61997CC0365_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 I denne traktatbrudssag, som Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har anlagt mod Den Italienske Republik, er der nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, ikke fordi den ikke på fyldestgørende måde har gennemført bestemmelserne i artikel 4, artikel 5, artikel 7, første led, og artikel 10 i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (1) eller de tilsvarende bestemmelser, som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (2), men fordi den ikke fuldt ud og korrekt har anvendt de nævnte bestemmelser i direktiv 75/442 i flodsengsområdet San Rocco.
2 Sagen giver i øvrigt anledning til flere interessante spørgsmål vedrørende formaliteten i et sådant søgsmål, vedrørende selve begrebet »traktatbrud« og vedrørende omfanget af den bevisbyrde, der påhviler Kommissionen.
Den retlige ramme
3 Med direktiv 75/442 skal der ske en tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om bortskaffelse af affald.
4 De i denne sag relevante bestemmelser i direktiv 75/442 har i den oprindelige udgave af direktivet følgende ordlyd:
»Artikel 4
Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, navnlig:
-
uden risiko for hverken vand, luft eller jord, eller fauna og flora
-
uden at give gener ved støj eller lugt
-
uden at områder eller landskaber påføres skade.
Artikel 5
Medlemsstaterne nedsætter eller udpeger den eller de kompetente myndigheder, som det påhviler inden for et bestemt område at planlægge, organisere, tillade og føre tilsyn med bortskaffelse af affald.
Artikel 7
Medlemsstaterne træffer de bestemmelser, der er nødvendige for, at enhver indehaver af affald:
-
enten overlader det til en privat eller offentlig indsamler eller til en bortskaffelsesvirksomhed,
eller
- ...
...
Artikel 10
Virksomheder, der varetager transport, indsamling, oplagring, deponering eller behandling af eget affald, såvel som virksomheder, der for andres regning indsamler eller transporterer affald, er undergivet den i artikel 5 anførte kompetente myndigheds tilsyn.«
5 I artikel 1 i direktiv 91/156 er det bestemt, at artikel 1-12 i direktiv 74/442 erstattes af de nye artikler 1-18 samt bilagene I, II A og II B.
6 Bestemmelserne i artikel 4, 5, 7 og 10 i direktiv 75/442 afløses af bestemmelserne i de nye artikler 4, 6, 8 og 13, der har følgende ordlyd:
»Artikel 4
Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, navnlig må der ikke
-
skabes risiko for hverken vand, luft eller jord, eller for fauna og flora
-
forårsages gener ved støj eller lugt
-
påføres landskaber eller områder af særlig interesse skade.
Medlemsstaterne træffer desuden de fornødne foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.
...
Artikel 6
Medlemsstaterne etablerer eller udpeger den eller de kompetente myndigheder, som det påhviler at gennemføre bestemmelserne i dette direktiv.
...
Artikel 8
Medlemsstaterne træffer de foranstaltninger, der er nødvendige for, at enhver indehaver af affald
-
enten overlader dette til en privat eller offentlig indsamler eller til en virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A eller II B
eller
- ...
Artikel 13
Anlæg eller virksomheder, der varetager bortskaffelse af affald som nævnt i artikel 9 til 12, kontrolleres regelmæssigt på passende vis af de kompetente myndigheder.«
7 Efter artikel 2 i direktiv 91/156 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest den 1. april 1993.
Den administrative procedure
8 Den 26. juni 1990 tilstillede Kommissionen den italienske regering en åbningsskrivelse, hvori den omtalte Den Italienske Republiks tilsidesættelse af sine forpligtelser i henhold til artikel 4, 5, 6, 7 og 10 i direktiv 75/442.
9 Ved skrivelse af 28. januar 1992 tilstillede det italienske miljøministerium Kommissionen følgende oplysninger:
- Man har konstateret, at biologisk og kemisk materiale, der stammer fra den anden poliklinik, systematisk er blevet henkastet i San Rocco-dalen, hvilket har skabt stor fare for befolkningen i visse kvarterer.
I samme dal er der konstateret alvorlige hydrogeologiske problemer, der skyldes de nærliggende tufbrud.
- Et af disse tufbrud er tidligere ulovligt blevet benyttet som losseplads.
- Dette brud er efter at være blevet afspærret den 8. maj 1990 for nylig igen blevet brugt som losseplads i maj 1991. Bevillingshaveren er blevet tiltalt i en straffesag på grund af denne fornyede brug, og denne sag verserer stadig.
10 Da Kommissionen ikke fik underretning om iværksættelsen af de foranstaltninger, hvorved miljøsituationen i San Rocco-dalen skulle genoprettes, tilstillede den ved skrivelse af 5. juli 1996 den italienske regering en begrundet udtalelse, hvori den fastslog, at Den Italienske Republik havde tilsidesat artikel 4, 5, 6, 7 og 10 i direktiv 75/442.
11 Den 2. januar 1997 modtog Kommissionen et notat fra Italiens Faste Repræsentation ved Den Europæiske Union om offentliggørelse af en miljøhandlingsplan for hele regionen Campania, som San Rocco-dalen ligger i.
12
I skrivelse af 21. april 1997, fremdeles fra Italiens Faste Repræsentation, blev Kommissionen gjort bekendt med en meddelelse fra Miljøministeriet, der omhandlede forskellige tiltag med henblik på at genskabe en forsvarlig miljøsituation i San Rocco-dalen. I denne oplystes det navnlig,
- at Napoli kommune i samarbejde med det regionale miljødirektorat havde truffet de fornødne foranstaltninger med henblik på at overvåge de eventuelle ulovlige henkastninger af affald i San Rocco-dalen
- at stenbruddet højere oppe i San Rocco-dalen, der flere gange ulovligt var blevet brugt som losseplads, igen var blevet afspærret i september 1996
- at spildevandet fra den anden poliklinik nu definitivt blev ledt til kommunens spildevandsledning
- at de lokale myndigheder havde taget skridt til lukning af seks private lossepladser
- at den kommunale kloaktjeneste i Napoli flere gange af hensyn til den offentlige og private sikkerhed (»incolumitá«) havde grebet ind for at destruere affald og sørget for fortsat kontrol og rensning af flodsengen
- at en kommission af sagkyndige var blevet udpeget med den opgave at udarbejde et projekt med henblik på fuldstændigt at sanere vandløbslejet såvel i geomorfologisk som hydraulisk og sundhedsmæssig henseende.
13 På grundlag af disse oplysninger tog Kommissionen skridt til at kontrollere de tiltag, der var givet meddelelse om vedrørende miljøsituationen i San Rocco-dalen, og som resultat heraf blev den bekendt med en afgørelse, truffet af Napoli's kommunalbestyrelse den 10. marts 1997, hvoraf det fremgår,
- at San Rocco vandløbslejet staks må reguleres hydraulisk, og at forureningssituationen tilsyneladende er forværret efter nye udledninger af spildevand
- at projektet om hydraulisk regulering først skal godkendes i forbindelse med en mere omfattende afgørelse, der skal bringe en definitiv løsning på samtlige miljøproblemer i det omhandlede område
- at en gruppe uafhængige sagkyndige fra administrationen med henblik herpå er blevet dannet, først og fremmest med den opgave at fastlægge hovedlinjerne i denne sanering, således at kommunens tekniske tjeneste på grundlag af dem derefter kan udarbejde et endeligt projekt for den hydrauliske regulering af San Rocco-dalen.
