61999CC0120_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. La Repubblica italiana chiede alla Corte di giustizia, ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE), l'annullamento dell'art. 2 del regolamento (CE) del Consiglio 18 dicembre 1998, n. 49/1999, che stabilisce, per alcuni stock di specie ittiche altamente migratorie, il totale ammissibile di catture per il 1999, la loro ripartizione sotto forma di contingenti tra gli Stati membri e talune condizioni per la pesca di questi stock (in prosieguo: il «regolamento» o il «regolamento n. 49/1999»), nonché della tabella dell'allegato allo stesso, relativa al tonno rosso.
2. A suo giudizio, e per le ragioni che verranno esposte di seguito, le percentuali indicate all'art. 2, n. 1, e le quote previste al n. 2 del medesimo articolo, con riferimento all'allegato, sono illegittime e le procurano un danno grave.
II - Tutela internazionale dei tonnidi
3. Il 14 maggio 1996 è stata firmata a Rio de Janeiro la Convenzione internazionale per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico (in prosieguo: la «convenzione»), entrata in vigore il 21 marzo 1969 . Essa ha per obiettivo la conservazione e la gestione di tonnidi nell'Oceano Atlantico attraverso la collaborazione tra le parti contraenti per mantenere le popolazioni di tonnidi a livelli che consentano le catture massime sostenibili .
4. Al fine di realizzare gli obiettivi indicati, la convenzione ha creato la Commissione internazionale per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico (in prosieguo: l'«ICCAT»), autorizzata a formulare raccomandazioni che diventano vincolanti per le parti sei mesi dopo la notificazione e salvo obiezioni presentate nel frattempo . Gli Stati contraenti si impegnano ad adottare le disposizioni necessarie al fine di garantire l'applicazione della convenzione .
5. Nel corso della IX riunione straordinaria, svoltasi a Madrid nel novembre e dicembre 1994, l'ICCAT, a causa dello sfruttamento eccessivo, ha fissato per la prima volta un totale ammissibile di catture di tonno rosso per il 1995, limitandolo al livello massimo realizzato nel 1993 e nel 1994. A partire dal 1996 si sarebbero dovute applicare le misure necessarie per ridurre progressivamente le catture al 75% rispetto al livello del 1995, obiettivo da realizzare entro il 1998. Tale raccomandazione è stata comunicata agli Stati che, come la Repubblica italiana, non erano parte della convenzione né del consiglio generale per la pesca nel Mediterraneo, sollecitandone la cooperazione. La sua entrata in vigore era prevista per il 2 ottobre 1995 .
6. Nel novembre 1995, durante la XIV riunione ordinaria svoltasi anch'essa a Madrid, l'ICCAT ha adottato una raccomandazione con la quale, in considerazione delle elevate catture di tonno rosso realizzate dai pescherecci francesi nel 1994, venivano fissati limiti specifici per la Francia, per il triennio 1996/1998, nel Mediterraneo e nell'Atlantico orientale . A tale raccomandazione, entrata in vigore il 22 giugno 1996, è stata apportata una deroga con la raccomandazione n. 98-5, adottata a Santiago de Compostela nel novembre 1998 .
7. Nella X riunione straordinaria, svoltasi a San Sebastián nel novembre 1996, l'ICCAT ha approvato una nuova raccomandazione, comunicata ufficialmente il 3 febbraio 1997 ed entrata in vigore il 4 agosto seguente, in base alla quale le parti contraenti che avessero superato i rispettivi contingenti di pesca avrebbero subito, nel periodo di gestione successivo, una riduzione pari al 100% dell'eccesso, che sarebbe potuta aumentare al 125% in caso di superamento dei limiti di cattura verificatisi nel corso di due periodi di gestione consecutivi . La riduzione sarebbe stata applicata ad un periodo di gestione successivo all'anno seguente quello in cui si fosse verificato l'eccesso di pesca nel caso in cui, al momento di fissare i contingenti, non fossero disponibili i dati completi relativi alle catture del suddetto periodo. In tal modo, gli eccessi di pesca del 1997 sarebbero stati detratti dai contingenti del 1999 anziché da quelli del 1998. E' stata così adottata una raccomandazione aggiuntiva, in occasione della XI riunione straordinaria, svoltasi a Santiago de Compostela tra il 16 e il 23 novembre 1998, comunicata alle parti il 22 dicembre 1998 ed entrata in vigore il 21 giugno 1999 .
III - Adesione della Comunità all'ICCAT e le sue ripercussioni sul diritto comunitario
8. Con decisione 9 giugno 1986 il Consiglio ha approvato l'adesione della Comunità all'ICCAT a partire dal 14 novembre 1997 .
9. Con il regolamento del Consiglio (CE) 19 dicembre 1997, n. 65/98, e al fine di dare attuazione alle raccomandazioni dell'ICCAT è stata effettuata la ripartizione tra gli Stati membri del contingente di tonno rosso assegnato alla Comunità per la campagna 1998 .
