62003CC0189_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I – Eισαγωγή
1. Η παρούσα υπόθεση αφορά διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως, στα πλαίσια της οποίας η Επιτροπή προσάπτει στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών ότι οι εθνικές νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις όσον αφορά τις ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και τα ιδιωτικά γραφεία ερευνών παραβιάζουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και δεν συνάδουν προς τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου για την αμοιβαία αναγνώριση πιστοποιητικών επαγγελματικών προσόντων.
2. Κατ’ ουσίαν πρόκειται συναφώς για το ζήτημα αν η προηγούμενη άδεια των ολλανδικών αρχών για αλλοδαπές εταιρίες παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και ιδιωτικά γραφεία ερευνών μπορεί να αποτελέσει προϋπόθεση για την άσκηση της σχετικής δραστηριότητας στις Κάτω Χώρες, αν το διευθυντικό προσωπικό των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας μπορεί να υπόκειται ομοίως σε υποχρέωση άδειας, αν το λοιπό προσωπικό των επιχειρήσεων αυτών χρειάζεται να διαθέτει δίπλωμα χορηγηθέν από ολλανδικό φορέα και αν μπορεί να υποχρεωθεί να φέρει ολλανδική κάρτα επαγγελματικής ταυτότητας. Συναφώς οι διάδικοι διαφωνούν ειδικότερα ως προς το αν το ολλανδικό δίκαιο παρέχει τη δυνατότητα να ληφθούν υπόψη οι προϋποθέσεις που πληρούνται στη χώρα καταγωγής και τα πιστοποιητικά επαγγελματικών προσόντων που χορηγήθηκαν εκεί.
3. Η διαφορά αυτή συνδέεται, όσον αφορά το περιεχόμενό της, με μια σειρά διαδικασιών διαπιστώσεως παραβάσεων όσον αφορά τη δραστηριότητα ιδιωτικών υπηρεσιών ασφαλείας, στα πλαίσια των οποίων έχουν ήδη εκδοθεί αποφάσεις κατά του Βασιλείου της Ισπανίας (2), του Βασιλείου του Βελγίου (3), της Ιταλικής Δημοκρατίας (4) και, τέλος, κατά της Δημοκρατίας της Πορτογαλίας (5) .
II – Το νομικό πλαίσιο
A –	Το κοινοτικό δίκαιο
4. Το κοινοτικό νομικό πλαίσιο της υποθέσεως αυτής διαμορφώνεται από το άρθρο 49 EΚ. Το πρώτο εδάφιο της διατάξεως αυτής ορίζει τα εξής:
«Στο πλαίσιο των κατωτέρω διατάξεων, οι περιορισμοί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στο εσωτερικό της Κοινότητας απαγορεύονται όσον αφορά τους υπηκόους των κρατών μελών που είναι εγκατεστημένοι σε κράτος της Κοινότητας άλλο από εκείνο του αποδέκτου της παροχής.»
B –	Το εθνικό δίκαιο
5. Από το ολλανδικό δίκαιο σημασία έχουν εν προκειμένω ο Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (6) (νόμος περί ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και περί ιδιωτικών γραφείων ερευνών, στο εξής: νόμος περί υπηρεσιών ασφαλείας) της 24ης Oκτωβρίου 1997 και η Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus της 3ης Mαρτίου 1999 (7) (κανονιστική απόφαση περί ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και περί ιδιωτικών γραφείων ερευνών, στο εξής: κανονιστική απόφαση περί υπηρεσιών ασφαλείας). Οι δύο αυτές νομικές πράξεις συμπληρώθηκαν με διοικητική εγκύκλιο της 16ης Mαρτίου 1999, την Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (8) .
6. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του νόμου περί υπηρεσιών ασφαλείας απαγορεύει την άσκηση της δραστηριότητας ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και ιδιωτικών γραφείων ερευνών, με την επιφύλαξη άδειας· την άδεια χορηγεί ο αρμόδιος υπουργός. Το άρθρο 2, παράγραφος 2, του νόμου αυτού ορίζει, επιπλέον, τα εξής:
«Ο υπουργός μπορεί να χορηγήσει απαλλαγή από την υποχρέωση αυτή (…), εάν το είδος των δραστηριοτήτων δεν χρήζει εφαρμογής των κανόνων των άρθρων 6 έως 10. Η απαλλαγή αυτή μπορεί να συνοδευθεί με όρους.»
7. Από το άρθρο 7, παράγραφος 1, του νόμου περί υπηρεσιών ασφαλείας προκύπτει ότι και η πρόσληψη διευθυντικού προσωπικού από τις ιδιωτικές υπηρεσίες ασφαλείας προϋποθέτει άδεια του αρμοδίου υπουργού.
8. Το άρθρο 9, παράγραφος 8, του νόμου περί ιδιωτικών υπηρεσιών ασφαλείας επιβάλλει στις ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και στα ιδιωτικά γραφεία ερευνών να μεριμνούν ώστε το προσωπικό τους να φέρει κατά την άσκηση των αντιστοίχων δραστηριοτήτων νομιμοποιητικό τίτλο ( legitimatiebewijs ), ο οποίος αντιστοιχεί σε ένα από τα πρότυπα που έχει καθιερώσει ο αρμόδιος υπουργός. Η εν λόγω ταυτότητα τεκμηριώνει, όπως προκύπτει από το άρθρο 7, παράγραφος 2, του νόμου περί υπηρεσιών ασφαλείας σε συνδυασμό με το άρθρο 13, παράγραφος 2, της κανονιστικής αποφάσεως περί υπηρεσιών ασφαλείας, ότι η εκάστοτε επιχείρηση έχει λάβει την αναγκαία άδεια των αρμοδίων αρχών για την απασχόληση του προσώπου το οποίο φέρει την κάρτα επαγγελματικής ταυτότητας.
9. Τέλος, ο αρμόδιος υπουργός θέτει, σύμφωνα με το άρθρο 8 του νόμου περί των υπηρεσιών ιδιωτικής ασφαλείας, και προϋποθέσεις σχετικές με την εκπαίδευση όσον αφορά ορισμένα είδη δραστηριοτήτων για το προσωπικό ιδιωτικής επιχειρήσεως παροχής υπηρεσιών ασφαλείας ή ιδιωτικού γραφείου ερευνών. Ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας ή ιδιωτικά γραφεία ερευνών μπορούν να αναθέτουν την εκπλήρωση των σχετικών καθηκόντων μόνον σε πρόσωπα τα οποία πληρούν τις εν λόγω προϋποθέσεις εκπαιδεύσεως. Το άρθρο 8, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του νόμου αυτού ορίζει τα εξής:
«Ο υπουργός μπορεί να χορηγήσει απαλλαγή από την ως άνω υποχρέωση.»
10. Το άρθρο 8 του νόμου περί των υπηρεσιών ασφαλείας εξειδικεύεται μεταξύ άλλων στα άρθρα 5 και 11 της κανονιστικής αποφάσεως περί υπηρεσιών ασφαλείας. Το άρθρο 5, παράγραφος 1, της κανονιστικής αποφάσεως περί υπηρεσιών ασφαλείας προβλέπει ότι οι ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας μπορούν να αναθέτουν καθήκοντα φυλάξεως μόνον σε πρόσωπα τα οποία διαθέτουν ορισμένο δίπλωμα το οποίο χορηγείται από δύο ολλανδικούς φορείς, δηλαδή το diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker
(δίπλωμα γενικού συνεργάτη ασφαλείς) της Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties
και της Stichting Ecabo . Στο άρθρο 5, παράγραφος 5, της κανονιστικής αποφάσεως περί υπηρεσιών ασφαλείας αναγνωρίζονται ως ισότιμα και άλλα διπλώματα τα οποία χορηγούνται ομοίως από ολλανδικούς φορείς.
