62005CC0440_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Svou žalobou podle čl. 35 odst. 6 EU se Komise Evropských společenství domáhá zrušení rámcového rozhodnutí Rady 2005/667/SVV ze dne 12. července 2005 k posílení rámce trestního práva pro boj proti znečištění z lodí (dále jen „rámcové rozhodnutí“)(2) z důvodů, že v něm obsažená opatření upravující sbližování právních předpisů členských států v trestních věcech byla v rozporu s článkem 47 EU přijata na základě hlavy VI Smlouvy o Evropské unii, ačkoliv měla být přijata na základě Smlouvy o ES.
2. Projednávaná věc se tudíž týká rozdělení pravomocí mezi prvním a třetím pilířem Evropské unie, jakož i mezi Společenstvím a členskými státy v oblasti trestního práva – tj. oblasti, která je všeobecně vnímána jako výsada státní moci a suverenity – a má tudíž značný význam z hlediska institucionálního práva.
3. Projednávaná věc navazuje na rozsudek ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada(3), kterým Soudní dvůr zrušil rámcové rozhodnutí Rady 2003/80/SVV ze dne 27. ledna 2003 o trestněprávní ochraně životního prostředí(4) z důvodu, že opatření, o která se v té věci jednalo, která od členských států vyžadovala, aby stanovily trestní sankce za určité trestné činy proti životnímu prostředí, měla být správně přijata Společenstvím na základě článku 175 ES.
4. Tento rozsudek ale ponechal nevyřešené některé citlivé otázky, pokud jde o to, za jakých okolností má Společenství pravomoc uložit členským státům povinnost stanovit trestní sankce a jaký je přesný rozsah této pravomoci.
5. K těmto otázkám předložily Komise a Evropský parlament na straně jedné a Rada a 20 členských států, které v řízení vystupují jako vedlejší účastníci řízení, na straně druhé zcela protichůdná stanoviska, pokud jde o důsledky vyplývající z rozsudku ve věci C‑176/03.
6. Komise a Evropský parlament, které svůj názor na to, jaké závěry je třeba vyvodit z tohoto rozsudku, vyjádřily rovněž ve sdělení (Komise)(5) a v usnesení (Parlament)(6), ho vykládají široce tak, že odůvodnění Soudního dvora platí i mimo rámec ochrany životního prostředí a potvrzuje, že zákonodárce Společenství má v zásadě pravomoc přijímat v rámci prvního pilíře opatření mající vztah k trestnímu právu členských států nezbytná k zajištění plné účinnosti norem práva Společenství. Je třeba dodat, že v souladu s tímto výkladem Komise již předložila návrhy na přijetí směrnic Společenství, které ukládají členským států, aby stanovily trestní sankce ve svých vnitrostátních právech(7) .
7. Naopak všechny členské státy, které předložily vyjádření v tomto řízení, zastávají názor, že rozhodnutí Soudního dvora ve věci C‑176/03 je třeba vykládat úzce tak, že se vztahuje výlučně na politiku životního prostředí a že vymezení druhu a výše trestních sankcí, které mají stanovit členské státy, je v každém případě mimo pravomoc Společenství.
8. Na pozadí této polemiky má tedy Soudní dvůr v projednávané věci objasnit význam svého rozsudku ve věci C‑176/03, pokud jde o správné vymezení pravomoci Společenství v oblasti trestního práva.
II – Právní rámec a kontext
9. Rámcové rozhodnutí bylo přijato dne 12. července 2005 na základě hlavy VI Smlouvy o Evropské unii a zejména čl. 31 odst. 1 písm. e) EU a čl. 34 odst. 2 písm. b) EU.
10. S odkazem na ztroskotání tankeru Prestige je v preambuli rámcového rozhodnutí uvedeno, že boj proti znečištění z lodí, a to úmyslnému nebo následkem hrubé nedbalosti, představuje jednu z priorit Unie, a že za tímto účelem by měly být sblíženy právní předpisy členských států (bod 2 a 3 odůvodnění).
11. Jak vyplývá z bodu 4 odůvodnění, toto sblížení má být provedeno na základě mechanismu „dvojího textu“ sestávajícího jednak ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/35/ES ze dne 7. září 2005 o znečištění z lodí a o zavedení sankcí za protiprávní jednání (dále jen „směrnice“)(8), a jednak z tohoto rámcového rozhodnutí, které doplňuje směrnici podrobnými ustanoveními v trestní oblasti.
12. V souladu s tím rámcové rozhodnutí vyžaduje od členských států, aby stanovily trestní sankce za vypouštění znečisťujících látek z lodí do moře, která mají být považována – podle rámcového rozhodnutí ve spojení se směrnicí – za trestné činy.
13. Článek 1 rámcového rozhodnutí odkazuje, pokud jde o definice, které se použijí, na článek 2 směrnice.
14. Článek 2 rámcového rozhodnutí vyžaduje, aby každý členský stát přijal opatření, která zajistí, aby každé protiprávní jednání ve smyslu článků 4 a 5 směrnice(9) bylo považováno za trestný čin.
15. Článek 3 zajišťuje, aby pomoc, účastenství a návod ke spáchání takového trestného činu byly samy o sobě trestné.
16. Článek 4 rámcového rozhodnutí vyžaduje, aby každý členský stát zajistil, aby za jednání uvedené v článcích 2 a 3 bylo možné uložit účinné, přiměřené a odrazující tresty, a stanoví mimoto do určité míry druh a výši trestních sankcí, které mají být uloženy. V této souvislosti stanoví s ohledem na různé trestné činy odpovídající horní hranice, které se použijí v případě trestů odnětí svobody.
17. Článek 5 ukládá členským státům, aby přijaly opatření k zajištění toho, že právnické osoby lze činit odpovědnými za trestné činy uvedené v rámcovém rozhodnutí za podmínek, které stanoví.
18. Článek 6 upravuje sankce ukládané právnickým osobám a upřesňuje jejich povahu a horní hranici.
19. Článek 7 rámcového rozhodnutí se týká soudní pravomoci.
20. Článek 8 se zabývá sdělováním informací týkajících se trestného činu Komisi a ostatním členským státům a článek 9 se zabývá určením kontaktních míst.
21. Konečně články 10 až 12 upravují územní působnost, provádění a vstup v platnost rámcového rozhodnutí.
22. Směrnice, která ve své preambuli odkazuje na politiku Společenství v oblasti námořní bezpečnosti a ochrany životního prostředí, byla přijata na základě čl. 80 odst. 2 ES, který se nachází v hlavě V týkající se dopravy. Článek 80 odst. 2 ES stanoví následující:
„Rada může kvalifikovanou většinou rozhodnout, zda, do jaké míry a jakým postupem bude možno stanovit vhodná ustanovení pro dopravu námořní a leteckou.“
23. Komise jak při přijetí směrnice, tak při přijetí rámcového rozhodnutí zpochybňovala právní základ, na který se odvolávala Rada, když vyžadovala po členských státech, aby postihovaly vypouštění znečišťujících látek z lodí, a tvrdila, že i v tomto ohledu je čl. 80 odst. 2 náležitým právním základem.
24. Navzdory tomuto postoji je v bodě 5 odůvodnění rámcového rozhodnutí stanoveno, že vhodným nástrojem pro uložení povinnosti stanovit trestní sankce je rámcové rozhodnutí založené na článku 34 EU.
III – Řízení před Soudním dvorem
25. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 25. dubna 2006 bylo povoleno vedlejší účastenství Portugalské republice, Belgickému království, Finské republice, Francouzské republice, Slovenské republice, Republice Malta, Maďarské republice, Dánskému království, Švédskému království, Irsku, České republice, Řecké republice, Estonské republice, Spojenému království Velké Británie a Severního Irska, Lotyšské republice, Litevské republice, Nizozemskému království, Rakouské republice a Polské republice na podporu návrhových žádání Rady a Parlamentu na podporu návrhových žádání Komise. Kromě toho bylo usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 28. září 2006 povoleno vedlejší účastenství Republice Slovinsko na podporu návrhových žádání Rady.
26. Na rozdíl od několika členských států, které v tomto řízení vystupují jako vedlejší účastníci, ani Komise, ani Rada – jediné účastnice tohoto řízení – nepodaly žádost o vyslechnutí jejich ústních vyjádření na jednání. Soudní dvůr tudíž, jelikož byl toho názoru, že je s věcí dostatečně obeznámen na základě mnoha předložených písemných vyjádření, rozhodl v souladu s článkem 44a svého jednacího řádu, že rozsudek vydá bez ústní části řízení.
IV – Hlavní argumenty účastníků řízení
27. Komise popírá platnost rámcového rozhodnutí z důvodů, že trestněprávní opatření stanovená v článcích 1 až 10 měla být přijata na základě čl. 80 odst. 2 ES, který se týká společné dopravní politiky Společenství, a že celé rámcové rozhodnutí – jelikož je nedělitelné – je proto v rozporu s článkem 47 EU.
