62011CC0500
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. WAHL
fremsat den 23. april 2013 (
1
)
Sag C-500/11
Fruition PO Limited
mod
Minister for Sustainable Farming and Food and Animal Health
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Det Forenede Kongerige))
»Fælles markedsordning for frugt og grøntsager — forordning (EF) nr. 2200/96 — artikel 11 — producentorganisationer — betingelser for anerkendelse — kontrol over leverandører«
1.
High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Det Forenede Kongerige), ønsker med denne anmodning om præjudiciel afgørelse vejledning med hensyn til fortolkningen af artikel 11 i Rådets forordning (EF) nr. 2200/96 af 28. oktober 1996 om den fælles markedsordning for frugt og grøntsager (
2
).
2.
Domstolen anmodes, for første gang, om at fortolke de betingelser for medlemsstaternes anerkendelse af producentorganisationer, som er fastsat ved forordning nr. 2200/96. Tvisten drejer sig i det væsentlige om, hvorvidt en producentorganisation skal bevare en kontrol over leverandører, som den indgår kontrakt med om levering af de aktiviteter, som er væsentlige med henblik på anerkendelse som producentorganisation i henhold til forordningen (herefter »de væsentlige aktiviteter i henhold til forordning nr. 2200/96«), og i givet fald, hvilken grad af kontrol den skal have.
3.
Historisk set var producentorganisationer af EU-lovgiver tænkt som strategiske aktører på landbrugsmarkederne, især inden for frugt og grøntsager. For at fremme oprettelsen af disse organisationer og sætte dem i stand til at udføre deres opgaver på en måde, der fremmer opnåelsen af de ønskede resultater, fik de mulighed for at få betydelig finansiel støtte. De relevante krav, som producentorganisationer skal opfylde for at kunne udføre deres opgaver effektivt og sikre, at de offentlige midler, som de modtager, bliver udnyttet effektivt til formålet, er – som det vil fremgå – det centrale punkt i denne præjudicielle forelæggelse.
I – De retlige rammer
4.
Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2200/96 fastsætter, at der ved forordningen oprettes en fælles markedsordning for frugt og grøntsager.
5.
I afsnit II i forordning nr. 2200/96, der omfatter artikel 11-18, fastsættes reglerne for producentorganisationer.
6.
En »producentorganisation« defineres i artikel 11, stk. 1, som en juridisk person:
»a)
der er oprettet på initiativ af producenter af følgende kategorier af de i artikel 1, stk. 2, opførte produkter:
i)
frugt og grøntsager
[…]
b)
som navnlig har det formål:
1)
at sikre planlægning af produktionen og tilpasning til efterspørgslen, navnlig hvad angår mængde og kvalitet
2)
at fremme koncentrationen af udbuddet og markedsføringen af medlemmernes produktion
3)
at reducere produktionsomkostningerne og regulere produktionspriserne
4)
at fremme dyrkningsformer, produktionsmetoder og affaldshåndteringer, der er miljøvenlige […]
c)
hvis vedtægter bl.a. forpligter de tilsluttede producenter til:
[…]
3)
at afsætte hele deres produktion af de pågældende produkter gennem producentorganisationen.
[…]
d)
hvis vedtægter har bestemmelser:
[…]
3)
til sikring af, at de tilsluttede producenter på demokratisk vis udøver kontrol med deres organisation og dens beslutninger
[…]
e)
som er anerkendt af den pågældende medlemsstat i henhold til stk. 2.«
7.
Artikel 11, stk. 2, bestemmer:
»2.   Medlemsstaterne anerkender producentsammenslutninger, der anmoder herom, som producentorganisationer i henhold til denne forordning, såfremt:
a)
de opfylder betingelserne i stk. 1 og i den henseende [fremlægger dokumentation] […]
b)
de frembyder tilstrækkelig garanti med hensyn til gennemførelsen, varigheden og effektiviteten af deres indsats
c)
de reelt gør det muligt for deres medlemmer at opnå fornøden teknisk bistand til anvendelse af miljøvenlige dyrkningsmetoder
d)
de reelt dels stiller sådanne tekniske faciliteter til rådighed for deres medlemmer, som er nødvendige til oplagring, emballering og afsætning af produkterne, dels sikrer en passende handels-, regnskabs- og budgetmæssig forvaltning af de opgaver, de påtager sig.«
8.
Disse bestemmelser skal fortolkes på baggrund af syvende og sekstende betragtning til forordning nr. 2200/96, som har følgende ordlyd:
»(7)
[P]roducentorganisationerne udgør grundelementet i den fælles markedsordning, idet de varetager en decentraliseret forvaltning af ordningen; da efterspørgslen i stigende grad koncentreres, er det mere end nogen sinde en økonomisk nødvendighed, at udbuddet koncentreres inden for disse organisationer for at styrke producenternes markedsposition; sammenslutningen bør ske på frivilligt grundlag og motiveres af den fordel, der kan opnås på grund af omfanget og effektiviteten af de tjenester, producentorganisationerne kan yde deres medlemmer; […]
(16)
[F]or at stabilisere priserne er det ønskeligt, at producentorganisationerne kan intervenere på markedet, især ved at beslutte, at bestemte produktmængder ikke udbydes til salg i bestemte perioder […]«
9.
Kommissionens forordning (EF) nr. 1432/2003 af 11. august 2003 (
3
) indeholder gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2200/96 for så vidt angår anerkendelse af producentorganisationer og foreløbig anerkendelse af producentsammenslutninger.
10.
Artikel 6 i forordning nr. 1432/2003, der vedrører producentorganisationens strukturer og aktiviteter, fastsætter følgende:
»1.   Producentorganisationerne råder over det personale, den infrastruktur og det udstyr, der efter medlemsstatens opfattelse er påkrævet for at nå de mål, der er fastlagt i artikel 11 i forordning (EF) nr. 2200/96, og for at varetage deres hovedopgaver […]
2.   Medlemsstaterne fastsætter betingelser for, at en producentorganisation kan betro opgaverne som fastsat i artikel 11 i forordning (EF) nr. 2200/96 til tredjepersoner.«
11.
De relevante dele af betragtningerne til forordning nr. 1432/2003 har følgende ordlyd:
»(7)
En producentorganisation kan være ude af stand til direkte og effektivt at varetage alle sine aktiviteter. Det bør tillades medlemsstaterne at fastsætte passende regler.
(8)
En producentorganisations vigtigste og væsentligste aktiviteter skal være knyttet til dens medlemmers produktion. En producentorganisations andre aktiviteter af handelsmæssig eller anden art bør dog være tilladt inden for visse grænser.«
II – De faktiske omstændigheder, proceduren og de præjudicielle spørgsmål
12.
Hovedsagen vedrører en beslutning, der blev truffet af Det Forenede Kongeriges Rural Payments Agency (herefter »RPA«), hvorved anerkendelsen af Fruition PO Limited (herefter »Fruition«) som producentorganisation i henhold til forordning nr. 2200/96 blev tilbagekaldt.
13.
Ifølge den forelæggende ret fremlagde Fruition følgende oplysninger om sin struktur, beslutningstagning, aktiver og aktiviteter, da selskabet i 2003 indgav en ansøgning til RPA om anerkendelse som producentorganisation:
»[Fruition] har ikke noget moderselskab eller nogen datterselskaber, men har en markedsføringsaftale med Northcourt Group Ltd, et selskab, hvis medlemmer har mange fællestræk med (men ikke er de samme som) [Fruitions]. Northcourt Croup Ltd anvender Worldwide Fruit (herefter »WWF«) (som det ejer 20% af aktierne i) (
4
) som markedsføringsagent. WWF har ansat marketings-, teknisk, kvalitetssikrings-, it-, planlægnings- og administrativt personale, som leverer ydelser til [Fruition].
[…]
De løbende beslutninger om selskabets politik træffes af bestyrelsen, som udpeges og vælges af medlemmerne. […] Medlemmernes stemmerettigheder afhænger af deres omsætning gennem [Fruition], idet de enkelte medlemmer dog højst kan have 10% af de samlede stemmerettigheder.