14 Kommissionen fandt, at de foranstaltninger, der var nødvendige for at afhjælpe de mangler, der var omhandlet i de klagepunkter, som den havde meddelt Den Italienske Republik i den begrundede udtalelse af 5. juli 1996, endnu ikke var truffet eller iværksat, og har derfor anlagt nærværende sag.
Formaliteten
15 Den sagsøgte regering har fremsat fire anbringender til støtte for sagens afvisning.
Det første afvisningsanbringende
16 Den italienske regering har gjort gældende, at selv om åbningsskrivelsen ikke skal indeholde en detaljeret redegørelse for de faktiske omstændigheder, der har givet anledning til søgsmålet, har i nærværende sag det i åbningsskrivelsen af 26. juni 1990 påberåbte klagepunkt ikke været så klart, at den på hensigtsmæssig måde har kunnet tilrettelægge sit forsvar på grundlag heraf. Åbningsskrivelsen giver blot en generel, hypotetisk omtale af faktiske omstændigheder og en lige så generel citering af direktivets artikler uden nogen som helst redegørelse for sammenhængen mellem disse omstændigheder og artikler. Den Italienske Republik har derfor i sit svar af 28. januar 1992 blot givet Kommissionen en fuldstændig redegørelse for de skiftende forhold i San Rocco-flodsengen.
17 Kommissionen har først henvist til, at ifølge fast retspraksis (3) skal åbningsskrivelsen give medlemsstaten de oplysninger, der er nødvendige for, at den kan forberede sit forsvar, og kan bestå alene i en første kortfattet redegørelse for klagepunkterne.
18 Kommissionen har herved anført, at åbningsskrivelsen tilstrækkelig klart har angivet, hvori det traktatbrud, den italienske regering kritiseres for, bestod, eftersom den omtaler forureningen som følge af ukontrollerede udslip og henkastninger af affald fra områder i den øvre San Rocco-flodseng og manglen på foranstaltninger for at planlægge, organisere og kontrollere bortskaffelsesforanstaltningerne for affald som omhandlet i direktiv 75/442. Kommissionen har desuden nævnt, at den tidligere ved skrivelse af 15. december 1988 havde anmodet den italienske regering om at fremsætte sine bemærkninger vedrørende miljøsituationen i San Rocco-flodsengen. Endelig fremgår det af den italienske regerings besvarelse af åbningsskrivelsen, at den italienske regering fuldt ud var i stand til at forsvare sig, idet forsvaret deri tilrettelægges punkt for punkt uden nogen omtale af klagepunkternes generelle karakter.
19 Selv om man ikke i lighed med Kommissionen af den omstændighed, at den italienske regering har fremført sine indsigelser punkt for punkt, kan udlede, at klagepunkterne i åbningsskrivelsen var tilstrækkelig klart formuleret, mener jeg dog, at denne åbningsskrivelse fuldt ud opfylder de krav til klarhed, som ifølge den af Kommissionen citerede retspraksis skal være opfyldt. Angivelsen af, hvad traktatbruddet gik ud på, jf. Kommissionens omtale heraf, og udtalelsen om, at denne faktiske situation muligvis udgjorde en tilsidesættelse af artikel 4, 5, 6, 7 og 10 i direktiv 75/442 må anses for på fyldestgørende måde at have sat den pågældende medlemsstat i stand til at forsvare sig.
20 Jeg mener derfor, at dette første afvisningsanbringende skal forkastes.
Det andet afvisningsanbringende
21 Sagsøgte har med dette andet afvisningsanbringende gjort gældende, at der er retsstridig forskel på den begrundede udtalelse og stævningen. De klagepunkter, der er fremført i den begrundede udtalelse af 5. juli 1996, vedrører direktiv 75/442 alene i den oprindelige udgave, mens stævningen også henviser til bestemmelser i direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156.
22 Kommissionen har anført, at det traktatbrud, Den Italienske Republik kritiseres for, vedrører en faktisk situation - nemlig forureningen af San Rocco-dalen med affald - der udgør en klar overtrædelse af direktivet både som dette oprindelig var affattet og efter ændringen. De forpligtelser, som medlemsstaterne oprindeligt skulle opfylde i henhold til direktivet, har, selv om de stort set er de samme, fået en mere detaljeret og præcis udformning. Forpligtelserne ifølge artikel 4, 5, 6, 7 og 10 i direktiv 75/442 er i fuldt omfang blevet indskærpet ved direktiv 91/156, og så meget mere grund må der være til at anse miljøsituationen i San Rocco-dalen for at være i strid med de nye bestemmelser. Ifølge Kommissionen giver den omstændighed, at de gældende bestemmelser under sagen er blevet ændret, ikke grundlag for at fastslå, at Kommissionen har ændret sine klagepunkter over for den italienske regering.
23 Kommissionen har til støtte for sine synspunkter henvist til Domstolens dom af 17. november 1992 (4), hvori det fastslås, at »de klagepunkter, der fremføres til støtte for Kommissionens begrundede udtalelse og sagsanlægget (skal) være de samme. Dette kan imidlertid ikke indebære, at der under alle omstændigheder skal være fuldstændig overensstemmelse mellem de nationale bestemmelser, der omtales i den begrundede udtalelse, og dem, der nævnes i stævningen. Såfremt der er gennemført lovændringer mellem disse to led af proceduren, er det således tilstrækkeligt, at den ordning, der er indført gennem den lovgivning, der er påtalt under den administrative procedure, som helhed er blevet opretholdt i kraft af de nye lovbestemmelser, som medlemsstaten har udstedt efter den begrundede udtalelse«. Dette ræsonnement kan mutatis mutandis anvendes på et tilfælde, hvor det er fællesskabsbestemmelserne, der er blevet ændret.
24 Den italienske regering har heroverfor anført, at forskellen på den begrundede udtalelse og stævningen ikke kan begrundes med en henvisning til, at direktivet er blevet ændret under sagen, idet ændringen skete mere end tre år før, den begrundede udtalelse blev forkyndt. Kommissionen kunne derfor ikke ved affattelsen af den begrundede udtalelse fortie, at den oprindelige udgave af direktiv 75/442 fra den 1. april 1993 ikke længere var gældende.
25 Endvidere indebærer formuleringen af den begrundede udtalelse med dens henvisninger alene til det oprindelige direktiv stiltiende, men utvetydigt, at tidspunktet for den kritiserede overtrædelse kun kan bestemmes således, at denne alene vedrører forhold fra tiden før den 1. april 1993.
26 Før jeg tager stilling til dette afvisningsanbringende, finder jeg det nødvendigt at omtale tidsfølgen i den administrative procedure og den måde, hvorpå Kommissionen har citeret de bestemmelser, som påstås tilsidesat.
27 Åbningsskrivelsen blev sendt den 26. juni 1990.
