61992CC0396_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof har forelagt Domstolen praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (1).
2. Direktivets grundlaeggende regel findes i artikel 2, der bestemmer, at naermere bestemte anlaegsarbejder og andre projekter, der kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, "undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse" til gennemfoerelsen af projektet. Der skal kort sagt foretages, hvad der i det foelgende vil blive kaldt en miljoevurdering. Der skal bl.a. foretages miljoevurdering ved anlaeg af motorveje og motortrafikveje.
Medlemsstaterne skulle efter artikel 12 "traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet inden tre aar fra dets meddelelse". Denne frist udloeb den 3. juli 1988.
3. Hovedsagen vedroerer en tvist om godkendelsen af to motortrafikvejsstraekninger.
Godkendelserne blev meddelt efter direktivets gennemfoerelsestidspunkt, og de blev meddelt, uden at der var foretaget en vurdering af projekternes indvirkning paa miljoeet i overensstemmelse med direktivet.
De godkendende myndigheder undlod miljoevurdering under henvisning til en overgangsbestemmelse i den tyske lov til gennemfoerelse af direktivet. Miljoevurdering skal efter denne bestemmelse kun foretages for projekter, der ikke er offentligt bekendtgjort inden lovens ikrafttraeden.
Sagsoegerne i hovedsagen har bl.a. gjort gaeldende, at miljoevurdering skulle have vaeret gennemfoert, fordi godkendelserne af projekterne laa efter direktivets gennemfoerelsestidspunkt.
Den forelaeggende ret finder det tvivlsomt, om overgangsbestemmelsen er i overensstemmelse med direktivet, og har for at kunne tage stilling hertil stillet praejudicielle spoergsmaal.
4. Sagen angaar et principielt og praktisk vigtigt spoergsmaal, der ikke er helt enkelt at besvare.
Det er ubestrideligt, at direktivets bestemmelser skulle vaere gennemfoert senest den 3. juli 1988, dvs. at medlemsstaterne paa dette tidspunkt skulle have indfoert pligt til at lade de af direktivet omfattede projekter undergive en miljoevurdering.
Det er derimod tvivlsomt, om miljoevurdering skal foretages for ethvert projekt, der endnu ikke er godkendt paa gennemfoerelsestidspunktet, eller om den kan undlades foretaget for projekter, hvor godkendelsesproceduren paa gennemfoerelsestidspunktet allerede er indledt.
5. Spoergsmaalet har vaesentlig betydning, da godkendelsesprocedurerne for de af direktivet omfattede projekter kan vaere meget langvarige, og da miljoevurderingerne, der indebaerer omfattende forpligtelser for bygherrerne og de involverede myndigheder, ogsaa normalt vil vaere tidskraevende.
Saafremt der kun skal foretages miljoevurdering af projekter indledt efter gennemfoerelsestidspunktet, vil det formentlig betyde, at et stoerre antal projekter ikke vil blive undergivet miljoevurdering.
Saafremt der skal foretages miljoevurdering af ethvert projekt, der paa gennemfoerelsestidspunktet endnu ikke er godkendt, vil miljoevurdering formentlig i ganske mange tilfaelde kunne indebaere en betragtelig forsinkelse af gennemfoerelsen af projekter med deraf foelgende alvorlige konsekvenser for bygherrerne og de formaal, der skal realiseres ved gennemfoerelsen af projekterne.
6. Spoergsmaalets praktiske betydning og usikkerheden om dets rette besvarelse afspejler sig i antallet af indlaeg for Domstolen og de forskellige opfattelser af den rette fortolkning af direktivet.
Bund Naturschutz in Bayern eV og en raekke af de private sagsoegere i hovedsagen, den nederlandske regering og Kommissionen goer gaeldende, at der ifoelge direktivet skal foretages miljoevurdering af alle projekter, der endnu ikke er godkendt paa gennemfoerelsestidspunktet, mens Freistaat Bayern, byen Vilsbiburg, den tyske og den britiske regering er af den opfattelse, at direktivet ikke kan fortolkes paa denne maade.
Direktivet om vurdering af visse projekters indvirkning paa miljoeet (herefter "VVM-direktivet")
7. Direktivet er udstedt af Raadet den 27. juni 1985 med hjemmel i EOEF-traktatens artikel 100 og artikel 235. Formaalet med direktivet er efter dets praeambel at fremme en miljoepolitik, hvor dannelsen af forurening og gener undgaas, frem for at virkningerne heraf senere soeges modvirket, hvorfor virkningerne paa miljoeet skal tages i betragtning paa et saa tidligt stadium som muligt i alle tekniske planlaegnings- og beslutningsprocedurer.
8. Hovedstrukturen i direktivet er foelgende:
- Den grundlaeggende materielle forpligtelse for medlemsstaterne er ifoelge artikel 2, at projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering, kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, skal undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse til deres gennemfoerelse.
- Miljoevurderingen bestaar ifoelge direktivets artikel 3 i paa passende maade at paavise, beskrive og vurdere de direkte og indirekte virkninger af det paagaeldende projekt paa en lang raekke faktorer, nemlig mennesker, fauna og flora; jordbund, vand, luft, klima og landskab; sammenspillet mellem disse faktorer; materielle goder og kulturarv.
- De typer projekter, der skal undergives miljoevurdering, fastlaegges i artikel 4, sammenholdt med bilag I og II, og omfatter dels projekter, hvor der altid skal foretages en vurdering (bl.a. motorveje og motortrafikveje), dels projekter, hvor det er overladt til medlemsstaterne at afgoere, om der skal foretages en vurdering.
- Miljoevurderingen skal foretages paa grundlag af en raekke oplysninger:
For det foerste og navnlig paa grundlag af oplysninger fra bygherren, hvis pligter i denne henseende er fastlagt i artikel 5, hvoraf foelger, at det er overladt de nationale myndigheder at fastlaegge de naermere omstaendigheder i forbindelse med oplysningerne (indhold, form og tidspunkt) (2), men hvoraf ogsaa fremgaar, at bygherren dog under alle omstaendigheder skal give en raekke udtrykkeligt opregnede oplysninger.
For det andet skal miljoevurderingen efter artikel 6 foretages paa grundlag af oplysninger indhentet hos relevante miljoemyndigheder og hos de beroerte dele af offentligheden i overensstemmelse med hoeringsregler, der fastsaettes af medlemsstaterne (3).
- Efter artikel 8 skal de saaledes indhentede oplysninger "tages i betragtning i forbindelse med godkendelsesproceduren".
Gennemfoerelsen af direktivet i Tyskland
9. Forbundsdagen vedtog den 12. februar 1990 lov om gennemfoerelse af Raadets direktiv af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet. Loven traadte i kraft den 1. august 1990.
Gennemfoerelsesloven indeholder i artikel 1 lov om miljoeindvirkningsvurdering, Gesetz ueber die Umweltvertraeglichkeitspruefung, herefter "UVP-loven". § 22 heri indeholder den ovenfor naevnte overgangsregel, hvorefter allerede indledte procedurer skal faerdiggoeres efter lovens regler, naar projektet endnu ikke var offentligt bekendtgjort ved lovens ikrafttraeden (4).