[…]
Planer for lagring, pakning og markedsføring udformes af WWF’s personale og godkendes af Northcourt Group og [Fruition]. Lagringen og pakningen for de godt 100 medlemmer foregår i ca. 30 større lagerbygninger og 10 større pakhuse, som alle ejes af enkeltmedlemmer […]«
14.
I november 2003 ansøgte Fruition om EU-støtte, som forvaltes af RPA. I december 2003 anerkendte RPA Fruition som en producentorganisation i henhold til forordning nr. 2200/96, og i januar 2004 blev det driftsprogram, som Fruition havde fremlagt, godkendt, hvilket førte til, at selskabets ansøgning om EU-støtte blev imødekommet.
15.
I 2005 og 2006 foretog Kommissionens tjenestegrene to revisioner i Det Forenede Kongerige, hvorved det blev konstateret, at en række producentorganisationer i visse henseender ikke opfyldte betingelserne for anerkendelse i henhold til forordning nr. 2200/96. På baggrund af disse revisioner afslog Kommissionen at betale det fulde støttebeløb, som var blevet bevilget til producentorganisationer i Det Forenede Kongerige. For så vidt angår Fruition anførte Kommissionen bl.a. følgende i en meddelelse til Det forenede Kongeriges myndigheder:
»[Fruitions] 101 medlemmer ejer næsten 100% af Northcourt Fruit Ltd. Dette selskab ejede 50% af Worldwide Fruit (WWF). De øvrige 50% besiddes af et selskab, der er ejet af landmænd i New Zealand. Der er ingen aftale mellem [Fruition] og dette selskab. WWF markedsfører næsten 100% af [Fruitions] produkter og er desuden ansvarlig for organisering af transport, sortering, pakning og kvalitetssikring af varerne, herunder den overordnede produktionskontrol på [Fruitions] vegne. Tekniske tjenester og fakturering udføres ligeledes af WWF. [Fruition] betaler ca. 150000 GBP til WWF for ovennævnte tjenester. Det fremgår klart, at WWF spiller en hovedrolle i hele organiseringen og udfører alle de opgaver, som en producentorganisation normalt skulle udføre. […]
Kommissionens tjenestegrene er af den opfattelse, at [Fruition] ikke opfyldte betingelserne for anerkendelse, da producentorganisationens aktiviteter udføres af WWF, uden at Fruition har betroet dem til WWF. Ud over dette spørgsmål er der også et problem i forbindelse med strukturen, idet Fruitions tilsluttede producenter ikke har stemmeflertal i beslutninger, der vedrører WWF, hvilket er i strid med artikel 11, stk. 1, litra d), nr. 3), i forordning (EF) nr. 2200/96.«
16.
Som følge af Kommissionens revisioner besluttede RPA først at suspendere og derefter at tilbagekalde anerkendelsen af Fruition som producentorganisation.
17.
Fruition anlagde sag til prøvelse af denne beslutning, idet selskabet anfægtede den påstand, at forordning nr. 2200/96 kræver, at de tilsluttede producenter skal have absolut kontrol over de aktiviteter, som en producentorganisation kan overdrage til en leverandør.
18.
I forelæggelsesafgørelsen fremhæver High Court de komplekse faktiske omstændigheder, der ligger til grund for sagen. Det var ikke muligt at opnå fuld klarhed over alle aspekter af forholdet mellem Fruition, Northcourt og WWF.
19.
Der fandtes kun et udkast til en markedsføringsaftale mellem Fruition og Northcourt, som var indgået i januar 2004, men aldrig var blevet håndhævet. I henhold til artikel 7 i udkastet til aftalen kunne Northcourt »absolut og ukontrolleret træffe beslutning om, hvordan selskabet vil[le] opfylde sine forpligtelser ifølge aftalen, og [kunne] anvende og betale underagenter eller selvstændige leverandører, som det skønne[de] hensigtsmæssigt.«
20.
Den nationale ret var heller ikke i stand til at fastslå, om der bestod et kontraktligt forhold mellem Fruition og WWF. Hvad angår forholdet mellem Northcourt og WWF konstaterede High Court derimod, at der eksisterede en aftale, der var indgået i 2000, som »gav WWF kontrol i forhold til Northcourt, på samme måde som betingelserne i udkastet til aftale af 2004 gav Northcourt kontrol i forhold til Fruition.«
21.
Da High Court er i tvivl om, hvorvidt en producentorganisation for at opfylde betingelserne for anerkendelse i henhold til forordning nr. 2200/96 skal bevare kontrol over de aktiviteter, som udføres af dens leverandører, og i bekræftende fald i hvilken grad, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»1)
Under omstændigheder, hvor:
a)
en medlemsstat traf afgørelse om anerkendelse af en organisation som producentorganisation i henhold til artikel 11 i Rådets forordning [nr.] 2200/96
b)
denne organisation havde formål og vedtægter, som opfyldte kravene i artikel 11
c)
de producenter, som var medlemmer af organisationen, modtog alle de tjenester, som skal ydes af en producentorganisation i henhold til artikel 11
d)
organisationen havde indgået kontrakt med leverandører om at levere en betydelig del af disse tjenester,
skulle artikel 11 da fortolkes – i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet – således, at den kræver, at organisationen skal have en vis grad af kontrol over leverandørerne?
2)
Hvis spørgsmål 1 besvares bekræftende, hvilken grad af kontrol er da påkrævet ifølge fortolkningen af artikel 11?
3)
Det ønskes navnlig oplyst, om organisationen havde den grad af kontrol, som eventuelt kræves i artikel 11, under omstændigheder, hvor
a)
leverandørerne var:
1)
et selskab, hvori medlemmer af organisationen ejede 93% af aktierne
2)
et selskab, hvori det første selskab ejede 50% af aktierne, og hvis vedtægter fastsatte, at selskabets beslutninger skulle træffes med enstemmighed.
b)
Ingen af selskaberne var kontraktligt forpligtet til at følge organisationens instrukser til dem vedrørende de pågældende aktiviteter.
c)
Som følge af den ejerstruktur, der er beskrevet ovenfor, var organisationens og leverandørernes aktiviteter baseret på konsensus?
4)
Er følgende relevant for afgørelsen af de ovenstående spørgsmål:
a)
Artikel 6, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 1432/03 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning nr. 2200/96 for så vidt angår anerkendelse af producentorganisationer fastsatte på tidspunktet for de faktiske omstændigheder udtrykkeligt, at »[m]edlemsstaterne fastsætter betingelser« for, at producentorganisationer kan betro deres opgaver til tredjepersoner.
b)
Den i spørgsmål 1 omhandlede medlemsstat havde på tidspunktet for de faktiske omstændigheder ikke fastsat disse betingelser?«
22.
Fruition, Nederlandene, Det Forenede Kongerige og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige og mundtlige indlæg i sagen.
III – Analyse
A – Indledende bemærkninger
23.
Før jeg går i gang med min retlige analyse, vil jeg ganske kort undersøge, hvilken karakter og hvilket formål producentorganisationer traditionelt har haft inden for den fælles landbrugspolitik, da det kan give en vigtig forståelse, som kan bidrage til fortolkningen af de relevante bestemmelser i forordning nr. 2200/96.
24.
Hvis man navnlig går tilbage til sidst i 1970’erne, var et af formålene med det daværende Europæiske Økonomiske Fællesskab at tilskynde til sammenslutning af producenter (
5
) med henblik på at rette op på visse strukturelle svagheder på de europæiske landbrugsmarkeder. Mens de økonomiske sektorer, der varetager forarbejdningen og salget af landbrugsprodukter, på det tidspunkt allerede havde nået et betydeligt niveau med hensyn til koncentration og organisering, var produktionssektoren i mange tilfælde opsplittet og manglede homogenitet og koordinering. Denne situation betød først og fremmest en forholdsvis svag position til den primære sektor, hvor den var underordnet den sekundære og tertiære sektor.
25.
