62016CJ0135
PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
25. srpnja 2018. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Državne potpore – Program potpore za energiju iz obnovljivih izvora i za velike potrošače energije – Odluka (EU) 2015/1585 – Valjanost s obzirom na članak 107. UFEU‑a – Dopuštenost – Nepodnošenje tužbe za poništenje od strane tužiteljâ u glavnom postupku”
U predmetu C‑135/16,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Upravni sud u Frankfurtu na Majni, Njemačka), odlukom od 23. veljače 2016., koju je Sud zaprimio 7. ožujka 2016., u postupku
Georgsmarienhütte GmbH,
Stahlwerk Bous GmbH,
Schmiedag GmbH,
Harz Guss Zorge GmbH
protiv
Bundesrepublik Deutschland,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, J. L. da Cruz Vilaça (izvjestitelj), A. Rosas i J. Malenovský, predsjednici vijeća, E. Juhász, A. Borg Barthet, D. Šváby, A. Prechal i C. Lycourgos, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: M. Aleksejev, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 5. prosinca 2017.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Georgsmarienhütte GmbH, Stahlwerk Bous GmbH, Schmiedag GmbH i Harz Guss Zorge GmbH, H. Höfler i H. Fischer, Rechtsanwälte,
–
za njemačku vladu, T. Henze i R. Kanitz, u svojstvu agenata, uz asistenciju T. Lübbiga, Rechtsanwalt,
–
za Europsku komisiju, T. Maxian Rusche i K. Herrmann, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 27. veljače 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost Odluke Komisije (EU) 2015/1585 od 25. studenoga 2014. o programu potpore SA.33995 (2013/C) (ex 2013/NN) (koji je provela Njemačka radi potpore obnovljive električne energije i velikih potrošača) (SL 2015., L 250, str. 122., u daljnjem tekstu: sporna odluka).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između četiriju društava grupe Georgsmarienhütte, odnosno Georgsmarienhütte GmbH, Stahlwerk Bous GmbH, Schmiedag GmbH i Harz Guss Zorge GmbH, s jedne strane, i Bundesrepublik Deutschland (Savezna Republika Njemačka), s druge strane, u vezi s povratom, nakon donošenja sporne odluke, nezakonitih potpora proglašenih nespojivima s unutarnjim tržištem koje su tim društvima dodijeljene.
Njemačko pravo
3
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da Gesetz zur Neuregelung Rechtsrahmens für die Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien (Zakon o novom uređenju pravnog okvira za promicanje električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije) (BGBl. 2011. I, str. 1634., u daljnjem tekstu: EEG iz 2012.), uspostavlja u bitnome mehanizam nadoknade troškova na saveznoj razini koji su nastali proizvodnjom električne energije iz obnovljivih izvora energije. Taj se mehanizam temelji, među ostalim, na naknadi (u daljnjem tekstu: naknada EEG), koja predstavlja trošak koji opskrbljivači električnom energijom načelno prenose na krajnje kupce i potrošače električne energije.
4
Iznimno, u okviru sustava posebne naknade i u skladu s EEG‑om iz 2012. i njegovim člancima 40., 41. i 43., moguće je ograničiti naknadu EEG za elektrointenzivna društva koja su veliki potrošači električne energije (u daljnjem tekstu: EID). Cilj je te gornje granice ograničiti energetske troškove tih društava i tako očuvati njihovu međunarodnu konkurentnost.
5
Kada je riječ o EEG‑u iz 2012., u njegovu se članku 40. propisuje da se naknada EEG ograničava na zahtjev podnesen Bundesamtu für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (Savezni ured za gospodarstvo i kontrolu izvoza, Njemačka) (u daljnjem tekstu: BAFA).
Glavni postupak i prethodno pitanje
6
Tužitelji u glavnom postupku četiri su trgovačka društva koja pripadaju grupi Georgsmarienhütte. Njihova je djelatnost proizvodnja čelika, lijevanog željeza i obrada čelika i na njih se 2013. i 2014. primjenjivalo ograničenje naknade EEG odobreno BAFA‑inim odlukama.
7
Međutim, u pogledu dijela predmetnih iznosa te su odluke o ograničenju BAFA‑inim odlukama od 25. studenoga 2014. (u daljnjem tekstu: odluke o djelomičnom opozivu) opozvane s retroaktivnim učinkom. Također, BAFA je odbila žalbe koje su tužitelji u glavnom postupku podnijeli protiv tih odluka o djelomičnom opozivu.
8
Odluke o djelomičnom opozivu donesene su provedbom sporne odluke, kojom je Europska komisija ustanovila da je sustav posebne naknade u korist EID‑ova nezakonita državna potpora pa je Saveznoj Republici Njemačkoj naložila da od korisnika potpora zatraži povrat potpora nespojivih s unutarnjim tržištem.
9
Konkretnije, Komisija je u spornoj odluci utvrdila da je potpora u obliku sniženja naknade EEG u korist EID‑ova spojiva s unutarnjim tržištem ako pripada jednoj od četiriju kategorija navedenih u članku 3. stavku 1. te odluke. Na temelju članka 3. stavka 2. navedene odluke, sve potpore koje nisu obuhvaćene jednom od kategorija iz tog članka 3. stavka 1. nespojive su s unutarnjim tržištem i stoga Savezna Republika Njemačka, prema člancima 6. i 7. te iste odluke, mora od korisnika zatražiti povrat nespojivih potpora, u skladu s pravilima predviđenima u Prilogu III. spornoj odluci.
10
Tužitelji u glavnom postupku podnijeli su pred Verwaltungsgerichtom Frankfurt am Main (Upravni sud u Frankfurtu na Majni, Njemačka) tužbu protiv odluka o djelomičnom opozivu.
11
Navedeni su tužitelji pred tim sudom izrazili sumnje u pogledu Komisijine kvalifikacije ograničenja naknade EEG „državnom potporom” u smislu članka 107. UFEU‑a. U tim je okolnostima Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Upravni sud u Frankfurtu na Majni) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Povređuje li se [spornom] odlukom [UFEU] time što Komisija ograničenje naknade EEG kvalificira kao državnu potporu u smislu članka 107. UFEU‑a?”
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
12
U predmetu u glavnom postupku osporava se u biti valjanost sporne odluke jer se njome ograničenje naknade EEG kvalificiralo „državnom potporom” u smislu članka 107. UFEU‑a.
13
Komisija, pozivajući se na presudu od 9. ožujka 1994., TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), tvrdi da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten zato što tužitelji u glavnom postupku nisu podnijeli tužbu za poništenje sporne odluke pred Općim sudom Europske unije.
14
Valja podsjetiti da je u točki 17. te presude, donesene u predmetu sličnome glavnom predmetu, Sud u bitnome odlučio da je, osobito zbog razmatranja koja se odnose na pravnu sigurnost, isključena mogućnost da korisnik državne potpore koja je predmet Komisijine odluke izravno upućene samo državi članici iz koje je taj korisnik, koji je nesumnjivo mogao pobijati tu odluku na temelju članka 263. UFEU‑a, ali je propustio prekluzivni rok predviđen u stavku 6. te odredbe, uspješno dovede u pitanje zakonitost navedene odluke pred nacionalnim sudovima prilikom tužbe podnesene protiv nacionalnih mjera kojima se provodi ta odluka (vidjeti također presude od 15. veljače 2001., Nachi Europe, C‑239/99, EU:C:2001:101, t. 30. i od 5. ožujka 2015., Banco Privado Português i Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, t. 28.).
15
Sud je osobito smatrao da bi u tom slučaju suprotno rješenje značilo priznavanje korisniku potpore mogućnosti da zaobiđe konačnost, koja se sukladno načelu pravne sigurnosti mora pripisati odluci nakon isteka rokova za podnošenje pravnog sredstva (presude od 15. veljače 2001., Nachi Europe, C‑239/99, EU:C:2001:101, t. 30. i od 5. ožujka 2015., Banco Privado Português i Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, t. 28. i navedena sudska praksa).
16
Međutim, isključenje navedeno u točki 14. ove presude također je opravdano u slučaju kada se korisnik potpore pred nacionalnim sudom poziva na nevaljanost Komisijine odluke prije isteka roka za podnošenje pravnog sredstva protiv te odluke predviđenog u članku 263. šestom stavku UFEU‑a.
17
Dakle, mogućnost osobe da se u okviru tužbe podnesene pred nacionalnim sudom poziva na nevaljanost odredaba sadržanih u aktu Unije koji je temelj nacionalne odluke donesene u odnosu na njih pretpostavlja ili da je ta osoba na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a u propisanim rokovima također podnijela tužbu za poništenje tog akta Unije ili da ona to nije učinila jer nesumnjivo nije imala pravo podnošenja takve tužbe (vidjeti u tom smislu presude od 29. lipnja 2010., E i F, C‑550/09, EU:C:2010:382, t. 46. i 48.; od 17. veljače 2011., Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, t. 22. i 23. i od 28. ožujka 2017., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 67. i navedenu sudsku praksu).
18
Stoga ako osoba koja želi osporavati akt Unije nesumnjivo ima aktivnu procesnu legitimaciju na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, ona se mora koristiti tom odredbom predviđenim pravnim sredstvom i podnijeti tužbu Općem sudu.
19
Naime, kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točkama 40. do 44. svojeg mišljenja, tužba za poništenje, koja podrazumijeva mogućnost podnošenja žalbe protiv odluke Općeg suda, nudi postupovni okvir koji je posebno prikladan za temeljito i kontradiktorno razmatranje činjeničnih i pravnih pitanja, osobito u tehničkim i složenim područjima poput državnih potpora, kao što to proizlazi iz treće uvodne izjave Odluke Vijeća 88/591/EZUČ, EEZ, Euratom od 24. listopada 1988. o osnivanju Prvostupanjskog suda Europskih zajednica (SL 1988., L 319, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 5., str. 8.).
20
Valja međutim pojasniti da takav zaključak ne utječe na ulogu prethodnog postupka u sudskoj strukturi Unije.
21
Naime, prethodni postupak predviđen člankom 267. UFEU‑a uspostavlja izravnu suradnju između Suda i nacionalnih sudova u okviru koje potonji blisko sudjeluju u pravilnoj primjeni i ujednačenom tumačenju prava Unije kao i zaštiti tim pravnim poretkom pojedincima zajamčenih prava (mišljenje 1/09 od 8. ožujka 2011., EU:C:2011:123, t. 84.).
22
Iz toga slijedi da pretpostavka da fizička ili pravna osoba za osporavanje zakonitosti akta Unije mora podnijeti tužbu za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, ako nesumnjivo ima aktivnu procesnu legitimaciju u smislu četvrtog stavka tog članka, ne dovodi u pitanje mogućnost te osobe da osporava zakonitost nacionalnih akata provedbe tog akta pred nadležnim nacionalnim sudovima.
23
Nadalje je presuđeno da se ne može smatrati da korisnik državne potpore koji je pred Općim sudom u roku propisanom člankom 263. šestim stavkom UFEU‑a podnio tužbu za poništenje Komisijine odluke kojom se tu potporu proglašava nespojivom s unutarnjim tržištem želi zaobići konačnost koju se daje toj odluci zato što osporava njezinu valjanost i pred sudom koji je uputio zahtjev (vidjeti u tom smislu presudu od 5. ožujka 2015., Banco Privado Português i Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, t. 29.).
24
Također je važno podsjetiti da kada rješenje spora koji se vodi pred nacionalnim sudom ovisi o valjanosti Komisijine odluke, iz obveze lojalne suradnje proizlazi da bi nacionalni sud, kako bi izbjegao donošenje odluke protivne Komisijinoj odluci, morao zastati s postupkom sve dok sud Unije ne donese konačnu odluku o tužbi za poništenje, osim ako smatra da je u okolnostima predmetnog slučaja opravdano Sudu uputiti prethodno pitanje o valjanosti Komisijine odluke (presuda od 14. prosinca 2000., Masterfoods i HB, C‑344/98, EU:C:2000:689, t. 57.).
25
Valja također navesti da iz razloga navedenih u točki 19. ove presude načelo dobrog sudovanja može opravdati da se u slučaju istodobnog pokretanja postupka pred Općim sudom, u okviru tužbe za poništenje, i Sudom, u okviru zahtjeva za prethodnu odluku o valjanosti, Sud, ako to smatra primjerenim, pozove na članak 54. treći stavak Statuta Suda Europske unije i suspendira postupak koji je pred njime u tijeku kako bi se nastavio postupak pred Općim sudom.
26
U glavnom predmetu valja dakle ispitati, s obzirom na razmatranja u točkama 14. do 19. ove presude, pitanje imaju li tužitelji u glavnom postupku nesumnjivo aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje sporne odluke pred Općim sudom na temelju članka 263. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 14. ožujka 2017., A i dr., C‑158/14, EU:C:2017:202, t. 66. i 67. i navedenu sudsku praksu), i to neovisno o pitanju jesu li navedeni tužitelji podnijeli svoje tužbe nacionalnim sudovima prije isteka roka za podnošenje tužbe Općem sudu.
27
U tom pogledu iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a proizlazi da fizička ili pravna osoba može pokrenuti postupak protiv odluke koja je upućena drugoj osobi samo ako se navedena odluka na nju odnosi izravno i osobno.
28
U ovom se slučaju u članku 10. sporne odluke izričito navodi da je navedena odluka upućena Saveznoj Republici Njemačkoj.
29
Međutim, valja kao prvo utvrditi da članci 6. i 7. sporne odluke nalažu Saveznoj Republici Njemačkoj da zatraži povrat dodijeljenih nespojivih potpora, tako da su njemačka tijela bila obvezna, a da pritom nisu raspolagala nikakvom marginom prosudbe, izvršiti povrat tih potpora prema pravilima određenima u Prilogu III. spornoj odluci.
30
Stoga se mora smatrati da se ta odluka izravno odnosi na tužitelje u glavnom postupku (vidjeti u tom smislu presude od 19. listopada 2000., Italija i Sardegna Lines/Komisija, C‑15/98 i C‑105/99, EU:C:2000:570, t. 36.; od 17. rujna 2009., Komisija/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, t. 48. i 49. i od 27. veljače 2014., Stichting Woonlinie i dr./Komisija, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, t. 60. i 61.).
31
Kao drugo, valja podsjetiti da subjekti koji nisu adresati neke odluke mogu tvrditi da se ta odluka na njih osobno odnosi samo ako na njih utječe zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući ih uslijed toga pojedinačno, poput adresata (presude od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str. 223. i od 29. travnja 2004., Italija/Komisija, C‑298/00 P, EU:C:2004:240, t. 36. i navedena sudska praksa).
32
Također je presuđeno da se, u slučaju kad pobijani akt utječe na skupinu osoba koje su bile određene ili odredive u trenutku donošenja tog akta i prema kriterijima koji su svojstveni članovima skupine, ta odluka može osobno odnositi na te osobe kao na dio uskog kruga gospodarskih subjekata (presuda od 17. rujna 2009., Komisija/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, t. 54. i navedena sudska praksa).
33
Dakle, iz tog se razloga pojedinačne potpore koje su dodijeljene na temelju sustava potpora čiji je povrat naložila Komisija osobno odnose na stvarne korisnike u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Naime, obveza povrata propisana Komisijinom odlukom o programu potpora dovoljno se osobno odnosi na sve korisnike predmetnog sustava jer su od trenutka donošenja te odluke izloženi opasnosti da se koristi koje su stekli moraju vratiti, a što utječe na njihov pravni položaj (vidjeti u tom smislu presudu od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija, C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P, EU:C:2011:368, t. 53. i 56., kao i od 21. prosinca 2011., A 2A/Komisija, C‑320/09 P, neobjavljena, EU:C:2011:858, t. 58. i 59.).
34
Nesporno je da su tužitelji u glavnom postupku imali koristi od pojedinačnih BAFA‑inih odluka kojima im je omogućeno ograničiti naknadu EEG.
35
To je ograničenje Komisija kvalificirala upravo kao „potporu nespojivu s unutarnjim tržištem” i naložila njezin povrat prema spornom odlukom predviđenim pravilima.
36
Stoga se sporna odluka ne odnosi na tužitelje u glavnom postupku samo zato što su oni EID‑ovi koji su dio energetskog sektora obuhvaćenog programom potpora koji se u navedenoj odluci ispituje. Ona se na njih osobno odnosi zato što su oni stvarni korisnici potpore dodijeljene na temelju tog sustava, a čiji je povrat Komisija naložila (vidjeti u tom smislu presude od 19. listopada 2000., Italija i Sardegna Lines/Komisija, C‑15/98 i C‑105/99, EU:C:2000:570, t. 34. i od 29. travnja 2004., Italija/Komisija, C‑298/00 P, EU:C:2004:240, t. 39.).
37
Iz prethodno navedenoga proizlazi da su tužitelji u glavnom postupku nesumnjivo imali pravo zahtijevati poništenje sporne odluke.
38
Nesporno je doduše da je svaki od tužitelja u glavnom postupku podnio Općem sudu tužbu za poništenje protiv Odluke Komisije C (2013) 4424 final od 18. prosinca 2013. o pokretanju formalnog istražnog postupka na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a u vezi s mjerama koje je usvojila Savezna Republika Njemačka radi potpore obnovljive električne energije i velikih potrošača energije (Državna potpora SA. 33995 (2013/C) (ex 2013/NN)).
39
Budući da je formalni istražni postupak u međuvremenu završen donošenjem sporne odluke, Opći je sud ipak, rješenjima od 9. lipnja 2015., Stahlwerk Bous/Komisija (T‑172/14, neobjavljeno, EU:T:2015:402), od 9. lipnja 2015., Georgsmarienhütte/Komisija (T‑176/14, neobjavljeno, EU:T:2015:414), od 9. lipnja 2015., Harz Guss Zorge/Komisija (T‑177/14, neobjavljeno, EU:T:2015:395) i od 9. lipnja 2015., Schmiedag/Komisija (T‑183/14, neobjavljeno, EU:T:2015:396), odlučio obustaviti postupke koje su tužitelji u glavnom postupku pokrenuli iz razloga što su postali bespredmetni.
40
Osim toga, te su tužbe bile popraćene zahtjevima za preinaku tužbenog zahtjeva koje su tužitelji u glavnom predmetu podnijeli tijekom postupka, a kojima su kao predmet navedenih tužbi htjeli unijeti i poništenje sporne odluke. Međutim, Opći je sud u prethodnoj točki navedenim rješenjima odbio te zahtjeve kao nedopuštene uz obrazloženje da sporna odluka nije izmijenila ili zamijenila odluku o pokretanju formalnog istražnog postupka navedenu u točki 38. ove presude i da nema ni isti predmet.
41
Nadalje, važno je naglasiti da se Opći sud potrudio pojasniti, na jednak način u točkama 23. odnosno 24. rješenja navedenih u točki 39. ove presude, da odbijanje zahtjeva za preinaku tužbenog zahtjeva za poništenje sporne odluke ne dovodi u pitanje mogućnost koju su imali tužitelji u glavnom postupku da podnesu tužbu protiv navedene odluke.
42
Međutim, tužitelji u glavnom postupku nisu podnijeli novu tužbu pred Općim sudom.
43
Imajući prethodna razmatranja u vidu, valja zaključiti da s obzirom na to da su tužitelji u glavnom postupku nesumnjivo imali pravo protiv sporne odluke podnijeti tužbu za poništenje u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, ali da to pravo nisu iskoristili, oni se ne mogu pozivati na nevaljanost te odluke u prilog svojim tužbama koje su protiv nacionalnih mjera za provedbu navedene odluke podnijeli sudu koji je uputio zahtjev.
44
U tim je okolnostima, u kojima valjanost sporne odluke nije valjano osporavana pred sudom koji je uputio zahtjev, ovaj zahtjev za prethodnu odluku nedopušten.
Troškovi
45
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
Zahtjev za prethodnu odluku koji je odlukom od 23. veljače 2016. uputio Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Upravni sud u Frankfurtu na Majni, Njemačka) je nedopušten.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački