62005CC0456
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PAOLA MENGOZZIEGO
przedstawiona w dniu 28 czerwca 2007 r. (
1
)
Sprawa C-456/05
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Republice Federalnej Niemiec
„Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego — Artykuł 43 WE — Psychoterapeuci, z którymi instytucje ubezpieczenia na wypadek choroby zawarły umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej — System limitów — Przepisy przejściowe zawierające odstępstwa — Proporcjonalność — Dopuszczalność”
I — Wprowadzenie
1.
Niniejszą skargą przedstawioną w dniu 23 grudnia 2005 r. Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że zastrzegając przepisy przejściowe i normy służące ochronie „praw nabytych”, pozwalające psychoterapeutom na uzyskanie pozwolenia lub zatwierdzenia wydawanego niezależnie od obowiązujących zasad zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wyłącznie na rzecz do tych psychoterapeutów, którzy wykonywali swój zawód w ramach niemieckich kas chorych, oraz nie uwzględniając porównywalnej lub podobnej działalności zawodowej wykonywanej przez psychoterapeutów w innych państwach członkowskich, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 43 WE.
II — Ramy prawne
A — Prawo wspólnotowe
2.
Artykuł 43 akapit pierwszy WE zakazuje ograniczeń swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego.
3.
Jego akapit drugi wyjaśnia między innymi, że swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na własny rachunek na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli.
B — Prawo niemieckie
4.
Ustawą z dnia 16 czerwca 1998 r. o zawodach psychoterapeuty-psychologa oraz psychoterapeuty o specjalizacji psychoterapia dzieci i młodzieży, zmieniającą księgę piątą kodeksu socjalnego i inne ustawy (Gesetz über die Berufe des Psychologischen Psychotherapeuten und des Kinder- und Jugenlichenpsychotherapeuten, zur Änderung des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze) (
2
), Republika Federalna Niemiec w szczególności włączyła te zawody do systemu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego i poddała zawieranie z nimi umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej systemowi limitów zależnemu od rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę medyczną, począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r.
5.
Przepisy przejściowe zawarte w § 95 ust. 10 i 11 księgi piątej kodeksu socjalnego (zwanej dalej „SGB V”), w brzmieniu zmienionym ww. ustawą z dnia 16 czerwca 1998 r., przewidują wyjątek od stosowania systemu kwotowego zależnego od rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę medyczną.
6.
Paragraf 95 ust. 10 SGB V stanowi:
„Do wykonywania świadczeń objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym dopuszcza się psychoterapeutów, którzy:
1.
spełnili do dnia 31 grudnia 1998 r. przesłanki zatwierdzenia, zgodnie z § 12 ustawy [z dnia 16 czerwca 1998 r.], oraz przesłanki w zakresie ich kwalifikacji zawodowych, zgodnie z § 95c akapit drugi pkt 3 SGB V, oraz wnieśli wniosek o udzielenie pozwolenia;
2.
złożyli do dnia 31 marca 1999 dokument zatwierdzenia;
3.
w okresie od dnia 25 czerwca 1994 r. do dnia 24 czerwca 1997 r. uczestniczyli w ambulatoryjnym leczeniu psychoterapeutycznym osób ubezpieczonych w ramach obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego.
Komisja wydająca pozwolenia rozpatrzy wnioski do dnia 30 kwietnia 1999 r.”
7.
Przepisy § 95 ust. 11 SGB V są z punktu widzenia stosowania przepisów przejściowych co do istoty identyczne z przepisami ust. 10.
8.
Przepisy przejściowe weszły w życie z dniem 17 czerwca 1998 r.
9.
W wyroku z dnia 8 listopada 2000 r. Bundessozialgericht dokonał wykładni § 95 ust. 10 pkt 3 i ust. 11 pkt 3 SGB V. Z wyroku tego wynika, że w świetle celu ustawy z dnia 16 czerwca 1998 r. odstępstwo od zasady pozwolenia zależnego od rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę medyczną może zostać zastosowane w wyjątkowych przypadkach, ponieważ przywilej taki jest uzasadniony jedynie wtedy, gdy dany psychoterapeuta otworzył gabinet na własny rachunek i zasadniczo sam go prowadzi. Bundessozialgericht stwierdził w związku z tym, po pierwsze, że powinien istnieć związek między miejscem, w którym założono gabinet w okresie od dnia 25 czerwca 1994 r. do dnia 24 czerwca 1997 r., o którym mowa w § 95 ust. 10 pkt 3 i ust. 11 pkt 3 SGB V, a prowadzeniem tego gabinetu przez zatwierdzonego psychoterapeutę od dnia 1 stycznia 1999 r. oraz po drugie, że udział w leczeniu psychoterapeutycznym, o którym mowa w ww. przepisach, uważa się zasadniczo za zasługujący na ochronę, a zatem niepodlegający systemowi opartemu na limitach, jeśli wykonano 250 godzin leczenia w nieprzerwanym okresie od 6 do 12 miesięcy, w okresie wskazanym w tych przepisach.
III — Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
10.
W 1999 r. do Komisji wpłynęły liczne skargi austriackich i włoskich psychoterapeutów, którzy wykonywali działalność w Niemczech przed dniem 1 stycznia 1999 r., dotyczące odmowy przyznania im przez właściwe władze niemieckie pozwolenia niezależnego od rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę medyczną, motywowanej tym, że wnioskodawcy nie uczestniczyli w ogóle bądź nie uczestniczyli w wystarczającym zakresie w leczeniu psychoterapeutycznym osób ubezpieczonych w kasach obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia 25 czerwca 1994 r. do dnia 24 czerwca 1997 r. (zwanym dalej „okresem referencyjnym”), o którym mowa w § 95 ust. 10 pkt 3 SGB V.
11.
Pismem z dnia 10 listopada 1999 r. Komisja powiadomiła rząd niemiecki o swoich wątpliwościach co do zgodności przepisów przejściowych SGB V z art. 43 WE.
12.
W odpowiedzi przedstawionej w piśmie z dnia 11 stycznia 2000 r. rząd niemiecki wskazał, że uwzględnienie, równolegle z działalnością wykonywaną w ramach obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, wcześniejszej działalności zawodowej wykonywanej w innych miejscach we Wspólnocie Europejskiej jest sprzeczne z ochroną praw nabytych w rozumieniu przepisów przejściowych SGB V.
13.
Pismem z dnia 30 października 2000 r. Komisja wezwała Republikę Federalną Niemiec do usunięcia uchybienia, podnosząc, że w świetle orzecznictwa Trybunału art. 43 WE nakłada na władze niemieckie obowiązek zbadania, czy działalność zawodowa wykonywana przez skarżących w państwie członkowskim ich pochodzenia była z natury porównywalna z działalnością przewidzianą w przepisach przejściowych SGB V lub do niej podobna i czy jej czas trwania był wystarczający, aby zakwalifikować ją jako działalność zasługującą na ochronę w rozumieniu tych przepisów.
14.
Zbadawszy odpowiedź Republiki Federalnej Niemiec na wezwanie do usunięcia uchybienia, Komisja skierowała do niej pismem z dnia 21 grudnia 2001 r. uzasadnioną opinię, zgodnie z art. 226 WE.
15.
W dniu 20 marca 2002 r. rząd niemiecki podtrzymał swoje pierwotne stanowisko, uznając, że przepisy kwestionowanej ustawy nie są sprzeczne z art. 43 WE, i nie dostrzegając potrzeby ich zmiany. Wskazał on również na ww. wyrok Bundessozialgericht, w którym ten ostatni podkreślił cel ochrony „praw nabytych”, którego realizacji służą sporne przepisy przejściowe SGB V.
16.
Oceniwszy, że Republika Federalna Niemiec nie podjęła w wyznaczonym jej terminie dwóch miesięcy działań niezbędnych celem zastosowania się do uzasadnionej opinii, Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.
IV — Żądania stron
17.
Komisja wnosi do Trybunału o:
—
stwierdzenie, że zastrzegając przepisy przejściowe i normy służące ochronie „praw nabytych”, pozwalające psychoterapeutom na uzyskanie pozwolenia lub zatwierdzenia wydawanego niezależnie od obowiązujących zasad zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wyłącznie na rzecz tych psychoterapeutów, którzy wykonywali swój zawód w ramach niemieckich kas chorych, oraz nie uwzględniając porównywalnej lub podobnej działalności zawodowej wykonywanej przez psychoterapeutów w innych państwach członkowskich, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 43 WE;
—
obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania.
18.
Republika Federalna Niemiec wnosi o stwierdzenie niedopuszczalności skargi, a w każdym razie o jej oddalenie jako bezzasadnej.
V — W przedmiocie uchybienia
A — W przedmiocie dopuszczalności
1. Argumenty stron
19.
W odpowiedzi na skargę Republika Federalna Niemiec podnosi, że skarga jest niedopuszczalna z czterech względów. Po pierwsze, skarga nie dotyczy aktualnego naruszenia traktatu WE, ponieważ decyzji w przedmiocie pozwolenia nie można wydawać na podstawie przepisów przejściowych SGB V już od prawie siedmiu lat. Po drugie, Komisja nie może jako strażnik przestrzegania traktatu, w ramach procedury przewidzianej w art. 226 WE, jedynie bronić interesów jednostek przeciwko państwu członkowskiemu; Komisja nie ma zatem żadnego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Po trzecie, nawet gdyby uznać, że doszło do naruszenia przepisów traktatu, zarzucane uchybienie jest tak marginalne, że nie uzasadnia wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 226 WE. Wreszcie w skardze Komisja rozszerzyła przedmiot sporu określony w fazie postępowania poprzedzającej wniesienie skargi w ten sposób, że instytucja ta twierdzi obecnie, iż doszło do naruszenia swobody przedsiębiorczości niemieckich psychoterapeutów, którzy przenieśli się do innych państw członkowskich w okresie referencyjnym wskazanym w § 95 ust. 10 pkt 3 i ust. 11 pkt 3 SGB V.
20.
