61979C0150
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 26 GIUGNO 1980
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Con il ricorso che ha aperto questa causa, la Commissione vi chiede di dichiarare che lo Stato belga, ponendo limiti di nazionalità o di residenza al godimento dei diritti conferiti dalla legge del 16 giugno 1960 in materia di sicurezza sociale, ha mancato ai suoi obblighi comunitari, e in particolare a quelli imposti dagli articoli 48 e 51 del Trattato CEE.
La citata legge, emanata alla vigilia dell'acquisto dell'indipendenza da parte delle ex colonie belghe (Congo belga e Ruanda-Urundi) volle garantire la continuità delle prestazioni sociali anteriormente previste dalla legislazione coloniale.
Il titolo è di per sé eloquente: «legge che pone sotto la garanzia dello Stato belga gli organismi i quali gestiscono la sicurezza sociale degli impiegati del Congo belga e del Ruanda-Urundi, e istituisce la garanzia dello Stato belga per le prestazioni sociali assicurative in favore di questi». L'effetto concreto del provvedimento in questione può così descriversi: dal momento in cui le autorità dei nuovi Stati indipendenti (oggi noti come Zaire, Ruanda, Burundi), subentrando all'amministrazione coloniale belga, posero fine al regime previdenziale preesistente, lo Stato belga si accollò gli oneri corrispondenti ai diritti degli impiegati, ai quali quel regime era applicabile. Successive modifiche della legge del 16 giugno 1960 hanno apportato taluni miglioramenti alla situazione di questi soggetti assicurati, adattandola alle nuove esigenze e condizioni di vita, e operando quindi per certi aspetti una sorta d'allineamento delle prestazioni sociali inizialmente previste nel quadro del regime coloniale sul regime previdenziale generale belga.
La concessione delle prestazioni garantite dalla citata legge del 16 giugno 1960 è subordinata però, secondo i casi, a delle condizioni sia di residenza, sia di nazionalità. Tali condizioni talvolta risultano da norme del sistema coloniale, la cui efficacia è stata confermata, mentre altre volte sono previste direttamente dalla legge di cui trattasi. Così, ad esempio, dato che le prestazioni garantite dallo Stato belga sono quelle risultanti dalle disposizioni in vigore nelle ex colonie nel giugno 1960 (articolo 9 della citata legge), è rimasto in vigore l'articolo 2 del decreto 7 agosto 1952 sull'assicurazione contro le malattie o l'invalidità degli impiegati coloniali, che richiede la residenza abituale ed effettiva del beneficiario in Belgio, nel Congo belga, nel Ruanda-Urundi o in un paese con cui sia stato concluso un accordo di reciprocità. D'altro canto, l'articolo 11, paragrafo 4, della legge 16 giugno 1960 esclude gli assicurati non belgi dal beneficio della indicizzazione delle prestazioni in relazione al costo della vita — facendo eccezione a favore dei cittadini di Stati con cui il Belgio abbia stipulato a questo riguardo degli accordi di reciprocità —.
Il problema della compatibilità con il diritto comunitario (e in particolare con il regolamento 14 giugno 1971 n. 1408 sulla sicurezza sociale dei lavoratori migranti) di norme nazionali recanti la condizione limitativa della residenza in uno Stato membro è stato affrontato dalla nostra Corte nella sentenza del 31 marzo 1977, pronunciata nella causa pregiudiziale 87/76, Bozzone (Raccolta 1977, p. 687) proprio con riguardo ad una fattispecie che ricadeva sotto il citato articolo 2 del decreto coloniale belga del 7 agosto 1952. Tale sentenza ha fissato due punti, di importanza decisiva anche ai fini della presente causa. In primo luogo, i lavoratori sottoposti al regime assicurativo coloniale belga rientrano nell'ambito soggettivo di applicazione del regolamento 1408/71, in quanto «lavoratori che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno Stato membro e che sono cittadini di uno degli Stati membri» (alla stregua dell'articolo 2, n. 1 del regolamento 1408/71). Ciò a causa del fatto che il regime assicurativo coloniale belga, confermato dalla legge 16 giugno 1960, fa parte della «legislazione di uno Stato membro», ai sensi della citata norma. In secondo luogo, l'articolo 10, n. 1, 1o comma del citato regolamento 1408/71, il quale rappresenta un'applicazione particolare del principio dell'irrilevanza di condizioni limitative basate sulla residenza in un determinato Stato membro, copre il caso di un beneficiario di prestazioni garantite dalla legislazione di uno Stato membro, e relative a un lavoro svolto in un territorio che abbia in passato intrattenuto relazioni particolari con uno Stato membro (come le ex colonie belghe).
