62015CC0521
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 1. juni 2017 (
1
)
Sag C-521/15
Kongeriget Spanien
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Anfægtelse af Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/1289 om en bod, der pålægges Spanien, for manipulation af underskudsdata i den selvstyrende region Valencia – Domstolens kompetence – gennemførelsesbeføjelse i henhold til artikel 291, stk. 2, TEUF – forordning (EU) nr. 1173/2011 – delegeret afgørelse 2012/678/EU – forordning (EF) nr. 479/2009 – retten til forsvar – retten til god forvaltningsskik – misvisende fremstilling af oplysninger – grov uagtsomhed – beregning af en bod – princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft«
I. Indledning
1.
Med det foreliggende annullationssøgsmål anfægter Spanien en afgørelse fra Rådet, hvorved Spanien pålægges en bod for manipulation af underskudsdata i den selvstyrende region Valencia (
2
). Rådets beføjelse til at pålægge en sådan bod følger af artikel 8, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1173/2011 af 16. november 2011 om en effektiv håndhævelse af budgetovervågningen i euroområdet (
3
).
2.
Den førnævnte forordning er en del af den såkaldte »Six Pack«, en række af afledte retsakter, som især havde til formål at afhjælpe de svagheder ved stabilitets- og vækstpagten, som blev bragt for dagens lys af især statsgældskrisen. Den giver Rådet forskellige sanktionsbeføjelser med det formål at øge troværdigheden af den EU-retlige ramme for budgetovervågningen. Det primærretlige grundlag for denne ramme er artikel 126 TEUF og 136 TEUF.
3.
Genstanden for budgetovervågningen er overholdelsen af referenceværdierne for det offentlige underskud og det offentlige gældsniveau, som er fastsat i artikel 1 i protokollen om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud (EDP-protokollen) (
4
). I henhold til artikel 3 i EDP-protokollen er medlemsstaterne forpligtet til regelmæssigt at underrette Kommissionen om deres forventede og faktiske underskud og om niveauerne for deres gæld.
4.
Det er en nødvendig forudsætning for den budgetpolitiske overvågnings effektivitet, at de oplysninger, som medlemsstaterne indsender, er relevante. Dette forudsætter navnlig, at medlemsstaterne overholder regnskabsreglerne i det europæiske national- og regionalregnskabssystem (
5
). Hensigten med artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011 er at afskrække fra tilsidesættelse af disse regnskabsregler som følge af grov uagtsomhed eller forsætlighed.
5.
Den foreliggende sag er af særlig betydning, idet Rådet for første gang (
6
) har gjort brug af sin beføjelse til at pålægge en bod for manipulation af underskuds- eller gældsdata.
6.
Dette er baggrunden for det brede spektrum af spørgsmål, som denne sag giver anledning til. Disse spørgsmål vedrører foruden Domstolens kompetence i den foreliggende sag også overholdelse af procedureregler, de enkelte betingelser for at pålægge en bod samt beregningen af denne. Hvad angår de procedurespecifikke spørgsmål er det muligt at støtte sig til Domstolens eksisterende retspraksis. For de øvrige spørgsmåls vedkommende er de nye.
II. Retsforskrifter
A.
Statutten for Domstolen
7.
Artikel 51 i statutten for Domstolen regulerer Domstolens og Rettens kompetence:
»Som en undtagelse fra bestemmelsen i artikel 256, stk. 1, TEUF har Domstolen enekompetence i de søgsmål, som er omhandlet i artikel 263 TEUF og 265 TEUF, som er anlagt af en medlemsstat, og som er rettet mod:
a)
en retsakt udstedt af Europa-Parlamentet eller af Rådet eller af de to institutioner i fællesskab, eller rettet mod en af disse institutioners undladelse af at træffe afgørelse, eller mod begge disse institutioners undladelse af i fællesskab at træffe afgørelse, dog bortset fra
–
[…]
–
[…]
–
Rådets retsakter, hvorved det udøver gennemførelsesbeføjelser i henhold til artikel 291, stk. 2, TEUF
b)
[…]«
8.
Denne ordning blev første gang indført ved en afgørelse fra Rådet af 26. april 2004 (
7
). Ifølge fjerde betragtning til afgørelsen »[bør] overførslen af kompetence til at træffe afgørelse i første instans til Retten være af mærkbart omfang og kriterierne for fordeling tilstrækkeligt klare til, at institutionerne og medlemsstaterne kan vurdere dem uden fare for misforståelser«.
9.
Domstolens kompetence vedrørende søgsmål til prøvelse af gennemførelsesforanstaltninger uddybes i femte betragtning:
»Søgsmål, der er anlagt af medlemsstaterne, og som er rettet mod en retsakt udstedt af Rådet, hvorved sidstnævnte efter reglerne i artikel 202, tredje led, i EF-traktaten [(efter ændring nu artikel 291, stk. 2, TEUF)] udøver gennemførelsesbeføjelser, bør henhøre under kompetencen for Retten i Første Instans. Det er de tilfælde, hvor Rådet har forbeholdt sig gennemførelsesbeføjelsen eller overtager udøvelsen af denne beføjelse som led i en »komitologi«-procedure.«
B.
Forordning nr. 479/2009
10.
Medlemsstaternes pligt til at fremsende data vedrørende det offentlige underskud og den offentlige gæld fastlægges i artikel 3 i forordning (EF) nr. 479/2009 (
8
) om gennemførelse af protokollen om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud:
»1.   Medlemsstaterne underretter to gange om året Kommissionen (Eurostat) om deres forventede og faktiske offentlige underskud og om niveauet for deres faktiske offentlige gæld, første gang inden den 1. april i det indeværende år (år n) og anden gang inden den 1. oktober i år n.
[…]
2.   Inden den 1. april i år n skal medlemsstaterne:
a)
underrette Kommissionen (Eurostat) om deres forventede offentlige underskud i år n, om det seneste skøn over deres faktiske offentlige underskud i år n-1 og om deres faktiske offentlige underskud i årene n-2, n-3 og n-4
b)
[…]«
11.
Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 479/2009 vedrører berigtigelse af allerede indberettede tal:
»1.   Medlemsstaterne underretter Kommissionen (Eurostat) om alle væsentlige ændringer i de allerede indberettede tal for deres faktiske og forventede offentlige underskud og gæld, så snart disse foreligger.«
12.
I henhold til artikel 8, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 479/2009 vurderer Kommissionen (Eurostat) regelmæssigt kvaliteten af såvel de faktiske data, der indberettes af medlemsstaterne, som de tilgrundliggende regnskaber for det offentlige udarbejdet efter ENS-95. Til dette formål giver artikel 11, stk. 1, Kommissionen (Eurostat) undersøgelsesbeføjelser:
»1.   Kommissionen (Eurostat) sørger for løbende dialog med medlemsstaternes statistiske myndigheder. I dette øjemed gennemfører Kommissionen (Eurostat) regelmæssige dialogbesøg og eventuelle metodologiske besøg i alle medlemsstaterne.«
13.
Artikel 11a i forordning nr. 479/2009 præciserer formålet med dialogbesøgene:
»Formålet med dialogbesøgene er at gennemgå indberettede faktiske data, jf. artikel 8, behandle metodespørgsmål, drøfte de statistiske procedurer og kilder, der er beskrevet i oversigterne, og vurdere, hvorvidt regnskabsreglerne er overholdt. Dialogbesøgene skal tjene til at klarlægge, om der er risici ved eller potentielle problemer i forbindelse med kvaliteten af de indberettede data.«
14.
Artikel 11b, stk. 1 og 2, i forordning nr. 479/2009 beskriver formålet med og tidspunktet for de metodologiske besøg:
»1.   De metodologiske besøg tager sigte på at overvåge de procedurer og kontrollere de regnskaber, der ligger til grund for de indberettede data, og drage detaljerede konklusioner om de indberettede datas kvalitet, jf. artikel 8, stk. 1.
2.   Metodologiske besøg skal kun foretages i ekstraordinære tilfælde, når der klart er konstateret signifikante risici eller problemer i forbindelse med dataenes kvalitet.«
C.
Forordning nr. 1173/2011
15.
25. betragtning til forordning nr. 1173/2011 uddyber, hvorfor de sanktionsbeføjelser, som fastsættes i forordningen, tilkommer Rådet:
»Beføjelsen til at vedtage individuelle afgørelser om anvendelse af de sanktioner, der er fastlagt i denne forordning, bør tillægges Rådet. Som led i den samordning af medlemsstaternes økonomiske politikker, der foretages i Rådet, jf. artikel 121, stk. 1, i TEUF, udgør disse individuelle afgørelser en integreret opfølgning af de foranstaltninger, Rådet vedtager i overensstemmelse med artikel 121 TEUF og 126 TEUF og forordning (EF) nr. 1466/97 og (EF) nr. 1467/97.«
16.
Rådets beføjelse til at pålægge bod på grund af manipulation med statistikker og Kommissionens samt Den Europæiske Unions Domstols beføjelser i denne forbindelse er fastsat i artikel 8, stk. 1, 3 og 5, i forordning nr. 1173/2011:
»1.   Rådet kan efter henstilling fra Kommissionen vedtage at pålægge en medlemsstat en bod, hvis medlemsstaten forsætligt eller som følge af grov uagtsomhed giver en misvisende fremstilling af data vedrørende underskud og gæld, som er relevante for anvendelsen af artikel 121 TEUF eller 126 TEUF, eller for anvendelsen af protokollen om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der er knyttet som bilag til [EU-traktaten] og til [EUF-traktaten].
2.   […]
3.   Kommissionen kan foretage alle fornødne undersøgelser med henblik på at fastslå, hvorvidt der foreligger misvisende fremstillinger som omhandlet i stk. 1. Den kan beslutte at iværksætte en undersøgelse, hvis den finder, at der foreligger alvorlige indikationer på, at der er tale om forhold, der kan udgøre en sådan misvisende fremstilling. […]
[…]
Kommissionen respekterer fuldt ud den berørte medlemsstats ret til forsvar i forbindelse med undersøgelserne.
4.   […]
5.   Den Europæiske Unions Domstol har fuld prøvelsesret med hensyn til klager over afgørelser, hvorved Rådet har pålagt en bod i henhold til stk. 1. Den kan annullere, nedsætte eller forhøje den pålagte bod.«
17.
Artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 1173/2011 giver Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter vedrørende undersøgelsesproceduren (herunder den berørte medlemsstats ret til forsvar) og at fastsætte bødens størrelse. Denne beføjelse gjorde Kommissionen brug af ved vedtagelsen af den delegerede afgørelse 2012/678/EU (
9
).
18.
I henhold til artikel 14 i forordning nr. 1173/2011 trådte denne i kraft på tyvendedagen efter dens offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende. Offentliggørelsen fandt sted den 23. november 2011.
D.
Den delegerede afgørelse 2012/678
19.
Ottende betragtning til den delegerede afgørelse 2012/678 om undersøgelser og bod i forbindelse med manipulation af statistikker som omhandlet i forordning nr. 1173/2011 indeholder retningslinjer for, hvordan Kommissionen skal skaffe sig vished om en mistanke om manipulation af statistikker:
»For at bekræfte en mistanke efter alvorlige indikationer på misvisende fremstilling af relevante underskuds- og gældsdata bør Kommissionen (Eurostat) forud for iværksættelsen af en undersøgelse almindeligvis aflægge et metodologisk besøg i overensstemmelse med artikel 11b i […] forordning nr. 479/2009 […]«
20.
