62012TJ0296_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело T‑296/12
The Health Food Manufacturers’ Association,
установена в Ист Моулзи (Обединеното кралство),
Quest Vitamins Ltd,
установено в Бирмингам (Обединено кралство),
Natures Aid Ltd,
установено в Къркъм (Обединено кралство),
Natuur- & gezondheidsProducten Nederland, установено в Ермело (Нидерландия),
New Care Supplements B V,
установено в Ойстервейк (Нидерландия),
представлявани от B. Kelly и G. Castle, solicitors, и P. Bogaert, адвокат,
жалбоподатели,
подпомагани от
FederSalus,
установено в Рим (Италия),
Medestea biotech SpA,
установено в Торино (Италия),
и
Naturando Srl,
установено в Озио Сото (Италия),
представлявани от E. Valenti и D. Letizia, адвокати,
встъпили страни,
срещу
Европейска комисия,
за която се явяват L. Flynn и S. Grünheid, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
Френска република,
представлявана първоначално от D. Colas и S. Menez, впоследствие от M. Colas и S. Ghiandoni, в качеството на представители,
от
Европейски парламент,
за който се явяват J. Rodrigues и L. Visaggio, в качеството на представители,
от
Съвет на Европейския съюз,
за който се явяват I. Šulce и M. Moore, в качеството на представители,
и от
Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC),
установено в Брюксел (Белгия), за което се явява S. Pappas, адвокат,
встъпили страни,
с предмет искане за отмяна на Регламент (ЕС) № 432/2012 на Комисия от 16 май 2012 година за създаване на списък на разрешените здравни претенции за храни, различни от претенциите, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване и до развитието и здравето на децата (ОВ L 136, стр. 1), както и на решението на Комисия, с което се твърди, че е приет списък с т.нар. „висящи“ здравни претенции,
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав),
състоящ се от: M. Кънчева (докладчик), изпълняваща функцията на председател, C. Wetter и E. Bieliūnas, съдии,
секретар: S. Spyropoulos, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 22 октомври 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
Обстоятелства, предхождащи спора
1. Жалбоподателите The Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur- & gezondheidsProducten Nederland и New Care Supplements B V са установени в Обединеното кралство и в Нидерландия и са предприятия, произвеждащи хранителни добавки и диетични храни, и търгуващи с тях на европейския пазар, а от друга страна, са професионални сдружения, които представляват интересите на предприятия със същия вид дейност. Последните ежедневно използват здравни претенции върху етикетите на своите продукти и в отнасящите се до тях реклами.
2. След приемането на Регламент (ЕО) № 1924/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 2006 година относно хранителни и здравни претенции за храните (ОВ L 404, стр. 9) жалбоподателите предявяват здравни претенции пред органите на своите съответни държави членки с оглед на процедурата за издаване на разрешение по член 13, параграфи 1—3 от този регламент. Впоследствие на основание член 13, параграф 2 от същия регламент Комисията на Европейските общности получава общо около 44 000 здравни претенции от държавите членки. За да се избегнат повторенията, въз основа на тези здравни претенции Комисията съставя консолидиран списък и публикува в интернет кодификационна система, с която според нея се гарантират последователното третиране на националните списъци и идентифицирането на претенциите чрез използване на „ID“ номера.
3. На 24 юли 2008 г. Комисията официално изпраща до Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ) искане за научно становище съгласно член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 (наричано по-нататък „искането за научно становище“). Във връзка с това Комисията изпраща на ЕОБХ първоначална част от консолидирания списък. Останалите части от списъка са изпратени през ноември и декември 2008 г. след консултиране с държавите членки, след което през март 2010 г. е изпратена приетата добавка, която определя на 4 637 окончателния брой на здравните претенции за оценяване.
4. През октомври 2009 г. и юли 2011 г. ЕОБХ предприема научна оценка на предадените на Комисията здравни претенции.
5. Съгласно член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 на 16 май 2012 г. Комисията приема Регламент (ЕС) № 432/2012 за създаване на списък на разрешените здравни претенции за храни, различни от претенциите, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване и до развитието и здравето на децата (ОВ L 136, стр. 1). С този регламент тя приема частичен списък с 222 здравни претенции, съответстващи на 497 вписани в консолидирания списък позиции, за които ЕОБХ е приел по същество, че предоставените данни позволяват да се установи причинно-следствена връзка между дадена категория храни, дадена храна или нейна съставка и твърдения ефект (наричан по-нататък „списъкът с разрешени претенции“). Тези и други отхвърлени претенции също са вписани в регистъра на Съюза на хранителните и здравните претенции за храните, създаден от Комисията в съответствие с член 20, параграф 2, букви в) и г) от Регламент № 1924/2006. Освен това Комисията приема, че Регламент № 432/2012 е приложим шест месеца след датата на влизането му в сила, тоест от 14 декември 2012 г., за да се даде възможност на стопанските субекти в хранителната промишленост да се приспособят към неговите разпоредби, и по-специално към забраната в член 10, параграф 1 от Регламент № 1924/2006 на здравните претенции, които са вече оценени от ЕОБХ и по които Комисията се е произнесла.
6. В същия ден Комисията съставя списък с над 2 000 претенции, за които ЕОБХ не е приключил оценката или по които той още не се е произнесъл, и го публикува на своя интернет сайт (наричан по-нататък „списъкът с висящи претенции“). Според Комисията тези здравни претенции, отнасящи се по-конкретно до въздействието на растителни или билкови субстанции, по-известни като „ботанически“ субстанции, са висящи и поради това биха могли да продължат да бъдат използвани в съответствие с предвидения в член 28, параграфи 5 и 6 от Регламент № 1924/2006 преходен режим.
Производство и искания на страните
7. На 2 юли 2012 г. жалбоподателите подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
8. С молба, постъпила в секретариата на Общия съд на 25 септември 2012 г., Чешката република иска да бъде допусната да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Комисията.
9. С молба, постъпила в секретариата на Общия съд на 26 септември 2012 г., Съветът на Европейския съюз иска да бъде допуснат да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията.
10. С молба, постъпила в секретариата на Общия съд на 28 септември 2012 г. Bureau européen des unions de consommateurs (Европейско бюро на съюзите на потребителите) иска да бъде допуснато да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията.
11. С молба, постъпила в секретариата на Общия съд на 28 септември 2012 г. FederSalus, Medestea biotech SpA и Naturando Srl искат да бъдат допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на жалбоподателите.
12. С молба, постъпила в секретариата на Общия съд на 2 октомври 2012 г., Европейският парламент иска да бъде допуснат да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията.
13. С молба, постъпила в секретариата на Общия съд на 3 октомври 2012 г., Френската република иска да бъде допусната да встъпи в подкрепа на исканията наКомисията.
14. С писма, постъпили в секретариата на Общия съд на 24 октомври 2012 г., жалбоподателите искат в съответствие с член 116, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд някои поверителни данни да не бъдат предоставяни на встъпилите страни като приложения към жалбата, в случай че те бъдат допуснати за участие в производството. С оглед на това жалбоподателите предоставят неповерителен препис от съответните документи.
15. С определения от 16 януари 2013 г. председателят на първи състав на Общия съд уважава исканията за встъпване на Чешката република, Съвета, Парламента, Френската република и BEUC в подкрепа на исканията на Комисията, както и тези на FederSalus, Medestea biotech и Naturando в подкрепа на исканията на жалбоподателите. Освен това председателят на първи състав на Общия съд не се произнася по основателността на искането за поверително разглеждане и временно свежда предоставянето на процесуалните актове на посочените страни до техен неповерителен вариант, очаквайки евентуални становища по искането за поверително разглеждане.
16. С писмо, постъпило в секретариата на Общия съд на 7 февруари 2013 г., BEUC възразява срещу направеното от жалбоподателите искане за поверително разглеждане.
17. С молба, постъпила в секретариата на Общия съд на 3 април 2013 г., Чешката република уведомява Общия съд, че се отказва да встъпва в подкрепа на исканията на Комисията.
18. С определение от 5 юли 2013 г. Чешката република е отписана от регистъра като встъпила страна по настоящото дело.
19. След промяна в съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в осми състав, на който впоследствие е разпределено и настоящото дело.
20. Поради възпрепятстване на председателя на състава, по реда на член 6 от Процедурния правилник председателят на Общия съд определя съдия, който да го замести и съгласно член 32, параграф 3 от същия правилник определя втори съдия за попълване на състава.
21. На 22 април 2014 г. жалбоподателите подават в секретариата на Общия съд като ново доказателс тво в подкрепа на своите доводи бюлетин на министерството на здравеопазването на Обединеното кралство от 16 април 2014 г.
22. С решение на председателя на осми състав на Общия съд от 5 май 2014 г. бюлетинът е приобщен към материалите по делото, а на другите страни е определен срок за представяне на становища по него. Страните представят становищата си в определения им срок.
23. С определение от 4 септември 2014 г. председателят на осми състав на Общия съд уважава молбата на жалбоподателите за поверително разглеждане, без да се произнася по съдебните разноски.
24. По доклад на съдията докладчик Общият съд (осми състав) решава да открие устната фаза на производството и в рамките на предвидените в член 64 от Процедурния правилник процесуално-организационни действия поканва, от една страна, жалбоподателите да представят списъка с отнасящите се до тях здравни претенции, като посочат точно статута на тези претенции, а именно дали за тях е получено разрешение, дали са отхвърлени или са висящи вследствие на приемането на Регламент № 432/2012. От друга страна, Общият съд поканва страните да уточнят дали според тях Регламент № 432/2012 представлява подзаконов акт, който засяга жалбоподателите пряко и не включва мерки за изпълнение по смисъла на третата хипотеза в член 263, четвърта алинея ДФЕС. Страните се отзовават на тази покана в определения им срок.
25. Устните състезания са проведени и отговорите на страните на поставените им от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 22 октомври 2014 г.
26. Жалбоподателите искат от Общия съд, подкрепени от FederSalus, Medestea biotech и Naturando:
– да отмени Регламент № 432/2012,
– да отмени решението на Комисията, с което е приет списъкът с висящите претенции,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
27. Комисията, подкрепена от Съвета, Парламента, Френската република и BEUC, иска от Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
28. В началото следва да се посочи, че доколкото с първото си искане жалбоподателите настояват Общият съд да отмени Регламент № 432/2012, то видно от жалбата, това искане се основава отчасти на неправомерността на акта, въз основа на който е приет този регламент. При тези обстоятелства трябва да се приеме, че инцидентно и на основание член 277 ДФЕС искането се отнася до обявяването на Регламент № 1924/2006 за неприложим в допълнение към искането за неговата отмяна. Освен това жалбоподателите искат да бъде отменено решението на Комисията, с което се твърди, че е приет списъкът с висящи претенции. Тези три искания следва да бъдат разгледани поотделно.
1. По искането за отмяна на Регламент № 432/2012
По допустимостта
29. Без формално да повдига възражение за недопустимост по реда на член 114 от Процедурния правилник, Комисията, подкрепена от Съвета, Парламента, Френската република и BEUC, твърди, че искането за отмяна на Регламент № 432/2012 е недопустимо. В частност, според нея, дори да се приеме, че Регламент № 432/2012 е подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, жалбоподателите не доказват, че са били засегнати пряко от този регламент.
30. Жалбоподателите оспорват доводите на Комисията относно недопустимостта на жалбата. Най-напред те твърдят, че Регламент № 432/2012 е подзаконов акт по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, който не включва мерки за изпълнение. По-нататък те твърдят, че съгласно съдебната практика Регламентът ги засяга пряко, тъй като, от една страна, той поражда пряко последици за тяхното правно положение, и от друга страна, не оставя никакво право на преценка на адресатите, на които е възложено изпълнението му.
31. Съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС всяко физическо или юридическо лице може да подаде жалба, съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея от този член, срещу решенията, които са адресирани до него или го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и не включват мерки за изпълнение.
