62007CC0246_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Το καθήκον ειλικρινούς συνεργασίας μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών αποκτά ιδιαίτερη σημασία κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους που απορρέουν από τη Συνθήκη, ιδίως αν οι αρμοδιότητες αυτές είναι συντρέχουσες.
2. Αυτό είναι το πλαίσιο στο οποίο ανέκυψε η κρινόμενη υπόθεση. Τόσο η Κοινότητα όσο και το Βασίλειο της Σουηδίας είναι συμβαλλόμενα μέρη πολυμερούς συμφωνίας που θέτει κανόνες σχετικούς με ουσίες βλαβερές για το περιβάλλον. Μπορεί το Βασίλειο της Σουηδίας να προτείνει την προσθήκη νέας ουσίας στη συμφωνία, ή είναι αναγκασμένο να ενεργήσει από κοινού με την Κοινότητα;
3. Όπως θα εκτεθεί στη συνέχεια, η απάντηση δεν εξαρτάται μόνον από το αν το Βασίλειο της Σουηδίας είναι αρμόδιο να ενεργήσει μεμονωμένα, αλλά και από το πώς επιλέγει να ενεργήσει.
I – Πραγματικό και νομικό πλαίσιο
4. Η κρινόμενη υπόθεση αφορά τη ρύθμιση που διέπει τους έμμονους οργανικούς ρύπους, ουσίες εξαιρετικά επικίνδυνες για το περιβάλλον και την υγεία του ανθρώπου. Οι έμμονοι οργανικοί ρύποι είναι τοξικοί, ανθίστανται στην αποδόμηση και βιοσυσσωρεύονται (δηλαδή περνούν σε υψηλότερα επίπεδα της τροφικής αλυσίδας). Οι αρνητικές επιπτώσεις τους –μέσω της μεταφοράς τους με τον αέρα, το νερό και τα μεταναστευτικά είδη– μπορούν να εμφανιστούν σε μεγάλες αποστάσεις από τον τόπο της αρχικής εκπομπής τους.
5. Αυτές οι διασυνοριακές αρνητικές επιπτώσεις οδήγησαν στη θέσπιση ρυθμίσεων για τους έμμονους οργανικούς ρύπους μέσω διάφορων πολυμερών περιβαλλοντικών συμφωνιών. Μια τέτοια πολυμερής συμφωνία είναι η Σύμβαση της Στοκχόλμης για τους έμμονους οργανικούς ρύπους (στο εξής: Σύμβαση)  (2) . Πρόκειται για μικτή συμφωνία στην οποία έχει συμβληθεί τόσο η Κοινότητα όσο και το Βασίλειο της Σουηδίας και η οποία απαιτεί από τα συμβαλλόμενα μέρη να μειώσουν ή να εξαλείψουν τις εκπομπές των έμμονων οργανικών ρύπων που απαριθμούνται στα παραρτήματά της.
6. Κάθε συμβαλλόμενο μέρος μπορεί να προτείνει τον χαρακτηρισμό μιας ουσίας ως έμμονου οργανικού ρύπου και την προσθήκη της στα παραρτήματα της Συμβάσεως (στο εξής: προσθήκη στη Σύμβαση). Κατ’ αρχήν, όταν υποβληθεί μια τέτοια πρόταση, η επιτροπή εξετάσεως έμμονων οργανικών ρύπων εξακριβώνει αν η ουσία πληροί τα κριτήρια της Συμβάσεως, πραγματοποιεί αξιολόγηση κινδύνου και εκδίδει τελική σύσταση σχετικά με την ενδεχόμενη προσθήκη της ουσίας.
7. Κατά τη διάρκεια του τεχνικού ελέγχου από την επιτροπή εξετάσεως έμμονων οργανικών ρύπων, τα συμβαλλόμενα μέρη μπορούν να υποβάλουν παρατηρήσεις. Αφού ολοκληρωθεί ο έλεγχος, η τελική απόφαση για την προσθήκη της ουσίας στη Σύμβαση λαμβάνεται από τα συμβαλλόμενα μέρη. Τα συμβαλλόμενα μέρη συνέρχονται σε διάσκεψη, συνήθως μία φορά τον χρόνο, προκειμένου να εγκρίνουν τροποποιήσεις όπως αυτές οι προσθήκες. Η διάσκεψη των συμβαλλομένων μερών καταβάλλει κάθε δυνατή προσπάθεια για να καταλήξει σε συναινετικές αποφάσεις, αλλά, αν αυτό δεν είναι δυνατόν, μπορεί να λάβει αποφάσεις με πλειοψηφία τριών τετάρτων.
8. Είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι, σύμφωνα με τη Σύμβαση, κάθε συμβαλλόμενο μέρος μπορεί να αρνηθεί να δεσμευθεί από τροποποίηση. Κάθε συμβαλλόμενο μέρος διαθέτει προθεσμία ενός έτους για να λάβει τη σχετική απόφαση. Η ίδια προθεσμία προβλέπεται και για την έναρξη ισχύος των τροποποιήσεων.
9. Μια άλλη πολυμερής περιβαλλοντική συμφωνία για τους έμμονους οργανικούς ρύπους είναι το σχετικό με τους έμμονους οργανικούς ρύπους πρωτόκολλο της Συμβάσεως του 1979 για τη διασυνοριακή ρύπανση της ατμόσφαιρας σε μεγάλες αποστάσεις (στο εξής: πρωτόκολλο) (3), το οποίο μοιάζει από πολλές απόψεις με τη Σύμβαση, αλλά, όπως υποδηλώνει και το όνομά του, αφορά κυρίως τη μεταφορά των ρυπαντών της ατμόσφαιρας σε μεγάλες αποστάσεις. Μια σημαντική ομοιότητα είναι ότι κάθε συμβαλλόμενο μέρος του πρωτοκόλλου μπορεί να προτείνει την προσθήκη ουσίας στον κατάλογο των έμμονων οργανικών ρύπων που παρατίθεται στα παραρτήματα του πρωτοκόλλου (στο εξής: προσθήκη στο πρωτόκολλο). Τόσο η Κοινότητα όσο και το Βασίλειο της Σουηδίας είναι συμβαλλόμενα μέρη του πρωτοκόλλου.