11. Στο άρθρο 11, παράγραφος 1, η κανονιστική απόφαση περί υπηρεσιών ασφαλείας προβλέπει επιπλέον ότι ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας μπορούν να αναθέτουν καθήκοντα φυλάξεως αποκλειστικά σε πρόσωπα που εγκαθιστούν και συντηρούν συστήματα συναγερμού, και είναι κάτοχοι διπλώματος αναγνωρισμένου από τον αρμόδιο υπουργό. Ως δίπλωμα αναγνωρισμένο από υπουργό απαριθμεί η παράγραφος 2 της διατάξεως αυτής συνολικά τέσσερα διπλώματα, τα οποία χορηγούνται από ολλανδικούς φορείς.
III – Τα πραγματικά περιστατικά και η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
12. Mε έγγραφο της 8ης Νοεμβρίου 2000 η Επιτροπή επισήμανε στις ολλανδικές αρχές ότι θεωρούσε, ότι οι ολλανδικές νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις σχετικά με τις ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και τα ιδιωτικά γραφεία ερευνών είναι ασυμβίβαστες προς το άρθρο 49 EΚ καθώς και προς τις οδηγίες 89/48 (9) και 92/51 (10) . Αναφέρθηκε συναφώς στα εξής τέσσερα σημεία:
– η απαίτηση για τις ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και τα ιδιωτικά γραφεία ερευνών να λαμβάνουν άδεια η οποία συνεπάγεται την καταβολή του κόστους της διαδικασίας χορηγήσεώς της για την άσκηση της δραστηριότητάς τους στις Κάτω Χώρες, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι επιταγές που πρέπει να ικανοποιούν οι αλλοδαποί φορείς παροχής υπηρεσιών ήδη στο κράτος καταγωγής τους (άρθρα 2 και 3 του νόμου περί υπηρεσιών ασφαλείας)·
– η απαίτηση για το διευθυντικό προσωπικό των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας να διαθέτει άδεια η οποία συνεπάγεται την καταβολή του κόστους της διαδικασίας χορηγήσεώς της (άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου περί υπηρεσιών ασφαλείας)·
– η απαίτηση για το προσωπικό των επιχειρήσεων αυτών, στην περίπτωση κατά την οποία αποσπώνται στις Κάτω Χώρες, να διαθέτουν κάρτα επαγγελματικής ταυτότητας εκδοθείσα από τις ολλανδικές αρχές ( legitimatiebewijs ) (άρθρο 6, στοιχείο ε΄, του νόμου περί υπηρεσιών ασφαλείας και άρθρο 13 της κανονιστικής αποφάσεως περί υπηρεσιών ασφαλείας) καθώς και
– η απαίτηση για το προσωπικό των επιχειρήσεων αυτών να διαθέτει δίπλωμα χορηγηθέν από ολλανδικό φορέα, ενώ για όσους εγκαθιστούν συστήματα συναγερμού τάσσονται απαιτήσεις σχετικά με τα πιστοποιητικά επαγγελματικών προσόντων, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη τα πιστοποιητικά που ελήφθησαν εντός άλλου κράτους μέλους (άρθρα 5 και 11 της κανονιστικής αποφάσεως περί υπηρεσιών ασφαλείας).
13. Mε έγγραφο της 22ας Δεκεμβρίου 2000 οι ολλανδικές αρχές παραδέχθηκαν ότι οι απαιτήσεις άδειας και οι λοιπές διατάξεις που αποτελούν αντικείμενο της υπό κρίση διαφοράς καθώς και η έλλειψη αυτόματης αναγνωρίσεως των προσόντων που αποκτήθηκαν σε άλλα κράτη μέλη συνιστούν περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Ταυτοχρόνως, η ολλανδική Κυβέρνηση υποστήριξε ότι οι περιορισμοί αυτοί δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος.
14. Παρά την απάντηση αυτή, η Επιτροπή ενέμεινε στην άποψή της ότι οι ολλανδικές διατάξεις δεν συνάδουν προς το κοινοτικό δίκαιο και απέστειλε στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών, στις 11 Οκτωβρίου 2001, αιτιολογημένη γνώμη προκειμένου να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του.
15. Αφού έλαβε την από 10 Δεκεμβρίου 2001 απάντηση των Κάτω Χωρών, η Επιτροπή άσκησε στις 30 Απριλίου 2003 την παρούσα προσφυγή σύμφωνα με το άρθρο 226, δεύτερο εδάφιο, EΚ.
IV – Τα αιτήματα των διαδίκων
16. Η Επιτροπή ζήτησε αρχικώς από το Δικαστήριο,
1) να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΕΚ καθώς και από τις οδηγίες 89/48/EΟΚ και 92/51/EΟΚ όσον αφορά τη γενική ρύθμιση για την αναγνώριση πιστοποιητικών επαγγελματικών προσόντων, καθόσον, στο πλαίσιο του νόμου για τις ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και τα ιδιωτικά γραφεία ερευνών, θέσπισε διατάξεις κατά τις οποίες
– μια επιχείρηση η οποία επιθυμεί να παράσχει υπηρεσίες στην ολλανδική επικράτεια πρέπει να διαθέτει άδεια, χωρίς να λαμβάνονται συναφώς υπόψη οι υποχρεώσεις τις οποίες ο αλλοδαπός φορέας παροχής υπηρεσιών πρέπει ήδη να εκπληρώσει στο κράτος μέλος εγκαταστάσεως, και χρεώνοντας το κόστος για την άδεια αυτή,
– το διευθυντικό προσωπικό των εν λόγω επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας πρέπει να διαθέτει άδεια, η οποία συνεπάγεται την καταβολή του κόστους της διαδικασίας για τη χορήγησή της,
– το προσωπικό των επιχειρήσεων αυτών, το οποίο αποσπάται από το κράτος μέλος εγκαταστάσεως στις Κάτω Χώρες, πρέπει να φέρει κάρτα επαγγελματικής ταυτότητας που χορηγούν οι ολλανδικές αρχές και
– το προσωπικό πρέπει να διαθέτει δίπλωμα που χορηγεί ολλανδικός φορέας, ενώ σε όσους εγκαθιστούν συστήματα συναγερμού επιβάλλονται υποχρεώσεις όσον αφορά τα πιστοποιητικά επαγγελματικών προσόντων, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη τα πιστοποιητικά που ελήφθησαν εντός άλλου κράτους μέλους·
2) να καταδικάσει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στα δικαστικά έξοδα.
17. Κατά την προφορική διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, η Επιτροπή παραιτήθηκε, στις 5 Μαΐου 2004, από την τέταρτη αιτίασή της. Επομένως, πρέπει να θεωρηθεί ότι η Επιτροπή προβάλλει μόνον παράβαση του άρθρου 49 EΚ και όχι πλέον παράβαση των οδηγιών 89/48 και 92/51.
18. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή ζητεί στο εξής από το Δικαστήριο,
1) να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΕΚ, καθόσον, στο πλαίσιο του νόμου για τις ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και τα ιδιωτικά γραφεία ερευνών, θέσπισε διατάξεις κατά τις οποίες
– μια επιχείρηση η οποία επιθυμεί να παράσχει υπηρεσίες στην ολλανδική επικράτεια πρέπει να διαθέτει άδεια, χωρίς να λαμβάνονται συναφώς υπόψη οι υποχρεώσεις τις οποίες ο αλλοδαπός φορέας παροχής υπηρεσιών πρέπει ήδη να εκπληρώσει στο κράτος μέλος εγκαταστάσεως, και χρεώνοντας το κόστος για την άδεια αυτή,
– το διευθυντικό προσωπικό των εν λόγω επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας πρέπει να διαθέτει άδεια, η οποία συνεπάγεται την καταβολή του κόστους της διαδικασίας για τη χορήγησή της, και
– το προσωπικό των επιχειρήσεων αυτών, το οποίο αποσπάται από το κράτος εγκαταστάσεως στις Κάτω Χώρες, φέρει κάρτα επαγγελματικής ταυτότητας που χορηγούν οι ολλανδικές αρχές,
2) να καταδικάσει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στα δικαστικά έξοδα.
19. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών ζητεί από το Δικαστήριο,
1) να απορρίψει την προσφυγή,
2) να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
20. Σε σχέση, πάντως, με τη μερική παραίτηση της Επιτροπής από την προσφυγή, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν υπέβαλε αίτημα για τα δικαστικά έξοδα.
V – Νομική εκτίμηση
21. Η παραδεκτή προσφυγή της Επιτροπής θα είναι βάσιμη εάν το Βασίλειο των Κάτω Χωρών παρέβη υποχρέωση που υπέχει από τη Συνθήκη (άρθρο 228, παράγραφος 1, EΚ). Εφεξής προσάπτεται αποκλειστικά η παράβαση του άρθρου 49 EΚ.
22. Αφετηρία της εν λόγω διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως είναι οι μη μισθωτές δραστηριότητες των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και των ιδιωτικών γραφείων ερευνών, τις οποίες ασκούν επιχειρήσεις με έδρα εντός άλλων κρατών μελών έναντι ανταλλάγματος στις Κάτω Χώρες, και μάλιστα πάντοτε προσωρινά, δηλαδή χωρίς σταθερή και μόνιμη ένταξη στην οικονομική ζωή των Κάτω Χωρών (11) . Στις δραστηριότητες αυτές έχει εφαρμογή η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (άρθρα 49 ΕΚ και 50 EΚ σε συνδυασμό με τα άρθρα 48 ΕΚ και 55 EΚ).
Α – Επί της πρώτης αιτιάσεως: ασυμβατότητα της απαιτήσεως άδειας για ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και ιδιωτικά γραφεία ερευνών προς την ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών
23. Αντικείμενο της πρώτης αιτιάσεως της Επιτροπής είναι η απαίτηση για τις ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και για τα ιδιωτικά γραφεία ερευνών να λαμβάνουν άδεια η οποία συνεπάγεται την καταβολή του κόστους της διαδικασίας για τη χορήγησή της πριν από την άσκηση των δραστηριοτήτων τους στις Κάτω Χώρες.
1. Περιορισμός της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών
24. Η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών αποτελεί μια από τις θεμελιώδεις ελευθερίες της Συνθήκης. Κατά παγία νομολογία, το άρθρο 49 ΕΚ απαγορεύει όχι μόνον όλες τις διακρίσεις λόγω ιθαγένειας εις βάρος των παρεχόντων υπηρεσίες που είναι εγκατεστημένοι σε άλλο κράτος μέλος, αλλά και κάθε περιορισμό και εμπόδιο στην ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών, ακόμη και όταν οι εν λόγω περιορισμοί ή τα εν λόγω εμπόδια ισχύουν αδιακρίτως τόσο για τους παροχείς του οικείου κράτους μέλους όσο και γι’ αυτούς που είναι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη (12) .
25. Εθνική νομοθεσία όπως η ολλανδική, η οποία εξαρτά τη διασυνοριακή άσκηση δραστηριότητας των εγκατεστημένων εντός άλλου κράτους μέλους ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και ιδιωτικών γραφείων ερευνών από τη χορήγηση προηγούμενης άδειας των εθνικών αρχών, πρέπει να θεωρηθεί ως περιορισμός της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (13) . Πράγματι, το διοικητικό κόστος που συνδέεται με τη λήψη της άδειας, καθώς και τα έξοδα που προστίθενται συναφώς μπορούν να καταστήσουν τις διασυνοριακές παροχές υπηρεσιών πλέον δαπανηρές και να αποτρέψουν τις επιχειρήσεις από την πρώτη, ενδεχομένως βραχυπρόθεσμη παροχή τέτοιων υπηρεσιών.
26. Τόσον η Επιτροπή όσο και η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών συμφωνούν ότι η επίδικη διάταξη αποτελεί περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Οι διάδικοι διαφωνούν, πάντως, ως προς το αν οι περιορισμοί αυτοί μπορούν να δικαιολογηθούν.
2. Δικαιολογία
Οι ισχυρισμοί των διαδίκων
27. Η Ολλανδική Κυβέρνηση
είναι της γνώμης ότι ο διαπιστωθείς περιορισμός μπορεί να δικαιολογηθεί από λόγους γενικού συμφέροντος. Οι αποδέκτες των υπηρεσιών είναι ιδιαίτερα „ευάλωτοι“ έναντι ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και ιδιωτικών γραφείων ερευνών· για να μη τεθούν σε κίνδυνο τα περιουσιακά συμφέροντα των πελατών τους, καθοριστική σημασία έχει η αξιοπιστία των παρεχόντων τις υπηρεσίες. Όμως και οι πολίτες γενικά έχουν ανάγκη προστασίας, ίσως διότι δείχνουν εμπιστοσύνη στο προσωπικό των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας λόγω της στολής του, όπως ακριβώς στην αστυνομία.
28. Κατά συνέπεια, για την προστασία των πελατών και των πολιτών, είναι ανάγκη να ισχύουν ιδιαιτέρως αυστηρές διατάξεις καθώς και προληπτικός έλεγχος, για την πρόληψη ενδεχομένων αυθαιρεσιών και για την εξασφάλιση κατάλληλης ποιότητας των προσφερομένων υπηρεσιών. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο διότι κατά τον κρίσιμο χρόνο δεν υπήρχαν ελάχιστες προδιαγραφές όσον αφορά τη δραστηριότητα των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και των ιδιωτικών γραφείων ερευνών και οι επιταγές που πρέπει να ικανοποιούν οι επιχειρήσεις αυτές διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών (14) .
29. Και η Επιτροπή
αναγνωρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η προστασία των καταναλωτών μπορεί να θεωρηθεί ως θεμιτό συμφέρον του κοινωνικού συνόλου για τη δικαιολογία των περιορισμών της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Ενώ κατά την έγγραφη διαδικασία η ανάγκη προληπτικού ελέγχου αμφισβητείται ακόμη (15), η Επιτροπή υποστήριξε κατά την προφορική διαδικασία ότι θα μπορούσε να δικαιολογηθεί μια προληπτική διαδικασία αδειοδοτήσεως. Η εντατική συνεργασία μεταξύ των αρχών των κρατών μελών θα μπορούσε όμως να καταστήσει περιττή τη διαδικασία αυτή (16) .
30. Βάσει των ανωτέρω, οι διάδικοι διαφωνούν κυρίως ως προς το αν η ολλανδική νομική κατάσταση παρέχει τη δυνατότητα να ληφθούν επαρκώς υπόψη οι απαιτήσεις που ενδέχεται να επιβαρύνουν αλλοδαπούς παρέχοντες υπηρεσίες ήδη στη χώρα καταγωγής τους. Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι οι επίδικες διατάξεις επιτρέπουν άνευ ετέρου τη συνεκτίμηση αυτή· ταυτόχρονα όμως αναγνωρίζει ότι σε καμία από τις επίδικες εθνικές διατάξεις δεν ρυθμίζεται συγκεκριμένα κατά ποίον τρόπον πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι υποχρεώσεις που υφίστανται στη χώρα καταγωγής.
