι «σοβαροί» υποψήφιοι.
40.      Εάν η φράση «στερούμενος σοβαρότητας υποψήφιος» νοηθεί ως αναφερόμενη σε υποψηφίους που δεν έχουν σοβαρές προθέσεις, θα πρέπει να γίνει δεκτή ως θεμιτός σκοπός σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης η αποθάρρυνση των υποψηφίων αυτών από το να θέσουν υποψηφιότητα στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Ταυτόχρονα, η παρεμπόδιση της συμμετοχής των εν λόγω προσώπων στις εκλογές ως υποψηφίων διασφαλίζει ότι δεν γίνεται κατάχρηση των δημόσιων πόρων που απαιτούνται για την κάλυψη των δαπανών για τη διεξαγωγή των εκλογών (14).
41.      Δεύτερον, η φράση «στερούμενος σοβαρότητας υποψήφιος» μπορεί να νοηθεί ως αναφερόμενη σε υποψήφιο ο οποίος δεν έχει εξαρχής πιθανότητες να λάβει αρκετές ψήφους ώστε να εκλεγεί στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.
42.      Η Ολλανδική Κυβέρνηση, εξηγώντας τους λόγους ύπαρξης του δικού της συστήματος εγγυήσεων, χρησιμοποίησε τον όρο «στερούμενος σοβαρότητας» ή «μη σοβαρός» αναφερόμενη σε υποψηφίους που δεν έχουν πραγματικές πιθανότητες να εκλεγούν. Οι ψήφοι που δίδονται στους εν λόγω υποψηφίους θεωρούνται «χαμένες ψήφοι», καθώς δεν συμβάλλουν στην εκλογή μέλους στο όργανο εκπροσώπησης. Επομένως, κατά την ως άνω κυβέρνηση, ένα σύστημα που αποκλείει εκ των προτέρων τέτοιους υποψηφίους οδηγεί στην εκλογή οργάνου αντιπροσωπευτικότερου του εκλογικού σώματος (15).
43.      Πράγματι, στα εκλογικά συστήματα με αναλογικό σύστημα με ενιαίο ψηφοδέλτιο με έκφραση προτιμήσεων, οι ψήφοι υπέρ των υποψηφίων που δεν συγκεντρώνουν επαρκή πλειοψηφία για την απόκτηση βουλευτικής έδρας (οι καλούμενες «χαμένες ψήφοι») μοιράζονται στους λοιπούς υποψηφίους, που εκλέγονται με τη σειρά τους στο κοινοβούλιο (16).
44.      Μολονότι οι ψήφοι αυτές δεν είναι κατ’ ανάγκη «χαμένες» από την οπτική των ψηφοφόρων, δεδομένου ότι οι τελευταίοι εξέφρασαν τις πολιτικές τους προτιμήσεις και, ως εκ τούτου, οι ψήφοι αυτές συμβάλλουν στην κατανόηση του πολιτικού κλίματος μιας κοινωνίας, μπορούν ωστόσο να θεωρηθούν προβληματικές από την άποψη της επίτευξης ενός πιο αντιπροσωπευτικού εκλεγμένου οργάνου.
45.      Δεν θεωρώ πολύ πειστικό το επιχείρημα ότι η μείωση του αριθμού των «χαμένων ψήφων» με τον αποκλεισμό υποψηφίων πριν από τις εκλογές συμβάλλει κατ’ ανάγκην σε πιο αντιπροσωπευτικά εκλογικά αποτελέσματα, διότι οι ψηφοφόροι που δεν μπόρεσαν να ψηφίσουν υπέρ των «δικών τους» υποψηφίων, αλλά τους δόθηκε μόνον η δυνατότητα να ψηφίσουν υπέρ εκείνων που μπόρεσαν να θέσουν υποψηφιότητα στις εκλογές, δεν εκπροσωπούνται πράγματι από τους εκλεγέντες βουλευτές. Είτε ψηφίζουν τον υποψήφιο που θεωρούν ως «δεύτερη καλύτερη επιλογή» είτε, όπως συμβαίνει συχνά, καταψηφίζουν τη «χειρότερη επιλογή».
46.      Ωστόσο, δεδομένου ότι στην πράξη δεν μπορεί να επιτευχθεί ένα πλήρως αντιπροσωπευτικό εκλεγμένο όργανο, η προσπάθεια μείωσης του αριθμού των «χαμένων ψήφων» είναι γενικά αποδεκτή ως θεμιτός σκοπός κατά τη διοργάνωση των εκλογών.
47.      Ο σκοπός αυτός έχει αναγνωριστεί ως θεμιτός από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ) (17).
48.      Κατά το άρθρο 10 ΣΕΕ, η λειτουργία της Ένωσης θεμελιώνεται στην έννοια της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Ως εκ τούτου, η διασφάλιση ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είναι πραγματικά αντιπροσωπευτικό των πολιτών της Ένωσης στον μέγιστο δυνατό βαθμό συνάδει με μία από τις θεμελιώδεις αξίες της Ένωσης: τη δημοκρατία – όπως εκφράζεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ (18).
49.      Ως εκ τούτου, ο στόχος της μείωσης του αριθμού των «χαμένων ψήφων», μέσω της αποθάρρυνσης των υποψηφίων που δεν διαθέτουν επαρκή δημόσια στήριξη από το να θέσουν υποψηφιότητα στις εκλογές, προκειμένου να επιτευχθεί ένα πιο αντιπροσωπευτικό όργανο, θα μπορούσε να γίνει δεκτός ως θεμιτός σκοπός στην Ένωση (19).
