61991CJ0047(01)_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
Mål C-47/91
Italien, företrätt av professorn Luigi Ferraro Bravo, chef för utrikesministeriets avdelning för diplomatiska tvister, i egenskap av ombud, biträdd av Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg hos Italiens ambassad, 5, rue Marie-Adélaïde,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske chefsrådgivaren Antonio Abate, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Georgios Kremlis, rättstjänsten, Centre Wagner, Kirchberg,
svarande.
Talan avser ogiltigförklaring av det beslut av Europeiska gemenskapernas kommission, som meddelades den italienska regeringen genom skrivelse av den 23 november 1990, att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 första stycket i fördraget angående de italienska myndigheternas beviljade stöd till företaget Italgrani, ett beslut som dessutom innebar förordnande om att skjuta upp nämnda stöd.
DOMSTOLEN
sammansatt av avdelningsordföranden G. F. Mancini, tillförordnad ordförande, avdelningsordförandena J. C. Moitinho de Almeida och Diez de Velasco samt domarna C. N. Kakouris, R. Joliet (referent), F.A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Zuleeg, P. J. G. Kapteyn och J. L. Murray,
generaladvokat: W. Van Gerven,
justitiesekreterare: H. A. Rühl, avdelningsdirektör,
som beaktat förhandlingsrapporten,
som hört parternas muntliga yttranden, avgivna vid sammanträde den 2 februari 1994, och
som hört generaladvokatens förslag till avgörande, framlagt vid sammanträde den 22 mars 1994,
meddelar följande
Domskäl
dom
1 Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 31 januari 1991 har Italien, i enlighet med artikel 173 i EEG-fördraget, begärt ogiltigförklaring av kommissionens beslut, vilket meddelades genom skrivelse av den 23 november 1990, att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 första stycket i EEG-fördraget för att granska de italienska myndigheternas beviljade stöd till företaget Italgrani, ett beslut som dessutom innebar förordnande om att skjuta upp nämnda stöd (nedan kallat "beslutet att inleda ett förfarande"). Beslutet i fråga offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 315, 14.12.1990, s. 7 och dess ändrade lydelse i Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 11, 17.1.1991, s. 32 (fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).
2 Det framgår av handlingarna i ärendet att den italienska lagen nr 64 av den 1 mars 1986 (nedan kallad "lagen om stöd till Mezzogiorno") införde ett allmänt stödprogram till förmån för Mezzogiorno. I överensstämmelse med artikel 93.3 i fördraget underrättades kommissionen om detta stödprogram den 2 maj 1986.
3 Genom beslutet 88/318/EEG av den 2 mars 1988 (nedan kallat "beslut om godkännande av det allmänna italienska stödprogrammet", EGT L 143, s. 37, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) godkände kommissionen det allmänna stödprogrammet som hade införts till förmån för Mezzogiorno. I artikel 9 i det beslutet föreskrivs emellertid att Italien skall iaktta de gemenskapsrättsliga bestämmelser och förordningar som nu är i kraft eller som i framtiden kan komma att antas avseende samordning av olika typer av stöd till sektorer inom industrin, jordbruket och fiskerinäringen.
4 Efter detta beslut har den italienske ministern ansvarig för stödåtgärder i Mezzogiorno beviljat stöd till företaget Italgrani i Neapel genom att ingå ett "avtal inom stödprogrammet" med det företaget. Detta godkändes den 12 april 1990 av Comitato interministeriale per il coordinamento della politica industriale (nedan kallad "CIPI").
5 Avtalet inom stödprogrammet i fråga bestod av olika delar, t.ex. byggande av industrianläggningar för användning av råvaror från jordbruket (sädesslag, sockerbetor, soja, frukt), däribland en stärkelsefabrik och en sockerfabrik, och för framställning av fröolja, mannagryn och mjöl, byggande av lagerlokaler för jordbruksprodukter, ett forskningsprogram samt utbildning av anställda inom företaget.
