61996CJ0288_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-288/96,
Repubblica federale di Germania, rappresentata dal signor B. Kloke, Oberregierungsrat presso il Ministero federale dell'Economia, in qualità di agente, assistito dall'avv. M. Schütte, del foro di Berlino, con domicilio eletto presso il signor E. Röder, Ministerialrat presso il medesimo Ministero, D-53107 Bonn,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor P.F. Nemitz, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, assistito dall'avv. R.M. Bierwagen, del foro di Bruxelles, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor C. Gómez de la Cruz, membro del medesimo servizio, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto il ricorso diretto all'annullamento della decisione della Commissione 29 maggio 1996, 96/563/CE, relativa ad un aiuto concesso dal Land Bassa Sassonia alla JAKO Jadekost GmbH & Co KG (GU L 246, pag. 43),
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta dai signori D.A.O. Edward (relatore), presidente di sezione, J.C. Moitinho de Almeida, L. Sevón, J.-P. Puissochet e M. Wathelet, giudici,
avvocato generale: G. Cosmas
cancelliere: H.A. Rühl, amministratore principale
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza dell'11 marzo 1999, nel corso della quale la Repubblica federale di Germania è stata rappresentata dal signor W.-D. Plessing, Ministerialrat presso il Ministero federale delle Finanze, in qualità di agente, assistito dall'avv. M. Schütte, e la Commissione dal signor P.F. Nemitz, assistito dall'avv. R.M. Bierwagen,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza dell'11 maggio 1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato nella cancelleria della Corte il 26 agosto 1996, la Repubblica federale di Germania, in forza dell'art. 173, primo comma, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230, primo comma, CE), ha chiesto l'annullamento della decisione della Commissione 29 maggio 1996, 96/563/CE, relativa ad un aiuto concesso dal Land Bassa Sassonia alla JAKO Jadekost GmbH & Co KG (GU L 246, pag. 43; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
I fatti della causa
2 L'impresa JAKO Jadekost GmbH & Co. KG (in prosieguo: la «Jadekost»), con sede a Wilhelmshaven (Repubblica federale di Germania), è stata costituita nell'agosto 1991. Essa faceva parte del gruppo Nordfrost, posseduto per la maggior parte dal direttore della Jadekost, ed era specializzata nella fabbricazione e nella vendita di prodotti surgelati. Lo stabilimento disponeva di due reparti di fabbricazione, uno per i prodotti a base di pesce, l'altro per i prodotti a base di carne. La Jadekost ha iniziato la sua attività di fabbricazione di prodotti a base di pesce a partire dal giugno 1993.
3 A causa delle difficoltà di liquidità da essa incontrate, la Jadekost cercava di ottenere una garanzia dal Land Bassa Sassonia per il credito che le era stato accordato dalla sua banca.
4 Il 1° marzo 1994 il gabinetto del governo del Land Bassa Sassonia adottava la seguente decisione:
«Il ministero accetta di garantire in ragione dell'80% un credito per un importo di DEM 35 milioni e si dichiara disposto a coprire altresì il fabbisogno supplementare di liquidità, (...) entro il limite di DEM 15 milioni fino al dicembre 1996 compreso».
5 A seguito della necessaria approvazione della commissione parlamentare dei crediti regionali e della commissione bilancio del Landtag della Bassa Sassonia, il Ministero regionale delle Finanze, con lettera 2 maggio 1994, notificava alla Jadekost di aver accolto la sua domanda di garanzia.
6 Con lettera 30 giugno 1994 la Commissione esprimeva riserve quanto alla compatibilità di detta garanzia con il punto 1.3 della sua comunicazione 92/C 152/02, intitolata «Linee direttrici per l'esame degli aiuti di Stato nel settore della pesca e dell'acquacoltura» (GU 1992, C 152, pag. 2; in prosieguo: le «linee direttrici»), e invitava la Repubblica federale di Germania a presentare le sue osservazioni in proposito.
7 Tale domanda è stata seguita da uno scambio epistolare in seguito al quale la Commissione il 20 febbraio 1995 informava la Repubblica federale di Germania della sua decisione di avviare il procedimento amministrativo previsto dall'art. 93, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 2, CE). A seguito di detto procedimento la Commissione adottava la decisione impugnata.
8 Il 31 marzo 1995 veniva dichiarato il fallimento della Jadekost.
Le linee direttrici
9 La parte introduttiva delle linee direttrici prevede che il ricorso agli aiuti nazionali è giustificato soltanto nel rispetto degli obiettivi della politica comune della pesca. Il sesto paragrafo dell'introduzione dispone peraltro:
«Su questa base la Commissione intende gestire le deroghe al principio di incompatibilità degli aiuti nazionali con il mercato comune (articolo 92, paragrafo 1 del trattato CEE) previste all'articolo 92, paragrafi 2 e 3 del trattato e nelle relative misure d'applicazione».
10 Il punto 1.1 delle linee direttrici, che enuncia principi generali, dispone:
«Le presenti linee direttrici riguardano tutte le misure che implicano un vantaggio finanziario di qualsiasi forma mediante risorse finanziarie provenienti da autorità pubbliche (nazionali, regionali, provinciali, dipartimentali o locali). Possono in particolare essere considerati aiuti i trasferimenti di capitale (...), i mutui a tasso agevolato e gli abbuoni d'interesse, determinate partecipazioni pubbliche nei capitali di imprese, gli aiuti finanziati con il gettito di tributi e gli aiuti concessi sotto forma di garanzia dello Stato (...) sui mutui bancari o sotto forma di riduzione o di esenzione da imposte, ivi compresi gli ammortamenti accelerati e la riduzione degli oneri sociali.
Tutte queste misure rientrano nella nozione di "aiuti nazionali" utilizzata nel presente documento».
