61982C0040
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. F. MANCINI
FREMSAT DEN 8. NOVEMBER 1983 (
1
)
Høje Domstol.
1.
Domstolen skal på ny tage stilling til, om nationale bestemmelser, hvis formål er at bekæmpe Newcastle disease og andre fjerkræsygdomme, er forenelige med ÉØF-traktaten. Som bekendt indførte Det forenede Kongerige i september 1981 et totalt forbud mod import af frosset og kølet fjerkrækød, æg (bortset fra rugeæg) og ægprodukter til England, Wales og Skotland fra de øvrige medlemsstater, bortset fra Irland og Danmark. Hensigten med forbudet var at beskytte menneskers og dyrs liv og sundhed. Tilsvarende restriktioner har, med samme begrundelse, siden 1938 været gældende for import af fjerkræprodukter til Nordirland.
Domstolen afsagde dom i sagen Kommissionen mod Det forenede Kongerige (sag 40/82) den 15. juli 1982. Domstolen fastslog da, at Det forenede Kongerige havde tilsidesat sine forpligtelser i medfør af traktaten ved at forbyde import af ovennævnte produkter til England, Wales og Skotland. Domstolen udsatte imidlertid påkendelsen af to andre stridspunkter: dels forbudet mod import til Nordirland, fordi det rejser poblemer svarende til problemerne i sag 74/82, dels lovgivningen med hjemmelen for de regler, som er indført med hensyn til Storbritannien og Nordirland, i det omfang den indeholder en importlicensordning (Sml. 1982, s. 2793).
I mit forslag til afgørelse vil jeg derfor behandle ovennævnte to grupper af regler og desuden de irske bestemmelser vedrørende import af fjerkræprodukter (sag 74/82). Bestemmelserne minder faktisk meget om hinanden; også søgsmålsgrundene og de to regeringers indsigelser er i vidt omfang de samme. Jeg vil derfor behandle argumenterne under ét.
2.
Jeg vil kun give en kort sammenfatning af de faktiske omstændigheder i sag 74/82, da de faktiske omstændigheder i den anden sag (sag 40/82) allerede er Domstolen bekendt. Efter at have modtaget meddelelse om de britiske regler, som jeg har omtalt ovenfor, anmodede Kommissionen (den 2. 9. 1981) den irske regering om at fremsende oplysninger om de irske bestemmelser om fjerkræprodukter. Kommissionen ønskede oplyst, om Irland også forbød import af fersk fjerkrækød, æg og levende fjerkræ fra medlemsstater, der som led i bekæmpelsen af Newcastle disease tillader vaccination. Svaret (af 7. 9. 1981) var bekræftende. Den irske regering indrømmede at have indført sådanne bestemmelser, men hævdede, at de var tilladte efter artikel 11, stk. 1, i Rådets direktiv 71/118 af 15. februar 1971 om sundhedsmæssige problemer i forbindelse med handel med fersk fjerkrækød (EFT 1971 I, s. 97).
Ved åbningsskrivelse af 24. september 1981 gjorde Kommissionen opmærksom på, at de irske bestemmelser var udtryk for foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner i henhold til traktatens artikel 30, og at de ikke var begrundede i henhold til artikel 36; Kommissionen anførte, at der ikke var et rimeligt forhold mellem forbudet og de risici, der søgtes imødegået, navnlig da der forelå tilfredsstillende statistiske oplysninger vedrørende fjerkræsygdomme. Irland fastholdt imidlertid sit synspunkt. Den irske regering bemærkede, at sundhedstilstanden i medlemsstaterne ikke var så tilfredsstillende, som Kommissionen havde påpeget. Importforbudet (som under alle omstændigheder ikke var absolut, idet det ikke omfattede lande, hvor sundhedstilstanden var høj) var derfor ikke i strid med artikel 30.
Den 9. november 1981 fremsatte Kommissionen den begrundede udtalelse, hvori den anmodede den irske regering om at efterkomme udtalelsen inden for fem dage. Kommissionen afviste navnlig, at den omstændighed, at den irske fjerkræbestand aldrig havde været vaccineret, var ensbetydende med en større sårbarhed end andre fjerkræbestandes, og den fremhævede, at det under alle omstændigheder ville være muligt at beskytte fjerkræbestanden ved mindre indgribende foranstaltninger; Kommissionen gentog de argumenter, den — om end sumarisk — havde gjort gældende mod importlicensordningen. I sin første svarskrivelse (af 7. 12. 1981) protesterede den irske regering imod, at Kommissionen havde reageret mod foranstaltninger, som allerede havde været gældende ved Irlands tiltrædelse af Fællesskabet. Den irske regering tilføjede, at det i henhold til den irske lovgivning var muligt at importere fjerkræ og varmebehandlede ægprodukter, daggamle kyllinger og rugeæg på betingelse af, at der anvendes karantænebestemmelser og en streng sundhedskontrol. I en supplerende svarskrivelse understregede den irske regering, at Newcastle disease og andre fjerkræsygdomme stadig forekommer inden for Fællesskabet, ligesom den påpegede risikoen for landets fjerkræbestand, hvis der frit kunne importeres fra medlemsstater, hvor fjerkræet vaccineres.
