61990CJ0240_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 1. august 1990 har Forbundsrepublikken Tyskland i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, nedlagt paastand om annullation af artikel 6, stk. 6, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3007/84 af 26. oktober 1984 om gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende praemien til faarekoedsproducenter (EFT L 283, s. 28), som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1260/90 af 11. maj 1990 (EFT L 124, s. 15) og artikel 13, stk. 3, litra b) og c), i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3813/89 af 19. december 1989 om gennemfoerelsesbestemmelser for ordningen med overgangsstoette til landbrugsindkomster (EFT L 371, s. 17), som aendret ved forordning (EOEF) nr. 1279/90 af 15. maj 1990 (EFT L 126, s. 20).
2 Ved disse bestemmelser indfoeres der sanktioner, som de nationale myndigheder skal anvende over for erhvervsdrivende, der har begaaet uregelmaessigheder ved indgivelsen af en ansoegning om oekonomisk stoette i henhold til Raadets forordninger. Sanktionerne bestaar enten i betaling af et tillaeg beregnet paa grundlag af det uretmaessigt udbetalte stoettebeloeb eller i udelukkelse af den erhvervsdrivende fra at modtage stoette eller vaere omfattet af stoetteordningen i det produktionsaar, der foelger efter det, i hvilket uregelmaessigheden er konstateret.
3 Den foerste anfaegtede bestemmelse, artikel 6, stk. 6, i forordning nr. 3007/84 vedroerer den faelles markedsordning for faare- og gedekoed, der blev indfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3013/89 af 25. september 1989 (EFT L 289, s. 1, herefter benaevnt "foerste grundforordning"). Ifoelge denne forordnings artikel 5 udbetales der paa visse betingelser en praemie til faarekoedsproducenter.
4 I medfoer af stk. 9, tredje led, i ovennaevnte artikel 5 kan Kommissionen efter den i artikel 30 i samme forordning fastsatte forvaltningskomitéprocedure fastsaette gennemfoerelsesbestemmelserne for hele denne artikel, blandt andet om indgivelse af ansoegningerne om praemie og om udbetaling heraf.
5 Med hjemmel i denne bestemmelse aendredes ved ovennaevnte forordning nr. 1260/90 artikel 6 i forordning nr. 3007/84 af 26. oktober 1984 (herefter benaevnt "foerste gennemfoerelsesforordning"). Den aendrede artikel 6 bestemmer i stk. 1, at hvis det faktiske antal praemieberettigede dyr, der konstateres ved den i artikel 5 omhandlede kontrol, er mindre end det antal, der er indgivet ansoegning om praemie for, ydes der i princippet ingen praemie. I artikel 6, stk. 5, hedder det videre, at de uberettiget udbetalte praemier skal tilbagebetales, forhoejet med en af medlemsstaten fastlagt rente regnet fra praemiens udbetaling til dens tilbagebetaling. Konstateres det, at det drejer sig om en falsk erklaering afgivet forsaetligt eller groft uagtsomt, udelukkes producenten ogsaa fra praemieordningen for det produktionsaar, der foelger efter det produktionsaar, for hvilket den falske erklaering konstateres.
6 De oevrige anfaegtede bestemmelser vedroerer den ordning med overgangsstoette til landbrugsindkomster, der blev indfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 768/89 af 21. marts 1989 (EFT L 84, s. 8, herefter benaevnt "anden grundforordning"). Ved denne forordning blev der skabt mulighed for at yde overgangsstoette til landbrugere, som opfylder visse betingelser. Ifoelge forordningens artikel 12 fastsaettes bestemmelserne om forordningens gennemfoerelse efter den i artikel 13 i samme forordning fastsatte forvaltningskomitéprocedure.
