Zaak T‑188/24
Compagnie générale des établissements Michelin
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Tweede kamer) van 9 juli 2025
„ Mededinging – Mededingingsregelingen – Administratieve procedure – Besluit waarbij een inspectie wordt gelast – Artikel 20, lid 4, van verordening (EG) nr. 1/2003 – Voorwerp en doel van de inspectie – Motiveringsplicht – Voldoende ernstige aanwijzingen – Bescherming van persoonlijke levenssfeer – Rechterlijke toetsing ”
1.      Beroep tot nietigverklaring – Rechtmatigheidstoetsing – Criteria – Besluit van de Commissie waarbij een inspectie wordt gelast – Onrechtmatigheid in het kader van de uitvoering van dit besluit – Geen invloed op de rechtmatigheid van het besluit waarbij de inspectie wordt gelast
(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 20, lid 4)
(zie punten 19, 20)
2.      Mededinging – Administratieve procedure – Inspectiebevoegdheid van de Commissie – Besluit waarbij een inspectie wordt gelast – Motiveringsplicht – Omvang – Verplichting tot vermelding van het voorwerp en het doel van de inspectie – Verplichting om een precieze afbakening van de markt te verstrekken – Geen – Verplichting om een juridische kwalificatie van de vermoede inbreuken te geven – Geen – Verplichting tot vermelding van de vermoede inbreukperiode – Geen
(Art. 101 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 20, lid 4)
(zie punten 24‑48)
3.      Mededinging – Administratieve procedure – Inspectiebevoegdheid van de Commissie – Recht op onschendbaarheid van de woning – Besluit waarbij een inspectie wordt gelast – Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel – Vereiste dat de Commissie beschikt over voldoende ernstige aanwijzingen om een inbreuk te vermoeden – Verplichting om deze aanwijzingen openbaar te maken – Geen
(Verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 20, lid 4)
(zie punten 51‑58, 74‑84)
4.      Mededinging – Administratieve procedure – Inspectiebevoegdheid van de Commissie – Besluit waarbij een inspectie wordt gelast – Motiveringsplicht – Omvang – Duidelijke uiteenzetting van de ernstige aanwijzingen op basis waarvan een inbreuk kan worden vermoed – Rechterlijke toetsing
(Verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 20, lid 4)
(zie punten 78‑84)
5.      Mededinging – Administratieve procedure – Inspectiebevoegdheid van de Commissie – Recht op onschendbaarheid van de woning – Vereiste dat de Commissie beschikt over voldoende ernstige aanwijzingen om een inbreuk te vermoeden – Inhoud van de aanwijzingen die het inspectiebesluit rechtvaardigden – Openbare verklaringen van een onderneming om de belangrijkste concurrenten te suggereren welke prijsstrategieën zij moeten volgen – Voldoende ernstige aanwijzingen voor een prijscoördinatie gedurende de hoofdperiode – Geen voldoende ernstige aanwijzingen met betrekking tot de eerdere periode – Schending van het recht op onschendbaarheid van de woning
(Verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 20, lid 4)
(zie punten 106‑154, 190)
6.      Mededinging – Administratieve procedure – Inspectiebevoegdheid van de Commissie – Beroep tegen een inspectiebesluit – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Grenzen – Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel – Risico op verhullen of vernietigen van de bewijsstukken – Noodzaak van de inspectie
(Verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 20, lid 4)
(zie punten 156‑158, 162‑172, 176, 177)
Samenvatting
Het Gerecht gaat over tot gedeeltelijke vernietiging van het besluit van de Europese Commissie(1) waarbij Compagnie générale des établissements Michelin (hierna: „Michelin”) wordt gelast zich te onderwerpen aan een inspectie met betrekking tot haar mogelijke deelname aan mededingingsbeperkende overeenkomsten of praktijken in de bandensector. Daarbij herinnert het aan de criteria aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of de aanwijzingen waarop dat besluit is gebaseerd, voldoende ernstig zijn.
