Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
R. NORKUS
fremsat den 12. februar 2026 (1)
Sag C-67/25
Staatsanwaltschaft Saarbrücken
Strafferetlig procedure
mod
R,
N,
K
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Landgericht Saarbrücken (den regionale appeldomstol i Saarbrücken, Tyskland))
» Præjudiciel forelæggelse – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine – forordning (EU) nr. 833/2014 – artikel 2f, stk. 1 – forbud mod at udsende indhold fra visse juridiske personer, enheder eller organer – fysiske personers udsendelse af dette indhold på et websted, der kun generer indtægter i form af frivillige bidrag «
I.      Indledning
1.        Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, der er indgivet af Landgericht Saarbrücken (den regionale appeldomstol i Saarbrücken, Tyskland) i henhold til artikel 267 TEUF, vedrører fortolkningen af artikel 2f, stk. 1, i Rådets forordning (EU) nr. 833/2014 af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (2), som ændret ved Rådets forordning (EU) 2022/350 af 1. marts 2022 (herefter »forordning nr. 833/2014«) (3). I henhold til denne bestemmelse er det er forbudt for alle operatører at udsende eller muliggøre, lette eller på nogen måde bidrage til udsendelse af indhold fra de juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilag XV til denne forordning, ved hjælp af midler såsom kabel, satellit, IP-TV, internettjenesteudbydere, internetbaserede videodelingsplatforme eller ‑applikationer.
2.        Anmodningen er fremsat i forbindelse med en straffesag mod flere personer, der er mistænkt for at have dannet en kriminel organisation og for via en offentlig blog at have distribueret forskelligt indhold, herunder videoer fra en mediekanal, der var omfattet af dette forbud. Selv om adgang til webstedet var gratis, anmodede dets operatører om donationer, der indbragte dem et samlet beløb på over 60 000 EUR. I denne sammenhæng er den forelæggende ret i tvivl om rækkevidden af begrebet »operatør« i nævnte bestemmelse og nærmere bestemt om, hvorvidt det også omfatter fysiske personer, der driver et websted uden at modtage andre indtægter herfra end frivillige bidrag.
3.        Det drejer sig om at fastlægge udstrækningen af begrebet »operatør« som omhandlet i artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 i en sammenhæng, der er præget af behovet for at styrke effektiviteten af Unionens foranstaltninger til imødegåelse af desinformation (4) og propaganda fra statslige kilder. Det tilkommer Domstolen at præcisere, om dette begreb kan finde anvendelse på fysiske personer, der driver et websted uden at udøve økonomisk virksomhed, men som udsender forbudt indhold, og dermed at fastlægge rammerne for onlineaktørers ansvar i forbindelse med gennemførelsen af EU’s sanktioner. Målet vil således være at sikre en sammenhængende og operationel anvendelse af de restriktive foranstaltninger i det digitale rum samtidig med, at retsstatsprincippet og retssikkerhedsprincippet overholdes, med henblik på at undgå en for snæver eller uforudsigelig fortolkning, som vil svække disse foranstaltningers effektivitet.
II.    Relevante retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      Forordning nr. 833/2014
4.        Artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 har følgende ordlyd:
»Det er forbudt for operatører at udsende eller muliggøre, lette eller på anden måde bidrage til udsendelse af indhold fra de juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilag XV, herunder gennem transmission eller distribution ved hjælp af ethvert middel såsom kabel, satellit, IP-TV, internettjenesteudbydere, internetbaserede videodelingsplatforme eller ‑applikationer, hvad enten det er nyt eller forudinstalleret.«
5.        Forordningens artikel 8, stk. 1, fastsætter:
»Medlemsstaterne fastsætter regler om sanktioner, herunder om nødvendigt strafferetlige sanktioner, der skal anvendes i tilfælde af overtrædelser af bestemmelserne i denne forordning, og træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de anvendes. [...]«
6.        Forordningens artikel 12 bestemmer:
»Det er forbudt bevidst og forsætligt at deltage i aktiviteter, der har til formål eller til følge at omgå forbuddene i denne forordning […].«
7.        I bilag XV til samme forordning med overskriften »Liste over fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er omhandlet i artikel 2f«, optræder bl.a. navnet »RT – Russia Today Germany«.
2.      Forordning 2022/350
8.        Fjerde til tiende betragtning til forordning 2022/350 har følgende ordlyd:
»(4)      I sine konklusioner af 24. februar 2022 fordømte Det Europæiske Råd på det kraftigste Den Russiske Føderations uprovokerede og uberettigede militære aggression mod Ukraine. [...] Det Europæiske Råd opfordrede Rusland og russiskstøttede væbnede grupperinger til at standse deres desinformationskampagne.
(5)      I sine konklusioner af 10.
maj 2021 understregede Rådet [for Den Europæiske Union] behovet for yderligere at styrke Unionens og medlemsstaternes modstandsdygtighed og deres evne til at imødegå hybride trusler, herunder desinformation, og sikre koordineret og integreret brug af eksisterende og mulige nye værktøjer til imødegåelse af hybride trusler på EU- og medlemsstatsplan og mulige reaktioner på hybride trusler, herunder bl.a. udenlandsk indblanding og påvirkningsoperationer, der både kan omfatte forebyggende foranstaltninger og pålægning af omkostninger for fjendtligtsindede statslige og ikkestatslige aktører.
(6)      Den Russiske Føderation har deltaget i en systematisk, international kampagne for manipulation af medierne og fordrejning af fakta for at styrke sin strategi for destabilisering af sine nabolande og af Unionen og dens medlemsstater. Navnlig har propagandaen gentagne gange og konsekvent været rettet mod europæiske politiske partier, navnlig i valgperioderne, samt været rettet mod civilsamfundet, asylansøgere, russiske etniske mindretal, kønsidentitetsbaserede mindretal og de demokratiske institutioners funktion i Unionen og dens medlemsstater.
(7)      For at retfærdiggøre og støtte sin aggression mod Ukraine har Den Russiske Føderation været involveret i løbende og samordnede propagandaaktioner rettet mod civilsamfundet i Unionen og nabolandene, hvilket i alvorlig grad forvrider og manipulerer fakta.
(8)      Disse propagandaaktioner er blevet kanaliseret gennem en række medieforetagender under Den Russiske Føderations permanente direkte eller indirekte kontrol. Sådanne aktioner udgør en betydelig og direkte trussel mod Unionens offentlige orden og sikkerhed.
(9)      Disse medieforetagender er afgørende for og medvirkende til at fremme og støtte aggressionen mod Ukraine og til destabiliseringen af dets nabolande.
(10)      I betragtning af den alvorlige situation og som svar på Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine, er det nødvendigt, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder og friheder, der er anerkendt i chartret om grundlæggende rettigheder, navnlig med retten til ytrings- og informationsfrihed som anerkendt i chartrets artikel
11, at indføre yderligere restriktive foranstaltninger for hurtigst muligt at suspendere sådanne medieforetagenders udsendelsesaktiviteter i Unionen eller rettet mod Unionen. Disse foranstaltninger bør opretholdes indtil aggressionen mod Ukraine er bragt til ophør, og indtil Den Russiske Føderation og dens tilknyttede medieforetagender ophører med at gennemføre propagandaaktioner mod Unionen og dens medlemsstater.«
B.      Tysk ret
9.        I henhold til § 18, stk. 1, nr. 1b, i Außenwirtschaftsgesetz (lov om udenrigshandel) af 6. juni 2013 (5) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, straffes den, der overtræder et forbud mod udsendelse, transmission, distribution eller et andet forbud mod levering af tjenesteydelser, der er fastsat i en umiddelbart gældende retsakt fra De Europæiske Fællesskaber eller Den Europæiske Union, som er offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende eller Den Europæiske Union Tidende, og som har til formål at gennemføre en økonomisk sanktionsforanstaltning, som Rådet har vedtaget vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik med fængsel fra tre måneder til fem år.
10.      I henhold til denne lovs § 18, stk. 7, nr. 2, første led, straffes den, der i de i stk. 1 nævnte tilfælde handler erhvervsmæssigt, med fængsel på ikke under et år.
III. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten i hovedsagen, hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
11.      Hovedsagen vedrører en strafferetlig efterforskning mod tre fysiske personer, R, N og K, der i 2023 ved fire lejligheder distribuerede videoer fra kanalen RT Deutschland via bloggen »Live-Ticker«, der var offentligt tilgængelig på webstedet www.traugott-ickeroth.com (herefter »webstedet traugott-ickeroth«). Eftersom denne kanals indslag var omfattet af det udsendelsesforbud, som er fastsat i artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, udgør det i henhold til gældende national lovgivning en lovovertrædelse, der straffes med en strafferetlig sanktion, at gøre disse tilgængelige.
12.      R, der under pseudonymet »Traugott Ickeroth« udgiver bl.a. bøger, som markedsføres via onlinehandelsplatformen Amazon, har under efterforskningen vedstået, at han har været ansvarlig for den redaktionelle udformning af webstedet www.traugott-ickeroth.com.
13.      De indslag, der blev offentliggjort på webstedet, var tilgængelige gratis. Brugerne blev imidlertid gennem en indsamlingskampagne opfordret til at støtte driften af webstedet økonomisk. I perioden fra den 1. april 2022 til den 3. august 2023 blev der således indsat talrige indbetalinger på de tiltalte R’s og N’s respektive konti af brugere, der efterkom denne opfordring, hovedsageligt et- til trecifrede beløb, for i alt 60 038,65 EUR.
14.      Den forelæggende ret har anført, at fortolkningen af artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 alene henhører under Domstolens kompetence, og at Domstolen endnu ikke har truffet afgørelse herom. Den forelæggende ret har tilføjet, at fortolkningen af begrebet »operatør« i denne bestemmelses forstand ikke fremgår med en klarhed, der gør det muligt at udelukke enhver rimelig tvivl.
15.      I denne forbindelse har den forelæggende ret henvist til det dokument, der er udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene med titlen »Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation N
o 833/2014 and Council Regulation N
o 269/2014« (Konsolideret FAQ vedrørende gennemførelsen af Rådets forordning nr. 833/2014 og nr. 269/2014, herefter »Kommissionens retningslinjer«), hvorefter begrebet »operatør« omfatter enhver fysisk eller juridisk person eller enhed, hvis kommercielle eller erhvervsmæssige virksomhed består i at udsende eller muliggøre, lette eller på anden måde bidrage til udsendelse af uautoriseret indhold.
16.      Den forelæggende ret er af den opfattelse, at indsamling af private donationer, som i civilretlig henseende udgør gaver, tillige kan kvalificeres som erhvervsmæssig virksomhed, når denne, som i den foreliggende sag, udøves i et sådant omfang, at der dermed modtages betydelige beløb, der gør det muligt for modtagerne, i det mindste delvist, at finansiere deres leveomkostninger. En sådan fortolkning understøttes tillige af den omstændighed, at formålet med indsamlingskampagnen var at generere økonomiske midler til den fortsatte drift af webstedet traugott-ickeroth, og herigennem skabe en varig indtægtskilde, som er kendetegnende for erhvervsmæssig virksomhed.
17.      Den forelæggende ret har imidlertid også for det første anført, at adgangen til dette websted principielt var gratis, dvs. ikke var betinget af en økonomisk modydelse fra brugerne, og for det andet, at der heller ikke fandt nogen finansiering af driften af webstedet sted, der var uafhængig af brugernes frivillige donationer, f.eks. ved hjælp af reklameindtægter, som ellers er sædvanlige inden for dette område. Tiltalte R’s handlinger kan ligeledes alene henføres til det private område.
18.      På denne baggrund har Landgericht Saarbrücken (den regionale appeldomstol i Saarbrücken) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 2f, stk. 1, i [forordning nr. 833/2014] fortolkes således, at operatører med henblik på denne bestemmelse også omfatter fysiske personer, der via et websted, som de driver, kun genererer indtægter i form af frivillige bidrag fra tredjemand (donationer eller gaver)?«
IV.    Retsforhandlingerne for Domstolen
19.      Forelæggelsesafgørelsen, der er dateret den 20. december 2024, blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 31. januar 2025.
20.      K og R, som er tiltalte i hovedsagen, Staatsanwaltschaft Saarbrücken (anklagemyndigheden i Saarbrücken, Tyskland), den franske, den estiske og den lettiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg inden for den frist, der er fastsat i artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
21.      Domstolen har i henhold til procesreglementets artikel 76, stk. 2, besluttet ikke at afholde mundtlig forhandling.
V.      Retlig bedømmelse
A.      Indledende bemærkninger
22.      Den Europæiske Union, der bygger på de værdier, som fremgår af artikel 2 TEU – bl.a. frihed, demokrati og pluralisme – tillægger respekten for ytrings- og informationsfriheden afgørende betydning. I EU-retten er denne respekt sikret, idet beskyttelsen af disse rettigheder i artikel 11 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) anerkendes som et grundlæggende element i Unionens retsorden. Åbne og demokratiske samfund er imidlertid sårbare over for udbredelsen af desinformation, navnlig når den bevidst anvendes til at manipulere den offentlige mening og påvirke den demokratiske proces (6).
23.      Den angrebskrig, som Den Russiske Føderation fører mod Ukraine i strid med folkeretten, har stillet Unionen over for hidtil usete udfordringer (7). For at gøre Den Russiske Føderations handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde og fremme en fredelig løsning på krisen (8) har Unionen vedtaget en række restriktive foranstaltninger over for visse fysiske og juridiske personer (9). Unionen har ligeledes gennemført instrumenter, der skal styrke dens modstandsdygtighed over for hybride trusler, herunder desinformationskampagner og manipulation af oplysninger organiseret af Den Russiske Føderation.
24.      Disse instrumenter omfatter bl.a. de foranstaltninger, der er fastsat i forordning nr. 833/2014, hvorved udsendelsesaktiviteter hos visse medier, der handler på vegne af Den Russiske Føderation og ved hjælp af desinformationskampagner fører en strategi til destabilisering af Unionen og dens medlemsstater, deriblandt kanalen RT Deutschland, suspenderes (10). Begrundelsen for disse foranstaltninger, der bl.a. begrænser ytrings- og informationsfriheden, er den alvorlige og direkte trussel mod Unionens offentlige orden og sikkerhed, som sådanne propagandaaktiviteter udgør (11). Chartrets artikel 52, stk. 1, tillader sådanne restriktioner (12).
25.      Den foreliggende sag indgår i en bredere sammenhæng vedrørende Unionens imødegåelse af desinformationskampagner i tilknytning til den russisk-ukrainske konflikt, for så vidt som Domstolen skal tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 skal fortolkes således, at begrebet »operatør« med henblik på denne bestemmelse også omfatter fysiske personer, der via et websted, som de driver, kun genererer indtægter i form af frivillige bidrag fra tredjemand (donationer eller gaver).
26.      Som allerede anført i indledningen (13) sættes effektiviteten af de restriktive foranstaltninger, i lighed med de grundlæggende retsstatsprincipper, på prøve, eftersom der, henset til princippet nullum crimen, nulla poena sine lege certa, skal foretages en præcis afgrænsning af de former for adfærd, der kan føre til en strafferetlig sanktion. Dette princip, der er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 1, kræver, at lovgiver definerer de former for adfærd, der udgør en lovovertrædelse, og hvordan de kan sanktioneres, med tilstrækkelig præcision til at sikre, at fastlæggelsen af de strafbare handlinger er op til lovgivningsmyndigheden, dog uden at udelukke retsinstansernes fortolkning, forudsat at denne forbliver forudsigelig og holder sig strengt inden for lovtekstens rammer (14).
27.      Som Domstolen har påpeget, er princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, som kræver, at strafferetten er klar og forudsigelig, til hinder for, at strafferetlig forfølgning indledes for en adfærd, hvis strafbarhed ikke klart og utvetydigt fremgår af loven (15). Dette princip har tillige til formål at sikre forudsigelighed og retssikkerhed for borgerne, idet de på det tidspunkt, hvor de handler, har kendskab til de mulige strafferetlige følger af deres adfærd. Dette er af særlig betydning i en sammenhæng, som den foreliggende, hvor artikel 8 i forordning nr. 833/2014 pålægger medlemsstaterne at fastsætte reglerne for, hvilke sanktioner der skal anvendes ved overtrædelse af bestemmelserne i denne forordning, herunder om nødvendigt strafferetlige sanktioner. Dette forslag til afgørelse tager sigte på at afklare rækkevidden af denne forordnings artikel 2f, stk. 1.