50.      Στη συνέχεια, πρέπει να εκτιμηθεί ο πρόσφορος και αναγκαίος χαρακτήρας της υποχρέωσης καταβολής χρηματικού ποσού, το οποίο επιστρέφεται μόνον εάν ο υποψήφιος λάβει τουλάχιστον το 5 % του συνόλου των ψηφισάντων.
Το κατώτατο αυτό όριο θα πρέπει να εκτιμηθεί σε σχέση με καθέναν από τους δύο προσδιορισθέντες θεμιτούς σκοπούς: α) την αποθάρρυνση των στερούμενων σοβαρότητας υποψηφίων και β) την επίτευξη πιο αντιπροσωπευτικού εκλεγμένου σώματος μέσω της μείωσης των χαμένων ψήφων.
3.      Πρόσφορος χαρακτήρας
α)      Πρόσφορος χαρακτήρας της απαίτησης περί καταβολής εγγύησης για την επίτευξη του σκοπού της αποθάρρυνσης των μη σοβαρών υποψηφίων
51.      Αποτελεί η υποχρέωση καταβολής χρηματικού ποσού, το οποίο δεν επιστρέφεται παρά μόνον αν ένας συνδυασμός καταφέρει να λάβει το 5 % του συνόλου των ψηφισάντων, πρόσφορη μέθοδο για τον αποκλεισμό υποψηφίων που στην πραγματικότητα δεν αντιμετωπίζουν σοβαρά την υποψηφιότητά τους στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (μη σοβαροί υποψήφιοι);
52.      Κατά τη γνώμη μου, η απάντηση είναι αρνητική.
53.      Μολονότι γνωρίζω ότι τα χρήματα αποτελούν συχνά μέσο για την επίτευξη ενός στόχου, δεν νομίζω ότι η επιβολή υποχρέωσης καταβολής χρηματικού ποσού μπορεί να αποτελέσει κατάλληλο μέτρο για τη διασφάλιση της σοβαρότητας των υποψηφιοτήτων σε πολιτικές εκλογές. Το κριτήριο αυτό διακρίνει μεταξύ των υποψηφίων με βάση την προσωπική οικονομική τους άνεση ή την οικονομική άνεση του κόμματος ή οργανισμού που τους στηρίζει και όχι με βάση τη σοβαρότητα της υποψηφιότητάς τους.
54.      Υποχρέωση καταβολής χρηματικού ποσού, όπως αυτή που προβλέπεται από την εσθονική νομοθεσία, ευνοεί αναπόφευκτα τους ευκατάστατους υποψηφίους και τα εδραιωμένα πολιτικά κόμματα· οι νέοι υποψήφιοι και τα ανερχόμενα πολιτικά κινήματα βρίσκονται σε ιδιαίτερα μειονεκτική θέση, καθώς επιβαρύνονται τόσο με το κόστος της προεκλογικής εκστρατείας όσο και με τον κίνδυνο απώλειας του καταβληθέντος ποσού. Ο οικονομικός αυτός φραγμός εμποδίζει την είσοδο σοβαρών υποψηφίων με ταπεινό υπόβαθρο και περιορίζει την ανάδυση διαφορετικών πολιτικών πεποιθήσεων, παγιώνοντας ευνοϊκές συνθήκες υπέρ των εδραιωμένων ομάδων. Αντιθέτως, μια τέτοια οικονομική υποχρέωση δεν θα εμποδίσει έναν ευκατάστατο αλλά καιροσκόπο υποψήφιο από το να θέσει υποψηφιότητα.
55.      Η πράξη έχει δείξει ότι τα χρήματα δεν εμποδίζουν τους «εικονικούς υποψηφίους» από το να θέσουν υποψηφιότητα: όπως επισημαίνει το αιτούν δικαστήριο, σε προηγούμενες εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στην Εσθονία υπήρξαν ανεξάρτητοι υποψήφιοι οι οποίοι, αν και κατέβαλαν την εγγύηση, έλαβαν μόλις 48 ή 55 ψήφους (20).
56.      Κατά συνέπεια, η υποχρέωση καταβολής χρηματικού ποσού δεν αποτελεί πρόσφορο μέτρο για την απομάκρυνση των μη σοβαρών υποψηφίων. Αντιθέτως, διακρίνει μεταξύ των υποψηφίων ανάλογα με την οικονομική τους άνεση.
57.      Δεδομένου ότι η επίμαχη εσθονική νομοθεσία δεν πληροί, κατά τη γνώμη μου, το κριτήριο του πρόσφορου χαρακτήρα σε σχέση με τον σκοπό της αποθάρρυνσης των μη σοβαρών υποψηφίων, παρέλκει η εκτίμηση της αναγκαιότητάς της.
β)      Πρόσφορος χαρακτήρας της απαίτησης περί καταβολής εγγύησης για την επίτευξη του σκοπού της μείωσης του αριθμού των «χαμένων ψήφων»
58.      Μολονότι η υποχρέωση καταβολής χρηματικού ποσού δεν αποτελεί πρόσφορο μέτρο για την απομάκρυνση των μη σοβαρών υποψηφίων, μια τέτοια απαίτηση θα αποθαρρύνει εντούτοις τουλάχιστον ορισμένους από τους «στερούμενους σοβαρότητας» υποψηφίους, ιδίως εκείνους που δεν πιστεύουν ότι έχουν τη δυνατότητα να κερδίσουν μια έδρα, από το να θέσουν υποψηφιότητα στις εκλογές. Ως εκ τούτου, θα μπορούσε να οδηγήσει σε μείωση των «χαμένων ψήφων».
