62002CC0304_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Diese Klage ist von der Kommission gemäß Artikel 228 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG im Anschluss an das Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 in der Rechtssache C-64/88 (Kommission/Frankreich)(2) erhoben worden. In diesem Urteil hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Französische Republik dadurch, dass sie in den Jahren 1984 bis 1987 keine Kontrollen durchgeführt hatte, die die Beachtung der vorgeschriebenen gemeinschaftlichen technischen Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände(3) gewährleisteten, gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2057/82 des Rates vom 29. Juni 1982 zur Festlegung bestimmter Maßnahmen zur Kontrolle der Fischereitätigkeit von Schiffen der Mitgliedstaaten(4) und aus Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2241/87 des Rates vom 23. Juli 1987 zur Kontrolle der Fischereitätigkeit von Schiffen der Mitgliedstaaten (nachstehend: Kontrollverordnungen)(5) verstoßen hat.
2. Der Gerichtshof hat insbesondere festgestellt, dass die Französische Republik es verabsäumt hat, angemessene Kontrollen der Erfüllung von Gemeinschaftsvorschriften über
– Mindestmaschenöffnung,
– Netzzubehör,
– Beifänge,
– Mindestgröße der zum Verkauf zugelassenen Fische
durchzuführen.
Der Gerichtshof hat ferner festgestellt, dass die Französische Republik ihre Verpflichtung zu der nach den Gemeinschaftsverordnungen erforderlichen Verfolgung der den Kontrollverordnungen Zuwiderhandelnden verletzt hat.
3. Einige Monate nach dem Erlass des Urteils des Gerichtshofes forderte die Kommission die Französische Republik auf, ihr die zur Durchführung des Urteils getroffenen Maßnahmen mitzuteilen, die gemäß Artikel 228 Absatz 1 EG erforderlich waren. Dies sollte der Beginn eines ausgedehnten, nahezu elf Jahre dauernden Dialogs zwischen der Kommission und der französischen Regierung über die Bemühungen Frankreichs zur Durchsetzung der gemeinschaftlichen Fischereiverordnungen sein. Obwohl die Kommission im Verlaufe dieses Dialogs Verbesserungen bei mehreren dieser Punkte einräumte, konnte sie nicht die Überzeugung gewinnen, dass die Französische Republik ihre Pflichten in Bezug auf Fang und Verkauf zu kleiner Fische, insbesondere von Seehecht, und die Verfolgung von Verstößen gegen die maßgeblichen Vorschriften in vollem Umfang erfüllt.
4. Die Kommission ersucht daher nunmehr den Gerichtshof um die Feststellung, dass die Französische Republik dadurch, dass sie weiterhin Kontrollen zur Sicherstellung der Einhaltung technischer Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände unterlässt und damit die Kontrollverordnungen der Gemeinschaft nicht beachtet, nicht alle zur Durchführung des Urteils vom 11. Juni 1991 erforderlichen Maßnahmen ergriffen und somit ihre Pflichten nach Artikel 228 Absatz 1 EG nicht erfüllt hat. Außerdem beantragt die Kommission, die Französische Republik zu verurteilen, je Tag des Verzugs mit dem Erlass der sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen ein Zwangsgeld mit einem Tagessatz von 316 500 Euro auf das Konto „Eigene Mittel der EG“ zu zahlen, beginnend mit dem Erlass des Urteils in dieser Rechtssache bis zur Durchführung des Urteils vom 11. Juni 1991. Ferner stellt sie Kostenantrag gegen die Französische Republik.
5. Die Französische Republik beantragt Abweisung der Klage der Kommission als unbegründet. Hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof die Verhängung eines Zwangsgeldes in Erwägung ziehen sollte, beantragt die Französische Republik, hierbei sämtliche Umstände des Falles zu berücksichtigen.
II – Maßgebliche Gemeinschaftsvorschriften
6. Die gemeinschaftlichen Kontrollvorschriften für den Fischereisektor, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht, wurden ursprünglich in der Verordnung Nr. 2057/82 und später in der Verordnung Nr. 2241/87 festgelegt, die beide in Nummer 1 dieser Schlussanträge angeführt sind. Gegenwärtig gilt als Kontrollverordnung die Verordnung (EWG) Nr. 2847/93 des Rates vom 12. Oktober 1993 zur Einführung einer Kontrollregelung für die gemeinsame Fischereipolitik (nachstehend: Verordnung Nr. 2847/93)(6) .
7. Gemäß ihrer ersten Vorschrift führte die Verordnung Nr. 2847/93 eine Gemeinschaftsregelung ein, um die Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik sicherzustellen. Dieses System umfasst insbesondere Vorschriften zur technischen Überwachung u. a. von Maßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung sowie bestimmte Vorschriften über die Wirksamkeit der Sanktionen bei Nichteinhaltung dieser Maßnahmen. Artikel 1 Absatz 2 enthält die Grundverpflichtung der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Überwachung der Einhaltung der gemeinschaftlichen Fischereivorschriften. Er lautet:
„Zu diesem Zweck erlässt jeder Mitgliedstaat in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften die geeigneten Maßnahmen, um die Wirksamkeit der Regelung sicherzustellen. Er stellt seinen zuständigen Behörden ausreichende Mittel zur Verfügung, damit sie die in dieser Verordnung beschriebenen Inspektions- und Kontrollaufgaben wahrnehmen können. ...“
8. Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2847/93 bestimmt:
„Im Hinblick auf die Einhaltung aller geltenden Vorschriften bezüglich Erhaltungs- und Kontrollmaßnahmen überwacht jeder Mitgliedstaat in seinem Hoheitsgebiet und in den Meeresgewässern unter seiner Hoheitsgewalt oder Gerichtsbarkeit die Ausübung des Fischfangs und der hiermit verbundenen Tätigkeiten. Er kontrolliert die Fischereifahrzeuge und überprüft alle Tätigkeiten in der Weise, dass die Anwendung dieser Verordnung nachgeprüft werden kann, einschließlich der Anlandung, des Verkaufs, der Beförderung und der Einlagerung von Fisch sowie der Registrierung von Anlandungen und Verkäufen. ...“
9. Zu den Verfolgungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten bei Verstößen gegen die gemeinschaftlichen Fischereivorschriften bestimmt schließlich Artikel 31 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 2847/93:
„(1) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die geeigneten Maßnahmen, einschließlich der Einleitung eines Straf- oder Verwaltungsverfahrens gemäß ihren nationalen Rechtsvorschriften, gegen die verantwortlichen natürlichen oder juristischen Personen getroffen werden, falls – insbesondere als Ergebnis einer gemäß dieser Verordnung durchgeführten Kontrolle oder Inspektion – festgestellt wird, dass die Regeln der gemeinsamen Fischereipolitik [ (7) ]
nicht eingehalten worden sind.
(2) Die gemäß Absatz 1 eingeleiteten Verfahren müssen geeignet sein, in Übereinstimmung mit den einschlägigen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften den wirtschaftlichen Gewinn aus dem Verstoß den Verantwortlichen, die ihn erzielt haben, zu entziehen oder Folgen zu haben, die der Schwere des Verstoßes angemessen sind und von weiteren Verstößen dieser Art abschrecken.“
10. Im vorliegenden Fall ist die Kommission der Auffassung, dass Überwachung und Durchsetzung seitens der französischen Behörden bezüglich der Erhaltungsmaßnahmen der Gemeinschaft, die die Anlandung und den Verkauf zu kleiner Fische, insbesondere von Seehecht, verhindern sollten, unzureichend seien. Die maßgeblichen Gemeinschaftsvorschriften finden sich in aufeinander folgenden Ratsverordnungen über technische Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände(8) . Gegenwärtig gilt die Verordnung (EG) Nr. 850/98 des Rates vom 30. März 1998 zur Erhaltung der Fischereiressourcen durch technische Maßnahmen zum Schutz von jungen Meerestieren(9) . Ohne dass es notwendig erscheint, die maßgeblichen Vorschriften im vollen Wortlaut zu zitieren, sei doch der allgemeine Hinweis erlaubt, dass diese Verordnung verschiedene Vorschriften enthält, die den Fang, die Anlandung und den Verkauf zu kleiner Fische verhindern sollen. Dazu gehören Vorschriften über Mindestmaschenöffnungen der Netze, Verbote der Anbringung von Netzzubehör, mit dem die Maschen zerstört und in anderer Weise tatsächlich verkleinert werden, sowie u. a. ein Verbot, zu kleine Fische anzulanden und zu verkaufen, ausgenommen Fänge, die nur einen geringen Prozentsatz des Gesamtfangs darstellen.
III – Das vorgerichtliche Verfahren
11. Wie bereits ausgeführt, war die Frage, ob die Französische Republik Maßnahmen ergriffen hatte, um die vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. Juni 1991 festgestellten Verstöße abzustellen, Gegenstand eines längeren Dialogs zwischen Kommission und Französischer Republik, der von November 1991 bis zur Erhebung der vorliegenden Klage am 27. August 2002 anhielt. Während des Vorverfahrens wurde der Standpunkt durch Berichte der gemeinschaftlichen Fischereiinspektoren untermauert, die tatsächliche Feststellungen bei regelmäßigen Besuchen in Häfen und bei Auktionen in mehreren Küstengebieten Frankreichs enthielten(10) .
12. In der Anfangskorrespondenz zwischen Kommission und Französischer Republik über die von dieser ergriffenen Maßnahmen zur Abstellung der im Urteil vom 11. Juni 1991 festgestellten Verstöße erklärten die französischen Behörden, dass sie „alles Mögliche tun [werden], um im Einklang mit den maßgeblichen Vertragsbestimmungen zu handeln und dem Urteil Folge zu leisten“. Sie bezogen sich u. a. auf eine „action de longue haleine“, mit der die Anlandung zu kleiner Fische verringert werden solle.
13. Im Anschluss an Besuche in einer Reihe französischer Häfen im Jahr 1992 berichteten Fischereiinspektoren der Gemeinschaft, dass sich die Lage verbessert habe, insbesondere was die Rechtsvorschriften über die Überwachung der Einhaltung der gemeinschaftlichen Fischereivorschriften angehe. Trotzdem blieben die Kontrollen unter einer Reihe von Aspekten unbefriedigend. Hauptprobleme beträfen die Messfehler bei der Messung der Maschengröße und die Kontrolle von Beifängen und Fischgrößen. Außerdem sei die Verfolgung von Zuwiderhandelnden unangemessen. Demgemäß übermittelte die Kommission am 11. Oktober 1993 der Französischen Republik ein formelles Mahnschreiben, das diese Punkte namhaft machte und die französische Regierung zur Stellungnahme aufforderte.
14. Die daraufhin von der französischen Regierung gelieferten Informationen und Erläuterungen erlaubten der Kommission den Schluss, dass der Verstoß bezüglich der Überwachung von Gemeinschaftsvorschriften über Beifänge beendet worden war. Sie blieb indessen bei ihrer Auffassung, dass eine Reihe von Mängeln, insbesondere bezüglich der Messung von Maschengrößen und der Anlandung und des Verkaufs zu kleiner Fische bei Auktionen, nach wie vor Bestand habe. Die Kommission schloss aus diesem Umstand, dass die französischen Behörden gegenüber der Anlandung und dem Verkauf zu kleiner Fische unter Verstoß gegen die Gemeinschaftsvorschriften eine permissive Haltung einnähmen. Außerdem war die „action de grande haleine“ offenbar in einem Teil der Bretagne, im Pays Bigouden(11), wegen der schwierigen sozioökonomischen Situation in diesem Gebiet und wegen der politischen Sensibilität dieses Problems eingestellt worden. Die „permissive Haltung“ bei der Überwachung wurde durch die Strafverfolgungen verstärkt, die insgesamt nicht zur Verhängung von Sanktionen führten, die der Schwere der Zuwiderhandlungen angemessen gewesen wären.
15. Die Kommission übersandte daher am 14. April 1996 der Französischen Republik gemäß Artikel 228 Absatz 2 EG eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie ausführte, dass das Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 in folgenden Punkten noch nicht vollständig durchgeführt sei:
– Nichteinhaltung der Gemeinschaftsvorschriften über die Messung von Mindestmaschengrößen;
– unzureichende Kontrollen, die den Verkauf zu kleiner Fische zuließen;
– permissive Haltung der französischen Behörden, die dadurch gefördert werde, dass die Verfolgung von Zuwiderhandlungen insgesamt nicht zur Verhängung von Sanktionen führe, die im Verhältnis zur Schwere des Verstoßes stünden und daher nicht abschreckend wirkten.
Die Kommission machte die Französische Republik darauf aufmerksam, dass der Gerichtshof bei Nichtbefolgung seines Urteils vom 11. Juni 1991 finanzielle Sanktionen aussprechen könne, und forderte sie auf, binnen zwei Monaten nach Notifizierung der mit Gründen versehenen Stellungnahme tätig zu werden.
16. In ihren Antwortschreiben vom 26. Juli 1996 und 27. Mai 1997 auf die mit Gründen versehene Stellungnahme versicherte die Französische Republik, dass die Gemeinschaftsvorschriften über Mindestmaschengrößen ordnungsgemäß angewandt würden und sie keine Beschwerden seitens der Fischereiinspektoren der Gemeinschaft zu diesem Punkt erhalten habe. Sie lieferte ferner Angaben und Zahlen über die durchgeführten Kontrollen, über die verhängten Sanktionen und über die Zuweisung von Mitteln für die Überwachung der Einhaltung der gemeinschaftlichen Fischereivorschriften. Schließlich rügte die Französische Republik, dass die Berichte mit den Feststellungen der Fischereiinspektoren der Gemeinschaft ihr nicht zugänglich gemacht worden seien, was ihr die Möglichkeit genommen habe, sich zu den in der mit Gründen versehenen Stellungnahme angeführten Tatsachen angemessen zu äußern.
