62021CJ0671
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
28. září 2023 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Jednotný evropský železniční prostor – Směrnice 2012/34/EU – Přidělování kapacity železniční infrastruktury – Článek 45 – Plánování – Článek 46 – Koordinační proces – Článek 47 – Přetížená infrastruktura – Upřednostnění některých služeb – Kritéria přednosti – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví pravidla přednosti vázaná na míru využívání infrastruktury
Ve věci C‑671/21,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Nejvyšší správní soud Litvy) ze dne 5. listopadu 2021, došlým Soudnímu dvoru dne 9. listopadu 2021, v řízení
„Gargždų geležinkelis“ UAB
za účasti:
Lietuvos transporto saugos administracija,
Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba,
„LTG Infra“ AB,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení: A. Arabadžev, předseda senátu, P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (zpravodaj) a I. Ziemele, soudci,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za „Gargždų geležinkelis“ UAB: V. Nikitinas, advokatas,
–
za litevskou vládu: K. Dieninis a S. Grigonis, jako zmocněnci,
–
za Evropskou komisi: S. L. Kalėda, P. Messina a G. Wilms, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 16. března 2023,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 45 až 47 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (Úř. věst. 2012, L 343, s. 32).
2
Tato žádost byla předložena v rámci řízení zahájeného společností „Gargždų geležinkelis“ UAB, jehož předmětem je rozhodnutí Lietuvos transporto saugos administracija (Litevský úřad pro bezpečnost dopravy, Litva) (dále jen „úřad pro bezpečnost dopravy“) o odmítnutí přidělení kapacity veřejné železniční infrastruktury společnosti Gargždų geležinkelis a usnesení Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba (regulační úřad pro komunikace Litevské republiky) o zamítnutí stížnosti společnosti Gargždų geležinkelis proti tomuto rozhodnutí.
Právní rámec
Unijní právo
3
Podle bodů 3 a 34 odůvodnění směrnice 2012/34:
„(3)
Za účelem integrace do konkurenčního trhu by se měla zlepšit výkonnost železničního systému, při současném zohlednění jeho zvláštních rysů.
[…]
(34)
K zajištění transparentnosti a nediskriminačního přístupu k železniční infrastruktuře a službám v zařízeních služeb pro všechny železniční podniky by se měly veškeré informace potřebné k uplatnění práv přístupu zveřejňovat ve zprávě o síti. […]“
4
V souladu s čl. 3 bodem 20 se „přetíženou infrastrukturou“ rozumí část infrastruktury, ve které ani po koordinaci různých požadavků na kapacitu nelze v některých obdobích plně uspokojit požadavky na přidělení kapacity železniční infrastruktury.
5
Podle čl. 3 bodu 26 uvedené směrnice se „zprávou o síti“ rozumí podrobný výklad všeobecných pravidel, lhůt, postupů a kritérií systému zpoplatnění a systému přidělování kapacity, včetně informací potřebných k podání žádosti o přidělení kapacity infrastruktury.
6
Podle čl. 3 bodu 27 téže směrnice se „trasou vlaku“ rozumí kapacita infrastruktury potřebná k tomu, aby určitý vlak projel mezi dvěma místy za určitou dobu.
7
Kapitola IV směrnice 2012/34 se týká zpoplatnění použití železniční infrastruktury a přidělování její kapacity. Oddíl 1 této kapitoly IV, nadepsaný „Obecné zásady“, obsahuje konkrétně články 26 a 27 této směrnice.
8
Článek 26 uvedené směrnice, nadepsaný „Účelné využití kapacity infrastruktury“, zní:
„Členské státy zajistí, aby se systémy zpoplatnění a přidělování kapacit železniční infrastruktury řídily zásadami stanovenými v této směrnici, a umožní tak provozovatelům infrastruktury obchodovat s dostupnou kapacitou infrastruktury a zajistit její optimální účelné využití.“
9
Článek 27 téže směrnice, nadepsaný „Zpráva o síti“, v odstavci 1 stanoví:
„Provozovatel infrastruktury po projednání se zúčastněnými stranami vypracuje a zveřejní zprávu o síti, kterou je možno obdržet za poplatek nepřesahující náklady na její vydání. […]“
10
Oddíl 2 kapitoly IV směrnice 2012/34, nadepsaný „Poplatky za infrastrukturu a služby“, obsahuje mimo jiné články 31, 32 a 36 této směrnice.
11
Článek 31 uvedené směrnice, nadepsaný „Zásady zpoplatnění“, v odstavci 4 stanoví:
„Poplatky za infrastrukturu uvedené v odstavci 3 mohou zahrnovat poplatek odrážející nedostatek kapacity určitého úseku infrastruktury během období přetížení.“
12
Článek 32 téže směrnice, nadepsaný „Výjimky ze zásad zpoplatnění“, v odst. 1 čtvrtém pododstavci stanoví:
„Provozovatelé infrastruktury mohou dále rozlišovat segmenty trhu podle přepravované komodity nebo cestujících.“
13
Článek 36 směrnice 2012/34, nadepsaný „Poplatky za rezervaci kapacity“, stanoví:
„Provozovatelé infrastruktury mohou vybírat přiměřený poplatek za přidělenou kapacitu, která není využita. Tento poplatek za nevyužívání je pobídkou k účinnému využívání kapacity. Vybírání tohoto poplatku od žadatelů, kterým byla přidělena trasa, je povinné v případě, že tito žadatelé pravidelně přidělenou trasu vlaku nebo její část nevyužívají. […]“
14
Oddíl 3 kapitoly IV této směrnice, nadepsaný „Přidělování kapacity infrastruktury“, obsahuje články 38 až 54 uvedené směrnice.
