62023CJ0150
DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)
6. marts 2025 (
*1
)
»Traktatbrud – artikel 258 TEUF – beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten – direktiv (EU) 2019/1937 – artikel 26, stk. 1 og 3 –ingen gennemførelse og meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger – artikel 260, stk. 3, TEUF – påstand om betaling af et fast beløb – kriterier for fastsættelse af sanktionens størrelse – automatisk anvendelse af en koefficient for grovhed«
I sag C-150/23,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF og artikel 260, stk. 3, TEUF anlagt den 13. marts 2023,
Europa-Kommissionen ved J. Baquero Cruz, F. Blanc og T. Materne, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Storhertugdømmet Luxembourg ved A. Germeaux og T. Schell, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),
sammensat af Domstolens vicepræsident, T. von Danwitz, som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne A. Kumin og I. Ziemele (refererende dommer),
generaladvokat: N. Emiliou,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt følgende påstande:
–
Det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 26, stk. 1 og 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1937 af 23. oktober 2019 om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten (EUT 2019, L 305, s. 17), idet denne medlemsstat ikke har vedtaget alle de nødvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme dette direktiv og ikke har meddelt Kommissionen disse love og bestemmelser.
–
Storhertugdømmet Luxembourg tilpligtes at betale et fast beløb svarende til det højeste af følgende to beløb til Kommissionen:
–
et dagligt fast beløb på 900 EUR multipliceret med antallet af dage mellem dagen efter udløbet af den frist for gennemførelse af direktiv 2019/1937, som er fastsat i dette direktiv, og den dag, hvor overtrædelsen bringes til ophør, eller, hvis overtrædelsen ikke bringes til ophør, dagen for afsigelsen af dommen i denne sag
–
et fast minimumsbeløb på 252000 EUR.
–
Såfremt det traktatbrud, der er nævnt i første led, fortsat består på datoen for afsigelsen af dommen i denne sag, tilpligtes Storhertugdømmet Luxembourg at betale en tvangsbøde til Kommissionen på 3150 EUR for hver dags forsinkelse regnet fra datoen for afsigelsen af denne dom, og indtil Storhertugdømmet Luxembourg har opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktiv 2019/1937.
–
Storhertugdømmet Luxembourg tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retsforskrifter
Direktiv 2019/1937
2
Følgende fremgår af første betragtning til direktiv 2019/1937:
»[...] De potentielle whistleblowere afskrækkes [...] ofte fra at give udtryk for deres mistanke eller bekymringer af frygt for repressalier. I den forbindelse anerkendes betydningen af at sikre en afbalanceret og effektiv beskyttelse af whistleblowere i stigende grad på både EU-plan og internationalt plan.«
3
Dette direktivs artikel 1 har følgende ordlyd:
»Formålet med dette direktiv er at styrke håndhævelsen af EU-retten og Unionens politikker inden for specifikke områder ved at fastsætte fælles minimumsstandarder, der sikrer et højt beskyttelsesniveau for personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten.«
4
Direktivets artikel 26 fastsætter følgende:
»1.   Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 17. december 2021.
[...]
3.   De i stk. 1 og 2 omhandlede love og bestemmelser skal ved vedtagelsen indeholde en henvisning til dette direktiv eller skal ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning. Medlemsstaterne fastsætter de nærmere regler for henvisningen. De meddeler straks Kommissionen teksten til disse love og bestemmelser.«
2023-meddelelsen
5
Kommissionens meddelelse 2023/C 2/01 med overskriften »Økonomiske sanktioner som led i traktatbrudsprocedurer« (EUT 2023, C 2, s. 1, herefter »2023-meddelelsen«) omhandler i punkt 3 og 4 henholdsvis »tvangsbøder« og »det faste beløb«.
6
Denne meddelelses punkt 3.2 vedrørende anvendelsen af koefficienten for tilsidesættelsens grovhed i forbindelse med beregningen af daglige tvangsbøder bestemmer følgende:
»En tilsidesættelse vedrørende [...] manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv, der er vedtaget efter en lovgivningsprocedure, anses altid for at være grov. For at tilpasse sanktionens størrelse til sagens konkrete omstændigheder fastsætter Kommissionen koefficienten for tilsidesættelsens grovhed på grundlag af to parametre: betydningen af de EU-regler, der er tilsidesat eller ikke gennemført, og konsekvenserne af denne tilsidesættelse for generelle og individuelle interesser.
[...]«
7
Meddelelsens punkt 3.2.2 fastsætter følgende:
»For søgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF anvender Kommissionen konsekvent en koefficient for tilsidesættelsens grovhed på 10 i tilfælde, hvor en medlemsstat overhovedet ikke meddeler nogen gennemførelsesforanstaltninger. I en Union, der er baseret på respekt for retsstatsprincippet, skal alle lovgivningsdirektiver betragtes som lige vigtige og skal gennemføres fuldt ud af medlemsstaterne inden for de frister, EU-lovgiver har fastsat.
