62012CJ0292_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C‑292/12,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Tartu Ringkonnakohtu (Eesti) 5. juuni 2012. aasta määrusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 11. juunil 2012, menetluses
Ragn-Sells AS
versus
Sillamäe Linnavalitsus,
EUROOPA KOHUS (viies koda),
koosseisus: koja president T. von Danwitz, kohtunikud E. Juhász, A. Rosas, D. Šváby (ettekandja) ja C. Vajda,
kohtujurist: P. Mengozzi,
kohtusekretär: ametnik K. Malacek,
arvestades kirjalikus menetluses ja 25. aprilli 2013. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke seisukohti, mille esitasid:
– Ragn-Sells AS, esindaja: vandeadvokaat E. Tamm,
– Eesti valitsus, esindaja: M. Linntam,
– Kreeka valitsus, esindaja: F. Dedousi,
– Austria valitsus, esindaja: C. Pesendorfer,
– Poola valitsus, esindajad: B. Majczyna ja M. Szpunar,
– Portugali valitsus, esindaja: L. Inez Fernandes,
– Euroopa Komisjon, esindajad: A. Antoniadis, A. Alcover San Pedro ja D. Düsterhaus, keda abistas vandeadvokaat C. Ginter,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlus puudutab seda, kuidas tõlgendada ELTL artikleid 35, 49, 56 ja selle lepingu konkurentsinorme ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiivi 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid (ELT L 312, lk 3), artikli 16 lõiget 3.
2. Eelotsusetaotlus esitati Ragn-Sells AS‑i (edaspidi „Ragn-Sells”) ja Sillamäe Linnavalitsuse vahelises vaidluses seoses teatud tingimustega hankedokumentides, mille viimane koostas tema territooriumil tekkinud jäätmete kogumise ja veo teenuse kontsessiooni andmise menetluses.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2008/98
3. Direktiivi 2008/98 artikliga 41 tunnistati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2006. aasta direktiiv 2006/12/EÜ jäätmete kohta (ELT L 114, lk 9) alates 12. detsembrist 2010 kehtetuks ja asendati see direktiiviga 2008/98, kusjuures viited direktiivile 2006/12 loetakse viideteks direktiivile 2008/98.
4. Direktiivi 2008/98 põhjendustes 6, 8, 31 ja 32 on märgitud:
„(6) Igasuguse jäätmepoliitika esmane eesmärk peaks olema vähendada miinimumini jäätmetekke ja -käitluse kahjulikku mõju inimese tervisele ja keskkonnale. Jäätmepoliitika eesmärk peaks samuti olema vähendada ressursside kasutamist ja soodustada jäätmehierarhia praktilist rakendamist.
[…]
(8) […] tuleks loodusressursside kaitsmise eesmärgil edendada jäätmete taaskasutamist ja taasväärtustatud materjalide kasutamist. […]
[…]
(31) Jäätmehierarhiaga kehtestatakse tavaliselt prioriteetide järjestus, mis kujutab endast parimat üldist keskkonnaalast valikuvõimalust jäätmeid käsitlevates õigusaktides ja jäätmepoliitikas, kuid teatavate jäätmevoogude puhul võib vajalikuks osutuda sellisest hierarhiast kõrvalekaldumine, kui see on põhjendatud muu hulgas tehnilise teostatavuse, majandusliku otstarbekuse ja keskkonnakaitsega.
(32) Selleks et ühendus tervikuna saaks muutuda jäätmete kõrvaldamises ja eramajapidamistest kogutud segaolmejäätmete taaskasutamises iseseisvaks ning et võimaldada liikmesriikidel individuaalselt selle eesmärgi suunas liikuda, on vaja ette näha jäätmekõrvaldusrajatiste ja eramajapidamistest kogutud segaolmejäätmete taaskasutamisrajatiste koostöövõrgustik, arvestades geograafilisi olusid ja vajadust spetsialiseerunud rajatiste järele seoses teatavate jäätmeliikidega.”
5. Direktiivi artiklis 1 on ette nähtud, et direktiivis „sätestatakse meetmed keskkonna ja inimese tervise kaitsmiseks selliselt, et välditakse või vähendatakse jäätmete tekitamise ja käitlemise ebasoodsat mõju ning vähendatakse ressursside kasutamise üldmõju ja suurendatakse sellise kasutamise tõhusust”.
6. Direktiivi artiklis 3 on esitatud järgmised direktiivis kasutatavad mõisted:
„9) „jäätmekäitlus” – jäätmete kogumine, vedu, taaskasutamine ja kõrvaldamine, […]
10) „kogumine” – jäätmete kokkukorjamine, sealhulgas jäätmete eelsortimine ja eelladustamine, eesmärgiga transportida need jäätmekäitlusettevõttesse;
11) „liigiti kogumine” – kogumine, kus jäätmevooge eraldatakse jäätmete liigi ja olemuse alusel, et lihtsustada konkreetset käitlust;
[…]
14) „töötlemine” – taaskasutamis- või kõrvaldamistoimingud, kaasaarvatud taaskasutamise või kõrvaldamise eelne ettevalmistus;
15) „taaskasutamine” – mis tahes toimingud, mille peamiseks tulemuseks on jäätmete kasutamine kasulikul otstarbel selliselt, et nad asendavad teisi materjale, mida muidu oleks kasutatud teatava funktsiooni täitmiseks, või jäätmete ettevalmistamine selle funktsiooni täitmiseks kas tootmises või majanduses laiemalt. […]
[…]
17) „ringlussevõtt” – taaskasutamistoiming, mille käigus jäätmematerjalid töödeldakse toodeteks, materjalideks või aineteks kasutamiseks nende esialgsel või mõnel muul eesmärgil. See hõlmab orgaaniliste ainete töötlemist, kuid ei hõlma energiakasutust ja töötlemist materjalideks, mida kasutatakse kütustena või kaeveõõnete täitmiseks;
[…]
19) „kõrvaldamine” – mis tahes toiming, mis ei ole taaskasutamine, isegi kui toimingul on teisene tagajärg ainete või energia taasväärtustamise näol. […]
20) „parim võimalik tehnika” – parim võimalik tehnika, nagu on määratletud [nõukogu 24. septembri 1996. aasta] direktiivi 96/61/EÜ [saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta] (EÜT L 257, lk 26; ELT eriväljaanne 15/03, lk 80) artikli 2 lõikes 11.”
7. Viimati nimetatud mõiste määratlemiseks tuleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. jaanuari 2008. aasta direktiivi 2008/1/EÜ saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta (ELT L 24, lk 8) artikli 22 teise lõigu alusel käesoleval ajal viidata direktiivile 2008/1/EÜ, millega tunnistati kehtetuks ja asendati direktiiv 96/61. Mõiste asub direktiivi 2008/1 artikli 2 punktis 12 järgmises sõnastuses:
„„parim võimalik tehnika” – kõige tõhusam ja arenenum tegevus ja selle rakendusviisid, mis näitab teatava tehnika praktilist sobivust heitmete piirväärtuste aluse määramise põhimõtte loomiseks, et vältida või kui see ei ole võimalik, üldiselt vähendada heidet ja selle mõju keskkonnale tervikuna […].”