10. Οι διασυνοριακές δυσμενείς επιπτώσεις των έμμονων οργανικών ρύπων οδήγησαν επίσης στη ρύθμισή τους σε κοινοτικό επίπεδο, ιδίως με τον κανονισμό 850/2004 (στο εξής: κανονισμός για τους έμμονους οργανικούς ρύπους) (4) .
11. Η κρινόμενη υπόθεση αφορά την πρόταση του Βασιλείου της Σουηδίας να προστεθεί στη Σύμβαση μια συγκεκριμένη ομάδα ουσιών: τα σουλφονικά υπερφθοροοκτάνια (στο εξής: PFO). Δεν αμφισβητείται ότι τα PFO μπορούν να χαρακτηριστούν έμμονοι οργανικοί ρύποι. Εντούτοις, όταν υποβλήθηκε η πρόταση του Βασιλείου της Σουηδίας, τα PFO δεν περιλαμβάνονταν σε καμία από τις προαναφερθείσες διεθνείς και κοινοτικές πράξεις που διέπουν τους έμμονους οργανικούς ρύπους.
12. Αξίζει να επισημανθεί η χρονολογία των περιστατικών που συνδέονται με την πρόταση του Βασιλείου της Σουηδίας και να διευκρινιστεί αν τα περιστατικά αυτά συνδέονται με τη Σύμβαση ή με το πρωτόκολλο.
13. Στις 4 Αυγούστου 2004, η Επιτροπή πρότεινε στο Συμβούλιο να την εξουσιοδοτήσει να υποβάλει, εξ ονόματος της Κοινότητας και των κρατών μελών της, πρόταση τροποποιήσεως των παραρτημάτων της Συμβάσεως και του πρωτοκόλλου. Η πρόταση της Επιτροπής δεν περιλάμβανε τα PFO.
14. Τον Αύγουστο του 2004 πάντα, το Βασίλειο της Σουηδίας πρότεινε να προστεθούν στο πρωτόκολλο τα PFO (5) .
15. Στις 8 Σεπτεμβρίου 2004, συνεδρίασε η ομάδα «Διεθνές Περιβάλλον» του Συμβουλίου. Κατά τη συνεδρίαση εκείνη, το Βασίλειο της Σουηδίας έθεσε το θέμα της προσθήκης των PFO στη Σύμβαση, αναφέροντας ότι ανέμενε ότι η προσθήκη αυτή θα αποτελούσε αντικείμενο κοινής προτάσεως και ότι δεν θα υπέβαλλε δική του πρόταση στο μεταξύ. Το Βασίλειο της Σουηδίας έθεσε εκ νέου το θέμα κατά τη συνεδρίαση της ομάδας στις 12 Ιανουαρίου 2005.
16. Τον Μάρτιο 2005, το Συμβούλιο ενέκρινε συμπεράσματα για κοινή πρόταση προσθήκης ορισμένων ουσιών στη Σύμβαση. Η επιλογή των ουσιών αυτών θα γινόταν βάσει των ουσιών που περιλαμβάνονται ήδη στο πρωτόκολλο, οι οποίες καλύπτονται και από τον κανονισμό για τους έμμονους οργανικούς ρύπους. Όπως προαναφέρθηκε, την εποχή εκείνη τα PFO δεν καλύπτονταν από καμία από αυτές τις πράξεις (δεδομένου ότι δεν είχε ληφθεί απόφαση σχετικά με την πρόταση του Βασιλείου της Σουηδίας στο πλαίσιο του πρωτοκόλλου).
17. Στις 6 Ιουλίου 2005, η ομάδα «Διεθνές Περιβάλλον» του Συμβουλίου κατέληξε σε συμφωνία για κοινή πρόταση να προστεθούν τα PFO στο πρωτόκολλο, μόλις η Επιτροπή υποβάλει πρόταση για μέτρα ελέγχου σε κοινοτικό επίπεδο.
18. Κατά την ίδια συνεδρίαση της ομάδας «Διεθνές Περιβάλλον» συζητήθηκε και η προσθήκη των PFO στη Σύμβαση. Το Βασίλειο της Σουηδίας σκλήρυνε τη θέση του και κατέστησε σαφές ότι, αν δεν επιτευχθεί συμφωνία για κοινή θέση, θα υπέβαλλε την πρόταση αυτή μονομερώς. Εντούτοις, η ομάδα μπόρεσε να συμφωνήσει μόνον ότι θα έπρεπε να προταθεί η προσθήκη ουσιών, αναβάλλοντας για μεταγενέστερη ημερομηνία την απόφαση σχετικά με το ποιες ουσίες πρέπει να προστεθούν.
19. Στις 14 Ιουλίου 2005, το Βασίλειο της Σουηδίας, ενεργώντας σύμφωνα με την ανακοινωθείσα θέση του, πρότεινε μονομερώς την προσθήκη των PFO στη Σύμβαση, ενημερώνοντας αυθημερόν την Προεδρία. Όπως προαναφέρθηκε, η πρόταση του Βασιλείου της Σουηδίας αποτελεί το αντικείμενο της κρινόμενης υποθέσεως και συνεπώς πρέπει να αξιολογηθεί με αναφορά στην κατάσταση που επικρατούσε κατά το κρίσιμο χρονικό διάστημα. Αξίζει, εντούτοις, να επισημανθούν ορισμένα μεταγενέστερα περιστατικά.