32. В случая е безспорно, че Регламент № 432/2012 не е адресиран до жалбоподателите, които следователно не са адресати на този акт. При тези условия по силата на член 263, четвърта алинея ДФЕС жалбоподателите могат да подадат жалба за отмяна на тази акт само при условие че той представлява подзаконов акт, който ги засяга пряко и не включва мерки за изпълнение, или пък ги засяга пряко и лично.
33. Така, на първо място, следва да се провери дали Регламент № 432/2012 представлява подзаконов акт по смисъла на третата хипотеза в член 263, четвърта алинея ДФЕС.
34. Съгласно съдебната практика под понятието „подзаконов акт“ трябва да се разбира всеки акт с общо приложение, с изключение на законодателните актове (решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, Сб., EU:C:2013:625, т. 60).
35. В случая, от една страна, правното основание на Регламент № 432/2012 е член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006, който предоставя на Комисията правото да приема в съответствие с процедурата в член 25, параграф 3 от същия регламент списък с разрешените здравни претенции за храни, различни от претенциите, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване и до развитието и здравето на децата. На свой ред член 25, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 препраща към член 5а от Решение 1999/468/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (ОВ L 184, стр. 23; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 159), който се отнася до приемането на мерки, имащи за цел да изменят несъществени елементи от основен акт, приет съгласно процедурата на съвместно вземане на решения. Това означава, че Регламент № 432/2012 е приет от Комисията в изпълнение на изпълнителни правомощия в рамките на процедура по регулиране с контрол, поради което не представлява законодателен акт по смисъла на съдебната практика, произтичаща от решение Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, т. 34 по-горе (EU:C:2013:625).
36. От друга страна, тъй като Регламент № 432/2012 във връзка с член 1, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 е приложим към всички стопанските субекти в хранителната промишленост, използващи здравни претенции за храни, различни от претенциите, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване и до развитието и здравето на децата, то следва да се отбележи, че този регламент има общо приложение, тъй като се прилага в определени обективно случаи и поражда задължителни правни последици спрямо категория лица, предвидени общо и абстрактно (вж. в този смисъл решение от 25 октомври 2011 г., Microban International и Microban (Европа)/Комисия, T‑262/10, Сб., EU:T:2011:623, т. 23).
37. Следователно Регламент № 432/2012 представлява подзаконов акт по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
38.
На второ място, по отношение на понятието за пряко засягане, съдебната практика предвижда това условие да изисква, първо, оспорената мярка пряко да поражда последици за правното положение на жалбоподателя, и второ, да не оставя никакво право на преценка на адресатите на тази мярка, на които е възложено нейното изпълнение, тъй като това изпълнение е с чисто автоматичен характер и произтича единствено от оспорената правната уредба, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (решения от 5 май 1998 г., Dreyfus/Комисия, C‑386/96 P, Rec, EU:C:1998:193, т. 43 и от 10 септември 2009 г., Комисия/Ente per le Ville Vesuviane и Ente per le Ville Vesuviane/Комисия, C‑445/07 P и C‑455/07 P, Сб., EU:C:2009:529, т. 45).
39. В случая най-напред следва да се посочи, че последиците от прилагането на Регламент № 432/2012 се състоят в разрешаването по реда на член 1 от него на общо 222 здравни претенции за храни, различни от претенциите, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване и до развитието и здравето на децата. Освен това, както се посочва в съображения 12 и 13 от Регламент № 432/2012, този регламент има за цел чрез прилагането му във връзка с член 10, параграф 1 от Регламент № 1924/2006 да бъдат забранени известен брой претенции от същия вид, оценката и проверката на които съгласно член 13, параграф 3 от същия регламент са били съответно приключени от ЕОБХ и от Комисията със заключение по същество, че те не са получили научно потвърждение или не отговарят на общите или специални изисквания на посочения регламент.
40. Следователно, щом жалбоподателите оспорват законосъобразността на Регламент № 432/2012, за да докажат, че са засегнати по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, те трябва да посочат онези здравни претенции по този регламент, които са засегнали тяхното правно положение. По-точно, доколкото по същество е видно от писмените им становища, че разрешените здравни претенции не влизат в предмета на тяхната жалба, тъй като отмяната им не би представлявала никакъв интерес за жалбоподателите, те трябва да докажат, че при подаването на жалбата до Общия съд в отнасящите се до техните продукти съобщения с търговска цел са използвали претенции, които впоследствие са били забранени с приемането на Регламент № 432/2012.
41. В дадения случай, в отговор на отправения им въпрос в рамките на процесуално-организационните действия жалбоподателите, и по-конкретно вторият, третият и петият жалбоподател, в качеството им на производители на храни, предоставят на Общия съд списъка със своите здравни претенции с уточнението на статута на тези претенции, и в частност дали те са били отхвърлени вследствие на приемането на Регламент № 432/2012. Освен това те подават подписано от техните ръководители заявление, с което се потвърждава, че тези претенции са били използвани към датата на подаване на жалбата, тоест към 2 юли 2014 г. Тъй като тези документи свидетелстват, че в търговията със своите продукти жалбоподателите са прибягвали до отхвърлени от Регламент № 432/2012 здравни претенции, следва да се приеме, че този регламент е могъл да породи действие по отношение на тяхното правно положение.
42. По-нататък, следва да се отхвърли твърдението на Комисията, изложено както в нейните отговори относно процесуално-организационните действия, така и в съдебното заседание, че представените от жалбоподателите документи нямали доказателствена сила. Във връзка с това следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика дейността на Съда и на Общия съд е подчинена на принципа на свободната преценка на доказателствата и че единственият критерий за преценката на стойността на представените доказателства е тяхната достоверност. Освен това, за да се прецени доказателствената стойност на даден документ, трябва да се провери правдоподобността на информацията, която се съдържа в него, и да се отчетат по-специално произходът на документа, обстоятелствата при съставянето му и неговият адресат и да се прецени дали с оглед на съдържанието му документът изглежда логичен и достоверен (вж. в този смисъл решение от 27 септември 2012 г., Shell Petroleum и др./Комисия, T‑343/06, Сб., EU:T:2012:478, т. 161 и цитираната съдебна практика). В случая обаче, първо, представените от жалбоподателите доказателства представляват подписани от техните ръководители заявления, които би следвало да могат да предоставят точни указания по отношение на търсената информация, второ, те са представени по изричното искане на Общия съд, и трето, те са представени от адвоката на жалбоподателите, който в качеството си на сътрудник на правосъдието и поради професионалните си етични задължения е длъжен да следи за автентичността и истинността на тези документи. При тези обстоятелства Общият съд счита, че достоверността на тези доказателства е установена в достатъчна степен. Също така, макар Комисията да оспорва като цяло истинността на тези заявления, тя не посочва никаква улика, която би подсказала, че в предоставения от жалбоподателите списък в рамките на процесуално-организационните действия има конкретни погрешни данни.
43. Освен това, що се отнася до първия и четвъртия жалбоподател, които като сдружения на производители на хранителни добавки според Комисията не са имали процесуална легитимация по настоящото дело, достатъчно е да се посочи, че след като жалбоподателите са подали само една жалба, чиято допустимост по отношение на втория, третия и петия жалбоподател е потвърдена, то по съображения за процесуална икономия не следва да се разглежда допустимостта на жалбата по отношение на първия и четвъртия жалбоподател (вж. в този смисъл решение от 29 ноември 2012 г., Thesing и Bloomberg Finance/ЕЦБ, T‑590/10, EU:T:2012:635, т. 19 и цитираната съдебна практика).
44. Накрая следва да се посочи, че Регламент № 432/2012 не оставя никакво право на преценка на своите адресати по смисъла на цитираната в точка 38 по-горе съдебна практика, тъй като разрешението по този регламент има явно чисто автоматичен характер и произтича единствено от оспорената правната уредба, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер. В това отношение е достатъчно да се отбележи, че Регламент № 432/2012, съгласно член 2 от него, е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки.
45. Следователно трябва да се счита, че жалбоподателите са пряко засегнати от Регламент № 432/2012.
46. На трето място, що се отнася до въпроса дали Регламент № 432/2012 включва мерки за изпълнение по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, най-напред следва да се припомни, че съгласно съдебната практика понятието „подзаконови актове […] които не включват мерки за изпълнение“ следва да се тълкува с оглед целта на тази разпоредба, която, както е видно от нейния генезис, се състои в това да се избегне положение, при което частноправният субект е принуден да наруши правото, за да получи достъп до съд (решение от 19 декември 2013 г., Telefónica/Комисия, C‑274/12 P, Сб., EU:C:2013:852, т. 27).
47. За да се прецени дали подзаконов акт включва мерки за изпълнение, следва да се разгледа положението на лицето, което се позовава на правото на обжалване съгласно третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Следователно няма значение дали съответният акт включва мерки за изпълнение по отношение на други правни субекти (решение Telefónica/Комисия, т. 46 по-горе, EU:C:2013:852, т. 30).
48. За да се провери дали оспорваният акт включва мерки за изпълнение, трябва да се вземе предвид единствено предметът на жалбата и когато жалбоподател иска само частична отмяна на акт, при необходимост трябва да се вземат предвид единствено мерките за изпълнение, които тази част от акта евентуално включва (решение Telefónica/Комисия, т. 46 по-горе, EU:C:2013:852, т. 31).
49. В дадения случай е достатъчно да се отбележи, че по определение Регламент № 432/2012 се прилага автоматично спрямо жалбоподателите и неговото приложение не изисква никакви мерки от страна на националните или европейските публични органи.
50. Следователно Регламент № 432/2012 не включва мерки за изпълнение по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
51. Поради това, след като Регламент № 432/2012 е подзаконов акт, засягащ пряко жалбоподателите, който не включва мерки за изпълнение по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост трябва да бъде отхвърлено, без да е необходимо да се разглежда възможното лично засягане на жалбоподателите.
По съществото на спора
52. В подкрепа на искането си за отмяна на Регламент № 432/2012 жалбоподателите изтъкват две основания. Първото се отнася до липсата на законово основание и до нарушението на принципите на правна сигурност, на добра администрация и на недопускане на дискриминация при приемането на решението за разделяне на няколко етапа на процедурата за издаване на разрешение за здравни претенции. Второто основание се отнася до нарушение на принципите на добра администрация и на правна сигурност, както и нарушение на задължението за сътрудничество с националните органи за безопасност на храните и нарушение на задължението за мотивиране във връзка с невключването на значителен брой здравни претенции в списъка с разрешени претенции.
По първото основание, изведено от липсата на законово основание и от нарушението на принципите на правна сигурност, на добра администрация и на недопускане на дискриминация при приемането на решението за разделяне на няколко етапа на процедурата за издаване на разрешение за здравни претенции
53. Първото основание се състои от две части.
– По първата част, изведена от липсата на законово основание и от нарушение на принципа на правна сигурност
54. С първата част от първото основание жалбоподателите изтъкват три оплаквания.
55. Първото оплакване е изведено от това, че предвидената в Регламент № 432/2012 мярка, състояща се в разделянето на няколко етапа на процедурата за издаване на разрешение за здравни претенции, нямала законово основание, тъй като член 13 от Регламент № 1924/2006 предвиждал да бъде приет само един окончателен списък с разрешения за всички здравни претенции по параграфи 1—3, поради което не допускал този списък да бъде съставян частично или поетапно, както е направила Комисията. Освен това жалбоподателите отбелязват, че Комисията не е спазила предвидения в Регламент № 1924/2006 срок за приемане на списъка с разрешени претенции.
56. Второто оплакване е изведено от това, че член 28, параграфи 5 и 6 от Регламент № 1924/2006 не предоставял на Комисията необходимата компетентност, за да предвиди допълнителни преходни мерки за претенциите, които тази институция е взела решение да остави във висящо състояние.