6 Den 26 juli 1990 efter ett klagomål från Casillo Grani, ett konkurrentföretag till Italgrani, begärde kommissionen att de italienska myndigheterna skulle ge den upplysningar om ifrågavarande stöd. Den 7 september 1990 informerade de italienska myndigheterna om CIPI:s beslut att godkänna det avtal inom stödprogrammet som hade ingåtts med Italgrani. De italienska myndigheterna överlämnade ytterligare information om ifrågavarande stöd under ett möte i september 1990 och genom skrivelser under oktober 1990.
7 Genom skrivelse av den 23 november 1990 meddelade kommissionen den italienska regeringen sitt beslut att inleda ett kontradiktoriskt granskningsförfarande enligt artikel 93.2 första stycket i fördraget avseende flertalet av de stöd som beviljats Italgrani samtidigt som kommissionen ålade den italienska regeringen att skjuta upp ifrågavarande stödåtgärder.
8 I skälen till beslutet uttryckte kommissionen vissa tvivel när det gällde de italienska myndigheternas iakttagande av de två villkor som den hade ställt för att godkänna det allmänna stödprogrammet. Dessa myndigheter ansågs ha felbedömt de gemenskapsrättsliga bestämmelserna och förordningarna avseende samordning av olika typer av stöd inom jordbrukssektorn, i strid med vad som anges i artikel 9 i beslutet om godkännande av det allmänna stödprogrammet. Dessutom har kommissionen framhållit att det med ledning av de upplysningar som den hade tillgång till inte gick att kontrollera om den maximala graden av intensitet hade iakttagits, vilken den enligt egen utsago angivit i beslutet om godkännande av det allmänna stödprogrammet (punkt D i beslutet att inleda förfarandet).
9 Efter en genomgång av stödåtgärderna har kommissionen dragit slutsatsen att de olika stöd som beviljats Italgrani inte kunde anses omfattade av något av undantagen i artikel 92.3 a (stöd till förmån för missgynnade regioner eller regioner med svårigheter) och 92.3 c (stöd till vissa sektorer eller regioner) i fördraget (punkt I.1 i beslutet). Kommissionen har tillagt att "enligt artikel 93.3 i EEG-fördraget får åtgärderna inte genomföras förrän det förfarande som anges i punkt 2 i den artikeln har lett till ett slutgiltigt beslut" (punkt I.3 i beslutet). Kommissionen har vidare erinrat om att stöd som betalats ut i strid med denna bestämmelse kan bli föremål för en begäran om återbetalning hos mottagarna och att de kostnader som skulle kunna uppstå för gemenskapen på grund härav inte kan övertas av EUGFJ (punkt I.4 i beslutet).
10 Det är mot detta beslut som förevarande talan riktas.
11 Den italienska regeringen har gjort gällande att kommissionen felaktigt har ansett de ursprungligen planerade stödåtgärderna till förmån för Italgrani som nya stödåtgärder, dvs. som stöd som inte godkänts, och att den följaktligen har förordnat att utbetalningen av dem skulle skjutas upp med tillämpning av artikel 93.3 sista meningen i fördraget.
12 Enligt den italienska regeringen innebar det "avtal inom stödprogrammet" som ingåtts med företaget Italgrani och som godkändes den 12 april 1990 av CIPI i själva verket endast ett genomförande av det allmänna italienska stödprogrammet. Eftersom kommissionen hade godkänt det stödprogrammet i sitt ovannämnda beslut 88/318 utan att förbehålla sig möjligheten att senare granska de enskilda åtgärderna för genomförandet, var det enligt den italienska regeringens uppfattning inte nödvändigt att underrätta kommissionen om stödet till Italgrani eftersom det redan hade godkänts och följaktligen borde behandlas som ett redan existerande stöd enligt artikel 93.1 i fördraget. Följaktligen hade kommissionen inte rätt att förordna att det skulle skjutas upp eftersom detta endast är möjligt, enligt artikel 93.3 sista meningen i fördraget, när det gäller nya stödåtgärder.