20. Στις 8 Σεπτεμβρίου 2005, το Συμβούλιο αποφάσισε να επιτρέψει στην Κοινότητα και στα κράτη μέλη της να υποβάλουν κοινή πρόταση για την προσθήκη των PFO στο πρωτόκολλο (6), μόλις η Επιτροπή υποβάλει πρόταση σχετικά με τους περιορισμούς στη χρησιμοποίηση των PFO στο πλαίσιο της οδηγίας 76/769/ΕΟΚ (7) .
21. Στις 24 Απριλίου 2006, το Συμβούλιο αποφάσισε να εγκρίνει την υποβολή από την Κοινότητα και τα κράτη μέλη της κοινής προτάσεως για την προσθήκη ορισμένων ουσιών –στις οποίες δεν περιλαμβάνονταν τα PFO– στη Σύμβαση (8) .
22. Αν και εφόσον τα PFO προσετίθεντο τελικά στη Σύμβαση ή στο πρωτόκολλο, θα περιλαμβάνονταν και στις ουσίες που καλύπτονται από τον κανονισμό για τους έμμονους οργανικούς ρύπους (9) .
23. Μετά την υποβολή της προτάσεως του Βασιλείου της Σουηδίας, προτάθηκε και εγκρίθηκε οδηγία με την οποία ελήφθησαν μέτρα ελέγχου των PFO (10) .
24. Η Επιτροπή απέστειλε στο Βασίλειο της Σουηδίας έγγραφο οχλήσεως με το οποίο αμφισβητούσε τη συμβατότητα της προτάσεώς του με το κοινοτικό δίκαιο. Επειδή δεν έμεινε ικανοποιημένη από τις απαντήσεις του Βασιλείου της Σουηδίας στο έγγραφο οχλήσεως και στην αιτιολογημένη γνώμη που ακολούθησε, άσκησε την παρούσα προσφυγή δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ.
II – Εκτίμηση
25. Θα πρέπει να καταστεί σαφές εξαρχής ότι η Επιτροπή δεν αμφισβητεί ότι τα PFO πρέπει να θεωρηθούν έμμονοι οργανικοί ρύποι. Πράγματι, το γεγονός ότι πρόκειται για έμμονους οργανικούς ρύπους επιβεβαιώθηκε με μεταγενέστερη κοινοτική νομοθεσία. Λαμβανομένων υπόψη των διασυνοριακών επιπτώσεων των PFO και ελλείψει κοινοτικής νομοθεσίας, η προσφυγή σε διεθνείς πράξεις ήταν το μόνο μέσο που διέθετε το Βασίλειο της Σουηδίας για να αποτρέψει αυτές τις αρνητικές επιπτώσεις στο περιβάλλον της και στην υγεία των πολιτών του.
26. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το Βασίλειο της Σουηδίας δεν είχε το δικαίωμα να αναλάβει δράση όσον αφορά τους κινδύνους που δημιουργούν τα PFO. Διατείνεται ότι υπήρχε ήδη κοινοτικό κανονιστικό πλαίσιο –και συγκεκριμένα ο κανονισμός για τους έμμονους οργανικούς ρύπους και η οδηγία 76/769–, μολονότι κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών το κανονιστικό αυτό πλαίσιο δεν περιλάμβανε τα PFO.
27. Όπως ορθώς επεσήμαναν ορισμένα κράτη μέλη, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι παραβιάστηκε αποκλειστική αρμοδιότητά της. Εντούτοις, δεν πρόβαλε την ένσταση παραβιάσεως της αποκλειστικής αρμοδιότητας κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, ως θα όφειλε. Συνεπώς, ο λόγος αυτός πρέπει να θεωρηθεί απαράδεκτος και τα σχετικά επιχειρήματα να μην ληφθούν υπόψη.
28. Εντούτοις, και αν ακόμα ο λόγος που αφορά την παραβίαση αποκλειστικής αρμοδιότητας ήταν παραδεκτός, και πάλι δεν θα μπορούσε να ευδοκιμήσει. Όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο, «η εξωτερική αρμοδιότητα της Κοινότητας στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος [...] δεν είναι αποκλειστική αλλά συντρέχουσα, κατανεμόμενη κατ’ αρχήν μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών» (11) .
29. Τόσο το κοινοτικό ρυθμιστικό πλαίσιο στο οποίο βασίζεται η Επιτροπή όσο και η προσχώρηση του Βασιλείου της Σουηδίας στη Σύμβαση θεμελιώνονται στον τίτλο XIX της Συνθήκης ΕΚ, ο οποίος αφορά το περιβάλλον (άρθρα 174 EΚ έως 176 EΚ). Η κατανομή αρμοδιοτήτων την οποία προβλέπει η Συνθήκη ευνοεί τη δράση: τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εμποδίσουν την Κοινότητα να προβλέπει υψηλότερο επίπεδο περιβαλλοντικής προστασίας και τανάπαλιν.
30. Υπ’ αυτή την έννοια, το κοινοτικό ρυθμιστικό πλαίσιο πρέπει να θεωρηθεί ότι εισάγει ελάχιστες προδιαγραφές που δεν παρεμποδίζουν σε καμία περίπτωση την ανάληψη περαιτέρω δράσης από τα κράτη μέλη. Εφόσον το πλαίσιο αυτό δεν περιλάμβανε τα PFO κατά τον κρίσιμο χρόνο, η Κοινότητα δεν είχε αποκτήσει αποκλειστική αρμοδιότητα για τη ρύθμιση των ουσιών αυτών (12) .
