61989CJ0305_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-305/89,
Repubblica italiana, rappresentata dal prof. Luigi Ferrari Bravo, capo del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, assistito dal sig. Ivo Braguglia, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata d' Italia, 5, rue Marie-Adélaide,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Antonino Abate, consigliere giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Guido Berardis, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto il ricorso diretto all' annullamento della decisione della Commissione 31 maggio 1989, 89/661/CEE, relativa agli aiuti concessi dal governo italiano all' impresa Alfa Romeo (settore automobilistico; GU L 394, pag. 9),
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, G.F. Mancini, T.F. O' Higgins, J.C. Moitinho de Almeida e G.C. Rodríguez Iglesias, presidenti di sezione, Sir Gordon Slynn, C.N. Kakouris, R. Joliet, F.A. Schockweiler, F. Grévisse e M. Zuleeg, giudici,
avvocato generale: W. Van Gerven
cancelliere: J.A. Pompe, vicecancelliere
vista la relazione d' udienza,
sentite le difese orali delle parti all' udienza del 20 novembre 1990,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 10 gennaio 1991,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 5 ottobre 1989, la Repubblica italiana ha proposto, ai sensi dell' art. 173, primo comma, del Trattato CEE, un ricorso diretto all' annullamento della decisione della Commissione 31 maggio 1989, 89/661/CEE, relativa agli aiuti concessi dal governo italiano all' impresa Alfa Romeo (settore automobilistico; GU L 394, pag. 9).
2 A tenore dell' art. 1 della detta decisione,
"gli aiuti sotto forma di apporto di capitale per un importo complessivo di 615,1 miliardi di LIT, concessi dal governo italiano al gruppo Alfa Romeo attraverso le società finanziarie IRI e Finmeccanica sono illegali, e pertanto incompatibili con il mercato comune ai sensi dell' articolo 92, paragrafo 1, del Trattato CEE, dato che sono stati concessi in violazione delle regole di procedura previste dall' articolo 93, paragrafo 3. Inoltre, detti aiuti sono parimenti incompatibili poiché non soddisfano le condizioni di deroga previste dall' articolo 92, paragrafo 3".
3 Ai sensi dell' art. 2, prima comma, della stessa decisione,
"il governo italiano è tenuto a sopprimere gli aiuti di cui all' articolo 1 mediante ricupero presso la Finmeccanica entro il termine di due mesi a decorrere dalla data di notifica della presente decisione".
4 Nei considerando della decisione impugnata, la Commissione espone che l' Alfa Romeo, seconda impresa costruttrice di automobili in Italia, facente parte della holding pubblica IRI (Istituto per la ricostruzione industriale, in prosieguo: l' "IRI"), ha continuamente accumulato perdite durante i quattordici anni successivi alla prima crisi petrolifera del 1973-1974. Il piano strategico decennale adottato nel 1980 è risultato inefficace e ha dovuto essere assoggettato a revisione tra la fine del 1983 e l' inizio del 1984, il che non ha impedito, nel 1984 e nel 1985, un drastico deterioramento dei risultati finanziari dell' Alfa Romeo. Un nuovo piano triennale di investimenti, adottato nel 1984-1985, non ha contribuito a risolvere i problemi strutturali di fondo dell' impresa, costituiti da sovraccapacità produttive e da costi di produzione e spese generali elevati.
5 Facendo seguito ad una richiesta di informazioni rivoltagli dalla Commissione, il governo italiano ha confermato, nel novembre 1986, che nel 1985 era stato effettuato un conferimento di capitali per 206,2 miliardi di LIT a favore dell' Alfa Romeo dalla Finmeccanica e dall' IRI, allo scopo di ripianare le perdite subite nel 1984 e nel primo semestre del 1985. La detta somma proveniva da fondi di dotazione assegnati agli enti di gestione delle partecipazioni statali, tra cui l' IRI, in forza della legge finanziaria per il 1985, n. 887 del 22 dicembre 1984 (GURI 1984, n. 356, Supplemento ordinario), e ripartiti sulla base di una delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica (in prosieguo: il "CIPE") del 3 aprile 1985 (GURI 1985, n. 163).
6 Il 29 luglio 1987 la Commissione ha aperto un procedimento ai sensi dell' art. 93, n. 2, del Trattato, nel corso del quale accertava che nel 1986 la Finmeccanica aveva effettuato un ulteriore conferimento di capitali per 408,9 miliardi di LIT a favore dell' Alfa Romeo. I fondi provenivano da prestiti obbligazionari contratti dall' IRI in forza del decreto legge 19 ottobre 1985, n. 547 (GURI 1985, n. 248), convertito nella legge 20 dicembre 1985, n. 749 (GURI 1985, n. 299), che autorizza gli enti pubblici, tra cui l' IRI, a emettere obbligazioni rimborsabili con interessi a carico dello Stato e la cui raccolta globale è stata ripartita dal CIPE con delibera 28 novembre 1985 (GURI 1986, n. 6), e in forza della legge finanziaria per il 1986, n. 41 del 28 febbraio 1986 (GURI 1986, n. 49, Supplemento ordinario n. 1).
7 Il 10 maggio 1988 la Commissione ha esteso il procedimento aperto nel 1987 agli aiuti versati nella forma di questo secondo apporto di capitali.
8 Nel novembre 1986 le trattative avviate all' inizio dell' anno per la cessione delle attività del gruppo Alfa Romeo nel settore automobilistico a un altro costruttore si sono concluse con un contratto di vendita tra la Finmeccanica e la Fiat, in base al quale tutti gli attivi dell' Alfa Romeo, per un valore complessivo di 1 024,6 miliardi di LIT, sono stati trasferiti alla Fiat. Attraverso la nuova società Alfa-Lancia, ad essa facente capo, la Fiat si è accollata il passivo finanziario della ex società Alfa Romeo nella misura di 700 miliardi di LIT. Gli attivi e i passivi residui non rilevati dalla Fiat sono stati trasferiti alla Finmeccanica.
9 Per una più ampia illustrazione degli antefatti della controversia, dello svolgimento del procedimento, nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
10 La Repubblica italiana deduce, in via principale, un certo numero di mezzi di annullamento relativi all' insussistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato. In subordine, essa fa valere vari mezzi relativi al comportamento che asserisce illegittimo della Commissione e alla compatibilità degli aiuti con il mercato comune. Infine, la Repubblica italiana critica il fatto che l' obbligo di restituire gli aiuti sia stato imposto alla Finmeccanica.
Sui mezzi relativi all' insussistenza di un aiuto di Stato lesivo della concorrenza ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato
11 La Repubblica italiana deduce tre mezzi, relativi all' insussistenza del carattere statale dei conferimenti di capitali, all' esistenza di un comportamento normale di un investitore privato e all' insussistenza di pregiudizio per la concorrenza intracomunitaria.
12 In primo luogo, la Repubblica italiana sostiene che la Commissione erra nel considerare i controversi conferimenti di capitali alla stregua di aiuti statali, poiché essi risultano da decisioni autonome, di natura economica, adottate dall' IRI o dalla Finmeccanica. In particolare, la Commissione non avrebbe dimostrato che i mezzi finanziari devoluti dallo Stato all' IRI - previsti con provvedimenti legislativi - fossero destinati alla realizzazione dei conferimenti di capitali in questione.
13 Su questo punto, si deve ricordare che, secondo una costante giurisprudenza (v. in particolare, sentenza 2 febbraio 1988, Van der Kooy, punto 35 della motivazione, cause riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Racc. pag. 219), non si deve distinguere tra l' ipotesi in cui l' aiuto viene concesso direttamente dallo Stato e quella in cui l' aiuto è concesso da enti pubblici o privati che lo Stato istituisce o designa per la gestione dell' aiuto. Nella fattispecie, emerge da vari elementi del fascicolo che i conferimenti di capitali erano il risultato di un comportamento imputabile allo Stato italiano.
14 A tale proposito, si deve rilevare che in forza del decreto legislativo 12 febbraio 1948, n. 51, che reca il nuovo statuto dell' IRI (GURI 1948, n. 44), ratificato con la legge 17 aprile 1956, n. 561 (GURI 1956, n. 156), lo Stato italiano ha assegnato all' IRI un fondo di dotazione, e che l' IRI controlla il capitale della Finmeccanica. Inoltre, il governo italiano nomina i membri dell' organo direttivo dell' IRI, che a sua volta designa i membri dell' organo direttivo della Finmeccanica. Infine, va osservato che l' IRI, pur essendo tenuto ad operare secondo criteri di economicità, non dispone di una piena e totale autonomia perché deve attenersi alle direttive impartite dal CIPE. Questi elementi, nel loro insieme, dimostrano che l' IRI e la Finmeccanica operano sostanzialmente sotto il controllo dello Stato italiano.
15 Quand' anche i mezzi finanziari assegnati all' IRI o alla Finmeccanica non fossero stati specificamente destinati ai conferimenti di capitali controversi, è innegabile che i detti conferimenti sono stati effettuati mediante fondi pubblici destinati a interventi economici.
