62023CC0158
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
LAILI MEDINY
przedstawiona w dniu 6 czerwca 2024 r. (
1
)
Sprawa C‑158/23 [Keren] (
i
)
T.G.
przeciwko
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka azylowa – Dyrektywa 2011/95/UE – Beneficjenci ochrony międzynarodowej – Uchodźcy – Artykuł 34 – Dostęp do ułatwień integracyjnych – Obowiązek zapewnienia dostępu do programów integracyjnych – Konwencja genewska – Artykuł 34 – Uregulowanie krajowe nakładające na uchodźców obowiązek integracji społecznej – Obowiązek uczestnictwa w kursach i ponoszenia ich kosztów – Możliwość ubiegania się o pożyczkę w celu sfinansowania tych kosztów – Obowiązek pomyślnego złożenia egzaminu w okresie trzech lat – Nieukończenie programu integracyjnego w wyznaczonym terminie – Zobowiązanie do zapłaty grzywny – Zobowiązanie do spłaty pożyczki
1.
Integracja uchodźców stanowi doniosły i złożony proces, który wymaga podejmowania wysiłków przez wszystkie zainteresowane strony, a więc zarówno przez samych uchodźców, jak i przez społeczeństwo państwa przyjmującego. Proces integracji obejmuje aspekty prawne, gospodarcze, społeczne i kulturowe. Dlatego też całkowicie zrozumiałe jest, że instrumenty międzynarodowe, takie jak konwencja genewska (
2
), nakładają na umawiające się państwa prawny obowiązek ułatwiania „asymilacji i naturalizacji” uchodźców (
3
). Ten obowiązek został wdrożony do prawa Unii w art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania (
4
), który stanowi, że „[w] celu ułatwienia integracji beneficjentów ochrony międzynarodowej ze społeczeństwem państwa członkowskie zapewniają im dostęp do programów integracyjnych uznanych przez nie za odpowiednie w stosunku do specyficznych potrzeb beneficjentów statusu uchodźcy […] lub tworzą warunki gwarantujące dostęp do takich programów”.
2.
Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w postępowaniu, którego stronami są T.G. oraz Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister ds. społecznych i zatrudnienia, Niderlandy, zwany dalej „ministrem”). Spór dotyczy wydanej przez ministra decyzji, którą, po pierwsze, nałożył on na T.G., będącego uchodźcą, grzywnę w wysokości 500 EUR w związku z niezdaniem przez niego w terminie egzaminu z integracji społecznej oraz którą, po drugie, zobowiązał T.G. do spłaty pożyczki w wysokości 10000 EUR, która została mu udzielona przez niderlandzkie organy publiczne w celu umożliwienia mu sfinansowania kosztów programów integracji społecznej. Powodem wydania tej decyzji było to, że T.G. nie wywiązał się ze spoczywającego na nim obowiązku integracji społecznej w wyznaczonym terminie.
3.
W tym kontekście sąd odsyłający zwraca się w istocie o wyjaśnienie, czy oraz w jakim zakresie państwa członkowskie mogą, na podstawie dyrektywy w sprawie kwalifikowania, nałożyć na beneficjentów ochrony międzynarodowej (zwanych dalej „uchodźcami”) (
5
) obowiązek pomyślnego złożenia w wyznaczonym terminie, pod rygorem grzywny, egzaminu z integracji społecznej oraz ponoszenia kosztów tego egzaminu i związanych z nim kursów przygotowawczych. Szczególny charakter niniejszej sprawy polega między innymi na tym, że krajowe programy integracji społecznej są, w ramach kompetencji dzielonych między Unią Europejską i państwami członkowskimi, zarówno prawem przyznanym uchodźcy przez porządek prawny Unii, jak i obowiązkiem spoczywającym na uchodźcy na mocy prawa krajowego.
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
4.
W ramach niniejszej sprawy istotne są motywy 3, 4, 12, 13, 15, 16, 40, 41 i 47 dyrektywy w sprawie kwalifikowania.
5.
Artykuł 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, zatytułowany „Dostęp do ułatwień integracyjnych”, stanowi:
„W celu ułatwienia integracji beneficjentów ochrony międzynarodowej ze społeczeństwem państwa członkowskie zapewniają im dostęp do programów integracyjnych uznanych przez nie za odpowiednie w stosunku do specyficznych potrzeb beneficjentów statusu uchodźcy lub osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej lub tworzą warunki gwarantujące dostęp do takich programów”.
B. Prawo niderlandzkie
6.
Artykuł 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania został transponowany do prawa niderlandzkiego przez Wet inburgering (zwaną dalej „ustawą o integracji społecznej”), która zachęca cudzoziemców do samodzielnego zadbania o swoją integrację. Zgodnie z art. 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym uchodźcy podlegają obowiązkowi integracji społecznej w taki sam sposób jak posiadacze niektórych innych zezwoleń na pobyt, na przykład dla rezydentów długoterminowych. Zasadniczo każda osoba podlegająca obowiązkowi integracji społecznej musi w okresie trzech lat zdać wszystkie części egzaminu z integracji społecznej (ten okres jest zwany dalej „terminem wyznaczonym na integrację społeczną”).
7.
Sąd odsyłający wskazuje, że zgodnie z art. 7b ustawy o integracji społecznej minister przedłuża termin wyznaczony na integrację społeczną, gdy osobie podlegającej obowiązkowi integracji społecznej nie można przypisać winy za przekroczenie tego terminu lub gdy uczęszcza ona na kurs alfabetyzacji. Minister może przedłużyć termin wyznaczony na integrację społeczną, jeżeli osoba podlegająca obowiązkowi integracji społecznej poczyniła widoczne wysiłki w kierunku integracji. W niektórych przypadkach minister może zwolnić z tego obowiązku daną osobę.
8.
Sąd odsyłający dodaje, że koszty uczestnictwa w krajowych programach integracyjnych ponoszą z reguły osoby podlegające obowiązkowi integracji społecznej, które mogą się ubiegać o pożyczkę na ten cel do maksymalnej wysokości 10000 EUR. Pożyczkę można przeznaczyć na kursy z zakresu integracji społecznej, egzaminy z integracji społecznej lub kursy alfabetyzacji. Uchodźcy nie muszą spłacać tej pożyczki, jeżeli pomyślnie złożą wszystkie części egzaminu z integracji społecznej w terminie wyznaczonym na integrację społeczną lub jeżeli w tym terminie zostaną zwolnieni z obowiązku integracji społecznej lub zostanie im przyznane odstępstwo od tego obowiązku. Jeżeli nie wywiążą się oni ze spoczywającego na nich obowiązku integracji społecznej lub jeżeli wywiążą się z niego z opóźnieniem, muszą co do zasady spłacić pożyczkę w całości.
9.
Artykuł 4.16a Regeling inburgering (rozporządzenia w sprawie integracji społecznej) wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2022 r. Zgodnie z tym przepisem, który ma zastosowanie do osób, które w tym dniu były w trakcie spłacania pożyczki, możliwe jest całkowite lub częściowe umorzenie pożyczki. Zasadniczo minister umarza dług częściowo tylko wówczas, gdy osoba podlegająca obowiązkowi integracji społecznej wywiąże się z tego obowiązku w ciągu sześciu miesięcy od upływu pierwotnego terminu lub gdy w okresie tym zostaje jej przyznane odstępstwo od tego obowiązku. W szczególnych przypadkach minister może również częściowo umorzyć dług, jeżeli osoba podlegająca obowiązkowi integracji społecznej nie wywiąże się z tego obowiązku w ciągu sześciu miesięcy, lub umorzyć dług całkowicie.
10.
Okres spłaty pożyczki wynosi maksymalnie dziesięć lat, przy czym istnieje możliwość uwzględnienia zdolności finansowych dłużnika. W przypadku braku zdolności finansowych minister może ustalić kwotę do spłaty na 0 EUR miesięcznie. Ewentualna kwota pozostająca do spłaty, z wyjątkiem zaległych rat, jest umarzana po dziesięciu latach.
11.
Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o integracji społecznej minister nakłada administracyjną karę pieniężną na każdą osobę podlegającą obowiązkowi integracji społecznej, która nie złożyła pomyślnie pewnych części egzaminu z integracji społecznej w terminie trzech lat lub w przedłużonym terminie.
12.
Artykuł 32 tej ustawy stanowi:
„W decyzji o nałożeniu grzywny, o której mowa w art. 31 ust. 1, minister wyznacza nowy termin nieprzekraczający dwóch lat, w którym osoba podlegająca obowiązkowi integracji społecznej powinna, po doręczeniu decyzji o nałożeniu grzywny, ostatecznie złożyć pomyślnie części egzaminu z integracji społecznej, o którym mowa w art. 7 ust. 2 lit. b) i c)”.
13.
Zgodnie z art. 33 tej ustawy:
„1.   Minister nakłada administracyjną karę pieniężną na osobę podlegającą obowiązkowi integracji społecznej, która nie złożyła pomyślnie części egzaminu z integracji społecznej, o którym mowa w art. 7 ust. 2 lit. b) i c), w terminie wyznaczonym na podstawie art. 32. Artykuł 32 stosuje się odpowiednio.
2.   Jeżeli osoba podlegająca obowiązkowi integracji społecznej nie składa pomyślnie, po upływie terminu, o którym mowa w art. 32, części egzaminu z integracji społecznej, o którym mowa w art. 7 ust. 2 lit. b) i c), minister co dwa lata nakłada na tę osobę administracyjną karę pieniężną”.
14.
Artykuł 1 ust. 1 Beleidsregel boetevaststelling inburgering (wytycznych w sprawie ustalania grzywien w kontekście integracji społecznej) w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym wskazuje kryteria, jakie należy wziąć pod uwagę przy określaniu kwoty grzywny. Do tych kryteriów zalicza się liczbę godzin obecności osoby podlegającej obowiązkowi integracji społecznej na kursie z zakresu integracji społecznej lub kursie języka niderlandzkiego jako drugiego języka, liczbę podejść tej osoby do poszczególnych części egzaminu z integracji społecznej lub państwowego egzaminu z języka niderlandzkiego jako drugiego języka, a także liczbę pomyślnie złożonych przez ową osobę części tych egzaminów. W art. 1 ust. 2 wytycznych wskazano, że kwota grzywny jest określana na podstawie tabeli grzywien zamieszczonej w załączniku do wytycznych.
15.
Załącznik, o którym mowa w art. 1 ust. 2, zawiera tabelę, z której wynika, że grzywna wynosi 1250 EUR (jeżeli obecność danej osoby na zajęciach mieściła się w przedziale od 0 do 149 godzin lekcyjnych), 875 EUR (jeżeli mieściła się ona w przedziale od 150 do 299 godzin lekcyjnych) oraz 500 EUR (jeżeli mieściła się ona w przedziale, którego dolną granicą jest 300 godzin lekcyjnych). Ponadto możliwe jest przedłużenie terminu wyznaczonego na integrację społeczną, w którym to przypadku nie nakłada się grzywny. Kwota grzywny może zostać obniżona o 20 % (jeżeli pomyślnie złożono jedną część egzaminu), 40 % (jeżeli pomyślnie złożono dwie części), 60 % (jeżeli pomyślnie złożono trzy części) oraz 80 % (jeżeli pomyślnie złożono co najmniej cztery części).
II. Spór w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
16.
T.G. jest obywatelem erytrejskim, który do Niderlandów przybył w wieku 17 lat. Następnie przyznano mu zezwolenie na pobyt na czas określony wydawane osobom uprawnionym do azylu, dzięki czemu stał się on beneficjentem ochrony międzynarodowej w Niderlandach.
17.
W dniu 8 stycznia 2016 r., kiedy T.G. miał 18 lat, minister powiadomił go, że od dnia 1 lutego 2016 r. zacznie podlegać obowiązkowi integracji społecznej na podstawie ustawy o integracji społecznej. Oznaczało to, że co do zasady T.G. miał trzy lata na pomyślne złożenie wszystkich części egzaminu z integracji społecznej. Minister przedłużył mu ten termin do dnia 1 lutego 2020 r. z racji tego, że T.G. przebywał przez długi czas w ośrodku dla cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy i zdobywał wykształcenie.
18.
Ponieważ T.G. nie wywiązał się ze spoczywającego na nim obowiązku integracji społecznej w wyznaczonym terminie, minister nałożył na niego grzywnę w wysokości 500 EUR i zobowiązał do spłaty w całości pożyczki w wysokości 10000 EUR, którą T.G. zaciągnął w Dienst Uitvoering Onderwijs (wykonawczej służbie oświatowej, Niderlandy).
19.
