POSTANOWIENIE WICEPREZESA TRYBUNAŁU
z dnia 18 września 2023 r.(*)
Postępowanie w przedmiocie środków tymczasowych – Artykuł 263 TFUE – Skarga mająca na celu stwierdzenie nieważności aktu Unii – Artykuł 278 TFUE – Wniosek o zawieszenie wykonania tego aktu – Decyzja (UE) 2023/852 – Rezerwa stabilności rynkowej na potrzeby systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych Unii Europejskiej – Zwiększenie liczby uprawnień umieszczonych w rezerwie – Pilny charakter – Bezpieczeństwo energetyczne – Pogorszenie sytuacji gospodarczej i społecznej państwa członkowskiego – Niepokoje społeczne mogące stanowić zagrożenie dla porządku publicznego
W sprawie C‑445/23 R
mającej za przedmiot wniosek o zawieszenie wykonania, na podstawie art. 278 TFUE, wniesiony w dniu 17 lipca 2023 r.,
Rzeczpospolita Polska, którą reprezentował
B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
strona skarżąca,
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu, który reprezentowali
W.D. Kuzmienko, L. Taïeb i A. Tamás, w charakterze pełnomocników,
Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowali
R. Boucquey, A. Maceroni, M. Moore i A. Sikora-Kalėda, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
WICEPREZES TRYBUNAŁU,
po wysłuchaniu rzecznik generalnej T. Ćapety,
wydaje następujące
Postanowienie
1        We wniosku w przedmiocie środków tymczasowych Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o zawieszenie wykonania decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/852 z dnia 19 kwietnia 2023 r. w sprawie zmiany decyzji (UE) 2015/1814 w odniesieniu do liczby uprawnień, które mają zostać umieszczone w rezerwie stabilności rynkowej na potrzeby unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. (Dz.U. 2023, L 110, s. 21, zwanej dalej „sporną decyzją”) do czasu wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie C‑445/23.
2        Wniosek ten został złożony równolegle z wniesieniem przez to państwo członkowskie w dniu 17 lipca 2023 r., na podstawie art. 263 TFUE, skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
Ramy prawne
Decyzja 2015/1814
3        Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1814 z dnia 6 października 2015 r. w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i zmiany dyrektywy 2003/87/WE (Dz.U. 2015, L 264, s. 1) w brzmieniu zmienionym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/410 z dnia 14 marca 2018 r. (Dz.U. 2018, L 76, s. 3) stanowi w art. 1 ust. 1 i 5:
„1.      W roku 2018 ustanawia się rezerwę stabilności rynkowej, a umieszczanie uprawnień w rezerwie będzie funkcjonować od dnia 1 stycznia 2019 r.
[…]
5.      Co roku liczbę uprawnień równą 12 % łącznej liczby uprawnień znajdujących się w obiegu, określonej w najnowszych danych opublikowanych zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu, odejmuje się od wolumenu uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji przez państwa członkowskie […] i umieszcza w rezerwie na okres 12 miesięcy rozpoczynający się 1 września tego roku, chyba że liczba uprawnień, która ma być wprowadzona do rezerwy, byłaby niższa niż 100 [milionów]. W pierwszym roku funkcjonowania rezerwy, od 1 stycznia do 1 września tego roku, umieszcza się również w rezerwie 8 % (odpowiadające 1 % za każdy miesiąc kalendarzowy) łącznej liczby uprawnień w obiegu określonej w najnowszych opublikowanych danych. W drodze odstępstwa od zdania pierwszego i drugiego, do dnia 31 grudnia 2023 r. wartości procentowe i 100 milionów uprawnień, o których mowa w niniejszych zdaniach, zostają podwojone.
[…]”.
Sporna decyzja
4        Artykuł 1 spornej decyzji stanowi:
„Artykuł 1 ust. 5 akapit pierwszy ostatnie zdanie decyzji (UE)
2015/1814 otrzymuje brzmienie:
»Na zasadzie odstępstwa od zdań pierwszego i drugiego niniejszego akapitu do dnia 31 grudnia 2030 r. wartości procentowe i liczba 100 [milionów] uprawnień, o których mowa w tych zdaniach, zostają podwojone.«”.
Żądania stron
5        Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału
o:
–        zarządzenie zawieszenia wykonania spornej decyzji oraz
–        obciążenie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej kosztami postępowania.
6        Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o oddalenie wniosku w przedmiocie środków tymczasowych i obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.
