61997CC0189_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Hat der Rat dadurch die Befugnisse des Parlaments verletzt, daß er als Rechtsgrundlage für die Verordnung (EG) Nr. 408/97 vom 24. Februar 1997 über den Abschluß des Abkommens über die Zusammenarbeit in der Seefischerei zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Islamischen Republik Mauretanien und zur Festlegung von Durchführungsbestimmungen zu diesem Abkommen(1) (im folgenden: angefochtene Verordnung) neben Artikel 43 EG-Vertrag Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 1 und nicht Unterabsatz 2 herangezogen hat, der die Zustimmung des Parlaments voraussetzt? Dies ist im wesentlichen die Frage, die wir beantworten müssen, um über die Begründetheit der Klage auf Nichtigerklärung dieser Verordnung entscheiden zu können, die das Parlament gegen den Rat, unterstützt vom Königreich Spanien, erhoben hat.
2 Vor der Prüfung der Begründetheit der Rügen, die das Europäische Parlament gegen die Gültigkeit der angefochtenen Verordnung erhoben hat, sollten wir uns kurz den wesentlichen Gegenstand des mit Mauretanien geschlossenen Abkommens und die Art und Weise in Erinnerung rufen, in der sich zwischen dem Rat und dem Parlament der Rechtsstreit, der sie heute vor uns führt, entwickelt hat.
3 Das Abkommen mit Mauretanien, das für eine Dauer von fünf Jahren ab 1. August 1996 geschlossen wurde, gewährt der Flotte der Gemeinschaft Fangmöglichkeiten in den Gewässern unter der Hoheit oder der Gerichtsbarkeit Mauretaniens, wofür die Gemeinschaft als Gegenleistung u. a. einen globalen finanziellen Ausgleich erbringt.
4 Dieser finanzielle Ausgleich ist in einem Protokoll zu dem Abkommen geregelt, das folgende Beträge festlegt:
Im ersten Jahr:
55 160 000 ECU, im zweiten Jahr: 54 360 000 ECU, im dritten Jahr: 53 560 000 ECU, im vierten Jahr: 52 160 000 ECU, im fünften Jahr: 51 560 000 ECU,
was einen Gesamtbetrag von 266,8 Millionen ECU ergibt.
5 Das Abkommen, das nach der Kündigung eines früheren Abkommens durch Mauretanien ausgehandelt wurde, war Gegenstand zweier Vorschläge der Kommission an den Rat vom 9. September 1996, von denen der erste, der eine Entscheidung des Rates über die vorläufige Anwendung des Abkommens betraf, am 26. November 1996 vom Rat angenommen wurde und der zweite sich auf die Verordnung des Rates über den Abschluß des Abkommens bezog.
6 Dieser zweite Vorschlag war auf den Vertrag und "insbesondere auf die Artikel 43 und 228 Absatz 3 Unterabsatz 2" gestützt und nahm auf die Zustimmung des Parlaments Bezug. Der Rat nahm jedoch die Anhörung des Parlaments vor, indem er sich auf den Vertrag und "insbesondere auf Artikel 43 in Verbindung mit Artikel 228 Absatz 2 und Absatz 3 Unterabsatz 1" stützte und damit die Zustimmung des Parlaments durch eine einfache Stellungnahme ersetzte.
7 Mit diesem Verordnungsvorschlag befasst, erklärte der zuständige Ausschuß des Parlaments sein Einverständnis mit dem Abschluß des vorgesehenen Abkommens unter dem Vorbehalt der Rückkehr zu der von der Kommission vorgeschlagenen Rechtsgrundlage, die eine Zustimmung erforderte. Nach Auffassung des Ausschusses hatte das Abkommen nämlich erhebliche finanzielle Folgen im Sinne von Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages.
8 Am 28. November 1996 erließ das Parlament seinen "Beschluß zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates über den Abschluß eines Abkommens über die Zusammenarbeit in der Seefischerei zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Islamischen Republik Mauretanien und zur Festlegung von Durchführungsvorschriften zu diesem Abkommen"(2). Indem das Parlament die vom Rat herangezogene Rechtsgrundlage durch Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages ersetzte, erteilte es seine Zustimmung zu dem fraglichen Abkommen.
9 Am 24. Februar 1997 erließ der Rat die Verordnung Nr. 408/97, wobei er wiederum Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 1 als Rechtsgrundlage anführte und auf die "Stellungnahme des Europäischen Parlaments" Bezug nahm.
10 Nach der Schilderung dieser Ereignisse können wir uns den Rügen zuwenden, mit denen uns das Parlament befasst. Es handelt sich dabei um zwei Rügen, die beide nach Auffassung des Parlaments die Verletzung wesentlicher Formvorschriften betreffen und als Eingriff in die Befugnisse des Parlaments im Sinne von Artikel 173 Absatz 3 des Vertrages qualifiziert werden können.
11 Die erste Rüge bezieht sich auf die Verletzung des Artikels 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages, der anstelle von Unterabsatz 1 dieser Vorschrift als Rechtsgrundlage für die angefochtene Verordnung heranzuziehen gewesen wäre.
12 Die zweite Rüge betrifft einen Verstoß gegen Artikel 190 des Vertrages; dieser soll im Fehlen einer Begründung bestehen, aus der hervorginge, warum der Rat sich für berechtigt gehalten habe, das Parlament - abweichend von dem Vorschlag der Kommission - nur um eine Stellungnahme zu ersuchen und anschließend, ungeachtet der Tatsache, daß das Parlament seine Zustimmung habe erteilen wollen, die Verordnung unter Berufung auf eine blosse Stellungnahme des Parlaments zu erlassen.
13 Da der Rat hinsichtlich der zweiten Rüge die Unzulässigkeit der Klage geltend macht, werde ich zunächst auf diese Rüge eingehen.