28. Podle Komise to vyplývá ze zásad stanovených Soudním dvorem ve věci C‑176/03, které jdou nad rámec ochrany životního prostředí, o kterou se v dané věci jednalo, a použijí se v plném rozsahu i na jiné politiky Společenství, jako je společná dopravní politika, o kterou se jedná v projednávané věci. Důležitost ochrany životního prostředí ve Společenství a její specifika, jako je například její „průřezový“ charakter, neměly totiž vůbec rozhodující vliv na zásadní rozhodnutí ve věci C‑176/03. Taková kritéria by totiž vedla k paradoxní situaci, kdy by jiné důležité oblasti práva Společenství byly a priori
vyloučeny z možnosti být účinně vymáhány prostřednictvím trestních sankcí na základě Smlouvy o ES.
29. Komise tvrdí, že – i když trestní právo jako takové nespadá obecně do působnosti Společenství a každá činnost v této souvislosti se může zakládat pouze na implicitních pravomocích spojených s konkrétním právním základem – zákonodárce Společenství může stanovit trestněprávní opatření, pokud je to nezbytné k zajištění plné účinnosti právní úpravy Společenství. Tyto implicitní pravomoci Společenství jsou tedy dány potřebou zaručit soulad s pravidlem nebo politikou Společenství, ale neomezují se na trestněprávní opatření v určité oblasti práva nebo určité povahy. Společenství má proto také pravomoc vymezit druh a výši sankcí za podmínky, že je prokázána nezbytnost zajistit plnou účinnost určité politiky Společenství. Rámcové rozhodnutí v žádném případě neharmonizuje druh a výši použitelných trestních sankcí, ale ponechává členským státům v tomto směru určitý prostor pro uvážení.
30. Komise se domnívá, že všechna opatření stanovená v článcích 1 až 10 rámcového rozhodnutí jsou nezbytná k zajištění účinnosti společné dopravní politiky. Kritérium nezbytnosti formulované Soudním dvorem ve věci C‑176/03 je proto splněno.
31. Konečně, Komise upřesňuje, že z hlediska článku 47 EU je irelevantní, zda a jak již Společenství vykonalo svou pravomoc podle čl. 80 odst. 2 ES; význam má pouze to, zda skutečně existuje pravomoc přijímat taková opatření, jaká jsou obsažena v rámcovém rozhodnutí.
32. Evropský parlament v zásadě sdílí názor Komise. Podle jeho názoru články 1 až 6 rámcového rozhodnutí patří plně do pravomoci Společenství. Rozhodnutí je tudíž vzhledem ke své nedělitelnosti jako celek protiprávní.
33. Evropský parlament tvrdí, že rámcové rozhodnutí napadené v této věci je po všech stránkách srovnatelné s rámcovým rozhodnutím, o které se jednalo ve věci C‑176/03, a to jak z hlediska jeho cíle, tak i jeho obsahu. Odůvodnění Soudního dvora v té věci lze tudíž mutatis mutandis
uplatnit na projednávanou věc. Parlament poukazuje zejména na to, že z preambule rámcového rozhodnutí je zjevné, že se stejně jako zrušené rámcové rozhodnutí týká ochrany životního prostředí a že v obou případech uváděné trestné činy souvisí podobným způsobem s vypouštěním znečišťujících látek.
34. I  když Evropský parlament uznává, že mezi těmito dvěma rámcovými rozhodnutími je rozdíl, pokud jde o přesné vymezení výše a druhu použitelných sankcí, nevidí žádný důvod, proč by se mělo výsledné řešení v této věci v něčem lišit od řešení ve věci C‑176/03. Podle názoru Parlamentu Soudní dvůr již při posuzování čl. 5 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2003/80 v daném rozsudku potvrdil, že pravomoc Společenství v trestních věcech se vztahuje i na ustanovení týkající se druhu a výše trestních sankcí.
35. Konečně, Evropský parlament tvrdí, že vzhledem k preambuli rámcového rozhodnutí a okolnostem, které provázely jeho přijetí, je nezbytnost trestněprávních opatření v projednávané věci prokázána.
36. Rada, pod porovaná bez výjimky všemi členskými státy, které v tomto řízení vystupují jako vedlejší účastníci, naopak odmítá tvrzení, že trestněprávní opatření stanovená v rámcovém rozhodnutí měla být přijata na základě čl. 80 odst. 2 ES. V první řadě zdůrazňuje, že je nesporné, že tento článek byl skutečně náležitým právním základem pro přijetí směrnice, která svým těžištěm spadá pod společnou dopravní politiku, i když sleduje i cíle související s ochranou životního prostředí.
37. Rada tvrdí, že tento případ je třeba z několika hledisek odlišit od situace, na kterou se vztahuje rozsudek Soudního dvora ve věci C‑176/03, který nemusí být nutně použitelný na jiné oblasti činnosti Společenství. V této souvislosti Rada poukazuje na to, že Soudní dvůr své rozhodnutí zasadil do rámce cílů v oblasti životního prostředí Společenství a zdůraznil specifický význam ochrany životního prostředí. Konkrétně, ochrana životního prostředí se odlišuje „průřezovou a základní povahou tohoto cíle“(10) při provádění politik a činností Společenství.
38. Na rozdíl od životního prostředí společná dopravní politika, nejenže nemá tyto vlastnosti, ale rozsah pravomocí Společenství v této oblasti navíc závisí na rozhodnutí zákonodárce Společenství. Jak Soudní dvůr uvedl ve věci C‑476/98, čl. 80 odst. 2 ES pouze stanoví pravomoc Společenství jednat, tuto pravomoc ale podmiňuje existencí předchozího rozhodnutí Rady(11) . Je proto na Radě, aby rozhodla, zda a do jaké míry
bude možno stanovit ustanovení pro dopravu námořní a leteckou. Přijetím směrnice zákonodárce Společenství vymezil, v jakém rozsahu si přeje jednat v dané oblasti. Rada připouští, že zákonodárce Společenství mohl na základě článku 80 ES částečně přijmout opatření se širším dosahem, ale zdůrazňuje, že se jednoznačně rozhodl tak neučinit. Rada tedy odmítá premisu Komise, že ustanovení obsažená v rámcovém rozhodnutí měla být přijata zákonodárcem Společenství.
39. Rada podpůrně tvrdí, že se ustanovení dotčeného rámcového rozhodnutí liší od ustanovení rámcového rozhodnutí zrušeného ve věci C‑176/03 v tom, že jsou podrobnější, zejména pokud jde o výši a druh sankcí, které mají stanovit členské státy. Z rozsudku ve věci C‑176/03 lze zjevně vyvodit, že Soudní dvůr přikládal význam skutečnosti, že zkoumaná ustanovení ponechávala členským státům volbu trestních sankcí, které budou uplatňovat, stačilo pouze, aby tyto sankce byly účinné, přiměřené a odrazující(12) . Zákonodárce Společenství proto nemá žádnou pravomoc vymezit výši nebo druh trestních sankcí, které mají členské státy uplatňovat. Rada z toho vyvozuje závěr, že většina sporných ustanovení rámcového rozhodnutí nemohla být přijata Společenstvím, a proto neporušují článek 47 EU. Pokud by se měl rozsudek ve věci C‑176/03 vykládat tak, jak prosazuje Komise, hlava VI EU by byla z velké části zbavena praktického účinku; takový výklad jde tedy zjevně nad rámec toho, co Soudní dvůr zamýšlel svým rozsudkem, který je třeba chápat úzce a ve světle specifických okolností, ze kterých vycházel.
40. Konečně, Rada tvrdí, že z přijetí rámcového rozhodnutí nelze vyvozovat, že v něm stanovená trestněprávní opatření je třeba považovat za „nezbytná“ ve smyslu rozsudku ve věci C‑176/03.
41. Členské státy, které v tomto řízení vystupují jako vedlejší účastníci, v zásadě uvažují stejně jako Rada. Tvrdí, že implicitní pravomoc Společenství stanovit trestněprávní opatření – jak ji formuloval Soudní dvůr ve věci C‑176/03 – má výjimečný charakter a musí se vykládat úzce. Implicitní pravomoc přijímat právní předpisy v trestněprávních věcech se omezuje na opatření, která jsou „nezbytná“ nebo (absolutně) „zásadní“ z hlediska boje se závažnou trestnou činností v oblasti životního prostředí. Nepřekračuje rámec ochrany životního prostředí a nevztahuje se na jiné společné politiky, jako je zde dotčená dopravní politika, a v každém případě podle členských států vylučuje harmonizaci druhu a výše trestních sankcí, jak je stanovena v rámcovém rozhodnutí.
42. Mnohé, vzájemně mírně se odlišující argumenty, které členské státy předložily na podporu svých tvrzení, se opírají zejména o zásady subsidiarity, svěřených pravomocí a proporcionality, o specifickou povahu a nezbytnou soudržnost trestního práva, o prostor pro uvážení, který má být ponechán členským státům, a o systém, který vytvořila Smlouva o Evropské unii a který by byl ohrožen, pokud by byly přijaty argumenty Komise.