Εκτίμηση
31. Ναι μεν ένας περιορισμός της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών δύναται να δικαιολογηθεί από επιτακτικές ανάγκες γενικού συμφέροντος, όπως ο στόχος να εξασφαλιστεί η ποιότητα των παρεχομένων υπηρεσιών και να προστατευθούν οι αποδέκτες των υπηρεσιών αυτών, πλην όμως η εφαρμογή των εθνικών ρυθμίσεων ενός κράτους μέλους στα πρόσωπα ή στις επιχειρήσεις που ασκούν δραστηριότητα στο κράτος μέλος υποδοχής πρέπει να είναι πρόσφορη για την επίτευξη του σκοπού τον οποίο επιδιώκουν οι ρυθμίσεις αυτές και να μη βαίνει πέραν του αναγκαίου ορίου για την επίτευξη του σκοπού αυτού (17) .
32. Κατ’ αρχήν, η προστασία του πληθυσμού από τα „μαύρα πρόβατα“ μεταξύ των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και των ιδιωτικών γραφείων ερευνών μπορεί να θεωρηθεί ως επιτακτικός λόγος γενικού συμφέροντος. Αν δηλαδή οι επιχειρήσεις αυτές ή το προσωπικό τους κάνουν κατάχρηση της θέσεώς τους, διακυβεύονται όχι μόνον τα περιουσιακά συμφέροντα των οικείων πελατών αλλά και ο απόρρητος χαρακτήρας των προσωπικών δεδομένων καθώς και –για παράδειγμα στην περίπτωση της υπερβάσεως του δικαιώματος άμυνας– η σωματική ακεραιότητα και η ζωή ανθρώπων. Ο έλεγχος της αξιοπιστίας των οικείων επιχειρήσεων καθώς και της ποιότητας των υπηρεσιών που παρέχουν εξυπηρετεί, επομένως, την προστασία ιδιαιτέρως σημαντικών εννόμων αγαθών και επιδιώκει, κατά συνέπεια, έναν αναμφιβόλως θεμιτό σκοπό .
33. Επίσης, ένα σύστημα όπως το ολλανδικό, το οποίο υποβάλλει τη δραστηριότητα ιδιωτικών επιχειρ ήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας σε απαγόρευση με την επιφύλαξη της άδειας και, κατά συνέπεια, υποβάλλει τις οικείες επιχειρήσεις σε προληπτικό έλεγχο είναι κατάλληλο
να προστατεύσει τον πληθυσμό από αναξιόπιστους φορείς παροχής υπηρεσιών. Επομένως, μπορούν, κατά τον τρόπο αυτόν, να εξετασθούν τα προσόντα και η αξιοπιστία των εκάστοτε προσφερόντων υπηρεσίες χωριστά, για παράδειγμα σε σχέση με την ύπαρξη κυρώσεων και παρατυπιών. Ακόμη και αν δεν είναι δυνατόν να αποκλειστούν εντελώς μεταγενέστερες αυθαιρεσίες, ο έλεγχος αυτός επιτρέπει βεβαίως μια αντικειμενική πρόγνωση όσον αφορά την ποιότητα των προσφερομένων υπηρεσιών.
34. Περαιτέρω, δεν υφίστανται στην υπό κρίση διαφορά αμφιβολίες επί της αρχής όσον αφορά την αναγκαιότητα
ενός συστήματος προληπτικού ελέγχου των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και των γραφείων ιδιωτικών αστυνομικών. Βεβαίως μια προηγούμενη διαδικασία αδειοδοτήσεως
είναι πάντοτε αναγκαία, εάν ο εκ των υστέρων έλεγχος πραγματοποιείται πολύ αργά για να εξασφαλίσει την αποτελεσματικότητά τους και να επιτύχει, με τον τρόπο αυτόν, τον επιδιωκόμενο σκοπό (18) . Εν τούτοις, αυτό προϋποθέτει ότι υφίσταται οπωσδήποτε μια ρεαλιστική και εξίσου αποτελεσματική εναλλακτική λύση σε σχέση με τον προληπτικό έλεγχο. Συναφώς λείπει στην υπό κρίση υπόθεση μια τεκμηριωμένη έκθεση της Επιτροπής. Και η εντατικότερη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών, την οποία πρότεινε η Επιτροπή κατά την προφορική διαδικασία, δεν μπορεί να συγκριθεί, εν πάση περιπτώσει προς το παρόν, όσον αφορά την αποτελεσματικότητά της, με την προηγούμενη διαδικασία αδειοδοτήσεως.
35. Αμφιβολίες μπορούν εν πάση περιπτώσει να γεννηθούν σε σχέση με την αναγκαιότητα
του ολλανδικού συστήματος στη συγκεκριμένη του διαμόρφωση . Πράγματι, κατά παγία νομολογία, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού μέτρο θεσπισθέν από κράτος μέλος το οποίο, κατ’ ουσίαν, εξυπηρετεί τον ίδιο σκοπό με τους ελέγχους που έχουν ήδη πραγματοποιηθεί στο πλαίσιο άλλων διαδικασιών, είτε στο ίδιο κράτος είτε σε άλλο κράτος μέλος (19) . Η νομολογία αυτή αποτελεί σε τελική ανάλυση έκφανση της αρχής της χώρας καταγωγής. Κατά την αρχή αυτή, ισχύει μεταξύ των κρατών μελών η αρχή της αμοιβαίας αναγνωρίσεως (20) .
36. Η αμοιβαία αναγνώριση δεν προϋποθέτει ότι ο κοινοτικός νομοθέτης έχει δημιουργήσει κοινά πρότυπα για ορισμένο κλάδο της οικονομίας. Αντιθέτως, η αρχή αυτή ισχύει και σε τομείς για τους οποίους δεν έχει πραγματοποιηθεί καμία
εναρμόνιση και, επομένως, δεν υφίστανται κοινές ελάχιστες προδιαγραφές (21) .
37. Εάν λείπουν τα κοινά πρότυπα, τα κράτη μέλη μπορούν, κατ’ αρχήν, να θέτουν ουσιαστικές προϋποθέσεις καθώς και διαδικαστικές επιταγές για μια δραστηριότητα όπως αυτή των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και των ιδιωτικών γραφείων ερευνών. Οι προϋποθέσεις αυτές μπορούν να έχουν ως αφετηρία διαφορετικά επίπεδα προστασίας (22) . Οι εξουσίες τους πρέπει, εν τούτοις, να ασκούνται διαρκώς τηρουμένης της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (23) . Στα πλαίσια της υποχρεώσεως αυτής εντάσσεται και η συνεκτίμηση των προϋποθέσεων τις οποίες πληροί ο παρέχων τις υπηρεσίες ήδη στη χώρα καταγωγής του (24) .
38. Αν δηλαδή ο παρέχων υπηρεσίες υπόκειται ήδη στη χώρα καταγωγής του σε παρεμφερή διαδικασία αδειοδοτήσεως, στα πλαίσια της οποίας εξετάσθηκε ήδη η αξιοπιστία του, θα ήταν δυσανάλογο να υποβληθεί στις Κάτω Χώρες σε νέο έλεγχο αξιοπιστίας. Στην περίπτωση αυτή, οι ολλανδικές αρχές δεν μπορούν ούτε να καθυστερούν ούτε να δυσχεραίνουν (να καθιστού πλέον δαπανηρή) την άσκηση του δικαιώματος ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, εφόσον η συνδρομή των προϋποθέσεων για την ανάληψη των οικείων δραστηριοτήτων διαπιστώθηκε ήδη στη χώρα καταγωγής (25) . Πρέπει, επομένως, να αρκεί το γεγονός ότι ο αλλοδαπός φορέας παροχής υπηρεσιών καταθέτει πιστοποιητικό όσον αφορά τον έλεγχο αξιοπιστίας που πραγματοποιήθηκε στη χώρα καταγωγής του.