3.
Lad mig give en kort beskrivelse af Newcastle disease og nævne, hvorledes den bekæmpes. Der er tale om en virusinfektion, som kan ramme alle typer fugle, navnlig høns og kalkuner; de får åndedrætsbesvær og andre forstyrrelser, hæmmet vækst, ligesom de ikke mere lægger æg; meget ofte dør de. For at bekæmpe sygdommen benyttes der i mange lande vaccination, idet man anvender vaccine fremstillet på grundlag af levende virus eller inaktiveret virus. Men normalt er en sådan behandling ikke tvungen, hvilket betyder, at kun en del af fjerkræbestanden i det enkelte land er beskyttet. Desuden kan vaccinerede fugle, deres kød og æg være bærere af smitsom virus (eller, som den også betegnes, »naturligt forekommende virus«). På baggrund af denne risiko foretrækkes det i visse lande at forbyde vaccination (således at et sygdomsudbrud nemmere kan opdages), at foretage slagtning af fjerkræ i de ramte områder, og at forbyde eller begrænse import af fjerkræ, fjerkrækød og fjerkræprodukter fra lande, som tillader vaccination.
Dette er tilfældet i Irland og Nordirland. Lige fra trediverne har man i Irland stedse benyttet slagtning i tilfælde af udbrud, ligesom der har været forbud mod vaccination, og man har anvendt streng indførselskontrol. Resultaterne har
været gode, så gode, at Newcastle disease sidst forekom i 1956, og ingen anden sygdom (smitsom laryngotracheitis, hønsepest, rabies, kalkunsnue og Arizona-infektion) har siden da ramt fjerkræbestanden i Irland.
De nugældende bestemmelser, der i det væsentlige har været uændrede siden 1938, har hjemmel i »Diseases of Animals Act 1966« (lov af 1966 om dyrs sygdomme). De findes i »Poultry, Poultry Carcases, Poultry Eggs and Poultry Products (Restriction on Importation) Order 1971« (SI 1971, nr. 139). I henhold til denne bekendtgørelse kan fjerkræ, slagtet fjerkræ, æg og fjerkræprodukter kun indføres i medfør af og i henhold til en licens udstedt af ministeriet for landbrug og fiskeri. Der udstedes licens, hvis der er tale om produkter fra lande, der fører en lignende politik (det vil i fællesskabssammenhæng sige Det forenede Kongerige (Nordirland) og Danmark); der udstedes også licenser til import af æg og fjerkræprodukter, der har været kogt eller varmebehandlede ved en sådan temperatur, at enhver virus er inaktiveret.
Lignende bestemmelser gælder i Nordirland. Også dér har man benyttet tvangsslagtning af alle inficerede fugle, serologiske undersøgelser af besætningerne, hyppige laboratoriundersøgelser og streng kontrol med importen. Kontrolforanstaltningerne stammer fra 1933, mens reglerne vedrørende Newcastle disease har været gældende siden 1949, hvor det blev obligatorisk at indberette udbrud til myndighederne.
De nuværende bestemmelser stammer fra »Diseases of Animals (Northern Ireland) Act 1958« og findes i »Diseases of Animals (Importation of Poultry) Order (Northern Ireland) 1965« (SI 1965, NI nr. 175). I henhold til denne bekendtgørelses artikel 4, stk. 1, kan indførsel af levende fjerkræ, slagtet fjerkræ, æg og visse former for avisudstyr kun ske i medfør af en licens udstedt af landbrugsministeriet. Artikel 4, stk. 2, bestemmer, at licens udstedes, hvis der klart ikke derved opstår risiko for, at der indføres sygdomme i området: det betyder, at der kun udstedes licens til import fra lande, som anvender de samme sundhedsmæssige kriterier, eller for produkter, som har været varmebehandlede. Efter bestemmelserne gøres der imidlertid undtagelse med hensyn til Irland, hvis produkter kan importeres i henhold til en »åben globallicens« eller uden licens, hvis de er bestemt for andre lande.
Endelig har import og brug af vaccine altid været forbudt. Reglen blev fraveget i perioden 30. november 1973 til 30. marts 1974 under en epidemi af Newcastle disease. Siden da har sygdommen forekommet sporadisk og er hver gang hurtigt blevet udryddet.
4.