I tilfælde af delvis manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger skal betydningen af den manglende gennemførelse tages i betragtning ved fastsættelsen af koefficienten for tilsidesættelsens grovhed, som i så tilfælde er lavere end 10. Desuden kan der tages hensyn til tilsidesættelsens virkninger for generelle og individuelle interesser [...]«
8
2023-meddelelsens punkt 3.3 med overskriften »Anvendelse af koefficienten for tilsidesættelsens varighed« er affattet således:
»[...]
Varighedskoefficienten udtrykkes som en multiplikator på mellem 1 og 3. Den beregnes med 0,10 om måneden fra datoen for den første doms afsigelse eller fra dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse af det pågældende direktiv.
[...]«
9
Meddelelsens punkt 3.4 med overskriften »Medlemsstatens betalingsevne« fastsætter følgende:
»[...]
Det sanktionsniveau, der kræves for, at bøden får en afskrækkende virkning, vil variere afhængigt af medlemsstaternes betalingsevne. Denne afskrækkende virkning afspejles i n-faktoren. Det defineres som et vægtet geometrisk gennemsnit af den pågældende medlemsstats bruttonationalprodukt (BNP) [...] sammenlignet med gennemsnittet af medlemsstaternes BNP, med en vægt på to, og af befolkningen i den pågældende medlemsstat set i forhold til gennemsnittet af medlemsstaternes befolkninger, med en vægt på én. Dette repræsenterer den pågældende medlemsstats betalingsevne set i forhold til de øvrige medlemsstaters betalingsevne:
[...]
Kommissionen har [...] besluttet at revidere sin metode til beregning af n-faktoren, som nu hovedsagelig er baseret på medlemsstaternes BNP og sekundært på deres befolkning som et demografisk kriterium, der gør det muligt at opretholde en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstater. Hvis der tages hensyn til medlemsstaternes befolkning i en tredjedel af beregningen af n-faktoren, mindskes variationen i medlemsstaternes n-faktorer i rimelig grad sammenlignet med en beregning, der udelukkende er baseret på medlemsstaternes BNP. Den tilføjer også et element af stabilitet i beregningen af n-faktoren, da befolkningens størrelse sandsynligvis ikke vil variere betydeligt på årsbasis. I modsætning hertil kan en medlemsstats BNP opleve større årlige udsving, navnlig i perioder med økonomisk krise. Da medlemsstatens BNP stadig tegner sig for to tredjedele af beregningen, er det samtidig den vigtigste faktor ved vurderingen af dens betalingsevne.
[...]«
10
I meddelelsens punkt 4.2 præciseres det, hvordan det faste beløb skal beregnes:
»Det faste beløb beregnes på en måde, der stort set svarer til metoden til beregning af tvangsbøden, dvs.:
–
multiplikation af en grundsats med en koefficient, der afspejler tilsidesættelsens grovhed,
–
multiplikation af resultatet med n-faktoren,
–
multiplikation af resultatet med det antal dage, tilsidesættelsen varer ved [...]
[...]«
11
Meddelelsens punkt 4.2.1 fastsætter følgende:
»For at beregne det faste beløb skal det daglige beløb ganges med det antal dage, tilsidesættelsen varer ved. Sidstnævnte defineres således:
[...]
–
for så vidt angår søgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF er dette antallet af dage mellem dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse i det relevante direktiv og den dato, hvor traktatbruddet bringes til ophør, eller i tilfælde af, at det ikke er bragt til ophør, datoen for afsigelsen af dommen i henhold til artikel 260 TEUF.
[...]«
12
2023-meddelelsens punkt 4.2.2 har følgende ordlyd:
»Ved beregningen af det faste beløb anvender Kommissionen den samme koefficient for tilsidesættelsens grovhed og den samme faste n-faktor som ved beregningen af tvangsbøden [...]
Grundsatsen for det faste beløb er lavere end for tvangsbøder. [...]
Grundsatsen for det faste beløb er angivet i punkt 2 i bilag I.
[...]«
13
Bilag I til denne meddelelse, der har overskriften »Oplysninger, der anvendes til at fastsætte de finansielle sanktioner, der foreslås Domstolen«, fastsætter i punkt 2, at grundsatsen for det faste beløb, der er omhandlet i meddelelsens afsnit 4.2.2, fastsættes til 1000 EUR pr. dag, svarende til en tredjedel af grundsatsen for tvangsbøder, og i punkt 3, at »n«-faktoren for Storhertugdømmet Luxembourg er 0,09. I punkt 5 i bilag I er det præciseret, at det faste minimumsbeløb for Storhertugdømmet Luxembourg er 252000 EUR.
