62022CC0061
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
L. MEDINA
представено на 29 юни 2023 година (
1
)
Дело C‑61/22
RL
срещу
Landeshauptstadt Wiesbaden
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgericht Wiesbaden (Административен съд Висбаден, Германия)
„Преюдициално запитване — Регламент (ЕС) 2019/1157 — Повишаване на сигурността на личните карти на гражданите на Съюза — Член 3, параграф 5 — Задължение за събиране на пръстови отпечатъци и съхраняването им на носител на информация с висока степен на защита — Валидност — Правно основание — Член 21, параграф 2 ДФЕС — Член 77, параграф 3 ДФЕС — Харта на основните права на Европейския съюз — Членове 7 и 8 — Зачитане на личния и семейния живот — Защита на личните данни — Член 52, параграф 1 — Принцип на пропорционалност — Общ регламент относно защитата на данните — Член 35, параграф 10 — Оценка на въздействието върху защитата на данните“
I. Въведение
1.
Преюдициалното запитване се отнася до валидността на член 3, параграф 5 от Регламент (ЕС) 2019/1157 (
2
), който установява задължението на държавите членки да включват във всяка новоиздадена от тях лична карта носител на информация с висока степен на защита, съдържащ изображение на пръстовите отпечатъци на притежателя (
3
). Запитването е отправено в рамките на спор между RL и Landeshauptstadt Wiesbaden (град Висбаден, столица на провинция, Германия) по повод административно решение, с което Landeshauptstadt Wiesbaden отказва да издаде лична карта без съхранено изображение на пръстови отпечатъци в чипа ѝ.
2.
С въпроса си запитващата юрисдикция иска да се установи: първо, дали подходящото основание за приемането на Регламент 2019/1157 е член 21, параграф 2 ДФЕС, второ, дали член 3, параграф 5 от този регламент е съвместим с членове 7 и 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) във връзка с член 52, параграф 1 от нея и трето, дали посоченият регламент е в съответствие със задължението за извършване на оценка на въздействието върху защитата на данните съгласно член 35, параграф 10 от ОРЗД (
4
).
3.
Независимо от разликите между личните карти и паспортите, делото представлява тематично продължение на решението Schwarz (
5
). В това решение Съдът разглежда валидността на член 1, параграф 2 от Регламент № 2252/2004 (
6
), който предвижда задължително събиране и съхраняване на пръстови отпечатъци в паспорти и други документи за пътуване, издавани от държавите членки (
7
).
II. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
1. Регламент 2019/1157
4.
Съображения 1, 2, 3, 4, 5, 15, 17, 18, 21 и 28 от Регламент 2019/1157 гласят:
„(1)
В Договора за Европейския Съюз (ДЕС) бе решено да се улесни свободното движение на хора и същевременно да се гарантира безопасността и сигурността на народите, като се установи пространство на свобода, сигурност и правосъдие в съответствие с разпоредбите на ДЕС и на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).
(2)
Гражданството на Съюза дава на всеки гражданин на Съюза правото на свободно движение при спазване на определени ограничения и условия. [Директива 2004/38] (
8
) привежда в действие това право. Член 45 от [Хартата] също предвижда свобода на движение и пребиваване. Свободата на движение предполага правото на напускане и влизане на територията на държавите членки с валидна лична карта или паспорт.
(3)
Съгласно [Директива 2004/38] държавите членки издават и подновяват лични карти или паспорти на своите граждани в съответствие със своето национално право. […]
(4)
В [Директива 2004/38] се предвижда, че държавите членки могат да приемат необходимите мерки за отказване, прекратяване или отнемане на някое от правата, предоставени с посочената директива, в случаи на злоупотреба с права или измама. Подправянето на документи или лъжливото представяне на съществени факти, свързани с условията за правото на пребиваване, бяха определени като типични случаи на измами в контекста на посочената директива.
(5)
Съществуват значителни разлики между степента на защита на националните лични карти, издавани от държавите членки, и на разрешенията за пребиваване за граждани на Съюза, които пребивават в друга държава членка, и за членовете на техните семейства. Тези разлики увеличават риска от подправяне на документи и документни измами и водят до практически трудности за гражданите, когато те желаят да упражняват правото си на свободно движение. […]
[…]
(15)
[…] Подобрените лични карти следва да гарантират по-лесно установяване на самоличността и да допринасят за по-добър достъп до услуги.
[…]
(17)
Защитните елементи са необходими, за да се провери дали документът е автентичен и да се установи самоличността на дадено лице. Установяването на минимални стандарти за сигурност и включването на биометрични данни в личните карти […] са важни стъпки за по-сигурното им използване в Съюза. Включването на такива биометрични идентификатори следва да даде възможност на гражданите на Съюза да се възползват в пълна степен от своите права на свободно движение.
(18)
Запаметяването на портретна снимка и два пръстови отпечатъка (наричани по-нататък „биометрични данни“) върху личните карти и картите за пребиваване, както вече е предвидено за биометричните паспорти и разрешенията за пребиваване на граждани на трети държави, представлява подходяща комбинация от надеждно установяване на самоличността и удостоверяване на автентичността с намален риск от измами, с цел увеличаване на сигурността на личните карти и картите за пребиваване.
[…]
(21)
Настоящият регламент не предоставя правно основание за създаването или поддържането на бази данни на национално равнище за съхраняването на биометрични данни в държавите членки — това е въпрос на националното право, което трябва да бъде в съответствие с правото на Съюза относно защитата на данните. Освен това настоящият регламент не предоставя правно основание и за създаването или поддържането на централизирана база данни на равнището на Съюза.
[…]
(28)
Въвеждането на минимални стандарти за сигурност и за формàта на личните карти следва да позволи на държавите членки да разчитат на автентичността на тези документи, когато гражданите на Съюза упражняват правото си на свободно движение. Въвеждането на по-строги стандарти за защита следва да предостави достатъчно гаранции на публичните органи и на частните субекти, за да им се даде възможност да разчитат на автентичността на личните карти, когато се използват от гражданите на Съюза с цел установяване на самоличността“.
5.
Член 1 от Регламент 2019/1157 е озаглавен „Предмет“ и предвижда:
„Настоящият регламент укрепва стандартите за сигурност, приложими към личните карти, издавани от държавите членки на техните граждани […] при упражняване на правото им на свободно движение в рамките на Съюза“.
6.
Член 3 от Регламент 2019/1157 е озаглавен „Стандарти за сигурност/формат/спецификации“ и гласи:
„1.   Личните карти, издавани от държавите членки, се изготвят във формат ID-1 и съдържат машинночитаема зона (MRZ). Тези лични карти се основават на спецификациите и на минималните стандарти за сигурност, посочени в документ 9303 на ICAO, и отговарят на изискванията, установени в букви в), г), е) и ж) от приложението към Регламент (ЕО) № 1030/2002, изменен с Регламент (EС) 2017/1954.
[…]
5.   Личните карти включват носител на информация с висока степен на защита, който съдържа биометрични данни, състоящи се от портретна снимка на притежателя на картата и два пръстови отпечатъка в оперативно съвместими цифрови формати. За снемане на биометричните идентификатори държавите членки прилагат техническите спецификации, установени с Решение за изпълнение C(2018)7767 на Комисията[ (
9
)].
6.   Носителят на информация има достатъчен капацитет и способност, за да гарантира целостта, автентичността и поверителността на данните. Съхраняваните данни са достъпни по безконтактен и защитен начин, както е предвидено в Решение за изпълнение С(2018)7767. Държавите членки обменят информацията, необходима за удостоверяване на автентичността на носителя на информация и за достъп и проверка на биометричните данни, посочени в параграф 5.
7.   Деца на възраст под 12 години може да бъдат освобождавани от изискването за даване на пръстови отпечатъци.
Деца на възраст под 6 години се освобождават от изискването за даване на пръстови отпечатъци.
Лица, по отношение на които снемането на пръстови отпечатъци е физически невъзможно, се освобождават от изискването за даване на пръстови отпечатъци.
[…]“.
7.
Член 10 от Регламент 2019/1157 е озаглавен „Събиране на биометрични идентификатори“ и предвижда:
„1.   Биометричните идентификатори се събират единствено от квалифицирани и надлежно оправомощени служители, определени от националните органи, отговорни за издаването на лични карти или карти за пребиваване, с цел да бъдат включени в носителя на информация с висока степен на защита, предвиден в член 3, параграф 5 за личните карти […].
С цел да се гарантира съответствието на биометричните идентификатори със самоличността на заявителя, за всяко заявление заявителят се явява лично поне веднъж по време на процеса на издаване.
2.   Държавите членки гарантират, че има въведени подходящи и ефективни процедури за събиране на биометрични идентификатори и че тези процедури са в съответствие с правата и принципите, установени в Хартата, в Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и в Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на детето.
[…]
3.   Освен когато това се изисква за целите на обработването в съответствие с правото на Съюза и националното право, биометричните идентификатори, съхранявани с цел персонализация на личните карти или документите за пребиваване, се съхраняват при високо ниво на сигурност само до датата на връчване на документа и в никакъв случай не се съхраняват повече от 90 дни след датата на издаване на документа. След изтичането на посочения период тези биометрични данни незабавно се изтриват или унищожават“.
8.
Член 11 от Регламент 2019/1157 е озаглавен „Защита на личните данни и отговорност“ и гласи следното:
„1.   Без да се засяга [ОРЗД], държавите членки гарантират сигурността, целостта, автентичността и поверителността на данните, събирани и съхранявани за целите на настоящия регламент.
2.   За целите на настоящия регламент органите, отговорни за издаването на лични карти и документи за пребиваване, се считат за администратор по член 4, параграф 7 от [ОРЗД] и носят отговорност за обработването на личните данни.
3.   Държавите членки гарантират, че надзорните органи могат в пълна степен да изпълняват задачите си, посочени в [ОРЗД], включително по отношение на достъпа до всички лични данни и цялата необходима информация, както и достъпа до всички помещения или оборудване за обработка на данни на компетентните органи.
[…]
5.   В личната карта […] се включва информация в машинночитаем формат само в съответствие с настоящия регламент и националното право на издаващата държава членка.
6.   Биометричните данни, които се съхраняват в носителя на запаметена информация на личните карти и документите за пребиваване, се използват само в съответствие с правото на Съюза и националното право от надлежно оправомощени служители на компетентните национални органи и агенциите на Съюза с цел проверка на:
а)
автентичността на личната карта или документа за пребиваване;
б)
самоличността на притежателя с помощта на пряко наличните сравними отличителни черти, когато представянето на лична карта или на документ за пътуване се изисква от закона.
[…]“.
2. ОРЗД
9.
Член 6 от ОРЗД е озаглавен „Законосъобразност на обработването“ и гласи следното:
„1.   Обработването е законосъобразно[…] само ако и доколкото е приложимо поне едно от следните условия:
[…]
в)
обработването е необходимо за спазването на законово задължение, което се прилага спрямо администратора;
г)
обработването е необходимо, за да бъдат защитени жизненоважните интереси на субекта на данните или на друго физическо лице;
д)
обработването е необходимо за изпълнението на задача от обществен интерес или при упражняването на официални правомощия, които са предоставени на администратора;
[…]“.
10.