57. Третото основание е изведено от нарушението на принципа на правна сигурност, доколкото не било възможно да бъдат установени ясно и точно претенциите, които според Комисията остават във висящо състояние, по-специално по отношение на отхвърлените претенции.
58. Комисията, подкрепена в частност от Френската република и от BEUC, оспорва доводите на жалбоподателите, които според нея се основават на погрешно тълкуване на разглежданите разпоредби. Тя допълва още, че решението за разделяне на няколко етапа на процедурата за издаване на разрешение било оправдано с оглед на обстоятелствата по случая.
59. На първо място, що се отнася до оплакването, което е изведено от твърдяната липса на законово основание, допускащо разделянето на няколко етапа на процедурата за издаване на разрешение за здравни претенции, следва да се посочи, че законодателят на Съюза е поверил на Комисията по силата на член 13 от Регламент № 1924/2006 задачата да състави на равнището на Съюза хармонизиран списък с разрешените здравни претенции, различни от претенциите, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване и до развитието и здравето на децата. В частност съгласно този член списъкът трябва да съдържа здравните претенции, които, освен принадлежността им към някоя от трите изброени в параграф 1 категории, се основават на общоприети научни доказателства и са лесноразбираеми за средностатистическия потребител. Освен това по същество от член 13, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1924/2006 следва, че списъкът с разрешени претенции трябва да бъде приет от Комисията в съответствие с процедурата по член 25, параграф 3 от същия регламент, след като, от една страна, държавите членки изпратят списъците със здравни претенции, използвани на съответните техни пазари, и от друга страна, след консултиране с ЕОБХ, в срок не по-късно от 31 януари 2010 г.
60. Трябва обаче да се посочи, че текстът на член 13 от Регламент № 1924/2006 не уточнява дали списъкът с разрешени претенции трябва да бъде приет еднократно, както твърдят жалбоподателите, или обратно, той може да бъде приет на няколко етапа, с което да позволи на Комисията да отсрочи издаването на разрешения за здравни претенции, чиято оценка било пред нея, било пред ЕОБХ не е приключена. Следователно трябва да се разгледа дали Комисията е допуснала грешка, като е преценила, че тази разпоредба ѝ позволява да приеме списъка с разрешени претенции поетапно.
61. Общият съд напомня, че съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част (вж. решение от 7 юни 2005 г., VEMW и др., C‑17/03, Rec, EU:C:2005:362, т. 41 и цитираната съдебна практика).
62. След като буквалното и историческо тълкуване на даден регламент, и по-конкретно на една от неговите разпоредби, не позволява да се прецени точният му обхват, разглежданата правна уредба трябва да се тълкува въз основа както на преследваната от нея цел, така и на общата ѝ структура (вж. решение от 10 октомври 2012 г., Gem-Year и Jinn-Well Auto-Parts (Zhejiang)/Съвет, T‑172/09, EU:T:2012:532, т. 106 и цитираната съдебна практика).
63. Освен това разпоредителната част на даден акт е неделима от мотивите към него, поради което при необходимост той трябва да се тълкува, като се имат предвид мотивите, довели до приемането му (вж. решение от 11 септември 2014 г., Gold East Paper и Gold Huasheng Paper/Съвет, T‑443/11, Сб., EU:T:2014:774, т. 118 и цитираната съдебна практика).
64. В случая следва да се посочи, че Регламент № 1924/2006 — видно както от съображения 1 и 2, така и от член 1 от него — има за цел да премахне пречките пред оборота в Съюза, които са следствие от различията между националните правни уредби във връзка със съобщенията с търговска цел за претенции, които се използват в етикетирането и рекламата на хранителните стоки, осигурявайки едновременно с това високо ниво на защита на потребителите и улесняване на техния избор чрез пускането на пазара на безопасни и подходящо етикетирани продукти. По-конкретно, съгласно съображение 14 от този регламент е необходимо да се гарантира, че веществата, по отношение на които има претенции, са показали благоприятен хранителен или физиологичен ефект. Освен това в съображение 23 от Регламент № 1924/2006 се посочва, че разрешението за използване на здравни претенции на територията на Съюза следва да бъде предоставяно само след научна оценка при най-висок стандарт, която да бъде извършвана от ЕОБХ.
65. С оглед обаче на посочените в предходната точка 64 цели най-напред на член 13, параграфи 1—3 от Регламент № 1924/2006 следва да се даде тълкуване в смисъл, че в него се съдържа само задължение Комисията да постигане резултат, състоящ се в приемането след консултации с ЕОБХ на списъка с разрешени претенции въз основа на предоставените от държавите членки национални списъци. Всъщност нищо в текста на този член или в съображенията на Регламент № 1924/2006 не подсказва, че законодателят на Съюза е възнамерявал да лиши Комисията от възможността да действа поетапно при съставянето на този списък, и в частност да го допълва в зависимост от техническите оценки на ЕОБХ и доколкото наличието на въведените от Регламента условия бъде потвърдено от самата Комисия. Напротив, тъй като член 13, параграфи 1—3 от Регламент № 1924/2006 не уточнява условията, съгласно които Комисията трябва да осъществи тази своя задача, разпоредбата предоставя на свободната ѝ преценка определянето на подходящия ритъм за приемане на списъка с разрешени претенции, при спазване на установените от Регламент № 1924/2006 и от правото на Съюза принципи. Във връзка с това следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика на Комисията трябва да бъде признато широко право на преценка, за да може ефективно да преследва възложената ѝ цел и предвид комплексните техническите оценки, които, както е в дадения случай, тя трябва да извършва (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2008 г., Bayer CropScience и др./Комисия, T‑75/06, Сб., EU:T:2008:317, т. 81 и 82 и от 19 януари 2012 г., Xeda International и Pace International/Комисия, T‑71/10, EU:T:2012:18, т. 69).
66. По-нататък, както отбелязва Френската република, предходното тълкуване се потвърждава и от обстоятелството, че съгласно член 13, параграфи 4 и 5 от Регламент № 1924/2006 законодателят е предвидил възможността списъкът с разрешени претенции да бъде изменян въз основа на всеобщо приети научни доказателства или въз основа на новоустановени научни доказателства. Следователно трябва да се приеме, че законодателят не се противопоставя на възможността списъкът да бъде допълван поетапно, а оттук и на обстоятелството с оглед на наличните научни данни той да бъде прогресиращ по своето естество.
67. Накрая, тъй като според жалбоподателите съображение 26 от Регламент № 1924/2006 се позовава на „един“ списък с разрешени здравни претенции, а в член 28, параграф 5 този регламент също се позовава на „списъка“ с разрешени здравни претенции, следва да се отбележи, че това обстоятелство е без значение за възможността този списък да бъде приет поетапно. Всъщност, както посочва Комисията, подходът, който се основава на поетапното приемане на списъка с разрешени претенции, не води до приемането на различни списъци, както твърдят жалбоподателите, а до приемането само на един, поетапно допълван списък.
68. Поради това текстът на Регламент № 1924/2006, и в частност член 13, параграфи 1—3 от него, не би могъл да се тълкува в смисъл, че не допуска поетапното приемане от Комисията на списъка с разрешени претенции.
69. Следователно трябва да се заключи, че Комисията не е допуснала грешка, като е преценила, че разглежданата разпоредба ѝ позволява да приеме списъка с разрешени претенции поетапно.
70. Току-що направеният извод не се поставя под съмнение от останалите доводи на жалбоподателите, изтъкнати в рамките на това първо оплакване.
71. Първо, макар, както отбелязват жалбоподателите, действително съгласно член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 Комисията да е длъжна да приеме пълния списък с разрешените претенции не по-късно от 31 януари 2010 г., а той е бил приет на 16 май 2012 г. само частично посредством Регламент № 432/2012, следва да се припомни съдебната практика, съгласно която при липсата на разпоредба, която да предвижда изрично или имплицитно последиците от превишаването на процесуален срок като този в конкретния случай, въпросното превишаване може да доведе до пълната или частична отмяна на акта, в рамките на чието приемане е предвиден разглежданият срок, само ако се установи, че при отсъствието на твърдяното нарушение посоченият акт би могъл да има различно съдържание (вж. решение от 30 април 2014 г., Hagenmeyer и Hahn/Комисия, T‑17/12, Сб., EU:T:2014:234, т. 160 и цитираната съдебна практика).
72. В случая, освен констатираното от Комисията просрочие на споменатия срок, жалбоподателите не изтъкват в рамките на настоящото оплакване никакъв довод, който да установява, че Регламент № 432/2012 е щял да има друго съдържание, ако е бил приет преди 31 януари 2010 г. Поради това Регламент № 432/2012 не би могъл да бъде отменен само затова, че е бил приет извън установения в член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 срок.
73. Второ, доколкото оплакването на жалбоподателите трябва да се приеме като целящо да установи, че при всички случаи решението за разделяне процедурата за издаване на разрешение не е обосновано, още сега следва да се припомни, че с оглед на признатото съгласно посочената в точка 65 по-горе съдебна практика широко право на преценка на Комисията проверката от съд на Съюза на правилността на направените от Комисията изводи в конкретна сложна област се свежда до изследването дали, упражнявайки правомощията си, институциите на Съюза не са допуснали явна грешка, не са злоупотребили с власт или не са превишили явно пределите на правото си на преценка (решения от 9 септември 2003 г., Monsanto Agricoltura Italia и др., C‑236/01, Rec, EU:C:2003:431, т. 135 и от 15 октомври 2009 г., Enviro Tech (Europe), C‑425/08, Сб., EU:C:2009:635, т. 47).
74. В случая обаче Комисията правомерно е преценила, че решението за разделяне на процедурата за издаване на разрешение за здравни претенции и за отсрочване на оценката на някои от тези претенции е необходимо за по-успешното осъществяване на различните цели на Регламент № 1924/2006, по-специално като се имат предвид настъпилите в хода на процедурата особени затруднения, въпреки че, както твърдят жалбоподателите, това е представлявало отклонение от първоначалния подход.
75. Всъщност следва да се отбележи, че различни обстоятелства, и по-специално надхвърлящият 44 000 брой на здравните претенции, съдържащи се в предоставените от държавите членки съгласно член 13, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 национални списъци, липсата на предоставена от някои от тези държави точна информация и необходимостта от създаване на консолидиран списък и на кодификационна система, за да се гарантира идентифицирането на разглежданите претенции, са принудили Комисията да предприеме алтернативен подход, за да запази в частност равновесието между целта да бъде изяснен пазарът и целта да се защитят потребителите. Във връзка с това трябва да се отбележи, подобно на Комисията, че решение, състоящо се в изчакване на изготвянето на оценките на всички представени от държавите членки здравни претенции, преди да се пристъпи към приемането на списъка с разрешени претенции, би забавило допълнително осъществяването на целите на Регламент № 1924/2006.
76. Освен това, що се отнася до довода на жалбоподателите, че не е имало необходимост да се действа спешно, в частност предвид общите разпоредби относно етикетирането, установени по-специално с Директива 2000/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 март 2000 година за сближаване на законодателствата на държавите членки относно етикетирането, представянето и рекламата на храните (ОВ L 109, стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр 9), трябва да се посочи, че тази директива цели само най-общо да забрани използването на информация, която би подвела потребителя или би приписала лечебни свойства на храната. От друга страна, видно от съображение 3 от Регламент № 1924/2006, този регламент, а следователно и Регламент № 432/2012, имат за цел да допълнят общите принципи в Директива 2000/13 и да въведат специфични разпоредби относно използването на хранителни здравни претенции по отношение на храните, които се предоставят на потребителя в това им качество.
77. Следователно не се установява никаква допусната от Комисията явна грешка в преценката по отношение на решението за разделяне на няколко етапа на процедурата за издаване на разрешение за здравни претенции.
78. Поради това първото оплакване трябва да бъде отхвърлено.