11 Il punto 1.3 delle linee direttrici, che enuncia del pari principi generali, prevede:
«La concessione di aiuti nazionali può essere contemplata soltanto fatti salvi gli obiettivi della politica comune.
Gli aiuti non devono essere di natura conservativa, ma devono piuttosto favorire la razionalizzazione e l'efficienza della produzione e della commercializzazione dei prodotti della pesca in modo da incoraggiare ed accelerare il processo di adeguamento del settore alla nuova situazione che si è creata a livello comunitario.
In concreto gli aiuti devono stimolare la realizzazione di azioni di sviluppo e di adattamento che le condizioni normali dei mercati non riescono a mettere in moto a causa di certe rigidità del settore e delle limitate possibilità finanziarie degli operatori. Essi devono sfociare in miglioramenti durevoli che permettano al settore della pesca di continuare a svilupparsi attraverso i soli redditi del mercato. Gli aiuti sono quindi necessariamente limitati al periodo necessario per realizzare i miglioramenti e gli adattamenti voluti.
Si osserveranno pertanto i principi seguenti:
- Gli aiuti nazionali non possono ostacolare l'applicazione delle regole della politica comune della pesca. Si rammenta quindi che sono in ogni caso incompatibili con il mercato comune gli aiuti all'esportazione e agli scambi all'interno della Comunità dei prodotti della pesca.
- Gli elementi della politica comune della pesca che non possono considerarsi disciplinati in modo esauriente, in particolare nel campo della politica strutturale, possono ancora giustificare la concessione di aiuti nazionali, a condizione che rispettino gli obiettivi delle regole comuni in modo da non mettere in pericolo od alterare la piena efficacia di queste ultime; per tale motivo gli aiuti nazionali devono, se del caso, rientrare in programmi di orientamento previsti dalla normativa comunitaria.
- Gli aiuti nazionali concessi senza imporre obblighi ai beneficiari e destinati unicamente a migliorare la situazione di tesoreria delle loro aziende [sotto riserva delle disposizioni al punto 2.6.2 qui appresso] o i cui importi sono determinati in base al quantitativo prodotto o commercializzato, ai prezzi dei prodotti, all'unità di produzione o ai mezzi di produzione, il cui unico risultato consiste nel ridurre i costi di produzione o nel migliorare i redditi del beneficiario sono, in quanto aiuti al funzionamento, incompatibili con il mercato comune [sotto riserva dell'applicazione dell'art. 92, n. 2, del Trattato]. La Commissione esaminerà caso per caso gli aiuti di questo tipo quando sono direttamente connessi ad un piano di ristrutturazione ritenuto compatibile con il mercato comune».
La decisione impugnata
12 Al punto IV della motivazione della decisione impugnata, la Commissione ha rilevato che la garanzia controversa doveva essere analizzata alla luce dell'art. 92, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87, n. 1, CE) e delle linee direttrici.
13 La Commissione ha constatato che la garanzia costituiva un aiuto ai sensi dell'art. 92 del Trattato. Al riguardo, ha osservato che né il governo tedesco né le altre parti del procedimento avevano contestato la sua valutazione e, inoltre, che secondo il punto 1.1 delle linee direttrici le garanzie di Stato sui prestiti bancari erano considerate aiuti.
14 Ha ricordato che l'elemento di aiuto di siffatta garanzia è, in linea di massima, pari alla differenza fra il tasso d'interesse che il prestatario avrebbe dovuto corrispondere a normali condizioni di mercato e il tasso d'interesse effettivamente conseguito grazie alla garanzia, al netto di qualsiasi premio versato. Al riguardo, secondo la Commissione, tenuto conto che nessun istituto di credito avrebbe accettato di concedere il prestito alla Jadekost senza una garanzia statale e del rischio estremamente elevato assunto dal garante, la garanzia controversa costituiva il presupposto per la concessione del finanziamento, il cui importo complessivo poteva essere considerato un aiuto.
15 La Commissione ha del pari rilevato che l'aiuto serviva a migliorare la redditività della Jadekost poiché esso avrebbe scaricato l'impresa dai costi che avrebbe dovuto di regola sostenere nell'ambito della propria attività consueta e che lo stesso era stato concesso senza che l'impresa si vedesse imporre qualsivoglia obbligo quanto alla sua utilizzazione. Grazie a tale aiuto, la Jadekost sarebbe stata in grado di offrire i suoi prodotti alla clientela ad un livello di prezzo mantenuto artificialmente basso.
16 La Commissione ne ha concluso che tale tipo di aiuto al funzionamento era, in quanto tale, incompatibile con il mercato comune ai sensi del punto 1.3 delle linee direttrici e rendeva quindi superfluo l'esame della compatibilità dell'aiuto con gli altri requisiti previsti dall'art. 92, n. 1, del Trattato.
17 Indipendentemente da tali considerazioni, la Commissione ha ritenuto che l'aiuto minacciasse di falsare le condizioni di concorrenza sul mercato dei prodotti surgelati a base di pesce a danno di altre imprese in Germania e negli altri Stati membri che non fruiscono di tale tipo di aiuto, poiché l'aiuto andava a vantaggio di un'impresa determinata e comportava uno sgravio dei costi della stessa, consentendole di potenziare artificiosamente la propria posizione sul mercato.
18 Al punto V della motivazione della decisione impugnata, la Commissione ha esaminato le deroghe di cui all'art. 92, nn. 2 e 3, del Trattato e ne ha concluso che esse non si applicavano nella fattispecie, in considerazione della natura e degli obiettivi dell'aiuto.