T.G. złożył od tej decyzji odwołanie, które w dniu 25 lutego 2021 r. minister uznał za bezzasadne. W dniu 4 listopada 2021 r. rechtbank Amsterdam (sąd rejonowy w Amsterdamie, Niderlandy) oddalił jako bezzasadną skargę wniesioną przez T.G. na decyzję z dnia 25 lutego 2021 r. Sąd ten orzekł, że uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym nie narusza art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, ponieważ ustanawia ono system przewidujący możliwość stosowania przedłużeń i zwolnień. Umożliwia ono także spłatę udzielonej pożyczki w zależności od zdolności finansowych danej osoby. Sąd ten stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, ponieważ minister właściwie ustosunkował się do wszystkich okoliczności i wziął je pod rozwagę. Zdaniem rechtbank Amsterdam (sądu rejonowego w Amsterdamie) minister w wystarczającym stopniu uwzględnił sytuację osobistą skarżącego w postępowaniu głównym, gdyż przedłużył termin wyznaczony na integrację społeczną z trzech do czterech lat i obniżył wysokość grzywny. Sąd ten uznał, że grzywna, w świetle wyroku P i S (
6
), nie jest nadmiernie wysoka. Zdaniem tego sądu minister nie był zobowiązany do odstąpienia od nałożenia grzywny lub umorzenia zobowiązania do spłaty pożyczki.
20.
W dniu 2 grudnia 2021 r., to znaczy rok i dziesięć miesięcy po upływie terminu wyznaczonego na integrację społeczną, T.G. został zwolniony z obowiązku integracji społecznej, ponieważ, według ministra, podjął on na tamtą chwilę wystarczające wysiłki w kierunku ukończenia kursu z zakresu integracji społecznej. To zwolnienie pozostawało bez uszczerbku dla spoczywającego na T.G. zobowiązania do zapłaty grzywny i spłaty pożyczki.
21.
Od wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. T.G. wniósł apelację do Raad van State (rady stanu, Niderlandy), która jest sądem odsyłającym.
22.
Sąd odsyłający zastanawia się, czy art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania stoi na przeszkodzie nałożeniu na beneficjentów ochrony międzynarodowej obowiązku integracji społecznej – który pociąga za sobą obowiązek pomyślnego złożenia egzaminu, pod rygorem grzywny oraz co do zasady w terminie trzech lat – a także obciążeniu kosztami programów integracyjnych osób podlegających temu obowiązkowi.
23.
Jeśli chodzi, po pierwsze, o obowiązek integracji społecznej, sąd odsyłający powziął wątpliwość, czy wyrok P i S (
7
) znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ analizowano w nim art. 5 ust. 2 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (
8
), który stanowi, że państwa członkowskie mogą ustanowić obowiązek integracji, podczas gdy takiej możliwości nie przewiduje dyrektywa w sprawie kwalifikowania.
24.
Po drugie, w przypadku gdyby prawo Unii zezwalało na ustanowienie obowiązku integracji społecznej, sąd odsyłający pragnie ustalić, czy przyznane przez porządek prawny Unii pozytywne prawo dostępu do programów integracyjnych może w ostatecznym rozrachunku, na gruncie krajowego porządku prawnego, prowadzić do zachowania zabronionego, za które można wymierzyć karę w sytuacji niewykonania tego prawa.
25.
Po trzecie, co się tyczy kosztów programów integracyjnych, sąd odsyłający jest zdania, że zobowiązanie uchodźców do ponoszenia tych kosztów w całości jest sprzeczne z art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania. W tym względzie art. 34 tej dyrektywy nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia wszystkim uchodźcom dostępu do programów integracyjnych. Sąd odsyłający dodaje, że okoliczność, iż osoby zainteresowane mogą zawrzeć porozumienie w sprawie spłaty zadłużenia, wydaje się być pozbawiona znaczenia, gdyż zobowiązanie do spłaty znacznego długu utrzymuje się przez okres maksymalnie dziesięciu lat, co może utrudniać skuteczną integrację w przyjmującym państwie członkowskim.
26.
Po czwarte, powstaje pytanie, czy wysokość grzywien i pożyczki zagraża osiągnięciu celu oraz skuteczności (effet utile) art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania. W tym względzie sąd odsyłający zwraca uwagę, że organy krajowe są zobowiązane do złagodzenia grzywny, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia jej proporcjonalności. Niemniej jednak pożyczkę, w połączeniu z grzywną, można uznać za wykraczającą ponad to, co jest konieczne do osiągnięcia przyświecającego temu przepisowi celu, którym jest ułatwienie integracji. Pewne porozumienia w sprawie spłaty zadłużenia mogą złagodzić skutki tych kar pieniężnych. W postępowaniu głównym T.G. utrzymuje jednak, że rozpatrywany środek może zniechęcać do wykonywania pracy, co zagraża jego integracji.
27.
W tych okolicznościach Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1.
Czy art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak to przewidziane w art. 7b [ustawy o integracji społecznej], zgodnie z którym na [uchodźców] nakłada się obowiązek pomyślnego złożenia egzaminu z integracji społecznej pod rygorem grzywny?
2.
Czy art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zakłada, że [uchodźcy] zasadniczo ponoszą samodzielnie całkowite koszty programów integracyjnych?
3.
Czy dla udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie znaczenie ma to, że [uchodźcy] mogą uzyskać pożyczkę rządową na pokrycie kosztów programów integracyjnych i że pożyczka ta ulega umorzeniu, jeśli [uchodźcy] w terminie pomyślnie złożą egzamin z integracji społecznej lub w terminie zostaną [zwolnieni] z obowiązku integracji społecznej lub zostanie im przyznane odstępstwo od tego obowiązku?
4.
Jeżeli art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania pozwala na nałożenie na [uchodźców] obowiązku pomyślnego złożenia egzaminu z integracji społecznej pod rygorem grzywny oraz na obciążenie [ich] całkowitymi kosztami programów integracyjnych, to czy wysokość pożyczki do spłacenia – czy to wraz z grzywną, czy bez grzywny – szkodzi realizacji celu i skuteczności (effet utile) art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania?”.
28.
Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez T.G., rząd niderlandzki i Komisję Europejską. Ci uczestnicy przedstawili swe wystąpienia ustne na rozprawie, która odbyła się w dniu 20 lutego 2024 r.
III. Ocena
29.
W rozpatrywanym odesłaniu prejudycjalnym podniesiono kwestię zakresu, w jakim państwa członkowskie mogą, na mocy dyrektywy w sprawie kwalifikowania, nałożyć na uchodźców, po pierwsze, obowiązek pomyślnego złożenia, pod rygorem grzywny, egzaminu z integracji społecznej, oraz po drugie, obowiązek ponoszenia całości lub części kosztów kursów z zakresu integracji społecznej oraz związanego z nimi egzaminu.
30.
Na samym początku chciałabym zauważyć, że w prawie niderlandzkim przewidziano cztery odrębne obowiązki, mianowicie: po pierwsze, obowiązek uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej; po drugie, obowiązek ponoszenia kosztów tych kursów (na sfinansowanie których może zostać udzielona pożyczka); po trzecie, obowiązek przystąpienia do egzaminu z integracji społecznej i jego pomyślnego złożenia (a także uiszczenia opłaty za ten egzamin); oraz, po czwarte, zobowiązania, które powstają w przypadku niezdania tego egzaminu, mianowicie zobowiązania do zapłaty grzywny i do spłaty pożyczki.
31.
Ponieważ obowiązek uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej pociąga za sobą obowiązek ponoszenia ich kosztów, te dwa obowiązki idą ze sobą w parze i powinny zostać przeanalizowane łącznie. Chronologicznie te dwa obowiązki poprzedzają obowiązek przystąpienia do egzaminu z integracji społecznej i jego pomyślnego złożenia, jak również zobowiązania finansowe powstające wskutek niezdania tego egzaminu. W związku z tym w niniejszej opinii zbadam, czy te obowiązki są zgodne z art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania w porządku chronologicznym, a nie w kolejności wskazanej przez sąd odsyłający. Ponadto, poprzez pytanie czwarte, sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału o przeanalizowanie, czy wymienione powyżej obowiązki zagrażają skuteczności (effet utile) tej dyrektywy. Do tej kwestii odniosę się, udzielając odpowiedzi na pozostałe pytania.
32.
W związku z tym na samym początku zbadam obowiązek uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej oraz obowiązek ponoszenia ich kosztów, które to zagadnienia są przedmiotem pytań drugiego i trzeciego oraz części pierwszej pytania czwartego (sekcja A). Następnie przejdę do obowiązku przystąpienia do egzaminu z integracji społecznej i jego pomyślnego złożenia oraz zobowiązań finansowych powstających w przypadku niezdania tego egzaminu, które to kwestie poruszono w pytaniu pierwszym oraz w części drugiej pytania czwartego (sekcja B).
A. W przedmiocie obowiązku uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej oraz obowiązku ponoszenia ich kosztów
33.
Poprzez pytania drugie i trzecie oraz część pierwszą pytania czwartego sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu zobowiązującemu uchodźców do ponoszenia całkowitych kosztów kursów z zakresu integracji społecznej, a także czy ma jakiekolwiek znaczenie okoliczność, że uchodźcy mogą otrzymać pożyczkę publiczną na sfinansowanie kosztów tych kursów oraz że owa pożyczka ulega umorzeniu, jeśli uchodźcy w terminie pomyślnie złożą egzamin z integracji społecznej lub w terminie zostaną zwolnieni z tego obowiązku.
34.
Przed udzieleniem odpowiedzi na te pytania uważam za konieczne przedstawienie kilku uwag wstępnych dotyczących koncepcji integracji, kursów z zakresu integracji społecznej oraz egzaminów z integracji. Następnie, z racji faktu, że obowiązek uczestnictwa w tych kursach pociąga za sobą obowiązek ponoszenia ich kosztów, przeanalizuję, czy ów pierwszy obowiązek jest zgodny z art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania. Dopiero wówczas przystąpię do zbadania drugiego z tych obowiązków.
1.
Uwagi wstępne w przedmiocie kursów z zakresu integracji społecznej i egzaminów dla uchodźców
35.
Na wstępie chciałabym zaznaczyć, po pierwsze, że – jak wyjaśnia sąd odsyłający – ani nadanie, ani utrzymanie statusu uchodźcy nie zależy od uregulowania krajowego rozpatrywanego w postępowaniu głównym.
36.
Po drugie, z wyjaśnień sądu odsyłającego wynika moim zdaniem, że, zgodnie z prawem niderlandzkim, osoby podlegające obowiązkowi integracji społecznej muszą, w okresie trzech lat, który może jednak zostać przedłużony, złożyć pomyślnie egzamin składający się z różnych testów, dotyczących między innymi umiejętności posługiwania się językiem niderlandzkim w mowie i piśmie przynajmniej na poziomie A2 oraz wiedzy o społeczeństwie niderlandzkim (
9
). Wydaje się, że owe kursy są powiązane z tym egzaminem, w związku z czym obejmują one kursy językowe i kursy z wiedzy o społeczeństwie niderlandzkim (
10
). Dlatego też w niniejszej opinii termin „kursy z zakresu integracji społecznej” oznacza kursy pozwalające zdobyć wiedzę na temat języka i społeczeństwa państwa przyjmującego (element „społeczny” tego sformułowania); to samo dotyczy „egzaminu z integracji społecznej”, który obejmuje egzamin sprawdzający znajomość języka i wiedzę o społeczeństwie państwa przyjmującego (
11
).
37.
Po trzecie, na potrzeby niniejszej opinii należy wprowadzić rozróżnienie między pojęciem „obywatela państwa trzeciego” a pojęciem „uchodźcy” – do zakresu stosowania konwencji genewskiej i dyrektywy w sprawie kwalifikowania należy tylko to drugie pojęcie (
12
). „[W] przypadku podciągnięcia uchodźców pod szerszą kategorię »migrantów« kontrola ich przepływów najpewniej zacznie być ważniejsza od zaspokojenia ich potrzeb w zakresie ochrony. Wraz z zacieraniem się granicy między »migrantem« a »uchodźcą« zaciera się również rozróżnienie między kontrolą migracji a ochroną uchodźców” (
13
).
38.
W tym względzie Trybunał orzekł, w pkt 48 wyroku P i S (
14
), że obowiązek pomyślnego złożenia egzaminu z integracji społecznej pozwala zapewnić uzyskanie przez danych obywateli państw trzecich wiedzy, która bezspornie jest użyteczna dla ustanowienia związków z przyjmującym państwem członkowskim, oraz że taki obowiązek, w połączeniu z grzywną, może się przyczynić do osiągnięcia celów zamierzonych przez dyrektywę 2003/109. Zważywszy jednak, że art. 5 ust. 2 tej dyrektywy stanowi, iż państwa członkowskie mogą ustanowić obowiązek integracji, podczas gdy dyrektywa w sprawie kwalifikowania nie przewiduje takiej możliwości, ów wyrok nie znajduje zastosowania mutatis mutandis w niniejszej sprawie.
