62023CC0019
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NICHOLAS EMILIOU
presentadas el 14 de enero de 2025 (
1
)
Asunto C‑19/23
Reino de Dinamarca
contra
Parlamento Europeo,
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de anulación — Directiva (UE) 2022/2041 — Salarios mínimos adecuados en la Unión Europea — Anulación total de la Directiva — Base jurídica — Artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b) — Concepto de “condiciones de trabajo” — Artículo 153 TFUE, apartado 2, letra b) — Competencia del Parlamento Europeo y del Consejo para adoptar disposiciones mínimas — Artículo 153 TFUE, apartado 5 — Exclusiones — “Remuneraciones” y “derecho de asociación y sindicación” — Injerencia directa — Artículo 5 de la Directiva — Procedimiento de fijación de salarios mínimos legales adecuados — Lista de criterios mínimos que los Estados miembros deben incluir — Artículo 4 — Fomento de la negociación colectiva sobre la fijación de salarios — Artículo 12 — Derecho de reparación — Artículo153 TFUE, artículo 1, letra f) — Concepto de “representación y defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios” — Procedimiento legislativo especial que exige la unanimidad del Consejo — Imposibilidad de adoptar la Directiva sobre la base del artículo 153 TFUE, apartado 1, letras b) y f) conjuntamente — Anulación parcial de la Directiva — Separabilidad del artículo 4, apartados 1, letra d), y 2 de la Directiva»
I. Introducción
1.
De conformidad con el principio de atribución consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 2, que resulta esencial en una Unión Europea basada en el Estado de Derecho, (
2
) la Unión solo debe actuar dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados. Aunque parezca simple, la tarea del Tribunal de Justicia de garantizar el cumplimiento de ese principio se torna más compleja debido a que determinadas disposiciones de los Tratados referidas específicamente al reparto de las competencias entre la Unión y los Estados miembros parecen no ser claras o solaparse.
2.
Ello es especialmente evidente en el ámbito de la política social de la Unión, en la que los autores de los Tratados se han fijado como objetivo, por un lado, promover la cohesión y la convergencia y, por otro, construir una Unión que tenga en cuenta la diversidad de sistemas nacionales y el papel crucial de los interlocutores sociales, dos objetivos que no siempre son fáciles de conciliar. En efecto, alcanzar el primer objetivo implica dar más poder a la Unión, mientras que lograr el segundo apela a una visión según la cual determinadas decisiones de política social deben ser adoptadas en exclusiva por los Estados miembros.
3.
Mediante el presente recurso, interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE, el Reino de Dinamarca, apoyado por el Reino de Suecia, solicita al Tribunal de Justicia, con carácter principal, que anule la Directiva (UE) 2022/2041, sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea (en lo sucesivo, «Directiva SMA»). (
3
) Ambos Estados miembros aducen que el Parlamento Europeo y el Consejo carecían de competencia para adoptar la Directiva SMA sobre la base del artículo 153 TFUE, apartado 2, letra b), en relación con el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b). Dichas disposiciones facultan al Parlamento Europeo y al Consejo a fijar, mediante directivas, disposiciones mínimas en el ámbito de las «condiciones de trabajo». Sin embargo, el artículo 153 TFUE, apartado 5, deja claro que esa competencia no cubre, entre otras cosas, las «remuneraciones».
4.
En estas circunstancias, la cuestión más delicada que plantea el presente asunto es si, al adoptar la Directiva SMA, el Parlamento y el Consejo infringieron el artículo 153 TFUE, apartado 5, al legislar en un ámbito (las «remuneraciones») excluido de la competencia de la Unión. En estas conclusiones expondré las razones por las que, desde mi punto de vista, esa cuestión debe recibir una respuesta afirmativa.
II. Marco jurídico
A. Tratado FUE
5.
Conforme al artículo 153 TFUE:
«1.   Para la consecución de los objetivos del artículo 151, la Unión apoyará y completará la acción de los Estados miembros en los siguientes ámbitos:
[…]
b) las condiciones de trabajo;
[…]
f)
la representación y la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios, incluida la cogestión, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 5;
[…]
2.   A tal fin, el Parlamento Europeo y el Consejo:
[…]
b)
podrán adoptar, en los ámbitos mencionados en las letras a) a i) del apartado 1, mediante directivas, las disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente, teniendo en cuenta las condiciones y reglamentaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros. Tales directivas evitarán establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas.
El Parlamento Europeo y el Consejo decidirán, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones.
En los ámbitos mencionados en las letras c), d), f) y g) del apartado 1, el Consejo decidirá con arreglo a un procedimiento legislativo especial, por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo y a dichos Comités.
[…]
5.   Las disposiciones del presente artículo no se aplicarán a las remuneraciones, al derecho de asociación y sindicación, al derecho de huelga ni al derecho de cierre patronal.»
B. Directiva SMA
6.
El artículo 1 de la Directiva SMA dispone lo siguiente:
«1.   Con el fin de mejorar las condiciones de vida y de trabajo en la Unión, en particular la adecuación de los salarios mínimos para los trabajadores al objeto de contribuir a una convergencia social al alza y reducir la desigualdad salarial, la presente Directiva establece un marco para:
a)
adecuar los salarios mínimos legales con el objetivo de lograr unas condiciones de vida y de trabajo dignas;
b)
fomentar la negociación colectiva sobre la fijación de salarios;
c)
mejorar el acceso efectivo de los trabajadores a los derechos a la protección del salario mínimo, cuando así lo establezcan el Derecho nacional o los convenios colectivos.
2.   La presente Directiva se entenderá sin perjuicio del pleno respeto a la autonomía de los interlocutores sociales, así como a su derecho a negociar y celebrar convenios colectivos.
3.   De conformidad con el artículo 153, apartado 5, del TFUE, la presente Directiva se entenderá sin perjuicio de las competencias de los Estados miembros en la fijación del nivel de los salarios mínimos, así como de la decisión de los Estados miembros de establecer salarios mínimos legales, de fomentar el acceso a la protección del salario mínimo establecida en los convenios colectivos, o de ambas cosas.
4.   La aplicación de la presente Directiva respetará plenamente el derecho a la negociación colectiva. Ninguna disposición de la presente Directiva se interpretará en el sentido de que imponga a cualquier Estado miembro:
a)
la obligación de introducir un salario mínimo legal, cuando la formación de los salarios esté garantizada exclusivamente a través de convenios colectivos, o
b)
la obligación de declarar que algún convenio colectivo es universalmente aplicable.
[…]»
7.
Según el artículo 4 de esa Directiva, titulado «Fomento de la negociación colectiva sobre la fijación de salarios»:
«1.   Con el fin de aumentar la cobertura de la negociación colectiva y facilitar el ejercicio del derecho de negociación colectiva sobre la fijación de salarios, los Estados miembros, contando con la participación de los interlocutores sociales y de conformidad con el Derecho y usos nacionales:
[…]
d)
adoptarán medidas, según proceda, a efectos de fomentar la negociación colectiva sobre la fijación de salarios, para proteger a los sindicatos y las organizaciones patronales que participen o deseen participar en la negociación colectiva frente a cualquier acto de injerencia mutua o de sus agentes o miembros en su establecimiento, funcionamiento o administración.
2.   Además, todo Estado miembro en el que la tasa de cobertura de la negociación colectiva sea inferior a un umbral del 80 %, establecerá un marco de condiciones que favorezcan la negociación colectiva, bien por ley, previa consulta con los interlocutores sociales, bien mediante acuerdo con ellos. Dicho Estado miembro también elaborará un plan de acción para fomentar la negociación colectiva previa consulta con los interlocutores sociales, o mediante acuerdo con ellos, o tras una solicitud conjunta de los interlocutores sociales, tal como sea acordado entre los interlocutores sociales. El plan de acción establecerá un calendario claro y medidas concretas para aumentar progresivamente la tasa de cobertura de la negociación colectiva, con respeto pleno de la autonomía de los interlocutores sociales. El Estado miembro revisará periódicamente el plan de acción y lo actualizará en caso necesario. Cuando un Estado miembro actualice su plan de acción, lo hará previa consulta con los interlocutores sociales, o mediante acuerdo con ellos, o tras una solicitud conjunta de los interlocutores sociales, tal como sea acordado entre los interlocutores sociales. En cualquier caso, dicho plan de acción se revisará, al menos, cada cinco años. El plan de acción y sus correspondientes actualizaciones se harán públicos y se notificarán a la Comisión.
[…]»
8.
A tenor del artículo 5 de la Directiva SMA, que lleva por título «Procedimiento de fijación de salarios mínimos legales adecuados»:
«1.   Los Estados miembros con salarios mínimos legales establecerán los procedimientos necesarios para la fijación y actualización de los salarios mínimos legales. Dichas fijación y actualización se guiarán por criterios establecidos para contribuir a su adecuación, con el objetivo de lograr un nivel de vida digno, reducir la pobreza de los ocupados, fomentar la cohesión social y la convergencia social al alza, y reducir la brecha salarial de género. Los Estados miembros determinarán dichos criterios de conformidad con los usos nacionales en el Derecho nacional pertinente, las decisiones de sus organismos competentes o acuerdos tripartitos. Los criterios se establecerán de forma clara. Los Estados miembros podrán decidir la ponderación relativa de dichos criterios, incluidos los elementos a que se refiere el apartado 2, teniendo en cuenta sus condiciones socioeconómicas nacionales.
2.   Los criterios nacionales contemplados en el apartado 1 incluirán al menos los elementos siguientes:
a)
el poder adquisitivo de los salarios mínimos legales, teniendo en cuenta el coste de la vida;
b)
la cuantía general de los salarios y su distribución;
c)
la tasa de crecimiento de los salarios;
d)
los niveles y la evolución de la productividad nacional a largo plazo.
3.   Sin perjuicio de las obligaciones establecidas en el presente artículo, los Estados miembros podrán utilizar además un mecanismo automático de ajuste de indexación de los salarios mínimos legales, basado en criterios apropiados y de conformidad con el Derecho y usos nacionales, siempre que la aplicación de ese mecanismo no dé lugar a una disminución del salario mínimo legal.
4.   Los Estados miembros utilizarán valores de referencia indicativos para orientar su evaluación de la adecuación de los salarios mínimos legales. A tal fin, podrán utilizar valores de referencia indicativos comúnmente utilizados a escala internacional, como el 60 % de la mediana salarial bruta y el 50 % del salario medio bruto, y/o valores de referencia indicativos utilizados a escala nacional.
5.   Los Estados miembros garantizarán que la actualización periódica y oportuna de los salarios mínimos legales se lleve a cabo al menos cada dos años o, en el caso de los Estados miembros que utilicen el mecanismo de indexación automático a que se refiere el apartado 3, al menos cada cuatro años.
6.   Cada Estado miembro designará o creará uno o varios órganos consultivos para asesorar a las autoridades competentes sobre cuestiones relacionadas con el salario mínimo legal y hará posible el funcionamiento operativo de dichos órganos.»
9.
El artículo 12 de la Directiva SMA, que se titula «Derecho de reparación y protección contra el trato o las consecuencias desfavorables», establece lo siguiente:
«1.   Los Estados miembros velarán por que los trabajadores, incluidos aquellos cuya relación laboral haya finalizado, tengan acceso a una resolución de litigios efectiva, oportuna e imparcial y tengan derecho a reparación, en caso de vulneración de los derechos relativos al salario mínimo legal o a la protección del salario mínimo, cuando dichos derechos estén establecidos en el Derecho nacional o en los convenios colectivos, sin perjuicio de las formas específicas de reparación y resolución de litigios establecidas, cuando proceda, en los convenios colectivos.»
III. Hechos del litigio principal
A. Propuesta de Directiva SMA
10.
La Comisión adoptó su propuesta de Directiva SMA en octubre de 2020. (
4
) Esa propuesta se presentó después de que Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión, declarara que «la dignidad del trabajo es sagrada. En los cien primeros días de mi mandato, propondré un instrumento jurídico para garantizar que todos los trabajadores de nuestra Unión tengan un salario mínimo justo». (
5
)
11.
En la propuesta de Directiva SMA, la Comisión señaló que «en la actualidad muchos trabajadores no están protegidos por salarios mínimos adecuados en la [Unión]» y que «en 2018, en nueve Estados miembros el salario mínimo legal no proporcionó ingresos suficientes a sus perceptores para alcanzar el umbral de riesgo de pobreza». También destacó que, tras la crisis de la COVID-19, garantizar que los trabajadores de la Unión tuvieran acceso a oportunidades laborales y a salarios mínimos adecuados «[era] esencial […] para respaldar una recuperación económica sostenible e integradora». (
6
) Algunos autores han considerado que esas afirmaciones ponían de manifiesto un cambio importante en la forma de percibir los salarios mínimos adecuados en el ámbito de la Unión, pues dejan de considerarse un obstáculo a la competitividad entre Estados miembros y al crecimiento económico, y pasan a verse como un requisito previo del desarrollo económico. (
7
)
12.
En este contexto, la Comisión expuso que su propuesta establecía un marco para «mejorar la adecuación de los salarios mínimos y para aumentar el acceso de los trabajadores a la protección del salario mínimo». También señaló que la propuesta de Directiva tenía como finalidad «promover la negociación colectiva de los salarios en todos los Estados miembros», «teniendo en cuenta y respetando plenamente las especificidades de los sistemas nacionales, las competencias nacionales, la autonomía de los interlocutores sociales y la libertad contractual». (
8
)
13.
La Directiva SMA se adoptó en primera lectura el 19 de octubre de 2022. Todos los Estados miembros en el Consejo votaron a favor de ese instrumento, a excepción del Reino de Dinamarca y del Reino de Suecia, que votaron en contra, y de Hungría, que se abstuvo. (
9
)
14.
En su dictamen motivado sobre la propuesta de Directiva SMA, de 15 de diciembre de 2020, el Parlamento danés ya había señalado que, desde su punto de vista, era preferible regular las condiciones retributivas en el ámbito nacional. (
10
) Durante el procedimiento legislativo que dio lugar a la adopción de esa Directiva, el Gobierno danés explicó, en una declaración ante el Consejo, que «por principio, se oponía a introducir una normativa obligatoria en el ámbito de la Unión sobre salarios mínimos». También destacó que «es esencial preservar la autonomía de los […] interlocutores sociales» y que «la fijación del salario es una competencia nacional». (
11
)
B. Elementos clave de la Directiva SMA a efectos del presente asunto
15.
Según Eurostat, a 1 de enero de 2022, los salarios mínimos mensuales diferían mucho de un Estado miembro a otro, pasando de 332 euros en Bulgaria a 2257 euros en Luxemburgo. (
12
) En su resumen del informe de la evaluación del impacto que acompaña a la Directiva SMA, (
13
) la Comisión identificó «la falta de criterios claros y estables para fijar y actualizar los salarios mínimos» y «la implicación insuficiente de los interlocutores sociales» como algunos de los factores causantes de una escasa protección mediante salarios mínimos adecuados en la Unión.
16.
Para dar respuesta a esas preocupaciones, el artículo 1, apartado 1, de esa Directiva establece que ese instrumento fija un marco para: a) adecuar los salarios mínimos legales; b) fomentar la negociación colectiva sobre la fijación de salarios, y c) mejorar el acceso efectivo de los trabajadores a los derechos a la protección del salario mínimo, cuando así lo establezcan el Derecho nacional o los convenios colectivos. Así, a mi parecer, esa Directiva SMA persigue tres fines distintos [enumerados, respectivamente, en el artículo 1, apartado 1, letras a), b) y c)], todos ellos encaminados a alcanzar el objetivo general de «contribuir a una convergencia social al alza y reducir la desigualdad salarial». (
14
)
17.
Aunque la Directiva SMA contiene diecinueve artículos en total, distribuidos en cuatro capítulos, tres de ellos, a saber, sus artículos 4, 5 y 12, resultan particularmente importantes en el presente asunto. Cada uno de ellos guarda relación con uno de los tres objetivos enumerados en el artículo 1, apartado 1, de dicha Directiva.
18.