59.      Θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι η ικανότητα συγκέντρωσης των χρημάτων για την καταβολή της εγγύησης, ιδίως όταν συνδυάζεται με χαμηλό μεν αλλά μη αμελητέο κατώτατο όριο για την επιστροφή του οικείου ποσού, μπορεί να εκληφθεί ως απόδειξη της ύπαρξης μιας κάποιας δημόσιας στήριξης.
60.      Δεδομένου ότι τα χρήματα χρησιμοποιούνται συχνά στις κοινωνίες μας ως πρακτικό εργαλείο για να εξακριβωθεί πόσο σοβαρά αντιμετωπίζει κάποιος ορισμένη κατάσταση, υποψήφιος ο οποίος δεν είναι σε θέση να συγκεντρώσει μια εγγύηση εύλογου ύψους από οποιαδήποτε πηγή (πολιτικό κόμμα, ανεξάρτητους δωρητές, πλατφόρμα μη κυβερνητικών οργανώσεων κ.λπ.) δείχνει να στερείται τις βασικές οργανωτικές δεξιότητες, το δίκτυο ή τη δέσμευση που απαιτούνται για τη διεξαγωγή σοβαρής εκλογικής εκστρατείας, γεγονός που τον καθιστά πιθανή πηγή «χαμένων ψήφων» και όχι απλώς υποψήφιο με ανεπαρκείς πόρους.
61.      Υπό το πρίσμα αυτό, ο αποκλεισμός των υποψηφίων που δεν είναι σε θέση να συγκεντρώσουν το ποσό της εγγύησης θα μπορούσε να αποτελέσει εργαλείο για τη μείωση του αριθμού των υποψηφίων που δεν είναι πιθανό να λάβουν επαρκή αριθμό ψήφων.
62.      Ως εκ τούτου, φρονώ ότι η υποχρέωση καταβολής χρηματικού ποσού θα μπορούσε να θεωρηθεί πρόσφορο μέτρο για την επίτευξη του σκοπού της μείωσης του αριθμού των «χαμένων ψήφων», οδηγώντας στην εκλογή ενός αντιπροσωπευτικότερου σώματος.
63.      Εν συνεχεία, πρέπει να εκτιμηθεί αν μια χρηματική εγγύηση, όπως αυτή που επιβάλλει η επίμαχη εσθονική νομοθεσία, είναι πράγματι αναγκαία για την επίτευξη του ως άνω σκοπού.
4.      Η αναγκαιότητα της απαίτησης περί καταβολής εγγύησης
64.      Στον κώδικα ορθής πρακτικής για εκλογικά ζητήματα, η Επιτροπή της Βενετίας δεν θεώρησε την καταβολή εγγύησης ως μη αποδεκτό μέσο για τη μείωση του αριθμού των χαμένων ψήφων. Ωστόσο, τόνισε ότι το σχετικό ποσό «πρέπει να επιστρέφεται εφόσον ο υποψήφιος ή το κόμμα υπερβαίνει ορισμένο αποτέλεσμα· το απαιτούμενο ποσό και αποτέλεσμα δεν θα πρέπει να είναι υπερβολικά υψηλά» (21).
65.      Μια υπερβολικά υψηλή εγγύηση και/ή κατώτατο όριο για την επιστροφή της θα μπορούσε να οδηγήσει στον αποκλεισμό υποψηφίων από περιθωριοποιημένες ομάδες, νέων πολιτικών κινημάτων ή ατόμων με χαμηλό εισόδημα, που, αν και δεν είναι πιθανό να εξασφαλίσουν έδρα, μπορούν να εκφράσουν πραγματικά σημαντικά και μη εκπροσωπούμενα πολιτικά αιτήματα και να συγκεντρώσουν ικανό αριθμό ψήφων. Με τον αποκλεισμό των ως άνω υποεκπροσωπούμενων φωνών, το σύστημα έχει ως αποτέλεσμα ότι οι εν λόγω ψήφοι ούτε καταμετρώνται ούτε εκφράζονται στην κάλπη.
66.      Ομοίως, παρά την αδιαμφισβήτητη σημασία των πολιτικών κομμάτων για τη δημοκρατική συμμετοχή (22), μια υπερβολικά αυστηρή υποχρέωση καταβολής εγγύησης θα μπορούσε να εμποδίσει την εμφάνιση νέων κομμάτων. Τούτο θα ήταν αντίθετο προς τη θεμελιώδη αρχή της πολιτικής πολυφωνίας την οποία εγγυάται το δίκαιο της Ένωσης.
67.      Ως εκ τούτου, ένα κράτος που επιβάλλει υποχρέωση καταβολής εγγύησης πρέπει, όπως επισημαίνει το ΕΔΔΑ, να επιτυγχάνει την κατάλληλη, καίτοι ευαίσθητη, ισορροπία (23).
68.      Επομένως, μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ένα υπέρμετρα μεγάλο ποσό και ένα υπερβολικά υψηλό κατώτατο όριο θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως μη αναγκαία για τη διασφάλιση της αντιπροσωπευτικότητας.
α)      Προβλέπει η εσθονική νομοθεσία υπερβολικά μεγάλο ποσό και υπερβολικά υψηλό κατώτατο όριο;
69.      Το ποσό της εγγύησης που απαιτεί η επίμαχη στην κύρια δίκη εσθονική νομοθεσία για τη συμμετοχή υποψηφίου στις ευρωεκλογές φαίνεται να συνιστά αρκετά υψηλή επιβάρυνση.
