62018TO0293
BESCHIKKING VAN HET GERECHT (Vierde kamer)
30 januari 2020 (
*1
)
„Beroep tot nietigverklaring – Gemeenschappelijk visserijbeleid – Verdrag van Parijs betreffende de Spitsbergenarchipel (Noorwegen) – Vangstmogelijkheden voor sneeuwkrabben rond het Svalbardgebied (Noorwegen) – Verordening (EU) 2017/127 – In de Unie geregistreerde vaartuigen die mogen vissen – Stillegging van een Lets vaartuig – Artikel 265 VWEU – Uitnodiging tot handelen – Standpuntbepaling van de Commissie – Handeling die geen bindende rechtsgevolgen tot stand brengt – Niet-ontvankelijkheid”
In zaak T‑293/18,
Republiek Letland, vertegenwoordigd door V. Soņeca als gemachtigde,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouquet, E. Paasivirta, I. Naglis en A. Sauka als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU, strekkende tot, ten eerste, nietigverklaring van de brief van de Commissie van 12 maart 2018 waarbij deze instelling haar standpunt heeft bepaald over de uitnodiging tot handelen die de Republiek Letland overeenkomstig artikel 265 VWEU bij brief van 22 december 2017 aan haar had gericht en die in wezen beoogde dat de Commissie maatregelen zou nemen betreffende de verdediging van de visrechten en de belangen van de Europese Unie in de visserijzone van Svalbard (Noorwegen), en ten tweede, het gelasten van de Commissie om daaromtrent een standpunt in te nemen dat geen nadelige rechtsgevolgen teweegbrengt voor de Republiek Letland,
geeft
HET GERECHT (Vierde kamer),
ten tijde van de beraadslaging samengesteld als volgt: H. Kanninen, president, J. Schwarcz en C. Iliopoulos (rapporteur), rechters,
griffier: E. Coulon,
de navolgende
Beschikking
Voorgeschiedenis van het geding
1
Bij brief van 22 december 2017, door de Europese Commissie op 12 januari 2018 ontvangen, heeft de Republiek Letland de Commissie overeenkomstig artikel 265 VWEU verzocht te handelen door maatregelen te nemen betreffende de verdediging van de visrechten en de belangen van de Europese Unie in de visserijzone van Svalbard in Noorwegen (hierna: „uitnodiging tot handelen”). Zij heeft de Commissie meer bepaald uitgenodigd om de volgende maatregelen te nemen:
–
het in het eerste trimester (tot en met 31 maart 2018) organiseren van en deelnemen aan officiële onderhandelingen met het Koninkrijk Noorwegen om de eerbiediging te verzekeren van de visrechten van de Unie in de visserijzone van Svalbard, zodat de vaartuigen van de Unie, waarvoor het Unierecht in de mogelijkheid voorziet om in de visserijzone van Svalbard op sneeuwkrabben te vissen, hun rechten kunnen uitoefenen;
–
ingeval het onmogelijk zou zijn om tot en met 31 maart 2018 de visrechten van de Unie in de visserijzone van Svalbard te garanderen, er zich toe verplichten een internationale gerechtelijke procedure tegen het Koninkrijk Noorwegen in te leiden.
2
Bij brief van 12 maart 2018 heeft de Commissie geantwoord op de uitnodiging tot handelen, waarbij zij haar standpunt formuleerde over het gestelde nalaten in de zin van artikel 265 VWEU en over de twee maatregelen die door de Republiek Letland gevraagd werden (hierna: „bestreden brief”).
3
De Commissie heeft de eerste door de Republiek Letland voorgestelde maatregel, het tot de uiterste datum van 31 maart 2018 organiseren van en deelnemen aan onderhandelingen met het Koninkrijk Noorwegen om de eerbiediging van de visrechten van de Unie te verzekeren in de visserijzone van Svalbard, impliciet verworpen door in wezen aan te geven dat zij verder zou deelnemen aan de onderhandelingen zonder zichzelf een uiterste datum voor het beëindigen van die onderhandelingen op te leggen. Meer specifiek heeft de Commissie het volgende opgemerkt:
„53. Ondanks de huidige impasse waarin de besprekingen met [het Koninkrijk] Noorwegen zich bevinden, zal de Commissie samen met de Noorse autoriteiten naar oplossingen voor dit geschil blijven streven op basis van dialoog en een constructieve aanpak, en niet via confrontatie. Tegelijkertijd zal de Commissie, rekening houdend met de grote belangen die op het spel staan en die de visserij overstijgen, proberen ervoor te zorgen dat de oplossing die wordt gevonden, ongeacht welke vorm deze aanneemt, in overeenstemming is met het standpunt van de Unie ten aanzien van Svalbard.
54. De laatste nota-verbaal nodigt [het Koninkrijk Noorwegen] uit om de dialoog met de Unie te hervatten, teneinde, zoals talrijke keren in het verleden, te komen tot een voor beide partijen bevredigende regeling die het mogelijk maakt dat vissersvaartuigen van de Unie hun visserijactiviteiten in de regio hervatten. De recente reacties van [het Koninkrijk] Noorwegen indachtig, is het ook duidelijk dat het momenteel weinig waarschijnlijk is dat er in de nabije toekomst een oplossing wordt gevonden, en dat er voorzorgsmaatregelen moeten worden genomen ter voorkoming van een escalatie van de onenigheid ten koste van de dringende strategische belangen in de betrekkingen met [het Koninkrijk] Noorwegen evenals in de Arctische regio.”
