62014TJ0128
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (пети състав)
4 октомври 2018 година (
*1
)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи по производство по член 29 от Директива 2007/46/ЕО, който позволява на държава членка да откаже да регистрира превозни средства, които представляват сериозен риск за безопасността по пътищата или вредят сериозно на околната среда или на общественото здраве — Отказ за предоставяне на достъп — Изключение, свързано със защитата на дейностите по инспектиране, разследване и одит — Обща презумпция — Орхуска конвенция — Отказ за предоставяне на достъп до преписката — Член 41 от Хартата на основните права“
По дело T‑128/14
Daimler AG, установено в Щутгарт (Германия), за което се явяват C. Arhold, B. Schirmer и N. Wimmer, avocats,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват първоначално F. Clotuche-Duvieusart, впоследствие G. Wilms и F. Clotuche-Duvieusart и накрая H. Krämer и F. Clotuche-Duvieusart, в качеството на представители, подпомагани първоначално от R. Van der Hout, а впоследствие от R. Van der Hout и C. Wagner, avocats,
ответник,
подпомагана от
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват M. Simm и A. F. Jensen, в качеството на представители,
и от
Европейски парламент, за който се явяват N. Görlitz и L. Visaggio, в качеството на представители,
встъпили страни,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение Ares(2013) 3715941 на Комисията от 13 декември 2013 г., с което на жалбоподателя е отказан достъп до документите по производството, образувано от Френската република на основание член 29 от Директива 2007/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 септември 2007 година за създаване на рамка за одобрение на моторните превозни средства и техните ремаркета, както и на системи, компоненти и отделни технически възли, предназначени за такива превозни средства (Рамкова директива) (ОВ L 263, 2007 г., стр. 1),
ОБЩИЯТ СЪД (пети състав),
състоящ се от: D. Gratsias, председател, A. Dittrich и P. G. Xuereb (докладчик), съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1
Директива 2007/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 септември 2007 година за създаване на рамка за одобрение на моторните превозни средства и техните ремаркета, както и на системи, компоненти и отделни технически възли, предназначени за такива превозни средства (Рамкова директива) (OВ L 263, 2007 г., стр. 1, наричаната по-нататък „Рамковата директива“), заменя системите за одобряване на превозни средства на държавите членки с хармонизирана процедура за одобрение на Европейския съюз, наречена „типово одобрение на ЕО“. Това типово одобрение на ЕО е дефинирано в член 3, точка 5 от Рамковата директива като процедура, чрез която държава членка удостоверява, че даден тип превозно средство, система, компонент или отделен технически възел отговаря на съответните административни разпоредби и технически изисквания на посочената директива и на регулаторните актове, изброени в някои от приложенията към Директивата.
2
Член 5, параграф 4 от Директива 2006/40/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 май 2006 година относно емисиите на климатични системи в моторни превозни средства и за изменение на Директива 70/156/ЕИО на Съвета (OВ L 161, 2006 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 84, наричана по нататък „Директивата за климатичните системи“) предвижда, че считано от 1 януари 2011 г., държавите членки вече няма да предоставят типово одобрение на ЕО на тип превозно средство, в което е монтирана климатична система, проектирана да съдържа флуорирани парникови газове с потенциал за глобално затопляне, по-висок от 150. Тази директива обаче не предписва конкретен тип хладилен агент. Европейската комисия отлага прилагането на тази забрана до 1 януари 2013 г.
3
Европейските производители на превозни средства постигат съгласие, в рамките на международен процес по стандартизация, проведен през 2009 г., да използват хладилен агент с референтен код R1234yf.
4
През 2013 г. жалбоподателят, Daimler AG, установен в Германия производител на автомобили, които произвежда по-специално моторни превозни средства с марката „Mercedes“, изразява съмнения относно безопасността при използването на този хладилен агент.
5
През май 2013 г. Kraftfahrt-Bundesamt (KBA, Федерална служба за моторни превозни средства, Германия) уважава искане на Daimler за разширяване на одобрението на превозно средство от тип 245G. Тъй като е било одобрено първоначално през 2008 г., по отношение на превозно средство от тип 245G не е съществувало задължение за използване на хладилен агент, съвместим с Директивата за климатичните системи. С писмо от 22 май 2013 г. Комисията е уведомена за разширяването на типовото одобрение по отношение на този тип превозни средства.
6
На 10 юни 2013 г. Комисията започва процедура EU Pilot под номер 5160/11/ENTR, чиято цел е да се провери до каква степен при предоставянето на жалбоподателя на разширения на типови одобрения на ЕО Федерална република Германия е спазила Рамковата директива и Директивата за климатичните системи.
7
На 26 юли 2013 г. министърът на екологията, устойчивото развитие и енергетиката на Франция приема решение, с което отказва регистрация на френска територия на някои превозни средства на марката „Mercedes“, за които германските органи са предоставили разширяване на типовите одобрения на ЕО, с мотива че в нарушение на член 5, параграф 4 от Директивата за климатичните системи тези превозни средства са оборудвани с климатична система, проектирана да съдържа флуорирани парникови газове с потенциал за глобално затопляне, по-висок от 150.
8
Този отказ на регистрация се основава на френската разпоредба, която транспонира член 29, параграф 1, първо изречение от Рамковата директива. Този член, който е включен в глава XII, озаглавена „Предпазни клаузи“, предвижда, че една държава членка може за максимален период от шест месеца да откаже да регистрира превозни средства, които са били предмет на типово одобрение на ЕО, ако констатира, че тези превозни средства вредят сериозно на околната среда или на общественото здраве.
9
На 26 юли 2013 г. в изпълнение на член 29, параграф 1, второ изречение от Рамковата директива Френската република уведомява Комисията за отказа си да регистрира някои превозни средства с марката „Mercedes“. В съответствие с член 29, параграф 1 от Рамковата директива Комисията се консултира със заинтересованите страни, за да изготви решение относно този отказ.
10
На 2 август 2013 г. Mercedes-Benz France, предприятие от групата Daimler AG, обжалва решението от 26 юли 2013 г. на министъра на екологията, устойчивото развитие и енергетиката на Франция, с което се отказва регистрация на френска територия на някои превозни средства с марката „Mercedes“.
11
С писмо до Комисията от 19 август 2013 г. жалбоподателят изразява становище по отказа на Френската република. В това писмо жалбоподателят посочва по-специално следното:
„[…] по силата на член 41, параграф 2, буква б) от Хартата на основните права правото на достъп до преписката е част от защитените основни права. Искаме да се ползваме от това право и следователно да получим пълен достъп до всички документи по преписката по настоящото производство по член 29 от [Рамковата директива] (включително тези, които се съдържат в други документи, които са били използвани и които трябва да се вземат предвид в настоящия случай), и по-специално до всяко евентуално становище на правната служба на Комисията по прилагането на член 29 от [Рамковата директива]“.
12
С електронно писмо до жалбоподателя от 17 септември 2013 г. Комисията потвърждава получаването на това писмо и на съдържащото се в него заявление за достъп до документи, приема, че заявлението се основава на Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2017 г., глава 1, том 3, стр. 76), и го регистрира под номер GESTDEM 2013/4643. Освен това в електронното писмо Комисията иска от жалбоподателя да потвърди, че иска достъп до документите, посочени в точка 11 по-горе.
13
С електронно писмо от 20 септември 2013 г. жалбоподателят потвърждава, че заявлението му за достъп се отнася до всички документи по производството, образувано по член 29 от Рамковата директива, и по-специално до всяко евентуалното становище на правната служба на Комисията по прилагането на член 29 от Рамковата директива. Той посочва, че ако Комисията иска по-точно заявление, тя трябва да му предостави списък на всички документи по това производство. Освен това жалбоподателят подчертава, че заявлението му за достъп се основава на правото му на достъп до преписката, предвидено в член 41, параграф 2 буква б) от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). Според жалбоподателя този член е приложим, тъй като производството по член 29 от Рамковата директива го засяга пряко и лично и член 29, параграф 2 от Рамковата директива задължава Комисията да го изслуша, преди да приеме решение.
14
С решение от 16 октомври 2013 г. Комисията посочва, че разполага с четиринадесет документа, които попадат в обхвата на заявлението за достъп на жалбоподателя, чийто списък е посочен в приложението. Тя уточнява, че предоставя достъп до пет от тези документи и отказва достъп до останалите девет. Комисията отказва да предостави достъп до шест документа на основание на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, свързано със защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит. Тя отказва да предостави достъп до останалите три документа на основание на изключението по член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, свързано със защитата на процеса на вземане на решения. Комисията добавя, че не е възможен частичен достъп до тези девет документа. Накрая тя посочва, че не е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването им.
15
С електронно писмо от 30 октомври 2013 г. жалбоподателят подава потвърдително заявление за достъп по член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. В това заявление той посочва, че би трябвало да има повече документи, които попадат в обхвата на заявлението му за достъп, от четиринадесетте документа, идентифицирани от Комисията в решението ѝ от 16 октомври 2013 г. Той посочва, че изключенията, на които се позовава Комисията, не са приложими и че е налице по-висш обществен интерес от оповестяването на исканите документи поради важността на казуса за осъществяването на свободното движение на стоки. В потвърдителното заявление жалбоподателят се позовава не само на правото на достъп до документи, предвидено в член 2, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, но и на правото на достъп до преписката, предвидено в член 41, параграф 2, буква б) от Хартата.
16
С решение от 13 декември 2013 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) Комисията потвърждава отказа си да предостави достъп до деветте документа, които тя посочва в решението си от 16 октомври 2013 г. като документи, които не могат да бъдат оповестени на жалбоподателя.
