62008CC0515_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Rechtbank van eerste aanleg van het gerechtelijk arrondissement Antwerpen (soud prvního stupně pro obvod Antverpy, dále jen „Rechtbank“) požádal Soudní dvůr, aby objasnil, zda lze belgický právní předpis vykládat tak, že je v souladu s článkem 5 směrnice 96/71/ES o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb(2) a s články 56 a 57 SFEU.
2. Projednávaná věc v zásadě navazuje na rozsudek, který Soudní dvůr vydal ve věci Arblade a další(3) a v němž byla formulována kritéria nezbytná k tomu, aby mohlo být s ohledem na články 56 a 57 SFEU stanoveno, zda je s uvedenou Smlouvou slučitelný vnitrostátní právní předpis, jehož cílem je kontrolovat řádný průběh pohybu pracovníků uvnitř Společenství. Konkrétně vyvstalo několik pochybností ohledně přípustnosti toho, aby byla zaměstnavatelům ukládána povinnost předem odevzdat belgickému úřadu práce oznámení o vyslání a zpřístupnit dokumenty, které jsou srovnatelné s belgickým individuálním vyúčtováním nebo vyúčtováním mzdy.
3. O deset let později stojí Soudní dvůr před objasněním obdobného problému, jaký vyvstal ve věci Arblade, nyní však již v kontextu jiného vnitrostátního právního rámce a s ohledem na výrazný vývoj judikatury Společenství v sociální oblasti. Projednávaná věc poskytuje možnost zjistit, zda může být judikatura stanovená v rozsudku Arblade nějakým způsobem ovlivněna konstatováním, že Společenství sleduje rovněž sociální cíl, jak prohlásil Soudní dvůr ve svých rozsudcích Viking Line a Laval un Partneri(4) a po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost.
II – Použitelná právní úprava
A – Právní úprava Evropské unie
1. Volný pohyb služeb
4. Článek 56 SFEU stanoví:
„Podle následujících ustanovení jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb. Evropský parlament a Rada mohou řádným legislativním postupem rozšířit použitelnost této kapitoly též na poskytovatele služeb, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí a kteří jsou usazeni v Unii.“
2. Směrnice 96/71
5. Ve snaze harmonizovat vysílání pracovníků v rámci přeshraničního poskytování služeb zavedla směrnice 96/71 několik opatření týkajících se práv pracovníků a povinností zaměstnavatelů. Pokud jde o pracovní podmínky a podmínky zaměstnání, čl. 3 odst. 1 uvedené směrnice stanoví toto:
„Pracovní podmínky
1. Členské státy zajistí, aby podniky uvedené v čl. 1 odst. 1 zaručovaly bez ohledu na právo rozhodné pro pracovní poměr pracovníkům vyslaným na jejich území pracovní podmínky týkající se dále uvedených záležitostí, které jsou v členském státě, ve kterém je práce vykonávána, stanoveny:
– právními či správními předpisy a/nebo
– kolektivními smlouvami nebo rozhodčími nálezy, které byly prohlášeny za všeobecně použitelné ve smyslu odstavce 8, jestliže se týkají činností uvedených v příloze:
a) maximální délky pracovní doby a minimální doby odpočinku;
b) minimální délka dovolené za kalendářní rok;
c) minimální mzda, včetně sazeb za přesčasy; tento bod se nevztahuje na doplňkové podnikové systémy zaopatření v důchodu;
d) podmínky poskytování pracovníků, zejména prostřednictvím podniků pro dočasnou práci;
e) ochrana zdraví, bezpečnosti a hygieny při práci;
f) ochranná opatření týkající se pracovních podmínek těhotných žen nebo žen krátce po porodu, dětí a mladistvých;
g) rovné zacházení pro muže a ženy a ostatní ustanovení o nediskriminaci.
Pro účely této směrnice vymezují pojem ‚minimální mzda‘ uvedený v odst. 1 druhé odrážce písm. c) vnitrostátní právní předpisy a/nebo zvyklosti členského státu, na jehož území je pracovník vyslán.
[…]“
6. Článek 5 opravňuje členské státy k přijetí vhodných opatření k tomu, aby bylo zajištěno dodržování směrnice 96/71, a sice následovně:
„Opatření
Členské státy přijmou vhodná opatření pro případ nedodržení této směrnice.
Členské státy zejména zajistí, aby pracovníkům a/nebo jejich zástupcům byly zpřístupněny vhodné postupy pro plnění povinností stanovených touto směrnicí.“
B – Vnitrostátní právní úprava
7. V Belgii byla směrnice 96/71 provedena prostřednictvím zákona ze dne 5. března 2002, do něhož byly začleněny také prvky, které Soudní dvůr uvedl v rozsudku Arblade(5) . Pokud jde o opatření, která souvisí s projednávanou věcí, prováděcí zákon přijal kromě jiného také zjednodušený režim týkající se povinnosti podniků, které vysílají pracovníky na své území, mít u sebe pracovněprávní dokumenty (dále jen „zjednodušený režim“). Tento režim byl uplatněn královským nařízením ze dne 29. března 2002(6), v němž byly definovány činnosti týkající se oblasti stavebnictví, které jsou výslovně uvedeny v čl. 6 odst. 2 uvedeného prováděcího zákona.
8. Jak vyplývá z argumentů předložených Komisí, belgickou vládou a obžalovanými ve věci v původním řízení, zjednodušený režim týkající se povinnosti mít u sebe pracovněprávní dokumenty, který byl zaveden zákonem a královským nařízením ze dne 29. března 2002, byl uplatňován pouze do 1. dubna 2007, kdy byl sice nahrazen „novým režimem, který je pohodlnější a příznivější“ a který využívá elektronický formát oznámení o vyslání, tzv. „oznámení Limosa(7) “, avšak vnitrostátním právním rámcem, který je použitelný ratione tempore pro účely této předběžné otázky, je právní předpis z roku 2002.
9. Článek 8 prováděcího zákona ve znění platném v době rozhodné z hlediska skutečností projednávaného sporu zprošťuje zaměstnavatele povinnosti splnit podmínky stanovené v článku 6b odst. 2 královského nařízení č. 5 ze dne 23. října 1978 o povinnosti mít u sebe pracovněprávní dokumenty, avšak pouze na dobu šesti měsíců, kterou na základě tohoto ustanovení určil král. Zaměstnavatelé tak byli zproštěni povinnosti vyhotovit pracovní řád(8), vyúčtování mzdy(9), dokumentaci týkající se pracovních smluv(10), jakož i zápis a okamžité hlášení o zaměstnání, aby nemuseli podléhat belgickým režimům sociálního zabezpečení(11) .
10. Podle ustanovení čl. 6b odst. 2 uvedeného královského nařízení č. 5 jsou zaměstnavatelé zproštěni povinnosti vyhotovit a mít u sebe pracovněprávní dokumenty stanovené v kapitole II uvedeného královského nařízení nebo na základě uvedené kapitoly II, a to za předpokladu, že splní dvě podmínky: zaprvé je nutné, aby zaměstnanci odeslali příslušným orgánům oznámení o vyslání vyhotovené v souladu s ustanoveními článku 6c, a to před nástupem do zaměstnání. Zadruhé je nutné, aby zaměstnanci ve lhůtě stanovené prvním odstavcem zpřístupnili těmto orgánům kopie dokumentů stanovených právními předpisy země, v níž je usazen zaměstnavatel, přičemž tyto dokumenty musí být rovnocenné „individuálnímu vyúčtování“ stanovenému v čl. 4 odst. 1 královského nařízení nebo „formuláři pro vyúčtování mzdy“ stanovenému v článku 15 zákona ze dne 12. dubna 1965 o ochraně odměny zaměstnanců.
11. Článek 6c odst. 4 uvedeného královského nařízení č. 5 stanoví, že pokud zaměstnavatel nemá tyto „rovnocenné dokumenty“ k dispozici, je povinen vyhotovit a mít u sebe individuální vyúčtování a formulář pro vyúčtování mzdy, které stanoví belgické právní předpisy.
12. Kapitola III královského nařízení ze dne 29. března 2002, nazvaná „Podmínky zproštění povinnosti vyhotovit a mít u sebe pracovněprávní dokumenty“, sestává z článku 3, v němž se požaduje, aby vyslaní pracovníci dříve, než začnou pracovat, zaslali zaměstnavatelé orgánu pro dozor nad dodržováním sociálních zákonů „předběžné oznámení o vyslání“ podle článku 4, a to dopisem, elektronickou poštou nebo faxem. Tento kontrolní orgán musí do 5 dnů od přijetí tohoto oznámení potvrdit, že jej přijal a že oznámení vyhovuje požadavkům, a dále je nutné, aby pro tyto účely vydal za pomoci výše uvedených prostředků „registrační číslo“ tohoto oznámení zaměstnavatele (odstavec 2). Příslušní pracovníci mohou začít skutečně pracovat až poté, co uvedený kontrolní orgán sdělí zaměstnavateli registrační číslo; v opačném případě nemůže být zaměstnavateli zmíněné zproštění uděleno (odstavec 3).
