62010CC0463_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Os presentes processos pretendem levar o Tribunal de Justiça a precisar se uma decisão em que a Comissão Europeia ordena que um Estado‑Membro preste informações relativamente a um auxílio alegadamente ilegal constitui um acto recorrível.
2. Com os seus recursos, a Deutsche Post AG (2) e a República Federal da Alemanha pedem a anulação dos despachos do Tribunal Geral da União Europeia de 14 de Julho de 2010, Deutsche Post/Comissão (T‑570/08) e Alemanha/Comissão (T‑571/08) (3) . Nestes despachos, o Tribunal Geral julgou inadmissíveis os seus recursos de anulação da decisão pela qual a Comissão ordenou, em conformidade com o artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 (4), que a República Federal da Alemanha prestasse informações sobre as despesas e as receitas da Deutsche Post relativas ao período compreendido entre 1989 e 2007 (5) .
3. Nas presentes conclusões, proporei que o Tribunal de Justiça dê provimento aos presentes recursos, anule os despachos recorridos e decida definitivamente sobre a admissibilidade dos recursos interpostos em primeira instância.
4. Com efeito, defenderei que, apesar do seu carácter preparatório, uma injunção para prestação de informações constitui o final do procedimento de investigação iniciado pela Comissão e produz efeitos jurídicos vinculativos e imediatos em relação ao Estado‑Membro em causa. Por conseguinte, explicarei que o referido acto deve poder ser objecto de fiscalização jurisdicional de modo a garantir uma protecção jurisdicional efectiva ao referido Estado, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
I – Quadro jurídico da União
5. O regulamento codificou a prática das competências atribuídas à Comissão pelo Tratado CE. Estabelece regras que foram redigidas de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (6) .
6. Quando um Estado‑Membro notifica a Comissão de um projecto de concessão de um novo auxílio, este Estado deve, em conformidade com o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento, fornecer «todas as informações necessárias para que a Comissão possa tomar uma decisão nos termos dos artigos 4.° e 7.° [do Regulamento]».
7. O artigo 5.°, n. os  1 e 2, do regulamento prevê o seguinte:
«1. Quando a Comissão considerar que as informações fornecidas pelo Estado‑Membro em causa relativamente a uma medida notificada nos termos do artigo 2.° são incompletas, solicitará as informações adicionais necessárias. Quando um Estado‑Membro responder a este pedido, a Comissão informará esse Estado‑Membro da recepção da resposta.
2. Quando o Estado‑Membro em causa não prestar as informações solicitadas no prazo fixado pela Comissão ou as prestar de forma incompleta, a Comissão enviará uma carta de insistência, concedendo um prazo adicional adequado para a prestação das informações.»
8. Os artigos 10.° a 13.° do regulamento fazem parte do Capítulo III deste, que tem por epígrafe «Processo aplicável aos auxílios ilegais».
9. O artigo 10.° do regulamento está redigido nos seguintes termos:
«1. Quando a Comissão dispuser de informações relativas a um auxílio alegadamente ilegal, qualquer que seja a fonte, examiná‑las‑á imediatamente.
2. Se necessário, a Comissão pedirá informações ao Estado‑Membro em causa. Será aplicável, mutatis mutandis, o disposto no n.° 2 do artigo 2.° e nos n. os  1 e 2 do artigo 5.°
3. Quando, não obstante uma carta de insistência enviada nos termos do n.° 2 do artigo 5.°, o Estado‑Membro em causa não fornecer as informações pedidas no prazo fixado pela Comissão ou fornecer informações incompletas, a Comissão ordenará, por via de decisão, que lhe sejam fornecidas aquelas informações […]. A decisão deve especificar quais as informações requeridas e fixar um prazo adequado para a prestação das mesmas.»
10. Nos termos do artigo 11.° do regulamento, a Comissão pode, depois de ter dado ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de apresentar as suas observações, tomar uma decisão em que ordena ao referido Estado‑Membro a suspensão do auxílio em causa e/ou a sua recuperação provisória, até que tome uma decisão quanto à sua compatibilidade com o mercado comum.
11. O artigo 12.° do regulamento tem a seguinte redacção:
«Se um Estado‑Membro não der cumprimento a uma injunção de suspensão ou de recuperação, a Comissão pode, ao mesmo tempo que procede ao exame de fundo do caso com base nas informações disponíveis, recorrer directamente ao Tribunal de Justiça […] para que este declare que esse incumprimento constitui uma violação do Tratado.»
12. Por último, nos termos do artigo 13.°, n.° 1, do mesmo regulamento:
«O exame de um auxílio eventualmente ilegal conduz a uma decisão nos termos dos n. os  2, 3 ou 4 do artigo 4.° Em caso de decisão de início de um procedimento formal de investigação, este é encerrado por uma decisão, nos termos do artigo 7.° Em caso de incumprimento de uma injunção para prestação de informações, a decisão será tomada com base nas informações disponíveis.»
II – Factos na origem dos presentes processos
13. Na sequência de queixas apresentadas por operadores privados, a Comissão constatou que a Deutsche Post facturava as encomendas postais de porta‑a‑porta a preços inferiores aos custos marginais e que esta política agressiva de descontos não decorria da obrigação de serviço universal da empresa.
14. Por decisão de 19 de Junho de 2002 (7), a Comissão considerou que os prejuízos no montante de 572 milhões de euros daí resultantes constituíam um auxílio de Estado incompatível com o mercado comum e ordenou que a República Federal da Alemanha tomasse todas as medidas necessárias para exigir a restituição do auxílio à Deutsche Post.
15. Nessa sequência, a Comissão recebeu novas queixas de concorrentes privados, alegando que a Deutsche Post beneficiava de vantagens consideravelmente mais importantes do que as referidas na Decisão 2002/753. A Comissão considerou necessário apreciar a totalidade das distorções de concorrência resultantes da concessão de recursos do Estado à Deutsche Post, tendo dado início, em 12 de Setembro de 2007, a um novo procedimento formal de investigação em conformidade com o artigo 88.°, n.° 2, CE (8) .
16. Por acórdão de 1 de Julho de 2008 (9), o Tribunal de Primeira Instância (actualmente, Tribunal Geral) anulou a Decisão 2002/753, por considerar, no quadro da sua apreciação da compatibilidade do auxílio em causa com o mercado comum, que a Comissão violou o artigo 87.°, n.° 1, CE.
17. Em 17 de Julho de 2008, a Comissão transmitiu à República Federal da Alemanha um pedido de informações que incluía um questionário sobre as receitas e as despesas da Deutsche Post no período compreendido entre 1989 e 2007. Em 12 e 21 de Agosto de 2008, a Comissão enviou um ofício a reiterar o pedido de envio das informações solicitadas ao referido Estado (10) .
18. Nas suas respostas de 5 e 14 de Agosto e 29 de Setembro de 2008, a República Federal da Alemanha confirmou que se recusava a transmitir os dados relativos aos produtos e às despesas da Deutsche Post posteriores a 1995, na medida em que considerava que a apreciação da Comissão se deveria limitar ao período compreendido entre 1989 e 1994 e que a resposta a este questionário exigiria um investimento de tempo e de trabalho desproporcionado.
19. Por ofício de 30 de Outubro de 2008, a Comissão ordenou que a República Federal da Alemanha fornecesse, no prazo de 20 dias, em aplicação do artigo 10.°, n.° 3, do regulamento, todas as informações necessárias para responder ao referido questionário. A Comissão acrescentou que, se, não obstante esta injunção, as autoridades alemãs não fornecessem no prazo fixado as informações solicitadas, adoptaria a sua decisão com base nas informações disponíveis, em conformidade com o artigo 13.°, n.° 1, do regulamento.
20. Num acórdão de 2 de Setembro de 2010 (11), o Tribunal de Justiça confirmou, no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral, a anulação da Decisão 2002/753.
III – Processo no Tribunal Geral e despachos recorridos
21. Por petições que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 22 de Dezembro de 2008, tanto a Deutsche Post (processo T‑570/08) como a República Federal da Alemanha (processo T‑571/08) interpuseram, cada uma, um recurso de anulação do acto controvertido.
22. Por requerimentos separados, apresentados na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 19 de Março de 2009, a Comissão suscitou, ao abrigo do artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, uma excepção de inadmissibilidade em cada um destes processos.
23. O Tribunal Geral julgou procedente esta excepção, tendo decidido que o acto controvertido não constitui um acto recorrível na acepção da jurisprudência.
