РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
23 април 2020 година(*)
„Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Директива 2009/147/ЕО — Опазване на дивите птици — Разрешителни за пролетен лов на мъжки индивиди от вида обикновена гага (Somateria mollissima) в провинция Оланд (Финландия) — Член 7, параграф 4 и член 9, параграф 1, буква в) — Понятия „разумно използване“ и „малък брой“
По дело C‑217/19
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, предявен на основание член 258 ДФЕС на 8 март 2019 г.,
Европейска комисия, за която се явяват C. Hermes и E. Ljung Rasmussen, в качеството на представители,
ищец,
срещу
Република Финландия, за която се явява J. Heliskoski, в качеството на представител, подпомаган от J. Bouckaert, D. Gillet и S. François, адвокати,
ответник,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: J.‑C. Bonichot, председател на състава, R. Silva de Lapuerta, заместник-председател на Съда, M. Safjan, L. Bay Larsen и C. Toader (докладчик), съдии,
генерален адвокат: E. Sharpston,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1        С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че като от 2011 г. насам редовно е разрешавала издаването на разрешителни за пролетен лов на мъжки обикновени гаги (Somateria mollissima) в провинция Оланд (Финландия), Република Финландия не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 4 и член 9, параграф l, буква в) от Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 20, 2010 г., стр. 7, наричана по-нататък „Директивата за птиците“).
Правна уредба
2        Съгласно съображения 3—6 и 10 от Директивата за птиците:
„(3)      Спада популацията на много видове птици, естествено живеещи на европейската територия на държавите членки в диво състояние, в някои случаи много бързо, и този спад представлява сериозна заплаха за опазването на природната среда, особено поради застрашеното биологично равновесие.
(4)      Видовете птици, естествено живеещи в диво състояние на европейската територия на държавите членки, са главно мигриращи птици. Тези птици представляват общо наследство и ефективната защита на птиците е типичен трансграничен екологичен проблем, изискващ обща отговорност.
(5)      Опазването на видовете птици, естествено живеещи в диво състояние на европейската територия на държавите членки, е необходимо за постигане целите на [Европейския съюз], свързани с подобряване условията на живот и на устойчивото развитие.
(6)      Необходимите мерки трябва да се прилагат според разнообразните фактори, които могат да повлияят върху популацията на птиците, по-точно отражението на човешките дейности, и по-специално разрушаването и замърсяването на техните местообитания, улавянето и убиването им от хората и търговията, следваща от тези практики, затова е уместно да се адаптират тези мерки съобразно положението на различните видове птици в рамките на политиката за опазване.
[…]
(10)      Поради тяхното популационно ниво, географско разпространение и репродуктивен ръст в [Съюза] като цяло определени видове могат да бъдат ловувани, което представлява приемливо използване, доколкото са установени и се спазват определени граници, подобен лов следва да бъде в съответствие с поддържането на популациите на тези видове на задоволително ниво“.
3        Член 1 от Директивата за птиците гласи следното:
„1.      Настоящата директива се отнася до опазването на всички видове естествено живеещи в диво състояние птици на европейската територия на държавите членки, за които се прилага Договорът. Тя има за цел защитата, управлението и регулирането на тези видове и урежда тяхното използване.
2.      Настоящата директива се прилага за птиците, както и за техните яйца, гнезда и местообитания“.
4        Член 2 от тази директива предвижда:
„Държавите членки вземат всички мерки, необходими за поддържане или адаптиране на популациите на всички видове, посочени в член 1, на ниво, което отговаря на екологичните, научните и културните изисквания, като се отчитат икономическите и рекреационните изисквания“.
5        Член 5, букви a) и д) от посочената директива гласи следното:
„Без да се засягат членове 7 и 9, държавите членки вземат необходимите мерки за създаване на обща система за защита на всички видове птици, посочени в член 1, като по-специално забраняват:
а)      умишленото убиване или улавяне по какъвто и да е метод;
[…]
д)      държането на птици от видове, чиито лов и улов са забранени“.
6        Член 7, параграфи 1 и 4 от Директивата за птиците предвижда:
„1.      Поради своето популационно ниво, географско разпространение и репродуктивен ръст в границите на [Съюза] видовете, изброени в приложение II, могат да бъдат ловувани в съответствие с националното законодателство. Държавите членки гарантират, че ловът на тези видове не излага на опасност действията по опазване, предприети в техния район на разпространение.
[…]
4.      Държавите членки гарантират, че практиката на лов, включително лов със соколи, ако такъв се практикува, при прилагане на действащите национални мерки отговаря на принципите на разумно използване и екологично балансирано регулиране на съответните видове птици и че относно популациите на тези видове, по-специално мигриращите видове, тази практика е в съответствие с разпоредбите на член 2.
Те гарантират по-специално, че видовете, за които е приложимо законодателството относно лова, не се ловуват в периода на гнездене, нито по време на различните етапи на размножаване и отглеждане.
По-специално те гарантират, че видовете мигриращи птици, за които е приложимо законодателството относно лова, не се ловуват по време на размножителния им период или по време на завръщането им в местата за гнездене.
[…]“.
7        Член 9, параграфи 1 и 2 от посочената директива гласи:
1.      Държавите членки могат да дерогират от членове 5—8, когато няма друго задоволително разрешение, поради следните причини:
[…]
в)      да разрешат, при строго контролирани условия и избирателно, улова, държането или други видове разумно използване на малък брой от определени видове птици.
2.      Дерогациите, посочени в параграф 1, трябва да посочват:
а)      видовете, които са предмет на дерогацията;
б)      разрешените средства, съоръжения и методи за улов или убиване;
в)      условията на риск, времевите обстоятелства и територията, за които могат да бъдат предоставени подобни дерогации;
г)      органа, оправомощен да декларира, че изискваните условия са осигурени и да реши кои средства, съоръжения и методи могат да бъдат използвани, в какви граници и от кои лица;
д)      контрола, който ще бъде осъществен“.