16 Questi rilievi sono sufficienti a far concludere che i conferimenti di capitali di cui trattasi costituiscono il risultato di un comportamento imputabile allo Stato italiano e possono pertanto rientrare nella nozione di aiuti concessi dagli Stati ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato.
17 In secondo luogo, la Repubblica italiana contesta alla Commissione di non aver indicato i motivi per cui un investitore privato non avrebbe effettuato i controversi conferimenti di capitali, tenuto conto delle particolari caratteristiche del settore considerato e degli investimenti necessari. In un sistema di economia mista, l' assegnazione, da parte dello Stato, di fondi di dotazione a enti pubblici di gestione costituirebbe certo una scelta di politica economica; tuttavia gli interventi di enti, come l' IRI, o di società, come la Finmeccanica, sarebbero effettuati in base a criteri di redditività a lungo termine, tenuto conto delle particolarità del settore. Considerando i conferimenti di capitali alla stregua di aiuti di Stato, a causa della provenienza dei fondi da dotazioni pubbliche, la Commissione avrebbe violato l' art. 222 del Trattato CEE.
18 Si deve ricordare al riguardo che, secondo una giurisprudenza costante, l' intervento, sotto qualsiasi forma, delle autorità pubbliche nel capitale di un' impresa può costituire aiuto di Stato se sussistono i presupposti previsti dall' art. 92 del Trattato.
19 Per stabilire se tali interventi abbiano natura di aiuti statali, occorre valutare se, in circostanze analoghe, un investitore privato di dimensioni paragonabili a quelle degli enti che gestiscono il settore pubblico avrebbe effettuato conferimenti di capitali di simile entità.
20 A questo proposito, va precisato che il comportamento dell' investitore privato, cui deve essere raffrontato l' intervento dell' investitore pubblico che persegue obiettivi di politica economica, anche se non è necessariamente quello del comune investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve, deve quantomeno corrispondere a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegue una politica strutturale, globale o settoriale, guidato da prospettive di redditività a più lungo termine.
21 Nel caso di specie, risulta dagli atti che l' impresa Alfa Romeo ha accumulato, sin dalla prima crisi petrolifera del 1973-1974, continue perdite di esercizio che hanno raggiunto, nel corso degli anni 1979-1986, un totale di 1 484,5 miliardi di LIT, a causa soprattutto di sovraccapacità produttive e di costi di produzione troppo elevati. In considerazione del deterioramento dei risultati finanziari dell' Alfa Romeo nel 1984 e nel 1985, consistente in un rapido aumento delle perdite nel corso dei detti anni, in un aggravamento dell' indebitamento netto e in un margine di finanziamento lordo negativo, la Commissione ha potuto fondatamente ritenere che un investitore privato, anche operante a livello di gruppo in un contesto economico ampio, non avrebbe potuto, alle normali condizioni di un' economia di mercato, attendersi una redditività accettabile, sia pure a più lungo termine, dei capitali investiti, che nel 1986 hanno raggiunto un totale di 1 387,5 miliardi di LIT.
22 La Repubblica italiana non può sostenere che i conferimenti di capitali erano connessi alla realizzazione di un piano di ristrutturazione dell' impresa, poiché il piano decennale di investimenti adottato nel 1980 si è rivelato, malgrado una modifica nel 1983-1984, inidoneo a risanare la situazione finanziaria dell' Alfa Romeo nel momento in cui sono intervenuti i controversi conferimenti di capitali. In mancanza di un vero e proprio piano di ristrutturazione che prevedesse, in particolare, una riduzione delle sovraccapacità produttive che esistono nell' intero settore automobilistico, un miglioramento della produttività delle capacità esistenti e una congrua riduzione dei costi di produzione, la Commissione poteva ritenere a buon diritto che i controversi conferimenti di capitali fossero destinati soltanto ad azzerare i debiti dell' impresa beneficiaria per assicurarne la sopravvivenza.
23 Stando così le cose, la Commissione ha giustamente considerato che un investitore privato, anche se avesse seguito una politica globale a lungo termine senza perseguire una redditività immediata, non avrebbe accettato, alle normali condizioni di un' economia di mercato, di procedere ai conferimenti di capitali effettuati dalla Finmeccanica, ed ha pertanto qualificato tali conferimenti aiuti di Stato.