10. Il terzo comma dell'art. 1 del citato regolamento stabiliva che la Commissione europea avrebbe negoziato con l'ICCAT la revisione delle cifre relative alle catture «degli Stati membri allo scopo di consentire il successivo adeguamento dei contingenti di tonno rosso loro assegnati». Una volta raggiunto l'accordo, la Commissione europea avrebbe proceduto al tempestivo adattamento dei contingenti dei vari Stati membri.
11. In attuazione del suddetto mandato sono stati avviati negoziati in seno all'ICCAT, che hanno dato luogo alla raccomandazione adottata nella XI riunione straordinaria . In questa nuova raccomandazione, entrata in vigore il 20 agosto 1999, è stato fissato un totale ammissibile di catture pari a 32 000 tonnellate per il 1999 e un altro di 29 500 tonnellate per il 2000. Alla Comunità sono state attribuite, rispettivamente, 20 165 e 18 590 tonnellate . La ripartizione delle possibilità di pesca tra le parti contraenti è stata calcolata prendendo come riferimento le cifre non riviste relative alle catture effettuate nel 1993 e nel 1994, nonché le detrazioni relative dovute agli eccessi di pesca realizzati durante la campagna 1997, come previsto nella raccomandazione di San Sebastián del novembre 1996 e nella raccomandazione aggiuntiva adottata a Santiago de Compostela due anni dopo .
12. In attuazione della raccomandazione precedente, il Consiglio ha approvato il regolamento n. 49/1999, oggetto del presente ricorso, che ripartisce tra gli Stati membri il contingente disponibile per la Comunità fissando, all'art. 2, n. 1, le percentuali di partecipazione . Tale norma dispone:
«Le percentuali della ripartizione tra gli Stati membri della parte assegnata alla Comunità per lo stock di tonno rosso dell'Atlantico orientale e del Mediterraneo sono fissate nel modo seguente:
Francia: 33,89%
Grecia: 1,77%
Italia: 26,75%
Portogallo: 3,23%
Spagna: 34,35%».
13. Ciononostante, per il 1999 sono stati fissati dei parametri ad hoc a causa della particolare situazione di fatto determinata dall'adesione della Comunità all'ICCAT . A tal fine, il n. 2 dell'art. 2 rinvia all'allegato il quale, con riguardo al tonno rosso dell'Atlantico orientale e del Mediterraneo, contiene le cifre seguenti, espresse in tonnellate:
- Totale ammissibile di catture: 32 000
- CE: 16 136
- Francia: 6 413
- Grecia: 126
- Italia: 3 463
- Portogallo: 519
- Spagna: 5 555
- Altri Stati membri
(a titolo di catture accessorie): 60
14. La precedente ripartizione era stata effettuata nel modo seguente : dal totale disponibile per la Comunità (20 165 tonnellate) sono state sottratte 60 tonnellate riservate, a titolo di catture accessorie, agli altri Stati membri diversi dai cinque cui erano state assegnate quote specifiche. Il risultato (20 105 tonnellate) è stato distribuito tra questi cinque Stati membri, conformemente alle percentuali indicate all'art. 2, n. 1, del regolamento . Dalla quota così risultante per ciascuno, sono stati sottratti i rispettivi eccessi di pesca realizzati durante la campagna 1997. Poiché, dopo la detrazione, la Grecia e l'Italia avrebbero ricevuto una quota assai ridotta, il Consiglio ha sottratto 850 tonnellate agli altri tre Stati, ripartendole tra questi due .
15. I poteri di cui il Consiglio ha fatto uso nel regolamento n. 49/1999 e nel regolamento n. 65/1998 trovano fondamento nel regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1992, n. 3760, che istituisce un regime comunitario della pesca e dell'acquacoltura, il quale, all'art. 8, n. 4, stabilisce quanto segue:
«Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione:
(...)
ii) ripartisce la possibilità di pesca tra gli Stati membri secondo criteri atti a garantire la stabilità relativa delle attività di pesca dei singoli Stati membri per ciascuno degli stock interessati; (...);
(...)».
IV - Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
16. Nel presente procedimento sono intervenuti, oltre alla Repubblica italiana e al Consiglio, la Commissione, il Regno di Spagna e la Repubblica francese, che hanno presentato osservazioni scritte.
All'udienza svoltasi il 10 maggio 2001 sono comparsi, presentando i propri argomenti, i rappresentanti della ricorrente e del convenuto, nonché gli agenti della Commissione e del Regno di Spagna.
V - Esame dei motivi di annullamento
17. La Repubblica italiana propone due domande di annullamento del regolamento n. 49/1999: una relativa al n. 1 dell'art. 2, e una relativa al n. 2 del medesimo articolo, con riferimento all'allegato sul tonno rosso, presentando due distinti motivi di impugnazione, in parte coincidenti. A queste deduzioni si oppongono le parti intervenienti nel presente procedimento. Nelle pagine che seguono verranno esaminate entrambe le domande di annullamento, seguendo i motivi dedotti dalla Repubblica italiana e facendo riferimento, se del caso, alle deduzioni addotte in risposta dalle altre parti.