15
Článek 38 téže směrnice, nadepsaný „Práva na kapacitu“, v odstavci 1 prvním pododstavci stanoví:
„Kapacitu infrastruktury přiděluje provozovatel infrastruktury. Jakmile je žadateli přidělena, nesmí být příjemcem převedena na jiný podnik nebo dopravní službu.“
16
Článek 39 směrnice 2012/34, nadepsaný „Přidělování kapacity“, v odstavci 1 uvádí:
„Členské státy mohou stanovit rámec pro přidělování kapacity infrastruktury, za podmínky nezávislosti řízení stanovené v článku 4. Stanoví se specifická pravidla pro přidělování kapacity. Provozovatel infrastruktury provádí postupy přidělování kapacity. Provozovatel infrastruktury zejména zajistí, aby kapacita infrastruktury byla přidělována spravedlivým a nediskriminačním způsobem a v souladu s právem Unie.“
17
Článek 45 této směrnice, nadepsaný „Plánování“, stanoví:
„1.   Provozovatel infrastruktury vyhoví pokud možno všem žádostem o kapacitu infrastruktury, včetně žádostí o trasy vlaků překračující rámec jedné sítě, a v nejvyšší možné míře přihlédne ke všem překážkám, kterým žadatelé čelí, včetně ekonomického dopadu na jejich obchodní činnost.
2.   Provozovatel infrastruktury může dát v průběhu procesu plánování a koordinace přednost určitým službám, avšak pouze v souladu s články 47 a 49.
3.   Provozovatel infrastruktury projedná se zúčastněnými stranami návrh jízdního řádu sítě a umožní jim předkládat stanoviska nejméně po dobu jednoho měsíce. Mezi zúčastněné strany patří všichni, kdo požádali o kapacitu infrastruktury, a ostatní osoby, které si přejí získat příležitost vyjádřit se k tomu, jak může jízdní řád sítě ovlivnit jejich schopnost provozovat železniční dopravu v období platnosti jízdního řádu sítě.
4.   Provozovatel infrastruktury přijme vhodná opatření, aby vyřídil všechny vyjádřené připomínky.“
18
Článek 46 uvedené směrnice, nadepsaný „Koordinační proces“, v odstavcích 1 až 3 stanoví:
„1.   Pokud během procesu plánování podle článku 45 provozovatel infrastruktury zjistí střet mezi různými žádostmi, pokusí se jej vyřešit koordinací žádostí tak, aby zajistil co možná nejlepší uspokojení všech požadavků.
2.   Pokud vznikne situace vyžadující koordinaci, má provozovatel infrastruktury právo navrhnout v přiměřené míře kapacitu infrastruktury lišící se od požadované.
3.   Provozovatel infrastruktury se pokusí formou konzultací s příslušnými žadateli vyřešit všechny případné rozpory. Tyto konzultace vycházejí z následujících informací, jež se poskytnou v přiměřené lhůtě, bezplatně a v písemné nebo elektronické podobě:
a)
trasy vlaků požadované všemi ostatními žadateli na týchž tratích;
b)
trasy vlaků předběžně přidělené všem ostatním žadatelům na týchž tratích;
c)
alternativní trasy vlaků navržené pro příslušné trati v souladu s odstavcem 2;
d)
veškeré podrobnosti o kritériích použitých v procesu přidělování kapacity.
V souladu s čl. 39 odst. 2 se tyto informace poskytnou bez toho, že by byla uvedena totožnost ostatních žadatelů, ledaže dotyční žadatelé s uvedením totožnosti souhlasili.“
19
Článek 47 směrnice 2012/34, nadepsaný „Přetížená infrastruktura“, zní takto:
„1.   Pokud po koordinaci požadovaných tras vlaků a po konzultaci s žadateli není možné vyhovět všem žádostem o kapacitu infrastruktury, prohlásí provozovatel infrastruktury neprodleně daný úsek infrastruktury, kde se tak stalo, za přetížený. Totéž prohlásí u infrastruktury, kde je předpoklad, že bude nedostatečnou kapacitou trpět v blízké budoucnosti.
2.   Pokud byla infrastruktura prohlášena za přetíženou, provede provozovatel infrastruktury analýzu kapacity stanovenou v článku 50, kromě případů, kdy je již prováděn plán na rozšíření kapacity stanovený v článku 51.
3.   Pokud poplatky podle čl. 31 odst. 4 nebyly dosud uloženy nebo nedosáhly uspokojivých výsledků a infrastruktura byla prohlášena za přetíženou, může provozovatel infrastruktury navíc uplatnit kritéria přednosti pro přidělování kapacity infrastruktury.
4.   Kritéria přednosti zohlední význam dopravní služby pro společnost ve srovnání s jakoukoli jinou službou, která bude následně vyloučena.
Za účelem zajištění rozvoje náležitých dopravních služeb v tomto rámci, zejména aby se vyhovělo požadavkům na veřejnou službu nebo aby byl podpořen rozvoj vnitrostátní a mezinárodní železniční nákladní dopravy, mohou členské státy přijmout na nediskriminačním základě jakákoli nezbytná opatření, aby byly tyto služby při přidělování kapacity infrastruktury zajištěny přednostně.