24 Considerando aiuti incompatibili con il mercato comune i conferimenti di capitali all' Alfa Romeo effettuati dallo Stato italiano attraverso l' ente pubblico IRI e la società Finmeccanica, la Commissione non ha neppure contravvenuto all' art. 222 del Trattato, in forza del quale il Trattato lascia del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri. Infatti, qualificando, in base agli elementi sopra descritti, aiuti incompatibili con il mercato comune i conferimenti di capitali effettuati da un ente pubblico, essa non ha in alcun modo intaccato il regime della proprietà pubblica e non ha fatto altro che trattare in maniera identica il proprietario pubblico e il proprietario privato di un' impresa.
25 La Repubblica italiana deduce infine che i conferimenti di capitali di cui trattasi non hanno pregiudicato la concorrenza intracomunitaria. La quota di mercato europeo detenuta dall' Alfa Romeo sarebbe infatti di entità marginale e gli interventi controversi non avrebbero provocato riduzioni della quota di mercato detenuta dalle imprese concorrenti.
26 A questo proposito, va rilevato che, quando un' impresa opera in un settore caratterizzato da sovraccapacità produttive, nel quale viene esercitata un' effettiva concorrenza da parte di produttori di vari Stati membri, qualsiasi aiuto che essa riceva dalle autorità pubbliche è idoneo a incidere sugli scambi tra gli Stati membri ed a pregiudicare la concorrenza, in quanto la sua conservazione sul mercato impedisce ai concorrenti di accrescere la loro quota di mercato e diminuisce le loro possibilità di incrementare le esportazioni. E' sufficiente rilevare, al riguardo, che sul solo mercato italiano la quota dell' Alfa Romeo era, nel 1986, pari al 14,6%.
27 Da quanto precede risulta che i conferimenti di capitali controversi erano idonei a pregiudicare la concorrenza intracomunitaria.
28 Ne consegue che i mezzi dedotti in via principale dalla Repubblica italiana, relativi all' insussistenza di un aiuto di Stato lesivo della concorrenza, ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato, vanno respinti.
Sui mezzi relativi all' illegittimità del comportamento della Commissione
29 Rispetto all' asserita illegittimità del comportamento della Commissione, la Repubblica italiana sostiene che quest' ultima si è astenuta dall' intervenire per un lungo periodo, ha violato il principio di parità di trattamento e non ha motivato la decisione impugnata.
30 Per quanto riguarda la censura, mossa alla Commissione, di aver aperto il procedimento di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato solo nel luglio 1987, mentre la legge finanziaria che prevedeva le dotazioni di bilancio a favore dell' IRI era stata emanata nel 1984, va rilevato che tale ritardo, come la Commissione ha giustamente sottolineato nel corso del procedimento, fu dovuto al comportamento della Repubblica italiana, che non notificò gli aiuti in fase di progetto e non collaborò attivamente durante la procedura di indagine amministrativa. Pertanto, tale censura non può essere accolta.
31 Altrettanto vale per la censura relativa alla contraddittorietà tra la posizione assunta dalla Commissione nel caso di specie e quella adottata in relazione a provvedimenti analoghi in materia CECA. Invero, come osserva la Commissione, l' argomento basato sul Trattato CECA è privo di pertinenza nell' ambito degli artt. 92 e 93 del Trattato CEE. In ogni caso, la Repubblica italiana non si è richiamata alle particolari norme procedurali che disciplinano gli aiuti a favore dei bacini di riconversione CECA.
32 Quanto alla critica secondo cui la Commissione ha violato il principio di parità di trattamento perché ha censurato gli aiuti versati all' Alfa Romeo, mentre ha dichiarato compatibili con il mercato comune aiuti concessi ad altri costruttori europei di automobili, risulta dal fascicolo che nei casi citati dalla Repubblica italiana la Commissione ha tenuto conto dell' esistenza di programmi di ristrutturazione che comportavano forti riduzioni delle capacità produttive, proporzionate all' importo degli aiuti. In mancanza di un analogo piano di ristrutturazione dell' Alfa Romeo, che garantisse il proseguimento delle attività imprenditoriali in normali condizioni di concorrenza, la Commissione, nel valutare sul piano economico la compatibilità degli aiuti con il mercato comune, non ha violato il principio di parità di trattamento.
33 Deve parimenti respingersi il mezzo relativo alla carenza di motivazione della decisione impugnata, poiché i considerando di quest' ultima contengono una particolareggiata esposizione dei motivi che hanno indotto la Commissione a concludere che i conferimenti di capitali di cui trattasi costituivano aiuti incompatibili con il mercato comune.
Sui mezzi relativi alla compatibilità degli aiuti con il mercato comune
34 La Repubblica italiana deduce inoltre che gli aiuti controversi sono compatibili con il mercato comune in quanto sono connessi a un piano di ristrutturazione e sono conformi ai criteri stabiliti dall' art. 92, n. 3, lett. a) e c), del Trattato.
35 Quanto alla censura, mossa alla Commissione, di non aver considerato i conferimenti di capitali come aiuti di accompagnamento intesi alla ristrutturazione ed alla vendita dell' Alfa Romeo, occorre rilevare che, come giustamente ha ritenuto la Commissione, i detti conferimenti costituivano aiuti di salvataggio che non rispondevano alle condizioni prescritte nella comunicazione della Commissione 24 gennaio 1979 agli Stati membri poiché, in particolare, non erano connessi a un programma di ristrutturazione. Per quanto riguarda l' argomento relativo all' esistenza di un nesso tra i conferimenti di capitali e l' acquisto e la ristrutturazione successivi dell' Alfa Romeo da parte della Fiat, è sufficiente osservare che esso è infondato, giacché i conferimenti di capitali sono stati effettuati prescindendo da qualsiasi piano di cessione o di ristrutturazione.
36 La Repubblica italiana sostiene ancora che gli aiuti di cui trattasi rientrano nella lett. a) del n. 3 dell' art. 92, in quanto sono destinati a favorire lo sviluppo economico di regioni colpite da grave sottoccupazione, nella specie il Mezzogiorno, oppure nella lett. c) dello stesso n. 3, in quanto sono destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche. Questo mezzo deve essere respinto poiché, come giustamente ha sottolineato la Commissione nella decisione impugnata, i conferimenti di capitali censurati costituivano aiuti di salvataggio che, in mancanza di un vero e proprio piano di ristrutturazione, non potevano realizzare l' obiettivo di uno sviluppo duraturo di regioni colpite da grave sottoccupazione o di determinate attività o regioni economiche.
37 Di conseguenza, anche i mezzi relativi all' illegittimità del comportamento della Commissione ed alla compatibilità degli aiuti con il mercato comune, dedotti in subordine dalla Repubblica italiana, devono essere respinti.
Sulla restituzione degli aiuti controversi
38 La Repubblica italiana sostiene che l' art. 93, n. 2, del Trattato, non prescrive la restituzione dell' aiuto, ma tutt' al più autorizza la Commissione a infliggere tale sanzione, a condizione di motivarla e di dimostrarne la necessità per ripristinare la situazione del mercato. Ora, nella fattispecie, l' obbligo imposto alla Finmeccanica di restituire l' aiuto in parola non sarebbe né motivato né idoneo a ripristinare l' equilibrio del mercato.
39 Quanto alla censura relativa al difetto di motivazione, si deve constatare che essa non è fondata. Infatti, nel punto XI dei considerando della decisione impugnata la Commissione espone particolareggiatamente i motivi che l' hanno indotta a ordinare il recupero dell' aiuto presso la società Finmeccanica, quale responsabile dei debiti dell' Alfa Romeo eccedenti il passivo assunto a carico dalla Fiat e quale beneficiaria degli utili derivanti dalla vendita degli attivi dell' Alfa Romeo.
40 Per quanto riguarda l' argomento della Repubblica italiana secondo cui l' obbligo di restituzione dell' aiuto non poteva essere imposto alla Finmeccanica, che aveva ceduto l' impresa di cui trattasi a un imprenditore privato, è sufficiente rilevare che la Finmeccanica, in quanto holding di cui la società Alfa Romeo faceva parte all' epoca dei fatti di causa, deve considerarsi la beneficiaria degli aiuti controversi. Per questo motivo, essa è tenuta a restituire gli aiuti.
41 Quanto all' argomento secondo cui il recupero non servirebbe più a ripristinare l' equilibrio del mercato, va ricordato che, secondo la costante giurisprudenza della Corte (v. da ultimo, sentenza 21 marzo 1990, Belgio / Commissione, punto 66 della motivazione, causa C-142/87, Racc. pag. I-959), la soppressione di un aiuto illegittimo mediante il recupero dello stesso è la logica conseguenza della declaratoria della sua illegittimità.
42 Da quanto precede risulta che il mezzo relativo all' illegittimità dell' obbligo imposto alla Finmeccanica di restituire gli aiuti controversi va del pari respinto.
43 Poiché nessuno dei mezzi dedotti dalla Repubblica italiana è stato accolto, il ricorso dev' essere respinto per intero.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
44 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. La Repubblica italiana è rimasta soccombente e va quindi condannata alla spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.