62014CJ0286
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Fünfte Kammer)
17. März 2016 (
*1
)
„Nichtigkeitsklage — Art. 290 AEUV — Begriffe ‚Änderung‘ und ‚Ergänzung‘ — Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 — Art. 21 Abs. 3 — Reichweite der der Europäischen Kommission übertragenen Befugnis — Erforderlichkeit, einen gesonderten normativen Akt zu erlassen — Delegierte Verordnung (EU) Nr. 275/2014“
In der Rechtssache C‑286/14
betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, erhoben am 11. Juni 2014,
Europäisches Parlament, vertreten durch L. G. Knudsen, A. Troupiotis und M. Menegatti als Bevollmächtigte,
Kläger,
unterstützt durch
Rat der Europäischen Union, vertreten durch K. Michoel und Z. Kupčová als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch B. Martenczuk, M. Konstantinidis und J. Hottiaux als Bevollmächtigte,
Beklagte,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten der Vierten Kammer T. von Danwitz (Berichterstatter) in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Fünften Kammer sowie der Richter D. Šváby, A. Rosas, E. Juhász und C. Vajda,
Generalanwalt: N. Jääskinen,
Kanzler: V. Tourrès, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 9. Juli 2015,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 1. Oktober 2015
folgendes
Urteil
1
Mit seiner Klage beantragt das Europäische Parlament die Nichtigerklärung der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 275/2014 der Kommission vom 7. Januar 2014 zur Änderung des Anhangs I der Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung der Fazilität „Connecting Europe“ (ABl. L 80, S. 1, im Folgenden: angefochtene Verordnung).
Rechtlicher Rahmen
Verordnung (EU) Nr. 1316/2013
2
Die Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 zur Schaffung der Fazilität „Connecting Europe“, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 913/2010 und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 680/2007 und (EG) Nr. 67/2010 (ABl. L 348, S. 129) schafft gemäß ihrem Art. 1 die Fazilität „Connecting Europe“ (im Folgenden: CEF), die die Bedingungen, Methoden und Verfahren zur Bereitstellung einer finanziellen Unterstützung der Europäischen Union für transeuropäische Netze festlegt, um Vorhaben von gemeinsamem Interesse im Bereich der Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieinfrastrukturen zu unterstützen und potenzielle Synergien zwischen diesen Sektoren zu nutzen. Ferner enthält sie eine Aufstellung der Mittel, die unter dem mehrjährigen Finanzrahmen für die Jahre 2014 bis 2020 bereitzustellen sind.
3
Im 59. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1316/2013 heißt es:
„… Was den Verkehrsbereich anbelangt, so sollte – zur Berücksichtigung mögliche[r] Änderungen der politischen Prioritäten und technischen Fähigkeiten sowie bei den Verkehrsflüssen – der Kommission die Befugnis übertragen werden, gemäß Artikel 290 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) Rechtsakte zur Änderung von Teil I des Anhangs I zu erlassen und die Förderprioritäten für Maßnahmen, die gemäß Artikel 7 Absatz 2 förderfähig sind, in den Arbeitsprogrammen detailliert zu umschreiben.“
4
Art. 17 Abs. 1 dieser Verordnung bestimmt:
„Die Kommission nimmt mittels Durchführungsrechtsakten für den Verkehrs-, Telekommunikations- und Energiesektor jeweils Mehrjahres- und Jahresarbeitsprogramme an. Die Kommission kann auch Mehrjahres- und Jahresarbeitsprogramme annehmen, die für mehr als einen Sektor gelten …“
5
Art. 21 Abs. 1 bis 3, 5 und 6 der Verordnung sieht den Erlass delegierter Rechtsakte durch die Kommission wie folgt vor:
„(1)   Vorbehaltlich der Billigung des betroffenen Mitgliedstaats … gemäß Artikel 172 Absatz 2 AEUV wird die Kommission ermächtigt, delegierte Rechtsakte gemäß Artikel 26 dieser Verordnung bezüglich der Änderung von Teil I von Anhang I dieser Verordnung zu erlassen, um den wechselnden Finanzierungsprioritäten bei den transeuropäischen Netzen und den Änderungen in Bezug auf Vorhaben von gemeinsamem Interesse, die in der Verordnung (EU) Nr. 1315/2013 festgelegt sind, Rechnung zu tragen …
(2)   Die Kommission wird ermächtigt, delegierte Rechtsakte gemäß Artikel 26 dieser Verordnung bezüglich der Änderung der in Teil III von Anhang I dieser Verordnung niedergelegten wichtigsten Bestimmungen, Bedingungen und Verfahren für den Beitrag der Union zu jedem nach dem Fremdkapitalrahmen oder dem Beteiligungsrahmen gemäß Teil III von Anhang I eingerichteten Finanzierungsinstrument zu erlassen, um den Ergebnissen des Zwischenberichts und der unabhängigen umfassenden Bewertung der Pilotphase der Initiative ‚Europa-2020-Projektanleihen‘ zu entsprechen, die gemäß dem Beschluss Nr. 1639/2006/EG und der Verordnung (EG) Nr. 680/2007 eingerichtet wurde und um den sich ändernden Marktbedingungen im Hinblick auf die Optimierung der Gestaltung und Durchführung der Finanzierungsinstrumente nach dieser Verordnung Rechnung zu tragen.