43. Jedním z tvrzení je i to, že článek 47 EU má za cíl jasně rozdělit pravomoci mezi první a třetí pilíř, ale nikoli stanovit převahu prvního pilíře nad třetím. Několik členských států odmítá stanovisko Komise, že i když na jedné straně jsou členské státy oprávněny jednat individuálně, dokud se Společenství nerozhodne využít svých pravomocí podle čl. 80 odst. 2 ES, na druhé straně nesmí jednat kolektivně na základě třetího pilíře. Vzhledem k tomu, že v době přijetí rámcového rozhodnutí ještě neexistovala právní úprava Společenství týkající se znečištění pocházejícího z lodí, nelze ani tvrdit, že toto rozhodnutí zasáhlo do existující pravomoci Společenství.
44. Členské státy z toho tudíž vyvozují, že rámcové rozhodnutí bylo správným právním nástrojem pro přijetí trestněprávních opatření, která jsou v něm obsažena.
V – Analýza
A – Širší rámec rozdělení pravomocí: Článek 47 EU
45. Správné rozhodnutí v této věci závisí v první řadě na článku 47 EU, který vymezuje hranici mezi prvním pilířem, tj. Společenstvím na straně jedné a druhým a třetím pilířem, které pokrývají zahraniční a bezpečnostní politiku (hlava V EU) a policejní a justiční spolupráci v trestních věcech (hlava VI EU), na straně druhé.
46. Toto rozlišení je důležité, jelikož vytyčuje hranici mezi tím, co v zásadě představuje postup Společenství charakterizující „jádro“ evropské integrace v rámci Evropských společenství a politikami a formami spolupráce spíše „mezivládního“ charakteru stanovenými Smlouvou o EU(13) .
47. Ve světle tvrzení účastníků řízení se zdá být vhodné vysvětlit smysl článku 47 EU a jeho vliv na otázky týkající se pravomocí položené v této věci.
48. Článek 47 EU stanoví, že žádné ustanovení Smlouvy o ES není dotčeno ustanoveními Smlouvy o Evropské unii.
49. Soudní dvůr již v této souvislosti rozhodl, že je jeho úkolem zajistit, aby akty, o kterých Rada tvrdí, že spadají do rozsahu působnosti hlavy VI Smlouvy o Evropské unii, „nezasahovaly do pravomocí, které ustanovení Smlouvy o ES svěřují Společenství“(14) .
50. Jak je zřejmé již z tohoto konstatování, článek 47 EU není určen pouze k tomu, aby zajistil, že žádné z ustanovení Smlouvy EU nebude mít vliv na existující hmotněprávní ustanovení práva Společenství ani že s nimi nebude v rozporu. V obecnějším smyslu je spíše určen rovněž k ochraně pravomocí
svěřených Společenství jako takovému.
51. To potvrzuje i čl. 29 první pododstavec EU, který výslovně stanoví, že ustanoveními práva Unie v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech nejsou „dotčeny pravomoci Evropského společenství“.
52. Aby bylo možné určit, zda byl porušen článek 47 EU, je třeba si položit otázku, zda dotčená ustanovení mohla být – potenciálně – přijata na základě Smlouvy o ES(15) .
53. V protikladu s názorem, který vyjádřily některé vlády, článek 47 EU tak stanoví „přednost“ práva Společenství nebo, konkrétněji, přednost činnosti Společenství podle Smlouvy o ES před činnostmi vykonávanými na základě hlavy V nebo hlavy VI Smlouvy o EU tím, že Rada a případně další instituce Unie musí jednat na základě Smlouvy o ES, pokud tato poskytuje vhodný právní základ pro účely zamýšlené činnosti.
54. Článek 47 EU tak odráží strukturu Unie, která je podle článku 1 EU „založena na Evropských společenstvích doplněných
politikami a formami spolupráce stanovenými smlouvou [o Evropské unii]“ (zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska) . Jak je rovněž v tomto článku uvedeno, Smlouva o Evropské unii představuje „novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy“.
55. Z tohoto znění je dostatečně zjevné, že stanovením určitých nových forem spolupráce Smlouva o Evropské unii zamýšlela pouze doplnit oblasti činností Společenství, a nikoli ubrat z nich stanovením „alternativních“ pravomocí, které mají orgány Unie vykonávat v případech, kdy se politiky Společenství a Unie mohou překrývat, a tedy zplnomocnit orgány, aby v takových situacích využily méně integrované formy spolupráce podle hlavy V nebo VI EU.
56. Z výše uvedeného zaprvé vyplývá, že i když Rada v zásadě není povinna přijímat právní předpisy, pokud se tak v kontextu Unie rozhodne učinit, je povinna jednat výlučně na základě Smlouvy o ES, pokud tato svěřuje Společenství nezbytné pravomoci.
57. Zadruhé, na rozdíl od toho, co navrhují některé vlády, pro účely této věci nelze vyvodit žádné přesvědčivé závěry ze skutečnosti, že v době přijetí rámcového rozhodnutí Společenství ještě nepřijalo v dané oblasti žádnou právní úpravu (jelikož směrnice byla přijata až následně).
58. Vertikální rozdělení pravomocí mezi Společenstvím a členskými státy je třeba v tomto ohledu odlišit od horizontálního, mezipilířového rozdělení pravomocí upraveného článkem 47 EU. V prvně uvedeném vztahu jsou členské státy – kromě případů výlučné pravomoci Společenství – v zásadě oprávněny jednat, pokud Společenství skutečně nevykonalo své pravomoci tak, že „uplatnilo přednostní právo“ vůči členským státem ve smyslu judikatury AETR(16) .
59. Ve druhém uvedeném vztahu je naopak činnost podle hlavy V nebo hlavy VI EU dopředu vyloučená vzhledem k existenci vhodných pravomocí podle Smlouvy o ES bez ohledu na to, zda a v jakém rozsahu již Společenství ve skutečnosti tyto pravomoci vykonalo.
60. Proto si vzájemně neodporují tvrzení, že pokud Společenství dosud nepřijalo právní úpravu v oblasti trestního práva, členské státy v zásadě mohou v této oblasti jednat na vnitrostátní úrovni, a tvrzení, že na základě článku 47 EU Rada nemůže jednat podle hlavy VI EU.
61. Pokud jde konkrétněji o tvrzení několika vlád, že mohou-li členské státy jednat „individuálně“, potom mohou a fortiori
jednat „kolektivně“, tedy prostřednictvím rámcového rozhodnutí podle hlavy VI(17), je třeba poznamenat, že i když jsou v Radě zastoupeny všechny členské státy, právní povahu její činnosti nelze přirovnávat k pouhé „kolektivní“ činnosti členských států. Rada jako orgán Unie vykonává podle článku 5 EU své pravomoci za podmínek a pro účely, které vymezují smlouvy o založení Společenství a Smlouva o Evropské unii.
62. Zatřetí, podle mého názoru není z hlediska článku 47 EU rozhodující, jak správně poznamenala Komise, že podle čl. 80 odst. 2 ES Rada může rozhodnout, zda, a do jaké míry bude možno stanovit ustanovení pro dopravu námořní a leteckou. I když je pravda, že Smlouva o ES podmiňuje tuto pravomoc existencí předchozího rozhodnutí Rady(18), skutečností zůstává, že Rada má podle Smlouvy o ES pravomoc jednat ve vztahu k námořní dopravě.
63. Proto otázka, na kterou je třeba nyní odpovědět, zní, zda sporná trestněprávní ustanovení rámcového rozhodnutí mohla být ve světle zjištění Soudního dvora ve věci C‑176/03 přijata na základě čl. 80 odst. 2 ES.
64. Neměla by být ale přehlédnuta skutečnost, že i kdyby Soudní dvůr z nějakého důvodu rozhodl, že taková pravomoc v rámci dopravní politiky neexistuje, nebyl by to, striktně řečeno, konec celé záležitosti.
65. Článek 80 odst. 2 ES byl sice vybrán jako právní základ směrnice v projednávané věci, to ale nutně neznamená, že žádné jiné ustanovení Smlouvy o ES – nejpravděpodobnější alternativou by byl článek 175 ES o životním prostředí – nemohlo sloužit jako právní základ pro přijetí sporných opatření obsažených v rámcovém rozhodnutí. Pokud by se potvrdilo, že ustanovení rámcového rozhodnutí mohla být přijata s použitím jiného právního základu nacházejícího se ve Smlouvě o ES, v zásadě by to znamenalo, že rámcové rozhodnutí je v rozporu s článkem 47 EU.
66. Účastníci tohoto řízení se ale této otázce buď vyhnuli, nebo souhlasili s tím, že pouze jedno z ustanovení Smlouvy o ES – jestli vůbec nějaké – mohlo být náležitým právním základem pro přijetí takových opatření, o jaké se jedná v projednávané věci, konkrétně čl. 80 odst. 2 ES. Ve svém posouzení budu proto vycházet z tohoto názoru.
