Väliaikainen versio
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kymmenes jaosto)
7 päivänä helmikuuta 2024(*)
Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto – Rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot – Itävallan suorittamat menot – Vähennyskerroin – Asetuksen (EU) N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohta – Asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdan b alakohta – Asetuksen (EU) N:o 1306/2013 52 artiklan 4 kohdan a alakohta – Perusteluvelvollisuus
Asiassa T‑501/22,
Itävallan tasavalta, asiamiehinään J. Schmoll ja A. Kögl,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään J. Aquilina ja A. Becker,
vastaajana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kymmenes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja O. Porchia sekä tuomarit L. Madise (esittelevä tuomari) ja S. Verschuur,
kirjaaja: hallintovirkamies S. Jund,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisen vaiheen,
ottaen huomioon 11.7.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion(1)
1        Itävallan tasavalta vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan unionin tuomioistuinta kumoamaan Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 8.6.2022 annetun komission täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2022/908 (EUVL 2022, L 157, s. 15; jäljempänä riidanalainen päätös) siltä osin kuin siinä jätettiin unionin rahoituksen ulkopuolelle Itävallan tasavallan maataloustukirahaston yhteydessä ilmoittamat 68 146 449,98 euron suuruiset menot.
Asian tausta
2        Itävallan tasavalta päätti yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1307/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 608) käyttöön otetun perustukijärjestelmän käyttöönoton yhteydessä soveltaa kyseisen asetuksen 24 artiklan 6 kohtaa.
3        Tämän säännöksen mukaan jäsenvaltio voi päättää soveltaa viljelijälle myönnettävien tukioikeuksien määrän vahvistamiseksi vähennyskerrointa niihin tukikelpoisiin hehtaareihin, jotka muodostuvat ilmasto-olosuhteiltaan vaikeilla alueilla sijaitsevasta pysyvästä nurmesta (jäljempänä vähennyskerroin).
4        Itävallan tasavalta päätti soveltaa vähennyskerrointa lohkoihin, jotka on Itävallan oikeuden nojalla luokiteltu laitumiksi ja alppilaitumiksi.
[– –]
Tutkimus AA/2016/007/AT
6        Euroopan komissio teki hakuvuosien 2015 ja 2016 osalta tutkimuksen, jonka viitenumero oli AA/2016/007/AT ja jonka tarkoituksena oli tarkistaa, olivatko Itävallan viranomaiset hallinnoineet ja valvoneet pinta-alatukien järjestelmiä unionin lainsäädännön mukaisesti.
7        Tämän tutkimuksen päätteeksi komissio katsoi muun muassa, että Itävallan viranomaiset olivat soveltaneet asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohtaa virheellisesti laidunten osalta.
[– –]
9        Komissio antoi yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 549) 52 artiklan nojalla 12.2.2019 Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2019/265 (EUVL 2019, L 44, s. 14). Tällä päätöksellä komissio jätti Itävallan tasavallan osalta unionin rahoituksen ulkopuolelle maataloustukirahastosta maksetut 8 031 282 euron suuruiset menot hakuvuosilta 2015 ja 2016 asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohdan virheelliseen soveltamiseen laitumien osalta liittyvän laiminlyönnin vuoksi.
10      Tehdäkseen johtopäätökset tästä rahoitusoikaisusta, jota se ei ole kiistänyt, Itävallan tasavalta toteutti seuraavan korjaavan toimenpiteen.
11      Vuoden 2007 markkinajärjestelystä annetun lain muuttamisesta annetulla liittovaltion lailla (Bundesgesetz, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 – MOG 2007 geändert wird) (BGBl. I, 46/2018) muutettiin markkinajärjestelystä annetun lain 8 a §:ää lisäämällä siihen 2 a momentti, jossa säädetään viljelijöille, joilla on laitumiksi luokiteltuja lohkoja, alun perin myönnettyjen tukioikeuksien, joihin sovelletaan 80 prosentin vähennyskerrointa, lisäksi lisätukioikeuksia, joihin sovelletaan 20 prosentin vähennyskerrointa. Toisin sanoen Itävallan tasavalta myönsi asianomaisille maanviljelijöille 0,8 lisätukioikeutta kullekin tukikelpoiselle laidunhehtaarille vuodesta 2017 alkaen.
12      Nämä lisätukioikeudet laitumille myönnettiin kansallisesta varannosta, joka jäsenvaltioiden on perustettava asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 1 kohdan nojalla. Näiden lisätukioikeuksien arvoksi vahvistettiin 60 prosenttia kansallisesta yksikköarvosta.
[– –]
Tutkimus AA/2018/010/AT
14      Komissio aloitti uuden tutkimuksen, jonka viitenumero on AA/2018/010/AT, joka koskee hakuvuotta 2015 ja sitä seuraavia vuosia ja jonka yhteydessä se teki 27.–31.8.2018 paikan päällä tarkastuksen.