17
Освен това Комисията посочва, че след допълнително проучване е установила, че наред с четиринадесетте документа, идентифицирани в решението ѝ от 16 октомври 2013 г., тя разполага с още 349 електронни писма. Тези документи са:
–
55 вътрешни електронни писма, разменени между служители на отдел „Автомобилна промишленост“ на генерална дирекция (ГД) „Предприятия и промишленост“,
–
170 вътрешни електронни писма на ГД „Предприятия и промишленост“,
–
25 електронни писма, разменени с правната служба,
–
25 електронни писма, разменени с други генерални дирекции на Комисията,
–
45 електронни писма, разменени с държави членки,
–
29 електронни писма, разменени с юридически лица.
18
Комисията счита, че разследването по член 29 от Рамковата директива относно отказа на Френската република да регистрира някои превозни средства с марката „Mercedes“ и предварителното разследване по отношение на Федерална република Германия за установяване на евентуално неизпълнение на задължения са тясно свързани, и приема, че всички искани документи са част от административните преписки по всяко от тези разследвания.
19
След това Комисията се спира на въпроса дали оповестяването на тези документи засяга, от една страна, целта на разследването по член 29 от Рамковата директива, и от друга страна, целта на предварителното разследване по отношение на Федерална република Германия.
20
Що се отнася до засягането на целта на разследването по член 29 от Рамковата директива, Комисията по същество приема, че оповестяването на исканите документи би поставило под съмнение полезното действие на предпазната клауза, предвидена в член 29 от Рамковата директива, и по-специално целта на провежданите в този контекст разследвания, а именно да се установи дали държавите членки са приложили законосъобразно тази клауза и да се гарантира високо равнище на пътна безопасност, здраве и опазване на околната среда.
21
Ето защо Комисията стигна до извода, че по отношение на исканите документи, които са част от административната преписка по разследването, образувано по член 29 от Рамковата директива, се прилага предвидената в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 обща презумпция за неоповестяване, основана на защитата на разследванията.
22
Що се отнася до засягането на целта на предварителното разследване по отношение на Федерална република Германия за установяване на евентуално неизпълнение на задължения, Комисията по същество посочва, че за да може да изпълнява ефективно задачите си, между нея и държавите членки трябва да цари атмосфера на взаимно доверие до окончателното приключване на случая и че тя може да се позове на обща презумпция за неоповестяване, за да откаже достъп до исканите документи.
23
Комисията счита също че не е налице по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването на исканите документи, и че общественият интерес е по-добре защитен, ако е защитена целта на текущите разследвания.
24
Освен това Комисията приема, че не може да предостави частичен достъп до исканите документи.
25
Накрая, що се отнася до позоваването от жалбоподателя на Хартата, и в частност на правото на достъп до преписката, предвидено в член 41, параграф 2, Комисията приема, че не може да основе решението си направо на тази разпоредба, а по-скоро трябва да вземе предвид ограниченията и условията за упражняване на това право, така както са определени с Договора за функционирането на ЕС и с Регламент № 1049/2001.
Производство
26
На 21 февруари 2014 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд настоящата жалба.
27
В писмената защита, подадена в секретариата на Общия съд на 7 май 2014 г., Комисията иска спиране на производството.
28
След изслушване на страните, с определение от 1 юли 2014 г. председателят на пети състав спира производството по настоящото дело на основание член 77, буква г) от Процедурния правилник на Общия съд до постановяване на решенията на Съда, слагащи край на производствата по дела C‑612/13 P, ClientEarth/Комисия, и C‑673/13 P, Комисия/Stichting Greenpeace.
29
На 5 март 2015 г. жалбоподателят подава искане за възобновяване на производството. На 20 март 2015 г. Комисията представя становището си по това искане. С решение от 8 април 2015 г. председателят на пети състав отхвърля искането.
30
С молби, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 4 и 14 април 2014 г., Европейският парламент и Съветът искат да встъпят в производството в подкрепа на исканията на Комисията.
31
След промяна в съставите на Общия съд, настоящото дело е преразпределено на новия пети състав и е определен нов съдия докладчик.
32
Решенията, до чието постановяване е спряно производството по настоящото дело, са постановени на 16 юли 2015 г. по дело ClientEarth/Комисия (C‑612/13 P, EU:C:2015:486) и на 23 ноември 2016 г. по дело Комисия/Stichting Greenpeace Nederland и PAN Europe/Комисия (C‑673/13 P, EU:C:2016:889).
33
С решения от 7 декември 2016 г. председателят на пети състав допуска встъпването на Европейския парламент и на Съвета. Последните представят писмените си становища при встъпване, а главните страни внасят своите съображения по тези становища в указания срок.
34
В рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89 от Процедурния правилник, с писма от 3 октомври 2017 г. и от 3 и 24 януари и 17 май 2018 г. Общият съд поставя писмени въпроси на Комисията и на жалбоподателя, на които те отговарят в указания срок.
35
В рамките на действията по събиране на доказателства по член 91, буква в) от Процедурния правилник Общият съд разпорежда на Комисията да представи пълно копие на двадесет и деветте електронни писма, разменени между нея и юридически лица и определени в обжалваното решение като част от производството по член 29 от Рамковата директива. Комисията изпълнява разпореждането в определения срок.
36
Предвид отговора на Комисията от 28 май 2018 г. на писмен въпрос на Общия съд, с писмо от 8 юни 2018 г. жалбоподателят иска от Общия съд да предприеме ново процесуално-организационно действие и да постави на Комисията два въпроса.
37
Съгласно член 106, параграф 3 от Процедурния правилник, в случай че в триседмичния срок, считано от връчването на съобщението за приключване на писмената фаза на производството, главните страни не са поискали да се насрочи съдебно заседание, Общият съд може да реши да се произнесе по иска или жалбата, без да провежда устна фаза на производството. След като в настоящия случай не е направено такова искане, Общият съд решава да се произнесе, без да провежда устна фаза на производството, тъй като счита, че делото е достатъчно изяснено от доказателствата по преписката.
Искания на страните
38
Жалбоподателят моли Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
39
Комисията, подкрепяна от Парламента и Съвета, моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
40
В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква четири основания. Първото е изведено от нарушение на правото на достъп до преписката, предвидено в член 41, параграф 2 буква б) от Хартата. Второто е изведено от нарушение на Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. (наричана по-нататък „Орхуската конвенция“), и на Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция (ОВ L 264, 2006 г., стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126). Третото основание е изведено от нарушение на член 42 от Хартата, на член 15, параграф 3 ДФЕС, на Регламент № 1049/2001 и на Регламент № 1367/2006. Накрая, четвъртото основание е изведено от нарушение на задължението за мотивиране.
41
Комисията оспорва всички посочени основания. Съветът и Парламентът представят доводи само във връзка с доводите на жалбоподателя, развити в рамките на второто основание — нарушение на Орхуската конвенция.
По първото основание, изведено от нарушение на правото на достъп до преписката, предвидено в член 41, параграф 2, буква б) от Хартата
42
В рамките на първото основание жалбоподателят поддържа, че Комисията е нарушила основното му право на достъп до преписката, гарантирано от член 41, параграф 2, буква б) от Хартата.
43
В това отношение жалбоподателят твърди, че противно на посоченото в обжалваното решение, правото на достъп до преписката не е определено, уредено или ограничено от разпоредбите на първичното или вторичното право на Съюза. Напротив, правото на достъп на всяко лице до документите по преписката, които се отнасят до него, предвидено в член 41, параграф 2, буква б) от Хартата, било отделно от правото на достъп до документите на институциите, предвидено в член 42 от Хартата. Докато последното право било право, признато на всеки гражданин на Съюза, правото на достъп до преписката било право, признато на страна в конкретна процедура. Комисията не била взела предвид тази основна разлика в обжалваното решение. Регламент № 1049/2001 се отнасял само до правото на достъп до документи на институциите, от което се ползвали всички граждани на Съюза, а не до основното право на достъп до преписката. Последното право се ползвало с много по-голяма защита от правото на достъп до документи.
44
Освен това жалбоподателят припомня, че член 41, параграф 2, буква б) от Хартата се отнася до „правото на достъп на всяко лице до документите [по преписката], които се отнасят до него, като се зачитат легитимните интереси, свързани с поверителността и професионалната и служебна тайна“. Според него обаче документите по производството, образувано от Френската република на основание член 29 от Рамковата директива, го засягат пряко и лично.
45
Освен това жалбоподателят подчертава, че макар да е безспорно, че правото на достъп до преписката е ограничено от гарантирането на легитимните интереси, свързани с поверителността и професионалната и служебна тайна, въпросът дали достъпът до преписката трябва да бъде отказан или предоставен с оглед на защитата на тези законни интереси трябва да се преценява във всеки отделен случай. Комисията обаче била изключила, en bloc и без никакво уточнение, достъпа до всички документи от преписката, които според нея са поверителни, което било в противоречие с практиката на Съда.
46
В писмената реплика жалбоподателят подчертава, че първоначалното и потвърдителното му заявление за достъп се основават на член 41, параграф 2, буква б) от Хартата и че в обжалваното решение Комисията е разгледала тази разпоредба и е стигнала до извода, че трябва да отхвърли заявлението за достъп до преписката. Следователно според жалбоподателя, противно на поддържаното от Комисията, предмет на обжалваното решение е именно правото на достъп до преписката, основано на член 41, параграф 2, буква б) от Хартата.
47
Освен това жалбоподателят изтъква, че съдебната практика по дела за картели, на която се позовава Комисията и според която отказът за предоставяне на достъп до преписката не е обжалваем акт, е ирелевантна. Тази съдебна практика всъщност се основавала главно на факта, че в делата за картели правото на достъп до преписката е напълно признато за процесуална гаранция и че неговото изпълнение е подробно уредено с регламент. От друга страна, в отговор на въпрос на Общия съд жалбоподателят подчертава, че не е прието, че неправомерният отказ на достъп до преписката може да се изтъкне в подкрепа на жалба срещу окончателно решение. Член 29 от Рамковата директива всъщност не предвиждал възможност за производителя да подаде жалба срещу окончателно решение. Жалбоподателят посочва също, че Комисията не може да му противопостави факта, че е успял да представи становището си в указания кратък срок, без да упражни правото си на достъп до преписката, тъй като този достъп до преписката не му е бил предоставен, преди да представи становището си. Било очевидно, че жалбоподателят би могъл да допълни становището си, след като получи достъп до преписката.