Komisja nie zgadza się z tymi zarzutami i twierdzi, że skarga jest dopuszczalna. Wyjaśnia, że przepisy przejściowe przewidziane w § 95 ust. 10 SGB V nadal wywołują skutki prawne, jak na to wskazują dwa przypadki skarżących wspomniane w skardze i na etapie postępowania poprzedzającym jej wniesienie. Skarżący ci zaskarżyli w istocie równolegle do sądów niemieckich odmowę zastosowania wobec nich tych przepisów, przy czym sądy te postanowiły zawiesić nieformalnie postępowanie co do istoty do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w niniejszej sprawie.
2. Ocena
21.
Podczas gdy trzy ostatnie podstawy zarzutu niedopuszczalności podniesione przez Republikę Federalną Niemiec podlegają niewątpliwie odrzuceniu, rozstrzygnięcie w przedmiocie pierwszej rodzi moim zdaniem więcej trudności, które mogą nawet doprowadzić Trybunał, jak to proponuję w rozważaniach w pkt 29–60 niniejszej opinii, do stwierdzenia niedopuszczalności niniejszej skargi.
22.
Jeśli chodzi o podstawy zarzutu niedopuszczalności, które należy odrzucić, oceniam przede wszystkim, że rząd niemiecki nie może twierdzić, iż Komisja nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie z tego względu, że postępowanie w przedmiocie uchybienia dotyczy obrony indywidualnych interesów dwóch psychoterapeutów wspomnianych w skardze i na etapie postępowania poprzedzającym jej wniesienie.
23.
Zgodnie bowiem z orzecznictwem, w ramach kompetencji powierzonych Komisji przez art. 226 WE nie musi ona wykazywać istnienia interesu prawnego, ponieważ instytucja ta ma w istocie za zadanie czuwać w interesie ogólnym, również z urzędu, nad stosowaniem przez państwa członkowskie prawa wspólnotowego i wnosić o stwierdzenie istnienia ewentualnych uchybień zobowiązaniom wywodzonym z tego prawa, celem doprowadzenia do ich zaprzestania (
3
). Ponadto do samej Komisji należy ocena celowości podjęcia działania przeciwko państwu członkowskiemu i chwili wszczęcia przeciwko niemu postępowania w przedmiocie uchybienia (
4
).
24.
Ponadto w niniejszej sprawie ogólny charakter żądań zawartych w skardze, sformułowanych w sposób identyczny jak w uzasadnionej opinii, pozwala sądzić, że skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego niekoniecznie ogranicza się do sytuacji skarżących, wspomnianych w skardze i na etapie poprzedzającym jej wniesienie.
25.
W każdym razie wydaje się, że nie można czynić odrębnego zarzutu z faktu, iż interes ogólny w doprowadzeniu do zaprzestania zarzucanego naruszenia prawa wspólnotowego, którego ocena należy do Komisji, może ewentualnie przyczynić się do zadośćuczynienia interesowi osób prywatnych w uregulowaniu na podstawie prawa wspólnotowego — nawet w sposób pośredni — ich indywidualnej sytuacji.
26.
Wreszcie nie można uwzględnić argumentu podniesionego przez rząd niemiecki co do rozszerzenia przedmiotu sporu określonego na etapie postępowania poprzedzającej wniesienie skargi przez to, że w skardze wskazuje się obecnie, iż stosowanie § 95 ust. 10 pkt 3 i ust. 11 pkt 3 SGB V narusza również swobodę przedsiębiorczości niemieckich psychoterapeutów, którzy przenieśli się do innych państw członkowskich w okresie referencyjnym wskazanym w tych przepisach.
27.
W istocie argumentacja ta wydaje się nie uwzględniać przedmiotu sporu zakreślonego w stwierdzeniu uchybienia art. 43 WE ze względu na wynikający z przepisów przejściowych SGB V zakaz uwzględnienia działalności zawodowej wykonywanej przez psychoterapeutów w ramach systemu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego innego państwa członkowskiego niż Republika Federalna Niemiec, w celu umożliwienia dalszego prowadzenia ich gabinetów w wybranym miejscu w tym ostatnim państwie członkowskim, niezależnie od rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę medyczną. W świetle tego przedmiotu, którego charakter ogólny został sprecyzowany w sentencji uzasadnionej opinii i w identyczny sposób powtórzony w żądaniach przedstawionych w skardze, nie ma znaczenia, że ww. działalność zawodowa mogła być wykonywana w innych państwach członkowskich przez obywateli niemieckich lub przez obywateli innych państw członkowskich. Okoliczność ta jest w istocie nieodłączną częścią przedmiotu sporu, który dotyczy nie dyskryminacji bezpośredniej ze względu na przynależność państwową psychoterapeutów, lecz zarzucanego ograniczenia swobody przedsiębiorczości opierającego się na miejscu, w którym była wykonywana działalność zawodowa psychoterapeutów w okresie referencyjnym, o którym mowa w przepisach przejściowych SGB V. W związku z tym nie zostało wykazane, że w skardze rozszerzono przedmiot sporu określony w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi w sposób prowadzący do niedopuszczalności skargi z tego względu.
28.
Wreszcie jeśli chodzi o argument oparty na marginalnym charakterze zarzucanego uchybienia, która to kwestia dotyczy raczej oceny zasadności skargi niż jej dopuszczalności, wystarczy w każdym razie przypomnieć, że nawet ograniczenie swobody przedsiębiorczości o małym zakresie lub znikomym znaczeniu jest zabronione przez art. 43 WE (
5
).
29.
Natomiast pierwsza podstawa zarzutu niedopuszczalności podniesiona przez rząd niemiecki, dotycząca braku aktualnego naruszenia traktatu, nie jest całkiem pozbawiona zasadności.
30.
Jak już wskazałem, rząd niemiecki twierdzi, że ponieważ wnioski o udzielenie pozwolenia na podstawie przepisów przejściowych SGB V powinny były zostać złożone najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r. i ponieważ komisje udzielające pozwoleń powinny były wydać zatwierdzenia najpóźniej do dnia 30 kwietnia 1999 r., nie można już zaprzestać zarzucanego uchybienia. Do tych okoliczności należy dodać fakt, iż upłynęły ponad cztery lata od odpowiedzi rządu niemieckiego na uzasadnioną opinię, zanim Komisja wniosła niniejszą skargę. Takie przewlekłe postępowanie tłumaczy, dlaczego przed sądami krajowymi nadal są zawisłe sprawy.
31.
Komisja odpowiada, że przepisy przejściowe przewidziane w § 95 ust. 10 SGB V nadal wywołują skutki prawne w sytuacjach wskazanych w skardze i podlegają stosowaniu przez sądy niemieckie w zawisłych przed nimi sporach.
32.
Komisja wydaje się więc twierdzić, że zarzucane uchybienie nadal jest aktualne, a w związku z tym skarga jest dopuszczalna w zakresie, w jakim przepisy przejściowe przewidziane w § 95 ust. 10 SGB V nadal wywołują skutki prawne, które konkretyzują się poprzez istnienie sporów zawisłych przed sądami krajowymi, wszczętych przez psychoterapeutów wskazanych w skardze i pismach przedstawionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie, które to spory dotyczą stosowania tych przepisów, nawet po upływie terminu dwóch miesięcy ustalonego w jej uzasadnionej opinii z dnia 21 grudnia 2001 r.
33.
Należy zauważyć, po pierwsze, że Komisja nie kwestionuje w żaden sposób zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Republikę Federalną Niemiec w zakresie, w jakim dotyczy on § 95 ust. 11 SGB V. Gdyby poszukiwać wyjaśnienia dla tej sytuacji, to wydaje się, że leży ono w okoliczności, iż sytuacja psychoterapeutów wskazana na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi i w samej skardze wydaje się być objęta wyłącznie zakresem zastosowania § 95 ust. 10 SGB V (
6
). W każdym razie mając na względzie stanowisko Komisji przyjęte w jej replice, oceniam, że należy uwzględnić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Republikę Federalną Niemiec w zakresie, w jakim odnosi się on do § 95 ust. 11 SGB V.
34.
Pozostaje do rozstrzygnięcia w drugim rzędzie problematyka związana z ciągłością skutków prawnych zarzucanego uchybienia w zakresie, w jakim dotyczą one § 95 ust. 10 SGB V.
35.
Jak już wskazałem, zadanie powierzone Komisji w art. 226 WE polega w szczególności na umożliwieniu jej stwierdzania istnienia ewentualnych uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego, wynikającym z prawa wspólnotowego, celem doprowadzenia do ich zaprzestania (
7
).
36.
Przydatne będzie również przypomnienie, że zgodnie z art. 226 WE i zgodnie z orzecznictwem Komisja może skierować do Trybunału skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dopiero wtedy, gdy dane państwo członkowskie nie zastosowało się do uzasadnionej opinii w terminie wyznaczonym w tym celu przez Komisję (
8
), przy czym istnienie takiego uchybienia należy ponadto oceniać na podstawie sytuacji państwa członkowskiego w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii (
9
).
37.
W mojej opinii przedstawionej w dniu 15 lutego 2007 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, obecnie zawisłej przed drugą izbą Trybunału, wskazałem w sposób ogólny, że z art. 226 WE wynika, iż Komisja nie może wnieść skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, pod sankcją jej niedopuszczalności, w celu stwierdzenia naruszenia prawa wspólnotowego, którego zaprzestano przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii (
10
). W istocie ponieważ celem postępowania przewidzianego w art. 226 WE jest doprowadzenie do zaprzestania naruszenia prawa wspólnotowego, co do zasady nie ma powodu, by uznać, że istnieje nadal interes w popieraniu skargi o stwierdzenie uchybienia, jeśli naruszenia zaprzestano przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii wydanej przez Komisję (
11
).
38.
Rozwiązanie to narzuca się oczywiście wtedy, gdy zaprzestanie zarzucanego naruszenia prawa wspólnotowego jest wynikiem interwencji zainteresowanego państwa członkowskiego zgodnej z uzasadnioną opinią.
39.