13. Kapitola IV uvedeného královského nařízení, která se týká „oznámení o vyslání“, sestává z článku 4, který upřesňuje, jaké údaje musí toto předběžné oznámení obsahovat:
„1. Pokud jde o zaměstnavatele: příjmení, jméno, bydliště nebo obchodní název či sídlo podniku, předmět jeho činnosti, adresa, číslo telefonu a faxu, elektronická adresa a identifikační nebo registrační číslo zaměstnavatele u příslušného orgánu sociálního zabezpečení.
2. Pokud jde o pověřence či zmocněnce zaměstnavatele, jemuž jsou rovnocenné dokumenty zpřístupněny: příjmení, jméno, obchodní název, adresa, číslo telefonu a faxu, elektronická adresa.
3. Pokud jde o jednotlivé pracovníky vyslané do Belgie: příjmení, jméno, bydliště, datum narození, osobní stav, pohlaví, státní příslušnost, adresa, číslo telefonu, číslo a druh průkazu totožnosti, datum uzavření pracovní smlouvy, datum zahájení práce v Belgii a vykonávaná funkce.
4. Pokud jde o podmínky práce, které lze na vyslané pracovníky uplatnit: týdenní a denní pracovní doba.
5. Pokud jde o vyslání: povaha služeb poskytovaných v rámci vyslání, datum zahájení vyslání a předpokládaná délka vyslání, místo, na němž budou poskytované služby prováděny.
6. Pokud jde o rovnocenné dokumenty: místo, na němž jsou zpřístupněny a na němž se uchovávají, v souladu s článkem 5 tohoto nařízení.“
14. Jak požaduje čl. 4 odst. 2 tohoto královského nařízení, uvedené prohlášení musí být vyhotoveno podle vzoru, který je uveden v příloze královského nařízení.
15. Kapitola V uvedeného právního předpisu upravuje „podmínky, za nichž mají být rovnocenné dokumenty zpřístupněny a uchovány“, přičemž v první části se poukazuje na období „během doby zaměstnání pracovníků vyslaných do Belgie“ (článek 5), zatímco ve druhé části na období „po skončení doby zaměstnání pracovníků vyslaných do Belgie“ (článek 6).
16. Článek 5 odst. 1 stanoví, že zaměstnavatelé jsou povinni mít u sebe kopie dokumentů pro potřebu kontrolních orgánů, a to buď v místě výkonu práce, kam byl příslušný pracovník přidělen, nebo v belgickém bydlišti fyzické osoby, která bude zmocněna nebo pověřena uchovávat tyto dokumenty. V rámci této povinnosti je rovněž nutné, aby byly uvedené dokumenty pravidelně doplňovány v závislosti na povinnostech vyplývajících ze zákonů platných v zemi původu. V opačném případě je nutné vyhotovit a vést individuální vyúčtování a vyúčtování mezd podle belgických právních předpisů, jak se uvádí v závěrečné části čl. 5 odst. 1.
17. Po uplynutí šesti měsíců, na něž odkazuje článek 2 královského nařízení, jsou zaměstnavatelé povinni uchovávat po dobu pěti let a na výše uvedených místech kopie uvedených rovnocenných dokumentů pro potřebu příslušných kontrolních orgánů, a pokud tuto povinnost nesplní, musí vyhotovit belgické individuální vyúčtování a vyúčtování mezd. Článek 5 odst. 3 však umožňuje uchovat kopie rovnocenných dokumentů v jakékoliv podobě za podmínky, že budou čitelné a způsob jejich reprodukce umožní účinnou kontrolu.
18. Článek 6 kromě toho odkazuje na povinnost zaměstnavatelů předat pracovnímu inspektorátu kopii rovnocenných dokumentů a totéž zopakovat po ukončení doby zaměstnání.
III –
Skutkový stav a spor v původním řízení
19. Termiso Limitada je portugalská společnost zaměřená na provádění tepelné a zvukové izolace v odvětví oprav lodí, která vyslala svářeče a montéry z řad svých zaměstnanců v Portugalsku na stavbu lodi, kterou vede obchodní společnost Antwerp Ship Repair v Antverpách, a to za účelem provedení subdodávek.
20. Při každém uzavření pracovní smlouvy požadovala Termiso od portugalských orgánů formuláře E101(12), zatímco Antwerp Ship Repair zajišťovala komunikaci s pracovním inspektorátem týkající se vyslání pracovníků, v souladu s článkem 69 zákona o novém zaměření hospodářství ze dne 14. srpna 1978(13) .
21. Při kontrole, kterou provedl Federální inspektorát veřejné služby sociálního zabezpečení dne 12. července 2004 v loděnici společnosti Antwerp Ship Repair, bylo zjištěno, že zde pracuje 53 hutníků, kteří byli vysláni společností Termiso Limitada. U žádného z těchto pracovníků nebylo podáno předběžné oznámení o vyslání ani nebylo předem oznámeno belgickému kontrolnímu orgánu. Vedoucí pracovník ze společnosti Termiso nebyl s to předložit žádný doklad o jejich zaměstnání.
22. Dne 14. července 2004 zahájil pracovní inspektorát proti společnosti Termiso Limitada správní řízení pro porušení belgických právních předpisů týkajících se povinnosti mít u sebe pracovněprávní dokumenty; toto řízení bylo zaznamenáno dne 17. listopadu 2004.
23. Belgie označila toto nedodržení podmínek stanovených belgickými sociálními právními předpisy za protiprávní jednání(14) . Na základě této trestněprávní klasifikace státní zástupce vytýká, že se společnost Termiso Limitada (zaměstnavatelka a trestněprávně zodpovědná právnická osoba), Vítor Manuel dos Santos Palhota (akcionář a generální ředitel), Mário de Moura Gonçalves (nyní již zesnulý) a Fernando Luis das Neves Palhota (akcionář a technický ředitel) dopustili několika protiprávních jednání vzhledem k tomu, že u sebe neměli individuální vyúčtování vyslaných pracovníků a že nevyplatili zákonnou minimální mzdu a příplatek za přesčasy, jak je stanoveno v belgických právních předpisech.
IV – Předběžná otázka a řízení u Soudního dvora
24. Během trestního řízení, které bylo u Rechtbank zahájeno proti společnosti Termiso Limitada, Vitoru Manuelovi dos Santos Palhotovi, Máriovi de Moura Gonçalvesovi a Fernandu Luisovi das Neves Palhotovi, přerušil uvedený soud řízení a obrátil se v souladu s článkem 267 SFEU na Soudní dvůr s žádostí o rozhodnutí o následující předběžné otázce:
„Porušuje článek 8 zákona ze dne 5. března 2002, jakož i články 3, 4 a 5 královského nařízení ze dne 29. března 2002 (prováděcí nařízení) články 49 a 50 Smlouvy o ES tím, že zahraničním zaměstnavatelům, kteří chtějí vysílat pracovníky, ukládají povinnost odevzdat před tím u Dienst Toezicht op de Sociale Wetten (orgánu pro dozor nad dodržováním sociálních zákonů) oznámení o vyslání a zpřístupnit dokumenty, které jsou srovnatelné s belgickým individuálním vyúčtováním nebo vyúčtováním mzdy, takže přístup k belgickému pracovnímu trhu je zamezen, nebo přinejmenším ztížen?“
25. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 26. listopadu 2008.
26. Vlády Belgie, Německa, Francie, Řecka a Dánska, jakož i Komise a obžalovaní ve vnitrostátním trestním řízení předložili ve lhůtě stanovené článkem 23 statutu Soudního dvora písemná vyjádření.
27. Jednání, které proběhlo dne 25. února 2010, se zúčastnili zástupci Belgického království, Řecké republiky, Francouzské republiky a kontrolního orgánu ESVO, jakož i zástupci Komise.
V – K přípustnosti
28. Belgie zpochybňuje přípustnost předběžné otázky, přičemž se dovolává tří důvodů.
29. Zaprvé tvrdí, že posudek vydaný předkládajícím soudem vychází z chybného výkladu článku 8 belgického zákona provádějícího směrnici 96/71 a nařízení, které tento zákon uplatňuje; jedná se o výklad, podle nějž je dotčený „zjednodušený režim“ povinný pro všechny poskytovatele služeb. Uvedený právní předpis však zavádí alternativní systém, který dotčenému zaměstnavateli umožňuje, aby si zvolil buď zjednodušený režim, nebo možnost vyhotovení a uchovávání belgických dokumentů.
