62007CC0278
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 25. září 2008 (
1
)
Spojené věci C-278/07 až C-280/07
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
v.
Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co. a další
„Nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95 — Ochrana finančních zájmů Evropských společenství — Článek 3 — Zpětné vymáhání vývozní náhrady — Stanovení promlčecí lhůty — Nesrovnalosti, k nimž došlo před vstupem nařízení č. 2988/95 v platnost — Pravidlo promlčení tvořící součást obecného občanského práva členského státu“
1.
Tyto žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce od Bundesfinanzhof (spolkový finanční soud), Německo se týkají výkladu nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (dále jen „nařízení č. 2988/95“ nebo „nařízení“) (
2
). Konkrétněji se týkají těch ustanovení nařízení, která stanoví promlčecí dobu pro řízení o zpětném vymáhání částek vyplacených jako vývozní náhrady, kde povinnost vrátit tyto částky vzniká v důsledku nesrovnalosti.
2.
Předkládající soud by chtěl znát časovou a věcnou působnost promlčecí doby stanovené v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95. Konkrétně chce vědět, zda toto ustanovení lze použít na situace, které vznikly před dnem vstupu v platnost nařízení, a na správní opatření, která nejsou sankcemi. Žádá také o návod jak vykládat čl. 3 odst. 3 nařízení, který se týká výjimek na základě vnitrostátního práva z promlčecí doby stanovené nařízením.
Právní rámec
Nařízení č. 2988/95
3.
Nařízení č. 2988/95, které vstoupilo v platnost dne 26. prosince 1995, stanoví několik obecných pravidel týkajících se kontrol, správních opatření a sankcí za nesrovnalosti, pokud platby byly poukázány příjemcům na základě politik Společenství.
4.
Před tímto datem neexistovala žádná společná pravidla Společenství definující takové nesrovnalosti. Neexistovala ani společná pravidla týkající se promlčecích dob pro vyšetřování nebo odhalování nesrovnalostí, nebo pravidla, která by omezovala použití správních vymáhacích opatření nebo správních sankcí v důsledku takových nesrovnalostí (
3
).
5.
Třetí, čtvrtý a pátý bod odůvodnění nařízení jsou zvláště relevantní. Třetí bod odůvodnění uvádí, že podrobná pravidla pro správu a kontrolu výdajů Společenství jsou předmětem různých podrobných předpisů pro dané politiky Společenství, ale že je důležité bojovat ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy Společenství. Čtvrtý bod odůvodnění uvádí, že má-li být boj proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Společenství účinný, musí být stanoven společný právní rámec pro všechny oblasti politik Společenství. Pátý bod odůvodnění připomíná, že nesrovnalosti a s nimi související správní opatření a sankce jsou stanoveny v souladu s tímto nařízením v odvětvových předpisech. Nařízení má dostatečně široký horizontální rozsah, aby mohlo být založeno na článku 235 ES a článku 203 ESAE (
4
).
6.
Nařízení dále stanoví soubor obecných pravidel týkajících se kontrol, správních opatření a sankcí.
7.
Článek 1 odst. 1 stanoví:
„1.   Pro účely ochrany finančních zájmů Evropských společenství se přijímají obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na právo Společenství.“
8.
Článek 1 odst. 2 definuje „nesrovnalosti“ jako:
„[…] jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání [konání] nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvími spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo formou neoprávněného výdaje.“
9.
Příslušné části článku 3 stanoví:
„1.   Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti uvedené v čl. 1 odst. 1. Odvětvové předpisy[ (
5
)] mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky.
V případě pokračujících nebo opakovaných nesrovnalostí běží promlčecí doba ode dne, ke kterému nesrovnalost skončila. V případě víceletých programů běží promlčecí doba v každém případě až do definitivního ukončení programu.
Promlčecí doba pro stíhání se přerušuje každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dané osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti. Promlčecí doba začíná znovu běžet od provedení každého úkonu způsobujícího přerušení.
Promlčení však nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby, aniž příslušný orgán uložil sankci, s výjimkou případů, kdy bylo řízení podle čl. 6 odst. 1 pozastaveno.
2.   Lhůta pro výkon rozhodnutí, na základě kterého byla uložena správní sankce, činí tři roky. Tato lhůta běží ode dne, kdy rozhodnutí nabude právní moci.
Přerušení a pozastavení se řídí odpovídajícími pravidly vnitrostátního práva.
3.   Členské státy si ponechávají možnost uplatňovat delší lhůtu, než která je uvedena v odstavci 1 nebo odstavci 2.“
10.
Článek 4 stanoví, že pokud hospodářský subjekt neoprávněně získal výhodu v důsledku nesrovnalosti, vede to zpravidla k odnětí těchto výhod (buď formou vrácení částky, nebo propadnutím jistoty). Článek 4 odst. 4 nicméně stanoví, že „[o]patření uvedená v tomto článku nejsou považována za sankce“.
11.
Článek 5 naopak upravuje správní sankce, které se použijí v případě úmyslných nesrovnalostí nebo nesrovnalostí způsobených z nedbalosti.
12.
Článek 6 stanoví podmínky, za kterých může být pozastaveno řízení o uložení peněžních sankcí. Poslední věta čl. 6 odst. 1 stanoví: „Pozastavení správního řízení přerušuje běh promlčecí doby stanovené v článku 3“.
Vnitrostátní právní úprava
13.
