62023CC0414
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentate il 12 dicembre 2024 (
1
)
Causa C‑414/23
Metsä Fibre Oy,
con l’intervento di:
Energiavirasto
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dallo Helsingin hallinto-oikeus (Tribunale amministrativo di Helsinki, Finlandia)]
«Rinvio pregiudiziale — Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra — Registro dell’Unione — Regolamento (UE) n. 389/2013 — Indicazione di una restituzione di quote nel registro dell’Unione — Restituzione in virtù di una disposizione invalidata successivamente dalla Corte di giustizia — Impossibilità di recuperare le quote di emissioni già restituite»
1.
Ai sensi della direttiva 2003/87/CE (
2
), si assegnano quote di emissioni dei gas a effetto serra alle società che gestiscono determinati impianti (
3
). Ciascuna di esse deve restituire annualmente, a fini di cancellazione, un numero di dette quote assegnate pari alle emissioni totali di gas che ha rilasciato nell’atmosfera, nel corso dell’anno civile precedente, a partire da fonti situate presso il proprio impianto.
2.
Conformemente alla direttiva 2003/87 e a scopo integrativo, la Commissione ha adottato il regolamento (UE) n. 601/2012 (
4
), nel quale si precisava che l’obbligo di restituzione comprendeva le quote corrispondenti alle emissioni di CO2 provenienti da un impianto di produzione di calce, anche qualora il CO2 fosse stato trasferito in un altro impianto per la produzione di carbonato di calcio precipitato (CCP).
3.
Nel periodo compreso tra il 2013 e il 2017 una società con sede in Finlandia (
5
), che gestiva un impianto a cui erano state assegnate quote di emissioni, ha rispettato il regime previsto dalla direttiva 2003/87 e integrato dal regolamento n. 601/2012. Conformemente a detto regime, tra le quote di emissioni che restituiva annualmente, a scopo di cancellazione, aveva incluso quelle corrispondenti alle emissioni provenienti da tale impianto.
4.
Nel 2017 la Corte (
6
) ha dichiarato che «le disposizioni dell’articolo 49, paragrafo 1, secondo periodo, del regolamento n. 601/2012 e del punto 10, B, dell’allegato IV di tale regolamento sono invalide nei limiti in cui includono sistematicamente nelle emissioni dell’impianto di produzione di calce il CO2 trasferito ad un altro impianto per la produzione di CCP, indipendentemente dal fatto che il CO2 sia rilasciato o meno nell’atmosfera».
5.
Nell’ambito della controversia che ha dato origine al rinvio pregiudiziale in esame si discute, segnatamente, delle conseguenze derivanti da tale invalidazione.
I. Contesto normativo
A.
Diritto dell’Unione
1. Direttiva 2003/87
6.
L’articolo 2 («Campo di applicazione») stabilisce che questa direttiva si applica alle emissioni provenienti dalle attività indicate nell’allegato I e ai gas a effetto serra elencati nell’allegato II.
7.
L’articolo 12 («Trasferimento, restituzione e cancellazione di quote di emissioni»), paragrafo 3, così dispone:
«Gli Stati membri provvedono affinché, entro il 30 aprile di ogni anno, il gestore di ciascun impianto restituisca un numero di quote di emissioni (…) pari alle emissioni totali di tale impianto nel corso dell’anno civile precedente, come verificato a norma dell’articolo 15, e che tali quote vengano successivamente cancellate».
8.
L’articolo 19 («Registri») così dispone:
«1.   Le quote rilasciate a decorrere dal 1o gennaio 2012 sono conservate nel registro comunitario ai fini dell’esecuzione delle procedure relative alla gestione dei conti di deposito aperti nello Stato membro e l’assegnazione, la restituzione e l’annullamento delle quote di cui al paragrafo 3.
(…)
3.   Ai fini dell’attuazione della presente direttiva la Commissione adotta (...) un regolamento relativo ad un sistema standardizzato e sicuro di registri sotto forma di banche di dati elettroniche standardizzate, contenenti elementi di dati comuni che consentano di controllare il rilascio, il possesso, il trasferimento e la cancellazione delle quote di emissioni, nonché di assicurare l’accesso al pubblico e la riservatezza, ove necessario, e di garantire che ogni cessione sia compatibile con gli obblighi risultanti dal protocollo di Kyoto. (…)
(…)».
2. Regolamento (UE) n. 389/2013 (
7
)
9.
Nell’ottavo considerando si legge:
«Le quote e le unità di Kyoto esistono solo in forma dematerializzata e sono fungibili; pertanto la titolarità di una quota o di un’unità di Kyoto deve essere accertata attraverso la loro effettiva presenza nei conti del registro dell’Unione nel quale sono detenute. Inoltre, per ridurre i rischi connessi all’annullamento delle operazioni inserite nel registro e le conseguenti turbative del sistema e del mercato che tale annullamento potrebbe causare, è necessario garantire che le quote e le unità di Kyoto siano completamente fungibili. In particolare, le operazioni non possono essere annullate, revocate o ricalcolate, in base a norme diverse da quelle che regolano il registro, dopo il termine definito dalle stesse. Il presente regolamento non dovrebbe impedire in alcun modo al titolare di un conto o a un terzo di far valere diritti o crediti risultanti dall’operazione in questione riconosciutigli per legge ai fini di recupero o di restituzione in relazione a un’operazione immessa in un sistema, ad esempio in caso di frode o di errore tecnico, purché ciò non comporti l’annullamento, la revoca o il ricalcolo dell’operazione. Inoltre, l’acquisizione di una quota o un’unità di Kyoto effettuato in buona fede deve essere tutelato».