Zur Rüge der fehlenden Begründung
14 Das Parlament trägt vor, die Verweisung auf Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 1 des Vertrages in den Bezugsvermerken der angefochtenen Verordnung ohne jede Erklärung zur Wahl dieser Rechtsgrundlage anstelle von Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 stelle einen Verstoß gegen Artikel 190 des Vertrages dar, der als Verletzung wesentlicher Formvorschriften und als Eingriff in die Befugnisse des Parlaments zu qualifizieren sei.
15 Das Parlament verkenne nicht, daß der Gerichtshof zweimal, in den Urteilen vom 13. Juli 1995(3) und vom 18. Juni 1996(4), Nichtigkeitsklagen des Parlaments für unzulässig erklärt habe, soweit sie auf einen Verstoß gegen Artikel 190 des Vertrages gestützt waren, da das Parlament nicht schlüssig dargelegt habe, inwiefern ein solcher Verstoß, sollte er tatsächlich vorliegen, seine Befugnisse verletzen könnte; das Parlament bemüht sich daher, einen Zusammenhang zwischen dem Verstoß gegen Artikel 190 des Vertrages und seinen Befugnissen herzustellen.
16 Nach Auffassung des Parlaments besteht dieser Zusammenhang in der Abschwächung der Intensität seiner Beteiligung am Entscheidungsprozeß infolge der durch den Rat vorgenommenen Änderung der Rechtsgrundlage gegenüber dem Vorschlag der Kommission. Das Parlament macht ausserdem geltend, der vorliegende Fall weise Besonderheiten auf, die sich aus der Wichtigkeit der Begründung ergäben, wenn es darum gehe, eine Einordnung anhand der verschiedenen Fallgruppen des Artikels 228 des Vertrages und der Erfordernisse des Transparenzprinzips vorzunehmen, das das Handeln der Organe beherrschen müsse. Es verweist dabei auf die vollständige Undurchsichtigkeit, die sich daraus ergeben habe, daß ohne jede Begründung eine Wahl getroffen worden sei, die von der zweier anderer Organe abweiche, wobei diese, wie der Rat nicht ohne Malice betone, ihre Wahl ebenfalls nicht mit einer Begründung versehen hätten.
17 Die Argumentation des Parlaments erscheint mir jedoch nicht überzeugend, da ich nicht zu sehen vermag, in welcher Weise durch den Umstand, daß der Rat ohne nähere Erklärung eine Bestimmung in Bezug nimmt, die lediglich die Stellungnahme des Parlaments voraussetzt, die Befugnisse des Parlaments verletzt worden sein könnten. Wenn es einen Aspekt des Verhaltens des Rates gibt, der diese Befugnisse möglicherweise verletzt hat, dann ist es die Wahl dieser Rechtsgrundlage selbst anstelle derjenigen, die eine Zustimmung vorausgesetzt hätte, aber ob diese Wahl mit einer Erklärung versehen war, erscheint mir für die Verteidigung der Befugnisse des Parlaments unerheblich.
18 Im übrigen steht fest, daß das Parlament zu keinem Zeitpunkt auch nur den geringsten Zweifel hinsichtlich der Gründe haben konnte, die den Rat zu seiner Wahl zwischen den beiden Unterabsätzen des Artikels 228 Absatz 3 des Vertrages bewogen hatten. Ein Abkommen wie das Fischereiabkommen mit Mauretanien konnte nämlich angesichts seiner Rechtsnatur und seines Gegenstands nur dann der Zustimmung des Parlaments bedürfen, wenn es mit erheblichen finanziellen Folgen verbunden war. Die Tatsache, daß sich der Rat auf Absatz 3 Unterabsatz 1 stützte, zeigte mit aller Deutlichkeit, daß diese Bedingung nach seiner Auffassung nicht erfuellt war.
19 Es wäre vielleicht vorzuziehen gewesen, wenn der Gerichtshof in den zitierten Urteilen eine Formulierung gewählt hätte, die jeden möglichen Zusammenhang zwischen einem Verstoß gegen Artikel 190 des Vertrages und einer Verletzung der Befugnisse des Parlaments klar ausgeschlossen hätte, statt eine Formulierung zu verwenden, mit der festgestellt wird, daß das Parlament im gegebenen Fall das Vorliegen eines solchen Zusammenhangs nicht dargetan habe. Wie dem auch sei, ich bin der Auffassung, daß der Rat vom Gerichtshof verlangen kann, daß er die Rüge eines Verstosses gegen Artikel 190 des Vertrages als unzulässig zurückweist.
Zur Rüge bezueglich der Wahl der Rechtsgrundlage
20 Die weitere Rüge des Parlaments, die sich auf die falsche Wahl der Rechtsgrundlage für die angefochtene Verordnung bezieht, wirft demgegenüber keine Zulässigkeitsprobleme auf, denn es ist unbestreitbar, daß die Heranziehung einer Bestimmung durch den Rat, die lediglich eine Stellungnahme des Parlaments vorsieht, anstelle einer anderen, die die Zustimmung erfordert, in direkter Beziehung zum Umfang der Befugnisse des Parlaments steht.
21 Der Rat hat allerdings, auch wenn er nicht ausdrücklich eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben hat, geltend gemacht, der vorliegende Rechtsstreit sei rein theoretisch, da das Parlament gerade dadurch, daß es seine Zustimmung erteilt habe, zu erkennen gegeben habe, daß es den Inhalt des Abkommens billige.
22 Versteht man den Rat richtig, so könnte er dem Parlament vorwerfen, es benutze die Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung des Artikels 228 Absatz 3 des Vertrages, die beim Abschluß des Abkommens mit Mauretanien zutage getreten seien, nur als Vorwand, um vom Gerichtshof für die Zukunft eine Definition der Kriterien zu erhalten, nach denen die Abkommen zu bestimmen seien, die erhebliche finanzielle Folgen haben.
