61958C0003
Conclusions de l'avocat général
M. MAURICE LAGRANGE
19 janvier 1960
SOMMAIRE
Page
I — Questions de procédure et de compétence
II — Interprétation des textes
1. Considérations générales
2. nterprétation de l'article 70, alinéa 4
a) «Mesures tarifaires intérieures spéciales dans l'intérêt d'une ou de plusieurs entreprises productrices de charbon ou d'acier»
b) «Conformité aux principes du présent traité»
III — Application à l'espèce
Monsieur le Président, Messieurs les Juges,
Nous devons nous expliquer sur les recours formés d'une part par le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne, d'autre part par toute une série d'entreprises sidérurgiques et minières allemandes, appuyées par des interventions des Länder intéressés contre deux des décisions publiées au Journal officiel du 3 mars 1958 relatives aux mesures tarifaires spéciales visées à l'article 70 du traité et au paragraphe 10 de la convention sur les dispositions transitoires: il s'agit de la décision relative aux transports ferroviaires des combustibles minéraux destinés à la sidérurgie et de la décision relative aux transports ferroviaires de minerais, s'appliquant l'une et l'autre aux tarifs spéciaux en vigueur en Allemagne. Elles sont attaquées en tant qu'elles prescrivent la suppression de certains des tarifs spéciaux examinés, considérés comme n'étant pas des «tarifs de concurrence» (lesquels, d'après la Haute Autorité, sont par eux-mêmes licites), mais comme des «tarifs de soutien» dont le maintien, toujours d'après la Haute Autorité, exige l'accord de celle-ci, accord que, toutefois, elle a estimé dans les divers cas litigieux devoir refuser, en tout ou en partie, tout en fixant des délais pour cette suppression totale ou partielle.
Messieurs, nous croyons devoir nous dispenser d'un exposé des faits. Un tel exposé ne serait autre, en effet, que l'historique de l'examen des tarifs spéciaux au regard des dispositions de l'article 70 du traité et du paragraphe 10 de la convention, problème plus ou moins lié à celui de l'application de l'ensemble de ces dispositions. Cet historique serait nécessairement ou incomplet ou beaucoup trop long et ne pourrait, en aucun cas, atteindre la pertinence et l'exactitude que seuls peuvent offrir, en une telle matière, les rapports des techniciens et les exposés des hommes politiques responsables. C'est pourquoi nous renvoyons, pour cette prise de connaissance, d'ailleurs indispensable à une bonne intelligence des conditions dans lesquelles se présente le litige, d'une part, à l'ensemble des documents expressément visés par la Haute Autorité en tête de chacune des deux lettres du 12 février 1958 et, d'autre part, aux rapports de commissions et discussions de l'Assemblée commune. Nous signalons particulièrement, a) dans la première catégorie: 1o la lettre du ministre fédéral de l'économie du 28 février 1957 avec ses annexes; 2o le procès-verbal de la réunion tenue à Luxembourg les 11 et 12 mars 1957 ; b) dans la deuxième catégorie: 1o le rapport de la commission des investissements de l'Assemblée, présenté par M. Armengaud, rapporteur, sur une mission d'étude et d'information effectuée sur place par la commission en janvier 1957 (doc. no 33, 1956-1957) ; 2o le rapport de la commission des transports du 10 octobre 1957, présenté par M. Kapteyn, rapporteur, sur la coordination des transports européens, notamment pages 42 à 44, ainsi que diverses annexes intéressantes, parmi lesquelles on trouve un résumé de l'histoire de l'«Interstate Commerce Commission», aux États-Unis d'Amérique, dont on nous a tant parlé ici-même (doc. no 6, 1957-1958). Tous ces documents, sauf le dernier, sont d'ailleurs joints en annexe au mémoire en défense de la Haute Autorité sur le recours 19-58.
Nous nous abstiendrons de même de tout résumé des diverses thèses en présence, qui vous ont été présentées, tant par écrit qu'oralement, de façon si remarquable et si complète, et dont une analyse, même détaillée (et en ce cas fastidieuse), serait incapable de rendre toutes les nuances. Nous nous bornerons à essayer de dégager, à la lumière de tout ce que nous avons lu et entendu, une interprétation correcte des dispositions en cause, dûment replacées dans le cadre général du traité et compte tenu des objectifs que celui-ci s'est tracés; puis nous examinerons si les décisions attaquées sont conformes ou non aux textes ainsi interprétés.
I — QUESTIONS DE PROCÉDURE ET DE COMPÉTENCE
Nous devons toutefois, auparavant, nous expliquer sur un certain nombre de questions de procédure et de compétence.
Tout d'abord, deux questions propres au recours 19-58 du gouvernement de la République fédérale. Ce recours est formé, comme les autres, sur la base de l'article 33 du traité et se borne à conclure à l'annulation, parte in qua, des décisions attaquées. Toutefois, le requérant fait expressément allusion, en outre, à l'article 88 et à l'article 37.
En ce qui concerne l'article 88, l'allusion est brève : «Bien qu'elles ne s'appuient pas expressément sur l'article 88 du traité de la C.E.C.A., est-il dit au paragraphe E du recours, les décisions attaquées présentent de manière si prononcée les traits des décisions prévues à cet article que la requérante estime concevable que la Cour leur attribue ce sens. De ce simple point de vue, la Cour jouirait en l'espèce d'un pouvoir d'appréciation discrétionnaire.»
Messieurs, nous avons déjà eu l'occasion d'exprimer notre point de vue sur cette question lors de l'examen de l'affaire 3-59. Dans le cas des tarifs spéciaux relatifs au charbon destiné à la sidérurgie et au minerai, la Haute Autorité n'a nullement «estimé que la République fédérale avait manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité», pour reprendre les termes de l'article 88, et, en conséquence, n'a pas eu à «constater ledit manquement par une décision motivée». Elle a, d'une part, admis que ceux des tarifs considérés comme «tarifs de concurrence» n'étaient pas contraires au traité et qu'elle n'avait donc pas à prescrire leur suppression (opinion et attitude que le gouvernement de la République fédérale est évidemment sans intérêt à contester et qu'il ne conteste d'ailleurs pas), et, d'autre part, en ce qui concerne les tarifs dits «de soutien», la Haute Autorité a exercé la compétence qu'elle tient des dispositions combinées de l'article 70, alinéa 4, du traité et du paragraphe 10, alinéa 7, de la convention, soit en les autorisant, soit en prescrivant leur suppression, assortie de délais. S'agissant de tarifs qui étaient en vigueur lors de l'institution de la Haute Autorité, leur maintien était légal jusqu'à l'intervention de celle-ci en vertu des dispositions formelles de la convention: aucune obligation n'existait pour le gouvernement fédéral de les supprimer jusqu'à ce que la Haute Autorité, usant de sa compétence à cet effet, ne se décidât à lui prescrire cette suppression, et il va de soi qu'il en serait de même a fortiori si l'on admettait que les tarifs en cause, ou certains d'entre eux, étaient conformes au traité sans avoir besoin d'une autorisation. Le seul«manquement constaté» par la Haute Autorité à la charge du gouvernement fédéral est, vous le savez, celui qui consiste à refuser d'appliquer les décisions attaquées par le présent recours tant que la Cour n'aura pas statué sur ce même recours: c'est l'affaire 3-59 qui est, encore à l'heure actuelle, soumise à vos délibérations.
En ce qui concerne l'article 37, le requérant déclare, au paragraphe II de sa réplique, que «malgré le point de vue soutenu par la Haute Autorité, il n'est pas du tout certain que la décision attaquée ne représente pas, en même temps, une décision au sens de l'article 37, alinéa 3…» et «qu'il n'est pas impossible que la Cour partage son point de vue».
Messieurs, il est possible que la Cour partage un tel point de vue: tout ce que nous pouvons affirmer, c'est que son avocat général, quant à lui, ne le partage point. Le terrain juridique de l'article 37 est tellement particulier qu'il ne peut être question, à notre avis, de mêler la procédure qu'il prévoit à une procédure ordinaire de l'article 33. La Haute Autorité doit être saisie de la demande de l'État qui entend se prévaloir de l'article 37 de manière telle qu'elle ne puisse se méprendre sur l'objet de la demande, afin d'être à même de consulter le Conseil, comme le prescrit l'article 37 lui-même, et de prendre sa décision dans l'optique tout à fait exceptionnelle qui est celle de la disposition en cause. Or, le gouvernement fédéral ne prétend même pas avoir adressé une telle demande à la Haute Autorité, demande sur laquelle les décisions attaquées devraient être considérées comme ayant statué; en tout cas, il n'indique pas, parmi les correspondances qu'il a échangées avec la Haute Autorité, quelle lettre ou document devrait être regardé comme ayant engagé la procédure de l'article 37. Nous savons d'ailleurs que, postérieurement à l'introduction du recours, le requérant a entamé cette procédure.
En ce qui concerne les recours 3 à 18-58, 25 et 26-58 présentés par les entreprises, la Haute Autorité reconnaît qu'ils sont formés contre des décisions auxquelles on doit reconnaître un caractère individuel et que ces décisions concernent les requérantes. Cette opinion semble, en effet, conforme à votre jurisprudence. Dans la mesure où les recours avaient attaqué certaines dispositions des décisions litigieuses qui ne les touchaient pas, les conclusions de ces recours ont été rectifiées et. limitées en conséquence dans les répliques. Il n'y a donc pas de litige en ce qui concerne la recevabilité des recours des entreprises qui, par ailleurs, ne nous paraissent pas présenter d'objections à relever d'office.
Nous en arrivons maintenant à la question de savoir si la Haute Autorité était compétente ratione temporis pour prendre les décisions attaquées. Les entreprises requérantes soulèvent formellement le moyen d'incompétence tiré de ce que les décisions ont été prises après l'expiration de la période transitoire; elles ne seraient, en effet, devenues obligatoires que par leur notification au gouvernement fédéral, le 14 février 1958, alors que la période transitoire expirait le 9 février. Or, s'agissant de tarifs qui étaient en vigueur lors de la conclusion du traité, leur suppression ne relevait que du paragraphe 10, alinéa 7, de la convention, et la compétence attribuée à la Haute Autorité par cette disposition ne pouvait être exercée que pendant la durée de la période transitoire. Pour sa part, le gouvernement fédéral se borne, dans son recours, à poser la question sans soulever formellement le moyen d'incompétence: cette attitude se comprend si l'on sait que, au cours des négociations antérieures, ce même gouvernement avait exprimé un point de vue d'après lequel la Haute Autorité aurait conservé son pouvoir après l'expiration de la période transitoire. Mais il y aurait lieu, même si le moyen n'avait pas été expressément formulé dans les autres requêtes, de l'examiner d'office.
Cet examen soulève toute une série de questions.