70.      Πρώτον, από τη διάταξη περί παραπομπής προκύπτει ότι, κατά τον χρόνο άσκησης της προσφυγής, η επίμαχη υποχρέωση καταβολής χρηματικού ποσού ανερχόταν στο 215 % του μέσου ακαθάριστου μηνιαίου μισθού στην Εσθονία και υπερέβαινε κατά 3,17 φορές τον μηνιαίο διάμεσο μισθό ανά υποψήφιο.
71.      Η υποχρέωση καταβολής τέτοιου χρηματικού ποσού δεν είναι αμελητέα για τα οικονομικά του μέσου ανθρώπου.
72.      Δεύτερον, μολονότι μικρός μόνον αριθμός των κρατών μελών επιβάλλουν υποχρέωση καταβολής χρηματικού ποσού ως προϋπόθεση εκλογιμότητας για τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (24), το σχετικό ποσό που απαιτείται στα εν λόγω κράτη μπορεί να χρησιμεύσει ως στοιχείο σύγκρισης για την εκτίμηση της αναγκαιότητας του ποσού που απαιτεί η επίμαχη εσθονική νομοθεσία.
73.      Για τους σκοπούς της εν λόγω σύγκρισης, θα αντιπαραβάλω την υποχρέωση καταβολής εγγύησης που επιβάλλει η Εσθονία με εκείνη που επιβάλλουν
οι Κάτω Χώρες, κράτος μέλος που παρενέβη ενώπιον του Δικαστηρίου και προβλέπει επίσης υποχρέωση καταβολής χρηματικού ποσού. Η Ολλανδική Κυβέρνηση επιβεβαίωσε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι η κατά το ολλανδικό δίκαιο υποχρέωση καταβολής εγγύησης για την υποβολή υποψηφιότητας για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επιδιώκει τους ίδιους θεμιτούς σκοπούς με εκείνους που επιδιώκει το άρθρο 29 του EPVS, ήτοι την αποθάρρυνση των στερούμενων σοβαρότητας υποψηφίων, την αποτροπή της κατάχρησης δημόσιων πόρων και την αποφυγή των χαμένων ψήφων (25).
74.      Η απαίτηση περί καταβολής εγγύησης για πλήρη συνδυασμό υποψηφίων για τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στις Κάτω Χώρες προβλέπεται στο άρθρο H 12 του Kieswet (ολλανδικού εκλογικού νόμου) (26), το οποίο επιτάσσει την καταβολή εγγύησης ύψους 11 250 ευρώ για κάθε συνδυασμό υποψηφίων, ανεξαρτήτως του αριθμού των υποψηφίων που περιλαμβάνονται στον εν λόγω συνδυασμό. Ο μέγιστος αριθμός υποψηφίων για κάθε εκλογικό συνδυασμό που θέτει υποψηφιότητα για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στις Κάτω Χώρες κυμαίνεται επί του παρόντος μεταξύ 50 και 80 (27) και ως εκ τούτου το ποσό αντιστοιχεί περίπου σε 225
ευρώ ανά υποψήφιο που περιλαμβάνεται σε πλήρη συνδυασμό – ποσό σαφώς χαμηλότερο από τα 4 100
ευρώ που απαιτούνται ανά υποψήφιο που περιλαμβάνεται σε πλήρη συνδυασμό κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 29 του EPVS.
75.      Αντίστοιχα, ακόμη και αν ο μέγιστος αριθμός υποψηφίων ανά συνδυασμό στις Κάτω Χώρες ταυτιζόταν με εκείνον που ισχύει στην Εσθονία, ήτοι εννέα υποψήφιοι, η συνολική εγγύηση σε πλήρη συνδυασμό θα ανερχόταν σε κάθε περίπτωση μόνο σε 1 250
ευρώ ανά υποψήφιο, ήτοι ποσό περίπου 3,5 φορές μικρότερο από εκείνο της επίμαχης στην κύρια δίκη απαίτησης περί καταβολής εγγύησης.
76.      Τρίτον, ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, ο Õiguskantsler (Επίτροπος Δικαιοσύνης) προέβη σε σύγκριση της υποχρέωσης καταβολής χρηματικού ποσού σε σχέση με τον ελάχιστο αριθμό μελών πολιτικού κόμματος στην Εσθονία. Λαμβανομένου υπόψη του ελάχιστου αριθμού μελών που πρέπει να μετρά ένα κόμμα (500), ο πλήρης συνδυασμός θα σήμαινε ότι κάθε μέλος του κόμματος θα έπρεπε να καταβάλει 73,80
ευρώ.
77.      Συναφώς, όπως επισημαίνει το αιτούν δικαστήριο, η υποχρέωση καταβολής χρηματικού ποσού για τη συμμετοχή στις εκλογές δεν είναι η μόνη δαπάνη την οποία καλούνται να επωμισθούν τα κόμματα ή οι υποψήφιοι τους, δεν μπορεί δε να εξαντλούν το σύνολο του ετήσιου προϋπολογισμού τους για να συμμετάσχουν σε μία και μόνο εκλογική διαδικασία.
78.      Τέλος, μολονότι υφίστανται σημαντικές διαφορές στη διεξαγωγή εθνικών και ευρωπαϊκών εκλογών (28), θα πρέπει να σημειωθεί ότι η υποχρέωση καταβολής χρηματικού ποσού για τους υποψηφίους που επιθυμούν να θέσουν υποψηφιότητα στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στην Εσθονία είναι πέντε φορές πιο περιοριστική από ό,τι για τους υποψηφίους που επιθυμούν να θέσουν υποψηφιότητα στις εκλογές του Riigikogu (εσθονικού Κοινοβουλίου).