24. O Tribunal Geral (12) começou por relembrar os princípios fixados pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão (13), e de 17 de Julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão (14) . Por um lado, assinalou que se deve levar em consideração a substância de um acto, e não a sua forma, para determinar se este constitui um acto recorrível na acepção do artigo 230.° CE. Por outro lado, indicou que apenas as medidas que fixam definitivamente a posição da Comissão e que produzem efeitos jurídicos constituem actos recorríveis. Por conseguinte, o Tribunal Geral examinou se, como defendia a Comissão, o acto controvertido constitui uma medida intermédia cujo objectivo é preparar a decisão final da Comissão e é destituído de efeitos jurídicos.
25. No que diz respeito aos efeitos do acto controvertido, o Tribunal Geral indicou que o legislador comunitário não previu qualquer sanção aplicável ao Estado‑Membro caso este não dê cumprimento à injunção da Comissão (15) . Tal permite distinguir o acto controvertido das injunções de suspensão e de recuperação dos auxílios que a Comissão está autorizada a adoptar ao abrigo do artigo 11.° do regulamento. Com efeito, se um Estado‑Membro não der cumprimento a uma destas duas injunções, o artigo 12.° do regulamento autoriza a Comissão a recorrer directamente ao Tribunal de Justiça para que este declare que esse incumprimento constitui uma violação do Tratado.
26. Seguidamente, o Tribunal Geral salientou que o acto controvertido apenas constitui uma medida intermédia que permite à Comissão preparar a sua decisão final (16) . O referido acto garante o respeito do princípio do contraditório ao permitir que a Comissão obtenha as informações necessárias à apreciação da compatibilidade do auxílio com o mercado comum, mas não prejudica a decisão final da Comissão, na medida em que esta ainda pode, nesta fase, concluir pela inexistência, pela compatibilidade ou pela incompatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado comum.
27. Subsequentemente, o Tribunal Geral rejeitou os argumentos das recorrentes destinados a estabelecer um paralelo entre o acto controvertido e a decisão pela qual a Comissão deu início ao procedimento formal de investigação do auxílio (17) . As recorrentes defenderam, referindo‑se à jurisprudência relativa à admissibilidade dos recursos daquele tipo de decisão, que, apesar da sua natureza provisória, esta decisão devia ser co nsiderada um acto recorrível (18) . O Tribunal Geral recusou estabelecer tal paralelo pelo facto de os efeitos da referida decisão não serem comparáveis aos do acto controvertido.
28. Quanto aos efeitos jurídicos concretos do acto controvertido no que diz respeito à situação da República Federal da Alemanha, o Tribunal Geral declarou que este acto não tem por efeito encerrar o procedimento formal de investigação (19) . Será apenas a recusa de o Estado‑Membro responder à injunção ordenada que permitiria à Comissão proceder ao seu encerramento.
29. No que diz respeito à alegada deterioração da situação processual da Deutsche Post e da República Federal da Alemanha em caso de não cumprimento do acto controvertido, o Tribunal Geral alegou, nos n. os  42 dos despachos recorridos, que é a recusa das autoridades alemãs prestarem à Comissão as informações solicitadas no acto controvertido, e não o acto controvertido enquanto tal, que é susceptível de privar os interessados da possibilidade de denunciar as lacunas do fundamento factual da decisão final. Segundo o Tribunal Geral, se as autoridades alemãs considerarem que as informações solicitadas pela Comissão não são necessárias para demonstrar os factos ou que as investigações pedidas são demasiado caras em relação ao resultado pretendido, podem decidir não dar cumprimento à injunção que lhes foi dirigida.
30. De qualquer modo, o Tribunal Geral relembrou, nos n. os  43 dos despachos recorridos, que não se pode considerar que o acto controvertido põe termo à obrigação de a Comissão fundamentar de forma suficiente a sua decisão final e proíbe a Deutsche Post e a República Federal da Alemanha de contestarem o fundamento desta decisão.
31. No que se refere ao respeito dos direitos de defesa da República Federal da Alemanha, o Tribunal Geral salientou que estes foram garantidos pela possibilidade de contestar os factos alegados pela Comissão durante todo o procedimento administrativo e que subsistem através da possibilidade de interpor recurso da decisão final.
32. O Tribunal Geral concluiu, no n.° 46 do despacho Deutsche Post/Comissão, já referido, e no n.° 45 do despacho Alemanha/Comissão, já referido, que o acto controvertido não constitui um acto recorrível na acepção do artigo 230.° CE.
IV – Processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
33. No processo C‑463/10 P, a Deutsche Post pede que o Tribunal de Justiça se digne anular o despacho Deutsche Post/Comissão, já referido, e condenar a Comissão nas despesas.
34. A Comissão pede, por seu lado, que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso e condenar a Deutsche Post nas despesas.
35. No processo C‑475/10 P, a República Federal da Alemanha pede que o Tribunal de Justiça se digne anular o despacho Alemanha/Comissão, já referido, e condenar a Comissão nas despesas.
36. A Comissão pede, por seu lado, que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso e condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.
37. Por despacho de 15 de Dezembro de 2010, o presidente do Tribunal de Justiça decidiu apensar os processos C‑463/10 P e C‑475/10 P, para efeitos da fase oral e do acórdão.
V – Quanto aos recursos dos despachos do Tribunal Geral
A – Argumentação das partes
38. A Deutsche Post e a República Federal da Alemanha defendem que os despachos recorridos padecem de vários erros de direito na medida em que o Tribunal Geral não qualificou o acto controvertido de acto recorrível na acepção do artigo 230.° CE. Defendem que, contrariamente ao que o Tribunal Geral decidiu, uma injunção para prestar informações nos termos do artigo 10.°, n.° 3, do regulamento produz efeitos jurídicos obrigatórios e constitui, por conseguinte, um acto recorrível na acepção do artigo 230.° CE.
39. As recorrentes invocam cinco fundamentos de recurso. Os três primeiros fundamentos referem‑se, respectivamente, a uma inobservância do artigo 249.° CE, da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a natureza dos actos recorríveis e dos efeitos jurídicos do acto controvertido. O quarto fundamento respeita a uma violação do princípio da protecção jurisdicional efectiva e o quinto fundamento respeita à violação da repartição de competências entre a Comissão e os Estados‑Membros.
1. Quanto ao primeiro fundamento, relativo à inobservância do artigo 249.° CE
40. A Deutsche Post e a República Federal da Alemanha alegam que o artigo 10.°, n.° 3, do regulamento concede expressamente à Comissão a competência para adoptar uma decisão formal. Ora, nos termos do artigo 249.°, quarto parágrafo, CE, esse acto é obrigatório em todos os seus elementos para os destinatários que designar.
41. A Deutsche Post e a República Federal da Alemanha referem‑se também ao princípio da cooperação leal visado no artigo 10.° CE e no sexto considerando do regulamento para demonstrar o carácter vinculativo do acto controvertido. O Estado‑Membro que não der cumprimento à obrigação prevista no acto controvertido viola o Tratado e expõe‑se, consequentemente, a uma acção por incumprimento.
42. O carácter obrigatório do acto controvertido afectar também a Deutsche Post enquanto beneficiária do auxílio. Com efeito, a República Federal da Alemanha deve obter necessariamente a colaboração desta empresa para dar cumprimento à sua obrigação. Além disso, esta última é a única a dispor das informações pedidas.
43. A Comissão defende, no essencial, que, em conformidade com a jurisprudência, não é com base na forma de um acto, mas sim na sua substância, que se deve determinar se pode ser interposto um recurso de anulação. Só as medidas susceptíveis de produzir efeitos de direito obrigatórios de natureza a afectar os interesses do recorrente constituem actos recorríveis na acepção do artigo 230.° CE (20) . Ora, uma decisão na acepção do artigo 249.° CE não preenche automaticamente este critério (21) .
2. Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma inobservância da jurisprudência sobre a natureza dos actos recorríveis
44. A República Federal da Alemanha contesta a aplicação ao processo em apreço do princípio estabelecido no acórdão IBM/Comissão, já referido (22), segundo o qual só constitui acto recorrível a medida que fixa definitivamente a posição da instituição no termo de um procedimento, com excepção das medidas de carácter intermédio. Referindo‑se à jurisprudência do Tribunal de Justiça, a República Federal da Alemanha defende que esse princípio não pode ser transposto para o domínio dos auxílios de Estado.
45. A Deutsche Post sublinha que a natureza provisória das injunções para prestar informações e das injunções de suspensão não implica que estes actos se encontrem desprovidos de efeito jurídico autónomo (23) . A este respeito, o Tribunal de Justiça já reconheceu que as injunções de suspensão constituem actos recorríveis (24) .