I niende betragtning til den delegerede afgørelse 2012/678 angives det, i hvilke tilfælde det ikke bør lægges til grund, at der er sket misvisende fremstilling af data:
»Ved vurderingen af, hvad der forstås ved misvisende fremstilling af underskuds- og gældsdata i henhold til forordning nr. 1173/2011, bør ukorrekt gennemførelse af ENS-95-regnskabsregler, som ikke er sket forsætligt eller som følge af grov uagtsomhed, ikke tages i betragtning. Endvidere er der fra denne afgørelse undtaget revisioner, herunder omfattende revisioner, som skyldes metodologiske ændringer for alle historiske år, og som er klart og fyldestgørende forklaret, ubetydelige fejl […]«
21.
Andet punktum i tiende betragtning til den delegerede afgørelse 2012/678 uddyber begrebet grov uagtsomhed:
»En utilsigtet handling eller undladelse bør betragtes som grov uagtsomhed, hvis en person med ansvar for udarbejdelsen af data om offentligt underskud og offentlig gæld tydeligt tilsidesætter sin pligt til at udvise omhu.«
22.
I 15. betragtning til den delegerede afgørelse 2012/678 præciseres:
»Denne afgørelse finder anvendelse med forbehold af Kommissionens (Eurostats) beføjelser i henhold til forordning (EF) nr. 479/2009.«
23.
Det fremgår af artikel 2, stk. 1, i den delegerede afgørelse 2012/678, hvilke oplysninger Kommissionen skal stille til rådighed for den medlemsstat, som den mistænker for manipulation af statistikker, når undersøgelsen påbegyndes:
»Kommissionen underretter den pågældende medlemsstat om sin beslutning om at iværksætte en undersøgelse, herunder oplysninger om alvorlige indikationer på, at der er tale om forhold, der kan udgøre en misvisende fremstilling af data vedrørende offentligt underskud og offentlig gæld, der opstår på grund af manipulation af sådanne data enten forsætligt eller som følge af grov uagtsomhed.«
24.
Artikel 2, stk. 3, i den delegerede afgørelse 2012/678 genoptager ottende betragtning:
»Kommissionen kan vælge ikke at foretage en undersøgelse, før der er blevet aflagt et metodologisk besøg i overensstemmelse med en af Kommissionen (Eurostat) truffet afgørelse i henhold til forordning (EF) nr. 479/2009.«
25.
Artikel 6, 10 og 11 i den delegerede afgørelse 2012/678 giver den berørte medlemsstat ret til høring, aktindsigt samt juridisk bistand.
26.
Artikel 14 i den delegerede afgørelse 2012/678 er helliget fastsættelsen af bodens størrelse:
»1.   Kommissionen skal sikre, at boden, som Kommissionen henstiller til Rådet om at pålægge, skal være effektiv, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning. Boden fastsættes på grundlag af et referencebeløb, som kan op- eller nedjusteres for at tage højde for de særlige omstændigheder i stk. 3.
2.   Referencebeløbet udgør 5% af den største virkning af den misvisende fremstilling af tallene enten for medlemsstatens offentlige underskud eller for den offentlige gæld for de relevante år, som er omfattet af indberetningen som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud.
3.   Med udgangspunkt i det maksimumsbeløb, der er fastsat i artikel 13, skal Kommissionen i de enkelte tilfælde tage højde for følgende omstændigheder, når det er relevant:
a)
den misvisende fremstillings alvor og videre konsekvenser, navnlig virkningen af den misvisende fremstilling for styrkelsen af den økonomiske styring i Unionen
[…]
d)
den misvisende fremstillings gentagne forekomst, hyppighed eller varighed; i sådanne tilfælde er referencebeløbet det højeste identificerede niveau og ganges med antallet af år i den fireårige periode siden sidste indberetning, hvori den relevante misvisende fremstilling forekom
e)
graden af omhu og samarbejdsvilje eller obstruktion, som den pågældende medlemsstat har udvist ved opsporingen af den misvisende fremstilling og i forbindelse med undersøgelserne.«
27.
I henhold til artikel 16 i den delegerede afgørelse 2012/678 trådte denne i kraft på tyvendedagen efter dens offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende. Offentliggørelsen fandt sted den 6. november 2012.
III. Sagens baggrund og den anfægtede afgørelse
28.
Den 30. marts 2012 underrettede Spanien i forbindelse med proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud Kommissionen om landets faktiske og forventede offentlige underskud for perioden 2008-2012.
29.
Den 17. maj 2012 korrigerede Spanien de underskudsdata, som landet havde indberettet i marts 2012, idet nogle selvstyrende regioner i perioden 2008-2011 havde haft større udgifter, end de havde underrettet den kompetente nationale myndighed om. Forskellen udgjorde i alt 4,5 mia. EUR (godt 0,4% af bruttonationalproduktet); heraf vedrørte 1,9 mia. EUR alene den selvstyrende region Valencia.
30.
I den efterfølgende periode aflagde Kommissionen fire besøg i Spanien, nemlig i maj, juni og september 2012 samt i september 2013.
31.
Ved afgørelse af 11. juli 2014 indledte Kommissionen en undersøgelse vedrørende en eventuel manipulation af statistikker i den selvstyrende region Valencia.
32.
I sin undersøgelsesrapport af 7. maj 2015 (
10
) fastslog Kommissionen, at udgifter inden for sundhedsvæsenet gennem mange år ikke var blevet bogført korrekt i den selvstyrende region Valencia. Den nationale revisionsret havde i sine årsberetninger gentagne gange påpeget den manglende registrering af udgifterne. Alligevel havde den kompetente regionale myndighed intet foretaget sig. Kommissionen konkluderede på dette grundlag, at de data vedrørende de offentlige underskud, som Spanien havde indberettet i marts 2012, havde været misvisende, og at Spanien havde udvist grov uagtsomhed i denne forbindelse. Den henstillede derfor til Rådet at pålægge en bod i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011.
33.
Rådet fulgte henstillingen og pålagde med den anfægtede afgørelse en bod på 18,93 mio. EUR.
34.
Afgørelsen blev forkyndt for Spanien den 20. juli 2015 og offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 28. juli 2015.
35.
Den 29. september 2015 anlagde Spanien det foreliggende søgsmål. I november 2015 berigtigede Rådet titlen på den anfægtede afgørelse, idet »afgørelse« blev ændret til »gennemførelsesafgørelse« (
11
).
IV. Sagens behandling ved Domstolen og parternes påstande
36.
Spanien har nedlagt følgende påstande:
–
Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/1289 af 13. juli 2015 annulleres.
–
Subsidiært nedsættes boden, idet den begrænses til udelukkende at omfatte perioden efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 1173/2011.
–
Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
37.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
–
Det fastslås, at Retten har kompetence til at behandle søgsmålet, og sagen henvises til Retten.
–
Subsidiært frifindelse.
–
Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
38.
Kommissionen har interveneret til støtte for Rådet. Procesdeltagerne har afgivet skriftlige indlæg og fremsat bemærkninger i retsmødet den 4. april 2017.
V. Retlig bedømmelse
39.
Annullationssøgsmålet støttes på fire anbringender. For det første er Spanien af den opfattelse, at Kommissionen i forbindelse med sin undersøgelse har tilsidesat Spaniens ret til forsvar (jf. under B). For det andet gør Spanien gældende, at princippet om god forvaltningsskik er tilsidesat (jf. under C). For det tredje er det Spaniens opfattelse, at de materielle betingelser for at pålægge boden ikke er opfyldt (jf. under D). Og for det fjerde kritiserer Spanien beregningen af den pålagte bod (jf. under E).
40.
Før der kan foretages en materiel bedømmelse af disse anbringender, skal der imidlertid tages stilling til, om Domstolen har kompetence til at behandle det foreliggende søgsmål (jf. under A).
A.
Domstolens kompetence
41.
Rådet og Kommissionen er af den opfattelse, at den foreliggende sag hører under Rettens kompetence, ikke Domstolens. Når Domstolen finder, at en sag henhører under Rettens kompetence, henviser den ifølge artikel 54, stk. 2, andet led, i statutten for Domstolen sagen til Retten.
42.
Domstolens kompetence følger ikke af artikel 8, stk. 5, første punktum, i forordning nr. 1173/2011. Ifølge denne bestemmelse har Den Europæiske Unions Domstol ganske vist fuld prøvelsesret med hensyn til klager over afgørelser, hvorved Rådet har pålagt en bod i henhold til stk. 1. Udtrykket »Domstolen« anvendes imidlertid her på samme måde som i artikel 19, stk. 1, første punktum, TEU som overbegreb og siger altså intet om, hvorvidt det er Domstolen eller Retten, der er kompetent (
12
). Desuden kunne forordning nr. 1173/2011 ikke fastlægge en kompetence, som afviger fra traktaterne og statutten for Domstolen. Det er derfor de generelle kompetenceregler, der er afgørende.
1.
Kompetencen ved anfægtelse af gennemførelsesforanstaltninger
43.
I henhold til artikel 256, stk. 1, første punktum, TEUF har Retten kompetence til som første instans at træffe afgørelse i de sager, der er omhandlet i artikel 263. Undtagelser fra dette princip er fastsat i artikel 51, stk. 1, litra a), i statutten for Domstolen, idet Domstolen har enekompetence i de søgsmål, som er anlagt af en medlemsstat, og som er rettet mod bl.a. Rådets retsakter. Undtaget herfra er i henhold til artikel 51, stk. 1, litra a), tredje led, TEUF søgsmål, som er rettet mod Rådets retsakter, hvorved det udøver gennemførelsesbeføjelser i henhold til artikel 291, stk. 2, TEUF; for disse har Retten kompetence.
44.
I den foreliggende sag har en medlemsstat, Spanien, anlagt søgsmål mod en handling fra Rådet, nemlig sanktionsafgørelsen af 13. juli 2015. Rådet og Kommissionen er af den opfattelse, at Rådets beføjelse i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011 til at pålægge en medlemsstat en bod i tilfælde af manipulation af statistikker udgør en gennemførelsesbeføjelse som omhandlet i artikel 291, stk. 2, TEUF. Såfremt dette er korrekt, træder den tilbagevirkende undtagelse i artikel 51, stk. 1, litra a), i statutten for Domstolen i funktion, således at Retten er kompetent for Spaniens søgsmål, og Domstolen skal henvise sagen til denne.
45.
For så vidt angår den retlige indplacering af en afgørelse fra Rådet kan det ikke være afgørende, hvordan Rådet formelt set betegner afgørelsen (
13
). Den omstændighed, at Rådet efterfølgende indføjede orddelen »gennemførelses-« i den omtvistede afgørelses titel for at leve op til kravene i artikel 291, stk. 4, TEUF, fører derfor ikke nødvendigvis til, at det må lægges til grund, at der er tale om en ny gennemførelsesretsakt som omhandlet i statuttens artikel 51, stk. 1, litra a), tredje led.
46.
Omvendt udelukker den omstændighed, at forordning nr. 1173/2011 intetsteds nævner artikel 291 TEUF, ikke, at den i forordningens artikel 8, stk. 1, fastsatte afgørelsesbeføjelse er rettet mod en gennemførelsesretsakt, hvis dette følger af andre dele af forordningen (
14
). En indikation herfor findes i den omstændighed, at 25. betragtning giver en eksplicit begrundelse for Rådets kompetence som nødvendig i henhold til artikel 291, stk. 2, TEUF. Det er imidlertid afgørende, om Rådets sanktionsbeføjelse materielt skal kategoriseres som gennemførelsesbeføjelse.
47.
Begrebet »gennemførelse« omfatter såvel udarbejdelsen af gennemførelsesbestemmelser som anvendelsen i enkelttilfælde af bestemmelser i den afledte ret ved foranstaltninger af konkret indhold (
15
). Pålæggelsen af boden fremstår således som en gennemførelsesforanstaltning og den tilsvarende beføjelse som en gennemførelsesbeføjelse.
48.
Dette hindres heller ikke af, at den foreliggende individuelle retsakt ikke er rettet til en enkeltperson eller en virksomhed, men til en medlemsstat. Da sådanne konkrete afgørelser over for medlemsstater ikke er sjældne, må det lægges til grund, at der er taget hensyn til dem ved affattelsen af artikel 291, stk. 2, TEUF og statuttens artikel 51, stk. 1, litra a), tredje led. Netop hvad angår bestemmelsen i statutten er det også nærliggende, at der er taget hensyn til dem, idet den netop omhandler medlemsstaters søgsmål mod Rådets afgørelser. Sådanne søgsmål er særligt sandsynlige (
16
), når Rådet retter en individuel gennemførelsesafgørelse mod en medlemsstat.
2.
Henføring under samordningen af de økonomiske politikker
49.
Imidlertid sættes den omtvistede sanktionsbeføjelse i 25. betragtning til forordning nr. 1173/2011 i forbindelse med den samordning af medlemsstaternes økonomiske politikker, der foretages i Rådet, jf. artikel 121, stk. 1, TEUF. Ifølge denne udgør disse individuelle afgørelser en integrerende opfølgning af de foranstaltninger, Rådet vedtager i overensstemmelse med artikel 121 TEUF og 126 TEUF og forordning nr. 1466/97 og nr. 1467/97.
50.
Rådets beføjelser i henhold til artikel 121 TEUF og 126 TEUF er ikke gennemførelsesbeføjelser som omhandlet i artikel 291, stk. 2, da de overføres direkte til Rådet ved traktaten. Derfor må det lægges til grund (
17
), at medlemsstaternes søgsmål vedrørende udøvelsen af disse beføjelser i henhold til statuttens artikel 51, stk. 1, litra a), henhører under Domstolens og ikke Rettens kompetence.
51.
Dermed opstår spørgsmålet om, hvorvidt »integrerende opfølgning« på foranstaltninger, som kun kan anfægtes ved Domstolen, ligeledes er omfattet af dennes kompetence.
52.
Til støtte for denne opfattelse kan det foruden de nævnte kompetencers nærhed hvad angår realiteten også anføres, at artikel 291 TEUF ikke indeholder en udtømmende regulering af overdragelsen af gennemførelsesbeføjelser (
18
). Derfor kunne man forestille sig, at de omtvistede sanktioner er gennemførelsesforanstaltninger af en særlig art, som ikke hører under anvendelsesområdet for denne bestemmelse og følgelig heller ikke er omfattet af statuttens artikel 51, stk. 1, litra a), tredje led.
3.
Systematiske overvejelser
53.
Et yderligere argument for Domstolens kompetence synes – ved første øjekast – at ligge i sanktionsprocedurens nærhed til traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 258 TEUF – 260 TEUF, som fortsat udelukkende er forbeholdt Domstolen (
19
). Også i denne procedure må Kommissionen inden for snævre grænser nemlig træffe afgørelser, som den berørte medlemsstat kan indbringe for Retten (
20
). Dette viser, at kompetenceafgrænsningen mellem Retten og Domstolen ikke brydes på grundlag af generelle overvejelser.
54.
Dette taler desuden imod at lægge til grund, at Domstolen har kompetence, at dens kompetence i henhold til statuttens artikel 51, stk. 1, litra a), er en undtagelse fra det generelle princip om Rettens kompetence i henhold til artikel 256, stk. 1, TEUF og derfor skal fortolkes strengt (
21
). Undtagelser fra sådanne undtagelser, dvs. Rettens kompetencer i henhold til statuttens artikel 51, stk. 1, litra a), første til tredje led, må derimod netop ikke fortolkes strengt, da de bevirker en tilbagevenden til det generelle princip (
22
).
55.
Denne vurdering bekræftes af målsætningerne for kompetencebestemmelsen i statuttens artikel 51. Ifølge fjerde betragtning til afgørelse 2004/407 bør overførslen af kompetence til at træffe afgørelse i første instans til Retten være af mærkbart omfang og kriterierne for fordeling tilstrækkeligt klare til, at institutionerne og medlemsstaterne kan vurdere dem uden fare for misforståelser. Det ville være uforeneligt med dette krav om klarhed at begrunde Domstolens kompetence med visse foranstaltningers nærhed til andre foranstaltninger, som sandsynligvis ville skulle anfægtes ved Domstolen.
56.
Et andet argument til støtte for at respektere grundprincippet om Rettens kompetence er, at den berørte medlemsstat på denne måde har adgang til en yderligere retsinstans, som netop blev oprettet for at forbedre retsbeskyttelsen i sager, hvori det er nødvendigt at foretage en indgående undersøgelse af komplicerede faktiske omstændigheder (
23
). De overtrædelser, som skal sanktioneres i henhold til artikel 8 i forordning nr. 1173/2011, vil imidlertid ofte indebære komplicerede faktiske omstændigheder, navnlig når medlemsstaten – til forskel fra den foreliggende sag – bestrider konstateringen af de faktiske omstændigheder.
57.
Endelig hører sanktionsbeføjelsen i henhold til artikel 8 i forordning nr. 1173/2011 ganske vist til konteksten omkring foranstaltningerne i henhold til artikel 121 TEUF og 126 TEUF, men eventuelle sanktioner i henhold til forordningen fastsættes i helt andre procedurer end foranstaltninger på grundlag af traktaten. Derfor er det udelukket, at der skulle træffes afgørelse om sanktioner i henhold til forordningen og de nævnte foranstaltninger i henhold til traktaten inden for samme sag. Nærheden mellem disse kompetencer med hensyn til realiteten kræver derfor ikke en fælles kompetence.
4.
Konklusion
58.
Spaniens søgsmål er således rettet mod en retsakt fra Rådet, hvorved dette udøvede gennemførelsesbeføjelser i henhold til artikel 291, stk. 2, TEUF. Følgelig har Retten kompetence i henhold til artikel 256, stk. 1, TEUF og statuttens artikel 51, stk. 1, litra a), tredje led, og Domstolen skal henvise sagen til Retten i henhold til statuttens artikel 54, stk. 2, andet led.
59.
Såfremt Domstolen ikke følger denne opfattelse, undersøger jeg i det følgende subsidiært Spaniens anbringender.
B.
Overholdelsen af Spaniens ret til forsvar (det første anbringende)
60.
Med sit første anbringende har Spanien gjort gældende, at den omtvistede afgørelse beror på oplysninger, som Kommissionen har indhentet under sine besøg i 2012 og 2013 under tilsidesættelse af Spaniens ret til forsvar. Dengang undersøgte Kommissionen allerede, om Spanien have manipuleret underskudsdata. Disse efterforskninger forud for den formelle undersøgelsesprocedure, som blev indledt i juli 2014, var ikke dækket af artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 1173/2011 og artikel 2, stk. 3, i den delegerede afgørelse 2012/678. De bevægede sig således uden for den fastsatte ramme for undersøgelsen, som netop også har til formål at sikre, at den berørte medlemsstats ret til forsvar overholdes. Navnlig undlod Kommissionen i strid med artikel 2, stk. 1, i den delegerede afgørelse 2012/678 at underrette Spanien om, at og på grundlag af hvilke indikationer den mistænkte Spanien for manipulation af statistikkerne. Den efterforskede så at sige i det skjulte.
61.
Dette anbringende må først indplaceres i den procedure, der gik forud for sanktionsafgørelsen (jf. under 1), før Spaniens ret til forsvar som sådan kan behandles (jf. under 2).
1.
Procedurens forløb
a)
Det normative indhold i forordning nr. 1173/2011 og den delegerede afgørelse 2012/678
62.
Indledningsvis må det fastslås, at Spanien misforstår det normative indhold i forordning nr. 1173/2011 og den delegerede afgørelse 2012/678.
63.
I henhold til artikel 8, stk. 3, første afsnit, andet punktum, i forordning nr. 1173/2011 kan Kommissionen beslutte at iværksætte en undersøgelse, hvis den finder, at der foreligger alvorlige indikationer på manipulation af underskuds- eller gældsdata. Denne formelle undersøgelsesprocedure udformes af artikel 8, stk. 3, og især af artikel 2-12 i den delegerede afgørelse 2012/678.
64.
Da forordningen ikke lader sig nøje med en ren mistanke, men i stedet kræver alvorlige indikationer på, at der er tale om forhold, der kan udgøre en sådan misvisende fremstilling, tillader den ikke blot undersøgelser forud for indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, men påbyder dem sågar – med henblik på at beskytte den berørte medlemsstat. Denne skal først offentligt beskyldes for at have fremstillet misvisende underskudsdata, når indikationerne herfor er blevet bestyrket.
b)
Betydningen af forordning nr. 479/2009
65.
Kommissionens nødvendige undersøgelsesbeføjelse forud for indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure følger af artikel 11 ff. i forordning nr. 479/2009, som det fremgår af den materielle forbindelse mellem denne forordning og forordning nr. 1173/2011.
66.
De data, hvis misvisende fremstilling sanktioneres i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011, er nemlig de underskuds- og gældsdata, som medlemsstaterne skal indberette til Kommissionen i henhold til artikel 3 i forordning nr. 479/2009. Når der er tvivl om de indberettede datas kvalitet, har Kommissionen i henhold til førnævnte forordnings artikel 11, stk. 1, andet punktum, beføjelse til at gennemføre dialogbesøg og i ekstraordinære tilfælde (
24
) metodologiske besøg i den pågældende medlemsstat. Formålet med besøgene er at opspore eventuelle fejl i forbindelse med dataregistreringen og ‑indberetningen (
25
) og bistå den berørte medlemsstat med at korrigere disse fejl. Til dette formål kan Kommissionen komme med henstillinger.
67.
Artikel 2, stk. 3, i og ottende betragtning til den delegerede afgørelse 2012/678 knytter an til dette, idet de fremhæver muligheden for at gennemføre et metodologisk besøg forud for indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure. De begrænser altså ikke Kommissionens undersøgelsesbeføjelser forud for indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, men opfordrer tværtimod Kommissionen til at udnytte værktøjerne i forordning nr. 479/2009 fuldt ud. 15. betragtning til den delegerede afgørelse bekræfter dette resultat, da afgørelsen ifølge denne ikke berører udøvelsen af Kommissionens beføjelser i henhold til forordning nr. 479/2009.
68.
Siden ikrafttrædelsen af forordning nr. 1173/2011 tjener proceduren i henhold til artikel 11 ff. i forordning nr. 479/2009 altså også til at konstatere, om betingelserne for at indlede en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 8, stk. 3, første afsnit, andet punktum, i forordning nr. 1173/2011 er opfyldt.
69.
Spanien har ganske vist ligeledes gjort gældende, at Kommissionen gennemførte besøg, som ikke er fastsat i forordning nr. 479/2009, nemlig tekniske besøg, et forudgående dialogbesøg og et »ad hoc-besøg« (
26
). Trods disse betegnelser fremgår det imidlertid ikke, at Kommissionen under disse besøg skulle have benyttet undersøgelseskompetencer, som sprængte rammerne for de i artikel 11a og 11b definerede besøg.
70.