Dlatego właśnie Trybunał odrzucił jako niedopuszczalną skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zarzucającą zainteresowanemu państwu członkowskiemu, że wydało liczne przepisy ustawodawcze, które — jak się okazało po ich zbadaniu przez Trybunał, przy udziale stron — zostały uchylone przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii wydanej przez Komisję (
12
). Nie ma to jednak miejsca w niniejszej sprawie, bowiem przepisy § 95 ust. 10 SGB V nie zostały formalnie uchylone i Republika Federalna Niemiec nie podjęła działań w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii przed upływem terminu w niej wyznaczonego.
40.
Jednakże jak już wskazałem w mojej opinii przywołanej w pkt 38 powyżej, nic nie stoi na przeszkodzie temu, by niedopuszczalność skargi została stwierdzona co do zasady, jeśli naruszenie przestało wywoływać jakiekolwiek skutki przed datą wyznaczoną w uzasadnionej opinii, bez konkretnego działania danego państwa członkowskiego, żądanego przez Komisję (
13
).
41.
Tak więc w wyroku z dnia 27 października 2005 r. Trybunał odrzucił z urzędu jako niedopuszczalną skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w której Komisja zarzucała Republice Włoskiej, że zezwoliła na udzielenie zamówienia publicznego na dostawy i świadczenie usług w trybie procedury negocjacyjnej, na podstawie postanowienia prezesa włoskiej Rady Ministrów, w sprawie wprowadzenia stanu wyjątkowego na terytorium kraju w celu walki z powietrza z pożarami lasów, z naruszeniem przepisów wspólnotowych w dziedzinie zamówień publicznych oraz art. 43 WE i 49 WE (
14
).
42.
W wyroku tym Trybunał wyjaśnił, że postanowienie to, które już nie obowiązywało w chwili zakończenia stanu wyjątkowego, przestało wywoływać wszelkie właściwe mu skutki przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii wydanej przez Komisję, a nawet przed wysłaniem wezwania do usunięcia uchybienia (
15
). W tym kontekście Trybunał stwierdził również, że skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie miała na celu podważenia późniejszych aktów wydanych na podstawie tego postanowienia, to znaczy aktów i działań podjętych w celu udzielenia zamówień publicznych na podstawie tych przepisów postanowienia, które były jednakowoż wskazane wyraźnie w uzasadnionej opinii (
16
).
43.
W moim odczuciu wyrok ten ma szczególne znaczenie dla kwestii rozważanej w niniejszej sprawie.
44.
Wydaje się, że stwierdzając, iż postanowienie przestało wywoływać wszelkie skutki prawne w dacie uchylenia stanu wyjątkowego, a wszelkie właściwe mu skutki przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, Trybunał przyznał, że późniejsze akty i działania podjęte na podstawie spornego postanowienia (na przykład umowy sprzedaży) (
17
) nie stanowiły skutków prawnych tego postanowienia, które mogłyby sprawić, że zarzucane uchybienie trwałoby niezależnie od ich objęcia przedmiotem samej skargi. To właśnie w ten sposób moim zdaniem należy interpretować powtarzające się w wyroku odniesienia, w świetle których zarzucane uchybienie nie obejmowało późniejszych aktów przyjętych na podstawie przepisów spornego postanowienia. Chociaż wykładnia a contrario jest często niebezpieczna, wydaje się, że można z uzasadnienia wyroku wywieść, iż gdyby zarzucane przed Trybunałem uchybienie obejmowało te późniejsze akty i działania, podobnie jak to czyniła uzasadniona opinia wydana przez Komisję, skarga mogłaby zostać uznana za dopuszczalną.
45.
W niniejszej sprawie należy przypomnieć, po pierwsze, że z przepisów przejściowych przewidzianych w § 95 ust. 10 SGB V skorzystać mogą jedynie psychoterapeuci, którzy przynajmniej złożyli wnioski o wydanie pozwolenia do dnia 31 grudnia 1998 r. i uczestniczyli w ambulatoryjnym leczeniu psychoterapeutycznym osób ubezpieczonych w kasach obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego w okresie referencyjnym, oraz po drugie, że system kwotowy wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1999 r. i że komisje wydające pozwolenia powinny były rozpatrzyć wnioski o ich udzielenie do dnia 30 kwietnia 1999 r.
46.
Zatem przepisy przejściowe wygasły z chwilą wejścia w życie (ostatecznego) systemu kwotowego, to znaczy w dniu 1 stycznia 1999 r. Wywierały one jednak skutki do dnia 30 kwietnia 1999 r., czyli ostatecznej daty, do której komisje wydające pozwolenia miały rozpatrzyć wnioski o pozwolenia, złożone najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r., w zakresie wykonywania zawodu psychoterapeuty w danym miejscu niezależnie od rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę medyczną. Od 1 maja 1999 r., czyli daty o ponad trzy lata wcześniejszej od upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii wydanej przez Komisję w dniu 21 grudnia 2001 r., żaden wniosek nie może być złożony na podstawie przepisów przejściowych SGB V. Z wyjątkiem decyzji zaskarżonych, wszystkie decyzje komisji wydających pozwolenia stały się prawomocne. Komisja wydaje się ponadto przyznawać to, gdy podnosi, iż krąg zainteresowanych nie może się zwiększyć, jako że przepisy przejściowe SGB V dotyczą jedynie bardzo ograniczonego okresu w przeszłości (
18
) i jako że zarzucane uchybienie zachowało swą aktualność jedynie z powodu sporów zawisłych przed sądami krajowymi, wszczętych przez dwóch psychoterapeutów, których przypadek został wspomniany w jej skardze.
47.
Czy ta ostatnia okoliczność jest wystarczająca, by uznać, iż przepisy przejściowe § 95 ust. 10 SGB V nie przestały wywoływać skutków, jak twierdzi Komisja?
48.
Moim zdaniem byłoby błędem zrównywać istnienie tych zawisłych sporów dotyczących stosowania przepisów przejściowych przewidzianych w § 95 ust. 10 SGB V ze skutkami prawnymi, które rzekomo są nadal wywoływane przez te przepisy po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, celem uznania skargi o stwierdzenie uchybienia za dopuszczalną.
49.
W tym kontekście jeśli — podobnie jak w ww. wyroku z dnia 27 października 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom — Trybunał odmówi uznania, że umowa oparta na akcie reglamentacyjnym, w danym przypadku na postanowieniu, które wygasło przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, stanowi jako taka skutek prawny tego aktu, sprawiając, że zarzucane uchybienie zachowuje aktualność (niezależnie od tego, czy zostanie ona ujęta w przedmiocie skargi), to do podobnego wniosku Trybunał powinien dojść tym bardziej w odniesieniu do skutków w postaci dwóch sporów zawisłych przed sądami krajowymi wskazanych w skardze, które pozostają w znacznie bardziej pośrednim związku z przepisami przejściowymi przewidzianymi w § 95 ust. 10 SGB V niż związek, jaki mógł występować między spornym postanowieniem a późniejszymi aktami wydanymi na podstawie tego postanowienia, które legło u podstaw ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom.
50.
Ponadto należy wyjaśnić, że w niniejszym przypadku przedmiot zarzucanego uchybienia nie obejmuje rzekomych skutków prawnych tego uchybienia, które miałyby stanowić spory zawisłe przed sądami krajowymi, lecz obejmuje wyłącznie przepisy przejściowe SGB V.
51.
Do tych argumentów należy dodać, że jeśli należałoby uwzględnić tezę Komisji, doprowadziłoby to do stwierdzenia dopuszczalności skargi, chociaż pozwane państwo członkowskie nie może już zaprzestać naruszenia, celem zastosowania się do uzasadnionej opinii, poprzez przyjęcie wiążących przepisów wewnętrznych o takim samym charakterze prawnym co te, które Komisja uznaje za sprzeczne z prawem wspólnotowym (
19
), ponieważ zaprzestanie domniemanego naruszenia niewątpliwie zależy od wydania wszystkich orzeczeń sądów krajowych, do których zwrócono się o rozpoznanie skarg zawisłych w dacie wskazanej w uzasadnionej opinii, o treści zgodnej z żądaniem Komisji skierowanym do Trybunału.
52.
Bardziej ogólnie, stanowisko, którego broni Komisja, oznacza, że zobowiązanie ciążące na pozwanym państwie członkowskim polega nie na zaradzeniu uchybieniu, bowiem to stało się niemożliwe lub w każdym razie bez znaczenia dla kwestii zastosowania się do uzasadnionej opinii, lecz na usunięciu wszystkich skutków wywołanych przez dawne domniemane uchybienia. Podejście takie wykracza moim zdaniem poza kompetencje powierzone Komisji w art. 226 WE.
53.
Oczywiście nie chodzi wcale o wykluczenie wszelkiej możliwości wniesienia przez Komisję skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom przeciwko państwu członkowskiemu, któremu można przypisać ograniczone w czasie naruszenie prawa wspólnotowego.
54.
Sytuacja taka miałaby miejsce, gdyby — choć ograniczone w czasie uchybienie i jego skutki ustałyby przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii — Komisja nie dysponowała odpowiednim czasem na zakończenie etapów postępowania poprzedzającego wniesienie skargi przed tym ustaniem (
20
). W istocie stwierdzenie niedopuszczalności skargi w takiej sytuacji oznaczałoby wynagrodzenie okoliczności „skonsumowania” uchybienia, podczas gdy Komisja nie mogła działać przed jego ustaniem i uniknąć w ten sposób wystąpienia skutków uchybienia (
21
). Niedopuszczalności nie można stwierdzić również, jeśli — zgodnie z orzecznictwem Trybunału — Komisja podjęła w odpowiednim czasie działania przeciwko domniemanemu naruszeniu (
22
).
55.
Moim zdaniem sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
56.
W istocie Komisja dysponowała ponad dziesięcioma miesiącami między wydaniem przepisów przejściowych § 95 ust. 10 SGB V a ostatecznym terminem 30 kwietnia 1999 r. ustalonym w tym przepisie, aby wszcząć i zakończyć postępowanie poprzedzające wniesienie skargi, lecz wszczęła je dopiero w dniu 30 października 2000 r. wysyłając wezwanie do usunięcia uchybienia.