[…]“
20
Článek 49 této směrnice, nadepsaný „Specializovaná infrastruktura“, v odstavcích 1 a 2 uvádí:
„1.   Aniž je dotčen odstavec 2, považuje se kapacita infrastruktury za dostupnou pro všechny druhy dopravních služeb, které splňují charakteristiky nezbytné pro využívání dané trasy vlaků.
2.   Pokud existují vhodné alternativní trasy, může provozovatel infrastruktury po projednání se zúčastněnými stranami určit některé úseky infrastruktury pro použití specifickými druhy dopravy. Aniž jsou dotčeny články 101, 102 a 106 Smlouvy o fungování EU, v případě, kdy došlo k tomuto určení, může provozovatel infrastruktury dát při přidělování kapacity infrastruktury přednost tomuto druhu dopravy.
Toto určení není na překážku využití této infrastruktury jinými druhy dopravy, pokud je k dispozici volná kapacita.“
21
Článek 52 uvedené směrnice, nadepsaný „Využití tras vlaků“, v odstavci 1 stanoví:
„Provozovatel infrastruktury ve zprávě o síti uvede podmínky, za nichž lze při stanovení priorit v procesu přidělování přihlédnout k předchozí úrovni využívání tras vlaků.“
Litevské právo
22
Bod 28 pravidel pro přidělování kapacity veřejné železniční infrastruktury přijatých Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 611 „Dėl viešosios geležinkelių infrastruktūros pajėgumų skyrimo taisyklių patvirtinimo“ (usnesení Vlády Litevské republiky č. 611 o přijetí pravidel přidělování kapacity veřejné železniční infrastruktury) ze dne 19. května 2004 (Žin., 2004, č. 83-3019) ve znění Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 355 (usnesení Vlády Litevské republiky č. 355) ze dne 9. dubna 2018 (TAR, 2018, č. 2018-6085) (dále jen „pravidla pro přidělování“) stanoví:
„Za účelem uspokojivého vyřízení žádostí o přidělení téže kapacity nabídne provozovatel veřejné železniční infrastruktury žadatelům nebo podnikům údržby jinou kapacitu, než jakou požadovali ve svých žádostech, pokud je to možné. Pokud žadatelé nebo podniky údržby odmítnou náhradní kapacitu nabízenou tímto provozovatelem, nebo pokud taková kapacita neexistuje, uvedený provozovatel použije pravidlo přednosti, což znamená, že dotčená kapacita se přidělí tomu žadateli, který ji využije k poskytování služeb přepravy cestujících a zavazadel na mezinárodních trasách. Pokud nebude tato kapacita určena k využití k poskytování služeb přepravy cestujících a zavazadel na mezinárodních trasách, bude přidělena tomu žadateli, který ji bude využívat k poskytování služeb přepravy cestujících a zavazadel na místních trasách. Pokud nebude uvedená kapacita určena k využití k poskytování služeb dopravy cestujících a zavazadel na mezinárodních ani místních trasách, bude přidělena tomu žadateli nebo podniku údržby, který ji bude využívat během největšího počtu dnů. Pokud se v žádostech o využití kapacity počet dnů shoduje, přidělí se kapacita žadateli nebo podniku údržby, jenž žádá, aby mu byl přidělen největší možný počet tratí na dotyčné trase.“
Původní řízení a předběžné otázky
23
Dne 3. dubna 2019 podala společnost Gargždų geležinkelis u úřadu pro bezpečnost dopravy žádost o přidělení kapacity veřejné železniční infrastruktury pro nákladní vlaky v rámci jízdního řádu sítě na období 2019–2020. Tato žádost byla předána provozovateli veřejné infrastruktury, a sice ředitelství železniční infrastruktury “Lietuvos geležinkeliai“ AB, nyní LTG Infra (dále jen „provozovatel infrastruktury“).
24
Po posouzení uvedené žádosti dospěl provozovatel infrastruktury k závěru, že situace neumožňuje vzhledem k omezené kapacitě některých úseků dotyčné železniční infrastruktury naplánovat v jízdním řádu sítě veškerou kapacitu požadovanou žadateli, včetně kapacit požadovaných společností Gargždų geležinkelis, neboť žádosti žadatelů byly částečně ve střetu. Pokud jde o tvrzení společnosti Gargždų geležinkelis, podle něhož mohlo být přetížení této železniční infrastruktury umělé, jelikož žádosti o přidělení kapacity podali jednotliví žadatelé za účelem přepravy téhož nákladu v rámci jízdního řádu sítě, provozovatel infrastruktury upřesnil, že tyto žádosti o přidělení neobsahují informace o plánovaném nákladu, a že tedy není schopen toto tvrzení potvrdit.
25
Ačkoli byl zahájen koordinační proces s cílem vyřešit spor, jeden z žadatelů, kterým nebyla společnost Gargždų geležinkelis, se jej odmítl zúčastnit a provozovatel infrastruktury nebyl schopen této společnosti nabídnout jiné kapacity než kapacity uvedené v její žádosti. Kromě toho provozovatel infrastruktury konstatoval, že po ukončení tohoto koordinačního procesu nemůže vyhovět všem podaným žádostem z důvodu nedostatečné kapacity, a prohlásil, že infrastruktura je na dotyčných úsecích přetížená.
26
Provozovatel infrastruktury následně v září 2019 předal úřadu pro bezpečnost dopravy pozměněný návrh jízdního řádu sítě za účelem přijetí rozhodnutí o přidělení kapacity, jakož i informace o skutečné kapacitě dotyčných úseků, určené na základě obdržených žádostí.