48
Освен това жалбоподателят изтъква, че член 41, параграф 2, буква б) от Хартата придава решаващо значение на качеството „засегнато лице“ от дадено производство и че това лице може да упражни ефективно правото си на изслушване по делото само при условие че е напълно запознато с преписката. Така правото на представяне на становище, което придавало качеството на засегнато лице на този, който го формулира, по принцип включвало и правото на достъп до преписката. Член 29, параграф 1 от Рамковата директива подчертавал специалното процесуално положение на производителя, засегнат от отказа на регистрация, тъй като тази разпоредба предвиждала, че държавата членка, която взема такова решение, незабавно уведомява за това останалите държави членки, Комисията и засегнатия производител. Следователно член 29, параграф 1 от Рамковата директива предоставял на производителя статут на заинтересована страна от производството, което водело до възникването на предвиденото в член 29, параграф 2 от Рамковата директива задължение за Комисията да се консултира с него.
49
Накрая, жалбоподателят поддържа, че е очевидно, че достъпът до преписката може да повлияе на производството, което се отнася до него. Като производител, до който се отнася производството, образувано от Френската република по член 29 от Рамковата директива, жалбоподателят можел да предостави много точни данни относно разглежданите технически аспекти и информация от значение за решението, което трябва да се приеме.
50
Комисията признава, че правото на достъп до преписката, предвидено в член 41, параграф 2, буква б) от Хартата, е различно от правото на достъп до документи, гарантирано с член 42 от Хартата, член 15, параграф 2 ДФЕС и Регламент № 1049/2001. Тя поддържа, че поради това жалбоподателят не може да иска отмяна на решение, прието от Комисията на основание член 4 от Регламент № 1049/2001, с мотива че то нарушава правото му на достъп до преписката. Комисията добавя, че не е разгледала заявлението на жалбоподателя за достъп до преписката, тъй като това не е предмет на производството по Регламент № 1049/2001. В обжалваното решение тя се била произнесла само по правото на жалбоподателя на достъп до документи на основание на Регламент № 1049/2001. Противно на поддържаното от жалбоподателя, съображенията в обжалваното решение относно член 41, параграф 2, буква б) от Хартата не указвали по никакъв начин, че Комисията е постановила решение по заявлението за достъп до преписката. Напротив, в обжалваното решение Комисията изрично посочвала, че е разгледала само заявлението по Регламент № 1049/2001. Следователно жалбоподателят не можел да отхвърли или да заобиколи условията за упражняване на това право на достъп, уредени от вторичното право, като се позове на правото на достъп до преписката, придобито в качеството му на страна в провеждано от Комисията административно производство.
51
Освен това Комисията припомня, че правото на достъп до преписката произтича от участието на жалбоподателя в производство по член 29 от Рамковата директива и че отказът да се предостави достъп до преписката по това производство не е равнозначен на окончателно решение на Комисията, с което се слага край на производството, така че съгласно съдебната практика този отказ все още не представлява обжалваем правен акт. Твърденията за нарушения във връзка със законосъобразността на междинна мярка — каквато е решение по заявление за достъп до преписката — можели да бъдат повдигнати само инцидентно в рамките на жалба срещу решението, с което се слага край на производството. Освен това жалбоподателят не бил доказал, че жалбата срещу окончателно решение няма да му осигури надлежна правна защита.
52
В отговор на въпросите, поставени от Общия съд, Комисията подчертава, че член 29 от Рамковата директива не предвижда право на достъп до преписката в полза на производителя, а че едно такова право на заинтересованите производители би могло най-много да се изведе от член 41, параграф 2, буква б) от Хартата. Според Комисията едно процесуално право, което позволява на заинтересованото лице да подготви надлежно защитата си, може да принадлежи само на страните в производството. Производителите обаче не били страни в производството по член 29 от Рамковата директива. Всъщност обстоятелството, че Комисията изслушва засегнатите икономически оператори, за да разгледа всички релевантни факти, не означавало, че последните заемат положение в производството, което им предоставя специални права.
53
Комисията добавя, че правото на достъп до преписката не е безрезервно предоставено на страните в производството, тъй като е възможно да им бъде отказан достъп до преписката, когато са налице по-висши интереси на поверителност. Ограниченията на правото на достъп до преписката, предвидено в член 41, параграф 2, буква б) от Хартата, съответствали на изключенията, предвидени в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, свързани със защитата на разследванията. Така според Комисията, ако правото на достъп до преписката бе предмет на обжалваното решение, то също щеше да може да се ограничи по пропорционален начин на основания, подобни на тези, които се отнасят до правото на достъп, предмет на това решение.
54
Накрая, Комисията отбелязва, че съгласно съдебната практика, за да докаже, че е налице нарушение на правото на достъп до преписката, жалбоподателят трябва да докаже, че отказът да се предостави такъв достъп е могъл да повлияе на провеждането на производството и на съдържанието на решението на Комисията. Жалбоподателят обаче не го бил доказал. Освен това такова влияние било изключено по хронологични причини, тъй като жалбоподателят е представил становището си по производството по член 29 от Рамковата директива на 19 август 2013 г., т.е. преди да подаде заявлението си за достъп до документи с електронно писмо със същата дата.
55
Най-напред, трябва да се установи дали, както твърди жалбоподателят, в обжалваното решение Комисията се е произнесла само по заявлението за достъп до документи по Регламент № 1049/2001 или се е произнесла и по заявлението за достъп до преписката по член 41, параграф 2, буква б) от Хартата.
56
В писмото до Комисията от 19 август 2013 г., в което жалбоподателят изразява становище относно отказа на Френската република да регистрират някои превозни средства с марката „Mercedes“, жалбоподателят основава искането си за достъп до всички документи по производството, образувано от Френската република на основание член 29 от Рамковата директива, само на член 41, параграф 2, буква б) от Хартата.
57
Освен това в отговор на електронно писмо, изпратено от Комисията до жалбоподателя, в което Комисията посочва, че според нея заявлението за достъп, което се съдържа в писмото от 19 август 2013 г., е заявление за достъп до документи по Регламент № 1049/2001, с писмо от 20 септември 2013 г. жалбоподателят посочва, че заявлението му за достъп се основава на правото му на достъп до преписката, предвидено в член 41, параграф 2, буква б) от Хартата.
58
Накрая, в потвърдителното си заявление за достъп от 30 октомври 2013 г. жалбоподателят се позовава не само на правото на достъп до документи, предвидено в член 2, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, но и на правото на достъп до преписката, предвидено в член 41, параграф 2, буква б) от Хартата.
59
Така първоначалните заявления за достъп до документи, подадени съответно с писмото от 19 август 2013 г. и с електронното писмо от 20 септември 2013 г., се основават единствено на член 41, параграф 2, буква б) от Хартата, а потвърдителното заявление за достъп се основава както на правото на достъп до документи, предвидено в член 2, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, така и на правото на достъп до преписката, предвидено в член 41, параграф 2, буква б) от Хартата.
60
Освен това е вярно, че обжалваното решение е озаглавено „Решение на Генералния секретариат, прието по силата на член 4 от разпоредбите за прилагане на Регламент № 1049/2001“ и има за предмет „вашето потвърдително заявление за достъп до документи, подадено на основание Регламент […] № 1049/2001 — GESTDEM 2013/4643“, и че под заглавие „Анализ и изводи въз основа на Регламент № 1049/2001“ в обжалваното решение Комисията потвърждава, че „[когато] разглежда заявление за оповестяване на документи на основание на Регламент […] № 1049/2001, Комисията не може да се произнася по евентуални нарушения на право на привилегирован достъп до преписката, основано на други законодателни актове (като [Рамковата директива] и Директивата [за климатичните системи], доколкото те предвиждат такова право на достъп до документи), и че „следователно тези твърдения не са предмет на разглеждане в настоящото решение“.
61
В обжалваното решение обаче има не само заглавие „Анализ и изводи въз основа на Регламент № 1049/2001“, но и заглавие „Позовавания на [Хартата]“. Под това заглавие в обжалваното решение е записано следното:
„В потвърдителното си заявление Вие се позовавате и на [Хартата], и по-специално на правото на достъп на всяко лице до документите по преписката, които се отнасят до него, предвидено в член 41, параграф 2, и искате заявлението Ви да бъде разгледано и в светлината на тези разпоредби.
Безспорно е, че Регламент № 1049/2001 е в съответствие с [Хартата], но е бил приет [на основание] член 15, параграф 3 [ДФЕС], който транспонира.
По силата на член 52, параграф 2 от [Хартата] признатите от настоящата Харта права, които са предмет на разпоредби на Договорите, се упражняват при определените в тях условия и граници.
Следователно правото на достъп, предвидено в [Хартата], трябва да се упражнява при условията и в границите, определен в член 15, параграф 3 ДФЕС и в Регламент № 1049/2001.
Ето защо Комисията не може да основе решението си по заявлението Ви за достъп директно върху правото на достъп, записано в [Хартата]. Напротив, тя трябва да вземе предвид условията и ограниченията, предвидени в [Договора за функционирането на ЕС] и в Регламент № 1049/2001“.
62
Следователно от този пасаж от обжалваното решение е видно, че Комисията е разгледала заявлението за достъп до преписката, основано на член 41, параграф 2, буква б) от Хартата, и го е отхвърлила по същество, с мотива че правото на достъп до преписката се ограничава и от изключенията, предвидени в Регламент № 1049/2001.
63
Освен това следва да се отбележи, че макар в писмената си защита, и по-специално в доводите си относно първото основание, Комисията да поддържа, че не се е произнесла по заявлението на жалбоподателя за достъп до преписката, основано на член 41, параграф 2, буква б) от Хартата, в доводите си относно четвърто основание, изведено от нарушение на задължението за мотивиране, Комисията посочва, че в обжалваното решение „тя се е произнесла по правото на достъп до преписката“ и „е установила, че в крайна сметка правото на достъп до преписката трябва да бъде отказано на същото основание като отказа на общ достъп до документи по смисъла на Регламент […] № 1049/2001“.
