62023CJ0149
DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)
6. marts 2025 (
*1
)
»Traktatbrud – artikel 258 TEUF – beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten – direktiv (EU) 2019/1937 – artikel 26, stk. 1 og 3 – ingen gennemførelse og meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger – artikel 260, stk. 3, TEUF – påstand om betaling af et fast beløb – kriterier for fastsættelse af sanktionens størrelse – automatisk anvendelse af en koefficient for grovhed«
I sag C-149/23,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF og artikel 260, stk. 3, TEUF, anlagt den 14. marts 2023,
Europa-Kommissionen ved J. Baquero Cruz og L. Mantl, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Forbundsrepublikken Tyskland ved J. Möller, J. Heitz og M. Hellmann, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),
sammensat af Domstolens vicepræsident, T. von Danwitz, som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne A. Kumin og I. Ziemele (refererende dommer),
generaladvokat: N. Emiliou,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt følgende påstande:
–
Det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har vedtaget de nødvendige love og administrative bestemmelser for at gennemføre Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1937 af 23. oktober 2019 om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten (EUT 2019, L 305, s. 17), eller i hvert fald ikke har meddelt Kommissionen disse love og bestemmelser, og at denne medlemsstat således har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til dette direktivs artikel 26, stk. 1 og 3.
–
Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale et fast beløb svarende til det højeste af følgende to beløb til Kommissionen:
–
et dagligt fast beløb på 61600 EUR multipliceret med antallet af dage mellem dagen efter udløbet af den frist for gennemførelse af direktiv 2019/1937, som er fastsat i dette direktiv, og den dag, hvor overtrædelsen bringes til ophør, eller, hvis overtrædelsen ikke bringes til ophør, dagen for afsigelsen af dommen i denne sag
–
et fast minimumsbeløb på 17248000 EUR.
–
Såfremt det traktatbrud, der er nævnt i første led, fortsat består på datoen for afsigelsen af dommen i denne sag, tilpligtes Forbundsrepublikken Tyskland at betale en tvangsbøde til Kommissionen på 240240 EUR for hver dags forsinkelse regnet fra datoen for afsigelsen af denne dom, og indtil den har opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktiv 2019/1937.
–
Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retsforskrifter
Direktiv 2019/1937
2
I 1. og 33. betragtning til direktiv 2019/1937 er følgende anført:
»(1)
[...] De potentielle whistleblowere afskrækkes [...] ofte fra at give udtryk for deres mistanke eller bekymringer af frygt for repressalier. I den forbindelse anerkendes betydningen af at sikre en afbalanceret og effektiv beskyttelse af whistleblowere i stigende grad på både EU-plan og internationalt plan.
[...]
(33)
Indberettende personer føler sig normalt mere trygge ved at foretage intern indberetning, medmindre de har grund til at foretage ekstern indberetning. Empiriske undersøgelser viser, at størstedelen af whistleblowere normalt foretager intern indberetning, inden for den organisation, som de arbejder for. Intern indberetning er også den bedste metode til at formidle oplysninger til personer, som kan bidrage til en tidlig og effektiv afvikling af risici for offentlighedens interesser. Samtidig bør den indberettende person kunne vælge den mest hensigtsmæssige indberetningskanal afhængigt af omstændighederne i det enkelte tilfælde. [...]«
3
Dette direktivs artikel 1 har følgende ordlyd:
»Formålet med dette direktiv er at styrke håndhævelsen af EU-retten og Unionens politikker inden for specifikke områder ved at fastsætte fælles minimumsstandarder, der sikrer et højt beskyttelsesniveau for personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten.«
4
Direktivets artikel 8 er affattet således:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at juridiske enheder i den private og offentlige sektor etablerer kanaler og fastlægger procedurer for intern indberetning og for opfølgning, efter konsultation af og i henhold til aftale med arbejdsmarkedets parter, hvor dette er fastsat i national ret.
2.   De kanaler og procedurer, der er omhandlet i denne artikels stk. 1, skal sætte enhedens arbejdstagere i stand til at foretage indberetning om overtrædelser. De kan give andre personer omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra b), c) og d), og artikel 4, stk. 2, som er i kontakt med enheden i forbindelse med deres arbejdsrelaterede aktiviteter, mulighed for også at foretage indberetning om overtrædelser.
3.   Stk. 1 finder anvendelse på juridiske enheder i den private sektor med 50 eller flere arbejdstagere.
[...]
9.   Stk. 1 finder anvendelse på alle juridiske enheder i den offentlige sektor, herunder enhver enhed, der ejes eller kontrolleres af sådanne enheder.
[...]«
5
Direktivets artikel 23, stk. 1, bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne indfører effektive, forholdsmæssige og afskrækkende sanktioner over for fysiske eller juridiske personer, der:
[...]
c) anlægger chikanøse retssager for at skade personer omhandlet i artikel 4
[...]«
6
Artikel 26 i direktiv 2019/1937 fastsætter følgende:
»1.   Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 17. december 2021.
2.   Uanset stk. 1 sætter medlemsstaterne for så vidt angår juridiske enheder med 50 til 249 arbejdstagere senest den 17. december 2023 de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme forpligtelsen i henhold til artikel 8, stk. 3, til at oprette interne indberetningskanaler.
3.   De i stk. 1 og 2 omhandlede love og bestemmelser skal ved vedtagelsen indeholde en henvisning til dette direktiv eller skal ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning. Medlemsstaterne fastsætter de nærmere regler for henvisningen. De meddeler straks Kommissionen teksten til disse love og bestemmelser.«
2023-meddelelsen
7
Kommissionens meddelelse 2023/C 2/01 med overskriften »Økonomiske sanktioner som led i traktatbrudsprocedurer« (EUT 2023, C 2, s. 1, herefter »2023-meddelelsen«) omhandler i punkt 3 og 4 henholdsvis »tvangsbøder« og »det faste beløb«.
8
Denne meddelelses punkt 3.2 vedrørende anvendelsen af koefficienten for tilsidesættelsens grovhed i forbindelse med beregningen af daglige tvangsbøder bestemmer følgende:
»En tilsidesættelse vedrørende [...] manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv, der er vedtaget efter en lovgivningsprocedure, anses altid for at være grov. For at tilpasse sanktionens størrelse til sagens konkrete omstændigheder fastsætter Kommissionen koefficienten for tilsidesættelsens grovhed på grundlag af to parametre: betydningen af de EU-regler, der er tilsidesat eller ikke gennemført, og konsekvenserne af denne tilsidesættelse for generelle og individuelle interesser.
[...]«
9
Meddelelsens punkt 3.2.2 fastsætter følgende:
»For søgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF anvender Kommissionen konsekvent en koefficient for tilsidesættelsens grovhed på 10 i tilfælde, hvor en medlemsstat overhovedet ikke meddeler nogen gennemførelsesforanstaltninger. I en Union, der er baseret på respekt for retsstatsprincippet, skal alle lovgivningsdirektiver betragtes som lige vigtige og skal gennemføres fuldt ud af medlemsstaterne inden for de frister, EU-lovgiver har fastsat.
