61991CC0104_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Questa causa è analoga alle cause riunite C-330/90 e C-331/90, López Brea e Hidalgo Palacios, decise con sentenza 28 gennaio 1992 (Racc. pag. I-323). La presente fattispecie ha essa pure, come sfondo, azioni penali promosse nei confronti di persone che hanno esercitato la professione di agente immobiliare in Spagna senza possedere le qualifiche professionali richieste dalla normativa spagnola. Differisce dalle precedenti in quanto una delle persone implicate è cittadino di un altro Stato membro e possiede un titolo corrispondente, rilasciato da quest' ultimo stato.
2. Il 2 gennaio 1990, il Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria (raggruppamento ufficiale degli agenti immobiliari, in prosieguo: il "Colegio Oficial") ha promosso dinanzi al Juzgado de Instrucción n. 20 di Madrid azioni penali nei confronti della Aguirre Newman SA, che sembra essere una società di diritto spagnolo. Gli amministratori della società sono i signori Santiago Aguirre Gil de Biedma e Stephen Kenneth Newman. Quest' ultimo è cittadino britannico. Il Colegio Oficial sostiene che la società agisce come intermediaria nell' acquisto e nella vendita di beni immobiliari. Ai sensi della legge spagnola, dette attività possono essere esercitate solo da chi è titolare di un diploma specifico rilasciato dallo Stato ed è affiliato al Colegio Oficial. Esso sostiene altresì che soltanto persone fisiche e non società possono agire come agenti immobiliari. Sotto questo aspetto, il caso di specie ricorda la causa C-76/90, Saeger / Dennemeyer (sentenza 25 luglio 1991, Racc. pag. I-4221), ma nessuna questione in tal senso è stata sottoposta alla Corte.
3. Nel procedimento dinanzi al giudice spagnolo, il signor Newman ha dichiarato di essere cittadino del Regno Unito e di aver ottenuto nel 1981 il diploma britannico detto "Degree in Urban Estate Management" (diploma di gestione immobiliare urbana). Egli ha altresì dichiarato di essere membro della Royal Institution of Chartered Surveyors. Le dichiarazioni sono confermate dai documenti allegati agli atti. Il signor Newman ha informato il Juzgado de Instrucción di aver presentato domanda di iscrizione al Colegio Oficial, senza però ricevere risposta. Secondo l' ordinanza di rinvio, il Colegio Oficial ha informato il giudice spagnolo che l' affiliazione del signor Newman era stata rifiutata, "per il fatto che questi aveva creato una società denominata Aguirre Newman SA, operante come intermediaria in affari immobiliari".
4. Stando così le cose, il giudice spagnolo ha deciso di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
"1) Se la normativa comunitaria relativa alla libertà di stabilimento, contenuta negli artt. 52 e seguenti del Trattato CEE e nella direttiva 67/43, e l' attuale stato di attuazione di quanto previsto nell' art. 57, n. 1, del Trattato vadano interpretati nel senso che consentono ad uno Stato membro la condanna penale di un cittadino di un altro Stato membro il quale sia in possesso di un titolo validamente rilasciato nel suo paese di origine, e non convalidato nel paese in cui intende stabilirsi ed esercitare la propria attività professionale come agente immobiliare.
2) Se la menzionata normativa comunitaria vada interpretata nel senso che l' art. 57, n. 1, del Trattato, che impone al Consiglio l' obbligo di adottare direttive intese al reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati e altri titoli entro un termine ragionevole, e la mancanza di qualsiasi attuazione in tal senso per quanto riguarda gli agenti immobiliari durante 24 anni consentano che uno Stato membro mantenga il requisito del superamento di un esame per chi intenda esercitare tale professione e si trovi in possesso del corrispondente titolo nel suo paese di origine".
