62021TJ0260_RES
Causa T‑260/21
E. Breuninger GmbH & Co.
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione ampliata) del 21 dicembre 2022
«Aiuti di Stato – Regime quadro volto a concedere un sostegno per i costi fissi non coperti nel contesto della pandemia di COVID-19 in Germania – Decisione di non sollevare obiezioni – Quadro temporaneo per gli aiuti di Stato – Esame individuale di un regime di aiuti notificato – Misura destinata a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Proporzionalità»
Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Rispetto del principio di proporzionalità – Regime di aiuti volto a concedere un sostegno alle imprese per i costi fissi da esse sostenuti non coperti nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Carattere appropriato, necessario e non sproporzionato del criterio di ammissibilità al regime di aiuti
[Art. 107, § 3, b), TFUE]
(v. punti 24, 42, 43, 50‑75)
Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Rispetto del principio di parità di trattamento – Regime di aiuti volto a concedere un sostegno alle imprese per i costi fissi da esse sostenuti non coperti nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Regime di aiuti che comporta una differenza di trattamento tra determinate imprese – Giustificazione – Carattere appropriato, necessario e non sproporzionato del criterio di ammissibilità al regime di aiuti
[Art. 107, § 3, b), TFUE]
(v. punti 24, 44‑75)
Eccezione di illegittimità – Carattere incidentale – Formulazione implicita, ma chiara, nell’atto introduttivo del ricorso – Ricevibilità
(Art. 277 TFUE)
(v. punti 30‑33)
Atti delle istituzioni – Presunzione di legittimità – Ambito di applicazione – Regole di condotta adottate dalla Commissione al fine di limitare l’esercizio del suo potere discrezionale – Esclusione
(Comunicazione della Commissione 2020/C 91 I/01)
(v. punti 34‑38)
Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Comunicazioni adottate dalla Commissione – Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nel contesto della pandemia di COVID-19 – Natura giuridica – Regole di condotta indicative comportanti un’autolimitazione del potere discrezionale della Commissione – Obbligo della Commissione di procedere a un esame individuale degli aiuti di cui trattasi alla luce del quadro temporaneo – Portata
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2020/C 91 I/01]
(v. punti 36, 37, 78‑86)
Sintesi
Il Tribunale respinge i ricorsi presentati dalle imprese Breuninger e Falke contro la decisione della Commissione che ha approvato gli aiuti concessi dalla Germania alle imprese che, nell’ambito della pandemia di COVID-19, hanno subito una perdita di fatturato almeno del 30 %.
La decisione della Commissione non viola né il principio di proporzionalità, né quello della parità di trattamento
Il 17 novembre 2020, la Repubblica federale di Germania ha notificato alla Commissione europea un regime di aiuti volto a concedere un sostegno alle imprese per i costi fissi da esse sostenuti non coperti nel contesto della pandemia di COVID‑19 sul suo territorio. In base a tale regime, potevano essere concessi aiuti fino a EUR 3 milioni alle imprese che avevano subito una perdita di fatturato almeno del 30 % durante il periodo di riferimento.
Facendo riferimento alla sua comunicazione relativa al quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID‑19 (
1
), la Commissione ha dichiarato il regime notificato compatibile con il mercato interno in applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE (
2
). In forza di tale disposizione, gli aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro possono, a determinate condizioni, considerarsi compatibili con il mercato interno.
Il 2 febbraio 2021, la Repubblica federale di Germania ha notificato alla Commissione una modifica al proprio regime di aiuti, consistente nell’aumento del massimale di aiuto a EUR 10 milioni per impresa e nella sua proroga sino al 31 dicembre 2021. Detta modifica, che rispecchiava vari emendamenti apportati dalla Commissione al quadro temporaneo, è stata approvata da quest’ultima il 12 febbraio 2021 (
3
).
Le società tedesche E. Breuninger GmbH & Co. e Falke KGaA hanno presentato ricorsi volti ad ottenere l’annullamento della decisione della Commissione, come modificata, di dichiarare il regime di aiuti tedesco compatibile con il mercato interno (in prosieguo: la «decisione impugnata»). Nel respingere tali ricorsi, il Tribunale precisa, segnatamente, la portata del controllo di proporzionalità delle decisioni adottate dalla Commissione ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.
Giudizio del Tribunale
Il Tribunale analizza, in primo luogo, la legittimità della decisione impugnata alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.
A questo proposito, le ricorrenti sostenevano che la Commissione, approvando il criterio di ammissibilità previsto dal regime di aiuti tedesco, avesse violato i principi di proporzionalità e di parità di trattamento. In base a detto criterio, l’accesso al regime di aiuti era riservato alle imprese che, nel periodo di riferimento, avevano subito un calo del loro fatturato almeno del 30 % rispetto allo stesso periodo del 2019.
In via preliminare, il Tribunale respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, vertente sul fatto che la decisione impugnata ha correttamente dato applicazione al criterio di ammissibilità enunciato al punto 87 del quadro temporaneo, la cui validità non sarebbe stata contestata dalle ricorrenti. A questo proposito, risulta, senza dubbio, dalla giurisprudenza che il rispetto della presunzione di legittimità degli atti giuridici dell’Unione può precludere l’esame della fondatezza di una decisione che costituisce la mera applicazione di un atto definitivo di portata generale che produce effetti giuridici vincolanti per i terzi quando la validità di detto atto di portata generale non è stata contestata. Tuttavia, ciò non vale quando, come nel caso di specie, la Commissione applica regole di condotta che essa stessa ha adottato per limitare l’esercizio del proprio potere discrezionale nel quadro dell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, e che non producono, di per sé, effetti giuridici vincolanti.
Per quanto attiene alla conformità al principio di proporzionalità del criterio di ammissibilità previsto dal regime di aiuti tedesco e approvato dalla decisione impugnata, il Tribunale ricorda che il rispetto del suddetto principio da parte di una misura si articola in tre componenti. La prima componente riguarda il suo carattere appropriato, ossia la capacità di conseguire l’obiettivo legittimo perseguito. La seconda componente riguarda la sua necessità e implica che detto obiettivo legittimo non possa essere conseguito con mezzi meno costrittivi, ma altrettanto appropriati. Infine, la terza componente riguarda la sua proporzionalità, ossia l’assenza di inconvenienti sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti.
Per quanto concerne la censura vertente sulla violazione del principio di parità di trattamento, il Tribunale osserva, inoltre, che il fatto che il criterio di ammissibilità al regime di aiuti tedesco, basato sulla perdita di fatturato valutata a livello delle imprese interessate, si risolva in una differenza di trattamento tra le imprese a seconda che tutte o soltanto una parte delle loro attività siano state colpite dalla pandemia di COVID-19 non implica, di per sé, la sua illegittimità. Per contro, occorre verificare se tale differenza di trattamento sia giustificata alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, il che presuppone che detto criterio sia appropriato, necessario e proporzionato per porre rimedio a un grave turbamento dell’economia dello Stato membro interessato. La censura relativa alla violazione del principio di parità di trattamento si interseca quindi, in sostanza, con le censure relative alla violazione del principio di proporzionalità nelle sue diverse componenti.
Dopo aver apportato tali chiarimenti, il Tribunale respinge le varie censure che contestano il carattere appropriato, necessario e proporzionato del criterio di ammissibilità al regime di aiuti approvato con la decisione impugnata.
In tale contesto, il Tribunale sottolinea, in particolare che, sebbene le ricorrenti possano legittimamente contestare la necessità di tale criterio di ammissibilità, che ha origine nel quadro temporaneo, proponendo un criterio alternativo che è stato applicato dalla Commissione in altre decisioni, è solo nel caso in cui tale criterio alternativo dimostrasse chiaramente la mancanza di necessità del criterio di ammissibilità contestato che tale censura potrebbe essere accolta. Ma soprattutto, la proposta delle ricorrenti di utilizzare quale criterio di ammissibilità alternativo le perdite subite nei settori di attività colpiti dalla pandemia di COVID-19, senza tener conto della situazione dell’impresa interessata nel suo complesso, avrebbe per la Germania implicazioni di bilancio maggiori di quelle risultanti dal criterio di ammissibilità adottato dalla Commissione. Si deve quindi constatare che il criterio alternativo proposto dalle ricorrenti non rappresenta una misura «altrettanto appropriata» idonea a dimostrare che il criterio di ammissibilità accolto dalla Commissione non era necessario.
Per quanto attiene agli effetti restrittivi sulla concorrenza che il criterio di ammissibilità al regime di aiuti approvato comporterebbe, secondo le ricorrenti, per le imprese di cui solo alcune attività siano state colpite dalla pandemia di COVID-19 e che quindi sarebbero state costrette a destinare parte delle loro risorse provenienti dalle attività non colpite dalla pandemia al finanziamento delle attività colpite, il Tribunale constata che tale criterio non determina, in ogni caso, effetti restrittivi sulla concorrenza manifestamente sproporzionati rispetto all'obiettivo perseguito dal regime di aiuti tedesco di garantire la redditività delle imprese colpite dalla pandemia di COVID-19.
Inoltre, diversamente da quanto sostengono le ricorrenti, non si può neppure ritenere che la Commissione abbia violato il suo obbligo di esaminare singolarmente il regime di aiuti notificato. A questo proposito, le ricorrenti non hanno dimostrato l’esistenza di circostanze eccezionali specifiche del regime di aiuti approvato che avrebbero giustificato la mancata applicazione da parte della Commissione, nella decisione impugnata, del criterio di ammissibilità enunciato nel quadro temporaneo.
In secondo luogo, il Tribunale respinge anche il motivo delle ricorrenti relativo alla violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Esse sostenevano, in sostanza, che la Commissione, avendo convalidato il regime di aiuti notificato senza aver avviato la procedura di indagine formale, aveva violato i diritti procedurali che le ricorrenti traggono da detta disposizione.
Su questo punto, il Tribunale osserva tale motivo di ricorso ha in realtà carattere sussidiario, per il caso in cui il Tribunale non avesse esaminato le censure relative alla fondatezza della valutazione del regime di aiuti notificato. Orbene, nella misura in cui le censure di cui trattasi sono state esaminate, detto motivo di ricorso risulta privo della sua finalità dichiarata. Inoltre, posto che questo motivo riassume gli argomenti sollevati nell’ambito delle censure relative alla correttezza della valutazione dell’aiuto, esso è privo di contenuto autonomo.
Alla luce di queste considerazioni, il Tribunale respinge i ricorsi delle ricorrenti.
(
1
)	Comunicazione della Commissione, del 19 marzo 2020, relativa al quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID-19 (GU 2020, C 91 I, pag. 1; in prosieguo: il «quadro temporaneo»), la quale è stata modificata, una prima volta, il 3 aprile 2020 (GU 2020, C 112 I, pag. 1), una seconda volta, l’8 maggio 2020 (GU 2020, C 164, pag. 3), una terza volta, il 29 giugno 2020 (GU 2020, C 218, pag. 3), una quarta volta, il 13 ottobre 2020 (GU 2020, C 340 I, pag. 1) e, una quinta volta, il 28 gennaio 2021 (GU 2021, C 34, pag. 6).
(
2
)	Decisione C(2020) 8318 final della Commissione, del 20 novembre 2020, relativa all’aiuto di Stato SA.59289 (2020/N) - Germania COVID-19 - Sostegno per i costi fissi non coperti (GU 2022, C 124, pag. 1).
(
3
)	Decisione C(2021) 1066 final della Commissione, del 12 febbraio 2021, relativa all’aiuto di Stato SA.61744 (2021/N) - Notifica collettiva di modifica recante adeguamento dei regimi di aiuto autorizzati ai sensi del quadro temporaneo, in particolare a seguito della quinta modifica del quadro temporaneo (GU 2021, C 77, pag. 18).