28 Direktiv 91/196 om ændring (og ikke afløsning) af direktiv 75/442 blev vedtaget den 18. marts 1991. Medlemsstaterne skulle efterkomme direktivet senest den 1. april 1993.
29 Den begrundede udtalelse bærer datoen den 5. juli 1996. I det afsnit, der indeholder konklusionerne, nævner den de artikler, som påstås tilsidesat, med den tidligere nummerering, hvilket bestemt ikke er korrekt.
30 Jeg finder det imidlertid særdeles betydningsfuldt, at det i indledningen til den begrundede udtalelse udtrykkeligt nævnes, at direktivet er blevet ændret. I punkt I, sjette afsnit (i punktets tidligere afsnit angives de forpligtelser, som fulgte af de gamle artikler), i den begrundede udtalelse hedder det således:
»Direktiv 75/442/EØF blev ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991, der skal være gennemført senest den 1. april 1993. Men i alt væsentligt går bestemmelserne i artikel 4, 5, 7 og 10 i direktiv 75/442/EØF igen i artikel 4, 6, 7, 10 og 13 i direktiv 91/156/EØF.«
31 Hvad stævningen angår har Kommissionen i den del heraf, der indeholder konklusionen, angivet de gamle artikelnumre, men hertil hver gang i parentes tilføjet det nummer, som den samme bestemmelse har i den ændrede udgave af direktivet, med tilføjelsen »der stort set har samme indhold«.
32 Det er klart, at Kommissionen strengt juridisk både i konklusionen i den begrundede udtalelse og i stævningens påstande skulle have angivet de nye artikelnumre, og så til disse eventuelt have føjet en angivelse i parentes af de tidligere numre.
33 Skal sagen så afvises af denne grund? Det mener jeg ikke.
34 For det første må man mod en alt for nøjeregnende holdning indvende, at man ikke står over for to direktiver, udstedt efter hinanden, men over for ét og samme direktiv, i hvilket nogle bestemmelser er blevet erstattet af bestemmelser, der for en stor dels vedkommende har samme ordlyd.
35 For det andet er sammenhængen mellem de gamle og de nye bestemmelser blevet præcist angivet i den begrundede udtalelses indledning.
36 For det tredje må det fastslås, at de nye bestemmelser ikke er mindre bebyrdende end de gamle. Den Italienske Republik bliver således ikke kritiseret for forhold, som kunne være kritiseret efter den ældre, men ikke efter den nye udgave af direktivet.
37 Dernæst må det fastslås, at selv om Domstolens praksis (5) vedrørende kravet om overensstemmelse mellem klagepunkterne i den begrundede udtalelse og stævningen skal forstås meget bogstaveligt, så er der dog ikke tale om et rent ud formalistisk krav. Man skulle snarere kunne kalde det funktionelt. For denne praksis' formål er at sikre den kritiserede medlemsstats ret til forsvar og specielt dens mulighed for inden for rammerne af den administrative procedure at fremsætte bemærkninger til alle de klagepunkter, der til sidst fremføres i stævningen.
38 Jeg vil ikke gå så vidt som Kommissionen og efter en analogi anvende Domstolens argumentation i dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland af 17. november 1992 vedrørende en ændring af de nationale bestemmelser på spørgsmålet om den ændring, der sker under sagen af fællesskabsbestemmelserne, men mener dog, at den kan tages som udtryk for Domstolens ønske om ikke at gribe et sådant spørgsmål alt for formalistisk an.
39 Endelig er det, for så vidt som direktiv 91/156 kun har udbygget visse bestemmelser i direktiv 75/442, en selvfølge, at de forpligtelser, som medlemsstaterne skulle opfylde, da den oprindelige udgave af direktivet var gældende, stadig skal opfyldes under den ændrede udgave af det samme direktiv. Der har ikke været tale om, at den italienske regering på noget tidspunkt har været løst fra de forpligtelser, som den i denne sag kritiseres for at have tilsidesat.
40 Følgelig betyder omtalen såvel af de tidligere som de nye artikler med tilføjelsen af ordene »der stort set har samme indhold«, at Kommissionen er af den opfattelse, at de bestemmelser, den tænker på, har det samme indhold.
41 Subsidiært må den forstås som værende et udtryk for Kommissionens ønske om at begrænse ethvert klagepunkt til det, der er fælles for de to udgaver af hver enkelt bestemmelse.
42 Domstolen må altså, når den lægger et givet klagepunkt til grund, udtrykke overtrædelsen i ord, der stemmer overens med dette bestemmelsernes »corpus communis«.
43 Jeg foreslår derfor Domstolen at forkaste den italienske regerings indsigelse om, at sagen ikke kan vedrøre faktiske forhold fra tiden efter den 1. april 1993, på hvilken dato ændringerne af direktivet trådte i kraft.
Det tredje afvisningsanbringende
44 Den italienske regering har gjort gældende, at Kommissionen har støttet sine påstande på resultaterne af nye kontrolundersøgelser, som den gennemførte efter at have modtaget den italienske regerings skrivelse af 21. april 1997. Når det er tilfældet, skulle Kommissionen have begyndt den administrative procedure forfra i stedet for at anlægge sag.
45 Kommissionen har anført, at de nye undersøgelsesresultater ikke udgør nye klagepunkter mod Den Italienske Republik. Tværtimod er de blevet opnået alene med det formål at afgøre, om de foranstaltninger, som den italienske regering havde omtalt i besvarelsen af den begrundede udtalelse, faktisk var i stand til at genskabe en efter fællesskabsretten lovlig miljøsituation i San Rocco-dalen. Kommissionen har imidlertid konstateret, at de nævnte foranstaltninger ikke kunne ændre den forringede situation i dalen til det bedre.
46 Den italienske regering har heroverfor anført, at Kommissionens argumentation om, at de nye undersøgelsesresultater ikke udgør nye klagepunkter, ikke er en fyldestgørende argumentation, der bringer afvisningsindsigelsen til fald. Det absolutte krav om overensstemmelse mellem den begrundede udtalelse og stævningen vedrører ikke blot sagens genstand, men også de påberåbte anbringender og argumenter. Faktisk har Kommissionen selv i sit svarskrift indrømmet, at den delvis har baseret sit søgsmål på forhandlingerne i Napoli's kommunalbestyrelse den 10. marts 1997.
47 Den sagsøgte regerings argumentation på dette punkt har ikke kunnet overbevise mig. For hverken Kommissionens undersøgelser eller den omstændighed, at Kommissionen har påberåbt sig de omtalte forhandlinger i Napoli's kommunalbestyrelse, kan anses for at være nye anbringender eller argumenter. Der er kun tale om oplysninger i sagen, som har bibragt Kommissionen den opfattelse, at det traktatbrud, der blev gjort gældende i den begrundede udtalelse, fremdeles forelå efter tomånedersfristens udløb til trods for de løfter om handling, som de italienske myndigheder havde givet i besvarelsen af den begrundede udtalelse.