4
Wat de tweede door de Republiek Letland voorgestelde maatregel betreft om na 31 maart 2018 een internationale gerechtelijke procedure tegen het Koninkrijk Noorwegen in te leiden, heeft de Commissie in wezen aangegeven dat zij hier geen gevolg aan kon geven omdat er procedurele beletsels waren. Meer in het bijzonder heeft de Commissie gewezen op het volgende:
„55. Wat de suggestie in de [uitnodiging tot handelen] betreft om een internationale gerechtelijke procedure in te leiden tegen [het Koninkrijk] Noorwegen, zijn er – los van enige inhoudelijke overwegingen – manifeste procedurele beletsels, waar de [uitnodiging tot handelen] geen rekening mee houdt.
56. Ten eerste moet worden opgemerkt dat het [op 9 februari 1920 te Parijs gesloten Verdrag betreffende Spitsbergen (hierna: „Verdrag van Parijs”] niet voorziet in een mechanisme voor geschillenbeslechting. De mechanismen voor geschillenbeslechting waarin is voorzien in het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (Unclos) zijn niet van toepassing, aangezien de geschilpunten geen betrekking hebben op de uitlegging en toepassing [van het] Unclos, maar op de uitlegging en toepassing van het Verdrag van Parijs.
57. Ten tweede is internationale arbitrage afhankelijk van het sluiten van een overeenkomst met [het Koninkrijk] Noorwegen, wat in de huidige omstandigheden zeer onwaarschijnlijk is.
58. Ten derde is het overblijvende standaardmechanisme voor geschillenbeslechting het Internationale Gerechtshof. De Europese Unie is evenwel niet bevoegd om op te treden voor dit Hof. Bovendien is de Europese Unie, in tegenstelling tot een aantal lidstaten, geen partij bij het Verdrag van Parijs. De Unie heeft niettemin uitsluitende bevoegdheid wat de instandhouding van natuurlijke rijkdommen van de zee betreft.
59. Hoe dan ook kan het instellen van internationale procedures in een multilaterale context belangrijke gevolgen hebben. Het Verdrag van Parijs telt 46 verdragspartijen, met elk een eigen interpretatie van de verdragsbepalingen. Een dergelijke maatregel kan ook van invloed zijn op de bilaterale betrekkingen van de Unie met [het Koninkrijk] Noorwegen, voorbij het visserijvraagstuk waar het om gaat.
60. Ten slotte bestaat er in het internationaal recht een algemeen beginsel van vreedzame oplossing van geschillen, maar is er in het recht van de Europese Unie of in het internationaal recht geen enkele verplichting om een gerechtelijke procedure in te leiden, aangezien het internationaal recht voorziet in verschillende manieren om geschillen te beslechten, [die] niet allemaal van gerechtelijke aard [zijn].”
5
Ten slotte heeft de Commissie met betrekking tot haar gestelde nalaten in de zin van artikel 265 VWEU het volgende geconcludeerd:
„61.   […] [D]e Commissie is niet in gebreke gebleven te handelen in overeenstemming met haar verplichtingen; zij heeft wel gehandeld en blijft dit ook doen. Bij het vervullen van haar taken kiest de Commissie de meest gepaste wegen en maatregelen om de visrechten en de belangen van de Unie in het Svalbardgebied te beschermen, met inbegrip van besprekingen of andere middelen om geschillen met [het Koninkrijk] Noorwegen op te lossen. In dit verband houdt zij ook rekening met de betrekkingen van de Unie met [het Koninkrijk] Noorwegen en met het multilaterale karakter van het Verdrag van Parijs.
62.   De Commissie is van mening dat zij al het mogelijke gedaan heeft om een passende, niet op confrontatie gerichte, bilaterale oplossing te vinden voor het meningsverschil met [het Koninkrijk] Noorwegen over sneeuwkrab. Zoals uit de voorgaande uiteenzetting blijkt, heeft de Commissie deze zaak op verschillende manieren en op verschillende niveaus behandeld, inclusief rechtstreeks met [het Koninkrijk] Noorwegen, in het kader van de Raad of met [de Republiek] Letland.
63.   De belangen die verband houden met Svalbard overstijgen die van de visserij en het risico op spill-over naar andere gebieden is een belangrijk aspect dat in elke fase in overweging moest worden genomen. De Commissie, die als enige gesprekspartner van derde landen op het gebied van de visserij de Europese Unie vertegenwoordigt, heeft in alle fasen van het proces nauw samengewerkt met de Raad en de lidstaten. De voorbereiding en uitvoering van elke stap [gingen gepaard met] het raadplegen van alle lidstaten op niveau van de Raad en het regelmatig informeren van de lidstaten.”
Procedure en conclusies van partijen
6
Bij een op 10 mei 2018 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft de Republiek Letland het onderhavige beroep ingesteld.
7
Bij een op 16 augustus 2018 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft het Koninkrijk Spanje verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Republiek Letland.