[– –]
25      Komissio toimitti Itävallan viranomaisille 26.4.2022 päivätyn yhteenvetokertomuksensa.
26      Se katsoi tässä asiakirjassa, että Itävallan tasavalta ei ollut soveltanut asianmukaisesti asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohtaa. Komission mukaan se, miten Itävallan viranomaiset olivat täytäntöönpanneet kyseisen säännöksen, johti samalla maantieteellisellä alueella sijaitsevien lohkojen erilaiseen kohteluun. Komissio havaitsi, että vähennyskerrointa oli sovellettu vain alppilaitumiksi rekisteröityihin pysyvän nurmen lohkoihin eikä muihin naapurilohkoihin, joilla vallitsivat kuitenkin samat ilmasto-olosuhteet. Komission mukaan tällainen toteamus osoitti, että palstan luokittelu alppilaitumeksi ei liittynyt asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohdassa tarkoitettuihin
vaikeisiin ilmasto-olosuhteisiin. Se päätteli tästä, etteivät Itävallan viranomaiset olleet soveltaneet tätä säännöstä objektiivisin perustein ja että näin ollen maanviljelijöiden yhdenvertaista kohtelua tukioikeuksia jaettaessa ei ollut taattu.
27      Tutkimuksen AA/2016/007/AT johdosta toteutetusta korjaavasta toimenpiteestä komissio totesi yhteenvetokertomuksessa, että asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdan b alakohtaa, jonka mukaan kansallista varantoa voidaan käyttää tukioikeuksien myöntämiseen viljelijöille erityisten haittojen korvaamiseksi, ei voitu laillisesti soveltaa tilanteessa, joka – kuten käsiteltävässä asiassa – on seurausta asianomaisen jäsenvaltion hallinto- ja valvontajärjestelmään vaikuttavasta puutteesta. Komission mukaan tämä merkitsee, että unionin olisi rahoitettava jäsenvaltion syyksi luettavan laiminlyönnin seuraukset. Lisäksi komissio katsoi, ettei Itävallan tasavalta voinut vähentää kaikkia asetuksen N:o 1307/2013 7 artiklassa säädettyjä suoria tukia kansallista varantoa täydentääkseen. Komissio katsoi, että kaikkien suorien tukien vähentäminen korjaavan toimenpiteen rahoittamiseksi merkitsi sitä, että kaikki viljelijät joutuivat vastaamaan
Itävallan viranomaisten toiminnassa ilmenneiden puutteiden seurauksista. Seuraavaksi komissio katsoi, ettei Itävallan viranomaisten toteuttama korjaava toimenpide ollut mahdollistanut viljelijöiden oikeuksien suojaamista, joka sen mukaan on yhteisen maatalouspolitiikan keskiössä. Komissio totesi lisäksi, että Itävallan tasavallan olisi pitänyt korjaavana toimenpiteenä laskea uudelleen kaikkien tukioikeuksien arvo soveltamalla asianmukaisesti asetuksen N:o 1307/2013 25 ja 26 artiklaa.
28      Itävallan viranomaisten syyksi luettavien laiminlyöntien taloudellisista seurauksien osalta ja siltä osin kuin on kyse ”tukioikeuksien hallinnollisista tarkastuksista perustukijärjestelmän käyttöönoton yhteydessä”, komissio on yksilöinyt kaksi maataloustukirahastolle aiheutuvaa taloudellista riskiä, joista toinen liittyy vähennyskertoimen soveltamiseen ja toinen tutkimuksen AA/2016/007/AT johdosta toteutettuun korjaavaan toimenpiteeseen.
29      Yhtäältä komissio katsoi, että vähennyskertoimen virheellinen soveltaminen, joka sen mukaan johti tukioikeuksien liian vähäisen määrän myöntämiseen, vaikutti kaikkien itävaltalaisten viljelijöiden tukioikeuksien yksikköarvoon vuodesta 2015 alkaen. Komission mukaan maataloustukirahastolle aiheutunut riski vastasi sitä, että hakuvuosien 2015–2019 osalta tukia maksettiin liikaa, koska kyseisten tukioikeuksien yksikköarvo oli vahvistettu liian korkeaksi.
30      Toisaalta komissio katsoi, että sellaisten lisäoikeuksien myöntäminen vuodesta 2017 alkaen laitumia hyödyntäville viljelijöille, joita ei voitu laillisesti rahoittaa kansallisesta varannosta peräisin olevista varoista, oli aiheuttanut maataloustukirahastolle oman taloudellisen riskin hakuvuosien 2017–2019 osalta.
[– –]
35      Riidanalaisella päätöksellä komissio jätti unionin rahoituksen ulkopuolelle tietyt menot, joita jäsenvaltiot olivat suorittaneet maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta.
36      Komissio jätti Itävallan tasavallan osalta unionin rahoituksen ulkopuolelle maataloustukirahaston yhteydessä ilmoitetut 68 270 562,18 euron suuruiset menot, joihin sisältyvät 68 146 449,98 euron suuruiset taloudelliset seuraukset edellä 34 kohdassa mainituista kahdesta laiminlyönnistä, joista käsiteltävässä asiassa yksin on kyse.
Asianosaisten vaatimukset
37      Itävallan tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–        kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle Itävallan tasavallan maataloustukirahaston yhteydessä ilmoittamat 68 146 449,98 euron suuruiset menot
–        velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
38      Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–        hylkää kanteen
–        velvoittaa Itävallan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
[– –]
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 kohdan rikkomista, joka johtuu rahoitusoikaisusta, joka perustuu asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohdan virheelliseen tulkintaan
53      Tällä kanneperusteella Itävallan tasavalta riitauttaa ensimmäisen rahoitusoikaisun, joka koskee asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohdan soveltamista.
54      Itävallan tasavalta katsoo, että soveltaessaan vähennyskerrointa lohkoihin, jotka oli luokiteltu alppilaitumiksi kansallisen oikeuden sellaisten merkityksellisten säännösten nojalla, joissa Itävallan tasavallan mukaan asetettiin tämän luokittelun edellytykseksi on, että ilmasto-olosuhteet ovat vaikeat, se sovelsi asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohtaa asianmukaisella tavalla. Näin ollen komissio rikkoi asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 kohtaa, kun se määräsi rahoitusoikaisun sillä perusteella, ettei kyseistä säännöstä ollut sovellettu asianmukaisella tavalla.
[– –]
56      Kuten edellä 26 kohdassa todetaan, ensimmäinen rahoitusoikaisu perustuu – kuten yhteenvetokertomuksesta ilmenee – siihen, että se, että Itävallan viranomaiset sovelsivat asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohtaa, johti perusteettomaan erilaiseen kohteluun, koska vähennyskerrointa ei sovellettu samalla alueella kaikkiin lohkoihin, joilla vallitsevat samat ilmasto-olosuhteet. Tämä päätelmä perustuu muun muassa satelliittikuvaan, josta ilmenee, että alppilaitumiksi luokitellut palstat, joihin vähennyskerrointa sovellettiin, sijaitsevat sellaisten muiden pysyvän nurmen lohkojen välittömässä läheisyydessä, joita ei ole luokiteltu alppilaitumiksi ja joihin ole sovellettu vähennyskerrointa. Kuten edellä 50 kohdassa on todettu, komissio katsoi, että kun otetaan huomioon nämä toteamukset, argumentti, jonka perusteella Itävallan tasavalta katsoi, että lohkojen luokittelu alppilaitumiksi perustui Itävallan osavaltioiden merkityksellisissä säännöksissä säädettyihin objektiivisiin kriteereihin, ei voinut johtaa sen päätelmän kyseenalaistamiseen, jonka mukaan Itävallan viranomaiset eivät olleet soveltaneet asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohtaa asianmukaisella tavalla.
[– –]
76      Toiseksi Itävallan tasavalta väittää, että soveltaessaan vähennyskerrointa alppilaitumiksi rekisteröityihin lohkoihin se varmisti asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohdan johdonmukaisen ja yhtenäisen soveltamisen.
[– –]
79      Tältä osin on todettava, että Itävallan tasavalta ei ole kirjelmissään kiistänyt komission sen toteamuksen paikkansapitävyyttä, jonka mukaan alppilaitumiksi luokiteltuja lohkoja on kohdeltu eri tavalla kuin niiden välittömässä läheisyydessä sijaitsevia pysyvän nurmen lohkoja, joita ei ole luokiteltu tällä tavoin. Itävallan tasavalta ei myöskään väitä, että tämä tilanne johtuisi yksittäisestä virheestä ja että komission edellä 56 kohdassa mainitun satelliittikuvan perusteella valitsema esimerkki ei kuvastaisi Itävallassa vallitsevaa kokonaistilannetta.
80      Sitä vastoin Itävallan tasavalta väittää lähinnä, että erilainen kohtelu, johon komissio on vedonnut, on oikeutettua sen vuoksi, että kyseisten lohkojen tilanteissa on objektiivisia eroja niissä vallitsevien ilmasto-olosuhteiden kannalta.
81      Itävallan tasavalta esittää näin ollen, että vierekkäisillä lohkoilla voivat vallita erilaiset mikroilmasto-olosuhteet. Vaikka komissio on todennut muun muassa 27.11.2018 päivätyssä tiedonannossa, että alppilaitumiksi luokitelluilla lohkoilla vallitsivat samat ilmasto-olosuhteet kuin samassa korkeudessa sijaitsevilla naapurilohkoilla, Itävallan tasavalta korostaa, ettei lohkoilla vallitsevia todellisia ilmasto-olosuhteita voida arvioida vain korkeutta koskevan kriteerin avulla. Esimerkkinä se vetoaa siihen, että etelään suuntautuvat palstat saavat enemmän auringonvaloa ja ne ovat näin ollen lämpimämpiä ja kuivempia kuin pohjoiseen suuntautuvat palstat, jotka ovat pidempiä aikoja lumen peitossa. Itävallan tasavalta esittää, että kirjatessaan palstoja alppialueiden maarekisteriin toimivaltaiset viranomaiset ottavat huomioon nämä kyseisillä lohkoilla vallitsevat mikroilmasto-olosuhteet ja huomioivat muun muassa ilmansuunnan, johon päin rinne on suuntautunut, maaperän rakenteen, kosteuden ja sen, miten kauan lohko on lumen peitossa.