7 Paa grundlag af disse bestemmelser udstedte Kommissionen forordning nr. 3813/89 af 19. december 1989 (herefter benaevnt "anden gennemfoerelsesforordning"). Forordningens artikel 13, stk. 3, som aendret ved ovennaevnte forordning nr. 1279/90, lyder saaledes:
"Konstateres det, at LIS (landbrugsindkomststoette) er blevet ydet paa basis af ukorrekte oplysninger fra den landbruger, der har attesteret dem, traeffer den paagaeldende medlemsstat foelgende foranstaltninger:
a) Saafremt en stoette er uretmaessigt udbetalt, geninddrives den fra landbrugeren forhoejet med en rente for perioden fra datoen fra stoettens udbetaling til dens geninddrivelse. Den rentesats, der gaelder for tilsvarende geninddrivelser i national ret, anvendes.
b) Fastslaar den ansvarlige myndighed, at den uretmaessige udbetaling af beloebet skyldes alvorlige uregelmaessigheder fra landbrugerens side, skal medlemsstaten desuden enten:
° i alle saadanne tilfaelde afkraeve landbrugeren et beloeb svarende til 30% af den uretmaessigt udbetalte stoette eller
° som hovedregel afkraeve landbrugeren et beloeb svarende til 30% af den uretmaessigt udbetalte stoette, men have mulighed for, afhaengigt af hvor alvorligt det enkelte tilfaelde er, at afkraeve et beloeb svarende til mindst 20% og hoejst 40% af den uretmaessigt udbetalte stoette.
c) Desuden udelukkes en landbruger, der har afgivet ukorrekte oplysninger, der giver anledning til en sanktion som fastsat i litra b), fra alle udbetalinger i henhold til et PSLI (program for stoette til landbrugsindkomster) i en periode paa tolv maaneder fra den dato, hvor sanktionen blev fastlagt. I tilfaelde, hvor stoetten er kapitaliseret, tager den paagaeldende medlemsstat de noedvendige skridt til at sikre en behandling svarende til den behandling, der ville vaere blevet anvendt, hvis udbetalingerne ikke var kapitaliseret.
..."
Det er litra b) og c) i ovenstaaende bestemmelse, der anfaegtes af den tyske regering i naervaerende sag.
8 Som tidligere anfoert falder de anfaegtede bestemmelser i to kategorier: paa den ene side artikel 13, stk. 3, litra b), i den anden gennemfoerelsesforordning som aendret af Kommissionen, hvorved det paalaegges den landbruger, der har begaaet uregelmaessigheden, at betale yderligere et beloeb ud over tilbagebetalingen med renter af den allerede udbetalte praemie (herefter benaevnt "tillaeg"), og paa den anden side artikel 6, stk. 6, i den foerste gennemfoerelsesforordning og artikel 13, stk. 3, litra c), i den anden gennemfoerelsesforordning med aendringer, ifoelge hvilke de nationale myndigheder i ét aar skal udelukke landbrugerne fra at modtage det paagaeldende tilskud eller vaere omfattet af den paagaeldende tilskudsordning (herefter benaevnt "udelukkelser").
9 Den tyske regering har fremfoert to indsigelser mod disse foranstaltninger. Den foerste er, at Faellesskabet ikke havde kompetence, og den anden, at Kommissionen heller ikke havde det.
Faellesskabets kompetence
10 Indledningsvis maa det fastslaas, at den foerste indsigelse kun vedroerer ovennaevnte bestemmelser om udelukkelser. Med andre ord bestrider den tyske regering ikke, at Faellesskabet kan indfoere sanktioner som f.eks. betaling af de tillaeg, der er fastsat i artikel 13, stk. 3, litra b), i den anden gennemfoerelsesforordning.
11 I denne forbindelse bemaerkes for det foerste, at Domstolen ved flere lejligheder har udtalt, at Faellesskabet har befoejelse til at indfoere de sanktioner, der er noedvendige for den faktiske gennemfoerelse af reglerne inden for den faelles landbrugspolitik. Denne befoejelse er hjemlet ved traktatens artikel 40, stk. 3, og artikel 43, stk. 2.