46. A Comissão recorda que não pode ser interposto recurso dos actos que não fixam definitivamente a sua posição, mas que são meramente preparatórios da decisão final. Segundo ela, caso fosse possível interpor recurso de actos preparatórios, o beneficiário de um auxílio poderia atrasar consideravelmente o processo decisório, interpondo sistematicamente recurso de qualquer acto preparatório. Além disso, como a Comissão não toma nenhuma posição definitiva nos actos preparatórios, o Tribunal da União poderia ser tentado a fazer um juízo antecipado da decisão final para poder decidir sobre a legalidade do acto provisório. Por fim, podem ser invocadas eventuais ilegalidades que viciem os actos preparatórios como fundamento do recurso do acto definitivo, do qual constituem uma fase do processo de elaboração (25) .
47. Os princípios estabelecidos no acórdão IBM/Comissão, já referido, foram aplicados pelo Tribunal da União não apenas no contexto do direito da concorrência, mas também em vários outros domínios. Além disso, a jurisprudência relativa ao início de um procedimento em matéria de auxílios de Estado confirma que os recursos de anulação de actos preparatórios são, em princípio, inadmissíveis. O recurso de uma decisão que dá início ao procedimento formal de investigação só é admissível caso esta decisão produza directamente efeitos jurídicos diferentes dos da decisão final.
3. Quanto ao terceiro fundamento relativo à inobservância dos efeitos jurídicos de uma injunção para prestar informações
48. A Deutsche Post e a República Federal da Alemanha defendem que, ao invés do que o Tribunal Geral declarou (26), uma injunção para prestar informações nos termos do artigo 10.°, n.° 3, do regulamento produz efeitos jurídicos obrigatórios em detrimento do Estado‑Membro e da empresa em causa. Segundo a República Federal da Alemanha, tal decisão encerra o procedimento administrativo em matéria de auxílios de Estado na medida em que põe termo à obrigação de a Comissão demonstrar ela própria os factos. Não havendo resposta por parte do Estado‑Membro, essa injunção permite que a Comissão adopte a sua decisão tendo por base os articulados constantes dos autos. Tal provoca uma ruptura no desenrolar do procedimento, visto que a fase de cooperação entre o Estado‑Membro e a Comissão dá lugar a uma fase formal cujo calendário e cujas questões de mérito são directamente fixados pela Comissão.
49. As recorrentes acrescentam que o não cumprimento da injunção alivia o ónus da prova da Comissão e as impede de invocar a insuficiência de facto da decisão final no âmbito de um recurso posterior. Além disso, salientam que um recurso da decisão final não permite corrigir as consequências da falta de cooperação do Estado‑Membro. Para salvaguardar os seus direitos de defesa, as recorrentes eram, por conseguinte, obrigadas a dar cumprimento à injunção.
50. Por fim, as recorrentes observam que a inexistência de uma sanção, evocada no n.° 29 do despacho Deutsche Post/Comissão, já referido, e no n.° 28 do despacho Alemanha/Comissão, já referido, não é determinante.
51. A Comissão defende que a obrigação de o Estado‑Membro em causa comunicar as informações solicitadas no âmbito de um procedimento em matéria de auxílios de Estado resulta do artigo 10.° CE e não do acto controvertido. Caso não dispusesse de outro poder de inquérito, a Comissão não poderia apurar os factos sem a cooperação leal dos Estados‑Membros. Consequentemente, não é a injunção para prestar informações, mas a recusa de o Estado‑Membro dar cumprimento a esta injunção, que permite à Comissão decidir com base nas informações disponíveis e intentar uma acção por incumprimento. Ora, esta acção não é susceptível de afectar os interesses da República Federal da Alemanha e, ainda menos, os interesses da Deutsche Post. Do mesmo modo, o acto controvertido, que se destina a assegurar o respeito do princípio do contraditório, não afecta a posição jurídica deste Estado‑Membro.
52. Por fim, a Comissão insiste no facto de que não é aplicável qualquer sanção ao não cumprimento do acto controvertido. A circunstância de as partes não poderem invocar numa fase posterior factos que não tenham sido invocados durante o procedimento administrativo não constitui uma sanção, mas o corolário do princípio do contraditório.
4. Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do princípio da protecção jurisdicional efectiva
53. A Deutsche Post e a República Federal da Alemanha alegam que os despachos recorridos violam o princípio da protecção jurisdicional efectiva
54. O juiz da União deveria, por um lado, poder fiscalizar se a Comissão respeitou os requisitos processuais fixados pelo regulamento e, por outro, poder verificar a proporcionalidade e a necessidade das informações solicitadas pela Comissão. Segundo as recorrentes, o carácter recorrível da decisão final não acautela suficientemente os interesses das partes interessadas.
55. A República Federal da Alemanha alega ainda que o Tribunal Geral viola o princípio do Estado de Direito nos n. os  42 dos despachos recorridos, na medida em que sugere que este Estado‑Membro tem a faculdade de dar ou não cumprimento ao acto controvertido. Com efeito, um Estado de Direito não deve ser levado a violar uma obrigação imposta pela Comissão. Além disso, as desvantagens de natureza processual relacionadas com este comportamento são extremamente graves.
56. Em primeiro lugar, a Comissão contrapõe que as recorrentes gozam de uma protecção jurisdicional efectiva na medida em que podem invocar a ilegalidade do acto controvertido no âmbito de um recurso da decisão final.
57. De seguida, a Comissão estabelece uma distinção entre o procedimento de controlo dos auxílios de Estado e o previsto no âmbito das práticas anti‑concorrenciais. Com efeito, no Regulamento n.° 17 (27), o legislador comunitário previu expressamente que uma empresa pode interpor recurso de uma injunção da Comissão. Também previu que a Comissão pode aplicar coimas e sanções pecuniárias compulsórias quando uma empresa não dá cumprimento à injunção. Por conseguinte, os dois sistemas não são comparáveis.
5. Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação da repartição de competências entre a Comissão e os Estados‑Membros
58. A República Federal da Alemanha considera que o Tribunal Geral violou o sistema de repartição de competências ao decidir que os Estados‑Membros podem optar por ignorar a injunção que lhes é dirigida. Por conseguinte, estes últimos podem recusar comunicar as informações que considerem não ser necessárias para demonstrar os factos. Ora, segundo a República Federal da Alemanha, este raciocínio conduz a uma transferência da obrigação de demonstrar os factos e de determinar o objecto do procedimento para os Estados‑Membros.
59. A Comissão contrapõe que os despachos recorridos não implicam qualquer transferência de competência. Com efeito, uma vez que a Comissão não dispõe de qualquer poder de inquérito, o esclarecimento dos factos está dependente da cooperação do Estado‑Membro, do beneficiário do auxílio e de terceiros interessados. Todavia, é da competência da referida instituição a definição do que deve ser considerado informações necessárias para permitir à Comissão tomar uma decisão final relativa a um auxílio de Estado.
B – Apreciação
60. Considero que o acto controvertido constitui um acto recorrível na acepção do artigo 230.° CE.
61. Para chegar a esta conclusão, cumpre relembrar, a título preliminar, a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à natureza dos actos recorríveis, bem como o quadro processual no qual se inclui o acto controvertido.
1. Observações preliminares
a) Jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à natureza dos actos recorríveis no âmbito de um recurso de anulação
62. A jurisprudência do T ribunal de Justiça relativa à natureza dos actos recorríveis no âmbito de um recurso de anulação foi desenvolvida há umas décadas nos acórdãos Comissão/Conselho, denominados «AETR» (28), e IBM/Comissão, já referido (29) . Esta jurisprudência tem sido aplicada de forma constante no domínio dos auxílios de Estado e, ultimamente, nos acórdãos Athinaïki Techniki/Comissão, já referido, e NDSHT/Comissão (30) .
63. Para que um acto possa ser objecto de um recurso de anulação, devem ser preenchidos dois requisitos.
64. Em primeiro lugar, em conformidade com o artigo 230.° CE, deve tratar‑se de um acto adoptado por uma das instituições da União.
65. Em segundo lugar, deve tratar‑se de um acto susceptível de produzir efeitos jurídicos obrigatórios. Noutros termos, os interesses dos recorrentes devem ser afectados e a sua situação jurídica deve ser alterada de forma significativa. A forma sob a qual um acto ou uma decisão é adoptado é, em princípio, indiferente (31) . Por conseguinte, importa analisar a sua substância para determinar se produz esses efeitos (32) .