17. In weiteren Schreiben lieferte die französische Regierung der Kommission weitere Informationen zur Steigerung der französischen Kontrollbemühungen und zu den von ihr ergriffenen Maßnahmen zur Verbesserung der internen Organisation der für die Überwachung der Einhaltung der gemeinschaftlichen Fischereivorschriften zuständigen Dienststellen. In einem Schreiben (vom 31. Oktober 1997) wurde ausgeführt, dass offenbar ein zufrieden stellender Ausgleich bei der Anwendung von Gemeinschafts- und nationalen Vorschriften erzielt worden sei, „abgesehen vom Restproblem der Größe von Kleinseehecht (‚merluchon‘) im Pays Bigouden“.
18. Trotz dieser Ausführungen und der von den französischen Behörden aufgezeigten positiven Entwicklungen in organisatorischer Hinsicht zeigten weitere Besuche der Fischereiinspektoren der Gemeinschaft in französischen Häfen und bei Auktionen in den Küstengebieten von 1996 bis 2000, dass das Problem der Anlandung und des Verkaufs zu kleiner Fische weiter bestand. Bei mehreren Gelegenheiten stellten die Inspektoren der Gemeinschaft fest, dass entweder bei der Anlandung oder der Aktion keine Amtspersonen anwesend waren oder dass anwesende Amtspersonen nicht gegen den Verkauf zu kleiner Fische vorgingen (Besuche in Le Guilvinec und Concarneau im September 1997 und in Marennes-Oleron, Arcachon und Bayonne im Oktober 1997). Ein Bericht (Besuche in Lorient, Le Guilvinec und Concarneau im August 1996) sprach vom Vorliegen einer „stillschweigenden Absprache zwischen Industrie und Behörden, Anlandungen von Seehecht von 24 cm anstelle des gesetzlichen Maßes von 27 cm zu dulden“. Ein anderer Bericht (Besuche in Douarnenez, Lorient und Le Guilvinec im März 1999) führte aus, dass es mündliche Anweisungen dahin gegeben habe, dass örtliche Amtspersonen Fische unter 17 cm von der Auktion auszuschließen hätten, dass aber Fische zwischen 17 und 23 cm und zwischen 23 und 26 cm zum Verkauf zuzulassen seien. Weiter wurde festgestellt, dass dieser oft als „merluchon friture“ (Seehechtfrittüre) verkaufte zu kleine Seehecht üblicherweise offen mit der Größenangabe „00“ verkauft wurde, die dieser Fischkategorie und auch anderen zu kleinen Fischen anderer Arten vorbehalten war (Besuche in Lorient, Benodet, Loctudy, Le Guilvinec, Lesconil und St. Guénolé im Juli 1999). Schließlich trat bei einem Besuch in den Mittelmeerhäfen von Sète, Agde und Port Vendres im April 2000 zu Tage, dass die dargestellten Praktiken nicht auf die Bretagne beschränkt waren, sondern dass das Problem in der Französischen Republik weiter verbreitet war.
19. Diese Feststellungen der Fischereiinspektoren der Gemeinschaft bewogen die Kommission, am 6. Juni 2000 ergänzend eine weitere mit Gründen versehene Stellungnahme abzugeben. Sie kam zu dem Ergebnis, dass seit der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 17. April 1996 und der Antwort der französischen Regierung zu kleiner Fisch weiterhin auf Auktionen und unmittelbar an Verbraucher verkauft werde, dass nationale Inspektoren Anlandungen und Aktionen nicht beaufsichtigten, um zu kleinen Fisch, insbesondere Seehecht, zu entdecken, und dass Zuwiderhandlungen nur sporadisch verfolgt würden. Die Kommission betrachtete die Verwendung des Code „00“ in amtlichen Auktionsdokumenten als besonders schwerwiegend, da dies ein offensichtlicher Verstoß gegen die Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 2406/96 des Rates vom 26. November 1996 über gemeinsame Vermarktungsnormen für bestimmte Fischereierzeugnisse(12), insbesondere gegen Artikel 2, sei. Dass das Problem des „merluchon“ (Kleinseehecht) politisch heikel sei, eine Region im Besonderen betreffe und in den vergangenen Jahren spürbar an Bedeutung verloren habe, könne die Nichtanwendung der technischen Erhaltungsmaßnahmen ihrer Meinung nach nicht rechtfertigen. Da die betreffenden Maßnahmen Jungfisch schützen sollten, könne die systematische Außerachtlassung der Gemeinschaftsvorschriften verheerende Folgen für den Zustand der Fischbestände haben. Der Verstoß gegen diese Vorschriften sei daher schwerwiegend, zumal die französischen Behörden offenbar Anweisungen gegeben hätten, sie nicht anzuwenden. Die Kommission forderte die Französische Republik auf, binnen zwei Monaten nach Notifizierung der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme die erforderlichen Schritte zu unternehmen, um die festgestellten Verst öße abzustellen.
20. Die französische Regierung antwortete am 1. August 2000 und hob insbesondere drei Punkte hervor. Sie stellte zunächst fest, dass der Code „00“ nie als Kennzeichnung für zu kleinen Fisch, sondern nur verwendet worden sei, um nichtsortierten Fisch verschiedener Größen zu bezeichnen. Sie behauptete zweitens, dass die Fischereiinspektoren der Gemeinschaft in ihren Berichten offensichtlich die für den Betrieb von Verkaufsstrukturen Verantwortlichen mit den für die Anwendung der Fischereivorschriften zuständigen Personen verwechselt hätten, die allein zu der Feststellung befugt seien, dass ein Verstoß vorliege. Die französische Regierung hielt den Schluss für übertrieben, ja für ungerecht, dass die Kontrolldienste nach Maßgabe der der Kommission mitgeteilten Zahlen über das Tätigwerden der französischen Behörden bei Verstößen gegen die Vorschriften für Mindestfischgrößen eine permissive Haltung an den Tag gelegt hätten. Sie wies drittens darauf hin, dass seit dem Bericht der Fischereiinspektoren der Gemeinschaft von Juli 1999 der organisatorische und rechtliche Rahmen für die Überwachung der Einhaltung der Fischereiverordnungen in signifikanter Weise verbessert worden sei. Die Neuorganisation der Kontrolldienste belege die feste Entschlossenheit der französischen Behörden, die Effektivität der Kontrollen im Fischereisektor zu steigern.
21. Die Kommission reagierte hierauf (am 15. Februar 2001) mit dem Ersuchen, weitere Angaben zu den von der Französischen Republik ergriffenen Maßnahmen zur Beendigung der Verwendung des Code „00“ zu machen. Sie habe die Bereitschaft der Französischen Republik, ihre Kontrollkapazität zu verstärken, zur Kenntnis genommen, verweise aber darauf, dass die ergänzende mit Gründen versehene Stellungnahme das Problem der Anlandung und des Verkaufs von zu kleinem Seehecht insbesondere in den bretonischen Gebieten Finistère und Morbihan in den Mittelpunkt rücke. Sie forderte daher die französischen Behörden auf, ihr Urteile zu diesem besonderen Verstoßtyp zu übermitteln. Diese Information erteilte die französische Regierung am 16. Oktober 2001. Sie übermittelte zunächst ein Rundschreiben an die Behörden der Regionen und Departements, die Verwendung des Code „00“ bis spätestens Ende 2001 einzustellen. Sie verwies sodann darauf, dass Kopien amtlicher Berichte über Verstöße und Beschlagnahmen und einschlägiger Urteile der Kommission übersandt worden seien. Sie betonte ferner, dass seit 1998 die Zahl der Strafverfolgungen wegen Verstoßes gegen die Vorschriften über Mindestfischgrößen zugenommen habe und abschreckende Strafen verhängt worden seien. Schließlich verwies die französische Regierung auf einen 2001 verabschiedeten allgemeinen Kontrollplan für den Fischereisektor mit Prioritäten für die Überwachung der Einhaltung der Fischereivorschriften. Diese Prioritäten umfassten die Durchführung eines Planes zur Erholung des Seehechtbestands und zur strengen Überwachung von Mindestfischgrößen.
22. In der Zwischenzeit hatten Fischereiinspektoren der Gemeinschaft erneut (im Juni 2001) eine Reihe von Häfen im Pays Bigouden aufgesucht und wiederum festgestellt, dass Niveau und Qualität der Kontrollen immer noch unzureichend waren. Die Inspektoren kamen zu dem Ergebnis, dass das Niveau der Beachtung der technischen Maßnahmen in diesem Gebiet noch nicht als annehmbar betrachtet werden könne. Zu kleiner Seehecht werde ständig angelandet und verkauft, ohne dass Kontrollbemühungen spürbar seien, um diese Praktiken zu beenden. Sie stellten ferner fest, dass die verantwortlichen nationalen Behörden über wenig Mittel verfügten, schlecht ausgestattet und nicht gut genug ausgebildet seien. Die Verwaltungsverfahren seien nicht ausreichend entwickelt, um den Anforderungen der Situation zu genügen. Sie wiesen schließlich darauf hin, dass Niveau und Qualität der Kontrollen bei Auktionen und in Einzelhandelsverkaufsstellen außergewöhnlich niedrig seien.
23. In der Erwägung, dass die Mitteilungen der Französischen Republik über die Verbesserung ihrer Kontrollbemühungen im Allgemeinen sich nicht ausreichend mit dem Problem der Durchsetzung der Gemeinschaftsvorschriften bei zu kleinem Seehecht im Pays Bigouden befassten, stellte sich die Kommission auf den Standpunkt, dass die Französische Republik immer noch keine ausreichenden Maßnahmen getroffen habe, um sich dem Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 anzupassen. Demgemäß leitete sie gemäß Artikel 228 Absatz 2 EG durch Einreichung ihrer Klageschrift am 27. August 2002 das vorliegende Verfahren ein. Die Anträge beider Parteien sind bereits in den Nummern 4 und 5 dieser Schlussanträge wiedergegeben.
IV – Die gegenwärtige Situation
24. Zur Vorbereitung der mündlichen Verhandlung richtete der Gerichtshof am 19. Dezember 2003 eine Reihe schriftlicher Fragen an die Kommission und die Französische Republik zur gegenwärtigen Situation bezüglich des Problems der Anlandung und des Verkaufs von zu kleinem Fisch. Die Kommission wurde gefragt, ob die Fischereiinspektoren der Gemeinschaft seit Erhebung der vorliegenden Klage Vor-Ort-Inspektionen durchgeführt hätten, und, falls ja, gebeten, den Bericht der Inspektoren vorzulegen, sowie, falls nach dem Bericht der Verkauf bedeutender Mengen von zu kleinem Fisch anhalte, anzugeben, welche Maßnahmen von den französischen Behörden zur Beseitigung dieser Situation ergriffen werden sollten. Die Französische Republik wurde gebeten, anzugeben, wie viele Kontrollen auf See und an Land (sowohl inner- als auch außerhalb von Auktionen) seit Erhebung der vorliegenden Klage durchgeführt worden seien, um die Einhaltung der Vorschriften über die Mindestfischgröße sicherzustellen, sowie die Zahl der Verstöße und die Strafverfolgung in Bezug auf diese Verstöße mitzuteilen. Beide Parteien reichten die geforderten Angaben am 30. Januar 2004 ein.
25. Die Kommission gab an, dass seit Klageerhebung drei Vor-Ort-Inspektionen stattgefunden hätten. Bei diesen sei festgestellt worden, dass zwar das Angebot von zu kleinem Fisch in der Bretagne, insbesondere im Pays Bigouden, zurückgegangen sei, dass dies aber in den Mittelmeergebieten nicht der Fall sei. Während ihrer Kontrollbesuche hätten die Inspektoren der Gemeinschaft das Fehlen von Kontrollen zur Verhinderung des Verkaufs von zu kleinem Fisch bei der Anlandung festgestellt; ein amtlicher Bericht sei nicht in allen Fällen von Verstößen erstellt worden. Trotz der von den französischen Behörden seit 1998 getroffenen Maßnahmen zur Verbesserung der Kontrollen könne die Kommission nicht feststellen, dass diese tatsächlich Wirkung gezeigt hätten. Sie habe im Gegenteil Grund zu der Annahme, dass dies nicht der Fall sei. Um zu dem Schluss zu gelangen, dass die Zuwiderhandlung tatsächlich ein Ende gefunden habe, müsse sie über vollständige und erschöpfende Angaben zu allen in den Jahren 2001, 2002 und 2003 in Bezug auf zu kleinen Fisch und insbesondere Seehecht durchgeführten Kontrollen verfügen. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission ergänzt, dass eine ordnungsgemäße Einhaltung der Verordnung Nr. 2847/93 voraussetze, dass die gesamte Kette der Fischereitätigkeiten kontrolliert werden müsse, und dass bei dem gesamten Ablauf der Ereignisse die Überwachung der Anlandungen besonders wichtig sei. Die von der französischen Regierung übermittelten Angaben und Zahlen seien nicht spezifisch genug, um den Schluss zuzulassen, dass der Verstoß beendet sei.