57.
Ponadto Komisja nie wskazała żadnej okoliczności, która przeszkodziła jej w doprowadzeniu do końca, a przynajmniej we wszczęciu postępowania poprzedzającego wniesienia skargi we wskazanym powyżej terminie.
58.
W szczególności nie twierdziła, że z powodu ewentualnej niejasności przepisów § 95 ust. 10 SGB V nie mogła być pewna, w chwili wydania tych przepisów, że z możliwości skorzystania z nich zostanie wyłączona opieka psychoterapeutyczna objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym innych państw członkowskich niż Republika Federalna Niemiec, którą to pewność uzyskałaby dopiero z chwilą, gdy komisje udzielające pozwoleń zaczęły w ten sposób stosować § 95 ust. 10 SGB V i dokonywać jego wykładni, oraz że w związku z tym można było stwierdzić uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego dopiero między 1 stycznia a 30 kwietnia 1999 r., czyli w okresie, w którym komisje przyznające pozwolenia orzekały w przedmiocie wniosków o wydanie pozwoleń, który mógł okazać się zbyt krótki, aby zakończyć postępowanie poprzedzające wniesienie skargi. Ponadto stwierdzam, że Komisja nie miała żadnych wątpliwości co do wykładni § 95 ust. 10 pkt 3 SGB V w zakresie, w jakim obejmuje on jedynie ambulatoryjną opiekę psychoterapeutyczną finansowaną z powszechnego systemu ubezpieczenia zdrowotnego, niezależnie od tego, w jaki sposób przepis ten był stosowany.
59.
Ponadto Komisja nie podniosła, że zarzucane uchybienie było na tyle złożone, że termin około dziesięciu miesięcy od ustanowienia § 95 ust. 10 pkt 3 SGB V był niewystarczający, aby wszcząć i przeprowadzić postępowanie poprzedzające wniesienie skargi, zanim przepis ten wywoła skutki, które instytucja ta mu przypisuje.
60.
Oceniam więc, że Komisja mogła we właściwym czasie podjąć działania, aby za pomocą procedur, które pozostają do jej dyspozycji, uniknąć wywołania przez zarzucane uchybienie przypisywanych mu skutków.
61.
W tych okolicznościach proponuję, aby Trybunał stwierdził, że niniejsza skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest niedopuszczalna.
62.
Gdyby Trybunał przychylił się do tej propozycji, wydaje mi się użyteczne wyjaśnić, że wniosek taki nie powinien w żadnej mierze prowadzić sądów krajowych rozpoznających ww. zawisłe spory, przy braku odesłania prejudycjalnego zgodnie z art. 234 WE, do wyciągnięcia z niego jakichkolwiek konsekwencji, co do zasadności tezy bronionej przed nimi przez zainteresowanych psychoterapeutów, dotyczącej niezgodności przepisów przejściowych SGB V z prawem wspólnotowym.
63.
Natomiast gdyby Trybunał nie przychylił się do propozycji stwierdzenia niedopuszczalności niniejszej skargi, powinien rozstrzygnąć w przedmiocie zasadności zarzutu uchybienia.
64.
Zatem jedynie tytułem ewentualnym zbadam w poniższych wywodach, co do istoty pytania przedstawione w niniejszej sprawie.
B — Co do istoty sprawy
1. Argumenty stron
65.
Komisja uważa, że przepisy przejściowe SGB V stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości i są pośrednio dyskryminujące, bowiem psychoterapeuci, którzy w okresie referencyjnym przewidzianym w spornych przepisach przejściowych wykonywali zasadniczo swój zawód w ramach systemu rozliczeń z kasami obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego innych państw członkowskich niż Republika Federalna Niemiec, nie mogą z nich skorzystać. Przypomina ona sytuację dwóch skarżących wspomnianych na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, którzy — podjąwszy działalność w Niemczech w okresie referencyjnym, o którym mowa w § 95 ust. 10 pkt 3 SGB V, w miejscu podlegającym, zgodnie z ostatecznym systemem wprowadzonym ustawą z dnia 16 czerwca 1998 r., limitom wynikającym z rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę psychoterapeutyczną, począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. — nie mogli korzystać z przewidzianej w tym artykule możliwości zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ponieważ nie wykonali określonej ilości godzin leczenia psychoterapeutycznego w nieprzerwanym okresie, co najmniej sześciu miesięcy w ramach niemieckiego systemu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Komisja podkreśla, że chociaż psychoterapeuci ci mogli teoretycznie nadal wykonywać działalność zawodową w miejscu wybranym przez nich w dacie podjęcia działalności w Niemczech, to nie byli jednak upoważnieni do wykonywania świadczeń objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, przez co zostali pozbawieni jedynej rozsądnej możliwości prowadzenia gabinetu w pierwotnie wybranym miejscu wykonywania działalności.
66.
Komisja dodaje, że dyskryminacyjny charakter jest tym bardziej oczywisty, że aby skorzystać z zastosowania rzeczonych przepisów przejściowych SGB V, psychoterapeuta niemiecki w praktyce nie zawsze musiał wcześniej pracować w regionie, w którym zamierzał podjąć działalność. Innymi słowy, z chwilą gdy świadczył on opiekę objętą niemieckim systemem obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego w okresie referencyjnym, o którym mowa w § 95 ust. 10 pkt 3 i ust. 11 pkt 3 SGB V, i wykonał wymaganą ilość godzin leczenia, mógł on na tej podstawie złożyć wniosek o zawarcie z nim umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nawet jeśli wykonywał działalność w innym regionie. Taka była w każdym razie praktyka właściwych niemieckich władz aż do wydania ww. wyroku Bundessozialgericht.
67.
Komisja podnosi również, że przepisy przejściowe SGB V mają charakter zniechęcający psychoterapeutów niemieckich do opuszczania tego państwa członkowskiego w celu skorzystania ze swobody przedsiębiorczości w okresie referencyjnym, o którym mowa w § 95 ust. 10 pkt 3 i ust. 11 pkt 3 SGB V.
68.
Komisja przyznaje, że w ramach generalnej reorganizacji zawodu psychoterapeuty w Niemczech ochrona praw nabytych psychoterapeutów, którzy wykonywali zawód w danym miejscu w tym państwie członkowskim, mogła być uzasadniona nadrzędnymi względami interesu ogólnego.
69.
Przyznaje ona również, że przepisy przejściowe są właściwe do realizacji celów, którym służą, to znaczy, po pierwsze, umożliwienia dalszego wykonywania działalności przez psychoterapeutów, którzy już wykonywali działalność od wielu lat na danym obszarze geograficznym, poddanym później, począwszy od 1 stycznia 1999 r., limitom ze względu na nadmierną podaż opieki medycznej, oraz po drugie zapewnienia, że jedynie ograniczona liczba psychoterapeutów skorzysta z przepisów przejściowych SGB V, aby nie zagrażać głównemu celowi ustawy z dnia 16 czerwca 1998 r. polegającemu na zapobieganiu nadwyżce podaży i zagwarantowaniu na całym terytorium kraju jednolitej podaży opieki psychoterapeutycznej objętej ubezpieczeniem zdrowotnym.
70.
Komisja ocenia jednak, że ograniczenie możliwości korzystania z przepisów przejściowych SGB V do wnioskodawców, którzy wykonywali wcześniej działalność w Niemczech w okresie referencyjnym wskazanym w § 95 ust. 10 pkt 3 i 11 pkt 3 SGB V, nie jest niezbędne do realizacji zamierzonych celów.
71.
Jej zdaniem z wyroku w sprawie Vlassopoulou (
23
) oraz wyroków wydanych po nim wynika, że godziny przepracowane przez psychoterapeutów pochodzących z innych państw członkowskich w ramach systemu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego ich państwa członkowskiego pochodzenia należy uwzględnić w celu dokonania weryfikacji, czy mogą oni skorzystać z przepisów przejściowych SGB V. Ponieważ ustawodawstwo krajowe przewiduje, że warunkiem dostępu do wykonywania działalności zawodowej lub przyznania przywileju jest udowodnienie określonego doświadczenia zawodowego, państwa członkowskie nie mogą w ramach art. 43 WE systematycznie pomijać doświadczenia zawodowego nabytego w innych państwach członkowskich. Rezultat ten jest również zgodny z orzecznictwem Trybunału dotyczącym wykładni art. 39 WE.
72.
Ponadto jej zdaniem cel przepisów przejściowych SGB V nie zostałby zagrożony, gdyby porównywalna lub równoważna działalność zawodowa, która była wykonywana przez psychoterapeutów w innych państwach członkowskich, została uznana za wcześniejszą działalność zasługującą na ochronę. W niniejszym przypadku Komisja ocenia, że istnieją wszelkie wskazania, aby domniemywać, że stosowanie tych przepisów dotyczyłoby ograniczonej liczby psychoterapeutów, którzy w okresie referencyjnym, o którym mowa w § 95 ust. 10 pkt 3 i ust. 11 pkt 3 SGB V, sprawowali opiekę w ramach jednego z systemów obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego innych państw członkowskich. Ponadto Komisja wskazuje, że rząd niemiecki nie przedstawił żadnego dowodu pozwalającego stwierdzić, że uwzględnienie takich psychoterapeutów podważyłoby cel w postaci zapobiegania nadwyżce podaży opieki medycznej.
73.
Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec przepisy przejściowe SGB V nie są dyskryminacyjne. Przepisy te służą ochronie powstałych sytuacji, które uznano za zasługujące na ochronę, to znaczy sytuacji psychoterapeutów wykonujących działalność w danym regionie Niemiec, w którym wykonywali oni od pewnego czasu działalność w ramach systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wydając przepisy przejściowe SGB V, ustawodawca krajowy powodował się troską o to, by ostateczny system wprowadzony ustawą z dnia 16 czerwca 1998 r. nie zmusił tych osób do przeprowadzania się i utraty ich klienteli. Z samej natury tych sytuacji wynika, że mogły one wystąpić jedynie na terytorium niemieckim w określonym miejscu.