…
(3)   Für den Verkehrssektor wird die Kommission im Rahmen der allgemeinen Ziele gemäß Artikel 3 und der sektorspezifischen Ziele gemäß Artikel 4 Absatz 2 ermächtigt, delegierte Rechtsakte gemäß Artikel 26 zu erlassen, in denen die Förderprioritäten im Einzelnen festgelegt werden, die sich in den in Artikel 17 genannten Arbeitsprogrammen für die Laufzeit der CEF in Bezug auf die förderfähigen Maßnahmen nach Artikel 7 Absatz 2 widerspiegeln müssen. Die Kommission erlässt bis zum 22. Dezember 2014 einen entsprechenden delegierten Rechtsakt.
…
(5)   Für den Fall, dass es sich als notwendig erweist, von den Zuweisungen für ein verkehrssektorspezifisches Ziel um mehr als fünf Prozentpunkte abzuweichen, wird die Kommission ermächtigt, delegierte Rechtsakte gemäß Artikel 26 im Hinblick auf die Änderung der in Teil IV von Anhang I festgelegten Richtprozentsätze zu erlassen.
(6)   Die Kommission wird ermächtigt, delegierte Rechtsakte gemäß Artikel 26 im Hinblick auf die Änderung der Liste der allgemeinen Vorgaben in Teil V von Anhang I, die bei der Festlegung der Vergabekriterien zu berücksichtigen sind, zu erlassen, um der Halbzeitbewertung dieser Verordnung oder den aus der Anwendung dieser Verordnung gezogenen Schlüssen Rechnung zu tragen. Dies erfolgt in Übereinstimmung mit den entsprechenden sektorspezifischen Leitlinien.“
6
In Art. 26 der Verordnung Nr. 1316/2013 heißt es:
„(1)   Die Befugnis zum Erlass delegierter Rechtsakte wird der Kommission unter den in diesem Artikel festgelegten Bedingungen übertragen.
(2)   Die Befugnis zum Erlass delegierter Rechtsakte gemäß Artikel 21 wird der Kommission vom 1. Januar 2014 bis 31. Dezember 2020 übertragen.
(3)   Die Befugnisübertragung gemäß Artikel 21 kann vom Europäischen Parlament oder dem Rat jederzeit widerrufen werden. Der Beschluss über den Widerruf beendet die Übertragung der in diesem Beschluss angegebenen Befugnis. Er wird am Tag nach seiner Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union oder zu einem im Beschluss angegebenen späteren Zeitpunkt wirksam. Die Gültigkeit von delegierten Rechtsakten, die bereits in Kraft getreten[…] sind, wird von dem Beschluss über den Widerruf nicht berührt.
(4)   Sobald die Kommission einen delegierten Rechtsakt erlässt, übermittelt sie ihn gleichzeitig dem Europäischen Parlament und dem Rat.
(5)   Ein delegierter Rechtsakt, der gemäß Artikel 21 erlassen wurde, tritt nur in Kraft, wenn weder das Europäische Parlament noch der Rat innerhalb einer Frist von zwei Monaten nach Übermittlung dieses Rechtsakts an das Europäische Parlament und den Rat Einwände erhoben haben oder wenn vor Ablauf dieser Frist das Europäische Parlament und der Rat beide der Kommission mitgeteilt haben, dass sie keine Einwände erheben werden. Auf Initiative des Europäischen Parlaments oder des Rates wird diese Frist um zwei Monate verlängert.“
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Teil I des Anhangs I der Verordnung Nr. 1316/2013 ist mit „Liste der vorermittelten Vorhaben im Kernnetz im Verkehrssektor“ überschrieben. Teil III dieses Anhangs betrifft die Bestimmungen, Bedingungen und Verfahren in Bezug auf Finanzierungsinstrumente im Rahmen der CEF. Sein Teil IV sieht Richtprozentsätze für spezifische Verkehrsziele vor, während Teil V eine Liste der allgemeinen Vorgaben, die bei der Festlegung der Vergabekriterien zu berücksichtigen sind, enthält.
Angefochtene Verordnung
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Der erste Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung bestimmt:
„Gemäß Artikel 21 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 ist die Kommission im ersten Jahr nach Inkrafttreten dieser Verordnung ermächtigt, delegierte Rechtsakte zu erlassen, in denen die Finanzierungsprioritäten im Verkehrsbereich dargelegt sind, die für die Dauer des Bestehens der CEF in den Arbeitsprogrammen im Zusammenhang mit förderfähigen Aktionen im Sinne des Artikels 7 Absatz 2 zu berücksichtigen sind. Daher muss der delegierte Rechtsakt, der die Finanzierungsprioritäten im Verkehrsbereich enthält, vor Verabschiedung der Arbeitsprogramme erlassen werden.“
9
In Art. 1 der angefochtenen Verordnung heißt es:
„Der Text im Anhang dieser Verordnung wird als Teil VI des Anhangs I der Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 angefügt.“
10
Dieser Teil VI ist mit „Finanzierungsprioritäten im Verkehrsbereich für die mehrjährigen und jährlichen Arbeitsprogramme“ überschrieben.
Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof
11
Das Parlament beantragt,
—
die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären und
—
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
12
Die Kommission beantragt,
—
die Klage als unzulässig abzuweisen,
—
hilfsweise, die Klage als unbegründet abzuweisen,
—
festzustellen, dass die Wirkungen der angefochtenen Verordnung als fortgeltend zu betrachten sind, und
—
dem Parlament die Kosten aufzuerlegen.
13
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 22. Oktober 2014 ist der Rat als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Parlaments zugelassen worden.
Zur Klage
14
Das Parlament trägt einen Klagegrund vor, mit dem es im Wesentlichen geltend macht, die Kommission habe die ihr nach Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013 eingeräumte Befugnis dadurch überschritten, dass sie durch Art. 1 der angefochtenen Verordnung Anhang I der Verordnung Nr. 1316/2013 einen Teil VI angefügt habe, anstatt einen gesonderten delegierten Rechtsakt zu erlassen.
Zur Zulässigkeit
Vorbringen der Parteien
15
Die Kommission ist der Ansicht, dass die Klage unzulässig sei, weil sie die gesetzgebungstechnische Ebene und die von ihr gewählte Form der Ausübung der ihr eingeräumten delegierten Befugnis und daher einen nicht wesentlichen Formfehler betreffe, der nicht zu einer Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung führen könne.
16
Das Parlament ist hingegen der Ansicht, dass die Klage zulässig sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
17
Es ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof und das Gericht der Europäischen Union im Rahmen der Rechtmäßigkeitskontrolle nach Art. 263 AEUV für Klagen zuständig sind, die wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung des AEU-Vertrags oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder wegen Ermessensmissbrauchs erhoben werden (Urteile Frucona Košice/Kommission, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, Rn. 89, und Portugal/Kommission, C‑246/11 P, EU:C:2013:118, Rn. 85).
18
Entgegen dem Vorbringen der Kommission betrifft die vom Parlament aufgeworfene Frage des Verstoßes gegen Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013 jedoch die Reichweite der der Kommission auf der Grundlage dieser Bestimmung erteilten Ermächtigung zum Erlass delegierter Rechtsakte und stellt daher eine Frage der Begründetheit dar. Somit ist die Klage zulässig.
Zur Begründetheit
Vorbringen der Parteien
19
Das Parlament trägt vor, Art. 290 Abs. 1 AEUV unterscheide klar zwischen der Befugnis, einen Gesetzgebungsakt zu ändern, und der Befugnis, einen solchen Akt zu ergänzen. Indem die Verfasser des AEU-Vertrags den Ausdruck „Änderung“ verwendet hätten, hätten sie die Fälle erfassen wollen, in denen die Kommission die Befugnis besitze, einen Gesetzgebungsakt formell abzuändern. Die übertragene Befugnis, etwas zu „ändern“, erfasse daher Streichungen, Ersetzungen und Abänderungen, die in einem solchen Rechtsakt vorgenommen würden, sei es in einem Artikel dieses Rechtsakts oder in einem Anhang. Der Ausdruck „Ergänzung“ weise hingegen auf das Hinzufügen neuer Vorschriften hin. So bleibe ein delegierter Rechtsakt, der einen Gesetzgebungsakt „ergänze“, ein gesonderter Rechtsakt, der diesen Rechtsakt nicht formell ändere. Diese Sichtweise werde durch die Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat zur Umsetzung von Artikel 290 AEUV vom 9. Dezember 2009, (KOM[2009] 673 endgültig) und durch die für die Kommissionsdienststellen aufgestellten Leitlinien der Kommission vom 24. Juni 2011 über die delegierten Rechtsakte (SEC[2011] 855) (im Folgenden: Leitlinien über die delegierten Rechtsakte) bestätigt.
20
Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013 räume der Kommission die Befugnis ein, diese Verordnung zu ergänzen. Der Gesetzgeber habe es nämlich für sachgerecht gehalten, der Kommission die Aufgabe zu überlassen, den auf Gesetzgebungsebene definierten normativen Rahmen durch Maßnahmen, die Förderprioritäten im Einzelnen festlegten, zu ergänzen. Mehrere andere Bestimmungen dieser Verordnung räumten der Kommission ausdrücklich die Befugnis ein, sie zu ändern. Die Begründung der angefochtenen Verordnung und die Mitteilung „Aufbau des Verkehrskernnetzes: Kernnetzkorridore und die Fazilität ‚Connecting Europe‘“ der Kommission vom 7. Januar 2014 (SWD[2013] 542 endgültig) weise außerdem darauf hin, dass die angefochtene Verordnung die Verordnung Nr. 1316/2013 ergänze.
21
Darüber hinaus verstoße die angefochtene Verordnung gegen den von der Verordnung Nr. 1316/2013 definierten normativen Rahmen, da sie die Förderprioritäten nicht im Einzelnen in einem gesonderten Rechtsakt festlege, wie diese Verordnung es verlange. Die Verordnung Nr. 1316/2013 unterscheide zwischen vom Gesetzgeber selbst erlassenen Bestimmungen, delegierten Rechtsakten und Durchführungsmaßnahmen, die die Kommission erlassen könne. Art. 21 Abs. 3 dieser Verordnung übertrage der Kommission die Befugnis, die Förderprioritäten innerhalb der durch die in der Verordnung festgelegten allgemeinen und sektorspezifischen Ziele vorgegebenen Grenzen zu bestimmen. Zudem sehe dieser Artikel vor, dass sich die so festgelegten Prioritäten in den von der Kommission erlassenen Arbeitsprogrammen als Durchführungsrechtsakte widerspiegeln müssten. Daraus folge, dass der Gesetzgeber entschieden habe, eine „Zwischenstufe“ zwischen der Festlegung der wesentlichen Bestandteile des Finanzierungsprogramms der CEF auf der Ebene der Verordnung und der konkreten Umsetzung dieses Programms, die durch Durchführungsrechtsakte erfolge, einzuführen.