19 Infine, al punto VI della motivazione della decisione impugnata, la Commissione ha rilevato, inoltre, che il governo tedesco aveva omesso di notificarle in via preventiva il suddetto aiuto, in contrasto con quanto disposto dall'art. 93, n. 3, del Trattato, e non aveva tenuto conto dell'efficacia sospensiva prevista da tale articolo.
20 Di conseguenza, la Commissione, all'art. 1 della decisione impugnata, ha dichiarato che la garanzia concessa dal Land Bassa Sassonia era incompatibile con il mercato comune in forza dell'art. 92, n. 1, del Trattato ed era illegittima poiché era stata concessa in violazione delle norme processuali di cui all'art. 93, n. 3, del Trattato.
21 La Commissione chiede quindi il rimborso del 42,3% dell'importo dell'aiuto, in quanto tale percentuale costituisce la parte del fatturato della Jadekost relativa ai prodotti a base di pesce. Infatti, dato che le linee direttrici si applicano soltanto ai prodotti della pesca, si poteva esigere soltanto il rimborso dell'aiuto concesso al settore in questione.
22 Nel calcolo dell'importo da rimborsare, la Commissione ha tenuto conto del fatto che la garanzia controversa copriva soltanto l'80% del credito ottenuto dalla Jadekost e che l'importo effettivamente versato a questa a titolo di tale prestito ammontava a DEM 32 milioni, il che portava ad un importo di DEM 25,6 milioni garantito dal Land Bassa Sassonia. Applicando un'equivalente sovvenzione netta del 98,7%, l'importo ottenuto era di DEM 25 267 200, di cui DEM 10 688 025, vale a dire il 42,3%, riguardavano i prodotti della pesca.
I motivi addotti dalla Repubblica federale di Germania
23 Il governo tedesco adduce quattro motivi a sostegno della sua domanda di annullamento. Con il primo motivo sostiene che la decisione impugnata è illegittima per il solo fatto della violazione del principio del rispetto dei diritti della difesa. Con il secondo motivo fa valere che la Commissione ha provato i fatti soltanto in modo parzialmente esatto e che ha omesso di effettuare vari ed importanti accertamenti. Con il terzo motivo sostiene che la Commissione ha erratamente applicato l'art. 92, n. 1, del Trattato. Infine, con l'ultimo motivo, adduce che la Commissione avrebbe dovuto dichiarare la garanzia controversa compatibile con il mercato comune in forza dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato.
24 Occorre, nella specie, esaminare anzitutto il secondo, il terzo ed il quarto motivo del governo tedesco, che sono relativi al merito della causa, e successivamente il primo motivo, che concerne il procedimento.
Sul motivo relativo all'accertamento inesatto dei fatti
25 Con il secondo motivo, che si divide in tre parti, il governo tedesco fa valere che la Commissione ha provato i fatti solo in modo parzialmente esatto quanto, rispettivamente, alla valutazione dell'importo dell'aiuto (prima parte), all'applicazione delle linee direttrici (seconda parte) e alla valutazione delle distorsioni della concorrenza (terza parte).
26 In limine, occorre ricordare che, laddove la Commissione fruisca di un'ampia libertà di valutazione, come accade per l'applicazione dell'art. 92 del Trattato, la Corte, nell'effettuare il controllo di legittimità sull'esercizio di questa libertà, non può sostituire la propria valutazione in materia a quella dell'autorità competente, ma deve limitarsi a stabilire se quest'ultima non sia viziata da errore manifesto o da sviamento di potere (v., in particolare, sentenze 14 marzo 1973, causa 57/72, Westzucker, Racc. pag. 321, punto 14, e 14 gennaio 1997, causa C-169/95, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-135, punto 34).
27 Alla luce di tale principio devono essere esaminate le tre parti del secondo motivo del governo tedesco concernenti l'accertamento inesatto dei fatti.
Sugli accertamenti di fatto relativi all'importo dell'aiuto
28 Come ha ammesso nel suo ricorso, il governo tedesco non nega che la garanzia concessa dal Land Bassa Sassonia contenesse elementi di aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato, ma sostiene che la Commissione ha commesso errori di valutazione nel determinare taluni elementi dell'aiuto e, di conseguenza, nel determinare l'importo dell'aiuto. In proposito adduce sei argomenti.
29 Con il primo argomento il governo tedesco sostiene che la Commissione ha trascurato di valutare sufficientemente l'esistenza di altre possibilità di finanziamento per la Jadekost.
30 Per stabilire in quale misura la garanzia controversa abbia natura di aiuto di Stato, va applicato il criterio, indicato nella decisione impugnata, basato sulle possibilità per la Jadekost di ottenere il prestito sul mercato dei capitali in mancanza di detta garanzia (v., in tal senso, sentenze 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia/Commissione, cosiddetta «Boussac», Racc. pag. I-307, punto 39, e 21 marzo 1990, causa C-142/87, Belgio/Commissione, cosiddetta «Tubemeuse», Racc. pag. I-959, punto 26).
31 Così, qualora, tenuto conto della situazione finanziaria precaria di un'impresa, nessun istituto di credito accetterebbe di prestarle denaro senza una garanzia dello Stato, l'importo complessivo del mutuo garantito da essa ottenuto dev'essere considerato un aiuto.
32 Applicando tale criterio, la Commissione ha concluso, al punto IV, quinto capoverso, della motivazione della decisione impugnata, che la Jadekost non avrebbe potuto ottenere il mutuo di cui trattasi senza la garanzia concessa dal Land Bassa Sassonia.
33 Tale considerazione della Commissione è corroborata dagli elementi del fascicolo che dimostrano che, quando il mutuo le è stato concesso, la Jadekost si trovava di fronte ad una situazione di liquidità precaria e che, dopo il suo ingresso nel mercato dei prodotti surgelati a base di pesce, in tale mercato si è verificato un nettissimo calo dei prezzi. La relazione degli esperti 29 marzo 1994 redatta dalla società di esperti contabili C & L Treuarbeit - Deutsche Revision (in prosieguo: la «C & L») concludeva del resto nel senso che il rischio corso dal garante era elevatissimo.