Det første spørgsmål, jeg vil behandle, vedrører de forskellige formalitetsindsigelser, den irske regering har fremført i sag 74/82. I første række har Irland påpeget forskellige formmangler, hvorved dets krav på en rimelig sagsbehandling ikke blev respekteret. Den irske regering har anført følgende omstændigheder: de meget korte frister (henholdsvis 15 og 5 dage), inden for hvilke regeringen skulle besvare åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse, den omstændighed, at den begrundede udtalelse blev udarbejdet, inden regeringen var blevet hørt på ny, det forhold, at åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse havde forskelligt indhold (spørgsmålet om importlicenser omtaltes kun i sidstnævnte), og endelig forskellen imellem stævningen og de klagepunkter, Kommissionen anførte under den administrative procedure (stævningen omtaler ikke levende fugle og rugeæg). Den irske regering har tilføjet endnu et punkt, som på en måde hænger sammen med sagens realitet: sagsøgte har hævdet, at Kommissionen betragtede artikel 11, stk. 1, i direktiv 71/118 som retsstridig, selv om dette ikke var muligt i en sag, hvor Rådet ikke er part; desuden må den omstændighed, at Kommissionen i mere end ti år ikke anfægtede de irske bestemmelser, være ensbetydende med en formodning for, at de er i overensstemmelse med fællesskabsretten.
Efter min opfattelse er alle sagsøgtes indsigelser uberettigede, og Kommissionens adfærd har i det hele været i overensstemmelse med traktaten. Den obligatoriske procedure i henhold til artikel 169 giver ganske rigtigt medlemsstaterne en vis sikkerhed og en række garantier. Domstolen har selv understreget vigtigheden af den administrative procedure og har fastslået, at den berørte stats mulighed for at fremføre sine bemærkninger til en klart defineret påtale er »en væsentlig garanti... og... et formkrav af væsentlig betydning for lovligheden af den fremgangsmåde, hvorefter en medlemsstats ikke-overholdelse fastslås« (dom af 17. 2. 1970, sag 31/69, Kommissionen mod Den italienske Republik, Sml. 1970, s. 3; org.ref. Rec. 1970, s. 27, præmis 13). Jeg fremkom med samme synspunkt i mit første forslag til afgørelse ved Domstolen (sag 211/81, Kommissionen mod Danmark): hele den administrative procedure kan antages at skulle sikre overholdelsen af grundsætningen »audiatur et altera pars«.
Uanset disse bemærkninger står det fast, at den irske regering har haft mulighed for at tage til genmæle, og at den lige fra sit første svar på skrivelsen, hvorved den anmodedes om at fremkomme med bemærkninger, kraftigt har forsvaret sig. Under alle omstændigheder er det ikke korrekt, at der forud for den begrundede udtalelse skal foretages en høring af medlemsstaten, og det kan ikke hævdes, at den frist, Irland fik til at efterkomme udtalelsen, var for kort. Traktaten nævner intet om fristens længde. Efter min opfattelse må den imidlertid være rimelig. Det ville ikke have været rimeligt, hvis Kommissionen havde indbragt sagen for Domstolen omgående. Men det gjorde den heller ikke. Den gav tværtimod Irland en længere frist og anlagde sag ved Domstolen tre måneder efter fristens udløb.
Resultatet må blive det samme med hensyn til de forskelle, der efter den irske regerings opfattelse består mellem den begrundede udtalelse og åbningsskrivelsen og mellem stævningen og meddelelserne under den administrative procedure. Heller ikke med hensyn til licensordningen indeholdt den begrundede udtalelse en påtale, som ikke, i det mindste i bredere vendinger, indeholdtes i åbningsskrivelsen; Kommissionen nøjedes blot med — hvilket for mig at se ikke er retsstridigt — at redegøre for dem mere detaljeret. For så vidt angår stævningen, er det korrekt, at den ikke omtaler levende fjerkræ eller rugeæg; det ville imidlertid være hen i vejret at hævde, at der skal være fuld overensstemmelse mellem den administrative og den judicielle procedure. I så fald, og hvis Kommissionen ikke engang kunne begrænse den kritik, den havde rettet mod den pågældende medlemsstat, ville det være ensbetydende med en forpurring af selve formålet med den administrative procedure, nemlig at dialogen mellem medlemsstaten og institutionen skal være så frugtbar som muligt.
Også sagsøgtes indsigelser med hensyn til realiteten er uberettigede. Lag mig nævne, a) at Kommissionen ikke på noget tidspunkt har antydet, at direktiv 71/118 er retsstridigt, og b) at den omstændighed, at den ikke i mere end ti år har påtalt de irske bestemmelser, eluden retsvirkning. Som bekendt har Kommissionen et frit skøn med hensyn til, hvornår den vil anfægte en medlemsstats undladelse af at opfylde sine forpligtelser. I dette tilfælde greb Kommissionen ind, efter at meddelelsen om de britiske foranstaltninger i september 1981 havde foranlediget den til at undersøge de øvrige medlemsstaters metoder til at beskytte deres fjerkræbestande.
5.