30. Zadruhé se domnívá, že předkládací usnesení je nedostatečně odůvodněno, neboť z jeho skutkového a právního rámce nelze vyvodit, z jakých důvodů je belgický právní řád v rozporu se současným článkem 56 SFEU, a současně zpochybňuje, že směrnice 96/71 je relevantní pro rozhodnutí ve věci samé.
31. Zatřetí popírá, že by se Soudní dvůr mohl vyjádřit k článku 57 SFEU vzhledem k tomu, že nebylo nezpochybněno, že práce, kterou pracovníci společnosti Termiso Limitada v Belgii prováděli, představuje poskytování služeb, takže uplatnění tohoto článku navíc přísluší vnitrostátnímu soudu.
32. Je zjevné, že první důvod týkající se nepřípustnosti nepostačuje k tomu, aby mohl odůvodnit zamítnutí předběžné otázky a limine. Zaprvé je tomu tak proto, že Soudnímu dvoru nepřísluší analyzovat vnitrostátní právo, neboť samotný institut předběžné otázky je založen na jasné dělbě činností mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem, který je oprávněn pouze k rozhodnutí o výkladu nebo platnosti právního předpisu Společenství na základě skutkových zjištění, která jsou mu oznámena vnitrostátním soudem(15) . Zadruhé pak proto, že bez ohledu na důvody, které mohly vést Rechtbank k tomu, aby soustředil své pochybnosti na otázku zjednodušeného režimu, pouze tomuto soudu přísluší, aby posoudil, zda je nutné obrátit se na Soudní dvůr, a aby zvolil skutkový a právní rámec, který k tomuto účelu použije(16) .
33. Pokud jde o druhý důvod nepřípustnosti, je třeba podotknout, že podle ustálené judikatury lze rozhodnutí o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem a limine
odmítnout pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad práva Společenství nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení(17), jestliže se jedná o hypotetický problém(18) nebo také pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny(19) .
34. Vymezení skutkového a právního rámce, ze kterého vychází předběžná otázka, je totiž nezbytné k tomu, aby mohl Soudní dvůr podat vnitrostátnímu soudu praktický výklad právního předpisu Společenství(20), a zároveň k tomu, aby účastníci v řízení o předběžné otázce přednesli svá vyjádření(21) .
35. Za těchto podmínek je nesporné, že předkládací usnesení i přes svou stručnost poskytuje určité minimální, přesto však postačující upřesnění týkající se vztahu mezi 56 SFEU, směrnicí 96/71 a belgickými právními předpisy z roku 2002, jakož i skutkových okolností, na nichž se zakládají pochybnosti předkládajícího soudu. Skutečnost, že se toto usnesení dovolává uplatnění uvedené směrnice, nemá ostatně žádný dopad na příslušnost Soudního dvora, neboť se předkládající soud dovolává také článku 56 SFEU, který je relevantní pro poskytnutí odpovědi na položenou otázku.
36. Stejně je tomu i u třetího důvodu nepřípustnosti, jehož se Belgie dovolává, neboť článek 57 SFEU zakazuje diskriminaci v rámci volného pohybu služeb, což představuje ústřední problém věci, kterou Rechtbank předkládá.
37. Žádný z předložených důvodů nepřípustnosti tedy nelze přijmout.
VI – K věci samé
A – Kritéria posuzování
1. Úvodní úvaha: vysílání pracovníků, směrnice 96/71 a dotčené zájmy
38. Projednávaná věc znovu upozorňuje na napětí, které existuje mezi budováním vnitřního trhu a ochranou sociálních hodnot. Jak jsme již mohli pozorovat v dřívějších věcech, důsledkem vysílání pracovníků bývá konfliktní postavení podniků vykonávajících volný pohyb služeb, jakož i zaměstnanců těchto podniků, kteří se za účelem vykonání této služby přestěhují, a také členských států, které tyto podniky i jejich zaměstnance přijímají. Odstranit toto napětí se snaží směrnice 96/71, jejímž cílem je dosáhnout rovnováhy mezi svobodnou možností zaměstnavatele poskytovat určité služby a zachováním norem pro sociální ochranu.
39. Hlavním prvkem určujícím použití uvedené směrnice je provádění hospodářské činnosti v jiném členském státě, než v jakém sídlí daný podnik, který současně vysílá na vlastní účet a pod vlastním vedením své pracovníky. Zákonodárce Společenství si tedy uvědomuje, „že je v zájmu zúčastněných stran stanovit pracovní podmínky(22) “, a proto stanoví rovněž pravidla pro určení rozhodného pracovního práva.
40. Při řešení otázky týkající se rozhodných právních předpisů (bez ohledu na to, zda se jedná o zemi usazení nebo o hostitelskou zemi) je nutné zdůraznit, že je třeba koordinovat právní předpisy členských států tak, aby byl určen základ kogentních ustanovení pro účely minimální ochrany(23), která musí být v hostitelské zemi dodržována bez ohledu na dobu trvání vyslání pracovníka(24) . Tato myšlenka je upřesněna v čl. 3 odst. 1 směrnice, kde se stanoví, že členské státy zajistí, aby „podniky […] zaručovaly bez ohledu na právo rozhodné pro pracovní poměr pracovníkům vyslaným na jejich území pracovní podmínky“ týkající se natolik významných aspektů, jakými jsou mimo jiné maximální délky pracovní doby a minimální doby odpočinku, minimální mzda nebo ochrana zdraví při práci. K tomuto výčtu lze připojit také odstavec 7, který v každém případě zaručuje „použití pracovních podmínek, které jsou pro pracovníky výhodnější(25) “.
41. Závěrečným ustanovením je čl. 3 odst. 10, který členským státům přiznává možnost, aby při dodržení Smluv uplatnily na podniky, které vysílají pracovníky na jejich území, pracovní podmínky vztahující se na jiné záležitosti, než které jsou uvedeny v odst. 1 prvním pododstavci, pokud jsou dodržovány předpisy o veřejném pořádku.
42. Kromě výše popsaného režimu, který můžeme označit za základní bod směrnice pokud jde o pracovní poměr, existuje zde ještě doplňková, avšak zásadní část, která zajišťuje uplatnění uvedeného režimu: jedná se o vnitrostátní kontrolní a správní předpisy, jejichž účelem je ověřovat dodržování práv pracovníků. Právě do této skupiny patří belgická ustanovení, o něž se jedná v projednávané věci. Tyto předpisy zpravidla přijímá a uvádí v platnost hostitelský stát, a nejsou tedy součástí hmotněprávních ustanovení uvedené směrnice: zaprvé proto, že nejsou uvedeny v článku 3, a zadruhé proto, že článek 5 pověřuje skutečnou ochranou cílů této směrnice členské státy.
43. Z uvedených skutečností lze vyvodit tento závěr: vzhledem k tomu, že uvedený článek 5 přiznává státům možnost přijmout opatření k tomu, aby zajistily dodržování směrnice 96/71, pak je nutné, aby slučitelnost těchto opatření s právem Společenství bylo přezkoumáváno ve světle Smluv(26) . V projednávané věci se tedy spíše než o výklad uvedeného článku 5 jedná o výklad článků 56 a 57 SFEU, které uznávají volný pohyb služeb, a rovněž o výklad hmotných podmínek, jež musí státy zaručit, aby v nich byla tato svoboda účinná.
44. Toto řešení je navíc v souladu s judikaturou Soudního dvora, který v nedávné době provedl rozsáhlý výklad hmotněprávních předpisů obsažených ve směrnici 96/71, přičemž zaujal jednoznačný postoj ve prospěch volného pohybu služeb. Je dobře známo, že výše uvedeným rozsudkem Laval un Partneri byl zaveden takový výklad článku 3 směrnice 96/71, podle něhož tento článek omezuje v členských státech možnosti ukládat zahraničním podnikům, které vysílají pracovníky na území těchto států, jiná opatření sociální ochrany, než jaká jsou vyjmenována v uvedeném ustanovení. Při takovémto výkladu článku 3 směrnice 96/71 vzniká rovněž podmínka uplatnění článku 56 SFEU, konkrétně v souvislosti se zaváděním určité minimální kontroly vnitrostátních opatření na ochranu pracovníků. Tento přístup, který vyvolal kritiku a nejasnosti(27), byl v nedávné době znovu použit ve věcech Rüffert(28) a Komise v. Lucembursko.(29)
45. Pokud se však dotčená opatření týkají kontrolních a správních předpisů, které jsou v členských státech přijímány, aby zaručily dodržení uvedeného článku 3 směrnice 96/71, Soudní dvůr potvrdil, že relevantním měřítkem pro provedení kontroly je v tomto případě Smlouva. Vyplývá to z výše uvedeného rozsudku Komise v. Lucembursko, v němž Soudní dvůr rozhodoval o vnitrostátních hmotněprávních předpisech ve světle směrnice 96/71, zatímco kontrolní a správní opatření byla přezkoumána na základě Smluv.