5. La Commissione e il governo spagnolo hanno giustamente trattato dette questioni secondo l' ordine inverso; infatti, logicamente, la questione se uno Stato membro possa esigere che il titolare di un diploma rilasciato in un altro Stato membro acquisisca altre qualifiche deve precedere la questione se lo stesso possa essere condannato penalmente per l' esercizio della professione considerata senza i titoli richiesti. Seguo pertanto il medesimo approccio e affronto dapprima la seconda questione.
Questione n. 2
6. Prima di esaminare i problemi di merito sollevati dalla questione n. 2, procedo ad un breve esame della normativa che disciplina la professione di agente immobiliare in Spagna e, rispettivamente, nel Regno Unito.
7. In questo procedimento sono stati menzionati due testi normativi che disciplinano la professione di agente immobiliare in Spagna, cioè il decreto 4 dicembre 1969, n. 3248, e il regio decreto 2 dicembre 1988, n. 1464. Quest' ultimo intendeva conformarsi alla direttiva del Consiglio 12 gennaio 1967, 67/43/CEE, relativa all' attuazione della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi per le attività non salariate attinenti, tra l' altro, al settore degli affari immobiliari (GU 1967, n. 10, pag. 140). I requisiti prescritti da detti decreti sono stati riassunti in udienza dall' avvocato del Colegio Oficial. Essi sono tre: per essere agente immobiliare, occorre aver compiuto almeno tre anni di studi a livello universitario; aver superato un esame organizzato dal ministero dei Lavori pubblici e dei Trasporti ed essere iscritto allo specifico Colegio Oficial. Inoltre, l' art. 3 del decreto n. 3248/69 vieta alle società di operare come agenti immobiliari.
8. Le attività riservate agli agenti immobiliari sono definite dall' art. 1 del decreto n. 3248/69 come attività di intermediario e di sensale nelle seguenti operazioni: a) l' acquisto, la vendita e la permuta di fondi rustici e urbani, b) la concessione di prestiti ipotecari su fondi rustici e urbani, c) la firma di locazioni rurali e urbane e la loro cessione nonché d) la perizia del valore dei beni immobiliari.
9. Per quanto la questione formulata dal giudice nazionale faccia menzione di una persona "in possesso di un titolo validamente rilasciato nel suo paese di origine", si deve rilevare che il diritto inglese non prescrive per gli agenti immobiliari alcun titolo obbligatorio. E' vero che l' art. 22 dell' Estate Agents Act 1979 autorizza il segretario di Stato ad adottare le disposizioni che prescrivono, tra l' altro, qualifiche professionali o diplomi, nonché un minimo di esperienza pratica. Tuttavia, non pare che siano state adottate normative di questo tipo. Nel corso dell' udienza, l' avvocato del Colegio Oficial ha dichiarato che, al di fuori della Spagna, il solo paese della Comunità che ha disciplinato l' accesso alla professione di agente immobiliare è la Francia. E' stato altresì rilevato che dei provvedimenti sono previsti in Belgio.
10. Il fatto che la normativa del Regno Unito non imponga alcun diploma non vuole evidentemente dire che non ve ne siano. In effetti, il signor Newman ne possiede uno, cioè il "Degree in Urban Estate Management", che è riconosciuto dalla Royal Institution of Chartered Surveyors.
11. Secondo le osservazioni presentate dal Colegio Oficial e dal pubblico ministero (Ministerio fiscal), le pertinenti disposizioni di diritto comunitario esigono semplicemente che gli Stati membri aboliscano ogni discriminazione e concedano ai cittadini degli altri Stati membri lo stesso trattamento che detti Stati membri riservano ai propri cittadini. La Spagna si è conformata a detto obbligo adottando il regio decreto 2 dicembre 1988, n. 1464, il cui art. 1 autorizza i cittadini di altri Stati membri a prestare servizi e a stabilirsi in Spagna come agenti immobiliari alle stesse condizioni dei cittadini spagnoli. Poiché il Consiglio non ha ancora adottato la direttiva sul mutuo riconoscimento dei diplomi di agente immobiliare, in applicazione dell' art. 57, n. 1, del Trattato, o una direttiva che armonizzi le condizioni di accesso alla professione, in virtù dell' art. 57, n. 2, ciascuno Stato membro resta libero di fissare le condizioni alle quali un soggetto può essere autorizzato ad esercitare la professione di agente immobiliare e di esigere che i cittadini di altri Stati membri si conformino alla sua normativa, senza considerare i titoli che hanno potuto conseguire in un altro Stato membro.
12. La Commissione e il governo francese descrivono un quadro molto differente dello stato attuale del diritto comunitario per quanto riguarda la libertà di stabilimento. Essi citano le sentenze della Corte 28 aprile 1977, causa 71/76, Thieffry (Racc. pag. 765), 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens (Racc. pag. 4097), e 7 maggio 1991, causa C-340/89, Vlassopoulou (Racc. pag. I-2357). Da dette sentenze deducono che, qualora un cittadino comunitario abilitato ad esercitare la professione di agente immobiliare in uno Stato membro chieda alle autorità di un altro Stato membro l' autorizzazione ad esercitare detta professione in questo secondo Stato membro, dette autorità debbono valutare in quale misura le qualifiche ottenute nel primo Stato membro siano equivalenti a quelle richieste nel secondo. Qualora l' equivalenza sia solo parziale, si può esigere che l' interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze non attestate nel suo diploma straniero. Una decisione che rifiuti di considerare equivalente un diploma straniero deve essere motivata, e può essere impugnata in sede giurisdizionale.
13. Il governo spagnolo cita le tre cause sopra menzionate, ma non ammette che la prassi delle autorità spagnole si discosti da detta giurisprudenza. Sottolinea che gli interessati debbono, prima di chiedere la loro iscrizione alla pertinente associazione professionale, fornire alle autorità amministrative i documenti necessari affinché queste possano decidere sull' equivalenza dei diplomi. Aggiunge che il diverso contesto giuridico nel quale gli agenti immobiliari lavorano può avere incidenza sulla questione dell' equivalenza. Il governo spagnolo suggerisce di risolvere la questione n. 2 in senso affermativo.
14. Passo qui di seguito a riassumere brevemente le disposizioni del Trattato, la normativa e la giurisprudenza applicabili in materia.
15. L' art. 52, prima comma, del Trattato dispone che siano gradatamente soppresse, durante il periodo transitorio, le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro. L' art. 52, secondo comma, dispone:
"La libertà di stabilimento importa l' accesso alle attività non salariate e al loro esercizio, nonché la costituzione e la gestione d' imprese e, in particolare, di società ai sensi dell' art. 58, secondo comma, alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini, fatte salve le disposizioni del capo relativo ai capitali".
Coscienti del fatto che uno degli ostacoli principali alla libertà di stabilimento sta nelle disparità fra le normative nazionali relative alle condizioni di accesso a talune professioni, gli autori del Trattato hanno imposto al Consiglio, tramite l' art. 57, n. 1, di emanare direttive intese al mutuo riconoscimento dei diplomi, certificati e altri titoli. L' art. 57, n. 2, imponeva al Consiglio di emanare, prima della scadenza del periodo di transizione, direttive intese al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in merito all' accesso alle attività non salariate e al loro esercizio.