Gennemfoerelsesloven indeholder herudover i artikel 2-12 bestemmelser om aendring af forskellige speciallove, herunder artikel 7 om aendring af § 16 og 17 i forbundsloven om fjerntrafikveje. Denne aendring indebaerer, at der skal foretages miljoevurdering, baade inden trafikministeren traeffer bestemmelse om linjefoering af fjerntrafikveje, og inden det enkelte fjerntrafikvejsprojekt godkendes.
Hovedsagens faktum
10. Ved ansoegninger af september 1988 som uddybet i november 1989 anmodede Autobahndirektion Suedbayern Niederbayern' s regering om tilladelse til at gennemfoere to projekter vedroerende nye motortrafikvejsstraekninger, henholdsvis en 6,9 km lang vej mellem Geisenhausen og Haarbach og en ca. 3 km lang vej mellem Bundesstrasse 15 og Bundesstrasse 388 ved Haarbach/Wolferding (den saakaldte Vistal-forbindelse).
De to veje skal aflaste byen Vilsbiburg for gennemgaaende trafik paa Bundesstrasse 299. Det foerstnaevnte projekt udgoer i oevrigt en delstraekning af en planlagt ca. 130 km lang ny motorvejsforbindelse mellem Rosenheim og Regensburg, herefter "den nye B 15". Denne skal vaere adskilt fra den bestaaende B 15 og tjene som en supplerende nord-sydforbindelse for gennemgaaende trafik. Den nye B 15 har vaeret under planlaegning i det mindste siden begyndelsen af 1970' erne. Der blev i 1977 og 1978 truffet de fornoedne planlaegnings- og linjefoeringsbeslutninger for saa vidt angaar straekningen fra Landshut til Rosenheim, hvor den her omtvistede delstraekning ligger. I 1985 optog Forbundsdagen forbindelsen i bilaget til loven om bygning af fjerntrafikvej og fastslog herved, at der var trafikmaessigt behov for bygningen af den nye B 15 mellem Rosenheim og Regensburg.
Straekningen mellem Geisenhausen og Haarbach er den foerste af de delstraekninger, der skal bygges af den nye B 15.
De to projekter blev offentligt bekendtgjort i forbindelse med, at Autobahndirektion Suedbayern indgav ansoegningerne om godkendelse.
Den 16. december 1991 traf Niederbayern' s regering beslutning om godkendelse af de to projekter.
Niederbayern' s regering anfoerte i godkendelsesbeslutningerne, at det i de foreliggende tilfaelde i overensstemmelse med UVP-lovens § 22 om allerede offentligt bekendtgjorte projekter ikke havde vaeret noedvendigt at foretage miljoevurdering.
11. Det ligger saaledes fast, at der ikke blev foretaget miljoevurdering, og at der er tale om projekter,
- hvor godkendelsesprocedurerne er indledt efter udloebet af direktivets gennemfoerelsesfrist, og
- hvor godkendelserne er meddelt efter den tyske gennemfoerelseslovs ikrafttraeden, men under omstaendigheder, hvor det efter UVP-lovens overgangsregel ikke var noedvendigt at undergive projekterne miljoevurdering.
Sagen for Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
12. Sagsoegerne er hovedsageligt landmaend, der skal afstaa jord, saafremt projekterne gennemfoeres. De oevrige sagsoegere anfaegter projekterne som foelge af generne ved den fremtidige vejtrafik m.m.
Sagsoegerne paastaar som naevnt de to projektgodkendelser ophaevet, bl.a. fordi der ikke inden godkendelsen blev foretaget miljoevurdering.
13. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof finder det tvivlsomt, om overgangsbestemmelsen i UVP-lovens § 22 er i overensstemmelse med VVM-direktivet og laegger til grund, at projektgodkendelserne er ulovlige, hvis § 22 er stridende mod direktivet. Den har for at kunne tage stilling til sagsoegernes paastand i hovedsagen forelagt Domstolen tre praejudicielle spoergsmaal.
Det foerste spoergsmaal gaar ud paa, om direktivet forpligter medlemsstaterne til fra gennemfoerelsesfristens udloeb at undergive alle ikke-godkendte projekter miljoevurdering, eller om medlemsstaterne kan begraense pligten til at foretage miljoevurdering til kun at gaelde for projekter, hvor godkendelsesproceduren indledes efter gennemfoerelsesfristens udloeb.
Det andet spoergsmaal gaar ud paa, om medlemsstaterne - hvis direktivet aabner mulighed for at undlade miljoevurdering for projekter, hvor godkendelsesproceduren er indledt - da som skaeringsdato for godkendelsesprocedurens indledning kan vaelge en senere dato end direktivets gennemfoerelsestidspunkt.
Det tredje spoergsmaal, der kun er stillet for det tilfaelde, at det andet spoergsmaal besvares bekraeftende, vedroerer begrebet projekt for saa vidt angaar veje (om miljoevurdering skal foretages for hele den planlagte vejforbindelse eller kun for de delstraekninger, hvorom der er soegt godkendelse).
14. Hovedsagens faktum viser, at det foerst og fremmest er det andet af de tre spoergsmaal, der er relevant for sagens afgoerelse. Det ligger som naevnt fast, at hovedsagen vedroerer projekter, for hvilke der foerst er indgivet ansoegning efter direktivets gennemfoerelsestidspunkt, og som skulle have vaeret undergivet miljoevurdering, hvis de ikke havde vaeret omfattet af overgangsreglen i UVP-loven.
15. Det ville saaledes vaere forsvarligt, hvis Domstolen begraensede sin besvarelse til dette spoergsmaal, idet det foerste spoergsmaal strengt taget er hypotetisk i den foreliggende sags sammenhaeng.
Det kan dog ikke bestrides, at der for saa vidt er god mening i ogsaa at tage stilling til det foerste spoergsmaal. Hvis det besvares saaledes, at der skal foretages miljoevurdering af alle projekter, der endnu ikke er godkendt paa gennemfoerelsestidspunktet, er besvarelsen af det andet spoergsmaal overfloedig. Hertil kommer, at det foerste spoergsmaal under alle omstaendigheder rejser et praktisk vigtigt spoergsmaal, hvad ikke mindst den britiske regerings indlaeg har vist.
Ad spoergsmaal 1
16. Det foerste praejudicielle spoergsmaal lyder saaledes:
"Skal direktivets artikel 12 fortolkes saaledes, at
a) medlemsstaterne har vaeret forpligtet til inden den 3. juli 1988 at traeffe de noedvendige foranstaltninger, saaledes at offentlige projekter, som godkendes for foerste gang efter dette tidspunkt, og som falder ind under direktivets anvendelsesomraade, skal opfylde kravene heri,
eller at
b) medlemsstaterne ganske vist har skullet traeffe de noedvendige foranstaltninger inden den 3. juli 1988, men ikke har vaeret forhindret i at fastsaette overgangsregler for allerede indledte godkendelsesprocedurer?"
17. Artikel 12 i direktivet bestemmer, at "medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme dette direktiv inden tre aar fra dets meddelelse".
Medlemsstaternes ubetingede pligt til at respektere de i direktiverne fastsatte gennemfoerelsesfrister er til stadighed understreget af Domstolen, der i denne forbindelse bl.a. har fastslaaet, at de nationale gennemfoerelsesforanstaltninger ikke maa foere til forlaengelse af direktivets gennemfoerelsesfrist (5).
Gennemfoeres direktivet ikke rettidigt gennem udstedelse af de fornoedne nationale foranstaltninger, kraenker medlemsstaterne deres forpligtelser efter traktaten.