46. Jak bylo stanoveno v rozsudku Arblade, kritérium pro analýzu je tedy v takovém případě nutné hledat v ustanoveních Smluv, stejně jako minimální stupeň kontroly dotčených vnitrostátních opatření. Judikatura stanovená věcí Arblade je tedy nadále plně použitelná, a to i navzdory změnám, které v nedávné době přinesl rozsudek Laval un Partneri.
47. Jak ovšem Soudní dvůr prohlásil ve věci Arblade, tento závěr nebrání tomu, aby „předkládající soud podle zásad svého trestního práva uplatnil příznivější ustanovení směrnice 96/71, pokud je to nutné k uplatnění vnitrostátního práva, přestože právo Společenství nestanoví v tomto směru žádnou povinnost(30) “. Vzhledem k tomu, že směrnice 96/71 zavádí měřítka, jimiž se zmírňuje trestní odpovědnost obžalovaných, mohla by tedy být zohledněna při uplatnění článků 56 a 57 SFEU.
2 . Omezení volného pohybu služeb a jejich odůvodnění
48. V situaci, kdy právní předpisy rozhodné v oblasti služeb nejsou harmonizovány, vyplývá porušování článku 56 SFEU často ze skutečnosti, že vnitrostátní právní předpisy bývají uplatňovány na veškeré osoby, které se ocitnou na území daného státu, včetně poskytovatelů služeb, kteří jsou usazeni v jiných členských státech a na území tohoto státu se vyskytují pouze dočasně. V judikatuře bylo opakovaně uvedeno, že tato základní svoboda nevyžaduje pouze vyloučení jakékoliv diskriminace poskytovatele služeb usazeného v jiném členském státě z důvodu jeho státní příslušnosti, ale rovněž odstranění jakéhokoliv omezení, i když se toto omezení použije bez rozdílu na vnitrostátní poskytovatele i na poskytovatele z jiných členských států, pokud může znemožnit, ztížit nebo učinit méně atraktivní činnost poskytovatele usazeného v jiném členském státě, ve kterém legálně poskytuje podobné služby(31) .
49. Výraz „omezení“ proto Soudní dvůr v souvislosti s volným pohybem služeb používá v širokém smyslu, počínaje skutečným zákazem činnosti a konče pouhou ztrátou atraktivity. Stejným vývojem proběhla i situace týkající se ostatních svobod, zejména v případě volného pohybu zboží.
50. Podle znění čl. 52 odst. 1 SFEU, který je na oblast volného pohybu služeb použitelný díky odkazu na toto ustanovení obsaženém v článku 62 SFEU, mohou být omezení volného pohybu odůvodněna veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností a ochranou zdraví. Pokud však toto omezení představuje opatření, které je bez rozdílu použitelné a které nezavádí přímou diskriminaci, Soudní dvůr připustil, že takováto opatření mohou být odůvodněna rovněž „naléhavými důvody veřejného zájmu, které se uplatňují na všechny osoby nebo podniky vykonávající činnost na území hostitelského členského státu, jestliže tento zájem není chráněn pravidly, jimž poskytovatel služeb podléhá v členském státě, kde je usazen(32) “. Toto odůvodnění je třeba vykládat restriktivně(33) a musí být doprovázeno analýzou přiměřenosti(34) .
51. Ode dne 1. prosince 2009, kdy vstoupila v platnost Lisabonská smlouva, je však nutné brát v potaz rovněž některá ustanovení primárního sociálního práva, která se týkají rámce svobod. Konkrétně v případě vysílání pracovníků, které může ovlivňovat intenzitu volného pohybu služeb, musí být výklad prováděn ve světle sociálních ustanovení, která byla touto Smlouvou zavedena. Článek 9 SFEU totiž zavedl průřezové ustanovení týkající se sociální ochrany, které zavazuje orgány k tomu, aby přihlížely „k požadavkům spojeným s podporou vysoké úrovně zaměstnanosti, zárukou přiměřené sociální ochrany, bojem proti sociálnímu vyloučení a vysokou úrovní všeobecného a odborného vzdělávání a ochrany lidského zdraví“. Tento požadavek navazuje na prohlášení obsažené v čl. 3 odst. 3 SEU, podle nějž se vytváření vnitřního trhu opírá o politiky založené na „vysoce konkurenceschopném sociálně tržním hospodářství směřujícím k plné zaměstnanosti a společenskému pokroku“.
52. Tento sociální mandát se ještě zřetelněji odráží v článku 31 Listiny základních svobod, která je nyní součástí primárního práva Společenství; v tomto článku se prohlašuje, že „[k]aždý pracovník má právo na pracovní podmínky respektující jeho zdraví, bezpečnost a důstojnost“. Je stanoveno, že k těmto podmínkám patří záruka týkající se stanovení pracovní doby, odpočinku a placené dovolené, které nastiňují, byť nikoliv vyčerpávajícím způsobem, podobu minimálního rámce ochrany pracovníků.
53. Pokud představují pracovní podmínky naléhavý důvod veřejného zájmu, jímž se odůvodňuje omezení volného pohybu služeb, po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je vyžadováno, aby na ně nebyl uplatněn restriktivní výklad. Vzhledem k tomu, že ochrana pracovníků je prvkem, jehož ochrana je stanovena Smlouvami, nejedná se zde o pouhé vynětí z určité svobody, tím méně pak o nepsanou výjimku vyvozenou z judikatury. Nový rámec primárního práva zavádí jakožto povinnost vysoký stupeň sociální ochrany, a v důsledku toho opravňuje členské státy k tomu, aby měly možnost v rámci zajišťování určitého stupně sociální ochrany omezit některou ze svobod, aniž by to bylo podle práva Společenství považováno za něco mimořádného, co by vyžadovalo restriktivní analýzu. Toto tvrzení, které se opírá o nová ustanovení právě citovaných Smluv, se v praxi projevuje uplatněním zásady proporcionality.
54. Dotčená opatření, která přijal hostitelský stát v pracovní oblasti, lze tedy podle výše uvedených pravidel odůvodnit pouze za předpokladu, že jsou vhodná, že musí zajišťovat splnění sledovaného cíle a že nesmí jít nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle. Toto měřítko přiměřenosti, které Soudní dvůr opakovaně použil ve své judikatuře týkající se základních svobod, bývá označováno jako test přiměřenosti, respektive test nezbytnosti.
55. Je tedy namístě určit, zda sporná opatření představují omezení volného pohybu služeb, a pokud je tomu skutečně tak, posoudit na základě kontroly přiměřenosti, zda jsou odůvodněná. Tuto analýzu je třeba provést individuálním způsobem, kdy bude každé z dotčených opatření posuzováno zvlášť a s ohledem na normy pro kontrolu, které jsou podle Smlouvy pro sociální ochranu pracovníků zvláště významné.
B – Belgická kontrolní opatření
56. Zjednodušený režim, který byl v Belgii zaveden v roce 2002, zprošťuje poskytovatele služeb usazeného v jiném členském státě povinnosti vyhotovit určité dokumenty, které jsou stanoveny právem hostitelského státu, za podmínek, že a) předem odevzdá belgickému orgánu pro dozor nad dodržováním sociálních zákonů oznámení o vyslání každého z pracovníků podle podrobného vzoru, b) uchová a zpřístupní příslušným orgánům dokumenty vydané v zemi, v níž je podnik usazen, které však musí být srovnatelné s belgickým individuálním vyúčtováním nebo vyúčtováním mzdy, stanovenými belgickým právním řádem, a c) toto dočasné vyslání nesmí překročit dobu šesti měsíců.
57. Zjednodušený režim tedy nelze použít na vyslání delší než šest měsíců a u vyslání kratších šesti měsíců je vyloučeno za předpokladu, že nedošlo ke splnění požadavku týkajícího se odevzdání předběžného oznámení; v takovýchto případech se použije běžný režim.
1. Předběžné oznámení o vyslání
a) Nástin
58. Komise a obžalovaní v původním řízení tvrdí, že jak předběžné oznámení, tak i důsledky jeho nepodání ve skutečnosti představují v pravém slova smyslu povolení, jímž se omezuje volný pohyb služeb. Naproti tomu belgická vláda zdůrazňuje, že v judikatuře Společenství je tento způsob kontroly výslovně uznáván, a popírá, že se jedná o podmínku nezbytnou k tomu, aby bylo možné obcházet běžný režim.