Den retlige vurdering af de to tvister er enkel. Naturligvis er der tale om kvantitative restriktioner, når syv medlemsstater forhindres i at eksportere fersk eller kølet fjerkrækød til Irland og Nordirland, og når enhver import af fjerkræprodukter er betinget af en enkeltlicens. Det er ligeledes klart, at sådanne foranstaltninger ville være forenelige med fællesskabsretten, hvis de var omfattet af de undtagelser, der i artikel 36 gøres fra forbudet i artikel 30.
Ud over disse to bestemmelser skal der i de to sager imidlertid også tages stilling til en afledet retskilde. Jeg tænker på det tidligere omtalte direktiv 71/118, navnlig dets artikel 11. Stykke 1 bestemmer her, at medlemsstaternes sundhedsmæssige tilsynsbestemmelser finder »anvendelse, indtil eventuelle fællesskabsbestemmelser træder i kraft«, mens artiklens stk. 2 og 5 indeholder regler om, hvilke forholdsregler medlemsstaterne kan træffe, hvis der er fare for spredning af husdyrsygdomme ved indførsel af fersk fjerkrækød fra en anden medlemsstat.
6.
De to sagsøgte staters regeringer fortolker artikel 11, stk. 1, bogstaveligt; de betragter den endda som en form for »skyskraber midt i ørkenen«. De har anført, at de anfægtede regler var gældende før vedtagelsen af direktiv 71/118: indtil der sker en harmonisering inden for Fællesskabet, er der derfor intet til hinder for at anvende reglerne. Det kan heller ikke gøres gældende, således som Kommissionen har gjort det, at de er i strid med artikel 30, og at de ikke er begrundede i henhold til artikel 36, fordi de objektive betingelser (risikoen for en epizootisk sygdom), der skal til for at udløse undtagelsesmuligheden (beskyttelse af mennesker og dyrs sundhed) ikke er opfyldt. Domstolen kan ifølge de sagsøgte ikke tage stilling til, om der består en sådan risiko, eller om de regler, der skal forhindre den, er hensigtsmæssige. I og med at Rådet har udstedt direktivet, har det allerede fastslået, at undtagelsesbestemmelsen kan finde anvendelse i denne sag, og dets afgørelse kan ikke prøves i sager anlagt i medfør af artikel 169.
Efter min opfattelse er synspunktet ikke overbevisende. Forstået på den måde, jeg har beskrevet ovenfor, ville artikel 11, stk. 1, få en umådelig rækkevidde: den ville nemlig omfatte både nationale regler svarende til bestemmelserne i artiklerne 30 og 36, og nationale regler, som afviger herfra; og i sidstnævnte tilfælde — som teoretisk set ikke kan udelukkes — ville det klart være retsstridigt. Det er derfor bedre — om ikke andet fordi det stemmer bedre med almindeligt anerkendte fortolkningsregler — at fortolke bestemmelsen indskrænkende: det er med andre ord bedre at hævde, at henvisningen i bestemmelsen til regler, der bestod forud for direktivet, forudsætter en ikke nødvendigvis skreven betingelse, men en betingelse, som kan udledes af almindelige retsgrundsætninger, og hvorefter de skal være forenelige med de primære retskilder. Og ikke nok med det. Også direktivets ordlyd og formål må tages i betragtning. Set som helhed søges der ikke ved direktivet en forøgelse, men snarere en begrænsning af de hindringer, som der ved nationale bestemmelser skabes for fersk fjerkrækøds frie bevægelighed. Desuden er det kun visse sundhedsmæssige problemer i forbindelse med handelen med fersk fjerkrækød, som er reguleret i direktivet, og altid ud fra et synspunkt om, at handelen skal lettes. For mig at se er der ingen tvivl om, at af de anførte to fortolkninger peger betragtninger af denne art i retning af sidstnævnte fortolkning.
Af alt ovennævnte følger, at Domstolen har ret og pligt til at tage stilling til de anfægtede reglers formål og til at afgøre, om de pågældende regler er egnede til at nå disse formål. Direktivets artikel 11 (som ikke er en skyskraber midt i ørkenen, men en lille hytte i et landskab med langt mere dominerende bygninger), forlader på den måde scenen, og ind kommer traktatens artikel 36.
7.
Som bekendt hjemler artikel 36 som undtagelse fra artiklerne 30-34 blandt andet mulighed for »forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel eller transit, som er begrundet i hensynet til... beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed...«, forudsat at sådanne forbud eller restriktioner hverken udgør »et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne«.
Lad mig i den forbindelse først sammenfatte de vigtigste resultater, som Domstolen er nået frem til ved fortolkningen af bestemmelsen. For det første har Domstolen understreget, at den omstændighed, at artikel 36 er en undtagelse fra hovedreglen, indebærer, at den skal fortolkes så snævert som muligt (jfr. dom af 12. 10. 1978, sag 13/78, Eggers mod Freie Hansestadt Bremen, Smi. 1978, s. 1935, præmis 30, hvorefter bestemmelsen »indeholder en undtagelse fra grundprincippet om frie varebevægelser og derfor må fortolkes således, at dens virkninger ikke overskrider grænserne for, hvad der er nødvendigt for at beskytte de interesser, artiklen skal sikre«).