23 Daß das Parlament mit der vorliegenden Klage diesen Zweck verfolgt hat, scheint mir sehr wahrscheinlich, doch haben wir uns damit nicht zu beschäftigen. Soweit nämlich das Parlament im Rahmen der Verteidigung seiner Befugnisse handelt, braucht es ebensowenig wie die anderen Organe das Vorliegen eines Rechtsschutzinteresses darzutun. Im übrigen ist es allein Sache des Gerichtshofes, zu entscheiden, ob es erforderlich ist, für die Beantwortung der ganz konkreten Frage nach der Gültigkeit der angefochtenen Verordnung Kriterien zur Bestimmung der Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen herauszuarbeiten, an denen sich die Organe in Zukunft orientieren können.
24 Wie das Parlament, der Rat und der Streithelfer Königreich Spanien übereinstimmend ausführen, betrifft die vorliegende Klage die konkrete Frage, ob das Fischereiabkommen mit Mauretanien von 1996 als "Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen für die Gemeinschaft" im Sinne des Artikels 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages anzusehen ist.
25 Vor der Untersuchung der Argumente, von denen die Kontroverse zwischen den Parteien gespeist wird, müssen wir uns den Inhalt des Artikels 228 oder zumindest seiner ersten drei Absätze in Erinnerung zu rufen.
"(1) Soweit dieser Vertrag den Abschluß von Abkommen zwischen der Gemeinschaft und einem oder mehreren Staaten oder internationalen Organisationen vorsieht, legt die Kommission dem Rat Empfehlungen vor; dieser ermächtigt die Kommission zur Einleitung der erforderlichen Verhandlungen. Die Kommission führt diese Verhandlungen im Benehmen mit den zu ihrer Unterstützung vom Rat bestellten besonderen Ausschüssen nach Maßgabe der Richtlinie, die ihr der Rat erteilen kann.
Bei der Ausübung der ihm in diesem Absatz übertragenen Zuständigkeiten beschließt der Rat, ausser in den Fällen des Absatzes 2 Satz 2, in denen er einstimmig beschließt, mit qualifizierter Mehrheit.
(2) Vorbehaltlich der Zuständigkeiten, welche die Kommission auf diesem Gebiet besitzt, werden die Abkommen vom Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission geschlossen. Der Rat beschließt einstimmig, wenn das Abkommen einen Bereich betrifft, in dem für die Annahme interner Vorschriften die Einstimmigkeit erforderlich ist, sowie im Fall der in Artikel 238 genannten Abkommen.
(3) Mit Ausnahme der Abkommen im Sinne des Artikels 113 Absatz 3 schließt der Rat die Abkommen nach Anhörung des Europäischen Parlaments, und zwar auch in den Fällen, in denen das Abkommen einen Bereich betrifft, bei dem für die Annahme interner Vorschriften das Verfahren des Artikels 189b oder des Artikels 189c anzuwenden ist. Das Europäische Parlament gibt seine Stellungnahme innerhalb einer Frist ab, die der Rat entsprechend der Dringlichkeit festlegen kann. Ergeht innerhalb dieser Frist keine Stellungnahme, so kann der Rat einen Beschluß fassen.
Abweichend von Unterabsatz 1 bedarf der Abschluß von Abkommen im Sinne des Artikels 238 sowie sonstiger Abkommen, die durch Einführung von Zusammenarbeitsverfahren einen besonderen institutionellen Rahmen schaffen, von Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen für die Gemeinschaft und von Abkommen, die eine Änderung eines nach dem Verfahren des Artikels 189b angenommenen Rechtsakts bedingen, der Zustimmung des Europäischen Parlaments.
Der Rat und das Europäische Parlament können in dringenden Fällen eine Frist für die Zustimmung vereinbaren."
26 Zur Begründung seiner These, nach der das Fischereiabkommen von 1996 angesichts der Beträge, zu deren Zahlung an Mauretanien sich die Gemeinschaft verpflichte, unter den Begriff des Abkommens mit erheblichen finanziellen Folgen für die Gemeinschaft falle, stützt sich das Parlament in seiner Klageschrift auf eine Reihe von Gesichtspunkten, die nach seiner Auffassung für die Auslegung dieses Begriffes maßgebend sind.
27 So verweist es zunächst darauf, daß der Vertrag über die Europäische Union, auf den die aktuelle Fassung des Artikels 228 zurückgehe, die Befugnisse des Parlaments beim Abschluß internationaler Abkommen der Gemeinschaft habe stärken wollen, um auf dem Wege der Demokratisierung der Europäischen Union voranzuschreiten.
28 Die Regel sei nunmehr die, daß das Parlament zu allen von der Gemeinschaft zu schließenden Abkommen im Verfahren der Stellungnahme angehört werde, wobei es von dieser Regel zwei Ausnahmen gebe, eine "negative" für die Abkommen im Sinne des Artikels 113 des Vertrages, da bei ihnen keinerlei Beteiligung des Parlaments vorgesehen sei, und eine "positive" für die in Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 genannten Abkommen in dem Sinne, daß sie in einer verstärkten Beteiligung des Parlaments, dessen Zustimmung verlangt werde, zum Ausdruck komme. Nach Auffassung des Parlaments haben seine internen Zuständigkeiten nunmehr ihr Pendant auf externer Ebene. Es erklärt uns sodann, daß - wiederum im Hinblick auf eine verstärkte Demokratisierung der Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane - Artikel 228 des Vertrages im Licht der Verfassungsrechtsvergleichung auszulegen sei, die zeige, daß der Abschluß von internationalen Abkommen mit finanziellen Folgen, die meist nicht einmal erheblich sein müssten, in den meisten Mitgliedstaaten der Gemeinschaft der Zustimmung des Parlaments bedürfe.
29 Im gleichen Zusammenhang macht das Parlament geltend, daß die Bedeutung seiner Mitwirkung als Volksvertretung im Haushaltsverfahren es verbiete, daß der Begriff der Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen, der die Anwendung eines Verfahrens verlange, bei dem das Erfordernis, seine Zustimmung einzuholen, ihm ein unbestreitbares Gewicht verleihe, eng auszulegen sei.