64
Също така доводът на Комисията, че едно заявление за достъп до преписката по принцип не е предмет на производство, основано на Регламент № 1049/2001, както и доводът, че тя не е длъжна да се произнесе по това заявление в обжалваното решение, не поставят под съмнение факта, че Комисията се е произнесла по заявлението в това решение.
65
Ето защо трябва да се приеме, че с обжалваното решение се отказва поисканият от жалбоподателя на основание член 41, параграф 2, буква б) от Хартата достъп до преписката.
66
При това положение трябва да се установи дали Комисията основателно поддържа, че такъв отказ на достъп не е обжалваем акт.
67
Съгласно постоянната съдебна практика, когато става дума за актове или решения, които се изготвят на няколко етапа, по принцип само мерките, които определят окончателно становището на съответната институция в края на процедурата, представляват актове, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна, като предварителните мерки или тези с изцяло подготвителен характер не могат да бъдат предмет на жалба за отмяна (вж. определение от 15 февруари 2012 г., Internationaler Hilfsfonds/Комисия, C‑208/11 P, непубликувано, EU:C:2012:76, т. 29 и цитираната съдебна практика).
68
От съдебната практика в областта на конкуренцията следва, че макар да могат да нарушат правото на защита, актовете на Комисията, с които се отказва достъп до преписката, по принцип имат само ограничен ефект, присъщ на подготвителен акт, който е част от предварително административно производство. Само актовете, които засягат непосредствено и по необратим начин правното положение на съответните предприятия, обаче биха могли да обосноват, още преди приключването на административното производство, допустимостта на жалба за отмяна (решение на Съда от 18 декември 1992 г., Cimenteries CBR и др./Комисия, T‑10/92—T‑12/92 и T‑15/92, EU:T:1992:123, т. 42; определения от 5 декември 2001 г., Reisebank/Комисия, T‑216/01 R, EU:T:2001:277, т. 46 и от 27 януари 2009 г., Intel/Комисия, T‑457/08 R, непубликувано, EU:T:2009:18, т. 53).
69
Обстоятелството, изтъкнато от жалбоподателя, че в областта на конкуренцията правото на достъп до преписката е предвидено с регламент, не дава основание на Общия съд да приеме различен подход в настоящия случай. Решенията, цитирани в точка 68 по-горе, по същество се основават на обстоятелството, че до приемане на решението на Комисията, с което се слага край на административното производство, отказът на достъп до преписката по принцип е обратим и че евентуалната незаконосъобразност, която опорочава отказа на достъп, може да бъде изтъкната в жалба срещу решението, с което се слага край на административното производство.
70
В случая от член 29, параграф 1 от Рамковата директива следва, че държавите членки съобщават на Комисията отказа да регистрират превозни средства или да допуснат продажбата или пускането в действие на своята територия на такива превозни средства, компоненти или отделни технически възли, както и причините за този отказ. Освен това член 29, параграф 2 от Рамковата директива предвижда, че Комисията се консултира със заинтересованите страни, за да изготви решението.
71
В това решение се уточнява правното становище на Комисията относно съвместимостта на нотифицирания от държавата членка отказ на регистрация със свободното движение на стоки в рамките на вътрешния пазар.
72
Жалбоподателят не е обяснил защо няма да може да оспори — с жалба срещу предвиденото в член 29, параграф 2 от Рамковата директива решение на Комисията — евентуална незаконосъобразност, опорочаваща отказа на достъп до преписката.
73
От друга страна, трябва да се посочи, че член 11 от Директива 2006/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 май 2006 година относно машините и за изменение на Директива 95/16/ЕО (ОВ L 157, 2006 г., стр. 24; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 53, стр. 120) предвижда предпазна клауза, която позволява на държавите членки да изтеглят от пазара определени машини, притежаващи маркировка „ЕО“, за които съществува вероятност да увредят здравето или да застрашат безопасността на хората. Тази предпазна клауза е подобна на предвидената в член 29, параграф 1 от Рамковата директива. В решение от 15 юли 2015 г., CSF/Комисия (T‑337/13, EU:T:2015:502, т. 16—35), обаче Общият съд е приел за допустима жалба за отмяна, подадена от производителя на машина срещу решение на Комисията, с което се приемат за оправдани мерките, приети от датските органи, въз основа на предпазната клауза, предвидена в член 11 от Директива 2006/42, във връзка с условията, при които машината е пусната на датския пазар.
74
От това следва, че отказът на достъп до преписката в обжалваното решение не може да породи правни последици, които могат да засегнат, веднага и преди Комисията евентуално да е приела окончателно решение, интересите на жалбоподателя.
75
Поради това първото основание трябва да се отхвърли.
По второто основание, изведено от нарушение на Орхуската конвенция и на Регламент № 1367/2006
76
Жалбоподателят поддържа, че исканите документи съдържат информация относно околната среда и че следователно, като е отказала да му оповести тези документи, Комисията е нарушила правото на достъп до документите на институциите, което се основава на Орхуската конвенция и на Регламент № 1367/2006.
77
Това основание се разделя на две части. Първата част е изведена по същество от несъвместимостта на член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 с член 4, параграф 4, първа алинея, буква с) от Орхуската конвенция. Втората част е изведена от нарушение на член 4, параграф 4, втора алинея от Орхуската конвенция и на член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006.
По първата част, изведена от несъвместимостта на член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 с член 4, параграф 4, първа алинея, буква с) от Орхуската конвенция
78
Жалбоподателят поддържа че член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006, доколкото предвижда изключение от достъпа до информация относно околната среда, което не е предвидено в член 4, параграф 4, първа алинея, буква с) от Орхуската конвенция, а именно изключението относно разследванията, е несъвместим с последния член. Според жалбоподателя член 4, параграф 4, първа алинея, буква с) от Орхуската конвенция наистина предвижда, че заявлението за достъп до информация относно околната среда може да се отхвърли, за да се защити целта на разследванията в наказателно или дисциплинарно производство. Този член обаче не предвиждал възможността за отхвърляне на такова заявление за защита на целта на разследванията в административно производство, като например разследване, образувано от Комисията във връзка с производството, предвидено в член 29 от Рамковата директива, или предварително разследване за евентуален иск за установяване на неизпълнение на задължения.
79
Освен това според жалбоподателя, макар да е безспорно, че договарящите страни по Орхуската конвенция, сред които е Съюзът, разполагат със свобода на действие при транспониране на разпоредбите на тази директива, тази свобода на действие не позволявала на Комисията да въвежда нови основания за отказ на достъп до информация относно околната среда, които не са предвидени в Орхуската конвенция. Той поддържа, че член 4, параграф 4, първа алинея, буква с) от Орхуската конвенция е достатъчно точен, за да се приложи пряко.
80
Освен това жалбоподателят оспорва довода на Комисията, че законосъобразността на член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 не може да се преценява от гледна точка на Орхуската конвенция. Той поддържа, че с приемането на Регламент № 1367/2006, и по-специално на член 6, параграф 1 от този регламент, Съюзът е искал да транспонира задълженията, произтичащи от Орхуската конвенция. Следователно по силата на принципите, изведени от Съда в решения от 22 юни 1989 г., Fediol/Комисия (70/87, EU:C:1989:254), и от 7 май 1991 г., Nakajima/Съвет (C‑69/89, EU:C:1991:186), законността, тълкуването и прилагането на Регламент № 1367/2006, и по-специално на член 6, може да се преценява в светлината на Орхуската конвенция. Освен това решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), допускало контрол на член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 от гледна точка на Орхуската конвенция.
81
Комисията възразява най-напред, че тъй като жалбоподателят не се е позовал нито в първото си заявление за достъп до документи, нито в потвърдителното си заявление на право на достъп до информация относно околната среда съгласно Орхуската конвенция, в обжалваното решение тя не била признала или отрекла наличието на такова право, което следователно не можело да бъде предмет на настоящата жалба.
82
Комисията изтъква също, че Орхуската конвенция не е приложима в случая, тъй като исканите документи не съдържат информация относно околната среда по смисъла на тази конвенция. Освен това Комисията поддържа, че валидността на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 не може да се проверява от гледна точка на член 4, параграф 4 от посочената конвенция, тъй като последната разпоредба няма директен ефект. Също така тя изтъква, че член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 е съвместим с Орхуската конвенция и че дори да се предположи, че това не е така, не можело да се заключи, че изключенията от достъпа до документи, предвидени в Регламент № 1049/2001, са неприложими, тъй като този регламент не е бил приет с цел транспониране на Орхуската конвенция.
83
Съветът и Парламентът по същество изтъкват, че от решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), следва, че жалбоподателят не може да се позове на член 4, параграф 4, първа алинея, буква с) от Орхуската конвенция.
84
Следва да се отбележи, че настоящата част се отнася до въпроса дали член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006, доколкото предвижда изключение за „разследванията и по-специално тези, касаещи вероятни нарушения на законодателството на Общността“, е съвместим с член 4, параграф 4, първа алинея, буква с) от Орхуската конвенция.
85
Член 6 от Регламент № 1367/2006 добавя в Регламент № 1049/2001 специфични правила относно исканията за достъп до информация за околната среда. Член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 предвижда, че що се отнася до разпоредбите на член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001, с изключение на разследвания, и по-специално тези, касаещи вероятни нарушения на законодателството на Съюза, се счита, че съществува по-висш обществен интерес от оповестяването на информация, когато исканата информация се отнася до емисии в околната среда.
86
Съгласно член 216, параграф 2 ДФЕС сключените от Съюза международни споразумения обвързват неговите институции и следователно се ползват с предимство пред актовете, които тези институции издават (вж. решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 33 и цитираната съдебна практика).