26. Mit ihrer Antwort legte die französische Regierung Zahlen zu den Inspektionen auf See und an Land für die Jahre 2001 bis 2003 vor. Diesen Zahlen lässt sich entnehmen, dass im Jahr 2003 im Vergleich zu den beiden anderen Jahren bei beiden Formen von Inspektionen eine spürbare Abnahme stattgefunden hatte. Die Abnahme der Inspektionen auf See im Jahr 2003 wurde durch den Einsatz von Seeschiffen zur Bekämpfung der Umweltverseuchung im Anschluss an den Untergang des Öltankers „Prestige“ erklärt. Die Abnahme der Kontrollen an Land war der französischen Regierung zufolge auf eine Verbesserung der Disziplin der Fischer zurückzuführen, die auch von den Inspektoren der Gemeinschaft bei einem unangekündigten Kontrollbesuch im Juni 2003 festgestellt worden sei. Bei dieser Gelegenheit sei kein zu kleiner Fisch vorgefunden worden. Auch bei den verhängten Geldstrafen zeigten die Zahlen von 2001 auf 2002 eine Abnahme. Das sei auf ein allgemeines Gesetz(13) zurückzuführen gewesen, mit dem diejenigen, die zu geringeren Geldstrafen als 750 Euro verurteilt worden seien, und diejenigen, die zu höheren Geldstrafen verurteilt worden seien, erst nach deren Begleichung amnestiert worden seien. Der Umfang der Geldstrafen bei Verstößen gegen die Vorschriften über die Fischgröße habe beträchtlich zugenommen.
27. In der mündlichen Verhandlung nahm die französische Regierung zu der Äußerung der Kommission Stellung, dass sie zwar anerkenne, dass die Anlandung von zu kleinem Seehecht in dem Gebiet, das ihr am meisten Sorge bereite, dem Pays Bigouden, zurückgegangen sei, dass das Problem aber an der Mittelmeerküste weiter bestehe. Da zum Zeitpunkt des Urteils des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 für die Fischerei im Mittelmeer keine besonderen Erhaltungsmaßnahmen gegolten hätten, könne der Umstand, dass die Einhaltung der Verordnung Nr. 2847/93 in diesem Gebiet noch nicht zufrieden stellend sei, nicht auf eine Säumnis bei der Durchführung des Urteils des Gerichtshofes zurückzuführen sein.
V – Würdigung
A – Vorbemerkungen: die Durchsetzungspflicht im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik (GFP)
28. Vor Beginn der Würdigung der Maßnahmen, die die Französische Republik ergriffen hat, um sich im Anschluss an das Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 den maßgeblichen Fischereivorschriften der Gemeinschaft anzupassen, ist das Problem, um das es im vorliegenden Fall geht, zunächst in seinen richtigen Kontext zu stellen, d. h. die Bedeutung der Durchsetzung der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts insbesondere im Bereich der GFP.
29. Allgemein betrachtet ist die Gemeinschaftsrechtsordnung, obwohl sie autonom gilt, eine abhängige Rechtsordnung insofern, als sie in den meisten Bereichen von den Bemühungen der Mitgliedstaaten abhängig ist, die vollständige Erfüllung der Pflichten sicherzustellen, die sie den Wirtschaftsteilnehmern auferlegt. Die Mitgliedstaaten sind gemäß Artikel 10 EG allgemein verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, die sicherstellen, dass das Gemeinschaftsrecht effektiv angewandt und durchgesetzt wird und seine „praktische Wirksamkeit“ erzielt. Insbesondere müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass ein angemessener Regelungsrahmen für die Anwendung und Durchsetzung von Gemeinschaftsmaßnahmen bereitsteht, dass zuständige Behörden geschaffen worden sind, dass ausreichende Mittel bereitgestellt werden und dass gegen Zuwiderhandelnde angemessen vorgegangen wird. Wenn die Durchsetzungsbemühungen in den Mitgliedstaaten unangemessen ausfallen, wird es nicht möglich sein, die Zielsetzungen der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften auf eine mehr oder weniger einheitliche Weise in der gesamten Gemeinschaft zu erreichen.
30. Obwohl die Mitgliedstaaten in der Frage, wie dieses Ziel zu erreichen ist, über ein weites Ermessen verfügen, hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung bezüglich der Verfahrensvorschriften, die für die Durchsetzung der Rechte und Pflichten der Gemeinschaft gelten, bestimmte Maßstäbe festgelegt. Er hat insbesondere in gefestigter Rechtsprechung entschieden, dass diese Regeln nicht weniger günstig sein dürfen als die, die für vergleichbare Klagen nach inländischem Recht gelten (Grundsatz der Gleichwertigkeit), und nicht die Ausübung der vom Gemeinschaftsrecht verliehenen Rechte übermäßig erschweren oder unmöglich machen dürfen (Grundsatz der Effektivität)(14) . Der Gerichtshof hat ferner klargestellt, dass die den Mitgliedstaaten nach Artikel 10 EG obliegenden Pflichten zur Durchsetzung sie dazu anhalten, sicherzustellen, dass „Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht nach ähnlichen sachlichen und verfahrensrechtlichen Regeln geahndet werden wie nach Art und Schwere gleichartige Verstöße gegen nationales Recht, wobei die Sanktion jedenfalls wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein muss [und] die nationalen Stellen gegenüber Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht mit derselben Sorgfalt vorgehen ..., die sie bei der Anwendung der entsprechenden nationalen Rechtsvorschriften walten lassen“(15) .
31. Die strikte Befolgung dieser allgemeinen Pflichten zur effektiven Anwendung und Durchsetzung der Gemeinschaftsmaßnahmen ist im Kontext der GFP aus einer Reihe von Gründen von besonderer Bedeutung. Diese Gründe betreffen die Natur der Fischerei als einer Wirtschaftstätigkeit, den Umstand, dass die Fischbestände in den Gemeinschaftsgewässern als eine gemeinsame Ressource aller Mitgliedstaaten betrachtet werden müssen, die wechselseitige Abhängigkeit der Interessen der Mitgliedstaaten in diesem Bereich und das moralische Risiko in Zusammenhang mit der Auferlegung von Beschränkungen bei der Ausbeutung der Ressourcen.
32. Die Bewirtschaftung einer natürlichen Ressource, wie sie die Fischbestände darstellen, läuft darauf hinaus, (kurzfristige) ökonomische Interessen einerseits, die auf eine maximale Ausbeutung gerichtet sind, mit dem Interesse an der Erhaltung von Beständen auf einem biologisch und wirtschaftlich annehmbaren Niveau zur Sicherstellung einer langfristigen Nutzung andererseits in Einklang zu bringen. Diese Grundspannung kommt auch in Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 vom 20. Dezember 2002 über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik(16) zum Ausdruck, wonach es das Hauptziel der GFP ist, „die Nutzung lebender aquatischer Ressourcen unter nachhaltigen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedingungen [zu gewährleisten]“. Bei dieser Grundzielsetzung ist die Nachhaltigkeit das Leitprinzip. Eine der Besonderheiten der Fischerei als einer Wirtschaftstätigkeit ist nämlich die, dass das Produkt zugleich Quelle der Produktion ist. Es ist eine reproduzierbare Ressource. Das bedeutet, dass es eine natürliche, biologisch vertretbare Grenze für das Bewirtschaftungsniveau von Fischbeständen gibt. Wenn Maßnahmen, die den Fischfang begrenzen oder Jungfischbestände schützen sollen, nicht befolgt werden, wird das notwendigerweise die Reproduktivität von Fischbeständen längerfristig beeinträchtigen. Diese Grundtatsache erklärt es, weshalb eingehende Regeln für die Kontrolle und Durchsetzung von Anfang an integrierender Bestandteil der GFP gewesen sind.
33. Auch der Gerichtshof hat die Notwendigkeit strikter Beachtung der Erhaltungsmaßnahmen im Fischereisektor, um langfristig die Reproduktionsfähigkeit aufrechtzuerhalten, unterstrichen, als er festgestellt hat, dass „[d]ie Einhaltung der den Mitgliedstaaten aufgrund der Gemeinschaftsregelung über die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände obliegenden Verpflichtungen ... sich als zwingend [erweist], um den Schutz der Fanggründe, die Erhaltung der biologischen Meeresschätze und ihre ausgewogene Nutzung auf einer dauerhaften Basis unter angemessenen sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen zu gewährleisten“(17) . Im gleichen Sinne hat er ausgeführt, dass „[d]ie Erhaltung und Verwaltung der Fischereiressourcen und die einheitliche Durchführung der gemeinsamen Fischereipolitik ... unterlaufen [würden], wenn die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats die Verfolgung der Verantwortlichen für derartige Verstöße systematisch unterließen“(18) .
34. Fischbestände müssen als gemeinsame Ressource aller Mitgliedstaaten betrachtet werden, die von allen im Interesse aller zu bewirtschaften sind. Fehlende Einhaltung der Erhaltungsmaßnahmen der Gemeinschaft in einem Mitgliedstaat beeinträchtigt ohne weiteres die Interessen (der Fischereiindustrie) anderer Mitgliedstaaten. Es besteht mit anderen Worten eine starke wechselseitige Abhängigkeit in diesem Sektor, die eine „gemeinsame Verantwortung“(19) der Mitgliedstaaten für die Überwachung des Systems der Fangbegrenzungen und die Durchsetzung der Vorschriften mit sich bringt, die die Fischbestände gegen Überfischung schützen sollen.
35. Ein anderer Aspekt dieser wechselseitigen Abhängigkeit ist der, dass die Erreichung der Ziele der GFP offensichtlich in erster Linie von der Zusammenarbeit der Fischereiindustrie abhängt. Man kann davon ausgehen, dass die Bereitschaft, Beschränkungen der Fischereitätigkeit hinzunehmen und einzuhalten, größer sein wird, wenn die Fischer sich darauf verlassen können, dass diese Beschränkungen in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen durchgesetzt werden und dass sie folglich unter Bedingungen arbeiten können, die mit denen vergleichbar sind, denen ihre Wettbewerber aus anderen Mitgliedstaaten unterliegen. Unterschiede in der Art und Weise, in der die Vorschriften der GFP in den Mitgliedstaaten durchgesetzt werden, können als diskriminierend und als Ursache von Wettbewerbsverzerrungen angesehen werden. Gleichheit der Durchsetzung ist ein Aspekt des höhengleichen Spielfelds, auf dem es für sie möglich sein muss, tätig zu werden.
36. Außerdem ist zu beachten, dass, falls eine bestimmte Fischerei aus Gründen der Erhaltung beschränkt wird, dies die moralische Gefahr der Nichteinhaltung mit sich bringt. Knappheit als Folge davon, dass geringere Mengen Fisch angelandet werden, wird zu höheren Preisen führen, was es allein schon einbringlicher für die Fischer macht, die maßgeblichen Regeln nicht einzuhalten. Die Auferlegung von Beschränkungen schafft somit einen wirtschaftlichen Anreiz, Bestände weiter auszubeuten, die bereits unter Druck stehen. Das ist schon für sich genommen ein Grund, die Bemühungen um Überwachung und Durchsetzung bei Fischereitätigkeiten zu verstärken, die durch Überfischung bedroht sind.
37. Diese Überlegungen zeigen, dass angemessene Überwachung und Durchsetzung im Fischereisektor lebenswichtig sind, um sicherzustellen, dass die Fischbestände dauerhaft bewirtschaftet werden. Da Mangelhaftigkeit in dieser Richtung Auswirkungen auf die Erhaltung von Ressourcen hat, die allen Mitgliedstaaten gemeinsam sind, müssen sich deren Durchsetzungsbemühungen an hohen Maßstäben messen lassen. Das bedeutet, dass die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nach der Verordnung Nr. 2847/93 streng ausgelegt werden müssen.
38. Als Ganzes gesehen verlangt Artikel 1 der Verordnung Nr. 2847/93 von den Mitgliedstaaten, „die geeigneten Maßnahmen [zu erlassen], um die Wirksamkeit der Regelung sicherzustellen“, die geschaffen wurde, „[u]m die Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik sicherzustellen“. Artikel 2 ergänzt, dass sie die Ausübung des Fischfangs und der hiermit verbundenen Tätigkeiten zu überwachen, die Fischereifahrzeuge zu kontrollieren und alle Tätigkeiten in der Weise zu überprüfen haben, dass die Anwendung der Verordnung nachgeprüft werden kann, u. a. einschließlich der Anlandung und des Verkaufs von Fisch. Schließlich verpflichtet Artikel 31 die Mitgliedstaaten, die geeigneten Maßnahmen gegen die natürlichen oder juristischen Personen zu treffen, die Regeln der GFP nicht eingehalten haben, indem ihnen entweder der wirtschaftliche Gewinn aus dem Verstoß entzogen wird oder Maßnahmen getroffen werden, die „der Schwere des Verstoßes angemessen sind und von weiteren Verstößen dieser Art abschrecken“.
39. Im Ergebnis haben daher die Mitgliedstaaten nach der Verordnung Nr. 2847/93 sicherzustellen, dass ihre Überwachungs- und Durchsetzungstätigkeiten tatsächlich effektiv sind. „Effektiv“ muss in diesem Kontext so verstanden werden, dass eine glaubhafte Wahrscheinlichkeit besteht, dass die Fischer bei Nichteinhaltung ein hohes Risiko laufen, entdeckt zu werden und Sanktionen auferlegt zu erhalten, die ihnen zumindest jeden wirtschaftlichen Gewinn aus der Übertretung der Fischereivorschriften entziehen würden. Die Kontrolltätigkeit und die Gefahr repressiver Vorgehensweisen müssen ausreichenden Druck erzeugen, um die Nichtbefolgung wirtschaftlich unattraktiv zu machen und damit zu gewährleisten, dass die mit den einschlägigen Fischereivorschriften angestrebte Situation in der Praxis verwirklicht wird.