I tilfælde af delvis manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger skal betydningen af den manglende gennemførelse tages i betragtning ved fastsættelsen af koefficienten for tilsidesættelsens grovhed, som i så tilfælde er lavere end 10. Desuden kan der tages hensyn til tilsidesættelsens virkninger for generelle og individuelle interesser [...]«
10
Samme meddelelses punkt 3.3 med overskriften »Anvendelse af koefficienten for tilsidesættelsens varighed« er affattet således:
»[...]
Varighedskoefficienten udtrykkes som en multiplikator på mellem 1 og 3. Den beregnes med 0,10 om måneden fra datoen for den første doms afsigelse eller fra dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse af det pågældende direktiv.
[...]«
11
2023-meddelelsens punkt 3.4 med overskriften »Medlemsstatens betalingsevne« fastsætter følgende:
»[...]
Det sanktionsniveau, der kræves for, at bøden får en afskrækkende virkning, vil variere afhængigt af medlemsstaternes betalingsevne. Denne afskrækkende virkning afspejles i n-faktoren. Det defineres som et vægtet geometrisk gennemsnit af den pågældende medlemsstats bruttonationalprodukt (BNP) [...] sammenlignet med gennemsnittet af medlemsstaternes BNP, med en vægt på to, og af befolkningen i den pågældende medlemsstat set i forhold til gennemsnittet af medlemsstaternes befolkninger, med en vægt på én. Dette repræsenterer den pågældende medlemsstats betalingsevne set i forhold til de øvrige medlemsstaters betalingsevne:
[...]
Kommissionen har [...] besluttet at revidere sin metode til beregning af n-faktoren, som nu hovedsagelig er baseret på medlemsstaternes BNP og sekundært på deres befolkning som et demografisk kriterium, der gør det muligt at opretholde en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstater. Hvis der tages hensyn til medlemsstaternes befolkning i en tredjedel af beregningen af n-faktoren, mindskes variationen i medlemsstaternes n-faktorer i rimelig grad sammenlignet med en beregning, der udelukkende er baseret på medlemsstaternes BNP. Den tilføjer også et element af stabilitet i beregningen af n-faktoren, da befolkningens størrelse sandsynligvis ikke vil variere betydeligt på årsbasis. I modsætning hertil kan en medlemsstats BNP opleve større årlige udsving, navnlig i perioder med økonomisk krise. Da medlemsstatens BNP stadig tegner sig for to tredjedele af beregningen, er det samtidig den vigtigste faktor ved vurderingen af dens betalingsevne.
[...]«
12
I denne meddelelses punkt 4.2 præciseres det, hvordan det faste beløb skal beregnes:
»Det faste beløb beregnes på en måde, der stort set svarer til metoden til beregning af tvangsbøden, dvs.:
–
multiplikation af en grundsats med en koefficient, der afspejler tilsidesættelsens grovhed,
–
multiplikation af resultatet med n-faktoren,
–
multiplikation af resultatet med det antal dage, tilsidesættelsen varer ved [...]
[...]«
13
Meddelelsens punkt 4.2.1 fastsætter følgende:
»For at beregne det faste beløb skal det daglige beløb ganges med det antal dage, tilsidesættelsen varer ved. Sidstnævnte defineres således:
[...]
–
for så vidt angår søgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF er dette antallet af dage mellem dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse i det relevante direktiv og den dato, hvor traktatbruddet bringes til ophør, eller i tilfælde af, at det ikke er bragt til ophør, datoen for afsigelsen af dommen i henhold til artikel 260 TEUF.
[...]«
14
Samme meddelelses punkt 4.2.2 har følgende ordlyd:
»Ved beregningen af det faste beløb anvender Kommissionen den samme koefficient for tilsidesættelsens grovhed og den samme faste n-faktor som ved beregningen af tvangsbøden [...]
Grundsatsen for det faste beløb er lavere end for tvangsbøder. [...]
Grundsatsen for det faste beløb er angivet i punkt 2 i bilag I.
[...]«
15
Bilag I til 2023-meddelelsen, der har overskriften »Oplysninger, der anvendes til at fastsætte de finansielle sanktioner, der foreslås Domstolen«, fastsætter i punkt 2, at grundsatsen for det faste beløb, der er omhandlet i meddelelsens afsnit 4.2.2, fastsættes til 1000 EUR pr. dag, svarende til en tredjedel af grundsatsen for tvangsbøder, og i punkt 3, at »n«-faktoren for Forbundsrepublikken Tyskland er 6,16. I punkt 5 i bilag I er det præciseret, at det faste minimumsbeløb for denne medlemsstat er 17248000 EUR.
Den administrative procedure og sagen for Domstolen
16
Den 27. januar 2022 sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Forbundsrepublikken Tyskland, hvori den foreholdt denne medlemsstat, at den ikke havde meddelt Kommissionen de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme direktiv 2019/1937, hvis gennemførelsesfrist var udløbet den 17. december 2021. Forbundsrepublikken Tyskland meddelte i sine svar af 28. marts og 3. maj 2022 Kommissionen, at disse love og bestemmelser var under udarbejdelse.
17
Da Kommissionen ikke modtog yderligere meddelelser vedrørende gennemførelsen af dette direktiv, sendte den den 15. juli 2022 en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland, hvori den opfordrede denne medlemsstat til at opfylde sine forpligtelser i henhold til direktivet inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af den begrundede udtalelse.
18
Forbundsrepublikken Tyskland fik forlænget fristen for at besvare den begrundede udtalelse til den 15. december 2022 og anførte ved skrivelser af 7. december 2022 og 6. januar 2023, at loven til gennemførelse af direktiv 2019/1937 ville blive vedtaget endeligt den 10. februar 2023.
19
Kommissionen fandt, at medlemsstaten stadig ikke havde opfyldt sine forpligtelser, og den 14. marts 2023 besluttede den derfor at anlægge nærværende sag ved Domstolen.
20
Den 2. juni 2023 meddelte Forbundsrepublikken Tyskland Kommissionen Gesetz für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen sowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöβe gegen das Unionsrecht melden (forbundslov om bedre beskyttelse af whistleblowere og om gennemførelse af direktivet om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten) af 31. maj 2023 (BGBl. 2023 I, nr. 140, herefter »HinSchG«), hvis bestemmelser trådte i kraft den 2. juli 2023.
21
Desuden fremsendte Forbundsrepublikken Tyskland ved skrivelser af 17. juli 2023 og 10. august 2023 meddelelser til Kommissionen om de regionale love vedrørende henholdsvis delstaten Hessen og delstaten Bayern, der var trådt i kraft henholdsvis den 2. juli og den 1. august 2023, med henblik på gennemførelsen af direktiv 2019/1937 på delstatsplan. Forbundsrepublikken Tyskland anførte i øvrigt, at det ikke var nødvendigt at vedtage delstatslove for delstaterne Berlin og Hamborg på grund af deres særlige status.
22
Ved akt af 24. oktober 2023 tilpassede Kommissionen sine påstande med angivelse af, at direktiv 2019/1937 efter ikrafttrædelsen af HinSchG kunne anses for at være gennemført på forbundsplan, men at 12 delstater endnu ikke havde vedtaget foranstaltninger til gennemførelse af dette direktivs artikel 8, stk. 1 og 9, om interne indberetningskanaler.