Den administrative procedure og sagen for Domstolen
14
Den 21. januar 2022 sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Storhertugdømmet Luxembourg, hvori den foreholdt denne medlemsstat, at den ikke havde meddelt Kommissionen de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme direktiv 2019/1937, hvis gennemførelsesfrist var udløbet den 17. december 2021. Storhertugdømmet Luxembourg meddelte i sit svar af 15. marts 2022 Kommissionen, at disse love og bestemmelser var ved at blive vedtaget.
15
Da Kommissionen ikke modtog yderligere meddelelser vedrørende gennemførelsen af direktiv 2019/1937, sendte den den 15. juli 2022 en begrundet udtalelse til Storhertugdømmet Luxembourg, hvori den opfordrede denne medlemsstat til at opfylde sine forpligtelser i henhold til dette direktiv inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af den begrundede udtalelse.
16
Storhertugdømmet Luxembourg oplyste i sit svar af 25. august 2022, at Conseil d’État (statsrådet, Luxembourg), der var bevidst om sagens hastende karakter, ville afgive udtalelse om udkast til lov nr. 7945 om gennemførelse af direktivet, således at lovgivningsarbejdet ville blive genoptaget i løbet af september 2022.
17
Kommissionen fandt, at medlemsstaten stadig ikke havde opfyldt sine forpligtelser, og den 13. marts 2023 besluttede den derfor at anlægge nærværende sag ved Domstolen.
18
Den 17. maj 2023 fremsendte Storhertugdømmet Luxembourg meddelelse til Kommissionen om loi du 16 mai 2023 portant transposition de la directive (UE) 2019/1937 du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union (lov af 16.5.2023 om gennemførelse af Rådets direktiv (EU) 2019/1937 af 23.10.2019 om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten (Mémorial A nr. 332 af 17.5.2023, herefter »loven af 16. maj 2023«), der trådte i kraft den 21. maj 2023.
19
Ved akt af 28. september 2023 har Kommissionen, efter at have været i kontakt med de luxembourgske myndigheder, meddelt Domstolen, at Storhertugdømmet Luxembourgs gennemførelse af direktiv 2019/1937 kan anses for at være blevet fuldført den 21. maj 2023. Kommissionen har derfor for det første delvist hævet sagen, idet den har frafaldet sin påstand om fastsættelse af en tvangsbøde, og for det andet tilpasset sin påstand om, at denne medlemsstat tilpligtes at betale et fast beløb, til et beløb på 467100 EUR.
20
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 19. december 2023 blev retsforhandlingerne udsat indtil afsigelsen af dommen i sag C-147/23. Efter afsigelsen af dom af 25. april 2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet) (C-147/23, EU:C:2024:346), har Domstolens præsident samme dag truffet afgørelse om genoptagelse af sagens behandling.
Om søgsmålet
Traktatbruddet i henhold til artikel 258 TEUF
Parternes argumenter
21
Kommissionen har anført, at medlemsstaterne i henhold til artikel 288, stk. 3, TEUF har pligt til at vedtage de bestemmelser, der er nødvendige for at sikre gennemførelsen af direktiverne i deres nationale retsorden inden for de i disse direktiver fastsatte frister, og straks at underrette Kommissionen om disse bestemmelser.
22
Kommissionen har præciseret, at spørgsmålet om, hvorvidt disse forpligtelser er blevet tilsidesat, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, som Kommissionen sendte til den pågældende medlemsstat.
23
I det foreliggende tilfælde havde Storhertugdømmet Luxembourg ikke vedtaget de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for gennemførelsen af direktiv 2019/1937, og ikke givet Kommissionen meddelelse om vedtagelsen heraf inden udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022.
24
Storhertugdømmet Luxembourg har erkendt, at det ikke vedtog disse love og bestemmelser inden for den fastsatte frist.
25
Denne medlemsstat har anført, at loven af 16. maj 2023, der blev meddelt Kommissionen den 17. maj 2023 og trådte i kraft den 21. maj 2023, på denne dato muliggjorde en fuldstændig gennemførelse af direktiv 2019/1937.
26
Kommissionen har i denne henseende anført, at den omstændighed, at den berørte medlemsstat opfylder de forpligtelser, der påhviler den, under retssagen, ikke er relevant med henblik på at fastslå, at der foreligger et traktatbrud, idet dette skal vurderes på baggrund af forholdene i denne medlemsstat ved udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse.