2.
Lo Stato belga ha mantenuto invariate, pur dopo la sentenza Bozzone, le condizioni di residenza e di nazionalità previste dalla legge del 16 giugno 1960 e dai decreti coloniali di cui essa ha garantito la continuità. Perciò, con lettera del 29 settembre 1978, la Commissione ha aperto nei confronti del Governo belga una procedura ai sensi dell'articolo 169 Trattato CEE, precisando l'infrazione di cui quel Governo era imputato e invitandolo a comunicarle le sue osservazioni in merito. Nella risposta veniva preannunciata genericamente una soluzione tale da dar soddisfazione alla Commissione. Tuttavia questo annuncio non trovava conferma nei fatti, e perciò, alla scadenza del termine impartito, la Commissione emetteva, il 2 marzo 1979, il suo parere motivato, contestando allo Stato belga di aver violato gli articoli 5, 48 e 51 del Trattato CEE e gli articoli 2, n. 1, 3, n. 1, 10, n. 1 del regolamento 1408/71. Dopo di ciò, essendo la contestazione rimasta priva di risposta, la Commissione, il 27 settembre 1979, ha promosso contro il Regno del Belgio il presente ricorso.
3.
Indubbiamente la presenza, nella legislazione di uno Stato membro, di norme che limitino il godimento di diritti dei lavoratori migranti, beneficiari del citato regolamento 1408/71, stabilendo la condizione della cittadinanza del medesimo Stato o della residenza nel suo territorio, è incompatibile con il diritto comunitario e rappresenta una violazione di esso da parte dello Stato in questione. Già ho menzionato, a proposito della residenza, l'articolo 10, n. 1, 1o comma del regolamento 1408/71; quanto alla nazionalità, basterà citare l'articolo 3, n. 1, di tale regolamento secondo il quale «le persone che risiedono nel territorio di uno degli Stati membri, alle quali sono applicabili le disposizioni del presente regolamento, sono soggette agli obblighi e sono ammesse al beneficio della legislazione di ciascuno Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato, fatte salve le disposizioni particolari del presente regolamento». D'altronde, queste norme sono in armonia con i principi contenuti nel Trattato CEE: non dimentichiamo che l'articolo 51, lettera b), prevede, come uno degli obbiettivi del sistema comunitario di sicurezza sociale per i lavoratori migranti, «il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nei territori degli Stati membri»; e che l'articolo 48, n. 2 impone «l'abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, fra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro».
Ciò premesso, il problema si riduce ad accertare se la legislazione belga che ha confermato (e successivamente, in una certa misura, modificato) il precedente regime coloniale di sicurezza sociale rientri o no nell'ambito della «legislazione di uno Stato membro». Per la soluzione di tale problema, sono decisivi gli articoli 1, lettera j e 2, n. 1 del regolamento 1408/71: il primo chiarisce il significato del termine «legislazione», mentre il secondo precisa, come ho già avuto occasione di dire, che il regolamento si applica ai lavoratori che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri e che sono cittadini di uno degli Stati membri. Mi sembra comunque superfluo ripetere l'argomentazione della citata sentenza 31 marzo 1977 nella causa 87/76: essa ha dato una risposta positiva al quesito sopra indicato, e a mio avviso non vi è alcuna ragione di adottare questa volta una linea di ragionamento diversa. E vero che nel risolvere il caso Bozzone la Corte considerò il regime assicurativo coloniale belga sotto il profilo particolare dell'assicurazione per invalidità: ma dalla motivazione della sentenza appare chiaro che la presa di posizione della Corte sul significato da attribuire ai termini »legislazione di uno Stato membro», è riferibile al complesso delle norme di quel regime assicurativo.
4.
La difesa del Governo belga mira naturalmente ad escludere la legge del 16 giugno 1960 e i provvedimenti che successivamente l'hanno modificata dall'ambito di applicazione dei citati articoli 1, lettera j e 2, n. 1 del regolamento 1408/71. A questo scopo, il convenuto fa valere una serie di argomenti, che peraltro presentano pochi elementi nuovi rispetto alla tesi già discussa, e respinta, nella sentenza Bozzone.
In primo luogo, il convenuto sostiene che il regime assicurativo di cui si discute sarebbe distinto, e «speciale» rispetto alla legislazione sociale belga. Ma già nella causa Bozzone la tesi del convenuto nella causa principale, non accolta dalla Corte, era stata che la legislazione vigente nel territorio metropolitano di uno Stato membro dovesse reputarsi distinta dalla normativa inerente a un territorio ex coloniale. La sentenza del 31 marzo 1977, invece, mise giustamente l'accento sul contenuto ampio della definizione di «legislazione» data dall'articolo 1, lettera j, del regolamento 1408/71: contenuto «che comprende tutti i tipi di provvedimenti legislativi, regolamentari e amministrativi adottati da Stati membri, e va inteso come riferentesi al complesso dei provvedimenti nazionali vigenti in materia» (punto 10 della motivazione). A mia volta, nelle conclusioni relative alla stessa causa^ (Raccolta 1977, p. 699) avevo attirato l'attenzione sul quarto considerando del preambolo del regolamento 1408/71, osservando in proposito che «l'accento è messo sui regimi di sicurezza sociale dei vari Stati membri, e quindi viene implicitamente in rilievo il fatto che vi siano obblighi di una istituzione di uno Stato membro incaricata di gestire un regime di sicurezza sociale (o un qualsiasi aspetto di esso) indipendentemente dal genere di atto legislativo che ha determinato il sorgere di tali obblighi o ne assicura il mantenimento».
Resto perciò convinto che la specialità del regime assicurativo coloniale nel quadro dell'ordinamento belga non può avere nessuna influenza sull'applicabilità dei citati articoli 1, lettera j e 2, n. 1 del regolamento 1408/71. Ciò che conta è che la legge del 16 giugno 1960 e i provvedimenti successivi emanano dal legislatore belga, che è lo stesso legislatore a mantenere in vita una parte della disciplina coloniale, e che sono le istituzioni previdenziali belghe a gestire il sistema.
Osservo poi che è erronea l'affermazione del convenuto, secondo cui l'applicazione del regolamento 1408/71 ai lavoratori assicurati in base al regime di cui trattasi avrebbe per conseguenza di obbligare gli organismi previdenziali belgi a totalizzare i periodi assicurativi compiuti nel Congo belga con quelli compiuti in Belgio, laddove la legislazione nazionale non prevede tale totalizzazione neppure nel caso dei lavoratori belgi. A questo riguardo la Commissione fa giustamente osservare che, in materia di totalizzazione dei periodi assicurativi, il regolamento 1408/71 concerne solo i casi in cui i diversi periodi siano stati compiuti sotto legislazioni di diversi Stati membri, mentre nessuna disposizione del regolamento impone la totalizzazione di periodi effettuati nell'amito di due regimi di sicurezza sociale di un unico Stato membro. Ciò lascia beninteso ogni legislatore nazionale libero di adottare tutte le misure che ritenga opportune per coordinare l'applicazione e il funzionamento dei suoi diversi regimi di sicurezza sociale.
A sostegno della tesi secondo cui una legge di carattere speciale come quella del 16 guigno 1960, regolando situazioni maturate all'esterno della Comunità, potrebbe legittimamente includere clausole limitative basate sulla residenza, il convenuto invoca la disposizione concernente la Germania, contenuta nell'allegato V, lettera B, n. 1b) del regolamento 1408/71. Tale disposizione ammette che il pagamento di prestazioni per infortuni o malattie professionali sopravvenuti fuori del territorio tedesco non abbia luogo — o abbia luogo solo a determinate condizioni — se il titolare risiede fuori di quel territorio. Ma questa disposizione ha un'evidente natura derogatoria rispetto alle norme generali del regolamento; e in effetti l'allegato V si intitola «Modalità particolari di applicazione delle legislazioni di taluni Stati membri». Ora, le deroghe non sono suscettibili di una interpretazione estensiva, e tanto meno di'un'applicazione analogica: perciò la disposizione citata vale unicamente nei confronti della Repubblica federale e per la situazione contemplata. Si può anche dire, con argomento a contrario, che là dove nessuna deroga è stata predisposta — come nel caso del regime assicurativo coloniale belga — è la disciplina generale del regolamento che deve trovare applicazione.
Una caratteristica di quel regime previdenziale, che la difesa del convenuto sottolinea a sostegno del suo punto di vista, consiste nel fatto che esso riguarda attività lavorative svolte in territori extracomunitari (le ex colonie belghe d'Africa). Tenuto conto di ciò, il convenuto sostiene che l'applicazione delle condizioni di residenza e di nazionalità a lavoratori i quali hanno prestato la loro attività in tali territori non porrebbe in essere nessun ostacolo alla libera circolazione dei lavoratori nella Comunità. Sarebbe anzi contrario alla ratio degli articoli 48 e 51 del Trattato estendere il beneficio del regolamento 1408/71 a situazioni che non hanno un collegamento con tale circolazione.
Ho esaminato diffusamente questo aspetto del problema nelle ricordate conclusioni relative alla causa Bozzone (v. Raccolta citata, in particolare da p. 703 a p. 706). Non credo necessario ripetere qui tutto ciò che dissi in quell'occasione. Mi limiterò a riassumere i tre punti principali del mio ragionamento, che sono i seguenti :
a)
la soluzione non è influenzata dal fatto che i citati articoli 48 e 51 fossero inapplicabili nei rapporti fra la Comunità e il Congo belga. Si può prescindere da questo fatto, quando si tratta di determinare l'applicabilità della normativa comunitaria sulla sicurezza sociale, in presenza di una legislazione che accolla allo Stato belga delle prestazioni assicurative basate su attività di lavoro svolte negli ex territori coloniali;
b)
l'elemento decisivo è che le prestazioni assicurative debbono essere erogate da un ente creato e disciplinato da norme belghe, da una istituzione belga. Questo stretto collegamento esistente fin dall'origine fra il diritto alle prestazioni e lo Stato membro debitore è sufficiente a determinare l'applicabilità del regolamento 1408/71, anche se l'attività lavorativa su cui quel diritto si fonda fu svolta in un territorio al di fuori della Comunità;
c)
questo non significa che la normativa comunitaria sia applicabile a casi di circolazione dei lavoratori fra Comunità e Stati terzi; significa soltanto assumere a circostanza determinante il fatto che il regime previdenziale in questione fu istituito da uno Stato membro.
Un'ulteriore obbiezione avanzata dal convenuto è che non sarebbe compatibile con le esigenze della sicurezza giuridica estendere l'applicazione di un regolamento comunitario del 1971 ad un regime coloniale introdotto molti anni prima. Ma la sentenza Bozzone ha già messo in rilievo che la continuità del regime instaurato dal decreto coloniale belga del 7 agosto 1952 è stata garantita dalla legge del 16 giugno 1960 e che questa legge ha anche modificato e integrato quel regime (punti 13 e 14 della motivazione). Si può aggiungere che disposizioni legislative più recenti hanno recato nuove modifiche; ci si trova perciò in presenza di un complesso di norme che sono oggetto di interventi frequenti del legislatore belga. È evidente comunque che la data di origine non ha alcuna importanza; conta il fatto che le norme in questione sono attualmente in vigore.
Ritengo infine superfluo prendere in considerazione l'obbiezione dell'onere finanziario che comporterebbe per lo Stato convenuto il rispetto della normativa comunitaria in relazione al regime assicurativo di cui trattasi. Considerazioni di questo genere non possono incidere sull'interpretazione del diritto comunitario e degli obblighi che esso impone agli Stati membri; d'altronde, dai dati che la convenuta ha fornito in risposta alle domande della Corte sembra che non si tratti di un onere talmente elevato da poter porre in difficoltà lo Stato belga.
5
Per le ragioni fin qui esposte, concludo proponendo alla Corte di accogliere il ricorso della Commissione, e di dichiarare quindi che il Regno del Belgio, per il fatto di subordinare a condizioni di residenza e di nazionalità la concessione delle prestazioni assicurative previste dalla legge del 16 giugno 1960 e dalle norme modificative e complementari di essa, ha violato le disposizioni degli articoli 5, 48 e 51 del Trattato CEE e degli articoli 10, n 1, e 3 n. 1 del regolamento del Consiglio n. 1408/71/CEE. Propongo infine che il convenuto sia condannato alle spese di causa.