1. L'art. 2, n. 1, del regolamento n. 49/1999
A - Il difetto di motivazione
18. Nel ricorso la Repubblica italiana sostiene che la motivazione dell'art. 2, n. 1, è limitata al solo quarto considerando del regolamento, ai sensi del quale «è necessario stabilire la percentuale attribuita a ciascuno Stato membro per le catture dello stock di tonno rosso nell'Atlantico orientale e nel Mediterraneo». A suo giudizio, si tratterebbe di una motivazione apparente, non conforme ai criteri stabiliti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia poiché non spiega la ripartizione delle quote contenuta nella disposizione controversa.
19. La motivazione non è una formula di cortesia e tantomeno un rito. Si tratta invece di un elemento di razionalità nell'esercizio del potere, che ne facilita il controllo. Esso funge al contempo come strumento di prevenzione degli arbitrii e come mezzo di difesa. Così la intende la Corte di giustizia, la quale ha più volte sottolineato come la finalità della motivazione richiesta dall'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE) sia quella di consentire agli interessati di conoscere le ragioni per le quali viene adottato un provvedimento e all'organo giurisdizionale competente di esercitare il suo controllo .
20. A mio giudizio, per quanto riguarda l'art. 2, n. 1, del regolamento, i requisiti della motivazione imposti dall'art. 190 del trattato CE sono stati soddisfatti. Per giustificare la disposizione in questione e, di conseguenza, le percentuali attribuite agli Stati membri indicati, nel regolamento si fa riferimento:
1) all'adesione della Comunità all'ICCAT, al carattere vincolante delle raccomandazioni di quest'ultima e all'adozione di una raccomandazione che fissa limiti di cattura per il tonno rosso ;
2) ai poteri che l'art. 8, n. 4, del regolamento n. 3760/92 conferisce al Consiglio al fine di determinare il totale ammissibile di catture per stock o gruppo di stock, la parte disponibile per la Comunità, la sua ripartizione tra gli Stati membri e le condizioni in cui devono effettuarsi le catture ; e
3) alla necessità di stabilire la percentuale attribuita a ciascuno Stato membro .
21. Ritengo che tale motivazione sia sufficiente, considerata la natura dell'atto cui si riferisce . Nel caso degli atti normativi, destinati ad un'applicazione generale e temporalmente indeterminata, la motivazione può limitarsi ad indicare la situazione complessiva che ha condotto alla loro adozione e gli obiettivi generali che essi si prefiggono, facendo riferimento alla norma giuridica su cui si basano i poteri esercitati .
22. La Repubblica italiana sostiene che nella motivazione del regolamento viene giustificata la ripartizione del contingente comunitario tra gli Stati membri, ma non la percentuale assegnata. Il rilievo è corretto, ma la motivazione non richiede che siano indicati tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, poiché ciò che conta, come già sottolineato, è che le ragioni sulle quali si basa l'atto di imperio nel quale consiste la decisione siano debitamente conosciute dai destinatari e da coloro che sono chiamati a controllarne la legittimità. Di conseguenza, per verificare se la decisione di un'istituzione comunitaria sia motivata, deve tenersi conto sia del suo contesto, specie normativo, sia del procedimento seguito per la sua elaborazione, al quale gli Stati membri possono essere strettamente associati .
23. La Repubblica italiana, che ha aderito all'ICCAT il 6 agosto 1997 e alla quale, prima di tale data, era stata notificata l'adozione della prima raccomandazione che fissava limiti alle catture di tonno rosso, ha preso parte al processo di elaborazione del regolamento e ha avuto conoscenza dei motivi che hanno determinato l'adozione della disposizione impugnata. Infatti, dalla comunicazione del Comitato dei rappresentanti permanenti emerge che la delegazione italiana (come quella greca) ha formulato una riserva generale contro la proposta di regolamento e, in particolare, contro il totale ammissibile di catture e le quote . Essa inoltre ha messo in discussione i criteri di ripartizione in quanto, sulla base delle serie storiche di catture effettuate dalla flotta di pesca italiana, indipendentemente dal periodo di riferimento prescelto, la percentuale di catture italiane nell'ambito delle catture complessive della Comunità non era scesa al di sotto del 30% .
24. E' evidente che la ricorrente è perfettamente a conoscenza, come la Corte di giustizia, dei motivi sui quali il Consiglio si è basato per adottare l'art. 2, n. 1, del regolamento. Essa è al corrente dei precedenti e degli obiettivi perseguiti ed ha avuto notizia, prima della sua approvazione, dei criteri seguiti per determinare le quote di partecipazione indicati nella disposizione . Di conseguenza, non può essere invocato alcun difetto di motivazione.