18. Det foreliggende spoergsmaal angaar ikke medlemsstaternes pligt til rettidig gennemfoerelse, men derimod spoergsmaalet om indholdet af "de fornoedne foranstaltninger", som medlemsstaterne skal traeffe.
Dette spoergsmaal kan ikke besvares paa grundlag af en fortolkning af artikel 12, men maa afhaenge af en fortolkning af direktivets oevrige bestemmelser.
19. Der er paa trods af spoergsmaalets indlysende praktiske betydning ikke i direktivet udtrykkeligt taget stilling til, om miljoevurdering skal foretages for alle endnu ikke-godkendte projekter eller kun for projekter, hvor godkendelsesproceduren endnu ikke er indledt.
20. Besvarelsen af spoergsmaalet maa derfor soeges i direktivets materielle bestemmelser om indholdet af pligten til miljoevurdering set i lyset af direktivets formaal.
21. Det er i denne henseende mest naerliggende at tage udgangspunkt i direktivets artikel 2, hvorefter medlemsstaterne skal traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa, at "de projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering kan faa vaesentlig indflydelse paa miljoeet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse".
22. Kommissionen, den nederlandske regering og de sagsoegere i hovedsagen, der har afgivet indlaeg, goer gaeldende, at direktivet - i mangel af en udtrykkelig overgangsregel - kun kan fortolkes saaledes, at pligten til at foretage miljoevurdering maa gaelde for alle projekter, der endnu ikke er godkendt paa tidspunktet for gennemfoerelsesfristens udloeb.
23. Der henvises til, at det udtrykkeligt er fastslaaet, at der skal foretages miljoevurdering af ethvert projekt, inden der gives tilladelse til dets gennemfoerelse, og at ogsaa formaalet med direktivet tilsiger, at pligten udstraekkes til at gaelde alle projekter, der ikke er godkendt paa datoen for gennemfoerelsesfristens udloeb. Hertil kommer, at den tre-aarige gennemfoerelsesfrist, der er laengere end normalt paa miljoeomraadet, er tilstraekkelig lang til, at medlemsstaterne under gennemfoerelsesperioden kunne loese eventuelle overgangsproblemer, og at det af andre miljoedirektiver fremgaar, at Raadet udtrykkeligt aabner mulighed for medlemsstaterne til at loese overgangsproblemer, hvis der findes at vaere behov herfor.
24. Lad mig straks fastslaa, at disse argumenter ikke er saa staerke, at de overbeviser mig om, at denne fortolkning af direktivet er den rette. Dette skyldes ikke i foerste raekke, at visse af argumenterne er mindre holdbare, men navnlig, at der er vaesentlige praktiske og retssikkerhedsmaessige grunde, der - naar henses til pligtens karakter - taler mod denne fortolkning.
25. Rent bortset fra, at det er mere end tvivlsomt, om medlemsstaterne kan have pligt til i gennemfoerelsesperioden at loese de overgangsproblemer, som direktivets gennemfoerelse i forhold til private maatte give anledning til, er det et spoergsmaal, om paastanden om, at den tre-aarige gennemfoerelsesperiode skulle vaere tilstraekkelig lang til at loese eventuelle overgangsproblemer, er korrekt.
26. Der findes grundlag for at rejse dette spoergsmaal i den beretning om implementering af VVM-direktivet, som Kommissionen ifoelge direktivets artikel 11, stk. 3, skulle udarbejde og fremsende til Raadet og Europa-Parlamentet (6). Beretningen, der er fra november 1992, understreger, at direktivet er et rammedirektiv. Beretningen fremhaever de mange detailspoergsmaal, det efter direktivet overlades til medlemsstaterne at afgoere, og den naevner, at bredden i direktivets anvendelsesomraade betyder, at direktivet har virkninger for mange forskellige regeringsorganer, offentlige myndigheder og godkendelsesordninger. Beretningen indeholder f.eks. foelgende konstatering:
"De foerste indledende undersoegelser om et forslag til et VVM-direktiv fandt sted i 1975-1976 og blev formelt vedtaget som et forslag fra Kommissionen i 1980. Men foerst i 1985 fik forslaget Ministerraadets endelige godkendelse. Det betoed imidlertid ikke afslutningen paa vedtagelsesprocessen, snarere indledningen til direktivets omsaetning til national lovgivning og - hvad der er langt vigtigere - dets gennemfoerelse i praksis. Opfyldelse af disse maalsaetninger var som foelge af direktivets bredde og krav om aendringer en tidskraevende opgave, og det maa ikke glemmes, naar vi ser paa, hvilke fremskridt der er sket siden 1985. Selv om direktivets rammetilsnit paa en maade gjorde det lettere at gennemfoere, fordi medlemsstaterne var mere frit stillet under tilpasningen til egne ordninger, har dets bredde medfoert en del usikkerhed om den noejagtige fortolkning af de grundlaeggende vurderingsprincipper og proceduremaessige krav. Ogsaa dette forhold skal tages i betragtning under gennemgangen af de hidtidige fremskridt." (7)
27. Det fremgaar i oevrigt af beretningen, at det i hvert fald i hovedparten af medlemsstaterne har givet store vanskeligheder at gennemfoere direktivet. Beretningen fastslaar herom:
"Det fremgaar, at mens nogle forskrifter indfoertes i overgangsperioden 1985-1988 ..., er det foerst og fremmest efter juli 1988, og navnlig i 1990-1991, at bestemmelserne er vedtaget. Det foelger heraf, at graden af haandhaevelse af VVM-direktivet ved udloebet af overgangsperioden var ringe i de fleste af medlemsstaterne.
Trods de langt stoerre fremskridt, der skete fra midten af 1988 til midten af 1991, var den formelle implementering endnu ikke afsluttet i juli 1991. Som det fremgaar ..., var stadig mange yderligere retsregler under udarbejdelse og behandling. Hertil kommer, at der er forskel i fortolkningen af, hvorvidt kombinationen af gaeldende og foreslaaede foranstaltninger i tilstraekkelig grad sikrer formel haandhaevelse af direktivet.
Den mangelfulde gennemfoerelse af direktivets bestemmelser giver naturligvis her seks aar efter direktivets vedtagelse anledning til bekymring." (8)
28. Det synes paa denne baggrund lidet overbevisende, naar Kommissionen anfoerer den tre-aarige gennemfoerelsesfrist som et argument for, at pligten til at foretage miljoevurdering skulle gaelde for ethvert endnu ikke-godkendt projekt - ogsaa selv om godkendelsesproceduren maatte vaere indledt lang tid forinden - fordi medlemsstaterne kunne have benyttet gennemfoerelsesperioden til at loese eventuelle overgangsproblemer for saadanne projekter.
29. Der er heller ikke stoerre vaegt i Kommissionens modsaetningsslutning fra udtrykkelige overgangsbestemmelser i andre direktiver. Det drejer sig i de paagaeldende direktiver navnlig om bestemmelser, der under naermere bestemte omstaendigheder goer det muligt for medlemsstaterne at udsaette opfyldelsen af direktivernes krav til kvaliteten af vand, luft mv. VVM-direktivets krav er af en anden karakter, og som allerede naevnt er der ikke i den foreliggende sag tale om, at medlemsstaterne skulle have ret til at udskyde opfyldelsen af kravet om miljoevurdering, men om, i hvilket omfang kravet finder anvendelse paa projekter, der er under behandling paa direktivets gennemfoerelsestidspunkt.