Член 35 от ОРЗД е озаглавен „Оценка на въздействието върху защитата на данните“ и предвижда:
„1.   Когато съществува вероятност определен вид обработване, по-специално при което се използват нови технологии, и предвид естеството, обхвата, контекста и целите на обработването, да породи висок риск за правата и свободите на физическите лица, преди да бъде извършено обработването, администраторът извършва оценка на въздействието на предвидените операции по обработването върху защитата на личните данни. В една оценка може да бъде разгледан набор от сходни операции по обработване, които представляват сходни високи рискове.
[…]
10.   Когато обработването съгласно член 6, параграф 1, буква в) или д) има правно основание в правото на Съюза или в правото на държавата членка, под чиято юрисдикция е администраторът, и това право регулира конкретната операция по обработване или набор от такива операции, и вече е извършена оценка на въздействието върху защитата на личните данни като част от общата оценка на въздействието в контекста на приемането на това правно основание, параграфи 1—7 не се прилагат, освен ако държавите членки не сметнат за необходимо да направят такава оценка преди започването на дейностите за обработване“.
3. Директива 2004/38
11.
Член 4 от Директива 2004/38 е озаглавен „Право на излизане“ и предвижда:
„1.   Без да се засягат разпоредбите относно документите за пътуване, приложими при контрола на държавните граници, всички граждани на Съюза с валидна карта за самоличност или паспорт и членовете на техните семейства, които не са граждани на държава членка и които притежават валиден паспорт, имат правото да напускат територията на държава членка, за да пътуват до друга държава членка.
[…]“.
12.
Член 5 от Директива 2004/38 е озаглавен „Право на влизане“ и предвижда:
„1.   Без да се засягат разпоредбите относно документите за пътуване, приложими при контрола на държавните граници, държавите членки дават на гражданите на Съюза разрешение да влизат на тяхна територия с валидна карта за самоличност или паспорт и дават на членовете на семейството, които не са граждани на държава членка, разрешение да влязат на тяхна територия с валиден паспорт.
[…]“.
Б.
Националното право
13.
Предвиденото в член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 задължение е транспонирано в германското право с Gesetz über Personalausweise und den elektronischen Identitätsnachweis (Закон за личните карти и електронната идентификация) (
10
).
14.
Член 1 от PAuswG е озаглавен „Задължение за идентификация; право на идентификация“ и гласи в параграф 1:
„Всички германски граждани по смисъла на член 116, параграф 1 от Основния закон са длъжни да притежават лична карта, ако имат навършени 16 години и подлежат на общото задължение за регистрация или, без да подлежат на такова, пребивават предимно в Германия. Те трябва да представят личната си карта при поискване от орган, оправомощен да проверява самоличността. От притежателите на лични карти не може да се изисква да депозират или по друг начин да предават личната си карта. Това не важи за органите, оправомощени да проверяват самоличността, както и в случай на отнемане или конфискация.
15.
Член 5, параграф 9 от PAuswG е озаглавен „Издаване на лична карта“ и предвижда:
„Двата пръстови отпечатъка на заявителя, които трябва да бъдат съхранени на електронния носител на информация съгласно [Регламент 2019/1157], се съхраняват на електронния носител за съхранение и обработка на информация на личната карта под формата на плоски отпечатъци на левия и десния показалец. При липса на показалец, недобро качество на пръстовия отпечатък или нараняване на върха на пръста, се съхранява отпечатък на палеца, средния пръст или безименния пръст. Пръстови отпечатъци не се съхраняват, ако снемането им е невъзможно по медицински причини, които не са от временен характер“.
III. Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
16.
През ноември 2021 г. RL подава до Landeshauptstadt Wiesbaden заявление за издаване на нова лична карта, като твърди, че чипът на старата му лична карта бил дефектен. В заявлението си RL изрично иска картата да бъде издадена, без да се включва изображение на пръстови отпечатъци в чипа ѝ.
17.
Landeshauptstadt Wiesbaden отхвърля заявлението на RL с мотива, първо, че съгласно германското право личната карта е валидна дори ако чипът ѝ е дефектен. Тъй като RL вече притежавал валиден документ за самоличност, той нямал право да му бъде издадена нова лична карта. Второ, Landeshauptstadt Wiesbaden счита, че при всички случаи личната карта не може да бъде издадена без изображение на пръстови отпечатъци на притежателя, тъй като от 2 август 2021 г. съхраняването на изображение на пръстови отпечатъци в чипа на новите лични карти е станало задължително по член 5, параграф 9 от PAuswG.
18.
RL подава жалба до Verwaltungsgericht Wiesbaden (Административен съд Висбаден, Германия), който е запитващата юрисдикция по настоящото дело, с искане компетентният орган да бъде задължен да му издаде нова лична карта без съхранено изображение на пръстови отпечатъци в нея.
19.
Запитващата юрисдикция изразява съмнения относно валидността на член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157, който представлява основанието за член 5, параграф 9 от PAuswG, и следователно за задължителния характер на събирането и съхраняването на пръстови отпечатъци в германските лични карти. В това отношение запитващата юрисдикция припомня, че съгласно член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 личните карти, издавани от държавите членки, трябва да включват носител на информация с висока степен на защита, който съдържа портретна снимка на притежателя на картата и два пръстови отпечатъка в оперативно съвместими цифрови формати.
20.
По-специално запитващата юрисдикция посочва три основания за невалидност на член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157.
21.
Първо, запитващата юрисдикция иска да се установи дали Регламент 2019/1157 е трябвало да бъде приет на основание член 77, параграф 3 ДФЕС, който предвижда провеждането на специална законодателна процедура, при която Съветът взема решение с единодушие, а не на основание член 21, параграф 2 ДФЕС, свързан с обикновената законодателна процедура, при която решение се взема съвместно от Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз. Запитващата юрисдикция изтъква, че в решението Schwarz, в което Съдът е приел, че член 62, точка 2, буква а) ДЕО, т.е. разпоредбата, която впоследствие става член 77, параграф 3 ДФЕС, е подходящо правно основание за приемането на Регламент № 2252/2004, който предвижда задължително събиране и съхраняване на пръстовите отпечатъци на гражданите на Съюза в паспортите. Поради това тази юрисдикция иска да се установи дали същото правно основание е трябвало да бъде използвано за приемането на Регламент 2019/1157.
22.
Второ, запитващата юрисдикция има съмнения относно съвместимостта на член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 с членове 7 и 8 от Хартата. Тази юрисдикция отбелязва, че задължителното събиране и съхраняване на пръстови отпечатъци в личните карти представлява, в светлината на решение Schwarz, ограничение на правата, признати от тези две разпоредби. Освен това според нея това ограничение не отговаря на условията, предвидени в член 8, параграф 2 и член 52, параграф 1 от Хартата, и следователно не e оправдано. По-конкретно запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 преследва законен интерес и дали произтичащото от тази разпоредба задължение може да се счита за подходящо, необходимо и пропорционално.
23.
Трето, запитващата юрисдикция изразява опасения относно предвиденото в член 35, параграф 10 от ОРЗД задължение за извършване на оценка на въздействието върху защитата на данните. По-конкретно, като се позовава на становището на Европейския надзорен орган по защита на данните относно предложението за регламент (
11
), запитващата юрисдикция отбелязва, че тази разпоредба се прилага за предвиденото в Регламент 2019/1157 обработване на пръстови отпечатъци. Такава оценка обаче не е извършена от законодателя на Съюза при приемането на този регламент.
24.
При тези обстоятелства Verwaltungsgericht Wiesbaden (Административен съд Висбаден, Германия) решава да спре производството и да отправи следния преюдициален въпрос към Съда:
„Нарушава ли задължението за вземане и съхраняване на пръстови отпечатъци в лични карти съгласно член 3, параграф 5 от [Регламент (ЕС) 2019/1157] норма на правото на Съюза от по-висок ранг, по-специално:
а) член 77, параграф 3 ДФЕС,
б) членове 7 и 8 от Хартата,
в) член 35, параграф 10 от ОРЗД,
и невалидно ли е поради една от тези причини?“.
25.
Преюдициалното запитване постъпва в секретариата на Съда на 1 февруари 2022 г. Писмени становища са представени от германското, испанското и полското правителство, Парламента, Съвета и Европейската комисия, както и от жалбоподателя в главното производство. Съдебно заседание е проведено на 14 март 2023 г.
IV. Анализ
26.
С въпроса си запитващата юрисдикция иска да се установи дали Регламент 2019/1157 е валиден с оглед на правото на Съюза. По-специално тя иска да се установи:
–
първо, дали член 21, параграф 2 ДФЕС е бил подходящо правно основание за приемането на Регламент 2019/1157, и по-специално на член 3, параграф 5 от него, в съответствие с посочената там обикновена законодателна процедура,
–
второ, дали член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 е съвместим с членове 7 и 8 от Хартата във връзка с член 52, параграф 1 от нея, и
–
трето, дали член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 е в съответствие със задължението за извършване на оценка на въздействието върху защитата на данните по член 35, параграф 10 от ОРЗД.
27.
Ще разгледам последователно всяко от тези различни основания за невалидност.
А.
Правно основание за приемането на Регламент 2019/1157
28.
Първото основание за невалидност се отнася до правното основание за приемането на Регламент 2019/1157. По същество запитващата юрисдикция има съмнения дали този регламент е трябвало да бъде приет на основание член 77, параграф 3 ДФЕС, а не на основание член 21, параграф 2 ДФЕС. Освен формалния избор на подходящото правно основание за Регламент 2019/1157, става въпрос за прилагане на различни законодателни процедури съгласно всяка от двете разпоредби.
29.
Член 21 ДФЕС се намира в част втора от него, посветена на „Недискриминация и гражданство на Съюза“. Съгласно параграф 1 от този член всеки гражданин на Съюза трябва да има право свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. Член 21, параграф 2 ДФЕС на свой ред предвижда възможността Съюзът да приеме разпоредби с оглед улесняване на упражняването на това право, ако се окаже необходимо да се предприемат действия за постигането на тази цел и Договорите не са предвидили необходимите правомощия. В този случай се прилага обикновената законодателна процедура, която включва съвместно вземане на решение от Парламента и Съвета.
30.
За разлика от това, член 77, параграф 3 ДФЕС, който се отнася до „Политики относно контрола по границите, убежището и имиграцията“, се намира в дял V на част трета от същия Договор, посветен на „Пространство на свобода, сигурност и правосъдие“. В него се предвижда, че ако дадено действие на Съюза изглежда необходимо, за да се улесни упражняването на правото, посочено в член 20, параграф 2, буква а) ДФЕС — правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки — Съветът може да приема разпоредби по-специално относно паспортите и личните карти. Прилагането на член 77, параграф 3 ДФЕС според текста му зависи също от липсата на правомощия за тази цел, предвидени в Договорите. В този случай се прилага специална законодателна процедура, при която Съветът действа с единодушие след консултация с Парламента.
31.
Съгласно постоянната практика на Съда изборът на правното основание на даден акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, сред които са целта и съдържанието на акта (
12
). Освен това Съдът е установил, че за да се определи подходящото правно основание на мярка на Съюза, може да се вземе предвид правният контекст, в който се вписва нова правна уредба, по-специално доколкото такъв контекст може да послужи за изясняването целта на посочената правна уредба (
13
).
32.