79.      Η αναγκαιότητα του εσθονικού κανόνα πρέπει επίσης να εκτιμηθεί υπό το πρίσμα του κατώτατου ορίου για την ανάκτηση του καταβληθέντος ποσού, ακόμη και στην περίπτωση κατά την οποία δεν αποκτάται καμία έδρα.
80.      Από την άποψη αυτή, υπάρχει διαφορά μεταξύ των εθνικών και των ευρωπαϊκών εκλογών. Για τις ευρωπαϊκές εκλογές, το κατώτατο όριο για την επιστροφή της εγγύησης από τον κρατικό προϋπολογισμό είναι το 5 % του συνολικού αριθμού των ψηφισάντων σε εθνικό επίπεδο. Αντιθέτως, στις εθνικές εκλογές ένα κόμμα που λαμβάνει τουλάχιστον το 2 % των ψήφων στο Riigikogu (εσθονικό Κοινοβούλιο) δικαιούται να λάβει χρηματοδότηση από τον κρατικό προϋπολογισμό για τα πολιτικά κόμματα (29).
Κατ’ ακριβολογία, δεν υφίσταται καμία προϋπόθεση για την επιστροφή του ποσού που καταβλήθηκε αρχικώς στις εθνικές εκλογές.
81.      Δεν είναι προφανές ότι ένα τόσο υψηλό κατώτατο όριο για την ανάκτηση των εξόδων συμμετοχής στις εκλογές δικαιολογείται ως αναγκαίο για την αποθάρρυνση των υποψηφίων που δεν πιστεύουν ότι έχουν πιθανότητες να καταλάβουν έδρα.
82.      Εν συνόψει, και υπό την επιφύλαξη της πλήρους εκτίμησης εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου, είμαι της γνώμης ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη υποχρέωση καταβολής χρηματικού ποσού, το οποίο ανέρχεται στο πενταπλάσιο του κατώτατου μηνιαίου μισθού, συνοδευόμενη από πρόβλεψη περί κατώτατου ορίου 5 % για την ανάκτηση του εν λόγω καταβληθέντος ποσού, υπερβαίνει τα όρια του αναγκαίου για τη μείωση του αριθμού των «χαμένων ψήφων».
β)      Λιγότερο περιοριστικές εναλλακτικές επιλογές
83.      Ένας ακόμη λόγος που συνηγορεί υπέρ του ότι ο επίμαχος εσθονικός κανόνας δεν είναι αναγκαίος για την αποθάρρυνση των υποψηφίων που λαμβάνουν ανεπαρκή δημόσια στήριξη είναι το επιχείρημα ότι υπάρχουν ενδεχομένως άλλες επιλογές που θα μπορούσαν να επιτύχουν τον ίδιο σκοπό, ήτοι να εμποδίσουν τη συμμετοχή στερούμενων σοβαρότητας υποψηφίων, οι οποίες ωστόσο είναι λιγότερο περιοριστικές του δικαιώματος του εκλέγεσθαι.
84.      Υποστηρίζοντας ότι η υποχρέωση καταβολής εγγύησης συνιστά δυσανάλογο περιορισμό του δικαιώματος του εκλέγεσθαι, το προσφεύγον της κύριας δίκης πρότεινε διάφορες λιγότερο περιοριστικές εναλλακτικές επιλογές για την αποθάρρυνση στερούμενων σοβαρότητας υποψηφιοτήτων. Οι εν λόγω εναλλακτικές επιλογές περιλαμβάνουν τη δυνατότητα απαλλαγής από την καταβολή της εγγύησης υπό όρους ή αντικατάστασης της οικονομικής επιβάρυνσης από μη χρηματικές απαιτήσεις, όπως η προσκόμιση σαφούς πολιτικού προγράμματος ή η προσκόμιση υπογραφών υποστήριξης προς τεκμηρίωση λαϊκής εύνοιας.
85.      Όλες αυτές οι εναλλακτικές επιλογές παρουσιάζουν επίσης και μειονεκτήματα. Για παράδειγμα, όπως υποστήριξε η Εσθονική Κυβέρνηση, η συλλογή υπογραφών είναι επαχθής για το Δημόσιο από οργανωτικής και οικονομικής απόψεως και συνιστά επίσης απαιτητική υποχρέωση για ορισμένους από τους δυνητικούς υποψηφίους. Βέβαια, με την επιφύλαξη ζητημάτων κυβερνοασφάλειας, τη σήμερον ημέρα τόσο η συλλογή υπογραφών όσο και η επαλήθευσή τους θα μπορούσαν να πραγματοποιηθούν με ηλεκτρονικά μέσα.
86.      Δεδομένου ότι η Ένωση δεν έχει θεσπίσει κανόνες που να διέπουν μια ενιαία διαδικασία για τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σε όλα τα κράτη μέλη και λαμβανομένης υπόψη της διαφορετικής πολιτικής κουλτούρας και λοιπών περιστάσεων στα διάφορα κράτη μέλη, πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να αναγνωρίζεται στις κυβερνήσεις ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως κατά τη στάθμιση των πλεονεκτημάτων και μειονεκτημάτων των διαφόρων μέτρων και κατά τη λήψη αποφάσεως σχετικά με την πλέον πρόσφορη λύση υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις του οικείου κράτους μέλους.