39. Βεβαίως η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται εν προκειμένω ότι η συνεκτίμηση των προϋποθέσεων που πληρούνται στην αλλοδαπή είναι στην πράξη δυνατή χωρίς προβλήματα. Όπως όμως ομολόγησε η ίδια, η συνεκτίμηση αυτή δεν προβλέπεται συγκεκριμένα σε καμία από τις σχετικές ολλανδικές διατάξεις. Αντιθέτως, από τη διατύπωση του άρθρου 2, παράγραφος 2, του νόμου περί ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας μπορεί να δημιουργηθεί στις οικείες επιχειρήσεις η εντύπωση περί του αντιθέτου. Πράγματι, η διάταξη αυτή παρέχει βεβαίως τη δυνατότητα απαλλαγών από την υποχρέωση άδειας, τούτο όμως ισχύει μόνον για ορισμένες δραστηριότητες που δεν ορίζονται σαφώς, οι οποίες, κατά την άποψη του Ολλανδού νομοθέτη, ήδη λόγω της φύσεώς τους δεν χρειάζεται να υπαχθούν στους κανόνες του νόμου περί ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας.
40. Για τη συνήθη περίπτωση, αντιθέτως, η ολλανδική νομοθεσία δεν περιέχει καμία πρόβλεψη ως προς το αν και κατά πόσον πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το γεγονός ότι ο παρέχων υπηρεσίες πληροί ήδη ορισμένες προϋποθέσεις εντός άλλου κράτους μέλους, για παράδειγμα έχει αποκτήσει τα κατάλληλα πιστοποιητικά επαγγελματικών προσόντων ή έχει υποβληθεί σε έλεγχο της αξιοπιστίας του. Η εντύπωση αυτή ενισχύεται με το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 5, του νόμου περί υπηρεσιών ασφαλείας, το οποίο προβλέπει για το προσωπικό ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας κατάλογο των αναγνωρισμένων στις Κάτω Χώρες διπλωμάτων ο οποίος περιλαμβάνει αποκλειστικά τα διπλώματα που χορηγούνται από ολλανδικούς φορείς.
41. Συνοψίζοντας, επιβάλλεται η ακόλουθη διαπίστωση: Βεβαίως δεν υφίστανται αμφιβολίες ως προς την κατ’ αρχήν ανάγκη προληπτικού ελέγχου ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και ιδιωτικών γραφείων ερευνών εκ μέρους των ολλανδικών αρχών. Εν τούτοις, η ολλανδική νομοθεσία δεν πληροί, στις συγκεκριμένες λεπτομέρειές της, τις επιταγές της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Πράγματι, βαίνει πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας των καταναλωτών, διότι δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη ενδεχόμενες υποχρεώσεις τις οποίες πρέπει να εκπληρώσει ήδη ο αλλοδαπός παρέχων υπηρεσίες στη χώρα καταγωγής του.
42. Επομένως, πρέπει να γίνει δεκτή η πρώτη αιτίαση της Επιτροπής.
Β – Επί της δεύτερης αιτιάσεως: Ασυμβατότητα της προϋποθέσεως αδείας για το διευθυντικό προσωπικό των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και των ιδιωτικών γραφείων ερευνών προς την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών
43. Αντικείμενο της δεύτερης αιτιάσεως της Επιτροπής είναι η χωριστή άδεια που ισχύει στις Κάτω Χώρες για το διευθυντικό προσωπικό των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας. Κατά την άποψη της Επιτροπής, η απαίτηση αυτή βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου, καθόσον ισχύει επιπλέον της προαναφερθείσας απαιτήσεως αδείας για τις οικείες επιχειρήσεις, επομένως, επιβαρύνει διπλά τις επιχειρήσεις αυτές.
44. Όπως όμως ορθώς εξέθεσε η Ολλανδική Κυβέρνηση, μια διαδικασία αδειοδοτήσεως που θα περιοριζόταν μόνον στην εκάστοτε επιχείρηση δεν θα ήταν κατάλληλη να εξασφαλίσει τον επιδιωκόμενο έλεγχο ποιότητας σε σχέση με τις προσφερόμενες υπηρεσίες ιδιωτικών επιχειρήσεων. Επειδή το εκάστοτε διευθυντικό προσωπικό μπορεί να επηρεάσει αποφασιστικά τις πρακτικές και την πρόσβαση αυτών των επιχειρήσεων στην αγορά, η ποιότητα των προσφερομένων υπηρεσιών εξαρτάται σε αποφασιστικό βαθμό από την αξιοπιστία του εν λόγω διευθυντικού προσωπικού. Κατ’ αρχήν, η νομιμότητα αυτής της απαιτήσεως δεν μπορεί να αμφισβητηθεί για τον λόγο ότι η ολλανδική νομοθεσία προβλέπει έλεγχο τόσο των οικείων επιχειρήσεων όσο και του διευθυντικού προσωπικού τους.
45. Εν πάση περιπτώσει, ισχύει και όσον αφορά το διευθυντικό προσωπικό, ό,τι εκτέθηκε ήδη για τις επιχειρήσεις (26) . Η ολλανδική νομοθεσία βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας του καταναλωτή, διότι δεν λαμβάνει υπόψη ενδεχόμενες επιταγές τις οποίες έχει ήδη ικανοποιήσει το διευθυντικό προσωπικό αλλοδαπών ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας στην εκάστοτε χώρα καταγωγής. Συναφώς, η ολλανδική νομοθεσία παραβιάζει την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
46. Επομένως, η δεύτερη αιτίαση της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτή κατά το μέτρο που το διευθυντικό προσωπικό ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας πρέπει να διαθέτει άδεια, χωρίς να λαμβάνονται συναφώς υπόψη οι υποχρεώσεις που πρέπει να εκπληρώσει στο κράτος εγκαταστάσεως, ενώ η άδεια συνεπάγεται την καταβολή του κόστους της διαδικασίας για τη χορήγησή της. Εξ άλλου, δηλαδή στο μέτρο που η Επιτροπή προσάπτει εντελώς γενικά την απαίτηση άδειας για το διευθυντικό προσωπικό των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας, η δεύτερη αιτίαση είναι, αντιθέτως, αβάσιμη.
Επί της τρίτης αιτιάσεως: Ασυμβατότητα της υποχρεώσεως κατοχής επαγγελματικής ταυτότητας για το προσωπικό ιδιωτικών επιχειρήσεων ασφαλείας και ιδιωτικών γραφείων ερευνών προς την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών
47. Αντικείμενο της τρίτης αιτιάσεως της Επιτροπής είναι η απαίτηση να διαθέτουν οι συνεργάτες των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και των ιδιωτικών γραφείων ερευνών ολλανδική επαγγελματική ταυτότητα. Και στην περίπτωση αυτή πρόκειται αναμφιβόλως για περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (27) . Πράγματι, για τις οικείες επιχειρήσεις γεννώνται κατά τον τρόπο αυτόν δαπάνες για το προσωπικό τους και σημαντικό διοικητικό κόστος, εξ αιτίας των οποίων η διασυνοριακή παροχή υπηρεσιών καθίσταται πλέον δαπανηρή και δυσχεραίνεται ιδίως η πρώτη, ενδεχομένως βραχυπρόθεσμη παροχή.