Що се отнася до настоящото дело, в самото начало искам да отбележа, че противно на възприетото от запитващата юрисдикция становище, обстоятелството, че в решение Schwarz член 77, параграф 3 ДФЕС е счетен за подходящото правно основание за Регламент № 2252/2004, който установява задължителното събиране и съхраняване на пръстови отпечатъци в паспортите на гражданите на Съюза (
14
), не е решаващо, за да се прецени дали приемането на Регламент 2019/1157 правилно се основава на член 21, параграф 2 ДФЕС. Всъщност в съответствие с горепосочената практика Съдът последователно е приемал, че за да се установи правилното правно основание на разглеждания акт, трябва да се вземат предвид неговите цел и съдържание, а не правното основание на други актове на Съюза, които евентуално може да притежават сходни характеристики (
15
).
33.
Що се отнася, от една страна, до целта на Регламент 2019/1157, отбелязвам, че член 1 от него, озаглавен „Предмет“, предвижда, че този регламент укрепва стандартите за сигурност, приложими по-специално към личните карти, издавани от държавите членки на техните граждани при упражняване на правото им на свободно движение. Тази разпоредба дава нормативен израз на съображения 1—5 от посочения регламент, които, позовавайки се на Договора за ЕС, Договора за функционирането на ЕС, член 45 от Хартата и Директива 2004/38, изтъкват целта да се улесни упражняването на правото за свободно движение на гражданите на Съюза в сигурна среда (
16
).
34.
По-специално в съображение 4 от Регламент 2019/1157 се отбелязва, че подправянето на документи или лъжливото представяне на съществени факти, свързани с условията за правото на пребиваване, бяха определени като типични случаи на измами, свързани със свободното движение. Освен това в съображение 5 от Регламент 2019/1157 се посочва, че подправянето на документи и документните измами са резултат от значителните разлики между степента на защита на националните лични карти, издавани от държавите членки. Съгласно същото съображение тези разлики увеличават риска от подправяне на документи и документни измами и водят до практически трудности за гражданите, когато те желаят да упражняват правото си на свободно движение. На последно място, съображение 28 от Регламент 2019/1157 гласи, че въвеждането на по-строги стандарти за защита следва да предостави достатъчно гаранции на публичните органи и на частните субекти, за да им се даде възможност да разчитат на автентичността на личните карти, когато се използват от гражданите на Съюза с цел установяване на самоличността.
35.
От друга страна, що се отнася до съдържанието на Регламент 2019/1157, предвиденото в този регламент задължително събиране и съхраняване на изображение на пръстови отпечатъци, което е предмет на разглеждане по настоящото дело, е част от по-широка група мерки, прилагани за новоиздадените национални лични карти, повечето от които са изброени в член 3, озаглавен „Стандарти за сигурност/формат/спецификации“.
36.
При тълкуване в светлината на съображение 17 от Регламент 2019/1157 е видно, че тези мерки са предназначени да послужат за целите на сигурността, необходими, за да се провери дали документът е автентичен и да се установи самоличността на дадено лице (
17
). В това отношение в съображение 18 от Регламент 2019/1157 се пояснява още, че запаметяването на биометрични данни върху личните карти — портретна снимка и два пръстови отпечатъка — представлява подходяща комбинация от надеждно установяване на самоличността и удостоверяване на автентичността с намален риск от измами, с цел увеличаване на сигурността на личните карти.
37.
От гореизложеното следва, че предвидената от Парламента и Съвета цел на Регламент 2019/1157 е била основно да се улесни упражняването на правото на гражданите на Съюза да пътуват и пребивават в държава членка с личните си карти и да разчитат на тези карти като автентично и надеждно доказателство за самоличност. Това са и използваните от Комисията понятия в предложението ѝ за регламент (
18
), в което, както в Регламент 2019/1157, се подчертава необходимостта от намаляване на риска от фалшифициране и измама с документи, за да се подобри приемането на тези карти в държавите членки, различни от държавата членка на издаване (
19
). С оглед на разпоредбите в Регламент 2019/1157 тази цел трябваше да бъде постигната чрез включването в националните лични карти на общи защитни елементи, категоризирани в този регламент като i) минимални стандарти за сигурност и за формат и ii) по-строги стандарти за защита (
20
). Последната категория включваше задължителното събиране на пръстови отпечатъци и съхраняването на изображението им на носител с висока степен на защита.
38.
Остава въпросът дали с оглед на целта и съдържанието на Регламент 2019/1157, които описах, законодателят на Съюза е имал право да счита член 21, параграф 2 ДФЕС за подходящото правно основание за приемането на този регламент. Предвид текста на тази разпоредба, цитиран в точка 29 по-горе, този въпрос налага Съдът да провери, първо, дали може да се счита, че Регламент 2019/1157 е приет правилно с цел да се улесни упражняването на правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки; второ, дали за постигането на тази цел е било необходимо действие на Съюза и трето, дали Договорите не предвиждат необходимите правомощия.
1. Улесняване на упражняването на правото на свободно движение
39.
Първо, що се отнася до това дали Регламент 2019/1157 е правилно приет с цел да се улесни упражняването на правото на свободно движение, важно е да се припомни, че съгласно член 4 от Директива 2004/38 всички граждани на Съюза имат правото да напускат територията на държава членка, за да пътуват до друга държава членка („право на излизане“). Аналогично, съгласно член 5 от тази директива държавите членки дават на гражданите на Съюза разрешение да влизат на тяхна територия („право на влизане“). Както стана ясно от Директива 2004/38 — и както е потвърдено в съображение 2 от Регламент 2019/1157 — двете права представляват същността на правото на свободно движение и като такива са един от стълбовете на гражданството на Съюза.
40.
Съгласно тези разпоредби обаче упражняването на правото на излизане и на влизане е обвързано с изискването за представяне на валидна лична карта или валиден паспорт. Както е посочил Съдът в практиката си, това изискване има за цел да улесни — както за гражданите на Съюза, така и за националните органи — разрешаването на проблеми, свързани с доказването на правото на пребиваване (
21
). Следователно доверието на държавите членки, когато приемат гражданин на Съюза на съответната територия и в крайна сметка когато този гражданин упражнява правото си на свободно движение, зависи от надеждността на неговата лична карта или паспорт по отношение на удостоверяването на автентичността и установяването на самоличността (
22
). От съображение 4 от Регламент 2019/1157 следва, че това важи с още по-голяма сила в случаите на измама, тъй като Директива 2004/38 позволява на държавите членки да откажат, прекратят или отнемат някое от предоставените с нея права (
23
).
41.
Важно е още да се има предвид, че упражняването на правото на свободно движение не включва само контрол по границите (
24
) или административна регистрация, както поддържа главно жалбоподателят. Правото на свободно движение и пребиваване позволява на гражданите на Съюза да се потопят в ежедневието на останалите пребиваващи в приемащата държава членка. Следователно националните лични карти изпълняват същите функции, каквито имат за тези пребиваващи, което означава, че пълноценното упражняване на правото на свободно движение се улеснява само от надеждно и автентично доказателство за самоличност, издадено в съответствие с общи стандарти за сигурност и формати. Без такива общи стандарти и формати и предвид липсата на хомогенност на използваните към момента национални лични карти в рамките на Съюза, както ще посоча по-нататък (
25
), по-лесно могат да възникнат пречки и трудности, което е основният проблем, описан в съображение 5 от Регламент 2019/1157.
42.
В това отношение е показателно използването на национални лични карти за достъп до услуги, предоставяни от публични или частни субекти в приемащата държава членка, особено когато за такива цели за установяване на самоличността националното право изисква документ за самоличност. Такъв е случаят например при достъп до обществени услуги като здравеопазване или при взаимоотношения с банки, въздушни превозвачи, места за развлечение, хотели и други места за настаняване и т.н. Освен това използването на национални лични карти е от съществено значение за ползването на права, тясно свързани с правото на свободно движение и пребиваване, като например пасивното и активното избирателно право в европейските и общинските избори (
26
).
43.
В този контекст, с оглед на целта и съдържанието на Регламент 2019/1157, ми е трудно да твърдя, че този регламент не е свързан с целта да се улесни упражняването на правото на свободно движение. Точно обратното: хомогенизирането на формата на националните лични карти и подобряването на тяхната надеждност чрез стандарти за сигурност, включително въведените с член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157, пряко засягат упражняването на това право, като правят посочените карти по-надеждни — както от техническа гледна точка, така и от гледна точка на общественото възприятие, както правилно отбелязва Комисията, и като такива по-лесно приемани от органите на държавите членки и от субектите, предоставящи услуги (
27
). В крайна сметка то се свежда до намаляване на неудобствата, разходите и административните пречки за мобилните граждани на Съюза.
44.
Що се отнася до останалата част, ще добавя накратко, че макар паспортите — за които вече задължително се събират и съхраняват пръстови отпечатъци съгласно Регламент № 2252/2004 — да са документи, които гражданите на Съюза могат да използват алтернативно за упражняване на правото на свободно движение, това не изключва възможността националните лични карти да служат за същата цел съгласно Директива 2004/38 (
28
), както и че от гледна точка на законодателя на Съюза тези карти биха могли да изискват по-хармонизирани формати и по-строги стандарти за сигурност, за да станат по-надеждни и следователно по-лесно приемани.
45.
Ето защо първото условие на член 21, параграф 2 ДФЕС, т.е. изискването Регламент 2019/1157 да е правилно приет с цел да се улесни упражняването на правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, според мен е изпълнено.
2. Необходимо ли е да се предприемат действия
46.
Второ, що се отнася до въпроса дали са били необходими действия на равнището на Европейския съюз за постигането на целта да се улесни упражняването на правото на свободно движение, трябва да отбележа, че този въпрос не е изрично отправен от запитващата юрисдикция или оспорен от жалбоподателя в главното производство. Във всеки случай ще обърна внимание на Съда върху извършената от Комисията оценка на въздействието, която придружава предложението за регламент на тази институция (
29
).
47.
В тази оценка Комисията обяснява, че европейските граждани са все по-мобилни — в рамките на Съюза и извън него — което несъмнено е голямо постижение на европейската интеграция (
30
). В тази връзка Комисията припомня, че макар Директива 2004/38 да установява условията за упражняване на правото на свободно движение и пребиваване, тя не регламентира формата и стандартите за сигурност на националните лични карти, поради което в Съюза са във валидно обращение повече от 250 версии на тези карти (
31
). При тези обстоятелства в оценката на въздействието на Комисията като проблеми за упражняването на правото на свободно движение се посочват недостатъчното приемане на националните лични карти от държавите членки, нарастващите равнища на документни измами и липсата на проверка на автентичността на тези карти, както и сложността при тяхното издаване и управление (
32
). В оценката на въздействието на Комисията се стига до заключението, че въпреки нарастващата необходимост от използване на национални лични карти, значителните трудности при упражняването на правата на свободно движение ще останат или ще се увеличат при липсата на подходящи действия (
33
).
48.
Според мен горепосочените въпроси, развити в оценката на въздействието на Комисията, илюстрират все по-широкото упражняване на правото на свободно движение от страна на гражданите на Съюза, което е добре известен факт. Същевременно тези въпроси правят очевидни съществуващите трудности и рискове, които възникват при упражняването на тези права поради липсата на хомогенност по отношение на форматите и защитните елементи на националните лични карти. Предвид широкото право на преценка, предоставено на законодателя на Съюза, когато се налага да извърши комплексна преценка (
34
), не би трябвало да има съмнение относно липсата на грешка от страна на Парламента и Съвета, когато са преценили, че за постигането на целта да се улесни свободното движение е необходимо действие от страна на Европейския съюз.
49.
Следователно според мен второто условие на член 21, параграф 2 ДФЕС също е изпълнено.
3. Необходими правомощия
50.
Трето, приемането на мярка на Съюза въз основа на член 21, параграф 2 ДФЕС е обвързано с условието „Договорите [да] не са предвидили необходимите правомощия“. В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция изразява мнението, че член 77, параграф 3 ДФЕС представлява по-специално правно основание за въвеждането на нови защитни елементи в националните лични карти, издавани от държавите членки. Затова тази юрисдикция счита, че при приемането на Регламент 2019/1157 е трябвало да се използва член 77, параграф 3 ДФЕС като правно основание, вместо член 21, параграф 2 ДФЕС.
51.
В началото искам да припомня, че съгласно постоянната съдебна практика прибягването до две правни основания е недопустимо, ако установените за всяко едно от тях процедури са несъвместими (
35
). В настоящия случай законодателните процедури, приложими по силата на член 21, параграф 2 ДФЕС, от една страна, и член 77, параграф 3 ДФЕС, от друга страна, са взаимно изключващи се, което означава, че прибягването до първата от тези разпоредби за приемането на Регламент 2019/1157 не би могло да е валидно, ако Съдът стигне до извода, че правилното правно основание за приемането на този регламент е трябвало да бъде член 77, параграф 3 ДФЕС.
52.
Във всеки случай, като се вземат предвид текстът и систематичното място на член 77, параграф 3 ДФЕС, както и структурата на ДФЕС, не смятам, че становището на запитващата юрисдикция следва да бъде подкрепено.
53.
Първо, както посочвам в точка 30 от настоящото заключение, член 77, параграф 3 ДФЕС е включен в част трета, дял V ДФЕС, посветен на „Пространство на свобода, сигурност и правосъдие“, и по-конкретно в глава 2 от него, която се отнася до „Политики относно контрола по границите, убежището и имиграцията“. Тази разпоредба е след член 77, параграф 1 ДФЕС, който предвижда, че Европейският съюз развива политика за постигането на определени цели по отношение, по-специално, на контрола по границите. Тя се намира и след член 77, параграф 2 ДФЕС, който позволява на Парламента и на Съвета да приемат мерки чрез обикновената законодателна процедура във връзка с тази политика.
54.
Така цялостното съдържание и систематично място на член 77 ДФЕС дават основание да се приеме, че макар параграф 3 от него да предоставя на Съвета компетентност да приема разпоредби относно паспортите и личните карти с цел да се улесни упражняването на правото на свободно движение и пребиваване, тази компетентност трябва да се тълкува в смисъл, че се отнася до контекста на политиката за контрол по границите. Мярка на Съюза, която надхвърля това специфично съдържание, независимо от изискванията за приложимата законодателна процедура, не би попаднала в обхвата на член 77, параграф 3 ДФЕС.
55.
В настоящия случай въвеждането на единни стандарти, формати и спецификации относно сигурността на националните лични карти, включително тези, определени в член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157, със сигурност може да окаже въздействие върху контрола по границите (
36
). Въпреки това, както изтъкнах в настоящото заключение, този регламент обхваща по-широка област от живота на гражданите на Съюза, което не позволява той да се сведе само до областта на контрола по границите. В това отношение би било полезно да се припомни, че ако при преценката на даден акт на Съюза се установи, че същият има няколко цели и една от тях може да бъде определена като основна или водеща, докато другите са само акцесорни, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правното основание, което съответства на основната цел (
37
). Що се отнася до Регламент 2019/1157, според мен е очевидно, че той засяга правото на свободно движение и пребиваване в много различни аспекти и има само частично въздействие върху контрола по границите.
56.
Второ, важно е да се отбележи, че съгласно член 77, параграф 3 ДФЕС тази разпоредба се прилага само ако необходимите за постигането на целта ѝ правомощия не се предвиждат в други разпоредби на Договорите, което e субсидиарна клауза, формулирана по аналогичен начин като член 21, параграф 2 ДФЕС. Възниква въпросът дали член 21, параграф 2 ДФЕС или член 77, параграф 3 ДФЕС представлява специална разпоредба спрямо другата, по-конкретно по отношение на правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки.
57.
В това отношение искам да отбележа, от една страна, че член 77, параграф 3 ДФЕС изрично препраща към член 20 от същия Договор, който установява гражданството на Съюза, и по-конкретно към параграф 2, буква а) от него, който предвижда, че това гражданство включва правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки. На следващо място, член 77, параграф 3 ДФЕС предвижда, че Съветът е компетентен да приема разпоредби, по-специално относно личните карти, за да се улесни упражняването на правото, посочено в член 20, параграф 2, буква а) ДФЕС, освен ако Договорите не предвиждат правомощия за тази цел. На свой ред, както отбелязах, член 21 ДФЕС, и по-конкретно параграф 2 от него, пояснява съдържанието на член 20, параграф 2, буква а) ДФЕС, като предвижда по-специално, че посоченото в тази разпоредба право се упражнява при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. Ето защо в този контекст съм склонна да приема, че член 21 ДФЕС представлява специална разпоредба спрямо член 20, параграф 2 ДФЕС, което води до неприложимост на субсидиарната клауза в член 77, параграф 3 ДФЕС и следователно на предвидената в тази разпоредба специална законодателна процедура.
58.
От друга страна, както отбелязва Комисията, обхватът на субсидиарната клауза в член 21, параграф 2 ДФЕС — която позволява приемането на разпоредби, за да се улесни свободното движение на хора, освен ако Договорите са предвидили необходимите правомощия — изглежда ограничен до съдържащите се в част трета, дял IV ДФЕС разпоредби, а именно член 45 относно свободното движение на работници и членове 49 и 56 относно правото на установяване и правото на предоставяне на услуги на територията на друга държава членка. Това е видно от систематична гледна точка, предвид риска от припокриване, произтичащ от разпоредбите на Договора относно, от една страна, правото на гражданите на Съюза да се движат и да пребивават свободно в Европейския съюз и от друга страна, правата на свободно движение като съществени елементи на вътрешния пазар. Всъщност практиката на Съда подкрепя това разбиране (
38
), доколкото посочва, че член 21 ДФЕС се конкретизира в разпоредбите, отнасящи се до свободното движение, което предполага още, че ако даден случай попада в приложното поле на някоя от тези разпоредби, член 21 ДФЕС отстъпва от положението на подходящо правно основание за приемането на разпоредби за улесняване на правото на свободно движение и пребиваване (
39
).
59.
Накрая искам накратко да отбележа, че както посочва запитващата юрисдикция, обстоятелството, че в текста на член 77, параграф 3 ДФЕС изрично се посочват личните карти, не е решаващо, за да се приеме, че тази разпоредба е специална спрямо член 21, параграф 2 ДФЕС. В крайна сметка член 77, параграф 3 ДФЕС се отнася например и за разрешенията за пребиваване, чийто единен формат, по-специално за гражданите на трети страни, е установен в Регламент № 1030/2002 (
40
), включително минималните изисквания за сигурност и задължението за съхранение на биометрични данни. Този регламент обаче и неговите изменения са приети по реда на обикновената законодателна процедура на основание член 63, точка 3 ДЕО, който впоследствие става член 79 ДФЕС, а не на основание на разпоредбата, предшестваща член 77, параграф 3 ДФЕС. Причината за това е, че разрешенията за пребиваване са документи, които се използват в границите на издаващата държава членка, а не за контрол по границите, какъвто е случаят и при по-голямата част от националните лични карти.
60.
Ето защо член 77, параграф 3 ДФЕС не представлява специална разпоредба спрямо член 21, параграф 2 ДФЕС по отношение на улесняването на упражняването на правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки и следователно третото условие по член 21, параграф 2 ДФЕС е изпълнено.
61.
С оглед на изложеното и тъй като предложеният от мен анализ показва, че трите условия, произтичащи от текста на член 21, параграф 2 ДФЕС, са изпълнени, стигам до извода, че като са използвали тази разпоредба като правно основание за Регламент 2019/1157, Парламентът и Съветът правилно са приели този регламент.
62.
Първото изтъкнато от запитващата юрисдикция основание не би трябвало да доведе до обявяване от Съда на Регламент 2019/1157 за невалиден, и по-специално на член 3, параграф 5 от него.
Б.
Членове 7 и 8 от Хартата
63.
Второто основание за невалидност, посочено в преюдициалното запитване, се отнася до това дали задължението за събиране и съхраняване на два пръстови отпечатъка в новоиздадените от държавите членки лични карти съгласно член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 представлява необосновано ограничение на членове 7 и 8 от Хартата във връзка с член 52, параграф 1 от нея.
1. Ограничение
64.
Член 7 от Хартата се предвижда, че всеки има право на зачитане на неговия личен и семеен живот, на неговото жилище и тайната на неговите съобщения. Съгласно член 8, параграф 1 от Хартата всеки има право на защита на неговите лични данни. Въпреки че тези две разпоредби се отнасят до две различни основни права, Съдът обикновено ги прилага едновременно, когато разглежда, както в настоящия случай, съответствието с Хартата на европейски или национални разпоредби относно обработването на лични данни (
41
).
65.
Съдът е приел също, че зачитането на правото на личен живот по отношение на обработката на лични данни, признато с членове 7 и 8 от Хартата, се отнася до всяка информация, свързана с физическо лице, което е или може да бъде идентифицирано (
42
). Такъв очевидно е случаят с биометричните идентификатори, и по-специално с пръстовите отпечатъци в цифров формат, предмет на Регламент 2019/1157, които съдържат уникална информация за физическите лица, позволяваща точното установяване на самоличността им (
43
).
66.
По-нататък в решение Schwarz Съдът постановява, че задължителното включване на пръстови отпечатъци в цифров формат в новите паспорти, издадени от държавите членки, както е предвидено в Регламент № 2252/2004, следва да се разглежда като обработване на лични данни и че това включване представлява ограничаване на правата, гарантирани от членове 7 и 8 от Хартата (
44
). В съответствие с тезата, възприета от всички страни в настоящото производство, това решение дава основание да се счита, че Регламент 2019/1157, който предвижда подобни мерки относно националните лични карти, въвежда ограничение и на двете основни права, защитени с тези разпоредби.
67.
По-конкретно това ограничаване следва да се определи с оглед на двойните мерки, предвидени в член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157, а именно самото събиране на пръстовите отпечатъци — процедурата за което е допълнително уредена в член 10, параграф 1 от този регламент — и окончателното включване на тези пръстови отпечатъци в носител на информация с висока степен на защита във всяка новоиздадена от държавите членки лична карта (
45
).
68.
Освен това, както посочва Парламентът, следва да се вземе предвид мярката, която е предвидена в член 10, параграф 3 от Регламент 2019/1157. По същество тази разпоредба установява, че биометричните идентификатори, съхранявани с цел персонализация на личните карти, трябва да се съхраняват от публичните органи до датата на връчване на личната карта на притежателя ѝ и в никакъв случай не се съхраняват повече от 90 дни след датата на издаване. Съхраняването на тези идентификатори по този начин увеличава риска от неправомерен достъп на публичните органи до биометричните идентификатори, снети в съответствие с член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157, и поради това не следва да се пренебрегва при разглеждането на въведеното с тази разпоредба ограничение на правата, гарантирани от членове 7 и 8 от Хартата.
69.
И накрая, член 11 от Регламент 2019/1157, озаглавен „Защита на личните данни и отговорност“, и по-специално параграф 6 от него, позволява на компетентните национални органи и агенциите на Съюза да използват националните лични карти със съхранени пръстови отпечатъци с цел проверка на автентичността на картата и самоличността на притежателя. В контекста на това използване също може да възникне опасност по отношение на биометричните идентификатори, събрани съгласно член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157.
70.
От изложеното следва, че за да определи въведеното в настоящия случай ограничение на правата, гарантирани от членове 7 и 8 от Хартата, и да провери дали това ограничение може да бъде обосновано, Съдът следва да извърши проверка не само по отношение на събирането на пръстови отпечатъци и включването им в новоиздадените от държавите членки национални лични карти, но и по отношение на двете допълнителни мерки, които поради тясната им връзка с биометричните идентификатори, засегнати от член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 от гледна точка на съхраняването и по-нататъшното им използване, не следва да бъдат изключени от тази проверка.
2. Обосноваване на ограничението
71.
Що се отнася до това дали описаното по-горе ограничение, произтичащо от Регламент 2019/1157, може да бъде обосновано, от самото начало следва да се отбележи, че член 8, параграф 2 от Хартата допуска обработването на лични данни, ако заинтересованото лице даде съгласието си за това или ако се прилага друго предвидено от закона легитимно основание. В случая е очевидно, че гражданите на държава членка, които искат да им бъде издадена национална лична карта, не могат — поради задължителния характер на предвидените в член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 мерки — да възразят срещу обработването на техните пръстови отпечатъци (
46
). Следователно е необходимо да се провери дали това обработване може да бъде обосновано с друго легитимно правно основание.
72.
Съгласно постоянната практика на Съда правата, признати в членове 7 и 8 от Хартата, не са абсолютни, а трябва да се разглеждат във връзка с тяхната социална функция (
47
). В това отношение член 52, параграф 1 от Хартата предвижда в първото си изречение, че всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от посочената Харта, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи. Второто изречение на член 52, параграф 1 предвижда още, че при спазване на принципа на пропорционалност ограничения могат да бъдат налагани само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора (
48
).
73.
Както приема запитващата юрисдикция, по настоящото дело не възниква въпрос във връзка с изискванията, предвидени в член 52, параграф 1, първо изречение от Хартата. В крайна сметка, произтичащите от Регламент 2019/1157 ограничения на членове 7 и 8 от Хартата са предвидени в закон под формата на регламент, който в случая на Федерална република Германия дори е транспониран в националното право (
49
). Освен това предвид различните гаранции, предвидени в член 3, параграф 5, член 10, параграфи 1 и 3 и член 11, параграф 6 от Регламент 2019/1157, по-специално по отношение на събирането, съхраняването и използването на пръстови отпечатъци в новоиздадените национални лични карти, както ще опиша по-нататък (
50
), същността на закрепените в двете разпоредби права е спазена.
74.
Остава въпросът дали тези ограничения са в съответствие с принципа на пропорционалност, и по-специално дали са необходими и дали действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес, в съответствие с член 52, параграф 1, второ изречение от Хартата.
75.
Що се отнася до това дали произтичащите от Регламент 2019/1157 ограничения отговарят на цел от общ интерес, в анализа на първото основание за невалидност вече обясних (
51
), че този регламент има за цел да улесни правото на свободно движение на гражданите на Съюза, като направи националните лични карти по-надеждни по отношение на автентичността и установяването на самоличността. От член 1 от Регламент 2019/1157, разглеждан по-специално в светлината на съображения 4, 5, 18 и 28 от него, по същество следва, че липсата на хомогенност по отношение на форматите и защитните елементи на националните лични карти увеличава риска от подправяне на документи и документни измами, предотвратяването на които представлява цел на този регламент като начин да се насърчи приемането на тези карти в държавите членки, различни от издаващата държава членка.
76.
Ето защо считам, че доколкото предвиденото в член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 събиране и съхраняване на пръстови отпечатъци в новоиздадените лични карти има за цел да се избегне превръщането им в предмет на фалшификации и незаконното им използване от лица, различни от техния законен притежател, и по този начин да се улесни упражняването на правото на свободно движение, закрепено по-специално в член 45 от Хартата, въведените с Регламент 2019/1157 ограничения преследват цел от общ интерес по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата (
52
). Подобно тълкуване е дадено от Съда в решение Schwarz (
53
), което според мен е аналогично на настоящото дело.
77.
Що се отнася до пропорционалността на въведените с Регламент 2019/1157 ограничения, съгласно постоянната практика на Съда принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да са годни да постигнат легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, и да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на тези цели (
54
).
78.
Освен това, когато става въпрос за намеса в основни права, обхватът на правото на преценка на законодателя на Съюза може да се окаже ограничен в зависимост от някои фактори, сред които по-специално са съответният сектор, естеството на разглежданото право, гарантирано от Хартата, естеството и степента на намеса, както и нейната цел (
55
).
79.
В настоящия случай е вярно, че само снемането на пръстови отпечатъци и съхраняването им в новоиздадените национални лични карти не представляват мерки с особен интензитет по отношение на ограничаването на правата, гарантирани от членове 7 и 8 от Хартата. В крайна сметка, от една страна, снемането на пръстови отпечатъци не е операция от интимен характер (
56
), а от друга страна, съгласно Регламент 2019/1157 съхранените в новоиздадена карта биометрични идентификатори остават на разположение единствено на притежателя на картата.
80.
Въведеното с Регламент 2019/1157 ограничение обаче се отнася до защитата на личните данни, която според практиката на Съда играе важна роля в светлината на основното право на зачитане на личния живот (
57
). Освен това, както описах в точки 68 и 69 от настоящото заключение, мерките, съпътстващи снемането и съхраняването на пръстови отпечатъци, могат да увеличат риска от неправомерен достъп на публичните органи до биометрични идентификатори и от злоупотреби в това отношение. Накрая, както отбелязва запитващата юрисдикция, следва да се вземе предвид широкообхватното въздействие на Регламент 2019/1157 върху населението на Съюза, чието задължение за даване на изображение на пръстови отпечатъци за включването им в новоиздадените лични карти може да засегне до 85 % от гражданите на Съюза предвид задължителния характер на тези карти в повечето държави членки (
58
).
81.
По всички тези съображения според мен правото на преценка на законодателя на Съюза следва да се счита за ограничено, поради което контролът върху него следва да е строг. При това положение считам, че ограниченията, произтичащи от Регламент 2019/1157, и по-специално от член 3, параграф 5 от него, са подходящи, необходими и не надхвърлят необходимото за постигане на основната цел на този регламент.
82.
Първо, що се отнася до въпроса дали снемането и съхраняването на пръстови отпечатъци в новоиздадените национални лични карти е подходящо за постигане на преследваната с Регламент 2019/1157 цел, общоприето е — и Съдът всъщност отбелязва това в решение Schwarz (
59
) — че съхраняването на пръстови отпечатъци върху носител с висока степен на защита е годно да намали риска от фалшифициране на национални документи предвид уникалния характер на пръстовите отпечатъци за целите на установяване на самоличността и високо развитата техника, прилагана за това съхранение (
60
). Като се намали рискът от фалшифициране на националните лични карти, ще се увеличи тяхното приемане в държавите членки, различни от издаващата държава членка, което в крайна сметка ще улесни упражняването на правото на свободно движение на гражданите на Съюза (
61
). От тази гледна точка считам, че не следва да остане никакво съмнение относно подходящия характер на използването на пръстови отпечатъци за постигане на целта на Регламент 2019/1157 (
62
).
83.
Въпреки това запитващата юрисдикция изтъква, че събирането и съхранението на пръстови отпечатъци позволява само да се провери дали включените биометрични данни в дадена национална лична карта съответстват на биометричните данни на притежателя ѝ, но не и да се установи самоличността на това лице. Според нея самоличността може да се установи само чрез сравнение на биометричните данни, съхранявани на личната карта, с биометричните данни, съхранявани в напълно устойчива на фалшифициране база данни. От тази гледна точка запитващата юрисдикция иска да се установи дали задължителното включване на пръстови отпечатъци в националните лични карти може да изпълни целта на Регламент 2019/1157.
84.
В това отношение искам да подчертая, че съображението на запитващата юрисдикция не може да постави под съмнение факта, че включването на пръстови отпечатъци в националните лични карти само по себе си е ефективно средство за повишаване на равнището на автентичност и надеждност на тези карти и съответно приемането им при упражняването на правото на свободно движение. Това съображение се основава единствено на допускането, че е възможно включването на пръстови отпечатъци в цифров формат в националните лични карти да не е напълно надеждно, тъй като те все пак може да бъдат подправени и фалшифицирани, което означава, че преследваната с Регламент 2019/1157 цел не би могла да се постигне напълно.
85.
Наличието на абсолютна устойчивост на фалшифициране на националните лични карти след приемането на Регламент 2019/1157, включително на мерките, наложени с член 3, параграф 5 от него, е въпрос, който не може да бъде преценен въз основа на доказателствата, с които разполага Съдът. При това положение от решение Schwarz следва, че не е решаващо, че даден метод за противодействие на фалшифицирането и незаконното използване не е напълно надежден, за да се счита той за неподходящ за целите на тълкуването на член 52, параграф 1 от Хартата. Всъщност достатъчно е, че методът снижава значително риска от фалшифициране, който би съществувал, ако не беше използван този метод (
63
).
86.
Следователно, дори събирането и съхраняването на пръстови отпечатъци в новоиздадените лични карти да не може да се счита за абсолютна мярка за защита от фалшифициране, това не поставя под съмнение тяхната целесъобразност за предотвратяване на фалшифицирането и документните измами и следователно за улесняване на правото на свободно движение на гражданите на Съюза. Обстоятелството — посочено и от запитващата юрисдикция — че събирането и включването на пръстови отпечатъци се отнася само до новоиздадените лични карти и че старите карти остават временно валидни, също не поставя това под съмнение (
64
). Дори и в този случай поетапното въвеждане на тази мярка в националните лични карти намалява риска от фалшифициране на национални документи и постепенно спомага за постигането на целта на Регламент 2019/1157.
87.
Второ, що се отнася до въпроса дали снемането и съхраняването на пръстови отпечатъци в личните карти са също така необходими — че не съществува метод за постигане на същата легитимна цел, който да е също толкова подходящ, но да предполага по-малка намеса — запитващата юрисдикция посочва две основни алтернативи на тази мярка, първата от които е подробно разгледана от Комисията в оценката на въздействието, придружаваща предложението за регламент (
65
).
88.
Всъщност, първата алтернатива би била изискванията за защита от фалшифициране да включват само портретна снимка на притежателя на картата — метод, който би послужил и за хармонизиране на различните стандарти за сигурност на националните лични карти на национално равнище.
89.
В това отношение посочих, че Съдът вече е постановил, че мярката за снемане на пръстови отпечатъци, както е в случая с портретната снимка, не представлява операция от интимен характер. Тя не може да доведе до физическо или психическо неудобство у заинтересования, както и изготвянето на портретната му снимка (
66
). Освен това Съдът счита, че дори когато снемането на пръстови отпечатъци се добавя към изготвянето на портретна снимка, кумулирането на тези две операции, предназначени да идентифицират лицата, не може a priori да бъде счетено като водещо самò по себе си до по-сериозно засягане на правата, признати от членове 7 и 8 от Хартата, отколкото ако тези операции се осъществяваха поотделно (
67
).
90.
Освен това, тъй като е възможно анатомичните особености на лицето да се променят значително поради различни промени в живота на заинтересованото лице, като остаряване или поява на заболяване, само съвпадението на портретната снимка в националната лична карта с лицето на притежателя на картата е по-вероятно да доведе до грешки при установяването на самоличността, отколкото проверката на портретната снимка на личната карта и на пръстовите отпечатъци на същия притежател. В това отношение, както посочва германското правителство, дори съвпадението с биометрична снимка може да доведе до грешки поради съвременните техники за морфиране, които обединяват различни лица в една портретна снимка.
91.
Следователно нито ръчното, нито автоматичното сравняване на портретната снимка в националните лични карти с лицето на притежателя на картата (
68
), които са били използваните методи в много държави членки преди приемането на Регламент 2019/1157, може да осигури по-ефективен резултат от кумулирането на биометричните идентификатори, посочени в член 3, параграф 5 от същия регламент, т.е. портретна снимка на притежателя на картата и два пръстови отпечатъка (
69
). Според мен до същия извод може да се стигне, ако портретната снимка на притежателя на картата се кумулира само с холограми или водни знаци, както отбелязва също запитващата юрисдикция.
92.
Втората алтернатива би била съхраняването на по-малко данни за пръстови отпечатъци под формата на т.нар. признаци или чрез изискване за снемане на един пръстов отпечатък. В тази връзка е важно да се обясни, че за включването на признаци в националните лични карти би изисквало, първо, снемането на цял пръстов отпечатък, а впоследствие извличане на тези признаци, което означава, че в допълнение към снемането и съхранението на индивидуалните пръстови отпечатъци би трябвало да се извърши по-обширна обработка на данните. Поради това не смятам, че този метод може да се счита за по-малка намеса.
93.
Освен това според научната литература съхраняването на признаци, изглежда, не предлага същото равнище на сигурност при проверката на самоличността като използването на пълни пръстови отпечатъци (
70
) и това съображение може да се добави към опасенията, породени от използването на признаци, по отношение на оперативната съвместимост. В тази връзка, както повечето от страните изтъкват в съдебното заседание, нито на европейско, нито на национално равнище има установена единна процедура или дори наличен софтуер за разчитане на признаци от националните лични карти, което би довело до непреодолима тежест за обмена на данни между националните органи (
71
).
94.
Същото важи например и за международната сфера, където, за да могат да се използват лични карти при международни пътувания със самолет, трябва да се спазват спецификациите на документ 9303 на Международната организация за гражданско въздухоплаване (
72
). Според тези спецификации, ако някоя държава предвижда включването на пръстови отпечатъци в машинночитаемите документи за пътуване, съхраняването на изображение на пръстови отпечатъци е задължително, за да се позволи глобална оперативна съвместимост (
73
). Съхраняването на признаци не отговаря на тези изисквания.
95.
Що се отнася до снемането и съхраняването на един пръстов отпечатък, склонна съм да считам, че макар обемът на съхраняваните данни да е по-малък, отколкото при съхраняването на два пръстови отпечатъка, този метод не е подходящ в същата степен, тъй като води до по-малка надеждност. Илюстративен в това отношение би могъл да е случаят на неизправно снемане на пръстов отпечатък или на нараняване на пръста, чийто отпечатък е бил взет. Във всеки случай от практиката на Съда е видно, че дори снемането на по-голям брой пръстови отпечатъци може да се счита за пропорционално (
74
).
96.
От гореизложените съображения следва, че изглежда, не съществува метод, който да е също толкова подходящ, но да представлява по-малка намеса в сравнение със снемането и съхранението на пръстови отпечатъци, за да се постигне по подобен ефективен начин целта на Регламент 2019/1157.
97.
Трето, за да бъде член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 обоснован с оглед на целта му, обработването на всички пръстови отпечатъци, снети съгласно тази разпоредба, не трябва да надхвърля необходимото за постигането на тази цел. В това отношение законодателят трябва да се увери в съществуването на специфични гаранции, целящи да защитят ефикасно тези данни срещу ненадлежно обработване и злоупотреба (
75
). Тази обосновка може да се приеме само ако са предвидени конкретни ограничения на съществуващия риск, за да се предотвратят евентуални злоупотреби (
76
).
98.
По настоящото дело следва да се подчертае, че член 3, параграфи 5 и 6 и членове 10 и 11 от Регламент 2019/1157 съдържат ясна правна уредба за събирането и съхраняването и използването на биометрични идентификатори, а именно пръстови отпечатъци (
77
).
99.
По-специално, първо, условията за събиране на пръстови отпечатъци са изложени в член 10 от Регламент 2019/1157. Тази разпоредба изрично посочва, че биометричните идентификатори се събират единствено от квалифицирани и надлежно оправомощени служители, предварително определени от органите, отговорни за издаването на лични карти, и изключително с цел да бъдат включени в носителя на информация с висока степен на защита, предвиден в член 3 от Регламент 2019/1157. Освен това държавите членки трябва да гарантират, че има въведени подходящи и ефективни процедури за събиране на биометрични идентификатори и тези процедури трябва да са в съответствие с правата и принципите, установени не само в Хартата, но и в Европейската конвенция за правата на човека и Конвенцията за правата на детето (
78
). Тези процедури трябва също да зачитат, когато са налице трудности, достойнството на засегнатото лице.
100.
Второ, що се отнася до съхраняването на биометричните идентификатори след събирането им, в член 3, параграф 6 от Регламент 2019/1157 изрично се сочи, че носителят на информация на националните лични карти трябва да гарантира целостта, автентичността и поверителността на данните, които трябва да бъдат защитени в съответствие с инструкциите, установени в Решение C(2018) 7767 на Комисията (
79
). Освен това съгласно член 10, параграф 3 от този регламент съхраняването на биометричните идентификатори от публичните органи след събирането им следва да е само за периода между събирането на данните и датата на издаване на личната карта и във всички положение не трябва да надвишава 90 дни след датата на издаване. През този период данните трябва да се съхраняват при високо равнище на сигурност. След този период събраните пръстови отпечатъци трябва да се изтрият или унищожат.
101.
Трето, достъпът до съхраняваните пръстови отпечатъци в носителя на информация също е много органичен съгласно член 11 от Регламент 2019/1157. Единствено надлежно оправомощени служители на компетентните органи имат достъп до тях (
80
) и достъпът е възможен само когато правото на Съюза или националното право изисква личната карта. Освен това единствената цел на този достъп трябва да бъде проверката на автентичността на личната карта и/или самоличността на притежателя. В допълнение, контролът върху портретната снимка е основната цел на проверката на автентичността на документа и самоличността на притежателя, което предполага, че по общо правило държавите членки следва да проверяват пръстовите отпечатъци само когато е необходимо да се потвърди без никакво съмнение автентичността и самоличността (
81
).
102.
С оглед на гореизложеното считам, че Регламент 2019/1157 предлага достатъчни и подходящи мерки, които да гарантират ефективна защита на събирането, съхраняването и използването на биометрични идентификатори, и по-специално на пръстови отпечатъци в цифров формат, срещу ненадлежно обработване и злоупотреба.
103.
По-конкретно тези мерки гарантират, че процедурите за събиране се извършват от ограничен брой специализирани служители и са внимателно подготвени предварително от държавите членки, за да се зачетат основните права и достойнството на съответните лица. Те също гарантират, че съхранените в новоиздадена карта биометричните идентификатори остават на разположение единствено на притежателя на картата след издаването на тази карта и че те не са обществено достъпни (
82
). Биометричните идентификатори се съхраняват при високо равнище на сигурност от публичните органи само за целите на издаването на личната карта и не е разрешен допълнителен достъп на тях или на никакви други лица. Биометричните идентификатори при всяко положение трябва да се изтрият и унищожат след ясно определен и разумен период на съхранение от публичните органи, ако картата не бъде издадена. Накрая, мерките, въведени с Регламент 2019/1157, потвърждават, че достъпът до биометричните идентификатори и тяхното използване се извършва при стриктно ограничени обстоятелства, определени предварително в закона и единствено за целите на проверката на автентичността на картата и самоличността на притежателя на карата, в съответствие с основната цел на този регламент.
104.
За пълнота на изложението искам да се позова на уводната уговорка в член 10, параграф 3 от Регламент 2019/1157, която беше предмет на няколко въпроса, зададени от Съда в съдебното заседание. Преди да се спра на временното съхраняване на пръстови отпечатъци от публичните органи и на задължението за съхраняване на тези биометрични идентификатори при високо равнище на сигурност, както споменах, член 10, параграф 3, първо изречение от Регламент 2019/1157 съдържа уговорката „освен когато това се изисква за целите на обработването в съответствие с правото на Съюза и националното право“. Изглежда, тази уговорка произтича от междуинституционалните преговори — илитристранните преговори — проведени между Парламента, Съвета и Комисията в рамките на обикновената законодателна процедура, довела до приемането на Регламент 2019/1157 (
83
).
105.
В това отношение е вярно, че тази уговорка би могла да предполага, че публичните органи могат да съхраняват биометрични идентификатори като пръстови отпечатъци след тяхното снемане за период, по-дълъг от определения в член 10, параграф 3 от Регламент 2019/1157, и че тези органи могат да ги използват за допълнителни цели, които не са точно определени в посочения регламент, като например създаването на национални бази данни.
106.
Внимателният прочит на член 10, параграф 3 от Регламент 2019/1157 обаче показва, че тази уговорка не установява правно основание за цели, различни от изрично посочените в този регламент. Всъщност тази уговорка изрично препраща към допълнителна правна уредба било то на Съюза, или на държавите членки, което означава, че всяко ограничаване на правата, гарантирани от членове 7 и 8 от Хартата, следва да се разглежда само във връзка с тази друга правна уредба, а не като самостоятелно съдържаща се в Регламент 2019/1157. Това разбиране се подсилва по-специално от факта, че като се вземе предвид съображение 21 от Регламент 2019/1157 (
84
), в което недвусмислено се заявява, че този регламент не предоставя правно основание за създаването или поддържането на бази данни на национално равнище за съхраняването на биометрични данни в държавите членки, тъй като това е въпрос на националното право, което трябва да бъде в съответствие с правото на Съюза относно защитата на данните. В същото съображение се посочва още, че този регламент не предоставя правно основание и за създаването или поддържането на централизирана база данни на равнището на Съюза.
107.
Именно по тази причина не смятам, че уводната уговорка в член 10, параграф 3 от Регламент 2019/1157 може да постави под съмнение извода в точка 102 по-горе, че Регламент 2019/1157 предлага достатъчно гаранции за предотвратяване на неправомерно използване на или злоупотреба с обработването на биометрични идентификатори, и по-специално на пръстови отпечатъци в цифров формат.
108.
С оглед на изложеното стигам до извода, че Регламент 2019/1157, и по-специално член 3, параграф 5 от него, не представлява необосновано ограничение на членове 7 и 8 от Хартата във връзка с член 52, параграф 1 от нея.
109.
Второто основание, изтъкнато от запитващата юрисдикция, не следва да доведе до обявяване от Съда на невалидността на Регламент 2019/1157.
В.
Член 35, параграф 10 ОРЗД
110.
С третото основание за невалидност запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 нарушава член 35, параграф 10 ОРЗД. Като повтаря извода на ЕНОЗД в становището му от 10 август 2018 г. (
85
), тя изразява съмнения дали при приемането на Регламент 2019/1157 законодателят на Съюза е трябвало да извърши оценка на въздействието върху защитата на данните.
111.
Член 35 от ОРЗД е включен в глава IV от него под заглавието „Администратор и обработващ лични данни“, по-конкретно в раздел 3, отнасящ се до оценката на въздействието върху защитата на данните и предварителните консултации.
112.
Съгласно параграф 1 от посочената разпоредба, когато съществува вероятност определен вид обработване, по-специално при което се използват нови технологии, да породи висок риск за правата и свободите на физическите лица, преди да бъде извършено обработването, администраторът трябва да извърши оценка на въздействието на предвидените операции по обработването върху защитата на личните данни. В параграфи 2—7 от същата разпоредба се доразвива съдържанието на задължението на администраторите на лични данни да извършват оценка на въздействието, по-специално като се посочват случаите, в които се изисква такава оценка, и като се описват минималните елементи, които трябва да съдържа тази оценка.
113.
За разлика от това в член 35, параграф 10 ОРЗД е установено изключение от задължението за извършване на оценка на въздействието, при условие че са изпълнени посочените в тази разпоредба условия Такъв е случаят по-специално когато: i) обработването на данни е необходимо за спазването на законово задължение, което се прилага спрямо администратора, ii) това право регулира конкретната операция по обработване или набор от такива операции и iii) вече е извършена оценка на въздействието върху защитата на личните данни като част от общата оценка на въздействието в контекста на приемането на този закон.
114.
По настоящото дело трябва да отбележа от самото начало, че макар запитващата юрисдикция да посочва член 35, параграф 10 ОРЗД като основа за нарушението, за което се отнася разглежданото основание за невалидност, съображенията в акта за преюдициално запитване сочат, че това основание всъщност се базира на нарушение на член 35, параграф 1 ОРЗД. Именно последната разпоредба задължава администраторите на лични данни, както са определени в член 4, параграф 7 ОРЗД, да извършват оценка на въздействието, когато съществува висок риск за правата и свободите на физическите лица. Според запитващата юрисдикция именно това задължение се прилага спрямо законодателя на Съюза при приемането на Регламент 2019/1157 и според нея то, изглежда, не е било изпълнено.
115.
Освен това следва да се отбележи, че ОРЗД и Регламент 2019/1157 са актове на вторичното право, които имат един и същ ранг в йерархията на източниците на правото на Съюза. От това следва, че противно на посоченото от запитващата юрисдикция в отправения от нея въпрос, ОРЗД не може да се разглежда като „закон от по-висок ранг“ по отношение на Регламент 2019/1157. В това отношение от практиката на Съда по същество следва, че ако акт на вторичното право не съдържа разпоредба, която да предвижда изрично предимството му над друг акт, валидността на последния не може да се преценява с оглед на първия. В този случай е необходимо само да се осигури прилагане на всеки от тези актове, което да е съвместимо с прилагането на другия и да се позволи по този начин тяхното съгласувано прилагане (
86
).
116.
Що се отнася до Регламент 2019/1157, отбелязвам, че този регламент установява изрични връзки с ОРЗД, по-специално в член 11 от него, във връзка със защитата на личните данни. От тази разпоредба, която следва да се тълкува в светлината на съображения 40, 41 и 43 от същия регламент, става ясно, че ОРЗД се прилага по отношение на личните данни, които се обработват в контекста на прилагането на Регламент 2019/1157. По-конкретно, от член 11, параграф 2 от този регламент следва, че органите, отговорни за издаването на лични карти, трябва да се считат за администратор по член 4, параграф 7 от ОРЗД и да носят отговорност за обработването на личните данни. Освен това член 11, параграф 3 от Регламент 2019/1157 задължава държавите членки да гарантират, че надзорните органи могат в пълна степен да изпълняват задачите си, посочени в ОРЗД, включително например достъпа до всички лични данни, както и достъпа до всички помещения или оборудване за обработка на данни на компетентните органи.
117.
От Регламент 2019/1157 следва, че ОРЗД може да налага задължения на националните организации и компетентните органи при прилагането на Регламент 2019/1157. Това обстоятелство се признава както от институциите на Съюза, така и от правителствата, встъпили в производството пред Съда. При това от ОРЗД изобщо не следва, че задължението за извършване на оценка на въздействието, предвидено в член 35, параграф 1 от него, е задължително за законодателя на Съюза, нито пък тази разпоредба установява някакъв критерий, въз основа на който да се преценява например валидността на друга норма от вторичното право на Съюза.
118.
С оглед на гореизложеното стигам до заключението, че член 35, параграф 1 ОРЗД не се прилага по отношение на законодателя на Съюза при приемането на норма от вторичното право и че по тази причина не може да се счита, че законодателната процедура, довела до приемането на Регламент 2019/1157, и по-специално на член 3, параграф 5 от него, накърнява изискването за извършване на оценка на въздействието.
119.
От гореизложените съображения следва, че третото основание, изтъкнато от запитващата юрисдикция, не следва да доведе до обявяване от Съда на невалидността на Регламент 2019/1157.
120.
При разглеждането на отправения от запитващата юрисдикция въпрос не се установяват обстоятелства, които могат да засягат валидността на Регламент 2019/1157, и по-специално на член 3, параграф 5 от него.
V. Заключение
121.
По гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпроса, отправен от Verwaltungsgericht Wiesbaden (Административен съд Висбаден, Германия), както следва:
„При разглеждането на преюдициалния въпрос не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на Регламент 2019/1157, и по-специално на член 3, параграф 5 от него“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Регламент (ЕС) 2019/1157 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 година относно повишаване на сигурността на личните карти на гражданите на Съюза и на документите за пребиваване, издавани на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства, които упражняват правото си на свободно движение (OВ L 188, 2019 г., стр. 67, наричан по-нататък „Регламент (ЕС) 2019/1157“).
(
3
)	Това задължение се прилага от 2 август 2021 г. Вж. член 16 от Регламент 2019/1157.
(
4
)	Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 година относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни и за отмяна на Директива 95/46/ЕО (Общ регламент относно защитата на данните) (ОВ L 119, 2016 г., стр. 1, наричан по-нататък „ОРЗД“).
(
5
)	Решение от 17 октомври 2013 г., Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, наричано по-нататък „решение Schwarz“).
(
6
)	Регламент (ЕО) 2252/2004 на Съвета от 13 декември 2004 година относно стандартите за отличителните знаци за сигурност и биометричните данни в паспортите и документите за пътуване, издавани от държавите членки (ОВ L 385, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 5, стр. 155, наричан по-нататък „Регламент 2252/2004“).
(
7
)	Настоящото дело е тясно свързано и с дело C‑280/22, Kinderrechtencoalitie Vlaanderen и Liga voor Mensenrechten, висящо пред Съда.
(
8
)	Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56), изменена (наричана по-нататък „Директива 2004/38“).
(
9
)	Решение за изпълнение на Комисията от 30 ноември 2018 година за определяне на техническите спецификации на единния формат за разрешенията за пребиваване за граждани на трети държави и за отмяна на Решение C(2002)3069 (C(2018) 7767 final) (наричано по-нататък „Решение C(2018) 7767 на Комисията“).
(
10
)	Закон от 18 юни 2009 г. (BGBl. I, стр. 1346), последно изменен с член 2 от Закона от 5 юли 2021 г. (BGBl. I, стр. 2281) (наричан по-нататък „PAuswG“).
(
11
)	Становище 7/2018 на Европейския надзорен орган по защита на данните от 10 август 2018 г. относно предложението за Регламент за повишаване сигурността на личните карти на гражданите на Съюза и други документи (ОВ C 338, 2018 г., стр. 22; наричано по-нататък „Становище 7/2018 на ЕНОЗД“).
(
12
)	Решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет (C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 31 и цитираната съдебна практика).
(
13
)	Пак там (т. 32 и цитираната съдебна практика).
(
14
)	Решение Schwarz, точка 20.
(
15
)	Вж. в това отношение решение от 18 декември 2014 г., Обединено кралство/Съвет (C‑81/13, EU:C:2014:2449, т. 35 и 36 и цитираната съдебна практика).
(
16
)	Вж. също съображение 46 от Регламент 2019/1157.
(
17
)	В това съображение изрично се уточнява, че установяването на минимални стандарти за сигурност и включването на биометрични данни в личните карти са важни стъпки за по-сигурното им използване в Съюза и за даване на възможност на гражданите на Съюза да се възползват в пълна степен от своите права на свободно движение.
(
18
)	Вж. в този смисъл предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно повишаване на сигурността на личните карти на гражданите на Съюза и на документите за пребиваване, издавани на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства, които упражняват правото си на свободно движение (COM(2018) 212 final), стр. 4 (наричано по-нататък „предложението за регламент на Комисията“).
(
19
)	Относно концептуална рамка на общите и специфичните цели на предложението за регламент на Комисията, вж. Работен документ на службите на Комисията — Оценка на въздействието от 17 април 2018 г. (SWD(2018) 110 final), стр. 24 (наричан по-нататък „оценката на въздействието на Комисията“).
(
20
)	Вж. съображение 28 от Регламент 2019/1157.
(
21
)	Решение от 17 февруари 2005 г., Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, т. 22).
(
22
)	Вж. също член 8, параграф 3 от Директива 2004/38 под заглавието „Административни формалности за граждани на Съюза“.
(
23
)	Вж. член 35 от Директива 2004/38.
(
24
)	Какъвто е случаят например по отношение на държави членки като Ирландия, в които контролът по вътрешните граници остават в сила, или по отношение на временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници съгласно член 23 и сл. от Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 година относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 77, 2016 г., стр. 1), в актуалната му редакция.
(
25
)	Вж. точка 47 от настоящото заключение.
(
26
)	Ползите за европейските демократични права и за гражданската инициатива са споменати и в оценката на въздействието на Комисията (т. 6.1).
(
27
)	Вж. в този смисъл последното изречение от съображение 15 от Регламент 2019/1157 и съображение 28 от същия регламент, в което, както отбелязах, се посочва, че двата вида мерки помагат на държавите членки, от една страна, да разчитат на автентичността на тези документи, а от друга страна, да предоставят достатъчно гаранции на публичните органи и на частните субекти, за да могат да разчитат на тях, когато се използват от гражданите на Съюза с цел установяване на самоличността
(
28
)	Вж. в този смисъл решение от 16 април 2015 г., Willems и др. (C‑446/12—C‑449/12, EU:C:2015:238, т. 39).
(
29
)	Работен документ на службите на Комисията — Оценка на въздействието от 17 април 2018 г., цитиран в бележка под линия 19 по-горе.
(
30
)	Вж. оценката на въздействието на Комисията (т. 1.1), в която се посочва, че повече от 15 милиона граждани на Съюза пребивават в друга държава членка и че повече от 11 милиона граждани работят в друга държава членка, в допълнение към многобройните студенти, които се придвижват в Съюза с цел получаване на образование и обучение.
(
31
)	Оценка на въздействието на Комисията, точка 1.2 и приложение 5.
(
32
)	Оценка на въздействието на Комисията, точка 2.1 и фигура 2.1.