87.      Εντούτοις, η επιλογή αυτή δεν μπορεί να εκφεύγει πλήρως του δικαστικού ελέγχου. Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να εκτιμήσει αν η κυβέρνηση μπορεί να παράσχει εύλογες εξηγήσεις ως προς τους λόγους για τους οποίους άλλα μέτρα, ή ο συνδυασμός διαφορετικών μέτρων, αποκλείστηκαν ως μέτρα πρόσφορα για την επίτευξη του ίδιου σκοπού.
88.      Συνολικά, φρονώ ότι, υπό την επιφύλαξη της τελικής εκτίμησης του αιτούντος δικαστηρίου, η υποχρέωση καταβολής χρηματικού ποσού στην υπόθεση της κύριας δίκης συνιστά σοβαρό περιορισμό του δικαιώματος του εκλέγεσθαι, τόσο υπό το πρίσμα του ποσού της όσο και υπό το πρίσμα του κατώτατου ορίου για την επιστροφή του εν λόγω ποσού, όταν υπάρχουν πιθανές εναλλακτικές επιλογές οι οποίες μπορούν να αξιοποιηθούν σε συνδυασμό με την εν λόγω χρηματική απαίτηση ή σε αντικατάστασή της.
89.      Κατά συνέπεια, ακόμη και στην περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει ότι η επίμαχη εσθονική νομοθεσία είναι πρόσφορη για τη μείωση του αριθμού των χαμένων ψήφων και, ως εκ τούτου, για τη διασφάλιση βέλτιστης αντιπροσωπευτικότητας στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, διατηρώ σοβαρές αμφιβολίες, υπό την επιφύλαξη της τελικής αποφάσεως του αιτούντος δικαστηρίου, ως προς το αν τα επίμαχα μέτρα είναι αναγκαία για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
Β.      Επί της προσβολής του δικαιώματος ιδιοκτησίας
90.      Το αιτούν δικαστήριο ζήτησε επίσης να διευκρινιστεί αν η επίμαχη ρύθμιση συνάδει με το άρθρο 17, παράγραφος 1, του Χάρτη.
91.      Είμαι της γνώμης ότι η επίμαχη απαίτηση περί καταβολής δεν συνιστά περιορισμό του δικαιώματος ιδιοκτησίας και, ως εκ τούτου, παρέλκει η εξέταση της αναλογικότητας του περιορισμού αυτού.
92.      Γνωρίζω ότι το ΕΔΔΑ αναγνώρισε ενδεχόμενη παράβαση του άρθρου 1 του πρωτοκόλλου αριθ. 1 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών υπό παρόμοιες συνθήκες, αλλά τούτο συνέβη στο πλαίσιο διαφορετικών περιστάσεων, οι οποίες δεν είναι απολύτως συγκρίσιμες με αυτές της υπόθεσης της κύριας δίκης (30). Το εν λόγω δικαιοδοτικό όργανο αντιμετώπισε την επίμαχη στην υπόθεση εκείνη απαίτηση περί καταβολής χρηματικού ποσού για την υποβολή υποψηφιότητας στις εκλογές ως εγγύηση, η οποία δεν επιστράφηκε σε έναν από τους μετέχοντες στην εν λόγω διαδικασία.
93.      Η απαίτηση περί καταβολής χρηματικού ποσού στην υπό κρίση υπόθεση δεν αποτελεί, κατά τη γνώμη μου, εγγύηση (μολονότι αυτός είναι ο όρος με τον οποίο γίνεται αναφορά σε αυτήν), ακόμη και αν, υπό ορισμένες περιστάσεις, οι υποψήφιοι έχουν δικαίωμα επιστροφής του καταβληθέντος ποσού (ή μέρους αυτού).
94.      Σε αντίθεση με την προκαταβολή στο πλαίσιο σύμβασης μίσθωσης η οποία παραμένει περιουσιακό στοιχείο του μισθωτή με πραγματική εξασφάλιση όσον αφορά την επιστροφή του, η επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική ρύθμιση προσθέτει επιπλέον προϋποθέσεις, οπότε η ανάκτηση του σχετικού ποσού δεν είναι, στην πραγματικότητα, εγγυημένη. Αντιθέτως, λειτουργεί ως πληρωμή υπό όρους, η οποία δημιουργεί προσωπική απαίτηση μελλοντικής ανάκτησης και όχι συνεχές, κεκτημένο περιουσιακό δικαίωμα επί των συγκεκριμένων κεφαλαίων. Επομένως, το νόμιμο δικαίωμα ανάκτησης των χρημάτων συνιστά απλώς δυνητική απαίτηση και δεν απολαύει αυτομάτως της θεμελιώδους προστασίας που επιφυλάσσεται στην ιδιοκτησία.
95.      Για τους λόγους αυτούς, και όπως υποστηρίζει η Ολλανδική Κυβέρνηση, φρονώ ότι το άρθρο 17 του Χάρτη δεν ασκεί επιρροή εν προκειμένω.
IV.    Πρόταση
96.      Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα του Riigikohus (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Εσθονία) ως εξής:
Το άρθρο 39 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σε συνδυασμό με το άρθρο 52, παράγραφος 1, αυτού
έχει την έννοια ότι η επιβολή υποχρέωσης καταβολής χρηματικού ποσού ως προϋπόθεση εκλογιμότητας για τις εκλογές στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η οποία αποσκοπεί στο να απομακρύνει τις στερούμενες σοβαρότητας υποψηφιότητες, δεν μπορεί να θεωρηθεί κατάλληλο μέτρο για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
Η υποχρέωση καταβολής χρηματικού ποσού μπορεί να θεωρηθεί πρόσφορη για την επίτευξη του σκοπού μείωσης του αριθμού των «χαμένων ψήφων» και, ως εκ τούτου, επίτευξης ενός πιο αντιπροσωπευτικού εκλεγμένου οργάνου.