40. Das ist der Maßstab, der bei der Prüfung der Frage heranzuziehen ist, ob die angebliche Zuwiderhandlung der Französischen Republik weiterhin besteht.
B – Zwei allgemeine Fragen: zeitlicher Bezugspunkt und Beweis
41. Zunächst ist bei Verfahren nach Artikel 228 Absatz 2 EG die Frage, ob ein Mitgliedstaat seine Verpflichtungen nicht erfüllt hat, anhand des Sachverhalts zu beurteilen, wie er in diesem Mitgliedstaat am Ende des Zeitraums bestand, der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission festgelegt wurde. Im vorliegenden Fall hat die Kommission am 14. April 1996 eine erste mit Gründen versehene Stellungnahme an die Französische Republik gerichtet. Diese wurde durch eine zweite mit Gründen versehene Stellungnahme vom 6. Juni 2000 ergänzt. Da die in diesem letzten Dokument gesetzte Frist für die Beendigung der Zuwiderhandlung zwei Monate betrug, ist der Zeitpunkt für die Feststellung, ob die Französische Republik ihre Pflicht nach Artikel 228 Absatz 1 EG, dem Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 zu entsprechen, erfüllt hat, der 6. August 2000(20) .
42. Das bedeutet, dass bei der Feststellung, ob die angebliche Zuwiderhandlung weiterhin besteht, Veränderungen nach diesem Zeitpunkt nicht berücksichtigt werden können(21) . Solche Veränderungen sind hingegen für die Prüfung von Bedeutung, ob es angebracht ist, einen Pauschalbetrag oder ein periodisches Zwangsgeld festzulegen, wie dies in Artikel 228 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG vorgesehen ist. A uf diesen Aspekt werde ich später zurückkommen.
43. Der zweite Punkt betrifft den Beweis. Die Behauptung der Kommission, Kontrollen und Vorgehensweisen im Anschluss an Verstöße gegen Gemeinschaftsvorschriften über Mindestfischgrößen seien unzureichend gewesen, beruht weitgehend auf den (bei den Akten befindlichen) Berichten der Fischereiinspektoren der Gemeinschaft über ihre regelmäßigen Vor-Ort-Inspektionen in Küstenbereichen Frankreichs. Diese Berichte umfassen die Jahre von Mai 1994 bis Juli 2003.
44. Die französische Regierung wendet sich dagegen, dass sich die Kommission auf die Feststellung beschränke, dass die von den französischen Behörden getroffenen Maßnahmen zur Beendigung der verbleibenden Verstöße unangemessen gewesen seien, ohne anzugeben, welche Maßnahmen angemessen gewesen wären. Sie rügt ebenfalls, dass die Kommission die von ihr übermittelten Angaben und Zahlen einfach als unzureichend zurückgewiesen habe, obwohl es Sache der Kommission sei, den Nachweis zu erbringen, dass der betreffende Mitgliedstaat weiterhin gegen seine Vertragspflichten verstoße(22) . Außerdem behauptet sie, dass die Berichte der Fischereiinspektoren der Gemeinschaft, auf die sich die Kommission stütze, ihr nie übermittelt worden seien, so dass sie keine Möglichkeit gehabt habe, auf die Feststellungen in diesen Berichten zu reagieren. Ihrer Meinung nach werden die von der Kommission vorgebrachten Argumente nicht durch genaue Tatsachen untermauert und beruhen auf bloßen Unterstellungen, was ihnen eine subjektive Färbung gebe.
45. Es trifft zu, dass der Nachweis eines Verstoßes im Sinne der Artikel 226 EG und 228 EG auf der objektiven Feststellung(23) beruhen muss, dass der Mitgliedstaat seine Pflichten aus dem Vertrag oder nachgeordnetem Gemeinschaftsrecht nicht erfüllt hat. Insoweit geht die Frage dahin, ob die Angaben in den Berichten der Fischereiinspektoren der Gemeinschaft ausreichen, um eine solche objektive Feststellung zu tragen.
46. Unter den Umständen des vorliegenden Falles gehe ich in der Tat davon aus, dass die Berichte eine vernünftige Grundlage für die Situation in Bezug auf die Kontrollpraxis in den Häfen und Auktionen Frankreichs darstellen. Diese Berichte liefern insgesamt ein allgemeines und folgerichtiges Bild der Kontrollpraxis bezüglich der Befolgung der Erhaltungsmaßnahmen der Gemeinschaft in der Französischen Republik während der letzten zehn Jahre. Obwohl die französische Regierung erklärt, dass ihr die Berichte selbst nicht übermittelt worden seien, umfassen sie doch Ausführungen über nachträgliche Sitzungen, in denen die nationalen Behörden über die Ergebnisse der Kontrollbesuche informiert wurden. Außerdem sei daran erinnert, dass der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. Juni 1991 ähnliche Berichte von Inspektoren der Gemeinschaft als Beweismittel für den Verstoß gegen Kontrollverordnungen zugelassen hat, da die französische Regierung von ihren eigenen Dienststellen Berichte über die betreffenden Kontrollbesuche hatte erstellen lassen und in der Lage war, die Richtigkeit der Feststellungen der Inspektoren der Gemeinschaft zu bestreiten(24) .
C – Erste Beanstandung: Unzulänglichkeit der Kontrollen
47. Zur ersten Beanstandung der Kommission weist die französische Regierung darauf hin, dass sie seit dem Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 ununterbrochen ihre Kontrollkapazität verstärkt habe. Sie verweist in diesem Zusammenhang insbesondere auf drei Aspekte: a) die Erhöhung der Zahl der Inspektionen, b) die Aufstellung von Kontrollplänen und c) den Umstand, dass während eines Kontrollbesuchs von Fischereiinspektoren der Gemeinschaft im September 2002 kein zu kleiner Fisch gefunden worden sei.
48. Die Kommission erwidert, dass sich die Zahlen bezüglich der Zunahme von Inspektionen auf Inspektionen auf See bezögen und diese nicht so zuverlässig seien wie die Überwachung angelandeter Fänge und des Fischverkaufs bei Auktionen. Obwohl sie die Aufstellung der Kontrollpläne 2001 und 2002 begrüße, könnten diese als solche die Zuwiderhandlung nicht beenden, da dies von der Art und Weise abhängig sei, wie sie in der Praxis umgesetzt würden. Sie habe nicht feststellen können, dass dies wirklich der Fall gewesen sei. Bezüglich des Umstands, dass während des Kontrollbesuchs im September 2002 kein zu kleiner Fisch vorgefunden worden sei, sei darauf hinzuweisen, dass Gegenstand dieses Auftrags die Nutzung von Fischquoten gewesen sei und dieser Umstand nicht als stillschweigende Feststellung in Bezug auf zu kleinen Fisch gelten könne.
49. Die französische Regierung rügt, dass die Kommission nicht erkläre, weshalb Inspektionen auf See weniger effektiv seien als solche an Land, und hält ihr Vorbringen zu ihrer ersten Beanstandung für zusammenhanglos und unbegründet. Sie verweist darauf, dass die Kontrollpläne 2001 und 2002 die Durchführung von Kontrollen auf allen Stufen der Produktionskette sowohl auf See als auch an Land und für alle Abschnitte der Vermarktung vorsähen. Die Erhöhung der Zahl der Kontrollen werde durch die Zahlen für den Zeitraum von September 2001 bis Februar 2002 belegt. Die Antwort der Kommission zum Gegenstand des Auftrags vom September widerspreche dem Umstand, dass sie sich auf die Feststellungen gerade dieses Auftrags stütze, um die Schwäche der Kontrollen nachzuweisen.
50. Die Verordnung Nr. 2847/93 verpflichtet die Mitgliedstaaten, alle Tätigkeiten in Zusammenhang mit der Fischerei vom Fang bis zur Vermarktung effektiv zu überwachen. Es ist einzuräumen, dass die Französische Republik verschiedene Maßnahmen zur Verbesserung der Überwachung der Einhaltung der Vorschriften der GFP im Allgemeinen ergriffen hat, z. B. die Erhöhung der Inspektionen auf See, die Zuweisung von Sondermitteln für die Überwachung, die Neuorganisation ihrer nationalen Kontrolldienste, die Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen und die Aufstellung von Kontrollplänen, -programmen und -rundschreiben und die Ausbildung regionaler Amtspersonen für die Überwachung der Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften über die Mindestfischgröße. Obwohl jedoch solche Maßnahmen augenscheinlich notwendig sind, um die Ziele der Kontrollverordnung zu erreichen, können sie doch nur als effektiv betrachtet werden, wenn sie, wie ich in Nummer 39 dieser Schlussanträge ausgeführt habe, in der Praxis zu einer Situation führen, die derjenigen entspricht, wie sie in den Bestimmungen der GFP vorausgesetzt ist.
51. Um festzustellen, ob dies der Fall ist, stellen die Berichte der Fischereiinspektoren der Gemeinschaft eine wertvolle Informationsquelle dar. Diese Berichte enthalten zahlreiche wiederkehrende Hinweise auf das Fehlen einer Überwachung der Einhaltung in effizienter und effektiver Weise in dem eben erwähnten Sinne. Obwohl sie Verbesserungen beim rechtlichen Rahmen und Bemühungen um Verbesserung der Überwachung aufzeigen, stellen sie durchweg die Anlandung und den Verkauf auf Auktionen von zu kleinem Fisch insbesondere in der Bretagne im Pays Bigouden fest, aber auch in anderen Regionen wie der Normandie und im Mittelmeerraum. In einigen Fällen geschah dies, weil die für die Entdeckung von Verstößen gegen die Fischereivorschriften zuständigen nationalen Behörden fehlten. In anderen Fällen waren nationale Amtspersonen anwesend, unternahmen aber nichts gegen Zuwiderhandelnde. Im Allgemeinen wurde mehr als einmal festgestellt, dass Qualität und Niveau der Kontrollen niedrig waren, dass Personal fehlte und dass Inspektionen, wenn sie denn durchgeführt wurden, ineffektiv waren. Gelegentlich wurde auch berichtet, dass wegen der politischen Sensibilität des Problems nationale Inspektoren mündlich angewiesen worden waren, nur in extremen Fällen von zu kleinem Seehecht (unter 17 cm) vorzugehen, aber den Verkauf von zu kleinem Seehecht über dieser Größe zuzulassen. Erwähnt wurde auch das Vorliegen einer stillschweigenden Absprache zwischen den Fischern und den Behörden, die Anlandung von zu kleinem Seehecht zuzulassen. Das Bestehen eines Marktes für zu kleinen Seehecht wurde auch durch die Verwendung der Verkleinerungsform „merluchon“ oder „merluchon friture“ für Seehecht („merlu“) belegt, der entgegen den Gemeinschaftsvorschriften über Vermarktungsmaßstäbe für Fischereierzeugnisse unter einem Sondercode „00“ verkauft wurde.
52. Vor diesem Hintergrund erscheint es mir völlig gerechtfertigt, dass die Inspektoren der Gemeinschaft als ihren allgemeinen Eindruck wiedergaben, dass die französischen Behörden eine tolerante oder permissive Haltung bei der Überwachung der Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften über Fischgrößen an den Tag gelegt hätten. Während die französische Regierung vorträgt, dass die Kommission ihren Standpunkt auf Vermutungen stütze, würde ich meinen, dass ständige Anlandung und Verkauf von zu kleinem Fisch eindeutig auf unangemessene und uneffektive Kontrollbemühungen hinweisen(25) . Es ist ferner bezeichnend, dass in einem Abschnitt des Vorverfahrens die Französische Republik in ihrem Schriftwechsel mit der Kommission selbst einräumte, dass das Problem im Pays Bigouden ein „übrig gebliebenes“ sei.
53. Das Weiterbestehen dieser unbefriedigenden Situation wurde durch einen Bericht im Anschluss an einen Kontrollbesuch an der bretonischen Küste im Juni 2001 bestätigt, d. h. nach Ablauf der in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist. Ich zitiere die hauptsächlichen Schlussfolgerungen dieses Berichtes:
– „Obwohl sehr kleiner Seehecht (unter 20 cm) im Gebiet des Pays Bigouden nicht mehr verkauft wird, wird zu kleiner Seehecht andauernd angelandet, versteigert und dort weiter vermarktet.
– Die für Kontrollzwecke im Gebiet des Pays Bigouden zur Verfügung stehenden Mittel sind eindeutig unzureichend.
– Auch wenn die zuständigen Behörden bei Anlandungen anwesend sind, führen sie keine effektiven Anlandungskontrollen durch.
– Der Entfernung von zu kleinem Fisch aus der Vermarktung wird unzureichende Aufmerksamkeit geschenkt.
– Die Sortierungsverfahren in Le Guilvinec und Lesconsil umfassen die Bezeichnungen NT und 00 für Seehecht kleinster Größe, der bereits bei der Anlandung aussortiert wurde.