23
Som følge heraf ændrede Kommissionen de påståede sanktioners størrelse og argumenterede herved for anvendelse af en koefficient for grovhed på 1 fra den 2. juli 2023. Heraf fulgte, at koefficienten for grovhed på 10 var uændret for perioden fra den 18. december 2021 til den 1. juli 2023, og at størrelsen af det foreslåede faste beløb var 34557600 EUR. Fra den 2. juli 2023 var det foreslåede daglige faste beløb 6160 EUR. I overensstemmelse med den nye koefficient for grovhed blev størrelsen af den påståede tvangsbøde desuden nedsat til 24024 EUR for hver dags forsinkelse.
24
Mellem den 17. juli 2023 og den 19. juli 2024 meddelte Forbundsrepublikken Tyskland Kommissionen flere delstatslove til gennemførelse af direktiv 2019/1937.
25
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 19. december 2023 blev retsforhandlingerne udsat indtil afsigelsen af dommen i sag C-147/23. Efter afsigelsen af dom af 25. april 2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet) (C-147/23, EU:C:2024:346), har Domstolens præsident samme dag truffet afgørelse om genoptagelse af sagens behandling.
26
Ved akt af 18. september 2024 har Kommissionen meddelt Domstolen, at Forbundsrepublikken Tysklands gennemførelse af direktiv 2019/1937 kan anses for at være blevet fuldført den 19. juli 2024. Kommissionen har derfor for det første delvist hævet sagen, idet den har frafaldet sin påstand om fastsættelse af en tvangsbøde, og for det andet tilpasset sin påstand om, at denne medlemsstat tilpligtes at betale et fast beløb, til et beløb på 34557600 EUR for perioden fra den 18. december 2021 til den 1. juli 2023 og et beløb på 2353120 EUR for perioden fra den 2. juli 2023 til den 18. juli 2024.
Om søgsmålet
Traktatbruddet i henhold til artikel 258 TEUF
Parternes argumenter
27
Kommissionen har anført, at medlemsstaterne i henhold til artikel 288, stk. 3, TEUF har pligt til at vedtage de bestemmelser, der er nødvendige for at sikre gennemførelsen af direktiverne i deres nationale retsorden inden for de i disse direktiver fastsatte frister, og straks at underrette Kommissionen om disse bestemmelser.
28
Kommissionen har præciseret, at spørgsmålet om, hvorvidt disse forpligtelser er blevet tilsidesat, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, som Kommissionen sendte til den pågældende medlemsstat.
29
I det foreliggende tilfælde vedtog Forbundsrepublikken Tyskland ikke de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for gennemførelsen af direktiv 2019/1937, og gav ikke Kommissionen meddelelse om vedtagelsen heraf inden udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, som forlænget til den 15. december 2022.
30
Forbundsrepublikken Tyskland har erkendt det omhandlede traktatbrud og anført tre grunde til forsinkelsen med gennemførelsen af direktiv 2019/1937 i sin nationale retsorden. Den har først gjort gældende, at der ikke fandtes et ensartet system for beskyttelse af whistleblowere i tysk ret. Det var derfor nødvendigt at indføre en ensartet ordning med et videre anvendelsesområde end dette direktivs.
31
Dernæst kunne gennemførelsen af direktivet få betydelige økonomiske konsekvenser for de aktører, der ville blive nødt til at oprette indberetningsenheder. En ansvarlig og gennemtænkt gennemførelse af direktivet viste sig derfor at kræve en lang proces.
32
Endelig har Forbundsrepublikken Tyskland henvist til de vanskeligheder, der opstod under lovgivningsproceduren til gennemførelse af direktiv 2019/1937. På grund af valget til Bundestag (Forbundsdagen) i 2021 blev lovgivningsarbejdet nemlig afbrudt fra juni 2021. Forbundsdagens førstebehandling af lovforslaget til gennemførelse af direktiv 2019/1937 fandt derfor sted den 29. september 2022. Derefter blev teksten til loven godkendt den 16. december 2022. Da Bundesrat (Forbundsrådet) imidlertid forkastede den, måtte forligsudvalget konsulteres for at nå frem til et kompromis. Forbundsrådet vedtog derfor først loven den 12. maj 2023. Under alle omstændigheder er direktiv 2019/1937 nu gennemført på forbundsplan ved HinSchG.
33
Forbundsrepublikken Tyskland har i øvrigt fremhævet, at oprettelsen af interne indberetningskanaler for kommunerne, kommunesammenslutningerne og de arbejdsgivere, der er kontrolleret af sådanne enheder som fastsat ved direktiv 2019/1937, hører under de regionale lovgiveres kompetence. Når dette er sagt, kan whistleblowere ansat i disse kommunale enheder i praksis, uanset om der findes interne indberetningskanaler, benytte de eksterne indberetningskanaler, således at de er sikret en effektiv beskyttelse.
34
I replikken har Kommissionen først henvist til, at det følger af fast retspraksis, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig omstændigheder i sin nationale retsorden eller praktiske vanskeligheder som begrundelse for manglende gennemførelse inden for den fastsatte frist.
35
Kommissionen har dernæst anført, at på trods af de gennemførelsesretsakter, som Forbundsrepublikken Tyskland har meddelt under sagen, var direktiv 2019/1937 ikke fuldstændigt gennemført som omhandlet i direktivets artikel 26, stk. 1, på datoen for indgivelsen af replikken den 5. juli 2023.
36
For det første var de nærmere organisatoriske og proceduremæssige regler for de eksterne indberetningskanaler i Bundesamt für Justiz (forbundsjustitskontoret, Tyskland) således ikke blevet meddelt Kommissionen.
37
For det andet kan manglen på regionale regler, der regulerer de interne indberetningskanaler i de kommunale enheder, ikke opvejes af, at der findes eksterne indberetningskanaler, som stilles til rådighed for disse enheders ansatte. Den blotte mulighed herfor opfylder nemlig ikke det krav om retssikkerhed, som gennemførelsen af et direktivs bestemmelser kræver.
38
For det tredje har Kommissionen fremhævet, at den tyske lovgivning, som den er blevet meddelt, ikke fastsætter sanktioner i tilfælde af chikanøse retssager mod whistleblowere, selv om sådanne sanktioner er foreskrevet ved artikel 23, stk. 1, litra c), i direktiv 2019/1937.
39
Kommissionen har heraf udledt, at de bestemmelser, som Forbundsrepublikken Tyskland hidtil har meddelt, på både forbundsplan og regionalt plan kun muliggør en delvis gennemførelse af direktivet.
40
I duplikken har Forbundsrepublikken Tyskland for det første fremhævet, at de eksterne indberetningskanaler på forbundsplan har været operationelle siden ikrafttrædelsen af bekendtgørelsen om organiseringen af sådanne kanaler den 11. august 2023.
41
For det andet bestemmer HinSchG, at repressalier mod de indberettende personer udgør en overtrædelse, der kan straffes med bøde. Begrebet »repressalier« omfatter i denne henseende chikanøse retssager.