Aangezien de Commissie vermoedde dat er sprake was van mededingingsbeperkende praktijken in de zin van een prijscoördinatie door de belangrijkste bandenfabrikanten in de Europese Economische Ruimte (EER), heeft zij op 10 januari 2024 in het kader van een ambtshalve ingeleid onderzoek een besluit vastgesteld waarbij Michelin werd gelast om zich aan een inspectie te onderwerpen (hierna: „bestreden besluit”). Dit besluit is gebaseerd op artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1/2003 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels(2), waarin de inspectiebevoegdheden van de Commissie worden bepaald.
Tussen januari en maart 2024 heeft de Commissie de inspectie in de lokalen van Michelin verricht. In het kader van deze inspectie heeft zij de kantoren bezocht, materiaal verzameld (laptops, mobiele telefoons, tablets, opslagapparatuur), verschillende personen ondervraagd en de inhoud van het verzamelde materiaal gekopieerd.
Het door Michelin bij het Gerecht ingestelde beroep strekt tot nietigverklaring van het bestreden besluit. Michelin beroept zich daarbij ten eerste op niet-nakoming van de motiveringsplicht en ten tweede op schending van het recht op onschendbaarheid van de woning.
Beoordeling door het Gerecht
Vooraf merkt het Gerecht op dat sommige argumenten van verzoekster betrekking hebben op het verloop van de inspectie die de Commissie op basis van het bestreden besluit heeft verricht. Het Gerecht stelt in dit verband vast dat een onderneming zich niet op het onrechtmatige verloop van inspectieprocedures kan beroepen om de rechtmatigheid te betwisten van de handeling op grond waarvan de Commissie die inspectie heeft verricht.
Michelin vestigt echter uitsluitend de aandacht op het verloop van de inspectie om een gebrek aan duidelijkheid of nauwkeurigheid te illustreren van de motivering of de omvang van de inmenging die bij een inspectiebesluit wordt toegestaan. Het is dan ook vanuit deze invalshoek dat het Gerecht de argumenten die tot staving van de middelen tot nietigverklaring van het bestreden besluit zijn aangevoerd, beoordeelt.
In de eerste plaats onderzoekt het Gerecht het middel dat het bestreden besluit niet voldoet aan de motiveringsplicht van artikel 296 VWEU. Het Gerecht herinnert er om te beginnen aan dat de motivering van een handeling van de Unie moet zijn aangepast aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de auteur ervan duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen. Het is niet vereist dat alle relevante gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin zij is gegeven, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.
Op het gebied van de mededinging verleent verordening nr. 1/2003 de Commissie inspectiebevoegdheden, zodat zij haar taak kan vervullen om de interne markt te beschermen tegen mededingingsverstoringen en eventuele inbreuken op de op deze markt geldende mededingingsregels te bestraffen. Uit artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1/2003 blijkt dat inspectiebesluiten van de Commissie met name het voorwerp en het doel van de inspectie moeten vermelden. Deze specifieke motiveringsplicht vormt een fundamenteel vereiste, niet alleen om het voor de betrokken ondernemingen duidelijk te maken dat de voorgenomen ingreep gerechtvaardigd is, maar ook om hun inzicht te geven in de omvang van hun verplichting tot medewerking en tegelijk hun recht van verweer veilig te stellen.
Het inspectiebesluit hoeft echter niet noodzakelijkerwijs een nauwkeurige afbakening van de betrokken markt te verstrekken, noch de juridische kwalificatie van de vermoedelijke inbreuken precies aan te duiden of het tijdvak te vermelden waarin die inbreuken zich zouden hebben voorgedaan, op voorwaarde dat het de hiervoor genoemde essentiële bestanddelen bevat. Gelet op het feit dat de inspecties plaatsvinden aan het begin van het onderzoek, beschikt de Commissie immers nog niet over precieze gegevens om een specifiek juridisch standpunt te kunnen innemen en moet zij eerst de gegrondheid van haar vermoedens en de draagwijdte van de feitelijke omstandigheden verifiëren.