En primer lugar, el artículo 4 está vinculado al fomento de la negociación colectiva sobre la fijación de salarios [artículo 1, apartado 1, letra b); segundo fin]. Forma parte del capítulo I de la Directiva SMA, titulado «Disposiciones generales». El artículo 4, apartado 1, impone a todos los Estados miembros diversas obligaciones «con el fin de aumentar la cobertura de la negociación colectiva y facilitar el ejercicio del derecho de negociación colectiva sobre la fijación de salarios». Esas obligaciones incluyen «[adoptar] medidas, según proceda, […] para proteger a los sindicatos y las organizaciones patronales que participen o deseen participar en la negociación colectiva frente a cualquier acto de injerencia mutua o de sus agentes o miembros en su establecimiento, funcionamiento o administración» [artículo 4, apartado 1, letra d)]. En cambio, las obligaciones enumeradas en el artículo 4, apartado 2, se aplican únicamente a los Estados miembros en los que la tasa de cobertura de la negociación colectiva sea inferior a un umbral del 80 %. Esos Estados miembros deben «[establecer] un marco de condiciones que favorezcan la negociación colectiva» y «[elaborar] un plan de acción para fomentar la negociación colectiva» que deben revisar y actualizar periódicamente.
19.
En segundo lugar, el artículo 5 guarda relación con «adecuar los salarios mínimos» [artículo 1, apartado 1, letra a); primer fin]. Se trata del artículo más importante de la Directiva SMA y está incluido en su capítulo II, que lleva por título «Salarios mínimos legales», y cuyas disposiciones se aplican únicamente a aquellos Estados miembros que aplican salarios mínimos legales. Es de destacar que el artículo 5, apartado 2, identifica cuatro criterios mínimos «para contribuir a la adecuación» de salarios mínimos legales y que deben tenerse en cuenta durante el «procedimiento de fijación de salarios mínimos adecuados».
20.
En tercer lugar, el artículo 12 de la Directiva SMA, que forma parte del capítulo III, titulado «Disposiciones horizontales», se refiere al acceso efectivo de los trabajadores a la protección del salario mínimo [artículo 1, apartado 1, letra c); tercer fin]. La finalidad de esa disposición es garantizar que los trabajadores tengan acceso a una resolución de litigios efectiva, oportuna e imparcial y tengan derecho a reparación, en caso de vulneración de sus derechos relativos al salario mínimo legal o de la protección del salario mínimo en virtud del Derecho nacional o de los convenios colectivos.
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones
21.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 18 de enero de 2023, el Reino de Dinamarca interpuso el presente recurso.
22.
El Reino de Dinamarca solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule la Directiva SMA en su totalidad.
–
Con carácter subsidiario, anule el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA.
–
Condene en costas al Parlamento y al Consejo de la Unión Europea.
23.
El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por infundado y condene en costas al Reino de Dinamarca.
24.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso.
–
Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado en su totalidad.
–
Condene en costas al Reino de Dinamarca.
25.
Mediante resoluciones del Presidente del Tribunal de Justicia de 26 de abril de 2023 y de 25 de mayo de 2023, se admitió la intervención del Reino de Bélgica y de la República de Portugal en apoyo de las pretensiones del Consejo.
26.
Mediante resoluciones del Presidente del Tribunal de Justicia de 8 y 26 de mayo de 2023 y de 5 y 7 de junio de 2023, se admitió la intervención de la República Federal de Alemania, de la República Helénica, del Reino de España, de la República Francesa, del Gran Ducado de Luxemburgo y de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Parlamento y del Consejo.
27.
Mediante resolución del Presidente del Tribunal de Justicia de 26 de mayo de 2023, se admitió la intervención del Reino de Suecia en apoyo de las pretensiones del Reino de Dinamarca.
V. Análisis
28.
Durante muchos años, la política social de la Unión se desarrolló al margen de los Tratados, siendo el establecimiento de un mercado común el motor de la integración de la Unión. (
15
) La adopción del Protocolo sobre la Política Social y del Acuerdo sobre la Política Social (en lo sucesivo, «capítulo social»), anejos al Tratado de Maastricht, constituyó el primer intento de «constitucionalizar» la política social de la Unión, y no fue hasta 1997, con la adopción del Tratado de Ámsterdam, cuando el contenido del capítulo social fue formalmente incorporado en el Tratado CE. (
16
)
29.
Desde entonces, está claro que «la Unión establecerá no solo un mercado interior, sino que obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa, basado, en particular, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y promoverá, entre otros aspectos, la protección social». (
17
) El legislador de la Unión ha adoptado varios instrumentos sobre la base del artículo 153 TFUE (o de versiones anteriores de esa disposición) para lograr esos objetivos, por ejemplo, la Directiva relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal, (
18
) la Directiva relativa a la ordenación del tiempo de trabajo (
19
) o, más recientemente, la Directiva (UE) 2019/1152, relativa a unas condiciones laborales transparentes y previsibles en la Unión Europea, (
20
) que, al igual que la Directiva SMA, fue adoptada sobre la base del artículo 153 TFUE, apartado 2, letra b), en relación con el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b).
30.
No obstante, según mi leal saber y entender, la Directiva SMA es el primer instrumento jurídico a escala de la Unión en materia de salario mínimo. En efecto, aunque el principio 6 del pilar europeo de derechos sociales (
21
) ya establece que «los trabajadores tienen derecho a salarios justos que proporcionen un nivel de vida digno» y que «deberá garantizarse un salario mínimo adecuado que permita satisfacer las necesidades del trabajador y de su familia» para evitar la «pobreza de los ocupados», ese texto carece de valor jurídico vinculante y únicamente sirve de guía para alcanzar resultados sociales y de empleo eficientes. (
22
)
31.
En apoyo de su pretensión principal, conforme a la cual la Directiva SMA debe anularse en su totalidad, el Reino de Dinamarca invoca dos motivos. En primer lugar, aduce que el Parlamento y el Consejo infringieron el artículo 153 TFUE, apartado 5, y, por consiguiente, el principio de atribución de competencias que, como he recordado en la introducción, está consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 2. A este respecto, el Gobierno danés arguye que la citada Directiva es incompatible con dos de las tres exclusiones que prevé el artículo 153 TFUE, apartado 5, a saber, las referentes a las remuneraciones y al derecho de asociación y sindicación. Considera que la Directiva SMA «interfiere directamente» con ambas exclusiones y, por lo tanto, que el legislador de la Unión no podía adoptarla sin extralimitarse en sus competencias. En efecto, si bien el Parlamento y el Consejo son competentes para adoptar directivas que establezcan disposiciones mínimas en materia de «condiciones de trabajo» [en virtud del artículo 153 TFUE, apartado 2, letra b), en relación con el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b)], no pueden legislar sobre remuneraciones o sobre el derecho de asociación y sindicación.
32.
En segundo lugar, el Gobierno danés sostiene que, incluso suponiendo que la Directiva SMA no esté comprendida en el ámbito de aplicación de las exclusiones referidas a las remuneraciones y al derecho de asociación y sindicación establecidas en el artículo 153 TFUE, apartado 5, el Parlamento y el Consejo no podían adoptarla válidamente sobre la base del artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b). A este respecto, el Gobierno danés indica que la Directiva SMA persigue dos objetivos de igual importancia, pues no solo pretende regular las «condiciones de trabajo» [artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b)], sino también la «representación y la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores […]» [artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f)]. Añade que ambas bases jurídicas requieren un procedimiento legislativo diferente, puesto que el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f), requiere la unanimidad del Consejo, mientras que el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b), no lo hace. Habida cuenta de que esos procedimientos son incompatibles, según el Reino de Dinamarca la Directiva SMA debe ser anulada en su totalidad.
33.
Para el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere que la Directiva SMA no debe ser anulada en su totalidad, el Reino de Dinamarca solicita, con carácter subsidiario, la anulación del artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de ese instrumento. A este respecto, dicho Estado miembro invoca un motivo único, basado, de nuevo, en que, al adoptar esas disposiciones, el Parlamento y el Consejo infringieron el artículo 153 TFUE, apartado 5, y, por tanto, el principio de atribución de competencias. La cuestión clave que se plantea a este respecto es la de la separabilidad de la letra d) del apartado 1 del artículo 4 y del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva respecto a las demás disposiciones contenidas en ella.
34.
Antes de pasar a analizar los distintos motivos, es preciso realizar una observación preliminar. Este recurso no surge de la nada: está intrínsecamente vinculado a la constante oposición de Dinamarca y de otros Estados miembros nórdicos a aquellas acciones de la Unión que, a su juicio, interfieren con su legislación laboral y sus sistemas de relaciones laborales. La reacción en esos Estados miembros a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Laval un Partneri, (
23
) relativo al desplazamiento de trabajadores letones por una sociedad letona (Laval) a obras en Suecia y el posterior bloqueo de esas obras por un sindicato sueco es, hasta la fecha, el ejemplo más destacado de esa oposición. Tanto el modelo de Derecho laboral de Dinamarca como el de Suecia se caracterizan por un enfoque de laissez-faire, es decir, un alto grado de autonomía de los interlocutores sociales, que son quienes negocian los salarios y las condiciones de trabajo en lugar de que estos vengan regulados por ley. Algunas personas han percibido la conclusión del Tribunal de Justicia en esa sentencia en el sentido de que una actuación sindical puede suponer, en esencia, una restricción injustificada a la libre circulación y el énfasis puesto sobre la importancia de la transparencia en lo que respecta a las condiciones de trabajo, incluidas las remuneraciones, como una amenaza para el carácter autónomo de los sistemas de negociación colectiva de Dinamarca y Suecia, así como para la ausencia de intervención estatal en las actuaciones de los sindicatos, característicos de esos Estados miembros. (
24
)
35.
En este contexto, cabría considerar que los argumentos formulados por los Gobiernos danés y sueco en el presente asunto son producto de una mera oposición de principio, es decir, de la rígida oposición de esos Estados miembros a cualquier forma de «injerencia» en la autonomía negociadora de los interlocutores sociales, (
25
) y no que traen causa del contenido esencial de obligaciones previstas en la propia Directiva. A este respecto, ha de señalarse que el Gobierno sueco ha reconocido, por ejemplo, que la obligación recogida en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva SMA no le es aplicable, ya que esta disposición solo se aplica a los Estados miembros cuya tasa de cobertura de la negociación colectiva sea inferior al 80 %. Ambos Gobiernos coinciden también en que la mayor parte de las obligaciones que establece ese instrumento reproducen las que ya se derivan del Convenio sobre la Fijación de Salarios Mínimos de 1970 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), por el que están vinculados. (
26
) Por lo tanto, admiten que, desde un punto de vista práctico, la Directiva SMA no afectará de forma significativa a sus sistemas nacionales.
36.
Sin embargo, en mi opinión, estas consideraciones no deben influir en el resultado del presente asunto. El reparto de competencias entre los Estados miembros y la Unión es una cuestión de naturaleza constitucional que, como ya he señalado en la introducción, es esencial en una Unión basada en el Estado de Derecho. Si el legislador de la Unión adopta una directiva en un ámbito en el que no es competente para legislar, dicha directiva no puede ser rescatada por motivos puramente prácticos, como el hecho de que su adopción solo vaya a tener consecuencias «leves» para unos pocos (en este caso, dos) Estados miembros que han votado en su contra. En mi opinión, tales consideraciones no deberían influir en la apreciación del Tribunal de Justicia. A este respecto, conviene añadir que las motivaciones o los intereses de un Estado miembro cuando interpone un recurso de anulación contra un acto legislativo de la Unión carecen de pertinencia en el marco de un procedimiento con arreglo al artículo 263 TFUE, puesto que los Estados miembros son demandantes privilegiados en virtud de esta disposición y, por consiguiente, no tienen que demostrar su interés en ejercitar la acción.
A. Sobre la pretensión principal: ¿debe anularse la Directiva SMA en su totalidad?
37.
De los puntos 31 y 32 anteriores resulta que la pretensión principal del Reino de Dinamarca guarda relación, en esencia, con la decisión del legislador de la Unión de utilizar el artículo 153 TFUE, apartado 2, letra b), en relación con el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b), como base jurídica de la Directiva SMA, decisión que, según parte de la doctrina, es «la más polémica» que surge en relación con la Directiva SMA. (
27
) A este respecto, el Tribunal de Justicia debe aclarar la relación entre esas disposiciones con, por un lado, el artículo 153 TFUE, apartado 5 (primer motivo de recurso), y, por otro lado, el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f) (segundo motivo de recurso).
1.
Primer motivo de recurso: la Directiva SMA se adoptó infringiendo el artículo 153 TFUE, apartado 5, y, por lo tanto, el principio de atribución de competencias
38.
Como ya he expuesto, el legislador de la Unión adoptó la Directiva SMA sobre la base del artículo 153 TFUE, apartado 2, letra b), en relación con artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b), debido a que tiene por objeto regular las condiciones de trabajo. Sin embargo, mediante su primer motivo, el Gobierno danés aduce que ese instrumento es incompatible con dos de las exclusiones establecidas en el artículo 153 TFUE, apartado 5, a saber, las referidas a las «remuneraciones» y al «derecho de asociación y sindicación», sobre las cuales la Unión no tiene competencia.
39.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, dado que el apartado 5 del artículo 153 TFUE establece una excepción a lo dispuesto en los apartados 1 a 4 de ese mismo artículo, las materias reservadas por el citado apartado deben ser objeto de interpretación estricta, para no afectar indebidamente al alcance de esos otros apartados ni desvirtuar los objetivos perseguidos por el artículo 151 TFUE. (
28
)
40.
Además, el Tribunal de Justicia ya ha proporcionado indicaciones sobre cómo debe entenderse la exclusión relativa a las remuneraciones. En efecto, en las sentencias dictadas en los asuntos Del Cerro Alonso, (
29
) Impact, (
30
) Bruno y otros (
31
) y Specht y otros, (
32
) el Tribunal de Justicia declaró de forma reiterada que dicha exclusión debe interpretarse en el sentido de que se refiere a las medidas que, como las que uniforman todo o parte de los elementos constitutivos de los salarios y/o de su nivel en los Estados miembros o las que establecen un salario mínimo, supondrían una injerencia directa del Derecho de la Unión en la determinación de las retribuciones dentro de esta. En cuanto a ello, el Tribunal de Justicia ha dejado claro que la exclusión relativa a las «remuneraciones» no puede extenderse a cualquier aspecto que guarde alguna relación con la remuneración. De lo contrario, se privaría de gran parte de su contenido a algunos ámbitos contemplados en el artículo 153 TFUE, apartado 1. En cambio, la exclusión referida al «derecho de asociación y sindicación» aún no ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia.
41.
En las siguientes secciones examinaré, a la luz de esa jurisprudencia, si la Directiva SMA infringe la exclusión relativa a las «remuneraciones» establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 5 [sección a)]. A continuación, analizaré si esta Directiva es compatible con la exclusión relativa al «derecho de asociación y sindicación» que figura en dicha disposición [sección b)].
a)
Sobre la compatibilidad o incompatibilidad de la Directiva SMA con la exclusión relativa a las «remuneraciones» establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 5
1) Alegaciones de las partes
42.
Se han presentado dos líneas de argumentación ante el Tribunal de Justicia sobre la cuestión de la compatibilidad de la Directiva SMA con la exclusión relativa a las «remuneraciones» establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 5. Los Gobiernos danés y sueco arguyen que la Directiva interfiere directamente en las remuneraciones y que, en consecuencia, es incompatible con esa disposición, mientras que el Parlamento, el Consejo, la Comisión y los demás Estados miembros que han intervenido en el presente asunto opinan lo contrario.
43.
Más concretamente, los Gobiernos danés y sueco consideran que, aunque la Directiva SMA no establece un salario mínimo general en toda la Unión ni determina de forma expresa el nivel salarial, declarar que el legislador de la Unión era competente para adoptar dicha Directiva equivaldría a privar de su contenido al artículo 153 TFUE, apartado 5. Desde su punto de vista, las remuneraciones deben ser fijadas por los interlocutores sociales a nivel nacional en el ejercicio de su autonomía contractual. Por eso están expresamente excluidas del ámbito de competencia de la Unión.
44.