22
Schließlich beeinträchtige die angefochtene Verordnung die nach der Verordnung Nr. 1316/2013 erforderliche Flexibilität. Da der Inhalt der angefochtenen Verordnung in die Verordnung Nr. 1316/2013 inkorporiert worden sei, sei es der Kommission unmöglich, ihn in Zukunft zu ändern, um den mit den im 59. Erwägungsgrund dieser Verordnung genannten Faktoren verbundenen Entwicklungen Rechnung zu tragen.
23
Die Kommission trägt vor, die Unterscheidung zwischen der „Ergänzung“ und der „Änderung“ eines Gesetzgebungsakts im Sinne von Art. 290 Abs. 1 AEUV sei hier nicht relevant, da es in der vorliegenden Rechtssache nicht um die Auslegung des Art. 290 Abs. 1 AEUV, sondern ausschließlich um die des Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013 gehe. Diese letztgenannte Bestimmung enthalte nicht die in Art. 290 Abs. 1 AEUV verwendeten Ausdrücke „Änderung“ oder „Ergänzung“, sondern erlaube es der Kommission lediglich, die Förderprioritäten „im Einzelnen festzulegen“. Angesichts dieser Wahl des Gesetzgebers müsse der Begriff „im Einzelnen festzulegen“ im Kontext dieser Verordnung ausgelegt werden, ohne dass auf vorgefasste Begriffe wie die vom Parlament angeführten zurückgegriffen werden könne.
24
Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013 bestimme nicht näher, auf welche Art und Weise die Kommission die Förderprioritäten im Einzelnen festzulegen habe. Daher schließe diese Vorschrift nicht aus, dass Anhang I dieser Verordnung ein neuer Teil angefügt werde, ohne den wesentlichen Gehalt der Verordnung zu ändern.
25
Das argumentum e contrario des Parlaments, wonach mehrere andere Bestimmungen der Verordnung Nr. 1316/2013 der Kommission ausdrücklich die Befugnis einräumten, diese Verordnung zu ändern, könne nicht überzeugen. Im Gegensatz zu diesen anderen Bestimmungen erlaube Art. 21 Abs. 3 der Verordnung der Kommission nicht, die Bestimmungen dieser Verordnung zu ändern. Mit dem Erlass der angefochtenen Verordnung habe die Kommission diese Begrenzung beachtet, da die angefochtene Verordnung nicht die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1316/2013 ändere und lediglich die Förderprioritäten im Einzelnen festlege, indem sie diese dem Anhang I der Verordnung Nr. 1316/2013 hinzufüge.
26
Mit dem Erlass der angefochtenen Verordnung habe die Kommission die vom Parlament angeführte „Zwischenstufe“, die der Gesetzgeber zwischen dem Gesetzgebungsakt und der Durchführung des Programms vorgesehen habe, beachtet. Die Befürchtung des Parlaments, diese Verordnung beeinträchtige die von der Verordnung Nr. 1316/2013 geforderte Flexibilität, sei unbegründet, da Art. 21 Abs. 3 dieser Verordnung, indem er der Kommission erlaube, die Förderprioritäten durch einen delegierten Rechtsakt im Einzelnen festzulegen, ihr gegebenenfalls auch erlaube, den von ihr erlassenen delegierten Rechtsakt zu ändern.
27
Zur Beantwortung der vom Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung gestellten Fragen hat die Kommission vorgetragen, die in Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013 vorgesehene delegierte Befugnis, die Förderprioritäten „im Einzelnen festzulegen“, könne nicht als eine dritte, gegenüber den in Art. 290 Abs. 1 AEUV vorgesehenen Kategorien delegierter Befugnisse – nämlich zur „Änderung“ oder „Ergänzung“ des Gesetzgebungsakts – selbständige Kategorie delegierter Befugnisse verstanden werden. Es gebe nur die beiden in diesem Artikel vorgesehenen Kategorien delegierter Befugnisse. Gleichwohl überlasse Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013 ihr, indem er ihr die Befugnis übertrage, die Förderprioritäten „im Einzelnen festzulegen“, die Wahl hinsichtlich der Gesetzgebungstechnik.
Würdigung durch den Gerichtshof
28
Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013 ermächtigt die Kommission, delegierte Rechtsakte zu erlassen, in denen die Förderprioritäten „im Einzelnen festgelegt werden“, die sich in den in Art. 17 dieser Verordnung genannten Arbeitsprogrammen widerspiegeln müssen.
29
Das Parlament trägt im Wesentlichen vor, die Kommission habe diese Befugnis überschritten, indem sie Anhang I der Verordnung Nr. 1316/2013 durch Art. 1 der angefochtenen Verordnung einen Teil VI angefügt habe, statt einen gesonderten delegierten Rechtsakt zu erlassen.
30
Hierzu ist erstens festzustellen, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Kommission nach Art. 290 Abs. 1 AEUV in Gesetzgebungsakten die Befugnis übertragen werden kann, Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsakts zu erlassen. Nach Unterabs. 2 dieser Bestimmung müssen in dem Gesetzgebungsakt, mit dem diese Delegation vorgenommen wird, Ziele, Inhalt, Geltungsbereich und Dauer der Befugnisübertragung ausdrücklich festgelegt werden. Dieses Erfordernis impliziert, dass die Übertragung einer delegierten Befugnis dem Erlass von Vorschriften dient, die sich in einen rechtlichen Rahmen einfügen, wie er durch den Basisgesetzgebungsakt definiert ist (Urteile Kommission/Parlament und Rat, C‑427/12, EU:C:2014:170, Rn. 38, und Kommission/Parlament und Rat, C‑88/14, EU:C:2015:499, Rn. 29).
31
Darüber hinaus bestimmt Art. 290 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV, dass die Bedingungen, unter denen die Übertragung erfolgt, in Gesetzgebungsakten ausdrücklich festgelegt werden. Nach dieser Bestimmung können diese Bedingungen vorsehen, dass das Parlament oder der Rat die Übertragung widerrufen kann, oder, dass der delegierte Rechtsakt nur in Kraft treten kann, wenn das Parlament oder der Rat innerhalb der im Gesetzgebungsakt festgelegten Frist keine Einwände erhebt.
32
Art. 290 Abs. 1 AEUV sieht zwei Kategorien delegierter Befugnisse vor, nämlich solche, die es erlauben, den Gesetzgebungsakt zu „ergänzen“, und solche, die es erlauben, ihn zu „ändern“. Demgegenüber ist die Möglichkeit, bestimmte nicht wesentliche Elemente eines solchen Rechtsakts „im Einzelnen festzulegen“, in diesem Artikel nicht vorgesehen.
33
Anders als die schriftlichen Erklärungen der Kommission nahelegen könnten, bezieht sich Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013, indem er die Kommission ermächtigt, die Förderprioritäten „im Einzelnen festzulegen“, nicht auf eine selbständige Kategorie delegierter Befugnisse, die aus dem Anwendungsbereich des Art. 290 Abs. 1 AEUV herausfällt, sondern auf eine delegierte Befugnis im Sinne dieses Artikels.
34
Es ergibt sich nämlich u. a. aus dem Kontext, in dem Art. 21 Abs. 3 der Verordnung steht, dass die durch diese Bestimmung vorgesehene Ermächtigung eine der in Art. 290 AEUV vorgesehenen Kategorien delegierter Befugnisse betrifft.
35
Hierzu ist zum einen festzustellen, dass Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013 auf Art. 26 dieser Verordnung verweist, der seinerseits die Erfüllung der in Art. 290 Abs. 1 und 2 AEUV vorgesehenen Anforderungen dadurch gewährleisten soll, dass er in seinem Abs. 2 die Dauer der Befugnisübertragung festlegt und in seinen Abs. 3 und 5 bestimmt, dass die in Art. 21 der Verordnung genannte Befugnisübertragung jederzeit vom Parlament oder vom Rat widerrufen werden kann und dass ein gemäß Art. 21 erlassener delegierter Rechtsakt nur in Kraft tritt, wenn diese Organe nicht innerhalb einer Frist von zwei Monaten nach Übermittlung dieses Rechtsakts Einwände erhoben haben.
36
Zum anderen verweist Art. 21 Abs. 2, 5 und 6 der Verordnung Nr. 1316/2013, der der Kommission delegierte Befugnisse einräumt, bestimmte Elemente dieser Verordnung im Sinne von Art. 290 AEUV zu „ändern“, ebenfalls auf Art. 26 der Verordnung.
37
Es wäre jedoch widersprüchlich, anzunehmen, dass Art. 26 der Verordnung Nr. 1316/2013, obgleich sowohl Art. 21 Abs. 2, 5 und 6 als auch Art. 21 Abs. 3 dieser Verordnung auf ihn verweisen, nur in Bezug auf die in Art. 21 Abs. 2, 5 und 6 der Verordnung genannten delegierten Befugnisse in Anwendung von Art. 290 AEUV erlassen wurde.
38
Im Übrigen hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass die in Art. 21 Abs. 3 der Verordnung vorgesehene Ermächtigung so zu verstehen ist, dass sie eine delegierte Befugnis im Sinne von Art. 290 Abs. 1 AEUV gewährt.
39
Zweitens ist zu prüfen, ob die Ermächtigung in Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013, die Förderprioritäten „im Einzelnen festzulegen“, dahin zu verstehen ist, dass im Sinne von Art. 290 Abs. 1 AEUV eine Befugnis übertragen wird, diese Verordnung zu „ändern“, oder eine Befugnis, sie zu „ergänzen“, oder aber dass der Kommission die Wahl gelassen wird, sich nach Belieben entweder auf die eine oder die andere Befugnis zu berufen.
40
Hierzu ergibt sich aus den Ausdrücken „ergänzen oder ändern“, dass sich die beiden in Art. 290 Abs. 1 AEUV vorgesehenen Kategorien delegierter Befugnisse deutlich voneinander unterscheiden.
41
Mit der Übertragung der Befugnis, einen Gesetzgebungsakt zu „ergänzen“, soll der Kommission lediglich erlaubt werden, diesen Rechtsakt zu konkretisieren. Übt die Kommission eine solche Befugnis aus, ist ihre Ermächtigung darauf beschränkt, nicht wesentliche Elemente der betreffenden Regelung, die der Gesetzgeber nicht definiert hat, unter Beachtung des vom Gesetzgeber erlassenen Gesetzgebungsakts in seiner Gesamtheit im Einzelnen auszuarbeiten.
42
Mit der Übertragung der Befugnis, einen Gesetzgebungsakt zu „ändern“, soll der Kommission hingegen erlaubt werden, die vom Gesetzgeber in diesem Rechtsakt festgelegten nicht wesentlichen Elemente abzuändern oder aufzuheben. Macht die Kommission von einer solchen Befugnis Gebrauch, ist sie nicht verpflichtet, die Elemente zu beachten, deren „Änderung“ durch die ihr eingeräumte Ermächtigung gerade bezweckt wird.