30 So wie die Verpflichtung des Rates zur Einholung der Zustimmung des Parlaments für den Abschluß eines Abkommens, das eine Änderung eines im Mitentscheidungsverfahren erlassenen Rechtsakts bedinge, den Handlungsspielraum des Parlaments als Gesetzgeber schützen solle, bezwecke das Verfahren der Zustimmung zum Abschluß von Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen den Schutz seines Handlungsspielraums als Haushaltsbehörde.
31 Nachdem das Parlament auf diese Weise bestimmt hat, in welchem Sinne der Begriff der Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen für die Gemeinschaft auszulegen sei, wendet es sich der Untersuchung der Präzedenzfälle zu, die für die Entscheidung des Streites über das Abkommen mit Mauretanien herangezogen werden könnten.
32 Es verweist zunächst auf seine Bemühungen, mit denen es versucht habe, im Einverständnis mit dem Rat und der Kommission eine annehmbare Auslegung des streitigen Begriffes zu entwickeln, und auf die abschlägige Antwort, die ihm der Rat erteilt habe. Es erinnert sodann daran, daß die Meinungsverschiedenheiten mit dem Rat schon vor dem Abkommen mit Mauretanien bestanden hätten, denn das Parlament habe bereits in drei früheren Fällen, beim UNRWA-Abkommen von 1993 mit Ausgaben von 93 Millionen ECU über drei Jahre, beim Fischereiabkommen mit Grönland von 1994 mit Ausgaben von 232 200 000 ECU über sechs Jahre und beim UNRWA-Abkommen von 1996 mit Ausgaben von 105 900 000 ECU über drei Jahre, um Abgabe der Zustimmung ersucht, was ihm der Rat verweigert habe.
33 Lediglich für das Fischereiabkommen mit dem Königreich Marokko von 1996 mit Ausgaben von 500 Millionen ECU über drei Jahre habe der Rat um Zustimmung gebeten. Da das Parlament habe feststellen müssen, daß trotz seines Bestrebens, zu einem Einvernehmen mit dem Rat zu gelangen, um Kriterien festzulegen, die eine konfliktfreie Anwendung des Artikels 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 erlauben würden, der Rat auf einer Auslegung dieser Bestimmung bestanden habe, die das Parlament wegen der damit verbundenen Einengung seiner Beteiligung in Form der Zustimmung nicht habe akzeptieren können, habe sich das Parlament schließlich entschlossen, den Rechtsweg zu beschreiten, um auf diese Weise zu einer Festlegung ihm relevant erscheinender Kriterien zu gelangen.
34. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit benennt das Parlament drei Kriterien:
- ein erstes, "gestützt auf den mehrjährigen Charakter der betreffenden Ausgaben",
- ein zweites, "gestützt auf den relativen Anteil der Ausgaben, gemessen an den in der entsprechenden Haushaltslinie eingesetzten gleichartigen Ausgaben", und
- ein drittes, "gestützt auf die Steigerungsrate der Ausgaben im Vergleich zum vorangegangenen Abkommen".
35. Die ersten beiden Kriterien haben nach seiner Auffassung eine besondere Relevanz, weil sie in Zusammenhang mit der Verringerung des Handlungsspielraums sowohl der Haushaltsbehörde als auch der Gemeinschaft als solcher stuenden, zu der die Eingehung aussenpolitischer Verbindlichkeiten führen könne.
36. Auf das Fischereiabkommen mit Mauretanien angewandt, führen diese drei Kriterien nach Ansicht des Parlaments offensichtlich zu der Feststellung, daß es sich um ein Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen handele.
37. Die fraglichen Beträge, die oben erwähnt wurden, machen nämlich nach den Berechnungen des Parlaments - abgesehen davon, daß sich ihre Auszahlung über fünf Jahre erstrecke - mehr als 20 % der Haushaltslinie B7-800, "Internationale Fischereiabkommen", aus und stellten gegenüber den im Jahr 1995, dem letzten Jahr der Anwendung des vorangegangenen Abkommens, an Mauretanien gezahlten Beträgen eine Erhöhung um 225 % dar.
38. Das Parlament weist auch darauf hin, daß diese erheblichen finanziellen Folgen im Haushaltsplan 1996 ganz konkret in der Notwendigkeit einer Erhöhung der betreffenden Haushaltslinie durch Mittelübertragungen aus anderen Haushaltskapiteln zum Ausdruck gekommen seien, und betont vor allem in seiner Erwiderung das Erfordernis, dem Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 2, so wie er aus dem Vertrag über die Europäische Union hervorgegangen sei, praktische Wirksamkeit zu verleihen.
39. Wollte man das Fischereiabkommen mit Mauretanien nicht als Abkommen betrachten, dessen Abschluß der Zustimmung des Parlaments bedürfe, so liefe das aus der Sicht des Parlaments darauf hinaus, dieser Bestimmung jede praktische Wirksamkeit zu nehmen, indem man ihre Anwendung auf ausgesprochene Ausnahmefälle beschränke, obwohl sie den unbestreitbaren Willen des Verfassungsgebers der Gemeinschaften zum Ausdruck bringe, das Parlament als Teil der Haushaltsbehörde stärker an der Gestaltung der Aussenbeziehungen der Gemeinschaft zu beteiligen.
40. Das Vorbringen des Rates, dem sich der Streithelfer anschließt, steht in krassem Gegensatz zu dieser Argumentation. Der Rat weist zunächst darauf hin, daß seine Weigerung, an einer Arbeitsgruppe teilzunehmen, die zu einer interinstitutionellen Vereinbarung über die Definition des Begriffes der Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen für die Gemeinschaft gelangen sollte, nicht als Verstoß gegen die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit der Gemeinschaftsorgane angesehen werden könne, da der Abschluß derartiger Vereinbarungen keineswegs obligatorisch sei und sich andere Methoden zur Annäherung der Standpunkte als geeigneter erweisen könnten, insbesondere solche, die auf der allmählichen Entwicklung einer durch punktülle Regelungen gekennzeichneten Praxis beruhten. Der Rat wendet sich sodann gegen jeden Versuch, Erkenntnisse, die man aus dem Verfassungsrecht der Mitgliedstaaten gewinnen wolle, in die Diskussion um die Auslegung von Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 einzubringen.