8
Bij een op 24 augustus 2018 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft de Commissie op grond van artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
9
Bij een op 17 oktober 2018 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft de Republiek Letland haar opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Commissie ingediend.
10
Op 10 mei 2019 heeft het Gerecht (Vierde kamer) aan de hoofdpartijen vragen ter schriftelijke beantwoording gesteld in het kader van maatregelen tot organisatie van de procesgang van artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering. De hoofdpartijen hebben hierop binnen de gestelde termijn geantwoord.
11
De Republiek Letland concludeert in het verzoekschrift tot:
–
nietigverklaring van de bestreden brief en gelasting van de Commissie om dienaangaande een standpunt in te nemen dat voor de Republiek Letland geen nadelige rechtsgevolgen teweegbrengt;
–
verwijzing van de Commissie in de kosten.
12
In haar exceptie van niet-ontvankelijkheid verzoekt de Commissie in wezen:
–
het beroep kennelijk niet-ontvankelijk te verklaren;
–
de Republiek Letland in de kosten te verwijzen;
–
subsidiair, ingeval de exceptie van niet-ontvankelijkheid wordt afgewezen, op grond van artikel 130, lid 8, van het Reglement voor de procesvoering een nieuwe termijn vast te stellen voor de voortzetting van het geding.
13
De Republiek Letland verzoekt in haar opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid:
–
de exceptie van niet-ontvankelijkheid te verwerpen;
–
de procedure ten gronde voort te zetten.
In rechte
14
Krachtens artikel 130, leden 1 en 7, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht, indien de verwerende partij daarom verzoekt, uitspraak doen over de niet-ontvankelijkheid zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan.
15
Aangezien de Commissie in casu heeft verzocht om uitspraak te doen over de niet-ontvankelijkheid, besluit het Gerecht, dat zich voldoende voorgelicht acht door de stukken in het procesdossier, om op dat verzoek uitspraak te doen zonder de behandeling voort te zetten.
16
Tot staving van haar exceptie van niet-ontvankelijkheid voert de Commissie twee gronden van niet-ontvankelijkheid aan: ten eerste, dat de bestreden brief geen voor beroep vatbare handeling is in de zin van artikel 263 VWEU, aangezien hij geen rechtsgevolgen tot stand brengt die de rechtspositie van de Republiek Letland wijzigen, en, ten tweede, dat het Gerecht niet bevoegd is om de Commissie te gelasten een standpunt in te nemen dat voor de Republiek Letland geen nadelige rechtsgevolgen heeft.
17
In het verzoekschrift en in haar opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid stelt de Republiek Letland dat haar beroep ontvankelijk is, aangezien de bestreden brief een voor beroep vatbare handeling is in de zin van artikel 263 VWEU. Zij brengt echter geen argumenten aan als antwoord op het tweede middel van niet-ontvankelijkheid.
18
Het Gerecht acht het noodzakelijk om eerst te beoordelen of de bestreden brief een voor beroep vatbare handeling is in de zin van artikel 263 VWEU.
19
Op dit punt stelt de Republiek Letland in wezen dat het standpunt dat de Commissie in de bestreden brief heeft ingenomen voor haar rechtsgevolgen heeft, aangezien de Commissie herhaaldelijk heeft beweerd dat zij de visrechten kon gebruiken en de Commissie de situatie met het Koninkrijk Noorwegen niet heeft opgelost, waardoor er een situatie is ontstaan waarin de Republiek Letland geen gebruik kon maken van de rechten die haar zijn toegekend krachtens het Unierecht, namelijk verordening (EU) 2017/127 van de Raad van 20 januari 2017 tot vaststelling, voor 2017, van de vangstmogelijkheden voor sommige visbestanden en groepen visbestanden welke in de wateren van de Unie en, voor vissersvaartuigen van de Unie, in bepaalde wateren buiten de Unie van toepassing zijn (PB 2017, L 24, blz. 1) en verordening (EU) 2018/120 van de Raad van 23 januari 2018 tot vaststelling, voor 2018, van de vangstmogelijkheden voor sommige visbestanden en groepen visbestanden welke in de wateren van de Unie en, voor vissersvaartuigen van de Unie, in bepaalde wateren buiten de Unie van toepassing zijn, en tot wijziging van verordening 2017/127 (PB 2018, L 27, blz. 1). Een lidstaat mag zich niet in een situatie bevinden waarin hij negatieve gevolgen ondervindt (bijvoorbeeld de stillegging van een schip) als gevolg van het gebruik van de hem door het recht van de Unie verleende rechten. Deze vaststelling vloeit met name voort uit het feit dat de Commissie in de bestreden brief nogmaals heeft benadrukt dat de Republiek Letland visrechten mocht uitoefenen, aldus de Republiek Letland.
20
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de Commissie in de bestreden brief een standpunt heeft ingenomen over de uitnodiging tot handelen die de Republiek Letland overeenkomstig artikel 265 VWEU aan haar had doen toekomen, door te concluderen dat er geen sprake was van nalaten in de zin van artikel 265 VWEU. De Commissie betoogde met name dat zij niet was tekortgeschoten in haar verplichting om te handelen, maar dat zij wel had gehandeld en dit ook bleef doen.
21
In dit verband vormt de weigering van een instelling om te handelen in overeenstemming met de uitnodiging van een verzoeker, volgens vaste rechtspraak een standpuntbepaling die een einde maakt aan het nalaten [zie beschikking van 4 mei 2005, Holcim (Frankrijk)/Commissie, T‑86/03, EU:T:2005:157, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest van 21 juli 2016, Nutria/Commissie, T‑832/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:428, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Hieraan moet worden toegevoegd dat, eveneens volgens vaste rechtspraak, de door een instelling uitgedrukte weigering om te handelen in overeenstemming met een uitnodiging tot handelen in de zin van artikel 265 VWEU, een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU kan vormen [zie beschikking van 4 mei 2005, Holcim (Frankrijk)/Commissie, T‑86/03, EU:T:2005:157, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest van 21 juli 2016, Nutria/Commissie, T‑832/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:428, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Het feit dat de Republiek Letland geen beroep wegens nalaten kan instellen, kan derhalve geen invloed hebben op de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring. De bestreden brief vormt immers een handeling waartegen een beroep in de zin van artikel 263 VWEU kan worden ingesteld, mits aan de voorwaarden voor het instellen van een dergelijk beroep is voldaan (zie in deze zin beschikking van 5 januari 2010, Química Atlântica/Commissie, T‑71/09, niet gepubliceerd, EU:T:2010:1, punt 32).
22
Volgens vaste rechtspraak worden alle door de instellingen van de Unie vastgestelde bepalingen, ongeacht de vorm ervan, die tot doel hebben dwingende rechtsgevolgen tot stand te brengen, aangemerkt als voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU (zie arresten van 25 oktober 2017, Slowakije/Commissie, C‑593/15 P en C‑594/15 P, EU:C:2017:800, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 20 februari 2018, België/Commissie, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23
Daarentegen ontsnappen alle handelingen die geen bindende rechtsgevolgen tot stand brengen, zoals voorbereidende handelingen, bevestigende handelingen en louter uitvoerende handelingen, gewone aanbevelingen en adviezen, alsook, in beginsel, interne instructies, aan het rechterlijk toezicht van artikel 263 VWEU [zie in deze zin arrest van 12 september 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commissie, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking van 14 mei 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ierland)/Commissie, C‑477/11 P, niet gepubliceerd, EU:C:2012:292, punt 52]. Zo is geoordeeld dat een handeling met een louter informatief karakter de belangen van diegene aan wie zij gericht is, niet kan aantasten, noch diens rechtspositie kan wijzigen in vergelijking met de situatie vóór de ontvangst van die handeling (zie in deze zin beschikking van 4 oktober 2007, Finland/Commissie, C‑457/06 P, niet gepubliceerd, EU:C:2007:582, punt 36). Het volstaat bijgevolg niet dat een instelling van de Unie aan iemand een brief heeft gestuurd in antwoord op een door die persoon geformuleerd verzoek, om die brief aan te merken als een besluit dat vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring (zie arrest van 14 december 2006, Duitsland/Commissie, T‑314/04 en T‑414/04, niet gepubliceerd, EU:T:2006:399, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Evenzo kan een schriftelijke meningsuiting of een eenvoudige intentieverklaring die uitgaat van een instelling van de Unie geen voor beroep tot nietigverklaring vatbaar besluit zijn, aangezien zij geen rechtsgevolgen tot stand kan brengen en dit evenmin beoogt (zie in deze zin beschikking van 9 januari 2006, Finland/Commissie, T‑177/05, niet gepubliceerd, EU:T:2006:1, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24
Om vast te stellen of een bestreden handeling dergelijke gevolgen tot stand brengt, moet worden gekeken naar de wezenlijke inhoud ervan. Deze gevolgen moeten worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud van die handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de context waarin de handeling is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling die de handeling heeft vastgesteld (zie arresten van 25 oktober 2017, Slowakije/Commissie, C‑593/15 P en C‑594/15 P, EU:C:2017:800, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 20 februari 2018, België/Commissie, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25
Ten slotte moet een afwijzende handeling van de Commissie worden beoordeeld in het licht van de aard van het verzoek waarop die handeling een antwoord vormt (arrest van 24 november 1992, Buckl e.a./Commissie, C‑15/91 en C‑108/91, EU:C:1992:454, punt 22; zie in deze zin ook arrest van 9 oktober 2018, Multiconnect/Commissie, T‑884/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:665, punt 45). In het bijzonder is een weigering een voor beroep tot nietigverklaring vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU wanneer de handeling die de instelling niet heeft willen verrichten op grond van deze bepaling had kunnen worden aangevochten (zie arrest van 22 oktober 1996, Salt Union/Commissie, T‑330/94, EU:T:1996:154, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26
In het onderhavige geval kan de bestreden brief slechts als een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU worden beschouwd indien hij bindende rechtsgevolgen tot stand brengt. Overeenkomstig de hierboven in punt 24 aangehaalde rechtspraak moet, om na te gaan of de bestreden brief dergelijke gevolgen tot stand brengt, de wezenlijke inhoud ervan worden nagegaan om te beoordelen of hij juridisch bindende gevolgen tot stand brengt voor de Republiek Letland, rekening houdend met objectieve criteria zoals de bewoordingen, de inhoud en de context van de brief, alsmede de bedoeling van de auteur ervan, en met name gelet op de bevoegdheden die de Commissie op het gebied van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee heeft in het kader van het gemeenschappelijke visserijbeleid.