1. Οι ισχυρισμοί των διαδίκων
48. Η Επιτροπή είναι της απόψεως ότι μια τέτοια υποχρέωση κατοχής επαγγελματικής ταυτότητας είναι δυσανάλογη ήδη διότι ο οικείος κύκλος προσώπων πρέπει ούτως ή άλλως να διαθέτει δελτίο αστυνομικής ταυτότητας ή διαβατήριο εν ισχύι (28) . Άλλωστε, η υποχρέωση κατοχής επαγγελματικής ταυτότητας αποτελεί έκφανση του επικρινόμενου από την Επιτροπή –εν πάση περιπτώσει κατά τη γραπτή διαδικασία– συστήματος προληπτικού ελέγχου της δραστηριότητας των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και των ιδιωτικών γραφείων ερευνών.
49. Η Ολλανδική Κυβέρνηση αντιτάσσει ότι η υποχρέωση κατοχής επαγγελματικής ταυτότητας αποτελεί σημαντική εγγύηση για την ποιότητα και την αξιοπιστία της παροχής υπηρεσιών από ιδιωτικές επιχειρήσεις και ιδιωτικά γραφεία ερευνών. Η επίδικη ταυτότητα (legitimatiebewijs) περιέχει σαφώς περισσότερα στοιχεία από το σύνηθες δελτίο ταυτότητας ή το διαβατήριο και επιτελεί ιδίως, παράλληλα προς την παραδοσιακή λειτουργία εντοπισμού του κατόχου, και μια νομιμοποιητική λειτουργία: τεκμηριώνεται ότι ο φορέας της ταυτότητας αυτής έχει λάβει άδεια από τις ολλανδικές αρχές για την άσκηση δραστηριοτήτων ιδιωτικής ασφάλειας ή ιδιωτικού γραφείου ερευνών. Με τον τρόπο αυτόν, ενισχύεται η εμπιστοσύνη του πληθυσμού.
2. Εκτίμηση
50. Στην πραγματικότητα μπορεί μια επαγγελματική ταυτότητα που εκδόθηκε από τις ολλανδικές αρχές και επιτελεί νομιμοποιητική λειτουργία να έχει τις συνέπειες μιας κρατικής σφραγίδας ποιότητας και κατά τον τρόπο αυτόν να ενισχύει την εμπιστοσύνη των οικείων πολιτών στο προσωπικό των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και των ιδιωτικών γραφείων ερευνών. Η υποχρέωση κατοχής επαγγελματικής ταυτότητας είναι, κατά συνέπεια, πρόσφορο μέτρο
για την επίτευξη του θεμιτού σκοπού της προστασίας των καταναλωτών και της εξασφαλίσεως της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών (29) .
51. Αμφιβολίες μπορούν εν πάση περιπτώσει να γεννηθούν όσον αφορά τον αναγκαίο χαρακτήρα
της ολλανδικής υποχρεώσεως κατοχής επαγγελματικής ταυτότητας. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει δηλαδή να ληφθεί υπόψη όχι μόνον η υποχρέωση κατοχής ταυτότητας αφεαυτή (άρθρο 9, παράγραφος 8, του νόμου περί υπηρεσιών ασφαλείας), αλλά ιδίως και η υποχρέωση άδειας για το προσωπικό των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και των ιδιωτικών γραφείων ερευνών. Η προβλεπομένη στις Κάτω Χώρες υποχρέωση κατοχής επαγγελματικής ταυτότητας είναι σε τελική ανάλυση πρωτίστως έκφανση της άδειας των αρχών για την άσκηση της δραστηριότητας του φορέα της την οποία και τεκμηριώνει (άρθρο 7, παράγραφος 2, του νόμου περί υπηρεσιών ασφαλείας σε συνδυασμό με το άρθρο 13, παράγραφος 2, της κανονιστικής αποφάσεως περί υπηρεσιών ασφαλείας).
52. Όπως ήδη εκτέθηκε, δεν υπάρχουν, κατ’ αρχήν, ενδοιασμοί όσον αφορά τον αναγκαίο χαρακτήραt
του εφαρμοζομένου στις Κάτω Χώρες συστήματος προληπτικού ελέγχου ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και ιδιωτικών γραφείων ερευνών (30) .
53. Εν τούτοις, η αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών επιβάλλει να λαμβάνονται σε κάθε περίπτωση υπόψη, στα πλαίσια μιας τέτοιας διαδικασίας προηγούμενης αδειοδοτήσεως, και οι υποχρεώσεις τις οποίες ο παρέχων υπηρεσίες έχει ήδη εκπληρώσει στη χώρα καταγωγής του (31) . Επομένως, εάν έχει ήδη διαπιστωθεί στη χώρα καταγωγής και στα πλαίσια μιας παρεμφερούς κατ’ ουσίαν διαδικασίας ότι οι συνεργάτες μιας ιδιωτικής επιχειρήσεως παροχής υπηρεσιών ασφαλείας ή ιδιωτικών γραφείων ερευνών πληρούν τις προϋποθέσεις ασκήσεως των επιμάχων δραστηριοτήτων, τότε πρέπει η οικεία επιχείρηση να μπορεί να επικαλεστεί το γεγονός αυτό στις Κάτω Χώρες (32) . Και η επαγγελματική πείρα που αποκτήθηκε εντός άλλου κράτους μέλους θα πρέπει να ληφθεί προσηκόντως υπόψη.
54. Όπως εκθέτει η Ολλανδική Κυβέρνηση, το άρθρο 8, παράγραφος 2, του νόμου περί υπηρεσιών ασφαλείας παρέχει βεβαίως στον αρμόδιο Υπουργό τη δυνατότητα να απαλλάσσει ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας από την υποχρέωση να αναθέτουν καθήκοντα φυλάξεως μόνον στα πρόσωπα τα οποία πληρούν τις σχετικές προϋποθέσεις εκπαιδεύσεως που επιβάλλουν οι ολλανδικές διατάξεις. Από τον ίδιο τον νόμο δεν προκύπτει πάντως ότι η εν λόγω δυνατότητα απαλλαγής μπορεί να έχει εφαρμογή και όσον αφορά την αναγνώριση πιστοποιητικών επαγγελματικών προσόντων που αποκτήθηκαν σε άλλα κράτη μέλη. Πράγματι, αν ληφθεί υπόψη το γράμμα του άρθρου 8, παράγραφος 2, του νόμου περί υπηρεσιών ασφαλείας, η διάταξη αυτή αφορά μάλλον περιπτώσεις κατά τις οποίες ένα πρόσωπο δεν διαθέτει τα αναγκαία προσόντα
και χρειάζεται, επομένως, απαλλαγή, παρά τις περιπτώσεις κατά τις οποίες κάποιος απέκτησε τα αναγκαία προσόντα, έστω όχι στις Κάτω Χώρες.
55. Δεν μπορεί να αναμένεται από τις οικείες επιχειρήσεις να προβαίνουν σε πρόσθετες έρευνες βάσει των αναγομένων στη νομοθεσία λόγων που προβάλλει η Ολλανδική Κυβέρνηση, ώστε να γνωρίζουν με απόλυτη ακρίβεια την ισχύουσα νομική κατάσταση και ιδίως τις δυνατότητες αναγνωρίσεως των προσόντων που το προσωπικό τους απέκτησε στην αλλοδαπή.
56. Επιπλέον, η δυνατότητα απαλλαγής στο άρθρο 8, παράγραφος 2, του νόμου περί υπηρεσιών ασφαλείας αποτελεί διάταξη καθαρής διακριτικής ευχέρειας, η οποία παρέχει στον αρμόδιο υπουργό ευρέα περιθώρια εκτιμήσεως. Δεν υπάρχουν συγκεκριμένα κριτήρια όσον αφορά τον τρόπο ασκήσεως της εν λόγω διακριτικής ευχέρειας και τη μορφή την οποία πρέπει να λάβει ο έλεγχος της ισοτιμίας των πιστοποιητικών επαγγελματικών προσόντων.