Estos Gobiernos aducen además que la Directiva SMA tiene expresamente por objeto la adecuación de los salarios mínimos. De hecho, la finalidad de la Directiva SMA es influir en (aumentar) los niveles salariales dentro de la Unión imponiendo requisitos a los Estados miembros de una manera que interfiere directamente con sus mecanismos de fijación de salarios. Como se indica en la evaluación de impacto de la Comisión que acompaña a la propuesta de Directiva SMA, (
33
) este instrumento debería dar lugar a un incremento de los salarios mínimos en aproximadamente la mitad de los Estados miembros y generar un incremento real de su nivel. En particular, el artículo 5 de esa Directiva exige a los Estados miembros con salarios mínimos legales que apliquen requisitos mínimos y se basen en valores de referencia indicativos. Esta disposición no solo impone obligaciones jurídicamente vinculantes a dichos Estados miembros, sino que también pretende incidir directamente sobre el nivel de las remuneraciones, incrementándolo, y lograr una armonización a través de un marco que los Estados miembros deben aplicar al fijar los salarios mínimos.
45.
El Parlamento y el Consejo, apoyados por la Comisión y las demás partes coadyuvantes, alegan, por su parte, que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recogida, entre otras, en la sentencia Impact se desprende claramente que el criterio adecuado es el de la injerencia directa y no tiene que ver con que el instrumento en cuestión surta efectos en el nivel de los salarios. En caso contrario, las competencias de la Unión con arreglo al artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b), se verían restringidas de manera indebida. El Gobierno alemán afirma que la finalidad de la exclusión relativa a las «remuneraciones» no es excluir por completo del ámbito de actuación de la Unión las cuestiones que guardan relación con la remuneración. El Consejo añade que el respeto de la exclusión relativa a las «remuneraciones» no puede apreciarse únicamente a la luz del número de disposiciones de un determinado instrumento que guardan relación con la remuneración, sino que requiere un examen en cuanto al fondo de la naturaleza de esas disposiciones.
46.
Esas instituciones y partes coadyuvantes señalan además que la Directiva SMA no tiene por objeto introducir un salario mínimo a escala de la Unión ni armonizar los mecanismos de fijación de salarios. Observan que la Directiva SMA solo establece un marco procedimental y no interfiere directamente en los mecanismos de fijación de salarios de los Estados miembros. La Comisión añade que el legislador de la Unión ya ha adoptado varios actos del Derecho de la Unión relativos a las condiciones de trabajo. Estos actos no infringieron el artículo 153 TFUE, apartado 5, ya que, al igual que la Directiva SMA, solo se referían de forma indirecta a los salarios y no armonizaban el nivel salarial en toda la Unión.
47.
El Parlamento añade que, dado que uno de los objetivos de la política social de la Unión es mejorar las condiciones de vida y de trabajo y que las «remuneraciones» forman parte integrante de estas condiciones, no es sorprendente que la Directiva SMA pueda influir de manera positiva en el nivel salarial. El Consejo, apoyado por los Gobiernos belga y portugués, subraya asimismo que el término «adecuación» que figura en el artículo 5 de la Directiva SMA no implica una armonización de los salarios mínimos en toda la Unión. En efecto, esta disposición no impide a los Estados miembros decidir el nivel de los salarios mínimos legales, ni tampoco define un umbral por debajo del cual los salarios mínimos se consideren inadecuados. Además, los elementos que en él se establecen son exclusivamente cualitativos y han utilizarse en el proceso nacional de fijación de salarios. A este respecto, el Gobierno alemán añade que los Estados miembros siguen siendo libres de establecer y utilizar otros criterios y de basarse en sus propias prácticas nacionales y, de este modo, disponen de un margen de maniobra suficiente. El Gobierno francés subraya que el procedimiento establecido en el artículo 5 de la Directiva SMA se basa en criterios redactados de forma amplia e imprecisa, que forman parte de una lista no exhaustiva que los Estados miembros pueden completar.
2) Apreciación
48.
De los argumentos antes expuestos colijo, en primer lugar, que todas las partes y los coadyuvantes en el presente asunto, a excepción del Reino de Dinamarca y del Reino de Suecia, interpretan la exclusión relativa a las «remuneraciones» del artículo 153 TFUE, apartado 5, en el sentido de que se limita, principalmente, a medidas que armonizan el nivel de los salarios (
34
) y que no se refiere a medidas referidas al procedimiento de fijación de los salarios. En segundo lugar, desde mi punto de vista, esas partes y coadyuvantes interpretan el criterio judicial de la injerencia directa desarrollado por el Tribunal de Justicia en relación con esa exclusión básicamente como un criterio relativo al grado o a la intensidad de la injerencia. En esencia, la Unión tiene competencias para establecer requisitos generales y formulados de manera imprecisa con respecto a la organización de los mecanismos de fijación de salarios de los Estados miembros, e incluso puede establecer un entorno que garantice el acceso de los trabajadores a un salario mínimo adecuado, pero no debe interferir en las disposiciones detalladas de los marcos nacionales, a fin de preservar las especificidades nacionales. (
35
) En tercer lugar, a mi juicio, las partes y los coadyuvantes consideran que la finalidad de la exclusión relativa a las «remuneraciones» establecida en el artículo 153, apartado 5, es preservar la autonomía de los interlocutores sociales a la hora de celebrar convenios colectivos. Sobre esta base, entienden que, siempre que la Directiva SMA no interfiera en esa autonomía, es compatible con dicha exclusión.
49.
La Directiva SMA contiene varias declaraciones que ilustran que, al adoptarla, el legislador de la Unión también interpretó la exclusión relativa a las «remuneraciones» según se ha descrito en el punto 48 de las presentes conclusiones. De hecho, el considerando 19 dispone que, de conformidad con el artículo 153 TFUE, apartado 5, la Directiva SMA «no pretende armonizar el nivel de los salarios mínimos en toda la Unión ni establecer ningún mecanismo uniforme para fijar los salarios mínimos. Tampoco interfiere con la libertad de los Estados miembros de establecer salarios mínimos legales». Expone asimismo que ese instrumento respeta plenamente «las competencias nacionales y el derecho de los interlocutores sociales a celebrar convenios» y «no establece la cuantía de la remuneración […]». (
36
) Es más, el artículo 1, apartado 2, de la Directiva SMA enuncia que esa Directiva debe entenderse «sin perjuicio del pleno respeto a la autonomía de los interlocutores sociales», (
37
) mientras que el apartado 3 de ese mismo artículo se refiere de forma expresa al artículo 153 TFUE, apartado 5, e indica que, a la luz de esa disposición, la Directiva SMA «se entenderá sin perjuicio de las competencias de los Estados miembros en la fijación del nivel de los salarios mínimos». (
38
) Esa Directiva también incluye varias referencias a las especificidades de los usos nacionales. (
39
)
50.
Desde mi punto de vista, del tenor y de la cantidad de esas disposiciones resulta de manera evidente que el legislador de la Unión no ignoraba, cuando adoptó la Directiva SMA, que se estaba adentrando en terreno peligroso en lo que respecta a la exclusión relativa a las «remuneraciones» establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 5 (o, como señala parte de la doctrina, que estaba en «la cuerda floja»). (
40
) En la siguiente sección, explicaré por qué la interpretación que el legislador de la Unión realiza de esa exclusión —interpretación que, como ya he expuesto, han acogido todas las partes y los coadyuvantes en el presente asunto a excepción de los Reinos de Dinamarca y de Suecia— está fundamentada en tres ideas que considero equivocadas. También expondré cómo debe entenderse, en mi opinión, esa exclusión a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
i) Sobre el alcance de la exclusión relativa a las «remuneraciones» establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 5
– Primera idea equivocada: la exclusión relativa a las «remuneraciones» se limita a medidas que armonizan el nivel de los salarios
51.
El artículo 153 TFUE, apartado 5, utiliza el término amplio de «remuneraciones». Todas las versiones anteriores del artículo 153 TFUE, apartado 5, a saber, el artículo 137 CE, apartado 6, y el artículo 2, apartado 6, del capítulo social, estaban redactadas, según mi leal saber y entender, de la misma manera: hacían referencia a las «remuneraciones», no al «nivel de las remuneraciones». El uso del término «remuneraciones» indica que otros aspectos del sistema de fijación de salarios de los Estados miembros, distintos del nivel de los salarios, caen en el ámbito de aplicación de la exclusión del artículo 153 TFUE, apartado 5. Por consiguiente, considero que los redactores de los Tratados de la Unión pretendieron excluir del ámbito de aplicación de la acción de la Unión medidas que incluyen la armonización del nivel de los salarios, pero no se limitan a ella.
52.
En apoyo de la tesis contraria, algunas partes en el presente procedimiento (como el Gobierno portugués) recuerdan que, en sus conclusiones presentadas en el asunto que dio lugar a la sentencia Impact, (
41
) la Abogada General Kokott declaró que «[esa disposición] únicamente excluye de la competencia del legislador [de la Unión] el nivel de la remuneración de los trabajadores». (
42
) A este respecto, es de destacar que la sentencia dictada en ese asunto incluye declaraciones que parecen apuntar a que el Tribunal de Justicia también pone el énfasis en el nivel de los salarios (y no en las remuneraciones, en general). En efecto, el Tribunal de Justicia declaró que los autores de los Tratados habían considerado adecuado «excluir la fijación del nivel de los salarios de una armonización» habida cuenta de que la «fijación del nivel de las retribuciones» entra dentro del ámbito de la autonomía contractual de los interlocutores sociales a nivel nacional y corresponde a la competencia de los Estados miembros en la materia. (
43
)
53.
Sin embargo, está claro, en mi opinión, que en la sentencia Impact, el Tribunal de Justicia no indicó que la exclusión relativa a las «remuneraciones» se aplicaba, en exclusiva, al nivel de los salarios (es decir, a su importe o cifra concreta). De hecho, declaró que esa exclusión debía interpretarse en el sentido de que «se refiere a las medidas […], como las que uniforman todo o parte de los elementos constitutivos de los salarios y/o de su nivel en los Estados miembros o las que establecen un salario mínimo [de la Unión]». (
44
) Desde mi punto de vista, los términos y expresiones «como» e «y/o […] [el] nivel [de los salarios]» ponen de manifiesto que el Tribunal de Justicia no excluyó que pudiera producirse una injerencia directa en las remuneraciones, incluso cuando la medida en cuestión no pretendiera armonizar, en sí, el «nivel de los salarios».
54.
A la luz de esa sentencia, no aprecio ningún motivo para introducir en el artículo 153 TFUE, apartado 5, una limitación (en particular, que la exclusión relativa a las «remuneraciones» en realidad solo se refiere al nivel de los salarios) que no figura de forma expresa en dicha disposición. Desde mi punto de vista, el término «remuneraciones» cubre todos los aspectos de los sistemas de fijación de salarios de los Estados miembros (incluidas las modalidades o procedimientos para fijar el nivel de los salarios), y no únicamente el nivel de los salarios.
55.
A este respecto, ha de recordarse que, si bien las exclusiones deben interpretarse por lo general de forma restrictiva, no deben ser objeto de una interpretación tan estricta que las prive de su efecto útil. Como ya he observado en el punto 39 anterior, el Tribunal de Justicia ha declarado que las cuestiones que el artículo 153 TFUE, apartado 5, reserva, incluidas las remuneraciones, deben ser objeto de interpretación estricta para no afectar indebidamente al alcance de los apartados 1 a 4 ni desvirtuar los objetivos perseguidos por el artículo 151 TFUE. (
45
) Sin embargo, de esa declaración no resulta, desde mi punto de vista, que el término «remuneraciones» deba limitarse al «nivel de los salarios». De ser así, el legislador de la Unión podría armonizar todos los demás aspectos de los sistemas de fijación de salarios de los Estados miembros siempre que no llegara a armonizar el importe de los salarios, estableciendo una fórmula o cuantía específica. Como sostienen los Gobiernos danés y sueco, la exclusión relativa a las «remuneraciones» quedaría privada de su efecto útil toda vez que el legislador de la Unión podría adoptar, por ejemplo, directivas que armonizasen la frecuencia con la que los interlocutores sociales pueden iniciar negociaciones salariales o que prescribieran de qué manera deben llevarse a cabo tales negociaciones, en contra de la finalidad declarada de esa exclusión, que consiste, según el Tribunal de Justicia y como he recordado en el punto 52 anterior, en preservar la autonomía contractual de los interlocutores sociales. (
46
)
56.
Procede hacer dos observaciones adicionales. En primer lugar, que el Tribunal de Justicia ha aclarado que las remuneraciones son una parte integrante de las condiciones de trabajo (declaración con la que todas las partes y los coadyuvantes en el presente asunto están de acuerdo). (
47
) Por lo tanto, es ineluctable que la exclusión relativa a las «remuneraciones», al margen de la interpretación estricta o amplia que reciba, afecte al alcance del artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b) (que se refiere a la competencia del legislador de la Unión sobre las condiciones de trabajo), dado que existe un claro solapamiento entre esa disposición y el artículo 153 TFUE, apartado 5. Tal solapamiento existirá incluso si el alcance de esta exclusión se reduce a su mínima expresión.
57.
En segundo lugar, la conclusión del Tribunal de Justicia según la cual las exclusiones recogidas en el artículo 153 TFUE, apartado 5, incluida la relativa a las «remuneraciones», deben interpretarse de forma estricta se formuló en un contexto específico. Las sentencias dictadas en los asuntos Del Cerro Alonso, Impact, Bruno y otros y Specht y otros versaban todos ellos sobre instrumentos que, a diferencia de lo que ocurre con la Directiva SMA, tenían por objeto regular una materia distinta de las remuneraciones. Más concretamente, las sentencias Del Cerro Alonso e Impact guardaban relación con la cláusula 4 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, (
48
) mediante el que se pretende garantizar la aplicación del principio de no discriminación a los trabajadores con contrato de duración determinada, pero no regular las «remuneraciones». De la misma manera, la sentencia Bruno y otros tenía por objeto la interpretación de la Directiva 97/81/CE, (
49
) cuya finalidad era, entre otras cosas, garantizar la supresión de las discriminaciones contra los trabajadores a tiempo parcial (y no, de nuevo, regular las «remuneraciones»). Por último, la sentencia Specht y otros concernía la Directiva 2000/78/CE, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación. (
50
) En esa sentencia, el Tribunal de Justicia volvió a declarar que las condiciones de remuneración de los funcionarios están incluidas en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, toda vez que ese instrumento tiene por objeto «establecer un marco general para luchar contra la discriminación por motivos de religión o convicciones, de discapacidad, de edad o de orientación sexual en el ámbito del empleo y la ocupación, con el fin de que en los Estados miembros se aplique el principio de igualdad de trato», pero no regular las «remuneraciones» en sí.
58.
De la mencionada jurisprudencia se desprende que, cuando declaró que la exclusión relativa a las «remuneraciones» recogida en el artículo 153 TFUE, apartado 5, debe interpretarse de manera estricta, el Tribunal de Justicia simplemente pretendió garantizar que esa disposición no hiciera imposible la adopción de instrumentos cuyo objeto no sea regular las remuneraciones por el mero hecho de que puedan incidir en esas remuneraciones. Apreciada en su contexto, esa declaración no se formuló para limitar el alcance de las materias que forman parte de las remuneraciones (limitándolas al nivel de las remuneraciones), sino para garantizar que se puedan adoptar instrumentos que únicamente interfieran con esas materias de forma indirecta.
59.
Las consideraciones anteriores me llevan a concluir que la exclusión relativa a las «remuneraciones» del artículo 153 TFUE, apartado 5, no solo abarca, a título enunciativo, aquellas medidas que armonizan «el nivel de los salarios», sino también otras que armonizan aspectos distintos de los sistemas de fijación de salarios de los Estados miembros (incluidos los procedimientos o modalidades para fijar el nivel de los salarios). Resulta equivocado, por lo tanto, entender que la exclusión relativa a las «remuneraciones» se limita a medidas que armonizan el nivel de los salarios.
– Segunda idea equivocada: el legislador de la Unión solo puede establecer requisitos generales e imprecisos en lo que respecta a los marcos de fijación de salarios de los Estados miembros
60.
Como he expuesto en el punto 40 anterior, el Tribunal de Justicia ya ha aclarado que la exclusión relativa a las «remuneraciones» establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 5, no se extiende a cualquier cuestión que guarde alguna relación con las remuneraciones. Además, de la sección anterior resulta que el criterio de la injerencia directa se desarrolló en un contexto en el que el Tribunal de Justicia buscaba diferenciar los instrumentos cuyo objeto era regular o armonizar las remuneraciones de aquellos cuya finalidad era regular una materia distinta de las remuneraciones (por ejemplo, la no discriminación, como en el caso de las directivas objeto de las sentencias Bruno y otros y Specht y otros) y que solo incidían indirectamente en las remuneraciones (al tener simples consecuencias en el nivel de los salarios).
61.
A la luz de tales consideraciones, resulta claro que otras directivas cuyo tenor incluye el término «remuneraciones», como la Directiva 2006/54/CE, relativa a la aplicación del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y ocupación, (
51
) la Directiva 2000/43/CE, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico, (
52
) la Directiva 2008/104, (
53
) la Directiva 96/71/CE, (
54
) la Directiva 2003/88 (
55
) o incluso la Directiva 2008/94/CE, relativa a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario, (
56
) tampoco inciden directamente en las remuneraciones, en el sentido del artículo 153 TFUE, apartado 5. En efecto, tales Directivas están comprendidas en la categoría de instrumentos que (al igual que las directivas objeto de las sentencias Bruno y otros y Specht y otros) únicamente interfieren indirectamente en las remuneraciones. Contienen disposiciones que, en la práctica, afectan al nivel de las remuneraciones o inciden en estas. Sin embargo, su objeto no es regular las remuneraciones, sino simplemente atribuir a determinadas categorías de trabajadores las mismas condiciones de empleo que tienen otros trabajadores (
57
) o establecer si un trabajador tiene derecho a remuneración (al margen del nivel o modo en el que esta se fije) en determinados contextos específicos, como cuando está de vacaciones o si su empresario deviene insolvente.
62.
En cambio, un instrumento interfiere directamente con las remuneraciones y es, por lo tanto, incompatible con la exclusión relativa a las «remuneraciones» del artículo 153 TFUE, apartado 5 si tiene por objeto regular las remuneraciones, independientemente de la rigidez o flexibilidad con que lo haga.
63.
A este respecto, es importante señalar que, precisamente porque el Tribunal de Justicia formuló el criterio de la injerencia directa para permitir que se adoptaran determinados instrumentos cuyo objeto no era regular las remuneraciones, este criterio no fue establecido con la idea de permitir la adopción de una directiva que tenga por objeto regular un aspecto de los sistemas de fijación de salarios de los Estados miembros (por ejemplo, el nivel de los salarios mínimos o la manera en que se fijarán dichos salarios mínimos) por el mero hecho de que los requisitos que establece al respecto solo son generales y formulados de manera imprecisa. Tampoco tiene por objeto permitir la adopción de tal directiva sobre la base de que solo persigue una armonización parcial. (
58
) La conclusión opuesta equivaldría a sustituir el criterio de injerencia directa por un criterio fundado en la intensidad de la injerencia y no en su naturaleza directa o indirecta.
64.
A la luz de estos elementos, me parece evidente que interpretar el criterio de la injerencia directa desarrollado por el Tribunal de Justicia en relación con la exclusión de la «remuneración» que figura en el artículo 153 TFUE, apartado 5, en el sentido de que el legislador de la Unión puede fijar requisitos generales y formulados de manera imprecisa o de que puede llevarse a cabo una armonización parcial en lo que respecta a las remuneraciones es incorrecto. Una injerencia puede ser ligera o limitada y, sin embargo, seguirá siendo directa si el instrumento en cuestión tiene por objeto regular las remuneraciones.
65.
Me gustaría hacer una observación adicional. En mi opinión, el criterio de la injerencia directa tampoco permite al legislador de la Unión fijar requisitos mínimos en materia de remuneraciones, dejando a los Estados miembros la posibilidad de introducir disposiciones más favorables. A este respecto, procede recordar, en primer lugar, que la Unión no tiene ningún tipo de competencia en las materias cubiertas por el artículo 153 TFUE, apartado 5. En segundo lugar, como ya he explicado, es evidente que, al adoptar el artículo 153 TFUE, apartado 5, los redactores de los Tratados pretendieron esencialmente prever una exclusión (relativa a las «remuneraciones») de un ámbito («condiciones de trabajo») cubierto por el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b). Por consiguiente, los criterios que el Tribunal de Justicia aplica para determinar si el legislador de la Unión se está extralimitando en sus competencias no pueden ser los mismos en ambos casos, a riesgo de que tal exclusión resulte inútil.
66.
De lo anterior se deriva que, si bien para las condiciones de trabajo distintas de las remuneraciones el criterio aplicable es el de disposiciones mínimas (esto es, que, aunque la Unión tiene competencia en este ámbito, solo puede establecer disposiciones mínimas, es decir, obligaciones mínimas), en cuanto a las remuneraciones, la Unión no tiene competencias. Si el legislador de la Unión estableciera disposiciones mínimas en materia de remuneraciones, estaría excediendo el ámbito de sus competencias e invadiendo las competencias de los Estados miembros. Además, como ya se ha indicado, la exclusión relativa a las «remuneraciones» del artículo 153 TFUE, apartado 5, quedaría privada de todo contenido, pues las remuneraciones serían tratadas como cualquier otra condición de trabajo comprendida en el ámbito del artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b).
– Tercera idea equivocada: una medida que no menoscaba la autonomía contractual de los interlocutores sociales respeta la exclusión relativa a las «remuneraciones»
67.
Como ya he señalado, el Tribunal de Justicia ha declarado que la finalidad de la exclusión relativa a las «remuneraciones» consiste en preservar la «autonomía contractual de los interlocutores sociales». (
59
) Esa finalidad no figura de manera expresa en el artículo 153 TFUE, apartado 5, y el Tribunal de Justicia no ha indicado en qué fuente se ha basado para formular esa afirmación. Sin embargo, considero que tal finalidad puede inferirse, en primer lugar, del hecho de que las demás exclusiones recogidas en esa disposición (a saber, la relativa al derecho de asociación y sindicación, al derecho de huelga y al derecho de cierre patronal) guardan todas ellas relación con prerrogativas de los interlocutores sociales (más concretamente, de los sindicatos) y, en segundo lugar, de la referencia que el artículo 152 TFUE realiza al «papel de los interlocutores sociales» que la Unión debe reconocer y promover.
68.
Dicho esto, no puede descartarse que la exclusión relativa a las «remuneraciones» persiga también otros fines. A pesar de haber hecho todo lo posible, no he logrado encontrar en los trabajos preparatorios de los Tratados a mi disposición ninguna declaración que confirme que existía una razón o un motivo claro y único (es decir, preservar la autonomía contractual de los interlocutores sociales) detrás de la decisión de los redactores de los Tratados de la Unión de excluir las «remuneraciones» del ámbito de competencias de la Unión. En efecto, es cierto que, al impedir la armonización de los niveles salariales aplicables en cada uno de los Estados miembros, la exclusión relativa a las «remuneraciones» contribuye a mantener la competencia entre las empresas que operan en el mercado interior, como señaló la Abogada General Kokott en sus conclusiones presentadas en el asunto Impact. (
60
) Algunos autores han señalado asimismo que no se ha atribuido competencia en las remuneraciones porque la política salarial es, simplemente, un ámbito sensible que constituye una importante herramienta de política económica interior y para el funcionamiento del mercado nacional de trabajo, y porque la organización tradicional de los sistemas de negociación colectiva y las relaciones laborales difieren de un Estado miembro a otro. (
61
)
69.
En estas circunstancias, una cosa está, sin embargo, clara: un instrumento o una medida de la Unión compatible con la exclusión relativa a las «remuneraciones» establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 5, contribuye a preservar la autonomía contractual de los interlocutores sociales, pero el hecho de que un instrumento o un acto de la Unión no interfiera en la autonomía contractual de los interlocutores sociales no significa necesariamente que respete esta exclusión. Este razonamiento inverso, defendido en el presente asunto, en particular, por el Gobierno alemán, simplemente no puede aceptarse. En mi opinión, esto es así con mayor razón porque la importancia de preservar «la diversidad de las prácticas nacionales, en particular en el ámbito de las relaciones contractuales» y «la necesidad de mantener la competitividad de la economía de la Unión»no es específica de las «remuneraciones», sino que, como claramente resulta del artículo 151 TFUE, también resulta pertinente, aunque quizá en menor grado, para todas las cuestiones de política social en las que el legislador de la Unión es competente para complementar las actividades de los Estados miembros.
70.
Así bien, sustituir el criterio de la injerencia directa por un criterio cuyo objeto es determinar si el instrumento garantiza de manera suficiente o no la autonomía contractual de los interlocutores sociales es equivocado. No solo supone confundir el criterio con su finalidad, sino que también se centra, en mi opinión, únicamente en una parte del objetivo perseguido por dicha exclusión.
ii) La Directiva SMA es incompatible con la exclusión relativa a las «remuneraciones»
71.
De las secciones anteriores se desprende que muchas de las disposiciones y considerandos de la Directiva SMA invocados por las partes y los coadyuvantes en el presente asunto en apoyo de la tesis de que dicho instrumento respeta la exclusión relativa a las «remuneraciones» del artículo 153 TFUE, apartado 5, en realidad no son pertinentes para esta cuestión. Así sucede, en particular, con el artículo 1, apartados 2 a 4, de la Directiva SMA, que establece que la Directiva SMA no obliga a los Estados miembros a introducir salarios mínimos legales (artículo 1, apartado 4), deja en manos de Estados miembros la tarea de definir lo que es «adecuado», así como de fijar los importes o cifras exactas de los salarios mínimos (considerandos 19 y 28 y artículo 1, apartado 3), y protege las especificidades nacionales y las prerrogativas de los Estados miembros para fijar el nivel de los «salarios» (artículo 1, apartados 2 y 3), a lo que he hecho alusión en el punto 49 anterior. En mi opinión, estas disposiciones no pueden invocarse para sostener que la Directiva SMA es compatible con la exclusión relativa a las «remuneraciones» establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 5. Tales elementos solo podrían servir para determinar el grado y la forma de armonización realizada por dicho instrumento, cuestión que únicamente sería necesario aclarar si no existieran dudas de que el legislador de la Unión es competente para adoptar la Directiva SMA. Sin embargo, no son directamente pertinentes para la cuestión previa de si dicha Directiva va en contra de la exclusión relativa a las «remuneraciones» establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 5, y, por tanto, del principio de atribución de competencias enunciado en el artículo 5 TUE, apartado 2. En efecto, como he explicado, lo importante a este respecto no es la intensidad de la injerencia de esta Directiva en las especificidades nacionales, sino si tiene por objeto regular las remuneraciones, ya que, de ser así, este instrumento interfiere directamente con la exclusión establecida a tal efecto en el artículo 153 TFUE, apartado 5.
72.
Además, como he explicado en los puntos 67 a 70 de las presentes conclusiones, el hecho de que un instrumento o un acto de la Unión no menoscabe la autonomía contractual de los interlocutores sociales no significa necesariamente que respete la exclusión relativa a las «remuneraciones». Por lo tanto, el mero hecho de que la Directiva SMA en su conjunto tenga por objeto fomentar o promover la negociación colectiva, como muestran sus considerandos 13, 19 y 24, así como sus artículos 1, apartados 2 y 3, y 7, que obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para implicar a los interlocutores sociales en la fijación y actualización de los salarios mínimos legales, (
62
) no basta para que dicho instrumento sea compatible con el artículo 153 TFUE, apartado 5.
73.
A este respecto, deseo hacer una observación preliminar adicional por lo que se refiere, concretamente, al artículo 1, apartado 3, de la Directiva SMA, que establece que «de conformidad con el artículo 153 [TFUE], apartado 5, […] la presente Directiva se entenderá sin perjuicio de las competencias de los Estados miembros en la fijación del nivel de los salarios mínimos, así como de la decisión de los Estados miembros de establecer salarios mínimos legales, de fomentar el acceso a la protección del salario mínimo establecida en los convenios colectivos, o de ambas cosas». Desde mi punto de vista, si otras disposiciones de la Directiva SMA dejan claro que su objeto es regular las remuneraciones, una declaración de este tipo no puede bastar para modificar dicho objeto. Lo mismo ocurre, en mi opinión, con el considerando 19 de la Directiva SMA, que reproduce en gran medida el tenor de ese artículo. En efecto, el criterio de la injerencia directa exige, como ha declarado el Consejo, analizar el contenido del instrumento en cuestión en su conjunto, sin que el Tribunal de Justicia pueda circunscribir su apreciación a este respecto a aquellas disposiciones que, como en el caso del artículo 1, apartado 3, de la Directiva SMA, aludan expresamente al artículo 153 TFUE, apartado 5.
74.
Pasando ahora a definir el objeto de la Directiva SMA, comenzaré señalando algunas cuestiones que resultan evidentes. A diferencia de otras directivas, como las que fueron objeto de las sentencias Bruno y otros y Specht y otros, a saber, la Directiva 97/81 y la Directiva 2000/78, cuyos títulos no hacen referencia ni a los «salarios» ni a las «remuneraciones», u otras que he mencionado en el punto 61 anterior, la Directiva controvertida en este asunto versa sobre «unos salarios mínimos adecuados en la Unión». En su título ya incluye el término «salarios». A mi parecer, eso constituye una muestra clara, incluso evidente, de que el objeto de la Directiva SMA consiste en regular las «remuneraciones».
75.
Esta primera impresión queda posteriormente confirmada por su artículo 1, titulado «Objeto», y cuyo apartado 1, letras a) y b), dispone, en términos claros, que «con el fin de mejorar […] en particular la adecuación de los salarios mínimos para los trabajadores al objeto de contribuir a una convergencia social al alza y reducir la desigualdad salarial», esa Directiva establece un marco para «adecuar los salarios mínimos legales» y «fomentar la negociación colectiva sobre la fijación de salarios». (
63
) En mi opinión, y puesto que he aclarado en el punto 54 anterior que las «remuneraciones», en el sentido del artículo 153 TFUE, apartado 5, no se limitan al nivel de los salarios, sino que también incluyen las modalidades y los procedimientos de fijación de ese nivel, tal disposición no deja lugar a dudas sobre el hecho de que el objeto de la Directiva SMA es regular un aspecto de las remuneraciones (más concretamente, la adecuación de los salarios mínimos y la forma de fijarlos). Además, pone de manifiesto que el legislador de la Unión nunca consideró que el aumento a escala de la Unión del nivel de los salarios mínimos (convergencia) fuera accesorio o consecuencia indirecta de la adopción de dicha Directiva, sino el objetivo final o general de este instrumento. Ha de añadirse que el artículo 3 de la Directiva SMA, que recoge una lista de definiciones pertinentes, comienza definiendo los conceptos de «salario mínimo» y de «salario mínimo legal», lo que demuestra que estos conceptos constituyen el núcleo de este instrumento.
76.
A la luz de esas disposiciones, ya resulta claro que la diferencia entre la Directiva SMA y las que constituyeron el objeto de las sentencias Bruno y otros y Specht y otros o de las demás directivas que he mencionado en el punto 61 anterior no reside únicamente en su título, sino en su propio objeto. Ya he expuesto que todas esas directivas contienen disposiciones que inciden en el nivel de las remuneraciones. Sin embargo, a diferencia de la Directiva SMA, no tienen como objeto regular la manera en la que deben fijarse las remuneraciones (en este caso, mediante negociación colectiva) o incrementar el nivel de esas remuneraciones (estableciendo un «marco para […] adecuar los salarios mínimos legales», al objeto de contribuir «a una convergencia social al alza y reducir la desigualdad salarial»).
77.
Realizadas las anteriores observaciones, expondré, a continuación, de qué manera el artículo 5 de dicho instrumento —cuyo contenido he descrito brevemente en la anterior sección III, parte B—, que es la disposición más importante de la Directiva SMA, confirma, a mi parecer, que el objeto de esa Directiva es regular las remuneraciones, infringiendo con ello la exclusión recogida a tal efecto en el artículo 153 TFUE, apartado 5. Posteriormente, analizaré otras disposiciones de dicho instrumento.
– Sobre el artículo 5 de la Directiva SMA
78.