28.      Jeg vil undersøge dette spørgsmål efter først at have behandlet den tvivl, som Staatsanwaltschaft Saarbrücken (anklagemyndigheden i Saarbrücken) har givet udtryk for med hensyn til, om anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.
B.      Formaliteten
29.      Uden formelt at nedlægge påstand om afvisning af det præjudicielle spørgsmål har anklagemyndigheden i Saarbrücken ikke desto mindre anfægtet nødvendigheden af forelæggelsen. Staatsanwaltschaft Saarbrücken har for det første gjort gældende, at afgørelsen om indledning af retssagen ved den forelæggende rets kompetente afdeling stadig kan gøres til genstand for et internt retsmiddel og derfor ikke er endelig. For det andet er Staatsanwaltschaft Saarbrücken af den opfattelse, at det ikke er nødvendigt at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål angående fortolkningen af begrebet »operatør« som omhandlet i artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, idet de klassiske metoder til fortolkning af EU-retten ifølge Staatsanwaltschaft Saarbrücken gør det muligt at udlede betydningen, som i øvrigt forekommer åbenbar.
30.      I denne henseende skal det i første række erindres, at det inden for rammerne af en præjudiciel procedure ikke tilkommer Domstolen, henset til opgavefordelingen mellem Domstolen og den nationale ret, at efterprøve, om forelæggelsesafgørelsen er truffet i overensstemmelse med de nationale forskrifter vedrørende retternes sammensætning og virkemåde. Domstolen er bundet af en forelæggelsesafgørelse, der er afsagt af en retsinstans i en medlemsstat, så længe denne ikke er blevet omgjort under en eventuel appel efter national ret (16).
31.      De for Domstolen fremlagte sagsakter indeholder imidlertid intet, der giver anledning til at antage, at forelæggelsesafgørelsen i nærværende sag er blevet omgjort.
32.      Såfremt anklagemyndigheden i Saarbrücken har haft til hensigt at gøre gældende, at en anmodning om præjudiciel afgørelse først kan indgives, når de interne appelmuligheder er udtømt, kan denne opfattelse i anden række ikke tiltrædes. Muligheden for at anfægte nationale afgørelser i overensstemmelse med de nationale retsregler ret kan nemlig ikke begrænse den nationale rets beføjelse til at indbringe et præjudicielt spørgsmål for Domstolen, hvis den skønner, at en for den verserende sag frembyder problemer vedrørende fortolkningen af EU-retten, som Domstolen nødvendigvis må træffe afgørelse om (17). Henset til samarbejdsordningen mellem Domstolen og de nationale retter, der er indført ved artikel 267 TEUF, skal den nationale ret tværtimod indrømmes mulighed for at på ethvert tidspunkt under proceduren, som den finder passende, at forelægge Domstolen ethvert præjudicielt spørgsmål, som den finder nødvendigt for at kunne træffe afgørelse i den sag, der verserer for den (18).
33.      I denne sammenhæng skal det fremhæves, at den nationale ret har adgang til denne mulighed uanset parternes vurdering af, om et sådant skridt er hensigtsmæssigt. Heraf følger, at en national ret på ingen måde er udelukket fra at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål, hvor svaret ifølge en af parterne i hovedsagen ikke giver anledning til nogen rimelig tvivl. Selv hvis det antages, at et sådant spørgsmål ikke frembyder nogen fortolkningsvanskeligheder, kan det ikke afvises (19).
34.      Det skal i tredje række erindres, at det følger af fast retspraksis, at når et af en national ret forelagt præjudicielt spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen principielt forpligtet til at besvare det. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et sådant spørgsmål, såfremt den ønskede fortolkning eller vurderingen af gyldigheden af en EU-retlig regel savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af det forelagte spørgsmål (20).
35.      Dette er imidlertid ikke tilfældet i foreliggende sag, eftersom den forelæggende ret i tilstrækkelig grad har redegjort for det præjudicielle spørgsmåls betydning for vurderingen af de tiltaltes strafferetlige ansvar.
36.      Som det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, har den forelæggende ret givet udtryk for tvivl med hensyn til, om de tiltalte kan anses for »operatører« som omhandlet i artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014. Henset til den omstændighed, at Kommissionens retningslinjer forudsætter, at der foreligger »kommerciel eller erhvervsmæssig virksomhed«, er det ifølge nævnte ret ikke åbenbart, at dette spørgsmål skal besvares bekræftende. Dels er brugen af webstedet principielt gratis, dels er dets drift finansieret af frivillige bidrag. Selv om den forelæggende ret hælder til den opfattelse, at de tiltaltes adfærd er omfattet af denne bestemmelses materielle anvendelsesområde, har den forelagt Domstolen spørgsmålet for at opnå en endelig afklaring.
37.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse skal derfor efter min opfattelse antages til realitetsbehandling.
C.      Realiteten
1.      Fortolkningen af begrebet »operatør« som omhandlet i artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014
38.      Med det eneste spørgsmål har den forelæggende ret anmodet Domstolen om at fastlægge rækkevidden af begrebet »operatør« i artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014. Indledningsvis skal det fastslås, at dette udtryk hverken er defineret i nævnte forordning eller ved en henvisning til eventuelle definitioner i medlemsstaternes ret. Endvidere har udtrykket ikke tidligere været genstand for fortolkning i Domstolens praksis.
39.      Ifølge fast retspraksis følger det såvel af kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at en bestemmelse i EU-retten, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen. Denne fortolkning skal søges under hensyntagen ikke alene til bestemmelsens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og det formål, som forfølges med den pågældende lovgivning (21). I det følgende vil jeg derfor med henblik på fortolkningen af begrebet »operatør« støtte mig på de fortolkningsmetoder, der er anerkendt i Domstolens praksis.
a)      Ordlydsfortolkning
40.      Hvad angår ordlydsfortolkningsmetoden skal det noteres, at fastlæggelsen af betydningen og rækkevidden af udtryk, som ikke er defineret i EU-retten, skal ske efter deres normale mening i sædvanlig sprogbrug, idet der tages hensyn til den generelle sammenhæng, hvori de anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som de udgør en del af (22).
41.      Udtrykket »operatør« i dets sædvanlige betydning betegner en fysisk eller juridisk person, der forestår, bestyrer eller sikrer driften af en tjeneste eller en given aktivitet, hvilket involverer en vis funktionel kontrol eller en aktiv indgriben i dens gennemførelse. Anvendt på området for kommunikation og udsendelse af indhold henviser udtrykket til enhver aktør, der direkte eller indirekte deltager i tilrådighedsstillelse for eller transmission til offentligheden af dette indhold. Som flere interesserede parter har anført i deres skriftlige indlæg, anvendes dette udtryk på et område, der først og fremmest er teknisk og funktionelt. De kilder, der er anvendt i forbindelse med den foreliggende bedømmelse, peger i retning af en funktionel snarere end en strengt juridisk forståelse af dette begreb, der omfatter enhver aktør, som gennem sin tekniske – såsom anvendelse af udstyr – eller organisatoriske aktivitet, gør det praktisk muligt at udsende indhold, uanset aktørens status, struktur eller formålet med dennes aktivitet (23).
42.      På grundlag af denne fortolkning synes udtrykket ikke at være forbundet med økonomisk virksomhed, og da slet ikke med stræben efter gevinst, men henviser snarere til udøvelse af en funktion, hvor udsendelsesprocessen kontrolleres, ledes eller forvaltes. Denne forståelse underbygges efter min opfattelse af anvendelsen i artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 af udtrykket »operatør« i sammenhæng med en udsendelsesaktivitet, hvor det anvendes uden det kvalificerende adjektiv »økonomisk« (24). Dette terminologiske valg antyder, at EU-lovgiver havde til hensigt at tillægge dette begreb en større rækkevidde end blot aktører, der forfølger et økonomisk mål, så det også omfatter fysiske personer eller enheder, der faktisk deltager i udsendelsen af indhold, uanset om deres aktivitet er af kommerciel karakter eller ej.