34 Inoltre, si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, la legittimità di una decisione in materia di aiuti dev'essere valutata alla luce delle informazioni di cui poteva disporre la Commissione quando l'ha adottata (v. sentenze 10 luglio 1986, causa 234/84, Belgio/Commissione, Racc. pag. 2263, punto 16, e 26 settembre 1996, causa C-241/94, Francia/Commissione, Racc. pag. I-4551, punto 33).
35 A questo proposito, si deve rilevare che il governo tedesco non ha fornito, né durante il procedimento amministrativo e neppure dinanzi alla Corte, concreti esempi di altre possibilità di finanziamento di cui la Jadekost avrebbe potuto disporre. Inoltre, nel corso del procedimento amministrativo, il governo tedesco non ha fatto valere che la Commissione avrebbe dovuto cercare attivamente di stabilire in quale misura vi fossero altre possibilità di finanziamento. Di conseguenza, il suo primo argomento relativo ad altre possibilità di finanziamento risulta di natura ipotetica.
36 Con il secondo argomento il governo tedesco sostiene che la Commissione non ha considerato l'esistenza delle garanzie a favore delle banche creditrici della Jadekost per determinare l'importo dell'aiuto.
37 Dal punto II, quarto capoverso, della motivazione della decisione impugnata emerge tuttavia che la Commissione le ha invece prese in considerazione. Inoltre, essa ha concluso, al punto IV, settimo capoverso, della stessa motivazione, che dette garanzie non potevano aver inciso sull'importo dell'aiuto, poiché, senza la garanzia controversa, nessun credito sarebbe stato concesso alla Jadekost. Tale conclusione è corroborata dai documenti prodotti dal governo tedesco, dalla posizione del Land Bassa Sassonia e dalla relazione degli esperti della C & L, da cui emerge che le garanzie avevano un valore limitato.
38 La conclusione della Commissione è corroborata anche dalle disposizioni delle direttive generali del Land Bassa Sassonia in materia di cauzione relative alle condizioni richieste perché il Land Bassa Sassonia si offra come garante.
39 In particolare, il punto 3 di dette direttive generali precisa che «una garanzia è in linea di principio concessa solo se le misure non possono essere eseguite diversamente, in particolare perché non sono disponibili garanzie sufficienti in quanto non è possibile ottenere una garanzia da parte della Niedersächsische Bürgschaftsbank (NBB) GmbH».
40 Con il terzo argomento il governo tedesco sostiene che la Commissione non ha tenuto conto del carattere usuale sul mercato dei capitali del tasso d'interesse del mutuo garantito.
41 Al riguardo, discende del pari dal punto IV, settimo capoverso, della motivazione della decisione impugnata che era irrilevante il fatto che il tasso d'interesse applicato alla Jadekost per il mutuo garantito fosse inferiore o superiore al tasso medio applicato dalle banche sul mercato dei capitali per mutui analoghi, in quanto, in ogni caso, senza la garanzia controversa, il prestito non sarebbe stato concesso.
42 Tenuto conto delle precedenti considerazioni, non vi è alcun elemento tale da far pensare che la Commissione abbia commesso un errore manifesto di valutazione considerando, al punto IV, quinto capoverso, della motivazione della decisione impugnata, che «grazie al sostegno del governo della Bassa Sassonia, la Jadekost ha potuto così ottenere un finanziamento che le sarebbe stato rifiutato in altre circostanze, date le sue difficoltà finanziarie», e concludendo nel senso che l'importo dell'aiuto era pari all'importo complessivo del mutuo.
43 Si devono pertanto respingere i primi tre argomenti.
44 Con il quarto argomento il governo tedesco sostiene che la Commissione ha analizzato l'andamento del mercato di cui trattasi in modo troppo negativo. A suo avviso, le previsioni dell'epoca considerata mostravano che la Jadekost aveva buone prospettive per il futuro. Inoltre, né il gruppo Nordfrost né i suoi concorrenti prevedevano una saturazione del mercato.
45 La valutazione della Commissione è sostenuta, da un lato, da quella della relazione degli esperti della C & L, che ha concluso nel senso che il rischio per il garante era elevatissimo tenuto conto, in particolare, della diminuzione della capacità finanziaria del gruppo Nordfrost, della sua difficile evoluzione e dell'andamento del mercato. D'altro lato, essa è corroborata dal fatto che successivamente, in data 31 marzo 1995, è stato dichiarato il fallimento della Jadekost.
46 Di conseguenza, neanche il quarto argomento del governo tedesco evidenzia un manifesto errore di valutazione da parte della Commissione e non può essere quindi accolto.
47 Con il quinto e il sesto argomento il governo tedesco contesta la definizione, da parte della Commissione, della garanzia controversa come un aiuto al funzionamento. Sostiene, da un lato, che la Commissione, concludendo nel senso che l'aiuto comportava una notevole riduzione dei costi di produzione, ha commesso un errore e, dall'altro, che la Commissione avrebbe dovuto effettuare una valutazione complessiva, la quale dimostrasse che la garanzia controversa aveva agevolato un investimento più elevato. In particolare, il governo tedesco fa valere che la garanzia concessa dal Land Bassa Sassonia avrebbe potuto essere utilizzata per finanziare investimenti, di modo che i fondi propri della Jadekost avrebbero potuto essere utilizzati per coprire il suo fabbisogno di liquidità. A suo avviso, ne consegue che la garanzia non può essere considerata come un aiuto al funzionamento.
