61990C0163(01)
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
F. G.JACOBS
van 20 mei 1992 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In deze zaak heeft de Cour d'appel de Saint-Denis (Réunion) bij het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend op grond van artikel 177 van het Verdrag, met betrekking tot de wettigheid naar gemeenschapsrecht van het zogenoemde octroi de mer, een heffing die wordt toegepast bij de binnenkomst van goederen in Réunion, een Frans overzees departement. In mijn conclusie van 21 november 1991 ben ik tot de slotsom gekomen, dat die heffing onverenigbaar was met de verdragsbepalingen inzake heffingen van gelijke werking als invoerrechten en met artikel 6 van de Overeenkomst tussen de Gemeenschap en Zweden, ondertekend te Brussel op 22 juli 1972, voor zover zij werd toegepast op importen uit andere Lid-Staten dan die waarvan de betrokken regio deel uitmaakt, respectievelijk uit Zweden.
2.
Ik concludeerde tevens, dat beschikking 89/688/EEG van de Raad van 22 december 1989 inzake de regeling voor de heffing, in de Franse overzeese departementen, op over zee aangevoerde goederen (‚octroi de mer’) (PB 1989, L 399, biz. 46) ongeldig is, voor zover Frankrijk daarbij wordt gemachtigd om tot en met 31 december 1992 de regeling in haar huidige vorm te handhaven. De Raad is ingevolge artikel 227, lid 2, bevoegd ten gunste van de Franse overzeese departementen af te wijken van bepaalde bepalingen van het EEG-Verdrag, maar ik was van mening, dat deze bepaling, zoals uitgelegd door het Hof in zijn arrest van 10 oktober 1978 (zaak 148/77, Hansen, Jurispr. 1978, blz. 1787), de Raad niet toestond af te wijken van de verdragsbepalingen inzake invoerrechten en heffingen van gelijke werking. Ofschoon de feiten die aan het geding ten grondslag liggen, vóór de vaststelling van beschikking 89/688 hebben plaatsgevonden en de vraag betreffende de geldigheid ervan dientengevolge niet uitdrukkelijk door de verwijzende rechter aan de orde is gesteld, leek het mij omwille van de duidelijkheid wenselijk te preciseren, dat de Raad, zo het octroi de mer een heffing van gelijke werking als een douanerecht is, niet de bevoegdheid had Frankrijk te machtigen deze heffing te handhaven, en dat beschikking 89/688 derhalve ongeldig was.
3.
Bij beschikking van 22 januari 1992 heeft het Hof de mondelinge behandeling heropend teneinde partijen te horen over de vraag, of beschikking 89/688 geldig was voor zover zij Frankrijk machtigde de regeling van het octroi de mer in zijn huidige vorm te handhaven. Vervolgens heeft op 31 maart 1992 een nieuwe terechtzitting plaatsgevonden, waar de Franse regering, Reunion, de Raad en de Commissie waren vertegenwoordigd. In deze tweede conclusie behandel ik enkel de punten die tijdens die terechtzitting aan de orde zijn geweest.
De bevoegdheid van het Hof
4.
De eerste vraag die behandeld moet worden, is die of het Hof bevoegd is in deze procedure een uitspraak te doen over de geldigheid van beschikking 89/688. De Raad heeft deze vraag niet besproken, maar heeft zich in zoverre gerefereerd aan het oordeel van het Hof. De Franse regering en de Commissie daarentegen waren van mening, dat het Hof geen uitspraak over die vraag mocht doen, omdat de feiten, zoals gezegd, vóór de vaststelling van de beschikking hebben plaatsgevonden en de verwijzende rechter niet om voorlichting over de geldigheid ervan heeft verzocht.
5.
Het is stellig juist, dat de nationale rechter het Hof geen enkele vraag heeft voorgelegd die uitdrukkelijk betrekking heeft op beschikking 89/688. In prejudiciële zaken is het Hof echter nooit van oordeel geweest, dat het zich diende te beperken tot de specifiek door de nationale rechter genoemde bepalingen. Het heeft zich integendeel steeds op het standpunt gesteld, dat het uitspraak moest doen over alle gemeenschapsrechtelijke bepalingen die van belang waren voor de problemen waarmee de nationale rechter werd geconfronteerd (zie bij voorbeeld zaak C-241/89, SARPP, Jurispr. 1990, blz. I-4695, r. o. 8).