43.      Endvidere skal nævnes, at forbuddet mod udsendelse udtrykkeligt omfatter internetbaserede videodelingsplatforme eller ‑applikationer, dvs. nutidige udsendelsesmåder, der ofte benyttes af privatpersoner i forbindelse med aktiviteter, for hvilke der ikke nødvendigvis modtages vederlag, herunder af skabere af onlineindhold, såsom videoproducenter og influencere. Denne udvidelse bekræfter efter min opfattelse EU-lovgivers hensigt om at anlægge en tilgang til udtrykket »operatør«, der både er funktionel og teknologisk neutral.
44.      En ordlydsfortolkning af artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 giver således anledning til at fastslå, at begrebet »operatør« skal forstås således, at det tillige omfatter en fysisk person, der udsender det i denne bestemmelse omhandlede indhold i forbindelse med en aktivitet, for hvilken der ikke modtages noget vederlag, såsom driften af et websted, der finansieres af frivillige bidrag fra tredjemand.
45.      Det kan ikke føre til et andet resultat, at Kommissionens retningslinjer, hvortil den forelæggende ret har henvist i sin anmodning om præjudiciel afgørelse (25), synes at indikere det modsatte. Heri præciseres det nemlig, at »forbuddet finder anvendelse på alle fysiske og juridiske personer og organer, der udøver en kommerciel eller erhvervsmæssig virksomhed« (min fremhævelse), hvilket kunne give grund til at antage, at der med disse retningslinjer indføres et krav, som ikke er fastsat ved ovennævnte bestemmelses ordlyd, og som uretmæssigt begrænser bestemmelsens personelle anvendelsesområde.
46.      Det forholder sig ikke desto mindre således, at disse retningslinjer for det første ikke hidrører fra Rådet, som har udstedt forordning nr. 833/2014 og har enekompetence til at vedtage restriktive foranstaltninger i medfør af retsgrundlaget i artikel 215, stk. 2, TEUF (26), og at de for det andet, som det fremgår af selve deres indhold, kun udgør et »arbejdsdokument«, der er udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene, og som har til formål at udstikke retningslinjer for de nationale myndigheder, EU-erhvervsdrivende og borgerne angående gennemførelsen og fortolkningen af denne forordning.
47.      I retningslinjerne har Kommissionen i øvrigt udtrykkeligt anerkendt, at det alene er Domstolen, der har kompetence til at fortolke EU-retten (27). Endelig skal det, som Kommissionen har gjort i sit skriftlige indlæg, nævnes, at det i nævnte retningslinjer tillige fremhæves, at der med forordningen indføres et omfattende og fuldstændigt forbud, for så vidt som den forbyder udsendelse (i bred forstand) og samtidig forbyder operatører at muliggøre, lette eller på anden måde bidrage til udsendelse (28).
48.      Kommissionens retningslinjer kan derfor ikke føre til en ændring af den forskriftsmæssige rækkevidde af de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i forordning nr. 833/2014, og ej heller være afgørende med henblik på den omhandlede fortolkning i den foreliggende sag.
b)      Sammenhængsfortolkning
49.      Den fortolkning af udtrykket »operatør«, der er anvendt i den foreliggende sag, understøttes ligeledes af en sammenhængsfortolkning. I denne forbindelse skal nævnes, at artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 forbyder operatører at udvise visse former for adfærd, nærmere bestemt at udsende det omhandlede indhold eller at muliggøre, lette eller på nogen måde bidrage til udsendelse heraf, navnlig gennem transmission eller distribution ved hjælp af forskellige specifikt nævnte kommunikationsmidler. Denne bestemmelses ordlyd tager således sigte på en aktivitet af teknisk eller organisatorisk karakter.
50.      Til gengæld kræver denne bestemmelse hverken, at den pågældende aktivitet udøves med gevinst for øje, eller at operatøren foretager udsendelsen af det omhandlede indhold inden for rammerne af en erhvervsmæssig virksomhed, der henhører under området for offentlig kommunikation. Heraf følger, at begrebet »operatør« tillige kan omfatte fysiske personer, der udsender oplysninger inden for rammerne af en fritidsaktivitet, eller som på grund af idealer eller overbevisninger ønsker at bidrage til den offentlige meningsdannelse.
51.      Det skal anføres, at denne bestemmelses materielle anvendelsesområde er meget vidtrækkende, eftersom den – som allerede nævnt – forbyder en lang række forskellige former for udsendelse af det omhandlede indhold, hvad enten denne udsendelse sikres direkte af operatøren eller gennem tredjemand. Formuleringens præcisionsgrad og anvendelsen af flere verber til beskrivelse af den forbudte adfærd vidner om EU-lovgivers hensigt om at forhindre, at nævnte indhold udsendes eller gøres tilgængeligt på Unionens område. Denne bestemmelse skal derfor forstås som en forbudsbestemmelse med generel rækkevidde, der er af forebyggende karakter med henblik på at undgå enhver form for udsendelse, det være sig ad teknisk vej eller ved tredjemands mellemkomst.
52.      Bestemmelsens effektivitet vil derfor blive undermineret, hvis det antages, at dens anvendelsesområde kan begrænses gennem supplerende betingelser, som ikke udtrykkeligt er fastsat i forordning nr. 833/2014, såsom kravet om udsendelse af indhold med gevinst for øje eller i forbindelse med erhvervsmæssig virksomhed. Det fremgår intetsteds af nævnte bestemmelse, at den har en økonomisk eller erhvervsmæssig dimension, idet det heri fastsatte forbud udelukkende er knyttet til udsendelsesfunktionen, uanset den berørte persons retlige og økonomiske status. Begrebet »operatør« skal derfor fortolkes funktionelt og teknologisk neutralt i overensstemmelse med bestemmelsens formål. Den anvendte kvalificering afhænger med andre ord udelukkende af den funktion, som den berørte person udøver i udsendelsesprocessen, og denne fortolkning skal anvendes ensartet, uanset hvilke tekniske midler eller hvilken finansieringsmåde der anvendes.
53.      Det skal i øvrigt nævnes, at artikel 2f, stk. 1, adskiller sig fra andre bestemmelser i forordning nr. 833/2014, som inden for rammerne af de restriktive foranstaltninger, som de indfører, udtrykkeligt henviser til aktiviteter af økonomisk karakter eller endog direkte til økonomiske operatører Dette er navnlig tilfældet i denne forordnings artikel 3r, stk. 4 (29), der nævner registreringslandet for de »involverede økonomiske operatører« i sammenhæng med vedtagelsen af nationale regler om due diligence-krav vedrørende anvendelsen af forbuddet mod omladning af flydende naturgas med oprindelse i Rusland eller eksporteret herfra
(30). Denne forskel i affattelsen viser, at når EU-lovgiver har haft til hensigt at afgrænse en restriktiv foranstaltning til et bestemt økonomisk anvendelsesområde, har EU-lovgiver gjort det eksplicit. Dette er til gengæld tydeligvis ikke tilfældet i nævnte forordnings artikel 2f, stk. 1, hvis generelle rækkevidde er udtryk for ønsket om at anvende en funktionel og teknologisk neutral tilgang til udtrykket »operatør«, uafhængigt af enhver økonomisk eller erhvervsmæssig overvejelse.
54.      Denne fortolkning er i overensstemmelse med den EU-retlige ordning og dennes indre sammenhæng. I andre EU-retsakter har lovgiver nemlig anlagt en funktionel, snarere end en økonomisk eller institutionel, tilgang med henblik på at fastlægge anvendelsesområdet for analoge begreber. Dette er navnlig tilfældet i direktiv 2010/13/EU om audiovisuelle medietjenester (31), i hvis artikel 1, stk. 1, litra d), »medietjenesteudbyder« er defineret som »den fysiske eller juridiske person, der har det redaktionelle ansvar for valget af audiovisuelt indhold i den audiovisuelle medietjeneste og bestemmer, hvordan det tilrettelægges«. Denne definition sondrer ikke på grundlag af retlig status, og ej heller på grundlag af det økonomiske formål med den berørte persons aktivitet, men er udelukkende baseret på udøvelsen af effektiv kontrol over udvælgelse og udsendelse af indhold.