41. Der Rat erinnert daran, daß der Aufbau der Gemeinschaft einen eigenständigen Vorgang darstelle, was jede Übertragung der Befugnisstruktur aus der nationalen Sphäre in den Bereich der Gemeinschaft verbiete, und daß die Organe gemäß Artikel 4 Absatz 1 EG-Vertrag nur nach Maßgabe der ihnen im Vertrag zugewiesenen Befugnisse handeln könnten.
42. Er lehnt unter Berufung auf das Urteil des Gerichtshofes vom 9. August 1994(5) auch jeden Versuch ab, die Zuständigkeiten des Parlaments auf dem Gebiet der Aussenbeziehungen anhand seiner internen Zuständigkeiten im Bereich der Gesetzgebung oder des Haushaltsverfahrens zu bestimmen. In diesem Zusammenhang weist er insbesondere darauf hin, daß bereits Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 jedem derartigen Versuch entgegenstuende, da er die Zustimmung des Parlaments zu Abkommen mit Bestimmungen, die in den Bereich der Mitentscheidungsbefugnis des Parlaments fielen, nur in den Fällen vorsehe, in denen das Abkommen eine Änderung eines nach dem Verfahren des Artikels 189b des Vertrages angenommenen Rechtsakts bedinge.
43. Aus der Sicht des Rates enthält Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages eine Ausnahme von der in Unterabsatz 1 dieser Vorschrift aufgestellten Regel, nach der das Parlament beim Abschluß internationaler Abkommen durch die Gemeinschaft lediglich eine Stellungnahme abzugeben habe, was zur Folge habe, daß er wie jede Ausnahmebestimmung eng auszulegen sei. Erheblich sei nur das, was eine Bedeutung habe, und in dieser Hinsicht erschienen ihm die vom Parlament vorgeschlagenen Kriterien völlig ungeeignet.
44. Der Rat weist das Kriterium, wonach der mehrjährige Charakter der finanziellen Verpflichtungen der Gemeinschaft zu berücksichtigen sei, unter Berufung auf das Prinzip der Jährlichkeit des Haushaltsplans zurück; er lehnt das Kriterium der Bedeutung der eingesetzten Beträge im Verhältnis zu der einschlägigen Haushaltslinie ab, da die Haushaltslinien nicht die Unveränderlichkeit und Beständigkeit aufwiesen, die es erst ermöglichten, sich auf sie zu beziehen, und bestreitet jede Relevanz des Kriteriums, das auf der Steigerung der eingesetzten Beträge im Verhältnis zu den früheren Verpflichtungen beruhe, wobei er bemerkt, daß selbst eine Verdoppelung einem unbedeutenden Posten keine Bedeutung verleihen könne. Der einzige Anhaltspunkt, der für die Bestimmung der Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen herangezogen werden könne, sei der Gesamtbetrag der im Haushaltsplan der Gemeinschaft veranschlagten Ausgaben. Gemessen an diesem Betrag, der sich im Haushaltsplan für 1997 auf 82 Milliarden ECU belaufen habe, könne das Fischereiabkommen mit Mauretanien nicht als Ursache bedeutender Ausgaben angesehen werden, da diese nur 0,07 % des Haushaltsplans ausmachten.
45. Dem möglichen Vorwurf, er nehme Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 die praktische Wirksamkeit, hält der Rat die Tatsache entgegen, daß er in voller Übereinstimmung mit der Kommission und dem Parlament angenommen habe, daß das Fischereiabkommen mit dem Königreich Marokko, das Ausgaben von 500 Millionen ECU über vier Jahre vorgesehen habe, was 0,15 % des Haushaltsplans der Gemeinschaft für 1996 entsprochen habe, wegen seiner erheblichen finanziellen Folgen der Zustimmung des Parlaments bedurft habe.
46. Von diesen beiden gegensätzlichen Standpunkten, die immerhin den Vorzug der Klarheit haben, unterscheidet sich die mehrdeutige Haltung der Kommission. Diese hat es zwar nicht für zweckmässig gehalten, dem vorliegenden Rechtsstreit beizutreten, obwohl sie durch ihren an den Rat gerichteten Vorschlag, die Zustimmung des Parlaments einzuholen, den Eindruck erwecken konnte, daß sie eine entschiedene Auffassung zur Auslegung des Begriffes der Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen für die Gemeinschaft habe. Sie ist jedoch nach Artikel 21 Absatz 2 der EG-Satzung des Gerichtshofes aufgefordert worden, die Gründe anzugeben, aus denen sie zu einem solchen Vorschlag gelangt ist, obwohl sie bei den drei anderen Abkommen, für die das Parlament, ohne den Rat von der Richtigkeit seiner Auffassung überzeugen zu können, das Recht auf Erteilung einer Zustimmung beanspruchte, keinen derartigen Vorschlag gemacht hat. Ihre Antwort überrascht etwas, erklärt sie uns doch, daß ihr Standpunkt zum Fischereiabkommen mit Mauretanien von politischen Erwägungen im Hinblick darauf bestimmt gewesen sei, daß die Durchführung des Abkommens Mittelübertragungen in der Haushaltslinie B7-800 erforderlich gemacht hätte, die der Zustimmung des Parlaments als Haushaltsbehörde bedurft hätten.