8        Член 18 от Директивата за птиците гласи, че Директива 79/409/ЕИО на Съвета от 2 април 1979 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 103, 1979 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 77), изменена с последващи актове, се отменя. Както е уточнено в съображение 1 от Директивата за птиците, същата кодифицира Директива 79/409.
9        Обикновената гага (Somateria mollissima) е посочена в част Б от приложение II към Директивата за птиците.
10      Член 16, параграф 2 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109, наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“) предвижда:
„В случай че няма друго задоволително решение и при условие че дерогацията няма вредно въздействие върху запазването на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение на задоволително равнище, държавите членки могат да предоставят дерогация от разпоредбите на членове 12, 13 и 14 и от член 15, букви а) и б):
а)      с цел защита на представителите на дивата флора и фауна и за запазване на естествените местообитания;
б)      за предпазване от сериозно увреждане, особено на селскостопански култури, добитък, както и гори, риболовни райони, водите и други форми на собственост;
в)      в интерес на общественото здраве и безопасност или поради други наложителни причини от приоритетен обществен интерес, включително и такива от социален или стопански характер, или с положителни последици за околната среда;
г)      за целите на изследването и обучението при заселване или повторно въвеждане на видове и на необходимата за тази цел селекция, включително и изкуственото размножаване на растения;
д)      за разрешаването при строг контрол, селективно и в ограничен размер, на залавяне или задържане на определен брой екземпляри от растителни или животински видове, посочени в приложение IV и анализирани от компетентните национални органи“.
Обстоятелствата по спора и досъдебната процедура
11      Пролетният лов на мъжки обикновени гаги е традиционен за провинция Оланд (Финландия).
12      С решение от 15 декември 2005 г., Комисия/Финландия (C‑344/03, EU:C:2005:770), Съдът обявява пролетния лов на мъжки обикновени гаги, който е бил разрешен в провинция Оланд през периода 1998—2001 г., за несъвместим с Директива 79/409. След това решение от 2006 г. до 2010 г. правителството на провинция Оланд не издава разрешителни за пролетен лов на мъжки обикновени гаги.
13      През 2011 г. Комисията получава сведения, че властите в тази провинция отново са издали разрешителни за този пролетен лов. От този момент нататък посочените власти продължават ежегодно да издават разрешителни (наричани по-нататък „спорните разрешителни“).
14      Според Комисията тези разрешителни се несъвместими с Директивата за птиците, която забранява пролетния лов, освен ако са изпълнени предвидените в нея условия за дерогация. В случая Република Финландия не изпълнила тези условия, доколкото нито доказала, че посочените разрешителни позволяват „разумно използване“, нито че ловните квоти се отнасят само до „малък брой“ птици по смисъла член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците.
15      На 22 ноември 2012 г. Комисията изпраща на Република Финландия официално уведомително писмо съгласно член 258 ДФЕС, в което посочва, че откриването на сезоните на пролетен лов през 2011 г. и 2012 г. е несъвместимо с членове 7 и 9 от Директивата за птиците.
16      В отговора си от 21 януари 2013 г. Република Финландия отрича да е извършила нарушение, като изтъква, че пролетният лов се обхваща от дерогацията по член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците.
17      На 27 февруари 2015 г. Комисията изпраща на Република Финландия допълнително уведомително писмо относно сезоните на пролетен лов през 2013 г. и 2014 г., които били допълнителни примери за тази незаконна практика. Тази институция изтъква по-специално че член 9, параграф 1, буква в) от тази директива не позволявал да се обосноват спорните разрешителни.
18      С писмо от 23 април 2015 г. Република Финландия отговаря на допълнителното официално уведомително писмо, като отхвърля твърденията на Комисията.
19      На 9 декември 2016 г. Комисията връчва на Република Финландия мотивирано становище, в което поддържа позицията си.
20      Република Финландия отговаря на 9 февруари 2017 г., като отрича да е извършила нарушение и предоставя определени сведения относно състоянието на популацията на обикновените гаги.
21      През януари и март 2017 г. са проведени срещи между представители на провинция Оланд и длъжностни лица от Комисията. С писмо от 27 юли 2017 г. членът на Комисията, отговарящ за опазването на околната среда, отправя до финландските власти и до властите на провинция Оланд искане за преустановяване на констатираното нарушение. Правителството на провинция Оланд отговаря на 22 август 2017 г., като представя стратегия за управление на популацията на обикновените гаги, включваща контрол на хищниците и преброявания, и отказва да преустанови пролетния лов на тези птици. В отговора си от 22 декември 2017 г. членът на Комисията, отговарящ за опазването на околната среда, заключава, че нарушението продължава.
22      На 8 март 2019 г. Комисията решава да предяви настоящия иск.
По иска
Доводи на страните
23      В исковата си молба Комисията посочва, че спорните разрешителни, от една страна, са несъвместими с член 7, параграф 4, трета алинея от Директивата за птиците, и от друга страна, че не могат да бъдат обосновани съгласно член 9, параграф 1, буква в) от тази директива.
24      На първо място, спорните разрешителни били несъвместими с член 7, параграф 4, трета алинея от Директивата за птиците. Всъщност съгласно тази разпоредба държавите членки „[п]о-специално […] гарантират, че видовете мигриращи птици, за които е приложимо законодателството относно лова, не се ловуват по време на размножителния им период“.
25      Комисията счита, че в настоящия случай не може да се спори, както по делото, по което е постановено решение от 15 декември 2005 г., Комисия/Финландия (C‑344/03, EU:C:2005:770), че сезонът на пролетния лов в провинция Оланд, който продължава от две до три седмици през май, съвпада с размножителния период на обикновените гаги.
