Rechtssache C‑351/22
Neves 77 Solutions SRL
gegen
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Antifraudă Fiscală
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunalul București)
Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 10. September 2024
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) – Restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen der Russischen Föderation, die die Lage in der Ukraine destabilisieren – Beschluss 2014/512/GASP – Art. 2 Abs. 2 Buchst. a – Zuständigkeit des Gerichtshofs – Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 6 EUV – Art. 275 AEUV – Art. 215 AEUV – Art. 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Eigentumsrecht – Grundsätze der Rechtssicherheit und der Gesetzmäßigkeit der Strafen – Vermittlungsdienste im Zusammenhang mit Militärgütern – Verbot der Erbringung solcher Dienstleistungen – Unterbliebene Unterrichtung der zuständigen nationalen Behörden – Ordnungswidrigkeit – Geldbuße – Automatische Einziehung der als Gegenleistung für das verbotene Geschäft erhaltenen Beträge “
1.        Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Verbot der Erbringung von Vermittlungsdiensten im Zusammenhang mit Militärgütern – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit – Umfang – Bestimmung mit allgemeiner Geltung, die sich nicht auf eine individuelle restriktive Maßnahme bezieht
(Art. 275 Abs. 2 AEUV; Beschluss 2014/512/GASP des Rates in der durch den Beschluss 2014/659/GASP geänderten Fassung, Art. 2 Abs. 2 Buchst. a; Verordnung Nr. 833/2014 des Rates)
(vgl. Rn. 37, 39)
2.        Vorlagefragen – Zuständigkeit des Gerichtshofs – Auslegung von Bestimmungen mit allgemeiner Geltung eines Beschlusses, der die Aussetzung, Einschränkung oder vollständige Einstellung der Wirtschafts- und Finanzbeziehungen zu einem oder mehreren Drittländern vorsieht – Umfang – Bestimmungen über die Maßnahmen, die erforderlich sind, um diesem Beschluss Wirkung zu verleihen – Fehlende Umsetzung durch den Rat – Bestimmungen, die als Grundlage für eine nationale Sanktionsmaßnahme gegen einen Dritten dienen – Einbeziehung
(Art. 2, 19, 21, 24 und 40 EUV; Art. 215 Abs. 1 und Art. 267 AEUV; Beschluss 2014/512/GASP des Rates in der durch den Beschluss 2014/659/GASP geänderten Fassung, Art. 2 Abs. 2 Buchst. a)
(vgl. Rn. 44‑53, 56, 57, 60, 61)
3.        Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Anwendungsbereich – Verbot der Erbringung von Vermittlungsdiensten im Zusammenhang mit Militärgütern – Einbeziehung – Güter, die nie in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats eingeführt wurden – Keine Auswirkung
(Beschluss 2014/512/GASP des Rates in der durch den Beschluss 2014/659/GASP geänderten Fassung, Art. 2 Abs. 2 Buchst. a)
(vgl. Rn. 64, 65, 71, Tenor 1)
4.        Grundrechte – Charta der Grundrechte – Eigentumsrecht – Tragweite
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 3)
(vgl. Rn. 82‑84)
5.        Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Verbot der Erbringung von Vermittlungsdiensten im Zusammenhang mit Militärgütern – Verstoß gegen das Verbot – Unterbliebene Unterrichtung der zuständigen nationalen Behörden über die Erbringung – Automatische Einziehung des gesamten Erlöses aus diesem Geschäft – Zulässigkeit – Voraussetzungen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1; Gemeinsamer Standpunkt 2008/944/GASP des Rates, Art. 12; Beschluss 2014/512/GASP des Rates in der durch den Beschluss 2014/659/GASP geänderten Fassung, Art. 2 Abs. 2 Buchst. a)
(vgl. Rn. 87‑95, 101, 107, Tenor 2)
Zusammenfassung
Im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens des Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest, Rumänien) stellt der Gerichtshof den Umfang der Beschränkungen seiner Zuständigkeit im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) klar(1). Außerdem äußert er sich zum Anwendungsbereich des Verbots der Erbringung von Vermittlungsdiensten im Zusammenhang mit Militärgütern in Art. 2 Abs. 2 Buchst. a des Beschlusses 2014/512/GASP(2) über restriktive Maßnahmen des Rates der Europäischen Union angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren.
Die Haupttätigkeit des rumänischen Unternehmens Neves 77 Solutions SRL (im Folgenden: Neves) besteht in der Vermittlung des Verkaufs von Gütern im Bereich der Luftfahrt.
Im Jahr 2019 schloss Neves mit dem ukrainischen Unternehmen SFTE Spetstechnoexport (im Folgenden: SFTE) einen Vertrag über die Übertragung der Eigentumsrechte an 32 Funkstationen, die in die Vereinigten Arabischen Emirate geliefert werden sollten. Nachdem Neves diese Funkstationen, von denen 20 in Russland hergestellt und in die Vereinigten Arabischen Emirate exportiert wurden, von einem portugiesischen Unternehmen gekauft hatte, ließ sie sie auf Anforderung von SFTE an ein indisches Unternehmen liefern.