82      Tällä väitteellä ei kuitenkaan voida kyseenalaistaa komission päätelmää.
83      Vaikka asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohdasta ilmenee, että vaikeita ilmasto-oloja on – kuten komissio katsoo – arvioitava tietyn alueen sisällä eikä yksittäisen lohkon tasolla, tässä säännöksessä ei tosin lainkaan täsmennetä sitä, miten laajojen alueiden osalta vaikeita ilmasto-olosuhteita koskevan kriteerin täyttymistä on arvioitava. Näin ollen muun muassa vuoristoalueella ei lähtökohtaisesti voida sulkea pois sitä, että viereisten lohkojen voidaan katsoa kuuluvan eri alueisiin, joilla vallitsevat erilaiset ilmasto-olosuhteet, jotka liittyvät esimerkiksi lohkojen kaltevuuteen tai ilmansuuntaan, johon päin ne suuntautuvat. Näin ollen se, että vähennyskerrointa on sovellettu alppilaitumiin eikä viereisiin lohkoihin, ei välttämättä osoita, että asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohtaa olisi sovellettu virheellisesti.
84      Sen toteamuksen lisäksi, että toimivaltaisten viranomaisten on otettava huomioon mikroilmasto-olosuhteet lohkon rekisteröimiseksi alppialueiden maarekisteriin, Itävallan tasavalta ei ole esittänyt seikkoja, joiden avulla voidaan osoittaa, että tällaista lähestymistapaa sovellettiin konkreettisesti ja järjestelmällisesti siinä yhteydessä, kun lohkot rekisteröitiin alppialueiden maarekisteriin. Tältä osin on todettava, että kun Itävallan tasavalta viittasi esimerkiksi komission käyttämään satelliittikuvaan, se ei ole esittänyt, mitkä ovat ne erityiset mikroilmasto-olosuhteet, joiden vuoksi olisi oikeutettua, että tietyt lohkot rekisteröitiin alppialueiden maarekisteriin, toisin kuin viereisten pysyvien nurmien lohkot.
[– –]
87      Kuten komissio toteaa, Itävallan viranomaisten lähestymistavalla, jossa vähennyskerrointa sovelletaan vain alppilaitumiksi luokiteltuihin lohkoihin, ei näin ollen voida taata, että tätä kerrointa sovellettiin kaikkiin lohkoihin, jotka sijaitsevat vaikeiden ilmasto-olosuhteiden alueilla, eikä sillä voida varmistaa, että kyseistä kerrointa sovellettiin vain lohkoihin, jotka tosiasiallisesti täyttävät tämän kriteerin.
88      Itävallan tasavallan esittämillä väitteillä ei siis voida kumota komission päätelmää, jonka mukaan vähennyskerrointa ei ole sovellettu asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohdan mukaisesti.
89      Edellä esitetystä seuraa, että ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan komissio teki kyseessä olevan rahoitusoikaisun asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohdan virheellisen tulkinnan perusteella, on hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 kohdan rikkomista asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdan b alakohdan ja 7 artiklan virheelliseen tulkintaan perustuvan rahoitusoikaisun vuoksi
90      Tällä kanneperusteella Itävallan tasavalta riitauttaa toisen rahoitusoikaisun, joka koskee tutkimuksen AA/2016/007/AT johdosta toteutettua korjaavaa toimenpidettä.
[– –]
Ensimmäinen osa, joka koskee asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdan b alakohdan virheellistä tulkintaa
94      Asiakirja-aineistosta ja erityisesti yhteenvetokertomuksen perusteluista, jotka on palautettu mieleen edellä 27 kohdassa, ilmenee, että toiselle rahoitusoikaisulle esitetty ensimmäinen perustelu koskee sitä, että Itävallan tasavalta ei voinut asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdan b alakohdan nojalla rahoittaa kansallisesta varannosta korjaavaa toimenpidettä, joka muodostui lisätukioikeuksien myöntämisestä laitumia hyödyntäville viljelijöille. Komissio katsoi, ettei kansallista varantoa voitu kyseisen säännöksen perusteella käyttää Itävallan viranomaisten unionin oikeuden soveltamisessa tekemästä virheestä aiheutuneen tilanteen korjaamiseen.
95      Itävallan tasavalta katsoo, että tämä ensimmäinen peruste on perusteeton.
96      Asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jokaisen jäsenvaltion on perustettava kansallinen varanto. Jäsenvaltion on tätä varten tehtävä perustukijärjestelmän ensimmäisenä täytäntöönpanovuonna perustukijärjestelmän enimmäismäärälle lineaarinen prosentuaalinen vähennys kansallisella tasolla.
– –
4. Jäsenvaltion on myönnettävä tukioikeudet kansallisista tai alueellisista varannoistaan puolueettomin perustein ja tavalla, jolla varmistetaan viljelijöiden tasapuolinen kohtelu ja vältetään markkinoiden ja kilpailun vääristyminen.
– –
6. Jäsenvaltion on käytettävä kansallisia tai alueellisia varantojaan myöntääkseen tukioikeuksia ensisijaisesti nuorille viljelijöille ja maataloustoimintansa aloittaville viljelijöille.
