62006CJ0357_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑357/06,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italija) z odločbo z dne 16. junija 2006, ki je prispela na Sodišče 30. avgusta 2006, v postopku
Frigerio Luigi & C. Snc
proti
Comune di Triuggio,
ob udeležbi
Azienda Servizi Multisettoriali Lombarda – A.S.M.L. SpA,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi G. Arestis, predsednik osmega senata, v funkciji predsednika četrtega senata, R. Silva de Lapuerta, sodnica, E. Juhász (poročevalec), J. Malenovský in T. von Danwitz, sodniki,
generalni pravobranilec: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 18. oktobra 2007,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Frigerio Luigi & C. Snc M. Boifava, odvetnik,
– za Komisijo Evropskih skupnosti C. Zadra in X. Lewis, zastopnika,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 26 Direktive Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev (UL L 209, str. 1), kot je bila spremenjena z Direktivo Komisije 2001/78/ES z dne 13. septembra 2001 (UL L 285, str. 1, v nadaljevanju: Direktiva 92/50), člena 4(1) Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL L 134, str. 114), členov 39 ES, 43 ES, 48 ES in 81 ES, člena 9 Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih (UL L 194, str. 39), kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991 (UL L 78, str. 32, v nadaljevanju: Direktiva 75/442), in člena 7 Direktive 2006/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o odpadkih (UL L 114, str. 9).
2. Ta predlog je bil vložen v sporu med Frigerio Luigi & C. Snc (v nadaljevanju: Frigerio), družbo italijanskega prava z neomejeno odgovornostjo, in Comune di Triuggio glede oddaje pogodbe o opravljanju storitev čiščenja javnih površin.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
3. Cilj Direktive 92/50 je uskladitev postopkov za oddajo javnih naročil storitev. V skladu z njeno drugo uvodno izjavo je ta direktiva namenjena nadaljnjemu vzpostavljanju notranjega trga, ki je območje brez notranjih meja, v katerem je zagotovljen prosti pretok blaga, ljudi, storitev in kapitala.
4. Šesta uvodna izjava te direktive določa zlasti, da se je treba izogniti oviram za prosti pretok storitev in da so zato ponudniki storitev lahko fizične ali pravne osebe.
5. Dvajseta uvodna izjava določa, da je treba izboljšati dostop ponudnikom storitev do postopkov za oddajo javnih naročil, da bi ukinili postopke, ki omejujejo konkurenco nasploh in zlasti sodelovanje pripadnikov drugih držav članic pri javnih naročilih.
6. Člen 26 Direktive 92/50 določa:
„1. Ponudbe lahko oddajo skupine ponudnikov storitev. Od teh skupin se ne sme zahtevati pridobitev določenega pravnega statusa, da bi lahko oddale ponudbo, vendar je od njih to mogoče zahtevati, ko jim je naročilo že oddano.
2. Kandidatov ali ponudnikov, ki imajo po zakonodaji države članice, v kateri so ustanovljeni, pravico opravljati določeno storitveno dejavnost, ni mogoče odkloniti izključno na podlagi, da bi po zakonu države članice, v kateri je naročilo oddano, morali biti ali fizične ali pravne osebe.
3. Od pravnih oseb je mogoče zahtevati, da v ponudbi ali vlogi za udeležbo navedejo imena in ustrezno poklicno usposobljenost osebja, odgovornega za izvedbo storitve.“
7. Direktiva 92/50, razen člena 41, je bila razveljavljena z učinkom od 31. januarja 2006 in nadomeščena z Direktivo 2004/18. Besedilo člena 26 Direktive 92/50 je bilo vsebinsko povzeto v členu 4 Direktive 2004/18.
Nacionalna ureditev
8. Zakonska uredba št. 267 o enotnem zakonskem besedilu določb o organizaciji občin (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) z dne 18. avgusta 2000 (redni dodatek h GURI št. 227 z dne 28. septembra 2000), kot je bila spremenjena z uredbo-zakonom št. 269, ki vsebuje nujne določbe za spodbujanje razvoja in izboljšanje javne porabe (disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), z dne 30. septembra 2003 (redni dodatek h GURI št. 229 z dne 2. oktobra 2003) in je bila z zakonom št. 326 z dne 24. novembra 2003 (redni dodatek h GURI št. 274 z dne 25. novembra 2003) po spremembah spremenjena v zakon (v nadaljevanju: zakonska uredba št. 267/2000), ureja predvsem način oddaje naročil v zvezi z opravljanjem lokalnih javnih služb gospodarskega pomena. Člen 113(5) te zakonske uredbe določa:
„Opravljanje storitev se izvaja v skladu z ureditvijo, ki velja za sektor, in ob spoštovanju ureditve Evropske unije, kadar se storitev odda:
(a) delniškim družbam, ki so izbrane v postopku javnega razpisa;
(b) delniškim družbam z mešanim javnim/zasebnim kapitalom, v katerih se družbenik izbira na podlagi postopka javnega razpisa, ki zagotavlja spoštovanje nacionalne ureditve in ureditve Skupnosti na področju konkurence v skladu s smernicami, ki jih sprejmejo pristojni organi s posebnimi akti in okrožnicami;
(c) delniškim družbam z izključno javnim kapitalom pod pogojem, da javni organ oziroma javni organi, ki imajo delniški kapital, nadzorujejo družbo podobno kot svoje službe in da ta družba sočasno pretežni del dejavnosti opravlja z javnim organom oziroma javnimi organi, ki jo nadzorujejo.“
9. Na poseben sektor odpadkov se nanaša člen 2(6) regionalnega zakona regije Lombardija št. 26 o ureditvi lokalnih služb splošnega gospodarskega pomena – predpisi o ravnanju z odpadki, o upravljanju z energijo, o uporabi podzemlja in o upravljanju z vodnimi viri (disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche) z dne 12. decembra 2003 (redni dodatek k Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia št. 51 z dne 16. decembra 2003, v nadaljevanju; regionalni zakon št. 26) določajo:
„Opravljanje storitev se zaupa kapitalskim družbam, ki se jih izbere v postopku javnega razpisa ali po postopkih, ki so skladni z nacionalno in Skupnostno ureditvijo na področju konkurence; […]“
10. Člen 198(1) zakonske uredbe št. 152 o predpisih s področja okolja (norme in materia ambiente) z dne 3. aprila 2006 (redni dodatek h GURI št. 88 z dne 14. aprila 2006) določa:
„[…] nad ravnanjem z mestnimi in podobnimi odpadki, ki so namenjeni uničenju, ohranijo občine monopol v oblikah iz člena 113(5) zakonske uredbe [št. 267/2000].“
Dejansko stanje in vprašanja za predhodno odločanje
11. Mestni svet Comune di Triuggio je z odločbo št. 53 z dne 29. novembra 2005 (v nadaljevanju: odločba št. 53) oddal opravljanje storitev čiščenja javnih površin na ozemlju občine družbi Azienda Servizi Multisettoriali Lombarda – A.S.M.L. SpA (v nadaljevanju: ASML) za obdobje pet let od 1. julija 2006.
12. Z isto odločbo se je omenjeni svet zavezal pridobiti sveženj delnic, ki bi občinski upravi omogočil, „da postane polnopravni delničar ter da razmerja z [družbo ASML] prestrukturira in uredi tako z organizacijskega kot s funkcionalnega vidika, da bi [Comune di Triuggio] podelila pristojnost usmerjanja in nadzora nad podjetjem, ki je podobna tisti, ki jo ima nad svojimi službami“.
13. Družba Frigerio, ki je zagotavljala opravljanje zadevnih storitev od 1. januarja 1996 do 30. junija 2006 v sodelovanju z neko drugo družbo italijanskega prava z neomejeno odgovornostjo, je pri Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalno upravno sodišče za Lombardijo) vložila tožbo zoper odločbo št. 53. V tem postopku je trdila, da mestni svet Comune di Triuggio ni bil upravičen, da zadevno javno naročilo odda neposredno, pač pa bi moral izvesti javni razpis v skladu z zakonodajo Skupnosti, ki velja za javna naročila, in členom 113(5) zakonske uredbe št. 267/2000.
14. Comune di Triuggio in družba ASML sta predlagali zavrnitev te tožbe, podredno pa razglasitev njene nedopustnosti. V zvezi s tem sta navedli predvsem, da je pritožba nedopustna, ker naj družba Frigerio ne bi imela pravnega interesa, saj se glede nato, da je osebna družba (družba z neomejeno odgovornostjo), ne bi mogla potegovati za dodelitev spornega naročila, ob upoštevanju tega, da člen 113(5) zakonske uredbe št. 267/2000 dopušča oddajo lokalnih javnih služb, kot je čiščenje javnih površin, le kapitalskim družbam.
15. Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali določba člena 4(1) Direktive [2004/18] oziroma podobna določba člena 26(2) Direktive [92/50] (če se upošteva ta člen) – v skladu s katero kandidatov ali ponudnikov, ki imajo na podlagi ureditve države članice, v kateri so ustanovljeni, dovoljenje za opravljanje zadevne storitve, ni mogoče zavrniti zgolj zato, ker bi v skladu z ureditvijo države članice, v kateri je bilo oddano javno naročilo, morali biti fizične ali pravne osebe – predstavlja temeljno načelo prava Skupnosti, ki ima lahko prednost pred formalno omejitvijo, ki jo postavljajo člen 113(5) zakonske uredbe št. 267/2000 in člena 2(6) ter 15(1) regionalnega zakona Lombardije [št. 26] z dne 12. decembra 2003 in je treba torej njeno izvajanje zagotoviti tako, da se sodelovanje na javnih razpisih omogoči tudi subjektom, ki niso kapitalske družbe?
2. Če Sodišče ne bi ugotovilo, da zgoraj navedena ureditev predstavlja temeljno načelo prava Skupnosti, ali je določba člena 4(1) Direktive [2004/18] oziroma podobna določba člena 26(2) Direktive [92/50] (če se upošteva ta člen) implicitna posledica načela konkurence ali ‚izvedeno načelo‘ iz tega načela, upoštevanega v povezavi z načeli preglednosti uprave in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva, in ali zato ta določba velja neposredno in prednostno pred morebitnimi neskladnimi nacionalnimi predpisi, ki jih je sprejela država za ureditev oddaje javnih naročil storitev, za katere pravo Skupnosti ne velja neposredno?
3. Ali so določbe člena 113(5) zakonske uredbe št. 267/2000 in členov 2(6) ter 15(1) regionalnega zakona [št. 26] skladne z načeli prava Skupnosti, ki izhajajo iz členov 39 [ES] (načelo prostega gibanja delavcev znotraj Skupnosti), 43 [ES] (pravica do ustanavljanja), 48 [ES] in 81 [ES] (sporazumi, ki omejujejo konkurenco) […], in če bi bilo ugotovljeno neskladje, ali se zadevnih nacionalnih določb ne sme uporabiti v delih, v katerih so v nasprotju z določbami Skupnosti, ki veljajo neposredno in prednostno pred notranjimi določbami?
4. Ali so določbe člena 113(5) zakonske uredbe št. 267/2000 in členov 2(6) ter 15(1) regionalnega zakona [št. 26] skladne z določbo člena 9(1) Direktive [75/442] oziroma s podobno določbo člena 7(2) Direktive [2006/12] z dne 5. aprila 2006 (če se upošteva ta člen), ki določata, da ‚[…] mora vsako podjetje, ki izvaja postopke iz Priloge II A [k Direktivi 75/442], pridobiti dovoljenje pristojnega organa iz člena 6 [te direktive]‘ oziroma da lahko ‚[n]ačrti iz odstavka 1 [Direktive 2006/12] (ravnanje z odpadki) na primer zajemajo: (a) fizične ali pravne osebe, pristojne za ravnanje z odpadki […]‘?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo in drugo vprašanje
16. Najprej je treba opozoriti, da je v okviru postopka, določenega v členu 234 ES, ki temelji na jasni ločitvi nalog med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, presoja dejstev spora v pristojnosti nacionalnega sodišča (glej zlasti sodbe z dne 16. julija 1998 v zadevi Dumon in Froment, C‑235/95, Recueil, str. I‑4531, točka 25; z dne 11. julija 2006 v zadevi Chacón Navas, C-13/05, ZOdl., str. I‑6467, točka 32, in z dne 8. novembra 2007 v zadevi ING. AUER, C‑251/06, ZOdl., str. I-0000, točka 19).
