62001C0259
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CHRISTINE STIX-HACKL
fremsat den 11. juli 2002 (
1
)
I — Indledning
1.
Ved traktatbrudssøgsmål indleveret til Domstolen den 3. juli 2001 har Kommissionen i medfør af artikel 226 EF nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/30/EF af 22. juni 1998 om fælles regler for det indre marked for naturgas (
2
), særligt direktivets artikel 29, idet den ikke har vedtaget de love og administrative bestemmelser, som er nødvendige for at efterkomme direktivet, eller under alle omstændigheder ikke har underrettet Kommissionen om disse bestemmelser.
II — Den administrative procedure og påstande
2.
I henhold til direktivets artikel 29 skal medlemsstaterne senest to år efter dets ikrafttrædelse sætte de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger i kraft og give Kommissionen underretning herom. Da direktivet trådte i kraft den 10. august 2000, udløb fristen således den 10. august 2000.
3.
Ved skrivelse af 17. august 2000 gav de franske myndigheder Kommissionen meddelelse om status for direktivets gennemførelse i fransk ret. Den franske regering meddelte i den forbindelse, at ministerrådet havde vedtaget et lovforslag, som skulle forelægges parlamentet.
4.
Da Kommissionen ikke modtog yderligere oplysninger fra den franske regering, opfordrede den ved skrivelse af 22. september 2000 den franske regering til inden to måneder at fremsætte sine bemærkninger til den manglende gennemførelse af direktivet i national ret.
5.
Regeringen svarede Kommissionen ved skrivelse af 21. november 2000, hvori den meddelte, at direktivets gennemførelse nødvendiggjorde omfattende ændringer af den nationale lovgivning. De franske erhvervsdrivende havde dog allerede iværksat midlertidige foranstaltninger til liberalisering af adgangen til gasnettet.
6.
Den 5. februar 2001 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse til Den Franske Republik i overensstemmelse med artikel 226 EF med opfordring til at træffe de nødvendige foranstaltninger inden to måneder.
7.
Den Franske Republik besvarede den begrundede udtalelse ved skrivelse af 6. april 2001, hvori den bekræftede, at den var indstillet på at gennemføre direktivet i fransk ret. Den henviste desuden atter til den omstændighed, at der fandtes midlertidige foranstaltninger, som umiddelbart skulle sikre gennemførelsen af det pågældende direktivs målsætninger.
8.
Da Kommissionen fandt, at disse foranstaltninger var utilstrækkelige, og da den desuden ikke havde fået nogen meddelelse om iværksættelsen af de krævede foranstaltninger til gennemførelse af direktivet, besluttede den at anlægge nærværende sag for Domstolen. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/30/EF af 22. juni 1998 om fælles regler for det indre marked for naturgas (
3
), særligt direktivets artikel 29, idet den ikke har vedtaget de love og administrative bestemmelser, som er nødvendige for at efterkomme direktivet eller under alle omstændigheder ikke har underrettet Kommissionen om disse bestemmelser.
—
Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
9.
I svarskrivelsen har Den Franske Republik nedlagt følgende påstand:
—
Delvis frifindelse
III — Om traktatbruddet
A — Parternes argumenter
10.
Kommissionen har med henvisning til artikel 10 EF og artikel 249, stk. 3, EF samt Domstolens faste praksis, hvorefter en medlemsstat ikke kan påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at de i et direktiv indeholdte forpligtelser og frister ikke overholdes, gjort gældende, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 29.
11.
Kommissionen har i replikken videre anført, at en midlertidig ordning — som den, de erhvervsdrivende åbenbart har iværksat — ikke udgør et tilstrækkeligt klart retsgrundlag, som kan fritage medlemsstaten fra sin forpligtelse til at vedtage love og administrative bestemmelser. Kommissionen har i denne forbindelse henvist til Domstolens praksis, hvorefter medlemsstaterne for at sikre, at direktiverne retligt og ikke blot faktisk anvendes fuldt ud, skal skabe en præcis lovramme for det område, der er tale om, ved at vedtage bestemmelser, hvorved der skabes en klar, præcis og gennemskuelig retsstilling, således at den enkelte kender sine rettigheder og kan håndhæve disse ved de nationale domstole (
4
). Håndhævelsen har især betydning, når det omhandlede direktiv tilsigter at give rettigheder til statsborgere fra andre medlemsstater, således som det netop er tilfældet i den foreliggende sag.
12.
Domstolen har videre i dom af 29. oktober 1998 i sagen Kommissionen mod Grækenland (
5
) fastslået, at »opretholdelsen af [...] retsregler, som blev anvendt i strid med fællesskabsretten — medmindre de var bortfaldet ved desvetudo — [...] kunne give anledning til en usikkerhed, som er uforenelig med retssikkerhedsprincippet, idet en sådan situation gør det vanskeligere for de potentielle begunstigede at kende omfanget af deres rettigheder«.