Heller ikke Spaniens henvisning til et dokument fra Eurostat (
27
) fører til et andet resultat. I dokumentet foreslår Eurostat ganske vist, at »forudgående dialogbesøg« optages eksplicit i forordning nr. 479/2009, men det fastholdes samtidig, at det kun drejer sig om en særlig form af de allerede fastsatte dialogbesøg.
71.
I modsætning til Spaniens opfattelse var disse besøg således ikke en undersøgelse uden retsgrundlag.
c)
Foreløbig konklusion: opdeling af undersøgelsesproceduren i to dele
72.
Alt i alt kan følgende konstateres: Undersøgelsesproceduren vedrørende manipulation af statistikker er opdelt i to særskilte faser.
73.
Den første fase af proceduren begynder, så snart Kommissionen på grundlag af en mistanke om manipulation af underskuds- eller gældsdata træffer opklarende foranstaltninger, og ender i tilfælde af ugunstigt resultat for den pågældende medlemsstat med afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Allerede den indledende undersøgelsesprocedure har til formål at fastslå, om der foreligger alvorlige indikationer for en misvisende fremstilling af underskud. Retsgrundlaget for sådanne undersøgelser er artikel 11 ff. i forordning nr. 479/2009.
74.
Den anden fase af proceduren går fra afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure indtil beslutningen om at henstille til Rådet at pålægge en bod. Målet med den formelle undersøgelse er at finde ud af, om der faktisk er givet en misvisende fremstilling af underskud som omhandlet i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011. Denne fase af proceduren er reguleret i den nævnte forordnings artikel 8, stk. 3, og i artikel 2-12 i den delegerede afgørelse 2012/678.
75.
På denne baggrund er det uden betydning, at den delegerede afgørelse 2012/678 endnu ikke var trådt i kraft på tidspunktet for besøgene i maj, juni og september 2012. For den indledende undersøgelsesprocedure gælder nemlig artikel 11 ff. i forordning nr. 479/2009.
2.
Retten til forsvar
76.
Det er imidlertid heller ikke alt dette, der er kernen i Spaniens anbringende. Denne ligger derimod i påstanden om, at Kommissionen ikke allerede i forbindelse med sine besøg i 2012 og 2013 informerede Spanien om, at den mistænkte Spanien for at manipulere med statistikkerne, og på hvilket grundlag af hvilke indikationer dette skete, men først gav denne information ved indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure i juli 2014. Dermed har Kommissionen tilsidesat artikel 2, stk. 1, i den delegerede afgørelse 2012/678 og Spaniens ret til forsvar.
77.
Spanien har imidlertid taget fejl med hensyn til det normative indhold i artikel 2, stk. 1, i den delegerede afgørelse 2012/678. Bestemmelsen forpligter Kommissionen til at underrette den pågældende medlemsstat om sin beslutning om at iværksætte en undersøgelse, herunder oplysninger om alvorlige indikationer på manipulation af statistikker. Det er uomtvistet, at disse bestemmelser er overholdt.
78.
I virkeligheden har Spanien ikke gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 2, stk. 1, i den delegerede afgørelse 2012/678, men derimod en tilsidesættelse af retten til allerede i den indledende undersøgelsesprocedure at blive informeret om manipulationsmistanken og de faktiske omstændigheder, som Kommissionen støtter denne mistanke på.
79.
Men findes en sådan ret overhovedet?
80.
Af den relevante forordning nr. 479/2009 for den indledende undersøgelsesprocedure kan der kun udledes en indikation for en høringsret. I henhold til artikel 13, første led, aflægger Kommissionen (Eurostat) rapport til Det Økonomiske og Finansielle Udvalg om resultaterne af dialogbesøgene og de metodologiske besøg ledsaget af eventuelle bemærkninger, som den berørte medlemsstat har fremsat til disse resultater. Det kan imidlertid ikke udledes af denne bestemmelse, at Kommissionen skulle være forpligtet til at underrette medlemsstaten om en mistanke om manipulation af underskudsdata.
81.
Det fremgår af Domstolens retspraksis, at overholdelsen af retten til forsvar under enhver procedure, der iværksættes over for en person, og som kan munde ud i en retsakt, der indeholder et klagepunkt mod den pågældende, er et grundlæggende EU-retligt princip, som skal overholdes, selv om der ikke er fastsat nogen bestemmelser vedrørende proceduren (
28
).
82.
I den her omhandlede procedure er den berørte medlemsstat ganske vist sikret en omfattende ret til forsvar, men det sker først i den anden fase af proceduren, den formelle undersøgelse.
83.
Man kunne nu antage, at den omfattende sikring af forsvarsrettigheder i den formelle undersøgelsesprocedure kompenserer for den manglende informationsret i den indledende undersøgelse. I så fald ville der imidlertid ikke være taget hensyn til, at den måde, som den indledende undersøgelsesprocedure forløber på, kan have konsekvenser for forsvarsmulighederne i den formelle undersøgelsesprocedure. For kartelretlige procedurer har Domstolen anerkendt en sammenlignelig potentiel afsmittende virkning.
84.
Undersøgelsesproceduren med hensyn til en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF eller 102 TEUF består, som i den foreliggende sag, af to faser, nemlig en indledende undersøgelsesprocedure og en formel prøvelsesprocedure (
29
). Sidstnævnte begynder med meddelelsen af klagepunkter over for den berørte virksomhed (
30
). For så vidt er der en parallel til artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 1173/2011 og artikel 2, stk. 1, i den delegerede afgørelse 2012/678.
85.
For så vidt angår den konkurrenceretlige procedure har Domstolen navnlig fremhævet, at oplysninger indhentet under kontrolundersøgelser, dvs. navnlig under ransagninger og afhøringer, af hensyn til at beskytte virksomhedernes rettigheder i henhold til kontradiktionsprincippet ikke må anvendes til andre formål end dem, der er angivet i kontrolundersøgelsesfuldmagten eller ‑beslutningen (
31
). Dette kunne man forstå således, at denne målsætning også skal meddeles de berørte i forbindelse med forundersøgelser med henblik på en sanktion for manipulation af budgetdata.
86.
På den anden side har Domstolen også anerkendt, at Kommissionen kan iværksætte en undersøgelse med henblik på at supplere eller efterprøve rigtigheden af oplysninger, som den ved en tilfældighed har fået kendskab til i forbindelse med en tidligere kontrolundersøgelse, når det af de pågældende oplysninger må antages at fremgå, at der består forhold, som strider mod traktatens konkurrenceregler (
32
).
87.
Ved første øjekast forekommer det nærliggende at anvende disse overvejelser tilsvarende på den foreliggende sag på grund af procedurernes strukturelle sammenlignelighed. Set fra dette perspektiv kan der faktisk være et problem. I den foreliggende sag strides parterne nemlig om, hvorvidt Kommissionen meddelte sin mistanke allerede i september 2013 eller først i juli 2014. Det er uomtvistet, at der under besøgene i 2012 endnu ikke var tale om en sanktionsprocedure.
88.
Imidlertid er der på forundersøgelsesniveauet væsentlige forskelle i forhold til konkurrenceretten, som sætter grænser for overførslen.
89.
Mens det i konkurrenceretten er en forudsætning allerede for de indledende undersøgelser, at der foreligger en anledning, som man kan meddele de berørte virksomheder, fører medlemsstaterne og Kommissionen for så vidt angår overvågningen af budgetsituationen en løbende dialog i henhold til forordning nr. 479/2009. Målsætningen for denne omfatter, at der i denne forbindelse kan opstå eventuelle indikationer for en manipulation af data som omhandlet i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011 (
33
). Dette må medlemsstaterne også principielt regne med. Dette gælder især i den foreliggende sag for Spanien, da denne medlemsstat opdagede problemerne og underrettede Kommissionen om dem.
90.
Der er derimod ingen indikation for, at Kommissionen skulle være forpligtet til løbende at kontrollere, om eventuelle indikationer er bestyrket i en sådan grad, at der er behov for en ekstra advarsel til medlemsstaten.
91.
I øvrigt kontrollerede og bekræftede Kommissionen under den formelle undersøgelsesprocedure ifølge Rådets og Kommissionens anbringende, der er ubestridt, alle de oplysninger, der var fremkommet under dialogen, og som havde betydning for sanktioneringen, før Rådet støttede sanktionen på disse oplysninger. For så vidt kan situationen sammenlignes med de tilfældige fund inden for konkurrenceretten.
92.
Selv hvis det lægges til grund, at Kommissionen har en pligt til at advare, har Spanien ikke i tilstrækkelig grad godtgjort, at tidspunktet for meddelelsen har forringet dets forsvarsmuligheder. Tværtimod har det blot anført, at en sådan forringelse foreligger, uden at anføre nogen begrundelse herfor (
34
).
93.
Når Spanien antyder, at de spanske myndigheder kun leverede belastende materiale til Kommissionen, fordi de ikke vidste noget om manipulationsmistanken, er dette en misforståelse af forsvarsrettighedernes funktion. De omfatter nemlig ikke retten til at blive informeret tidligt om mistanken, så man bevidst kan holde oplysninger skjult for Kommissionen (
35
). Dette gælder i særlig grad for medlemsstaterne. Virksomheder må nemlig ikke pålægges pligt til at besvare spørgsmål, såfremt virksomheden derved tvinges til at afgive tilståelse om at have begået retsstridige handlinger (
36
). Derimod er medlemsstaterne, når de er mistænkt for at have manipuleret underskuds- eller gældsdata, også forpligtet til at samarbejde, når de derved belaster sig selv. Dette følger af medlemsstaternes loyalitetspligt over for Unionen, som er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU (
37
).
3.
Foreløbig konklusion
94.
Det første anbringende må således forkastes.
C.
Overholdelse af retten til god forvaltningsskik (det andet anbringende)
95.
Med sit andet anbringende har Spanien gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik i henhold til artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder. Spanien rejser tvivl om undersøgelsesholdets upartiskhed, da dette også omfattede personer, som havde deltaget i undersøgelserne forud for indledningen af den formelle procedure.
1.
Anvendeligheden af chartrets artikel 41
96.
Rådet har bestridt, at chartrets artikel 41 kan finde anvendelse til fordel for medlemsstaterne, selv om det anerkender, at de kan påberåbe sig kravet om upartiskhed. Kommissionen går sågar et skridt videre, idet den med hensyn til medlemsstaterne selv rejser tvivl om, hvorvidt dette krav er anvendeligt, eller i det mindste om kravets normative indhold.
97.
Uanset om en medlemsstat kan påberåbe sig chartrets artikel 41, står det imidlertid fast, at kravet om upartiskhed som udtryk for det almindelige retsprincip om retten til god forvaltningsskik gælder til fordel for medlemsstaterne (
38
).
2.
Begrænsning af kravet om upartiskhed
98.
Kravet om upartiskhed dækker dels den subjektive upartiskhed, hvilket vil sige, at ingen af den omhandlede institutions medlemmer med ansvar for sagen må give udtryk for partiskhed eller en personlig forudfattet mening, dels den objektive upartiskhed, hvilket vil sige, at institutionen skal sikre en tilstrækkelig garanti for, at enhver rimelig tvivl herom kan udelukkes (
39
).
99.
Spanien har kritiseret, at tre af de fire embedsmænd, som ledede den formelle undersøgelse, havde deltaget i besøgene i 2012 og 2013. Rådets indvending om, at Spanien må beskrive og bevise, at medlemmerne af undersøgelsesholdet faktisk var forudindtagede, forekommer ved første øjekast berettiget, for så vidt som dette anbringende ikke angiver nogen subjektiv forudindtagethed. Spanien har imidlertid kun gjort en tilsidesættelse af kravet om objektiv upartiskhed gældende.