48 Dette afvisningsanbringende skal derfor forkastes.
Det fjerde afvisningsanbringende
49 Den italienske regering har i duplikken anført, at Kommissionen på retsstridig måde i replikken har fremført nye faktiske oplysninger eller givet klagepunkterne en ny eller ændret formulering, idet den har gjort gældende,
- at visse af de personer, der er ansvarlige for indretningen af den ulovlige losseplads i San Rocco-dalen, er personer, der er omfattet af tilsynet i henhold til artikel 10 i direktiv 75/442
- at det affald, der er blevet henlagt på lossepladsen, har udsat vand, jord, luft, flora og fauna samt landskabet for forskellige risici og forvoldt forskellige skader
- at den italienske regering for så vidt angår den ulovlige losseplads har tilsidesat forpligtelsen til at genskabe miljøet på en måde, der er i overensstemmelse med fællesskabsretten.
50 Med hensyn til det i første led nævnte argument skal jeg påpege, at Kommissionen bestemt ikke har gjort gældende, at personer som nævnt har indrettet den ulovlige losseplads, men blot, at personer tilhørende denne kategori har benyttet den. Men Kommissionen har i stævningen gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 10 i direktiv 75/442, idet »affald fortsat henlægges i den omhandlede dal«. Når den omtvistede losseplads også er beliggende i San Rocco-dalen, må man mene, at dette forhold er en del af den påståede tilsidesættelse af artikel 10 i direktiv 75/442.
51 Med hensyn til det i andet led nævnte argument er det tilstrækkeligt at fastslå, at den bestridte udtalelse faktisk kun udgør en omskrivning af artikel 4 i direktiv 75/442. Da stævningen også gør gældende, at denne bestemmelse er blevet tilsidesat, må Kommissionens udtalelse forstås som fremsat i den forbindelse.
52 Endelig skal jeg vedrørende det sidstnævnte argument nævne, at heller ikke denne kritik fra Kommissionens side er et nyt klagepunkt, der ikke er blevet fremsat i stævningen. Også den må med forbehold af gennemgangen af klagepunkternes holdbarhed anses for at gælde en del af den påståede overtrædelse af artikel 4 i direktiv 75/442, således som Kommissionen fortolker denne bestemmelse.
53 På grundlag af det anførte foreslår jeg derfor Domstolen at fastslå, at sagen kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
54 Jeg må, før jeg kan foretage en analyse af Kommissionens klagepunkter, se på to argumenter, som den italienske regering har fremført, det ene for at anfægte søgsmålsgrundlaget i dets helhed, det andet for at drage den måde, hvorpå Kommissionen retligt har kvalificeret en del af de af den fremdragne faktiske omstændigheder, i tvivl.
Kan Kommissionen i enkelttilfælde kontrollere, at et direktiv anvendes rigtigt?
55 Den italienske regering har først gjort gældende, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde har givet sig af med direkte at ville beskytte miljøet. Men, anføres det, Kommissionens opgave efter traktatens artikel 169 vil udelukkende kunne bestå i en kontrol med direktivets gennemførelse i national ret og de lovgivnings- og forvaltningsmæssige tiltag fra statens side i den forbindelse. Der er altså ikke hjemmel i traktaten for Kommissionens søgsmål.
56 Den italienske regering har desuden gjort gældende, at en traktatbrudssag i henhold til traktatens artikel 169 må vedrøre en væsentlig del af det nationale område. I det foreliggende tilfælde har Kommissionen rettet opmærksomheden mod en lille lokalitet, der ikke dækker en efter de nationale regler om territoriets administrative inddeling for så vidt angår affald bestående forvaltningsenhed, og som udgør en meget lille del af det vældige område, som Napoli kommune dækker.
57 Kommissionen har heroverfor anført, at den er forpligtet ikke blot til at påse, at direktiverne gennemføres i hver national retsorden, men også til at kontrollere, at de med disse direktiver tilsigtede mål virkeligt og korrekt nås i medlemsstaterne, der således fundamentalt er forpligtet til at opnå et bestemt resultat.
58 Med hensyn til den italienske regerings argumentation om, at San Rocco-dalen geografisk ikke har dimensioner, der kan begrunde et traktatbrudssøgsmål mod Den Italienske Republik, har Kommissionen på den ene side anført, at traktatens artikel 169 ikke angiver nogen mindste geografisk udstrækning, og på den anden side henvist til dom af 7. april 1992 (6), hvori Domstolen fastslog, at der forelå et traktatbrud for så vidt angår bortskaffelsen af affald i området Chania på Kreta og navnlig vedrørende en losseplads beliggende ved et vandløbs udløb i havet.
59 Kommissionen har tilføjet, at den omstændighed, at det område, hvor overtrædelsen er sket, ikke svarer til en territorial forvaltningsenhed, er uden betydning. En medlemsstat kan ikke påberåbe sig praktiske regler eller faktiske forhold i sin nationale retsorden som begrundelse for ikke at opfylde sine forpligtelser i henhold til direktiver.
60 Hvad skal man mene om denne debat? Jeg må indrømme, at jeg ganske godt forstår den italienske regerings reaktion. Kommissionen har i øvrigt selv i replikken erkendt, at man ikke kan forestille sig, at Kommissionen virkeligt er forpligtet til at gribe ind hver gang de mål, der er fastlagt i miljøbestemmelserne, ikke nås, men føjer hertil, at Kommissionen bestemt kan indlede en traktatbrudsprocedure, når den finder, at det er i Fællesskabets interesse at få fastslået, at en medlemsstat har tilsidesat sine traktatmæssige forpligtelser.
61 Som altovervejende hovedregel bør Kommissionen efter min mening overlade det til de kompetente nationale myndigheder at påse, at et direktiv, når det først er blevet korrekt gennemført i national ret, faktisk iværksættes på hele landets område. Såfremt det konstateres, at de nationale bestemmelser, som direktivet har givet anledning til, overtrædes, må den offentlige anklager træffe de fornødne skridt til at rejse straffesag ved domstolene. Private borgere kan klage eller anlægge erstatningssag, hvis de mener at have lidt skade som følge af tilsidesættelsen af de nationale bestemmelser, som er vedtaget til gennemførelse af direktivet. Domstolen vil eventuelt efter anmodning fra en national ret give sin fortolkning af de direktivbestemmelser, der er tale om.
62 Tilbage bliver dog, at det ved EF-traktatens artikel 155, første led, er pålagt Kommissionen generelt at drage omsorg for gennemførelsen af traktatens bestemmelser og de bestemmelser, som med hjemmel i den træffes af institutionerne. Og artikel 189 bestemmer, at »et direktiv ... med hensyn til det tilsigtede mål (er) bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til«. Såfremt det viser sig, at et direktiv kun er blevet gennemført rent formelt, og at medlemsstaten ikke med den fornødne omhu sørger for, at dets bestemmelser efterleves, kan man ikke frakende Kommissionen ret til at anlægge en traktatbrudssag.
63 Det ville bestemt være situationen, såfremt Kommissionen konstaterede en hel række tilfælde, inden for et vist tidsrum, i hvilke direktivet ikke blev anvendt.
64 Men hvorledes ville den forholde sig, hvis der forelå én enkelt overtrædelse. I så fald måtte der være tale om et åbenbart, særligt påfaldende tilfælde, ligesom de bestræbelser, Kommissionen måtte have udfoldet for at få medlemsstaten til at handle, ikke måtte have givet noget resultat. Det var noget sådant, der var tale om i forbindelse med den ulovlige losseplads på Kreta, der var omhandlet i dommen af 7. april 1992 i sagen Kommissionen mod Grækenland.