B – Důsledky vyplývající z věci C‑176/03: rozsah pravomoci Společenství stanovit trestněprávní opatření
67. V mnoha ohledech stojí trestní právo mimo jiné oblasti práva. Tím, že používá nejpřísnější a nejvíce odrazující nástroj společenské kontroly – tresty – vymezuje vnější hranice přijatelného chování a tím chrání hodnoty, které převážná část společnosti považuje za nejdůležitější(19) . Vzhledem k tomu, že jsou trestní sankce v zásadě výrazem obecné vůle, odráží konkrétní společenský nesouhlas a v tomto ohledu se kvalitativně odlišují od jiných sankcí, jakými jsou například správní sankce.
68. Trestní právo tak více než jiná právní odvětví široce odráží konkrétní kulturní, morální, finanční a jiné postoje určitého společenství a zvláště citlivě reaguje na společenský vývoj.
69. Neexistuje ale jednotné chápání pojmu „trestní právo“ a členské státy mohou mít velmi odlišné představy, pokud jde o přesnější identifikování toho, jakým účelům by mělo sloužit a jaké by mělo mít účinky. Je proto obtížné hovořit o trestním právu obecně, bez specifických národních nuancí.
70. Pokud si však za společný výchozí bod vezmeme Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod, v každém případě si můžeme všimnout, že zohledňuje specifickou povahu trestněprávních obvinění a sankcí tím, že v čl. 6 odst. 2 a 3 a v článku 7 stanoví dodatečné a širší procesní a hmotněprávní záruky ve vztahu k trestním věcem v porovnání s občanskoprávními věcmi. Evropský soud pro lidská práva dal pojmu „trestný čin“, který se používá v těchto článcích, autonomní význam a snaží se ho vázat primárně nikoli na klasifikaci podle vnitrostátního práva, ale spíše na povahu samotného protiprávního jednání a povahu a přísnost trestu, který může být uložen(20) . Pokud jde konkrétněji o účel trestních sankcí, Evropský soud pro lidská práva rozhodl, že „preventivní a reparační cíle jsou slučitelné s represivním účelem a lze je považovat za základní složky samotného pojmu trest“(21) .
71. Podle mého názoru lze s jistotou říct, že trestní právo je typické svou odrazující nebo odstrašující povahou(22) . Je ovšem třeba mít na paměti, že odstrašování není jediným identifikovatelným účelem trestního práva a že způsob, jakým se toto právní ultimum remedium
používá – tuto skutečnost zdůraznili i někteří účastníci řízení – je vyjádřením společenských norem, na kterých stojí dotyčné společenství, a je proto v konečném důsledku vnitřně spjato s identitou tohoto společenství.
72. Pravomoc ukládat trestní sankce se nesporně tradičně chápe tak, že je úzce spjata se suverenitou a že je správné, aby byla svěřena spíše jednotlivým státům a mezivládním formám spolupráce než Společenství. I když sice obecně trestněprávní předpisy stejně jako trestněprocesní pravidla nejsou v pravomoci Společenství(23), je třeba zdůraznit, že trestní právo není podle Smlouvy o ES v žádném případě domaine reservé členských států.
73. Ve skutečnosti je již z judikatury existující před vydáním rozsudku ve věci C‑176/03 zjevné, že se právo Společenství v několika aspektech protíná s trestním právem. Místo podrobného rozboru této judikatury – kterou již společně s relevantním sekundárním právem Společenství in extenso
analyzoval generální advokát Ruiz-Jarabo Colomer(24) – ale raději ve stručnosti připomenu nejvýznamnější druhy případů, ve kterých se právo Společenství protíná s vnitrostátním trestním právem.
74. Především, a na obecné úrovni, může právo Společenství nepřímo ovlivňovat vnitrostátní trestní právo tím, že vyžaduje, pokud jde o záležitosti, které jsou v jeho působnosti, aby s ním byla relevantní vnitrostátní trestněprávní úprava v souladu. Toto hledisko slučitelnosti objasnil rozsudek Amsterdam Bulb, ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že pokud právní pravidla Společenství neobsahují ustanovení, které stanoví specifické sankce, mohou
členské státy stanovit sankce, které považují za vhodné, včetně trestních sankcí(25) . Druhou stranou mince je, že právo Společenství může zakázat
trestní sankce za porušení vnitrostátního práva, kterým se provádí právo Společenství, například z důvodu, že jsou nepřiměřené, a tudíž představují překážku volného pohybu osob(26) .
75. V takových případech tak právo Společenství vymezuje – vyžadováním „negativní integrace“ – působnost členských států v oblasti trestního práva(27) .
76. Jako krok směrem k „pozitivní integraci“ a uznání pozitivních závazků v oblasti trestního práva lze vnímat skutečnost, že Soudní dvůr v judikatuře odvíjející se od věci zvané „ řecká kukuřice“
rozhodl, že pokud právní předpisy Společenství nestanoví zvláštní sankci pro případ porušení jejich ustanovení nebo v tomto ohledu odkazují na vnitrostátní právní a správní předpisy, lze od členských států vyžadovat na základě obecné povinnosti stanovené v článku 10 ES, aby přijaly všechna vhodná opatření k zajištění působnosti a plné účinnosti práva Společenství a aby „dbaly zejména na to, aby porušení právního předpisu Společenství bylo sankcionováno za hmotněprávních a procesních podmínek obdobných podmínkám použitelným v případě porušení vnitrostátního právního předpisu podobné povahy a významu, které v každém případě činí sankci účinnou, přiměřenou a odrazující“(28) . V rozsudku Nunes a de Matos Soudní dvůr upřesnil, že stejné odůvodnění se použije i tehdy, pokud nařízení Společenství stanoví určité sankce za porušení práva, ale taxativně neuvádí, jaké sankce mohou členské státy ukládat, jak je tomu v případě nařízení o Evropském sociálním fondu, které bylo předmětem sporu v dané věci(29) .
77. Viděno v tomto kontextu, Soudní dvůr učinil ve věci C‑176/03 zajisté kvalitativně významný, ale vůbec ne nepochopitelný krok, když uznal, že zákonodárce Společenství může mít pravomoc přijímat opatření, která od členských států výslovně vyžadují stanovení trestních sankcí ve vztahu k určitému chování a která tedy ve skutečnosti mají za následek, jak Soudní dvůr potvrdil, částečnou harmonizaci trestněprávní úpravy členských států(30) .
78. Jak velký byl ve skutečnosti tento krok – to znamená, kam „do hloubky“ a také „do šířky“ až sahá takto potvrzená pravomoc Společenství stanovit trestní sankce – je samozřejmě ústřední otázkou tohoto sporu.
79. Úvahy, které ve věci C‑176/03 vedly Soudní dvůr k uznání této pravomoci, lze stručně shrnout následujícím způsobem.
80. Otázka, kterou musel Soudní dvůr vyřešit – a na kterou odpověděl kladně – byla, zda trestněprávní opatření stanovená v rámcovém rozhodnutí, o které se v dané věci jednalo, mohla být přijata na základě článku 175 ES o životním prostředí(31) .
81. V tomto ohledu Soudní dvůr nejdříve připomněl, že podle článku 2 ES a s ním související judikatury je ochrana životního prostředí jedním ze základních cílů Společenství. Dále odkázal na článek 6 ES, který stanoví, že požadavky na ochranu životního prostředí musí být zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Společenství, a na články 174 ES až 176 ES, které stanoví rámec pro provádění politiky životního prostředí Společenství(32) .
82. Soudní dvůr dále konstatoval, že opatření uvedená ve všech třech odrážkách čl. 175 odst. 2 prvního pododstavce ES předpokládají zásah orgánů Společenství do oblastí, ve kterých, odhlédneme-li od politiky Společenství v oblasti životního prostředí, Společenství buď nemá žádné legislativní pravomoci, nebo se vyžaduje jednomyslnost Rady.
83. Soudní dvůr poté připomněl ustálenou judikaturu, podle které se musí volba právního základu aktu Společenství zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudní kontroly, mezi které patří zejména cíl a obsah aktu(33) .
84. Tudíž, pokud jde o cíl rámcového rozhodnutí, Soudní dvůr jak z jeho názvu, tak z jeho prvních tří bodů odůvodnění vyvodil, že jeho cílem byla ochrana životního prostředí(34) .
85. Pokud jde o obsah zkoumaného rámcového rozhodnutí, Soudní dvůr uznal, že jeho články 2 až 7 mají za následek částečnou harmonizaci trestního práva členských států, „zvláště co se týče prvků skutkových podstat různých trestných činů proti životnímu prostředí“, a znovu potvrdil, že trestněprávní stejně jako trestněprocesní pravidla nejsou obecně v pravomoci Společenství(35) .
86. V následující klíčové pasáži uvedeného rozsudku ale Soudní dvůr poměrně lakonicky konstatoval, že toto zjištění „nemůže zákonodárci Společenství zabránit, pokud použití účinných, přiměřených a odrazujících trestních sankcí příslušnými vnitrostátními orgány představuje nezbytné opatření pro boj proti vážným zásahům do životního prostředí, přijmout opatření vztahující se k trestnímu právu členských států a ta, která považuje za nezbytná pro zajištění plné účinnosti norem, které vydal v oblasti ochrany životního prostředí“(36) .