74.
W istocie zdaniem Republiki Federalnej Niemiec Komisja dokonała błędnej wykładni spornego ustawodawstwa, uznając, że niemieccy psychoterapeuci mogli skorzystać z przepisów przejściowych SGB V niezależnie od miejsca, w którym zamierzali podjąć działalność, nawet jeśli nie wykonywali w nim wcześniej działalności. Wykładnia taka jest ponadto sprzeczna z wykładnią przyjętą przez Bundessozialgericht w jego ww. wyroku, który słusznie opiera się na realizowanych przez ustawodawcę krajowego celach ograniczenia możliwości korzystania z przepisów przejściowych SGB V do psychoterapeutów, którzy udzielali świadczeń opieki zdrowotnej w okresie referencyjnym, o którym mowa w § 95 ust. 10 pkt 3 i ust. 11 pkt 3 SGB V, w miejscu, w którym złożyli wnioski o pozwolenie na objęcie ich umowami o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezależnie od rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę medyczną.
75.
O ile rząd niemiecki przyznaje, że jest możliwe, iż niektóre pozwolenia mogły zostać przyznane psychoterapeutom wykonującym działalność na terytorium niemieckim z pominięciem przesłanki tożsamości miejsca, w którym psychoterapeuta wcześniej świadczył opiekę, i miejsca, w którym zamierza podjąć działalność począwszy od 1 stycznia 1999 r., to są to przypadki, w których sporne ustawodawstwo nie było prawidłowo stosowane. Pozwolenia takie udzielane w sposób niezgodny z prawem nie mogą zatem służyć za podstawę zarzutu dyskryminacji psychoterapeutów pochodzących z innych państw członkowskich.
76.
Zdaniem rządu niemieckiego, gdyby należało rozszerzyć stosowanie przepisów przejściowych SGB V na psychoterapeutów, którzy wykonywali działalność zawodową na podstawie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w innych państwach członkowskich, wynikałoby z tego, że osoby te byłyby traktowane korzystniej niż psychoterapeuci wykonujący działalność w Niemczech. W istocie zdaniem tego rządu psychoterapeuta, który wykonywał działalność w Essen od wielu lat w ramach niemieckiego systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i który przemieszcza się do Monachium, gdzie pracuje dopiero od dwóch miesięcy w okresie referencyjnym, o którym mowa w § 95 ust. 10 pkt 3 i ust. 11 pkt 3 SGB V, nie mógłby nadal z niego korzystać, gdyby limity zostały tam przekroczone, podczas gdy psychoterapeuta, który wykonywał działalność w jednym z miast innego państwa członkowskiego w ramach systemu ubezpieczenia zdrowotnego tego państwa członkowskiego i który się przemieszcza w tych samych okolicznościach do Monachium, mógłby zawrzeć umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w tym mieście mimo przekroczenia w nim limitu.
77.
Republika Federalna Niemiec dodaje, że ww. wyrok w sprawie Vlassopoulou nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Sprawa rozstrzygnięta tym wyrokiem miała związek ze wzajemnym uznawaniem dyplomów i kwalifikacji zawodowych i zaliczaniem okresów kształcenia zawodowego. Jednakże w niniejszej sprawie psychoterapeutom pochodzącym z innych państw członkowskich nie odmówiono, ze względu na brak kwalifikacji zawodowych, niezależnego od rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę medyczną dostępu do zawodu. Ponieważ zasadniczą przesłanką spornego ustawodawstwa jest przypisanie psychoterapeuty do określonego miejsca na terytorium niemieckim celem określenia zasługujących na ochronę praw nabytych, nie ma powodu, wbrew twierdzeniom Komisji, by uwzględniać działalność zawodową wykonywaną za granicą w okresie referencyjnym, o którym mowa w § 95 ust. 10 pkt 3 i ust. 11 pkt 3 SGB V.
78.
Mając na względzie cele, którym służy sporne ustawodawstwo, rząd niemiecki twierdzi wreszcie, że rozszerzenie stosowania przepisów przejściowych SGB V, którego domaga się Komisja, zwiększyłoby znacznie podaż opieki medycznej na obszarach terytorium niemieckiego objętych planowaniem.
2. Ocena
a) Uwagi wstępne
79.
Jak celnie ujęła to rzecznik generalna Stix-Hackl w opinii przedstawionej w dniu 4 października 2001 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii (
24
), państwa członkowskie, z poszanowaniem prawa wspólnotowego, poddają w sposób generalny osoby wykonujące działalność na własny rachunek różnym regulacjom rynku, które regulują działalność tych podmiotów lub, na wcześniejszym etapie, dostęp do rynku na podstawie określonych kryteriów. Wśród regulacji tego ostatniego typu istnieją ograniczenia jakościowe dostępu do rynku, to znaczy w szczególności warunki dotyczące minimalnych kwalifikacji zawodowych podmiotów, bądź ograniczenia o charakterze ilościowym w formie na przykład koncesji lub limitów.
80.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że zarzucane uchybienie nie dotyczy warunków jakościowych dostępu do rynku dotyczących kwalifikacji zawodowych psychoterapeutów, który to zawód jest objęty, jak to wskazała Komisja w skardze, ogólnym systemem wzajemnego uznawania tytułów zawodowych przewidzianym w dyrektywie Rady 89/48/EWG z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie ogólnego systemu uznawania dyplomów szkół wyższych, przyznawanych po ukończeniu kształcenia i szkolenia zawodowego trwających co najmniej trzy lata (
25
), oraz w dyrektywie Rady 92/51/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie drugiego ogólnego systemu uznawania kształcenia i szkolenia zawodowego, uzupełniającej dyrektywę 89/48/EWG (
26
).
81.
Komisja nie zarzuca również bezpośrednio Republice Federalnej Niemiec, że ta wprowadziła począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. ograniczenia o charakterze ilościowym w zakresie dostępu do zawodu psychoterapeuty na swoim terytorium w formie limitów zależnych od rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę.
82.
Natomiast zarzuca ona Republice Federalnej Niemiec, że wyłączyła ona możliwość korzystania z przepisów przejściowych SGB V — które to przepisy poprzedzały wejście w życie rzeczonego systemu opartego na limitach, przewidując ograniczone odstępstwo od tego systemu, w celu zachowania praw nabytych niektórych psychoterapeutów — tych psychoterapeutów, którzy zasadniczo świadczyli w okresie referencyjnym wskazanym w przepisach przejściowych opiekę ambulatoryjną finansowaną przez kasy obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego innych państw członkowskich.
83.
Przepisy przejściowe SGB V regulują zatem przesłanki dostępu do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez psychoterapeutów — których kwalifikacje zawodowe są uznane w Niemczech — w drodze odstępstwa od systemu opartego na limitach wprowadzonego od dnia 1 stycznia 1999 r. ustawą z dnia 16 czerwca 1998 r. Przesłanki te nie są zharmonizowane na szczeblu wspólnotowym. W konsekwencji państwa członkowskie pozostają co do zasady kompetentne w zakresie ich ustalenia. Zgodnie z orzecznictwem powinny one jednak wykonywać tę kompetencję z poszanowaniem podstawowych swobód gwarantowanych traktatem (
27
), wśród których znajduje się swoboda przedsiębiorczości przewidziana w art. 43 WE.
84.
Należy zatem zbadać, czy — jak twierdzi Komisja — przepisy przejściowe stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości, które nie może zostać uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego.
b) W przedmiocie istnienia ograniczenia swobody przedsiębiorczości
85.
Jak podsumowuje Komisja, czego nie kwestionuje Republika Federalna Niemiec, grupa psychoterapeutów, którzy mogą skorzystać z odstępstwa przewidzianego w przepisach przejściowych SGB V, jest ograniczona do tych, którzy w okresie referencyjnym przewidzianym w § 95 ust. 10 pkt 3 i ust. 11 pkt 3 SGB V, to znaczy w okresie od 25 czerwca 1994 r. do 24 czerwca 1997 r., leczyli w Niemczech pacjentów w ramach systemu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego tego państwa członkowskiego bądź świadczyli opiekę medyczną na rzecz pacjentów w innych państwa członkowskich, o ile świadczenia te obciążały niemiecki system obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, z późniejszymi zmianami (
28
).
86.
Natomiast możliwość skorzystania z nich jest wyłączona, po pierwsze, w przypadku wszystkich psychoterapeutów, którzy podjęli działalność w Niemczech po dniu 24 czerwca 1997 r. i przed końcem okresu przejściowego, to znaczy przed dniem 31 grudnia 1998 r., oraz po drugie w przypadku wszystkich psychoterapeutów, którzy podjęli działalność w Niemczech w okresie referencyjnym, lecz dopiero od stycznia 1997 r., tak, że nie mogli wykonać 250 godzin wymaganych w nieprzerwanym okresie od 6 do 12 miesięcy, bowiem okres referencyjny upływał w dniu 24 czerwca 1997 r., co per definitionem pozbawiało tych psychoterapeutów możliwości uzyskania sześciu nieprzerwanych miesięcy praktyki w ramach niemieckiego systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
87.
Zgodnie z orzecznictwem, art. 43 WE zakazuje wszelkich przepisów krajowych, które mogą stawiać obywateli innych państw członkowskich w mniej korzystnej sytuacji faktycznej lub prawnej, w porównaniu z występującą w tych samych okolicznościach sytuacją obywatela państwa członkowskiego miejsca wykonywania działalności (
29
). Artykuł ten nakłada również obowiązek zniesienia ograniczeń swobody przedsiębiorczości, to znaczy wszelkich środków, które zabraniają, utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym korzystanie z tej swobody (
30
).
88.
W niniejszej sprawie, jak przyznaje Komisja, przepisy przejściowe SGB V w żaden sposób nie zabraniają psychoterapeutom, którzy w okresie referencyjnym świadczyli opiekę medyczną zasadniczo finansowaną z obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego innych państw członkowskich niż Republika Federalna Niemiec, podejmowania działalności lub utrzymywania ich gabinetów w tym ostatnim państwie członkowskim.