43
Diese Auslegung wird zum einen durch die Entstehungsgeschichte von Art. 290 AEUV bestätigt, die relevante Anhaltspunkte für die Auslegung einer Vorschrift des AEU-Vertrags liefern kann (vgl. in diesem Sinne Urteil Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, Rn. 50), und zum anderen, wie das Parlament ausgeführt hat, durch die Erläuterungen der Kommission in ihren Leitlinien über die delegierten Rechtsakte, die den Gerichtshof zwar nicht binden können, aber gleichwohl eine nützliche Anregung darstellen können (vgl. in diesem Sinne Urteile Italien/Kommission, C‑310/99, EU:C:2002:143, Rn. 52, sowie T‑Mobile Czech Republic und Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, Rn. 42).
44
Zur Entstehungsgeschichte von Art. 290 AEUV ist festzustellen, dass dieser den Inhalt von Art. I‑36 des Entwurfs eines Vertrags über eine Verfassung für Europa (ABl. 2004, C 310, S. 1) im Wesentlichen übernommen hat. Den vorbereitenden Arbeiten zu diesem Entwurf, insbesondere S. 9 des Schlussberichts der Gruppe IX „Vereinfachung“ vom 29. November 2002 (CONV 424/02) lässt sich entnehmen, dass die delegierten Rechtsakte darin definiert wurden als Rechtsakte, „in denen bestimmte Teile eines Gesetzgebungsaktes … näher ausgeführt oder geändert werden“.
45
In Nr. 40 der Leitlinien über die delegierten Rechtsakte führt die Kommission aus, dass der Gesetzgeber, wenn er der Kommission die Befugnis einräume, einen Gesetzgebungsakt zu „ergänzen“, keine abschließende gesetzliche Regelung treffe und sich darauf beschränke, die wesentlichen Elemente festzulegen, und dabei die Aufgabe, diese zu konkretisieren, der Kommission überlasse. Nach Nr. 34 dieser Leitlinien nimmt die Kommission demgegenüber im Rahmen der Ausübung ihrer Befugnis, den Gesetzgebungsakt zu „ändern“, formelle Änderungen an einem Text vor, indem sie neue, nicht wesentliche Bestimmungen hinzufüge oder solche Bestimmungen ersetze oder streiche.
46
Die in den vorstehenden Randnummern festgestellten Unterschiede zwischen den beiden Kategorien der in Art. 290 Abs. 1 AEUV geregelten delegierten Befugnisse stehen der Annahme entgegen, dass der Kommission die Befugnis eingeräumt werden kann, die Art der ihr übertragenen Befugnis selbst zu bestimmen. Unter diesen Umständen und um die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens zu gewährleisten, obliegt es dem Gesetzgeber nach dieser Bestimmung, die Art der Befugnis, die er der Kommission zu übertragen beabsichtigt, festzulegen.
47
Was die der Kommission in Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013 übertragene Befugnis betrifft, ist festzustellen, dass diese Bestimmung, indem sie die Kommission ermächtigt, delegierte Rechtsakte zu erlassen, die die Förderprioritäten „im Einzelnen festlegen“, der Kommission erlaubt, diese Verordnung im Sinne von Art. 290 AEUV zu „ergänzen“.
48
In den Teilen I und III bis V des Anhangs I dieser Verordnung hat nämlich der Gesetzgeber selbst eine Liste der vorermittelten Vorhaben im Kernnetz im Verkehrssektor, die Bestimmungen, Bedingungen und Verfahren in Bezug auf Finanzierungsinstrumente im Rahmen der CEF, Richtprozentsätze für spezifische Verkehrsziele und eine Liste der allgemeinen Vorgaben, die bei der Festlegung der Vergabekriterien zu berücksichtigen sind, festgelegt, wobei die Kommission in Art. 21 Abs. 1, 2, 5 und 6 der Verordnung ausdrücklich ermächtigt wird, diese Bestimmungen zu ändern.
49
Im Gegensatz zu diesen Bestimmungen sind die Förderprioritäten, die sich in den in Art. 17 der Verordnung Nr. 1316/2013 genannten Arbeitsprogrammen widerspiegeln müssen, jedoch nicht vom Gesetzgeber selbst in dieser Verordnung festgelegt worden. Der Gesetzgeber hat diese Frage in der Verordnung offengelassen und der Kommission die Aufgabe anvertraut, diese Prioritäten in einem delegierten Rechtsakt, der gemäß Art. 21 Abs. 3 der Verordnung bis zum 22. Dezember 2014 erlassen werden musste, „im Einzelnen festzulegen“.
50
Indem Art. 21 Abs. 3 der Verordnung die Kommission ermächtigt, die Förderprioritäten, die sich in den in Art. 17 der Verordnung Nr. 1316/2013 genannten Arbeitsprogrammen widerspiegeln müssen, „im Einzelnen festzulegen“, erlaubt er es ihr nicht, in dieser Verordnung bereits festgelegte Bestimmungen zu ändern, sondern die Verordnung dadurch zu konkretisieren, dass sie Details ausarbeitet, die vom Gesetzgeber nicht definiert worden sind, wobei sie verpflichtet bleibt, die durch die Verordnung als Ganzes bereits festgelegten Bestimmungen zu beachten.