(
33
)	Оценка на въздействието на Комисията, точка 2.2.
(
34
)	Вж. по-специално и в този смисъл решение от 22 юни 2017 г., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, т. 50 и цитираната съдебна практика).
(
35
)	Вж. по-специално решение от 11 юни 2014 г., Комисия/Съвет (C‑377/12, EU:C:2014:1903, т. 34).
(
36
)	Както отбелязва испанското правителство, приемането на Регламент 2019/1157 е част от целта да се подобри сигурността на документите за пътуване, по-специално след изменението на Кодекса на шенгенските граници, с което се въвежда задължението за системна проверка на всички лица и техните документи за пътуване — независимо от гражданството на притежателя — в Шенгенската информационна система (ШИС) и в базата данни на Интерпол за откраднати и изгубени пътни документи (SLTD). Вж. в този смисъл Регламент (ЕС) 2017/458 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2017 година за изменение на Регламент (ЕС) 2016/399 по отношение на засилването на проверките в съответните бази данни по външните граници (ОВ L 74, 2017 г., стр. 1). Вж. също оценката на въздействието на Комисията, точка 1.2 (стр. 5).
(
37
)	Вж. по-специално решение от 20 ноември 2018 г., Комисия/Съвет (ЗМЗ Антарктика) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:925, т. 77 и цитираната съдебна практика).
(
38
)	Вж. в този смисъл решение от 20 май 2010 г., Zanotti (C‑56/09, EU:C:2010:288).
(
39
)	Пак там (т. 24 и цитираната съдебна практика).
(
40
)	Вж. член 4б от Регламент (ЕО) № 1030/2002 на Съвета от 13 юни 2002 година относно единния формат на разрешенията за пребиваване на гражданите на трети страни (ОВ L 157, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 242).
(
41
)	Вж. решение Schwarz (т. 25) и решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 29). Срв. със заключението на генерален адвокат Cruz Villalón по съединени дела Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2013:845, т. 64), в което той отбелязва, че в случая на лични данни, които не се отнасят до личния живот, следва да се прилага само член 8 от Хартата.
(
42
)	Решение от 3 октомври 2019 г., A и др. (C‑70/18, EU:C:2019:823, т. 54 и цитираната съдебна практика).
(
43
)	Пак там (т. 55 и цитираната съдебна практика). Вж. също оценката на въздействието на Комисията, точка 6.1 (стр. 34 и 35), в която се посочва, че биометричните данни трябва да бъдат криптирани и че за тази цел е необходимо да се обменят криптографски ключове със специалните служби, а именно с граничната охрана и полицията.
(
44
)	Решение Schwarz (т. 24—30).
(
45
)	Това снемане трябва да се извършва в съответствие с техническите спецификации, установени с Решение C(2018) 7767 на Комисията, цитирано в бележка под линия 9 по-горе.
(
46
)	Относно задължителния характер на националните лични карти във Федерална република Германия, вж. член 1, параграф 1 от PAuswG, цитиран в точка 14 от настоящото заключение.
(
47
)	Решение Schwarz (т. 33 и цитираната съдебна практика).
(
48
)	Пак там (т. 34). Вж. също решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 38).
(
49
)	Вж. член 5, параграф 9 от PAuswG, както е посочен в точка 15 от настоящото заключение.
(
50
)	Вж. точки 97—107 от настоящото заключение.
(
51
)	Вж. точки 33—37 от настоящото заключение.
(
52
)	Вж. също оценката на въздействието на Комисията, точка 6.1 (стр. 34), в която се посочва още, че засилването на защитните елементи на националните лични карти ще има положително въздействие върху упражняването на основните политически права (членове 39 и 40 от Хартата) и на упражняването на правото на петиции (член 44 от Хартата).
(
53
)	Решение Schwarz (т. 36).
(
54
)	Вж. решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 46 и цитираната съдебна практика).
(
55
)	Пак там (т. 47). По отношение на член 8 от ЕКПЧ, вж. също ЕСПЧ, S. и Marper с/у Обединеното кралство [ГК], жалби № 30562/04 и 30566/04, § 102, ECHR 2008‑V.
(
56
)	Решение Schwarz (т. 48).
(
57
)	Пак там.
(
58
)	Вж. Становище 7/2018 на ЕНОЗД (стр. 3).
(
59
)	Вж. в този смисъл решение Schwarz (т. 41).
(
60
)	Няма двама души с еднакви пръстови отпечатъци, дори и еднояйчни близнаци. Също така пръстовите отпечатъци не се променят, дори при възрастовите промени, освен ако дълбокият или т.нар. базален слой не е унищожен или нарочно променен с пластична операция. Съществуват три основни типа рисунък на пръстовите отпечатъци — дъги, примки и спирали. Формата, размерът, броят и разположението на малките детайли в тези рисунъци правят всеки пръстов отпечатък уникален. Вж. в тази връзка https://www.interpol.int/How-we-work/Forensics/Fingerprints.
(
61
)	Вж. в това отношение съображение 28 от Регламент 2019/1157, посочено в бележка под линия 27 от настоящото заключение.
(
62
)	Както посочих в настоящото заключение, правото на Съюза вече установява за подобни цели стандарти за отличителните знаци за сигурност и биометричните данни в паспортите и документите за пътуване, издавани от държавите членки (Регламент № 2252/2004), за единните формати за визите (Регламент (ЕО) № 1683/95 на Съвета от 29 май 1995 година за определяне на единен формат за визи (ОВ L 164, 1995 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 9) и разрешенията за пребиваване на граждани на трети страни (Регламент № 1030/2002), което се основава на съгласуван подход на законодателя на Съюза.
(
63
)	Решение Schwarz (т. 43 и 44), в което Съдът приема още по същество, че макар да е вярно, че използването на пръстови отпечатъци като метод за установяване на самоличността може по изключение да не доведе до оптимални резултати, несъответствието по отношение на биометричните данни на притежателя обикновено ще привлече вниманието на компетентните органи върху заинтересованото лице и ще доведе до извършване на по-задълбочен контрол на това лице, целящ да установи неговата самоличност по категоричен начин.
(
64
)	Вж. член 5 от Регламент 2019/1157, които предвижда, че личните карти, които не отговарят на изискванията, установени в член 3 от този регламент, престават да бъдат валидни при изтичане на срока им на валидност или в срок от 3 август 2031 г., ако тази дата е по-ранна.
(
65
)	Вж. оценката на въздействието на Комисията, точки 5.2 и 6.1 и таблица 6.1, в която се посочва „Вариант ID 1“. Този вариант включва формат с някои общи елементи, като например информацията върху картата и минимални изисквания за сигурност, предвид документ 9303 на Международната организация за гражданско въздухоплаване (ИКАО), и чип, който задължително включва портретна снимка.
(
66
)	Решение Schwarz (т. 48).
(
67
)	Пак там (т. 49).
(
68
)	Например чрез използване на системите EasyPass. Вж. в това отношение Регламент (ЕС) 2017/2225 на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2017 година за изменение на Регламент (ЕС) 2016/399 във връзка с използването на Системата за влизане/излизане (ОВ L 327, 2017 г., стр. 1).
(
69
)	Вж. оценката на въздействието на Комисията, точка 7.1 (стр. 49), в която, след като сравнява различните алтернативи от гледна точка на ефективността, Комисията стига до заключението, че комбинацията от портретна снимка и два пръстови отпечатъка е по-ефективна за постигане на конкретните цели да се намалят документните измами и да се подобри удостоверяването на автентичността на документите. Вж. също точка 7.4 (стр. 56) от същия документ, в която се посочва, че с цел подобряване на приемането на националните лични карти и следователно за улесняване на целта за свободно движение, комбинацията от портретна снимка и два пръстови отпечатъка се предпочита пред изискването за една портретна снимка.
(
70
)	Maltoni, D. et al. Handbook of Fingerprint Recognition. Springer, 2. Ed., Springer, 2009, p. 53.
(
71
)	Обратно, държавите членки са стандартизирали инструменти за оперативна съвместимост на биометричните индентификатори, предмет на Регламент 2019/1157. Вж. в това отношение член 3, параграф 6 от този регламент и Решение C(2018) 7767 на Комисията.
(
72
)	Вж. съображение 23 от Регламент 2019/1157.
(
73
)	„Машинночитаеми документи за пътуване“, документ 9303, 8‑о издание ИКАО 2021 (част 9, глава 4).
(
74
)	Дори отпечатъци от десетте пръста могат да се считат за пропорционални. Вж. в този смисъл решение от 3 октомври 2019 г., A и др. (C‑70/18, EU:C:2019:823, т. 58).
(
75
)	Вж. решение Schwarz (т. 55). Вж. също решение ЕСПЧ, S. и Marper с/у Обединеното кралство [ГК], жалби № 30562/04 и 30566/04, § 103, ECHR 2008‑V.
(
76
)	Решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 54 и сл.)
(
77
)	Вж. също съображение 22 от Регламент 2019/1157.
(
78
)	Приета от Общото събрание на ООН в негова резолюция 44/25 от 20 ноември 1989 г.; влиза в сила на 2 септември 1990 г.
(
79
)	Вж. по-специално приложение III към Решение C(2018) 7767 на Комисията, т. 5 със заглавие „Сигурност на данните и въпроси относно интегритета“.
(
80
)	Вж. член 11, параграф 7 от Регламент 2019/1157, който изисква също държавите членки да предават ежегодно на Комисията списък на компетентните органи с достъп до биометричните данни. Комисията трябва да публикува онлайн съвкупния текст на тези национални списъци.
(
81
)	Вж. съображение 19 от Регламент 2019/1157. Вж. също член 4, параграф 3 от Регламент 2252/2004, който установява същото ограничено използване за паспортите и документите за пътуване.
(
82
)	Както обяснява Комисията в съдебното заседание, от Решение C(2018) 7767 на Комисията следва, че за да се удостовери автентичността на терминала, машината четец изпраща оторизацията за прочит под формата на различни цифрови сертификати до чипа на личната карта. Така чипът в личната карта може да провери автентичността на сертификата на терминала. Това на практика означава, че само компетентните органи, изброени в член 11, параграф 7 от Регламент 2019/1157, могат да имат достъп до биометрични данни, а не и друг орган или лице.
(
83
)	Вж. Междуинституционално досие от 22 февруари 2019 г., в което се посочва, че „компромисният текст съдържа всички основни елементи от мандата за преговори на Съвета, по-специално: […] способността на държавите членки да създадат и поддържат бази данни с биометрични данни в съответствие с националното законодателство“, достъпно на адрес https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6412‑2019-INIT/en/pdf.
(
84
)	Вж. също в тази връзка оценката на въздействието на Комисията, точка 6 (стр. 33 и 35), в която се посочва, че „нищо в тези инициативи не предоставя правно основание за централизирано съхранение на събраните данни […] или за използването на тези данни за цели, различни от проверката на автентичността на документа и самоличността на притежателя […]“, и че „всяко прилагане ще трябва да бъде съвместимо с правото на Съюза и основните права, които то защитава“.
(
85
)	Вж. бележка под линия 11 по-горе.
(
86
)	Вж. в този смисъл решения от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, т. 110), и от 29 юни 2010 г., Комисия/Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2010:378, т. 56). Вж. също заключението на генерален адвокат Pitruzzella по съединени дела Luxembourg Business Registers (C‑37/20 и C‑601/20, EU:C:2022:43, т. 66).