10.
L’articolo 40 («Natura delle quote e carattere definitivo delle operazioni») dispone quanto segue:
«1.   Una quota o un’unità di Kyoto è uno strumento fungibile e dematerializzato negoziabile sul mercato.
2.   Data la natura dematerializzata delle quote e delle unità di Kyoto, l’iscrizione nel registro dell’Unione vale presunzione semplice e sufficiente della titolarità di una quota o un’unità di Kyoto e di qualsiasi altro elemento la cui iscrizione in detto registro è disciplinata o autorizzata dal presente regolamento.
3.   Data la fungibilità delle quote e delle unità di Kyoto, qualsiasi obbligo di recupero o restituzione che possa essere imposto in virtù della legislazione nazionale si applica solo alla quota o all’unità di Kyoto in natura.
Fatte salve le disposizioni dell’articolo 70 e la verifica della concordanza di cui all’articolo 103 del presente regolamento, un’operazione diventa definitiva e irrevocabile al momento del suo completamento a norma dell’articolo 104. Salvo eventuali disposizioni della legislazione nazionale o un eventuale ricorso di diritto interno che possono determinare l’obbligo o l’ordine di esecuzione di una nuova operazione nel registro dell’Unione, nessuna legge, regolamentazione, prassi o norma relativa allo scioglimento dei contratti o delle operazioni può comportare l’annullamento nel registro dell’Unione di un’operazione divenuta definitiva e irrevocabile ai sensi del presente regolamento.
Non si può impedire a un titolare di conto o a un terzo di far valere qualsiasi diritto o credito risultante dall’operazione in questione che la legge possa riconoscergli ai fini di recupero o di restituzione in relazione a un’operazione divenuta definitiva nel registro dell’Unione, ad esempio nel caso di frode o di errore tecnico, purché ciò non porti al ricalcolo del netting, alla revoca o all’annullamento dell’operazione nel registro.
4.   Chiunque acquisisca e detenga in buona fede una quota o un’unità di Kyoto acquisisce la titolarità della quota o dell’unità di Kyoto indipendentemente dagli eventuali vizi di titolarità del cedente».
11.
L’articolo 70 («Annullamento delle operazioni avviate per errore e completate») dispone che:
«1.   Se il titolare di un conto o l’amministratore nazionale che opera per conto del titolare del conto avvia involontariamente o erroneamente un’operazione di cui al paragrafo 2, il titolare del conto può proporre all’amministratore del proprio conto di procedere all’annullamento dell’operazione completata presentando una domanda scritta. La domanda è debitamente firmata dal rappresentante o dai rappresentanti autorizzati del titolare del conto ai quali è consentito avviare il tipo di operazione da annullare, ed è inviata entro cinque giorni lavorativi dal completamento dell’operazione. La domanda contiene una dichiarazione attestante che l’operazione è stata avviata erroneamente o involontariamente.
2.   I titolari dei conti possono proporre l’annullamento delle seguenti operazioni:
a)
restituzione di quote;
b)
soppressione di quote;
c)
scambio dei crediti internazionali.
3.   Se l’amministratore del conto stabilisce che la richiesta soddisfa le condizioni di cui al paragrafo 1 e l’accoglie, può proporre l’annullamento dell’operazione nel registro dell’Unione.
4.   Se l’amministratore nazionale avvia involontariamente o erroneamente un’operazione di cui al paragrafo 5, può proporre all’amministratore centrale di procedere all’annullamento dell’operazione completata presentando una domanda scritta. La domanda contiene una dichiarazione attestante che l’operazione è stata avviata erroneamente o involontariamente.
5.   Gli amministratori nazionali possono proporre l’annullamento delle operazioni seguenti:
a)
assegnazione di quote generiche;
b)
assegnazione di quote del trasporto aereo.
6.   L’amministratore centrale provvede a che il registro dell’Unione accolga la proposta di annullamento presentata a titolo dei paragrafi 1 e 4, blocchi le unità da trasferire con l’annullamento e inoltri la proposta all’amministratore centrale se sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni:
a)
l’operazione di restituzione o di soppressione delle quote da annullare non è stata completata più di 30 giorni lavorativi prima della proposta dell’amministratore del conto a norma del paragrafo 3;
b)
nessun gestore risulterebbe non conforme per un anno precedente a causa dell’annullamento dell’operazione;
c)
il conto di destinazione dell’operazione da annullare detiene ancora la quantità di unità del tipo interessato dall’operazione da annullare;
d)
l’assegnazione delle quote generiche da annullare è stata effettuata dopo la data di scadenza dell’autorizzazione dell’impianto.
7.   L’amministratore centrale si assicura che il registro dell’Unione completi l’annullamento con unità dello stesso tipo detenute nel conto di destinazione dell’operazione annullata».
B.