Dernæst har Domstolen strammet betydningen af ordet »begrundet« i forbindelse med »forbud eller restriktioner«, idet Domstolen har givet det betydningen nødvendig eller uomgængelig (jfr. dom af 15. 12. 1976 i sag 35/76, Simmenthal, Sml. 1976, s. 1871, præmis 19: »De restriktioner, som tillades i artikel 36... er kun i overensstemmelse med traktaten, når de er begrundet, dvs. nødvendige for at nå de i bestemmelsen opstillede mål...«; i samme retning går dommen af 12. juli 1979 i sag 153/78, Kommissionen mod Tyskland, Sml. 1979, s. 2555, præmis 5, hvor Domstolen taler om »restriktioner [der]... kun [er] forenelige med traktaten, såfremt de er ’begrundede’, dvs. nødvendige...«.
Domstolen har hertil føjet to yderligere betingelser: for det første har den afvist, at artikel 36 har til formål at forbeholde visse områder for medlemsstaternes enekompetence (jh. præmis 24 i ovennævnte Simmenthal-dom og præmis 5 i ovennævnte dom Kommissionen mod Tyskland); desuden har Domstolen fastslået, at »en national lovgivning eller praksis ikke [er] omfattet af undtagelsen i artikel 36, når menneskers liv og sundhed kan beskyttes lige så effektivt ved foranstaltninger, som er mindre restriktive for samhandelen inden for Fællesskabet« (dom af 20. 5. 1976, sag 104/75, De Peijper, Sml. 1976, s. 613, præmis 16-18, og dom af 8. 11. 1979, sag 251/78, Denkavit Futtermittel, Sml. 1979, s. 3369, præmis 23).
Følgerne af denne retspraksis ligger lige for. En medlemsstat, som påberåber sig artikel 36, og som har bevisbyrden for, at dens restriktive foranstaltninger opfylder betingelserne i bestemmelsen, kan ikke blot anføre, at foranstaltningerne er baseret på et af de i bestemmelsen angivne hensyn (som f.eks. beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed). Den må bevise, at foranstaltningerne er nødvendige for at nå det ønskede mål, og at der ikke er lige så effektive alternativer, som kan være mindre indgribende for samhandelen. Domstolen skal på sin side tage stilling til, om foranstaltningerne er nødvendige, og om proportionalitetsprincippet derved er overholdt; den skal naturligvis også sikre sig, at de ikke indebærer en vilkårlig forskelsbehandling eller er en skjult »protektionistisk« begrænsning af handelsstrømmene.
8.
I lyset af ovennævnte principper vil jeg herefter nærmere behandle de foranstaltninger, der i Irland og Nordirland anvendes med henblik på at bekæmpe fjerkræsygdomme og navnlig Newcastle disease. De to regeringers standpunkter kan sammenfattes som følger: Newcastle disease findes ikke på øen; men slagtning og forbud mod vaccination betyder, at den irske fjerkræbestand er særdeles modtagelig over for sygdommen. Et forbud mod import er derfor et nødvendigt middel, som der kun kan gives afkald på, når alle de øvrige medlemsstater har indført tilsvarende bestemmelser om sundhedsniveauet. Desuden har Kommissionen selv anerkendt, at der fortsat findes smittekilder på kontinentet, og at der så sent som i 1981 var visse sygdomsudbrud i Italien og Grækenland. Det skal tilføjes, at den omstændighed, at vaccinerede fugle er immune, ikke udelukker tilstedeværelsen af den såkaldte »naturligt forekommende« virus.
Kommissionen har ikke bestridt disse oplysninger, men har uddybet dem og fremkommet med yderligere oplysninger med henblik på at tillægge dem mindre betydning. Kommissionen har understreget, at der ikke siden sidst i halvfjerdserne har været rapporteret om epidemier. Der har kun været ganske få tilfælde, som hurtigt er bragt under kontrol og uskadeliggjort, således at sygdommen aldrig har bredt sig uden for en enkelt medlemsstats grænser. Bortset fra de sygdomsudbrud, der er konstateret i Grækenland og Italien, har der ifølge The International Office of Epizootics været tretten tilfælde i Belgien, seks i Tyskland og et i Storbritannien; de stammer imidlertid alle fra tiden før 1981, og i det år var der endda ingen tilfælde overhovedet. Det er derfor ikke overdrevent at tale om en i Fællesskabet særdeles tilfredsstillende tilstand, som bliver bedre og bedre.