Domstolens bemærkninger
27
I henhold til artikel 26, stk. 1, i direktiv 2019/1937 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest den 17. december 2021. Desuden er det i dette direktivs artikel 26, stk. 3, fastsat, at når medlemsstaterne vedtager disse nationale love og bestemmelser, skal de indeholde en henvisning til dette direktiv eller ledsages af en sådan henvisning ved offentliggørelsen. Derudover skulle medlemsstaterne i henhold til artikel 26, stk. 3, meddele Kommissionen teksten til disse nationale love og bestemmelser.
28
I overensstemmelse med fast retspraksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og Domstolen kan ikke tage ændringer af forholdene i tiden derefter i betragtning (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
29
I det foreliggende tilfælde sendte Kommissionen den 15. juli 2022, da den havde konstateret, at Storhertugdømmet Luxembourg ikke havde meddelt den de bestemmelser, der var nødvendige for gennemførelsen af direktiv 2019/1937, en begrundet udtalelse til denne medlemsstat, hvori den opfordrede den til at opfylde de i denne udtalelse omhandlede forpligtelser inden for en frist på to måneder regnet fra modtagelsen af udtalelsen.
30
Som det fremgår af Storhertugdømmet Luxembourgs svarskrift og duplik i den foreliggende sag, havde medlemsstaten ved udløbet af denne frist ikke vedtaget de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme direktiv 2019/1937, og den havde derfor heller ikke meddelt Kommissionen disse bestemmelser.
31
Det skal følgelig fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 26, stk. 1 og 3, i direktiv 2019/1937, idet denne medlemsstat ikke ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022, havde vedtaget de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme dette direktiv, og dermed heller ikke havde meddelt Kommissionen disse love og bestemmelser.
Påstanden i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF
Parternes argumenter
32
Med henblik på fastsættelsen af størrelsen af det faste beløb har Kommissionen støttet sig på de generelle principper, der er omhandlet i 2023-meddelelsens punkt 2, og på den beregningsmetode, der er beskrevet i denne meddelelses punkt 3 og 4. Kommissionen har navnlig anført, at fastsættelsen af størrelsen af det faste beløb skal baseres på de grundlæggende kriterier, nemlig tilsidesættelsens grovhed, dens varighed og nødvendigheden af at sikre sanktionens afskrækkende virkning med henblik på at undgå gentagelser.
33
Hvad for det første angår tilsidesættelsens grovhed har Kommissionen anført, at den koefficient, der finder anvendelse i henhold til 2023-meddelelsen, skal være mellem mindst 1 og højst 20. Kommissionen har præciseret, at den i henhold til denne meddelelses punkt 3.2.2 konsekvent anvender en koefficient for tilsidesættelsens grovhed på 10 i tilfælde, hvor en medlemsstat overhovedet ikke meddeler nogen bestemmelser til gennemførelse af et direktiv, idet enhver manglende gennemførelse af et direktiv og manglende meddelelse af sådanne bestemmelser skal anses for lige grove, uafhængigt af karakteren af det pågældende direktivs bestemmelser.
34
Hvad for det andet angår tilsidesættelsens varighed har Kommissionen anført, at denne – med hensyn til beregningen af det faste beløb – er det antal dage, tilsidesættelsen har varet ved. Denne varighed beregnes i overensstemmelse med 2023-meddelelsens punkt 4.2.1 og er for søgsmål i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF antallet af dage mellem dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse af det pågældende direktiv og den dato, hvor traktatbruddet er bragt til ophør, eller i tilfælde af at det ikke er bragt til ophør, datoen for afsigelsen af dommen i henhold til artikel 260 TEUF.
35
Hvad for det tredje angår kriteriet om nødvendigheden af at sikre sanktionens afskrækkende virkning under hensyntagen til den pågældende medlemsstats betalingsevne har Kommissionen anført, at dette udtrykkes ved den »n«-faktor, der er fastsat for hver medlemsstat i punkt 3 i bilag I til 2023-meddelelsen. Beregningen heraf er baseret på forholdet mellem den pågældende medlemsstats BNP og det gennemsnitlige nationale BNP i EU, multipliceret med forholdet mellem den pågældende stats befolkning og den gennemsnitlige nationale befolkning i EU. Det første forhold vægtes med to tredjedele, mens det andet vægtes med en tredjedel. I henhold til nævnte punkt 3 er »n«-faktoren for Storhertugdømmet Luxembourg 0,09.
36
Kommissionen har derfor foreslået, at der i henhold til 2023-meddelelsens punkt 4.2 fastsættes en koefficient for grovhed på 10 og anvendes en »n«-faktor på 0,09. Resultatet af disse to elementer skal multipliceres med den grundsats for det faste beløb, der er fastsat i punkt 2 i bilag I til denne meddelelse, nemlig 1000 EUR, hvilket svarer til 900 EUR, der i overensstemmelse med meddelelsens punkt 4.2.1 skal ganges med antallet af dage, tilsidesættelsen har varet. Kommissionen har anført, at Storhertugdømmet Luxembourg skal pålægges at betale det faste beløb, som fremkommer ved denne beregning, på betingelse af at det overstiger 252000 EUR, der er det faste minimumsbeløb, som er fastsat for denne medlemsstat i punkt 5 i bilag I til 2023-meddelelsen.