Diritto nazionale. Legge che disciplina lo scambio di emissioni (
8
)
12.
Ai sensi dell’articolo 46, paragrafo 1, della legge che disciplina lo scambio di emissioni, l’autorità competente per il controllo dello scambio di emissioni opera quale amministratrice responsabile del funzionamento nazionale del registro di cui all’articolo 19 della direttiva 2003/87, per garantire di rendicontare con precisione l’iscrizione annuale, nonché il possesso, il trasferimento e la cancellazione di quote di emissioni. A norma del paragrafo 3 di detto articolo, con riferimento all’istituzione e alla tenuta del registro, nonché alle funzioni collegate ad esso, trova applicazione quanto disposto dal regolamento n. 389/2013.
13.
Conformemente all’articolo 48 della medesima legge, la registrazione annuale di quote di emissioni, la detenzione, il trasferimento e la cancellazione di queste ultime e delle unità di progetto, nonché il diritto del pubblico di avere accesso alle informazioni contenute nel registro e la riservatezza dei dati sono disciplinati dal regolamento n. 389/2013.
II. Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
14.
Nel periodo compreso tra il 2013 e il 2017 la Metsä Fibre ha restituito, a fini di cancellazione, le quote di emissioni assegnatele relativamente all’impianto Äänekoski.
15.
Il 26 aprile 2022 l’Energiavirasto (Autorità per l’energia, Finlandia; in prosieguo: l’«Autorità») ha rettificato i quantitativi totali di emissioni di CO2 dell’impianto Äänekoski per gli anni dal 2013 al 2017.
16.
La rivalutazione è avvenuta in quanto l’Autorità ha riscontrato che, in seguito alla sentenza Schaefer Kalk, le emissioni annuali comunicate dall’impianto Äänekoski per tale periodo erano superiori a quelle dovute e, dunque, non conformi al regolamento n. 601/2012. L’Autorità ha quindi corretto i quantitativi al ribasso, cosicché il conto di adempimento dell’impianto Äänekoski risultava positivo (
9
).
17.
Tuttavia, l’Autorità non ha ritenuto necessario reinserire nel conto dell’impianto una quantità pari alle quote di emissioni restituite in eccesso dalla Metsä Fibre, adducendo che ciò sarebbe stato precluso dal regime dei termini di cui all’articolo 70 del regolamento n. 389/2013, nonché alle decisioni n. 280/2004/CE (
10
) e n. 406/2009/CE (
11
) per l’annullamento di un’operazione erroneamente effettuata all’interno del registro.
18.
Secondo l’Autorità, il regolamento n. 389/2013 non disciplinerebbe l’ipotesi che una restituzione di quote sia avvenuta sulla base di disposizioni successivamente dichiarate invalide, né prevederebbe la possibilità di trasferire il saldo positivo di adempimento del conto di adempimento di un impianto sul conto di un altro impianto della Metsä Fibre.
19.
Avverso la decisione dell’Autorità, la Metsä Fibre ha proposto un ricorso di annullamento dinanzi allo Helsingin hallinto-oikeus (Tribunale amministrativo di Helsinki), con il quale:
–
lamenta il fatto che la rettifica delle emissioni dell’impianto per il periodo compreso tra il 2013 e il 2017 sia stata limitata al saldo indicativo dello stato di adempimento di tale impianto nel registro dell’Unione, senza alcun ritrasferimento, da parte dell’Autorità, sul conto del medesimo impianto della somma di quote di emissioni equivalente alla rettifica;
–
chiede l’annullamento della decisione dell’Autorità, al fine di «recuperare sul conto dell’impianto Äänekoski le quote di emissioni erroneamente restituite e poterne disporre liberamente» (
12
).
20.
In tale contesto, il suddetto organo giurisdizionale sottopone alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali, formulate dalla Metsä Fibre e dall’Autorità:
«1)
Se le disposizioni di cui agli articoli 70 e 40 del regolamento [n. 389/2013], vertenti sui termini di annullamento delle operazioni e sul carattere definitivo e irrevocabile di queste ultime, siano invalide ove si tenga conto del diritto di proprietà, quale sancito dall’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e degli altri diritti tutelati all’interno di detta Carta, nella misura in cui le succitate disposizioni ostano a una restituzione delle quote in capo alla Metsä Fibre Oy, in una situazione in cui detta restituzione di quote in numero eccessivo al registro dell’Unione si fondava sull’applicazione delle disposizioni dichiarate invalide nella sentenza Schaefer Kalk, e la società non può sfruttare il saldo positivo di adempimento del conto di adempimento a causa dell’attuale basso livello di emissioni dell’impianto Äänekoski.
2)
In caso di risposta in senso negativo alla prima questione: se le disposizioni di cui agli articoli 70 e 40 del regolamento [n. 389/2013] trovino applicazione in un caso in cui la restituzione di quote in eccesso al registro dell’Unione si fondava sull’applicazione delle disposizioni dichiarate invalide nella sentenza Schaefer Kalk, e non su un’operazione involontariamente o erroneamente avviata dal titolare del conto o dall’amministratore nazionale per conto di esso.