7. Jäsenvaltiot voivat käyttää kansallisia tai alueellisia varantojaan
a)      myöntääkseen tukioikeuksia viljelijöille maan hylkäämisen estämiseksi, mukaan lukien alueet, joihin sovelletaan johonkin julkiseen interventioon liittyviä rakenneuudistus- ja/tai kehittämisohjelmia,
b)      myöntääkseen viljelijöille tukioikeuksia erityisten haittojen korvaamiseksi;
c)      myöntääkseen tukioikeuksia viljelijöille, joille ei voitu myöntää tukioikeuksia tämän luvun mukaisesti ylivoimaisen esteen tai poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi;
d)      myöntääkseen, tapauksissa joissa ne soveltavat tämän asetuksen 21 artiklan 3 kohtaa, tukioikeuksia viljelijöille, joiden asetuksen – –
N:o 1306/2013 72 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan mukaisesti vuonna 2015 ilmoittamien tukikelpoisten hehtaarien lukumäärä, joka on heidän käytössään jäsenvaltion vahvistamana päivänä, joka ei saa olla myöhempi kuin kyseisessä jäsenvaltiossa vahvistettu määräpäivä tällaisen tukihakemuksen muuttamiselle, on suurempi kuin asetuksen (EY) N:o 1782/2003 ja asetuksen (EY) N:o 73/2009 mukaisesti vahvistettujen omistettujen tai vuokrattujen tukioikeuksien lukumäärä, joka on heidän hallinnassaan asetuksen – –
N:o 1306/2013 78 artiklan ensimmäisen alakohdan b alakohdan mukaisesti vahvistettavana hakemusten viimeisenä toimittamispäivänä;
e)      korottaakseen lineaarisesti ja pysyvästi kaikkien perustukijärjestelmään liittyvien tukioikeuksien arvoa kansallisella tai alueellisella tasolla, jos asianomainen kansallinen tai alueellinen varanto ylittää 0,5 prosenttia perustukijärjestelmän mukaisesta vuotuisesta kansallisesta tai alueellisesta enimmäismäärästä, edellyttäen että käytettävissä on riittävästi määriä 6 kohdan, tämän kohdan a ja b alakohdan ja tämän artiklan 9 kohdan mukaisesti tehtäviin myöntämisiin;
f)      kattaakseen tämän asetuksen 51 artiklan 2 kohdan ja 65 artiklan 1, 2 ja 3 kohdan mukaisesti myönnettävien tukien vuosittaiset tarpeet.
Tämän kohdan soveltamiseksi jäsenvaltioiden on päätettävä siinä tarkoitettujen eri käyttötarkoitusten välisestä etusijajärjestyksestä.
– –”
97      Itävallan tasavalta väittää, että se, että alppilaitumia hyödyntäville viljelijöille myönnettiin alun perin liian vähäiset tukioikeudet vähennyskertoimen virheellisen soveltamisen vuoksi, merkitsi näille viljelijöille asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdan b alakohdassa tarkoitettua erityistä haittaa. Komission mukaan erityisen haitan käsitettä ei sitä vastoin voida soveltaa käsiteltävänä olevan kaltaisessa tapauksessa, jossa tietyille viljelijöille aiheutunut haitta johtuu siitä, että asianomainen jäsenvaltio ei ole noudattanut unionin oikeuden säännöksiä tai määräyksiä.
98      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (ks. vastaavasti tuomio 26.9.2018, Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
99      Ensinnäkin kyseessä olevan säännöksen sanamuodosta on todettava, että asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdassa esitetään tyhjentävä luettelo tapauksista, joissa kyseisessä säännöksessä sallitaan kansallisen varannon käyttö. Jotta varannon käyttöä voitaisiin pitää asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdan nojalla sallittuna, sen on näin ollen välttämättä kuuluttava johonkin kyseisen säännöksen a)–f) alakohdassa mainittuihin tapauksiin, mitä asianosaiset, muun muassa Itävallan tasavalta, joka katsoo käyttäneensä kansallista varantoa asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdan b alakohdan mukaisesti, eivät ole kiistäneet.
100    Lisäksi on todettava, että asetuksessa N:o 1307/2013 ei ole määritelty erityisten haittojen käsitettä. Yleiskielessä haitan käsitteellä viitataan henkilölle aiheutuneeseen vahinkoon tai heikompaan asemaan, johon tämä on joutunut. Verbin ”korvata” käyttäminen kyseisessä säännöksessä vahvistaa sen, että kyseessä olevat haitat ovat rinnastettavissa viljelijälle aiheutuneeseen vahinkoon.
101    On myös otettava huomioon, että kyseisessä säännöksessä käytetään adjektiivia ”erityinen” [saksaksi ”spezifisch”] määrittelemään viljelijälle aiheutunutta haittaa. Tämä käsite, jolla kirjaimellisesti viitataan siihen, mikä on ominaista lajille tai yhteistä kaikille samaan lajiin kuuluville yksilöille, puoltaa tulkintaa, jonka mukaan kyseessä olevat haitat koskevat tiettyjä viljelijäryhmiä, jotka eroavat muista heidän tilanteeseensa liittyvien erityispiirteiden vuoksi.
102    Sitä vastoin se, että viljelijät kärsivät jäsenvaltion unionin oikeuden soveltamisessa tekemän virheen seurauksista, ei ole riittävä peruste katsoa, että nämä viljelijät kuuluvat erityiseen ryhmään ja että heille tästä virheestä aiheutunutta haittaa olisi tästä syystä pidettävä heille erityisenä. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä sen vuoksi, että kyseessä olevan säännöksen ja jäsenvaltion sääntöjenvastaisuuden luonteen mukaan niiden viljelijöiden lukumäärä, joihin kyseessä oleva virhe voi vaikuttaa, voi olla suurempi tai pienempi, tai joissakin tapauksissa virhe voi vaikuttaa kaikkiin asianomaisen jäsenvaltion viljelijöihin.