37
Storhertugdømmet Luxembourg har i svarskriftet fremhævet, at den konsekvente anvendelse af en koefficient for grovhed på 10 er til hinder for enhver hensyntagen til omstændigheder, der er særlige for den berørte medlemsstats lovgivningsproces.
38
For det første sikrer loven af 16. maj 2023 ikke alene gennemførelsen af direktiv 2019/1937, men udgør også en bredere retlig ramme, der omfatter indberetninger af overtrædelser af national ret. Denne udvidelse af anvendelsesområdet for den beskyttelse, der er fastsat ved direktiv 2019/1937, forklarer forsinkelsen med gennemførelsen af dette direktiv, hvilket der bør tages hensyn til ved fastsættelsen af koefficienten for grovhed. For det andet har Storhertugdømmet Luxembourg i forbindelse med sit samarbejde med Kommissionen ageret åbent og hurtigt, hvilket ligeledes udgør en formildende omstændighed, der bør føre til en nedsættelse af koefficienten for grovhed.
39
Af disse grunde har Storhertugdømmet Luxembourg anmodet om nedsættelse af det faste daglige beløb.
40
Kommissionen har i sit supplerende indlæg af 28. september 2023, efter Storhertugdømmet Luxembourgs fremsendelse af meddelelsen om ikrafttrædelsen af loven af 16. maj 2023 den 21. maj 2023, foreslået, at det lægges til grund, at det antal dage, tilsidesættelsen har varet ved, er dagene mellem den 18. december 2021, dvs. dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse af direktiv 2019/1937, og den 20. maj 2023, dvs. dagen før ikrafttrædelsen af den lov, der sikrede gennemførelsen af direktivet. Det følger heraf, at det foreslåede daglige beløb på 900 EUR (10 x 0,09 x 1000) skal multipliceres med det antal dage, tilsidesættelsen har varet ved, dvs. 519 dage. Det faste beløb, der nedlægges påstand om, er således på 467100 EUR.
Domstolens bemærkninger
41
Artikel 260, stk. 3, første afsnit, TEUF fastsætter, at når Kommissionen indbringer en sag for Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF, fordi den finder, at den pågældende medlemsstat ikke har overholdt sin forpligtelse til at meddele den de nødvendige bestemmelser til gennemførelse af et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure, kan den, når den finder det hensigtsmæssigt, angive størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den under omstændighederne finder det passende, at denne medlemsstat betaler. I overensstemmelse med artikel 260, stk. 3, andet afsnit, TEUF kan Domstolen, hvis den fastslår en overtrædelse, pålægge den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, der ikke overstiger det af Kommissionen anførte beløb, og betalingspligten får virkning på den dato, som Domstolen fastsætter i sin dom.
42
Eftersom det, således som det fremgår af denne doms præmis 31, er godtgjort, at Storhertugdømmet Luxembourg ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022, ikke havde vedtaget og følgelig heller ikke meddelt Kommissionen de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at gennemføre bestemmelserne i direktiv 2019/1937 i national ret, er det således fastslåede traktatbrud omfattet af anvendelsesområdet for artikel 260, stk. 3, TEUF.
43
Det bemærkes desuden, at formålet med den mekanisme, der er indeholdt i artikel 260, stk. 3, TEUF, ikke blot er at tilskynde medlemsstaterne til hurtigst muligt at bringe et traktatbrud til ophør, når dette, såfremt en sådan foranstaltning ikke træffes, ville have tendens til at vare ved, men også at lette og fremskynde proceduren for pålæggelse af økonomiske sanktioner vedrørende tilsidesættelser af forpligtelsen til at give meddelelse om de nationale bestemmelser til gennemførelse af et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
44
Med henblik på at opfylde dette formål fastsætter artikel 260, stk. 3, TEUF, at en medlemsstat som økonomisk sanktion bl.a. kan pålægges betaling af et fast beløb.