89.
Natomiast, aby podmioty te mogły utrzymać swe gabinety w miejscu przez nie wybranym, które począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. podlega systemowi opartemu na limitach zależnych od rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę medyczną, powinni oni byli świadczyć swe usługi na rzecz niemieckiego systemu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego na warunkach przewidzianych w § 95 ust. 10 i 11 SGB V.
90.
Takie zaś uregulowanie stawia psychoterapeutów, którzy świadczyli opiekę finansowaną przez kasy ubezpieczenia zdrowotnego innych państw członkowskich, w niekorzystnej sytuacji faktycznej w porównaniu do psychoterapeutów, którzy świadczyli taki sam rodzaj opieki objętej niemieckim systemem obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. W istocie jak to ilustruje sytuacja skarżących opisana w pismach stron, ci pierwsi w większości przypadków pochodzą z innych państw członkowskich niż Republika Federalna Niemiec, podczas gdy ci drudzy są z zasady obywatelami niemieckimi.
91.
W każdym razie takie uregulowania czynią mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobody przedsiębiorczości. W istocie psychoterapeuta, który świadczył w okresie referencyjnym opiekę zasadniczo finansowaną przez kasy ubezpieczenia zdrowotnego innych państw członkowskich, będzie mógł nadal prowadzić swój gabinet w Niemczech w miejscu przez siebie wybranym — w którym stwierdzono nadwyżkę podaży opieki medycznej i dla którego począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. zostały wprowadzone limity — wyłącznie poza systemem umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co czyni świadczenie opieki medycznej bardziej kosztownym dla pacjentów.
92.
Chociaż przepisy przejściowe SGB V mogą powodować podobny skutek w sytuacji psychoterapeutów niemieckich, którzy w okresie referencyjnym nie wykonywali świadczeń finansowanych przez niemieckie kasy ubezpieczenia zdrowotnego lub nie wykonali wystarczającej ilości tych świadczeń, odmowa uwzględnienia opieki świadczonej w ramach systemu ubezpieczenia zdrowotnego innych państw członkowskich, która zasadniczo dotyka bardziej psychoterapeutów pochodzących z innych państw członkowskich niż Republika Federalna Niemiec, prowadzi do wniosku, że przepisy przejściowe SGB V stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości.
93.
Należy zatem zbadać, czy — jak twierdzi Komisja — odmowa taka jest również nieuzasadniona w świetle celów realizowanych przez Republikę Federalną Niemiec.
c) W przedmiocie uzasadnienia ograniczenia swobody przedsiębiorczości
94.
Z orzecznictwa Trybunału wynika, że przepisy krajowe ograniczające korzystanie ze swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej przez traktat mogą być uzasadnione jedynie wtedy, gdy odpowiadają nadrzędnym względom interesu ogólnego, są właściwe dla zagwarantowania realizacji celu, któremu służą, oraz nie wykraczają poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia (
31
).
95.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przepisy przejściowe SGB V służą dwojakim celom. Po pierwsze, ich celem jest umożliwienie psychoterapeutom, którzy w przeszłości otworzyli gabinet w Niemczech, dalszego wykonywania ich działalności, ze względów ochrony praw nabytych i uzasadnionych oczekiwań, mimo nadwyżki podaży stwierdzonej w miejscu podlegającym począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. systemowi limitów. Po drugie, ich celem jest zagwarantowanie poprzez ustalone w nich przesłanki, że jedynie ograniczona liczba psychoterapeutów będzie mogła powołać się na prawo do uzyskania pozwolenia niezależnie od rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę medyczną, ponieważ w innym wypadku nie zostałby osiągnięty główny cel ostatecznego systemu ustanowionego ustawą z dnia 16 czerwca 1998 r. w zakresie zapobiegania nadwyżce podaży i zagwarantowania jednolitej podaży usług psychoterapeutycznych na rzecz osób objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym na terytorium federalnym.
96.
Należy przypomnieć, że Komisja przyznaje, iż ochrona praw nabytych i uzasadnionych oczekiwań psychoterapeutów, którzy w przeszłości wykonywali zawód w miejscu objętym od dnia 1 stycznia 1999 r. systemem limitów, który był poprzedzony przyjęciem przepisów przejściowych SGB V, mogą być uznane za nadrzędne względy interesu ogólnego.
97.
Ponadto Komisja trafnie stwierdza, że prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się temu, aby takie cele interesu ogólnego były realizowane przez państwa członkowskie.
98.
W tej kwestii w odniesieniu do uregulowań wspólnotowych Trybunał wyjaśnił, po pierwsze, że w celu zagwarantowania przestrzegania zasady pewności prawa oraz zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań należy uznać, że przepisy materialne prawa wspólnotowego dotyczą sytuacji faktycznych powstałych przed ich wejściem w życie tylko wtedy, gdy z brzmienia tych przepisów, ich celu lub struktury jednoznacznie wynika, że należy im przypisać taki skutek (
32
), oraz po drugie że o ile jednostka nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawstwa, o tyle zasada pewności prawa wymaga, aby ustawodawca uwzględniał szczególne sytuacje podmiotów gospodarczych i przewidział w razie potrzeby dostosowania w zakresie stosowania nowych przepisów prawnych (
33
).
99.
W tym kontekście sąd wspólnotowy nie tylko zbadał, czy akty wydane przez instytucje wspólnotowe zapewniały poszanowanie praw nabytych przez jednostki w świetle systemu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie nowych przepisów wprowadzonych na mocy tych aktów (
34
), lecz również zbadał, czy zgodnie z obowiązkiem nałożonym w dyrektywie, państwo członkowskie podjęło niezbędne działania, których celem była przejściowa ochrona praw nabytych przez osoby trzecie w zakresie wykonywania i dystrybucji utworów muzycznych, do których prawa do korzystania wygasły na mocy ustawodawstwa krajowego poprzedzającego termin transpozycji dyrektywy do prawa krajowego, lecz których ochrona została wznowiona w następstwie wydłużenia okresu ochrony praw autorskich i praw pokrewnych na podstawie dyrektywy od momentu jej wykonania (
35
).
100.
Nie dostrzegam zatem żadnego przeciwwskazania, które wynikałoby z prawa wspólnotowego, by — jak to ma miejsce w niniejszej sprawie — państwo członkowskie w ramach wykonywania zachowanych kompetencji zmierzało poprzez przyjęcie przepisów przejściowych do ograniczenia negatywnych skutków wynikających z wejścia w życie ustawodawstwa, które wprowadziło ostateczny system oparty na limitach w zakresie wykonywania danego zawodu, poprzez ochronę sytuacji niektórych podmiotów powstałych przed wejściem w życie tego nowego ustawodawstwa, które odpowiadają obiektywnym przesłankom przewidzianym przez sporne przepisy przejściowe, w których braku podmioty te musiałyby zrezygnować z prowadzenia swoich gabinetów, w ramach systemu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w miejscu, w którym podjęły działalność.
101.
Należy również wskazać, że Komisja nie kwestionuje tego, że przepisy przejściowe SGB V są właściwe do zagwarantowania realizacji dwojakiego celu opisanego w pkt 95 powyżej. W szczególności Komisja przyznaje — moim zdaniem słusznie — że odwołując się do postępowania psychoterapeutów przed dniem wejścia w życie systemu limitów wprowadzonego ustawą z dnia 16 czerwca 1998 r., to znaczy do uczestniczenia w świadczeniu opieki psychoterapeutycznej w okresie referencyjnym, przepisy przejściowe SGB V zapobiegają wszelkim próbom ze strony zainteresowanych do szybkiego dostosowania się, jeszcze na krótko przed chwilą lub w samej chwili wejścia w życie ustawodawstwa wprowadzającego ten system limitów, do przesłanek dających prawo do uzyskania pozwolenia niezależnie od rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę medyczną. Jak to wyjaśnia Komisja, krąg uprawnionych jest zatem ograniczony do psychoterapeutów, którzy nie dostosowywali się w zamierzony sposób do nowych przepisów, lecz wykonywali już w przeszłości działalność na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezależnie od mającego wejść w życie w dniu 1 stycznia 1999 r. systemu limitów stosowanych do ich zawodu.
102.
Natomiast elementem spornym w niniejszej sprawie jest proporcjonalny charakter przepisów przejściowych SGB V lub jego brak.
103.
Komisja ocenia, że przyznanie możliwości skorzystania z przepisów przejściowych SGB V psychoterapeutom, którzy świadczyli w okresie referencyjnym opiekę finansowaną przez kasy ubezpieczenia zdrowotnego innych państw członkowskich, nie zagroziłoby realizacji dwojakiego celu, który przyświecał ustawodawcy niemieckiemu. W każdym razie Republika Federalna Niemiec nie wykazała w żaden sposób, że taka byłaby konsekwencja otwarcia możliwości skorzystania ze spornych przepisów dla tych psychoterapeutów.
104.
Argumentacja, na której opiera się Komisja celem dojścia do takiego wniosku, nie przekonuje mnie.
105.
Wprawdzie nie pozostaję obojętny na jej ogólny tok rozumowania, zgodnie z którym w świetle ww. wyroku w sprawie Vlassopoulou dotyczącego wzajemnego uznawania dyplomów i kwalifikacji zawodowych, jak również orzecznictwa dotyczącego wykładni art. 39 WE (
36
), wykonywanie danej działalności zawodowej w określonym okresie w innym państwie członkowskim, porównywalnej z działalnością wykonywaną w tym samym okresie w Niemczech, nie powinno być pomijane, jeśli ustawodawstwo krajowe, którego stosowanie jest tutaj rozważane, ustanawia w szczególności, że warunkiem wykonywania danej działalności jest wykazanie wykonywania takiej działalności zawodowej w Niemczech.
106.
