62019CJ0462
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (девети състав)
16 септември 2020 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Понятие за юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС — Критерии — Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Национална комисия в областта на пазарите и конкуренцията, Испания) — Недопустимост на преюдициалното запитване“
По дело C‑462/19,
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Национална комисия в областта на пазарите и конкуренцията, Испания) с акт от 12 юни 2019 г., постъпил в Съда на 13 юни 2019 г., в рамките на производство срещу
Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarios de Buques (Anesco),
Comisiones Obreras,
Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM),
Confederación Intersindical Gallega,
Eusko Langileen Alkartasuna,
Langile Abertzaleen Batzordeak,
Unión General de Trabajadores (UGT),
в присъствието на
Asociación Estatal de Empresas Operadoras Portuarias (Asoport),
СЪДЪТ (девети състав),
състоящ се от: S. Rodin, председател на състава, M. Vilaras (докладчик), председател на четвърти състав, и D. Šváby, съдия,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarios de Buques (Anesco), от T. Arranz Fernández-Bravo, D. Sarmiento Ramírez-Escudero и A. Gutiérrez Hernández, abogados,
–
за Comisiones Obreras, от R. González Rozas, abogada,
–
за Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM), от S. Martínez Lage, P. Martínez-Lage Sobredo и V. M. Díaz Domínguez, abogados,
–
за Confederación Intersindical Gallega, от H. López de Castro Ruiz, abogado,
–
за Unión General de Trabajadores (UGT), от D. Martín Jordedo, abogado,
–
за Asociación Estatal de Empresas Operadoras Portuarias (Asoport), от E. Van Hooydonk, advocaat, и J. Puigbó, abogado,
–
за испанското правителство, от S. Centeno Huerta, в качеството на представител,
–
за Европейската комисия, от S. Baches Opi и C. Urraca Caviedes, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 101 ДФЕС и на Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 ДФЕС и 102 ДФЕС] (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167).
2
Запитването е отправено в рамките на процедура, образувана от Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC) (Национална комисия в областта на пазарите и конкуренцията, Испания) срещу Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarias de Buques (Anesco), Comisiones Obreras, Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM), Confederación Intersindical Gallega, Eusko Langileen Alkartasuna, Langile Abertzaleen Batzordeak и Unión General de Trabajadores (UGT) относно сключването на колективен трудов договор, който налага суброгация в договорите на работниците за извършване на пристанищната услуга по обработване на товари, с мотива че този колективен трудов договор е в противоречие с член 101 ДФЕС и със съответната национална правна уредба.
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Съображения 17 и 18 от Регламент № 1/2003 гласят:
„(17)
При положение че правилата на конкуренция ще се прилагат непротиворечиво и същевременно мрежата трябва да се управлява по възможно най-добрия начин, от съществено значение е да се запази правилото, че органите по конкуренция на държавите членки автоматично се освобождават от своите правомощия, в случай че Комисията образува свое производство. Когато органът по конкуренция на държава членка вече е предприел действия по определен казус и Комисията възнамерява да образува производство, тя следва да се постарае да направи това възможно най-скоро. Преди да образува производство, Комисията следва да се допита до съответния национален орган.
(18)
За да се гарантира, че по казусите работят най-подходящите за това органи в мрежата, следва да се предвиди една обща разпоредба, с която на орган по конкуренция се разрешава да спре или прекрати работата по казус на основание на това, че с него се занимава друг орган или вече се е занимал, като целта е по всеки казус да работи само един орган. Тази разпоредба не бива да пречи на Комисията да отхвърля жалба поради липса на интерес за Общността, както в съдебната практика на Съда се признава, че тя може да прави [това], дори ако никой друг орган по конкуренция не е показал намерение да се заеме със съответния казус“.
4
Член 11, параграф 6 от този регламент предвижда:
„Образуването на производство от Комисията за приемане на решение по глава III освобождава органите по конкуренция на държавите членки от техните правомощия по прилагане на членове [101] и [102 ДФЕС]. В случай че орган по конкуренция на държава членка вече е предприел действия по определен случай, Комисията образува производство само след допитване до този национален орган по конкуренция“.