45
En dom om betaling af et fast beløb hviler på en vurdering af de konsekvenser, som den pågældende medlemsstats manglende opfyldelse af sine forpligtelser har for de berørte private og offentlige interesser, navnlig når traktatbruddet har varet ved i en lang periode (jf. i denne retning dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
46
Kommissionen begrunder i denne forbindelse arten og størrelsen af de ønskede økonomiske sanktioner ved henvisning til de retningslinjer, som den har vedtaget, såsom de retningslinjer, der er indeholdt i Kommissionens meddelelser, der, selv om de ikke er bindende for Domstolen, bidrager til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i Kommissionens handlinger (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
47
Hvad angår muligheden for at pålægge betaling af et fast beløb tilkommer det Domstolen i den enkelte sag og på grundlag af de konkrete omstændigheder, der er forelagt den, samt ud fra den grad af pression og prævention, den finder fornøden, at fastsætte egnede økonomiske sanktioner, navnlig for at forebygge gentagelse af tilsvarende tilsidesættelser af EU-retten (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
48
I det foreliggende tilfælde tyder samtlige de retlige og faktiske omstændigheder i forbindelse med det fastslåede traktatbrud på, at en effektiv imødegåelse af en fremtidig gentagelse af tilsvarende overtrædelser af EU-retten efter sin natur kræver vedtagelse af en afskrækkende foranstaltning, såsom pålæggelse af betaling af et fast beløb.
49
Med hensyn til beregningen af størrelsen af dette faste beløb bemærkes, at det i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF kun er Domstolen, der har kompetence til at pålægge en medlemsstat en økonomisk sanktion. Inden for rammerne af en procedure iværksat på grundlag af denne bestemmelse råder Domstolen imidlertid kun over en afgrænset skønsbeføjelse, for så vidt som Domstolen, når den fastslår en overtrædelse, er bundet af Kommissionens forslag med hensyn til arten af den økonomiske sanktion, som den kan pålægge, og med hensyn til det maksimale sanktionsbeløb, som den kan træffe afgørelse om (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
50
Under Domstolens udøvelse af sin skønsbeføjelse på området, således som afgrænset af Kommissionens forslag, tilkommer det Domstolen, således som der er redegjort for i denne doms præmis 47, at fastsætte størrelsen af det faste beløb, som en medlemsstat kan pålægges at betale i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF, således at det dels er tilpasset efter omstændighederne, dels er afpasset i forhold til den begåede overtrædelse. Til de i denne henseende relevante omstændigheder hører bl.a. det fastslåede traktatbruds grovhed og den periode, hvori traktatbruddet bestod, samt den pågældende medlemsstats betalingsevne (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 68 og 87 og den deri nævnte retspraksis).
51
Det bemærkes ligeledes, at inden for rammerne af denne skønsbeføjelse er retningslinjer såsom Kommissionens meddelelser ikke bindende for Domstolen, men de bidrager til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i Kommissionens egne handlinger, når denne institution fremsætter forslag for Domstolen (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).
52
I det foreliggende tilfælde har Kommissionen baseret sig på 2023-meddelelsen som begrundelse for sin påstand om, at Storhertugdømmet Luxembourg skal pålægges at betale et fast beløb, og som grundlag for fastsættelsen af størrelsen heraf.
53
For det første fremgår det med hensyn til grovheden af det fastslåede traktatbrud af 2023-meddelelsens punkt 3.2, at manglende meddelelse af bestemmelser til gennemførelse af et direktiv, der er vedtaget efter en lovgivningsprocedure, ifølge Kommissionen altid anses for at være grov. Det pågældende traktatbrud begrunder derfor en automatisk anvendelse af en koefficient for grovhed på 10.
54
Storhertugdømmet Luxembourg har anfægtet størrelsen af denne koefficient og den automatiske anvendelse heraf under det konstaterede traktatbruds omstændigheder.
55
Det skal i denne henseende bemærkes, at forpligtelsen til at vedtage bestemmelser for at sikre en fuldstændig gennemførelse af et direktiv og forpligtelsen til at meddele Kommissionen disse bestemmelser udgør væsentlige forpligtelser for medlemsstaterne med henblik på at sikre EU-rettens fulde virkning, og en tilsidesættelse af disse forpligtelser skal derfor anses for at have en klart grov karakter (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).
56
I det foreliggende tilfælde skal det fremhæves, at direktiv 2019/1937 udgør et vigtigt EU-retligt instrument, for så vidt som det i henhold til dets artikel 1, sammenholdt med første betragtning, fastsætter fælles minimumsstandarder, der sikrer et afbalanceret og effektivt højt beskyttelsesniveau for personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten inden for områder, hvor sådanne overtrædelser i særlig grad kan skade offentlighedens interesse. Ved at indføre en ordning til beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten i en arbejdsrelateret sammenhæng, bidrager dette direktiv nemlig til at forebygge skader på offentlighedens interesser inden for visse særligt følsomme områder, såsom offentlige udbud, forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, miljøbeskyttelse eller EU’s finansielle interesser. Bestemmelserne i det nævnte direktiv fastsætter således en forpligtelse for enheder i både den offentlige og den private sektor til at indføre interne indberetningskanaler, procedurer for modtagelse af indberetninger og opfølgningen herpå, samtidig med at rettighederne for personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten, og de betingelser, hvorunder de kan nyde godt af den således fastsatte beskyttelse, sikres (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 73).