48 Occorre, in primo luogo, rilevare che il punto 1.3 delle linee direttrici, che si applica nella specie, dispone che gli aiuti, concessi senza imporre obblighi ai beneficiari, che consentono un miglioramento della situazione delle imprese e sono destinati a migliorare la liquidità delle loro aziende costituiscono aiuti al funzionamento.
49 In secondo luogo, si deve constatare che tale definizione è conforme al punto 18 della sentenza 15 maggio 1997, causa C-278/95 P, Siemens/Commissione (Racc. pag. I-2507), nella quale la Corte ha affermato che gli aiuti che corrispondono alle tipiche spese generali di funzionamento che un'impresa deve sostenere per svolgere le sue normali attività sono aiuti al funzionamento.
50 E' pacifico che il mutuo per il quale la garanzia controversa è stata concessa era destinato a finanziare spese generali di gestione della Jadekost. Al riguardo, occorre rilevare che lo stesso governo tedesco ha qualificato il mutuo garantito come credito di esercizio nella sua lettera alla Commissione datata 19 luglio 1994. Tale qualificazione risulta del pari da tutti i documenti bancari che corredavano la domanda presentata dalla Jadekost presso il Land Bassa Sassonia.
51 Alla luce di tali considerazioni, giustamente la Commissione ha concluso nel senso che l'aiuto concesso dal Land Bassa Sassonia costituiva un aiuto al funzionamento ai sensi del punto 1.3 delle linee direttrici.
Sugli accertamenti di fatto relativi all'applicazione delle linee direttrici
52 Con la seconda parte del secondo motivo il governo tedesco fa valere che la Commissione non ha tenuto conto del fatto che la garanzia controversa era stata concessa purché venisse osservato il piano di finanziamento stabilito dalla Jadekost il 23 marzo 1994, il quale era controllato dal Land Bassa Sassonia.
53 A questo riguardo, è sufficiente constatare che la decisione impugnata mostra chiaramente che la Commissione ha debitamente considerato le condizioni imposte dal Land Bassa Sassonia e che essa ha concluso, al punto IV, nono capoverso, della motivazione della decisione impugnata, che dette condizioni non avevano la natura di quelle considerate dal punto 1.3 delle linee direttrici.
54 Ne consegue che la seconda parte del secondo motivo è infondata.
Sugli accertamenti di fatto relativi alla distorsione della concorrenza
55 Con la terza parte del secondo motivo il governo tedesco afferma che sono insufficientemente accertati l'esistenza di un aiuto che falsa il gioco della concorrenza, o l'asserito sgravio dei costi che risultavano per la Jadekost dalla garanzia controversa.
56 Tale censura va intesa nel senso che essa denuncia, in sostanza, un difetto di motivazione della decisione impugnata, ai sensi dell'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE). Occorre quindi esaminare questa censura unitamente alla terza parte del terzo motivo, basata su un inadempimento dell'obbligo di motivazione.
Sul motivo relativo all'errata applicazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato
57 Con il terzo motivo, che si divide in tre parti, il governo tedesco sostiene che la Commissione ha erratamente applicato l'art. 92, n. 1, del Trattato, in primo luogo, ricorrendo inadeguatamente alle linee direttrici per determinare gli elementi costitutivi dell'aiuto enunciati in detto articolo, in secondo luogo, adottando un'inesatta qualificazione dei fatti con riguardo a detto articolo e, in terzo luogo, ignorando l'obbligo di motivazione previsto dall'art. 190 del Trattato.
58 Occorre, in limine, ricordare che, nel corso del procedimento amministrativo e anche nel suo ricorso, il governo tedesco non ha contestato il fatto che la garanzia concessa dal Land Bassa Sassonia contenesse elementi di aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato.
Sul ricorso alle linee direttrici
59 Con la prima parte del terzo motivo il governo tedesco fa valere che la decisione impugnata è errata in diritto poiché, per stabilire se sussistano gli elementi costitutivi della violazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato, si basa sulle linee direttrici invece di procedere ad un singolo esame.
60 Si deve preliminarmente constatare che la conclusione della Commissione secondo cui l'aiuto minacciava di falsare le condizioni di concorrenza ai sensi dell'art. 92 del Trattato è, in ampia misura, basata sulle linee direttrici. Così, la Commissione, dopo aver concluso che la garanzia controversa costituiva un aiuto al funzionamento, ha dichiarato, al punto IV, undicesimo capoverso, della motivazione della decisione impugnata, che tali tipi di aiuto «sono sostanzialmente incompatibili con il mercato comune ai sensi del punto 1.3 delle linee direttrici ed è pertanto superfluo l'esame della loro compatibilità con le norme di cui all'articolo 92, paragrafo 1 del Trattato CE». Peraltro, come risulta dal punto IV, quattordicesimo capoverso, della motivazione della decisione impugnata, la Commissione ha qualificato aiuto soltanto la parte della garanzia controversa che è stata concessa al settore dei prodotti della pesca, dal momento che le linee direttrici riguardano solo tale settore.
61 Ai punti 48-51 della presente sentenza, la Corte ha osservato che la Commissione non aveva commesso un errore definendo la garanzia controversa come aiuto al funzionamento. Si deve tuttavia stabilire se sia lecito che la Commissione si sia basata sulle linee direttrici per concludere nel senso dell'incompatibilità con il mercato comune dell'aiuto controverso.
62 Al riguardo, si deve rilevare che la Commissione può imporsi orientamenti per l'esercizio dei suoi poteri di valutazione mediante atti quali le linee direttrici, nella misura in cui tali atti contengono norme indicative sull'orientamento da seguire da parte di detta istituzione e non derogano a norme del Trattato (v., in tal senso, sentenza 24 marzo 1993, causa C-313/90, CIRFS e a./Commissione, Racc. pag. I-1125, punti 34 e 36).