Испанското право
Законът за защита на конкуренцията
5
Член 1, параграф 1 от Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia (Закон 15/2007 за защита на конкуренцията) от 3 юли 2007 г. (BOE бр. 159 от 4 юли 2007 г., стр. 12946, наричан по-нататък „Законът за защита на конкуренцията“) гласи:
„Забранява се всеки колективен договор, решение или препоръка, или съгласувана или умишлено паралелна практика, които са насочени към, водят до или могат да имат за резултат предотвратяването, ограничаването или нарушаването на конкуренцията на целия национален пазар или на част от него […]“.
6
Член 36, параграф 1 от този закон предвижда:
„Максималният срок за постановяване и съобщаване на решението, с което се слага край на процедурата за налагане на санкции за антиконкурентно поведение, е осемнадесет месеца, считано от датата на започване на посочената процедура […]“.
7
Член 38, параграф 1 от посочения закон гласи:
„Изтичането на предвидения в член 36, параграф 1 максимален срок от осемнадесет месеца, с което се слага край на процедурата за налагане на санкции във връзка със забранени споразумения и практики, води до прекратяването на процедурата“.
8
Съгласно член 44 от същия закон:
„[CNMC] може да не образува процедура или да заличи от регистъра представените молби или преписки поради липса на компетентност или липса на предмет или поради оттегляне на искането или отпадане на предмета. По-специално, всяко едно от тези условия се счита за изпълнено в следните случаи:
a)
когато [CNMC] не е компетентна да преследва констатираните или заявени съгласно Регламент [№ 1/2003] действия или когато са изпълнени предвидените в последния условия за отхвърляне на молбите.
[…]“.
9
Член 45 от Закона за защита на конкуренцията предвижда:
„Административните процедури за защита на конкуренцията се уреждат от разпоредбите на настоящия закон и законодателството по неговото прилагане, както и субсидиарно — от Закон 30/1992 от 26 ноември 1992 г. относно правния режим на публичните администрации и общото административно производство […]“.
10
Член 48, параграф 1 от този закон предвижда:
„Решенията и актовете на председателя и на Съвета на [CNMC] не подлежат на обжалване по административен ред и могат да се обжалват само по съдебен ред […]“.
11
Член 49, параграф 1 от посочения закон гласи:
„Процедурата се образува служебно от дирекцията [по въпросите на конкуренцията] по нейна собствена инициатива, по инициатива на Съвета на [CNMC] или въз основа на молба […]“.
Закон за създаване на CNMC
12
Член 1, параграф 2 от Ley 3/2013 de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Закон 3/2013 за създаване на Национална комисия в областта на пазарите и конкуренцията) от 4 юни 2013 г. (BOE бр. 134 от 5 юни 2013 г., стр. 42191, наричан по-нататък „Законът за създаване на CNMC“) предвижда:
„[CNMC] има за цел да гарантира, защитава и насърчава правилното функциониране, прозрачността и съществуването на ефективна конкуренция на всички пазари и във всички производствени сектори в полза на потребителите и ползвателите“.
13
Член 2, параграф 1 от този закон гласи:
„[CNMC] е самостоятелно юридическо лице, има пълна дееспособност както от публичноправна, така и от частноправна гледна точка, и при упражняване на своята дейност за изпълнението на своите цели действа при пълна устройствена и функционална самостоятелност и пълна независимост спрямо правителството, публичните администрации и операторите на пазара. Освен това тя подлежи на парламентарен и съдебен контрол“.
14
Член 3 от посочения закон гласи:
„1.   При упражняване на своята дейност и за изпълнението на своите цели [CNMC] действа независимо от всякакъв стопански или търговски интерес.
2.   При изпълнението на възложените им от законодателството задачи и без да се засяга сътрудничеството с други органи и съобразяването с ръководните правомощия в областта на общата политика на правителството, упражнявани в рамките регулаторната ѝ компетентност, нито служителите, нито членовете на органите на [CNMC] могат да поискат или да приемат нареждания от което и да било публичноправно или частно образувание“.
