62014CC0293
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MACIEJ SZPUNAR
presentate il 16 luglio 2015 (
1
)
Causa C‑293/14
Gebhart Hiebler
contro
Walter Schlagbauer
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Oberster Gerichtshof (Austria)]
«Direttiva 2006/123/CE — Libertà di stabilimento — Fattispecie puramente interne — Articolo 2, paragrafo 2, lettera i) — Attività che partecipano all’esercizio dei pubblici poteri — Professione di spazzacamino — Articolo 10, paragrafo 4 — Articolo 15, paragrafi da 1 a 4 — Restrizioni territoriali — Proporzionalità — Servizi d’interesse economico generale»
I – Introduzione
1.
«Kärnten is lei ans».
2.
Questo slogan, con il quale gli abitanti dello Stato austriaco della Carinzia esprimono orgogliosamente in dialetto locale che di Carinzia ce n’è una sola, se considerato alla lettera non è vero nella fattispecie in esame. In virtù di normative locali, con riguardo all’esercizio della professione di spazzacamino il territorio della Carinzia è suddiviso in un numero di cosiddette «zone di spazzatura dei camini». In linea di principio, gli spazzacamini possono offrire i loro servizi unicamente nell’area di spazzatura nella quale risiedono – circostanza che irrita il sig. Hiebler, uno spazzacamino di Moosburg, Carinzia, il quale vorrebbe offrire i suoi servizi al di fuori della sua area di spazzatura dei camini.
3.
Nella fattispecie la Corte è chiamata ad esaminare se una legge nazionale come quella che disciplina la situazione del sig. Hiebler sia conforme alla direttiva 2006/123/CE (
2
), la «direttiva servizi». Il mio esame mi induce a concludere che non lo sia.
II – Contesto normativo
A – Diritto dell’Unione europea
4.
L’articolo 2 della direttiva 2006/123, intitolato «Campo di applicazione», così dispone:
«1.   La presente direttiva si applica ai servizi forniti da prestatori stabiliti in uno Stato membro.
2.   La presente direttiva non si applica alle attività seguenti:
(…)
i)
le attività connesse con l’esercizio di pubblici poteri di cui all’articolo 45 del trattato;
(…)».
5.
L’articolo 10 della direttiva è intitolato «Condizioni di rilascio dell’autorizzazione» e il suo paragrafo 4 così dispone:
«L’autorizzazione permette al prestatore di accedere all’attività di servizi o di esercitarla su tutto il territorio nazionale, anche mediante l’apertura di rappresentanze, succursali, filiali o uffici, tranne nei casi in cui la necessità di un’autorizzazione specifica o di una limitazione dell’autorizzazione ad una determinata parte del territorio per ogni stabilimento sia giustificata da un motivo imperativo d’interesse generale».
6.
L’articolo 14, vertente sui «Requisiti vietati», così recita:
«Gli Stati membri non subordinano l’accesso ad un’attività di servizi o il suo esercizio sul loro territorio al rispetto dei requisiti seguenti:
1)
requisiti discriminatori fondati direttamente o indirettamente sulla cittadinanza o, per quanto riguarda le società, sull’ubicazione della sede legale, in particolare:
a)
il requisito della cittadinanza per il prestatore, il suo personale, i detentori di capitale sociale o i membri degli organi di direzione e vigilanza;
b)
il requisito della residenza sul loro territorio per il prestatore, il suo personale, i detentori di capitale sociale o i membri degli organi di direzione e vigilanza;
(…)».
7.
L’articolo 15 della direttiva 2006/123 si intitola «Requisiti da valutare» e dispone quanto segue:
«1.   Gli Stati membri verificano se il loro ordinamento giuridico prevede i requisiti di cui al paragrafo 2 e provvedono affinché tali requisiti siano conformi alle condizioni di cui al paragrafo 3. Gli Stati membri adattano le loro disposizioni legislative, regolamentari o amministrative per renderle conformi a tali condizioni.
2.   Gli Stati membri verificano se il loro ordinamento giuridico subordina l’accesso a un’attività di servizi o il suo esercizio al rispetto dei requisiti non discriminatori seguenti:
a)
restrizioni quantitative o territoriali sotto forma, in particolare, di restrizioni fissate in funzione della popolazione o di una distanza geografica minima tra prestatori;
(…)
3.   Gli Stati membri verificano che i requisiti di cui al paragrafo 2 soddisfino le condizioni seguenti:
a)
non discriminazione: i requisiti non devono essere direttamente o indirettamente discriminatori in funzione della cittadinanza o, per quanto riguarda le società, dell’ubicazione della sede legale;
b)
necessità: i requisiti sono giustificati da un motivo imperativo d’interesse generale;
c)
proporzionalità: i requisiti devono essere tali da garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito; essi non devono andare al di là di quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo; inoltre non deve essere possibile sostituire questi requisiti con altre misure meno restrittive che permettono di conseguire lo stesso risultato.
4.   I paragrafi 1, 2 e 3 si applicano alla legislazione riguardante i servizi d’interesse economico generale solo in quanto la loro applicazione non osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata.
(...)».
B – Diritto austriaco
1. A livello federale (nazionale)
8.