12 Det fremgaar af retspraksis, at disse sanktioner kan antage forskellige former. Saaledes har Domstolen f.eks. kendt det lovligt, at en erhvervsdrivende paalaegges tilbagebetaling med renter af en uretmaessigt modtaget fordel (jf. dom af 5.2.1987, sag 288/85, Plange Kraftfutterwerke, Sml. s. 611) eller fortabelse af en sikkerhed svarende til denne fordel (jf. bl.a. dom af 27.11.1991, sag C-199/90, Italtrade, Sml. I, s. 5545). Ligeledes har Domstolen udtalt, at fortabelsen af en sikkerhed var en sanktion, der var lovlig efter faellesskabsretten, saafremt sikkerheden alene skulle garantere opfyldelsen af de paagaeldendes pligt til at eksportere, og saafremt disse personer ikke havde modtaget nogen oekonomisk fordel fra Faellesskabet (jf. dom af 17.12.1970, sag 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Sml. 1970, s. 235, org. ref.: Rec. s. 1125, og af 18.11.1987, sag 137/85, Maizena, Sml. s. 4587).
13 Denne sanktionsbefoejelse indebaerer, at Faellesskabet paa omraadet for den faelles landbrugspolitik kan fastsaette sanktioner, der skal gennemfoeres af de nationale myndigheder over for erhvervsdrivende, der har begaaet svig.
14 I forbindelse med naervaerende sag har den tyske regering haevdet, at ovennaevnte befoejelse, som Faellesskabet har til at indfoere sanktioner, ikke gaelder udelukkelser. Den har anfoert tre grunde hertil.
15 For det foerste er udelukkelser foranstaltninger, der er saa forskellige fra dem, der er anfoert i artikel 40, at de ikke kan vaere omfattet af den i artiklen indeholdte kompetence. Den tyske regering har hermed understreget, at naar Faellesskabets befoejelser udoeves paa sanktionsomraadet, skal de fortolkes indskraenkende.
16 Dernaest har den tyske regering af traktatens artikel 87, stk. 2, litra a), udledt, at boeder og tvangsboeder er de eneste sanktioner, der er tiladt efter faellesskabsretten. Da der i modsaetning til tillaeggene ikke kan saettes tal paa udelukkelsernes konsekvenser for de beroerte erhvervsdrivende, kan udelukkelser ikke sidestilles med disse to former for sanktioner.
17 Endelig har den tyske regering anfoert, at udelukkelser er strafferetlige sanktioner, som hverken Raadet eller Kommissionen har kompetence til at indfoere. Saadanne sanktioner er nemlig udtryk for en negativ moralsk bedoemmelse af den erhvervsdrivende, der har begaaet uregelmaessigheden.
18 Denne argumentation kan ikke tages til foelge. Med hensyn til den tyske regerings foerste argument bemaerkes, at foranstaltningerne i artikel 40, stk. 3, kun tjener til eksempel, og at udelukkelserne opfylder den eneste betingelse, der i denne bestemmelse stilles for at vaere omfattet af faellesskabsbefoejelserne, nemlig at de paataenkte foranstaltninger er noedvendige for at naa maalene for den faelles landbrugspolitik.
19 I denne forbindelse skal det fremhaeves, at udelukkelserne, som den tyske regering selv erkender, ligesom i oevrigt tillaeg, skal forhindre de talrige uregelmaessigheder, der begaas i forbindelse med landbrugsstoetten, og som kan belaste Faellesskabets budget i en saadan grad, at de kan kompromittere de foranstaltninger, institutionerne har truffet paa dette omraade for at stabilisere markederne, opretholde landbrugernes levestandard og sikre forbrugerne rimelige priser.
20 Det tilfoejes i oevrigt, at det alene paahviler faellesskabslovgiver at afgoere, hvilke loesninger der er de mest hensigtsmaessige for at naa maalene med den faelles landbrugspolitik. I det foreliggende tilfaelde har lovgiver ved at fastsaette udelukkelser for at forhindre de uregelmaessigheder, der begaas af de erhvervsdrivende i forbindelse med de paagaeldende stoetteordninger, ikke overskredet sine befoejelser.