3)
In caso di risposta in senso negativo alla prima questione e in senso positivo alla seconda: se il diritto dell’Unione contempli una qualsiasi altra misura idonea a porre la Metsä Fibre, sotto il profilo dell’utilizzo delle quote, nella posizione in cui essa si troverebbe se non fossero esistite le disposizioni dichiarate invalide nella sentenza Schaefer Kalk e se la società non avesse, in osservanza di esse, restituito quote in eccesso».
III. Procedimento dinanzi alla Corte
21.
La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta presso la cancelleria della Corte il 6 luglio 2023.
22.
Hanno presentato osservazioni scritte la Metsä Fibre, l’Autorità, il governo finlandese e la Commissione europea. Tutti hanno partecipato all’udienza tenutasi il 17 ottobre 2024.
IV. Analisi
A.
Considerazioni preliminari
23.
Il fattore chiave da cui trae origine la presente controversia è dato dalla dichiarazione di invalidità, di cui alla sentenza Schaefer Kalk, di diverse disposizioni del regolamento n. 601/2012 che, anni prima, erano state applicate alla Metsä Fibre in quanto gestore dell’impianto Äänekoski.
24.
Come già rilevato, tra il 2013 e il 2017 la Metsä Fibre ha restituito, a scopo di cancellazione, un quantitativo di quote di emissioni maggiore rispetto a quelle dovute, ossia rispetto alle quote derivanti dall’invalidità dichiarata nella sentenza Schaefer Kalk.
25.
In seguito alla constatazione di questo fatto (non imputabile alla società, limitatasi a rispettare alla lettera il regolamento n. 601/2012, prima del suo parziale annullamento), nel 2022 l’Autorità ha corretto al ribasso i dati relativi alle emissioni di CO2 dell’impianto Äänekoski. In base al nuovo calcolo, la Metsä Fibre, gestore dell’impianto, avrebbe restituito al registro dell’Unione un numero eccessivo di quote di emissioni a fini di cancellazione.
26.
Tuttavia, secondo l’Autorità, la Metsä Fibre non potrebbe recuperare le quote di emissioni restituite in eccesso, essendo scaduti i termini stabiliti nel regolamento n. 389/2013 per l’annullamento di un’operazione registrata in modo indebito.
27.
A suo avviso, le possibilità che la Metsä Fibre recuperi le quote di emissioni restituite in eccesso si ridurrebbero, in linea di principio, a due, ossia: annullamento dell’operazione (originaria) di restituzione delle quote o uso futuro delle quote in eccesso.
28.
Ciononostante, l’Autorità ritiene che nessuna di tali opzioni sia possibile:
–
La prima soluzione sarebbe vietata dall’articolo 70 del regolamento n. 389/2013, il quale prevede unicamente la possibilità di annullare, entro cinque giorni lavorativi, le operazioni avviate involontariamente o erroneamente. Ai sensi dell’articolo 40 del regolamento medesimo, le operazioni sono definitive e irrevocabili (
13
).
–
La seconda soluzione sarebbe praticamente irrealizzabile giacché l’impianto Äänekoski, al suo attuale livello di emissioni annuali, impiegherebbe seimila o settemila anni per utilizzare le quote di emissioni in eccesso (
14
). Per di più, il regolamento n. 389/2013 non prevederebbe il trasferimento del saldo delle quote in eccesso di un impianto sul conto di un altro impianto (
15
).
29.
In tale contesto, il giudice del rinvio chiede, in sintesi: a) se le disposizioni di cui agli articoli 40 e 70 del regolamento n. 389/2013 siano invalide; b) in caso di validità, se tali articoli disciplinino la situazione oggetto della controversia; e c) se il diritto dell’Unione contempli una qualsiasi altra misura idonea a porre la Metsä Fibre nella «posizione in cui essa si troverebbe se non fossero esistite le disposizioni dichiarate invalide nella sentenza Schaefer Kalk e se la società non avesse, in osservanza di esse, restituito quote in eccesso».
B.
Sulla prima e sulla seconda questione pregiudiziale
30.
A mio avviso, è possibile rispondere in modo congiunto alla prima e alla seconda questione pregiudiziale. Entrambe sollevano il dubbio circa la validità del regime dei termini di cui al regolamento n. 389/2013 e la sua applicazione alla controversia.
31.
In pratica, tutte le parti concordano sul fatto che il regolamento n. 389/2013 non consente di riconsegnare alla Metsä Fibre, sul conto dell’impianto Äänekoski, le quote di emissioni restituite in eccesso dal 2013 al 2017 e che, per tale motivo, sono state all’epoca annullate (
16
).
32.
Secondo il giudice a quo, tale impossibilità impedisce il dispiegarsi degli effetti della sentenza Schaefer Kalk. Detta circostanza potrebbe tradursi in un motivo di invalidità delle disposizioni del regolamento n. 389/2013 relative ai termini, nella misura in cui queste non consentono di porre rimedio agli effetti derivanti dalle norme annullate da tale sentenza.
33.
Il governo finlandese ha proposto una soluzione alternativa. A suo giudizio l’articolo 40 del regolamento n. 389/2013 non dovrebbe costituire un ostacolo per accogliere la richiesta della Metsä Fibre (
17
), ossia per accettare la restituzione delle quote di emissioni al patrimonio della società attraverso il conto del proprio impianto. In tal modo si conseguirebbe l’obiettivo del sistema per lo scambio di quote di emissioni (che consiste nell’incoraggiare gli operatori a ridurre le proprie emissioni).