– Die Kontrolle der Versteigerungstätigkeiten wird nicht angemessen durchgeführt. ...“
54. Die Serie von Berichten, die in den letzten zehn Jahren erstellt wurden, hält in meinen Augen nicht nur vereinzelte Vorfälle fest. Sie belegen eine strukturelle Situation, die mehrere Jahre anhielt, besonders im Pays Bigouden der Bretagne. Diese Situation – und dies ist für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens noch wichtiger – bestand bei Ablauf der in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 6. Juni 2000 gesetzten Frist immer noch.
55. Bei ihrer Einlassung, dass sie die angebliche Zuwiderhandlung beendet habe, bezieht sich die französische Regierung auf die Verstärkung ihrer Überwachungsbemühungen auf See, die allgemeinen Kontrollpläne 2001 und 2002 und den besonderen Kontrollplan 2002 für zu kleinen Fisch sowie den Umstand, dass bei einem Kontrollbesuch der Fischereiinspektoren der Gemeinschaft im September 2002 kein zu kleiner Fisch vorgefunden wurde.
56. Keines dieser Argumente reicht meines Erachtens aus, den Beweiswert der Berichte der Fischereiinspektoren der Gemeinschaft zu entkräften. Wenn die französische Regierung rügt, dass die Kommission lediglich behaupte, dass Inspektionen auf See weniger effektiv als solche an Land seien, so kann dies als unerheblich zurückgewiesen werden, da Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2847/93 die Mitgliedstaaten nicht nur zur Inspektion von Fischereifahrzeugen, sondern auch zur Überprüfung aller Tätigkeiten in der Weise verpflichtet, dass die Anwendung dieser Verordnung nachgeprüft werden kann, einschließlich der Anlandung, des Verkaufs, der Beförderung und der Einlagerung von Fisch. Die Mitgliedstaaten haben daher Kontrollen auf See und an Land unabhängig davon durchzuführen, welche Art der Überwachung ihrer Meinung nach effektiver ist. Bezüglich der Kontrollpläne 2001 und 2002 möchte ich darauf hinweisen, dass sie nur dann zur Beendigung der angeblichen Zuwiderhandlung beitragen können, wenn sie sich in der Praxis als effektiv erweisen. Auf jeden Fall wurden diese Pläne erst nach Ablauf der in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist aufgelegt, so dass sie schon allein aus diesem Grund nicht berücksichtigt werden können(26) . Aus dem gleichen Grund ist auch der Hinweis auf den Kontrollbesuch von September 2002 unerheblich.
57. Insgesamt ergibt sich aus den Dokumenten und den dem Gerichtshof gemachten Angaben, dass die Französische Republik, um dem Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 Folge zu leisten, Maßnahmen nur nach und nach ergriff und die Kontrollpläne erst zu einem sehr späten Zeitpunkt aufgestellt wurden. Aufgrund der mehrfachen Berichte über die Anlandung und den Verkauf zu kleinen Seehechts steht fest, dass die von ihr ergriffenen Maßnahmen nicht effektiv genug waren, um die Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften über Fischgrößen sicherzustellen. In den in Rede stehenden Jahren erlebten die Seehechtbestände einen Rückgang, der zu einer erheblichen Herabsetzung der zulässigen Seehechtfangmenge Ende 2000, zum Erlass spezieller Erhaltungsmaßnahmen und zur Verabschiedung eines Programms zur Erholung der Seehechtbestände führte. Unter solchen Umständen haben die Mitgliedstaaten eine besondere Verantwortung, um die maßgebenden Erhaltungsmaßnahmen durchzusetzen.
58. Demgemäß bin ich der Auffassung, dass die Französische Republik dadurch, dass sie die Befolgung der technischen Erhaltungsmaßnahmen bezüglich der Mindestfischgröße nach Maßgabe der Artikel 1 Absatz 2 und 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2847/93 bis zum 6. August 2000 nicht angemessen überwacht hat, dem Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 nicht bis zum Ablauf der in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 6. Juni 2000 gesetzten Frist nachgekommen ist.
59. Da die vorliegende Klage gemäß Artikel 228 Absatz 2 EG erhoben wurde und die Kommission beantragt hat, ein periodisches Zwangsgeld zu verhängen, vom Erlass des Urteils in dieser Rechtssache bis zum Zeitpunkt der vollständigen Erfüllung der genannten Pflichten durch die Französische Republik, ist weiter zu prüfen, ob die gegenwärtige Situation mit der Verordnung Nr. 2847/93 in Einklang steht.
60. Seit dem Ablauf der in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist zeigt die Verabschiedung der Kontrollpläne 2001 und 2002, dass das Problem der Überwachung der Einhaltung der gemeinschaftlichen Erhaltungsmaßnahmen in Frankreich auf politischer Ebene ernster genommen wird. Wie ich bereits bemerkt habe, ist es die Frage, ob die Durchführung dieser Pläne (die, wie gesagt werden muss, überaus spät verabschiedet wurden, wenn man die Dauer der Zuwiderhandlung bedenkt) zu einer Situation geführt hat, die derjenigen entspricht, wie sie in den Gemeinschaftsvorschriften über die Erhaltung der Fischbestände vorausgesetzt ist.
61. Die Informationen, die die Kommission auf die schriftlichen Fragen des Gerichtshofes erteilt hat, lassen erkennen, dass sich zwar die Lage im Pays Bigouden gebessert hat, dass aber in anderen Küstengebieten, insbesondere im Mittelmeerraum, die Probleme weiter bestehen. Andererseits verweist die Französische Republik auf Zahlen, die im Vergleich von 2003 zu 2002 einen Abwärtstrend bei der Anzahl der Inspektionen auf See und an Land zeigen. Soweit sie die Abnahme der Zahl der Inspektionen an Land einer Verbesserung der Disziplin der Fischer zuschreibt, halte ich dies für widersprüchlich. Wenn sich die Einhaltung der gemeinschaftlichen Fischereiverordnungen im Pays Bigouden infolge einer effektiveren Überwachung gebessert hat, dürfte es folgerichtiger sein, die Überwachungsbemühungen auf diesem Niveau zu halten, insbesondere in einem Gebiet, in dem die Überfischung von Seehechtbeständen für mehr als ein Jahrzehnt endemisch geworden ist.
62. Die französische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung geäußert, die Kommission meine zwar, dass sich die Situation im Pays Bigouden gebessert habe, sei aber jetzt offensichtlich wegen der im Mittelmeerraum durchgeführten Kontrollen besorgt. Ihrer Ansicht nach könne dies aber nicht als Nichtbefolgung des Urteils des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 betrachtet werden, da Erhaltungsmaßnahmen der Gemeinschaft für dieses Gebiet erst einige Jahre nach diesem Urteil festgelegt worden seien.
63. Zu dieser Frage möchte ich darauf hinweisen, dass der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. Juni 1991 festgestellt hat, dass die Französische Republik ihre Verpflichtungen nach den damals geltenden Kontrollverordnungen, den Verordnungen Nr. 2057/82 und Nr. 2241/87, nicht erfüllt habe. Es ist zu bedenken, dass sich die GFP über die Zeit sowohl ratione loci als auch ratione materiae im Licht der Entwicklungen im Fischereisektor und des Zustands der Fischbestände entwickelt. Auch wenn inhaltlich betrachtet die Pflichten zur Überwachung und Durchsetzung der Befolgung von Erhaltungsmaßnahmen augenscheinlich zu jedem gegebenen Zeitpunkt dem Umfang dieser Maßnahmen entsprechen, so handelt es sich doch um eigenständige Verpflichtungen. Die Beanstandungen der Kommission richten sich gegen die Unzulänglichkeit der Kontrollen als solche. Das wurde nachdrücklich belegt durch den Hinweis auf die Überwachung der Fangtätigkeiten in Bezug auf zu kleinen Seehecht insbesondere im Pays Bigouden. Gegenstand sowohl der Rechtssache C-64/88 als auch der vorliegenden Rechtssache bleibt indessen die Unzulänglichkeit der Kontrollen. Die Feststellung des Gerichtshofes in seinem Urteil vom 11. Juni 1991 betraf das Fehlen von Kontrollbemühungen in Bezug auf die damals geltenden Fischereivorschriften ohne Rücksicht auf deren territorialen Anwendungsbereich. Der Umstand, dass sich die Vorschriften, die Gegenstand der Kontrollpflichten sind, selbst ändern können, berührt die Grundpflicht zur Überwachung der Einhaltung und Durchsetzung dieser Vorschriften nicht. Das Argument der französischen Regierung, die Situation im Mittelmeerraum dürfe nicht berücksichtigt werden, das zudem nicht früher vorgebracht wurde, obwohl die Kommission es im Vorverfahren erwähnt hatte (vgl. Nr. 18 dieser Schlussanträge), ist daher meines Erachtens für die Prüfung der Frage, ob die Zuwiderhandlung nach wie vor besteht, ohne Bedeutung.
64. Nach der jüngsten Information in den Akten über die gegenwärtige Situation fanden die Inspektoren der Gemeinschaft während eines Kontrollbesuchs im Pays Bigouden im Juni 2003 keinerlei zu kleinen Fisch vor. Sie berichteten indessen von einem bemerkenswerten Mangel an Kontrollen bei der Anlandung, der wohl der entscheidende Kontrollzeitpunkt in der Kette der Fischereitätigkeiten ist. Ähnliche Beobachtungen wurden im Anschluss an Besuche im Mai und Juli 2003 für den Mittelmeerraum gemacht, bei denen auch zu kleiner Fisch gefunden wurde. Andererseits wurden, als einer dieser Aufträge teilweise die Einhaltung der Mindestgröße bei Blauflossen-Thun betraf, keinerlei zu kleine Exemplare gefunden.
65. Die Kommission hat in ihrer Antwort auf die schriftlichen Fragen des Gerichtshofes ausgeführt, sie sei außerstande gewesen, zu ermitteln, ob sich die von den französischen Behörden aufgestellten Kontrollpläne wirklich ausgewirkt hätten. Aufgrund der neueren Berichte ihrer Fischereiinspektoren sei sie geneigt, das Gegenteil anzunehmen. Sie hat zugleich darauf hingewiesen, dass sie, um zu dem Schluss zu gelangen, dass die Zuwiderhandlung beendet sei, genaue und erschöpfende Angaben zu einer Reihe von Punkten benötigt hätte.
66. In dieser Rechtssache ist bereits nachgewiesen worden, dass die Französische Republik bei Ablauf der in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist dem Urteil des Gerichtshofes von 1991 noch nicht nachgekommen war. Aufgrund der dem Gerichtshof zur Verfügung stehenden Informationen und im Hinblick auf die Struktur und die Langwierigkeit dieser Zuwiderhandlung kann nicht abschließend festgestellt werden, dass die Französische Republik zum gegenwärtigen Zeitpunkt, der nicht isoliert von der Situation in der Vergangenheit betrachtet werden kann, ihre Praxis der Überwachung der Einhaltung und Durchsetzung der Erhaltungsmaßnahmen der Gemeinschaft für die Fischerei mit den Maßgaben der Verordnung Nr. 2847/93 in Einklang gebracht hätte.
D – Zweite Beanstandung: Unzulänglichkeit der Verfolgungsmaßnahmen gegen Zuwiderhandelnde
67. Gegenüber der zweiten Beanstandung der Kommission verweist die französische Regierung auf die gestiegene Zahl der Strafverfolgungen und den Umfang der verhängten Sanktionen.
68. Die Kommission führt aus, die von der französischen Regierung vorgelegten Zahlen seien sehr allgemein, da sie das gesamte französische Staatsgebiet beträfen und die meisten Verurteilungen auf See entdeckte Taten beträfen und sich nicht auf den Fang von zu kleinem Fisch bezögen. Aus Statistiken über Strafverfahren, die 2001 wegen schwerer Verletzung der Vorschriften der GFP eingeleitet worden seien, ergebe sich, dass Sanktionen nur in 11 % der Fälle zu kleinen Fisches verhängt worden seien. Was den Umfang der verhängten Sanktionen angehe, so könne sie den für das Jahr 2001 vorgelegten Zahlen nicht entnehmen, dass bei der Ahndung von Verstößen gegen die Regeln über Mindestfischgrößen eine strenge Politik verfolgt werde. Der einzige Fall, in dem eine spürbare Geldbuße verhängt worden sei, habe ein spanisches Schiff betroffen und sich auf sechs selbständige Zuwiderhandlungen bezogen, von denen nur eine der Fang zu kleinen Fisches gewesen sei. Sie räume ein, dass ein Rundschreiben des Justizministers vom 16. Oktober 2002 an die Anklagevertreter in den Küstengebieten, in dem diese aufgefordert wurden, streng gegen Verstöße gegen Fischgr ößenverordnungen vorzugehen, einen Schritt in die richtige Richtung – Beendigung des Vertragsverstoßes – darstelle. Dieses Schreiben könne indessen nicht für sich allein die Verhängung abschreckender Strafen sichern. Die Art und Weise und der räumliche Bereich seiner Anwendung müssten beide überprüft werden.