6.
In casu is de geldigheid van beschikking 89/688 ter discussie gesteld door de Commissie, die ervan uitging, dat zo haar opvatting dat het octroi de mer een heffing van gelijke werking als een douanerecht was, juist was, een dergelijke heffing niet kon worden gewettigd door een beschikking van de Raad krachtens artikel 227, lid 2, van het Verdrag. Beschikking 89/688 is weliswaar vastgesteld op basis van een voorstel van de Commissie zelf, maar dat voorstel, zo verklaarde de Commissie, berustte op politieke overwegingen. De Commissie was zo verstandig, niet te proberen een andere kwalificatie van het octroi de mer te verdedigen, die, hoewel juridisch aanvechtbaar, de schijn had kunnen wekken dat de vaststelling van de beschikking gerechtvaardigd was.
7.
De omstandigheden van de onderhavige zaak illustreren de noodzaak, een te restrictieve opvatting van 's Hofs bevoegdheden krachtens artikel 177 te vermijden. Ofschoon de beschikking geen terugwerkende kracht beoogt te hebben, kan er niettemin twijfel ontstaan over haar werking in de tijd. Er bestaat, naar het schijnt, geen principiële reden om het octroi de mer, dat tevoren onwettig was, pas vanaf een bepaalde datum als wettig te beschouwen. Bovendien kan het paradoxaal schijnen, de regeling van het octroi de mer pas voor wettig te houden na de vaststelling van de beschikking die de hervorming ervan moet verzekeren, hetgeen het geval zou zijn indien de beschikking geen terugwerkende kracht had. Maar er is een belangrijker punt, voor zover dit het verband laat zien tussen de geldigheid van de beschikking en de voor de nationale rechter gerezen vragen: indien de beschikking geldig is, dan impliceert de vaststelling ervan mijns inziens noodzakelijkerwijs, dat het octroi de mer nooit als een douanerecht of een heffing van gelijke werking kan worden beschouwd. De geldigheid van de beschikking is dan ook onverbrekelijk verbonden met het voor de nationale rechter aanhangige geschilpunt.
8.
Zo gezien is het duidelijk, dat het Hof bevoegd is uitspraak te doen over de geldigheid van de beschikking, en is het naar mijn mening ook zeer wenselijk dat het dit doet. Het ontbreken van een uitspraak over de geldigheid van de beschikking zou in omstandigheden waarin de ongeldigheid ervan onontkoombaar volgt uit andere elementen van het arrest, een grote rechtsonzekerheid scheppen. Bovendien ziet het ernaar uit, dat dezelfde vragen zeker gesteld zullen worden met betrekking tot tijdvakken waarin beschikking 89/688 geacht wordt van toepassing te zijn. Zou het Hof er in dergelijke omstandigheden van afzien, uitspraak te doen over de geldigheid van de beschikking, dan zou deze omissie dan ook zowel afbreuk doen aan de rechtszekerheid als aan het belang van proceseconomie. Het betoog ten gunste van een beslissing over de vraag krijgt extra kracht nu alle partijen zich over dit punt hebben kunnen uitlaten.
De geldigheid van beschikking 89/688
9.
Ik moet dus onderzoeken, of partijen tijdens de tweede terechtzitting bepaalde argumenten hebben aangevoerd die mij ertoe kunnen brengen, mijn standpunt dat beschikking 89/688 ongeldig is, te herzien. Die beschikking is verdedigd op basis van twee middelen die niet eerder waren aangevoerd.
10.
De Raad, die voordien geen schriftelijke of mondelinge opmerkingen had gemaakt, wees erop, dat de aandacht tot nu toe uitsluitend gericht was op de toepassing van het octroi de mer op in Réunion ingevoerde goederen. Naar de mening van de Raad evenwel is de centrale vraag die over de wettigheid van de vrijstelling van de lokale produktie van het octroi de mer. Die vrijstelling is in de ogen van de Raad een steunmaatregel van een staat in de zin van artikel 92 van het Verdrag, die misschien onwettig was vóór beschikking 89/688, maar die door de vaststelling van deze beschikking is gelegitimeerd.
11.
Ik kan dit argument niet aanvaarden. Ten eerste lijkt het onderscheid waaraan de Raad belang hecht, niet relevant. De aan het Hof voorgelegde vragen hebben betrekking op de wettigheid van bepaalde heffingen die worden toegepast bij de binnenkomst van goederen in Réunion. Om de in mijn eerste conclusie uiteengezette redenen ben ik van mening, dat die heffingen heffingen van gelijke werking als invoerrechten zijn en dat de Raad niet de bevoegdheid heeft, ten gunste van de Franse overzeese departementen af te wijken van de regels inzake dergelijke heffingen. Zelfs indien de bestemming van de opbrengst van het octroi de mer zou zijn te beschouwen als een steunmaatregel in de zin van artikel 92, of indien het niet toepassen van het octroi de mer op lokale produkten als een steunmaatregel kan worden beschouwd, heeft dat geen invloed op de vraag of het octroi de mer zelf op één lijn staat met een heffing van gelijke werking als een douanerecht (zie gevoegde zaken C-78/90 -C-83/90, Compagnie Commerciale de l'Ouest, Jurispr. 1992, blz. I-1847, r. o. 32).
12.
Hoe men de zaak ook wendt of keert, de verdragsbepalingen inzake steunmaatregelen van staten maken deel uit van de mededingingsregels en die regels worden in artikel 227, lid 2, eerste alinea, vermeld onder de verdragsbepalingen waarvan de Raad niet krachtens artikel 227, lid 2, tweede alinea, mag afwijken. Het is juist, dat de Raad bepaalde bevoegdheden heeft met betrekking tot de toepasselijkheid van de verdragsbepalingen inzake steunmaatregelen: zie de artikelen 92, lid 3, sub d, 93, lid 3, derde alinea, en 94. Zowel uit de bewoordingen van die bepalingen als uit de considerans van beschikking 89/688 zelf blijkt echter zonneklaar, dat de Raad bij de vaststelling van die beschikking niet handelde en niet de intentie had te handelen krachtens de verdragsregels betreffende steunmaatregelen van staten. De eventuele toepassing van die regels in de omstandigheden van het geval staat derhalve los van de geldigheid van beschikking 89/688.
13.
De Franse regering trachtte de geldigheid van beschikking 89/688 te verdedigen met het betoog, dat deze niet enkel gebaseerd was op artikel 227, lid 2, van het Verdrag, maar ook op artikel 235. Naar mijn mening dient ook dit argument te worden verworpen, want het ondergraaft het fundamentele onderscheid dat in artikel 227, lid 2, zelf wordt gemaakt — en dat bevestigd is in het arrest Hansen — tussen de in de eerste alinea van die bepaling vermelde regels en die welke vallen onder de tweede alinea. Indien de Raad hoe dan ook krachtens artikel 235 kon afwijken van alle bepalingen van het Verdrag teneinde de economische en sociale ontwikkeling van de Franse overzeese departementen te bevorderen, dan zouden de structuur en de bewoordingen van artikel 227, lid 2, worden verdraaid. De verwijzing in de preambule van de beschikking naar artikel 235 — welke verwijzing ontbrak in het voorstel van de Commissie — kan derhalve enkel haar verklaring vinden in de opvatting, dat artikel 227, lid 2, tweede alinea, van het Verdrag niet de bevoegdheden verleende die nodig waren om de beschikking te kunnen vaststellen. Artikel 235 kan niet aldus worden uitgelegd, dat het de Raad machtigt af te wijken van de bepalingen van het Verdrag, wanneer artikel 227, lid 2, zelf dat verbiedt.
Conclusie
14.
Ik blijf derhalve bij mijn mening, dat heffingen als het octroi de mer moeten worden beschouwd als heffingen van gelijke werking als douanerechten en dat beschikking 89/688 ongeldig is, voor zover zij ertoe strekt de handhaving van de huidige regeling van het octroi de mer toe te staan. Mijns inziens is het Hof in deze procedure bevoegd in te gaan op de vraag betreffende de geldigheid van deze beschikking, en is een dergelijk onderzoek gewenst in het belang van de rechtszekerheid. Ik meen dan ook, dat de aan het Hof gestelde vragen moeten worden beantwoord in de zin van mijn conclusie van 21 november 1991.
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.