Da die rumänische Steuerverwaltung insbesondere der Ansicht war, dass dieses Vermittlungsgeschäft gegen Art. 2 Abs. 2 Buchst. a des Beschlusses 2014/512 verstoßen habe, erließ sie 2020 einen Ordnungswidrigkeitenbescheid, mit dem gegen Neves eine Geldbuße und die Einziehung der als Gegenleistung aus diesem Geschäft erhaltenen Beträge angeordnet wurden.
Neves erhob Klage auf Aufhebung dieses Ordnungswidrigkeitenbescheids bei der Judecătoria Sectorului 1 București (Gericht erster Instanz Stadtbezirk 1 Bukarest, Rumänien), die die Klage abwies. Neves legte gegen dieses Urteil beim Regionalgericht Bukarest, dem vorlegenden Gericht, ein Rechtsmittel ein.
Würdigung durch den Gerichtshof
Zur Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Auslegung von Art. 2 Abs. 2 Buchst. a des Beschlusses 2014/512 stellt der Gerichtshof zunächst fest, dass mit dieser Bestimmung eine restriktive Maßnahme mit allgemeiner Geltung eingeführt wird, die als Grundlage für eine nationale Sanktionsmaßnahme dient. Zwar wird die Zuständigkeit des Gerichtshofs bei einer auf der Grundlage von Art. 215 AEUV erlassenen Verordnung, mit der im Kontext der GASP festgelegte Standpunkte der Union umgesetzt werden, in keiner Weise beschränkt, jedoch war das in Art. 2 Abs. 2 Buchst. a vorgesehene Verbot der Erbringung von Vermittlungsdiensten zu dem im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht umgesetzt worden.
Dennoch hat erstens der Gerichtshof im Rahmen der Kontrolle der Einhaltung von Art. 40 Abs. 1 EUV(3) insbesondere darüber zu wachen, dass der Rat bei der Durchführung von Art. 215 AEUV die Zuständigkeit des Gerichtshofs für eine gemäß diesem Artikel erlassene Verordnung nicht umgehen kann. Insoweit ergibt sich aus dem klaren Wortlaut von Art. 215 Abs. 1 AEUV, dass der Rat verpflichtet ist, die erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, um einem GASP-Beschluss zur Festlegung des Standpunkts der Union zur Aussetzung oder Einschränkung der Wirtschafts- und Finanzbeziehungen zu einem Drittland Wirkung zu verleihen. Dieses Organ befindet sich daher in der von Abs. 1 erfassten Situation einer gebundenen Entscheidung.
Zweitens muss die in den Verträgen vorgesehene Möglichkeit, den Gerichtshof um Vorabentscheidung zu einer auf der Grundlage von Art. 215 Abs. 1 AEUV erlassenen Verordnung zu ersuchen, für alle Bestimmungen bestehen, die der Rat in eine solche Verordnung hätte aufnehmen müssen und die als Grundlage für eine nationale Sanktionsmaßnahme gegen Dritte dienen. Diese Auslegung ermöglicht es nicht nur, die einheitliche Anwendung des Unionsrechts durch die nationalen Gerichte zu gewährleisten, sondern auch die Kohärenz des unionsrechtlichen Rechtsschutzsystems. Das Vorabentscheidungsverfahren(4), das das Schlüsselelement des Gerichtssystems der Union bildet, trägt nämlich wesentlich zur Wahrung des Wertes der Rechtsstaatlichkeit bei, auf den die Union gegründet ist(5).
Somit ist der Gerichtshof für die Auslegung einer restriktiven Maßnahme mit allgemeiner Geltung zuständig, wenn es Sache des Rates gewesen wäre, diese Maßnahme, die als Grundlage für eine nationale Sanktionsmaßnahme dient, in einer Verordnung nach Art. 215 AEUV umzusetzen. Vorliegend soll das in Rede stehende Verbot der Erbringung von Vermittlungsdiensten die Fähigkeit der Wirtschaftsteilnehmer, in den Anwendungsbereich des AEU‑Vertrags fallende Geschäfte(6) zu tätigen, einschränken. Es kann nur dann auf Unionsebene umgesetzt werden, wenn sich an das Verbot der Erlass einer solchen Verordnung anschließt, und es gehört zu den notwendigen Maßnahmen, um dem Beschluss 2014/512 auf Unionsebene Wirkung zu verleihen, die der Rat in der Verordnung Nr. 833/2014 hätte umsetzen müssen.
Daher ist der Gerichtshof für die Beantwortung der Vorlagefragen zuständig.
In Beantwortung der Vorlagefragen stellt der Gerichtshof erstens fest, dass das in Art. 2 Abs. 2 Buchst. a des Beschlusses 2014/512 aufgestellte Verbot der Erbringung von Vermittlungsdiensten auch dann Anwendung findet, wenn die Militärgüter, die Gegenstand der betreffenden Vermittlungstätigkeit sind, nie in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats eingeführt wurden.
Zweitens hebt der Gerichtshof hervor, dass diese Bestimmung im Licht des in Art. 17 der Charta der Grundrechte der Union (im Folgenden: Charta) verankerten Eigentumsrechts sowie der Grundsätze der Rechtssicherheit und der Gesetzmäßigkeit der Strafen einer nationalen Maßnahme nicht entgegensteht, die die automatische Einziehung des gesamten Erlöses aus einer Vermittlungstätigkeit im Sinne dieses Art. 2 Abs. 2 Buchst. a vorsieht, wenn die zuständigen nationalen Behörden einen Verstoß gegen das Verbot, diese Tätigkeit durchzuführen, und eine Verletzung der Pflicht zur Meldung dieser Tätigkeit festgestellt haben.
Zum Eigentumsrecht verweist der Gerichtshof zunächst auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR), wonach Einziehungsmaßnahmen, die sich auf Erträge aus einer Straftat, einer rechtswidrigen Handlung oder aus einem Tatwerkzeug beziehen, das keinem gutgläubigen Dritten gehört, generell unter die Regelungen der Nutzung des Eigentums fallen, auch wenn sie einer Person ihrem Wesen nach ihr Eigentum entziehen(7).
Vorliegend dürfte diese Einschränkung der Ausübung des Eigentumsrechts den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren und folglich im Hinblick auf die in Art. 52 Abs. 1 der Charta vorgesehenen Voraussetzungen gerechtfertigt sein; dies ist vom vorlegenden Gericht dennoch zu überprüfen. Diese Einschränkung ist nämlich gesetzlich vorgesehen(8) und achtet den Wesensgehalt des Eigentumsrechts, da sie unter die Regelungen der Nutzung des Eigentums im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 3 der Charta fällt und keine Entziehung des Eigentums im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 2 der Charta darstellt. Außerdem entspricht diese Maßnahme den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen.
Zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz erscheint die Einziehung des gesamten Gegenwerts des Erlöses aus der verbotenen Vermittlungstätigkeit notwendig, um die Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich und wirksam davon abzuhalten, gegen das Verbot der Erbringung von Vermittlungsdiensten im Zusammenhang mit Militärausrüstung zu verstoßen. Ebenso ist der automatische Eintritt einer Einziehungsmaßnahme erforderlich, um die volle Wirksamkeit der Sanktion zu gewährleisten. Bei der Anordnung einer Einziehungssanktion unabhängig von einer strafrechtlichen Verurteilung ist es jedoch nach der Rechtsprechung des EGMR wichtig, dass das Verfahren insgesamt dem Betroffenen die Möglichkeit gibt, sich sowohl vor den nationalen Behörden, die diese Sanktion gegen ihn verhängt haben, als auch vor den Gerichten, die mit dem Rechtsbehelf gegen die Entscheidungen dieser Behörden befasst sind, zu verteidigen, damit diese eine umfassende Prüfung der verschiedenen widerstreitenden Interessen vornehmen können(9).
1      Diese Beschränkungen ergeben sich aus Art. 24 Abs. 1 EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV.
2      Beschluss 2014/512/GASP des Rates vom 31. Juli 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. 2014, L 229, S. 13), in der durch den Beschluss 2014/659/GASP des Rates vom 8. September 2014 (ABl. 2014, L 271, S. 54) geänderten Fassung.
3      Nach Art. 40 Abs. 1 EUV lässt die Durchführung der GASP die Anwendung der Verfahren und den jeweiligen Umfang der Befugnisse der Organe, die in den Verträgen für die Ausübung der in den Art. 3 bis 6 AEUV aufgeführten Zuständigkeiten der Union vorgesehen sind, unberührt.
4      Das Vorabentscheidungsverfahren ist in Art. 19 Abs. 3 Buchst. b EUV und Art. 267 AEUV vorgesehen.
5      Vgl. Art. 2 EUV sowie Art. 21 EUV, auf den Art. 23 EUV über die GASP verweist.
6      Der Handel mit Waffen, Militärausrüstung und Diensten im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. a des Beschlusses 2014/512 fällt nach den Art. 114 und 207 AEUV in diesen Anwendungsbereich.
7      Vgl. u. a. EGMR, 24. Oktober 1986, AGOSI/Vereinigtes Königreich, CE:ECHR:1986:1024JUD000911880, § 51, EGMR, 12. Mai 2015, Gogitidze u. a./Georgien, CE:ECHR:2015:0512JUD003686205, § 94, sowie EGMR, 15. Oktober 2020, Karapetyan/Georgien, CE:ECHR:2020:1015JUD006123312, § 32.
8      Diese Maßnahme beruht auf der Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 202/2008 privind punerea în aplicare a sancțiunilor internaționale (Dringlichkeitsverordnung Nr. 202/2008 der Regierung zur Umsetzung internationaler Sanktionen) vom 4. Dezember 2008 (Monitorul Oficial al României, Teil I, Nr. 825 vom 8. Dezember 2008) sowie auf der in Art. 12 des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944 genannten und in Bezug auf Rumänien durch die Erlasse Nr. 156/2018 und Nr. 901/2019 erstellten nationalen Liste der Militärtechnologie und Militärgüter.
9      Vgl. in diesem Sinne EGMR, 15. Oktober 2020, Karapetyan/Georgien, CE:ECHR:2020:1015JUD006123312, § 35.