30. VVM-direktivets formaal er at sikre, at godkendelsesproceduren for saa vidt angaar projekter, der kan have vaesentlig indflydelse paa miljoeet, suppleres med en anden procedure, der i Kommissionens beretning kaldes VVM-processen (9).
31. Det er i direktivets praeambel understreget, at VVM-processen skal indledes saa tidligt i projektplanlaegningen som muligt, og det er efter direktivets regler klart, at miljoevurdering er en proces, der skal foregaa parallelt med og som et integreret led i projektgodkendelsesproceduren. Dette er utvivlsomt et centralt element i en korrekt opfyldelse af det formaal, der soeges realiseret gennem direktivet.
Dette er da ogsaa fremhaevet i Kommissionens beretning og illustreres paa udmaerket maade i et skema, der findes i beretningen (figur 2.1), og som indeholder et diagram over VVM-processen og relationerne til bedoemmelse, godkendelse og gennemfoerelse af projekter. Diagrammet er medtaget som bilag til dette forslag til afgoerelse. Det viser bl.a., at en miljoevurdering paalaegger bygherren ganske betydelige forpligtelser, og at det, for at formaalet med direktivet skal opnaas, er vigtigt, at bygherren indleder VVM-processen, endog inden han indgiver ansoegning om godkendelse af projektet.
32. Der kan i denne sammenhaeng ogsaa vaere grund til at fremhaeve, at direktivets artikel 8 alene bestemmer, at miljoevurdering "skal tages i betragtning i forbindelse med godkendelsesproceduren" (her fremhaevet), og at direktivet saaledes overlader det til medlemsstaterne at afgoere, hvordan og paa hvilke stadier i godkendelsesproceduren miljoevurdering skal indgaa (10).
33. Det forekommer mig paa denne baggrund forkert at fortolke direktivet saaledes, at pligten til at gennemfoere VVM-processen skal gaelde for alle godkendelsesprocedurer, der ikke er endeligt afsluttet paa en bestemt dato, nemlig den 3. juli 1988.
34. En saadan fortolkning ville foere til vilkaarlige resultater og navnlig til resultater, der paa afgoerende vis kunne forsinke gennemfoerelsen af samfundsnyttige projekter med store ulemper for bygherrerne og samfundet til foelge.
35. Fortolkningen ville indebaere, at VVM-processen i givet fald skulle gennemfoeres i fuldt omfang ogsaa for projekter, som maaske blot afventede den formelle godkendelse og havde vaeret igennem en lang, grundig og kompliceret godkendelsesprocedure, (hvor der formentlig allerede i vidt omfang var taget miljoemaessige hensyn).
36. Fortolkningen ville efter de foreliggende oplysninger kunne risikere at foere til flere aars forsinkelser af bygningen af samfundsnyttige anlaeg, f.eks. anlaeg, der er bestemt til varig deponering af radioaktivt affald og anlaeg til bortskaffelse af giftigt og farligt affald ved forbraending, herunder behandling eller deponering i jorden (11). Det behoever ikke naermere dokumentation, at saadanne forsinkelser af gennemfoerelsen af faerdigprojekterede anlaeg ville indebaere omfattende tab for de private og offentlige bygherrer og i givet fald for samfundet.
37. Der maa efter min mening gives Freistaat Bayern og den tyske samt den britiske regering medhold i, at en saadan fortolkning ville foere til resultater, der ville vaere vanskeligt forenelige med princippet om retssikkerhed, herunder beskyttelsen af den berettigede forventning, og proportionalitetsprincippet.
38. Det ville ganske vist ikke noedvendigvis vaere saaledes, at disse principper ville have foert til ugyldigheden af en udtrykkelig bestemmelse i direktivet, hvorefter alle projekter, der ikke var godkendt den 3. juli 1988, skulle undergives miljoevurdering. Men principperne kan uden vanskelighed anfoeres som vaegtig stoette for en fortolkning af direktivet, hvorefter medlemsstaterne kan undlade miljoevurdering for projekter, hvor godkendelsesproceduren er indledt foer den 3. juli 1988.
39. Det er ikke noget holdbart argument herimod, at en saadan fortolkning vil stride mod princippet om faellesskabsrettens ensartede anvendelse. Fortolkningen fastlaegger, hvilke pligter samtlige medlemsstater som et minimum skal opfylde. Der er efter direktivets artikel 13 ikke i direktivet noget, der hindrer de enkelte medlemsstater i at fastsaette strengere regler. Der er foelgelig intet, der hindrer medlemsstaterne i at have gennemfoert krav om miljoevurdering for deres bygherrer og myndigheder inden den 3. juli 1988 (selv om det efter de ovenfor givne oplysninger kan anses for tvivlsomt, hvor mange der har gjort brug af denne mulighed for at beskytte miljoeet saa godt og saa tidligt som muligt).
40. Der er saaledes gode grunde for og ikke staerke grunde imod at fortolke VVM-direktivet saaledes, at medlemsstaterne ikke har vaeret forpligtet til at lade de af direktivet omfattede projekter, der ikke var godkendt den 3. juli 1988, undergive miljoevurdering, men har kunnet begraense pligten til at gaelde for projekter, for hvilke godkendelsesproceduren endnu ikke var indledt.
41. Det vil ses, at denne fortolkning anvender indledningen af godkendelsesproceduren som skaeringsbegivenhed. Det er da ogsaa denne begivenhed, der i det forelagte spoergsmaal naevnes som en af de to mulige skaeringsbegivenheder. Det er paa dette tidspunkt, at projektet kommer til myndighedernes kundskab, og det er paa dette tidspunkt, direktivet goer det muligt for myndighederne at stille krav til bygherren hvad angaar indhold mv. af hans oplysninger.
Det er en ulempe ved denne fortolkning, at den anvender et begreb - "indledning" af godkendelsesproceduren - som det formentlig i det konkrete tilfaelde kan vaere vanskeligt at anvende i praksis.
Det vil ganske vist normalt vaere saaledes, at godkendelsesproceduren indledes ved, at bygherren ansoeger om tilladelse til at gennemfoere projektet. Men det kan naeppe udelukkes, at det navnlig i forhold til offentlige bygherrer kan vaere tvivlsomt, hvornaar en saadan ansoegning er indgivet, og vel ogsaa, om der overhovedet af saadanne bygherrer bliver indgivet en formel ansoegning, jf. herved definitionen i direktivets artikel 1 af bygherre: "Den person, der indgiver ansoegning, eller den myndighed, som tager initiativ til et projekt."
42. Det kan vel heller ikke udelukkes, at der kan foreligge tilfaelde, hvor der sker saa vaesentlige aendringer i projektet, eller at projektgodkendelsesproceduren udsaettes i saa lange perioder, at det vil vaere rigtigt for at sikre respekten af direktivet at konstatere, at der skal indledes en ny godkendelsesprocedure med en dertil hoerende pligt til miljoevurdering.
43. Der er ikke baggrund i den foreliggende sag for at gaa naermere ind paa loesningen af disse spoergsmaal. En praecisering af begrebet maa i givet fald afvente senere sager.