63 Orbene, il governo tedesco non ha contestato la compatibilità delle linee direttrici con l'art. 92 del Trattato, né ha formulato dubbi al riguardo.
64 Infatti, le linee direttrici, che non sono le prime applicabili al settore considerato, si basano sull'art. 93, n. 1, del Trattato, a tenore del quale la Commissione procede con gli Stati membri all'esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in detti Stati e propone loro le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato comune. Pertanto, le linee direttrici costituiscono un elemento di tale obbligo di cooperazione regolare e periodica, al quale né la Commissione né uno Stato membro possono sottrarsi (v. sentenza 15 ottobre 1996, causa C-311/94, IJssel-Vliet, Racc. pag. I-5023, punti 36 e 37).
65 La Commissione ha sottolineato che il governo tedesco aveva partecipato al procedimento di adozione delle linee direttrici e le aveva approvate, il che non è negato da quest'ultimo. Inoltre, le linee direttrici costituiscono uno dei presupposti d'approvazione da parte della Commissione delle direttive generali del Land Bassa Sassonia nel settore delle cauzioni. Il governo tedesco ha quindi accettato l'applicabilità dei principi enunciati nelle linee direttrici. Pertanto, conformemente ai punti 36 della precitata sentenza CIRFS e a./Commissione, e 43 della precitata sentenza IJssel-Vliet, queste ultime vincolano sì la Commissione, ma anche il governo tedesco.
66 In ogni caso, dalla decisione impugnata emerge che, indipendentemente dal suo ragionamento basato sul punto 1.3 delle linee direttrici, la Commissione ha stabilito, applicando tutti gli elementi costitutivi enunciati nell'art. 92, n. 1, del Trattato, che la garanzia concessa dal Land Bassa Sassonia costituiva un aiuto ai sensi di detto articolo.
67 Perché una misura ricada sotto il divieto di cui all'art. 92, n. 1, del Trattato, si deve trattare di un aiuto di origine statale che falsi o che minacci di falsare la concorrenza e che possa incidere sugli scambi fra gli Stati membri.
68 La Commissione, basandosi su varie considerazioni, ha constatato che tali condizioni ricorrevano nella fattispecie.
69 Infatti, la Commissione ha osservato, in primo luogo, che, secondo il punto 1.1 delle linee direttrici, le garanzie di Stato sui mutui bancari sono considerate come aiuti, principio che non è stato contestato dal governo tedesco. La Commissione ha constatato, in secondo luogo, che, grazie all'aiuto del Land Bassa Sassonia, la Jadekost aveva potuto ottenere un finanziamento che le sarebbe stato negato in altre circostanze. Essa ha stabilito, in terzo luogo, che l'aiuto serviva a migliorare i redditi della Jadekost scaricando tale impresa da costi che essa di regola avrebbe dovuto sostenere. Infine, la Commissione ha considerato, in ultimo luogo, che l'aiuto minacciava di falsare la concorrenza e poteva incidere sugli scambi fra gli Stati membri poiché di esso fruiva un'impresa determinata a danno dei suoi concorrenti in Germania e negli altri Stati membri.
70 Ne consegue che dev'essere respinta la prima parte del terzo motivo del governo tedesco.
Sulla qualificazione giuridica dei fatti
71 Con la seconda parte del terzo motivo il governo tedesco sostiene che la decisione impugnata è errata per quanto riguarda la determinazione dell'importo dell'aiuto e la valutazione di una distorsione della concorrenza.
72 Quanto all'importo dell'aiuto, il governo tedesco adduce in sostanza che la Commissione non ha accertato se la Jadekost potesse ottenere un altro credito senza garanzia, che essa non ha tenuto conto dell'esistenza di garanzie e che ha trascurato di esaminare il loro valore ed il loro impatto sulla valutazione dell'importo dell'aiuto.
73 Tali argomenti non sono diversi notevolmente da quelli addotti a sostegno della prima parte del secondo motivo. Infatti, dalla decisione impugnata e dagli elementi del fascicolo emerge che la Commissione a ragione ha concluso nel senso che, senza la garanzia controversa, la Jadekost non avrebbe potuto ottenere, alle condizioni del mercato, il mutuo di cui ha beneficiato. Così come si è rilevato ai punti 29-43 della presente sentenza, la Commissione non ha commesso un manifesto errore di valutazione al riguardo. Ne consegue che tali argomenti non possono essere accolti.
74 Per quanto attiene alla valutazione di una distorsione della concorrenza, il governo tedesco sostiene principalmente, da un lato, che la Commissione ha omesso di definire il mercato di cui trattasi e, dall'altro, che non è valida la presunzione secondo cui la concessione di un aiuto al funzionamento falsa, per sua natura, il gioco della concorrenza.
75 Quanto alla definizione del mercato, occorre osservare che, ai punti III, terzo capoverso, e IV, undicesimo capoverso, della motivazione della decisione impugnata, la Commissione ha definito il mercato di cui trattasi come il mercato dei prodotti surgelati a base di pesce.
76 A questo proposito, si deve osservare che il governo tedesco non ha proposto alcun'altra definizione possibile del mercato considerato, durante il procedimento amministrativo né dinanzi alla Corte. Non ha neanche fornito un elemento che dimostri che era errata la definizione di mercato operata dalla Commissione.
77 Per quanto concerne la presunzione secondo cui gli aiuti al funzionamento falsano, per loro stessa natura, la concorrenza, si deve in primo luogo constatare che tale presunzione emerge dalle sentenze della Corte. In particolare, nella sentenza 6 novembre 1990, causa C-86/89, Italia/Commissione (Racc. pag. I-3891, punto 18), la Corte ha concluso che l'aiuto di cui trattasi doveva essere considerato un aiuto al funzionamento per le imprese interessate e che, come tale, alterava le condizioni degli scambi in misura contraria al pubblico interesse.