66. Esta jurisprudência permite alargar o âmbito do recurso a actos que não respondem formalmente à qualificação de «decisão», mas que, no essencial, produzem efeitos jurídicos vinculativos. Também permite evitar que as instituições se possam subtrair à fiscalização do Tribunal da União por simples inobservância de exigências formais como o título do acto, a sua fundamentação ou a referência a disposições que constituem o seu fundamento jurídico.
67. Este segundo requisito reveste particular importância, quando está em causa a apreciação do carácter recorrível de um acto que faz parte integrante de um procedimento administrativo composto por várias fases, como o relativo ao controlo dos auxílios de Estado (33) .
68. Nesta matéria, a Comissão adopta numerosos actos nos quais efectua não apenas uma apreciação definitiva da qualificação e da compatibilidade de uma medida com o mercado comum, mas também toma decisões sobre medidas de investigação e de organização do procedimento. Ora, nenhum destes actos produz efeitos jurídicos relativamente aos Estados‑Membros e às empresas interessadas.
69. Assim, o Tribunal de Justiça classifica estes actos em diferentes categorias.
70. Os primeiros são os actos pelos quais a Comissão fixa definitivamente a sua posição no termo do procedimento. Estes actos são actos recorríveis na medida em que produzem efeitos jurídicos obrigatórios e não são seguidos de qualquer outro acto susceptível de dar lugar a um recurso de anulação.
71. É o caso das decisões pelas quais a Comissão, no termo do procedimento formal de investigação referido no artigo 88.°, n.° 2, CE, considera que a medida em causa não constitui um auxílio ou que é compatível ou incompatível com o mercado comum (34) . É também o caso do acto pelo qual a Comissão arquiva uma queixa relativa a um auxílio pretensamente ilegal (35) .
72. O segundo tipo de actos corresponde aos actos de natureza intermédia cujo objectivo é a preparação da decisão final.
73. Por um lado, deparamo‑nos com medidas que, apesar de serem adoptadas no âmbito do procedimento preparatório, constituem o termo de uma fase distinta do procedimento principal e produzem efeitos jurídicos (36) .
74. Existem numerosos exemplos no âmbito dos procedimentos de execução dos artigos 81.° CE e 82.° CE. Estes procedimentos são organizados em diversas fases sucessivas, como a fase prévia de inquérito, a fase de instrução contraditória e, seguidamente, a fase da audição. Assim, nos acórdãos Hoechst/Comissão (37) e Orkem/Comissão (38), o Tribunal de Justiça admitiu que as decisões através das quais a Comissão pede informações às empresas ou diligencia inspecções no local constituem actos recorríveis.
75. Do mesmo modo, o Tribunal de Justiça considerou que a decisão pela qual a Comissão dá início, no termo da sua análise preliminar, ao procedimento formal de investigação constitui um acto recorrível (39) . Considera que essa decisão produz efeitos jurídicos relativamente ao Estado‑Membro e às empresas interessadas, na medida em que a Comissão pode ordenar a suspensão da medida. Segundo o Tribunal de Justiça, estes efeitos têm autonomia em relação à decisão final e não são susceptíveis de ser regularizados no âmbito de um recurso da decisão final, privando, assim, os recorrentes de uma protecção jurisdicional suficiente (40) .
76. Por outro lado, existem medidas de natureza «meramente» (41) ou «simplesmente» (42) preparatória. Estas medidas apenas constituem uma das etapas que permitem à instituição adoptar a sua decisão final. Não produzem qualquer efeito jurídico e não constituem, em conformidade com a jurisprudência, actos recorríveis. Nesta perspectiva, o Tribunal de Justiça considera que as irregularidades susceptíveis de viciar as referidas medidas podem ser invocadas como fundamento de um recurso da decisão final, da qual aquelas se incluem na fase de elaboração (43) . É o caso, em direito da concorrência, do acto pelo qual a Comissão procede à comunicação das suas acusações às empresas.
77. A evocação desta jurisprudência permite conhecer os princípios de natureza imperativa que orientam a acção do Tribunal de Justiça nesta matéria.
78. Como verificamos, o Tribunal de Justiça pretende garantir uma protecção jurisdicional efectiva dos direitos que decorrem para os litigantes do direito da União. No acórdão Athinaïki Techniki/Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça recordou que, sendo a União Europeia uma comunidade de direito, as modalidades processuais aplicáveis aos recursos devem ser interpretadas de forma a que possam contribuir para a execução desse objectivo (44) . Esta é a razão pela qual os actos preparatórios susceptíveis de produzir efeitos de direito e que correspondem ao termo de um procedimento acessório ao procedimento principal devem, segundo o Tribunal de Justiça, poder ser objecto de recurso de anulação.
79. Contudo, o Tribunal de Justiça pretende também evitar uma multiplicação de recursos contra as medidas preparatórias, susceptíveis de paralisar a acção das instituições. Visa, igualmente, preservar a repartição de competências e o sistema de vias de recurso organizados pelo Tratado. Assim, o Tribunal de Justiça inclina‑se pouco a admitir a admissibilidade de um recurso de um acto preparatório, uma vez que este o obriga a apreciar questões sobre as quais a Comissão ainda não teve ocasião de se pronunciar. Isso tem como consequência uma antecipação do debate sobre o mérito e uma confusão entre as diferentes fases do procedimento administrativo e do processo judicial (45) .
80. É neste contexto jurisprudencial que me incumbe qualificar o acto controvertido. Constitui este acto, como alega o Tribunal Geral nos despachos recorridos, uma medida de «natureza meramente preparatória», que não é susceptível de recurso, ou trata‑se, como defendem a Deutsche Post e a República Federal da Alemanha, de um acto recorrível?
81. De forma a responder a esta questão, é necessário também examinar o quadro processual no qual se integra o acto controvertido.
b) Quanto ao quadro processual no qual se integra o acto controvertido
82. No quadro do procedimento de controlo dos auxílios de Estado, a Comissão dispõe de competência exclusiva no que diz respeito à apreciação da compatibilidade de um auxílio com o Tratado (46) . Em particular, a Comissão tem o dever de assegurar que não é concedido ou mantido qualquer auxílio contrário ao Tratado, em conformidade com o artigo 87.° CE (47) .
83. A fim de assegurar a aplicação dessa disposição e de conciliar o direito de intervenção dos Estados‑Membros à garantia de uma concorrência não falseada no seio da União, o Tratado previu um procedimento de controlo e de autorização prévia dos auxílios de Estado, durante o qual se estabelece um diálogo entre o Estado‑Membro em causa e a Comissão. Ao primeiro incumbe um dever de cooperação leal. Quanto à segunda, dispõe de poderes de investigação e deve, para este efeito, respeitar um certo número de exigências processuais.
84. Resulta do sexto considerando do regulamento que os Estados‑Membros devem, em conformidade com o artigo 10.° CE, cooperar com a Comissão. Tal significa que são obrigados, por um lado, a notificar à Comissão os projectos de novos auxílios e, por outro, de apresentar a esta instituição todas as informações necessárias que lhe permita apreciar a compatibilidade dos auxílios com o mercado comum. Estas duas obrigações encontram‑se intimamente relacionadas, dado que a Comissão pode, em conformidade com o artigo 5.° do regulamento, considerar que a notificação foi retirada, sempre que um
Estado‑Membro se recusa a fornecer, no prazo fixado, as informações complementares de que necessita.
85. Se tal for o caso, a Comissão procede ao exame do auxílio em conformidade com os artigos 10.° a 15.° do regulamento relativo aos auxílios ilegais (48) .
86. Neste contexto, a Comissão dispõe de poderes de injunção que lhe permitem obter informações e limitar os prejuízos decorrentes da execução do auxílio não notificado.
87. Em conformidade com o artigo 10.° do regulamento, a Comissão está autorizada a recolher junto do Estado‑Membro em causa todos os documentos, informações e dados necessários ao exame da compatibilidade do auxílio com o mercado comum. Trata‑se do único poder de investigação reconhecido à Comissão no quadro do procedimento de controlo dos auxílios de Estado. Este poder é relativo. A Comissão pode pedir (49) que o Estado‑Membro em causa lhe forneça estas informações, enviando‑lhe, se necessário, uma carta de insistência e fixando um prazo suplementar. Sendo caso disso, pode dirigir‑lhe uma injunção (50) .
88. É importante salientar que a Comissão só pode usar este poder de injunção no quadro de um procedimento em matéria de auxílios de Estado ilegais, isto é, quando o Estado‑Membro não notifica um projecto destinado a conceder um auxílio ou quando, apesar de ter sido notificado para o efeito, não fornece as informações complementares solicitadas pela Comissão, em conformidade com o artigo 5.°, n.° 3, do regulamento.