65 Tilsvarende havde Kommissionen også i princippet anledning til at anlægge en traktatbrudssag som følge af en kompetent myndigheds tilladelse til bygning af et nyt 500 MW-stærkt afsnit af et kraftværk uden en forudgående vurdering som foreskrevet i direktivet af virkningerne for miljøet. Dette gav Domstolen anledning til at fastslå, at »på grundlag af sine beføjelser og sin forpligtelse til at overvåge, at traktaten overholdes, er Kommissionen herefter enekompetent til at afgøre, hvorvidt det må anses for formålstjenligt at indlede en traktatbrudsprocedure, og til at fastlægge, på grundlag af hvilken handlemåde eller undladelse fra den pågældende medlemsstats side denne procedure bør iværksættes. Kommissionen kan derfor ved Domstolen nedlægge påstand om, at det fastslås, at der er sket et traktatbrud i form af, at det med det pågældende direktiv tilsigtede resultat i et konkret tilfælde ikke er blevet nået« (7).
66 Den situation, der er omhandlet i nærværende sag, har den italienske regering i sit svarskrift beskrevet på følgende måde: »San Rocco-dalen ligger inderst i den bymæssige bebyggelse (8) i Napoli kommune. Geologisk er der tale om en cañon. Der er nemlig tale om en dyb indskæring i terrænet, der forløber stærkt snoet over en strækning på ca. 6 km. Højdeforskellen mellem dalens bund og dalsidernes højdedrag andrager mellem 20 og 30 meter. Dalbunden opfyldes af et vandløb, der stammer ikke fra kilder, men udelukkende fra regnvand (9), der strømmer fra en bjergsø på ca. 10 km2. Hvor dalen ophører, løber vandløbet ikke over i et andet vandløb, men ind i Napoli kommunes kloaksystem.«
67 Tilstedeværelsen på området for en stor bymæssig bebyggelse af en ulovlig losseplads og et vandløb, der for en stor del indeholder spildevand fra hospitaler og private boliger, er en situation, i hvilken det er højst forståeligt, at Kommissionen har anset sig for forpligtet til at reagere.
68 Men det er jo også nødvendigt, at de kritiserede forhold er omfattet af det påberåbte direktiv. Den italienske regering har i al fald for en del bestridt, at det forholder sig således.
Henhører de kritiserede forhold alle under direktivet?
69 Den Italienske Republik og Kommissionen er uenige om, hvorvidt der ud over det materiale, som er anbragt på den ulovlige losseplads, hvis eksistens ikke bestrides, også er henkastet andet affald i direktivets forstand i dalen.
70 Kommissionen har henvist til, at de italienske myndigheder har anerkendt, at biologisk og kemisk materiale hidrørende fra den anden poliklinik blev henlagt dér, dengang den begrundede udtalelse blev afsendt.
71 Den italienske regering har bekræftet, at Kommissionens påstande udelukkende bygger på oplysninger, som den italienske regering selv gav i sin skrivelse til Kommissionen af 28. januar 1992. Disse oplysninger var hentet i en rapport udfærdiget af »Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri« (gendarmeriets økologiske indsatsgruppe), herefter »NOE«) (10). I denne rapport er der imidlertid ikke tale om en forurening hidrørende fra affald bortset fra den ulovlige losseplads. Derimod fremgår det af den, at »udslip fra hospitaler, en klinik og andre anlæg når ud i vandløbet i dalen«. Der er således ikke tale om udslip af faste stoffer eller væsker, der er affald, eftersom anvendelsen af udtrykket »løber ud« klart viser, at der er tale om udslip af spildevand, der ikke er omfattet af direktivets anvendelsesområde. Den italienske regering har tilføjet, at de alvorlige miljøproblemer, som belastede og stadig til dels belaster San Rocco-dalen, skyldes ikke blot væskeudslip, men også forhold, der beror på hydrogeologisk forringelse, der imidlertid også falder uden for direktivets anvendelsesområde. Desuden er også udtalelsen om, at forhandlingerne i Napoli's kommunalbestyrelse den 10. marts 1997 viser, at de foranstaltninger, som miljøministeren havde givet meddelelse om, var utilstrækkelige, urigtig, idet disse forhandlinger kun bekræfter rapporten fra NOE, uden i øvrigt at tilføje noget deri.
72 Ifølge den italienske regering er den eneste faktor, som viser, at der er forbindelse mellem miljøsituationen i San Rocco-dalen og anvendelsen på stedet af direktivet, den kendsgerning, at der er blevet indrettet en ulovlig losseplads i dalområdet. Men der er i øvrigt tale om en ulovlig losseplads, der kan tilregnes privatpersoner, der har tilsidesat de nationale bestemmelser til gennemførelse af direktivet. Disse er konkret blevet anvendt takket være de ovenfor nævnte afspærringsforanstaltninger. Afspærringen hindrer - anføres det fra sagsøgtes side - at der bringes nyt affald ind på lossepladsen, samt at det affald, der allerede er henlagt dér, bringes bort eller på den ene eller den anden måde behandles.
73 Det må fastslås, at Kommissionen blot har bemærket, at det biologiske og kemiske materiale, der forurener dalen, bestemt ikke kan ligestilles med spildevand; den er imidlertid ikke fremkommet med bevismateriale, ved hjælp af hvilket der kan sættes spørgsmålstegn ved den italienske regerings udtalelse om, at der var tale ikke om flydende affald, men om udslip af spildevand, der falder uden for direktivets anvendelsesområde.
74 Hvad indeholder de relevante retsregler vedrørende dette punkt?
75 Den ændrede artikel 2 i direktiv 75/442, der på dette punkt svarer til artikel 2 i den første udgave, angiver, at uden for direktivets anvendelsesområde falder »spildevand med undtagelse af affald i flydende form«.
76 Ifølge artikel 2 i Rådets direktiv 91/271/EØF af 21. maj 1991 om rensning af byspildevand (11) forstås ved
»1. 'byspildevand': husspildevand eller en blanding af husspildevand og industrispildevand (12) og/eller regnvand fra befæstede arealer
2. 'husspildevand': spildevand fra boligområder og serviceerhverv, som hovedsagelig stammer fra det menneskelige stofskifte og fra husholdninger
3. 'industrispildevand': alt spildevand, der udledes fra ejendomme, som anvendes til handels- eller industriformål, bortset fra husspildevand og regnvand fra befæstede arealer«.
77 Direktivets artikel 3 indeholder følgende bestemmelse:
»1. Medlemsstaterne skal sikre, at alle byområder bliver forsynet med kloaknet til opsamling af byspildevand:
- senest den 31. december 2000 for byområder med over 15 000 personækvivalenter (PE), og
- senest den 31. december 2005 for byområder med mellem 2 000 og 15 000 PE.
For så vidt angår byspildevand, som udledes til vandrecipienter, der betragtes som 'følsomme områder' som defineret i artikel 5, skal medlemsstaterne sikre, at der etableres kloaknet senest den 31. december 1998 for byområder med over 10 000 PE.«
78 Det fremgår af denne bestemmelse, at selv for blandinger »af husspildevand og industrispildevand« var medlemsstaterne ikke forpligtet til at etablere et kloaknet til opsamling før den 31. december 1998, dvs. på en dato, der lå efter fremsendelsen af den begrundede udtalelse. Dette er uden tvivl grunden til, at Kommissionen ikke har påberåbt sig dette direktiv.
79 Det fremgår af Domstolens praksis (13), at en sagsøgt medlemsstat, når Kommissionen har givet tilstrækkelig mange oplysninger, der peger på et traktatbrud, ikke kan nøjes med at benægte, at det forholder sig som påstået af Kommissionen, men på konkret og detaljeret måde må gendrive de forelagte forhold og de heraf følgende virkninger, idet de af Kommissionen hævdede forhold ellers må anses for beviste.
80 Disse betingelser er imidlertid ikke opfyldt i det foreliggende tilfælde, idet Kommissionen ikke har omtalt forhold, der tilstrækkeligt tydeligt viser, at poliklinikken har udhældt »flydende affald« og ikke blot »byspildevand«.
81 Tværtimod har Kommissionen stiltiende med anerkendelsen i stævningens punkt 11 af, at det vand, som den anden poliklinik har udledt, nu endeligt ledes til kommunens kloaksystem, anerkendt, at der er tale om spildevand.
82 Det ville ganske vist være nærliggende at henvise til »den store risiko for den derboende befolkning«, der nævnes i miljøministerens skrivelse af 28. januar 1992 og på grundlag heraf at fastslå, at der ikke blot kan være tale om udledninger af spildevand. Men på den anden side kan det ikke bestrides, at San Rocco-dalen også - selv om den kun tog imod husspildevand - dermed udgjorde en slags åben kloak, der nødvendigvis udgjorde en fare for befolkningen. Desuden mener jeg ikke, at udledninger kan kvalificeres på anden måde efter deres skadelighed. Om de bestemmes som spildevand eller som affald afhænger helt af arten af de omhandlede udledninger.
83 Man kunne i denne forbindelse have stillet krav om, at Kommissionen forelagde Domstolen et dossier omfattende en præcis og uigendrivelig beskrivelse af de kemiske stoffer, som disse udledninger indeholder. Jeg er udmærket klar over, at forholdet mellem den overvågningsopgave, som ved traktatens artikel 155 er pålagt Kommissionen og de begrænsede midler, den har til rådighed for at udføre denne opgave giver anledning til problemer. Men Kommissionen kan ikke ved at påberåbe sig denne mangel på midler frigøre sig for den bevisbyrde, der påhviler den under en traktatbrudssag.
84 Den miljøsituation, der opstod ved udledning af biologisk og kemisk materiale fra poliklinikken, kan altså ikke lægges til grund under dette traktatbrudssøgsmål, eftersom det ikke er godtgjort, at disse udledninger henhører under anvendelsesområdet for direktiv 75/442. Kun en situation, der følger af den eksisterende ulovlige losseplads, kan være omfattet af direktivets anvendelsesområde.
Klagepunktet om tilsidesættelse af forpligtelserne ifølge artikel 4 i direktiv 75/442
85 Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik, i det omfang den ikke har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at affald bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, uden at skade miljøet, og navnlig uden at der skabes risiko for hverken vand, luft eller jord eller for fauna og flora, og at der forårsages gener ved støj eller lugt eller påføres naturen eller landskaberne skade, har tilsidesat artikel 4 i direktiv 75/442 (eller artikel 4 i direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, som i det væsentlige er en gentagelse af nævnte bestemmelse).
86 Man kan med forbehold af det nedenfor anførte vedrørende sidste stykke i den nye udgave af artikel 4 lægge til grund, at de to udgaver i det store og hele er identiske.
87 Kommissionen har efterfølgende oplyst, at Den Italienske Republik har tilsidesat den forpligtelse til at opnå et bestemt resultat, der er pålagt den ved denne artikel.
88 Den italienske regering har anført, at dette argument skal afvises, idet det ikke blev fremført i stævningen, og har desuden anført, at det falder til jorden i kraft af dommen i sagen Comitato di coordinamento per la difesa della cava m.fl. (14). Domstolen havde i denne dom gennemført en sondring mellem de mål - således som disse programmæssigt er fastlagt i direktivets artikel 4 - som medlemsstaterne skal nå på den ene side, og de forpligtelser, som medlemsstaterne skal opfylde, på den anden side. Det kan ikke principielt på automatisk måde retmæssigt af den faktiske situations uoverensstemmelse med de mål, artikel 4 fastsætter, udledes, at forpligtelserne i henhold til denne artikel ikke er opfyldt.
89 Den italienske regering har efter min menig med urette gjort gældende, at der her er tale om et nyt anbringende. Allerede under den administrative procedure byggede Kommissionen helt sin opfattelse på, at Den Italienske Republik ikke havde opfyldt de forpligtelser til at opnå et bestemt resultat, som direktivet fastlægger.
90 Derimod er det synspunkt, som den italienske regering har udviklet på grundlag af dommen i sagen Comitato di coordinamento per la difesa della cava m.fl. efter min mening overbevisende. For man kunne jo efter en isoleret læsning af artikel 4 tro, at der ved denne bestemmelse pålægges medlemsstaterne en selvstændig forpligtelse til at opnå et bestemt resultat, men sådan forholder det sig ikke. I præmis 12 i denne dom fastslog Domstolen nemlig følgende:
»Direktivets artikel 4, som i det væsentlige er en gentagelse af tredje betragtning til direktivet, har nemlig - set i den sammenhæng, den indgår i - karakter af en programerklæring, og den angiver de mål, medlemsstaterne skal tage hensyn til ved opfyldelsen af de mere specifikke forpligtelser, der påhviler dem efter bestemmelserne i direktivets artikel 5-11 med hensyn til planlægning samt tilsyn og kontrol med bortskaffelse af affald.«
91 I fortsættelsen i dommens præmis 14 udtales det:
»Det må således antages, at den omhandlede bestemmelse afstikker rammerne for medlemsstaternes virksomhed med hensyn til affaldsbehandling, men ikke i sig selv påbyder dem at træffe konkrete foranstaltninger ...«
92 Den slutning, som man efter læsning af disse to afsnit af dommen må nå til, er ganske klar: Artikel 4 kan ikke i og for sig danne grundlag for en overtrædelse af direktivet. Skal en sådan overtrædelse foreligge, må det kunne fastslås, at også en anden mere speciel bestemmelse i direktivet samtidig er overtrådt.
93 Ganske vist fortolkede Domstolen i nævnte sag artikel 4 i den oprindelige udgave, mens denne i 1991 fik tilføjet følgende afsnit:
»Medlemsstaterne træffer desuden de fornødne foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.«
Hermed er der skabt en forpligtelse, der rækker ud over fastlæggelsen af en målsætning.