Op basis van deze beginselen analyseert het Gerecht de stellingen van Michelin dat het gebruik van de termen „en/of”, „met name”, „daaronder begrepen” en „op zijn minst” in het bestreden besluit tot gevolg heeft dat de materiële en de temporele omvang van de vermoedelijke inbreuk dubbelzinnig, ongerechtvaardigd of onredelijk is.
Het Gerecht merkt op dat het gebruik van het alternatieve voegwoord „en/of” in de omschrijving van de vorm van de vermoedelijke coördinatie (mededingingsbeperkende overeenkomsten en/of onderling afgestemde feitelijke gedragingen) niet echt gevolgen voor verzoekster heeft, omdat de exacte juridische kwalificatie van de vermoedelijke coördinatie als overeenkomst tussen ondernemingen of als onderling afgestemde feitelijke gedraging afhangt van een beoordeling die nog niet kan worden gevergd op het moment dat het inspectiebesluit wordt geredigeerd.
Wat betreft de termen „met name” of „daaronder begrepen” die de Commissie ter omschrijving van de vermoedens heeft gebezigd, vergemakkelijkt het gebruik daarvan het begrip van de aanduidingen waarvan zij deel uitmaken, te weten een coördinatie van de prijzen, „met name de groothandelsprijzen” en de uitwisseling van commercieel gevoelige informatie, „daaronder begrepen via voor iedereen toegankelijke openbare kanalen”. Verzoekster kan hierdoor beter begrijpen wat haar wordt verweten. Deze termen illustreren de inhoud van de vermoedelijke coördinatie, terwijl daaruit tegelijkertijd blijkt dat de aangehaalde voorbeelden geen uitputtende beschrijving van de materiële omvang van de vermoedelijke inbreuk geven.
Door ten slotte aan te geven dat de gedragingen „op zijn minst” zijn begonnen in een hoofdperiode en dat er gegevens zijn die erop duiden dat er „op zijn minst” in een eerdere periode al sprake was van een voorafgaande coördinatie, heeft de Commissie uit eigen beweging een aantal gegevens over de temporele omvang van de vermoedelijke coördinatie verstrekt. Op grond van deze gegevens, die deel uitmaken van de motivering, kan dan ook worden geoordeeld dat verzoekster niet in een situatie verkeerde waarin zij werd belet om een helder begrip van de vermoedens van de Commissie te krijgen waardoor zij niet in staat zou zijn geweest om haar recht van verweer ten volle te beschermen.
De motivering van het bestreden besluit stelt verzoekster derhalve in staat om kennis te nemen van de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel en het Gerecht om zijn toezicht uit te oefenen overeenkomstig artikel 296 VWEU. Tevens vermeldt deze motivering het voorwerp en het doel van de inspectie op afdoende wijze overeenkomstig artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1/2003.
In de tweede plaats onderzoekt het Gerecht het middel betreffende schending van het recht op onschendbaarheid van de woning van verzoekster.
Het herinnert er om te beginnen aan dat een rechtspersoon zich kan beroepen op dit recht, dat deel uitmaakt van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Het is namelijk een algemeen beginsel van Unierecht dat bescherming moet worden geboden tegen willekeurige of buitensporige ingrepen van het openbaar gezag in de privésfeer van een persoon. Dit beginsel is verankerd in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Artikel 52, lid 1, van het Handvest preciseert in dit verband dat beperkingen op de uitoefening van dit recht bij wet moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud ervan moeten eerbiedigen; tevens moet daarbij het evenredigheidsbeginsel in acht worden genomen.