17. V zvezi s tem iz predložitvene odločbe in predvsem iz prvega in drugega vprašanja izhaja, da se predložitveno sodišče opira na predpostavko, da se za sporno naročilo v postopku v glavni stvari uporablja ena od direktiv Skupnosti o javnih naročilih storitev, namreč Direktiva 92/50 ali Direktiva 2004/18. To predpostavko podpirajo podatki, predloženi Sodišču, kot je odločba št. 53, katere besedilo je priloženo stališčem družbe Frigerio in iz katere izhaja, da vrednost naročila, ki je sporno v postopku v glavni stvari, presega prag, potreben za uporabo navedenih direktiv. Poleg tega iz stališč, predstavljenih na obravnavi, izhaja, da omenjeno naročilo plača Comune di Triuggio, tako da ne more biti koncesija za storitve.
18. V teh okoliščinah in ob upoštevanju dejstva, da ima navedena odločba datum 29. november 2005, je treba ugotoviti, da Direktiva 92/50 velja ratione materiae
in ratione temporis za dejstva spora o glavni stvari.
19. Prvo in drugo vprašanje, ki ju je treba preučiti skupaj, je treba torej spremeniti tako, da predložitveno sodišče primarno sprašuje, ali člen 26(2) Direktive 92/50 nasprotuje nacionalnim določbam, kot so te v postopku v glavni stvari, ki omejujejo vlaganje ponudb v postopku za oddajo javnega naročila za storitve na interesente, ki imajo pravno obliko kapitalskih družb. Podredno se navedeno sodišče sprašuje o posledicah, ki bi jih pritrdilen odgovor imel na razlago in uporabo nacionalnega prava.
20. V skladu s členom 26(2) Direktive 92/50 naročniki ne smejo zavrniti kandidatov ali ponudnikov, ki imajo po zakonodaji države članice, v kateri so ustanovljeni, pravico opravljati določeno storitveno dejavnost, izključno na podlagi, da bi po zakonu države članice, v kateri je naročilo oddano, morali biti ali fizične ali pravne osebe.
21. Iz te določbe izhaja, da naročniki kandidatov ali ponudnikov, ki imajo po zakonodaji zadevne države članice pravico opravljati določeno storitveno dejavnost, iz javnega razpisnega postopka prav tako ne smejo izločiti zgolj zato, ker njihova pravna oblika ne ustreza posebni kategoriji pravnih oseb.
22. Iz tega sledi, da navedena določba nasprotuje vsem nacionalnim predpisom, ki kandidate ali ponudnike, ki imajo po zakonodaji zadevne države članice pravico opravljati določeno storitveno dejavnost, izključujejo iz oddaje javnih naročil storitev, katerih vrednost presega prag, potreben za uporabo Direktive 92/50, zgolj zato, ker ti kandidati ali ponudniki nimajo pravne oblike, ki ustreza določeni kategoriji pravnih oseb.
23. Nacionalne določbe, kot so te v postopku v glavni stvari, ki oddajo naročil lokalnih javnih služb gospodarskega pomena, katerih vrednost preseže prag, ki je potreben, da se uporabi Direktiva 92/50, omejujejo na kapitalske družbe, zato niso skladne s členom 26(2) te direktive.
24. V zvezi z dejstvi, iz katerih izvira spor o glavni stvari, iz spisa izhaja, da je družba Frigerio kot vodja začasne skupine podjetij, ki je zagotovila opravljanje storitev čiščenja javnih površin v Comune di Triuggio med 1. januarjem 1996 in 30. junijem 2006, vložila tožbo v postopku v glavni stvari.
25. V zvezi s tem je treba poudariti, da iz člena 26(1) Direktive 92/50 prav tako izhaja, da naročniki od skupine ponudnikov storitev ne smejo zahtevati pridobitve določenega pravnega statusa, da bi lahko oddali ponudbo.
26. Poleg tega pred Sodiščem ni sporno, da lahko v skladu z italijansko zakonodajo družba Frigerio opravlja storitve čiščenja javnih površin v pravni obliki, ki jo ima, torej kot družba z neomejeno odgovornostjo. V zvezi s tem predložitveno sodišče poudarja predvsem to, da je družba Frigerio vpisana v register oseb, ki lahko opravljajo dejavnosti na področju odpadkov.
27. Kot je bilo navedeno v točki 19 te sodbe, se predložitveno sodišče podredno sprašuje tudi o posledicah ugotovitve neskladnosti nacionalnih določb, kot so te v postopku v glavni stvari, z Direktivo 92/50.
28. V zvezi s tem je dovolj, da poudarimo, da mora v skladu z ustaljeno sodno prakso nacionalno sodišče določbo notranjega prava – v obsegu pooblastila za prosto presojo, ki mu ga prizna nacionalno pravo – razlagati in jo uporabiti v skladu z zahtevami prava Skupnosti. Če taka skladna uporaba ni možna, mora nacionalno sodišče v celoti uporabiti pravo Skupnosti in zavarovati pravice, ki jih slednje priznava posameznikom, pri čemer, če je treba, ne uporabi nasprotujoče določbe nacionalnega prava (glej v tem smislu sodbi z dne 4. februarja 1988 v zadevi Murphy in drugi, 157/86, Recueil, str. 673, točka 11, ter z dne 11. januarja 2007 v zadevi ITC, C‑208/05, ZOdl., str. I‑181, točki 68 in 69).
29. V skladu z navedenim je treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti, da člen 26(1) in (2) Direktive 92/50 nasprotuje vsem nacionalnim predpisom, kot so ti v postopku v glavni stvari, ki kandidatom ali ponudnikom, ki imajo po zakonodaji zadevne države članice pravico opravljati določeno storitveno dejavnost, vključno s tistimi, ki jih tvori skupina ponudnikov storitev, preprečujejo, da vlagajo ponudbe v postopku za oddajo javnih naročil storitev, katerih vrednost presega prag, potreben za uporabo Direktive 92/50, zgolj zato, ker ti kandidati ali ponudniki nimajo pravne oblike, ki ustreza določeni kategoriji pravnih oseb, namreč niso kapitalske družbe. Nacionalno sodišče mora določbo notranjega prava – v obsegu pooblastila za prosto presojo, ki mu ga prizna nacionalno pravo – razlagati in jo uporabiti v skladu z zahtevami prava Skupnosti, in če taka skladna razlaga določb Pogodbe ni možna, nacionalno sodišče ne sme uporabiti določbe nacionalnega prava, ki bi bila v nasprotju s temi določbami.
Tretje in četrto vprašanje
30. Predložitveno sodišče se s tretjim in četrtim vprašanjem v bistvu sprašuje o skladnosti nacionalnih določb, kot so te v postopku v glavni stvari, s členi 39 ES, 43 ES, 48 ES in 81 ES ter z Direktivo 75/442 in Direktivo 2006/12.
31. Glede na to, da se za dejstva iz postopka v glavni stvari uporablja Direktiva 92/50, kot izhaja iz točke 18 te sodbe, in da razlaga te direktive ponuja potrebne podatke, da se predložitvenemu sodišču omogoči, da odloči o zadevi, ki mu je bila predložena, bi bila preučitev navedenih določb Skupnosti samo hipotetična. V skladu z ustaljeno sodno prakso zato na tretje in četrto vprašanje ni treba odgovoriti (glej v tem smislu sodbi z dne 22. novembra 2005 v zadevi Mangold, C‑144/04, ZOdl., str. I‑9981, točki 36 in 37, ter z dne 4. julija 2006 v zadevi Adeneler in drugi, C‑212/04, ZOdl., str. I‑6057, točki 42 in 43).
Stroški
32. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
Člen 26(1) in (2) Direktive Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev, kot je bila spremenjena z Direktivo Komisije 2001/78/ES z dne 13. septembra 2001, nasprotuje vsem nacionalnim predpisom, kot so ti v postopku v glavni stvari, ki kandidatom ali ponudnikom, ki imajo po zakonodaji zadevne države članice pravico opravljati določeno storitveno dejavnost, vključno s tistimi, ki jih tvori skupina ponudnikov storitev, preprečujejo, da vlagajo ponudbe v postopku za oddajo javnih naročil storitev, katerih vrednost presega prag, potreben za uporabo Direktive 92/50, zgolj zato, ker ti kandidati ali ponudniki nimajo pravne oblike, ki ustreza določeni kategoriji pravnih oseb, namreč niso kapitalske družbe.
Nacionalno sodišče mora določbo notranjega prava – v obsegu pooblastila za prosto presojo, ki mu ga prizna nacionalno pravo – razlagati in jo uporabiti v skladu z zahtevami prava Skupnosti, in če taka skladna razlaga določb Pogodbe ni možna, nacionalno sodišče ne sme uporabiti določbe nacionalnega prava, ki bi bila v nasprotju s temi določbami.