Rådets forordning (EØF) nr. 1360/78 af 19. juni 1978 om producentsammenslutninger og foreninger af sådanne (
6
) blev derfor vedtaget for at tilskynde til større koncentration af udbuddet i de medlemsstater, hvor udbuddet på markedet skete fra mange små bedrifter eller fra utilstrækkeligt organiserede foreninger. Som det er anført i betragtningerne til denne forordning, var disse strukturelle svagheder til hinder for virkeliggørelsen af den fælles landbrugspolitiks mål, ligesom de gjorde det vanskeligt at forøge landbrugets produktivitet, den tekniske udvikling, en rationalisering af landbrugsproduktionen, den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne samt at opnå en rimelig levestandard for landbrugsbefolkningen og at stabilisere markederne (
7
).
26.
En række forordninger om oprettelsen af fælles markedsordninger for specifikke landbrugssektorer indeholdt ligeledes bestemmelser om producentorganisationer: silkeorme (
8
), bomuld (
9
), bananer (
10
), olivenolie og spiseoliven (
11
), humle (
12
), vin (
13
) og – hvad der er mest relevant for den foreliggende sag – frugt og grøntsager.
27.
Forordning nr. 2200/96 betegner producentorganisationer som »grundelementet i den fælles markedsordning, idet de varetager en decentraliseret forvaltning af ordningen« (
14
). Forordningen tildeler producentorganisationerne bestemte opgaver og indrømmer dem de relevante beføjelser – herunder især beføjelse til at træffe beslutning om tilbagekøb af visse landbrugsprodukter fra markedet (
15
). Desuden kan en producentorganisation under visse omstændigheder anmode en medlemsstat om at forpligte producenter, der er etableret i området, men som ikke er medlem af den pågældende producentorganisation, til at anvende visse regler, som er vedtaget af producentorganisationen (
16
).
28.
Samtidig har EU-lovgiver fastsat, at der skal ydes en betydelig finansiel støtte til producentorganisationer gennem Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (»EUGFL«), Garantisektionen (
17
). Bl.a. giver artikel 14 i forordning nr. 2200/96 medlemsstaterne mulighed for at yde nyoprettede producentorganisationer støtte for at fremme deres oprettelse og forenkle deres administration samt støtte til delvis dækning af de investeringer, der er nødvendige for at opnå anerkendelse. Denne støtte refunderes af Den Europæiske Union. Endvidere bestemmer artikel 15 i forordning nr. 2200/96, at der ydes finansiel fællesskabsstøtte til producentorganisationer, som opretter en driftsfond. Støtten kan anvendes til finansiering af driftsprogrammer, som allerede er godkendt af de kompetente nationale myndigheder. Den sidstnævnte finansiering kan være særlig værdifuld, da den principielt kan dække op til 50% af de udgifter, der er afholdt.
29.
Tilsyneladende har EU-lovgiver således traditionelt givet producentorganisationer en vigtig rolle inden for den fælles landbrugspolitik (
18
) og mere specifikt inden for rammerne af forordning nr. 2200/96. For at de kan opfylde deres rolle på effektiv vis, har producentorganisationerne fået visse beføjelser og adgang til en betydelig offentlig finansiering.
30.
Et enkelt blik på den gældende lovgivning bekræfter, at disse hensyn stadig gør sig gældende. De relevante bestemmelser i »forordningen om fusionsmarkedsordningen« (
19
) – som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 361/2008 (
20
) (som desuden ophævede forordning nr. 2200/96) – svarer stort set til de tidligere gældende bestemmelser. Også de nye bestemmelser giver producentorganisationer en stærk rolle inden for de europæiske landbrugsmarkeder (
21
). Der fastsættes vigtige mål for disse organisationer, især inden for frugt- og grøntsagssektoren (
22
), og de modtager en betydelig finansiel støtte både fra EU-budgettet og fra de respektive medlemsstaters budgetter (
23
).
31.
Hvad der er interessant er, at forordningen om markedsfusionsordningen indeholder bestemmelser om producentorganisationers udlicitering af deres aktiviteter. Artikel 125d fastsætter udtrykkeligt, at »[m]edlemsstaterne kan tillade en anerkendt frugt- og grøntsagsproducentorganisation eller en anerkendt sammenslutning af frugt- og grøntsagsproducentorganisationer at udlicitere alle dens aktiviteter, herunder til datterselskaber, forudsat at den over for medlemsstaten på fyldestgørende vis dokumenterer, at dette er en hensigtsmæssig måde at nå den pågældende producentorganisations eller sammenslutnings mål på«.
32.
Kernen i de præjudicielle spørgsmål i den foreliggende sag er, hvorvidt forordning nr. 2200/96 hviler på en tilsvarende forudsætning, selv om den ikke indeholder en udtrykkelig bestemmelse herom (
24
).
B – Det første spørgsmål
33.
Med det første spørgsmål spørger den forelæggende ret nærmere bestemt Domstolen, om artikel 11 i forordning nr. 2200/96 kræver, at en producentorganisation, som har udliciteret de væsentlige aktiviteter i henhold til denne forordning, skal bevare kontrol over sine leverandører for at sikre, at disse aktiviteter udføres effektivt.
34.
Af grunde, som jeg vil gøre rede for nedenfor, mener jeg, at dette spørgsmål skal besvares bekræftende. Som jeg vil gøre nærmere rede for, mener jeg i alt væsentligt, at det følger af ordningen i forordning nr. 2200/96 og af ordlyden af artikel 11, at producentorganisationer skal bevare en vis kontrol over deres leverandører for at sikre, at betingelserne for anerkendelse i henhold til denne forordning fortsat er opfyldt.
35.
Før jeg kommer nærmere ind på disse problemer, er jeg nødt til som udgangspunkt at understrege, at producenternes frihed til at slutte sig sammen og udføre deres virksomhed, som de finder det passende, ikke bestrides. Den foreliggende sag vedrører udelukkende producenter, som frivilligt har besluttet at oprette en producentorganisation og anmodet om anerkendelse som sådan i henhold til betingelserne i forordning nr. 2200/96.
36.
Der er ingen bestemmelser i forordning nr. 2200/96, som indeholder udtrykkelige eller implicitte forbud eller begrænsninger med hensyn til, hvilke former for aktivitet producentorganisationer må udlicitere. Tværtimod indeholder forordning nr. 1432/2003 en åben mulighed for en sådan udlicitering (
25
). Jeg er således enig med Fruition i, at når en producentorganisation beslutter at indgå kontrakt med en leverandør om at udføre nogle aktiviteter på producentorganisationens vegne, er det en forretningsmæssig beslutning, som i princippet hører under producentorganisationens handelsmæssige frihed.
37.
Dette betyder dog ikke, at en sådan uddelegering ikke er underlagt begrænsninger og betingelser, hvis uomgængelige karakter eventuelt kan udledes af reglerne om anerkendelse af producentorganisationer. En sådan anerkendelse, som gives af de kompetente nationale myndigheder, såfremt de relevante betingelser er opfyldt, har en række konsekvenser. Som nævnt ovenfor er producentorganisationer, som er anerkendt i henhold til forordning nr. 2200/96, tildelt en konkret rolle på markedet, som kan omfatte andet og mere end blot at tjene medlemmernes kollektive interesser. Af denne årsag kan de regler, som producentorganisationerne har vedtaget for deres medlemmer med hensyn til vigtige spørgsmål som produktion, markedsføring og miljøbeskyttelse, efter producentorganisationens anmodning gøres bindende for andre producenter, som ikke er medlemmer af disse organisationer, men som driver virksomhed i de samme områder (
26
).
38.
Man kan derfor hævde, at der er en konkret offentlig interesse i, at producentorganisationer udfører konkrete opgaver og opnår bestemte resultater. De kompetente offentlige myndigheders anerkendelse giver producentorganisationer mulighed for at få adgang til betydelige offentlige finansieringsmidler til disse formål.
39.
På baggrund af det ovenstående har EU-lovgiver fastsat bestemmelser for organisationer, der ønsker anerkendelse som producentorganisation. Disse bestemmelser vedrører bl.a. producentorganisationernes formål som fastsat i deres vedtægter, deres interne regler og deres hovedaktiviteter. Lovgivningen foreskriver desuden en kontrol af, at disse betingelser er opfyldt.
40.