Tout d'abord, celle à laquelle nous venons de faire allusion: la Haute Autorité était-elle tenue d'exercer sa compétence au titre du paragraphe 10, alinéa 7, de la convention avant l'expiration de la période transitoire?
L'affirmative nous paraît certaine. C'était, en effet, non seulement un droit, mais un devoir pour la Haute Autorité, en usant des pouvoirs que le traité et la convention lui ont attribués à cet effet, de faire disparaître les situations contraires aux règles établies par le traité qui existaient au moment de l'entrée en vigueur de celui-ci: la période transitoire a été faite pour cela. On peut même se demander si ces situations contraires au traité ne devaient pas avoir disparu à l'expiration de la période de transition, conformément aux dispositions du paragraphe premier, chiffre 5, deuxième alinéa, de la convention.
Est-ce à dire pour autant, comme paraissent le croire les requérantes, du moins les entreprises, que la Haute Autorité se trouverait dans l'impossibilité légale d'intervenir si elle n'avait pas usé de sa compétence au titre du paragraphe 10, alinéa 7, de la convention avant l'expiration de la période transitoire? Certainement pas à notre avis. C'est, en effet, dans l'intérêt des entreprises, afin d'éviter les troubles qui auraient pu résulter d'une intégration brutale, que la période transitoire a été instituée. Ceci est dit expressis verbis au paragraphe premier, alinéa 1, de la convention, dont l'objet «est de prévoir les mesures nécessaires à l'établissement du marché commun et à l'adaptation progressive des productions aux conditions nouvelles qui leur sont faites, tout en facilitant la disparition des déséquilibres résultant des conditions anciennes». Il serait fondamentalement contraire au traité d'admettre la consolidation, pendant les quarante-cinq années restant à courir après l'expiration de la période transitoire, de situations discriminatoires contraires au traité sous le prétexte que la Haute Autorité, en s'abstenant de prendre pendant cette période les mesures nécessaires pour mettre fin progressivement et sans heurts à ces situations, les a laissé subsister telles quelles: ce serait créer un véritable privilège et une source de déséquilibre permanent au profit de ceux qui auraient eu la chance d'échapper aux mesures d'adaptation et au détriment de ceux qui ont été régulièrement obligés de mettre fin aux discriminations dont ils bénéficiaient; ce serait, en un mot, renoncer définitivement à l'établissement du marché commun.
A notre sens, la situation juridique serait la suivante: la Haute Autorité ne pourrait plus prendre de décisions sur la base d'une compétence tirée d'une disposition de la convention. Il resterait alors l'existence d'une situation contraire au traité, en l'espèce, par hypothèse, à l'article 70, alinéa 1. L'éventualité d'un accord au titre de l'alinéa 4 du même article devrait toutefois être envisagée. Au cas où la situation serait jugée à la fois contraire à l'alinéa 1 et non susceptible d'accord au titre de l'alinéa 4, il appartiendrait à l'État intéressé d'y mettre fin aux termes de l'article 86, au besoin sur recommandation de la Haute Autorité. C'est, remarquons-le, la procédure dont a usé la Haute Autorité dans celles de ces décisions du 9 février 1958 qui ont trait aux transports de combustibles minéraux autres que ceux destinés à la sidérurgie et pour lesquels l'article 70, alinéa 4, n'était pas applicable.
Dans cette hypothèse, les intéressés se trouveraient privés des garanties que leur donne expressément le paragraphe 10, alinéa 7, de la convention qui oblige la Haute Autorité à accorder les délais nécessaires pour éviter toute perturbation économique grave. Il faut reconnaître, cependant, que de tels délais devraient sans doute être accordés conformément à des règles normales d'équité dont on pourrait aisément trouver la base dans les principes généraux qui figurent au début du traité, notamment à l'article 2, alinéa 2. De telle sorte qu'on peut même se demander si, par un processus juridique différent, on n'aboutirait pas au même résultat, à savoir: 1o obligation pour la Haute Autorité de se prononcer sur la base de l'article 70, alinéas 1 et 4; 2o nécessité de fixer des délais raisonnables pour éviter toute perturbation grave; — ce qui pourrait conduire, si l'on reconnaissait que la Haute Autorité a bien agi de cette manière dans le cas présent, à ne pas annuler les décisions pour le seul motif qu'elles auraient été prises hors délai.
Néanmoins, Messieurs, quelque opinion qu'on ait à cet égard, nous pensons que la Cour ne peut se dispenser de statuer sur le point de savoir si le délai a été respecté. En effet, même si l'on admet, comme nous le croyons, que l'expiration du délai ne dispense pas la Haute Autorité d'intervenir, mais rend au contraire cette intervention d'autant plus impérieuse qu'elle est plus tardive, il est certain que la Haute Autorité commet une faute en s'abstenant pendant toute la durée de la période transitoire de prendre, dans les conditions prévues par la convention, les mesures nécessaires pour mettre fin à des situations par hypothèse discriminatoires et contraires au traité. Une telle faute pourrait, éventuellement, être considérée comme engageant sa responsabilité, ou plus exactement celle de la Communauté.
Les décisions attaquées sont-elles intervenues avant l'expiration de la période transitoire ?
Rappelons les différentes dates à retenir à cet égard :
9 février : date à laquelle, d'après les mentions figurant dans le texte même des décisions telles qu'elles ont été notifiées et publiées, ces décisions ont été prises;
11 février : date de l'extrait du procès-verbal de la 417e séance de la Haute Autorité tenue (dit l'extrait communiqué) à Luxembourg le 9 février 1958 à 20 h 30, et où il est dit que les termes des lettres, figurant en annexe, ont été arrêtés par la Haute Autorité;
12 février : date des lettres notifiées et publiées;
14 février : date à laquelle, d'après les requérantes, les lettres sont parvenues à leur destinataire ;
3 mars : date du numéro du Journal officiel dans lequel a eu lieu la publication.
Première question : Doit-on faire la distinction, pour savoir si la décision a été prise dans le délai légal, entre la date de la décision et celle de sa notification, ou doit-on considérer que la décision n'est «parfaite» que par la notification (s'agissant d'une décision individuelle; il en serait de même de la publication si elle était réglementaire)? Les parties se sont longuement expliquées à cet égard et il a été fait état, notamment, de références de jurisprudence tant en France qu'en Allemagne. Pour ce dernier pays, les références citées ne nous paraissent guère décisives, ni dans un sens ni dans l'autre. Pour la France, en revanche, il existe une jurisprudence du Conseil d'État tout à fait nette, qui consacre la distinction: la notification ou la publication ne sont pas nécessaires à la perfection de l'acte administratif et n'ont d'intérêt que pour son application, et aussi pour faire courir le délai de recours. D'où il suit qu'un acte administratif qui ne peut légalement être pris que dans un certain délai est régulier même si sa notification ou sa publication n'a eu lieu qu'après l'expiration du délai en cause (
1
). D'où il suit également — et c'est là une conséquence importante — que si l'acte a un caractère réglementaire, il peut de la part de son auteur faire l'objet de décisions individuelles d'application avant d'être publié; mais, bien entendu, ces dernières ne peuvent devenir obligatoires qu'après la publication du règlement, leur exécution anticipée pouvant même entraîner la nullité de l'acte. Citons à cet égard un intéressant arrêt concernant une sociétaire de la Comédie française, Madame Berthe Bovy, 23 juillet 1943, Rec., p. 203.
Messieurs, le principe de la distinction entre les conditions de formation de l'acte et les conditions auxquelles il devient applicable paraît difficilement contestable et elle est très explicitement consacrée dans les articles 14 et 15 du traité. Le vrai problème est de savoir si cette distinction est de nature à donner aux administrés des garanties suffisantes en ce qui concerne la date à laquelle ont été réellement réunies les conditions de formation de l'acte. Pour nous en tenir au droit public, il est certain que le système qui attache des effets juridiques à la distinction peut dans certains cas prêter à critique, en raison du secret qui entoure très souvent l'élaboration des décisions administratives et la quasi-impossibilité d'opérer les vérifications nécessaires, sans parler du caractère déplaisant du soupçon qui peut naître chez l'administré et de l'incapacité pour lui d'apporter en général un commencement de preuve quelconque. Mais il n'en est pas ainsi lorsque, comme dans le cas présent, les décisions émanent d'un organisme collégial statuant par voie de délibérations soumises à des règles de forme précises (quorum, majorité, etc.) dont le respect est attesté par un procès-verbal, et que, par sa composition même, l'organisme est la meilleure garantie que ces règles seront respectées. Nous pensons même que la distinction est ici une règle de bonne administration, car elle est de nature à décourager les tendances qui pourraient se faire jour pour des affaires de minime importance à se contenter de la notification ou de la publication de décisions élaborées en fait dans les bureaux, sans avoir été effectivement inscrites à l'ordre du jour d'une réunion de la Haute Autorité et actées au procès-verbal: ces dernières formalités, dont l'accomplissement peut être facilement vérifié, constituent les meilleures garanties pour les intéressés.
Nous estimons donc, en définitive, que la date à prendre en considération est celle à laquelle les décisions ont été prises par la Haute Autorité, au cours d'une réunion régulièrement tenue, et non la date de notification.
Deuxième question : Quel était le dernier jour du délai imparti à la Haute Autorité pour statuer? «Cinq ans à compter de l'institution du marché commun pour le charbon», nous dit le paragraphe premier, chiffre 4, de la convention. Tout le monde est d'accord pour admettre que, le marché commun du charbon ayant été institué le 10 février 1953, le dernier jour de la période transitoire était le 9 février 1958. Vous vous rappelez, toutefois, qu'à la fin de la procédure orale il a été fait allusion à la circonstance que le 9 février 1958 étant un dimanche le délai se serait trouvé prorogé d'un jour, suivant une règle communément admise.
Il est a la vérité possible de faire cet effort. Mais il est également permis d'avoir quelques doutes à cet égard. Peut-on dire que la prolongation d'un délai du fait que le dernier jour tombe un dimanche est un de ces «principes généraux du droit», applicable même sans texte? En droit interne, il ne le semble pas. En droit français, il y a un texte, l'article 1033 du code de procédure civile, modifié par un décret-loi du 31 août 1937, d'après lequel les délais qui expirent un samedi ou un jour férié sont prolongés jusqu'au «premier jour ouvrable» qui suit ce samedi ou ce jour férié. D'autre part, le texte ne vise que les délais de procédure et il est douteux qu'il s'applique, au profit de l'administration, dans des cas de délais impartis pour l'exercice d'une compétence. Nous ignorons la situation dans les autres pays de la Communauté.