A norma dell’articolo 120 della Gewerbeordnung austriaca (codice delle professioni artigianali, commerciali e industriali; in prosieguo: la «GewO») ai fini dell’attività di pulizia, spazzatura e controllo degli scarichi di fumo e gas, delle condutture di fumo e gas e delle relative caldaie è richiesta una licenza per spazzacamini. Poiché gli spazzacamini sono tenuti, in base alle disposizioni dei Land, a svolgere attività di «polizia amministrativa» e in particolare attività del servizio antincendi, del genio civile o attività equiparabili, essi adempiono compiti di carattere pubblico e necessitano a tale fine di essere stabiliti in Austria.
9.
L’articolo 123 della GewO dispone quanto segue:
«1)
Il presidente del Land prevede mediante regolamento una delimitazione territoriale per l’esercizio dell’attività di spazzacamino. In tale regolamento i confini delle zone di spazzatura dei camini devono essere fissati in modo tale da permettere l’adeguato adempimento dei compiti del servizio antincendi e garantire, all’interno di una zona, la sostenibilità economica di almeno due imprese di spazzacamini, ciascuna con almeno due lavoratori impiegati a titolo di occupazione principale. (...)
2)
Ai fini dell’esercizio dell’attività di spazzacamino possono essere rilasciate soltanto licenze che limitano lo svolgimento di attività ai sensi dell’articolo 120, paragrafo 1, alla relativa zona di spazzatura dei camini. In caso di pericolo imminente, di incarico [dalla pubblica amministrazione] o di cambio verso un’altra zona ai sensi dell’articolo 124, è tuttavia ammesso lo svolgimento di attività ai sensi dell’articolo 120, paragrafo 1, anche al di fuori della zona. (...)
3)
Gli spazzacamini sono obbligati, all’interno della zona loro assegnata, a svolgere le attività indicate nell’articolo 120, paragrafo 1, nel rispetto delle tariffe massime di volta in volta in vigore».
10.
Ai sensi dell’articolo 124 della GewO austriaca:
«In caso di cambio dello spazzacamino incaricato per una determinata spazzatura, lo spazzacamino precedentemente incaricato deve trasmettere immediatamente al nuovo spazzacamino, al comune e al proprietario del bene oggetto di spazzatura, una relazione scritta sull’intervento di spazzatura eseguito e sulle condizioni del bene (…) Se nella zona considerata non ci sono più di due spazzacamini, è ammesso il cambio verso un’altra zona».
11.
L’articolo 125, paragrafo 1, della GewO austriaca dispone quanto segue:
«Il presidente del Land fissa mediante regolamento le tariffe massime. Al riguardo occorre tener conto dell’efficienza delle imprese e degli interessi degli utenti».
2. A livello federato – Diritto della Carinzia
12.
Le normative dei Land austriaci contengono norme che impongono ai proprietari degli impianti di combustione un obbligo di far pulire con regolarità gli scarichi di fumo da uno spazzacamino («obbligo di spazzatura»). Esse prevedono altresì che gli spazzacamini assumano anche compiti di servizio antincendi. Nel Land Carinzia rientra tra di essi, ad esempio, il regolare controllo antincendi a norma della Kärntner Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnung (regolamento della Carinzia sul controllo dei rischi e sul servizio antincendi).
13.
Ai sensi dell’articolo 26 di tale regolamento:
«1)
Nel caso delle costruzioni, il controllo antincendi è volto ad accertare la presenza di condizioni che possono causare o favorire un rischio di incendio o che possono ostacolare o impedire le azioni antincendio o di salvataggio.
2)
Nel corso del controllo antincendi occorre verificare mediante un sopralluogo:
a)
se sono rispettate le disposizioni della presente legge o i regolamenti e le decisioni emanati sulla base della medesima (…) o se sussistono malfunzionamenti dal punto di vista del controllo antincendi;
b)
se sussistono danni alla costruzione che possono determinare un rischio di incendi;
c)
se sussistono altre circostanze rilevanti ai fini della sicurezza o delle azioni antincendio. (…)
3)
Il controllo antincendi deve essere condotto tenendo conto del rischio di incendio della struttura edilizia. Per gli edifici deve essere compiuto:
a)
ogni 15 anni in caso di rischio di incendio contenuto;
b)
ogni 9 anni in caso di rischio di incendio medio, e
c)
ogni 5 anni in caso di rischio di incendio elevato».
14.
L’articolo 27 del medesimo regolamento dispone quanto segue:
«1)
Il controllo antincendi ai sensi dell’articolo 26, paragrafo 3, lettere a) e b), deve essere compiuto in autonomia dallo spazzacamino incaricato. (...)
(...)
9)
Per ciascun controllo antincendi compiuto a norma del paragrafo 1, il proprietario (il beneficiario effettivo o l’amministrazione condominiale) deve versare un contributo a copertura dei costi. Lo spazzacamino è incaricato della riscossione di tale contributo. (...)».
III – Fatti, procedimento e questioni deferite
15.
Le parti del procedimento principale sono spazzacamini nel Land austriaco della Carinzia. La lite verte sulla questione se il sig. Hiebler possa operare anche al di fuori della zona cui si riferisce la sua licenza di esercizio.
16.
Ai sensi delle disposizioni normative sopracitate, il sig. Hiebler ha ottenuto una licenza d’esercizio limitata alla «zona di spazzatura A». Egli poteva anche operare in un’altra zona di spazzatura (la «zona B»), in quanto in essa non erano stabiliti più di due spazzacamini. Tuttavia, la zona di spazzatura B non esiste più. Con una nuova normativa, entrata in vigore il 27 luglio 2011, essa è stata accorpata a un’altra zona per formarne una nuova «zona di spazzatura C». Da quel momento, nella nuova zona operano quattro spazzacamini cosicché il sig. Hiebler non può più operare in quest’area, dato che non ricorrono le circostanze eccezionali che gli avrebbero consentito di farlo (situazioni di pericolo imminente e incarico pubblico).
17.
Ciononostante, dopo il 27 luglio 2011 il sig. Hiebler ha comunque cercato di acquisire clienti in tale zona mediante posta pubblicitaria non indirizzata. A causa di tale attività pubblicitaria, 42 clienti del sig. Schlagbauer, stabilito nella zona considerata, hanno cambiato a suo favore. Il sig. Schlagbauer ha così subìto un calo dei proventi.
18.
Il sig. Schlagbauer ha avviato un procedimento avverso il sig. Hiebler dinanzi al Landesgericht Klagenfurt (Tribunale regionale di Klagenfurt), chiedendo un provvedimento inibitorio, la pubblicazione della sentenza e il versamento di un importo di EUR 2594,65, oltre ad interessi e spese legali. Il 10 marzo 2013, il Landesgericht Klagenfurt ha accolto la domanda, dichiarando che le restrizioni territoriali erano conformi alla direttiva 2006/123, in quanto non discriminatorie, necessarie e proporzionate.
19.
A seguito dell’impugnazione di tale sentenza ad opera del sig. Hiebler, il 6 novembre 2013 l’Oberlandesgericht Graz (Corte d’appello di Graz) ha confermato la decisione.
20.
Con ordinanza del 20 maggio 2014, ricevuta dalla Corte il 13 giugno 2014, l’Oberster Gerichtshof (Corte suprema), investita del ricorso per cassazione («Revision»), ha presentato alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera i), della direttiva [2006/123], l’attività professionale di uno spazzacamino nel suo complesso sia esclusa dall’ambito di applicazione di tale direttiva per il fatto che gli spazzacamini svolgono anche compiti nell’ambito del servizio antincendi (controllo antincendi, perizie nel corso di procedimenti autorizzatori in materia edilizia, ecc.).
2)
In caso di risposta negativa alla prima questione, se una normativa nazionale in base alla quale la licenza di esercizio dell’attività di spazzacamino è limitata, in linea di principio, a una determinata «zona di spazzatura dei camini» sia compatibile con gli articoli 10, paragrafo 4, e 15, paragrafi 1, 2, lettera a), e 3, della direttiva [2006/123]».
IV – Analisi
A – Osservazioni preliminari
21.
Rinviando principalmente al capo III della direttiva 2006/123, l’Oberster Gerichtshof considera che la fattispecie in esame sia disciplinata dalle norme sul diritto di stabilimento anziché da quelle sulla prestazione di servizi. Anche a me questo presupposto sembra corretto, atteso che, in virtù di una giurisprudenza consolidata, la nozione di stabilimento si distingue da quella di prestazione di servizi in primo luogo e principalmente per la stabilità e la continuità dell’attività in questione, rispetto ad un’attività temporanea, di opposta natura (
3
). Nella fattispecie in esame il sig. Hiebler intende svolgere la sua attività di spazzacamino in modo stabile e continuativo.
22.
È dunque opportuno esaminare la fattispecie in esame alla luce della libertà di stabilimento.
23.
Inoltre, sembra che tutti i fattori della fattispecie in esame restino confinati all’Austria, segnatamente al Land Carinzia. In altri termini, non si riscontra alcun elemento transfrontaliero tra gli Stati membri dell’Unione europea.
24.
Come sostengo nelle mie conclusioni presentate per la causa Trijber and Harmsen, siffatto elemento transfrontaliero non è tuttavia necessario. Il capo III della direttiva 2006/123 sulla libertà di stabilimento dei prestatori dovrebbe essere considerato applicabile anche a situazioni puramente interne (
4
).
25.
Da ciò discende anche che non è necessario esaminare l’ammissibilità del presente rinvio pregiudiziale e ricorrere alla giurisprudenza consolidata della Corte secondo la quale, nonostante la fattispecie in esame non presenti di per sé elementi transfrontalieri, può comunque configurarsi un interesse perché la Corte risponda alle questioni deferite (
5
).
26.
A mio avviso, dunque, il capo III della direttiva 2006/123 è applicabile alla fattispecie in esame e non occorre esaminare se qualche elemento di tale fattispecie trascenda la frontiera austriaca.
B – La prima questione
27.
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio vuole sapere, in sintesi, se l’intera attività commerciale di uno spazzacamino sia esclusa dall’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 in quanto gli spazzacamini svolgono anche compiti nell’ambito del servizio antincendi. L’Oberster Gerichtshof rinvia specificamente all’articolo 2, paragrafo 2, lettera i), della direttiva 2006/123, che esclude le attività connesse con l’esercizio di pubblici poteri di cui all’attuale articolo 51 TFUE (
6
).
1. Sull’esercizio di pubblici poteri
28.
Questa questione presuppone, tuttavia, che in Carinzia gli spazzacamini partecipino con la loro attività all’esercizio di pubblici poteri.
29.
Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale del giudice del rinvio e dalle informazioni fornite in udienza emerge il seguente quadro: in Carinzia, gli spazzacamini svolgono una vasta gamma di attività, costituite per la grande maggioranza da attività economiche di natura privata, non legate in alcun modo all’esercizio di pubblici poteri. Inoltre, in quanto sono obbligati da disposizioni a livello federale a svolgere attività di «polizia amministrativa», in particolare attività connesse al servizio antincendi, del genio civile o attività equiparabili, essi svolgono funzioni pubbliche (
7
).
30.
Occorre chiedersi se siffatte funzioni siano connesse all’esercizio di pubblici poteri, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera i), della direttiva 2006/123 e dell’articolo 51 TFUE.
31.
La nozione di «pubblici poteri», formulata all’articolo 51 TFUE e configurante una nozione autonoma, nel senso che deve essere determinata esclusivamente ai sensi del diritto europeo e non può essere definita da ciascuno Stato membro in modo autonomo, costituisce una deroga al principio fondamentale della libertà di stabilimento e deve pertanto essere oggetto di un’interpretazione restrittiva. Sebbene non l’abbia definita in astratto (
8
), la Corte ha dichiarato che essa deve essere limitata ad attività che configurano una partecipazione diretta e specifica all’esercizio di pubblici poteri (
9
). Ad esempio, a parere della Corte le attività di autenticazione affidate ai notai non comportano una partecipazione diretta e specifica (
10
).
32.
In aggiunta, le attività meramente ausiliarie o preparatorie all’esercizio di pubblici poteri (
11
) non sono escluse dall’ambito di applicazione della libertà di stabilimento. Lo stesso vale per le attività il cui esercizio, pur implicando contatti, anche regolari ed organici, con le autorità amministrative o giurisdizionali, inclusa la partecipazione, persino obbligatoria, allo svolgimento delle loro funzioni, lascia intatte la loro discrezionalità e le loro competenze decisionali (
12
), e per talune attività che non comportano l’esercizio di poteri decisionali (
13
), poteri di coercizione (
14
) o potestà coercitiva (
15
).
33.
Inoltre, come recentemente dichiarato dalla Corte relativamente alla deroga dei pubblici poteri di cui all’articolo 45, paragrafo 4, TFUE, che è la disposizione corrispondente all’articolo 51 TFUE in materia di libera circolazione dei lavoratori, tali pubblici poteri devono essere esercitati in modo abituale e non rappresentare una parte molto ridotta delle attività di chi li esercita (
16
).
34.
In udienza è stato osservato che, ai sensi della normativa della Carinzia, il responsabile per il servizio antincendi era l’autorità locale nella persona del sindaco («Bürgermeister»), e non lo spazzacamino. Spettava al sindaco esercitare pubblici poteri e garantire il rispetto degli obblighi imposti ai clienti dello spazzacamino mediante misure coercitive.
35.
In questo contesto, nutro qualche dubbio sulla circostanza se siffatti obblighi relativi alla sicurezza antincendio rientrino nell’ambito dell’esercizio di pubblici poteri ai sensi dell’articolo 51 TFUE, posto che le attività dello spazzacamino risultano essere ausiliarie all’esercizio di pubblici poteri ed emerge che egli non ha alcun potere coercitivo o potestà di coercizione.
36.
Se nessuna delle attività del sig. Hiebler rientra nell’ambito dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera i), della direttiva 2006/123, esse rientrano nel loro insieme nell’ambito di applicazione della direttiva (
17
).
2. Sui servizi d’interesse economico generale
37.
Discuterò la nozione di servizi d’interesse economico generale nella seconda questione. In questa fase basti osservare che, anche nell’eventualità in cui (tutte) le attività degli spazzacamini fossero considerate servizi d’interesse economico generale, esse rientrerebbero comunque nell’ambito della direttiva. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2006/123, la liberalizzazione dei servizi d’interesse economico generale riservati a enti pubblici o privati non rientra nella materia disciplinata dalla direttiva. Il secondo comma del paragrafo 3 dell’articolo 1 dispone, inoltre, che la direttiva «lascia impregiudicata la libertà, per gli Stati membri, di definire, in conformità del diritto comunitario, quali essi ritengano essere servizi d’interesse economico generale, in che modo tali servizi debbano essere organizzati e finanziati, in conformità delle regole sugli aiuti concessi dagli Stati, e a quali obblighi specifici essi debbano essere soggetti». A mio avviso, ciò implica che, in linea di principio, i servizi d’interesse economico generale rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123, come è anche confermato dal considerando 17 della medesima (
18
). In aggiunta, l’articolo 2, paragrafo 2, lettera a), sottolinea che la direttiva non si applica ai servizi non economici d’interesse generale, il che è superfluo, dato che è inerente alla definizione di servizio che questo è prestato dietro corrispettivo economico (
19
). Inoltre, taluni servizi d’interesse economico generale, come quelli nel campo dei trasporti, (
20
) sono espressamente esclusi dall’ambito della direttiva, il che significa, a contrario, che i servizi d’interesse economico generale non espressamente esclusi rientrano nella portata della direttiva.
38.
La risposta alla prima questione dovrebbe dunque essere che attività come quelle di spazzacamino nel Land Carinzia, comprese quelle in materia di sicurezza antincendio, non configurano attività connesse con l’esercizio di pubblici poteri ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera i), della direttiva 2006/123 e dell’articolo 51 TFUE. Esse rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123.
C – Seconda questione
39.
Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede alla Corte se una normativa nazionale in base alla quale la licenza di esercizio dell’attività di spazzacamino è limitata a una determinata zona di spazzatura dei camini sia compatibile con gli articoli 10, paragrafo 4, e 15, paragrafi 1, 2, lettera a), e 3, della direttiva 2006/123. In sintesi, la questione mira ad accertare se una restrizione alla libertà di stabilimento, risultante da una restrizione quantitativa o territoriale, possa essere giustificata da motivi imperativi relativi al pubblico interesse.
40.
L’articolo 10, paragrafo 4, della direttiva 2006/123 verte sulle condizioni che devono essere soddisfatte da una normativa nazionale di concessione di autorizzazione, mentre l’articolo 15 della direttiva ha per oggetto la compatibilità con la direttiva di requisiti nazionali imposti al prestatore di servizi.
1. Articolo 14, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2006/123
41.
Prima di passare all’esame degli articoli 10, paragrafo 4, e 15, ritengo necessario richiamare l’attenzione della Corte sull’articolo 14, paragrafo 1, lettera b).
42.
Ritengo che l’articolo 120 della GewO austriaca implichi che, ai fini di ottenere una licenza come spazzacamino, non viene operata alcuna distinzione quanto al tipo di attività concreta svolta e che, pertanto, chiunque desideri ottenere siffatta licenza deve essere stabilito in Austria a tal fine. Il giudice del rinvio è chiamato a verificare la correttezza di tale assunto. In caso affermativo, tuttavia, questo configurerebbe un requisito discriminatorio indirettamente fondato sulla nazionalità, ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2006/123, in quanto obbligherebbe l’impresa del sig. Hiebler ad essere stabilita in Austria. Questo sarebbe di per sé illegale, senza alcuna possibilità di giustificazione (
21
).
2. Articolo 10, paragrafo 4, della direttiva 2006/123
43.
Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 4, della direttiva 2006/123, una limitazione dell’autorizzazione ad una determinata parte del territorio deve essere giustificata da un motivo imperativo d’interesse generale.
44.
Quanto ad una possibile giustificazione ai sensi di tale disposizione, nelle sue osservazioni scritte il governo austriaco allude alla tutela della salute e alla tutela della pubblica sicurezza. Ovviamente, dato che non si possono invocare motivi economici, «la sostenibilità economica di (…) imprese di spazzacamini» (
22
) certamente non configura un possibile motivo di giustificazione (
23
).
45.
Inoltre, la limitazione dev’essere proporzionata (
24
). Essa deve dunque essere anzitutto idonea (
25
) a garantire l’ottenimento dell’obiettivo perseguito.
46.
Dubito già dell’idoneità della normativa austriaca.
47.
Ammesso che una restrizione territoriale sia idonea a garantire la pubblica sicurezza sotto il profilo della sicurezza antincendio, mi chiedo se non sarebbe più opportuno consentire agli spazzacamini di prestare i loro servizi in altre zone, in quanto ciò contribuirebbe a migliorare l’offerta ai clienti.
48.
È vero che in materia di tutela della salute la Corte ha dichiarato proporzionali restrizioni territoriali per farmacie e ottici. Nella sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez essa ha statuito che una normativa che preveda l’apertura di non più di una farmacia per un determinato numero di abitanti era proporzionata alla luce dell’obiettivo della tutela della salute (
26
). Nella sentenza Ottica New Line essa ha esteso detto ragionamento agli ottici (
27
).
49.
Ciò che contraddistingue la presente causa, vertente sulle attività di uno spazzacamino, dalle cause sopra citate, tuttavia, è un duplice elemento di inamovibilità. Non solo i clienti non si possono spostare per motivi intrinseci, dato che i camini fanno parte di beni immobili, ma inoltre uno spazzacamino non può spostarsi al di fuori del territorio che gli è stato assegnato.
50.
Ancora, non vedo perché siffatto requisito contribuirebbe a migliorare la sicurezza antincendio o la salute pubblica. Al contrario, invece, tendo a presumere che consentire agli spazzacamini di lasciare il loro territorio per offrire i propri servizi migliorerebbe un’offerta adeguata ai clienti incrementando la sicurezza antincendio e contribuendo alla tutela della salute pubblica.
51.
Inoltre, la restrizione territoriale va manifestamente oltre quanto necessario a raggiungere l’obiettivo della sicurezza antincendio, come dimostra l’esempio del Land austriaco di Salzburg, al quale si riferisce esplicitamente l’Oberster Gerichtshof.
52.
Di conseguenza, la restrizione territoriale costituisce una violazione dell’articolo 10, paragrafo 4, della direttiva.
3. Articolo 15, paragrafi da 1 a 3, della direttiva 2006/123
53.
In via preliminare, desidero dichiarare un’ovvietà, ossia che, sebbene sia rivolta agli Stati membri in forma di un obbligo di valutazione, la disposizione è direttamente applicabile e può essere invocata dal sig. Hiebler avverso le autorità austriache.
54.
In virtù dell’articolo 15, paragrafo 3, la restrizione territoriale di cui all’articolo 15, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2006/123 deve essere non discriminatoria, giustificata da un motivo imperativo d’interesse generale (
28
) e proporzionata.
55.
L’analisi fatta dell’articolo 10, paragrafo 4, in relazione alla giustificazione di una restrizione si applica mutatis mutandis, ragion per cui la normativa austriaca viola anche il disposto dell’articolo 15, paragrafo 3.
4. Articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 2006/123 – Servizi d’interesse economico generale
56.
Effettuata tale valutazione, continuo a ritenere opportuno esaminare l’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva, anche se questo non è stato invocato dal giudice del rinvio o da nessuna delle parti nelle loro osservazioni scritte (
29
).
57.
A norma di questa disposizione autoreferente (
30
), i paragrafi da 1 a 3 dell’articolo 15 della direttiva «si applicano alla legislazione riguardante i servizi d’interesse economico generale solo in quanto la loro applicazione non osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata».
58.
Desidero procedere in due fasi: in primo luogo, sviluppare la nozione di servizio d’interesse economico generale e, successivamente, esaminare il significato dell’articolo 15, paragrafo 4.
59.
L’espressione «servizi d’interesse economico generale», derivante inizialmente dal diritto primario (articolo 106, paragrafo 2, TFUE) (
31
), è già stata interpretata diverse volte dalla Corte, anche se non è stata definita in astratto.
60.
Come sopra affermato, nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale il giudice del rinvio non evoca la possibilità che le attività di uno spazzacamino possano configurare un servizio d’interesse economico generale. Ciononostante ritengo opportuno esaminare tale possibilità, allo scopo di fornire al giudice del rinvio il maggior numero di indicazioni utili per risolvere la controversia alla luce del diritto dell’Unione.
61.
Pur disponendo di un’ampia discrezionalità circa la determinazione di ciò che considera un servizio d’interesse economico generale, lo Stato membro deve garantire che ciascun servizio d’interesse economico generale soddisfi taluni criteri minimi comuni a tutte siffatte missioni e dimostrare che tali criteri sono effettivamente soddisfatti nella specie (
32
). Si tratta, in particolare, della presenza di un atto della pubblica autorità che investe gli operatori di cui trattasi di un servizio d’interesse economico generale nonché del carattere universale e obbligatorio di tale missione (
33
). Inoltre, lo Stato membro deve indicare le ragioni per le quali ritiene che il servizio di cui trattasi, in considerazione della sua natura specifica, meriti di essere qualificato come servizio d’interesse economico generale e distinto da altre attività economiche (
34
).
62.
L’avvocato generale Ruiz‑Jarabo Colomer ha proposto la seguente definizione: [il servizio dovrebbe essere prestato] «in modo ininterrotto (continuità); a favore di tutti gli utenti e su tutto il territorio interessato (universalità); a tariffe uniformi e a condizioni di qualità simili, indipendentemente dalle circostanze particolari e dal grado di redditività economica di ciascuna singola operazione (parità)». (
35
). A tali requisiti egli ha aggiunto la trasparenza e il carattere economicamente accessibile (
36
).
63.
Inoltre, un motivo comune che induce lo Stato ad intervenire nella prestazione di un servizio d’interesse economico generale è il fallimento del mercato (
37
).
64.
In base alle informazioni fornite dal giudice nazionale e ai chiarimenti offerti in udienza dal rappresentante del sig. Hiebler, dubito che gli spazzacamini svolgano un servizio d’interesse economico generale in Carinzia. In virtù dell’articolo 123, paragrafo 3, della GewO austriaca, gli spazzacamini possono essere assoggettati ad un obbligo di esercitare all’interno della loro zona. Tuttavia, invece di una tariffa uniforme, esiste soltanto un limite massimo all’importo che gli spazzacamini possono addebitare per i loro servizi. Al di sotto di tale limite, come sembra indicare il giudice, fiorisce la concorrenza – nei limiti della restrizione territoriale.
65.
Inoltre, dato che né il giudice nazionale nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale né il governo austriaco nelle sue osservazioni scritte hanno sollevato la questione di un servizio d’interesse economico generale, non vedo alcuna ragione per cui l’Austria dovrebbe considerare che il servizio di uno spazzacamino, anche per quanto riguarda la normativa di sicurezza antincendio, per la sua natura specifica meriterebbe di essere caratterizzato come un servizio d’interesse economico generale e di essere distinto da altre attività economiche (
38
).
66.
Ciò premesso, spetta ancora una volta al giudice nazionale stabilire i fatti e pronunciarsi alla luce delle indicazioni sopra formulate. Non è inconcepibile che l’esame dei fatti condotto dal giudice del rinvio possa indurlo a considerare che gli spazzacamini svolgono un servizio d’interesse economico generale.
67.
In tal caso, come si deve intendere il disposto dell’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 2006/123?
68.
Anzitutto, un primo chiarimento è fornito dal considerando 72 della direttiva, ai sensi del quale «tale processo non dovrebbe incidere sui requisiti necessari per la realizzazione dei compiti in questione mentre occorre al contempo esaminare la questione delle restrizioni ingiustificate alla libertà di stabilimento».
69.
In secondo luogo, il manuale della Commissione, non vincolante ma comunque illustrativo (
39
), «Manuale per l’attuazione della direttiva servizi» (
40
), chiarisce la questione laddove, al punto 10.2.4, spiega che «ciò significa che gli Stati membri hanno l’obbligo di valutare i requisiti che rientrano nel settore dei servizi di interesse economico generale, ma possono mantenere quelli che risultino proporzionati e necessari per la realizzazione della missione specifica assegnata al prestatore di servizi. Tale valutazione deve essere effettuata in conformità' alla giurisprudenza della [Corte di giustizia] in materia di servizi d’interesse economico generale» (
41
). La giurisprudenza di riferimento è costituita dalle sentenze della Corte nelle cause Merci convenzionali Porto di Genova (
42
) e Corbeau (
43
).
70.
Ritengo dunque che l’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva significhi quanto segue: esso offre una possibilità di giustificare ciò che altrimenti costituirebbe una violazione della libertà di stabilimento ai sensi della direttiva. Se invocato da uno Stato membro, l’articolo 15, paragrafi da 1 a 3, non si applica laddove la sua applicazione impedirebbe che un servizio d’interesse economico generale possa essere prestato. Lo Stato membro è tenuto a fornire una motivazione al riguardo. In quanto deroga alla regola generale, l’articolo 15, paragrafo 4, deve essere interpretato restrittivamente. L’onere della prova grava sullo Stato membro.
71.
Ciò premesso – anche ammettendo che si configuri un servizio d’interesse economico generale, cosa di cui dubito per i motivi sopra indicati –, spetta all’Austria dimostrare che la restrizione territoriale contenuta nella sua normativa è indispensabile per lo svolgimento dell’attività di spazzacamino, al fine di fornire tale servizio alla popolazione.
72.
Si tratta, ancora una volta, di una valutazione dei fatti che deve essere effettuata dal giudice del rinvio. Sulla base delle informazioni fornite, tuttavia, nutro dubbi molto seri a questo riguardo.
73.
Propongo dunque di rispondere alla seconda questione nel senso che i) l’articolo 14, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale in base alla quale chi intenda ottenere una licenza di spazzacamino deve essere stabilito nello Stato membro, e ii) gli articoli 10, paragrafo 4, e 15, paragrafi 1, 2, lettera a), e 3 della direttiva 2006/123 devono essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa nazionale in base alla quale la licenza di esercizio dell’attività di spazzacamino è limitata a una determinata zona di spazzatura dei camini.
V – Conclusione
74.
Considerate le osservazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere alla questione sollevata dall’Oberster Gerichtshof (Austria) come segue:
1)
Attività come quelle di spazzacamino nel Land Carinzia, comprese quelle in materia di sicurezza antincendio, non configurano attività connesse con l’esercizio di pubblici poteri, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera i), della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno e dell’articolo 51 TFUE. Esse rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123.
2)
L’articolo 14, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale in base alla quale chi intenda ottenere una licenza di spazzacamino deve essere stabilito nello Stato membro.
3)
Gli articoli 10, paragrafo 4, e 15, paragrafi 1, 2, lettera a), e 3 della direttiva 2006/123 devono essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa nazionale in base alla quale la licenza di esercizio dell’attività di spazzacamino è limitata a una determinata zona di spazzatura dei camini.
(
1
)   Lingua originale: l’inglese.
(
2
)   Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU L 376, pag. 36). Sino ad oggi la direttiva in parola non è stata oggetto di un nutrito contenzioso ed è stata considerata applicabile dalla Corte in un unico caso. V. sentenza Rina Services e Rina (C‑593/13, EU:C:2015:399). V. anche le conclusioni presentate dall’avvocato generale Cruz Villalón nella causa Rina Services e Rina (C‑593/13, EU:C:2015:159, paragrafo 1 e nota 2).
(
3
)   V., ad esempio, la sentenza Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, punti 25 e segg.). Sulla distinzione tra la libera prestazione di servizi e il diritto allo stabilimento, v. anche le conclusioni presentate dall’avvocato generale Cruz Villalón nella causa Yellow Cab Verkehrsbetriebs (C‑338/09, EU:C:2010:568, paragrafi da 15 a 18).
(
4
)   Rinvio la Corte al mio argomento sviluppato ai paragrafi da 49 a 57 delle mie conclusioni nella causa Trijber and Harmsen (C‑340/14 e C‑341/14), presentate lo stesso giorno delle presenti conclusioni.
(
5
)   Per un riepilogo, una categorizzazione e un’analisi di detta giurisprudenza, v. le conclusioni dell’avvocato generale Wahl nella causa Venturini (da C‑159/12 a C‑161/12, EU:C:2013:529, paragrafi da 26 a 53).
(
6
)   In precedenza articolo 45 CE, come menzionato all’articolo 2, paragrafo 2, lettera i), della direttiva 2006/123.
(
7
)   V. articolo 120, paragrafo 1, della Gewerbeordnung austriaca.
(
8
)   V., tuttavia, le conclusioni dell’avvocato generale Mayras nella causa Reyners (2/74, EU:C:1974:59, pag. 662), ai sensi delle quali la nozione comprende il potere di «avvalersi di prerogative che esorbitano dal diritto comune, di privilegi e di poteri coercitivi cui i privati devono sottomettersi».
(
9
)   Si tratta di una giurisprudenza consolidata dopo la sentenza nella causa Reyners (2/74, EU:C:1974:68, punto 45).
(
10
)   V. sentenza Commissione/Germania (C‑54/08, EU:C:2011:339, punto 93). Al punto 94 della stessa sentenza, la Corte ha poi dichiarato che la circostanza che determinati atti o determinate convenzioni debbano essere obbligatoriamente oggetto di autenticazione a pena di nullità non è idonea ad inficiare tale conclusione in quanto è usuale che la validità di atti diversi sia assoggettata, negli ordinamenti giuridici nazionali e secondo le modalità previste, a requisiti di forma o ancora a procedure obbligatorie di convalida.
(
11
)   V., a questo riguardo, sentenze Thijssen (C‑42/92, EU:C:1993:304, punto 22); Commissione/Spagna (C‑114/97, EU:C:1998:519, punto 38); Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C‑451/03, EU:C:2006:208, punto 47), e Commissione/Germania, (C‑404/05, EU:C:2007:723, punto 38).
(
12
)   V., a questo riguardo, sentenza Reyners (2/74, EU:C:1974:68, punti 51 e 53).
(
13
)   V., a questo riguardo, sentenze Thijssen (C‑42/92, EU:C:1993:304, punti 21 e 22); Commissione/Austria (C‑393/05, EU:C:2007:722, punti 36 e 42), e Commissione/Germania (C‑404/05, EU:C:2007:723, punti 38 e 44).
(
14
)   V. sentenza Commissione/Spagna (C‑114/97, EU:C:1998:519, punto 37).
(
15
)   V. sentenza Anker e a. (C‑47/02, EU:C:2003:516, punto 61).
(
16
)   V. sentenza Haralambidis (C‑270/13, EU:C:2014:2185, punto 58).
(
17
)   E anche se lo fossero, in forza del diritto pubblico siffatte attività costituirebbero un elemento separabile delle attività del sig. Hiebler, il che significa che, per il resto, le sue attività sono assoggettate alla direttiva.
(
18
)   Questo considerando così recita: «I servizi d’interesse economico generale sono servizi che, essendo prestati dietro corrispettivo economico, rientrano nell’ambito di applicazione della presente direttiva. Tuttavia, alcuni servizi d’interesse economico generale, per esempio quelli che possono esistere nel settore dei trasporti, sono esclusi dall’ambito di applicazione della presente direttiva, mentre altri servizi d’interesse economico generale, per esempio quelli che possono esistere nel settore postale, sono oggetto di una deroga alla disposizione sulla libera prestazione di servizi stabilita nella presente direttiva».
(
19
)   V. la definizione di «servizio» all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2006/123.
(
20
)   V. articolo 2, paragrafo 2, lettera d), della direttiva. Su questa nozione, v. anche i paragrafi da 26 a 43 delle mie conclusioni nella causa Trijber e Harmsen (cause riunite C‑340/14 e C‑341/14), presentate lo stesso giorno delle presenti conclusioni.
(
21
)   Infatti, nella sua sentenza Rina Services e Rina (C‑593/13, EU:C:2015:399, punto 28), la Corte ha di recente chiarito che, se una disposizione nazionale viola l’articolo 14, non esiste possibilità di giustificazione.
(
22
)   V. articolo 123 della Gewerbeordnung austriaca.
(
23
)   Tranne, ovviamente, nell’eventualità in cui le attività degli spazzacamini costituiscano un servizio d’interesse economico generale, punto che esaminerò di seguito, ma di cui dubito fortemente.
(
24
)   Sebbene il principio di proporzionalità non venga espressamente menzionato all’articolo 10, paragrafo 4, della direttiva, mi sembra evidente che esso debba essere rispettato, in quanto principio generale del diritto dell’Unione europea.
(
25
)   [Suitable]: questo è il termine inglese utilizzato dalla direttiva per spiegare il principio di proporzionalità all’articolo 15, paragrafo 3, lettera c). Il termine inglese usato dalla Corte nella sua giurisprudenza sulle libertà fondamentali è invece solitamente «appropriate» [atto]; v., ad esempio, la sentenza Ottica New Line (C‑539/11, EU:C:2013:591, punto 33).
(
26
)   C‑570/07 e C‑571/07, EU:C:2010:300, punto 112.
(
27
)   Causa C‑539/11, EU:C:2013:591, punto 57.
(
28
)   Il termine «necessità», impiegato all’articolo 15, paragrafo 3, lettera b), mi sembra creare una leggera confusione in questo contesto, in quanto l’articolo 15, paragrafo 3, lettera b), si riferisce chiaramente alla giustificazione di taluni requisiti.
(
29
)   Ai sensi dell’articolo 61 del regolamento di procedura della Corte di giustizia, la Corte ha invitato le parti a esprimersi in ordine alla possibile configurazione di un servizio di interesse economico generale nel caso di specie. La risposta fornita dal governo austriaco non contiene alcun elemento che giustifichi l’applicabilità dell’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva.
(
30
)   Il rappresentante della Commissione lo ha ammesso durante l’udienza.
(
31
)   L’espressione appare adesso anche all’articolo 14 TFUE, nonché all’articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
(
32
)   V. sentenza BUPA e a./Commissione (T‑289/03, EU:T:2008:29, punto 172).
(
33
)   Ibid.
(
34
)   V. sentenza Merci convenzionali Porto di Genova (C‑179/90, EU:C:1991:464, punto 27).
(
35
)   V. conclusioni dell’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nella causa Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2009:640, paragrafo 54).
(
36
)   Ibid., paragrafo 55.
(
37
)   V. E. Szyszczak, The regulation of the state in competitive markets in the EU, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2007, pag. 248.
(
38
)   , V. anche nota 29 delle presenti conclusioni.
(
39
)   V. conclusioni dell’avvocato generale Cruz Villalón nelle cause Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:171, paragrafo 22) nonché Rina Services e Rina (C‑593/13, EU:C:2015:159, paragrafo 39). V. anche le mie conclusioni nella sentenza Trijber and Harmsen (C‑340/14 e C‑341/14, paragrafi 36 e 54).
(
40
)   Il manuale in parola è già stato richiamato dalla Corte a sostegno dei propri argomenti nella sentenza Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:517, punti 37 e 45).
(
41
)   V. Manuale per l’attuazione della direttiva servizi, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunita' europee, pag. 60 della versione in lingua italiana, disponibile all’indirizzo http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/guides/handbook_it.pdf.
(
42
)   C‑179/90, EU:C:1991:464.
(
43
)   C‑320/91, EU:C:1993:198.