27
Wat de bewoordingen en de inhoud van de bestreden brief betreft, moet worden vastgesteld dat deze bestaat uit een begeleidende brief en een bijlage met als titel „Standpunt van de Europese Commissie over de uitnodiging tot handelen van de Republiek Letland overeenkomstig artikel 265 VWEU” (hierna: „standpunt over de uitnodiging tot handelen”). Er moet bovendien worden vastgesteld dat een deel van het standpunt over de uitnodiging tot handelen (namelijk de punten 1 tot en met 52) een beschrijving is van de internationaalrechtelijke context van het Verdrag van Parijs” en van de belangrijkste maatregelen die de Commissie tegenover het Koninkrijk Noorwegen heeft uitgevoerd, en dat een ander deel van die tekst, namelijk de punten 53 tot en met 64, die ongewijzigd zijn opgenomen in de begeleidende brief en zijn aangehaald in de punten 3 en 4 hierboven, de standpuntbepaling van de Commissie over de uitnodiging tot handelen bevat. Bijgevolg dient te worden onderzocht of deze passages van de bestreden brief elementen bevatten die bindende rechtsgevolgen voor de Republiek Letland tot stand kunnen brengen.
28
Wat in de eerste plaats de onderdelen „Inleiding” en „Opmerkingen vooraf en juridische context” betreft (zie respectievelijk de punten 1 tot en met 5 en 6 tot en met 17 van het standpunt over de uitnodiging tot handelen), moet worden vastgesteld dat de Commissie in deze passages opmerkingen vooraf heeft gemaakt en de toepasselijke juridische context heeft uiteengezet. Tegen de achtergrond van de hierboven in punt 23 aangehaalde rechtspraak kunnen zij derhalve niet worden geacht rechtsgevolgen tot stand te brengen.
29
Wat in de tweede plaats het deel „Het geschil over sneeuwkrab in Svalbard: belangrijkste maatregelen die de Commissie tot dusver heeft genomen” betreft (punten 18 tot en met 52 van het standpunt over de uitnodiging tot handelen), hierin beschrijft de Commissie in detail het standpunt van de Unie over de interpretatie van het Verdrag van Parijs door de lidstaten die verdragspartijen zijn, de correspondentie met de Republiek Letland na de toetreding van dit land tot het Verdrag van Parijs op 13 juni 2016, en de verschillende maatregelen die de Commissie heeft genomen. Op dit punt concludeert de Commissie: „Al deze maatregelen kunnen niet zo worden geïnterpreteerd dat de Commissie de Letse vaartuigen toegestaan heeft deze visserijactiviteit uit te oefenen en dat de Commissie de juridische risico’s van de niet-naleving van de Noorse regelgeving voor haar rekening heeft genomen.” Voorts merkt de Commissie op dat het vaartuig „Senator” ondanks deze waarschuwingen in de visserijzone van Svalbard op sneeuwkrab heeft gevist en dat het in beslag is genomen omdat het gevist had zonder de uitdrukkelijke toestemming van het Koninkrijk Noorwegen en in strijd met Noorse regeling nr. 1836 van 19 december 2014. Vervolgens beschrijft de Commissie de verschillende stappen die zijn genomen na het op het vaartuig gelegde conservatoir beslag.
30
Hieruit volgt dat dit deel van het standpunt over de uitnodiging tot handelen in wezen beschrijvend is en als zodanig geen rechtsgevolgen tot stand kan brengen die de belangen van de Republiek Letland raken.
31
Deze vaststelling kan niet in twijfel worden getrokken door het argument van de Republiek Letland dat de Commissie herhaaldelijk heeft beweerd dat de Republiek Letland gebruik kon maken van visrechten, hoewel zij de situatie met het Koninkrijk Noorwegen niet had opgelost, waardoor omstandigheden ontstonden waarin de Republiek Letland geen gebruik kon maken van de door het Unierecht toegekende rechten.
32
De Commissie heeft in punt 20 van het standpunt over de uitnodiging tot handelen inderdaad bevestigd dat „conform het vaste standpunt van de [Unie] inzake de interpretatie van het Verdrag [van Parijs] […] de lidstaten die verdragspartijen zijn, recht [hebben] op gelijke toegang tot de visbestanden in de maritieme zones van Svalbard, inclusief tot sedentaire soorten zoals sneeuwkrab op het continentaal plat van de archipel”. In tegenstelling tot wat de Republiek Letland betoogt, kan deze zin echter niet worden uitgelegd als een aanmoediging om gebruik te maken van de door het Unierecht toegekende visrechten. Zoals blijkt uit punt 25 van het standpunt over de uitnodiging tot handelen, onderstreept de Commissie het feit dat verordening 2017/127 een voetnoot bevat waarin staat dat „[d]e toewijzing van vangstmogelijkheden voor de Unie in de zone rond Svalbard […] de rechten en verplichtingen die voortvloeien uit het [Verdrag van Parijs] onverlet [laat]”, en wijst zij erop dat „een bepaling van het recht van de Unie op zichzelf voor derde landen geen bindende gevolgen kan hebben en/of afdwingbare verplichtingen in het leven kan roepen”. Voorts blijkt uit het procesdossier dat de Commissie de aandacht van de lidstaten en met name van de Republiek Letland herhaaldelijk heeft gevestigd op de juridische en praktische onzekerheden betreffende visserij in het Svalbardgebied, en hun heeft gevraagd de nationale ondernemers die voornemens zijn dergelijke activiteiten uit te oefenen, op de hoogte te brengen van de risico’s die eraan verbonden zijn.