34.
Tuttavia, ritengo che tale alternativa non sia praticabile. Dagli articoli 40 e 70 del regolamento n. 389/2013 si evince l’irrevocabilità delle operazioni che non sono state annullate per determinati motivi entro termini specifici. Tali motivi non comprendono quello oggetto della causa in esame (vale a dire l’applicazione di disposizioni normative annullate in seguito alla loro attuazione).
35.
Di fatti, gli articoli 40 e 70 del regolamento n. 389/2013 si oppongono alla riconsegna delle quote di emissioni in questione, intesa come annullamento della restituzione originaria (che ha determinato la cancellazione di tali quote) e la relativa sostituzione con una nuova indicazione elettronica (
18
) all’interno di un conto tenuto presso il registro dell’Unione.
36.
La Corte ha ribadito che «l’economia generale della direttiva 2003/87 è (...) basata su una rigorosa contabilità delle quote rilasciate, detenute, trasferite e cancellate, il cui quadro è fissato dall’articolo 19 di tale direttiva ed esige l’attuazione di un sistema di registri standardizzato mediante un regolamento a parte della Commissione» (
19
).
37.
Nell’interesse di questa «contabilità rigorosa» e al fine di ridurre i rischi connessi all’annullamento delle operazioni registrate e le conseguenti turbative del sistema e del mercato, il regolamento n. 389/2013 ha introdotto un regime di invalidazione molto stringente. In base ad esso si garantisce l’irrevocabilità delle operazioni (articolo 40), ferma restando la loro annullabilità per avvio involontario o erroneo, entro cinque giorni (articolo 70).
38.
Come sottolineato dalla Commissione, i limiti precisi stabiliti dagli articoli 40 e 70 del regolamento n. 389/2013 sono fondamentali per conoscere il numero di quote di emissioni disponibili all’interno del sistema e adempiere ai relativi obblighi previsti dalla direttiva 2003/87, nonché per garantire l’accuratezza delle dichiarazioni dell’Unione nel quadro del protocollo di Kyoto (
20
).
39.
Non credo che tale regime giuridico stringente, il quale prevede l’irrevocabilità delle operazioni dopo un breve periodo di tempo dalla loro iscrizione nel registro dell’Unione, sia viziato da un difetto che lo renda nullo.
40.
A mio parere la questione non dev’essere posta nei termini suggeriti dalla Commissione, ossia che un caso così unico e quasi irripetibile come quello in esame non costituirebbe un motivo sufficiente per dichiarare invalide le disposizioni applicate. Secondo la Commissione, tale eccezionalità non potrebbe divenire un argomento per dichiarare l’invalidità degli articoli 40 e 70 del regolamento n. 389/2013.
41.
Concordo certamente con la Commissione nel ritenere che l’annullamento erga omnes delle due suddette disposizioni potrebbe incidere negativamente sul funzionamento del mercato e, segnatamente, sulle dichiarazioni corrispondenti al secondo periodo del protocollo di Kyoto (dal 2013 al 2020), la cui scadenza per le dichiarazioni dell’Unione era fissata al 24 ottobre 2023 (
21
).
42.
Tuttavia occorre chiedersi se gli articoli 40 e 70 del regolamento n. 389/2013 possano anche violare, di per sé, il diritto di proprietà a cui il giudice a quo rimanda nell’invocare l’articolo 17 della Carta, impedendo la possibilità di porre rimedio agli effetti causati dalle norme annullate dalla sentenza Schaefer Kalk.
43.
Seguendo tale approccio occorrerebbe ammettere, a fini dialettici, l’esistenza di diritti di proprietà (
22
) effettivi sulle quote di emissioni assegnate a titolo gratuito, sotto forma di attività finanziarie negoziabili. Muovendo da una siffatta premessa, una soluzione diversa dalla riconsegna di detti diritti (in quanto voci elettroniche) sul conto dell’impianto sarebbe conforme all’articolo 17 della Carta, qualora il titolare ricevesse un risarcimento adeguato per il danno subito. Tornerò su questo punto più avanti.
44.
A mio parere, gli articoli 40 e 70 del regolamento n. 389/2013 non impediscono il dispiegarsi degli effetti giuridici inerenti all’annullamento dichiarato dalla sentenza Schaefer Kalk.
45.
È logico supporre che, prescindendo dal caso specifico in esame, l’applicazione della sentenza Schaefer Kalk abbia implicato, ove possibile, il riesame delle emissioni che, all’epoca, erano state calcolate secondo le disposizioni successivamente annullate. Se così fosse, il regolamento n. 389/2013 non avrebbe impedito di porre rimedio agli effetti negativi per coloro che hanno restituito tali emissioni in conformità alle disposizioni in seguito annullate.
46.
Occorre altresì presumere che la riparazione non sia avvenuta annullando le restituzioni delle quote di emissioni calcolate in base alla normativa annullata (
23
). Piuttosto saranno state adottate altre misure, come l’accredito dell’eccedenza sui conti degli impianti corrispondenti per usi futuri (
24
).
47.
A mio giudizio, tale forma di riparazione non risulta incompatibile con la natura e con il funzionamento del sistema per lo scambio di quote di emissioni dell’Unione istituito dalla direttiva 2003/87, dal protocollo di Kyoto e dalla decisione n. 406/2009. Come ho già esposto, uno degli elementi cardine del summenzionato regime è dato dal meccanismo di registrazione che assicura l’accurata contabilizzazione delle operazioni.
48.
Il regolamento n. 389/2013 non osta, quindi, alla corretta esecuzione della sentenza Schaefer Kalk, in termini generali. È possibile attuare una soluzione sostanzialmente equivalente a quella che prevede la riconsegna, a favore dell’impianto, delle quote di emissioni restituite in eccesso.
49.
Ove possibile, attraverso la riconsegna di tali quote sui conti degli impianti interessati, per un uso futuro, i gestori di detti impianti non subiscono alcun pregiudizio sul mercato degli scambi per le quote di emissioni.
50.
Resta da chiarire cosa accada quando, a causa delle circostanze peculiari di un impianto (
25
), tale riconsegna non sia possibile. È questo, in definitiva, il vero problema della controversia. Inoltre, come ho già rilevato, ritengo che la società interessata abbia a disposizione i mezzi necessari per ricevere un risarcimento adeguato dei danni subiti.
51.
In sintesi, non ravviso motivi per sostenere l’invalidità degli articoli 40 e 70 del regolamento n. 389/2013; di conseguenza, tali disposizioni devono applicarsi alla controversia.
C.
Sulla terza questione pregiudiziale
52.
Il tenore delle risposte alle prime due questioni pregiudiziali induce a chiedersi se, seguendo la formulazione del giudice del rinvio, sussista «una qualsiasi altra misura» che consenta di soddisfare la Metsä Fibre.
53.
La domanda di annullamento (da parte dell’Autorità) delle emissioni dichiarate dalla Metsä Fibre per il periodo dal 2013 al 2017 è pervenuta presso la Commissione il 12 febbraio 2021. Pertanto, erano trascorsi più di quattro anni dalla pubblicazione della sentenza Schaefer Kalk (
26
).
54.
In tali circostanze ho già affermato che:
–
non era possibile rettificare il registro con effetto retroattivo, poiché ciò avrebbe potuto incidere negativamente sul funzionamento di un mercato basato sul rigore della contabilità;
–
né era praticabile la succitata soluzione sostanzialmente equivalente, considerata la situazione singolare in cui veniva a trovarsi l’impianto Äänekoski (
27
), che costituiva un caso eccezionale.
55.
Orbene, l’analisi degli articoli 40 e 70 del regolamento n. 389/2013 deve rispettare le conseguenze della sentenza Schaefer Kalk, che ha portata generale e quindi, in linea di principio, riguarda anche i «casi isolati».
56.
Nel «caso isolato» di cui trattasi, il fatto di invocarla è collegato, ripeto, alla (presunta) violazione del diritto di proprietà subita da un soggetto che ha agito in buona fede, confidando nella validità delle disposizioni successivamente annullate dalla Corte (
28
).
57.
In pratica, tutte le parti concordano sul fatto che i motivi di annullamento di cui all’articolo 70 del regolamento n. 389/2013 si limitano all’avvio involontario o all’errore delle operazioni; tali motivi devono essere dedotti entro determinati termini e non rimanere in sospeso sine die.
58.
Ciononostante, l’Autorità ha richiamato l’attenzione sulle possibilità di cui all’articolo 40, paragrafo 3, terzo comma, del regolamento n. 389/2013. Detta disposizione:
–
ammette che il titolare di un conto faccia valere «qualsiasi diritto o credito risultante dall’operazione in questione che la legge possa riconoscergli ai fini di recupero o di restituzione in relazione a un’operazione divenuta definitiva nel registro dell’Unione, ad esempio nel caso di frode o di errore tecnico (...)»;
–
impone come condizione imprescindibile che ciò «non porti al ricalcolo del netting, alla revoca o all’annullamento dell’operazione nel registro».
59.
Credo che la situazione eccezionale dell’impianto Äänekoski possa essere risolta alla luce di tale disposizione, che consente di soddisfare gli interessi del gestore, nonché di garantire il corretto funzionamento del registro dell’Unione.
60.
Circa il registro dell’Unione, si garantisce che l’operazione controversa non sia annullata, revocata o cancellata, escludendo così qualsiasi turbativa nel funzionamento del mercato.
61.
Per quanto riguarda il titolare del conto in questione, questi può far valere il diritto al risarcimento dei danni causati da un’operazione che, ex post, si sia rivelata eccessiva ma che, essendo irrevocabile e definitiva, non possa più essere annullata.
62.
L’articolo 40, paragrafo 3, terzo comma, del regolamento n. 389/2013 è sufficientemente ampio per accogliere la soluzione proposta dall’Autorità. La frode o l’errore tecnico sono menzionati nella disposizione a titolo esemplificativo, e non tassativo, delle cause che possono giustificare il fatto di far valere «i diritti o i crediti», tra cui figura il diritto al «risarcimento dei danni».
63.