26      Това обстоятелство се потвърждавало от проучванията на Комитета за адаптиране към техническия и научния прогрес на Директивата за птиците, ORNIS, създаден на основание член 16 от тази директива и състоящ се от представители на държавите членки, на чиито проучвания Съдът вече бил признал научна стойност (решение от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др., C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 26 и 27 и цитираната съдебна практика).
27      На второ място, Република Финландия не можела да обоснове несъвместимостта на спорните разрешителни с член 7, параграф 4, трета алинея от Директивата за птиците с дерогацията, предвидена в член 9, параграф 1, буква в) от тази директива.
28      Всъщност Република Финландия не само че не доказала, че спорните разрешителни представляват „разумно използване“, но и освен това не доказала, че пролетният лов на обикновените гаги засяга само „малък брой“ птици по смисъла на член 9, параграф 1 от Директивата за птиците.
29      Що се отнася до липсата на доказване на „разумно използване“, първо, Република Финландия не предоставила стабилни научни доказателства за това, че поддържането на съответната популация е гарантирано на „задоволително ниво“. Всъщност фактите, на които се основала тази държава членка, били изведени от неправилен и частичен прочит на някои документи. Тези документи не били вече актуални, като най-старият от тях бил от 2004 г., или били неотносими, тъй като се отнасяли до световна или европейска популация, тоест до популация, която е по-широка от разглежданата по настоящото дело. За сметка на това, четири проучвания сочели, че през периода 2011—2015 г. е налице тенденция на намаляване на тази популация. Що се отнася до следващите години, три други проучвания сочели, че положението се е влошило още повече, а четвърто проучване разкривало, че положението продължава да бъде тревожно, така че не било възможно да се заключи, че популацията на разглеждания вид е поддържана на „задоволително ниво“.
30      Освен това данните, предоставени съгласно член 12 от Директивата за птиците както от Република Финландия, така и от съседната държава членка Кралство Швеция, които били релевантни за мигриращ вид, били пример за упадък на популацията на обикновените гаги както в краткосрочен, така и в дългосрочен план. Комисията признава, че няколко причини обясняват този упадък. Въпреки това подчертава, че решения от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др. (C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 32) и от 10 септември 2009 г., Комисия/Малта (C‑76/08, EU:C:2009:535, т. 59), отнасящи се до „разумното използване“ по смисъла на член 9, параграф 1 от Директивата за птиците, изключват възможността да се ползва дерогацията по член 9, параграф 1, буква в) от тази директива, ако няма гаранция за поддържане на съответната популация на „задоволително ниво“, независимо дали ловът допринася или не за лошото състояние на опазване на популацията. Всъщност било неуместно ловът на тези популации да се разреши, дори той да не е в основата на това неблагоприятно състояние на опазване или да не допринася за него.
31      Освен това Комисията оспорва позицията на Република Финландия, че в случай на неблагоприятно състояние на опазване предоставянето на спорните разрешителни можело да бъде обосновано съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията и в съответствие с решение от 14 юни 2007 г., Комисия/Финландия (C‑342/05, EU:C:2007:341, т. 29), „[било] възможно само по изключение, когато е надлежно установено, че [такива разрешителни] не могат да влошат неблагоприятното състояние на запазване на посочените популации или да попречат на възстановяването им в благоприятно състояние на запазване“. Всъщност, не само че Съдът никога не бил приложил това изключение в контекста на член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците, който предполага различни условия и има различна структура от член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, но най-вече Република Финландия не била доказала надлежно, че спорните разрешителни имат единствено „неутрални“ последици за разглежданата популация на обикновени гаги. Напротив, учени били забелязали, що се отнася до ефекта от лова на обикновени гаги, че разрушаването на връзката в двойките водело до намаляване в дългосрочен план на плодовитостта на женските обикновени гаги в популация, в която мъжките обикновени гаги са редовно избивани поради пролетния лов.
32      Второ, Република Финландия не доказала, че пролетният лов е необходим за контрола на хищниците и поради това представлява „разумно използване“. Всъщност, макар в производството, по което е постановено решение от 15 декември 2005 г., Комисия/Финландия (C‑344/03, EU:C:2005:770), тази държава членка вече да е поддържала, че пролетният лов на обикновените гаги е оправдан, тъй като ловците подобрявали условията за гнездене, избивайки дребните хищници в районите на гнездене, в точка 35 от това решение Съдът отхвърлил този довод, като подчертал, че „не се установява, че […] операция [по управление на природната среда] е възможна само при условие че ловът на обикновени гаги бъде открит през пролетта“.
33      Що се отнася до доказването на обстоятелството, че ловът засяга само „малък брой“ обикновени гаги, Република Финландия е използвала като основа за изчисление популацията, зимуваща по пътя за миграция Балтийско море—Ваденско море, но Комисията счита, че тази държава членка е трябвало да се основе на популацията, гнездяща на островите в провинция Оланд. Всъщност, макар да не се спори, че обикновената гага е мигрираща птица, спорните разрешителни не се отнасяли до обикновените гаги „в процес на миграция“, а до тези, които са започнали да се размножават и съответно остават на едно място. Освен това тези разрешителни обхващали само птиците, намиращи се на островите в провинция Оланд.
34      Направеният от Република Финландия избор на референтната популация водел до надценяване на броя на птиците, които са на разположение за лов към момента и на мястото, за които се прилагат посочените разрешителни. Като се имала предвид големината на популацията на обикновените гаги, зимуваща по пътя за миграция Балтийско море—Ваденско море, дори част от тази популация не представлявала „малък брой“ от популацията, гнездяща на островите в провинция Оланд. Не всички обикновени гаги от популацията, зимуваща в региона на Балтийско море—Ваденско море, обаче мигрирали до Финландия.