El artículo 5, apartado 1, de la Directiva SMA dispone que los Estados miembros con salarios mínimos legales deben definir claramente los criterios que han de guiar la fijación y actualización de esos salarios. Pueden hacerlo de conformidad con sus usos nacionales y pueden decidir libremente la ponderación relativa de dichos criterios. Sin embargo, también deben cerciorarse de que los criterios que establezcan contribuyan a la adecuación de los salarios mínimos legales, con el objetivo de «lograr un nivel de vida digno, reducir la pobreza de los ocupados, fomentar la cohesión social y la convergencia social al alza, y reducir la brecha salarial de género». Es más, el artículo 5, apartado 2, de esa Directiva, recoge una lista de los cuatro criterios mínimos que los Estados miembros deben tener en cuenta como parte del procedimiento de fijación de salarios mínimos legales. (
64
) Es cierto que, en principio, esa obligación podría considerarse cumplida incluso aunque los Estados miembros dieran poca importancia a esos criterios. No obstante, tal enfoque menoscabaría totalmente los objetivos enumerados en el artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva. Además, la clara enumeración de cuatro criterios mínimos en el apartado 2 del artículo 5 de la Directiva SMA indica que debe darse especial importancia a esos criterios. (
65
)
79.
A la luz de estos elementos, me parece evidente que el artículo 5, apartado 2, de la Directiva SMA exige, en la práctica, que los Estados miembros con salarios mínimos legales garanticen que el nivel de esos salarios mínimos se calcule sobre la base de, al menos, los cuatro criterios enumerados en dicha disposición. Por lo tanto, su objeto es regular el nivel de los salarios mínimos legales.
80.
En apoyo de la opinión según la cual la Directiva SMA es válida, varias partes mencionan, en primer lugar, que el artículo 5, apartados 1 y 2, de dicha Directiva no impone a los Estados miembros la obligación de establecer salarios mínimos adecuados y, en segundo lugar, que el concepto de adecuación utilizado en dicha disposición no tiene un significado autónomo en el Derecho de la Unión. (
66
) Estoy de acuerdo con estas partes en que el artículo 5 de la Directiva SMA no prevé expresamente, en sus dos primeros apartados, la obligación de establecer salarios mínimos adecuados. No obstante, en virtud de estas disposiciones, los Estados miembros están expresamente sujetos a la obligación de velar por que los criterios en que se basan para fijar y actualizar los salarios mínimos contribuyan a su adecuación. En mi opinión, la diferencia entre estas dos obligaciones es, en la práctica, inexistente.
81.
Además, no me parece convincente el argumento de que el concepto de «adecuación» que figura en el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva SMA no tiene (ni podrá tener) un significado autónomo en el Derecho de la Unión. Ha de recordarse que el considerando 3 de esta Directiva remite al artículo 31, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), que establece que todo trabajador tiene derecho a trabajar en «condiciones que respeten su salud, seguridad y dignidad». El considerando 28 de la Directiva SMA indica, además, que, aunque «cada Estado miembro determina y evalúa la adecuación de los salarios mínimos legales teniendo en cuenta sus condiciones socioeconómicas nacionales»_«los salarios mínimos se consideran adecuados si son justos en relación con la distribución salarial en el Estado miembro de que se trate y si proporcionan un nivel de vida digno para los trabajadores […]».
82.
A la luz de estos considerandos, estoy de acuerdo con la observación realizada por el Gobierno danés en la vista en el sentido de que el artículo 5, apartados 1 y 2, de la Directiva SMA podría considerarse un intento de dar una expresión concreta al derecho a un salario mínimo digno, que algunos autores consideran que deriva del artículo 31, apartado 1, de la Carta, sobre la base de que la referencia a la «dignidad» en dicha disposición constituye la base de un derecho a un salario digno que garantice un nivel de vida satisfactorio para los trabajadores y sus familias. (
67
) En suma, el artículo 5, apartados 1 y 2, de la Directiva SMA podría interpretarse, por lo tanto, en el sentido de que exige a los Estados miembros que garanticen que los criterios en los que se basen para determinar ese nivel de salarios sean compatibles con el artículo 31, apartado 1, de la Carta. Esa interpretación tiene dos consecuencias. En primer lugar, el concepto de «adecuación» que figura en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva SMA debería ser interpretado por los Estados miembros de manera coherente con el concepto de «dignidad» empleado en el artículo 31, apartado 1, de la Carta (y, por tanto, como un concepto autónomo del Derecho de la Unión). En segundo lugar, si los Estados miembros incumplen su obligación de velar por que los criterios nacionales que aplican para la fijación y actualización de los salarios mínimos legales contribuyan a la «adecuación» de tales salarios, los trabajadores podrían invocar su derecho a la tutela judicial efectiva con arreglo al artículo 47, apartado 1, de la Carta. Esto confirma que el artículo 5, apartados 1 y 2, de la Directiva SMA podría tener implicaciones importantes para los sistemas de fijación de salarios de los Estados miembros.
83.
Observo, además, que algunas de las partes (o incluso todas) en el presente asunto que invocan la validez de la Directiva SMA arguyen que el artículo 5 de dicho instrumento solo impone obligaciones de procedimiento a los Estados miembros, puesto que, como indica su título, versa sobre el «procedimiento de fijación de salarios mínimos legales adecuados». (
68
) En particular, el Gobierno portugués aduce que la Directiva SMA únicamente indica los medios para alcanzar un determinado resultado en lo que respecta a los salarios mínimos, pero no armoniza en modo alguno ese nivel. No estoy de acuerdo.
84.
En efecto, no aprecio, por ejemplo, de qué manera la obligación prevista en el artículo 5, apartado 2, letra c), de esa Directiva, que consiste en que el procedimiento de fijación y actualización de los salarios mínimos legales se base en la tasa de crecimiento de los salarios, podría significar cualquier otra cosa que no sea que el nivel (importe) de los salarios mínimos debe basarse en esa tasa y reflejarla. Lo que se presenta como una obligación de procedimiento es, de hecho, una obligación material encubierta. En estas circunstancias, creo que el artículo 5, apartados 1 y 2, de la Directiva SMA tiene realmente por objeto interferir en el nivel de los salarios mínimos, aunque «no fije cifras en euros y céntimos». (
69
) Esa interpretación queda confirmada por el considerando 18 de la Directiva SMA, que la presenta como una Directiva que establece obligaciones procedimentales, pero también indica que «establece los requisitos mínimos a escala de la Unión […] para la adecuación de los salarios mínimos legales […]». En mi opinión, esto muestra que las obligaciones previstas en el artículo 5 de la Directiva SMA, en lo que respecta a la «adecuación de los salarios mínimos legales», no son de naturaleza procedimental, sino material.
85.
Dejando a un lado el artículo 5, apartados 1 y 2, observo que el apartado 3 del artículo 5 de la Directiva SMA establece que los Estados miembros no pueden basarse en un mecanismo de indexación si dicho mecanismo da lugar a una disminución del salario mínimo legal. Me parece evidente que esta obligación es algo más que puramente procesal. En efecto, tanto la Comisión como el Parlamento y el Consejo reconocieron, en la vista, que la Comisión podía incoar un procedimiento de incumplimiento con arreglo a dicha disposición si un Estado miembro introducía un mecanismo de indexación que diera efectivamente lugar a una disminución de su salario mínimo legal.
86.
En cualquier caso, el mero hecho de que una obligación sea de naturaleza procedimental no significa, en mi opinión, que sea necesariamente compatible con la exclusión relativa a las «remuneraciones» prevista en el artículo 153 TFUE, apartado 5. En efecto, como he expuesto en los puntos 51 a 59 anteriores, esa exclusión no solo abarca el nivel salarial, sino también la forma de determinar los salarios y el método (o procedimiento) en el que se basan los Estados miembros a tal respecto. Así pues, incluso una mera obligación procedimental en materia de «remuneraciones» va ya demasiado lejos y es incompatible con esta exclusión.
87.
Por este motivo, considero que disposiciones como el artículo 5, apartados 4, 5 y 6, de dicha Directiva, que, entre otras cosas, obligan a los Estados miembros a utilizar valores de referencia indicativos «para orientar su evaluación de la adecuación de los salarios mínimos legales» (es decir, al determinar la cuantía de dichos salarios), también interfieren directamente en las remuneraciones, ya que tienen por objeto regular el modo en que deben determinarse los salarios y el método en el que los Estados miembros han de basarse a ese fin.
– Sobre las otras disposiciones de la Directiva SMA
88.
Ninguna de las demás disposiciones de la Directiva SMA refuta la conclusión de que dicha Directiva interfiere directamente con la exclusión relativa a las «remuneraciones» del artículo 153 TFUE, apartado 5. En particular, el artículo 2 de la Directiva SMA simplemente establece que esa Directiva se aplica a los «trabajadores». Su artículo 6 tiene por objeto garantizar que el establecimiento de índices más bajos para grupos específicos de trabajadores (variaciones) y la aplicación de reducciones basadas en el valor de los equipos u otros costes (deducciones) por parte de los Estados miembros con salarios mínimos legales respeten los principios de no discriminación y proporcionalidad. El artículo 7 de la Directiva SMA exige a los Estados miembros que adopten las medidas necesarias para implicar a los interlocutores sociales en la fijación y actualización de los salarios mínimos legales y el artículo 8 de dicho instrumento se refiere al «acceso efectivo de los trabajadores a los salarios mínimos legales». Todas esas disposiciones (a excepción del artículo 2) hacen referencia a «salarios mínimos» y no hay nada en su redacción que contradiga la afirmación de que la Directiva SMA tiene por objeto regular las remuneraciones. (
70
)
89.
Además, dos disposiciones de ese instrumento, a saber, sus artículos 4 y 12, tienen por objeto, en mi opinión, armonizar el método de determinación de los salarios en el que se basan los Estados miembros y, de este modo, regular las remuneraciones.
90.
En primer lugar, el artículo 4 lleva por título «Fomento de la negociación colectiva sobre la fijación de salarios». (
71
) Su apartado 1, exige a los Estados miembros que fomenten «el desarrollo y el refuerzo de capacidades de los interlocutores sociales para participar en la negociación colectiva sobre la fijación de salarios», que «prom[uevan] unas negociaciones constructivas, significativas e informadas sobre los salarios entre los interlocutores sociales», que adopten medidas tanto para proteger el «ejercicio del derecho de negociación colectiva sobre la fijación de salarios» (
72
) como para proteger a los sindicatos y a las organizaciones patronales que participen o deseen participar en la negociación colectiva frente a injerencias en su establecimiento, funcionamiento o administración [artículo 4, apartado 1, letras a) a d)].
91.
Es cierto que ese apartado no pretende regular el contenido de los convenios colectivos sobre fijación de los salarios en sí y únicamente busca promover esos convenios mediante disposiciones bastante imprecisas, que algunos consideran respetuosas de las especificidades de los sistemas nacionales. (
73
) Sin embargo, estoy de acuerdo con el Gobierno danés en que, en primer término, el artículo 4, apartado 1, impone no obstante a los Estados miembros una serie de obligaciones positivas concebidas para promover la negociación colectiva sobre la fijación de salarios y, en segundo término, al hacerlo, restringe claramente las opciones de los Estados miembros a la hora de elegir el método de determinación de salarios que desean aplicar. Además, procede recordar que, incluso cuando una disposición solo lleva a cabo una armonización «limitada» (por ejemplo, porque deja mucho margen a las especificidades nacionales o porque solo establece un marco en términos un tanto flexibles), el hecho es que está realizando una armonización, tarea para la que el legislador de la Unión carece de competencia en las materias indicadas en el artículo 153 TFUE, apartado 5.
92.
Desde mi punto de vista, puede llegarse a una conclusión similar en lo que concierne al artículo 4, apartado 2, de la Directiva SMA. Como ya he explicado en el punto 18 anterior, esa disposición solo se aplica a Estados miembros en los que la tasa de cobertura de la negociación es inferior a un umbral del 80 %. Esos Estados miembros deben «[establecer] un marco de condiciones que favorezcan la negociación colectiva» y «[elaborar] un plan de acción para fomentar la negociación colectiva» que deben revisar y actualizar periódicamente. El propio Gobierno danés reconoce que las obligaciones que se derivan de esa disposición no son ni muy «concretas» ni muy «restrictivas», habida cuenta de que no se exige a los Estados miembros que alcancen una tasa de cobertura específica de la negociación colectiva, sino simplemente que adopten un plan de acción si su tasa de cobertura de la negociación colectiva es inferior al 80 %. (
74
) Con todo, el hecho de que esa disposición siga siendo imprecisa sobre, por ejemplo, cómo han de medir los Estados miembros la cobertura de la negociación colectiva, (
75
) no puede considerarse un indicio, en mi opinión, de que esa disposición es compatible con el artículo 153 TFUE, apartado 5. Las obligaciones imprecisas impuestas a los Estados miembros en cuanto a la organización de sus sistemas de fijación de salarios siguen siendo obligaciones. No dejan de ser equiparables a regular las remuneraciones, aunque lo hagan en términos indefinidos o poco claros.
93.
Además, considero acertado el argumento del Gobierno danés según el cual, en la medida en que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva SMA exige a los Estados miembros cuya tasa de negociación colectiva sea inferior al 80 % que establezcan un marco para promover la negociación colectiva en materia de fijación de salarios, impone alguna forma de intervención estatal en la manera de organizar los salarios. Es cierto que el artículo 17, apartado 3, de dicha Directiva establece que la aplicación del artículo 4, apartado 2, incluido el establecimiento de un plan de acción para incrementar la cobertura de la negociación colectiva, puede confiarse a los interlocutores sociales si así lo solicitan de manera conjunta. Sin embargo, el Gobierno danés destaca correctamente que el efecto combinado de esas dos disposiciones es que la obligación referida al plan de acción puede ser transferida por el Estado a los interlocutores sociales. La introducción de semejante obligación a nivel de los interlocutores sociales podría interferir efectivamente con su autonomía en materia de «fijación de salarios», en contra de (una parte de) la finalidad de la exclusión relativa a las «remuneraciones» establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 5. (
76
)
94.
En segundo lugar, el artículo 12, apartado 1, de la Directiva SMA permite a los trabajadores particulares, cuyos derechos en materia de salario mínimo legal o protección del salario mínimo hayan sido vulnerados, tener acceso a «una resolución de litigios efectiva, oportuna e imparcial y [a un] derecho a reparación». Esa disposición me parece bastante «inestable». En efecto, introduce un «derecho a reparación» en caso de vulneración de los derechos relativos al salario mínimo legal o a la protección del salario mínimo, pero únicamente «cuando dichos derechos estén establecidos en el Derecho nacional o en los convenios colectivos». Eso casa mal, desde mi punto de vista, con la lógica que subyace al artículo 47 de la Carta, a saber, que, en principio, solo se reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva en caso de vulneración de un derecho o de una libertad garantizados por el Derecho de la Unión (y no únicamente por el Derecho nacional o por convenios colectivos). A mi parecer, el artículo 12 de la Directiva SMA podría interpretarse, por lo tanto, en el sentido de que apuntala la conclusión que he extraído con respecto al artículo 5 de la Directiva SMA, esto es, que esa disposición trata de concretar el derecho a un salario mínimo digno, que puede derivarse del artículo 31, apartado 1, de la Carta. En cualquier caso, el artículo 12 de la Directiva SMA resulta problemático para Estados miembros como Dinamarca y Suecia, donde las estipulaciones de los convenios colectivos son tradicional y sistemáticamente invocadas por los interlocutores sociales (no por el trabajador individual). En efecto, esa disposición deja claro que el legislador de la Unión prefiere la actuación individual y, con ello, desde mi punto de vista, se inmiscuye en la manera en que los Estados miembros deben organizar sus sistemas de fijación de salarios.
iii) Conclusión sobre la compatibilidad de la Directiva SMA con la exclusión relativa a las «remuneraciones»
95.
A la luz de las consideraciones anteriores, creo que, como se desprende, en particular, de los artículos 1, 3, 4, 5 y 12 de la Directiva SMA, esta tiene por objeto regular las «remuneraciones». Por consiguiente, interfiere directamente en la exclusión relativa a las «remuneraciones» del artículo 153 TFUE, apartado 5. De ello resulta que el legislador de la Unión no era competente para adoptar dicho instrumento y que actuó, con ello, en infracción del principio de atribución de competencias establecido en el artículo 5 TUE, apartado 2.
96.
En mi opinión, estas consideraciones deberían llevar al Tribunal de Justicia a concluir que la Directiva SMA debe anularse en su totalidad, sin que sea necesario analizar la segunda parte del primer motivo (a saber, si la Directiva SMA es compatible con la exclusión relativa al «derecho de asociación y sindicación» establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 5), ni el segundo motivo o la pretensión formulada por el Reino de Dinamarca con carácter subsidiario. Sin embargo, para el caso de que el Tribunal de Justicia no esté de acuerdo con la solución que propongo, en las siguientes secciones analizaré los argumentos formulados por las partes y los coadyuvantes sobre esas otras cuestiones.
b)
Sobre la compatibilidad o incompatibilidad de la Directiva SMA con la exclusión relativa al «derecho de asociación y sindicación» del artículo 153 TFUE, apartado 5
1) Alegaciones de las partes
97.