In de praktijk moet een besluit waarbij een inspectie wordt gelast, beogen de noodzakelijke bewijsstukken te verzamelen om de juistheid en de strekking na te gaan van een bepaalde situatie feitelijk en rechtens waarover de Commissie reeds gegevens in haar bezit heeft die voldoende ernstige aanwijzingen vormen voor de verdenking van een inbreuk op de mededingingsregels. Het bezit van dergelijke aanwijzingen is dus een conditio sine qua non voor de Commissie om een inspectie te gelasten op grond van artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1/2003.
Aangezien in de motivering van een besluit waarbij een inspectie wordt gelast de bevoegdheden worden afgebakend waarover de functionarissen van de Commissie beschikken, kunnen bovendien enkel stukken worden opgespoord die verband houden met het voorwerp van de inspectie. In dat besluit kunnen dus geen formuleringen worden opgenomen die deze omvang ruimer zouden maken dan hetgeen voortvloeit uit de voldoende ernstige aanwijzingen waarover de Commissie beschikt op de datum van vaststelling ervan.
Na hieraan te hebben herinnerd, onderzoekt het Gerecht of het bestreden besluit willekeurig is, zoals verzoekster stelt.
Om te beginnen merkt het Gerecht op dat een besluit waarbij een inspectie wordt gelast niet alle informatie hoeft te bevatten waarover de Commissie in dit stadium van het onderzoek beschikt. Er moet een evenwicht worden gevonden tussen het behoud van de doeltreffendheid van het onderzoek en de bescherming van de rechten van verdediging van de betrokken onderneming.
Zo moet de Commissie in het inspectiebesluit zo nauwkeurig mogelijk aangeven welke vermoedens zij voornemens is te verifiëren, te weten wat wordt gezocht en de gegevens waarop de inspectie betrekking moet hebben. Zij kan echter niet worden verplicht om ook de aanwijzingen mee te delen, dat wil zeggen de feiten die haar ertoe hebben gebracht om aan te nemen dat artikel 101 VWEU mogelijkerwijs is geschonden.
In casu kan de Commissie dus niet worden verweten dat zij heeft vermeld dat zij „over informatie” en „bewijsmateriaal” met betrekking tot de vermoedelijke coördinatie of bepaalde aspecten daarvan „beschikte”, zonder méér gegevens over de aard, de vorm, de datum en de auteur ervan te verstrekken.
Het Gerecht onderzoekt vervolgens of de aanwijzingen die de Commissie ter rechtvaardiging van het bestreden besluit heeft vermeld, voldoende ernstig waren.
Vooraf merkt het Gerecht op dat, wanneer de onderneming tot wie een inspectiebesluit is gericht, bepaalde elementen overlegt waardoor in twijfel wordt getrokken dat de aanwijzingen waarover de Commissie beschikte, voldoende ernstig waren, het die aanwijzingen dient te onderzoeken en dient na te gaan of zij voldoende ernstig zijn.
Deze volledige rechterlijke wettigheidstoetsing, die achteraf wordt verricht, kan het ontbreken van een voorafgaande rechterlijke machtiging compenseren en waarborgen dat de inspectiemaatregel verenigbaar is met het grondrecht van de onschendbaarheid van de woning. Deze toetsing heeft niet tot doel om na te gaan of op grond van de desbetreffende aanwijzingen vaststaat – en niet alleen maar kan worden vermoed – dat er daadwerkelijk sprake is van de vermoede mededingingsverstorende gedraging, want deze vraag is in dit stadium van het onderzoek nog niet aan de orde.
Uit het onderscheid tussen het bewijs van een inbreuk enerzijds en de aanwijzingen waarop een inspectiebesluit berust anderzijds, volgt namelijk dat deze aanwijzingen het bestaan en de strekking van een inbreuk niet hoeven aan te tonen, omdat anders elk nuttig effect zou worden ontnomen aan de onderzoeksbevoegdheden van de Commissie. De omstandigheid dat de aangevoerde gegevens op verschillende manieren kunnen worden uitgelegd, belet dus niet dat sprake is van voldoende ernstige aanwijzingen wanneer de door de Commissie voorgestane uitlegging aannemelijk lijkt.