8. Direktiivi 2008/98 artikli 4 „Jäätmehierarhia” lõikes 1 on sätestatud:
„Järgnevalt esitatud jäätmehierarhiat kohaldatakse prioriteetide järjestuses jäätmetekke vältimist ja jäätmete käitlemist käsitlevates õigusaktides ja poliitikas:
a) vältimine;
b) korduskasutamiseks ettevalmistamine;
c) ringlussevõtt;
d) muu taaskasutamine, nt energiakasutus, ning
e) kõrvaldamine.”
9. Direktiivi II peatükk, mis sisaldab artikleid 8–14, kannab pealkirja „Üldnõuded”. Taaskasutamist reguleeriv artikkel 10 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et jäätmed läbivad taaskasutamistoimingud kooskõlas artiklitega 4 ja 13.
2. Kui see on vajalik lõike 1 täitmiseks ja taaskasutamise hõlbustamiseks või täiustamiseks, kogutakse jäätmeid liigiti, kui see on tehniliselt, keskkonna seisukohast ja majanduslikult teostatav, ning neid ei segata muude jäätmete ega muude materjalidega, millel on erinevad omadused.”
10. Direktiivi artiklis 13 „Inimese tervise ja keskkonna kaitse” on sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et tagada jäätmete käitlemine viisil, mis ei sea ohtu inimese tervist ega kahjusta keskkonda ning mis eelkõige:
a) ei ohusta vett, õhku, pinnast, taimi ega loomi;
b) ei põhjusta müra- ega lõhnahäiringuid ning
c) ei kahjusta paikkonda ega erihuvi pakkuvaid paiku.”
11. Direktiivi 2008/98 artiklid 15–22 moodustavad III peatüki, milles reguleeritakse jäätmekäitlust. Artikli 15 lõikes 4 on sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et nende territooriumil asutused ja ettevõtjad, kes oma majandus- või kutsetegevuses koguvad ja veavad jäätmeid, toimetavad kogutud ja veetavad jäätmed asjakohastesse töötlemisrajatistesse vastavalt artikli 13 sätetele.”
12. Direktiivi artiklist 16 „Iseseisvuse ja läheduse põhimõtted” tuleneb:
„1. Iga liikmesriik võtab asjakohased meetmed, ja kui see on vajalik või soovitav, siis koostöös teiste liikmesriikidega, et luua ühtne ja sobiv võrgustik, mis koosneb jäätmekõrvaldusrajatistest ja rajatistest eramajapidamistest kogutud segaolmejäätmete, sealhulgas asjakohasel juhul ka teistelt jäätmetekitajatelt kogutud selliste jäätmete taaskasutamiseks, võttes sealjuures arvesse parimat võimalikku tehnikat.
[…] Liikmesriigid võivad [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. juuni 2006. aasta] määruses (EÜ) nr 1013/2006 [jäätmesaadetiste kohta (ELT L 190, lk 1)] sätestatud keskkonnakaitselistel põhjustel piirata samuti väljuvaid jäätmesaadetisi.
2. Kõnealune võrgustik kujundatakse selliselt, et ühendus tervikuna saaks muutuda jäätmete kõrvaldamises ning lõikes 1 osutatud jäätmete taaskasutamises iseseisvaks ja et võimaldada liikmesriikidel individuaalselt selle eesmärgi suunas liikuda, arvestades geograafilisi olusid ja vajadust spetsialiseerunud rajatiste järele seoses teatavate jäätmeliikidega.
3. Kõnealune võrgustik peab võimaldama jäätmete kõrvaldamist või lõikes 1 osutatud jäätmete taaskasutamist lähimas sobivas rajatises kõige asjakohasemate meetodite ja tehnoloogia abil, et tagada keskkonna ja inimese tervise kaitse kõrge tase.
4. Läheduse ja iseseisvuse põhimõtted ei tähenda seda, et iga liikmesriik peab omama lõplike taaskasutamisrajatiste täielikku valikut kõnealuses liikmesriigis.”
13. Direktiivi 2008/98 artikli 23 lõike 1 esimeses lõigus on sätestatud:
„Liikmesriigid kehtestavad nõude, et iga asutus või ettevõtja, kes kavatseb tegeleda jäätmetöötlusega, peab hankima selleks pädevalt asutuselt loa.”
14. Direktiivi artikkel 26 on sõnastatud järgmiselt:
„Kui järgnevalt nimetatute suhtes ei kehti loanõuet, tagavad liikmesriigid, et pädev ametiasutus peab registrit:
a) asutustest ja ettevõtjatest, kes tegelevad jäätmete kogumise või veoga oma majandus- või kutsetegevuse raames;
[…]”.
Määrus nr 1013/2006
15. Määruse nr 1013/2006 artikliga 61 tunnistati nõukogu 1. veebruari 1993. aasta määrus (EMÜ) nr 259/93 jäätmesaadetiste järelevalve ja kontrolli kohta Euroopa Ühenduses, ühendusse sisseveo ning ühendusest väljaveo korral (EÜT L 30, lk 1; ELT eriväljaanne 15/02, lk 176) kehtetuks ja asendati see määrusega nr 1013/2006, kusjuures viited määrusele nr 259/93 loetakse viideteks määrusele nr 1013/2006. Viimati nimetatud määrus võeti vastu EÜ artikli 175 lõike 1 alusel, millele käesoleval ajal vastab ELTL artikkel 192. Määrus nr 259/93 võeti omakorda vastu EÜ asutamislepingu artikli 130 S alusel (mis muudetuna on EÜ artikkel 175).
16. Määrus nr 1013/2006 sisaldab järgmisi põhjendusi:
„(1) Käesoleva määruse põhieesmärk ja -komponent on keskkonnakaitse; määruse mõju rahvusvahelisele kaubandusele on teisejärguline.
[…]
(14) Kõrvaldamistoiminguteks ettenähtud jäätmete saadetiste ning selliste taaskasutustoiminguteks ettenähtud jäätmete saadetiste puhul, mida ei ole III, III A ja III B lisas loetletud, tuleb tagada optimaalne järelevalve ja kontroll, nõudes selliste saadetiste jaoks eelnevat kirjalikku luba. Selline menetlus peaks omakorda sisaldama eelnevat teatamist, mis võimaldab pädevatel asutustel saada nõuetekohaselt teavet, nii et nad saavad võtta kõik inimeste tervise ja keskkonna kaitseks vajalikud meetmed. Samuti peaks eelnev teatamine võimaldama pädevatel asutustel esitada sellise saadetise kohta põhjendatud vastuväiteid.
(15) III, III A või III B lisas loetletud taaskasutustoiminguteks ettenähtud jäätmete saadetiste puhul tuleb tagada järelevalve ja kontrolli miinimumtase, nõudes, et selliste saadetistega oleks kaasas teatav teave.
[…]
(20) Kõrvaldamiseks ettenähtud jäätmesaadetiste puhul arvestavad liikmesriigid läheduse, taaskasutuse eelistamise ja iseseisvuse põhimõtteid nii ühenduse kui ka liikmesriigi tasandil vastavalt […] direktiivile 2006/12[…], […] võttes kooskõlas [EÜ] asutamislepinguga meetmeid selliste saadetiste täielikuks või osaliseks keelustamiseks või järjekindlaks hukkamõistmiseks. Samuti tuleks võtta arvesse direktiivis 2006/12[…] sätestatud nõuet, mille kohaselt liikmesriigid peavad looma ühtse ja piisava jäätmete kõrvaldamiskohtade võrgu, et võimaldada ühendusel tervikuna muutuda jäätmete kõrvaldamisel iseseisvaks ja liikmesriikidel üksikult liikuda selle eesmärgi suunas, võttes arvesse geograafilisi tingimusi ja teatavate jäätmeliikide jaoks vajalikke eri jäätmekäitluskohti. […]
(21) Taaskasutamiseks ettenähtud jäätmete saadetiste puhul peaks liikmesriigid suutma tagada, et direktiiviga 96/61[…] hõlmatud jäätmekäitluskohad kasutaks kõnealuses direktiivis määratletud parimat võimalikku tehnikat vastavalt ettevõttele antud loale. Samuti peaks liikmesriigid suutma tagada, et jäätmeid käideldaks ühenduse õigusaktides sätestatud taaskasutustoimingutega seotud õiguslikult siduvate keskkonnakaitse nõuete kohaselt ning et, võttes arvesse direktiivi 2006/12[…] artikli 7 lõiget 4, jäätmeid käideldaks vastavalt nimetatud direktiivi alusel kehtestatud jäätmekavadele, eesmärgiga tagada ühenduse õigusaktides sätestatud õiguslikult siduvate taaskasutamis- või ringlussevõtukohustuste rakendamine.
[…]”.
17. Määruse nr 1013/2006 artiklis 1 on sätestatud:
„1. Käesolevas määruses kehtestatakse menetlused ja kontrollimeetmed jäätmesaadetistele olenevalt nende päritolust, sihtkohast ja marsruudist, veetavate jäätmete liigist ja käitlusviisist sihtkohas.
2. Käesolevat määrust kohaldatakse jäätmesaadetistele:
a) liikmesriikidevahelistel ühendusesisestel vedudel või transiidi puhul läbi kolmandate riikide;
[…]”.
18. Kõnealuse määruse artikli 2 punktides 4 ja 6 viidatakse mõistete „kõrvaldamine” ja „taaskasutamine” määratlemiseks mõistetele, mis asuvad direktiivis 2006/12, millele käesoleval ajal vastab direktiiv 2008/98. Sama artikli punktis 34 on mõiste „saadetis” määratletud kui jäätmevedu jäätmete taaskasutamise või kõrvaldamise eesmärgil, kui see on kavandatud või toimub eelkõige kahe riigi vahel.
19. Määruse II jaotis saadetiste kohta Euroopa Liidu piirides sisaldab artikleid 3–32. Artiklis 3 on sätestatud:
„1. Järgmiste jäätmesaadetiste puhul kasutatakse käesolevas jaotises sätestatud kirjaliku etteteatamise ja nõusoleku menetlust:
a) kui kõrvaldamistoiminguteks on määratud:
kõik jäätmed;
b) kui taaskasutamistoiminguteks on määratud:
i) IV lisas loetletud jäätmeliigid, mille hulka kuuluvad ka [22. märtsil 1989 allkirjastatud ohtlike jäätmete üle piiri viimise ja kõrvaldamise kontrolli käsitleva] Baseli konventsiooni[, mis Euroopa Majandusühenduse nimel kiideti heaks nõukogu 1. veebruari 1993. aasta otsusega 93/98/EMÜ (EÜT L 39, lk 1; ELT eriväljaanne 11/18, lk 301),] II ja VIII lisas loetletud jäätmeliigid;
ii) IV A lisas loetletud jäätmeliigid;
iii) jäätmeliigid, mis ei ole liigitatud III, III B, IV ja IV A lisa ühegi kande kohaselt;
iv) jäätmete segud, mis ei ole liigitatud III, III B, IV või IV A lisa ühegi kande kohaselt, kuid on loetletud III A lisas.
2. Järgmistele taaskasutamiseks määratud jäätmesaadetistele rakendatakse artiklis 18 sätestatud üldnõudeid, kui jäätmesaadetise kogus ületab 20 kilogrammi:
a) III või III B lisas loetletud jäätmeliigid;
b) segud, mis ei ole liigitatud III lisa ühegi kande kohaselt ja koosnevad kahest või enamast III lisas loetletud jäätmeliigist, kui nende koostis ei halvenda nende keskkonnaohutut taaskasutamist ning need on loetletud III A lisas kooskõlas artikliga 58.
[…]
5. Jäätmekäitluskohtadesse saadetavad olmejääkide segud […], mis on kogutud eramajapidamistest, kaasa arvatud kogumine teistelt samalaadsete jäätmete tekitajatelt, on käesoleva määruse kohaselt allutatud samadele sätetele kui kõrvaldamiseks mõeldud jäätmesaadetised.”
20. Määruse nr 1013/2006 artiklis 3 nimetatud määruse lisad puudutavad sisuliselt järgmisi jäätmeid:
– III lisas ehk jäätmete nn „rohelises” nimekirjas loetletakse taaskasutamiseks ette nähtud mitteohtlikud jäätmed;
– III A lisa sisaldab nimekirja kahe või enama III lisas loetletud jäätmeliigi segu kohta, mis ei ole klassifitseeritud ühe kandena;
– III B lisa puudutab muid taaskasutamiseks ette nähtud mitteohtlikke jäätmeid, mis ootavad lisamist eespool nimetatud 22. märtsi 1989. aasta Baseli konventsiooni või Majandusliku Koostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) nõukogu otsuse C(2001)107/lõplik, millega vaadatakse üle OECD otsus C(92)39/lõplik taaskasutamistoiminguteks ettenähtud jäätmete riikidevahelise veo kontrolli kohta, vastavatesse lisadesse;
– IV lisas ehk jäätmete nn „kollases” nimekirjas loetletakse taaskasutamiseks ette nähtud ohtlikud jäätmed, ning
– IV A lisa on ette nähtud selleks, et see sisaldaks nimekirja jäätmetest, mis on loetletud III lisas, kuid mille suhtes siiski kohaldatakse eelneva kirjaliku teatamise ja nõusoleku korda.
21. Määruse artiklid 11, 12 ja 18 on sõnastatud järgmiselt:
„Artikkel 11
Vastuväited kõrvaldamiseks määratud jäätmesaadetistele
1. Kui on esitatud teade kavandatud jäätmesaadetise kohta, mis on määratud kõrvaldamiseks, võivad lähtekoha ja sihtkoha pädevad asutused […] esitada vastuväiteid, tehes seda ühe või mitme alljärgneva põhjenduse alusel ning kooskõlas asutamislepinguga:
a) kui saadetis või selle kõrvaldamine ei ole kooskõlas direktiivi 2006/12[…] kohaselt läheduse, taaskasutuse eelistamise ja iseseisvuse põhimõtete rakendamiseks võetud meetmetega ei ühenduse ega ka iga üksiku riigi tasandil, keelata kavandatud jäätmesaadetised üldiselt või osaliselt või esitada neile süstemaatiliselt vastuväiteid või
[…]
Artikkel 12
Vastuväited taaskasutamiseks määratud jäätmesaadetistele
1. Kui on esitatud teade kavandatud jäätmesaadetise kohta, mis on määratud taaskasutamiseks, võivad lähtekoha ja sihtkoha pädevad asutused […] esitada vastuväiteid, tehes seda ühe või mitme alljärgneva põhjenduse alusel ning kooskõlas asutamislepinguga:
[…]
Artikkel 18
Jäätmed, millel peab kaasas olema teatud teave
1. Artikli 3 lõigetes 2 ja 4 nimetatud jäätmed, mida kavatsetakse vedada, alluvad järgmistele menetlusnõuetele:
a) selliste jäätmesaadetiste jälgimise abistamiseks hoolitseb lähteriigi jurisdiktsiooni all tegutsev ja saadetist korraldav isik selle eest, et jäätmetega oleks kaasas VII lisas esitatud dokument;
b) VII lisas esitatud dokumendil peab olema selle isiku allkiri, kes korraldas saadetist enne selle väljasaatmist, ning taaskäitluskoha või laboratooriumi allkiri ja kui saadetis on vastuvõetud, ka vastuvõtja allkiri.
2. VII lisas osutatud leping, mis sõlmitakse saadetist korraldava isiku ja taaskasutatavate jäätmete vastuvõtja vahel, on kehtiv saadetise lähetamise alustamisest alates ning kui jäätmesaadetist või selle taaskasutamist ei suudeta kavandatu kohaselt teostada või kui jäätmesaadetis on ebaseaduslik, paneb see saadetise korraldanud isikule või kui nimetatud isik ei ole võimeline jäätmesaadetist või selle taaskasutamist sooritama (näiteks on maksejõuetu), siis vastuvõtjale järgmised kohustused:
a) võtta jäätmed tagasi või tagada nende taaskasutamise alternatiivsel viisil ja
b) vajaduse korral hoolitseda jäätmete ladustamise eest vahepealse aja jooksul.
Saadetist korraldav isik või vastuvõtja esitab asjaosalise pädeva asutuse nõudmisel talle lepingu koopia.
3. Liikmesriik võib kooskõlas oma õigusaktidega nõuda lõikes 1 osutatud teavet käesoleva artikliga kaetud saadetise kohta kontrollimise, jõustamise, kavandamise ja statistika eesmärgil.
[…]”.
Eesti õigus
22. Jäätmeseaduse (edaspidi „JäätS”) §‑s 22 1 on sätestatud direktiivi 2008/98 artikli 4 lõikes 1 tooduga identses sõnastuses, et jäätmehooldusmeetmete väljatöötamisel ja rakendamisel juhindutakse jäätmehierarhiast, lubades sellest siiski kõrvale kalduda, kui see tagab parima keskkonnaalase üldtulemuse asja kogu olelusringi arvestades.
23. JäätS § 32 „Läheduse põhimõte jäätmekäitluses” on sõnastatud järgmiselt:
„Jäätmed kõrvaldatakse ja segaolmejäätmed taaskasutatakse nende tekkekohale võimalikult lähedal asuvas tehnoloogiliselt sobivas jäätmekäitluskohas, kus on tagatud inimese tervise ja keskkonna ohutus.”
24. JäätS §‑is 66 on sätestatud:
„(1) Korraldatud jäätmevedu on olmejäätmete kogumine ja vedamine määratud piirkonnast määratud jäätmekäitluskohta või -kohtadesse kohaliku omavalitsuse üksuse valitud ettevõtja poolt.
[…]
(2) Kohaliku omavalitsuse üksus korraldab oma haldusterritooriumil olmejäätmete, eelkõige prügi ehk segaolmejäätmete, nende sortimisjääkide ja olmejäätmete tekkekohas liigiti kogumisel tekkinud jäätmeliikide kogumise ja veo. Korraldatud jäätmevedu võib hõlmata ka teisi olmejäätmete liike või muid jäätmeid, kui see on vajalik käesoleva seaduse nõuete täitmiseks või seda tingib oluline avalik huvi.”
25. JäätS §‑is 67 on sätestatud:
„(1) Korraldatud jäätmeveo teenuse osutaja leidmiseks korraldab kohaliku omavalitsuse üksus iseseisvalt või koostöös teiste kohaliku omavalitsuse üksustega teenuste kontsessiooni lähtuvalt riigihangete seaduses sätestatust.
[…]
(3) […] Korraldatud jäätmeveo hankedokumentides määratakse muu hulgas alljärgnevad tingimused:
1) veopiirkond;
2) veetavad jäätmeliigid;
[…]
4) jäätmekäitluskoht;
[…]
8) veopiirkonnas asuvate ühepereelamute ja mitme korteriga elamute arv ning korterite arv mitme korteriga elamutes.”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
26. Sillamäe on Kirde-Eestis asuv rannikuäärne 15 000 elanikuga linn.
27. Sillamäe Linnavalitsus algatas 2007. aastal hankemenetluse, et sõlmida „haldusleping Sillamäe prügilas olmejäätmete töötlemise ja taaskasutamise teostamise kohustuse üleandmiseks eraõiguslikule juriidilisele isikule”. Kõnealune teenuste kontsessioon anti kümneks aastaks Ecocleaner Sillamäe OÜ‑le.
28. Sama omavalitsusüksus algatas 2011. aastal teise hankemenetluse, et anda kontsessioon oma territooriumil tekkivate jäätmete kogumiseks ja veoks. Vaidlus põhikohtuasjas puudutab seda, kas teise hankemenetluse hankedokumentide (edaspidi „hankedokumendid”) punktis 3.5 sisalduv tingimus on õiguspärane. Viidatud tingimuse kohaselt tuleb segaolmejäätmed vedada Sillamäe jäätmekäitluskohta (edaspidi „Sillamäe prügila”) – nimelt prügilasse, mida esimene hankemenetlus puudutab –, mis asub Sillamäe linnast 5 km kaugusel, ning tööstuslikud jäätmed ja ehitusjäätmed Uikala jäätmekäitluskohta (edaspidi „Uikala prügila”), mis asub Sillamäe linnast 25 km kaugusel. Sillamäe Linnavalitsus ei sõlminud jäätmete töötlemise lepingut Uikala prügila käitajaga.
29. Ragn-Sells on ettevõtja, kes tegeleb nii segaolmejäätmete töötlemise kui ka jäätmete veoga. Ta väidab eelkõige, et kuna nähakse ette, et Sillamäe Linnavalitsuse hallatavalt territooriumil kogutud teatud kategooria jäätmed viiakse hankedokumentide vaidlusaluses tingimuses määratud kahte prügilasse ning välistatakse kõik muud prügilad, kus kõnealuseid jäätmeid saaks samuti võrdväärselt töödelda, antakse selle tingimusega kahe prügila käitajatele ainuõigus, mis on vastuolus nii vaba konkurentsi kui kaupade vaba liikumise, asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse põhimõttega. Ragn-Sellsi sõnul on tegemist Eesti kohaliku omavalitsuse üksuste tavapärase praktikaga, mis põhineb JäätS § 67 lõike 3 punkti 4 vaieldaval tõlgendusel, mille kohaselt peavad need omavalitsusüksused jäätmete vedu puudutavate kontsessioonide andmisel kindlaks määrama kogutud jäätmete sihtkohaks oleva jäätmekäitluskoha.
30. Ragn-Sells väidab, et Eestis tegutseb 260 km raadiuses 11 segaolmejäätmete töötlemisel konkureerivat jäätmekäitluskohta, millest eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel enamik kasutab võrdväärset tehnoloogiat.
31. Lisaks kinnitab Ragn-Sells, et põhikohtuasjas tekib põhimõtteline küsimus, millega seotud huvi ületab Eesti riigipiire, kuna sõltuvalt konkreetse kohaliku omavalitsuse üksuse asukohast võivad vastavate teenuste pakkumisest olla huvitatud ka Läti ettevõtjad.
32. Sillamäe Linnavalitsus on seisukohal, et hankija ülesanne on määratleda hankelepingus, mille ta kavatseb sõlmida vastavalt vajadustele, täpsed tingimused eelkõige seoses jäätmekäitluskohaga, kuhu kogutavad jäätmed tuleb vedada, ning et jäätmete kogumise ja veo teenuse osutajal ei ole subjektiivset õigust veetud jäätmete töötlemisele.
33. Tartu Ringkonnakohus näib olevat seisukohal, et Sillamäe Linnavalitsuse poolt 2007. aastal sõlmitud kontsessioonilepinguga Sillamäe prügila haldamiseks anti kontsessionäärile ELTL artikli 106 tähenduses ainuõigus töödelda kõnealuse kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil kogutud segaolmejäätmeid. Ringkonnakohus leiab veel, et hankedokumentide punkti 3.5 tagajärjel antakse ka Uikala prügila käitajale niisugune ainuõigus töödelda tööstuslikke jäätmeid ja ehitusjäätmeid.
34. Tartu Ringkonnakohus märgib, et hangete korraldamisel tuleb järgida liidu konkurentsiõigust ning et asjaolu, et ettevõtjale antakse eri- või ainuõigus ELTL artikli 106 lõike 1 tähenduses, võib endast kujutada ELTL artikli 102 esimese lõiguga keelatud valitseva seisundi kuritarvitamist. Asjaomase turu kindlaksmääramise osas leiab ringkonnakohus, et Eestis on olemas segaolmejäätmete töötlemise turg, kus tegutsevad erinevad ettevõtjad, kes töötlevad neid jäätmeid ümber kütuseks või kasutavad neid kütusena ning kes kasutavad sama tehnoloogiat kui Sillamäe prügila. Ringkonnakohus on seisukohal, et Eesti territooriumi väiksuse tõttu konkureerivad kõik need ettevõtjad Sillamäe Linnavalitsuse hallataval territooriumil kogutud segaolmejäätmete käitluse alal. Tartu Ringkonnakohus rõhutab asjaolu, et nende ettevõtjate vahelist konkurentsi süvendab seda liiki jäätmete vähesus. Arvestades selle turu olemasolu, võib peale hankija määratud jäätmekäitluskoha kõigi ülejäänute välistamine kujutada endast ELTL artikli 102 teises lõigus viidatud kuritarvitust iseäranis põhjusel, et see toob kaasa turu piirangu, mille tõttu tõenäoliselt tõuseb hind nii jäätmete tekitajale kui ka elektritarbijale.
35. Tartu Ringkonnakohus soovib seega teada, k uidas niisuguste ainuõiguste andmist, mille esinemise ta põhikohtuasjas on tuvastanud, mõjutavad EL toimimise lepingus sisalduvad konkurentsinormid, aga ka ELTL artiklid 35, 49 ja 56, kuna niisugune tegevus võib takistada jäätmete vaba liikumist, mis võib pärssida teiste liikmesriikide ettevõtjate tahet asuda Eestisse või takistada neil Eestis teenuseid pakkumast.
36. Lõpuks palub Tartu Ringkonnakohus selgitada, kas direktiivi 2008/98 artikli 16 lõikes 3 sätestatud läheduse põhimõtet arvestades on käesoleval juhul põhjendatud ainuõiguse andmine kõige lähemal asuvatele jäätmekäitluskohtadele. Mis puudutab liikmesriike, mille territoorium on suhteliselt väike – nagu Eesti Vabariik –, siis kõnealune põhimõte võib tähendada, et jäätmed tuleb käidelda asjaomases liikmesriigis, ning jäätmetöötlusturu olemasolu nimetatud liikmesriigis võib viidata sellele, et puudub vajadus määrata konkreetne jäätmekäitluskoht.
37. Neil asjaoludel otsustas Tartu Ringkonnakohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [ELTL] artikli 106 lõiget 1 koosmõjus artikliga 102, samuti kaupade vaba liikumist, asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust tuleb tõlgendada selliselt, et ühegagi neist ei ole vastuolus, kui liikmesriik lubab teatud piirkonnas anda olmejäätmete töötlemiseks ainuõiguse kindlat jäätmekäitluskohta haldavale ettevõttele ja võtta temalt selle eest tasu olukorras, kus 260 km raadiuses tegutseb mitmeid konkureerivaid ettevõtteid, kellele kuuluvad mitmed erinevad keskkonna nõuetele vastavad ja võrdväärset tehnoloogiat kasutavad jäätmekäitluskohad?
2. Kas [ELTL] artikli 106 lõiget 2 tuleb tõlgendada selliselt, et sellega ei ole vastuolus, kui liikmesriik loeb majanduslikeks üldhuviteenusteks esiteks jäätmete kogumise ja veo ning teiseks jäätmetöötluse, kuid lahutab need teenused üksteisest, piirates sellega vaba konkurentsi jäätmekäitluse turul?
3. Kas jäätmete kogumise ja veo teenuse kontsessiooni andmise menetluses, mille tingimuseks on kontsessioonilepinguga määratud piirkonnas jäätmete töötlemise ainuõiguse andmine kahele ettevõttele, saab välistada Euroopa Liidu toimimise lepingu konkurentsiõiguse sätete kohaldatavuse?
4. Kas […] direktiivi 2008/98[…] artikli 16 lõiget 3 tuleb tõlgendada selliselt, et liikmesriik võib läheduse põhimõttele tuginedes piirata konkurentsi, lubada anda jäätmetöötluse ainuõigus jäätmete tekkimise piirkonna lähimat jäätmekäitluskohta haldavale ettevõttele ja võtta temalt selle eest tasu olukorras, kus 260 km raadiuses tegutseb mitmeid konkureerivaid ettevõtteid, kellele kuuluvad mitmed erinevad keskkonna nõuetele vastavad ja võrdväärset tehnoloogiat kasutavad jäätmekäitluskohad?”
Eelotsuse küsimuste analüüs
Vastuvõetavus
38. Mis puudutab EL toimimise lepingu konkurentsinormide võimalikku asjakohasust – nagu sellele viidatakse kolmes esimeses küsimuses – sellises olukorras nagu põhikohtuasjas, siis tuleb märkida, et ELTL artikli 106 kahes esimeses lõikes viidatakse sellega seotud olukordades kõigile nimetatud lepingu sätetele, eelkõige konkurentsinormidele.
39. Selles osas tuleb meenutada, et vajadus anda siseriiklikule kohtule selline liidu õiguse tõlgendus, mis oleks talle kasulik, eeldab, et siseriiklik kohus määratleks esitatud küsimuste faktilise ja õigusliku raamistiku või vähemalt selgitaks nende küsimuste aluseks olevaid faktilisi hüpoteese. Eriti peavad need nõuded olema täidetud konkurentsiõiguse valdkonnas, mida iseloomustavad faktiliselt ja õiguslikult keerukad olukorrad (vt eelkõige 11. märtsi 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑384/08: Attanasio Group, EKL 2010, lk I‑2055, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika).
40. Käesoleval juhul eeldavad ELTL artikli 106 sätted koostoimes ELTL artikli 102 sätetega – nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus neile viitab –, et siseturu olulises osas esineb turgu valitsev seisund ning et niisuguse seisundi kuritarvitamine võib mõjutada liikmesriikide vahelist kaubandust.
41. Eelotsusetaotluses puuduvad aga andmed, mis põhikohtuasja kontekstis võimaldaksid tuvastada ELTL artikli 102 tähenduses turgu valitseva seisundi koosseisu tunnused.
42. Nimelt ei ole eelotsusetaotluses esitatud mingit teavet Uikala prügilat käitava ettevõtja kohta. Sillamäe prügila osas ilmneb eelotsusetaotlusest, et asjaomane turg on Eesti segaolmejäätmete taaskasutamise turg, kus tegutseb 11 ettevõtjat, nende hulgas viimati nimetatud prügilat käitav ettevõtja, ning miski ei võimalda järeldada, et sellel ettevõtjal oleks turul eriline seisund. Peale selle puuduvad eelotsusetaotluses igasugused andmed, mis viiksid järelduseni, et põhikohtuasjas kõne all olevad kohustused, mis on seotud teatava kategooria jäätmetega, mis on kogutud asjaomase liikmesriigi skaalal väiksena käsitatava kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumilt, annaksid turgu valitseva seisundi siseturu olulises osas ettevõtjatele, kes käitavaid neid prügilaid, ega järelduseni, et nende õiguste teostamine viiks tingimata võimaliku turgu valitseva seisundi kuritarvitamiseni või et nende õiguste tõttu tekib olukord, kus neid õigusi kasutavad ettevõtjad on sunnitud toime panema niisuguse kuritarvituse.
43. Seega tuleb tõdeda, et eelotsusetaotluses puuduvad täpsed andmed EL toimimise lepingu konkurentsinormide kui selliste kohaldatavuse suhtes põhikohtuasjas. Järelikult on konkurentsinormide osas esitatud küsimused vastuvõetamatud, kuna nendele küsimustele kasuliku vastuse andmiseks ei ole Euroopa Kohtule teada vajalikud faktilised ja õiguslikud asjaolud (vt analoogia alusel 19. aprilli 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑295/05: Asemfo, EKL 2007, lk I‑2999, punktid 42, 43 ja 45).
Sisulised küsimused
44. Sissejuhatuseks tuleb tõdeda, et esimeses küsimuses palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas see, kui niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas paneb liikmesriigi kohaliku omavalitsuse üksus jäätmete kogumise ja veo tulevasele kontsessionäärile kohustuse tarnida selle omavalitsusüksuse territooriumil kogutud teatud liiki jäätmed – nimelt kas segaolmejäätmed või tööstuslikud jäätmed ja ehitusjäätmed – nende töötlemise eesmärgil samas liikmesriigis asuvale ettevõtjale, on kooskõlas EL toimimise lepingu asjakohaste sätetega, millega tagatakse kaupade vaba liikumine ning asutamisvabadus ja teenuste osutamise vabadus, nimelt esiteks ELTL artiklitega 35 ja 36 ning teiseks ELTL artiklitega 49 ja 56.
45. Neljanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, mil määral on niisuguse kohustuse panemisel asjakohane direktiivi 2008/98 artikli 16 lõikes 3 sätestatud läheduse põhimõte, mida kohaldatakse teatud liiki jäätmete töötlemisel.
46. Niivõrd, kuivõrd esimene küsimus puudutab ELTL artikleid 35 ja 36, võib see hõlmata ka jäätmete alaseid liidu erinorme, eelkõige määruses nr 1013/2006 ning direktiivis 2008/98 kehtestatud sätteid jäätmeveo kohta.
Esimese küsimuse osa, mis puudutab ELTL artikleid 35 ja 36, ning neljas küsimus
47. Sissejuhatuseks tuleb meenutada, et Euroopa Kohus võib eelotsusetaotluse esitanud kohtule tõlgendamiseks kasulike juhiste andmisel pidada vajalikuks arvestada liidu õiguskorda kuuluvaid norme, millele siseriiklik kohus ei ole oma eelotsuse küsimustes viidanud (vt selle kohta 26. veebruari 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑506/06: Mayr, EKL 2008, lk I‑1017, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika).
48. Selles osas olgu tõdetud, et vastates esimesele küsimusele ELTL artikleid 35 ja 36 puudutavas osas, tuleb analüüsida määruse nr 1013/2006 võimalikku asjakohasust sellises olukorras, nagu on põhikohtuasjas kõne all.
49. Euroopa Kohus on nimelt otsustanud, et nagu määruse nr 259/93 puhul, on ka sellele järgnenud määruse nr 1013/2006 eesmärk kehtestada ühtlustatud kord niisuguste menetluste jaoks, millega piiratakse jäätmete liikumist keskkonnakaitse tagamise eesmärgil (vt selle kohta 8. septembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑411/06: komisjon vs.
parlament ja nõukogu, EKL 2009, lk I‑7585, punkt 72). Järelikult ei ole vajalik täiendavalt kontrollida, kas jäätmeveo alane siseriiklik meede on ELTL artiklitega 34–36 kooskõlas (vt selle kohta 13. detsembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑324/99: DaimlerChrysler, EKL 2001, lk I‑9897, punkt 46).
50. Seega tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarviliku vastuse andmiseks tõdeda, et esimese küsimusega – osas, milles see puudutab ELTL artikleid 35 ja 36 – ning neljanda küsimusega palub see kohus sisuliselt selgitada, kas määruse nr 1013/2006 sätteid koostoimes direktiivi 2008/98 artikliga 16 tuleb tõlgendada nii, et nende sätete kohaselt on kohaliku omavalitsuse üksusel lubatud panna oma territooriumil tekkinud jäätmete kogumise ja veo teenuste kontsessionäärist ettevõtjale kohustus tarnida teatud liiki kogutud jäätmed jäätmete tekkimise piirkonna lähimat sobivat jäätmekäitluskohta haldavale ettevõttele, kes asub kõnealuse kohaliku omavalitsuse üksusega samas liikmesriigis, millega välistatakse nende jäätmete vedamine teise liikmesriiki, et need seal käidelda.
51. Määruse nr 1013/2006 artikli 1 lõike 2 kohaselt kohaldatakse nimetatud määrust jäätmesaadetistele eelkõige liikmesriikide vahelistel vedudel, välja arvatud erijuhtude või erinormidega seotud jäätmesaadetised, mis on loetletud sama artikli lõikes 3 ja millega ei ole põhikohtuasjas tegemist.
52. Määruse artiklist 3 tuleneb, et jäätmesaadetistele liikmesriikide vahelistel vedudel kohaldatakse kas kirjaliku etteteatamise ja nõusoleku menetlust, mis on reguleeritud määruse artiklites 4–17, mida kohaldatakse kõrvaldamistoiminguteks määratud jäätmetele ja taaskasutamiseks määratud ohtlikele jäätmetele, või määruse artiklis 18 kindlaks määratud üldnõudeid teabele, mis üldjuhul puudutavad üksnes taaskasutamiseks määratud mitteohtlikke jäätmeid.
53. Määruse nr 1013/2006 artiklite 11, 12 ja 18 kohaselt on liikmesriikidel erinevad õigused või kohustused esiteks kõrvaldamiseks määratud jäätmete liikmesriikide vahelistel vedudel ning teiseks taaskasutamiseks määratud jäätmete vedudel. Lisaks tuleneb määruse artikli 3 lõikest 5, et taaskasutus- või kõrvaldamiskohta saadetavad segaolmejäätmed, mis on kogutud eramajapidamistest, kaasa arvatud teistelt jäätmetekitajatelt, on allutatud samadele sätetele kui kõrvaldamiseks mõeldud jäätmesaadetised.
54. Eelotsusetaotlusest tuleneb, et hankedokumentide punkti 3.5 kohaselt tuleb Sillamäe Linnavalitsuse hallatavalt territooriumilt kogutud segaolmejäätmed vedada Sillamäe prügilasse. Nagu eelmises punktis on märgitud, kuuluvad kõnealused jäätmed igal juhul selliste jäätmete kategooriasse, mis tuleb määruse nr 1013/2006 alusel kõrvaldada.
55. Mis puudutab tööstuslikke jäätmeid ja ehitusjäätmeid, mis tuleb vedada Uikala prügilasse, siis tuleb tõdeda, et arvestades direktiivi 2008/98 artiklis 4 ette nähtud jäätmehierarhiat, kuuluvad niisugused jäätmed võimaluse korral kas taaskasutamisele või kõrvaldamisele. Järelikult tuleb analüüsida, kas määruse nr 1013/2006 sätted, mida kohaldatakse kõrvaldamiseks ja taaskasutamiseks määratud jäätmete liikmesriikide vahelistel vedudel, võimaldavad ette näha sellise kohustuse nagu hankedokumentide punktis 3.5 toodu.
56. Esiteks, mis puudutab kõrvaldamiseks määratud jäätmeid ja segaolmejäätmeid, siis tuleneb määruse nr 1013/2006 artikli 11 lõike 1 punktist a koostoimes sama määruse põhjendusega 20 ning direktiivi 2008/98 artiklist 16, et liikmesriigid võivad nende jäätmete liikmesriikide vaheliste vedude piiramiseks võtta üldkohaldatavad meetmed, keelates jäätmesaadetised üldiselt või osaliselt, selleks et rakendada läheduse, taaskasutuse eelistamise ja iseseisvuse põhimõtet vastavalt direktiivile 2008/98.
57. Analoogia alusel tuleneb 23. mai 2000. aasta otsuse kohtuasjas C‑209/98: Sydhavnens Sten & Grus (EKL 2000, lk I‑3743) punktidest 37–42, et teatud liiki jäätmete samas liikmesriigis asuvasse jäätmekäitluskohta viimise kohustus, mille kohaliku omavalitsuse üksus on pannud ettevõtjale, kelle ülesandeks on tehtud selle omavalitsusüksuse territooriumil jäätmete kogumine, on võrdväärne üldkohaldatava meetmega, millega kehtestatakse määruse nr 1013/2006 artikli 11 lõike 1 punktis a viidatud keeld vedada asjaomaseid jäätmeid teistesse jäätmekäitluskohtadesse, kui nende jäätmete tekitaja ise on kohustatud viima need kõnealusesse ettevõttesse või jäätmekäitluskohta.
58. Järelikult on meede kooskõlas nimetatud määrusega, niivõrd kuivõrd meetmega rakendatakse eelkõige direktiivi 2008/98 artiklis 16 ette nähtud iseseisvuse ja läheduse põhimõtet.
59. Direktiivi 2008/98 artiklis 16 on sätestatud, et liikmesriikidel tuleb luua ühtne ja sobiv võrgustik, mis koosneb jäätmekõrvaldusrajatistest ja kogutud segaolmejäätmete töötlemiseks mõeldud rajatistest, võttes arvesse parimat võimalikku tehnikat ja kujundades võrgustiku eelkõige nii, et liikmesriigid individuaalselt liiguksid iseseisva jäätmetöötlemise poole ning et jäätmetöötlus võiks toimuda nende tekkimise kohale lähimas sobivas rajatises.
60. Niisuguse ühtse võrgu rajamisel on liikmesriikidel kaalutlusruum seoses valitava territooriumiga, mida nad peavad sobivaks, et saavutada riiklik sõltumatus seoses kõnealuse jäätmetöötlusega (vt analoogia alusel direktiivi 2006/12 artikli 5 kohta 4. märtsi 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑297/08: komisjon vs.
Itaalia, EKL 2010, lk I‑1749, punkt 62).
61. Euroopa Kohus on siiski rõhutanud, et selle raames – eeskätt mis puudutab jäätmete kogumise, sortimise ja töötlemise ratsionaliseerimise edendamiseks sobivaid meetmeid – seisneb üks kõige olulisematest meetmetest, mis liikmesriigid peavad võtma vastava pädevusega kohalike omavalitsuse üksuste vahendusel, võimaluse leidmises kõnealuste jäätmete töötlemiseks nende tekkimisele lähimas võimalikus rajatises, eelkõige mis puudutab segaolmejäätmeid, et võimalikult palju piirata nende jäätmete transporti (vt analoogia alusel eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs.
Itaalia, punktid 64, 66 ja 67 ning seal viidatud kohtupraktika).
62. Seega lasub liikmesriikide ametivõimudel kohustus reguleerida või korraldada direktiivi 2008/98 artiklis 16 viidatud jäätmete töötlemist nii, et jäätmeid käideldakse lähimas sobivas rajatises.
63. Mis puudutab kõrvaldamiseks määratud jäätmeid ning eramajapidamistest ja olenevalt olukorrast teistelt jäätmetekitajatelt kogutud segaolmejäätmeid, tuleb järelikult tõdeda, et liikmesriigil on lubatud anda kohaliku omavalitsuse üksusele – liikmesriigi poolt kõige sobilikumaks peetaval geograafilisel tasandil – pädevus korraldada selle üksuse territooriumil tekkinud jäätmete käitlust, selleks et tagada direktiivi 2008/98 artiklist 16 tulenevate kohustuste täitmine, ning et oma pädevuse piires võib see üksus ette näha, et kõnealust liiki jäätmeid käideldakse lähimas sobivas rajatises.
64. Teiseks, mis puudutab muid taaskasutamisele määratud jäätmeid kui segaolmejäätmed, siis nende veole võidakse kohaldada kahe erinevat korda. Ühelt poolt tuleneb määruse nr 1013/2006 artikli 12 lõikest 1, et määruse artikli 3 lõike 1 punkti b kohaldamisalasse kuuluvate ning kirjaliku etteteatamise ja nõusoleku menetlusele allutatud jäätmete veole liikmesriikide vahel saavad pädevad siseriiklikud ametiasutused esitada siiski vastuväite vaid juhtumipõhiselt täpsete põhjenduste alusel, mis peavad puudutama konkreetset vedu ja olema seotud näiteks niisuguste puuduste või ohtudega, mis puudutavad vedu ennast, kavandatavat taaskasutamist, sihtrajatist või isikuid, kes peavad osalema teatud toimingute sooritamisel.
65. Teiselt poolt on määruse nr 1013/2006 artiklis 18, mida kohaldatakse artikli 3 lõikes 2 viidatud jäätmesaadetistele, nähtud ette vaid kohustus, et veetavate jäätmetega peab kaasas olema standardiseeritud infodokument, mis koostatakse nõuetele vastava lepingu alusel, kusjuures liikmesriik võib kõnealust dokumenti nõuda kontrollimise, nimetatud määruse jõustamise üle järelevalve teostamise, kavandamise ja statistika eesmärgil.
66. Seega ilmneb määruse nr 1013/2006 nende sätete analüüsimisel, mida kohaldatakse muude taaskasutamisele kuuluvate jäätmete kui segaolmejäätmed liikmesriikide vahelisele veole, et määruses ei ole siseriiklikule ametiasutusele ette nähtud võimalust võtta üldkohaldatav meede, mille tulemusel täielikult või osaliselt keelatakse vedada niisuguseid jäätmeid teistesse liikmesriikidesse, et need seal käidelda.
67. Järelikult, nagu ilmneb käesoleva kohtuotsuse punktist 57, on jäätmete samas liikmesriigis asuvasse jäätmekäitluskohta viimise kohustus, mille kohaliku omavalitsuse üksus on pannud ettevõtjale, kelle ülesandeks on tehtud selle omavalitsusüksuse territooriumil tööstuslike jäätmete ja ehitusjäätmete kogumine, võrdväärne üldkohaldatava meetmega, mida ei saa pidada määrusega nr 1013/2006 lubatavaks osas, milles see puudutab taaskasutatavaid jäätmeid, kui nende jäätmete tekitaja ise on kohustatud viima need kõnealusesse ettevõttesse või jäätmekäitluskohta.
68. Eespool toodud kaalutlusi tervikuna arvestades tuleb esimesele küsimusele osas, milles see puudutab ELTL artikleid 35 ja 36, ning neljandale küsimusele vastata nii, et määruse nr 1013/2006 sätteid koostoimes direktiivi 2008/98 artikliga 16 tuleb tõlgendada nii, et:
– nende sätete kohaselt on kohaliku omavalitsuse üksusel lubatud panna ettevõtjale, kelle ülesandeks on tehtud selle omavalitsusüksuse territooriumil jäätmete kogumine, kohustus vedada eramajapidamistest ja vajadusel teistelt jäätmetekitajatelt kogutud segaolmejäätmed lähimasse sobivasse jäätmekäitluskohta, mis asub kõnealuse kohaliku omavalitsuse üksusega samas liikmesriigis,
– nende sätete kohaselt ei ole kohaliku omavalitsuse üksusel lubatud panna ettevõtjale, kelle ülesandeks on tehtud selle omavalitsusüksuse territooriumil jäätmete kogumine, kohustust vedada omavalitsusüksuse territooriumil tekkinud tööstuslikud jäätmed ja ehitusjäätmed lähimasse sobivasse jäätmekäitluskohta, mis asub selle omavalitsusüksusega samas liikmesriigis, kui need jäätmed kuuluvad taaskasutamisele ja kui nende jäätmete tekitaja ise on kohustatud viima need kas kõnealusesse ettevõttesse või otse sellesse jäätmekäitluskohta.
Esimese küsimuse osa, mis puudutab ELTL artikleid 49 ja 56
69. Esimese küsimusega osas, mis puudutab ELTL artikleid 49 ja 56, ning seega sõltumata liidu jäätmekäitlusalaste õigusnormide asjakohasusest, nagu see on kindlaks tehtud käesoleva otsuse eespool asuvates punktides, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas neid artikleid tuleb tõlgendada nii, et nende sätetega on vastuolus, kui kohaliku omavalitsuse üksus annab ainuõiguse tema territooriumil kogutud teatud liiki jäätmete töötlemiseks, kusjuures ainuõigus antakse kas otseselt teenuste kontsessiooni alusel, mis puudutab konkreetselt nende jäätmete töötlemiseks ette nähtud rajatise haldamist, või kaudselt, pannes jäätmete kogumise ja veo teenuste kontsessionäärile kohustuse vedada jäätmed ettevõtjale, kelle see omavalitsusüksus on määranud.
70. Selles osas tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei ole teenuste osutamise vabadust ja asutamisvabadust reguleerivad EL toimimise lepingu sätted kohaldatavad tegevuse suhtes, mille asjaolud tervikuna piirduvad üheainsa liikmesriigiga (vt selle kohta 16. jaanuari 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑134/95: USSL nº 47 di Biella, EKL 1997, lk I‑195, punkt 19; 22. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑245/09: Omalet, EKL 2010, lk I‑13771, punkt 12, ja 20. juuni 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑186/12: Impacto Azul, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 19).
71. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et Eestis asuva äriühingu Ragn-Sells ja Eesti kohaliku omavalitsuse Sillamäe Linnavalitsuse vaheline põhikohtuasi puudutab riigihanke „Kontsessiooni andmine korraldatud jäätmeveoks Sillamäe linnas” hankedokumentides sisalduvat tingimust. Tingimuse kohaselt tuleb selle omavalitsusüksuse territooriumil tekkivad jäätmed vedada kahte samas liikmesriigis asuvasse jäätmekäitluskohta.
72. Peale selle ei nähtu Euroopa Kohtule esitatud materjalidest, et teistes liikmesriikides asuvad ettevõtjad oleks olnud huvitatud Sillamäe Linnavalitsuse hallataval territooriumil tekkinud jäätmete töötlemisest.
73. Seega tuleb tõdeda, et niisugune olukord ei ole üheski aspektis seotud mis tahes olukorraga, mis on teenuste osutamise vabaduse ja asutamisvabaduse valdkonnas liidu õiguses ette nähtud.
74. Nendel asjaoludel tuleb esimesele küsimusele osas, milles see puudutab ELTL artikleid 49 ja 56, vastata nii, et need artiklid ei ole kohaldatavad sellises olukorras nagu põhikohtuasjas, mille kõik asjaolud piirduvad üheainsa liikmesriigiga.
Kohtukulud
75. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. juuni 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1013/2006 jäätmesaadetiste kohta sätteid koostoimes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiivi 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid, artikliga 16 tuleb tõlgendada nii, et:
– nende sätete kohaselt on kohaliku omavalitsuse üksusel lubatud panna ettevõtjale, kelle ülesandeks on tehtud selle omavalitsusüksuse territooriumil jäätmete kogumine, kohustus vedada eramajapidamistest ja vajadusel teistelt jäätmetekitajatelt kogutud segaolmejäätmed lähimasse sobivasse jäätmekäitluskohta, mis asub kõnealuse kohaliku omavalitsuse üksusega samas liikmesriigis,
– nende sätete kohaselt ei ole kohaliku omavalitsuse üksusel lubatud panna ettevõtjale, kelle ülesandeks on tehtud selle omavalitsusüksuse territooriumil jäätmete kogumine, kohustust vedada omavalitsusüksuse territooriumil tekkinud tööstuslikud jäätmed ja ehitusjäätmed lähimasse sobivasse jäätmekäitluskohta, mis asub selle omavalitsusüksusega samas liikmesriigis, kui need jäätmed kuuluvad taaskasutamisele ja kui nende jäätmete tekitaja ise on kohustatud viima need kas kõnealusesse ettevõttesse või otse sellesse jäätmekäitluskohta.
2. ELTL artiklid 49 ja 56 ei ole kohaldatavad sellises olukorras nagu põhikohtuasjas, mille kõik asjaolud piirduvad üheainsa liikmesriigiga.