89. A injunção deve especificar a natureza das informações requeridas e fixar um prazo adequado para a prestação das mesmas.
90. Se o Estado‑Membro não respeitar o seu dever de cooperação e não lhe transmitir as informações solicitadas, a Comissão pode encerrar o procedimento e, com base nas informações disponíveis, adoptar uma decisão que declara a compatibilidade ou incompatibilidade dos auxílios com o mercado comum. Estes princípios foram fixados pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão (51) e concretizados no artigo 13.°, n.° 1, do regulamento.
91. Os restantes poderes de injunção, previstos no artigo 11.° do regulamento, devem, por seu lado, permitir à Comissão adoptar medidas provisórias a fim de limitar os prejuízos resultantes da execução do auxílio não notificado. Assim, a Comissão pode ordenar que o Estado‑Membro em causa suspenda o pagamento do auxílio ou que o recupere provisoriamente junto dos beneficiários até que decida sobre a compatibilidade deste auxílio com o mercado comum (52) . Se o Estado‑Membro não der cumprimento a uma destas injunções, o artigo 12.° do regulamento autoriza expressamente a Comissão a recorrer ao Tribunal de Justiça para que este declare a violação do Tratado.
92. No acórdão de 9 de Outubro de 2001, Itália/Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça declarou que a injunção de suspensão é susceptível de recurso de anulação interposto pela empresa beneficiária ou pelo Estado‑Membro em causa. Considerou que este acto tem uma natureza vinculativa imediata em relação ao Estado‑Membro e às empresas em causa e produz consequências irreversíveis que um recurso de anulação da decisão final não permite eliminar (53) .
93. A apresentação deste quadro processual permite‑me retirar duas ilações.
94. Em primeiro lugar, concluímos que o Estado‑Membro tem um dever de cooperação leal. Tal como a Comissão, deve cooperar de boa‑fé com vista a superar as dificuldades que suscita a apreciação da compatibilidade de um auxílio no respeito das disposições do Tratado (54) .
95. Em segundo lugar, concluímos que o legislador comunitário pune de forma diferente o desrespeito por parte do Estado‑Membro de um injunção emitida pela Comissão, consoante esta se destine a obter informações ou a suspender ou a recuperar provisoriamente um auxílio. Tal resulta muito claramente da redacção do décimo segundo considerando do regulamento, bem como dos artigos 12.° e 13.° do mesmo.
96. Com efeito, quando o Estado‑Membro não dá cumprimento a uma injunção para prestar informações, a Comissão pode pronunciar‑se apenas com base nas informações disponíveis. Em contrapartida, quando este Estado se recusa a suspender ou a recuperar provisoriamente um auxílio, a Comissão pode recorrer directamente ao Tribunal de Justiça.
97. Na minha opinião, esta distinção é justificada pelas consequências que a recusa de cooperação do Estado‑Membro provoca.
98. Com efeito, no primeiro caso, a injunção para prestar informações tem por objectivo esclarecer a Comissão, de forma o mais exaustiva possível, antes de esta adoptar uma decisão susceptível de afectar os interesses do Estado‑Membro em causa. Assim, se o Estado‑Membro se recusar a cooperar, o seu comportamento é susceptível de afectar, antes de mais, os seus interesses.
99. Em contrapartida, no segundo caso, as injunções de suspensão e de recuperação provisória de um auxílio devem permitir à Comissão o restabelecimento, sem delongas, de uma concorrência efectiva no mercado comum. Se o Estado‑Membro se recusar a dar‑lhe cumprimento, o seu comportamento já não afecta apenas os seus próprios interesses, mas pode também causar um prejuízo grave e imediato aos concorrentes, afectando nos mesmos termos o bom funcionamento do mercado.
100. Esta diferença justifica que a injunção para prestar informações não seja um acto recorrível, ao contrário das injunções de suspensão e de recuperação de um auxílio?
101. Penso que não. Com efeito, embora apresente claramente carácter preparatório em relação à decisão final, o acto controvertido preenche, todavia, todos os requisitos estabelecidos pela jurisprudência para ser objecto de um recurso de anulação.
2. Quanto à aplicação ao caso em apreço da jurisprudência do Tribunal de Justiça
102. Recordo que, nos termos da jurisprudência, um acto preparatório é recorrível quanto constituir o termo de uma fase distinta do procedimento principal e produzir efeitos jurídicos.
103. Em primeiro lugar, penso que o acto controvertido constitui, de facto, o termo do procedimento de inquérito iniciado pela Comissão. A injunção para prestar informações constitui o próprio cerne da fase da instrução do procedimento, durante a qual o Estado‑Membro tem a obrigação de cooperar.
104. Este poder é amplo porque a Comissão pode solicitar que o Estado‑Membro lhe forneça todos os documentos, informações e dados que lhe pareçam necessários (55) à apreciação do auxílio, estando a Comissão apenas obrigada a precisar a sua natureza. Por conseguinte, este direito implica a faculdade de procurar obter informações diversas que ainda não são conhecidas ou identificadas de forma precisa pela Comissão, como o montante do auxílio em causa, a sua natureza, as empresas beneficiárias ou, ainda, o período durante o qual foi efectuado o seu pagamento. Todavia, se a instituição se deparar com uma recusa de cooperação do Estado‑Membro em causa, é‑lhe difícil recolher os elementos necessários à apreciação do auxílio. Com efeito, a Comissão não dispõe de nenhum outro poder de investigação, ao contrário dos que lhe são atribuídos em matéria de direito da concorrência no âmbito do Regulamento n.° 1/2003 (56) . Assim, quando o Estado‑Membro não cumpre o seu dever de cooperação e não fornece as informações solicitadas, a Comissão pode adoptar uma decisão exclusivamente com base nos elementos de que dispõe. Como reconheceu expressamente o Tribunal de Justiça, a Comissão dispõe, assim, do «pode[r de] pôr termo ao processo» (57) .
105. Em segundo lugar, penso que o acto controvertido produz efeitos jurídicos vinculativos e imediatos em relação ao Estado‑Membro em causa.
106. Por um lado, apresenta‑se sob a forma de uma decisão, que, por força do artigo 249.° CE, é obrigatória em todos os seus elementos para o destinatário que designa. Além disso, uma injunção comporta, em si mesma, uma ordem para agir, o que cria em relação ao Estado‑Membro em causa uma obrigação de execução imediata e efectiva.
107. Por outro lado, resulta claramente dos termos do artigo 10.°, n. os  2 e 3, do regulamento que o legislador comunitário pretendeu estabelecer uma distinção entre a injunção e o simples pedido de informações referido no artigo 10.°, n.° 2, deste. Este último é, enquanto tal, desprovido de carácter vinculativo.
108. Esta distinção só tem sentido se a injunção tiver força obrigatória em relação ao Estado‑Membro em causa e provocar consequências jurídicas quando este não lhe der cumprimento.
109. Com efeito, a Comissão está habilitada para proceder a uma apreciação da compatibilidade do auxílio apenas com base nas informações disponíveis.
110. Além disso, a Comissão é livre de intentar uma acção por incumprimento contra o Estado‑Membro com fundamento na violação do Tratado. Recordo que o referido Estado não notificou o auxílio, tendo este, por conseguinte, sido executado de forma ilegal, e recusou cooperar, fornecendo as informações solicitadas pela Comissão.
111. Ao contrário do que defende a Comissão, a propositura desta acção não é anódina. A acção por incumprimento tem a função de punir uma violação do direito da União imputável ao Estado‑Membro e assegurar o restabelecimento efectivo da legalidade comunitária. O acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça, com carácter declaratório, implica, por conseguinte, por força do artigo 228.° CE, uma obrigação de execução cujo desrespeito pode ser punido através de uma nova acção por incumprimento ou da condenação numa sanção pecuniária compulsória. Além disso, não devemos esquecer que o acórdão que declara o incumprimento é susceptível de facilitar a responsabilização do Estado‑Membro nos órgãos jurisdicionais nacionais.
112. Por conseguinte, não partilho da opinião do Tribunal Geral segundo a qual o Estado‑Membro «[pode] optar por ignorar a injunção que [lhe] é dirigida» pela Comissão (58) . Com efeito, não é possível levar um Estado‑Membro a não cumprir as suas obrigações, a violar as disposições do direito da União e a expor‑se à propositura de uma acção judicial. Como defende a República Federal da Alemanha, tal é, efectivamente, contrário aos princípios do Estado de Direito e do direito a uma protecção jurisdicional efectiva.