Los Gobiernos danés y sueco sostienen que el «derecho de asociación y sindicación» a que hace referencia el artículo 153 TFUE, apartado 5, debe entenderse —como ocurre con diversos instrumentos jurídicos, entre ellos la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, adoptada en la reunión del Consejo Europeo de 9 de diciembre de 1989 en Estrasburgo y que figura en el documento de la Comisión COM(89) 471, de 2 de octubre de 1989— en el sentido de que se refiere al derecho de todo trabajador y empleador a afiliarse a una organización o a un sindicato y a participar libremente en la negociación colectiva.
98.
Desde esta perspectiva, dichos Gobiernos consideran que, dado que el artículo 4, apartado 1, letra d), de la Directiva SMA exige a los Estados miembros que adopten medidas para proteger a los sindicatos y las organizaciones patronales que participen en la negociación colectiva frente a cualquier injerencia en su establecimiento, funcionamiento o administración, dicha disposición interfiere directamente en el «derecho de asociación y sindicación» y es, por tanto, incompatible con el artículo 153 TFUE, apartado 5. Además, habida cuenta de que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva SMA obliga a los Estados miembros cuya tasa de cobertura de la negociación colectiva sea inferior al 80 % a establecer un marco para promover la negociación colectiva y a elaborar un plan de acción con los interlocutores sociales con el fin de aumentar la cobertura de la negociación colectiva, esta disposición también afecta al marco jurídico de la afiliación a sindicatos u organizaciones y, por consiguiente, a la propia esencia del «derecho de asociación y sindicación».
99.
En apoyo de la tesis contraria, el Consejo, el Parlamento y la Comisión, así como todas las demás partes coadyuvantes, alegan, en primer lugar, que el «derecho de asociación y sindicación» a que se refiere el artículo 153 TFUE, apartado 5, forma parte de la libertad de las personas de afiliarse, causar baja o establecer una asociación sin injerencias. Se trata, por tanto, de un requisito previo de la negociación colectiva [es decir, la posibilidad de que las asociaciones de trabajadores actúen de forma colectiva para determinar las condiciones de trabajo y empleo, que está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f)], pero ambos conceptos no se solapan. A este respecto, señalan asimismo que el «derecho de asociación y sindicación» y el «derecho de negociación y de acción colectiva» están protegidos por disposiciones distintas de la Carta. En segundo lugar, arguyen que la exclusión relativa al«derecho de asociación y sindicación» establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 5, debe interpretarse de manera restrictiva y en el sentido de que se limita, en esencia, a las medidas que «interfieran directamente» con la posibilidad que tienen los trabajadores de sindicarse.
100.
En tercer lugar, dichas partes y coadyuvantes alegan que la Directiva SMA no impone normas sobre el «derecho de asociación y sindicación», ya que únicamente establece un marco para facilitar el ejercicio del derecho de negociación colectiva, sin fijar ninguna obligación relativa a la afiliación, baja o disolución de asociaciones o sindicatos. En particular, el artículo 4, apartado 1, letra d), de dicha Directiva no establece ni armoniza normas relativas a la constitución de sindicatos, ni define los derechos y obligaciones de estos, ni impone normas específicas de participación, ni obliga a los trabajadores o empresarios a participar activamente en organizaciones sindicales. En su lugar, se centra en garantizar el buen funcionamiento de la negociación colectiva. En cualquier caso, incluso si se considerara que el artículo 4 de la Directiva SMA establece normas relativas al derecho de asociación y sindicación, no se trataría de una injerencia directa en ese derecho. El artículo 4, apartado 2, de la Directiva SMA no interfiere directamente con el derecho de asociación y sindicación, ya que simplemente utiliza el umbral del 80 % como indicador, pero no como un objetivo vinculante o estricto.
2) Apreciación
101.
Por lo que se refiere a la compatibilidad de la Directiva SMA con la exclusión relativa al «derecho de asociación y sindicación» recogida en el artículo 153 TFUE, apartado 5, se suscitan dos cuestiones fundamentales. En primer lugar, las partes y los coadyuvantes discrepan sobre el sentido y el alcance de esta exclusión y, en particular, sobre su relación (y su posible solapamiento) con la competencia de la Unión en el ámbito de «la representación y la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios» [artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f)]. A este respecto, debaten sobre la relación entre el «derecho de asociación y sindicación» y el «derecho de negociación colectiva». En segundo lugar, dado que, como he señalado en el punto 40 anterior, el Tribunal de Justicia aún no ha tenido ocasión de analizar en profundidad la exclusión relativa al «derecho de asociación y sindicación» del artículo 153 TFUE, apartado 5, es necesario aclarar si también se aplica en este contexto el criterio de la injerencia directa, desarrollado por el Tribunal de Justicia con respecto a la exclusión relativa a las «remuneraciones» que figura en esa misma disposición.
102.
En cuanto a la primera cuestión, debe recordarse que el derecho de asociación y sindicación está protegido por el artículo 12 de la Carta, (
77
) mientras que el derecho de negociación colectiva está consagrado en su artículo 28. (
78
) En apoyo de su alegación de que el derecho de asociación y sindicación incluye el derecho de negociación colectiva, el Gobierno danés señala acertadamente que el artículo 137 CE, apartado 6 (que tiene un tenor idéntico al del artículo 153 TFUE, apartado 5) se adoptó antes que la propia Carta. Así pues, ese Gobierno considera que el hecho de que el derecho de asociación y sindicación y el derecho de negociación colectiva se traten como derechos distintos en la Carta no debe determinar cómo deben interpretarse a la luz del artículo 153 TFUE. Sin embargo, procede señalar que, en la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, (
79
) a cuyo contenido hace referencia expresa el artículo 136CE (actualmente artículo 151 TFUE) y que ha quedado reflejado en la Carta, (
80
) el derecho de asociación y sindicación y el derecho de negociación colectiva ya se consideraban derechos distintos. (
81
) Debe observarse asimismo que en el artículo 156 TFUE (que tiene un tenor idéntico al del artículo 140 CE), el «derecho de asociación y sindicación» y «las negociaciones colectivas entre empresarios y trabajadores» están juntos, lo cual no habría sido necesario, desde mi punto de vista, si dichos derechos no se consideraran autónomos y diferentes.
103.
Sobre la base de estas consideraciones, me parece claro que el derecho de asociación y sindicación no incluye el derecho de negociación colectiva. Se trata, más bien, de derechos distintos: el primero guarda relación con el derecho de los trabajadores o de los empresarios a constituir organizaciones y afiliarse a ellas (incluidos sindicatos) para defender sus intereses económicos y sociales, mientras que el segundo se refiere a una parte específica del mandato de estas organizaciones, a saber, la negociación y celebración de convenios colectivos.
104.
En estas circunstancias, no me convencen las alegaciones formuladas por los Gobiernos danés y sueco. Estos Gobiernos consideran, en esencia, que, dado que el ejercicio del derecho de asociación y sindicación es un requisito previo para el ejercicio del derecho de negociación colectiva, las materias cubiertas por la exclusión relativa al «derecho de asociación y sindicación» que figura en el artículo 153 TFUE, apartado 5, engloban, de un modo u otro, las cubiertas por la «defensa colectiva de los intereses de los trabajadores» [artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f)] y se solapan a ellas. Estoy de acuerdo con ambos Gobiernos en que la defensa del derecho de asociación y sindicación es indispensable para la protección del derecho de negociación colectiva, dado que la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores presupone la creación de organizaciones concebidas para defender de manera colectiva los derechos económicos y sociales de los trabajadores y de los empresarios. No obstante, comparto la opinión del Parlamento y del Consejo de que este vínculo no significa que las materias a las que se refiere la primera disposición incluyan las comprendidas en el ámbito de aplicación de la segunda.
105.
A este respecto, he de recordar que, como he indicado en el punto 39 anterior, el Tribunal de Justicia ha declarado que, en la medida en que el artículo 153 TFUE, apartado 5, establece una excepción a lo dispuesto en los apartados 1 a 4 de dicho artículo, las materias reservadas por ese apartado deben ser objeto de interpretación estricta para no afectar indebidamente al alcance de los apartados 1 a 4 ni desvirtuar los objetivos perseguidos por el artículo 151 TFUE. (
82
) Desde mi punto de vista, deben extraerse dos conclusiones de esa afirmación. En primer lugar, como señala el Consejo, si se entendiera que el derecho de asociación y sindicación incluye el derecho de negociación colectiva, la competencia establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f), en el ámbito de la representación y defensa colectiva de los intereses de trabajadores y empresarios, quedaría esencialmente vacía de contenido. En efecto, cualquier medida adoptada en aplicación de esta disposición sería contraria a la exclusión prevista en cuanto al derecho de asociación y sindicación en el artículo 153 TFUE, apartado 5. En segundo lugar, la afirmación del Tribunal de Justicia según la cual las exclusiones previstas en esta disposición deben interpretarse en sentido estricto (como suele ocurrir con la mayoría de las exclusiones) refuta la alegación de los Gobiernos danés y sueco de que los redactores de los Tratados de la Unión excluyeron, en virtud del artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f), una competencia limitada (en materia de defensa colectiva de los intereses de los trabajadores) de un ámbito en el que, por lo general, no existe competencia de la Unión (el derecho de asociación y sindicación). (
83
) A este respecto, procede añadir que el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f), hace alusión de forma expresa a «la representación y la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios, incluida la cogestión, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 5», dejando claro, de esta manera, que las cuestiones cubiertas por esa disposición no se solapan totalmente con las comprendidas en el ámbito del artículo 153 TFUE, apartado 5. (
84
)
106.
De ello se deduce, en mi opinión, que una disposición o medida adoptada por el legislador de la Unión no puede considerarse incompatible con la exclusión relativa al «derecho de asociación y sindicación» establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 5, por el mero hecho de referirse al derecho de negociación colectiva. En el presente asunto, ello significa, por ejemplo, que el mero hecho de que el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA tenga por objeto promover la negociación colectiva no basta para fundamentar la conclusión de que dicha Directiva es, en su conjunto, incompatible con la exclusión relativa al «derecho de asociación y sindicación» recogida en el artículo 153 TFUE, apartado 5.
107.
Pasando ahora a la segunda cuestión, conviene recordar que el Tribunal de Justicia ha desarrollado el criterio de la injerencia directa en relación con la exclusión relativa a las «remuneraciones» establecida en el artículo 153 TFUE, apartado 5, sin indicar expresamente si ese criterio se aplica igualmente en el contexto de la exclusión relativa al «derecho de asociación y sindicación» que figura también en esa disposición. Sin embargo, en mi opinión, este criterio puede aplicarse sin grandes dificultades a esta exclusión. En efecto, la ratio es la misma: al igual que sucede con la exclusión relativa a las «remuneraciones», la finalidad de la exclusión relativa al «derecho de asociación y sindicación» no es excluir de la esfera de competencias de la Unión cualquier cuestión que guarde «alguna relación» con el derecho de asociación y sindicación, sino simplemente excluir los instrumentos o disposiciones que tengan por objeto regular ese derecho.
108.
A la luz de estas constataciones, no creo que la Directiva SMA tenga por objeto regular el derecho de asociación y sindicación. En efecto, como señaló el Gobierno francés en la vista, las disposiciones de esa Directiva no imponen requisitos para la creación de una organización (como un sindicato) o la afiliación a esta. Algunas de sus disposiciones tienen por objeto promover la negociación colectiva (artículo 4) e implicar a los interlocutores sociales en la fijación y actualización de los salarios mínimos legales (artículo 7). No obstante, como acabo de explicar, el derecho a la negociación colectiva es distinto del derecho de asociación y sindicación y el legislador de la Unión es competente, en virtud del artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f), para adoptar instrumentos relativos a la «representación y defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios».
109.
Es cierto, como reconoce el propio Consejo, que el artículo 4, apartado 1, letra d), de la Directiva SMA se refiere a aspectos del derecho de asociación y sindicación, a saber, el establecimiento, funcionamiento o administración de sindicatos u organizaciones patronales. (
85
) Sin embargo, es evidente que esa disposición no pretende interferir con ese derecho, sino únicamente preservarlo protegiendo a los sindicatos y a las organizaciones patronales de cualquier injerencia. Además, si bien el artículo 4, apartado 2, de esta Directiva impone a los Estados miembros con una tasa de cobertura de la negociación colectiva inferior al 80 % la obligación de elaborar un plan de acción para aumentar dicha cobertura, esta obligación no requiere a los Estados miembros alentar a los trabajadores a afiliarse a un sindicato, sino únicamente incrementar el número de trabajadores cubiertos por los convenios colectivos.
110.
Por último, observo que los Gobiernos danés y sueco se centran en el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA. No profundizan en el contenido de otras disposiciones de dicha Directiva ni afirman siquiera que esas disposiciones sean las más importantes de la Directiva SMA y reflejen su «objeto», por lo que resulta difícil acoger su alegación de que la Directiva SMA debe anularse en su totalidad por ser incompatible con la exclusión relativa al «derecho de asociación y sindicación» recogida en el artículo 153 TFUE, apartado 5.
111.
A la luz de las consideraciones anteriores, en mi opinión, procede desestimar la segunda parte del primer motivo de recurso.
2.
Segundo motivo de recurso: la Directiva SMA no podía adoptarse válidamente sobre la base del artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b), porque también se refiere a materias contempladas en el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f)
112.
Como ya he señalado en el punto 32 anterior, mediante su segundo motivo, el Gobierno danés aduce que, aun suponiendo que la Directiva SMA no esté comprendida en el ámbito de las exclusiones relativas a las «remuneraciones» y al «derecho de asociación y sindicación» del artículo 153 TFUE, apartado 5, el Parlamento y el Consejo no podían adoptar válidamente ese instrumento sobre la base del artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b). Más concretamente, ese Gobierno entiende que la citada Directiva persigue dos objetivos de igual importancia, pues no solo pretende regular «las condiciones de trabajo» [artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b)], sino también «la representación y la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores […]» [artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f)]. Señala que cada una de ellas requiere un procedimiento legislativo diferente. En efecto, el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f), requiere la unanimidad del Consejo, mientras que no ocurre lo mismo con el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b). Según el Gobierno danés, dado que estos procedimientos son incompatibles, la Directiva SMA debe ser anulada en su totalidad.
a)
Alegaciones de las partes
113.
Los Gobiernos danés y sueco consideran que la Directiva SMA no solo guarda relación con las «condiciones de trabajo» [artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b)], sino también con la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores [artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f)], porque muchas de sus disposiciones, incluido su artículo 4, se refieren a la protección de tales intereses. Según esos Gobiernos, tales disposiciones solo habrían podido adoptarse con el voto unánime del Consejo. A este respecto, señalan que el artículo 4 de la Directiva SMA no es accesorio respecto de otras disposiciones de esa Directiva, ya que establece obligaciones generales para todos los Estados miembros y, por consiguiente, puede tener un impacto más amplio que las disposiciones que solo se dirigen a un determinado número de Estados miembros, como los artículos 5 a 8.
114.
El Consejo, el Parlamento, la Comisión y los demás coadyuvantes sostienen que la Directiva SMA se adoptó sobre la base jurídica correcta. El objetivo principal de esta Directiva guarda relación con las «condiciones de trabajo», en el sentido del artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b), y no con la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores mencionada en el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f). En efecto, este instrumento tiene por objeto mejorar la adecuación de los salarios mínimos legales para los trabajadores, entre otras cosas promoviendo la cobertura de la negociación colectiva sobre la fijación de salarios. El artículo 4 de la Directiva SMA se centra en la negociación colectiva exclusivamente como medio para alcanzar ese objetivo general.
b)
Apreciación
115.
Ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional. Si el examen de un acto de la Unión muestra que este persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble y si uno de estos objetivos o componentes puede calificarse de principal, mientras que el otro es meramente accesorio, el acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante. Por el contrario, con carácter excepcional, si se demuestra que el acto persigue al mismo tiempo varios objetivos o tiene varios componentes, vinculados entre sí de modo indisociable, sin que uno de ellos sea secundario e indirecto en relación con el otro, tal acto deberá fundarse en las distintas bases jurídicas correspondientes. (
86
) Sin embargo, no cabe recurrir a una doble base jurídica cuando los procedimientos previstos para una y otra base jurídica sean incompatibles. (
87
)
116.