15
Член 15 от същия закон предвижда:
„1.   Членовете на Съвета [на CNMC], включително председателят и заместник-председателят, се назначават от правителството с кралски декрет по предложение на Ministro de Economía y Competitividad [(министър на икономиката и конкуренцията, Испания)] сред лица с признат престиж и професионални качества в областта на дейност на [CNMC], след явяване на предложеното за длъжността лице пред съответната комисия на Конгреса на депутатите. Конгресът, чрез компетентната комисия и със съгласие, постигнато с абсолютно мнозинство, може да наложи вето на назначаването на предложения кандидат в срок от един календарен месец, считано от получаването на съответното съобщение. След изтичане на този срок без изрично волеизявление на Конгреса, свързаните с него назначения се считат за приети.
2.   Мандатът на членовете на Съвета е шест години без възможност за подновяване. Членовете на Съвета се подновяват частично на всеки две години, така че нито един от членовете на Съвета да не остава на длъжност в продължение на повече от шест години“.
16
Член 17, параграф 1 от Закона за създаване на CNMC гласи:
„Пленумът на Съвета се състои от всички членове на Съвета. Той се оглавява от председателя на [CNMC]. В случай на отпуск, отсъствие или заболяване на председателя той се замества от заместник-председателя, а ако това не е възможно — от съветника с най-голям стаж или, при еднакъв стаж, от най-възрастния съветник“.
17
Член 19, параграф 1 от този закон предвижда:
„Председателят на [CNMC] има компетентност:
[…]
f)
да инициира предприемането на действия от [CNMC] с оглед на изпълнението на възложените му функции. По-специално, той може да предлага годишни или многогодишни планове за действие, определящи неговите цели и приоритети;
g)
да изпълнява ръководни функции по отношение на персонала на [CNMC] в съответствие с предоставените му от специалното законодателство правомощия;
h)
да ръководи, координира, оценява и контролира различните отдели на [CNMC], без да се засягат функциите на Съвета, по-специално с помощта на секретаря на Съвета да координира доброто функциониране на отделите на [CNMC].
[…]“.
18
Член 20 от посочения закон гласи:
„Съветът на [CNMC] е органът, който взема решения по отношение на функциите по разрешаване, консултиране, насърчаване на конкуренцията и арбитраж, както и разрешаване на спорове, предвидени в настоящия закон. По-специално Съветът е органът, който има компетентност да:
[…]
13.   да назначава и одобрява уволнението на ръководни служители по предложение на председателя на Съвета.
[…]“.
19
Член 25 от същия закон, озаглавен „Ръководни органи“, предвижда в параграф 1, че CNMC разполага с четири дирекции за извършване на разследвания, сред които е дирекцията по въпросите на конкуренцията (Dirección de Competencia). Тя е натоварена с разглеждането на преписките относно функциите на CNMC, насочени към запазване и насърчаване на ефективната конкуренция на всички пазари и във всички производствени сектори.
20
Съгласно член 29 от същия закон, който се отнася до санкционните правомощия:
„1.   [CNMC] упражнява правомощието за проверка и санкциониране в съответствие с разпоредбите на дял IV, глава II от [Закона за защита на конкуренцията], дял VI от [Ley 7/2010 General de la Comunicación Audiovisual (Общ закон 7/2010 за аудиовизуалните съобщения) от 31 март 2010 г. (BOE бр. 70 от 1 април 2010 г.), дял VIII от [Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones (Общ закон 32/2003 за далекосъобщенията) от 3 ноември 2003 г. (BOE бр. 264 от 4 ноември 2003 г.)], дял X от [Ley 54/1997 del Sector Eléctrico (Закон 54/1997 за сектора на електроенергията) от 27 ноември 1997 г. (BOE бр. 285 от 28 ноември 1997 г., стр. 35097)], дял VI от [Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos (Закон 34/1998 за сектора на въглеводородите) от 7 октомври 1998 г. (BOE бр. 241 от 8 октомври 1998 г.)], дял VII от [Ley 43/2010 del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal (Закон 43/2010 за универсалната пощенска услуга, правата на ползвателите и пощенския пазар) от 30 декември 2010 г. (BOE бр. 318 от 31 декември 2010 г., стр. 109195)] и дял VII от [Ley 39/2003 del Sector Ferroviario (Закон 39/2003 за железопътния сектор) от 17 ноември 2003 г. (BOE бр. 276 от 17 ноември 2003 г.)].