35      Освен това Република Финландия пренебрегнала кумулативния ефект на нейния метод на изчисление. Не само че нито една друга държава членка не извършвала изчислението по този начин, но и ако всяка държава членка го извършвала така, вече нямало да става въпрос за „малък брой“ за всяка от популациите, засегнати от съответните дерогации, а за части, които, събрани, непременно щели да бъдат по-големи. Като не представила данни за популацията, гнездяща на островите в провинция Оланд, Република Финландия не успяла да докаже, че дерогацията засяга само „малък брой“.
36      Още в самото начало на писмената си защита тази държава членка уточнява, че настоящото дело не се отнася до застрашен или изчезващ вид, след което прави три предварителни бележки.
37      Първо, популацията от обикновени гаги била „стабилна/варираща“ и констатираният, считано от 90-те години, упадък на тази популация се дължал на естествена еволюция. Било погрешно от научна гледна точка развитието на популацията от обикновени гаги да се свързва с епохата, по време на която тази популация достигнала своя апогей, дължащ се на изкуствени условия, по-специално на еутрофикацията на Балтийско и Ваденско море, както и на липсата на хищници. Поради това вид в процес на упадък не можел автоматично да бъде окачествен като такъв с незадоволително ниво на популацията или с неблагоприятен статут на опазване. Това важало в още по-голяма степен в случай като настоящия, в който практиката на пролетен лов нямала никакво отношение към какъвто и да било упадък.
38      Второ, вписването за Съюза на разглеждания вид в категорията „почти застрашени“ в „червения списък“ на застрашените видове на Международния съюз за защита на природата и природните ресурси (IUCN) не означавало, че този вид е в опасност или че е изложен на голям риск, доколкото тази класификация не отчитала посочената тенденция на „стабилна/варираща“ популация.
39      Трето, предвид разпоредбите на Директивата за птиците, и по-специално на член 9, параграф 1, буква в) от нея, констатацията на Комисията, че пролетният лов сам по себе си е неразумен, била неправилна.
40      По съществото на жалбата Република Финландия твърди, че спорните разрешителни отговарят на условията за „разумно използване“ и „малък брой“.
41      На първо място, що се отнася до понятието „разумно използване“, тази държава членка поддържа най-напред, като се основава на практиката на Съда по член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, че „задоволителното ниво“ на разглежданата популация не представлява предпоставка за предоставянето на дерогацията, установена с член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците.
42      По-нататък, дори „задоволителното ниво“ на разглежданата популация да представлявало предпоставка за предоставянето на посочената дерогация, Република Финландия посочва, че е взела предвид пет проучвания, и счита, че се е основала на стабилни научни доказателства, за да открие пролетния лов на мъжки обикновени гаги в провинция Оланд.
43      Накрая, установените популационни нива не изключвали пролетния лов. Всъщност условието за поддържане на популацията на „задоволително ниво“ можело да бъде изпълнено, ако дерогацията не е такава, че да влошава състоянието на популацията или да пречи на поддържането на състоянието на популацията на такова ниво. Нещо повече, пролетният лов насърчавал ловните общности да участват в план за управление и да вземат мерки за опазване.
44      Като се основава на Документа с указания за лова, приет през 2008 г. от Комисията на основание на Директивата за птиците (наричан по-нататък „Указанията“), Република Финландия счита, че самата институция приемала, че е възможен лов на видове, чието състояние на опазване е неблагоприятно, доколкото това може да е силен стимул за управление на местообитанията и за въздействие върху други фактори, допринасящи за упадъка на популацията, и така да допринесе за целта за възстановяване на благоприятното състояние на опазване на популациите. Впрочем това била причината, поради която през 2017 г. и 2018 г. правителството на провинция Оланд приело план за управление в рамките на разрешаването на пролетния лов. Освен това Република Финландия посочва, че ловът на 2000 мъжки обикновени гаги е разрешен и за сезона на пролетния лов през 2019 г.
45      В това отношение, противно на твърдяното от Комисията, уточнението в точка 35 от решение от 15 декември 2005 г., Комисия/Финландия (C‑344/03, EU:C:2005:770), съгласно което „макар да е вярно, че ловците провеждат полезна за управлението на природната среда операция с лова на малки хищници през пролетта, така че гнезденето на обикновените гаги да даде по-добри резултати, не се установява, че тази операция може да бъде проведена единствено при условие че ловът на обикновената гага бъде открит през пролетта“, било направено с оглед на понятието „липса на алтернативно решение“ и Съдът приел имплицитно, но със сигурност, че ловците все пак имали стимул за контрол на хищниците.
46      На второ място, що се отнася до условието за „малък брой“, от една страна, от решения от 9 декември 2004 г., Комисия/Испания (C‑79/03, EU:C:2004:782, т. 36) и от 15 декември 2005 г., Комисия/Финландия (C‑344/03, EU:C:2005:770, т. 53), следвало, че под „разглеждана популация“ трябва да се разбира, що се отнася до мигриращите видове, „популацията в регионите, предоставящи основните контингенти, които посещават региона, в който се прилага дерогацията, през времето на нейното прилагане“. Тъй като Съдът не поставил никакво условие във връзка с тази дефиниция, било очевидно, че понятието „мигриращи видове“ се свързва с биологичното поведение на съответните видове и не предполага видът да е в „процес на миграция“ и съответно в движение към момента на лова. Определен вид птици обаче бил или мигриращ, или уседнал и това не се променяло само поради това че птиците от този вид не са „в процес на миграция“.
47      От друга страна, тъй като нито една друга държава членка освен Република Финландия не разрешавала пролетния лов на мъжките обикновени гаги, намиращи са на пътя за миграция Балтийско море—Ваденско море, нито една ловна практика не съвпадала с пролетния лов в провинция Оланд и съответно не било необходимо да се изчисляват кумулативните ефекти, именно защото такива липсвали.
