Predmet T-235/21
Republika Bugarska
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (prvo vijeće) od 8. ožujka 2023.
„EFJP i EPFRR – Rashodi isključeni iz financiranja – Rashodi nastali za Bugarsku – Mjere promidžbe – OLAF-ovo izvješće o istrazi – Potvrda o sukladnosti – Obveza obrazlaganja”
1.      Poljoprivreda – Financiranje iz EFJP-a i EPFRR-a – Poravnanje računa – Konačno odbijanje preuzimanja određenih troškova – Nužnost prethodnog kontradiktornog postupka – Komisijina obavijest o utvrđenjima – Prilagodba pozivom na bilateralni sastanak – Dopuštenost – Povreda postupovnih prava države članice o kojoj je riječ – Nepostojanje
(Uredba br. 1306/2012 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 54.; Uredba Komisije br. 908/2014, čl. 34.)
(t. 31., 32., 41., 42., 49.)
2.      Poljoprivreda – Financiranje iz EFJP-a i EPFRR-a – Poravnanje računa – Povrat neopravdanih plaćanja od korisnikâ – Rok od 18 mjeseci – Dan od kojega rok počinje teći – Primitak od strane agencije za plaćanja ili tijela odgovornog za povrat izvještaja o kontroli ili sličnog dokumenta – Pojam „izvještaj o kontroli ili sličan dokument” – OLAF-ovo završno izvješće – Uključenost
(Uredba br. 883/2012 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 11. i Uredba br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 52. i čl. 54. st. 1.; Uredba Komisije br. 908/2012, čl. 34.)
(t. 75.-81.)
3.      Poljoprivreda – Financiranje iz EFJP-a i EPFRR-a – Poravnanje računa – Načela – Obveza država članica da postupaju s dužnom pažnjom – Doseg
(čl. 4. st. 3. UEU-a; Uredba br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 58. st. 1.)
(t. 88.-90., 94.)
4.      Poljoprivreda – Financiranje iz EFJP-a i EPFRR-a – Poravnanje računa – Raspodjela financijske odgovornosti zbog izostanka povrata – Izostanak zahtjeva za povrat koji podnosi država članica ili koji se podnosi njezinim nacionalnim sudovima – Neprimjenjivost
(Uredba br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 54., st. 2.)
(t. 112., 113.)
Kratak prikaz
Europska komisija pokrenula je 2017. postupak potvrde o sukladnosti u pogledu određenih rashoda nastalih za Republiku Bugarsku u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR). U obavijesti o utvrđenjima dostavljenoj toj državi članici navedeno je da je, u skladu s člankom 52. Uredbe br. 1306/2013(1) i s obzirom na informacije iz istrage Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF), Komisija ispitala mogućnost da se iz financiranja Unije isključi dio rashoda.
Prvi bilateralni sastanak između Komisije i bugarskih tijela održan je u srpnju 2017. Komisija je zatim Republici Bugarskoj dostavila prvo OLAF-ovo završno izvješće, a zatim ju je u svibnju 2018. pozvala na drugi bilateralni sastanak. Poziv se odnosio na članak 54.(2) Uredbe br. 1306/2013 te je njime preporučeno da se izvrši povrat plaćanja za koja se u navedenom izvješću smatralo da su nepravilno isplaćena. U svojim primjedbama na poziv Republika Bugarska izričito je obavijestila Komisiju da ne namjerava tražiti povrat spornih rashoda u bliskoj budućnosti jer još nije donesena odluka u prethodnom kaznenom postupku koji je pokrenut u tu svrhu. Komisija je u rujnu 2018. dostavila OLAF-ovo drugo završno izvješće o nepravilnostima koje se odnose na rashode o kojima je riječ.