13 Den italienska regeringen har vidare anfört att kommissionen endast kunde förordna att stödåtgärderna skulle skjutas upp om den - trots att den i sitt beslut att inleda förfarandet uppgav att den inskränkt sig till att kontrollera att de stödåtgärder som beviljats Italgrani omfattades av beslutet om godkännande av det allmänna stödprogrammet - i verkligheten bedömde dessa stödåtgärder direkt i förhållande till artikel 92 i fördraget. Genom att göra så har kommissionen underförstått ändrat sitt beslut 88/318 av den 2 mars 1988 i vilket den fastslog att det allmänna stödprogrammet var förenligt med fördraget. Därigenom har kommissionen kränkt principen om rättssäkerhet och principen om berättigade förväntningar.
14 Den 9 april 1991 framförde kommissionen en invändning om rättegångshinder och gjorde gällande att den angripna rättsakten endast var förberedande. Domstolen ogillade invändningen i dom av den 30 juni 1992 (Rec. s. I-4145) utan att pröva sakfrågan.
15 I inlagor som ingivits efter den domen har kommissionen avgivit ytterligare tre yttranden som den betecknar som preliminära.
16 Kommissionen har för det första anfört att den, den 16 augusti 1991, slutligen godkände stödet till Italgrani efter vissa ändringar och närmare angivna villkor på förslag av de italienska myndigheterna under granskningsförfarandet (kommissionens beslut 91/474/EEG om stöd beviljat av den italienska regeringen till företaget Italgrani för att uppföra en anläggning för jordbruks- och livsmedelsprodukter i Mezzogiorno, EGT L 254, 11.9.1991, s. 14, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). Kommissionen gör gällande att genom ogiltigförklaring av beslutet att inleda ett förfarande berövas det slutgiltiga beslutet om godkännande sin rättsliga grund och blir följaktligen olagligt.
17 För det andra har kommissionen anfört att eftersom talan inte går ut på att domstolen skall granska de ekonomiska bedömningar som ligger till grund för beslutet att inleda förfarandet och då talan endast rör mindre viktiga aspekter av det beslutet kan den inte leda till att det ogiltigförklaras.
18 För det tredje har kommissionen påpekat att eftersom det angripna beslutet inte längre har någon uppskjutande verkan efter det att de italienska myndigheterna har ändrat det ursprungligen planerade stödet till Italgrani så har talan förlorat sitt syfte.
19 Det finns anledning att fastslå att de två första påståendena från kommissionen inte grundar sig på rättsliga och faktiska omständigheter som framkommit efter förfarandet angående den italienska regeringens talans upptagande till sakprövning, vilket avslutades genom ovannämnda dom av den 30 juni 1992. Dessa påståenden skall därför inte beaktas. När det gäller det tredje påståendet är det tillräckligt att fastslå att beslutet att skjuta upp ifrågavarande stöd har haft verkan under en viss tid.
20 Vad gäller sakfrågan skall det inledningsvis påpekas att de stödåtgärder som beviljats Italgrani faller inom ramen för det allmänna stödprogram som införts genom lagen om stöd till Mezzogiorno, vilket även kommissionen har ansett (se beslutet att inleda förfarandet, punkt A, femte stycket, och punkt C samt det slutgiltiga beslutet om godkännande av stödåtgärderna daterat den 16 augusti 1991, punkt I, tredje stycket).
21 Det skall därefter framhållas att när ett allmänt stödprogram en gång har godkänts behöver inte kommissionen underrättas om de enskilda åtgärderna för genomförandet, såvida den inte har gjort förbehåll för detta i beslutet om godkännande, vilket kommissionen själv har medgivit i den fjortonde rapporten om konkurrenspolitiken (punkt 203) och i målen Irish Cement mot kommissionen (se förenade målen 166/86 och 220/86, Rec. 1988, s. 6482). Eftersom de enskilda stödåtgärderna enbart är åtgärder för att genomföra det allmänna stödprogrammet är de faktorer som kommissionen skall beakta vid bedömningen av dem desamma som de som beaktades vid granskningen av det allmänna stödprogrammet. Det är därför onödigt att de enskilda stödåtgärderna blir föremål för kommissionens granskning.