55.      En sådan perspektivering i lyset af direktiv 2010/13 er berettiget ud fra en systematisk synsvinkel, idet disse to instrumenter har samme funktionelle formål, for så vidt som de tager sigte på at regulere de aktører, der udøver kontrol over udsendelse af indhold til offentligheden. Mens direktiv 2010/13 fastlægger »medietjenesteudbyderes« redaktionelle ansvar, identificerer artikel 2f i forordning nr. 833/2014 de »operatører«, hvis udsendelsesaktiviteter kan gøres til genstand for restriktioner, når de tjener propagandaformål, som er i strid med Unionens sikkerhed og offentlige orden. I begge tilfælde er det afgørende kriterium ikke aktivitetens økonomiske karakter, men den faktiske kontrol over udsendelsesproceduren (32).
56.      Selv under hensyntagen til den normative sammenhæng, hvori forordning nr. 833/2014 blev vedtaget, synes det klart, at der med henblik på at afgøre, om en person kan kvalificeres som »operatør«, ikke kan tages hensyn til, hvorvidt den pågældende udøver økonomisk eller erhvervsmæssig virksomhed. Som den estiske regering med rette har anført i sit skriftlige indlæg, har denne forordning ikke til formål at regulere det indre marked, dvs. forholdene mellem økonomiske aktører og forbrugere, hvilket eventuelt kunne begrunde, at erhvervsdrivende blev pålagt et forbud mod at udsende indhold fra visse propagandakanaler. Forordning nr. 833/2014 indgår derimod – som allerede anført i mine indledende bemærkninger – i en samlet pakke af restriktive foranstaltninger i medfør af artikel 215 TEUF, som af hensyn til den offentlige orden og sikkerheden har til formål at bringe udsendelsesaktiviteter, der udøves af medieforetagender under Den Russiske Føderations permanente direkte eller indirekte kontrol, til øjeblikkeligt ophør (33).
c)      Formålsfortolkning
57.      Dette fører os til en fortolkning i lyset af de af EU-lovgiver forfulgte mål. I denne sammenhæng skal erindres, at artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 blev indført ved forordning 2022/350, der blev vedtaget den 1. marts 2022 som den øjeblikkelige reaktion på Den Russiske Føderations uprovokerede og uberettigede militære aggression mod Ukraine, der var blevet indledt en uge tidligere. Med henblik på indførelsen af forbuddet i denne bestemmelse støttede Rådet sig på Det Europæiske Råds opfordring til Rusland den 24. februar 2022 om at standse dette lands desinformationskampagne samt på Rådets egne konklusioner af 10. maj 2021, ifølge hvilke det er nødvendigt at styrke Unionens og medlemsstaternes modstandsdygtighed og deres evne til at imødegå hybride trusler, herunder desinformation, samt mulige reaktioner på hybride trusler, herunder bl.a. udenlandsk indblanding og påvirkningsoperationer.
58.      Det generelle forbud, der er fastsat i artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, er udtryk for EU-lovgivers ønske om at bringe Ruslands desinformationskampagne til ophør ved at udelukke udsendelsen af visse former for indhold fra Unionens område. En effektiv beskyttelse af den offentlige orden og sikkerheden kræver imidlertid, at der ikke sker en begrænsning til statskontrollerede medier, men at de såkaldte »alternative« medier, hvis operatører – bevidst eller ubevidst – bliver til formidlere af denne desinformationskampagne, ligeledes tages i betragtning. Hvis der ses bort fra dette aspekt, vil det være ensbetydende med, at udsendelsen af forbudt indhold i stigende grad rykker over på disse alternative kanaler og dermed i sidste ende unddrager sig enhver form for kontrol eller tilsyn fra statslig side (34).
59.      Det skal endvidere nævnes, at den omstændighed, at artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 henviser til internettjenesteudbydere såvel som internetbaserede videodelingsplatforme eller ‑applikationer vidner om EU-lovgivers ønske om at tage højde for, at de digitale medier i dag er af stigende betydning inden for udsendelse af oplysninger og nyheder. Brugen af disse medier er imidlertid forbundet med en risiko for, at brugernes holdninger påvirkes, uden at de er i besiddelse af midler, der giver dem mulighed for at foretage en kritisk vurdering af, hvorvidt de oplysninger, de får, er sande. Visse kategorier af personer, såsom unge (35) og ældre, synes i denne forbindelse at være særligt udsatte for manipulation. Tilstedeværelsen af en sådan risiko, hvis omfang skal ses i sin helhed, gør det derfor nødvendigt at fastslå, at websteder som den i hovedsagen omhandlede er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde.
60.      Selv om der med henblik på en kvalificering som »operatør« hverken er krav om økonomisk virksomhed eller generering af indtægter, er det værd at knytte nogle bemærkninger til sammenhængen med en indsamlingskampagne, der gør det muligt at indsamle sådanne beløb. Den omstændighed, at visse websteder finansieres gennem donationer, snarere end gennem en registreret erhvervsmæssig aktivitet, giver grund til en særlig årvågenhed med hensyn til deres mulige instrumentalisering til propagandaformål, navnlig når der er tale om desinformationskampagner, der hidrører fra staten. Denne finansieringsmåde er nemlig karakteriseret ved, at der ikke findes en klart defineret retlig eller institutionel ramme, eftersom den hverken ledsages af forpligtelser med hensyn til finansiel gennemskuelighed eller kontrolmekanismer, der kan sammenlignes med dem, som operatører af professionelle medier er undergivet. Denne uklarhed gør det vanskeligere at identificere pengestrømmene og dermed de aktører, der kan påvirke den redaktionelle linje eller det udsendte indhold. Den skaber således et miljø, der giver mulighed for indgreb foranlediget af eksterne interesser, herunder tredjelande, som direkte eller indirekte kan gribe ind i produktionen eller udsendelsen af indhold.
61.      Desuden styrker præsentationen af disse platforme som »uafhængige« eller »alternative« deres troværdighed over for et særligt publikum, som ofte er mistroiske over de traditionelle medier eller offentlige institutioner. Denne tilsyneladende ægthed giver deres budskaber mere slagkraft, hvilket gør det så meget vanskeligere at anfægte dem, eftersom der anvendes narrativer, som til dels er manipulerede eller fejlagtige (36). Set i dette perspektiv kan påberåbelsen af uafhængighed, som på ingen måder er en garanti for neutralitet, paradoksalt nok blive et effektivt instrument for desinformationsstrategier.
62.      I denne sammenhæng kan den ikke-erhvervsmæssige karakter af finansieringen ikke anses for blot at være et neutralt element, men ligefrem for en afgørende faktor i vurderingen af risikoen for informationsmanipulation (37). Den udgør en indikator for strukturel sårbarhed, som sammenholdt med det manglende tilsyn og bestræbelsen på at opnå en »alternativ« legitimitet fremmer udsendelsen af indhold, der er tilpasset formålene med fremmed propaganda. Denne konfiguration gør det navnlig muligt at omgå de restriktive foranstaltninger, der pålægges statskontrollerede medier, under anvendelse af kanaler, der præsenteres som uafhængige, men som funktionelt indgår i desinformationsstrategien.
63.      Hvis der ved fortolkning indføres et krav om, at der skal være et økonomisk formål, eller endog et mål om gevinst, risikerer det at svække rækkevidden af artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 i væsentlig grad. Et sådant krav, der hverken fremgår af ordlyden eller af den af EU-lovgiver anvendte funktionelle logik, vil føre til, at en stor del af de onlinemedier, der, selv om de ikke har noget økonomisk formål, deltager aktivt i udsendelsen af det omhandlede indhold, udelukkes fra foranstaltningens anvendelsesområde. Dette krav vil desuden skabe risiko for omgåelse, eftersom visse operatører kan udnytte det manglende økonomiske formål til at fortsætte med at sprede desinformationsbudskaber. En sådan fortolkning vil således skade bestemmelsens effektivitet og forebyggende formål, idet den tager sigte på at forhindre udsendelse af propagandaindhold på Unionens område, uanset hvilken økonomisk status de, der udsender indholdet, har og hvordan de finansieres.