16. Sembra che nessuna direttiva specifica di alcun tipo a proposito della professione di agente immobiliare sia stata adottata dal Consiglio al fine di assicurare il mutuo riconoscimento dei diplomi in applicazione dell' art. 57, n. 1, o di coordinare le normative nazionali che disciplinano l' accesso alla professione in forza dell' art. 57, n. 2. E' vero che la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni (GU 1989, L 19, pag. 16), può essere applicata agli agenti immobiliari. Tuttavia, il termine di trasposizione di questa direttiva nel diritto nazionale è scaduto solo il 4 gennaio 1991. Gli eventi che sono all' origine del procedimento penale nei confronti del signor Newman si sono svolti prima di tale data. Si può altresì rilevare che la direttiva del Consiglio 67/43 non è di alcun aiuto al signor Newman, poiché in essa viene semplicemente disposto che gli Stati membri concedono ai cittadini di altri Stati membri lo stesso trattamento che essi riservano ai propri cittadini. E' vero che l' art. 1 di detta direttiva, letto congiuntamente con il titolo III, lettera B, del programma generale per la soppressione delle restrizioni alla libertà di stabilimento, esige l' abolizione di ogni discriminazione diretta o indiretta, e ingiunge agli Stati membri di eliminare "le condizioni alle quali una disposizione (...) subordina l' accesso ad un' attività non salariata o il suo esercizio, e che, sebbene applicabile senza distinzione di cittadinanza, ostacola esclusivamente o principalmente l' accesso all' esercizio di tale attività ai cittadini stranieri". Tuttavia, non penso che possa affermarsi che la normativa spagnola considerata abbia un effetto siffatto.
17. Alla mancanza di completa attuazione dell' art. 57, nn. 1 e 2, del Trattato da parte del Consiglio hanno supplito, entro una certa misura, varie sentenze della Corte. Nella causa Thieffry, la Corte ha dichiarato che, qualora il diritto comunitario non abbia previsto norme specifiche per dare attuazione alla libertà di stabilimento, questo obiettivo del Trattato può essere raggiunto mediante provvedimenti disposti dagli Stati membri, i quali, a norma dell' art. 5 del Trattato, sono tenuti ad adottare tutte le misure idonee ad assicurare l' esecuzione delle obbligazioni che derivano dal Trattato e ad astenersi da ogni misura idonea a mettere a repentaglio la realizzazione degli obiettivi del Trattato. Qualora l' interessato abbia ottenuto nel suo paese di origine un diploma riconosciuto equivalente dalle competenti autorità del paese ospitante, non può essergli rifiutato l' accesso alla professione considerata per il motivo che non è in possesso del diploma nazionale prescritto dalla normativa del paese ospitante. Questo principio è stato confermato nella sentenza 28 giugno 1977, causa 11/77, Patrick (Racc. pag. 1199).
18. Nelle sentenze Thieffry e Patrick, la Corte si è limitata ad imporre agli Stati membri che di loro propria iniziativa abbiano riconosciuto l' equivalenza dei diplomi ottenuti in un altro Stato membro di rendere detto riconoscimento effettivo. Nella sentenza Heylens, che riguarda la libera circolazione dei lavoratori ai sensi dell' art. 48 del Trattato, per la quale vigono gli stessi principi, e nella sentenza Vlassopoulou, la Corte è andata oltre, statuendo che le autorità di uno Stato membro in cui il titolare di diplomi rilasciati in un altro Stato membro intende lavorare o stabilirsi hanno l' obbligo positivo di esaminare se dette qualifiche corrispondano a quelle richieste dalla loro normativa (v., in particolare, punti 16 e 17 della motivazione della sentenza Vlassopoulou). Nel corso di questo esame, le autorità competenti possono prendere in considerazione differenze obiettive, relative, in particolare, al contesto giuridico nel quale viene esercitata la professione, nonché al suo settore di attività. Nel caso della professione di operatore del diritto, esse possono tener conto di differenze tra gli ordinamenti giuridici interessati. Se le qualifiche si equivalgono solo in parte, l' interessato può essere tenuto a dimostrare di aver acquisito le conoscenze non attestate dai diplomi ottenuti nel suo paese di origine. A questo proposito, le autorità competenti debbono ricercare se ha acquisito le conoscenze necessarie nel contesto di un ciclo di studi o di un' esperienza pratica.
19. Nelle sentenze Heylens e Vlassopoulou, la Corte ha altresì sancito importanti regole procedurali per quanto riguarda l' obbligo dello Stato membro ospitante di tener conto dei diplomi ottenuti in un altro Stato membro. La decisione adottata dalle autorità nazionali deve essere impugnabile in sede giurisdizionale in modo che sia possibile verificarne la conformità con il diritto comunitario e l' interessato deve poter avere conoscenza dei motivi della decisione.
20. La soluzione della questione n. 2 può essere desunta dalla giurisprudenza sopra riassunta, e in particolare dai punti 15-22 della motivazione della sentenza Vlassopoulou. Questa giurisprudenza dispone che, qualora una persona in possesso delle qualifiche richieste per l' esercizio di una professione in uno Stato membro intenda esercitare detta professione in un altro Stato membro, le autorità del secondo Stato membro debbono esaminare se le rispettive qualifiche siano equivalenti, tenendo conto del contesto giuridico nel quale la professione è esercitata e del suo settore di attività. Il medesimo principio si applica quando non è richiesto alcuno specifico diploma nel primo Stato membro, ma un cittadino di questo Stato ha ottenuto un diploma che può essere equivalente a quello richiesto nel secondo Stato membro. Quando le qualifiche sono equivalenti solo in parte, può essere richiesto che gli interessati dimostrino di aver conseguito le conoscenze non attestate nei loro diplomi. La decisione delle autorità deve essere motivata e impugnabile in sede giurisdizionale in modo da verificarne la conformità con il diritto comunitario.
Questione n. 1
21. A parere della Commissione è chiaro che le autorità spagnole non hanno posto in essere procedure di riconoscimento per i diplomi degli agenti immobiliari autorizzati ad esercitare la loro professione in altri Stati membri o, quantomeno, che non hanno stabilito il tipo di procedura richiesto dal diritto comunitario. La Commissione deduce da questo supposto inadempimento che le autorità spagnole non possono imporre sanzioni penali a persone che hanno operato come agenti immobiliari senza possedere i titoli prescritti dal diritto spagnolo.
22. Nel corso dell' udienza, il governo spagnolo ha contestato l' opinione secondo la quale non esiste alcuna procedura adatta per il riconoscimento dell' equivalenza dei diplomi conseguiti in un altro Stato membro. Pur non affermando che ai competenti servizi governativi siano state impartite istruzioni specifiche in forza delle quali questi sono obbligati ad istituire a tal fine un procedimento, esso sostiene che le procedure generali previste dalla Ley de Procedimiento Administrativo (legge di procedura amministrativa) sono a tal riguardo sufficienti. Così, in applicazione dell' art. 70 di detta legge, ogni persona fisica o giuridica può presentare una domanda alle autorità e agli organi della pubblica amministrazione nell' ambito delle rispettive sfere di competenza, e questi hanno l' obbligo di rispondervi. Secondo il governo spagnolo, questa decisione deve essere motivata ed è impugnabile in sede giurisdizionale. Se l' amministrazione non si pronuncia sulla domanda entro un termine di tre mesi, il ricorrente può presentare un reclamo formale e, se, alla scadenza di un termine supplementare di tre mesi, non viene adottata alcuna decisione, la domanda si considera respinta e può essere oggetto di impugnazione (art. 94 di detta legge). Il governo spagnolo sottolinea che nella presente causa il signor Newman non ha mai chiesto all' autorità competente il riconoscimento delle sue qualifiche britanniche; egli ha semplicemente iniziato a operare come agente immobiliare e, un anno dopo, ha chiesto di essere membro del Colegio Oficial. Il governo spagnolo afferma che non può farsi rimprovero alle sue autorità di non aver riconosciuto le qualifiche di chi non ne ha mai chiesto il riconoscimento.