100.
For så vidt som Spanien har gjort gældende, at en tilsidesættelse ikke må forfølges og sanktioneres af den tjenestegren, der er berørt af denne overtrædelse (
40
), må det medgives, at Eurostat på den ene side er adressat for underretningerne om underskuds- og gældsdata, mens Eurostat på den anden side kontrollerer kvaliteten af de indberettede data og efterforsker, hvis der er mistanke om manipulation af statistikker. Alligevel er det vanskeligt at se Eurostat som »offer« for en eventuel forseelse.
101.
Alligevel må det her medgives, at Kommissionens fremgangsmåde ikke sikrede maksimal upartiskhed. Der er faktisk meget, der taler for at lægge til grund, at personer, som allerede har udført forundersøgelser og foreslået Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, ikke vil handle helt uden forudfattede meninger i sidstnævnte procedure.
102.
I retsmødet gav Kommissionen anledning til yderligere tvivl om, hvorvidt der forelå en forudindtagethed, idet den på spørgsmål fra Domstolen oplyste, at formålet med den formelle undersøgelse var den afskrækkende virkning. Dette udsagn giver anledning til at frygte, at i det mindste denne fase af proceduren ikke blev gennemført med en åben udgang.
103.
Faktisk kunne man forestille sig en række foranstaltninger, som i markant højere grad kunne have sikret en upartisk undersøgelse. At forhindre, at personer, som havde deltaget i forundersøgelserne, også deltog i den formelle undersøgelse, ville blot være den simpleste variant. Man kunne også forestille sig at henvise den formelle undersøgelse til en anden tjenestegren i Kommissionen, enten inden for Eurostat eller uden for dette generaldirektorat, f.eks. en tjenestegren under Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender eller under OLAF. Undersøgelsens upartiskhed ville sågar være endnu mere markant, hvis en anden institution, f.eks. Revisionsretten eller ECB, overtog denne opgave.
104.
Anledningen til en sådan styrkelse af undersøgelsens upartiskhed kunne være respekten for medlemsstaternes budgetpolitiske suverænitet. Denne er i forvejen beskåret væsentligt i kraft af Unionens overvågning og endnu mere i kraft af sanktioneringen af manipulation af de indberettede budgetdata. Dette er også baggrunden for den særlige procedure for undersøgelsen af manipulationer samt Rådets medvirken til at pålægge sanktionen. Det ville derfor kun være konsekvent, at man i denne særlige procedure også kunne forvente særlige foranstaltninger til at sikre en uafhængig undersøgelse.
3.
Berettigelsen af at undlade at maksimere upartiskheden
105.
Imidlertid kan denne undladelse af at maksimere upartiskheden trods disse vægtige interesser være berettiget. Analogt til chartrets artikel 52, stk. 1, er dette tilfældet, hvis undladelsen er fastlagt i lovgivningen og respekterer det væsentligste indhold af princippet om upartiskhed. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der derudover kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
106.
Hvad retsgrundlaget angår følger Kommissionens kompetence til den formelle undersøgelse af artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 1173/2011. I henhold til artikel 2, stk. 2, i den delegerede afgørelse 2012/678 gennemføres undersøgelsen af Eurostat, altså af det generaldirektorat, som også gennemfører forundersøgelserne i henhold til forordning nr. 479/2009. Det betvivles ikke, at de medarbejdere, som blev indsat ved undersøgelserne, ifølge Eurostats interne regler havde ansvaret for dette arbejde. Derfor må det lægges til grund, at indgrebet i kravet om upartiskhed beror på et tilstrækkeligt retsgrundlag.
107.
Det væsentlige indhold i kravet om upartiskhed var ikke berørt i hovedsagen, idet sanktionen blev vedtaget af en anden institution, nemlig Rådet. Desuden traf dette afgørelsen på grundlag af en henstilling fra Kommissionen, som i sidste ende ikke var vedtaget af de pågældende medarbejdere i Eurostat, men af kollegiet af kommissærerne. Dette påpeger Rådet helt med rette.
108.
Det afgørende er derfor, om Kommissionens fremgangsmåde var forholdsmæssig.
109.
Ifølge proportionalitetsprincippet skal en foranstaltning være »egnet, nødvendig og tilpasset det mål, der forfølges hermed« (
41
). Dette mål skal være et mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
110.
Hvad angår de legitime mål med at afstå fra yderligere foranstaltninger for at styrke undersøgelsens upartiskhed nævner Rådet Kommissionens begrænsede ressourcer og behovet for specialisering. Det drejer sig altså om det legitime mål at begrænse udgifterne til undersøgelsen (
42
) og samtidig sikre dens kvalitet.
111.
Kommissionens fremgangsmåde var egnet og nødvendig for at nå disse mål. I betragtning af sagens kompleksitet er det sågar i høj grad hensigtsmæssigt at indsætte de samme personer i forundersøgelserne og den formelle undersøgelse. I praksis må dette også forventes at fremskynde undersøgelsen og dermed gennemføre et yderligere mål for retten til god forvaltningsskik.
112.
Endelig anser jeg ligeledes Kommissionens fremgangsmåde for rimelig i forhold til indgrebet i kravet om upartiskhed. Indsættelsen af personer, som allerede havde deltaget i forundersøgelserne, tjener nemlig ikke kun Kommissionens effektivitetsinteresser, men også Spaniens interesse som den medlemsstat, der er berørt af undersøgelsen. Disse personer kan nemlig på grund af deres kendskab til de faktiske omstændigheder bidrage til at undgå fejl – som også kan være til skade for Spanien – og fremskynde undersøgelsens gennemførelse.
113.
Endelig kan afvejningen mellem fordelene ved den personalemæssige kontinuitet og den dermed forbundne svækkelse af upartiskheden imidlertid lades ubesvaret i den foreliggende sag, for Spaniens berettigede interesse i, at sagen vurderes uden forudfattede meninger, sikres i mere end tilstrækkelig grad derved, at Kommissionens kollegium først tager stilling til henstillingen til Rådet, og det derefter er Rådet, der kan beslutte at pålægge en bod. De to instanser deltager ikke direkte i efterforskningen.
114.
Hensynet til upartiskheden sikres yderligere gennem retsbeskyttelsen ved Unionens retsinstanser, som ligeledes træffer upartiske afgørelser – en beskyttelse, som Spanien har adgang til og også gør brug af. Som det korrekt fremhæves af Rådet og Kommissionen, er denne retsbeskyttelse af en særlig vidtrækkende natur, for i henhold til artikel 8, stk. 5, i forordning nr. 1173/2011 har Unionens retsinstanser fuld prøvelsesret for så vidt angår Rådets afgørelser om pålæggelse af bod.
115.
Kommissionen har således ikke tilsidesat kravet om upartiskhed, og dette anbringende må forkastes.
D.
Tilstedeværelsen af betingelserne for at pålægge en bod (det tredje anbringende)
116.
Med sit tredje anbringende har Spanien rejst tvivl om, hvorvidt betingelserne for at pålægge en bod, som er normeret i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011, er opfyldt. I denne forbindelse har Spanien for det første bestridt, at der forelå manipulation af data, da disse hurtigt blev korrigeret, og har for det andet gjort gældende, at de indberettede data ikke er relevante for anvendelsen af artikel 121 TEUF eller 126 TEUF eller EDP-protokollen, da Kommissionen på grund af den hurtige korrektur ikke tog hensyn til dem i forbindelse med overvågningen, og har for det tredje afvist at anse en eventuel forseelse som grov.
1.
Misvisende fremstilling af data (første led af det tredje anbringende)
117.
Først og fremmest har Spanien gjort gældende, at det ikke har fremstillet misvisende data. De data, som blev indberettet i marts 2012, var hverken forkerte eller rigtige, men foreløbige. Spanien opdaterede dem med korrektionen i maj 2012. Der var tale om en ændring inden for rammerne af det sædvanlige. En sådan handling er ikke omfattet af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011, som det fremgår af artikel 6 i forordning nr. 479/2009 og niende betragtning til den delegerede afgørelse 2012/678.
118.
Dette argument kan ikke tiltrædes.
119.
Berigtigelser, som bliver nødvendige på grund af forkert anvendelse af regnskabsregler, udgør ganske vist ændringer som omhandlet i artikel 6 i forordning nr. 479/2009, men de udelukker ikke misvisende fremstilling af data som omhandlet i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011.
120.
Artikel 6 i forordning nr. 479/2009 regulerer medlemsstaternes pligt til at underrette Kommissionen om alle større ændringer i deres allerede indberettede data. Ændringer er ikke kun tilladt, men påbudt. Det er afgørende for effektiviteten af budgetovervågningen, at Kommissionen råder over korrekte tal. Årsagen til, at en rettelse er nødvendig, kan ikke spille nogen rolle i denne forbindelse. Det er således i overensstemmelse med denne forordning, at Kommissionen selv betegnede forløbet som en ændring og uden forbehold offentliggjorde de ændrede data.
121.
Alligevel kan ændringer bevise manipulation af data som omhandlet i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011. I denne forbindelse er andet punktum i niende betragtning til den delegerede afgørelse 2012/678 illustrativ, som oplister de tilfælde, hvor allerede indberettede data ganske vist skal ændres, men dette ikke skal anses for en misvisende fremstilling, som bør sanktioneres.
122.
Den delegerede afgørelse 2012/678 kan ganske vist ikke være afgørende for det normative indhold i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011. Kommissionens reguleringsbeføjelse i henhold til artikel 8, stk. 4, omfatter nemlig ikke sanktionskriteriet. En sådan delegation forekommer i øvrigt heller ikke forenelig med artikel 290, stk. 1, andet afsnit, TEUF, hvorefter de væsentlige bestemmelser på et område ikke kan delegeres. Den delegerede afgørelse kan imidlertid tydeliggøre Kommissionens opfattelse af forordningens indhold.
123.
Kommissionen lægger i andet punktum i niende betragtning til den delegerede afgørelse 2012/678 til grund, at revisioner, som er klart og fyldestgørende forklaret, ikke skal anses for misvisende fremstillinger. I modsætning til Spaniens opfattelse betyder dette ikke, at indrømmede og forklarede misvisende fremstillinger ikke kan sanktioneres. Tværtimod tager Kommissionen højde for den omstændighed, at de endelige underskuds- og gældsdata i mange tilfælde først foreligger med en vis tidsforskydning, og at EDP-indberetningerne derfor altid også indeholder data, som er baseret på skøn (
43
). Ændringer af sådanne skøn må være tilladt, hvis de er behørigt forklaret. Derudover accepterer Kommissionen udtrykkeligt ændringer, som skyldes metodologiske ændringer i dataregistreringen, som endnu en grund til revisioner.
124.
Berigtigelsen af de data, der var indberettet til Kommissionen i marts 2012, skyldtes imidlertid hverken dataenes foreløbige karakter eller ændrede metoder. Den var tværtimod nødvendig, fordi den selvstyrende region Valencia havde tilsidesat regnskabsreglerne i ENS-95. Tilsidesættelsen bestod i, at udgifter på sundhedsområdet i årevis dels slet ikke var blevet registreret, dels var blevet registreret for sent (
44
). Det regionale niveau havde altså afholdt større udgifter, end det havde indberettet til det ansvarlige nationale niveau. Dette havde til følge, at den nationale myndighed ved beregningen af det samlede statsunderskud for perioden 2008-2011 havde taget udgangspunkt i ukorrekte tal og i EDP-indberetningen i marts 2012 havde anført for lave underskud.