Ad spoergsmaal 2
44. Det andet praejudicielle spoergsmaal lyder saaledes:
"Saafremt spoergsmaal 1 besvares som anfoert under b):
Skal direktivets artikel 12 da fortolkes saaledes, at
a) den afgoerende skaeringsdato for en overgangsordning skal vaere den 3. juli 1988,
eller at
b) medlemsstaterne i forbindelse med en overgangsordning har kunnet lade en senere ikrafttraedelsesdato for nationale gennemfoerelsesforanstaltninger vaere afgoerende?"
45. Det er en foelge af besvarelsen af det foerste praejudicielle spoergsmaal, at der er anledning til at tage stilling til det andet praejudicielle spoergsmaal.
46. Elementerne til besvarelsen af dette spoergsmaal indeholdes i forudsaetningerne for besvarelsen af det foerste spoergsmaal.
Det fremgaar heraf, at:
- Medlemsstaterne skal efter direktivets artikel 12 have truffet de fornoedne gennemfoerelsesforanstaltninger senest den 3. juli 1988.
- Gennemfoerelsespligten efter Domstolens praksis skal overholdes ubetinget.
- Pligten til at foretage miljoevurdering gaelder for alle projekter, for hvilke der indgives godkendelseansoegning eller paa anden maade indledes godkendelsesprocedure efter gennemfoerelsesfristens udloeb.
Der er intet i direktivet, der kan anfoeres til stoette for, at medlemsstaterne ved gennemfoerelse af direktiverne skulle kunne goere undtagelse fra miljoevurderingspligten for saa vidt angaar projekter, for hvilke godkendelsesproceduren indledes efter gennemfoerelsesfristens udloeb.
47. Det goer ikke nogen forskel, at det drejer sig om projekter, der som de foreliggende er kommet saa langt i planlaegningsprocedurerne, at de fornoedne beslutninger om trafikbehov, overordnet lands- og regionsplanlaegning og linjefoering er truffet. Som anfoert ovenfor maa skaeringsdatoen under hensyn til direktivets formaal og indhold noedvendigvis vaere den dato, hvor godkendelsesproceduren for det paagaeldende projekt blev indledt.
48. Det er rigtigt, som paapeget af den tyske regering og Freistaat Bayern, at overgangsbestemmelsen i UVP-loven er baaret af de samme hensyn, der stoetter den under det foerste spoergsmaal foreslaaede fortolkning af direktivet, nemlig hensynene til bygherrerne og de samfundsformaal, der ligger bag realiseringen af projekterne.
Det er utvivlsomt, at den forsinkede tyske gennemfoerelse af direktivet kan risikere at skabe alvorlige problemer, men dette forhold kan ikke retfaerdiggoere og lovliggoere en overgangsregel, der ikke respekterer, at direktivet skulle have vaeret gennemfoert senest den 3. juli 1988, og at der derfor skulle have vaeret gennemfoert pligt til miljoevurdering for alle projekter omfattet af godkendelsesprocedurer indledt efter denne dato.
UVP-lovens overgangsregel er i strid med direktivet, i det omfang den goer undtagelse fra miljoevurderingspligten for saa vidt angaar projekter, for hvilke godkendelsesproceduren er indledt efter den 3. juli 1988.
49. Det er ikke mindst i den foreliggende sags sammenhaeng rimeligt at naevne, at der i direktivets artikel 2, stk. 3, er aabnet mulighed for, at medlemsstaterne i undtagelsestilfaelde og under visse betingelser "kan fritage et konkret projekt helt eller delvis fra" direktivet (12).
50. Denne bestemmelse, der ganske vist hverken kan anfoeres til stoette for, at en overgangsbestemmelse som den foreliggende er lovlig, eller for at miljoevurderingspligten skal gaelde for ethvert den 3. juli 1988 endnu ikke godkendt projekt, viser, at faellesskabslovgiver har vaeret opmaerksom paa, at der kan vaere tilfaelde, hvor der kan foreligge saa tungtvejende grunde, at det er noedvendigt og forsvarligt at undlade en miljoevurdering som foreskrevet i direktivet. Dispensationsmuligheden gaelder for alle projekter og er saaledes ikke begraenset til projekter, hvor der opstaar saerlige problemer af overgangsmaessig karakter. Det er dog naerliggende at antage, at der kan vaere saerlig anledning til at anvende bestemmelsen i forbindelse med de sidstnaevnte problemer. Det forekommer mig saaledes naerliggende at antage, at bestemmelsen i givet fald vil kunne anvendes til at loese de alvorlige problemer, som en forsinkelse af bygningen af omfartsvejen omkring Vilsbiburg skaber, og som der for Domstolen af Vilsbiburg' s borgmester med styrke og overbevisning blev gjort rede for.
Direktivets direkte virkning
51. Freistaat Bayern samt den britiske og den tyske regering har gjort gaeldende, at direktivet ikke har direkte virkning, fordi dets bestemmelser ikke fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, og at sagsoegerne i hovedsagen derfor ikke kan stoette ret paa det for den nationale domstol.
52. De forskellige opfattelser af direktivets direkte virkning, der er givet udtryk for i den foreliggende sag, viser, at det er et ikke helt enkelt spoergsmaal at besvare.
53. Kommissionen og den nederlandske regering fremhaever, at der er en tilstraekkelig praecis og ubetinget kerne af bestemmelser i direktivet. Der henvises til, at selve pligten til at foretage en miljoevurdering er klart udtrykt i artikel 2, at indholdet af miljoevurderingen tilstraekkelig praecist er fastlagt i artikel 3, at indholdet af de oplysninger, bygherren under alle omstaendigheder skal afgive, fremgaar af artikel 5, stk. 2, og at pligten for den godkendende myndighed til at tage miljoevurdering i betragtning er fastslaaet i artikel 8.
54. Det er ikke udelukket, at der maa gives Kommissionen og den nederlandske regering medhold i, at Domstolen om noedvendigt ville kunne fastslaa, at direktivets pligt til at foretage miljoevurdering kan goeres gaeldende i en sag for en national domstol, hvor borgerne oensker fastslaaet, at en godkendende myndighed ikke har respekteret pligten til at foretage miljoevurdering af projekter, hvor det offentlige selv er bygherre. Det er muligt paa grundlag af tilstraekkeligt praecise og ubetingede bestemmelser i direktivet at fastslaa, at der skal foretages miljoevurdering, og hvad der skal vaere vurderingens indhold, og paa dette grundlag at tage stilling til, om denne pligt er respekteret af den paagaeldende medlemsstat.
55. Det er naeppe, naar henses til karakteren af den paastand, der stoettes paa direktivet, et afgoerende argument mod den direkte virkning i den foreliggende sags sammenhaeng, at direktivet - som med rette fremhaevet af Freistaat Bayern samt af den tyske og den britiske regering - paa mange og vigtige punkter overlader det til medlemsstaterne at fastlaegge de naermere regler med henblik paa gennemfoerelsen af miljoevurderingen. Blandt disse kan naevnes, at det efter artikel 2, stk. 2, overlades til medlemsstaterne at afgoere, om miljoevurdering skal indgaa i eksisterende procedurer eller i procedurer udarbejdet med henblik paa at opfylde direktivets maalsaetninger, at medlemsstaterne efter artikel 5 skal traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at bygherren paa rette tidspunkt giver oplysninger af passende indhold, og at der efter artikel 6 skal fastlaegges naermere regler for hoeringen af relevante miljoemyndigheder og den beroerte offentlighed. Disse forhold vil selvsagt kunne have afgoerende betydning i andre sammenhaenge, hvor borgerne paaberaaber sig direktivet for nationale domstole, f.eks. i forbindelse med paastande om, at miljoevurderingen ikke er korrekt gennemfoert (13).