69. Die Französische Republik ist der Auffassung, dass angesichts der Zahlen der Zuwiderhandlungen, die sie im Zuge ihres Planes für 2001 zur Erholung der Seehechtbestände aufgedeckt habe, nicht aufrechterhalten werden könne, dass die französischen Behörden Zuwiderhandelnde gegen die Fischgrößenvorschriften der Gemeinschaft, insbesondere bei Seehecht, nicht verfolgten. Außerdem reiche eine bloß statistische Analyse der Strafverfolgungen nicht aus, um die Effektivität eines Kontroll- und Durchsetzungssystems zu beurteilen. Die Kommission stütze sich nur auf eine solche Statistik, ohne darzulegen, weshalb die nationalen Maßnahmen keine „geeigneten Maßnahmen“ im Sinne von Artikel 31 der Verordnung Nr. 2847/93 seien. Zur Strenge der Vorgehensweise äußert die französische Regierung, den der Kommission übermittelten Angaben sei eindeutig zu entnehmen, dass die Verstöße systematisch verfolgt würden. Das Rundschreiben des Justizministers vom 16. Oktober 2002, das den Plan zur Überwachung der Mindestfischgrößen durchführe, fordere i) die systematische Verfolgung von Verstößen, ii) den beschränkten Einsatz der Möglichkeit, Zuwiderhandelnden einen Vergleich („transaction“) anzubieten, und iii) die Verhängung abschreckender Strafen. Verstöße gegen die Meeresfischereiverordnungen seien nicht als solche dem Amnestiegesetz von 2002 zugänglich, dies hänge vielmehr von der Höhe der Strafe ab. Erste Berichte über die Anwendung des Rundschreibens für die Zeit bis März 2003 zeigten, dass es tatsächlich effektiv sei.
70. Bei der Prüfung der Frage, ob die Französische Republik ihre Vertragsverletzung im Rahmen dieser zweiten Beanstandung beendet hat, muss wiederum zwischen der Situation bei Ablauf der in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist und der gegenwärtigen Situation unterschieden werden.
71. Es sei daran erinnert, dass die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 31 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2847/93 „geeignete Maßnahmen“ zu ergreifen haben, sobald sie einen Verstoß gegen die Vorschriften der GFP feststellen. Der Ausdruck „geeignet“ kann in diesem Zusammenhang nur bedeuten, dass solche Maßnahmen einen Anreiz zur Einhaltung dieser Vorschriften bieten müssen, wie ich bereits in den Nummern 37 bis 39 dieser Schlussanträge ausgeführt habe. Die ergriffenen Maßnahmen müssen so ausfallen, dass sie nicht nur eine besondere abschreckende Wirkung auf die für den Verstoß Verantwortlichen haben, sie müssen auch eine allgemeine Abschreckungswirkung aufweisen. Das wird durch Artikel 31 Absatz 2 belegt, wonach die bei Verstößen eingeleiteten Verfahren „... geeignet sein [müssen], ... den wirtschaftlichen Gewinn aus dem Verstoß den Verantwortlichen ... zu entziehen oder Folgen zu haben, die der Schwere des Verstoßes angemessen sind und von weiteren Verstößen dieser Art abschrecken“.
72. Ich muss sogleich darauf hinweisen, dass anders als die englische Fassung des Artikels 31 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2847/93, die zwischen „administrative action“ und „criminal proceedings“ unterscheidet und damit den Eindruck erweckt, dass Absatz 2 (der von „proceedings“ spricht) nur für Strafverfahren gilt, die anderen Sprachfassungen diese Unterscheidung nicht treffen, so dass Absatz 2 für beide Arten der Verfolgung gilt. Angesichts des Zieles der Verordnung Nr. 2847/93, die Einhaltung der GFP-Vorschriften effektiv zu sichern, liegt es auf der Hand, dass diese anderen Sprachfassungen die Bedeutung des Artikels 31 genauer wiedergeben.
73. Um die Ziele der GFP zu erreichen, muss für Verstöße eine klare und glaubhafte Durchsetzungspolitik bereitgestellt werden. Das bedeutet zugleich, dass Verstöße gegen die Fischereivorschriften der Gemeinschaft systematisch entweder ein Verwaltungs- oder ein Strafverfahren zur Folge haben, das zur Verhängung effektiver Sanktionen führt. Eine solche Durchsetzungspolitik muss ausreichende Glaubhaftigkeit aufweisen, um als Abschreckung zu dienen. Die potenziell abträglichen Wirkungen eines Verstoßes gegen Fischereivorschriften müssen als gewichtiger empfunden werden als die wirtschaftlichen Vorteile einer Außerachtlassung dieser Vorschriften.
74. Während des Vorverfahrens übermittelte die Französische Republik der Kommission eine Reihe von Statistiken, um zu belegen, dass sie während der Jahre nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 zunehmend Schritte gegen Personen unternommen habe, die gegen die Fischereiverordnungen verstoßen hatten, und die verhängten Sanktionen strenger geworden seien. Die Kommission wandte ein, dass diese Zahlen zu allgemein seien, weil sie das gesamte französische Staatsgebiet beträfen und sich auf verschiedene Arten von Verstößen gegen die Fischereivorschriften bezögen. Sie hätten nichts mit dem besonderen Problem zu tun, das sie beschäftige, nämlich die Anlandung und der Verkauf zu kleinen Seehechts im Südwesten der Bretagne.
75. Wie die französische Regierung betont hat, kann die Effektivität eines Überwachungs- und Durchsetzungssystems nicht allein nach Statistiken beurteilt werden. Diese muss anhand der Ergebnisse ermittelt werden, die dieses System erzielen soll. Auch hier bin ich wiederum der Meinung, dass die Feststellungen in den Berichten der Fischereiinspektoren der Gemeinschaft bezüglich der Situation bei Ablauf der in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist entscheidend sind. Auch wenn die von der Französischen Republik übermittelten Zahlen Hinweise auf ein Anwachsen der Zahl der Verfolgungen von Verstößen und eine wachsende Strenge der verhängten Sanktionen enthalten, bleibt es doch ein Faktum, dass zu diesem Zeitpunkt das Grundproblem der Anlandung und des Verkaufs von zu kleinem Fisch, insbesondere von Seehecht im Pays Bigouden, nicht gelöst war. Das allein ist schon ein Zeichen dafür, dass die Bemühungen um zunehmende Durchsetzung nicht in dem oben aufgezeigten Sinne effektiv waren.
76. Ich möchte, da sich die französische Regierung darüber beschwert, dass die Kommission nicht angegeben habe, welche Maßnahmen angemessen wären, um die verbliebenen Zuwiderhandlungen zu beenden, hinzufügen, dass es die Hauptaufgabe des betreffenden Mitgliedstaats ist, sicherzustellen, dass er seine Verpflichtungen aus dem Vertrag und nachrangigem Recht mit den Mitteln und Ressourcen erfüllt, die ihm zur Verfügung stehen.
77. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass die Französische Republik dadurch, dass sie bis zum 6. August 2000 nicht sichergestellt hat, dass bei Nichteinhaltung der Regeln der gemeinsamen Fischereipolitik, wie in Artikel 31 der Verordnung Nr. 2847/93 vorgeschrieben, geeignete Maßnahmen gegen die verantwortlichen natürlichen oder juristischen Personen getroffen wurden, dem Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 bis zum Ablauf der in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 6. Juni 2000 gesetzten Frist nicht nachgekommen ist.
78. Die gegenwärtige Situation bezüglich der Durchsetzung muss im Licht der von beiden Parteien in der Antwort auf die schriftlichen Fragen des Gerichtshofes übermittelten Informationen, die in der mündlichen Verhandlung weiter aufgehellt wurden, geprüft werden.
79. Die Kommissionsberichte, die sich auf Besuche im Jahr 2003 beziehen, enthalten mehrere Hinweise darauf, dass entgegen dem Rundschreiben des Justizministers vom 16. Oktober 2002 im Anschluss an die Feststellung eines Verstoßes nicht immer amtliche Protokolle erstellt werden und diese Fälle folglich nicht vor die Gerichte gebracht werden. Die neuesten von der französischen Regierung vorgelegten statistischen Daten können nicht als völlig repräsentativ betrachtet werden, da die Zahlen für 2002 durch ein Amnestiegesetz beeinflusst wurden, die Zahlen für 2003 nicht vollständig sind und diese Zahlen auf jeden Fall nicht spezifisch genug sind. Die Zahlen bezüglich des Durchschnittsniveaus der verhängten Sanktionen legen eine effektivere Vorgehensweise nahe. Da sie sich aber nur auf den Verkauf, die Lagerung und den Kauf von zu kleinem Fisch beziehen, geben sie keinen Aufschluss über Fang, Anlandung oder Beförderung zu kleiner Fische.
80. Auf der Grundlage der neuesten verfügbaren Information komme ich zu dem Ergebnis, dass nicht mit ausreichender Sicherheit festgestellt werden kann, dass die gegenwärtige Praxis der Durchsetzung der Vorschriften der GFP in der Französischen Republik im Einklang mit der Verordnung Nr. 2847/93 steht. Die Französische Republik hat daher auch insoweit dem Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 noch nicht vollständig Folge geleistet.
E – Folgerungen aus diesen Feststellungen
81. Gemäß Artikel 228 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG kann der Gerichtshof, wenn er feststellt, dass ein Mitgliedstaat einem nach Artikel 226 EG erlassenen Urteil nicht nachgekommen ist, die Zahlung eines Pauschalbetrags oder Zwangsgeldes verhängen.
82. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Verhängung eines Zwangsgeldes in Form von Tagessätzen das angemessenste Instrument sei, um einen Mitgliedstaat zu bewegen, eine Verletzung seiner Vertragspflichten so rasch wie möglich abzustellen. Nach Maßgabe des Ansatzes und der Berechnungsmethode, wie sie in ihren Mitteilungen vom 21. August 1996(27) und vom 28. Februar 1997(28) niedergelegt seien, schlägt sie jetzt dem Gerichtshof vor, ein Zwangsgeld als Tagessatz von 316 500 Euro gegen die Französische Republik zu verhängen. Dieser Betrag sei anhand eines Grundbetrags von 500 Euro berechnet, der mit einer Reihe von Koeffizienten vervielfältigt worden sei, die für die Schwere der Zuwiderhandlung (Skala von 1 bis 20), deren Dauer (Skala von 1 bis 3) sowie die Zahlungsfähigkeit des Mitgliedstaats (auf der Grundlage seines Bruttosozialprodukts und der Stimmenzahl im Rat) stünden. Im vorliegenden Fall sei sie der Meinung, dass wegen der schweren Auswirkungen der Nichteinhaltung der Fischgrößenregeln der Gemeinschaft auf den Zustand der Bestände der Faktor 10 der Skala für die Schwere gerechtfertigt sei. Sie verweist darauf, dass das Gebiet im Süden der Bretagne eine Fortpflanzungszone für Seehecht und daher von großer Bedeutung für die Erhaltung der Bestände sei. Angesichts der seit dem Urteil vom 11. Juni 1991 verstrichenen Zeit und unter Berücksichtigung des Inkrafttretens des Artikels 228 Absatz 2 EG (früher Artikel 171 Absatz 2 EG) am 1. November 1993 schlägt sie vor, dass zur Kennzeichnung der Dauer des Verstoßes der Koeffizient 3 eingesetzt werden sollte. Da die Zahlungsfähigkeit der Französischen Republik einen Koeffizienten von 21,1 ergebe, führe dies zur Zahlung eines Zwangsgeldes in Form eines Tagessatzes von 10 x 3 x 21,1 x 500 Euro = 316 500 Euro.
83. Die Französische Republik ist der Meinung, dass, sollte es der Gerichtshof für notwendig halten, einen Zwangsgeldtagessatz zu verhängen, der von der Kommission vorgeschlagene Betrag unverhältnismäßig sei. Sie verweist auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Kommission/Griechenland(29), in dem ein Koeffizient 6 für die Schwere der Zuwiderhandlung verwendet worden sei, die eine gravierende Bedrohung der öffentlichen Gesundheit bewirkt habe. Zur Dauer der Zuwiderhandlung trägt sie vor, Maßnahmen zur Durchführung eines Urteils des Gerichtshofes könnten keine unmittelbare Wirkung haben, so dass der Gerichtshof nicht den gesamten Zeitraum zwischen dem ersten Urteil und dem Urteil im vorliegenden Fall berücksichtigen dürfe.
84. Der Gerichtshof hat bis heute bereits in zwei Urteilen zu Artikel 228 Absatz 2 EG klargestellt, dass er an die Vorschläge der Kommission zu den finanziellen Folgen der Feststellung, dass ein Mitgliedstaat ein früheres Urteil des Gerichtshofes nicht befolgt habe(30), nicht gebunden sei. Diese Vorschläge stellten lediglich einen nützlichen Bezugspunkt für den Gerichtshof bei der Ausübung seines Ermessens nach dieser Vorschrift dar. Die Anwendung dieser Vorschrift falle mit anderen Worten in die unbeschränkte Rechtsprechung des Gerichtshofes.
85. In meiner Analyse habe ich bei der Prüfung der Frage, ob die Französische Republik das Urteil vom 11. Juni 1991 befolgt hat, die Situationen zu zwei verschiedenen Zeitpunkten unterschieden: die Situation bei Ablauf der in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist und die gegenwärtige Situation. Diese Unterscheidung ist meines Erachtens maßgebend für die Frage, wie Artikel 228 Absatz 2 EG in der vorliegenden Rechtssache angewandt werden sollte.