Mais nous ne pensons pas qu'il soit nécessaire de prendre parti sur ce point, car nous estimons (et c'est la troisième question) qu'en l'état du dossier et des pièces produites l'on doit tenir pour établi que les décisions attaquées sont intervenues le 9 février 1958. Tout d'abord, le texte même des décisions, telles qu'elles ont été publiées au Journal officiel, porte qu'elles ont été prises par la Haute Autorité au cours de sa réunion du 9 février 1958. D'autre part, de l'extrait certifié conforme du «procès-verbal de la 417e séance de la Haute Autorité, tenue à Luxembourg, le 9 février 1958, à 20 h 30», auquel nous avons déjà fait allusion, il résulte de la manière la plus claire: 1o que la Haute Autorité a bien tenu une réunion le 9 février 1958; 2o que le quorum était atteint (8 membres étaient présents) ; 3o que la question des tarifs spéciaux ferroviaires était à l'ordre du jour (c'était même la seule) ; 4o qu'il s'agissait de prendre, sur la base de différents projets déjà discutés, «la décision formelle» relative à cette question (ce qui explique que la délibération ait pu ne pas être très longue malgré l'importance du sujet) ; 5o que la Haute Autorité, après examen des divers projets, «a arrêté successivement après quelques amendements le texte» des différentes lettres. Enfin, il résulte de productions effectuées à la demande de la Cour que ce sont bien les lettres annexées au procès-verbal de la réunion qui avaient été adoptées au cours de cette réunion et qui ont été, dans le texte même ainsi adopté, notifiées aux gouvernements intéressés et publiées par la suite au Journal officiel. Le fait que l'original de ces lettres n'ait été joint au procès-verbal que le 11 février, date à laquelle ce procès-verbal a été établi, n'a rien que de normal: les procès-verbaux ne peuvent pas toujours être rédigés et signés le jour même.
Quant à l'insinuation d'après laquelle la réunion se serait prolongée plus ou moins après minuit, disons-le franchement, nous ne la trouvons pas digne d'être relevée. Sans même faire état de certaines traditions en vigueur dans certaines enceintes nationales, où il est d'usage dans des cas de ce genre d«arrêter la pendule» nous ne pouvons qu'accorder foi au procès-verbal aux termes duquel la 417e séance de la Haute Autorité s'est tenue le 9 février 1958, et non le 10.
En définitive, nous estimons que les décisions attaquées ont été prises avant l'expiration de la période de transition et c'est pour ce motif que nous proposons d'écarter le moyen tiré de l'incompétence ratione temporis soulevé par les sociétés requérantes.
II — INTERPRÉTATION DES TEXTES
1) Considérations générales
Essayons maintenant de procéder à une analyse des dispositions applicables en l'espèce du traité et de la convention, l'article 70 du premier et le paragraphe 10 de la seconde, par rapport aux dispositions générales du titre premier, et notamment de l'article 4.
L'article 4 du traité déclare solennellement :
«Sont reconnus incompatibles avec le marché commun du charbon et de l'acier et, en conséquence, sont abolis et interdits dans les conditions prévues au présent traité, à l'intérieur de la Communauté :
…
b)
Les mesures ou pratiques établissant une discrimination entre producteurs, entre acheteurs ou entre utilisateurs, notamment en ce qui concerne les conditions de prix ou de livraison et les tarifs de transports, ainsi que, etc. ;
c)
Les subventions ou aides accordées par les États ou les charges spéciales imposées par eux. sous quelque forme que ce soit; …».
La Cour de justice de la C.E.C.A. a estimé, dans son arrêt 7 et 9-54 (Recueil, II, p. 91) que «les dispositions de l'article 4 se suffisent à elles-mêmes et sont immédiatement applicables lorsqu'elles ne sont reprises en aucune partie du traité ; — qu'au contraire, lorsque les dispositions de l'article 4 sont visées, reprises ou réglementées en d'autres parties du traité, les textes se rapportant à une même disposition doivent être considérés dans leur ensemble et simultanément appliqués».
Tel était le cas pour les règles de non-discrimination en matière de prix, ainsi que la Cour l'avait admis dans l'arrêt 1-54 (Recueil, I, p. 23), et tel est aussi le cas en matière de tarifs de transport qui, vous l'avez remarqué, sont visés en même temps que les prix à l'article 4, b. De toute évidence, l'article 70 joue à l'égard des tarifs de transport, par rapport à la règle d'interdiction de l'article 4, un rôle analogue à celui qui est joué par l'article 60 à l'égard des prix. Cela se conçoit aisément, si l'on songe à l'importance des frais de transport dans la formation du prix payé par l'acheteur de produits de la C.E.C.A. Il n'est pas jusqu'à la manière dont chacune des dispositions «d'application» (art. 60 et art. 70) est rédigée qui ne révèle d'une manière frappante l'analogie des deux situations par l'analogie des deux définitions de ce qui constitue la discrimination: les «pratiques discriminatoires» en matière de prix sont celles «comportant, dans le marché commun, l'application par un vendeur de conditions inégales à des transactions comparables, notamment suivant la nationalité des acheteurs» (art. 60), tandis qu'aux termes de l'article 70 «il est reconnu que l'établissement du marché commun rend nécessaire l'application de tarifs de transport du charbon et de l'acier de nature à offrir des conditions de prix comparables aux utilisateurs placés dans des conditions comparables» et que «sont notamment interdites, pour le trafic entre les États membres, les discriminations, dans les conditions de transport de toute nature, fondées sur le pays d'origine ou de destination des produits». Donc, dans l'un et l'autre cas, nous avons une définition de la discrimination fondée sur le critère de comparabilité et, dans les deux cas également, l'accent est mis, au moyen d'un «notamment», sur les discriminations nationales.
Une première conclusion peut déjà être tirée de cette lecture simultanée des textes, c'est que l'article 70, alinéa 1, contient une règle de droit, susceptible de produire par elle-même des effets juridiques. Il ne s'agit pas, comme on l'a soutenu, d'une simple «clause de perturbation» qui ne relèverait que de l'article 67 quant à son application. Comment imaginer, en effet, que les auteurs du traité aient expressément compris la discrimination en matière de tarifs de transport parmi les interdictions de l'article 4 sans avoir l'intention de les considérer en elles-mêmes comme contraires au traité et de les exclure directement? L'article 70, alinéa 1, ne peut avoir une portée plus faible que l'article 4 et c'est à l'interdiction édictée par cet article qu'il se réfère, de toute évidence, et non pas à l'article 67. Cette dernière disposition ne s'applique qu'aux distorsions ou perturbations que peut provoquer sur le fonctionnement du marché commun ce qu'on appelle «l'action d'un État» dans les domaines qui sont demeurés nationaux et pour lesquels le traité n'édicte aucune règle particulière et n'attribue aucune compétence propre à la Communauté, par exemple en matière fiscale. Dans le domaine des tarifs de transport, au contraire, l'article 67 a été jugé insuffisant; il y a des règles propres et il y a des transferts de compétence: ces règles doivent être appliquées et ces compétences exercées.
Ce qui est vrai, en revanche, est que le transfert n'est que partiel et limité, même pour ce qui touche aux tarifs applicables aux transports de produits de la Communauté. Il y a un partage de compétence avec les États membres, qui n'attribue à la Haute Autorité, à vrai dire, qu'un petit nombre de pouvoirs propres, tel celui de l'article 70, alinéa 4. Dans la majorité des cas, la Haute Autorité exerce surtout un rôle de «moteur» et de coordination, la décision étant réservée aux gouvernements, mais les règles de fond édictées par les dispositions du traité et de la convention en la matière n'en sont pas moins obligatoires et directement applicables, les articles 86 et 88 servant alors de support juridique aux conditions de cette application.
Nous commençons ainsi, après avoir constaté les analogies avec les règles de non-discrimination en matière de prix, à apercevoir les différences. Celles-ci tiennent d'abord, évidemment, au fait de l'intégration seulement partielle réalisée par la C.E.C.A. et à l'absence de communauté des transports. Elles tiennent aussi à la nature des choses. Pour ce qui est des prix, il a suffi d'établir et, dans la mesure du possible, de préciser le contenu de la règle de non-discrimination et d'instituer une règle générale de contrôle, la publicité, ce à quoi répondent l'article 60 et les règlements pris par la Haute Autorité pour son application; le problème n'est plus ensuite qu'un problème de surveillance à l'égard des entreprises qui sont tenues d'observer les prescriptions édictées pour assurer le respect de la règle. Le système a pu être établi et fonctionner dès l'ouverture du marché commun sans aucune mesure transitoire.
Il en est tout autrement en ce qui concerne les tarifs de transport. L'élimination complète de toute discrimination tarifaire, même limitée au transport des produits de la Communauté, est une œuvre difficile, puisqu'elle doit tenir compte de ce que les régimes de transport et les économies des divers États membres n'ont pas été fusionnés, pas plus que leur politique économique propre. En effet, non seulement les conditions purement économiques du «prix» des prestations de transport varient d'un pays à l'autre en fonction des conditions économiques générales (salaires, etc.) et aussi des conditions propres au transport lui-même (coût des installations, intensité du trafic, existence de modes de transport concurrents, etc.), mais encore la politique suivie à l'égard des transports est fort différente d'un État à l'autre; c'est ainsi, par exemple, que les Pays-Bas sont traditionnellement attachés à la notion commerciale du transport, tandis que, en Allemagne, il existe non moins traditionnellement une véritable politique tarifaire qui est mise au service de la politique économique générale, et qu'en France, où a toujours prédominé la notion de «service public», un effort persévérant est fait depuis de nombreuses années pour tenir compte le plus possible des conditions économiques et techniques d'exploitation.
Aussi, contrairement à la matière des prix, le problème que le traité devait résoudre en matière de tarifs de transport se présentait essentiellement comme un problème de transition, consistant à prévoir comment devaient être réalisées les conditions d'établissement du marché commun en ce domaine. C'est ce qui explique que, pendant l'élaboration du traité, il n'y eut longtemps qu'un seul texte, destiné à figurer dans la convention sur les dispositions transitoires, et dont l'objet était de fixer le programme des mesures à prendre successivement pour atteindre les objectifs du traité, et c'est ce qui explique aussi que, à la suite du «découpage» qu'il a été jugé nécessaire d'effectuer pour introduire dans le traité lui-même l'énoncé des règles de droit matériel relatives à la non-discrimination, il subsiste à l'article 70 certaines traces d'une rédaction du type «programme», dont le dynamisme devrait normalement rester le propre des dispositions transitoires, par exemple des expressions telles que «l'établissement du marché commun» à l'alinéa 1, ou «la suppression de ces discriminations» à l'alinéa 2.
Mais ces quelques imperfections de style ne peuvent égarer le juriste: les dispositions de fond édictées à l'article 70 et justement incorporées au traité sont des règles permanentes dont la stricte observation s'impose à mesure de la réalisation des étapes fixées dans la convention et qui, d'autre part, commandent, quant à leur contenu, les objectifs mêmes de cette réalisation. Lorsque celle-ci sera totale, c'est-à-dire lorsque le programme tracé par le paragraphe 10 de la convention aura été intégralement accompli, les dispositions de l'article 70 demeureront seules en vigueur et le rôle de la Haute Autorité, comme en tout autre matière, consistera seulement à s'assurer que les discriminations éliminées ne réapparaissent pas et qu'il n'en surgit pas de nouvelles.