To opfattelser står således skarpt over for hinanden. Hvilken af dem skal man vælge? Efter min opfattelse den sidste, navnlig på baggrund af den særdeles fremtrædende plads, som de frie varebevægelser indtager blandt fællesskabsrettens grundlæggende principper. Hvis alle de lande, hvor menneskers og dyrs sundhedstilstand er tilfredsstillende, systematisk kunne forbyde import med henvisning til, at den kunne sprede sygdomme, ville artikel 30 blive reduceret fra en regel til en undtagelse, og der kunne rejses en mindesten for levnedsmidlers frie bevægelighed. Selv om den mulige risiko i nærværende sag desuden ikke helt kan afvises, har den dog ikke stor betydning. Lad mig nævne spørgsmålet om vaccination. Ikke alle eksperter er enige om, at den er farlig; men bortset herfra synes resultaterne i praksis ikke at bekræfte frygten hos de sagsøgte landes regeringer.
Jeg skal gøre opmærksom på fire sammenhænge af faktiske omstændigheder, som ligger til grund for dette resultat:
a)
Indtil september 1981 gik Storbritanniens politik ud på slagtning og vaccination; desuden importerede man store mængder fjerkræ fra en medlemsstat —Frankrig — hvor man normalt foretager vaccination. Alligevel opstod der ikke epidemier; derimod rapporteredes der kun om fjorten tilfælde i perioden 1975 — september 1981 ;
b)
Domstolens dom af 15. juli 1982 var ensbetydende med en liberalisering af handelen mellem Storbritannien og de øvrige medlemsstater; adskillige tons fjerkræ er importeret fra Nederlandene og, som tidligere, fra Frankrig. Til trods herfor er Newcastle disease ikke dukket op igen;
c)
i Danmark anvender man slagtning, men forholdsreglerne for at beskytte fjerkræbestanden er langt mindre restriktive end de irske foranstaltninger. Og dog forekom det senest rapporterede tilfælde af Newcastle disease i 1972;
d)
St. George's Channel er kun lidt bredere end Kanalen; denne omstændighed betyder dog ikke, at Irland i højere grad end Storbritannien er en ø, idet Newcastle disease også er nået det irske område. I 1973 udbrød sygdommen i Ulster (36 tilfælde), og som ovenfor nævnt blev den i fem måneder bekæmpet ved hjælp af massiv vaccination. Alligevel ser det ikke ud til, at fjerkræbestanden i området af den grund led skade.
9.
Personligt er jeg overbevist om, at ovennævnte bemærkninger er tilstrækkelige til at udelukke, at de anfægtede regler er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 36, i det mindste med hensyn til Newcastle disease. Lad os dog antage, at der består en vis risiko. I så fald skulle det stadig bevises, at foranstaltningerne opfylder de betingelser, der er fastlagt i Domstolens praksis, det vil sige, at risikoen kun kan imødegås ved hjælp af disse foranstaltninger, hvor »kun« betyder, at der ikke er mulighed for at anvende regler, der er lige så effektive, men mindre restriktive.
Tre argumenter overbeviser mig om, at det ikke er tilfældet. Den irske og den britiske regerings indsigelse om, at vaccinerede fugle kan være bærere af »naturligt forekommende« virus, ligger til grund for det første argument. Jeg vil ikke bestride, at udsagnet kan være rigtigt. Kun vil jeg understrege, at dette ville berettige til et forbud mod import af vaccinerede fugle, men ikke til et forbud mod import af fjerkræ, som ikke er vaccineret (vaccination er som bekendt næsten altid fakultativ). Men forbudet omfatter også ikke-vaccinerede fugle. I det mindste ud fra dette synspunkt kan det derfor ikke betegnes som nødvendigt.
Det andet argument er af modsat karakter. Jeg har allerede, om end flygtigt, nævnt artikel 11, stk. 2, i direktiv 71/118. I denne forbindelse skal jeg bemærke, at i henhold til bestemmelsen kan nationale myndigheder forbyde eller begrænse importen fra stater, hvor en epizootisk sygdom er brudt ud; men dette kan kun ske midlertidigt og kun med hensyn til fersk fjerkrækød fra de ramte områder. Fællesskabsretten har med andre ord fastsat tidsmæssige, geografiske og materielle betingelser. Kan det antages, at det i henhold til artikel 36 skulle være muligt at træffe forholdsregler, der ikke indeholder skyggen af en begrænsning, og som desuden er truffet med henblik på at imødegå en risiko, som ikke er konkret, men generel og potentiel?
Men afgørende er det tredje argument, som er hentet i de danske bestemmelser. Som Irland og Nordirland følger Danmark en »udslettelses-politik«. Til trods herfor er der intet importforbud. De danske myndigheder kræver kun:
a)
at det indførte fjerkræ kommer fra områder, hvor sygdommen ikke har forekommet i de sidste seks måneder forud for eksporttidspunktet,
b)
at der kun benyttes bestemte vacciner, og
c)
at såvel vaccineret som ikke-vaccineret fjerkræ på slagtetidspunktet stikprøvevis har været underkastet laboratorieundersøgelser med negativt resultat.