21 Det skal her bemaerkes, at det store antal stoetteansoegninger er til hinder for en systematisk og fuldstaendig kontrol, hvorfor man vanskeligt kan forestille sig en udvidelse af den eksisterende kontrol. Anvendelsen af nationale sanktioner ville heller ikke goere det muligt at sikre, at der traeffes ensartede foranstaltninger over for lovovertraedelserne.
22 Derfor maa det konkluderes, at traktatens artikel 40, stk. 3, ikke giver noget holdepunkt for, at udelukkelser ikke er omfattet af Faellesskabets sanktionsbefoejelser paa det landbrugspolitiske omraade.
23 Den tyske regerings to oevrige argumenter er heller ikke relevante. Vedroerende det argument, der er baseret paa traktatens artikel 87, stk. 2, litra a), bemaerkes, at bestemmelsen alene vedroerer sanktioner, som fastsaettes og anvendes direkte af faellesskabsinstitutionerne. Da de anfaegtede udelukkelser er bestemt til at skulle anvendes af de nationale myndigheder i overensstemmelse med ensartede faellesskabsretlige bestemmelser, kan traktatens artikel 87, stk. 2, litra a), ikke paaberaabes som grundlag for naervaerende sag.
24 Med hensyn til den tyske regerings sidste argument bemaerkes foerst, at Domstolen ikke i forbindelse med denne sag skal udtale sig om Faellesskabets befoejelser paa det strafferetlige omraade.
25 De anfaegtede udelukkelser er nemlig ikke strafferetlige sanktioner. I denne forbindelse har den tyske regering, som ikke har bestridt Faellesskabets befoejelse til at indfoere tillaeg som dem, der anfaegtes i denne sag, ikke godtgjort, at der er en grundlaeggende forskel mellem en sanktion, som bestaar i at paalaegge en erhvervsdrivende et saadant tillaeg, og en sanktion, der bestaar i at fratage samme erhvervsdrivende retten til en fordel i en bestemt periode. I begge tilfaelde lider den paagaeldende et oekonomisk tab, der er stoerre end det beloeb, eventuelt med renter, der skal tilbagebetales paa grund af uretmaessigt modtagne ydelser.
26 Endvidere bemaerkes, at anvendelsen af en sanktion over for en erhvervsdrivende forudsaetter, at denne forinden har faaet tildelt en ret. Denne ret skal, naar den vedroerer en EF-stoetteordning, der finansieres af offentlige midler og bygger paa solidaritetsbegrebet, goeres betinget af, at den berettigedes aerlighed og trovaerdighed ikke kan betvivles. I denne forbindelse udgoer den anfaegtede sanktion et saerligt administrativt middel, der er en integrerende del af stoetteordningen, og som skal sikre den fornuftige forvaltning af de offentlige faellesskabsmidler.
27 Det fremgaar af ovenstaaende, at den tyske regering ikke har fremfoert nogen gyldig grund til, at udelukkelser ikke er omfattet af Faellesskabets sanktionsbefoejelser paa det landbrugspolitiske omraade. Derfor maa Faellesskabet anses for befoejet til at indfoere udelukkelsessanktioner.
28 Dette gaelder saa meget mere, som Domstolen i ovennaevnte dom i Internationale Handelsgesellschaft-sagen som allerede naevnt anerkendte lovligheden af sanktioner, der som udelukkelser og i oevrigt ogsaa tillaeg, som ligeledes anfaegtes i denne sag, ikke bestaar alene i simpel tilbagebetaling, eventuelt med tillaeg af renter, af en uretmaessigt udbetalt ydelse.
29 Det fremgaar af det anfoerte, at Faellesskabet har befoejelse til at indfoere sanktioner, der ligesom de udelukkelser, der er fastsat i artikel 6, stk. 6, i den foerste gennemfoerelsesforordning og artikel 13, stk. 3, litra c), i den anden gennemfoerelsesforordning gaar videre end tilbagebetaling af en uretmaessigt udbetalt ydelse.