79. На второ място, що се отнася до оплакването, изведено от нарушение на преходните мерки по член 28, параграфи 5 и 6 от Регламент № 1924/2006, най-напред следва да се отбележи, с оглед на съображения 10 и 11 от Регламент № 432/2012, даденото от Комисията обяснение, че претенциите, оставени във висящо състояние по-специално поради липсата на научна оценка от ЕОБХ или поради наличието на други правомерни фактори, възпрепятстващи даването на разрешение от Комисията този етап, са могли да продължат да бъдат използвани в съответствие с предвидените в споменатите разпоредби преходни мерки.
80. В това отношение следва да се посочи, че съгласно направената от Съда преценка в решение от 10 април 2014 г., Ehrmann (C‑609/12, Сб., EU:C:2014:252), член 28 от Регламент № 1924/2006 предвижда мерки, които съгласно съображение 35 от него имат за предмет да се даде възможност на бизнес операторите на храни да се пригодят към изискванията на този регламент. По отношение на здравните претенции тези преходни мерки са предвидени в член 28, параграфи 5 и 6 от същия регламент (решение Ehrmann, посочено по-горе, EU:C:2014:252, т. 31).
81. Така, от една страна, съгласно член 28, параграф 5 от Регламент № 1924/2006 здравните претенции по член 13, параграф 1, буква а) от същия регламент могат да бъдат предявени от датата на влизане в сила на Регламента до приемането на списъка по член 13, параграф 3 от него, за което отговорност носят стопанските субекти от хранително-вкусовата промишленост, при условие че тези претенции отговарят на изискванията на Регламент № 1924/2006 и на отнасящите се до тях национални разпоредби, и без да се накърнява приемането на защитните мерки по член 24 от същия регламент. Така от текста на член 28, параграф 5 от Регламент № 1924/2006 следва, че даден стопански субект от хранително-вкусовата промишленост е можел на своя отговорност и при определените условия да използва здравни претенции през периода от влизането в сила на същия регламент до приемането на списъка по член 13 от същия регламент (решение Ehrmann, т. 80 по-горе, EU:C:2014:252, т. 32 и 33).
82. От друга страна, по отношение на посочените по-специално в член 13, параграф 1, букви б) и в) от Регламент № 1924/2006 здравни претенции, те са предмет на временната мярка по член 28, параграф 6 от същия регламент. Разпоредбата се отнася до здравните претенции, които са били използвани съгласно националното законодателство преди датата на влизане в сила на Регламент № 1924/2006, тоест преди 19 януари 2007 г. (вж. в този смисъл решение Ehrmann, т. 80 по-горе, EU:C:2014:252, т. 34 и 35), и допуска тези претенции да бъдат евентуално използвани в рамките на шестмесечен период след приемането на решение в съответствие с предвидените в тази разпоредба процедури.
83. От текста на член 28, параграфи 5 и 6 от Регламент № 1924/2006 следва, че прилагането на преходни мерки е предвидено за здравните претенции, които са в процес на оценяване и спрямо които Комисията няма прието решение. При тези обстоятелства, независимо от класифицирането им според трите категории по член 13, параграф 1 от Регламента, няма пречка претенциите, които остават висящи в очакване да бъдат оценени от ЕОБХ или да бъдат разгледани от Комисията, да могат да се ползват от предвидените в този регламент преходни мерки.
84. Следователно, противно на твърдението на жалбоподателите, Комисията не е въвела непредвидени в член 28, параграфи 5 и 6 от Регламент № 1924/2006 допълнителни преходни мерки и също така не е нарушила този член, като е уточнила, че висящите здравни претенции могат да продължат да бъдат използвани.
85. Следователно второто оплакване трябва да бъде отхвърлено.
86. На трето място, що се отнася до оплакването, което се извежда от нарушение на принципа на правна сигурност, най-напред следва да се напомни, че съгласно съдебната практика правните норми трябва да бъдат ясни и точни, а техните последици — предвидими (вж. решение от 15 септември 2005 г., Ирландия/Комисия, C‑199/03, Rec, EU:C:2005:548, т. 69 и цитираната съдебна практика).
87. В случая, тъй като жалбоподателите твърдят, че оставащите във висящо състояние претенции не могат да бъдат лесно разпознати от операторите на пазара, които поради това не знаели какви претенции все още могат да бъдат използвани в съответствие с член 28, параграфи 5 и 6 от Регламент № 1924/2006, трябва да се констатира по-специално по отношение на отхвърлените вече претенции, че съображения 4 и 11 от Регламент № 432/2012 препращат към съответните интернет сайтове на ЕОБХ и на Комисията, където на обществено разположение са предоставени, от една страна, консолидираният списък с посочени всички ID кодове на здравните претенции, подадени от държавите членки по реда на член 13, параграф 2 от Регламент № 1924/2006, и от друга страна, е представен списъкът с изброени ID кодове на здравните претенции, оставащи във висящо състояние, както и списъкът с ID кодове на отхвърлените здравни претенции. Във връзка с това следва да се посочи, че идентифицирането на здравните претенции, чието оценяване е в ход и които остават висящи, се постига чрез справки в консолидирания списък и с оглед на предоставените от Комисията ID кодове. Макар да би било желателно Комисията да бе приела по отношение както на висящите, така и на отхвърлените претенции, списък във формат, който е подобен на формата на приложения към Регламент № 432/2012 списък с разрешени претенции, с което би се улеснила задачата на заинтересованите страни по тяхното разпознаване, обстоятелството, че в случая Комисията е постъпила по друг начин, не е достатъчно, за да бъде уважено оплакването на жалбоподателите, което те извеждат от липсата на яснота или точност по този въпрос.
88. Освен това в подкрепа на довода си, че списъкът с висящи претенции не е ясен, жалбоподателите представят като ново доказателство пред Общия съд бюлетин на министерството на здравеопазването на Обединеното кралство от 16 април 2014 г., в който се подчертавало, че според властите в тази държава членка търсенето в списъка с висящи претенции било „трудна задача“.
89. При все това в тази връзка е достатъчно най-напред да се посочи, че известното затруднение, което властите на Обединеното кралство считат, че възниква при търсенето на висящите здравни претенции, само по себе си не е достатъчно, за да се упрекне Комисията, че ѝ липсва яснота и точност, тъй като, видно от точка 87 по-горе, висящите претенции биха могли да се открият чрез справка в документите, които са предоставени от Комисията и от ЕОБХ на обществено разположение. По-нататък, въпреки че бюлетинът на министерството на здравеопазването на Обединеното кралство от 16 април 2014 г. също така насочва читателите към изготвена от същото министерство таблица с висящите претенции, която представлява опростен вариант на списъка с тези претенции, решението на националните органи да предложат помощно средство на производителите на храни не следва да се счита, че указва наличието на порок в Регламент № 432/2012, водещ до неговата отмяна, а по-скоро представлява помощен механизъм, който тези органи по своя инициатива са решили да утвърдят в рамките на своите правомощия. Накрая, въпреки изказаното във връзка с този бюлетин твърдение на жалбоподателите, че липсата на яснота в списъка с висящите претенции може да се изведе и от липсата на определеност по отношение на езиците, на които тези претенции могат да се предявят, следва да се отбележи, както това прави и Комисията, че жалбоподателите не са повдигнали такъв довод в своите писмени становища, а във връзка с представянето на новото доказателство, поради което той следва да бъде отхвърлен като недопустим, доколкото не е предявен своевременно.
90. Поради това жалбоподателите не успяват да докажат допуснато от Комисията нарушение на принципа на правна сигурност във връзка с идентифицирането на висящите претенции.
91. Следователно третото оплакване трябва да бъде отхвърлено.
92. По изложените съображения първата част от първото основание трябва да се отхвърли.
– По втората част, изведена от нарушение на принципите на добра администрация и на недопускане на дискриминация
93. Чрез втората част на първото основание жалбоподателите изтъкват две оплаквания.
94. Първото оплакване е изведено от това, че решението за разделяне на няколко етапа на процедурата за издаване на разрешение нарушава установения в член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз принцип на добра администрация. В частност жалбоподателите упрекват Комисията, че не е информирала различните заинтересовани от това решение страни и не се е консултирала с тях, както и че не е мотивирала решението в достатъчна степен.
95. Второто оплакване е изведено от нарушение на принципа на равенство и на недопускане на дискриминация, тъй като някои оператори в хранително-вкусовата промишленост можели в предоставения за висящите здравни претенции преходен период да продължат преговорите с държавите членки, вследствие на което биха могли да използват допълнителни възможности за получаване на разрешение за отнасящите се до тях претенции.
96. Комисията, подкрепена по-специално от Френската република и от BEUC, оспорва тези доводи на жалбоподателите.
97. На първо място, що се отнася до оплакването за нарушение на принципа на добра администрация, следва да се припомни, че съгласно член 41, параграф 2, буква a) от Хартата на основните права правото на добра администрация предполага по-конкретно правото на всяко лиц е да бъде изслушвано, преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би имала неблагоприятни последици за него.
98. Във връзка с това Съдът е уточнил, че правото на добра администрация, както то следва от посочената разпоредба, не се отнася до процеса по изготвяне на актове с общо приложение (решение от 17 март 2011 г., AJD Tuna, C‑221/09, Сб., EU:C:2011:153, т. 49). Всъщност правото на изслушване в насочено срещу определено лице административно производство не би могло да се отнесе към контекста на производство, вследствие на което се приемат мерки с общо действие (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 11 декември 1996 г., Atlanta и др./ЕО, T‑521/93, Rec, EU:T:1996:184, т. 70 и 71, потвърдено след обжалване с решение от 14 октомври 1999 г., Atlanta/Европейска общност, C‑104/97 P, Rec, EU:C:1999:498, т. 31—40).
99. В дадения случай, след като Общият съд установява в точка 36 по-горе, че Регламент № 432/2012 представлява марка с общо действие, достатъчно е само да се отбележи, че член 41 от Хартата на основните права не е приложим.
100. Освен това и при всички случаи трябва да се посочи, че член 13, параграфи 1—3 от Регламент № 1924/2006, в качеството му на правно основание за приемането на Регламент № 432/2012, не задължава Комисията да се консултира с производителите от сектора и с другите заинтересовани страни в процедурата за приемане на списъка с разрешени претенции. Всъщност съгласно член 13, параграф 2 от този регламент единствено държавите членки са оправомощени да предоставят на Комисията националните списъци със здравни претенции, които са основа за съставянето на списъка с разрешени претенции. При тези условия, във връзка с решението за поетапно приемане на списъка с разрешени претенции, жалбоподателите не могат да се позовават в своя полза на нарушено от Комисията право на консултиране, което следва от член 13, параграфи 1—3 от Регламент № 1924/2006.
101. По-нататък, доколкото с доводите си жалбоподателите се опитват да докажат липсата на прозрачност от страна на Комисията, следва да се приеме, че подобен упрек не се подкрепя от обстоятелствата по случая.
102. Първо, с оповестеното на 14 юли 2009 г. прессъобщение Комисията уведомява заинтересованите страни, включително производителите от хранително-вкусовата промишленост, че преди всичко с оглед на описаните в точка 75 по-горе трудности и обстоятелства тя възнамерява да приеме списъка с разрешени претенции поетапно. Второ, в отговор на писмо, в което някои сдружения на производители в Съюза на диетични и растителни продукти, сред които и жалбоподателите, са поискали да бъде направена преоценка на този подход, Комисията потвърждава с писмо от 11 ноември 2009 г. намерението си да състави списъка с разрешени претенции постепенно. Трето, с две прессъобщения от 27 септември 2010 г. и от 28 юли 2011 г. Комисията уведомява, че изменя процедурата за приемане на списъка с разрешени претенции в съответствие с член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006, обяснявайки, че здравните претенции, които се отнасят до вещества, различни от т.нар. „ботанически“ субстанции, ще бъдат разгледани най-напред, а претенциите относно ботаническите вещества ще бъдат разгледани впоследствие.