51
Diese Auslegung wird durch den 59. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1316/2013 bestätigt. Dieser unterscheidet klar zwischen der Befugnis, zu „ändern“, und der Befugnis, gewisse Bestimmungen dieser Verordnung „im Einzelnen festzulegen“, indem er vorsieht, dass die Kommission die Befugnis hat, gemäß Art. 290 AEUV Rechtsakte zur Änderung von Teil I des Anhangs I der Verordnung zu erlassen und die Förderprioritäten für Maßnahmen, die gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung förderfähig sind, in den Arbeitsprogrammen detailliert zu umschreiben.
52
Drittens ist zu prüfen, ob die Ausübung der in Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013 vorgesehenen Ermächtigung den Erlass eines von dieser Verordnung gesonderten Rechtsakts erfordert.
53
Insoweit ist zum einen festzustellen, dass die Kommission aus Gründen der Normenklarheit und Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens im Rahmen der Ausübung einer Befugnis, einen Gesetzgebungsakt zu „ergänzen“, keine Bestimmung in den Text dieses Rechtsakts selbst hinzufügen kann. Eine solche Eingliederung in den Text könnte nämlich zu einer Verwirrung hinsichtlich der Rechtsgrundlage dieser Bestimmung führen, da der Text eines Gesetzgebungsakts dann selbst eine Bestimmung enthielte, die auf der Ausübung einer delegierten Befugnis durch die Kommission beruhte, die es dieser nicht erlaubte, diesen Rechtsakt abzuändern oder aufzuheben.
54
Zum anderen ist darauf hinzuweisen, dass die in Art. 290 AEUV vorgesehene Möglichkeit, Befugnisse zu übertragen, dem Gesetzgeber erlauben soll, sich auf die wesentlichen Elemente einer Regelung sowie auf ihre nicht wesentlichen Elemente, deren gesetzliche Regelung er für sachgerecht hält, zu konzentrieren und der Kommission die Aufgabe anzuvertrauen, bestimmte nicht wesentliche Elemente des erlassenen Gesetzgebungsakts zu „ergänzen“ oder aber solche Elemente im Rahmen einer ihr eingeräumten Ermächtigung zu „ändern“.
55
Eine Bestimmung, die von der Kommission in Ausübung einer Ermächtigung, einen Gesetzgebungsakt zu „ergänzen“, erlassen wurde, jedoch einen integralen Bestandteil dieses Rechtsakts bildet, kann aber später nicht in Ausübung dieser Ermächtigung, die zu ihrem Erlass geführt hat, ersetzt oder gestrichen werden, da solche Eingriffe die Befugnis erfordern, den Rechtsakt zu „ändern“. Es obläge also dem Gesetzgeber, einzuschreiten, wenn es erforderlich würde, die eingefügte Bestimmung zu ersetzen oder zu streichen, sei es, indem er selbst einen Gesetzgebungsakt erließe, sei es, indem er der Kommission die Befugnis übertrüge, den betreffenden Rechtsakt zu „ändern“. Eine Bestimmung im Rahmen der Ausübung einer Befugnis, einen Gesetzgebungsakt zu „ergänzen“, in den Text dieses Rechtsakts selbst einzufügen, liefe daher der wirksamen Anwendung einer solchen Befugnis zuwider.
56
„Ergänzt“ die Kommission hingegen einen Gesetzgebungsakt, indem sie einen gesonderten Rechtsakt erlässt, kann sie diesen Rechtsakt soweit erforderlich ändern, ohne dass sie verpflichtet wäre, den Gesetzgebungsakt selbst zu ändern.
57
Daraus folgt, dass die Ausübung einer delegierten Befugnis im Sinne von Art. 290 AEUV, einen Gesetzgebungsakt zu „ergänzen“, erfordert, dass die Kommission einen gesonderten Rechtsakt erlässt.
58
Dieses Ergebnis wird außerdem durch die Nrn. 34 und 40 der Leitlinien über die delegierten Rechtsakte bekräftigt, wonach ein Rechtsakt, der einen Gesetzgebungsakt „ergänzt“, in Form eines vom Gesetzgebungsakt gesonderten Rechtsakts ergeht und ihn nicht formell ändert.
59
Wie sich aus Rn. 47 des vorliegenden Urteils ergibt, autorisiert Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013 die Kommission, indem er sie ermächtigt, delegierte Rechtsakte zu erlassen, in denen die Förderprioritäten, die sich in den in Art. 17 dieser Verordnung vorgesehenen Arbeitsprogrammen widerspiegeln müssen, „im Einzelnen festgelegt“ werden, die Verordnung im Sinne von Art. 290 AEUV zu „ergänzen“. Daher war die Kommission im Rahmen der Ausübung der in Art. 21 Abs. 3 vorgesehenen Befugnis verpflichtet, einen von der Verordnung gesonderten Rechtsakt zu erlassen. Indem die Kommission dem Anhang I der Verordnung Nr. 1316/2013 durch Art. 1 der angefochtenen Verordnung einen Teil VI angefügt hat, hat sie gegen diese Verpflichtung verstoßen, da sie damit den Unterschied zwischen den beiden in Art. 290 Abs. 1 AEUV vorgesehenen Kategorien delegierter Befugnisse verkannt hat.