Det overordnede mål for lovrammen er at sikre, at producentorganisationer er i stand til at varetage de væsentlige aktiviteter i henhold til forordning nr. 2200/96 på en sådan måde, at de effektivt tjener de almene interesser, der ligger til grund herfor, og således at de offentlige midler, som anvendes hertil, ikke går til spilde, bliver misbrugt eller endog genstand for svig.
41.
Når en producentorganisation er anerkendt, er denne enhed eneansvarlig over for de nationale myndigheder og EU-myndighederne for udførelsen af de væsentlige opgaver i henhold til forordning nr. 2200/96 samt for anvendelsen af de offentlige midler, den har modtaget (
27
).
42.
Hvis det var tilladt producentorganisationer at lade tredjepersoner udføre de aktiviteter, som de autonomt er blevet betroet, uden at have mulighed for at intervenere, ville det være en alvorlig begrænsning af de garantier for en korrekt og effektiv udførelse af disse aktiviteter, som EU-lovgiver har opstillet. Producentorganisationerne ville naturligvis stadig være ansvarlige ifølge loven for eventuelle mangelfuldheder, men de facto ville de ikke være i stand til at afhjælpe mangelfuldhederne, da de i praksis ikke ville have nogen midler til hverken at påvirke den måde, hvorpå de pågældende opgaver blev udført, eller til at sikre, at de offentlige ressourcer, de blev tildelt, rent faktisk blev anvendt til at fremme de mål, som forfølges med forordning nr. 2200/96. I denne sammenhæng bør det understreges, at når producentorganisationerne anmoder om anerkendelse, påtager de sig en særlig forpligtelse over for de nationale myndigheder og EU-myndighederne, og som følge heraf kontrollerer disse myndigheder regelmæssigt overholdelsen af de gældende regelsæt og kan anvende sanktioner over for en producentorganisation, hvis de ikke overholdes (
28
). Disse myndigheder har dog ingen kontrol eller pressionsmidler i forhold til leverandører (eller underleverandører), som en producentorganisation har indgået kontrakt med.
43.
Det forekommer derfor at være et iboende krav i forordning nr. 2200/96, at producentorganisationer bevarer en vis kontrol over de leverandører (og i givet fald de underleverandører), som de har indgået kontrakt med om udførelsen af de væsentlige aktiviteter i henhold til forordning nr. 2200/96.
44.
Hvad der er vigtigst er, at denne kontrolbetingelse kun gælder i forbindelse med de aktiviteter, som en sammenslutning af producenter skal udføre for at blive anerkendt som producentorganisation (f.eks. afsætte deres medlemmers produktion som helhed og stille tekniske faciliteter til rådighed til oplagring og emballering af produkterne) (
29
).
45.
Det skal her tilføjes, at producentorganisationer også har ret til at udføre andre aktiviteter, inden for visse grænser, af handelsmæssig eller anden art ud over de i forordning nr. 2200/96 omhandlede aktiviteter (
30
). Jeg vil ikke mene, at der nødvendigvis gælder et krav om kontrol vedrørende disse andre aktiviteter. Medmindre udførelsen af disse aktiviteter direkte eller indirekte vil påvirke den korrekte udførelse af de væsentlige aktiviteter i henhold til forordningen, er der således ingen grund til at begrænse producentorganisationernes handelsmæssige frihed yderligere.
46.
Endelig er forordning nr. 2200/96’s opbygning og formål ikke det eneste, der får mig til at konkludere, at forordningens artikel 11 indeholder et krav om kontrol. Som Det Forenede Kongeriges og Nederlandenes regeringer samt Kommissionen har gjort gældende, kan et sådant krav nemlig også udledes af en formålsfortolkning af netop denne bestemmelse. Denne påstand bygger på to formodninger.
47.
Dels fastsætter artikel 11, stk. 1, litra d), nr. 3), at producentorganisationers vedtægter skal indeholde »bestemmelser om[,] at medlemmerne kan føre demokratisk kontrol med producentorganisationen og dens beslutninger«. Det er vanskeligt at forene denne bestemmelse med den tanke, at en producentorganisation ved kontraktmæssig aftale kan indrømme en leverandør fuldstændig autonomi til at udføre de opgaver, den er blevet betroet. Hvis producentorganisationen gjorde dette, ville det, så længe aftalen gælder, de facto fratage de tilsluttede producenter enhver beføjelse til at føre kontrol med de beslutninger, som leverandøren har truffet på producentorganisationens vegne.
48.
Fruition har hævdet, at der stadig ville kunne føres demokratisk kontrol med beslutningen om, hvorvidt der skal indgås kontrakt med en leverandør og på hvilke betingelser, hvilket er korrekt. Dette forekommer dog at være en særdeles snæver fortolkning af artikel 11, stk. 1, litra d), nr. 3), da det ville begrænse denne bestemmelses anvendelsesområde til de helt grundlæggende beslutninger, som en producentorganisation skal træffe. Bestemmelsens generelle ordlyd taler ikke for en snæver fortolkning som denne.
49.
Også artikel 11, stk. 2, støtter den påstand, som er anført ovenfor i punkt 46. Denne bestemmelse fremhæver to centrale begreber i forordning nr. 2200/96’s opbygning, nemlig i) effektiviteten af de aktiviteter, som producentorganisationer skal varetage for deres medlemmer, og ii) tilstrækkelig, relevant garanti herfor.
50.
For så vidt angår det første begreb bestemmer artikel 11, stk. 2, at producentorganisationer »reelt [skal] gør[e] det muligt for deres medlemmer at opnå fornøden teknisk bistand til anvendelse af miljøvenlige dyrkningsmetoder«, »reelt […] stille[…] sådanne tekniske faciliteter til rådighed for deres medlemmer, som er nødvendige til oplagring, emballering og afsætning af produkterne« og »sikre[…] en passende handels-, regnskabs- og budgetmæssig forvaltning af de opgaver, de påtager sig« (
31
). Hvad det andet begreb angår kræver artikel 11, stk. 2, at producentorganisationer »godtgør, [at de opfylder betingelserne for anerkendelse]« og »frembyder tilstrækkelig garanti med hensyn til gennemførelsen, varigheden og effektiviteten af deres indsats«.
51.
Jeg mener ikke, at producentorganisationer vil kunne sikre, at disse aktiviteter udføres effektivt og korrekt, og langt mindre være i stand til i tilstrækkelig grad at garantere dette, medmindre de stadig har visse muligheder for at have opsyn med de aktiviteter, som de har betroet leverandørerne.
52.
Det var også den holdning, Retten anlagde i sin fortolkning af EU-bestemmelserne vedrørende EUGFL. Den stadfæstede Kommissionens beslutning, hvorefter bl.a. afsætning af produktion som omhandlet i artikel 11 i forordning nr. 2200/96 indebar, at producentorganisationen reelt udøvede kontrol over salgsbetingelserne og salgspriserne. Retten fastslog desuden, at muligheden for at uddelegere en opgave til tredjemand var en særlig måde at opfylde den pågældende forpligtelse på og ikke medførte, at producentorganisationen blev fritaget for sine forpligtelser (
32
).
53.
På grundlag af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at artikel 11 i forordning nr. 2200/96 skal fortolkes således, at en producentorganisation, som har udliciteret de væsentlige aktiviteter i henhold til denne forordning, skal have en vis kontrol over sine leverandører for at sikre en effektiv udførelse af disse aktiviteter.
C – Det andet og det tredje spørgsmål
54.
Den forelæggende rets andet og tredje spørgsmål, som kan behandles samlet, vedrører problemet om, hvilken grad af kontrol en producentorganisation skal have over sine leverandører for at opfylde betingelserne i artikel 11 i forordning nr. 2200/96. Den forelæggende ret ønsker navnlig svar på, hvorvidt en producentorganisation har den fornødne grad af kontrol, såfremt producentorganisationen og dens leverandører har fælles aktionærer, og beslutningerne følgelig træffes ved konsensus, selv om leverandøren ikke er kontraktligt forpligtet til at følge producentorganisationens instrukser vedrørende de aktiviteter, som skal udføres.
55.