103. Това означава, че решението за поетапно приемане на списъка с разрешени претенции е взето от Комисията по прозрачен начин, по-специално по отношение на производителите от сектора.
104. Накрая, що се отнася до упрека на жалбоподателите за нарушение на задължението за мотивиране, следва да се напомни, че съгласно член 296, втора алинея ДФЕС приетите от институциите на Съюза правни актове се мотивират.
105. Съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296, втора алинея ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, издаваща акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на даден акт отговарят на изискванията на член 296, втора алинея ДФЕС следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на неговия контекст (вж. в този смисъл решение от 5 март 2009 г., Франция/Съвет, C‑479/07, EU:C:2009:131, т. 49 и цитираната съдебна практика).
106. В случая Общият съд намира, първо, че съгласно оповестеното на 27 септември 2010 г. и споменато в точка 102 по-горе прессъобщение Комисията е обяснила, че е поканила ЕОБХ да преустанови временно оценяването на здравните претенции, отнасящи се до ботаническите субстанции, и вместо това да се съсредоточи върху оценката на останалите претенции по смисъла на член 13, параграф 1 от Регламент № 1924/2006, за да може да приключи тяхното разглеждане в най-кратки срокове. Комисията е посочила също така, че по този начин възнамерява да ускори процедурата за съставяне на списъка с разрешени претенции, запазвайки си възможността обстойно да разгледа и прецени особеностите на претенциите, които се отнасят до ботанически субстанции, и в частност възможните противоречия между Регламент № 1924/2006 и Директива 2004/24/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година за изменение на Директива 2001/83/ЕО за утвърждаване на кодекс на Общността относно лекарствени продукти за хуманна употреба, по отношение на традиционните растителни лекарствени продукти (ОВ L 136, стр. 85; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 44, стр. 167).
107. Второ, в съображение 10 от Регламент № 432/2012 Комисията потвърждава, че в хода на процедурата за издаване на разрешение по член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 за известен брой представени за оценка претенции, които се отнасят до въздействието на растителни или билкови субстанции, не е била направена окончателна научна оценка от страна на ЕОБХ. Освен това съгласно същото съображение някои здравни претенции е трябвало да бъдат подложени на допълнителна оценка, преди самата Комисия да може да се произнесе по включването им в списъка с разрешени претенции, а за други оценката е приключила, но поради основателни причини тя все още не е могла да се произнесе.
108. Трето, в съображение 11 от Регламент № 432/2012 Комисията посочва, както бе разгледано в точки 79—84 по-горе, че висящите здравни претенции могат да продължат да се използват съгласно член 28, параграфи 5 и 6 от Регламент № 1924/2006, поради което за претенциите, за които се очаква оценка, остава приложим преходният режим по този регламент.
109. Следователно Комисията ясно е изложила каква логика е следвала във връзка с решението за поетапно приемане на списъка с разрешени претенции, което е позволило на заинтересованите лица да се запознаят както с обосновката на това решение, така и с произтичащите от него последици.
110. Освен това, тъй като жалбоподателите упрекват по същество Комисията, че не е уточнила още по-подробно основанията за решението да се отложи оценката на висящите претенции, и по-специално оценката на претенциите относно ботанически субстанции, следва само да се напомни, че обхватът на задължението за мотивиране зависи от естеството на разглеждания акт. В частност, когато става въпрос за актове с общо приложение, какъвто е Регламент № 432/2012, мотивирането може да се ограничи до посочване, от една страна, на цялостното положение, довело до неговото приемане, а от друга страна, на общите цели, които той следва да постигне. В това отношение Съдът неколкократно е уточнявал, че би било прекомерно да се изискват специални мотиви за всеки избор от техническо естество, ако оспореният акт разкрива основната цел на институцията (решения от 22 ноември 2001 г., Нидерландия/Съвет, C‑301/97, Rec, EU:C:2001:621, т. 188 и от 21 юли 2011 г., Etimine, C‑15/10, Сб., EU:C:2011:504, т. 115).
111. Следователно Комисията е спазила своето задължение за мотивиране по член 296, втора алинея ДФЕС.
112. Поради това първото оплакване трябва да бъде отхвърлено.
113. На второ място, по отношение на оплакването, изведено от нарушението на принципа на равно третиране, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика този принцип изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако това не е обективно обосновано (вж. решение от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique et Lorraine и др., C‑127/07, Сб., EU:C:2008:728, т. 23 и цитираната съдебна практика).
114. По същество жалбоподателите твърдят, че някои оператори в хранително-вкусовата промишленост можели в предоставения за висящите здравни претенции преходен период да продължат преговорите с държавите членки и с Комисията, вследствие на което биха могли да използват допълнителни възможности за получаване на разрешение от тях.
115. Този довод обаче не може да бъде приет. В действителност, освен общия му характер, с него се твърди по същество, че Комисията е могла да има привилегировано отношение спрямо операторите, до които се отнасят висящите претенции.
116. Жалбоподателите обаче не обясняват в каква степен производители, които са заинтересовани от висящите претенции, биха могли благодарение на намесата на държавите членки да се ползват от по-благоприятно решение на Комисията.
117. Освен това, както бе посочено в точка 100 по-горе, Комисията не е длъжна да се консултира с производителите от сектора и с другите заинтересовани страни в процедурата за приемане на списъка с разрешени претенции, така че привилегированото отношение от страна на тази институция при всички случаи не може да бъде проверено.
118. Следователно второто оплакване трябва да бъде отхвърлено.
119. С оглед на изложеното втората част на първото основание трябва да бъде отхвърлена, както и първото основание в неговата цялост.
По второто основание, изведено от нарушение на принципа на добра администрация, на принципа на правна сигурност, на задължението за сътрудничество с националните органи за безопасност на храните и на задължението за мотивиране при невключването на значителен брой претенции в списъка с разрешени претенции
120. Второто основание се състои от три части.
– По първата част, изведена от прилагането на погрешни критерии за съставянето на списъка с разрешени претенции
121. С първата част жалбоподателите излагат две оплаквания.
122. Първото оплакване е изведено от обстоятелството, че отправеното от Комисията до ЕОБХ искане за научно становище относно оценката на посочените в член 13, параграфи 1—3 от Регламент № 1924/2006 здравни претенции не е било подходящо поради прекомерните изисквания в него. В частност жалбоподателите считат, че член 13, параграф 3 от този регламент не изисква от ЕОБХ да дава изчерпателни и съдържащи изводи научни становища, а само консултации. Те подчертават също така, че разпоредбата изисквала различен вид оценка, по-специално по отношение на специфичните и по-строги процедури, които са насочени към утвърждаването на здравните претенции по член 13, параграф 5 и член 14 от същия регламент.
123. Второто оплакване е изведено от обстоятелството, че дори да се приеме възможността проучването по член 13, параграф 1 от Регламент № 1924/2006 да представлява цялостен анализ, основан на всеобщо приети научни доказателства, то приложените спрямо научните доказателства от страна на Комисията и на ЕОБХ критерии са погрешни.
124. Комисията, подкрепена от Френската република и от BEUC, оспорва доводите на жалбоподателите.
125. По отношение на първото оплакване най-напред следва да се посочи, както твърди и Френската република, че доводите на жалбоподателите имат за цел да докажат, че равнището на научно потвърждение, изискуемо за получаването на разрешение за здравните претенции по член 13, параграф 1 от Регламент № 1924/2006, е трябвало да не бъде толкова завишено, колкото е равнището, изисквано от Комисията за подаването на искане за научно становище, и в частност не по-завишено от това, което се прилага спрямо разрешаването на здравните претенции по член 13, параграф 5 и член 14 от същия регламент.
126. Във връзка с това Общият съд намира най-напред, че съгласно съображение 17 от Регламент № 1924/2006 научното потвърждение следва да бъде основният аспект, който да се има предвид при използването на хранителни и здравни претенции, а бизнес операторите на храни, използващи претенции, следва да обосновават тяхната употреба. Претенцията следва да бъде научно обоснована, като се вземе предвид съвкупността на съществуващите научни данни и чрез претегляне на доказателствата. Освен това съгласно съображение 23 от същия регламент разрешението за използване на здравни претенции на територията на Съюза следва да бъде предоставено след научна оценка при най-висок стандарт. С оглед хармонизирането на научните оценки за тези претенции, подобни оценки следв а да правят от ЕОБХ.
127. По-нататък, член 5 от Регламент № 1924/2006, озаглавен „Общи положения“, по същество предвижда използването на здравни претенции да бъде разрешавано в Съюза само ако, освен спазването на други условия, се установи с общоприети научни доказателства, първо, че благоприятният ефект на веществото, което е предмет на претенцията, е бил потвърден, второ, че веществото, по отношение на което се прави претенцията, се съдържа в крайния продукт в количество, което би предизвикало твърдения благоприятен ефект, или отсъства от него, и трето, че количеството от продукта, което разумно може да се очаква, че ще бъде консумирано, осигурява значително количество от веществото, предмет на претенцията, позволяващо да бъде предизвикан твърденият ефект.
128. Накрая, съгласно член 6 от Регламент № 1924/2006, озаглавен „Научно потвърждение на претенциите“, здравните претенции трябва да се основават на общоприети научни доказателства и да се потвърждават от такива доказателства. Също така субектът от хранително-вкусовата промишленост, който предявява здравна претенция, трябва да обоснове нейното използване.
129. От съвместното разглеждане на посочените по-горе разпоредби следва, че съгласно Регламент № 1924/2006, от една страна, в Съюза могат да бъдат използвани само научно подкрепените здравни претенции, и от друга страна, че разрешение за тези претенции може да бъде получено само при наличието на хармонизирана от ЕОБХ научна оценка, която отговоря на най-високи изисквания. Противно на твърдението на жалбоподателите, този извод е приложим и по отношение на процедурата за издаване на разрешение по член 13, параграфи 1—3 от Регламент № 1924/2006, в рамките на която Комисията не може да изиска от ЕОБХ по-занижена научна оценка в сравнение с тази за претенциите по член 13, параграф 5 или член 14 от същия регламент. Във връзка с това трябва да се посочи, както отбелязва и Комисията, че по отношение на предстояща научна оценка никоя от посочените разпоредби не въвежда различни условия между здравните претенции в зависимост от приложимата към тях разпоредба.
130. Освен това следва да се припомни, че съгласно съдебната практика осъществяването на възможно най-изчерпателна научна оценка на рисковете въз основа на научни становища, основани на принципите на високи постижения в областта на науката, на прозрачност и на независимост, представлява важна процесуална гаранция с оглед на гарантирането на научната обективност на мерките и избягване на приемането на произволни мерки (вж. в този смисъл решения от 11 септември 2002 г., Pfizer Animal Health/Съвет, T‑13/99, Rec, EU:T:2002:209, т. 172 и от 9 септември 2011 г., Франция/Комисия, T‑257/07, Сб., EU:T:2011:444, т. 89).
131. Накрая, следва да се отхвърли доводът на жалбоподателите, че член 13, параграф 1 от Регламент № 1924/2006 трябва да се тълкува в смисъл, че предвижда прилагането на обща презумпция в полза на наличните на пазара здравни претенции, които следвало да се счита, че са основани на всеобщо приети научни доказателства. Всъщност трябва да се приеме, както отбелязва и Френската република, че прилагането на обща презумпция според разбирането на жалбоподателите би противоречало на член 6 от Регламент № 1924/2006, който се основава на посочената в съображение 14 от същия регламент констатация, че съществуващото на пазара голямо разнообразие на претенции не е оправдано от научна гледна точка.
132. Следователно Комисията не е нарушила член 13 от Регламент № 1924/2006, като е отправила искане за научно становище до ЕОБХ за оценка на здравните претенции.
133. Поради това първото оплакване трябва да бъде отхвърлено.
134. Що се отнася до второто оплакване, жалбоподателите твърдят по същество, че приложените от Комисията и от ЕОБХ по отношение на научните доказателства критерии за оценка, по-специално както те следват от искането за научно становище, са погрешни.
135. Така те твърдят, първо, че изискването да бъде „значителен“ благоприятният ефект от приемането на храната, за която се отнася здравната претенция, надхвърля общото изискване по член 5 от Регламент № 1924/2006, съгласно което е достатъчно да има „един“ благоприятен физиологичен ефект.
136. Във връзка с това още в началото трябва да се изтъкне, подобно на жалбоподателите, изразеното от Комисията виждане в нейното искане за становище, че твърденият благоприятен ефект следва да бъде значителен, като според нея с това изискване все пак се цели да се установи по задоволителен начин, че за да бъде от значение за здравето, ефектът трябва да засяга благоприятно определени функции в организма. Подобно изискване обаче представлява условие, което може да се изведе от член 5, параграф 1, букви б) и г) от Регламент № 1924/2006. В действителност, както бе припомнено в точка 127 по-горе, тази разпоредба въвежда като условия за разрешаването на здравните претенции, от една страна, веществото, по отношение на което се прави претенцията, да се съдържа в крайния продукт в значително количество, за да предизвика твърдения ефект, или да отсъства от него, и от друга страна, количеството от продукта, което разумно може да се очаква, че ще бъде консумирано, да бъде значително, за да бъде предизвикан твърденият ефект. Следователно изискването за значителен благоприятен ефект, както то е посочено в искането за научно становище, се въздига в гаранция, така че потребителите да не бъдат въвеждани в заблуждение при покупката на храните, за които се твърди, че съдържат вещества с такъв ефект. При тези обстоятелства искането за научно становище не би могло да се разглежда като надхвърлящо общите условия за използване по Регламент № 1924/2006.
137. Второ, жалбоподателите подлагат на критика отправеното до ЕОБХ искане на Комисията за научно становище, тъй като с него се надценявала ролята на причинно-следствената връзка.
138. Тази критика обаче не може да бъде приета. Всъщност задължението за доказване на причинно-следствената връзка между храната, за която се отнася претенцията, и твърдения ефект следва от самия Регламент № 1924/2006. Поради това е достатъчно да се посочи, че съгласно член 2, параграф 2, точка 5) от Регламент № 1924/2006 здравна претенция е всяка претенция, която заявява, създава впечатление или внушава, че съществува връзка между, от една страна, дадена категория храна, отделна храна или една от нейните съставки, и от друга страна, здравето. Затова трябва да се приеме, че за доказването на обосноваността на дадена здравна претенция с оглед на този регламент е необходимо да се определи дали има причинно-следствена връзка между храната и конкретно визираните функции.
139. Трето, според жалбоподателите оправомощаването на Комисията придава твърде голямо значение на определянето на характеристиките на храните.
140. Както обаче посочва Комисията, определянето на характеристиките на храната, за която се отнася претенцията, е съществена съставна част от оценката. Във връзка с това следва да се отбележи, че единствено с оглед на конкретното определяне на характеристиките на храната или на някоя от нейните съставки, предмет на претенция, ЕОБХ може да определи валидността на научното потвърждение на тази претенция. Поради това определянето на характеристиките на храната, за която се отнася претенцията, гарантира, че тази претенция ще бъде използвана само за храните, за които е доказано въздействието върху дадена функция на организма.
141. Четвърто, според жалбоподателите условието в член 13, параграф 1, подточка ii) от Регламент № 1924/2006, че здравните претенции трябва да бъдат „лесноразбираеми за средностатистическия потребител“, не е било надлежно проверено от Комисията, тъй като тя е предоставила разрешения за претенции, оформени в сложен научен стил. Във връзка с това обаче е достатъчно да се посочи, че този упрек се отнася само до изключения от предмета на искането им за отмяна на Регламент № 432/2012 списък с разрешени претенции, на което жалбоподателите неколкократно обръщат внимание в писмените си становища. При тези обстоятелства техният довод трябва да бъде отхвърлен като несъстоятелен.
142. Следователно жалбоподателите не доказват, че приложените от Комисията и от ЕОБХ критерии при оценката на здравните претенции са погрешни.
143. Предвид изложеното второто оплакване на жалбоподателите трябва да бъде отхвърлено, както и първата част на второто основание.
– По втората част, изведена от нарушение на принципите на добра администрация и на правна сигурност
144. С втората част жалбоподателите излагат две оплаквания.
145. Първото оплакване е изведено от обстоятелството, че разглеждането на здравните претенции от страна на ЕОБХ е нарушило принципа на правна сигурност, тъй като, от една страна, приложимите при това разглеждане критерии са били конкретизирани подробно в Насоките не при изработването на националните списъци със здравни претенции по член 13, параграф 2 от Регламент № 1924/2006, а когато процедурата за оценка вече е била в ход, и от друга страна, че ЕОБХ е приел противоречиви и непоследователни научни становища.
146. Второто оплакване е изведено от нарушение на принципа на добра администрация, тъй като процедурата за оценка не давала гаранции, че всички предоставени от заинтересованите страни данни са били разгледани от ЕОБХ, а освен това становищата на ЕОБХ са били публично оповестени, без заинтересованите страни да имат възможност да представят становища.
147. Комисията, подкрепяна по-специално от Френската република и от BEUC, оспорва доводите на жалбоподателите.
148. На първо място, по отношение на оплакването, изведено от нарушение на принципа на правна сигурност, и в частност във връзка с твърдението на жалбоподателите, че разглежданата процедура за издаване на разрешение не била адаптирана, тъй като нямало специфични разпоредби за научната оценка на ЕОБХ, трябва да се посочи в самото начало, че методът на работа и функционирането на ЕОБХ са подробно уредени в глава III от Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на ЕОБХ и за определяне на процедури относно безопасността на храните (ОВ L 31, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68).
149. По-нататък, следва да се обърне внимание, че противно на твърдението на жалбоподателите, нито Регламент № 1924/2006, нито Регламент № 178/2002 съдържат задължение за Комисията или за ЕОБХ преди началото на процедурата за оценка по член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 да приемат специфични научни насоки относно начина, по който ЕОБХ възнамерява да оцени исканията за разрешаване на претенции. Обстоятелството, че впоследствие — на 11 ноември 2009 г. и на 25 март 2011 г. — ЕОБХ е приел такива насоки с оглед на придобития от него опит при първите направени оценки, на което обръщат внимание жалбоподателите, не може да докаже засягане на правната сигурност. Напротив, както твърди Комисията, следва да се констатира, че приемането на тези насоки допринася за засилването на правната сигурност по отношение по-специално на заинтересованите страни.
150. Накрая, следва да се посочи, че не се подкрепя от обстоятелствата по делото оплакването, с което жалбоподателите упрекват Комисията, че при изработването на националните списъци със здравни претенции не е уточнила, че ще прилага спрямо тях същото равнище на изисквания относно научните доказателства както спрямо претенциите по член 13, параграф 5 и член 14 от Регламент № 1924/2006 съгласно насоките, приети впоследствие от ЕОБХ.
151. Всъщност, както отбелязва Комисията, въпросът за научното доказване на претенциите, за които се отнасят членове 13 и 14 от Регламент № 1924/2006, е бил засегнат в приетия на 14 декември 2007 г. от Комисията документ, който е достъпен на нейния интернет сайт под заглавие „Guidance on the implementation of regulation No 1924/2006 on nutrition and health claims made on foods — Conclusions of the standing committee on the food chain and animal health“ (Насоки за прилагането на Регламент № 1924/2006 относно хранителни и здравни претенции за храните — Заключение на постоянния комитет по хранителната верига и здравето при животните). В частност от точка III.2.3 от този документ, озаглавен „Отражение на класификацията в член 13 или в член 14“, пряко следва, че класификацията в тези разпоредби на претенциите не е имала никакво отражение върху равнището на научно потвърждение, което се изисква за тяхното разрешаване.
152. Следователно жалбоподателите не доказват, че процедурата пред ЕОБХ е нарушила принципа на правна сигурност по отношение на критериите за научна оценка.
153. Поради това първото оплакване трябва да бъде отхвърлено.
154. На второ място, що се отнася до оплакването, изведено от нарушението на принципа на добра администрация, доколкото този принцип препраща към правото на изслушване, следва да се напомни, че съгласно член 41, параграф 2, буква a) от Хартата на основните права и съгласно цитираната в точка 98 по-горе практика на Съда подобен принцип не е приложим при приемането на актове с общо п риложение.
155. В случая е достатъчно отново да се посочи, че след като в точка 36 по-горе Общият съд е констатирал, че Регламент № 432/2012 представлява мярка с общо приложение, член 41 от Хартата на основните права не е приложим.
156. Следователно предвид изложеното второто оплакване на жалбоподателите трябва да бъде отхвърлено, както и втората част на второто основание.
– По третата част, изведена от нарушение на задължението за сътрудничество с националните органи и на задължението за мотивиране
157. С третата част жалбоподателите твърдят, от една страна, че предвиденото в член 30, параграф 4 от Регламент № 178/2002 задължение за сътрудничество с националните органи за безопасност на храните е било нарушено, тъй като ЕОБХ не е анализирало подробно по-рано предприетите от национални органи разглеждания на здравни претенции, попадащи в съставените по реда на член 13, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 списъци. От друга страна, според тях, дори да се предположи, че е имало обсъждане с националните власти, задължението за мотивиране в случая също не е било спазено, тъй като съдържанието и обхватът на това обсъждане не са били възпроизведени в съображенията на Регламент № 432/2012.
158. Комисията, подкрепяна по-специално от Френската република, оспорва доводите на жалбоподателите.
159. Най-напред трябва да се посочи, че член 30, параграфи 1—3 от Регламент № 178/2002, озаглавен „Различия в научните становища“, по същество предвижда задължение за ЕОБХ да упражнява бдителност, за да установява на ранен етап всеки потенциален източник на различия между неговите научни становища и научните становища на други институции, изпълняващи сходни задачи. Също така в член 30, параграф 4 се уточнява, че когато се установи съществено различие по научни въпроси и съответната институция е орган на държава членка, ЕОБХ и националният орган са длъжни да си сътрудничат с оглед на разрешаване на различието или представянето пред Комисията на съвместен документ, в който се поясняват спорните научни въпроси и се посочва съответната несигурност в данните. Този документ се оповестява публично.
160. От въведената с Регламент № 178/2002 система, и по-конкретно от член 30, обаче следва, че по отношение на указанията, уреждащи процедурата за приемане на научни становища, този регламент представлява уредба, която допълва Регламент № 1924/2006, чието приложение е изключено, ако норма на Съюза, каквато е самият Регламент № 1924/2006, съдържа специфични разпоредби относно разрешаването на здравни претенции (вж. по аналогия решение от 9 юни 2005 г., HLH Warenvertrieb и Orthica, C‑211/03, C‑299/03 и C‑316/03—C‑318/03, Rec, EU:C:2005:370, т. 38 и 39).
161. В случая, тъй като член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 изрично предвижда ЕОБХ да може да прави хармонизирана научна оценка на списъците с претенции, представени от държавите членки съгласно член 13, параграф 2 от този регламент, трябва да се приеме, както посочват Комисията и Френската република, че член 30, параграф 4 от Регламент № 178/2002 не е приложим по настоящото дело, поради което ЕОБХ не е имал задължение при осъществяване на оценката нито да провежда обсъждане с националните органи, нито публично да оповестява свързани с такова обсъждане документи.