42
For det tredje omfatter anvendelsesområdet for HinSchG principielt de kommunale enheders ansatte, hvilket sikrer dem beskyttelse ved indberetning, uafhængigt af de regionale enheders gennemførelse af direktiv 2019/1937.
43
Efter Kommissionens indlevering af et supplerende indlæg om tilpasning af påstandene ved skrivelse af 18. september 2024, hvorved Kommissionen anførte, at den var af den opfattelse, at Forbundsrepublikken Tysklands gennemførelse af direktiv 2019/1937 kunne anses for at være blevet fuldført den 19. juli 2024, har medlemsstaten den 1. oktober 2024 indgivet bemærkninger, hvorved den fastholder, at direktivet har været fuldstændigt gennemført siden ikrafttrædelsen af gennemførelsesloven, nemlig den 2. juli 2023.
Domstolens bemærkninger
44
I henhold til artikel 26, stk. 1, i direktiv 2019/1937 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest den 17. december 2021. Desuden er det i direktivets artikel 26, stk. 3, fastsat, at når medlemsstaterne vedtager disse nationale love og bestemmelser, skal de indeholde en henvisning til dette direktiv eller ledsages af en sådan henvisning ved offentliggørelsen. Derudover skulle medlemsstaterne i henhold til artikel 26, stk. 3, meddele Kommissionen teksten til disse nationale love og bestemmelser.
45
I overensstemmelse med fast retspraksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og Domstolen kan ikke tage ændringer af forholdene i tiden derefter i betragtning (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
46
I det foreliggende tilfælde sendte Kommissionen den 15. juli 2022, da den havde konstateret, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke havde meddelt den de bestemmelser, der var nødvendige for gennemførelsen af direktiv 2019/1937, en begrundet udtalelse til denne medlemsstat, hvori den opfordrede den til at opfylde de i denne udtalelse omhandlede forpligtelser inden for en frist på to måneder regnet fra modtagelsen af udtalelsen, der blev forlænget til den 15. december 2022.
47
Som det fremgår af Forbundsrepublikken Tysklands svarskrift og duplik i den foreliggende sag, havde medlemsstaten ved udløbet af denne frist ikke vedtaget de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme direktiv 2019/1937, og den havde derfor heller ikke meddelt Kommissionen disse bestemmelser.
48
Som begrundelse for forsinkelsen med vedtagelsen af de bestemmelser, der var nødvendige for at gennemføre direktiv 2019/1937, har Forbundsrepublikken Tyskland for det første henvist til de lange tekniske og politiske drøftelser, der måtte føres for at afgøre, om det var hensigtsmæssigt at give gennemførelsesbestemmelserne et større materielt anvendelsesområde end fastsat i direktivet for at sikre whistleblowere et højt beskyttelsesniveau. Forbundsrepublikken Tyskland har desuden som begrundelse for forsinkelsen henvist til vanskeligheder knyttet til de økonomiske konsekvenser af direktivet og til den nødvendige lovgivningsprocedure til vedtagelse af disse bestemmelser.
49
I denne henseende bemærkes, at en medlemsstat i henhold til Domstolens faste praksis ikke kan påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at forpligtelser, der følger af EU-retten – såsom manglende gennemførelse af et direktiv inden for den fastsatte frist – ikke overholdes (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
50
I henhold til artikel 26, stk. 1, i direktiv 2019/1937 fandt EU-lovgiver desuden, at en gennemførelsesfrist på to år var tilstrækkelig til, at medlemsstaterne kunne opfylde deres forpligtelser, og Forbundsrepublikken Tyskland kan derfor ikke påberåbe sig vanskeligheder knyttet til direktivets anvendelsesområde og de økonomiske konsekvenser af gennemførelsen af direktivet.
51
Hvad for det andet angår gennemførelsen af direktivets bestemmelser om interne indberetningskanaler i de kommunale enheder har Forbundsrepublikken Tyskland fremhævet, at der i mangel af sådanne kanaler ikke er noget til hinder for, at de ansatte i sådanne enheder benytter de eksterne indberetningskanaler, der er etableret på forbundsplan.
52
Som det fremgår af 33. betragtning til direktiv 2019/1937, er det imidlertid EU-lovgivers opfattelse, at de interne indberetninger er særligt vigtige for at forhindre overtrædelser af EU-retten.
53
Dette er grunden til, at der i direktivets artikel 8, stk. 1, er fastsat en forpligtelse til at oprette interne indberetningskanaler i bl.a. juridiske enheder i den offentlige sektor.
54
For så vidt som Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at de ansatte i de kommunale enheder i praksis kan anvende de eksterne indberetningskanaler, skal det desuden bemærkes, at en praksis, som ikke er tilstrækkeligt kendt, ifølge sagens natur kan ændres efter forvaltningens vilje, således at den ikke kan anses for at udgøre en passende gennemførelse af et direktivs bestemmelser (dom af 3.12.2020, Kommissionen mod Belgien (Markederne for elektricitet og naturgas), C-767/19, EU:C:2020:984, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
55
Forbundsrepublikken Tyskland kan derfor ikke med føje påberåbe sig disse omstændigheder som begrundelse for den manglende gennemførelse af direktiv 2019/1937 inden for den fastsatte frist.
56
Det skal følgelig fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 26, stk. 1 og 3, i direktiv 2019/1937, idet denne medlemsstat ikke ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022, der blev forlænget til den 15. december 2022, havde vedtaget de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme dette direktiv, og dermed heller ikke havde meddelt Kommissionen disse love og bestemmelser.
Påstanden i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF
Parternes argumenter
57
Med henblik på fastsættelsen af størrelsen af det faste beløb har Kommissionen støttet sig på de generelle principper, der er omhandlet i 2023-meddelelsens punkt 2, og på den beregningsmetode, der er beskrevet i denne meddelelses punkt 3 og 4. Kommissionen har navnlig anført, at fastsættelsen af størrelsen af det faste beløb skal baseres på de grundlæggende kriterier, nemlig tilsidesættelsens grovhed, dens varighed og nødvendigheden af at sikre sanktionens afskrækkende virkning med henblik på at undgå gentagelser.
58
Hvad for det første angår tilsidesættelsens grovhed har Kommissionen anført, at den koefficient, der finder anvendelse i henhold til 2023-meddelelsen, skal være mellem mindst 1 og højst 20. Kommissionen har præciseret, at den i henhold til denne meddelelses punkt 3.2.2 konsekvent anvender en koefficient for tilsidesættelsens grovhed på 10 i tilfælde, hvor en medlemsstat overhovedet ikke meddeler nogen bestemmelser til gennemførelse af et direktiv, idet enhver manglende gennemførelse af et direktiv og manglende meddelelse af sådanne bestemmelser skal anses for lige grove, uafhængigt af karakteren af det pågældende direktivs bestemmelser.
59
Hvad for det andet angår tilsidesættelsens varighed har Kommissionen anført, at denne – med hensyn til beregningen af det faste beløb – er det antal dage, tilsidesættelsen har varet ved. Denne varighed beregnes i overensstemmelse med 2023-meddelelsens punkt 4.2.1 og er antallet af dage mellem dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse af det pågældende direktiv og den dato, hvor traktatbruddet er bragt til ophør.