13.
Den franske regering har gjort gældende, at indholdet af de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til de artikler, Kommissionen har henvist til, ikke forudsætter nogen formel vedtagelse af retsforskrifter. Det er derimod tilstrækkeligt, at den administrative praksis inden for en sektor faktisk ændres, således at direktivets målsætninger opfyldes.
14.
Efter den franske regerings opfattelse har den under hensyn til direktivets målsætninger, således som de kommer til udtryk i bl.a. syvende og niende betragtning til direktivet, i det mindste delvist opfyldt sine forpligtelser, idet liberaliseringen af gassektoren i praksis er blevet gennemført, nemlig gennem en passende midlertidig ordning.
15.
For så vidt angår den midlertidige ordning for adgang til transmissionsnettet og til distributionsnettet har den franske regering henvist til, at ordningen trådte i kraft den 10. august 2000, og at Kommissionen allerede den 17. august 2000 havde fået meddelelse herom. I henhold til denne ordning kunne privilegerede kunder få adgang til gasnettet ved indgåelse af aftaler om forsyning af mindst et års varighed. De generelle betingelser samt tarifferne for denne adgang blev offentliggjort af de forskellige erhvervsdrivende. De privilegerede kunder havde endvidere på visse betingelser mulighed for midlertidigt at oplagre gas bestemte steder på gasnettet, forudsat at der blev givet visse garantier med hensyn til de daglige mængder.
16.
Efter den franske regerings opfattelse kunne bestemte kunder som følge af denne ordning genforhandle deres gasforsyningsaftaler og endog skifte leverandør. I Frankrig havde 14% af de privilegerede kunder inden for et år skiftet leverandør, og fire nye erhvervsdrivende havde i samme tidsrum etableret sig som leverandører.
17.
Desuden havde de erhvervsdrivende forpligtet sig til regnskabsmæssigt at adskille deres transmissions- og handelsaktiviteter og til at sikre fuldstændig gennemsigtighed i de kommercielle og finansielle forbindelser mellem disse aktiviteter.
18.
Den franske regering har i duplikken tilføjet, at Kommissionen kun har anfægtet den måde, hvorpå direktivet er gennemført, og ikke effektiviteten af de trufne foranstaltninger.
19.
Den franske regering har videre anført, at der er ved at komme gang i liberaliseringen af gassektoren i Frankrig. For det første er en del af de dertil krævede retsforskrifter blevet vedtaget. Regeringen har navnlig henvist til artikel 81 i lov om ændring af finansloven af 31. december 2001, som skal ophæve koncessionsordningen for gasnet. For det andet berøres en stigende andel af de privilegerede kunders forbrug af den åbning af markedet, der er opnået gennem den omtalte midlertidige ordning. Andelen skønnes af den franske regering allerede at udgøre 30%.
20.
Deraf følger, at den konkrete gennemførelse af direktivet ikke alene skal bedømmes på grundlag af dets formelle gennemførelse, men snarere på grundlag af den faktiske åbning af gasmarkedet i Frankrig.
B — Stillingtagen
21.
Da den franske regering ikke har bestridt, at udarbejdelsen af de fornødne lovgivningsmæssige foranstaltninger er blevet forsinket, bestrider den heller ikke, at der ikke er sket en rettidig gennemførelse.
22.
Dette faktum ændres ikke af den omstændighed, at der består eller er indført en bestemt praksis blandt de erhvervsdrivende, som i en overgangsperiode — ifølge den franske regerings anbringender — skulle føre til en liberalisering af adgangen til nettet.
23.
Den franske regering har ganske vist med rette påpeget, at det følger af fast retspraksis, at »der ikke nødvendigvis kræves lovgivning med henblik på gennemførelsen af et direktiv i hver enkelt medlemsstat« (
6
).
24.
Denne mulighed forudsætter imidlertid — ligeledes ifølge fast retspraksis — at »de pågældende nationale retsforskrifter [...] give[r] en sikker hjemmel for, at direktivet efterleves fuldt ud, at retstilstanden med hjemmel i nævnte retsforskrifter er tilstrækkelig bestemt og klar, og at de af direktivet omfattede sættes i stand til at få fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald kan håndhæve rettighederne ved de nationale domstole« (
7
).
25.
Domstolen har i denne forbindelse lagt vægt på, at »denne sidste betingelse [er] særlig væsentlig, såfremt det omhandlede direktiv tilsigter at give rettigheder til statsborgere fra andre medlemsstater« (
8
).
26.