87
От това следва, че несъвместимостта на акт на Съюза с такива норми на международното право може да се отрази на валидността му (вж. решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 34 и цитираната съдебна практика).
88
От постоянната практика на Съда следва обаче, че съдът на Съюза може да разгледа твърдяната несъвместимост на акта на Съюза с разпоредбите на международен договор, по който Съюзът е страна, само при условие че, от една страна, естеството и структурата на договора допускат подобно разглеждане, и от друга страна, разпоредбите му, предвид тяхното съдържание, изглеждат безусловни и достатъчно точни (вж. решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 35 и цитираната съдебна практика).
89
В това отношение следва да се отбележи, че от решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 40—43), следва че от гледна точка на съдържанието му член 4, параграф 4, първа алинея, буква с) от Орхуската конвенция не е безусловна и достатъчно точна разпоредба, за да може съдът на Съюза да разгледа съвместимостта на акт на Съюза с оглед на този член в съответствие със съдебната практика, цитирана в точка 88 по-горе.
90
Разбира се, вярно е, както изтъква жалбоподателят, че Съдът е приел също че в хипотезата, в която Съюзът е искал да се изпълни особено задължение по силата на споразумения, сключени в рамките на Световната търговска организация (СТО), или когато актът на Съюза препраща изрично към конкретни разпоредби от тези споразумения, при необходимост Съдът следва да осъществи контрол за законосъобразност на разглеждания акт на Съюза с оглед на правилата на СТО (вж. решение от 18 декември 2014 г., LVP, C‑306/13, EU:C:2014:2465, т. 47 и цитираната съдебна практика; в този смисъл вж. също решения от 22 юни 1989 г., Fediol/Комисия, 70/87, EU:C:1989:254, т. 19—22 и от 7 май 1991 г., Nakajima/Съвет, C‑69/89, EU:C:1991:186, т. 29—32).
91
Съдът обаче е уточнил, че тези две изключения са били оправдани само предвид особеностите на споразуменията дали основание за приемането им (решение от 13 януари 2015 г., Съвет и др./Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P—C‑403/12 P, EU:C:2015:4, т. 57—59).
92
В случая член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 не препраща пряко към конкретни разпоредби на Орхуската конвенция, нито предоставя на частноправните субекти правото да се позовават на разпоредбите на тази конвенция. Следователно при липсата на такова изрично препращане към разпоредби от международно споразумение, решение от 22 юни 1989 г., Fediol/Комисия (70/87, EU:C:1989:254), не може да се счита за релевантно в случая (решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 37).
93
Освен това член 4, параграф 4, първа алинея, буква с) от Орхуската конвенция не предвижда специално задължение по смисъла на решение от 7 май 1991 г., Nakajima/Съвет (C‑69/89, EU:C:1991:186), тъй като договарящите страни по тази конвенция, разполагат със свобода на преценка при тълкуването на израза „разследване в наказателно или дисциплинарно производство“ по член 4, параграф 4, първа алинея, буква с) от Орхуската конвенция, а следователно и при изпълнението на задължението, произтичащо от този член (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 42).
94
От гореизложените съображения следва, че жалбоподателят не може да се позовава на член 4, параграфи 4, първа алинея, буква c) от Орхуската конвенция, за да оспори законосъобразността на член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006.
95
Следователно първата част от второто основание трябва да се отхвърли.
По втората част, изведена от нарушение на член 4, параграф 4, втора алинея от Орхуската конвенция и на член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006
96
Жалбоподателят поддържа, че съгласно член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006 изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, трябва да се тълкува ограничително и че трябва да се вземе предвид фактът, че исканата информация се отнася до емисии в околната среда. Той добавя, че ограничителното тълкуване на изключението, свързано с процедурите по разследване, предвидено в член 4, параграф 4, втора алинея от Орхуската конвенция и в член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006, изисква всеки релевантен документ относно емисиите да бъде предмет на индивидуално разглеждане, за да се установи дали общественият интерес от оповестяването му има предимство пред интереса, свързан с поверителност на разследването.
97
Комисията възразява, че документите, посочени в заявлението за достъп на жалбоподателя, не съдържат информация за емисии в околната среда по смисъла на член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006. Тя изтъква също че дори тези документи да съдържат такава информация, това не променя обстоятелството, че член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006 е неприложим.
98
Трябва да се отбележи, че член 4, параграф 4, втора алинея от Орхуската конвенция предвижда, че основанията за отхвърляне на исканията за информация относно околната среда следва да се тълкуват ограничително.
99
Съдът на Съюза е преценил, че не може да се приеме, че задължението за ограничително тълкуване на основанията за отказ на достъп, предвидено член 4, параграф 4, втора алинея от Орхуската конвенция, вменява точно задължение (решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 42). Ето защо жалбоподателят не може да се позовава пряко на тази разпоредба.
100
Член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006 предвижда, че „[щ]о се отнася до другите изключения, описани в член 4 от [Регламент № 1049/2001], основанията за отказ се тълкуват ограничително, като се взема предвид обществения[т] интерес от [оповестяването] и дали исканата информация се отнася до емисии в околната среда“.
101
От текста и структурата на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 обаче е видно, че „другите изключения“ по смисъла на второто изречение на този параграф не обхващат защитата на целта на „разследвания, и по-специално тези, касаещи вероятни нарушения на законодателството на [Съюза]“.
102
Всъщност член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 въвежда правило относно изключенията по член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001. Член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006 упоменава не просто „другите изключения“, а „другите изключения, описани в член 4 от Регламент [№ 1049/2001]“. Следователно тази разпоредба се отнася до изключенията, съдържащи се в член 4, параграф 1, параграф 2, второ тире и параграфи 3 и 5 от Регламент № 1049/2001. Дейността по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, за която се отнася първото изречение на член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006, не е обхваната от понятието „други дейности“, съдържащо се във второто изречение на тази разпоредба (решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 83).
103
Ето защо член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006 не влияе върху проверката, която трябва да извърши Комисията по силата на Регламент № 1049/2001, когато заявлението за достъп има за предмет документи, свързани с процедура по разследване.
104
Във всички случаи трябва да се посочи, че несъмнено член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 като специална правна норма по отношение на разпоредбите на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 съдържа уточнения относно ограничителното тълкуване на предвидените в посочените разпоредби изключения, както и относно претеглянето на различните интереси, което може да доведе до по-широк достъп до информация относно околната среда от достъпа до друга информация, съдържаща се в документи, с които разполагат институциите. Този извод обаче не влияе върху отговора на въпроса дали съответната институция трябва да разгледа конкретно и индивидуално исканите документи или исканата информация (решение от 9 септември 2011 г., LPN/Комисия, T‑29/08, EU:T:2011:448, т. 117).
105
Следователно жалбоподателят неправилно поддържа, че предвид естеството на исканите документи Комисията е трябвало да извърши индивидуална преценка на всеки документ.
106
Ето защо втората част от второто основание трябва да се отхвърли.
107
От това следва, че второто основание трябва да се отхвърли като неоснователно, като не е необходимо да се разглежда доводът на Комисията, че документите, до които жалбоподателят иска достъп, не се отнасят до емисии в околната среда, нито доводът, че тъй като в заявлението си за достъп до документи жалбоподателят не се е позовал на право на достъп до информация относно околната среда съгласно Орхуската конвенция, такова право не може да бъде предмет на настоящата жалба.
По третото основание, изведено от нарушение на член 42 от Хартата, на член 15, параграф 3 ДФЕС, на Регламент № 1049/2001 и на Регламент № 1367/2006
108
Най-напред е необходимо да се припомни, че съгласно член 15, параграф 3 ДФЕС и член 42 от Хартата всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище според устройствения му акт в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза при спазване на принципите и условията, които са определени в съответствие с посочения член 15, параграф 3 ДФЕС. По-специално по силата на втора алинея на последната разпоредба тези принципи и условия се определят чрез регламенти от Европейския парламент и Съвета, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура.
109
На това основание Регламент № 1049/2001 цели да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документите на институциите. По-специално от член 4 от този регламент, който предвижда режим на изключения в това отношение, е видно, че това право на достъп все пак се подчинява на някои ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес (решения от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 51 и от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 61).
110
По-специално от член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, на който се позовава Комисията, за да откаже оповестяването на поисканите от жалбоподателя документи, следва, че институциите отказват достъп до документ, в случай че оповестяването му би засегнало защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит, освен ако по-висш обществен интерес не обосновава подобно оповестяване.
111
Според съдебната практика режимът на изключения, предвиден в член 4 от Регламент № 1049/2001, и по-специално в параграф 2, се основава на претегляне на различните представени интереси, а именно тези, които биха били облагодетелствани от оповестяването на поискания документ или документи и тези, които то би застрашило (решения от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 42 и от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 63).
112
Тъй като се отклоняват от принципа за възможно най-широк публичен достъп до документите на институциите на Съюза, предвидените в този член тези изключения следва да се тълкуват и прилагат стриктно (решения от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 30 и от 3 юли 2014 г., Съвет/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 48).
113
В резултат на това, за да се обоснове отказът на достъп до документ, чието оповестяване е поискано, по принцип не е достатъчно документът да е свързан с някоя от дейностите, посочени в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. Институцията, до която е отправена молбата, трябва също така да обясни по какъв начин достъпът до посочения документ би могъл да засегне конкретно и действително интереса, защитен от предвиденото в този член изключение или изключения, на което или които тя се позовава (решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 49 и от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 64). Освен това рискът от такова засягане трябва да е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен (решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 43 и от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 31).
114
Все пак съответната институция може да се позове на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно заявления за оповестяване, които се отнасят до документи от едно и също естество (решения от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 54 и от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 65).