113. Tendo em conta o conjunto destes elementos, considero, por conseguinte, que o acto controvertido provoca efeitos jurídicos vinculativos em relação ao Estado‑Membro em causa.
114. Por conseguinte, esse acto deve poder ser objecto de fiscalização jurisdicional.
115. O reconhecimento de um poder vinculativo por parte da Comissão, que implica, além disso, a possibilidade de intentar uma acção por incumprimento contra o Estado‑Membro, deve ser acompanhado, no meu entender, do reconhecimento de garantias processuais a favor dos Estados‑Membros.
116. O juiz da União deve poder fiscalizar se a Comissão respeitou os requisitos processuais previstos nos artigos 5.°, n.° 2, e 10.°, n.° 2, do regulamento antes de adoptar a decisão final.
117. Além disso, deve poder examinar a natureza, a necessidade e a proporcionalidade das informações solicitadas pela Comissão.
118. Com efeito, como vimos, os termos do regulamento revelam que os pedidos de informações podem ter um alcance muito amplo, na medida em que a Comissão tem o direito de obter todas as informações necessárias (59), estando apenas obrigada a precisar a sua natureza (60) . Por conseguinte, o juiz da União deve poder fiscalizar se as informações solicitadas podiam, efectivamente, ser consideradas necessárias à luz do objectivo prosseguido pela Comissão no procedimento formal de investigação e se não excedem o âmbito deste procedimento.
119. Assim, esta fiscalização não tem por objecto a apreciação, quanto ao fundo, da compatibilidade do auxílio com o mercado comum e não deve levar o juiz da União a apreciar questões sobre as quais o Comissão ainda não teve a oportunidade de se pronunciar, evitando assim uma antecipação dos debates quanto ao mérito. Nos processos em apreço, o acto controvertido não exprime qualquer opinião provisória quanto à existência de um auxílio ou quanto à compatibilidade deste com o mercado comum. A interposição de um recurso de anulação do acto controvertido não deve, por conseguinte, criar um risco de confusão entre as diferentes fases do procedimento administrativo e do processo judicial.
120. Esta fiscalização a montante permite evitar a situação em que um Estado‑Membro deve aguardar a adopção da decisão final para invocar, no âmbito de um recurso desta última, a ilegalidade da injunção. Com efeito, esta situação pode comprometer uma tramitação regular do procedimento administrativo e a boa administração da justiça.
121. Este ponto pode ser ilustrado com duas hipóteses.
122. Na primeira hipótese, podemos imaginar que o Estado‑Membro não dá cumprimento à injunção porque considera, correcta ou incorrectamente, que as regras de procedimento não foram respeitadas ou que as informações solicitadas são desproporcionadas.
123. Por conseguinte, enquanto aguarda a adopção da decisão final, o Estado‑Membro encontra‑se numa situação de violação das disposições do direito da União e a interposição de uma acção por incumprimento não constitui a via de recurso adequada para lhe permitir invocar a ilegalidade da injunção. Quanto à Comissão, deve adoptar uma decisão que não assenta em elementos exaustivos e fiáveis.
124. Na segunda hipótese, podemos imaginar que o Estado‑Membro dá cumprimento à injunção da Comissão antes de invocar a ilegalidade desta no âmbito de um recurso da decisão final. Esta situação não permite garantir uma protecção jurisdicional suficiente contra as irregularidades que possam ter viciado esta injunção. Com efeito, foram fornecidas informações que orientaram a apreciação da Comissão. Ora, em determinados casos, pode parecer difícil apreciar o impacto que estas informações têm sobre o desenrolar do procedimento. Assim, mesmo na eventualidade de ser dado provimento ao recurso da decisão final, não tenho a certeza de que todos os efeitos que a referida injunção implica possam ser eliminados.
125. A solução que proponho, embora conduza, efectivamente, a uma multiplicação dos recursos intermédios, não deve criar obstáculos à actividade da Comissão. Com efeito, sabemos que a interposição de um recurso de anulação de um acto não elimina a obrigação de o seu destinatário lhe dar cumprimento, tendo em conta a inexistência de efeito suspensivo do recurso e desde que não tenha sido ordenada a suspensão da execução pelo juiz das medidas provisórias (61) .
126. Além disso, esta solução parece‑me perfeitamente consentânea com os princípios previstos no âmbito do contencioso em matéria de direito da concorrência.
127. Com efeito, resulta inequivocamente dos textos e da jurisprudência do Tribunal de Justiça que os pedidos de informações apresentados pela Comissão no âmbito do controlo das práticas anti‑concorrenciais constituem actos recorríveis na acepção do artigo 230.° CE (62) . Estes pedidos de informações encontravam‑se previstos no artigo 11.° do Regulamento n.° 17 (63) antes de terem sido codificados no artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003. As informações exigidas pela Comissão devem ser necessárias, como devem ser as solicitadas no decurso de um procedimento de controlo dos auxílios de Estado. Ora, no âmbito do contencioso em matéria de direito da concorrência, tal significa que o Tribunal de Justiça tem o poder de verificar se as informações solicitadas não excedem o necessário para permitir que a Comissão identifique a infracção e determine a sua duração e o círculo das empresas implicadas (64) .
128. Tendo em conta estes elementos e as considerações anteriores, penso que o acto controvertido também deve poder ser objecto de fiscalização jurisdicional.
129. Consequentemente, considero que o acto controvertido constitui um acto recorrível.
130. Por conseguinte, os recursos interpostos pelas recorrentes são fundados e, consequentemente, os despachos recorridos devem ser anulados.
VI – Quanto às consequências da anulação dos despachos recorridos
131. Nos termos do artigo 61.°, primeiro parágrafo, segundo período, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, este pode, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.
132. No âmbito do processo C‑475/10 P, a excepção de inadmissibilidade invocada pela Comissão relativa ao recurso interposto pela República Federal da Alemanha deve, tendo em conta os desenvolvimentos anteriores, ser julgada improcedente. Por conseguinte, o recurso de anulação interposto por este Estado deve ser julgado admissível.
133. No âmbito do processo C‑463/10 P, a Comissão invocou um segundo fundamento em apoio da sua excepção de inadmissibilidade do recurso interposto pela Deutsche Post, relativo à falte de legitimidade activa desta última.
134. Sou de opinião que o Tribunal de Justiça dispõe de todos os elementos necessários para conhecer deste fundamento.
A – Argumentos das partes
135. A Comissão defende que o acto controvertido não diz individual e directamente respeito à Deutsche Post, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.
136. No que diz respei to à afectação individual, a Comissão salienta que o acto controvertido tem por único destinatário a República Federal da Alemanha e não cria qualquer obrigação em relação à Deutsche Post. No que diz respeito à afectação directa, a Comissão defende que a execução da injunção deixa uma margem de apreciação ao Estado‑Membro. Com efeito, este último tem o poder de determinar o destinatário da injunção e de fixar as modalidades de obtenção das informações solicitadas.
137. A Deutsche Post contesta estas apreciações. Considera que é individualizada na acepção do acórdão Plaumann/Comissão (65), visto ser ela a única detentora das informações solicitadas e a única empresa obrigada a restituir o auxílio em causa. A Deutsche Post também considera que o acto controvertido lhe diz directamente respeito, na medida em que, ao contrário do que defende a Comissão, a República Federal da Alemanha não detém qualquer margem de apreciação no que se refere à execução da injunção. Não há qualquer possibilidade de incerteza quanto às informações solicitadas pela Comissão, as quais resultam do acto controvertido sem que a República Federal da Alemanha tenha de adoptar medidas intermédias.
B – Apreciação
138. Ao contrário da Comissão, creio que o acto controvertido diz individual e directamente respeito à Deutsche Post, de modo que o recurso de anulação interposto perante o Tribunal é admissível.
139. Fundei esta análise nas seguintes considerações.
140. No âmbito do procedimento de controlo dos auxílios de Estado, as decisões adoptadas pela Comissão têm apenas por destinatários os Estados‑Membros em causa (66) . As pessoas singulares ou colectivas que pretendam interpor recurso destas decisões devem, por conseguinte, demonstrar que as mesmas lhes dizem directa e individualmente respeito, em conformidade com o artigo 230.°, quarto período, CE.
1. No que diz respeito à afectação individual da Deutsche Post
141. Resulta de jurisprudência constante que os sujeitos que não sejam destinatários de uma decisão só podem alegar que a mesma lhes diz individualmente respeito se essa decisão os prejudicar por determinadas qualidades que lhes são específicas ou por uma situação de facto que os caracteriza relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando‑os, por isso, de forma idêntica à do destinatário dessa decisão (67) .
142. Resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, quando a decisão afecta um grupo de pessoas identificadas ou identificáveis no momento em que o acto foi adoptado, em função de critérios próprios aos membros do grupo, esse acto pode dizer individualmente respeito a essas pessoas na medida em que fazem parte de um círculo restrito de operadores económicos (68) .
143. Ora, nos processos em apreço, é óbvio que o acto controvertido diz individualmente respeito à Deutsche Post. O procedimento a que a Comissão deu início diz respeito expressamente às medidas adoptadas pela República Federal da Alemanha a favor desta empresa e o acto controvertido tem especificamente por objecto as despesas e as receitas dos últimos 20 anos da referida empresa. Portanto, na medida em que obriga a Deutsche Post a prestar informações, este acto afecta‑a particularmente.
144. Tendo em conta estes elementos, considero, por conseguinte, que o acto controvertido diz individualmente respeito à Deutsche Post.
2. No que diz respeito à afectação directa da Deutsche Post
145. Em conformidade com jurisprudência assente, o requisito segundo o qual o acto recorrido deve dizer directamente respeito a uma pessoa singular ou colectiva exige que sejam preenchidos os dois seguintes elementos, a saber, que esse acto deve produzir directamente efeitos na situação jurídica do particular, privando‑o de um direito ou impondo‑lhe uma obrigação, e que não deve deixar qualquer poder de apreciação aos destinatários responsáveis pela sua execução. Por conseguinte, este requisito deve ter carácter meramente automático e deve decorrer apenas da regulamentação da União, sem aplicação de outras normas intermédias (69) .
146. No caso em apreço, considero que estes dois requisitos se encontram preenchidos.
147. Em primeiro lugar, penso que o acto controvertido provoca, em si, consequências directas na situação jurídica da Deutsche Post. Ao exigir da República Federal da Alemanha que comunique todas as informações relativas às despesas e às receitas da empresa desde 1989, o referido acto obriga a Deutsche Post a transmitir estes dados, de que é a única detentora. Por conseguinte, o acto controvertido coloca esta empresa numa situação análoga à da República Federal da Alemanha. Assim, apesar de a injunção ter por destinatário o Estado‑Membro, este constitui, na realidade, um intermediário entre a Comissão e a empresa pessoalmente visada pelo inquérito (70) .
148. Em segundo lugar, creio que a República Federal da Alemanha não dispõe de qualquer poder de apreciação na execução do acto controvertido.
149. Resulta de jurisprudência constante que, no caso de um acto comunitário ser dirigido a um Estado‑Membro por uma instituição, se a acção que deve empreender o Estado‑Membro para executar esse acto tiver carácter automático, ou se, de qualquer forma, as consequências desse acto se impuserem inequivocamente, então o acto diz directamente respeito a toda e qualquer pessoa que seja afectada por essa acção (71) .
150. Caso exista uma medida nacional de execução que se interponha entre o acto impugnado e o recorrente, o Tribunal de Justiça considera que não se trata, em si mesmo, de um factor de inadmissibilidade do recurso se essa medida tiver carácter puramente automático ou se o seu sentido for previsível e puder ser inferido da regulamentação da União (72) . Por exemplo, o Tribunal de Justiça considerou ser esse o caso do processo que deu lugar ao acórdão Comissão/Infront WM, já referido. Apesar da existência de uma margem de manobra na execução do acto impugnado, o Tribunal de Justiça reconheceu, nos n. os  59 a 63 do referido acórdão, que as autoridades nacionais não gozavam de qualquer poder de apreciação quanto ao resultado a atingir, uma vez que este era unicamente determinado por esse acto (73) .
151. Ora, nos processos em apreço, a República Federal da Alemanha não dispõe de qualquer margem de manobra na execução do acto controvertido. Este acto tem natureza decisória e vincula este Estado‑Membro a agir no sentido determinado pela Comissão, isto é, noutros termos, a prestar todas as informações solicitadas pela instituição, independentemente do meio utilizado para tal.
152. Por conseguinte, tendo em conta estes elementos, sou da opinião que o acto controvertido diz, de facto, directamente respeito à Deutsche Post.
153. Por estas razões, considero que o recurso de anulação interposto pela Deutsche Post é admissível e que a excepção de inadmissibilidade invocada pela Comissão contra o referido recurso deve ser julgada improcedente.
154. Proponho, assim, que o Tribunal de Justiça remeta os dois processos ao Tribunal Geral para que este decida dos pedidos da Deutsche Post e da República Federal da Alemanha destinados a obter a anulação do acto controvertido.
VII – Conclusão
155. À luz das considerações anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça decida da seguinte forma:
– anular os despachos do Tribunal da União Europeia de 14 de Julho de 2010, Deutsche Post/Comissão (T‑570/08) e Alemanha/Comissão (T‑571/08);
– julgar improcedentes as excepções de inadmissibilidade invocadas pela Comissão Europeia no Tribunal Geral da União Europeia;
– remeter o processo ao Tribunal Geral da União Europeia para que este decida dos pedidos da Deutsche Post AG e da República Federal da Alemanha destinados a obter a anulação da decisão da Comissão Europeia, de 30 de Outubro de 2008, que ordena que este Estado‑Membro lhe preste informações relativas às receitas e às despesas da Deutsche Post AG durante o período compreendido entre 1989 e 2007, e;
– reservar para final a decisão quanto às despesas.
(1) .
(2)  –	A seguir «Deutsche Post».
(3)  –	A seguir, conjuntamente, «despachos recorridos».
(4)  –	Regulamento do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.°] do Tratado CE (JO L 83, p. 1, a seguir «regulamento»).
(5)  –	A seguir «acto controvertido».
(6)  –	Segundo considerando do regulamento.
(7)  –	Decisão 2002/753/CE da Comissão, de 19 de Junho de 2002, relativa a medidas adoptadas pela República Federal da Alemanha a favor da Deutsche Post AG (JO L 247, p. 27).
(8)  –	Auxílio de Estado C 36/07 (ex NN 25/07) (JO C 245, p. 21).
(9)  –	Acórdão Deutsche Post/Comissão (T‑266/02, Colect., p. II‑1233).
(10)  –	Nos seus recursos do acórdão do Tribunal Geral, as recorrentes contestam este ponto.
(11)  –	Acórdão Comissão/Deutsche Post (C‑399/08 P, ainda não publicado na Colectânea).
(12)  –	Despachos, já referidos, Deutsche Post/Comissão (n. os  24 e 25) e Alemanha/Comissão (n. os  22 a 24).
(13)  –	60/81, Recueil p. 2639, n.° 10.
(14)  –	C‑521/06 P, Colect., p. I‑5829, n.° 46.
(15)  –	Despachos, já referidos, Deutsche Post/Comissão (n. os  28 e 29), e Alemanha/Comissão (n. os  27 e 28).
(16)  –	Despachos, já referidos, Deutsche Post/Comissão (n. os  30 a 32), e Alemanha/Comissão (n. os  29 a 31).
(17)  –	Despachos, já referidos, Deutsche Post/Comissão (n. os  33 a 37), e Alemanha/Comissão (n. os  32 a 36).
(18)  –	Acórdão de 9 de Outubro de 2001, Itália/Comissão (C‑400/99, Colect., p. I‑7303).
(19)  –	Despacho Alemanha/Comissão, já referido (n. os  37 e 38).
(20)  –	V., nomeadamente, acórdão IBM/Comissão, já referido (n.° 9).
(21)  –	V., a respeito da decisão de nomear o júri de um concurso geral, acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 22 de Junho de 1990, Marcopoulos/Tribunal de Justiça (T‑32/89 e T‑39/89, Colect., p. II‑281, n.° 21), e de 15 de Julho de 1993, Camara Alloisio e o./Comissão (T‑17/90, T‑28/91 e T‑17/92, Colect., p. II‑841, n.° 39).
(22)  –	N.° 23.
(23)  –	A este respeito, a Deutsche Post refere‑se ao acórdão de 13 de Abril de 1994, Alemanha e Pleuger Worthington/Comissão (C‑324/90 e C‑342/90, Colect., p. I‑1173).
(24)  –	Acórdão de 10 de Maio de 2005, Itália/Comissão (C‑400/99, Colect., p. I‑3657, n. os  15 a 18).
(25)  –	Acórdão IBM/Comissão, já referido (n.° 12).
(26)  –	As recorrentes visam, respectivamente, o n.° 46 do despacho Deutsche Post/Comissão, já referido, e o n.° 45 do despacho Alemanha/Comissão, já referido.