Jeg mener, at svaret på disse spørgsmål kan findes ved en grundig læsning af de bestemmelser, jeg har gennemgået ovenfor. Jeg vil i det nedenstående gøre rede for, hvorfor kravet om kontrol i artikel 11 i forordning nr. 2200/96 efter min opfattelse ikke er opfyldt, såfremt der ikke er nogen reel mulighed for, at producentorganisationen kan føre opsyn med sin leverandørs aktiviteter og i givet fald gribe ind for at sikre, at de væsentlige aktiviteter i henhold til forordning nr. 2200/96 udføres effektivt.
56.
I det svar, som jeg foreslår, at Domstolen giver på det første spørgsmål, har jeg forsøgt at illustrere, at en producentorganisation skal have en vis kontrol over sine leverandører for at sikre, at disse aktiviteter udføres effektivt.
57.
I denne henseende skal de lovmæssige krav, som er opstillet i artikel 11, ikke kun være opfyldt, når en producentorganisation søger om anerkendelse, men lige så længe den eksisterer. De eneste undtagelser fra denne regel er specifikt anført i forordningen (
33
).
58.
Til dette formål skal producentorganisationer til enhver tid kunne godtgøre, at de opfylder de relevante betingelser. Det fastsættes således helt klart i artikel 11, stk. 2, litra b), at de f.eks. skal frembyde tilstrækkelig garanti med hensyn til »varigheden« af deres indsats. Desuden fastsættes i artikel 12 i forordning nr. 2200/96, at medlemsstaterne regelmæssigt skal kontrollere, om anerkendte producentorganisationer stadig overholder de betingelser, der er fastsat i forordningen. Denne kontrol kan endog, såfremt betingelserne ikke overholdes, medføre sanktioner, der i alvorlige tilfælde kan bestå i tilbagekaldelse af anerkendelsen (
34
).
59.
Af disse grunde er det min opfattelse, at en producentorganisation ikke kan overholde betingelserne i artikel 11 i forordning nr. 2200/96, medmindre den fortsat til enhver tid er i stand til at intervenere over for sine leverandører (og underleverandører) for at sikre, at de udliciterede aktiviteter udføres korrekt.
60.
Jeg mener, at der er to måder, hvorpå det kan sikres, at producentorganisationer har disse beføjelser til at føre opsyn og intervenere. Den første måde er, hvis en leverandør ejes fuldt ud af producentorganisationen, og denne ejerstruktur forbliver uændret, så længe leverandøren udfører de opgaver, som den er blevet overdraget af producentorganisationen. I dette tilfælde vil jeg anse kriteriet om kontrol for at være opfyldt – såfremt det er efterprøvet, at producentorganisationen i henhold til den nationale lovgivning reelt er i stand til, gennem dette ejerskab, at udøve umiddelbar og afgørende indflydelse over sit datterselskab. I denne situation vil leverandøren fungere som producentorganisationens »forlængede arm«, og fordelingen af opgaver mellem de forskellige niveauer i virksomhedsstrukturen vil blot være et spørgsmål om intern tilrettelæggelse. Leverandøren vil skulle føre producentorganisationens ønsker ud i livet, og der vil ikke være nogen risiko for uoverensstemmelser eller divergerende handelsmæssige interesser mellem de to enheder. For det andet kan en producentorganisation have den nødvendige grad af kontrol gennem en kontraktmæssig aftale. En udtrykkelig aftale mellem parterne vil efter min mening have den fordel, at den er karakteriseret af stabilitet og retssikkerhed, to vigtige egenskaber, der sikrer, at producentorganisationen bevarer de relevante beføjelser til opsyn og, om nødvendigt, intervention, så længe kontrakten løber.
61.
Hvilken form en sådan ordning skal have, og hvilken grad af kontrol der skal anses for tilstrækkelig, afhænger af de konkrete omstændigheder i hvert enkelt tilfælde og kan derfor ikke beskrives på forhånd og i generelle vendinger.
62.
Efter min opfattelse stilles der ikke krav om nogen specifik form for aftale i EU-bestemmelserne. Det er rent faktisk end ikke nødvendigt, at en sådan kontraktmæssig aftale altid er nedfældet på skrift. Hvis en mundtlig aftale er gyldig i henhold til national ret, kan en sådan være tilstrækkelig, selv om der kan være problemer med at tilvejebringe tilstrækkelige beviser for dens eksistens (
35
).
63.
Uanset aftalens form kan der under alle omstændigheder ikke være tale om en tilstrækkelig grad af kontrol, medmindre aftalen giver producentorganisationen mulighed for at give leverandørerne bindende instrukser, i hvert fald med hensyn til de væsentlige aktiviteter i henhold til forordning nr. 2200/96. Hvis producentorganisationen ikke havde denne ret, ville den ikke have nogen midler til at intervenere i rette tid for at sikre, at de krav, som stilles til producentorganisationer i de relevante EU-bestemmelser, fortsat opfyldes. Som Fruition selv har erkendt i sine indlæg, ville producentorganisationerne kun have beføjelser til efterfølgende intervention, f.eks. til at undlade at forny kontrakten eller til førtidig ophævelse eller til, hvis det var relevant, at indlede et søgsmål med påstand om kontraktbrud eller erstatning.
64.
De retsmidler, som Fruition har anført, kan derfor ikke anses for tilstrækkelige. For det første kan de højst begrænse de negative følger af en leverandørs adfærd, som er i strid med kontrakten eller loven. Hverken organisationens medlemmer eller dens ledelse ville rent faktisk være i stand til at forhindre forseelser fra en leverandørs side, selv om de havde kendskab til leverandørens foreslåede handlinger og havde tilkendegivet, at de var imod dem. For det andet kunne en eventuel erstatning, som producentorganisationen blev tilkendt i et søgsmål, måske kompensere for dens tab, men den ville aldrig kunne afhjælpe den skade, som eventuelt ville være påført hele markedet. Som nævnt ovenfor tjener producentorganisationer ikke kun deres medlemmers kollektive interesser, de har også til formål at gennemføre visse aktiviteter til gavn for markedet som helhed.
65.
For så vidt angår den egentlige grad af kontrol, som en producentorganisation bør bevare, vil jeg hævde, at dette i høj grad afhænger af arten og omfanget af de udliciterede aktiviteter samt af alle de relevante omstændigheder i sagen (eksempelvis markedssituationen, forretningsstrategier og -behov, kontraktens løbetid osv.). Jeg kan dog ikke se nogen grund til, at en producentorganisation nødvendigvis skulle beskæftige sig med de daglige handelsmæssige aktiviteter, som er betroet leverandørerne, helt ned i detaljer. Under normale omstændigheder kan blot en beføjelse til at gribe ind i de (mest) grundlæggende valg, som skal træffes vedrørende de udliciterede aktiviteter, anses for tilstrækkelig til at opfylde kravene i artikel 11 i forordning nr. 2200/96.
66.
Jeg mener, at det påhviler den nationale ret i hver enkelt sag at efterprøve – efter at have gennemgået alle de relevante omstændigheder – hvorvidt en producentorganisation har bevaret en grad af kontrol, som er tilstrækkelig i henhold til artikel 11 i forordning nr. 2200/96.
67.
Da det centrale spørgsmål, som den forelæggende ret har rejst med sit andet og tredje præjudicielle spørgsmål, drejer sig om, hvorvidt det krav om en vis kontrol, som findes i artikel 11 i forordning nr. 2200/96, er opfyldt under omstændigheder som i den foreliggende sag, vil jeg dog forsøge at vejlede Domstolen i denne henseende.
68.
Det er min opfattelse, at de omstændigheder, som den forelæggende ret har beskrevet, ikke i sig selv er tilstrækkelige til at opfylde den betingelse om kontrol, som er indeholdt i artikel 11. Som jeg har forstået det, er hverken Northcourt eller WWF ejet fuldt ud af Fruition, og disse selskaber er heller ikke kontraktligt forpligtede til at følge de instrukser, som producentorganisationen giver dem.
69.