Nous avons donc, d'une part, les règles de fond, les règles de droit matériel, qui sont énoncées dans l'article 70, et, d'autre part, le programme, qui est fixé dans le paragraphe 10. Il existe un parallélisme entre ces deux textes, parallélisme qui n'est pas prima facie évident, mais qu'on discerne toutefois assez bien avec un peu d'attention.
Il y a d'abord la définition générale du principe de non-discrimination à l'article 70, alinéa 1, ce qui implique, nous l'avons vu, l'interdiction pour l'avenir des mesures discriminatoires contraires à cette disposition: il n'a pas été jugé utile de formuler expressément de nouveau l'interdiction, puisqu'elle figure déjà à l'article 4, b. La «disposition parallèle» destinée à réaliser la suppression des discriminations tarifaires existantes est essentiellement celle qui figure au troisièmement du deuxième alinéa du paragraphe 10, ce qu'on appelle «l'harmonisation», qui est le problème fondamental en la matière, non encore résolu à l'heure actuelle. Toutefois, une première mesure dans le domaine de l'harmonisation, qu'il a été jugé possible de mettre sur pied et nécessaire de mettre en vigueur sans attendre l'harmonisation complète, consiste dans l'établissement de tarifs directs internationaux tenant compte de la distance totale et de caractère dégressif; c'est le deuxièmement du deuxième alinéa du paragraphe 10, dont les prescriptions, elles, ont été observées, les experts et les gouvernements ayant pu, grâce au remarquable esprit de coopération qui régnait dans les premiers temps, mettre en application ces tarifs directs internationaux dans un délai record.
Mais, à côté du problème général de l'harmonisation, deux cas spéciaux de discrimination ont fait l'objet de dispositions particulières :
1o
Dans l'ordre international, le cas des discriminations tarifaires fondées sur le pays d'origine ou de destination des produits: ici la règle de fond se trouve à l'article 70, alinéa 2, et la disposition «parallèle» au primo de l'alinéa 2 du paragraphe 10;
2o
Dans l'ordre interne, le cas des «mesures tarifaires intérieures spéciales, dans l'intérêt d'une ou plusieurs entreprises productrices de charbon et d'acier». Il n'est pas dit ici que ces mesures sont nécessairement discriminatoires, mais que leur «application… est soumise à l'accord préalable de la Haute Autorité qui s'assure de leur conformité avec les principes du présent traité», en ajoutant que la Haute Autorité «peut donner un accord temporaire ou conditionnel». Certaines distinctions (nous essayerons de voir lesquelles) sont donc à faire. Quant à la «disposition parallèle», c'est celle de l'alinéa 7 du paragraphe 10, dont l'objet est l'élimination de celles de ces «mesures tarifaires intérieures spéciales» qui seront jugées contraires aux principes du traité, sauf à accorder «pour leur modification les délais nécessaires pour éviter toute perturbation économique grave».
Ainsi, pour réaliser, dans le domaine des tarifs de transport, les conditions d'établissement du marché commun, c'est-à-dire l'application effective de la règle posée à l'article 4 et précisée à l'article 70, alinéa 1, les auteurs du traité ont entendu procéder par étapes, en commençant par les mesures qui paraissaient les plus urgentes et aussi les plus faciles. L'analyse à laquelle nous venons de procéder montre clairement que, si l'harmonisation a été jugée nécessaire pour parvenir pleinement au résultat recherché, il a été jugé également que certaines réformes partielles devaient la précéder et être effectuées indépendamment de cette harmonisation.
L'autonomie des règles relatives à ces mesures partielles résulte non seulement du «parallélisme» que nous avons observé dans chaque cas entre l'article 70 et le paragraphe 10, mais aussi de ce que des délais spéciaux et différents ont été fixés pour la réalisation des diverses mesures. C'est ainsi que la suppression des discriminations contraires à l'article 70, alinéa 2 (discriminations tarifaires fondées sur le pays d'origine et de destination des produits) devait être réalisée à la date de l'établissement du marché commun pour le charbon, c'est-à-dire le 10 février 1953. Pour les tarifs directs internationaux qui, pourtant, constituaient déjà une mesure d'harmonisation, la Haute Autorité était tenue de les mettre en vigueur, après deux ans et demi, même si l'accord des gouvernements n'était pas encore réalisé sur l'ensemble de l'harmonisation. Pour la modification des mesures tarifaires intérieures spéciales qui nous intéressent, le délai, nous l'avons vu, était celui même de la période transitoire. Au contraire, pour les mesures d'harmonisation, aucun délai n'a été fixé et le texte est rédigé de telle manière qu'il ne comporte pas d'obligation juridique pour les gouvernements de rendre ces mesures effectives avant la fin de la période de transition, prudence évidemment fondée sur la prévision des difficultés de la tâche.
Cette constatation, à notre avis, est essentielle. Il en résulte, en effet, qu'en attendant qu'ait été réalisée cette harmonisation, si désirée et si longue à venir, c'est par rapport au système tarifaire en vigueur dans chaque État, tel qu'il est, que doit être envisagée l'application de ces dispositions spéciales de l'article 70, alinéa 4, de même que c'est dans le cadre resté inchangé des divers systèmes nationaux que les discriminations du trafic international visées au deuxième alinéa de l'article 70 ont pu être supprimées et des tarifs directs internationaux établis. Toute autre conception anticiperait arbitrairement sur les résultats des études destinées à aboutir à l'harmonisation et empiéterait illégalement sur le domaine maintenu à la compétence des États par l'article 70, alinéa 5.
2) Interprétation de l'article 70, alinéa 4
Vu sous cet éclairage, quel est donc le sens de ce quatrième alinéa de l'article 70 dont l'interprétation correcte demeure au centre du litige? La question est double :
1o
Que faut-il entendre par «mesures tarifaires intérieures spéciales dans l'intérêt d'une ou plusieurs entreprises productrices de charbon ou d'acier»?
2o
Qu'en est-il de la «conformité aux principes du présent traité», qui est la condition de leur autorisation?
La réponse à la première question ne peut être trouvée, à notre avis, que dans le domaine des transports et dans le langage qui lui est propre et, en particulier, dans le domaine ferroviaire, principalement intéressé par la disposition en cause.
Sans être un technicien des transports, il est permis de savoir que dans les pays de la Communauté et, en tout cas, en Allemagne et en France (les deux seuls pays où la Haute Autorité soit intervenue), on distingue couramment les tarifs «généraux» et les «tarifs spéciaux». Les «tarifs généraux», toutefois, du moins en matière de marchandises, ne sont pas seulement ceux qui sont applicables à toute espèce de transport, calculés à la tonne ou ad valorem. D'abord, il peut y avoir certaines différenciations suivant les conditions techniques du transport: transport isolé ou par wagon complet ou, comme en France, par trains complets. D'autres différenciations peuvent être fondées sur la nature des produits transportés (par exemple, en France, transport du coke et du charbon, dont les tarifs calculés à la tonne sont différents en raison de la différence de volume de ces deux produits). Enfin, des différenciations plus poussées peuvent être fondées sur l'origine ou la destination du produit : ce sont alors des tarifs spéciaux, par exemple en Allemagne, les Ausnahmetarife ou AT pour certains transports de combustibles minéraux ou de minerai, qui offrent des réductions par rapport au tarif général applicable à ces produits. Mais ces tarifs, bien que «spéciaux», peuvent avoir une base très large, tel le tarif AT 6 B 1 qui couvre en principe les transports de combustibles à partir des lieux d'extraction du charbon: ce dernier tarif a, en réalité, le caractère d'un véritable tarif intérieur de portée générale et c'est à ce titre qu'il a servi de base au tarif dit C.E.C.A.-102 qui est, pour le secteur allemand, le tarif direct international établi en exécution du paragraphe 10 de la convention. Nous ne sommes pas encore arrivés ici aux «mesures tarifaires intérieures spéciales» visées à l'article 70, alinéa 4, celles qui sont «dans l'intérêt d'une ou de plusieurs entreprises productrices de charbon ou d'acier».
La question se pose, en revanche, pour les tarifs AT 6 B 30 à 33 ainsi que pour les tarifs spéciaux applicables au transport du minerai, qui ont été examinés par la Haute Autorité à l'occasion des décisions attaquées. En effet, chacun de ces tarifs est réservé aux transports effectués soit à partir de certains bassins vers certaines gares (pour le charbon), soit à partir de certaines gares ou de certains ports vers certaines gares (pour le minerai). Il existe donc ici une localisation telle que les tarifs en cause apparaissent visiblement comme profitant à des entreprises déterminées, qui échappent au tarif normal du seul fait de leur emplacement. Mais il ne s'ensuit pas nécessairement que ces tarifs (qui, quant à eux, méritent indiscutablement le titre de tarifs spéciaux) ont été établis ou maintenus dans l'intérêt des entreprises qui en profitent. C'est ici qu'intervient la distinction classique entre «tarifs de concurrence» et «tarifs de soutien». Lorsque la «spécialité» du tarif, c'est-à-dire la réduction qu'il offre par rapport au tarif de base, est fondée sur l'existence, réelle ou potentielle, d'un autre mode de transport, cette réduction n'est pas dans l'intérêt de l'entreprise, mais dans l'intérêt du transporteur, qui, à défaut, risquerait de perdre le trafic. Du point de vue de l'entreprise, il s'agit simplement d'un emplacement plus favorable dont elle profite, qu'elle a même pu choisir en connaissance de cause. Bien entendu, certaines conditions sont nécessaires pour qu'un tel tarif ne soit pas considéré comme discriminatoire: existence, réelle ou potentielle, de la concurrence de l'autre mode de transport dûment établie; adaptation correcte du tarif à celui du concurrent; vérification que le tarif de ce dernier est, lui aussi, correctement établi; enfin, vérification que le tarif de concurrence respecte la limite au-dessous de laquelle, compte tenu des conditions d'exploitation, il prendrait le caractère d'une subvention. Mais, sur le principe, il ne peut y avoir de difficulté à notre sens: un tarif de concurrence, dûment justifié et correctement établi, n'est pas soumis à l'accord de la Haute Autorité au titre de l'article 70, alinéa 4. Les parties sont d'ailleurs d'accord sur ce point.
En résulte-t-il que tout autre tarif vraiment spécial, c'est-à-dire localisé de telle manière qu'il constitue une dérogation géographique au tarif normal, tombe sous le coup de l'article 70, alinéa 4? Nous ne le pensons pas, si du moins l'on se place, comme il convient à notre avis de le faire, du point de vue du transport.