87. Je tedy zjevné, že Soudní dvůr uznal pravomoc Společenství vyžadovat od členských států přijetí takových trestněprávních opatření, jaká stanovilo rámcové rozhodnutí, a konstatoval, že tato pravomoc je implicitně obsažena v pravomocích, které Společenství přiznává článek 175 ES.
88. Soudní dvůr ale tuto pravomoc definoval velmi podrobným způsobem, spíše v přímém vztahu ke konkrétním skutkovým okolnostem věci než ve formě zásady, což způsobuje, že je těžké odlišit výchozí princip od jeho aplikace na konkrétní případ.
89. Především je třeba poznamenat, že rozhodnutí ve věci C‑176/03 – které v tomto ohledu připomíná dřívější judikaturu řecká kukuřice (37) – vzniklo ze snahy o zajištění plné účinnosti práva Společenství a jí především bylo motivováno. To je zjevné nejenom z výše uvedené klíčové pasáže, ale – kromě stanoviska generálního advokáta Ruize-Jaraba Colomera(38) – i z bodu 52 rozsudku, ve kterém Soudní dvůr konstatuje, že z článku 135 ES a čl. 280 odst. 4 ES nelze vyvodit, že jakákoliv harmonizace trestního práva je vyloučena „byť by byla nezbytná pro zajištění účinnosti práva Společenství“(39) .
90. Kromě toho, pokud se na věc podíváme z jiného úhlu, tím, že Soudní dvůr konstatoval, že článek 175 ES přiznává Společenství pravomoc vyžadovat od členských států, aby určitá, pro životní prostředí zvlášť škodlivá, jednání považovaly za trestná, uvažoval v zásadě na základě implicitních pravomocí, tedy že Společenství má pravomoci nebo prostředky potřebné k dosažení daného cíle nebo úkolu, který mu byl svěřen(40) . Jednoduše řečeno, cíl Společenství chránit životní prostředí a jeho užitečný účinek by podle logiky tohoto rozsudku byly ohroženy, pokud by zákonodárce Společenství neměl pravomoc přijímat trestněprávní opatření nezbytná k zajištění plné účinnosti norem, které stanoví na ochranu životního prostředí.
91. Do jaké míry je z toho možné vyvodit, že rozsudek C‑176/03 se zaměřil na ochranu životního prostředí a „boj proti vážným zásahům [do oblasti životního prostředí]“? Je pravomoc vyžadovat zajištění dodržování práva prostředky trestního práva, jak tvrdí Rada a členské státy, které v řízení vystupují jako vedlejší účastníci, „co do šířky“ omezená na právo životního prostředí, nebo, jak tvrdí Komise a Parlament, se v zásadě může uplatnit i v rámci jiných společných politik, jako je například v projednávané věci dotčená dopravní politika?
92. I  když mnohé odkazy na ochranu životního prostředí a na její místo ve Smlouvě, které se nacházejí v rozsudku, by bylo možno chápat tak, že naznačují – jak v podstatě tvrdí Rada a členské státy – že Soudní dvůr měl v úmyslu své úvahy omezit pouze na specifickou oblast životního prostředí, sdílím názor Komise, že ve skutečnosti neexistuje žádný rozumný důvod, proč by se tato pravomoc stanovit trestněprávní opatření měla považovat za takto omezenou.
93. Je pravda, že ochrana životního prostředí má – jak to jasněji než kdykoliv předtím vyplynulo ze zvláštních zpráv, které přednedávnem předložil Mezivládní panel pro klimatické změny – životně důležitý význam nejenom z hlediska evropské politiky, ale také pro budoucnost celého lidstva(41), a představuje tak – jak Soudní dvůr připomněl v rozsudku C‑176/03 – jeden ze základních cílů Společenství(42) .
94. Ochrana životního prostředí ale zjevně není jediným základním cílem nebo oblastí činnosti Společenství, a z tohoto hlediska ji lze obtížně odlišit od jiných cílů a činností Společenství uvedených v článcích 2 ES a 3 ES, jako jsou vytvoření vnitřního trhu vyznačujícího se základními svobodami, společná zemědělská politika nebo společná pravidla hospodářské soutěže.
95. V souladu s tím, co bylo řečeno výše o úloze či spíše účincích trestního práva jako barometru významu, který určité společenství připisuje určitým právním zájmům nebo hodnotám(43), by takové vyčlenění ochrany životního prostředí podle mého názoru vůbec neodpovídalo povaze – dalo by se dokonce říct identitě
– Společenství.
96. Navíc, životní prostředí není jedinou „horizontální“ oblastí činnosti (článek 6 ES) ve smyslu Smlouvy o ES – stačí pouze zmínit rovnoprávnost mužů a žen (článek 3 odst. 2 ES), zákaz diskriminace (článek 12 odst. 1 ES) nebo veřejné zdraví (článek 152 odst. 1 ES) – a v každém případě nevidím žádný důvod, proč by se právě tato charakteristika měla považovat, jak tvrdí Rada a několik členských států, za rozhodující ve vztahu k pravomoci vyžadovat zajištění dodržování práva prostředky trestního práva.
97. Navíc skutečně nelze tvrdit, že tato pravomoc by měla být omezena na oblast životního prostředí, pokud vezmeme v úvahu, že je logickým důsledkem zásady účinnosti práva Společenství.
98. Pokud se na to podíváme z tohoto pohledu, z předpokladu, že pravomoc vyžadovat trestní sankce je omezena na oblast životního prostředí, lze vyvodit logický následek, že buď je ochrana životního prostředí z důvodu své specifické povahy jedinou oblastí, která k tomu, aby byla plně účinná, vyžaduje zajištění dodržování svého práva prostřednictvím trestního práva, nebo, podpůrně – pokud připustíme, že jiné politiky mohou k tomu, aby byly účinné, rovněž vyžadovat takové zajištění – že zákonodárce Společenství musí případnou nedostatečnou účinnost v jiných oblastech vnímat jako přijatelnou například z důvodu jejich „menšího významu“ nebo proto, že sledují „méně důležité“ cíle. Podle mého názoru jsou obě tato stanoviska nepřijatelná a ani jedno z nich nemůže být uznáno.
99. Vzhledem k výše uvedenému proto věřím, že není rozumně možné – v každém případě nikoli bez jisté dávky svévole – vyhradit pravomoc Společenství vyžadovat od členských států, aby k zajištění dodržování práva využívaly prostředky trestního práva, výlučně pro oblast životního prostředí. Pokud je raison d´être této pravomoci spojen s obecnou zásadou účinnosti, na které stojí právo Společenství, musí v zásadě existovat i ve vztahu k jakékoliv jiné oblasti činnosti Společenství (jako je doprava), samozřejmě v rámci hranic vymezených ustanoveními Smlouvy, která poskytují příslušný právní základ.
100. Konkrétní obrysy pravomoci přijímat opatření související s trestním právem členských států jsou ale nadále nejasné. I v této souvislosti je odůvodnění rozsudku ve věci C‑176/03 spíše nejednoznačné. Odkazuje jak na „nezbytná opatření pro boj proti vážným zásahům“, tak na opatření související s trestním právem, která zákonodárce Společenství „považuje za nezbytná pro zajištění plné účinnosti norem, které vydal [...]“(44) .
101. Částečně je význam těchto kritérií vysvětlen dále v rozsudku, když Soudní dvůr při posuzování, zda v projednávaném případě byly splněny podmínky pro přijetí dotčených opatření na základě článku 175 ES, dospěl k závěru, že rozhodující je to, že rámcové rozhodnutí odkazovalo na porušení četných aktů Společenství a že Rada měla za to, že „trestněprávní sankce jsou nezbytné pro boj proti vážným zásahům do životního prostředí“(45) .
102. Z rozsudku ve věci C‑176/03 tedy vyplývá, že zákonodárce Společenství má pravomoc přijímat opatření stanovující ukládání trestních sankcí, jestliže se domnívá, že tyto sankce jsou nezbytné pro zajištění plné účinnosti norem, které vydal, a za podmínky, že trestněprávní opatření jsou nezbytná pro boj proti vážným porušením práva v dotčené oblasti.
103. Pokud jde o otázku, zda v tomto rámci Společenství může předepisovat druh a výši sankcí, které se mají uplatňovat („hloubka pravomocí“), souhlasím s generálním advokátem Ruizem-Jarabem Colomerem(46), že zákonodárce Společenství má pravomoc přinutit členské státy, aby uložily trestní sankce, a nařídit, aby tyto byly účinné, přiměřené a odrazující, ale nad rámec toho není oprávněn specifikovat, jaké sankce se mají ukládat.
104. Je třeba mít na paměti, že v této věci není spornou otázkou možná pravomoc Společenství jako takového ukládat trestní sankce, ale spíše pravomoc vyžadovat od členských států, aby jako nástroj uplatňování právního řádu Společenství v rámci svých trestněprávních systémů
stanovily, že určité formy chování se kvalifikují jako trestné činy. Tímto jsou zjevně nastoleny nejenom otázky týkající se vnitřní soudržnosti trestního práva Unie, kterou se Komise oprávněně zabývala ve svém sdělení k rozsudku ve věci C‑176/03(47), ale i soudržnosti každého vnitrostátního trestněprávního systému.
105. Jak je zřejmé z vyjádření vlád, které v řízení vystupují jako vedlejší účastníci, členské státy mají v tomto ohledu již v obecné rovině poměrně odlišné představy o úloze a účelu trestního práva jako nástroje k zajištění dodržování práva. V konkrétnější rovině se tyto odlišné představy zrcadlí v odlišnostech vnitrostátních trestněprávních systémů, pokud jde o celkovou výši sankcí, udržování rovnováhy mezi různými formami trestů, a samozřejmě pokud jde o druh a výši sankcí ukládaných za konkrétní trestné činy. Každý trestní zákon je odrazem specifické stupnice právních zájmů, které se snaží chránit (majetek, osoby, životní prostředí atd.), a podle ní upravuje sankce.
106. Pokud by tedy zákonodárce Společenství na základě pravomoci, která je vedlejší ve vztahu k specifickým pravomocem stanoveným Smlouvou a která na úrovni jednotlivých odvětví práva umožňuje (pouze) částečnou harmonizaci vnitrostátních trestních zákonů, vymezoval druh a výši sankcí, které mají být ukládány, mohlo by to vést k fragmentaci vnitrostátních trestněprávních systémů a k narušení jejich soudržnosti.
107. Navíc závažnost trestní sankce, její účinnost a odrazující účinky nelze posuzovat izolovaně od jiných trestních sankcí upravených vnitrostátním právem a od způsobu, jakým se v daném členském státě využívají trestní sankce jako nástroj k zajištění dodržování práva. Jak v této souvislosti poznamenala vláda Spojeného království, konkrétní výše pokuty může v různých členských státech vysílat velmi odlišná poselství o závažnosti daného trestného činu.
108. Podle mého názoru a v souladu ze zásadou subsidiarity jsou tudíž členské státy v porovnaní se Společenstvím obecně v lepší pozici na to, aby „promítly“ koncept „účinných, přiměřených a odrazujících trestních sankcí“ do svých právních systémů a společenského kontextu.
109. Rozsudek ve věci C‑176/03 není v rozporu s tímto stanoviskem. Konstatování Soudního dvora, že ustanovení zrušeného rámcového rozhodnutí „ponechávají členským státům volbu použitelných trestních sankcí, které nicméně v souladu s čl. 5 odst. 1 téhož rozhodnutí musí být účinné, přiměřené a odrazující,“(48) odráží postoj generálního advokáta Ruiz-Jaraba Colomera, když tvrdí, že Společenství nesmí jít nad rámec toho, že bude od členských států vyžadovat, aby zavedly určité trestné činy a stanovily za ně trestní sankce, které budou „účinné, přiměřené a odrazující“(49) . Navíc takové rozdělení pravomocí mezi Společenství a členské státy je v souladu s judikaturou, která existovala před vydáním rozsudku ve věci C‑176/03(50) .
110. Je pravda, že na rozdíl od generálního advokáta(51) se Soudní dvůr konkrétně nezabýval požadavkem stanoveným v článku 5 odst. 1 zrušeného rámcového rozhodnutí, aby za nejzávažnější jednání byly ukládány tresty odnětí svobody, které mají za následek vydání, a výslovně neuvedl, že takové ustanovení (týkající se druhu sankce) nemůže být přijato v rámci prvního pilíře. Bylo by ale mylné z toho vyvozovat, že ustanovení týkající se druhu sankce by mohlo být na tomto základě vskutku přijato. Již konstatování Soudního dvora, že rámcové rozhodnutí, které pokládal za nedělitelné, mělo být správně přijato na základě článku 175 ES – jelikož stanovilo, že některá zvláště závažná chování poškozující životní prostředí mají být trestná – znamenalo, že rámcové rozhodnutí musí být zrušeno a dále již nebylo podrobně posuzováno, jelikož to nebylo potřebné(52) .
111. Takové rozdělení pravomocí, podle kterého Společenství může vyžadovat ukládání účinných, přiměřených a odrazujících trestních sankcí, ale musí ponechat vymezení jejich druhu a výše členským státům, má také tu výhodu, že je jednoznačné. Pochybuji, že by se mohlo jít ještě dále v rozlišování s ohledem na stupeň přesnosti, s jakým by mohlo Společenství vymezovat trestní sankce(53) .
112. Zkrátka je možné říci, že podle rozsudku ve věci C‑176/03, tak jak ho vykládám já, zákonodárce Společenství může vždy, když jsou trestněprávní opatření nezbytná pro zajištění účinnosti práva Společenství a pro boj proti vážným zásahům v konkrétní oblasti, vyžadovat od členských států, aby penalizovaly určité chování a aby v této souvislosti přijaly účinné, přiměřené a odrazující trestní sankce.
113. Tato pravomoc Společenství umožňuje využít v rámci pravomocí a oblastí činnosti, které jsou mu svěřeny, celou škálu právně donucovacích opatření za účelem uplatňování vlastního právního řádu. Jde proto o významný faktor ve vývoji práva Společenství, lze říct směrem k lex perfecta . Přitom existence takové pravomoci nezpochybňuje obecné pravidlo, že trestní právo hmotné a trestní právo procesní patří do pravomoci členských států; a také podle mého názoru – jelikož ponechává členským státům volbu použitelných trestních sankcí – nezasahuje do vnitrostátních trestněprávních systémů v takovém rozsahu, že by to mohlo nepřijatelným způsobem narušit jejich soudržnost(54) .
114. Není třeba ale skrývat skutečnost, že pravomoc Společenství ve vztahu k trestnímu právu, jak ji vymezil Soudní dvůr v rozsudku ve věci C‑176/03, má při bližším zkoumání jisté koncepční nedostatky, což způsobuje těžkosti při zjišťování, zda jsou v konkrétním případě splněny podmínky pro výkon této pravomoci, důkazem čehož je i projednávaná věc.
115. V první řadě, účinnost je jako kritérium z více hledisek nepřesná k tomu, aby se na jejím základě stanovila existence pravomoci přijímat opatření související s trestním právem.
116. Zaprvé, a v obecné rovině, účinnost není záležitostí „buď – anebo“, ale je to otázka stupně. Obtížnost spočívá ve zjištění požadovaného standardu: kdy nejsou normy ve specifické oblasti dostatečně účinné nebo „plně účinné“, a tedy potřebují jako pomůcku využít trestní právo?
117. Zadruhé, jak přispívají trestní sankce k účinnosti práva? Neustále probíhá kriminologická diskuze o tom, kdy a v jakých oblastech představují trestní sankce nejlepší prostředek účinného zajištění dodržování práva v praxi. Asi je příliš zjednodušené se domnívat, že trestní právo je za každých okolností vhodným lékem na nedostatečnou účinnost.
118. Zatřetí, i když odrazující účinek trestního práva znamená, že mezi ním a účinností musí být vzájemný vztah, účinnost v sobě nezahrnuje celou podstatu trestního práva. Jak jsem už výše naznačil, politická hlediska, která stojí za použitím trestních sankcí v konkrétním společenství, jdou daleko nad rámec pouhé otázky účinného zajištění dodržování práva.
119. Je proto zřejmé, že otázky, zda trestněprávní opatření jsou v konkrétním případě „zásadní“ pro boj proti vážným porušením práva, nebo zda jsou „nezbytná“ pro zajištění „plné účinnosti“ norem, si vyžadují nejenom „objektivní“ posouzení hmotněprávního základu nebo předmětné oblasti činnosti, ale rovněž určitý stupeň uvážení. Z tohoto hlediska nebylo náhodné, že Soudní dvůr odkázal na trestněprávní opatření, která zákonodárce Společenství „ považuje
za nezbytná“, a konstatoval, že „Rada měla za to, že trestněprávní sankce jsou nezbytné“(55) .
120. Zadruhé, není ideální, aby pravomoc Společenství v trestních věcech, tak jak byla popsána, navazovala na specifické pravomoci svěřené Společenství prostřednictvím accessorium sequitur principale
– tak, že by se vlastně mohla vnímat jen jako jeden aspekt dotyčné politiky Společenství – zatímco z ní vyplývající důsledky by současně musely být sladěny s trestním právem členských států, které se obvykle považuje za samostatné právní odvětví.
121. Zdá se mi zejména problematické, že podmínky přijímání opatření souvisejících s trestním právem v rámci pilíře Společenství, zvláště legislativní proces, závisí na tom, o jakou oblast činnosti Společenství se jedná, a v závislosti na ní se mění.
122. Z toho samého důvodu to sotva představuje postačující základ pro širší posun směrem k zajištění dodržování práva Společenství prostředky trestního práva. Pokud by se v rámci Společenství měla sledovat taková politika, určitě by byl žádoucí specifický právní základ, který by stanovil jednotný legislativní postup.