48      В писмената си реплика Комисията уточнява във връзка с „разумното използване“, първо, че предлаганото от Република Финландия тълкуване противоречи на практиката на Съда, произтичаща от решения от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др. (C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 32) и от 10 септември 2009 г., Комисия/Малта (C‑76/08, EU:C:2009:535, т. 59), съгласно която „дерогациите съгласно член 9 от Директивата [за птиците] могат да се прилагат само ако съществува гаранция, че популацията на разглежданите видове се запазва на задоволително равнище и че при липсата на такава гаранция използването на птици във всички случаи не би могло да се разглежда като благоразумно“. Второ, тази институция набляга на обстоятелството, че дерогационният режим, предвиден в член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците, е свързан с повече изисквания от предвидения в член 16 от Директивата за местообитанията. Всъщност, като ограничил конкретно член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците до случаите на „разумно използване“, законодателят на Съюза искал да постави по-строго изискване във връзка с тази дерогационна разпоредба, което да сведе дерогациите до случаите, в които нивото на популациите на птици е задоволително. Трето, от една страна, тенденциите на намаляване на популацията на даден вид очевидно били фактор от значение за определяне дали нивото на популацията е задоволително или не. От друга страна, при положение че дадена държава членка не гарантирала поддържането на посочената популация на „задоволително ниво“, пролетният лов не можел да представлява „разумно използване“, независимо дали ловът представлява основната причина за упадък на посочената популация.
49      Що се отнася до представените изследвания, тези, които е представила Република Финландия, били недостатъчни, за да опровергаят доказателствата, сочещи за тенденциите на намаляване на популацията на обикновените гаги, което представлявало важен показател за незадоволителното състояние на популацията.
50      Освен това тази държава членка изтъквала правно ирелевантни доводи относно контрола на хищниците. От една страна, практиката на Съда целяла да се определи дали откриването на лова е необходимо за провеждане на потенциално полезната операция, или тази операция би могла да бъде проведена независимо от лова. В случая в писмената защита на Република Финландия не се сочело нито едно доказателство, че благодарение на пролетния лов и на контрола на хищниците популацията на обикновените гаги е в по-благоприятно състояние на островите в провинция Оланд, в цяла Финландия, в Балтийско море или на пътя за миграция Балтийско море—Ваденско море.
51      От друга страна, доводът, че в научната литература пролетният лов на мъжките обикновени гаги се одобрявал, по съображение че популацията се състояла най-вече от мъжки индивиди, не се подкрепял от фактите, тъй като в тази литература се препоръчвало ловът да бъде ограничен основно до мъжките обикновени гаги през зимата. По-специално този довод противоречал на практиката на Съда, в която се приемало, че биологичният вид се определя като съвкупността от всички индивиди, съставляващи една размножителна общност, така че видовете трябва да бъдат защитавани като цяло (решение от 12 юли 2007 г., Комисия/Австрия, C‑507/04, EU:C:2007:427, т. 235).
52      В писмената си дуплика Република Финландия прави различни предварителни бележки. По-специално изразява учудване, че Комисията не е заела позиция по операционния план за управление, прилаган във Финландия, считано от 2017 г.
53      Що се отнася до понятието „разумно използване“, Република Финландия повтаря, че поддържането на „задоволително ниво“ не представлява предпоставка съгласно член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците. Освен това тази държава членка поддържа, че доводите ѝ не са за прилагане на режима по член 16, параграф 1, от Директивата за местообитанията към Директивата за птиците, а за сходно тълкуване на съдържащите се в тези две директиви дерогации. Също така отново заявява, че е необходимо да се прави разлика между вид в процес на упадък и вид в неблагоприятно състояние на опазване.
54      Освен че оспорва извършения от Комисията анализ на проучванията, Република Финландия изтъква изявлението, направено на 29 юли 2019 г. от един водещите учени, специализирали се в изучаването на обикновената гага във Финландия, според когото стратегията за управление, прилагана на островите в провинция Оланд, е едновременно обоснована и правилна, както и тясно свързана с местното положение. Той считал също така, че планът за управление, посочен в точка 52 от настоящото решение, и взетите в това отношение мерки имали положителен ефект върху популацията на обикновените гаги в провинция Оланд, който надделявал над отрицателния ефект, предизвикан от намаляване на възпроизводителните способности на ограничен брой женски.
55      Що се отнася до контрола на хищниците, Република Финландия посочва първо, че местната ловна общност би загубила напълно интерес да извършва контрол на хищниците, ако пролетният лов на обикновените гаги бъде забранен. Следователно забраната на пролетния лов в провинция Оланд щяла да бъде равнозначна на пълна забрана на лова. По-нататък тази държава членка поддържа, че трябва да се насърчи участието на местните общности в програмите за опазване. Според Република Финландия Комисията се опитвала да изключи най-голямата група лица, заинтересовани от бъдещото опазване на обикновените гаги, като премахне единствения им стимул да участват в такива програми. Тази държава членка заключава, че изискваната от Комисията забрана на пролетния лов е непропорционална, тъй като изобщо не отчита обстоятелството, че този лов с нищо не е допринесъл за упадъка на популацията на съответния вид, нито позитивната роля на местната ловна общност в опазването на тази популация.
Съображения на Съда
56      С иска си Комисията претендира Съдът да установи, че Република Финландия не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 4 и член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците, като от 2011 г. насам редовно е разрешавала издаването на разрешителни за пролетен лов на мъжки обикновени гаги в провинция Оланд.
57      Важно е да се отбележи, че в писмената си защита Република Финландия посочва, че такива разрешителни са предоставяни най-малкото до пролетния лов през 2019 г.