(27)  –	Regulamento do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, primeiro Regulamento de aplicação dos artigos [81.°] e [82.°] do Tratado (JO 1962, 13, p. 204; EE 08 F1 p. 22).
(28)  –	Acórdão de 31 de Março de 1971 (22/70, Colect. 1971, p. 72, n.° 42).
(29)  –	N. os  9 a 12.
(30)  –	Acórdão de 18 de Novembro de 2010 (C‑322/09 P, ainda não publicado na Colectânea, n. os  45 a 48 e jurisprudência aí referida).
(31)  –	V., em particular, acórdãos AETR, já referido (n.° 42); IBM/Comissão, já referido (n.° 9); e acórdão de 22 de Junho de 2000, Países Baixos/Comissão (C‑147/96, Colect., p. I‑4723, n.° 25 e jurisprudência aí referida). V., quanto a uma aplicação recente, despacho de 21 de Junho de 2007, Finlândia/Comissão (C‑163/06 P, Colect., p. I‑5127, n.° 40).
(32)  –	Acórdão Países Baixos/Comissão, já referido (n.° 27).
(33)  –	Tal é o caso, igualmente, no âmbito do procedimento de controlo das práticas anticoncorrenciais, previsto no Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho, de 16 de Dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.° e 82.° do Tratado (JO 2003, L 1, p. 1).
(34)  –	V., nomeadamente, no que se refere às decisões da Comissão de não suscitar objecções à atribuição do auxílio, acórdãos de 19 de Maio de 1993, Cook/Comissão (C‑198/91, Colect., p. I‑2487), e de 15 de Junho de 1993, Matra/Comissão (C‑225/91, Colect., p. I‑3203).
(35)  –	V. acórdão NDSHT/Comissão, já referido (n. os  45 a 48 e jurisprudência aí referida). Nesta hipótese, o Tribunal de Justiça baseou‑se na substância do acto e nas intenções da Comissão. Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que o acto de arquivamento administrativo produz efeitos jurídicos obrigatórios susceptíveis de afectar os interesses da queixosa, na medida em que esta se viu privada da possibilidade de apresentar observações no âmbito do procedimento formal de investigação referido no artigo 88.°, n.° 2, CE.
(36)  –	Acórdão IBM/Comissão, já referido (n.° 11).
(37)  –	Acórdão de 21 de Setembro de 1989 (46/87 e 227/88, Colect., p. 2859).
(38)  –	Acórdão de 18 de Outubro de 1989 (374/87, Colect., p. 3283).
(39)  –	Acórdão de 9 de Outubro de 2001, Itália/Comissão, já referido.
(40)  –	Ibidem
(n. os  59, 60, 62 e 63).
(41)  –	Acórdão IBM/Comissão, já referido (n.° 12).
(42)  –	Acórdão de 9 de Outubro de 2001, Itália/Comissão, já referido (n.° 63).
(43)  –	V. acórdão IBM/Comissão, já referido (n.° 12).
(44)  –	N.° 45 e jurisprudência aí referida.
(45)  –	No acórdão IBM/Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça considerou, por conseguinte, que um recurso do acto que dá início a um procedimento e da comunicação de acusações não seria compatível com o sistema de repartição de competências entre a Comissão e o Tribunal de Justiça (n.° 20).
(46)  –	Sem prejuízo das competências atribuídas ao Conselho da União Europeia pelo artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE.
(47)  –	Acórdãos de 15 de Julho de 1964, Costa (6/64, Colect. 1962‑1964, p. 553), e de 22 de Junho de 2006, Bélgica e Forum 187/Comissão (C‑182/03 e C‑217/03, Colect., p. I‑5479, n. os  73 e 74).
(48)  –	A Comissão também pode agir nestes termos se um Estado‑Membro não der cumprimento ao dever de notificação e a Comissão for informada da existência de um auxílio pretensamente ilegal através, por exemplo, de uma queixa apresentada por concorrentes.
(49)  –	Sublinhado meu.
(50)  –	V. artigo 10.°, n. os  2 e 3, do regulamento.
(51)  –	C‑301/87, Colect., p. I‑307, n. os  19 e 22. V., igualmente, acórdão do Tribunal de Primeira Instância Deutsche Post/Comissão, já referido (n.° 75 e jurisprudência aí referida).
(52)  –	Acórdão França/Comissão, já referido (n. os  19 e 20).
(53)  –	N. os  51, 59, 60 e 63.
(54)  –	V. acórdão de 22 de Dezembro de 2010, Comissão/Itália (C‑304/09, ainda não publicado na Colectânea, n.° 37 e jurisprudência aí referida).
(55)  –	Sublinhado meu.
(56)  –	V., em particular, os poderes de inquérito referidos nos artigos 18.° a 21.° deste regulamento (pedidos de informações, poder de recolha de declarações e poderes em matéria de inspecções).
(57)  –	V. acórdão França/Comissão, já referido (n.° 22).
(58)  –	N. os  42 dos despachos recorridos.
(59)  –	Sublinhado meu.
(60)  –	Idem.
(61)  –	V. artigo 242.° CE.
(62)  –	V. acórdão Orkem/Comissão, já referido, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Fevereiro de 2001, Mannesmannröhren‑Werke/Comissão (T‑112/98, Colect., p. II‑729).
(63)  –	Esta disposição previa um procedimento em duas fases [v. acórdão de 26 de Junho de 1980, National Panasonic/Comissão (136/79, Recueil, p. 2033, n.° 10)] análogo ao previsto no artigo 10.° do regulamento.
(64)  –	V. acórdão Orkem/Comissão, já referido (n.° 15).
(65)  –	Acórdão de 15 de Julho de 1963 (25/62, Colect. 1962‑1964, p. 281).
(66)  –	Acórdão de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France (C‑367/95 P, Colect., p. I‑1719, n.° 45).
(67)  –	V., nomeadamente, acórdão de 13 de Março de 2008, Comissão/Infront WM (C‑125/06 P, Colect., p. I‑1451, n.° 70 e jurisprudência aí referida).
(68)  –	V., nomeadamente, acórdãos de 17 de Janeiro de 1985, Piraiki‑Patraiki e o./Comissão (11/82, Recueil, p. 207, n.° 31); Bélgica e Forum 187/Comissão, já referido (n.° 60); e Comissão/Infront WM, já referido (n.° 71).
(69)  –	V. acórdão Comissão/Infront WM, já referido (n.° 47 e jurisprudência aí referida).
(70)  –	Remeto para os termos expressos pelo Professor G. Isaac, que considera que «o acto recorrido só diz directamente respeito ao recorrente se aquele acto tiver, em si mesmo, por efeito imediato privá‑lo de um direito ou impor‑lhe uma obrigação, colocando‑o numa situação análoga à que se encontraria caso fosse destinatário do mesmo» (Isaac, G., Droit communautaire général,
7. a
edição, Colin, Paris, 1999, p. 266).
(71)  –	Acórdão de 5 de Maio de 1998, Dreyfus/Comissão (C‑386/96 P, Colect., p. I‑2309, n.° 43 e jurisprudência aí referida), e despacho do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Setembro de 2002, Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Conselho (T‑223/01, Colect., p. II‑3259, n.° 46).
(72)  –	V., nomeadamente, acórdãos de 13 de Maio de 1971, International Fruit Company e o./Comissão (41/70 a 44/70, Colect. 1971, p. 133, n.° 25), e de 23 de Novembro de 1971, Bock/Comissão (62/70, Colect. 1971, p. 335, n. os  7 e 8).
(73)  –	Se, em contrapartida, o acto recorrido permitir uma verdadeira escolha ao Estado‑Membro destinatário, tendo este a possibilidade de agir ou não agir, ou não se encontrando obrigado a agir num determinado sentido, nesse caso, o Tribunal de Justiça considera que um particular não pode pretender que possui uma qualidade directa para o contestar. V., nomeadamente, acórdão de 21 de Janeiro de 1999, França/Comafrica e o. (C‑73/97 P, Colect., p. I‑185). Nesse processo, o Tribunal de Justiça declarou que o Regulamento (CE) n.° 3190/93 da Comissão, de 19 de Novembro de 1993, que fixa o coeficiente uniforme de redução para a determinação da quantidade de bananas a atribuir a cada operador das categorias A e B no âmbito do contingente pautal de 1994 (JO L 285, p. 28), não dizia directamente respeito aos operadores, visto que, na realidade, cabia às autoridades nacionais competentes fixar de forma definitiva as quantidades de bananas que poderiam importar durante esse período, com base neste regulamento.