22 I förevarande fall har kommissionen gjort gällande att den gjort förbehåll för godkännande av det allmänna italienska stödprogrammet. I sitt svaromål har kommissionen anfört att den i ett telex till den italienska regeringen den 14 november 1986 har förbehållit sig rätten att senare ta ställning till bestämmelserna om jordbruksprodukter i lagen om stöd till Mezzogiorno. Den skall då ha underrättat den italienska regeringen om att den inte hade för avsikt att yttra sig om dessa bestämmelser så länge som den inte hade underrättats om "de närmare bestämmelserna för stöd till produkter från jordbruks- och livsmedelssektorn ... som varje region i Mezzogiorno skulle anta inom ramen för sin behörighet". Eftersom dessa bestämmelser fortfarande inte har antagits kan de stödåtgärder som beviljats Italgrani, som rör jordbruksprodukter, inte komma i åtnjutande av den dispens från underrättelse som följer av beslutet om godkännande av det allmänna italienska stödprogrammet.
23 Detta argument kan inte godtas. Oavsett vilken betydelse som skall tillskrivas ifrågavarande telex är det tillräckligt att fastslå att kommissionen inte har återgivit det huvudsakliga innehållet i det i sitt beslut om godkännande av det allmänna italienska stödprogrammet.
24 Det skall dessutom påpekas att när kommissionen har att ta ställning till en enskild stödåtgärd som påstås har beviljats med tillämpning av ett tidigare godkänt stödprogram, får kommissionen inte utan vidare granska den direkt i förhållande till fördraget. Den skall före det att den inleder ett förfarande inskränka sig till att först kontrollera att stödet omfattas av det allmänna stödprogrammet och uppfyller villkoren som fastställts i beslutet om godkännande av det. Om kommissionen inte gick tillväga på det sättet skulle den vid granskningen av varje enskild stödåtgärd kunna ändra sitt beslut om godkännande av stödprogrammet, vilket redan förutsatte en granskning i förhållande till artikel 92 i fördraget. Principen om berättigade förväntningar och principen om rättssäkerhet skulle då äventyras utifrån såväl medlemsstaternas som de ekonomiska aktörernas synvinkel, eftersom enskilda stödåtgärder som överensstämmer fullt ut med beslutet om godkännande av stödprogrammet när som helst skulle kunna ifrågasättas av kommissionen.
25 Om kommissionen efter en sådan begränsad granskning finner att den enskilda stödåtgärden överensstämmer med dess beslut om godkännande av stödprogrammet skall den behandlas som ett tillåtet stöd, dvs. som ett existerande stöd. Kommissionen kan således inte förordna att det skall skjutas upp eftersom artikel 93.3 i fördraget endast ger kommissionen denna befogenhet när det gäller nya stöd.
26 Omvänt, för det fall kommissionen finner att den enskilda stödåtgärden inte omfattas av dess beslut om godkännande av stödprogrammet skall stödåtgärden anses som ett nytt stöd. Om kommissionen inte har underrättats om stödåtgärden har den befogenhet att, sedan den givit den berörda medlemsstaten tillfälle att yttra sig, genom ett interimistiskt beslut i avvaktan på resultatet av granskningen av stödet, ålägga medlemsstaten att omedelbart skjuta upp utbetalningen av stödet och att ge kommissionen, inom den tidsfrist som den fastställer, tillgång till alla handlingar, upplysningar och underlag som är nödvändiga för att granska om stödet är förenligt med den gemensamma marknaden (se dom av den 14 februari 1990 i mål C-301/87 Boussac, Rec. s. I-307, punkt 19).