W przedmiocie wniosku o zastosowanie środków tymczasowych
7        Artykuł 160
§ 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem stanowi, że we wnioskach o zastosowanie środków tymczasowych należy określić „przedmiot sporu, okoliczności niecierpiące zwłoki, a także uprawdopodobnić z faktycznego i prawnego punktu widzenia konieczność zastosowania środka”.
8        Środki tymczasowe mogą zatem zostać zarządzone przez sąd orzekający w ich przedmiocie jedynie wtedy, gdy zostanie wykazane, że ich zastosowanie jest prima facie prawnie i faktycznie uzasadnione (fumus boni iuris) oraz że mają one pilny charakter w tym znaczeniu, iż ich zarządzenie i wykonanie przed wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy jest konieczne w celu uniknięcia poważnej i nieodwracalnej szkody dla interesów skarżącego. Sąd orzekający w przedmiocie środków tymczasowych dokonuje także w razie potrzeby wyważenia występujących interesów. Przesłanki te mają charakter kumulatywny, co oznacza, że wniosek o zastosowanie środka tymczasowego podlega oddaleniu, gdy którakolwiek z nich nie jest spełniona (postanowienie z dnia 8 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska, C‑791/19 R, EU:C:2020:277, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
9        W ramach badania samych przesłanek sądowi orzekającemu w przedmiocie środków tymczasowych przysługuje szeroki zakres swobodnej oceny i ma on swobodę w określeniu, w świetle konkretnych okoliczności danego przypadku, sposobu, w jaki te różne przesłanki powinny zostać zbadane, oraz kolejności ich badania, ponieważ żaden przepis prawa Unii nie narzuca mu z góry określonego schematu analizy w celu oceny konieczności zarządzenia środków tymczasowych (postanowienie wiceprezesa Trybunału z dnia 16 lipca 2021 r., ACER/Aquind, C‑46/21 P-R, EU:C:2021:633, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
10      W niniejszej sprawie należy najpierw zbadać przesłankę dotyczącą pilnego charakteru.
Argumentacja
11      Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że z wystarczającym stopniem prawdopodobieństwa można przewidzieć, iż zastosowanie spornej decyzji przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie C‑445/23 wyrządzi jej poważną i nieodwracalną szkodę.
12      To państwo członkowskie uważa w pierwszej kolejności, że sporna decyzja doprowadzi do sztucznego wzrostu cen nośników energii stanowiącego naruszenie art. 3 ust. 3 TUE.
13      W drugiej kolejności, ten sztuczny wzrost cen nośników energii miałby różne negatywne konsekwencje dla Rzeczypospolitej Polskiej.
14      I tak, po pierwsze, ma on skutek zniechęcający do wykorzystywania paliw kopalnych, co zagraża bezpieczeństwu energetycznemu tego państwa członkowskiego, powodując upadłość wielu przedsiębiorstw wykorzystujących węgiel, od którego w bardzo dużym stopniu uzależniona jest gospodarka w Polsce.
15      Po drugie, wspomniany sztuczny wzrost cen nośników energii powinien prowadzić do pogłębienia nierówności między państwami członkowskimi oraz do pogorszenia sytuacji gospodarczej i społecznej w Polsce. Z jednej strony zastosowanie spornej decyzji doprowadziłoby do likwidacji miejsc pracy, szacowanej na 45 500 miejsc pracy w samym sektorze górniczym i na 50 000 miejsc pracy w sektorach pokrewnych, w szczególności ze względu na upadłość wielu przedsiębiorstw. Z drugiej strony zmiany systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych takie jak wprowadzone tą decyzją prowadzą do zubożenia wszystkich polskich gospodarstw domowych, zwiększając w znacznym stopniu część ich dochodów, które będą musiały przeznaczyć na zakup energii. Obciążenie ponoszone z tego tytułu przez polskie gospodarstwa domowe jest zatem znacznie wyższe niż obciążenie gospodarstw domowych w innych państwach członkowskich.
16      Po trzecie, pogorszenie się sytuacji społecznej w Polsce może powodować niepokoje społeczne zagrażające porządkowi publicznemu.
17      Podnoszone w ten sposób szkody nie mają wyłącznie charakteru majątkowego i w każdym razie nie mogą rzeczywiście stanowić przedmiotu odszkodowania.
18      Parlament i Rada utrzymują, że Rzeczpospolita Polska nie wykazała, iż przesłanka dotycząca pilnego charakteru została spełniona w niniejszej sprawie.