Med hensyn til det første problem udgør det forhold alene, at leverandøren og producentorganisationen har fælles aktionærer og/eller indbyrdes forbundne ledelser, ikke – i modsætning til den situation, hvor producentorganisationen har fuldt ejerskab – en tilstrækkelig garanti i denne henseende. Ledelsesstrukturer og aktiebesiddelser kan nemlig ændre sig gennem tiden, og selv om de to virksomheder måske har et perfekt interessefællesskab på et givet tidspunkt, kan de sagtens udvikle divergerende interesser i fremtiden. Hvad der er vigtigere er, at selv om (nogle eller alle) medlemmerne af producentorganisationen har aktiemajoriteten i leverandørvirksomheden, er der stadig ingen sikkerhed for, at den endelige beslutning, som træffes af sidstnævnte, altid vil afspejle flertallet af medlemmernes ønske. Som den forelæggende ret korrekt har bemærket, kan der på grund af forskellene med hensyn til medlemmerne af de to enheder, afhængigt af de forskellige kvoter, som hver enkelt producent kan have i de to enheder (
36
), og på grund af muligheden for divergerende interesser blandt de forskellige medlemmer være tilfælde, hvor det standpunkt, som flertallet af producenterne står for, bliver et mindretalsstandpunkt hos leverandørens aktionærer (
37
).
70.
Det forhold alene, at en producentorganisation og dens leverandør anvender den praksis, at beslutninger træffes ved konsensus, giver heller ingen garanti for, at denne ordning vil blive anvendt i forbindelse med alle beslutninger. Selv om der mellem parterne var en bindende kontraktlig bestemmelse om enstemmighed, tvivler jeg på, at den kontrol, som producentorganisationen bevarer, kunne anses for at være tilstrækkelig i henhold til forordning nr. 2200/96. Som den forelæggende ret korrekt har gjort opmærksom på, kan bestemmelser, som kræver enstemmighed, medføre, at enheden bliver handlingslammet. Status quo fortsætter, medmindre alle parter er enige om en anden fremgangsmåde. Under disse omstændigheder ville producentorganisationen ikke kunne gøre noget for at sikre overholdelsen af de relevante retlige og kontraktmæssige bestemmelser, medmindre leverandøren selv er enig i producentorganisationens krav om en bestemt handling. Bestemmelser om konsensus eller enstemmighed har i alt væsentligt som konsekvens, at to enheder placeres symmetrisk i forhold til hinanden, mens forholdet mellem en producentorganisation og dens leverandør burde være asymmetrisk. I henhold til forordning nr. 2200/96 er det producentorganisationen, der bør have beføjelser til kontrol over leverandøren og ikke omvendt. Som Det Forenede Kongeriges regering påpegede under retsmødet, skal producentorganisationen med andre ord have beføjelse til at træffe den endelige beslutning, såfremt de to enheder er uenige.
71.
Hvad angår det andet spørgsmål, der vedrører eksistensen af en kontraktligt bindende aftale mellem parterne, bemærker jeg, at en ordning som den, der er angivet i artikel 7 i udkastet til markedsføringsaftale mellem Fruition og Northcourt, i hvert fald ikke ville opfylde kravet i artikel 11 i forordning nr. 2200/96 om en vis kontrol. I henhold til denne artikel kunne Northcourt »absolut og ukontrolleret træffe beslutning om, hvordan selskabet vil[le] opfylde sine forpligtelser ifølge aftalen, og [kunne] anvende og betale underagenter eller selvstændige leverandører, som det skønne[de] hensigtsmæssigt«. En sådan absolut og ukontrolleret skønsbeføjelse i forbindelse med opfyldelsen af en kontrakt er tydeligvis ikke i overensstemmelse med det kontrolbegreb, som findes i artikel 11. Desuden kan en uindskrænket beføjelse til at indgå kontrakt med underleverandører også give problemer på visse tidspunkter, medmindre producentorganisationen ligeledes får en eller anden form for kontrol over disse underleverandører. Der er nemlig en betydelig risiko for, at en kæde af leverandører og underleverandører yderligere ville reducere en reel mulighed for, at producentorganisationen kan føre opsyn og gribe ind.
72.
Fruition har imidlertid hævdet, at en sådan fortolkning af artikel 11 i forordning nr. 2200/96 i bund og grund ville ignorere virkeligheden på markedet, for så vidt som en producentorganisation i praksis, hvor salget af frugt og grøntsager foregår i hurtigt tempo, ikke kan kontrollere alle handelsmæssige transaktioner i detaljer. Fruition har endvidere fremført det argument, at en sådan fortolkning af forordningen ville gøre agentens bemyndigelse til at forpligte kontraktgiveren virkningsløs og herved tilsidesætte almindelig aftalepraksis.
73.
Jeg finder ikke disse argumenter overbevisende. For det første kræver forordning nr. 2200/96 kun kontrol i en grad, der sikrer, at producentorganisationer kan overholde betingelserne i denne forordning. Dette indebærer ikke, at producentorganisationer skal kunne gribe ind i alle aspekter, der opstår under den normale afvikling af deres leverandørers forretning, ligesom leverandørerne heller ikke kan have et (mere eller mindre) vidt skøn under udførelsen af de opgaver, de er blevet overdraget (som f.eks. fastsættelse af salgspriser og valg af købere). Det indebærer heller ikke, at en leverandør ikke kan indrømmes bemyndigelse som agent og som sådan indgå aftaler på vegne af ordregiveren, hvorved producentorganisationen bindes.
74.
Det er nemlig end ikke nødvendigt, at producentorganisationerne rent faktisk gør brug af deres kontrolbeføjelser, for at de har opfyldt kontrolkravet i artikel 11. Det, at de kan gøre det, vil efter min mening i sig selv være tilstrækkeligt til, at kravet er opfyldt. Det er imidlertid afgørende, at producentorganisationerne bevarer muligheden for at intervenere, hvis det er relevant, for at sikre, at de væsentlige aktiviteter i henhold til forordning nr. 2200/96 udføres effektivt.
75.
Jeg konkluderer derfor, at kravet i forordning nr. 2200/96 om en vis kontrol er opfyldt, enten når leverandøren er fuldt ud ejet af producentorganisationen gennem hele aftalens løbetid, og producentorganisationen gennem dette ejerskab reelt er i stand til at udøve umiddelbar og afgørende indflydelse over sit datterselskab, eller når der eksisterer en kontraktlig aftale, som giver producentorganisationen mulighed for at udstede bindende instrukser til leverandøren.
76.
Henset til det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det andet og tredje spørgsmål med, at artikel 11 i forordning nr. 2200/96 kræver, at en producentorganisation bevarer beføjelsen til at føre opsyn med sine leverandører og, hvis det er relevant, gribe ind for at sikre, at de væsentlige aktiviteter i henhold til denne forordning udføres effektivt. Det påhviler den nationale ret i hvert enkelt tilfælde at afgøre, hvorvidt den grad af kontrol, som en producentorganisation har bevaret, opfylder dette krav. Det forhold alene, at en producentorganisation og dens leverandører har fælles aktionærer, og at beslutningerne følgelig træffes ved konsensus, opfylder ikke betingelsen om kontrol i henhold til ovennævnte bestemmelse.
D – Det fjerde spørgsmål
77.
Med sit fjerde spørgsmål ønsker den nationale ret oplyst, hvorvidt det forhold, at en medlemsstat ikke har gennemført artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1432/2003 – som kræver, at den skal fastsætte de betingelser, hvorunder producentorganisationer kan betro deres aktiviteter til tredjepersoner – har betydning for besvarelsen af de foregående spørgsmål.
78.
Dette spørgsmål er afledt af den omstændighed, at Det Forenede Kongerige først udstedte en gennemførelsesbestemmelse i denne henseende i december 2009, hvilket var et godt stykke tid, efter at RPA havde besluttet at tilbagekalde anerkendelsen af Fruition.
79.
Efter min opfattelse har fraværet af en national bestemmelse til gennemførelse af artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1432/2003, ikke nogen betydning for fortolkningen eller anvendelsen af artikel 11 i forordning nr. 2200/96.
80.
Som nævnt ovenfor udspringer kravet om, at en producentorganisation skal have en vis kontrol over sine leverandører, direkte af opbygningen og – om end kun implicit – af ordlyden af artikel 11 i forordning nr. 2200/96.