47. Ein solches Zugeständnis zeigt deutlich, wie sehr der vom Gerichtshof zu entscheidende Streit, so juristisch er auch ist, in ein Klima politischer Konfrontationen eingebettet ist. Der beste Weg, sich ihm zu nähern, scheint mir deshalb darin zu bestehen, fernab aller - im übrigen durchaus berechtigten - Diskussionen darüber, welche Kompetenzen das Organ, das für sich in Anspruch nehmen kann, Vertreter der Völker zu sein, im Hinblick auf die Anforderungen der Demokratie haben sollte, ganz pragmatisch vom Wortlaut der Bestimmung auszugehen, deren Auslegung den Ausgang des Streites bestimmt. Ich werde daher damit beginnen, die wörtliche Auslegung von Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages zu untersuchen.
48. Der Rat hat sich auf ein in den französischsprachigen Ländern häufig benutztes Wörterbuch bezogen (Le Petit Robert), wonach unter "notable" folgendes zu verstehen ist: "[C]e qui est digne d'être noté, remarqué." Darin heisst es weiter: "Est notable ce qui est appréciable, important, sensible."
49. Das Wörterbuch Le Petit Larousse definiert "notable" als "digne d'être noté, important, remarquable".
50. Die anderen Sprachfassungen der entsprechenden Passage lauten wie folgt:
- "Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen"; - "agreements having important budgetary implications";
- "som har betydelige budgetmässige virkninger for Fälleßkabet";
- "accürdos que tengan implicaciones presupüstarias importantes";
- "sopimukset, joilla on huomionarvoisia vaikutuksia yhteisön talousarvioon";
- "ïé óõìöùíssaaò ðïõ óõíaaðÜãïíôáé óçìáíôéêÝò äçìïóéïíïìéêÝò aaðéðôþóaaéò";
- "comhaontuithe ag a mbeidh impleachtaí buiséadacha suntasacha don Chomhphobal";
- "accordi che hanno repercussioni finanziere considerevoli"; - "akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben";
- "acordos com consequências orçamentais significativas";
- "saadana avtal som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen".
51. Keine dieser Sprachfassungen enthält einen schwächeren Ausdruck als das französische "notable". Einige Fassungen verwenden einen stärkeren Ausdruck. Der dem französischen "important" entsprechende Begriff, der in mehreren dieser Fassungen verwendet wird, scheint mir eine Art gemeinsamer Nenner aller Sprachfassungen zu sein und die mutmaßliche Absicht des Verfassungsgebers am besten wiederzugeben.
52. Wird diese Auslegung durch die Erkenntnisse bestätigt, die aus dem Zusammenhang gewonnen werden, in dem auf Abkommen mit erheblichen finanziellen Auswirkungen Bezug genommen wird? Welche Bedeutung haben die anderen Abkommen, für die Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 dasselbe Erfordernis der Zustimmung des Parlaments aufstellt?
53. In dieser Bestimmung finden sich zunächst Abkommen im Sinne des Artikels 238, die "eine Assoziierung mit gegenseitigen Rechten und Pflichten, gemeinsamem Vorgehen und besonderen Verfahren herstellen" sollen. Diese Abkommen erfassen gewöhnlich fast alle Wirtschaftszweige. Sie bezwecken die Schaffung einer Freihandelszone oder sogar einer Zollunion. Ihre Laufzeit ist unbeschränkt, und in manchen Fällen enthalten sie auch die Andeutung eines möglichen Beitritts.
54. Die "sonstige[n] Abkommen, die durch die Einführung von Zusammenarbeitsverfahren einen besonderen institutionellen Rahmen schaffen", sind mit den Assoziierungsabkommen recht nahe verwandt. Sie werden meist mit Ländern abgeschlossen, die sich in einer Phase des Übergangs von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft befinden, oder mit Entwicklungsländern, die noch nicht alle ihre Wirtschaftszweige dem freien Wettbewerb aussetzen können, der für eine Freihandelszone kennzeichnend ist.
55. Diesen beiden Gruppen von Abkommen ist gemeinsam, daß sie schon wegen ihrer Natur und der Intensität der durch sie begründeten Beziehungen zu Drittstaaten eine eminent politische Wirkung entfalten und einen auf weitere Entwicklung angelegten Annäherungsprozeß einleiten und daß sie durch die mit ihnen einhergehende Marktöffnung, unabhängig von ihren rein finanziellen Folgen für die Gemeinschaft, die sehr unterschiedlich sind, bedeutende wirtschaftliche Auswirkungen für die Gemeinschaft insgesamt oder einen Teil davon haben.
56. Was schließlich die "Abkommen [angeht], die eine Änderung eines nach dem Verfahren des Artikels 189b angenommenen Rechtsakts bedingen", so wirken sie sich direkt auf die innere Funktionsweise der Gemeinschaft aus. Da der betreffende Rechtsakt im Verfahren der Mitentscheidung mit dem Parlament erlassen wurde, handelt es sich notwendigerweise um einen Rechtsakt von grosser Bedeutung, zu dessen Änderung sich der Rat nicht gegenüber einem Drittstaat verpflichten kann, ohne zuvor die Zustimmung des Parlaments als des Miturhebers des Rechtsakts einzuholen.
57. Die Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen stehen also im Zusammenhang mit anderen Abkommen von beträchtlicher Bedeutung. Demgegenüber sind Fischereiabkommen auf einen Sektor beschränkt und werden lediglich für einige Jahre abgeschlossen. Mir scheint daher, daß Fischereiabkommen einen ziemlich ausgeprägten Einfluß auf den Gemeinschaftshaushalt haben müssen, um beanspruchen zu können, auf das Bedeutungsniveau der anderen, lediglich durch ihre Haushaltsauswirkungen umschriebenen Abkommenskategorien angehoben zu werden.
58. Wie die Parteien selbst einräumen, lässt sich dieser Auslegung mangels ausreichender praktischer Erfahrung nicht entgegenhalten, daß bei der Umsetzung der Gemeinsamen Erklärung des Parlaments, des Rates und der Kommission zur Einführung des Verfahrens der Mitentscheidung vom 4. März 1975, die sich auf gemeinschaftliche Rechtsakte von allgemeiner Tragweite bezieht, "die ins Gewicht fallende finanzielle Auswirkungen haben", eine andere Auslegung des Begriffes "notable" bestanden hätte.