B - I motivi di impugnazione dedotti in subordine
a) La presunta deroga al principio di stabilità relativa
25. Nel caso in cui non fosse accolta l'impugnazione dell'art. 2, n. 1, del regolamento sulla base dell'asserito difetto di motivazione, la Repubblica italiana deduce in subordine altri due motivi. Il primo attiene alla violazione dell'art. 43 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 37 CE), dei principi generali in materia di gerarchia delle fonti del diritto e dell'art. 8, n. 4, sub ii), del regolamento n. 3760/92.
26. La causa della triplice infrazione risiederebbe, secondo la ricorrente, nella violazione del principio di stabilità relativa delle attività di pesca dei vari Stati membri. A differenza del regolamento n. 65/98, quello impugnato non contiene nel preambolo alcun richiamo esplicito all'art. 8, n. 4, sub ii), del regolamento n. 3760/92. Tale omissione costituirebbe un difetto di motivazione ancor più grave di quello precedentemente illustrato, poiché non vengono spiegati i motivi di tale scelta derogatoria.
27. La ricorrente aggiunge che esiste uno stretto legame tra la competenza e la procedura indicate nella prima frase dell'art. 8, n. 4, del regolamento n. 3760/92, e le regole di esercizio fissate nella medesima disposizione. Nel regolamento impugnato il Consiglio ha derogato al principio di stabilità relativa di cui al regolamento n. 3760/92, ma ha dovuto seguire lo stesso procedimento previsto per la sua approvazione, ossia previa consultazione del Parlamento europeo, come prescritto dall'art. 43 del Trattato CE. In mancanza di ciò, il Consiglio sarebbe incorso nelle violazioni contestate nel ricorso.
28. L'argomento della ricorrente non convince a causa dell'erronea premessa su cui esso si basa. Non è vero che il regolamento impugnato non fa riferimento all'art. 8, n. 4, sub ii), del regolamento n. 3760/92. E' sufficiente leggere il prologo e il terzo considerando, nel quale per due volte si richiama esplicitamente l'art. 8, n. 4, del regolamento del 1992. Se in tale considerando si afferma che, in forza del principio sopra menzionato, spetta al Consiglio fissare la ripartizione tra gli Stati membri del contingente di pesca comunitario, è chiaro che ciò avviene in accordo con le sue prescrizioni e tenendo conto di quanto stabilito sub ii), ossia, garantendo a ciascuno Stato membro la stabilità relativa delle sue attività di pesca.
29. Non vi è quindi alcuna deroga tacita al principio di stabilità relativa né violazione del regolamento del 1992, né del principio della gerarchia delle norme, né dell'art. 43 del Trattato CE.
b) La manifesta inadeguatezza dei criteri seguiti per l'applicazione del principio di stabilità relativa
30. La risposta al precedente motivo di impugnazione potrebbe limitarsi al piano formale ed esterno nel quale esso è stato sollevato; tuttavia, lo stesso Consiglio, abbandonando la prospettiva adottata dalla Repubblica italiana, sostiene che non solo il regolamento impugnato contiene un richiamo alla disposizione che impone di tener conto del principio di stabilità relativa, ma inoltre tale principio è stato effettivamente applicato per stabilire le quote di partecipazione nel contingente comunitario di tonno rosso.
31. Si pone così il secondo argomento dedotto in subordine dalla Repubblica italiana per ottenere l'annullamento dell'art. 2, n. 1, del regolamento, che fa riferimento alla sostanza del criterio di ripartizione.
32. La ricorrente accusa il Consiglio di aver fissato le percentuali di partecipazione al contingente comunitario di tonno rosso tenendo conto dei dati relativi alle catture di un solo anno anziché relativi a più anni. La percentuale assegnata alla ricorrente sarebbe stata notevolmente più elevata se il Consiglio si fosse basato su una serie storica di catture riferita a tre, cinque o otto anni e non solo al 1993 o al 1994.
33. Il Consiglio non ammette che la flessibilità necessaria per stabilire il periodo di riferimento che dev'essere preso in considerazione è particolarmente importante nel caso in cui le riserve siano amministrate nell'ambito di un'organizzazione internazionale della pesca, la quale impone alla Comunità il contingente a sua disposizione e che deve ripartire tra gli Stati membri. Esso ritiene di aver agito in modo adeguato facendo riferimento, per la ripartizione, alle catture effettive del tonno rosso realizzate da ciascuno Stato membro nel 1993 o nel 1994, anni che erano stati assunti come periodo di riferimento dall'ICCAT.
34. A mio giudizio, le ragioni addotte dal Consiglio dovrebbero essere accolte dalla Corte di giustizia. La nozione di stabilità relativa è fornita dallo stesso regolamento n. 3760/92, che nella motivazione detta alcune regole in base alle quali la ripartizione del contingente comunitario di tonno rosso dev'essere effettuata con l'obiettivo di una maggiore stabilità delle attività di pesca, e salvaguardare le particolari esigenze delle regioni in cui le popolazioni locali sono particolarmente dipendenti dalla pesca e dalle attività connesse .