Ωστόσο, το ποσό της εν λόγω εγγύησης και το κατώτατο όριο για την επιστροφή της δεν θα πρέπει να είναι υπέρμετρα υψηλά και, ως εκ τούτου, να παρεμποδίζουν την εμφάνιση νέων πολιτικών κομμάτων και ιδεών. Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να εκτιμήσει αν έχει επιτευχθεί αποδεκτή ισορροπία όσον αφορά το ύψος του ποσού ως προς το οποίο υφίσταται υποχρέωση καταβολής και το κατώτατο όριο που επιβάλλει η εθνική νομοθεσία για την επιστροφή του εν λόγω ποσού.
1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
2      Η παράλειψη προσκόμισης στην επιτροπή εκλογών αντιγράφου της εντολής πληρωμής από το οποίο να προκύπτει η καταβολή της εγγύησης συνιστά λόγο για τη μη ανακήρυξη υποψηφίου σύμφωνα με το άρθρο 31, παράγραφος 3, του EPVS. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση δεν προβλέπει τη δυνατότητα απαλλαγής υποψηφίου από την καταβολή της εγγύησης.
3      Πράξης περί εκλογής των μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου με άμεση και καθολική ψηφοφορία, που προσαρτάται στην απόφαση 76/787/ΕΚΑΧ, ΕΟΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 1976 (ΕΕ 1976, L 278, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε τελευταία με την απόφαση (ΕΕ, Ευρατόμ) 2018/994 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2018 (ΕΕ 2018, L 178, σ. 1) (στο εξής: εκλογική πράξη).
4      Επικαλείται την απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, στο εξής: απόφαση Junqueras Vies, EU:C:2019:1115, σκέψη 69).
5      Το αιτούν δικαστήριο μνημονεύει συναφώς την απόφαση του ΕΔΔΑ της 28ης Μαρτίου 2006, Sukhovetskyy κατά Ουκρανίας (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 72 και 73).
6      https://ep2024.valimised.ee/et/detailed-voting-result (τελευταία προσπέλαση στις 11 Νοεμβρίου 2025).
7      Ωστόσο, τέτοια δυνατότητα υφίσταται βάσει του άρθρου 223 ΣΛΕΕ.
8      Άρθρο 1 της εκλογικής πράξης.
9      Πρβλ. απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, σκέψη 33).
10      Βλ., συναφώς, απόφαση Junqueras Vies (σκέψη 86).
11      Βλ., συναφώς, άρθρο 22, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και άρθρο 39, παράγραφος 1, του Χάρτη. Βλ. απόφαση της 19ης Νοεμβρίου 2024, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας (Δικαίωμα του εκλέγεσθαι και ιδιότητα μέλους πολιτικού κόμματος) (C‑808/21, EU:C:2024:962, σκέψη 123), «όσον αφορά τον σκοπό του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, το άρθρο αυτό αποσκοπεί […] στην παροχή στους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος χωρίς να έχουν την ιθαγένεια του κράτους αυτού του δικαιώματος συμμετοχής στη δημοκρατική εκλογική διαδικασία του εν λόγω κράτους μέλους. Το δικαίωμα αυτό εκτείνεται […] στη συμμετοχή στην εν λόγω διαδικασία μέσω του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι σε ευρωπαϊκό και τοπικό επίπεδο». Βλ. αντίστοιχη κρίση στην απόφαση της ίδιας ημερομηνίας, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Δικαίωμα του εκλέγεσθαι και ιδιότητα μέλους πολιτικού κόμματος) (C‑814/21, EU:C:2024:963, σκέψη 121).
12      Πρβλ. απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, σκέψεις 46 έως 48).
13      Βλ. σκέψη 39 της σύνοψης της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως στην αγγλική γλώσσα και σκέψη 57 της εν λόγω αιτήσεως στη γαλλική γλώσσα.
14      Όπως επισήμανε η Εσθονική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, και όπως προκύπτει από τη διάταξη περί παραπομπής, το εσθονικό δίκαιο επιτάσσει να παρέχονται σε κάθε υποψήφιο στις εκλογές οι ίδιες δυνατότητες έκφρασης. Ως εκ τούτου, οι δημόσιοι ραδιοτηλεοπτικοί φορείς υποχρεούνται να διασφαλίζουν ότι όλα τα κόμματα και οι ανεξάρτητοι υποψήφιοι που υποβάλλουν υποψηφιότητα στις εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχουν τις ίδιες δυνατότητες προβολής των θέσεών τους με τον προσήκοντα τρόπο και χωρίς οικονομική επιβάρυνση.
15      Βλ., συναφώς, σημεία 18 και 19 των γραπτών παρατηρήσεων της Ολλανδικής Κυβερνήσεως.
16      Το ίδιο ισχύει και για τα αναλογικά εκλογικά συστήματα τα οποία, όπως το εσθονικό σύστημα, χρησιμοποιούν τη μέθοδο D’Hondt για την κατανομή των «χαμένων ψήφων».
17      Βλ. απόφαση του ΕΔΔΑ της 28ης Μαρτίου 2006, Sukhovetskyy κατά Ουκρανίας (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 61 και 62).