57. Όσο ευρύτερη όμως είναι η διακριτική ευχέρεια η οποία παρέχεται στις εθνικές αρχές στα πλαίσια συστήματος προηγούμενων αδειών, τόσο μεγαλύτερος είναι ο κίνδυνος να στερηθούν οι θεμελιώδεις ελευθερίες την πρακτική τους αποτελεσματικότητα. Η διακριτική αυτή ευχέρεια πρέπει, επομένως, να βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια, μη εισάγοντα δυσμενείς διακρίσεις και εκ των προτέρων γνωστά, ούτως ώστε να θέτουν όρια στην άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως των εθνικών αρχών προκειμένου αυτή να μην χρησιμοποιείται κατά τρόπο αυθαίρετο (33) .
58. Επομένως, όπως αποδείχθηκε, η ολλανδική νομοθεσία δεν παρέχει τη δυνατότητα να ληφθούν αρκούντως υπόψη τα πιστοποιητικά επαγγελματικών προσόντων που απέκτησε το προσωπικό των οικείων επιχειρήσεων σε άλλα κράτη μέλη. Κατά συνέπεια, η υποχρέωση κατοχής επαγγελματικής ταυτότητας ως εξωτερική εκδήλωση της υποχρεώσεως άδειας βαίνει πέραν του αναγκαίου ορίου για την επίτευξη του στόχου της προστασίας του καταναλωτή και δεν ανταποκρίνεται στις επιταγές της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (34) .
59. Κατά συνέπεια, η τρίτη αιτίαση της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτή, στο μέτρο που
το προσωπικό ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και ιδιωτικών γραφείων ερευνών, το οποίο αποσπάται από το κράτος μέλος εγκαταστάσεως στις Κάτω Χώρες, πρέπει να διαθέτει επαγγελματική ταυτότητα που εκδίδεται από τις ολλανδικές αρχές, χωρίς, κατά τη χορήγηση της ταυτότητας αυτής, να λαμβάνονται υπόψη οι υποχρεώσεις οι οποίες πρέπει να εκπληρώνονται στο κράτος εγκαταστάσεως . Εξάλλου, δηλαδή στο μέτρο που η Επιτροπή προσάπτει γενικώς την απαίτηση κατοχής επαγγελματικής ταυτότητας ως έκφανση ενός συστήματος προληπτικού ελέγχου, η τρίτη αιτίαση είναι αβάσιμη.
VI – Δικαστικά έξοδα
60. Όσον αφορά την παραίτηση της Επιτροπής από την τέταρτη αιτίαση, η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν υπέβαλε στις παρατηρήσεις της κανένα αίτημα σχετικά με τα δικαστικά έξοδα. Για την περίπτωση αυτή, από το άρθρο 69, παράγραφος 5, πρώτο εδάφιο, πρώτη πρόταση, σε συνδυασμό με το τρίτο εδάφιο, του κανονισμού διαδικασίας συνάγεται ότι κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
61. Επειδή κατά τα λοιπά η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να γίνει εν όλω δεκτή σε σχέση με μια μόνον από τις τρεις αιτιάσεις, ενώ οι άλλες δύο πρέπει να γίνουν εν μέρει δεκτές, το Δικαστήριο πρέπει να κατανείμει τα έξοδα σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας.
62. Βάσει των ανωτέρω, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών πρέπει να φέρει τα δικά του δικαστικά έξοδα καθώς και τα δύο τρίτα των εξόδων της Επιτροπής. Κατά τα λοιπά, η Επιτροπή πρέπει να φέρει τα δικαστικά της έξοδα.
VII – Πρόταση
63. Βάσει των προηγουμένων σκέψεων προτείνω στο Δικαστήριο να εκδώσει την ακόλουθη απόφαση:
1) Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 EΚ καθόσον θέσπισε, στο πλαίσιο του νόμου περί των ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και περί των ιδιωτικών γραφείων ερευνών, διατάξεις κατά τις οποίες
– ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και ιδιωτικά γραφεία ερευνών, εάν επιθυμούν να παράσχουν υπηρεσίες εντός της ολλανδικής επικρατείας, πρέπει να έχουν άδεια, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι υποχρεώσεις που ο αλλοδαπός παρέχων υπηρεσίες πρέπει ήδη να εκπληροί στο κράτος μέλος εγκαταστάσεώς του, και χρεώνοντας το κόστος για την άδεια αυτή,
– οι διευθύνοντες τις ως άνω επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας πρέπει να έχουν άδεια η οποία συνεπάγεται την καταβολή του κόστους της διαδικασίας χορηγήσεώς της, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι υποχρεώσεις που πρέπει να εκπληρωθούν στο κράτος μέλος εγκαταστάσεως, και
– το προσωπικό ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και ιδιωτικών γραφείων ερευνών το οποίο αποσπάται από το κράτος μέλος εγκαταστάσεως στις Κάτω Χώρες πρέπει να διαθέτει δίπλωμα που χορηγείται από τις ολλανδικές αρχές, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη, κατά τη χορήγηση του διπλώματος αυτού, οι υποχρεώσεις οι οποίες πρέπει να εκπληρώνονται στο κράτος μέλος εγκαταστάσεως.
2) Η προσφυγή απορρίπτεται κατά τα λοιπά.
3) Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών φέρει τα δικαστικά του έξοδα καθώς και τα δύο τρίτα των εξόδων της Επιτροπής. Κατά τα λοιπά, η Επιτροπή φέρει η ίδια τα δικαστικά της έξοδα.
(1) .
(2)
–	Απόφαση της 29ης Οκτωβρίου 1998, C-114/97, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 1998, σ. I‑6717).
(3)
–	Απόφαση της 9ης Μαρτίου 2000, C-355/98, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 2000, σ. I-1221).
(4)
–	Απόφαση της 31ης Μαΐου 2001, C-283/99, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 2001, σ. I-4363).
(5)
–	Απόφαση της 29ης Απριλίου 2004, C-171/02, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (Συλλογή 2004, σ. I‑5645).
(6)
–	Staatsblad 1997, σ. 500.
(7)
–	Stcrt. 1999, σ. 60.
(8)
–	Stcrt. 1999, σ. 60.
(9)
–	Οδηγία 89/48/EΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1988, σχετικά με ένα γενικό σύστημα αναγνώρισης των διπλωμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης που πιστοποιούν επαγγελματική εκπαίδευση ελάχιστης διάρκειας τριών ετών (ΕΕ 1989, L 19, σ. 16).
(10)
–	Οδηγία 92/51/EΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992, σχετικά με ένα δεύτερο γενικό σύστημα αναγνώρισης της επαγγελματικής εκπαίδευσης, το οποίο συμπληρώνει την οδηγία 89/48/EΟΚ (ΕΕ L 209, σ. 25).
(11)
–	Βλ. για την οριοθέτηση έναντι της ελευθερίας εγκαταστάσεως ιδίως τις αποφάσεις της 30ής Νοεμβρίου 1995 στην υπόθεση C-55/94, Gebhard (Συλλογή 1995, σ. I-4165, σκέψεις 25 έως 28) και της 11ης Δεκεμβρίου 2003 στην υπόθεση C-215/01, Schnitzer (Συλλογή 2003, σ. I‑14847, σκέψεις 27 έως 33).
(12)
–	Απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 2003, C-42/02, Lindman (Συλλογή 2003, σ. I-13519, σκέψη 20)· βλ. και τις αποφάσεις της 9ης Αυγούστου 1994, C-43/93, Vander Elst (Συλλογή 1994, σ. I‑3803, σκέψη 14), της 26ης Φεβρουαρίου 1991, C-154/89, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1991, σ. I-659, σκέψη 12) και της 25ης Ιουλίου 1991, C-76/90, Säger (Συλλογή 1991, σ. I-4221, σκέψη 12).
(13)
–	Αποφάσεις Säger (παρατεθείσα στην υποσημείωση 12, σκέψη 14), Vander Elst (παρατεθείσα στην υποσημείωση 12, σκέψη 15) και Επιτροπή κατά Βελγίου (παρατεθείσα στην υποσημείωση 3, σκέψη 35).
(14)
–	Συναφώς η Ολλανδική Κυβέρνηση παραπέμπει στα αποτελέσματα μιας μελέτης που ανέθεση η Επιτροπή («A comparative overview of legislation governing the private security industry in the European Union», 2002, παρατεθείσα στο παράρτημα 1 του υπομνήματος αντικρούσεως).
(15)
–	Βλ. ιδίως τις γραπτές παρατηρήσεις της Επιτροπής στο υπόμνημα απαντήσεως επί του υπομνήματος αντικρούσεως του Βασιλείου των Κάτω Χωρών.
(16)
–	Η Επιτροπή παραπέμπει συναφώς στη σκέψη 33 της αποφάσεως Επιτροπή κατά Βελγίου (παρατεθείσα στην υποσημείωση 3).
(17)
–	Aπόφαση Schnitzer (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 11, σκέψη 35)· απόφαση της 3ης Οκτωβρίου 2000, C-58/98, Corsten (Συλλογή 2000, σ. I-7919, σκέψη 39), και απόφαση Säger (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 12, σκέψη 15).
(18)
–	Απόφαση της 22ας Ιανουαρίου 2002, C-390/99, Canal Satélite Digital (Συλλογή 2002, σ. I-607, σκέψη 39).
(19)
–	Απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1981 στην υπόθεση 279/80, Webb (Συλλογή 1981, σ. 3305, σκέψη 17)· αποφάσεις Säger (παρατεθείσα στην υποσημείωση 12, σκέψη 15), Επιτροπή κατά Βελγίου (παρατεθείσα στην υποσημείωση 3, σκέψη 37), Corsten (παρατεθείσα στην υποσημείωση 17, σκέψη 35), Canal Satélite Digital (παρατεθείσα στην υποσημείωση 18, σκέψεις 36 έως 38), και Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (παρατεθείσα στην υποσημείωση 5, σκέψεις 60 και 66).
(20)
–	Βλ. υπό την έννοια αυτή την απόφαση Canal Satélite Digital (παρατεθείσα στην υποσημείωση 18, σκέψη 37, με περαιτέρω παραπομπές).
(21)
–	Παγία νομολογία από την απόφαση «Cassis de Dijon» της 20ής Φεβρουαρίου 1979 στην υπόθεση 120/78, Rewe-Zentral (Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 321, σκέψη 8). Για τον τομέα της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών βλ. την απόφαση Canal Satélite Digital (παρατεθείσα στην υποσημείωση 18, σκέψη 37). Και η απόφαση Corsten (παρατεθείσα στην υποσημείωση 17, σκέψεις 31 και 35) στηρίζεται στη σκέψη αυτή.
(22)
–	Το γεγονός και μόνον ότι ένα κράτος μέλος θεσπίζει λιγότερο αυστηρές διατάξεις απ’ ό,τι ένα άλλο δεν σημαίνει ότι οι διατάξεις του κράτους αυτού είναι αντίθετες προς την αρχή της αναλογικότητας και, κατά συνέπεια, ασυμβίβαστες προς το κοινοτικό δίκαιο· βλ. τις αποφάσεις της 10ης Μαΐου 1995, C-384/93, Alpine Investments (Συλλογή 1995, σ. I-1141, σκέψη 51), της 12ης Δεκεμβρίου 1996, C-3/95, Reisebüro Broede (Συλλογή 1996, σ. I-6511, σκέψη 42), της 1ης Φεβρουαρίου 2001, C-108/96, Mac Quen κ.λπ. (Συλλογή 2001, σ. I-837, σκέψεις 33 και 34), και της 11ης Ιουλίου 2002, C-294/00, Gräbner (Συλλογή 2002, σ. I-6515, σκέψεις 46 και 47).
(23)
–	Έτσι και –σε σχέση με τα χειρωνακτικά επαγγέλματα– η απόφαση Corsten (παρατεθείσα στην υποσημείωση 17, σκέψη 31).
(24)
–	Βλ. την παρατεθείσα στην υποσημείωση 19 νομολογία.
(25)
–	Έτσι –σε σχέση με την υποχρέωση εγγραφής σε μητρώο βιοτεχνών– η απόφαση Corsten (παρατεθείσα στην υποσημείωση 17, σκέψεις 45, 47 και 48)· βλ. και την απόφαση Schnitzer (παρατεθείσα στην υποσημείωση 11, σκέψεις 36 έως 39).
(26)
–	Βλ. ιδίως τα σημεία 35 έως 42 των προτάσεων αυτών.
(27)
–	Αποφάσεις Επιτροπή κατά Βελγίου (παρατεθείσα στην υποσημείωση 3, σκέψη 39) και Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (παρατεθείσα στην υποσημείωση 5, σκέψη 66).
(28)
–	Η Επιτροπή παραπέμπει στην απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου (παρατεθείσα στην υποσημείωση 3, σκέψη 40).
(29)
–	Έτσι και ο γενικός εισαγγελέας Alber στις προτάσεις του της 16ης Σεπτεμβρίου 2003 στην υπόθεση C-171/02 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 5, σημείο 88). Λόγω ιδίως των προστατευτέων σημαντικών εννόμων αγαθών (βλ., ανωτέρω, σημείο 32) διαφέρει εξάλλου η παρούσα υπόθεση και από άλλες υποχρεώσεις κατοχής διπλωμάτων, όπως η επιβαλλόμενη στους ξεναγούς υποχρέωση κατοχής αδείας ασκήσεως επαγγέλματος που προϋποθέτει ορισμένη κατάρτιση πιστοποιουμένη με δίπλωμα, στην οποία στηρίζεται η απόφαση της 22ας Mαρτίου 1994, C-375/92, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 1994, σ. I-923, σκέψη 21, με περαιτέρω παραπομπές).
(30)
–	Για τη νομιμότητα ενός συστήματος προληπτικού ελέγχου πρβλ και το σημείο 34 των προτάσεων αυτών. Οι σκέψεις που διατυπώνονται εκεί μπορούν να ισχύσουν και για το προσωπικό ιδιωτικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών ασφαλείας και ιδιωτικών γραφείων ερευνών.
(31)
–	Βλ. την παρατεθείσα στην υποσημείωση 19 νομολογία.
(32)
–	Εν πάση περιπτώσει, θα μπορούσε ακόμη να απαιτηθεί η απόδειξη του ότι οι οικείοι συνεργάτες έχουν εξοικειωθεί σε γενικές γραμμές με τους σχετικούς κανόνες δικαίου του κράτους μέλους υποδοχής, για παράδειγμα με τις διατάξεις για τη χρήση των όπλων, για την άσκηση του δικαιώματος άμυνας ή για το δικαίωμα συλλήψεως ιδιώτη. Πάντως, η άσκηση του δικαιώματος της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών δεν πρέπει να δυσχεραίνεται υπερβολικά ή να επιβραδύνεται.
(33)
–	Απόφαση Canal Satélite Digital (παρατεθείσα στην υποσημείωση 18, σκέψη 35, με άλλες παραπομπές).
(34)
–	Έτσι κατ’ αποτέλεσμα και η απόφαση Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (παρατεθείσα στην υποσημείωση 5, σκέψη 66).