2.   За целите на упражняването на правомощието за налагане на санкции се гарантира изискваното функционално разделяне между фазата на разследването, за която отговаря персоналът на компетентната в зависимост от съответната област дирекция, и фазата на вземане на решение, за която отговаря Съветът.
3.   Процедурата по упражняване на правомощието за налагане на санкции се урежда от разпоредбите на настоящия закон, на законите, посочени в параграф 1, както и, доколкото не е предвидено в посочените по-горе норми, на [Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Закон 30/1992 относно правния режим на публичните администрации и общото административно производство) от26 ноември 1992 г. (BOE бр. 285 от 27 ноември 1992 г.)] и условията за неговото прилагане. По-конкретно процедурата за налагане на санкции в областта на защитата на конкуренцията се урежда от специалните разпоредби на Закон 15/2007 от 3 юли 2007 г.
4.   Решението слага край на административната процедура и може да бъде обжалвано по съдебен ред“.
Кралски декрет 657/2013
21
Член 4 от Устройствения правилник на Националната комисия в областта на пазарите и конкуренцията, одобрен с Real Decreto 657/2013 por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Кралски декрет 657/2013, с който се одобрява Устройственият правилник на Националната комисия в областта на пазарите и конкуренцията) от 30 август 2013 г. (BOE бр. 209 от 31 август 2013 г., стр. 63623, наричан по-нататък „Устройственият правилник на CNMC“), озаглавен „Координация и институционално сътрудничество“, гласи:
„Когато това следва от законодателството на Европейския съюз или от националното законодателство, [CNMC] се счита за:
a)
националният орган по конкуренция.
[…]“.
22
Член 15, параграф 2 от посочения устройствен правилник предвижда:
„Председателят на [CNMC], който оглавява и пленума на Съвета и на отделението по конкуренция, упражнява функциите по нейното управление и представителство в съответствие с предвиденото в член 19 от [Закона за създаване на CNMC]. При изпълнение на функциите си той е органът, компетентен:
[…]
b)
да предложи на пленума на [CNMC] назначаването и прекратяването на функциите на секретаря на Съвета, на директорите по разследването и на останалата част от ръководния персонал на [CNMC].
[…]“.
Закон за съдебното производство по административни спорове
23
Член 75, параграфи 1 и 2 от Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Закон 29/1998 за съдебното производство по административни спорове) от 13 юли 1998 г. (BOE бр. 167 от 14 юли 1998 г.) предвижда:
„1.   Ответниците могат да се оттеглят, като изпълнят изискванията, предвидени в параграф 2 от предходния член.
2.   След оттеглянето съответният съд постановява без допълнителни формалности решение в съответствие с исканията на ищеца, освен ако това явно накърнява правния ред, като в такъв случай съдът уведомява страните за мотивите, които могат да се противопоставят на уважаването на исканията, и ги изслушва в редовен десетдневен срок, след което постановява решението, което счита за съответстващо на правото“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
24
С решение от 11 декември 2014 г., Комисия/Испания (C‑576/13, непубликувано, EU:C:2014:2430), по дело, в което се разглежда тогава прилаганият в Испания режим, уреждащ управлението на работниците във връзка с пристанищните услуги по обработване на товари, Съдът приема, че като е задължило предприятията от други държави членки, желаещи да упражняват дейността по обработване на товарите на испанските пристанища от общ интерес, от една страна, да се регистрират към Sociedad Anónima de Gestion de Estibadores Portuarios (акционерно дружество за управление на докерите, наричано по-нататък („SAGEP“), както и евентуално да участват в капитала му, и от друга страна, да наемат с предимство предлаганите от това дружество работници, минимален брой от които на постоянна работа, Кралство Испания не е изпълнило задълженията си по член 49 ДФЕС.