Kort sagt er der tale om en kontrolordning, som — ganske vist i udvidet form — bygger på den ordning, der er fastsat i artikel 8 i direktiv 71/118 (sundhedscertifikat). Men navnlig er der tale om en ordning, som fungerer: dette bevises af de tal, jeg har nævnt under punkt 8, samt den omstændighed, at Det forenede Kongerige gennemførte en tilsvarende ordning for England, Skotland og Wales efter Domstolens dom af 15. juli 1982.
10.
De gældende regler i Irland og Nordirland er således ikke nødvendige og samtidig for restriktive i forhold til det ønskede resultat. Men sagen vedrører ikke alene Newcastle disease. Vi må derfor rejse det spørgsmål, om resultatet er det samme for de øvrige sygdomme, som ovennævnte regler skal beskytte øens fjerkræbestand imod.
Spørgsmålet forudsætter, at Domstolen tager stilling til en formalitetsindsigelse, som Kommissionen og Frankrig har fremført over for den britiske regering. De har anført, at Det forenede Kongerige først i replikken har påberåbt sig undtagelsesbestemmelsen i artikel 36 med hensyn til sine egne regler imod de »forskellige« sygdomme, det vil sige for sent, jfr. procesreglementets artikel 42, stk. 2. Efter min opfattelse er indsigelsen ikke berettiget. Det forenede Kongeriges argument er i virkeligheden ikke et argument, om hvilket man kan diskutere, om det er nyt eller gammelt; der er tale om et argument til støtte for det reelle argument, at artikel 36 er påberåbt ud fra hensynet til beskyttelse af sundheden, og som utvivlsomt er blevet fremført allerede under den administrative procedure. Lige fra sin oprettelse har Domstolen anerkendt, at yderligere argumenter kan gøres gældende både i replikken og i duplikken (dom af 12. 6. 1958, sag 2/57, Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 105).
For så vidt angår de sygdomme, som Irland og Det forenede Kongerige vil beskytte sig imod, kan der ses bort fra følgende to: rabies, som overføres med levende dyr, mens de anfægtede regler ikke omfatter levende fjerkræ, samt fjerkrækopper, hvis symptomer ikke er så åbenbare, at de umiddelbart kan konstateres. Efter stigende grad af farlighed er der således tale om følgende sygdomme: den såkaldte Arizona-infektion, kalkunsnue og smitsom laryngotracheitis. Det spørgsmål, der rejser sig med hensyn hertil, er ganske enkelt. I henhold til artikel 8 i direktiv 71/118 skal der foretages undersøgelser både før og efter slagtningen, for at man kan sikre sig, at kødet er egnet til menneskeføde; kan disse undersøgelser i tilstrækkelig grad garantere, at ovennævnte sygdomme ikke findes og derfor ikke kan overføres?
De sagsøgte landes regeringer har besvaret spørgsmålet benægtende, idet de har henvist til resultaterne af forskellige videnskabelige undersøgelser, mens spørgsmålet efter Kommissionens opfattelse bør besvares bekræftende. Endnu engang er jeg enig med Kommissionen, også fordi dens opfattelse bygger på stærke objektive omstændigheder. For det første kan Fællesskabet opvise en fornem status med hensyn til de »forskellige« sygdomme. De tilfælde, der er rapporteret inden for Fællesskabet, er få og sporadiske. Navnlig er Arizonainfektionen ikke forekommet i nogen tid i de to vigtigste eksportlande, nemlig Nederlandene og Frankrig; kalkunsnue er ikke forekommet i 1982, og tilfælde af Laryngotracheitis er yderst sjældne (22 tilfælde inden for hele Fællesskabet).
Det er desuden betegnende, at ingen af de øvrige medlemsstater forbyder eller begrænser importen for at beskytte sig mod de nævnte sygdomme. De respektive landes myndigheder anser åbenbart risikoen for minimal og har tillid til de undersøgelser, jeg har omtalt. For mig at se er dette tilstrækkeligt til at konkludere, at reglerne i Irland og Nordirland ikke står i rimeligt forhold til det formål, der ønskes tilgodeset.
11.
Spørgsmålet om enkelt-importlicenser giver anledning til en sidste række af problemer. Kommissionen har anført, at set ud fra et synspunkt om garanti giver sådanne licenser intet ud over de attester, der udstedes af de kompetente myndigheder i eksportlandet; de er derfor alt for restriktive i forhold til de formål, de forfølger. Heroverfor har de sagsøgte landes regeringer gjort gældende, at de er berettigede i henhold til artikel 11, stk. 1, i direktiv 71/118, subsidiært begrundede i medfør af artikel 36. Derudover har Det forenede Kongerige fremført en særlig indsigelse, nemlig at der ved vurderingen af enkelt-licenserne ikke skal tages hensyn til den enkelte sektor (i dette tilfælde fjerkræsektoren), hvor de anvendes, men til karakteren af de risici, der søges imødegået ved hjælp heraf. Efter fællesskabsretten er det tilladt at anvende sådanne licenser som led i bekæmpelsen af mund-og klovesyge samt svinepest; da risikoen med hensyn til Newcastle disease ikke er mindre, er der efter Det forenede Kongeriges opfattelse ingen grund til ikke at følge samme politik.