56. Der er dog et spoergsmaal, om der i den foreliggende sag er anledning for Domstolen til at tage stilling til spoergsmaalet om direktivets direkte virkning (14).
57. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof har ikke stillet spoergsmaal herom. Den har indskraenket sig til at anmode om en fortolkning af direktivet med henblik paa en stillingtagen til, om den omtvistede overgangsbestemmelse i UVP-loven er i strid med direktivet.
Verwaltungsgerichtshof goer i forelaeggelseskendelsen opmaerksom paa, at UVP-loven var traadt i kraft inden godkendelsesprocedurernes afslutning, og den udtaler i denne forbindelse:
"Saafremt § 22, stk. 1, foerste punktum, i UVPG er i strid med direktivet og derfor ugyldig, medfoerer dette ikke, at hele UVPG dermed er ugyldig (jf. princippet i § 139 i BGB). Lovgiver ville tydeligvis med loven af 12. februar 1992 efterkomme pligten til at gennemfoere direktivet i national ret, og dette uafhaengigt af, om direktivet (ogsaa) giver medlemsstaterne mulighed for at fastsaette en overgangsordning; der er ingen holdepunkter for, at lovgiver skullle have tilsigtet andet." (15)
Verwaltungsgerichtshof fortsaetter med at konstatere
- for det foerste, at "saafremt der ikke - gyldigt - er indfoert en overgangsordning, har den godkendende myndighed i henhold til § 2 og § 3, stk. 1, i UVPG, sammenholdt med nr. 8 i bilaget (til § 3) vaeret forpligtet til at vurdere begge vejprojekters indvirkning paa miljoeet (§ 17, stk. 1, andet punktum, i BFSG, i den nye affattelse)"
- for det andet, at det ligger fast, at miljoevurdering ikke er foretaget (der goeres i kendelsen udtrykkeligt opmaerksom paa, at den faktisk foretagne vurdering af projekternes miljoevirkninger heller ikke efter sagsoegtes opfattelse opfylder UPV-lovens krav til miljoevurdering), og
- for det tredje, at i hvert fald de sagsoegere, for hvem projekternes gennemfoerelse indebaerer ekspropriative indgreb, efter tysk ret er berettigede til at paaberaabe sig den manglende miljoevurdering som grundlag for en paastand om, at godkendelser givet uden forudgaaende miljoevurdering er ulovlige.
58. Verwaltungsgerichtshof er saaledes allerede paa grundlag af tysk ret i stand til at fastslaa, hvad der er konsekvenserne af en konstatering af UVP-lovens overgangsregels eventuelle modstrid mod direktivet, og har derfor kun brug for Domstolens fortolkning af direktivet for at kunne tage stilling til, om overgangsreglen er i strid med direktivet.
Der er efter min mening intet i direktivet eller i faellesskabsretten i oevrigt, der hindrer Verwaltungsgerichtshof i at tillaegge en konstatering af den objektive modstrid mellem direktivet og den tyske overgangsregel den anfoerte retsvirkning.
Der kan saerlig vaere grund til at naevne, at direktivet ogsaa tilsigter at beskytte borgernes interesser i gennem miljoevurdering at forebygge miljoegener, i hvert fald i det omfang det ligger fast, at de paagaeldende borgere vil vaere direkte beroert af projekternes gennemfoerelse, jf. herved direktivets artikel 6, stk. 2.
59. Dette er baggrunden for, at der efter min mening ikke i den foreliggende sag er anledning til at tage stilling til direktivets direkte virkning.
Ad spoergsmaal 3
60. Det tredje praejudicielle spoergsmaal lyder saaledes:
"Saafremt spoergsmaal 2 besvares som anfoert under b):
Skal begrebet projekt i direktivets artikel 1, 3 og 4 samt bilag I, nr. 7, naar det anvendes paa motorveje og motortrafikveje, forstaas saaledes, at indvirkningen paa miljoeet skal vurderes
a) alene for den straekning af en vejforbindelse, der foreligger til godkendelse
eller
b) for hele den paagaeldende vejforbindelse, ud over den paagaeldende straeknings geografiske omraade."
Verwaltungsgerichtshof begrunder spoergsmaalet paa foelgende maade:
- En af de omtvistede godkendelser vedroerer den 6,9 km lange vejstraekning mellem Geisenhausen og Haarbach, der kun udgoer en del af den af lovgiver forudsete vejforbindelse mellem Regensburg og Rosenheim (den nye B 15).
- Direktivet definerer i artikel 1, stk. 2, begrebet "projekt" (16), men loeser ikke herved det saerlige problem, der opstaar i forbindelse med linjeformede anlaegsarbejder som veje, hvor det er et spoergsmaal, om det projekt, hvis indvirkninger paa miljoeet skal vurderes, er den samlede vejforbindelse eller den vejstraekning, der konkret skal gennemfoeres.
- Der kan paa grundlag af direktivet argumenteres for hver af disse muligheder, ligesom det ikke kan udelukkes, at fastlaeggelsen af projektbegrebet overlades til den enkelte medlemsstat.
Det er under henvisning hertil, at Verwaltungsgerichtshof finder, at der,
"saafremt direktivet skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne i forbindelse med en overgangsordning kan undtage enkeltstraekninger af en motorvej eller motortrafikvej fra kravet om en miljoevurdering, opstaar det afsluttende spoergsmaal, hvilke konsekvenser dette faar for det samlede projekt: Er hele projektet i et saadant tilfaelde undtaget fra direktivets krav, eller skal hele projektet i forbindelse med senere delgodkendelser i det mindste undergives direktivets krav, for saa vidt allerede givne godkendelser af enkeltstraekninger ikke staar i vejen herfor?"
61. Da den udtrykkelige forudsaetning for spoergsmaalet - nemlig, at det skulle vaere lovligt at undtage det omtvistede "delprojekt" fra kravet om miljoevurdering - ikke er opfyldt, er der ikke anledning for Domstolen til at besvare det. Kommissionen har da ogsaa afstaaet fra at droefte spoergsmaalet i sit indlaeg.
62. Spoergsmaalet behandles derimod i de fleste af de andre indlaeg, hvor dets praktiske betydning for den fremtidige anvendelse af direktivet paa motorveje og motortrafikveje fremhaeves.
63. Selv om jeg under hensyn til, at forudsaetningen for spoergsmaalet ikke er opfyldt, skal foreslaa Domstolen at undlade at besvare det, finder jeg det dog paa sin plads at goere nogle bemaerkninger om de problemer, det rejser.