59. I přes argumenty, které vznesla Belgie, nasvědčuje vše tomu, že se zde jedná o omezení volného pohybu služeb, neboť členský stát porušil rovnost podmínek ve vztahu k zahraničnímu poskytovateli služeb ve srovnání s poskytovatelem vnitrostátním, vůči němuž nejsou dané požadavky uplatňovány.
60. Jako výchozí bod je třeba poukázat na to, že podle judikatury lze podání předběžného oznámení odůvodnit ochranou pracovníků(35) . Nelze totiž nic namítat proti tomu, aby měl poskytovatel služeb povinnost provést tuto náležitost a prokázat tak, že se dotčení pracovníci nacházejí v legálním postavení, zejména pokud jde o pobyt, pracovní povolení a sociální zabezpečení, ve státě, kde je tento podnik zaměstnává. Takovéto opatření v zásadě nepřekračuje meze nezbytné k předcházení zneužívání, k němuž by mohlo vést provádění svobody poskytování služeb.
61. Jak bude uvedeno níže, toto odůvodnění lze úspěšně obhájit, pokud jde o obsah
a formu uvedeného oznámení. Vezmeme-li však v úvahu skutečnost, že podmínkou je jeho přijetí v době před vysláním, jakož i některé aspekty týkající se praktického použití
tohoto oznámení, vznikají pochyby o jeho slučitelnosti s článkem 56 SFEU.
b) Obsah oznámení
62. Pokud podrobíme analýze ve světle Smluv údaje, které musí být podle článku 4 královského nařízení ze dne 29. března 2002 obsaženy v předběžném oznámení, nevzniká mnoho příčin k obavám. Jak uvedly státy ve svých vyjádřeních, tyto podrobné informace mají za cíl prokázat v souladu s měřítky zavedenými směrnicí 96/71, že se pracovníci ve státě původu nacházeli v legálním postavení, a určit, jaká práva jim přísluší v místě, kde dočasně poskytují služby. Tyto údaje jsou nezbytné rovněž k tomu, aby mohlo být určeno, který z právních předpisů je pro ně výhodnější. Podrobné informace o zaměstnavateli a o jednotlivých pracovnících(36), jakož i nástin použitelných pracovních podmínek, konkrétně údaj týkající se týdenní a denní pracovní doby, jsou určeny k tomu, aby prokázaly legální povahu zaměstnání daného pracovníka ve státě jeho původu. Proto lze říci, že cíl spočívající v určení práv, která pracovníkům přísluší v hostitelském státě, je přiměřený ve vztahu ke snaze zjistit údaje týkající se „povahy služeb poskytovaných v rámci vyslání, data zahájení vyslání a jeho předpokládané délky a místa, na němž budou poskytované služby prováděny“.
63. Kromě toho platí, že uvádění údajů o místě, na němž se nacházejí a uchovávají rovnocenné dokumenty, jakož i informací o osobě, která je má v Belgii na starosti, je v souladu s požadavkem účinné ochrany pracovníků. V tomto smyslu se Soudní dvůr vyjádřil v rozsudku Arblade, v němž prohlásil, že tato ochrana, zejména pokud jde o bezpečnost, zdraví a pracovní dobu, „může vyžadovat, aby určité dokumenty byly zpřístupněny na místě poskytování služeb anebo alespoň na přístupném a jasně označeném
místě na území hostitelského členského státu pro orgány tohoto státu pověřené prováděním kontrol, zejména tehdy, neexistuje-li organizovaný systém spolupráce nebo výměny informací mezi členskými státy stanovený v článku 4 směrnice 96/71/ES“.
c) Forma oznámení
64. Požadavek, podle něhož musí být oznámení vyhotoveno podle určitého vzoru, rovněž nemůže být chápán tak, že pro poskytovatele služeb představuje nepřiměřené zatížení; naopak je pro něj zdrojem právní jasnosti a usnadňuje mu jeho povinnost týkající se zaslání tohoto oznámení. Kromě toho může poskytovatel služeb vyplnit formulář ve svém vlastním jazyce(37) .
d) Potvrzení, že oznámení vyhovuje požadavkům, které je podáno v době před vysláním
65. Podrobněji se nyní budeme zabývat belgickými právními předpisy, které spornou právní úpravu doplňují, zejména těmi právními předpisy, které zprošťují povinnosti vyhotovit a mít u sebe belgické pracovněprávní dokumenty za předpokladu, že kontrolní orgán do pěti pracovních dnů od přijetí oznámení potvrdí, že „oznámení přijal a že vyhovuje požadavkům“, vydá registrační číslo tohoto oznámení a sdělí jej zaměstnavateli.
66. Belgie označuje systém předběžného oznámení za „běžný postup oznamování(38) “, přičemž popírá, že by se mělo jednat o podmínku nezbytnou k provedení vyslání. Tomuto pojetí však protiřečí tvrzení, že „podmínkou pro použití zjednodušeného režimu je zaslání oznámení o vyslání(39) “, jakož i znění právních ustanovení, jímž se tento zjednodušený systém řídí.
67. Podle již uvedeného rozsudku Komise v. Německo platí, že kontrola, kterou orgány hostitelské země vykonávají předem, „překračuje to, co je nezbytné pro zabránění zneužití, ke kterému by mohlo vést uplatnění svobody poskytování služeb(40) “. Předběžné ověřování požadavků je v rozporu s čistě informativním cílem, který je v judikatuře přikládán tomuto druhu komunikace; cílem je totiž pouze umožnit vnitrostátním orgánům „kontrolovat tyto údaje dodatečně a přijmout nezbytná opatření v případě protiprávního postavení zmíněných pracovníků(41) “.
68. Dále je třeba zdůraznit, že co se týče vysílání pracovníků, kteří jsou státními příslušníky třetího státu, podnikem ze Společenství, který tyto pracovníky zaměstnává, v judikatuře již bylo zamítnuto, aby vnitrostátní právní úprava stanovila, že podmínkou pro poskytování služeb na vnitrostátním území podnikem usazeným v jiném členském státě je vydání správního povolení(42) . Zdá se tedy vhodné, aby Soudní dvůr zastával stejný názor, pokud jde o zaměstnance, kteří jsou občany Společenství, jak je tomu v případě zaměstnanců podniku Termiso Limitada.
69. Projednávaná věc má však oproti judikatuře týkající se státních příslušníků třetích států určitý zvláštní rys, který spočívá v tom, že po povinném podání předběžného oznámení ze strany zaměstnavatele závazně následuje vydání registračního čísla belgickými orgány. Jak jsme již uvedli výše, skutečnost, že orgány hostitelského státu vydaly potvrzení o tom, že oznámení vyhovuje požadavkům, nemusí vždy znamenat, že také ověřily, zda bylo v rámci daného vyslání vyhověno všem požadavkům, které jsou stanoveny v právních předpisech sociálního práva. Toto potvrzení, že oznámení vyhovuje požadavkům, lze naopak vykládat jako formální náležitost, kterou se pouze konstatuje skutečnost, že dané oznámení bylo správně vyplněno. Belgický režim je však namístě posuzovat odlišným způsobem, vezmeme-li v úvahu, že poskytování služeb nelze zahájit dříve, než bude vydáno a sděleno zaměstnavateli uvedené registrační číslo daného oznámení, přičemž, jak jsme již uvedli, bez tohoto registračního čísla nelze vyslání uskutečnit.
70. Pouhé předání informací orgánům hostitelské země se tedy spolu s potvrzením o přijetí mohou případně stát nástroji předběžného ověřování a povolování, která předcházejí samotnému zahájení poskytování určité služby. Takové řešení lze ve světle Smluv jen stěží obhájit, a to tím méně, posuzujeme-li jej z hlediska jeho účinnosti.
e) Správní účinnost oznámení
71. Je zjevné, že znalost okolností souvisejících s konkrétním pracovním poměrem usnadňuje možnosti kontroly. Prostřednictvím potvrzení o tom, že předběžné oznámení vyhovuje požadavkům, bere kontrolní orgán na vědomí okolnosti pracovního poměru, což zabrání případným chybám, k nimž by mohlo dojít v době před zahájením poskytování služby. Pokud by takovéto chyby byly zjištěny, zaměstnavateli by nebylo uděleno registrační číslo (neboť, jak jsme již uvedli, bez registračního čísla nelze uskutečnit vyslání ani práci) s cílem zamezit tomu, aby kontrolní orgán musel tyto chyby ověřovat na pracovišti.
72. Takováto účinnost správy však, je-li posuzována z hlediska článku 56 SFEU, neopravňuje k tomu, aby se vyslání podmiňovalo přijetím oznámení prostřednictvím udělení registračního čísla.
73. V rozsudku Arblade se kategoricky prohlašuje, že kritérium usnadnění výkonu kontrolní úlohy orgánů „[nestačí] k odůvodnění takového omezení volného pohybu služeb“, a dále se dodává, že „[r]ovněž je třeba, aby tyto orgány nemohly [...] účinně vykonávat svou kontrolní úlohu“(43) . Rozsudek Komise v. Lucembursko v tomtéž smyslu prohlásil, že požadavek, aby určité dokumenty uchovával zmocněnec s bydlištěm v Lucembursku, je nepřiměřený, což bylo odůvodněno tím, že Lucembursko „nepředložilo žádnou konkrétní skutečnost na podporu tvrzení, podle kterého pouze uchovávání dokumentů u zmocněnce s bydlištěm v Lucembursku umožňuje uvedeným orgánům vykonávat kontroly, jimiž jsou pověřeny“(44) .
74. Údaje obsažené v oznámení jsou dostatečně jasné k tomu, aby umožnily následnou kontrolu, a nelze prokázat, do jaké míry je pro tuto kontrolu nezbytné, aby bylo toto oznámení přijato ve lhůtě pěti dnů.
75. Oproti výhodě, kterou vysílaným pracovníkům nabízí následná
kontrola, jim uvedený požadavek nepřináší ani žádnou skutečnou, ani dodatečnou výhodu(45) . Samotná skutečnost, že existuje toto vnitrostátní řízení, které svědčí o tom, že orgány provádějí ověřování týkající se zaměstnaneckých práv pracovníků společnosti Termiso Limitada, je důkazem toho, že pro činnost belgických kontrolních orgánů není předběžné ověření individuálního oznámení o vyslání rozhodující věcí.
76. Pokud jde ostatně o lhůtu pěti dnů, kterou mají belgické orgány na potvrzení přijetí a na vydání registračního čísla, bylo prokázáno, že tato doba, přestože je krátká, může omezit volný pohyb služeb, jehož požívají takové podniky, jakým je Termiso, neboť uplatnění nabízeného druhu služeb vyžaduje téměř okamžité vyslání jeho pracovníků do Belgie(46), k němuž však nemůže dojít vzhledem k tomu, že je podnik povinen vyčkat v dané lhůtě odpovědi kontrolního orgánu. Alternativní metodou by mohl být např. systém souhlasu mlčky, podle něhož se považuje číslo za vydané v případě, že orgán v dané lhůtě neodpoví. Tento způsob dokazuje, že existují i méně zatěžující nástroje než čekání na potvrzení a na registrační číslo; tím se potvrzuje, že uvedená analýza při kontrole přiměřenosti neobstojí(47) .
f) Shrnutí
77. Články 56 a 57 SFEU se ve světle výše uvedených argumentů mají vykládat v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která podmiňuje vyslání pracovníků a skutečné zahájení poskytování služeb vydáním potvrzení o přijetí tohoto oznámení a o tom, že vyhovuje požadavkům, a to ve lhůtě pěti pracovních dnů ode dne, kdy kontrolní orgán toto oznámení obdržel.
2. Dokumenty státu usazení, které jsou rovnocenné dokumentům hostitelského státu
a) Nástin
78. Druhé opatření vyvolávající pochybnosti Rechtbank je opatření, jímž se podniku usazenému v jiném členském státě ukládá povinnost mít u sebe pro potřebu příslušných orgánů určité dokumenty vydané v zemi původu, které jsou rovnocenné jiným dokumentům z hostitelské země, a sice dokumentům týkajícím se belgického individuálního vyúčtování a vyúčtování mezd.
79. Na základě úvah souvisejících se zákazem „dvojí kontroly“, ve spojení s judikaturou Soudního dvora, lze tvrdit, že směrnice 96/71 vyžaduje zavedení přiměřeného stupně rovnocennosti, týkajícího se záručních mechanismů zavedených v hostitelském státě a týchž nástrojů požadovaných ve státě původu pracovníka. Takováto srovnatelnost požadavků bývá často požadována u pracovněprávních dokumentů, které bývají pro pracovní inspektoráty zpravidla výchozím bodem kontroly.
80. Generální advokát Ruiz-Jarabo Colomer ve svém stanovisku ve věci Arblade analyzoval dosah tohoto požadavku týkajícího se rovnocennosti, přičemž zdůraznil, že hostitelské státy „musí přezkoumat, zda tyto podniky již neplní obdobné povinnosti na základě právních předpisů členského státu usazení, a to bez ohledu na názvy jednotlivých dokumentů, na jejich obsah i cíl, který sledují, a v kladném případě musí uznat jejich rovnocennost“. Hostitelské státy proto „mohou od poskytovatelů služeb požadovat dodržování svých právních předpisů pouze do té míry, do jaké doplňují právní úpravu státu usazení, s vyloučením veškerých nadbytečných ustanovení“ (bod 89).
81. Soudní dvůr tento postoj zastával i v rozsudku vydaném v uvedené věci, přičemž uvedl, že povinnost vyhotovit a mít u sebe dokumenty vydané v hostitelském státě „[s sebou] totiž pro podniky usazené v jiném členském státě nese dodatečné náklady, jakož i administrativní a finanční zatížení, takže tyto podniky nemají z hlediska hospodářské soutěže rovné podmínky se zaměstnavateli usazenými v hostitelském členském státě“ (bod 58). Soudní dvůr prohlásil, že „pouhá skutečnost, že existují určité formální či věcné rozdíly, nemůže odůvodnit vedení dvou skupin dokumentace, z nichž jedna je v souladu s právní úpravou členského státu usazení a druhá v souladu s právní úpravou hostitelského členského státu, za předpokladu, že informace obsažené v dokumentech vyhotovených podle právní úpravy členského státu usazení jsou jako celek postačující k tomu, aby v hostitelském členském státě umožnily provádění nezbytné kontroly(48) “. Soudní dvůr tedy dospěl k závěru, že „ukládání takovéto povinnosti představuje omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 59 Smlouvy(49) “.
82. Základem pro judikaturu rozsudku ve věci Arblade je zásada vzájemné důvěry mezi členskými státy, neboť zákaz „dvojího zatížení“ s konečnou platností znamená, že právo jiného členského státu (právo státu usazení) musí být uznáno jakožto platný nástroj ochrany obecného zájmu v hostitelské zemi.
83. Na základě výše uvedených úvah by bylo možné tvrdit, že požadování dokumentů ze země původu ( in abstracto, bez ohledu na povinnosti týkající se vedení a uchovávání těchto dokumentů) nepředstavuje porušení článku 56 SFEU, neboť platí, že jednak podnik musí tyto dokumenty vyhotovit ve státě, v němž je usazen, stejně jako ostatní podniky, a jednak podniky usazené v místě, v němž je služba poskytována, musí rovněž předložit dokumenty, které jsou „rovnocenné“ podle belgických právních předpisů. Jak bude ovšem uvedeno níže, zvláštní rysy typické pro belgický režim, zejména povinnost týkající se uchování uvedených dokumentů, mohou vést k odlišnému řešení.
b) Dokumenty, které jsou rovnocenné individuálnímu vyúčtování a vyúčtování mezd hostitelské země
84. Nebudeme se zabývat možností volby, kterou podle názoru belgické vlády uvedený režim poskytovatelům služeb nabízí (možnost volby mezi zjednodušeným režimem a přímým vyhotovením dokumentů, které jsou předepsány v Belgii), ale je namístě poukázat na to, že cílem zjednodušeného režimu je zprostit zaměstnavatele povinnosti splnit určité náležitosti, jakými jsou vyhotovení a uchování určitých dokumentů (mimo jiné individuálního vyúčtování a vyúčtování mezd), které lze podle článku 56 SFEU požadovat u dočasného vyslání pracovníků pouze tehdy, když není sociální ochrana zaručena prostřednictvím dokumentů stanovených právními předpisy členského státu, v němž je podnik usazen.
85. Argumenty, které předkládá Belgie, tento postoj potvrzují: vzhledem k tomu, že rozsudek Arblade brání tomu, aby byla zahraničním zaměstnavatelům ukládána obecná povinnost vyhotovit individuální vyúčtování, které je stanoveno belgický právem, za určitých podmínek zaměstnavatele této povinnosti zprošťuje.