V rozhodné době § 195 německého občanského zákoníku (Bürgerlichesgesetzbuch; dále jen „BGB“) stanovil, že obecná promlčecí doba pro uplatnění nároků na základě německého občanského práva je třicet let. Znění § 195 bylo změněno s účinností ode dne 1. ledna 2002. Obecná promlčecí doba byla zkrácena na tři roky a od té doby nebyla její délka změněna.
14.
V době, kdy vznikly nesrovnalosti, neexistovala v německém právu žádná ustanovení, která by stanovila zvláštní promlčecí dobu pro opatření za účelem zpětného vymáhání neoprávněně poskytnutých finančních výhod (jako je zpětné vymáhání neoprávněně poskytnutých vývozních náhrad) nebo, obecněji, neoprávněně poskytnutých správních výhod. Jak správa, tak i soudy uplatňovaly § 195 BDG mutatis mutandis (
6
).
Skutkové okolnosti
15.
V roce 1993 požádaly tři společnosti (
7
) o vývozní výhody týkající se několika zásilek hovězího masa, které mělo být vyvezeno do Jordánska. Hauptzollamt (hlavní celní úřad) (
8
) těmto žádostem vyhověl.
16.
V roce 1998 provedl Hauptzollamt sérii inspekcí. V jejich důsledku došel k závěru, že dané hovězí maso bylo ve skutečnosti následně vyvezeno z Jordánska do Iráku. Hauptzollamt tedy nařídil těmto třem společnostem, aby vrátily zpět částky poskytnuté jako vývozní náhrady na základě toho, že byly neoprávněně vyplaceny na základě žádosti, která byla stižena nesrovnalostí (
9
).
17.
Společnosti podaly proti rozhodnutím Hauptzollamt žaloby k Finanzgericht Hamburg (finanční soud v Hamburku). Ve svém rozsudku ze dne 4. května 2005 Finanzgericht jejich žalobám vyhověl. Zastával názor, že promlčecí doba stanovená čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 uplynula; postupu Hauptzollamt tudíž bránilo promlčení.
18.
Hauptzollamt podal opravný prostředek k Bundesfinanzhof, který přerušil řízení a položil následující předběžné otázky:
„1)
Je třeba uplatnit promlčecí dobu stanovenou v první větě prvního pododstavce čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství také tehdy, jestliže k nesrovnalosti došlo nebo jestliže skončila dříve, než nařízení č. 2988/95 vstoupilo v platnost?
2)
Vztahuje se obecně promlčecí doba stanovená ve výše uvedeném ustanovení na taková správní opatření, jako je zpětné vymáhání vývozních náhrad, které byly poskytnuty v důsledku nesrovnalostí?
3)
V případě kladných odpovědí na tyto otázky:
Může být delší lhůta podle čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95 uplatňována členským státem také tehdy, jestliže takováto delší lhůta byla v právu členského státu stanovena již před přijetím výše uvedeného nařízení? Může být takováto delší lhůta uplatňována také tehdy, jestliže nebyla stanovena ve zvláštním předpisu pro zpětné vymáhání vývozních náhrad nebo obecně pro správní opatření, nýbrž vyplývá z obecného předpisu příslušného členského státu, který se vztahuje na všechny případy promlčení, které nejsou upraveny zvlášť (‚záchytný předpis‘)?“
19.
Písemná vyjádření předložily Josef Vosding, Vion a Ze Fu, česká vláda a Komise.
20.
Na jednání konaném dne 17. dubna 2008 byli přítomni a předložili ústní vyjádření zúčastnění, kteří předložili písemná vyjádření (s výjimkou české vlády), a dále francouzská vláda.
Posouzení
Úvodní poznámka
21.
Všechny tři společnosti argumentovaly před vnitrostátními soudy, že Hauptzollamt neprokázal, že k údajné nesrovnalosti skutečně došlo. V projednávaném řízení tyto argumenty zopakovaly.
22.
Článek 234 ES je však založen na jasné dělbě činností mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem. Úlohou vnitrostátních soudů je posoudit skutkové okolnosti, zatímco úloha Soudního dvora spočívá v poskytnutí výkladu práva Společenství. Soudní dvůr musí tudíž v rámci řízení o předběžné otázce ve svém rozsudku vycházet ze skutkových okolností, které popsal vnitrostátní soud v předkládacím usnesení (
10
).
První otázka
23.
První otázka se týká časové působnosti čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95. V zásadě se předkládající soud ptá, zda lze tento článek uplatnit na situaci, kdy došlo k nesrovnalosti nebo tato skončila dříve, než vstoupilo nařízení v platnost (
11
).
24.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora „jsou procesní pravidla obecně považována za použitelná na všechna řízení probíhající v okamžiku jejich vstupu v platnost, na rozdíl od hmotněprávních pravidel, která jsou obvykle vykládána jako v zásadě nepoužitelná na situace existující před jejich vstupem v platnost“ (
12
).
25.
Hmotněprávní pravidlo lze výjimečně použít retroaktivně. Takové retroaktivní použití je možné pouze tehdy, pokud ze znění, cílů a obecné struktury tohoto pravidla jasně vyplývá, že mu má být přiznán takový účinek. Při retroaktivním použití hmotněprávního ustanovení je třeba rovněž respektovat právní jistotu a legitimní očekávání (
13
).
26.
Prvním krokem k určení, zda předkládající soud může čl. 3 odst. 1 přiznat retroaktivní účinek, je tudíž určit, zda je tento článek procesním, nebo hmotněprávním pravidlem.
27.