81.
Den grad af kontrol, som kræves af forordning nr. 2200/96, repræsenterer den minimumsgrænse, som EU-lovgiver har anset for at være væsentlig for at sikre, at denne grundforordnings bestemmelser om producentorganisationers funktion er overholdt.
82.
Artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1432/2003 giver herefter medlemsstaterne mulighed for at indføre yderligere bestemmelser med krav om en strengere kontrol og for at fastsætte bestemmelser af proceduremæssig karakter eller vedrørende dokumentation. Medlemsstaterne kan med andre ord gå ud over den minimumsgrænse, som er fastlagt i artikel 11 i forordning nr. 2200/96, eller blot præcisere og fastlægge omfanget af og grænserne for producentorganisationers muligheder for at udlicitere de væsentlige aktiviteter i henhold til forordning nr. 2200/96. Denne mulighed, som medlemsstaterne har, for at indføre yderligere gennemførelsesbestemmelser, stemmer overens med, at den ordning, som er indført ved forordning nr. 2200/96, er delvis decentraliseret. Det kræves bl.a. af medlemsstaterne, at de behandler og tager stilling til ansøgninger om anerkendelse, som indgives af producentorganisationer, godkender producentorganisationers ansøgninger om midler og foretager regelmæssig kontrol for at sikre overholdelsen af de relevante bestemmelser.
83.
Da artikel 6, stk. 2, indgår i en gennemførelsesforordning, kan den imidlertid ikke berøre forpligtelser, der er pålagt ved en bestemmelse i grundforordningen, som f.eks. artikel 11 i forordning nr. 2200/96 (
38
). Desuden fremgår det af fast retspraksis, at en gennemførelsesforordning i videst muligt omfang skal fortolkes i overensstemmelse med grundforordningen (
39
).
84.
I modsætning til hvad Fruition har gjort gældende, kan det ikke udledes af det forhold, at der i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1432/2003 i den engelske version er brugt ordet »shall«, at denne bestemmelse formelt pålægger medlemsstaterne en obligatorisk forpligtelse, og at den forpligtelse, som pålægges producentorganisationer i den grundlæggende retsakt, ophæves, hvis den førstnævnte forpligtelse ikke er opfyldt.
85.
Endvidere er der intet i forordning nr. 2200/96, som tyder på, at kontrolkravet er afhængigt af, at den pågældende medlemsstat har vedtaget gennemførelsesbestemmelser. Hvad der er vigtigere er, at enhver anden fortolkning af artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1432/2003 ikke er forenelig med ånden og opbygningen af forordning nr. 2200/96, jf. ovenfor.
86.
Endelig kan jeg ikke tilslutte mig Fruitions argument om, at den fortolkning, der her er foreslået, ville være en ulovlig anvendelse med tilbagevirkende kraft af de retningslinjer, som Det Forenede Kongeriges myndigheder udstedte i december 2009, og som sådan være i strid med retssikkerhedsprincippet.
87.
Det skal blot bemærkes, endnu en gang, at kontrolkravet er et iboende krav i artikel 11 i forordning nr. 2200/96. En bestemmelse i en EU-retsakt er i medfør af artikel 288 TEUF bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat. Endvidere var forordning nr. 2200/96, som forskriftsmæssigt offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, trådt i kraft før tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen. I øvrigt gør jeg opmærksom på, at artikel 21, stk. 2, i forordning nr. 1432/2003 indrømmer organisationer, hvis anerkendelse tilbagekaldes, selv om de har handlet i god tro, en vis retlig beskyttelse (
40
).
88.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer den forelæggende rets fjerde spørgsmål med, at det ikke har nogen betydning for besvarelsen af de foregående spørgsmål, at en medlemsstat ikke har gennemført artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1432/2003, som kræver, at den fastsætter betingelserne for, at producentorganisationer kan betro deres opgaver til tredjepersoner.
IV – Forslag til afgørelse
89.
Henset til det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som er forelagt af High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Det Forenede Kongerige), således:
»1)
Artikel 11 i Rådets forordning (EF) nr. 2200/96 af 28. oktober 1996 om den fælles markedsordning for frugt og grøntsager skal fortolkes således, at en producentorganisation, som har udliciteret de aktiviteter, som er væsentlige for dens anerkendelse i henhold til denne forordning, skal have en vis kontrol over sine leverandører for at sikre den effektive udførelse af disse aktiviteter.
2)
Artikel 11 i forordning nr. 2200/96 kræver, at en producentorganisation bevarer beføjelsen til at føre opsyn med sine leverandører og, hvis det er relevant, gribe ind for at sikre den effektive udførelse af de aktiviteter, der er væsentlige for dens anerkendelse i henhold til denne forordning. Det påhviler den nationale ret i hvert enkelt tilfælde at afgøre, hvorvidt den grad af kontrol, som en producentorganisation har bevaret, opfylder dette krav. Det forhold alene, at en producentorganisation og dens leverandører har fælles aktionærer, og at beslutningerne følgelig træffes ved konsensus, opfylder ikke betingelserne om kontrol i henhold til nævnte bestemmelse.
3)
Det har ikke nogen betydning for besvarelsen af de foregående spørgsmål, at en medlemsstat ikke har gennemført artikel 6, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1432/2003 af 11. august 2003 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 2200/96 for så vidt angår anerkendelse af producentorganisationer og foreløbig anerkendelse af producentsammenslutninger, som kræver, at medlemsstaterne fastsætter betingelserne for en producentorganisations overdragelse til tredjepersoner af de i artikel 11 i forordning nr. 2200/96 omhandlede opgaver.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – EFT L 297, s. 1.
(
3
) – Kommissionens forordning (EF) nr. 1432/2003 af 11.8.2003 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 2200/96 for så vidt angår anerkendelse af producentorganisationer og foreløbig anerkendelse af producentsammenslutninger (EUT L 203, s. 18).
(
4
) – På tidspunktet for tilbagetrækningen af anerkendelsen havde Northcourt dog en aktieposition på 50% i WWF.
(
5
) – Lovgiver har i forskellige retsakter brugt ordene »producentorganisationer« eller »producentsammenslutninger« for, hvad der tilsyneladende i bund og grund er det samme begreb. Jf. i denne henseende G. Olmi, Politique agricole commune, University of Brussels, Bruxelles, 19912, s. 109.
(
6
) – EFT L 166, s. 1.
(
7
) – EFT L 166, s. 1. Jf. bl.a. 2.-8. betragtning til forordning nr. 1360/78.
(
8
) – Rådets forordning (EØF) nr. 707/76 af 25.3.1976 om anerkendelse af sammenslutninger af silkeormsproducenter (EFT L 84, s. 1).
(
9
) – Rådets forordning (EØF) nr. 389/82 af 15.2.1982 om producentsammenslutninger og foreninger af sådanne inden for bomuldssektoren (EFT L 51, s. 1).
(
10
) – Rådets forordning (EØF) nr. 404/93 af 13.2.1993 om den fælles markedsordning for bananer (EFT L 47, s. 1).
(
11
) – Rådets forordning (EF) nr. 865/2004 af 29.4.2004 om den fælles markedsordning for olivenolie og spiseoliven og om ændring af forordning (EØF) nr. 827/68 (EFT L 161, s. 97).
(
12
) – Rådets forordning (EF) nr. 1952/2005 af 23.11.2005 om den fælles markedsordning for humle og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 1696/71, (EØF) nr. 1037/72, (EØF) nr. 879/73 og (EØF) nr. 1981/82 (EUT L 314, s. 1)
(
13
) – Rådets forordning (EF) nr. 479/2008 af 29.4.2008 om den fælles markedsordning for vin, om ændring af forordning (EF) nr. 1493/1999, (EF) nr. 1782/2003, (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 3/2008 og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 2392/86 og (EF) nr. 1493/1999 (EUT L 148, s. 1).
(
14
) – Jf. syvende betragtning til forordningen.
(
15
) – Jf. artikel 23 i forordning (EF) nr. 2200/96 samt sekstende betragtning.