39.
Z racji faktu, że T.G. nadano status uchodźcy, niniejsza opinia dotyczy jedynie praw przyznanych uchodźcom. W tym kontekście kluczowe jest ustalenie, czy państwa członkowskie, na których spoczywa pozytywny obowiązek ułatwienia integracji uchodźców, mogą nałożyć na uchodźców obowiązki w zakresie środków integracji, a jeżeli tak, to jakie są to obowiązki.
2.
Obowiązek uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej
40.
Z odesłania prejudycjalnego wynika, że niderlandzki system integracji społecznej uważa się, w zakresie, w jakim nakłada on na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia dostępu do programów integracyjnych oraz przyznaje uchodźcom będące jego pochodną prawo do uzyskania dostępu do takich programów, za środek transpozycji art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania (
15
). W związku z tym należy zbadać charakter prawny tego środka oraz wymogi określone w art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania w celu ustalenia, czy państwa członkowskie mogą nałożyć na uchodźców obowiązek uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej.
a)
Państwa członkowskie mogą według swojego uznania zdecydować, czy uczestnictwo w programach integracyjnych ma charakter obowiązkowy, czy też nie
41.
Na wstępie trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. j) TFUE w dziedzinie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unia Europejska dzieli kompetencje z państwami członkowskimi (
16
). Artykuł 2 ust. 2 TFUE stanowi, że jeżeli traktaty przyznają Unii w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z państwami członkowskimi, państwa członkowskie mogą wykonywać swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji (
17
). Co się tyczy programów integracyjnych, prawodawca Unii przyjął art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, który nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia dostępu do programów integracyjnych. Rzeczony obowiązek wypływa z samego brzmienia tego przepisu, który stanowi, że „państwa członkowskie zapewniają […] dostęp do programów integracyjnych”. Pochodną tego obowiązku jest przyznane uchodźcom przez art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania prawo dostępu do tych programów (
18
).
42.
Wynika stąd, że ów przepis nakłada na państwa członkowskie – i tylko na państwa członkowskie – obowiązek zagwarantowania dostępu do tych programów oraz uwzględnienia, przy przyznawaniu takiego dostępu, specyficznych potrzeb uchodźców (
19
). W związku z tym brzmienie tego przepisu w żaden sposób nie sugeruje, że uchodźcy są zobowiązani do udziału w środkach integracyjnych. Moim zdaniem taki wymóg wykraczałby poza zamiar przyświecający prawodawcy Unii (
20
). Dyrektywa w sprawie kwalifikowania przyznaje uchodźcom prawo dostępu do programów integracyjnych i nie nakłada na nich odpowiadającego temu prawu obowiązku. O ile korzystanie z tego prawa nie podlega ograniczeniom sprzecznym z prawem Unii, w szczególności zaś z dyrektywą w sprawie kwalifikowania, państwa członkowskie mogą według swojego uznania zdecydować, czy uczestnictwo w programach integracyjnych ma charakter obowiązkowy, czy też nie. Państwo członkowskie może, z tym właśnie zastrzeżeniem, zobowiązać uchodźców do uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej, ponieważ ów obowiązek nie wchodzi w zakres stosowania tej dyrektywy, a zatem i prawa Unii (
21
).
43.
Powstaje zatem pytanie, w jakim zakresie art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie przewidziały w swoim ustawodawstwie krajowym, że uchodźcy mają obowiązek uczestnictwa w programach integracyjnych, ponieważ taki obowiązek może naruszać prawa związane ze statusem uchodźcy, w tym prawo dostępu do tych programów.
b)
Wymogi wynikające z dyrektywy w sprawie kwalifikowania
44.
Trybunał wskazał już, że państwa członkowskie nie mogą stosować uregulowania krajowego mogącego zagrażać osiągnięciu celów dyrektywy w sprawie kwalifikowania, a tym samym pozbawiać jej skuteczności (effet utile) (
22
). Istotne jest, aby mające zastosowanie przepisy krajowe nie mogły naruszać wprowadzonych tą dyrektywą minimalnych norm, w szczególności zaś jej art. 34.
45.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (
23
).
1) Wykładnia językowa
46.
Co się tyczy brzmienia art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, po pierwsze, jak wskazałam powyżej (
24
), artykuł ten nakłada na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania dostępu do programów integracyjnych oraz przyznaje uchodźcom będące jego pochodną prawo dostępu do tych programów.
47.
Ważne jest, aby odróżnić od siebie pojęcia „integracji” i „ułatwienia”. O integracji mówimy zazwyczaj wówczas, gdy jednostka jest w stanie przyswoić sobie normy kulturowe obowiązujące w kulturze dominującej lub przyjmującej, przy jednoczesnym utrzymaniu związków ze swoją kulturą pochodzenia, dlatego też często utożsamia się ją z bikulturalizmem (
25
); z kolei wyrażenie „ułatwienie integracji” należy rozumieć jako przyjmowanie środków, które między innymi służą zapewnieniu uchodźcom wsparcia, poradnictwa, bezpieczeństwa i stabilności, zaoferowaniu im programów integracyjnych, nawiązaniu przez nich więzi kulturowych, umożliwieniu uczestnictwa w kursach językowych lub kursach orientacji kulturowej oraz przekazaniu wartości narodowych i zaznajomieniu się z podstawowymi normami, zasadami i stylami życia (
26
). Z powyższego wynika, że z celem, jakim jest ułatwienie integracji, wiąże się obowiązek spoczywający na społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego. W związku z tym ponieważ w art. 34 jest mowa o takim ułatwieniu, przepis ten nakłada na państwa członkowskie obowiązek przedsięwzięcia pozytywnych środków umożliwiających integrację uchodźców (
27
). Ponadto, co istotne, to pojęcie obejmuje nie tylko organizację kursów, lecz również budowę innych więzi prawnych, gospodarczych, społecznych i kulturowych, a także ustanowienie całego wachlarza środków wsparcia. Oznacza to, że programy integracyjne, które zazwyczaj przyjmują formę kursów z zakresu integracji społecznej, stanowią jeden z wielu środków ułatwiania integracji. Motyw 47 dyrektywy w sprawie kwalifikowania unaocznia, że takie programy obejmują, w stosownych przypadkach, szkolenia językowe oraz „udzielanie informacji o indywidualnych prawach i obowiązkach związanych [ze] […] statusem ochrony [uchodźców] w danym państwie członkowskim” (
28
).
48.
Po drugie, art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania ustanawia obowiązek „zapewnienia dostępu do programów integracyjnych”lub„stworzenia warunków gwarantujących dostęp do takich programów”. Wyrażenie „tworzą warunki gwarantujące dostęp do […] programów [integracyjnych]” sugeruje, że na państwach członkowskich spoczywa pozytywny obowiązek stworzenia warunków pozwalających zapewnić, by uchodźcy mieli możliwość uczestnictwa w programach integracyjnych. Niezależnie od faktu użycia w tym przepisie spójnika „lub” wynika stąd logicznie, że obowiązek stworzenia tych warunków jest obowiązkiem dodatkowym względem obowiązku zapewnienia dostępu do programów integracyjnych, który aktualizuje się wówczas, gdy dana osoba potrzebuje pomocy w uzyskaniu dostępu do tych programów.
49.
Po trzecie, art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania stanowi, że programy integracyjne muszą być „odpowiednie w stosunku do specyficznych potrzeb [uchodźców]”. Obowiązek ten oznacza, że – jak przewiduje motyw 47 dyrektywy – w programach integracyjnych skierowanych do uchodźców należy w jak najszerszym zakresie uwzględniać ich specyficzne potrzeby i położenie, przy czym w stosownych przypadkach programy te powinny obejmować szkolenia językowe oraz udzielanie informacji o indywidualnych prawach i obowiązkach związanych z ich statusem ochrony w danym państwie członkowskim.
50.
Z powyższego wynika, że o ile w myśl wykładni językowej art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania państwa członkowskie są zobowiązane uwzględnić specyficzne potrzeby uchodźców, o tyle wykładnia ta nie pozwala na ustalenie, czy państwa członkowskie mogą nałożyć na uchodźców obowiązek uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej. Dlatego też należy zbadać kontekst tego przepisu oraz cel owej dyrektywy.
2) Wykładnia kontekstowa
51.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału wykładni dyrektywy w sprawie kwalifikowania należy dokonywać z poszanowaniem konwencji genewskiej i innych odpowiednich traktatów, o których mowa w art. 78 ust. 1 TFUE, a także z uwzględnieniem praw uznanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) (
29
). Ponadto pod uwagę należy wziąć orzecznictwo dotyczące praw przyznanych w rozdziale VII tej dyrektywy.
i) Artykuł 34 konwencji genewskiej
52.
Artykuł 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania transponuje, aczkolwiek tylko częściowo, art. 34 konwencji genewskiej do prawa Unii, co oznacza, że ów przepis powinien być interpretowany w świetle tego postanowienia konwencyjnego, ale jedynie w zakresie, w jakim zostało ono włączone do prawa Unii. Artykuł 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania powinien zapewniać poziom ochrony co najmniej równoważny poziomowi ochrony gwarantowanemu przez art. 34 konwencji genewskiej (
30
).
53.
W tym względzie z brzmienia art. 34 konwencji genewskiej jasno wynika, że umawiające się państwa są zobowiązane w szczególności do ułatwienia, w miarę możliwości, asymilacji uchodźców. Komentarz do konwencji genewskiej (
31
) potwierdza tezę, że konwencja ta zobowiązuje państwa będące jej stronami do zapewnienia dostępu do szkoleń językowych. Termin „asymilacja” odnosi się do kursów językowych i wiedzy o społeczeństwie. Artykuł 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania należy zatem odczytywać jako przepis ustanawiający minimalny standard integracji ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego.
54.
Ponadto z pojęcia „ułatwiania”, którym posłużono się w art. 34 konwencji genewskiej, wynika, że państwa muszą brać pod uwagę podatność beneficjentów statusu uchodźcy, którzy znajdują się w centrum zainteresowania owej konwencji, na zagrożenia. Autorzy konwencji genewskiej wykluczyli możliwość stosowania wobec uchodźców przymusu lub nakładania na nich obowiązków (
32
). Biuro UNHCR podkreśla również, że ze względu na szczególną podatność uchodźców na zagrożenia nie powinno się nakładać sankcji na uchodźców, którzy nie złożyli pomyślnie egzaminu językowego (
33
). „Ułatwianie integracji” na podstawie art. 34 konwencji genewskiej ma służyć umożliwieniu uchodźcom korzystania z szeregu praw związanych ze statusem uchodźcy. Z powyższego wynika, że art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania w związku z konwencją genewską należy interpretować w ten sposób, iż zmierza on do promowania integracji, a nie do nakładania ograniczeń, które mogłyby utrudnić osiągnięcie tego celu. Rzeczony przepis należy też interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie, przy ułatwianiu integracji, powinny brać pod uwagę podatność na zagrożenia beneficjentów statusu uchodźcy oraz zapewnić możliwość korzystania z praw związanych z tym statusem.
ii) Prawo do azylu ustanowione w art. 18 Karty
55.
W art. 18 Karty ustanowiono „prawo do azylu”. Z wyjaśnień dotyczących tego postanowienia, które należy uwzględniać przy jego wykładni (
34
), wynika, że „[t]ekst [tego] artykułu został oparty na [dawnym artykule 63 WE], zastąpionym obecnie artykułem 78 [TFUE], który zobowiązuje Unię do poszanowania konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców”. Te wyjaśnienia sugerują zatem, jak podnoszą niektórzy przedstawiciele doktryny, że art. 18 Karty nie ma samodzielnej treści, lecz jedynie wdraża gwarancje określone w konwencji genewskiej i protokole do tego aktu prawnego (
35
).
56.
Odesłanie do konwencji genewskiej nie oznacza jednak, że art. 18 Karty nie wnosi żadnej wartości dodanej. Przede wszystkim prawo do azylu nie znajduje swojego źródła w prawie wtórnym Unii, lecz zostało ono usankcjonowane w prawie pierwotnym Unii, i to nie tylko jako podstawa prawna umożliwiająca prawodawcy Unii włączenie konwencji genewskiej do porządku prawnego Unii, lecz także jako prawo podstawowe. Karta, w przeciwieństwie do konwencji genewskiej, którą można interpretować w ten sposób, że ogranicza się wyłącznie do nałożenia zobowiązań międzynarodowych na umawiające się strony, nadaje prawu do azylu wymiar prawa podstawowego.
57.