35. Tenendo conto di questa nozione di stabilità relativa, la Corte ha dichiarato che la finalità dei contingenti sta nell'assicurare a ciascuno Stato membro una parte del contingente comunitario, determinata essenzialmente in funzione delle catture delle quali, anteriormente all'istituzione del sistema dei contingenti, hanno fruito le attività di pesca tradizionali, le popolazioni locali dipendenti dalla pesca e le industrie connesse di tale Stato membro. Di conseguenza, al momento della ripartizione, in questo caso per il tonno rosso, occorre conciliare gli interessi di ciascuno Stato membro . Per sua natura, l'effettività di tale principio impone l'assegnazione di una percentuale fissa a ciascuno Stato membro nella ripartizione delle quote .
36. E' quel che ha fatto il Consiglio all'art. 2, n. 1, del regolamento contestato dall'Italia, nel quale è stata attribuita agli Stati membri una percentuale fissa delle possibilità di pesca della Comunità, adottando come riferimento la cifra più elevata delle catture realizzate da ciascuno di essi nel corso delle campagne 1993 e 1994.
Tale criterio di ripartizione, già utilizzato nel regolamento n. 65/98, applica gli stessi parametri presi in considerazione durante i negoziati della Comunità in seno all'ICCAT, definiti nella raccomandazione n. 98-5, e ha il merito di applicare allo spazio interno comunitario l'esperienza acquisita dal momento in cui è stato adottato nell'ICCAT, della quale gli Stati membri sono parte integrante da tempo. Si è utilizzata la profonda conoscenza dell'evoluzione delle catture di tonno rosso nel corso di circa un trentennio e la partecipazione dei vari Stati membri che dispongono di flotte impegnate in questa attività, senza dimenticare le esigenze delle comunità rivierasche che dipendono dalla pesca del tonno rosso .
37. Si può discutere quanto si vuole circa il criterio scelto per l'assegnazione delle quote, ma esso appartiene al potere discrezionale che spetta al Consiglio nell'applicazione della politica agricola comune. Trattandosi di un potere discrezionale, il sindacato giurisdizionale deve limitarsi agli eventuali vizi di errore manifesto, sviamento di potere o palese sconfinamento dai limiti del potere discrezionale, il che non è stato addotto dalla ricorrente con riferimento all'art. 2, n. 1, del regolamento.
38. In conclusione, il principio di stabilità relativa è stato rispettato dal Consiglio, e non solo sotto un profilo formale. La fissazione delle quote indicate all'art. 2, n. 1, del regolamento è avvenuta sulla base di un criterio che non nega lo stato del settore della pesca del tonno rosso in ciascuno Stato membro. Il risultato, necessariamente, doveva essere la fissazione di quote diverse a seconda del diverso peso specifico che la pesca di questa specie ittica ha nelle economie nazionali. Nel caso di specie, una reale discriminazione sarebbe stata determinata dalla fissazione di quote identiche, trattando in modo uguale soggetti che si trovano in situazioni distinte .
39. Peraltro, come giustamente fa rilevare la Commissione nelle sue osservazioni, non si può dimenticare che il regolamento impugnato è stato adottato dopo l'adesione all'ICCAT della Comunità europea, alla quale è stato assegnato un contingente complessivo . L'adempimento effettivo degli obblighi assunti dalla Comunità in seno all'ICCAT e la coerenza nella politica di salvaguardia della pesca di tonno rosso sono possibili soltanto se, attraverso la ripartizione all'interno della Comunità, vengono applicati gli stessi criteri stabiliti su scala globale per l'Atlantico orientale e il Mediterraneo.
2. L'art. 2, n. 2, del regolamento n. 49/1999 con riferimento alla parte dell'allegato che riguarda il tonno rosso
A - Il difetto di motivazione
40. A sostegno della domanda di annullamento di tale disposizione la Repubblica italiana deduce, anche in questo caso, un difetto di motivazione. Al riguardo, la sola motivazione contenuta nel regolamento deve ricercarsi nel quinto considerando . Secondo la ricorrente, si tratterebbe di una motivazione apparente, che cela la vera ragione della ripartizione, ossia l'applicazione a Spagna, Grecia e Italia delle sanzioni imposte dall'ICCAT a causa degli eccessi di cattura nel corso della campagna 1997.
41. Al presente motivo si deve dare la stessa risposta suggerita precedentemente riguardo all'asserito difetto di motivazione dell'art. 2, n. 1, del regolamento. Nel proporre la sua domanda la ricorrente confonde indebitamente due piani che, sebbene contigui, devono restare paralleli: quello della esistenza della motivazione e quello della sua correttezza. Il motivo che mi accingo ad esaminare si colloca sul primo piano e la Corte, nella sua decisione, dovrebbe rimanere entro tale contesto.
42. La motivazione esiste, non solo perché è contenuta nel quinto considerando del regolamento, ma anche perché in altri punti del preambolo vengono indicate ragioni che preannunciano la disposizione controversa. Tale è il caso del secondo e dell'ottavo considerando, nei quali si fa riferimento agli obblighi assunti dalla Comunità in quanto parte contraente della convenzione e all'istituzione, da parte dell'ICCAT, di un sistema di detrazioni degli eccessi di pesca diverso da quanto indicato nella normativa comunitaria .
