61978C0170(01)
CONCLUSIONS AMPLIATIVES DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 16 JUIN 1982 (
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)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Le début de la procédure en manquement d'État, sur laquelle nous prenons position aujourd'hui, remonte à l'année 1976. A cette époque, la Commission a fait savoir au gouvernement du Royaume-Uni que la grande différence entre le taux de l'accise sur le vin produit dans d'autres États membres et le taux de l'accise sur la bière fabriquée au Royaume-Uni créait, à son avis, une protection indirecte de la bière nationale, en violation de l'article 95, alinéa 2, du traité CEE. Après que le gouvernement britannique eut contesté ce grief, la Commission a finalement formé contre le Royaume-Uni un recours auquel le gouvernement italien est intervenu au côté de la Commission.
Dans nos conclusions du 28 novembre 1979, auxquelles nous nous permettons de renvoyer, nous avons défendu l'opinion que l'article 95, alinéa 2, du traité CEE était applicable en principe à la taxation de la bière et du vin, mais nous nous sommes prononcé en fin de compte pour un rejet du recours parce que la Commission n'était pas, selon nous, parvenue à faire la preuve que la disparité de la taxation de la bière et du vin était de nature à protéger indirectement la production nationale de bière au sens de cette disposition.
Au sujet de l'évolution des régimes fiscaux applicables à la bière et au vin, la Cour a certes constaté une tendance protectrice au détriment des importations de vin au Royaume-Uni, mais en raison des incertitudes concernant aussi bien les caractéristiques du rapport de concurrence entre le vin et la bière que la question d'un rapport d'imposition adéquat du point de vue de l'ensemble de la Communauté, elle ne s'est pas estimée en mesure de se prononcer sur le manquement reproché au Royaume-Uni et elle a rendu, le 25 février 1980, un arrêt interlocutoire (
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) dont le dispositif est le suivant: «Les parties réexamineront la matière du litige à la lumière des considérations juridiques du présent arrêt et feront rapport à la Cour sur le résultat de cet examen avant le 31 décembre 1980. La Cour statuera définitivement après cette date, sur le vu des rapports qui lui auront été présentés, ou en l'absence de ceux-ci. ...
Après plusieurs prorogations de ce délai, en dernier lieu jusqu'au 31 janvier 1982, sans que le litige soit résolu, et après un nouvel exposé de leurs points de vue par les parties concernées ainsi que par l'intervenante, la Cour a décidé de rouvrir la procédure orale.
Cette poursuite de la procédure est la raison qui justifie les présentes conclusions complémentaires, pour lesquelles nous nous permettons de renvoyer, en ce qui concerne les faits, à nos conclusions déjà citées ainsi qu'à l'arrêt interlocutoire. Pour ce qui est des faits, il faut simplement ajouter que depuis 1977, la tendance à s'écarter l'une de l'autre, manifestée par les courbes de taxation de la bière et du vin, s'est atténuée dans la mesure où le droit appliqué à la bière a proportionnellement été augmenté plus fort que celui perçu pour le vin, de sorte que les deux courbes présentent maintenant des tracés à peu près parallèles.
Également du point du vue juridique, nous pouvons renvoyer pour une bonne part à ce que nous avons déclaré à l'époque. Nous nous bornerons dès lors à résumer brièvement les questions préjugées par l'arrêt interlocutoire et celles qu'il a laissées ouvertes, pour vérifier ensuite si les nouvelles positions prises à la lumière des considérations juridiques exposées dans cet arrêt justifient ou non maitenant la constatation d'une violation du traité.
1.
Concernant l'interprétation de l'article 95, la Cour a souligné d'abord que son alinéa 1 interdit toute disposition fiscale dont l'effet serait d'imposer plus lourdement, par quelque mécanisme fiscal que ce soit, les produits importés en comparaison avec des produits nationaux similaires. L'alinea 2 s'applique, a-telle dit, au traitement fiscal des produits «qui, sans répondre à ce critère de similitude, se trouvent néanmoins en concurrence, soit partielle, soit potentielle, avec certaines productions du pays d'importation». Pour déterminer l'existence d'une concurrence potentielle, il faut envisager, comme la Cour l'a dit expressément, «non seulement l'état actuel du marché, mais encore les possibilités d'évolution dans le contexte de la libre circulation des marchandises à l'échelle de la Communauté et les virtualités nouvelles de substitution entre produits que l'intensification des échanges peut révéler».
2.