Il est possible, en effet, d'envisager le cas où la suppression du tarif spécial entraînerait seulement un détournement de trafic, sans mettre nécessairement en péril l'exploitation de l'entreprise qui, simplement, s'orienterait vers d'autres sources d'approvisionnement ou d'autres débouchés. Cette hypothèse est assez voisine du cas des tarifs de concurrence. Il appartient alors au transporteur de faire la balance des avantages et des inconvénients respectifs des deux solutions, c'est-à-dire de comparer les effets de la perte de trafic à subir d'un côté aux effets de l'accroissement à attendre de l'autre, compte tenu, éventuellement, de ce que le trafic accru se fera sur des relations comportant l'application du tarif normal. Toutes sortes d'éléments entrent alors en jeu: d'abord les conséquences de la perte de trafic: va-t-elle entraîner l'exploitation de la ligne à des conditions beaucoup plus onéreuses (ce qui est un inconvénient) ou même sa fermeture (ce qui est au contraire un avantage) ? Le nouveau courant de trafic va-t-il s'accompagner d'un «fret de retour» intéressant ou au contraire de la disparition du fret de retour? Si, tout bien pesé, il apparaît que le maintien du tarif spécial est à l'avantage du transporteur, on ne peut dire alors qu'il est «dans l'intérêt de l'entreprise» : il échappe à l'article 70, alinéa 4.
Bien entendu, dans cette hypothèse, comme dans le cas de la concurrence avec un autre mode de transport, le tarif spécial ne doit en aucun cas être inférieur à la limite au-dessous de laquelle l'exploitation de la ligne deviendrait déficitaire, ce qui lui donnerait alors le caractère d'une subvention.
En définitive, le champ d'application de l'article 70, alinéa 4, nous paraît devoir être limité au cas où le tarif «spécial» a réellement pour objet de favoriser les conditions d'exploitation de la ou des entreprises remplissant les conditions de localisation qu'il prévoit. Ceci ne signifie pas, bien entendu, que l'auteur du tarif (transporteur ou autorité publique) agit dans l'intérêt privé de l'entreprise; il agit normalement soit dans un intérêt public, social ou économique (politique régionale, décentralisation industrielle, etc.), soit dans l'intérêt même du transporteur (nécessité de maintenir un trafic), et les deux ordres d'intérêts peuvent d'ailleurs se recouvrir. Mais, quel que soit le but poursuivi, il l'est par le moyen d'un soutien accordé aux entreprises intéressées sous la forme de ce tarif spécial. Tel est le cas de l'ensemble des tarifs AT 6 B 30 à 33 et des tarifs spéciaux pour le minerai dans toute la mesure où, d'une part, ils ne présentent pas le caractère de tarifs de concurrence correctement calculés et où, d'autre part, ils ne sont pas justifiés par la crainte d'un «détournement de trafic» entraînant les effets que nous avons analysés il y a un instant: dans cette mesure, leur maintien est soumis à l'accord de la Haute Autorité au titre de l'article 70, alinéa 4.
Deuxième question : Que faut-il entendre par l'expression «qui s'assure de leur conformité avec les principes du présent traité»? De quels principes s'agit-il? Quels sont les pouvoirs de la Haute Autorité à cet égard?
Vous connaissez la thèse de la défenderesse sur ce point: les tarifs de soutien seraient par eux-mêmes discriminatoires, contraires de ce fait aux dispositions de l'article 70, alinéa 1, et, en conséquence, devraient en principe être supprimés. Toutefois, par un pouvoir de nature discrétionnaire, qu'on a pu comparer à la barre aux «dispenses» du droit canonique, la Haute Autorité serait en droit d'accorder des dérogations à la règle d'interdiction lorsqu'elle les estimerait «nécessaires» à la poursuite des objectifs du traité.
Messieurs, nous ne pouvons nous rallier à une telle théorie, qui n'est d'ailleurs pas exprimée dans les décisions attaquées (lesquelles, il est vrai, n'en comportent aucune).
Le principe de non-discrimination, établi comme règle à l'article 4 et précisé quant à sa définition à l'article 70, alinéa 1, ne peut souffrir d'exception ni donner lieu à des dérogations. Bien au contraire, c'est un de ceux, avec l'interdiction des subventions également prescrite à l'article 4, dont la Haute Autorité est tenue de vérifier qu'ils sont respectés lorsqu'elle est appelée à donner son accord en vertu de l'article 70, alinéa 4. Mais alors, dira-t-on, pourquoi la nécessité d'un tel accord? Simplement parce qu'on se trouve en présence d'un cas — celui de mesures tarifaires spéciales dans l'intérêt d'une ou de plusieurs entreprises — où il existe une certaine présomption d'aide ou de discrimination faussant la concurrence sur le marché commun: d'où l'intervention obligatoire et préalable de la Haute Autorité, gardienne de l'application des principes du traité.
Une telle interprétation suppose, évidemment, que des «tarifs de soutien» peuvent ne pas être nécessairement contraires aux principes du traité. Il faut maintenant rechercher si et dans quelle mesure cette affirmation est exacte.
Tout dépend, à cet égard, de la conception qu'il convient d'avoir, en matière de tarifs de transport, de la règle de non-discrimination.
Nous pensons qu'il faut apprécier la règle dans le cadre du régime national de transports en vigueur dans le pays considéré: nous avons vu que telle était la seule interprétation raisonnable, lorsqu'il s'agit, comme c'est le cas actuellement, de mettre en application, pendant la période transitoire, la partie du «plan» établi par le paragraphe 10, visant la suppression ou la modification des tarifs intérieurs spéciaux, avant que l'harmonisation entre les divers systèmes tarifaires ait pu être menée à bien. Il est certain que, pour les auteurs du traité, l'application aux transports de charbon et d'acier, dans chaque pays, d'un tarif de portée générale ou, tout au moins, d'un tarif différencié seulement d'après la nature et les conditions du transport, est considérée a priori comme non-discriminatoire. A l'inverse, les tarifs dits «de soutien», qui dérogent au tarif normal, sont regardés de ce seul fait sinon comme nécessairement discriminatoires, du moins comme «suspects» à l'égard de la règle: il faudra alors y regarder de près. Cette conception n'est peut-être pas économiquement parfaite, mais elle est relativement simple et correspond assez bien à la doctrine générale qui se dégage de l'ensemble du traité.
En effet, l'un des principes de base qui, pour les auteurs du traité, conditionnent le marché commun est fondé sur la notion de l'égalité devant les conditions «naturelles» et notamment sur le respect de ce qu'on appelle la protection géographique. Ici nous rencontrons l'erreur, à notre vis fondamentale, commise par la plupart des requérants qui raisonnent comme si les tarifs de transport pouvaient — si même ils ne devaient — tenir compte comme une donnée de l'emplacement des entreprises et s'adapter en conséquence; cette thèse a été défendue d'une manière particulièrement brillante par M. le professeur Mestmaecker au nom du Land de Hesse. Mais à notre avis c'est le contraire qui est vrai : c'est le transport qui est une donnée, à laquelle les entreprises doivent s'adapter, et c'est le transport lui-même qui doit être conçu de telle manière qu'il ne soit pas discriminatoire, la suppression des discriminations pouvant éventuellement entraîner des modifications de structure et des déplacements de production, et toutes précautions étant d'ailleurs prises pour amortir les effets trop brusques de ces déplacements. Telle est la condition jugée nécessaire par le traité pour «réaliser l'établissement progressif de conditions assurant par elles-mêmes la répartition la plus rationnelle de la production au niveau de productivité le plus élevé», selon les termes de l'article 2, c'est-à-dire un véritable marché commun des produits de base et qui soit à l'échelle de l'Europe.
Les arguments qu'on a cru pouvoir tirer en sens contraire des dispositions concernant les prix ne nous paraissent nullement pertinents. En effet, les principes en matière de prix sont bien ceux que nous venons de dégager: l'élément «transport» en particulier est considéré comme une donnée, les avantages naturels résultant de la protection géographique étant regardés comme un élément fondamental de la concurrence qui ne doit pas être faussé.
Ce qui est vrai est que ce principe souffre certains assouplissements, tels que le système des points de parité et le droit d'alignement (art. 60), ou encore la fixation éventuelle de «prix de zone» (art. 62); mais ces assouplissements ont leurs limites et leur existence même ne fait que confirmer la règle. Nous examinerons bientôt si précisément les dispositions de l'article 70, alinéa 4, n'ont pas, elles aussi, le caractère d'un assouplissement, mais, pour le moment, nous retenons :
1o
Que la notion de discrimination doit s'apprécier par rapport au système tarifaire lui-même, et non eu égard aux conditions d'implantation des entreprises;
2o
Que, pour l'application du paragraphe 10, alinéa 7, et en attendant la réalisation de l'harmonisation des tarifs entre les États membres, le système tarifaire tel qu'il existe engendre une présomption de discrimination à l'égard des tarifs de soutien.
Dans ces conditions, on ne peut qu'écarter toute référence au système américain découlant de l'Interstate Commerce Act et de la jurisprudence de l'Interstate Commerce Commission. Il s'agit là, en effet, de l'application d'une législation d'ensemble sur les transports, élaborée dans la plénitude de sa souveraineté par un État fédéral: l'Europe, même celle des six, n'en est pas encore là! D'autre part, les principes de l'organisation des transports aux États-Unis sont fort éloignés de ceux des pays de l'Europe continentale et notamment de l'Allemagne. Aux États-Unis, le principe est la liberté de l'organisation des transports, fondée sur la concurrence entre les divers modes de transport et même, éventuellement, entre des entreprises exploitant le même mode de transport. L'objet de la législation est de contrôler que le jeu normal de la concurrence n'est pas faussé: c'est tout simplement l'application à la matière des transports de ce qu'on peut appeler la philosophie américaine en matière de liberté du commerce et de concurrence, qui a d'ailleurs fortement inspiré bien des parties du traité de la C.E.C.A.
C'est ainsi que nous lisons à l'annexe D au rapport de M. Kapteyn sur la coordination des transports européens, annexe à laquelle nous avons déjà fait allusion et qui est consacrée à une analyse de l'Interstate Commerce Act et de son application (p. 82) :
«Le but de la législation sur les transports est d'assurer la liberté de développement et d'exploitation de tous les modes de transport, par l'encouragement de l'initiative privée et, à cette fin, de faire édicter par les pouvoirs publics les prescriptions devenues nécessaires pour faire en sorte que chaque transporteur accomplisse sa tâche dans l'intérêt général et, ce faisant, reçoive une rémunération équitable et proportionnée à ses prestations. Le point essentiel est la responsabilité personnelle des modes de transport en matière de tarifs et conditions qu'il leur appartient de fixer.»
C'est donc par la surveillance de l'activité des transporteurs, libres de leur organisation et de leurs prix, que l'intérêt général doit être atteint, et non par l'intervention directe d'un État maître des tarifs. L'opposition entre les deux systèmes est frappante. On peut même dire que la thèse, que nous défendons ici, d'après laquelle c'est du point de vue transport qu'il convient de se placer, tend davantage à se rapprocher de la conception américaine que celle des requérants et que la suppression, dans l'ordre interne, des tarifs spéciaux considérés comme discriminatoires au regard des transports constitue un premier pas vers une harmonisation des systèmes tarifaires dans le cadre communautaire fondée sur des principes économiques sains.
Si l'on admet ainsi que la «conformité avec les principes du présent traité», et notamment avec le principe de non-discrimination (condition légale mise par l'article 70, alinéa 4, à l'accord de la Haute Autorité aux tarifs de soutien), doit être envisagée du point de vue transport, il va devenir plus aisé de rechercher dans quels cas des tarifs de soutien pourront être regardés comme susceptibles d'accord.
Nous avons déjà vu les conditions de licéité des tarifs de concurrence. Il nous semble que l'optique doit être la même lorsqu'il s'agit de tarifs de soutien, c'est-à-dire qu'on doit considérer fondamentalement l'intérêt du transporteur au maintien du tarif, intérêt qui doit donc rencontrer celui de l'entreprise. Cela revient à examiner, dans chaque cas, si le «soutien» qu'il s'agit par hypothèse d'accorder à une ou plusieurs entreprises déterminées au moyen d'un avantage tarifaire spécial est nécessaire au maintien du trafic, dans des conditions telles que l'avantage tarifaire n'ait pas le caractère d'une subvention.
A cet égard, il faut d'abord, bien évidemment, que les conditions d'exploitation de l'entreprise soient telles qu'elles ne supportent pas l'application du tarif normal, autrement dit, que l'entreprise ait vraiment besoin du tarif réduit pour demeurer compétitive. C'est là la première condition à remplir pour l'octroi éventuel d'un tarif de soutien, car, à défaut, l'octroi de la réduction constituerait une discrimination au détriment des autres utilisateurs. Cette constatation repose toujours, bien entendu, sur l'idée que le tarif «normal» est le tarif de base, supposé correctement calculé et suffisamment différencié au regard d'une exploitation économiquement saine du mode de transport en cause: ce n'est peut-être pas le cas actuellement, mais la Haute Autorité n'est pas compétente pour en juger et, comme nous l'avons déjà dit, elle ne peut pour le moment que faire état du système tarifaire tel qu'il existe.
En supposant que l'existence de la nécessité du tarif spécial pour l'entreprise soit établie, il faut encore rechercher quelles raisons peuvent légalement justifier le maintien du trafic par le moyen du tarif de soutien.
Les raisons invoquées dans les présents litiges se rattachent essentiellement, vous le savez, à des considérations de régionalisme économique qui ont été abondamment développées devant vous. Ces considérations sont de deux ordres: les unes se fondent sur les données permanentes de l'économie régionale: celle-ci exigerait le maintien de l'implantation industrielle actuelle, maintien qui ne serait possible que grâce à un ensemble de mesures dont les tarifs de soutien constitueraient l'un des éléments essentiels. Les autres ont trait aux circonstances politiques actuelles, à savoir les effets économiques de la coupure zonale sur les conditions d'exploitation des entreprises situées à proximité de la limite.
Dans cette dernière hypothèse, il ne peut y avoir d'hésitation à notre avis, et les parties sont d'ailleurs d'accord. Il est certain que les effets de la coupure sur les conditions d'exploitation des entreprises (perte de leurs sources naturelles en matières premières ou de leurs débouchés normaux) justifient l'octroi éventuel du tarif de soutien: non seulement des considérations sociales, dont la Haute Autorité doit faire état, et des considérations humaines et même nationales, qu'elle ne peut ignorer, entrent ici légitimement en jeu, mais du point de vue économique de l'intérêt du transporteur (auquel nous en revenons toujours), le caractère exceptionnel et présumé temporaire des circonstances en question justifie les sacrifices tarifaires nécessaires pour maintenir le trafic.
Beaucoup plus délicat est le premier cas, celui du régionalisme proprement dit qui, s'il devait être pleinement pris en considération, amènerait la Cour à se prononcer sur un des problèmes économiques les plus délicats et les plus discutés en doctrine.
Pendant longtemps, les économistes ont eu tendance à considérer le régionalisme, source de mesures d'intervention plus ou moins artificielles, comme en opposition avec les lois économiques et de nature à contrecarrer les résultats bénéfiques à attendre du jeu naturel de ces lois. Tout au plus était-il admis que l'État pouvait intervenir pour amortir les effets trop brusques de ce jeu naturel à l'égard des régions menacées et de ménager les transitions nécessaires dans un intérêt surtout social.
Mais beaucoup d'économistes, aujourd'hui, ne partagent plus ce point de vue et entendent démontrer qu'il existe un régionalisme économiquement sain, dont la naissance ou le développement peuvent légitimement être favorisés par la puissance publique, et c'est de cette manière qu'ils entendent résoudre le problème des régions dites «sous-développées» dans des conditions qui soient favorables à l'ensemble du pays, comme à la région envisagée (
2
). Mais, bien entendu, certaines conditions doivent être remplies. Il faut, notamment, qu'il existe dans la région considérée, ne serait-ce qu'à titre potentiel, un ensemble de ressources et de débouchés de nature à promouvoir un développement économiquement rationnel: par exemple des sources d'énergie encore mal exploitées, autour desquelles il est possible d'envisager le développement d'industries utilisatrices, grâce à des moyens de communication suffisants ou relativement faciles à compléter, à des ressources également suffisantes de main-d'œuvre, etc. Dans ce cas, le soutien accordé à la région a surtout pour objet d'aider au démarrage, en favorisant par exemple les investissements dans les industries de base autour desquelles se polariseront les activités nouvelles ou la reconversion des activités anciennes: énergie hydraulique, raffineries de pétrole près d'un port, etc. Il faut surtout éviter ce qu'on a appelé le «pointillisme», c'est-à-dire l'éparpillement des aides d'une manière arbitrairement égalitaire qui, en cherchant à satisfaire tout le monde, ne se traduit finalement que par un gaspillage de ressources. Autrement dit, il faut admettre que, dans le cadre de la région aussi, les lois économiques jouent leur rôle, entraînant les regroupements et les déplacements de production nécessaires, et toute l'opération doit être conçue comme ayant un caractère temporaire, le soutien étant appelé à disparaître lorsque la région aura atteint les conditions naturelles d'un développement économique normal.
Telle est du moins, si nous l'avons bien comprise, la théorie économique régionaliste moderne, exprimée dans la langue vulgaire.
Une autre considération pourrait et même sans doute devrait être envisagée, et qui se relie d'ailleurs à la première, c'est celle de la décentralisation industrielle, qui est un des gros problèmes de nos pays occidentaux. Là aussi, les économistes ont leurs idées, notamment celle d'après laquelle il existe, même du point de vue purement économique, des limites aux bienfaits de la concentration géographique, en raison de l'existence d'un certain degré de saturation au delà duquel les entreprises n'ont plus intérêt à s'installer à proximité immédiate des gros centres de production.
Messieurs, s'il fallait se prononcer sur le point de savoir si les mesures de protection régionale appliquées par le gouvernement fédéral et les Länder ont bien le caractère orthodoxe dont nous venons de rappeler les conditions, des doutes sérieux seraient permis. C'est ainsi que, dans la lettre du ministre fédéral de l'économie du 28 février 1957 (doc. cit., p. 20), nous trouvons le passage suivant : «En raison de sa situation géographique défavorable, la région de la Sieg-Lahn-Dill se prête relativement peu à une mise en valeur économique.» C'est ainsi encore que, dans le mémento de la réunion tenue à Luxembourg les 11 et 12 mars 1957 (doc. cit., p. 7), nous lisons, toujours à propos des tarifs de soutien pour la région Sieg-Lahn-Dill : «A la suite d'une question posée par les représentants de la Haute Autorité sur le point de savoir dans quel but les diverses mesures de soutien ont été prises et s'il s'agit en l'espèce de mesures d'adaptation exceptionnelles réalisées dans le cadre d'un plan gouvernemental d'ensemble destiné à promouvoir le développement de la région en cause ou s'il s'agit plutôt de mesures revêtant un caractère permanent, les représentants allemands précisent que cette région n'est pas, à proprement parler, une région sous-développée, mais que, du fait de sa structure économique particulière, elle est sujette à des crises économiques fréquentes. Or, le gouvernement fédéral tend, à l'aide de mesures dirigées, à la protéger contre les crises.»
Mais, Messieurs, nous ne pensons pas que la Haute Autorité doive entrer dans ces diverses considérations. En le faisant, elle empiéterait en effet sur la compétence des États membres, demeurés maîtres de leur politique économique générale (et régionale), et aussi de leur politique de transports dans la mesure où les nécessités de l'harmonisation des tarifs ne s'y opposent pas. Il est, en tout cas, impossible d'admettre que la Haute Autorité puisse se faire juge de questions d'une pareille ampleur à l'occasion de l'exercice d'un simple pouvoir d'autorisation, tel que celui qui lui est conféré par l'article 70, alinéa 4, pour les tarifs spéciaux. C'est tout au plus dans le cadre de l'harmonisation que les problèmes de cette nature seront susceptibles d'être abordés, mais, en attendant, comme nous l'avons déjà dit à plusieurs reprises, c'est par rapport à la situation actuelle dans le domaine des transports — et a fortiori dans le domaine de la politique économique générale — que l'application de l'article 70, alinéa 4, doit être poursuivie.
Ceci nous interdit toute référence, même par voie d'analogie, aux dispositions du traité de la Communauté économique européenne. Un tel rapprochement, il est vrai, n'est pas interdit par l'article 232 de ce traité; bien au contraire, il est à notre avis souhaitable toutes les fois que les règles différentes des deux traités ne s'y opposent pas. Mais, précisément, en l'espèce, cette opposition existe: elle résulte essentiellement de la différence d'objet entre les deux traités, l'un ne consistant que dans une intégration partielle, l'autre dans une intégration moins poussée en profondeur, mais infiniment plus étendue et reposant en grande partie sur la formation progressive d'une politique économique commune, y compris en matière de transports: ce sont précisément tous ces éléments qui manquent pour l'application de notre article 70, alinéa 4. Il convient d'ailleurs de noter que, d'après l'article 80 du traité de la C.E.E., l'interdiction des tarifs de soutien, sauf autorisation de la Commission, n'est applicable qu'à partir de la deuxième étape, c'est-à-dire au plus tôt de la quatrième année suivant l'entrée en vigueur du traité.