(
16
) – Jf. artikel 18 i forordning nr. 2200/96 samt 14. betragtning. Endvidere kan den medlemsstat, som har udstedt anerkendelse og besluttet at udvide en producentorganisations regler, i henhold til forordningens artikel 22 under visse omstændigheder beslutte, at individuelle erhvervsdrivende eller sammenslutninger, som ikke er medlem af organisationen, over for organisationen helt eller delvis skal udrede de finansielle bidrag, medlemmerne betaler.
(
17
) – Jf. artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 2200/96.
(
18
) – Dette er også tilfældet, mutatis mutandis, hvad angår den fælles fiskeripolitik. Jf. f.eks. artikel 5-12 i Rådets forordning (EF) nr. 104/2000 af 17.12.1999 om den fælles markedsordning for fiskerivarer og akvakulturprodukter (EFT L 17, s. 22).
(
19
) – Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 af 22.10.2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) (EUT L 299, s. 1).
(
20
) – Rådets forordning af 14.4.2008 om ændring af forordning (EF) nr. 1234/2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) (EUT L 121, s. 1).
(
21
) – Jf. generelt G. von Rintelen i R. Mögele og F. Erlbacher (red.), Single Common Market Organisation – Article by Article Commentary of the Legal Framework for Agricultural Markets in the European Union, C.H. Beck m.fl., München, 2011, s. 527-583, på s. 538.
(
22
) – Artikel 122 i forordningen om fusionsmarkedsordningen fastsætter, at medlemsstaterne anerkender producentorganisationer, der (bl.a.): »forfølger et bestemt mål, der navnlig kan og for frugt- og grøntsagssektoren skal have et eller flere af følgende formål:
i)
at sikre, at produktionen planlægges og tilpasses efter efterspørgslen, navnlig hvad angår kvalitet og mængde
ii)
at koncentrere udbuddet og afsætningen af medlemmernes produktion
iii)
at optimere produktionsomkostningerne og stabilisere produktionspriserne«.
(
23
) – Jf. bl.a. artikel 103a ff. i forordningen om fusionsmarkedsordningen.
(
24
) – Lignende problemer er blevet behandlet i andre sager for nationale retter. F.eks. behandlede Inner House of the Scottish Court of Session forordningerne om producentorganisationer i sagen The Scottish Ministers mod Angus Growers Limited [2012] CSIH 92. Den centrale retlige problematik i denne sag var dog ikke den samme som den centrale problematik i den foreliggende sag, idet den vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt en producentorganisations manglende overholdelse af kriterierne for anerkendelse var »væsentlig«. Desuden indgår de lovforskrifter, som var relevante i den sag, i retsakter, som ikke finder anvendelse i forbindelse med den foreliggende sag (Rådets forordning (EF) nr. 1182/2007 af 26.9.2007 om særlige regler for frugt og grøntsager og om ændring af direktiv 2001/112/EF og 2001/113/EF og forordning (EØF) nr. 827/68, (EF) nr. 2200/96, (EF) nr. 2201/96, (EF) nr. 2826/2000, (EF) nr. 1782/2003 og (EF) nr. 318/2006 og ophævelse af forordning (EF) nr. 2202/96 (EUT L 273, s. 1); og Kommissionens forordning (EF) nr. 1580/2007 af 21.12.2007 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 2200/96, (EF) nr. 2201/96 og (EF) nr. 1182/2007 vedrørende frugt og grøntsager (EUT L 350, s. 1)).
(
25
) – Jf. artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1432/2003 samt syvende betragtning.
(
26
) – Jf. artikel 18 i forordning nr. 2200/96.
(
27
) – I denne henseende understreges desuden i tiende betragtning til forordning nr. 2200/96, at det bør »sikre[s], at producentorganisationerne handler ansvarsfuldt, især i forbindelse med deres finansielle beslutninger«.
(
28
) – Jf. bl.a. artikel 14, stk. 5 og 6, artikel 16, stk. 5, og artikel 18, stk. 6, i forordning nr. 2200/96 samt artikel 13, stk. 3, og artikel 21 i forordning nr. 1432/2003.
(
29
) – Jf. artikel 11, stk. 1, litra c), nr. 3), og artikel 11, stk. 2, litra d), i forordning nr. 2200/96 samt 11. betragtning. Jf. desuden artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1432/2003.
(
30
) – Jf. ottende betragtning til forordning nr. 1432/2003.
(
31
) – For fuldstændighedens skyld bemærker jeg, at dette krav om effektivitet også er nævnt i syvende betragtning til forordning nr. 2200/96 og i artikel 6, stk. 1, samt i sjette betragtning til forordning nr. 1432/2003.
(
32
) – Dom af 30.9.2009, sag T-432/07, Frankrig mod Kommissionen, Sml. II, s. 188, præmis 56-59.
(
33
) – Jf. f.eks. forordningens artikel 13, som giver producentorganisationer, der er anerkendt i henhold til de tidligere retsakter (forordning (EØF) nr. 1035/72 af 18.5.1972 om den fælles markedsordning for frugt og grøntsager (EFT 1972 II, s. 423)) mulighed for at fortsætte deres virke i en overgangsperiode, selv om de ikke opfylder alle betingelserne i artikel 11. Desuden fastsætter artikel 14 en overgangsperiode for nyoprettede producentorganisationer og producentorganisationer, som ikke allerede er anerkendt i henhold til forordning nr. 1035/72.
(
34
) – Jf. i denne henseende artikel 20 og 21 i forordning nr. 1432/2003.
(
35
) – Hvad dette angår henviste Fruition i sin ansøgning om anerkendelse i 2003 til en eksisterende markedsføringsaftale med Northcourt. High Court of Justice har imidlertid kun fået forelagt beviser på det (ikke-håndhævede) udkast til aftale mellem de to parter fra januar 2004. Det påhviler den nationale ret at fastslå eksistensen og indholdet af den markedsføringsaftale, som er nævnt i Fruitions ansøgning fra 2003.
(
36
) – I denne sammenhæng gør jeg opmærksom på, at artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 1432/2003 fastsætter, at »[i]ntet medlem af en producentorganisation må råde over mere end 20% stemmeret. Medlemsstaten kan dog forøge denne procentsats til højst 49% i forhold til medlemmets bidrag til producentorganisationens afsatte produktions værdi« .
(
37
) – I denne henseende fastsætter artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1432/2003, der har overskriften »Demokratisk kontrol med producentorganisationerne«, at »[m]edlemsstaterne træffer de fornødne foranstaltninger for at undgå, at en eller flere producenter misbruger deres beføjelser eller indflydelse i forbindelse med en producentorganisations forvaltning og drift«. Denne bestemmelse afspejles i 14. betragtning til forordningen, hvorefter det »er [...] nødvendigt, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger for at undgå, at et mindretal af medlemmer, der eventuelt tegner sig for størstedelen af den pågældende producentorganisations produktion, majoriserer producentorganisationens forvaltning og drift«. Jeg fortolker disse bestemmelser således, at de a fortiori indebærer, at et flertal af medlemmerne af en producentorganisation ikke kan blive til en minoritet, når der skal træffes afgørende beslutninger om driften af en producentorganisation.
(
38
) – Jf. i denne henseende bl.a. dom af 14.11.1989, forenede sager 6/88 og 7/88, Spanien og Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 3639, præmis 15, og af 18.6.1996, sag C-303/94, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 2943, præmis 23.
(
39
) – Dom af 24.6.1993, sag C-90/92, Dr Tretter, Sml. I, s. 3569, præmis 11, og af 26.2.2002, sag C-32/00 P, Kommissionen mod Boehringer, Sml. I, s. 1917, præmis 53.
(
40
) – Den relevante del af denne bestemmelse har følgende ordlyd: »En anerkendt producentorganisation, der har handlet i god tro, bevarer fuldt ud de rettigheder, der følger af anerkendelsen, indtil anerkendelsen tilbagekaldes, og i tilfælde af de støtteordninger, der er omhandlet i artikel 2 og 6a i forordning (EF) nr. 2201/96 og i artikel 1 i forordning (EF) nr. 2202/96, indtil udgangen af det igangværende produktionsår.«