78 In secondo luogo, tale presunzione emerge del pari dal punto 1.3 delle linee direttrici, secondo il quale gli aiuti al funzionamento sono incompatibili con il mercato comune. Poiché gli aiuti al funzionamento non possono mai essere considerati compatibili con il mercato comune, ne consegue a fortiori che essi falsano la concorrenza ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato.
79 Anche la seconda parte del terzo motivo dev'essere quindi respinta.
Sull'obbligo di motivazione
80 Con la terza parte del terzo motivo il governo tedesco sostiene che la Commissione ha violato il suo obbligo di motivare la decisione impugnata.
81 Tale governo considera che, nella decisione impugnata, la Commissione si è limitata a formulare presunzioni e supposizioni invece di accertare i fatti che soddisfacevano le condizioni di cui all'art. 92, n. 1, del Trattato. Sottolinea la mancanza, in detta decisione, di accertamenti concernenti, in particolare, l'esistenza e l'importo dell'aiuto nonché la distorsione della concorrenza. Per quanto concerne quest'ultima, il governo tedesco fa valere che la Commissione avrebbe dovuto definire concretamente la situazione sul mercato, spiegare come la distorsione della concorrenza risultasse da un aiuto al funzionamento e motivare tanto il rapporto di causa ed effetto fra la garanzia controversa e la distorsione della concorrenza quanto l'esistenza di ostacoli agli scambi intracomunitari.
82 Si deve, in limine, ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, la motivazione prescritta dall'art. 190 del Trattato dev'essere adeguata alla natura dell'atto considerato. Essa deve far apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere alla Corte di esercitare il proprio sindacato (v. sentenze 2 febbraio 1988, cause riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Van der Kooy e a./Commissione, Racc. pag. 219, punto 71, e 14 luglio 1994, causa C-353/92, Grecia/Consiglio, Racc. pag. I-3411, punto 19).
83 Inoltre, l'obbligo di motivazione dev'essere valutato in funzione delle circostanze del caso, quali il contenuto dell'atto e la natura dei motivi invocati (sentenza 13 marzo 1985, cause riunite 296/82 e 318/82, Paesi Bassi e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissione, Racc. pag. 809, punto 19).
84 Nella fattispecie il fatto che la decisione impugnata si basi sulle linee direttrici ha un particolare significato per quanto concerne il contenuto dell'obbligo di motivazione.
85 A tenore del punto 1.3 delle linee direttrici, gli aiuti al funzionamento sono, in linea di principio, incompatibili con il mercato comune. Avendo la Commissione constatato che la garanzia controversa costituiva siffatto aiuto, non era necessario spiegare in tutti i dettagli i motivi per i quali tale aiuto falsava la concorrenza. Infatti, le linee direttrici stabiliscono che siffatta conclusione è propria dell'esistenza di un aiuto al funzionamento.
86 Si deve pertanto constatare che la brevità della motivazione della decisione impugnata non costituisce una violazione dell'art. 190 del Trattato poiché le spiegazioni che si presumono mancanti, relative, in particolare, alla distorsione della concorrenza, non erano necessarie dal momento che si trattava di un aiuto al funzionamento.
87 Risulta quindi infondata la terza parte del terzo motivo. Lo stesso vale per la terza parte del secondo motivo.
Sul motivo relativo all'applicazione dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato
88 Con l'ultimo motivo il governo tedesco sostiene che la Commissione avrebbe dovuto dichiarare che l'aiuto di cui trattasi era compatibile con il mercato comune in forza dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato.
89 Al punto V, ottavo capoverso, della motivazione della decisione impugnata, la Commissione ha notato che «l'aiuto in questione è un aiuto al funzionamento, destinato a mantenere lo status quo e non ad agevolare lo sviluppo di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c)».
90 Tale osservazione è conforme alla citata sentenza Siemens/Commissione, in cui la Corte ha considerato corretto il ragionamento del Tribunale, che aveva constatato, al punto 48 della sua sentenza 8 giugno 1995, causa T-459/93, Siemens/Commissione (Racc. pag. II-1675), che gli aiuti al funzionamento in via di principio non rientrano nella sfera di applicazione dell'art. 92, n. 3, del Trattato.
91 Si deve pertanto dichiarare che il criterio adottato dalla Commissione è pienamente conforme alla giurisprudenza della Corte e che il quarto motivo del governo tedesco va disatteso.
Sul motivo relativo al mancato rispetto dei diritti della difesa
92 Con il primo motivo il governo tedesco censura la Commissione di aver negato ad esso, nonché al Land Bassa Sassonia, l'accesso alle osservazioni che le erano state inviate durante il procedimento amministrativo, con lettere 31 agosto 1995, 1° settembre 1995 e 4 settembre 1995, da quattro imprese concorrenti della Jadekost, osservazioni da essa menzionate al punto II della motivazione della decisione impugnata.
93 A tenore del detto punto II, gli autori delle lettere di cui trattasi hanno sottolineato, in particolare, che la Jadekost aveva utilizzato l'aiuto concesso per conquistare quote di mercato a danno delle sue concorrenti proponendo prezzi inferiori ai costi di produzione. Le imprese concorrenti hanno inoltre presentato osservazioni sulle attività commerciali della Jadekost, sull'andamento del mercato e sull'esame del caso da parte del Landtag del Land Bassa Sassonia.