60
Hvad for det tredje angår kriteriet om nødvendigheden af at sikre sanktionens afskrækkende virkning under hensyntagen til den pågældende medlemsstats betalingsevne har Kommissionen anført, at dette udtrykkes ved den »n«-faktor, der er fastsat for hver medlemsstat i punkt 3 i bilag I til 2023-meddelelsen. Beregningen heraf er baseret på forholdet mellem den pågældende medlemsstats BNP og det gennemsnitlige nationale BNP i EU, multipliceret med forholdet mellem den pågældende stats befolkning og den gennemsnitlige nationale befolkning i EU. Det første forhold vægtes med to tredjedele, mens det andet vægtes med en tredjedel. I henhold til nævnte punkt 3 er »n«-faktoren for Forbundsrepublikken Tyskland 6,16.
61
Kommissionen har derfor foreslået, at der i henhold til 2023-meddelelsens punkt 4.2 fastsættes en koefficient for grovhed på 10 og anvendes en »n«-faktor på 6,16. Resultatet af disse to elementer skal multipliceres med den grundsats for det faste beløb, der er fastsat i punkt 2 i bilag I til denne meddelelse, nemlig 1000 EUR, hvilket svarer til 61600 EUR, der i overensstemmelse med meddelelsens punkt 4.2.1 skal ganges med antallet af dage, tilsidesættelsen har varet. Kommissionen har anført, at der skal pålægges betaling af dette faste beløb, på betingelse af at det overstiger 17248000 EUR, der er det faste minimumsbeløb, som er fastsat for Forbundsrepublikken Tyskland i punkt 5 i bilag I til 2023-meddelelsen.
62
Forbundsrepublikken Tyskland har i svarskriftet gjort gældende, at 2023-meddelelsen ikke finder anvendelse på den foreliggende traktatbrudssag. Den er af den opfattelse, at meddelelsens punkt 7, hvorefter meddelelsens bestemmelser finder anvendelse på beslutninger om at indbringe sager for Domstolen, der træffes efter den 4. januar 2023, er i strid med dom af 24. maj 2011, Kommissionen mod Tyskland (C-54/08, EU:C:2011:339), hvori det i præmis 126 er præciseret, at situationen i den berørte medlemsstat skal vurderes ved udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse. Eftersom udløbet af denne frist var fastsat til den 15. december 2022, skulle størrelsen af de økonomiske sanktioner i det foreliggende tilfælde beregnes efter reglerne i Kommissionens meddelelse 2022/C 74/02 af 15. februar 2022 om »ajourføring af oplysninger, der anvendes til beregning af de faste beløb og de tvangsbøder, som Kommissionen foreslår Den Europæiske Unions Domstol i traktatbrudssøgsmål« (EUT 2022, C 74, s. 2).
63
Under alle omstændigheder gør den automatiske anvendelse af en koefficient for grovhed på 10 det ikke muligt at tage hensyn til de særlige omstændigheder i den omhandlede situation. For det første var lovgivningsproceduren for vedtagelse af de nødvendige bestemmelser til gennemførelse af direktiv 2019/1937 nemlig gennemført inden afslutningen af den skriftlige forhandling for Domstolen. For det andet var den gennemførelsesfrist, der er fastsat i direktivets artikel 26, stk. 2, vedrørende forpligtelsen i henhold til artikel 8, stk. 3, til at oprette interne indberetningskanaler, ikke udløbet på datoen for indgivelsen af svarskriftet. For så vidt som disse omstændigheder udgør formildende omstændigheder, begrunder de anvendelse af en koefficient på højst 3.
64
I replikken har Kommissionen for det første anført, at det først er under retssagen, at der kan nedlægges påstand om betaling af et fast beløb. Da sagen i det foreliggende tilfælde blev anlagt ved Domstolen den 14. marts 2023, finder 2023-meddelelsen anvendelse i henhold til punkt 7 heri. Denne regel sikrer ligebehandling af medlemsstaterne, navnlig når de anmoder om en forlængelse af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse, således som Forbundsrepublikken Tyskland har gjort i den foreliggende sag.
65
For det andet har Kommissionen anført, at den konsekvente anvendelse af en koefficient for grovhed på 10 på skalaen fra 1 til 20 sikrer forudsigelighed og ligebehandling af medlemsstaterne. En sådan koefficient er rimelig henset til konsekvenserne af den manglende gennemførelse af direktiv 2019/1937, der sikrer beskyttelsen af personer, der indberetter en overtrædelse af EU-retten.
66
Kommissionen har ved sit supplerende indlæg af 24. oktober 2023 om tilpasning af påstandene, efter Forbundsrepublikken Tysklands meddelelse af HinSchG, foreslået, at der fastsættes to overtrædelsesperioder, og at der følgelig anvendes to koefficienter for grovhed, den ene på 10 for perioden fra den 18. december 2021 til den 1. juli 2023 og den anden på 1 for perioden mellem den 2. juli 2023 og den dag, hvor overtrædelsen bringes til ophør, eller – hvis overtrædelsen ikke bringes til ophør – dagen for afsigelsen af dommen i denne sag. Det følger heraf, at det foreslåede daglige beløb for den første periode er på 61600 EUR (10 × 6,16 × 1000), som skal multipliceres med det antal dage, tilsidesættelsen har varet ved, dvs. 561 dage. Det faste beløb, der nedlægges påstand om, er således på 34557600 EUR. For den anden periode skal det foreslåede daglige faste beløb på 6160 EUR (1 × 6,16 × 1000) multipliceres med det antal dage, overtrædelsen har varet ved.
67
Forbundsrepublikken Tyskland har i sine bemærkninger af 4. december 2023 til dette supplerende indlæg fastholdt det standpunkt, som den har givet udtryk for i svarskriftet, og som den har gentaget i duplikken.
68
Kommissionen har ved sit supplerende indlæg af 18. september 2024 om tilpasning af påstandene anført, at gennemførelsen af direktiv 2019/1937 i tysk ret efter dens opfattelse kan anses for at være blevet fuldført den 19. juli 2024. Kommissionen anser sig derfor for at være i stand til at foreslå størrelsen af det faste beløb for den anden periode, idet denne periode er fra den 2. juli 2023 til den 18. juli 2024, dvs. 382 dages fortsat tilsidesættelse efter Kommissionens opfattelse. Det faste beløb, der nedlægges påstand om for denne periode, er på 2353120 EUR (6160 × 382).
69
Forbundsrepublikken Tyskland har den 1. oktober 2024 indgivet bemærkninger, hvorved den fastholder, at direktivet er blevet gennemført fuldt ud ved gennemførelseslovens ikrafttræden, nemlig den 2. juli 2023. Medlemsstaten har i øvrigt anfægtet metoden til beregning af størrelsen af det faste beløb, der er nedlagt påstand om, og herved henvist til dom af 25. april 2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet) (C-147/23, EU:C:2024:346).