125.
Spanien har ikke bestridt, at det var den fejlagtige anvendelse af regnskabsreglerne i den selvstyrende region Valencia, der var årsagen til ændringen i maj 2012. På denne baggrund er det selvmodsigende samtidigt at påberåbe sig, at de til Kommissionen indberettede data var foreløbige, som begrundelse for at de måtte berigtiges. Den faktiske størrelse af de udgifter, der var afholdt i den selvstyrende region Valencia, stod fast, i hvert fald på det regionale plan; de var blot ikke blevet registreret korrekt.
126.
Dermed kan det fastslås, at Spanien gav en misvisende fremstilling af data, da det i marts 2012 indberettede tal, som beroede på en tilsidesættelse af regnskabsreglerne og derfor var ukorrekte. Den omstændighed, at Spanien selv korrigerede de indberettede data i maj 2012, ændrer ikke dette, idet dette ikke kan anses for en uforskyldt revision. Hvorvidt Spanien forklarede berigtigelsen klart og fyldestgørende, er derfor uden betydning for at fastslå en tilsidesættelse af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011.
127.
Blot som en sidebemærkning vil jeg gerne påpege, at det er uden betydning for bedømmelsen af Spaniens adfærd, hvad andre medlemsstater gør. Ifølge Domstolens faste retspraksis kan en medlemsstat nemlig ikke begrunde sin manglende opfyldelse af EU-retlige forpligtelser med en henvisning til, at andre medlemsstater heller ikke opfylder deres forpligtelser (
45
).
128.
Første led af Spaniens tredje anbringende kan derfor ikke tages til følge.
2.
Data, som er relevante for anvendelsen af artikel 121 TEUF eller 126 TEUF eller EDP-protokollen (andet led af det tredje anbringende)
129.
I tilfælde af, at Domstolen fastslår, at der er sket en misvisende fremstilling af data, har Spanien subsidiært gjort gældende, at disse ikke var egnede til at forringe budgetovervågningen. For det første berigtigede Spanien nemlig de pågældende data så hurtigt, at Kommissionen kunne have taget hensyn til de rigtige tal i sine rapporter. For det andet udgjorde berigtigelsen for 2011 (som efter Spaniens opfattelse er det eneste afgørende år) kun 0,9 mia. EUR (0,08% af bruttonationalproduktet) og førte ikke til en overskridelse af tærsklen på 3%.
130.
Heller ikke dette argument kan tiltrædes. Det beror på en urigtig fortolkning af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011.
131.
Ganske vist er det i modsætning til Rådets opfattelse uden betydning for fortolkningen af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011, at konsekvenserne af en misvisende fremstilling i henhold til artikel 14, stk. 3, i den delegerede afgørelse 2012/678 har betydning for udmålingen af sanktionen. Som allerede nævnt kunne Kommissionen ikke regulere sanktionskriteriet, heller ikke indirekte gennem fastsættelse af kriterier for udmålingen af sanktionen, som efter Rådets opfattelse ikke længere bør have betydning for, om kriteriet er opfyldt.
132.
Supplerende bør det bemærkes, at heller ikke tilblivelseshistorien for forordning nr. 1173/2011 giver yderligere indikationer for fortolkningen af kriteriet. Sanktionskriteriet var ikke indeholdt i Kommissionens oprindelige forslag (
46
), men dukkede første gang op – allerede med den endelige ordlyd, men uden yderligere forklaringer – i Rådets forslag af 16. juni 2011 (
47
). I denne form blev det også uden kommentarer overtaget i Parlamentets holdning (
48
), selv om ordførerens udkast (
49
) ikke indeholdt noget herom.
133.
Det kan imidlertid allerede af ordlyden af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1178/2011 udledes, at pålæggelsen af boden ikke afhænger af den misvisende fremstillings eventuelle følger for den budgetpolitiske overvågning. I henhold til denne bestemmelse skal det dreje sig om en misvisende fremstilling af data vedrørende underskud og gæld, som er relevante for anvendelsen af artikel 121 TEUF eller 126 TEUF, eller for anvendelsen af protokollen om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud. Derfor er det tilstrækkeligt, at formålet med oplysningerne er at gøre budgetovervågningen mulig.
134.
Fortolkningen i henhold til ordlyden svarer også til de mål, der er anført i 13. betragtning til forordning nr. 1173/2011. Ifølge første punktum skal der indføres yderligere sanktioner for at gøre håndhævelsen af budgetovervågningen i euroområdet mere effektiv. Af andet punktum fremgår, at disse sanktioner bør styrke den finanspolitiske overvågnings troværdighed inden for Unionens rammer. Den fastsatte sanktionering er ganske vist ikke en obligatorisk betingelse for de to mål, men de fremmes bedre, hvis allerede den misvisende fremstilling kan sanktioneres.
135.
Det må således fastholdes, at allerede den misvisende fremstilling af data, som er relevante for anvendelsen af artikel 121 TEUF eller 126 TEUF, eller for anvendelsen af protokollen om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, opfylder sanktionskriteriet, hvis den sker forsætligt eller som følge af grov uagtsomhed. De i den foreliggende sag omhandlede data er sådanne data, idet medlemsstaterne i henhold til artikel 3 i forordning nr. 479/2009 skal indberette dem til Kommissionen, så de kan anvendes til budgetovervågningen.
136.
I modsætning til Spaniens opfattelse er de beløb, som det drejer sig om, også tilstrækkeligt store til at berettige anvendelsen af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011. En manipulation af underskudsdata på 1,9 mia. EUR, som fører til et referencebeløb for sanktioneringen på næsten 100 mio. EUR, er ikke ubetydelig.
137.
Også det andet led af det tredje anbringende må således forkastes.
3.
Grov uagtsomhed (tredje led af det tredje anbringende)
138.
Dermed er det afgørende, om Spanien gav en misvisende fremstilling af dataene som følge af grov uagtsomhed. Spanien har bestridt dette, især med den begrundelse, at kun én region er berørt af problemet.
a)
Tilknytningsfaktoren for påstanden om grov uagtsomhed
139.
Tilknytningsfaktoren for påstanden om grov uagtsomhed udgøres af den adfærd, som sanktioneres ved artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011. Den består i misvisende fremstilling af oplysninger i en EDP-indberetning til Kommissionen. Overskriften »Sanktioner for manipulation af statistikker« etablerer ganske vist en reference til tilsidesættelsen af de EU-retlige regnskabsregler. Denne udgør årsagen til den forkerte EDP-indberetning og er formuleret kortfattet. Overskriften ændrer imidlertid ikke ved, at boden ikke pålægges for den fejlagtige anvendelse af regnskabsregler, men for indberetning af forkerte oplysninger til Kommissionen (
50
). Dette følger af sanktionens formål. Den skal gøre budgetovervågningen i Unionen mere effektiv (
51
). Der opstår imidlertid først en risiko for budgetovervågningen i det øjeblik, hvor de forkerte oplysninger bliver indberettet til Kommissionen. Indtil da er der tale om et rent nationalt problem, som medlemsstaten kan og skal afhjælpe.
140.
Alligevel er den forkerte anvendelse af regnskabsreglerne relevant som referencepunkt for den subjektive komponent i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011. Den, der som følge af grov uagtsomhed tilsidesætter regnskabsreglerne og ikke korrigerer denne fejl inden næste EDP-indberetning, indberetter nemlig forkerte oplysninger til Kommissionen som følge af grov uagtsomhed.
141.
Det skal således undersøges, om Spanien før EDP-indberetningen i marts 2012 tilsidesatte regnskabsreglerne som følge af grov uagtsomhed.
b)
Tilregnelig adfærd fra såvel de nationale som de regionale myndigheders side
142.
Kommissionen anfører i andet punktum i tiende betragtning til den delegerede afgørelse 2012/678, at en utilsigtet handling eller undladelse bør betragtes som grov uagtsomhed, hvis en person med ansvar for udarbejdelsen af data om offentligt underskud og offentlig gæld tydeligt tilsidesætter sin pligt til at udvise omhu. Dermed knytter Kommissionen korrekt an til opgaven med at udarbejde underskuds- og gældsdata, uden at begrænse sig til udarbejdelsen af nationale data eller på anden måde at referere til den nationale ordning (
52
).
143.
Et andet resultat ville være i strid med princippet om, at ingen medlemsstat kan påberåbe sig forhold i den interne retsorden, herunder sådanne, som følger af dens forfatning, som begrundelse for ikke at overholde forpligtelser i henhold til EU-retten (
53
). For forpligtelserne i forbindelse med overvågningen af statsfinanserne er dette princip udtrykkeligt fastsat i artikel 2 og 3 i EDP-protokollen (
54
). Den konkrete forpligtelse består i at indberette rigtige underskuds- og gældsdata til Kommissionen. Såfremt en regional enhed af den nationale myndighed leverer misvisende data, fritager dette ikke den pågældende medlemsstat for forpligtelsen.
144.
Spanien er derfor ansvarlig for forseelser udvist af såvel den ansvarlige nationale myndighed som den ansvarlige instans i den selvstyrende region Valencia.
c)
Grov uagtsomhed
145.
Det er mellem procesdeltagerne omtvistet, om den nationale myndighed havde eller burde have kendskab til uregelmæssighederne før maj 2012. Det er imidlertid ikke nødvendigt at uddybe dette spørgsmål.
146.
Spanien bestrider nemlig ikke, at den ansvarlige regionale myndighed åbenlyst ikke opfyldte sin pligt til at udvise omhu, da den i betragteligt omfang enten slet ikke bogførte sundhedsudgifter eller først bogførte dem forsinket og leverede misvisende data til de nationale myndigheder, selv om den regionale revisionsret tidligt havde gjort den opmærksom på fejlen.
147.
For at fastslå grov uagtsomhed fra den regionale myndigheds side er det heller ikke nødvendigt at gå tilbage til en adfærd før ikrafttrædelsen af forordning nr. 1173/2011 den 13. december 2011. Tværtimod kan der knyttes an til den omstændighed, at den regionale myndighed ikke korrigerede sin fejl i rette tid før indberetningen i marts 2012. Den problematik med hensyn til den tilbagevirkende kraft, som Spanien har henvist til, er derfor ikke relevant.
148.
Med den undladte berigtigelse tilsidesatte den regionale myndighed sin pligt til at udvise omhu lige så åbenlyst som ved den fejlagtige anvendelse af regnskabsreglerne. Den omstændighed, at påstanden om undladt berigtigelse omfatter en kortere periode, berettiger ikke til en anden vurdering.
149.
Det er forgæves, at Spanien har gjort gældende, at Kommissionen og Rådet ikke har taget hensyn til, at Spanien opdagede uregelmæssighederne i maj 2012, informerede Kommissionen herom og i højeste grad har samarbejdet omhyggeligt og loyalt med den.
150.
Det afgørende tidspunkt for tilstedeværelsen af de subjektive betingelser i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011 er det øjeblik, hvor gerningen begås, dvs. indberetningen af data til Kommissionen (
55
). Adfærden derefter er uden betydning for spørgsmålet om, hvorvidt der skal pålægges en bod. Der kan i henhold til artikel 14, stk. 3, litra e), i den delegerede afgørelse 2012/678 højst tages hensyn til den ved udmålingen af boden, sådan som det faktisk er sket.
d)
Foreløbig konklusion vedrørende det tredje led af det tredje anbringende
151.