V rozsudku Vonk Dairy Products (
14
) nemusel Soudní dvůr přímo přezkoumávat, zda čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 je procesním pravidlem, které se uplatní retroaktivně. Rozsudek vychází z toho, že čl. 3 odst. 1 je procesním pravidlem, že je použitelný a že příslušnou promlčecí dobou je ve skutečnosti doba v něm stanovená (
15
). Vzhledem k tomu, že na řízení se zcela jednoznačně vztahovalo nařízení č. 2988/95 a že skutečnou otázkou v uvedené věci bylo, zda činnosti vývozce mohou být klasifikovány jako „pokračující nebo opakované nesrovnalosti“, nebylo nutné podrobně analyzovat, zda je čl. 3 odst. 1 čistě procesním pravidlem (
16
).
28.
Bundesfinanzhof ve svém předkládacím usnesení nachází několik podobností mezi čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 a čl. 221 odst. 3 celního kodexu Společenství, o který se jednalo v rozsudku Molenbergnatie (
17
).
29.
Toto ustanovení stanoví, že „Sdělení [o celním dluhu] dlužníkovi nelze provést po uplynutí lhůty tří let ode dne vzniku celního dluhu. Avšak jestliže celní orgány nemohly určit přesnou částku cla dlužnou ze zákona následkem trestného činu, lze toto sdělení provést i po uplynutí zmíněné tříleté lhůty, pokud to platné předpisy dovolují“.
30.
Ve svých vyjádřeních se Josef Vosding a Ze Fu ztotožňují se závěrem Bundesfinanzhof a vycházejí (za použití Molenbergnatie per analogiam) z toho, že se jedná o hmotněprávní pravidlo. Naopak Vion, Francie a Komise mají za to, že se jedná o procesní pravidlo (
18
).
31.
V rozsudku Molenbergnatie Soudní dvůr uvedl, že čl. 221 odst. 3 je „překážkou toho, aby orgány provedly vybrání uvedeného dluhu“, ale že je zároveň „pravidlem upravujícím samotný celní dluh“ (
19
). Dále Soudní dvůr shledal jednoznačnou spojitost mezi uplynutím promlčecí doby a existencí samotného dluhu, když uvedl, že uplynutím promlčecí doby „je celní dluh promlčen, a tedy zaniká“ (
20
). Klasifikoval tudíž čl. 221 odst. 3 jako hmotněprávní pravidlo.
32.
Při vší úctě, toto odůvodnění nemůže být správné. Uplynutí promlčecí doby jenom proto, že brání věřiteli vymáhat zpět dlužné peníze, nezpůsobí zánik samotného dluhu ani účinků dluhu. Dluhy obecně zanikají buď tím, že jsou zrušeny věřitelem, nebo tím, že dlužník zaplatí dlužnou částku. Uplynutí promlčecí doby není obdobou ani jedné z výše uvedených skutečností. Naopak, jak tvrdil generální advokát Jacobs ve věci Molenbergnatie, promlčecí doba správně patří do oblasti procesního práva (
21
). Sdílím tedy názor generálního advokáta Jacobse, že přinejmenším za normálních okolností uplynutím promlčecí doby automaticky „nezaniká“ základní právní závazek, který by jinak byl vymahatelný.
33.
Nic ve znění čl. 3 odst. 1 nařízení nenasvědčuje tomu, že hmotná stránka předmětu postupu je upravena nebo i jen ovlivněna čl. 3 odst. 1 (
22
). Jedná se o pouhopouhé ustanovení o promlčení. Jeho struktura je ve skutečnosti klasická.
34.
Je nesporné, že vyšetřování orgánů se bude týkat určení, zda k nesrovnalosti skutečně došlo, a že výsledek těchto vyšetřování má přímý dopad na následná rozhodnutí: a) zda vůbec nějaká vývozní náhrada měla být vyplacena, b) pokud ano, v jaké výši, c) zda (pokud se porovná tato částka s již vyplacenou vývozní náhradou) došlo k přeplatku a d) pokud ano, jak vysokou částku by měly orgány požadovat od příjemce. Ale tyto faktory nemohou vést k závěru, že pravidlo v čl. 3 odst. 1 nařízení je hmotněprávní povahy.
35.
Podle mého názoru je čl. 3 odst. 1 čistě procesním pravidlem. Podle ustálené judikatury Soudního dvora, na kterou jsem již poukázala (
23
), se tudíž použije na všechna řízení, která probíhala v okamžiku, kdy vstoupilo v platnost.
36.
Pokud bude mít Soudní dvůr nicméně za to, že čl. 3 odst. 1 je třeba správně vykládat jako hmotněprávní pravidlo, bude nezbytné přezkoumat, zda čl. 3 odst. 1 splňuje podmínky rozsudku Salumi a další (
24
), a může být tedy použit retroaktivně. Těmito podmínkami je, stručně řečeno, že retroaktivní účinek jasně vyplývá ze znění, cílů a obecné struktury opatření a že je třeba respektovat právní jistotu a legitimní očekávání.
37.
Právě z toho důvodu, že první dvě podmínky rozsudku Salumi a další předpokládají opatření, které má jasné hmotněprávní účinky (které napadené opatření nemá), je těžké chápat, jak by mohly být splněny v projednávané věci. Jednoznačný výklad čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce, ve spojení se širokými definicemi v čl. 1 odst. 1, je takový, že se použije na všechny situace, na které se vztahuje nařízení. Aby byla tato domněnka vyvrácena, by bylo třeba jasného znění v opačném smyslu. Žádné však neexistuje. To samo ale nestačí k určení, že zřejmým úmyslem zákonodárce bylo, aby měl čl. 3 odst. 1 retroaktivní účinek.