58      Макар наличието на неизпълнение на задължения от държава членка да трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, посочен в мотивираното становище, в предмета на иск за неизпълнение на задължения от държава членка могат да попадат и факти, настъпили след приемането на мотивираното становище, стига да са от същото естество и да съставляват същото поведение като посочените в това становище (вж. в този смисъл решение от 5 април 2017 г., Комисия/България, C‑488/15, EU:C:2017:267, т. 40 и 43 и цитираната съдебна практика).
59      Следователно основателността на настоящия иск следва да бъде преценена за периода 2011—2019 г.
60      Член 7, параграф 4 от тази директива задължава държавите членки да гарантират по-специално че видовете птици, изброени в приложение II към посочената директива, няма да се ловуват по време на размножителния период.
61      В случая обикновената гага е вид, посочен в част Б от приложение II към Директивата за птиците. Не се спори, че сезонът на пролетния ров на този вид в провинция Оланд съвпада с неговия размножителен период.
62      При това положение този сезон попада в периодите, през които член 7, параграф 4 от посочената директива по принцип забранява всякакъв лов на обикновената гага (вж. в този смисъл решение от 12 юли 2007 г., Комисия/Австрия, C‑507/04, EU:C:2007:427, т. 195).
63      Въпреки това Република Финландия счита, че член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците позволява да се обосноват спорните разрешителни.
64      Всъщност съгласно тази разпоредба е възможно за всички видове птици, ако няма „друго задоволително разрешение“, да се дерогират членове 5 и 7 от тази директива, за да се разрешат, при строго контролирани условия и избирателно, уловът, държането или други видове „разумно използване“ на „малък брой“ от определени видове птици.
65      В това отношение е важно да се уточни, че Съдът вече е постановил, че ловът на диви птици с развлекателна цел през периодите, посочени в член 7, параграф 4 от Директивата за птиците, може да представлява „разумно използване“, разрешено от член 9, параграф 1, буква в) от посочената директива (вж. в този смисъл решение от 16 октомври 2003 г., Ligue pour la protection des oiseaux и др., C‑182/02, EU:C:2003:558, т. 11 и цитираната съдебна практика).
66      Следва също така да се подчертае, що се отнася до дерогационен режим като предвидения в член 9 от Директивата за птиците, който трябва да се тълкува буквално и за всяка дерогация да възлага тежестта за доказване на изпълнението на съответните условия на органа, който взема решението, че държавите членки са длъжни да гарантират, че всяка намеса, засягаща защитени видове, ще бъде разрешавана само въз основа на решения, които са конкретно и надлежно мотивирани по отношение на основанията, условията и изискванията, предвидени в посочения член (вж. в този смисъл решение от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др., C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 34).
Условието за „разумно използване“
67      От разпоредбите на член 9 от Директивата за птиците, в които се споменават строгият контрол на предвидената в този член дерогация и избирателният характер на улова, както впрочем и от общия принцип на пропорционалност следва, че посочената дерогация, от която държава членка възнамерява да се възползва, трябва да е пропорционална на нуждите, които я оправдават (решение от 10 септември 2009 г., Комисия/Малта, C‑76/08, EU:C:2009:535, т. 57).
68      Така Съдът е постановил, че дерогации съгласно член 9 от Директивата за птиците могат да се прилагат само ако съществува гаранция за поддържане на популацията на съответните видове на задоволително ниво и че при липса на такава гаранция използването на птици не би могло в никакъв случай да се разглежда като разумно и съответно като представляващо приемливо използване (вж. в този смисъл решения от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др., C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 32 и от 10 септември 2009 г., Комисия/Малта, C‑76/08, EU:C:2009:535, т. 59).
69      По настоящото дело следва да се прецени дали популацията на съответните видове се поддържа на „задоволително ниво“, като, в случай че това не е така, останалите условия по член 9, параграф 1 от Директивата за птиците, и по-специално това за „разумното използване“ не биха могли да бъдат изпълнени, както се припомня в съдебната практика, цитирана в предходната точка.
70      В това отношение е важно да се припомни, че доказателствата за условията за дерогиране на режима на защита съгласно тази директива трябва да почиват на утвърдени научни познания (вж. в този смисъл решение от 15 декември 2005 г., Комисия/Финландия, C‑344/03, EU:C:2005:770, т. 54 и цитираната съдебна практика). Съдът вече е постановил, че при предоставяне на разрешенията съответните органи трябва да разполагат с най-добрите познания, които са от значение по въпроса (вж., що се отнася до защитени видове, за които се прилага Директивата за местообитанията, решения от 7 септември 2004 г., Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, т. 52 и 61 и от 10 октомври 2019 г., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, т. 51). Тези съображения важат и за член 9, параграф 2 от Директивата за птиците.
71      В случая таблицата, на която се основава Република Финландия, включва пет документа, а именно, първо, включването от IUCN на световно равнище за 2015 г. на разглеждания вид в категорията „незастрашени“, второ, доклад от 2004 г. на неправителствената организация BirdLife International, съгласно който обикновената гага е с „благоприятно състояние на опазване“ на паневропейско равнище, трето, Указанията, четвърто, включването през 2015 г. от неправителствената организация Wetlands International на популацията на пътя за миграция Балтийско море—Ваденско море в категорията „незастрашени“, и пето, финландския „червен списък“ от 2010 г., включващ обикновената гага в категорията „потенциално застрашени“ във Финландия.
72      Достатъчно е най-напред да се констатира, че първият и четвъртият от тези документи са от 2015 г., поради което не могат да обосноват спорните разрешителни за периода 2011—2014 г. Освен това, макар първият от посочените документи, отнасящ се до класирането на съответния вид на световно равнище, да включва вида в категорията „незастрашени“ на световно равнище, през същата година същата организация включва този вид в категорията „застрашени“ на равнището на Съюза.
