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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
A - Introduzione
1 Tre domande, di pronuncia pregiudiziale del Juzgado de lo Social di Santiago di Compostella (La Coruña) sono all'origine dei procedimenti riuniti C-88/95, C-102/95 e C-103/95. Al centro di tali procedimenti è la questione dell'applicazione di talune disposizioni del regolamento (CEE) n. 1408/71 (1) per quanto riguarda l'adempimento delle condizioni necessarie per aver diritto a un'indennità di disoccupazione.
2 I fatti alla base della causa principale sono comparabili in quanto gli interessati, i quali hanno richiesto un'indennità spagnola di disoccupazione, avevano svolto un'attività di lavoro subordinato per un periodo considerevole, rispettivamente nella Repubblica federale di Germania e nei Paesi Bassi e in quanto essi, dopo il loro ritorno in Spagna, hanno già fruito di un'indennità di disoccupazione e sollecitano oramai, dopo quest'ultima, una prestazione a carattere misto che per certi aspetti è configurabile come una prestazione di assistenza sociale.
In ciascuno dei rispettivi casi i fatti si presentano come segue:
3 Nel procedimento C-88/95 si tratta del diritto all'indennità di disoccupazione della ricorrente che, nata il 13 giugno 1938, è stata occupata per diversi periodi tra il 1, marzo 1966 e il 17 febbraio 1992 come lavoratrice subordinata nella Repubblica federale di Germania e ivi ha versato per 165 mesi i contributi in forza del regime di previdenza sociale. Durante il periodo della sua attività professionale, essa non ha maturato alcun periodo di assicurazione in forza del regime spagnolo di previdenza sociale. Sempre in Germania la ricorrente ha percepito l'indennità di disoccupazione dal febbraio all'agosto 1992. Nell'agosto 1992 essa è ritornata in Spagna, ove ha percepito in un primo tempo, dal 15 agosto 1992 al 14 novembre 1992, un'indennità di disoccupazione sulla base dell'art. 69 del regolamento n. 1408/71. Successivamente le è stato riconosciuto, sulla base dell'ordinamento spagnolo, il diritto all'indennità di disoccupazione per il periodo dal 15 dicembre 1992 al 14 luglio 1994, poiché essa era in grado di provare carichi di famiglia. Dopo il venir meno del diritto all'indennità in parola, l'interessata ha chiesto di fruire dell'indennità di disoccupazione prevista per le persone di età superiore a 52 anni, la cui concessione è alla base del presente litigio.
4 Il procedimento C-102/95 verte sul diritto all'indennità di disoccupazione del ricorrente, che, nato il 12 aprile 1937, è stato occupato come lavoratore subordinato tra il 1, ottobre 1971 e il 30 novembre 1982 nella Repubblica federale di Germania e può dimostrare di aver versato 194 mesi di contributi al regime tedesco di previdenza sociale (2). Dal 5 aprile 1993, ininterrottamente, egli è iscritto nelle liste di collocamento come disoccupato in cerca di impiego. Per il periodo dal 30 luglio 1993 al 29 gennaio 1995 gli è stata accordata, per la durata massima di 18 mesi, l'indennità di disoccupazione prevista dalla normativa spagnola a favore dei lavoratori migranti rientranti in patria. Già a partire dal 30 luglio 1993 il ricorrente ha sollecitato la concessione e il pagamento dell'indennità di disoccupazione prevista per le persone di età superiore a 52 anni, che oramai spera poter ottenere come prestazione consecutiva a quella già ottenuta.
5 Nel procedimento C-103/95 è in causa il diritto all'indennità di disoccupazione del ricorrente, nato l'11 gennaio 1936, di professione marinaio. Egli può provare periodi di assicurazione di 20 anni, 10 mesi e 7 giorni, nell'ambito del regime olandese di previdenza sociale, per il periodo dal 20 luglio 1961 al 29 maggio 1982. Dal 1, luglio 1992 il ricorrente è ininterrottamente iscritto nelle liste di collocamento come disoccupato in cerca di impiego. Per il periodo dal 2 luglio 1992 al 1, gennaio 1994 è stata accordata al ricorrente l'indennità di disoccupazione prevista dalla legislazione spagnola per i lavoratori migranti rientranti in patria. Attualmente egli agisce in giudizio per ottenere l'indennità di disoccupazione prevista per i disoccupati di età superiore a 52 anni.
6 I tre procedimenti hanno in comune la circostanza che i ricorrenti non possono dimostrare l'esistenza di periodi contributivi nell'ambito del regime spagnolo di previdenza sociale dovuti a un'attività di lavoro subordinato. Ciononostante a ciascuno di loro è stata concessa un'indennità di disoccupazione in virtù della legislazione spagnola, ma con diverse basi giuridiche, mentre agli stessi è stata rifiutata la prestazione, consecutiva a quella già ottenuta, per i disoccupati di età superiore a 52 anni. L'indennità di disoccupazione controversa costituisce una prestazione di carattere misto.
7 Per una migliore comprensione del tipo di prestazione in parola, occorre sapere che la tutela contro la disoccupazione, in diritto spagnolo, si struttura su due livelli, l'uno di natura contributiva e l'altro di natura assistenziale. Con il primo si tende ad accordare prestazioni che sostituiscono redditi venuti meno a causa della perdita di una precedente occupazione o della riduzione dell'orario giornaliero di lavoro. Tali prestazioni sono completate dalla parte relativa all'assistenza, intesa ad assicurare la tutela di quei prestatori di lavoro che vanno inquadrati in una delle categorie legislativamente definite. Benché tale indennità di disoccupazione venga definita come aiuto e il livello delle prestazioni sia indipendente dall'importo di un precedente salario, il diritto spagnolo esige l'adempimento di determinate condizioni di natura contributiva. Ai fini del conseguimento della prestazione, la legge esige, accanto alla registrazione come persona in cerca di impiego, il versamento di contributi all'assicurazione per la disoccupazione nel corso della vita lavorativa per almeno sei anni, nonché la dimostrazione dell'adempimento di tutte le condizioni - tranne la condizione di età - per la nascita del diritto alla pensione di vecchiaia contributiva a norma del regime di previdenza sociale.
8 Il giudice a quo parte dal principio che l'indennità di disoccupazione, prevista dalla legislazione spagnola per i disoccupati di età superiore a 52 anni, costituisce una prestazione di disoccupazione nel senso degli artt. 67, n. 1, e 4, n. 1, lett. g), del regolamento n. 1408/71. Il giudice proponente dichiara che l'ente spagnolo convenuto nega ai ricorrenti l'indennità in parola in quanto essi non hanno maturato «il periodo minimo contributivo prescritto per la spettanza di pensione di vecchiaia secondo il regime previdenziale». Si è comprovato in proposito che ciascun ricorrente era iscritto al regime di previdenza sociale di un altro Stato membro (Germania e Paesi Bassi) e che ha soddisfatto le condizioni contributive e i periodi minimi richiesti da ciascun regime al fine di beneficiare, all'età della pensione, di una pensione di vecchiaia a carico del regime di previdenza sociale del rispettivo Stato membro. Da ciò è lecito desumere che l'INEM (Instituto Nacional de Empleo) esige come presupposto per la nascita del diritto all'indennità di disoccupazione di cui è causa che il lavoratore richiedente possa andare in pensione, quando sarà il momento, a carico del regime spagnolo di previdenza sociale.
9 Tale condizione è certo soddisfatta da chi, in forza degli artt. 45 e ss. del regolamento n. 1408/71, può avere diritto a una pensione pro rata a carico del regime spagnolo di previdenza sociale. Trattandosi di periodi inferiori a un anno, che, conformemente all'art. 48 del regolamento n. 1408/71, non vanno presi in considerazione nel sistema pensionistico spagnolo, si è confrontati al medesimo dilemma sussistente in caso di totale carenza di versamenti contributivi al regime spagnolo.
10 Con una sentenza emessa in composizione plenaria il 28 febbraio 1994, il Tribunal supremo, chiamato a pronunciarsi sul diritto all'indennità di disoccupazione litigiosa, ha dichiarato che la persona che non sia iscritta alla previdenza sociale spagnola né vi abbia versato contributi non può fruire di tale prestazione. Secondo la decisione in parola, non può sorgere un obbligo di pagamento di tale sussidio, poiché la ricorrente in quella causa non può percepire alcuna pensione in Spagna.
11 Il giudice a quo nutre dubbi circa la compatibilità con il diritto comunitario di tale interpretazione. Esso sottopone alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali, di cui la prima è posta soltanto nei procedimenti C-102/95 e C-103/95, mentre le questioni 2-4 sono formulate in termini identici nelle tre domande di pronuncia pregiudiziale:
«1) Se l'indennità di disoccupazione istituita a favore dei disoccupati di età superiore a 52 anni dall'art. 13, n. 2, della legge 2 agosto 1984, n. 31, nella versione del regio decreto 31 marzo 1989, n. 3 (attualmente art. 215, n. 3 del regio decreto legislativo 20 giugno 1994, n. 1), che approva il testo unico della legge generale sulla previdenza sociale, sia una prestazione di disoccupazione ai sensi dell'art. 4, n. 1, del regolamento (CEE) n. 1408/71.
In caso di soluzione affermativa della prima questione:
2) Se l'art. 67, n. 1, del regolamento n. 1408/71, nella versione attualmente in vigore, debba interpretarsi nel senso che esso, ai fini della concessione dell'indennità di disoccupazione prevista per i disoccupati di età superiore a 52 anni dall'art. 215, n. 3, del regio decreto legislativo 20 giugno 1994, n. 1, che approva il testo unico della legge generale sulla previdenza sociale, obbliga l'ente competente a tener conto dei periodi di assicurazione o di occupazione compiuti in forza della legislazione di un altro Stato membro nei limiti in cui i contributi versati durante tali periodi permettano, alle condizioni di età prescritte, di conseguire il diritto alla pensione di vecchiaia in uno Stato membro diverso da quello dell'ente competente.
3) Se possano prendersi in considerazione tali periodi nonostante il fatto che in Spagna il lavoratore non abbia versato contributi o che questi risultino inferiori ad un anno, purché l'interessato abbia maturato il diritto a pensione in qualunque altro Stato membro.
4) Se il fatto che, per poter percepire l'indennità di disoccupazione prevista a favore dei disoccupati di più di 52 anni, i lavoratori migranti debbano dimostrare di aver diritto, al raggiungimento del limite di età previsto, alla pensione di vecchiaia a carico della previdenza sociale spagnola, e siano esclusi dal beneficio i lavoratori migranti i quali dimostrino di aver maturato tale diritto in qualunque altro Stato membro, possa essere incompatibile con gli artt. 48, n. 2, e con l'art. 51 del Trattato CE».
12 Sono parti del procedimento i ricorrenti nella causa principale, il governo spagnolo e la Commissione. Occorrerà tornare sulle loro osservazioni nell'ambito della valutazione giuridica.
B - Parere
I - Sulla prima questione
13 Le parti propongono unanimemente la soluzione affermativa della prima questione.
14 I ricorrenti nella causa principale si riferiscono in primo luogo all'art. 4 del regolamento n. 1408/71, che definisce il campo di applicazione ratione materiae del regolamento. Al n. 1, secondo cui il regolamento si applica a tutte le legislazioni relative ai settori della previdenza sociale riguardanti le prestazioni enumerate, si menzionano, alla lett. g): «le prestazioni di disoccupazione». Inoltre i ricorrenti sono del parere che trattasi, quanto alla prestazione controversa, di un sistema di previdenza sociale non contributivo nel senso del n. 2 della disposizione (in ultima analisi tale designazione non è tuttavia determinante per ricollegare la prestazione al campo di applicazione del regolamento). La tesi dei ricorrenti si fonda innanzi tutto sulla dichiarazione del governo spagnolo (3) con cui si comunica che tale prestazione rientra nel regolamento n. 1408/71. Essi si fondano poi sulla giurisprudenza della Corte secondo cui una dichiarazione siffatta è sufficiente per far rientrare la prestazione in questione nel campo di applicazione del regolamento (4). In ogni caso la Corte ha già definito la questione controversa come rientrante nel campo di applicazione del regolamento (5). Quanto alla legge spagnola, essa parte dal principio che trattasi di un'indennità di disoccupazione a carattere d'aiuto. Da ultimo il Tribunal supremo (6) non ha mai avuto dubbi, secondo i ricorrenti, sul fatto che la prestazione rientra nel campo di applicazione del regolamento.
15 Il governo spagnolo rileva che esso ha modificato la dichiarazione effettuata in precedenza in conformità dell'art. 5 del regolamento, nel senso che non sussiste alcun dubbio circa l'applicabilità del regolamento n. 1408/71 all'indennità di disoccupazione in parola (7).
16 La Commissione si riferisce alle osservazioni che ha presentato sulla definizione della prestazione controversa nelle cause riunite da C-422/93 a C-424/93, ove ha sostenuto l'applicabilità del regolamento n. 1408/71. Essa si riferisce del pari alle conclusioni dell'avvocato generale Elmer in tale causa, del 21 febbraio 1995 (8). In ultima analisi, anche ai fini del presente procedimento, essa è del parere che non sussistono dubbi quanto al collegamento della prestazione in causa con il campo di applicazione ratione materiae del regolamento n. 1408/71.
17 Sulla base dei fondati motivi, così dettagliatamente esposti dalle parti, ritengo che la prestazione controversa rientri nel campo di applicazione del regolamento n. 1408/71 e pertanto non sia esclusa dal medesimo campo di applicazione in quanto prestazione di assistenza sociale nel senso dell'art. 4, n. 4, del regolamento.
18 Propongo di risolvere la prima questione come segue:
«L'art. 4, n. 1, del regolamento (CEE) n. 1408/71 va interpretato nel senso che un'indennità di disoccupazione come quella sollecitata dai ricorrenti, prevista per i disoccupati di età superiore a 52 anni dall'art. 13, n. 2, della legge 2 agosto 1984, n. 31, nella versione del regio decreto 31 marzo 1989, n. 3 (attualmente art. 215, n. 3, del regio decreto legislativo 20 giugno 1994, n. 1), va considerata come una prestazione di disoccupazione ai sensi della detta disposizione».
II - Sulla seconda questione
19 Con riguardo alla seconda questione i ricorrenti sostengono la seguente tesi: prendendo le mosse dal principio generale affermato agli artt. 48-51 del Trattato, secondo cui un lavoratore migrante non può subire alcun pregiudizio per il fatto di aver fatto uso della libera circolazione, essi si riferiscono alla giurisprudenza della Corte. Poggiando sulle sentenze Ugliola (9), Kaufmann (10), Galati (11), Paraschi (12), Bronzino (13) e Gatto (14), i ricorrenti rilevano la possibilità creata dalla Corte, quando la normativa di uno Stato membro colleghi il sorgere del diritto a una prestazione a determinate circostanze di fatto, di prendere in considerazione le stesse, nella misura in cui siano soddisfatte sotto l'impero della normativa di uno Stato membro, anche nell'ambito del primo Stato membro. Secondo i ricorrenti, in forza di tale principio, la questione pregiudiziale va risolta in senso positivo.
20 Conseguentemente, secondo i ricorrenti, se il diritto alla prestazione controversa dipende dal fatto che al momento della domanda debbono soddisfarsi tutte le condizioni per la nascita di un diritto a pensione in un sistema contributivo, meno quella di aver raggiunto l'età di pensionamento, non può ammettersi che debba necessariamente trattarsi di una pensione spagnola (non importa se si tratti di una pensione spagnola completa o pro rata).
21 Se viceversa si difendesse una limitazione siffatta, sarebbe inspiegabile la ragione per cui il legislatore spagnolo, malgrado la duplice modifica della base giuridica del diritto alla prestazione (15), non abbia mai introdotto il termine «spagnolo». E' poi inammissibile che uno Stato membro ponga in essere una restrizione siffatta alla libera circolazione. Infine, secondo i ricorrenti, tale restrizione equivale ad una clausola relativa al territorio incompatibile con il diritto comunitario (16).
22 Il governo spagnolo solleva innanzi tutto una questione preliminare che si articola in due varianti. Le disposizioni comunitarie di coordinamento lasciano in vigore differenti regimi di previdenza sociale che danno luogo a prestazioni tra loro diverse a carico di differenti enti previdenziali, che ciò accada sulla base del solo diritto nazionale oppure grazie al completamento del diritto nazionale da parte del diritto comunitario. Secondo il governo spagnolo, per ottenere una prestazione in forza di una legislazione nazionale, è necessario disporre di una base minima conformemente al diritto nazionale dello Stato in questione. Questa base minima deve poggiare su contributi e periodi di assicurazione o di occupazione nell'ambito dell'ordinamento in parola. Solo a tale condizione la legislazione nazionale può essere completata dal diritto comunitario.
23 Tuttavia, secondo il governo spagnolo, i ricorrenti nella causa principale non sono mai stati iscritti alla previdenza sociale spagnola e non hanno mai versato contributi a quest'ultima. In tali condizioni essi non sono in grado di integrare periodi contributivi in Spagna con periodi maturati in un altro Stato membro, data la pura e semplice insussistenza dei primi.
24 Secondo il governo spagnolo, l'art. 67, n. 3, del regolamento n. 1408/71 va visto in tale ottica. Ai sensi di tale disposizione il cumulo dei periodi di assicurazione o di occupazione previsto al n. 1 può verificarsi soltanto quando l'interessato abbia compiuto da ultimo periodi di assicurazione o di occupazione conformemente alla legislazione sulla cui base egli sollecita la prestazione. Nessuno tra i ricorrenti ha mai versato contributi alla previdenza sociale spagnola o compiuto periodi di assicurazione o di occupazione in Spagna, né da ultimo, né in precedenza.
25 Il governo spagnolo ne inferisce che, se si accordasse ai ricorrenti la prestazione in parola, si violerebbe l'obiettivo perseguito dall'art. 67 del regolamento n. 1408/71. A suo avviso, pertanto, l'art. 67 osta alla presa in considerazione di periodi di assicurazione o di occupazione compiuti in un altro Stato membro:
- quando il richiedente non abbia versato alcun contributo né compiuto alcun periodo di occupazione nello Stato membro ove venga sollecitata la prestazione;
- quando il richiedente non abbia effettuato il suo ultimo periodo di assicurazione o il suo ultimo versamento di contributi a norma della legislazione di tale Stato membro.
26 Una volta giunti a tale conclusione intermedia, non occorre più, ad avviso del governo spagnolo, risolvere la seconda questione (17), per cui le ulteriori osservazioni di quest'ultimo sono di carattere meramente ipotetico.
27 Nel presente caso non si tratta semplicemente di riconoscere periodi di assicurazioni allo scopo di ottenere un'indennità di disoccupazione. Trattasi piuttosto di riconoscere un diritto alla pensione acquisito nell'ambito di un altro ordinamento giuridico. Una soluzione siffatta solleva diversi problemi:
- essa non può basarsi comunque sull'art. 67, n. 1, del regolamento n. 1408/71, poiché esula dal campo di applicazione di tale disposizione;
- un'ulteriore difficoltà risiede nel fatto che il competente organo di uno Stato membro deve valutare il sussistere di un diritto a pensione nell'ambito di un altro ordinamento giuridico, il che confligge con il principio dell'applicabilità della legislazione di un solo Stato membro proclamato all'art. 13 del regolamento n. 1408/71;
- infine, secondo il governo spagnolo, può individuarsi una difficoltà nella circostanza che il diritto all'indennità di disoccupazione presuppone non il diritto ad una pensione di qualsiasi tipo, bensì ad una pensione contributiva nell'ambito del regime di previdenza sociale.
28 In conclusione il governo spagnolo rammenta che la permeabilità dei regimi genera diritti artificiali. Secondo tale governo non può ammettersi che qualsiasi lavoratore, il che abbia raggiunto l'età di 52 anni e maturato un diritto a pensione ai sensi di qualsiasi legislazione nazionale possa recarsi in Spagna al fine di conseguire un'indennità di disoccupazione senza aver mai versato contributi al regime spagnolo di previdenza sociale.
29 La Commissione ritiene che l'art. 67 del regolamento n. 1408/71 debba essere interpretato in modo unitario. E' di fondamentale importanza accertare se l'art. 67 del regolamento possa essere applicabile in particolare ai casi oggetto del procedimento principale. Il problema determinante è soprattutto se sia soddisfatto il criterio «dei periodi di assicurazione compiuti da ultimo» menzionato al n. 3 della disposizione. Si deve prendere le mosse dal fatto che i ricorrenti non hanno compiuto alcun periodo di occupazione in Spagna. Nondimeno tutti e tre hanno versato contributi, durante i periodi in cui hanno percepito l'indennità di disoccupazione in Spagna, a diversi rami della previdenza sociale, cioè all'assicurazione malattia e al regime dell'assistenza familiare.
30 Quanto al ramo della previdenza sociale a cui sono destinati i contributi, la Commissione rinvia alla sentenza Warmerdam-Steggerda (18) per sostenere che non è determinante poter fornire la prova del compimento di periodi di assicurazione nello stesso ramo di previdenza sociale. La circostanza che i ricorrenti non abbiano versato contributi all'assicurazione spagnola contro la disoccupazione non può quindi ostare, secondo la Commissione, alla presa in considerazione di periodi di versamenti contributivi all'assicurazione contro la disoccupazione in altri Stati membri.
31 Spetta al giudice nazionale valutare se l'art. 67, n. 3, del regolamento debba essere soddisfatto. In caso affermativo, niente osta al cumulo dei periodi di assicurazione ai sensi del n. 1 della disposizione. La Commissione si pronuncia quindi per la soluzione positiva della seconda questione.
32 L'enunciazione e il contesto della seconda questione fanno presupporre che la Corte debba pronunciarsi sul punto se la condizione che permette di soddisfare l'insieme dei criteri - fatta salva l'età - per il sorgere del diritto a una pensione di vecchiaia nel regime di previdenza sociale (diritto a pensione) possa adempiersi, ai fini del conseguimento dell'indennità di disoccupazione prevista dal diritto spagnolo per le persone di età superiore a 52 anni, grazie al possesso di un diritto a pensione nell'ambito di un'altra legislazione nazionale.
33 Tra le condizioni che determinano il sorgere del diritto all'indennità di disoccupazione controversa vi sono due criteri di natura contributiva, per i quali l'art. 67, n. 1, del regolamento potrebbe risultare all'occorrenza determinante. Trattasi, da un lato, dell'elemento costituito dal pagamento di contributi all'assicurazione contro la disoccupazione per dodici anni nel corso della vita attiva. Esiste, dall'altro, il criterio che si impernia sull'aspettativa di una pensione ulteriore.
34 Dalle conclusioni della Commissione emerge che quest'ultima si riferisce comunque al primo dei due criteri in parola. Tuttavia, alla luce delle considerazioni del giudice proponente nonché delle altre parti del procedimento, ciò non sembra porre alcun problema dinanzi alle autorità e ai giudici spagnoli. La legislazione spagnola non richiede che i sei anni di periodi contributivi debbano essere compiuti immediatamente prima della presentazione della domanda. Poiché manifestamente non pare che il criterio di una durata di sei anni di versamenti contributivi all'assicurazione contro la disoccupazione abbia dato luogo a problemi nel corso della causa principale, prenderò le mosse dal fatto che la durata di tali versamenti può giudicarsi conforme al diritto comunitario, pur se la stessa sia stata compiuta nell'ambito di un altro ordinamento nazionale.
35 Occorre quindi concentrare l'esame sul secondo criterio, quello relativo al diritto a pensione. Anche il governo spagnolo ha considerato quest'ultimo come l'aspetto determinante della controversia.
36 A mio parere, va posta innanzi tutto la questione preliminare dell'applicabilità dell'art. 67 del regolamento n. 1408/71 nel presente contesto, prima che si ponga la questione di quali elementi di fatto debbano all'occorrenza essere riconosciuti nella legislazione spagnola grazie a tale disposizione. Significativamente l'art. 67 del regolamento non compare nelle osservazioni dei ricorrenti sulla seconda questione. La Commissione, sia nelle osservazioni scritte, sia in quelle durante la fase orale, solleva la questione dell'applicabilità dell'art. 67 ai fatti controversi. Infine il governo spagnolo è del parere che l'art. 67 osta alla conclusione auspicata dai ricorrenti. A suo avviso la presa in considerazione eventuale di un diritto a pensione maturato in un altro Stato membro esula dal campo di applicazione dell'art. 67 del regolamento.
37 Conviene prendere le mosse in primo luogo dalla collocazione dell'art. 67 nell'ambito del regolamento n. 1408/71. Trattasi della prima disposizione del capitolo 6, «Disoccupazione» (19), del regolamento. L'art. 67 costituisce uno dei presupposti per poter fruire di una prestazione di disoccupazione. Esso impone di tener conto dei periodi di assicurazione (20) o di occupazione (21) compiuti in un altro Stato membro, nella misura in cui siffatti periodi sono determinanti ai fini dell'acquisizione del diritto all'indennità di disoccupazione. Il collegamento con lo Stato competente è stabilito dall'art. 67, n. 3, secondo cui l'interessato deve aver compiuto da ultimo periodi di assicurazione o di occupazione secondo le disposizioni della legislazione a norma della quale vengono richieste le prestazioni.
38 Non può ignorarsi che la condizione «da ultimo» per poter fruire della prestazione di disoccupazione non ha più alcuna rilevanza nei casi all'origine dei presenti procedimenti. Tutti e tre i ricorrenti hanno percepito prestazioni di disoccupazione soltanto in base al diritto nazionale spagnolo. Il sorgere del diritto a tali prestazioni non necessitava il «completamento» della base nazionale di tale diritto da parte del diritto comunitario. Tutti e tre i ricorrenti sono soggetti già da tempo al regime spagnolo di previdenza sociale e percepiscono prestazioni di disoccupazione. Si può quindi dubitare seriamente che l'art. 67 del regolamento possa considerarsi applicabile nell'ipotesi del diritto a una prestazione consecutiva a siffatte prestazioni che presenti le caratteristiche di una prestazione di assistenza sociale a un'età precedente a quella della pensione di vecchiaia.
39 L'argomento della Commissione che manifestamente poggia sull'applicabilità dell'art. 67 del regolamento e perviene a superare al riguardo l'ostacolo del n. 3, riferendosi a periodi di assicurazione maturati dai ricorrenti quando gli stessi erano soggetti alla previdenza sociale spagnola, si fonda in ultima analisi sulla circostanza che ai ricorrenti era già stata riconosciuta in precedenza la possibilità di fruire delle prestazioni dell'assicurazione spagnola contro la disoccupazione.
40 A favore del ragionamento della Commissione militano la sua chiarezza e la sua trasparenza. La Corte ha infatti dichiarato nella sentenza Warmerdam-Steggerda (22) che l'art. 67, n. 1, del regolamento n. 1408/71 non subordina il cumulo, ad opera dell'ente competente di uno Stato membro, di periodi lavorativi maturati in un altro Stato membro, alla condizione che tali periodi siano considerati come periodi di assicurazione per lo stesso ramo previdenziale dalle leggi secondo le quali sono stati maturati.
41 Diversamente dai procedimenti attualmente sub judice, la domanda presentata nella causa Warmerdam-Steggerda è stata effettivamente preceduta da periodi lavorativi. Pertanto in tale causa si trattava dell'ammissione al beneficio della prestazione di disoccupazione. Occorreva prendere in considerazione l'elemento materiale dato dal periodo lavorativo maturato in precedenza quale presupposto per il sorgere del diritto nell'ambito della legislazione di un altro Stato membro.
42 Va dato atto alla Commissione che la nozione «periodi di assicurazione» di cui all'art. 67, n. 3, del regolamento non va intesa necessariamente come «periodi di assicurazione nell'ambito dell'assicurazione contro la disoccupazione». All'art. 1 del regolamento n. 1408/71, che definisce in termini generali le nozioni del regolamento, si designano alla lett. r) con il termine «periodi di assicurazione»: «i periodi di contribuzione, di occupazione o di attività lavorativa autonoma, quali sono definiti o riconosciuti come periodi di assicurazione dalla legislazione sotto la quale sono stati compiuti o sono considerati compiuti, nonché tutti i periodi equiparati, nella misura in cui sono riconosciuti da tale legislazione come equivalenti ai periodi di assicurazione».
43 Nonostante tale definizione di carattere generale, non si può mettere in non cale la collocazione, nonché il senso e la finalità della nozione «periodi di assicurazione» di cui all'art. 67, n. 3, del regolamento. Se non si vuol inferirne necessariamente che trattasi di «periodi di assicurazione nell'ambito dell'assicurazione contro la disoccupazione», tuttavia i periodi di assicurazione compiuti nell'ambito della previdenza sociale di uno Stato membro dovrebbero servire, nel senso più ampio, anche alla tutela nei confronti del rischio di disoccupazione.
44 Se si applica tale criterio ai periodi di assicurazione compiuti, nelle cause principali, nell'ambito della previdenza sociale spagnola, ne consegue che tali periodi non soddisfano lo scopo descritto. Se si volesse tener conto dei contributi versati dall'amministrazione del lavoro in rapporto alla concessione di un'indennità di disoccupazione, alla cassa malattia e alla cassa di protezione familiare considerandoli alla stregua di periodi di assicurazione ai sensi della disposizione in parola, ne risulterebbe il paradosso che l'attribuzione della prestazione implicherebbe di per sé stessa il sorgere del diritto al medesimo tipo di prestazione (23). Sulla base delle considerazioni precedenti ho quanto meno dei dubbi sulla possibilità che venga accolta la proposta della Commissione.
45 A mio parere occorre a questo punto fermarsi e rimettere in memoria su che cosa vertono i presenti procedimenti. Non si tratta del cumulo di precedenti periodi di assicurazione nell'ambito di qualsivoglia assicurazione nazionale contro la disoccupazione (i sei anni di contributi richiesti sembrano manifestamente riconosciuti anche se maturati sotto l'impero della legislazione di un altro Stato membro). Neppure trattasi del cumulo di periodi di assicurazione o lavorativi per essere ammessi a fruire dell'assicurazione contro la disoccupazione. Trattasi tutt'al più del cumulo di periodi di assicurazione ai fini del sorgere di un diritto a pensione.
46 Tuttavia il sorgere e il calcolo dei diritti a pensione sotto l'impero del diritto comunitario sottostanno alle regole del capitolo 3 «Vecchiaia e morte (pensioni)» (24) del regolamento n. 1408/71. Al riguardo l'art. 45 disciplina in particolare la presa in considerazione di periodi di assicurazione. Il cumulo dei periodi di assicurazione come base di un diritto a pensione non è quindi oggetto dell'art. 67 del regolamento. Pertanto si può, a mio parere, lasciare in sospeso la questione se, seguendo il punto di vista della Commissione, i contributi versati, in rapporto alla concessione dell'indennità di disoccupazione, ad altri rami della previdenza sociale debbano considerarsi periodi di assicurazione ex art. 67, n. 3. Un orientamento siffatto evita inoltre di confrontarsi con l'opinione difesa dal governo spagnolo, il quale tende a vedere nell'art. 67 un motivo di ostacolo al riconoscimento di un diritto a pensione esistente in un altro Stato membro.
47 Nel presente contesto non occorre che venga chiarito se e come sorga un diritto a pensione, ma se la realizzazione di tale criterio sotto l'impero di una legislazione nazionale sia idonea in forza del diritto comunitario a fondare il diritto a una prestazione di disoccupazione sulla base di un'altra legislazione nazionale.
48 L'accento posto sull'elemento «diritto a pensione» è conforme all'obiettivo della prestazione spagnola sollecitata, qual è stato indicato nel corso del procedimento. Tale indennità di disoccupazione a carattere di aiuto è intesa a salvaguardare, sotto il profilo economico, una categoria di persone per le quali, tenuto conto della loro età, esiste soltanto una ridotta probabilità di reinserimento nella vita professionale, persone che tuttavia per periodi considerevoli sono state occupate come lavoratori subordinati soggetti alla previdenza sociale, senza però aver ancora raggiunto l'età della pensione. Il diritto a pensione precedentemente maturato ha quindi una così grande importanza quale presupposto del diritto effettivo alla pensione stessa, proprio perché si vorrebbe essere certi del fatto che trattasi di una soluzione transitoria, la quale diviene senza oggetto una volta raggiunta l'età del pensionamento. E' irrilevante in tale ottica l'origine delle prestazioni cui si possa aver diritto al raggiungimento della detta età.
49 Se quindi l'elemento di un diritto a pensione maturato in un altro Stato membro non può trovar posto nella legislazione spagnola ex art. 67, n. 1, del regolamento n. 1408/71, occorre chiedersi se e, all'occorrenza, su quale base sussista nondimeno un obbligo comunitario di riconoscere tale situazione giuridica acquisita in uno o più degli altri Stati membri.
50 Entro il campo di applicazione delle disposizioni in materia di libera circolazione dei lavoratori esiste una giurisprudenza multiforme circa il riconoscimento di situazioni di fatto o di diritto sopravvenute in un altro Stato membro. Essa si riferisce in prevalenza alle disposizioni relative ai diversi rami della previdenza sociale. Nella sentenza Warmerdam-Steggerda (25), già menzionata più sopra, si trattava del riconoscimento di periodi di occupazione effettivi cui sono state ricollegate in un altro Stato membro conseguenze giuridiche al fine di ottenere un'indennità di disoccupazione.
51 Le sentenze Bronzino (26) e Gatto (27) vertono sulle condizioni di attribuzione di prestazioni familiari. Uno dei presupposti per la concessione dell'assegno per figli a carico, prevista dal diritto tedesco, a favore dei discendenti a carico disoccupati era la condizione di essere iscritti come persone in cerca di impiego. Secondo la giurisprudenza della Corte, tale requisito può essere soddisfatto anche sotto l'impero di una legislazione nazionale diversa da quella che disciplina la concessione di una prestazione. Rientra del pari nel campo delle prestazioni familiari la sentenza pronunciata in merito a un ricorso per inadempimento contro il Granducato del Lussemburgo (28), in cui la Corte ha dichiarato che un requisito di residenza era contrario al diritto comunitario.
52 Nell'ambito delle condizioni di acquisizione di una pensione d'invalidità (29) la Corte ha ritenuto incompatibile con il diritto comunitario che fatti e circostanze idonei a prolungare il periodo di riferimento possano essere presi in considerazione soltanto qualora si siano verificati nello Stato di occupazione, e non invece nello Stato di origine del lavoratore migrante. Quanto alla normativa controversa in tale causa la Corte ha dichiarato:
«(...) anche se, sotto il profilo formale, essa si applica a qualsiasi lavoratore comunitario, che può così fruire della proroga del periodo di riferimento, tuttavia, nei limiti in cui essa non contempla alcuna possibilità di proroga qualora fatti o circostanze corrispondenti a quelli che consentono la proroga si verifichino in un altro Stato membro, essa può arrecare pregiudizio in maniera molto più rilevante ai lavoratori migranti in quanto sono soprattutto questi ultimi che, particolarmente in caso di malattia o di disoccupazione, hanno tendenza a rientrare nei rispettivi paesi d'origine.
Di conseguenza, una siffatta normativa ha l'effetto di dissuadere i lavoratori migranti dall'esercitare il diritto di libera circolazione» (30).
53 Si trattava ugualmente di prestazioni di invalidità nella sentenza Moscato (31), relativa all'effetto, quanto al sorgere del diritto, di periodi di assicurazione compiuti in un altro Stato membro. Tale causa è quindi simile al presente procedimento. Nella causa Moscato la Corte ha dichiarato che: «(...) qualora la normativa vigente in uno Stato membro subordini l'attribuzione di prestazioni di invalidità in particolare alla condizione che lo stato di salute del lavoratore, al momento della sua iscrizione al regime da essa stabilito, non abbia fatto presumere, a breve scadenza, l'insorgere della sua inabilità al lavoro, seguita da invalidità, l'ente competente deve tener conto anche dei periodi di assicurazione compiuti dall'interessato in base alla normativa di un altro Stato membro, come se si trattasse di periodi compiuti in base alla normativa che esso applica» (32).
54 La Corte ha reso una sentenza del tutto analoga nella causa Klaus (33), ove si trattava di prestazioni di malattia. La Corte ha dichiarato: «(...) quando la normativa vigente di uno Stato membro subordina l'erogazione di prestazioni di malattia in denaro alla condizione che l'inabilità al lavoro dell'assicurato non sussistesse già al momento della sua iscrizione al regime da essa instaurato, l'istituzione competente deve tener conto anche dei periodi d'iscrizione compiuti dall'interessato ai sensi della normativa di un altro Stato membro, come se si trattasse di periodi compiuti ai sensi della normativa che essa applica» (34).
55 Quale ultima sentenza di questa breve analisi giurisprudenziale vorrei citare la sentenza Vougioukas (35), ove si esaminava la presa in considerazione dei periodi effettivamente compiuti ai sensi della legislazione di un altro Stato membro, periodi che dovevano rispondere a determinate condizioni di legge onde poter essere computati per l'acquisizione di un diritto a pensione. La Corte ha dichiarato: «Gli artt. 48 e 51 del Trattato vanno interpretati nel senso che essi ostano al rifiuto di computare, ai fini dell'acquisizione del diritto alla pensione, i periodi lavorativi che una persona soggetta a un regime speciale dei pubblici impiegati o del personale assimilato (...), ha compiuto in ospedali pubblici di un altro Stato membro, quando la legge nazionale consenta il computo di periodi compiuti in istituzioni analoghe sul territorio nazionale» (36).
56 L'art. 51 del Trattato CE - la base giuridica del regolamento n. 1408/71 - postula, quale condizione minima in materia di previdenza sociale per le misure necessarie per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori, l'assicurazione del «cumulo di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni sia per il calcolo di queste». Tale idea, che sempre ricorre come un filo rosso snodantesi attraverso il regolamento n. 1408/71, si trova riflessa anche nell'art. 67, n. 1, del medesimo. Pur se, per le ragioni illustrate più sopra, l'art. 67, n. 1, del regolamento non è direttamente applicabile, a mio parere, un lavoratore può invocare direttamente il principio enunciato all'art. 51 del Trattato.
57 Frustrare la possibilità di ricorso al detto principio fondandosi sull'art. 67, n. 3, del regolamento n. 1408/71 - laddove, per i motivi già indicati, non si tratta più materialmente di un caso rientrante nell'art. 67 - significa tramutare il regolamento n. 1408/71 nel suo esatto contrario. Erigere ostacoli supplementari all'accesso a prestazioni della previdenza sociale non corrisponde al fine perseguito dal legislatore con l'art. 67, né è in sintonia con gli obiettivi del regolamento n. 1408/71.
58 L'art. 51 del Trattato CE obbliga pertanto, secondo me, le istanze competenti di uno Stato membro a prendere in considerazione il diritto a pensione effettivamente acquisito.
59 Il governo spagnolo ha fatto rilevare a giusto titolo che dev'esserci un collegamento giuridico con il regime di previdenza sociale dello Stato membro sotto il cui impero le prestazioni possono essere richieste. Secondo esso non è ammissibile che chiunque abbia acquisito un diritto a pensione in base a una qualsiasi legislazione nazionale possa recarsi in Spagna al fine di percepirvi sino all'età della pensione l'indennità di disoccupazione a favore di persone di età superiore a 52 anni. Ciò è condivisibile. Tuttavia non si è in presenza di situazioni del genere nei casi che formano oggetto del presente esame. In ciascuno dei casi di cui alla causa principale, l'accesso al regime spagnolo di previdenza sociale ha avuto luogo grazie alla sola legislazione
nazionale. Sussiste pertanto un collegamento con il diritto spagnolo senza che occorra passare attraverso il diritto comunitario. La precedente attribuzione agli interessati di prestazioni di disoccupazione, sia in quanto lavoratori migranti rientranti in patria, sia in qualità di lavoratori in grado di dimostrare carichi di famiglia, va considerata come un elemento pertinente con riguardo al diritto comunitario.
60 Occorre poi relativizzare l'altra obiezione del governo spagnolo secondo cui il riconoscimento di diritti a pensione acquisiti in base ad altre legislazioni nazionali obbligherebbe le autorità spagnole a valutare l'esistenza di una siffatta situazione giuridica. Certo è che il richiedente deve poter dimostrare la sua qualità di avente diritto nell'ambito di un altro regime nazionale di previdenza sociale.
61 E' sufficientemente conosciuta, nondimeno, la collaborazione tra le autorità competenti di diversi Stati membri entro il campo di applicazione del regolamento n. 1408/71, che ciò si verifichi tramite l'instaurazione di procedure di informazioni formali o la compilazione di formulari comunitari unificati. In materia di concessione di pensioni, secondo l'art. 44, n. 2, del regolamento n. 1408/71, occorre partire dal principio che, non appena l'interessato abbia presentato una domanda di liquidazione di una prestazione in base a una legislazione nazionale, si deve procedere alle operazioni di liquidazione con riguardo a tutte le legislazioni alle quali l'interessato è stato soggetto. La liquidazione in parola presuppone necessariamente una procedura di informazione tra le varie autorità. Ai fini della fissazione delle pensioni, tale procedura è più specificamente dettagliata agli artt. 36 e 41-43 del regolamento (CEE) n. 574/72 (37).
62 Pertanto non è affatto necessario che l'ente spagnolo competente valuti l'esistenza di un diritto a pensione nell'ambito di un'altra legislazione nazionale, ma può prendere in considerazione, sulla base delle accennate possibilità di collaborazione, le indicazioni fornite dall'ente competente di un altro Stato membro.
63 Va del pari respinta, infine, l'obiezione secondo cui esiste un problema a causa dell'esigenza, non di un qualsiasi diritto a pensione, ma del diritto a una futura pensione contributiva sotto il regime di previdenza sociale. Secondo me tale criterio non può affatto essere di ostacolo. Infatti le procedure di informazione istituzionalizzate più sopra richiamate sono applicabili proprio nel contesto dell'applicazione congiunta dei regimi di previdenza sociale dei diversi Stati membri. La limitazione dei diritti a pensione maturati da prendere in considerazione ai soli diritti acquisiti nell'ambito dell'assicurazione pensione come ramo della previdenza sociale si rivela in ultima analisi una semplificazione.
64 Vorrei rilevare quale risultato intermedio che il diritto comunitario obbliga anche se non immediatamente tramite l'art. 67, n. 1, del regolamento n. 1408/71, quanto meno in forza dell'art. 51 del Trattato, a prendere in considerazione diritti a pensione acquisti in un altro Stato membro.
65 Propongo quindi di risolvere la seconda questione come segue:
«Con riguardo all'indennità di disoccupazione a favore delle persone di età superiore a 52 anni, in conformità dell'art. 215, n. 3, del regio decreto legislativo 20 giugno 1994, n. 1, che approva la nuova versione della Ley general de la seguridad social, l'ente competente ha l'obbligo di prendere in considerazione i periodi contributivi compiuti in un altro Stato membro nella misura in cui essi permettono di conseguire il diritto alla pensione di vecchiaia - astraendo dalle condizioni di età - in un altro Stato membro».
III - Sulla terza questione
66 La terza questione verte sulla portata del fatto che il richiedente la prestazione d'indennità controversa non può dimostrare alcun diritto a pensione, anche pro rata, in base alla legislazione spagnola. In proposito, il giudice proponente si riferisce implicitamente alle disposizioni comunitarie in materia di liquidazione e di calcolo di prestazioni di vecchiaia quando sia in gioco più di una legislazione nazionale. L'espressione «contributi versati per meno di un anno» va intesa come un riferimento all'art. 48 del regolamento n. 1408/71, il cui n. 1 prevede che un ente non è tenuto a corrispondere prestazioni per i periodi compiuti in forza della legislazione che essa applica se la durata dei detti periodi non raggiunge un anno e se, tenuto conto di questi soli periodi, nessun diritto alle prestazioni è acquisito in virtù di questa legislazione, talché, anche in occasione di un'attività in Spagna soggetta alla previdenza sociale per meno di un anno occorre partire dal principio che non è sorto alcun diritto a pensione sotto l'impero della legislazione spagnola.
67 Al centro delle osservazioni dei ricorrenti sulla terza questione pregiudiziale sta la distinzione secondo cui la controversia riguarda l'attribuzione di un'indennità di disoccupazione, ragion per cui non c'è spazio per l'applicabilità dell'art. 48 del regolamento n. 1408/71, riferentesi soltanto al calcolo delle pensioni di vecchiaia. Tale argomentazione è corroborata dal richiamo alla sentenza Ventura (38).
68 Inoltre i ricorrenti sostengono che, qualora si volesse esigere, nell'ambito della concessione dell'indennità di disoccupazione controversa, che secondo la legislazione spagnola sussiste un diritto a pensione - pur pro rata - per periodi di occupazione in Spagna superiori a un anno, ciò equivarrebbe allora all'introduzione, per il diritto all'indennità, di una condizione supplementare che, come tale, non si ritrova nelle disposizioni vigenti.
69 Il governo spagnolo mette in dubbio il fatto che l'art. 48 del regolamento n. 1408/71 non possa essere applicato nell'ambito del capitolo 6 «Disoccupazione». Secondo esso nella sentenza Ventura si è trattato di pensioni di superstite, il che non ha nulla in comune con il presente caso. Niente osta pertanto all'applicazione dell'art. 48 nell'ambito di applicazione dell'art. 67 del regolamento nei limiti in cui è in gioco la condizione che permette il sorgere del diritto a pensione.
70 Viceversa la Commissione è decisamente del parere che la sentenza Ventura debba applicarsi mutatis mutandis, per cui non è ammissibile prendere in considerazione nel presente caso l'art. 48.
71 Come si può già desumere dalle considerazioni svolte sulla seconda questione, le disposizioni relative alla nascita dei diritti a pensione possono essere di una certa rilevanza nell'ambito dell'art. 67 del regolamento soltanto nella misura in cui la loro applicazione conduca al risultato positivo del sussistere di un diritto a pensione. In effetti siffatta qualità di avente diritto è una delle condizioni che fanno sorgere il diritto all'indennità di disoccupazione.
72 In definitiva la terza questione verte anch'essa sul problema già richiamato in occasione dell'esame della seconda questione: se il diritto spagnolo possa limitarsi a riconoscere come fondamento del diritto in parola un diritto a pensione già acquisito nell'ambito della previdenza sociale spagnola. Che tale approccio sia troppo angusto, risulta già dalla presa di posizione sulla seconda questione. Non conta affatto, al riguardo, che in Spagna non si sia versato alcun contributo, ovvero lo si sia fatto per meno di un anno, poiché il risultato è il medesimo: l'insussistenza di qualsiasi futuro diritto a pensione nei confronti dell'assicurazione pensionistica spagnola.
73 Al centro della questione non v'è la circostanza di fatto, pur essenziale agli effetti della soluzione di quest'ultima, che vanno comunque create le condizioni di accesso alle prestazioni della previdenza sociale spagnola, anche se non necessariamente attraverso il versamento di contributi all'assicurazione pensionistica.
74 Propongo quindi di risolvere la terza questione nel modo seguente:
«Qualora sia acquisito il diritto alle prestazioni del regime spagnolo di previdenza sociale, sia sul fondamento di una base giuridica meramente nazionale sia in conformità del diritto comunitario, l'ente competente è obbligato in tal caso a prendere in considerazione il diritto alla pensione di vecchiaia maturato in un altro Stato membro anche se il lavoratore non ha versato alcun contributo in Spagna o ne ha versati per un periodo inferiore a un anno».
IV - Sulla quarta questione
75 I ricorrenti suggeriscono innanzi tutto di precisare la formulazione di tale questione (39). Dal loro punto di vista la parte di frase «(...) siano esclusi dal beneficio i lavoratori migranti i quali dimostrino di aver maturato tale diritto in qualunque altro Stato membro» andrebbe completato dalla formulazione «senza tuttavia avere un diritto siffatto in base alla legislazione spagnola». Essi adducono la motivazione che non è mai stato controverso che i lavoratori i quali hanno acquisito diritti a pensione in un altro Stato membro, avendo compiuto del pari periodi di occupazione soggetti all'assicurazione in Spagna per almeno un anno, possono fruire dell'indennità di disoccupazione litigiosa.
76 Secondo i ricorrenti, oltre alla condizione di diritti a pensione spagnola almeno pro rata, gli enti competenti hanno sempre richiesto come ulteriore condizione il compimento di 180 mesi di contributi, indipendentemente dal fatto che il lavoratore richiedente la prestazione sia già in possesso di un diritto a pensione in un altro Stato membro.
77 Le osservazioni dei ricorrenti sulla quarta questione sono in larga misura simili a quelle sulla seconda questione. In ultima analisi essi propongono di risolvere affermativamente la quarta questione. A loro avviso un'interpretazione restrittiva della legge spagnola confligge con gli artt. 48, n. 2, e 51 del Trattato, nonché con la relativa giurisprudenza. Se si volesse ammettere esclusivamente l'esistenza di un diritto a pensione già acquisito secondo la legislazione spagnola quale condizione per accordare il diritto stesso alla prestazione in parola, ciò costituirebbe una discriminazione contraria al diritto comunitario e in pari tempo una restrizione alla libera circolazione.
78 Per risolvere la quarta questione il governo spagnolo si riferisce espressamente alle sue osservazioni sulla seconda questione. A suo parere, al fine di ottenere l'indennità di disoccupazione controversa prevista dalla legislazione spagnola, il richiedente non ha bisogno di dimostrare che soddisfa tutte le condizioni, astraendo da quella relativa all'età, per la concessione di una pensione in base al regime spagnolo di previdenza sociale, il che avrebbe l'effetto di escludere automaticamente le persone che soddisfacessero tutte le condizioni, astraendo dalla condizione relativa all'età, in un altro Stato membro. Devono invece soddisfarsi tutte le condizioni, astraendo dall'età, poste dalla legislazione spagnola per ottenere una pensione, come ad esempio i periodi contributivi minimi. Così la legislazione spagnola prescrive che un richiedente deve poter dimostrare periodi contributivi per almeno quindici anni, di cui almeno due nel corso dei precedenti otto anni. Trattasi al riguardo, secondo il governo spagnolo, di una condizione obiettiva, non discriminatoria. Non è rilevante se i quindici anni di versamenti contributivi siano stati effettuati esclusivamente nell'ambito del regime spagnolo oppure in parte sotto l'impero della legislazione spagnola e per il resto nell'ambito di un'altra legislazione nazionale. A parere del governo spagnolo è comunque conforme all'art. 67, n. 3, del regolamento che il richiedente debba aver versato contributi da ultimo, almeno per un mese, al regime spagnolo.
79 La Commissione considera dal canto suo, invece, che il periodo contributivo minimo costituisce un elemento che si riferisce soltanto al compimento di siffatti periodi nell'ambito della previdenza sociale spagnola. Essa basa la sua valutazione sull'art. 161, lett. b), del codice sociale spagnolo. Se si volesse rifiutare la detta indennità di disoccupazione ai lavoratori che hanno maturato i rispettivi diritti a pensione sotto l'impero di legislazioni nazionali diverse da quella spagnola, ciò equivarrebbe al rifiuto, vietato, di un vantaggio sociale ai sensi della giurisprudenza e per tale via si tradurrebbe in un ostacolo all'esercizio della libera circolazione. Secondo la Commissione il criterio di base, consistente nel soddisfare tutte le condizioni, astraendo dall'età, per il sorgere del diritto alla pensione di vecchiaia previste dai regimi di previdenza sociale, deve considerarsi osservato, anche qualora si sia conseguito un risultato siffatto sulla base di un'altra legislazione. Qualsiasi altra interpretazione confligge, a suo parere, con gli obiettivi perseguiti dagli artt. 48 e 61 del Trattato.
80 I rispettivi riferimenti delle parti alle loro osservazioni sulla seconda questione indicano già che la soluzione della quarta è funzione di quella data alla seconda.
81 Va esaminato innanzi tutto il rilievo dei ricorrenti in merito all'esigenza di precisare la quarta questione, che a mio parere è del tutto giustificato. La questione è formulata in modo equivoco nella misura in cui si potrebbe credere che diritti a pensione acquisiti in un altro Stato membro costituiscono un criterio di esclusione della prestazione d'indennità richiesta. Discende da quanto detto sinora che ciò non è affatto vero. Ad essere escluse sono invece le persone che non possono dimostrare nemmeno l'esistenza di un diritto parziale a pensione in Spagna. La quarta questione potrebbe quindi essere formulata così «(...) e siano esclusi dal beneficio i lavoratori migranti che dimostrino di aver maturato tale diritto solo in un altro Stato membro (...)». Se si debba preferire tale formulazione oppure quella proposta dai ricorrenti, è questione di poco conto. Sotto il profilo sostanziale è palese che la questione è diretta ad accertare se la condizione dell'esistenza almeno pro rata di una pensione spagnola, quale presupposto per il sorgere del diritto all'indennità di disoccupazione a favore di persone di età superiore a 52 anni, sia ammissibile alla luce del diritto comunitario.
82 La posizione del governo spagnolo è idonea a creare confusione quanto ai fatti. Per proseguire nell'esame, occorre prendere le mosse dalla circostanza che, nell'interpretazione della situazione giuridica fornita dal governo spagnolo, deve dimostrarsi comunque almeno una pensione pro rata in base alla legislazione spagnola una volta raggiunta l'età del pensionamento. Occorre inoltre dimostrare 180 mesi di versamenti contributivi, di cui almeno 24 devono essere stati compiuti negli ultimi otto anni. Pertanto, anche se diritti a pensione sono stati acquisiti in un altro Stato membro ma con periodi contributivi inferiori ed è possibile dimostrarne l'acquisizione, ciò non basta a soddisfare la condizione controversa cui la legislazione spagnola subordina il sorgere del diritto alla prestazione di indennità.
83 Il riferimento del governo spagnolo alla legittima esigenza, fondata sull'art 67, n. 3, del regolamento n. 1408/71, di almeno un mese di versamenti contributivi al governo spagnolo è di natura meramente ipotetica. Da un lato, siffatto elemento non interviene in alcuna delle cause principali. Dall'altro, secondo la tesi difesa dallo stesso governo spagnolo, anche un unico versamento non implica come tale nessun miglioramento della situazione dei ricorrenti, essendo necessario il compimento di periodi contributivi di almeno un anno per poter fruire comunque, sulla base della legislazione spagnola via il diritto comunitario, di una pensione pro rata. Si può quindi mettere in non cale, ai fini del presente esame, l'obiezione in parola.
84 Nel presente contesto, che è stato così delimitato sotto il profilo fattuale, si può riscontrare a un duplice riguardo uno svantaggio potenziale dei lavoratori che abbiano svolto la loro attività in uno Stato membro diverso dalla Spagna. Da un lato, non sono sufficienti diritti a pensione maturati in un altro Stato membro, a meno che non siano associati ad analoghi diritti sotto l'impero del regime spagnolo. Dall'altro, anche in presenza dell'associazione di diritti a pensione spagnoli pro rata a diritti a pensione acquisiti in un altro Stato membro, la prestazione di indennità richiesta può essere rifiutata se non è possibile dimostrare l'esistenza di 180 mesi di versamenti contributivi per un effettivo periodo di tempo della stessa durata.
85 Quanto al secondo dei due elementi in parola, il governo spagnolo è dell'avviso che trattasi di una condizione oggettiva scevra di qualsivoglia discriminazione. Viceversa, agli occhi del medesimo governo, se ci si basa sull'esigenza di diritti a pensione effettivamente sussistenti una volta raggiunta l'età di pensionamento, la condizione stessa appare in una luce diversa. Invero i lavoratori che abbiano trascorso in Spagna l'intera vita professionale debbono anch'essi provare 180 mesi di versamenti contributivi. Trattasi però in tal caso proprio di uno degli elementi costitutivi per l'acquisizione di diritti a pensione spagnoli.