162. Освен това, що се отнася до довода на жалбоподателите, че съществуването на различия между ЕОБХ и националните агенции по храните относно някои здравни претенции било очевидно предвид изброените в приложенията към тяхната жалба становища, достатъчно е само да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика с оглед на гарантирането на правната сигурност и на доброто правораздаване, за да е допустим(а) искът или жалбата, е необходимо съществените правни и фактически обстоятелства, на които той или тя се основава, да следват поне обобщено, но по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба. В това отношение, макар текстът на жалбата да може да бъде обосноваван и допълнен по конкретни пунктове чрез препращане към определени части от приложените към нея доказателства, общото препращане към други документи, дори те да са приложени към жалбата, не заличава липсата на съществените елементи от правната аргументация, която съгласно горепосочените разпоредби трябва да се съдържа в жалбата (вж. в този смисъл решение от 14 декември 2005 г., General Electric/Комисия, T‑210/01, Rec, EU:T:2005:456, т. 592). Поради това този довод трябва да бъде отхвърлен като недопустим.
163. Следователно нито член 30, параграф 4 от Регламент № 178/2002, нито задължението за мотивиране са били нарушени при оценката на представените на ЕОБХ здравни претенции.
164. Предвид изложеното третата част на второто основание трябва да бъде отхвърлена, както и второто основание в неговата цялост.
165. Поради това искането за отмяна на Регламент № 432/2012 трябва да бъде отхвърлено.
2. По искането за обявяване на Регламент № 1924/2006 за неприложим
По допустимостта
166. Според Комисията и Съвета инцидентно направеното от жалбоподателите искане, целящо неприлагането на Регламент № 1924/2006 съгласно член 277 ДФЕС, е недопустимо, тъй като самата основна жалба срещу Регламент № 432/2012 е недопустима. Освен това те подчертават, че при всички случаи в съответствие с постоянната съдебна практика обхватът на възражението за незаконосъобразност трябва да бъде сведен до необходимото за разрешаването на спора.
167. Жалбоподателите оспорват тези доводи.
168. Съгласно член 277 ДФЕС, независимо от изтичането на срока, предвиден в член 263, шеста алинея ДФЕС, всяка страна може при спор, който засяга акт с общо приложение, приет от институция, орган, служба или агенция на Съюза, да се позове на средствата, предвидени в член 263, втора алинея, за да обоснове пред Съда на Европейския съюз неприложимостта на този акт.
169. От постоянната съдебна практика следва, че предоставената с член 277 ДФЕС възможност за позоваване на незаконосъобразността на акт с общо приложение не представлява самостоятелно право на иск и може да се упражнява само инцидентно, тъй като недопустимостта на основния иск или жалба води до недопустимост на възражението за незаконосъобразност (вж. в този смисъл определение от 17 юни 2008 г., Dow AgroSciences/ЕОБХ, T‑397/06, EU:T:2008:208, т. 63 и цитираната съдебна практика).
170. Инцидентно повдигнатото възражение за незаконосъобразност по член 277 ДФЕС във връзка с основното оспорване на законосъобразността на дадено решение е допустимо само когато съществува връзка между оспорвания акт и нормата, по отношение на която е повдигнато възражението за незаконосъобразност. Доколкото целта на член 277 ДФЕС не е да позволи на страните да оспорват приложимостта на всеки акт с общо приложение, независимо дали това е в полза на предявения иск или подадената жалба, обхватът на възражението за незаконосъобразност трябва да бъде сведен до необходимото за разрешаването на спора. От това следва, че актът с общо приложение, по отношение на който е повдигнато възражението за незаконосъобразност, следва пряко или непряко да е приложим към случая, който е предмет на иска или жалбата (вж. в този смисъл решение от 20 ноември 2007 г., Ianniello/Комисия, T‑308/04, СбПС, EU:T:2007:347, т. 33 и цитираната съдебна практика).
171. В случая Общият съд намира, първо, че след като жалбата на жалбоподателите е насочена основно срещу Регламент № 432/2012 и инцидентно срещу Регламент № 1924/2006, допустимостта на основаното на член 277 ДФЕС искане зависи, съгласно цитираната в точка 169 по-горе съдебна практика, от допустимостта на жалбата за отмяна на Регламент № 432/2012. С оглед на извода в точка 51 по-горе относно допустимостта на искането за отмяна на Регламент № 432/2012, възражението за незаконосъобразност следва да бъде обявено за допустимо.
172. Второ, тъй като Регламент № 1924/2006, и по-точно член 13, параграф 3 от него, е правното основание за приемането на Регламент № 432/2012, може да бъде установена достатъчно тясна връзка между двата акта по смисъла на цитираната в точка 170 по-горе съдебна практика. Във връзка с това следва да се посочи, че наличието на такава връзка следва по-конкретно от извода, че атакуваният с основното искане акт по същество се основава на разпоредба от акта, чиято законосъобразност се оспорва (вж. в този смисъл решения от 25 октомври 2006 г., Carius/Комисия, T‑173/04, RecFP, EU:T:2006:333, т. 46 и Ianniello/Комисия, т. 170 по-горе, EU:T:2007:347, т. 33; в този смисъл и по аналогия вж. решение от 4 март 1998 г., De Abreu/Съд, T‑146/96, RecFP, EU:T:1998:50, т. 25 и 29).
173. Следователно доводите на Комисията и на Съвета за обявяването за недопустимо на повдигнатото от жалбоподателите по отношение на Регламент № 1924/2006 възражение за незаконосъобразност трябва да бъдат отхвърлени.
174. Също така следва да се посочи, че жалбоподателите оспорват законосъобразността само на член 13, параграфи 1—3 от Регламент № 1924/2006 и на преходните периоди по член 28, параграфи 5 и 6 от този регламент. При тези обстоятелства, предвид цитираната в точка 170 по-горе съдебна практика, само тези разпоредби попадат в предмета на възражението за незаконосъобразност по член 277 ДФЕС. Следователно разглеждането на направеното искане от страна на Общият съд ще бъде сведено само до тях.
По съществото на спора
175. Жалбоподателите изтъкват две основания в подкрепа на искането за обявяване на Регламент № 1924/2006 за неприложим, които са изведени от нарушение на правото на изслушване и от нарушение на принципа на правна сигурност.
По първото основание в подкрепа на искането за обявяване на Регламент № 1924/2006
за неприложим, което е изведено от нарушение на правото на изслушване
176. Според жалбоподателите член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 нарушава правото им да бъдат изслушани, установено в член 41 от Хартата на основните права. В частност те считат, че подобно на член 13, параграф 5 и член 14 от Регламент № 1924/2006, процедурата за издаване на разрешение за здравни претенции по член 13, параграф 3 от същия регламент трябва да позволява на стопанските субекти от хранително-вкусовата промишленост да представят становища, по-специално пред ЕОБХ, по отношение на претенциите, които се отнасят до тях. Жалбоподателите цитират решение от 17 септември 1998 г., Primex Produkte Import-Export и др./Комисия (T‑50/96, Rec, EU:T:1998:223, т. 58—61), съгласно което пряко засегнатите от дадена обществена мярка страни трябва да могат да бъдат изслушани при нейното приемане, включително ако няма съответна за това правна уредба.
177. Комисията, подкрепена от Съвета, BEUC, Парламента и Френската република, оспорва тези доводи.
178. Най-напред, що се отнася до довода, изведен от нарушение на правото на добра администрация, достатъчно е да се припомни, видно и от точка 97 по-горе, че член 41, параграф 2, буква a) от Хартата на основните права предполага по-конкретно правото на всяко лице да бъде изслушвано, преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би имала неблагоприятни последици за него. След като в случая обаче член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 води до приемането на мярка с общо приложение, както бе посочено в точка 36 по-горе, доводите, с които се цели да се установи нарушение на правото на изслушване, както то е предвидено в посочената разпоредба от Хартата на основните права, не могат да бъдат приети.
179. Освен това, що се отнася до довода на жалбоподателите, че в член 13, параграф 5 и член 14 от Регламент № 1924/2006 е предвидена процедура, в рамките на която стопанските субекти трябвало да бъдат надлежно изслушани, следва да се посочи, че както отбелязват Парламентът и Съветът, процедурата за издаване на разрешение по тези разпоредби се различава от процедурата по член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 по това, че се образува по искане на частни лица, които поради това могат да представят становища и мнения пред ЕОБХ и индивидуално да получат издаването на решение. Напротив, член 13, параграфи 1 и 3 от Регламент № 1924/2006 се отнася само до образувана от държава членка процедура за издаване на разрешение, поради което никакво право на изслушване не е предвидено в полза на частни лица.
180. Също така, по отношение на посоченото от жалбоподателите решение Primex Produkte Import-Export и др./Комисия, точка 176 по-горе (EU:T:1998:223), трябва да се отбележи, че за разлика от настоящото дело, това решение се отнася до индивидуални административни мерки в областта на правото на внос на говеждо месо. Всъщност, както напомнят жалбоподателите, единствено по отношение на този контекст Общият съд е установил, че зачитането на правото на защита във всяко започнало срещу дадено лице производство, което може да завърши с увреждащ акт, представлява основен принцип на правото на Съюза, който трябва да бъде гарантиран дори при липсата на каквато и да е правна уредба относно процедурата (решение Primex Produkte Import-Export и др./Комисия, т. 176 по-горе, EU:T:1998:223, т. 59). Доколкото обаче Регламент № 432/2012 е акт с общо приложение, доводите и изводите от посоченото съдебно решени е нямат отношение към настоящото дело.
181. При всички случаи, дори да се предположи, че възприетите в това решение на Общия съд разрешения, на които се позовават жалбоподателите, биха били приложими към настоящия случай, следва да се посочи, че както признават жалбоподателите в своята жалба, приемането на Регламент № 432/2012 е било предшествано от допитване до обществеността, в хода на което заинтересованите страни, включително жалбоподателите, са имали възможност да изложат своите становища. Поради това следваната от Комисията процедура трябва да се счита за съвместима с изводите на Общия съд в решение Primex Produkte Import-Export и др./Комисия, точка 176 по-горе (EU:T:1998:223). Освен това, както отбелязва Парламентът, в контекста на процедурата за приемане на правилника по член 25 от Регламент № 1924/2006, стопанските субекти от хранително-вкусовата промишленост са имали възможност да изложат своите виждания при редовните контакти на заинтересованите страни с Комисията, Парламента, Съвета и властите на държавите членки.
182. Следователно жалбоподателите нямат основание да твърдят, че Регламент № 1924/2006, и по-специално член 13, параграф 3 от него, нарушава правото на добра администрация, и в частност правото на изслушване.
183. С оглед на всичко изложено по-горе първото основание в подкрепа на искането за обявяването на Регламент № 1924/2006 за неприложим трябва да се отхвърли.
По второто основание в подкрепа на искането за обявяване на Регламент № 1924/2006 за неприложим, което е изведено от нарушението на принципа на правна сигурност
184. Второто основание на жалбоподателите в подкрепа на искането за обявяване на Регламент № 1924/2006 за неприложим се състои от две оплаквания.
185. С първото си оплакване жалбоподателите твърдят, че Регламент № 1924/2006 нарушава принципа на правна сигурност, тъй като в член 28 от него не са предвидени разумни преходни периоди за съобразяване с неговите разпоредби. По същество те оспорват задължението за оттегляне от разпространителската мрежа след влизането в сила на Регламент № 432/2012 на храните, които са били правомерно пуснати на пазара преди 2012 г.
186. С второто си оплакване жалбоподателите твърдят, че обхватът на изискуемия анализ с оглед на даването на разрешение за здравните претенции по член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 не е бил ясно определен.
187. Комисията, подкрепена от Съвета, BEUC, Парламента и Френската република, оспорва тези две оплаквания.
188. Най-напред следва да се припомни, че съгласно цитираната в точка 86 по-горе съдебна практика принципът на правна сигурност изисква правните норми да бъдат ясни и точни, а техните последици — предвидими.