64.      Et kriterium, der er baseret på, at der forfølges et økonomisk formål, vil under alle omstændigheder mangle klarhed og forudsigelighed og vil derfor være vanskeligt foreneligt med kravene om retssikkerhed. I praksis vil det vise sig at være særligt komplekst at fastlægge den beløbsgrænse, hvorfra en udsendelsesaktivitet kan kvalificeres som »økonomisk«. Der er nemlig tale om flere og ofte hybride former for finansiering af onlinemedier, eftersom visse platforme alene er baseret på private donationer, mens andre kombinerer reklameindtægter, abonnementer, lejlighedsvise partnerskaber eller crowdfundingkampagner (38). Under disse omstændigheder bliver sondringen mellem en »økonomisk« aktivitet og en »ikke-økonomisk« aktivitet nødvendigvis vilkårlig og åben for fortolkning.
65.      En sådan usikkerhed vil skade den ensartede anvendelse af bestemmelsen og bane vejen for hyppige indsigelser, idet hver enkelt operatør for at undgå forbuddet kan gøre gældende, at dennes ressourcer er tilfældige, marginale eller uregelmæssige. Fastsættelsen af en kvantitativ eller forholdsmæssig beløbsgrænse – der f.eks. er baseret på det samlede donationsbeløb eller på forholdet mellem indtægterne og driftsomkostningerne – vil heller ikke garantere retssikkerheden, eftersom operatørernes økonomiske situation varierer efter deres størrelse, struktur og målgruppe.
66.      Desuden vil indførelsen af et sådant kriterium skabe en åbenbar risiko for omgåelse. De berørte operatører vil kunne tilpasse deres finansieringsmodel for at holde sig under den anvendte tærskel eller anvende indirekte finansieringsmekanismer, navnlig ved at gøre brug af tredjemænd eller udenlandske platforme. En sådan udvikling vil gøre foranstaltningen indholdsløs og skade dens forebyggende virkning, idet den vil give mulighed for at foretage udsendelsen af det omhandlede indhold under foregivende af, at der ikke foreligger et økonomisk formål. Vedtagelsen af et så usikkert og let manipulerbart kriterium vil være i strid med det formål om overensstemmelse, gennemsigtighed og effektivitet, der forfølges med forordning nr. 833/2014.
67.      Det må fastslås, at operatører af websteder, der udsender forbudt indhold, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, herunder når deres aktivitet udelukkende eller hovedsageligt finansieres gennem frivillige bidrag. Sådanne former for finansiering kan nemlig spille en afgørende rolle med henblik på opretholdelsen og driften af disse websteder og dermed begrænse den effektive virkning af de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget over for russiske propagandamedier.
68.       Det er også vigtigt at forebygge risikoen for, at borgere i god tro gennem målrettede desinformationskampagner tilskyndes til at give sådanne bidrag, og således uden deres vidende gør sig skyldige i en tilsidesættelse af Unionens sanktionsordning og dermed en mulig overtrædelse i henhold til den nationale lovgivning. Endelig indebærer den bevidste anvendelse af kampagner til indsamling af private donationer inden for rammerne af et propagandistisk narrativ baseret på en offerrolle ikke blot, at Unionens restriktive foranstaltninger i realiteten neutraliseres, men også, at rækkevidden og troværdigheden af de russiske statsmediers desinformation styrkes, idet borgernes støtte udnyttes som vektor for indflydelse på information.
69.      Selv om det efter min opfattelse ikke er en betingelse for at anvende artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, at der forfølges et økonomisk formål, finder jeg, at omfanget af de donationer, som en operatør modtager, alligevel kan tages i betragtning ved den konkrete vurdering af den pågældendes aktivitet. Et betydeligt beløb – som det er tilfældet i den foreliggende sag, hvor der blev indsamlet over 60 000 EUR på et år – kan nemlig afsløre, at der er tale om en struktureret organisation og en regelmæssig udsendelsesaktivitet, der går ud over rammerne for en individuel eller frivillig tilkendegivelse.
70.      Et sådant niveau af finansiering kan ligeledes pege i retning af en økonomisk afhængighed i forhold til offentligheden eller visse bidragsydere, som kan påvirke det udsendte indhold eller øge mediets følsomhed over for pres udefra. Uden at der rejses tvivl om det funktionelle kriteriums neutralitet, kan dette element således i en given sammenhæng anvendes som relevant indicium med henblik på at vurdere omfanget af den udøvede aktivitet og i givet fald risikoen for informationsmanipulation eller omgåelse af de restriktive foranstaltninger, der er pålagt statskontrollerede medier.
71.      De ovenfor anførte elementer kan vise sig at være særligt relevante i forbindelse med en undersøgelse af en eventuel anvendelse af artikel 12 i forordning nr. 833/2014, som forbyder enhver aktivitet, hvis formål eller virkning er at omgå Unionens restriktive foranstaltninger. Den manglende finansielle gennemsigtighed, afhængigheden af crowdfunding eller påberåbelsen af redaktionel uafhængighed kan i denne sammenhæng udgøre relevante fingerpeg med henblik på at vurdere, om den omhandlede adfærd objektivt set kan neutralisere virkningerne af de foranstaltninger, der er fastsat i forordningens artikel 2f, og om denne adfærd subjektivt og logisk set tjener til omgåelse af de sanktioner, der er pålagt de medier, som handler på vegne af Den Russiske Føderation.
72.      Til gengæld forekommer det vanskeligt at anvende en fortolkning som den af den tiltalte R foreslåede, hvorefter begrebet »operatør« som omhandlet i artikel 2f i forordning nr. 833/2014 skal gøres betinget af den udøvede aktivitets varighed, omfang eller intensitet. Forordningens tekst indeholder ingen henvisning til sådanne kriterier, hvilket udelukker enhver sondring mellem fysiske og juridiske personer, der udøver en regelmæssig aktivitet, og fysiske og juridiske personer, hvis deltagelse i udsendelsen er sporadisk. Fortolkningen af dette begreb skal derimod være baseret på et rent funktionelt kriterium, der er knyttet til den faktiske rolle i den proces, hvori det pågældende indhold udsendes eller stilles til rådighed.
73.      Det mål, der forfølges af EU-lovgiver, taler for en sådan tilgang. Formålet med artikel 2f i nr. 833/2014 er at forebygge og forbyde enhver form for udsendelse af det omhandlede indhold, uanset omfanget eller hyppigheden af operatørens aktivitet. I den nuværende digitale kontekst kan en enkeltstående eller lille udsendelse nå et stort publikum og have de samme virkninger som en regelmæssig aktivitet. Såfremt anvendelsen af foranstaltningen gøres betinget af en vis intensitet, vil det berøve forbuddet dets effektive virkning og skabe zoner med straffrihed, der kan udnyttes til at omgå forordningen.
74.      Endelig vil indførelsen af et sådant kvantitativt kriterium være i strid med retssikkerhedsprincippet, idet der vil opstå usikkerhed med hensyn til foranstaltningens anvendelsesområde og dens ensartede anvendelse i EU vil blive svækket. Der er desuden risiko for, at en sådan tilgang vil fremme adfærd, hvorved udsendelsesaktiviteter skjules eller opdeles kunstigt, hvilket er uforeneligt med forordningens forebyggende formål og den hermed tilstræbte effektivitet. Enhver fysisk eller juridisk person, der deltager i udsendelse, transmission eller tilrådighedsstillelse af det omhandlede indhold, også sporadisk, bør følgelig anses for en »operatør«, uanset hvilke tekniske midler, der anvendes, og rækkevidden af indgrebet. Med henblik på denne kvalificering er det uden betydning, hvorvidt en sådan person får nogen som helst form for indtægter fra denne deltagelse.
75.      En formålsfortolkning af artikel 2f i forordning nr. 833/2014 synes således efter min opfattelse ligeledes at tale for en vid fortolkning af det deri fastsatte forbud.
D.      Supplerende betragtninger vedrørende den normative rækkevidde af forbuddet i artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014
76.      Ovenstående undersøgelse, der er foretaget i lyset af ordlyden (39), sammenhængen (40) og de formål (41), der forfølges med artikel 2f i forordning nr. 833/2014, leder til den antagelse, at begrebet »operatør« skal fortolkes bredt på telekommunikationsområdet. Begrebet omfatter enhver fysisk eller juridisk person, der sikrer den tekniske eller operationelle drift af kommunikationsnet eller ‑tjenester, eller som udøver effektiv kontrol over deres drift eller tilrådighedsstillelse.
77.      Kvalificeringen af en »operatør« i henhold til denne bestemmelse kan endvidere hverken være betinget af, om der forfølges et økonomisk mål eller udøves erhvervsmæssig virksomhed, og ej heller af dennes varighed. Begrebet omfatter også fysiske personer, der driver et websted eller sikrer udsendelse af onlineindhold, uanset om indtægterne herfra er begrænset til frivillige bidrag fra tredjemand, såsom donationer eller gaver.
78.      Den vide fortolkning af artikel 2f i forordning nr. 833/2014, der anvendes i den foreliggende analyse, indebærer nødvendigvis et indgreb i udøvelsen af ytrings- og informationsfriheden, der er sikret i chartrets artikel 11 (42). Det deraf følgende forbud mod udsendelse begrænser nemlig i en vis udstrækning de berørte operatørers mulighed for at meddele oplysninger og offentlighedens mulighed for at modtage dem. I denne forbindelse bør relevansen af de tre tiltaltes indvendinger med hensyn til rækkevidden af et sådant forbud anerkendes.
79.      Det skal imidlertid erindres, at i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 1, kan et sådant indgreb tillades, hvis det opfylder betingelserne i denne bestemmelse, nemlig at det er fastlagt i lovgivningen, at det respekterer den omhandlede grundlæggende rettigheds væsentligste indhold, og at det under iagttagelse af proportionalitetsprincippet svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen. I den foreliggende sag følger indgrebet direkte af forordning nr. 833/2014, som blev vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF for at gennemføre afgørelse 2014/512/FUSP (43). Det er således »fastlagt i lovgivningen« som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1, og indgår i en retlig ramme, som er klar, tilgængelig og forudsigelig (44).
80.      Hvad angår det forfulgte mål er det legitimt og af almen interesse, eftersom det drejer sig om at sikre Unionens offentlige orden og sikkerhed mod de desinformationskampagner, der tager sigte på at destabilisere EU-organisationerne og medlemsstaterne ved at manipulere oplysninger (45). Endelig respekterer den omhandlede foranstaltning proportionalitetsprincippet (46), for så vidt som den er begrænset til et midlertidigt forbud mod udsendelse af det indhold, som specifikt er identificeret som henhørende under propaganda og desinformation, uden at begrænse den frie strøm af information eller ytringer (47). Foranstaltningen gør derfor ikke indgreb i det væsentligste indhold af den ret, der er sikret ved chartrets artikel 11, men tager alene sigte på at forebygge alvorlig og direkte skade på Unionens sikkerhed og offentlige orden (48).
81.      Den franske regerings standpunkt, hvorefter den vide fortolkning, som er anvendt i den foreliggende sag, ligger inden for den ramme, der er fastsat i EU-retten, bør følgelig tiltrædes. Denne fortolkning er nemlig fortsat i overensstemmelse med de krav, der både følger af selve forordning nr. 833/2014 og af de almindelige EU-retlige principper, navnlig legalitetsprincippet, retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Fortolkningen sikrer desuden en passende balance mellem behovet for at sikre Unionens offentlige orden og sikkerhed over for desinformationskampagner, der er organiseret på vegne af Den Russiske Føderation, på den ene side, og beskyttelsen af ytrings- og informationsfriheden, som er fastsat i chartrets artikel 11, på den anden side.
VI.    Forslag til afgørelse
82.      På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af Landgericht Saarbrücken (den regionale appeldomstol i Saarbrücken, Tyskland) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»Artikel 2f, stk. 1, i Rådets forordning (EU) nr. 833/2014 af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine, som ændret ved Rådets forordning (EU) 2022/350 af 1. marts 2022
skal fortolkes således, at
begrebet »operatør« med henblik på denne bestemmelse også omfatter fysiske personer, der driver et websted. Med henblik på denne kvalificering er det uden betydning, hvorvidt sådanne personer får nogen som helst form for indtægter fra denne drift.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      EUT 2014, L 229, s. 1.
3 –      EUT 2022, L 65, s. 1.
4 –      Udtrykket »desinformation« er en oversættelse af det russiske ord »дезинформация« (dezinformatsiya), der blev opfundet i begyndelsen af 1920’erne af de sovjetiske efterretningstjenester. Joseph Stalin angives som ophavsmand til dette udtryk, som han bevidst gav en fransk klang for at give det en vestlig oprindelse og dermed styrke dets troværdighed. Det betegnede en taktik med strategisk propaganda, som blev anvendt af KGB og andre sovjetiske tjenester til at sprede urigtige eller vildledende oplysninger med det formål at manipulere den offentlige mening. I modsætning til simple løgne blander desinformation ofte sandhed og løgn for at skabe forvirring, underminere tilliden og destabilisere modstanderne (S. Barela og J. Duberry, »Understanding Disinformation Operations in the Twenty-First Century«, Defending Democracies: Combating Foreign Election Interference in a Digital Age, Oxford 2021, s. 41).
5 –      BGBl. 2013 I, s. 1482.
6 –      Som Retten bemærkede i dom af 27.7.2022, RT France mod Rådet (T-125/22, EU:T:2022:483, præmis 56), og af 26.3.2025, A2B Connect m.fl. mod Rådet (T-307/22, EU:T:2025:331, præmis 53), kan propaganda og desinformationskampagner undergrave grundlaget for demokratiske samfund og udgør en integreret del af det moderne krigsarsenal.
7 –      Jf. dom af 27.7.2022, RT France mod Rådet (T-125/22, EU:T:2022:483, præmis 86 ff.).
8 –      Jf. anden betragtning til forordning nr. 833/2014. Jf. også dom af 28.3.2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 123).
9 –      Jf. mit forslag til afgørelse Čiekuri-Shishki (C-480/24, EU:C:2025:672, punkt 26 ff.).
10 –      Vedtagelsen af forordning 2022/350 på grundlag af artikel 215 TEUF skete i henhold til Rådets afgørelse (FUSP) 2022/351 af 1.3.2022 om ændring af afgørelse 2014/512/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine
(EUT 2022, L 65, s. 5), vedtaget på grundlag af artikel 29 TEU.
11 –      Jf. 8., 10. og 11. betragtning til forordning 2022/350.
12 –      Jf. dom af 27.7.2022, RT France mod Rådet (T-125/22, EU:T:2022:483, præmis 161 ff.), og af 26.3.2025, A2B Connect m.fl. mod Rådet (T-307/22, EU:T:2025:331, præmis 140).
13 –      Jf. punkt 3 i dette forslag til afgørelse.
14 –      H.-B. Wabnitz, T. Janovsky og L. Schmitt, Handbuch des Wirtschafts- und Steuerstrafrechts, München 2025, kapitel 2, nr. 288.
15 –      Jf. dom af 12.12.1996, X (C-74/95 og C-129/95, EU:C:1996:491, præmis 25), og af 26.6.2025, Makeleio og Zougla (C-555/23 og C-556/23, EU:C:2025:484, præmis 89).
16 –      Dom af 7.11.2024, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (C-326/23, EU:C:2024:940, præmis 22), og af 10.7.2025, Farmacija (C-715/23, EU:C:2025:548, præmis 39).
17 –      Jf. i denne retning dom af 16.12.2008, Cartesio (C-210/06, EU:C:2008:723, præmis 93).
18 –      Jf. i denne retning dom af 16.7.2020, Adusbef m.fl. (C-686/18, EU:C:2020:567, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
19 –      Jf. dom af 24.2.2022, Viva Telecom Bulgaria (C-257/20, EU:C:2022:125, præmis 42), og af 22.12.2022, Inspectoratul General pentru Imigrări (En arbejdstagers køb af briller) (C-392/21, EU:C:2022:1020, præmis 26).
20 –      Jf. dom af 14.10.2021, Viesgo Infraestructuras Energéticas (C-683/19, EU:C:2021:847, præmis 23), og af 14.5.2024, Stachev (C-15/24 PPU, EU:C:2024:399, præmis 82).
21 –      Jf. dom af 30.4.2014, Kásler og Káslerné Rábai (C-26/13, EU:C:2014:282, præmis 37), og af 13.3.2025, APS Beta Bulgaria og Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia (C-337/23, EU:C:2025:183, præmis 49).