60
Dies zeigt sich darüber hinaus darin, dass die Kommission die angefochtene Verordnung in deren Überschrift als Verordnung „zur Änderung“ des Anhangs I der Verordnung Nr. 1316/2013 beschreibt, obgleich die in Art. 21 Abs. 3 dieser Verordnung vorgesehene Ermächtigung, die Förderprioritäten „im Einzelnen festzulegen“, als Übertragung der Befugnis, den Gesetzgebungsakt zu „ergänzen“ im Sinne von Art. 290 Abs. 1 AEUV zu verstehen ist.
61
Daher hat die Kommission gegen Art. 21 Abs. 3 der Verordnung verstoßen. Eine solche Missachtung der in Art. 290 AEUV enthaltenen Zuständigkeitsregeln führt zur Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung.
62
Viertens ist zu der in Rn. 18 des vorliegenden Urteils genannten Frage und soweit die Kommission meint, dass dieser Verstoß nicht die Nichtigkeit der angefochtenen Verordnung zur Folge habe, darauf hinzuweisen, dass Art. 1 der angefochtenen Verordnung, soweit er die im Anhang dieser Verordnung enthaltene Liste der Förderprioritäten der Verordnung Nr. 1316/2013 als Teil VI ihres Anhangs I anfügt, die Kommission fortan daran hindert, diese Liste zu ändern, da Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1316/2013 ihr nicht erlaubt, diese Verordnung zu „ändern“.
63
Unter diesen Umständen hat der Verstoß gegen die Verpflichtung, einen gesonderten Rechtsakt zu erlassen, die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung zur Folge, zumal sich aus dem 59. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1316/2013 ergibt, dass die Befugnis, die Förderprioritäten im Einzelnen festzulegen, der Kommission „zur Berücksichtigung möglicher Änderungen der politischen Prioritäten und technischen Fähigkeiten sowie bei den Verkehrsflüssen“ übertragen worden ist.
64
Nach alledem greift der vom Parlament geltend gemachte Klagegrund durch, so dass die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären ist.
Zum Antrag auf Aufrechterhaltung der Wirkungen der angefochtenen Verordnung
65
Die Kommission beantragt, die Wirkungen der angefochtenen Verordnung für den Fall, dass der Gerichtshof sie für nichtig erklärt, aufrechtzuerhalten, bis die Verordnung durch einen neuen Rechtsakt ersetzt ist. Das Parlament ist der Ansicht, dass die Aufrechterhaltung sachgerecht wäre.
66
Erklärt der Gerichtshof eine Handlung für nichtig, kann er nach Art. 264 Abs. 2 AEUV, falls er dies für notwendig hält, diejenigen ihrer Wirkungen bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind.
67
Insoweit geht aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs hervor, dass aus Gründen der Rechtssicherheit die Wirkungen einer solchen Handlung aufrechterhalten werden können, insbesondere wenn die unmittelbaren Auswirkungen ihrer Nichtigerklärung schwerwiegende negative Folgen für die Betroffenen hätten und die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Handlung nicht wegen ihres Ziels oder ihres Inhalts in Abrede gestellt wird, sondern aus Gründen der Unzuständigkeit ihres Urhebers oder der Verletzung wesentlicher Formvorschriften (Urteil Parlament und Kommission/Rat, C‑103/12 und C‑165/12, EU:C:2014:2400, Rn. 90 und die dort angeführte Rechtsprechung).
68
Im vorliegenden Fall dient die angefochtene Verordnung als Rechtsgrundlage für die in Art. 17 der Verordnung Nr. 1316/2013 genannten Arbeitsprogramme, die ihrerseits als Grundlage für die Aufrufe zur Einreichung von Vorschlägen für die Auswahl von Vorhaben von gemeinsamem Interesse dienen, die von der CEF gefördert werden.
69
Wie die Kommission vorträgt, würde die bloße Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung sowohl die auf diese Verordnung gestützten Jahres- und Mehrjahresarbeitsprogramme als auch die auf der Grundlage dieser Programme gestarteten Aufrufe zur Einreichung von Vorschlägen für die Auswahl von Vorhaben von gemeinsamem Interesse, die ihrerseits automatisch ungültig wären, in Frage stellen. Eine solche Ungültigkeit würde aber die Umsetzung der CEF gefährden und allen betreffenden Teilnehmern einen erheblichen Schaden zufügen.
70
Unter diesen Umständen liegen gewichtige Gründe der Rechtssicherheit vor, die es rechtfertigen, dem Antrag auf Aufrechterhaltung der Wirkungen der angefochtenen Verordnung stattzugeben.
71
Folglich sind die Wirkungen dieser Verordnung aufrechtzuerhalten, bis innerhalb einer angemessenen Frist, die sechs Monate ab dem Tag der Verkündung dieses Urteils nicht überschreiten darf, ein neuer Rechtsakt in Kraft getreten ist, der sie ersetzt.
Kosten
72
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag des Parlaments die Kosten aufzuerlegen. Gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung trägt der Rat seine eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Fünfte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 275/2014 der Kommission vom 7. Januar 2014 zur Änderung des Anhangs I der Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung der Fazilität „Connecting Europe“ wird für nichtig erklärt.
2.
Die Wirkungen der Delegierten Verordnung Nr. 275/2014 werden aufrechterhalten, bis innerhalb einer angemessenen Frist, die sechs Monate ab dem Tag der Verkündung dieses Urteils nicht überschreiten darf, ein neuer Rechtsakt in Kraft getreten ist, der sie ersetzt.
3.
Die Europäische Kommission trägt die Kosten.
4.
Der Rat der Europäischen Union trägt seine eigenen Kosten.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Französisch.