Komisija je 12. kolovoza 2020. u svojem konačnom mišljenju navela da ostaje pri svojem stajalištu kojim se Republici Bugarskoj nalaže financijski ispravak na temelju članka 54. stavka 5. točaka (a) i (c) Uredbe br. 1306/2013 zbog toga što se agencija za plaćanja pokazala nepažljivom jer nije zatražila povrat spornih rashoda od svojih korisnika u rokovima utvrđenima tim odredbama.
Komisija je u veljači 2021. Provedbenom odlukom (EU) 2021/261(3) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) isključila iznos od 7 656 848,97 eura iz financiranja Europske unije.
Republika Bugarska zatražila je poništenje te odluke pred Općim sudom. Tužbeni razlozi koje ističe odnose se, među ostalim, na povredu njezinih postupovnih prava, pogrešno utvrđivanje početka roka predviđenog za povrat neopravdanih plaćanja te na pogrešku u ocjeni koja se odnosi na obvezu agencije za plaćanja da postupa s dužnom pažnjom u pogledu tog povrata.
Opći sud odbija tužbu i u tom okviru odlučuje o novom pitanju tumačenja članka 52. i članka 54. stavka 5. točaka (a) i (c) Uredbe br. 1306/2013.
Ocjena Općeg suda
Opći sud najprije odbija tužbeni razlog koji je istaknula Republika Bugarska prema kojem ona tijekom postupka potvrde o sukladnosti nije ostvarila postupovna jamstva predviđena člankom 52. Uredbe br. 1306/2013 i člankom 34. Uredbe br. 908/2014(4).
Doduše, obrazloženje spornog financijskog ispravka izneseno u pobijanoj odluci samo djelomično odgovara obrazloženju koje je Komisija iznijela u obavijesti o utvrđenjima kako bi opravdala pokretanje postupka potvrde o sukladnosti. Međutim, s obzirom na sadržaj poziva na drugi bilateralni sastanak, osobito navođenje nepravilnosti koje mogu opravdati financijski ispravak i korektivne mjere koje treba predvidjeti, poput povrata rashoda, može se smatrati da se tim pozivom, u biti, prilagodila obavijest o utvrđenjima.
Republika Bugarska stoga ne može tvrditi da nije razumjela da joj se može naložiti financijski ispravak ako ne pokrene postupak za povrat spornih rashoda, u skladu s člankom 54. Uredbe br. 1306/2013. Osim toga, o svim pitanjima koja se odnose na primjenu te odredbe raspravljalo se u nastavku postupka potvrde o sukladnosti.
Nadalje, Opći sud odbija argument Republike Bugarske prema kojem se samo trenutak dostave pobijane odluke, a ne OLAF-ovih završnih izvješća, može smatrati trenutkom primitka „izvještaja o kontroli ili sličnog dokumenta”, i, posljedično, početkom roka od 18 mjeseci za povrat plaćanja o kojima je riječ(5).
U tom pogledu, Opći sud ističe da bi zakonodavac, da je namjeravao kao početak tog roka utvrditi trenutak službenog završetka postupka potvrde o sukladnosti, predviđen člankom 52. Uredbe br. 1306/2013, izričito uputio na provedbene akte, kao što je pobijana odluka. Usto, nije se pozvao na izvještaj o kontroli ili neki sličan dokument, s obzirom na to da upotreba ta dva pojma znači da može biti riječ o dokumentima različite prirode, dok se postupak potvrde može završiti samo donošenjem odluka.
Osim toga, cilj izvještaja o kontroli ili nekog sličnog dokumenta je navesti postojanje nepravilnosti, a ne utvrditi iznos rashoda koje treba isključiti iz financiranja Unije. Stoga, suprotno onomu što tvrdi Republika Bugarska, činjenica da na temelju OLAF-ovih završnih izvješća nije bilo moguće konačno utvrditi iznos rashoda koje treba isključiti iz financiranja Unije i da ta izvješća nisu mogla automatski dovesti do pokretanja upravnog ili sudskog postupka na nacionalnoj razini ne dovodi u pitanje njihovu kvalifikaciju kao izvještaja o kontroli ili nekih sličnih dokumenata.