På denne baggrund kan følgende fastslås: Den ansvarlige myndighed i den selvstyrende region Valencia undlod som følge af grov uagtsomhed at oplyse den ansvarlige nationale myndighed om den fejlagtige anvendelse af regnskabsreglerne i fortiden og de deraf følgende misvisende data, som blev indberettet til denne. Spanien må tillægges ansvaret for denne adfærd, således at Spanien i EDP-indberetningen til Kommissionen i marts 2012 gav en misvisende fremstilling af underskudsdata som følge af grov uagtsomhed.
152.
Det tredje led af det tredje anbringende er derfor ligeledes ugrundet.
4.
Foreløbig konklusion vedrørende det tredje anbringende
153.
Det tredje anbringende må således forkastes i sin helhed.
E.
Den korrekte beregning af den pålagte bod (det fjerde anbringende)
154.
Med det fjerde anbringende har Spanien gjort gældende, at Rådet ved beregningen af den pålagte bod tog udgangspunkt i et referencebeløb, der var for højt. For det tilfælde, at Domstolen anser pålæggelsen af en bod for berettiget, har Spanien derfor anmodet om, at boden nedsættes fra 18,93 mio. EUR til 8,62 mio. EUR. Som begrundelse herfor har Spanien påberåbt sig artikel 14, stk. 2, i den delegerede afgørelse 2012/678, og at sanktioneringen af manipulation af underskudsdata først finder anvendelse fra i slutningen af 2011. I replikken har Spanien gjort det klart, at det hermed henviser til princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft. Før disse argumenter kan behandles, må der først redegøres for, hvordan Rådet er nået frem til det referencebeløb, hvoraf boden er afledt, og hvilken beregning Spanien forlanger.
1.
Beregning af referencebeløbet
155.
I henhold til artikel 14, stk. 1, andet punktum, i den delegerede afgørelse 2012/678 fastsættes boden på grundlag af et referencebeløb, som kan op- eller nedjusteres for at tage højde for de særlige omstændigheder, der er fastsat i stk. 3. Spanien rejser ikke tvivl om den nedjustering til en femtedel af referencebeløbet, som Rådet har foretaget.
156.
I henhold til artikel 14, stk. 2, i den delegerede afgørelse 2012/678 udgør referencebeløbet 5% af den største virkning af den misvisende fremstilling af tallene enten for medlemsstatens offentlige underskud eller for den offentlige gæld for de relevante år, som er omfattet af indberetningen som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud.
157.
Den indberetning, som blev fremsendt i marts 2012, omhandlede i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, litra a), i forordning nr. 479/2009 perioden 2008-2012.
158.
De ikke registrerede udgifter udgjorde for 2008 29 mio. EUR, for 2009 378 mio. EUR, for 2010 624 mio. EUR og for 2011 862 mio. EUR, altså i alt 1,893 mia. EUR.
159.
Rådet har på grundlag af det samlede beløb for de ikke bogførte udgifter beregnet et referencebeløb på 94,65 mio. EUR og fastsat en femtedel af dette som bod.
160.
Spanien har gjort gældende, at Rådet kun måtte tage hensyn til de ikke bogførte udgifter for 2011. Dette ville have ført til et referencebeløb på 43,1 mio. EUR og en bod på 8,62 mio. EUR.
2.
Fortolkningen af artikel 14, stk. 2, i den delegerede afgørelse 2012/678
161.
For så vidt som Spanien har påberåbt sig artikel 14, stk. 2, i den delegerede afgørelse 2012/678, beror denne opfattelse på, at »den største virkning« er afgørende i henhold til denne bestemmelse. Heraf har Spanien udledt, at der kun må tages hensyn til det år, hvor de indberettede data afviger kraftigst fra de faktiske data.
162.
Denne opfattelse er ikke overbevisende, idet begrebet »den største virkning«, som anvendes i artikel 14, stk. 2, i den delegerede afgørelse, ikke refererer til den årlige afvigelse, men til manipulationens virkning på underskuddet eller gældsniveauet. Referencebeløbet udgør nemlig 5% af den største virkning af den misvisende fremstilling af tallene enten for medlemsstatens offentlige underskud eller for den offentlige gæld for de relevante år, som er omfattet af indberetningen som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud.
163.
I de fleste sprogversioner (
56
) er det i denne forbindelse netop ikke den største, men den større virkning, der er afgørende. Da hver indberetning refererer til flere år, skulle man ved en sammenligning af den årlige afvigelse imidlertid forvente, at der er flere større virkninger. I den foreliggende sag var det årlige afvigelsesbeløb hvert år større end det foregående års afvigelsesbeløb. Det er imidlertid en forudsætning for at anvende artikel 14, stk. 2, i den delegerede afgørelse 2012/678, at den afgørende værdi kan fastsættes entydigt.
164.
Desuden viser dette kriteriums position i de fleste sprogversioner af bestemmelsen, at de refererer til eventuelle forskelle i underskuds- og gældsniveauværdiernes afvigelse, men ikke til forskellene mellem de årlige værdier. I den tyske version har man sågar anvendt et indskud, som er et ret usædvanligt stilmiddel, for at fremhæve dette. I de andre sprogversioner, navnlig den spanske og de sprog, som anvender superlativ, følger denne betydning naturligt af sætningsstrukturen.
165.
Det fortolkningsresultat, som ordlyden lægger op til, svarer i øvrigt også til målsætningen om at fastsætte en rimelig sanktion. Når en manipulation kun vedrører et enkelt år, er tilsidesættelsen tydeligvis mindre grov, end hvis den berører flere år. Følgelig ville det være urimeligt at behandle de to tilfælde ens, idet man kun anvendte et bestemt år ved udmålingen af sanktionen.
166.
Da det i den foreliggende sag kun drejer sig om en enkelt fejlagtig indberetning, er det i øvrigt ikke nødvendigt at afklare, hvordan referencebeløbet i henhold til artikel 14, stk. 3, litra d), i den delegerede afgørelse 2012/678 skulle beregnes, såfremt der gentagne gange var blevet indberettet manipulerede tal.
3.
Princippet om forbuddet mod tilbagevirkende kraft
167.
For det andet har Spanien implicit gjort princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft gældende. Da forordning nr. 1173/2011 først trådte i kraft den 13. december 2011, bør Spaniens adfærd i perioden 2008-2010 efter Spaniens opfattelse lades ude af betragtning.
168.
Heller ikke denne argumentation kan tiltrædes.
169.
Uafhængigt af, om medlemsstaterne kan påberåbe sig chartrets artikel 49, stk. 1, første punktum, hvor princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft i forbindelse med straffebestemmelser er reguleret, skal de under ingen omstændigheder acceptere sanktionsbestemmelser med tilbagevirkende kraft (
57
). En anden holdning ville være uacceptabel i en retsunion.
170.
I den foreliggende sag er påstanden om, at forbuddet mod anvendelse af sanktioner med tilbagevirkende kraft er tilsidesat, imidlertid ugrundet.
171.
Som allerede beskrevet pålægges boden i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011 for indberetningen af urigtige data til Kommissionen, ikke for manipulation med data forud for indberetningen.
172.
Spanien fremsendte den sanktionerede EDP-indberetning i marts 2012 og dermed efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 1173/2011. De heri anførte underskudsdata for perioden 2008-2011 var forkerte på indberetningstidspunktet. Den omstændighed, at den forkerte anvendelse af regnskabsreglerne, som førte til den forkerte EDP-indberetning, begyndte længe før den 13. december 2011, ændrer ikke ved dette.
173.
Der ville kun foreligge tilsidesættelse af princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft, såfremt Rådet på grundlag af artikel 14, stk. 3, litra d), i den delegerede afgørelse 2012/678 ved udmålingen af boden havde taget hensyn til, at EDP-indberetningerne i perioden 2008-2011 ligeledes var manipulerede. Dermed ville Rådet nemlig have sanktioneret disse indberetninger indirekte, selv om forordning nr. 1173/2011 først trådte i kraft, efter at de var blevet indberettet. I henhold til 11. betragtning til den omtvistede afgørelse har Rådet imidlertid ikke medtaget de misvisende indberetninger for perioden 2008-2011 i sine overvejelser.
4.
Foreløbig konklusion
174.
Rådet har således beregnet referencebeløbet korrekt. Det har hverken misforstået bestemmelserne i artikel 14, stk. 2, i den delegerede afgørelse 2012/678 eller tilsidesat princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft.
175.
Det fjerde anbringende er følgelig ligeledes ugrundet.
F.
Sammenfatning
176.
Da ingen af de anbringender, som Spanien har gjort gældende, kan tiltrædes, vil søgsmålet som helhed skulle forkastes som ugrundet, medmindre Domstolen henviser sagen til Retten.
VI. Sagsomkostninger
177.
Såfremt Domstolen følger min opfattelse og henviser sagen til Retten, skal afgørelsen om sagsomkostningerne ikke træffes endnu.
178.
Såfremt Domstolen imidlertid træffer afgørelse i denne sag, pålægges det ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet ifølge den løsning, som jeg foreslår, ville få medhold, ville Spanien skulle tilpligtes at betale omkostningerne.
179.
Ifølge procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, imidlertid deres egne omkostninger. Derfor bør Kommissionen bære sine egne omkostninger.
VII. Forslag til afgørelse
180.
På grundlag af det anførte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1)
Sagen Spanien mod Rådet (C-521/15) henvises til De Europæiske Fællesskabers Ret.
2)
Afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.«
181.
I tilfælde af, at Domstolen ikke følger dette forslag, foreslår jeg subsidiært, at Rådet frifindes, og at Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger, dog med undtagelse af Kommissionens omkostninger, som denne selv må bære.
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/1289 af 13.7.2015 om en bod, der pålægges Spanien, for manipulation af underskudsdata i den selvstyrende region Valencia (EUT 2015, L 198, s. 19). Orddelen »gennemførelses-« er blevet indføjet i titlen efterfølgende (EUT 2015, L 291, s. 10).
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 16.11.2011 (EUT 2011, L 306, s. 1).
(
4
) – Protokol nr. 12 til EU-traktaten og EUF-traktaten.
(
5
) – Rådets forordning (EF) nr. 2223/96 af 25.6.1996 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Det Europæiske Fællesskab (EFT 1996, L 310, s. 1) (ENS-95). Forordning (EU) nr. 549/2013 (EUT 2013, L 174, s. 1) (ENS-2010), som afløste denne forordning, finder ikke anvendelse på den foreliggende sag.
(
6
) – Kommissionen har for nylig i en sag mod Østrig offentliggjort en undersøgelsesrapport (COM(2017) 94 endelig), hvori den varsler en henstilling til Rådet.
(
7
) – Rådets afgørelse 2004/407/EF, Euratom af 26.4.2004 om ændring af artikel 51 og 54 i protokollen vedrørende statutten for De Europæiske Fællesskabers Domstol (EUT 2004, L 132, s. 5).
(
8
) – Rådets forordning af 25.5.2009 af om gennemførelse af den protokol om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der er knyttet som bilag til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EUT 2009, L 145, s. 1), i den foreliggende sag anvendelig i den affattelse, der følger af Rådets forordning (EU) nr. 679/2010 af 26.7.2010 (EUT 2010, L 198, s. 1).
(
9
) – Kommissionens delegerede afgørelse af 29.6.2012 (EUT 2012, L 306, s. 21).
(
10
) – Rapport fra Kommissionen om undersøgelsen vedrørende manipulation af statistikker i Spanien som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1173/2011 om en effektiv håndhævelse af budgetovervågningen i euroområdet (Kommissionens afgørelse af 11.7.2014) (KOM(2015) 211final).