103    Näin ollen asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdan b alakohdan sanamuoto puoltaa mainitun säännöksen sellaista tulkintaa, jonka mukaan erityisten haittojen käsite ei kata haittoja, jotka johtuvat jäsenvaltion virheestä unionin oikeuden soveltamisessa.
104    Kyseisen säännöksen sanamuodon mukainen tulkinta ei kuitenkaan mahdollista lopullisen päätelmän tekemistä, joten on tarkasteltava sen säännöstön asiayhteyttä ja tavoitteita, jonka osa kyseinen säännös on.
105    Toiseksi on todettava kyseisen säännöksen asiayhteydestä, että – kuten komissio ehdottaa –, on aiheellista tarkastella asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 6 ja 7 kohdan välistä suhdetta. Tässä 6 kohdassa käytetty ilmaisu ”ensisijaisesti” on ymmärrettävä siten, että jäsenvaltiot voivat osoittaa kansallisesta varannosta varoja 7 kohdassa mainittuihin toissijaisiin tarkoituksiin vasta sitten, jos varannossa on jäljellä riittävästi varoja sen jälkeen, kun niitä on myönnetty ensisijaisiin tarkoituksiin (ks. vastaavasti tuomio 10.3.2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C‑365/19, EU:C:2021:189, 29 kohta). Tästä asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 6 ja 7 kohdan välisestä ensisijaisuussuhteesta seuraa, että 7 kohdassa tarkoitettuja tapauksia, joissa varantoa käytetään ja jotka ovat toissijaisia 6 kohdassa tarkoitettuihin tapauksiin nähden, ei pidä tulkita laajasti.
106    Samoin asiayhteydestä, johon kyseessä oleva säännös kuuluu, on todettava, että asetuksen N:o 1307/2013 täydentämisestä ja mainitun asetuksen liitteen X muuttamisesta 11.3.2014 annetussa komission delegoidussa asetuksessa (EU) N:o 639/2014 (EUVL 2014, L 181, s. 1) täsmennetään asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdan b alakohdassa tarkoitettua erityisen haitan käsitettä.
107    Delegoidun asetuksen N:o 639/2014 31 artiklan 2 kohdassa nimittäin säädetään, että jos viljelijällä olevien tukioikeuksien määrä on pienempi kuin hänen tukikelpoisten hehtaariensa tietty prosenttiosuus, yhden tai useamman asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 3–7 kohdassa säädetyn tukioikeuksien myöntämiseen liittyvän rajoituksen soveltamisen vuoksi viljelijän voidaan katsoa olevan asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdan b alakohdassa tarkoitetussa erityisen haitan tilanteessa.
108    Delegoidun asetuksen N:o 639/2014 31 artiklan 2 kohdassa tuetaan siten tulkintaa, jonka mukaan erityisten haittojen käsitteellä viitataan erityisesti haittoihin, jotka liittyvät tiettyjen viljelijöiden erityistilanteeseen, joka voi johtua muun muassa asetuksen N:o 1307/2013 tiettyjen säännösten – lainmukaisesta – soveltamisesta.
109    Tämä tilanne vaikuttaa erilaiselta kuin nyt käsiteltävässä asiassa, jossa jäsenvaltio on perustukijärjestelmän täytäntöönpanon puitteissa tukioikeuksien ensimmäisen myöntämisen yhteydessä soveltanut virheellisesti asetuksen N:o 1307/2013 säännöksiä ja päättää tämän tilanteen korjaamiseksi myöntää tietyille viljelijöille tukioikeuksia, jotka heillä olisi pitänyt alun perin olla, jos merkityksellisiä säännöksiä olisi sovellettu oikein.
110    Sitä vastoin on niin, että vaikka komissio väittää sen asiayhteyden perusteella, johon kyseinen säännös kuuluu, että asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdassa säädetyissä muissa tapauksissa, joissa varantoa käytetään, pyritään korvaamaan viljelijöille heidän tilanteeseensa liittyviä haittoja, näin ei ole mainitun asetuksen 30 artiklan 7 kohdan e ja f alakohdan osalta. Näin ollen mainitun asetuksen 30 artiklan 7 kohdan b alakohdan vertaaminen muihin kyseisessä kohdassa tarkoitettuihin tapauksiin, joissa varantoa käytetään, ei tue kumpaakaan asianosaisten puoltamaa tulkintaa.
111    Kolmanneksi sen säännöstön tavoitteista, johon kyseessä oleva säännös kuuluu, on todettava, että tavoite, johon unionin lainsäätäjä pyrkii kansallisten tai alueellisten varantojen täytäntöönpanon osalta, mainitaan asetuksen N:o 1307/2013 johdanto-osan 24 perustelukappaleessa, jonka mukaan ”kansallisia tai alueellisia varantoja olisi ensisijaisesti käytettävä nuorten viljelijöiden ja maataloustoimintansa aloittavien viljelijöiden järjestelmään osallistumisen helpottamiseksi, ja niiden käyttö olisi sallittava eräiden muiden erityistilanteiden huomioon ottamiseksi”. Varannon täytäntöönpanon tarkoituksena on siten antaa jäsenvaltioille mahdollisuus tukea erityistilanteissa olevia viljelijöitä, ensisijaisesti nuoria viljelijöitä ja maataloustoimintansa aloittavia viljelijöitä.
112    Käsiteltävässä asiassa laitumia hyödyntäville viljelijöille, joihin oli perusteettomasti sovellettu vähennyskerrointa, aiheutunut haitta ei ollut heidän tilanteeseensa liittyvä tai liittynyt heille ominaiseen ominaisuuteen vaan johtui siitä, että kun Itävallan viranomaiset sovelsivat asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohtaa virheellisesti, ne epäsivät näiltä viljelijöiltä tukioikeuksia, jotka heille olisi alun perin pitänyt myöntää.
113    Itävallan tasavallan esiin tuoma seikka, jonka mukaan unionin oikeuden virheellinen soveltaminen vaikutti vain laidunmaiden haltijoihin, mikä on lisäksi kiistanalaista, koska – kuten komissio perustellusti toteaa – kyseessä oleva sääntöjenvastaisuus vaikutti kaikkien itävaltalaisten viljelijöiden tukioikeuksien arvoon, ei näin ollen voi johtaa siihen, että katsottaisiin, että laidunmaiden haltijat olivat erityisen haitan tilanteessa, jonka perusteella Itävallan tasavalta saattoi myöntää heille lisätukioikeuksia kansallisesta varannosta asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdan b alakohdan perusteella.
114    Edellä esitetystä seuraa, että komissio katsoi perustellusti, että lisätukioikeuksien myöntämistä laitumia hyödyntäville viljelijöille vähennyskertoimen virheellisen soveltamisen korjaamiseksi ei voitu rahoittaa kansallisesta varannosta asetuksen N:o 1307/2013 30 artiklan 7 kohdan b alakohdan perusteella.
[– –]
118    Edellä esitetystä seuraa, että Itävallan tasavalta ei voi perustellusti kiistää toisen rahoitusoikaisun perustana olevan ensimmäisen perustelun pätevyyttä ja että sen toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä.
[– –]
Kolmas kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 4 kohdan a alakohdan rikkomista
135    Itävallan tasavalta väittää tässä kanneperusteessa, että komissio rikkoi asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 4 kohdan a alakohtaa, koska unionin rahoituksen ulkopuolelle riidanalaisella päätöksellä jätettyihin menoihin kuuluu maksuja, jotka suoritettiin ennen 27.11.2016.
136    Tämä kanneperuste koskee ensimmäistä rahoitusoikaisua, joka kattaa hakuvuodet 2015–2019 eli varainhoitovuodet 2016–2020.
137    Asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Rahoitusta ei voi evätä, kun kyseessä ovat
a)      4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut menot, jotka on toteutettu yli 24 kuukautta ennen kuin komissio antaa tarkastuksensa tulokset kirjallisina tiedoksi jäsenvaltiolle;
– –”
138    Komission tarkastusten tuloksia koskeva ilmoitus vastaa täytäntöönpanoasetuksen N:o 908/2014 34 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa mainittua tiedonantoa, jolla komissio ilmoittaa jäsenvaltiolle tutkimuksessaan tekemänsä havainnot ja esittää korjaustoimenpiteet, joita tarvitaan sääntöjenmukaisuuden varmistamiseksi tulevaisuudessa, sekä ilmoittaa rahoitusoikaisun alustavan tason, jonka se kyseisessä menettelyn vaiheessa katsoo vastaavan havaintoja.
139    Oikeuskäytännöstä ilmenee, että jotta kyseinen tiedonanto voisi täyttää näin ollen kuvatun ilmoitustehtävänsä, asianomaisen jäsenvaltion on sen perusteella saatava täydellisesti tietoonsa komission esittämät varaumat. Näin ollen kyseisessä tiedonannossa on riittävän tarkasti yksilöitävä komission suorittaman tutkimuksen kohde ja komission siinä toteamat laiminlyönnit, koska näihin laiminlyönteihin saatetaan myöhemmin vedota näyttönä siitä, että komissiolla oli kansallisten viranomaisten tekemiä tarkastuksia tai niiden esittämiä lukuja koskevia vakavia ja perusteltuja epäilyjä, ja niillä saatetaan näin perustella siinä lopullisessa päätöksessä tehtyjä rahoitusoikaisuja, jolla maataloustukirahastosta maksettavat asianomaisen jäsenvaltion tietyt menot on jätetty unionin rahoituksen ulkopuolelle (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 7.6.2013, Portugali v. komissio, T‑2/11, EU:T:2013:307, 58 ja 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 25.9.2018, Ruotsi v. komissio, T‑260/16, EU:T:2018:597, 39 ja 40 kohta).
140    Näin ollen täytäntöönpanoasetuksen N:o 908/2014 34 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu tiedonanto on silloin, kun se täyttää edellä 139 kohdassa mainitut vaatimukset, asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 4 kohdan a alakohdassa säädetyn 24 kuukauden määräajan laskemisen viiteajankohta (ks. analogisesti tuomio 3.5.2012, Espanja v. komissio, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, 31 kohta).
141    Oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että sen ajanjakson rajoittamisella, jonka osalta komissio voi jättää tietyt menot unionin rahoituksen ulkopuolelle, on tarkoitus suojata jäsenvaltioita oikeusvarmuuden puuttumiselta, joka seuraisi, jos komissio voisi asettaa kyseenalaiseksi useita vuosia ennen sääntöjenmukaisuuspäätöksen tekemistä suoritetut menot (ks. vastaavasti tuomio 21.3.2002, Espanja v. komissio, C‑130/99, EU:C:2002:192, 133 kohta).
142    Vaikka käsiteltävässä asiassa tutkimus AA/2016/007/AT oli koskenut muun muassa asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohdan noudattamista, komissio oli kyseisen tutkimuksen aikana, kuten Itävallan tasavalta toteaa, täsmällisesti yksilöinyt vähennyskertoimen virheelliseen soveltamiseen liittyvän laiminlyönnin ainoastaan laitumien osalta. Vaikka tämän saman tutkimuksen aikana oli viitattu myös alppilaitumien tilanteeseen, kyseisen tutkimuksen päätteeksi ei ollut havaittu alppilaitumien osalta
mitään laiminlyöntiä. Tältä osin on todettava, että komissio täsmensi tutkimuksen AA/2018/010/AT yhteydessä, 27.11.2018 päivätyssä tiedonannossaan, että se oli siihen mennessä katsonut Itävallan viranomaisten tutkimuksen AA/2016/007/AT yhteydessä antamien selitysten perusteella, että asetuksen N:o 1307/2013 24 artiklan 6 kohdassa säädettyä vaikeita ilmasto-olosuhteita koskevaa kriteeriä oli sovellettu alppilaitumiin asianmukaisella tavalla.
143    Edellä esitetystä seuraa, että Itävallan tasavallalle tutkimuksen AA/2018/010/AT yhteydessä 27.11.2018 annetussa tiedonannossa yksilöitiin ensimmäisen kerran riittävän täsmällisesti komission toteama puute, joka koski vähennyskertoimen virheellistä soveltamista alppilaitumiin.
144    Lisäksi on niin, että vaikka alppilaitumien erityiseen tilanteeseen on viitattu ensimmäisessä tutkimuksessa ilman, että komissio olisi kuitenkaan kyseisessä vaiheessa todennut puutetta tältä osin, joka tapauksessa on niin, ettei tällä seikalla voi olla vaikutusta asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 4 kohdan a alakohdassa säädetyn rahoitusoikaisujen ajallisen rajoituksen soveltamiseen, kuten Itävallan tasavalta väittää.
145    Tästä seuraa, kuten Itävallan tasavalta väittää, että 27.11.2018 annettu tiedonanto oli asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 4 kohdan a alakohdassa mainitun 24 kuukauden määräajan alkamisajankohta myös siltä osin kuin on kyse sen laiminlyönnin taloudellisista seurauksista, joka liittyi
vähennyskertoimen virheelliseen soveltamiseen alppilaitumiin
ja joka johti ensimmäiseen rahoitusoikaisuun. Näin ollen komissio ei voinut jättää unionin rahoituksen ulkopuolelle menoja, jotka oli suoritettu ennen 27.11.2016.
146    Asiakirja-aineistosta ja erityisesti riidanalaisesta päätöksestä ilmenee kuitenkin, että komissio jätti sen ensimmäisen rahoitusoikaisun yhteydessä, joka on yksilöity kyseisen päätöksen liitteenä olevassa taulukossa perusteella ”tukioikeuksien myöntäminen – lähentyminen”, unionin rahoituksen ulkopuolelle menot, jotka oli toteutettu 16.10.2015 ja 16.10.2016 alkaneiden varainhoitovuosien 2016 ja 2017 osalta. Komissio jätti näin ollen unionin rahoituksen ulkopuolelle menot, jotka oli suoritettu ennen 27.11.2016. Näin tehdessään se rikkoi asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 4 kohdan a alakohtaa.
[– –]
152    Riidanalainen päätös on näin ollen kumottava siltä osin kuin siinä on ensimmäisen kyseessä olevan rahoitusoikaisun osalta jätetty unionin rahoituksen ulkopuolelle ennen 27.11.2016 suoritetut menot.
[– –]
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kymmenes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)      Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 8.6.2022 annettu komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2022/908 kumotaan siltä osin kuin siinä jätetään kyseisen päätöksen liitteenä olevassa taulukossa perusteella ”tukioikeuksien myöntäminen – lähentyminen” yksilöidyn rahoitusoikaisun osalta Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle maaseuturahastosta maksettavat menot, jotka Itävallan tasavalta oli suorittanut ennen 27.11.2016.
2)      Kanne hylätään muilta osin.
3)      Itävallan tasavalta ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Porchia
Madise
Verschuur
Julistettiin Luxemburgissa 7 päivänä helmikuuta 2024.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikieli: saksa.
1      Tuomiosta on otettu tähän vain kohdat, joiden julkaisemista unionin yleinen tuomioistuin pitää aiheellisena.