Naposljetku, Opći sud odbija tužbeni razlog prema kojem je Komisija počinila pogrešku u ocjeni time što je smatrala da agencija za plaćanja Republike Bugarske nije postupila s potrebnom dužnom pažnjom nego je djelovala s nepažnjom time što nije zahtijevala povrat spornih rashoda od njihovih korisnika u rokovima predviđenima člankom 54. Uredbe br. 1306/2013.
Prema sudskoj praksi, s jedne strane, na državama je članicama da odaberu prikladan način za osiguranje učinkovitosti kontrola i hitan povrat neopravdano isplaćenih potpora. Ipak, pokretanje kaznenog postupka ne znači nužno da se nadležna tijela osim toga mogu suzdržati od donošenja bilo kakve mjere koja se odnosi, ako ne na povrat, barem na osiguranje duga koji je posljedica neopravdane isplate. S druge strane, duljina upravnih ili sudskih postupaka koje je pokrenula agencija za plaćanja ne može opravdati povredu obveze dužne pažnje kojom se državama članicama nalaže da poduzmu sve potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa Unije i da povrate neopravdano isplaćena sredstva.
Međutim, na dan donošenja pobijane odluke Republika Bugarska nije pokrenula ni jedan građanski ili upravni postupak radi povrata spornih rashoda. Jedini tada pokrenuti postupak bio je kazneni postupak i nalazio se u fazi preliminarne istrage. Nije bio naveden rok za njegovo okončanje.
Osim toga, nalozima agencije za plaćanja, za koje Republika Bugarska tvrdi da su ih njezini nacionalni sudovi poništili, nastojala su se obustaviti plaćanja povezana s programima na koje su se odnosile prijevare navedene u OLAF-ovim završnim izvješćima, a ne vratiti već isplaćeni iznosi. Stoga Republika Bugarska ne može opravdati nepostojanje mjera povrata tvrdeći da se mjere koje je agencija za plaćanja poduzela mogu poništiti i stoga se pokazati neučinkovitima i skupima. Osim toga, ništa ne upućuje na to da bi se protiv svih mjera za povrat spornih rashoda, da su donesene, podnijela tužba za poništenje pred nacionalnim sudovima ni da bi ih bugarski nacionalni sudovi poništili.
U tom kontekstu, Opći sud naglašava i da bi, na temelju članka 54. stavka 2. drugog podstavka Uredbe br. 1306/2013, da je Republika Bugarska poduzela upravne mjere za povrat i da su bugarski nacionalni sudovi istodobno zaključili da nema nepravilnosti, ona tada fondu o kojem je riječ mogla kao rashod prijaviti financijski teret koji je snosila u tom pogledu.
1      Uredba (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.). Člankom 52. utvrđuje se postupak za primjenu ispravaka u okviru poravnanja računa u slučaju nedostataka u sustavima upravljanja i kontrole u državama članicama.
2      Ta se odredba odnosi na postupak povrata neopravdanih plaćanja.
3      Provedbena odluka Komisije (EU) 2021/261 od 17. veljače 2021. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih rashoda nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2021., L 59, str. 10.)
4      Provedbena uredba Komisije (EU) br. 908/2014 оd 6. kolovoza 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanje i drugih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, pravila o kontroli, jamstava i transparentnosti (SL 2014., L 255, str. 59. i ispravak SL 2015., L 114, str. 25.). U članku 34. navode se različite faze postupka potvrde o sukladnosti.
5      Na temelju članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, „[z]a sva neopravdana plaćanja nakon pojavljivanja nepravilnosti ili nepažnje, države članice zahtijevaju povrat od korisnika u roku 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanja ili tijelo odgovorno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvještaj o kontroli ili [neki] sličan dokument u kojemu se navodi da je došlo do nepravilnosti”.