115
В този смисъл Съдът е признал, че съществуват общи презумпции за отказ на достъп до документи по отношение на документите по административни преписки по производство за контрол върху държавни помощи (решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 61), документите, разменени между Комисията и уведомяващите страни или трети лица в рамките на производство за контрол върху концентрации между предприятия (решения от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, т. 123 и от 28 юни 2012 г., Комисия/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, т. 64), писмените становища, представени от институция в рамките на съдебно производство (решение от 21 септември 2010 г., Швеция и C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 94), документите по производство за установяване на неизпълнение на задължения в досъдебната му фаза (решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 65), документите, съдържащи се в преписка относно процедура по прилагане на член 101 ДФЕС (решение от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 93), както и документите по производство, наречено „EU Pilot“ (решение от 11 май 2017 г., Швеция/Комисия, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, т. 51).
116
Общият съд е признал съществуването на общи презумпции и по отношение на офертите на оферентите в процедура по възлагане на обществена поръчка в случай на заявление за достъп, подадено от друг оферент (решение от 29 януари 2013 г., Cosepuri/EFSA, T‑339/10 и T‑532/10, EU:T:2013:38, т. 101), документите, предоставени на основание член 11, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС] (OВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167), от националните органи по конкуренция на Комисията (решение от 12 май 2015 г., Unión de Almacenistas de Hierros de España/Комисия, T‑623/13, EU:T:2015:268, т. 64), въпросите с дадени възможни отговори, поставени по време на конкурс на общо основание, организиран от Европейската служба за подбор на персонала (EPSO) (решение от 12 ноември 2015 г., Alexandrou/Комисия, T‑515/14 P и T‑516/14 P, EU:T:2015:844, т. 94), документите, свързани с разследване на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) (решение от 26 май 2016 г., International Management Group/Комисия, T‑110/15, EU:T:2016:322, т. 44), както и документите по приключило производство за злоупотреба с господстващо положение (решение от 28 март 2017 г., Deutsche Telekom/Комисия, T‑210/15, EU:T:2017:224).
117
Трябва да се припомни също, че когато в заявление за достъп е посочен не само един документ, а съвкупност от документи, признаването на обща презумпция, според която оповестяването на документи от определено естество по принцип би засегнало защитата на някой от интересите, изброени в член 4 от Регламент № 1049/2001, позволява на съответната институция да разгледа общо искане и да му отговори по съответния начин (вж. решение от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 68 и цитираната съдебна практика).
118
Накрая, трябва да се припомни, че съгласно практиката на Съда административната дейност на Комисията не изисква същия обхват на достъпа до документи като този относно законодателната дейност на институциите на Съюза (решение от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 87; в този смисъл вж. също решения от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 60 и от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 77).
119
Настоящото основание е разделено по същество на две части. Първата част е изведена от това, че Комисията не може да се позове на изключението, свързано със защитата на дейностите по разследване, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, и на обща презумпция за неоповестяване. Втората част е изведена от това, че Комисията погрешно е приела, че не е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на исканите документи.
120
Що се отнася до първата част, изведена от това, че Комисията не може да се позове на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, и на обща презумпция за неоповестяване, на първо място, жалбоподателят поддържа, че оповестяването на исканите документи няма да засегне „разследване“, тъй като спорът се отнася само до правната стойност, която следва да се придаде на действително установени и приключили събития, т.е. на това дали министърът на екологията, устойчивото развитие и енергетиката на Франция е имал право временно да преустанови регистрацията на съответните моторни превозни средства поради твърдяната опасност за околната среда.
121
На второ място, жалбоподателят поддържа, че Комисията не може да се основе на обща презумпция за неоповестяване, за да отхвърли заявлението му за достъп до документите по производството, образувано на основание член 29 от Рамковата директива.
122
В това отношение той изтъква, че отказът на достъп до исканите документи, по-конкретно с мотива че успехът на разследването зависи от обмена на информация в атмосфера на поверителност и взаимно доверие и че оповестяването на тези документи би изложило производството на въздействието на трети лица, всъщност установява изключение, свързано с продължителността на разследването, което не съществува в Регламент № 1049/2001.
123
Жалбоподателят добавя, че не разбира защо Комисията счита, че целта на разследването по член 29 от Рамковата директива би била лишена от съдържание в случай на оповестяване на исканите документи. Напротив, според жалбоподателят фактът, че съответният производител би могъл да има достъп до документите по производството по този член, би допринесъл за постигане на целта на това производство, а именно осъществяване на общата политика в областта на безопасността по пътищата. Същото се отнасяло и за достъпа на обществеността до тези документи, тъй като според Френската република, която е отказала да регистрира превозни средства на жалбоподателя, е засегнат общественият интерес в областта на сигурността и околната среда.
124
Освен това жалбоподателят поддържа, че съдебната практика относно производствата за установяване на неизпълнение на задължения е неприложима към производството по член 29 от Рамковата директива. В това отношение той посочва, че въпросите, които се поставят в рамките на последното производство, са различни от тези, които се поставят в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения. Той поддържа също че образуването на производството по член 29 от Рамковата директива не предполага наличието на евентуално производство за установяване на неизпълнение на задължения и следователно не представлява „досъдебна процедура“ на едно производство за установяване на неизпълнение на задължения. Той добавя, че производството по член 29 от Рамковата директива е напълно различно от производството за установяване на неизпълнение на задължения, тъй като в него участват други лица, то преследва други цели и се подчинява на свои собствени правила. По-специално страни по това производство са не само Комисията и държавата членка, за която се твърди, че е нарушила правото на Съюза, но и държавата членка, която е приела предпазната мярка, както и съответният производител на автомобили, в случая жалбоподателят. Така според последния само възможността производството по член 29 от Рамковата директива да бъде последвано от производство за установяване на неизпълнение на задължения не е достатъчна, за да се откаже достъп до исканите документи. Комисията дори била отказала достъп до тези документи още преди да знае дали са налице условията по член 29, параграф 1 от Рамковата директива.
125
Накрая, жалбоподателят поддържа, че условията за прилагане на обща презумпция за неоповестяване не са налице по отношение на документите по производството по член 29 от Рамковата директива. Жалбоподателят признава, че заявлението му за достъп се отнася до съвкупност от документи, но отбелязва, че то обхваща различни по естеството си документи. Освен това условията за признаване на обща презумпция за неоповестяване не били налице в случая, тъй като Рамковата директива не съдържа никакво процесуално правило за достъпа до документи.
126
На трето място, жалбоподателят поддържа, че Комисията не може да се позове на обща презумпция за неоповестяване на документи, свързани с процедура EU Pilot. Запитан по какъв начин решение от 11 май 2017 г., Швеция/Комисия (C‑562/14 P, EU:C:2017:356), се отразява на настоящото основание, жалбоподателят признава факта, че Съдът е потвърдил, че една презумпция за неоповестяване може да се приложи по отношение на документи, свързани с процедура EU Pilot. Той обаче припомня, че заявлението му за достъп не се отнася до документи, свързани с процедура EU Pilot, а до документи по отделно административно производство, а именно производство по член 29 от Рамковата директива, за което не се прилага презумпция за поверителност. Жалбоподателят подчертава също че документите по тези две производства могат да се припокриват отчасти, но според него не всички документи от производството по член 29 от Рамковата директива са включени и в преписката по процедура „EU Pilot 5160/11“. Това обаче било условие sine qua non, за да може към тях да се приложи признатата за документите по процедура EU Pilot презумпция за поверителност.
127
Комисията отговаря, на първо място, че може да се позове на обща презумпция за поверителност по отношение на документите от производство по член 29 от Рамковата директива. В това отношение тя поддържа, че съществува тясна функционална връзка между това производство и паралелната процедура „EU Pilot 5160/11“, която прехожда производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Федерална република Германия. Всъщност една от мерките, които могат да бъдат взети от Комисията на основание член 29, параграф 4 от Рамковата директива, била образуването на производство за установяване на неизпълнение на задължения. Освен това Комисията поддържа, че независимо от тази функционална връзка, една обща презумпция за неоповестяване е допустима в производство по член 29 от Рамковата директива. Всъщност, тъй като предвиденото в този член производство не предоставя на страните право на участие, освен изискваната консултация, и по-специално право на достъп до преписката, такава презумпция била допустима в това производство. Освен това според Комисията оповестяването на исканите документи би могло да засегне целта на разследването. В това отношение тя припомня съображенията, изложени в обжалваното решение.
128
На второ място, като се позовава на решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T‑306/12, EU:T:2014:816, т. 19, 22 и 39), потвърдено с решение от 11 май 2017 г., Швеция/Комисия (C‑562/14 P, EU:C:2017:356), Комисията посочва, че може да се позове на обща презумпция за поверителност по отношение на документите, свързани с процедура EU Pilot. Тя изтъква също, че по отношение на съвкупност от документи също може да се приложи презумпция, когато тези документи се отнасят до единна процедура, както в случая. Накрая, Комисията припомня, че към датата на приемане на обжалваното решение вече е била образувана процедура EU Pilot и че противно на поддържаното от жалбоподателя, се прилага презумпция за поверителност, дори ако към датата на приемане на обжалваното решение все още не е образувано производство за установяване на неизпълнение на задължения. Запитана от Общия съд, Комисията подчерта, че всички документи по производството по член 29 от Рамковата директива са част от процедура „EU Pilot 5160/11“ и че фактът, че тези документи не са били внесен „физически“ в преписката по процедурата EU Pilot, не противоречи на подобно твърдение.
129
Доколкото жалбоподателят поддържа, че оповестяването на исканите документи няма да засегне „разследване“, тъй като спорът се отнася само до правната стойност, която следва да се придаде на действително установени и приключили събития, най-напред трябва да се установи дали производството по член 29 от Рамковата директива може да се счита за дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
130
В това отношение следва да се посочи, че понятието „разследване“, съдържащо се в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, е самостоятелно понятие на правото на Съюза, което трябва да се тълкува, като се взема предвид не само неговият обичаен смисъл, но също и контекстът, в който се вписва (решение от 7 септември 2017 г., Франция/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, т. 45).