38.
Účelem nařízení je ochrana finančních zájmů Evropských společenství a přijetí obecných pravidel týkajících se správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na právo Společenství. Takový obecný rámec rovněž zahrnuje promlčecí doby pro zpětné vymáhání neoprávněně vyplacených částek, ale nijak neozřejmuje jejich časové použití.
39.
Co se týče cílů a obecné struktury, nařízení zavádí „společný právní rámec“ (
25
) a vysvětluje, proč je nezbytný a vhodný (
26
). I když retroaktivní použití jednotné promlčecí doby není v rozporu s těmito cíli ani nenarušuje obecnou strukturu nařízení, je obtížné vyčíst z těchto prvků pozitivní potvrzení retroaktivního použití.
40.
Konečně retroaktivní použití čl. 3 odst. 1 v projednávané věci by znamenalo kratší promlčecí dobu, než je ta, která by se jinak uplatnila podle vnitrostátního práva. To působí ve prospěch dotyčných společností a respektuje jejich legitimní očekávání (
27
). Je méně zřejmé, že takový výklad slouží celkovému zájmu na právní jistotě.
41.
Zastávám tudíž názor, že pokud (quod non) by byl čl. 3 odst. 1 nařízení hmotněprávním ustanovením, nesplňoval by kritéria rozsudku Salumi. Po tomto upřesnění však docházím k závěru, že vzhledem k tomu, že promlčecí doba stanovená první větou prvního pododstavce čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 je procesní, nikoli hmotněprávní povahy, použije se tato promlčecí doba i když k dotčené nesrovnalosti došlo nebo tato skončila dříve, než nařízení vstoupilo v platnost.
Druhá otázka
42.
Druhá otázka se týká věcné působnosti čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95. Předkládající soud se ptá, zda se promlčecí doba uplatní na všechna vymáhací opatření přijatá vnitrostátními orgány poté, co shledaly nesrovnalost (
28
).
43.
V rozsudku Handlbauer (
29
) uvedl Soudní dvůr, že čl. 3 odst. 1 se použije jak na nesrovnalosti, na které odkazuje článek 4, tak i na ty, na které odkazuje článek 5. Soudní dvůr poznamenal, že čl. 1 odst. 1 zavádí „obecná pravidla“ a že široká definice „nesrovnalosti“ v čl. 1 odst. 2 „zahrnuje […] jak úmyslné nesrovnalosti nebo nesrovnalosti způsobené z nedbalosti, které mohou vést […] ke správní sankci[ (
30
)], tak i nesrovnalosti, které vedou pouze k odnětí neoprávněně získané výhody[ (
31
)] […]“. Soudní dvůr tedy nečinil rozdíl mezi oběma kategoriemi nesrovnalostí (
32
).
44.
Komise ve svých písemných vyjádřeních upozornila Soudní dvůr na několik problémů, o kterých tvrdila, že vznikly na základě rozsudku Handlbauer. Tyto obavy opětovně vyjádřila i na jednání. Komise zejména tvrdí, že rozpočtu Společenství by mohla být způsobena škoda, pokud by promlčecí doba měla být rozšířena na netrestní správní opatření.
45.
Komise argumentuje, že promlčecí doba funguje ve prospěch zájmů dotyčných společností tím, že omezuje lhůtu, v rámci které může být společnost postižena za nesrovnalost, a že je vskutku přiměřená ve vztahu k opatřením ukládajícím sankce. Nicméně finanční zájmy Společenství vyžadují, aby méně závažná opatření nebyla tímto způsobem omezena. Komise tudíž striktně rozlišuje mezi důsledky nesrovnalosti způsobené úmyslně nebo nedbalostí a nesrovnalosti, která vzniká bez zavinění ze strany vývozce.
46.
Sankce v článku 5 jsou správními sankcemi. Liší se od správních vymáhacích opatření v článku 4 svou povahou i výpočtem příslušných částek. Nicméně žádný z obou těchto druhů opatření nevzniká ve vakuu. Oba vznikají v důsledku toho, že dojde k nesrovnalosti a jsou s touto nesrovnalostí neoddělitelně spojeny.
47.
Každá nesrovnalost vede zpravidla k odnětí neoprávněně získané výhody (
33
) (tedy, vrácení vyplacených peněz). Pokud by k nesrovnalosti došlo úmyslně nebo nedbalostí, může být uložena správní sankce. Úvahy Komise vedou ke (zvrácenému) výsledku, že vývozci, kteří způsobí nesrovnalost úmyslně nebo nedbalostí, mohou využít promlčecí doby, která je upřena těm, kteří se provinili méně.
48.
Komise se domnívá, že promlčecí doby, jak pro správní vymáhací opatření, tak i pro vymáhací opatření, která nejsou vyvolána nesrovnalostí (
34
), by měly být upraveny vnitrostátním právem. Odvolává se na přípravné práce ve vztahu k nařízení a tvrdí, že většina členských států si přála omezit použití promlčecí doby na správní sankce. Přípravné práce jsou nicméně doplňkovým nástrojem při výkladu předpisu. Nemohou být samy o sobě použity tak, aby popíraly jasné znění předpisu (
35
). Znění nařízení, tak jak bylo přijato, nelze takto vykládat a Soudní dvůr v rozsudku Handlbauer již výklad obhajovaný Komisí (který zcela objasňoval její názory na tento případ) zamítl. Výklad Soudního dvora byl mimoto v souladu se stanoviskem generálního advokáta (
36
) a Soud prvního stupně již předtím zaujal stejný přístup ve věci T-125/01 Peix (
37
).
49.
Dodávám, že úvahy Komise mísí zpětné vymáhání vývozních náhrad v případech, kdy nesrovnalost nebyla ani úmyslná, ani nedbalostní, se zpětným vymáháním vývozních náhrad neoprávněně vyplacených příslušným orgánem, kde nedošlo k žádné nesrovnalosti. Na dříve uvedený případ se jednoznačně vztahuje nařízení č. 2988/95 (
38
). Na později uvedený případ se nařízení, rovněž jednoznačně, nevztahuje (
39
).
50.
Úzký výklad věcné působnosti čl. 3 odst. 1 není mimoto podpořen zněním nařízení.
51.
Zaprvé Komise tvrdí, že rozsah slova „stíhání“ by měl definovat působnost čl. 3 odst. 1 a že „stíhání“ je třeba vykládat jako „stíhání vedoucí ke správní sankci“. Podle mého názoru jsou však parametry čl. 3 odst. 1 stanoveny rozsahem pojmu „nesrovnalost“. Ten je definován v čl. 1 odst. 2 jako „jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání [konání] nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství“ (
40
).
52.
Proces zpětného vymáhání je zahájen pouze tehdy, pokud došlo k nesrovnalosti. Rozpočet Společenství může být poškozen jak méně závažnými, tak i závažnějšími porušeními, jak ukazuje široká definice pojmu „nesrovnalost“ v čl. 1 odst. 2 (
41
). Článek 3 odst. 1 musí tudíž zahrnovat všechna řízení, jejichž účelem je dosažení nápravy v případech, kdy byla neoprávněně poskytnuta výhoda v důsledku jakéhokoliv typu nesrovnalosti.
53.
Mimoto se zdá, že přístup Komise ignoruje jednoznačné znění čl. 1 odst. 1 – na který čl. 3 odst. 1 odkazuje – které stanoví, že nařízení přijímá obecná pravidla týkající, mimo jiné, „správních opatření a sankcí“.
54.
Zadruhé Komise tvrdí, že znění čtvrtého pododstavce čl. 3 odst. 1 ukazuje, že celý čl. 3 odst. 1 se týká výlučně nesrovnalostí, které vedou k uložení správních sankcí (
42
).
55.
Zdá se mi, že čl. 3 odst. 1 v celém jeho rozsahu tak stanoví obecný systém promlčení. Běžná promlčecí doba je čtyři roky (čl. 3 odst. 1 první pododstavec). Zvláštním problémům vzniklým pokračujícími a opakovanými nesrovnalostmi je věnován čl. 3 odst. 1 druhý pododstavec. Jakýkoliv úkon příslušných orgánů týkající se vyšetřování nebo právního řízení stačí k přerušení promlčecí doby (čl. 3 odst. 1 třetí pododstavec). Článek 3 odst. 1 čtvrtý pododstavec stanoví obecné pravidlo, že promlčení obvykle nastane (včetně přerušení podle čl. 3 odst. 1 třetího pododstavce) po osmi letech. Existují pouze dvě výjimky z tohoto pravidla: a) pokud příslušné orgány uložily sankce (podle článku 5) nebo b) pokud správní řízení bylo pozastaveno v souladu s čl. 6 odst. 1. Pro první případ stanoví čl. 3 odst. 2 tříletou lhůtu, v rámci které má být rozhodnutí, na základě kterého byla uložena správní sankce, vykonáno. Na druhý případ se uplatní podrobná zvláštní ustanovení článku 6. Zdá se mi, že takový výklad dává pravidlům promlčení koherentní smysl. Naopak, výklad čl. 3 odst. 1 čtvrtého pododstavce navrhovaný Komisí narušuje přirozený smysl prvních tří pododstavců.
56.
Jak jsem uvedla, nemyslím si, že současné znění nařízení může být vykládáno tak, jak tvrdí Komise, aniž by došlo k jeho zkreslení. Pokud má Komise pravdu, když tvrdí, že úmyslem zákonodárce bylo, aby se promlčecí doba uplatnila výlučně na správní sankce, zdá se mi vhodné, aby Komise navrhla Radě objasňující změnu nařízení, spíše než aby žádala Soudní dvůr, aby přehodnotil své rozhodnutí ve věci Handlbauer.
57.
Zatřetí čl. 3 odst. 1 je součástí části nařízení nazvané „Obecné zásady“. Její rozsah je třeba v zásadě vykládat široce.
58.
Začtvrté čl. 3 odst.1 je třeba posuzovat v rámci správního práva, které ho obklopuje. Zde Komise poukazuje na to, že promlčecí doba pro správní sankce začíná běžet od okamžiku, kdy k nesrovnalosti došlo, zatímco v případě zpětného vymáhání neoprávněně získaných výhod běží od okamžiku udělení výhody. Komise poté vychází z toho, že později uvedená skutečnost vždy časově předchází dříve uvedenou skutečnost. Na tomto základě Komise tvrdí, že s vývozcem, který způsobil nesrovnalost (ať už vedoucí ke správním vymáhacím opatřením, nebo správním sankcím), bude podle rozsudku Handlbauer zacházeno lépe než s vývozcem, který nezpůsobil žádnou nesrovnalost, a to v důsledku tohoto rozdílu v počátku běhu promlčecí doby.
59.