Det krav om retssikkerhed, som Domstolen ifølge fast praksis har opstillet, kan næppe på grundlag af den franske regerings egne anbringender siges at være opfyldt.
27.
Indledningsvis bemærkes, at den franske regering ikke har bestridt, at de gældende nationale bestemmelser ikke opfylder direktivets krav. Regeringen har tværtimod anført, at de praktiske foranstaltninger, som de erhvervsdrivende har iværksat, i overgangsperioden, indtil direktivet gennemføres i national ret, er egnede til at virkeliggøre direktivets formål.
28.
Kommissionen har dog i replikken med rette henvist til dom af 17. november 1992, Kommissionen mod Irland (
9
), hvorefter »en rent administrativ praksis, som ifølge sagens natur frit kan ændres af forvaltningen, og som ikke er bragt til offentlighedens kundskab på passende måde, ikke kan anses for en gyldig opfyldelse af traktatens forpligtelser« (
10
).
29.
Dette gælder efter min opfattelse i endnu højere grad en praksis, som — i det foreliggende tilfælde — er en såkaldt midlertidig ordning, der er iværksat af de berørte erhvervsdrivende. Jeg vil her minde om, at direktivet særligt har til formål at åbne markederne for virksomheder fra andre medlemsstater. Direktivet skaber således rettigheder for de erhvervsdrivende i den i ovennævnte retspraksis' (
11
) forstand, hvilket indebærer, at der bør stilles øgede krav til retssikkerheden.
30.
Hertil kommer, at visse erhvervsdrivende frit kan ændre deres egen praksis (
12
). Dette er lige så uforeneligt med kravet om retssikkerhed, som den omstændighed, at den praksis, der gælder i henhold til ordningen, ikke er gennemskuelig, og kun i begrænset omfang er offentlig tilgængelig (
13
).
31.
Den omstændighed, at der opretholdes bestemmelser, som strider mod direktivet, selv om der i praksis findes foranstaltninger med et andet indhold, giver heller ikke den fornødne sikkerhed eller klarhed i den nationale retsorden. Det er her tilstrækkeligt at henvise til Domstolens faste praksis, »hvorefter opretholdelsen af nationale bestemmelser, som i sig selv er uforenelige med fællesskabsretten, selv om den pågældende medlemsstat handler i overensstemmelse med denne ret, skaber en faktisk, tvetydig situation derved, at der for de omhandlede personer opretholdes en usikkerhed med hensyn til deres mulighed for at påberåbe sig fællesskabsretten« (
14
).
32.
Heraf følger, at den ordning, som af den franske regering er blevet anført som en korrekt gennemførelse af direktivet i national ret, er utilstrækkelig. Da direktivet således ikke er blevet gennemført inden for den foreskrevne frist, må der gives Kommissionen medhold.
33.
Den Franske Republik har derfor tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet, idet den ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivets bestemmelser.
34.
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Franske Republik skal betale sagens omkostninger, og denne har tabt sagen, bør Den Franske Republik derfor pålægges at betale sagens omkostninger.
IV — Forslag til afgørelse
35.
Det foreslås herefter, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
1)
Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/30/EF af 22. juni 1998 om fælles regler for det indre marked for naturgas, særligt direktivets artikel 29, idet den ikke har vedtaget de love og administrative bestemmelser, som er nødvendige for at efterkomme direktivet eller under alle omstændigheder ikke har underrettet Kommissionen om disse bestemmelser.
2)
Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – EFT L 204, s. 1.
(
3
) – Jf. fodnote 2.
(
4
) – Kommissionen har i denne forbindelse navnlig henvist til dom af 15.6.1995, sag C-220/94, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 1589, og af 18.1.2001, sag C-162/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 541.
(
5
) – Dom af 29.10.1998, sag C-185/96, Sml. I, s. 6601, pramis 30.
(
6
) – Jf. bl.a. dom af 10.5.2001, sag C-144/99, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 3541, præmis 17.
(
7
) – Jf. den i fodnote 6 nævnte dom, præmis 17.
(
8
) – Jf. den i fodnote 6 nævnte dom, præmis 18.
(
9
) – Sag C-236/91, Sml. I, s. 5933, præmis 6.
(
10
) – Jf. også senest dom af 4.6.2002, sag C-367/98, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 4731, præmis 41.
(
11
) – Jf. ovenfor, punkt 25.
(
12
) – Aktstykkerne indeholder ikke oplysninger om et eventuelt statsligt tilsyn.
(
13
) – Den omstændighed, at de generelle aftalevilkår og tariffen kan findes på internettet, er ikke tilstrækkelig, da disse oplysninger ikke kan erstatte klare retsregler.
(
14
) – Jf. den i fodnote J nævnte dom, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis.