61989C0045
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
MARCO DARMON
apresentadas em 28 de Fevereiro de 1991 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Pela presente acção, a Comissão pretende que o Tribunal declare que, ao manter em vigor um regime de autorização e contingentamento dos transportes combinados «rodo/ferroviários» entre Estados-membros e ao recusar a concessão de autorizações aos particulares que pretendam efectuar tais transportes, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 75/130/CEE do Conselho, de 17 de Fevereiro de 1975, relativa ao estabelecimento das regras comuns para certos transportes combinados rodo//ferroviários de mercadorias entre Estados-membros (
1
).
2.
O artigo 2.° desta directiva estabelece que «cada Estado-membro liberalizará de todos os regimes de contingentamento e de autorização os transportes combinados referidos no artigo 1.°, o mais tardar até 1 de Outubro de 1975». De acordo com este último artigo, tal como resulta da modificação introduzida pela Directiva 79/5/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978 (
2
), entende-se por transportes combinados rodo/ferroviários «os transportes rodoviários de mercadorias entre Estados-membros para os quais o automóvel pesado de mercadorias, o reboque, o semi-reboque (com ou sem tractor), a superstrutura amovível e o contentor de 20 pés ou mais, são encaminhados por caminho de ferro desde a estação de embarque apropriada mais próxima do ponto de carga da mercadoria até à estação de desembarque apropriada mais próxima do seu ponto de descarga»
3.
Na petição, a Comissão assinala a existência do decreto italiano de 4 de Julho de 1985 (
3
) que sujeita a um regime de contingentamento e de autorização a possibilidade de utilizar um tractor isolado destinado apenas ao encaminhamento de reboques ou semi-reboques aquando de um transporte combinado internacional. Um decreto posterior de 16 de Setembro de 1986 (
4
), tendo em conta a Directiva 75/130, afastou a aplicação desse regime aos transportes combinados entre Estados-membros, mas foi revogado por um decreto de 24 de Outubro de 1986 (
5
).
4.
A Comissão enviou ao Governo italiano uma carta, datada de 25 de Maio de 1987, em que chamava a sua atenção para as obrigações impostas pela Directiva 75/130, e posteriormente, em 4 de Julho de 1988, um parecer fundamentado convidando-o a tomar as medidas necessárias no prazo de dois meses. Este parecer não produziu qualquer efeito.
5.
O Governo italiano contesta a existência de incumprimento. Com efeito, entende que a liberalização dos transportes combinados «rodo/ferroviários» não se aplica ao trajecto do tractor desde os locais da empresa até à estação de desembarque nem ao da gare de desembarque até ao ponto de descarga, visto o tractor não ser encaminhado por comboio e tanto uma como a outra dessas viagens decorrer no interior de um só Es-tado-membro («transporte não acompanhado»). Para sustentar este ponto de vista, o Governo demandado baseia-se fundamentalmente no artigo 6.° da Directiva 75/130 que estabelece que esta «não modifica as condições de admissão à profissão de transportador rodoviário e de acesso ao mercado dos transportes em vigor em cada Estado--membro». Embora reconheça, na sua tréplica, que a parte rodoviária do «transporte não acompanhado» se inclui na noção de transporte combinado internacional, de acordo com os próprios termos do artigo 1.° da directiva, após as alterações, entende, no entanto, que o regime jurídico do transporte não acompanhado não pode ser idêntico ao do transporte acompanhado.
6.
De imediato afirmo que esta tese não me parece sustentável. Conduz a obrigar as empresas a fazerem viajar o tractor por caminho de ferro, em companhia do seu carregamento, a fim de poder beneficiar da liberalização dos transportes combinados internacionais. Do ponto de vista económico, esta obrigação implica um custo injustificado para os operadores em causa. Contraria, portanto, directamente o objectivo da Directiva 75/130, cujo segundo considerando esclarece que «a utilização da técnica rodo/ferroviária... constitui, para longas distâncias, uma forma de exploração vantajosa no plano económico».
7.
Do ponto de vista jurídico, não podia ter por base nem as disposições nem a economia geral da Directiva 75/130. Com efeito, o seu artigo 1.°, na redacção resultante da Directiva 79/5, na enumeração do que é encaminhado por caminho-de-ferro, não se refere obrigatoriamente ao tractor e esclarece, ademais, que o semi-reboque pode ser transportado por caminho-de-ferro com ou sem tractor. Sem dúvida que a primeira versão deste artigo, tal como se encontrava redigida quando da adopção da Directiva 75/130, era mais ambígua. O tractor figurava então na citada enumeração e a menção «(com ou sem tractor)» não aparecia no texto. Após as modificações introduzidas pela Directiva 79/5, deixou de ser possível qualquer hesitação. De uma forma incidental, o Tribunal já declarou, aliás, no acórdão de 7 de Julho de 1987 (
6
), que o transporte combinado internacional pode ser efectuado, quer o tractor seja ou não encaminhado com o reboque por caminho-de--ferro (
7
).
8.
É certo que o Governo italiano não contesta este ponto, mas a sua tese pressupõe o reconhecimento, nas disposições da directiva, de dois regimes jurídicos distintos, conforme o transporte combinado seja ou não «acompanhado». Ora, tal dualidade não consta do texto da directiva. Pelo contrário, de acordo com o seu artigo 2.°, a liberalização de todos os regimes de autorização e de contingentamento aplica-se a todos os transportes combinados a que se refere o artigo 1. ° Se o transporte combinado «acompanhado» releva do âmbito de aplicação do diploma comunitário, deve portanto beneficiar das medidas de liberalização previstas no artigo 2.°
9.
De resto, como a Comissão indicou na audiência, o artigo 6.° visa, por um lado, as condições de competência e de capacidade técnica que uma empresa que deseje efectuar transportes rodoviários deve possuir e, por outro, as licenças gerais concedidas pelas administrações dos Estados-membros e que permitem a uma empresa exercer efectivamente a actividade de transportador. Em contrapartida, não se pode aplicar ao direito de esta empresa efectuar um transporte rodoviário desse tipo, que faça parte dum transporte combinado internacional, direito este que, nos termos do artigo 2° da directiva, deve ser libertado de qualquer medida de autorização ou de contingentamento. O artigo 6.° da Directiva 75/130 apenas pode, portanto, ser interpretado à luz dos objectivos do diploma e da sua economia geral, quer dizer, tendo em conta as outras disposições e, designadamente, as do artigo 2.° Assim, embora as condições de acesso das empresas ao mercado dos transportes estabelecidas pelos direitos nacionais não sejam afectadas pela citada directiva, o artigo 6.° não pode todavia ser interpretado de forma a pôr em causa a liberalização dos transportes combinados internacionais. Contrariamente ao que sustenta o Governo italiano na sua tréplica, a interpretação que preconizo não esvazia de sentido o artigo 6.°
10.
Por último, a tese do Estado demandado não é compatível com a jurisprudência do Tribunal, segundo a qual «a operação transporte (é) considerada como uma unidade desde o ponto de partida até ao ponto de chegada» (
8
).
11.
O Governo italiano, juntou à sua tréplica um texto em italiano que parece ser um documento de trabalho da Comissão, documento preparatório da reforma da Directiva 75/130, do qual resulta ser a tese que preconiza considerada pela Comissão como sendo o estado actual do direito comunitário. Convém sublinhar, antes de mais, que a opinião que uma instituição comunitária tem quanto alcance de um texto não pode prevalecer sobre as disposições expressas desse texto. Por outro lado, o acto em questão é um documento interno da Comissão, o qual não reflecte a posição oficial dessa instituição. No caso em apreço, apenas a presente acção por incumprimento permite conhecer a opinião de princípio da Comissão sobre as dificuldades que nos ocupam. Por último, mesmo que esse documento fosse de tomar em consideração, não é certo que o seu teor seja inteiramente a favor da tese do Governo italiano. Com efeito, longe de ser apenas um comentário à Directiva 75/130, refere, pelo contrário, que a despeito da directiva, «le misure di attuazione adottate dagli Stati membri non hanno dato luogo alla creazione di un libero mercato» (as medidas concretas adoptadas pelos Estados-membros não tiveram como resultado a criação de um mercado livre) e relata os entraves que continuam a existir em virtude das legislações nacionais. No que se refere à situação em Itália, refere-se aliás ao presente processo: «... soltanto l'Italia applica restrizioni quantitative per i trasportatori nazionali (dinanzi alla Corte)» [apenas a Italia aplica restrições quantitativas aos transportadores nacionais (questão já apresentada ao Tribunal]. A existência deste documento não leva, portanto, a pôr em causa a declaração de incumprimento.
12.
Concluo portanto, propondo que o Tribunal:
1)
declare que, ao manter um regime de autorização e de contingentamento do transportes combinados «rodo/ferroviários» entre Estados-membros e ao recu sar a concessão de autorizações aos particulares que pretendam efectuar tais transportes, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 75/130/CEE do Conselho, de 17 de Fevereiro de 1975, relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados rodo/ferroviários de mercadorias entre Estados-membros;
2)
condene o Estado demandado nas despesas, incluindo as da interveniente.
(
*1
)	lingua original: francos.
(
1
)	JO L 48, p. 31; EE 07 F2 p. 30.
(
2
)	Que altera a Directiva 75/130/CEE (JO L 5, p. 33; EE 07 F2 p. 138).
(
3
)	GURI n. 197 de 22.8.1985.
(
4
)	GURI n. 219 de 20.10.1986, p. 18.
(
5
)	GURI n. 263 de 12.11.1986, p. 8.
(
6
)	Comisslo/hilu (420/85, Recueil, p. 2983).
(
7
)	N.°* 6 e 7.
(
8
)	Acórdão de 28 de Março de 1985, Comissio/Itália, n. 16 (2/84, Recueil, p. 1127).