Předpoklad Komise je nicméně nesprávný. Nemusí tomu nutně být tak, že výhoda bude poskytnuta před tím, než dojde k nesrovnalosti. Například, pokud nesrovnalost spočívá v informacích, které byly neoprávněně uvedeny v žádosti, pořadí, ve kterém tyto dvě události nastanou, bude opačné. Zda na tom v daném konkrétním případě bude vývozce lépe podle vnitrostátního práva nebo podle nařízení, bude záležet jak na načasování těchto dvou událostí, tak i na tom, zda vnitrostátní právo stanoví delší nebo kratší promlčecí dobu než nařízení. To neposkytuje pevný základ pro přehodnocení rozsudku Handlbauer.
60.
Mám za to, že promlčecí doba stanovená v čl. 3 odst. 1 se obecně vztahuje na taková správní opatření, jako je zpětné vymáhání vývozních náhrad, které byly poskytnuty v důsledku nesrovnalostí, jakož i na správní sankce.
61.
Vzhledem k tomu, že obě odpovědi, které navrhuji na první dvě otázky, jsou kladné, posoudím nyní třetí otázku.
Třetí otázka
62.
Svou třetí otázkou se předkládající soud ptá na rozsah, v jakém se mohou členské státy odchýlit od čl. 3 odst. 1 na základě čl. 3 odst. 3.
63.
Tato otázka má dvě složky. Zaprvé musí být dotčené ustanovení vnitrostátního práva přijato poté, co nařízení č. 2988/95 vstoupilo v platnost, aby se ně tato výjimka vztahovala? Zadruhé, jak přesná musí tato právní úprava být?
Načasování
64.
Článek 3 odst. 3 stanoví, že členské státy si „ponechávají“ možnost uplatňovat delší promlčecí dobu (
43
). Slovo „ponechávají“ naznačuje – podle mého názoru zcela jednoznačně – že vnitrostátní právní úprava, která již existovala před tím, než nařízení č. 2988/95 vstoupilo v platnost, nemusí být zrušena. Na takovou právní úpravu se vztahuje výjimka. Členské státy mohou rovněž zavést novou právní úpravu, která uplatňuje delší promlčecí doby, jelikož jejich pravomoc tak učinit je na základě této výjimky zachována. Co nemohou udělat je, že zavedou kratší promlčecí dobu. Takový výklad je v souladu s cílem nařízení bojovat proti jednáním, která poškozují finanční zájmy Společenství (
44
).
Přesnost
65.
Rozsah promlčecí doby stanovené v čl. 3 odst. 1 je sám definován čl. 1 odst. 1 a 2. Promlčecí doba je doba, která se použije na řízení týkající se „nesrovnalostí“, jak jsou definovány v čl. 1 odst. 2 (
45
). Z toho vyplývá, že jakákoli právní úprava, která se chce odchýlit od čl. 3 odst.1 na základě čl. 3 odst. 3, musí rovněž spadat do tohoto rozsahu.
66.
Podle mého názoru § 195 BGB toto kritérium nesplňuje.
67.
BGB obsahuje obecnou kodifikaci německého občanského práva. Promlčecí doba stanovená v § 195 BGB je obecným ustanovením občanského práva. Netýká se jako taková správněprávních věcí. Konkrétně není per se použitelná na zpětné vymáhání vývozních náhrad, které byly neoprávněně poskytnuty (
46
).
68.
Zdá se, že před tím, než nařízení č. 2988/95 vstoupilo v platnost, německé soudy používaly § 195 BGB per analogiam na situace zahrnující správní zpětné vymáhání částek. Použití per analogiam není použitím, které se jasně a jednoznačně odchyluje od standardní promlčecí doby stanovené nařízením pro řízení týkající se „jakéhokoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající[ho] z jednání [konání] nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství“. Nařízení č. 2988/95 nyní stanoví standardní promlčecí dobu (obvykle čtyřletou). Vzhledem k tomu, že je promlčecí doba obsažena v nařízení, je přímo použitelná. Použití delší promlčecí doby na základě předchozí soudy uplatňované analogie by bylo v přímém rozporu s požadavky právní jistoty. Z tohoto důvodu jsem toho názoru, že obecná promlčecí doba v § 195 BGB nemůže být použita na základě čl. 3 odst. 3 nařízení.
69.
Skutečnosti, že v rozhodné době byla promlčecí doba v § 195 BGB třicet let, byla věnována značná pozornost v některých písemných vyjádřeních. Kdyby se nařízení nepoužilo, tyto argumenty by mohly být vskutku relevantní v diskusi, zda bylo přiměřené uplatnit § 195 BGB per analogiam na správní řízení týkající se zpětného vymáhání částek vyplacených z rozpočtu Společenství. Okamžikem vstupu v platnost nařízení č. 2988/95 se nicméně skutečná délka vnitrostátní promlčecí doby, kterou vnitrostátní orgány chtějí uplatnit, stává irelevantní. Použití per analogiam již není přípustné.
70.
Právě z tohoto důvodu nevznikají žádné obtíže ze skutečnosti, že změnou § 195 BGB z roku 2002 byla zkrácena obecná občanskoprávní promlčecí doba na tři roky. Vzhledem k tomu, že § 195 BGB nemůže být podle mého názoru i nadále používán per analogiam na zpětné vymáhání vývozních náhrad, které byly neoprávněně získány v důsledku nesrovnalosti, tříletá doba, kterou stanoví, není v rozporu s čtyřletou dobou uvedenou v čl. 3 odst. 1 prvním pododstavci. Zjednodušeně řečeno, tato dvě ustanovení se vztahují na odlišné oblasti. Navzájem si tudíž neodporují.
71.
Pro úplnost dodávám, že jakékoli vnitrostátní právní ustanovení, kterým se ponechává zvláštní (delší) promlčecí doba použitelná na řízení týkající se neoprávněně obdržených plateb, které ohrožují rozpočet Společenství, musí být k tomu, aby spadalo do výjimky podle čl. 3 odst. 3, v souladu s obecnými zásadami práva Společenství (jako je zákaz diskriminace) a přiměřené. Vzhledem k tomu, že standardní promlčecí doba podle nařízení č. 2988/95 je čtyři roky, třicetiletá promlčecí doba by byla v každém případě nepřiměřená.
72.
Docházím tedy k závěru, že čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95 se použije na delší promlčecí doby stanovené vnitrostátním právem před přijetím nařízení za podmínky, že takové promlčecí doby byly nebo jsou zvláště použitelné na řízení spadající do rozsahu působnosti nařízení a že vyhovují obecným zásadám práva Společenství.
Závěry
73.
Doporučuji tedy Soudnímu dvoru, aby odpověděl na otázky položené Bundesfinanzhof následovně:
„1)
Vzhledem k tomu, že promlčecí doba stanovená první větou prvního pododstavce čl. 3 odst. 1 nařízení Rady č. 2988/95 (ES, Euratom) ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství je procesní, nikoli hmotněprávní povahy, použije se tato promlčecí doba i když k dotčené nesrovnalosti došlo nebo tato skončila dříve, než nařízení vstoupilo v platnost.
2)
Promlčecí doba stanovená v čl. 3 odst. 1 se obecně vztahuje na taková správní opatření, jako je zpětné vymáhání vývozních náhrad, které byly poskytnuty v důsledku nesrovnalostí, jakož i na správní sankce.
3)
Článek 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95 se použije na delší promlčecí doby stanovené vnitrostátním právem před přijetím nařízení za podmínky, že takové promlčecí doby byly nebo jsou zvláště použitelné na řízení spadající do rozsahu působnosti nařízení a že vyhovují obecným zásadám práva Společenství.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Úř. věst. L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340.
(
3
) – Článek 8 odst. 1 nařízení Rady č. 729/70/EHS ze dne 21. dubna 1970 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 94, s. 13) výslovně vyžadoval, aby se členské státy samy ujistily, že transakce financované Evropským zemědělským orientačním a záručním fondem (dále jen „EZOZF“) – včetně vývozních náhrad do třetích zemí – byly skutečně provedeny a že jejich provedení bylo řádné, za účelem zamezení nesrovnalostem a jejich řešení a vrácení částek ztracených v důsledku nesrovnalostí nebo nedbalosti. Ve vztahu k takovým opatřením však nestanovil žádné promlčení doby.
(
4
) – Viz, v tomto ohledu, bod 12 odůvodnění v preambuli nařízení.
(
5
) – V rozhodné době neexistovaly žádné relevantní odvětvové předpisy.
(
6
) – Vnitrostátní soud to v předkládacím usnesení výslovně popsal takto: „In Deutschland bestand in dem hier in Betracht zu ziehenden Zeitraum keine Vorschrift, welche die Verjährung eines Anspruches auf Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausfuhrerstattung oder – allgemeiner – zu Unrecht gewährter verwaltungsrechtlicher Vergünstigungen speziell regelte. Von der Verwaltung und der Rechtsprechung wurde insofern vielmehr das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) entsprechend angewandt […]“
(
7
) – Josef Vosding Schlacht, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co (dále jen „Josef Vosding“; věc C-278/07), Vion Trading GmbH (dále jen „Vion“; věc C-279/07) a Ze Fu Fleischhandel GmbH (dále jen „Ze Fu“; věc C-280/07). Všechny tři společnosti byly původně žalobkyněmi před Finanzgericht Hamburg a nyní jsou odpůrkyněmi v řízení před předkládajícím soudem.
(
8
) – Navrhovatel v řízení před předkládacím soudem.
(
9
) – Rozhodnutím ze dne 23. září 1999 (co se týče Josef Vosding) a ze dne 13. října 1999 (co se týče Vion a Ze Fu).
(
10
) – Viz, z poslední doby, rozsudek Soudního dvora ze dne 8. května 2008, Danske Svineproducenter (C-491/06, Sb. rozh. s. I-3339, bod 23 a tam uvedená judikatura).
(
11
) – I když mohou existovat určité pochybnosti o přesném okamžiku, ve kterém k nesrovnalosti došlo, předkládající soud vychází z předpokladu, že žádost byla stižena nesrovnalostí v roce 1993, tedy dříve, než nařízení vstoupilo v platnost v roce 1995. Budu z toho také vycházet.
(
12
) – Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 23. února 2006, Molenbergnatie (C-201/04, Sb. rozh. s. I-2049, bod 31 a tam uvedená judikatura).
(
13
) – Rozsudek Soudního dvora ze dne 12. listopadu 1981, SRL Meridionale Industria Salumi a další (212/80 až 217/80, Recueil, s. 2735, body 9 a 10 a tam uvedená judikatura).
(
14
) – Rozsudek Soudního dvora ze dne 11. ledna 2007 (C-279/05, Sb. rozh. s. I-239).
(
15
) – Viz body 40 až 44 rozsudku, zejména bod 42, a body 68 a 79 mého stanoviska.