Kommissionens kompetence
30 I forbindelse med den anden indsigelse har den tyske regering anfoert, at alene Raadet kan indfoere sanktioner som tillaeg, og at denne befoejelse under ingen omstaendigheder kan overlades til Kommissionen. Saafremt Domstolen fastslaar, at Faellesskabet er befoejet til at indfoere udelukkelser, finder den tyske regering, at dette ikke indebaerer, at Kommissionen kan udoeve denne befoejelse.
31 Til stoette herfor har den tyske regering for det foerste anfoert, at traktaten, naar den taler om indfoerelse af sanktioner, kun naevner Raadet. Dette gaelder f.eks. artikel 87, stk. 2, litra a), hvori Raadet, og ikke Kommissionen, opfordres til at fastsaette boeder og tvangsboeder i de retsakter, Raadet udsteder i medfoer af artikel 87, stk. 1, samt artikel 172, hvorved Domstolen alene tillaegges fuld proevelsesret vedroerende de i Raadets forordninger omhandlede sanktioner.
32 Endvidere har den tyske regering henvist til legalitetsprincippet, hvorefter alene lovgiver kan indfoere sanktioner, og til princippet om den institutionelle ligevaegt. Som Faellesskabets lovgiver er alene Raadet befoejet til at fastsaette hovedbestanddelene i de faelles markedsordninger. Sanktioner som udelukkelser og tillaeg, der gaar videre end tilbagebetaling af en uretmaessig ydelse og saaledes paavirker borgernes grundlaeggende rettigheder, indgaar i disse hovedbestanddele.
33 Endelig har sagsoegeren anfoert, at indfoerelse af sanktioner over for erhvervsdrivende, der har begaaet uregelmaessigheder, ikke kan anses for udoevelse af en gennemfoerelsesbefoejelse i henhold til traktatens artikel 145 og 155. Formaalet med saadanne regler er nemlig ifoelge sagsoegeren at supplere Raadets grundforordninger, men ikke at gennemfoere dem.
34 Vedroerende denne argumentation bemaerkes, at man for det foerste maa se bort fra traktatens artikel 87, stk. 2, litra a), og artikel 172. Som naevnt i praemis 23 angaaende artikel 87, stk. 2, litra a), omhandler artikel 172 alene sanktioner, der fastsaettes og anvendes direkte af faellesskabsinstitutionerne. Dette er imidlertid ikke tilfaeldet med de sanktioner, der er genstand for denne sag.
35 Herudover skal der henvises til det ved traktaten indfoerte lovgivningsmaessige system. Ved artikel 43, stk. 2, tredje afsnit, tillaegges Raadet i princippet befoejelse til paa forslag af Kommissionen og efter hoering af Europa-Parlamentet at udstede forskrifterne vedroerende de faelles markedsordninger. Men ved artikel 145 og 155 bemyndiges Raadet til i de retsakter, det vedtager, at tillaegge Kommissionen befoejelser til at gennemfoere de af Raadet vedtagne forskrifter. Dog hedder det i artikel 145, at Raadet i saerlige tilfaelde kan forbeholde sig retten til selv at udoeve disse befoejelser.
36 Som det fremgaar af dom af 17. december 1970 (sag 25/70, Koester, Sml. 1970, s. 259, org. ref.: Rec. s. 1161, praemis 6) sondres der i ovennaevnte bestemmelser mellem paa den ene side bestemmelser, som er af vaesentlig betydning paa det paagaeldende omraade og derfor alene henhoerer under Raadets kompetence, og paa den anden side bestemmelser, som kun er gennemfoerelsesbestemmelser, og som Kommissionen derfor kan bemyndiges til at traeffe.