Donc la Haute Autorité ne peut, à notre avis, se faire juge pour l'application de l'article 70, alinéa 4, du caractère économiquement sain de la politique régionale invoquée. En revanche, elle ne doit pas ignorer cette politique : elle doit la prendre comme une donnée, telle qu'elle est. L'appréciation à laquelle elle est tenue alors de se livrer est la suivante: Est-ce que le maintien du tarif spécial, nécessaire par hypothèse pour éviter la fermeture de l'entreprise ou sa reconversion et, par suite, la perte du trafic, permet de prévoir que l'entreprise sera à même de supporter le tarif normal dans un délai raisonnable, grâce aux facteurs de développement prévisibles de l'activité économique de la région, facteurs parmi lesquels peut éventuellement figurer l'effet à attendre des autres mesures de soutien, même discutables, mais supposées durables, accordées à la région? Ainsi, la Haute Autorité reste dans le domaine de sa compétence, en se bornant à examiner la question du point de vue du transport. D'autre part, de ce point de vue, il n'y a ni discrimination, ni subvention interdite.
Il n'y a pas discrimination en ce qui concerne le transport vis-à-vis des autres entreprises du marché commun, parce que, par hypothèse, le tarif spécial est justifié du point de vue du transport, et on peut toujours imaginer une autre entreprise placée exactement dans les mêmes conditions à cet égard que l'entreprise en cause et à laquelle, bien entendu, le même tarif devrait être consenti pour les mêmes raisons. On se trouve simplement en présence d'un rétrécissement du champ d'application de la règle de non-discrimination, phénomène qui se produit chaque fois qu'est prise une mesure interventionniste: la Cour de la C.E.C.A. en a fait une expérience concluante dans les affaires de ferraille à propos de la décision 2-57.
Il n'y a pas non plus subvention interdite, puisque le sacrifice consenti par le transporteur est temporaire et a pour but d'éviter la disparition d'un trafic jugé par hypothèse important pour son exploitation: la situation nous paraît quelque peu analogue à celle d'un industriel ou d'un commerçant qui consent à vendre quelque temps au-dessous de son prix de revient pour conserver un gros client momentanément en difficulté.
Ainsi sont respectés les «principes» du traité, avec lesquels la «mesure tarifaire intérieure spéciale» se trouve être en «conformité», pour reprendre les termes mêmes dont se sert l'article 70, alinéa 4. Ainsi se trouve dégagée une interprétation que nous n'avons pas la prétention de considérer comme à l'abri de toute critique — loin de là — mais qui présente du moins l'avantage, à notre avis, de donner un sens au quatrième alinéa de l'article 70 et de l'insérer dans un contexte apparemment conforme à la ligne générale du traité, et qui, en particulier, reconnaît à l'article 70, alinéa 4, dans le domaine spécial des transports, le caractère d'une mesure d'assouplissement parallèle à ce qui a été prévu dans d'autres domaines tel que celui des prix, et non d'une dérogation, ce qui serait contraire au texte même de la disposition en cause.
Ce système, vous le voyez, a pour effet d'accentuer le rapprochement entre les dispositions de l'article 70, alinéa 4, et celles du paragraphe 10, alinéa 7, en ce que l'une comme l'autre sont dominées par le caractère temporaire des mesures qu'elles permettent: le délai, auquel en régime permanent la Haute Autorité pourra subordonner son agrément à l'institution d'un tarif de soutien sur
la base de l'article 70, alinéa 4, ne sera peut-être pas plus long — il sera peut-être plus bref — que le délai qu'elle est amenée à fixer pour la disparition des tarifs existants par application du paragraphe 10. Mais la différence essentielle réside dans les motifs qui justifient la mesure. Dans le cas de l'article 70, alinéa 4, l'existence provisoire du tarif est conforme aux principes du marché commun et considérée comme nécessaire à son fonctionnement correct; dans le cas du paragraphe 10, alinéa 7, au contraire, ces mêmes principes exigent la disparition du tarif, le délai étant alors justifié par des considérations surtout sociales. C'est pourquoi, dans le premier cas, la fixation d'un délai est facultative, alors qu'elle est obligatoire dans le second, des aides de réadaptation devant être prises en cas de besoin.
Sur ce dernier point, il est vrai, et on n'a pas manqué d'invoquer cet argument, les dispositions du paragraphe 23 sont aujourd'hui sur le point de devenir caduques: mais c'est là un problème dû au retard apporté à l'application du paragraphe 10, alinéa 7. A cet égard, les responsabilités sont partagées entre la Haute Autorité, qui a attendu le dernier jour de la période transitoire pour prendre ses décisions, et le gouvernement fédéral qui, en s'abstenant de les exécuter, n'a pas encore permis la mise en route du plan de suppression qu'elles prévoient et, par suite, la possibilité pour les entreprises éventuellement victimes de l'opération de demander en temps utile le bénéfice du paragraphe 23. Quoi qu'il en soit, nous ne voyons pas comment, du point de vue juridique, une telle situation peut créer au profit des requérantes un droit au maintien des tarifs spéciaux.
III — APPLICATION A L'ESPÈCE
Il convient maintenant de rechercher si, compte tenu de l'interprétation que nous vous proposons, les décisions attaquées sont légales. Nous le ferons très brièvement, en examinant successivement: 1o les tarifs visés à la décision «charbon», à l'exception du paragraphe B, relatif au tarif spécial 6 B 31, et du paragraphe C, 2, relatif au tarif 6 B 33 et au barème des taxes de navigation sur le Mittellandkanal; 2o les tarifs visés à la décision «minerai» ; 3o le cas spécial du tarif 6 B 31; 4o le cas spécial du tarif 6 B 33 et des taxes de navigation sur le Mittellandkanal.
1.
Tarifs «charbon». Il s'agit du tarif spécial 6 B 30 (Recueil tarifaire I), faisant l'objet du paragraphe A de la décision «charbon». Ce tarif est applicable au transport des combustibles minéraux à partir des gares de départ du bassin rhénan et du bassin de lignite d'Allemagne occidentale, du bassin d'Aix-la-Chapelle et du bassin de la Ruhr, vers certaines gares de la région Sieg-Lahn-Dill.
a)
Il a été invoqué comme tarif de concurrence potentielle, en ce qui concerne deux entreprises de Wetzlar, au regard de la poursuite éventuelle de la canalisation de la Lahn. Mais, sur ce point, la Haute Autorité a considéré que la concurrence potentielle n'était pas établie et cette opinion n'est pas sérieusement contestée. D'autre part, il n'apparaît pas qu'un «détournement de trafic» puisse être envisagé, car on ne voit guère d'où le charbon nécessaire aux usines de la région en cause pourrait provenir, sinon des bassins considérés et notamment de la Ruhr. Donc le tarif dont il s'agit est bien un tarif spécial dans «l'intérêt d'une ou de plusieurs entreprises productrices de charbon et d'acier» et tombe sous le coup de l'article 70, alinéa 4.
b)
Sur le terrain de l'article 70, alinéa 4, rien ne permet de penser que la «structure» des entreprises intéressées soit menacée et qu'elles ne soient pas en état de supporter les effets du tarif normal. Comme la Haute Autorité l'a relevé dans sa décision, le gouvernement fédéral s'est uniquement prévalu de l'implantation de ces usines dans des régions économiquement défavorisées de la République fédérale et ne s'est pas fondé sur des raisons propres à la structure de chaque entreprise. La Haute Autorité a néanmoins cru de son devoir de s'enquérir de la situation des diverses entreprises, soit au cours de réunions auxquelles participaient des représentants de ces entreprises et des associations, soit au cours d'enquêtes sur place, soit au moyen de questionnaires qui ont été adressés à certaines d'entre elles. Ces divers moyens d'investigation n'ont pu faire apparaître de justifications suffisantes. Bien que certains arguments aient été avancés sur ce terrain au cours de la procédure, aucune justification pertinente n'en résulte. La décision attaquée est donc, sur ce point, légale et suffisamment motivée.
2.
Tarifs «minerai». Ici encore, la concurrence potentielle invoquée du fait de la canalisation projetée de la Lahn n'a pas été considérée comme établie et il n'existe pas de contestation sérieuse à cet égard.
Pour le surplus, la question est plus complexe que pour le charbon. Il est à craindre, en effet, que certaines mines de fer ne soient pas en état de supporter le tarif normal; la fermeture de ces mines peut être de nature à entraîner des modifications sur les conditions d'exploitation de la Bundesbahn, du fait, d'une part, des détournements de trafic qui peuvent se produire et, d'autre part, de la suppression éventuelle d'un «fret de retour» assuré jusque là. Des difficultés ne se posent, de manière d'ailleurs différente, que pour les tarifs 7 B 3 (section I), 7 B 26 et 7 B 35 visés respectivement aux paragraphes 1, 2 et 3 de la décision.
a)
Tarif 7 B 3. Ce tarif sert essentiellement de soutien aux mines de fer du Siegerland pour leurs expéditions de minerai à destination de la Ruhr.
Les mines dont l'existence peut paraître menacée sont celles qui appartiennent aux entreprises suivantes :
Gewerkschaft Louise (recours 4-58),
Erzbergbau Siegerland (recours 7-58),
Hessische Berg- und Hüttenwerke (recours 9-58),
Stahlwerke Südwestfalen (recours 10-58),
Eiserfelderhütte (recours 13-58),
Gewerkschaft Grünebacher Hütte (recours 15-58).
A l'égard de ces mines, le tarif 7 B 3 a évidemment le caractère d'un tarif de soutien. D'autre part, il n'apparaît pas qu'on se trouve dans le cas où il y ait quelque chance, par le développement ou la modernisation de la production et même compte tenu des autres mesures d'aide régionale appliquées par les autorités publiques, que ces mines deviennent plus compétitives à l'avenir et capables, dans un délai prévisible, de supporter le tarif normal. Donc, les conditions d'octroi d'un accord au titre de l'article 70, alinéa 4, telles que nous avons essayé de les dégager, ne paraissent pas remplies.
Il est vrai qu'il s'agit là de l'appréciation d'une situation de caractère économique qui échappe en principe à la Cour en vertu de l'article 33 et que la Haute Autorité ne s'est pas exprimée à ce sujet dans les décisions attaquées. On peut donc se demander s'il n'y a pas défaut ou insuffisance de motifs à cet égard.
Nous ne le pensons cependant pas. En effet, ni le gouvernement fédéral ni les requérantes ne se sont jamais placés sur ce terrain; jamais ni l'un ni les autres n'ont soutenu que la nécessité du tarif spécial n'était que temporaire. Aussi, à notre avis, la Haute Autorité n'avait pas à s'expliquer spécialement sur ce point en prenant les décisions attaquées.
Voilà la situation à l'égard des mines. Mais la suppression éventuelle de certaines mines ou le ralentissement de leur exploitation peuvent entraîner, par rapport aux entreprises utilisatrices, des déplacements de courants commerciaux entraînant pour le chemin de fer les effets auxquels nous avons fait allusion. Il faut alors, se plaçant toujours au point de vue transport, examiner les effets éventuels de ces déplacements. Il faut tenir compte, en particulier, de ce qu'il existe une liaison entre le transport du charbon, effectué de la Ruhr vers le Siegerland au tarif 6 B 30, et le fret de retour que constitue le minerai expédié du Siegerland vers la Ruhr au tarif 7 B 3.