86. Judikatura totiž vytyčila jedno hlavní a jedno podpůrné kritérium, která dávají orgánům či případně soudům hostitelského členského státu jasný mandát k tomu, aby „dříve, než budou požadovat, aby byly na jejich území vyhotoveny a uchovány dokumenty stanovené v jejich sociálních nebo pracovních právních předpisech, postupně ověřily, zda je sociální ochrana pracovníků, jíž se mohou takovéto požadavky odůvodnit, již dostatečně zajištěna tím, že byly v přiměřené lhůtě předloženy dokumenty vedené v členském státě usazení nebo jejich kopie“.(50)
87. Pokud zaměstnavatel tyto rovnocenné dokumenty nevlastní, je podle právních předpisů hostitelského státu povinen vyhotovit a mít u sebe individuální vyúčtování a vyúčtování mezd, která stanoví belgický právní řád. Není tedy důvod ke kritice režimu, jímž se požaduje předložení pracovněprávních dokumentů, které jsou rovnocenné podkladům vydaným v zemi usazení, zatímco běžný režim, pokud jde o dokumenty, je vyžadován až jako náhradní řešení. Je tedy zjevné, že tento přístup je v souladu s judikaturou Soudního dvora vydanou ve věci Arblade.
88. Skutečnost, že Belgie omezuje platnost judikatury Soudního dvora pouze na vyslání, která nepřekračují dobu šesti měsíců, lze však s ohledem na výše uvedené úvahy stěží odůvodnit, neboť článek 56 SFEU se vztahuje i na vyslání delší než šest měsíců. Konečně i vyslání, která překročí dobu šesti měsíců, jsou pouze dočasná, jak lze vyvodit z rozsudků Rush Portuguesa, Vander Elst, Finalarte nebo Komise v. Lucembursko, v nichž Soudní dvůr upřesnil, že pokud jsou pracovníci vysláni podnikem, který není v hostitelském členském státě usazen, nýbrž v něm poskytuje služby, „vyslaní pracovníci nemají v úmyslu vstoupit na trh práce členského státu, odkud byli vysláni(51) “.
c) Obsah dokumentů
89. Individuální vyúčtování každého z pracovníků zahrnuje činnost, kterou daný pracovník vykonal během jednoho roku, a mzdu, kterou obdržel. Vyúčtování mezd je pracovníkům zasíláno v každém platebním období a uvádí se v něm přesný způsob výpočtu jeho odměny, včetně příslušných srážek.
90. Je nesporné, že tyto dva dokumenty slouží k určení hospodářských práv pracovníka, neboť umožňují ověřit, zda byly dodrženy limity stanovené buď předpisem, nebo kolektivní smlouvou, jakož i to, zda pracovník skutečně obdržel odměnu za všechny dny, během nichž poskytoval služby, včetně svátků a dovolených za kalendářní rok, a mají význam rovněž pro účely zjištění minimální mzdy a plateb za přesčasy. Tyto dokumenty jsou důležité také pro srovnání práv zaměstnanců v různých právních řádech, a bude-li dodržena rovnocennost dokumentů ze státu usazení a z hostitelského státu, pak je toto řešení méně omezující než jiné možnosti, k nimž patří např. přímé vyhotovení belgických dokumentů.
d) 	Uchování dokumentů
91. Pokud jde o uchování dokumentů, v této souvislosti je třeba se zmínit o třech různých hlediscích: první z nich se týká situace, kdy mají rovnocenné dokumenty být zpřístupněny a uchovány po dobu zaměstnání pracovníků vyslaných do Belgie; druhé souvisí s prodloužením povinnosti uchovávání až na dobu 5 let po uplynutí období šesti měsíců od prvního vyslání; třetí se pak týká místa uchování dokumentů, jímž je buď pracoviště vyslaného pracovníka nebo belgické bydliště fyzické osoby, která dokumenty uchovává jakožto zmocněnec.
92. Pokud jde o vymahatelnost této povinnosti v průběhu času, organizovaný systém spolupráce v oblasti informací a jejich výměny mezi členskými státy stanovený v článku 4 směrnice 96/71 činí uchovávání těchto dokumentů v hostitelském členském státě poté, co zaměstnavatel ukončil zaměstnávání pracovníků, nadbytečným(52) . Na druhou stranu se však v judikatuře připouští „uchování některých dokumentů v místě přechodného bydliště fyzické osoby, která přechodně bydlí v hostitelském členském státě“, avšak pouze na dobu trvání daného vyslání(53) . Platí tedy, že zatímco požadavek týkající se uchování rovnocenných dokumentů po dobu vyslání je slučitelný se zásadou proporcionality, prodloužení této povinnosti na dobu pěti let po poskytování služby vyvolává více pochyb, jak potvrzuje i rozsudek Arblade v bodech 77 a 78 a rozsudek Komise v. Lucembursko (C‑319/06) v bodech 90 až 94. Vezmeme-li v úvahu skutečnost, že členské státy mají k dispozici jiné nástroje spolupráce, jimiž lze nahradit toto zatížení zaměstnavatelů, které navíc vzhledem k nákladům na správu zbytečně odrazuje od poskytování služeb v jiných členských státech než ve státě usazení, pak se uvedený požadavek jeví jako nepřiměřený a neslučitelný s článkem 56 SFEU.
e) Shrnutí
93. Ze všech výše uvedených úvah lze tedy vyvodit, že články 56 a 57 SFEU je nutno vykládat v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která požaduje předložení některých dokumentů ze země usazení (v projednávaném případě se jedná o belgické individuální vyúčtování a vyúčtování mezd) rovnocenných dokumentům, jejichž vyhotovení je předepsáno v hostitelském státě. Naproti tomu však takový režim, jakým je belgický režim požadující uchování některých dokumentů ze státu usazení, rovnocenných dokumentům z hostitelského státu, i po ukončení skutečného vyslání pracovníků, je nepřiměřený a ve světle článků 56 a 57 SFEU jej nelze odůvodnit. Stejnou výtku je namístě uplatnit i vůči režimu, v němž se požaduje přímé předložení dokumentů z hostitelského státu při příležitosti dočasných vyslání pracovníků překračujících dobu 6 měsíců.
VII – Závěry
94. Na základě výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku takto:
„1) Články 56 a 57 SFEU je nutno vykládat v tom smyslu, že nebrání právní úpravě, která stanoví, že podmínkou pro vyslání pracovníků a pro skutečné zahájení poskytování služeb je vydání potvrzení o přijetí tohoto oznámení a o tom, že vyhovuje požadavkům, a sice do pěti pracovních dnů ode dne, kdy jej kontrolní orgán obdržel.
2) Články 56 a 57 SFEU je nutno vykládat v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která požaduje předložení některých dokumentů ze země usazení (v projednávaném případě se jedná o belgické individuální vyúčtování a vyúčtování mezd), rovnocenných dokumentům, jejichž vyhotovení je předepsáno v hostitelském státě.
Naproti tomu však je nutno články 56 a 57 SFEU vykládat v tom smyslu, že brání vnitrostátnímu režimu, v němž se požaduje
– uchování některých dokumentů ze státu usazení, rovnocenných dokumentům z hostitelského státu, i po ukončení skutečného vyslání pracovníků
– předkládání dokumentů z hostitelského státu při příležitosti dočasných vyslání pracovníků překračujících dobu 6 měsíců.“
(1) .
(2)  –	Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. prosince 1996 o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb (Úř. věst. 1997, L 18, s. 1; Zvl. vyd. 05/02, s. 431).
(3)  –	Rozsudek ze dne 23. listopadu 1999, C‑369/96 a C‑376/96, Recueil, s. I‑8453.
(4)  –	Rozsudky ze dne 11. prosince 2007, International Transport Workers’ Federation a Finnish Seamen’s Union, „Wiking Line“ (C‑438/05, Sb. rozh. s. I‑10779), a ze dne 18. prosince 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, Sb. rozh. s. I‑11767).
(5)  –	Moniteur belge ze dne 13. března 2002.
(6)  –	Moniteur belge ze dne 17. dubna 2002.
(7)  –	Zkratka vytvořená z výrazu „Landenoverschrijdend Informatiesysteem ten behoeve van MigratieOnderzoek bij de Sociale Administratie“ (přeshraniční informační systém zaměřený na výzkum migrace ve vztahu ke správě sociálních věcí). Jak uvádí Komise ve svém vyjádření, tento systém byl předmětem řízení pro nesplnění povinnosti z důvodu porušení článku 56 SFEU (řízení 2007/2367).
(8)  –	Článek 4 zákona ze dne 8. dubna 1965.
(9)  –	Článek 15 zákona ze dne 12. dubna 1965.
(10)  –	Články 4 a 123 zákona ze dne 3. července 1978.
(11)  –	Článek 38 zákona ze dne 26. července 1996.
(12)  –	Obžalovaní v původním řízení uznávají, že opožděné vydávání těchto formulářů nebylo nikdy příčinou námitek ze strany belgického pracovního inspektorátu.
(13)  –	Moniteur belge ze dne 17. srpna 1978.
(14)  –	Použitelná trestněprávní ustanovení nebyla upřesněna ani v usnesení Rechtbank, ani v písemných či ústních vyjádřeních jednotlivých účastníků řízení.
(15)  –	Rozsudky Soudního dvora ze dne 2. června 1994, AC‑ATEL Electronics Vertriebs (C‑30/93, Recueil, s. I‑2305, bod 16); ze dne 20. března 1997, Phytheron International (C‑352/95, Recueil, s. I‑1729, bod 11), a ze dne 16. července 1998, Dumon a Froment (C‑235/95, Recueil, s. I‑4531, body 25 až 27).
(16)  –	Rozsudky Soudního dvora ze dne 25. října 2001, Ambulanz Glöckner (C‑475/99, Recueil, s. I‑8089, bod 10); ze dne 2. června 2005, Dörr a Ünal (C‑136/03, Sb. rozh. s. I‑4759, bod 46), a ze dne 22. června 2006, Conseil général de la Vienne (C‑419/04, Sb. rozh. s. I‑5645, bod 24).
(17)  –	Rozsudek Soudního dvora ze dne 1. října 2009, Compañía Española de Comercialización de Aceite a další (C‑505/07, Sb. rozh. s. I‑8963, bod 26).
(18)  –	Rozsudek Soudního dvora ze dne 22. ledna 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, Recueil, s. I‑607, bod 19).
(19)  –	Rozsudek Soudního dvora ze dne 26. ledna 1993, Telemarsicabruzzo a další (C‑320/90 a C‑322/90, Recueil, s. I‑393, bod 6).
(20)  –	Usnesení ze dne 19. března 1993, Banchero (C‑157/92, Recueil, s. I‑1085, bod 4); ze dne 7. dubna 1995, Grau Gomis a další (C‑167/94, Recueil, s. I‑1023, bod 8), a ze dne 23. prosince 2009, Spector Photo Group NV (C‑45/08, Sb. rozh. s. I‑12073, bod 26).
(21)  –	Rozsudek Soudního dvora ze dne 1. dubna 1982, Holdijk a další (141/81 až 143/81, Recueil, s. 1299, bod 6).
(22)  –	Šestý bod odůvodnění směrnice 96/71.
(23)  –	Třináctý bod odůvodnění směrnice 96/71.
(24)  –	Čtrnáctý bod odůvodnění směrnice 96/71.
(25)  –	Zvláštní povaha režimu zavedeného směrnicí 96/71 je tím zřetelnější, porovnáme-li ji s obecnými pravidly v oblasti rozhodného práva, obsaženými v článcích 3 a 6 Římské úmluvy ze dne 19. června 1980 o právu rozhodném pro smluvní závazkové vztahy (Úř. věst. L 266, s. 1). Tato úmluva se přiklání k jinému řešení, neboť stanoví, že v případě neexistence volby smluvních stran (což představuje hlavní kritérium) se pracovní smlouva řídí právem státu, v němž zaměstnanec při plnění smlouvy obvykle vykonává svou práci, a to i v případě, je-li dočasně zaměstnán v jiném státě, anebo právem státu, v němž se nachází provozovna, u které je zaměstnán (vedlejší kritérium), čímž však není dotčena možnost uplatnit s výhradou určitých podmínek, kromě práva prohlášeného za rozhodné pro danou smlouvu, kogentní ustanovení práva jiného státu, zejména práva členského státu, na jehož území byl pracovník dočasně vyslán (kritérium kogentního pravidla).
(26)  –	Rozsudek ze dne 12. října 2004, Wolff & Müller (C‑60/03, Sb. rozh. s. I‑9553, bod 30).
(27)  –	Kilpatrick, C., „The ECJ and Labour Law: A 2008 Retrospective“, Industrial Law Journal,
sv. 38, č. 2, Oxford University Press, 2009, s. 196 a 202.
(28)  –	Rozsudek ze dne 3. dubna 2008, Rüffert (C‑346/06, Sb. rozh. s. I‑1989).
(29)  –	Rozsudek ze dne 19. června 2008, Komise v. Lucembursko (C‑319/06, Sb. rozh. s. I‑4323).
(30)  –	Výše uvedený rozsudek Arblade, bod 29.
(31)  –	Rozsudky Soudního dvora ze dne 25. července 1991, Säger (C‑76/90, Recueil, s. I‑4221, bod 12); ze dne 5. června 1997, SETTG (C‑398/95, Recueil, s. I‑3091, bod 16); ze dne 19. ledna 2006, Komise v. Německo (C‑244/04, Sb. rozh. s. I‑885, bod 30), a ze dne 1. října 2009, Komise v. Belgie (C‑219/08, Sb. rozh. s. I‑9213, bod 13).
(32)  –	V tomto smyslu výše uvedený rozsudek Arblade a další, bod 34; a rozsudky ze dne 15. března 2001, Mazzoleni a ISA (C‑165/98, Recueil, s. I‑2189, bod 27); ze dne 25. října 2001, Finalarte a další (C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98 až C‑54/98 a C‑71/98, Recueil, s. I‑7831, bod 33), jakož i citované rozsudky International Transport Workers’ Federation a Finnish Seamen’s Union, bod 77, a Laval un Partneri, bod 103.
(33)  –	Výše uvedený rozsudek Komise v. Lucembursko (C‑319/06, bod 30).
(34)  –	Výše uvedený rozsudek Arblade, bod 35.
(35)  –	Rozsudek Soudního dvora ze dne 21. října 2004, Komise v. Lucembursko (C‑445/03, Sb. rozh. s. I‑10191, bod 46); ze dne 19. ledna 2006, výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, body 41 až 42; a ze dne 1. října 2009, rovněž výše uvedený rozsudek Komise v. Belgie, bod 16.
(36)  –	Zejména „datum uzavření pracovní smlouvy, datum zahájení zaměstnání v Belgii a vykonávaná funkce“.
(37)  –	Jak upřesnil během jednání zástupce belgické vlády.
(38)  –	Bod 32 spisu tohoto vedlejšího účastníka řízení.
(39)  –	Bod 31 spisu tohoto vedlejšího účastníka řízení.
(40)  –	Rozsudek Komise v. Německo, C‑244/04, bod 42.
(41)  –	Výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, bod 41.
(42)  –	V rozsudku Soudního dvora ze dne 9. srpna 1994, Vander Elst (C‑43/93, Recueil, s. I‑3803, bod 15); výše uvedeném rozsudku Komise v. Lucembursko (C‑445/03, bod 24); a výše uvedeném rozsudku Komise v. Německo (C‑244/04, bod 34), představuje tento požadavek omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 49 ES.
(43)  –	Výše uvedený rozsudek Arblade, bod 76.
(44)  –	Výše uvedený rozsudek Komise v. Lucembursko (C‑319/06, bod 91).
(45)  –	Kritérium dodatečné výhody pro pracovníky, byť omezené pouze na porovnání právních předpisů země původu a hostitelské země, je zdůrazněno ve výše uvedeném rozsudku Finalarte a další.
(46)  –	Obžalovaní v původním řízení ve svých vyjádřeních uvedli a během jednání potvrdili, že takové opravy, jaké prováděla společnost Termiso, vyžadují neodkladné vyslání pracovníků.
(47)  –	Je příznačné, že zástupce Komise to během jednání uznal.
(48)  –	Výše uvedený rozsudek Arblade, bod 64.
(49)  –	Výše uvedený rozsudek Arblade, bod 59.
(50)  –	Výše uvedený rozsudek Arblade, bod 65.
(51)  –	Viz rozsudky ze dne 27. března 1990, Rush Portuguesa (C‑113/89, Recueil, s. I‑1417, bod 15); výše uvedený Vander Elst, bod 21; výše uvedený Finalarte a další, bod 22; výše uvedený Komise v. Lucembursko (C‑445/03, bod 38).
(52)  –	Rozsudek Komise v. Lucembursko, C‑319/06, bod 92.
(53)  –	To lze a contrario
vyvodit z bodu 74 rozsudku ze dne 18. července 2007, Komise v. Německo (C‑490/04, Sb. rozh. s. I‑6095): „Ačkoli je zajisté pravda, že v bodě 76 tohoto rozsudku [Arblade] Soudní dvůr usoudil, že pro odůvodnění omezení volného pohybu služeb spočívajícího v uložení povinnosti zahraničnímu zaměstnavateli uchovávat některé dokumenty v místě přechodného bydliště fyzické osoby, která přechodně bydlí v hostitelském členském státě, nestačí, že přítomnost těchto dokumentů v uvedeném státě může obecně usnadnit výkon kontrolní úlohy orgánů tohoto státu, tento bod uvedeného rozsudku se nicméně týkal povinnosti uložené zaměstnavateli mít pro příslušné orgány k dispozici některé dokumenty, i když již v hostitelském členském státě pracovníky nezaměstnával.“