23. Conformemente al consolidato principio dell' autonomia della procedura, spetta agli Stati membri determinare le autorità e le procedure secondo le quali vengono attuati i diritti e gli obblighi derivanti dal diritto comunitario, all' unica condizione che le norme così fissate non siano meno favorevoli delle norme applicabili ad analoghe domande di carattere interno e che sia garantito l' effettivo esercizio dei diritti derivanti dal diritto comunitario. In relazione alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei lavoratori, l' esercizio effettivo dei diritti implica il rispetto delle garanzie processuali enunciate nelle cause Heylens e Vlassopoulou, cioè una decisione motivata e la possibilità di ricorso giurisdizionale. A mio parere, esso implica anche che coloro che intendano esercitare le libertà fondamentali considerate debbono essere in grado di ottenere una decisione definitiva circa l' equivalenza dei loro diplomi entro un termine ragionevole. Dalle osservazioni del governo spagnolo risulta chiaramente che, se non è stata data alcuna istruzione alle competenti autorità amministrative quanto al modo di trattare le domande di riconoscimento, possono trascorrere sei mesi prima che possa ritenersi che una decisione negativa sia stata adottata a causa del silenzio dell' amministrazione e un altro lungo periodo di tempo prima di ottenere che i giudici controllino la legittimità di detta decisione. Per tutto questo periodo, che può superare un anno, la persona interessata non potrà continuare ad esercitare la sua professione in Spagna e, cosa forse più grave, non sarà in grado di stabilire quali altri studi debba intraprendere nel caso in cui i suoi diplomi stranieri venissero alla fine considerati equivalenti solo in parte. Ne consegue un sostanziale ostacolo frapposto alla libertà di stabilimento, il che, a mio parere, non è compatibile con l' obbligo incombente agli Stati membri in applicazione dell' art. 5 del Trattato di adottare ogni misura idonea ad assicurare l' esecuzione degli obblighi che derivano dal Trattato.
24. La Commissione deduce dal fatto che la Spagna non abbia fissato una procedura appropriata per il riconoscimento dei diplomi conseguiti in altri Stati membri che le autorità spagnole non possono perseguire penalmente il signor Newman nelle circostanze della specie. Il governo spagnolo sostiene che, a prescindere dalla questione se le sue procedure siano adeguate, il signor Newman può purtuttavia essere perseguito, poiché non ha mai chiesto il riconoscimento delle sue qualifiche britanniche.
25. Spetta al giudice nazionale decidere se il signor Newman ha fatto il necessario per ottenere il riconoscimento del suo diploma in gestione di immobili urbani. Tuttavia, dall' ordinanza di rinvio e dagli atti forniti dal giudice a quo emerge chiaramente che il signor Newman ha presentato una domanda formale di iscrizione al Colegio Oficial e che ha informato detto ente delle sue qualifiche britanniche. E' altresì chiaro che il Colegio Oficial non ha effettivamente risposto a detta domanda.
26. Quali sono allora le responsabilità del Colegio Oficial? Nel corso dell' udienza l' agente del governo spagnolo ha sottolineato che si tratta di un ente di diritto privato, non integrato nell' amministrazione spagnola. Formalmente, questo è forse esatto, ma il fatto è che lo stato spagnolo ha affidato al Colegio Oficial taluni compiti e privilegi e che, essendo l' iscrizione obbligatoria, questo ha il potere di stabilire se dei soggetti, compresi i cittadini di altri Stati membri, possono lavorare come agenti immobiliari in Spagna. Nell' esercizio di questo potere, esso svolge funzioni regolamentari quasi governative e, pertanto, ai sensi dell' art. 5 nonché dell' art. 52 del Trattato, deve essere soggetto agli stessi obblighi di un normale servizio dell' amministrazione spagnola. Ne consegue che, quando riceve una domanda di iscrizione, appoggiata da documenti, da parte di un cittadino di un altro Stato membro munito di un diploma specifico, detto Colegio non può sic et simpliciter ignorare la domanda: deve rispondervi rapidamente, informando l' interessato dei requisiti fissati nel paese perché una persona sia ammessa ad esercitare la professione di agente immobiliare e indirizzandolo all' autorità incaricata di decidere se i suoi titoli debbono essere riconosciuti.