64. De sagsoegere i hovedsagen, der har afgivet indlaeg, og i foerste raekke Bund Naturschutz in Bayern eV, har argumenteret for, at miljoevurdering maa foretages for den samlede planlagte vejforbindelse. Dette er noedvendigt for, at direktivets forebyggende maalsaetning kan opfyldes i fuldt omfang. Den i miljoemaessig henseende vaesentligste beslutning i forbindelse med anlaeg af veje er vejens linjefoering. Planlaegning af laengere vejforbindelser som den foreliggende foregaar i etaper - behovsvurdering, overordnet planlaegning, linjefoering - hvor beslutningen om den overordnede linjefoering, uden at vaere bindende for den endelige fastlaeggelse af linjefoeringen for konkrete delstraekningsprojekter, dog uvaegerligt vil begraense den projekterende bygherres valgmuligheder. At begraense pligten til miljoevurdering til at vedroere konkret planlagte delstraekninger indebaerer risiko for en vaesentlig begraensning i miljoevurderingens praktiske betydning. Allerede gennemfoerte projekter vedroerende dele af laengere vejforbindelser - der maaske isoleret set ikke har givet anledning til vaesentlige miljoeproblemer - kan indebaere, at det senere ved godkendelsen af andre delstraekninger af praktiske grunde kan vaere udelukket at tage tilstraekkeligt hensyn til alvorlige miljoeproblemer paavist ved de for disse straekninger foretagne miljoevurderinger. Er der f.eks. allerede bygget delstraekninger A og C, og skal disse forbindes med delstraekning B, er der allerede ved godkendelserne af anlaeggene af delstraekningerne A og C sket vaesentlige begraensninger i de godkendende myndigheders muligheder for at paabyde alternativ linjefoering for delstraekning B.
65. Den opfattelse, hovedsagens sagsoegere har givet udtryk for, har saaledes gode grunde for sig.
66. Den optimale loesning er formentlig, at der foretages miljoevurdering saavel i forbindelse med beslutninger om linjefoering af den samlede vejstraekning som i forbindelse med de konkrete projekter til bygning af delstraekninger. Dette er da ogsaa den loesning, Forbundsdagen valgte ved gennemfoerelse af VVM-direktivet, i hvilken forbindelse der som naevnt ved aendringer af fjerntrafikloven blev paalagt pligt til at foretage miljoevurdering saavel i den ene som i den anden henseende.
67. Det er dog ikke en loesning, som medlemsstaterne efter VVM-direktivet har pligt til at vaelge. Det er som anfoert af Freistaat Bayern og de tre regeringer, der har afgivet indlaeg, ikke muligt at fortolke direktivet saaledes, at det forpligter til miljoevurdering af andet end de konkrete projekter, bygherrerne forelaegger de kompetente myndigheder for at faa tilladelse til at gennemfoere anlaegs- eller andre arbejder - ogsaa selv om den konkrete ansoegning alene vedroerer en del af en laengere vejforbindelse, der, saaledes som det normalt sker i praksis, skal bygges etapevis.
68. Direktivets udgangspunkt er utvivlsomt, at der skal foretages miljoevurdering af de projekter, de offentlige eller private bygherrer ansoeger om tilladelse til at gennemfoere, jf. herved navnlig direktivets artikel 1, stk. 2, artikel 2, stk. 1 og 2, artikel 5, 6 og 8, der alle forudsaetter, at der foreligger ansoegninger om godkendelse af et projekt.
69. Dette resultat bestyrkes af de vanskeligheder, det vil kunne give at fastlaegge, hvad der udgoer et "samlet projekt", naar dette begreb ikke falder sammen med et "konkret projekt, hvorom der er indgivet ansoegning". Hertil kommer, at det vil kunne give vanskeligheder at foretage den af direktivet forudsatte miljoevurdering af projekter, der endnu ikke er detailprojekterede. Det maa vaere indlysende, at direktivet ikke indirekte kan have til virkning at tvinge medlemsstaterne til at fravige den normale praksis, hvorefter laengere vejforbindelser gennemfoeres ved tidsmaessigt forskudt anlaeg af delstraekninger.
70. Det er dog utvivlsomt rigtigt, som navnlig naevnt af den britiske regering, at direktivets formaal ikke maa forskertses ved, at de projekter, der skal undergives miljoevurdering, gives en udformning, der goer miljoevurdering meningsloes. Medlemsstaterne maa sikre, at der ikke sker omgaaelse af pligten til at foretage miljoevurdering ved en for snaever eller i oevrigt i forhold til direktivets formaal uhensigtsmaessig afgraensning af de projekter, hvorom der indgives ansoegning.
71. Det vigtige spoergsmaal i den foreliggende sammenhaeng er imidlertid naeppe, hvilke projekter der skal undergives miljoevurdering.
Det vigtige spoergsmaal er, om der i forbindelse med miljoevurderingen af det konkrete projekt er pligt til at tage hensyn til det forhold, at projektet indgaar som led i et planlagt stoerre projekt, der senere skal gennemfoeres, og i bekraeftende fald i hvilket omfang der skal tages hensyn hertil.
Miljoevurderingens genstand og indhold skal fastlaegges i lyset af direktivets formaal, der er saa tidligt som muligt i alle planlaegnings- og beslutningsprocesser at faa overblik over projekternes indvirkninger paa miljoeet og at faa udformet projekterne paa en saadan maade, at deres indvirkninger paa miljoeet bliver mindst mulige. Dette formaal tilsiger, at der ogsaa i det omfang, det er praktisk muligt, i miljoevurderingen skal tages hensyn til i hvert fald aktuelle planer om videreudbygning af det konkret foreliggende projekt.
72. Miljoevurdering af et projekt vedroerende bygning af foerste del af et kraftvaerk skal foelgelig medinddrage planer om f.eks. at udvide kraftvaerkets ydeevne til det firedobbelte, naar der sker en vurdering af hensigtsmaessigheden af kraftvaerkets placering.
Paa samme maade maa der ved f.eks. bygning af delstraekninger af planlagte vejforbindelser i forbindelse med miljoevurdering af de konkrete projekter tages hensyn til delstraekningernes betydning for linjefoeringen af resten af den planlagte samlede vejforbindelse.
73. En naermere afgraensning af omfanget af denne pligt er der hverken anledning til eller grundlag for at foretage i den foreliggende sag.
Forslag til afgoerelse
74. Af ovennaevnte grunde finder jeg, at de af Bayerischer Verwaltungsberichtshof stillede spoergsmaal kan besvares paa foelgende maade:
"Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet skal fortolkes saaledes, at nationale regler, der undtager projekter, for hvilke der er indledt godkendelsesprocedure efter den 3. juli 1988, fra pligten til at blive undergivet en vurdering af deres indvirkning paa miljoeet, er i strid med direktivet."
Bilag til forslag til afgoerelse i sag C-396/92
Figur 2.1 Forenklet diagram over VVM-processen og relationerne til bedoemmelse, godkendelse og gennemfoerelse af projekter
VVM-processen Projektudvikling
Bygherren gennemgaar virkningerne af alternative projekter og bruger oplysningerne ved valget mellem dem (meget begraensede oplysninger herom i direktivet, se bilag III).Bygherren gennemgaar og vurderer alternative maader at opfylde planlaegningsmaalsaetningerne paa.
Bygherren afgoer, om projektet skal underkastes en VVM (screeningfase). I bekraeftende fald fastlaegges vurderingens omfang. Om noedvendigt planlaegges afhjaelpende foranstaltninger, som indbygges i projektet (visse bestemmelser i direktivet, se artikel 2-4 og bilag I-III).Bygherren vaelger, hvilket projekt han foretraekker, planlaegger udfoerelsen samt identificerer, vurderer og vaelger mellem forskellige varianter af projektet.