86. Hauptziel des Artikels 228 Absatz 2 EG ist es, sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten schließlich ihre Vertragspflichten erfüllen, indem sie Zuwiderhandlungen in der kürzestmöglichen Frist abstellen. Es muss jedoch unterstrichen werden, dass die Frage der Auferlegung einer Geldsumme sich erst stellt, wenn der Gerichtshof zuvor in einem Verfahren nach Artikel 226 EG entschieden hat, dass der betreffende Mitgliedstaat seine Vertragspflichten verletzt hat und nachdem dieser im Kontext eines zweiten Vorverfahrens Gelegenheit erhalten hat, die Situation zu bereinigen, wie es Artikel 228 Absatz 1 EG verlangt. In der Zeit zwischen dem ersten und dem zweiten Urteil, mit dem festgestellt wird, dass das Erstgenannte nicht befolgt worden ist, besteht die Zuwiderhandlung fort und untergräbt gewöhnlich die Effektivität der maßgebenden Gemeinschaftsvorschriften und beeinträchtigt womöglich die Interessen anderer Mitgliedstaaten oder anderer Parteien.
87. Im Hinblick auf die potenziell abträglichen Folgen einer dauerhaften Nichterfüllung von Vertragspflichten zur Erreichung der Ziele von Maßnahmen der Gemeinschaftsorgane bin ich der Auffassung, dass Artikel 228 Absatz 2 EG so anzuwenden ist, dass unter bestimmten Umständen die finanziellen Sanktionen nicht nur geeignet sind, die Pflichterfüllung herbeizuführen, sondern auch eine Präventivwirkung haben müssen. In diesem Sinne sollten sie auch eine Abschreckungswirkung ähnlich wie die haben, die in Nummer 73 dieser Schlussanträge beschrieben wurde.
88. Ein Zwangsgeldtagessatz braucht keine Abschreckungswirkung bezüglich einer künftigen Nichteinhaltung der in Rede stehenden Gemeinschaftspflichten zu haben, da es sich um ein Zwangsgeld handelt, das unter eine Bedingung gestellt ist. Gelingt es einem Mitgliedstaat, die von ihm zunächst vernachlässigten Pflichten zu erfüllen, bevor das Zwangsgeld fällig wird, kann es im Endergebnis sein, dass keine Sanktion Platz greift. Die Verhängung eines Zwangsgeldtagessatzes mag effektiv sein, um die Einhaltung letztlich zu sichern, sie braucht aber deshalb nicht immer eine angemessene Antwort auf den betreffenden Verstoß zu sein. Um abschreckend zu wirken, sollte eine finanzielle Sanktion, die nach Artikel 228 Absatz 2 EG zu verhängen ist, auf alle relevanten Umstände der betreffenden Zuwiderhandlung gestützt sein.
89. In der vorliegenden Rechtssache bin ich zu dem Ergebnis gelangt, dass auf der einen Seite die Französische Republik beim Ablauf der in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 6. Juni 2000 gesetzten Frist dem Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 noch nicht gefolgt war und dass auf der anderen Seite bei der Anwendung der Verordnung Nr. 2847/93 seit dieser Zeit zwar Verbesserungen erfolgt waren, diese aber nicht als ausreichend betrachtet werden können, um eine vollständige Befolgung des Urteils darzustellen.
90. Der Gerichtshof hat, obwohl in Artikel 228 Absatz 1 EG keine Frist angegeben ist, in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass „das Interesse an einer sofortigen und einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts [verlangt], dass diese Durchführung sofort in Angriff genommen werden und innerhalb kürzestmöglicher Frist abgeschlossen sein muss“(31) . Da der Fang von zu kleinem Fisch besonders schädlich für die Nachhaltigkeit der Bewirtschaftung ist, hätte erwartet werden können, dass die französischen Behörden nach Feststellung dieser Zuwiderhandlung rasch gehandelt hätten, um sicherzustellen, dass die Einhaltung der maßgebenden Vorschriften innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs überwacht wird und angemessene Maßnahmen gegen die Urheber der Verstöße ergriffen werden. Dass Fischereiinspektoren der Gemeinschaft bei Kontrollbesuchen in französischen Küstengebieten festgestellt haben, dass noch im Jahr 2000 zu kleiner Fisch, häufig in Abwesenheit nationaler Inspektoren, angelandet und verkauft wurde, ist ein klarer Beleg dafür, dass die Pflicht zur „kürzestmöglichen“ Beendigung der Zuwiderhandlung auf jeden Fall nicht erfüllt worden ist. Zu diesem Schluss muss man gelangen, selbst wenn man berücksichtigt, dass der Erlass der erforderlichen Maßnahmen, um den Kontrollverordnungen volle Wirksamkeit zu verschaffen, eine langwierige Sache ist, wie die französischen Behörden einmal während des Vorverfahrens erklärt haben.
91. Obwohl es natürlich Zeit in Anspruch nimmt, bevor die Situation in der Praxis mit den Gemeinschaftspflichten in Einklang gebracht werden kann, lässt sich doch den dem Gerichtshof vorgelegten Dokumenten entnehmen, dass die Französische Republik Maßnahmen nur schrittweise ergriffen hat und die wichtigsten von ihr ins Feld geführten Maßnahmen die 2001 und 2002 aufgestellten Kontrollprogramme sowie die Anweisungen des Ministers der Justiz an die öffentlichen Ankläger vom Oktober 2002, d. h. nach Erhebung der vorliegenden Klage, gewesen sind. Darüber hinaus waren diese Maßnahmen meist administrativer Natur und konnten jedenfalls nicht als effektive Maßnahmen in dem Sinne gelten, wie sie die Kontrollverordnungen im Auge gehabt hatten. Außerdem gingen die französischen Behörden das spezifische Problem, auf das die Kommission sie mehrfach hingewiesen hatte, nicht angemessen an. Ich sehe die Haltung der französischen Behörden in dieser Richtung als ausweichend an.
92. Es sollte nicht übersehen werden, dass die Kommission der Französischen Republik im Kontext des Vorverfahrens ausreichend Gelegenheit gegeben hat, die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung des Verstoßes gegen die Verordnung Nr. 2847/93 zu ergreifen. Eine mit Gründen versehene Stellungnahme wurde erst fünf Jahre nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 abgegeben und in deren Folge vier Jahre später eine verfahrensrechtlich überflüssige ergänzende mit Gründen versehene Stellungnahme. Während dieser Zeit kooperierten die französischen Behörden mit der Kommission in einem bloß formalen Sinne, indem sie auf Ersuchen um Information und Klarstellungen antworteten, nicht aber durch konkrete Schritte zur effektiven Bereinigung der Situation. Dieses Fehlen einer loyalen Zusammenarbeit, wie Artikel 10 EG sie fordert(32), ist in meinen Augen ein erschwerender Umstand.
93. Diese strukturelle Säumnis der Französischen Republik, die Gemeinschaftsvorschriften über Mindestfischgrößen zwei Jahrzehnte lang nicht zu kontrollieren und durchzusetzen, muss als ein besonders schwerer Verstoß gegen ihre Gemeinschaftspflichten betrachtet werden. Wie ich in den Nummern 31 bis 37 dieser Schlussanträge dargelegt habe, ist die strikte Einhaltung der Maßnahmen, die auf die Erhaltung der Fischbestände abzielen, für die Sicherung einer langfristig nachhaltigen Bewirtschaftung von grundlegender Bedeutung. Ich habe auch darauf hingewiesen, dass eine Vernachlässigung dieser Pflichten, da die Fischbestände als eine allen Mitgliedstaaten gemeinsame Ressource zu gelten haben, die Interessen der (Wirtschaftsteilnehmer anderer) Mitgliedstaaten beeinträchtigt, die die betreffenden Bestände bewirtschaften. Wenn Fischbestände durch massive Überfischung bedroht sind, wie es bei den in der vorliegenden Rechtssache betroffenen Seehechtbeständen der Fall war, haben die Mitgliedstaaten eine besondere Verantwortung für den Erlass von Maßnahmen, um die vollständige Einhaltung der Vorschriften sicherzustellen, die auf deren Erhaltung abzielen.
94. Allgemeiner gesprochen bin ich der Auffassung, dass ein Mitgliedstaat, sobald bewiesen ist, dass er gegen seine Gemeinschaftspflichten verstoßen hat, je länger er es zulässt, dass die Situation, wahrscheinlich zugunsten seiner eigenen Staatsangehörigen und zum Nachteil der Interessen der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten, unverändert weiter besteht, umso empfänglicher für die Verhängung einer Strafmaßnahme wird.
95. Unter diesen Umständen bin ich der Auffassung, dass es eine angemessene Antwort auf die Unterlassung der Französischen Republik, dem Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 nachzukommen, wäre, gegen sie einen Pauschalbetrag nach Maßgabe des Artikels 228 Absatz 2 EG zu verhängen. Außerdem sollte angesichts des Umstands, dass die gegenwärtige Situation nach wie vor fehlerhaft ist, die Zahlung eines Tagessatzes unter passenden Bedingungen bis zu dem Zeitpunkt angeordnet werden, zu dem festgestellt werden könnte, dass die Zuwiderhandlung beendet ist.
96. Einzelheiten und Beträge beider Sanktionen müssen unter Berücksichtigung der Kriterien und Grundsätze festgelegt werden, wie sie der Gerichtshof bereits in seinen beiden Urteilen zu Artikel 228 Absatz 2 EG herangezogen hat. Obwohl keines dieser Urteile die Verhängung eines Pauschalbetrags betraf, sind diese Kriterien und Grundsätze mutatis mutandis für beide Kategorien finanzieller Sanktionen von Bedeutung.
97. Jede finanzielle Sanktion muss nach Maßgabe der Schwere und der Dauer der Zuwiderhandlung verhängt werden und ein solches Niveau aufweisen, dass sie als Abschreckung für die Fortsetzung der Zuwiderhandlung und für weitere Zuwiderhandlungen dient. Diese Vorgehensweise ist von der Kommission angeregt und seitdem vom Gerichtshof weitgehend gebilligt worden(33), auch wenn er die letzte Verantwortung für sich beansprucht, um die Berechnungsmethode, den Betrag der Sanktion und die Bedingungen festzulegen, unter denen sie verhängt wird.
98. Der von der Kommission vorgeschlagene Betrag stellt einen nützlichen Bezugspunkt für die Berechnung sowohl des Pauschalbetrags als auch des Tagesgeldsatzes dar. Dieser Betrag wurde durch Anwendung der Koeffizienten für Schwere, Dauer und Zahlungsfähigkeit auf einen Grundpauschalbetrag errechnet (vgl. Nr. 82 dieser Schlussanträge). Die französische Regierung wendet sich gegen den herangezogenen Schwerekoeffizienten und verweist auf die Vorgehensweise in der Rechtssache Kommission/Griechenland. Sie wendet sich auch, allerdings eher mittelbar, dagegen, dass die Kommission den höchsten Koeffizienten für die Dauer angewandt hat. Für mich kann es keinen Zweifel daran geben, dass die Anwendung eines Koeffizienten von 3, um der Dauer der Zuwiderhandlung Ausdruck zu verleihen, völlig berechtigt ist, weil diese tatsächlich seit 1984 Bestand gehabt hat. Was die Schwere anbelangt, so halte ich die Anwendung eines Koeffizienten von 10 bei einer Skala von 1 bis 20 für milde. Wenn die französische Regierung einen Vergleich mit der Situation in der Rechtssache Kommission/Griechenland anstellen will, so beweist dies eine beträchtliche Unterschätzung der Schwere der vorliegenden Zuwiderhandlung. Bezieht man weiterhin ein, dass der Gerichtshof in seinem Urteil in jener Rechtssache bekräftigt hat, dass bei der Anwendung dieser Kriterien insbesondere zu berücksichtigen sei, welche Auswirkungen die Nichterfüllung der Verpflichtungen auf private und öffentliche Interessen habe und wie dringlich es sei, den betreffenden Mitgliedstaat dazu zu veranlassen, seinen Verpflichtungen nachzukommen(34), so halte ich es in dieser Rechtssache für zweckdienlich, als Grundlage der Berechnung den von der Kommission vorgeschlagenen Tagessatz von 316 500 Euro heranzuziehen.
99. Was den Pauschalbetrag betrifft, so ist zunächst festzustellen, dass die Kommission nicht vorgeschlagen hat, in der vorliegenden Rechtssache eine solche Sanktion zu verhängen, und auch keine besondere Methode für die Berechnung einer solchen Sanktion entwickelt hat. In seinem Urteil in der Rechtssache Kommission/Griechenland hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass die Leitlinien der Kommission für die Berechnung der Höhe des Zwangsgeldes dazu beitragen, die Transparenz, die Vorhersehbarkeit und die Rechtssicherheit des Vorgehens der Kommission zu gewährleisten, und gleichzeitig die Verhältnismäßigkeit der Höhe der von ihr vorgeschlagenen Zwangsgelder anstreben sollen(35) . Zwar beziehen sich diese Leitlinien auf die Vorgehensweise der Kommission nach Artikel 228 Absatz 2 EG und sind für den Gerichtshof nicht verbindlich, sie dienen aber als allgemeines Rahmenwerk für die Anwendung dieser Vertragsbestimmung, das für die Mitgliedstaaten eine gewisse Sicherheit schafft.