31. Μολονότι ο λόγος που αφορά την αποκλειστική αρμοδιότητα είναι απαράδεκτος, ορθώς η Επιτροπή έθεσε κατά το στάδιο προ της ασκήσεως προσφυγής ζήτημα παραβάσεως του άρθρου 10 EΚ, στο οποίο θα επικεντρωθεί η ανάλυση που ακολουθεί (13) . Η εικαζόμενη αυτή παράβαση έχει δύο πτυχές.
32. Η πρώτη είναι ουσιαστική: αφορά το κατά πόσον η πρόταση του Βασιλείου της Σουηδίας να προστεθούν τα PFO –ή οποιαδήποτε άλλη ουσία– στη Σύμβαση υπονομεύει την ενιαία διεθνή εκπροσώπηση της Κοινότητας και των κρατών μελών της.
33. Η δεύτερη είναι διαδικαστική: παραβλέπει το κατά πόσον το Βασίλειο της Σουηδίας δικαιούται να υποβάλλει τέτοιες προτάσεις και επικεντρώνεται στον συντονισμό των προτάσεων αυτών με την εν εξελίξει κοινοτική διαδικασία λήψεως αποφάσεων.
34. Πιστεύω ότι είναι σκόπιμο οι δύο αυτές πτυχές να αναλυθούν χωριστά.
i) Μπορεί το Βασίλειο της Σουηδίας να προτείνει την προσθήκη των PFO στη Σύμβαση;
35. Το κύριο επιχείρημα της Επιτροπής είναι ότι, εφόσον η Σύμβαση είναι μικτή συμφωνία, το Βασίλειο της Σουηδίας δεν επιτρέπεται να ενεργεί μεμονωμένα, αλλά μόνο σε συντονισμό με την Κοινότητα ή εκπροσωπούμενο από την Κοινότητα. Επισημαίνεται ότι το επιχείρημα αυτό, όπως διατυπώνεται από την Επιτροπή, μπορεί ευχερώς να εφαρμοστεί σε όλες τις μικτές συμφωνίες.
36. Οι μικτές συμφωνίες είναι συνήθεις στις περιπτώσεις συντρέχουσας αρμοδιότητας όπως η κρινόμενη. Είναι αλήθεια ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η ανάγκη ενιαίας διεθνούς εκπροσωπήσεως της Κοινότητας και των κρατών μελών της μπορεί να εμποδίζει τα κράτη μέλη να ενεργούν μεμονωμένα, μολονότι η αρμοδιότητα παραμένει συντρέχουσα (14) . Εντούτοις, το να θεωρηθεί ότι η νομολογία αυτή ισχύει πάντοτε σε περιπτώσεις μικτών συμφωνιών, ασφαλώς θα υπερακόντιζε τον σκοπό της.
37. Η ενιαία διεθνής εκπροσώπηση της Κοινότητας και των κρατών μελών της δεν αποτελεί αυτοσκοπό: αποτελεί απλώς έκφραση του καθήκοντος ειλικρινούς συνεργασίας το οποίο προβλέπει το άρθρο 10 EΚ (15) . Το ερώτημα κατά πόσον η ενιαία αυτή εκπροσώπηση απαιτείται από το καθήκον ειλικρινούς συνεργασίας μπορεί να απαντηθεί μόνον αν αναλυθούν οι υποχρεώσεις τις οποίες προβλέπει μια συγκεκριμένη συμφωνία.
38. Η βάση γι’ αυτή την ανάλυση, όπως προανέφερα, είναι το κατά πόσον η άσκηση της συντρέχουσας αρμοδιότητας από το κράτος μέλος –εν προκειμένω μέσω διεθνούς συμφωνίας– μπορεί να υπονομεύσει σοβαρά την άσκηση κοινοτικής αρμοδιότητας (16) .
39. Μετά από ανάλυση της προτάσεως του Βασιλείου της Σουηδίας να προστεθούν τα PFO στη Σύμβαση, δεν μπορώ παρά να καταλήξω στο συμπέρασμα ότι η κοινοτική αρμοδιότητα δεν υπονομεύεται. Η πρόταση του Βασιλείου της Σουηδίας δεν επιβάλλει στην Κοινότητα κανόνες στους οποίους η Κοινότητα δεν επιθυμεί να υποβληθεί ούτε επηρεάζει την ικανότητά της να προτείνει κανόνες στους οποίους επιθυμεί να υποβληθεί.
40. Όσον αφορά το αν η Κοινότητα θα υποβληθεί σε νέους κανόνες, η ίδια η Σύμβαση επιτρέπει στην Κοινότητα να δηλώσει ότι δεν δεσμεύεται από τροποποιήσεις όπως η προσθήκη των PFO (αν ο τεχνικός έλεγχος τον οποίο προκάλεσε η πρόταση του Βασιλείου της Σουηδίας οδηγήσει σε μια τέτοια τροποποίηση (17) .
41. Όσον αφορά την ικανότητα της Κοινότητας να προτείνει νέους κανόνες, σύμφωνα με τη Σύμβαση, η Κοινότητα διατηρεί τη δυνατότητα να επηρεάσει τον τεχνικό έλεγχο των PFO και μπορεί να υποβάλει προτάσεις για τη μεταχείριση που θα τους επιφυλαχθεί στο πλαίσιο της Συμβάσεως, ακριβώς σαν να είχε υποβάλει η ίδια την αρχική πρόταση. Το μόνο που έκανε το Βασίλειο της Σουηδίας ήταν να κινήσει τη σχετική διαδικασία που οδηγεί στον τεχνικό έλεγχο σχετικά με τα PFO.