Domstolens bemærkninger
70
Forbundsrepublikken Tyskland har indledningsvis gjort gældende, at 2023-meddelelsen ikke finder anvendelse ratione temporis på den foreliggende påstand om betaling af et fast beløb, eftersom traktatbrudsproceduren blev indledt den 28. januar 2022, efter at åbningsskrivelsen var blevet fremsendt den 27. januar 2022, og at de bestemmelser, der finder anvendelse, er dem, der var i kraft ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022. Det skal imidlertid bemærkes, at de regler og kriterier, der er fastsat i 2023-meddelelsen, i henhold til dennes punkt 7 finder anvendelse på alle Kommissionens beslutninger om at indbringe sager for Domstolen i henhold til artikel 260 TEUF, som den træffer efter offentliggørelsen af denne meddelelse, dvs. den 4. januar 2023.
71
Eftersom Kommissionen besluttede at anlægge nærværende traktatbrudssøgsmål ved Domstolen den 14. marts 2023, udgør samme meddelelse retsgrundlaget for fastsættelsen af størrelsen af det faste beløb, der nedlægges påstand om betaling af i den foreliggende sag.
72
Den praksis fra Domstolen, som Forbundsrepublikken Tyskland har henvist til, og hvorefter spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal afgøres på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, idet ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen, er ikke relevant i denne henseende.
73
For det første kan Kommissionen nemlig kun foreslå, at der vedtages økonomiske sanktioner, når den indbringer et søgsmål for Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF, således at størrelsen af disse sanktioner skal fastsættes i henhold til de regler, der var gældende på tidspunktet for sagsanlægget.
74
For det andet tager de retningslinjer, som Kommissionen har vedtaget, såsom dem, der er indeholdt i dens meddelelser, sigte på at tydeliggøre de regler, som den anvender ved fastsættelsen af størrelsen af de økonomiske sanktioner, som den foreslår Domstolen at fastsætte, hvis denne fastslår, at det traktatbrud, der foreholdes den pågældende medlemsstat, foreligger.
75
Der skal imidlertid sondres mellem de nærmere regler for konstateringen af, at der foreligger et traktatbrud, og dem, der vedrører pålæggelsen af økonomiske sanktioner.
76
Som det fremgår af den retspraksis, der er henvist til i denne doms præmis 45, skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, nemlig vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i Kommissionens begrundede udtalelse. Med henblik på at fastsætte størrelsen af et fast beløb skal det derimod afgøres, hvor længe det foreholdte traktatbrud har varet. I denne henseende er det tidspunkt, som skal lægges til grund ved fastsættelsen af starttidspunktet for det omhandlede traktatbrud, ikke udløbet af fristen i Kommissionens begrundede udtalelse, men datoen for udløbet af den gennemførelsesfrist, der er fastsat i det pågældende direktiv (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis). Desuden er det tidspunkt, hvor Kommissionen bedst er i stand til at vurdere tilsidesættelsens grovhed, dens varighed og den foreslåede sanktions afskrækkende virkning, den dato, hvor den beslutter at anlægge et traktatbrudssøgsmål ved Domstolen, og Kommissionen kan i øvrigt under retssagen tilpasse størrelsen af det påståede faste beløb i forhold til udviklingen i den ulovlige situation i den pågældende medlemsstat.
77
Følgelig er den retspraksis, som Forbundsrepublikken Tyskland har henvist til, jf. denne doms præmis 62, ikke til hinder for, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde anvender de regler, der er fastsat i 2023-meddelelsen, med henblik på at fastsætte størrelsen af den økonomiske sanktion, som den foreslår Domstolen at fastsætte.
78
I det foreliggende tilfælde bemærkes, at artikel 260, stk. 3, første afsnit, TEUF fastsætter, at når Kommissionen indbringer en sag for Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF, fordi den finder, at den pågældende medlemsstat ikke har overholdt sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesbestemmelserne til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure, kan den, når den finder det hensigtsmæssigt, angive størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den under omstændighederne finder det passende, at denne medlemsstat betaler. I overensstemmelse med artikel 260, stk. 3, andet afsnit, TEUF kan Domstolen, hvis den fastslår en overtrædelse, pålægge den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, der ikke overstiger det af Kommissionen anførte beløb, og betalingspligten får virkning på den dato, som Domstolen fastsætter i sin dom.
79
Eftersom det, således som det fremgår af denne doms præmis 56, er godtgjort, at Forbundsrepublikken Tyskland ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022, som forlænget til den 15. december 2022, ikke havde vedtaget og følgelig heller ikke meddelt Kommissionen de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at gennemføre bestemmelserne i direktiv 2019/1937 i national ret, er det således fastslåede traktatbrud omfattet af anvendelsesområdet for artikel 260, stk. 3, TEUF.
80
Det bemærkes desuden, at formålet med den mekanisme, der er indeholdt i artikel 260, stk. 3, TEUF, ikke blot er at tilskynde medlemsstaterne til hurtigst muligt at bringe et traktatbrud til ophør, når dette, såfremt en sådan foranstaltning ikke træffes, ville have tendens til at vare ved, men også at lette og fremskynde proceduren for pålæggelse af økonomiske sanktioner vedrørende tilsidesættelser af forpligtelsen til at give meddelelse om de nationale bestemmelser til gennemførelse af et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
81
Med henblik på at opfylde dette formål fastsætter artikel 260, stk. 3, TEUF, at en medlemsstat som økonomisk sanktion bl.a. kan pålægges betaling af et fast beløb.
82
En dom om betaling af et fast beløb hviler på en vurdering af de konsekvenser, som den pågældende medlemsstats manglende opfyldelse af sine forpligtelser har for de berørte private og offentlige interesser, navnlig når traktatbruddet har varet ved i en lang periode (jf. i denne retning dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
83
Kommissionen begrunder i denne forbindelse arten og størrelsen af de ønskede økonomiske sanktioner ved henvisning til de retningslinjer, som den har vedtaget, såsom de retningslinjer, der er indeholdt i Kommissionens meddelelser, der, selv om de ikke er bindende for Domstolen, bidrager til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i Kommissionens handlinger (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
84
Hvad angår muligheden for at pålægge betaling af et fast beløb tilkommer det Domstolen i den enkelte sag og på grundlag af de konkrete omstændigheder, der er forelagt den, samt ud fra den grad af pression og prævention, den finder fornøden, at fastsætte egnede økonomiske sanktioner, navnlig for at forebygge gentagelse af tilsvarende tilsidesættelser af EU-retten (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
85
I det foreliggende tilfælde skal det lægges til grund, at selv om Forbundsrepublikken Tyskland samarbejdede med Kommissionens tjenestegrene under den administrative procedure, tyder samtlige de retlige og faktiske omstændigheder i forbindelse med det fastslåede traktatbrud på, at en effektiv imødegåelse af en fremtidig gentagelse af tilsvarende overtrædelser af EU-retten efter sin natur kræver vedtagelse af en afskrækkende foranstaltning, såsom pålæggelse af betaling af et fast beløb. I denne henseende bemærkes, at Kommissionen hverken ved udløbet af den frist, der er fastsat i artikel 26, stk. 1, i direktiv 2019/1937, eller ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022, forlænget til den 15. december 2022, var blevet meddelt nogen lov eller administrativ bestemmelse, der muliggjorde en effektiv gennemførelse af dette direktiv.
86
Med hensyn til beregningen af størrelsen af det faste beløb bemærkes, at det i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF kun er Domstolen, der har kompetence til at pålægge en medlemsstat en økonomisk sanktion. Inden for rammerne af en procedure iværksat på grundlag af denne bestemmelse råder Domstolen imidlertid kun over en afgrænset skønsbeføjelse, for så vidt som Domstolen, når den fastslår en overtrædelse, er bundet af Kommissionens forslag med hensyn til arten af den økonomiske sanktion, som den kan pålægge, og med hensyn til det maksimale sanktionsbeløb, som den kan træffe afgørelse om (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
87
Under Domstolens udøvelse af sin skønsbeføjelse på området, således som afgrænset af Kommissionens forslag, tilkommer det Domstolen, således som der er redegjort for i denne doms præmis 84, at fastsætte størrelsen af det faste beløb, som en medlemsstat kan pålægges at betale i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF, således at det dels er tilpasset efter omstændighederne, dels er afpasset i forhold til den begåede overtrædelse. Til de i denne henseende relevante omstændigheder hører bl.a. det fastslåede traktatbruds grovhed og den periode, hvori traktatbruddet bestod, samt den pågældende medlemsstats betalingsevne (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 68 og 87 og den deri nævnte retspraksis).
88
Det bemærkes ligeledes, at inden for rammerne af denne skønsbeføjelse er retningslinjer såsom Kommissionens meddelelser ikke bindende for Domstolen, men de bidrager til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i Kommissionens egne handlinger, når denne institution fremsætter forslag for Domstolen (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).
89
I det foreliggende tilfælde har Kommissionen baseret sig på 2023-meddelelsen som begrundelse for sin påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland skal pålægges at betale et fast beløb, og som grundlag for fastsættelsen af størrelsen heraf.
90
For det første fremgår det med hensyn til grovheden af det fastslåede traktatbrud af 2023-meddelelsens punkt 3.2, at manglende meddelelse af bestemmelserne til gennemførelse af et direktiv, der er vedtaget efter en lovgivningsprocedure, ifølge Kommissionen altid anses for at være grov. Det pågældende traktatbrud begrunder derfor en automatisk anvendelse af en koefficient for grovhed på 10 for perioden fra den 18. december 2021 til den 1. juli 2023. Som følge af de lovændringer, der er blevet meddelt Kommissionen, finder denne institution, at der skal anvendes en koefficient for grovhed på 1 for perioden fra den 2. juli 2023 til den 18. juli 2024.
91
Forbundsrepublikken Tyskland har anfægtet størrelsen af denne koefficient og den automatiske anvendelse heraf under det konstaterede traktatbruds omstændigheder.
92
Det skal i denne henseende bemærkes, at forpligtelsen til at vedtage bestemmelser for at sikre en fuldstændig gennemførelse af et direktiv og forpligtelsen til at meddele Kommissionen disse bestemmelser udgør væsentlige forpligtelser for medlemsstaterne med henblik på at sikre EU-rettens fulde virkning, og en tilsidesættelse af disse forpligtelser skal derfor anses for at have en klart grov karakter (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).
93
I det foreliggende tilfælde skal det fremhæves, at direktiv 2019/1937 udgør et vigtigt EU-retligt instrument, for så vidt som det i henhold til dets artikel 1, sammenholdt med første betragtning, fastsætter fælles minimumsstandarder, der sikrer et afbalanceret og effektivt højt beskyttelsesniveau for personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten inden for områder, hvor sådanne overtrædelser i særlig grad kan skade offentlighedens interesse. Ved at indføre en ordning til beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten i en arbejdsrelateret sammenhæng, bidrager dette direktiv nemlig til at forebygge skader på offentlighedens interesser inden for visse særligt følsomme områder, såsom offentlige udbud, forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, miljøbeskyttelse eller EU’s finansielle interesser. Bestemmelserne i det nævnte direktiv fastsætter således en forpligtelse for enheder i både den offentlige og den private sektor til at indføre interne indberetningskanaler, procedurer for modtagelse af indberetninger og opfølgningen herpå, samtidig med at rettighederne for personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten, og de betingelser, hvorunder de kan nyde godt af den således fastsatte beskyttelse, sikres (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 73).
94
Manglende gennemførelse af bestemmelserne i direktiv 2019/1937 inden for den fastsatte frist er dermed nødvendigvis til skade for EU-retten og for dens ensartede og effektive anvendelse, eftersom tilsidesættelser af EU-retten sandsynligvis ikke vil blive indberettet, hvis personer, der har kendskab til sådanne tilsidesættelser, ikke nyder beskyttelse mod mulige repressalier (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 74).
95
Når dette er sagt, skal størrelsen af de økonomiske sanktioner, som en medlemsstat pålægges i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, tilpasses efter omstændighederne og afpasses i forhold til den begåede overtrædelse (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 75), således som det er anført i denne doms præmis 87.
96
Dette er grunden til, at Domstolen har fastslået, at automatisk anvendelse af samme koefficient for grovhed i alle tilfælde af manglende fuldstændig gennemførelse af et direktiv og dermed manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger til dette direktiv nødvendigvis er til hinder for en tilpasning af størrelsen af de økonomiske sanktioner til de omstændigheder, der kendetegner overtrædelsen, og for pålæggelse af forholdsmæssige sanktioner (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 76).
97
Domstolen har i denne henseende præciseret, at når Kommissionen antager, at en tilsidesættelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv skal anses for at være lige grov, uanset hvilket direktiv der er tale om, er Kommissionen ikke i stand til at tilpasse de økonomiske sanktioner til konsekvenserne af den manglende opfyldelse af denne forpligtelse for private og offentlige interesser, således som det er fastsat i 2023-meddelelsens punkt 3.2.2 (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 77).
98
I det foreliggende tilfælde har Kommissionen i sit supplerende indlæg af 24. oktober 2023 om tilpasning af påstandene foreslået anvendelse af en koefficient for grovhed på 1 fra den 2. juli 2023, efter ikrafttrædelsen af HinSchG, som ifølge Kommissionen sikrede fuldstændig gennemførelse af direktiv 2019/1937 på forbundsplan. Som anført i denne doms præmis 68 har Kommissionen således fastsat to overtrædelsesperioder og følgelig nedlagt påstand for Domstolen om anvendelse af to koefficienter for grovhed, den ene på 10 for perioden fra den18. december 2021 til den 1. juli 2023 og den anden på 1 for perioden fra den 2. juli 2023 til den 18. juli 2024. Kommissionen har imidlertid ikke i overensstemmelse med præmis 79 i dom af 25. april 2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet) (C-147/23, EU:C:2024:346), konkret vurderet, hvilke konsekvenser af den konstaterede overtrædelse for private og offentlige interesser der ville kunne begrunde anvendelse af en koefficient for grovhed på 10 for den første periode. Domstolen har imidlertid fastslået, at en tilsidesættelse af forpligtelsen til at vedtage de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige til fuldstændig gennemførelse af direktiv 2019/1937, og af forpligtelsen til at meddele Kommissionen disse love og bestemmelser, skal anses for særlig grov (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 89).