Miljoeoplysningerne (VVM-redegoerelsen) for det foretrukne projekt udarbejdes og forelaegges den kompetente myndighed (artikel 5).Bygherren afslutter planlaegningen og udformningen af projektet med henblik paa ansoegning om godkendelse.
Bygherren indsender ansoegning om godkendelse og VVM-redegoerelsen til den kompetente myndighed.
Den kompetente myndighed eller andet dertil oprettet organ gennemgaar VVM-redegoerelsen og forbereder hoeringen (artikel 6).
- Kopier sendes til udpegede miljoemyndigheder og udtalelse udbedes (artikel 6).
- Kopier stilles til raadighed for offentligheden og udtalelser udbedes (artikel 6).
- Om noedvendigt sendes kopier til andre medlemsstater med henblik paa hoering (artikel 7).
Den kompetente myndighed traeffer afgoerelse under hensyntagen til alle relevante oplysninger, herunder VVM-redegoerelsen og resultater af hoeringer (artikel 8).
Den kompetente myndighed offentliggoer sin beslutning, eventuelle tilknyttede vilkaar, og om noedvendigt begrundelser for beslutningen (artikel 9).
Projektet gennemfoeres. Dets virkninger og overholdelse af godkendelsesvilkaar overvaages. Undertiden kan det foere til aendringer i projektet (ingen bestemmelser herom i direktivet).
(*) Originalsprog: dansk.
(1) - EFT L 175, s. 40.
(2) - Artikel 5, stk. 1 og 2, har foelgende ordlyd:
1. For saa vidt angaar projekter, hvis indvirkning paa miljoeet i henhold til artikel 4 skal vurderes i overensstemmelse med artikel 5 til 10, traeffer medlemsstaterne de noedvendige foranstaltninger til at sikre, at bygherren paa passende vis giver de i bilag III omhandlede oplysninger, naar
a) medlemsstaterne er af den opfattelse, at oplysningerne er relevante paa et givet stadium i godkendelsesproceduren og for saa vidt angaar de saerlige karakteristika, der goer sig gaeldende for et bestemt projekt eller en projekttype og for det miljoe, som maatte blive beroert, og
b) medlemsstaterne finder, at det i betragtning af bl.a. den nuvaerende viden og de kendte vurderingsmetoder med rimelighed kan forlanges, at bygherren indsamler oplysninger.
2. De oplysninger, som bygherren skal afgive i henhold til stk. 1, skal mindst omfatte:
- en beskrivelse af projektet med oplysninger om placering, art og dimensioner
- en beskrivelse af paataenkte foranstaltninger med henblik paa at undgaa, nedbringe og om muligt neutralisere betydelige skadelige virkninger
- de data, der er noedvendige for at konstatere og vurdere de vaesentlige virkninger, projektet vil kunne faa for miljoeet
- et ikke-teknisk resumé af de i foerste til tredje led omhandlede oplysninger.
(3) - Artikel 6, stk. 1 og 2, har foelgende indhold:
1. Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger til, at de myndigheder, som paa grund af deres saerlige ansvar paa miljoeomraadet kan blive beroert af projektet, faar mulighed for at afgive udtalelse om ansoegningen om tilladelse. Medlemsstaterne udpeger i dette oejemed de myndigheder, der skal hoeres, generelt eller i hvert enkelt tilfaelde, naar ansoegningerne om godkendelse indgives. ...
2. Medlemsstaterne soerger for, at enhver anmodning om tilladelse saavel som de oplysninger, der er indhentet i henhold til artikel 5, stilles til raadighed for offentligheden; at de beroerte dele af offentligheden faar lejlighed til at udtale sig, inden projektet paabegyndes.
(4) - § 22, stk. 1, har foelgende ordlyd: Overgangsbestemmelse: 1) Allerede indledte procedurer afsluttes efter bestemmelserne i denne lov og de i henhold hertil fastsatte retsforskrifter og administrative forskrifter, saafremt projektet ikke er offentligt bekendtgjort ved lovens ikrafttraedelse eller paa det tidspunkt, hvor loven foerste gang finder anvendelse paa de i nr. 1 og 2 i bilaget til § 3 anfoerte projekter; dette gaelder ogsaa, naar der i forbindelse med en procedure traeffes forhaandsafgoerelse eller udstedes en foerste delgodkendelse eller tilsvarende foerste deltilladelse. Saafremt der i en procedure, hvori offentligheden skal inddrages, traeffes afgoerelse om en yderligere delgodkendelse eller tilsvarende deltilladelse, gaelder denne bestemmelse med det forbehold, at vurderingen af indvirkningerne paa miljoeet i den senere procedure begraenses til yderligere eller andre betydelige indvirkninger paa miljoeet.
(5) - Jf. dom af 17.11.1992 (sag C-157/91, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 5899).
(6) - Se KOM(93) 28.
(7) - Se beretningens punkt 2.1.
(8) - Se beretningens punkt 3.2.
(9) - Dette understreges i Kommissionens beretning, hvor udtrykket VVM beskriver den samlede miljoevurderingsproces (se beretningens fodnote 1).
(10) - Se Kommissionens beretning, punkt 2.2., tredjesidste afsnit.
(11) - Se herved VVM-direktivets bilag I.
(12) - Artikel 2, stk. 3, bestemmer:
Medlemsstaterne kan i undtagelsestilfaelde fritage et konkret projekt helt eller delvis fra de i dette direktiv fastsatte bestemmelser.
Medlemsstaterne skal i saa fald
a) undersoege, om der kan foretages en anden form for vurdering, og om der er grund til at stille de gennem en saadan vurdering indhentede oplysninger til raadighed for offentligheden
b) stille oplysninger vedroerende en saadan undtagelse og grundene til, at den er blevet indroemmet, til raadighed for de beroerte dele af offentligheden
c) forud for tilladelsen underrette Kommissionen om begrundelsen for den indroemmede undtagelse samt give den de oplysninger, som de maatte stille til raadighed for deres egne statsborgere.
Kommissionen fremsender straks de modtagne dokumenter til de oevrige medlemsstater.
Kommissionen underretter hvert aar Raadet om anvendelsen af dette stykke.
(13) - Det er ovenfor naevnt, at Kommissionen i sin beretning om direktivets implementering har fremhaevet direktivets karakter af rammedirektiv og i oevrigt har gennemgaaet de vigtige punkter, paa hvilke medlemsstaterne noedvendigvis skal udfylde direktivet, for at det er muligt i den konkrete retsanvendelse fuldt ud at gennemfoere en miljoevurdering.
(14) - Dette spoergsmaal vil Domstolen have anledning til i et vist omfang at tage stilling til i det traktatbrudssoegsmaal, som Kommissionen har anlagt mod Tyskland, og hvor Kommissionen paastaar, at Tyskland har kraenket visse af direktivets bestemmelser i forbindelse med godkendelsen af en udbygning af et kraftvaerk (sag C-431/92, Grosskrotzenburg).
(15) - Se forelaeggelseskendelsen, punkt II, 2.d).
(16) - Definitionen er foelgende:
Gennemfoerelse af anlaegsarbejder eller andre installationer eller arbejder, og andre indgreb i det naturlige miljoe eller i landskaber, herunder saadanne, der tager sigte paa udnyttelse af ressourcer i undergrunden .