Moim zdaniem ten wymiar potwierdza, że art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania oraz inne przepisy zawarte w jej rozdziale VII należy interpretować jako normy ustanawiające prawa, ponieważ nadają one konkretny wyraz art. 18 Karty (
36
). W związku z tym okoliczność, że to do państw członkowskich należy decyzja o nałożeniu na uchodźców obowiązku uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej, nie może podważać prawa do azylu jako takiego ani też zagrażać skuteczności (effet utile) praw związanych ze statusem uchodźcy.
58.
Dlatego też wydaje mi się, że art. 18 Karty stanowi jeszcze jeden element przemawiający za słusznością koncepcji, iż prawo do azylu wiąże się przede wszystkim z przyznaniem uchodźcom praw, a nie z nakładaniem obowiązków mogących zagrozić skuteczności (effet utile) tych praw.
iii) Prawa przyznane w rozdziale VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania
59.
Należy zwrócić uwagę na szczególny charakter rozdziału VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania. W szczególności, jeśli chodzi o prawa przyznane w rozdziale VII dyrektywy 2004/83, który był poprzednikiem rozdziału VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania, Trybunał orzekł, iż „[z] uwagi na to, że wspomniane prawa przyznane uchodźcy stanowią konsekwencję przyznania statusu uchodźcy […], tak długo, jak uchodźca [lub uchodźczyni] posiada ten status, powinien korzystać z praw w ten sposób mu [lub jej] zagwarantowanych na mocy dyrektywy 2004/83, a prawa te mogą zostać ograniczone wyłącznie z poszanowaniem warunków ustalonych na mocy rozdziału VII tej dyrektywy, ponieważ państwa członkowskie nie mogą rozszerzyć wskazanych tam ograniczeń” (
37
). Z uwagi na fakt, że rozdział VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania zawiera przepisy, które są niemal identyczne jak przepisy rozdziału będącego jego poprzednikiem, to orzecznictwo nadal pozostaje aktualne. W tym względzie Trybunał orzekł, że państwu członkowskiemu nie przysługuje margines uznania w zakresie dalszego przyznawania uchodźcy zasadniczych świadczeń gwarantowanych na mocy rozdziału VII dyrektywy 2004/83 czy też odmówienia mu tych świadczeń (
38
).
60.
Należy zatem ustalić, czy rozpatrywany w postępowaniu głównym obowiązek uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej rozszerza ograniczenia praw związanych ze statusem uchodźcy w sposób, który nie został wskazany w rozdziale VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania, oraz, w szczególności, czy wpływa on na dostęp uchodźców do programów integracyjnych, który to dostęp został im zagwarantowany przez tę dyrektywę (
39
).
3) Wykładnia celowościowa
61.
Jak już podkreśliłam, państwa członkowskie nie mogą uniemożliwiać uchodźcom skutecznego dostępu do programów integracyjnych oraz korzystania z innych praw związanych ze statusem uchodźcy (
40
). W związku z tym państwa członkowskie, przy wprowadzaniu warunków, jakie uchodźcy muszą spełnić, aby móc uczestniczyć w programach integracyjnych, powinny zadbać o poszanowanie dwóch celów przyświecających art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania; tymi celami są, po pierwsze, zapewnienie dostępu do programów integracyjnych lub stworzenie warunków gwarantujących dostęp do takich programów, oraz po drugie, uwzględnienie specyficznych potrzeb uchodźców.
62.
Co się tyczy pierwszego z tych celów, w dokumentach sporządzonych w toku prac przygotowawczych, a konkretnie w uzasadnieniu towarzyszącym wnioskowi Komisji, wskazano, że programy integracyjne mają na celu zapewnić „konkretne wsparcie grupom w niekorzystnej sytuacji”, „a nie tylko umożliwić im równy dostęp do możliwości w zakresie otwartego rynku pracy oraz kształcenia” (
41
). Dlatego też w zakresie, w jakim art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania stanowi środek służący zwiększeniu szans „grupy w niekorzystnej sytuacji”, tak aby w odniesieniu do możliwości zatrudnienia i kształcenia znajdowała się ona w położeniu podobnym do położenia obywateli przyjmującego państwa członkowskiego, środek ten powinien być wdrażany w sposób skutecznie umożliwiający dostęp do programów integracyjnych (
42
). W przeciwnym wypadku nie nastąpi osiągnięcie zamierzonego przez taki środek celu polegającego na zwiększeniu szans.
63.
Co się tyczy drugiego z tych celów, zgodnie z art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania państwa członkowskie mają również uwzględnić „specyficzn[e] potrzeb[y] beneficjentów statusu uchodźcy” (
43
). W tym względzie w motywie 47 dodano, że w programach integracyjnych skierowanych do uchodźców należy w jak najszerszym zakresie uwzględniać ich specyficzne potrzeby i położenie, przy czym w stosownych przypadkach programy te powinny obejmować szkolenia językowe oraz udzielanie informacji o indywidualnych prawach i obowiązkach związanych z ich statusem ochrony w danym państwie członkowskim.
64.
Ponadto w toku prac przygotowawczych Komisja stwierdziła między innymi, w odniesieniu do dostępu do ułatwień integracyjnych i zakresu ochrony na podstawie dyrektywy w sprawie kwalifikowania, że „[a]by zapewnić skuteczne korzystanie przez beneficjentów ochrony międzynarodowej z przyznanych im formalnie praw, konieczne jest uwzględnienie szczególnych wyzwań integracyjnych, którym muszą sprostać” (
44
). Jeśli chodzi o dostęp do ułatwień integracyjnych, to zdaniem Komisji „szanse [uchodźców] na skuteczną integrację byłby znacznie wyższe, gdyby środki integracyjne należycie uwzględniały różnorodne profile edukacyjne i zawodowe oraz inne specyficzne aspekty ich sytuacji” (
45
).
65.
W ocenie skutków załączonej do tego wniosku jako przykłady takich programów integracyjnych wymieniono „programy wprowadzające i kursy językowe, które są w jak najszerszym zakresie dostosowane do tych specyficznych potrzeb” (
46
). Wzmianka o „odpowiedniości” oznacza, że państwa członkowskie „mogą elastycznie stosować środki, które uważają za najbardziej adekwatne i skuteczne, z uwzględnieniem właściwych czynników, takich jak poziom wykształcenia i profile zawodowe danych osób oraz liczebność i skład społeczności beneficjentów ochrony międzynarodowej” (
47
).
66.
Moim zdaniem wynika stąd, że nałożenie na uchodźców obowiązku uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej samo w sobie nie stanowi ograniczenia prawa dostępu do programów integracyjnych, a zatem nie stoi mu na przeszkodzie art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania. Niemniej jednak kursy te, przez wzgląd na cel, jakim jest ułatwienie integracji, powinny być w jak najszerszym zakresie dostosowane do potrzeb uchodźców oraz, w stosownych przypadkach, przyczyniać się do zwiększenia szans „grupy w niekorzystnej sytuacji”.
c)
Zastosowanie w niniejszej sprawie
67.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zdobycie wiedzy o języku i społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego przyczynia się do ułatwienia codziennego wykonywania większości praw zagwarantowanych przez dyrektywę w sprawie kwalifikowania, zwłaszcza w odniesieniu do dostępu do zatrudnienia, kształcenia, opieki społecznej, opieki zdrowotnej lub zakwaterowania. Dlatego też uczestnictwo w kursach z zakresu integracji społecznej najpewniej ułatwi osiągnięcie celów dyrektywy w sprawie kwalifikowania i umożliwi skuteczne korzystanie z praw związanych ze statusem uchodźcy. Wynika stąd, że obowiązek uczestnictwa w takich kursach nie musi per se zostać uznany za ograniczenie dostępu do praw przyznanych w rozdziale VII tej dyrektywy, zwłaszcza zaś w jej art. 34.
68.
Ta ocena byłaby jednak inna, gdyby obowiązek uczestnictwa w takich kursach w praktyce ograniczał lub utrudniał uchodźcom możliwość wykonywania praw zagwarantowanych im w dyrektywie w sprawie kwalifikowania oraz otrzymywania zagwarantowanych w niej świadczeń. Jak zauważyła Komisja, może tak być na przykład wówczas, gdy częstotliwość i czas trwania zajęć lub nakład pracy wymagany do przygotowania się do tych zajęć utrudniają uchodźcom pracę lub poszukiwanie zatrudnienia albo przeszkadzają w wykonywaniu przez nich prawa do edukacji i kształcenia zawodowego (
48
). To samo dotyczy sytuacji, w której kursy z zakresu integracji nie są dostosowane do specyficznych potrzeb uchodźców, na przykład gdy uchodźca ma jedynie ograniczone możliwości kształcenia lub słabo rozwiniętą umiejętność czytania i pisania. Dla pełności wywodu pragnę podkreślić, że aspekt finansowy tych kursów i egzaminów omówię w sekcji B, zaś niniejsze rozważania nie odnoszą się do tego aspektu.
69.
W związku z tym do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy obowiązek uczestnictwa w analizowanych kursach z zakresu integracji społecznej, oraz, w szczególności, wdrażanie tego obowiązku w praktyce ogranicza dostęp do praw przyznanych przez dyrektywę w sprawie kwalifikowania, w szczególności zaś praw przyznanych w jej rozdziale VII. Ponadto do sądu odsyłającego należy rozstrzygnięcie, czy tematyka i warunki tych kursów, które na mocy prawa krajowego są obowiązkowe dla uchodźców, uwzględniają ich specyficzne potrzeby. W tym celu trzeba przeanalizować, czy poziom trudności kursów oraz ich zakres są dostosowane do specyficznych potrzeb uchodźcy, tak aby możliwe było osiągnięcie wskazanego powyżej celu polegającego na zwiększeniu szans.
3.
Obowiązek ponoszenia kosztów kursów z zakresu integracji społecznej
70.
Sąd odsyłający wskazał, że system przewidziany w rozpatrywanym uregulowaniu krajowym opiera się na założeniu, iż uchodźcy samodzielnie ponoszą koszty programów integracyjnych. Mogą się oni ubiegać o pożyczkę na ten cel, która jest udzielana do maksymalnej wysokości 10000 EUR. Uchodźcy nie muszą spłacać tej pożyczki, jeżeli pomyślnie złożą wszystkie części egzaminu z integracji społecznej w terminie wyznaczonym na integrację społeczną lub jeżeli w tym terminie zostaną zwolnieni z obowiązku integracji społecznej lub zostanie im przyznane odstępstwo od tego obowiązku. Jeżeli natomiast nie wywiążą się ze spoczywającego na nich obowiązku integracji społecznej lub wywiążą się z niego z opóźnieniem, muszą co do zasady spłacić pożyczkę w całości.
71.
Na samym początku należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie T.G. wykorzystał całą sumę 10000 EUR na potrzeby uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej i przystąpienia do egzaminu. Na tym etapie przeanalizuję więc jego specyficzną sytuację, pozostawiając na boku inne przypadki, w których dana osoba może potrzebować mniejszej liczby kursów do pomyślnego złożenia egzaminu, a zatem może płacić niższe czesne.
72.
Na gruncie dyrektywy w sprawie kwalifikowania państwa członkowskie mogą określić, zgodnie ze swoim ustawodawstwem krajowym, warunki, jakie należy spełnić, aby wywiązać się z obowiązku uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej, pod warunkiem że zapewniają one, iż uchodźcy mają skuteczny dostęp do tych programów oraz mogą skutecznie korzystać z innych praw przewidzianych w rozdziale VII tej dyrektywy. Państwo członkowskie może, z tym właśnie zastrzeżeniem, postanowić, że to sami uchodźcy ponoszą wszystkie lub niektóre koszty, jakie wiążą się z tym obowiązkiem, albo że koszty te ponoszą podatnicy. Tak czy inaczej, jak już wskazałam (
49
), jeżeli państwo członkowskie wybierze pierwszą opcję, warunki określone w jego prawie krajowym nie mogą zagrażać osiągnięciu celów art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, zgodnie z którym, po pierwsze, państwa członkowskie zapewniają dostęp do programów integracyjnych lub tworzą warunki gwarantujące dostęp do takich programów, oraz po drugie, uwzględniają specyficzne potrzeby uchodźców (
50
).
73.
Co się tyczy pierwszego z tych celów, w zakresie, w jakim art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania stanowi środek służący zwiększaniu szans „grupy w niekorzystnej sytuacji”, tak aby w odniesieniu do możliwości zatrudnienia i kształcenia (
51
) znajdowała się ona w tym samym położeniu co obywatele przyjmującego państwa członkowskiego, kwota, jaką uchodźcy muszą zapłacić za egzaminy, powinna zostać ustalona na poziomie zapewniającym skuteczny dostęp do programów integracyjnych (
52
). W przeciwnym wypadku nie nastąpi osiągnięcie zamierzonego przez taki środek celu polegającego na zwiększeniu szans (
53
).
74.