27
Dne 30. září 2019 se společnost Gargždų geležinkelis obrátila v této souvislosti na úřad pro bezpečnost dopravy.
28
Rozhodnutím ze dne 15. října 2019 úřad pro bezpečnost dopravy rozhodl, že provozovatel infrastruktury při posuzování a koordinaci žádostí, které mu byly předloženy, jednal v souladu s požadavky platné právní úpravy a neporušil práva společnosti Gargždų geležinkelis ani nepoškodil její oprávněné zájmy.
29
Kromě toho rozhodnutím ze dne 17. října 2019 ředitel úřadu pro bezpečnost dopravy rozhodl, že společnosti Gargždų geležinkelis nepřidělí kapacity, o které tato společnost požádala, a to z důvodu, že tyto kapacity neexistují. Tyto kapacity byly přiděleny jiným podnikům na základě pravidla přednosti stanoveného v bodě 28 pravidel pro přidělování. V tomto rozhodnutí bylo uvedeno, že není možné nabídnout alternativní kapacitu, neboť příslušný úsek veřejné železniční infrastruktury je rovněž přetížený.
30
Rozhodnutím ze dne 13. února 2020 měl ředitel regulačního úřadu pro komunikace Litevské republiky za to, že správní stížnost podaná společností Gargždų geležinkelis proti rozhodnutí ze dne 17. října 2019 je neopodstatněná, a tudíž tuto stížnost zamítl.
31
Vzhledem k tomu, že žaloba podaná společností Gargždų geležinkelis k Vilniaus apygardos administracinis teismas (krajský správní soud ve Vilniusu, Litva) proti rozhodnutí ze dne 13. února 2020 byla rovněž zamítnuta rozsudkem ze dne 22. října 2020, podala tato společnost proti tomuto rozsudku opravný prostředek k Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Nejvyšší správní soud Litvy), který je předkládajícím soudem.
32
Posledně uvedený soud si klade otázku ohledně slučitelnosti vnitrostátních pravidel upravujících přidělování kapacity veřejné železniční infrastruktury se směrnicí 2012/34.
33
V první řadě předkládající soud uvádí, že během období dotčeného ve věci v původním řízení bylo jediným řešením, které by umožnilo vyřešit problém přetížení dotyčné infrastruktury, použití pravidla přednosti stanoveného v bodě 28 pravidel pro přidělování. Vzhledem k tomu, že čl. 47 odst. 4 směrnice 2012/34 umožňuje členským státům stanovit priority pro přidělování kapacity infrastruktury na základě druhu poskytovaných služeb, má tento soud za to, že první a druhé kritérium uvedené v tomto bodě 28, podle nichž je poskytnutá přednost spojena právě s druhem služeb, které žadatel zamýšlí poskytovat, jsou v souladu s tímto ustanovením.
34
Naproti tomu třetí a čtvrté kritérium, podle kterých přidělování kapacity závisí na míře využívání dotyčné sítě, vyvolávají pochybnosti. Předkládající soud v této souvislosti uvádí, že podle společnosti Gargždų geležinkelis taková pravidla přednosti nezaručují dodržování zásady zákazu diskriminace, jelikož tato pravidla poskytují tradičnímu dopravci neoprávněnou výhodu. Naproti tomu provozovatel infrastruktury tvrdí, že priorita spočívající v intenzivnějším využívání sítě spočívá v kritériu účinného využívání veřejné železniční infrastruktury.
35
V tomto ohledu předkládající soud připomíná, že opatření, která mohou být přijata členskými státy podle čl. 47 odst. 4 směrnice 2012/34, musí být přijata za nediskriminačních podmínek.
36
Připomíná rovněž, že v rozsudku ze dne 28. února 2013, Komise v. Španělsko (C‑483/10, EU:C:2013:114), Soudní dvůr analyzoval obsah směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti (Úř. věst. 2001, L 75, s. 29; Zvl. vyd. 07/05, s. 404), která byla zrušena a nahrazena směrnicí 2012/34.
37
V tomto rozsudku Soudní dvůr rozhodl, pokud jde o ustanovení španělského práva, že kritérium skutečného využívání sítě jakožto kritérium přidělování kapacity infrastruktury je diskriminační, jelikož v případě překryvu žádostí pro tutéž trasu vlaku nebo přetížení sítě vede k zachování výhod obvyklých uživatelů a k zablokování přístupu nových účastníků trhu k nejatraktivnějším trasám. Soudní dvůr kromě toho neuznal opodstatněnost odůvodnění uplatněného v tomto ohledu dotyčným členským státem vycházející ze záruky účinnějšího využívání infrastruktury, jelikož měl za to, že k dosažení takového cíle není nezbytné diskriminovat provozovatele sítě ani blokovat přístup nových účastníků trhu k této síti.
38
Pokud jde o původní řízení, předkládající soud uvádí čtyři zvláštní okolnosti.
39
Zaprvé na rozdíl od situace, kterou Soudní dvůr zkoumal v rozsudku ze dne 28. února 2013, Komise v. Španělsko (C‑483/10, EU:C:2013:114), možnost, kterou poskytuje vnitrostátní pravidlo přednosti, a sice bod 28 pravidel pro přidělování, zohlednit při přidělování kapacity míru využívání infrastruktury, se netýká využívání této infrastruktury v minulosti, ale jejího budoucího využívání.
40
Zadruhé ustanovení směrnice 2012/34 upravující přidělování kapacity, konkrétně její články 45 a 46, přiznávají provozovateli infrastruktury širokou posuzovací pravomoc při řešení jednotlivých případných sporů týkajících se kolidujících žádostí o kapacitu.