42. Η Επιτροπή αναφέρει δύο δυσχέρειες που ενδέχεται να παρακωλύσουν την άσκηση της κοινοτικής αρμοδιότητας: πρώτον, η Κοινότητα θα αναγκαστεί να αναλάβει δράση προκειμένου να μην δεσμευτεί από την προσθήκη των PFO στη Σύμβαση και, δεύτερον, η προσθήκη αυτή μπορεί να δώσει το έναυσμα για (απροσδιόριστα) αιτήματα αποζημιώσεως από αναπτυσσόμενες χώρες, τα οποία ενδέχεται να επηρεάσουν τις μελλοντικές διαπραγματεύσεις για άλλες ουσίες.
43. Φρονώ ότι η Κοινότητα θα αντιμετωπίσει δυσχέρειες, οι οποίες όμως δεν θα είναι σημαντικές. Δεν πρέπει να λησμονείται ότι οι δυσχέρειες αυτές πρέπει να σταθμιστούν με τα εύλογα δικαιώματα των κρατών μελών και με τη διαφύλαξη των αρμοδιοτήτων τους. Το καθήκον ειλικρινούς συνεργασίας ισχύει εξίσου και για τις πράξεις των κοινοτικών οργάνων έναντι των κρατών μελών (18) .
44. Αν τα κοινοτικά όργανα εμπόδιζαν το Βασίλειο της Σουηδίας να προστατεύσει ικανοποιητικά το περιβάλλον του και την υγεία των πολιτών του λόγω ασαφών οικονομικών συμφερόντων ή απλώς διότι η Κοινότητα θα χρειαστεί να γνωστοποιήσει τη Σύμβαση, θα καθιστούσαν την άσκηση της αρμοδιότητας του Βασιλείου της Σουηδίας εξαιρετικά δυσχερή.
45. Συνεπώς, το Βασίλειο της Σουηδίας δικαιούται να προτείνει την προσθήκη των PFO στη Σύμβαση, ακριβώς όπως είναι αρμόδιο να την προτείνει δυνάμει του άρθρου 174, παράγραφος 4, ΕΚ. Εντούτοις, κατά την υποβολή της προτάσεως αυτής, το Βασίλειο της Σουηδίας δεσμεύεται από το γεγονός ότι η Κοινότητα συμμετέχει επίσης στη Σύμβαση. Με το πρόβλημα αυτό θα ασχοληθώ στη συνέχεια.
ii) Μπορεί το Βασίλειο της Σουηδίας να προτείνει την προσθήκη των PFO στη Σύμβαση πριν ολοκληρωθεί η κοινοτική διαδικασία λήψεως αποφάσεως;
46. Οι συνέπειες του καθήκοντος ειλικρινούς συνεργασίας δεν εξαντλούνται με την ανάλυση του κατά πόσον μπορούσε το Βασίλειο της Σουηδίας να ασκήσει την αρμοδιότητά του. Εξίσου, αν όχι περισσότερο, σημαντικός, είναι ο τρόπος ασκήσεως της αρμοδιότητας αυτής.
47. Πράγματι, οι πράξεις του Βασιλείου της Σουηδίας μπορούν να διακυβεύσουν την άσκηση της κοινοτικής αρμοδιότητας όχι λόγω του αντικειμένου τους, αλλά διότι υπονομεύουν την κοινοτική διαδικασία λήψεως αποφάσεων.
48. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι προκειμένου περί μικτών συμφωνιών τα κράτη μέλη έχουν καθήκον να ενημερώνουν και να διαβουλεύονται με τα αρμόδια κοινοτικά όργανα προ της αναλήψεως μεμονωμένης δράσεως (19) . Αν η εκπλήρωση του καθήκοντος αυτού θέτει σε κίνηση κοινοτική διαδικασία λήψεως αποφάσεως ή εντάσσεται σε εξελισσόμενη διαδικασία, το κράτος μέλος θα πρέπει απαραιτήτως να συμμετέχει πλήρως και καλοπίστως στη διαδικασία αυτή.
49. Συνεπώς, οι επιπτώσεις του καθήκοντος ειλικρινούς συνεργασίας είναι διττές: πρώτον, τα κράτη μέλη πρέπει να συνεργάζονται στην κοινοτική διαδικασία λήψεως αποφάσεων και, δεύτερον, πρέπει να μην αναλαμβάνουν μεμονωμένη δράση, τουλάχιστον για εύλογο χρονικό διάστημα, μέχρις ότου ολοκληρωθεί η διαδικασία αυτή (20) .
50. Το Βασίλειο της Σουηδίας προφανώς εκπλήρωσε επιτυχώς την πρώτη πτυχή του καθήκοντος αυτού: προσπάθησε να επιτύχει την υποβολή κοινής προτάσεως για την προσθήκη των PFO στη Σύμβαση. Εντούτοις, οι μετέπειτα απειλές του να δράσει μεμονωμένα θα μπορούσαν να θεωρηθούν προσπάθεια να επηρεάσει δυσανάλογα την κοινοτική διαδικασία λήψεως αποφάσεων και συνεπώς να πλήξει την ακεραιότητα της κοινοτικής πολιτικής διαδικασίας.
51. Επίσης, το Βασίλειο της Σουηδίας δεν εκπλήρωσε ολοσχερώς τη δεύτερη πτυχή του καθήκοντος ειλικρινούς συνεργασίας. Αν είχε ληφθεί κοινοτική απόφαση να μην προστεθούν τα PFO στη Σύμβαση, θα ήταν ελεύθερο να δράσει μεμονωμένα. Εντούτοις, αν εξεταστεί προσεκτικά η κοινοτική διαδικασία λήψεως αποφάσεως προκύπτει ότι η διαδικασία δεν είχε ολοκληρωθεί όταν ενήργησε το Βασίλειο της Σουηδίας. Συνεπώς, το Βασίλειο της Σουηδίας θα έπρεπε να είχε απόσχει από οποιαδήποτε ενέργεια.