86 Se diritti a pensione vengono costituiti, in base a un'altra legislazione nazionale, già grazie al compimento di periodi contributivi inferiori, allora è conseguito il risultato auspicato consistente nell'accesso a un regime pensionistico legale al sopraggiungere dell'età di pensionamento. L'origine delle prestazioni di cui è possibile fruire una volta raggiunta tale età, è al massimo di importanza secondaria. Nel caso di un lavoratore migrante che abbia maturato diritti a pensione sotto l'impero di una legislazione nazionale diversa da quella spagnola, si deve partire dal principio che lo stesso al sopraggiungere dell'età di pensionamento non sarà più a carico della previdenza sociale spagnola.
87 A mio avviso lo svantaggio potenziale, più sopra descritto, che penalizza lavoratori migranti i quali hanno compiuto la loro attività professionale in tutto o in parte fuori della Spagna nella Comunità europea, è contrario agli obiettivi perseguiti dagli artt. 48 e 51 del Trattato.
88 In conclusione ritengo quindi che esigere diritti a pensione spagnoli quale condizione minima per ottenere la prestazione di indennità sollecitata a favore di lavoratori cui è già stato concesso di beneficiare di prestazioni della previdenza sociale spagnola sul fondamento della sola legislazione nazionale è incompatibile con gli obiettivi enunciati agli artt. 48 e 51 del Trattato.
89 Propongo dunque di risolvere la quarta questione nel modo seguente:
«Una condizione come quella secondo cui i lavoratori migranti, per poter fruire dell'indennità di disoccupazione per i disoccupati di età superiore a 52 anni, devono dimostrare di aver diritto - astraendo dalle condizioni di età - alla pensione di vecchiaia a carico del regime spagnolo di previdenza sociale, mentre il beneficio dell'indennità in parola non viene accordato a coloro che dimostrino di avere un diritto siffatto soltanto in un altro Stato membro, viola l'art. 48, n. 2, e l'art. 51 del Trattato che istituisce la Comunità europea, se e nella misura in cui la categoria delle persone interessate possa già accedere alle prestazioni di previdenza sociale a norma del solo diritto nazionale».
C - Conclusione
90 In definitiva propongo di risolvere nel modo seguente le questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte:
«1) L'art. 4, n. 1, del regolamento (CEE) n. 1408/71 va interpretato nel senso che un'indennità di disoccupazione come quella sollecitata dai ricorrenti, prevista per i disoccupati di età superiore a 52 anni dall'art. 13, n. 2, della legge n. 31 del 2 agosto 1984 nella versione del regio decreto 31 marzo 1989 (attualmente art. 215, n. 3, del regio decreto legislativo n. 1 del 20 giugno 1994) dev'essere considerata come una prestazione di disoccupazione ai sensi dello stesso art. 4, n. 1.
2) Con riguardo all'indennità di disoccupazione a favore delle persone di età superiore a 52 anni, in conformità dell'art. 215, n. 3, del regio decreto legislativo n. 1 del 20 giugno 1994, che approva la nuova versione della Ley general de la seguridad social, l'ente competente ha l'obbligo di prendere in considerazione i periodi di assicurazione compiuti in un altro Stato membro, nella misura in cui essi permettono di conseguire il diritto alla pensione di vecchiaia - astraendo dalle condizioni di età - in un altro Stato membro.
3) Qualora sia acquisito il diritto alle prestazioni del regime spagnolo di previdenza sociale, sia sul fondamento di una base giuridica meramente nazionale sia in conformità del diritto comunitario, l'ente competente è obbligato in tal caso a prendere in considerazione il diritto alla pensione di vecchiaia maturato in un altro Stato membro anche se il lavoratore non ha versato alcun contributo in Spagna o ne ha versati per un periodo inferiore ad un anno.
4) Una condizione come quella secondo cui i lavoratori migranti, per poter fruire dell'indennità di disoccupazione per i disoccupati di età superiore a 52 anni, devono dimostrare di aver diritto - astraendo dalle condizioni di età - alla pensione di vecchiaia a carico del regime spagnolo di previdenza sociale, mentre il beneficio dell'indennità in parola non viene accordato a coloro che dimostrino di avere un diritto siffatto soltanto in un altro Stato membro, viola l'art. 48, n. 2, e l'art. 51 del Trattato che istituisce la Comunità europea, se e nella misura in cui la categoria delle persone interessate possa già accedere alle prestazioni di previdenza sociale a norma del solo diritto nazionale».
(1) - Versione coordinata del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (GU 1992, C 325, pag. 1).
(2) - Tali dati possono essere desunti dagli atti contenuti nel fascicolo della Corte. Poiché per il periodo dal 1, ottobre 1971 al 30 novembre 1982 si possono prendere in considerazione soltanto 134 mesi, è presumibile che è oggetto di errore o il numero delle annualità o quello delle mensilità.
(3) - V. GU 1993, C 321, pag. 2.
(4) - V. sentenza 9 novembre 1977, causa 35/77, Beerens (Racc. pag. 2249, punto 9); v. anche sentenza 27 gennaio 1981, causa 70/80, Vigier (Racc. pag. 229, punto 15).
(5) - Sentenza 15 giugno 1995, cause riunite C-422/93, C-423/93 e C-424/93, Zabala Erasun e a. (Racc. pag. I-1567).
(6) - V., ad esempio, sentenza n. 1567/91 del 29 dicembre 1992.
(7) - V. GU 1993, C 321, pag. 2.
(8) - Racc. 1995, pag. I-1567, in particolare pag. I-1569.
(9) - Sentenza 15 ottobre 1969, causa 15/69 (Racc. pag. 363).
(10) - Sentenza 15 maggio 1974, causa 184/73 (Racc. pag. 517).
(11) - Sentenza 30 ottobre 1975, causa 33/75 (Racc. pag. 1323).
(12) - Sentenza 4 ottobre 1991, causa C-349/87 (Racc. pag. I-4501).
(13) - Sentenza 22 febbraio 1990, causa C-228/88 (Racc. pag. I-531).
(14) - Sentenza 22 febbraio 1990, causa C-12/89 (Racc. pag. I-557).
(15) - La normativa iniziale risale all'art. 13, n. 2, della legge 2 agosto 1984, n. 31; quest'ultima è stata modificata con regio decreto 3 marzo 1989, n. 3, nonché, da ultimo, con regio decreto 20 giugno 1994, n. 1.
(16) - Sentenza 30 giugno 1966, causa 61/65, Vaassen-Göbbels (Racc. pag. 407).
(17) - V. il precedente paragrafo 11.
(18) - Sentenza 12 maggio 1989, causa 388/87 (Racc. pag. 1203).
(19) - Tale capitolo si trova al titolo III del regolamento.
(20) - V. art. 67, n. 1, del regolamento.
(21) - V. art. 67, n. 2, del regolamento.
(22) - V. precedente nota 18.
(23) - Beninteso, non faccio menzione in tale sede dei periodi legalmente assimilati, ad esempio quando in una legislazione nazionale siano rinvenibili periodi di disoccupazione alla base della costituzione di diritti a pensione.
(24) - Questo capitolo figura nel titolo III del regolamento.
(25) - Causa 388/87 (citata alla nota 18).
(26) - Causa C-228/88 (citata alla nota 13).
(27) - Causa C-12/89 (citata alla nota 14).
(28) - Sentenza 10 marzo 1993, causa C-111/91, Commissione/Lussemburgo (Racc. pag. I-817).
(29) - Sentenza 4 ottobre 1991, causa C-349/87 (citata alla nota 12).
(30) - V. punti 24 e 25 della sentenza nella causa C-349/87.
(31) - Sentenza 26 ottobre 1995, causa C-481/93 (Racc. pag. I-3525).
(32) - V. dispositivo della sentenza.
(33) - Sentenza 26 ottobre 1995, causa C-482/93 (Racc. pag. I-3551).
(34) - V. punto 2 del dispositivo della sentenza.
(35) - Sentenza 22 novembre 1995, causa C-443/93 (Racc. pag. I-4033).
(36) - V. punto 3 del dispositivo della sentenza.
(37) - Versione coordinata del regolamento (CEE) del Consiglio 21 marzo 1972, n. 574, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (GU C 325 del 10.12.1992, pag. 96).
(38) - Sentenza 14 dicembre 1988, causa 269/87 (Racc. pag. 6411).
(39) - V. precedente paragrafo 11.