43. Ad ogni modo, la Repubblica italiana era a conoscenza della motivazione della disposizione di cui trattasi nonché del procedimento seguito per ottenere i dati concreti che figurano nell'allegato relativo al tonno rosso, ragion per cui l'obiettivo perseguito con l'obbligo di motivazione è stato raggiunto.
44. Ciò viene sottolineato dalla Commissione, con riferimento alla ripartizione ad hoc per il 1999 e ai dati e ai calcoli in base ai quali sono stati fissati i limiti di cattura indicati nell'allegato per lo stesso anno, presentati in dettaglio agli Stati membri nel Comitato dei rappresentanti permanenti, in cui il delegato italiano aveva manifestato il proprio dissenso .
45. Ancora una volta, l'asserzione manca di fondatezza. Non solo nel testo stesso del regolamento vengono indicati i motivi sulla base dei quali è stata definita una ripartizione specifica per il 1999, ma, prima della sua adozione definitiva, la ricorrente era stata dettagliatamente informata su questi motivi e sul procedimento seguito per definire i limiti concreti indicati nella disposizione impugnata .
46. Problema diverso è quello della correttezza delle motivazioni addotte dal Consiglio a giustificazione della norma in questione. Si tratta di un problema che rientra in un contesto distinto da quello della esistenza o meno della motivazione.
Sono inoltre privi di rilevanza, in quanto si pongono al di fuori del suddetto contesto, i dubbi sollevati dall'Italia riguardo alla veridicità dell'assegnazione alla Comunità di 20 165 tonnellate di tonno rosso per il 1999 e al fatto che sono state attribuite 16 136 tonnellate, come indicato nell'allegato al regolamento, sostenendo che l'operazione di deduzione degli eccessi di pesca in cui sono incorsi diversi Stati membri nel corso del 1997 sarebbe un mero pretesto per celare le autentiche ragioni della ripartizione. Se anche così fosse, non si potrebbe parlare di mancanza di motivazione, dal momento che la ricorrente era informata delle ragioni alla base della decisione. Inoltre, la sua asserzione è contraddetta dai fatti. E' sufficiente far riferimento alla raccomandazione n. 98-5 dell'ICCAT, nella quale si legge che per il 1999 sono attribuite alla Comunità 20 165 tonnellate di tonno rosso .
B - I motivi di impugnazione dedotti in subordine
a) La discriminazione fra Stati membri
47. La Repubblica italiana sostiene nel ricorso che la ripartizione a carattere eccezionale effettuata per il 1999 ha l'unico obiettivo di trattare in modo diverso gli Stati membri, senza alcun fondamento nei principi e nelle norme di diritto comunitario e, in particolare, nell'art. 8, n. 4, del regolamento n. 3760/92.
48. Esiste un dato che la ricorrente non ha mai smentito, ed è quello relativo al fatto che essa aveva superato di 2 666 tonnellate il limite massimo di catture assegnatole nella campagna 1997. Questa circostanza, assieme alle considerazioni sopra effettuate in merito agli effetti dell'adesione della Comunità all'ICCAT, al criterio della ripartizione interna scelto dal Consiglio e alla portata del principio della stabilità relativa, mi inducono a pensare che realmente discriminatorio sarebbe stato il contrario, ossia il non tener conto, ai fini della ripartizione, degli eccessi di cattura di alcuni Stati membri e non solo dell'Italia.
Nel contesto degli sforzi internazionali per la conservazione e la gestione dei tonnidi dell'Atlantico e in adempimento degli obblighi validamente assunti, la Comunità ha visto ridurre il proprio contingente di pesca per il 1999 a causa degli eccessi di catture di alcuni Stati membri nel corso della campagna 1997. Se al momento di effettuare la ripartizione interna di tale contingente detti eccessi non fossero stati tenuti in considerazione e detratti dalle quote degli Stati membri responsabili, non solo si sarebbe compiuta una discriminazione a danno degli Stati membri che si erano mantenuti entro i limiti fissati, ma si sarebbe violato il principio della stabilità relativa, il cui obiettivo, come già sottolineato, è di consentire alle regioni le cui popolazioni dipendono dalla pesca di continuare a svolgere tale attività economica in funzione delle disponibilità esistenti .