33
In de derde plaats bevat het deel „De weg vooruit” (punten 53 tot en met 64 van het standpunt over de uitnodiging tot handelen, die in de begeleidende brief zijn opgenomen en in de punten 3 en 4 hierboven zijn weergegeven) het standpunt van de Commissie over de uitnodiging tot handelen. Nagegaan moet worden welke rechtsgevolgen uit die passages kunnen voortvloeien. Anders gezegd, er moet nog worden onderzocht of het voornemen om niet te handelen op de door de Republiek Letland gewenste wijze tot gevolg had dat de bestreden brief voor beroep tot nietigverklaring vatbaar werd (zie in deze zin beschikking van 22 januari 2010, Makhteshim-Agan Holding e.a./Commissie, C‑69/09 P, niet gepubliceerd, EU:C:2010:37, punten 39 en 40).
34
Wat ten eerste het eerste verzoek van de Republiek Letland betreft, met betrekking tot de voortzetting van de onderhandelingen met het Koninkrijk Noorwegen tot de uiterste datum van 31 maart 2018, moet worden vastgesteld dat de Commissie in de bestreden brief impliciet heeft aangegeven dat zij aan de onderhandelingen zou blijven deelnemen zonder een uiterste datum vast te stellen. De Commissie heeft enerzijds aangegeven dat zij het Koninkrijk Noorwegen via de laatste nota-verbaal van 1 maart 2018 had uitgenodigd om de dialoog met de Unie te hervatten teneinde te komen tot een voor beide partijen bevredigende regeling die de vissersvaartuigen van de Unie in staat stelt hun visserijactiviteiten in de regio te hervatten, maar heeft anderzijds erkend dat het momenteel weinig waarschijnlijk is dat er in de nabije toekomst een oplossing wordt gevonden (zie punt 3 hierboven).
35
In overeenstemming met de hierboven in punt 25 aangehaalde rechtspraak moet een afwijzende handeling van de Commissie worden beoordeeld in het licht van de aard van het verzoek waarop die handeling een antwoord vormt. In het onderhavige geval moet worden geconstateerd dat de handeling die de Commissie geweigerd heeft vast te stellen, in wezen een handeling was die tot gevolg zou hebben gehad dat er een uiterste datum zou worden opgelegd aan de onderhandelingen met het Koninkrijk Noorwegen. De Republiek Letland heeft in de uitnodiging tot handelen niet gepreciseerd op welke wijze de Commissie een uiterste datum had kunnen vaststellen voor de voortzetting van de onderhandelingen met het Koninkrijk Noorwegen. In haar schriftelijke opmerkingen verklaarde zij echter dat de Commissie een verzoek om een aanbeveling (dus een informeel document) over het standpunt van de Unie had moeten opstellen en de Raad van de Europese Unie om een mandaat had moeten verzoeken dat de Commissie zou toestaan formele onderhandelingen overeenkomstig artikel 218 VWEU op te starten.
36
Om te bepalen of dergelijke handelingen bindende rechtsgevolgen tot stand hadden kunnen brengen die voor beroep vatbaar waren, moet de relevante context van die handelingen worden onderzocht.
37
Op dit punt zij allereerst in herinnering gebracht dat de Unie volgens artikel 38, lid 1, VWEU bevoegd is om het gemeenschappelijk visserijbeleid vast te stellen en ten uitvoer te brengen. Bovendien is de Unie volgens artikel 3, lid 1, onder d), VWEU exclusief bevoegd op het gebied van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid en is er voor de rest van de visserij overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder d), VWEU sprake van een gedeelde bevoegdheid van de lidstaten en de Unie. Gelet op deze bevoegdheidsverdeling bij het uitvoeren van het gemeenschappelijk visserijbeleid, moet de Commissie om te beginnen handelen in het kader van artikel 17, lid 1, VEU, waarin staat dat zij met name het algemeen belang van de Unie bevordert, daartoe passende initiatieven neemt en zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie. Vervolgens moet de Commissie met de Raad samenwerken overeenkomstig artikel 13, lid 2, VEU, dat bepaalt dat iedere instelling handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en dat „[d]e instellingen […] loyaal samen[werken]”. Ten slotte moet de Commissie bereid zijn op bilaterale basis te luisteren naar de zorgen die een lidstaat meedeelt, in overeenstemming met het in artikel 4 VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking.