Jednak badania proporcjonalnego charakteru danego przepisu krajowego należy dokonywać konkretnie w odniesieniu do precyzyjnych celów realizowanych za pomocą tego przepisu. Z badania tego wynika również w moim odczuciu, że alternatywne środki ewentualnie stanowiące w mniejszym stopniu ograniczenie swobody przedsiębiorczości, sugerowane przez Komisję w ramach postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, muszą być odpowiednie do osiągnięcia w pełni (
37
) lub chociaż w sposób równie skuteczny (
38
) celów realizowanych za pomocą danego przepisu krajowego. Jeśli by tak nie było, poziom ochrony, do którego dąży pozwane państwo członkowskie, zostałby zanegowany.
107.
W niniejszej sprawie argumentacja rozwinięta przez Komisję wydaje się pomijać takie podejście w wielu aspektach.
108.
Przypomnę przede wszystkim, że przepisy przejściowe SGB V w żaden sposób nie zakazują psychoterapeucie działającemu w Niemczech przed dniem 31 grudnia 1998 r., który świadczył w okresie referencyjnym opiekę finansowaną z kas ubezpieczenia zdrowotnego innych państw członkowskich, dalszego wykonywania jego zawodu w pierwszym państwie członkowskim, bądź w miejscu pierwotnie wybranym na prowadzenie jego gabinetu, lecz poza systemem ubezpieczenia zdrowotnego, bądź w innym miejscu w Niemczech, które nie podlega limitom wprowadzonym począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r., w ramach niemieckich kas ubezpieczenia zdrowotnego.
109.
Następnie odmiennie od tego, co Komisja daje do zrozumienia tytułem ewentualnym, dla badania proporcjonalności przepisów przejściowych SGB V nie jest obojętne, że ich zakres zastosowania jest ograniczony do tego samego miejsca, w którym psychoterapeuta składa wniosek o pozwolenie na świadczenia opieki objętej obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, niezależnie od rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę medyczną, począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r., to znaczy do miejsca, w którym znajduje się jego gabinet.
110.
W istocie zważywszy na cele realizowane za pomocą przepisów przejściowych SGB V, chodzi o umożliwienie psychoterapeutom — którzy choć wykonują działalność w miejscu, w którym rzeczywiste zapotrzebowanie na opiekę zostało zaspokojone lub przekroczone i w którym w związku z tym system limitów wprowadzony od dnia 1 stycznia 1999 r. powinien był ich skłonić do przeniesienia gabinetu lub rezygnacji z działalności na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej — dalszego wykonywania ich zawodu na podstawie takiej umowy celem zachowania przez nich ich praw nabytych.
111.
Jak wskazuje Republika Federalna Niemiec, prawa te mogły zostać nabyte, a zatem zasługują na ochronę wyłącznie wtedy, gdy w okresie referencyjnym wskazani specjaliści świadczyli opiekę psychoterapeutyczną w tym samym miejscu, którego dotyczy wniosek o umożliwienie kontynuowania ich działalności na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej od dnia 1 stycznia 1999 r. To właśnie taka wykładnia przepisów przejściowych SGB V w świetle celów realizowanych przez niemieckiego ustawodawcę została potwierdzona wspomnianym wcześniej wyrokiem Bundessozialgericht z dnia 8 listopada 2000 r.
112.
W takich okolicznościach opieka psychoterapeutyczna świadczona w okresie referencyjnym w innym miejscu — w Niemczech lub w innych państwach członkowskich — niż wskazane we wniosku o pozwolenie na świadczenie opieki na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezależnie od rzeczywistego zapotrzebowania na nią, począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r., nie miała znaczenia.
113.
To między innymi z tego powodu do niniejszej sprawy nie można zastosować rozstrzygnięcia, które zapadło w wyroku z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom, w którym Trybunał orzekł, że pozwane państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążyły na mocy art. 48 traktatu przez to, że nie zapewniło uznawania praw nabytych osób będących uprzednio wykładowcami języka obcego, które stały się współpracownikami i ekspertami lingwistyki języka ojczystego, podczas gdy uznanie takie gwarantowano wszystkim pracownikom krajowym (
39
).
114.
Moim zdaniem oceny przedstawionej w pkt 112 powyżej nie podważa okoliczność podniesiona przez Komisję w jej pismach procesowych, że niektóre komisje wydające pozwolenia uwzględniały przed wydaniem ww. wyroku Bundessozialgericht wnioski złożone przez psychoterapeutów, którzy w okresie referencyjnym nie świadczyli opieki w miejscu wskazanym we wniosku o pozwolenie począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. na dalsze wykonywanie zawodu na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mimo wprowadzenia systemu limitów w miejscu, w którym posiadali swoje gabinety.
115.
W istocie i niezależnie od prawdziwości twierdzeń Komisji taka argumentacja zmierzałaby do żądania od Republiki Federalnej Niemiec, aby ta rozszerzyła na obywateli wspólnotowych decyzje indywidualne, które sama uznaje za niezgodne z prawem w świetle celu realizowanego przez ustawodawcę niemieckiego, potwierdzonego ww. wyrokiem, którego wykładnia stanowi ex tunc integralną część przepisów przejściowych SGB V.
116.
Ponadto jak słusznie wskazała Republika Federalna Niemiec, przychylenie się do twierdzenia Komisji prowadziłoby do zaakceptowania, że może ona zastąpić cele realizowane przez ustawodawstwo krajowe swoimi własnymi, szerszymi celami, polegającymi na ochronie praw nabytych w okresie referencyjnym przez psychoterapeutów w innych miejscach niż te, w których specjaliści ci mogą korzystać z odstępstwa od systemu limitów wprowadzonego od dnia 1 stycznia 1999 r., to znaczy miejscach, w których znajdują się ich gabinety w Niemczech.
117.
Uwzględniając między innymi kompetencje przyznane Komisji w ramach postępowania przewidzianego w art. 226 WE, takie zastąpienie z pewnością nie jest możliwe.
118.
Wreszcie nawet gdyby przyjąć, jak to proponuje Komisja, że rozszerzenie stosowania przepisów przejściowych SGB V na psychoterapeutów, którzy świadczyli opiekę na podstawie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w innych państw członkowskich w okresie referencyjnym, byłoby właściwe i stanowiłoby ono alternatywne rozwiązanie w mniejszym stopniu ograniczające swobodę przedsiębiorczości, to wydaje się ono jednak nieadekwatne dla pełnego osiągnięcia celu zamierzonego w tych przepisach lub przynajmniej uczynienia tego z taką samą skutecznością.
119.
W istocie takie alternatywne rozwiązanie skutkowałoby rozszerzeniem liczby psychoterapeutów uprawnionych do świadczenia opieki objętej obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w miejscach, w których znajdują się ich gabinety, na zasadzie odstępstwa od systemu limitów wprowadzonych w tych miejscach począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. Rozwiązanie to prowadziłoby pośrednio do podważenia systemu limitów wprowadzonego począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r., mimo że przedmiot niniejszej skargi nie dotyczy niezgodności tego systemu ze swobodą przedsiębiorczości.
120.
Wprawdzie można „domniemywać”, jak to sugeruje Komisja, że rozszerzenie stosowania przepisów przejściowych SGB V na psychoterapeutów, którzy świadczyli opiekę objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w innych państwach członkowskich, nie „zagroziłoby” celom realizowanym przez te przepisy.
121.
Jednakże niezależnie od tego, czy w tym kontekście proste domniemanie byłoby wystarczające do wykazania rzeczywistego uchybienia przepisom wspólnotowym, który to obowiązek ciąży na Komisji w ramach art. 226 WE (
40
), zagrożenie celom realizowanym przez ustawodawcę niemieckiego nie może w moim mniemaniu stanowić odpowiedniego kryterium dla badania adekwatnego charakteru alternatywnych rozwiązań zaproponowanych przez Komisję w stosunku do tych celów.
122.
Nie wydaje się, by było to kryterium przyjęte przez Trybunał, który badał, między innymi w ramach odesłania prejudycjalnego, czy rozszerzenie prawa proceduralnego przewidzianego dla niektórych obywateli w ustawodawstwie państwa członkowskiego na obywateli innych państw członkowskich wykonujących prawo do swobodnego przepływu podważałoby cel realizowany przez to ustawodawstwo (
41
).
123.
W ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oceniam, że w świetle orzecznictwa przywołanego w pkt 106 powyżej alternatywne rozwiązania, które proponuje Komisja, powinny umożliwiać osiągnięcie z taką samą skutecznością celów interesu ogólnego wskazanych przez ustawodawstwo krajowe, któremu zarzucana jest niezgodność z prawem wspólnotowym.
124.
Przyznaję oczywiście, że — jak to sugeruje Komisja — uwzględnienie argumentacji dotyczącej rozszerzenia na obywateli wspólnotowych przepisów przejściowych SGB V, które stanowią odstępstwo od systemu limitów wprowadzonego począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r., miałoby ograniczony wpływ na ten system.
125.
Jednak okoliczność ta wynika z historycznego charakteru zarzucanego uchybienia, który to charakter, jak to sugeruję tytułem głównym, powinien doprowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności niniejszej skargi.
126.
Dodam tu, że gdyby Komisja przeprowadziła postępowanie poprzedzające wniesienie skargi w okresie, gdy przepisy przejściowe SGB V nadal obowiązywały, to prawdopodobnie rozciągnięcie stosowania tych przepisów na obywateli wspólnotowych, którzy w okresie referencyjnym świadczyli opiekę objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w innych państwach członkowskich, doprowadziłoby w bardziej konsekwentny sposób do zmiany — nawet w znaczącym stopniu, jak twierdzi rząd niemiecki — tego systemu opartego na limitach. W tej kwestii warto stwierdzić, że chociaż zarzucane uchybienie już wygasło, to postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i pisma stron wskazują na inne przypadki psychoterapeutów, którzy świadczyli opiekę objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w innych państwach członkowskich, na rzecz których mogłoby nastąpić rozszerzenie przepisów przejściowych SGB V.
127.