52. Κατά τον χρόνο υποβολής της προτάσεως του Βασιλείου της Σουηδίας, είχε επιτευχθεί συμφωνία στην ομάδα «Διεθνές Περιβάλλον» του Συμβουλίου σχετικά με την υποβολή κοινής προτάσεως για την προσθήκη ουσιών στη Σύμβαση. Μολονότι δεν είχε συμφωνηθεί ακόμα αν οι ουσίες αυτές θα περιλάμβαναν τα PFO, από τα συμπεράσματα προηγούμενων συνόδων του Συμβουλίου προέκυπτε σαφής προτίμηση για ουσίες που περιλαμβάνονταν στο πρωτόκολλο.
53. Το Βασίλειο της Σουηδίας δεν είχε απλώς προτείνει να περιληφθούν τα PFO στο πρωτόκολλο: η ομάδα «Διεθνές Περιβάλλον» του Συμβουλίου είχε συμφωνήσει να υποβάλει ανάλογη πρόταση στο πλαίσιο του πρωτοκόλλου (πράγματι, στη συνέχεια εκδόθηκε σχετική απόφαση του Συμβουλίου). Εφόσον η προσθήκη των PFO στο πρωτόκολλο επρόκειτο να υλοποιηθεί άμεσα, το Βασίλειο της Σουηδίας δεν μπορεί να ισχυριστεί καλοπίστως ότι είχε ληφθεί απόφαση να μην προταθεί η προσθήκη των PFO στη Σύμβαση.
54. Το γεγονός ότι η απόφαση του Συμβουλίου που ακολούθησε την πρόταση του Βασιλείου της Σουηδίας δεν περιέλαβε τα PFO είναι άνευ σημασίας. Η πρόταση του Βασιλείου της Σουηδίας κατέστησε περιττή την υποβολή κοινοτικής προτάσεως. Εν πάση περιπτώσει, το Βασίλειο της Σουηδίας θα έπρεπε να μην ενεργήσει μεμονωμένα μέχρις ότου ληφθεί ανάλογη απόφαση, έτσι ώστε να μην υπονομεύσει την ακεραιότητα της κοινοτικής διαδικασίας λήψεως αποφάσεων και να μην επέμβει στην εσωτερική ισορροπία εξουσιών σε κοινοτικό επίπεδο.
55. Το Βασίλειο της Σουηδίας υποστηρίζει ότι, αν δεν είχε ενεργήσει αμέσως, η πρόταση για την περίληψη των PFO στη Σύμβαση δεν θα είχε μπορέσει να υποβληθεί στο πλαίσιο επόμενης διασκέψεως των συμβαλλομένων μερών, πράγμα που θα συνεπαγόταν καθυστέρηση τουλάχιστον ενός ακόμα έτους. Εντούτοις, η εκπλήρωση του καθήκοντος ειλικρινούς συνεργασίας μπορεί να σημαίνει ότι θυσιάζονται τα συμφέροντα κράτους μέλους.
56. Η κοινοτική διαδικασία λήψεως αποφάσεων είναι αργή και τα κράτη μέλη πρέπει να αναγνωρίζουν ότι τα αποτελέσματα δεν επιτυγχάνονται τόσο σύντομα όσο αν ενεργούσαν μεμονωμένα. Αν, εντούτοις, επιτρεπόταν στα κράτη μέλη να την καταστρατηγούν κάθε φορά που το επιθυμούν, η εν λόγω διαδικασία θα έπαυε να έχει οποιονδήποτε λόγο υπάρξεως. Επίσης, είμαι της γνώμης ότι απαιτείται ένας ορισμένος βαθμός προσοχής όσον αφορά τη χρησιμοποίηση από τα κράτη μέλη των εξωτερικών αρμοδιοτήτων τους για να παρεμβαίνουν στην εσωτερική ισορροπία εξουσιών της κοινοτικής διαδικασίας λήψεως αποφάσεων.
57. Κατανοώ το επιχείρημα ότι τα κράτη μέλη δεν πρέπει να εμπλακούν σε μια ατέρμονη διαδικασία αναβολών της λήψεως της τελικής αποφάσεως της Κοινότητας μέχρι σημείου αδράνειας. Σε μια τέτοια περίπτωση, θα πρέπει να θεωρηθεί ότι έχει ληφθεί απόφαση και να επιτραπεί στα κράτη μέλη να αναλάβουν δράση (21) . Εντούτοις, εν προκειμένω δεν συνέβη κάτι τέτοιο: αρκεί να επισημανθεί ότι μεσολάβησε λίγο περισσότερο από μία εβδομάδα μεταξύ της αναγγελίας του Βασιλείου της Σουηδίας ότι θα ενεργούσε μεμονωμένα αν δεν επιτυγχανόταν συμφωνία και της πραγματικής υποβολής προτάσεως.
58. Το Βασίλειο της Σουηδίας δεν επέτρεψε στη διαδικασία λήψεως αποφάσεως να ακολουθήσει τη φυσιολογική διαδρομή της και να καταλήξει σε απόφαση του Συμβουλίου υπέρ ή κατά της προσθήκης των PFO στη Σύμβαση. Το Βασίλειο της Σουηδίας ήταν υποχρεωμένο να συμμετάσχει στην κοινοτική διαδικασία λήψεως αποφάσεως μέχρι τη λήψη της αποφάσεως ακόμα και αν, από πολιτική άποψη, θεωρούσε ότι οι προσπάθειες για την επίτευξη κοινής θέσεως σχετικά με την προσθήκη των PFO στη Σύμβαση ήταν καταδικασμένες σε πλήρη αποτυχία.
III – Πρόταση
59. Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει ότι το Βασίλειο της Σουηδίας, προτείνοντας μονομερώς την προσθήκη των σουλφονικών υπερφθοροοκτανίων στα παραρτήματα της Συμβάσεως της Στοκχόλμης για τους έμμονους οργανικούς ρύπους πριν ληφθεί κοινοτική απόφαση για το θέμα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 10 ΕΚ.