25
За да изпълни решение от 11 декември 2014 г., Комисия/Испания (C‑576/13, непубликувано, EU:C:2014:2430), Кралство Испания приема Real Decreto-ley 8/2017 por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, recaída en el Asunto C‑576/13 (procedimiento de infracción 2009/4052) [Кралски декрет-закон 8/2017 за изменение на режима на работниците за предоставяне на пристанищната услуга по обработване на товари, в изпълнение на решение на Съда на Европейския съюз от 11 декември 2014 г. по дело C‑576/13 (производство за установяване на нарушение 2009/4052)] от 12 май 2017 г. (BOE бр. 114 от 13 май 2017 г.). В този нормативен акт се предвижда свободно наемане на пристанищни работници за предоставяне на пристанищната услуга по обработване на товари и по същество се уточнява, че за предоставянето на тази услуга не е необходимо предприятията, предоставящи пристанищната услуга по обработване на товари (наричани по-нататък „предприятията за обработване на товари“), да участват в капитала на SAGEP.
26
С Кралски декрет-закон 8/2017 обаче се въвежда тригодишен преходен период за адаптиране, изтичащ на 14 май 2020 г., през който предприятията за обработване на товари са длъжни да наемат работници от SAGEP за определен процент от дейността си, независимо дали са акционери на SAGEP. Уточнява се, че до изтичане на този преходен период SAGEP могат да избират дали да прекратят, или да продължат дейността си в режим на свободна конкуренция евентуално с пристанищните центрове по заетостта и с другите агенции за временна заетост.
27
На 6 юли 2017 г. Anesco, сдружение, което обединява предприятията от пристанищния сектор, от една страна, и няколко синдикални организации (CETM, UGT, Comisiones Obreras, Confederación Intersindical Gallega, Langile Abertzaleen Batzordeak и Eusko Langileen Alkartasuna), от друга страна, сключват колективен трудов договор, целта на който е „да се съхрани социалният мир“ и да се гарантира запазването на всички работни места на докерите, наети от SAGEP преди 30 септември 2017 г. С този колективен трудов договор Anesco и тези синдикални организации изменят четвъртото национално рамково споразумение, като въвеждат седма допълнителна разпоредба, която предвижда, че към предприятията за обработване на товари, които напускат SAGEP, се прехвърля персоналът, който извършва товаро-разтоварна пристанищна дейност и е свързан с тази SAGEP, при същите условия на труд до размера на участието си в капитала на съответната SAGEP.
28
На 3 ноември 2017 г. дирекцията по въпросите на конкуренцията образува процедура за установяване нарушение S/DC/0619/17, Acuerdo Marco de la Estiba (рамково споразумение за товаро-разтоварната дейност) срещу Anesco и посочените синдикални организации. Сред мотивите, обосновали започването на тази процедура, е фактът, че спрямо единственото дружество, което е поискало да напусне SAGEP през преходния период, е извършена поредица от действия, които сериозно са засегнали неговата дейност и конкурентоспособността му и които могат да се разглеждат като поведение на бойкот.
29
На 12 ноември 2018 г. дирекцията по въпросите на конкуренцията представя на отделението по конкуренция съм Съвета на CNMC предложение за решение, в което се заключава, че колективният трудов договор, сключен между Anesco и разглежданите в главното производство синдикални организации, представлява поведение, забранено от член 1 от Закона за защита на конкуренцията и от член 101 ДФЕС, доколкото наложените с този колективен трудов договор допълнителни задължения надхвърлят сферата на колективното договаряне и по този начин ограничават свободното упражняване на правото на оттегляне, а с това и условията за свободна конкуренция.