22 –      Jf. dom af 22.4.2021, Austrian Airlines (C-826/19, EU:C:2021:318, præmis 22), og af 16.2.2023, Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond »Zemedelie« (C-343/21, EU:C:2023:111, præmis 35).
23 –      Ordbogen Larousse definerer udtrykket »operatør« som en »virksomhed, der driver et telekommunikationsnet«. I samme retning beskriver ordbogen Duden udtrykket »Betreiber« som en »virksomhed, der driver tekniske anlæg, økonomisk virksomhed eller andre lignende aktiviteter«. Diccionario panhispánico del español jurídico præciserer, at udtrykket »operador« betegner en »fysisk eller juridisk person, der driver offentlige telekommunikationsnet eller leverer offentligt tilgængelige telekommunikationstjenester«. Cambridge Dictionary forstår ved »operator« en »person, hvis arbejde består i at anvende eller kontrollere en maskine eller et køretøj«. Endelig definerer ordbogen Treccani udtrykket »operatóre« som en »person, der udfører visse handlinger eller operationer, som oftest rutinepræget. I klassificeringen af erhverv er der generelt tale om den person, der er ansvarlig for driften af eller kontrollen med visse typer af maskiner, apparater og anlæg, såsom radiooperatør, TV-operatør eller operatør af telefonnet«.
24 –      Det skal nævnes, at den litauiske version af artikel 2f, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 anvender udtrykket »ūkio subjektas«, der henviser til en enhed eller en person, der udøver økonomisk virksomhed. Denne henvisning understøttes imidlertid ikke af andre sprogversioner. Den polske version af denne forordning præciserer slet ikke, hvem forbuddet i denne bestemmelse er rettet til, idet der ikke er angivet yderligere om objektet: »Zakazuje się nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku XV [...]« (»Det er forbudt at sende eller muliggøre, lette eller på anden måde bidrage til udsendelse af indhold af enhver art fra de juridiske personer, enheder eller organer, der er opført i bilag XV«), hvilket peger i retning af et generelt forbud, der ikke afhænger af, hvem det er rettet til.
25 –      Jf. punkt 15 i dette forslag til afgørelse.
26 –      Jf. dom af 26.3.2025, A2B Connect m.fl. mod Rådet (T-307/22, EU:T:2025:331, præmis 61 og 62).
27 –      Hvilket generaladvokat Medina ligeledes anførte i sit forslag til afgørelse Jemerak (C-109/23, EU:C:2024:307, punkt 69).
28 –      Jf. svaret på det sjette spørgsmål i afsnittet »G. Sector-specific questions – 1. Media«, på s. 311 i retningslinjerne.
29 –      Denne bestemmelse blev indsat ved forordning (EU) 2024/1745 af 24.6.2024 om ændring af forordning (EU) nr. 833/2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT L, 2024/1745).
30 –      Det er vigtigt at understrege, at dette argument er baseret på en ordlydsfortolkning, som – selv om fortolkningen fremstår sammenhængende for så vidt angår visse sprogversioner – ikke kan udledes af alle EU-rettens sprogversioner.
31 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 10.3.2010 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne om udbud af audiovisuelle medietjenester (direktiv om audiovisuelle medietjenester) (EUT 2010, L 95, s. 1).
32 –      Direktiv 2010/13 tager ganske vist, ifølge 21. betragtning hertil, sigte på virksomhed af økonomisk karakter som omhandlet i artikel 56 og 57 TEUF. Den deri anvendte definition af »medietjenesteudbyder« bygger på et funktionelt kriterium – det redaktionelle ansvar og den effektive kontrol over udsendelsen – som analogt fortsat er relevant for fortolkningen af udtrykket »operatør« i artikel 2f i forordning nr. 833/2014.
33 –      F. Ferreau, »Das EU-Verbot russischer Staatsmedien aus der Perspektive des Medienrechts«, Verfassungsblog (10.3.2022), fremhæver, at udbud af audiovisuelle medietjenester så afgjort kan udgøre økonomisk virksomhed. Forfatteren anfører dog med rette, at de omhandlede foranstaltninger – i modsætning til de økonomiske og finansielle sanktioner, der er vedtaget for nylig – ikke har til formål at straffe Rusland. Deres egentlige formål er derimod »indadvendt«, nemlig at forhindre en destabilisering af Unionen gennem desinformation.
34 –      S. Spahn, »Russia’s Narratives and Disinformation in the War on Ukraine«, Russia’s War of Aggression against Ukraine, Baden-Baden 2023, s. 40, forklarer, at på trods af de sanktioner, der er pålagt de russiske propagandamedier, er disse fortsat tilgængelige på internettet. RT Deutschland har oprettet en hel række af websteder under nye domænenavne, på hvilke TV-programmet ligeledes kan ses direkte via et virtuelt privat netværk (VPN). Desuden er RT’s videoer tilgængelige på flere onlineplatforme.
35 –      I. Garner, »Putin’s youth and the TikTok war – Creating the militarized self in Russian adolescents«, The Russian-Ukrainian Conflict and War Crimes, kapitel 6, London 2024, s. 99, forklarer, hvordan de russiske myndigheder bestræber sig på at militarisere samfundet ved at forberede ungdommen på krig, navnlig gennem de socialiseringsmekanismer, som beskrives i forfatterens analyse af de unge patriotiske »TikTokkere«.
36 –      S. Boberg, T. Quandt, T. Schatto-Eckrodt og L. Frischlich, »Pandemic Populism: Facebook Pages of Alternative News Media and the Corona Crisis«, New Media & Society, bind 23, nr. 11, 2021, s. 2945.
37 –      K. Wright, M. Scott og M. Bunce, »Foundation-funded Journalism, Philanthrocapitalism and Tainted Donors«, Journalism Studies, bind 20, nr. 5, 2019, s. 690, undersøger fondes finansiering af medier, der ikke arbejder med gevinst for øje, og belyser flere etiske risici, deriblandt afhængigheden af långivere og et muligt sammenfald mellem mediernes redaktionelle prioriteter og fondenes agendaer.
38 –      A. Vara-Miguel, C. Sánchez-Blanco, C. Sádaba Chalezquer og S. Negredo, »Funding Sustainable Online News: Sources of Revenue in Digital-Native and Traditional Media in Spain«, Sustainability, nr. 20, 2021, s. 2, redegør for de forskellige nuværende former for finansiering af onlinemedier.
39 –      Jf. punkt 40 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
40 –      Jf. punkt 49 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
41 –      Jf. punkt 57 ff. i nærværende forslag til afgørelse.
42 –      Jf. dom af 27.7.2022, RT France mod Rådet (T-125/22, EU:T:2022:483, præmis 143), og af 26.3.2025, A2B Connect m.fl. mod Rådet (T-307/22, EU:T:2025:331, præmis 111).
43 –      Rådets afgørelse 2014/512/FUSP af 31.7.2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2014, L 229, s. 13).
44 –      Jf. dom af 27.7.2022, RT France mod Rådet (T-125/22, EU:T:2022:483, præmis 152), og af 26.3.2025, A2B Connect m.fl. mod Rådet (T-307/22, EU:T:2025:331, præmis 112).
45 –      Jf. dom af 27.7.2022, RT France mod Rådet (T-125/22, EU:T:2022:483, præmis 162), og af 26.3.2025, A2B Connect m.fl. mod Rådet (T-307/22, EU:T:2025:331, præmis 52 og 53).
46 –      Jf. dom af 27.7.2022, RT France mod Rådet (T-125/22, EU:T:2022:483, præmis 213), og af 26.3.2025, A2B Connect m.fl. mod Rådet (T-307/22, EU:T:2025:331, præmis 135 og 140).
47 –      Jf. i denne retning B. Baade, »The EU’s »Ban« of RT and Sputnik: A Lawful Measure Against Propaganda for War«, Verfassungsblog (8.3.2022), der fremhæver, at i henhold til forordning 2022/350 er driften af websteder ikke forbudt, såfremt de ikke udsender det forbudte indhold og ikke på anden måde muliggør, letter eller bidrager til udsendelse heraf.
48 –      Jf. dom af 27.7.2022, RT France mod Rådet (T-125/22, EU:T:2022:483, præmis 159), og af 26.3.2025, A2B Connect m.fl. mod Rådet (T-307/22, EU:T:2025:331, præmis 121).