Le chemin de fer va devoir faire la «pesée» des avantages et des inconvénients respectifs de l'opération. Les inconvénients seront: 1o la perte du trafic minerai entre les mines fermées du Siegerland et la Ruhr; 2o la perte du fret de retour que ce trafic constituait.
Quant aux avantages, ce seront les suivants: 1o le transport du charbon de la Ruhr vers le Siegerland effectué désormais au tarif normal du fait de la suppression du 6 B 30; 2o l'apparition d'un nouveau trafic minerai (ou tout au moins d'un trafic accru) venant soit de Lorraine, soit plus probablement de Suède, d'une part, vers les usines du Siegerland et, d'autre part, vers les usines de la Ruhr, privées les unes et les autres par hypothèse de leurs sources d'approvisionnement en minerai du Siegerland.
Tout donne à penser que les avantages pour le trafic l'emportent sur les inconvénients. Ainsi que la défense l'a relevé au cours des plaidoiries, il paraît établi que la Bundesbahn, quant à elle, considère qu'elle n'a pas avantage au maintien des relations de trafic actuelles. En tout cas, le problème n'a pas été posé sur ce terrain lors des discussions qui ont précédé la décision attaquée, le gouvernement fédéral, en particulier (bien qu'ayant des représentants de la Bundesbahn à ses côtés), n'ayant pas allégué que le maintien du tarif spécial était à l'avantage commercial de l'exploitation du chemin de fer. La Haute Autorité n'était donc pas tenue de s'expliquer sur ce point.
b)
Tarif 7 B 26. Il s'agit d'un tarif spécial en faveur de la mine Karl, à Geislingen (Wurtemberg). Il a incontestablement le caractère d'un tarif de soutien, rien ne permettant de penser que son maintien est dans l'intérêt du chemin de fer. D'autre part, de la discussion qui a eu lieu à ce sujet, il ne résulte pas qu'on puisse considérer comme établi que le maintien provisoire du tarif spécial permettrait d'obtenir dans un délai prévisible une exploitation de cette mine dans des conditions compétitives lui permettant de supporter l'application du tarif normal. Il s'agit là de l'appréciation d'une situation de caractère économique échappant en principe à la Cour d'après l'article 33. De très longs délais de suppression (jusqu'au 1er juillet 1965) ont d'ailleurs été accordés par la Haute Autorité au titre du paragraphe 10, alinéa 7.
c)
Tarif 7 B 35. C'est un tarif spécial en faveur des mines dites «des contreforts du Harz». Il concerne trois groupes de mines et intéresse un certain nombre d'entreprises, dont quelques-unes sont d'ailleurs également intéressées par le tarif 7 B 3 relatif au Siegerland. Il ne paraît guère contestable que l'existence de ces mines ne soit plus ou moins sérieusement menacée. Les raisons de cette situation tiennent sans doute en partie aux conditions d'exploitation et à la qualité du minerai, mais la Haute Autorité a reconnu qu'elle était aussi motivée par la proximité de la limite zonale. Or, c'est là un motif que la Haute Autorité a elle-même admis comme susceptible de justifier l'application de l'article 70, alinéa 4. On ne comprend pas, dès lors, pourquoi, au paragraphe III, no 3, de la décision attaquée, elle refuse toute application de cette disposition pour le tarif 7 B 35, en recourant à sa formule type.
Toutefois, la question s'éclaire lorsqu'on arrive au paragraphe IV qui contient le «dispositif» de la décision. Après avoir déclaré que
«les réductions tarifaires existant pour ces mines (les mines des contreforts du Harz) doivent être supprimées dans leur forme actuelle au plus tard pour le 31 décembre 1958»,
elle ajoute ceci :
«Compte tenu des difficultés économiques et sociales particulières éprouvées par ces mines en raison de leur implantation sur la frontière de la zone orientale, la Haute Autorité envisage d'examiner ces difficultés conjointement avec le gouvernement fédéral en vue de statuer avant le 1er janvier 1959sur la forme et l'ampleur des réductions tarifaires nécessaires pour ces mines.»
Donc l'existence d'une situation spéciale de nature à justifier le maintien du tarif de soutien est reconnue, ainsi que sa nécessité pour les mines en cause; seul le montant de la réduction n'est pas encore fixé et, en attendant, le maintien du tarif actuel est autorisé jusqu'à une certaine date. Qu'est-ce donc, sinon une application de l'article 70, alinéa 4, au moyen d'un accord qui, cette fois, présente un caractère «temporaire et conditionnel», comme cette disposition en prévoit expressément la possibilité?
Nous pensons, dans ces conditions, que la décision sur ce point n'est pas illégale.
3.
Tarif 6 B 31. C'est un tarif de soutien pour le charbon au profit de la Maximilianshütte et de la Luitpoldhütte, dans le Haut-Palatinat. La Haute Autorité a reconnu que les difficultés d'ordre économique et social que ces deux entreprises rencontraient dans leur exploitation du fait de la proximité de la frontière zonale (perte d'une partie de leurs anciens débouchés naturels, rupture des relations avec leurs anciennes usines intégrées situées au delà de la frontière, afflux des réfugiés, etc.) entraînaient la nécessité d'une réduction tarifaire. Pour les briquettes de lignite, elle a admis que la réduction actuellement pratiquée était justifiée et pouvait être maintenue. Pour la houille et le coke, elle a relevé le fait que les entreprises bénéficiaient antérieurement de «réductions tarifaires considérables» et, ne voulant tenir compte que des conditions nouvelles survenues du fait des circonstances politiques actuelles, elle a fixé à 8 % la réduction autorisée par rapport au tarif de base, le tarif 6 B 1, au lieu de 21 % qui constitue le taux actuel de réduction.
Les requérantes soutiennent que la décision concernant la fixation du taux de réduction à 8 % est insuffisamment motivée et, d'autre part, sur le terrain de la légalité, elles contestent le mode de calcul de ce taux.
Messieurs, nous ne reviendrons pas sur les longues discussions auxquelles ce point a donné lieu. Bornons-nous à noter que la Haute Autorité jouissait ici d'un large pouvoir d'appréciation. En effet, d'une part, elle pouvait légitimement ne pas tenir compte de la partie de la réduction ayant le caractère de tarif de soutien indépendamment de l'existence des nouvelles circonstances politiques. D'autre part, elle devait apprécier dans quelle mesure l'aide résultant d'une réduction de tarif était nécessaire pour maintenir des conditions normales d'exploitation eu égard à ces circonstances. Elle s'est arrêtée au taux de 8 %, non pas tant comme constituant la différence arithmétique entre le taux actuel de réduction (21 %) et l'ancien taux (13 %), mais parce que le taux de 8 % correspond à peu près à l'aide tarifaire accordée dans la région pour les autres transports de charbon. Par prudence, elle a même décidé que le dernier palier d'augmentation (4 %) applicable en principe au 1er juillet 1960 pourrait être différé au cas où des «perturbations économiques et sociales inadmissibles» seraient constatées à cette époque.
Tout cela nous paraît, en effet, relever d'une appréciation faite «après confrontation de toutes les circonstances qui entrent en jeu», comme le dit la décision attaquée, et qui ne révèle ni erreur de droit, ni erreur matérielle de fait, ni détournement de pouvoir, ni insuffisance de motifs.
Un argument spécial a été présenté dans la réplique de l'affaire 17-58: il est tiré de la disparité de la décision en ce qui concerne les briquettes de lignite, et la houille. Mais, Messieurs, cette disparité résulte de la différence entre les deux situations: dans le premier cas, la réduction est maintenue en totalité parce que, dit la décision, «pour leur approvisionnement en briquettes de lignite, les deux entreprises ne peuvent se fournir qu'en Rhénanie», alors que leur approvisionnement provenait auparavant entièrement de l'Est. Au contraire, pour la houille, elle est toujours venue de la Ruhr, et il s'agit seulement de l'incidence des nouvelles circonstances politiques sur l'ensemble de l'exploitation.
4.
Tarif 6 B 33 et article 71, b, du barème des taxes de navigation sur le Mittellandkanal. La question intéresse les entreprises Hüttenwerke Ilsede-Peine (18-58) et Hüttenwerke Salzgitter (25-58).
Le tarif 6 B 33 a été considéré comme un tarif de concurrence par rapport au Mittellandkanal et, bien entendu, cette décision n'est pas contestée par les requérantes auxquelles elle profite.
Mais la Haute Autorité a prescrit la suppression, comme tarif de soutien de caractère discriminatoire et non susceptible d'autorisation au titre de l'article 70, alinéa 4, de l'article 71, b, du barème des taxes de navigation sur le canal, qui comporte une réduction réservée aux transports ouest-est, à partir de Minden, à destination des mines de fer, des aciéries et des usines sidérurgiques. Le caractère à la fois spécial et discriminatoire de cette taxe ne fait donc aucun doute.
La seule question qui mérite qu'on s'y arrête est celle de savoir si la Haute Autorité est compétente pour se prononcer, au titre de l'article 70, sur une taxe de navigation, c'est-à-dire sur un péage, dont le montant est fixé par l'État et qui, d'après les requérantes, aurait le caractère d'un impôt.
Messieurs, les articles 4 et 70 du traité parlent des «tarifs de transport». Il est certain que l'expression «tarif» est normalement employée à l'égard des transports par fer ou sur route. Mais il nous paraît certain que les dispositions du traité en la matière visent tous les modes de transports publics, c'est-à-dire tous ceux qui sont exécutés par une entreprise à titre professionnel ou par un service public. Les taxes de navigation qui sont exigées pour l'usage d'un canal sont un des éléments du prix du transport et, par suite, du coût de production des marchandises transportées. La comparaison avec le tarif du mode de transport concurrent (le chemin de fer en l'occurrence) serait faussée si l'on n'en tenait pas compte. Quant à la circonstance que le péage est fixé par l'autorité publique sous forme d'une taxe, elle importe peu à notre sens: il s'agit d'une taxe correspondant au prix d'un service, et non d'un impôt.
Nous concluons :
—
au rejet du recours 19-58 du gouvernement de la République fédérale, les dépens étant supportés par le requérant,
—
au rejet des requêtes 3 à 18-58, 25 et 26-58, les dépens étant supportés par les requérantes, chacune en ce qui la concerne,
—
et à ce que les dépens exposés par les intervenants demeurent à la charge de ceux-ci.
(
1
)	Arrêts déjà cités: Greuter, 23 juin 1928, Rec., p. 791; Albonico, 23 décembre 1949, Rec., p. 572.
(
2
)	Voir par exemple : «Les conditions d'une politique de développement régional dans les pays du marché commun», par Joseph Lajugie, Revue d'économie politique, mai-juin 1959.