189. На първо място, що се отнася до оплакването, изведено от предвидения в Регламент № 1924/2006 неразумно кратък преходен период, преди всичко с оглед на съобразяването с Регламент № 432/2012, трябва да се констатира, че макар жалбоподателите да упрекват Съвета и Парламента, че са предвидили твърде кратки преходни периоди за адаптиране, във връзка с това те посочват само неясни утвърждения и никъде в писмените си материали не претендират тези преходни периоди да са създали за тях несигурност поради евентуалната липса на яснота.
190. При всички случаи, по отношение на довода, че хранителните добавки или диетичните храни, предполагащи дълъг срок на съхранение от два до три месеца, е трябвало да се ползват с по-дълъг преходен период, явно предоставените от Регламент № 432/2012 шест месеца са достатъчни за адаптирането на техните етикети и реклами, при което жалбоподателите дори не са уточнили например каква би трябвало да бъде според тях разумната продължителност, която Комисията е следвало да предвиди в този регламент. Във връзка с това трябва да се напомни, че Регламент № 432/2012 няма за цел да забрани търгуването с продуктите на жалбоподателите като такова, а само да оттегли здравните претенции, които са били отразени върху техните етикети и не са били съобразени с Регламент № 1924/2006.
191. Следователно Регламент № 1924/2006 не нарушава принципа на правна сигурност по отношение на предвидените в член 28 от него преходни периоди.
192. Поради това първото оплакване не може да бъде прието.
193. На второ място, що се отнася до оплакването, изведено от липсата на яснота в Регламент № 1924/2006, следва да се посочи, че правната рамка, приложима спрямо здравните претенции съгласно този регламент, е ясна и нейните последици са били предвидими за операторите в хранително-вкусовата промишленост, при което в съответствие със съдебната практика не може да се установи никакво нарушение на принципа на правна сигурност. Всъщност, от една страна, съвместното разглеждане на член 10, параграф 1 и член 13 от Регламент № 1924/2006 позволява да се установи, че здравните претенции са забранени, освен ако, първо, отговарят на общите и специфичните изисквания по същия регламент, и второ, са разрешени в съответствие с него. От друга страна, отнасящият се до преходните мерки член 28, параграфи 5 и 6 от Регламент № 1924/2006 допуска здравните претенции да бъдат използвани до приемането на списъка с разрешени претенции, както бе обяснено в точки 80—83 по-горе.
194. Освен това жалбоподателите твърдят, че процедурата за консултиране с ЕОБХ не е подробно изложена в Регламент № 1924/2006, и в частност в него не са уточнени научните критерии, които този орган е трябвало да приложи при своята оценка на здравните претенции.
195. Във връзка с това обаче трябва да се отбележи, че приложимите критерии за научна оценка по Регламент № 1924/2006 не са породили съмнения предвид неговите разпоредби. Всъщност, най-напред, както бе посочено в точки 135 и 138 по-горе, в член 2, параграф 2, точка 5 от Регламент № 1924/2006 се уточнява, че за доказването на обосноваността на дадена здравна претенция е необходимо да се определи дали има причинно-следствена връзка между храната и конкретно визираните функции. По-нататък член 5 от Регламент № 1924/2006 въвежда като условия за разрешаването на здравните претенции, от една страна, веществото, по отношение на което се прави претенцията, да се съдържа в крайния продукт в значително количество, за да предизвика твърдения ефект, или да отсъства от него, и от друга страна, количеството от продукта, което разумно може да се очаква, че ще бъде консумирано, да бъде значително, за да бъде предизвикан твърденият ефект. Накрая, съгласно член 6 от Регламент № 1924/2006 във връзка с цитираните в точка 126 по-горе съображения 17 и 23 от него здравните претенции е трябвало да се основават на общоприети научни доказателства и да се потвърждават от такива доказателства.
196. Поради това трябва да се отхвърли доводът на жалбоподателите за липсата на подробна разпоредба относно прилагането от страна на ЕОБХ на критериите по член 13, параграф 1 от Регламент № 1924/2006 при консултирането му в рамките на предвидената в член 13, параграф 3 от същия регламент процедура.
197. Следователно второто оплакване на жалбоподателите не може да бъде прието.
198. С оглед на изложеното второто основание, подкрепящо искането за обявяване на Регламент № 1924/2006 за неприложим, трябва да бъде отхвърлено, а с това и самото искане в неговата цялост.
3. По искането за отмяна на списъка с висящи претенции
199. Комисията, подкрепяна по-специално от Френската република и от BEUC, твърди, че искането за отмяна на списъка с висящи претенции е недопустимо. Според нея този списък не подлежи на обжалване по смисъла на член 263 ДФЕС, тъй като той е само междинен акт, който не съдържа никакви норми или решения и който поради това не може да промени правното положение на жалбоподателите. Комисията твърди също така, че от жалбата не може да се установи какви са оплакванията на жалбоподателите в подкрепа на тяхното искане по същество.
200. Накрая жалбоподателите оспорват повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост. По същество според тях списъкът с висящите претенции е обжалваем акт, тъй като освен други правни последици той подчинява висящите претенции на преходните мерки по член 28 от Регламент № 1924/2006. Според жалбоподателите списъкът с висящите претенции е неправомерен и трябва да бъде отменен, „тъй като [неговото] съставяне […] е направено без правно основание и в нарушение на принципите на правна сигурност, на добра администрация и на недопускане на дискриминация“, както и поради „същите основания като посочените в част V от […] жалбата“.
201. Съгласно постоянната съдебна практика мерките със задължително правно действие, които могат да засегнат интересите на жалбоподателите, като изменят съществено правното им положение, са актове или решения, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна по смисъла на член 263 ДФЕС (решения от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия, 60/81, Rec, EU:C:1981:264, т. 9, от 31 март 1998 г., Франция и др./Комисия, C‑68/94 и C‑30/95, Rec, EU:C:1998:148, т. 62 и от 4 март 1999 г., Assicurazioni Generali и Unicredito/Комисия, T‑87/96, Rec, EU:T:1999:37, т. 37). За да се определи дали акт или решение произвежда такова действие, се налага придържане към неговата същност (определение от 13 юни 1991 г., Sunzest/Комисия, C‑50/90, Rec, EU:C:1991:253, т. 12 и решение Франция и др./Комисия, посочено по-горе, EU:C:1998:148, т. 63).
202. Освен това, също съгласно постоянната съдебна практика, когато става въпрос за актове или решения, чието изготвяне се извършва на няколко етапа, обжалваеми актове по принцип са само мерките, които определят окончателно становището на институцията в края на процедурата, с изключение на временните мерки, чиято цел е да подготвят окончателното решение (решение от 18 декември 1992 г., Cimenteries CBR и др./Комисия, T‑10/92—T‑12/92 и T‑15/92, Rec, EU:T:1992:123, т. 28).
203. В случая следва да се приеме, че списъкът с висящите претенции не е обжалваем акт. Приемането на списък, единственият предмет на който се състои в посочването на здравните претенции, които все още са в процес на оценяване и по отношение на които Комисията още не се е произнесла окончателно, представлява само временна мярка, чиято цел е да подготви включването или отказа да бъде включена всяка от тези претенции в списъка с разрешените претенции, който вече представлява окончателното решение.
204. Също така, както подчертават жалбоподателите, макар Комисията да обръща внимание, че към висящите претенции остават приложими преходните мерки по член 28, параграфи 5 и 6 от Регламент № 1924/2006, трябва да се приеме, че в това указание не се съдържа никакво решение и то само напомня за последиците, които произтичат от самия регламент по отношение на все още подложените на оценка претенции.
205. Следователно искането за отмяна на списъка с висящите претенции трябва да бъде отхвърлено като недопустимо.
206. Дори да се предположи, че списъкът с висящите претенции би могъл да се счита за акт, подлежащ на оспорване, съгласно виждането на жалбоподателите, то за изчерпателност следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика жалбата за отмяна е допустима само когато жалбоподателят има интерес от отмяната на оспорения акт. Правният интерес на даден жалбоподател съществува, когато отмяната на обжалвания акт сама по себе си може да има правни последици, когато жалбата може чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала, и когато последната доказва наличието на възникнал и все още съществуващ интерес от отмяната на посочения акт (вж. решение от 19 юни 2009 г., Socratec/Комисия, T‑269/03, EU:T:2009:211, т. 36 и цитираната съдебна практика).
207. Съгласно съдебната практика жалбоподателят е този, който е длъжен да представи доказателства за своя правен интерес. Ако интересът, на който се позовава даден жалбоподател, се отнася до бъдещо правно положение, той трябва да докаже, че накърняването на това положение е вече сигурно. Поради това жалбоподателят не може да се позовава на бъдещи несигурни събития, за да обоснове интереса си от отмяната на оспорения акт (вж. решение Hagenmeyer и Hahn/Комисия, т. 71 по-горе, EU:T:2014:234, т. 39 и цитираната съдебна практика).
208. В случая Общият съд намира, както е посочено в съображения 10 и 11 от Регламент № 432/2012, че към висящите претенции остава приложим правният режим, който ги е засягал, преди да бъде приет Регламент № 432/2012. Следователно предприятията, имащи отношение към тези претенции, могат да продължат да ги използват в своята свързана с храните търговска дейност в съответствие с член 28, параграфи 5 и 6 от Регламент № 1924/2006. При тези обстоятелства отмяната на списъка с висящи претенции не носи никаква полза. Освен това следва да се посочи, че във връзка с отправено по този въпрос запитване от Общия съд в съдебното заседание жалбоподателите не успяха да аргументират подобна полза.
209. При всички случаи следва да се припомни и постоянната съдебна практика, съгласно която по силата на член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник за допустимостта на искането за отмяна е необходимо жалбата да съдържа кратко изложение на правните основания, които да са достатъчно ясни и точни, за да позволят на ответника да подготви защитата си, а на Общия съд — да се произнесе по исковата молба или жалбата, при необходимост без да разполага с други данни. Поради това в жалбата трябва да се посочва изрично в какво се изразява твърдението, на което тя се основава, к ато само по себе си абстрактното му формулиране не отговаря на изискванията на Процедурния правилник (вж. в този смисъл решение от 27 септември 2012 г., Nynäs Petroleum и Nynas Belgium/Комисия, T‑347/06, Сб., EU:T:2012:480, т. 107).
210. В случая трябва да се приеме, че доводите на жалбоподателите в подкрепа на искането им за отмяна — които се свеждат само до твърдението, от една страна, че списъкът с висящите претенции е неправомерен и трябва да бъде отменен, тъй като за съставянето му няма правно основание и той нарушава принципите на правна сигурност, на добра администрация и на недопускане на дискриминация, и от друга страна, само препращат към твърденията в глава V от жалбата — очевидно не са достатъчни, за да позволят да се определят по ясен начин оплакванията на жалбоподателите, насочени срещу Комисията в качеството ѝ на автор на този списък.
211. Следователно исканията на жалбоподателите за отмяна на списъка с висящи претенции трябва да бъдат обявени за недопустими.
212. С оглед на гореизложените съображения жалбата трябва да бъде отхвърлена в нейната цялост.
По съдебните разноски
213. По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако има такова искане. Тъй като жалбоподателите са загубили делото, те трябва да бъдат осъдени да понесат направените от тях съдебни разноски, както и тези на Комисията.
214. Съгласно член 87, параграф 4 от Процедурния правилник държавите членки и институциите, които са встъпили в производството, понасят направените от тях съдебни разноски, като Общият съд може да вземе решение и някоя друга встъпила страна да понесе направените от нея съдебни разноски. В случая Френската република, Съветът, Парламентът, BEUC, FederSalus, Medestea biotech и Naturando понасят направените от тях съдебни разноски.
Диспозитив
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur- & gezondheidsProducten Nederland и New Care Supplements BV да понесат направените от тях съдебни разноски, както и тези, които са направени от Европейската комисия.
3) Френската република, Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз, Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC), FederSalus, Medestea biotech SpA и Naturando Srl понасят направените от тях съдебни разноски.