59. Damit läuft alles darauf hinaus, daß "erheblich" im Sinne von "bedeutend" zu verstehen ist. Es bleibt die Frage, woran die Bedeutung zu messen ist. Ich bin - in Übereinstimmung mit der Position des Rates - nicht der Auffassung, daß die einzelne Haushaltslinie den geeigneten Rahmen für die Bemessung dieser Bedeutung darstellen kann.
60. Zunächst kann die Haushaltslinie an sich nur eine beschränkte Bedeutung haben. Im vorliegenden Fall enthielt 1996 die Haushaltslinie B7-800, "Internationale Fischereiabkommen", Zahlungsermächtigungen in Höhe von 233 500 000 ECU, was 0,28 % des Gesamthaushalts entsprach. Ausserdem scheinen mir die Haushaltslinien - abgesehen davon, daß sie aus völlig berechtigten Gründen und fern von jedem Gedanken an Manipulation verändert werden können - einen Rahmen zu bilden, in dem Veränderungen, die letztlich kaum bedeutsam sind, wie in einem Vergrösserungsspiegel erheblich erscheinen können. Wie sollte man im übrigen das Kriterium der Bedeutung innerhalb einer Haushaltslinie in dem Fall anwenden, in dem ein ganz spezielles Abkommen, wie etwa die UNRWA-Abkommen, gerade wegen seines spezifischen Charakters eine eigene Haushaltslinie darstellen müsste, innerhalb deren es per definitionem 100 % der Mittel absorbiert?
61. Muß man also annehmen, daß der Gesamtbetrag der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben der einzig relevante Maßstab ist, wie der Rat behauptet? Ich bin der Auffassung, daß der Anteil der mit einem Abkommen verbundenen Ausgaben am Haushalt (im vorliegenden Fall 0,07 %) stets zu berücksichtigen ist oder, genauer gesagt, niemals aus den Augen verloren werden darf. Die Bedeutung der finanziellen Folgen eines Abkommens lässt sich vielleicht nicht ausschließlich im Verhältnis zum Gesamthaushalt der Gemeinschaft in einem bestimmten Jahr beurteilen; andere Gesichtspunkte können sicher berücksichtigt werden, doch können sie für sich allein nicht ausreichen, um das Vorliegen erheblicher finanzieller Folgen anzunehmen, wenn die fraglichen Beträge objektiv nur als ein verschwindend geringer Teil des Gesamthaushalts anzusehen sind.
62. Zu diesen anderen Gesichtspunkten, die meines Erachtens nicht generell ausser Betracht bleiben dürfen, gehört sicherlich der mehrjährige Charakter der Ausgaben oder, genauer, die Laufzeit des Abkommens, da an sich wenig bedeutende Summen, wenn sie sich über zehn oder zwanzig Jahre akkumulieren, einen Gesamtbetrag darstellen können, der durchaus Beachtung verdient. Die Fischereiabkommen werden jedoch nur für eine Laufzeit von fünf Jahren abgeschlossen.
63. Es gibt noch eine andere Grössenordung, die zwischen der allzu engen Haushaltslinie und dem Gesamthaushalt liegt, der einen leicht dazu veranlasst, in Promille und nicht mehr in Prozent zu rechnen: das Kapitel B7, in dem alle zur Finanzierung der aussenpolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft bestimmten Mittel zusammengefasst sind. Die Posten dieses Kapitels geben zwar nicht die gesamten Aufwendungen in diesem Bereich wieder, da beispielsweise der Europäische Entwicklungsfonds aus den Haushalten der Mitgliedstaaten finanziert wird. Trotzdem kann man meines Erachtens, wenn man die mit einem bestimmten Abkommen verbundenen Ausgaben in den Zusammenhang dieses Kapitels stellt, eher dem Vorwurf entgehen, nicht Vergleichbares vergleichen zu wollen, weil man zu einer Beurteilung anhand der Kosten der "Auswärtigen Angelegenheiten" gelangt.
64. 1996 umfasste der Teileinzelplan B7, "Aussenpolitische Maßnahmen", Zahlungsermächtigungen in Höhe von 4 468 586 000 ECU, von denen somit 5,22 % auf Fischereiabkommen entfielen. Das Abkommen mit Mauretanien, für das im selben Jahr Zahlungsermächtigungen in Höhe von 55 160 000 ECU vorgesehen waren, entsprach damit 1,23 % der Mittel für "Aussenpolitische Maßnahmen".
65. Man könnte auch - stets in dem Bestreben, Bewertungen in einem kohärenten Rahmen vorzunehmen - daran denken, die durch ein bestimmtes Abkommen verursachten Ausgaben den Mitteln gegenüberzustellen, die im Haushaltsplan für die internen Bereiche der Politik veranschlagt sind, unter die das Abkommen fällt. In unserem Fall würde das bedeuten, daß die mit dem Abkommen mit Mauretanien verbundenen Ausgaben mit denen zu vergleichen wären, die zugunsten des Fischereisektors in dem den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft betreffenden Abschnitt des Haushaltsplans eingesetzt sind. Wie uns der Rat mitteilt, beträgt dieser Anteil, gemessen an den Zahlungsermächtigungen, 5,45 %.
66. Die letzten beiden Vergleichsmaßstäbe sind im Fall des Fischereiabkommens mit Mauretanien sicherlich nicht ohne Bedeutung, und es wäre meines Erachtens unangemessen gewesen, wenn man dem Rat einen Vorwurf gemacht hätte, falls er im Rahmen einer sehr weiten und eher politisch geprägten Auslegung des Begriffes "erhebliche finanzielle Folgen" auf sie zurückgegriffen hätte, um das Parlament um seine Zustimmung zu ersuchen. Ich bin jedoch der Auffassung, daß der Rat rechtlich hierzu nicht verpflichtet war, da ein Vergleich mit dem Gesamthaushalt der Gemeinschaft in aller Objektivität und allein aufgrund der nackten Zahlen zu der Feststellung führt, daß die finanziellen Folgen des Abkommens als wenig bedeutend einzustufen sind.