En rapport avec le critère matériel de l'«effet protecteur», énoncé à l'article 95, alinéa 2, du traité CEE, la Cour a précisé ensuite qu'on ne saurait exiger dans chaque cas que soit apportée la preuve statistique d'un effet protecteur, mais que pour l'application de la disposition il suffit «qu'il soit établi qu'un mécanisme fiscal déterminé, compte tenu de ses caractéristiques propres, est susceptible d'entraîner l'effet protecteur visé par le traité» («die im Vertrag genannte Schutzwirkung zur Folge haben kann»; «is likely ... to bring about the protective effect»).
Puis, à la lumière de ces critères, la Cour a déclaré, au sujet du rapport de concurrence entre le vin et la bière, «qu'on ne peut pas nier que, dans une certaine mesure, les deux boissons en cause sont capables de remplir des besoins identiques, de manière qu'on doit admettre un certain degré de substitution entre elles».
Cette constatation confirme la jurisprudence récente de la Cour selon laquelle, pour déterminer s'il existe ou non une similitude ou une possibilité de substitution, il faut vérifier si les produits en cause «présentent au regard des consommateurs des propriétés analogues et répondent aux mêmes besoins» (voir affaire 45/75, Rewe (
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)), et selon laquelle encore l'article 95, alinéa 2, est applicable dès qu'un produit importé se trouve en concurrence avec la production nationale protégée en raison d'une ou de plusieurs utilisations économiques (voir affaire 27/67, Fink-Frucht (
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)). Simultanément la Cour a précisé, dans son arrêt interlocutoire dans l'affaire actuelle, que la politique fiscale d'un État membre ne doit pas servir «à cristalliser des habitudes de consommation données en vue de stabiliser un avantage acquis par les industries nationales qui s'attachent à les satisfaire».
3.
S'il faut donc partir de la prémisse que l'imposition de la bière et du vin doit être appréciée en principe suivant le critère de l'article 95, alinéa 2, du traité CEE, il est indéniable, comme l'arrêt interlocutoire le souligne du reste, qu'en ce qui concerne le procédé de fabrication du vin et de la bière, leurs caractéristiques naturelles et leurs structures de prix, il existe entre ces boissons des différences notables qui, malgré la concurrence entre les produits finals, rendent des comparaisons du point de vue fiscal particulièrement difficiles.
En raison de l'imposition différente du vin et de la bière dans les différents États membres — car dans les pays viticoles, la production de vin n'est pas soumise, contrairement à celle de la bière, à un droit d'accise ou est seulement soumise à une accise purement nominale — et pour pouvoir apprécier les effets d'une décision sur le traitement fiscal des deux produits dans l'ensemble de la Communauté, la Cour a dès lors jugé nécessaire que la Commission prenne position sur le rapport de taxation adéquat, à son avis, compte tenu des incertitudes mentionnées.
Or, l'incidence de la charge fiscale sur le vin par rapport à celle qui frappe la bière varie selon les critères de comparaison qu'on utilise. Au sujet des diverses bases de calcul citées par les parties, la Cour a déclaré que les explications fournies montraient que ni la prise en considération du volume pur et simple des deux boissons, ni la comparaison entre des unités typiques de consommation, ni non plus la comparaison tirée de l'incidence de la charge fiscale sur le prix de vente des deux sortes de boissons ne pouvait fournir une base convenable de comparaison. Parmi les critères mis en avant par les parties, le seul indice pouvant permettre, bien que de manière imparfaite, une comparaison adéquate tant soit peu objective consiste, a-telle dit, «dans l'appréciation de l'incidence de la charge fiscale par rapport au degré alcoolique des boissons en cause». D'après ce critère, le vin supporterait actuellement au Royaume-Uni une imposition supérieure d'environ 50 % à celle de la bière, à supposer qu'il s'agisse de boissons titrant respectivement 11o à 12o et 3o à 3_7o d'alcool, cet écart devenant toutefois plus grand lorsqu'on considère le titre alcoolique des vins de table courants, qui sont précisément susceptibles d'entrer en concurrence avec la bière.
4.
Lorsque nous analysons les nouveaux arguments des parties sur cet arrièreplan, il apparaît d'abord que, si nous avons bien compris, aucun des participants à la procédure ne conteste plus sérieusement que les deux types de boissons sont en concurrence partielle ou potentielle. De plus toutes, les parties à la procédure semblent être d'accord pour dire que les différences qui existent du point de vue du procédé de fabrication et des caractéristiques naturelles de ces boissons justifient en principe une taxation différente. En conséquence, elles se concentrent essentiellement sur la question du rapport de taxation entre les deux produits, lequel est en relation étroite avec la méthode de comparaison choisie. A cet égard, on nous a confirmé qu'en raison des particularités de la viticulture sous l'angle des différences entre les méthodes de production, en liaison avec les propriétés du terroir et du climat, il est extrêmement difficile, sinon impossible, de se prononcer exactement sur l'influence des structures de production sur la formation du prix du vin.