b) L'effetto retroattivo delle riduzioni dei contingenti di pesca per il 1999 a causa degli eccessi di cattura effettuati nella campagna 1997
49. La ricorrente mette in discussione la legittimità delle riduzioni dei contingenti per la campagna 1999 a causa degli eccessi verificatisi durante la campagna 1997. A sostengo essa deduce quattro ordini di motivi: a) le sanzioni per superamento dei limiti di cattura implicano una responsabilità individuale dello Stato inadempiente, ragion per cui esse non possono costituire oggetto dei negoziati previsti nel regolamento n. 65/98, il quale fa riferimento alle quote effettivamente assegnate in modo definitivo agli Stati membri; b) in ogni caso, i negoziati sulle deduzioni dalle quote non possono concludersi senza dare allo Stato colpito la possibilità di difendere la propria posizione; c) la raccomandazione dell'ICCAT n. 96/14, relativa agli eccessi nel corso della campagna 1997, prevede che questi vengano dedotti dalla campagna successiva (quella del 1998), per cui sarebbe errato applicare la detrazione alla campagna 1999; e d) la Repubblica italiana ha aderito all'ICCAT solo pochi giorni dopo l'entrata in vigore della suddetta raccomandazione, per cui non potevano esserle applicate sanzioni a causa del superamento dei contingenti durante la campagna 1997.
50. Il terzo argomento si basa su una premessa erronea. La ricorrente dimentica che la raccomandazione n. 96-14 dell'ICCAT è stata integrata dalla raccomandazione adottata a Santiago de Compostela nel novembre 1998, in base alla quale l'applicazione di una riduzione del quantitativo assegnato per una data campagna a causa dell'eccesso di cattura può essere differita ad un periodo di gestione successivo all'anno seguente quello in cui si è verificato il superamento del contingente, nel caso in cui al momento di fissare le quote non siano disponibili tutti i dati relativi alle catture del suddetto periodo .
51. Per rispondere ai primi due argomenti non si deve dimenticare che la Comunità, aderendo alla convenzione per la protezione dei tonnidi dell'Atlantico, «si è surrogata» nella posizione degli Stati membri che già erano parte di tale organizzazione internazionale e che, al momento opportuno, le hanno «passato il testimone» per agire in seno all'ICCAT. Tale asserzione è una conseguenza necessaria di quanto disposto dall'art. 2, secondo trattino, dall'art. 3, secondo comma, e dagli artt. 11 e seguenti del Trattato sull'Unione europea, i quali si riferiscono alla politica estera comune e, più in particolare, di quanto previsto dall'art. 3 CE (prima della modifica, art. 3 del Trattato CE), il quale, alla lett. e), impone una politica comune nei settori dell'agricoltura e della pesca.
52. Una volta aderito alla convenzione, la Comunità era pienamente legittimata a negoziare l'assegnazione del contingente di pesca che le corrispondeva e per discutere tutti i parametri relativi, compresi gli eccessi di catture in cui erano incorsi alcuni degli Stati membri prima della sua adesione .
53. Il regolamento n. 65/98 ha attribuito alla Commissione europea il compito di negoziare con l'ICCAT le revisioni delle cifre relative alle catture per gli Stati membri senza alcun limite e di procedere, eventualmente, a successivi aggiustamenti della ripartizione all'interno della Comunità . Non nutro alcun dubbio sul fatto che, a tal fine, fosse indispensabile valutare tutti gli elementi e le circostanze concorrenti, tra cui figuravano gli eccessi di pesca e le detrazioni corrispondenti, che derivavano dall'applicazione di alcune raccomandazioni contro le quali, a suo tempo, nessuno Stato membro della Comunità - compresa l'Italia al momento di aderire all'ICCAT - aveva sollevato obiezioni.
54. Di conseguenza, non sono stati compromessi i diritti della difesa dello Stato membro interessato, dal momento che la Comunità difende nei negoziati gli interessi comunitari che, in materia di politica agricola comune, corrispondono a quelli di ognuno dei suoi componenti.
55. Anche l'ultimo dei motivi dedotti dalla Repubblica italiana contro l'art. 2, n. 2, del regolamento, con riferimento alla prima tabella dell'allegato allo stesso, parte da una premessa erronea, quella di attribuire natura di sanzione alla detrazione di quote di pesca prevista nella raccomandazione n. 96-14.
56. La sanzione, tanto penale quanto amministrativa, è un istituto giuridico il cui scopo primario è la punizione, a fini di prevenzione generale e speciale, in modo da sanzionare i comportamenti ritenuti illeciti con lo strumento giuridico adeguato .
Poiché il comportamento illecito può modificare lo stato dei fatti, la sanzione in senso stretto può essere accompagnata da misure accessorie - risarcitorie e reintegrative - il cui obiettivo è di riportare la situazione allo stato sussistente prima che l'infrazione fosse commessa; tali misure, però, non posseggono natura di sanzione.
57. Leggendo attentamente il testo del punto 2 della raccomandazione n. 96-14 dell'ICCAT e tenendo conto del contesto nel quale essa è stata adottata, risulta chiaro che non descrive una sanzione per gli Stati membri che hanno superato il proprio contingente di pesca.