94 Kommissionen har imidlertid ikke udtrykkeligt kritiseret Den Italienske Republik for ikke at have udstedt et sådant forbud. Og den omstændighed, at Napoli kommune har kunnet afspærre den ulovlige losseplads, beviser, at den har kunnet benytte sig af en hjemmel, der forbyder ukontrolleret henkastning af affald.
Klagepunktet om tilsidesættelse af de forpligtelser, der pålægges ved artikel 5 i direktiv 75/442 (eller artikel 6 i den ændrede udgave)
95 Artikel 5 i direktivet indeholder følgende bestemmelse:
»Medlemsstaterne nedsætter eller udpeger den eller de kompetente myndigheder, som det påhviler inden for et bestemt område at planlægge, organisere, tillade og føre tilsyn med bortskaffelse af affald.«
96 Den nye artikel 6, der svarer til denne bestemmelse, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne etablerer eller udpeger den eller de kompetente myndigheder, som det påhviler at gennemføre bestemmelserne i dette direktiv.«
97 Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser, idet for så vidt angår flodsengsområdet San Rocco »de kompetente myndigheder, der er udpeget i henhold til artikel 5 i direktiv 75/442/EØF (eller artikel 6 i direktiv 75/442/EØF, som ændret ved direktiv 91/156/EØF, som i det væsentlige er en gentagelse af førstnævnte bestemmelse), ikke har overholdt deres forpligtelser med hensyn til tilrettelæggelsen af, tilladelser til og kontrollen med bortskaffelsen af affald i de omhandlede områder, hvilket er i strid med artikel 5 i direktiv 75/442/EØF (artikel 6 i direktiv 75/442/EØF, som ændret ved direktiv 91/156/EØF)«.
98 Kommissionen har i øvrigt forklaret, at den er positivt indstillet med hensyn til den programmeringsvirksomhed, der er igangsat i forbindelse med den generelt mere omfattende forvaltningsplan, som de italienske myndigheder har givet meddelelse om den 2. januar 1997, og at den derfor mener, at den tilsidesættelse af programmeringsforpligtelserne, som den havde påtalt i den begrundede udtalelse af 5. juli 1996, er ophørt.
99 Sammenligner man direktivets artikel 5 og 6, kan man se, at det fælles for de to bestemmelser er at påbyde udpegelsen af »kompetente myndigheder«. Af de grunde, som jeg har angivet vedrørende formaliteten i denne sag, er denne forpligtelse da den eneste, som man kan kritisere Den Italienske Republik for ikke at have opfyldt. Men som Kommissionen har formuleret stævningen, anerkendes det, at Den Italienske Republik har opfyldt denne forpligtelse. Dette anbringende falder derfor af sig selv.
100 Men Kommissionen gør på grundlag af ordlyden af den tidligere artikel 5 gældende, at de »kompetente myndigheder« ikke har opfyldt deres forpligtelse til at opnå bestemte resultater i deres virksomhed ved at planlægge, organisere, tillade og føre tilsyn med bortskaffelse af affald, der også er omfattet af artikel 5 og 6. Selv om jeg er overbevist om, at den tager fejl med dette anbringende, vil jeg godt undersøge, hvad det nærmere går ud på.
101 Kommissionen har nævnt, at der fortsat blev henlagt affald på den ulovlige losseplads til trods for afspærringsforanstaltningen i 1990, idet det fremgår af den italienske regerings besvarelse af den begrundede udtalelse, at der for lossepladsen i 1996 igen blev truffet en afspærringsforanstaltning. Dette viser klart, at de trufne foranstaltninger ikke har været ineffektive. På den anden side er afspærringsforanstaltningen utilstrækkelig, idet Den Italienske Republik, da direktivet pålægger en forpligtelse til at opnå et bestemt resultat, er forpligtet til ikke blot at pålægge sanktioner for overtrædelser, men også til at genskabe en ordentlig miljøsituation, der er i overensstemmelse med fællesskabsretten.
102 Den italienske regering har på sin side gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes af følgende grunde. For det første vedrører de påberåbte bestemmelser kun en forpligtelse til at udpege myndigheder, der kan tage sig af de administrative opgaver i forbindelse med håndtering af affald. Denne forpligtelse har Den Italienske Republik opfyldt ved at gennemføre direktivet. For det andet kan det ikke blot på grundlag af et konkret særtilfælde afgøres, om den påståede forpligtelse er opfyldt. Endelig støtter Kommissionen sin påstand om, at der foreligger et traktatbrud, på forhold, der ikke understøttes af beviser.
103 Da jeg tidligere er nået til det resultat, at udslip af biologiske og kemiske materialer ikke henhører under anvendelsesområdet for direktiv 75/442, indskrænker anbringendet vedrørende artikel 5 og 6 sig efter min mening til spørgsmålet om, hvorvidt den ulovlige losseplads' eksistens alene kan bevise, at de omtalte myndigheder har tilsidesat deres forpligtelse til at organisere, tillade og føre tilsyn med bortskaffelse af affald. Det har de efter min mening ikke.
104 Kommissionen har ikke bevist og heller ikke påstået, at der ikke i Napoli findes nogen offentlig virksomhed, der tager sig af at bortskaffe affald. Den har heller ikke påstået, at indretningen af ulovlige lossepladser ikke var forbudt i denne by. Den omstændighed, at lossepladsen er blevet afspærret, og at der er blevet rejst tiltale mod den skyldige person, viser tværtimod, at det nødvendige og retlige grundlag eksisterer.
105 Hvad en eventuel tilsidesættelse af den kompetente myndigheds forpligtelser med hensyn til »at tillade« angår, kommer den ikke i betragtning, eftersom der ikke er blevet givet nogen tilladelse.
106 Endelig kan forpligtelsen til at »føre tilsyn« efter min mening kun vedrøre lovlig bortskaffelsesvirksomhed. Virksomheden på en ulovlig losseplads kan pr. definition ikke tilses af den myndighed, der er blevet oprettet i henhold til direktivets artikel 5 (den ældre bestemmelse) eller artikel 6 (den nye bestemmelse).
107 Spørgsmålet bliver herefter blot, om den kompetente myndighed har udvist den nødvendige omhu eller sat sig effektivt igennem for at få henlæggelsen af affald i dalen bragt til ophør. Men dette spørgsmål henhører under anbringendet vedrørende direktivets artikel 7 (den ældre bestemmelse) og 8 (den nye bestemmelse), der vil blive behandlet i det følgende.
108 Jeg når derfor til det resultat, at dette klagepunkt savner grundlag selv i tilfælde af, at det anerkendes, at artikel 5 (den ældre bestemmelse) og artikel 6 (den nye bestemmelse) skaber forpligtelser, der går videre end til udpegelsen af en kompetent myndighed.
Klagepunktet om manglende opfyldelse af forpligtelserne i henhold til artikel 10 (den ældre bestemmelse) eller artikel 12 (den nye bestemmelse) i direktiv 75/442
109 Kommissionen har lagt til grund, at:
De kompetente myndigheder har ikke overholdt forpligtelsen til at føre tilsyn med de virksomheder, der sørger for transport, indsamling, oplagring, deponering og behandling af deres eget affald, samt med de virksomheder, der indsamler eller transporterer affald for fremmed regning, hvilket er i strid med artikel 10 i direktiv 75/442/EØF (eller artikel 13 i direktiv 75/442/EØF, som ændret ved direktiv 91/156/EØF, som i det væsentlige er en gentagelse af denne bestemmelse).
110 Dette klagepunkt er affattet efter den tidligere gældende bestemmelse af artikel 10. I den nye bestemmelse i artikel 13 hedder det, at »anlæg eller virksomheder, der varetager bortskaffelse af affald som nævnt i artikel 9-12, kontrolleres regelmæssigt på passende vis af de kompetente myndigheder«.
111 Der ses ikke efter en gennemlæsning af de nye bestemmelser i artikel 9-12 at være nogen væsentlig forskel på artikel 10 og artikel 13.
112 Efter den italienske regerings opfattelse savner dette klagepunkt grundlag, bl.a. fordi artikel 10 omhandler et tilsyn for så vidt angår anlæg eller virksomheder, som har tilladelse til at varetage de forskellige faser i håndteringen af affald. Men Kommissionen har ikke ført bevis for, at den ulovlige losseplads henhørte under anlæg eller virksomheder, der var underkastet et sådant tilsyn.
113 Kommissionen har i replikken erkendt, at den ikke er i stand til specielt at bevise, at private, der har benyttet den tilladte losseplads, skulle undergives det i denne bestemmelse omhandlede tilsyn. Men det er vanskeligt at tro, at affaldet ikke, i al fald for en dels vedkommende, stammede fra sådanne privatpersoner.
114 Det vil her efter min mening være tilstrækkeligt at henvise til Domstolens faste praksis (15) om bevisbyrden i traktatbrudssøgsmål, hvorefter det er Kommissionen, der »for Domstolen skal fremlægge de oplysninger, som er nødvendige for, at denne kan efterprøve, om der foreligger traktatbrud og Kommissionen kan ikke herved påberåbe sig nogen formodning«.
115 Da der ikke foreligger oplysninger, der beviser, at det på den ulovlige losseplads henlagte affald stammede fra virksomheder, der er underkastet det i artikel 10 omhandlede tilsyn, bliver resultatet efter min mening, at dette klagepunkt savner grundlag.
Klagepunktet om tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til artikel 7 (den ældre bestemmelse) eller artikel 8, første led (den nye bestemmelse) i direktiv 75/442
116 Kommissionen har anført, at Den Italienske Republik ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at koncessionshaveren for et tufstensbrud, som er beliggende i området omkring San Rocco, og som tidligere ulovligt blev anvendt som losseplads, overlader affaldet til en privat eller offentlig indsamler eller til en bortskaffelsesvirksomhed, hvilket er i strid med artikel 7, første led, i direktiv 75/442/EØF (eller artikel 8, første led, i direktiv 91/156/EØF, som i det væsentlige gentager førstnævnte bestemmelse).
117 Dette klagepunkt er formuleret efter artikel 7. Den nye artikel 8 anvender i stedet for udtrykket »bortskaffelsesvirksomhed« ordene »en virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A eller II B«. Man kan derfor lægge til grund, at de to bestemmelser stort set har det samme indhold.
118 Kommissionen har anført, at de italienske myndigheder tilsyneladende ikke har vedtaget de nødvendige bestemmelser for at tvinge den erhvervsdrivende, der driver den ulovlige losseplads til at overgive affaldet til en privat eller offentlig indsamler eller til en bortskaffelsesvirksomhed. Den Italienske Republik har derfor ikke opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 7, første led, i direktiv 75/442.
119 Den italienske regering gør gældende, at dette klagepunkt savner grundlag. Den anfører, at den omstændighed, at stenbruddet er blevet anvendt til ulovlig losseplads ikke beviser, at Den Italienske Republik har tilsidesat den omhandlede bestemmelse_men blot, at de italienske regler på området er blevet overtrådt. De italienske myndigheder har ved at afspærre lossepladsen truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at bringe ulovlighederne til ophør.
120 Jeg mener dog ikke, det kan bestrides, at den erhvervsdrivende eller den virksomhed, der driver en ulovlig losseplads, bliver besidder af det affald, der modtages dér. Derfor har Den Italienske Republik efter artikel 7 haft en særlig forpligtelse, nemlig forpligtelsen til over for denne erhvervsdrivende eller denne virksomhed, så snart den blev bekendt med lossepladsens eksistens og kravene til straffesagen tillod det, at træffe de nødvendige forholdsregler med henblik på, at det på lossepladsen modtagne affald blev overgivet til en privat eller offentlig indsamler eller en bortskaffelsesvirksomhed, når den nævnte erhvervsdrivende eller virksomhed ikke selv kunne sørge for nyttiggørelse eller bortskaffelse af affaldet.
121 Den Italienske Republik har ikke opfyldt den særlige forpligtelse, der påhviler den i henhold til artikel 7 (den ældre bestemmelse) eller artikel 8 (den nye bestemmelse) i direktiv 75/442 ved alene at påbyde afspærring af den ulovlige losseplads og beordre tiltale rejst mod den erhvervsdrivende eller virksomhed, der drev nævnte losseplads.
Sagens omkostninger
122 Selv om jeg når til det resultat, at kun ét af Kommissionens anbringender kan lægges til grund, foreslår jeg, at sagsøgte dømmes til at betale alle sagens omkostninger. Det fremgår af sagen, at den af Kommissionen indledte sag har spillet en afgørende rolle for vedtagelsen i Den Italienske Republik af forskellige foranstaltninger med henblik på at råde bod på en i høj grad kritisk miljøbeskyttelsessituation.
Forslag til afgørelse
På baggrund af det anførte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
- Det fastslås, at Den Italienske Republik ved at undlade at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for, at affald henlagt på en ulovlig losseplads overgives til en privat eller offentlig indsamler eller til en bortskaffelsesvirksomhed, har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til artikel 7, i den oprindelige udgave eller artikel 8 i den ændrede udgave af Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald.
- I øvrigt frifindes sagsøgte.
- Den Italienske Republik dømmes til at betale sagens omkostninger.
(1) - EFT L 194, s. 47.
(2) - EFT L 78, s. 32.
(3) - Den har her henvist til Domstolens dom af 28.3.1985, sag 274/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1077.
(4) - Sag C-105/91, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 5871.
(5) - Jf. bl.a. dom af 20.2.1986, sag 309/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 599, af 28.4.1993, sag C-306/91, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2133, og af 12.1.1994, sag C-296/92, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1.
(6) - Sag C-45/91, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 2509.
(7) - Dom af 11.8.1995, sag C-431/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2189, præmis 22. Min fremhævelse.
(8) - Min fremhævelse.
(9) - Min fremhævelse.
(10) - Det drejer sig om en særlig gendarmeriafdeling, der tager sig af efterforskningen i sager om overtrædelse af miljølovgivningen.
(11) - EFT L 135, s. 40.
(12) - Min fremhævelse.
(13) - Dom af 22.9.1988, sag 272/86, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 4875.
(14) - Dom af 23.2.1994, sag C-236/92, Sml. I, s. 483.
(15) - Jf. bl.a. dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod
Nederlandene, Sml. s. 1791.