27. Si vuole pertanto con questo sostenere che le autorità spagnole non possono perseguire il signor Newman nelle circostanze di specie? La Commissione considera che esse non lo possono semplicemente per il fatto che non hanno fissato un' adeguata procedura di riconoscimento dei diplomi conseguiti in altri Stati membri. Nel corso dell' udienza la Commissione ha citato la sentenza 22 settembre 1983, causa 271/82, Auer, detta "Auer II" (Racc. pag. 2727), nella quale la Corte ha affermato che "la legislazione che contempli procedimenti penali o amministrativi a carico di un veterinario che eserciti la sua professione senza essere iscritto all' albo professionale, qualora tale iscrizione gli sia stata rifiutata trasgredendo il diritto comunitario, non è compatibile con il diritto comunitario stesso" (punto 19 della motivazione).
28. Tuttavia, mi pare che la Commissione vada troppo lontano quando afferma che le autorità nazionali non possono intentare procedimenti penali nelle circostanze di specie. Esiste un' importante differenza tra la causa Auer e la presente fattispecie. Nella causa Auer era provato che i titoli ottenuti in un altro Stato membro erano equivalenti a quelli richiesti in Francia e avrebbero dovuto essere riconosciuti sulla base di una direttiva avente efficacia diretta. Nella specie, non esistono direttive sul riconoscimento dei diplomi e non è in alcun modo certo che i titoli del signor Newman siano pienamente equivalenti a quelli richiesti in Spagna.
29. Non è escluso che il signor Newman abbia il diritto di ottenere il riconoscimento delle sue qualifiche sulla base dell' art. 52 del Trattato, anche in assenza di una direttiva. Ma le difficoltà pratiche non debbono essere ignorate. Esiste un' obiettiva differenza tra la professione di veterinario e quella di agente immobiliare. Un cane o un cavallo italiano non è fisiologicamente differente da un cane o da un cavallo francese dimodoché è possibile ritenere che un veterinario diplomato all' Università di Parma tratti le loro malattie con altrettanta competenza di quello che ha svolto i suoi studi in una scuola veterinaria francese. Nel caso degli agenti immobiliari le cose sono un po' diverse.
30. L' acquisto e la vendita di diritti sui beni immobili implicano transazioni complesse, che si collocano nel contesto di normative nazionali ampiamente differenti. In particolare, la legge che disciplina l' acquisto di un titolo di proprietà, o che tratta le ipoteche e altri oneri sui fondi, differisce considerevolmente da uno Stato membro a un altro. Un agente immobiliare britannico, anche se non effettua egli stesso queste operazioni, avrà presumibilmente una certa conoscenza delle disposizioni nazionali applicabili. Ma, senza formazione complementare, egli non è necessariamente competente per assistere i privati nell' acquisto e nella vendita di beni immobiliari in Spagna. Oltre alle differenze tra le normative nazionali applicabili, esistono senza dubbio differenze nella struttura del mercato immobiliare e negli usi e pratiche locali. Gli interessi del singolo che vuole esercitare la sua libertà di stabilimento debbono essere bilanciati con quelli dei suoi potenziali clienti, che hanno il diritto di aspettarsi dal loro consulente professionale il possesso delle necessarie conoscenze, comprese quelle della normativa locale. Se un agente immobiliare di un altro Stato membro avesse automaticamente il diritto di operare come agente immobiliare in Spagna per il solo fatto che le autorità spagnole hanno omesso di istituire le procedure necessarie per il riconoscimento delle qualifiche conseguite in altri Stati membri, come richiesto nelle sentenze Heylens e Vlassopoulou, il pericolo di vedere i singoli subire un pregiudizio per i cattivi consigli di un agente immobiliare privo di una sufficiente conoscenza del contesto normativo e professionale nel quale gli agenti immobiliari operano in Spagna sarebbe troppo grande.