(1) .
(2)  –	Η Σύμβαση της Στοκχόλμης για τους έμμονους οργανικούς ρύπους υπογράφηκε στις 22 Μαΐου 2001 και άρχισε να ισχύει στις 17 Μαΐου 2004.
(3)
–	Η Σύμβαση για τη διασυνοριακή ρύπανση της ατμόσφαιρας σε μεγάλες αποστάσεις συνήφθη το 1979, ενώ το πρωτόκολλο χρονολογείται από το 1998.
(4)  –	Κανονισμός (ΕΚ) 850/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για τους έμμονους οργανικούς ρύπους και την τροποποίηση της οδηγίας 79/117/EΟΚ (ΕΕ, L 158, σ. 7).
(5)  –	Με επιστολή της 31ης Οκτωβρίου 2005 το Βασίλειο της Σουηδίας διευκρίνισε ότι ο τεχνικός έλεγχος που πραγματοποιήθηκε μετά από την πρότασή του είχε πράγματι ως στόχο την προσθήκη των PFO στο πρωτόκολλο. Υπήρχαν ορισμένες αμφιβολίες σχετικά με τις προθέσεις του Βασιλείου της Σουηδίας λόγω της δηλώσεώς του που περιλήφθηκε στην παράγραφο 30 της εκθέσεως της 22ης συνόδου του εκτελεστικού οργάνου της Συμβάσεως για τη διασυνοριακή ατμοσφαιρική ρύπανση μεγάλης αποστάσεως στις 24 Ιανουαρίου 2005, και αναφερόταν στην παράγραφο 4, στοιχείο δ΄, μιας αποφάσεως 2003/10 –σύμφωνα με την οποία η ομάδα εργασίας για τους έμμονους οργανικούς ρύπους που ιδρύεται δυνάμει του πρωτοκόλλου «εκτελεί τυχόν άλλα καθήκοντα [...] που της αναθέτει το εκτελεστικό όργανο» (ενώ το Βασίλειο της Σουηδίας αναφερόταν στην παράγραφο 4, στοιχείο γ΄, της εν λόγω αποφάσεως, η οποία αφορά την προετοιμασία «τεχνικών εκθέσεων για [...] νέες ουσίες τις οποίες τα συμβαλλόμενα μέρη προτείνουν να περιληφθούν [στο πρωτόκολλο]»).
(6)  –	Έγγραφο 11386/05, της 22ας Ιουλίου 2005. Η έγγραφη φάση της διαδικασίας για την απόφαση αυτή στο πλαίσιο του Συμβουλίου ολοκληρώθηκε στις 8 Σεπτεμβρίου 2005 (έγγραφο 13305/05).
(7)  –	Οδηγία 76/769/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουλίου 1976, περί προσεγγίσεως των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που αφορούν περιορισμούς κυκλοφορίας στην αγορά και χρήσεως μερικών επικινδύνων ουσιών και παρασκευασμάτων ( ΕΕ ειδ. έκδ. 13/004, σ. 178
)· βλ. υποσημείωση 11 κατωτέρω.
(8)  –	Απόφαση του Συμβουλίου 8541/06/ΕΚ της 24ης Απριλίου 2006. Η τέταρτη αιτιολογική σκέψη της αποφάσεως έχει ως εξής: «Σύμφωνα με το άρθρο 8 της σύμβασης, οποιοδήποτε μέρος μπορεί να υποβάλει στη γραμματεία πρόταση καταχώρισης μιας χημικής ουσίας στα παραρτήματα της σύμβασης [...]. Σύμφωνα με την απαίτηση για στενή συνεργασία όταν πρόκειται για τη διεθνή εκπροσώπηση της Κοινότητας, οι προτάσεις πρέπει να υποβάλλονται από την Κοινότητα από κοινού με τα κράτη μέλη». Η Επιτροπή προσέθεσε στην απόφαση αυτή δήλωση με την οποία επανέλαβε την άποψή της ότι από την απόφαση «προκύπτει σαφώς ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να προτείνουν μονομερώς ουσίες για τις οποίες δεν έχει επιτευχθεί συμφωνία στο Συμβούλιο».
(9)  –	Βλ. άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού για τους έμμονους οργανικούς ρύπους.
(10)  –	Οδηγία 2006/122/EΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, για την τριακοστή τροποποίηση της οδηγίας 76/769/ΕΟΚ του Συμβουλίου, περί προσεγγίσεως των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που αφορούν περιορισμούς κυκλοφορίας στην αγορά και χρήσης μερικών επικίνδυνων ουσιών και παρασκευασμάτων (σουλφονικών υπερφθοροοκτανίων) (ΕΕ L 372, σ. 32). Η πρόταση οδηγίας υποβλήθηκε από την Επιτροπή στις 5 Δεκεμβρίου 2005.
(11)  –	Απόφαση της 30ής Μαΐου 2006, C-459/03, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Συλλογή 2006, σ. I-4635, σκέψη 92).
(12)  –	Η Κοινότητα μπορεί να αποκτήσει αποκλειστική αρμοδιότητα με εσωτερική ρύθμιση, σύμφωνα με τη γνωστή αρχή AETR (βλ. απόφαση της 31ης Μαρτίου 1971, 22/70, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 729, και γνωμοδότηση 1/94, Συλλογή 1994, σ. I-5267, σκέψη 77).