57
Manglende gennemførelse af bestemmelserne i direktiv 2019/1937 inden for den fastsatte frist er dermed nødvendigvis til skade for EU-retten og for dens ensartede og effektive anvendelse, eftersom tilsidesættelser af EU-retten sandsynligvis ikke vil blive indberettet, hvis personer, der har kendskab til sådanne tilsidesættelser, ikke nyder beskyttelse mod mulige repressalier (jf. i denne retning dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 74).
58
Når dette er sagt, skal størrelsen af de økonomiske sanktioner, som en medlemsstat pålægges i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, tilpasses efter omstændighederne og afpasses i forhold til den begåede overtrædelse (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 75), således som det er anført i denne doms præmis 50.
59
Dette er grunden til, at Domstolen har fastslået, at automatisk anvendelse af samme koefficient for grovhed i alle tilfælde af manglende fuldstændig gennemførelse af et direktiv og dermed manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger til dette direktiv nødvendigvis er til hinder for en tilpasning af størrelsen af de økonomiske sanktioner til de omstændigheder, der kendetegner overtrædelsen, og for pålæggelse af forholdsmæssige sanktioner (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 76).
60
Domstolen har i denne henseende præciseret, at når Kommissionen antager, at en tilsidesættelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv skal anses for at være lige grov, uanset hvilket direktiv der er tale om, er Kommissionen ikke i stand til at tilpasse de økonomiske sanktioner til konsekvenserne af den manglende opfyldelse af denne forpligtelse for private og offentlige interesser, således som det er fastsat i 2023-meddelelsens punkt 3.2.2 (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 77).
61
I det foreliggende tilfælde er tilsidesættelsen af forpligtelsen til at vedtage de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at gennemføre direktiv 2019/1937, særlig grov, eftersom bestemmelserne i dette direktiv bidrager til at sikre en ensartet og effektiv anvendelse af EU-retten, for så vidt som de har til formål at beskytte personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten på de områder, der er omfattet af direktivet, således som det er fremhævet i denne doms præmis 56 (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 79).
62
Hvad angår de formildende omstændigheder, som Storhertugdømmet Luxembourg har påberåbt sig, bemærkes først, at vedtagelse af en lovgivning med et anvendelsesområde, der går videre end anvendelsesområdet for direktiv 2019/1937, ikke kan have betydning for vurderingen af traktatbruddets grovhed, eftersom der er tale om et bevidst valg fra medlemsstatens side, som i det foreliggende tilfælde er foretaget på bekostning af en rettidig gennemførelse af dette direktiv.
63
Dernæst skal det med hensyn til Storhertugdømmet Luxembourgs argument om, at det har ageret åbent og hurtigt i forbindelse med samarbejdet med Kommissionen, bemærkes, at medlemsstaterne under alle omstændigheder er pålagt en forpligtelse til loyalt samarbejde med Kommissionen i medfør af artikel 4, stk. 3, TEU, hvilket indebærer, at enhver medlemsstat er forpligtet til at lette denne institutions gennemførelse af sine opgaver, som i henhold til artikel 17 TEU består i som traktaternes vogter at drage omsorg for gennemførelsen af EU-retten under Domstolens kontrol. Det er derfor kun et samarbejde med Kommissionen, der er kendetegnet ved tiltag, der vidner om hensigten om hurtigst muligt at efterkomme de forpligtelser, der følger af et direktiv, der kan tages i betragtning som en formildende omstændighed i forbindelse med vurderingen af tilsidesættelsens grovhed (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 98 og den deri nævnte retspraksis).
64
I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg ikke har udvist eksemplarisk hurtighed ved at bruge 8 måneder regnet fra udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022, på 2 måneder efter meddelelsen af denne og omkring 17 måneder regnet fra udløbet af den frist, der er fastsat i artikel 26, stk. 1, i direktiv 2019/1937, til at opfylde sine forpligtelser i henhold til dette direktiv.
65
For det andet skal det i forbindelse med vurderingen af tilsidesættelsens varighed bemærkes, at hvad angår starten på den periode, der skal tages i betragtning med henblik på at fastsætte størrelsen af det faste beløb, er det tidspunkt, som skal lægges til grund ved vurderingen af varigheden af det pågældende traktatbrud, ikke udløbet af den i Kommissionens begrundede udtalelse fastsatte frist, men det tidspunkt, hvor den i det pågældende direktiv fastsatte frist for gennemførelse udløb (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis).