41
Zatřetí podle čl. 52 odst. 1 směrnice 2012/34 je provozovatel infrastruktury oprávněn přihlédnout k předchozí úrovni využívání tras vlaků.
42
Začtvrté společnost Gargždų geležinkelis tvrdí, že pokud jde o její vlastní žádost, infrastruktura dotčená ve věci v původním řízení není ve skutečnosti přetížená, jelikož soutěží o tentýž náklad s jedním dalším podnikem. Podle ní by otázka překrývání kapacit měla být vyřešena pouze v rámci plánování a koordinačního procesu stanovených v článcích 45 a 46 směrnice 2012/34 tím, že se nepoužijí pravidla přednosti, aby provozovatel, v jehož prospěch by tato pravidla působila, nebyl podněcován ke zneužívání práva žádat o kapacitu.
43
S ohledem na tyto úvahy si předkládající soud klade otázku, zda čl. 47 odst. 4 směrnice 2012/34 brání přijetí vnitrostátní právní úpravy, která v případě přetížení železniční infrastruktury umožňuje zohlednit míru využívání této infrastruktury při přidělování kapacity.
44
V druhé řadě, pokud jde o koordinaci žádostí o kapacitu a přetížení infrastruktury, předkládající soud uvádí, že podle směrnice 2012/34 musí provozovatel infrastruktury nejprve po obdržení všech žádostí usilovat o jejich koordinaci a poté případně konstatovat, že je tato infrastruktura přetížená, a uplatnit opatření k vyřešení problému přetížení uvedené infrastruktury, mezi něž patří pravidla přednosti.
45
Z článku 47 odst. 1 směrnice 2012/34 tedy vyplývá, že použití pravidel přednosti je podmíněno tím, že infrastruktura byla prohlášena za přetíženou. Podle čl. 45 odst. 2 této směrnice však provozovatel infrastruktury může dát v průběhu procesu plánování a koordinace přednost určitým službám. Uvedená směrnice tedy umožňuje stanovení priorit před tím, než je infrastruktura prohlášena za přetíženou.
46
Předkládající soud si klade otázku ohledně obsahu povinnosti koordinovat žádosti a konzultovat s žadateli na základě čl. 47 odst. 1 směrnice 2012/34 před tím, než je infrastruktura prohlášena za přetíženou. Pokud jde totiž o původní řízení, společnost Gargždų geležinkelis je podle všeho v soutěžním vztahu s jedním dalším železničním podnikem, přičemž oba podniky podaly žádosti týkající se zčásti totožné kapacity.
47
Pokud přitom v oblasti přepravy téhož nákladu soutěží několik podniků, infrastruktura není technicky přetížená, jelikož dotyčný náklad je v každém případě přepravován pouze jedním z těchto podniků. Předkládající soud si tedy klade otázku, zda provozovatel infrastruktury musí před tím, než může prohlásit infrastrukturu za přetíženou, prokázat případnou totožnost nákladu několika železničních podniků.
48
Za těchto podmínek se Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Nejvyšší správní soud Litvy) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být první a druhý pododstavec článku 47 odst. 4 směrnice 2012/34/EU vykládány v tom smyslu, že jednoznačně zakazují přijetí vnitrostátního právní úpravy, která v případě přetížení železniční infrastruktury umožňuje při přidělování kapacity zohlednit míru využití této infrastruktury? Má na toto posouzení vliv, zda je míra využití uvedené infrastruktury vázána na její skutečné využití v minulosti nebo na její využití plánované pro období platnosti příslušného jízdního řádu? Mají pro toto posouzení nějaký význam ustanovení článků 45 a 46 směrnice 2012/34, která při koordinaci žádostí o kapacitu přiznávají širokou posuzovací pravomoc provozovateli veřejné infrastruktury nebo subjektu, který rozhoduje o přidělení kapacity, a způsob, jakým byla tato ustanovení provedena do vnitrostátního práva? Má pro toto posouzení nějaký význam skutečnost, že zjištění o přetížení infrastruktury je v konkrétním případě založeno na kapacitě, o kterou požádaly dva nebo více železničních podniků pro přepravu stejného nákladu?
2)
Musí být ustanovení čl. 45 odst. 2 směrnice 2012/34, které stanoví, že ‚[p]rovozovatel infrastruktury může dát v průběhu procesu plánování a koordinace přednost určitým službám, avšak pouze v souladu s články 47 a 49‘, vykládáno v tom smyslu, že provozovatel infrastruktury může pravidlo vnitrostátní přednosti použít také v případech, kdy není zjištěno přetížení infrastruktury? Do jaké míry (na základě jakých kritérií) je provozovatel infrastruktury povinen před prohlášením infrastruktury za přetíženou koordinovat požadované trasy vlaků a konzultovat s žadateli na základě čl. 47 odst. 1 první věty směrnice 2012/34? Měla by tato konzultace s žadateli zahrnovat posouzení skutečnosti, že dva nebo více žadatelů předložilo kolidující žádosti pro přepravu stejného nákladu (zboží)?“
K předběžným otázkám
K druhé otázce
49
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu, kterou je třeba zkoumat na prvním místě, je, pokud jde o průběh plánování a koordinačního procesu uvedených v článcích 45 a 46 směrnice 2012/34, zda provozovatel infrastruktury musí ověřit, zda dva nebo více žadatelů předložilo kolidující žádosti o kapacitu pro přepravu téhož nákladu, zda může v rámci těchto procesů použít pravidlo přednosti stanovené ve vnitrostátním právu, pokud není infrastruktura prohlášena za přetíženou, a do jaké míry musí tento provozovatel koordinovat žádosti o trasy vlaků a konzultovat žadatele před prohlášením o přetížené infrastruktuře.
50
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je třeba při výkladu ustanovení unijního práva vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (rozsudek ze dne 21. prosince 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, bod 43 a citovaná judikatura).
51
Podle čl. 38 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2012/34 ve spojení s jejím čl. 39 odst. 1 provozovatel infrastruktury přiděluje kapacitu infrastruktury spravedlivým a nediskriminačním způsobem, jakož i v souladu s právem Unie.
52
Pokud jde o plánování, čl. 45 odst. 1 této směrnice stanoví, že provozovatel infrastruktury vyhoví pokud možno všem žádostem o kapacitu infrastruktury a v nejvyšší možné míře přihlédne ke všem překážkám, kterým žadatelé čelí, včetně ekonomického dopadu na jejich obchodní činnost.
53
Podle čl. 45 odst. 3 a 4 uvedené směrnice provozovatel infrastruktury projedná se zúčastněnými stranami návrh jízdního řádu sítě, umožní jim předkládat stanoviska nejméně po dobu jednoho měsíce a přijme vhodná opatření, aby vyřídil všechny vyjádřené připomínky.
54
Pokud během procesu plánování provozovatel infrastruktury čelí střetu mezi různými žádostmi, pokusí se jej vyřešit podle čl. 46 odst. 1 téže směrnice koordinací žádostí tak, aby zajistil co možná nejlepší uspokojení všech požadavků. Podle odstavců 2 a 3 tohoto článku 46 má právo navrhnout v přiměřené míře kapacitu lišící se od požadované a pokusí se formou konzultací s příslušnými žadateli vyřešit všechny případné rozpory.
55
V první řadě je třeba konstatovat, že ani z ustanovení článku 45 směrnice 2012/34, ani z ustanovení jejího článku 46 nevyplývá, že povaha zboží, které žadatel zamýšlí přepravovat, představuje relevantní prvek v rámci plánování a koordinačního procesu. Tento údaj zejména není uveden mezi informacemi poskytnutými ke konzultaci s žadateli, které jsou vyjmenovány v čl. 46 odst. 3 této směrnice.
56
To potvrzuje kontext článků 45 a 46 směrnice 2012/34, které jsou součástí oddílu 3 kapitoly IV této směrnice, nadepsaného „Přidělování kapacity infrastruktury“.
57
Jak totiž v podstatě uvedl generální advokát v bodě 64 svého stanoviska, zatímco ustanovení směrnice 2012/34 týkající se přidělování kapacity infrastruktury, která jsou uvedena v tomto oddíle 3, na přepravované zboží neodkazují, jinak je tomu v případě ustanovení týkajících se zpoplatnění infrastruktury, která jsou uvedena v oddíle 2 téže kapitoly. Článek 32 odst. 1 čtvrtý pododstavec této směrnice opravňuje provozovatele infrastruktury dále rozlišovat segmenty trhu podle přepravované komodity nebo cestujících.
58
Ostatně ani cíl, z něhož vycházejí ustanovení směrnice 2012/34 týkající se přidělování kapacity infrastruktury, a sice optimální účelné využití této kapacity, uvedený v článku 26 této směrnice, nevyžaduje, aby byl pro účely tohoto přidělování zohledněn druh zboží, které žadatel zamýšlí přepravovat.
59
Provozovatel infrastruktury tudíž není povinen pro účely přidělování kapacity infrastruktury ověřovat, zda dva nebo více žadatelů předložilo kolidující žádosti o kapacitu pro přepravu stejného nákladu.
60
V druhé řadě, pokud jde o otázku, zda provozovatel infrastruktury může uplatnit pravidlo přednosti stanovené ve vnitrostátním právu, otázka předkládajícího soudu se týká výkladu čl. 45 odst. 2 směrnice 2012/34, podle něhož „[p]rovozovatel infrastruktury může dát v průběhu procesu plánování a koordinace přednost určitým službám, avšak pouze v souladu s články 47 a 49“.
61
Články 47 a 49 směrnice 2012/34 se týkají „přetížené infrastruktury“ a „specializované infrastruktury“.
62
Článek 47 odst. 1 této směrnice stanoví, že pokud po koordinaci požadovaných tras vlaků a po konzultaci s žadateli není možné vyhovět všem žádostem o kapacitu infrastruktury, prohlásí provozovatel infrastruktury neprodleně daný úsek infrastruktury, kde se tak stalo, za přetížený. V takovém případě může provozovatel infrastruktury za podmínek stanovených v odstavci 3 tohoto článku 47 uplatnit kritéria přednosti pro přidělování kapacity této infrastruktury.
63
Kromě toho čl. 49 odst. 2 směrnice 2012/34 stanoví, že pokud existují vhodné alternativní trasy, může provozovatel infrastruktury určit některé úseky infrastruktury pro použití specifickými druhy dopravy a při přidělování kapacity infrastruktury dát přednost tomuto druhu dopravy.