(13)  –	Η Επιτροπή επικαλέστηκε επίσης παράβαση του άρθρου 300, παράγραφος 1, EΚ. Εντούτοις, όπως ορθώς επεσήμανε το Ηνωμένο Βασίλειο, η διάταξη αυτή αφορά τη «σύναψη συμφωνιών», ενώ το άρθρο 300, παράγραφος 2, EΚ είναι εκείνο που αφορά τον «καθορισμό των θέσεων που θα υιοθετηθούν εξ ονόματος της Κοινότητας, σε όργανο το οποίο συνιστάται από συμφωνία, όταν το εν λόγω όργανο καλείται να λάβει αποφάσεις που παράγουν έννομα αποτελέσματα». Συνεπώς, αντιθέτως προς τον ισχυρισμό της Επιτροπής, η πρόταση του Βασιλείου της Σουηδίας και οι επιπτώσεις της όσον αφορά την αρμοδιότητα της Επιτροπής να προτείνει την προσθήκη ουσιών στη Σύμβαση δεν καλύπτονται από το άρθρο 300, παράγραφος 1, ΕΚ.
(14)  –	Βλ. προαναφερθείσα γνωμοδότηση 1/94, σκέψη 108.
(15)  –	Βλ. Hillion, C., «Mixity and coherence in EU external relations: the significance of the “duty of cooperation”», CLEER,
έγγραφο εργασίας αριθ. 2009/2, σ. 6.
(16)  –	Βλ. προτάσεις μου στις υποθέσεις C-205/06, Επιτροπή κατά Αυστρίας (απόφαση της 3ης Μαρτίου 2009, Συλλογή 2009, σ. Ι-1301), και C‑249/06, Επιτροπή κατά Σουηδίας (απόφαση της 3ης Μαρτίου 2009, Συλλογή 2009, σ. Ι-1335, σημεία 36 έως 42).
(17)  –	Η Σύμβαση αποκλείει τη διπλή άσκηση δικαιωμάτων από κράτη και διεθνείς οργανισμούς που συμμετέχουν σε αυτή και απαιτεί την υποβολή δηλώσεως αρμοδιότητας όσον αφορά την άσκηση δικαιωμάτων. Εντούτοις, οι διάδικοι της παρούσας δίκης συμφωνούν ότι αυτό δεν ισχύει για το δικαίωμα συμβαλλομένου μέρους να αρνηθεί να δεσμεύεται από τροποποιήσεις της Συμβάσεως. Η συναινετική αυτή ερμηνεία πρέπει να γίνει δεκτή, δεδομένου ότι η έκβαση προσφυγής που ασκείται δυνάμει του άρθρου 226 EΚ δεν μπορεί να εξαρτάται από την αμφισβητούμενη ερμηνεία διεθνούς συμφωνίας (βλ. προτάσεις μου στις προαναφερθείσες υποθέσεις Επιτροπή κατά Αυστρίας και Επιτροπή κατά Σουηδίας, σημείο 62, και προτάσεις της γενικής εισαγγελέα Ε. Sharpston στην υπόθεση C-118/07, Επιτροπή κατά Φινλανδίας, απόφαση της 19ης Νοεμβρίου 2009, Συλλογή 2009, σ. Ι-10889, σημεία 34 και 35).
(18)  –	Βλ. απόφαση της 12ης Φεβρουαρίου 2009, C-45/07, Επιτροπή κατά Ελλάδας (Συλλογή 2009, σ. Ι-701, σκέψη 25). Επισημαίνεται ότι η υπόθεση αυτή αφορούσε αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας.
(19)  –	Απόφαση της 30ής Μαΐου 2006, C-459/03, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Συλλογή 2006, σ. I-4635, σκέψη 179).
(20)  –	Όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο, η ολοκλήρωση της διαδικασίας λήψεως αποφάσεως με απόφαση του Συμβουλίου με την οποία εξουσιοδοτείται η Επιτροπή να διαπραγματευθεί πολυμερή συμφωνία, συνεπάγεται «αν όχι καθήκον αποχής εκ μέρους των κρατών μελών, τουλάχιστον υποχρέωση στενής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και των κοινοτικών οργάνων, προκειμένου να διευκολυνθεί η εκπλήρωση της αποστολής της Κοινότητας, καθώς και να διασφαλισθεί η ενότητα και η συνοχή της διεθνούς της δράσεως και εκπροσωπήσεως» (βλ. αποφάσεις της 2ας Ιουνίου 2005, C-266/03, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου, Συλλογή 2005, σ. I-4805, σκέψη 60, και της 14ης Ιουλίου 2005, C-433/03, Επιτροπή κατά Γερμανίας Συλλογή 2005, σ. I-6985, σκέψη 66). Επειδή, στις υποθέσεις αυτές, η διαδικασίας λήψεως αποφάσεως είχε ήδη ολοκληρωθεί, το Δικαστήριο επικέντρωσε την ανάλυσή του στο απόλυτο καθήκον των κρατών μελών να συντονίζουν τη δράση τους με την εκδοθείσα απόφαση του Συμβουλίου. Η ύπαρξη καθήκοντος αποχής έγινε δεκτή μόνο κατ’ αρχήν, διότι, σύμφωνα με τις προεκτεθείσες παρατηρήσεις μου, ένα τέτοιο καθήκον ισχύει μόνο για ενέργειες των κρατών μελών που κινδυνεύουν να διακυβεύσουν σοβαρά τους στόχους της αποφάσεως του Συμβουλίου (βλ. υποσημείωση 18 ανωτέρω).
(21)  –	Με το ίδιο πνεύμα, το Δικαστήριο έκρινε ότι το Συμβούλιο νομίμως εξέδωσε κανονισμό χωρίς να αναμείνει τη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η οποία δεν διατυπώθηκε κατά παράβαση του καθήκοντος ειλικρινούς συνεργασίας (βλ. απόφαση της 30ής Μαρτίου 1995, C-65/93, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1995, σ. I-643, σκέψεις 26 έως 28).