Co więcej, wydaje mi się, że przy określaniu tego poziomu dane państwo członkowskie powinno zbadać, czy przedmiotowe programy integracyjne „potencjalnie kwalifikują się do finansowania z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców” (
54
), który w 2014 r. został przekształcony w Fundusz Azylu, Migracji i Integracji (FAMI) (
55
), oraz, jeżeli tak jest, czy środki z tego funduszu są faktycznie wykorzystywane do finansowania części tych programów. W niniejszej sprawie do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy przedmiotowe programy otrzymują finansowanie z tego funduszu oraz, jeżeli tak jest, w jaki sposób to finansowanie wpływa na koszt kursów językowych.
75.
Jeżeli państwo członkowskie zobowiązuje uchodźców do ponoszenia kosztów programów integracyjnych, które są ustalone na poziomie skutecznie umożliwiającym dostęp do programów integracyjnych (
56
), sądy krajowe powinny także zbadać warunki płatności dotyczące takich kosztów. Owe warunki nie mogą ograniczać prawa dostępu do tych programów. Jak wskazano powyżej, państwa członkowskie nie mogą stosować uregulowania krajowego mogącego zagrażać osiągnięciu celów tej dyrektywy, a tym samym pozbawiać ją skuteczności (effet utile) (
57
). Wynika stąd, że kwota przypadająca do zapłaty przez uchodźców nie może czynić niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania prawa do integracji, ponieważ państwa członkowskie są zobowiązane do ułatwienia integracji. Ponadto należna kwota nie może wywoływać skutku w postaci zakłócenia wykonywania innych praw przyznanych na mocy tytułu VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania, takich jak prawo dostępu do zakwaterowania, opieki medycznej lub kształcenia. Uchodźcy nie powinni musieć godzić się na kompromisy w odniesieniu do tych praw, aby móc zapłacić za wywiązanie się z obowiązku integracji społecznej.
76.
W tym względzie przy rozstrzyganiu, czy dana osoba ma ponosić koszty programów integracyjnych, organy krajowe powinny indywidualnie oceniać sytuację finansową uchodźcy. Taka indywidualna ocena pozwala ustalić, w jakim zakresie uchodźca ma partycypować w kosztach programów integracyjnych i egzaminów z integracji (
58
). Innymi słowy, rozpatrywany obowiązek finansowy należy nakładać odpowiednio do sytuacji finansowej i społecznej uchodźcy, a nie w zależności od tego, czy pomyślnie złożył on egzamin z integracji społecznej, czy też nie. Jeżeli organy krajowe przerzucają na uchodźcę koszty programów integracji społecznej bez uwzględnienia jego sytuacji finansowej i społecznej, nie „tworzą one warunków”, które skutecznie „gwarantują dostęp do takich programów” w rozumieniu art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania. Moim zdaniem termin „warunki” oznacza, że takiej indywidualnej oceny należy dokonać na samym początku, to znaczy jeszcze przed rozpoczęciem przez daną osobę kursów z zakresu integracji społecznej (
59
).
77.
Ponadto jeżeli czesne jest zbyt wysokie, powstaje pytanie, czy państwo członkowskie skutecznie zapewniło dostęp do programów integracyjnych obciążając uchodźców opłatami należnymi z tytułu kursów z zakresu integracji społecznej. Ponieważ przyznanie statusu uchodźcy kreuje prawo do skutecznego dostępu do świadczeń integracyjnych przewidzianych w dyrektywie w sprawie kwalifikowania zgodnie z jej art. 34, dostęp do programów integracyjnych na warunkach finansowych, które są uciążliwe z powodu wysokich kosztów ponoszonych przez uchodźcę, nie stanowi skutecznego dostępu.
78.
Okoliczność, że osoba podlegająca obowiązkowi integracji społecznej może się ubiegać o pożyczkę na sfinansowanie kosztów programów integracyjnych, nie zmienia tej oceny, ponieważ pożyczka jest jedynie środkiem odroczenia zobowiązania płatniczego. Co więcej, jeżeli pożyczka jest oprocentowana, a tak właśnie wydaje się być w przypadku rozpatrywanego uregulowania krajowego, co powinno jednak zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający, to zobowiązanie płatnicze obejmuje nie tylko należne opłaty, lecz również odsetki od pożyczonej kwoty.
79.
Zgodnie z analizowanym uregulowaniem krajowym nawet w sytuacji udzielenia uchodźcy pożyczki obowiązek ponoszenia kosztów integracji spoczywa ostatecznie na uchodźcy. Jeżeli uchodźca nie złoży pomyślnie egzaminu z integracji społecznej lub nie złoży go pomyślnie w terminie, musi spłacić pożyczkę w całości, w związku z czym zostaje z dużym długiem. Uchodźcy, którzy zaczynają życie w przyjmującym państwie członkowskim z długiem, najpewniej będą mieli trudności w integracji ze społeczeństwem tego państwa członkowskiego. Tym samym powstaje ryzyko znalezienia się w podwójnie niekorzystnej sytuacji – po pierwsze, ze względu na przynależność, jako uchodźca, do grupy szczególnie wrażliwej, oraz po drugie, z uwagi na konieczność zwrotu (dużej) pożyczki z powodu niezdania egzaminu z integracji społecznej. Ponadto osobie, która nie zdała egzaminu z integracji, zapewne trudniej będzie znaleźć pracę, co oznacza, że uchodźcy, którzy nie złożyli pomyślnie tego egzaminu, stanowią najprawdopodobniej grupę najbardziej wrażliwą i defaworyzowaną spośród wszystkich uchodźców. Ta podwójnie niekorzystna sytuacja może moim zdaniem skutkować wykluczeniem społecznym uchodźcy, co zwiększa presję na zasoby publiczne oraz prowadzi do uzależnienia finansowego uchodźców oraz utraty przez nich godności (
60
). Jest to całkowicie sprzeczne z zamiarem, jaki przyświecał prawodawcy Unii, gdy decydował on, że państwa członkowskie mają ułatwić integrację (
61
). Wreszcie należy stwierdzić, w świetle celów art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, że system pobierania opłat za kursy z zakresu integracji społecznej lub egzaminy z integracji społecznej nie powinien zostać przekształcony w mechanizm karania uchodźców osiągających złe wyniki na egzaminach ani przerodzić się w okazję biznesową dla przedsiębiorstw, które zarabiają na tych kursach i egzaminach.
80.
W tym względzie pragnę zauważyć, że T.G. zwrócił uwagę, iż Europejska Komisja przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (ECRI) (
62
) wyraziła zaniepokojenie sytuacją grupy uchodźców, którzy z powodzeniem ubiegali się o azyl przed 2022 r. i w dalszym ciągu podlegali rozpatrywanemu uregulowaniu krajowemu oraz, w szczególności, obowiązkowi zapłaty wysokiego czesnego z tytułu integracji społecznej i na których, w zależności od przypadku, ciążyło zobowiązanie do zapłaty stosunkowo dużej grzywny za niewywiązanie się w wyznaczonym terminie ze spoczywających na nich obowiązków (
63
). Ponadto ECRI stwierdziła, że represyjne podejście do integracji, w ramach którego nakłada się znaczące sankcje i zobowiązuje do spłaty znaczących pożyczek, nie może być postrzegane w kategoriach dwustronnego procesu ułatwiającego, wspierającego i promującego integrację.
81.
Jeśli chodzi o drugi warunek, zgodnie z którym państwa członkowskie mają uwzględniać specyficzne potrzeby uchodźców (
64
), o czym była mowa powyżej, wydaje się, iż dotyczy on merytorycznego aspektu kursów, które powinny być, w jak najszerszym zakresie, dostosowane do uchodźców. W tym względzie koszt kursów niewątpliwie zależy od potrzeb uchodźców. Konkretna kwota pobierana od uchodźców nie powinna być jednak tak wysoka, aby ograniczać skuteczny dostęp do kursów. Ponadto ta kwota nie powinna być znacząco wyższa w przypadku uchodźców mających trudności w uczeniu się, skoro muszą oni wziąć udział w większej liczbie kursów i ostatecznie zapłacić więcej, mimo że znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji. Powinno się odrzucić podejście, zgodnie z którym im ktoś znajduje się w trudniejszej sytuacji, tym więcej kursów musi ukończyć i tym więcej pieniędzy zapłacić.
82.
W świetle powyższych rozważań sądzę, że art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które nakłada na uchodźców obowiązek ponoszenia kosztów programów integracji społecznej, a to bez uprzedniego dokonania przez organy krajowe indywidualnej oceny ich sytuacji finansowej i społecznej, ponieważ ten obowiązek nie daje się pogodzić z obowiązkiem zapewnienia dostępu do programów integracyjnych, a ponadto nie tworzy warunków gwarantujących dostęp do tych programów. W każdym wypadku koszty, o ile uchodźcy są nimi obciążani, nie mogą być tak wysokie, aby pozbawiać skuteczności (effet utile) prawo dostępu do programów integracyjnych.
B. W przedmiocie obowiązku przystąpienia do egzaminu z integracji społecznej i sankcji za niewywiązanie się z tego obowiązku
83.
Poprzez pytanie pierwsze i część drugą pytania czwartego sąd odsyłający zwraca się w istocie o wyjaśnienie, czy art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym na uchodźców nakłada się obowiązek pomyślnego złożenia, pod rygorem grzywny, egzaminu z integracji społecznej.
1.
Zgodność egzaminu z integracji z dyrektywą w sprawie kwalifikowania
84.
Jak wspomniano powyżej, art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania nie uniemożliwia w sposób jednoznaczny państwom członkowskim nałożenia na uchodźców obowiązku uczestnictwa w programach integracji społecznej i kursach z zakresu integracji. Takie kursy mogą jednak kończyć się egzaminami, zaś ów przepis nie stoi na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie zobowiązało uchodźców do przystąpienia do egzaminów z integracji społecznej (
65
). W tym ujęciu należy zbadać, czy rozpatrywany w postępowaniu głównym obowiązek przystąpienia do egzaminu i jego pomyślnego złożenia wpływa na dostęp uchodźców do programów integracyjnych lub na inne prawa, które zostały im zagwarantowane przez dyrektywę w sprawie kwalifikowania (
66
). Zanim jednak przeanalizuję różnicę między przystąpieniem do egzaminu z integracji społecznej a pomyślnym złożeniem tego egzaminu, zbadam, jakie znaczenie ma orzecznictwo w przedmiocie zgodności egzaminów z integracji z innymi dyrektywami mającymi zastosowanie do obywateli państw trzecich.
a)
Orzecznictwo dotyczące zgodności egzaminów z integracji z innymi dyrektywami
85.
Po pierwsze, w wyroku P i S (
67
) Trybunał orzekł, że dyrektywa 2003/109 nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu nakładającemu na obywateli państw trzecich, którzy posiadają już status rezydenta długoterminowego, obowiązek pomyślnego złożenia, pod rygorem grzywny, egzaminu z integracji społecznej, pod warunkiem iż szczegółowe zasady przeprowadzania tych egzaminów nie stanowią zagrożenia dla osiągnięcia celów tej dyrektywy, co miało zostać ustalone przez sąd odsyłający.
86.
Na poparcie tego wniosku Trybunał wskazał w szczególności, iż jeśli chodzi o obowiązek pomyślnego złożenia egzaminu z integracji społecznej, „nie można kwestionować, że uzyskanie wiedzy zarówno o języku, jak i o społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego znacznie ułatwia komunikację między obywatelami państw trzecich a obywatelami państwa członkowskiego i ponadto sprzyja wzajemnej interakcji oraz rozwojowi relacji społecznych między nimi. Nie można również kwestionować, że uzyskanie wiedzy o języku przyjmującego państwa członkowskiego upraszcza dostęp obywateli państw trzecich do rynku pracy i kształcenia zawodowego” (
68
).
87.
Trybunał podkreślił też, iż w zakresie, w jakim obowiązek pomyślnego złożenia egzaminu „pozwala zapewnić uzyskanie przez danych obywateli państw trzecich wiedzy, która bezspornie jest użyteczna dla ustanowienia więzi z przyjmującym państwem członkowskim, należy stwierdzić, że obowiązek taki sam w sobie nie zagraża realizacji celów zamierzonych przez dyrektywę 2003/109, lecz przeciwnie, może przyczynić się do realizacji tych celów” (
69
).
88.
Po drugie, w wyroku K i A (
70
) Trybunał wskazał, w podobnym duchu, że dyrektywa 2003/86 nie stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie zobowiązały obywateli państw trzecich do pomyślnego złożenia egzaminu z integracji społecznej. Orzekł on, że obowiązek pomyślnego złożenia egzaminu z integracji społecznej na poziomie podstawowym umożliwia nabycie przez zainteresowanych obywateli państw trzecich wiedzy, która okazuje się niezaprzeczalnie użyteczna dla nawiązania więzi z przyjmującym państwem członkowskim.