18      Πρβλ. αποφάσεις της 19ης Νοεμβρίου 2024, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας (Δικαίωμα του εκλέγεσθαι και ιδιότητα μέλους πολιτικού κόμματος) (C‑808/21, EU:C:2024:962, σκέψεις 114 έως 116), και Επιτροπή κατά Πολωνίας (Δικαίωμα του εκλέγεσθαι και ιδιότητα μέλους πολιτικού κόμματος) (C‑814/21, EU:C:2024:963, σκέψεις 112-114). Βλ. επίσης απόφαση Junqueras Vies (σκέψη 63 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
19      Ωστόσο, η αποφυγή «χαμένων ψήφων» βάσει της εκτιμήσεως ότι ορισμένα προγράμματα δεν έχουν πραγματικές πιθανότητες να λάβουν επαρκείς ψήφους μου φαίνεται προβληματική. Ο περιορισμός του δικαιώματος ενός υποψηφίου να υποβάλει υποψηφιότητα στις εκλογές βάσει πολιτικού προγράμματος που θεωρείται «στερούμενο σοβαρότητας» για έναν τέτοιο λόγο ενέχει τον κίνδυνο αυθαίρετων αξιολογικών κρίσεων σχετικά με τα εκλογικά μανιφέστα των κομμάτων. Όπως επισημαίνει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο με τις γραπτές παρατηρήσεις του, η εξουσία εκτιμήσεως της αξίας ενός πολιτικού προγράμματος ανήκει εν τέλει στο εκλογικό σώμα.
20      Σκέψη 22 της σύνοψης της διάταξης περί παραπομπής στην αγγλική γλώσσα.
21      Πρβλ. Συμβούλιο της Ευρώπης, Επιτροπή της Βενετίας, «Κώδικας ορθής πρακτικής για εκλογικά ζητήματα», σημείο 1.3.(vi.), διαθέσιμος στη διεύθυνση https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115 %20GBR.pdf.
22      Σχετικά με τη σημασία των πολιτικών κομμάτων για την ευρωπαϊκή δημοκρατία, βλ. αποφάσεις της 19ης Νοεμβρίου 2024, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας (Δικαίωμα του εκλέγεσθαι και ιδιότητα μέλους πολιτικού κόμματος) (C‑808/21, EU:C:2024:962), και Επιτροπή κατά Πολωνίας (Δικαίωμα του εκλέγεσθαι και ιδιότητα μέλους πολιτικού κόμματος) (C‑814/21, EU:C:2024:963).
23      Βλ. απόφαση του ΕΔΔΑ της 28ης Μαρτίου 2006, Sukhovetskyy κατά Ουκρανίας (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 67).
Στην υπόθεση αυτή το ΕΔΔΑ έκρινε ότι το σύστημα καταβολής εκλογικής εγγύησης που είχε θεσπισθεί κατά τον κρίσιμο χρόνο από τους πολιτικούς θεσμούς της Ουκρανίας συνιστούσε αποδεκτό συμβιβασμό μεταξύ των εν λόγω αντικρουόμενων συμφερόντων.
24      Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο: Policy Department C – Citizens’ Rights and Constitutional Affairs και Lehmann., W., The
European
Elections: EU
legislation, national
provisions
and
civic
participation – Study
for
the
AFCO
Committee, αναθεωρημένη έκδοση, 2014, σ. 17, διαθέσιμο στη διεύθυνση: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL-AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf· Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, «The electoral system», διαθέσιμο στη διεύθυνση: https://www.cvce.eu/en/education/unit-content/-/unit/d5906df5-4f83-4603-85f7-0cabc24b9fe1/b1415258-4e3a-499a-9620-61a51b013ab6.
25      Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ολλανδική Κυβέρνηση επισήμανε ότι ο αριθμός των «χαμένων ψήφων» κατά τις τελευταίες βουλευτικές εκλογές αντιπροσώπευε μόλις το 2 % του συνόλου των ψηφισάντων.
26      Η εν λόγω διάταξη προβλέπει ότι «εάν πρόκειται για εκλογή στη Βουλή των Αντιπροσώπων, κατατίθεται στο Δημόσιο ποσό ύψους [11 250] ευρώ […] για κάθε ομάδα συνδυασμών». Το άρθρο Y 2 του ίδιου νόμου επιβεβαιώνει ότι «τα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου εκλέγονται […] σύμφωνα με το μέρος II σχετικά με την εκλογή των μελών της Βουλής των Αντιπροσώπων». Το εν λόγω κείμενο είναι διαθέσιμο στην αγγλική γλώσσα στην παρακάτω διεύθυνση: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english-version-electoral-act/english-version-electoral-act.
27      https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees-parlement/kandidaatstelling/kandidaten.
28      Η Εσθονική Κυβέρνηση εξηγεί ότι η υποχρέωση καταβολής υψηλότερου χρηματικού ποσού για την υποβολή υποψηφιότητας για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δικαιολογείται από τον μικρότερο αριθμό των υποψηφίων των συνδυασμών και τον μικρότερο αριθμό των προς πλήρωση εδρών στις εκλογές αυτές.
29      Τούτο προκύπτει από το άρθρο 127 του Erakonnaseadus (νόμου περί πολιτικών κομμάτων), όπως προκύπτει από τη διάταξη περί παραπομπής και επιβεβαιώθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση από την Εσθονική Κυβέρνηση.
30      Βλ., για παράδειγμα,
απόφαση του ΕΔΔΑ της 11ης Ιανουαρίου 2007, Russian Conservative Party of Entrepreneurs κ.λπ. κατά Ρωσίας (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, § 94 έως 97).