En apoyo de la tesis defendida por los Gobiernos danés y sueco, a saber, en esencia, que la Directiva SMA persigue dos objetivos de igual importancia (el primero, el establecimiento de un marco que garantice la adecuación de los salarios mínimos legales y el segundo, la promoción de la negociación colectiva para la fijación de los salarios), cabría señalar, como hacen dichos Gobiernos, que el artículo 4 de dicha Directiva (que se refiere a la promoción de la negociación colectiva sobre la fijación de salarios) es una disposición importante porque se aplica a todos los Estados miembros, mientras que su artículo 5 (relativo al procedimiento de fijación de salarios mínimos legales) solo se aplica a los Estados miembros que disponen de un salario mínimo legal. A diferencia del artículo 5, el artículo 4 es, por lo tanto, una disposición de aplicación transversal. Así lo confirma el hecho de que esa disposición figura en el capítulo I de la Directiva SMA, titulado «Disposiciones generales», mientras que el artículo 5 forma parte de su capítulo II titulado «Salarios mínimos legales».
117.
Cabría alegar también que el artículo 1, apartado 1, letras a) y b), de la Directiva SMA indica que dicha Directiva establece un marco para la adecuación de los salarios mínimos legales y el fomento de la negociación colectiva sobre la fijación de salarios, y que no hay nada en la redacción de esa disposición que apunte a que el segundo de los objetivos sea menos importante o accesorio al primero. En la misma línea, el considerando 18 de dicha Directiva enuncia que este instrumento «establece los requisitos mínimos […] y fija las obligaciones procedimentales para la adecuación de los salarios mínimos legales». Ese mismo considerando indica además que la Directiva SMA «también fomenta la negociación colectiva sobre la fijación de salarios». Una vez más, podría considerarse que el legislador de la Unión ha otorgado igual importancia a ambos objetivos.
118.
Con todo, desde mi punto de vista, esas consideraciones no bastan para confirmar la tesis planteada por los Gobiernos danés y sueco. Para empezar, como he señalado en el punto 76 anterior, el título de la Directiva SMA muestra que esta versa sobre «salarios mínimos adecuados en la Unión», no sobre la promoción de la negociación colectiva. Además, como ya he señalado en varias ocasiones, el artículo 5 de dicha Directiva es claramente su disposición más importante (no así el artículo 4). A este respecto, procede observar que el considerando 25 de la Directiva SMA aclara que dicha Directiva pone especial énfasis en el fomento de la negociación colectiva porque «los Estados miembros con una amplia cobertura de la negociación colectiva tienden a tener unos salarios mínimos elevados y una pequeña proporción de trabajadores con salarios bajos». El considerando 22 de dicho instrumento indica, en términos igualmente claros, que «una negociación colectiva […] es un medio importante para garantizar que los trabajadores estén protegidos por unos salarios mínimos adecuados […]». (
88
)
119.
De estos elementos se desprende, por una parte, que es más certero definir el objetivo general de la Directiva SMA como el establecimiento de un marco para la adecuación de los salarios mínimos legales que como la promoción de la negociación colectiva y, por otra parte, que el artículo 4 de dicho instrumento debe considerarse un medio para alcanzar ese objetivo general. Por consiguiente, el objetivo de «fomentar la negociación colectiva sobre la fijación de salarios», que figura en el artículo 1, apartado 1, letra b), de ese acto es accesorio al objetivo recogido en el artículo 1, apartado 1, letra a), a saber, establecer un marco para la adecuación de los salarios mínimos legales. La afirmación de la Comisión en la propuesta de Directiva SMA según la cual, «para alcanzar [sus] objetivos, la Directiva propuesta tiene como finalidad promover la negociación colectiva de los salarios en todos los Estados miembros», también avala esta tesis. (
89
) Por último, ha de destacarse que existen otros instrumentos del Derecho derivado de la Unión que, junto a su objetivo principal, tienen por objeto promover el papel de los interlocutores sociales y, pese a ello, no se adoptaron sobre la base del artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f). (
90
)
120.
En estas circunstancias, opino que no era necesario adoptar la Directiva SMA sobre la base del artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f), y que, por lo tanto, debe desestimarse el segundo motivo.
B. Sobre el motivo formulado con carácter subsidiario: anulación del artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA
121.
En el supuesto de que el Tribunal de Justicia decidiera que la Directiva SMA no debe anularse en su totalidad, el Reino de Dinamarca solicita, con carácter subsidiario, la anulación del artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de dicho instrumento, por ser incompatible con el artículo 153 TFUE, apartado 5. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la anulación parcial de un acto de la Unión solo es posible en la medida en que los elementos cuya anulación se solicita puedan separarse del resto de dicho acto. No se cumple dicha exigencia cuando la anulación parcial de un acto tendría como efecto modificar la esencia de este. (
91
)
122.
Como ya he expuesto en los puntos 90 a 93 anteriores, considero que el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA impone a los Estados miembros una serie de obligaciones positivas destinadas a promover la negociación colectiva sobre la fijación de salarios y que, de este modo, restringe la elección de los Estados miembros en cuanto al método de determinación de los salarios al que quieren recurrir, de un modo que resulta incompatible con la exclusión relativa a las «remuneraciones» del artículo 153 TFUE, apartado 5. Por lo tanto, la última cuestión que me queda por examinar es si el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA puede separarse de las demás disposiciones de dicha Directiva.
1.
Alegaciones de las partes
123.
Por un lado, los Gobiernos danés, sueco y alemán alegan que la Directiva SMA no perdería su efecto útil si solo se anulara el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA. A este respecto, los Gobiernos danés y sueco observan que el artículo 4, apartado 1, letra d), no estaba incluido en la propuesta de Directiva SMA. Esa disposición se añadió en una fase posterior del procedimiento legislativo. En su opinión, las demás disposiciones de esta Directiva pueden, por tanto, seguir produciendo sus efectos incluso a falta de dicha disposición. Además, según esos Gobiernos, resulta contradictorio que el Consejo y el Parlamento, por una parte, consideren impreciso el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA y, por otra, sostengan que su anulación privaría de efecto útil a las demás disposiciones de dicha Directiva.
124.
En la vista, el Gobierno alemán recordó, por su parte, que, a su juicio, el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA es compatible con el artículo 153 TFUE, apartado 5. No obstante, también opina que, si el Tribunal de Justicia llega a otra conclusión, estas disposiciones podrían separarse, en teoría, de las restantes disposiciones de la misma Directiva. En efecto, su anulación dejaría intacto el contenido esencial de este instrumento. De hecho, en su opinión, el artículo 4 de la Directiva SMA podría incluso anularse en su totalidad sin poner en peligro el efecto útil de las demás disposiciones de dicha Directiva, ya que se limita a proporcionar un medio útil para alcanzar el objetivo general de esta.
125.
Por otro lado, el Parlamento, el Consejo, la Comisión y las demás partes coadyuvantes consideran que la anulación del artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de dicha Directiva alteraría significativamente el ámbito de aplicación y la esencia de ese instrumento y que, en consecuencia, esas disposiciones no pueden separarse del resto de la Directiva SMA. En efecto, la promoción de la negociación colectiva es un medio importante para que los trabajadores disfruten de unos salarios mínimos adecuados. Además, la anulación del artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA privaría de eficacia a determinadas disposiciones generales de dicha Directiva (en particular, a su artículo 1). El Consejo y el Gobierno francés añaden que, si el artículo 4 de la Directiva SMA se anulara en su totalidad, dicha directiva dejaría de imponer obligaciones a todos los Estados miembros. En cambio, únicamente impondría obligaciones a aquellos Estados miembros que disponen de salarios mínimos legales.
2.
Apreciación
126.
En lo que respecta a si el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA puede separarse de las demás disposiciones de dicha Directiva, en primer lugar, estoy de acuerdo con los Gobiernos danés y sueco en que las alegaciones del Parlamento y del Consejo formuladas con respecto al segundo motivo de recurso y al motivo formulado con carácter subsidiario son, en cierta medida, contradictorias. En efecto, por un lado, en el marco del segundo motivo de recurso, dichas instituciones alegan (como ya he señalado en el punto 114 anterior) que el artículo 4 de la Directiva SMA se centra en la negociación colectiva exclusivamente como un medio para lograr el objetivo general de esa Directiva. Por otro lado, en cuanto al motivo invocado con carácter subsidiario, arguyen que uno de los pilares de la Directiva SMA es el fomento de la negociación colectiva sobre fijación de salarios y que, si se anulara el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA, se privaría de eficacia a las demás disposiciones de dicho instrumento.
127.
En segundo lugar, del análisis realizado en los puntos 115 a 120 anteriores resulta que, si bien el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA es clave para lograr uno de los objetivos que persigue esa Directiva, es decir, «fomentar la negociación colectiva sobre la fijación de salarios» [según se indica en el artículo 1, apartado 1, letra b), de esa Directiva], ese objetivo en realidad es accesorio al de «establecer un marco para adecuar los salarios mínimos legales» [artículo 1, apartado 1, letra a), de la Directiva SMA], que constituye el objetivo principal del citado instrumento.
128.
En efecto, como ya he señalado en el punto 119 de las presentes conclusiones, el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, únicamente proporciona un medio para alcanzar este objetivo general, que también puede lograrse incluso basándose únicamente en las demás disposiciones de esa Directiva. Como apunta acertadamente el Gobierno alemán, el estrecho vínculo que existe entre el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA y las demás disposiciones de dicho instrumento no implica que, en caso de anulación de tales disposiciones, sería imposible que dicha Directiva estableciera un marco para adecuar los salarios mínimos legales. Puede resultar más difícil, pero desde luego no imposible.
129.
De las anteriores consideraciones resulta que, por lo tanto, el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva SMA puede separarse de los restantes artículos, que podrían permanecer en vigor si dichas disposiciones fueran anuladas. Por consiguiente, si el Tribunal de Justicia determina que la Directiva SMA no debe ser anulada en su totalidad, propongo que estime el motivo formulado por el Reino de Dinamarca con carácter subsidiario y anule el artículo 4, apartados 1, letra d), y 2, de esa Directiva.
C. Observación final
130.
A modo de observación final, me gustaría dedicar algunas palabras a una cuestión debatida en la vista relativa a si podría haberse elegido una base jurídica alternativa para adoptar la Directiva SMA, en este caso el artículo 175 TFUE, en lugar del artículo 153 TFUE, apartado 2, letra b), en relación con el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b).
131.
Ha de recordarse que el artículo 175 TFUE atribuye competencia para adoptar medidas para fortalecer la cohesión económica, social y territorial de la Unión. (
92
) Sin embargo, no creo que, por el mero hecho de que la Directiva SMA pueda reducir las disparidades socioeconómicas en el seno de la Unión, promover la convergencia al alza y facilitar un desarrollo más armonioso de la Unión, tal Directiva se hubiera podido adoptar con arreglo a dicha disposición.
132.
En efecto, en primer lugar, el artículo 175 TFUE guarda principalmente relación con la asignación de fondos de la Unión, por lo que basar la Directiva SMA en esa norma implicaría efectuar una interpretación bastante creativa de esa disposición.
133.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia ha dejado claro en su jurisprudencia que, aunque una exclusión expresa de la armonización relativa a determinadas materias del Tratado FUE no significa necesariamente que no puedan adoptarse medidas de armonización sobre la base de otras disposiciones de ese Tratado, el legislador de la Unión no puede basarse en esas otras disposiciones para «soslayar» la exclusión expresa. (
93
) Considero que, si en el presente asunto el legislador de la Unión hubiera adoptado la Directiva SMA sobre la base del artículo 175 TFUE, habría soslayado la exclusión relativa a las «remuneraciones» del artículo 153 TFUE, apartado 5. En efecto, se habría basado en una disposición más amplia (artículo 175 TFUE) para reincorporar una competencia (las «remuneraciones») que el artículo 153 TFUE, apartado 5 (la lex specialis), pretendía expresamente excluir del ámbito de competencia de la Unión y adoptar un instrumento cuyo objeto es precisamente regular las materias cubiertas por dicha exclusión.
134.
Por lo tanto, considero que el legislador de la Unión no habría podido adoptar válidamente la Directiva SMA sobre la base del artículo 175 TFUE.
VI. Costas
135.
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que, en mi opinión, el recurso del Reino de Dinamarca es fundado y esta parte así lo ha solicitado, procede condenar en costas al Parlamento y al Consejo. No obstante, el Reino de Suecia, el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, el Gran Ducado de Luxemburgo, la República Portuguesa y la Comisión, que han intervenido como coadyuvantes en el litigio, cargarán con sus propias costas, de conformidad con el artículo 140, apartado 1, de dicho Reglamento de Procedimiento.
VII. Conclusión
136.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
–
Anule en su totalidad la Directiva (UE) 2022/2041 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de octubre de 2022, sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea, por ser incompatible con el artículo 153 TFUE, apartado 5, y, por tanto, con el principio de atribución de competencias establecido en el artículo 5 TUE, apartado 2.
–
Condene en costas al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea.
–
Condene al Reino de Suecia, al Reino de Bélgica, a la República Federal de Alemania, a la República Helénica, al Reino de España, a la República Francesa, al Gran Ducado de Luxemburgo, a la República Portuguesa y a la Comisión Europea a cargar con sus propias costas.
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Véase el artículo 2 TUE.
(
3
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de octubre de 2022 (DO 2022, L 275, p. 33).
(
4
)	Véase la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea, de 28 de octubre de 2020 [COM(2020) 682 final] (en lo sucesivo, «propuesta de Directiva SMA»).
(
5
)	Von der Leyen, U., Orientaciones políticas para la próxima Comisión Europea 2019‑2024; Discurso de apertura en la sesión plenaria del Parlamento Europeo, 16 de julio de 2019; Discurso ante la sesión plenaria del Parlamento Europeo, 27 de noviembre de 2019, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo, 2020, p. 10.
(
6
)	Propuesta de Directiva SMA, p. 2.
(
7
)	Véase Schulten, T., y Müller, T., «A paradigm shift towards Social Europe? The proposed Directive on adequate minimum wages in the European Union», Italian Labour Law e-Journal, vol. 14, n.o 1, 2021, p. 7.
(
8
)	Propuesta de Directiva SMA, p. 2.
(
9
)	Véase Resultado de la votación — Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea (primera lectura). Documento ST_13171_2022_INIT, p. 2, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=consil%3AST_13171_2022_INIT.
(
10
)	Véase la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea, dictamen motivado sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, documento ST_14106_2020_INIT, p. 4, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_14106_2020_INIT.
(
11
)	Véase el proyecto de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea (primera lectura) — Adopción del acto legislativo — Declaraciones, documento ST_12616_2022_ADD_1_REV_2, p. 2, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=consil%3AST_12616_2022_ADD_1_REV_2.
(
12
)	Véase «Out now: First 2022 data on minimum wages in the EU», disponible en: https://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products-eurostat-news/-/ddn-20220128‑2.
(
13
)	Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, Resumen del informe de la evaluación de impacto que acompaña al documento: propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea [SWD(2020) 246 final].
(
14
)	Véase el artículo 1, apartado 1, de la Directiva SMA. Véase, asimismo, su artículo 5, apartado 1, que hace referencia al objetivo de «lograr un nivel de vida digno, reducir la pobreza de los ocupados, fomentar la cohesión social y la convergencia social al alza, y reducir la brecha salarial de género».
(
15
)	Por supuesto, existían algunas excepciones, como el principio de igualdad de retribución, consagrado en el artículo 119 del Tratado CEE (véase la sentencia de 25 de mayo de 1971, Defrenne, 80/70, EU:C:1971:55).
(
16
)	Antes incluso del Tratado de Ámsterdam, ya se habían adoptado algunos instrumentos de Derecho derivado dirigidos al fomento de objetivos de política social, por ejemplo, la Directiva 93/104/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo (DO 1993, L 307, p. 18), adoptada sobre la base del artículo 118 A CE (véase la sentencia de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo, C‑84/94, EU:C:1996:431).
(
17
)	Véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), apartado 76.
(
18
)	Directiva 2008/104/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal (DO 2008, L 327, p. 9).
(
19
)	Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo (DO 2003, L 299, p. 9).
(
20
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019 (DO 2019, L 186, p. 105).
(
21
)	DO 2017, C 428, p. 10.
(
22
)	Véase el considerando 12 de la Proclamación interinstitucional sobre el pilar europeo de derechos sociales.
(
23
)	Véase la sentencia de 18 de diciembre de 2007 (C‑341/05, EU:C:2007:809).
(
24
)	Véase, entre otros, Rönnmar, M., «Free movement of services versus national labour law and industrial relations systems: Understanding the Laval case from a Swedish and Nordic perspective», Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2007‑2008, vol. 10, Cambridge University Press, 2008, pp. 493 a 523.
(
25
)	Como ilustran las reacciones del Gobierno danés durante el procedimiento legislativo que dio lugar a la adopción de la Directiva SMA que he recordado en el punto 14 anterior.
(
26
)	Véase https://normlex.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0:NO:P12100_ILO_CODE:C131.
(
27
)	Véase Garben, S., «Choosing a tightrope instead of a rope bridge — The choice of legal basis for the AMW Directive», en Ratti, L., Brameshuber, E., y Pietrogiovanni, V. (eds.), The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories, Hart Publishing, Oxford, 2024, p. 25.
(
28
)	Véase la sentencia de 15 de abril de 2008, Impact (C‑268/06, en lo sucesivo, sentencia Impact, EU:C:2008:223), apartado 122. Procede recordar que el artículo 151 TFUE dispone que «la Unión y los Estados miembros […] tendrán como objetivo el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones».
(
29
)	Véase la sentencia de 13 de septiembre de 2007 (C‑307/05, en lo sucesivo, sentencia del Cerro Alonso, EU:C:2007:509), apartado 41.
(
30
)	Apartados 124 y 125.
(
31
)	Sentencia de 10 de junio de 2010 (C‑395/08 y C‑396/08, en lo sucesivo, sentencia Bruno y otros, EU:C:2010:329), apartado 37.
(
32
)	Sentencia de 19 de junio de 2014 (C‑501/12 a C‑506/12, C‑540/12 y C‑541/12, en lo sucesivo, sentencia Specht y otros, EU:C:2014:2005), apartado 33.
(
33
)	Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, «Impact Assessment accompanying the document Proposal for a Directive of the European Union and of the Council on adequate minimum wages in the European Union» (Informe de la evaluación de impacto que acompaña al documento de propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea), COM(2020) 682 final, p. 71. En ese documento, la Comisión señaló que del artículo 153 TFUE, apartado 5, y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la interpretación de dicha disposición (entre otras, en las sentencias Del Cerro Alonso e Impact) se desprendía que, si bien la acción de la Unión no debe pretender armonizar el nivel de los salarios mínimos en toda la Unión ni establecer un mecanismo uniforme de fijación de salarios mínimos, puede consistir en establecer «un marco que no interfiera en la competencia de los Estados miembros y de los interlocutores sociales para determinar las modalidades detalladas de sus marcos de fijación de salarios mínimos y, en particular, el nivel de sus salarios mínimos […]» (véase la p. 72).
(
34
)	Véase también la propuesta de Directiva SMA, en la que la Comisión declaró que, dado que la Directiva propuesta «no contiene medidas que afecten directamente al nivel de las remuneraciones, respeta plenamente los límites impuestos a la acción de la Unión mediante el artículo 153 [TFUE], apartado 5».
(
35
)	Véase también, entre otros, el Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — Salarios mínimos adecuados en la Unión Europea (DO 2021, C 175, p. 89), conforme al cual «la base jurídica del artículo 153 [TFUE] […] no permite intervenir directamente en la determinación de la remuneración dentro de la Unión». Sin embargo, faculta para «establecer objetivos, con pleno reconocimiento de la legislación nacional vigente en materia de salarios mínimos y del papel de los interlocutores sociales».
(
36
)	El subrayado es mío.
(
37
)	Ibidem.
(
38
)	Ibidem.
(
39
)	Véanse, por ejemplo, los artículos 4, apartado 1, y 5, apartado 1, de la Directiva SMA.
(
40
)	Véase Garben, S., nota 27, op. cit., p. 25.
(
41
)	Conclusiones de la Abogada General Kokott (C‑268/06, EU:C:2008:2), puntos 173 a 176.
(
42
)	Punto 176. El subrayado es mío.
(
43
)	Véase la sentencia Impact, apartado 123 (el subrayado es mío).
(
44
)	Ibidem, apartado 124.
(
45
)	Véase el punto 39 anterior.
(
46
)	Véanse, asimismo, las sentencias Del Cerro Alonso, apartado 40, Impact, apartado 123, y Bruno y otros, apartado 36. Retomaré esa cuestión en los puntos 67 a 69 a continuación.
(
47
)	Véase, a este respecto, la sentencia de 11 de noviembre de 2004, Delahaye (C‑425/02, EU:C:2004:706), apartado 33. Véase asimismo la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres (C‑444/09 y C‑456/09, EU:C:2010:819), apartado 58.
(
48
)	Celebrado el 18 de marzo de 1999 y adjunto como anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada (DO 1999, L 175, p. 43).
(
49
)	Directiva del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa al Acuerdo Marco sobre el Trabajo a Tiempo Parcial concluido por la UNICE, el CEEP y la CES (DO 1998, L 14, p. 9).
(
50
)	Directiva del Consejo, de 27 de noviembre de 2000 (DO 2000, L 303, p. 16).
(
51
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006 (DO 2006, L 204, p. 23). Véase, en particular, su artículo 1, párrafo segundo, letra b), según el cual «contiene disposiciones destinadas a aplicar el principio de igualdad de trato en lo que se refiere a […] las condiciones de trabajo, incluida la retribución», entre otras cosas.
(
52
)	Directiva del Consejo, de 29 de junio de 2000 (DO 2000, L 180, p. 22). Véase el artículo 3, apartado 1, letra c), según el cual dicha Directiva «se aplicará a todas las personas, por lo que respecta tanto al sector público como al privado, incluidos los organismos públicos, en relación con […] las condiciones de empleo y trabajo, incluidas las de despido y remuneración», entre otras cosas.
(
53
)	Esa Directiva, al igual que la Directiva 97/81, pretende garantizar el respeto del principio de igualdad de trato, incluso en lo que se refiere a los salarios, con respecto a una categoría particular de trabajadores (en este caso, trabajadores a tiempo parcial).
(
54
)	Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios (DO 1997, L 18, p. 1). Véase, a este respecto, la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑620/18, EU:C:2020:1001), apartados 71 a 85, sobre la petición de Hungría al Tribunal de Justicia de anulación de la Directiva (UE) 2018/957 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, que modifica la Directiva 96/71 (DO 2018, L 173, p. 16), por infringir el artículo 153 TFUE, apartado 5. El Tribunal de Justicia desestimó la demanda y declaró que la directiva de modificación se limitaba a coordinar las legislaciones de los Estados miembros en caso de desplazamiento de trabajadores para garantizar que tales trabajadores pudieran beneficiarse de algunas o de la práctica totalidad de las condiciones de trabajo y de empleo previstas por el Estado miembro de acogida, incluida su remuneración.
(
55
)	Véase, en particular, el artículo 7 de la Directiva 2003/88, titulado «Vacaciones anuales», cuyo apartado 1 dispone que «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que todos los trabajadores dispongan de un período de al menos cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas, de conformidad con las condiciones de obtención y concesión establecidas en las legislaciones y/o prácticas nacionales».
(
56
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2008 (DO 2008, L 283, p. 36). Esa Directiva pretende garantizar el pago de los créditos impagados de los trabajadores (incluidos los salarios) en caso de insolvencia de su empleador, pero no tiene por objeto regular los «salarios».
(
57
)	Un ejemplo más es la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo (DO 2019, L 188, p. 79), cuyo considerando 31 dispone que «los Estados miembros deben fijar en un nivel adecuado la remuneración o prestación para el período mínimo no transferible de permiso parental». Sin embargo, el término «adecuado» solo aparece en el preámbulo y no figura en ninguna de sus disposiciones. Además, el artículo 1 de dicha Directiva deja claro que ese instrumento no pretende determinar el nivel de esa remuneración o cómo debe fijarse, sino establecer «requisitos mínimos destinados a lograr la igualdad entre hombres y mujeres por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboral y al trato en el trabajo, facilitando a los trabajadores que sean progenitores o cuidadores la conciliación de la vida familiar y profesional».
(
58
)	Como sucedería, por ejemplo, en el caso de una directiva que únicamente abarcase los salarios de rango inferior y no todos los salarios.
(
59
)	Véase al punto 52 anterior.
(
60
)	Conclusiones de la Abogada General Kokott (C‑268/06, EU:C:2008:2), punto 173.
(
61
)	Véase Menegatti, E., «Much ado about little: The Commission proposal for a Directive on adequate wages», Italian Labour Law e-journal, vol. 14, 2021, p. 29.
(
62
)	Cabría mencionar también el artículo 4, apartado 2, de la Directiva SMA, según el cual «el plan de acción establecerá un calendario claro y medidas concretas para aumentar progresivamente la tasa de cobertura de la negociación colectiva, con respeto pleno de la autonomía de los interlocutores sociales».
(
63
)	El subrayado es mío.
(
64
)	Esos criterios son: a) el poder adquisitivo de los salarios mínimos legales, teniendo en cuenta el coste de la vida; b) la cuantía general de los salarios y su distribución; c) la tasa de crecimiento de los salarios, y d) los niveles y la evolución de la productividad nacional a largo plazo.
(
65
)	Véase también, a este respecto, el considerando 26 de la Directiva SMA.
(
66
)	Véase Sagan, A., y Schmidt, A., «The procedure for setting adequate statutory minimum wages (Article 5)», en Ratti, L., Brameshuber, E., y Pietrogiovanni, V. (eds.), The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories, Hart Publishing, Oxford, 2024, p. 202.
(
67
)	Véanse también Blanke, T., «Fair and just working conditions (Article 31)», European Labour Law and the EU Charter of Fundamental Rights, Bercusson, B. (ed.), Nomos, Baden Baden, 2002, p. 537, y Bogg, A., «Article 31: Fair and Just Working Conditions», en Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., y Ward, A. (eds.), The EU Charter of Fundamental Rights — A commentary, Hart Publishing, Londres, 2014, pp. 855 y 856. La doctrina ha debatido si el artículo 31, apartado 1, de la Carta se aplica a condiciones de trabajo como las «remuneraciones», toda vez que, al parecer, esa disposición fue inicialmente introducida con el fin de garantizar la salud y la seguridad de los trabajadores, protegidas por la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (DO 1989, L 183, p. 1).
(
68
)	El subrayado es mío.
(
69
)	Véase Sjödin, E., «European minimum wage: A Swedish perspective on EU’s competence in social policy in the wake of the proposed directive on adequate minimum wages in the EU», European Labour Law Journal, vol. 13(2), 2022, p. 283.
(
70
)	Puede alcanzarse la misma conclusión con respecto a las disposiciones horizontales (del capítulo III) y a las disposiciones finales (recogidas en el capítulo IV) de la Directiva SMA.
(
71
)	El subrayado es mío.
(
72
)	Ibidem.
(
73
)	Véase Menegatti, E., «Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages», Italian Labour Law e-Journal, vol. 14, n.o 1, 2021, p. 25.
(
74
)	Según la OCDE, únicamente ocho de los veintisiete Estados miembros alcanzan en la actualidad el umbral del 80 % a que hace referencia el artículo 4, apartado 2, de la Directiva SMA (tanto Dinamarca como Suecia están por encima de él) (véase https://www.oecd.org/en/data/datasets/oecdaias-ictwss-database.html).
(
75
)	En efecto, no parece que haya un método generalmente reconocido para medir la cobertura de la negociación colectiva ni una base de datos generalmente aceptada de la respectiva cobertura de los distintos Estados miembros.
(
76
)	Véanse los puntos 67 a 69 anteriores.
(
77
)	El artículo 12, apartado 1, de la Carta establece que «toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico, lo que supone el derecho de toda persona a fundar con otras sindicatos y a afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses» (en subrayado es mío).
(
78
)	El artículo 28 de la Carta, que lleva por título «Derecho de negociación y de acción colectiva», dispone que «los trabajadores y los empresarios, o sus organizaciones respectivas, de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales, tienen derecho a negociar y celebrar convenios colectivos, en los niveles adecuados, y a emprender, en caso de conflicto de intereses, acciones colectivas para la defensa de sus intereses, incluida la huelga».
(
79
)	La Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores establece los principios fundamentales en los que se basa el modelo europeo de Derecho laboral.
(
80
)	Véase el preámbulo de la Carta: «La presente Carta reafirma, dentro del respeto de las competencias y misiones de la Unión, así como del principio de subsidiariedad, los derechos que emanan, en particular, de […] las Cartas Sociales adoptadas por la Unión y por el Consejo de Europa».
(
81
)	En efecto, por una parte, el artículo 11 de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores tenía por objeto proteger el derecho de asociación de los empresarios y de los trabajadores «para constituir organizaciones profesionales o sindicales de su elección para la defensa de sus intereses económicos y sociales». Por otra parte, su artículo 12 se refiere «al derecho a negociar y celebrar convenios colectivos en las condiciones establecidas por las legislaciones y prácticas nacionales».
(
82
)	Véase la sentencia Impact, apartado 122. Procede recordar que el artículo 151 TFUE dispone que «la Unión y los Estados miembros […] tendrán como objetivo el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones».
(
83
)	Según interpreto, tales Gobiernos consideran que la relación entre el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra f) («defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios») y la exclusión relativa al «derecho de asociación y sindicación» del artículo 153 TFUE, apartado 5, es opuesta a la que existe entre la exclusión relativa a las «remuneraciones» recogida en esa disposición y el artículo 153 TFUE, apartado 1, letra b) («condiciones de trabajo»). Véase, a este respecto, el punto 65 anterior.
(
84
)	El subrayado es mío.
(
85
)	Esa disposición exige a los Estados miembros adoptar medidas para «proteger a los sindicatos y las organizaciones patronales que participen o deseen participar en la negociación colectiva frente a cualquier acto de injerencia mutua o de sus agentes o miembros en su establecimiento, funcionamiento o administración» (el subrayado es mío).
(
86
)	Véase la sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán) (C‑244/17, EU:C:2018:662), apartados 36 y 37 y jurisprudencia citada.
(
87
)	Véase el Dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017 (EU:C:2017:592), apartado 78.
(
88
)	El subrayado es mío.
(
89
)	Propuesta de Directiva SMA, p. 2 (el subrayado es mío).
(
90
)	Véase, en particular, la Directiva 2006/54, cuyo artículo 21, apartado 1, dispone que «los Estados miembros, con arreglo a sus respectivas tradiciones y prácticas nacionales, adoptarán las medidas adecuadas para fomentar el diálogo social entre los interlocutores sociales a fin de promover la igualdad de trato, incluido, por ejemplo, el seguimiento de las prácticas desarrolladas en el lugar de trabajo, en materia de acceso al empleo, de formación profesional y de promoción, así como mediante el seguimiento de los convenios colectivos, los códigos de conducta, la investigación o el intercambio de experiencias y buenas prácticas».
(
91
)	Véase, entre otras, la sentencia de 8 de diciembre de 2020, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑626/18, EU:C:2020:1000), apartado 28 y jurisprudencia citada. El subrayado es mío.
(
92
)	La mencionada disposición establece que «los Estados miembros conducirán su política económica y la coordinarán con miras a alcanzar también los objetivos enunciados en el artículo 174. Al formular y desarrollar las políticas y acciones de la Unión y al desarrollar el mercado interior, se tendrán en cuenta los objetivos enunciados en el artículo 174, participando en su consecución. La Unión apoyará asimismo dicha consecución a través de la actuación que realiza mediante los fondos con finalidad estructural […], el Banco Europeo de Inversiones y los otros instrumentos financieros existentes. […] Si se manifestare la necesidad de acciones específicas al margen de los fondos y sin perjuicio de las medidas decididas en el marco de las demás políticas de la Unión, el Parlamento Europeo y el Consejo podrán adoptar dichas acciones con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones».
(
93
)	Véase la sentencia de 5 de octubre de 2000, Alemania/Parlamento y Consejo (C‑376/98, EU:C:2000:544), apartado 79.