100. Ich glaube nicht, dass das Fehlen besonderer Leitlinien Anlass für den Gerichtshof sein sollte, von der Festsetzung eines Pauschalbetrags im vorliegenden Fall abzusehen. Wie ich in Nummer 29 dieser Schlussanträge festgestellt habe, ist die Gemeinschaftsrechtsordnung von den Bemühungen der Mitgliedstaaten abhängig, die Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften sicherzustellen und gegen Verletzungen dieser Vorschriften vorzugehen. Diese Bemühungen sind für das Erreichen der Ziele des Vertrages wesentlich. Der Verzicht auf eine Reaktion auf das strukturelle Versagen eines Mitgliedstaats bei der Erfüllung dieser Grundverpflichtung würde die Effektivität und die Glaubwürdigkeit der Gemeinschaftsrechtsordnung in Frage stellen. Der Gerichtshof hat mehrfach festgestellt: „Der Vertrag erlaubt es den Mitgliedstaaten, die Vorteile der Gemeinschaft für sich zu nutzen, er erlegt ihnen aber auch die Verpflichtung auf, deren Rechtsvorschriften zu beachten. Stört ein Staat aufgrund der Vorstellung, die er sich von seinem nationalen Interesse macht, einseitig das mit der Zugehörigkeit zur Gemeinschaft verbundene Gleichgewicht zwischen Vorteilen und Lasten, so stellt dies die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor dem Gemeinschaftsrecht in Frage und schafft Diskriminierungen für die Einzelnen ... Ein solcher Verstoß gegen die Pflicht zur Solidarität, welche die Mitgliedstaaten durch ihren Beitritt zur Gemeinschaft übernommen haben, beeinträchtigt die Rechtsordnung der Gemeinschaft bis in ihre Grundfesten“(36) .
101. Außerdem würde das Absehen von einer finanziellen Sanktion unter den Umständen des vorliegenden Falles darauf hinauslaufen, dass man es hinnähme, dass ein Mitgliedstaat im Anschluss an eine erste Feststellung des Gerichtshofes, dass er seine Vertragspflichten verletzt hat, diese Situation – sehr wahrscheinlich mit abträglichen Folgen für die Interessen der Gemeinschaft und die anderer Mitgliedstaaten – zwanglos bestehen lässt, bis sich die Kommission entschlösse, ein zweites Vertragsverletzungsverfahren, diesmal nach Artikel 228 Absatz 2 EG, einzuleiten.
102. Ich bin indessen der Auffassung, dass der Umstand, dass die Frage der Verhängung eines Pauschalbetrags seit Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union zum ersten Mal aufgeworfen wird, dass die Kommission eine solche Sanktion nicht vorgeschlagen hat und dass es bisher keine Praxis gibt, die insoweit als Anleitung dienen könnte, insgesamt dafür spricht, den Betrag etwas nachsichtiger zu berechnen, als dies im Licht der Schwere der Zuwiderhandlung an sich berechtigt wäre.
103. Der von der Kommission als Grundlage des Zwangsgeldes berechnete Tagessatz ist Ausdruck der Schwere und der Dauer der Zuwiderhandlung sowie der abschreckenden Wirkung der Strafzahlung. Der Betrag einer Pauschalsumme sollte normalerweise unter Berücksichtigung dieser allgemeinen Kriterien und insbesondere der Dauer der Zuwiderhandlung berechnet werden. Im vorliegenden Fall möchte ich die Verhängung eines Pauschalbetrags in Höhe des von der Kommission vorgeschlagenen Tagessatzes, berechnet auf die Dauer eines Jahres, vorschlagen. Das ergibt einen Betrag von 365 x 316 500 Euro = 115 522 500 Euro.
104. Was die Höhe des Zwangsgeldes betrifft, so sollten Umfang und Bedingungen seiner Verhängung darauf abgestellt sein, die volle, effektive und dauerhafte Erfüllung der in Rede stehenden Gemeinschaftspflichten sicherzustellen, und die jüngsten Informationen zum Stand der Dinge berücksichtigen.
105. Wie die Dinge stehen, hat es den Anschein, als habe die Französische Republik eine Reihe gesetzgeberischer und administrativer Maßnahmen getroffen, die die Anwendung der Kontrollverordnungen verbessern sollen, dass diese Maßnahmen aber noch so in die Praxis umgesetzt werden müssen, dass das in den Fischereivorschriften der Gemeinschaft vorgeschriebene Ergebnis praktisch im gesamten Hoheitsgebiet erzielt wird. Die Kommission hat ihrerseits erklärt, dass sie zusätzliche eingehende Informationen u. a. zu Kontrollen, Strafverfolgungen und verhängten Strafen benötige, um feststellen zu können, ob die französischen Behörden den strukturellen Verstoß gegen die Kontrollverordnungen der Gemeinschaft beendet haben.
106. Da die Kontroll- und Durchsetzungspraxis nicht augenblicklich angepasst werden kann, ist unter diesen Umständen klar, dass die Verhängung eines Zwangsgeldes in Form von Tagessätzen nicht angemessen wäre(37) . Einerseits sollte der Französischen Republik eine vernünftige, wenn auch genau angegebene Frist eingeräumt werden, um die notwendigen Maßnahmen für die Befolgung treffen zu können, andererseits sollte der Kommission genug Zeit zur Verfügung stehen, um auf der Grundlage der von ihr angeforderten Informationen und weiterer Vor-Ort-Kontrollen prüfen zu können, ob diese Maßnahmen tatsächlich effektiv in dem in Nummer 39 dieser Schlussanträge dargestellten Sinne geworden sind.
107. Ich bin der Meinung, dass eine erste Frist von sechs Monaten ausreichen sollte, um der Französischen Republik die erforderlichen Schritte zu erlauben, so dass das Zwangsgeld nach Maßgabe der Kontrollen der Kommission alle sechs Monate fällig werden sollte. Diese Frist sollte auch mehr als ausreichend sein, damit die Französische Republik die Kommission mit der Information versehen kann, die diese gefordert hat, um sich eine endgültige Meinung zur gegenwärtigen Situation bezüglich der Einhaltung der Verordnung Nr. 2847/93 bilden zu können.
108. Dementsprechend sollte das Zwangsgeld auf einen Betrag von 182,5 x 316 500 Euro = 57 761 250 Euro für jeden Sechsmonatszeitraum festgelegt werden, für den die Kommission nachweist, dass die Zuwiderhandlung fortbesteht, beginnend mit dem Tag der Verkündung des Urteils des Gerichtshofes in der vorliegenden Rechtssache.
VI – Ergebnis
109. Aus diesen Gründen sollte der Gerichtshof nach meiner Auffassung
– feststellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Pflichten aus Artikel 228 Absatz 1 EG verstoßen hat, dass sie nicht binnen der von der Kommission in ihrer ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 6. Juni 2000 gesetzten Frist das Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 befolgt hat;
– aus diesem Grund einen Pauschalbetrag von 115 522 500 Euro gegen sie verhängen;
– feststellen, dass die Französische Republik dadurch, dass sie bis heute keine umfassende und vollständige Befolgung des genannten Urteils sichergestellt hat, nicht alle notwendigen Maßnahmen ergriffen hat, um dem Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 in vollem Umfang nachzukommen;
– zur Sicherung der umfassenden und vollständigen Befolgung des genannten Urteils ein Zwangsgeld von 57 761 250 Euro je Sechsmonatszeitraum verhängen, der mit dem Tag der Verkündung des Urteils des Gerichtshofes in dieser Rechtssache beginnt und für den die Kommission nachweist, dass die Zuwiderhandlung fortbestanden hat;
– der Französischen Republik die Kosten auferlegen.
(1) .
(2)
–	Slg. 1991, I-2727.
(3)
–	Verordnung (EWG) Nr. 171/83 des Rates vom 25. Januar 1983 über technische Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände (ABl. L 24, S. 14) und Verordnung (EWG) Nr. 3094/86 des Rates vom 7. Oktober 1986 über technische Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände (ABl. L 288, S. 1).
(4)
–	ABl. L 220, S. 1.
(5)
–	ABl. L 207, S. 1.
(6)
–	ABl. L 261, S. 1.
(7)
– [Betrifft nur die englische Fassung des Artikels 7 Absatz 1.]
(8)
–	Die erste einschlägige Verordnung war die Verordnung (EWG) Nr. 171/83 des Rates (zitiert in Fußnote 3). Nach mehrfachen Änderungen wurde diese Verordnung durch die Verordnung (EWG) Nr. 3094/86 (zitiert in Fußnote 3) aufgehoben und ersetzt, die ihrerseits durch die Verordnung (EG) Nr. 894/97 des Rates vom 29. April 1997 (ABl. L 132, S. 1) aufgehoben und ersetzt wurde.
(9)
–	ABl. L 125, S. 1.
(10)
–	Artikel 29 der Verordnung Nr. 2847/93 legt die Überwachung der Anwendung der Kontrollverordnungen durch Prüfung der Unterlagen und Durchführung von Vor-Ort-Inspektionen durch die Inspektoren der Gemeinschaft fest.
(11)
–	Das Pays Bigouden liegt im Departement Finistère im Südwesten der Bretagne. Die Häfen Le Guilvinec, Loctudy, Lesconil und St. Guénolé liegen in diesem Gebiet.
(12)
–	ABl. L 334, S. 1.
(13)
–	Loi Nr. 2002-1062 vom 6. August 2002 (Amnestiegesetz).
(14)
–	Ich möchte nur eine der jüngeren Feststellungen dieses Grundsatzes nennen (Urteil vom 7. Januar 2004 in der Rechtssache C-63/01, Evans, Slg. 2004, I-0000, Randnr. 45).
(15)
–	Urteil vom 21. September 1989 in der Rechtssache 68/88 (Kommission/Griechenland, Slg. 1989, 2965, Randnrn. 24 und 25).
(16)
–	ABl. L 358, S. 59.
(17)
–	Urteil vom 25. April 2002 in den Rechtssachen C-418/00 und C-419/00 (Kommission/Frankreich, Slg. 2002, I-3969, Randnr. 57).
(18)
–	Urteile vom 7. Dezember 1995 in der Rechtssache C-52/95 (Kommission/Frankreich, Slg. 1995, I-4443, Randnr. 35), vom 14. November 2002 in der Rechtssache C-454/99 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 2002, I-10323, Randnr. 60) und in der Rechtssache C-140/00 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 2002, I-10379, Randnr. 57).
(19)
–	Urteil vom 27. März 1990 in der Rechtssache C-9/89 (Spanien/Rat, Slg. 1990, I-1383, Randnrn. 10 und 31).
(20)
–	Urteile vom 13. Juni 2002 in der Rechtssache C-474/99 (Kommission/Spanien, Slg. 2002, I-5293, Randnr. 27) und in der Rechtssache C-33/01 (Kommission/Griechenland, Slg. 2002, I-5447, Randnr 13).
(21)
–	Urteile vom 15. März 2001 in der Rechtssache C-147/00 (Kommission/Frankreich, Slg. 2001, I-2387, Randnr. 26) und vom 25. April 2002 in den Rechtssachen C‑418/00 und C-419/00 (Kommission/Frankreich, zitiert in Fußnote 17, Randnr. 66).
(22)
–	Urteil vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C-387/97 (Kommission/Griechenland, Slg. 2000, I-5047, Randnrn. 72 ff.).
(23)
–	Urteile vom 1. Oktober 1998 in der Rechtssache C-71/97 (Kommission/Spanien, Slg. 1998, I-5991, Randnr. 14) und vom 1. Februar 2001 in der Rechtssache C-333/99 (Kommission/Frankreich, Slg. 2001, I-1025, Randnr. 33).
(24)
–	Urteil vom 11. Juni 1991 in der Rechtssache C-64/88 (Kommission/Frankreich, zitiert in Fußnote 2, Randnr. 11).
(25)
–	Vgl. Urteil vom 1. Februar 2001 in der Rechtssache C-333/99 (Kommission/Frankreich, zitiert in Fußnote 23, Randnr. 35).
(26)
–	Vgl. die in Fußnote 21 zitierten Urteile.
(27)
–	ABl. C 242, S. 6.
(28)
–	ABl. C 63, S. 2.
(29)
–	Urteil vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C-387/97 (zitiert in Fußnote 22).
(30)
–	Urteile vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C-387/97 (Kommission/Griechenland, zitiert in Fußnote 22, Randnr. 89) und vom 25. November 2003 in der Rechtssache C-278/01 (Kommission/Spanien, Slg. 2003, I-0000, Randnr. 41).
(31)
–	Urteil vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C-387/97 (Kommission/Griechenland, zitiert in Fußnote 22, Randnr. 82) und vom 25. November 2003 in der Rechtssache C-278/01 (Kommission/Spanien, zitiert in Fußnote 30, Randnr. 27).
(32)
–	Vgl. Beschluss vom 13. Juli 1990 in der Rechtssache C-2/88 Imm. (Zwartveld u. a., Slg. 1990, I-3365, Randnr. 17).
(33)
–	Vgl. die Berechnung des Zwangsgeldes im Urteil in der Rechtssache C-278/01 (Kommission/Spanien, zitiert in Fußnote 30, Randnrn. 52 bis 62).
(34)
–	Urteil vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C-387/97 (Kommission/Griechenland, zitiert in Fußnote 22, Randnr. 92).
(35)
–	Urteil vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C-387/97 (Kommission/Griechenland, zitiert in Fußnote 22, Randnr. 87).
(36)
–	Urteil vom 7. Februar 1973 in der Rechtssache 39/72 (Kommission/Italien, Slg. 1973, 101, Randnrn. 24 und 25) und vom 7. Februar 1979 in der Rechtssache 128/78 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1979, 419, Randnr. 12).
(37)
–	Vgl. die Vorgehensweise des Gerichtshofes in der Rechtssache C-278/01 (Kommission/Spanien, zitiert in Fußnote 30, Randnr. 42).