Het Gerecht onderstreept eveneens dat de verschillende aanwijzingen op grond waarvan een inbreuk kan worden vermoed, in hun geheel en niet afzonderlijk moeten worden beoordeeld en dat zij elkaar onderling kunnen versterken. Verder wijst het erop dat de onderhavige zaak zich afspeelt in de fase van het vooronderzoek, dat wil zeggen op een tijdstip waarop de Commissie nog geen standpunt heeft ingenomen over het daadwerkelijke bestaan van de vermoedelijke inbreuk en ten aanzien van verzoekster het vermoeden van onschuld geldt.
In casu heeft de Commissie in haar verweerschrift toelichtingen en feitelijke gegevens verstrekt teneinde het Gerecht in staat te stellen om te bepalen of zij over voldoende ernstige aanwijzingen beschikte om haar vermoedens te staven en de inspectie te rechtvaardigen, hetgeen het onderzoek van het Gerecht heeft vergemakkelijkt. Gelet op deze gegevens oordeelt het Gerecht dat de Commissie over voldoende ernstige aanwijzingen beschikte met betrekking tot de vermoedelijke coördinatie voor wat betreft de hoofdperiode, maar niet voor wat betreft de in het bestreden besluit genoemde eerdere periode, zodat het besluit op dit punt gedeeltelijk nietig moet worden verklaard.
Tot slot wijs het Gerecht de grief betreffende schending van het evenredigheidsbeginsel af. Het herinnert er in dit verband aan dat dit beginsel een algemeen beginsel van het Unierecht is, dat vergt dat handelingen van de instellingen van de Unie niet buiten de grenzen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het nagestreefde doel, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doeleinden.
In geval van een inspectiebesluit veronderstelt de inachtneming van dit beginsel dat de beoogde maatregel geen nadelen met zich brengt die onevenredig en onduldbaar zijn in verhouding tot het nagestreefde doel. In het bijzonder hangt de keuze die de Commissie moet maken tussen een verzoek om inlichtingen en een inspectie die bij besluit wordt gelast, niet af van omstandigheden als de bijzondere ernst van de situatie, de extreme spoedeisendheid of de noodzaak van absolute geheimhouding, maar van de vereisten van een doeltreffend onderzoek. Wanneer een inspectiebesluit er enkel op is gericht de Commissie in staat te stellen de nodige gegevens te verzamelen om een mogelijke schending van het Verdrag op te sporen, maakt een dergelijk besluit bijgevolg geen inbreuk op het evenredigheidsbeginsel.
In casu kon de Commissie niet uitsluiten dat er een risico bestond dat het gezochte bewijsmateriaal zou worden verdonkeremaand of vernietigd. Verzoekster heeft niet aangetoond dat het bestreden besluit niet noodzakelijk was omdat de bewijsvergaring geen risico liep of omdat had kunnen worden volstaan met een minder ingrijpende maatregel. Evenmin heeft zij aangetoond dat dit besluit buitensporige nadelige gevolgen heeft teweeggebracht.
Gelet op het voorgaande verklaart het Gerecht het bestreden besluit, bij gebreke van voldoende ernstige aanwijzingen ter onderbouwing van de vermoedens met betrekking tot de eerdere periode, gedeeltelijk nietig wegens het willekeurige karakter ervan en wegens de daaruit voortvloeiende schending van verzoeksters recht op eerbiediging van haar woning en haar communicatie. Het Gerecht verwerpt het beroep voor het overige.
1      Besluit C(2024) 243 final van de Commissie van 10 januari 2024, waarbij Compagnie générale des établissements Michelin en alle direct of indirect onder haar zeggenschap staande vennootschappen worden gelast om zich te onderwerpen aan een inspectie overeenkomstig artikel 20, lid 4, van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad (zaak AT.40863 – Hoops).
2      Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101 en 102 VWEU] (PB 2003, L 1, blz. 1).