In linea con le osservazioni dell’Autorità, l’articolo 40, paragrafo 3, terzo comma, del regolamento n. 389/2013 non si limita ai mezzi di ricorso nazionali (gli unici ai quali fanno riferimento, invece, il paragrafo 3, primo e secondo comma, del medesimo articolo), ma allude, in generale, ai diritti e ai crediti legali eventualmente vantati dal titolare di un conto o da un terzo (
29
).
64.
Pertanto, nel complesso le disposizioni del regolamento n. 389/2013 consentono di porre rimedio agli effetti causati dall’applicazione impropria delle norme annullate dalla Corte nella sentenza Schaefer Kalk. In alcuni casi ciò avviene utilizzando, negli esercizi futuri, le quote restituite in eccesso; in altri, come quello dell’impianto in esame, risarcendo i danni economici subiti.
65.
Infine, in un caso come quello di specie, le disposizioni del regolamento n. 389/2013 non impongono in modo inappellabile il sacrificio dei diritti e degli interessi economici coinvolti nell’ambito del mercato delle quote di emissioni.
66.
In particolare, qualora tale soluzione fosse accolta, la Metsä Fibre non subirebbe alcuna violazione del suo (eventuale) diritto di proprietà sulle quote di emissioni assegnate e restituite da essa stessa in eccesso e non subirebbe nemmeno un trattamento discriminatorio rispetto ai gestori di altri impianti. La soluzione proposta non interferisce poi con l’integrità e il corretto funzionamento del mercato.
V. Conclusione
67.
Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere allo Helsingin hallinto-oikeus (Tribunale amministrativo di Helsinki, Finlandia) nei seguenti termini:
«1)
Dall’esame delle questioni sollevate dal giudice del rinvio non è emerso alcun elemento tale da inficiare la validità degli articoli 40 e 70 del regolamento (UE) n. 389/2013 della Commissione, del 2 maggio 2013, che istituisce un registro dell’Unione conformemente alla direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, alle decisioni n. 280/2004/CE e n. 406/2009/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga i regolamenti (UE) n. 920/2010 e n. 1193/2011 della Commissione.
Gli articoli succitati non rendono irreparabili gli effetti dell’applicazione delle disposizioni dichiarate invalide dalla Corte nella sentenza del 19 gennaio 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29);
2)
In un’ipotesi in cui non sia possibile un ripristino effettivo delle quote di emissioni di gas a effetto serra restituite in eccesso, il gestore dell’impianto interessato può far valere i diritti o i crediti di cui all’articolo 40, paragrafo 3, terzo comma, del regolamento n. 389/2013, compreso il diritto ad ottenere il risarcimento per i danni causati».
(
1
)	Lingua originale: lo spagnolo.
(
2
)	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU 2003, L 275, pag. 32), come modificata dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009 (GU 2009, L 140, pag. 63).
(
3
)	Per «quota di emissioni» si intende il diritto di emettere una tonnellata di biossido di carbonio equivalente (CO2) per un periodo determinato.
(
4
)	Regolamento della Commissione, del 21 giugno 2012, concernente il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra ai sensi della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2012, L 181, pag. 30).
(
5
)	La società è denominata Metsä Fibre Oy e il suo impianto Metsä Fibre Äänekoski (in prosieguo: l’«impianto Äänekoski»).
(
6
)	Sentenza del 19 gennaio 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29; in prosieguo: la «sentenza Schaefer Kalk»).
(
7
)	Regolamento della Commissione, del 2 maggio 2013, che istituisce un registro dell’Unione conformemente alla direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, alle decisioni n. 280/2004/CE e n. 406/2009/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga i regolamenti (UE) n. 920/2010 e n. 1193/2011 della Commissione (GU 2013, L 122, pag. 1).
(
8
)	Päästökauppalaki dell’8 aprile 2011, n. 311 (legge che disciplina lo scambio di emissioni).
(
9
)	Secondo l’Autorità, il numero di quote di emissioni restituite in eccesso dalla Metsä Fibre al registro dell’Unione era pari, complessivamente, a 115312 unità.
(
10
)	Decisione del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004, relativa ad un meccanismo per monitorare le emissioni di gas a effetto serra nella Comunità e per attuare il protocollo di Kyoto (GU 2004, L 49, pag. 1).
(
11
)	Decisione del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, concernente gli sforzi degli Stati membri per ridurre le emissioni dei gas a effetto serra al fine di adempiere agli impegni della Comunità in materia di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra entro il 2020 (GU 2009, L 140, pag. 136).
(
12
)	Punto 7 della decisione di rinvio. Nelle sue osservazioni scritte (punto 8), la Metsä Fibre afferma che la possibilità di disporre liberamente di tali quote le consentirebbe di «venderle come eccedenze secondo il sistema e la logica dello scambio di quote di emissioni». Detta facoltà, aggiunge, le verrebbe preclusa in quanto «le quote di emissioni concordate nell’ambito della rettifica [effettuata dall’Autorità] non sussistono, effettivamente, in assenza della loro iscrizione nel registro centrale [dell’Unione]».