19      Z jednej strony to państwo członkowskie nie wykazało, że zawieszenie wykonania spornej decyzji może zapobiec powstaniu podnoszonej szkody.
20      Gdyby bowiem został zarządzony żądany środek tymczasowy, norma zakwestionowana przez Rzeczpospolitą Polską byłaby jednak nadal stosowana do dnia 31 grudnia 2023 r. na podstawie dyrektywy 2018/410, a następnie od dnia 1 stycznia 2024 r. na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/959 z dnia 10 maja 2023 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz decyzję (UE) 2015/1814 w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. 2023, L 130, s. 134).
21      Ponadto w kontekście, w jakim przedsiębiorstwa działające w sektorze energii ze źródeł kopalnych i gospodarstwa domowe w państwach członkowskich musiałyby już, na podstawie dyrektywy 2018/410, ponosić skutki systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz stosowanie kwestionowanego przepisu, Rzeczpospolita Polska nie wykazała, że podnoszona przez nią szkoda wynika konkretnie ze spornej decyzji.
22      Z drugiej strony Rzeczpospolita Polska nie wykazała w wystarczający sposób rzeczywistego charakteru podnoszonej szkody. Ogranicza się ona do przedstawienia ogólnych uwag, nie przedstawiając żadnej konkretnej okoliczności faktycznej, w związku z czym nie czyni zadość spoczywającemu na niej ciężarowi dowodu.
23      Parlament podnosi ponadto, że szkoda podnoszona przez to państwo członkowskie może zostać naprawiona poprzez przyznanie odszkodowania pieniężnego.
Ocena
24      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału postępowanie w przedmiocie środków tymczasowych ma na celu zagwarantowanie pełnej skuteczności przyszłego ostatecznego orzeczenia, tak aby uniknąć luki w ochronie prawnej zapewnianej przez Trybunał.
To właśnie po to, aby osiągnąć ten cel, pilny charakter należy oceniać pod względem konieczności orzeczenia tymczasowego w celu uniknięcia wystąpienia poważnej i nieodwracalnej szkody dla strony, która domaga się tymczasowej ochrony. Do strony tej należy przedstawienie dowodu, że nie może ona oczekiwać zakończenia postępowania co do istoty sprawy bez odniesienia szkody tego rodzaju. Przy ustalaniu istnienia poważnej i nieodwracalnej szkody nie ma potrzeby stosowania wymogu, by wystąpienie szkody zostało wykazane z absolutną pewnością. Wystarczy, by była ona z wystarczającym stopniem prawdopodobieństwa przewidywalna (postanowienie z dnia 17 grudnia 2018 r., Komisja/Polska, C‑619/18 R, EU:C:2018:1021, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
25      Zgodnie z tym orzecznictwem to do strony, która wnosi o zastosowanie środka tymczasowego, zawsze należy przedstawienie i udowodnienie prawdopodobieństwa wystąpienia poważnej i nieodwracalnej szkody. W tym względzie sąd orzekający w przedmiocie środków tymczasowych musi dysponować konkretnymi i precyzyjnymi wskazówkami, popartymi szczegółowymi dokumentami, które pozwalają na zbadanie dokładnych konsekwencji, jakie wynikałyby prawdopodobnie w braku wnioskowanych środków (postanowienie wiceprezesa Trybunału z dnia 3 czerwca 2022 r., Bułgaria/Parlament i Rada, C‑545/20 R, EU:C:2022:445, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
26      W niniejszej sprawie do Rzeczypospolitej Polskiej należy zatem wykazanie, że stosowanie spornej decyzji w okresie między podpisaniem niniejszego postanowienia a ogłoszeniem orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie C‑445/23 może spowodować w sposób przewidywalny z wystarczającym stopniem prawdopodobieństwa poważną i nieodwracalną szkodę.
27      W pierwszej kolejności to państwo członkowskie utrzymuje, że skutki spornej decyzji mogą prowadzić do naruszenia art. 3 ust. 3 TUE w zakresie, w jakim decyzja ta szkodzi stabilności cen.
28      W tym względzie wystarczy zauważyć, że o ile naruszenie przez akt Unii normy prawnej wyższego rzędu może podważyć ważność tego aktu, o tyle ewentualna niezgodność z prawem tego aktu nie wystarcza sama w sobie do wykazania poważnego i nieodwracalnego charakteru ewentualnej szkody (zob. podobnie postanowienie wiceprezesa Trybunału z dnia 27 lutego 2018 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17 R, EU:C:2018:119, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
29      W drugiej kolejności z wniosku
o zastosowanie środków tymczasowych wynika, że Rzeczpospolita Polska powołuje się również na szkody wynikające ze skutków spornej decyzji dla jej bezpieczeństwa energetycznego, pogorszenia się jej sytuacji gospodarczej i społecznej, porządku publicznego oraz nierówności istniejących między państwami członkowskimi.
30      Nie można wykluczyć, że Rzeczpospolita Polska może powołać się na te różnego rodzaju szkody w celu uzyskania zarządzenia środków tymczasowych, ponieważ państwa członkowskie są odpowiedzialne za interesy uznawane za ogólne na płaszczyźnie krajowej i mogą bronić ich w ramach postępowania w przedmiocie środków tymczasowych (zob. podobnie postanowienie wiceprezesa Trybunału z dnia 3 czerwca 2022 r., Bułgaria/Parlament i Rada, C‑545/20 R, EU:C:2022:445, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
31      W związku z tym należy ustalić, czy dowody przedstawione przez Rzeczpospolitą Polską pozwalają wykazać, po pierwsze, że zaistnienie jednej lub kilku wspomnianych szkód jest przewidywalne z wystarczającym stopniem prawdopodobieństwa, a po drugie, że te same szkody mają poważny i nieodwracalny charakter.
32      W tym względzie należy przypomnieć, że postępowanie w przedmiocie środków tymczasowych nie ma na celu ustalenia rzeczywistego charakteru złożonych i wysoce kontrowersyjnych faktów. Sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych nie dysponuje narzędziami niezbędnymi do przeprowadzenia wymaganych kontroli, a w wielu wypadkach byłoby to nawet trudne do przeprowadzenia we właściwym czasie (postanowienie z dnia 20 listopada 2017 r., Komisja/Polska, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, pkt 54).
33      W niniejszej sprawie z jednej strony z wniosku o zastosowanie środków tymczasowych wynika, że Rzeczpospolita Polska uważa, iż wszystkie szkody wymienione w pkt 29 niniejszego postanowienia wynikają bezpośrednio albo pośrednio ze wzrostu kosztów wykorzystania węgla, który wynikałby ze spornej decyzji.
34      W tym względzie należy stwierdzić, że zwiększenie liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych umieszczanych corocznie w rezerwie stabilności rynkowej, której przedłużenie ma na celu sporna decyzja, może co do zasady sprzyjać takiemu wzrostowi kosztów, ponieważ środek ten ma na celu przyczynienie się do tego, by system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych wysyłał sygnał dotyczący ceny emisji dwutlenku węgla na poziomie Unii Europejskiej, umożliwiając jej osiągnięcie celów w zakresie ograniczenia emisji, i aby jego logiczną konsekwencją był wzrost ceny uprawnień w przyszłości (zob. analogicznie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 67).
35      Niemniej jednak Rzeczpospolita Polska nie dostarcza sędziemu orzekającemu w przedmiocie środków tymczasowych wystarczających informacji, aby wykazać, że sporna decyzja jako taka doprowadzi prawdopodobnie, przed ogłoszeniem orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie C‑445/23, do znacznego wzrostu kosztów wykorzystania węgla, ani tym bardziej do oceny wielkości wzrostu tych kosztów, który wydawałby się możliwy do przewidzenia przed tym ogłoszeniem.
36      I tak to państwo członkowskie ogranicza się w tym względzie do przedstawienia ogólnych danych mających na celu wykazanie istnienia związku między podażą uprawnień do emisji gazów cieplarnianych a ceną tych uprawnień, a także tabeli, przedstawionej jako pochodząca z badania, którego państwo to nie dostarczyło Trybunałowi, która to tabela zawiera oszacowanie ceny takiego uprawnienia w roku 2030 i w roku 2040, czyli w czasie znacznie późniejszym niż dzień, w którym ma wystąpić szkoda podnoszona przez wspomniane państwo członkowskie. Należy ponadto stwierdzić, że informacje dostarczone przez to samo państwo członkowskie nie pozwalają na ustalenie, czy wzrost ceny uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, o którym mowa w tej tabeli, został przedstawiony w tymże
badaniu jako wynikający ze stosowania w całości systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, czy też z zastosowania wyłącznie spornej decyzji.
37      Z drugiej strony Rzeczpospolita Polska nie wykazała również, że można było uznać – niezależnie od oceny dokładnej zmiany kosztów wykorzystania węgla, jaka mogłaby wynikać ze spornej decyzji – iż zastosowanie tej decyzji przed ogłoszeniem orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie C‑445/23 wywołałoby z wystarczającym stopniem prawdopodobieństwa konsekwencje wymienione w pkt 29 niniejszego postanowienia.
38      I tak, przede wszystkim, o ile zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego oraz pogorszenie się sytuacji gospodarczej i społecznej Rzeczypospolitej Polskiej zostało przez nią przedstawione jako wynikające zasadniczo z upadłości przedsiębiorstw w różnych sektorach jej gospodarki, o tyle nie przedstawiła ona sędziemu orzekającemu w przedmiocie środków tymczasowych żadnej dokładnej oceny spodziewanych upadłości ani tym bardziej dowodów mających na celu wykazanie prawdopodobnego charakteru tych upadłości.
39      Tymczasem sama okoliczność, że przedsiębiorstwa polskie stoją w obliczu wzrostu kosztów wykorzystania węgla, przy założeniu, że zostanie ona wykazana, nie pozwala wykazać, w braku dokładniejszych dowodów dotyczących sytuacji finansowej tych przedsiębiorstw, że przedsiębiorstwa te nie byłyby w stanie sprostać temu wzrostowi i że w związku z tym byłyby zmuszone do zaprzestania działalności (zob. analogicznie postanowienie wiceprezesa Trybunału z dnia 3 czerwca 2022 r., Bułgaria/Parlament i Rada, C‑545/20 R, EU:C:2022:445, pkt 51).
40      Następnie, jeśli chodzi o przytaczane zubożenie polskich gospodarstw domowych, jedyne dane dostarczone przez Rzeczpospolitą Polską znajdują się w tabeli, o której mowa w pkt 36 niniejszego postanowienia, z której z powodów wskazanych w tym punkcie nie można wyciągnąć precyzyjnych wniosków.
41      Niewystarczający charakter dowodów przedstawionych w tym względzie przez Rzeczpospolitą Polską ma również decydujące znaczenie dla oceny szkody polegającej na zwiększeniu nierówności istniejących między państwami członkowskimi, ponieważ wzrost ten jest przedstawiany przez Rzeczpospolitą Polską jako wynik obciążeń, jakie sporna decyzja nakłada na polskie gospodarstwa domowe.
42      Wreszcie, o ile Rzeczpospolita Polska powołuje się na likwidację miejsc pracy w różnych sektorach gospodarki, o tyle dane, które wymienia w tym względzie, wynikają z badania, o jakim mowa w pkt 36 niniejszego postanowienia, a sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych nie jest w stanie ocenić jego mocy dowodowej. Ponadto należy stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska nie uwzględnia w swojej analizie potencjalnych możliwości tworzenia miejsc pracy, co jest przewidziane w ocenie skutków przeprowadzonej przed przyjęciem decyzji 2015/1814, do której odnosi się to państwo członkowskie.
43      W tych okolicznościach i wobec braku dodatkowych dowodów przedstawionych przez Rzeczpospolitą Polską w tym względzie nie można uznać, że ryzyko zakłóceń społecznych mogących zagrozić porządkowi publicznemu, na które powołuje się to państwo członkowskie, zostało wykazane w sposób wymagany prawem.
44      W świetle całości powyższych rozważań wydaje się, bez konieczności orzekania o odpowiednich skutkach spornej decyzji i dyrektywy 2023/959, że Rzeczpospolita Polska nie wykazała, iż stosowanie decyzji w okresie między podpisaniem niniejszego postanowienia a ogłoszeniem orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie C‑445/23 może spowodować, w sposób przewidywalny z wystarczającym stopniem prawdopodobieństwa, poważną i nieodwracalną szkodę, a tym samym, że została spełniona przesłanka dotycząca pilnego charakteru.
45      Mając na uwadze kumulatywny charakter przesłanek wymaganych do zastosowania środków tymczasowych, należy zatem oddalić wniosek o zastosowanie środków tymczasowych, bez konieczności badania przesłanek dotyczących fumus boni iuris i wyważenia wchodzących w grę interesów.
46      Zgodnie z art. 137 regulaminu postępowania
rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w wyroku lub postanowieniu kończącym postępowanie w sprawie.
Z powyższych względów wiceprezes Trybunał postanawia, co następuje:
1)      Wniosek o zastosowanie środków tymczasowych zostaje oddalony.
2)      Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 18 września 2023 r.
Sekretarz
Wiceprezes
A. Calot Escobar
L. Bay Larsen
*      Język postępowania: polski.