64
I když je pravda, že články 47 a 49 směrnice 2012/34 stanoví, že v případě přetížené infrastruktury nebo specializované infrastruktury ve smyslu těchto ustanovení lze uplatnit kritéria přednosti, nelze čl. 45 odst. 2 této směrnice chápat tak, že vylučuje, aby provozovatel infrastruktury v rámci plánování a koordinačního procesu uplatňoval určitá kritéria, včetně kritérií zahrnujících prvek upřednostnění, za předpokladu, že jejich uplatnění umožňuje přidělení kapacity infrastruktury spravedlivým a nediskriminačním způsobem, jakož i v souladu s unijním právem, a to v souladu s čl. 39 odst. 1 uvedené směrnice.
65
To potvrzuje čl. 27 odst. 1 směrnice 2012/34 ve spojení s čl. 3 bodem 26 této směrnice, z něhož vyplývá, že provozovatel infrastruktury vypracuje a zveřejní zprávu o síti, v níž jsou uvedena mimo jiné kritéria systému přidělování kapacity. Kromě toho čl. 46 odst. 3 písm. d) této směrnice stanoví, že konzultace za účelem vyřešení případných rozporů vycházejí zejména z poskytnutí veškerých podrobností o kritériích použitých v procesu přidělování kapacity.
66
Skutečnost, že provozovatel infrastruktury jedná na základě předem stanovených kritérií, ostatně přispívá ke zlepšení výkonnosti železničního systému a je zásadní pro zajištění transparentnosti přidělování kapacity infrastruktury, což jsou cíle zdůrazněné v bodech 3 a 34 odůvodnění směrnice 2012/34.
67
Ve třetí řadě, pokud jde o otázku, do jaké míry je provozovatel infrastruktury povinen před prohlášením infrastruktury za přetíženou koordinovat požadované trasy vlaků a konzultovat věc s žadateli, z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že i když byl v projednávaném případě zahájen koordinační proces za účelem vyřešení sporu týkajícího se přidělování kapacity, jeden z žadatelů, který nebyl žalobkyní v původním řízení, se ho odmítl zúčastnit.
68
Kromě toho podle informací poskytnutých žalobkyní v původním řízení, které nebyly v řízení před Soudním dvorem zpochybněny, vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení nedefinuje podmínky průběhu koordinačního procesu, který v projednávaném případě spočíval pouze ve výměně korespondence.
69
V tomto ohledu je třeba uvést, jak v podstatě uvedl generální advokát v bodech 51 a 52 svého stanoviska, že koordinační proces uvedený v článku 46 směrnice 2012/34 hraje klíčovou úlohu při přidělování kapacity infrastruktury v případě střetu žádostí. Úspěch tohoto koordinačního procesu nutně závisí na tom, zda jak provozovatel infrastruktury, tak žadatelé aktivně hledají uspokojivé řešení.
70
Provozovatel infrastruktury je povinen, jak bylo připomenuto v bodě 54 tohoto rozsudku, pokusit se koordinací žádostí o zajištění co možná jejich nejlepšího uspokojení a případné rozpory vyřešit formou konzultací s dotyčnými žadateli.
71
Takové požadavky by přitom nebyly splněny, pokud by se proces koordinace omezoval především na pouhou výměnu korespondence, která by neobsahovala aktivní hledání uspokojivého řešení ze strany provozovatele infrastruktury a žadatelů.
72
V tomto kontextu představuje odmítnutí žadatele účastnit se koordinačního procesu okolnost, kterou musí provozovatel infrastruktury řádně zohlednit při řešení rozporu a přidělování kapacity, které má provést, na úkor tohoto žadatele, jelikož tento žadatel s provozovatelem infrastruktury a ostatními žadateli aktivně nehledal uspokojivé řešení, jak bylo uvedeno v bodě 69 tohoto rozsudku.
73
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že články 45 a 46 směrnice 2012/34 musí být vykládány v tom smyslu, že v průběhu procesu plánování a koordinace uvedených v těchto článcích provozovatel infrastruktury
–
nemá povinnost ověřovat, zda dva nebo více žadatelů předložilo kolidující žádosti o kapacitu pro přepravu stejného nákladu;
–
může uplatňovat určitá kritéria, včetně kritérií zahrnujících prvek upřednostnění, za předpokladu, že jejich uplatnění umožňuje přidělení kapacity infrastruktury spravedlivým a nediskriminačním způsobem, jakož i v souladu s unijním právem;
–
je v případě rozporů povinen aktivně hledat s žadateli uspokojivé řešení.
K první otázce
74
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 47 odst. 4 první a druhý pododstavec směrnice 2012/34 musí být vykládány v tom smyslu, že brání přijetí vnitrostátní právní úpravy, která v případě přetížení železniční infrastruktury umožňuje při přidělování kapacity zohlednit míru využití této infrastruktury.
75
Jak bylo připomenuto v bodě 62 tohoto rozsudku, článek 47 odst. 1 směrnice 2012/34 stanoví, že pokud po koordinaci požadovaných tras vlaků a po konzultaci s žadateli není možné vyhovět všem žádostem o kapacitu infrastruktury, prohlásí provozovatel infrastruktury neprodleně daný úsek infrastruktury, kde se tak stalo, za přetížený.
76
Podle čl. 47 odst. 3 směrnice 2012/34, pokud poplatky podle čl. 31 odst. 4 této směrnice nebyly dosud uloženy nebo nedosáhly uspokojivých výsledků a infrastruktura byla prohlášena za přetíženou, může provozovatel infrastruktury navíc uplatnit kritéria přednosti pro přidělování kapacity infrastruktury.