89.
Prawdą jest, że rozważania zawarte w wyrokach P i S (
71
) oraz K i A (
72
) nie mogą zostać przeniesione mutatis mutandis na grunt niniejszej sprawy. Pierwszy z nich odnosi się jedynie do obywateli państw trzecich, którzy złożyli wniosek o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego na podstawie dyrektywy 2003/109 (
73
), która przyznaje prawo do uzyskania statusu rezydenta długoterminowego obywatelom państw trzecich, którzy zamieszkiwali na terytorium państwa członkowskiego przez okres pięciu lat, i która, w art. 5 ust. 2, w sposób wyraźny zezwala państwom członkowskim na określenie warunków integracji, jakie muszą być spełnione, aby możliwe było uzyskanie takiego statusu. Z kolei w drugim wyroku analizowano art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/86, który umożliwia państwom członkowskim żądanie, aby obywatele państw trzecich przestrzegali środków dotyczących integracji, zgodnie z prawodawstwem krajowym, do celów łączenia rodzin na podstawie tej dyrektywy. Dyrektywa w sprawie kwalifikowania nie zawiera natomiast przepisu równoważnego tym dwóm przepisom. W tym względzie, jak wynika z art. 13 i 18 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, państwa członkowskie są zobowiązane do nadania osobie statusu uchodźcy, jeżeli spełnione są warunki określone w rozdziałach II i III oraz w rozdziałach II i V tej dyrektywy. Integracja nie stanowi warunku uzyskania statusu uchodźcy. Ponadto z motywu 12 dyrektywy w sprawie kwalifikowania wynika, że głównym celem przepisów tej dyrektywy nie jest zapewnienie integracji uchodźców per se, lecz zagwarantowanie stosowania wspólnych kryteriów identyfikacji osób potrzebujących takiej ochrony, a także zagwarantowanie tym osobom minimalnego poziomu świadczeń we wszystkich państwach członkowskich (jednolity status) (
74
).
90.
Niemniej jednak poczynione przez Trybunał w tych dwóch sprawach ustalenia dotyczące użyteczności i konieczności poznania języka i społeczeństwa przyjmującego państwa członkowskiego w celu uzyskania dostępu do rynku pracy i systemu kształcenia mają, co do zasady, charakter uniwersalny i mogą być stosowane do wszystkich obywateli państw trzecich, niezależnie od ich statusu. W związku z tym te ustalenia pozostają aktualne w odniesieniu do uchodźców. Ponieważ art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, w przeciwieństwie do przepisów dyrektyw 2003/109 i 2003/86, ustanawia prawo dostępu do programów integracyjnych, należy dokonać rozróżnienia między obowiązkiem przystąpienia do egzaminu z integracji a obowiązkiem pomyślnego złożenia takiego egzaminu.
b)
Obowiązek przystąpienia do egzaminu z integracji
91.
Jeżeli uchodźcy przysługuje prawo dostępu do programów integracji społecznej, obowiązek uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej i przystąpienia do egzaminu może w pewnym stopniu sprzyjać zdobyciu wiedzy przekazywanej podczas tych kursów i w ten sposób ułatwiać integrację. Z perspektywy uchodźcy przygotowanie się do egzaminu wymaga przyswojenia sobie wiedzy i poświęcenia na to dodatkowych godzin pracy. Z perspektywy państwa członkowskiego organizowane egzaminy pozwalają ocenić, czy dana osoba przyswoiła sobie wiedzę przekazaną na kursie. W związku z tym przeprowadzane egzaminy mogą stanowić użyteczne narzędzie pomiaru i monitorowania efektywności kursów, co ma tym większe znaczenie, jeżeli owe kursy są finansowane ze środków publicznych. Ponadto mogą one być przydatnym narzędziem umożliwiającym państwom członkowskim zgromadzenie informacji zwrotnych na temat umiejętności i wiedzy w zakresie integracji nie tylko na poziomie uchodźców jako grupy, lecz także na poziomie poszczególnych uchodźców, w celu zaoferowania im bardziej dostosowanych rozwiązań.
92.
Dlatego właśnie uważam, że przystąpienie do egzaminów organizowanych w kontekście kursów z zakresu integracji społecznej może stanowić wkład w proces uczenia się, a tym samym ułatwiać integrację uchodźców. Moim zdaniem w takim przypadku okoliczność, że państwo członkowskie zobowiązuje uchodźców do przystąpienia do wieńczącego program egzaminu, sama w sobie nie zagraża osiągnięciu celów dyrektywy w sprawie kwalifikowania, o ile termin egzaminów oraz wymagany nakład pracy nie wpływają na skuteczne korzystanie z innych praw i świadczeń gwarantowanych przez dyrektywę w sprawie kwalifikowania. W tym względzie należy zauważyć, że sąd odsyłający powinien również ocenić, czy obowiązek przystąpienia do egzaminu w terminie trzech lat, który jest obecnie przewidziany na mocy rozpatrywanego uregulowania krajowego, jest odpowiedni w świetle, po pierwsze, treści, zakresu i przydatności wiedzy przekazywanej na kursach; po drugie, zdolności danej osoby do przyswojenia tej wiedzy; po trzecie, czasu potrzebnego na zdobycie tej wiedzy; oraz po czwarte, tego, czy egzamin jest zorganizowany i zaplanowany w taki sposób, iż osoba do niego przystępująca jest w stanie wykazać się zdobytą wiedzą.
93.
Niemniej jednak art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, w przeciwieństwie do przepisów dyrektyw 2003/109 i 2003/86, nakłada na państwa członkowskie obowiązek dostosowania, w jak najszerszym zakresie, programów integracyjnych do potrzeb uchodźców (
75
), co oznacza, że jeżeli państwo członkowskie postanawia przeprowadzać takie egzaminy, to ich zakres oraz terminy powinny być dostosowane do tych potrzeb, co może wymagać przystosowania metod egzaminacyjnych.
94.
Z powyższego wynika, że obowiązek przystąpienia do egzaminu może stanowić środek zapewniający, iż zainteresowana osoba zdobędzie wiedzę, która w przypadku uchodźców jest bezspornie użyteczna dla ustanowienia więzi z przyjmującym państwem członkowskim. Można zatem uznać, że obowiązek przystąpienia do egzaminu sam w sobie nie zagraża osiągnięciu celów zamierzonych przez dyrektywę w sprawie kwalifikowania, lecz przeciwnie, może się przyczynić do ich osiągnięcia (
76
). Uważam jednak, że w świetle przyświecającego egzaminowi celu, o którym była mowa powyżej, należy odstąpić od pobierania opłaty egzaminacyjnej od uchodźców. Choć w niniejszej sprawie opłata za jednorazowe przystąpienie do egzaminu wynosi 290 EUR, to w przypadku powtórek kwota ta wzrasta (
77
), co prawdopodobnie oznacza, że uchodźcy znajdujący się w takiej sytuacji będą dysponować mniejszymi środkami na wykonywanie innych praw przyznanych im na mocy rozdziału VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania.
95.
W tym miejscu należy zauważyć, że w dwóch przytoczonych powyżej wyrokach, mianowicie P i S (
78
) oraz K i A (
79
), Trybunał orzekł, iż kwota opłat z tytułu egzaminu z integracji społecznej może zagrażać, odpowiednio, osiągnięciu zamierzonego przez dyrektywę 2003/109 celu polegającego na integracji obywateli państw trzecich oraz wykonywaniu prawa do łączenia rodziny na podstawie dyrektywy 2003/86, a tym samym pozbawiać te dyrektywy skuteczności (effet utile) (
80
). Obie te sprawy dotyczyły zapłaty – obok kosztów związanych z odbytymi egzaminami – grzywny stanowiącej sankcję za niewywiązanie się z obowiązku pomyślnego złożenia egzaminu z integracji społecznej. Wydane w nich wyroki są zatem istotne z punktu widzenia uchodźców, którzy mogą mieć trudności z uiszczeniem, czy to jednokrotnie, czy też wielokrotnie, opłat egzaminacyjnych. Ponieważ prawo dostępu do programów integracyjnych stanowi prawo przyznane uchodźcom przez dyrektywę w sprawie kwalifikowania, opłata za przystąpienie do egzaminu pozbawia art. 34 skuteczności (effet utile).
c)
Obowiązek pomyślnego złożenia egzaminu z integracji
96.
Co się tyczy obowiązku pomyślnego złożenia egzaminu z integracji, prawo niderlandzkie przewiduje zasadniczo, że uchodźcy są zobowiązani do pomyślnego złożenia w określonym terminie egzaminu sprawdzającego ich znajomość języka niderlandzkiego oraz wiedzę o społeczeństwie niderlandzkim.
97.
Należy zauważyć, że w swoim orzecznictwie Trybunał analizował warunki integracji, których spełnienie było niezbędne do uzyskania statusu rezydenta długoterminowego i nabycia prawa do wykonywania prawa do łączenia rodzin (
81
). Niemniej jednak w niniejszej sprawie egzaminy z integracji można uznać jedynie za środek służący zwiększaniu umiejętności i wiedzy danej osoby w ramach wykonywania praw przysługujących jej na mocy art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania. Jak wspomniano powyżej, obowiązek przystąpienia do egzaminów z integracji społecznej i ich pomyślnego złożenia nie ma wpływu na uzyskanie statusu uchodźcy. Dlatego też, jak w tym względzie stwierdziła Komisja, ustalenia wynikające z orzecznictwa dotyczącego dyrektyw 2003/109 i 2003/86 nie mogą zostać przeniesione mutatis mutandis na grunt dyrektywy w sprawie kwalifikowania.
98.
Obowiązek pomyślnego złożenia egzaminu oznacza, że istnieje konkretny próg zdawalności, który decyduje o tym, czy dana osoba zdała egzamin, czy też nie. W kontekście dyrektywy w sprawie kwalifikowania wprowadzenie takiego progu nie może prowadzić do powstania sytuacji, która czyni wykonywanie prawa dostępu do programów integracyjnych – oraz ich pomyślnego ukończenia – nadmiernie utrudnionym lub niemożliwym. Okoliczność, że osoba musi uzyskać na teście określony wynik, może skutkować obniżeniem u uchodźców poziomu motywacji lub prowadzić do ich wyobcowania, a tym samym utrudnić ich integrację w sensie praktycznym.
99.
W nocie dotyczącej integracji uchodźców w Unii Europejskiej biuro UNHCR podkreśliło, że wprowadzenie surowych testów językowych i egzaminów z historii i kultury państwa przyjmującego może stawiać w niekorzystnej sytuacji niektóre grupy uchodźców, w szczególności osoby starsze lub niepiśmienne (
82
).
100.
W świetle tych rozważań państwa członkowskie nie są moim zdaniem uprawnione, na podstawie art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, do wymagania, w charakterze dowodu świadczącego o integracji, aby uchodźcy osiągnęli określony próg zdawalności na egzaminie z integracji. W związku z tym nałożenie przez państwo członkowskie obowiązku pomyślnego złożenia egzaminu z wiedzy o języku lub społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego nie może zostać uznane za środek przyczyniający się do osiągnięcia celów tej dyrektywy.
101.
Ponadto zakładam, że istnienie obowiązku pomyślnego złożenia egzaminu z integracji nieuchronnie wiąże się, w celu zagwarantowania jego obligatoryjnego charakteru, z nakładaniem sankcji (czy to finansowych, czy też innego rodzaju). Przystąpię teraz do rozważań na temat tej kwestii.
2.
Kary: zobowiązanie do zapłaty grzywny i zobowiązanie do spłaty pożyczki
102.
System sankcji ma dwa aspekty. Po pierwsze, niezdanie egzaminu z integracji podlega karze grzywny w wysokości nieprzekraczającej 1250 EUR, która może być nakładana wielokrotnie ad vitam aeternam. Niemniej jednak w niniejszej sprawie minister nałożył na T.G. grzywnę w wysokości 500 EUR, a w aktach sprawy nie ma wzmianki o tym, że została ona nałożona ponownie. W związku z tym niniejsza sprawa nie dotyczy ani maksymalnej kwoty grzywny, ani jej ponownego nałożenia. Po drugie, istnieje zobowiązanie do spłaty pożyczki, do kwoty wynoszącej maksymalnie 10000 EUR. Choć sąd krajowy nie uznaje tego za „sankcję”, to jednak może ono się w nią przekształcić, jeżeli uchodźca nie złoży pomyślnie egzaminu z integracji w wyznaczonym terminie – zaś w takich okolicznościach nabiera ono charakteru represyjnego. Te dwie „sankcje” istnieją obok siebie i są nakładane łącznie. W niniejszej sprawie T.G. pozostaje w istocie, począwszy od grudnia 2021 r., zwolniony z obowiązku integracji, ponieważ poczynił wysiłki w kierunku integracji, natomiast w dalszym ciągu nałożone są na niego te dwie sankcje finansowe.