C – Platnost dotčeného rámcového rozhodnutí
123. Ačkoliv nejdůležitějšími otázkami, které byly vzneseny v projednávané věci, jsem se zabýval v předcházejících bodech, ještě je třeba posoudit in concreto, zda a v jakém rozsahu mohla být sporná ustanovení rámcového rozhodnutí – se zřetelem zejména k jeho cíli a obsahu(56) – správně přijata na základě Smlouvy o ES.
124. Pokud jde o cíl rámcového rozhodnutí, z jeho nadpisu a odůvodnění je zřejmé, že se zaměřuje na sblížení právních předpisů členských států týkajících se boje proti znečištění z lodí a v tomto ohledu má doplňovat směrnici.
125. Rámcové rozhodnutí proto stejně jako směrnice(57) – výslovně na podporu politiky Společenství v oblasti námořní bezpečnosti – usiluje o ochranu životního prostředí a, konkrétně, o boj s trestnými činy proti životnímu prostředí (bod 1 odůvodnění rámcového rozhodnutí).
126. Jak jsem již uvedl výše(58), Komise zakládá svou žalobu v této věci na názoru, že ustanovení obsažená v rámcovém rozhodnutí měla být stejně jako směrnice přijata na základě čl. 80 odst. 2 ES, jelikož se toto rozhodnutí týká námořní dopravy. S výjimkou trestněprávního aspektu další účastníci řízení ani vedlejší účastníci řízení v zásadě nezpochybnili toto stanovisko, ani netvrdili, že článek 175 ES o životním prostředí by byl vhodným právním základem pro směrnici nebo pro opatření stanovená v rámcovém rozhodnutí, pokud by měla být přijata v rámci pilíře Společenství.
127. Osobně se též domnívám, že se Komise nemýlí, když tvrdí, že i přes jeho aspekt vztahující se k životnímu prostředí lze cílů rámcového rozhodnutí dosáhnout na základě čl. 80 odst. 2 ES, který se týká námořní dopravy. Ačkoli znečišťování moří jako takové je určitě záležitostí životního prostředí, snižování znečištění nebo jeho předcházení je současně důležitou oblastí činnosti Společenství v námořní dopravě(59) .
128. V této souvislosti je třeba poznamenat, že skutečnost, že určité opatření Společenství sleduje cíl životního prostředí automaticky neznamená, že toto opatření musí být přijato na základě článku 175 ES. Soudní dvůr již v minulosti rozhodl, že ačkoliv články 174 ES a 175 ES jsou tu proto, aby Společenství svěřily pravomoc podnikat konkrétní kroky v záležitostech životního prostředí, jeho pravomoci podle jiných ustanovení Smlouvy tím nejsou dotčeny, i když opatření přijatá na jejich základě sledují současně i některý z cílů ochrany životního prostředí; mimoto, vzhledem k tomu, že požadavky ochrany životního prostředí jsou nevyhnutelnou součástí jiných politik Společenství, opatření Společenství nelze klasifikovat jako činnost v záležitostech životního prostředí jen z toho důvodu, že tyto požadavky zohledňuje(60) .
129. Podle mého názoru opatření sledující ochranu životního prostředí, která se stejně jako v projednávané věci specificky týkají znečištění pocházejícího z lodí, jsou součástí politiky námořní dopravy, pro kterou čl. 80 odst. 2 ES poskytuje zvláštní právní základ. Proto souhlasím s Komisí, že čl. 80 odst. 2 ES, který umožňuje přijetí pravidel pro námořní dopravu, a nikoli článek 175 ES o životním prostředí, je náležitým právním základem pro přijetí takových opatření.
130. Pokud se však vrátím k obsahu rámcového rozhodnutí, Komise podporovaná Parlamentem zcela obecně tvrdí, že rámcové rozhodnutí mohlo být jako celek přijato na základě čl. 80 odst. 2 ES.
131. Jak je zjevné z předcházejících úvah, tento názor není správný, pokud jde o články 4 a 6 rámcového rozhodnutí, jelikož ty dosti podrobně předepisují – i když částečně ve formě rozpětí trestních sazeb – druh a výši sankcí, které se mají použít. Přijímání takových ustanovení, jak jsem naznačil výše, spadá do rozsahu působnosti hlavy VI Smlouvy o Evropské unii. Kromě toho, vzhledem k tomu, že se články 7, 8 a 9 rámcového rozhodnutí týkají stanovení a koordinace soudní pravomoci, mechanismu výměny informací o spáchání trestných činů a určení kontaktních míst, překračují podle mého názoru pravomoc Společenství vyžadovat od členských států zakotvení trestnosti některých druhů chování, jak byla popsána výše. Tato ustanovení byla proto správně přijata formou rámcového rozhodnutí v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech. Navíc články 10 (Územní působnost), 11 (Provádění) a 12 (Vstup v platnost) mají čistě technickou povahu.
132. Rámcové rozhodnutí však rovněž obsahuje několik ustanovení, která se týkají prvků skutkových podstat trestných činů, které mají být stanoveny, a zároveň požadavky, aby za tyto trestné činy byly ukládány účinné, přiměřené a odrazující trestní sankce. Mezi tato ustanovení patří článek 2; článek 3; čl. 4 odst. 1 o sankcích, jelikož zavazuje členské státy, aby zajistily, aby za trestné činy uvedené v předcházejících článcích bylo možné uložit účinné, přiměřené a odrazující trestní sankce; článek 5, podle kterého právnické osoby lze činit odpovědnými za trestné činy, a čl. 6 odst. 1, když stanoví, že takové právnické osoby lze postihnout účinnými, přiměřenými a odrazujícími trestními sankcemi.
133. V této souvislosti je třeba uvést – jak se připomíná v bodě 1 odůvodnění směrnice – že politika Společenství pro námořní bezpečnost, která je jedním z aspektů námořní dopravy, je zaměřena na vysokou úroveň bezpečnosti a ochrany životního prostředí. Jak vyplývá z odůvodnění rámcového rozhodnutí, Rada po nehodě tankeru Prestige považovala za nezbytné uložit členským státům povinnost, aby stanovily trestní sankce k potírání trestné činnosti proti životnímu prostředí s cílem zlepšit bezpečnost na moři. Jako reakce na silné znečistění způsobené ztroskotáním tankeru Prestige mělo rámcové rozhodnutí, jak uvádí jeho název, posílit rámec trestního práva pro boj proti znečištění z lodí.
134. Navíc, jak se uvádí v bodě 2 odůvodnění směrnice, pravidla ve všech členských státech, která jsou založena na úmluvě Marpol 73/78, byla denně ignorována značným množstvím lodí plujících ve vodách Společenství, aniž by byla činěna nápravná opatření.
135. Konečně, zákonodárce Společenství ve směrnici (body 4 a 5 odůvodnění) výslovně uvedl, že odrazující opatření tvoří nedílnou součást politiky Společenství pro námořní bezpečnost, a že je proto třeba účinných, odrazujících a přiměřených sankcí, aby bylo dosaženo účinné ochrany životního prostředí v této oblasti.
136. Na základě výše uvedeného je podle mého názoru možné se domnívat, že přijímání trestněprávních opatření je z pohledu zákonodárce Společenství nezbytné pro účinnou ochranu životního prostředí, pokud jde o znečištění pocházející z lodí, a že tato opatření jsou nezbytná pro boj proti vážným zásahům v dané oblasti.
137. Do pravomoci Společenství tudíž spadá možnost ukládat povinnost členským státům, aby prohlásily takové zásahy za trestné a aby stanovily účinné, přiměřené a odrazující trestní sankce.
138. Z toho vyplývá, že články 2, 3 a 5 rámcového rozhodnutí, jakož i některé části jeho čl. 4 odst. 1 a čl. 6 odst. 1 mohly být řádně přijaty na základě čl. 80 odst. 2 ES.
139. Z uvedených důvodů a vzhledem k tomu, že rámcové rozhodnutí je třeba považovat za nedělitelné, je podle mého názoru třeba na ně nahlížet jako na celek tak, že bylo přijato v rozporu s článkem 47 EU, a mělo by být tedy zrušeno.
VI – Závěry
140. Vzhledem k výše uvedenému navrhuji, aby Soudní dvůr:
1) zrušil rámcové rozhodnutí Rady 2005/667/SVV ze dne 12. července 2005 k posílení rámce trestního práva pro boj proti znečištění z lodí;
2) uložil Radě Evropské unie náhradu nákladů řízení;
3) nařídil vedlejším účastníkům řízení nést vlastní náklady řízení.
(1) .
(2)  –	Úř. věst. 2005, L 255, s.164.
(3)  –	C‑176/03, Sb. rozh. I‑7879.
(4)  –	Úř. věst 2003, L 29, s. 55.
(5)  –	Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 23. listopadu 2005 o důsledcích rozsudku Soudního dvora ze dne 13. září 2005 (C‑176/03, Komise v. Rada) [(KOM(2005)583)].
(6)  –	Usnesení Evropského parlamentu o důsledcích rozsudku Soudního dvora Evropských společenství ze dne 13. září 2005 (C‑176/03, Komise v. Rada) [(2006/2007(INI)].
(7)  –	Viz pozměněný návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, která se týká trestních opatření k prosazování práv duševního vlastnictví [KOM(2006) 168 konečné] a návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o trestněprávní ochraně životního prostředí [KOM(2007)51 konečné].
(8)  –	Úř. věst. 2005, L 255, s. 11.
(9)  –	Článek 4 směrnice nazvaný „Protiprávní jednání“ stanoví: „Členské státy zajistí, aby vypouštění znečišťujících látek z lodí v jakékoli z oblastí uvedených v čl. 3 odst. 1 bylo považováno za protiprávní jednání, je-li spácháno úmyslně, následkem vědomé nedbalosti nebo hrubé nedbalosti. Toto protiprávní jednání je považováno za trestný čin podle rámcového rozhodnutí 2005/667/SVV, kterým se doplňuje tato směrnice, a to za okolností, jež toto rozhodnutí stanoví.“ Článek 5 směrnice upravuje určité výjimky z článku 4.
(10)  –	Uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 42.
(11)  –	C‑476/98, Recueil, s. I‑9855, bod 80.
(12)  –	Uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 49.
(13)  –	Politiky a formy spolupráce uvedené na druhém místě se dosti odlišují od prvně uvedeného postupu, zejména, pokud jde o povahu a účinek opatření přijímaných na jejich podporu a o používané právní nástroje (které mají spíše mezinárodněprávní povahu a nemají přímý účinek); pokud jde o rozhodovací postupy a úlohy, které sehrávají jednotlivé orgány (Komise nemá výlučné právo zákonodárné iniciativy a v zásadě je tendence přijímat právní předpisy jednomyslným rozhodnutím Rady, pouze s omezenou účastí Evropského parlamentu) a v neposlední řadě, pokud jde o soudní kontrolu (v případě neprovedení rámcových rozhodnutí do vnitrostátního práva neexistuje možnost podat žalobu pro nesplnění povinnosti, jak je stanovena v článku 226 ES, a pravomoc Soudního dvora rozhodovat v řízení o předběžné otázce je omezená). Některé zásady rozvinuté v kontextu práva Společenství se ale mohou uplatnit i v rámci druhého a třetího pilíře; viz, pokud jde o povinnost jednotného výkladu, zejména rozsudek ze dne 16. června 2005, Pupino (C‑105/03, Sb. rozh. s. I‑5285).
(14)  –	Viz rozsudky ze dne 12. května 1998 Komise v. Rada (C‑170/96, Recueil, s. I‑2763, bod 16), a ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada (uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 39).
(15)  –	Viz, v této souvislosti, rozsudek ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada (uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 40).
(16)  –	V této souvislosti viz zejména rozsudky ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada, zvaný „AETR“ (22/70, Recueil, s. 263, bod 31), a ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Německo (uvedený v poznámce pod čarou 11, zejména body 108 až 110).
(17)  –	V této souvislosti bylo také odkázáno na zásadu „kdo může více, může méně“.
(18)  –	Viz rozsudek ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Německo (uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 80).
(19)  –	Viz v obdobném smyslu již stanovisko generálního advokáta Ruiz-Jaraba Colomera přednesené dne 26. května 2005 a předcházející rozsudku ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada (uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 72).
(20)  –	Tzv. „kritérium Engel“: Evropský soud pro lidská práva, rozsudek ze dne 8. června 1976, Engel a další rozsudky, série A č. 22.
(21)  –	Viz Evropský soud pro lidská práva, rozsudek ze dne 9. února 1993, Welch, série A č. 307.
(22)  –	Viz v této souvislosti stanovisko generálního advokáta Jacobse předcházející rozsudku ze dne 27. října 1992, Německo v. Komise (C‑240/90, Recueil, s. I‑5383, bod 11), a stanovisko generálního advokáta Saggia předcházející rozsudku ze dne 6. července 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (C‑356/97, Recueil, s. I‑5461, bod 50).
(23)  –	Rozsudek ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada (uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 47), který odkazuje na rozsudek ze dne 11. listopadu 1981, Casati (203/80, Recueil, s. 2595, bod 27), a ze dne 16. června 1998, Lemmens (C‑226/97, Recueil, s. I‑3711, bod 19).
(24)  –	Viz stanovisko předcházející rozsudku uvedenému v poznámce pod čarou 3, body 30 a násl.
(25)  –	Rozsudek ze dne 2. února 1977, Amsterdam Bulb (50/76, Recueil, s. 13, body 32 a 337) (zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska) .
(26)  –	Viz, v této souvislosti, rozsudek ze dne 29. února 1996, Skanavi a Chryssanthakopoulos (C‑193/94, Recueil, s. I‑929, bod 36) (zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska) .
(27)  –	Rozsudek ze dne 11. listopadu 2004, Niselli (C‑457/02, Recueil, s. I‑10853) by měl být rovněž zmíněn jako příklad nepřímého účinku práva Společenství – v daném případě právní úpravy Společenství týkající se odpadů – na vnitrostátní trestní právo. Pokud jde o omezení v této souvislosti, viz rozsudek ze dne 3. května 2005, Berlusconi a další (C‑387/02, C‑391/02 a C‑403/02, Sb. rozh. s. I‑3565).
(28)  –	Rozsudek ze dne 21. září 1989, Komise v. Řecko (68/88, Recueil, s. 2965, body 23 a 24).
(29)  –	C‑186/98, Recueil, s. I‑4883, bod 12.
(30)  –	Uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 47.
(31)  –	Tamtéž, bod 40.
(32)  –	Tamtéž, body 41 až 43.
(33)  –	Tamtéž, bod 45, který odkazuje na rozsudky ze dne 11. června 1991, Komise v. Rada, zvaný „Dioxid titanu“ (C‑300/89, Recueil, s. I‑2867, bod 10), a ze dne 19. září 2002, Huber (C‑336/00, Recueil, s. I‑7699, bod 30).
(34)  –	Tamtéž, bod 46.
(35)  –	Tamtéž, bod 47.
(36)  –	Tamtéž, bod 48.
(37)  –	Viz bod 76 výše.
(38)  –	Viz zejména body 84 až 87 stanoviska předcházejícího rozsudku uvedenému v poznámce pod čarou 3.
(39)  –	Rozsudek uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 52.
(40)  –	K této úvaze viz rozsudek ze dne 9. července 1987, Německo v. Komise (spojené věci 281/85, 283/85 až 285/85 a 287/85, Recueil, s. 3203, bod 28).
(41)  –	Viz rovněž důraz kladený na záležitosti životního prostředí ve stanovisku generálního advokáta Ruize-Jaraba Colomera k rozsudku ze dne 13. září 2006, Komise v. Rada (uvedený v poznámce pod čarou 3, body 52 až 70).
(42)  –	Bod 41 rozsudku.
(43)  –	Viz body 67 a násl. výše.
(44)  –	Bod 48.
(45)  –	Bod 50.
(46)  –	Stanovisko k rozsudku uvedenému v poznámce pod čarou 3, body 83 až 87.
(47)  –	Uvedený v poznámce pod čarou 5, bod 13.
(48)  –	Uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 49.
(49)  –	Stanovisko předcházející rozsudku uvedenému v poznámce pod čarou 3, body 83 až 85.
(50)  –	Viz bod 76 výše.
(51)  –	Stanovisko předcházející rozsudku uvedenému v poznámce pod čarou 3, bod 94.
(52)
–	Naopak, Soudní dvůr uvedl, že není namístě zkoumat argument Komise, podle kterého by mělo být rámcové rozhodnutí každopádně částečně zrušeno z důvodu volby, kterou ponechalo členským státům (rozsudek uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 54).
(53)  –	Například, vymezením druhu trestu, ale nikoli jeho výše nebo vymezením určitého rozpětí trestní sazby.
(54)  –	Lze mimoto poznamenat, jak uvedla rakouská vláda, že srovnatelnou vedlejší pravomoc znají některé federální systémy, ve kterých jsou státy federace oprávněny přijímat, kromě jiného, opatření v oblasti trestního práva, která jsou nezbytná k regulaci určitých záležitostí v rámci jejich pravomoci, i když obecně trestní právo patří do pravomoci federálního zákonodárce.
(55)  –	Rozsudek uvedený v poznámce pod čarou 3, body 48 a 50 (zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska) .
(56)  –	Viz rozsudek uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 45 a uváděná judikatura.
(57)  –	Viz, zejména, první a čtvrtý bod odůvodnění.
(58)  –	Viz body 65 a 66.
(59)  –	Viz druhý bod odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/59/ES ze dne 27. listopadu 2000 o přístavních zařízeních pro příjem lodního odpadu a zbytků lodního nákladu (Úř. věst. 2000, L 332, s. 81; Zvl. vyd. 07/05, s. 358), která byla rovněž přijata na základě čl. 80 odst. 2 ES.
(60)  –	Viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 19. září 2002, Huber (uvedený v poznámce pod čarou 33, bod 33).