Dette synspunkt er ikke holdbart. Jeg har allerede påvist, at artikel 11, stk. 1, ikke giver mulighed for at opretholde bestemmelser, der afviger fra ordningen i henhold til artiklerne 30 og 36. Med hensyn til det britiske argument skal det understreges, at alle aspekter i forbindelse med bekæmpelsen af mund- og klovesyge samt svinepest er reguleret i to harmoniseringsdirektiver, mens der for Newcastle disease's vedkommmende kun findes de ufuldstændige og begrænsede bestemmelser i direktiv 71/118. En påstand om, at det af harmoniseringsdirektiverne kan udledes, at enkelt-licenser principielt er tilladt, er allerede særdeles tvivlsomt, men endnu mere tvivlsomt, for ikke at sige meningsløst, vil det være at hævde, at et sådant princip kan anvendes analogt med henblik på at forebygge en risiko (nemlig Newcastle disease), som kun eller i det væsentlige kan vurderes i lyset af artikel 36.
Lad mig herefter se på, hvordan forholdet er efter artikel 36. Et krav om enkelt-licenser for hver eneste leverance giver naturligvis en vis usikkerhed med hensyn til, om transaktionen kan gennemføres, og giver i bedste fald forsinkelser: det fører med andre ord til hindringer i samhandelen inden for Fællesskabet af den ene eller anden art. Kan sådanne hindringer være begrundede? Teoretisk set ja, men som af Domstolen selv fastslået ikke, hvis myndighederne uden at forringe den effektive »beskyttelse af dyrs sundhed« eller uden at forøge »de administrative eller økonomiske byrder, som er forbundet med forfølgelsen af dette formål«, kan »indsamle de oplysninger, som de måtte finde nødvendige, f.eks. ved hjælp af erklæringer, som er underskrevet af importørerne og i givet fald dokumenteret ved passende certifikater eller attester« (dom af 8. 2. 1983, sag 124/81, Kommissionen mod Det forenede Kongerige, præmis 18; jfr. også dom af 15. 12. 1971, de forenede sager 51-54/71, International Fruit, Smi. 1971, s. 331, præmisserne 8 og 9, og dom af 16. 3. 1977, sag 68/76, Kommissionen mod Frankrig, Sml. 1977, s. 515, præmisserne 14-16).
Efter min opfattelse er dette tilfældet i nærværende sag. En generel foranstaltning, hvorefter der kræves dokumenter — som f.eks. ovennævnte sundhedsattester — der bekræfter de pågældende produkters sundhedstilstand, kan udmærket træde i stedet for enkeltlicenser. Desuden ville det være en yderligere sikkerhed at foretage stikprøvevise undersøgelser, på grundlag af hvilke begge staterne kan kontrollere, om produkterne er i overensstemmelse med deres regler, og afvise de leverancer, der ikke er det.
Jeg skal knytte endnu et par bemærkninger til de enkeltlicenser, som Det forenede Kongerige kræver for import af æg og varmebehandlede ægprodukter, som indføres til Storbritannien. Mens nærværende sag har verseret, og for at efterkomme Domstolens dom af 15. juli 1982, har Det forenede Kongeriges regering indført en ordning med globallicenser i stedet for enkeltlicenser. Ordningen skulle imidlertid træde i kraft den 1. juli 1983, det vil sige efter udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse. Af den grund har Kommissionen anfægtet de pågældende licenser, og jeg kan ikke tro, at Domstolen vil afholde sig fra at tage stilling til dette spørgsmål. Jeg vil naturligvis foreslå, at Domstolen træffer afgørelse på grundlag af de resultater, jeg nåede frem til ud fra gennemgangen af de tilsvarende regler i Irland og Nordirland.
12.
Af alle ovennævnte grunde vil jeg foreslå, at Domstolen træffer følgende afgørelse i de sager, Kommissionen har anlagt mod Det forenede Kongerige ved stævning indgivet den 4. februar 1982 (sag 40/82) og mod Irland ved stævning indgivet den 18. februar 1982 (sag 74/82): Det forenede Kongerige og Irland har ikke overholdt deres forpligtelse efter EØF-traktatens artikel 30, idet de anvender regler, der hindrer import af fjerkrækød, æg og ægprodukter samt kun tillader import på grundlag af en licens, og ingen af ovennævnte regler er begrundede i henhold til traktatens artikel 36.
Med hensyn til spørgsmålet om sagens omkostninger foreslår jeg, at Det forenede Kongerige og Irland dømmes til at afholde de omkostninger, der er afholdt af Kommissionen og af Den franske Republik.
(
1
) – Oversat fra italiensk.