99
Det bemærkes i øvrigt, at medlemsstaterne under alle omstændigheder er pålagt en forpligtelse til loyalt samarbejde med Kommissionen i medfør af artikel 4, stk. 3, TEU, hvilket indebærer, at enhver medlemsstat er forpligtet til at lette denne institutions gennemførelse af sine opgaver, som i henhold til artikel 17 TEU består i som traktaternes vogter at drage omsorg for gennemførelsen af EU-retten under Domstolens kontrol. Det er derfor kun et samarbejde med Kommissionen, der er kendetegnet ved tiltag, der vidner om hensigten om hurtigst muligt at efterkomme de forpligtelser, der følger af et direktiv, der kan tages i betragtning som en formildende omstændighed i forbindelse med vurderingen af tilsidesættelsens grovhed (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 98 og den deri nævnte retspraksis).
100
Forbundsrepublikken Tysklands argument, som er fremstillet i denne doms præmis 63, og hvorefter lovgivningsproceduren vedrørende gennemførelsen af direktiv 2019/1937 blev fuldført inden afslutningen af den skriftlige forhandling for Domstolen, kan ikke godtgøre, at en sådan omstændighed foreligger. Desuden skal det argument, som Forbundsrepublikken Tyskland har fremført, og som også er nævnt i præmis 63 ovenfor, om, at visse bestemmelser i dette direktiv i henhold til dets artikel 26, stk. 2, først skulle gennemføres senest den 17. december 2023 og ikke den 17. december 2021, forkastes som irrelevant, for så vidt som det foreliggende søgsmål ikke vedrører denne bestemmelse.
101
For det andet skal det i forbindelse med vurderingen af tilsidesættelsens varighed bemærkes, at hvad angår starten på den periode, der skal tages i betragtning med henblik på at fastsætte størrelsen af det faste beløb, er det tidspunkt, som skal lægges til grund ved vurderingen af varigheden af det pågældende traktatbrud, ikke udløbet af den i Kommissionens begrundede udtalelse fastsatte frist, men det tidspunkt, hvor den i det pågældende direktiv fastsatte frist for gennemførelse udløb (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis).
102
Det er ubestridt, at Forbundsrepublikken Tyskland ved udløbet af den gennemførelsesfrist, der er fastsat i artikel 26, stk. 1, i direktiv 2019/1937, nemlig den 17. december 2021, ikke havde vedtaget de nødvendige love og administrative bestemmelser for at sikre gennemførelsen af dette direktiv og dermed heller ikke havde meddelt Kommissionen disse love og bestemmelser, i strid med det fastsatte i direktivets artikel 26, stk. 3. Som det fremgår af denne doms præmis 51-54, var den fuldstændige gennemførelse af direktivet desuden ikke sikret med ikrafttrædelsen af HinSchG, idet der ikke var vedtaget gennemførelsesforanstaltninger i visse delstater. Det følger heraf, at det omhandlede traktatbrud, der først ophørte den 18. juli 2024, varede ved i mere end to et halvt år.
103
For det tredje fremgår det hvad angår den pågældende medlemsstats betalingsevne af Domstolens praksis, at der, uden at dette berører Kommissionens mulighed for at foreslå økonomiske sanktioner, der er baseret på flere kriterier, navnlig med henblik på at gøre det muligt at opretholde en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstater, skal tages hensyn til denne stats BNP som den væsentligste faktor med henblik på vurderingen af dens betalingsevne og med henblik på at pålægge tilstrækkeligt afskrækkende og forholdsmæssige sanktioner, således at en fremtidig gentagelse af tilsvarende tilsidesættelser af EU-retten imødegås på effektiv vis (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 81 og den deri nævnte retspraksis).
104
I denne henseende har Domstolen gentagne gange fastslået, at der skal tages hensyn til den seneste udvikling i medlemsstatens BNP, som den så ud på tidspunktet for Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
105
I det foreliggende tilfælde er »n«-faktoren, der repræsenterer den pågældende medlemsstats betalingsevne i forhold til de øvrige medlemsstaters betalingsevne, og som anvendes af Kommissionen i henhold til 2023-meddelelsens punkt 3.4 og 4.2, defineret som et vægtet geometrisk gennemsnit af den pågældende medlemsstats BNP sammenlignet med gennemsnittet af medlemsstaternes BNP, der udgør to tredjedele af beregningen af »n«-faktoren, og af den pågældende medlemsstats befolkning i forhold til medlemsstaternes gennemsnitlige befolkning, som udgør en tredjedel af beregningen af »n«-faktoren, således som det fremgår af den ligning, der er nævnt i denne doms præmis 11. Kommissionen begrunder denne metode til beregning af »n«-faktoren med såvel målet om at opretholde en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstaters »n«-faktor, sammenlignet med en beregning, der udelukkende er baseret på medlemsstaternes BNP, som målet om at tilføje et element af stabilitet i beregningen af »n«-faktoren, da befolkningens størrelse sandsynligvis ikke vil variere betydeligt på årsbasis (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 83 og den deri nævnte retspraksis).
106
Domstolen har imidlertid fastslået, at fastlæggelsen af den berørte medlemsstats betalingsevne ikke i metoden til beregning af »n«-faktoren kan omfatte en hensyntagen til et demografisk kriterium i henhold til den fremgangsmåde, der er fastsat i 2023-meddelelsens punkt 3.4 og 4.2 (jf. i denne retning dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 84-86).
107
I overensstemmelse med den retspraksis, der er henvist til i denne doms præmis 103, og da Kommissionen ikke har anført et relevant kriterium til sikring af stabilitet i beregningen og opretholdelse af en rimelig forskel mellem medlemsstaternes »n«-faktorer, er det derfor ved at tage gennemsnittet af Forbundsrepublikken Tysklands BNP i de seneste tre år i betragtning, at størrelsen af det faste beløb skal fastsættes.
108
Henset til disse betragtninger og i lyset af den skønsbeføjelse, som Domstolen er indrømmet ved artikel 260, stk. 3, TEUF, der fastsætter, at Domstolen for så vidt angår det faste beløb ikke kan fastsætte et beløb, der overstiger det af Kommissionen anførte beløb, skal det fastslås, at en effektiv imødegåelse af en fremtidig gentagelse af overtrædelser svarende til den, der følger af tilsidesættelsen af artikel 26, stk. 1 og 3, i direktiv 2019/1937, og som skader EU-rettens fulde virkning, kræver pålæggelse af et fast beløb, der fastsættes til 34000000 EUR.
Sagsomkostninger
109
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da sidstnævnte har tabt sagen, bør det pålægges denne medlemsstat at bære sine egne omkostninger og betale Kommissionens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Sjette Afdeling):
1)
Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 26, stk. 1 og 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1937 af 23. oktober 2019 om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten, idet denne medlemsstat ikke ved udløbet af den frist, der var fastsat i Europa-Kommissionens begrundede udtalelse af 15. juli 2022, som forlænget til den 15. december 2022, havde vedtaget de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme dette direktiv, og dermed heller ikke havde meddelt Kommissionen disse love og bestemmelser.
2)
Forbundsrepublikken Tyskland betaler et fast beløb på 34000000 EUR til Kommissionen.
3)
Forbundsrepublikken Tyskland bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.