(
13
)	Come ricordato al punto 20 della decisione di rinvio, l’Autorità era in contatto con la Commissione, la quale riteneva che non fossero soddisfatte le condizioni per annullare la restituzione delle quote, a causa del superamento dei termini di cui all’articolo 70 del regolamento n. 389/2013. L’impraticabilità di tale soluzione è stata dunque confermata dalla Commissione medesima, alla quale l’Autorità si è rivolta in diverse occasioni allo scopo di ottenere un parere circa l’interpretazione delle norme applicabili.
(
14
)	Inoltre, ai sensi dell’allegato I, punto 1, alla direttiva 2003/87, come modificata dalla direttiva (UE) 2023/959 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 maggio 2023 (GU 2023, L 130, pag. 134), l’impianto Äänekoski non rientrerà nel campo di applicazione del sistema di scambio di quote a partire dal 1o gennaio 2026.
(
15
)	Conformemente all’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 389/2013, i conti di deposito si riferiscono a ogni singolo impianto. Le quote restituite in eccesso dal conto dell’impianto Äänekoski potrebbero, ipoteticamente, essere ripristinate sullo stesso conto, ma non su quello di un altro impianto gestito dalla Metsä Fibre.
(
16
)	In udienza è stato sottolineato che la Commissione ha avviato una procedura legislativa per consentire, in futuro, di porre rimedio a situazioni come quella in cui è venuta a trovarsi la Metsä Fibre. Qualora si rivelasse fruttuosa, una soluzione siffatta non troverebbe applicazione alla presente controversia, salvo nel caso in cui non fosse espressamente retroattiva.
(
17
)	Punto 20 delle osservazioni scritte del governo finlandese.
(
18
)	Le quote di emissioni, di natura fungibile, esistono solo in formato elettronico, come registrazioni contabili.
(
19
)	Sentenza del 17 ottobre 2013, Billerud Karlsborg e Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664), punto 27. Per parte mia, al paragrafo 65 delle conclusioni nella causa ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516) ho sostenuto l’interpretazione secondo cui «la preoccupazione relativa alla precisione del numero e delle circostanze delle quote di emissioni risponde all’obiettivo dell’Unione di migliorare il funzionamento del mercato, evitando le distorsioni che deriverebbero da qualsiasi incertezza circa la validità di dette quote, tenuto conto della loro funzione di unità di scambio del medesimo mercato (...)».
(
20
)	Punti 29 e 30 delle osservazioni scritte della Commissione.
(
21
)	Punto 33 delle osservazioni scritte della Commissione.
(
22
)	Rimando ai paragrafi 2, 5, 80, 85 e da 94 a 98 delle mie conclusioni nella causa ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516), nei quali ho analizzato se, sotto il profilo del diritto dell’Unione, le quote di emissioni potessero essere considerate beni o, piuttosto, autorizzazioni amministrative. Nella nota 11 delle medesime conclusioni ho sostenuto che l’eterogeneità delle soluzioni nazionali quanto alla natura giuridica delle quote di emissioni corrisponde alla diversità delle denominazioni utilizzate per indicarle nelle varie versioni linguistiche della direttiva 2003/87. Ad esempio, mentre le versioni spagnola e neerlandese utilizzano, rispettivamente, le espressioni «derechos de emisión» e «emissierecht», quelle italiana e francese parlano di «quota di emissioni» e «quota», quella inglese preferisce il termine «allowance», quella tedeca «Zertifikat» e quella portoghese, infine, opta per «licença de emissão». In tale causa il giudice del rinvio si interrogava sulla qualificazione giuridica delle quote di emissioni come beni, eventualmente suscettibili di espropriazione forzata.
(
23
)	Interrogata in merito in udienza, la Commissione ha garantito di non essere a conoscenza di casi di annullamento di operazioni in seguito alla sentenza Schaefer Kalk.
(
24
)	Stando alle affermazioni della Commissione (osservazioni scritte, nota 12), in Finlandia l’annullamento delle disposizioni invalidate dalla sentenza Schaefer Kalk ha generato restituzioni a favore di sette impianti. La Commissione aggiunge che «l’Autorità (...) ha corretto i livelli di emissione di sei impianti; per cinque di essi, tali livelli sono interamente recuperabili nel quadro della restituzione delle quote di emissioni, mentre per un impianto, circa un quinto dei livelli di emissioni corretti non è ancora stato recuperato». Anche la Metsä Fibre fa riferimento a tali impianti onde evidenziare la disparità di trattamento subita.
(
25
)	V. il paragrafo 28 e le note da 13 a 15 delle presenti conclusioni. Nella sua prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio sottolinea che la Metsä Fibre «non può sfruttare il saldo positivo di adempimento del conto di adempimento a causa dell’attuale basso livello di emissioni dell’impianto Äänekoski».
(
26
)	Punto 25 delle osservazioni scritte della Commissione.
(
27
)	V. paragrafo 48 delle presenti conclusioni.
(
28
)	La Metsä Fibre lamenta, inoltre, la violazione del principio di uguaglianza (rispetto ai gestori di impianti a cui sono state riconsegnate le quote di emissioni indebitamente restituite all’epoca) e il travisamento degli obiettivi della normativa concernente lo scambio delle quote di emissioni.
(
29
)	Punto 33 delle osservazioni scritte dell’Autorità.