94 Il governo tedesco sostiene che la mancata divulgazione di dette lettere costituisce una violazione dei diritti della difesa che comporta l'illegittimità della decisione impugnata. Inoltre, si tratterebbe, nella fattispecie, di una violazione persistente dei diritti della difesa poiché le stesse lettere di cui trattasi facevano riferimento ad altri documenti pertinenti di cui il governo tedesco non ha potuto prendere conoscenza. Tale governo aggiunge, nella replica, che vi è del pari violazione dei diritti della difesa a causa della mancata divulgazione di considerazioni giuridiche. Fa valere che la Commissione ha l'obbligo di comunicare agli Stati membri le considerazioni giuridiche sulle quali intende basare la sua decisione negativa.
95 Secondo il governo tedesco, dalla giurisprudenza della Corte, e in particolare dal punto 31 della citata sentenza Boussac, risulta che la mera possibilità di un'incidenza negativa sul procedimento è sufficiente per far risultare rilevante la violazione e per giustificare quindi l'annullamento della decisione impugnata.
96 La Commissione ammette che, per sbaglio, le lettere delle imprese concorrenti non sono state comunicate al governo tedesco. Tuttavia, sostiene che, secondo la citata sentenza Boussac, una violazione dei diritti della difesa comporta un annullamento della decisione impugnata soltanto se il procedimento avrebbe avuto un altro esito senza detta irregolarità.
97 La Commissione considera che, nella specie, le osservazioni dei concorrenti non contengono alcun aspetto che rilevi per la valutazione dei fatti con riguardo alle regole di concorrenza che non sia già stato portato a conoscenza della Commissione dallo stesso governo tedesco, nelle sue lettere e durante le loro approfondite discussioni tenutesi il 31 agosto 1994 e il 28 novembre 1995, dalle lettere delle banche, comunicate al governo tedesco per osservazioni, o da altre fonti accessibili al pubblico, e che non sia stato discusso nel carteggio intercorso fra le parti e durante le riunioni che esse hanno avuto.
98 Quanto all'asserita mancata divulgazione delle considerazioni giuridiche, la Commissione sostiene, da un lato, che tale censura è sollevata tardivamente e, dall'altro, che è infondata poiché la Commissione ha espresso il suo punto di vista giuridico in modo inequivocabile tanto nella sua corrispondenza con il governo tedesco quanto durante i suoi colloqui con lo stesso.
99 Occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento a carico di una persona e che possa concludersi con un atto per essa lesivo costituisce un principio fondamentale di diritto comunitario e dev'essere garantito anche se non vi è una normativa specifica (v. citate sentenze 10 luglio 1986, Belgio/Commissione, punto 27, e Boussac, punto 29).
100 Nelle citate sentenze la Corte ha ammesso che tale principio esige che lo Stato membro di cui trattasi sia posto in grado di far conoscere efficacemente il proprio punto di vista sulle osservazioni presentate dai terzi interessati, conformemente all'art. 93, n. 2, del Trattato. Qualora lo Stato membro non sia stato posto in grado di commentare tali osservazioni, la Commissione non può prenderle in considerazione nella decisione contro detto Stato.
101 Tuttavia, siffatta violazione dei diritti della difesa comporta un annullamento soltanto se, in mancanza di tale irregolarità, il procedimento avrebbe potuto comportare un risultato diverso (v. citata sentenza Boussac, punto 31).
102 Al riguardo va rilevato che nella citata sentenza Boussac la Corte aveva accertato che le osservazioni di cui trattasi non contenevano alcun elemento d'informazione supplementare rispetto a quelli di cui la Commissione disponeva già e che il governo francese conosceva. Di conseguenza, il fatto che il governo francese non avesse avuto la possibilità di commentare dette osservazioni non era stato tale da influire sull'esito del procedimento amministrativo.
103 In modo analogo, nella specie, come ha rilevato l'avvocato generale ai paragrafi 64-67 delle sue conclusioni, dalla corrispondenza fra la Commissione ed il governo tedesco emerge che il contenuto sostanziale delle osservazioni dei concorrenti della Jadekost era noto al governo tedesco, che poteva tenerne conto prendendo posizione sulle censure sollevate dalla Commissione. Inoltre, dagli elementi del fascicolo e dalla comunicazione della Commissione 95/C 201/06 (GU 1995, C 201, pag. 6), concernente l'aiuto concesso alla Jadekost, pubblicata il 5 agosto 1995 in conformità all'art. 93, n. 2, del Trattato, risulta che il governo tedesco conosceva l'ambito giuridico e fattuale nel quale la Commissione inquadrava la violazione del diritto comunitario da essa asserita, come esposta dal punto IV della motivazione della decisione impugnata.
104 Inoltre, si deve constatare che il fatto di comunicare al governo tedesco le lettere presentate dai concorrenti della Jadekost non avrebbe potuto indurre la Commissione a pronunciarsi in modo diverso. Infatti, dalle considerazioni esposte nella presente sentenza risulta che la Commissione ha concluso, da un lato, che le linee direttrici erano applicabili e, dall'altro, che l'aiuto di cui trattasi costituiva un aiuto al funzionamento, conclusioni entrambe chiaramente portate a conoscenza del governo tedesco durante il procedimento amministrativo.
105 Al riguardo, il governo tedesco non è stato in grado d'indicare durante il procedimento dinanzi alla Corte qualsivoglia elemento di fatto o di diritto che, se gli fosse stato comunicato, avrebbe indotto la Commissione ad emettere una decisione diversa.
106 Risulta quindi dalle suesposte considerazioni che tale motivo va disatteso.
107 Non essendo stato accolto nessuno degli argomenti del governo tedesco, si deve quindi respingere il ricorso.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
108 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Avendo la Commissione chiesto la condanna della Repubblica federale di Germania alle spese ed essendo rimasta quest'ultima soccombente, la stessa dev'essere condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.