30
На 29 март 2019 г. Испания приема Real Decreto-Ley 9/2019 por el que se modifica la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, para su adaptación a la actividad de la estiba portuaria y se concluye la adaptación legal del régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías (Кралски декрет-закон 9/2019, с който се изменя Закон 14/1994 от 1 юни 1994 г. относно агенциите за временна заетост, за да се адаптира към пристанищната товаро-разтоварна дейност, и с който се завършва привеждането в съответствие на правната уредба относно режима на работниците за предоставяне на пристанищната услуга за обработване на товари) от 29 март 2019 г. (BOE бр. 77 от 30 март 2019 г., стр. 32836). С него се предоставя възможност през преходния период да се предвиди задължително прехвърляне на персонала на SAGEP посредством споразумения или колективни трудови договори, в случай че предприятията за обработване на товари решат да ги напуснат или да прекратят дейността си.
31
CNMC отбелязва, че приемането на този акт, който има ранг на закон, е довело до удължаване на срока за упражняване на правото на оттегляне по отношение на целия преходен период, предвиден в Кралски декрет-закон 8/2017, тоест до 14 май 2020 г.
32
Ето защо CNMC си поставя въпроса за съответствието, от една страна, на колективните трудови договори, с които се изменя четвъртото национално рамково споразумение, и от друга страна, на Кралски декрет-закон 9/2019, с член 101 ДФЕС, което според нея обосновава сезирането на Съда на основание член 267 ДФЕС.
33
За тази цел CNMC счита, че има характер на юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС, тъй като съгласно практиката на Съда е орган, който е законоустановен и постояннодействащ, има задължителна юрисдикция, провежда състезателно производство, независим е и изпълнява задачите си при пълно зачитане на обективността и безпристрастността по отношение на страните по спора и на съответните им интереси с оглед на предмета на спора.
34
При тези условия CNMC решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 101 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че забранява споразумения между оператори и представители на работниците, включително под наименованието „колективни трудови договори“, които предвиждат прехвърляне на работниците, свързани [със SAGEP], към отделящи се от [последното] предприятия и определят начина, по който се извършва това прехвърляне?
2)
При утвърдителен отговор на предходния въпрос, трябва ли член 101 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че не допуска разпоредби от националното право като съдържащите се в [Декрет-закон 9/2019], доколкото те служат за основа на колективни трудови договори, с които се налага определена форма на прехвърляне на работници, която излиза извън трудовите въпроси и поражда хармонизация по търговски въпроси?
3)
Ако се приеме, че посочените разпоредби са в противоречие с правото на Съюза, трябва ли практиката на Съда относно предимството на правото на Съюза и съответните последици, посочени по-специално в решения [от 15 декември 1976 г., Simmenthal (35/76, EU:C:1976:180), и от 22 юни 1989 г., Costanzo (103/88, EU:C:1989:256)], да се тълкува в смисъл, че задължава публичноправен орган като [CNMC] да не прилага разпоредбите на националното право, които са в противоречие с член 101 ДФЕС?
4)
При утвърдителен отговор на първия въпрос, трябва ли член 101 ДФЕС и Регламент [№ 1/2003], както и задължението да се гарантира ефективността на разпоредбите от правото на Съюза, да се тълкуват в смисъл, че от административен орган като [CNMC] се изисква да налага глоби и периодични имуществени санкции на субекти, които имат поведение като описаното по-горе?“.
По допустимостта на преюдициалното запитване
35
Въпреки че в акта за преюдициално запитване CNMC излага причините, поради които от нейна гледна точка притежава характер на юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС, и че Asoport посочва в становището си, че споделя това разбиране, останалите страни в главното производство, испанското правителство и Европейската комисия изпитват съмнения в това отношение. Последните поддържат по-специално че производствата пред CNMC, като разглежданата по главното производство процедура, не приключват с постановяване на правораздавателен акт, поради което не може да се счита, че този орган притежава качеството на юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС.
36
Съгласно постоянната съдебна практика, за да прецени дали запитващият орган притежава качеството на юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС — въпрос, уреден единствено от правото на Съюза — Съдът взема предвид съвкупност от обстоятелства, а именно дали органът е законоустановен, дали е постояннодействащ, дали юрисдикцията му е задължителна, дали производството е състезателно, дали той прилага правни норми и дали е независим. Освен това националните юрисдикции могат да сезират Съда само ако пред тях има висящ спор и ако се произнасят в производство, което приключва с правораздавателен акт (решение от 31 май 2005 г., Syfait и др., C‑53/03, EU:C:2005:333, т. 29 и цитираната съдебна практика).
37
Накрая, що се отнася до понятието „национална юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС, Съдът многократно е припомнял, че то по самото си естество може да обозначава само орган, който е трето лице спрямо органа, приел обжалваното решение (решения от 30 март 1993 г., Corbiau, C‑24/92, EU:C:1993:118, т. 15 и от 19 септември 2006 г., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, т. 49).
38
На първо място обаче, що се отнася до качеството на CNMC като „трето лице“, от член 17, параграф 1 и член 19, параграф 1, букви f)—h) от Закона за създаване на CNMC е видно, че председателят на CNMC председателства Съвета на CNMC, който приема решенията от името на CNMC, и че на това основание той изпълнява ръководни функции спрямо персонала на CNMC и ръководи, координира, оценява и контролира всички нейни подразделения, включително дирекцията по въпросите на конкуренцията, която е изготвила предложението за решение в основата на настоящото преюдициално запитване. Освен това от член 20, първа алинея, точка 13 от Закона за създаване на CNMC и от член 15, параграф 2, буква b) от Устройствения правилник на CNMC е видно, че председателят на CNMC предлага на Съвета на последната назначаването и освобождаването на ръководния персонал, сред който е и този на дирекцията по въпросите на конкуренцията.
39
По този начин, подобно на приетото от Съда в точка 33 от решение от 31 май 2005 г., Syfait и др. (C‑53/03, EU:C:2005:333), отнасящо се до Epitropi Antagonismou (Комисия по въпросите на конкуренция, Гърция), която има функционална връзка със своя секретариат, разследващ орган, по предложение на който се приемат решенията, Съветът на CNMC има организационна и функционална връзка с дирекцията по въпросите на конкуренцията на CNMC, която изготвя предложенията за решение, по които той се произнася.
40
При това положение, противно на твърденията му, CNMC не може да се счита за „трето лице по отношение на органа, който приема решението, подлежащо на обжалване, и следователно не може да бъде квалифицирана като „национална юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС.
41
На второ място, налага се изводът, че решенията, които CNMC приема по спорове като разглеждания в главното производство, наподобяват решения с административно естество, което изключва възможността те да бъдат приемани при упражняване на правораздавателни функции (вж. по аналогия определение от 14 ноември 2013 г., MF 7, C‑49/13, EU:C:2013:767, т. 17).
42
В този смисъл следва да се отбележи, че както е видно от член 4 от Устройствения правилник на CNMC, CNMC е органът по конкуренция, който отговаря в съответствие с член 1, параграф 2 от Закона за създаване на CNMC за гарантирането, защитата и насърчаването на правилното функциониране, прозрачността и съществуването на ефективна конкуренция на всички пазари и във всички производствени сектори в полза на потребителите и ползвателите в Испания.
43
Разглежданата по главното производство процедура е за налагане на санкции, която е започната служебно съгласно член 49, параграф 1 от Закона за защита на конкуренцията от дирекцията по въпросите на конкуренцията на CNMC срещу Anesco и разглежданите синдикални организации, и това се потвърждава от факта, че Asoport има качеството на заинтересована страна в рамките на провежданата от CNMC процедура.