(
16
) – Bod 26 rozsudku ve věci Vonk uvádí, že poslední dotyčná vývozní transakce proběhla dne 28. září 1994. Promlčecí doba byla dvakrát přerušena takovými správními akcemi, jaké jsou popsány v čl. 3 odst. 1 třetím pododstavci. Rozhodnutí požadující vrácení vývozních náhrad má datum 18. dubna 2001. Tedy události, které daly podnět k řízení, vznikly před tím, než nařízení vstoupilo v platnost v roce 1995, ale napadené správní rozhodnutí bylo přijato poté. Nařízení tudíž zcela jednoznačně nebylo použito na řízení „probíhající“ v okamžiku, kdy vstoupilo v platnost.
(
17
) – Uvedený v poznámce pod čarou 12.
(
18
) – Česká vláda argumentuje, že není třeba se zabývat otázkou retroaktivního účinku, jelikož ustanovení se vztahuje na budoucnost situace, která nadále vyvolává účinky. Avšak vzhledem k tomu, že situace vznikla před nařízením, zdá se mi, že otázka retroaktivity je relevantní.
(
19
) – Bod 39 rozsudku.
(
20
) – Bod 41 rozsudku.
(
21
) – Generální advokát Jacobs považoval čl. 221 odst. 3 za „pravidlo promlčení“, takže uplynutí promlčecí doby nemá vliv na existenci samotného dluhu (viz bod 40 jeho stanoviska ve věci Molenbergnatie).
(
22
) – V tomto ohledu se čl. 3 odst. 1 nařízení patrně liší od čl. 221 odst. 3 celního kodexu, o který se jednalo ve věci Molenbergnatie. Posledně uvedené ustanovení umožňuje provést sdělení dlužníkovi po uplynutí promlčecí doby, pokud celní orgány nemohly určit přesnou částku cla dlužnou ze zákona následkem trestného činu (kurziva provedena autorkou tohoto stanoviska) – rys, který čl. 3 odst. 1 nařízení postrádá.
(
23
) – Viz poznámka pod čarou 12.
(
24
) – Body 9 a 10 rozsudku a tam uvedená judikatura, parafrázovaná v bodě 25 výše.
(
25
) – Bod 4 odůvodnění.
(
26
) – Body 3 a 4 odůvodnění.
(
27
) – O společnostech se dá říct, že legitimně očekávaly, že promlčecí doba nebude prodloužena – zde byla samozřejmě značně zkrácena oproti době, která se dříve uplatnila podle vnitrostátního práva.
(
28
) – Na rozdíl od jejího uplatnění pouze na opatření, která jsou sankcemi.
(
29
) – Rozsudek Soudního dvora ze dne 24. června 2004 (C-278/02, Sb. rozh. s. I-6171).
(
30
) – Tedy nesrovnalosti podle článku 5.
(
31
) – Tedy nesrovnalosti podle článku 4.
(
32
) – Viz body 32 až 34 rozsudku.
(
33
) – Článek 4 odst. 1.
(
34
) – Například, pokud dotčený správní orgán chybně vyplatil beneficientovi vývozní náhradu a snaží se ji vymoci zpět. Tato otázka vyvstala ve věci C-281/07, Bayerische Hypotheken, v současné době probíhající před Soudním dvorem.
(
35
) – Viz bod 30 stanoviska generálního advokáta Tizzana předneseného dne 8. května 2001 ve věci Bowden (C-133/00, Recueil, s. I-7031).
(
36
) – Viz body 39 až 53 stanoviska a zejména bod 52.
(
37
) – Rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 13. března 2003, José Marti Peix SA (T-125/01, Recueil, s. II-865). Kasační opravný prostředek v této věci se týkal jiné právní otázky.
(
38
) – Viz čl. 1 odst. 2 a článek 4.
(
39
) – Viz moje stanovisko ve věci Bayerische Hypotheken, uvedené v poznámce pod čarou 34, která se týká zpětného vymáhání vývozní náhrady, která byla neoprávněně vyplacena vývozci v důsledku pochybení ze strany Hauptzollamt, kde k žádné nesrovnalosti nedošlo.
(
40
) – Kurziva provedena autorkou tohoto stanoviska.
(
41
) – Viz Handlbauer, uvedený v poznámce pod čarou 29, body 32 a 33, a body 3 až 5 nařízení. Rozhodnutí Soudního dvora ve věci Vonk, uvedené v poznámce pod čarou 14, je rovněž založeno na předpokladu, že promlčecí doba v čl. 3 odst. 1 se vztahuje na všechna řízení, a nikoli pouze na řízení vedoucí k uložení správních sankcí.
(
42
) – Zdá se, že znění tohoto ustanovení způsobilo problémy rovněž předkládajícímu soudu.
(
43
) – Článek používá slovo „conservent“ ve francouzštině; „behalten“ v němčině. Stejně jako anglická verze, obě verze jasně naznačují, že ustanovení se vztahuje na již existující právní úpravu, která stanoví delší promlčecí dobu. Komise přesvědčivě tvrdí, že kdyby tomu tak nebylo, bylo by spíše použito takové sloveso, jako například „apply“ („appliquer“ nebo „anzuwenden“).
(
44
) – Viz body 3 a 4 odůvodnění. Pokud jde o důsledky změny z roku 2002 týkající se § 195 BGB (zkrácení promlčecí doby v tomto ustanovení na 3 roky), viz bod 70 níže.
(
45
) – Viz bod 60 výše.
(
46
) – Viz bod 14 výše.