66
Det er ubestridt, at Storhertugdømmet Luxembourg ved udløbet af den gennemførelsesfrist, der er fastsat i artikel 26, stk. 1, i direktiv 2019/1937, nemlig den 17. december 2021, ikke havde vedtaget de nødvendige love og administrative bestemmelser for at sikre gennemførelsen af dette direktiv og dermed heller ikke havde meddelt Kommissionen disse love og bestemmelser, i strid med det fastsatte i direktivets artikel 26, stk. 3. Det følger heraf, at det omhandlede traktatbrud, der først ophørte den 20. maj 2023 ved ikrafttrædelsen af loven af 16. maj 2023, varede ved i næsten halvandet år.
67
For det tredje fremgår det hvad angår den pågældende medlemsstats betalingsevne af Domstolens praksis, at der, uden at dette berører Kommissionens mulighed for at foreslå økonomiske sanktioner, der er baseret på flere kriterier, navnlig med henblik på at gøre det muligt at opretholde en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstater, skal tages hensyn til denne stats BNP som den væsentligste faktor med henblik på vurderingen af dens betalingsevne og med henblik på at pålægge tilstrækkeligt afskrækkende og forholdsmæssige sanktioner, således at en fremtidig gentagelse af tilsvarende tilsidesættelser af EU-retten imødegås på effektiv vis (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 81 og den deri nævnte retspraksis).
68
I denne henseende har Domstolen gentagne gange fastslået, at der skal tages hensyn til den seneste udvikling i medlemsstatens BNP, som den så ud på tidspunktet for Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
69
I det foreliggende tilfælde er »n«-faktoren, der repræsenterer den pågældende medlemsstats betalingsevne i forhold til de øvrige medlemsstaters betalingsevne, og som anvendes af Kommissionen i henhold til 2023-meddelelsens punkt 3.4 og 4.2, defineret som et vægtet geometrisk gennemsnit af den pågældende medlemsstats BNP sammenlignet med gennemsnittet af medlemsstaternes BNP, der udgør to tredjedele af beregningen af »n«-faktoren, og af den pågældende medlemsstats befolkning i forhold til medlemsstaternes gennemsnitlige befolkning, som udgør en tredjedel af beregningen af »n«-faktoren, således som det fremgår af den ligning, der er nævnt i denne doms præmis 9. Kommissionen begrunder denne metode til beregning af »n«-faktoren med såvel målet om at opretholde en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstaters »n«-faktor, sammenlignet med en beregning, der udelukkende er baseret på medlemsstaternes BNP, som målet om at tilføje et element af stabilitet i beregningen af »n«-faktoren, da befolkningens størrelse sandsynligvis ikke vil variere betydeligt på årsbasis (dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 83 og den deri nævnte retspraksis).
70
Domstolen har imidlertid fastslået, at fastlæggelsen af den berørte medlemsstats betalingsevne ikke i metoden til beregning af »n«-faktoren kan omfatte en hensyntagen til et demografisk kriterium i henhold til den fremgangsmåde, der er fastsat i 2023-meddelelsens punkt 3.4 og 4.2 (jf. i denne retning dom af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet), C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 84-86).
71
I overensstemmelse med den retspraksis, der er henvist til i denne doms præmis 67, og da Kommissionen ikke har anført et relevant kriterium til sikring af stabilitet i beregningen og opretholdelse af en rimelig forskel mellem medlemsstaternes »n«-faktorer, er det derfor ved at tage gennemsnittet af Storhertugdømmet Luxembourgs BNP i de seneste tre år i betragtning, at størrelsen af det faste beløb skal fastsættes.
72
Henset til disse betragtninger og i lyset af den skønsbeføjelse, som Domstolen er indrømmet ved artikel 260, stk. 3, TEUF, der fastsætter, at Domstolen for så vidt angår det faste beløb ikke kan fastsætte et beløb, der overstiger det af Kommissionen anførte beløb, skal det fastslås, at en effektiv imødegåelse af en fremtidig gentagelse af overtrædelser svarende til den, der følger af tilsidesættelsen af artikel 26, stk. 1, i direktiv 2019/1937, og som skader EU-rettens fulde virkning, kræver pålæggelse af et fast beløb, der fastsættes til 375000 EUR.
Sagsomkostninger
73
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Storhertugdømmet Luxembourg tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da sidstnævnte har tabt sagen, bør det pålægges denne medlemsstat at bære sine egne omkostninger og betale Kommissionens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Sjette Afdeling):
1)
Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 26, stk. 1 og 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1937 af 23. oktober 2019 om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten, idet denne medlemsstat ikke ved udløbet af den frist, der var fastsat i Europa-Kommissionens begrundede udtalelse af 15. juli 2022, havde vedtaget de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme dette direktiv, og dermed heller ikke havde meddelt Kommissionen disse love og bestemmelser.
2)
Storhertugdømmet Luxembourg betaler et fast beløb på 375000 EUR til Kommissionen.
3)
Storhertugdømmet Luxembourg bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.