44
Фактът, че CNMC действа служебно като специализирана администрация, упражняваща правомощието за налагане на санкции в областите от неговата компетентност, обаче е показателен за административния, а не правораздавателен характер на решението, което следва да постанови в производството, по което е отправено настоящото преюдициално запитване (вж. по аналогия определение от 14 ноември 2013 г., MF 7, C‑49/13, EU:C:2013:767, т. 18)
45
Същото се отнася и за обстоятелството, че CNMC е длъжна да работи в тясно сътрудничество с Комисията и може да бъде десезирана в полза на последната по силата на член 11, параграф 6 от Регламент № 1/2003, макар и само в случаите, в които правилата на правото на Съюза са приложими и Комисията е в по-добра позиция да разгледа случая (вж. по аналогия решение от 31 май 2005 г., Syfait и др., C‑53/03, EU:C:2005:333, т. 34 и 35).
46
Освен това член 36, параграф 1 от Закона за защита на конкуренцията задължава CNMC да приеме и съобщи решението, с което се слага край на процедурата за налагане на санкции за антиконкурентно поведение в срок, не по-дълъг от 18 месеца, а в член 38, параграф 1 от този закон се уточнява, че изтичането на този срок води до прекратяване на процедурата, независимо от волята на заинтересованите страни в процедурата, и по-специално на евентуалните молители.
47
Следва също да се подчертае, че съгласно член 75 от Закона за съдебното производство по административни спорове, когато пред административните юрисдикции е подадена жалба срещу решение на CNMC, последната може да се оттегли, тоест да оттегли собственото си решение, при положение че страната, която е обжалвала решението на CNMC пред компетентните юрисдикции, е дала съгласието си за това.
48
От изложеното по-горе следва, че процедурата пред CNMC за налагане на санкции е извън националната правораздавателната система и не спада към упражняването на правораздавателни функции. Всъщност решението на CNMC, с което се слага край на процедурата, е административно решение, което, макар да е окончателно и незабавно изпълняемо, не може да има характеристиките на съдебен акт, и по-специално няма силата на пресъдено нещо (вж. в този смисъл решение от 16 февруари 2017 г., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, т. 34 и цитираната съдебна практика).
49
Административният характер на разглежданата по главното производство процедура се потвърждава и от член 29, параграф 4 от Закона за създаване на CNMC, който предвижда, че приемането на решение от Съвета на CNMC слага край на процедурата, изрично квалифицирана като „административна“. Освен това по силата на член 48, параграф 1 от Закона за защита на конкуренцията такова решение може да бъде обжалвано по съдебен ред и както уточнява испанското правителство в писменото си становище, CNMC действа в рамките на производството по обжалване като ответник в първоинстанционното съдебно производство пред Audiencia Nacional (Национален съд, Испания) или като жалбоподател или ответник при обжалване на решението на Audiencia Nacional пред Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания).
50
Изложените по-горе съображения не се опровергават от решение от 16 юли 1992 г., Asociación Española de Banca Privada и др. (C‑67/91, EU:C:1992:330), в което Съдът имплицитно приема за допустимо преюдициално запитване, отправено от Tribunal de Defensa de la Competencia (Съд по защита на конкуренцията, Испания). В това отношение следва да се отбележи, че то е постановено в контекста на предишния испански Закон за защита на конкуренцията, по силата на който този орган е различен от създадения със същия закон разследващ орган в областта на конкуренцията, а именно Dirección General de Defensa de la Competencia (генерална дирекция за защита на конкуренцията, Испания). В настоящия случай обаче, както е видно от член 29, параграф 1 от Закона за създаване на CNMC, последната упражнява едновременно функциите, които преди това са били възложени на Tribunal de Defensa de la Competencia (Съд за защита на конкуренцията), и тези, които са били възложени на генералната дирекция за защита на конкуренцията.
51
С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се приеме, че преюдициалното запитване, отправено от CNMC, е недопустимо.
По съдебните разноски
52
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващия орган, последният следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:
Преюдициалното запитване, отправено от Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Национална комисия в областта на пазарите и конкуренцията, Испания) с акт от 12 юни 2019 г., е недопустимо.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.