73      По-нататък, вторият и третият документ са съответно от 2004 г. и от 2008 г. По отношение на тях Република Финландия счита, че Комисията не е доказала, че те вече не са актуални.
74      В това отношение, от една страна, не може да се поддържа, че държава членка разполага с най-добрите научни познания, когато при приемането на решението си компетентният орган се основава на проучване, публикувано седем години по-рано, така че, освен ако има доказателства за противното, може да се счита, че последващо изследване, което анализира данни за по-близки години, ще съдържа по-актуални данни и съответно ще се ползва със значително по-висока точност и релевантност.
75      От друга страна, макар, противно на това, което твърди Комисията, да не е сигурно, че може да се счита, че Указанията, които са 2008 г., вече не са били актуални, и макар да трябва да се подчертае, че те са публикувани в контекста на Директива 79/409, това не променя факта, че изводите, направени от Република Финландия въз основа на Указанията, произтичат от частичен прочит на тяхното съдържание. Всъщност, макар да включват обикновената гага в „ловните“ видове, посочените указания най-вече приемат, че този вид е сред видовете с „неблагоприятно“ състояние на опазване.
76      От изложеното следва, че Република Финландия не може да се ползва от първите четири документа, посочени в точка 71 от настоящото решение, за да докаже, че органът, предоставил спорните разрешителни, е имал на разположение утвърдени научни познания, позволяващи да се приеме, че популацията на разглеждания вид е поддържана на „задоволително ниво“ през периода 2011—2014 г.
77      Извън това Република Финландия е разполагала с изготвения през 2010 г. финландски „червен списък“, отнасящ се до скорошно изследване на състоянието на опазване на птиците на нейната територия.
78      В това отношение тази държава членка счита, че обстоятелството, че през 2010 г. този финландски „червен списък“ включва обикновената гага в категорията „потенциално застрашени“, не оборва, а подкрепя довода ѝ, че спорните разрешителни за периода 2011—2015 г. се основават на стабилни научни доказателства.
79      Трябва да се констатира, че тези доводи не съответстват на самото заглавие на тази категория, нито на нейната дефиниция. Всъщност тази категория е дефинирана, както следва: „[д]аден таксон е „[п]отенциално застрашен“, когато е оценен съгласно критерии[, свързани с големината на популацията, промените в нея и географското ѝ разпределение, както и с количествен анализ,] и за момента не отговаря на критериите на категориите „[к]ритично застрашени“, „[з]астрашени“ или „[у]язвими“, но е близко до това да изпълни критериите на категориите от групата“[п]од заплаха“ или вероятно ще ги изпълни в близко бъдеще“.
80      Освен това е важно да се подчертае, че макар Република Финландия да припомня, че от гледна точка на риска категорията „почти застрашени“ да е втора по ред в номенклатурата на посочения списък, заглавията на категориите от по-горен ред, а именно „уязвими“, „застрашени“, „критично застрашени“, „изчезнали в природата“ и „изчезнали“, сочат, че включването на този вид в тези категории не може да докаже нито че посоченият вид е в благоприятно състояние, нито че не буди никакви тревоги.
81      Нещо повече, Комисията цитира различни проучвания, които в по-голямата си част по същество противоречат на твърдението на Република Финландия, че е в състояние да гарантира поддържането на популацията, намираща се на пътя за миграция Балтийско море—Ваденско море, на „задоволително ниво“ при откриването на сезоните на пролетен лов през периода от 2011 г. до 2015 г.
82      За следващите години е безспорно, че и IUCN, и BirdLife International, и Wetlands International, и финландският „червен списък“, посочен в точка 71 от настоящото решение, прекласират обикновената гага в категории с по-висок риск.
83      В допълнение, вярно е, че сама по себе си тенденцията на намаляване на популацията на съответния вид не е достатъчна, за да докаже, че тази популация е в незадоволително състояние на опазване. Въпреки това, когато няма допълнителни обстоятелства, сочещи, че по други причини състоянието трябва все пак да се счита за благоприятно, тази тенденция не позволява да се приеме, че същата се поддържа на „задоволително ниво“.
84      Следва също така да се добави, що се отнася до тълкуването на Директивата за птиците и на Директивата за местообитанията, че макар в практиката на Съда във връзка с втората от тях да се признава възможност за дерогации в случай на неблагоприятно състояние на опазване, от една страна, те са възможни само при изключителни обстоятелства, и от друга страна, предоставянето им трябва да се преценява и с оглед на принципа на предпазните мерки (вж. в този смисъл във връзка с Директивата за местообитанията решение от 10 октомври 2019 г., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, т. 68 и 69 и цитираната съдебна практика). От това следва, че макар тълкуването на тези две директиви да отчита особеностите на всяка една от тях, не може да се счита, че те са тълкувани различно, доколкото в границите на техните особености тълкуването им включва аналогични съображения, свързани по-специално със съответната им система на защита.
85      Що се отнася до плановете за управление, приети и приложени във Финландия през 2017 т. и 2018 г., за които се твърди, че се основават на Указанията, е важно да се подчертае, че макар да нямат обвързваща правна стойност, тези указания могат да бъдат използвани от Съда като референция. Освен това в посочените указания се уточнява, че евентуално приетите планове нямат „отделен правен статут“ по смисъла на Директивата за птиците. В това отношение е важно също така да се отбележи, че Съдът неколкократно е приемал, че макар в член 2 от тази директива да се споменават икономическите и рекреационните изисквания, тази разпоредба на представлява самостоятелна дерогация от режима на защита, установен от Директивата за птиците (решения от 8 юли 1987 г., Комисия/Белгия, 247/85, EU:C:1987:339, т. 8, от 8 юли 1987 г., Комисия/Италия, 262/85, EU:C:1987:340, т. 8 и от 28 февруари 1991 г., Комисия/Германия, C‑57/89, EU:C:1991:89, т. 22).