31. Tuttavia, un siffatto pericolo non esisterebbe se in seguito dovesse constatarsi che l' agente immobiliare possedeva tutte le conoscenze necessarie in quanto i diplomi da lui acquisiti in un altro Stato membro erano pienamente equivalenti a quelli richiesti in Spagna. Di conseguenza, mi sembra che la soluzione appropriata sia che il giudice nazionale dinanzi al quale è intentata l' azione penale non possa condannare l' agente immobiliare imputato, salvoché l' autorità che lo persegue non dimostri che le qualifiche ottenute dall' interessato in un altro Stato membro non corrispondono pienamente a quelle richieste dal diritto nazionale. Questa soluzione più che quella proposta dalla Commissione sembra compatibile con la sentenza Auer II.
32. Aggiungo che, se la normativa nazionale giunge alla conclusione che i titoli sono parzialmente equivalenti, il grado di equivalenza costituisce una questione che va presa in considerazione ai fini della determinazione di qualsiasi sanzione. A mio parere, è in contrasto con il principio di proporzionalità il fatto, per esempio, che il giudice nazionale tratti con lo stesso rigore una persona che non possiede alcun diploma specifico e una persona che ha acquisito in un altro Stato membro qualifiche in ampia misura equivalenti a quelle richieste dal diritto nazionale.
Conclusione
33. Di conseguenza, sono del parere che le questioni sottoposte alla Corte dal Juzgado de Instrucción n. 20 di Madrid debbano essere risolte nel seguente modo:
"1) Qualora un cittadino di uno Stato membro voglia esercitare la professione di agente immobiliare in un altro Stato membro in cui detta professione è riservata a persone in possesso di qualifiche specifiche, le autorità competenti del secondo Stato membro devono esaminare se e in che misura ciascun titolo ottenuto dalla persona considerata nel primo Stato membro sia equivalente ai titolo richiesti nel secondo Stato membro. Nel corso di detto esame, le competenti autorità possono altresì tener conto delle obiettive differenze relative al contesto giuridico e commerciale nel quale la professione viene esercitata e alla gamma di attività da essa coperte nei rispettivi Stati membri. Qualora l' esame porti alla conclusione che le qualifiche ottenute nel primo Stato membro non corrispondono pienamente a quelle richieste nel secondo Stato membro, l' interessato può essere tenuto a dimostrare, in particolare tramite un esame, di aver acquisito le conoscenze e le idoneità non attestate nei titoli ottenuti nel primo Stato membro. Qualora non venga riconosciuta la perfetta equivalenza delle qualifiche ottenute nel primo Stato membro, l' interessato ha il diritto di essere informato quanto ai motivi di detta decisione e deve essere in grado di impugnarla in sede giudiziaria in modo che ne possa essere controllata la conformità con il diritto comunitario.
2) Se le autorità competenti nel secondo Stato membro non hanno istituito adeguate procedure amministrative per valutare l' equivalenza dei titoli conseguiti in altri Stati membri, nel caso in cui la persona interessata si sia rivolta ad una associazione professionale che ha il potere legale di regolamentare l' accesso alla professione e, senza adeguata risposta motivata da parte di detta associazione, abbia iniziato ad esercitare l' attività di agente immobiliare, tale persona non può essere oggetto di alcuna condanna penale per aver esercitato la professione senza il possesso dei titoli necessari, salvoché non venga dimostrato che le qualifiche conseguite nel primo Stato membro non sono pienamente equivalenti a quelle richieste nel secondo. Se i titoli non corrispondono perfettamente, il grado di equivalenza dev' essere preso in considerazione ai fini della determinazione di qualsiasi sanzione".
(*) Lingua originale: l' inglese.