103.
Na wstępie pragnę przypomnieć, na co zwraca uwagę również biuro UNHCR, że ze względu na szczególną podatność uchodźców na zagrożenia nie powinno się nakładać sankcji na osoby, które nie złożyły pomyślnie egzaminu z integracji. Autorzy konwencji genewskiej w sposób wyraźny wykluczyli możliwość poddawania uchodźców przymusowi lub nakładania na nich obowiązków (
83
). Przy dokonywaniu wykładni art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania należy kierować się właśnie tym brakiem przymusu (
84
). W szczególności brak przymusu oznacza, że środki mające na celu ułatwienie integracji nie powinny mieć charakteru represyjnego.
104.
Jeśli chodzi o zobowiązanie do spłaty pożyczki, art. 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania zobowiązuje państwa członkowskie do „tworzenia warunków” gwarantujących uchodźcom dostęp do programów integracyjnych. W związku z tym obowiązek ponoszenia kosztów kursów z zakresu integracji społecznej oraz egzaminów z integracji społecznej w przypadku niezdania przez uchodźcę egzaminu z integracji społecznej w wyznaczonym terminie ma charakter represyjny i jako taki zagraża osiągnięciu celu zamierzonego przez ten przepis. Uchodźcy najbardziej podatni na zagrożenie, którym nie udaje się pomyślnie złożyć egzaminów w terminie, należą do osób w największym stopniu dotkniętych tym środkiem o charakterze represyjnym (
85
).
105.
Okoliczność, że uchodźcy mogą dojść do porozumienia co do harmonogramu spłat, który uwzględnia ich zdolności finansowe, ma w tym względzie mniejsze znaczenie. W tych okolicznościach zobowiązanie do spłaty znacznego długu utrzymuje się przez okres maksymalnie dziesięciu lat, co może wręcz utrudniać skuteczną integrację w państwie członkowskim. Jak wskazała ECRI, represyjne podejście do migracji, które przejawia się w nakładaniu sankcji i zobowiązywaniu do spłaty dużych pożyczek, nie może być postrzegane w kategoriach procesu ułatwiającego, wspierającego i promującego integrację (
86
).
106.
Ponadto nałożenie na uchodźców takiej grzywny nieuchronnie skutkuje uszczupleniem ich zasobów finansowych, co może negatywnie się przełożyć na wykonywanie przysługujących im praw, które zostały określone w rozdziale VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania, w szczególności jeżeli ich zasoby finansowe są już ograniczone.
107.
Jak stwierdziła Komisja, ustanowienie przez państwo członkowskie obowiązku pomyślnego złożenia, pod rygorem grzywny, egzaminu z integracji społecznej może zniechęcać obywateli państw trzecich do ubiegania się o ochronę międzynarodową w danym państwie członkowskim lub prowadzić do wtórnych przepływów do państw członkowskich, które nie przewidują takiego obowiązku. Tymczasem jednym z celów dyrektywy w sprawie kwalifikowania jest, jak wynika z jej motywu 13, przyczynienie się do ograniczenia wtórnych przepływów między państwami członkowskimi.
108.
W każdym wypadku, gdyby Trybunał orzekł, że można nałożyć grzywnę za niewywiązanie się z obowiązku pomyślnego złożenia egzaminu z integracji społecznej, kwota 500 EUR wydaje się być nieproporcjonalna, a tym samym sprzeczna z prawem Unii (
87
).
109.
Z tych względów uważam, że nałożenie przez państwo członkowskie na uchodźców, pod rygorem zobowiązania do spłaty pożyczki oraz grzywny, obowiązku pomyślnego złożenia egzaminu z integracji szkodzi osiągnięciu celów dyrektywy w sprawie kwalifikowania i zagraża skuteczności (effet utile) jej art. 34.
IV. Wnioski
110.
W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy) odpowiedział następująco:
Przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony, w szczególności jej art. 34,
należy interpretować w ten sposób, że:
–
nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zobowiązuje uchodźców do uczestnictwa w kursach z zakresu integracji społecznej, pod warunkiem iż ten obowiązek nie ogranicza dostępu do praw przyznanych im w tej dyrektywie, a w szczególności w jej rozdziale VII, oraz uwzględnia ich specyficzne potrzeby;
–
stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które nakłada na uchodźców obowiązek ponoszenia wysokich kosztów programów integracyjnych, a to bez uprzedniego dokonania przez organy krajowe indywidualnej oceny ich sytuacji finansowej i społecznej, ponieważ ten obowiązek nie daje się pogodzić z obowiązkiem zapewnienia dostępu do programów integracyjnych, a ponadto nie tworzy warunków gwarantujących dostęp do tych programów;
–
nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zobowiązuje uchodźców do przystąpienia do egzaminu z integracji społecznej, sprawdzającego umiejętności posługiwania się językiem urzędowym przyjmującego państwa członkowskiego w mowie i piśmie, a także wiedzę o społeczeństwie tego państwa członkowskiego; oraz
–
stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zobowiązuje uchodźców, pod rygorem zobowiązania do spłaty pożyczki oraz grzywny, do pomyślnego złożenia takiego egzaminu, ponieważ szkodzi to osiągnięciu celów dyrektywy 2011/95 i zagraża skuteczności (effet utile) jej art. 34.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
i
)	Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
(
2
)	Konwencja dotycząca statusu uchodźców, podpisana w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [Recueil des traités des Nations unies, Vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954)], weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r. Konwencja ta (zwana dalej „konwencją genewską”) została uzupełniona i zmieniona Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, sporządzonym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r.
(
3
)	Artykuł 34 tej konwencji, zatytułowany „Naturalizacja”, stanowi, że „[u]mawiające się państwa będą w miarę możliwości ułatwiały asymilację i naturalizację uchodźców. W szczególności podejmą wszelkie wysiłki dla przyspieszenia procedury naturalizacyjnej i zmniejszenia, tak dalece, jak to jest możliwe, opłat i kosztów tego postępowania”.
(
4
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9).
(
5
)	Choć w odesłaniu prejudycjalnym oraz w zawartych w nim pytaniach jest mowa o „beneficjentach ochrony międzynarodowej”, to z tego odesłania wynika, że T.G. przysługuje status uchodźcy, w związku z czym wydaje się, iż w niniejszej opinii nie ma konieczności analizowania sytuacji osób korzystających z ochrony uzupełniającej. Artykuł 1 sekcja A ust. 2 akapit pierwszy konwencji genewskiej stanowi, że termin „uchodźca” stosuje się do osoby, która „na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem [lub obywatelką], i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa”. Ta definicja została przyjęta w art. 2 lit. d) dyrektywy w sprawie kwalifikowania.
(
6
)	Wyrok z dnia 4 czerwca 2015 r., C‑579/13, EU:C:2015:369.
(
7
)	Wyrok z dnia 4 czerwca 2015 r., C‑579/13, EU:C:2015:369, pkt 48.
(
8
)	Dz.U. 2004, L 16, s. 44.
(
9
)	Artykuł 7 ust. 2 ustawy o integracji społecznej.
(
10
)	Zobacz art. 16 tej ustawy.
(
11
)	Profesor Atle Grahl-Madsen wskazał w szczególności, że art. 34 konwencji genewskiej dotyczy zaznajomienia się z językiem używanym w umawiającym się państwie, do którego uchodźca przybywa z zamiarem zamieszkania w nim, a także z panującymi w nim zwyczajami i sposobem życia jego mieszkańców, w celu lepszego włączenia się w życie gospodarcze, społeczne i kulturowe państwa, do którego uciekł uchodźca, bez stosowania jakiejkolwiek formy przymusu [zob. biuro Wysokiego komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (UNHCR), Commentary on the Refugee Convention 1951 (Articles 2–11, 13–37), październik 1997 r., s. 146).
(
12
)	Zobacz w szczególności motywy 3, 4 i 15 dyrektywy w sprawie kwalifikowania.
(
13
)	Erika Feller, była wysoka komisarz odpowiedzialna za sprawy ochrony w biurze UNHCR.
(
14
)	Wyrok z dnia 4 czerwca 2015 r., C‑579/13, EU:C:2015:369.
(
15
)	Zobacz pkt 4 postanowienia odsyłającego.
(
16
)	Artykuł 67 ust. 2 TFUE stanowi, że Unia ustanawia wspólną politykę między innymi w dziedzinie azylu. Ponadto art. 78 ust. 1 TFUE stanowi, że Unia rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, która jest zgodna z konwencją genewską. W art. 78 ust. 2 TFUE dodano, że prawodawca Unii przyjmuje środki w tym celu.
(
17
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 września 2013 r., Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, EU:C:2013:567, pkt 26.
(
18
)	Zobacz podobnie motywy 12 i 40 oraz art. 23 ust. 2 dyrektywy w sprawie kwalifikowania; wyroki: z dnia 24 czerwca 2015 r., T., C‑373/13, EU:C:2015:413, pkt 95, 96, 97; z dnia 14 maja 2019 r., M i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy), C‑391/16, C‑77/17 i C‑78/17, EU:C:2019:403, pkt 91, 99.
(
19
)	Zobacz w szczególności uzasadnienie wniosku dotyczącego dyrektywy Rady w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich i bezpaństwowców jako uchodźców i jako osób, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony [COM(2001) 510 wersja ostateczna]. W odniesieniu do art. 31 [obecny art. 34 dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony (Dz.U. 2004, L 304, s. 12)] Komisja wyjaśnia, że „należy zapewnić konkretne wsparcie grupom w niekorzystnej sytuacji, w tym wielu uchodźcom, a nie tylko umożliwić im równy dostęp do możliwości w zakresie otwartego rynku pracy oraz kształcenia”.
(
20
)	Z kolei we wniosku dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako osób korzystających z ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony oraz zmieniającego dyrektywę Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącą statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi [COM(2016) 0466 final] prawodawca wprowadził przepis umożliwiający państwom członkowskim nałożenie na beneficjentów ochrony międzynarodowej obowiązku udziału w środkach integracyjnych (art. 38 ust. 2 tego wniosku).
(
21
)	Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 24 października 2013 r., Drozdovs, C‑277/12, EU:C:2013:685, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 14 września 2017 r., Delgado Mendes, C‑503/16, EU:C:2017:681, pkt 47.
(
22
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 4 czerwca 2015 r., P i S, C‑579/13, EU:C:2015:369, pkt 45. Zobacz także art. 4 ust. 3 TUE, z którego wynika, że obowiązkiem państw członkowskich jest podejmowanie wszelkich odpowiednich środków właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z dyrektywy w sprawie kwalifikowania oraz powstrzymywanie się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów tej dyrektywy. Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 4 marca 2010 r., Chakroun, C‑578/08, EU:C:2010:117, pkt 43 (w odniesieniu do łączenia rodzin); z dnia 28 kwietnia 2011 r., El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, pkt 53–55 (w odniesieniu do imigracji i nielegalnego pobytu).
(
23
)	Wyrok z dnia 10 września 2014 r., Ben Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
24
)	Zobacz pkt 41 i 42 niniejszej opinii.
(
25
)	J.W. Berry, Acculturation and adaptation in a new society, International Migration, Vol. 30, 1992, s. 69–85.
(
26
)	Badacze zaproponowali przyjęcie ram koncepcyjnych integracji, na które składają się cztery zasadnicze wymiary, mianowicie, po pierwsze, wymiar elementarny – status uchodźcy, dostęp do praw i obywatelstwo; po drugie, wymiar funkcjonalny – dostęp do zakwaterowania, zdrowia, opieki społecznej, godnej pracy, usług finansowych i kształcenia; po trzecie, wymiar społeczny – powiązania i więzi społeczne w obrębie społeczności przyjmującej, pomosty, sieci i relacje społeczne; oraz po czwarte, wymiar związany z ułatwianiem – język, szkolenia, poradnictwo, wiedza o kulturze, bezpieczeństwo i stabilność. Zobacz A. Ager, A. Strang, Understanding integration: A conceptual framework, Journal of Refugee Studies, Vol. 21, 2008, s. 166–191 (https://academic.oup.com/jrs/article/21/2/166/1621262). Rozdział VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania konkretyzuje niektóre z tych wymiarów w postaci praw przyznawanych uchodźcom.
(
27
)	W prawie dotyczącym praw człowieka można dokonać rozróżnienia między obowiązkami poszanowania praw, obowiązkami ochrony praw i obowiązkami wprowadzania praw w życie, przy czym wypada zauważyć, że to rozróżnienie nie jest jeszcze ugruntowane. Artykuł 34 dyrektywy w sprawie kwalifikowania należy do trzeciej z tych kategorii. Alternatywnie można wprowadzić rozróżnienie między obowiązkami pozytywnymi i negatywnymi.
(
28
)	Zobacz także uzasadnienie pierwotnego wniosku dotyczącego dyrektywy 2004/83, przywołanego w przypisie 19 do niniejszej opinii, w którym Komisja powołuje się na wytyczną 7 zawartą w wytycznych dotyczących polityk zatrudnienia na rok 2001 [decyzja Rady 2001/63/WE z dnia 19 stycznia 2001 r. w sprawie wytycznych dotyczących polityk zatrudnienia państw członkowskich na rok 2001 (Dz.U. 2001, L 22, s. 18)], w myśl której „programy opracowywane w celu ułatwienia integracji uchodźców ze społeczeństwem państwa członkowskiego mogłyby na przykład obejmować”„dostosowany do indywidualnych potrzeb plan działania” w dziedzinie „zatrudnienia i kształcenia”, „kursy językowe”, „podstawowe i zaawansowane kursy szkoleniowe”, „środki zmierzające do promowania samodzielnego zaspokajania własnych potrzeb”, „wydarzenia służące uzyskaniu podstawowej wiedzy na temat historii i kultury państwa członkowskiego”, jak również „wydarzenia organizowane wspólnie z obywatelami państwa członkowskiego w celu propagowania wzajemnego zrozumienia”.
(
29
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 9 listopada 2021 r., Bundesrepublik Deutschland (Utrzymanie jedności rodziny), C‑91/20, EU:C:2021:898, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
30
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 14 maja 2019 r., M i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy), C‑391/16, C‑77/17 i C‑78/17, EU:C:2019:403.
(
31
)	Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2–11, 13–37, Division of International Protection of the UNHCR, 1997, s. 146.
(
32
)	Zobacz komentarz A. Grahla-Madsena, do którego odesłano w przypisie 11 do niniejszej opinii.
(
33
)	Zobacz biuro UNHCR, Note on the Integration of Refugees in the European Union, maj 2007 r.; dokument dostępny na stronie https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
(
34
)	Zobacz art. 52 ust. 7 Karty.
(
35
)	T. Lock, Article 18 CFR, w: M. Kellerbauer, M. Klamert, J. Tomkin (eds), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, s. 2154.
(
36
)	Warto zauważyć, że motyw 16 przewiduje, iż celem dyrektywy w sprawie kwalifikowania jest „zapewnienie pełnego poszanowania godności ludzkiej i prawa do azylu dla osób ubiegających się o azyl oraz towarzyszących im członków ich rodzin oraz wspieranie stosowania art. 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 i 35 tej Karty, w związku z czym należy odpowiednio wdrożyć niniejszą dyrektywę”.
(
37
)	Wyrok z dnia 24 czerwca 2015 r., T., C‑373/13, EU:C:2015:413, pkt 97.
(
38
)	Ibidem, pkt 95.
(
39
)	Ibidem, pkt 98.
(
40
)	Zobacz pkt 44 niniejszej opinii.
(
41
)	Zobacz art. 31 uzasadnienia, do którego odesłano w przypisie 19 do niniejszej opinii.
(
42
)	Zobacz pkt 44 niniejszej opinii.
(
43
)	Zobacz także motyw 41 dyrektywy w sprawie kwalifikowania.
(
44
)	Uzasadnienie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie minimalnych norm dotyczących kwalifikowania i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub beneficjentów ochrony międzynarodowej oraz zakresu udzielanej ochrony [SEC(2009) 1373, SEC(2009) 1374, COM(2009) 551 wersja ostateczna – COD(2009) 164 „Aspekty prawne wniosku”, pkt 7].
(
45
)	Ibidem.
(
46
)	Dokument roboczy służb Komisji towarzyszący wnioskowi dotyczącemu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie minimalnych norm dotyczących kwalifikowania i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub beneficjentów ochrony międzynarodowej oraz zakresu udzielanej ochrony – Ocena skutków [COM(2009) 551, SEC(2009) 1374, s. 33].
(
47
)	Ibidem.
(
48
)	Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie P i S (C‑579/13, EU:C:2015:39, pkt 81).
(
49
)	Zobacz pkt 44 niniejszej opinii.
(
50
)	Zobacz pkt 62 i 63 niniejszej opinii.
(
51
)	Zobacz uzasadnienie, do którego odesłano w przypisie 19 do niniejszej opinii.
(
52
)	Zobacz analogicznie art. 9 ust. 4 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 1), który stanowi, że krajowe procedury odwoławcze są niedyskryminacyjne ze względu na koszty (wyrok z dnia 15 marca 2018 r., North East Pylon Pressure Campaign i Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, pkt 48).
(
53
)	Ponadto, ponieważ jest to środek mający na celu zwiększenie szans, pod uwagę należy wziąć podobne kursy edukacyjne oferowane innym grupom obywateli przyjmującego państwa członkowskiego lub innym obywatelom państw trzecich (takim jak pracownicy lub studenci), które również służą zwiększeniu szans tych grup społecznych, a to w celu uniknięcia ewentualnej dyskryminacji uchodźców w stosunku do członków tych grup.
(
54
)	W dniu 28 września 2000 r. Rada przyjęła decyzję 2000/596/WE ustanawiającą Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców jako środek działań wynikających z solidarności, który służy utrzymaniu równowagi w staraniach państw członkowskich odnoszących się do przyjmowania i ponoszenia konsekwencji wynikających z przyjmowania uchodźców i wysiedleńców.
(
55
)	Zobacz art. 8 lit. d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 516/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustanawiającego Fundusz Azylu, Migracji i Integracji, zmieniającego decyzję Rady 2008/381/WE oraz uchylającego decyzje Parlamentu Europejskiego i Rady nr 573/2007/WE i nr 575/2007/WE oraz decyzję Rady 2007/435/WE (Dz.U. 2014, L 150, s. 168), który stanowi, że fundusz wspiera „kompleksowe kursy kształtujące świadomość obywatelską oraz nauczanie języków”.
(
56
)	Zobacz pkt 44 niniejszej opinii.
(
57
)	W szczególności, co się tyczy kwestii skuteczności, w wyroku P i S, w którym badano egzaminy z integracji społecznej wprowadzone na podstawie dyrektywy 2003/109, Trybunał miał rozstrzygnąć w przedmiocie maksymalnej kwoty grzywny za niezdanie takich egzaminów. W ramach swojej oceny Trybunał przeanalizował opłaty należne tytułem kosztów zapisu na egzamin i ewentualne koszty przygotowania się do takiego egzaminu, a także wziął pod uwagę okoliczność, że owe koszty nie są zwracane w przypadku niezdania egzaminu. W owej sprawie Trybunał orzekł, że zapłata grzywny – obok zapłaty kosztów związanych z odbytymi egzaminami – może zagrażać realizacji celów zamierzonych przez dyrektywę 2003/109 i w konsekwencji pozbawić ją skuteczności (effet utile). Zobacz wyrok z dnia 4 czerwca 2015 r., P i S, C‑579/13, EU:C:2015:369, pkt 54. W wyroku z dnia 9 lipca 2015 r., K i A (C‑153/14, EU:C:2015:453) Trybunał badał dyrektywę Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz.U. 2003, L 251, s. 12) oraz wynikający z ustawodawstwa niderlandzkiego obowiązek pomyślnego złożenia za granicą podstawowego egzaminu z integracji społecznej przed wjazdem na terytorium tego państwa członkowskiego. Trybunał orzekł w szczególności, w odniesieniu do kosztów, że co do zasady państwa członkowskie mają prawo wymagać od obywateli państw trzecich poniesienia kosztów oraz ustalić ich wysokość, natomiast poziom, na jakim koszty te są ustalone, nie powinien mieć na celu ani nie powinien wywołać skutku w postaci spowodowania, iż wykonywanie prawa do łączenia rodzin stanie się nadmierne utrudnione lub niemożliwe.
(
58
)	Zobacz analogicznie orzecznictwo dotyczące indywidualnej zdolności do świadczenia w związku z zasadą skutecznej ochrony prawnej w rozumieniu art. 47 Karty. Jak wskazała rzecznik generalna J. Kokott w opinii w sprawie Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, pkt 38), udzielenie pomocy prawnej może być wręcz obligatoryjne, jeżeli – zasadniczo dopuszczalne – ryzyko dotyczące kosztów z uwagi na ograniczone możliwości finansowe zainteresowanego podmiotu stanowi przeszkodę nie do pokonania w uzyskaniu dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Zobacz także orzecznictwo przytoczone w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, pkt 60, 61; postanowienie z dnia 13 czerwca 2012 r., GREP, C‑156/12, EU:C:2012:342, pkt 40 i nast.
(
59
)	Ocena ex post zdolności finansowej może również kolidować z przysługującym uchodźcy prawem do wykonywania innych praw, takich jak prawo do pracy, ponieważ uwzględnienie sytuacji finansowej, w jakiej znajduje się on po zakończeniu programu integracyjnego, może negatywnie się odbić na jego dobrostanie gospodarczym i społecznym.
(
60
)	Zobacz motyw 16 dyrektywy w sprawie kwalifikowania.
(
61
)	Uzasadnienie, do którego odesłano w przypisie 19 do niniejszej opinii.
(
62
)	Konkluzje ECRI z dnia 3 marca 2022 r. na temat Niderlandów [CRI(2022)03], s. 4; dokument dostępny na stronie https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/netherlands.
(
63
)	Ibidem.
(
64
)	Zobacz pkt 49, 62, 63 i 65 niniejszej opinii.
(
65
)	Zobacz analogicznie wyrok z dnia 24 czerwca 2015 r., T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, pkt 47, 48), w którym Trybunał orzekł, że fakt, iż brzmienie art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/83 nie wyklucza wyraźnie możliwości cofnięcia zezwolenia na pobyt, które zostało wydane wcześniej uchodźcy, stanowi jeden z argumentów na rzecz wykładni pozwalającej państwom członkowskim skorzystać z takiego środka.
(
66
)	Zobacz analogicznie wyrok z dnia 24 czerwca 2015 r., T., C‑373/13, EU:C:2015:413, pkt 98.
(
67
)	Wyrok z dnia 4 czerwca 2015 r., C‑579/13, EU:C:2015:369.
(
68
)	Ibidem, pkt 47.
(
69
)	Ibidem, pkt 47, 48, 50.
(
70
)	Wyrok z dnia 9 lipca 2015 r., C‑153/14, EU:C:2015:453.
(
71
)	Wyrok z dnia 4 czerwca 2015 r., C‑579/13, EU:C:2015:369.
(
72
)	Wyrok z dnia 9 lipca 2015 r., C‑153/14, EU:C:2015:453.
(
73
)	Chodzi o takich obywateli państw trzecich, którzy złożyli wniosek o przyznanie tego statusu w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 1 stycznia 2010 r.
(
74
)	Wyrok z dnia 14 maja 2019 r., M i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy), C‑391/16, C‑77/17 i C‑78/17, EU:C:2019:403, pkt 79.
(
75
)	Zobacz pkt 49, 62, 63 i 65 niniejszej opinii.
(
76
)	Zobacz analogicznie wyrok z dnia 4 czerwca 2015 r., P i S, C‑579/13, EU:C:2015:369, pkt 48.
(
77
)	Ponadto z akt sprawy wynika, że opłata egzaminacyjna jest uiszczana za każdym razem, gdy osoba przystępuje do egzaminu.
(
78
)	Wyrok z dnia 4 czerwca 2015 r., C‑579/13, EU:C:2015:369, pkt 54.
(
79
)	Wyrok z dnia 9 lipca 2015 r., C‑153/14, EU:C:2015:453, pkt 69.
(
80
)	Zobacz wyroki: z dnia 4 czerwca 2015 r., P i S, C‑579/13, EU:C:2015:369, pkt 54; z dnia 9 lipca 2015 r., K i A, C‑153/14, EU:C:2015:453, pkt 69.
(
81
)	Ibidem.
(
82
)	Note on the Integration of Refugees in the European Union, maj 2007 r.; dokument dostępny na stronie https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
(
83
)	Zobacz komentarz, o którym mowa w przypisie 11 do niniejszej opinii.
(
84
)	Zobacz pkt 54 niniejszej opinii.
(
85
)	Z doniesień medialnych wynika, że połowie uchodźców i migrantów nie udaje się w terminie wypełnić wymogów integracyjnych, to znaczy pomyślnie złożyć egzaminu z integracji w okresie trzech lat; zob.: https://nos.nl/artikel/2100445-helft-nieuwkomers-haalt-inburgeringsexamen-niet.
(
86
)	Zobacz pkt 80 niniejszej opinii.
(
87
)	Wyrok z dnia 4 czerwca 2015 r., P i S, C‑579/13, EU:C:2015:369, pkt 51–54.