86      Накрая, въпреки че Съдът е преценявал предвиденото в член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците условие за липса на друго задоволително решение, когато е приел в точка 35 от решение от 15 декември 2005 г., Комисия/Финландия (C‑344/03, EU:C:2005:770), че „макар да е вярно, че ловците провеждат полезна за управлението на природната среда операция с лова на малки хищници през пролетта, така че гнезденето на обикновените гаги да даде по-добри резултати, не се установява, че тази операция може да бъде проведена единствено при условие че ловът на обикновената гага бъде открит през пролетта“, както подчертава Комисията, това съображение продължава да важи, докато държавата членка не е гарантирала поддържането на съответния вид на „задоволително ниво“. Освен това, дори да бъде доказано, че положителните последици от план за управление върху популацията на даден защитен вид неутрализират отрицателните последици от използването на такава популация, държавата членка е длъжна, както това следва от съображение 6 от Директивата за птиците, да вземе мерки, които трябва да се прилагат според разнообразните фактори, които могат да повлияят върху популацията на съответния вид.
87      От това следва, че доводите на страните в производството и представените в тяхна подкрепа научни доказателства не са достатъчни, за да се докаже, което е в тежест на Република Финландия, че при предоставянето на спорните разрешителни националният орган е имал на разположение утвърдени научни познания, сочещи, че популацията на съответния вид се поддържа на „задоволително ниво“, така че използването може да се счита за „разумно“.
88      От това следва също така, че условието за „разумно използване“ по смисъла на член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците не е изпълнено.
Условието за „малък брой“
89      Що се отнася до това условие, следва да се отбележи, че от практиката на Съда следва, че то не може да се счита за изпълнено, ако разрешената по силата на дерогацията дейност по използване на птици не гарантира поддържането на популацията на съответния вид на задоволително ниво (вж. в този смисъл решение от 21 юни 2018 г., Комисия/Малта, C‑557/15, EU:C:2018:477, т. 66).
90      Нещо повече, следва да се припомни, че Съдът вече е приел, че „предвид най-новите научни познания за „малък брой“ птици по смисъла на член 9, параграф 1, буква в) от Директива[та за птицитe] се смята […] стойност от около 1 % за видовете, които могат да бъдат ловувани, като се има предвид, че за мигриращите видове под „съответна популация“ се разбира популацията в регионите, от които идва основният контингент птици, преминаващи през региона, за който се прилага дерогацията през срока ѝ на действие“ (решение от 21 юни 2018 г., Комисия/Малта, C‑557/15, EU:C:2018:477, т. 63 и цитираната съдебна практика).
91      В това отношение е важно да се отбележи, първо, че в решение от 21 юни 2018 г., Комисия/Малта (C‑557/15, EU:C:2018:477), Съдът набляга на „региона, за който се прилага дерогацията през срока ѝ на действие“. Второ, спорните разрешителни се отнасят не само до защитения вид в процес на миграция, но и до птиците от този вид в момента, в който започват да се възпроизвеждат, тоест се намират на едно място. В това отношение член 1, параграф 2 от Директивата за птиците уточнява, че тя „се прилага за птиците, както и за техните яйца, гнезда и местообитания“. Трето, правната уредба на Съюза относно опазването на дивите птици трябва да се тълкува в светлината на принципа на предпазните мерки, който е един от основните елементи на политиката на високо равнище на защита, провеждана от Съюза в областта на околната среда съгласно член 191, параграф 2, първа алинея ДФЕС (определение на председателя на Съда от 10 декември 2009 г., Комисия/Италия, C‑573/08 R, непубликувано, EU:C:2009:775, т. 24 и цитираната съдебна практика и определение от 20 ноември 2017 г., Комисия/Полша, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, т. 42 и 61). Съответно този принцип налага да се избягва надценяването на разполагаемите за използване птици, както и да се прилагат методи на изчисление, които със сигурност позволяват да се остане в граница от порядъка на 1 %.
92      От това следва, че доколкото през размножителния период мигриращите видове остават на едно място, през този период за целите на тълкуването на изключението по член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците те би трябвало да се приравнят на уседнали видове.
93      Освен това обстоятелството, че дадена държава членка е единствената, която разрешава определена практика, само по себе си не позволява да се заключи, че тя може да обсеби цялата разполагаема квота. Поради това следва хипотетично да се имат предвид другите държави членки, които биха искали да се ползват от тази квота, и за всяка от тях да се запази съответна част от квотата.
94      В случая, вместо да основава изчисленията си на цялата популация, мигрираща в Балтийско море—Ваденско море, Република Финландия е трябвало да ползва като референция популацията на разглеждания вид, която гнезди на островите в провинция Оланд.
95      От това следва, че към референтната дата властите в провинция Оланд не са разполагали с данни, които да им позволят да изчислят правилно количеството птици от разглежданата популация, което може да бъде използвано.
96      При тези обстоятелства от това следва, че Република Финландия не е спазила условието за „малък брой“, предвидено в член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците.
97      Предвид всички изложени по-горе съображения следва да се констатира, че като от 2011 г. до 2019 г., включително, редовно е разрешавала издаването на разрешителни за пролетен лов на мъжки обикновени гаги в провинция Оланд, Република Финландия не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 4 и член 9, параграф l, буква в) от Директивата за птиците.
По съдебните разноски
98      Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е поискала Република Финландия да бъде осъдена да заплати съдебните разноски и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1)      Като от 2011 г. до 2019 г., включително, редовно е разрешавала издаването на разрешителни за пролетен лов на мъжки обикновени гаги (Somateria mollissima) в провинция Оланд, Република Финландия не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 4 и член 9, параграф l, буква в) от Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици.
2)      Осъжда Република Финландия да заплати съдебните разноски.
Подписи
*      Език на производството: английски.