131
Съдът е постановил, че без да е необходимо да се съставя изчерпателно определение на израза „дейности по разследване“ по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, следва да се приеме, че такава дейност е всяка структурирана и формализирана от Комисията процедура, чиято цел е събирането и анализът на информация с цел тази институция да може да заеме позиция в рамките на упражняването на нейните функции, предвидени в Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС (решение от 7 септември 2017 г., Франция/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, т. 46).
132
Съдът е уточнил, че не е необходимо тази процедура непременно да цели разкриване или преследване на нарушение или нередност. Понятието „разследване“ може да обхваща и дейността на Комисията за установяване на факти с цел оценка на дадено положение (решение от 7 септември 2017 г., Франция/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, т. 47).
133
В случая, най-напред, следва да се посочи, че член 29, параграфи 1—4 от Рамковата директива предвижда поредицата от процедурни действия относно, първо, изпращането на уведомление от държава членка за решението за отказ на регистрация на нови превозни средства, системи, компоненти или отделни технически възли, които представляват сериозен риск за безопасността по пътищата или вредят сериозно на околната среда или на общественото здраве, или за допускане на продажбата или пускането в действие на нейна територия на такива превозни средства, компоненти или отделни технически възли, второ, провеждането на консултации от Комисията със заинтересованите страни, и трето, приемането на решение и евентуалното предприемане на подходящи мерки от Комисията. Следователно трябва да се приеме, че производството по член 29 от Рамковата директива е структурирано и формализирано производство.
134
По-нататък, от член 29, параграф 1 от Рамковата директива следва, че държавите членки уведомяват Комисията не само за решението за отказ на регистрация на превозни средства или за допускане на продажбата или пускането в действие на тяхна територия на превозни средства, компоненти или отделни технически възли, но и съобщават причините за отказа, като посочват по-специално дали този отказ се дължи на недостатъци в съответните регулаторни актове или на неправилно приложение на съответните изисквания. Освен това член 29, параграф 2 от Рамковата директива предвижда, че Комисията се консултира със заинтересованите страни, за да изготви решението. Очевидно изготвянето на това решение изисква извършването на предварителен анализ на информацията, с която разполага Комисията. Следователно трябва да се приеме, че производството по член 29 от Рамковата директива цели събирането и анализа на информация.
135
Накрая, съгласно член 29, параграф 2 от Рамковата директива Комисията взема решение, в което се уточнява правното ѝ становище относно съвместимостта на отказа или разрешението за регистрация, за които държавата членка е изпратила уведомление, със свободното движение на стоки в рамките на вътрешния пазар. Следователно трябва да се приеме, че производството по член 29 от Рамковата директива цели да позволи на Комисията да приеме позиция в рамките на упражняването на нейните функции, предвидени в Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС.
136
С оглед на гореизложеното трябва да се приеме, че производството по член 29 от Рамковата директива представлява дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
137
Следователно трябва да се установи дали Комисията се е позовала надлежно на обща презумпция за неоповестяване, за да откаже достъп до документите по производството по член 29 от Рамковата директива.
138
От една страна, от цитираната в точки 115 и 116 по-горе съдебна практика следва, че за да може една обща презумпция да бъде противопоставена надлежно на лице, което иска достъп до документи на основание Регламент № 1049/2001, е необходимо исканите документи да са част от една и съща категория документи или да са от едно и също естество (вж. в този смисъл решение от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 65 и цитираната съдебна практика).
139
От друга страна, от тази съдебна практика следва, че прилагането на общи презумпции е продиктувано основно от императивната необходимост да се осигури правилното функциониране на въпросните производства и да се гарантира, че няма да бъдат засегнати целите им. В този смисъл признаването на обща презумпция може да се основава на несъвместимостта на достъпа до документи в някои производства с правилното им протичане и на опасността от опорочаването им, като се има предвид, че общите презумпции позволяват да се запази правилното протичане на производството, ограничавайки намесата на трети лица (вж. в този смисъл решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑306/12, EU:T:2014:816, т. 57 и 58 и заключение на генералния адвокат Wathelet по съединени дела LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:528, т. 66, 68, 74 и 76).
140
Прилагането на специфични правила, предвидени в правен акт по отношение на определено производство, провеждано пред институция на Съюза, за нуждите на което са били представени исканите документи, е един от критериите, които могат да обосноват признаването на обща презумпция (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., McCullough/Cedefop, T‑496/13, непубликувано, EU:T:2015:374, т. 91 и цитираната съдебна практика и заключение на генералния адвокат Cruz Villalón по дело Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:325, т. 75).
141
На първо място, трябва да се определи дали исканите документи са от една и съща категория или от едно и също естество. В това отношение е достатъчно да се отбележи, че е безспорно, че всички документи са част от една и съща административна преписка, а именно преписката по производството по член 29 от Рамковата директива, и че следователно принадлежат към една и съща категория (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 74 и 78).
142
На второ място, трябва да се определи дали мотивите, които Комисията излага в обжалваното решение, за да откаже достъп до документите по производството по член 29 от Рамковата директива, могат да обосноват признаването на нова обща презумпция за неоповестяване.
143
В това отношение следва да се припомни, че в обжалваното решение Комисията подчертава, позовавайки се на решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), че нито Регламент № 1049/2001, нито Рамковата директива съдържат разпоредби, които изрично предвиждат предимството на единия от тези актове пред другия, и че поради това е необходимо да се гарантира такова прилагане на всеки от тях, което е съвместимо с прилагането на другия, а оттам и последователното прилагане на тези актове.
144
Комисията отбелязва също, че образуването и провеждането на разследвания след получаването на уведомление по член 29 от Рамковата директива са част от нейните административни функции и че прилагането на Регламент № 1049/2001 не трябва да лишава този член от полезно действие.
145
Освен това Комисията посочва, първо, че шест от документите, част от преписката по разследването, образувано по член 29 от Рамковата директива, представляват отговори на държавите членки във връзка с консултациите, провеждани от Комисията в рамките на това разследване. Тя отбелязва, че преписката съдържа и 45 електронни писма, разменени с държави членки. Комисията счита, че за успеха на разследването е от съществено значение то да се провежда дискретно и в атмосфера на доверие, което благоприятства свободния обмен на информация и становища между нея и държавите членки. Тя добавя, че ако липсва такава поверителност, държавите членки биха се поколебали да изразят свободно мнението си относно спазването или неспазването на разпоредбите на Рамковата директива.
146
Второ, Комисията посочва, че преписката по разследването, образувано по член 29 от Рамковата директива, съдържа множество документи, израз на вътрешна размяна на мнения, по-специално между различни генерални дирекции и с правната служба на Комисията, извършена в рамките на предварителното обсъждане на текущото разследване за прилагането на Рамковата директива от Френската република и от Федерална република Германия. Освен това Комисията отбелязва, че някои от документите са електронни писма, разменени с частни предприятия. Комисията подчертава, че всяко преждевременно оповестяване на предварително разменени документи би изложило разследването на неправомерна намеса от страна на трети лица, основана на непотвърдени констатации или необосновани мнения, което би компрометирало бързината и ефикасността на разследването. Оповестяването на тези документи би накърнило доверието на държавите членки в обективността, безпристрастността и поверителността на процедурата по разследване и следователно би намалило готовността на държавите членки след приключване на разследването да допринесат конструктивно за ефективното прилагане на изводите от разследването.
147
Следователно според Комисията оповестяването на исканите документи би поставило под съмнение полезното действие на предпазната клауза, предвидена в член 29 от Рамковата директива, и по-специално целта на разследванията, провеждани по този член, а именно да се установи дали съответната държава членка прилага законосъобразно тази клауза и да се гарантира високо равнище на пътна безопасност, здраве и опазване на околната среда.
148
Поради това Комисията стигна до извода, че всички искани документи, които са част от административната преписка по разследването, образувано по член 29 от Рамковата директива, се обхващат от предвидената в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 обща презумпция за неоповестяване, основана на защитата на разследванията.
149
Що се отнася до мотива, който Комисията излага в обжалваното решение, за да обоснове прилагането на обща презумпция за неоповестяване към исканите документи и който е изведен от необходимостта да се гарантира съгласуваното прилагане на Регламент № 1049/2001 и на Рамковата директива, следва да се отбележи, че Комисията не е посочила в обжалваното решение каква несъгласуваност между тези два текста цели да избегне прилагането на обща презумпция за неоповестяване.
150
Следва да се припомни също, че в решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), на което в случая се позовава Комисията, Съдът е признал наличието на обща презумпция за неоповестяване на документи във връзка с производство за контрол на държавни помощи. След като припомня, че член 6, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (ОВ L 83, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41) гласи, че коментарите, получени от Комисията в рамките на такова производство за контрол, се представят на съответната държава членка, която впоследствие може да отговори по тях в определен срок, Съдът посочва, че от Регламент № 659/1999 следва, че в рамките на производството за контрол на държавни помощи заинтересованите лица, с изключение на държавата членка, отговорна за отпускането на помощта, не разполагат с право на запознаване с документите от административната преписка на Комисията и че следователно, ако тези заинтересовани лица могат да получат достъп до документите от административната преписка на Комисията на основание на Регламент № 1049/2001, това би поставило под съмнение режима на контрол върху държавните помощи (решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 57 и 58).
151
За разлика от Регламент № 659/1999 обаче, Рамковата директива не съдържа разпоредба, която да предвижда, че държавата членка (или държавите членки), засегната от производството по член 29 от Рамковата директива, има достъп до документите от административната преписка по това производство, от което може да се заключи, a contrario, че другите страни, заинтересовани от това производство нямат такова право. Освен това член 29, параграф 2 от Рамковата директива, който се отнася до провеждането на консултации със страните, заинтересовани от производството по този член, а не до достъпа до документите по това производство, не може да се тълкува като разпоредба, която урежда рестриктивно използването на документите, които се съдържат в преписката на Комисията, противно на това, което, изглежда, поддържа последната.
152
Следователно Рамковата директива не съдържа никаква разпоредба, която урежда конкретно условията за достъп до административната преписка на Комисията по производството по член 29 от Рамковата директива.
153
Поради това мотивите, които Комисията излага в обжалваното решение, за да обоснове прилагането на обща презумпция за неоповестяване към исканите документи и които са изведени от необходимостта да се гарантира съгласуваното прилагане на Регламент № 1049/2001 и на Рамковата директива, както и на решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), не са убедителни в случая.
154
Вярно е, че обстоятелството, че няма законов текст, който да урежда конкретно правилата за достъп до исканите документи, само по себе си не е достатъчно, за да обоснове изключването на всяка възможност да се признае наличието на обща презумпция, въз основа на която може да се откаже достъпът до исканите документи (вж. в този смисъл решение от 26 май 2016 г., International Management Group/Комисия, T‑110/15, EU:T:2016:322, т. 31).
155
Доколкото обаче възможността да се използват общи презумпции има за последица не само това, че се стеснява обхватът на основния принцип на прозрачност, закрепен в член 11 ДЕС, член 15 ДФЕС и Регламент № 1049/2001, но и че по необходимост се ограничава достъпът до разглежданите документи, използването на такива презумпции трябва да се основава на сериозни и убедителни причини (вж. в този смисъл заключение на генералния адвокат Wathelet по съединени дела LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:528, т. 57).
156
Така, за да може да противопостави на жалбоподателя обща презумпция за неоповестяване на исканите документи, Комисията е трябвало да обясни защо тази презумпция е необходима, за да се осигури правилното провеждане на производството, в случая това по член 29 от Рамковата директива, и за да се гарантира, че целите на това производство няма да се компрометират.
157
Наред обаче с мотивите, изведени от необходимостта да се гарантира съгласуваното прилагане на Регламент № 1049/2001 и на Рамковата директива, както и на решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), които в случая не са убедителни, за да приложи обща презумпция за неоповестяване на исканите документи, Комисията се позовава по същество и на необходимостта да се гарантира атмосфера на дискретност и доверие с държавите членки и да се избегне намесата от страна на трети лица в текущото разследване.
158
Трябва да се констатира, че тези мотиви са валидни за всяка текуща процедура по разследване, образувана срещу държава членка.
159
Допускането на възможността една обща презумпция за неоповестяване да се приложи с такива мотиви, би било в противоречие със съдебната практика, съгласно която презумпциите трябва да се тълкуват и прилагат стриктно, тъй като са изключение от задължението за конкретно и индивидуално разглеждане от съответната институция на всеки документ, посочен в заявлението за достъп, както и в по-общ план с принципа за възможно най-широк публичен достъп до документите на институциите на Съюза (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 81).
160
Освен това трябва да се добави, че що се отнася до двадесет и деветте електронни писма, разменени между Комисията и юридически лица в рамките на производството по член 29 от Рамковата директива, е очевидно, че мотивите, които Комисията изтъква, за да приложи презумпция, че оповестяването им би засегнало целта на разследването, образувано по член 29 от Рамковата директива, не са релевантни. Всъщност от прочита на обжалваното решение е трудно да се разбере по какъв начин оповестяването на тази кореспонденция би могло да накърни доверието на държавите членки в обективността и безпристрастността на провежданото от Комисията разследване или да изложи посоченото разследване на неправомерната намеса от страна на трети лица.
161
В рамките на действията по събиране на доказателства по член 91, буква в) от Процедурния правилник, на Комисията е разпредено да представи пълно копие от тези 29 електрони писма.
162
По същество в тези писма въпросните юридически лица изразяват становището си относно хладилен агент R1234yf, използван в климатичните системи на превозни средства на жалбоподателя. От тези 28 писма (едно от двадесет и деветте електронни писма в действителност е вътрешно електронно съобщение на Комисията, както посочва самата Комисия в писмото си, придружаващо копията от тези документи) не следва, че оповестяването на становището на някои юридически лица относно хладилен агент R1234yf би накърнило доверието на държавите членки в обективността, безпристрастността и поверителността на процедурата по разследване и би изложило тази процедура на неправомерната намеса на трети лица. Освен това, макар като приложение към едно от тези електронни писма да фигурира доклад на KBA относно хладилен агент R1234yf и макар множество писма да възпроизвеждат съдържанието на този доклад, той е оповестен от трети лица и е на разположение на интернет сайта на KBA. Следователно не може да се счете, че оповестяването на тези електронни писма би засегнало доверието от страна на национален орган.
163
Ето защо мотивите, които излага Комисията, за да обоснове прилагането на обща презумпция за неоповестяване към документите по производството по член 29 от Рамковата директива, са неприложими към кореспонденцията между Комисията и юридически лица и не са стабилни и убедителни по отношение на други категории документи, които тя идентифицира.
164
Следователно Комисията не е могла да приложи обща презумпция за неоповестяване на исканите документи въз основа на причините, които е посочила в обжалваното решение.
165
Този извод не се поставя под съмнение от довода на Комисията, че съществува тясна функционална връзка между процедурата „EU Pilot 5160/11“ и производството по член 29 от Рамковата директива.
166
В това отношение най-напред следва да се посочи, че в отговорите си на писмените въпроси на Общия съд Комисията признава, че исканите документи не са били приложени към преписката „EU Pilot 5160/11“. Съдът обаче е приел, че прилагането на документите към преписката по дадено административно производство е от решаващо значение, за да се заключи, че тези документи са свързани с това производство (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 76). Следователно жалбоподателят основателно поддържа, че Комисията не може да се позове на общата презумпция за неоповестяване на документите, свързани с процедурите EU Pilot, призната от Общия съд в решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T‑306/12, EU:T:2014:816, т. 19, 22 и 39), потвърдено с решение от 11 май 2017 г., Швеция/Комисия (C‑562/14 P, EU:C:2017:356).
167
По-нататък, вярно е, че в случая Френската република е обосновала отказа си да направи регистрация с факта, че разширенията на типовите одобрения на ЕО, предоставени от германските органи, не отговарят на Директивата за климатичните системи. Отказът на регистрация обаче може да бъде обоснован и с други причини, като неспазването от компетентните национални органи за типово одобрение на моторни превозни средства на приложимото законодателство. Така съгласно член 29, параграф 1, второ изречение, първо тире от Рамковата директива този отказ може да бъде обоснован с недостатъци в съответните регулаторни актове. В тази хипотеза не е налице връзка между производството по член 29 от Рамковата директива и процедура EU Pilot.
168
Освен това образуваното в настоящия случай производство по член 29, параграф 1 от Рамковата директива не е предходен етап на образуваното срещу Федерална република Германия производство за установяване на неизпълнение на задължения, тъй като такъв предходен етап е процедурата „EU Pilot 5160/11“.
169
Накрая, следва да се посочи, че за да обоснове общ подход по отношение на процедурите EU Pilot и производството за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС, Общият съд е подчертал, по-специално в решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T‑306/12, EU:T:2014:816, т. 61), че процедурата EU Pilot, подобно на досъдебната фаза на производството за установяване на неизпълнение на задължения, има двустранен характер — между Комисията и съответната държава членка, при това независимо от обстоятелството, че тя би могла да започне вследствие на жалба, тъй като във всички случаи евентуалният жалбоподател няма никакви права в рамките на последващото производство за установяване на неизпълнение на задължения. За разлика от процедура EU Pilot или от производство за установяване на неизпълнение на задължения обаче, производството по член 29 от Рамковата директива не е двустранно производство между Комисията и съответната държава членка. Всъщност член 29, параграф 2 от Рамковата директива предвижда, че Комисията се консултира със заинтересованите страни колкото се може по-скоро, за да изготви решението. От тази разпоредба следва, че производителят, в качеството си на заинтересована страна, има право да бъде консултиран и че следователно той е участник в посоченото производство, за разлика от евентуалния жалбоподател по производство за установяване на неизпълнение на задължения.
170
Освен това трябва да се припомни, че в случая Комисията се е консултирала както с други държави членки, така и с юридически лица, за да получи информация, която тя, изглежда, е счела за полезна или необходима за целите на провежданото от нея разследване. Тези консултации обаче ясно разграничават производството, което Комисията води в настоящия случай, от производство за установяване на неизпълнение на задължения и от процедура EU Pilot. Във всички случаи не е възможно, предвид броя и разнообразието на лицата, консултирани от Комисията, да се презумира, че цялата информация, получена от Комисията по време на тези консултации, попада в обхвата на изключението, свързано със защитата на дейностите по инспектиране, разследване и одит.
171
Следователно съдебната практика относно процедурите EU Pilot и относно производството за установяване на неизпълнение на задължения не трябва да се прилага по аналогия.
172
От гореизложеното следва, че трябва да се уважи първата част от третото основание и следователно да се отмени обжалваното решение, без да е необходимо да се разглеждат втората част от третото основание и четвъртото основание, нито да се прави произнасяне по искането за извършване на процесуално-организационни действия, отправено от жалбоподателя в писмото му от 8 юни 2018 г.
По съдебните разноски
173
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като е загубила делото, Комисията трябва да бъде осъдена да заплати, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на жалбоподателя в съответствие с искането му.
174
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Следователно Съветът и Парламентът понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (пети състав)
реши:
1)
Отменя Решение Ares(2013) 3715941 на Комисията от 13 декември 2013 г., с което на Daimler AG е отказан достъп до документите по производството, образувано от Френската република на основание член 29 от Директива 2007/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 септември 2007 година за създаване на рамка за одобрение на моторните превозни средства и техните ремаркета, както и на системи, компоненти и отделни технически възли, предназначени за такива превозни средства (Рамкова директива).
2)
Комисията понася направените от нея съдебни разноски, както и съдебните разноски на Daimler AG.
3)
Съветът на Европейския съюз и Европейският парламент понасят направените от тях съдебни разноски.
Gratsias
Dittrich
Xuereb
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 4 октомври 2018 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.