Ponadto należy zauważyć, że Komisja przyznała w skardze, iż ustalenie podaży świadczeń psychoterapeutycznych na poziomie zgodnym z rzeczywistym zapotrzebowaniem, w dającym się przewidzieć czasie, mogło zakończyć się powodzeniem jedynie wtedy, gdy liczba potencjalnych wnioskodawców uprzywilejowanych w świetle przepisów przejściowych SGB V była możliwa do oszacowania (
42
). Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób ten warunek dotyczący możliwości oszacowania liczby potencjalnych wnioskodawców mógłby zostać spełniony równie skutecznie poprzez przyjęcie przepisów, które wymagałyby od Republiki Federalnej Niemiec, aby uwzględniła działalność zawodową, równoważną lub porównywalną, wykonywaną przez obywateli wspólnotowych, którzy podjęli lub zamierzali podjąć działalność w Niemczech przed dniem 31 grudnia 1998 r. i którzy świadczyli w okresie referencyjnym opiekę objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, finansowaną przez kasy ubezpieczenia zdrowotnego innych państw członkowskich.
128.
Mając na względzie cele realizowane przez niemieckiego ustawodawcę przy wydaniu przepisów przejściowych SGB V, oceniam, że Komisja nie wykazała, iż istnieje alternatywny środek w mniejszym stopniu ograniczający swobodę przedsiębiorczości, który równie skutecznie umożliwiłby osiągnięcie tych celów.
129.
W tych okolicznościach uważam, że nawet gdyby uznać skargę za dopuszczalną, Komisja nie zdołała wykazać, że wydając przepisy przejściowe SGB V, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 43 WE.
130.
Zatem tytułem ewentualnym proponuję, aby skarga została oddalona jako bezzasadna.
VI — W przedmiocie kosztów
131.
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu Trybunału, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jednak zgodnie z art. 69 § 5 akapit trzeci tego regulaminu, jeżeli strony nie żądają zwrotu kosztów, ponoszą własne koszty. Choć Komisja powinna — w mojej ocenie — przegrać sprawę, to ponieważ Republika Federalna Niemiec nie zażądała obciążenia Komisji kosztami postępowania, proponuję, aby Trybunał orzekł, iż każda ze stron ponosi własne koszty.
VII — Wnioski
132.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób:
1)
Skarga zostaje odrzucona jako niedopuszczalna;
2)
Każda ze stron poniesie własne koszty.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	BGBl 1998 I, str. 1311.
(
3
)	Zobacz podobnie wyroki z dnia 1 lutego 2001 r. w sprawie C-333/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-1025, pkt 23, z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie C-394/02 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I-4713, pkt 14 i 15, oraz z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie C-33/04 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Rec. str. I-10629, pkt 65.
(
4
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, pkt 66 i 67 oraz przywołane tam orzecznictwo.
(
5
)	Zobacz na przykład wyroki z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie C-9/02 De Lasteyrie du Saillant, Rec. str. I-2409, pkt 43, oraz z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie C-170/05 Denkavit Internationaal i Denkavit France, Rec. str. I-11949, pkt 50.
(
6
)	Zobacz pkt 11 i 15 skargi.
(
7
)	Zobacz ww. wyroki w sprawach Komisja przeciwko Francji, pkt 23, Komisja przeciwko Grecji, pkt 14 i 15, oraz Komisja przeciwko Luksemburgowi, pkt 65.
(
8
)	Zobacz w szczególności wyroki z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie C-362/90 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-2353, pkt 9, oraz z dnia 27 października 2005 r. w sprawie C-525/03 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-9405, pkt 13.
(
9
)	Zobacz ww. wyroki z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 10, oraz z dnia 27 października 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 14 i przywołane tam orzecznictwo.
(
10
)	Punkty 62 i 63 opinii w zawisłej sprawie C-237/05.
(
11
)	Zobacz również podobnie pkt 12 opinii rzecznika generalnego Lenza z dnia 26 lutego 1992 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom (zakończonej ww. wyrokiem z dnia 31 marca 1992 r.).
(
12
)	Zobacz wyrok z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie C-439/99 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-305, pkt 15–17. W przypadku tym chodzi o niedopuszczalność w części, w której skarga o stwierdzenie uchybienia dotyczy dwóch ustaw regionalnych w sprawie targów, salonów, wystaw i targowisk.
(
13
)	Wyżej wymieniona opinia, pkt 63.
(
14
)	Wyżej wymieniony wyrok.
(
15
)	Ibidem, pkt 15 i 16.
(
16
)	Ibidem, pkt 6, 11 i 16.
(
17
)	W istocie jak wynika z pkt 26 opinii rzecznika generalnego Jacobsa w tej sprawie, na podstawie spornego postanowienia została zawarta umowa sprzedaży dwóch śmigłowców, która była w trakcie wykonywania w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
(
18
)	Zobacz pkt 74 skargi. Zobacz również pkt 48 skargi, w którym Komisja podkreśla, że każdy obywatel wspólnotowy, „który otworzył lub zamierzał otworzyć gabinet w Niemczech między 1997 r. a końcem 1998 r., narażał się na ryzyko nakazu zamknięcia, począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r., jego gabinetu w miejscu, które wybrał na jego otwarcie”.
(
19
)	Zobacz w tej kwestii wyroki z dnia 15 października 1986 r. w sprawie 168/85 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 2945, pkt 13, z dnia 17 listopada 1992 r. w sprawie C-235/91 Komisja przeciwko Irlandii, Rec. str. I-5917, pkt 9, oraz z dnia 7 marca 1996 r. w sprawie C-334/94 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-1307, pkt 30.
(
20
)	Zobacz podobnie ww. moją opinię w sprawie C-237/05, pkt 66.
(
21
)	Zobacz ww. wyrok z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 12.
(
22
)	Idem. Zobacz również pkt 9 opinii rzecznika generalnego Tesaura przedstawionej w dniu 17 listopada 1992 r. w sprawie C-243/89 Komisja przeciwko Danii, zakończonej wyrokiem z dnia 22 czerwca 1993 r., Rec. str. I-3353.
(
23
)	Wyrok z dnia 7 maja 1991 r. w sprawie C-340/89, Rec. str. I-2357.
(
24
)	Opinia w sprawie C-232/99 zakończonej wyrokiem z dnia 16 maja 2002 r., Rec. str. I-4235, pkt 40–42.
(
25
)	Dz.U. L 19, str. 16.
(
26
)	Dz.U. L 209, str. 25.
(
27
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie C-496/01 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-2351, pkt 55 i przywołane tam orzecznictwo.
(
28
)	Dz.U. L 149, str. 2. W dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii rozporządzenie to było zmienione ostatnio rozporządzeniem (WE) nr 1386/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 czerwca 2001 r., Dz.U. L 187, str. 1.
(
29
)	Wyroki z dnia 30 marca 1993 r. w sprawie C-168/91 Konstantinidis, Rec. str. I-1191, pkt 13, oraz z dnia 6 czerwca 1996 r. w sprawie C-101/94 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-2691, pkt 13.
(
30
)	Zobacz ww. wyrok w sprawie Konstantinidis, pkt 15, ww. wyrok z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 22, oraz z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-294/00 Gräbner, Rec. str. I-6515, pkt 38.
(
31
)	Zobacz podobnie wyroki z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C-55/94 Gebhard, Rec. str. I-4165, pkt 37, z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C-424/97 Haim, Rec. str. I-5123, pkt 57, z dnia 1 lutego 2001 r. w sprawie C-108/96 Mac Quen i in., Rec. str. I-837, pkt 26, oraz ww. wyrok w sprawie Gräbner, pkt 26.
(
32
)	Wyrok z dnia 10 lutego 1982 r. w sprawie 21/81 Bout, Rec. str. 381, pkt 13.
(
33
)	Wyrok z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie C-17/03 VEMW i in., Rec. str. I-4983, pkt 81.
(
34
)	Zobacz w dziedzinie wspólnotowej służby publicznej wyrok z dnia 19 marca 1975 r. w sprawie 28/74 Gillet przeciwko Radzie, Rec. str. 463, pkt 5–8, jak również wyroki Sądu z dnia 27 marca 1990 r. w sprawie T-123/89 Chomel przeciwko Komisji, Rec. str. II-131, pkt 34, oraz z dnia 29 listopada 2006 r. w sprawie T-135/05 Campoli przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 78–82. Zaznaczam, że od tego ostatniego wyroku wniesiono odwołanie do Trybunału (sprawa C-71/07 P).
(
35
)	Wyrok z dnia 29 czerwca 1999 r. w sprawie C-60/98 Butterfly Music, Rec. str. I-3939, pkt 23–28.
(
36
)	Zobacz w szczególności wyroki z dnia 23 lutego 1994 r. w sprawie C-419/92 Scholz, Rec. str. I-505, pkt 12, w odniesieniu do odmowy uwzględnienia okresu zatrudnienia obywatela wspólnotowego w służbie publicznej państwa członkowskiego, w związku z zatrudnianiem personelu na stanowiskach, które nie należą do zakresu zastosowania art. 48 ust. 4 traktatu WE (obecnie art. 39 ust. 4 WE), oraz z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-371/04 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-10257, pkt 16 i 22.
(
37
)	Zobacz wyrok z dnia 21 października 2004 r. w sprawie C-288/02 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. str. I-10071, pkt 34.
(
38
)	Zobacz wyrok z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie C-114/04 Komisja przeciwko Niemcom, niepublikowany w Zbiorze, pkt 30.
(
39
)	Sprawa C-212/99, Rec. str. I-4923, pkt 36.
(
40
)	W przedmiocie ciężaru dowodu w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w tym w odniesieniu do proporcjonalności spornych przepisów krajowych zob. w szczególności wyroki z dnia 23 października 1997 r. w sprawie C-159/94 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-5815, pkt 102 i przywołane tam orzecznictwo, oraz ww. wyrok z dnia 21 października 2004 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 35.
(
41
)	Wyrok z dnia 24 listopada 1998 r. w sprawie C-274/96 Bickel i Franz, Rec. str. I-7637, pkt 29.
(
42
)	Zobacz pkt 58 in fine.