67. Können die weiteren Argumente des Parlaments dieses Ergebnis in Frage stellen? Zunächst sei der mögliche Vorwurf einer engen Auslegung des Artikels 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 mit dem Hinweis zurückgewiesen, daß eine Auslegung, die auf der wörtlichen Bedeutung der in der Vorschrift verwendeten Begriffe beruht und durch eine Untersuchung des Zusammenhangs, in den sie sich einfügt, bestätigt wird, weder weit noch eng ist, sondern bloß objektiv.
68. Wenden wir uns nun den Argumenten zu, die das Parlament aus dem vergleichenden Verfassungsrecht herleiten will und deren grundsätzliche Zulässigkeit der Rat, wie bereits erwähnt, bestreitet. Meines Erachtens sind die Einwände des Rates stichhaltig. Es ist nicht möglich, die Zuständigkeiten irgendeines Gemeinschaftsorgans im Licht der Zuständigkeiten zu bestimmen, die ein ähnliches Organ in einigen oder auch in allen Mitgliedstaaten hat.
69. Der Gerichtshof als von der verfassungsgebenden Gewalt der Gemeinschaften - der Regierungskonferenz und den Parlamenten der Mitgliedstaaten -
geschaffenes Organ ist offensichtlich nicht ermächtigt, einem anderen Gemeinschaftsorgan Befugnisse zu verleihen, die dieses nicht von der verfassungsgebenden Gewalt erhalten hat. Die Aufgabe des Gerichtshofes muß sich also darauf beschränken, die Tragweite der Rechte zu klären, die die verfassungsgebende Gewalt in Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 dem Parlament vernünftigerweise einräumen wollte.
70. Ebenso ließe sich nachweisen, daß die Argumente des Parlaments zur Parallelität von internen und externen Zuständigkeiten dem institutionellen System des Vertrages zuwiderlaufen. Da jedoch das Parlament diesen Punkt angesichts der Widerlegung durch den Rat nicht weiterverfolgt hat, ist dies nicht mehr erforderlich. Zu dem Erfordernis, der streitigen Bestimmung praktische Wirksamkeit zu verleihen, genügt der Hinweis, daß dies nicht dazu führen darf, dem Text einen anderen Inhalt zu geben als den, den er hat, und daß es allzu verkürzt wäre, anzunehmen, daß eine Bestimmung keine praktische Wirksamkeit mehr hat, wenn sie nicht häufig angewandt wird. Selbst wenn Artikel 228 Absatz 3 Unterabsatz 2 nur eine Absicherung wäre, die es dem Rat verbietet, im Namen der Gemeinschaft ohne Zustimmung des Parlaments bedeutende finanzielle Verpflichtungen einzugehen, die zu einer schweren Belastung des Gemeinschaftshaushalts führen, so wäre er dennoch nicht völlig nutzlos.
71. Schließlich ist auch das Argument zurückzuweisen, daß es inkonsequent wäre, anzunehmen - wie es das Parlament, der Rat und die Kommission tun -, daß das Fischereiabkommen mit dem Königreich Marokko, obwohl es nur 0,15 % des Gesamthaushalts ausmache, unter den Begriff der Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen falle, während das beim Abkommen mit Mauretanien, das 0,07 % dieses Haushalts ausmache, nicht der Fall sei.
72. Das Parlament erklärt uns, es sei angesichts des Gesamthaushalts geradezu vermessen, dem ersten Abkommen einen bedeutenden Charakter beizumessen und dem zweiten nicht. Darauf braucht meines Erachtens nur erwidert zu werden, daß die Ausgaben im Zusammenhang mit dem Fischereiabkommen mit dem Königreich Marokko mehr als das Doppelte der mit dem Fischereiabkommen mit Mauretanien verbundenen Ausgaben betragen und ein solches Verhältnis nicht ernstlich als unbedeutend bezeichnet werden kann. Nach meiner Ansicht wäre daher die Aussage ganz unzutreffend, daß sich der Gerichtshof, falls er das Abkommen mit Mauretanien nicht als Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen ansehen würde, in Widerspruch setzen würde zu der von den drei Organen 1996 vorgenommenen Einstufung des Abkommens mit dem Königreich Marokko als Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen.
73. Da ich also am Ende meiner Ausführungen zu dem Ergebnis gelange, daß das Fischereiabkommen mit Mauretanien von 1996 kein Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen für die Gemeinschaft darstellt, bleibt mir nur noch, daraus die Schlußfolgerung zu ziehen, daß der Rat dadurch, daß er als Rechtsgrundlage für die Verordnung Nr. 408/97 den Vertrag "und insbesondere ... Artikel 43 in Verbindung mit Artikel 228 Absatz 2 und Absatz 3 Unterabsatz 1" gewählt hat, nicht rechtswidrig gehandelt hat.
Ergebnis
74. Ich schlage daher vor,
- die Klage als unzulässig abzuweisen, soweit sie auf die Verletzung von Artikel 190 EG-Vertrag gestützt ist;
- die Klage im übrigen als unbegründet abzuweisen;
- dem Europäischen Parlament die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen und das Königreich Spanien seine eigenen Kosten tragen zu lassen.
(1) - ABl. L 62, S. 1.
(2) - ABl. C 380, S. 20.
(3) - Rechtssache C-156/93 (Parlament/Kommission, Slg. 1995, I-2019).
(4) - Rechtssache C-303/94 (Parlament/Rat, Slg. 1996, I-2943).
(5) - Rechtssache C-327/91 (Frankreich/Kommission, Slg. 1994, I-3641).