77
V souladu s čl. 47 odst. 4 prvním pododstavcem uvedené směrnice musí tato kritéria zohlednit význam dopravní služby pro společnost ve srovnání s jakoukoli jinou službou, která bude následně vyloučena. Druhý pododstavec tohoto čl. 47 odst. 4 upřesňuje, že za účelem zajištění rozvoje náležitých dopravních služeb v tomto rámci, zejména aby se vyhovělo požadavkům na veřejnou službu nebo aby byl podpořen rozvoj vnitrostátní a mezinárodní železniční nákladní dopravy, mohou členské státy přijmout na nediskriminačním základě jakákoli nezbytná opatření, aby byly tyto služby při přidělování kapacity infrastruktury zajištěny přednostně.
78
V rozsudku ze dne 28. února 2013, Komise v. Španělsko (C‑483/10, EU:C:2013:114, bod 95), Soudní dvůr konstatoval, že „kritérium skutečného využívání sítě jakožto kritérium přidělování kapacity infrastruktury je diskriminační, jelikož v případě překrývání žádostí pro tutéž trasu vlaku nebo přetížení sítě vede k zachování výhod obvyklých uživatelů a k zablokování přístupu nových účastníků trhu k nejatraktivnějším trasám“.
79
Je pravda, jak zdůrazňuje předkládající soud, že kritérium přednosti zkoumané Soudním dvorem ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek, se týkalo skutečného využívání železniční infrastruktury v minulosti, zatímco vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení obsahuje kritéria týkající se zamýšleného využívání sítě. Kromě toho je třeba mít za to, že takové prospektivní kritérium se liší od kritéria vztahujícího se k minulosti, jelikož i noví účastníci trhu mohou plánovat objem využívání.
80
Jak však v podstatě uvedl generální advokát v bodech 70, 71 a 73 svého stanoviska, i kritérium přednosti zaměřené na odhady budoucího využívání sítě může mít diskriminační účinek ve vztahu k novým účastníkům trhu, zejména pokud tyto odhady vycházejí z údajů o využívání v nedávné minulosti, jelikož noví účastníci trhu nemohou takové údaje poskytnout.
81
Kromě toho, pokud jde o cíl spočívající v zajištění účelného využití kapacity infrastruktury, který je uveden v článku 26 směrnice 2012/34 a na který odkazuje litevská vláda, je třeba uvést, že k jeho dosažení není nezbytné diskriminovat provozovatele sítě ani blokovat přístup nových účastníků trhu k této síti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. února 2013, Komise v. Španělsko, C‑483/10, EU:C:2013:114, bod 97).
82
Směrnice 2012/34 totiž obsahuje zvláštní ustanovení, jejichž cílem je povzbudit účinné využívání kapacity infrastruktury při současném zajištění řádného a nediskriminačního přístupu k železniční síti. Článek 52 odst. 1 této směrnice stanoví příkladmo možnost, aby provozovatel infrastruktury určil podmínky, za nichž lze při stanovení priorit v rámci procesu přidělování kapacity přihlédnout k předešlé úrovni využívání tras. Stejně tak článek 36 uvedené směrnice stanoví, že provozovatelé infrastruktury mohou vybírat přiměřený poplatek za požadovanou kapacitu, která není využita, s cílem povzbudit účinné využívání kapacity infrastruktury (obdobně viz rozsudek ze dne 28. února 2013, Komise v. Španělsko, C‑483/10, EU:C:2013:114, bod 98).
83
Z toho vyplývá, že kritérium přednosti založené na plánovaném využívání kapacity infrastruktury je slučitelné se směrnicí 2012/34 pouze, pokud je doprovázeno zárukami, že nebude uplatňováno v neprospěch nových účastníků trhu.
84
Ostatně je třeba konstatovat, že ani článek 47 směrnice 2012/34, ani ostatně definice pojmu „přetížená infrastruktura“ uvedená v čl. 3 bodě 20 této směrnice neodkazují na zboží, které žadatel zamýšlí přepravovat. Pro účely posouzení přetížení infrastruktury je tedy irelevantní skutečnost, že v konkrétním případě požádalo více žadatelů o kapacitu za účelem přepravy stejného nákladu.
85
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 47 odst. 3 a 4 směrnice 2012/34 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která pro účely přidělování kapacity infrastruktury v případě jejího přetížení stanoví uplatnění kritéria přednosti založeného na plánovaném využívání této kapacity, ledaže je toto kritérium doprovázeno zárukami, že nebude uplatňováno v neprospěch nových účastníků trhu.
K nákladům řízení
86
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1)
Články 45 a 46 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru
musí být vykládány v tom smyslu, že
v průběhu procesu plánování a koordinace uvedených v těchto článcích provozovatel infrastruktury
–
nemá povinnost ověřovat, zda dva nebo více žadatelů předložilo kolidující žádosti o kapacitu pro přepravu stejného nákladu;
–
může uplatňovat určitá kritéria, včetně kritérií zahrnujících prvek upřednostnění, za předpokladu, že jejich uplatnění umožňuje přidělení kapacity infrastruktury spravedlivým a nediskriminačním způsobem, jakož i v souladu s unijním právem;
–
je v případě rozporů povinen aktivně hledat s žadateli uspokojivé řešení.
2)
Článek 47 odst. 3 a 4 směrnice 2012/34
musí být vykládán v tom smyslu, že
brání vnitrostátní právní úpravě, která pro účely přidělování kapacity infrastruktury v případě jejího přetížení stanoví uplatnění kritéria přednosti založeného na plánovaném využívání této kapacity, ledaže je toto kritérium doprovázeno zárukami, že nebude uplatňováno v neprospěch nových účastníků trhu.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: litevština.