5.
En revanche, nous sommes mieux informés maintenant sur la question, qui avait été laissée ouverte dans l'arrêt interlocutoire, de savoir quel rapport de taxation la Commission juge adéquat pour des deux types de boissons. Elle estime que même pour des produits similaires, les États membres peuvent prévoir, en accord avec la jurisprudence de la Cour, une taxation différente lorsque celle-ci sert à réaliser, sur la base de critères objectifs, des buts légitimes de politique économique ou sociale compatibles avec le droit communautaire. Le fait que dans les États membres où la production de vin est substantielle, celui-ci n'est pas soumis à un droit d'accise ou est seulement soumis à une accise purement nominale, tandis que la bière est taxée, serait l'expression d'une décision légitime de politique économique et ne constituerait pas une discrimination au sens de l'article 95, puisque tant les vins importés que les bières importées sont traités de la même manière que les produits nationaux correspondants. Le relation entre l'accise sur le vin et l'accise sur la bière devrait finalement être établie par la voie d'une harmonisation en vertu de l'article 99 du traité. L'article 95 en tout cas n'exigerait pas de fixer un montant maximal de l'accise sur la bière par rapport à l'accise correspondante sur le vin. La situation serait toutefois différente lorsqu'un État membre n'a pas de production substantielle de vin et lorsque le vin importé entre par conséquent en concurrence avec la bière nationale. Dans ce cas, la taxation du vin importé, rapportée à un volume donné, et la taxation correspondante de la bière nationale ne devraient pas dépasser le rapport qui résulte d'une comparaison des titres alcoométriques des boissons en question. Le rapport entre la bière la plus courante ayant un titre alcoométrique de 3_5o à 3_6o et le vin de table le plus courant ayant un titre alcoométrique situé entre 10o et 12o varierait de 1 : 2,8 à 1 : 3,4. Si l'on considère un titre alcoométrique moyen de 3_6o pour la bière et de 10o pour le vin, le rapport serait de 1 :2,8. Lorsque ce rapport est dépassé, comme c'est le cas en l'espèce, il existerait une présomption que la bière nationale est protégée indirectement à l'égard du vin importé.
Le gouvernement du Royaume-Uni observe d'abord, quant à lui, que la tendance protectionniste constatée par la Cour a entre-temps été supprimée par l'augmentation différente des droits d'accise sur le vin et sur la bière. Il continue de prétendre que la comportement des consommateurs est déterminé en premier lieu, en fin de compte, par le prix final des produits en cause et non par la relation entre le prix et le titre alcoométrique. L'incidence de la taxe sur le prix des produits en question constituerait dès lors une meilleure base de comparaison que la charge fiscale par degré d'alcool desdites boissons. Or, une telle méthode de comparaison montrerait que la taxation du vin au Royaume-Uni n'est pas de nature à protéger indirectement la production nationale de bière. Au surplus, un pareil effet protecteur interdit ne pourrait même pas être prouvé lorsqu'on prend comme base de comparaison la charge fiscale par degré d'alcool des boissons litigieuses.
Pour les mêmes motifs que ceux avancés par le gouvernement britannique, le gouvernement italien non plus ne considère pas que la charge fiscale par degré d'alcool représente un critère de comparaison approprié. Il estime que les États membres sont certes libres, en principe, de choisir le critère d'imposition qu'ils jugent approprié, mais que dès l'instant où, comme le Royaume-Uni, ils ont décidé d'appliquer une taxe calculée d'après le volume, seulement ce critère peut en principe être pris comme base de comparaison de la charge fiscale. Tout au plus pourrait-on encore considérer le fait que d'après l'expérience, on consomme aux mêmes occasions une quantité de bière supérieure d'environ la moitié à celle de vin. Dans le présent cas, il serait donc possible d'admettre au maximum, comme rapport de taxation adéquat, une relation de 1 : 1,5.
Pour apprécier cette nouvelle argumentation, il faut rappeler d'abord la jurisprudence de la Cour selon laquelle il n'est pas interdit aux États membres de traiter différemment, du point de vue fiscal, même des produits qui doivent être considérés comme similaires au sens de l'article 95, alinéa 1, du traité CEE, tant que les impositions en cause n'ont pas été harmonisées. Comme le montrent spécialement les arrêts dans les affaires Hansen & Balle, Chemial Farmaceutici et Vinal (
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), il est permis de chercher à réaliser ainsi des buts légitimes de politique économique ou sociale, à la seule condition que soient appliqués des critères objectifs et que la réalisation des buts visés soit compatible avec le droit communautaire. Une telle possibilité de différenciation fiscale doit exister à plus forte raison pour les produits qui doivent simplement être considérés comme des produits de substitution au sens de l'article 95, alinéa 2, du traité CEE. La seule condition est que la différenciation fiscale ne présente pas, comme la Cour l'a précisé dans ses arrêts concernant les eaux-de-vie du 27 février 1980 (
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), un caractère discriminatoire ou protecteur à l'égard des produits importés.
Sur la base de cette jurisprudence, il n'est donc pas critiquable, en principe, que la bière et le vin soient taxés différemment, même si aux yeux des consommateurs ces produits peuvent servir aux mêmes usages, puisqu'ils présentent, ainsi qu'il s'est avéré, une série de différences considérables en ce qui concerne le procédé de fabrication, le titre alcoométrique, la structure de prix et aussi les facteurs de goût.
D'une part, une telle différence de taxation, justifiée par des raisons objectives, ne représente donc pas une protection indirecte de la production nationale de bière au sens de l'article 95, alinéa 2, au seul motif que le Royaume-Uni n'a pas une production substantielle de vin. D'autre part, il n'est pas possible d'écarter le risque que, précisément dans de tels cas, la charge fiscale soit utilisée comme moyen de discrimination à l'égard des produits importés concurrents. Cela est d'autant plus vrai que dans l'espèce actuelle, contrairement à l'affaire Vinal (
5
), qui n'est pas comparable sur ce point, la taxation du vin ne peut pas être considérée comme la raison pour laquelle une production substantielle de vin n'a pas pu se développer au Royaume-Uni.
Dans ce cadre, il faut vérifier jusqu'à quel niveau de taxation du vin, en comparaison avec celui frappant la bière, le rapport peut encore être qualifié d'«adéquat» au sens de l'arrêt interlocutoire. A cet égard, la Cour ne saurait pas avoir pour tâche, comme entre autres le gouvernement italien l'a souligné pertinemment, de déterminer, dans le cadre de l'article 95, alinéa 2, du traité CEE, la méthode correcte pour comparer les deux produits. L'analyse des diverses méthodes de comparaison qui ont été examinées en partie, et rejetées, dans l'arrêt interlocutoire peut tout au plus avoir, sous cet angle, la valeur d'un indice pour ce qui est de savoir si une différenciation fiscale est justifiée objectivement et est compatible avec les buts du droit communautaire.
Comme seul critère cité par les parties, qui permette une comparaison adéquate tant soit peu objective, et donc seulement imparfaite, la Cour a considéré, dans son arrêt interlocutoire, la charge fiscale par degré alcoolique des boissons en cause, et elle a constaté, sur le fondement de cette base de comparaison, que, compte tenu d'une différence moyenne de titre alcoométrique se situant dans le rapport de 1:3, le vin supporte au Royaume-Uni une imposition supérieure d'environ 50 % à celle de la bière.
La situation actuelle n'est pas différente, même si on voulait considérer comme adéquat, ensemble avec la Commission, un rapport de 1 : 2,8, puisque la taxation de la bière et du vin s'effectue maintenant au Royaume-Uni d'après ce critère, comme nous l'avons entendu, dans le rapport de 1 : 4,2. Aussi maintenant nous devons donc nous borner à constater que d'après ce critère, comme la Cour l'a déjà déclaré dans son arrêt interlocutoire, le vin supporte par rapport à la bière, au Royaume-Uni, une charge fiscale supérieure.
6.
Nous continuons toutefois de douter fortement que cette seule constatation suffise pour parler d'une infraction à l'article 95, alinéa 2, du traité CEE. Pour ce faire, il faudrait en effet qu'il soit prouvé que la pratique fiscale en question est «de nature à protéger indirectement» la production de l'État membre d'importation.
Or, à ce sujet, la Commission n'a fondamentalement rien fait valoir de neuf. En faveur du critère du titre alcoométrique, dont la Commission se prévaut maintenant pour fixer un montant maximal de taxation, plaide certes le fait que cette comparaison repose sur des valeurs susceptibles d'être constatées objectivement. Il s'ensuit, à notre avis, pour répondre à l'argumentation du gouvernement italien, qu'une taxation du vin et de la bière, que se maintient dans ce cadre préétabli, est, comme telle, objectivement justifiée et ne saurait donc être considérée comme contraire au traité.
Il n'empêche que cette base de comparaison aussi permet seulement de saisir «de manière imparfaite», comme la Cour l'a déclaré dans son arrêt interlocutoire, la relation concurrentielle complexe qui existe entre le vin et la bière. D'abord on peut se demander, concernant cette méthode, si et jusqu'à quel point, compte tenu des autres différences importantes entre le vin et la bière, le comportement des consommateurs est déterminé par le litre alcoométrique, ou si ce comportement n'est pas influencé uniquement, en fin de compte par le prix final des boissons en cause. En outre, cette méthode se base sur une comparaison des titres alcoométriques d'un «vin courant» et d'une «bière courante», alors qu'il n'est pas certain que seuls ces deux produits moyens soient effectivement en concurrence l'un avec l'autre. Lorsqu'on compare en revanche, d'après cette méthode, une bière plus légère avec un vin plus gros, apparaît une relation qui est proche de la pratique de taxation du gouvernement britannique. Enfin, ni pour le vin, ni pour la bière il n'existe du reste pas toujours une relation fixe entre le titre alcoométrique de ces boissons et leur prix.
Ces considérations montrent, à notre avis, que le seul fait que la taxation décrite, appliquée au vin, soit relativement plus forte que celle appliquée à la bière ne permet pas de dire avec une certitude suffisante que cette pratique fiscale est de nature à protéger indirectement la production nationale de bière. Il ne faut pas perdre de vue, à ce propos, que tant que la taxation de la bière et du vin dans le marché commun n'est pas harmonisée, l'exigence d'un «rapport de taxation adéquat» laisse aux Etats membres, dans le cadre de leur autonomie fiscale, une marge de manœuvre qui est seulement limitée par le fait que la pratique de taxation en cause ne doit pas avoir un caractère discriminatoire ou protecteur à l'égard des produits de substitution importés. Au surplus, l'étendue de cette marge de manœuvre est naturellement d'autant plus grande que le degré éventuel de substitution entre les deux produits est faible ou partiel.
Compte tenu de la possibilité de substitution seulement partielle entre la bière et le vin, ainsi que des dites différences importantes entre ces deux boissons, il nous semble par conséquent que la preuve n'a toujours pas été faite, en l'espèce, que ces limites ont été dépassées. A î'encontre d'un dépassement de ces dernières plaide surtout le fait, nous semble-t-il, que tant d'après le critère de comparaison invoqué par la Commission que sur la base d'autres méthodes de comparaison, il est possible de trouver des raisons objectives qui permettent encore tout juste de justifier une telle pratique de taxation, et que la Commission n'est pas parvenue à prouver que la pratique de taxation litigieuse provoque, avec un certain degré de probabilité, une protection indirecte de la production britannique de bière à l'égard du vin importé d'autres États membres.
7.
C'est pourquoi nous concluons de nouveau à ce que le recours soit rejeté comme non fondé et à ce que la Commission soit condamnée aux dépens.
(
1
)	Traduit de l'allemand.
(
2
)	Recueil 1980, p. 417,438.
(
3
)	Arret du 17. 2. 1976 dans l'affaire 45/75, Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Großhandels GmbH/Hauptzollamt Landau/Pfalz, Recueil 1976, p. 181.
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4
)	Arret du 4. 4. 1968 dans l'affaire 27/67, Firma Fink-Frucht GmbH/Hauptzollamt München-Landsberger Straße, Recueil 1968, p. 327.
(
5
)	Arrêt du 10. 10. 1978 dans l'affaire 148/77, H. Hansen jun. & O. C. Balle GmbH & Co./Hauptzollamt Flensburg, Recueil 1978, p. 1787; arrêt du 14. 1. 1981 dans l'affaire 140/79, Chemial Farmaceutici/DAF, Recueil 1981, p. 1; arrêt du 14. 1. 1981 dans l'affaire 46/80, SpA Vinal/SpA Orbat, Recueil 1981, p. 77, avec d'autres références.
(
6
)	Arrêt du 27. 2. 1980 dans l'affaire 168/78, Commission/République française, Recueil 1980, p. 347; arrêt du 27. 2. 1980 dans l'affaire 169/78, Commission/République italienne, Recueil 1980, p. 385, arrêt du 27. 2. 1980 dans l'affaire 171/78, Commission/Royaume de Danemark, Recueil 1980, p. 447; arrêt du 27. 2. 1980 dans l'affaire 55/79, Commission/Irlande, Recueil 1980, p. 481; arrêt du 27. 2. 1980 dans l'affaire 68/79, Hans Just/Ministère des finances, Recueil 1980, p. 501.