Lo scopo dell'ICCAT è la conservazione e la gestione dei tonnidi dell'Atlantico attraverso la cooperazione tra le parti nel mantenimento delle popolazioni di tonnidi a livelli che permettano catture massime sostenibili. Con tale scopo, in situazioni di «sfruttamento eccessivo» essa ha facoltà di adottare raccomandazioni vincolanti al fine di limitare le catture e ripartirle tra gli Stati che posseggono flotte destinate alla pesca del tonno. Se uno Stato supera il proprio limite si spezza l'equilibrio a danno degli altri. Di conseguenza, al fine di raggiungere gli obiettivi prefissati, diviene necessario definire nuovamente gli equilibri. La stabilità si recupera deducendo l'eccesso di pesca dalla quota corrispondente allo Stato inadempiente. Questi sono il senso e la portata che occorre attribuire alle misure adottate al punto 2 della raccomandazione n. 96-14 dell'ICCAT.
58. Non è stata applicata nessuna sanzione e, di conseguenza, non è necessario invocare il principio di irretroattività delle norme sanzionatorie . A riprova della mancanza di sanzioni, si noti che al punto 3 della stessa raccomandazione sono previste ulteriori misure che potrebbero avere natura sanzionatoria, in quanto non mirano a elidere le conseguenze del danno, bensì a punire l'inadempiente (riduzione della quota superiore all'eccesso e misure commerciali restrittive).
59. Anche accogliendo la tesi della ricorrente e riconoscendo natura di sanzione alla misura in questione, non si può concludere che, detraendo dalla quota del 1999 della Repubblica italiana gli eccessi in cui essa era incorsa durante la campagna 1997, sia stato violato il principio che vieta l'applicazione retroattiva delle norme sanzionatorie.
60. Per di più, la raccomandazione n. 96-14 è entrata in vigore due giorni prima che l'Italia aderisse all'ICCAT, ragion per cui, sotto un profilo normativo, non può parlarsi di applicazione retroattiva. Quando la Repubblica italiana ha aderito all'organizzazione, la raccomandazione esisteva già giuridicamente e, cosa più importante, nonostante sapesse della sua esistenza, nel corso del procedimento per l'adesione non ha sollevato alcuna obiezione.
61. Non esiste retroattività neppure rispetto ai fatti, come sostiene la ricorrente quando lamenta che la raccomandazione sarebbe stata applicata ad alcune catture realizzate prima che l'Italia entrasse a far parte dell'ICCAT. Con tale argomento essa fraintende il senso dell'infrazione di cui è accusata. Si tratta, per sua natura, di un'infrazione che si verifica solo quando si supera il limite di pesca assegnato e che, da tale momento, necessita del requisito della «continuità» se le catture proseguono.
62. La Repubblica italiana, quando ancora non era parte dell'ICCAT, si era impegnata a non superare i limiti di pesca del tonno rosso indicati nella raccomandazione n. 94-11, disposizione adottata dal Consiglio generale della pesca per il Mediterraneo, del quale essa era parte, nella risoluzione n. 95/1 .
Di conseguenza, per la campagna 1997 la ricorrente si è impegnata a non superare il livello più alto di catture realizzate nel 1993 e nel 1994. Poca importanza ha la forza vincolante di tale impegno, perché ciò che è decisivo è che aderendo senza riserve all'ICCAT, l'Italia ha trasformato tale impegno in un obbligo. Dal 6 agosto 1997 essa si era giuridicamente vincolata a mantenere, nel corso di suddetto anno, le proprie catture precedenti o successive al giorno dell'adesione entro il suindicato limite sapendo che, una volta superato, l'eccesso avrebbe potuto essere dedotto dal quantitativo dell'anno successivo .
Pertanto, neppure sotto questo profilo è possibile parlare di violazione del principio di irretroattività delle norme sanzionatorie, che è conseguenza del principio di certezza del diritto, e il cui obiettivo è di garantire che nessuno sia sorpreso a posteriori dalla previsione come illecita di una condotta che, al momento in cui è stata commessa, non era definita in termini sanzionatori. Quando ha aderito alla convenzione internazionale per la tutela dei tonnidi dell'Atlantico, la Repubblica italiana sapeva di non dover superare un determinato limite e che, in caso contrario, si sarebbe potuto applicarle la raccomandazione n. 96-14 .
63. Alla luce di quanto esposto, non sussiste nessuna delle infrazioni che la Repubblica italiana imputa all'art. 2 del regolamento e alla tabella dell'allegato allo stesso relativa al tonno rosso. Di conseguenza, il ricorso diretto all'annullamento va respinto.
Spese
64. Il rigetto del ricorso proposto dalla Repubblica italiana comporta la condanna di quest'ultima alle spese del procedimento, ai sensi dell'art. 69, n. 2, primo comma, del regolamento di procedura.
Conclusioni
65. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di respingere il ricorso d'annullamento proposto dalla Repubblica italiana avverso l'art. 2 e la tabella dell'allegato relativa al tonno rosso del regolamento (CE) del Consiglio 18 dicembre 1998, n. 49/1999, che stabilisce, per alcuni stock di specie ittiche altamente migratorie, il totale ammissibile di catture per il 1999, la loro ripartizione sotto forma di contingenti tra gli Stati membri e talune condizioni per la pesca di questi stock, e di condannare la ricorrente alle spese.