37 I denne sag kan de af den tyske regering anfaegtede bestemmelser ikke siges at vaere af vaesentlig betydning for den faelles markedsordning, der blev indfoert ved den foerste grundforordning, eller for den stoetteordning, der blev indfoert ved den anden grundforordning. Betegnelsen "vaesentlig" maa nemlig forbeholdes bestemmelser, som har til formaal at omsaette hovedprincipperne i faellesskabspolitikken i praktiske foranstaltninger. Denne betegnelse kan ikke anvendes ved sanktioner, der som tillaeg eller udelukkelser skal sikre en fornuftig forvaltning af de faellesskabsmidler, som skal finansiere de trufne foranstaltningers gennemfoerelse.
38 Endelig skal tilfoejes, at Domstolen allerede i ovennaevnte Koester-dom har bekraeftet, at sanktionsbefoejelsen er en gennemfoerelsesbefoejelse. Der erindres om, at Domstolen i denne dom udtalte, at bestemmelser, som goer udstedelsen af en eksportlicens betinget af en sikkerhedsstillelse, og som indebaerer fortabelse af den stillede sikkerhed, naar eksportforpligtelsen ikke er opfyldt inden for de fastsatte frister, henhoerer under Kommissionens gennemfoerelsesbefoejelser. Ligesom de tillaeg og udelukkelser, der er genstand for naervaerende sag, bestaar denne sanktion ikke blot i tilbagebetaling af en uretmaessigt oppebaaret ydelse.
39 Foelgelig maa det konkluderes, at foranstaltninger, hvorved der indfoeres sanktioner som f.eks. tillaeg og udelukkelser i tilfaelde af, at den paagaeldende erhvervsdrivende meddeler forvaltningen urigtige oplysninger, er et led i gennemfoerelsen af de principper, der er fastsat i grundforordningerne, og at befoejelsen til at traeffe saadanne foranstaltninger, saafremt Raadet ikke har forbeholdt sig den, kan overlades Kommissionen.
40 Subsidiaert har den tyske regering haevdet, at selv om det antages, at befoejelse til at fastsaette de anfaegtede sanktioner kan tillaegges Kommissionen, er den generelle affattelse af artikel 5, stk. 9, tredje led, i den foerste grundforordning og artikel 12 i den anden grundforordning dog til hinder herfor. Den tyske regering har herved henvist til artikel 1, stk. 1, andet punktum, i Raadets afgoerelse 87/373/EOEF af 13. juli 1987 om fastsaettelse af de naermere vilkaar for udoevelsen af de gennemfoerelsesbefoejelser, der tillaegges Kommissionen (EFT L 197, s. 33), ifoelge hvilken Raadet skal angive hovedindholdet af de gennemfoerelsesbefoejelser, der tillaegges Kommissionen. I den foreliggende sag skulle Raadet efter denne bestemmelse udtrykkeligt have givet Kommissionen befoejelse til at indfoere sanktioner og til at bestemme deres art og raekkevidde.
41 Dette argument er heller ikke relevant. Det fremgaar af ovennaevnte Koester-dom, at naar blot Raadet i sin grundforordning har fastsat grundreglerne paa det paagaeldende omraade, kan det tillaegge Kommissionen den generelle befoejelse til at traeffe gennemfoerelsesforanstaltningerne dertil uden at skulle angive hovedlinjerne i den delegerede befoejelse. Det fremgaar endvidere, at en bestemmelse affattet i generelle vendinger er et tilstraekkeligt grundlag for en saadan delegation.
42 Dette princip anfaegtes ikke af ovennaevnte afgoerelse. Da denne hoerer til den afledte ret, kan den nemlig ikke foeje noget til traktatbestemmelserne, ifoelge hvilke Raadet ikke er forpligtet til at angive hovedindholdet af de gennemfoerelsesbefoejelser, der tillaegges Kommissionen.
43 Under disse omstaendigheder maa det konkluderes, at Kommissionen er befoejet til at fastsaette de tillaeg og udelukkelser, der er angivet i artikel 6, stk. 6, i den foerste gennemfoerelsesforordning og artikel 13, stk. 3, litra b) og c), i den anden gennemfoerelsesforordning.
44 Sagsoegte boer derfor frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
45 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Sagsoegte frifindes.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.