(
11
) – Jf. fodnote 2 ovenfor.
(
12
) – Jf. dom af 17.3.2005, Kommissionen mod AMI Semiconductor Belgium m.fl. (C-294/02, EU:C:2005:172, præmis 49), og kendelse af 14.7.2005, Schweiz mod Kommissionen (C-70/04, ikke trykt i Sml., EU:C:2005:468, præmis 18).
(
13
) – Jf. vedrørende enkeltpersoners søgsmålskompetence f.eks. dom af 5.5.1977, Koninklijke Scholten Honig mod Rådet og Kommissionen (101/76, EU:C:1977:70, præmis 5/7-8/11), og af 19.12.2012, Kommissionen mod Planet (C-314/11 P, EU:C:2012:823, præmis 94 og 95). Jf. vedrørende undladelsen af at betegne en gennemførelsesafgørelse som sådan mit forslag til afgørelse Borealis Polyolefine, OMV Refining & Marketing, DOW Benelux m.fl. samt Esso Italiana m.fl. (C-191/14, C-192/14, C-295/14 og C-389/14, EU:C:2015:754, punkt 177).
(
14
) – Dom af 1.3.2016, National Iranian Oil Company mod Rådet (C-440/14 P, EU:C:2016:128, præmis 66).
(
15
) – Dom af 1.3.2016, National Iranian Oil Company mod Rådet (C-440/14 P, EU:C:2016:128 præmis 36), tidligere allerede dom af 24.10.1989, Kommissionen mod Rådet (16/88, EU:C:1989:397, præmis 11), vedrørende artikel 145, tredje led, EØF-traktaten og af 23.2.2006, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-122/04, EU:C:2006:134, præmis 36 og 37), vedrørende artikel 202, tredje led, TEF, begge bestemmelser, som gik forud for artikel 291, stk. 2, TEUF.
(
16
) – I denne forbindelse skal det bemærkes, at Rettens kompetence på grundlag af de tilbagevirkende undtagelser i statuttens artikel 51, stk. 1, litra a), tilsyneladende endnu aldrig har været anvendt.
(
17
) – Dom af 13.7.2004, Kommissionen mod Rådet (C-27/04, EU:C:2004:436), udgør imidlertid intet belæg for Domstolens kompetence, da den nuværende kompetenceafgrænsning endnu ikke fandt anvendelse på daværende tidspunkt, og Domstolens kompetence i tilfælde af dens anvendelse ville følge af statuttens artikel 51, stk. 2.
(
18
) – Dom af 22.1.2014, Det Forenede Kongerige mod Rådet og Parlamentet (C-270/12, EU:C:2014:18, præmis 78-86).
(
19
) – Dom af 15.1.2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3, præmis 50 og 51).
(
20
) – Dom af 15.1.2014, Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3, præmis 77 og 78).
(
21
) – Jf. f.eks. dom af 29.4.2004, Beuttenmüller (C-102/02, EU:C:2004:264, præmis 64), af 16.7.2009, Infopaq International (C-5/08, EU:C:2009:465, præmis 56), og af 8.3.2017, Euro Park Service (C-14/16, EU:C:2017:177, præmis 49).
(
22
) – Jf. dom af 23.11.2016, Bayer CropScience og Stichting De Bijenstichting (C-442/14, EU:C:2016:890, præmis 55-58).
(
23
) – Tredje betragtning til 88/591/EKSF, EØF, Euratom: Rådets afgørelse af 24.10.1988 om oprettelse af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans (EFT 1988, L 319, s. 1).
(
24
) – Jf. artikel 11b, stk. 2, i forordning nr. 479/2009.
(
25
) – Artikel 11a, første punktum, og artikel 11b, stk. 1, i forordning nr. 479/2009.
(
26
) – Kommissionens rapport (nævnt i fodnote 10, s. 8).
(
27
) – Note to the ESSC/EFC – implementation of ESA 2010 and changes needed in regulation 479 (bilag F.1 til Spaniens svar på Kommissionens interventionsindlæg).
(
28
) – Dom af 21.9.2000, Mediocurso mod Kommissionen (C-462/98 P, EU:C:2000:480, præmis 36), af 9.6.2005, Spanien mod Kommissionen (C-287/02, EU:C:2005:368, præmis 37), og af 17.3.2016, Bensada Benallal (C-161/15, EU:C:2016:175, præmis 33).
(
29
) – Dom af 15.10.2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P – C-252/99 P og C-254/99 P, EU:C:2002:582, præmis 181-183), og af 21.9.2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied mod Kommissionen (C-105/04 P, EU:C:2006:592, præmis 38).
(
30
) – Dom af 15.10.2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P – C-252/99 P og C-254/99 P, EU:C:2002:582, præmis 183).
(
31
) – Dom af 17.10.1989, Dow Benelux mod Kommissionen (85/87, EU:C:1989:379, præmis 17 og 18), af 15.10.2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P – C-252/99 P og C-254/99 P, EU:C:2002:582, præmis 298 og 299), og af 22.10.2002, Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, præmis 48).
(
32
) – Dom af 17.10.1989, Dow Benelux mod Kommissionen (85/87, EU:C:1989:379, præmis 19), og af 15.10.2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P – C-252/99 P og C-254/99 P, EU:C:2002:582, præmis 301).
(
33
) – Jf. ovenfor, punkt 64 ff.
(
34
) – Jf. dom af 21.9.2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied mod Kommissionen (C-105/04 P, EU:C:2006:592, præmis 56 ff.).
(
35
) – Jf. vedrørende konkurrenceretten dom af 25.1.2007, Dalmine mod Kommissionen (C-407/04 P, EU:C:2007:53, præmis 60).
(
36
) – Dom af 18.10.1989, Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, præmis 34 og 35), og af 7.1.2004, Aalborg Portland m.fl. mod Kommissionen (C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P og C-219/00 P, EU:C:2004:6, præmis 65).
(
37
) – Jf. vedrørende traktatbrudsproceduren dom af 11.12.1985, Kommissionen mod Tyskland (192/84, EU:C:1985:497, præmis 19), af 9.11.1999, Kommissionen mod Italien (C-365/97, EU:C:1999:544, præmis 85), af 13.7.2004, Kommissionen mod Italien (C-82/03, EU:C:2004:433, præmis 15), af 26.4.2005, Kommissionen mod Irland (C-494/01, EU:C:2005:250, præmis 41, 197 og 198), og af 5.10.2006, Kommissionen mod Belgien (C-275/04, EU:C:2006:641, præmis 82).
(
38
) – Dom af 6.11.2008, Nederlandene mod Kommissionen (C-405/07 P, EU:C:2008:613, præmis 56). Jf. også dom af 16.4.2013, Spanien og Italien mod Rådet (C-274/11 og C-295/11, EU:C:2013:240, præmis 54).
(
39
) – Jf. dom af 11.7.2013, Ziegler mod Kommissionen (C-439/11 P, EU:C:2013:513, præmis 155), og af 19.2.2009, Gorostiaga Atxalandabaso mod Parlamentet (C-308/07 P, EU:C:2009:103, præmis 46).
(
40
) – Jf. mit forslag til afgørelse Ziegler mod Kommissionen (C-439/11 P, EU:C:2012:800, punkt 145).
(
41
) – Jf. f.eks. dom af 4.5.2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis). Om formuleringen jf. mit forslag til afgørelse G4S Secure Solutions (C-157/15, EU:C:2016:382, punkt 98), inspireret af det franske Conseil constitutionnel, afgørelser nr. 2015-527 QPC af 22.12.2015 (FR:CC:2015:2015 527.QPC, præmis 4 og 12) og nr. 2016-536 QPC af 19.2.2016 (FR:CC:2016:2016 536.QPC, præmis 3 og 10); tilsvarende den franske Conseil d’État, dom nr. 317827 af 26.10.2011 (FR:CEASS:2011:317827 20111026); se også den tyske Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 120, 274, 318 og 319. (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, præmis 218).
(
42
) – Jf. vedrørende de administrative udgifter i forbindelse med databeskyttelse dom af 7.5.2009, Rijkeboer (C-553/07, EU:C:2009:293, præmis 59 ff.), samt tilsvarende vedrørende aktindsigt dom af 6.12.2001, Rådet mod Hautala (C-353/99 P, EU:C:2001:661, præmis 30), og af 2.10.2014, Strack mod Kommissionen (C-127/13 P, EU:C:2014:2250, præmis 28).
(
43
) – Om nødvendigheden af revisioner af denne grund https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/gfs/index.php/Revisions_of_EDP_data
(
44
) – Dvs. ikke på det tidspunkt, hvor de var opstået – under tilsidesættelse af periodeafgrænsningsprincippet (nr. 1.57 i ENS-95).
(
45
) – Dom af 26.2.1976, Kommissionen mod Italien (52/75, EU:C:1976:29, præmis 11), af 29.3.2001, Portugal mod Kommissionen (C-163/99, EU:C:2001:189, præmis 22), og af 19.11.2009, Kommissionen mod Finland (C-118/07, EU:C:2009:715, præmis 48).
(
46
) – KOM(2010) 524 endelig.
(
47
) – Rådets dok. nr. 11480/11, her artikel 6a og tredje betragtning.
(
48
) – Europa-Parlamentets ændringer af 23.6.2011 til forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om effektiv gennemførelse af budgetovervågningen i euroområdet (P7_TA[2011]0290).
(
49
) – Dok. A7-0180/2011.
(
50
) – Dette fremgår særlig tydeligt af den franske sprogversion af artikel 8, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1173/2011: »[…] État membre qui a […] fait des déclarations erronées au sujet des données relatives au […]« I den tyske og engelske sprogversion tales der lidt mindre klart om misvisende fremstilling. Den spanske sprogversion henviser derimod udtrykkeligt til manipulationen: »[…] Estado miembro que […] tergiverse datos relativos al […]«
(
51
) – 13. betragtning til forordning nr. 1173/2011.
(
52
) – Dette fremgår klart af den tyske, spanske og franske sprogversion. Den engelske sprogversion er derimod tvetydig: »An unintentional act or omission should be considered a case of serious negligence if a person responsible for the production of general government deficit and debt data is in patent breach of his duty of care.«
(
53
) – Dom af 13.12.1991, Kommissionen mod Italien (C-33/90, EU:C:1991:476, præmis 24), og af 1.4.2008, Gouvernement de la Communauté française og Gouvernement wallon (C-212/06, EU:C:2008:178, præmis 58).
(
54
) – EDP-protokollens artikel 3 har følgende ordlyd: »For at sikre, at proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud fungerer effektivt, er medlemsstaternes regeringer i henhold til denne procedure ansvarlige for underskuddet i den samlede offentlige sektor som defineret i artikel 2, første led. Medlemsstaterne sørger for, at nationale procedurer på budgetområdet sætter dem i stand til at opfylde deres forpligtelser inden for dette område, som de følger af traktaterne. Medlemsstaterne underretter straks og regelmæssigt Kommissionen om deres forventede og faktiske underskud og om niveauerne for deres gæld.« I artikel 2, første led, defineres begrebet »offentlig« som »den samlede offentlige sektor, dvs. centralregeringen, regionale eller lokale myndigheder samt sociale sikringsordninger«.
(
55
) – Jf. ovenfor, punkt 129.
(
56
) – Kun den danske, den estiske og den svenske version synes at anvende superlativ i stedet for komparativ.
(
57
) – Dom af 11.12.2012, Kommissionen mod Spanien (C-610/10, EU:C:2012:781, præmis 51).