38
In het kader van de onderhandelingen over de visserijactiviteit in het Svalbardgebied zijn de partijen het erover eens dat de Commissie geen formele onderhandelingen heeft aangeknoopt met het Koninkrijk Noorwegen en derhalve niet handelt krachtens artikel 218 VWEU, dat op het gebied van het sluiten van internationale verdragen een algemene en autonome norm vormt die een constitutionele strekking heeft, omdat de instellingen van de Unie daarbij bepaalde bevoegdheden worden toegekend (zie in deze zin arrest van 9 augustus 1994, Frankrijk/Commissie, C‑327/91, EU:C:1994:305, punt 28). Hieruit volgt dat de Commissie de verantwoordelijkheid op zich neemt voor samenwerking en geschillenbeslechting, waarbij zij mogelijke oplossingen voorstelt en de onderhandelingsvoorwaarden afbakent, zulks met inachtneming van het hierboven in punt 37 genoemde beginsel van loyale samenwerking. In het kader van deze onderhandelingen raadpleegt de Commissie de Raad en, aangaande de communicatie met het Koninkrijk Noorwegen waarvoor de Commissie namens de Unie verantwoordelijk is, maken de lidstaten in hun hoedanigheid van leden van de Raad hun standpunt kenbaar. Meer in het bijzonder werkt de Commissie, in samenwerking met de Raad, het standpunt van de Unie uit en doet zij, als externe vertegenwoordiger en hoedster van de Verdragen (overeenkomstig artikel 17, lid 1, VEU), dit standpunt toekomen aan het Koninkrijk Noorwegen. Om het standpunt en de belangen van de Unie te verdedigen, formuleert de Commissie nota’s-verbaal die gewoonlijk worden gecoördineerd met de lidstaten en de Werkgroep intern en extern visserijbeleid van de Raad.
39
Gelet op het voorgaande zijn een informeel document van de Commissie over de positie van de Unie waarin een uiterste datum voor onderhandelingen wordt opgelegd, en de indiening door de Commissie van een verzoek bij de Raad om een mandaat voor het opstarten van formele onderhandelingen overeenkomstig artikel 218 VWEU, geen handelingen die bindende rechtsgevolgen kunnen hebben.
40
De vaststelling van dergelijke handelingen is immers geen automatische procedure, aangezien de Commissie niet verplicht is om aan een verzoek van een lidstaat gevolg te geven. Meer in het bijzonder is het juist dat de Commissie, gelet op de in de punten 37 en 38 beschreven institutionele context, elk voorstel dat op bilaterale basis door een lidstaat wordt meegedeeld, in overweging moet nemen overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking als bedoeld in artikel 4 VEU. Dit beginsel verplicht de Commissie echter geenszins gevolg te geven aan een voorstel van een lidstaat, met name niet indien het voorstel geen ruimere consensus geniet in de Raad. Op dit punt moet het argument van de Republiek Letland worden afgewezen dat, aangezien het VEU niet bepaalt hoeveel lidstaten de Commissie moeten verzoeken om te handelen opdat zij in het kader van die onderhandelingen daartoe gebonden zou zijn, de Commissie ook moet handelen op uitnodiging van één enkele lidstaat.
41
Ten overvloede moet worden vastgesteld dat slechts indien de onderhandelingen met het Koninkrijk Noorwegen over de visrechten in het Svalbardgebied tot een consensus zouden leiden over het sluiten van een internationale overeenkomst, het besluit van de Raad betreffende het ondertekenen en sluiten van die overeenkomst zou kunnen worden aangevochten bij het Hof van Justitie overeenkomstig artikel 263 VWEU.
42
Noch een eventueel verzoek tot vaststelling van een informeel document over het standpunt van de Unie, noch het indienen bij de Raad van een verzoek om een mandaat voor het opstarten van formele onderhandelingen, vormt in casu bijgevolg een handeling die bindende rechtsgevolgen tot stand kan brengen die de belangen van de Republiek Letland raken.
43
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de argumenten van de Republiek Letland dat de verordeningen van de Raad tot vaststelling van de vangstmogelijkheden voor de jaren 2017 tot en met 2019 voorzagen en nog steeds voorzien in vangstmogelijkheden voor sneeuwkrabben in Svalbard voor de vissersvaartuigen van verschillende lidstaten en dat de Republiek Letland voorts, vanwege de exclusieve bevoegdheid van de Unie, op het gebied van de uitoefening van de aan de Unie toebehorende visrechten geen enkel rechtsbeschermingsinstrument had dat zij kon inzetten om haar belangen te beschermen.
44
Zoals de Commissie terecht aanvoert en de Republiek Letland erkent, bestaat er in het recht van de Unie geen geschreven regel die de Commissie verplicht om geschillen met het Koninkrijk Noorwegen te beslechten. In het kader van de onderhandelingen kan de Commissie dus geen resultaatsverplichting worden opgelegd, ondanks haar rol om het algemeen belang van de Unie te bevorderen.
45
Verder moet de Commissie krachtens artikel 17, lid 1, VEU weliswaar toezien op de toepassing van het recht van de Unie onder de controle van het Hof van Justitie van de Europese Unie, maar mag die taak bij het ontbreken van een krachtens het VEU en het VWEU gesloten overeenkomst, anders dan de Republiek Letland betoogt, niet aldus worden uitgelegd dat de Commissie moet zorgen voor de correcte toepassing van het recht van de Unie door een derde land, temeer wanneer er verschillende zienswijzen zijn betreffende de interpretatie en de strekking van de jegens dat derde land ingeroepen verplichtingen. De Commissie kan niet voldoen aan de verzoeken van de Republiek Letland door te handelen in het kader van artikel 17 VEU. Alleen in het kader van een overeenkomstig artikel 218 VWEU gesloten juridisch bindende internationale overeenkomst kan de Commissie de visrechten daadwerkelijk beschermen. Om in de zin van artikel 218, lid 9, VWEU officiële besprekingen met het Koninkrijk Noorwegen te kunnen organiseren en eraan deel te nemen ter bescherming van de visrechten van de Unie, zou de Commissie namelijk een overeenkomstig besluit van de Raad nodig hebben.
46
Ten tweede, aangaande het tweede verzoek van de Republiek Letland, om vanaf 1 april 2018 een internationale gerechtelijke procedure tegen het Koninkrijk Noorwegen in te leiden, heeft de Commissie – door zich te beroepen op procedurele beletsels – in wezen geconcludeerd dat zij geen gevolg kon geven aan het voorstel van de Republiek Letland.
47
Zoals dit het geval was bij het eerste verzoek, moet een afwijzende handeling van de Commissie worden beoordeeld in het licht van de aard van het verzoek waarop die handeling een antwoord vormt. Bijgevolg moet worden onderzocht of de inleiding van een dergelijke gerechtelijke procedure tegen het Koninkrijk Noorwegen een voor beroep vatbaar besluit in de zin van artikel 263 VWEU zou kunnen vormen.
48
Op dit punt moet er op de eerste plaats worden vastgesteld dat er, bij het ontbreken van bepalingen die de Commissie verplichten om geschillen met het Koninkrijk Noorwegen te beslechten door een beroep in te stellen tegen dat land, geen grond is om aan te nemen dat de Commissie verplicht was de geschillen te beslechten volgens de door één enkele lidstaat voorgestane benadering (zie in deze zin beschikking van 12 juli 2012, Mugraby/Raad en Commissie, C‑581/11 P, niet gepubliceerd, EU:C:2012:466, punten 68 tot en met 70).
49
Vervolgens moet in ieder geval worden vastgesteld dat het besluit om een gerechtelijke procedure in te leiden, ook al vormt het een noodzakelijke stap om een rechterlijke uitspraak te verkrijgen die de rechtstoestand kan wijzigen, volgens vaste rechtspraak op zich die rechtstoestand niet wijzigt (zie in deze zin arresten van 29 september 1998, Commissie/Duitsland, C‑191/95, EU:C:1998:441, punt 47, en 15 januari 2003, Philip Morris International/Commissie, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 en T‑272/01, EU:T:2003:6, punt 79). Deze conclusie is bovendien niet alleen van toepassing op het instellen van beroep bij het Hof van Justitie van de Europese Unie, maar ook wat de nationale rechterlijke instanties van de lidstaten en van derde landen betreft (arrest van 15 januari 2003, Philip Morris International/Commissie, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 en T‑272/01, EU:T:2003:6, punt 93), en er is geen enkele reden om aan te nemen dat er een andere conclusie moet worden getrokken voor het instellen van een vordering bij een internationale rechterlijke instantie.
50
Uit al het voorgaande vloeit voort dat het niet mogelijk is om aan de bestreden brief een voor de Republiek Letland juridisch verbindend karakter toe te kennen, met als gevolg dat het niet gaat om een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU.
51
Bijgevolg dient de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te worden toegewezen en dient het beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard, zonder dat het nodig is uitspraak te doen over de ontvankelijkheid van de conclusies van de Republiek Letland die ertoe strekken dat het Gerecht de Commissie opdraagt om een standpunt over de uitnodiging tot handelen in te nemen dat geen nadelige rechtsgevolgen voor de Republiek Letland heeft. Bovendien hoeft er geen uitspraak meer te worden gedaan over het verzoek tot interventie van het Koninkrijk Spanje overeenkomstig artikel 142, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.
Kosten
52
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Republiek Letland in het ongelijk is gesteld, dient zij te worden verwezen in haar eigen kosten alsmede in de door de Commissie gemaakte kosten, met uitzondering van de kosten betreffende het verzoek tot interventie.
53
Volgens artikel 144, lid 10, van het Reglement voor de procesvoering dragen het Koninkrijk Spanje, de Republiek Letland en de Commissie, wanneer in de hoofdzaak een einde komt aan het geding voordat op het verzoek tot interventie is beslist, elk hun eigen kosten in verband met het verzoek tot interventie.
HET GERECHT (Vierde kamer),
beschikt:
1)
Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard.
2)
Er behoeft geen uitspraak meer te worden gedaan over het verzoek tot interventie van het Koninkrijk Spanje.
3)
De Republiek Letland wordt verwezen in haar eigen kosten alsmede in de door de Europese Commissie gemaakte kosten, met uitzondering van de kosten betreffende het verzoek tot interventie.
4)
Het Koninkrijk Spanje, de Republiek Letland en de Commissie dragen elk hun eigen kosten die verband houden met het verzoek tot interventie.
Luxemburg, 30 januari 2020.
De griffier
E. Coulon
De president
H. Kanninen
(
*1
)	Procestaal: Lets.