27 I detta hänseende har kommissionen hävdat att i den mån avtalet inom stödprogrammet som ingåtts med Italgrani avsåg stöd till stärkelseframställningen så stred det mot dess beslut om godkännande av det allmänna italienska programmet om statligt stöd. Under 1987 skall kommissionen i en publikation med titeln "Konkurrenspolitiken inom jordbruket" ha meddelat att medlemsstaterna inte längre fick bevilja stöd till de sektorer som var undantagna från gemenskapsfinansiering. Detta var fallet med stärkelsesektorn. Rådets förordning (EEG) nr 355/77 av den 15 februari 1977 om gemensamma åtgärder för att förbättra villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (EGT L 51, s. 1, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) innebar att gemenskapsfinansiering av investeringar inom denna sektor upphörde. Eftersom de italienska myndigheterna enligt artikel 9 i beslutet om godkännande ålades att vid genomförandet av det allmänna stödprogrammet iaktta gemenskapsrättsliga bestämmelser och förordningar i fråga om samordning av olika typer av stöd inom jordbrukssektorn måste de stödåtgärder som Italien beviljat Italgrani anses förbjudna enligt gemenskapens lagstiftning och således inte omfattade av beslutet om godkännande av det allmänna stödprogrammet. Under dessa omständigheter har kommissionen haft skäl att behandla stödåtgärderna som nya stödåtgärder och att förordna att de skulle skjutas upp.
28 Detta argument kan inte godtas. Det framgår av beslutet att inleda förfarandet att kommissionen bedömde förenligheten av stödet till byggandet av en stärkelsefabrik direkt i förhållande till artikel 92 i fördraget. Kommissionen har nämligen uttalat att eftersom investeringar som rör stärkelseproduktion var undantagna från gemenskapsfinansiering så kunde den endast godkänna statligt stöd inom detta område om det uppfyllde villkoren i artikel 92 i fördraget. Kommissionen ansåg att det inte förhöll sig så i det här fallet eftersom stärkelsesektorn kännetecknas av en betydande överkapacitet och eftersom ett tillskapande av ytterligare produktionskapacitet på ca 357 000 ton - vilket det inte visats att det fanns avsättning för - skulle riskera att störa marknaden för stärkelseindustrin (punkt E.1).
29 Det framgår vidare av beslutet att inleda förfarandet att kommissionen har granskat andra planerade stöd till Italgrani mot bakgrund av fördraget och inte i förhållande till beslutet om godkännande av det allmänna stödprogrammet. Kommissionen var således endast beredd att godkänna att stöd till tillverkning av fröolja var förenligt med artikel 92 i fördraget om intensiteten inte översteg 50% och om motsvarande produktionskapacitet samtidigt övergavs (punkt E.3). När det gäller stödet till produktion av mannagryn och mjöl har kommissionen anfört att det redan finns en strukturell överkapacitet i produktionen och att beviljande av stöd inom detta område skulle riskera att störa handeln mellan medlemsstaterna (punkt E.4). När det gäller stödet till forskningen har kommissionen ansett att den inte hade tillräckligt med upplysningar för att bedöma dess förenlighet med artikel 92 i fördraget (punkt F).
30 Det framgår av det anförda att kommissionen genom att förordna att utbetalningen av stöden skulle skjutas upp betraktade de ovan uppräknade stöden som nya stödåtgärder utan att kontrollera om de var tillåtna genom beslutet om godkännande av det allmänna stödprogrammet.
31 Det framgår däremot av beslutet att inleda förfarandet att kommissionen i behörig ordning fastslog att stödet för att bygga upp lager av jordbruksprodukter stred mot beslutet om godkännande av det allmänna stödprogrammet. Kommissionen har nämligen anfört att de italienska myndigheterna hade beviljat detta stöd i strid med bestämmelserna om gemensamma marknadsorganisationer som de enligt artikel 9 i beslutet om godkännande av det allmänna stödprogrammet hade ålagts att iaktta (punkt G).
32 Kommissionen har vidare anfört att den italienska regeringen, trots begäran vid flera tillfällen mellan den 26 juli och den 23 november 1990, inte har tillhandahållit nödvändiga upplysningar för att skingra de tvivel som förelåg angående överensstämmelsen mellan de stödåtgärder som beviljats Italgrani och kommissionens beslut om godkännande av det allmänna italienska stödprogrammet. Bristen på samarbete från de italienska myndigheternas sida medförde att kommissionen blev tvungen att inleda ett kontradiktoriskt granskningsförfarande avseende stödåtgärderna och att förordna att de skulle skjutas upp.
33 Det finns anledning att fastslå att artikel 93.3 i fördraget endast ger kommissionen befogenhet att förordna att utbetalningen av nya stöd skall skjutas upp och att det inte är tillräckligt att kommissionen endast hyser tvivel beträffande de nya stödåtgärdernas förenlighet med dess beslut om godkännande av stödprogrammet.
34 Om kommissionen hyser tvivel beträffande enskilda stödåtgärders förenlighet med dess beslut om godkännande av stödprogrammet, får den ålägga ifrågavarande medlemsstat att ge kommissionen, inom den tidsfrist som den fastställer, tillgång till alla handlingar, upplysningar och underlag som är nödvändiga för att ta ställning till det omtvistade stödets förenlighet med beslutet om godkännande av stödprogrammet.
35 Om medlemsstaten, trots kommissionens föreläggande, underlåter att tillhandahålla de begärda upplysningarna kan kommissionen, av skäl som överensstämmer med de som anges i ovannämnda dom av den 14 februari 1990 i målet Boussac, besluta att stödet skjuts upp och bedöma stödets förenlighet direkt i förhållande till fördraget, som om det gällde ett nytt stöd.
36 I förevarande fall framgår det förvisso av beslutet att inleda förfarandet att kommissionen har ansett att de upplysningar som tillhandahållits av de italienska myndigheterna inte gjorde det möjligt för kommissionen att ta ställning till om stödet till produktion av isoglukos (punkt E.2 sista stycket) och stödet till utbildning (punkt H) var förenliga med dess beslut om godkännande av det allmänna italienska stödprogrammet. Den italienska regeringen har emellertid uttryckligen bestridit att den skulle ha brustit i sin skyldighet att samarbeta. Dessutom har inte kommissionen lagt fram någon handling som visar att den, före sitt beslut att skjuta upp de ursprungligen planerade stöden till Italgrani, skulle ha förelagt de italienska myndigheterna att inom en viss tid ge den alla upplysningar som var nödvändiga för att kontrollera om ifrågavarande stöd var förenliga med dess beslut om godkännande av det allmänna italienska stödprogrammet.
37 Av övervägandena ovan följer att kommissionen har åsidosatt artikel 93.2 och 93.3 i fördraget genom att besluta att stöden som avsåg byggandet av en stärkelsefabrik och en glukosfabrik, produktion av fröolja, mannagryn och mjöl samt stöden till forskning och utbildning skulle skjutas upp endast på grund av tvivel beträffande stödens förenlighet med beslutet om godkännande av det allmänna italienska stödprogrammet. Endast beslutet att skjuta upp stödet för att bygga upp lager av jordbruksprodukter omfattas inte av detta konstaterande, vilket har framhållits ovan i punkt 31.
38 Den italienska regeringens kritik riktar sig enbart mot de bestämmelser i beslutet att inleda förfarandet som skjuter upp beviljandet av de ursprungligen planerade stöden till Italgrani. Eftersom denna del av beslutet kan skiljas från resten av beslutet, finns det endast anledning att ogiltigförklara punkterna I.3 och I.4 i beslutet, utom såvitt de rör stödet för att bygga lager av jordbruksprodukter. I punkt I.3 förordnas det att utbetalningen av stöden skall skjutas upp och i punkt I.4 erinras det om att det stöd som utbetalas trots detta kan bli föremål för en begäran om återbetalning hos mottagarna av stödet och att kostnaderna för gemenskapen på grund av stödet inte kommer att kunna övertas av EUGFJ.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
39 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har tappat målet och skall därför förpliktas ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1)
Punkterna I.3 och I.4 i kommissionens beslut, som meddelades den italienska regeringen genom skrivelse av den 23 november 1990, att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 första stycket i fördraget angående de italienska myndigheternas beviljade stöd till företaget Italgrani ogiltigförklaras, utom såvitt de rör stödet för att bygga upp lager av jordbruksprodukter.
2)
Kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna.